62023CC0146
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ANTHONYHO MICHAELA COLLINSE
přednesené dne 13. června 2024 (
1
)
Spojené věci C‑146/23 a C‑374/23
XL
proti
Sąd Rejonowy w Białymstoku
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Sąd Rejonowy w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok, Polsko)]
a
SR,
RB
proti
Lietuvos Respublika
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu, Litva)]
„Řízení o předběžné otázce – Právní stát – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Povinnost členských států stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie – Zásada soudcovské nezávislosti – Odměna soudců“
Úvod
1.
Po celou dobu existence státních zřízení založených na dělbě moci byla odměna soudců považována za zásadní otázku. Jak předvídal již Alexander Hamilton v The Federalist, „KROMĚ neodvolatelnosti z funkce není nic, co by mohlo k nezávislosti soudců přispět více než pevně nastavené materiální zajištění. […] Povaze člověka obecně odpovídá, že MOC NAD JEHO ŽIVOBYTÍM ZNAMENÁ MOC NAD JEHO VŮLÍ. A nelze doufat, že bychom se někdy v praxi, v kterémkoli systému, stali svědky úplného oddělení moci soudní od moci zákonodárné, takže soudní moc bude vždy závislá na příležitostné materiální podpoře poskytované mocí zákonodárnou.“ (
2
).
2.
Projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce skýtají Soudnímu dvoru příležitost vrátit se znovu ke své stávající judikatuře týkající se odměňování soudců podle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU (
3
) a tuto judikaturu dále rozvinout, a to v kontextu zásad soudcovské nezávislosti a účinné soudní ochrany (
4
).
3.
V rozsudcích ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (
5
), a ze dne 7. února 2019, Escribano Vindel (
6
), Soudní dvůr rozhodl, že platové ohodnocení soudců úměrné významu funkcí, které vykonávají, představuje záruku vlastní nezávislosti soudců. Splnění tohoto požadavku vyžaduje, aby soud (
7
) vykonával funkce zcela samostatně, nebyl hierarchicky vázán ani podřízen a od nikoho nepřijímal příkazy či pokyny jakéhokoliv původu, čímž bude chráněn před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly narušit nezávislost rozhodování jeho členů a ovlivnit jejich rozhodnutí (
8
). Soudní dvůr postavil tento požadavek na roveň ochraně soudců před odvoláním z funkce, čímž založil přímou spojitost mezi nedotknutelností funkce soudců a jejich hmotným zabezpečením (
9
).
4.
Stejně jako v případně jiných osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců, i u soudců může dojít ke snížení jejich odměny (
10
). V rozsudcích Associação Sindical dos Juízes Portugueses a Escribano Vindel Soudní dvůr rozhodl, že zásada nezávislosti soudců uvedená v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU nebrání členským státům v tom, aby za určitých okolností přijaly opatření na snížení platu soudců. Za účelem odstranění rozpočtových deficitů, které byly považovány za nadměrné, snížily Portugalská republika a Španělské království (
11
) platy všech osob zastávajících veřejné funkce a osob působících ve veřejném sektoru, včetně osob pracujících v orgánech moci zákonodárné, výkonné a soudní (
12
). Tato opatření nebyla zaměřena pouze na soudce, ani nebyli soudci jedinou kategorií, pro niž by bylo vyhrazeno zvláštní zacházení. Tato opatření byla rovněž pouze dočasná a měla omezenou povahu (
13
).
5.
Projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyvstaly v souvislosti s uplatňováním obecně použitelných opatření upravujících odměňování soudců v Polsku a v Litvě a netýkají se snižování odměn jednotlivých soudců například v důsledku opatření přijatých v rámci kárných řízení. Přijatá opatření mají rovněž širší rozsah než opatření, kterými se Soudní dvůr zabýval v rozsudcích Associação Sindical dos Juízes Portugueses a Escribano Vindel. Předkládající soudy žádají Soudní dvůr o posouzení úlohy zákonodárné a výkonné moci v rámci procesu určování odměny soudců a jejího případného snižování. Rovněž žádají o zodpovězení otázky, zda lze relevantní kritéria, podle nichž je tento proces veden, odvodit z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU.
Právní rámec – vnitrostátní právo
Polské právo
6.
Článek 178 Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej (Ústava Polské republiky) stanoví:
„1.   Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a podléhají pouze ústavě a zákonům.
2.   Soudci mají zajištěny pracovní podmínky a odměnu odpovídající důstojnosti jejich funkce a rozsahu jejich povinností.
[…]“
7.
Článek 91 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (zákon o organizaci obecných soudů) ze dne 27. července 2001 (
14
) stanoví:
„[…]
§ 1c. Základem pro stanovení základního platu soudce v daném roce je průměrná odměna ve druhém čtvrtletí předchozího roku, vyhlášená v Úředním věstníku Polské republiky ‚Monitor Polski‘ předsedou Ústředního statistického úřadu […] s výhradou § 1d.
§ 1d. Je-li průměrná odměna uvedená v § 1c nižší než průměrná odměna vyhlášená za druhé čtvrtletí předcházejícího roku – vychází se ze základu pro určení základního platu soudce v dosavadní výši.
§ 2. Základní plat soudce je stanoven v platových třídách, jejichž výše je stanovena pomocí násobků k základu pro stanovení základního platu uvedenému v § 1c. Platové třídy pro jednotlivé funkce soudců a násobky používané pro stanovení základního platu soudců v jednotlivých platových třídách jsou uvedeny v příloze tohoto zákona.
[…]
§ 7. Odměna soudce se kromě toho liší na základě příplatku za odpracovanou dobu, který od šestého roku výkonu funkce činí 5 % základního platu a ročně se zvyšuje o 1 %, a to až do výše 20 % základního platu.“
8.
Dne 17. prosince 2021 přijal polský zákonodárce ustawu o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2022) (
15
). Tento zákon nabyl účinnosti dne 1. ledna 2022. Článek 8 tohoto zákona stanoví:
„1.   V roce 2022 je základem pro stanovení základního platu soudce podle čl. 91 § 1c zákona o organizaci obecných soudů ze dne 27. července 2001 (Dz. U. z roku 2020, č. 2072, a z roku 2021, č. 1080 a 1236) průměrná odměna ve druhém čtvrtletí roku 2020 vyhlášená ve sdělení předsedy Głównego Urzędu Statystycznego (Ústřední statistický úřad, Polsko).
2.   Základ uvedený v odstavci 1 se zvyšuje o částku 26 PLN.
3.   V případech, kdy zvláštní ustanovení odkazují na základ pro stanovení základního platu soudce podle čl. 91 § 1c zákona o organizaci obecných soudů ze dne 27. července 2001, je tímto základem pro rok 2022 průměrná odměna ve druhém čtvrtletí roku 2020 vyhlášená ve sdělení předsedy Głównego Urzędu Statystycznego (Ústřední statistický úřad) navýšená o 26 PLN.
4.   V případech, kdy zvláštní ustanovení odkazují na odměnu soudců, odpovídá tato odměna pro rok 2022 odměně stanovené v souladu s odstavci 1 a 2.“
9.
Dne 1. prosince 2022 přijal polský zákonodárce ustawu o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2023 ze dne 1. prosince 2022) (
16
). Tento zákon nabyl účinnosti dne 1. ledna 2023. Článek 8 tohoto zákona stanoví:
„1.   V roce 2023 je základem pro stanovení základního platu soudce podle článku 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (zákon ze dne 27. července 2001 o organizaci obecných soudů) (Dz. U. z roku 2020, č. 2072, ve znění pozdějších změn) částka 5444,42 PLN.
2.   V případech, kdy zvláštní ustanovení odkazují na základ pro stanovení základního platu soudce podle článku 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (zákon ze dne 27. července 2001 o organizaci obecných soudů), je pro rok 2023 tímto základem částka 5444,42 PLN.“
Litevské právo
10.
Článek 3 Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (zákon Litevské republiky o odměňování soudců, dále jen „LRJ“), ve znění účinném od 1. ledna 2022 do 30. června 2023 (
17
), stanoví, že stanovil, že se odměna soudců vypočítá na základě základní sazby platu politických představitelů státu, soudců, státních úředníků, úředníků a zaměstnanců institucí financovaných státem a obcemi Litevské republiky pro daný rok, kterou stanoví pro daný rok Lietuvos Respublikos Seimas (Parlament Litevské republiky). Základní sazba pro příští finanční rok se stanoví celostátní kolektivní smlouvou, přičemž se zohledňuje průměrná roční míra inflace za předchozí rok (jak je vypočtena vnitrostátním indexem spotřebitelských cen), úroveň minimálního měsíčního platu a dopad dalších faktorů, které ovlivňují úroveň a vývoj průměrného platu ve veřejném sektoru. Lietuvos Respublikos Seimas (Parlament Litevské republiky) schvaluje základní sazbu dohodnutou v celostátní kolektivní smlouvě. Není-li celostátní kolektivní smlouva uzavřena nebo změněna do 1. června daného roku, stanoví základní sazbu pro příští finanční rok parlament na návrh Lietuvos Respublikos Vyriausybė (vláda Litevské republiky) po posouzení a zohlednění okolností stanovených v tomto článku. Nová základní sazba navržená ke schválení nesmí být nižší než stávající základní sazba, ledaže jsou zjištěny a vyhlášeny mimořádné okolnosti postupem stanoveným v Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinis įstatymas Nr XII‑1289 (ústavní zákon Litevské republiky o provádění fiskální smlouvy) ze dne 6. listopadu 2014 (TAR, 2014, č. 17028).
11.
Podle čl. 4 odst. 2 LRJ se odměna soudců (
18
) skládala (
19
) z: i) platu; ii) příplatku za dobu odpracovanou ve službě litevskému státu; iii) odměny za práci a pracovní pohotovost ve dnech odpočinku a ve svátek, jakož i za zástup; a iv) prémie za zvýšení nápadu. V souladu s kapitolou II přílohy LRJ se plat soudců (
20
) vypočítá tak, že se koeficient platu uvedený v příloze LRJ vynásobí základní sazbou. Základní sazba činila 181 euro v roce 2022 a 186 eur v roce 2023. Koeficient platu soudce krajského soudu byl 17,2 (
21
).
12.
Článek 3 Lietuvos Respublikos pareiginės algos (atlyginimo) bazinio dydžio nustatymo ir asignavimų darbo užmokesčiui perskaičiavimo įstatymas Nr. XIV-2011 [zákon Litevské republiky č. XIV-2011, kterým se stanoví základní sazba platu (odměny) a mění se prostředky určené na platy] ze dne 25. května 2023 (TAR, 2023, č. 11589), stanoví:
„Základní sazba platu (odměny)
1.   Pro účely výpočtu platu (odměny) pracovníků dle článku 2 tohoto zákona se základní sazba platu (odměny) rovná průměrnému měsíčnímu platu v zemi (včetně jednočlenných společností) za rok 2022 zveřejněnému Valstybės duomenų agentūra (Státní datová agentura, Litva) a stanoví se ve výši 1785,4 eura.
2.   Pro účely použití základní sazby platu (odměny) stanovené v odstavci 1 tohoto článku nesmí být přepočtená částka platu nižší než plat (odměna) před tímto přepočtem.“
13.
Nový systém odměňování soudců soudů s obecnou působností a specializovaných soudů Litevské republiky se použije s účinností od 1. července 2023. Usnesením Lietuvos Respublikos teisingumo ministras (ministr spravedlnosti Litevské republiky) č. 1R-85 ze dne 2. dubna 2004 a usnesením Lietuvos advokatų taryba (Litevská advokátní komora) ze dne 26. března 2004 byla schválena doporučení pro maximální výši odměny přiznávané za právní služby poskytované advokátem v občanskoprávních věcech.
Původní řízení a předběžné otázky
Věc C‑146/23
14.
Dne 4. prosince 2003 byl XL jmenován soudcem Sądu Rejonowego w Suwałkach (Okresní soud ve městě Suwałki, Polsko). Dne 3. dubna 2007 byl XL přeložen na místo soudce Sądu Rejonowego w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok, Polsko), kde vykonává soudcovskou funkci dodnes. Od 5. srpna 2021 je XL zařazen do 5. platové třídy. Měsíční odměna XL se počítá vynásobením jeho základního platu ve výši 5050,48 polských zlotých (PLN) v roce 2022, resp. 5444,42 PLN v lednu 2023, koeficientem 2,5, s příplatkem za odpracovanou dobu ve výši 20 % základního platu (
22
). XL podal proti svému zaměstnavateli, Sądu Rejonowemu w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok), žalobu, kterou se domáhal zaplacení částky 10000 PLN za práci, kterou odvedl v období od 1. července 2022 do 31. ledna 2023, jakož i zákonných úroků z prodlení z této částky. Tato částka odpovídá rozdílu mezi platem, který XL pobíral od 1. července 2022 do 31. ledna 2023, a platem, který mu náležel podle mechanismu stanoveného v článku 91 zákona o organizaci obecných soudů. Podle XL činí tento rozdíl 1362,12 PLN měsíčně za měsíce od července do listopadu 2022, dále 1053,90 PLN za měsíc prosinec 2022 (
23
) a 2135,50 PLN za měsíc leden 2023.
15.
Tvrzení XL vychází z teze, že zákony o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023 nejsou v souladu se zákonem o organizaci obecných soudů, Ústavou Polské republiky ani unijním právem, neboť snížením jeho odměny porušují zásadu soudcovské nezávislosti a vytvářejí podmínky, které zákonodárné a výkonné moci umožňují ovlivňovat obsah soudních rozhodnutí. Zaměstnavatel XL tvrdí, že XL byl placen v souladu s právní úpravou a on jako zaměstnavatel XL není oprávněn sám určovat odměny soudců.
16.
Obě strany odkazují na důvodovou zprávu vlády k návrhům zákonů o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023, ovšem vyvozují z ní diametrálně odlišné závěry. XL zdůrazňuje „zmrazení“ platů soudců ve srovnání se zvýšením odměny těch, kteří stojí v čele některých veřejnoprávních subjektů (zvýšení platů o 40 až 60 %). Zaměstnavatel XL poukazuje na nedostatek jiných dostupných zdrojů nad rámec těch, které jsou zahrnuty v jeho rozpočtu.
17.
Podle předkládajícího soudu upravuje článek 91 zákona o organizaci obecných soudů mechanismus výpočtu základního platu soudců pro daný rok s odkazem na průměrný plat za druhé čtvrtletí předchozího roku. Smyslem tohoto mechanismu, který byl zaveden dne 22. dubna 2009, je zajistit, aby systém odměňování soudců splňoval standard požadovaný v čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky. Cílem novelizace z roku 2009 bylo zajistit, aby byl výpočet platů soudců objektivnější a omezil vliv jiných orgánů na stanovení výše základních platů soudců. Před touto změnou vycházel systém výpočtu platů soudců mimo jiné ze základní částky stanovené v ročním státním rozpočtu.
18.
Předkládající soud podotýká, že „[z] podnětu výkonné moci byl mechanismus výpočtu základního platu soudců třikrát změněn zákony o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023“ (
24
). V roce 2021 byly platy soudců „zmrazeny“ a jejich základní plat byl počítán s odkazem na průměrný plat za druhé čtvrtletí roku 2019, nikoli s odkazem na průměrný plat za druhé čtvrtletí roku 2020. V roce 2022 byly základní platy soudců počítány s odkazem na průměrný plat za druhé čtvrtletí 2020. To vedlo ke zvýšení oproti průměrnému platu za druhé čtvrtletí 2021. V roce 2023 byly platy soudců počítány na základě pevné základní částky (
25
), nikoli na základě průměrného platu za druhé čtvrtletí 2022.
19.
Změny státního rozpočtu na rok 2021 byly způsobeny hospodářskou situací v Polsku po propuknutí pandemie covidu-19. Ustanovení týkající se státního rozpočtu na rok 2022 nezmiňovala žádné konkrétní okolnosti, zatímco ustanovení týkající se státního rozpočtu na rok 2023 odkazují na významný dopad pandemie covidu-19 a invaze Ruska na Ukrajinu na státní rozpočet.
20.
V prosinci 2022 podali první předsedkyně Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud, Polsko) (
26
), předseda Naczelnego Sądu Administracyjnego (Nejvyšší správní soud, Polsko) (
27
) a Krajowa Rada Sądownictwa (Národní rada soudnictví, dále jen „KRS“) (
28
) samostatné ústavní stížnosti k Trybunału Konstytucyjnemu (Ústavní soud, Polsko), jimiž zpochybňovali ústavnost rozpočtových ustanovení týkajících se platů soudců v roce 2023. Předkládající soud se ztotožňuje s výhradami, které stěžovatelé v těchto řízeních vyjádřili. Má za to, že „zmrazení“, na dobu tří let, systému pro výpočet odměn soudců na základě odkazu na objektivní parametr, a sice průměrný plat ve druhém čtvrtletí předchozího roku, porušuje soudcovskou nezávislost. Jedná se o riziko trvalého, opakovaného a soustavného snižování odměn soudců, které vyplývá ze záměru podřídit soudní moc výkonné a zákonodárné moci. Toto riziko je obzvláště markantní ve světle nedávné krize právního státu v Polsku. Navíc je zcela nepochopitelné vzhledem ke stabilní finanční situaci polského státu. Předkládající soud má rovněž za to, že změna pravidel pro určování odměny soudců v neprospěch soudců – zejména v porovnání se zvýšením životních nákladů – může mít nepříznivý dopad na iniciativy zaměřené na zlepšení fungování soudů (
29
). Existuje významné riziko toho, že soudci budou podávat velké množství žalob napadajících výši platů, které pobírali v letech 2021, 2022 a 2023.
21.
Sąd Rejonowy w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok) se tedy rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být článek 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU), který stanoví hodnoty, na nichž je Evropská unie založena, s odkazem na dodržování zásad právního státu, a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, který se týká zaručení účinné právní ochrany ze strany členských států založené na právu na přístup k nezávislému a nestrannému soudu, vykládány v tom smyslu, že zásada soudcovské nezávislosti brání vnitrostátní právní úpravě, která se v zájmu omezení rozpočtových výdajů odchyluje od mechanismu určování odměn soudců na základě objektivních kritérií nezávislých na svévolných zásazích výkonné a zákonodárné moci a vede k trvalému snižování výše odměn soudců, což je v rozporu s ústavními zárukami, které mají zajistit, aby soudci dostávali odměnu odpovídající důstojnosti jejich funkce a rozsahu jejich povinností a aby výkon spravedlnosti zajišťovaly nezávislé soudy a nezávislí soudci?“
Věc C‑374/23
22.
Žalobci, SR a RB, jsou soudci Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu, Litva). Tito žalobci podali proti Lietuvos Respublika (Litevská republika) žalobu na náhradu škody pro nečinnost (
30
). SR požaduje náhradu škody ve výši 74286,09 eura, RB požaduje z téhož titulu částku ve výši 95620,17 eura (
31
). Předkládací rozhodnutí neuvádí, jak žalobci k těmto částkám dospěli.
23.
SR a RB tvrdí, že výše jejich odměny závisí na politické vůli moci výkonné a zákonodárné. To je neslučitelné nejen se zásadou nezávislosti soudců zakotvenou v článku 109 Lietuvos Respublikos Konstitucija (Ústava Litevské republiky), ale rovněž s mezinárodními závazky Litevské republiky.
24.
Litevská republika navrhuje, aby byla žaloba podaná SR a RB zamítnuta. Poukazuje zejména na to, že základní sazba odměny zaměstnanců ve veřejném sektoru je stanovována každoročně s ohledem na finanční zdroje a závazky státu. Mezi lety 2018 a 2023 byla základní sazba průběžně zvyšována s ohledem na hospodářské a sociální podmínky, závazky státu a očekávané dostupné finanční zdroje. Základní sazba má „přímý hospodářský dopad na soukromý sektor a vnitrostátní průměrný plat“. Litevská republika rovněž tvrdí, že systém odměňování soudců spadá do rámce výlučné ústavněprávní diskreční pravomoci státu a jeho institucí.
25.
Podle Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) činila hrubá měsíční odměna soudců krajských soudů 2440,85 eura v roce 2008 a 2362 eura v roce 2021 (
32
). Zatímco tedy odměna soudců během uvedeného 13letého období mezi lety 2008 a 2021 na první pohled vzrostla přibližně o 8 %, ve skutečnosti tato odměna jen z důvodu daňových změn nominálně klesla o 3,2 %. Předkládající soud uvedl, že od konce roku 2021 se odměna soudců blíží úrovni vnitrostátní průměrné mzdy. V prvním čtvrtletí roku 2022 činila vnitrostátní průměrná měsíční mzda 1729,90 eura, přičemž průměrný měsíční plat soudce činil 3113,20 eura (
33
).
26.
Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) uvádí, že doporučená hodinová sazba, která má být přiznána za služby advokáta, činí 179,9 eura (
34
), zatímco hrubá hodinová odměna soudce krajského soudu (
35
) činí přibližně 20 eur. Litevská republika se mimo jiné tím, že schvaluje maximální přiznávanou sazbu odměn advokátů, dopouští diskriminace vůči soudcům ve srovnání s advokáty, pokud jde o jejich odměny, což je v rozporu s články 29 a 48 Ústavy Litevské republiky upravujícími zákaz diskriminace a povinnost rovného zacházení v oblasti lidských práv (
36
), jakož i v rozporu s článkem 2 SEU. Litevská vláda implicitně uznává, že základní sazba odměny soudců by neměla záviset na politické vůli zákonodárné ani výkonné moci, ale na národních hospodářských ukazatelích (
37
). V této souvislosti začala litevská vláda provádět reformu odměňování ve veřejné službě s cílem zajistit, aby odměny státních úředníků vycházely z hospodářských ukazatelů.
27.
S ohledem na výše uvedené se Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být hodnoty demokracie, právního státu, dodržování lidských práv a spravedlnosti zakotvené v článku 2 SEU, jakož i ustanovení čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU vykládány tak, že přiznávají zákonodárné a výkonné moci členských států neomezenou a výlučnou diskreční pravomoc stanovit prostřednictvím vnitrostátních právních předpisů odměnu soudců na úrovni sazby, která závisí pouze na vůli zákonodárné a výkonné moci?
2)
Musí být ustanovení čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, jakož i ustanovení článku 47 Listiny, který se mimo jiné týká i nezávislosti soudní moci, vykládány tak, že umožňují členským státům zavést prostřednictvím vnitrostátních právních předpisů pravidla, která stanoví odměnu soudců nižší, než je odměna či honoráře stanovené státem pro příslušníky jiných právnických profesí?“
Řízení u Soudního dvora
28.
Ve věci C‑146/23 předložili písemná vyjádření XL, polská vláda a Evropská komise.
29.
Ve svém nálezu ze dne 8. listopadu 2023, sp. zn. K 1/23, Trybunał Konstytucyjny (Ústavní soud) mimo jiné rozhodl, že články 8 a 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2023) ze dne 1. prosince 2022 jsou „neslučitelné“ s čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky.
30.
Rozhodnutím ze dne 16. listopadu 2023 požádal předseda Soudního dvora Sąd Rejonowy w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok), aby zaprvé uvedl, zda trvá na části své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se období od 1. ledna 2023 do 31. ledna 2023, a zadruhé aby popsal možný dopad nálezu Trybunału Konstytucyjnego (Ústavní soud) na zákonnost čl. 8 odst. 1 a 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2022).
31.
Sąd Rejonowy w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok) v odpovědi ze dne 30. listopadu 2023 potvrdil, že Trybunał Konstytucyjny (Ústavní soud) prohlásil články 8 a 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (
38
) (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2023) za „neslučitelné s“, mimo jiné, čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky, přičemž tato ustanovení tak již pozbyla účinnosti (
39
).
32.
Sąd Rejonowy w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok) rovněž uvedl, že trvá na celé své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, včetně části týkající se období od 1. ledna 2023 do 31. ledna 2023. Podle Sądu Rejonowego w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok) bylo nálezem Trybunału Konstytucyjnego (Ústavní soud) rozhodnuto pouze o ústavnosti článků 8 a 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2023) ve světle čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky a důstojnosti funkce soudců ve spojení s rozsahem jejich povinností. Nález neposuzoval zásadu soudcovské nezávislosti a zákazu zásahů do této nezávislosti ze strany moci zákonodárné nebo výkonné. Trybunał Konstytucyjny (Ústavní soud) se navíc nezabýval ustawou o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2022).
33.
Ve věci C‑374/23 předložily písemná vyjádření litevská a polská vláda, jakož i Komise.
34.
Rozhodnutím ze dne 23. ledna 2024 Soudní dvůr spojil věci C‑146/23 a C‑374/23 pro účely ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
35.
Řeči litevské a polské vlády, jakož i Komise a jejich odpovědi na otázky položené Soudním dvorem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 12. března 2024.
Posouzení
K pravomoci Soudního dvora ve věci C‑374/23
36.
Litevská vláda (
40
) uvádí, že členské státy jsou nadány výlučnou pravomocí upravovat odměňování soudců a jiných osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců v souladu s vnitrostátním právem. Unijní právo tak v tomto ohledu nehraje žádnou roli. Při přípravě rozpočtových zákonů musí brát litevská vláda v úvahu mimo jiné i socioekonomickou situaci v Litvě, potřeby a zdroje státu a jeho finanční závazky. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) ve svých předběžných otázkách Soudní dvůr žádá o vytyčení mezí prostoru pro uvážení, který litevské zákonodárné a výkonné moci náleží dle Ústavy Litevské republiky a výkladu Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Ústavní soud Litevské republiky). K tomu Soudní dvůr pravomoc nemá.
37.
Podle ustálené judikatury sice organizace soudnictví v členských státech spadá do pravomoci těchto států, nicméně to nic nemění na tom, že při výkonu této pravomoci musí členské státy dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva, a konkrétně z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU (
41
). V souladu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU musí každý členský stát zajistit, aby soudy, které mohou rozhodovat o uplatňování nebo výkladu unijního práva (
42
), splňovaly požadavky na účinnou právní ochranu (
43
). Toto ustanovení brání vnitrostátním ustanovením týkajícím se organizace soudnictví, která snižují úroveň ochrany hodnoty právního státu (
44
). Členské státy jsou tedy povinny koncipovat organizaci soudnictví tak, aby byl zajištěn její soulad s požadavky unijního práva. Mezi tyto požadavky patří zejména požadavek nezávislosti soudů, které rozhodují o otázkách souvisejících s uplatňováním nebo výkladem unijního práva, aby byla zaručena účinná právní ochrana jednotlivců tímto právem vyžadovaná (
45
).
38.
Z této judikatury a zejména z rozsudků Associação Sindical dos Juízes Portugueses a Escribano Vindel vyplývá, že Soudní dvůr má pravomoc vykládat unijní právo ve věcech týkajících se organizace soudního systému členského státu, včetně odměňování soudců.
K přípustnosti otázek předložených ve věci C‑374/23
39.
Litevská vláda tvrdí, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná ve věci C‑374/23 je nepřípustná, neboť otázky, které Soudnímu dvoru položil Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu), nemají žádný vztah ke skutkovým okolnostem a předmětu sporu projednávaným v řízení u tohoto soudu. Odpověď Soudního dvora na položené předběžné otázky tedy není nezbytná pro řešení sporu v původním řízení.
40.
Článek 267 SFEU stanoví, že požadované rozhodnutí o předběžné otázce musí být „nezbytné“ k „vynesení rozsudku“ předkládajícího soudu ve věci, která mu byla předložena. Soudní dvůr tak opakovaně připomněl, že ze znění i systematiky článku 267 SFEU vyplývá, že řízení o předběžné otázce zejména předpokládá, že před vnitrostátními soudy skutečně probíhá spor, v jehož rámci mají vnitrostátní soudy vydat rozhodnutí, které může zohlednit rozsudek vydaný v rámci řízení o předběžné otázce (
46
).
41.
Původní řízení ve věci C‑374/23 se týká žaloby na náhradu škody proti Litevské republice podané dvěma soudci, SR a RB, kteří v této žalobě tvrdí, že pravomoc zákonodárné a výkonné moci určovat jejich odměnu je neslučitelná se soudcovskou nezávislostí. Tato skutečnost zakládá spojitost mezi sporem řešeným u Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) a výkladem unijního práva, o nějž tento soud žádá. Jsem tak toho názoru, že výklad Soudního dvora je „nezbytný“ k tomu, aby předkládající soud mohl rozhodnout spor, který mu byl předložen (
47
).
K relevanci článku 2 SEU a článku 47 Listiny ve spojených věcech C‑146/23 a C‑374/23
42.
Litevská vláda má za to, že úprava odměňování soudců spadá do výlučné pravomoci členských států, a tyto státy tak při určování této odměny neuplatňují unijní právo. Z toho vyplývá, podle čl. 51 odst. 1 Listiny, že Listina se na věc v původním řízení nepoužije.
43.
Podle čl. 51 odst. 1 Listiny jsou ustanovení Listiny určena členským státům výhradně, pokud uplatňují právo Unie. Z předkládacích rozhodnutí ve věcech C‑146/23 a C‑374/23 nevyplývá, že by se žalobci XL nebo SR a RB dovolávali práva, které jim přiznává ustanovení unijního práva, nebo že by byli účastníky řízení, v nichž dochází k uplatňování unijního práva. Z předkládacích rozhodnutí rovněž nevyplývá, že by v projednávaných věcech vyvstala jakákoli otázka týkající se výkladu nebo použití pravidla unijního práva. Ze žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce nikterak nevyplývá, že by se jakákoli osoba dovolávala práva na účinnou právní ochranu zakotveného v článku 47 Listiny. Podle všeho se tedy článku 47 Listiny nelze ve věci v původním řízení dovolávat (
48
).
44.
Článek 19 SEU konkretizuje hodnotu právního státu obsaženou v článku 2 SEU. Podle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU musí členské státy stanovit systém procesních prostředků a řízení, které umožní zajistit dodržování práv jednotlivců na účinnou právní ochranu v oblastech pokrytých unijním právem. Účinná právní ochrana práv, která pro jednotlivce vyplývají z unijního práva, představuje obecnou zásadu unijního práva vyplývající z ústavních tradic společných členským státům (
49
), kterou článek 47 Listiny potvrzuje (
50
). Za těchto okolností navrhuji, aby Soudní dvůr vycházel z teze, že článek 2 SEU není nutno vykládat odděleně od článku 19 SEU (
51
).
K věci samé
45.
Sąd Rejonowy w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok, Polsko) a Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) ve svých předběžných otázkách žádají o výklad čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve vztahu ke dvěma problémům. Zaprvé vztahuje se toto ustanovení i na situaci, kdy zákonodárná nebo výkonná moc určují či snižují odměnu soudců? Zadruhé jaká kritéria musí členské státy dodržet při přijímání takových právních předpisů, aby byl zajištěn soulad s tímto ustanovením?
46.
Podle ustálené judikatury unijní právo neukládá členským státům povinnost zvolit si určitý ústavní model upravující vztahy a vzájemné vazby mezi jednotlivými složkami státní moci, zejména pokud jde o definici a vymezení jejich pravomocí. Členské státy jsou při volbě svých ústavních modelů povinny vyhovět zejména čl. 19 odst. 1 druhému pododstavci SEU tím, že nebude narušována soudcovská nezávislost nebo zasahováno do výkonu funkce soudců (
52
). Vzhledem k různým politickým a ústavním strukturám a tradicím členských států se mohou úlohy subjektů zapojených do určování výše odměn soudců a jejich jednotlivých složek značně lišit (
53
). V demokracii zásada dělby moci a nutnost chránit soudní moc před nebezpečím vnějšího vlivu, a to zejména ze strany zákonodárné nebo výkonné moci, nevylučuje, aby zákonodárná nebo výkonná moc určovala řadu aspektů struktury soudní moci státu, včetně odměn soudců.
47.
K zajištění transparentnosti, objektivity a právní jistoty (
54
) musí členské státy stanovit právní rámec k usnadnění určení odměny soudců, včetně určení subjektů, které se tohoto procesu účastní, a jim přidělených rolí (
55
). Cílem tohoto rámce musí být ochrana soudcovské nezávislosti zajištěním toho, že úroveň odměňování soudců odpovídá důležitosti jejich funkce. Vnitrostátní zákony upravující odměňování soudců musí být založeny na relevantních, objektivních a ověřitelných kritériích, která respektují zásadu proporcionality. Z toho plyne, že odměny soudců nemohou být určovány nebo snižovány dle volné úvahy nebo s odkazem na jednotlivé okolnosti. Vnitrostátní právní úprava směřující ke snížení úrovně odměn soudců musí jasně uvést odůvodnění tohoto snižování. Taková snížení odměn soudců z ní plynoucí musí být dočasná a jejich rozsah a doba trvání musí odpovídat závažnosti a trvání podmínek, které odůvodňovaly její přijetí, a vyvíjet se v návaznosti na tyto faktory. Takové snižování odměn nesmí být za žádných okolností zaměřeno pouze na soudce jako nepříznivé zacházení (
56
). Za účelem posouzení, zda je dané opatření zaměřeno pouze na soudní moc, musí taková snížení zohlednit vývoj odměn soudců a osob zastávajících srovnatelné veřejné funkce, přičemž je nutno zohlednit především jejich případné nedávné zvýšení (
57
). Zajištění dodržování těchto zásad a prosazení jejich stability vyžaduje, aby pravidla odměňování soudců nebo případné snížení těchto odměn podléhala kontrole ze strany soudů (
58
).
48.
Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce odkazují na úroveň základní odměny soudců v Polsku a v Litvě (
59
). Ve světle definice pojmu „odměna“ v čl. 157 odst. 2 prvním pododstavci SFEU platí, že při posuzování toho, zda odměna soudců odpovídá důležitosti jejich funkce, je nutno zohlednit všechny odměny v hotovosti nebo v naturáliích, stávající či budoucí, které jsou soudcům přímo nebo nepřímo vypláceny v souvislosti se zaměstnáním (
60
). Příplatky nebo příspěvky pobírané za výkon některých funkcí nebo plnění dalších úkolů či povinností (
61
), za služební věk, za dobu odpracovanou ve službě či praxi, důchody ze zaměstnaneckého penzijního pojištění, ať již bezpříspěvkové nebo dotované (
62
), jakož i zdravotní péče nad rámec péče poskytované pracovníkům obecně v rámci vnitrostátního systému sociálního zabezpečení, příspěvky na bydlení a možnost používat vozidlo nebo telefon pro soukromé účely, to vše představuje příklady odměny poskytované v hotovosti nebo v naturáliích, kterou je třeba zohlednit (
63
). Omezení nebo překážky výkonu jiných hospodářských činností soudci (
64
) rovněž představují faktory, které je nutno zohlednit při posuzování přiměřenosti odměny soudců (
65
).
49.
Vzhledem k neexistenci harmonizace, rozdílným socioekonomickým podmínkám v jednotlivých zemích Evropské unie a různým rozpočtovým omezením, jimž musí členské státy čelit, mají právě členské státy zpravidla nejlepší předpoklady k určování odměny soudců, nad nimiž vykonávají pravomoc. Platí tedy, aniž by bylo dotčeno imperativní ustanovení zakotvené v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU, že při určování výše odměn soudců mají členské státy určitý prostor pro uvážení. Tento prostor pro uvážení však není neomezený. Objektivní faktory, jako je průměrný nebo minimální vnitrostátní plat – vynásobený určitým koeficientem – nebo platy jiných osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců s rovnocennými povinnostmi, patří mezi příklady přijatelných referenčních hodnot, kterých se mohou členské státy pro účely výpočtu odměn soudců dovolávat, a to společně s jinými socioekonomickými parametry, jako jsou životní náklady (index spotřebitelských cen v členském státě), míra inflace atd (
66
).. Vzhledem k tomu, že mzdové úrovně, včetně úrovní minimální mzdy, nejsou v Evropské unii harmonizovány (
67
) a v důsledku významných rozdílů mezi socioekonomickými podmínkami v jednotlivých členských státech se značně liší (
68
), je pouhé srovnání odměn v jejich absolutní výši nedostatečné. Odměny soudců je tak nutno posuzovat v konkrétním vnitrostátním socioekonomickém kontextu každého jednotlivého členského státu (
69
).
50.
V rámci posuzování přiměřenosti odměn soudců je nutno ověřit, zda se v daném vnitrostátním socioekonomickém kontextu jedná o úroveň, která je dostatečná k přilákání, udržení a motivování osob s vysokou morální integritou, z různých prostředí, které mají nezbytnou odbornou kvalifikaci nebo praxi (
70
). Nedostatečná odměna může ohrozit morální integritu soudce, snížit jeho výkonnost a v konečném důsledku ztěžovat nábor nových soudců tím, že kvalifikované uchazeče odradí od vstupu do této profese. Dotčeno může být i udržení soudců ve funkci, neboť nízký plat může jednotlivé soudce přimět k rezignaci na funkci nebo odchodu do důchodu před skončením jejich funkčního období či dosažením věku povinného odchodu do důchodu, čímž dojde následně ke snížení obecné úrovně praxe soudců (
71
).
51.
Při neexistenci jakékoliv známky protiprávního či neúměrného zdanění odměn soudců (
72
) pak zásada účinné soudní ochrany nebrání tomu, aby členský stát odměny soudců zákonným způsobem zdanil či aby uložil povinnost placení jiných povinných plateb – například sociálního zabezpečení – z těchto odměn, a to odkazem na objektivní a nediskriminační kritéria. Břemeno spočívající v takových obecných povinných platbách tak nefiguruje v rámci přezkumu slučitelnosti systému odměňování soudců s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU.
52.
Srovnávání odměn soudců s výší odměn účtovaných advokáty nebo přiznávaných advokátům v případech, kdy tito poskytují právní poradenství státu nebo poskytují právní služby na základě pokynů státu, je rovněž vyloučeno, a to i tehdy, kdy zákon stanoví stupnici pro tyto odměny. Úroveň odměny soudců sice nemůže být zcela oddělena od odměňování v soukromém sektoru (
73
) v podobných oborech, ale funkce soudce má povahu veřejné služby, nikoli podnikatelské činnosti (
74
). Představuje vědomou volbu povolání ve veřejné sféře výměnou za, mimo jiné, nedotknutelnost mandátu a stabilní finanční ohodnocení (
75
). Výsledkem sice může být nižší úroveň odměny, než jakou mohou účtovat advokáti v soukromé praxi v některých případech, nicméně soudci nejsou vystaveni rizikům podnikání (
76
), nemusí hradit režijní náklady (
77
), nejsou osobami povinnými k DPH a v zásadě jsou placeni bez ohledu na výsledek řízení, výstupy své práce nebo svou produktivitu (
78
). Závěrem dodávám, že zatímco soudci jsou placeni v pravidelných a předvídatelných intervalech, lhůty, v nichž klienti platí odměny svým advokátům, mohou být dlouhé i vysoce nepředvídatelné (
79
).
53.
Posouzení přiměřenosti odměny soudců tak má jak celostní rovinu zohledňující všechny relevantní socioekonomické faktory, tak dynamický nebo časový aspekt, zohledňující vývoj této odměny v průběhu času. Členské státy sice nemusí nutně aktualizovat odměnu soudců automaticky tak, aby reflektovala inflaci nebo zvýšení životních nákladů, ani nemusí výše platů soudců přezkoumávat v konkrétních stanovených časových intervalech, nicméně trvalá nečinnost v tomto ohledu může vést ke snížení hodnoty této odměny. Jakékoli významné snížení úrovně odměny soudců v průběhu času má nepříznivý dopad na soudcovskou nezávislost a důstojnost funkce soudce. Posouzení vývoje odměn soudců by mělo být provedeno s odkazem na reprezentativní období v délce nejméně deseti let, ledaže by došlo k prudkému snížení hodnoty odměny soudce.
54.
Pokud jde o projednávané spojené věci, polské a litevské právo upravuje rámec pro určování odměny soudců (
80
). Z řízení vedeného u Soudního dvora nikterak nevyplývá, že by si při výkonu této pravomoci polská nebo litevská zákonodárná či výkonná moc uzurpovaly úlohu nebo pravomoc kteréhokoli jiného legitimního aktéra (
81
). Z projednávaných žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce rovněž vyplývá, že pravidla upravující odměňování soudců i případné snížení těchto odměn podléhají v uvedených členských státech soudnímu přezkumu.
55.
Věc C‑146/23 vychází ze zákonů o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023 (
82
), které novelizovaly článek 91 zákona o organizaci obecných soudů a snížily odměny soudců. Není tvrzeno, že polská zákonodárná nebo výkonná moc neměly podle polského práva pravomoc novelizovat článek 91 zákona o organizaci obecných soudů prostřednictvím zákonů o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023. Celkový dopad nálezu Trybunału Konstytucyjnego (Ústavní soud) ze dne 8. listopadu 2023, sp. zn. K 1/23 (
83
), na tyto rozpočtové zákony zůstává stále poněkud nejasný. Polská vláda na jednání v odpovědi na otázky položené Soudním dvorem potvrdila, že odměna náležející soudcům v návaznosti na tento nález byla zaplacena. Ve věci C‑374/23 podali SR a RB žalobu na náhradu škody proti Litevské republice z důvodu její nečinnosti, neboť není k dispozici žádný jiný právní prostředek, kterým by bylo možno se domáhat, aby zákonodárná a výkonná moc platily soudcům odměnu odpovídající důstojnosti jejich funkce. Z rozsudku Savickas (
84
) jasně vyplývá, že snížení odměny soudců může být napadeno před litevskými soudy a že jsou k dispozici finanční opravné prostředky k vymožení protiprávně nezaplacených odměn.
56.
Předkládající soud ve věci C‑146/23 má za to, že novelizace článku 91 zákona o organizaci obecných soudů provedené v letech 2022 a 2023 jsou v rozporu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU. Na rozdíl od opatření dotčených v rozsudku Associação Sindical dos Juízes Portugueses (
85
) nemají novelizace polské právní úpravy obecnou povahu, ale jsou zaměřeny konkrétně na soudce a zakotvují trvalou odchylku od mechanismu stanoveného v čl. 91 § 1 zákona o organizaci obecných soudů.
57.
Je nesporné, že odměny soudců (
86
) v Polsku v letech 2022 a 2023 byly nižší, než kdyby byly počítány v souladu s článkem 91 zákona o organizaci obecných soudů. Toto snížení se rovněž časově shodovalo s významným nárůstem životních nákladů v tomto členském státě. Lze však poznamenat, že během téhož období nebyla odměna soudců nižší než v předchozích letech, nýbrž podle všeho v roce 2022 vzrostla o 4,37 % ve srovnání s rokem 2021 a v roce 2023 o 7,8 % ve srovnání s rokem 2022. Polská vláda tvrdila, že dotčené novelizace odměny soudců „nezmrazily“, pouze zpomalily jejich zvyšování. Ačkoli XL poukazuje na dlouhý seznam státních zaměstnanců, kteří v roce 2022 dosáhli vyššího zvýšení platů než soudci, polská vláda na jednání zdůraznila, že běžní státní zaměstnanci v tomto členském státě vydělávají podstatně méně než soudci a na rozdíl od soudců u nich k žádnému zvýšení platů v poslední době nedošlo.
58.
Pokud jde o údajně trvalou povahu těchto změn v Polsku, je nutno říci, že článek 91 zákona o organizaci obecných soudů sice podle všeho byl v průběhu tří po sobě jdoucích let novelizován (
87
), nicméně patrně zůstává i nadále v platnosti. Polská vláda na jednání potvrdila, že každá z novelizací tohoto ustanovení provedených zákony o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023 se vztahuje k jedinému rozpočtovému roku a každá platila pouze pro jeden rok. Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, navíc nevyplývá, že by podobné novelizace byly navrženy ve vztahu k článku 91 zákona o organizaci obecných soudů i pro rok 2024 (
88
). Účinky novelizací článku 91 zákona o organizaci obecných soudů na odměnu soudců jsou tak podle všeho omezené jak z hlediska doby jejich trvání, tak z hlediska jejich rozsahu.
59.
Na první pohled by se mohlo zdát, že sporné novelizace byly zaměřeny výhradně na odměny soudců a státních zástupců, neboť platy ostatních osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců obdobným opatřením nepodléhaly. Polská vláda v písemném vyjádření i na jednání uvedla, že soudcům a státním zástupcům se v předchozím období dostalo na základě zásad odměňování polského státu ve vztahu k osobám zastávajícím veřejnou funkci a zaměstnancům přednostního zacházení. Polská vláda dále uvedla, že na soudce a státní zástupce se nevztahovalo zmrazení platů ve veřejném sektoru mezi lety 2013 a 2018. Tyto skutečnosti ukazují, že v období let 2013 až 2023 nebyla odměna soudců znevýhodněna, ani nebyla nepřiměřeně dotčena ve srovnání s odměnou jiných osob vykonávajících veřejnou funkci nebo zaměstnanců (
89
). Rovněž podle všeho během této doby nedošlo k žádnému podstatnému poklesu odměny soudců (
90
).
60.
Polská vláda odůvodnila novelizace z let 2022 a 2023 odkazem na pandemii covidu-19 a invazi Ruska na Ukrajinu v únoru 2022. To jsou podle mého názoru relevantní, objektivní, ověřitelné a mimořádné okolnosti, které nepochybně zatížily všechny členské státy, včetně Polské republiky, značnými rozpočtovými břemeny a byly způsobilé odůvodnit snížení odměny osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců, včetně odměn soudců. Snížení odměny soudců v souladu s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem SEU nevyžaduje existenci národní rozpočtové krize ani zahájení postupu při nadměrném schodku podle čl. 126 odst. 2 SFEU a Protokolu č. 12 o postupu při nadměrném schodku (
91
). Snížení odměny soudců i ostatní rozpočtové škrty mohou být odůvodněny snahou vyhnout se způsobení nadměrného schodku v členském státě (
92
). Pokud jde o přiměřenost opatření přijatých v reakci na tyto okolnosti, ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑146/23 vyplývá, že odměna XL za roky 2022 a 2023 byla výrazně vyšší než dvojnásobek průměrného platu v Polsku (
93
).
61.
Ačkoli je rozhodnutí o těchto skutečnostech v konečném důsledku na předkládajícím soudu, záležitosti, na které odkazují body 56 až 60 tohoto stanoviska, spíše naznačují, že odměna soudců v Polsku v letech 2022 a 2023 odpovídala jejich nezávislosti a důležitosti jejich funkce.
62.
Ve věci C‑374/23 Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) uvedl, že v průběhu 13letého období mezi lety 2008 až 2021 se odměna soudců snížila nominálně o 3,2 % jen v důsledku daňových změn. Předkládající soud neposkytl žádné podrobné informace ohledně daňové reformy z roku 2019 provedené v Litvě. V každém případě, jak vyplývá z bodu 51 tohoto stanoviska, zdanění odměny soudců je pro posouzení v kontextu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU obecně irelevantní.
63.
Litevská vláda a Komise tvrdí, že v souladu s článkem 3 LRJ vychází základní sazba pro výpočet platu soudců a jiných osob zastávajících veřejnou funkci nebo zaměstnanců z jasných a objektivních parametrů spjatých se socioekonomickými podmínkami panujícími v Litevské republice (
94
). Je v zásadě každoročně aktualizována a nesmí být nižší než v předchozím roce. Ve věci C‑374/23 nic nenasvědčuje tomu, že by odměna soudců v Litvě byla cílena nebo nepřiměřeně dotčena ve srovnání s odměnou jiných osob zastávajících veřejnou funkci nebo zaměstnanců. Mimo jiné z článku 3 LRJ vyplývá, že jejich odměna je stanovena společně s odměnou jiných osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců. To platí i ve vztahu k reformě odměňování osob ve veřejné správě přijaté dne 25. května 2023 (
95
). Skutečnost, že tato reforma (podstatně) zvýšila odměnu soudců a jiných osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců, podle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU nezpochybňuje zákonnost částek, které byly soudcům vyplaceny předtím.
64.
Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) uvedl, že relativní výše odměny soudců v Litvě v průběhu času klesala a od konce roku 2021 se blíží úrovni vnitrostátního průměrného platu. Litevská vláda na jednání tvrdila, že údaje předložené předkládajícím soudem jsou nesprávné, neboť nezohledňují nedoplatky, které byly soudcům vyplaceny mezi lety 2016 a 2019 v návaznosti na nález Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Ústavní soud Litevské republiky), který snížení odměny soudců prohlásil za protiústavní (
96
).
65.
Posouzení přiměřenosti odměny soudců ve věci v původním řízení sice v konečném důsledku spadá do pravomoci Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu), nicméně z obrázku 3.36 zprávy CEPEJ za rok 2020 (
97
) a obrázku 3.46 zprávy CEPEJ za rok 2022 (
98
) vyplývá, že průměrný hrubý plat soudců Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Nejvyšší soud, Litva) byl 2_2krát (rok 2018), resp. 2_1krát (rok 2020) vyšší než vnitrostátní průměrný hrubý plat (
99
). Srovnání údajů z jiných členských států spíše naznačuje, že v roce 2018 se odměna litevských soudců (
100
) na začátku jejich kariéry u Nejvyššího soudu tohoto státu nacházela v pásmu průměrných až nadprůměrných platů, a to ve srovnání se srovnatelnými platy rakouských (poměr 1,5), belgických (1,6), finských (1,5), francouzských (1,3), chorvatských (1,7), nizozemských (1,3), německých (0,9), maďarských (1,8), italských (1,9), lucemburských (1,4), lotyšských (1,9), slovinských (1,6), švédských (1,8) a španělských (2,1) soudců (
101
).
Závěry
66.
S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Sądem Rejonowym w Białymstoku (Okresní soud ve městě Białystok, Polsko) a Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu, Litva) následovně:
„Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU
musí být vykládán tak, že
nebrání tomu, aby zákonodárná nebo výkonná moc členských států přijímala právní předpisy, jimiž bude stanovena či snížena odměna soudců, a to i prostřednictvím kolektivních smluv uzavřených v souladu s vnitrostátním právem;
vyžaduje, aby členské státy stanovily právní rámec k usnadnění určení odměny soudců, jehož cílem je chránit soudcovskou nezávislost zajištěním toho, že úroveň odměňování soudců odpovídá důležitosti jejich funkce. Zákony upravující odměňování soudců musí být založeny na relevantních, objektivních a ověřitelných kritériích, která respektují zásadu proporcionality;
vyžaduje, aby jakékoliv posouzení přiměřenosti úrovně odměny soudců zohledňovalo veškeré socioekonomické faktory a přihlíželo k vývoji této odměny v čase;
vyžaduje, aby jakákoliv vnitrostátní právní úprava směřující ke snížení úrovně odměn soudců jasně uvedla odůvodnění tohoto snižování. Taková snížení odměn soudců z ní plynoucí musí být dočasná a jejich rozsah a doba trvání musí odpovídat závažnosti a trvání podmínek, které odůvodňovaly její přijetí, a vyvíjet se v návaznosti na tyto faktory. Takové snižování nesmí být za žádných okolností zaměřeno na soudce jako nepříznivé zacházení;
vyžaduje, aby pravidla odměňování soudců nebo případné snížení odměn podléhala soudní kontrole.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – První odstavec čísla 79. The Federalist, běžně nazývaný Federalist Papers, je sbírka 85 esejů, jejichž autory jsou Alexander Hamilton, John Jay a James Madison a které byly napsány mezi říjnem 1787 a květnem 1788. Tyto eseje byly zveřejněny anonymně, pod literárním pseudonymem „Publius“, v různých tehdejších novinách státu New York (Spojené státy americké). Znění, z něhož byla tato citace převzata, je obsaženo v Research Guides (výzkumné příručky) Knihovny Kongresu (Spojené státy americké): https://guides.loc.gov/federalist-papers/introduction. Přístup zastávaný A. Hamiltonem, podle něhož „[p]laty soudců mohou být příležitostně a dle potřeby měněny, ovšem takovým způsobem, aby nikdy nedošlo, z úcty k danému soudci, ke snížení odměny, za kterou tento soudce do funkce nastupuje“ (The Federalist, druhý odstavec čísla 79), byl převzat do Constitution of the United States of America (Ústava Spojených států amerických). Článek III oddíl 1 této ústavy stanoví, že soudci nejvyššího soudu i soudů nižších stupňů „dostávají za služby odměnu, která nebude během doby trvání jejich funkce snížena“. Ústavy několika členských států odrážejí podobný přístup: viz čl. 133.12 Ústavy Kyperské republiky a čl. 35.5 Ústavy Irska ve znění 29th Amendment of the Constitution Act, 2011 (29. změna ústavy z roku 2011).
(
3
) – Vykládaného ve světle článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Provázané požadavky soudcovské nezávislosti a účinné právní ochrany jsou jen dvěma z řady faktorů, které mohou legitimně ovlivnit odměnu soudců. Odměňování osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců, včetně soudců, spadá do oblasti působnosti článku 21 Listiny a směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (Úř. věst. 2000, L 303, s. 16; Zvl. vyd. 05/04, s. 79). Viz rozsudek ze dne 7. února 2019, Escribano Vindel (C‑49/18, EU:C:2019:106, body 38 až 60, dále jen „rozsudek Escribano Vindel“).
(
4
) – Požadavek nezávislosti soudů, který je inherentní poslání rozhodovat jako soud, je rovněž součástí podstaty základního práva na účinnou právní ochranu a na spravedlivý proces podle článku 47 Listiny. Rozsudek ze dne 20. dubna 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, body 48 až 51 a citovaná judikatura).
(
5
) – C‑64/16, EU:C:2018:117, bod 45 (dále jen „rozsudek Associação Sindical dos Juízes Portugueses“).
(
6
) – Viz bod 66.
(
7
) – A v přímé návaznosti na to též soudci.
(
8
) – Viz rozsudek Associação Sindical dos Juízes Portugueses, bod 44.
(
9
) – Viz rozsudek Associação Sindical dos Juízes Portugueses, bod 45, a rozsudek Escribano Vindel, bod 66. Zásada neodvolatelnosti zejména vyžaduje, aby soudci mohli zůstat ve funkci až do věku povinného odchodu do důchodu nebo do skončení funkčního období, bylo-li stanoveno na dobu určitou. Ač tato zásada není zcela absolutní, odchýlit se od ní lze pouze za podmínky, že to odůvodňují naléhavé legitimní důvody při dodržení zásady proporcionality. Je tak obecně uznáváno, že soudci mohou být odvoláni, pokud nejsou schopni výkonu funkce z důvodu nezpůsobilosti nebo vážného provinění, v souladu s příslušnými postupy. Viz rozsudek ze dne 5. listopadu 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost obecných soudů) (C‑192/18, EU:C:2019:924, bod 113). Viz též rozsudek ze dne 6. října 2021, W.Ż. (Kolegium pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné Nejvyššího soudu – Jmenování) (C‑487/19, EU:C:2021:798, body 115 a 116), který poukazuje na potenciální dopad určitých rozhodnutí ovlivňujících život a profesní dráhu jednotlivých soudců na soudcovskou nezávislost.
(
10
) – V stanovisku ve věci Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2017:395, bod 78) generální advokát H. Saugmandsgaard Øe uvedl, že „[j]estliže […] výše platu soudců musí odpovídat významu veřejné funkce, kterou tito soudci zastávají, neměla by tato výše přitom být odtržena od hospodářské a sociální situace, a zejména od průměrné životní úrovně, která existuje ve státě, kdy tyto osoby vykonávají povolání. Kromě toho rozumná stabilita jejich příjmu podle mého názoru znamená, že se tento příjem nemění způsobem, který by ohrozil jejich nezávislost, avšak nikoli to, že zůstane neměnný.“
(
11
) – Portugalský zákonodárce přijal opatření, která byla předmětem rozsudku Associação Sindical dos Juízes Portugueses, v rámci unijního programu finanční pomoci. Španělská zákonodárná a výkonná moc přijaly opatření, která byla předmětem posuzování v rozsudku Escribano Vindel.
(
12
) – V případě Portugalska byly dotčenými osobami zastávajícími veřejnou funkci a zaměstnanci zejména následující osoby: prezident republiky; předseda Assembleia da República (národní shromáždění); předseda vlády; poslanci Assembleia da República (národní shromáždění); členové vlády; soudci Tribunal Constitucional (Ústavní soud), soudci Tribunal de Contas (Účetní dvůr), nejvyšší státní zástupce, soudci obecných soudů a státní zástupci, soudci správních a daňových soudů, jakož i smírčí soudci.
(
13
) – Viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 15. října 2013, Savickas a další proti Litvě (CE:ECHR:2013:1015DEC006636509, body 90 až 94, dále jen „rozsudek Savickas“). ESLP zamítl jako zjevně neopodstatněnou ve smyslu čl. 35 odst. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), a tudíž nepřípustnou na základě čl. 35 odst. 4 EÚLP, stížnost podanou aktivními nebo bývalými soudci, resp. jejich dědici, v níž stěžovatelé tvrdili, že byli zbaveni svého majetku v rozporu s článkem 1 dodatkového protokolu k EÚLP. Stížnost se týkala snížení platů stěžovatelů o přibližně 30 %. Toto snížení bylo odůvodněno „obzvláště obtížnou hospodářskou a finanční situací v Litvě“ v roce 1999 a „nezbytností financovat vzdělávání, zdravotní péči, sociální zabezpečení a další potřeby společnosti“. ESLP rozhodl, že při provádění sociální a hospodářské politiky mají vnitrostátní zákonodárné orgány široký prostor pro uvážení.
(
14
) – Dz. U. z roku 2001, částka 98, č. 1070. Konsolidované znění ze dne 14. prosince 2022, Dz. U. z roku 2023, č. 217.
(
15
) – Dz. U. z roku 2021, č. 2445.
(
16
) – Dz. U. z roku 2022, č. 2666.
(
17
) – Článek 3 Lietuvos Respublikos teisėjų atlyginimų įstatymas Nr. X-1771 (zákon Litevské republiky č. X-1771 o odměňování soudců) ze dne 6. listopadu 2008 (Žin., 2008, č. 131-5022), ve znění Lietuvos Respublikos teisėjų atlyginimų įstatymo Nr. X-1771 pakeitimo įstatymas Nr. XIV-708 (zákon Litevské republiky č. XIV-708, kterým se mění zákon Litevské republiky č. X-1771 o odměňování soudců) ze dne 25. listopadu 2021 (TAR, 2021, č. 25134).
(
18
) – Míněno soudců „soudů s obecnou působností a specializovaných soudů“.
(
19
) – Ve znění účinném od 1. ledna 2022 do 30. června 2023.
(
20
) – Míněno soudců „soudů s obecnou působností a specializovaných krajských soudů“.
(
21
) – Koeficient platu soudce stanovil Lietuvos Respublikos teisėjų atlyginimų įstatymo priedėlio pakeitimo įstatymas Nr. XI‑235 (zákon č. XI‑235, kterým se mění příloha zákona Litevské republiky o odměňování soudců) ze dne 28. dubna 2009 (Žin., 2009, č. 49-1940) (který nabyl účinnosti dne 1. října 2013). Podle písemného vyjádření Komise Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymo Nr. X-1771 pakeitimo įstatymas Nr. XIV-2015 (zákon Litevské republiky č. XIV-2015, kterým se mění zákon Litevské republiky č. X-1771 o odměňování soudců, ze dne 25. května 2023) (TAR, 2023, č. 11594) změnil systém koeficientů platu soudců soudů s obecnou působností a specializovaných soudů, upravený v kapitole II přílohy, přičemž stanovil, že koeficient úředního platu soudce krajského soudu je „3,6“ (v základní sazbě).
(
22
) – Žalobci XL byla vyplácena částka ve výši 15151,44 PLN měsíčně od července do listopadu 2022; dále mu byla vyplacena částka ve výši 15033,51 PLN za prosinec 2022 a částka ve výši 16333,26 PLN za leden 2023.
(
23
) – Po zohlednění pracovní neschopnosti.
(
24
) – Viz bod 5.6 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑146/23.
(
25
) – Stanovené ve zvláštních opatřeních k provedení rozpočtového zákona na rok 2023.
(
26
) – První předsedkyně Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) mimo jiné uvedla, že zákon o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na rok 2023 porušuje záruku zajištění odměňování soudců na úrovni odpovídající důstojnosti jejich funkce a rozsahu jejich povinností. Tato ustanovení porušují mimo jiné záruku soudcovské nezávislosti, zásadu ochrany nabytých práv a důvěru ve stát a právní stát. Zdůraznila, že metody zavedené pro výpočet odměny soudců „obcházejí“ platná zákonná pravidla. Odměna soudců je založena na každoročním, a tedy do jisté míry nepředvídatelném stanovení zákonodárcem. Přijatý model odměňování soudců tak přestává být automatický a objektivizovaný.
(
27
) – Předseda Naczelnego Sądu Administracyjnego (Nejvyšší správní soud) uvedl, že napadená ustanovení představují „epizodickou úpravu“ a odchylku od stálých zákonných pravidel pro odměňování soudců. Ústava Polské republiky odkazuje na pracovní podmínky a odměňování jediné skupiny státních zaměstnanců: soudců. To vyžaduje zavedení systému pro stanovení odměňování soudců, který je oddělen od odměňování ostatních zaměstnanců. Tento samostatný systém by měl zohledňovat potřebu ochrany soudcovské nezávislosti, důstojnost funkce a břemeno odpovědnosti soudců. Pokles reálných platů soudců v letech 2021 až 2023 činí přibližně 23,6 %, což zdaleka nedosahuje 6,74 % nárůstu průměrného hrubého platu ve veřejném sektoru v letech 2020 až 2021.
(
28
) – KRS tvrdila, že čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky, který omezuje zásahy zákonodárce do systému tvorby odměn soudců, je důležitým prvkem zaručujícím nezávislost a nestrannost soudce. Odměna soudců by měla být počítána na základě objektivních a měřitelných kritérií a podléhat automatické valorizaci.
(
29
) – Vzhledem k rostoucímu počtu projednávaných věcí, rostoucímu počtu nevyřízených věcí a faktickému prodloužení doby projednávání věcí.
(
30
) – Podle žalobců neexistuje žádný právní postup, který by mohl být soudem nebo soudcem zahájen s cílem uložit výkonné a zákonodárné moci povinnost stanovit takovou odměnu soudců, která bude úměrná důstojnosti, odpovědnosti a přísným omezením, zejména pokud jde o výkon jiné práce, jež jsou s výkonem funkce soudce spjaty.
(
31
) – V písemném vyjádření Komise uvádí, že se dotčené nároky týkají období od března 2020 do března 2023.
(
32
) – Tyto údaje poskytl předkládající soud. Jedná se o hrubou odměnu, která nezohledňuje příplatek za odpracovanou dobu. Údaj za rok 2021 zohledňuje daňovou reformu z roku 2019 (koeficient 17,2 x základní sazba eur 177/1,289 daňová změna).
(
33
) – Předkládající soud rovněž zdůrazňuje skutečnost, že soudci podléhají obzvláště přísným požadavkům. Soudci jsou zejména povinni pracovat za stejnou odměnu bez ohledu na nápad, neboť jejich pracovní doba není upravena. Článek 113 Ústavy Litevské republiky rovněž stanoví, že „soudce nesmí zastávat žádné jiné funkce, do kterých by byl zvolen nebo jmenován, nesmí pracovat v žádném jiném podnikatelském, obchodním či jiném soukromém zařízení nebo podniku. Rovněž nesmí pobírat žádnou jinou odměnu než odměnu stanovenou pro soudce a platby za pedagogické nebo tvůrčí činnosti. Soudce se nesmí podílet na činnostech politických stran a jiných politických organizací.“
(
34
) – Na základě průměrné hrubé měsíční mzdy ve čtvrtletí předcházejícím uplynulému čtvrtletí, jak ji zveřejnil Valstybės duomenų agentūra (Státní datová agentura, Litva) [dříve známá jako Lietuvos statistikos departamentas (Litevský statistický úřad)], a použití koeficientu 0,1.
(
35
) – Bez příplatku za odpracovanou dobu.
(
36
) – Tato ustanovení ukládají Litevské republice povinnost zavést srovnatelný systém odměňování soudců za podobnou práci.
(
37
) – Usnesením Parlamentu Litevské republiky č. XIV-72 ze dne 11. prosince 2020 byl tento program schválen.
(
38
) – Dz. U. z roku 2022, č. 2666.
(
39
) – Polská vláda na jednání v odpovědi na otázku položenou Soudním dvorem potvrdila, že nález Trybunału Konstytucyjnego (Ústavní soud) nabývá účinnosti dnem zveřejnění.
(
40
) – V písemném vyjádření polské vlády bylo vzneseno několik námitek proti pravomoci Soudního dvora rozhodnout o předběžné otázce položené ve věci C‑146/23 a její přípustnosti. Na jednání vzala polská vláda tyto námitky zpět.
(
41
) – Rozsudky ze dne 26. března 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny (C‑558/18 a C‑563/18, EU:C:2020:234, bod 36 a citovaná judikatura), a ze dne 9. ledna 2024, G. a další (Jmenování soudců obecných soudů v Polsku) (C‑181/21 a C‑269/21, EU:C:2024:1, bod 57, dále jen „rozsudek G. a další“). Viz též usnesení ze dne 2. července 2020, S. A. D. Maler und Anstreicher (C‑256/19, EU:C:2020:523, body 35 až 40).
(
42
) – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU odkazuje na „oblasti pokryté právem Unie“ bez ohledu na to, zda členské státy uplatňují právo Unie ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny.
(
43
) – Rozsudek ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Odvolání) (C‑824/18, EU:C:2021:153, bod 112 a citovaná judikatura).
(
44
) – Rozsudek ze dne 20. dubna 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, body 63 až 65).
(
45
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 18. května 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a další (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 230). Záruky nezávislosti a nestrannosti na základě unijního práva vyžadují existenci pravidel, zejména pokud jde o složení orgánu, jmenování, funkční období, jakož i důvody pro zdržení se hlasování, vyloučení pro podjatost a odvolání jeho členů, která umožní rozptýlit jakékoli legitimní pochybnosti jednotlivců o neovlivnitelnosti uvedeného orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem a jeho neutralitě ve vztahu k zájmům vzájemně se střetávajícím ve věci. Viz rozsudek ze dne 20. dubna 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, bod 53 a citovaná judikatura). Na jednání Komise zdůraznila nutnost zajistit odpovídající odměnu soudcům, aby se předešlo vyvolání dojmu, že by mohli podléhat nebezpečí vnějšího vlivu.
(
46
) – Rozsudek ze dne 26. března 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny (C‑558/18 a C‑563/18, EU:C:2020:234, body 45 a 46 a citovaná judikatura).
(
47
) – Existují jasné paralely mezi původním řízením ve věci C‑374/23 a řízeními ve věcech, v nichž byly vydány rozsudky Associação Sindical dos Juízes Portugueses a Escribano Vindel, které se týkaly žalob podaných odborovým svazem jménem portugalských soudců a španělským soudcem proti opatřením na snížení platů portugalských, resp. španělských soudců. Naproti tomu viz usnesení ze dne 8. listopadu 2023, Habonov (C‑333/23, EU:C:2023:858, dále jen „usnesení Habonov“). V usnesení Habonov Soudní dvůr odmítl jako nepřípustnou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Verwaltungsgericht Gießen (správní soud v Gießen, Německo) ohledně článku 19 SEU a článku 47 Listiny a která se týkala odměňování soudců ve spolkové zemi Hesensko v Německu. Vzhledem k tomu, že tato žádost byla předložena v rámci naléhavého řízení týkajícího se azylu, které bylo vedeno mezi ruským státním příslušníkem a Spolkovou republikou Německo, měl Soudní dvůr za to, že odpověď není nezbytná k tomu, aby mohl předkládající soud vydat rozsudek, čímž tuto žádost odlišil od žádostí podaných ve věcech, v nichž byly vydány rozsudky Associação Sindical dos Juízes Portugueses a Escribano Vindel.
(
48
) – Vzhledem k tomu, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ukládá všem členským státům povinnost stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany, ve smyslu zejména článku 47 Listiny, v oblastech pokrytých unijním právem, musí být posledně uvedené ustanovení náležitě zohledněno pro účely výkladu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU. Rozsudek ze dne 22. února 2022, RS (Účinky rozhodnutí ústavního soudu) (C‑430/21, EU:C:2022:99, body 34 až 37 a citovaná judikatura).
(
49
) – Zakotvených v článcích 6 a 13 EÚLP.
(
50
) – Rozsudek ze dne 5. června 2023, Komise v. Polsko (Nezávislost a soukromý život soudců) (C‑204/21, EU:C:2023:442, bod 69).
(
51
) – Rozsudek ze dne 13. července 2023, YP a další (Zbavení soudce jeho imunity a pozastavení výkonu jeho funkce) (C‑615/20 a C‑671/20, EU:C:2023:562, bod 55 a citovaná judikatura).
(
52
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. února 2022, RS (Účinky rozhodnutí ústavního soudu) (C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 43 a citovaná judikatura).
(
53
) – Odměňování soudců může být stanoveno například soudními nebo nezávislými orgány či kolektivní smlouvou v souladu s vnitrostátním právem.
(
54
) – Zásada právní jistoty není absolutní. Pravidla pro odměňování soudců mohou být měněna v závislosti na objektivních, legitimních okolnostech za předpokladu, že jsou dodrženy zásada soudcovské nezávislosti a zásada proporcionality.
(
55
) – Článek 53 doporučení CM/Rec (2010) 12 Výboru ministrů členským státům o soudcích: nezávislost, účinnost a odpovědnost (přijaté Výborem ministrů Rady Evropy dne 17. listopadu 2010 na 1098. zasedání náměstků ministrů (dále jen „doporučení Výboru ministrů Rady Evropy“) uvádí, že „základní zásady systému odměňování soudců z povolání by měly být stanoveny zákonem“. Viz též článek 11Základních zásad nezávislosti soudnictví přijatých dne 6. září 1985 sedmým kongresem Organizace spojených národů o prevenci zločinu a zacházení se zločinci, který se konal v Miláně ve dnech 26. srpna až 6. září 1985, když tento článek uvádí, že „[f]unkční období soudců, jejich nezávislost, zabezpečení, odpovídající odměna, podmínky výkonu služby, důchody a věk odchodu do důchodu budou odpovídajícím způsobem zajištěny zákonem“. https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/basic-principles-independence-judiciary.
(
56
) – V bodě 93 rozsudku Savickas Evropský soud pro lidská práva považoval za „rozhodující, že snížení platů ve veřejném sektoru nepostihlo výlučně soudní moc“ v Litvě, ale bylo součástí programu úsporných opatření, která měla vliv na platy v celém veřejném sektoru. ESLP rovněž připomněl závěr Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Ústavní soud Litevské republiky), podle něhož „by bylo nespravedlivé, aby bylo se soudci zacházeno jako s výjimkou a aby byli vyňati z úsporných opatření“. ESLP však doplnil výhradu v tom smyslu, že i tato úvaha nemusí být rozhodující v případě, že by snížení odměny ovlivnilo soudcovskou nezávislost.
(
57
) – V bodech 3, 4 a 93 rozsudku Savickas ESLP posuzoval snížení odměny soudců v roce 1999 v kontextu zvýšení této odměny v roce 1997 a dospěl k závěru, že celková úroveň odměny dotčena nebyla.
(
58
) – Obdobně viz rozsudek Savickas a rozsudek ESLP ze dne 22. června 2023, Kubát a další v. Česká republika (CE:ECHR:2023:0622JUD006172119, dále jen „rozsudek Kubát“). Tyto věci se týkaly zejména odměňování soudců a práva na ochranu vlastnictví podle článku 1 Dodatkového protokolu k EÚLP.
(
59
) – A nikoli na ostatní příplatky nebo příspěvky náležející soudcům v některém z uvedených dvou členských států.
(
60
) – Rozsudek ze dne 22. února 2024, Randstad Empleo a další (C‑649/22, EU:C:2024:156, bod 44).
(
61
) – Související buď s postavením daného soudu v rámci hierarchie soudů, nebo s funkcemi a odpovědností, jimiž je daná osoba v rámci soudu pověřena, jako je například předseda soudu.
(
62
) – Ve věci C‑146/23 polská vláda uvedla, že soudci a státní zástupci mají zvláště výhodný speciální důchodový režim, neboť jsou pro tento účel osvobozeni od placení příspěvků na sociální zabezpečení.
(
63
) – Viz například článek 91 zákona o organizaci obecných soudů a čl. 4 odst. 2 LRJ. Při posuzování přiměřenosti odměny soudců je sice nutno zohlednit celý soubor finančních nebo jiných odměn, které jsou jim vypláceny, ovšem Benátská komise varuje před přiznáváním „nefinančních příspěvků“ soudcům, například na bydlení, na základě sociální potřeby, neboť „při jejich rozdělování existuje určitý prostor pro uvážení. Představují tak potenciální hrozbu soudcovské nezávislosti.“ Zpráva o nezávislosti soudního systému – část I: Nezávislost soudců, přijatá Benátskou komisí na jejím 82. plenárním zasedání (Benátky, 12. až 13. března 2010), CDL-AD(2010)004, https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)004-e.
(
64
) – V zemích, kde lze soudcům zakázat návrat nebo vstup do soukromé právní praxe.
(
65
) – V souladu s vnitrostátním právem může být výkon soudní funkce neslučitelný s výkonem jiných činností nebo funkcí. Některé požadavky výlučnosti mohou být objektivně nezbytné k zabránění střetu zájmů a k zajištění toho, aby se soudci výkonu funkce dostatečně odborně věnovali. Jiná omezení nebo překážky, jako je zákaz vlastnictví podílů ve společnostech, přijímání licenčních poplatků nebo dividend či placení za přednáškovou činnost, nemusí být vždy odůvodněny v zájmu soudcovské nezávislosti, a za určitých okolností mohou porušovat právo na vlastnictví chráněné článkem 17 Listiny.
(
66
) – Členské státy mohou soudcům rovněž vyplácet paušální roční plat, aniž by konkrétně uváděly kritéria, na základě kterých byl určen. Odměna vyplácená jiným osobám zastávajícím veřejnou funkci nebo zaměstnancům s rovnocennými povinnostmi může za takových okolností sloužit jako referenční hodnota při posuzování přiměřenosti odměny soudců.
(
67
) – Viz čl. 153 odst. 5 SFEU a rozsudek ze dne 7. července 2022, Coca-Cola European Partners Deutschland (C‑257/21 a C‑258/21, EU:C:2022:529, bod 47). Viz též směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/2041 ze dne 19. října 2022 o přiměřených minimálních mzdách v Evropské unii (Úř. věst. 2022, L 275, s. 33).
(
68
) – V lednu 2024 se výše minimálních mezd v členských státech pohybovala v rozmezí od 477 eur měsíčně v Bulharsku do 2571 euro měsíčně v Lucembursku. https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Minimum_wage_statistics
(
69
) – Relevantní mohou být i objektivní hospodářské faktory, jako je hrubý domácí produkt členského státu, míra inflace, rozpočtový deficit/přebytek, veřejný dluh členského státu, celkové náklady na správu soudnictví apod. Litevská vláda uvedla, že při přípravě návrhu státního rozpočtu „musí zohlednit funkce státu zakotvené v Ústavě, aktuální hospodářskou a sociální situaci, potřeby a možnosti společnosti a státu, dostupné a plánované finanční prostředky a závazky státu, jakož i další důležité faktory“.
(
70
) – Článek 54 doporučení Výboru ministrů Rady Evropy uvádí: „Odměňování soudců by mělo odrážet jejich roli a jejich odpovědnost a být na takové úrovni, aby je ochránilo před veškerými vnějšími tlaky usilujícími o ovlivnění jejich rozhodování. Měly by existovat záruky pro zachování přiměřené odměny v případě nemoci, mateřské nebo rodičovské dovolené, jakož i pro vyplácení starobního důchodu, který by měl být v přiměřeném poměru k výši odměny soudců v době, kdy ještě pracují. Měla by být zavedena zvláštní právní ustanovení jako pojistka proti snížení odměny zaměřeného konkrétně na soudce.“ https://www.icj.org/wp-content/uploads/2014/06/CMRec201012E.pdf. Viz též článek 6 Evropské charty o statutu soudců, Štrasburk, 8. až 10. července 1998. https://rm.coe.int/16807473ef.
(
71
) – Důležitost tohoto aspektu je elegantně vyjádřena ve výroku, podle kterého „v právu nevládne logika, ale zkušenosti“: Holmes, O. W., The Common Law, Little, Brown & Co., Boston MA, 1881, 1. vyd.
(
72
) – V tomto ohledu Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu) neposkytl žádné údaje o daňové reformě z roku 2019. Viz bod 25 tohoto stanoviska.
(
73
) – Odměna soudců, která je ve srovnání se soukromým sektorem neodpovídající, může narušovat důstojnost soudcovské funkce a být překážkou náboru nových soudců, jejich dostatečné motivace a udržení soudců ve funkci, což bude mít nepříznivý dopad na účinnou soudní ochranu a soudcovskou nezávislost. Podle zprávy o hodnocení evropských soudních systémů za rok 2020, kterou vydala Evropská komise pro efektivitu justice (CEPEJ) zřízená Výborem ministrů Rady Evropy v září 2002 (dále jen „zpráva CEPEJ za rok 2020“), s. 67, https://rm.coe.int/rapport-evaluation-partie-1-francais/16809fc058, a zprávy o hodnocení evropských soudních systémů za rok 2022 vydaná CEPEJ (dále jen „zpráva CEPEJ za rok 2022“), s. 79, https://rm.coe.int/cepej-report-2020-22-e-web/1680a86279, „vyžaduje problematika odměn soudců komplexní přístup, který bude brát v úvahu nejen čistě hospodářské aspekty, ale i potenciální dopad na efektivitu justice a její nezávislost v souvislosti s bojem proti korupci uvnitř soudnictví i navenek. Politiky v rámci soudnictví by měly rovněž zohledňovat mzdy jiných právnických profesí, aby bylo povolání soudce přitažlivé pro vysoce kvalifikované právníky“.
(
74
) – A zahrnuje rovněž výkon státní moci, který nelze srovnávat s prací jiných právnických profesí. Při neexistenci srovnatelných situací lze jakoukoli otázku diskriminace vyloučit.
(
75
) – I váženost funkce soudce má určitou nepeněžní hodnotu.
(
76
) – Částka fakturovaná advokáty nemusí být shodná s částkou, kterou jejich klienti ve skutečnosti zaplatí. Advokáti soutěží s jinými advokáty a – v některých zemích – i s jinými poskytovateli služeb, například účetními a daňovými poradci.
(
77
) – Například na kancelářské prostory, pojištění profesní odpovědnosti nebo právní asistenty.
(
78
) – Viz článek 55 doporučení Výboru ministrů Rady Evropy, v němž se uvádí, že: „Neměly by existovat systémy, kde základní odměna soudců je závislá na výkonu, protože by tím mohla být ohrožena nezávislost soudců.“ Obdobně viz posudek 1/17 (Dohoda CETA EU-Kanada) ze dne 30. dubna 2019 (EU:C:2019:341, bod 98).
(
79
) – V některých případech právní úprava stanoví, že odměna advokáta nebo její vymáhání může být předmětem „určení výše nákladů řízení“. Odměna advokáta může záviset na konkrétním výsledku nebo úspěchu v řízení. Může se tedy stát, že advokáti nemohou účtovat veškerý – a v některých případech dokonce žádný – čas, který na daném případu strávili.
(
80
) – Litevská vláda na jednání potvrdila, že „základní sazba“, na kterou odkazuje článek 3 LRJ, je sjednávána kolektivní smlouvou. Litevskou soudní moc zastupuje v rámci těchto jednání národní soudcovská rada v Litvě, která je složena výlučně ze soudců všech jednotlivých soudních instancí.
(
81
) – S výhradou ověření předkládajícími soudy.
(
82
) – Zde jsou relevantní novelizace týkající se let 2022 a 2023.
(
83
) – Řízení v této věci se týkalo zákonů o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na rok 2023.
(
84
) – Body 1 až 20.
(
85
) – Viz bod 49 tohoto rozsudku.
(
86
) – Polská vláda a Komise uvádějí, že zákony o zvláštních opatřeních k provedení rozpočtových zákonů na roky 2022 a 2023 obsahují ustanovení o odměňování soudců obecných soudů, Sądu Najwyższego (Nejvyšší soud) a Trybunału Konstytucyjnego (Ústavní soud), jakož i státních zástupců.
(
87
) – Viz body 15 a 16 tohoto stanoviska.
(
88
) – Novelizace z roku 2023 byly prohlášeny za protiústavní.
(
89
) – Obdobně viz rozsudek Associação Sindical dos Juízes Portugueses, bod 48.
(
90
) – Z toho vyplývá, že nedávná krize právního státu v Polsku nenarušila výši odměn soudců.
(
91
) – Rozpočtový deficit v Polsku během posuzovaného období tak byl podle všeho nižší než 60 % „poměr veřejného dluhu k hrubému domácímu produktu v tržních cenách“ uvedený v čl. 126 odst. 2 SFEU a článku 1 Protokolu č. 12 o postupu při nadměrném schodku. Překročení 60 % poměru představuje „závažnou chybu“.
(
92
) – Článek 126 odst. 1 SFEU stanoví, že členské státy „se vyvarují nadměrných schodků veřejných financí“.
(
93
) – Komise uvedla, že odměna XL byla v případě připočtení prémií a příspěvků, na které odkazoval článek 91 zákona o organizaci obecných soudů, téměř třikrát vyšší. Polská vláda tvrdila, že za srovnatelných podmínek činila průměrná odměna soudců mezi lety 2018 a 2022 více než 300 % průměrného vnitrostátního platu. ESLP uvedl, že průměrný „hrubý roční plat“ soudců ve všech zemích Rady Evropy činil v roce 2012 2_3násobek průměrného vnitrostátního platu a v roce 2014 jeho 2_4násobek. Viz rozsudek Kubát, bod 33.
(
94
) – Příslušný koeficient je rovněž stanoven zákonem.
(
95
) – Viz body 10 a 12 tohoto stanoviska. Viz též bod 39 písemného vyjádření Komise.
(
96
) – V písemném vyjádření Komise uvádí, že od roku 2017 se odměna soudců každoročně mírně zvyšovala.
(
97
) – Na straně 67.
(
98
) – Na straně 80.
(
99
) – Na začátku jejich kariéry a 3_3krát (v roce 2018), resp. 2_9krát (v roce 2020) vyšší „na úrovni nejvyšší instance“.
(
100
) – Ve vztahu k vnitrostátní průměrné hrubé mzdě.
(
101
) – V roce 2020 byla odměna litevských soudců na začátku jejich kariéry u Nejvyššího soudu tohoto státu relativně vyšší než odměna srovnatelných rakouských (poměr 1,6), belgických (1,6), finských (1,6), francouzských (1,3), chorvatských (1,9), nizozemských (1,3), německých (0,9), maďarských (1,7), italských (1,8), lucemburských (1,5), polských (1,9), slovinských (1,5) a švédských (1,9) soudců. Nároky SR a RB se týkají období let 2020 až 2023. Viz též obrázek 34: Poměr ročních platů soudců a státních zástupců k roční průměrné hrubé mzdě v dané zemi v roce 2021, ve sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropské centrální bance, Hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, Srovnávací přehled EU o soudnictví 2023, COM(2023) 309 final. CEPEJ poskytla Komisi kvantitativní údaje vztahující se na období od roku 2012 do roku 2021. Komise tvrdí, že podle obrázku 34 je sice plat litevských soudců na začátku kariéry v poměru k roční hrubé mzdě jedním z nejnižších v Unii, avšak v relativním vyjádření je i tak vyšší než plat vyplácený v Belgii, Německu, Finsku, Francii, Maďarsku, Lucembursku, Nizozemsku, Polsku a Slovinsku.