61983C0288
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MARCO DARMON
del 20 marzo 1985 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Il ricorso per inadempimento che la Commissione vi ha proposto contro la Repubblica d'Irlanda, a norma dell'art. 169 del trattato CEE, concerne le disposizioni comunitarie relative alla circolazione delle patate primizie importate da Cipro nella Comunità.
Nell'ambito di un accordo d'associazione concluso nel 1973 dalla Comunità europea con la Repubblica di Cipro (GU 21 maggio 1973, L 133, pag. 2), questa fruiva dapprima di contingenti doganali annuali esenti da dazi, per l'importazione di patate primizie nel Regno Unito, e il volume annuale di tali contingenti teneva « conto delle tradizionali importazioni originarie di Cipro nel Regno Unito ». In seguito le patate provenienti da Cipro venivano ammesse all'importazione nella Comunità con dazi ridotti della tariffa doganale comune, in forza di un protocollo complementare che stabiliva talune disposizioni negli scambi agricoli tra la Comunità Economica europea e la Repubblica di Cipro (GU 28 giugno 1978, L 172, pagg. 3 e L 172, pagg. 11).
Come risulta dagli atti, fino all'entrata in vigore (1o marzo 1980) del regime fitosanitario comunitario, questo accordo di associazione non aveva avuto conseguenze sul mercato irlandese delle patate, grazie alla normativa interna che fino ad allora si applicava in questo settore. Secondo il governo irlandese, a partire dall'estate del 1980 sarebbero state importate in Irlanda rilevanti quantità di patate primizie. Poiché, secondo questo governo, il mercato nazionale era sempre stato autosufficiente se non leggermente eccedentario, le importazioni avrebbero squilibrato i prezzi e minacciato gravemente i redditi dei piccoli produttori irlandesi.
In questo contesto il ministro dell'agricoltura irlandese adottava, il 6 marzo 1981, un decreto intitolato « Potatoes (Regulation of Import) Order« (in prosieguo : « Order« ) con cui istituiva un regime di licenze per l'importazione di patate in Irlanda ed i cui arti. 3 e 4 sono così formulati:
« 3)
Il presente decreto si applica alle patate crude, non trasformate, prodotte in paesi o territori diversi dagli Stati membri della Comunità economica europea.
4)
È vietato importare le patate cui si applica il presente decreto, salvo che:
a)
siano importate a fronte e in conformità alla licenza da rilasciarsi dal ministro ai fini del presente decreto e
b)
che questa licenza sia consegnata, al momento dell'importazione, al competente ufficio doganale ».
In seguito al reclamo presentato nell'aprile del 1982 da un importatore irlandese al quale era stata negata la licenza per l'importazione di patate novelle originarie di Cipro, la Commissione decideva di iniziare il procedimento contemplato dall'art. 169 del trattato CEE, per il motivo che il governo irlandese applicava questa disposizione non soltanto alle patate importate in Irlanda direttamente da un paese terzo, ma anche a quelle messe in libera pratica in un altro Stato membro, prima di essere importate in Irlanda. Il 1o agosto 1983, essa emetteva un parere motivato in cui invitava la Repubblica d'Irlanda ad abolire la licenza per l'importazione di patate messe in libera pratica in un altro Stato membro. Nel parere si ricordava all'Irlanda che questa poteva sollecitare dalla Commissione l'autorizzazione, ex art. 115 del trattato CEE, ad escludere dal trattamento comunitario le patate provenienti da paesi terzi e che, in tal caso, si sarebbe valutata la sussistenza dei presupposti necessari per l'autorizzazione stessa. Rispondendo, con lettera del 25 ottobre 1983, al parere motivato, il governo irlandese ribadiva l'opinione secondo la quale l'Order non aveva altro scopo che dare efficacia in Irlanda alle disposizioni comunitarie, in conformità al loro vero spirito. Esso chiedeva, peraltro, per i fatti addebitatigli, un'autorizzazione retroattiva ai sensi dell'art. 115.
2.
Anche se, dalle circostanze sopra esposte, si desume che l'Order è stato adottato per ovviare ai negativi effetti provocati sul mercato irlandese dalle importazioni di patate provenienti da Cipro, la causa deve tuttavia essere esaminata anzitutto dal punto di vista dei principi del diritto comunitario.
La semplice lettura dei punti 3 e 4 dell'Order prova che quelle esentate dall'obbligo della licenza sono soltanto le patate prodotte negli Stati membri della Comunità economica europea. Giustamente la Commissione sostiene che queste norme si possono applicare a tutte le patate prodotte in un paese terzo. Non si distinguono infatti i prodotti importati direttamente da un paese terzo da quelli già importati in un altro Stato membro della Comunità dove, per essi, siano stati riscossi i dazi doganali e le tasse di effetto equivalente.
Il mercato delle patate non è ancora oggetto di un'organizzazione comune, nonostante i negoziati a questo scopo condotti, perlomeno dal 1976 (v. interrogazione scritta 1253/80 dell'on. Blaney alla Commissione delle Comunità europee e la risposta data dal sig. Gundelach a nome della Commissione, GU 22 dicembre 1980, C 335, pag. 15). Ne consegue che, in mancanza di una disciplina specifica, questo prodotto agricolo è soggetto alle norme generali del trattato sugli scambi di merci. Così voi avete giudicato che
« ( ... ) L'art. 38, n. 1, dispone che il mercato comune comprende l'agricoltura e il commercio dei prodotti agricoli e, al n. 2, che salvo contrarie disposizioni degli arte. 39-46, le norme previste per l'instaurazione del mercato comune sono applicabili ai prodotti agricoli; che, dopo la fine del periodo transitorio, le disposizioni degli artt. 39-46 non possono, quindi, esser fatte valere onde giustificare una deroga unilaterale alle condizioni imposte dall'art. 34 del trattato, neppure per un prodotto agricolo per cui non sia stata ancora attuata un'organizzazione comune dei mercati;» (sentenza 16 marzo 1977, causa 68/76, Commissione/Repubblica francese, Race. pag. 515, punti 20 e 21, pag. 531) (il corsivo è mio).
Gli artt. 9 e 10 del trattato si applicano dunque alla fattispecie in esame. L'art. 9 riguarda l'eliminazione delle barriere doganali all'importazione e all'esportazione tra i diversi Stati membri della Comunità, sancisce l'adozione di una tariffa doganale comune nei rapporti con i paesi terzi ed estende l'applicazione degli artt. 12-17 e 30-37 del trattato ai prodotti che si trovino in libera pratica negli Stati membri.
L'art. 10, n. 1, definisce in questo modo i prodotti in libera pratica:
« Sono considerati in libera pratica in uno Stato membro i prodotti provenienti da paesi terzi per i quali siano state adempiute in tale Stato le formalità d'importazione e riscossi i dazi doganali e le tasse di effetto equivalente esigibili e che non abbiano beneficiato di un ristorno totale o parziale di tali dazi e tasse ».
Nella sentenza 41/76 (Donckerwolcke/Procuratore della Repubblica, 15 dicembre 1976, Race. pag. 1921, in particolare i punti 14-18, pag. 1935) avete avuto occasione di fare espresso riferimento a questa definizione.
I dazi doganali e le tasse contemplate nell'art. 10 del trattato sono solo quelli della tariffa doganale comune nei confronti dei paesi terzi che non abbiano rapporti preferenziali con la Comunità, rapporti cioè che derivano da un accordo che preveda la riduzione dei dazi della tariffa doganale comune, come nel caso dell'accordo del 1973 con Cipro, in seguito completato (Accordo e protocollo complementare del 1978, cit.; regolamento CEE del Consiglio 21 dicembre 1981, n. 3746, che stabilisce il regime da applicarsi agli scambi commerciali con Cipro dopo il 31 dicembre 1981, GU 30 dicembre 1981, L 374, pag. 4; regolamento CEE del Consiglio 22 marzo 1982, n. 671, recante apertura, ripartizione e modalità di gestione di un contingente tariffario comunitario di patate primizie ( ... ) originarie di Cipro (1982), GU 25 marzo 1982, L 79, pag. 3; regolamento CEE del Consiglio 16 maggio 1983, n. 1226, sostitutivo del citato regolamento n. 671/82, GU 20 maggio 1983, L 131, pag. 3).
Dalla definitiva e totale equiparazione dei prodotti che si trovano in « libera pratica« a quelli d'origine comunitaria, voi avete dedotto:
« ne consegue ( ... ) che le disposizioni dell'art. 30, relative alla soppressione delle restrizioni quantitative e di ogni altra misura di effetto equivalente, si applicano indistintamente ai prodotti di origine comunitaria e a quelli messi in libera pratica in uno degli Stati membri, indipendentemente dalla provenienza originaria dei prodotti stessi;
che ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative;
che tale disposizione non consente quindi che, nei rapporti intracomunitari, vengano applicate norme interne le quali tuttora impongano, sia pure solo come formalità, la condizione della licenza d'importazione o altra condizione simile; « (sentenza 41/76, Donckerwolcke, cit. punti 18-20; v. anche 48/74, Charmasson, sentenza 10 dicembre 1974, Race. pag. 1383; sentenza 68/76, Commissione/Repubblica francese, cit.; 118/78, Meijer BV/Department of Trade, Ministry of Agriculture ( ... ), sentenza 29 marzo 1979, Race. pag. 1387; 231/79, Commissione/Regno Unito, sentenza 29 marzo 1979, Race. pag. 1447; 232/78, Commissione/Repubblica francese, sentenza 25 settembre 1979, Race. pag. 2729).
Tuttavia nella citata causa 41/76 (punti 27 e 28, Race. 1976, pag. 1937) avete ricordato che
« unitamente ad altri fattori, le lacune esistenti in materia di politica commerciale comune alla scadenza del periodo transitorio sono tali da conservare, tra gli Stati membri, divari di politica commerciale che possono dare origine a sviamenti di traffico o provocare disagi economici in alcuni Stati membri »,
e che
« l'art. 115 consente di far fronte ad inconvenienti del genere (... ) »,
precisando tuttavia che tale articolo conferisce alla Commissione la facoltà di
« autorizzare gli Stati membri ad adottare misure di tutela, specie in forma di deroghe al principio della libera circolazione, all'interno della Comunità, dei prodotti di origine extracomunitaria messi in libera pratica in uno degli Stati membri; ».
Voi avete tenuto a sottolineare
«che, avendo l'art. 113, n. 1, trasferito alla Comunità la competenza generale in materia di politica commerciale, i provvedimenti di politica commerciale d'indole nazionale sono ammissibili, dopo la scadenza del periodo transitorio, solo se specificamente autorizzati dalla Comunità; » (causa 41/76, cit., punto 32).
Voi avete dunque chiaramente affermato
—
che i prodotti messi in libera pratica devono essere equiparati ai prodotti originari degli Stati membri,
—
che, di conseguenza, ad essi si applica l'art. 30 del trattato,
—
che, tuttavia, l'art. 115 del trattato permette di correggere gli effetti dannosi della suddetta equiparazione,
—
che, infine, tale correttivo può attuarsi solo mediante un'autorizzazione comunitaria, presupposto indispensabile di un legittimo provvedimento nazionale.
L'Irlanda, quindi, poteva cercare di ottenere delle limitazioni della libera circolazione intracomunitária di patate novelle solo ai sensi dell'art. 115 e seguendo, per di più, la procedura stabilita dalla Commissione per l'applicazione di detto articolo con decisione 20 dicembre 1979« relativa alle misure di sorveglianza e protezione che gli Stati membri possono essere autorizzati a prendere nei confronti dell'importazione di taluni prodotti originari di paesi terzi ed immessi in libera pratica in altri Stati membri » (GU 22 gennaio 1980, L 16, pagg. 14 e segg.).
Applichiamo ora questi principi alla presente fattispecie. Non si può fare a meno di rilevare che l'Order, in mancanza di esclusione espressa, si applica anche alle patate novelle originarie di un paese terzo e messe in libera pratica in un altro Stato membro. Per questo fatto e indipendentemente dall'applicazione che può esserne stata fatta, questa disposizione, adottata in modo unilaterale dal governo irlandese senza rispettare la procedura comunitaria dell'art. 115, trasgredisce il principio stabilito dall'art. 30.
Certo il governo irlandese ha sostenuto, e la Commissione l'ha confermato, che, prima di essere promulgato, l'Order era stato oggetto di consultazioni ufficiose con la Commissione, la quale, dopo la notifica del decreto stesso il 15 luglio 1981, non aveva immediatamente sollevato obiezioni.
Certo bisogna anche osservare che il rifiuto di rilasciare licenze ha riguardato, nel 1982, 38000 tonnellate di patate originarie di Cipro ed è, perciò, piuttosto improbabile che tutto questo contingente sia stato messo in libera pratica.
Ma ciò è irrilevante. Quello che conta qui è l'applicazione di un principio che vieta qualunque ostacolo, anche solo potenziale, per la libera circolazione intracomunitária di prodotti regolarmente importati in uno Stato membro.
Il suo silenzio momentaneo non ha potuto privare la Commissione dei suoi poteri né attribuire all'Irlanda un diritto di cui poteva disporre solo in forza di un'autorizzazione comunitaria.
3.
Trattandosi dell'applicazione di un principio, potrei anche terminare qui le mie osservazioni su questo aspetto della causa. Cionondimeno preferisco non passare sotto silenzio l'argomento dell'Irlanda secondo il quale essa poteva adottare l'Order in quanto la Repubblica di Cipro non aveva rispettato l'impegno assunto nei confronti della Commissione con lettera 18 marzo 1981, in cui si precisava che
« ( ... ) per quanto riguarda la riduzione dei dazi prevista dal protocollo concluso tra la Comunità e Cipro per l'importazione da questo paese di patate primizie, il governo della Repubblica di Cipro collocherà le esportazioni nella Comunità sul suo mercato tradizionale, il Regno Unito ».
Un impegno del genere, che menziona lo Stato membro di prima destinazione, non ha potuto togliere ai prodotti in questione la loro qualità di prodotti messi in « libera pratica » e non poteva quindi comprimere i principi sopra richiamati.
Perciò, qualunque sia stato il comportamento successivo a questo impegno, la vostra sentenza Donckerwolcke conserva tutto il suo valore.
4.
Resta dunque da esaminare l'assunto secondo il quale l'Order sarebbe giustificato da motivi di ordine pubblico.
Richiamandosi all'art. 36 del trattato CEE, il governo irlandese ha sostenuto che « gli artt. 30-34 fanno salvi i divieti o restrizioni delle importazioni che siano giustificati da motivi d'ordine pubblico ». Orbene, la protezione del mercato nazionale avrebbe posto un problema di ordine pubblico, a causa sia delle gravissime turbative che potevano derivare dall'intasamento del mercato in seguito all'importazione di patate, sia dalla mancanza di volontà o di possibilità, da parte della Commissione, di promuovere lo sviluppo armonioso delle attività economiche fra gli Stati membri, in conformità agli obiettivi della politica agricola comune (art. 39 del trattato) o più in generale al compito della Comunità economica europea (art. 2 del trattato).
Secondo il governo irlandese, poiché la Commissione, in occasione dell'accordo di associazione con Cipro, aveva omesso di adottare provvedimenti in grado di garantire l'efficace protezione dei mercati di ciascuno degli Stati membri, l'Order era assolutamente necessario per raggiungere gli scopi indicati dall'art. 39 del trattato.
Questo assunto non può essere accolto.
In effetti, come ricorda la Commissione, che a questo proposito cita la vostra sentenza 7/61, Commissione contro governo della Repubblica italiana (19 dicembre 1961, Race. pag. 633, più in particolare pag. 657), l'art. 36
« contempla delle ipotesi di natura non economica che non possono pregiudicare i principi stabiliti dagli artt. 30-34, come è confermato dall'ultima frase dell'articolo suddetto ».
Quest'ultima frase dispone, infatti, che « tali divieti o restrizioni » giustificati, tra l'altro, dall'ordine pubblico,
« non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri ».
Orbene, l'Irlanda ha voluto essenzialmente proteggere un gran numero di agricoltori il cui reddito dipende in gran parte dalla vendita delle proprie patate. Si trattava dunque, per l'appunto, della protezione di interessi di natura economica.
In simili casi, come si desume dalla vostra giurisprudenza sopra menzionata (v. in particolare sentenza 232/78, cit., Race. pag. 2738, punto 8), spetta alle istituzioni comunitarie intervenire per armonizzare i mercati nazionali oppure, in mancanza di armonizzazione, per predisporre i necessari congegni correttivi. La Commissione, ad esempio, a norma dell'art. 115 del trattato, può autorizzare « gli Stati membri ad adottare le misure di protezione necessarie definendone le condizioni e le modalità ».
Di fronte alla minaccia, forse reale, di turbative sul mercato nazionale della patata, spettava al governo irlandese presentare alla Commissione domanda di autorizzazione ai sensi dell'art. 115. Esso ha omesso di farlo nelle forme e con la motivazione prescritte e sostiene che una domanda del genere sarebbe stata inefficace, dal momento che il tempo occorrente per tale procedura sarebbe stato troppo lungo per stornare un pericolo imminente.
Orbene, ai sensi dell'art. 3, n. 6, della menzionata decisione adottata per l'applicazione dell'art. 115, la Commissione deve pronunciarsi sulla domanda dello Stato membro entro cinque giorni lavorativi dal ricevimento della stessa.
Il fatto che l'Irlanda non abbia presentato nel modo dovuto alla Commissione una domanda di autorizzazione ad adottare i provvedimenti protettivi che essa riteneva indispensabili, non può farla fruire di una sorta di presunzione di stato di necessità, atto a giustificare il controverso provvedimento.
5.
In conseguenza, concluderò nel senso che
1)
la Corte dichiari che, esigendo delle licenze per l'importazione di patate crude originarie di paesi terzi, che si trovino in libera pratica in un altro Stato membro, la Repubblica d'Irlanda è venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 30 del trattato CEE;
2)
la Repubblica d'Irlanda sia condannata alle spese.
(
*1
)	Traduzione dal francese.