62008CC0254
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
23 päivänä huhtikuuta 2009 (
1
)
Asia C-254/08
Futura Immobiliare srl Hotel Futura ym.
vastaan
Comune di Casoria
”Ennakkoratkaisupyyntö — Direktiivi 2006/12/EY — 15 artiklan a alakohta — Jätteiden käsittelystä aiheutuvien kustannusten jakamatta jättäminen jätteiden tosiasiallisen tuotannon perusteella — Yhteensopivuus saastuttaja maksaa -periaatteen kanssa”
I Johdanto
1.
Nyt esillä olevassa asiassa on selvitettävä, missä määrin jätelainsäädännön saastuttaja maksaa -periaate rajoittaa jäsenvaltioiden vapautta säätää yhdyskuntajätteiden huolehtimisesta aiheutuvien kustannusten jakamisesta. Useat majoitusliikkeet nimittäin valittavat niille määrätyistä jätehuoltomaksuista. Ne väittävät, etteivät maksut ole oikeassa suhteessa niiden tuottamien jätteiden määrään.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Jätteitä koskeva puitedirektiivi
2.
Jätelainsäädännön saastuttaja maksaa -periaate esitetään jätteistä 5.4.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/12/EY (
2
) (jäljempänä jätteitä koskeva puitedirektiivi) 15 artiklassa seuraavasti:
”Saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti jätteistä huolehtimisen kustannuksista vastaa
a)
jätteen haltija, joka antaa jätteen keräilijän tai 9 artiklassa tarkoitetun yrityksen haltuun; ja/tai
b)
jätteen aiemmat haltijat tai valmistaja, jonka tuotteesta jäte on peräisin.”
3.
Edellä esitetty artikla on samansisältöinen kuin jätteistä 15.7.1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY, (
3
) joka kodifioitiin muutoksineen direktiivillä 2006/12, 15 artikla. Jätteitä koskevan puitedirektiivin 20 artiklassa säädetään vanhasta direktiivistä uuteen direktiiviin siirtymisestä seuraavaa:
”Kumotaan direktiivi 75/442/ETY, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioita velvoittavia, liitteessä III olevassa B osassa asetettuja määräaikoja, joiden kuluessa niiden on saatettava kyseiset direktiivit osaksi kansallista lainsäädäntöä.
Viittauksia kumottuun direktiiviin pidetään viittauksina tähän direktiiviin liitteessä IV olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.”
4.
Liitteessä III olevassa B osassa asetetaan määräajat direktiivin 75/442 ja sen muuttamisesta annettujen direktiivien saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä.
5.
Direktiivi 2006/12 tuli 21 artiklan mukaisesti voimaan 20. päivänä sen julkaisun jälkeen eli 17.5.2006.
6.
Tällä välin annettiin 19.11.2008 jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/98/EY, (
4
) joka kumoaa jätteitä koskevan puitedirektiivin siten, että kumoaminen tulee voimaan . Direktiivin 2008/98 14 artiklassa on vastaava jätteistä huolehtimisen kustannuksia koskeva säännös, joka ei kuitenkaan koske kaikkia jätteen aiempia haltijoita, joiden tuotteesta jäte on peräisin.
B Italian lainsäädäntö
7.
Nyt esillä olevassa ennakkoratkaisupyynnössä esitetään asian kannalta merkityksellinen Italian lainsäädäntö lähinnä seuraavasti:
8.
Toistaiseksi voimassa olleen lainsäädännön, eli lain (decreto legislativo) nro 507/1993 (
5
) 58 §:n ja sitä seuraavien pykälien nojalla kuntien on asetettava vuotuinen maksu kiinteiden yhdyskuntajätteiden käsittelypalveluille. Maksun kantamisen perusteena on tilojen ja kattamattomien alueiden käyttö tai hallussapito ja niiden kunnan pinta-alasta kattama ala. Maksun suuruus on suhteutettu verotettavaan pinta-alaan ja rakennuksen käytön perusteella arvioituun jätteiden tuottamista koskevaan kertoimeen.
9.
Tämä säännöstö on tarkoitus korvata maksujärjestelmällä, jonka perusteista säädettiin ensin lain (decreto legislativo) nro 22/1997 (
6
) 49 §:ssä ja joista säädetään nykyään lain (decreto legislativo) nro 152/2006 (
7
) 238 §:ssä. Järjestelmä esitetään yksityiskohtaisesti tasavallan presidentin asetuksessa nro 158/1999. (
8
) Maksu muodostuu ennen kaikkea rakennusten käytössä olevan ja hallussa pidetyn pinta-alan mukaan määräytyvästä kiinteästä osasta, jolla katetaan palvelun olennaiset kustannukset, sekä osasta, jonka suuruus vaihtelee tuotetun jätteen määrän mukaan.
10.
Maksujärjestelmän käyttöönottoa on kuitenkin lykätty useaan kertaan, erityisesti lain nro 296/2006 1 §:n 184 momentilla.
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
11.
Kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa Napolin lähellä sijaitsevassa Casorian kunnassa toimivat eri majoitusliikkeet valittavat jätteistä huolehtimisesta aiheutuvista maksuista, joita niiltä peritään. Ne toteavat, että maksu oli vuonna 2006 kahdeksan kertaa ja vuonna 2007 yhdeksän kertaa suurempi kuin vastaavilla yksityisasunnoilla.
12.
Kantajat väittävät, että majoitusliikkeille vahvistettu maksu on suhteettoman suuri asuinhuoneistoille määrättyyn maksuun verrattuna ja että se on laskettu pikemminkin tuottavuuden kuin jätteiden tuottamista koskevan kapasiteetin mukaan ottamatta huomioon huoneiden käyttöastetta, ravintolapalvelujen olemassaoloa, kausiluonteisuusilmiötä tai pinta-alaa, jota käytetään asumisen sijasta huoltotarkoituksiin.
13.
Tribunale amministrativo regionale della Campania esittää näin ollen yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko kansalliset säännökset, jotka sisältyvät lain nro 507/1993 58 §:ään ja sitä seuraaviin pykäliin, ja siirtymäsäännökset, joilla niiden voimassaoloaikaa on jatkettu tasavallan presidentin asetuksen nro 488/1999 11 §:llä ja sen myöhemmillä muutoksilla ja lain nro 296/2006 1 §:n 184 momentilla, ja joilla on jatkettu fiskaalisen järjestelmän käyttöä jätteidenkäsittelyn kustannusten kattamiseksi ja lykätty sellaisen tariffijärjestelmän käyttöönottoa, jossa palvelun kustannuksista vastaavat ne, jotka tuottavat jätteitä ja antavat ne käsiteltäviksi, sopusoinnussa edellä mainitun yhteisön jätedirektiivin 15 artiklan ja siinä mainitun ’saastuttaja maksaa’ -periaatteen kanssa?”
14.
Comune di Casoria (jäljempänä Casorian kunta), Italian tasavalta ja Euroopan yhteisöjen komissio ovat esittäneet oikeudenkäyntimenettelyssä kirjallisia huomautuksia. Suullista käsittelyä ei järjestetty.
IV Oikeudellinen arviointi
A Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen ja tulkinta
15.
Casorian kunta ja Italian hallitus huomauttavat perustellusti, että yhteisöjen tuomioistuimella ei ole perustamissopimuksen 234 artiklaan perustuvassa ennakkoratkaisumenettelyssä toimivaltaa lausua kansallisen toimenpiteen yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa. Se on kuitenkin toimivaltainen esittämään kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset yhteisön oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, jotka saattavat auttaa kansallista tuomioistuinta sen arvioidessa tätä yhteensopivuutta sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa. (
9
)
16.
Ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä herää ensi näkemältä kysymys siitä, estääkö saastuttaja maksaa -periaate jätteistä huolehtimisesta aiheutuvien kustannusten perimisen maksun muodossa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee nimittäin, onko fiskaalinen järjestelmä (sistema di carattere fiscale) korvattava tariffijärjestelmällä (sistema tariffario).
17.
Tässä yhteydessä ei tarvitse kuitenkaan selvittää, miten nämä järjestelmät tarkalleen määritellään Italian lainsäädännössä. Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevissa asioissa herää lähinnä kysymys siitä, missä määrin jätteen tuottaja voi vaatia, että sille määrätyt jätehuoltomaksut määräytyvät sen tuottamien jätteiden eivätkä yrityksen tuottavuuden mukaan.
18.
Tämä on myös nyt esillä olevassa asiassa merkityksellinen ero näiden kahden maksujärjestelmän välillä: kansallisen tuomioistuimen käsiteltävinä olevissa asioissa kyseessä olevassa Italian uudessa jätemaksujärjestelmässä, jota ei ole toistaiseksi otettu käyttöön, maksun suuruus määräytyy selkeämmin tuotettujen jätteiden perusteella kuin nykyisessä järjestelmässä.
19.
Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että ennakkoratkaisupyynnössä tiedustellaan, ovatko säännökset, joiden nojalla jätehuoltomaksut määräytyvät jätteen tuottajan käyttämän pinta-alan ja tuottavuuden eivätkä tosiasiallisesti tuotettujen jätteiden mukaan, ristiriidassa jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artiklan kanssa.
20.
Koska ennakkoratkaisukysymyksen merkitys tulee näin ollen riittävän selväksi, ennakkoratkaisupyyntöä ei ole – Italian näkemyksen vastaisesti – jätettävä tutkimatta myöskään puutteellisten perustelujen vuoksi. (
10
)
B Jätteitä koskevan puitedirektiivin ajallinen sovellettavuus
21.
Casorian kunta katsoo, ettei jätteitä koskevaa puitedirektiiviä 2006/12 voida vielä soveltaa pääasioihin, jotka koskevat vuosia 2006 ja 2007. Se toteaa, että direktiivin täytäntöönpanon määräaika jatkuu vielä vuoteen 2008.
22.
Jätteitä koskevan puitedirektiivin 2006/12 täytäntöönpanolle ei ole kuitenkaan asetettu mitään määräaikaa: jätteitä koskevan puitedirektiivin 2006/12 20 artiklan ensimmäisessä kohdassa kumotaan direktiivi 75/442, ja toisesta kohdasta ilmenee selvästi, että sen sijaan sovelletaan direktiivin 2006/12 säännöksiä liitteessä IV olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.
23.
Tämä ei kuitenkaan muuttanut oikeudellista tilannetta. Kyseessä on pikemminkin ainoastaan sovellettavien säännösten toimituksellinen selvennys. (
11
) Uusi jätteitä koskeva puitedirektiivi korvaa näin ollen voimaan tullessaan muodollisesti aiemmin voimassa olleet säännökset, ja sitä voidaan näin ollen soveltaa.
24.
Tässä yhteydessä ei tarvitse selvittää, olisiko sovellettavia säännöksiä koskevaa kysymystä arvioitava toisin, jos korvattua direktiiviä olisi muutettu tosiasiallisesti. Nyt kyseessä olevan jätelainsäädännön saastuttaja maksaa -periaatteen sisältöä ei ole missään tapauksessa muutettu.
C Jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artikla
25.
Jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artiklassa säädetään jätteistä huolehtimisen kustannuksia koskevasta vastuusta. Kyseisen artiklan a alakohdan mukaan saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti jätteistä huolehtimisen kustannuksista vastaa jätteen haltija, joka antaa jätteen keräilijän tai jätteistä huolehtivan yrityksen haltuun. Lisäksi toisessa luetelmakohdassa mainitaan jätteen aiemmat haltijat tai valmistaja, jonka tuotteesta jäte on peräisin.
26.
EY 249 artiklan mukaisesti direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen, erityisesti jätteistä huolehtimisen kustannusten kohdentamisen osalta jäsenvaltioita, mutta jättää jäsenvaltioiden valittavaksi muodon ja keinot. Niiden on siis Mesquerin kuntaa koskevan tuomion mukaisesti varmistettava, että niiden kansallisen oikeuden mukaan kyseisiä kustannuksia koskevan vastuun voidaan katsoa kuuluvan joko jätteen aiemmille haltijoille tai valmistajalle, jonka tuotteesta jäte on peräisin. (
12
)
27.
Jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artiklassa myönnetään näin ollen ensinnäkin tietty harkintavalta määritettäessä, kenen on vastattava jätteistä huolehtimisen kustannuksista. Kyseeseen tulevaa henkilöjoukkoa rajoitetaan säännöksen sanamuodolla, mutta sitä ei määritetä lopullisesti. Toiseksi toteutusmuoto ja -keinot voidaan valita vapaasti.
28.
Nyt esillä olevassa asiassa kyseeseen tulee ainoastaan jätteen haltija, joka luovuttaa jätteen keräilijän tai jätteistä huolehtivan yrityksen haltuun. Tässä yhteydessä ei ole erityisen merkityksellistä, missä määrin kustannuksia voidaan kohdentaa myös valmistajalle, jonka tuotteesta jäte on peräisin. (
13
)
29.
On kuitenkin epävarmaa, voivatko jätehuoltomaksut määräytyä jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artiklaan sisältyvän johtavan periaatteen eli saastuttaja maksaa -periaatteen mukaan käytössä olevan pinta-alan ja jätteen tuottajan tuottavuuden eivätkä tosiasiallisesti tuotettujen jätteiden perusteella.
1. Saastuttaja maksaa -periaatteen keskeinen sisältö
30.
Saastuttaja maksaa -periaate kuuluu EY 174 artiklan 2 kohdan nojalla yhteisön ympäristöpolitiikan periaatteisiin. Sen mukaan saastuttajan on vastattava pilaantumisen poistamisesta.
31.
Saastuttaja maksaa -periaate on ympäristönsuojelun kannalta merkityksellinen ennen kaikkea siksi, että saastuttaja pyrkii sen vuoksi välttämään ympäristön pilaantumista. (
14
) Jos sitä ei – kuten jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artiklassa – toteuteta ympäristöä pilaavaa toimintaa koskevan kiellon vaan maksujärjestelmän muodossa, saastuttaja voi päättää, lopettaako se saastuttamisen tai vähentääkö se sitä vai vastaako se pilaantumisen poistamisesta aiheutuvista kustannuksista. (
15
)
32.
Saastuttaja maksaa -periaatteen tavoitteena on lisäksi ympäristön pilaantumisesta aiheutuvien kustannusten oikeudenmukainen jakaminen. Niitä ei kohdenneta muille, etenkään kaikkien yhteisesti maksettavaksi, eikä niitä jätetä huomiotta, vaan ne kohdennetaan sille, joka on aiheuttanut pilaantumisen. (
16
) Yhteisöjen tuomioistuin on näin ollen katsonut, että saastuttaja maksaa -periaate ilmentää suhteellisuusperiaatetta. (
17
) Olisi nimittäin epäasianmukaista määrätä jätteistä huolehtimisen kustannukset sellaisen henkilön maksettavaksi, joka ei ole tuottanut jätettä.
33.
Saastuttaja maksaa -periaate on kustannusten jakamista koskeva periaate ja sillä pannaan samalla täytäntöön yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaate. Se edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tilanteita ei kohdella samalla tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella. (
18
) Saastuttaja maksaa -periaatteen mukaan vaikuttaminen saasteiden syntymiseen on ratkaiseva seikka, jonka perusteella jätteistä huolehtimisesta maksamista koskevat velvoitteet voidaan rinnastaa toisiinsa ja mahdollisesti perustella. Näin tulkittuna kyseessä olevalla periaatteella taataan myös oikeudenmukainen kilpailu, jos kyseistä periaatetta sovelletaan yrityksiin johdonmukaisesti ja yhdenmukaisesti. (
19
)
34.
Yhteisöjen tuomioistuin katsoo yhtäältä, että saastuttaja maksaa -periaatteen soveltaminen estyisi, jos henkilöt, jotka osaltaan ovat vaikuttaneet jätteen syntymiseen, välttyisivät taloudellisilta velvollisuuksiltaan, sellaisina kuin niistä säädetään jätteitä koskevassa puitedirektiivissä, (
20
) mutta ketään ei pitäisi toisaalta velvoittaa vastaamaan sellaisen pilaantumisen poistamisesta aiheutuvista kustannuksista, jota hän ei ole itse aiheuttanut. (
21
) Yhteisöjen tuomioistuin esitti viimeksi mainitun toteamuksen alun perin veden pilaantumisen yhteydessä, mutta sitä voidaan soveltaa myös jätteistä huolehtimiseen.
35.
Olen edellä esitetyn perusteella päätellyt, ettei kenenkään pidä joutua vastaamaan sellaisista jätteistä huolehtimisen kustannuksista, jotka ovat peräisin muilta. (
22
) Jätteen tuottajat vapautettaisiin tällöin saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisista velvoitteistaan.
36.
Edellä esitetyn perusteella voitaisiin katsoa, että saastuttaja maksaa -periaatteessa säädetään yksityiskohtaisesti kustannusten kohdentamisesta esimerkiksi sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevassa oikeudessa säädetyn syy-yhteysperusteen mukaisesti. (
23
)
2. Yhdyskuntajätteistä huolehtimisesta aiheutuvia kustannuksia koskevat järjestelmät
37.
Saastuttaja maksaa -periaate näyttää ensi näkemältä olevan ristiriidassa nyt esillä olevien jätteistä huolehtimisen kustannuksia koskevien säännösten kanssa, koska maksun suuruus ei välttämättä vastaa maksuvelvollisen tuottamien jätteiden keräämisestä ja niistä huolehtimisesta aiheutuvia kustannuksia. Jotta yhdyskuntajätteistä huolehtimisesta aiheutuvat kustannukset voitaisiin määrittää tarkasti jätteiden määrän perusteella, huolehdittavaksi luovutetut jätteet ja niistä aihetuvat kustannukset olisi rekisteröitävä ja laskutettava jätteen tuottajalta. Tällöin olisi melko vahva motivaatio välttää jätteen syntymistä, koska jätemäärän väheneminen pienentäisi kustannuksia.
38.
On kuitenkin epäselvää, onko yhdyskuntajätteistä huolehtimiseen sovellettava tarkkaa kustannusten laskentamallia.
39.
Yhdyskuntajätteet ovat ennakoitavissa oleva seuraus nykyisestä elämäntavastamme. Ne ovat useimmiten useiden loppukuluttajien ja pienyritysten tuottamia. Kussakin yksittäistapauksessa aiheutuvat kustannukset ovat tavallisesti rajallisia. Yhdyskuntajätteistä huolehtiminen on näin ollen luonteeltaan ”massatoimintaa”. Jo tästä syystä voisi olla perusteltua, ettei kustannuksia lasketa tarkasti vaan että ne jaetaan kiinteisiin maksuihin perustuvan järjestelmän mukaisesti.
40.
Tarkka laskenta on myös työläämpää ja kalliimpaa. Kustannusten kohdentamisesta aiheutuu selvästi melko vähän työtä ja kustannuksia, jos esimerkiksi kerätään vain jätesäkkejä katujen varsilta ja jos kaikki asukkaat maksavat siitä saman maksun. Jätemäärän tarkempi valvonta edellyttäisi hyvin todennäköisesti lisäinvestointeja ja lisäisi toimintakustannuksia.
41.
Hieman työläämmissä ja kalliimmissa järjestelmissä jätemäärät otetaan summittaisesti huomioon esimerkiksi siten, että erityisiä jätesäkkejä tai standardoituja jätesäiliöitä annetaan käyttöön maksua vastaan. Vielä pitemmälle kehitetyissä järjestelmissä tuotetut jätteet punnitaan keräysvaiheessa ja paino otetaan huomioon maksuja määritettäessä.
42.
Järjestelmässä voitaisiin ottaa huomioon jopa jätteiden koostumus. Tästä aiheutuisi kuitenkin lisätyötä ja -kustannuksia, koska olisi hankittava erityisiä mittauslaitteita tai koska jätteet olisi arvioitava silmämääräisesti. Erityisesti kotitalousjätteiden koostumuksen perusteellinen tutkinta koskisi sitä paitsi jätteen tuottajien yksityiselämää, koska jätteistä voidaan tehdään yksityiselämää koskevia päätelmiä.
43.
Jätteistä huolehtimisen kustannuksia on tavallista vaikeampaa kohdentaa tarkasti sellaisissa taloissa tai laitoksissa, joissa on useita kotitalouksia. Omakotitaloissa jätteen keräilijä kerää ainoastaan yhden kotitalouden jätteet, mutta usean kotitalouden taloissa jätteet kerätään tavallisesti yhteisesti. Jätteiden yksilöinti edellyttäisi kiinteistöjen hallintaan liittyviä lisätoimia.
44.
Kuten komissio perustellusti toteaa, tässä yhteydessä on otettava lisäksi huomioon, että vahva motivointi vähentää huolehdittavaksi luovutettavien jätteiden määrää voi johtaa myös jätteiden laittomaan hävittämiseen. Jätteen tuottajilla voi olla kiusaus hyödyntää jätteidensä hävittämisessä muiden jätteenkeräysjärjestelmiä (esimerkiksi käyttämällä naapurin jäteastiaa tai yleisiä jätesäiliötä) tai pahimmassa tapauksessa toimittaa ne luvattomaan kaatopaikkaan. (
24
)
45.
Lisäksi on otettava huomioon, että yhdyskuntajätteistä huolehtiminen edellyttää järjestelmää, jonka mukaisesti jätteitä kerätään ja niistä huolehditaan.
46.
Vaikka jätteen tuottajat hyödyntävät jätteitä poikkeuksellisesti itse esimerkiksi kompostoimalla, niillä ei ole lähtökohtaisesti intressiä eikä valmiuksia huolehtia kaikista jätteistään asianmukaisesti. Kotitalousjätettä syntyy monilla asutusalueilla lisäksi suuria määriä. Niistä voisi aiheutua vakavia ympäristöongelmia, ellei niitä kerättäisi säännöllisin väliajoin ja hyödynnettäisi tai ellei niistä huolehdittaisi pikaisesti.
47.
Jäsenvaltioiden on siksi jätteitä koskevan puitedirektiivin 5 artiklan nojalla perustettava yhtenäinen ja riittävä käsittelylaitosten verkosto (ja ylläpidettävä tätä verkostoa) ottaen huomioon paras saatavilla oleva teknologia, josta ei aiheudu liiallisia kustannuksia. Tällainen verkosto on asianmukainen, jos sillä on riittävästi kapasiteettia ottaa vastaan odotettavissa olevat jätemäärät.
48.
Jätteenkeräysjärjestelmän välttämättömyys liittyy tähän. Jätteitä koskevassa puitedirektiivissä ei nimenomaisesti edellytetä sellaisen perustamista, mutta se lienee käytännössä yleensä välttämätöntä.
49.
Jätteenkäsittelylaitosten ja keräysjärjestelmien perustamis- ja ylläpitokustannukset eivät suoraan riipu tosiasiallisesti tuotettujen jätteiden määrästä. Kustannuksilla ei ole välttämättä juurikaan yhteyttä jätteiden määrään etenkään silloin, kun jätteiden määrä vähenee huomattavasti mutta jo perustettujen laitosten toiminta on edelleen rahoitettava.
50.
Tällaisesta järjestelmästä on yksityishenkilölle etua myös silloin, kun hän tuottaa vain vähän tai ei lainkaan jätettä, joista on huolehdittava. Hän voi nimittäin luottaa siihen, että hän voi toimittaa järjestelmään jätteen, jota poikkeuksellisesti kuitenkin syntyy. Jo tämä mahdollisuus voi riittää perusteeksi tietylle maksulle. Tosiasiallisesti tuotettujen jätteiden määrään perustuvissa kustannusjärjestelmissä määrätään näin ollen usein perusmaksu korvaukseksi jätteenkäsittelyjärjestelmän käyttömahdollisuudesta. Samanlaisia rahoitusmalleja sovelletaan myös muissa verkkoihin liittyvissä palveluissa, mutta niissäkin voidaan käyttää tariffeja ilman perusmaksuja.
51.
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta kokoavasti, että yhdyskuntajätteiden huolehtimisesta aiheutuvia kustannuksia koskeva järjestelmä voi ilman muuta olla perusteltua toteuttaa siten, ettei se perustu yksittäisen jätteen tuottajan aiheuttamien kustannusten tarkkaan laskuttamiseen.
3. Saastuttaja maksaa -periaatteen soveltamisen joustavuus
52.
On kuitenkin epäselvää, voidaanko nämä perusteet ottaa huomioon noudatettaessa jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artiklan nojalla sovellettavaa saastuttaja maksaa -periaatetta.
53.
Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että saastuttaja maksaa -periaatteen täytäntöönpanossa on tiettyä joustavuutta. Se on nimittäin erottanut kustannuksista vastaamista koskevan velvoitteen osittain saastuttamisesta ja liittänyt sen siihen, että kyseessä oleva saastuttaja on vaikuttanut jätteiden tai kustannusten syntymiseen. (
25
)
54.
Edellä esitetyn kanssa sopii yhteen se, ettei kustannuksia tarvitse laskuttaa tarkasti vaan maksut perustuvat ympäristön pilaantumisesta yhteisesti vastuussa olevan ryhmän jäsenyyteen. Tämä on selvästikin saastuttaja maksaa -periaatteen mukaista, jos on varmaa, että kaikki ryhmän jäsenet ovat osaltaan vaikuttaneet pilaantumiseen, mutta kunkin henkilön osuutta ja siitä aiheutuvia kustannuksia ei voida määrittää yksiselitteisesti. Ryhmävastuuta voi ilmentää myös se, että kaikkia jäseniä koskevalta riskiltä suojaudutaan yhdessä, kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi esimerkiksi merellä tapahtuvien öljyvahinkojen yhteydessä. (
26
)
55.
Suhteellisuusperiaate muodostaa nähdäkseni oikeudellisen perustan saastuttaja maksaa -periaatteen pidemmälle menevälle joustavalle täytäntöönpanolle. Suhteellisuusperiaate on yksi yhteisön yleisistä oikeusperiaatteista, (
27
) joita jäsenvaltioiden on noudatettava yhteisön oikeuden täytäntöönpanon ja soveltamisen yhteydessä. (
28
)
56.
Suhteellisuusperiaatteen mukaan toimenpiteellä ei saa ylittää sitä, mikä on tarkoituksenmukaista ja tarpeellista sillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi, koska on selvää, että kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten pakottava, eivätkä toimenpiteestä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. (
29
)
57.
Saastuttaja maksaa -periaatteen täytäntöönpanon yhteydessä jäsenvaltioiden on arvioitava erityisesti eri sääntelyvaihtoehtojen etuja ja haittoja. Ne voivat ja niiden pitää tässä yhteydessä ottaa huomioon edellä mainitut seikat. Arvioinnin tulos riippuu suurelta osin paikallisista oloista, esimerkiksi maantieteellisistä tekijöistä, asutustyypistä, käytössä olevan jätteenkeräys- ja -käsittelyjärjestelmän kehittyneisyydestä tai laittoman jätteiden hävityksen riskin arvioinnista. Merkityksellistä on myös se, voidaanko henkilökohtaisten kustannusten tarkemman määrittämisen olettaa muuttavan kustannustaakkaa käytännössä riittävän tuntuvasti vai joutuuko yksittäinen jätteen tuottaja työläämmästä ja kalliimmasta jätteiden valvontajärjestelmästä huolimatta maksamaan aivan yhtä paljon tai suurempien valvontakustannusten vuoksi jopa enemmän kuin aiemmin.
58.
Arviointi edellyttää näin ollen monitahoisia ennusteisiin perustuvia päätöksiä. Jäsenvaltioilla on tässä yhteydessä lähtökohtaisesti laaja arviointi- ja liikkumavara (harkintavalta). (
30
) Italia ja Casorian kunta katsovat kuitenkin virheellisesti, että jätteitä koskevan puitedirektiivin 15 artikla on liian epämääräinen, jotta yksityishenkilö voisi vedota sen rikkomiseen. Jäsenvaltioiden laajan liikkumavaran vuoksi 15 artiklan rikkominen on epätodennäköistä, mutta jos toimivaltaiset elimet ylittävät niille myönnetyn liikkumavaran, yksityishenkilö voi riitauttaa tällaisen yhteisön oikeuden vastaisen menettelyn.
59.
Yhteisön oikeuden rikkomisen toteamisen kannalta on merkityksellistä, laiminlyövätkö toimivaltaiset elimet selvästi saastuttaja maksaa -periaatteen vaatimuksia. Monitahoinen arvio voidaan yleensä kyseenalaistaa vain silloin, jos sille ei ole havaittavissa järkevää perustetta. (
31
) Koska kyse on kuitenkin saastuttaja maksaa -periaatteen täytäntöönpanosta, mikä tahansa järkevä arvio ei kuitenkaan ole riittävä, vaan ratkaisevaa on se, onko sillä järkevä yhteys jätteen tuottajan osuuteen vahingon aiheuttamisessa.
60.
Nyt esillä olevaa Italian kustannusjärjestelmää on arvioitava edellä esitettyjen seikkojen perusteella.
4. Pinta-alan käyttö kustannusten jakoperusteena
61.
Sovellettavan Italian lainsäädännön nojalla maksun suuruus perustuu yhtäältä käytössä olevien tilojen ja kattamattomien alueiden pinta-alaan ja toisaalta käyttötavan perusteella arvioituun jätteiden tuottamista koskevaan kertoimeen.
62.
Kumpikaan tekijä ei sellaisenaan anna selvää aihetta valitukseen. Käytössä olevan pinta-alan suuruuden ja käyttötavan perusteella voidaan lähtökohtaisesti arvioida tuotettava jätemäärä summittaisesti etenkin, jos on käytettävissä vastaavia kokemusperäisiä tietoja.
63.
Edellä mainitut tekijät johtavat tyypittelevään kustannusjärjestelmään, jossa ei oteta huomioon jätteiden tosiasiallista määrää. Arvioidessaan kustannusten tarkemman kohdentamisen etuja ja haittoja jäsenvaltioiden toimivaltaiset elimet voivat kuitenkin todeta, että tällainen järjestelmä on asianmukaisempi.
5. Tuottavuuden huomioon ottaminen
64.
Edellä esitetyn perusteella ei ole kuitenkaan vielä selvää, ettei valittajina oleville majoitusliikkeille määrättyä maksua voida riitauttaa. Se nimittäin perustuu ensisijaisesti tilojen käyttötavan perusteella arvioituun kertoimeen. Kyseinen kerroin oli vuonna 2006 kahdeksan kertaa suurempi ja vuonna 2007 yhdeksän kertaa suurempi kuin yksityiskäytössä olevien tilojen kerroin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut tämän arvion perusteen osalta ainoastaan, että kantajina olevat majoitusliikkeet katsoivat kansallisessa oikeudenkäyntimenettelyssä, ettei maksu perustu niiden jätteiden tuottamista koskevaan kapasiteettiin vaan tuottavuuteen.
65.
Jätteen tuottajan tuottavuus ei liity suoraan sen tuottamien jätteiden määrään. On kuitenkin mahdollista, että hyvin menestyvä yritys tuottaa erityisen paljon jätettä, tai että se päinvastoin tuottaa erityisen vähän jätettä. Taloudellinen menestyminen voi johtua nimenomaan resurssien säästämisestä.
66.
Myöskään sosiaaliselta kannalta tarkasteltuna tuottavuuden perusteella ei voida määrätä suurempia maksuja. Saastuttaja maksaa -periaatteen tavoitteena on, että kaikki sosiaaliryhmät pyrkivät siihen, että ne vahingoittavat toiminnallaan mahdollisimman vähän ympäristöä. Näin ollen olisi edellä mainitun periaatteen vastaista vapauttaa tietyt ryhmät niiden suuremman avuntarpeen tai pienemmän suorituskyvyn vuoksi välittömästi kustannuksista, jotka liittyvät niiden aiheuttamaan ympäristön vaarantumiseen. Tämä ei kuitenkaan estä ottamasta näitä kustannuksia huomioon määritettäessä mahdollisia sosiaalisia tukitoimia etenkin, jos ympäristön vaarantuminen on väistämätön osa elintapaa. Näin säilytettäisiin saastuttaja maksaa -periaatteeseen liittyvä kannustin.
67.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei tuottavuus selvästikään sovellu saastuttaja maksaa -periaatteen täytäntöönpanon perusteeksi.
6. Muut esitetyt perusteet
68.
Kantajina olevat majoitusliikkeet ovat vaatineet kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa, että huomioon on otettava myös huoneiden käyttöaste, ravintolapalveluiden olemassaolo, kausiluonteisuusilmiö tai sellaisen pinta-alan vaikutus, jota käytetään asumisen sijasta huoltotarkoituksiin.
69.
Edellä mainittujen seikkojen perusteella voidaan mahdollisesti arvioida jätteiden määrää, eikä näin ollen voida todeta, etteivät ne selvästikään sovellu saastuttaja maksaa -periaatteen täytäntöönpanon perusteiksi. Ei olisi kuitenkaan myöskään selvästi väärin jättää nämä perusteet huomiotta. Niitä ei näin ollen tarvitse välttämättä ottaa huomioon maksuja määritettäessä.
V Ratkaisuehdotus
70.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Jätteistä annetun direktiivin 2006/12/EY 15 artiklassa säädettyä saastuttaja maksaa -periaatetta on tulkittava siten, että sen kanssa ovat ristiriidassa sellaiset kansalliset säännökset, joissa yksityisille oikeussubjekteille määrätään selvästi epäasianmukaisia jätehuoltomaksuja, koska näillä säännöksillä ei ole järkevää yhteyttä jätteiden aiheuttamiseen.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	EUVL L 114, s. 9.
(
3
)	(EYVL L 194, s. 39), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna EY:n perustamissopimuksen 251 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisissa säädöksissä säädetyn täytäntöönpanovallan käytössä komissiota avustavia komiteoita koskevien sääntöjen mukauttamisesta neuvoston päätökseen 1999/468/EY 29.9.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1882/2003 (EUVL L 284, s. 1).
(
4
)	EUVL L 312, s. 3.
(
5
)	GURI, nro 288, 9.12.1993, supplemento ordinario nro 108; kyseistä lakia on sittemmin muutettu useaan kertaan.
(
6
)	GURI, nro 38, 15.2.1997, supplemento ordinario nro 33.
(
7
)	GURI, nro 88, 14.4.2006, supplemento ordinario nro 96.
(
8
)	GURI, nro 129, 4.6.1999, supplemento ordinario nro 107.
(
9
)	Ks. esim. asia C-134/95, USSL no 47 di Biella, tuomio 16.1.1997 (Kok., s. I-195, 17 kohta); yhdistetyt asiat C-37/96 ja C-38/96, Sodiprem ym., tuomio (Kok., s. I-2039, 22 kohta); asia C-9/99, Échirolles Distribution, tuomio (Kok., s. I-8207, 15 kohta ja sitä seuraava kohta); asia C-60/05, WWF Italia ym., tuomio (Kok., s. I-5083, 18 kohta) ja asia C-439/06, citiworks, tuomio (Kok., s. I-3913, 21 kohta).
(
10
)	Ks. asia C-295/05, Asemfo, tuomio 19.4.2007 (Kok., s. I-2999, 32 kohta ja sitä seuraavat kohdat); asia C-467/05, Dell’Orto, tuomio (Kok., s. I-5557, 41 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja asia C-345/06, Heinrich, tuomio (Kok., s. I-1659, 30 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
11
)	Ks. jätteitä koskevan puitedirektiivin johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale.
(
12
)	Asia C-188/07, Commune de Mesquer, tuomio 24.6.2008 (Kok., s. I-4501, 80 kohta).
(
13
)	Ks. tältä osin myös edellä alaviitteessä 12 mainitussa asiassa Commune de Mesquer 13.3.2008 esittämäni ratkaisuehdotus (Kok., s. I-4501, 122 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
14
)	Ks. kustannusten kohdentamisesta ja ympäristöä koskevasta viranomaisten toiminnasta 3.3.1975 annettu neuvoston suositus 75/436/Euratom, EHTY, ETY (EYVL L 194, s. 1), liitteessä oleva 1 kohta.
(
15
)	Ks. edellä alaviitteessä 14 mainittu suositus 75/436, liitteessä olevan 4 kohdan b alakohta.
(
16
)	Julkisasiamies Jacobsin 30.4.2002 esittämä ratkaisuehdotus asiassa C-126/01, GEMO, tuomio (Kok., s. I-13769, ratkaisuehdotuksen 60 kohta). Ks. myös edellä alaviitteessä 14 mainittu suositus 75/436, liitteessä oleva 2 kohta.
(
17
)	Asia C-293/97, Standley ym., tuomio 29.4.1999 (Kok., s. I-2603, 52 kohta).
(
18
)	Asia C-292/97, Karlsson ym., tuomio 13.4.2000 (Kok. 2000, s. I-2737, 39 kohta); asia C-344/04, IATA ja ELFAA, tuomio (Kok., s. I-403, 95 kohta); asia C-300/04, Eman ja Sevinger, tuomio (Kok., s. I-8055, 57 kohta) ja asia C-227/04 P, Lindorfer v. neuvosto, tuomio (Kok., s. I-6767, 63 kohta).
(
19
)	Asia C-444/00, Mayer Parry Recycling, tuomio 19.6.2003 (Kok., s. I-6163, 79 kohta). Ks. myös edellä alaviitteessä 14 mainittu suositus 75/436, liitteessä oleva 1 kohta.
(
20
)	Edellä alaviitteessä 12 mainittu asia Commune de Mesquer, tuomion 72 kohta.
(
21
)	Edellä alaviitteessä 17 mainittu asia Standley ym., tuomion 51 kohta.
(
22
)	Ks. edellä alaviitteessä 13 mainitussa asiassa Commune de Mesquer esittämäni ratkaisuehdotus, 120 kohta.
(
23
)	Tällainen lähtötilanne oli asiassa C-1/03, Van de Walle ym., tuomio 7.9.2004 (Kok., s. I-7613, 54 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja edellä alaviitteessä 12 mainitussa asiassa Commune de Mesquer, tuomion 69 kohta ja sitä seuraavat kohdat. Niissä oli kyse pilaantumisvahingoista aiheutuvien kustannusten perimisestä tietyiltä saastuttajilta.
(
24
)	Tätä riskiä ei esiinny samassa muodossa pilaantumisvahingoissa, joista oli kyse edellä alaviitteessä 23 mainitussa asiassa Van de Walle ja edellä alaviitteessä 12 mainitussa asiassa Commune de Mesquer.
(
25
)	Edellä alaviitteessä 17 mainittu asia Standley ja edellä alaviitteessä 12 mainittu asia Commune de Mesquer.
(
26
)	Edellä alaviitteessä 12 mainittu asia Commune de Mesquer, tuomion 81 kohta.
(
27
)	Asia 25/70, Köster, Berodt & Co., tuomio 17.12.1970 (Kok., s. 1161, Kok. Ep. I, s. 515, 21 kohta ja sitä seuraava kohta); asia 137/85, Maizena ym., tuomio 18.11.1987 (Kok., s. 4587, 15 kohta); asia C-331/88, Fedesa ym., tuomio (Kok., s. I-4023, 13 kohta); asia C-310/04, Espanja v. neuvosto, tuomio (Kok., s. I-7285, 97 kohta) ja yhdistetyt asiat C-37/06 ja C-58/06, Viamex Agrar Handel, tuomio (Kok., s. I-69, 33 kohta).
(
28
)	Asia C-2/92, Bostock, tuomio 24.3.1994 (Kok., s. I-955, 16 kohta); asia C-107/97, Rombi ja Arkopharma, tuomio (Kok. 2000, s. I-3367, 65 kohta); asia C-101/01, Lindqvist, tuomio (Kok., s. I-12971, 87 kohta); asia C-540/03, parlamentti v. neuvosto, tuomio (Kok., s. I-5769, 105 kohta) ja asia C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone ym., tuomio (Kok., s. I-5305, 28 kohta). Vrt. kuudennen arvonlisäverodirektiivin täytäntöönpanoa tai täydentämistä koskevien kansallisten säännösten sitomisesta suhteellisuusperiaatteeseen mm. yhdistetyt asiat C-286/94, C-340/95, C-401/95 ja C-47/96, Molenheide ym., tuomio (Kok., s. I-7281, 48 kohta) ja asia C-25/07, Sosnowska, tuomio (Kok., s. I-5129, 23 kohta).
(
29
)	Ks. vastaavasti edellä alaviitteessä 27 mainitut asia Köster, Berodt & Co., tuomion 28 ja 32 kohta, asia Fedesa ym., tuomion 13 kohta ja yhdistetyt asiat Viamex Agrar Handel, tuomion 35 kohta sekä asia 265/87, Schräder HS Kraftfutter, tuomio 11.7.1989 (Kok., s. 2237, Kok. Ep. X, s. 109, 21 kohta) ja asia C-189/01, Jippes ym., tuomio (Kok., s. I-5689, 81 kohta).
(
30
)	Ks. vastaavasti esim. asia C-77/02, Steinicke, tuomio 11.9.2003 (Kok., s. I-9027, 61 kohta) ja asia C-144/04, Mangold, tuomio (Kok., s. I-9981, 63 kohta), jotka koskevat työllisyyspolitiikan tavoitteita, sekä edellä alaviitteessä 13 mainitussa asiassa Commune de Mesquer esittämäni ratkaisuehdotus, 125 kohta.
(
31
)	Ks. yhteisön lainsäätäjän monitahoisista arvioista vielä vireillä olevassa asiassa C-558/07, S.P.C.M. ym., 10.3.2009 esittämäni ratkaisuehdotus (77 kohta alaviitteineen).