61976J0078
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
22 de Março de 1977 (
*1
)
No processo 78/76,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o, do Tratado CEE, pelo Verwaltungsgericht de Francoforte, destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre
Steinike & Weinlig, de Hamburgo,
e
República Federal da Alemanha, representada pelo Bundesamt für Ernãhrung und Forstwirtschaft,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 9.o, n.o 1, 12.o, 13o, n.o 2, 92.o, 93o e 95.o do Tratado CEE,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: H. Kutscher, presidente, A. M. Donner e P. Pescatore, presidentes de secção, J. Mertens de Wilmars, M. Sørensen, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco e A. Touffait, juízes,
advogado-geral: J.-P. Warner
secretário: A. Van Houtte
profere o presente
Acórdão
(A parte relativa à matéria de facto não é reproduzida)
Fundamentos da decisão
1
Por decisão de 10 de Junho de 1976, entrada na Secretaria do Tribunal em 2 de Agosto de 1976, o Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, colocou, ao abrigo do artigo 177.o do Tratado, diversas questões relativas à interpretação dos artigos 9.o, 12.o, 13.o, 92.o, 93.o e 95.o do Tratado CEE.
Estas questões são levantadas no quadro de um processo que opõe uma firma alemã, demandante no processo principal, à República Federal da Alemanha, representada pelo Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, e em que é posta em causa a conformidade com o direito comunitário de uma taxa de 20000 DM cobrada na altura da transformação pela demandante de sumo de citrinos importados de Itália e de diversos países terceiros.
Essa taxa destina-se, juntamente com outros recursos de natureza diferente, a alimentar um fundo de promoção das vendas dos produtos da agricultura, da silvicultura e da indústria alimentar alemãs (Absatzfõrderungsfonds der deutschen Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft), a seguir «fundo», criado por uma lei federal de 26 de Junho de 1969.
Segundo o § 2 dessa lei, o fundo tem por objectivo, através de um organismo chamado «Centrale Marketing-Gesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft» (CMA), que financia e controla, «encorajar, de forma centralizada e por meios e métodos modernos, a venda e a exploração de produtos da agricultura, da silvicultura e da indústria alimentar alemãs, abrindo e mantendo mercados no país e no estrangeiro».
O auxílio é prestado à indústria alimentar sem fazer distinção entre os produtos alimentares alemães fabricados a partir de matérias-primas ou de produtos semiacabados nacionais ou provenientes de outros Estados-membros.
Tendo o Governo federal informado previamente a Comissão sobre a sua intenção de criar este auxílio, de harmonia com o artigo 93.o, n.o 3, do Tratado, esta última não levantou objecções, pelo que a legislação em causa foi posta em vigor em condições regulares relativamente aos procedimentos previstos pelo dito artigo 93.o
2
Segundo a demandante no processo principal, as taxas que lhe são reclamadas são contrárias ao Tratado e, consequentemente, não devidas, por um lado, porque serviriam para financiar um auxílio incompatível com o artigo 92.o do Tratado e, por outro, porque, onerando a transformação de sumo de citrinos proveniente de um outro Estado-membro, uma vez que não há produto similar no Estado-membro importador, constituiriam quer encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros, proibidos pelos artigos 9.o, 12.o e 13.o do Tratado, quer imposições internas discriminatórias, relativamente a um produto proveniente de um outro Estado-membro e contrárias ao artigo 95.o
3
Uma lei federal de 23 de Março de 1972 isentou da contribuição impugnada, aquando da sua transformação por uma empresa alemã: «o produto que, em razão da sua categoria, não se cultiva em condições climatéricas naturais no interior do território de aplicação desta lei (sobre o Absatzförderungsfonds)», donde resultou a isenção dos sumos de citrinos.
A contribuição impugnada diz, no entanto, respeito a sumos de citrinos importados e transformados antes da entrada em vigor da lei de 23 de Março de 1972.
4
Tendo presentes estas considerações, há que responder às questões colocadas.
Quanto à primeira questão
5
Na primeira questão pergunta-se se a regulamentação do procedimento referido no artigo 93.o do Tratado impede um órgão jurisdicional nacional de solicitar uma decisão prejudicial relativa ao artigo 92.o do mesmo e decidir, em seguida, sobre a aplicação desta disposição.
Esta questão visa, essencialmente, determinar em que medida pode ser invocado o artigo 92.o do Tratado na ordem jurídica interna dos Estados-membros, quer por iniciativa dos particulares quer oficiosamente pelos órgãos jurisdicionais nacionais.
6
O artigo 92.o, no n.o 1, declara que, «salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
Nos n. os 2 e 3, este mesmo dispositivo enumera primeiro três categorias de auxílios que não se incluem na proibição do n.o 1, em seguida três categorias de auxílios que podem, em determinadas condições, ser considerados compatíveis com o mercado comum, e dá, por fim, competência ao Conselho para definir outras categorias de auxílios que serão, também, considerados subtraídos à proibição do n.o 1 do artigo 92.o
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Por sua vez, o artigo 93.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Tratado prevê que, «a pedido de qualquer Estado-membro, o Conselho, deliberando por unanimidade, pode decidir que um auxílio, instituído ou a instituir por esse Estado, deve considerar-se compatível com o mercado comum, em derrogação do disposto no artigo 92.o ou nos regulamentos previstos no artigo 94.o, se circunstâncias excepcionais justificarem tal decisão. Se, em relação a este auxílio, a Comissão tiver dado início ao procedimento previsto no primeiro parágrafo deste número, o pedido do Estado interessado dirigido ao Conselho terá por efeito suspender o referido procedimento até que o Conselho se pronuncie sobre a questão».
Acresce que o artigo 94.o do Tratado atribui competência ao Conselho para «adoptar todos os regulamentos adequados à execução dos artigos 92.o e 93.o e fixar, designadamente, não só as condições de aplicação do n.o 3 do artigo 93.o como também as categorias de auxílios que ficam dispensadas de tal procedimento».
Finalmente, no que respeita aos produtos agrícolas, há que ter em conta as competências conferidas ao Conselho pelo artigo 42.o do Tratado.
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Resulta destas disposições que a proibição do n.o 1 do artigo 92.o não é nem absoluta nem incondicional, concedendo o n.o 3 desta mesma disposição e o n.o 2 do artigo 93.o à Comissão um largo poder de apreciação discricionário e ao Conselho uma ampla competência com vista a admitir auxílios por derrogação da proibição geral do referido n.o 1.
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A apreciação, nestes casos, da compatibilidade ou incompatibilidade com o mercado comum de um auxílio de Estado levanta problemas que implicam a tomada em consideração e a apreciação de factos e circunstâncias económicas complexas e susceptíveis de se modificarem rapidamente.
Por esse motivo, o Tratado previu no seu artigo 93.o um procedimento especial, organizando o exame permanente e o controlo dos auxílios pela Comissão.
Para os auxílios que existem à data da entrada em vigor do Tratado, o n.o 2 do artigo 93.o prevê um procedimento que leva, se necessário, a uma decisão obrigando o Estado-membro interessado a suprimir ou a modificar o auxílio num prazo que a Comissão fixará.
No que respeita a auxílios novos que os Estados-membros tivessem a intenção de instituir, estabelece-se um procedimento prévio sem o qual nenhum auxílio poderá ser considerado regularmente instaurado.
Do conjunto destas considerações resulta que o Tratado, organizando no artigo 93.o o exame permanente e o controlo dos auxílios pela Comissão, entende que o reconhecimento da eventual incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum resulta de um procedimento adequado cuja aplicação é da responsabilidade da Comissão, sujeito ao controlo do Tribunal de Justiça.
10
Os particulares não podem, por conseguinte, invocando apenas o artigo 92.o, contestar a compatibilidade de um auxílio com o direito comunitário, perante os órgãos jurisdicionais nacionais, nem pedir-lhes que se pronunciem, a título principal ou incidental, sobre uma eventual incompatibilidade.
Pelo contrário, existe esta possibilidade quando as disposições visadas no artigo 92.o se concretizam por actos de alcance geral previstos pelo artigo 94.o ou pelas decisões sobre casos particulares que o artigo 93.o, n.o 2, contempla.
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A demandante no processo principal invoca, a este respeito, que o artigo 12.o do Regulamento n.o 865/68 do Conselho, de 28 de Junho de 1968, que institui a organização comum de mercados no sector dos produtos transformados à base de frutos e produtos hortícolas, constitui uma medida de concretização e de aplicação no sentido referido, que permite aos particulares invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais o artigo 92.o, com vista a verificar a incompatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado comum e, em particular, com a organização de mercado em causa.
12
O referido artigo 12.o dispõe que: «Salvo disposição em contrário do presente regulamento, os artigos 92.o, 93.o e 94.o do Tratado são aplicáveis à produção e à comercialização dos produtos visados no artigo 1.o».
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O artigo 12.o tem por objectivo, por força do artigo 42.o do Tratado, tornar aplicável aos produtos agrícolas que são objecto do Regulamento n.o 865/68 as disposições dos artigos 92.o e 94.o, mas sem alterar a natureza e o alcance destas disposições.
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Os limites acima indicados da invocabilidade do artigo 92.o não implicam, porém, que os órgãos jurisdicionais nacionais não possam decidir litígios que os obriguem a interpretar — se necessário após recurso ao procedimento do artigo 177.o do Tratado — e a aplicar as disposições do artigo 92.o, sem no entanto serem chamados a decidir sobre a eventual incompatibilidade de um auxílio de Estado, com excepção do caso de um auxílio instituído em violação das prescrições do artigo 93.o, n.o 3.
Assim, um órgão jurisdicional nacional pode ser levado a interpretar e a aplicar o conceito de auxílio na acepção do artigo 92.o, com vista a determinar se uma medida estatal adoptada sem ter em conta o procedimento de controlo prévio do artigo 93.o, n.o 3, devia ou não ter sido submetida a esse controlo.
De qualquer modo, nos termos do artigo 177.o do Tratado, compete aos órgãos jurisdicionais nacionais, quando recorrem ao procedimento do dito artigo, decidir eles próprios da pertinência das questões colocadas.
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Há, pois, que responder à primeira questão que as disposições do artigo 93.o não impedem um órgão jurisdicional nacional de submeter ao Tribunal de Justiça uma questão relativa à interpretação do artigo 92.o do Tratado, quando esse órgão entende que é necessária uma decisão sobre esta matéria para poder proferir o seu julgamento, entendendo-se que este órgão não é competente para decidir — na falta de regulamento de execução nos termos do artigo 94.o — sobre um pedido que visa fazer declarar a incompatibilidade com o Tratado de um auxílio existente que não foi objecto de uma decisão da Comissão obrigando o Estado-membro interessado a suprimi-lo ou a modificá-lo, ou de um auxílio novo adoptado nos termos do artigo 93.o, n.o 3.
Quanto à segunda questão
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Pergunta-se na segunda questão se por «certas empresas ou certas produções», na acepção do artigo 92.o do Tratado CEE, apenas se deve entender uma empresa privada ou também um estabelecimento público sem fim lucrativo.
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Segundo o artigo 90.o, n.o 1, do Tratado: «No que respeita às empresas públicas e às empresas a que concedam direitos especiais ou exclusivos, os Estados-membros não tomarão nem manterão qualquer medida contrária ao disposto no presente Tratado, designadamente ao disposto nos artigos 7.o e 85.o a 94.o, inclusive».
Segundo o n.o 2 desta mesma disposição: «As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade».
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Resulta desta disposição que o artigo 92.o do Tratado abrange o conjunto das empresas, privadas ou públicas, e o conjunto das produções das ditas empresas, com a única reserva do artigo 90.o, n.o 2.
Quanto às terceira e quarta questões
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A terceira questão visa determinar se a condição contida na expressão «auxílios concedidos provenientes de recursos estatais» deve considerar-se igualmente preenchida quando o próprio organismo do Estado recebe auxílios por intermédio do Estado ou de empresas privadas.
Na quarta questão pergunta-se se o conceito de auxílio engloba igualmente a concessão de uma vantagem gratuita, quando o beneficiário não é a empresa privada mas sim o organismo do Estado, e se pode falar-se em gratuitidade quando a contribuição da empresa particular considerada em relação à despesa total é insignificante.
20
Há que responder conjuntamente a estas duas questões.
21
A proibição do artigo 92., n.o 1, abrange o conjunto dos auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, sem que se deva distinguir entre o caso de o auxílio ser concedido directamente pelo Estado ou por organismos públicos ou privados que institua ou designe para gerir o auxílio.
Para aplicação do artigo 92.o são, no entanto, essencialmente os efeitos do auxílio no que se refere às empresas ou produtores beneficiários que há que considerar e não a situação dos organismos distribuidores ou gestores de auxílio.
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Uma medida da autoridade pública beneficiando certas empresas ou certos produtos não perde o seu carácter de vantagem gratuita pelo facto de ser parcial ou totalmente financiada por contribuições impostas pela autoridade pública e cobradas às empresas interessadas.
Quanto à quinta questão
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Pergunta-se, seguidamente, se o jogo da concorrência é falseado e o comércio entre os Estados-membros afectado quando o estudo do mercado e a publicidade, feitos pelo organismo do Estado no país e no estrangeiro, são igualmente efectuados por instituições análogas de outros países da Comunidade.
24
Uma eventual violação por um Estado-membro de uma obrigação que lhe incumbe por força do Tratado não se pode considerar justificada pelo facto de outros Estados-membros também não cumprirem essa obrigação.
O efeito de várias distorções da concorrência sobre as trocas entre os Estados-membros não é o de se neutralizarem mutuamente, mas, pelo contrário, o de se cumularem, o que aumenta as consequências prejudiciais para o mercado comum.
Quanto às sexta e sétima questões
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Na sexta questão pergunta-se se um encargo imposto não sobre o produto importado mas sobre a sua transformação é um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, nos termos dos artigos 9.o, n.o 1, 12.o, 13o, n.o 2 do Tratado CEE.
A sétima questão visa saber se o facto de os encargos que incidem sobre «os produtos dos outros Estados-membros» serem cobrados não quando da importação, mas apenas quando da transformação desses produtos, constitui uma discriminação no sentido do artigo 95.o do Tratado CEE.
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Estas duas questões são relativas à distinção a fazer entre um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, na acepção dos artigos 9.o, 12.o e 13.o do Tratado, e uma imposição interna, na acepção do artigo 95.o, e devem permitir ao órgão jurisdicional nacional integrar o rendimento devido ao Absatzförderungsfonds numa ou noutra categoria.
Convém, assim, responder conjuntamente a estas duas questões.
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Uma mesma imposição não pode, no sistema do Tratado, pertencer ao mesmo tempo às duas categorias mencionadas, dado que os artigos 9.o e 12.o proíbem, entre os Estados-membros, a cobrança de direitos aduaneiros na importação e na exportação ou encargos de efeito equivalente, ao passo que o artigo 95o se limita, pelo contrário, a proibir a discriminação dos produtos dos outros Estados-membros por meio de imposições internas.
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Assim, como foi decidido por acórdão de 18 de Junho de 1975 (processo 94/74, IGAV/ENCC, Colect. 1975, p. 241), ao qual o órgão jurisdicional nacional se referiu, a proibição do artigo 13.o, n.o 2, visa qualquer encargo exigido por ocasião ou por motivo da importação e que, onerando especificamente um produto importado com exclusão do produto nacional similar, tem como resultado, ao alterar o seu preço de custo, exercer sobre a livre circulação de mercadorias o mesmo efeito restritivo que um direito aduaneiro.
A característica essencial de um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, que o distingue duma imposição interna, é que o primeiro incide exclusivamente sobre o produto importado enquanto a segunda incide conjuntamente sobre produtos importados e nacionais.
Uma imposição incidindo ao mesmo tempo sobre produtos importados e produtos nacionais similares pode, no entanto, constituir um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, se uma tal contribuição limitada a determinados produtos for exclusivamente destinada a alimentar actividades que beneficiam especificamente os produtos nacionais sujeitos à imposição, de modo que a carga fiscal que pesa sobre estes últimos seja parcial ou totalmente compensada.
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Quando estão reunidas as condições que caracterizam um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, o facto de a contribuição ser cobrada num estádio da comercialização ou da transformação do produto posterior à passagem da fronteira é irrelevante, uma vez que é apenas em razão da passagem dessa fronteira que o produto é onerado, circunstância que exclui uma tributação idêntica no caso do produto nacional.
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Não são de considerar como encargos de efeito equivalente os encargos pecuniários que dependem de um regime geral de encargos internos, abrangendo sistematicamente produtos nacionais e produtos importados segundo os mesmos critérios.
Esta situação pode verificar-se mesmo no caso de se tratar de um produto importado que não encontra produção nacional similar uma vez que o encargo incide sobre categorias inteiras de produtos nacionais ou estrangeiros que se encontram colocados todos numa situação comparável, qualquer que seja a sua origem.
Com efeito, o artigo 95o tem por objectivo eliminar as discriminações directas ou indirectas, relativamente a produtos importados, mas não colocar estes numa situação fiscal privilegiada relativamente aos produtos nacionais.
A discriminação proibida pelo artigo 95o não se verificará normalmente quando uma imposição interna onera os produtos nacionais e os produtos anteriormente importados por ocasião da sua transformação em produtos mais elaborados, sem que haja em razão da sua proveniência diferença entre uns e outros, quer na taxa, quer na incidência, quer nas modalidades de cobrança.
Quanto às despesas
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As despesas efectuadas pela República Federal da Alemanha e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não podem ser reembolsadas.
Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Verwaltungsgericht de Francoforte, por decisão de 10 de Junho de 1976, declara:
1)
As disposições do artigo 93.o não impedem um órgão jurisdicional nacional de submeter ao Tribunal de Justiça uma questão relativa à interpretação do artigo 92.o do Tratado, quando esse órgão entende que é necessária uma decisão sobre esta matéria para lhe permitir proferir o seu julgamento, entendendo-se que esse órgão jurisdicional não é competente para decidir — na falta de regulamento de execução nos termos do artigo 94.o — sobre um pedido que visa verificar a incompatibilidade com o Tratado de um auxílio existente que não foi objecto duma decisão da Comissão obrigando o Estado-membro interessado a suprimi-lo ou a modificá-lo, ou de um auxílio novo adoptado nos termos do artigo 93.o, n.o 3, do Tratado.
2)
O artigo 92.o do Tratado abrange o conjunto das empresas, privadas ou públicas, e o conjunto das produções das mesmas empresas, apenas com a única reserva constante do artigo 90.o, n.o 2, do Tratado.
3)
A proibição do artigo 92.o, n.o 1, abrange o conjunto dos auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, sem que se deva distinguir entre o caso de o auxílio ser concedido directamente pelo Estado ou por organismos públicos ou privados que institua ou designe para gerir o auxílio.
4)
Uma medida da autoridade pública beneficiando certas empresas ou certos produtos não perde o carácter de vantagem gratuita pelo facto de ser parcial ou totalmente financiada por contribuições impostas pela autoridade pública e cobradas às empresas interessadas.
5)
Uma eventual violação por um Estado-membro de uma obrigação que lhe incumbe por força do Tratado em relação com a proibição do artigo 92.o não se pode considerar justificada pelo facto de outros Estados-membros também não cumprirem essa obrigação.
6)
Quando estão reunidas as condições que caracterizam um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, o facto de a contribuição ser cobrada num estádio da comercialização ou da transformação do produto posterior à passagem da fronteira é irrelevante, uma vez que é apenas em razão da passagem dessa fronteira que o produto é onerado, circunstância que exclui uma tributação idêntica no caso do produto nacional.
7)
A discriminação proibida pelo artigo 95.o não se verificará, normalmente, quando uma imposição interna onera os produtos nacionais e os produtos anteriormente importados, quando da sua transformação em produtos mais elaborados, sem que, em razão da sua proveniência, haja diferença entre uns e outros quer na taxa, quer na incidência, quer nas modalidades de cobrança.
Kutscher
Donner
Pescatore
Mertens de Wilmars
Sørensen
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Bosco
Touffait
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 22 de Março de 1977.
O secretário
A. Van Houtte
O presidente
H. Kutscher
(
*1
)	Língua do processo: alemão.