62020CC0541
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GIOVANNI PITRUZZELLA
14 päivänä marraskuuta 2023 (
1
)
Yhdistetyt asiat C‑541/20–C‑555/20
Liettuan tasavalta (C‑541/20 ja C‑542/20),
Bulgarian tasavalta (C‑543/20–C‑545/20),
Romania (C‑546/20–C‑548/20),
Kyproksen tasavalta (C‑549/20 ja C‑550/20),
Unkari (C‑551/20),
Maltan tasavalta (C‑552/20) ja
Puolan tasavalta (C‑553/20–C‑555/20)
vastaan
Euroopan parlamentti ja
Euroopan unionin neuvosto
Kumoamiskanne – Liikkuvuutta koskeva toimenpidekokonaisuus – Asetus (EU) 2020/1054 – Vuorokautinen ja viikoittainen enimmäisajoaika – Vähimmäistauot sekä vuorokautiset ja viikoittaiset lepoajat – Kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus – Säännöllisen viikoittaisen lepoajan ja yli 45 tunnin pituisen lepoajan ajoneuvossa pitämisen kielto – Toisen sukupolven älykkäiden ajopiirtureiden (V2) asentamiselle asetettu määräaika – Voimaantulopäivä – Asetus (EU) 2020/1055 – Maantieliikenteen harjoittajan ammatin harjoittamiselle asetetut edellytykset – Sijoittautumisvaatimukseen liittyvät edellytykset – Velvollisuus palauttaa ajoneuvot sijoittautumisjäsenvaltion toimipisteeseen – Niiden ajoneuvojen ja kuljettajien määrää, joilla on pysyvä asemapaikka sijoittautumisjäsenvaltion toimipisteessä, koskeva velvollisuus – Kabotaasiliikenne – Kabotaasiliikenteeseen sovellettava neljän päivän karenssiaika – Kabotaasia koskeva poikkeus yhdistettyjen kuljetusten yhteydessä – Direktiivi (EU) 2020/1057 – Erityiset säännöt siltä osin kuin on kyse kuljettajien lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon maantieliikenteen alalla – Täytäntöönpanolle varattu määräaika – Sisämarkkinat – Liikenteen erityinen oikeudellinen järjestelmä – Perusvapaudet – Suhteellisuusperiaate – Vaikutustenarviointi – Syrjintäkiellon periaate – Ympäristönsuojelu – SEUT 11 artikla – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artikla – Oikeusvarmuuden periaate – SEUT 91 artikla – Liikenteenharjoittajien taloudellisen tilanteen huomioon ottaminen – SEUT 94 artikla
Sisällys
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Asetus 2020/1054 (liikkuvuuspaketin työaikaa koskeva osa)
B Asetus 2020/1055 (liikkuvuuspaketin sijoittautumista koskeva osa)
C Direktiivi 2020/1057 (liikkuvuuspaketin työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskeva osa)
II Asian tausta
III Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
IV Asian tarkastelu
A Alustavat toteamukset
1. Liikenteen erityinen oikeudellinen järjestelmä sisämarkkinoilla
2. Suhteellisuusperiaate
a) Suhteellisuusperiaate, lainsäätäjän laaja harkintavalta ja tuomioistuinvalvonta
b) Lainsäädäntömenettelyssä huomioon otettavat tiedot ja vaikutustenarviointi
3. Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteet
4. Ympäristöpolitiikkaa koskevat unionin oikeussäännöt
B Asetus 2020/1054 (asiat C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 ja C‑553/20)
1. Kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta koskevat kanneperusteet
a) Asiassa C‑543/20 nostetun kanteen tutkittavaksi ottaminen asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan osalta
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
b) Oikeusvarmuuden periaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
c) EUT-sopimuksessa taattujen perusvapauksien loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
d) Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
1) Kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden oikeasuhteisuutta koskevat kanneperusteet
i) Asianosaisten lausumat
ii) Asian tarkastelu
– Kyseisen säännöstön tavoitteet
– Kielteiset vaikutukset kuljettajiin
– Kielteiset vaikutukset liikenteenharjoittajiin
– Kielteiset ympäristövaikutukset
– Vähemmän rajoittavien vaihtoehtojen olemassaolo
2) Kanneperusteet, jotka koskevat unionin lainsäätäjän arviointia kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden oikeasuhteisuudesta
i) Asianosaisten lausumat
ii) Asian tarkastelu
e) SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
i) SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan ulottuvuus
ii) SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan väitetty rikkominen
f) Ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikkaa koskevien unionin oikeussääntöjen rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
g) Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
h) Johtopäätös kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta koskevista kanneperusteista
2. Kanneperusteet, jotka koskevat säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa
a) Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
i) Alustavat toteamukset
ii) Tuomio Vaditrans ja sen ulottuvuus
iii) Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan oikeasuhteisuus
b) SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
c) Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
d) Kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapautta ja sisämarkkinoita koskevien unionin oikeussääntöjen rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
e) Johtopäätös kanneperusteista, jotka koskevat säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa
3. Asetuksen 2020/1054 2 artiklan 2 alakohtaa koskevat kanneperusteet
a) Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
b) Luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
c) SEUT 151 artiklan toisen kohdan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
4. Asetuksen 2020/1054 3 artiklaa koskevat kanneperusteet
a) Asetuksen 2020/1054 3 artiklaa koskevien kanneperusteiden tehokkuus
b) Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
c) Perusteluvelvollisuuden laiminlyönti
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
d) SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
5. Johtopäätös asetusta 2020/1054 koskevista kanteista
C Asetus 2020/1055 (asiat C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 ja C‑554/20)
1. Velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein (asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohta siltä osin kuin sillä muutetaan asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohdan b alakohta)
a) Kanneperusteet, jotka koskevat SEUT 91 artiklan 1 kohdan rikkomista talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean kuulematta jättämisen perusteella
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
b) Unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan noudattamatta jättämistä koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
i) SEU 3, SEUT 11 ja SEUT 191 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan väitetty rikkominen
ii) Unionin ja jäsenvaltioiden ympäristönsuojelua koskevien kansainvälisten sitoumusten väitetty noudattamatta jättäminen
iii) Unionin ympäristöpolitiikan väitetty noudattamatta jättäminen sillä perusteella, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on ristiriidassa johdetun ympäristöoikeuden, Eurooppa-neuvoston päätelmien ja Euroopan vihreän kehityksen ohjelman kanssa
iv) Tarkastelun johtopäätös
c) Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden loukkaamista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
d) Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevat kanneperusteet
1) Unionin lainsäätäjän arviointi ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden oikeasuhteisuudesta
i) Asianosaisten lausumat
ii) Asian tarkastelu
2) Toimenpiteen oikeasuhteisuuden arviointi
e) SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
f) EUT-sopimuksessa taattujen perusvapauksien loukkaamista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
g) Johtopäätös
2. Velvollisuus suhteuttaa käytettävissä olevien ajoneuvojen ja kuljettajien määrä yrityksen harjoittaman liikenteen määrään (asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohta siltä osin kuin sillä on lisätty asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohtaan g alakohta)
a) Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva ensimmäinen kanneperuste
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
b) Oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
c) SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomista koskeva kanneperuste
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
d) Johtopäätös
3. Neljän päivän karenssiaika kahden kabotaasijakson välillä (asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohta, jolla asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklaan on lisätty 2 a kohta)
a) Unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan noudattamatta jättämistä koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
b) Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
i) Unionin lainsäätäjän arviointi kahden kabotaasijakson välisen karenssiajan oikeasuhteisuudesta
ii) Kahden sallitun kabotaasijakson välisen neljän päivän karenssiajan oikeasuhteisuus
c) SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
d) Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden loukkaamista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
e) SEUT 26 ja SEUT 34–SEUT 36 artiklan ja SEUT 58 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
f) Johtopäätös
4. Mahdollisuus soveltaa yhdistettyihin kuljetuksiin karenssiaikaa (asetuksen 2020/1055 2 artiklan 5 alakohdan b alakohta siltä osin kuin sillä lisätään asetuksen N:o 1072/2009 10 artiklaan 7 kohta eli suojalauseke)
a) Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
b) SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
c) SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomista koskeva kanneperuste
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
d) Johtopäätös
5. Johtopäätös asetusta 2020/1055 koskevista kanteista
D Direktiivi 2020/1057
1. Alustavat toteamukset
a) Direktiivi 2020/1057 ja siinä säädetty kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskeva säännöstö
b) Bulgarian tasavallan asiassa C‑544/20 ja Kyproksen tasavallan asiassa C‑550/20 nostamien kanteiden ulottuvuus
2. Kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia erityisiä sääntöjä koskevat kanneperusteet
a) Alustavat toteamukset
b) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon
c) Kanneperuste, jonka mukaan direktiivi 96/71 ei ole sovellettavissa maantieliikenteen alan kuljettajiin
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
d) SEUT 91 artiklan 1 kohdan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
e) Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
1) Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevat kanneperusteet
i) Asianosaisten lausumat
– Kuljetustyyppiin perustuvan kriteerin soveltumattomuus
– Hybridimallin tarpeettomuus ja soveltumattomuus asetettujen tavoitteiden toteuttamiseen
– Suhteettomat kielteiset vaikutukset
ii) Asian tarkastelu
– Alustavat toteamukset
– Direktiivissä 2020/1057 tarkoitettujen kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien erityisten sääntöjen tavoitteet
– Kuljetustyyppiin perustuvan kriteerin soveltumattomuus
– Hybridimallin tarpeettomuus ja soveltumattomuus asetettujen tavoitteiden toteuttamiseen
– Suhteettomat kielteiset vaikutukset
2) Kanneperusteet, jotka koskevat unionin lainsäätäjän arviointia oikeasuhteisuudesta
i) Asianosaisten lausumat
ii) Asian tarkastelu
– Alustavat toteamukset
– Kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien direktiivin 2020/1057 säännösten lopullisesta versiosta tehdyn täydentävän vaikutustenarvioinnin puuttuminen
f) SEUT 90 artiklan (luettuna yhdessä SEU 3 artiklan 3 kohdan kanssa), SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
g) Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
i) Alustavat toteamukset
ii) Kahdenvälisten kuljetusten ja kolmansien maiden välisen liikenteen kuljetusten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen väitetty loukkaaminen (Liettuan tasavalta, Bulgarian tasavalta, Romania ja Kyproksen tasavalta)
iii) Yhdistettyjen kuljetusten ja kahdenvälisten kuljetusten välisen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen väitetty loukkaaminen (Unkari)
iv) Johtopäätös
h) Tavaroiden vapaan liikkuvuuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
i) SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
3. Direktiivin 2020/1057 9 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevat kanneperusteet
a) Oikeusvarmuuden periaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
b) Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen ja SEUT 94 artiklan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
2) Asian tarkastelu
4. Johtopäätös direktiiviä 2020/1057 koskevista kanteista
V Oikeudenkäyntikulut
VI Ratkaisuehdotus
1.
Tässä ratkaisuehdotuksessa on kyse seitsemän jäsenvaltion – Liettuan tasavallan, Bulgarian tasavallan, Romanian, Kyproksen tasavallan, Unkarin, Maltan tasavallan ja Puolan tasavallan – nostamista 15 kanteesta, joissa unionin tuomioistuinta vaaditaan kumoamaan liikkuvuuspakettina (”Mobility Pack”) tunnettuun liikkuvuutta koskevaan toimenpidekokonaisuuteen kuuluvien kolmen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tietyt säännökset tai joissakin tapauksissa toissijaisesti nämä säädökset kokonaisuudessaan.
2.
Nämä kolme lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä säädöstä, jotka kaikki koskevat maantieliikenteeseen sovellettavaa oikeudellista järjestelmää, ovat ensinnäkin erityisesti vuorokautista ja viikoittaista enimmäisajoaikaa, vähimmäistaukoja sekä vuorokautisia ja viikoittaisia lepoaikoja ja ajopiirtureilla tapahtuvaa paikannusta koskeva asetus (EU) 2020/1054, (
2
) toiseksi erityisesti maantieliikenteen harjoittajan ammatin harjoittamisen edellytyksiä koskevien yhteisten sääntöjen ja maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen markkinoille pääsyä koskevien yhteisten sääntöjen muuttamista koskeva asetus (EU) 2020/1055 (
3
) ja kolmanneksi erityisten sääntöjen vahvistamista siltä osin kuin on kyse maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon koskeva direktiivi (EU) 2020/1057 (
4
) (jäljempänä kolme riidanalaista säädöstä).
3.
Nämä 15 yhdistettyä asiaa ovat todella poikkeuksellisia. Harvoin mikään lainsäädäntöhanke on aiheuttanut unionin tasolla näin keskitettyjä ja voimakkaita oikeudenkäyntiasioihin liittyviä reaktioita. Tällainen reaktio oli odotettavissa, kun otetaan huomioon käydyt keskustelut ja joissakin tapauksissa useiden jäsenvaltioiden ilmaisemat vastalauseet liikkuvuuspaketin muodostavien kolmen säädöksen hyväksymiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn aikana. Se osoittaa, että sisämarkkinoiden kannalta olennaisen tärkeässä kysymyksessä on olemassa vaara, että unioniin muodostuu kahden näkemyksen välinen jakolinja. Oikeudellisten kysymysten lisäksi näissä kanteissa on tietyllä tapaa kyse siis myös pyrkimyksestä elää yhdessä yhteisten taloudellisten ja sosiaalisten perusteiden mukaisesti. Siksi kanteiden lopputuloksesta riippumatta on tärkeää, että niihin kiinnitetään niiden ansaitsemaa huomiota. Tämän vastuun mielessä pitäen esitän tämän arvioinnin unionin tuomioistuimelle.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Asetus 2020/1054 (liikkuvuuspaketin työaikaa koskeva osa)
4.
Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c ja d alakohdassa ja 8 ja 11 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Muutetaan asetus (EY) N:o 561/2006 seuraavasti:
– –
6) Muutetaan 8 artikla seuraavasti:
– –
c) korvataan 8 kohta seuraavasti:
’8. Säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ja yli 45 tunnin pituisia viikoittaisia lepoaikoja, jotka pidetään korvauksena aiemmista lyhennetyistä viikoittaisista lepoajoista, ei saa pitää ajoneuvossa. Ne on pidettävä asianmukaisessa ja kullekin sukupuolelle sopivassa majoituspaikassa, jossa on kunnolliset nukkumis- ja saniteettitilat.
Työnantajan on vastattava muualla kuin ajoneuvossa tapahtuvan majoituksen kustannuksista.’
d) lisätään kohta seuraavasti:
’8 a. Kuljetusyritysten on järjestettävä kuljettajien työ niin, että kuljettajat pystyvät palaamaan kuljettajan säännöllisenä asemapaikkana olevaan työnantajan toimipisteeseen, jossa kuljettajan viikoittainen lepoaika alkaa, työnantajan sijoittautumisjäsenvaltiossa tai palaamaan kuljettajan asuinpaikkaan kunkin neljän peräkkäisen viikon jaksolla, jotta he voivat pitää vähintään yhden säännöllisen viikoittaisen lepoajan tai yli 45 tunnin pituisen viikoittaisen lepoajan, joka pidetään korvauksena lyhennetystä viikoittaisesta lepoajasta.
Kuitenkin jos kuljettaja on pitänyt kaksi peräkkäistä lyhennettyä viikoittaista lepoaikaa 6 kohdan mukaisesti, kuljetusyrityksen on järjestettävä kuljettajan työt siten, että kuljettaja voi palata ennen korvauksena pidettävän yli 45 tunnin pituisen säännöllisen viikoittaisen lepoajan alkua.
Yrityksen on dokumentoitava, kuinka se täyttää kyseisen velvoitteen, ja säilytettävä asiakirja-aineisto tiloissaan, jotta se voidaan esittää valvontaviranomaisten pyynnöstä.’
– –
8) Muutetaan 9 artikla seuraavasti:
– –
b) korvataan 2 kohta seuraavasti:
’2. Aika, joka on käytetty matkustamiseen paikkakunnalle, missä toimiminen tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvan ajoneuvon kuljettajana alkaa, tai kyseiseltä paikkakunnalta palaamiseen, kun ajoneuvo ei ole kuljettajan kotona eikä hänen säännöllisenä asemapaikkanaan olevassa työnantajan toimipisteessä, saadaan laskea vapaa-ajaksi tai tauoksi vain silloin, kun kuljettaja on lautalla tai junassa ja hänen käytettävissään on lepohytti, vuode tai makuusija.’
– –
11) Lisätään 12 artiklaan kohdat seuraavasti:
’Edellyttäen, ettei liikenneturvallisuus vaarannu, poikkeuksellisissa olosuhteissa kuljettaja voi myös poiketa siitä, mitä 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa ja 8 artiklan 2 kohdassa säädetään, ja ylittää vuorokautisen ja viikoittaisen ajoajan enintään yhdellä tunnilla päästäkseen työnantajan toimipisteeseen tai omaan asuinpaikkaansa viikoittaisen lepoajan käyttämistä varten.
Kuljettaja voi samoin edellytyksin ylittää vuorokautisen ja viikoittaisen ajoajan enintään kahdella tunnilla, edellyttäen että välittömästi ennen työnantajan toimipisteen tai kuljettajan asuinpaikan saavuttamiseksi säännöllisen viikoittaisen lepoajan pitämistä varten tehtyä lisäajoa pidettiin 30 minuutin keskeytymätön tauko.
– –”
5.
Asetuksen 2020/1054 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Muutetaan asetus (EU) N:o 165/2014 seuraavasti:
– –
2) Korvataan 3 artiklan 4 kohta seuraavasti:
’4. Viimeistään kolmen vuoden kuluttua sen vuoden lopusta, jona 11 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetut yksityiskohtaiset säännökset ovat tulleet voimaan, seuraaviin muussa jäsenvaltiossa kuin rekisteröintijäsenvaltiossaan toimivien ajoneuvojen luokkiin on asennettava tämän asetuksen 8, 9 ja 10 artiklan mukaisesti älykäs ajopiirturi:
a)
ajoneuvot, jotka on varustettu analogisella ajopiirturilla;
b)
ajoneuvot, jotka on varustettu digitaalisella ajopiirturilla, joka on (ETY) N:o 3821/85 olevan liitteen IB, sellaisena kuin sitä sovellettiin 30 päivään syyskuuta 2011, eritelmien mukainen;
c)
ajoneuvot, jotka on varustettu digitaalisella ajopiirturilla, joka on asetuksessa (ETY) N:o 3821/85 olevan liitteen IB, sellaisena kuin sitä sovelletaan 1 päivästä lokakuuta 2011, eritelmien mukainen; ja
d)
ajoneuvot, jotka on varustettu digitaalisella ajopiirturilla, joka on asetuksessa (ETY) N:o 3821/85 olevan liitteen IB, sellaisena kuin sitä sovelletaan 1 päivästä lokakuuta 2012, eritelmien mukainen.
4 a. Viimeistään neljän vuoden kuluttua siitä, kun 11 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetut yksityiskohtaiset säännökset ovat tulleet voimaan, muussa jäsenvaltiossa kuin rekisteröintijäsenvaltiossaan toimiviin ajoneuvoihin, jotka on varustettu [ajopiirturien ja niiden osien rakentamista, testaamista, asentamista, käyttöä ja korjaamista koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 165/2014 täytäntöönpanemisesta 18.3.2016 annetun] komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2016/799 [(EUVL 2016, L 139, s. 1)] liitteen IC mukaisella älykkäällä ajopiirturilla, on asennettava tämän asetuksen 8, 9 ja 10 artiklan mukaisesti älykäs ajopiirturi.’
– –
8) Muutetaan 11 artikla seuraavasti:
a) korvataan ensimmäinen kohta seuraavasti:
’Sen varmistamiseksi, että älykkäät ajopiirturit ovat tässä asetuksessa vahvistettujen periaatteiden ja vaatimusten mukaisia, komissio hyväksyy täytäntöönpanosäädöksillä 8, 9 ja 10 artiklan yhdenmukaista soveltamista varten yksityiskohtaiset säännökset lukuun ottamatta säännöksiä, jotka koskevat lisätietojen kirjaamista ajopiirturilla.
Komissio hyväksyy viimeistään 21 päivänä elokuuta 2021 täytäntöönpanosäädöksiä, joilla vahvistetaan 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toisessa ja kolmannessa luetelmakohdassa sekä 8 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuihin ajoneuvon rajanylitykseen ja toimintoihin liittyvien tietojen kirjaamis- ja säilyttämisvelvoitteen yhdenmukaista soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännökset.
– –”
6.
Asetuksen 2020/1054 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämä asetus tulee voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
Edellä olevaa 1 artiklan 15 alakohtaa ja 2 artiklan 12 alakohtaa sovelletaan kuitenkin 31 päivästä joulukuuta 2024.”
B Asetus 2020/1055 (liikkuvuuspaketin sijoittautumista koskeva osa)
7.
Asetuksen 2020/1055 johdanto-osan 6–8 ja 20–22 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(6)
Niin kutsuttuja postilaatikkoyrityksiä koskevan ilmiön torjumiseksi ja reilun kilpailun ja tasapuolisten toimintaedellytysten takaamiseksi sisämarkkinoilla on tarpeen varmistaa, että johonkin jäsenvaltioon sijoittautuneet maantieliikenteen harjoittajat ovat tosiasiallisesti ja jatkuvasti läsnä kyseisessä jäsenvaltiossa ja harjoittavat liikennetoimintaansa sieltä käsin. Tästä syystä ja kokemuksen perusteella on tarpeen selkeyttää ja vahvistaa tosiasiallisen ja pysyvän toimipaikan olemassaoloa koskevia säännöksiä samalla, kun vältetään aiheuttamasta suhteetonta hallinnollista rasitetta.
(7)
Tosiasialliseen ja jatkuvaan läsnäoloon sijoittautumisjäsenvaltiossa olisi erityisesti vaadittava, että yritys harjoittaa liikennettä kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevilla asianmukaisilla teknisillä välineillä.
(8)
Asetuksessa (EY) N:o 1071/2009 edellytetään, että yritykset ohjaavat tosiasiallisesti ja yhtäjaksoisesti liikennöintiään asianmukaisin teknisin välinein ja laitoksin sijoittautumisjäsenvaltiossa sijaitsevalla varikolla, ja siinä sallitaan kansallisen tason lisävaatimuksia, joista yleisin on vaatimus pysäköintipaikkojen saatavuudesta sijoittautumisjäsenvaltiossa. Kyseiset epäyhtenäisesti sovelletut vaatimukset eivät kuitenkaan ole riittäneet varmistamaan todellista yhteyttä kyseiseen jäsenvaltioon, jotta postilaatikkoyrityksiä voitaisiin torjua tehokkaasti ja vähentää riskiä, joka liittyy järjestelmälliseen kabotaasiin ja kiertäviin kuljettajiin, joiden organisoinnista vastaa yritys, johon ajoneuvot eivät palaa. Kun otetaan huomioon, että liikenteen alan sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi tietyt sijoittautumisoikeutta ja palvelujen tarjontaa koskevat säännöt voivat olla tarpeen, on aiheellista yhdenmukaistaa edelleen sijoittautumisvaatimuksia sekä vahvistaa vaatimuksia, jotka liittyvät liikenteenharjoittajan käyttämien ajoneuvojen läsnäoloon sijoittautumisjäsenvaltiossa. Sellaisen selkeän vähimmäisaikavälin määrittäminen, jonka kuluessa ajoneuvon on palattava, auttaa myös varmistamaan, että kyseisille ajoneuvoille voidaan tehdä asianmukaiset huollot sijoittautumisjäsenvaltiossa sijaitsevilla teknisillä laitteilla, ja helpottaa valvontaa.
Ajoneuvojen paluusykli olisi synkronoitava sen [tieliikenteen sosiaalilainsäädännön yhdenmukaistamisesta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 3821/85 ja (EY) N:o 2135/98 muuttamisesta sekä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3820/85 kumoamisesta 15.3.2996 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 561/2006 (EUVL 2006, L 102, s. 1)] säädetyn velvoitteen kanssa, jonka mukaan kuljetusyrityksen on organisoitava toimintansa siten, että kuljettaja voi palata kotiin vähintään joka neljäs viikko, jotta molemmat velvoitteet voidaan täyttää siten, että kuljettaja palaa yhdessä ajoneuvon kanssa vähintään joka toisena neljän viikon syklinä. Tämä synkronointi vahvistaa kuljettajan palaamisoikeutta ja vähentää riskiä siitä, että ajoneuvon on palattava ainoastaan tämän uuden sijoittautumisvaatimuksen noudattamiseksi. Sijoittautumisjäsenvaltioon palaamista koskevassa vaatimuksessa ei saisi kuitenkaan edellyttää, että tietty määrä toimia on toteutettava sijoittautumisjäsenvaltiossa, tai muulla tavoin rajoittaa liikenteenharjoittajien mahdollisuutta tarjota palveluja koko sisämarkkinoilla.
– –
(20)
Muiden kuin jäsenvaltiosta olevien liikenteenharjoittajien vastaanottavassa jäsenvaltiossa tilapäisesti harjoittamaa kansallista liikennettä, jäljempänä ’kabotaasi’, koskevien sääntöjen olisi oltava selkeitä ja yksinkertaisia ja niiden täytäntöönpanon valvonnan helppoa, ja samalla olisi säilytettävä tähän mennessä saavutettu taso sääntöjen purkamisessa.
(21)
Kabotaasiliikenteen olisi autettava lisäämään raskaiden hyötyajoneuvojen täyttöastetta ja vähentämään tyhjänäajoa, ja se olisi sallittava niin kauan, kuin sitä ei harjoiteta tavalla, joka muodostuu pysyväksi tai jatkuvaksi toiminnaksi asianomaisessa jäsenvaltiossa. Jotta varmistetaan, että kabotaasiliikennettä ei harjoiteta tavalla, josta syntyy pysyvää tai jatkuvaa toimintaa, liikenteenharjoittajien ei olisi voitava harjoittaa kabotaasiliikennettä samassa jäsenvaltiossa tietyllä ajanjaksolla sen jälkeen, kun kabotaasiliikenne on päättynyt.
(22)
Vaikka [tietynlaisia jäsenvaltioiden välisiä tavaroiden yhdistettyjä kuljetuksia koskevista yhteisistä säännöistä 7.12.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/106/ETY (
5
)] 4 artiklassa säädetty entistä laajempi vapauttaminen asetuksen (EY) N:o 1072/2009 mukaiseen kabotaasiin verrattuna on ollut hyödyllinen yhdistettyjen kuljetusten edistämisen kannalta, ja se olisi periaatteessa säilytettävä, on tarpeen varmistaa, että sitä ei käytetä väärin. Kokemus on osoittanut, että kyseistä säännöstä on tietyissä unionin osissa järjestelmällisesti käytetty kabotaasin väliaikaisen luonteen kiertämiseksi ja perusteena ajoneuvojen jatkuvalle käytölle muussa jäsenvaltiossa kuin yrityksen sijoittautumisjäsenvaltiossa. Tällaiset hyvän kauppatavan vastaiset käytännöt johtavat sosiaaliseen polkumyyntiin ja vaarantavat kabotaasia koskevan oikeudellisen kehyksen noudattamisen. Jäsenvaltioiden olisi sen vuoksi voitava poiketa direktiivin 92/106/ETY 4 artiklasta ja soveltaa tällaisiin ongelmiin puuttumiseksi asetuksessa (EY) N:o 1072/2009 olevia kabotaasisäännöksiä ottamalla käyttöön oikeasuhteinen rajoitus, joka koskee ajoneuvojen jatkuvaa käyttöä niiden alueella.”
8.
Asetuksen 2020/1055 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Muutetaan asetus (EY) N:o 1071/2009 seuraavasti:
– –
2) Kumotaan 3 artiklan 2 kohta.
3) Korvataan 5 artikla seuraavasti:
’5 artikla
Sijoittautumisvaatimukseen liittyvät edellytykset
1. Täyttääkseen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn vaatimuksen
a)
yrityksellä on sijoittautumisjäsenvaltiossa oltava toimipaikka, jossa sillä on saatavillaan ydinliiketoimintansa alkuperäiset asiakirjat joko sähköisessä tai muussa muodossa, erityisesti sen kuljetussopimukset, yrityksen käytössä oleviin ajoneuvoihin liittyvät asiakirjat, kirjanpitoon ja henkilöstöhallintoon liittyvät asiakirjat, työsopimukset, sosiaaliturvaan liittyvät asiakirjat, kuljettajien lähettämistä koskevia tietoja sisältävät asiakirjat, kabotaasia sekä ajo- ja lepoaikoja koskevia tietoja sisältävät asiakirjat ja muut asiakirjat, jotka toimivaltaisen viranomaisen on voitava saada käyttöönsä tarkastaakseen yrityksen tässä asetuksessa säädettyjen edellytysten noudattamisen;
b)
yrityksen on sijoittautumisjäsenvaltiossa järjestettävä ajoneuvokantansa toiminta varmistaen, että yrityksen käytössä olevat, kansainvälisessä kuljetuksessa käytetyt ajoneuvot palaavat johonkin kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevista toimipisteistä vähintään kahdeksan viikon kuluessa sieltä lähdöstään;
c)
yrityksen on sijoittautumisjäsenvaltiossa oltava rekisteröity kyseisen jäsenvaltion yhtiörekisteriin tai vastaavaan rekisteriin aina, kun kansallinen lainsäädäntö tätä edellyttää;
d)
yrityksen on sijoittautumisjäsenvaltiossa oltava tuloverovelvollinen ja sillä on oltava voimassa oleva arvonlisäverotunniste aina, kun kansallinen lainsäädäntö tätä edellyttää;
e)
kun lupa on myönnetty, yrityksellä on sijoittautumisjäsenvaltiossa oltava käytössään yksi tai useampi ajoneuvo, joka on rekisteröity tai otettu liikenteeseen ja jonka käytölle on annettu lupa kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti siitä riippumatta, omistaako yritys nämä ajoneuvot täysin vai pitääkö se niitä hallussaan esimerkiksi lunastusoikeuden käsittävällä vuokrasopimuksella taikka vuokra- tai leasingsopimuksella;
f)
yrityksen on sijoittautumisjäsenvaltiossa hoidettava tosiasiallisesti ja yhtäjaksoisesti hallinnollista ja kaupallista toimintaansa asianmukaisilla välineillä ja toimitiloilla kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevassa a alakohdassa tarkoitetussa toimipaikassa, ja johdettava kuljetustoimintaansa tosiasiallisesti ja yhtäjaksoisesti käyttäen g alakohdassa tarkoitettuja ajoneuvoja kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevilla asianmukaisilla teknisillä välineillä;
g)
yrityksellä on sijoittautumisjäsenvaltiossa oltava jatkuvasti ja säännöllisesti käytettävissään e alakohdassa säädetyt edellytykset täyttäviä ajoneuvoja ja kuljettajia, joilla on pysyvä asemapaikka kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevassa toimipisteessä ja joiden määrä on suhteutettu yrityksen harjoittaman liikenteen määrään.”
– –”
9.
Asetuksen 2020/1055 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Muutetaan asetus (EY) N:o 1072/2009 seuraavasti:
– –
4) Muutetaan 8 artikla seuraavasti:
a) lisätään kohta seuraavasti:
’2 a. Liikenteenharjoittajat eivät saa harjoittaa kabotaasiliikennettä samalla ajoneuvolla tai, jos kyseessä on ajoneuvoyhdistelmä, sen vetovaunulla samassa jäsenvaltiossa neljään päivään siitä, kun sen kyseisessä jäsenvaltiossa suorittama kabotaasimatka on päättynyt.’
b) korvataan 3 kohdan ensimmäinen alakohta seuraavasti:
’3. Muun kuin jäsenvaltiosta olevan liikenteenharjoittajan vastaanottavassa jäsenvaltiossa harjoittamaa kansallista maanteiden tavaraliikennettä on pidettävä tämän asetuksen mukaisena ainoastaan, jos liikenteenharjoittaja voi esittää selvät todisteet edellisestä kansainvälisestä kuljetuksestaan sekä kustakin sitä seuraavasta kabotaasimatkasta. Siinä tapauksessa, että ajoneuvo on ollut vastaanottavan jäsenvaltion alueella kansainvälistä kuljetusta edeltävän neljän päivän jakson aikana, liikenteenharjoittajan on myös esitettävä selvät todisteet kaikista kyseisen ajanjakson aikana suoritetuista matkoista.’
– –
5) Muutetaan 10 artikla seuraavasti:
– –
b) lisätään kohta seuraavasti:
’7. Sen lisäksi, mitä tämän artiklan 1–6 kohdassa säädetään, ja poiketen siitä, mitä direktiivin 92/106/ETY 4 artiklassa säädetään, jäsenvaltiot voivat säätää – silloin kun se on tarpeen sen välttämiseksi, että viimeksi mainittua säännöstä käytetään väärin tarjoamalla vastaanottavassa jäsenvaltiossa jäsenvaltioiden välisiin yhdistettyihin kuljetuksiin kuuluvista maantiekuljetusten alku- tai loppuosuuksista koostuvia rajoittamattomia ja jatkuvia palveluja – että tämän asetuksen 8 artiklaa sovelletaan liikenteenharjoittajiin, kun ne suorittavat tällaisia maantiekuljetusten alku- ja/tai loppuosuuksia kyseisessä jäsenvaltiossa. Jäsenvaltiot voivat tällaisten maantiekuljetusten osuuksien osalta säätää pidemmästä määräajasta kuin tämän asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädetty seitsemän päivän määräaika ja lyhyemmästä määräajasta kuin tämän asetuksen 8 artiklan 2 a kohdassa säädetty neljän päivän määräaika. Tämän asetuksen 8 artiklan 4 kohdan soveltaminen tällaisiin kuljetuksiin ei vaikuta direktiivistä 92/106/ETY johtuviin vaatimuksiin. Jäsenvaltioiden, jotka hyödyntävät tässä kohdassa säädettyä poikkeusta, on ilmoitettava siitä komissiolle ennen asiaankuuluvien kansallisten toimenpiteidensä soveltamista. Niiden on tarkistettava kyseiset toimenpiteet vähintään viiden vuoden välein ja ilmoitettava kyseisen tarkistuksen tuloksista komissiolle. Niiden on asetettava säännöt, mukaan lukien asianomaisten ajanjaksojen pituus, yleisön saataville läpinäkyvällä tavalla.’”
C Direktiivi 2020/1057 (liikkuvuuspaketin työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskeva osa)
10.
Direktiivin 2020/1057 1 artiklan, jonka otsikkona on ”Kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat erityiset säännöt”, 1–7 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä artiklassa vahvistetaan erityiset säännöt, jotka koskevat kuljettajien lähettämiseen työhön toiseen jäsenvaltioon maantieliikenteen alalla liittyvän direktiivin 96/71/EY ja kyseisten kuljettajien lähettämiseen liittyviin hallinnollisiin vaatimuksiin ja valvontatoimiin liittyvän direktiivin 2014/67/EU tiettyjä näkökohtia.
2.   Näitä erityisiä sääntöjä sovelletaan jäsenvaltioon sijoittautuneiden sellaisten yritysten palvelukseen ottamiin kuljettajiin, jotka toteuttavat direktiivin 96/71/EY 1 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitettua valtioiden välistä toimenpidettä.
3.   Sen estämättä, mitä direktiivin 96/71/EY 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, kuljettajaa ei pidetä direktiivissä 96/71/EY tarkoitettuna lähetettynä työntekijänä, kun suoritetaan kahdenvälistä kuljetusta tavaroiden osalta.
Tässä direktiivissä kahdenvälisellä kuljetuksella tarkoitetaan tavaroiden osalta tavaroiden siirtoa kuljetussopimuksen perusteella asetuksen (EY) N:o 1071/2009 2 artiklan 8 kohdassa määritellyn mukaisesta sijoittautumisjäsenvaltiosta toiseen jäsenvaltioon tai kolmanteen maahan tai toisesta jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta sijoittautumisjäsenvaltioon.
Alkaen 2 päivästä helmikuuta 2022, joka on päivä, josta alkaen kuljettajia vaaditaan kirjaamaan rajanylitystiedot manuaalisesti [tieliikenteessä käytettävistä ajopiirtureista, tieliikenteen valvontalaitteista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3821/85 kumoamisesta sekä tieliikenteen sosiaalilainsäädännön yhdenmukaistamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 561/2006 muuttamisesta 4.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetuksen (EU) N:o 165/2014 [(EUVL 2014, L 60, s. 1)] 34 artiklan 7 kohdan mukaisesti, jäsenvaltioiden on sovellettava tämän kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa säädettyä kahdenvälistä kuljetusta tavaroiden osalta koskevaa vapautusta myös silloin, kun kuljettaja kahdenvälisen kuljetuksen lisäksi suorittaa yhden kuormaamisen ja/tai purkamisen jäsenvaltioissa tai kolmansissa maissa, joiden kautta kuljettaja ajaa, edellyttäen että kuljettaja ei kuormaa tavaroita ja pura niitä samassa jäsenvaltiossa.
Jos sijoittautumisjäsenvaltiosta alkavaa kahdenvälistä kuljetusta, jonka aikana ei ole suoritettu lisätoimia, seuraa kahdenvälinen kuljetus sijoittautumisjäsenvaltioon, kolmannessa alakohdassa säädettyjä lisätoimia koskevaa vapautusta sovelletaan enintään kahteen kuormaamiseen ja/tai purkamiseen kolmannessa alakohdassa säädetyin edellytyksin.
Tämän kohdan kolmannessa ja neljännessä alakohdassa säädettyjä lisätoimia koskevia vapautuksia sovelletaan ainoastaan siihen päivään saakka, josta alkaen älykkäät ajopiirturit, jotka noudattavat asetuksen (EU) N:o 165/2014 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua rajanylitysten ja lisätoimien kirjaamisvaatimusta, on asennettava ensimmäistä kertaa jäsenvaltiossa rekisteröityihin ajoneuvoihin kyseisen asetuksen 8 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaisesti. Mainitusta päivästä alkaen tämän kohdan kolmannessa ja neljännessä alakohdassa säädettyjä lisätoimia koskevia vapautuksia sovelletaan ainoastaan kuljettajiin, jotka käyttävät ajoneuvoja, joihin on asennettu älykäs ajopiirturi, josta säädetään mainitun asetuksen 8, 9 ja 10 artiklassa.
4.   Sen estämättä, mitä direktiivin 96/71/EY 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, kuljettajan ei katsota olevan lähetetty direktiivin 96/71/EY merkityksessä, kun suoritetaan kahdenvälistä kuljetusta matkustajien osalta.
Tätä direktiiviä sovellettaessa asetuksessa (EY) N:o 1073/2009 tarkoitetusta kahdenvälisestä kuljetuksesta kansainvälisessä satunnaisessa tai säännöllisessä henkilöliikenteessä on kyse silloin, kun kuljettaja suorittaa jonkin seuraavista toimista:
a)
ottaa matkustajia kyytiin sijoittautumisjäsenvaltiossa ja jättää heidät kyydistä toisessa jäsenvaltiossa tai kolmannessa maassa;
b)
ottaa matkustajia kyytiin jäsenvaltiossa tai kolmannessa maassa ja jättää heidät kyydistä sijoittautumisjäsenvaltiossa; tai
c)
ottaa matkustajia kyytiin ja jättää heidät kyydistä sijoittautumisjäsenvaltiossa asetuksen (EY) N:o 1073/2009 mukaisesti paikallisten retkien tekemiseksi toisessa jäsenvaltiossa tai kolmannessa maassa.
Alkaen 2 päivästä helmikuuta 2022, joka on päivä, josta alkaen kuljettajien vaaditaan kirjaavan rajanylitystiedot manuaalisesti asetuksen (EU) N:o 165/2014 34 artiklan 7 kohdan mukaisesti, jäsenvaltioiden on sovellettava tämän kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa säädettyä kahdenvälistä kuljetusta matkustajien osalta koskevaa vapautusta myös silloin, kun kahdenvälisen kuljetuksen suorittamisen lisäksi kuljettaja ottaa kyytiin matkustajia kerran ja/tai jättää matkustajia kyydistä jäsenvaltioissa tai kolmansissa maissa, joiden kautta kuljettaja ajaa, edellyttäen että kuljettaja ei tarjoa matkustajaliikennepalveluja läpikulkujäsenvaltion kahden sijaintipaikan välillä. Samaa sovelletaan paluumatkaan.
Tämän kohdan kolmannessa alakohdassa säädettyä lisätoimia koskevaa vapautusta sovelletaan ainoastaan siihen päivään saakka, josta alkaen älykkäät ajopiirturit, jotka noudattavat asetuksen (EU) N:o 165/2014 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua rajanylitysten ja lisätoimien kirjaamisvaatimusta, on asennettava ensimmäistä kertaa jäsenvaltiossa rekisteröityihin ajoneuvoihin kyseisen asetuksen 8 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan mukaisesti. Mainitusta päivästä alkaen tämän kohdan kolmannessa alakohdassa säädettyä lisätoimia koskevaa vapautusta sovelletaan ainoastaan kuljettajiin, jotka käyttävät ajoneuvoja, joihin on asennettu älykäs ajopiirturi, josta säädetään mainitun asetuksen 8, 9 ja 10 artiklassa.
5.   Sen estämättä, mitä direktiivin 96/71/EY 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, kuljettajan ei katsota olevan lähetetty jäsenvaltion alueelle direktiivin 96/71/EY mukaisesti, kun kuljettaja ajaa jäsenvaltion alueen halki kuormaamatta tai purkamatta rahtia ja ottamatta kyytiin tai laskematta kyydistä matkustajia.
6.   Sen estämättä, mitä direktiivin 96/71/EY 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, kuljettajan ei katsota olevan lähetetty jäsenvaltion alueelle direktiivin 96/71/EY mukaisesti, kun kuljettaja suorittaa [tietynlaisia jäsenvaltioiden välisiä tavaroiden yhdistettyjä kuljetuksia koskevista yhteisistä säännöistä 7.12.1992 annetussa] neuvoston direktiivissä 92/106/ETY [(EYVL 1992, L 368, s. 38)] määritellyn yhdistetyn kuljetuksen aloittavan tai lopettavan maantieosuuden, jos tieosuus itsessään koostuu tämän artiklan 3 kohdassa määritellyistä kahdenvälisistä kuljetuksista.
7.   Asetuksissa (EY) N:o 1072/2009 ja (EY) N:o 1073/2009 määriteltyä kabotaasiliikennettä suorittavaa kuljettajaa on pidettävä direktiivin 96/71/EY nojalla lähetettynä työntekijänä.”
II Asian tausta
11.
Europan komissio antoi 31.5.2017 useita ehdotuksia, jotka ovat osa niin kutsuttua liikkuvuutta koskevaa toimenpidekokonaisuutta, jolla on tarkoitus muuttaa liikenteen alalla sovellettavan unionin lainsäädännön tiettyjä seikkoja. Näihin ehdotuksiin kuuluvat muun muassa ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi direktiivin 2006/22/EY muuttamisesta valvontavaatimusten osalta ja direktiivejä 96/71/EY ja 2014/67/EU koskevien eritysten sääntöjen vahvistamisesta siltä osin kuin on kyse maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon (COM(2017) 278 final; jäljempänä ehdotus työntekijöiden lähettämistä koskevaksi direktiiviksi), ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 561/2006 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse päivittäistä ja viikoittaista enimmäisajoaikaa, vähimmäistaukoja sekä päivittäisiä ja viikoittaisia lepoaikoja koskevista vähimmäisvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 165/2014 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse ajopiirtureilla tapahtuvasta paikannuksesta (COM(2017) 277 final; jäljempänä ehdotus työaika-asetukseksi) ja ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 1071/2009 ja asetuksen (EY) N:o 1072/2009 muuttamisesta niiden mukauttamiseksi alan kehitykseen (COM(2017) 281 final; jäljempänä ehdotus sijoittautumisasetukseksi). Näihin ehdotuksiin on liitetty kaksi vaikutustenarviointia. (
6
)
12.
Sekä Euroopan parlamentissa ja Euroopan unionin neuvostossa että näiden kahden toimielimen välillä käytyjen pitkien keskustelujen jälkeen kolmesta riidanalaisesta säädöksestä saatiin aikaan kompromissi 11. ja 12.12.2019 käydyissä neuvotteluissa osana neuvoston, parlamentin ja komission käymää toimielinten välistä kolmikantaneuvottelua.
13.
Kun neuvostossa äänestettiin 7.4.2020 näiden säädösten hyväksymisestä, jäsenvaltioiden määräenemmistö kannatti niitä, kun taas yhdeksän jäsenvaltiota eli Bulgarian tasavalta, Kyproksen tasavalta, Viron tasavalta, Unkari, Latvian tasavalta, Liettuan tasavalta, Maltan tasavalta, Puolan tasavalta ja Romania vastustivat niiden hyväksymistä.
14.
Parlamentti ja neuvosto hyväksyivät kolmen riidanalaisen säädöksen lopullisen tekstin 15.7.2020.
III Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
15.
Asiassa C‑541/20 Liettuan tasavalta, jota Latvian tasavalta ja Romania tukevat, (
7
) vaatii ensiksi, että unionin tuomioistuin kumoaa ensisijaisesti asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan ja 3 artiklan tai toissijaisesti asetuksen kokonaisuudessaan, ja toiseksi, että se kumoaa ensisijaisesti direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 ja 7 kohdan tai toissijaisesti tämän direktiivin kokonaisuudessaan.
16.
Asiassa C‑542/20 Liettua tasavalta, jota Viron tasavalta, Latvian tasavalta ja Romania tukevat, (
8
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan siltä osin kuin sillä lisätään asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklaan 1 kohdan b alakohta ja että se kumoaa asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan.
17.
Asiassa C‑543/20 Bulgarian tasavalta, jota Romania ja Latvian tasavalta tukevat, (
9
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa ensisijaisesti asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c ja d alakohdan tai toissijaisesti asetuksen kokonaisuudessaan.
18.
Asiassa C‑544/20 Bulgarian tasavalta, jotka Viron tasavalta, Latvian tasavalta ja Romania tukevat, (
10
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa direktiivin 2020/1057.
19.
Asiassa C‑545/20 Bulgarian tasavalta, jota Viron tasavalta, Latvian tasavalta ja Romania tukevat, (
11
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan siltä osin kuin sillä lisätään asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklaan 1 kohdan b alakohta tai toissijaisesti kumoaa kyseisen 1 artiklan 3 alakohdan kokonaisuudessaan, kumoaa asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan tai toissijaisesti kumoaa kyseisen artiklan 4 alakohdan kokonaisuudessaan taikka vaihtoehtoisesti kumoaa asetuksen 2020/1055 kokonaisuudessaan.
20.
Asiassa C‑546/20 Romania, jota Latvian tasavalta tukee, (
12
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa ensisijaisesti asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c ja d alakohdan tai toissijaisesti asetuksen kokonaisuudessaan.
21.
Asiassa C‑547/20 Romania, jota Viron tasavalta, Latvian tasavalta ja Liettuan tasavalta tukevat, (
13
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan siltä osin kuin sillä lisätään asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklaan 1 kohdan b alakohta, kumoaa asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a, b ja c alakohdan ja toissijaisesti kumoaa asetuksen 2020/1055 kokonaisuudessaan.
22.
Asiassa C‑548/20 Romania, jota Viron tasavalta ja Latvian tasavalta tukevat, (
14
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa ensisijaisesti direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–6 kohdan tai toissijaisesti tämän direktiivin kokonaisuudessaan, mikäli unionin tuomioistuin katsoo, että näitä säännöksiä ei voida erottaa direktiivin muista säännöksistä.
23.
Asiassa C‑549/20 Kyproksen tasavalta, jota Viron tasavalta, Latvian tasavalta, Liettuan tasavalta ja Romania tukevat, (
15
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan siltä osin kuin sillä lisätään asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklaan 1 kohdan b alakohta, toissijaisesti kumoaa tämän 1 artiklan 3 alakohdan kokonaisuudessaan taikka vaihtoehtoisesti kumoaa kyseisen asetuksen 2020/1055 kokonaisuudessaan.
24.
Asiassa C‑550/20 Kyproksen tasavalta, jota Viron tasavalta, Latvian tasavalta ja Romania tukevat, (
16
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa direktiivin 2020/1057.
25.
Asiassa C‑551/20 Unkari, jota Viron tasavalta, Latvian tasavalta, Liettuan tasavalta ja Romania tukevat, (
17
) vaatii, että unionin tuomioistuin ensinnäkin kumoaa asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan ja 2 artiklan 2 alakohdan sekä tarvittaessa tämän asetuksen säännökset, joita ei voida erottaa niistä, toiseksi kumoaa asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan siltä osin kuin sillä lisätään asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklaan 1 kohdan b alakohta sekä tarvittaessa tämän asetuksen säännökset, joita ei voi erottaa siitä, ja kolmanneksi kumoaa ensisijaisesti direktiivin 2020/1057 1 artiklan tai toissijaisesti sen 1 artiklan 6 kohdan sekä tarvittaessa tämän direktiivin säännökset, joita ei voida erottaa siitä.
26.
Asiassa C‑552/20 Maltan tasavalta, jota Belgian kuningaskunta, Viron tasavalta, Latvian tasavalta, Liettua tasavalta ja Romania tukevat, (
18
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan siltä osin kuin sillä lisätään asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklaan 1 kohdan b alakohta ja kumoaa asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan. (
19
)
27.
Asiassa C‑553/20 Puolan tasavalta, jota Romania ja Latvian tasavalta tukevat, (
20
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa ensisijaisesti asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan tai toissijaisesti asetuksen kokonaisuudessaan.
28.
Asiassa C‑554/20 Puolan tasavalta, jota Viron tasavalta, Latvian tasavalta, Liettuan tasavalta ja Romania tukevat, (
21
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan siltä osin kuin sillä lisätään asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklaan 1 kohdan b ja g alakohta, kumoaa asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan, kumoaa tämän asetuksen 2 artiklan 5 alakohdan b alakohdan tai toissijaisesti kumoaa asetuksen 2020/1055 kokonaisuudessaan.
29.
Asiassa C‑555/20 Puolan tasavalta, jota Viron tasavalta, Latvian tasavalta ja Romania tukevat, (
22
) vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3, 4, 6 ja 7 kohdan ja 9 artiklan 1 kohdan tai toissijaisesti tämän direktiivin kokonaisuudessaan.
30.
Kaikissa näissä asioissa kantajina olevat jäsenvaltiot vaativat, että unionin tuomioistuin velvoittaa parlamentin ja neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
31.
Parlamentti ja neuvosto vaativat, että unionin tuomioistuin hylkää kaikki edellä mainitut kanteet ja velvoittaa kantajina olevat jäsenvaltiot korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
32.
Unionin tuomioistuimen presidentti päätti 13., 21., 22., 26., 27. ja 29.4.2021 ja 12.5.2022 antamillaan ratkaisuilla hyväksyä Saksan liittotasavallan, Itävallan tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan, Luxemburgin suurherttuakunnan, Helleenien tasavallan, Alankomaiden kuningaskunnan, Ranskan tasavallan, Tanskan kuningaskunnan ja Italian tasavallan tukemaan parlamentin ja neuvoston vaatimuksia.
33.
Yhtäältä Bulgarian tasavallan, Kyproksen tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Romanian, Viron tasavallan, Latvian tasavallan sekä toisaalta neuvoston, parlamentin, Ranskan tasavallan, Italian tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan suulliset lausumat kuultiin unionin tuomioistuimessa 24. ja 25.4.2023 pidetyssä istunnossa.
34.
Unionin tuomioistuimen presidentin 13.10.2023 tekemällä päätöksellä asiat C‑541/20–C‑555/20 yhdistettiin työjärjestyksen 54 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
IV Asian tarkastelu
A Alustavat toteamukset
35.
Kantajina olevien seitsemän jäsenvaltion kolmesta riidanalaisesta säädöksestä nostamat 15 kannetta vaikuttavat laaja-alaisesti useisiin unionin oikeussääntöihin ja perusperiaatteisiin.
36.
Tässä yhteydessä katson aiheelliseksi esittää aluksi joitakin yleisiä huomautuksia näistä oikeussäännöistä ja periaatteista unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa. Näiden huomautusten perusteella tarkastelen sitten näitä kanteita kunkin kolmen riidanalaisen säädöksen osalta.
37.
Seuraavissa kohdissa tarkastelen ensin liikenteen alaan sovellettavaa erityistä oikeudellista järjestelmää unionin sisämarkkinoita koskevassa sääntelyssä. Tämän jälkeen tarkastelen suhteellisuusperiaatetta sekä yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteita, sellaisina kuin ne on kehitetty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Eri jäsenvaltiot ovat kanteissaan vedonneet näihin periaatteisiin useaan otteeseen. Lopuksi esitän muutamia huomioita ympäristöä koskevista unionin oikeussäännöistä, joiden rikkomiseen myös useat kantajina olevat jäsenvaltiot ovat vedonneet laaja-alaisesti.
1.
Liikenteen erityinen oikeudellinen järjestelmä sisämarkkinoilla
38.
Liikenteen ala, erityisesti tieliikenteen ala, on yhteiskunnan, talouden ja Euroopan yhdentymisen kannalta ratkaisevan tärkeä ala. Unionin lainsäätäjä sen paremmin kuin unionin tuomioistuinkaan ei ole esittänyt yleistä, kaiken kattavaa määritelmää liikenteen käsitteestä. (
23
) Unionin tuomioistuin viittaa kuitenkin oikeuskäytännössään kuljetuspalveluun ”fyysisenä toimena, jolla henkilöitä tai tavaroita siirretään paikasta toiseen kuljetusvälineen avulla”. (
24
)
39.
Liikenteen alaan liittyy tiettyjä tälle talouden alalle ominaisia erityispiirteitä, joiden vuoksi siihen on perusteltua soveltaa sisämarkkinoilla erityistä oikeudellista järjestelmää. (
25
)
40.
Unionin primaarioikeudessa tarve ottaa huomioon liikenteen alan erityispiirteet ilmenee ensinnäkin unionin lainsäätäjälle SEUT 91 artiklan 1 kohdassa – joka muodostaa oikeusperustan yhteisen liikennepolitiikan toteuttamiselle – nimenomaisesti ja yleisesti asetetusta vaatimuksesta ottaa huomioon liikenteen ”erityispiirteet” yhteisen politiikan toteuttamisessa.
41.
EUT-sopimuksen kolmannen osan VI osaston yhteistä liikennepolitiikkaa koskevat määräykset (SEUT 90– SEUT 100 artikla) – joiden rikkomiseen kantajina olevat jäsenvaltiot ovat useaan otteeseen vedonneet – sisältävät tiettyjä näkökohtia, jotka lainsäätäjän on erityisesti otettava huomioon tätä politiikkaa toteuttaessaan. SEUT 91 artiklan 2 kohdan mukaan tähän yhteiseen politiikkaan kuuluvia toimenpiteitä toteutettaessa otetaan huomioon, että ne voivat joillakin alueilla vaikuttaa vakavasti elintasoon ja työllisyyteen sekä kuljetuskaluston käyttöön, ja SEUT 94 artiklan mukaan kuljetusmaksuja ja ‑ehtoja koskevia toimenpiteitä toteutettaessa otetaan huomioon liikenteenharjoittajien taloudellinen tilanne.
42.
Unionin tuomioistuin on myös oikeuskäytännössään vakiintuneesti katsonut, että perussopimuksissa annetaan unionin lainsäätäjälle laaja harkintavalta yhteisen liikennepolitiikan tavoitteiden ja keinojen (
26
) sekä tämän politiikan kannalta välttämättömien toimenpiteiden toteuttamiseksi. (
27
)
43.
Tässä yhteydessä on vielä korostettava, että SEUT 91 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa tehdään ero yhtäältä kansainvälisen liikenteen ja kansallisen liikenteen välillä ja toisaalta jäsenvaltiossa asuvien ja muiden kuin jäsenvaltiossa asuvien liikenteenharjoittajien välillä. Kun tämän 1 kohdan a alakohdassa määrätään kansainväliseen liikenteeseen sovellettavien ”yhteisten sääntöjen” antamisesta, kyseisen kohdan b alakohdassa määrätään vahvistettaviksi ainoastaan ”ne edellytykset, joilla muut kuin jäsenvaltiossa asuvat liikenteenharjoittajat saavat harjoittaa liikennettä siellä”. Unionin oikeudessa määrätään näin ollen primaarioikeuden tasolla yhteistä liikennepolitiikkaa koskevasta erilaisesta lähestymistavasta kansainvälisen liikenteen ja kansallisen liikenteen sääntelyn välillä.
44.
Lisäksi vaatimus ottaa huomioon liikenteen alan erityispiirteet on johtanut siihen, että perussopimuksen laatijat ovat antaneet tälle alalle erityisaseman sisämarkkinoiden sääntelyssä, erityisesti palvelujen tarjoamisen vapauden osalta. (
28
)
45.
Siten palvelujen tarjoamisen vapauteen liikenteen alalla ei sovelleta palvelujen tarjoamisen vapautta yleisesti koskevaa SEUT 56 artiklan määräystä vaan SEUT 58 artiklan 1 kohdan erityismääräystä, jonka mukaan ”palvelujen tarjoamisen vapauteen liikenteen alalla sovelletaan liikennettä koskevan osaston määräyksiä”. (
29
)
46.
Tästä seuraa, että – kuten unionin tuomioistuin on useita kertoja todennut oikeuskäytännössään –, liikenteen alalla palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteiden soveltaminen on EUT-sopimuksen mukaan toteutettava toteuttamalla yhteinen liikennepolitiikka. (
30
) Palvelujen tarjoamisen vapautta, sellaisena kuin se taataan SEUT 56 ja SEUT 57 artiklassa, voidaan siis soveltaa kuljetuspalveluihin vain, jos sitä sovelletaan johdetun oikeuden perusteella. (
31
) Kuljetuspalvelut, joita ei ole vapautettu, eivät näin ollen voi kuulua SEUT 56 artiklan soveltamisalaan. (
32
)
47.
Perussopimusten laatijat eivät sen sijaan ole määränneet liikenteeseen sovellettavasta erityisestä järjestelmästä sijoittautumisvapauden osalta. Kuten unionin tuomioistuimella on ollut tilaisuus nimenomaisesti korostaa, EUT-sopimuksen sijoittautumisvapautta koskevia määräyksiä sovelletaan välittömästi liikenteeseen. (
33
)
48.
Edellä esitetystä seuraa, että sisämarkkinoita sääntelevän primaarioikeuden mukaiselle liikenteen erityisasemalle on ominaista, että siinä yhdistyvät EUT-sopimukseen perustuva oikeus sijoittautua mihin tahansa jäsenvaltioon ja liikenteenharjoittajien oikeus kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapauteen, joka taataan ainoastaan siltä osin kuin tämä oikeus on annettu unionin lainsäätäjän yhteisen liikennepolitiikan yhteydessä antamilla johdetun oikeuden toimilla.
49.
Erityisesti maantieliikenteen alalla unionin lainsäätäjän toimilla yhteisen liikennepolitiikan toteuttamiseksi on pyritty vapauttamaan ala ja tukemaan maantieliikenteen sisämarkkinoiden toteuttamista, tehokkuutta ja kilpailukykyä. Kansainväliset kuljetukset on vapautettu kokonaan, mutta kansallisten kuljetusten suorittaminen on edelleen osittain rajoitettua muiden kuin jäsenvaltiossa asuvien liikenteenharjoittajien osalta kabotaasiliikenteen rajoitusten vuoksi, mikä vastaa SEUT 58 artiklan 1 kohdassa vahvistettua liikenteen erityisasemaa primaarioikeudessa. (
34
)
50.
Tämä erityisasema rajoittaa siten mahdollisuutta tarjota tilapäisesti maantiekuljetuspalveluja muussa jäsenvaltiossa kuin sijoittautumisjäsenvaltiossa mutta jättää sitä vastoin täysin avoimeksi kaikkien jäsenvaltioiden kansalaisille mahdollisuuden sijoittautua pysyvästi toiseen jäsenvaltioon ja harjoittaa siellä maantieliikenteen harjoittajan ammattia samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaiset.
51.
Unionin lainsäätäjä on antanut maantieliikenteen harjoittajia ja maanteiden henkilöliikenteen harjoittajia varten suuren joukon sosiaalialan sääntöjä, joiden tarkoituksena on erityisesti parantaa maantieliikenteen alan liikkuvien työntekijöiden (eli kuljettajien) työoloja, parantaa kaikkien tienkäyttäjien liikenneturvallisuutta ja varmistaa maantieliikenteen harjoittajien välinen reilu kilpailu sisämarkkinoilla. (
35
)
2.
Suhteellisuusperiaate
a)
Suhteellisuusperiaate, lainsäätäjän laaja harkintavalta ja tuomioistuinvalvonta
52.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate, joka kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, edellyttää, että kyseessä olevan säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa unionin toimielinten toimilla ja että toimilla ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista kyseisten tavoitteiden toteuttamiseksi, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. (
36
) Tämä periaate on toistettu SEU 5 artiklan 4 kohdassa sekä perussopimuksiin liitetyn, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan (N:o 2) 1 artiklassa.
53.
Unionin tuomioistuin on katsonut näiden edellytysten noudattamiseen kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan osalta, että unionin lainsäätäjällä on sille myönnetyn toimivallan käyttämisessä laaja harkintavalta yhteisen liikennepolitiikan kaltaisilla aloilla, (
37
) joilla sen toiminnalta edellytetään sekä poliittisten että taloudellisten tai sosiaalisten valintojen tekemistä ja joilla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Tarkoituksena ei siis ole selvittää, oliko tällaiseen alaan kuuluva toimenpide ainoa tai paras mahdollinen, koska kyseinen toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos se on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisten toimielinten tavoitteleman päämäärän saavuttamiseen. (
38
)
54.
Unionin lainsäätäjällä oleva laaja harkintavalta, joka merkitsee sitä, että tuomioistuimet voivat valvoa sen käyttöä rajallisesti, ei myöskään koske ainoastaan annettavien säännösten luonnetta ja ulottuvuutta vaan tietyssä laajuudessa myös toimen perustana olevien seikkojen toteamista. (
39
)
55.
Vaikka unionin lainsäätäjällä on laaja harkintavalta, sen on kuitenkin perustettava valintansa objektiivisiin kriteereihin ja tutkittava, ovatko valitulla toimenpiteellä tavoiteltavat päämäärät omiaan oikeuttamaan tiettyjen toimijoiden osalta jopa huomattavatkin epäedulliset taloudelliset seuraukset. Perussopimuksiin liitetyn toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta laaditun pöytäkirjan (N:o 2) 5 artiklan mukaan esityksissä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi toimiksi on nimittäin otettava huomioon, että talouden toimijoille aiheutuvan rasituksen olisi pysyttävä mahdollisimman pienenä ja sen olisi oltava suhteutettu saavutettavaan tavoitteeseen. (
40
)
56.
Unionin tuomioistuin on täsmentänyt tuomioistuinvalvonnan kohteesta, ettei sen tehtävänä ole korvata omalla arvioinnillaan unionin lainsäätäjän arviointia, kun se käyttää toimivaltaa, joka edellyttää poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja monitahoisia arviointeja. (
41
) Edellä 53–55 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuimen on tutkittava, onko unionin lainsäätäjä selvästi ylittänyt laajan harkintavallan, joka sillä on niiden monitahoisten arviointien osalta, joita sen oli suoritettava, kun se on päättänyt toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat tavoitellun päämäärän kannalta ilmeisen soveltumattomia. (
42
)
57.
Unionin tuomioistuin ei siten voi puuttua unionin lainsäätäjän normatiiviseen ratkaisuun, ellei se ole ilmeisen virheellinen tai ellei siitä tietyille talouden toimijoille aiheutuva haitta ole täysin kohtuuttomassa suhteessa sillä muutoin saavutettuihin etuihin nähden. (
43
)
58.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan laajuudeltaan rajoitettukin tuomioistuinten harjoittama valvonta edellyttää lisäksi, että unionin toimielimet kyseessä olevan toimen laatijoina kykenevät osoittamaan unionin tuomioistuimessa, että ne ovat antaneet toimen käyttäen tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, jota kyseisellä toimella aiottiin säännellä. Tästä seuraa, että kyseisten toimielinten täytyy vähintään kyetä esittämään ne toimen perustana olleet seikat, jotka oli pitänyt ottaa huomioon kyseessä olevan toimen sisältämien riidanalaisten toimenpiteiden perustelemiseksi ja joihin niiden harkintavallan käyttö perustui, ja tekemään selvällä ja yksiselitteisellä tavalla selkoa niistä. (
44
)
59.
Kantajan on kuitenkin näytettävä, että unionin lainsäätäjän normatiivisesta valinnasta johtuvat haitat olisivat suhteettomia sen tuottamiin etuihin nähden. (
45
)
60.
Unionin lainsäätäjällä ei ole myöskään velvollisuutta ottaa huomioon jäsenvaltion erityistä tilannetta, kun unionin toimi vaikuttaa kaikissa jäsenvaltioissa ja edellyttää, että varmistetaan tasapaino asiaan liittyvien eri etujen välillä ottamalla huomioon kyseisellä toimella tavoitellut päämäärät. Näin ollen sen, että tällaista tasapainoa ei ole haettu ottamalla huomioon yhden ainoan jäsenvaltion erityinen tilanne vaan kaikkien unionin jäsenvaltioiden tilanne, ei voida katsoa olevan sellaisenaan suhteellisuusperiaatteen vastaista. (
46
)
b)
Lainsäädäntömenettelyssä huomioon otettavat tiedot ja vaikutustenarviointi
61.
Kantajina olevat jäsenvaltiot väittävät useissa kanteissa, että komissio ei ole suorittanut lainkaan tai riittäviä vaikutustenarviointeja (
47
) kolmen riidanalaisen säädöksen tai niiden tiettyjen säännösten osalta. Kysymys siitä, onko lainsäätäjä ottanut huomioon kaikki sen tilanteen kannalta merkitykselliset seikat ja olosuhteet, jota kyseisellä toimella aiottiin säännellä, ja oliko sen suoritettava vaikutustenarviointi tai täydennettävä sitä, kuuluu suhteellisuusperiaatteen arviointiin. (
48
)
62.
Vaikutustenarviointeja koskevat säännöt vahvistetaan paremmasta lainsäädännöstä 13.4.2016 tehdyssä parlamentin, neuvoston ja komission välisessä toimielinten sopimuksessa (
49
) (jäljempänä toimielinten välinen sopimus) ja erityisesti tämän sopimuksen III osassa.
63.
Tämän sopimuksen mukaan komissio tekee vaikutustenarviointeja sellaisista lainsäädäntöaloitteistaan, joilla odotetaan olevan merkittäviä taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia tai ympäristövaikutuksia. (
50
) Vaikutustenarviointien laatiminen on näin ollen lainsäädäntömenettelyn vaihe, joka on yleensä toteutettava heti, kun lainsäädäntöaloitteella voi olla tällaisia vaikutuksia. (
51
)
64.
Kuten oikeuskäytännöstä ilmenee, toimielinten välisen sopimuksen määräykset eivät kuitenkaan ole sitovia. (
52
) Vaikka vaikutustenarvioinnit ovat tärkeä ja hyödyllinen väline lainsäädäntömenettelyssä, sillä ne helpottavat perusteltua ja avointa lainsäädäntömenettelyä, toimielinten välisessä sopimuksessa ei kuitenkaan aseteta niitä ennakkoedellytykseksi lainsäädännön ehdottamiselle tai antamiselle kaikissa tilanteissa. (
53
) Unionin tuomioistuin on nimenomaisesti todennut tästä, että toimielinten välisen sopimuksen sanamuodosta ei ilmene velvollisuutta suorittaa vaikutustenarviointi kaikissa olosuhteissa. (
54
)
65.
Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä tuonut esille, että vaikutustenarvioinnin laiminlyöntiä ei voida pitää suhteellisuusperiaatteen loukkaamisena, kun unionin lainsäätäjä on sellaisessa erityistilanteessa, jossa vaikutustenarviointi on jätettävä tekemättä, ja sillä on käytettävissään riittävästi tietoja, joiden perusteella se voi arvioida toteutetun toimenpiteen oikeasuhteisuutta. (
55
)
66.
Vaikka toimielinten välisestä sopimuksesta ja oikeuskäytännöstä ilmenee vaikutustenarvioinnin ulottuvuuden osalta, että parlamentti ja neuvosto ottavat komission vaikutustenarvioinnit täysimääräisesti huomioon, kun ne käsittelevät komission lainsäädäntöehdotuksia, (
56
) unionin tuomioistuin on kuitenkin nimenomaisesti selventänyt, että vaikutustenarviointi ei sido parlamenttia eikä neuvostoa. (
57
) Tältä osin toimielinten välisestä sopimuksesta ilmenee, että parlamentti ja neuvosto voivat itse tehdä vaikutustenarviointeja komission ehdotukseen esittämistään olennaisista muutoksista, jos ne katsovat sen asianmukaiseksi ja tarpeelliseksi. (
58
)
67.
Tästä seuraa, että unionin lainsäätäjä voi lähtökohtaisesti toimia myös ilman vaikutustenarviointia (
59
) ja että vaikutustenarvioinnin puuttuminen ei tee myöhemmin annettua unionin lainsäädäntöä automaattisesti pätemättömäksi. (
60
)
68.
Edellä esitetyt perustelut, jotka on esitetty tilanteessa, jossa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän säädöksen antamisen yhteydessä ei ole tehty lainkaan vaikutustenarviointia, pätevät sitä suuremmalla syyllä myös silloin, kun kyse on toimen sellaisen tietyn säännöksen antamisesta, josta ei sellaisenaan ole tehty komission ehdotukseen liittyvää vaikutustenarviointia.
69.
Unionin lainsäätäjän vahvistamista toimenpiteistä, jotka eivät kuulu niihin toimenpiteisiin, joita komissio oli alun perin suunnitellut ehdotuksessaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi, unionin tuomioistuin on nimenomaisesti todennut, että unionin lainsäätäjä on vapaa toteuttamaan muita kuin vaikutustenarvioinnissa kyseessä olleita toimenpiteitä ja että siten pelkästään se, että se on toteuttanut erilaisen toimenpiteen ja mahdollisesti rajoittavamman toimenpiteen kuin komission vaikutustenarvioinnissa suunnittelemat toimenpiteet, ei voi osoittaa, että se on ylittänyt selvästi ne rajat, jotka johtuvat siitä, mikä oli tarpeellista tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. (
61
)
70.
Koska vaikutustenarvioinnit ovat komission asiakirjoja, joissa esitetään komission poliittiselta kannalta parhaana pitämä ratkaisu, eivätkä ne sido parlamenttia ja neuvostoa, kuten edellä 64 ja 66 kohdasta ilmenee, parlamentti ja neuvosto voivat lainsäädäntövallan käyttäjinä SEUT 294 artiklan mukaisesti ja komission aloitevallan kunnioittamisen rajoissa vapaasti päätyä toisenlaiseen arviointiin tilanteesta ja omaksua siten toisenlaisen poliittisen kannan. Tästä seuraa, että silloinkin, jos parlamentti ja neuvosto poikkeavat komission ehdotuksesta ja sen perustana olevasta vaikutustenarvioinnista ja muuttavat ehdotuksen olennaisia osia, se, etteivät ne ole saattaneet vaikutustenarviointia ajan tasalle, ei automaattisesti ja välttämättä johda annetun unionin lainsäädännön pätemättömyyteen. (
62
)
71.
Kuten edellä 58 ja 65 kohdasta ilmenee, unionin lainsäätäjän harkintavallan tosiasiallinen käyttö edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, jota kyseisellä toimella aiottiin säännellä.
72.
Tässä yhteydessä oikeuskäytännöstä ilmenee, että sillä, missä muodossa unionin lainsäätäjän huomioon ottamat toimen perustana olevat seikat on rekisteröity, ei ole merkitystä, joten unionin lainsäätäjä voi ottaa vaikutustenarvioinnin lisäksi huomioon myös mitä tahansa muita tietolähteitä. (
63
)
73.
Oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin, että käyttääkseen tehokkaasti harkintavaltaansa lainsäädäntövallan käyttäjien on otettava lainsäädäntömenettelyn aikana huomioon tieteelliset tiedot ja muut toteamukset, jotka ovat tulleet saataville ja joihin kuuluvat tieteelliset asiakirjat, joita jäsenvaltiot ovat käyttäneet neuvoston kokouksissa ja joita neuvostolla ei itsellään ole. (
64
) Lainsäätäjä voi ottaa huomioon myös tietoja, jotka ovat julkisia ja siten kaikkien aiheesta kiinnostuneiden henkilöiden tai yritysten saatavilla. (
65
)
74.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa lisäksi, että unionin toimen pätevyyttä on arvioitava suhteessa niihin tietoihin, jotka unionin lainsäätäjällä oli käytettävissään kyseessä olevaa säännöstöä annettaessa. (
66
)
3.
Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteet
75.
Useissa asioissa tietyt jäsenvaltiot väittävät, että kolmen riidanalaisen säädöksen tietyt säännökset on annettu yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja syrjintäkiellon periaatteen vastaisesti.
76.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, että yhdenvertaisen kohtelun periaate on nykyisin Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 20 artiklassa vahvistettu unionin oikeuden yleinen periaate, (
67
) josta perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdassa määrätty syrjintäkiellon periaate on erityinen ilmaus. (
68
)
77.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseinen periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella. (
69
)
78.
Erilainen kohtelu on perusteltua, kun se perustuu objektiiviseen ja kohtuulliseen perusteeseen eli kun se vastaa asianomaisessa lainsäädännössä hyväksyttävästi tavoiteltua päämäärää ja kun tämä erilainen kohtelu on oikeassa suhteessa asianomaisella kohtelulla tavoiteltuun päämäärään. (
70
)
79.
Erilaisten tilanteiden rinnastettavuutta on arvioitava kaikkien näille tilanteille ominaisten seikkojen kannalta. Nämä seikat on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu. (
71
)
80.
Samalla tavoin kuin – kuten edellä 53 kohdasta ilmenee – arvioitaessa toteutettujen toimenpiteiden oikeasuhteisuutta aloilla, joilla unionin lainsäätäjällä on laaja harkintavalta, kuten liikennepolitiikan alalla, (
72
) unionin tuomioistuin on katsonut myös yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattamisen osalta, että tuomioistuinvalvonta on näiden toimenpiteiden osalta rajoitettu, täsmentämällä, että tällaisessa yhteydessä unionin tuomioistuimet eivät voi omalla arvioinnillaan korvata unionin lainsäätäjän tekemää arviointia, vaan niiden on tutkittava ainoastaan, onko tätä toimivaltaa käytettäessä tehty ilmeistä virhettä, onko harkintavaltaa käytetty väärin tai onko kyseessä oleva viranomainen selvästi ylittänyt lainsäädäntövaltansa rajat. (
73
)
4.
Ympäristöpolitiikkaa koskevat unionin oikeussäännöt
81.
Jotkin kantajina olevat jäsenvaltiot vetoavat useaan otteeseen kanteissaan siihen, että kolmen riidanalaisen säädöksen tietyt säännökset on annettu ympäristöpolitiikkaa koskevien unionin oikeussääntöjen vastaisesti. Nämä jäsenvaltiot vetoavat erityisesti SEU 3 artiklan 3 kohdan, SEUT 11 artiklan ja SEUT 191 artiklan 1 kohdan sekä perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomiseen.
82.
Aluksi on huomattava, että oikeuskäytännössä on jatkuvasti korostettu ”keskeiseksi” luonnehditun ympäristönsuojelua koskevan tavoitteen merkitystä (
74
) sekä sen monialaisuutta ja perustavanlaatuisuutta. (
75
)
83.
On syytä muistaa, että SEUT 191 artiklan 1 kohdan mukaan unionin ympäristöpolitiikalla on myötävaikutettava ympäristön laadun säilyttämistä, suojelua ja parantamista, ihmisten terveyden suojelua, luonnonvarojen harkittua ja järkevää käyttöä sekä sellaisten toimenpiteiden edistämistä kansainvälisellä tasolla, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin, ja erityisesti ilmastonmuutoksen torjumista koskevien tavoitteiden saavuttamiseen.
84.
SEUT 191 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unionin ympäristöpolitiikalla pyritään ”suojelun korkeaan tasoon” unionin eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. SEU 3 artiklan 3 kohdassa määrätään vastaavasti, että unioni pyrkii muun muassa ”korkeatasoiseen ympäristönsuojeluun ja ympäristön laadun parantamiseen”. (
76
)
85.
Lisäksi SEUT 191 artiklan 3 kohdan mukaan ympäristöpolitiikkaansa valmistellessaan unioni ottaa huomioon saatavilla olevat tieteelliset ja tekniset tiedot, toimien toteuttamisen tai toteuttamatta jättämisen kustannushyötysuhteen sekä unionin taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen kokonaisuutena ja unionin eri alueiden tasapainoisen kehityksen. SEUT 192 artiklassa esitetään yksityiskohtaisesti edellytykset, joiden täyttyessä unioni voi toimia unionin ympäristöpolitiikan tavoitteiden toteuttamiseksi.
86.
SEUT 11 artiklassa taas määrätään, että ”ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi”. SEUT 11 artiklan ulottuvuuden osalta asianosaiset ovat laajasti siteeranneet ja kommentoineet julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotusta, (
77
) jossa hän ehdottaa EY 6 artiklan, joka on korvattu SEUT 11 artiklalla, tulkintaa, jota on tarkasteltava uudelleen.
87.
Perusoikeuskirjan 37 artiklassa taas määrätään, että ”ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti”.
88.
Perusoikeuskirjan 52 artiklan 2 kohdassa määrätään, että perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia, joista on määräyksiä perussopimuksissa, sovelletaan niissä määriteltyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti. Näin on asia perusoikeuskirjan 37 artiklan osalta, joka perustuu olennaisilta osin SEU 3 artiklan 3 kohtaan sekä SEUT 11 ja SEUT 191 artiklaan. Tämän perusteella perusoikeuskirjan 37 artiklaa koskevia kantajina olevien jäsenvaltioiden väitteitä on tarkasteltava SEUT 191 artiklasta johtuvien edellytysten ja rajoitusten valossa. (
78
)
B Asetus 2020/1054 (asiat C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 ja C‑553/20)
89.
Viisi jäsenvaltiota, Liettuan tasavalta (asia C‑541/20), Bulgarian tasavalta (asia C‑543/20), Romania (asia C‑546/20), Unkari (asia C‑551/20) ja Puolan tasavalta (asia C‑553/20), vaativat, että unionin tuomioistuin kumoaa useita asetuksen 2020/1054 säännöksiä tai toissijaisesti tämän asetuksen kokonaisuudessaan. Niiden kanteet kohdistuvat neljään kyseisen asetuksen säännökseen.
90.
Bulgarian tasavallan, Romanian ja Unkarin kanteet koskevat asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohtaa, jolla on muutettu asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohta. Tässä säännöksessä kielletään maatieliikenteen kuljettajia pitämästä säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ja yli 45 tunnin pituisia viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa (jäljempänä säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kielto).
91.
Liettuan tasavallan, Bulgarian tasavallan, Romanian ja Puolan tasavallan kanteet koskevat asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohtaa, jolla on lisätty asetuksen N:o 561/2006 8 artiklaan uusi 8 a kohta. Tässä säännöksessä asetetaan maantiekuljetusyrityksille velvollisuus järjestää kuljettajien työ niin, että kuljettajat pystyvät palaamaan tavallisesti joka neljäs viikko työnantajan sijoittautumisjäsenvaltiossa sijaitsevaan, kuljettajan säännöllisenä asemapaikkana olevaan työnantajan toimipisteeseen, jossa kuljettajan viikoittainen lepoaika alkaa, tai palaamaan asuinpaikkaansa (jäljempänä kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus).
92.
Unkarin nostama kanne koskee myös asetuksen 2020/1054 2 artiklan 2 alakohtaa, jolla on aikaistettu toisen sukupolven älykkäiden ajopiirtureiden (jäljempänä V2-ajopiirturit) asentamisvelvollisuuden voimaantulopäivää.
93.
Liettuan tasavallan kanne koskee myös asetuksen 2020/1054 3 artiklaa. Tämän säännöksen mukaan kyseinen asetus tulee voimaan 20. päivänä sen julkaisemisesta (eli 20.8.2020), mutta siinä ei ole siirtymäaikaa säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellon ja kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden voimaantulolle.
94.
Aloitan tarkasteluni arvioimalla kanneperusteita, joilla riitautetaan asetuksen 2020/1054 säännös, joka koskee kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta. Tämän jälkeen tarkastelen kanneperusteita, joilla riitautetaan tämän asetuksen muut säännökset.
1.
Kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta koskevat kanneperusteet
95.
Liettuan tasavalta (asia C‑541/20), Bulgarian tasavalta (asia C‑543/20), Romania (asia C‑546/20) ja Puolan tasavalta (asia C‑553/20) riitauttavat asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan, jossa säädetään kuljettajien paluuta koskevasta velvollisuudesta. Nämä neljä jäsenvaltiota esittävät useita tähän säännökseen kohdistuvia kanneperusteita.
96.
Ennen näiden eri kanneperusteiden tarkastelua on tutkittava neuvoston asiassa C‑543/20 esittämä prosessiväite.
a)
Asiassa C‑543/20 nostetun kanteen tutkittavaksi ottaminen asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan osalta
1) Asianosaisten lausumat
97.
Asiassa C‑543/20 neuvosto esittää prosessiväitteen Bulgarian tasavallan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan osalta nostamasta kanteesta. Neuvoston mukaan tämän jäsenvaltion kanteella ei pyritä riitauttamaan tämän säännöksen pätevyyttä vaan saamaan selvennystä sen täsmälliseen tulkintaan. Lisäksi kyseinen jäsenvaltio väittää, että jos kyseistä säännöstä pitäisi tulkita tietyllä tavalla, unionin tuomioistuimen ei tarvitsisi tutkia kanneperusteita, joilla tämä säännös riitautetaan. Bulgarian tasavalta käyttää SEUT 263 artiklan mukaista etuoikeutettua asemaansa riitauttaakseen toimia vain niiden merkityksen selventämiseksi, mikä ei ole tämän määräyksen tarkoitus. Kuten unionin tuomioistuin on todennut SEUT 267 artiklan osalta, myöskään 263 artiklaa ei pitäisi käyttää hypoteettisten kysymysten esittämiseen.
98.
Bulgarian tasavalta katsoo, että neuvoston esittämä prosessiväite on hylättävä.
2) Asian tarkastelu
99.
Aluksi on huomattava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitetulla kumoamiskanteella on tarkoitus varmistaa, että perussopimusta tulkittaessa ja sovellettaessa noudatetaan lakia. (
79
)
100.
Lisäksi Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohdan mukaan kannekirjelmässä on mainittava oikeudenkäynnin kohde, perusteet ja perustelut, joihin asiassa vedotaan, sekä yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että näiden mainintojen on oltava riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta unionin tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa, että niiden oleellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen, joihin kanne perustuu, on ilmettävä johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi itse kannekirjelmän tekstistä ja että kanteessa esitetyt vaatimukset on muotoiltava yksiselitteisesti. (
80
)
101.
Tässä tapauksessa kannekirjelmän vaatimuksista ja tekstistä ilmenee nimenomaisesti, että Bulgarian tasavalta vaatii asiassa C‑543/20 nostamallaan kanteella muun muassa asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan kumoamista tai toissijaisesti kyseisen asetuksen kumoamista kokonaisuudessaan. Tämä jäsenvaltio esittää kumoamisvaatimukselleen useita perusteita.
102.
Kuten neuvosto kuitenkin korostaa, kanteensa alustavassa osassa Bulgarian tasavalta esittää kaksi mahdollista tulkintaa kyseisestä säännöksestä. Yhtäältä tämä jäsenvaltio väittää, että jos unionin tuomioistuin katsoisi, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohtaa on tulkittava siten, että kuljettajien täytyy palata asuinpaikkaansa tai säännöllisenä asemapaikkanaan olevaan työnantajan toimipisteeseen, joka sijaitsee työnantajan sijoittautumisvaltiossa, tällä säännöksellä loukattaisiin heidän EUT-sopimuksen mukaisia perusvapauksiaan sekä useita unionin oikeuden periaatteita. Toisaalta Bulgarian tasavalta väittää, että jos unionin tuomioistuin kuitenkin katsoisi, että tällä säännöksellä ei aseteta kuljettajille velvollisuutta palata kyseisiin kahteen paikkaan ja että he voivat siis vapaasti valita, missä he haluavat pitää lepoaikansa, kyseisten vapauksien ja periaatteiden loukkaamista koskevia kanneperusteita ei olisi tarpeen tutkia.
103.
Tässä tilanteessa katson, että kuten Bulgarian tasavallan esittämistä vaatimuksista ilmenee nimenomaisesti, tämän jäsenvaltion nostamalla kanteella pyritään kyseenalaistamaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan laillisuus SEUT 263 artiklan perusteella.
104.
Mielestäni kannekirjelmän perusteella on selvää, että Bulgarian tasavalta mainitsee selkeästi ja täsmällisesti ne perusteet ja perustelut, joihin se vetoaa tämän kumoamisvaatimuksen tueksi, ja esittää yhteenvedon kanteen oikeudellisista perusteista. Näin ollen katson, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ensimmäisessä kohdassa ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohdassa asetetut vaatimukset täyttyvät.
105.
Pelkästään se, että tässä yhteydessä kyseinen jäsenvaltio haluaa selvennystä asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan tulkintaan, ei voi mielestäni johtaa siihen, että kanne jätettäisiin tutkimatta. Tämän ratkaisuehdotuksen 2 kohdassa mainitun kumoamiskanteen tavoitteen mukaisesti SEUT 263 artiklan mukainen laillisuusvalvonta merkitsee välttämättä sitä, että tulkintatoimivaltaansa (
81
) käyttäessään unionin tuomioistuimet tulkitsevat säännöksiä, joiden kumoamista on vaadittu, ja mahdollisesti selventävät niiden ulottuvuutta.
106.
Toisin kuin neuvoston väitteessä oletetaan, asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa säädetyn kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden täsmällisen ulottuvuuden määrittäminen ei siis koske kanteen tutkittavaksi ottamista vaan pikemminkin sen perusteltavuutta.
107.
Tästä seuraa mielestäni, että Bulgarian tasavallan asiassa C‑543/20 nostama kanne, siltä osin kuin se koskee asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohtaa, on otettava tutkittavaksi.
108.
Edellä 102 kohdassa mainitusta, kyseisen jäsenvaltion nostamaan kanteeseen sisältyvästä väitteestä ilmenee kuitenkin, että jos unionin tuomioistuin hyväksyisi asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan tulkinnan, jonka mukaan tässä säännöksessä ei aseteta kuljettajille velvollisuutta palata asuinpaikkaansa tai säännöllisenä asemapaikkanaan olevaan toimipisteeseen, joka sijaitsee työnantajan sijoittautumisjäsenvaltiossa, Bulgarian tasavallan tästä säännöksestä esittämiä kanneperusteita ei tarvitsisi enää tutkia aineellisesti.
109.
Näin ollen katson, että on syytä tarkastella ensin tiettyjen jäsenvaltioiden esittämiä kanneperusteita, joiden mukaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdalla loukataan oikeusvarmuuden periaatetta. Tämän tarkastelun perusteella voidaan määrittää kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden, sellaisena kuin siitä säädetään kyseisessä säännöksessä, täsmällinen ulottuvuus.
b)
Oikeusvarmuuden periaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
110.
Kanteissaan Liettuan tasavalta (asia C‑541/20), Bulgarian tasavalta (asia C‑543/20) ja Puolan tasavalta (asia C‑553/20) väittävät, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta ei täytä oikeusvarmuuden periaatteesta johtuvia vaatimuksia.
111.
Liettuan tasavalta (
82
) väittää, että lainsäätäjä ei ole täsmentänyt, miten kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta koskevaa säännöstä pitäisi soveltaa käytännössä. Yksityiskohtia, jotka koskevat kuljettajien palaamista, kuten kustannuksia ja näyttöä palaamisesta, tai palaamisesta kieltäytymistä ja siitä työnantajalle ja mahdollisesti työntekijälle aiheutuvia seuraamuksia, ei ole täsmennetty. Myöskään ilmaisua kuljettajan ”asuinpaikka” ei ole selvästi määritelty. Erityisesti on epäselvää, pitääkö kolmannen maan kuljettajan palata kyseiseen maahan vai tilapäiseen asuinpaikkaan asianomaisessa jäsenvaltiossa, ja yleisemmin on epäselvää, tarkoitetaanko tällä ilmaisulla asianomaista jäsenvaltiota vai tiettyä osoitetta asuinpaikassa. Kaikki nämä epäselvyydet tekevät asetuksen 2020/1054 yhtenäisestä soveltamisesta mahdotonta.
112.
Bulgarian tasavalta väittää, että kyseisen säännöksen täsmällinen tulkinta ja kuljettajille ja liikenteenharjoittajille asetetut velvollisuudet ovat perustavanlaatuisesti epäselviä. Näin ollen epäselvää on ensinnäkin se, rajoittuuko kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus kyseisessä säännöksessä mainittuihin kahteen paikkaan (eli yrityksen toimipisteeseen tai kuljettajan asuinpaikkaan) vai voivatko kuljettajat valita jonkin muun paikan, toiseksi, onko tämä velvollisuus asetettu kuljettajille vai liikenteenharjoittajille, ja kolmanneksi, koskeeko jälkimmäisessä tapauksessa velvollisuus keinoja vai tulosta. Neuvoston ja parlamentin kirjallisissa huomautuksissaan ehdottama kyseisen säännöksen tulkinta on ristiriidassa sekä näiden toimielinten että komission aiemmissa asiakirjoissa esittämien kantojen kanssa. Oikeusvarmuuden puuttumisen osoittaa myös asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan tulkinta kansallisella tasolla. Esimerkiksi Belgian poliisin kertomuksesta käy ilmi, että seuraamuksia määrättiin pelkästään siitä syystä, että kuljettaja ei ollut palannut kotiinsa 13 viikon jälkeen, ilman että olisi arvioitu, oliko hän päättänyt viettää lepoaikansa muualla. (
83
)
113.
Puolan tasavalta väittää, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa kuljettajalle asetetun velvollisuuden luonnetta ei ole selvästi määritelty. On epäselvää, onko yrityksen ainoastaan tarjottava kuljettajalle liikennemuoto, jotta tämä voi pitää lepoaikansa jommassakummassa mainituista paikoista, vai onko sen varmistettava, että kuljettaja todella palaa jompaankumpaan näistä paikoista, kuten tämän asetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleesta näyttäisi ilmenevän. Jälkimmäisessä tapauksessa ei ole selvää, millä tavoin liikenteenharjoittajan on velvoitettava kuljettaja käyttämään hänelle tarjoamaansa paluuvaihtoehtoa tai mitä ajoneuvoa tähän tarkoitukseen on käytettävä. Säännöksessä saatetaan siten asettaa liikenteenharjoittajille velvollisuuksia, joita ne eivät pysty täyttämään loukkaamatta työntekijöiden henkilökohtaista vapautta.
114.
Puolan tasavallan mukaan on epäselvää, pitäisikö palaamisen työnantajan toimipisteeseen edeltää palaamista asuinpaikkaan. Ei ole selvää, täyttääkö yritys velvollisuutensa taata kuljettajille lepoaika, jos se antaa kuljettajien palata suoraan asuinpaikkaansa, kun otetaan huomioon, että kuljettajan ”viikoittainen lepoaika alkaa” työnantajan toimipisteessä.
115.
Puolan tasavallan mukaan myös kyseisen säännöksen kolmanteen alakohtaan liittyy epäselvyyksiä. Ei ole selvää, onko ajopiirturi, jonka rekisterit ovat tässä säännöksessä vaadittuja todisteita, sen ajoneuvon ajopiirturi, jolla kuljettaja palaa toimipisteeseen tai asuinpaikkaansa, vai kuljettajan yleensä käyttämän ajoneuvon ajopiirturi. Riidanalaisessa säännöksessä ei täsmennetä niiden asiakirjojen säilytysaikaa, joita yritys voi asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 14 perustelukappaleen mukaan käyttää osoittaakseen, että se täyttää velvollisuutensa. Puolan tasavalta katsoo, että tämän alakohdan säännökseen liittyvä epätäsmällisyys estää sen täytäntöönpanon. Asetuksissa pitäisi määritellä riittävän täsmällisesti kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden sisältö. Näin ei ole tässä tapauksessa, koska kyseisessä säännöksessä annetaan kansallisille viranomaisille liian laaja harkintavalta. Näiden viranomaisten asetuksen 2020/1054 säännöksiin tekemät selvennykset johtavat siihen, että niitä sovelletaan eri tavoin, mikä lisää oikeudellista epävarmuutta vastoin tämän asetuksen tavoitetta vahvistaa oikeusvarmuutta liikenteenharjoittajien velvollisuuksien osalta niiden yhtenäisen soveltamisen varmistamiseksi sisämarkkinoilla.
116.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat, että kaikki nämä kanneperusteet hylätään.
2) Asian tarkastelu
117.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden periaate edellyttää yhtäältä, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä, ja toisaalta, että niiden soveltaminen on yksityisten ennakoitavissa, erityisesti, jos niistä voi aiheutua epäedullisia seurauksia. Mainittu periaate edellyttää erityisesti, että säännöstön perusteella ne, joita asia koskee, voivat saada selville tarkasti, minkä laajuisia sillä niille asetetut velvoitteet ovat, ja voivat yksiselitteisesti saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä niiden johdosta asianmukaisiin toimenpiteisiin (
84
) varsinkin silloin, kun niillä voi yksilöiden ja yritysten kannalta olla epäedullisia seurauksia. (
85
)
118.
Oikeusvarmuuden vaatimuksia ei kuitenkaan voida ymmärtää siten, että ne olisivat esteenä sille, että unionin lainsäätäjä käyttää antamansa oikeussäännön yhteydessä abstraktia oikeudellista käsitettä, eikä myöskään siten, että ne edellyttäisivät, että tällaisessa abstraktissa oikeussäännössä mainitaan ne eri konkreettiset tilanteet, joissa sitä voidaan soveltaa, koska lainsäätäjä ei voi määrittää etukäteen kaikkia tällaisia tilanteita. (
86
)
119.
Ei myöskään ole tarpeen, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä toimessa itsessään esitetään teknisluonteiset tarkennukset, vaan unionin lainsäätäjä voi turvautua yleiseen oikeudelliseen kehykseen, jota on tämän jälkeen tarvittaessa täsmennettävä. (
87
)
120.
Näin ollen se, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävällä säädöksellä annetaan sen täytäntöönpanosta vastaaville viranomaisille harkintavaltaa, ei itsessään ole ristiriidassa ennakoitavuuden vaatimuksen kanssa edellyttäen, että tällaisen harkintavallan laajuus ja sen käyttämistapa määritellään riittävän selvästi, kun otetaan huomioon kyseessä oleva hyväksyttävä tavoite, jotta mielivaltaisilta toimilta voidaan antaa asianmukaista suojaa. (
88
)
121.
Nyt käsiteltävässä tapauksessa on niin, että tarkasteltaessa nyt kyseessä olevan kaltaisia kanteita ei ole arvioitava mitään konkreettista tilannetta vaan ainoastaan hypoteettisia tilanteita. Mielestäni tällaisessa tilanteessa sen arvioimiseksi, onko säännös oikeusvarmuuden periaatteen mukainen, on edellisissä kohdissa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti syytä tutkia, onko tämä säännös niin epäselvä, että ne, joille se on osoitettu, eivät voi selvittää riittävällä varmuudella mahdollisia epäselvyyksiä sen ulottuvuuden tai merkityksen osalta, jolloin nämä eivät voi yksiselitteisesti määritellä kyseiseen säännökseen perustuvia oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan. (
89
)
122.
Aluksi on tutkittava väitteet, joiden mukaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan perusteella ei voida ymmärtää, onko kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus asetettu kuljettajille vai liikenteenharjoittajille ja voivatko kuljettajat vapaasti valita lepoaikansa alkamispaikaksi jonkin muun paikan kuin yrityksen toimipisteen tai oman asuinpaikkansa.
123.
On huomattava, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että ”kuljetusyritysten on järjestettävä kuljettajien työ niin, että kuljettajat pystyvät palaamaan kuljettajan säännöllisenä asemapaikkana olevaan työnantajan toimipisteeseen, jossa kuljettajan viikoittainen lepoaika alkaa, työnantajan sijoittautumisjäsenvaltiossa tai palaamaan kuljettajan asuinpaikkaan kunkin neljän peräkkäisen viikon jaksolla, jotta he voivat pitää vähintään yhden säännöllisen viikoittaisen lepoajan tai yli 45 tunnin pituisen viikoittaisen lepoajan, joka pidetään korvauksena lyhennetystä viikoittaisesta lepoajasta”.
124.
Lisäksi tämän säännöksen toisessa alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 1 artiklan 6 alakohdan a alakohdan kanssa, säädetään, että jos kuljettaja on pitänyt kaksi peräkkäistä lyhennettyä viikoittaista lepoaikaa, kuljettajan on voitava palata kolmantena viikkona voidakseen pitää korvauksena pidettävän yli 45 tunnin pituisen säännöllisen viikoittaisen lepoajan.
125.
Mielestäni kyseisen säännöksen sanamuodosta ilmenee selvästi, että se ei kohdistu kuljettajiin vaan kuljetusyrityksiin, kun ne velvoitetaan järjestämään kuljettajien työ niin, että kuljettajilla on mahdollisuus tapauksen mukaan joka kolmas tai neljäs viikko aloittaa säännöllinen viikoittainen lepoaikansa joko työnantajan toimipisteessä tai kuljettajan asuinpaikassa.
126.
Tästä seuraa, että kyseisestä säännöksestä johtuva velvollisuus kuuluu kiistatta liikenteenharjoittajille. Kyseessä on järjestämistä koskeva velvollisuus siinä mielessä, että liikenteenharjoittajan on järjestettävä kuljettajan paluu jompaankumpaan mainituista paikoista eli yrityksen toimipisteeseen tai kuljettajan asuinpaikkaan. Lisäksi säännöksen sanamuodosta ilmenee, että kuljetusyritykselle asetettu velvollisuus rajoittuu paluun järjestämiseen jompaankumpaan näistä kahdesta paikasta eikä näin ollen ulotu muihin paikkoihin.
127.
Näin ollen kyseisessä säännöksessä liikenteenharjoittajalle asetettu velvollisuus ei vaikuta mitenkään kuljettajan vapauteen valita paikka, jossa hän haluaa aloittaa ja viettää lepoaikansa. Säännöksen sisällön perusteella kuljettajalla on oltava mahdollisuus aloittaa säännöllinen viikoittainen lepoaikansa jommassakummassa näistä paikoista, mutta hänellä ei missään tapauksessa ole siihen velvollisuutta. Kuljettaja voi siis vapaasti aloittaa ja viettää säännöllisen viikoittaisen lepoaikansa haluamassaan paikassa, mikä ei kuitenkaan vaikuta kuljetusyritykselle asetettuun järjestämistä koskeva velvollisuuteen.
128.
Kyseisen säännöksen ulottuvuus, sellaisena kuin se on kuvattu kahdessa edellisessä kohdassa, paitsi ilmenee nimenomaisesti sen sanamuodosta, myös vahvistetaan asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 14 perustelukappaleessa. Tästä perustelukappaleesta ilmenee nimenomaisesti, että juuri ”kuljetusyritykset järjestävät” kuljettajien työn ja niillä on ”velvoite järjestää tavallinen paluu”. Tässä perustelukappaleessa vahvistetaan näin ollen, että kyseinen velvollisuus on asetettu liikenteenharjoittajalle. Tästä perustelukappaleesta ilmenee myös, että ”paluu olisi järjestettävä siten, että palataan [ranskankielisen version mukaan kuljettajien on mahdollista palata] kuljetusyrityksen toimipisteeseen sen sijoittautumisjäsenvaltiossa tai kuljettajan asuinpaikkaan ja että kuljettajat voivat vapaasti valita missä he viettävät lepoaikansa”. (
90
) Ilmaisun ”on mahdollista” käyttäminen [ranskankielisessä versiossa] vahvistaa myös, että säännöksessä säädetään vain kuljettajien mahdollisuudesta eikä velvollisuudesta.
129.
Edellä esitetyn perusteella voidaan myös vastata jäsenvaltioiden väitteisiin, joiden mukaan velvollisuuden luonne on epäselvä. Vastauksena Bulgarian tasavallan ilmaisemiin epäilyihin totean edellä esitetystä ilmenevän, että kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus on tietyn tuloksen saavuttamista koskeva velvollisuus, joka koskee kuljettajan paluun järjestämistä mutta ei paluuta sinänsä, sillä kuljettaja voi vapaasti päättää olla palaamatta jompaankumpaan mainituista paikoista ja aloittaa lepoaikansa siellä, missä hän haluaa.
130.
Vastauksena Puolan tasavallan ensimmäiseen väitteeseen totean näistä perusteluista ilmenevän, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa ei millään tavoin velvoiteta liikenteenharjoittajia pakottamaan kuljettajaa käyttämään tälle tarjottua paluumahdollisuutta, eikä siinä näin ollen aseteta velvollisuuksia, joita ne eivät voisi täyttää kuljettajien henkilökohtaista vapautta koskevaa perusoikeutta loukkaamatta.
131.
Näistä perusteluista ilmenee myös, että toisin kuin Liettuan tasavalta katsoo, kuljettajalle ei voida määrätä seuraamuksia, jos hän kieltäytyy palaamasta. Myöskään liikenteenharjoittajalle ei voida määrätä seuraamusta siitä, että kuljettaja jättää palaamatta, jos kyseinen liikenteenharjoittaja on täyttänyt järjestämistä koskevan velvollisuutensa.
132.
Kuten sekä Liettuan tasavalta että Puolan tasavalta tuovat esille, asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa ei myöskään täsmennetä kuljettajan paluuta koskevia järjestelyjä tai kuljetusvälinettä, jota kuljettaja käyttää paluuseen. Tämä lainsäätäjän ratkaisu ei kuitenkaan aiheuta oikeudellista epävarmuutta, vaan sen tarkoituksena on antaa liikenteenharjoittajille tarvittava liikkumavara, jotta ne voivat järjestää kuljettajan paluun kustannusten kannalta järkevimmällä tavalla ottaen huomioon yrityksen tarpeet ja organisointitavat.
133.
Toisella väitteellään Puolan tasavalta vetoaa myös siihen, ettei ole selvää, täytyykö toimipisteeseen palaamisen edeltää asuinpaikkaan palaamista. On huomattava, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan sisällön perusteella on mahdollista, että työnantaja täyttää kuljettajan paluuta koskevan velvollisuutensa pyytämällä kuljettajaa palaamaan sijoittautumisvaltiossa sijaitsevalle varikolleen. Työsopimuksen perusteella kuljetusyritys voi työnantajana aina velvoittaa kuljettajan palaamaan toimipisteeseen työaikana (
91
) ennen tämän lepoajan alkamista.
134.
Tässä yhteydessä on tuotava esille, että liikenteenharjoittajan ja kuljettajan väliseen alisteisuussuhteeseen sovelletaan kyseiseen työsopimukseen sovellettavaa kansallista työlainsäädäntöä. Näin ollen alisteisuutta koskevat yksityiskohdat on määriteltävä tämän lainsäädännön mukaisesti. Asetuksessa 2020/1054 ei kielletä työnantajaa velvoittamasta kuljettajaa palaamaan toimipisteeseen, kunhan tällainen velvollisuus asetetaan työaikana eikä se vaikuta kuljettajan lepoaikoihin. Tämä velvollisuus ei kuitenkaan vaikuta kuljettajan oikeuteen valita paikka, jossa hän haluaa viettää lepoaikansa. Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa ei edellytetä, että liikenteenharjoittajan olisi velvoitettava kuljettaja palaamaan toimipisteeseen voidakseen täyttää kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden. Tässä säännöksessä käytetään sanaa ”tai” eikä sanaa ”ja”. Siinä jätetään liikenteenharjoittajalle liikkumavaraa valita jompikumpi siinä mainituista määräpaikoista.
135.
Tarkasteltaessa Liettuan tasavallan väitettä, jonka mukaan asuinpaikkaa koskevaa ilmaisua ei ole määritelty selvästi, riittää kun todetaan, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”asuinpaikka” vastaa paikkaa, jossa asianomaisen henkilön etujen tavanomainen keskus sijaitsee. (
92
) Tästä määritelmästä seuraa, että asuinpaikan käsite viittaa tiettyyn paikkaan eikä sillä tarkoiteta jäsenvaltion aluetta kokonaisuudessaan, kuten kyseinen jäsenvaltio on ajatellut. Siltä osin kuin kyse on kolmansien maiden kuljettajien erityistilanteesta, edellä 118 kohdassa mainitun oikeuskäytännön ja jäljempänä 142 ja 143 kohdassa esitettävien perustelujen valossa ei voida väittää, että oikeusvarmuuden periaatetta olisi loukattu sillä, että kyseisessä säännöksessä ei säännellä tätä tilannetta. Tästä tilanteesta voidaan säätää kansallisella tasolla. Ei ole missään tapauksessa järkevää ulottaa liikenteenharjoittajille asetettua paluuta koskevaa velvollisuutta niin pitkälle, että niiden olisi järjestettävä palaamisia Euroopan unionin ulkopuolelle. Tässä yhteydessä huomautan, että kuten korostin edellisessä kohdassa, kuljetusyritys voi valita kyseisessä säännöksessä mainittujen kahden paikan välillä, joten jos paluu asuinpaikkaan ei vaikuta taloudellisesti kannattavalta, yritys voi aina täyttää velvollisuutensa järjestämällä paluun toimipisteeseen.
136.
Kolmannessa väitteessään Puolan tasavalta vetoaa siihen, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan kolmannessa alakohdassa ei säädetä selvästi, miten liikenteenharjoittajien on osoitettava, että ne ovat täyttäneet edellisissä alakohdissa tarkoitetun kuljettajien paluuta koskevan velvollisuutensa.
137.
On syytä muistaa, että kyseisen säännöksen kolmannessa alakohdassa säädetään, että ”yrityksen on dokumentoitava, kuinka se täyttää kyseisen velvoitteen, ja säilytettävä asiakirja-aineisto tiloissaan, jotta se voidaan esittää valvontaviranomaisten pyynnöstä”.
138.
Asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 14 perustelukappaleessa täsmennetään tältä osin, että ”kuljetusyrityksen olisi voitava käyttää ajopiirturirekistereitä, kuljettajien työvuorolistoja tai muita asiakirjoja osoittaakseen, että se täyttää velvoitteensa järjestää tavallinen paluu. Tällaisen näytön olisi oltava saatavilla kuljetusyrityksen tiloissa esitettäväksi, jos valvontaviranomaiset sitä pyytävät”.
139.
Puolan tasavalta väittää, että tämän kolmannen alakohdan säännökseen liittyvä epätäsmällisyys estää kuljetusyrityksiä panemasta sitä täytäntöön. Kyseinen jäsenvaltio korostaa erityisesti epäselvyyksiä, jotka koskevat ajopiirturimerkintöjä, joita voidaan käyttää kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden noudattamisen dokumentointiin, ja sitä, ettei ole määritetty, kuinka kauan asiakirjoja, joilla tämä noudattaminen voidaan osoittaa, on säilytettävä.
140.
Kyseisestä säännöksestä, tulkittuna asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 14 perustelukappaleen asian kannalta merkityksellisen kohdan valossa, ilmenee kuitenkin, että unionin lainsäätäjä on tarkoittanut antaa liikenteenharjoittajille liikkumavaraa antamalla niille mahdollisuuden osoittaa kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden täyttäminen käyttämällä mitä tahansa tässä tarkoituksessa merkityksellistä asiakirja-aineistoa. Tämä liikkumavara, joka koskee tapaa, jolla tämän velvollisuuden täyttäminen voidaan osoittaa, on sitä paitsi johdonmukainen myös sen liikkumavaran kanssa, jonka unionin lainsäätäjä on edellä 132 kohdasta ilmenevällä tavalla tarjonnut liikenteenharjoittajille kuljettajien paluun järjestämiseksi taloudellisesti ja organisatorisesti järkevimmällä tavalla.
141.
Se, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan kolmannessa alakohdassa ei täsmennetä, miten liikenteenharjoittajien on osoitettava, että ne ovat täyttäneet kuljettajien paluuta koskevan velvollisuutensa, ei merkitse sitä, että tämä säännös olisi oikeusvarmuuden periaatteen vastainen.
142.
Ensinnäkin on niin, että – kuten edellä 118–120 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee – oikeusvarmuuden periaatteen vaatimuksia ei voida ymmärtää siten, että ne edellyttäisivät, että oikeussäännössä mainitaan aina ne eri konkreettiset tilanteet, joissa sitä voidaan soveltaa, koska lainsäätäjä ei voi määrittää etukäteen kaikkia tällaisia tilanteita. Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan kolmannen alakohdan kaltaisessa säännöksessä, jota sovelletaan hyvin monissa erilaisissa tilanteissa, ei voida eikä siinä pidä täsmentää yksityiskohtaisesti kaikkia tilanteita, joihin sitä sovelletaan.
143.
Toiseksi oikeuskäytännöstä ilmenee, että jäsenvaltiot voivat toteuttaa asetuksen täytäntöönpanotoimia, vaikkei siinä anneta niille sitä varten nimenomaisesti toimivaltaa, jos toimet eivät haittaa asetuksen välitöntä sovellettavuutta, jos niillä ei peitellä sitä, että kyseessä on unionin oikeuden säädös, ja jos niissä täsmennetään kyseisessä asetuksessa jäsenvaltioille annetun harkintavallan käyttöä asetuksen säännöksissä asetetuissa rajoissa. (
93
) Tästä seuraa, että jos jäsenvaltiot katsovat tarpeelliseksi sisällyttää tämän säännöksen täytäntöönpanotoimeen ja antaa liikenteenharjoittajille lisäohjeita, näissä rajoissa ne voivat tehdä niin, noudattaen kuitenkin säännöksessä niille annettua liikkumavaraa sen suhteen, miten kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden täyttäminen osoitetaan.
144.
Kolmanneksi on niin, että koska unionin tasolla tai kansallisella tasolla ei ole annettu täsmällistä säännöstöä tavasta, jolla liikenteenharjoittajien on osoitettava, että ne täyttävät kuljettajien paluuta koskevan velvollisuutensa, liikenteenharjoittajien itsensä on valittava unionin lainsäätäjän antaman liikkumavaran puitteissa luotettava menetelmä, jolla voidaan varmistaa tästä säännöksestä johtuvan näyttövaatimuksen noudattaminen. (
94
)
145.
Siltä osin kuin kyse on Bulgarian tasavallan väitteestä, jonka mukaan neuvoston ja parlamentin unionin tuomioistuimelle esittämissä kirjelmissä ehdottama tulkinta poikkeaa niiden aiemmissa toimissa ehdottamasta tulkinnasta, kyseinen jäsenvaltio viittaa näiden toimielinten lainsäädäntömenettelyn kuluessa toteuttamiin toimiin, joilla ainoastaan valmistellaan lopullisen toimen antamista eikä vahvisteta lopullisesti kyseisen toimielimen kantaa (
95
) ja jotka eivät siis voi aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta. Vastaavasti komission liikkuvuuden ja liikenteen pääosaston verkkosivustolla julkaistu asiakirja, jonka otsikkona on ”Kysymyksiä ja vastauksia liikkuvuuspaketin toteuttamisesta” ja johon sekä Bulgarian tasavalta että Puolan tasavalta ovat viitanneet, ei ole oikeudellisesti sitova, (
96
) eikä se siis voi osoittaa, että riidanalainen säännös ei täytä oikeusvarmuuden vaatimuksia.
146.
Kyseisen säännöksen kansallisella tasolla tehdyistä tulkinnoista, joihin Liettuan tasavalta ja Bulgarian tasavalta ovat vedonneet, sekä Belgian poliisin kertomuksesta, jonka Bulgarian tasavalta on esittänyt näyttönä oikeusvarmuuden puuttumisesta, on todettava, että muiden tietojen puuttuessa kyseisten jäsenvaltioiden esittämien tietojen ja erityisen tämän viimeksi mainitun asiakirjan perusteella ei voida selvittää, onko mainituissa tapauksissa sakot määrätty asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan oikean vai väärän tulkinnan perusteella. Vaikka mainituissa tapauksissa sakot olisi määrätty tämän säännöksen virheellisen tulkinnan perusteella, kyseisen säännöksen mahdollinen virheellinen soveltaminen ei voisi sellaisenaan osoittaa oikeusvarmuuden puuttumista. Kyse voisi olla kansallisten viranomaisten tämän säännöksen soveltamisessa yksinkertaisesti tekemistä virheistä, jotka voitaisiin oikaista kyseisissä kansallisissa oikeusjärjestyksissä käytettävissä olevia oikeussuojakeinoja käyttäen.
147.
Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että Liettuan tasavallan, Bulgarian tasavallan ja Puolan tasavallan esittämät kanneperusteet, joiden mukaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta on oikeusvarmuuden periaatteen vastainen, on hylättävä.
148.
Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa tarkoitetun kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden tulkinnasta, joka on hyväksytty edellä 125–129 kohdassa, seuraa myös, että edellä 102 ja 108 kohdassa todetun mukaisesti mielestäni unionin tuomioistuimen ei ole tarpeen arvioida aineellisesti muita kanneperusteita, joihin Bulgarian tasavalta on vedonnut tämän asetuksen 2020/1054 säännöksen osalta.
149.
Lisäksi Liettuan tasavalta on sekä vastauskirjelmässään (
97
) että istunnossa rajoittanut kyseiseen säännökseen kohdistuvan kanteensa koskemaan ainoastaan tilannetta, jossa unionin tuomioistuin katsoisi, että siinä asetetaan kuljettajille paluuta koskeva velvollisuus, mikä ei pidä paikkaansa, kuten tämän ratkaisuehdotuksen edellisissä kohdissa on todettu. Näin ollen katson, ettei unionin tuomioistuimen ole myöskään arvioitava aineellisesti muita kanneperusteita, joihin Liettuan tasavalta on vedonnut tämän asetuksen 2020/1054 säännöksen osalta.
150.
Tämän vuoksi tarkastelen jäljempänä tässä ratkaisuehdotuksessa näiden kahden jäsenvaltion kyseistä säännöstä vastaan esittämiä kanneperusteita vain toissijaisesti.
c)
EUT-sopimuksessa taattujen perusvapauksien loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
151.
Kanteissaan Liettuan tasavalta (asia C‑541/20), Bulgarian tasavalta (asia C‑543/20) ja Romania (asia C‑546/20), joita Latvian tasavalta tukee tältä osin, väittävät, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdalla loukataan useita EUT-sopimuksessa taattuja perusvapauksia.
152.
Liettuan tasavalta väittää, että siltä osin kuin asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa säädetään kuljettajien pakollisesta paluusta asuinpaikkaansa tai yrityksen toimipisteeseen ilman kuljettajien mahdollisuutta itse valita, missä he haluavat viettää lepoaikansa, sillä loukataan SEUT 45 artiklassa tarkoitettua työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ja kuljettajien oikeutta käyttää vapaasti lepoaikaansa. Liettuan tasavalta vetoaa myös SEUT 26 artiklan rikkomiseen. Lisäksi Bulgarian tasavalta vetoaa SEUT 21 artiklan 1 kohdan ja SEUT 45 artiklan sekä perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdan rikkomiseen.
153.
Romania, jota Latvian tasavalta tukee tältä osin, väittää, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdalla rajoitetaan perusteettomasti sijoittautumisvapautta ja rikotaan siten SEUT 49 artiklaa.
154.
Romanian mukaan kyseinen säännös merkitsee tieliikenteenharjoittajille uusia hallinnollisia velvoitteita, jotka koskevat näyttöä kuljettajien säännöllisestä paluusta, sekä kustannusten kasvua ja tulojen menetystä. Uusien näyttövaatimusten noudattamisesta aiheutuvien lisäkustannusten lisäksi liikenteenharjoittajille aiheutuu kustannuksia kuljettajien tekemistä matkoista sekä tulojen vähenemistä niiden ajanjaksojen osalta, jolloin kuljettajat eivät harjoita mitään tuottavaa toimintaa, koska paluu ajetaan yleensä tyhjänä. Koska suurin osa tieliikenteenharjoittajista on pieniä tai keskisuuria yrityksiä (pk-yrityksiä), tämän säännöksen noudattamisella on vieläkin suurempia vaikutuksia.
155.
Tästä seuraa Romanian mukaan, että yrityksen perustaminen unionin maantieteellisellä reuna-alueella sijaitsevaan valtioon on vähemmän kannattavaa kuin yrityksen perustaminen johonkin Keski- tai Länsi-Euroopan valtioon, kun otetaan huomioon kustannukset, jotka aiheutuvat tuhansien lisäkilometrien matkustamisesta joka neljäs viikko paluun järjestämiseksi maista, joihin kuljetusten kysyntä on keskittynyt, sekä edellä mainitut hallinnolliset lisäkustannukset ja tulonmenetykset.
156.
Näin ollen se katsoo, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta, erityisesti siltä osin kuin se aiheuttaa erilaisia kustannuksia jäsenvaltiosta riippuen, kannustaa unionin maantieteellisillä reuna-alueilla sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneita liikenteenharjoittajia perustamaan tytäryhtiöitä tai sivuliikkeitä tai jopa siirtämään toimintansa Keski- ja Länsi-Euroopan jäsenvaltioihin. Tämä toiminnan siirtäminen ei kuitenkaan perustu yritysten todelliseen valintaan. Uusissa olosuhteissa niiden on pakko siirtää toimintansa. Lisäksi kyseinen säännös johtaa siihen, että Keski- ja Länsi-Euroopan jäsenvaltioihin sijoittautuneiden toimijoiden on vähemmän houkuttelevaa perustaa yrityksiä unionin maantieteellisillä reuna-alueilla sijaitseviin jäsenvaltioihin. Vaikka tätä säännöstä sovellettaisiin erotuksetta, se vaikuttaa siten muiden jäsenvaltioiden yritysten markkinoille pääsyyn.
157.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevien väitteidensä yhteydessä Romania väittää myös, että liikenteenharjoittajien velvollisuus järjestää toimintansa niin, että lepoajat pidetään asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdasta johtuvien vaatimusten mukaisesti, voi johtaa palvelujen tarjoamisen vapauden perusteettomiin rajoituksiin.
158.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
159.
Aluksi on huomattava unionin tuomioistuimen todenneen, että EUT-sopimuksessa taattuihin perusvapauksiin kohdistuvien rajoitusten kielto koskee kansallisten toimenpiteiden lisäksi unionin toimielinten toimenpiteitä. (
98
)
160.
Näin ollen kyseisen toimenpiteen eli asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa tarkoitetun kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden on oltava niiden EUT-sopimuksen määräysten mukainen, joihin kantajina olevat jäsenvaltiot ovat vedonneet.
161.
Liettuan tasavallan esittämät kanneperusteet, jotka koskevat SEUT 26 ja SEUT 45 artiklan rikkomista, ja Bulgarian tasavallan esittämät kanneperusteet, jotka koskevat SEUT 21 artiklan 1 kohdan, SEUT 45 artiklan ja perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdan rikkomista, perustuvat kaikki nimenomaisesti asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan tulkintaan, jonka mukaan tässä säännöksessä säädetään kuljettajien pakollisesta paluusta asuinpaikkaansa tai yrityksen toimipisteeseen ilman kuljettajien mahdollisuutta itse valita, missä he haluavat viettää lepoaikansa. Edellä 125–129 kohdassa esitetystä kuitenkin ilmenee, ettei tämä ole kyseisen säännöksen sisältö. Koska kyseiset kanneperusteet perustuvat kyseisen säännöksen virheelliseen tulkintaan, ne on siis kaikki hylättävä perusteettomina.
162.
Siltä osin kuin kyse on Romanian esittämästä SEUT 49 artiklan rikkomista koskevasta kanneperusteesta, on muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sijoittautumisvapauteen kohdistuvina rajoituksina on pidettävä kaikkia toimenpiteitä, joilla estetään SEUT 49 artiklassa taattujen vapauksien käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa. (
99
)
163.
Rajoituksen (tai esteen) käsite on kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää laajempi, ja se kattaa toimenpiteet, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden talouden toimijoiden markkinoillepääsyyn, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovellettaisiin erotuksetta, ja estävät siten jäsenvaltioiden välistä kauppaa. (
100
) Tällaisesta rajoituksesta on kyse muun muassa silloin, jos kyseisellä toimenpiteellä vaikeutetaan pääsyä vastaanottavan jäsenvaltion markkinoille (
101
) tai jos talouden toimijoilta suljetaan pois mahdollisuus päästä tämän vastaanottavan jäsenvaltion markkinoille normaaleissa ja tehokkaissa kilpailuolosuhteissa. (
102
)
164.
Lisäksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sijoittautumisvapaus eroaa palvelujen tarjoamisen vapaudesta ennen kaikkea asianomaisen toiminnan pysyvyyden ja jatkuvuuden perusteella, joiden vastakohtana on toiminnan tilapäisyys. (
103
)
165.
Sijoittautumisvapautta koskevissa EUT-sopimuksen määräyksissä tarkoitettu sijoittautumisen käsite merkitsee pysyväisluonteista taloudellisen toiminnan tosiasiallista harjoittamista vastaanottavassa jäsenvaltiossa sijaitsevasta kiinteästä toimipaikasta käsin. Se edellyttää näin ollen kyseessä olevan toimijan todellista asettautumista mainittuun jäsenvaltioon ja taloudellisen toiminnan tosiasiallista harjoittamista siellä. (
104
)
166.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sijoittautumisvapauden rajoitus voidaan hyväksyä ainoastaan, jos se ensinnäkin voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja jos se toiseksi on suhteellisuusperiaatteen mukainen, mikä edellyttää, että sillä on voitava taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. (
105
)
167.
Tässä tapauksessa on selvää, että säännöstä, jossa säädetään kuljettajien paluuta koskevasta velvollisuudesta, sovelletaan erotuksetta kaikkiin kuljetusyrityksiin, jotka harjoittavat asetuksen N:o 561/2006 soveltamisalaan kuuluvaa tieliikennettä. (
106
)
168.
Kyseisellä säännöksellä ei sellaisenaan säännellä tai millään tavoin rajoiteta yhteen jäsenvaltioon sijoittautuneiden talouden toimijoiden vapautta sijoittautua toiseen jäsenvaltioon esimerkiksi perustamalla agentuureja tai muita toimipaikkoja toiseen jäsenvaltioon.
169.
Oikeus sijoittautua, tarvittaessa perustamalla tytäryhtiöitä, mihin tahansa valitsemaansa jäsenvaltioon voidakseen järjestää työnsä parhaalla mahdollisella tavalla kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden mukaisesti taataan kaikille kuljetusyrityksille SEUT 49 artiklassa, jota edellä 47 kohdassa esitetyn mukaisesti sovelletaan välittömästi tieliikenteeseen ja joka on pantu tällä alalla täytäntöön asetuksella N:o 1071/2009.
170.
Romania itse vahvistaa, ettei tällä säännöksellä rajoiteta jäsenvaltion kuljetusyritysten mahdollisuutta sijoittautua toiseen jäsenvaltioon, kun se väittää osana perustelujaan, että tämä velvollisuus johtaa siihen, että Romaniaan sijoittautuneet kuljetusyritykset perustavat tytäryhtiöitä ja sivuliikkeitä muihin jäsenvaltioihin.
171.
Kyseinen jäsenvaltio väittää kuitenkin, että tämä velvollisuus voi aiheuttaa liikenteenharjoittajille jäsenvaltiosta riippuen erilaisia kustannuksia, mikä yhtäältä pakottaa unionin reuna-alueiden jäsenvaltioihin sijoittautuneet liikenteenharjoittajat siirtymään Keski- ja Länsi-Euroopan jäsenvaltioihin ja toisaalta johtaa siihen, että viimeksi mainittuihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden toimijoiden on vähemmän houkuttelevaa sijoittautua reuna-alueiden jäsenvaltioihin. Näin ollen kyseinen velvollisuus vaikeuttaa näiden yritysten pääsyä muiden jäsenvaltioiden markkinoille.
172.
Totean tältä osin, että vaikka kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta sovelletaan erotuksetta edellä 167 kohdassa tarkoitettuihin tieliikennettä harjoittaviin yrityksiin, sillä voi kiistatta olla suurempi vaikutus kuljetusyrityksiin, joiden kuljettajat tekevät pitkän ajanjakson ajan matkoja kaukana asema- tai asuinpaikastaan.
173.
Mielestäni tämä toteamus ei kuitenkaan millään tavoin merkitse sitä, että kyseisellä säännöksellä loukattaisiin niiden SEUT 49 artiklan mukaista sijoittautumisvapautta siten, että näiltä yrityksiltä vietäisiin mahdollisuus päästä muiden jäsenvaltioiden markkinoille normaaleissa ja tehokkaissa kilpailuolosuhteissa edellä 163 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä todetulla tavalla.
174.
Kuten neuvosto aivan oikein huomauttaa, kuljettajien paluuta koskevasta velvollisuudesta aiheutuvat organisatoriset, hallinnolliset ja taloudelliset haitat, joihin Romania vetoaa perusteluissaan, eli kuljettajien paluumatkasta aiheutuvat kustannukset, mahdolliset tulonmenetykset sekä ylimääräiset hallinnolliset kulut ja rasitteet, ovat pikemminkin seurausta siitä, että kuljetusyritys on omien kaupallisten syidensä vuoksi päättänyt sijoittautua johonkin unionin reuna-alueella sijaitsevaan jäsenvaltioon mutta harjoittaa kuitenkin pysyvästi tai suurimmaksi osaksi toimintaansa muissa kaukana sijaitsevissa jäsenvaltioissa, joissa se tarjoaa olennaisen osan kuljetuspalveluistaan.
175.
Kyseisellä säännöksellä ei kuitenkaan millään tavoin rajoiteta tämän yrityksen vapautta sijoittautua näihin jäsenvaltioihin siten, että se asettautuu sinne ja tosiasiallisesti harjoittaa siellä pysyväisluonteisesti liikenteenharjoittajan toimintaa kiinteästä toimipaikasta käsin. Tästä velvollisuudesta huolimatta tällaiset yritykset voivat halutessaan edelleen vapaasti sijoittautua mihin tahansa valitsemaansa jäsenvaltioon. Tämä säännös voi korkeintaan vähentää edellisessä kohdassa mainitun kaltaisen liiketoimintamallin houkuttelevuutta.
176.
Vaikka tämän säännöksen katsottaisiin voivan vähentää edellä mainitun liiketoimintamallin mukaisten kuljetuspalvelujen tarjoamisen houkuttelevuutta, se ei merkitsisi EUT-sopimuksen perusvapauksia koskevien sääntöjen rikkomista. Kuten edellä 44 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa on yksityiskohtaisesti todettu, kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapauteen sovelletaan erityistä järjestelmää. Liikenteenharjoittajilla on oikeus kuljetuspalvelujen (tässä tapauksessa maantiekuljetusten) tarjoamisen vapauteen vain siltä osin kuin tämä oikeus on annettu unionin lainsäätäjän yhteisen liikennepolitiikan yhteydessä antamilla johdetun oikeuden toimilla.
177.
Näin ollen unionin lainsäätäjällä on täysi oikeus muuttaa edellytyksiä, joilla palvelujen tarjoamisen vapautta harjoitetaan tieliikenteen alalla, muuttamalla lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä säädöstä asianomaisten työntekijöiden sosiaalisen suojelun parantamiseksi, koska SEUT 58 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vapauttamisen aste ei määräydy suoraan SEUT 56 artiklan nojalla vaan unionin lainsäätäjä itse määrittelee sen yhteistä liikennepolitiikkaa toteuttaessaan, kuten edellä 45 ja 46 kohdassa on todettu.
178.
Unionin tuomioistuin on jo korostanut, että toimenpiteiden, joita unionin lainsäätäjä toteuttaa muun muassa palvelujen vapaaseen liikkuvuuteen liittyvissä kysymyksissä, tarkoituksena voi olla tämän vapauden käytön helpottamisen lisäksi taata tapauksen niin vaatiessa muiden unionin tunnustamien sellaisten perustavanlaatuisten intressien suoja, joihin kyseinen vapaus voi vaikuttaa. (
107
)
179.
Tässä yhteydessä tuon erityisesti esille SEUT 9 artiklan, jonka mukaan unionin lainsäätäjä ottaa politiikkansa ja toimintansa määrittelyssä ja toteuttamisessa huomioon riittävän sosiaalisen suojelun takaamisen.
180.
Tästä seuraa, että estääkseen edellä 174 kohdassa tarkoitetun kaltaisesta liiketoimintamallista seuraavan kuljettajien työolojen heikkenemisen unionin lainsäätäjä voi yhteisen liikennepolitiikan toteuttamiseksi annettujen toimien yhteydessä hyvin toteuttaa toimia, joiden tarkoituksena on varmistaa näiden kuljettajien riittävä sosiaalinen suojelu, sillä unionin lainsäätäjällä on oikeus punnita kyseessä olevia intressejä suhteellisuusperiaatetta noudattaen. Kysymystä tämän periaatteen noudattamisesta käsitellään seuraavassa osassa.
181.
Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että toisin kuin Romania väittää, asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdalla ei rikota SEUT 49 artiklaa eikä myöskään EUT-sopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä. Näin ollen kaikki kantajina olevien jäsenvaltioiden esittämät kanneperusteet, jotka koskevat EUT-sopimuksessa taattujen perusvapauksien loukkaamista, on hylättävä.
d)
Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
182.
Kanteissaan Liettuan tasavalta (asia C‑541/20), Bulgarian tasavalta (asia C‑543/20), Romania (asia C‑546/20) ja Puolan tasavalta (asia C‑553/20) väittävät, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta ei täytä SEU 5 artiklan 4 kohdassa määriteltyjä suhteellisuusperiaatteesta johtuvia vaatimuksia.
183.
Nämä neljä jäsenvaltiota riitauttavat kyseisessä säännöksessä tarkoitetun kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden oikeasuhteisuuden sinänsä. Ne vetoavat erityisesti siihen, että tämä toimenpide on ilmeisen soveltumaton kyseisellä säännöstöllä tavoiteltujen legitiimien tavoitteiden toteuttamiseksi ja että sillä ylitetään se, mikä on tarpeen näiden ilmoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi.
184.
Romania ja Puolan tasavalta kyseenalaistavat myös unionin lainsäätäjän suorittaman oikeasuhteisuuden arvioinnin ja erityisesti sen, ettei säännöksen lopullisesta versiosta, sellaisena kuin se on lopulta hyväksytty, tehty vaikutustenarviointia.
185.
Näitä kahta näkökohtaa on tarkasteltava erikseen.
1) Kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden oikeasuhteisuutta koskevat kanneperusteet
i) Asianosaisten lausumat
186.
Liettuan tasavallan, Bulgarian tasavallan, Romanian ja Puolan tasavallan mukaan kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen, kun otetaan huomioon sen kielteiset vaikutukset kuljettajiin.
187.
Nämä neljä jäsenvaltiota väittävät, että kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus on suhteellisuusperiaatteen vastainen, koska se rajoittaa kuljettajien oikeutta valita itse, missä he haluavat viettää lepoaikansa, ja vaikuttaa siten heidän liikkumisvapauteensa, minkä vuoksi se on ilmeisen soveltumaton toimenpide, jolla ylitetään se, mikä on tarpeen työntekijöiden lepo-olosuhteiden parantamista koskevan tavoitteen toteuttamiseksi. Puolan tasavalta väittää tässä yhteydessä, että tämä velvollisuus on siten ristiriidassa asetuksen N:o 561/2006 4 artiklan f alakohdan kanssa, jonka mukaan ”vapaa-ajalla” tarkoitetaan ”yhtäjaksoista aikaa, jonka kuljettaja saa käyttää haluamallaan tavalla”. Puolan tasavalta väittää vielä, että unionin lainsäätäjä on kyseisessä säännöksessä määritellyt mielivaltaisesti paikat, joissa kuljettajien on levättävä.
188.
Kyseiset neljä jäsenvaltiota väittävät myös, että kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus merkitsee suurempaa matkojen määrää, mikä aiheuttaa kuljettajien väsymystä, kun heidän on palattava unionin maantieteellisillä reuna-alueilla sijaitseviin jäsenvaltioihin. Tämän velvollisuuden kuljettajille aiheuttama epätasapaino vaikuttaa heidän terveyteensä ja työkykyynsä, kun otetaan huomioon paluumatkojen intensiivisestä tahdista aiheutuva rasitus. Tilanteella on kielteisiä vaikutuksia myös liikenneturvallisuuteen. Tästä seuraa, että kyseinen toimenpide ei sovellu unionin kuljettajien työolojen kohentamista ja liikenneturvallisuuden parantamista koskevien asetuksen 2020/1054 tavoitteiden saavuttamiseen.
189.
Romania väittää, että vaikka yhtenä asetuksen 2020/1054 tavoitteista on, kuten sen johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee, houkutella päteviä työntekijöitä tieliikenteen alalla, kuljetusyritysten on pakko siirtää toimintansa uuteen velvollisuuteen liittyvien kustannusten vuoksi, minkä vuoksi huomattava osa työntekijöistä on tosiasiassa vaarassa menettää työpaikkansa tai joutua muuttamaan toiseen jäsenvaltioon voidakseen jatkaa työssä, johon heillä on pätevyys. Romanian käytettävissä olevien tietojen mukaan yli 45 prosenttia romanialaisista kuljetusyrityksistä harkitsee yhtiöiden tai tytäryhtiöiden perustamista tai toimintansa siirtämistä muihin Länsi-Euroopan valtioihin lieventääkseen ensimmäisen liikkuvuuspaketin kielteisiä vaikutuksia. Nämä kielteiset vaikutukset kohdistuvat kansantalouden kannalta erittäin tärkeälle alalle, sillä tavaroiden maantiekuljetuspalvelut kuuluvat aloihin, jotka ovat Romanian viennin kannalta merkittävimpiä ja vaikuttavat merkittävästi kansallisen kauppataseen tasapainottamiseen.
190.
Bulgarian tasavallan, Romanian ja Puolan tasavallan mukaan kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen kuljettajille aiheutuvien kielteisten vaikutusten osalta. Nämä jäsenvaltiot väittävät, että velvollisuudesta aiheutuu huomattavia taloudellisia kustannuksia liikenteenharjoittajille. Lisäksi tämä velvollisuus aiheuttaa paluun järjestämiseen liittyviä toimintakustannuksia sekä tulonmenetyksiä, jotka liittyvät sijoittautumisjäsenvaltioon palaamiseen kuluvaan aikaan, jolloin tyhjänä ajavat kuljettajat eivät harjoita mitään tuottavaa toimintaa, mikä pienentää liiketoimintaa ja vähentää tuloja. Myös kyseisen säännöksen kolmannessa alakohdassa liikenteenharjoittajille asetetusta velvollisuudesta dokumentoida, kuinka ne täyttävät kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden, aiheutuu merkittäviä lisärasitteita. Suurin osa liikenteenharjoittajista on kuitenkin pk-yrityksiä, joille kaikki nämä rasitteet ovat erityisen merkittäviä. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (jäljempänä talous- ja sosiaalikomitea) on korostanut tarvetta rajoittaa menettelyjä, ja myös Euroopan alueiden komitea (jäljempänä alueiden komitea) on tuonut esille, että unionin reuna-alueilla sijaitsevilla jäsenvaltioilla on suurempia vaikeuksia päästä sisämarkkinoiden ytimeen. Lisäksi riidanalainen säännös on annettu covid-19-pandemian laukaiseman talouskriisin aikana, mikä lisää näitä kielteisiä vaikutuksia.
191.
Bulgarian tasavallan, Romanian ja Puolan tasavallan mukaan kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen sen kielteisten ympäristövaikutusten osalta. Nämä kolme jäsenvaltiota väittävät, että kyseinen velvollisuus edellyttää ylimääräisten matkojen suunnittelemista tuhansien kuljettajien lähtöjä ja paluita varten päivittäin. Unionin maantieteellisten reuna-alueiden maista tulevilta kuljettajilta vaaditaan objektiivisesti tarkasteltuna hyvin pitkiä matkoja, jotka ovat paljon pidempiä kuin heidän kollegoillaan Keski- ja Länsi-Euroopassa, jossa suurin osa unionin liikenteestä tapahtuu. Lisäksi paluumatkat tehdään todennäköisesti pienemmällä kuormalla tai jopa ilman kuormaa, jolloin tuhannet ajoneuvot joutuvat matkustamaan tyhjinä. Tämä matkojen määrän merkittävä lisääntyminen merkitsee hiilidioksidipäästöjen kasvua, ja sillä on merkittävä vaikutus ympäristöön.
192.
Bulgarian tasavalta, Romania ja Puolan tasavalta väittävät, että kuljettajien ja liikenteenharjoittajien kannalta vähemmän rajoittavia vaihtoehtoja olisi ollut olemassa. Nämä jäsenvaltiot väittävät, että kuljettajien vapaus olisi voitu säilyttää säätämällä liikenteenharjoittajien velvollisuudesta järjestää paluu vain silloin, kun kuljettajat haluavat palata. Näin liikenteenharjoittajille ei aiheutuisi kohtuuttomia lisäkustannuksia. Tämä vaihtoehto takaisi suuremman joustavuuden ja siten kuljettajien oikeuksien asianmukaisen suojan. Puolan tasavalta viittaa erityisesti parlamentin työllisyyden ja sosiaaliasioiden valiokunnan ehdottamaan vastaavaan toimenpiteeseen.
193.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
ii) Asian tarkastelu
194.
Edellä 52 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että voidakseen tässä tapauksessa lausua kanneperusteista, joiden mukaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta on suhteellisuusperiaatteen vastainen, unionin tuomioistuimen on selvitettävä, onko unionin lainsäätäjä säätämällä velvollisuudesta, jonka mukaan kuljetusyritysten on järjestettävä kuljettajien työ niin, että kuljettajat pystyvät palaamaan joko kuljettajan säännöllisenä asemapaikkana olevaan työnantajan toimipisteeseen työnantajan sijoittautumisjäsenvaltiossa tai kuljettajan asuinpaikkaan, selvästi ylittänyt laajan harkintavaltansa yhteisen liikennepolitiikan alalla (
108
) valitsemalla toimenpiteen, joka on ilmeisen soveltumaton asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen tai josta aiheutuvat haitat ovat liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.
195.
Näin ollen on aluksi määriteltävä kyseisen säännöstön ja erityisesti asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan tavoitteet – joiden legitimiteettiä kantajina olevat jäsenvaltiot eivät kyseenalaista –, jotta tämän jälkeen voidaan arvioida suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevia kanneperusteita.
– Kyseisen säännöstön tavoitteet
196.
Asetus 2020/1054 annettiin osana liikkuvuuspakettia tieliikenteen alan lainsäädännön mukauttamiseksi alan kehitykseen (
109
) siten, että otetaan huomioon alan erityisluonne ja erityisesti sen erittäin suuri liikkuvuus.
197.
Tässä yhteydessä asetuksella 2020/1054 tehtiin asetukseen N:o 561/2006 muutoksia ”poliittisiksi” määriteltyjen kolmen tavoitteen toteuttamiseksi. Tämän asetuksen johdanto-osan 1, 6 ja 36 perustelukappaleesta ilmenee, että tällä asetuksella pyritään kohentamaan kuljettajien työoloja, varmistamaan vääristymätön ja reilu kilpailu ja maantiekuljetusyritysten tasapuoliset liiketoimintaedellytykset sekä edistämään kaikkien tienkäyttäjien liikenneturvallisuutta.
198.
Nämä tavoitteet liittyvät läheisesti toisiinsa, koska sosiaaliset kysymykset ja kilpailukysymykset ovat selvästi riippuvaisia toisistaan, sillä kaupalliset käytännöt, joiden avulla toimijat voivat saada epäreilua kilpailuetua, vievät usein kuljettajilta heidän perusoikeutensa sosiaaliseen suojeluun ja asianmukaisiin työoloihin, ja lainvastaiset käytännöt haittaavat myös sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa. (
110
)
199.
Kuten vaikutustenarvioinnin sosiaalisesta osasta ilmenee, työaika-asetusta koskevaan ehdotukseen sisältyvillä lainsäädäntömuutoksilla pyritään edistämään seuraavia EUT-sopimuksesta ilmeneviä poliittisia tavoitteita: sisämarkkinoiden kestävä kehitys, jonka perustana on erittäin kilpailukykyinen sosiaalinen markkinatalous (SEU 3 artikla), vapaus tarjota palveluja rajojen yli (SEUT 56 artikla), elin- ja työolojen kohentaminen (SEUT 151 artikla) ja kansainväliseen liikenteeseen sovellettavien oikeudenmukaisten ja turvallisten yhteisten sääntöjen antaminen (SEUT 91 artikla). (
111
)
200.
Tässä yhteydessä säännöksellä, jossa asetetaan liikenteenharjoittajille velvollisuus järjestää kuljettajien työ niin, että kuljettajat pystyvät säännöllisesti palaamaan kuljettajan säännöllisenä asemapaikkana olevaan työnantajan toimipisteeseen tai kuljettajan asuinpaikkaan, pyritään, kuten asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 14 perustelukappaleesta ilmenee, toteuttamaan erityinen tavoite varmistaa, että kuljettajien kotoa poissaolon kaudet eivät ole kohtuuttoman pitkiä.
201.
Tällä säännöksellä pyritään erityisesti korjaamaan se, ettei aiemmassa säännöstössä ollut sääntöjä, jotka koskisivat kuljettajien paluuta asuinpaikkaansa. Tämä on todettu yhdeksi kuljettajien sosiaalisten olojen heikkenemiseen vaikuttavista tekijöistä. Vaikutustenarvioinnissaan komissio huomauttaakin, että kuljettajien pitkät poissaolojaksot asuinpaikaltaan aiheuttavat heille stressiä ja väsymystä ja viime kädessä heikentävät kuljettajien terveydentilaa ja aiheuttavat epätasapainoa työ- ja yksityiselämän välillä. (
112
)
202.
Lisäksi kuljettajien paluuta koskevien sääntöjen puuttuminen on todettu yhdeksi niistä tekijöistä, jotka ovat johtaneet erilaisiin tulkintoihin ja valvontakäytäntöihin jäsenvaltioissa. (
113
)
203.
Näin ollen liikenteenharjoittajille asetetun kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden säätäminen liittyy asetuksen 2020/1054 yleisempään poliittiseen tavoitteeseen taata kuljettajille hyvät työolot ja kohentaa niitä, ja tämä tavoite itsessään liittyy edellä 179 kohdassa mainittuun, SEUT 9 artiklassa tarkoitettuun vaatimukseen taata riittävä sosiaalinen suojelu.
204.
Tässä yhteydessä kyseisen toimenpiteen tavoite parantaa kuljettajien työ- ja yksityiselämän välistä tasapainoa ja siten heidän elinolojaan edistää myös tavoitetta houkutella päteviä työntekijöitä, (
114
) kun otetaan huomioon, että unionissa on yleinen pula pätevistä kuljettajista. Kuten vaikutustenarvioinnista ilmenee, tämä pula johtuu ainakin osittain työolojen heikkenemisestä, joka vahingoittaa kuljettajan ammatin imagoa ja vähentää sen houkuttelevuutta. (
115
)
205.
Kun otetaan huomioon kuljettajien riittävän levon varmistamisen ja liikenneturvallisuuden välinen suora yhteys, kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus liittyy myös asetuksen 2020/1054 poliittiseen tavoitteeseen ”edistää kaikkien tienkäyttäjien liikenneturvallisuutta”. (
116
) Tämä poliittinen tavoite vastaa SEUT 91 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettua tavoitetta parantaa liikenneturvallisuutta.
206.
Liettuan tasavallan, Bulgarian tasavallan, Romanian ja Puolan tasavallan esittämiä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevia kanneperusteita on näin ollen arvioitava edellä esitetyn perusteella. Nämä jäsenvaltiot väittävät, että kyseinen säännös ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen niiden kielteisten vaikutusten osalta, joita sillä on kuljettajiin, liikenteenharjoittajiin ja ympäristöön, ja vähemmän rajoittavien vaihtoehtojen olemassaoloon nähden.
– Kielteiset vaikutukset kuljettajiin
207.
Ensinnäkin väite, jonka mukaan kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus on suhteellisuusperiaatteen vastainen, koska sillä rajoitetaan kuljettajien oikeutta valita, missä he haluavat viettää lepoaikansa, perustuu virheelliseen lähtökohtaan, jonka mukaan kyseinen säännös rajoittaisi kuljettajien vapautta viettää lepoaikansa valitsemassaan paikassa. Edellä 125–129 kohdasta ilmenee selvästi, ettei tämä säännös vaikuta kuljettajien vapauteen valita, missä he haluavat viettää lepoaikansa. Tämä väite on siten hylättävä perusteettomana. (
117
)
208.
Mielestäni asiassa on hylättävä myös Puolan tasavallan väite, jonka mukaan unionin lainsäätäjä on asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa valinnut mielivaltaisesti kaksi vaihtoehtoista paikkaa eli kuljettajan säännöllisenä asemapaikkana olevan työnantajan toimipisteen ja kuljettajan asuinpaikan.
209.
Aluksi on huomattava, että kuten neuvosto tuo esille, nämä kaksi paikkaa mainittiin jo asetuksessa N:o 561/2006, erityisesti 9 artiklan 2 ja 3 kohdassa, myös asetuksella 2020/1054 tehtyjä muutoksia edeltäneessä versiossa, kahtena paikkana, joilla on tavallisesti yhteys kuljettajan lepoajan alkuun tai loppuun. (
118
) Näin ollen kyseisessä säännöksessä oleva viittaus näihin kahteen paikkaan paikkoina, joissa lepoaika alkaa, ei ole uusi seikka vaan perustuu jo voimassa olleeseen lainsäädäntöön.
210.
Siltä osin kuin kyse on erityisesti viittauksesta kuljettajan säännöllisenä asemapaikkana olevaan toimipisteeseen, oikeuskäytännöstä ilmenee, että se vastaa paikkaa, johon kuljettaja tavanomaisia työtehtäviään suorittaessaan säännöllisesti siirtyy ottaakseen haltuunsa ja kuljettaakseen valvontalaitteella varustettua ajoneuvoa. (
119
) Unionin tuomioistuin on selventänyt, että paikkana, josta käsin kuljettaja konkreettisesti työskentelee, on pidettävä kuljetusyrityksen tiloja, joista hän säännöllisesti lähtee hoitamaan työtehtäviään ja joihin hän palaa työtehtäviensä hoitamisen jälkeen tavanomaisten työtehtäviensä hoitamisen puitteissa, jollei työnantaja ole antanut erityisiä ohjeita. (
120
) Tämä paikka vastaa myös asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan b ja g alakohdassa tarkoitettua kuljettajien pysyvää asemapaikkaa, johon ajoneuvot palaavat säännöllisesti.
211.
Ei vaikuta mitenkään mielivaltaiselta, että lainsäätäjä on valinnut kuljettajan konkreettisen asemapaikan, johon tämä palaa tavanomaisten työtehtäviensä hoitamisen puitteissa, yhdeksi niistä paikoista, joihin kuljettajalla olisi oltava oikeus palata lepoaikansa alkamista varten. Huolimatta siitä, että kuljettajien työlle on ominaista erittäin suuri liikkuvuus ja että heidän on siten tarjottava palveluja eri paikoissa eri aikoina, tämä ei muuta sitä, että näiden työntekijöiden pysyvänä asemapaikkana on toimipiste, johon he säännöllisesti menevät vastaanottamaan ja palauttamaan ajoneuvon. Tämä paikka on siten kiistatta paikka, jolla on todellinen yhteys kuljettajan työsuhteessaan työnantajaansa eli liikenteenharjoittajaan tarjoamien palvelujen alkamiseen ja päättymiseen.
212.
Myöskään viittaus kuljettajan asuinpaikkaan ei vaikuta perustuvan mielivaltaiseen valintaan. Edellä 135 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä esitetystä asuinpaikan käsitteen määritelmästä ilmenee, että sillä tarkoitetaan pysyvää paikkaa, jossa kuljettaja todennäköisesti käy säännöllisesti viettämässä lepoaikojaan. Jos kuljettaja haluaa ajoittain mennä muihin paikkoihin vapaa-ajan viettoon tai muussa tarkoituksessa, hän voi tehdä niin ilman, että yritys olisi velvollinen mahdollistamaan hänelle käymisen tällaisissa paikoissa, jotka voivat usein vaihdella. Tämä ei kuitenkaan muuta sitä, että myös asuinpaikka on kiistatta paikka, jolla on todellinen yhteys lepoaikaan.
213.
Tästä seuraa, että lainsäätäjän päätös, jonka mukaan toimipiste ja kuljettajan asuinpaikka ovat paikkoja, joihin liikenteenharjoittajalla on velvollisuus järjestää kuljettajien paluu osana sille asetettua järjestämisvelvollisuutta, ei ole mielivaltainen eikä myöskään ilmeisen soveltumaton toimenpide.
214.
Tarkasteltaessa väitettä, jonka mukaan kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus ei sovellu asetuksen 2020/1054 tavoitteiden toteuttamiseen, kun otetaan huomioon paluumatkojen suuremman lukumäärän kuljettajille aiheuttama rasitus ja väsymys, on katsottava, että kuten edellä 201 kohdassa on tuotu esille, kyseinen säännös on annettu nimenomaan kuljettajien sosiaalisten olojen parantamiseksi, jotta vältettäisiin juuri se, että pitkät poissaolojaksot asuinpaikalta aiheuttaisivat heille stressiä ja väsymystä ja siten heikentäisivät heidän terveydentilaansa.
215.
Tältä osin on aluksi huomattava, että lepoaika alkaa vasta, kun kuljettaja on saapunut asuinpaikkaansa tai työnantajan toimipisteeseen, mikä ilmenee jo säännöksen sisällöstä, kun siinä viitataan nimenomaisesti lepoajan alkamiseen. Lisäksi asetuksen N:o 561/2006 9 artiklan 2 ja 3 kohdasta ilmenee, että ajoaikaa, jonka kuljettaja tarvitsee matkustaakseen paikkakunnalle, missä toimiminen ajoneuvon kuljettajana alkaa, tai kyseiseltä paikkakunnalta palaamiseen, ei lähtökohtaisesti pidetä lepoaikana. Näin ollen ajoneuvon kuljettamiseen käytetty aika, jos tätä keinoa käytetään kuljettajan palatessa toimipisteeseen tai asuinpaikkaansa, lasketaan ajoajaksi ja siten työajaksi samalla tavoin kuin mikä tahansa muu aika, joka käytetään ajoneuvon kuljettamiseen mihin tahansa muuhun paikkaan. Tästä seuraa, ettei paluuta koskeva velvollisuus millään tavoin lisää ajoaikaa, joten se ei voi aiheuttaa kuljettajille ylimääräistä väsymystä. Tästä seuraa myös, ettei toimenpiteellä ole kielteisiä vaikutuksia liikenneturvallisuuteen.
216.
Romanian esittämistä väitteistä, jotka koskevat kuljettajille ja Romanian taloudelle aiheutuvia kielteisiä seurauksia, jotka johtuvat työpaikkojen mahdollisesta menettämisestä Romaniassa, kun kuljetusyritysten olisi pakko siirtää toimintansa Länsi-Euroopan jäsenvaltioihin, olen edellä 172 ja 174 kohdassa todennut, että vaikka kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta sovelletaan erotuksetta, sillä voi kuitenkin olla suurempi vaikutus tiettyihin kuljetusyrityksiin, joiden liiketoimintamalli edellyttää, että kuljettajat tekevät pitkän ajanjakson ajan matkoja kaukana asema- tai asuinpaikastaan.
217.
Vaikutustenarvioinnista kuitenkin ilmenee, että suurin osa kuljettajista, erityisesti niin sanotuista EU13-jäsenvaltioista, (
121
) vietti jo ennen kyseisen säännöksen antamista alle neljä viikkoa poissa asuinpaikastaan, (
122
) joten voidaan olettaa, että tällaisen liiketoimintamallin valinneita yrityksiä on enemmän kuin vähäinen määrä mutta ne ovat edelleen vähemmistönä. Näin ollen mahdollinen vaikutus työllisyyteen sen seurauksena, että liiketoimintamallia on väitetysti pakko muuttaa, vaikuttaa pikemminkin vähäiseltä.
218.
Kuten olen jo edellä 201 kohdassa todennut, vaikutustenarvioinnista ilmenee, että sääntelytoimia on pidetty tarpeellisina, jotta voidaan estää pitkiä aikoja poissa asuinpaikastaan viettävien kuljettajien työolojen heikkeneminen. Lisäksi on jo todettu, että liikenteenharjoittajille asetetun kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden säätäminen liittyy yleisempään poliittiseen tavoitteeseen taata kuljettajille hyvät työolot ja kohentaa niitä SEUT 9 artiklan yleisen tavoitteen mukaisesti. (
123
)
219.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäätäjältä ei voida viedä mahdollisuutta mukauttaa muun muassa yhteisen liikennepolitiikan alalla lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea olosuhteiden muutoksiin tai uusiin tietoihin, koska unionin lainsäätäjän tehtävänä on turvata EUT-sopimuksessa tunnustettujen yleisten etujen suojelu ja ottaa huomioon SEUT 9 artiklassa vahvistetut eri aloja koskevat unionin tavoitteet, kuten korkean työllisyystason edistämiseen ja riittävän sosiaalisen suojelun takaamiseen liittyvät vaatimukset. (
124
)
220.
Unionin tuomioistuin on tästä jo todennut erityisesti, että kun otetaan huomioon sisämarkkinoiden merkittävä kehitys ja näistä kehitysaskeleista merkittävimpinä unionin peräkkäin toteutuneet laajentumiset, unionin lainsäätäjällä oli oikeus mukauttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea luodakseen uuden tasapainon kyseessä olevien intressien välille kuljettajien sosiaalisen suojelun parantamiseksi muuttamalla palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämisen edellytyksiä. (
125
)
221.
Tästä seuraa mielestäni, että unionin lainsäätäjä voi yhteisen liikennepolitiikan alalla käyttämänsä laajan harkintavallan perusteella kyseessä olevia eri tavoitteita ja intressejä punnitessaan katsoa, että on syytä toteuttaa erityinen toimenpide, jolla pyritään parantamaan kuljettajien työoloja, huolimatta mahdollisista kielteisistä seurauksista yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa ja huolimatta korkeammista kustannuksista, joita toimenpide saattaa aiheuttaa vähemmistöön jäävälle, vaikkakaan ei vähäiselle määrälle näihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita yrityksiä, jotka käyttävät kiertäviä kuljettajia tarjotakseen palveluja enemmän tai vähemmän pysyvästi muissa jäsenvaltioissa ja joiden on sen vuoksi mahdollisesti muutettava liiketoimintamalliaan, millä voi olla vähäisiä vaikutuksia työllisyyteen. Tällainen lähestymistapa vaikuttaa olevan unionin sosiaalisten tavoitteiden mukainen, sellaisina kuin niistä määrätään muun muassa SEUT 9 artiklassa, eikä se näytä johtuvan siitä, että unionin lainsäätäjä olisi selvästi ylittänyt laajan harkintavaltansa.
222.
Lisäksi edellä 60 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun unionin toimi vaikuttaa kaikissa jäsenvaltioissa ja edellyttää, että varmistetaan tasapaino asiaan liittyvien eri etujen välillä ottamalla huomioon kyseisellä toimella tavoitellut päämäärät, unionin lainsäätäjällä ei ole velvollisuutta ottaa huomioon kunkin jäsenvaltion erityistä tilannetta. Näin ollen sen, että tällaista tasapainoa ei ole haettu ottamalla huomioon eri jäsenvaltioiden erityinen tilanne vaan kaikkien unionin jäsenvaltioiden tilanne, ei voida katsoa olevan sellaisenaan suhteellisuusperiaatteen vastaista.
223.
Edellä esitetyn perusteella on mielestäni hylättävä kaikki väitteet, joiden mukaan suhteellisuusperiaatetta on loukattu niiden kielteisten vaikutusten osalta, joita kuljettajien paluuta koskevasta velvollisuudesta aiheutuu kuljettajille.
– Kielteiset vaikutukset liikenteenharjoittajiin
224.
Kolme kantajina olevista jäsenvaltiosta väittää, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta on suhteellisuusperiaatteen vastainen siinä säädetyn kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden liikenteenharjoittajiin kohdistuvien kielteisten vaikutusten osalta, kun otetaan huomioon tästä velvollisuudesta niille aiheutuvat lisäkustannukset ja tulonmenetykset.
225.
Nämä jäsenvaltiot mainitsevat kahdenlaisia kustannuksia, jotka liittyvät tämän velvollisuuden noudattamiseen: yhtäältä lisäkustannukset ja tulonmenetykset, jotka aiheutuvat kuljettajan paluun järjestämisestä, ja toisaalta kustannukset, jotka aiheutuvat asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan kolmannessa alakohdassa liikenteenharjoittajille asetetusta vaatimuksesta dokumentoida, kuinka ne täyttävät paluuta koskevan velvollisuuden.
226.
Liikenteenharjoittajille kuljettajien paluun järjestämisestä aiheutuvista lisäkustannuksista on aluksi todettava, että lainsäätäjä on taannut liikenteenharjoittajille tietyn liikkumavaran kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden täyttämisessä. Kuten edellä 134 kohdassa on todettu, liikenteenharjoittajat voivat valita kuljettajan paluun järjestämiseksi kahden paikan välillä, joista toinen on yrityksen toimipiste ja siis paikka, jolla on suora yhteys liikenteenharjoittajaan itseensä. Kuten olen jo edellä 132 kohdassa tuonut esille, unionin lainsäätäjä on jättänyt yritykselle liikkumavaraa, kun se ei ole määritellyt tarkkaan, miten kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus on täytettävä, ja on antanut sille mahdollisuuden valita parhaaksi katsomansa tavan tämän velvollisuuden täyttämiseen. Totean myös, ettei kyseisessä säännöksessä mainittu kuljettajien säännöllistä paluuta koskeva aika vaikuta ilmeisen suhteettomalta, eikä yksikään jäsenvaltio ole kyseenalaistanut sitä.
227.
Lisäksi lainsäätäjä on yhdistänyt kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden tätä paluuta helpottaviin toimenpiteisiin. Se on lisännyt asetuksen N:o 561/2006, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1054, 12 artiklaan neljä uutta kohtaa, joiden mukaan kuljettaja voi ylittää vuorokautisen ja viikoittaisen ajoajan enintään yhdellä tunnilla päästäkseen työnantajan toimipisteeseen tai omaan asuinpaikkaansa viikoittaisen lepoajan käyttämistä varten. Jos lisäedellytykset täyttyvät, tämä aika voidaan pidentää kahteen tuntiin säännöllisen viikoittaisen lepoajan osalta. Vaikutustenarvioinnista käy selvästi ilmi, että tämän muutoksen perusteluna oli antaa kuljettajille, erityisesti niille, jotka tekevät pitkiä kansainvälisiä matkoja, mahdollisuus päästä asuinpaikkaansa tai asemapaikkaansa pitääkseen säännöllisen viikoittaisen lepoajan asuinpaikassaan (tai muussa valitsemassaan yksityisessä paikassa). (
126
)
228.
Näistä perusteluista seuraa, että antamalla huomattavaa liikkumavaraa kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden konkreettisten toteuttamisjärjestelyjen osalta lainsäätäjä on johdonmukaisesti edellä 55 kohdassa mainitun oikeuskäytännön kanssa pyrkinyt varmistamaan, että talouden toimijoille aiheutuvat rasitteet pysyvät mahdollisimman pieninä ja että ne on suhteutettu saavutettavaan tavoitteeseen.
229.
Kuten olen todennut edellä 217 kohdassa, lisäksi vaikutustenarvioinnista ilmenee, että suurin osa kuljettajista, erityisesti EU13-jäsenvaltioista, vietti jo ennen kyseisen säännöksen antamista alle neljä viikkoa poissa asuinpaikastaan. (
127
) Näin ollen voidaan kohtuudella katsoa, että tämän toimenpiteen vaikutus lisäkustannuksiin aiempaan tilanteeseen verrattuna on pikemminkin vähäinen.
230.
Toisin kuin Puolan tasavalta väittää, mielestäni tällä toteamuksella ei voida kyseenalaistaa toimenpiteen tarpeellisuutta. Kuten edellä 201 ja 203 kohdassa on todettu, toimenpide oli tarpeellinen torjumaan kiertävien kuljettajien ilmiötä, joka koskee vähäistä suurempaa, vaikkakin vähemmistöön jäävää määrää kuljettajia ja on todettu yhdeksi kuljettajien sosiaalisten olojen heikkenemiseen vaikuttavista tekijöistä mutta myös yhdeksi niistä tekijöistä, jotka ovat johtaneet erilaisiin tulkintoihin ja valvontakäytäntöihin jäsenvaltioissa. Lisäksi vaikutustenarviointi osoittaa, että poissa asuinpaikalta vietettyjen ajanjaksojen määrä on lisääntynyt ja että tämä kiertävien kuljettajien ilmiö on siten lisääntymässä. (
128
)
231.
Vaikutustenarviointi osoittaa myös, että työn organisoinnin tehostamisen seurauksena on jopa mahdollista, että kustannukset alenisivat. (
129
) Tästä näkökulmasta totean tulonmenetystä koskevan väitteen osalta, että kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus on järjestämistä koskeva velvollisuus. Jäljempänä 234 kohdassa esittämieni perustelujen lisäksi ei ole mitenkään ilmeistä eikä varsinkaan näytetty, että toimijat eivät voisi järjestää työtä taloudellisesti kannattavasti ja samalla kuitenkin antaa kuljettajien käyttää oikeuttaan palata.
232.
Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetusta vaatimuksesta dokumentoida, kuinka liikenteenharjoittajat täyttävät paluuta koskevan velvollisuuden, aiheutuvista kustannuksista on todettava, että kuten edellä 140 kohdassa on tuotu esille, myös tässä unionin lainsäätäjä on jättänyt yrityksille liikkumavaraa. Se on nimittäin päättänyt olla täsmentämättä tarkkaan, mitä asiakirja-aineistoa kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden noudattamisen osoittamiseksi tarvitaan, ja antanut siten jäsenvaltioiden toteuttaa mahdollisia täytäntöönpanotoimenpiteitä. Asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 14 perustelukappaleessa mainitaan kuitenkin kaksi asiakirjaa, joita kuljetusyritys voi käyttää yhdessä kaikkien ”muiden asiakirjojen” kanssa osoittaakseen, että se täyttää velvollisuutensa järjestää tavallinen paluu: ajopiirturirekisterit ja kuljettajien työvuorolistat.
233.
Kuljetusyrityksen oli kuitenkin jo ennen asetuksen 2020/1054 antamista voimassa olleen lainsäädännön (
130
) mukaan säilytettävä ajopiirturirekisterit ja kuljettajien työvuorolistat tiloissaan. Tästä seuraa, ettei kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden noudattamista koskevan näyttövaatimuksen täyttäminen lähtökohtaisesti edellytä mitään uutta menettelyä. Unionin lainsäätäjä on päinvastoin lisännyt liikkumavaraa antamalla yrityksille mahdollisuuden noudattaa näitä vaatimuksia muulla tavoin ja jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää tarvittaessa täydentävistä täytäntöönpanosäännöistä, joissa otetaan huomioon mahdolliset kansalliset erityisolosuhteet. Näin ollen ei voida katsoa, että kyseisestä säännöksestä olisi tältä osin aiheutunut ilmeisen suhteettomia seurauksia liikenteenharjoittajille.
234.
Huomautan vielä joka tapauksessa kahdesta edellä mainitusta kustannusluokasta, että kuten on useita kertoja todettu, asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan säännös on annettu nimenomaan kuljettajien sosiaalisten oikeuksien turvaamiseksi ja edistämiseksi sekä sen varmistamiseksi, ettei kuljettajien poissa asuinpaikastaan viettämä aika ole kohtuuttoman pitkä. Mistä tahansa sosiaalisten oikeuksien antamisesta aiheutuu kuitenkin kustannuksia. Siksi ei ole yllättävää, että kuljettajien paluuta koskevasta velvollisuudesta voi mahdollisesti aiheutua lisäkustannuksia yrityksille, joiden on noudatettava sitä. Kuten edellä 57 ja 60 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, unionin tuomioistuin ei voi puuttua unionin lainsäätäjän normatiiviseen ratkaisuun, ellei se ole ilmeisen virheellinen tai ellei siitä tietyille talouden toimijoille aiheutuva haitta ole täysin kohtuuttomassa suhteessa sillä muutoin saavutettuihin etuihin, minkä osoittaminen kuuluu kantajalle. Kantajina olevat jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole esittäneet mitään näyttöä siitä, että kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus aiheuttaisi tällaisia haittoja liikenteenharjoittajille.
– Kielteiset ympäristövaikutukset
235.
Bulgarian tasavalta, Romania ja Puolan tasavalta väittävät vielä, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta on suhteellisuusperiaatteen vastainen siinä tarkoitetun kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden kielteisten ympäristövaikutusten osalta.
236.
Tarkasteltaessa väitettä, jonka mukaan tämä velvollisuus edellyttää ylimääräisten matkojen suunnittelua tuhansien kuljettajien paluuta varten päivittäin, on huomattava, että kuten totean edellä 217 ja 229 kohdassa, vaikutustenarviointi osoittaa, että suurin osa kuljettajista, erityisesti EU13-jäsenvaltioista, palasi jo ennen kyseisen säännöksen antamista alle neljän viikon kuluttua asuinpaikkaansa. Tästä seuraa, että toimenpiteen vaikutus ympäristöön hiilidioksidipäästöjen lisääntymisen vuoksi rajoittuu kyseisen toimenpiteen toteuttamisesta johtuviin ylimääräisiin paluumatkoihin.
237.
Tähän on myös lisättävä, että toisin kuin kyseiset kolme jäsenvaltiota näyttävät olettavan, ei ole väistämätöntä, että kuljettajat käyttävät paluuoikeutensa käyttämiseen tyhjiä ajoneuvoja, sillä kyseisessä säännöksessä liikenteenharjoittajille annettu liikkumavara kuljettajien paluun järjestämiseen (
131
) antaa hyvin mahdollisuuden siihen, että kuljettajat voivat käyttää paluumatkaan muita kuljetusvälineitä, kuten julkista liikennettä, jonka käytöstä ei aiheudu lisäpäästöjä. Ei myöskään ole poissuljettua, että paluuoikeus voidaan yhdistää yrityksen ajoneuvojen palauttamiseen sen toimipisteeseen osana tavanomaista liiketoimintaa. Kyse on pikemminkin paluun järjestämisestä, sillä päästöjen mahdollinen lisääntyminen tapahtuu vain liikenteenharjoittajien tekemien organisatoristen ratkaisujen perusteella.
238.
Vastaavasti siitä, että kyseisellä toimenpiteellä voi olla suurempi vaikutus tiettyihin kuljetusyrityksiin, jotka on valinneet edellä 172 ja 174 kohdassa mainitun kaltaisen liiketoimintamallin käyttämättä – unionin oikeudessa taattua (
132
) – oikeuttaan sijoittautua jäsenvaltioihin, joissa ne tarjoavat suurimman osan kuljetuspalveluistaan, seuraa, että mahdollisella päästöjen lisääntymisellä ei ole suoraa yhteyttä kyseiseen toimenpiteeseen vaan se on pikemminkin seurausta yritysten tekemästä liiketoiminnallisesta ratkaisusta.
239.
Tällaisessa yhteydessä katson, että oikeuskäytännön nojalla (
133
) unionin lainsäätäjä voi yhteisen liikennepolitiikan alalla sillä olevan laajan harkintavallan perusteella kyseessä olevia eri tavoitteita ja intressejä punnittuaan, tätä laajaa harkintavaltaa selvästi ylittämättä, toteuttaa erityisen toimenpiteen, jolla pyritään parantamaan kuljettajien työoloja, sen johtopäätöksen perusteella, että kyseiseen säännökseen liittyvä päästöjen mahdollinen, suhteellisen maltillinen lisääntyminen voidaan kompensoida kuljettajien tämän toimenpiteen perusteella saamilla sosiaalisilla eduilla.
240.
Unionin lainsäätäjän tehtävänä on – ilman että unionin tuomioistuin voisi korvata omalla arvioinnillaan sen arviointia (
134
) – löytää tasapaino muun muassa sosiaalisten tavoitteiden ja ympäristötavoitteiden välillä ja ottaa samalla huomioon, kuten jäljempänä 317 ja 318 kohdassa esitetään yksityiskohtaisemmin, että unionin oikeudessa ja erityisesti SEUT 11 artiklassa, jonka tavoitteena on kestävä kehitys, ei aseteta systemaattista velvollisuutta asettaa aina kutakin yksittäistä säännöstä annettaessa ympäristösuojeluun liittyvät vaatimukset etusijalle niihin muihin vaatimuksiin nähden, jotka unionin lainsäätäjän on myös otettava huomioon ja jotka perustuvat primaarioikeuden määräyksiin, kuten SEUT 9 artiklassa tarkoitettu vaatimus taata riittävä sosiaalinen suojelu. (
135
)
– Vähemmän rajoittavien vaihtoehtojen olemassaolo
241.
Jotkin jäsenvaltioista väittävät, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa säädetyn kaltaisen paluuta koskevan velvollisuuden asettamiselle on olemassa vähemmän rajoittavia vaihtoehtoja. Nämä jäsenvaltiot viittaavat erityisesti mahdollisuuteen säätää liikenteenharjoittajien velvollisuudesta järjestää paluu vain silloin, kun kuljettajat haluavat palata.
242.
Ensinnäkin on huomattava, että kuten tietyt näistä jäsenvaltioista ovat itse tuoneet esille ja kuten asiakirja-aineistosta ilmenee, tätä vaihtoehtoa pohdittiin lainsäädäntömenettelyn aikana, mutta lopulta se hylättiin. Tästä on osoituksena Puolan tasavallan kanteessaan mainitsema parlamentin työllisyyden ja sosiaaliasioiden valiokunnan ehdotus.
243.
Kuten neuvosto aivan oikein huomauttaa, kuljettaja on työnantajan (liikenteenharjoittaja) ja työntekijän (kuljettaja) välisessä sopimussuhteessa heikompi osapuoli. Kyseisten jäsenvaltioiden esittämän kaltaisessa lainsäädäntöratkaisussa olisi vaarana, ettei työntekijän, joka on työsuhteessaan liikenteenharjoittajaan heikompi osapuoli, valinta olisi täysin vapaa ja että työntekijään voisi kohdistua paineita tehdä valinta, joka on työnantajan etujen mukainen. Vaikutustenarvioinnissa korostetaan myös, että kuljettajien käyttämää todellista valinnanvapautta on vaikeaa näyttää toteen. (
136
)
244.
Tästä seuraa, että tämä joidenkin jäsenvaltioiden esittämä vaihtoehto ei ole asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa asetettujen erityisten tavoitteiden saavuttamiseen soveltuva toimenpide.
245.
Kaiken edellä esitetyn perusteella katson johtopäätöksenäni, että asiassa on hylättävä kaikki kanneperusteet, joiden mukaan kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus olisi ilmeisen soveltumaton kyseisellä säännöstöllä tavoiteltujen legitiimien tavoitteiden toteuttamiseksi ja että sillä ylitettäisiin se, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden toteuttamiseksi.
2) Kanneperusteet, jotka koskevat unionin lainsäätäjän arviointia kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden oikeasuhteisuudesta
i) Asianosaisten lausumat
246.
Romania ja Puolan tasavalta väittävät, että unionin lainsäätäjä on jättänyt arvioimatta useita sen tilanteen kannalta merkityksellisiä olosuhteita, jota asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdalla on tarkoitus säännellä, koska se ole suorittanut asianmukaista vaikutustenarviointia. Kyseisen säännöksen lopullisesta versiosta ei ole tehty vaikutustenarviointia eikä tämän lopullisen version vaikutuksia ole näin ollen otettu huomioon, mikä merkitsee toimielinten välisen sopimuksen rikkomista.
247.
Puolan tasavalta väittää, että unionin lainsäätäjä ei ole arvioinut asianmukaisesti kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden vaikutusta kuljettajien turvallisuuteen. Unionin lainsäätäjä on jättänyt huomiotta talous- ja sosiaalikomitean lausunnon, jossa pidettiin valitettavana sitä, ettei ehdotettuihin muutoksiin ollut liitetty perusteellista arviointia kuljettajien, matkustajien tai tieliikenteen turvallisuudesta suhteessa kuljettajien väsymykseen. (
137
) Romania väittää, ettei asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohtaa annettaessa ole otettu huomioon lyhyen ajanjakson aikana toistuvien pitkien matkojen vaikutusta työntekijöihin.
248.
Puolan tasavalta väittää, ettei unionin lainsäätäjä ole arvioinut sitä, lisääkö kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden noudattaminen liikennettä. Käytännössä tämän velvollisuuden täyttämiseen käytetään tieliikennettä, joten tämän velvollisuuden noudattamisesta seuraa 8880000 paluumatkaa vuodessa. Unionin lainsäätäjä ei ole myöskään ottanut huomioon niitä huomattavan pitkiä matkoja, jotka unionin reuna-alueiden valtioista tulevien kuljettajien on kuljettava tämän velvollisuuden täyttämiseksi.
249.
Puolan tasavalta väittää, että toisin kuin alkuperäisessä versiossaan, kyseisen säännöksen lopullisen tekstin kolmannessa alakohdassa liikenteenharjoittajat velvoitetaan, ilman että tästä olisi tehty vaikutustenarviointia, dokumentoimaan, kuinka ne täyttävät siinä asetetun velvollisuuden, ja säilyttämään tämä asiakirja-aineisto, jotta se voidaan esittää tarkastuksen yhteydessä. Tämäntyyppisiä rasitteita pitäisi edeltää perusteellinen vaikutustenarviointi, jossa otetaan huomioon, että valtaosa liikenteenharjoittajista on pk-yrityksiä.
250.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
ii) Asian tarkastelu
251.
Aluksi on todettava, että tässä tapauksessa on selvää, että unionin lainsäätäjällä oli asetuksen 2020/1054 antamisen yhteydessä käytössään vaikutustenarviointi ja että tämä vaikutustenarviointi kattoi säännöksen, jossa säädetään kuljettajien paluuta koskevasta velvollisuudesta.
252.
Unionin lainsäätäjä hyväksyi kuitenkin tämän säännöksen lopullisen version, joka poikkesi työaika-asetusta koskevaan ehdotukseen sisältyneestä versiosta (
138
) ja josta ei ole tehty erityistä vaikutustenarviointia.
253.
Tämä lopullinen versio sisälsi kolme perustuvanlaatuista eroa komission ehdottamaan säännökseen verrattuna.
254.
Ensinnäkin ehdotuksessa työaika-asetukseksi kuljetusyritykset velvoitettiin järjestämään työ niin, että kuljettaja voi palata pelkästään ”kotiinsa”. Asetuksen 2020/1054 lopullisessa versiossa hyväksytyssä säännöksessä säädetään kuljetusyritysten mahdollisuudesta valita kuljettajan paluun järjestämiseksi kahden paikan välillä eli kuljettajan asuinpaikan ja yrityksen toimipisteen välillä, joita tarkastellaan yksityiskohtaisesti edellä 210–212 kohdassa.
255.
Toiseksi kyseisessä komission ehdotuksessa edellytettiin, että yritykset mahdollistavat kuljettajien paluun kunkin kolmen peräkkäisen viikon jaksolla. Sen sijaan kyseisen säännöksen lopullisessa versiossa mahdollistetaan kuljettajan paluu tavallisesti (
139
) kunkin neljän peräkkäisen viikon jaksolla.
256.
Kolmanneksi kyseisen säännöksen lopullisessa versiossa lisättiin kolmas alakohta, jota ei ollut komission ehdotuksessa ja jonka mukaan yrityksen on dokumentoitava, kuinka se täyttää kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden, ja säilytettävä asiakirja-aineisto tiloissaan, jotta se voidaan esittää valvontaviranomaisten pyynnöstä.
257.
Tästä seuraa, että kolmannen alakohdan lisäämistä lukuun ottamatta lainsäätäjän hyväksymä säännöksen lopullinen versio vastasi pitkälti komission vaikutustenarvioinnin perusteella laatimassa ehdotuksessa esitettyä versiota. Kuten neuvosto huomauttaa, tämä lopullinen versio on kuitenkin vähemmän rajoittava kuljetusyritysten kannalta. Koska lopullisessa versiossa säädetään paluun järjestämistä varten toisesta paikasta ja pidemmästä ajanjaksosta, se tarjoaa näille yrityksille enemmän liikkumavaraa niille asetetun paluuta koskevan velvollisuuden täyttämisessä.
258.
Tässä yhteydessä on selvitettävä jäsenvaltioiden esittämien väitteiden valossa, onko unionin lainsäätäjä tässä tapauksessa loukannut suhteellisuusperiaatetta, kun otetaan huomioon, ettei kyseisen säännöksen lopullisesta versiosta ole tehty ajantasaistettua vaikutustenarviointia ja ettei lisätystä kolmannesta alakohdasta ole tehty nimenomaista vaikutustenarviointia.
259.
Siltä osin kuin kyse on väitteestä, jonka mukaan unionin lainsäätäjä ei ole tehnyt asianmukaista arviointia kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden vaikutuksesta kuljettajien turvallisuuteen paluumatkoista heille aiheutuvan ylimääräisen väsymyksen kannalta, viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 214 ja 215 kohdassa esittämiini perusteluihin. Näistä perusteluista ilmenee, että paluuta koskeva velvollisuus ei millään tavoin lisää ajoaikaa, joten se ei voi aiheuttaa kuljettajille ylimääräistä väsymystä eikä siten myöskään vaarantaa heidän turvallisuuttaan. Päinvastoin, kuten on jo useita kertoja todettu, kyseisellä säännöksellä pyritään nimenomaan parantamaan heidän sosiaalisia olojaan.
260.
Kuten edellä 217 ja 229 kohdassa on tuotu esille, vaikutustenarviointi osoittaa, että suurin osa kuljettajista, erityisesti EU13-jäsenvaltioista, vietti jo ennen kyseisen säännöksen antamista alle neljä viikkoa poissa asuinpaikastaan, joten jo tämän vaikutustenarvioinnin perusteella voitiin kohtuudella olettaa, että kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden asettamisella olisi vaikutus rajalliseen, vaikkakin vähäistä suurempaan määrään kuljettajia.
261.
Siltä osin kuin kyse on Puolan tasavallan viittauksesta talous- ja sosiaalikomitean lausuntoon, huomautan, että vaikka tällä komitealla on erittäin tärkeä asema lainsäädäntömenettelyssä, SEU 13 artiklan 4 kohdasta ja SEUT 300 artiklan 1 kohdasta ilmenee kuitenkin, että tällä komitealla on neuvoa-antava tehtävä. Tästä seuraa, että unionin lainsäätäjän ei missään tapauksessa ole pakko noudattaa kyseisen komitean lausuntoon sisältyviä suosituksia, varsinkaan jos se katsoo, että sillä on riittävästi tietoa, jotta se voi tehdä säännökseen vähäisiä muutoksia verrattuna komission vaikutustenarvioinnin perusteella tekemään ehdotukseen.
262.
Jäsenvaltiot väittävät myös, että unionin lainsäätäjä ei ole arvioinut kysymystä siitä, johtaisiko kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden täyttäminen osaltaan liikenteen lisääntymiseen, mikä olisi haitallista erityisesti ympäristön kannalta. (
140
)
263.
Tässä yhteydessä on huomattava, että vaikutustenarvioinnissa todettiin nimenomaisesti, että ”ympäristövaikutuksia ei ole havaittu”. (
141
) Muiden selitysten puuttuessa tällainen toteamus ei riitä oikeuttamaan kyseisen säännöksen ympäristöön kohdistuvien vaikutusten arviointia siten, että kyseessä olevien eri tavoitteiden ja intressien tarpeellisen punninnan perusteella voitaisiin päätellä, että kyseinen toimenpide on oikeasuhteinen ympäristövaikutuksiinsa nähden. Mielestäni asiakirja-aineistosta kuitenkin ilmenee, että unionin lainsäätäjä saattoi kyseisen säännöksen antamisajankohtana käytettävissään olleiden muiden tietojen perusteella tehdä tällaisen arvioinnin.
264.
Kuten olen useita kertoja todennut, (
142
) vaikutustenarviointi osoittaa, että suurin osa kuljettajista, sekä niin kutsutuista EU15-jäsenvaltioista että EU13-jäsenvaltiosta, vietti jo ennen kyseisen säännöksen antamista alle neljä viikkoa poissa asuinpaikastaan, joten toimenpiteen vaikutus ympäristöön hiilidioksidipäästöjen lisääntymisen vuoksi rajoittuu kyseisen toimenpiteen toteuttamisesta johtuviin ylimääräisiin paluumatkoihin.
265.
Lisäksi unionin lainsäätäjän käytettävissä olleista tiedoista, joita asianomaiset jäsenvaltiot eivät ole varsinaisesti kiistäneet, ilmenee, että kyseisen toimenpiteen soveltaminen voi lisätä kuorma-autoliikennettä alle 0,1 prosenttia. (
143
)
266.
Näin ollen katson, ettei asiassa voida vedota siihen, ettei unionin lainsäätäjä olisi perustanut arviointiaan sen tilanteen kannalta merkityksellisiin seikkoihin ja olosuhteisiin, jota kyseisellä säännöksellä aiottiin säännellä.
267.
Puolan tasavalta vetoaa vielä siihen, ettei asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan kolmannesta alakohdasta, jossa liikenteenharjoittajat velvoitetaan dokumentoimaan, kuinka ne täyttävät kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden, ole tehty vaikutustenarviointia.
268.
Totean kuitenkin tässä yhteydessä, että komissio tuo vaikutustenarvioinnissaan nimenomaisesti esille täsmällisiä tietoja esittämällä, että tieliikenteen alan suurimpia ongelmia ovat sosiaalialaa, kauppaa ja työllisyyttä koskevan unionin lainsäädännön noudattamatta jättäminen sekä vaikeus saada yritykset noudattamaan sovellettavia sääntöjä. (
144
) Kyseisen kolmannen alakohdan säännöksellä on tarkoitus velvoittaa yritys osoittamaan, että se on täyttänyt laista johtuvat velvollisuutensa. Tällaisen säännöksen lisäämisellä vastataan siten vaikutustenarvioinnissa selvästi esille tuotuun ongelmaan.
269.
Edellä 232 ja 233 kohdassa esitetystä ilmenee, ettei kyseisellä säännöksellä ole otettu käyttöön mitään uutta menettelyä kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden noudattamista koskevan näyttövaatimuksen täyttämiseksi vaan unionin lainsäätäjä on päinvastoin merkittävästi lisännyt yritysten liikkumavaraa.
270.
Tässä tilanteessa unionin lainsäätäjän ei mielestäni voida katsoa loukanneen suhteellisuusperiaatetta, kun se ei ole tehnyt erityistä vaikutustenarviointia sellaisen säännöksen osalta, jossa säädetään ainoastaan, että yrityksen on osoitettava, että se on täyttänyt laista johtuvat velvollisuutensa, ottamatta käyttöön mitään uutta menettelyä näyttövaatimusten täyttämiseksi. Tämä johtopäätös pätee vielä paremmin tilanteessa, jossa säännöksen lisäämisellä vastataan vaikutustenarvioinnissa nimenomaisesti esiin tuotuun ongelmaan.
271.
Kaiken edellä esitetyn perusteella katson johtopäätöksenäni, että kaikki kanneperusteet, joiden mukaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta ei täytä suhteellisuusperiaatteesta johtuvia vaatimuksia, on hylättävä.
e)
SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
272.
Kanteissaan Puolan tasavalta (asia C‑553/20) ja Romania (asia C‑546/20) väittävät, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan antaessaan unionin lainsäätäjä ei ole noudattanut SEUT 91 artiklan 2 kohdasta ja SEUT 94 artiklasta johtuvia vaatimuksia.
273.
SEUT 91 artiklan 2 kohdan rikkomisen osalta Puolan tasavalta väittää, että koska vaikutustenarviointi on pintapuolinen ja koska sitä ei ole tehty kyseessä olevasta säännöksestä, ei voida katsoa, että kyseisen säännöksen vaikutukset elintasoon ja työllisyyteen joillakin alueilla sekä kuljetuskaluston käyttöön olisi otettu huomioon. Unionin lainsäätäjän harkintavallasta huolimatta velvollisuutta ottaa huomioon SEUT 91 artiklan 2 kohdassa mainitut seikat ei voida rajoittaa näihin seikkoihin tutustumiseen, sillä muutoin kyseinen määräys menettäisi tehokkuutensa.
274.
Siltä osin kuin kyse on vaikutuksesta kuljetuskaluston käyttöön, vaikutustenarvioinnissa ei ole Puolan tasavallan mukaan otettu huomioon etenkään seurauksia, jotka aiheutuvat matkojen lukumäärän kasvusta unionin tärkeimmillä kauttakulkureiteillä 8880000 vuotuisen paluumatkan tekemistä koskevan velvollisuuden johdosta. Nämä ylimääräiset matkat lisäävät maanteiden ruuhkautumista ja pahentavat siten entisestään komission jo toteamaa tieinfrastruktuurin heikkenemistä. Tässä yhteydessä on otettava huomioon niin sanottu neljännen potenssin sääntö, (
145
) jonka mukaan maanteiden heikkenemisen vaikutus kasvaa eksponentiaalisesti ajoneuvon painon kasvaessa potenssiin neljä. Vaikka raskaita tavarankuljetusajoneuvoja on vähemmän kuin henkilöautoja, niiden vaikutus infrastruktuuriin on näin ollen paljon suurempi.
275.
Siltä osin kuin kyse on vaikutuksesta työllisyyteen ja elintasoon, tieliikenteen lisääntyminen heikentää myös elämänlaatua liikenteen tärkeimpien solmukohtien läheisyydessä sijaitsevilla alueilla sekä liikenneturvallisuutta. Huomioon ei ole Puolan tasavallan mukaan otettu myöskään unionin reuna-alueiden valtioiden kuljettajille ja niihin sijoittautuneille yrityksille aiheutuvia raskaita seurauksia, sillä näiden kuljettajien keskimääräiset paluumatkat toimipisteeseen ovat huomattavasti pidemmät, eikä myöskään hallinnollisia ja organisatorisia lisärasitteita kuljetusyrityksille, joista yli puolet on pk-yrityksiä, mikä hyvin todennäköisesti johtaa monien kuljetusyritysten konkurssiin tai niiden siirtymiseen unionin keskellä sijaitseviin valtioihin. Vaikutustenarviointiin sisältyvä arvio on rajallinen ja yleisluonteinen ja liian pintapuolinen, jotta siitä voitaisiin tehdä päätelmiä kyseisen säännöksen vaikutuksista työllisyyteen joillakin alueilla.
276.
SEUT 94 artiklan rikkomisen osalta Puolan tasavalta väittää, että unionin lainsäätäjä ei ole kyseisen toimenpiteen toteuttaessaan ottanut huomioon liikenteenharjoittajien taloudellista tilannetta ja että vaikutustenarvioinnissa on tarkasteltu liian pintapuolisesti ehdotetun säännöstön vaikutusta pk-yrityksiin. Kuljettajien paluuta koskevasta velvollisuudesta väistämättä aiheutuvaa kilometrimäärän kasvua on arvioitava koko liikkuvuuspaketin yhteydessä, johon myös asetus 2020/1055 kuuluu. Puolan tasavallan mukaan tämän asetuksen säännösten soveltamisesta seuraisi pelkästään Puolassa sijaitseviin toimipisteisiin palaavien ajoneuvojen osalta 2035200000 kilometrin verran matkoja vuodessa. Jos oletetaan, että 60 prosenttia näistä matkoista tehdään ilman kuormaa, näitä ajoneuvoja ajetaan vuoden aikana 1221120000 kilometriä tyhjänä. Puolan tasavalta katsoo, että unionin lainsäätäjä on valinnut lukuisista käytettävissä olevista toimenpiteistä, joilla pyritään varmistamaan, että työntekijät käyttävät oikeuttaan lepoon, sen, joka on yrityksille kaikkein raskain.
277.
Yksi tämän tilanteen vaikutuksista on Puolan tasavallan mukaan se, että osa unionin reuna-alueiden valtioihin sijoittautuneista pk-sektorin kuljetusyrityksistä vetäytyy markkinoilta, sillä niiden on erityisen vaikeaa täyttää organisatorisia vaatimuksia, jotka liittyvät kuljettajien paluuta toimipisteeseen tai asuinpaikkaan koskevaan velvollisuuteen, koska ne sijaitsevat kaukana unionin maantieteellisestä keskuksesta. Jotkin yritykset saattavat myös päättää siirtää toimipisteensä unionin keskellä sijaitseviin valtioihin. Oletusta, jonka mukaan kaupallinen päätös yrityksen toiminnan siirtämisestä ei voisi olla niille haitaksi, ei voida hyväksyä. Yrityksen kotipaikan siirtäminen merkitsisi erittäin merkittävää rasitetta yrityksen toiminnalle. Lisäksi toisin kuin monikansallisilla yrityksillä, pk-yritysten erityisluonne näkyy muun muassa siinä, että ne ovat sidoksissa paikkaan, josta käsin ne tarjoavat palvelujaan.
278.
Riidanalaisen säännöksen antaminen covid-19-pandemian aikana osoittaa Puolan tasavallan mukaan myös, että liikenteenharjoittajien taloudellista tilannetta ei ole otettu huomioon. Pandemian taloudelliset vaikutukset tuntuvat erityisesti liikenteen alalla, joka kärsii kysynnän vähenemisestä ja jäsenvaltioiden uudelleen käyttöön ottamista sisärajojen ylittämistä koskevista rajoituksista. Nämä vaikutukset näkyivät jo lainsäädäntömenettelyn aikana, sillä liikkuvuuspaketti hyväksyttiin heinäkuussa 2020.
279.
Romania väittää myös, että hyväksytty lainsäädäntöratkaisu on SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan vaatimusten vastainen, koska se vaikuttaa kielteisesti liikenteenharjoittajien asemaan. Koska kuljettajien paluun järjestäminen aiheuttaa suurempia tappioita unionin maantieteellisellä reuna-alueella sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneille yrityksille, ne joutuvat kustannustensa alentamiseksi suuntaamaan toimintansa Länsi-Euroopan valtioihin perustamalla sinne tytäryhtiöitä tai sivuliikkeitä tai jopa siirtämällä toimintansa sinne. Kuljetusala on keskeinen kansantalouden ala, erityisesti Romanialle ja muille unionin maantieteellisillä reuna-alueilla sijaitseville jäsenvaltioille, erityisesti viennin kannalta.
280.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
i) SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan ulottuvuus
281.
Sekä SEUT 91 artiklan 2 kohta että SEUT 94 artikla sisältyvät EUT-sopimuksen kolmannen osan VI osastoon, joka koskee yhteistä liikennepolitiikkaa, ja niissä määrätään, että toteutettaessa tähän politiikkaan kuuluvia toimenpiteitä otetaan huomioon tietyt niissä mainitut seikat.
282.
Ensinnäkin SEUT 91 artiklan 2 kohdassa määrätään, että toteutettaessa tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettua liikennettä koskevaa yhteistä politiikkaa otetaan huomioon tapaukset, joissa toimenpiteiden soveltaminen voi joillakin alueilla vaikuttaa vakavasti elintasoon ja työllisyyteen sekä kuljetuskaluston käyttöön.
283.
Tätä EUT-sopimuksen määräystä muutettiin olennaisesti Lissabonin sopimuksella. Kun sitä edeltäneessä määräyksessä eli EY 71 artiklan 2 kohdassa määrättiin yksimielisyyttä edellyttävästä erityisestä lainsäädäntömenettelystä toimenpiteille, jotka vaikuttavat vakavasti elintasoon ja työllisyyteen joillakin alueilla sekä kuljetuskaluston käyttöön, SEUT 91 artiklan 2 kohdassa määrätään nyt ainoastaan, että tapaukset, joissa toimenpiteen soveltaminen vaikuttaa vakavasti näihin seikkoihin, ”otetaan huomioon”.
284.
EUT-sopimuksessa tai oikeuskäytännössä ei määritellä käsitettä ”elintaso ja työllisyys joillakin alueilla” tai käsitettä ”kuljetuskaluston käyttö”. Tältä osin voidaan kuitenkin todeta, että ”alueet”, joilla vakavaa vaikutusta elintasoon ja työllisyyteen on arvioitava, voivat muodostua yhdestä tai useammasta jäsenvaltiosta. Myös käsitteen ”kuljetuskaluston käyttö” voidaan mielestäni ymmärtää sisältävän maa-, meri- ja lentoliikenteen infrastruktuurit, joita hyödynnetään käyttäjille avoimina järjestelyinä.
285.
Kuten ilmaisun ”vakavasti” käytöstä ilmenee, kyseisen toimenpiteen soveltamisella määräyksessä mainittuihin seikkoihin on oltava melko merkittävä vaikutus. Pelkästään se, että toimenpide vaikuttaa näihin seikkoihin, ei riitä perusteeksi kyseisen määräyksen soveltamiselle.
286.
Toiseksi SEUT 94 artiklassa määrätään, että perussopimusten nojalla toteutetuissa kuljetusmaksuja ja ‑ehtoja koskevissa toimenpiteissä otetaan huomioon liikenteenharjoittajien taloudellinen tilanne. Tämän määräyksen tavoitteena on, että kuljetusmaksuja ja ‑ehtoja koskeva toimenpide ei ole yksinomaan tiellä liikkujien taikka muiden yleisten etujen mukainen, (
146
) ja siinä jätetään siten kuljetusyritysten taloudellinen tilanne täysin huomiotta.
287.
Neuvosto väittää SEUT 94 artiklassa tarkoitetun velvollisuuden sisällön osalta, että maanteiden tavaraliikenteen maksujen vahvistamista koskeva sääntely on purettu (
147
) ja että kyseessä oleva säännös eli asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta ei koske kuljetusmaksuja sellaisinaan. On kuitenkin kyseenalaista, koskeeko tämä SEUT 94 artiklassa tarkoitettu velvollisuus vain toimenpiteitä, joiden kohteena ovat välittömästi kuljetusmaksut ja ‑ehdot, vai myös sellaisia toimenpiteitä, jotka korottavat kustannuksia ja jotka siten vaikuttavat kuljetusyritysten kannattavuuteen eli välillisesti maksuihin. (
148
) Jos tätä tulkintaa noudatetaan, sellainenkin toimenpide, jolla on välillinen vaikutus kuljetusmaksuihin, kuuluisi SEUT 94 artiklan soveltamisalaan.
288.
Sekä SEUT 91 artiklan 2 kohta että SEUT 94 artikla ovat pelkkiä ”huomioon ottamista” koskevia määräyksiä eikä niillä näin ollen ole absoluuttista arvoa. (
149
)
289.
Näissä määräyksissä unionin lainsäätäjä velvoitetaan, kun se toteuttaa toimenpiteitä yhteisen liikennepolitiikan alalla, ottamaan huomioon näissä määräyksissä mainitut erityiset seikat ja tavoitteet. Nämä määräykset ovat oikeudellisesti yhtä velvoittavia kuin SEUT 8 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen eri aloja koskevat määräykset, joissa niin ikään velvoitetaan unionin lainsäätäjä ”ottamaan huomioon” tietyt tavoitteet kaikissa politiikoissaan ja toiminnoissaan näitä määritellessään ja toteuttaessaan. (
150
)
290.
SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan määräyksissä vaaditaan ja edellytetään siten, että unionin lainsäätäjä punnitsee toimenpiteellä asetettuja tavoitteita ja kyseessä olevia eri intressejä. (
151
)
291.
Kuten parlamentti ja Saksan tasavalta ovat perustellusti todenneet, näissä kahdessa määräyksessä asetettu velvollisuus ottaa huomioon niissä mainitut seikat ei kuitenkaan rajoita unionin lainsäätäjälle sille myönnetyn toimivallan käyttämisessä annettua harkintavaltaa yhteisen liikennepolitiikan kaltaisilla aloilla, (
152
) joilla sen toiminnalta edellytetään poliittisten, taloudellisten tai sosiaalisten valintojen tekemistä ja joilla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja ja pyrittävä saavuttamaan tasapaino kyseessä olevien eri intressien välillä.
292.
Tarve saavuttaa tämä tasapaino ei siis millään tavoin estä lainsäätäjää antamasta toimia, joilla on kielteisiä vaikutuksia näissä kahdessa määräyksessä mainittuihin seikkoihin. Näistä määräyksistä lainsäätäjälle seuraavana velvollisuutena on ottaa huomioon näihin seikkoihin kohdistuvat haitalliset vaikutukset – SEUT 91 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa ainoastaan tapaukset, joissa vaikutus näihin seikkoihin on ”vakava” – toimenpiteen tavoitteiden ja kyseessä olevien intressien punninnassa, joka viime kädessä kuuluu toimenpiteen oikeasuhteisuuden arviointiin.
293.
Koska näitä eri tavoitteita ja intressejä on punnittava ja koska kyseisten perusteiden soveltaminen on monimutkaista, tässä yhteydessä tuomioistuinvalvonnan on välttämättä rajoituttava sen tutkimiseen, onko unionin lainsäätäjä tehnyt SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan soveltamisedellytysten osalta ilmeisen arviointivirheen. (
153
)
294.
SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomista koskevia kanneperusteita on arvioitava näiden näkökohtien valossa.
ii) SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan väitetty rikkominen
295.
Ensinnäkin Puolan tasavallan esittämästä väitteestä, jonka mukaan asiassa ei ole noudatettu SEUT 91 artiklan 2 kohdassa määrättyä vaatimusta ottaa huomioon vakava vaikutus kuljetuskalustoon, on todettava, ettei tämä jäsenvaltio ole näyttänyt, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa tarkoitetun kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden noudattamisella olisi tällainen vakava vaikutus, tai sitä, että unionin lainsäätäjä olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen kyseisen toimenpiteen toteuttaessaan.
296.
Puolan tasavalta vetoaa matkojen lukumäärän merkittävään kasvuun unionin tärkeimmillä kauttakulkureiteillä, mutta se ei varsinaisesti kiistä neuvoston väitettä, jonka mukaan unionin lainsäätäjän käytettävistä olleiden tietojen mukaan kyseisen toimenpiteen soveltaminen voi lisätä kuorma-autoliikennettä alle 0,1 prosenttia. (
154
) Vaikka oletettaisiinkin, että tätä lukua olisi tarkistettava Puolan tasavallan mainitseman niin sanotun neljännen potenssin säännön mukaisesti, on todettava, ettei kyseisellä säännöksellä voida näin ollen väittää voivan olla vakavia vaikutuksia tieinfrastruktuuriin.
297.
Muilta osin Puolan tasavalta vetoaa ainoastaan siihen, että kyseinen matkojen lukumäärän kasvu pahentaisi liikenneinfrastruktuurin jo ennestään epätyydyttävää tilaa. Se ei kuitenkaan esitä mitään näyttöä siitä, että kyseisen toimenpiteen soveltamisesta tähän infrastruktuuriin aiheutuva vaikutus olisi niin merkittävä, että sen perusteella voitaisiin todeta SEUT 91 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ”vakava” vaikutus.
298.
Tarkasteltaessa väitettä, jonka mukaan asiassa ei ole noudatettu SEUT 91 artiklan 2 kohdassa asetettua vaatimusta ottaa huomioon vaikutus elintasoon ja työllisyyteen joillakin alueilla, edellä 265 kohdassa mainittujen näkökohtien ja lukujen perusteella ei voida myöskään väittää, että kyseisellä säännöksellä olisi vakavia vaikutuksia elämänlaatuun tärkeimpien tieliikenneväylien lähellä sijaitsevilla alueilla sekä liikenneturvallisuuteen.
299.
Siltä osin kuin kyse on väitteestä, jonka mukaan huomioon ei ole otettu kuljettajille aiheutuvia raskaita seurauksia, viittaan edellä 201 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin sekä 214 ja 215 kohtaan, joista ilmenee, että kyseinen säännös on päinvastoin annettu juuri kuljettajien sosiaalisten olojen parantamiseksi. Vaikka SEUT 91 artiklan 2 kohdassa viitataan työllisyyteen ja elintasoon joillakin alueilla, jotka voivat edellä toteamani mukaisesti (
155
) vastata yhtä tai useampaa jäsenvaltiota, tämä ei muuta sitä, että unionin lainsäätäjä ei voi jättää huomiotta muita alueita tai koko unionin tilannetta. (
156
)
300.
Siltä osin kuin kyse on väitteestä, jonka mukaan huomioon ei ole otettu unionin reuna-alueiden jäsenvaltioihin sijoittautuneille kuljetusyrityksille aiheutuvia seurauksia kustannusten lisääntymisen johdosta, viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 224–234 ja 216 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin, joista ilmenee, että unionin lainsäätäjän yhteisen liikennepolitiikan alalla käyttämänsä laajan harkintavallan perusteella suorittamassa eri intressien punninnassa – eli punninnassa, jota SEUT 91 artiklan 2 kohdassa edellytetään (
157
) – kyseisestä säännöksestä aiheutuvat mahdolliset kielteiset vaikutukset edellä 174 kohdassa kuvatun kaltaisen liiketoimintamallin valinneille yrityksille eivät voi merkitä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista.
301.
Lisäksi on todettava, että vaikutustenarvioinnissa on tarkasteltu myös työvoiman kysynnän ja tarjonnan rakennetta. (
158
) Myös markkinoiden rakenne, mukaan lukien pk-yritysten suuri osuus, on nimenomaisesti otettu huomioon vaikutustenarvioinnissa, joka osoittaa, että kyseisen toimenpiteen vaikutukset vaihtelevat unionin eri osissa. (
159
)
302.
SEUT 94 artiklan rikkomista koskevia väitteitä, joiden mukaan liikenteenharjoittajien taloudellista tilannetta ei ole otettu huomioon, ja vaikutustenarviointiin kohdistuvaa kritiikkiä pk-yritysten huomioon ottamisen osalta on tarkasteltu tämän ratkaisuehdotuksen edellisissä kohdissa.
303.
Muilta osin totean, että asetusta 2020/1055 koskevia väitteitä tarkastellaan tämän ratkaisuehdotuksen osassa, joka koskee tähän asetukseen kohdistuvia kanteita. Tältä osin on huomattava, että vaikka asetukset 2020/1055 ja 2020/1054 kuuluvat yhteensovitetusti hyväksyttyyn toimenpidepakettiin, niiden tavoitteet eivät ole täysin päällekkäisiä. Kun kuljettajien paluuta koskevalla velvollisuudella pyritään asetuksen 2020/1054 yleisten tavoitteiden puitteissa edellä 196–205 kohdassa yksityiskohtaisesti mainittuihin perustuvanlaatuisiin sosiaalisiin tavoitteisiin, asetuksella 2020/1055 pyritään jäljempänä 578 ja 693 kohdassa mainittuihin eri tavoitteisiin. Tästä seuraa, että unionin lainsäätäjän suorittamaa eri intressien punnintaa ja näissä kahdessa asetuksessa toteutettujen toimenpiteiden oikeasuhteisuutta koskevat arvioinnit eivät välttämättä ole samoja ja että lähtökohtaisesti yhdestä asetuksesta ei voida tehdä johtopäätöksiä toisen asetuksen laillisuuden kyseenalaistamiseksi.
304.
Väitteestä, jonka mukaan unionin lainsäätäjä olisi valinnut kuljetusyritysten kannalta raskaimman vaihtoehdon, on todettava, että lukuun ottamatta 241–244 kohdassa käsiteltyä vaihtoehtoa Puolan tasavalta ei ole täsmentänyt, mitkä muut vähemmän raskaat vaihtoehdot olisivat olleet mahdollisia.
305.
Siltä osin kuin kyse on väitteistä, jotka koskevat vaaraa siitä, että osa unionin reuna-alueiden valtioihin sijoittautuneista pk-sektorin kuljetusyrityksistä vetäytyy markkinoilta tai siirtää toimintansa muualle, viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 172–180 kohtaan, 216 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin sekä 234 kohtaan sisältyviin perusteluihin.
306.
Siltä osin kuin kyse on Puolan tasavallan covid-19-pandemian osalta esittämistä väitteistä, huomautan, että vaikka tällä pandemialla on ollut vakavia seurauksia useilla talouden aloilla, joihin myös tieliikenneala lukeutuu, kyse on kuitenkin poikkeuksellisesta ja väliaikaisesta tilanteesta, joka ei voi estää unionin lainsäätäjää antamasta asianmukaisia sosiaalialan sääntöjä, joita sovelletaan pitkällä aikavälillä. Tästä seuraa, että covid-19-pandemiaan ei voida vedota SEUT 94 artiklan rikkomista koskevan väitteen tueksi.
307.
Kaiken edellä esitetyn perusteella mielestäni SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet on hylättävä.
f)
Ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikkaa koskevien unionin oikeussääntöjen rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
308.
Kanteissaan Liettuan tasavalta (asia C‑541/20) ja Puolan tasavalta (asia C‑553/20) väittävät, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta on ristiriidassa useiden ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikkaa koskevien unionin oikeussääntöjen kanssa. Liettuan tasavalta vetoaa SEU 3 artiklan 3 kohdan ja SEUT 11 ja SEUT 191 artiklan rikkomiseen. Puolan tasavalta vetoaa SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomiseen.
309.
Liettuan tasavalta väittää, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta, jolla asetetaan kuljettajien säännöllistä paluuta koskeva velvollisuus, on SEU 3 artiklan 3 kohdan, SEUT 11 artiklan ja SEUT 191 artiklan sekä unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan vastainen, koska se on yhteensopimaton tämän politiikan ja sen velvollisuuden kanssa, että unionin liikennepolitiikan toimenpiteiden yhteensopivuus unionin muiden politiikkojen kanssa on varmistettava. Ympäristönsuojelu on yksi unionin keskeisistä tavoitteista, ja ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä yhteisen liikennepolitiikan toteuttamiseen. Kun asetuksen 2020/1054 antamista koskeva menettely oli käynnissä, komissio oli sitä paitsi jo laatinut Euroopan vihreän kehityksen ohjelman, (
160
) jossa unioni on vahvistanut tavoitteekseen saavuttaa ilmastoneutraalius vuoteen 2050 mennessä. Komission tietojen mukaan liikenteen osuus unionin kaikista kasvihuonepäästöistä on neljännes, ja tämä osuus kasvaa edelleen. Ilmastoneutraaliuden saavuttamiseksi liikenteen päästöjä pitäisi vähentää 90 prosenttia vuoteen 2050 mennessä. (
161
) Eurooppa-neuvosto kannatti 12.12.2019 tätä tavoitetta ja pyysi nimenomaisesti neuvostoa jatkamaan työtä tällä alalla. (
162
) Unionin lainsäätäjä ei kuitenkaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan antaessaan ottanut huomioon näitä tavoitteita. Koska komission tietojen mukaan suurin osa maanteiden tavaraliikenteen kysynnästä tulee unionin keskellä tai keskialueilla sijaitsevista jäsenvaltioista, kun taas suurin osa kuljetushenkilöstön kysynnästä tulee unionin reuna-alueilla sijaitsevista jäsenvaltioista, tässä säännöksessä asetetaan velvollisuus, joka lisää keinotekoisesti liikennettä maanteillä, ilman kuormaa liikkuvien kuorma-autojen määrää tai työntekijöiden kuljettamiseen käytettävien muiden ajoneuvojen määrää, polttoaineen kulutusta ja hiilidioksidipäästöjä ympäristöön, mikä heikentää liikennejärjestelmän tehokkuutta ja lisää ympäristön pilaantumista ja ruuhkia. Tämän säännöksen aiheuttamat ympäristö- ja ilmasto-ongelmat ovat kiistatta kauaskantoisia, kun otetaan huomioon, että komission tietojen mukaan liikenteen ala työllistää noin 2,9 miljoonaa työntekijää.
310.
Puolan tasavalta väittää puolestaan asiassa C‑553/20, että SEUT 11 artiklaa ja perusoikeuskirjan 37 artiklaa on rikottu, koska ympäristönsuojelua koskevia vaatimuksia ei ole otettu huomioon. Näistä kahdesta määräyksestä ilmenee, että unionin toimielinten on pidättäydyttävä toteuttamasta toimenpiteitä, jotka voivat vaarantaa ympäristönsuojelua koskevien tavoitteiden toteuttamisen, eikä tämä rajoitu pelkästään SEUT 191 ja SEUT 192 artiklaan liittyviin toimenpiteisiin. Näistä määräyksistä ilmenevä periaate, jonka mukaan ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin muihin politiikkoihin, mahdollistaa ympäristönsuojelun tavoitteiden ja vaatimusten yhteensovittamisen unionin muiden etujen ja tavoitteiden sekä kestävän kehityksen tavoittelun kanssa. Tällainen periaate on itsessään peruste unionin toimen kumoamiselle, jos ympäristönäkökohtia ei selvästikään ole otettu huomioon tai ne on jätetty täysin huomiotta. SEUT 11 artiklan laajan horisontaalisen luonteen vuoksi tutkittaessa sitä, edistääkö tietty toimenpide riittävästi ympäristönsuojelua, sitä ei ole tarkasteltava erillään muista unionin toimenpiteistä, jotka on toteutettu tätä tarkoitusta varten ja jotka liittyvät kyseiseen toimintaan, vaan tällainen arviointi on syytä tehdä kaikkien unionin tällä alalla toteuttamien toimenpiteiden yhteydessä. Siihen, onko unionin lainsäätäjän toiminta tämän ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämistä koskevan periaatteen mukaista, kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan on vastattava unionin yleisen tuomioistuimen suorittamaa valvontaa, kun sen oli arvioitava, oliko komission toiminta energiayhteisvastuun periaatteen mukaista. SEUT 11 artiklan tulkinta, jonka mukaan se koskee vain oikeudenaloja eikä yksittäisiä toimenpiteitä, vähentää huomattavasti sen merkitystä. Ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on otettava huomioon myös määriteltäessä unionin oikeuden alaan kuuluvia yksittäisiä toimenpiteitä. Näin ollen unionin lainsäätäjän oli otettava huomioon ympäristövaatimukset ennen paluuta koskevan velvollisuuden hyväksymistä, mikä edellytti erityisesti ehdotettujen sääntöjen ympäristövaikutusten arviointia ja sen varmistamista, etteivät nämä säännöt vaaranna muissa ympäristöalalla annetuissa johdetun oikeuden toimissa asetettujen tavoitteiden toteuttamista. Parlamentin ja neuvoston olisi sen jälkeen pitänyt punnita vastakkaisia etuja ja tarvittaessa tehdä asianmukaiset muutokset.
311.
Puolan tasavallan mukaan on yleisesti tiedossa, että liikenteen päästöjen aiheuttama ilman pilaantuminen johtaa lukuisiin terveysongelmiin, jotka aiheutuvat pääasiallisesti tieliikenteestä. Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa säädetty paluuta koskeva velvollisuus johtaa ylimääräisiin matkoihin, jotka lisäävät hiilidioksidipäästöjä ja ilmansaasteita, ja nämä päästöt voivat vaikuttaa merkittävästi erityisesti Euroopan vihreän kehityksen ohjelmasta johtuvien unionin ympäristötavoitteiden, tavoitteen, jonka mukaan unioni on vuoteen 2050 mennessä ilmastoneutraali sen johdosta, että liikenteen kokonaispäästöjä vähennetään 90 prosenttia vuoden 1990 tasosta, ja unionin lainsäädännössä jäsenvaltioille tällä alalla asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Tämän säännöksen ja asetuksessa 2020/1055 säädetyn ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden soveltamisesta aiheutuvat typen oksidien ja pölyn lisäpäästöt voivat vaarantaa jäsenvaltioiden kansallisissa ympäristösuunnitelmissaan määrittelemien toimien tehokkuuden. Nämä kielteiset vaikutukset on dokumentoitu ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden ympäristövaikutusten arvioinneissa, jotka muun muassa jäsenvaltiot ovat toimittaneet lainsäädäntömenettelyn aikana ja jotka on toimitettu IRU:n kirjeessä, bulgarialaisen järjestön teettämässä KPMG:n raportissa ja European Centre for International Political Economyn (ECIPE) muistiossa. Komissio on jäsenensä Văleanin välityksellä (
163
) kyseenalaistanut sen, onko velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein yhteensopiva Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden ja vuoden 2019 Eurooppa-neuvoston päätelmien kanssa. Tästä huolimatta parlamentti ja neuvosto eivät ole tehneet asianmukaista arviointia kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden vaikutuksesta unionin ympäristötavoitteiden toteuttamiseen ja jäsenvaltioille ympäristölainsäädännössä asetettujen velvollisuuksien täyttämiseen. Vaikutustenarvioinnin puuttuminen merkitsee sitä, että ne ovat selvästi laiminlyöneet SEUT 11 artiklan mukaisen velvollisuutensa tehdä tällainen arviointi. (
164
)
312.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
313.
Kysymystä unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan noudattamatta jättämisestä tarkastellaan perusteellisesti asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan a alakohdan, jossa liikenteenharjoittajat velvoitetaan huolehtimaan ajoneuvojen palauttamisesta sijoittautumisvaltioon kahdeksan viikon välein, rikkomisesta nostettujen kanteiden yhteydessä, ja viittaan pitkälti tähän tarkasteluun Liettuan tasavallan ja Puolan tasavallan samanaikaisesti nostamissaan kanteissa esittämien väitteiden samankaltaisuuden vuoksi. (
165
)
314.
Totean siksi ainoastaan, että koska perusoikeuskirjan 52 artiklan 2 kohdassa määrätään, että perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia, joista on määräyksiä perussopimuksissa, sovelletaan niissä määriteltyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti, oikeus ympäristönsuojelun korkeaan tasoon, sellaisena kuin se on vahvistettu perusoikeuskirjassa, on ymmärrettävä ja sitä on tulkittava SEU 3 artiklan 3 kohdassa, SEUT 11 artiklassa ja SEUT 191 artiklassa mahdollisesti määrättyjen edellytysten ja rajoitusten valossa. (
166
) Perusoikeuskirjan 37 artikla ei siis ole näistä muista primaarioikeuden määräyksistä riippumaton itsenäinen oikeusnormi.
315.
SEU 3 artiklan 3 kohdasta on todettava, että sen ohjelmallinen ulottuvuus sulkee sen niiden tekijöiden ulkopuolelle, joiden perusteella voidaan arvioida, onko johdetun oikeuden säännös primaarioikeuden mukainen. Mielestäni sitä ei voida soveltaa itsenäisesti suhteessa perussopimuksen erityismääräyksiin, joilla konkretisoidaan siinä luetellut yleiset tavoitteet. (
167
)
316.
SEUT 11 artiklan ilmeisen velvoittavasta sanamuodosta huolimatta en ole vakuuttunut siitä, että tästä määräyksestä voisi seurata unionin lainsäätäjälle niin täsmällisiä velvollisuuksia kuin ne, joihin kantajat vetoavat, koska siinä edellytetään ainoastaan ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämistä ilman tarkempia yksityiskohtia. Tästä epätäsmällisyydestä seuraa, että Puolan tasavallan esittämä väite, jonka mukaan SEUT 11 artiklaa on rikottu vaikutustenarvioinnin puuttumisen vuoksi – josta ei varmuudella tiedetä, koskeeko se kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta sellaisenaan vai siitä erillistä ajoneuvojen palauttamista koskevaa velvollisuutta – ei voi menestyä. (
168
)
317.
Vaikka SEUT 11 artiklassa viitataankin unionin politiikkaan ja toimintaan, tällaista viittausta ei kuitenkaan voida tulkita siten, että siinä asetettaisiin systemaattinen velvollisuus kaikkia yksittäisiä säännöksiä annettaessa sisällyttää ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset tai jopa asettaa ne etusijalle. Koska SEUT 11 artikla koskee eri aloja, viime kädessä sen perusteella, miten unioni sisällyttää nämä vaatimukset politiikkoihinsa ja ottaa ne niissä huomioon, voidaan arvioida, toimiiko se tässä määräyksessä määrätyn mukaisesti ja onko unionin lainsäätäjä käyttänyt toimivaltaansa tässä määräyksessä sille asetetun tavoitteen mukaisesti.
318.
Tällaista tulkintaa tukee nähdäkseni lainsäädäntötoiminnan luonne, sillä lainsäätäjän on tietyllä alalla soviteltava toisistaan poikkeavia etuja ja punnittava tavoitteita, jotka ovat usein ristiriitaisia. Vaikka kuljettajien paluuta koskevalla velvollisuudella olisi erikseen tarkasteltuna kielteisiä ympäristövaikutuksia, (
169
) tämä toteamus ei siten yksin riittäisi perusteeksi katsoa, että SEUT 11 artiklaa on rikottu, koska unionin lainsäätäjä on toteuttanut erilaisia toimia maanteiden tavaraliikenteen kielteisten vaikutusten rajoittamiseksi (
170
) ja koska nämä väitetyt seuraukset muodostaisivat sosiaalisen edistysaskeleen ympäristökustannukset.
319.
Totean myös, että Puolan tasavallan mainitsemissa eri tutkimuksissa ja analyyseissä kuvataan ja arvioidaan erityisesti kielteisiä ympäristövaikutuksia, joiden väitetään aiheutuvan unionin lainsäätäjän hyväksymästä velvollisuudesta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein. Nämä vaikutukset ovat samat kuin ne, jotka mainitaan ja joita kommentoidaan laajalti asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan a alakohtaan kohdistuvissa kanteissa, joihin viittaan. Kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus ei kuitenkaan ole päällekkäinen ajoneuvojen palauttamista koskevan velvollisuuden kanssa. (
171
)
320.
SEUT 191 artiklan osalta on huomattava, että asetus 2020/1054 ei ole unionin ympäristöpolitiikan perusteella toteutettu toimenpide, eikä vastaajina olevien toimielinten ole väitetty erehtyneen oikeusperustasta. Toimenpiteen ei myöskään voida katsoa kuuluvan ympäristöpolitiikan alaan pelkästään siitä syystä, että siinä otetaan huomioon ympäristönsuojelun vaatimukset. (
172
) Näin ollen SEUT 191 artiklaan vetoamisella ei ole merkitystä.
321.
Väitteestä, jonka mukaan paluuta koskeva velvollisuus on ristiriidassa Eurooppa-neuvostossa sekä Euroopan vihreän kehityksen ohjelmassa ja muissa johdetun oikeuden toimissa vahvistettujen tavoitteiden kanssa, on todettava seuraavaa. Johdetun oikeuden toimen aineellista lainmukaisuutta ei voida tutkia suhteessa hierarkkisesti samantasoiseen unionin toimeen (
173
) paitsi, jos se on annettu tämän perusteella tai jommassakummassa näistä toimista on nimenomaisesti säädetty, että toinen niistä on hierarkkisesti toiseen nähden ylemmällä tasolla, (
174
) mistä ei ole kyse asetuksen 2020/1054 tapauksessa. Lisäksi mahdolliset jäsenvaltioissa esiintyvät jännitteet niiden tavoitteiden välillä, jotka jäsenvaltioille on asetettu niihin sovellettavissa unionin eri säännöstöissä, voivat johtaa vain toteamukseen siitä, ettei jäsenvaltio ole noudattanut jommankumman säännöstön mukaisia velvoitteitaan, eikä toista näistä säännöstöistä voida todeta toisen hierarkkisesti samantasoisen säännöstön vastaiseksi. (
175
) Kun otetaan huomioon, että Eurooppa-neuvoston päätelmät ovat ennen kaikkea poliittisia ja ettei Eurooppa-neuvostolla ole lainsäädäntötehtävää, näiden kanteiden lopputuloksen kannalta ei voida tehdä hyödyllisiä johtopäätöksiä siinä tapauksessa, että väitetty ristiriita Eurooppa-neuvoston päätelmien kanssa olisi vahvistettava. (
176
) Euroopan vihreän kehityksen ohjelma perustuu komission tiedonantoon, joka ei kuulu niihin seikkoihin, jotka unionin lainsäätäjän oli otettava huomioon säätäessään kuljettajien paluuta koskevasta velvollisuudesta.
322.
Unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan noudattamatta jättämistä koskevat kanneperusteet on näin ollen hylättävä.
g)
Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
323.
Kanteissaan Liettuan tasavalta (asia C‑541/20), Bulgarian tasavalta (asia C‑543/20) ja Romania (asia C‑546/20) väittävät, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta ei täytä SEUT 18 artiklassa tarkoitetusta syrjintäkiellon periaatteesta johtuvia vaatimuksia. Bulgarian tasavalta viittaa myös perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklaan, SEU 4 artiklan 2 kohdassa vahvistettuun jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden periaatteeseen sekä SEUT 95 artiklan 1 kohtaan ja palvelujen tarjoamisen vapauteen.
324.
Nämä kolme jäsenvaltiota väittävät, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta on syrjintäkiellon periaatteen vastainen, koska siinä sallitaan syrjintä unionin maantieteellisillä reuna-alueilla sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien ja unionin keskellä sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien välillä. Raskaiden tavarankuljetusajoneuvojen työn järjestäminen siten, että ne voivat palata kotipaikkaansa tai sijoittautumisjäsenvaltioon vähintään neljän viikon välein, on huomattavasti vähemmän rajoittavaa sellaisten liikenteenharjoittajien kannalta, jotka ovat sijoittautuneet jäsenvaltioihin, joissa on laajat kansalliset markkinat, ja joiden kuljettajat hoitavat kuljetuksia liikenteenharjoittajan sijoittautumisjäsenvaltiossa lähellä asuinpaikkaansa, kuin sellaisten liikenteenharjoittajien kannalta, jotka ovat sijoittautuneet reuna-alueiden jäsenvaltioihin, joiden kansalliset markkinat ovat rajalliset, ja jotka keskittyvät kansainvälisiin kuljetuksiin. Romania väittää erityisesti, että velvollisuus huolehtia kuljettajien paluusta aiheuttaa unionin maantieteellisillä reuna-alueilla sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneille yrityksille merkittäviä tappioita, jotka ovat joka tapauksessa huomattavasti suuremmat kuin Keski- tai Länsi-Eurooppaan sijoittautuneiden yritysten tappiot.
325.
Liettuan tasavalta väittää lisäksi, että kyseisellä säännöksellä aikaansaatu unionin reuna-alueilla sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten syrjintä rajoittaa sisämarkkinavapauksien käyttämistä, koska nämä yritykset ovat epäedullisemmassa asemassa kuin unionin keskelle ja keskialueille sijoittautuneet yritykset. Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta on siten protektionistinen toimenpide, jolla reuna-alueiden valtioiden yritykset syrjäytetään liikennemarkkinoilta osassa unionin aluetta ja jolla pyritään vähentämään näiden yritysten toiminnan volyymiä, koska niiden pitää paitsi tarjota kuljettajille työolot, jotka rajoittavat heidän vapaata liikkuvuuttaan, myös järjestää toimintansa siten, että osa ajoneuvoilla tehdyistä matkoista ei ole kannattavia, tai siten, että ajoneuvot ovat tyhjinä odotettaessa kuljettajien vaihtumista tai heidän paluutaan toimipisteestä tai asuinvaltiosta lepoajan jälkeen.
326.
Bulgarian tasavalta ja Liettuan tasavalta väittävät, että riidanalainen säännös johtaa syrjintään unionin maantieteellisillä reuna-alueilla sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien palveluksessa olevien kuljettajien ja unionin keskellä sijaitsevien jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajien palveluksessa olevien kuljettajien välillä, koska paluu asuinvaltioon edellyttää pitkää matkaa lyhyissä ajanjaksoissa, mikä saattaa olla epätoivottavaa ja heikentää kuljettajan asemaa. Saman jäsenvaltion sisällä kyseinen vaatimus merkitsee syrjintää paikallisten kuljettajien ja muista jäsenvaltioista tulevien kuljettajien välillä. Lisäksi unionin reuna-alueilla sijaitsevien jäsenvaltioiden työntekijät joutuvat objektiivisesti arvioituna vaikeampaan tilanteeseen, sillä voidakseen käyttää oikeuttaan lomaan he joutuvat matkustamaan pidempiä matkoja ja käyttämään enemmän aikaa unionin keskialueiden työntekijöihin verrattuna.
327.
Bulgarian tasavalta väittää, että kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus on myös jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden periaatteen vastainen, koska unionin reuna-alueilla sijaitsevat jäsenvaltiot ovat selvästi epäedullisemmassa asemassa.
328.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
329.
Liettuan tasavalta, Bulgarian tasavalta ja Romania väittävät, että kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus on yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden vastainen kolmelta kannalta: ensinnäkin se johtaa syrjintään liikenteenharjoittajien välillä, toiseksi se johtaa syrjintään kuljettajien välillä ja kolmanneksi se johtaa syrjintään eri jäsenvaltioiden välillä.
330.
Aluksi on huomattava, että kuten edellä 79 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, erilaisten tilanteiden rinnastettavuutta on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. Kyseisen säännöksen tavoitteet on esitetty edellä 196 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, joihin viittaan.
331.
Liikenteenharjoittajien välisestä syrjinnästä, jonka väitetään aiheutuvan kuljettajien paluuta koskevasta velvollisuudesta, on aluksi todettava, että kuten edellä 167 kohdassa on tuotu esille, kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta sovelletaan erotuksetta ja samalla tavoin kaikkiin kuljetusyrityksiin, jotka harjoittavat asetuksen N:o 561/2006 soveltamisalaan kuuluvaa tieliikennettä. Säännöstä sovelletaan työnantajan (ja myös kuljettajan) kansalaisuudesta riippumatta.
332.
Tästä seuraa, että tässä velvollisuudessa ei tehdä nimenomaista eroa kuljetusyritysten välillä.
333.
Nämä kolme jäsenvaltiota väittävät kuitenkin, että vaikka kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta sovelletaan erotuksetta kaikkiin kuljetusyrityksiin, se vaikuttaa enemmän unionin maantieteellisillä reuna-alueilla sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin kuljetusyrityksiin, mikä johtaa unionin oikeudessa kiellettyyn syrjintään.
334.
Tästä on edellä 174 kohdassa todettu, että kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus voi vaikuttaa enemmän kuljetusyrityksiin, jotka ovat omien kaupallisten syidensä vuoksi päättäneet sijoittautua johonkin unionin reuna-alueella sijaitsevaan jäsenvaltioon mutta harjoittaa kuitenkin pysyvästi tai suurimmaksi osaksi toimintaansa muissa kaukana sijaitsevissa jäsenvaltioissa, joissa ne tarjoavat olennaisen osan kuljetuspalveluistaan, käyttämättä kuitenkaan unionin oikeudessa taattua oikeuttaan sijoittautua näihin jäsenvaltioihin. (
177
)
335.
Vaikutustenarvioinnista ilmenee, kuten edellä 229 kohdassa on tuotu esille, että suuri osa kuljetusyrityksistä, unionin reuna-alueiden yritykset mukaan lukien, harjoitti jo toimintaansa kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden mukaisesti.
336.
Kuten edellä 230 kohdassa on todettu, unionin lainsäätäjä on näissä olosuhteissa halunnut säännellä kiertävien kuljettajien käytäntöjä, jotka koskevat vähäistä suurempaa määrää kuljettajia ja on todettu yhdeksi kuljettajien sosiaalisten olojen heikkenemiseen vaikuttavista tekijöistä, asetuksen 2020/1054 poliittisten tavoitteiden toteuttamiseksi eli kohentaakseen kuljettajien työoloja ja erityisesti varmistaakseen vääristymättömän ja reilun kilpailun liikenteenharjoittajien välillä sekä edistääkseen kaikkien tienkäyttäjien liikenneturvallisuutta. (
178
)
337.
Kuten edellä 220 kohdassa on tuotu esille, unionin tuomioistuin on jo todennut, että unionin lainsäätäjällä on oikeus mukauttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea luodakseen uuden tasapainon kyseessä olevien intressien välille kuljettajien sosiaalisen suojelun parantamiseksi muuttamalla palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämisen edellytyksiä.
338.
Unionin yhdenmukaistamistoimenpiteellä on kuitenkin väistämättä erilaisia vaikutuksia eri jäsenvaltioissa. (
179
) Unionin lainsäätäjän ei ole kompensoitava talouden toimijoiden välisiä kustannuseroja, jotka johtuvat niiden valitsemasta liiketoimintamallista ja erilaisista olosuhteista, (
180
) joissa ne ovat tämän valinnan seurauksena, kuten maantieteellisistä realiteeteista johtuvista olosuhteista. (
181
)
339.
Liikennepolitiikan kaltaisella alalla, jolla unionin tuomioistuin on katsonut tuomioistuinvalvonnan olevan rajoitettua myös yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattamisen osalta, (
182
) unionin tuomioistuimet eivät voi omalla arvioinnillaan korvata unionin lainsäätäjän tekemää arviointia kyseenalaistamalla lainsäätäjän päätöksen estää tietyt kuljettajien sosiaalisten olojen heikkenemiseen vaikuttavat käytännöt säännöksellä, jota sovelletaan erotuksetta kaikkiin kuljetusyrityksiin, vaikka tämä päätös merkitsisi sitä, että joillekin tietynlaisen liiketoimintamallin valinneille yrityksille aiheutuu suurempia kustannuksia.
340.
Siltä osin kuin Liettuan tasavalta väittää, että kyseisellä säännöksellä aikaansaatu unionin reuna-alueilla sijaitsevien jäsenvaltioiden yrityksiin kohdistuva syrjintä rajoittaa sisämarkkinavapauksien käyttämistä, viittaan edellä 167–180 kohdassa esitettyihin perusteluihin, joissa selitän, miksi kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus ei ole EUT-sopimuksen perusvapauksia koskevien määräysten vastainen.
341.
Siltä osin kuin kyse on kuljettajien välisestä syrjinnästä, johon Liettuan tasavallan ja Bulgarian tasavallan mukaan kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus johtaa, totean toissijaisesti, (
183
) että unionin maantieteellisillä reuna-alueilla sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden kuljetusyritysten palveluksessa olevien kuljettajien ja unionin keskellä sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien palveluksessa olevien kuljettajien tilanteet ovat rinnastettavissa toisiinsa siltä osin kuin on kyse oikeudesta saada mahdollisuus palata asuinpaikkaansa kohtuullisen ajan kuluessa.
342.
Näin ollen on vaikeaa katsoa, että unionin lainsäätäjä olisi tehnyt ilmeisen virheen tai ylittänyt selvästi harkintavaltansa, kun se ei ole tehnyt eroa eri työntekijöiden välillä sen mukaan, kuinka pitkän tai lyhyen matkan nämä työntekijät joutuvat matkustamaan palatakseen kotiinsa tai työnantajansa toimipisteeseen, ja kun se ei siten ole evännyt paluuoikeutta tai rajoittanut sitä tietylle työntekijäryhmälle työnantajan valitseman liiketoimintamallin perusteella.
343.
Yhdyn tältä osin neuvoston näkemykseen, jonka mukaan kaikki tieliikennealan kuljettajat ovat toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa paluuoikeutensa osalta, ja heille on siksi myönnettävä samat oikeudet huolimatta erilaisista rasitteista, joita tämän oikeuden käyttäminen aiheuttaa työnantajille heidän valitsemistaan liiketoimintamalleista riippuen.
344.
Siltä osin kuin kyse on eri jäsenvaltioiden välisestä syrjinnästä, johon kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden väitetään johtavan, on todettava, että vaikka oletettaisiinkin, että kyseinen säännös vaikuttaa välillisesti tiettyihin jäsenvaltioihin enemmän kuin muihin, kuten juuri totesin, unionin tuomioistuin on jo todennut, että unionin toimea, jonka tarkoituksena on yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden normeja, ei voida pitää syrjivänä, jos sitä sovelletaan yhdenvertaisesti kaikkiin jäsenvaltioihin, koska tällaisella yhdenmukaistamistoimella on väistämättä erilaisia vaikutuksia eri kansallisten lainsäädäntöjen aiemmasta tilasta riippuen. (
184
)
345.
Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että kaikki asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohtaan kohdistuvat kanneperusteet, jotka koskevat yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden loukkaamista, on hylättävä.
h)
Johtopäätös kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta koskevista kanneperusteista
346.
Kaiken edellä esitetyn perusteella on mielestäni hylättävä kaikki kanneperusteet, jotka Liettuan tasavalta on esittänyt asiassa C‑541/20, Bulgarian tasavalta asiassa C‑543/20, Romania asiassa C‑546/20 ja Puolan tasavalta asiassa C‑553/20 ja jotka kohdistuvat asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohtaan, jossa säädetään kuljettajien paluuta koskevasta velvollisuudesta.
2.
Kanneperusteet, jotka koskevat säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa
347.
Bulgarian tasavalta (asia C‑543/20), Romania (asia C‑546/20) ja Unkari (asia C‑551/20) riitauttavat asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan, jossa säädetään säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellosta. (
185
) Nämä kolme jäsenvaltiota esittävät useita tähän säännökseen kohdistuvia kanneperusteita.
a)
Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
348.
Bulgarian tasavalta, Romania ja Unkari väittävät, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohta ei täytä suhteellisuusperiaatteesta johtuvia vaatimuksia.
349.
Nämä kolme jäsenvaltiota riitauttavat kyseisessä säännöksessä tarkoitetun säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellon oikeasuhteisuuden sinänsä. Ne vetoavat erityisesti siihen, että tämä toimenpide on ilmeisen soveltumaton kyseisellä säännöstöllä tavoiteltujen legitiimien tavoitteiden toteuttamiseksi, että se ei ole tarpeellinen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ja että sillä ylitetään se, mikä on tarpeen näiden ilmoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi. Romania ja Unkari kyseenalaistavat myös unionin lainsäätäjän suorittaman oikeasuhteisuuden arvioinnin. Nämä jäsenvaltiot väittävät erityisesti, että unionin lainsäätäjä on jättänyt ottamatta huomioon kyseisen säännöksen antamisen kannalta olennaisia seikkoja.
350.
Kanneperusteissaan, jotka koskevat sitä, onko säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kielto oikeasuhteinen, Bulgarian tasavalta, Romania ja Unkari väittävät, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohta on suhteellisuusperiaatteen vastainen, koska siinä säädetyn kiellon noudattaminen on Euroopan infrastruktuurin nykytilan vuoksi kohtuuttoman vaikeaa tai jopa mahdotonta. Koska turvallisia pysäköintialueita ja niiden läheisyydessä sijaitsevia sopivia majoituspaikkoja ei ole riittävästi, kuljettajat ja kuljetusyritykset joutuvat usein kohtaamaan vaatimuksia, joita on mahdotonta noudattaa. Näin ollen toimenpidettä ei voida toteuttaa siten, että sillä saavutettaisiin asetetut tavoitteet, mikä osoittaa, että se on niiden kannalta ilmeisen soveltumaton. Lisäksi se aiheuttaa kuljettajille ja kuljetusyrityksille ilmeisen kohtuuttoman rasitteen. Näin ollen unionin lainsäätäjä on tehnyt ilmeisen arviointivirheen säätäessään tällaisesta vaatimuksesta, jota ei voida soveltaa käytännössä.
351.
Bulgarian tasavalta ja Unkari huomauttavat, että jo vaikutustenarvioinnin sosiaalisessa osassa komissio toteaa useissa kohdissa, että unionissa ei yleisesti ole riittävästi sopivia lepotiloja ja turvallisia pysäköintialueita. (
186
) Tilojen riittämättömyys unionissa käy ilmi myös komission helmikuussa 2019 julkaisemasta turvallisia pysäköintipaikkoja koskevasta tutkimuksesta (jäljempänä vuoden 2019 tutkimus), (
187
) johon edellä mainitut kolme jäsenvaltiota viittaavat. Tutkimuksen mukaan unionin 300 000:sta raskaille tavarankuljetusajonevoille tarkoitetusta pysäköintipaikasta vain noin 47000 on osittain turvallisia ja vain 7 000:lla on sertifioitu turvallisuustaso. Koska yöpysäköintipaikkojen keskimääräiseksi kysynnäksi arvioidaan lähes 400000 paikkaa, jäljelle jää noin 100000 paikan vaje, ja vain hyvin harvat nykyiset pysäköintialueet tarjoavat asianmukaisen turvallisuustason. Lisäksi tässä tutkimuksessa korostetaan turvallisten pysäköintipaikkojen epätasaista jakautumista suhteessa eurooppalaisiin kauttakulkukäytäviin, sillä nämä 7000 sertifioitua pysäköintipaikkaa sijaitsevat vain tietyissä jäsenvaltioissa. Myös talous- ja sosiaalikomitea ja useat jäsenvaltiot ovat tuoneet tämän tilanteen esille lainsäädäntömenettelyn aikana.
352.
Vaikka pysäköintialueita ja sopivaa majoitusta koskevat kysymykset ovat erilaisia, ne liittyvät läheisesti toisiinsa, sillä kuljettajan kannalta ainoa sopiva majoituspaikka on lähellä sopivaa ja turvallista pysäköintialuetta, jossa hän tietää lastinsa olevan turvassa. Tällaisten pysäköintialueiden rajallinen määrä rajoittaa entisestään niiden mahdollisten majoituspaikkojen määrää, joita kuljettaja voi käyttää viikoittaisen lepoaikansa pitämiseen.
353.
Bulgarian tasavalta huomauttaa myös, että intrastruktuurin riittämättömyys korostuu siinä, että komission on asetuksen 2020/1054 1 artiklan 7 alakohdan nojalla esitettävä viimeistään 31.12.2024 parlamentille ja neuvostolle kertomus kuljettajille sopivien lepotilojen saatavuudesta. Romania lisää, että tässä artiklassa komissio velvoitetaan julkaisemaan luettelo kaikista pysäköintialueista. Tähän mennessä tässä tarkoituksessa ei kuitenkaan ole perustettu mitään verkkosivustoa.
354.
Romania väittää myös, että kyseisen säännöksen noudattamiseksi kuljettajilla, jotka ajavat reiteillä, joilla ei ole turvallisia pysäköintialueita, ei ole muuta vaihtoehtoa kuin käyttää vartioimattomia pysäköintialueita, joihin he jättävät ajoneuvonsa vartioimatta asianmukaisessa majoituspaikassa pidetyksi lepoajaksi, jolloin ajoneuvo on vaarassa joutua rikoksen kohteeksi. Tavaran kansainvälisessä tiekuljetuksessa käytettävästä rahtisopimuksesta Genevessä 19.5.1956 tehdyn yleissopimuksen (CMR) mukaan rahdinkuljettaja on vastuussa tavaran kuljetettavaksi ottamisen ja luovuttamisen välisenä aikana tapahtuneesta koko lähetyksen tai sen osan katoamisesta tai vahingoittumisesta sekä luovutuksen viivästymisestä. Infrastruktuurin nykytilassa hyväksytty lainsäädännöllinen ratkaisu ei siis paranna kuljettajien työoloja vaan voi päinvastoin lisätä kuljettajien väsymystä ja stressiä sekä heidän turvallisuuteensa, tavaroihinsa ja ajoneuvoonsa kohdistuvia riskejä. Bulgarian tasavalta väittää vastaavasti, että raskaiden tavarankuljetusajoneuvojen turvallisten pysäköintialueiden puuttuminen unionissa lisää varkausriskiä ja aiheuttaa vakuutusongelmia liikenteenharjoittajille.
355.
Bulgarian tasavalta lisää myös, että koska säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa on mahdotonta noudattaa, kuljettajille ja liikenteenharjoittajille saattaa aiheutua seuraamuksia, jotka voivat johtaa hyvän maineen ja näin ollen unionin maanteiden tavaraliikennemarkkinoille pääsyn menettämiseen. Tältä osin on merkityksetöntä, että säännöllisen viikoittaisen lepoajan ajoneuvossa pitämisen kiellon rikkominen ei sisälly unionin sääntöjen vakavimpien rikkomisten luetteloon.
356.
Tässä yhteydessä Romania ja Unkari viittaavat asetukseen (EU) N:o 1315/2013, (
188
) erityisesti sen 38 artiklan 3 kohtaan ja 39 artiklan 2 kohdan c alakohtaan, sekä sillä perustettuihin ja tarkistettuihin, asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 19 perustelukappaleessa mainittuihin suuntaviivoihin Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi. Myös nämä säännökset osoittavat niiden mukaan, että Euroopan infrastruktuurin nykytila on riittämätön.
357.
Unkari toteaa lisäksi, että asetuksen 2020/1054 mukaisen 8 a artiklan 3 ja 4 kohdassa kehotetaan toistuvasti perustamaan turvallisia pysäköintialueita. (
189
) Lisäksi turvallisten pysäköintialueiden perustamista koskevat toimenpiteet voivat vaikuttaa vasta tulevaisuudessa eikä asianmukaista siirtymäaikaa ole säädetty, ja lisäksi kyseinen kielto on ehdoton. Bulgarian tasavalta riitauttaa myös sen, ettei kyseisen säännöksen voimaantulolle ole säädetty siirtymäaikaa.
358.
Bulgarian tasavalta väittää tämän jälkeen, ettei jäsenvaltioilla ole minkäänlaista velvollisuutta taata, ainakaan tiettyyn määräpäivään mennessä, riittävästi sopivia majoituspaikkoja ja turvallisia pysäköintialueita. Jäsenvaltiolla saattaa olla siten kannustin olla lisäämättä infrastruktuurin määrää rajoittaakseen ulkomaisten liikenteenharjoittajien kuljetuspalvelujen tarjoamista alueellaan.
359.
Bulgarian tasavalta väittää myös, että säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kielto aiheuttaa merkittäviä lisäkustannuksia liikenteenharjoittajille, joista suurin osa on pk-yrityksiä, koska liikenteenharjoittajan on maksettava asianmukainen majoitus kuljettajien viikoittaista lepoaikaa varten, kun he ovat poissa kotoaan. (
190
) Tästä seuraa myös mahdollisista kiertoteistä ja tyhjäkäynneistä aiheutuvia kustannuksia, joiden ainoana perusteena on tarve löytää asianmukainen majoitus. Toimenpiteestä bulgarialaisille liikenteenharjoittajille aiheutuvien kustannusten suuruudeksi arvioidaan 143 miljoonaa euroa. Vastaavasti Romania väittää, että toimenpide on ilmeisen soveltumaton kuljetusyritysten hallinnollisten ja taloudellisten rasitteiden vähentämistä koskevan tavoitteen saavuttamiseen.
360.
Bulgarian tasavalta väittää lisäksi, että sopivan majoituspaikan käsitteen tulkinta aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta, mikä komission itsensäkin mukaan aiheuttaa soveltamisongelmia. (
191
) Romania puolestaan väittää, että vaikutustenarvioinnin sosiaalisessa osassa esille tuotuja jäsenvaltioiden välisiä eroja niiden seuraamusten osalta, joita sovelletaan rikottaessa säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa, (
192
) ei ole ratkaistu asetuksessa 2020/1054, minkä vuoksi jäsenvaltiot soveltavat edelleen erilaisia seuraamuksia ja pitkittävät siten oikeudellista epävarmuutta liikenteenharjoittajien ja kuljettajien kannalta. Lainsäädännöllinen ratkaisu on näin ollen myös tältä kannalta epäasianmukainen, koska se on vastoin asetuksen 2020/1054 tavoitetta yhdenmukaistaa sääntöjen tulkintaa ja soveltamista ja helpottaa sosiaalilainsäädännön johdonmukaista rajat ylittävää soveltamista.
361.
Kolme edellä mainittua jäsenvaltiota kyseenalaistavat tuomion Vaditrans (
193
) merkityksen. Unkarin ja Romanian mukaan kyseisellä tuomiolla ei ole merkitystä käsiteltävänä olevien asioiden kannalta. Tästä tuomiosta käy pikemminkin ilmi, että tuomioistuinmenettelyn aikana unionin tuomioistuimelle ei ollut esitetty tietoja jäsenvaltioissa käytettävissä olevista lepotiloista eikä se näin ollen ollut ottanut niitä huomioon. Näin ollen voidaan olettaa, että unionin tuomioistuin ei ole tarkastellut kysymystä oikeasuhteisuudesta, koska se ei ole arvioinut kyseessä olevan säännöstön soveltamisen kannalta merkityksellistä seikkaa, nimittäin sitä, että viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa on usein mahdotonta soveltaa käytännössä, koska jäsenvaltioissa ei ole riittävästi lepotiloja. Unionin tuomioistuin on vastannut tulkintakysymykseen, kun taas tässä tapauksessa kysymys on siitä, onko unionin lainsäätäjä käyttänyt käytettävissä olevien tietojen valossa harkintavaltaansa oikein ja noudattanut oikeasuhteisuuden vaatimusta.
362.
Romania huomauttaa myös, että kyseisen tuomion perusteella asetusta N:o 561/2006 on joka tapauksessa tulkittava siten, että siinä kielletään säännöllisten viikoittaisten lepoaikojen pitäminen ajoneuvon ohjaamossa. Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdassa kuitenkin vahvistetaan tämä kielto ja annetaan samalla lisäselvennyksiä. Bulgarian tasavalta väittää myös, että asetuksella 2020/1054 ei pelkästään panna täytäntöön tuomiota Vaditrans, vaan sillä lisätään vaatimus, jonka mukaan lepoaika on pidettävä asianmukaisessa ja kullekin sukupuolelle sopivassa majoituspaikassa, jossa on kunnolliset nukkumis- ja saniteettitilat.
363.
Bulgarian tasavalta ja Romania väittävät vielä, että on olemassa tarkoituksenmukaisia vaihtoehtoisia toimenpiteitä, jotka olisivat vähemmän rajoittavia. Komissio itsekin katsoo, että kuljettajien olisi voitava pitää säännöllinen viikoittainen lepoaikansa ohjaamossa edellyttäen, että kyse on kuljettajan vapaasta valinnasta tai että se on olosuhteiden vuoksi perusteltua. (
194
) Toinen mahdollinen toimenpide olisi ottaa käyttöön poikkeus tapauksissa, joissa sopivaa majoituspaikkaa ei ole saatavilla tietyllä säteellä kuljettajan sijaintipaikasta. Alueiden komitean ehdottama toinen mahdollinen lähestymistapa olisi se, että kieltoa pitää lepoaika ohjaamossa ei sovellettaisi, jos 45 tunnin viikoittainen lepoaika pidetään paikassa, jossa on riittävä turvallisuustaso ja kunnolliset saniteettitilat, ja jos kuljettajan ohjaamo on tieliikennekomitean vahvistamien vaatimusten mukainen. Olisi myös mahdollista ottaa käyttöön siirtymäkausi, jonka päätyttyä komissio toteaa, että koko unionissa on riittävästi majoituspaikkoja ja turvallisia pysäköintialueita. Siirtymäaikaan voitaisiin liittää jäsenvaltioille velvollisuus varmistaa, että ne ryhtyvät tarvittaviin toimiin asianmukaisen infrastruktuurin luomiseksi.
364.
Kanneperusteissaan, jotka koskevat unionin lainsäätäjän arviointia siitä, onko kielto pitää lepoaikoja ohjaamossa oikeasuhteinen, Romania ja Unkarin väittävät, että unionin lainsäätäjä on jättänyt ottamatta huomioon olennaisia seikkoja kyseistä säännöstä antaessaan.
365.
Nämä kaksi jäsenvaltiota väittävät, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohtaa annettaessa käytettävissä olleista tiedoista käy ilmi, että unionin lainsäätäjä oli tietoinen Euroopan infrastruktuurin nykyisistä puutteista. Vaikutustenarvioinnissa esitetään sopivien pysäköintialueiden ja majoituspaikkojen puute tekijänä, joka suosii käytäntöä pitää lepoaikoja ajoneuvon ohjaamossa. Komissio on jopa täsmentänyt, että tämän tilanteen vuoksi kuljettajilla on paremmat olot lepoa varten ohjaamossa kuin turvautuessaan muihin käytettävissä oleviin ratkaisuihin. (
195
) Lisäksi komissio tuo esille tämän puutteen laajuuden vuoden 2019 tutkimuksessa. Lisäksi asetuksen N:o 561/2006, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1054, 8 a artiklan 3 ja 4 kohdassa kehotetaan toistuvasti perustamaan turvallisia pysäköintialueita, mikä osoittaa, että unionin lainsäätäjä on hyväksynyt riidanalaisen vaatimuksen tietoisena siitä, että laadultaan asianmukaisia pysäköintialueita ei ole riittävästi. Tästä seuraa, että unionin lainsäätäjä on tehnyt ilmeisen virheen, kun se ei ole ottanut huomioon olennaisia seikkoja, nimittäin turvallisten pysäköintialueiden puutetta koskevia tietoja, eikä arvioinut asiaa koskevaa näyttöä.
366.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
i) Alustavat toteamukset
367.
Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdalla, jonka oikeasuhteisuuden Bulgarian tasavalta, Romania ja Unkari ovat kyseenalaistaneet, on muutettu asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohtaa.
368.
Aiemmassa versiossaan asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdassa säädettiin, että ”vuorokautiset lepoajat[ (
196
)] ja lyhennetyt viikoittaiset lepoajat,[ (
197
)] jotka pidetään muualla kuin ajoneuvon asemapaikkakunnalla, voidaan kuljettajan valinnan mukaan pitää ajoneuvossa, jos siinä on asianmukaiset nukkumismahdollisuudet jokaista kuljettajaa varten ja ajoneuvo on pysäköitynä”.
369.
Kuten tämän säännöksen sanamuodosta ilmenee, se koski yksinomaan vuorokautisia lepoaikoja ja lyhennettyjä viikoittaisia lepoaikoja, jolloin kuljettaja voi tietyin edellytyksin pitää nämä lepoajat ajoneuvossa. Se ei sen sijaan koskenut nimenomaisesti säännöllistä viikoittaista lepoaikaa.
370.
Tuomiossa Vaditrans unionin tuomioistuin kuitenkin totesi, että koska kyseisen säännöksen sanamuodon mukaan sallitaan nimenomaisesti ainoastaan vuorokautisten lepoaikojen ja lyhennettyjen viikoittaisten lepoaikojen pitäminen ajoneuvossa (jos siinä on asianmukaiset nukkumismahdollisuudet jokaista kuljettajaa varten ja ajoneuvo on pysäköitynä), tätä säännöstä on tulkittava siten, että siinä kielletään pitämästä säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa. (
198
)
371.
Tämän tuomion seurauksena asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdalla – jonka laillisuus on riitautettu nyt käsiteltävissä asioissa – muutettiin asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohtaa säätämällä vastedes nimenomaisesti säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellosta. Tämän säännöksen, sellaisena kuin se on muutettuna, uudessa versiossa säädetään siten, että ”säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ja yli 45 tunnin pituisia viikoittaisia lepoaikoja, jotka pidetään korvauksena aiemmista lyhennetyistä viikoittaisista lepoajoista, ei saa pitää ajoneuvossa” vaan ”ne on pidettävä asianmukaisessa ja kullekin sukupuolelle sopivassa majoituspaikassa, jossa on kunnolliset nukkumis- ja saniteettitilat”. Lisäksi siinä täsmennetään, että ”työnantajan on vastattava muualla kuin ajoneuvossa tapahtuvan majoituksen kustannuksista”.
372.
Tässä tilanteessa Bulgarian tasavalta, Romania ja Unkari riitauttavat kyseisen säännöksen oikeasuhteisuuden. Edellä 52 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa mainitusta oikeuskäytännöstä seuraa, että arvioidakseen toimenpiteen oikeasuhteisuutta unionin tuomioistuimen on selvitettävä, onko unionin lainsäätäjä tällaisen toimenpiteen toteuttaessaan selvästi ylittänyt laajan harkintavaltansa yhteisen liikennepolitiikan alalla (
199
) valitsemalla toimenpiteen, joka on ilmeisen soveltumaton asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen tai josta aiheutuvat haitat ovat liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.
373.
Kyseisen säännöksen tavoitteiden osalta on selvää, että sillä pyritään toteuttamaan asetuksen 2020/1054 poliittiset tavoitteet, jotka olen jo maininnut edellä 197 kohdassa. Erityisesti on todettava, että kuten asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 13 perustelukappaleesta ilmenee, (
200
) tällä säännöksellä pyritään toteuttamaan sosiaalisen kehityksen edistämistä koskeva tavoite parantamalla kuljettajien työoloja, millä edistetään myös liikenneturvallisuutta ja tieliikenteen kilpailuedellytysten yhdenmukaistamista.
374.
Edellä mainitut kolme jäsenvaltiota eivät kyseenalaista näiden tavoitteiden legitimiteettiä. Ne riitauttavat sen sijaan tämän toimenpiteen asianmukaisuuden ja tarpeellisuuden ja väittävät myös, että sillä ylitetään se, mikä on tarpeen näiden ilmoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi.
375.
Neuvosto ja parlamentti väittävät kuitenkin, ettei asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdalla ole todellisuudessa sisällytetty säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa unionin oikeusjärjestykseen, koska tämä kielto oli jo olemassa asetuksen N:o 561/20068 artiklan 8 kohdan aiemman version nojalla, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on tulkinnut sitä tuomiossa Vaditrans. Unionin lainsäätäjä on siis pelkästään kodifioinut tämän tulkinnan.
376.
Kyseiset kolme jäsenvaltiota kiistävät kuitenkin tuomion Vaditrans merkityksen tämän tapauksen kannalta. Näin ollen katson, että ennen kuin tarkastellaan yksityiskohtaisesti näiden jäsenvaltioiden esittämiä väitteitä suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta, on syytä arvioitava tätä tuomiota ja selventää sen merkitystä käsiteltävien asioiden kannalta.
ii) Tuomio Vaditrans ja sen ulottuvuus
377.
Asiassa Vaditrans Belgian Conseil d’État (ylin tuomioistuin) oli esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä siinä vireillä olleessa asiassa, jossa kuljetusyritys Vaditrans vaati sitä kumoamaan kuninkaan päätöksen, jonka nojalla voitiin määrätä sakko, jos kuorma-auton kuljettaja pitää säännöllisen viikoittaisen lepoaikansa ajoneuvossa.
378.
Tässä yhteydessä Belgian Conseil d’État kysyi unionin tuomioistuimelta, onko asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohtaa, sellaisena kuin se on edellä 368 kohdassa mainitussa aiemmassa versiossa, tulkittava siten, että säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ei saa pitää ajoneuvossa.
379.
Kuten edellä 370 kohdassa on tuotu esille, unionin tuomioistuin totesi tuomiossaan, että tätä säännöstä on tulkittava siten, että siinä kielletään pitämästä säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossa. (
201
) Todettuaan, että tätä tulkintaa tukevat kyseisen säännöksen syntyhistoria ja sen asiayhteys, unionin tuomioistuin korosti, että tällä tulkinnalla ”pyritään selvästi saavuttamaan [asetuksen N:o 561/2006] päämäärät, joita ovat kuljettajien työolojen ja liikenneturvallisuuden parantaminen”. (
202
) Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin täsmensi, että vaikka ajoneuvojen ja hyttien suunnittelu on huomattavasti parantunut, kuorma-auton hytti ei kuitenkaan ”vaikuta asianmukaiselta lepopaikalta sellaisia lepoaikoja varten, jotka olisivat vuorokautisia lepoaikoja ja lyhennettyjä viikoittaisia lepoaikoja pidempiä”, ja että kuljettajilla olisi oltava mahdollisuus pitää säännölliset viikoittaiset lepoaikansa ”paikassa, jossa majoitusolot ovat sopivat ja tarkoituksenmukaiset”. (
203
)
380.
Unionin tuomioistuin totesi myös, että päinvastainen tulkinta merkitsisi sitä, että kuljettaja voisi pitää kaikki lepoaikansa ajoneuvon hytissä ja että kuljettajan lepoajat pidettäisiin siis paikassa, jonka majoitusolot eivät ole sopivat, mikä ei olisi omiaan myötävaikuttamaan kuljettajien työolojen parantamista koskevan tavoitteen toteutumiseen. (
204
)
381.
Unionin tuomioistuin totesi lisäksi, että niiden olosuhteiden, joissa kuljettajat voivat pitää viikoittaiset lepoaikansa, mahdollisella heikentymisellä tai vaikeudella näyttää, että tätä vaatimusta noudatetaan, ei voida oikeuttaa asetuksen N:o 561/2006 kuljettajien lepoaikoja koskevien pakottavien säännösten noudattamatta jättämistä. (
205
)
382.
Kyseisen säännöksen oikeasuhteisuuden riitauttaneet kolme jäsenvaltiota esittävät kuitenkin useita väitteitä kyseenalaistaakseen tuomion Vaditrans merkityksen nyt käsiteltävissä asioissa.
383.
Unkari ja Romania väittävät ensinnäkin, ettei asialla Vaditrans ole merkitystä, koska kyseisessä asiassa, joka koski tulkintaa koskevaa ennakkoratkaisupyyntöä, unionin tuomioistuin ei tutkinut kysymystä asetuksessa N:o 561/2006 säädetyn velvollisuuden oikeasuhteisuudesta suhteessa kyseisen säännöksen konkreettisiin täytäntöönpanomahdollisuuksiin. Unionin tuomioistuin ei arvioinut sitä, onko säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa mahdotonta soveltaa.
384.
Katson kuitenkin, että tällaisella väitteellä pyritään lähinnä kyseenalaistamaan unionin tuomioistuimen tuomio ja jopa riitauttamaan jälkikäteen unionin tuomioistuimen tässä tuomiossa tulkitseman asetuksen N:o 561/2006 säännöksen pätevyys. Tällä väitteellä kyseiset jäsenvaltiot väittävät viime kädessä, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan aiempi versio, sellaisena kuin unionin tuomioistuin tulkitsi sitä tuomiossa Vaditrans, on pätemätön, koska se on suhteellisuusperiaatteen vastainen, sillä unionin tuomioistuin ei ottanut arvioinnissaan huomioon sitä, että säännöllisen viikoittaisen lepoajan ajoneuvossa pitämisen kieltoa on mahdotonta tai kohtuuttoman vaikeaa noudattaa sen kyseisessä tuomiossa hyväksymän tämän säännöksen tulkinnan seurauksena.
385.
Väite, joka esitetään säännöksestä nostetun kumoamiskanteen yhteydessä ja joka perustuu kyseisen säännöksen aiemman version, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä aiemmassa tuomiossa tulkinnut, pätemättömyyteen, on mielestäni kiistatta jätettävä tutkimatta. Tässä tapauksessa kyseisten jäsenvaltioiden nostamien kanteiden kohteena on asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan kumoamista koskeva vaatimus eikä asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan aiemman version, joka on korvattu tällä säännöksellä, kumoamista koskeva vaatimus.
386.
Vastaavasti jäsenvaltio ei voi myöskään mielestäni unionin oikeuden toimen säännöksestä nostetun kumoamiskanteen yhteydessä pyrkiä kyseenalaistamaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisuasiassa antamassa tuomiossa hyväksymää tulkintaa kyseisen säännöksen aiemmasta versiosta.
387.
On tärkeää korostaa, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden hallituksilla on mahdollisuus osallistua ennakkoratkaisumenettelyyn ja erityisesti esittää siinä huomautuksia. Jos jäsenvaltio haluaa väittää, että ennakkoratkaisupyynnön kohteena oleva unionin säännös on pätemätön, tai jos se haluaa puoltaa kyseisen säännöksen tiettyä tulkintaa, se voi osallistua ennakkoratkaisumenettelyyn ja esittää väitteensä. Se ei kuitenkaan voi tehdä näin myöhemmässä kanteessa, jossa vaaditaan sellaisen uuden säännöksen kumoamista, jolla on muutettu kyseistä aiempaa säännöstä.
388.
Tästä seuraa, että jos edellä mainitut jäsenvaltiot katsoivat, että asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan aiempi versio oli pätemätön tai että sitä olisi pitänyt tulkita tietyllä tavalla, ne olisivat voineet ja niiden olisi pitänyt esittää väitteensä osallistumalla asian Vaditrans käsittelyyn. Nämä jäsenvaltiot eivät voi kyseenalaistaa kyseisen säännöksen pätevyyttä tai unionin tuomioistuimen kyseisessä tuomiossa hyväksymää tulkintaa nyt käsiteltävien kanteiden yhteydessä, joissa vaaditaan muun muassa asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan kumoamista.
389.
Bulgarian tasavalta ja Romania väittävät myös, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdassa ei pelkästään kodifioida tuomiota Vaditrans vaan myös asetetaan lisävaatimuksia.
390.
Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan sanamuodosta ilmenee, että verrattuna asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan aiempaan versioon, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on tulkinnut sitä tuomiossa Vaditrans, uudessa versiossa näytetään lisättävän kolme lisävaatimusta. Ensinnäkin tämän säännöksen uudessa versiossa viitataan paitsi ”säännöllisiin viikoittaisiin lepoaikoihin” myös ”yli 45 tunnin pituisiin viikoittaisiin lepoaikoihin, jotka pidetään korvauksena aiemmista lyhennetyistä viikoittaisista lepoajoista”. Toiseksi siinä täsmennetään, että nämä lepoajat on pidettävä ”asianmukaisessa ja kullekin sukupuolelle sopivassa majoituspaikassa, jossa on kunnolliset nukkumis- ja saniteettitilat”. Kolmanneksi siinä täsmennetään, että ”työnantajan on vastattava muualla kuin ajoneuvossa tapahtuvan majoituksen kustannuksista”.
391.
Ensimmäiseen vaatimukseen on todettava sovellettavan unionin tuomioistuimen tuomiossa Vaditrans hyväksymää tulkintaa asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan aiemmasta versiosta. Kuten olen edellä 379 kohdassa tuonut esille, kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin totesi nimenomaisesti, että kuorma-auton hytti ei ole asianmukainen lepopaikka sellaisia lepoaikoja varten, jotka ovat vuorokautisia lepoaikoja ja lyhennettyjä viikoittaisia lepoaikoja pidempiä. (
206
) Tästä seuraa, että jo ennen asetuksen 2020/1054 antamista yli 45 tunnin pituista viikoittaista lepoaikaa, joka pidetään korvauksena aiemmista lyhennetyistä viikoittaisista lepoajoista, ei olisi voitu pitää ajoneuvossa.
392.
Myös edellä 390 kohdassa mainittu vaatimus seuraa suoraan tuomiosta Vaditrans. Tässä tuomiossa unionin tuomioistuin totesi nimenomaisesti, että kuljettajilla olisi oltava mahdollisuus pitää säännölliset viikoittaiset lepoaikansa ”paikassa, jossa majoitusolot ovat sopivat ja tarkoituksenmukaiset”. (
207
) Tähän sisältyy implisiittisesti mutta kiistatta vaatimus siitä, että tämä paikka on kullekin sukupuolelle sopiva, ja siltä osin kuin kyseessä on sopiva majoituspaikka, että siinä on kunnolliset nukkumis- ja saniteettitilat.
393.
Kolmanneksi vaatimus, jonka mukaan työnantajan on vastattava muualla kuin ajoneuvossa tapahtuvan majoituksen kustannuksista, seuraa mielestäni niin ikään implisiittisesti säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellosta, sellaisena kuin se seuraa tuomiosta Vaditrans, luettuna kyseisen säännöksen päämäärän valossa. Unionin tuomioistuimen tässä tuomiossa mainitsemalla ”asianmukaisella lepopaikalla pidempiä lepoaikoja varten” on tarkoitus korvata kuorma-auton ohjaamo säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja varten. Lähtökohtaisesti työnantaja antaa ohjaamon käyttöön, mutta unionin tuomioistuin on todennut sen paikaksi, jonka majoitusolot eivät ole sopivat tällaisia lepoaikoja varten. (
208
) Näin ollen työnantajan olisi loogisesti annettava käyttöön myös ”asianmukainen lepopaikka”, jolla se on tarkoitus korvata. Se, että kuljettajan olisi vastattava majoituksen kustannuksista ”asianmukaisessa lepopaikassa pidempiä lepoaikoja varten”, olisi mielestäni vastoin säännöksen päämääriä, joita ovat unionin tuomioistuimen mukaan maantieliikenteen henkilökunnan työolojen ja yleisen liikenneturvallisuuden parantaminen. (
209
)
394.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että antaessaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan unionin lainsäätäjä ei ole sisällyttänyt tässä säännöksessä tarkoitettua säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa unionin oikeusjärjestykseen, vaan se on ainoastaan kodifioinut asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan aiempaan versioon, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on tulkinnut sitä tuomiossa Vaditrans, perustuvaa voimassa olevaa oikeutta.
395.
Tässä tilanteessa edellä 52 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa mainitun oikeuskäytännön sekä edellä 372 kohdan mukaisesti Bulgarian tasavallan, Romanian ja Unkarin esittämiä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevia kanneperusteita tarkasteltaessa on pyrittävä selvittämään, onko unionin lainsäätäjä voimassa olevaa oikeutta kodifioimalla selvästi ylittänyt laajan harkintavaltansa yhteisen liikennepolitiikan alalla valitsemalla toimenpiteen, joka on ilmeisen soveltumaton asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen tai josta aiheutuvat haitat ovat liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. Kyseisten kolmen jäsenvaltion esittämiä eri väitteitä, joilla pyritään kyseenalaistamaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan oikeasuhteisuus, on siis tarkasteltava tältä kannalta.
iii) Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan oikeasuhteisuus
396.
Nämä kolme jäsenvaltiota esittävät aluksi väitteitä, joiden mukaan kyseinen toimenpide ei ole tarkoituksenmukainen eikä oikeasuhteinen, kun otetaan huomioon Euroopan infrastruktuurin nykytila ja erityisesti se, ettei turvallisia pysäköintialueita ja niiden läheisyydessä sijaitsevia sopivia majoituspaikkoja ole riittävästi, minkä vuoksi säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa on kohtuuttoman vaikeaa tai jopa mahdotonta noudattaa.
397.
Unionin tuomioistuin on jo vahvistanut tämän toimenpiteen soveltuvuuden asetettujen tavoitteiden, joiden legitimiteettiä ei ole kyseenalaistettu, saavuttamiseen tuomion Vaditrans 43 kohdassa, jossa unionin tuomioistuin totesi, että säännöllisten viikoittaisten lepoaikojen ajoneuvossa pitämisen kiellolla pyritään selvästi saavuttamaan asetuksen N:o 561/2006 päämäärät, joita ovat kuljettajien työolojen ja liikenneturvallisuuden parantaminen.
398.
Siitä, onko unionin lainsäätäjän päätös voimassa olevan oikeuden kodifioimisesta mahdollisesti suhteeton, on todettava, että mikä tahansa muu lähestymistapa kuin säännöllisten viikoittaisten lepoaikojen ajoneuvossa pitämisen kiellon säilyttäminen olisi merkinnyt kuljettajien sosiaalisen suojelun heikentämistä ja siten heidän työolojensa heikentämistä nykyisiin työoloihin verrattuna, mikä olisi ristiriidassa kyseisen lainsäädännön tavoitteiden sekä tuomion Vaditrans kanssa.
399.
Tämän osalta on syytä palauttaa mieleen, että unionin tuomioistuin totesi nimenomaisesti, että ajoneuvon hytti on paikka, jossa majoitusolot eivät ole asianmukaiset sellaisia lepoaikoja varten, jotka olisivat vuorokautisia lepoaikoja ja lyhennettyjä viikoittaisia lepoaikoja pidempiä. (
210
) Näin ollen mikä tahansa normatiivinen ratkaisu, jonka perusteella tällaisia lepoaikoja voitaisiin pitää ohjaamossa, olisi ristiriidassa tämän arvioinnin kanssa.
400.
Mielestäni asianmukaisen infrastruktuurin mahdollinen nykyinen puutteellisuus ei voi olla peruste sille, että lainsäädännöllä annetaan kuljettajille mahdollisuus (tai jopa velvoitetaan ne) säännöllisten viikoittaisten lepoaikojen pitämiseen ajoneuvossa eli paikassa, joka ei sovellu näin pitkiin lepojaksoihin. Mahdollisia infrastruktuuriongelmia ei pitäisi ratkaista kuljettajien sosiaalisten oikeuksien ja viime kädessä heidän terveytensä kustannuksella. Näin ollen unionin lainsäätäjän ei mielestäni voida väittää loukanneen suhteellisuusperiaatetta, kun se ei ole muuttanut voimassa olevaa oikeutta heikentämällä kuljettajien sosiaalisia oikeuksia ja sallimalla heidän pitää säännölliset viikoittaiset lepoaikansa muussa kuin sopivassa paikassa.
401.
On myös korostettava, ettei kyseisessä säännöksessä kielletä kuljettajia pitämästä minkäänlaista lepoaikaa ajoneuvossa, vaan sitä sovelletaan yksinomaan säännöllisiin viikoittaisiin lepoaikoihin. Nämä lepoajat pidetään vain kahden tai kolmen viikon välein. (
211
) Ne ovat myös lepoaikoja, jotka kuljettajien on asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan mukaan voitava pitää asuinpaikassaan kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden mukaisesti, mikä vähentää paineita, joita kyseisen toimenpiteen väitetään aiheuttavan pysäköintialueille.
402.
Kaikki kyseisten jäsenvaltioiden mainitsemat vaihtoehtoiset normatiiviset ratkaisut eivät sovellu kyseisellä säännöstöllä tavoiteltujen sosiaalisen suojelun tavoitteiden saavuttamiseen, ja ne merkitsisivät tämän kuljettajien sosiaalisen suojelun heikentämistä. Ensinnäkin mahdollisuus, että kuljettajien annettaisiin vapaasti valita, että he pitävät säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa, ei mielestäni ole tarkoituksenmukainen vastaavista syistä kuin ne, jotka olen esittänyt edellä 243 kohdassa ja jotka koskevat vaaraa, ettei työntekijän, joka on työsuhteessaan liikenteenharjoittajaan heikompi osapuoli, tekemä valinta olisi täysin vapaa ja että työntekijään voisi kohdistua paineita tehdä valinta, joka on työnantajan etujen mukainen. Edellä 363 kohdassa mainituissa toisessa ja kolmannessa vaihtoehtoisessa ratkaisussa esitettyjen kaltaisten poikkeusten käyttöönotto merkitsisi sitä, että kuljettajat saisivat pitää säännöllisen viikoittaisen lepoaikansa muussa kuin sopivassa paikassa, mikä heikentäisi kuljettajien sosiaalisia oikeuksia. Myöskään siirtymäajan säätäminen ei vaikuta tarkoituksenmukaiselta syistä, jotka esitetään yksityiskohtaisesti tämän ratkaisuehdotuksen 499 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa tarkasteltaessa kanneperusteita, jotka kohdistuvat asetuksen 2020/1054 3 artiklaan, joka koskee sen voimaantulopäivää.
403.
Näin ollen kyseisten kolmen jäsenvaltion esittämät muut väitteet, joilla pyritään kyseenalaistamaan toimenpiteen oikeasuhteisuus, eivät nähdäkseni voi menestyä.
404.
Myöskään väitteillä, jotka perustuvat ensinnäkin tavaroiden turvallisuusriskeihin ja näin ollen liikenteenharjoittajien vastuuseen tavaroiden menettämisestä, toiseksi liikenteenharjoittajille ja kuljettajille aiheutuvaan riskiin seuraamusten määräämisestä ja kolmanneksi liikenteenharjoittajille kyseisestä säännöksestä aiheutuviin väitettyihin lisäkustannuksiin, ei voida osoittaa, että unionin lainsäätäjä olisi loukannut suhteellisuusperiaatetta. Koska asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdassa ainoastaan kodifioidaan jo voimassa olevaa oikeutta, sen antaminen ei ole mitenkään voinut merkitä tällaisten riskien ja kustannusten lisääntymistä. Näin ollen ei voida väittää, että kyseisen säännöksen antamisella olisi haitallisia vaikutuksia asianomaisille toimijoille aiempaan tilanteeseen verrattuna. Kyseiset jäsenvaltiot eivät myöskään ole osoittaneet, että edellä 57 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti kyseisen säännöksen antamisesta kuljetusyrityksille aiheutuvat haitat olisivat täysin kohtuuttomia, minkä vuoksi lainsäätäjän päätös voimassa olevan oikeuden kodifioimisesta olisi ilmeisen virheellinen.
405.
Erityisesti seuraamusten osalta asetuksen 2020/1054 1 artiklan 16 alakohdasta ilmenee, että unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti säätänyt, että seuraamusten on oltava oikeasuhteisia. (
212
) Vaikka on totta, kuten Romania väittää, että asetuksella 2020/1054 ei yhdenmukaisteta seuraamuksia, tämä ei tarkoita sitä, että tämä lainsäätäjän ratkaisu johtaisi sellaiseen oikeudelliseen epävarmuuteen, että se merkitsisi suhteellisuusperiaatteen loukkaamista. Kuten edellä 119 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, unionin lainsäätäjä voi turvautua yleiseen oikeudelliseen kehykseen, jota erityisesti jäsenvaltioiden on tämän jälkeen tarvittaessa täsmennettävä.
406.
Vastaavilla perusteilla on mielestäni hylättävä myös Bulgarian tasavallan esittämä väite, joka koskee sopivan majoituspaikan käsitteeseen liittyvää oikeudellista epävarmuutta, koska lainsäätäjällä ei ole velvollisuutta määritellä yksityiskohtaisesti jokaista säännöstön käsitettä. Jättäessään tämän käsitteen määrittelemättä tarkasti unionin lainsäätäjä on jättänyt säännöksen soveltamiseen liikkumavaraa sen suhteen, minkä tyyppistä majoituspaikkaa kuljettajat voivat käyttää, mikä voi lieventää Euroopan infrastruktuurin mahdollisten puutteiden mahdollisia seurauksia.
407.
Vaikka väitteellä, jonka mukaan komissio ei ole julkaissut kaikista sertifioiduista pysäköintialueista luetteloa, jonka se on velvollinen julkaisemaan asetuksen N:o 561/2006, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksen 2020/1054 1 artiklan 7 alakohdalla, uuden 8 a artiklan 1 kohdan nojalla, voitaisiin ehkä vedota komission mahdolliseen laiminlyöntiin, sillä ei voida mitenkään osoittaa, että unionin lainsäätäjä olisi selvästi ylittänyt laajan harkintavaltansa antaessaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan.
408.
Asetuksen N:o 561/2006, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1054, 8 a artiklan 4 kohdassa tarkoitettu komission erityinen raportointivelvollisuus, jonka mukaan komission on esitettävä viimeistään 31.12.2024 parlamentille ja neuvostolle kertomus muun muassa kuljettajille sopivien lepotilojen ja turvattujen pysäköintialueiden saatavuudesta, ei millään tavoin osoita kyseisen toimenpiteen suhteettomuutta. Se osoittaa ainoastaan, että lainsäätäjä on ilmoittanut kyseessä olevan ala, jolla se haluaa saada tietoa kaikista tilanteista, jotka saattavat edellyttää uutta arviointia.
409.
Bulgarian tasavallan väite, jonka mukaan jäsenvaltiolla saattaa olla kannustin olla lisäämättä infrastruktuurin määrää rajoittaakseen ulkomaisten liikenteenharjoittajien kuljetuspalvelujen tarjoamista alueellaan, on ilmeisen hypoteettinen eikä perustu mihinkään sellaiseen seikkaan, joka viittaisi siihen, että tällainen tilanne voisi syntyä. Joka tapauksessa tämä väite liittyy jäsenvaltioiden mahdolliseen toimintaan eikä siihen, että unionin lainsäätäjä olisi ylittänyt selvästi laajan harkintavaltansa.
410.
Kanneperusteista, jotka koskevat unionin lainsäätäjän arviointia oikeasuhteisuudesta, totean, että neuvosto ja parlamentti eivät kiistä sitä, että antaessaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan lainsäätäjä oli tietoinen siitä, että koko unionissa ei ole riittävää infrastruktuuria. Kuten Romania ja Unkari toteavat, tämä ongelma oli nimittäin tuotu esille lainsäädäntömenettelyn aikana sekä vaikutustenarvioinnissa että muissa tutkimuksissa, kuten vuoden 2019 tutkimuksessa.
411.
On kuitenkin huomattava, että tästä ongelmasta huolimatta komissio sisällytti vaikutustenarvioinnin tuloksiin perustuvaan ehdotukseensa työaika-asetukseksi säännöksen, joka vastaa lopulta hyväksyttyä asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan säännöstä, jossa säädetään myös pidempien lepoaikojen ja siis säännöllisen viikoittaisen lepoajan ajoneuvossa pitämisen kiellosta. (
213
)
412.
Tällä välin unionin tuomioistuin antoi tuomion Vaditrans, jolla poistettiin kaikki epävarmuus asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan aiemman version ulottuvuudesta, ja tulkitsi takautuvasti (ex tunc) (
214
) tätä säännöstä edellä 370 kohdassa esitetyn suuntaisesti selventämällä, että kyseisessä komission ehdotuksessa esitetyn – ja lopulta asetuksessa 2020/1054 hyväksytyn – kaltainen kielto oli jo voimassa unionin oikeudessa.
413.
Näin ollen ei mielestäni voida väittää, että antaessaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan ja kodifioidessaan siten voimassa olevaa oikeutta, sitä paitsi vaikutustenarviointiin perustuvan työaika-asetusta koskevan ehdotuksen mukaisesti, unionin lainsäätäjä olisi jättänyt ottamatta huomioon olennaisia seikkoja, nimittäin turvallisten pysäköintialueiden puutetta koskevia tietoja, jotka oli tuotu esille lainsäädäntömenettelyn aikana.
414.
Kaiken edellä esitetyn perusteella kaikki kanneperusteet, joiden mukaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohta ei täytä suhteellisuusperiaatteesta johtuvia vaatimuksia, on mielestäni hylättävä.
b)
SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
415.
Romania väittää, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohta on SEUT 91 artiklan 2 kohdasta ja 94 artiklasta johtuvien vaatimusten vastainen, koska kyseisellä säännöksellä vahingoitetaan vakavasti liikenteenharjoittajien ja kuljettajien etuja.
416.
Sen mukaan liikenteenharjoittajille aiheutuvat kustannukset ylittävät selvästi kustannukset, jotka aiheutuvat majoituspaikan antamisesta kuljettajien käyttöön. Näiden kustannusten on katettava myös reittimuutokset, jotka riippuvat sopivien majoitus- ja pysäköintipaikkojen saatavuudesta, korkeammat vakuutusmaksut, jotka johtuvat kuljetettaviin tavaroihin kohdistuvien turvallisuusriskien lisääntymisestä, kuljettajien suorittamat lisämatkat sopivan paikan löytämiseksi sekä kustannukset, jotka aiheutuvat kuljettajan siirtymisestä pysäköintialueelta majoituspaikkaan, joka voi olla huomattavan kaukana vuoden 2019 tutkimuksessa kuvatun tilanteen vuoksi. Liikenteenharjoittajille aiheutuu lisäksi tulojen menetyksiä, sillä puutteellinen infrastruktuuri vaikuttaa konkreettisiin mahdollisuuksiin suunnitella pidempiä matkoja ja suorittaa kuljetuksia tietyillä reiteillä täysin turvallisesti.
417.
Kuljettajien osalta liikenteenharjoittajille aiheutuvat seuraukset johtavat työpaikkojen menetyksiin ja siihen, että heidän on muutettava Länsi-Euroopan maihin. Lisäksi kyseinen säännös lisää infrastruktuurin puuttumisen vuoksi kuljettajien väsymystä ja stressiä.
418.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
419.
SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan määräysten ja niiden ulottuvuuden tarkastelun osalta viittaan edellä 281–293 kohdassa esittämiini perusteluihin.
420.
Romanian väitteiden osalta huomautan todenneeni edellä 394 kohdassa, että antaessaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan unionin lainsäätäjä ei ole sisällyttänyt säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa unionin oikeusjärjestykseen, vaan se on ainoastaan kodifioinut asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan aiempaan versioon, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on tulkinnut sitä tuomiossa Vaditrans, perustuvaa voimassa olevaa oikeutta.
421.
Koska säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kielto oli jo voimassa ennen asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan antamista, ei siis voida väittää, että tämän säännöksen antaminen merkitsisi liikenteenharjoittajien kustannusten lisääntymistä tai tulojen alenemista tai että sillä olisi haitallisia seurauksia kuljettajille.
422.
Tästä seuraa, että kanneperuste, jonka mukaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan antamisella vahingoitetaan vakavasti liikenteenharjoittajien ja kuljettajien etuja, minkä vuoksi se olisi SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan vaatimusten vastainen, on hylättävä.
c)
Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
423.
Bulgarian tasavalta (asia C‑543/20) ja Romania (asia C‑546/20) väittävät kanteissaan, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohta ei täytä SEUT 18 artiklassa tarkoitetusta syrjintäkiellon periaatteesta johtuvia vaatimuksia. Bulgarian tasavalta viittaa myös perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklaan, SEU 4 artiklan 2 kohdassa vahvistettuun jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden periaatteeseen sekä SEUT 95 artiklan 1 kohtaan.
424.
Bulgarian tasavalta ja Romania väittävät, että säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellolla loukataan yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteita sekä unionin maantieteellisten reuna-alueiden kuljetusyritysten että näiden yritysten palveluksessa olevien kuljettajien osalta. Unionin keskellä sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden kuljetusyritysten ja niiden kuljettajien on nimittäin paljon helpompi noudattaa tätä kieltoa kuin unionin reuna-alueilla sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien ja niiden kuljettajien. Yhdessä ja samassa jäsenvaltiossa kielto aiheuttaa syrjintää paikallisten kuljettajien ja muista jäsenvaltioista tulevien kuljettajien välillä. Sopivien majoituspaikkojen ja turvallisten pysäköintialueiden puuttuminen ei vaikuta kotimaisiin kuljettajiin, koska he voivat nukkua kotona ja pysäköidä raskaat ajoneuvonsa liikenteenharjoittajan toimipisteeseen. Näin ei ole unionin reuna-alueilla sijaitseviin valtioihin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien palveluksessa olevien kuljettajien tilanteessa, sillä he joutuvat sopivien majoituspaikkojen ja turvallisten pysäköintialueiden puuttumisen vuoksi jättämään kyseisen kiellon noudattamatta, mikä lisää kustannuksia liikenteenharjoittajille, joista suurin osa on pk-yrityksiä.
425.
Asetuksen 2020/1054 säännösten vaikutuksia liikennemarkkinoihin ei myöskään voida arvioida ottamatta huomioon asetusta 2020/1055 ja direktiiviä 2020/1057, jotka ovat niin ikään osa liikkuvuuspakettia. Ensimmäisen liikkuvuuspaketin kokonaisarvioinnissa korostuu siten, että säännöt ovat viimeksi mainittujen osalta syrjiviä, kun otetaan huomioon konkreettiset mahdollisuudet tarjota kuljetuspalveluja unionissa.
426.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
427.
Bulgarian tasavalta ja Romania väittävät, että antaessaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan ja siten pitäessään voimassa säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellon unionin lainsäätäjä on loukannut yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteita, koska tämä kielto merkitsee syrjintää sekä kuljettajien välillä että liikenteenharjoittajien välillä.
428.
Totean aluksi, että säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa sovelletaan erotuksetta ja samalla tavoin kaikkiin kuljetusyrityksiin, jotka harjoittavat asetuksen N:o 561/2006 soveltamisalaan kuuluvaa maantieliikennettä, ja kaikkiin tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluviin kuljettajiin. (
215
) Säännöstä sovelletaan kuljettajan tai työnantajan kansalaisuudesta riippumatta. Tästä seuraa, että tässä velvollisuudessa ei sellaisenaan tehdä nimenomaista eroa kuljettajien tai kuljetusyritysten välillä.
429.
Mielestäni kuljettajat, jotka suorittavat kansainvälisiä kuljetuksia eri jäsenvaltioiden välillä, ja kuljettajat, jotka suorittavat kotimaisia kuljetuksia työnantajansa sijoittautumisjäsenvaltiossa, eivät välttämättä ole toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa, erityisesti säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa koskevan säännöksen tavoitteisiin nähden.
430.
Kuten edellä 79 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, erilaisten tilanteiden rinnastettavuutta on arvioitava unionin toimen kohteen ja päämäärän valossa. Edellä 373 kohdasta ilmenee, että säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellolla pyritään olennaisesti toteuttamaan kuljettajien työolojen parantamista koskeva tavoite, mikä lisää myös liikenneturvallisuutta.
431.
Säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellon tarkoituksena on selvästi suojella kuljettajia, jotka viettävät pitkiä aikoja poissa kotoaan ja joiden on siis työnsä vuoksi vietettävä viikoittaiset lepoaikansa muualla kuin kotona. Jos kuljettaja voi viettää viikoittaisen lepoaikansa kotona, kiellolla ei ole merkitystä. Tältä kannalta edellä 429 kohdassa mainittujen kahden kuljettajatyypin tilanteet eivät siis ole rinnastettavissa toisiinsa.
432.
Lisäksi on huomattava, että kuten edellä 43 kohdassa on tuotu esille, SEUT 91 artiklan 1 kohdan erityisesti a ja b alakohdassa tehdään nimenomainen ero yhtäältä kansainvälisen liikenteen ja kansallisen liikenteen välillä ja toisaalta jäsenvaltiossa asuvien ja muiden kuin jäsenvaltiossa asuvien liikenteenharjoittajien välillä. Unionin oikeudessa määrätään näin ollen primaarioikeuden tasolla yhteistä liikennepolitiikkaa koskevasta erilaisesta lähestymistavasta kansainvälisen liikenteen ja kansallisen liikenteen sääntelyn välillä.
433.
Kahden edellä mainitun jäsenvaltion logiikan mukaisesti se, että kansainvälisiä kuljetuksia suorittavien kuljettajien sallittaisiin pitää säännölliset viikoittaiset lepoaikansa ajoneuvossa, merkitsisi vielä suurempaa syrjintää kotimaisten kuljettajien, jotka voivat pitää säännölliset viikoittaiset lepoaikansa kotona, ja niiden muista jäsenvaltioista tulevien kuljettajien välillä, joiden olisi pidettävä säännöllinen viikoittainen lepoaikansa ohjaamossa eli paikassa, joka ei ole asianmukainen tällaisten pitkien lepoaikojen viettämistä varten. (
216
)
434.
Edellä mainittujen kahden jäsenvaltion esittämistä perusteluista ilmenee, että syrjintä, johon ne vetoavat, ei johdu säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellosta sinänsä vaan pikemminkin Euroopan infrastruktuurin mahdollisesta nykytilasta ja erityisesti siitä, että turvallisia pysäköintialueita ja niiden läheisyydessä sijaitsevia sopivia majoituspaikkoja ei ole riittävästi.
435.
Liikennepolitiikan kaltaisella alalla, jolla unionin tuomioistuin on katsonut tuomioistuinvalvonnan olevan rajoitettua myös yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattamisen osalta, (
217
) unionin tuomioistuin ei voi omalla arvioinnillaan korvata unionin lainsäätäjän tekemää arviointia kyseenalaistamalla – asianmukaisen infrastruktuurin mahdollisen nykyisen puutteellisuuden vuoksi – unionin lainsäätäjän päätöksen olla muuttamatta voimassa olevaa oikeutta ja olla heikentämättä kuljettajien sosiaalisia oikeuksia sallimalla heidän pitää säännölliset viikoittaiset lepoaikansa paikassa, joka ei ole asianmukainen niin pitkiä lepoaikoja varten.
436.
Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että kaikki asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohtaan kohdistuvat kanneperusteet, jotka koskevat yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden loukkaamista, on hylättävä.
d)
Kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapautta ja sisämarkkinoita koskevien unionin oikeussääntöjen rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
437.
Romania väittää, että asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohta on ristiriidassa kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapautta ja yhtenäismarkkinoita koskevien unionin oikeussääntöjen kanssa. Kyseinen jäsenvaltio väittää, että SEUT 58 artiklan 1 kohdassa määrätyn liikenteen alan palvelujen tarjoamisen vapauden osalta säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellon täytäntöönpano johtaisi tämän vapauden rajoittamiseen, koska kuljetusreitit rajoittuisivat määräämättömäksi ajaksi matkoihin, jotka voidaan suorittaa sellaisessa ajassa, joka ei edellytä kuljettajalta viikoittaisen lepoajan pitämistä, tai jotka määräytyvät turvallisten pysäköintialueiden perusteella. Tämän rajoituksen vuoksi toimenpide tosiasiallisesti johtaisi sisämarkkinoiden pirstoutumiseen. Tämä olisi askel taaksepäin toteutettaessa SEU 3 artiklassa tarkoitettua sisämarkkinoiden kestävän kehityksen tavoitetta, joka on myös yksi komission vaikutustenarvioinnissaan esittämistä tavoitteista. (
218
)
438.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
439.
Kuten edellä 44 kohdasta ja sitä seuraavista kohdista ilmenee, liikenteen alalla palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteiden soveltaminen on EUT-sopimuksen mukaan toteutettava toteuttamalla yhteinen liikennepolitiikka, ja kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapaus taataan ainoastaan siltä osin kuin tämä oikeus on annettu unionin lainsäätäjän yhteisen liikennepolitiikan yhteydessä antamilla johdetun oikeuden toimilla.
440.
Tästä seuraa, että vaikka asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohta merkitsisikin, kuten Romania väittää, palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista, tämä seikka ei missään tapauksessa merkitsisi kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapautta ja sisämarkkinoita koskevien unionin oikeussääntöjen rikkomista, sillä unionin lainsäätäjä voi laajan harkintavaltansa perusteella yhteistä liikennepolitiikkaa toteuttamalla saavuttaa alalla aiheelliseksi katsomansa vapauttamisen asteen. Tämän vuoksi myös tämä kanneperuste on nähdäkseni hylättävä.
e)
Johtopäätös kanneperusteista, jotka koskevat säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa
441.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että kaikki Bulgarian tasavallan (asia C‑543/20), Romanian (asia C‑546/20) ja Unkarin (asia C‑551/20) esittämät kanneperusteet, jotka koskevat asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohtaa, on mielestäni hylättävä.
3.
Asetuksen 2020/1054 2 artiklan 2 alakohtaa koskevat kanneperusteet
442.
Asiassa C‑551/20 nostamassaan kanteessa Unkari vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan asetuksen 2020/1054 2 artiklan 2 alakohdan, jolla on aikaistettu V2-ajopiirtureiden eli toisen sukupolven älykkäiden ajopiirtureiden asentamisvelvollisuuden voimaantulopäivää.
443.
Kun ennen asetuksen 2020/1054 antamista voimassa olleen säännöstön mukaan V2-ajopiirtureiden asentamisvelvollisuus olisi ollut mahdollista täyttää aina 15.6.2034 asti, (
219
) tämän asetuksen 2 artiklan 2 alakohdasta, luettuna yhdessä sen 8 alakohdan kanssa, jossa asetetaan määräajat, joissa komission on vahvistettava V2-ajopiirtureita koskevat eritelmät, ilmenee, että jos komissio antaa kyseiset eritelmät sisältävän täytäntöönpanoasetuksen ja soveltaa sitä asetetussa määräajassa, ajoneuvoihin, jotka on varustettu digitaalisella tai analogisella ajopiirturilla, on asennettava V2-ajopiirturi viimeistään 31.12.2024 ja ajoneuvoihin, jotka on varustettu älykkäillä ajopiirtureilla, on asennettava sellainen viimeistään vuonna 2025. Komissio on vahvistanut älykkäitä ajopiirtureita koskevat tekniset eritelmät 16.7.2021 (
220
) ja muuttanut niitä 16.5.2023. (
221
)
444.
Unkari vetoaa asetuksen 2020/1054 2 artiklan 2 alakohdan kumoamista koskevan vaatimuksensa tueksi kolmeen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen, toinen luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden loukkaamiseen ja kolmas SEUT 151 artiklan toisen kohdan rikkomiseen.
a)
Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
445.
Ensimmäisessä kanneperusteessaan Unkari, jota Romania, Latvian tasavalta ja Viron tasavalta tukevat, väittää, että unionin lainsäätäjä on asetuksen 2020/1054 2 artiklan 2 alakohdan antaessaan loukannut suhteellisuusperiaatetta ja tehnyt ilmeisen arviointivirheen, koska se ei ole arvioinut V2-ajopiirtureiden asentamiselle asetetun määräajan huomattavasta aikaistamisesta aiheutuvia taloudellisia seurauksia. Koska tämä säännös ei sisältynyt ehdotukseen työaika-asetukseksi, tästä asiasta ei ole tehty vaikutustenarviointia. Säännökset, joilla muutetaan ajopiirturin asentamiselle asetettua määräaikaa, on sisällytetty asetusehdotukseen parlamentin ja neuvoston tekemän sopimuksen perusteella ilman, että myöskään nämä toimielimet olisivat tehneet vaikutustenarviointia.
446.
Oikeuskäytännön mukaan vaikutustenarviointi on mahdollista jättää tekemättä, jos unionin lainsäätäjällä on käytettävissään objektiivisia tietoja, joiden perusteella se voi arvioida toimenpiteen oikeasuhteisuutta. Unkari toteaa kuitenkin, ettei se ole tietoinen tällaisista tiedoista tai lainsäätäjän tekemästä arvioinnista.
447.
Unkari väittää myös, että parlamentin ja neuvoston ehdottamat säännökset merkitsivät edellä 62 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa tarkoitetussa toimielinten välisessä sopimuksessa tarkoitettuja olennaisia muutoksia kyseiseen komission ehdotukseen ja että sen vuoksi olisi ollut perusteltua tehdä lisäksi vaikutustenarviointi tai velvoittaa komissio tekemään se. Kahdessa helmi- ja maaliskuussa 2018 tehdyssä tutkimuksessa tutkittiin vaatimustenmukaiseksi saattamisesta aiheutuvia kustannuksia, mutta niissä ei nimenomaisesti käsitelty kysymystä oikeasuhteisuudesta, vaikka toisessa tutkimuksessa mainittiin epäsuhteen mahdollisuus. Lisäksi Unkari pitää tässä suhteessa erityisen ongelmallisena sitä, että uusi teknologia (V2) ei ole vielä markkinoilla eikä ole selvää, milloin se tulee markkinoille.
448.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
449.
Tässä kanneperusteessa Unkari arvostelee unionin lainsäätäjää perustavanlaatuisesti siitä, että se on antanut asetuksen 2020/1054 2 artiklan 2 alakohdan ja näin tehdessään aikaistanut huomattavasti V2-ajopiirtureiden asentamiselle asetettua määräaikaa ilman, että se olisi pyytänyt vaikutustenarviointia, ja ilman, että sillä olisi ollut käytettävissään riittävästi tietoja, joiden perusteella se voi arvioida lopulta toteutetun toimenpiteen oikeasuhteisuutta.
450.
Aluksi on todettava, että asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että komission asetusten N:o 561/2006 ja 165/2014 tarkistamista varten tekemän vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa ei kattanut V2-ajopiirtureiden asentamiselle asetettua määräaikaa, koska komissio ei esittänyt tämän jälkimmäisen asetuksen muuttamista koskevassa ehdotuksessaan V2-ajopiirtureiden asentamisvelvollisuuden voimaantulopäivän aikaistamista.
451.
Edellä 65 ja 72 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että vaikutustenarvioinnin laiminlyöntiä ei voida pitää suhteellisuusperiaatteen loukkaamisena, kun unionin lainsäätäjällä on käytettävissään riittävästi tietoja, joiden perusteella se voi arvioida toteutetun toimenpiteen oikeasuhteisuutta, ja että käyttäessään tosiasiallisesti harkintavaltaansa unionin lainsäätäjä voi ottaa vaikutustenarvioinnin lisäksi huomioon myös mitä tahansa muita tietolähteitä.
452.
Kuten neuvosto ja parlamentti toteavat, vaikka tässä tapauksessa kyseinen toimenpide ei sisältynyt komission ehdotukseen eikä vaikutustenarvioinnin sosiaaliseen osaan, komissio julkaisi maaliskuussa 2018 loppukertomuksen älykkäiden ajopiirtureiden käyttöönottoa edistävistä toimenpiteistä tehdystä tutkimuksesta. Unkari ei kiistä sitä, että tämän tutkimuksen tarkoituksena oli arvioida erilaisia toimintavaihtoehtoja älykkäiden ajopiirtureiden käyttöönoton nopeuttamiseksi ja erityisesti arvioida ennen kesäkuuta 2019 rekisteröityjen ajoneuvojen vaatimustenmukaiseksi saattamisesta aiheutuvia taloudellisia, sosiaalisia ja liikenneturvallisuuteen kohdistuvia vaikutuksia. (
222
) Tähän komission tutkimukseen sisältyi yksityiskohtainen kustannus-hyötyanalyysi, jossa otettiin huomioon taloudelliset vaikutukset liikenteenharjoittajiin ja kansallisiin viranomaisiin, vaikutukset liikenneturvallisuuteen, sosiaaliset vaikutukset ja vaikutukset sisämarkkinoihin. Lisäksi myös parlamentti toteutti vuoden 2018 aikana tutkimuksen, jossa arvioitiin kustannuksia ja hyötyjä, joita aiheutuisi älykkään ajopiirturin asentamisesta raskaisiin tavarankuljetusajoneuvoihin kansainvälisessä liikenteessä tammikuuhun 2020 mennessä. (
223
) Asiakirja-aineistosta ilmenee myös, että unionin lainsäätäjä on tutkinut ja ottanut huomioon nämä tutkimukset asetuksen 2020/1054 antamiseen johtaneessa lainsäädäntömenettelyssä.
453.
Näin ollen katson, että kyseisen toimen toteuttaneet unionin toimielimet ovat osoittaneet unionin tuomioistuimessa, että ne ovat antaneet kyseisen toimen käyttäen tosiasiallisesti harkintavaltaansa ja että ne ovat esittäneet ne toimen perustana olleet seikat, jotka ne ovat ottaneet huomioon riidanalaisen toimenpiteen perustelemiseksi, ja tehneet selvällä ja yksiselitteisellä tavalla selkoa niistä.
454.
Unkarin esittämät muut väitteet eivät voi kyseenalaistaa tätä arviointia.
455.
Unkarin väitteellä, jonka mukaan kahdessa edellä mainitussa tutkimuksessa ei ole tutkittu nimenomaisesti suhteellisuusperiaatteen noudattamista, ei ole merkitystä. Juuri lainsäätäjän tehtävänä on käytettävissä olevien tietojen perusteella vertailla kyseessä olevia eri intressejä ja varmistaa niiden välinen tasapaino kyseisen toimenpiteen tavoitteet huomioon ottaen. Ei siis voida edellyttää, että lainsäätäjän harkintavallan käytön perustana olevat, toimen perustana olevat seikat esitetään erityisen oikeasuhteisuuden arvioinnin yhteydessä. On myös muistettava, että kuten edellä 72 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, sillä, missä muodossa unionin lainsäätäjän huomioon ottamat toimen perustana olevat seikat on rekisteröity, ei ole merkitystä.
456.
Vaikka Unkarin esille tuoma seikka, että teknologia (V2) ei ole vielä markkinoilla, olisi näytetty toteen – mitä se ei ole –, se ei voi kyseenalaistaa kyseisen toimenpiteen oikeasuhteisuutta.
457.
On nimittäin huomattava, että edellä 74 kohdassa mainitun unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen pätevyyttä on arvioitava suhteessa niihin tietoihin, jotka unionin lainsäätäjällä oli käytettävissään kyseessä olevaa säännöstöä annettaessa. Unionin toimielimet ovat kuitenkin osoittaneet, Unkarin sitä kiistämättä, että lainsäädäntömenettelyn aikana lainsäätäjän käytettävissä olleen tiedon mukaan kyseinen teknologia olisi ollut valmis vuonna 2022 ja että V2-ajopiirtureiden asennus olisi voitu saada päätökseen vuoden 2024 loppuun mennessä. (
224
)
458.
V2-ajopiirtureiden asentamisen määräaika on määritetty asetuksessa 2020/1054 melko epätyypillisellä tavalla, koska sitä ei ole vahvistettu viittaamalla tiettyyn päivämäärään vaan määräaikaan, joka alkaa siitä, kun komissio on vahvistanut tarvittavat yksityiskohtaiset tekniset vaatimukset sen varmistamiseksi, että näiden uusien ajopiirtureiden kehittämiselle olisi riittävästi aikaa. Kuten totean edellä 443 kohdassa, komissio on vahvistanut älykkäitä ajopiirtureita koskevat tekniset eritelmät 16.7.2021 ja on aivan äskettäin muuttanut niitä varmistaakseen näiden älykkäiden ajopiirtureiden toisen version yhteisen toiminnan teknisistä syistä johtuvista tietyistä viivästyksistä huolimatta. Nämä vaiheet osoittavat mielestäni, että lainsäätäjän ratkaisu siinä, miten V2-ajopiirtureiden asentamiselle asetettu määräaika on vahvistettu, on asianmukainen, sillä sen tarkoituksena on taata liikkumavara tämän velvollisuuden täyttämisessä.
459.
Edellä esitetyn perusteella on mielestäni hylättävä kanneperuste, jonka mukaan unionin lainsäätäjä olisi asetuksen 2020/1054 2 artiklan 2 alakohdan antaessaan loukannut suhteellisuusperiaatetta.
b)
Luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
460.
Toisessa kanneperusteessaan Unkari väittää, että V2-ajopiirtureiden asentamiselle asetetun määräajan aikaistamisella loukataan talouden toimijoiden perusteltua luottamusta ja näin ollen luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita. Ennen asetuksen 2020/1054 antamista voimassa olleen säännöstön (
225
) mukaan talouden toimijat saattoivat perustellusti ajatella, että niillä on täytäntöönpanosääntöjen antamisen jälkeen 15 vuotta aikaa täyttää älykkäiden ajopiirtureiden asentamista koskeva vaatimus. Toimijat eivät ole vain luottaneet siihen, että olemassa oleva tilanne säilyy, vaan lainsäätäjä on harkintavaltaansa käyttäessään itse asettanut määräajan, johon toimijat ovat voineet perustaa taloudelliset päätöksensä. Määräaikaa olisi näin ollen voitu muuttaa vain yleisen edun mukaisista pakottavista syistä. Unkarissa V2-ajopiirturin asentamisvelvollisuus koskee aikaistettujen määräaikojen vuoksi noin 60:tä prosenttia ajoneuvokannasta, ja sen yksikkökustannukset ovat arviolta noin 2000 euroa.
461.
Koska unionin lainsäätäjä antoi asetuksen 2020/1054 15.7.2020, Unkarin mukaan uusi määräaika vaatimustenmukaiseksi saattamiselle on voinut olla varmuudella tiedossa tästä ajankohdasta lukien. Näin ollen vain tämä päivämäärä voi merkitä talouden toimijoille sopeutumiseen varatun ajanjakson alkamisajankohtaa, eikä niiden tutkimusten julkaisupäivä, joissa kysymystä on ensimmäisen kerran tarkasteltu. Vaikka talouden toimijat olisivat tunteneet nämä tutkimukset, ne eivät olisi voineet varmuudella tietää, mikä ratkaisu valitaan.
462.
Unkarin mukaan mikään asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 27 perustelukappaleessa esitetyistä syistä, joilla perustellaan V2-ajopiirtureiden käyttöönoton määräaikojen muuttamista, ei ole yleisen edun mukainen pakottava syy. Sosiaalialan sääntöjen soveltamisen valvonnan kustannustehokkuutta ei ole tosiasiallisesti tutkittu lainsäädäntömenettelyn aikana. Uusien teknologioiden nopea kehitys ja koko talouden digitalisaatio eivät ole sellaisia yleisen edun mukaisia pakottavia syitä, jotka oikeuttaisivat loukkaamaan talouden toimijoiden perusteltua luottamusta. V2-ajopiirtureita ei myöskään ole vielä kehitetty, eikä niiden markkinoille tulon ajankohta ole tiedossa. Kun otetaan huomioon kansainvälisen maantieliikenteen yritysten tasapuolisten kilpailuedellytysten tarve, on vaikeaa ymmärtää, miksi tämä velvollisuus ei koske kolmansien maiden kansainvälisiä yrityksiä. Kansainvälisessä maantieliikenteessä toimivien ajoneuvojen miehistöjen työtä koskevassa eurooppalaisessa sopimuksessa (jäljempänä AETR-sopimus) määrätään tällä hetkellä digitaalisen ajopiirturin asentamisvelvollisuudesta.
463.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
464.
Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 117 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, joihin viittaan, olen jo tarkastellut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössään esittämiä periaatteita, jotka koskevat oikeusvarmuuden periaatetta.
465.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, joka on oikeusvarmuuden periaatteen välitön seuraus, koskee jokaista talouden toimijaa, jolle on toimielimen vuoksi syntynyt perusteluja odotuksia. Tämän oikeuskäytännön mukaan vakuutteluja, jotka voivat synnyttää tällaisia odotuksia riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu, ovat täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä. (
226
)
466.
Sitä vastoin silloin, kun huolellinen ja järkevä talouden toimija voi ennakoida sellaisen unionin toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan. (
227
)
467.
Kun vedotaan luottamuksensuojaan unionin lainsäätäjän toimien perusteella, on muistettava, että unionin tuomioistuin on tunnustanut mainitulle lainsäätäjälle laajan harkintavallan, kun sen toimintaan liittyy poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekeminen ja kun sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. (
228
)
468.
Unionin tuomioistuin on myös todennut, että talouden toimija ei voi luottaa siihen, ettei lainsäädäntöä mitenkään muutettaisi, vaan se voi ainoastaan kyseenalaistaa tavan, jolla tällaiset muutokset on toteutettu. (
229
)
469.
Vastaavasti oikeusvarmuuden periaate ei edellytä sitä, ettei lainsäädäntöä muuteta, vaan se edellyttää pikemminkin, että lainsäätäjä ottaa huomioon talouden toimijoiden erityiset tilanteet ja tarvittaessa säätää mukautuksista uusien oikeussääntöjen soveltamiseen. (
230
)
470.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuojan periaatteen soveltamisalaa ei myöskään saada laajentaa sellaiseksi, että yleisesti estetään uuden säännöstön soveltaminen aikaisemman säännöstön voimassa ollessa syntyneiden tilanteiden tuleviin vaikutuksiin, (
231
) ja näin on erityisesti aloilla, joilla tarvitaan jatkuvaa mukauttamista. (
232
)
471.
Tässä tapauksessa ei mielestäni voida katsoa, että asianomaiset talouden toimijat olisivat saaneet edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, joiden vuoksi näille toimijoille olisi oikeutetusti voinut syntyä perusteltu luottamus siihen, että sääntely-ympäristö säilyisi ennallaan ja että niillä olisi siten joka tapauksessa täytäntöönpanosääntöjen antamisen jälkeen 15 vuotta aikaa täyttää vaatimus älykkäiden ajopiirtureiden asentamisesta.
472.
Mistään ei nimittäin ilmene, että lainsäätäjä olisi antanut ehdottoman sitoumuksen siitä, että ajopiirtureihin sovellettava sääntely säilyisi muuttumattomana 15 vuoden ajan. On huomattava, ettei ole mitenkään epätavallista, että sääntelyä mukautetaan useaan otteeseen erityisesti aloilla, jotka koskevat nopeasti kehittyviä teknisiä ja/tai teknologisia kysymyksiä ja joille on ominaista nopea ja jatkuva tekninen kehitys.
473.
Yhdyn lisäksi toimielinten näkemykseen, jonka mukaan edellä 452 kohdassa mainittujen, kyseisen talouden alan edustajien ja asianomaisten osapuolten kuulemiseen perustuvien kahden asiakirjan perusteella huolellinen ja järkevä tieliikenteen harjoittaja ei voinut ainakaan näiden tutkimusten julkaisemisen jälkeen olla tietämätön siitä, että unionin lainsäätäjä suunnitteli mahdollisia muutoksia ajopiirtureita koskevaan sääntelyyn. Tällainen toimija saattoi siten hyvin ottaa tämän mahdollisuuden huomioon taloudellisissa päätöksissään.
474.
Ei voida myöskään katsoa, että kyseisellä säännöksellä olisi poistettu välittömästi ja varoittamatta erityinen etu, joka säännöstöllä annettiin asianomaisille toimijoille. Asetuksen 2020/1054 nojalla talouden toimijoilla on päinvastoin neljästä viiteen vuotta aikaa noudattaa älykkäitä ajopiirtureita koskevia uusia sääntöjä.
475.
Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että Unkarin esittämä kanneperuste, jonka mukaan asetuksen 2020/1054 2 artiklan 2 alakohta olisi annettu luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden vastaisesti, on niin ikään hylättävä.
c)
SEUT 151 artiklan toisen kohdan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
476.
Unkari väittää, että asetuksen 2020/1054 2 artiklan 2 alakohta ei ole SEUT 151 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetun unionin taloudellisen kilpailukyvyn säilyttämistä koskevan velvollisuuden mukainen. Vaikka tämä asetus on annettu liikennepolitiikan alalla ja sen oikeusperustana on SEUT 91 artiklan 1 kohta, se kuuluu kiistatta sosiaalipolitiikan alaan. Työolojen parantaminen lainsäädännön lähentämisellä ei kuitenkaan ole mahdollista, jollei samalla oteta huomioon tarvetta säilyttää unionin talouden kilpailukyky. Tällä hetkellä V2-ajopiirturia koskevia vastaavia vaatimuksia ei kuitenkaan sovelleta sellaisten yritysten ajoneuvoihin, jotka eivät ole sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon, kun taas AETR-sopimuksen mukaan niiden yritysten ajoneuvoissa, jotka ovat sijoittautuneet maihin, joihin sopimusta sovelletaan, on oltava ainoastaan digitaalinen ajopiirturi, mikä antaa niille kilpailuetua. Vaikka lainsäätäjä on itse todennut asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 34 perustelukappaleessa tarpeen säilyttää yritysten kilpailukyky unionissa, säädöstekstissä ei aseteta komissiolle mitään konkreettista velvollisuutta tai tarkkaa määräaikaa tältä osin, joten ei ole mitään takeita siitä, että AETR-sopimusta muutettaisiin vastaavasti tai että edes asiaa koskevat neuvottelut voitaisiin aloittaa lähitulevaisuudessa. Vaikka lainsäätäjällä ei ole velvollisuutta tietyn tuloksen saavuttamiseen, sillä on kuitenkin huolellisuusvelvollisuus, jonka mukaan sen on tehtävä kaikki voitava varmistaakseen, että unioni ei joudu epäedulliseen kilpailuasemaan. Tämän velvollisuuden täyttämiseksi ei riitä, että hyväksytään johdanto-osan perustelukappale, jolla ei ole sitovaa vaikutusta.
2) Asian tarkastelu
477.
SEUT 151 artikla, jonka rikkomiseen Unkari vetoaa tässä kanneperusteessa, on EUT-sopimuksen kolmannen osan sosiaalipolitiikkaa koskevan X osaston ensimmäinen artikla. Sen toisen kohdan mukaan kyseisen artiklan ensimmäisessä kohdassa todettuja sosiaalipolitiikan tavoitteita varten ”unioni ja jäsenvaltiot panevat täytäntöön toimenpiteet, joissa otetaan huomioon kansallisten käytäntöjen erot, erityisesti sopimussuhteissa, sekä tarve säilyttää unionin talouden kilpailukyky”.
478.
Jo kyseisen määräyksen sanamuodosta ilmenee, että siinä määrätään pelkästään velvollisuudesta ”ottaa huomioon”. Kuten edellä 288 kohdasta ja sitä seuraavista kohdista ilmenee – ja kuten on myös SEUT 91 artiklan 1 kohdan ja SEUT 94 artiklan tapauksessa –, tällaisella velvollisuudella ei ole absoluuttista arvoa, vaan sen perusteella unionin lainsäätäjän on sosiaalipolitiikkaa koskevia toimenpiteitä toteuttaessaan ainoastaan otettava huomioon siinä mainitut erityiset seikat ja tavoitteet ja erityisesti tarve säilyttää unionin talouden kilpailukyky.
479.
Unkari kritisoi lainsäätäjää siitä, ettei se ole ottanut huomioon tätä tarvetta suhteessa siihen, että AETR-sopimuksen mukaan kolmansiin maihin, joihin tätä sopimusta sovelletaan, sijoittautuneiden yritysten ajoneuvoja ei tarvitse varustaa V2-ajopiirturilla, mikä antaa niille kilpailuetua.
480.
Asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 34 perustelukappaleesta ilmenee kuitenkin, että lainsäätäjä on nimenomaisesti katsonut, että ”on tärkeää, että kolmansiin maihin sijoittautuneisiin kuljetusyrityksiin sovelletaan unionin sääntöjä vastaavia sääntöjä niiden harjoittaessa kuljetustoimintaa unionin alueella” ja että ”komission olisi arvioitava tämän periaatteen soveltamista unionin tasolla ja ehdotettava asianmukaisia ratkaisuja neuvoteltaviksi [AETR-sopimuksen] puitteissa”.
481.
Näin ollen ei voida väittää, ettei lainsäätäjä olisi ”ottanut huomioon” yhtäältä unionin kuljetusyrityksiin ja toisaalta kolmansien maiden kuljetusyrityksiin, kun ne harjoittavat tieliikennettä unionin alueella, sovellettavien sääntöjen välisiä eroja, mukaan lukien ajopiirtureita koskevat säännöt.
482.
Edellä esitetyn perusteella myös asetuksen 2020/1054 2 artiklan 2 alakohtaa koskeva Unkarin kolmas kanneperuste on mielestäni hylättävä ilman, että olisi tarpeen käsitellä kysymystä siitä, onko SEUT 151 artiklaa eli sosiaalipolitiikkaa koskevaan X osastoon sisältyvää määräystä sovellettava IV osastossa tarkoitetun yhteisen liikennepolitiikan yhteydessä annettuun, lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyyn toimeen, jonka oikeusperustana on SEUT 91 artiklan 1 kohta.
483.
Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että Unkarin asiassa C‑551/20 esittämä asetuksen 2020/1054 2 artiklan 2 alakohdan kumoamista koskeva vaatimus on kokonaisuudessaan hylättävä.
4.
Asetuksen 2020/1054 3 artiklaa koskevat kanneperusteet
484.
Asiassa C‑541/20 nostamassaan kanteessa Liettuan tasavalta vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan asetuksen 2020/1054 3 artiklan, jonka mukaan tämä asetus – lukuun ottamatta kahta poikkeusta, joilla ei ole tässä yhteydessä merkitystä (
233
) – tulee voimaan 20. päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Asetus julkaistiin virallisessa lehdessä 17.7.2020 ja tuli siis voimaan 20.8.2020.
485.
Liettuan tasavalta vetoaa kanteensa tueksi kolmeen perusteeseen. Ennen näiden kanneperusteiden tarkastelua on ensin selvitettävä, ovatko ne tehokkaita.
a)
Asetuksen 2020/1054 3 artiklaa koskevien kanneperusteiden tehokkuus
486.
Liettuan tasavalta riitauttaa kolmella kanneperusteellaan asetuksen 2020/1054 3 artiklan, jossa säädetään kyseisen asetuksen 20 päivän pituisesta voimaantuloajasta. Neuvosto ja parlamentti väittävät kuitenkin, että vaikka tämä artikla kumottaisiin, SEUT 297 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan nojalla kyseiseen asetukseen sovellettaisiin joka tapauksessa edelleen tätä voimaantulopäivää. (
234
)
487.
On syytä muistaa, että SEUT 297 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset ”tulevat voimaan niissä säädettynä päivänä tai, jollei voimaantulosta ole säädetty, kahdentenakymmenentenä päivänä siitä, kun ne on julkaistu”.
488.
Kuten unionin tuomioistuimen varapresidentti on todennut Liettuan tasavallan vireille saattamassa välitoimimenettelyssä, asetuksen 2020/1054 3 artikla merkitsee ainoastaan SEUT 297 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan täytäntöönpanoa. (
235
)
489.
Tämä seikka ei kuitenkaan automaattisesti merkitse sitä, että kyseisen 3 artiklan kumoamisen seurauksena sovellettaisiin joka tapauksessa SEUT 297 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan nojalla tätä 20 päivän voimaantuloaikaa. Kyseisessä EUT-sopimuksen määräyksessä määrätään nimittäin myös, että lainsäätäjä voi, jos se katsoo sen aiheelliseksi, päättää asettaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävälle säädökselle eri voimaantuloajan. Liettuan tasavalta kyseenalaistaa kanneperusteissaan nimenomaan unionin lainsäätäjän päätöksen hyväksyä asetukselle 2020/1054 tämä oletusarvoinen 20 päivän voimaantuloaika, joka lasketaan siitä, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja olla säätämättä pidemmästä voimaantuloajasta, kuten kyseisessä EUT-sopimuksen määräyksessä nimenomaisesti sallitaan. Liettuan tasavalta väittää, että riittävä siirtymäaika on tarpeen, jotta jäsenvaltiot ja asianomaiset toimijat voivat sopeutua kyseisessä asetuksessa säädettyihin uusiin sääntöihin, erityisesti sääntöihin, jotka liittyvät säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa ja kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta koskeviin säännöksiin.
490.
Tästä seuraa, että toisin kuin kyseiset kaksi unionin toimielintä väittävät, jos unionin tuomioistuin hyväksyisi Liettuan tasavallan kanneperusteet ja kumoaisi asetuksen 2020/1054 3 artiklan sillä perusteella, että siinä säädetyn 20 päivän voimaantuloajan soveltaminen ei ole unionin oikeuden mukaista, tämä kumoaminen ei voisi missään tapauksessa johtaa siihen, että tätä lainvastaiseksi katsottua voimaantuloaikaa ja näin ollen kyseistä voimaantulopäivää sovellettaisiin SEUT 297 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan nojalla. Päinvastoin, kyseisen asetuksen koko voimaantulo kyseenalaistettaisiin.
491.
Näin ollen katson, että Liettuan tasavallan asetuksen 2020/1054 3 artiklasta esittämät kanneperusteet eivät ole tehottomia.
b)
Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
492.
Liettuan tasavalta väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, että kun unionin lainsäätäjä on asetuksen 2020/1054 3 artiklassa säätänyt velvollisuudesta soveltaa asetetussa 20 päivän määräajassa säännöksiä, jotka koskevat säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa ja kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta (joista säädetään asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c ja d alakohdassa), se ei ole ottanut huomioon sitä, että ilman siirtymäaikaa jäsenvaltiot ja liikenteenharjoittajat eivät voi sopeutua näihin velvollisuuksiin, eikä se ole esittänyt mitään perusteita niiden voimaantulon kiireellisyydelle. Valitsemalla asetuksen 2020/1054 täytäntöönpanemiseksi sopimattoman mekanismin (jättämällä säätämättä sen soveltamisen lykkäämisestä tai siirtymäajasta) unionin toimielimet ovat näin ollen antaneet kestämätöntä lainsäädäntöä, jonka noudattaminen on erityisen vaikeaa useista objektiivisista syistä, ja ovat siten loukanneet suhteellisuusperiaatetta.
493.
Sen mielestä unionin lainsäätäjä ei ole ottanut huomioon sitä, ettei tällä hetkellä ole riittävästi sopivia ja turvallisia pysäköintialueita, joilla kuljettajilla olisi asianmukaiset olot lepoa varten ohjaamon ulkopuolella. Tämän seurauksena kuljetusyritykset joutuvat ottamaan perusteettomia ja liian suuria riskejä ja antamaan kuljettajille ohjeeksi jättää kuorma-auto alueelle, jossa kuorman turvallisuutta ei voida taata. Lisäksi vaikutustenarvioinnissa komissio on itse vahvistanut majoituspaikkojen ja turvallisten pysäköintialueiden riittämättömyyteen liittyvät vaikeudet. Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdalla ei pelkästään kodifioida tuomiota Vaditrans, sillä velvollisuus pitää säädetyt lepoajat kullekin sukupuolelle sopivassa majoituspaikassa, jossa on kunnolliset nukkumis- ja saniteettitilat, on uusi velvollisuus. Joka tapauksessa lainsäätäjän on myös säännöksen kodifioimisessa noudatettava tavallista lainsäätämisjärjestystä, jonka kuluessa sen on muun muassa arvioitava ehdotetun toimenpiteen oikeasuhteisuus ja tarkistettava, onko se helppo panna täytäntöön.
494.
Liettuan tasavalta viittaa myös vuoden 2019 tutkimukseen ja edellä 351 kohdassa mainittuihin tietoihin.
495.
Liettuan tasavalta väittää, että vaikka talous- ja sosiaalikomitea, parlamentin työllisyyden ja sosiaaliasioiden valiokunta sekä liikenne- ja matkailuvaliokunta olivat ilmoittaneet asetuksen 2020/1054 soveltamiseen liittyvistä vaikeuksista, unionin lainsäätäjä ei ottanut näitä tietoja huomioon.
496.
Liettuan tasavalta väittää myös, että säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoon liittyy myös muita merkittäviä oikeudellisia kysymyksiä, jotka koskevat esimerkiksi varotoimenpiteitä ja vakuutusturvaa, koska kuljettaja joutuu useimmissa tapauksissa jättämään kuorman vartioimatta vartioimattomaan pysäköintipaikkaan.
497.
Liettuan tasavalta väittää vielä, että asetuksen 2020/1054 3 artiklan osoittaa perusteettomaksi myös sellaisen tulkinta-asiakirjan puuttuminen, jonka mukaisesti kuljetusyritykset voisivat järjestää kuljettajien paluun asuinpaikkaan tai yrityksen toimipisteeseen. Ilman tällaisia asiakirjoja kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta on vaikea panna täytäntöön, mikä johtaa erilaisiin käytäntöihin jäsenvaltioiden ja kuljetusyritysten välillä.
498.
Neuvosto, parlamentti sekä niitä tukevat väliintulijat vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
499.
Edellä 52 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti tarkasteltaessa Liettuan tasavallan suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta esittämää kanneperustetta on tutkittava, onko unionin lainsäätäjä säätäessään asetuksen 2020/1054 3 artiklassa tämän asetuksen voimaantuloajaksi 20 päivää siitä, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ja jättäessään säätämättä säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa ja kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta koskevien säännösten voimaantulolle erityisestä siirtymäajasta selvästi ylittänyt laajan harkintavaltansa yhteisen liikennepolitiikan alalla valitsemalla toimenpiteen, joka on ilmeisen soveltumaton asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen tai josta aiheutuvat haitat ovat liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.
500.
Asetuksen 2020/1054 ja erityisesti säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa ja kuljettajien paluuta koskevaa velvollisuutta koskevien säännösten tavoitteiden osalta viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 196 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin sekä 373 kohtaan.
501.
Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdassa säädetyn velvollisuuden voimaantuloajan osalta olen edellä 394 kohdassa tuonut esille, että antaessaan tämän säännöksen unionin lainsäätäjä ei ole sisällyttänyt säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kieltoa unionin oikeusjärjestykseen, vaan se on ainoastaan kodifioinut asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohdan aiempaan versioon, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on tulkinnut sitä tuomiossa Vaditrans, perustuvaa voimassa olevaa oikeutta.
502.
Tästä seuraa, että Liettuan tasavallan väitteessä lähinnä kritisoidaan unionin lainsäätäjää siitä, ettei se ole säätänyt siirtymäajasta säännölle, joka oli jo voimassa unionin oikeusjärjestyksessä ja jota asianomaisten toimijoiden oli siten jo noudatettava.
503.
Yhdyn Liettuan tasavallan kantaan, jonka mukaan unionin lainsäätäjää ei ole vapautettu velvollisuudestaan arvioida ehdotetun toimenpiteen oikeasuhteisuutta silloinkaan, kun se kodifioi voimassa olevaa oikeutta. Edellä 398 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esittämistäni perusteluista kuitenkin ilmenee, että mikä tahansa muu edes tilapäinen lähestymistapa kuin säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellon säilyttäminen olisi johtanut siihen, että lainsäädännöllä annettaisiin kuljettajille mahdollisuus tällaisen lepoajan pitämiseen paikassa, joka – kuten unionin tuomioistuin on nimenomaisesti todennut (
236
) – ei sovellu näin pitkiin lepojaksoihin. Tämä olisi merkinnyt kuljettajien sosiaalisen suojelun heikentämistä ja siten heidän työolojensa heikentämistä, mikä olisi ollut ristiriidassa kyseisen lainsäädännön tavoitteiden sekä tuomion Vaditrans kanssa.
504.
Edellä 400 kohdassa olen jo todennut, että mielestäni asianmukaisen infrastruktuurin mahdollinen nykyinen puutteellisuus ei voi olla peruste sille, että lainsäädännöllä annetaan kuljettajille mahdollisuus säännöllisten viikoittaisten lepoaikojen pitämiseen ajoneuvossa eli paikassa, joka ei sovellu pitkiin lepojaksoihin.
505.
Siltä osin kuin kyse on väitteistä, jotka koskevat talous- ja sosiaalikomitean ja parlamentin valiokuntien lainsäädäntömenettelyn kuluessa toimittamia tietoja infrastruktuurin tilasta Euroopassa, viittaan edellä 261 ja 410 kohdassa esitettyihin perusteluihin. Vastaavasti siltä osin kuin kyse on väitteistä, jotka koskevat varotoimenpiteitä ja vakuutusturvaa, olen edellä 404 kohdassa todennut, että koska asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdassa ainoastaan kodifioidaan jo voimassa olevaa oikeutta, sen antaminen ei ole mitenkään voinut merkitä kuljetusyrityksille aiheutuvien riskien ja kustannusten lisääntymistä.
506.
Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa säädetyn velvollisuuden voimaantuloajan osalta Liettuan tasavalta väittää ainoastaan, että tämän asetuksen 3 artiklan suhteettomuus on osoitettu sellaisen tulkinta-asiakirjan puuttumisella, jonka mukaisesti kuljetusyritykset voisivat järjestää kuljettajien paluun. Tämän ratkaisuehdotuksen 125 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitetystä tarkastelusta ilmenee kuitenkin, että kyseisen asetuksen 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdan säännös täyttää oikeusvarmuuden vaatimukset samalla kun siinä annetaan kuljetusyrityksille tiettyä liikkumavaraa sen täytäntöönpanon suhteen. Kyseinen säännös on näin ollen riittävän selvä, jotta asianomaiset toimijat voivat panna sen täytäntöön, ja vaikka tulkinta-asiakirjat, jotka voivat auttaa asianomaisia toimijoita noudattamaan kyseisessä säännöksessä asetettua velvollisuutta, ovat varmasti hyödyllisiä, niiden puuttuminen ei voi missään tapauksessa merkitä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista kyseisen säännöksen voimaantulopäivän osalta.
507.
Kaiken edellä esitetyn perusteella kanneperuste, jonka mukaan asetuksen 2020/1054 3 artikla olisi annettu suhteellisuusperiaatteen vastaisesti, on hylättävä.
c)
Perusteluvelvollisuuden laiminlyönti
1) Asianosaisten lausumat
508.
Toisessa kanneperusteessaan Liettuan tasavalta väittää, että asetuksen 2020/1054 3 artiklaa ei ole perusteltu SEUT 296 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Kyseinen jäsenvaltio muistuttaa, että kun komission ehdotusta tutkittiin, unionin toimielimet olivat vaikutustenarvioinnin ja muiden lähteiden perusteella tietoisia ensinnäkin siitä, että säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kielto aiheuttaisi käytännön ongelmia tämän säännöksen täytäntöönpanossa, ja toiseksi siitä, että kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus rajoittaisi perusteettomasti työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ja että tämän velvollisuuden täytäntöönpanoa varten ei ollut selkeitä sääntöjä. Koska nämä seikat olivat tiedossa, unionin toimielinten olisi pitänyt esittää perusteluja sille, ettei siirtymäaikaa tarvita, tai asetuksen voimaantulon lykkäämiselle. Vaikka komission ehdotuksessa esitetyt tavoitteet ovat tärkeitä, ne eivät oikeuta uusien sääntöjen voimaantulon kiireellisyyttä.
509.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
510.
SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa määrätään, että unionin toimielinten säädökset perustellaan. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen toimen luonteen ja sen asiayhteyden mukaan, jossa se on annettu. (
237
)
511.
Kuten olen edellä 487 kohdassa tuonut esille, 20 päivän voimaantuloaika, joka alkaa siitä, kun säädös on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, on SEUT 297 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettu lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjen säädösten oletusarvoinen voimaantuloaika, sanotun kuitenkaan rajoittamatta unionin lainsäätäjän mahdollisuutta valita jokin toinen ajankohta, jos se katsoo sen aiheelliseksi.
512.
Mielestäni tästä määräyksestä ilmenee, että tämä oletusarvoinen voimaantuloaika on yleisesti ja poikkeuksia lukuun ottamatta tarkoitettu EUT-sopimuksen laatijoiden tahdon mukaisesti kaikkien lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säädösten voimaantuloajaksi.
513.
Näin ollen olen taipuvainen katsomaan, että lähtökohtaisesti vasta silloin, jos unionin lainsäätäjä päättää olla hyväksymättä tätä oletusarvoista voimaantuloaikaa, sillä voisi olla velvollisuus selittää, miksi se on päättänyt olla hyväksymättä tätä voimaantuloaikaa ja soveltaa jotakin toista voimaantuloaikaa.
514.
Näistä perusteluista huolimatta katson, että Liettuan tasavallan esittämät väitteet eivät voi missään tapauksessa osoittaa, että unionin lainsäätäjä olisi tässä tapauksessa laiminlyönyt perusteluvelvollisuuden.
515.
Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdassa säädetyn velvollisuuden voimaantuloajan osalta on todettava, että koska tällä säännöksellä on ainoastaan kodifioitu voimassa olevaa oikeutta ja koska säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kielto oli näin ollen voimassa jo asetuksen antamisajankohtana, (
238
) kyseinen säännös ei voi ”aiheuttaa” Liettuan tasavallan esille tuomia sen täytäntöönpanoon liittyviä käytännön ongelmia, joiden vuoksi erityinen perusteluvelvollisuus olisi perusteltu. Tällaisia käytännön ongelmia saattoi nimittäin jo olla olemassa.
516.
Asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohdassa säädetyn velvollisuuden voimaantuloajan osalta väite, jonka mukaan kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus rajoittaa perusteettomasti työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, perustuu tämän säännöksen virheelliseen tulkintaan, kuten edellä 125–129 kohdassa esitetystä ilmenee. Väite, jonka mukaan tämän velvollisuuden täyttämiselle ei ollut selkeitä sääntöjä, on käsitelty ja hylätty edellä 506 kohdassa.
517.
Edellä esitetystä seuraa, että myös väite, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä asetuksen 2020/1054 3 artiklan osalta, on hylättävä.
d)
SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
518.
Kolmannessa kanneperusteessaan Liettuan tasavalta väittää, että parlamentti ja neuvosto ovat lainsäädäntövallan käyttäjinä loukanneet SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettua vilpittömän yhteistyön periaatetta antaessaan asetuksen 2020/1054 3 artiklan. Tätä asetusta arvioidessaan unionin toimielimet ovat paitsi jättäneet perustelematta, miksi olisi tarpeen saattaa viipymättä voimaan kielto yöpyä ohjaamossa kyseisinä ajanjaksoina ja velvollisuus saada kuljettajat palaamaan asuinpaikkaansa tai yrityksen toimipisteeseen, myös jättäneet tutkimatta, miten siirtymäajasta säätämällä olisi voitu luoda riittävät edellytykset sille, että jäsenvaltiot ja kuljetusyritykset voivat sopeutua uusiin velvollisuuksiin. Unionin toimielimet eivät varsinkaan ole tarkastelleet toimenpiteitä, jotka helpottaisivat nykytilannetta antamalla jäsenvaltioille mahdollisuuden sopeutua asteittain näihin uusiin velvollisuuksiin ja joilla varmistettaisiin, ettei kuljetusyrityksille aiheudu seuraamuksia majoituspaikkojen riittämättömyyden vuoksi. Ne eivät myöskään ole ottaneet huomioon sitä, ettei kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden asianmukainen täyttäminen ole selvää ja että tämän velvollisuuden johdonmukaisen täyttämisen varmistamiseksi olisi siksi tarpeen toteuttaa lisätoimenpiteitä. Myöskään keskinäistä avustamisvelvollisuutta ei ole noudatettu, koska on selvää, etteivät jäsenvaltiot objektiivisesti katsoen voi taata riittävää infrastruktuuria. Lisäksi unionin toimielimillä on lähtökohtaisesti velvollisuus käydä vuoropuhelua jäsenvaltioiden kanssa ja perustella niiden esittämien vastalauseiden hylkääminen.
519.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
520.
Aluksi on huomattava, että SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaan unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään.
521.
Tämän periaatteen ulottuvuudesta lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien toimien antamiseen oikeuskäytännöstä ilmenee, että niillä aloilla, joilla unionin lainsäätäjällä on laaja harkintavalta, unionin tuomioistuin tutkii ainoastaan, kykenevätkö riidanalaisen toimen laatijat osoittamaan, että kyseinen toimi on annettu käyttämällä tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, ja tätä varten esittämään selvällä ja yksiselitteisellä tavalla toimen perustana olevat seikat, jotka oli otettava huomioon kyseisen toimen riidanalaisten toimenpiteiden perustelemiseksi ja joihin niiden harkintavallan käyttö perustui. Vilpittömän yhteistyön velvollisuus ei voi ulottua tätä laajemmalle niin, että se velvoittaisi unionin lainsäätäjän toimittamaan kaikissa olosuhteissa jäsenvaltion pyynnöstä väitetysti puuttuvat asiakirjat ja tiedot tai korjaamaan käytettävissään olevia tietoja, ennen kuin se voisi antaa toimen. Tällainen tulkinta saattaisi nimittäin estää toimielimiä käyttämästä harkintavaltaansa ja johtaa lainsäädäntömenettelyn kariutumiseen. On tietenkin totta, että vilpittömän yhteistyön velvollisuus käsittää keskinäisen avustamisvelvollisuuden, joka edellyttää muun muassa merkityksellisten tietojen vaihtamista toimielinten ja jäsenvaltioiden välillä lainsäädäntömenettelyn aikana. Tämä velvollisuus ei kuitenkaan voi antaa yhdelle jäsenvaltiolle mahdollisuutta kiistää päätöksentekomenettelyn laillisuutta pelkästään siitä syystä, että jäsenvaltio on eri mieltä käytettävissä olevien tietojen riittävyydestä, merkityksellisyydestä tai paikkansapitävyydestä. (
239
)
522.
Tässä tilanteessa unionin tuomioistuin on selventänyt, että kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy ilmi, lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän toimen antaminen asiaan kuuluvia EUT-sopimuksen määräyksiä noudattaen jäsenvaltioiden vähemmistön vastustuksesta huolimatta ei merkitse parlamenttia ja neuvostoa koskevan vilpittömän yhteistyön velvollisuuden laiminlyöntiä. (
240
)
523.
Tässä tapauksessa on riidatonta, että neuvostossa keskusteltiin useissa kokouksissa työaika-asetusta koskevasta ehdotuksesta ja vaikutustenarvioinnin sosiaalisesta osasta. Lisäksi on riidatonta, että Liettuan tasavalta sai lainsäädäntömenettelyn aikana tutustua kaikkiin asiakirjoihin, joihin unionin lainsäätäjä on tukeutunut kyseisen asetuksen antaessaan, ja että sillä oli tilaisuus esittää huomautuksensa näihin asiakirjoihin sisältyvistä tiedoista ja hyväksytyistä hypoteeseista. Tästä seuraa, että tässä tapauksessa SEU 4 artiklan 3 kohdasta johtuvaan keskinäiseen avustamisvelvollisuuteen perustuva tietojenvaihto säännöksistä, joista on sittemmin tullut asetus 2020/1054, tapahtui asianmukaisesti. Tätä toteamusta ei voida kyseenalaistaa Liettuan tasavallan väitteillä, jotka koskevat kaikki seikkoja, jotka on jo hylätty arvioitaessa aineellisesti kyseisiin säännöksiin kohdistuvia kanneperusteita. Kyseinen keskinäinen avustamisvelvollisuus ei millään tavoin merkitse sitä, että lainsäätäjän olisi oltava kaikista kysymyksistä samaa mieltä kaikkien jäsenvaltioiden kanssa.
524.
Kaikilla näillä perusteilla katson, että myös kanneperuste, joka koskee SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen loukkaamista asetuksen 2020/1054 3 artiklan antamisen osalta, on hylättävä.
525.
Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että Liettuan tasavallan asiassa C‑451/20 esittämä asetuksen 2020/1054 3 artiklan kumoamista koskeva vaatimus on kokonaisuudessaan hylättävä.
5.
Johtopäätös asetusta 2020/1054 koskevista kanteista
526.
Edellä esitetyn tarkastelun perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää Bulgarian tasavallan asiassa C‑543/20, Romanian asiassa C‑546/20 ja Puolan tasavallan asiassa C‑553/20 nostamat kanteet kokonaisuudessaan sekä Liettuan tasavallan asiassa C‑541/20 ja Unkarin asiassa C‑551/20 nostamat kanteet siltä osin kuin nämä kaksi viimeksi mainittua kannetta koskevat asetusta 2020/1054.
C Asetus 2020/1055 (asiat C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 ja C‑554/20)
527.
Näissä seitsemässä kanteessa keskitytään lähinnä kahteen asetuksen 2020/1055 säännökseen, nimittäin 1 artiklan 3 alakohdan a alakohtaan, jossa säädetään velvollisuudesta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein (asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan b alakohta), ja 2 artiklan 4 alakohdan a alakohtaan, jossa säädetään neljän päivän karenssiajasta kahden sallitun kabotaasijakson välillä (asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 8 artiklan 2 a kohta). Lisäksi Puolan tasavalta riitauttaa ainoana kantajana kahden muun säännöksen pätevyyden, nimittäin asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan siltä osin kuin siinä säädetään velvollisuudesta suhteuttaa käytettävissä olevien ajoneuvojen ja kuljettajien määrä harjoitetun liikenteen määrään (muutetun asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohdan g alakohta), ja asetuksen 2020/1055 2 artiklan 5 alakohdan b alakohdan, joka koskee mahdollisuutta soveltaa yhdistettyihin kuljetuksiin karenssisaikaa (muutetun asetuksen N:o 1072/2009 10 artiklan 7 kohta).
528.
Tarkastelen ensin kanneperusteita, jotka koskevat sijoittautumisvaatimukselle asetettuja uusia edellytyksiä (asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artikla) eli velvollisuutta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ja velvollisuutta suhteuttaa käytettävissä olevien ajoneuvojen ja kuljettajien määrä harjoitetun liikenteen määrään, minkä jälkeen tarkastelen kabotaasijärjestelmästä esitettyjä kanneperusteita, jotka koskevat neljän päivän karenssiaikaa kahden sallitun kabotaasijakson välillä sekä mahdollisuutta soveltaa yhdistettyihin kuljetuksiin karenssiaikaa.
1.
Velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein (asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohta siltä osin kuin sillä muutetaan asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohdan b alakohta)
529.
Liettuan tasavalta, Bulgarian tasavalta, Romania, Kyproksen tasavalta, Unkari, Maltan tasavalta ja Puolan tasavalta riitauttavat asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan laillisuuden siltä osin kuin sillä muutetaan asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohdan b alakohta.
530.
Asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohdan b alakohta koskee sijoittautumisvaatimukseen liittyviä edellytyksiä. Asetuksen 2020/1055 voimaantulon jälkeen siinä säädetään nyt, että ”täyttääkseen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa[ (
241
)] säädetyn vaatimuksen – – yrityksen on sijoittautumisjäsenvaltiossa järjestettävä ajoneuvokantansa toiminta varmistaen, että yrityksen käytössä olevat, kansainvälisessä kuljetuksessa käytetyt ajoneuvot palaavat johonkin kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevista toimipisteistä vähintään kahdeksan viikon kuluessa sieltä lähdöstään”. Asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdalla on siten lisätty asetukseen N:o 1071/2009 velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein.
531.
Kantajina olevien jäsenvaltioiden esittämät kanneperusteet voidaan ryhmitellä kuuden pääkysymyksen ympärille, ja ne koskevat olennaisten menettelymääräysten noudattamista, unionin ympäristöpolitiikkaa, yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteita, suhteellisuusperiaatetta, unionin lainsäätäjälle SEUT 91 artiklan 1 kohdan ja 94 artiklan nojalla kuuluvia erityisiä velvollisuuksia sekä taloudellisia perusvapauksia.
a)
Kanneperusteet, jotka koskevat SEUT 91 artiklan 1 kohdan rikkomista talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean kuulematta jättämisen perusteella
1) Asianosaisten lausumat
532.
Bulgarian tasavalta (
242
) väittää, että SEUT 91 artiklan 1 kohdassa, joka on asetuksen 2020/1055 oikeusperusta, edellytetään, että unionin lainsäätäjä toimii tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa kuultuaan. Se väittää, että koska neuvosto ja parlamentti eivät ole kuulleet näitä kahta komiteaa lainsäädäntömenettelyn aikana tehdyistä muutoksista, ne ovat rikkoneet SEUT 91 artiklan 1 kohtaa ja jättäneet noudattamatta olennaista menettelymääräystä. Tämä kuulemisvelvollisuus perustuu yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, joka koskee parlamentin neuvoa-antavaa tehtävää (
243
) silloin, kun se ei ollut vielä lainsäädäntövallan käyttäjä, ja jota sovelletaan soveltuvin osin talous- ja sosiaalikomiteaan ja alueiden komiteaan sekä alueiden komitean toimintaa koskeviin valmisteluasiakirjoihin. Velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein merkitsee olennaista muutosta, ja se, ettei näitä kahta komiteaa ole kuultu, on vaikuttanut uuden säännöstön sisältöön. Bulgarian tasavalta väittää vastauskirjelmässään, että asiassa C‑65/90 (
244
) annetussa tuomiossa todettua voidaan soveltaa alueiden komitean ja talous- ja sosiaalikomitean kuulemisen edellytyksiin ja että yhteisöjen tuomioistuimen tuolloin tulkitsema määräys on sanamuodoltaan identtinen SEUT 91 artiklan 1 kohdan kanssa. Velvollisuus kuulla näitä kahta komiteaa johtuu olennaisesta, yksiselitteisestä ja selkeästä menettelyvaatimuksesta. Ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi terveysteknologian arvioinnista ja direktiivin 2011/24/EU muuttamisesta (
245
) sisältyvän olennaisen muutoksen vuoksi lainsäädäntövallan käyttäjä päätti kuulla uudelleen talous- ja sosiaalikomiteaa. Se, ettei kuulematta jättämisellä ole merkittävää vaikutusta lopulta annetun säännöksen sisältöön, vaikka sitä ei – toisin kuin parlamentti väittää – olekaan osoitettu, ei voi missään tapauksessa vaikuttaa kuulemisen pakollisuuteen. Neuvosto on virheellisesti väittänyt, ettei komiteoiden kuulemisvelvollisuus koske riidanalaista toimenpidettä, koska SEUT 91 artiklan 1 kohdassa ei tehdä tällaista eroa.
533.
Kyproksen tasavalta esittää kaikilta osin vastaavat perustelut kuin Bulgarian tasavalta. (
246
)
534.
Parlamentti ja neuvosto sekä niitä tukevat väliintulijat vaativat, että nämä kanneperusteet, joiden mukaan SEUT 91 artiklan 1 kohtaa on rikottu talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean kuulematta jättämisen perusteella, hylätään.
2) Asian tarkastelu
535.
SEUT 91 artiklan 1 kohdan mukaan parlamentin ja neuvoston on sen perusteella toimiessaan kuultava talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa. Komission ehdotuksesta (
247
) on saatu talous- ja sosiaalikomitean lausunto 18.1.2018 (
248
) ja alueiden komitean lausunto 1.2.2018. (
249
)
536.
Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta vetoavat lähinnä siihen, että näiden kahden komitean lausunto olisi pitänyt pyytää uudelleen niiden olennaisten muutosten jälkeen, jotka koskevat lainsäädäntömenettelyn aikana lisättyä velvollisuutta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ja – ainoastaan Bulgarian tasavallan tapauksessa – neljän päivän karenssiaikaa kahden sallitun kabotaasijakson välillä.
537.
Aluksi on huomattava, että tällainen velvollisuus kuulla näitä kahta komiteaa uudelleen tapauksessa, jossa lainsäädäntöehdotukseen tehdään olennainen muutos, ei perustu SEUT 91 artiklaan tai mihinkään muuhunkaan primaarioikeuden määräykseen.
538.
Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan mainitsemista valmisteluasiakirjoista on todettava, että alueiden komitean julkaisemassa toissijaisuusperiaatteen loukkaamista koskevassa käytännön oppaassa todetaan ainoastaan, että sitä pitäisi yleensä kuulla myös silloin, jos lainsäädäntöehdotusta, josta tämä komitea on jo antanut lausunnon, muutetaan olennaisesti, (
250
) täsmentämättä tarkemmin muun muassa tällaisen kuulemisen oikeusperustaa. Alueiden komitean työjärjestyksessä, johon on niin ikään vedottu, määrätään ainoastaan komitean lausuntojen jatkotoimien edellytyksistä ja tämän komitean mahdollisuudesta seurata lainsäädäntömenettelyn etenemistä sen lausunnon jälkeen ja hyväksyä tarvittaessa tarkistettu lausuntoluonnos. (
251
) Totean vielä, että tässä työjärjestyksessä määrätään myös alueiden komitean mahdollisuudesta nostaa kanne unionin tuomioistuimessa, jos se katsoo, ettei sitä ole kuultu tapauksissa, joista määrätään EUT-sopimuksessa. (
252
) On todettava, ettei alueiden komitea selvästikään ole katsonut tarpeelliseksi antaa tarkistettua lausuntoa edellä mainittujen kahden toimenpiteen lisäämisen jälkeen, kuten parlamentti tuo esille, tai nostaa unionin tuomioistuimessa kannetta, jossa se vaatisi sen toteamista, että sen oikeuksia on loukattu asetuksen 2020/1055 antamiseen johtaneessa lainsäädäntömenettelyssä.
539.
Asianosaiset ovat käsitelleet laajasti kysymystä siitä, voidaanko tuomioon parlamentti v. neuvosto (
253
) sisältyviä oikeusohjeita soveltaa talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean kuulemisen edellytyksiin, koska ETY 75 artikla, jota yhteisöjen tuomioistuin tulkitsi kyseisessä tuomiossa, on muotoiltu samalla tavalla kuin SEUT 91 artiklan 1 kohta.
540.
Parlamentin ja neuvoston tavoin myönnän, etten ole vakuuttunut tämän tuomion sovellettavuudesta.
541.
Ei nimittäin pidä unohtaa, että edellytyksiä, joiden täyttyessä neuvoston oli kuultava parlamenttia uudelleen siihen aikaan, jona sitä vain kuultiin, täsmennettiin vielä myöhemmin annetussa toisessa tuomiossa parlamentti v. neuvosto, (
254
) josta ilmenee, että ”parlamentin säännönmukainen kuuleminen perustamissopimuksessa edellytetyissä tilanteissa on olennainen menettelymääräys, jonka laiminlyönnin seurauksena kyseinen säädös on kumottava. Parlamentin todellinen osallistuminen yhteisön säädösten antamiseen perustamissopimuksessa edellytettyjen menettelyjen mukaisesti on olennainen osa perustamissopimuksessa tavoiteltua toimielinten välistä tasapainoa. Tämä toimivalta on ilmaus perustavaa laatua olevasta demokratian periaatteesta, jonka mukaan kansalaiset osallistuvat vallan käyttöön kansanedustuslaitoksen välityksellä. Vaatimus kuulla Euroopan parlamenttia säädösten antamismenettelyssä – – sisältää vaatimuksen Euroopan parlamentin uudelleen kuulemisesta joka kerta, kun lopullisesti hyväksytty säädös kokonaisuutena tarkasteltuna poikkeaa olennaisilta osin siitä säädösehdotuksesta, josta parlamenttia jo oli kuultu, paitsi jos muutokset vastaavat olennaisilta osin parlamentin itsensä ilmaisemia toiveita”. (
255
)
542.
Haluamatta väheksyä talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa huomautan, etteivät ne ole SEU 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja unionin toimielimiä (
256
) ja etteivät ne ilmennä kansalaisten osallistumista vallankäyttöön, kuten parlamentti teki jo vuonna 1995. Näin ollen velvollisuus kuulla näitä kahta komiteaa ei perustu tähän oikeuskäytäntöön.
543.
Talous- ja sosiaalikomitealla ja alueiden komitealla on mielestäni ollut riittävä mahdollisuus antaa lausuntonsa lainsäädäntöehdotuksista.
544.
Kuten neuvosto huomauttaa perustellusti, talous- ja sosiaalikomitea antaa 18.1.2018 antamassaan lausunnossa tukensa esitetylle tavoitteelle ja yleisemmin koko liikkuvuuspaketille. (
257
) Se myös kannattaa ehdotuksen tavoitteita sisällyttää asetukseen sijoittautumisvaatimukset, joilla estetään postilaatikkoyritysten käyttö maantiekuljetuksissa, (
258
) ja suhtautuu myönteisesti asetukseen N:o 1072/2009 ehdotettujen muutosten päälinjauksiin, sillä muutoksilla pyritään yksinkertaistamaan ja selkeyttämään kabotaasia koskevia sääntöjä. (
259
) Se on voinut ilmaista näkemyksensä ja tarvittaessa esittää varauksia komission ehdotukseen sisältyvistä toimenpiteistä sekä siltä osin kuin kyse on asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan tarkistamisesta että siltä osin kuin kyse on asetuksen N:o 1072/2009 muuttamisesta kabotaasin osalta. Viimeksi mainitun osalta talous- ja sosiaalikomitea pitää erityisesti valitettavana, että ”ehdotuksessa ei lainkaan käsitellä kysymystä siitä, milloin kabotaasiliikenne ei ole enää tilapäistä vaan muuttuu sellaiseksi jatkuvaksi ja pysyväksi toiminnaksi, että oikeutta tarjota palveluja muussa jäsenvaltiossa kuin – – yrityksen sijoittautumisjäsenvaltiossa ei enää sovelleta”, (
260
) ja peräänkuuluttaa ”selvää sääntöä sille, mikä katsotaan väliaikaiseksi”, (
261
) jolloin ratkaisuna voisi olla ”karenssiajan määrittäminen kabotaasikuljetuserien välille”, (
262
) mikä on nimenomaan unionin lainsäätäjän asetuksen 2020/1055 lopullisessa tekstissä lopulta hyväksymä vaihtoehto.
545.
Alueiden komitea on 1.2.2018 antamassaan lausunnossa päättänyt keskittyä maantieliikenteen työvoimanäkökohtiin ja samalla korostaa unionin maanteiden tavaraliikennemarkkinoiden keskeisiä erityispiirteitä, (
263
) ja se suhtautuu myönteisesti kabotaasia koskeviin selkeämpiin sääntöihin. (
264
)
546.
Mielestäni näiden kahden lausunnon sisällöstä käy joka tapauksessa selvästi ilmi, että se, että lisätään velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ja neljän päivän karenssiaika kahden sallitun kabotaasijakson välillä, vastaa sitä, mitä komissio toteaa ehdotuksessaan, josta molemmat komiteat saattoivat ilmaista näkemyksensä ja josta komissio ei ole poikennut siten, että näiltä komiteoilta olisi ollut tarpeen pyytää uudet lausunnot. Toisin sanoen ehdotuksen koko rakenteeseen ei ole puututtu. (
265
)
547.
Ehdotan näin ollen, että kanneperusteet, joiden mukaan SEUT 91 artiklan 1 kohtaa on rikottu talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean kuulematta jättämisen perusteella, hylätään.
b)
Unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan noudattamatta jättämistä koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
548.
Ensimmäisessä kanneperusteessaan Liettuan tasavalta väittää, että asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdassa säädetty velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on ristiriidassa SEU 3 artiklan 3 kohdan, SEUT 11 ja SEUT 191 artiklan, perusoikeuskirjan 37 artiklan ja yleisemmin unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan kanssa. Liettuan tasavalta väittää, että ympäristönsuojelu on yksi unionin keskeisistä tavoitteista ja että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä yhteisen liikennepolitiikan toteuttamiseen. Mainitut perussopimusten määräykset sekä Euroopan vihreän kehityksen ohjelma on otettava huomioon, sillä koska ympäristönsuojelu on pakottava vaatimus, unionin lainsäätäjän toteuttamat toimenpiteet eivät voi olla selvästi ristiriidassa sen kanssa, vaikka näille toimenpiteille olisi asetettu muita tavoitteita.
549.
Euroopan vihreän kehityksen ohjelmassa, joka esitettiin asetuksen 2020/1055 antamiseen johtaneen menettelyn aikana, asetettiin unionille tavoitteeksi saavuttaa ilmastoneutraalius vuoteen 2050 mennessä, ja Eurooppa-neuvosto on vahvistanut tämän tavoitteen. (
266
) Tämän tavoitteen toteuttamiseksi liikenteen päästöjä on vähennettävä 90 prosenttia vuoteen 2050 mennessä. (
267
) Ilmastoneutraaliustavoite asetetaan myös asetuksen (EU) 2021/1119 (
268
) 2 artiklan 1 kohdassa. Tämän artiklan 2 kohdassa velvoitetaan asiaankuuluvat unionin toimielimet toteuttamaan unionin tasolla ja jäsenvaltiot kansallisella tasolla tarvittavat toimenpiteet, jotta tämä tavoite voidaan yhteisesti saavuttaa, ottaen huomioon, että on tärkeää edistää sekä oikeudenmukaisuutta että yhteisvastuuta jäsenvaltioiden kesken ja kustannustehokkuutta kyseisen tavoitteen saavuttamisessa. Komissio itse pitää valitettavana, (
269
) että neuvoston ja Euroopan parlamentin saavuttama poliittinen yhteisymmärrys sisältää ajoneuvojen palauttamista koskevan velvollisuuden kaltaisia osatekijöitä, jotka eivät ole Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden eivätkä ilmastoneutraalin unionin saavuttamista vuoteen 2050 mennessä koskevan tavoitteen mukaisia. Komissio on myös liikkuvuuspaketin hyväksymisen jälkeen sitoutunut arvioimaan kyseisen velvollisuuden vaikutuksia ilmastoon ja ympäristöön ja tekemään kohdennetun lainsäädäntöehdotuksen ennen ajoneuvojen palauttamista koskevan velvollisuuden voimaantuloa. (
270
) Tässä vaikutustenarvioinnissa vahvistetaan tämän velvollisuuden merkittävät ympäristövaikutukset, minkä vuoksi parlamentin ja neuvoston väitteet siitä, että riidanalainen säännös johtaisi vain maltilliseen päästöjen lisääntymiseen, ovat Liettuan tasavallan mielestä ilmeisen perusteettomia. (
271
)
550.
Velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein vie Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaan ja neutraaliustavoitteeseen nähden vastakkaiseen suuntaan, sillä tällainen velvollisuus lisää huomattavasti matkojen lukumäärää, ja niistä suurin osa ajetaan tyhjänä. Tästä seuraa, että hiilidioksidipäästöt kasvavat voimakkaasti liikenteen alalla, jolla kaksi kolmasosaa kaikesta työvoimatarpeesta keskittyy unionin maantieteelliselle keskialueelle, kun taas suurin osa kuljettajista tulee unionin reuna-alueiden jäsenvaltioista. (
272
)
551.
Vastauskirjelmässään Liettuan tasavalta väittää, että SEU 3 artiklan 3 kohtaa ja SEUT 11 ja SEUT 191 artiklaa ei voida tulkita niin tiukasti kuin neuvosto ja parlamentti esittävät puolustuksessaan, ja väittää, että ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden laillisuutta on arvioitava näiden määräysten valossa. Lisäksi näiden toimielinten kanta Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaan on epäjohdonmukainen. Liettuan tasavalta muistuttaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ympäristönsuojelu on pakottava vaatimus. Vaikka lainsäätäjä voi toteuttaa toimenpiteitä, jotka poikkeavat ympäristönsuojelun tavoitteista, nämä toimenpiteet eivät voi olla selvästi yhteensopimattomia näiden tavoitteiden kanssa tai niiden vastaisia, kuten tässä tapauksessa. Riidanalaisen velvollisuuden ympäristövaikutukset on sen mukaan selvästi aliarvioitu.
552.
Bulgarian tasavalta puolestaan väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, joka jakautuu kahteen osaan, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on ristiriidassa yhtäältä SEUT 90 artiklan, SEU 3 artiklan 3 kohdan, SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan kanssa ja toisaalta SEU 3 artiklan 5 kohdan, SEUT 208 artiklan 2 kohdan ja SEUT 216 artiklan 2 kohdan sekä ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen sopimuspuolten konferenssin (COP 15) joulukuussa 2015 tekemän ja 22.4.2016 allekirjoittaman Pariisin sopimuksen kanssa. Vaikka yhteinen liikennepolitiikka on ympäristön kannalta erityisen tärkeää, velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein johtaa hiilidioksidipäästöjen huomattavaan kasvuun sekä tyhjänä ajettujen matkojen ja maantieliikenteen lisääntymiseen, mikä estää Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteen toteuttamisen, kuten komissio on korostanut. Jäsenvaltioiden on myös vaikeaa noudattaa asetukseen (EU) 2018/842 (
273
) perustuvia velvollisuuksia.
553.
Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa Bulgarian tasavalta väittää, että mainituissa määräyksissä edellytetään, että toimielimet pyrkivät saavuttamaan perussopimuksissa asetetut tavoitteet yhteisen liikennepolitiikan puitteissa. SEUT 11 artikla on horisontaalinen määräys, jossa korostetaan ympäristönsuojelua koskevan tavoitteen monialaisuutta ja perustavanlaatuisuutta. Ympäristönsuojelun korkeaa tasoa koskevien näkökohtien sisällyttäminen unionin politiikkoihin vahvistetaan myös perusoikeuskirjan 37 artiklassa, mikä korostaa ympäristönsuojelun merkittävää asemaa unionin oikeusjärjestyksessä. Velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein vaarantaa aiheutuvien ympäristövahinkojen ja kasvihuonekaasupäästöjen lisääntymisen vuoksi selvästi perussopimusten ympäristötavoitteiden saavuttamisen ja tekee tyhjiksi monet muut ympäristönsuojeluun ja päästöjen vähentämiseen tähtäävät toimenpiteet. Neuvosto ja parlamentti ovat näin ollen rikkoneet edellä mainittuja määräyksiä, kun ne ovat antaneet säännöksen, jolla ei millään tavoin edistetä ympäristönsuojelun korkeaa tasoa ja johon ei sisällytetä ympäristönsuojeluun liittyviä vaatimuksia.
554.
Toisen osan mukaan parlamentti ja neuvosto ovat itse myöntäneet, että Pariisin sopimuksen tavoitteiden edistämiseksi olisi nopeutettava koko liikenteen alan muuttamista päästöttömäksi ja vähennettävä nopeasti ja rajusti ilmanlaatua pilaavia liikenteen aiheuttamia päästöjä, kuten Pariisin sopimuksen 2 ja 4 artiklassa edellytetään. Riidanalainen velvollisuus on näin ollen Pariisin sopimuksen tavoitteiden vastainen ja siten SEUT 208 artiklan 2 kohdan vastainen. Vastaavasti kyseinen velvollisuus on SEUT 216 artiklan 2 kohdan vastainen, koska komissio on myös todennut, että tämä velvollisuus ei ole sopusoinnussa sen tavoitteen kanssa, jonka mukaan unioni olisi ilmastoneutraali vuoteen 2050 mennessä. (
274
) Koska SEU 3 artiklan 5 kohdan mukaan unionin on edistettävä kansainvälisen oikeuden noudattamista ja kehittämistä ja koska sen on toimia antaessaan noudatettava kansainvälistä oikeutta kokonaisuudessaan, velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on näiden määräysten vastainen. Vuonna 2021 eli asetuksen 2020/1055 antamisen jälkeen tehdyssä vaikutustenarvioinnissa vahvistetaan tämän asetuksen aiheuttama ekologinen tragedia. Kritiikin kohteena ei ole pelkästään riidanalaisen velvollisuuden myönteisten ympäristövaikutusten puuttuminen vaan myös se, että kyseinen velvollisuus on selvästi ristiriidassa asetettujen ekologisten tavoitteiden kanssa.
555.
Kyproksen tasavallan nostaman kanteen ensimmäinen peruste koskee ympäristötavoitteiden ja kansainvälisten sitoumusten noudattamatta jättämistä. Kyproksen tasavalta esittää samat väitteet kuin Bulgarian tasavalta on esittänyt.
556.
Asiassa C‑551/20 esittämässään ensimmäisessä kanneperusteessa, joka koskee ilmeistä arviointivirhettä sekä suhteellisuusperiaatteen ja ennalta varautumisen periaatteen loukkaamista, Unkari esittää ympäristönsuojeluun ja unionin ympäristöpolitiikkaan liittyviä väitteitä, joita tarkastelen tässä yhteydessä. Unkari väittää erityisesti, että asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohta on ristiriidassa ennalta varautumisen periaatteen kanssa, joka on SEUT 11 artiklasta, SEUT 168 artiklan 1 kohdasta, SEUT 169 artiklan 1 ja 2 kohdasta ja SEUT 191 artiklan 1 ja 2 kohdasta johtuva unionin oikeuden yleinen periaate. Tästä periaatteesta seuraa, että asianomaisten viranomaisten on niille annettua toimivaltaa käyttäessään toteutettava asianmukaiset toimenpiteet tiettyjen kansanterveydelle, turvallisuudelle ja ympäristölle mahdollisesti aiheutuvien vaarojen ehkäisemiseksi ja asetettava näiden etujen suojelua koskevat vaatimukset etusijalle taloudellisiin etuihin nähden. Ajoneuvojen palauttamista koskeva velvollisuus on siitä seuraavien erittäin suurten hiilidioksidipäästöjen lisäyksen vuoksi selvästi ristiriidassa kasvihuonekaasujen vähentämistä koskevan unionin sitoumuksen kanssa ja erityisesti Euroopan vihreän kehityksen ohjelman kanssa, jonka tavoitteena on kuitenkin unionin Pariisin sopimuksen yhteydessä tekemien kansainvälisten sitoumusten mukaisesti tehdä unionista ilmastoneutraali vuoteen 2050 mennessä. Lisäksi on otettava huomioon SEUT 11 artikla, jossa korostetaan ympäristönsuojelun tavoitteen monialaisuutta ja perustavanlaatuisuutta ja jota pitäisi siis käyttää normina unionin lainsäädännön pätevyyden arvioinnissa silloin, kun ympäristönäkökohtia ei selvästikään ole otettu huomioon tai ne on jätetty täysin huomiotta. Toimenpidettä, jolla on monin tavoin kielteinen vaikutus ympäristöön sen aiheuttaman raskaiden tavarankuljetusajoneuvojen tarpeettoman liikenteen vuoksi – olipa kyse sitten ilman pilaantumisesta, roskaantumisesta tai infrastruktuurin kulumisesta – ei voida perustella pelkillä valvontatavoitteilla. Vuoden 2021 vaikutustenarvioinnista ilmenevät tiedot osoittavat, että velvollisuudella palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on merkittäviä vaikutuksia, mikä on ristiriidassa sen kanssa, että neuvosto ja parlamentti väittävät vaikutuksia vähäisiksi kokonaispäästöihin nähden. Kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi toteutetut toimenpiteet eivät muuta tätä johtopäätöstä, mutta velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein vaarantaa merkittävästi näillä toimenpiteillä asetettujen tavoitteiden saavuttamisen. Nämä toimenpiteet osoittavat sitä vastoin, että kasvihuonekaasujen määrän vähentäminen ilmakehässä on unionin ensisijainen tavoite, josta voidaan poiketa vain erityisen perustelluissa tapauksissa sellaisen tavoitteen vuoksi, joka on vähintään yhtä tärkeä kuin ympäristönäkökohdat, ja edellyttäen, ettei mikään mukaan tarkoituksenmukainen ratkaisu ole mahdollinen, mikä ei päde velvollisuuteen palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein.
557.
Asiassa C‑552/20 Maltan tasavalta väittää, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan vastainen. Tämän jäsenvaltion mukaan SEUT 91 artiklan 2 kohtaa, joka on asetuksen 2020/1055 oikeusperusta, on tulkittava yhdessä muiden unionin oikeussääntöjen kanssa, joissa unionin lainsäätäjä velvoitetaan ottamaan huomioon muut merkitykselliset seikat, kuten seikat, jotka liittyvät ympäristönsuojeluun, jolla on ratkaisevan tärkeä asema unionin tavoitteiden ja politiikkojen joukossa ja joka on myös pakottava vaatimus. SEUT 11 artiklaan sisältyy erityinen velvollisuus sisällyttää ympäristönsuojelu unionin politiikkoihin ja toimielimille velvoite varmistaa, että ympäristönäkökulma otetaan huomioon kaikissa unionin politiikoissa ja toimissa riippumatta siitä, mitä alaa ne koskevat ja onko niillä välitön yhteys ympäristöön vai ei. SEUT 11 artiklaa on täydennetty ja vahvistettu perusoikeuskirjan 37 artiklalla. Tähän artiklaan sisältyy sekä muodollinen velvollisuus ottaa ympäristönäkökohdat huomioon ennen mitään päätöksentekoa että aineellinen velvollisuus varmistaa, että unionin toimet ovat yhteensopivia ympäristötavoitteiden saavuttamisen kanssa. Maltan tasavallan mukaan neuvosto ja parlamentti eivät ole noudattaneet kumpaakaan näistä velvollisuuksista.
558.
Maltan tasavallan mukaan SEUT 11 artiklasta, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 37 artiklan kanssa, seuraava muodollinen velvollisuus edellyttää vaikutustenarviointien laatimista, jotta voidaan varmistaa unionin säädösehdotusten laatu ja johdonmukaisuus perussopimuksen ympäristötavoitteiden kanssa sekä se, että nämä ehdotukset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Velvollisuudesta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ei ole tehty tällaista arviointia, ja se on hyväksytty tarkastelematta etukäteen sen mahdollista vaikutusta ympäristöön.
559.
Maltan tasavallan mukaan SEUT 11 artiklaan perustuva aineellinen velvollisuus merkitsee sitä, että kaikkien unionin poliittisten päätösten, jotka voivat vaarantaa ympäristötavoitteet, on oltava tarpeellisia, oikeasuhteisia ja asianmukaisesti perusteltuja. Poliittiset päätökset, jotka estävät unionin ympäristötavoitteiden toteuttamisen, kun vaihtoehtoisia toimenpiteitä on olemassa tai kun ympäristöön kohdistuva vahinko vaikuttaa suhteettomalta, ovat SEUT 11 artiklan vastaisia. Ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden kielteiset ympäristövaikutukset, jotka aiheutuvat ajoneuvojen palaamisesta tarpeettomasti tyhjinä, vaarantavat unionin ympäristötavoitteet, jotka on asetettu joko itse Pariisin sopimuksessa tai asetuksessa 2018/842, jossa vahvistetaan kullekin jäsenvaltiolle sitovat vuotuiset päästövähennystavoitteet liikenteen alalla. Kyseinen velvollisuus on myös ristiriidassa liikenteen kasvihuonekaasupäästöjen 60 prosentin vähentämistä koskevan tavoitteen (
275
) kanssa sekä unionin lainsäädännössä asetettujen ilmanlaadun paranemista koskevien tavoitteiden ja direktiivissä 2008/98/EY (
276
) vahvistettujen jätteen syntymisen ehkäisemistä ja vähentämistä koskevien tavoitteiden kanssa. Se, että kaikkia näitä tavoitteita ei ole otettu huomioon määritettäessä velvollisuutta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein, ja se, että tällainen velvollisuus vaarantaa nämä tavoitteet, on SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan vastaista.
560.
Maltan tasavalta väittää vielä, että parlamentti ja neuvosto eivät ole osoittaneet tai selittäneet, miten ympäristönsuojeluvaatimukset on sisällytetty palauttamisvelvollisuuden määrittelyyn ja täytäntöönpanoon. Komission jälkikäteen tekemä arviointi tämän velvollisuuden vaikutuksista osoittaa, että ajoneuvojen palauttamista sijoittautumisvaltioon koskevan säännön vaikutus on erittäin kielteinen ja erittäin raskas ilmastonmuutoksen ja ilmanlaadun kannalta. Tällainen vaikutus heikentää ilmastonmuutosta ja ympäristönsuojelua koskevia unionin politiikkoja ja säännöstöjä.
561.
Puolan tasavalta vetoaa asiassa C‑554/20 kanneperusteeseen, joka on yhteinen kaikille sen riitauttamille säännöksille ja jonka mukaan SEUT 11 artiklaa ja perusoikeuskirjan 37 artiklaa on rikottu, koska ympäristönsuojelua koskevia vaatimuksia ei ole otettu huomioon. Näistä kahdesta määräyksestä ilmenee, että unionin toimielinten on pidättäydyttävä toteuttamasta toimenpiteitä, jotka voivat vaarantaa ympäristönsuojelua koskevien tavoitteiden toteuttamisen, eikä tämä rajoitu yksinomaan SEUT 191 ja SEUT 192 artiklaan liittyviin toimenpiteisiin. Näistä määräyksistä ilmenevä periaate, jonka mukaan ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin muihin politiikkoihin, mahdollistaa ympäristönsuojelun tavoitteiden ja vaatimusten yhteensovittamisen unionin muiden etujen ja tavoitteiden sekä kestävän kehityksen tavoittelun kanssa. Tällainen periaate on itsessään peruste unionin toimen kumoamiselle, jos ympäristönäkökohtia ei selvästikään ole otettu huomioon tai ne on jätetty täysin huomiotta. SEUT 11 artiklan laajan horisontaalisen luonteen vuoksi tutkittaessa sitä, edistääkö tietty toimenpide riittävästi ympäristönsuojelua, sitä ei ole tarkasteltava erillään muista unionin toimenpiteistä, jotka on toteutettu tätä tarkoitusta varten ja jotka liittyvät kyseiseen toimintaan, vaan tällainen arviointi on syytä tehdä suhteessa kaikkiin unionin tällä alalla toteuttamiin toimenpiteisiin. Siihen, onko unionin lainsäätäjän toiminta tämän ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämistä koskevan periaatteen mukaista, kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan on vastattava unionin yleisen tuomioistuimen suorittamaa valvontaa, kun sen oli arvioitava, oliko komission toiminta energiayhteisvastuun periaatteen mukaista. (
277
) Näin ollen unionin lainsäätäjän oli otettava huomioon ympäristövaatimukset ennen palauttamisvelvollisuuden hyväksymistä, mikä edellytti erityisesti ehdotettujen sääntöjen ympäristövaikutusten arviointia ja sen varmistamista, etteivät nämä säännöt vaaranna muissa ympäristöalalla annetuissa johdetun oikeuden toimissa asetettujen tavoitteiden toteuttamista. Tämä arvioinnin puuttuminen merkitsee sitä, että SEUT 11 artiklan mukainen velvollisuus suorittaa tällainen arviointi on selvästi laiminlyöty. (
278
)
562.
Puolan tasavallan mukaan parlamentin ja neuvoston olisi sen jälkeen pitänyt punnita vastakkaisia etuja ja tarvittaessa tehdä asianmukaiset muutokset. SEUT 11 artiklan tulkinta, jonka mukaan se koskee vain oikeudenaloja eikä yksittäisiä toimenpiteitä, vähentää huomattavasti sen merkitystä. Ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on otettava huomioon myös määriteltäessä unionin oikeuden alaan kuuluvia yksittäisiä toimenpiteitä. Väite, jonka mukaan muut ilman pilaantumista koskevat johdetun oikeuden toimet eivät voisi muodostaa puitteita asetuksen 2020/1055 arvioimiseksi, on hylättävä, sillä muutoin SEUT 11 artiklan tehokkuus kyseenalaistettaisiin jälleen kerran, jolloin toimielimet voisivat antaa toimen, joka estää ympäristöalalla annetuissa toimissa asetettujen tavoitteiden toteuttamisen tai vaikeuttaa niiden toteuttamista, vaikka ilmastokriisi on unionin ympäristöpolitiikan tärkein haaste ja toimielinten on toimittava johdonmukaisesti unionin hyväksymien ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. On yleisesti tiedossa, että liikenteen päästöjen aiheuttama ilman pilaantuminen johtaa lukuisiin terveysongelmiin, jotka aiheutuvat pääasiallisesti tieliikenteestä. Velvollisuus palauttaa ajoneuvot sijoittautumisjäsenvaltioon kahdeksan viikon välein johtaa ylimääräisiin matkoihin, jotka lisäävät hiilidioksidipäästöjä ja ilmansaasteita, ja nämä päästöt voivat vaikuttaa merkittävästi erityisesti Euroopan vihreän kehityksen ohjelmasta johtuvien unionin ympäristötavoitteiden, tavoitteen, jonka mukaan unioni on vuoteen 2050 mennessä ilmastoneutraali sen johdosta, että liikenteen kokonaispäästöjä vähennetään 90 prosenttia vuoden 1990 tasosta, ja unionin lainsäädännössä jäsenvaltioille tällä alalla asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Riidanalaisten säännösten soveltamisesta aiheutuvat typen oksidien ja pölyn lisäpäästöt voivat vaarantaa jäsenvaltioiden ilmansuojelusuunnitelmissa, erityisesti kansainvälisen liikenteen käyttämien liikenneväylien läheisyydessä sijaitsevia alueita ja taajamia koskevissa suunnitelmissa, määrittelemien toimien tehokkuuden. Näin ollen velvollisuus palauttaa ajoneuvo kahdeksan viikon välein on ristiriidassa SEUT 11 artiklassa ja perusoikeuskirjan 37 artiklassa ilmaistun ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämistä koskevan periaatteen kanssa. Vuoden 2021 vaikutustenarviointi on riittävä peruste todeta, että unionin lainsäätäjä on rikkonut näitä kahta määräystä, koska siinä vahvistetaan ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden kielteiset ympäristövaikutukset, jotka ovat ristiriidassa erityisesti Euroopan vihreän kehityksen ohjelman kanssa.
563.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat, että kaikki nämä kanneperusteet, jotka koskevat unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan noudattamatta jättämistä, hylätään.
2) Asian tarkastelu
564.
Kantajien esittämät väitteet voidaan jakaa kolmeen ryhmään. (
279
) Ensinnäkin velvollisuuden palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein väitetään olevan vastoin primaarioikeuden määräyksiä, joissa vahvistetaan ympäristönsuojelua koskeva vaatimus. Tämän velvollisuuden väitetään olevan myös unionin ja jäsenvaltioiden ympäristönsuojelua koskevien kansainvälisten sitoumusten vastainen. Lisäksi palauttamisvelvollisuuden väitetään olevan unionin ympäristöpolitiikan vastainen, koska se vaarantaa useilla johdetun oikeuden toimilla tavoiteltujen ympäristötavoitteiden toteuttamisen.
i) SEU 3, SEUT 11 ja SEUT 191 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan väitetty rikkominen
565.
Perusoikeuskirjan 37 artiklan osalta on todettava, että 37 artiklan selitysten mukaan tähän artiklaan sisältyvä periaate perustuu EY 2, EY 6 ja EY 174 artiklaan, jotka ovat nykyisin SEU 3 artiklan 3 kohta, SEUT 11 artikla ja SEUT 191 artikla. Unionin tuomioistuin on jo todennut, että koska perusoikeuskirjan 52 artiklan 2 kohdassa määrätään, että perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia, joista on määräyksiä perussopimuksissa, sovelletaan niissä määriteltyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti, oikeus ympäristönsuojelun korkeaan tasoon, sellaisena kuin se on vahvistettu perusoikeuskirjassa, on ymmärrettävä ja sitä on tulkittava SEU 3 artiklan 3 kohdassa, SEUT 11 artiklassa ja SEUT 191 artiklassa mahdollisesti määrättyjen edellytysten ja rajoitusten valossa. (
280
) Kuten parlamentti on tuonut esille (
281
) ja kuten olen todennut, (
282
) perusoikeuskirjan 37 artikla ei siis ole näistä muista primaarioikeuden määräyksistä riippumaton itsenäinen oikeusnormi.
566.
SEU 3 artiklan 3 kohta on lähinnä ohjelmallinen määräys, jossa ei vahvisteta hierarkiaa unionille asetettujen tavoitteiden välille. Vaikka siis olisikin pohdittava, onko velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein sopusoinnussa korkeatasoisen ympäristönsuojelun ja ympäristön laadun parantamista koskevan tavoitteen kanssa, olisi samalla todettava, että tällaisella velvoitteella pyritään myös tasapainoisen talouskasvun tavoitteeseen sosiaalisessa markkinataloudessa. Mielestäni SEU 3 artiklan 3 kohdan ohjelmallinen ulottuvuus sulkee sen niiden laillisuustekijöiden ulkopuolelle, joiden perusteella voidaan arvioida, onko riidanalainen velvollisuus täysin unionin primaarioikeuden mukainen. Ympäristötavoitteen täytäntöönpanon on oltava unionin ja jäsenvaltioiden noudattaman politiikan ja toiminnan tulos, (
283
) eikä SEU 3 artiklan 3 kohtaa voida soveltaa itsenäisesti suhteessa perussopimuksen erityismääräyksiin, joilla konkretisoidaan sen sisältämät yleiset tavoitteet. (
284
)
567.
SEUT 11 artiklan osalta julkisasiamies Geelhoedin arviointi, jota asianosaiset ovat laajalti siteeranneet, on nähdäkseni säilyttänyt kaiken merkityksensä ja ajankohtaisuutensa, vaikka se koski tätä 11 artiklaa vastaavaa aiempaa määräystä. Julkisasiamies katsoi, että ”vaikka määräys onkin laadittu velvoittavaan muotoon, – – ei voida sanoa, että siinä vahvistetaan normi, jonka mukaan ympäristönsuojelua olisi pidettävä aina hallitsevana näkökohtana yhteisön politiikkoja määriteltäessä. Tällainen tulkinta rajoittaisi yhteisön toimielinten ja yhteisön lainsäätäjän harkintavaltaa tavalla, jota ei voida hyväksyä. Se on ymmärrettävä korkeintaan siten, että sillä velvoitetaan yhteisön toimielimet ottamaan ympäristönäkökohdat asianmukaisesti huomioon varsinaisen ympäristönsuojelun ulkopuolisilla politiikan aloilla. Vain siinä tapauksessa, että ympäristönäkökohtia ei selvästikään ole otettu huomioon tai että ne on jätetty täysin huomiotta, EY 6 artiklaa voidaan käyttää normina yhteisön lainsäädännön pätevyyden arvioinnissa. Lisäksi EY 6 artiklan laajan kaikilla aloilla sovellettavuutta koskevan luonteen takia pohdittaessa, edistetäänkö jollakin tietyllä toimenpiteellä riittävästi ympäristönsuojelua, tuota toimenpidettä ei pitäisi tarkastella erillään muista tätä tarkoitusta varten hyväksytyistä asiaankuuluvista yhteisön toimenpiteistä. Yhteisön tällä alalla hyväksymien toimenpiteiden kokonaisuus muodostaa asianmukaiset puitteet arvioinnille.” (
285
)
568.
Vaikka asianosaiset ovat yhtä mieltä tästä tulkinnasta, jota unionin tuomioistuimella ei ole ollut tilaisuutta vahvistaa, (
286
) ne ovat eri mieltä siitä, mitä johtopäätöksiä siitä on tehtävä nyt käsiteltävissä asioissa.
569.
Haluan muistuttaa ympäristönsuojelua koskevan tavoitteen merkityksestä, joka ilmenee myös unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, jossa todetaan, että tämä tavoite on keskeinen, (
287
) ja jossa korostetaan sen monialaisuutta ja perustavanlaatuisuutta. (
288
) Sen merkitystä ei ole syytä kyseenalaistaa tässä yhteydessä.
570.
Kysymys tavoitteen merkityksestä on kuitenkin eri asia kuin kysymys siitä, missä määrin siihen voidaan vedota tuomioistuimessa. Olen tältä osin julkisasiamies Geelhoedin kanssa samaa mieltä siitä, että SEUT 11 artikla on ilmeisen velvoittavasta sanamuodostaan huolimatta eri aloja koskeva määräys, jonka vaikutuksena on se, että se säteilee unionin muita politiikkoja ja toimia koskeviin täsmällisempiin määräyksiin, kuten unionin tuomioistuin on voinut jo todeta esimerkiksi yhteisen maatalouspolitiikan, (
289
) yhteisen kalastuspolitiikan (
290
) ja ydinenergia-alan (
291
) yhteydessä täsmentämättä kuitenkaan tämän säteilemisen edellytyksiä, muotoja ja intensiteettiä. Riippumatta siis siitä, millä alalla unionin lainsäätäjä toimii, sen on sisällytettävä toimintaansa ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset, ilman että SEUT 11 artiklassa täsmennettäisiin tarkemmin lainsäätäjälle kuuluvia velvollisuuksia. (
292
) Tarvitsematta tässä vaiheessa, kun SEUT 11 artiklaan sisältyvän vaatimuksen ulottuvuutta ei ole täsmennetty, lausua siitä, onko unionin lainsäätäjä arvioinut ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden ympäristövaikutuksia, Puolan tasavallan ja Maltan tasavallan esittämät väitteet, joiden mukaan SEUT 11 artiklaa on rikottu, koska vaikutustenarviointia ei ole tehty, on jo nyt hylättävä.
571.
Kuten jotkin kantajat ovat todenneet, SEUT 11 artiklassa viitataan tosin unionin politiikkaan ja toimintaan. Tällaista viittausta ei kuitenkaan voida tulkita siten, että siinä asetettaisiin systemaattinen velvollisuus kaikkia yksittäisiä lainsäädäntötoimia annettaessa ottaa huomioon ympäristönsuojeluun liittyvät vaatimukset tai jopa asettaa ne etusijalle. SEUT 11 artiklassa tarkoitetut politiikka ja toiminta on ymmärrettävä EUT-sopimuksen kolmannessa osassa tarkoitetuiksi politiikoiksi ja toimiksi – jotka ovat nimenomaan sen otsikkona (
293
) –, eikä SEUT 11 artiklaa voida käyttää mittapuuna, jota vasten unionin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen kunkin yksittäisen säännöksen yhdenmukaisuutta on arvioitava. Tämä määräys koskee eri aloja, sillä ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset ovat moniulotteisia. Viime kädessä sen perusteella, miten unioni sisällyttää nämä vaatimukset politiikkoihinsa, voidaan määrittää, toimiiko se SEUT 11 artiklassa määrätyn mukaisesti ja onko unionin lainsäätäjä käyttänyt toimivaltaansa sille tässä määräyksessä asetetun tavoitteen mukaisesti.
572.
Vastaajina olevat toimielimet väittävät, että jos mikä tahansa säännös, jolla voi olla kielteisiä ympäristövaikutuksia, olisi todettava SEUT 11 artiklan vastaiseksi ottamatta huomioon kyseiseen säännökseen liittyvää laajempaa normatiivista kontekstia, tällä perusteella saatettaisiin joutua kumoamaan kaikki toimenpiteet, joilla sallitaan maanteiden tavaraliikenne, koska se on tällä hetkellä mitä suurimmassa määrin saastuttavaa.
573.
Väite on varmasti hieman provokatiivinen. Mielestäni se paljastaa kuitenkin totuuden: kuten julkisasiamies Geelhoed tuo esille, perussopimusten laatijoiden tarkoituksena ei ollut ohjata unionin lainsäätäjän toimintaa tällä tavoin, sillä vaarana olisi, että ympäristönsuojelun tavoitteesta tehdään ylempi tavoite, vaikka, kuten olen jo todennut, perussopimuksista ei ilmene tällaista hierarkiaa unionille asetettujen tavoitteiden välillä.
574.
Kuten olen jo tuonut esille, (
294
) lainsäädäntötoiminnan luonteeseen kuuluu se, että tietyllä alalla on soviteltava toisistaan poikkeavia etuja ja punnittava tavoitteita, jotka voivat olla ristiriitaisia. Tämän tehtävän monimutkaisuus on todettu oikeuskäytännössä, jossa lainsäätäjälle annetaan laaja harkintavalta; se selittää sen, miksi unionin tuomioistuinten suorittama valvonta rajoittuu sen selvittämiseen, onko asiassa tehty ilmeinen arviointivirhe tai käytetty väärin harkintavaltaa, sekä sen tarkistamiseen, ettei lainsäätäjä ole ylittänyt harkintavaltansa rajoja. (
295
)
575.
Vaikka siis velvollisuudella palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein sijoittautumisjäsenvaltioon olisi kielteisiä ympäristövaikutuksia, (
296
) tämä toteamus ei yksin riittäisi perusteeksi katsoa, että SEUT 11 artiklaa on rikottu, koska unionin lainsäätäjä on toteuttanut erilaisia toimia maanteiden tavaraliikenteen kielteisten vaikutusten rajoittamiseksi. Velvollisuutta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on siten tarkasteltava siinä laajemmassa normatiivisessa kontekstissa, johon se kuuluu. Ajankohtana, jona asetus 2020/1055 annettiin, asetuksessa 2018/842 jäsenvaltiot velvoitettiin vähentämään kasvihuonepäästöjään vuoteen 2030 mennessä tässä asetuksessa säädetyllä prosenttiosuudella. Kyseisessä asetuksessa muistutettiin, että Eurooppa-neuvosto oli hyväksynyt tämän tavoitteen koko talouden laajuisesti. (
297
) Direktiivin 2004/107/EY (
298
) yleisenä tavoitteena on ilmanlaadun säilyttäminen ja parantaminen vahvistamalla muun muassa tavoitearvoja, joiden saavuttamiseksi jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet ilman, että siitä aiheutuu kohtuuttomia kustannuksia. (
299
) Direktiivissä 2008/50/EY (
300
) määritellään ja vahvistetaan tavoitteet ilmanlaadulle, jota on arvioitava yhteisin menetelmin ja perustein ja josta on tiedotettava yleisölle. (
301
) Direktiivin 2008/98 (
302
) tarkoituksena on jätteen syntymisen ja jätehuollon aiheuttamien haittavaikutusten ehkäisemisen ja vähentämisen organisointi sekä resurssien käytöstä aiheutuvien kokonaisvaikutusten vähentäminen ja tällaisen käytön tehokkuuden parantaminen. (
303
) Erityisesti siltä osin kuin kyse on liikenteen alasta, verojen ja maksujen kantamisesta raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta tiettyjen infrastruktuurien käytöstä 17.6.1999 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 1999/62/EY (
304
) muutettiin vuonna 2011 direktiivillä 2011/76/EU (
305
) siten, että siihen sisällytettiin kestävän liikenteen edistämiseen liittyviä näkökohtia, jotka esitettiin keskeisenä osana yhteistä liikennepolitiikkaa; unionin lainsäätäjä katsoi, että liikenteen osuutta ilmastonmuutokseen on vähennettävä, (
306
) mutta tätä tavoitetta ei kuitenkaan voida saavuttaa aiheuttamalla suhteettomia esteitä, koska myös sisämarkkinoiden moitteeton toiminta on säilytettävä. (
307
) Direktiivillä 2011/76 direktiiviin 1999/62 sisällytettiin liikenteen alalla saastuttaja maksaa ‑periaate, (
308
) sillä unionin lainsäätäjä katsoi tuolloin, että tietullit ovat oikeudenmukainen ja tehokas taloudellinen väline kestävän liikennepolitiikan toteuttamisessa, koska niiden avulla voidaan ottaa huomioon ajoneuvojen tosiasiallisen käytön aiheuttaman ympäristön pilaantumisen ja ruuhkautumisen kustannukset. (
309
) Hiilidioksidipäästöjä säänneltiin uusien henkilöautojen ja uusien kevyiden hyötyajoneuvojen osalta asetuksella (EU) 2019/631 (
310
) ja uusien raskaiden hyötyajoneuvojen osalta asetuksella (EU) 2019/1242. (
311
) Unionin lainsäätäjä oli myös antanut direktiivin, jonka tarkoituksena oli ottaa huomioon moottoriajoneuvojen energia- ja ympäristövaikutukset julkisissa hankintamenettelyissä. (
312
) Renkaiden merkitsemisellä, sellaisena kuin sitä on säännelty asetuksella (EU) 2020/740, (
313
) pyritään vähentämään ajoneuvojen polttoainekulutusta ja siten kasvihuonekaasupäästöjä ja edistämään hiilestä luopumista liikennealalla. (
314
)
576.
Näin ollen asetuksen 2020/1055 ja siten ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden säätämisajankohtana unionin lainsäätäjä saattoi mielestäni laajan harkintavaltansa nojalla perustellusti katsoa, että tämän velvollisuuden mahdollisia kielteisiä ympäristövaikutuksia voitaisiin rajoittaa soveltamalla voimassa olevaa lainsäädäntöä, joka koskee erityisesti kyseisen toiminnan ympäristönäkökohtia ja jonka on ohjattava liikenteenharjoittajia teknologisessa siirtymisessä kohti vähemmän saastuttavampaa liikkuvuutta.
577.
Lisäksi asetuksen 2020/1055 johdanto-osan perustelukappaleesta ilmenee, että unionin lainsäätäjä on tarkastellut kysymystä sen riskin vähentämisestä, että ajoneuvo palautetaan ainoastaan tämän uuden sijoittautumisvaatimuksen noudattamiseksi.
578.
Onko unionin lainsäätäjää arvosteltava myös siitä, että se ei ole selkeämmin sisällyttänyt asetukseen 2020/1055 ympäristöön liittyviä huolenaiheitaan? Mielestäni ei. SEUT 11 artiklassa ei määrätä, missä muodossa ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämisen on tapahduttava, ja joka tapauksessa sen on tapahduttava unionin politiikkojen toteuttamisen tasolla, ja olen jo ehdottanut siinä laajaa tulkintaa. Lisäksi muistutan, että asetuksen 2020/1055 oikeusperustana on SEUT 91 artiklan 1 kohta ja että tavoite, johon pyritään säätämällä palauttamisvelvollisuudesta tässä asetuksessa, ei selvästikään liity välittömästi SEUT 11 artiklassa ilmaistuihin huolenaiheisiin, sillä tällaisella velvollisuudella selkeytetään asetuksen N:o 1071/2009 säännöksiä tosiasiallisen ja pysyvän toimipaikan olemassaolosta (
315
) ja pyritään vahvistamaan liikenteenharjoittajan ja sen sijoittautumisjäsenvaltion välistä yhteyttä ”tosiasiallisen ja jatkuvan läsnäolon” (
316
) varmistamiseksi tilanteessa, jossa tämän yhteyden heikentyminen uhkaa lainsäätäjän arvion mukaan reilua kilpailua ja tasapuolisia kilpailuedellytyksiä sisämarkkinoilla. (
317
) On katsottava, että perussopimusten määräyksillä, joilla annetaan unionille ympäristöä koskeva toimivalta, ei vaikuteta unionille muiden määräysten nojalla annettuun toimivaltaan. (
318
)
579.
Kun otetaan huomioon tarve punnita tiettyjä SEU 3 ja SEUT 11 artiklassa tarkoitettuja tavoitteita ja periaatteita sekä kriteerien täytäntöönpanon monimutkaisuus, (
319
) ei vaikuta siltä, että neuvosto ja parlamentti olisivat tehneet ilmeisen arviointivirheen edellä mainittujen kahden määräyksen osalta hyväksyessään velvollisuuden palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein.
580.
Tätä johtopäätöstä ei muuta se, että kantajat vetoavat vuoden 2021 Ricardo-tutkimukseen, jonka tarkoituksena oli arvioida ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden vaikutusta, sillä vaikka tässä tutkimuksessa osoitetaan muun muassa hiilidioksidipäästöjen merkittävä kasvu, unionin toimen pätevyyttä on kuitenkin arvioitava toimen antamisajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, (
320
) eikä tämä pätevyys voi riippua toimen tehokkuusastetta koskevista jälkikäteisistä arvioista. (
321
) Kuten olen jo todennut, tällaista kasvua on joka tapauksessa tarkasteltava suhteessa kaikkeen kyseistä alaa koskevaan lainsäädäntöön ennen kuin voidaan katsoa, että unionin lainsäätäjä olisi selvästi jättänyt ottamatta huomioon ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset.
581.
Myös siitä syystä, että asetuksen 2020/1055 oikeusperustana on SEUT 91 artiklan 1 kohta, SEUT 191 ja SEUT 192 artiklan rikkomiseen perustuvia väitteitä on pidettävä merkityksettöminä nyt käsiteltävien kanteiden kannalta. Tämä asetus ei ole unionin ympäristöpolitiikan perusteella toteutettu toimenpide, eikä vastaajina olevien toimielinten ole väitetty erehtyneen oikeusperustasta. Koska asetus 2020/1055 ei ole SEUT 191 artiklan nojalla toteutettu unionin toimi, (
322
) vetoamisella SEUT 192 artiklan 2 kohdan c alakohdan väitettyyn rikkomiseen ei ole merkitystä. (
323
) Toimenpiteen ei voida katsoa kuuluvan ympäristöpolitiikan alaan pelkästään siitä syystä, että siinä pitäisi ottaa huomioon ympäristönsuojelun vaatimukset. (
324
)
582.
Vaikka unionin tuomioistuin haluaisi lausua Unkarin väitteestä, joka koskee ennalta varautumisen periaatteen loukkaamista, (
325
) unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että vaikka SEUT 191 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ympäristöpolitiikka perustuu muun muassa ennalta varautumisen periaatteeseen, tätä periaatetta voidaan tosiaan soveltaa myös muiden unionin politiikkojen, erityisesti kansanterveyden suojelupolitiikan, yhteydessä ja silloin, kun unionin toimielimet hyväksyvät yhteisen maatalouspolitiikan tai sisämarkkinapolitiikan yhteydessä toimenpiteitä ihmisten terveyden suojelemiseksi. (
326
) Ennalta varautumisen periaatteen mukaan silloin, kun on epävarmaa, onko olemassa ihmisten terveyteen kohdistuvia vaaroja tai kuinka merkittäviä nämä vaarat ovat, voidaan toteuttaa suojatoimenpiteitä odottamatta, että näiden vaarojen olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysin. Kun sen vuoksi, että tehtyjen tutkimusten tulokset eivät ole vakuuttavia, osoittautuu mahdottomaksi määrittää varmasti, onko väitetty vaara olemassa tai kuinka merkittävä se on, mutta todellinen vahinko kansanterveydelle on todennäköinen siinä tilanteessa, että vaara toteutuisi, ennalta varautumisen periaatteen nojalla on oikeus toteuttaa rajoittavia toimenpiteitä. (
327
) Myös niiden edellytysten osalta, joilla ennalta varautumisen periaate on pantava täytäntöön, unionin tuomioistuin on todennut, että kun otetaan huomioon tarve punnita useita tavoitteita ja periaatteita ja merkityksellisten kriteerien täytäntöönpanon monimutkaisuus, tuomioistuinvalvonnan on välttämättä rajoituttava siihen, onko unionin lainsäätäjä tehnyt ilmeisen arviointivirheen. (
328
) Tämä pätee erityisesti silloin, kun unionin lainsäätäjän on arvioitava annettavanaan olevan säännöstön tulevia vaikutuksia, joita ei pystytä tarkasti ennakoimaan. (
329
)
583.
Myönnän olevani ymmälläni väitteestä, jonka mukaan ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden käyttöön ottamisella loukataan ennalta varautumisen periaatetta, koska tämä merkitsisi sitä, että vain sen osan väitetyistä lisäpäästöistä, jotka johtuvat tämän velvollisuuden täyttämisestä, katsottaisiin olevan ihmisten terveydelle todellinen riski, joka olisi edellyttänyt rajoittavien toimenpiteiden toteuttamista. Vaikka lainsäätäjän on otettava huomioon ennalta varautumisen periaate, kun se osana sisämarkkinapolitiikkaa toteuttaa ihmisten terveyden suojeluun tähtääviä toimenpiteitä, (
330
) palauttamisvelvollisuudesta mahdollisesti seuraavien lisäpäästöjen ja ympäristön pilaantumisesta yleensä aiheutuvien tunnistettujen terveysriskien välinen yhteys vaikuttaa tässä joka tapauksessa liian hataralta, jotta se voisi johtaa kumoamiseen. Ennen kaikkea asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan a alakohta ei ole unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu ihmisten terveyden suojeluun tähtäävä toimenpide. Kaikista näistä syistä ennalta varautumisen periaatteen loukkaamista koskeva väite ei näin ollen voi menestyä.
ii) Unionin ja jäsenvaltioiden ympäristönsuojelua koskevien kansainvälisten sitoumusten väitetty noudattamatta jättäminen
584.
Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät molemmat, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on Pariisin sopimuksen vastainen ja että neuvosto ja parlamentti ovat joka tapauksessa jättäneet ottamatta huomioon kyseisen sopimuksen tavoitteet hyväksyessään tämän velvollisuuden unionin ympäristöpolitiikan vastaisesti.
585.
Väitteestä, jonka mukaan unionin lainsäätäjä ei olisi ottanut huomioon Pariisin sopimuksessa asetettuja tavoitteita, (
331
) huomautan parlamentin tavoin, että kuten ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen nojalla hyväksytyn Pariisin sopimuksen tekemisestä Euroopan unionin puolesta 5.10.2016 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2016/1841 (
332
) johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan, 23. ja 24.10.2014 pidetyn Eurooppa-neuvoston päätelmissä hyväksyttiin unionin sitovaksi tavoitteeksi vähentää kasvihuonekaasupäästöjä vuoteen 2030 mennessä koko talouden laajuisesti vähintään 40 prosenttia vuoteen 1990 verrattuna. Pariisin sopimuksen 2 artiklassa vahvistettua tavoitetta pitää maapallon keskilämpötilan nousu selvästi alle 2 °C:ssa suhteessa esiteolliseen aikaan ja pyrkiä toimiin, joilla lämpötilan nousu saataisiin rajattua 1,5 °C:een suhteessa esiteolliseen aikaan, (
333
) on siis arvioitava kaikkien unionin tässä tarkoituksessa toteuttamien toimien valossa. Näin ollen ei ole mahdollista väittää, että pelkkä ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevasta velvollisuudesta säätäminen olisi siitä aiheutuvien mahdollisten lisäpäästöjen vuoksi itsessään tämän tavoitteen ja siten unionin ympäristöpolitiikan vastaista.
586.
Siltä osin kuin kyse on väitteestä, jonka mukaan unionin lainsäätäjä on rikkonut Pariisin sopimusta, SEUT 216 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että kun unioni on tehnyt kansainvälisiä sopimuksia, nämä sopimukset sitovat unionin toimielimiä ja ovat näin ollen ensisijaisia unionin toimiin nähden. (
334
) Unionin toimen pätevyyteen voi siten vaikuttaa se, että tämä toimi on ristiriidassa tällaisten kansainvälisen oikeuden sääntöjen kanssa, jos tietyt edellytykset täyttyvät. Näiden sääntöjen on ensinnäkin oltava unionia sitovia, mikä Pariisin sopimuksen osalta on kiistatonta. (
335
) Lisäksi kansainvälisen sopimuksen, jonka sopimuspuoli unioni on, määräyksiin voidaan vedota unionin johdetun oikeuden toimen kumoamista koskevan kanteen tueksi ainoastaan, jos yhtäältä kyseisen sopimuksen luonne ja rakenne eivät ole sen esteenä ja jos toisaalta kyseiset määräykset ovat sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, (
336
) ja näin on silloin, kun määräys, johon vedotaan, sisältää selvän ja täsmällisen velvoitteen, jonka täytäntöönpano tai oikeusvaikutusten syntyminen ei edellytä muita toimia. (
337
)
587.
Vaikka Pariisin sopimus korvaakin Kioton pöytäkirjan nojalla valitun lähestymistavan, (
338
) sillä ei perustavanlaatuisesti muuteta sen logiikkaa. Pariisin sopimuksen tavoitteena on ”vahvistaa maailmanlaajuisia toimia ilmastonmuutoksen uhan torjumiseksi kestävän kehityksen ja köyhyyden poistamispyrkimysten yhteydessä”. (
339
) Siinä vahvistetaan planeetan laajuinen määrällinen tavoite (
340
) mutta velvoitetaan myös parantamaan kykyä sopeutua ilmastonmuutoksen haittavaikutuksiin ja kykyä joustavasti mukautua muuttuvaan ilmastoon, eikä nähdäkseni ole mitenkään ilmeistä, että joustavan mukautumisen käsite olisi oikeudellinen. Siinä määrätään myös rahoitusvirtojen sovittamisesta johdonmukaisiksi suhteessa vähäpäästöiseen kehityskulkuun ja kehitykseen, jossa – jälleen – joustavasti mukaudutaan muuttuvaan ilmastoon. (
341
) Sopimus pannaan täytäntöön noudattaen oikeudenmukaisuutta ja yhteisen mutta eriytyneen vastuun sekä omien valmiuksien periaatteita erilaisten kansallisten olosuhteiden mukaisesti. (
342
) Sopimuksessa velvoitetaan sopimusvaltiot toteuttamaan kunnianhimoiset pyrkimykset ja antamaan nämä toimet tiedoksi, (
343
) ja niiden on pyrittävä saavuttamaan maailmanlaajuisten päästöjen huipputaso mahdollisimman pian ja tekemään nopeat vähennykset, jotta saavutettaisiin tasapaino ihmisen toiminnan aiheuttamien kasvihuonekaasujen päästöjen ja nielujen aikaansaamien poistumien välillä kuluvan vuosisadan jälkipuoliskolla, ottaen huomioon kehitysmaaosapuolten olosuhteet. (
344
) Tässä tarkoituksessa kukin osapuoli laatii ja antaa tiedoksi peräkkäiset kansallisesti määritellyt panoksensa. (
345
)
588.
Tarvitsematta tämän väitteen käsittelemiseksi arvioida enemmälti sopimusta tai myöskään lausua tässä yhteydessä siitä, ovatko nämä Pariisin sopimuksen kaksi määräystä, joihin Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta ovat erityisesti vedonneet, ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, jo nyt esille tuomieni seikkojen perusteella on nähdäkseni ilmeistä, että unionin tuomioistuimen Kioton pöytäkirjan osalta toteaman valossa Pariisin sopimuksen luonne ja rakenne ovat esteenä myös sen sisällyttämiselle unionin oikeusjärjestykseen. (
346
) Pariisin sopimukseen ei siis voida vedota ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden laillisuuden riitauttamiseksi.
589.
Tästä seuraa, että SEU 3 artiklan 5 kohtaan, SEUT 208 artiklan 2 kohtaan ja SEUT 216 artiklan 2 kohtaan vetoamisella ei ole merkitystä.
590.
Väitteet, joiden mukaan Pariisin sopimusta on rikottu eikä unionin tällä sopimuksella asettamia tavoitteita ole otettu huomioon, on näin ollen hylättävä.
iii) Unionin ympäristöpolitiikan väitetty noudattamatta jättäminen sillä perusteella, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on ristiriidassa johdetun ympäristöoikeuden, Eurooppa-neuvoston päätelmien ja Euroopan vihreän kehityksen ohjelman kanssa
591.
Kantajat vetoavat myös velvollisuuden palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein mahdolliseen ristiriitaan useiden johdetussa oikeudessa, kuten asetuksissa 2018/842 ja 2021/1119 ja direktiiveissä 2004/107, 2008/50 ja 2008/98, vahvistettujen ilmasto- ja ympäristötavoitteiden kanssa ja siihen, että tällainen ristiriita on unionin ympäristöpolitiikan vastaista, koska kyseisen velvollisuuden aiheuttamat väitetyt lisäpäästöt vaarantavat niiden ympäristötavoitteiden toteuttamisen, jotka unioni on asettanut erikseen tai yhdessä jäsenvaltioille.
592.
Kuten erityisesti neuvosto ja parlamentti toteavat kirjelmissään, totean ainoastaan, kuten olen jo tehnyt, että johdetun oikeuden toimen aineellista lainmukaisuutta ei voida tutkia suhteessa hierarkkisesti samantasoiseen unionin toimeen (
347
) paitsi, jos se on annettu tämän perusteella tai jommassakummassa näistä toimista on nimenomaisesti säädetty, että toinen niistä on hierarkkisesti toiseen nähden ylemmällä tasolla. (
348
) Näin ei ole asetuksen 2020/1055 tapauksessa. Lisäksi mahdolliset jäsenvaltioissa esiintyvät jännitteet niiden tavoitteiden välillä, jotka jäsenvaltioille on asetettu niihin sovellettavissa unionin eri säännöstöissä, voivat johtaa vain toteamukseen siitä, ettei jäsenvaltio ole noudattanut jommankumman säännöstön mukaisia velvoitteitaan, eikä toista näistä säännöstöistä voida todeta toisen hierarkkisesti samantasoisen säännöstön vastaiseksi. (
349
)
593.
Väitteellään, joka koskee Eurooppa-neuvoston päätelmien noudattamatta jättämistä, kantajat esittävät, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on ristiriidassa Eurooppa-neuvoston 12.12.2019 asettamien tavoitteiden kanssa. Koska SEU 15 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että Eurooppa-neuvosto ei toimi lainsäätäjänä ja koska tällaiset päätelmät ovat yksinomaan poliittisia, näiden kanteiden lopputuloksen kannalta ei voida tehdä hyödyllisiä johtopäätöksiä siinä tapauksessa, että väitetty ristiriita olisi vahvistettava. (
350
) Sama pätee komission jäsen Văleanin lausumaan, johon kantajat vetoavat ja jossa ainoastaan ilmaistaan epäilyjä liikkuvuuspaketin tiettyjen osien yhteensopivuudesta Eurooppa-neuvoston asettaman tavoitteen ja Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden kanssa. (
351
)
594.
Samaa on todettava väitteestä, jonka mukaan velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein olisi ristiriidassa unionin ympäristöpolitiikan kanssa sen vuoksi, että sillä estetään Euroopan vihreän kehityksen ohjelmassa asetettujen tavoitteiden toteuttaminen, koska tämä ohjelma perustuu komission tiedonantoon, joka ei sido unionin lainsäätäjää ja joka ei siis kuulu niihin seikkoihin, jotka parlamentin ja neuvoston oli otettava huomioon säätäessään velvollisuudesta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein.
iv) Tarkastelun johtopäätös
595.
Kaiken edellä esitetyn perusteella kaikki kanneperusteet, jotka koskevat unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan noudattamatta jättämistä, on hylättävä perusteettomina.
c)
Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden loukkaamista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
596.
Liettuan tasavalta katsoo, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on SEUT 26 artiklan ja yleisen syrjintäkiellon periaatteen vastainen. Sen mielestä velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on protektionistinen toimenpide, joka johtaa markkinoiden pirstoutumiseen, kilpailun rajoittumiseen ja unionin maantieteellisillä reuna-alueilla sijaitsevien jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajien syrjintään. Kansainvälistä maantieliikennettä syrjitään muihin kuljetussektoreihin verrattuna.
597.
Liettuan tasavalta toteaa, että komissio on korostanut liikenteen alan erityistä merkitystä sisämarkkinoiden toiminnan kannalta ja että syrjintäkiellon periaate on pantu täytäntöön sijoittautumisoikeuden alalla SEUT 49 artiklalla, jota sovelletaan myös oikeushenkilöihin. Tasapainoisen sääntelyn ja sisämarkkinoiden moitteettomaan toimintaan johtavan kompromissin sijaan velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on rajoittava, suhteeton ja protektionistinen toimenpide, joka johtaa reuna-alueiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajien välilliseen syrjintään.
598.
Liettuan tasavallan mukaan neuvosto ja parlamentti eivät ole ottaneet huomioon unionin ja sen liikennemarkkinoiden maantieteellisiä erityispiirteitä, koska palauttamisvelvollisuus on rajoittanut unionin reuna-alueilta tulevien liikenteenharjoittajien kilpailukykyä ja niiden oikeutta palvelujen tarjoamisen vapauteen ja antanut perusteettoman ja laittoman edun unionin keskiosiin sijoittautuneille liikenteenharjoittajille. Suurin osa kuljetuksista tapahtuu unionin länsi- ja keskiosissa sijaitsevissa jäsenvaltioissa, ja suurin osa maanteiden tavaraliikenteen kysynnästä koskee seitsemää jäsenvaltiota. (
352
) Näin ollen palauttamisvelvollisuus vaikuttaa vähemmän näiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajiin, ja reuna-alueiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajat ovat epäedullisemmassa asemassa, koska niiden on kuljettava paljon pidempiä matkoja ja ylitettävä suurempia luonnonesteitä erityisesti saarijäsenvaltioiden tapauksessa. Palauttamisvelvollisuus aiheuttaa näille liikenteenharjoittajille suhteettoman suuren taakan, joka voi johtaa jopa ajoneuvojen poistamiseen liikenteestä huomattavan pitkäksi ajaksi, 8–14 päiväksi, kun otetaan huomioon etäisyys, lepoajat ja epävarmuustekijät. Tämä liikenteestä poistaminen on ristiriidassa tehokkaiden ja kilpailukykyisten sisämarkkinoiden luomista koskevan perustavoitteen kanssa. Vaikka velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein koskee kaikkia liikenteenharjoittajia, se vaikuttaa toimijoihin eri tavoin niiden sijoittautumispaikasta riippuen. Asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdassa asetetaan siten samoja vaatimuksia eri tilanteissa oleville toimijoille, ja se on tästä syystä syrjivä. Myös tieliikennettä syrjitään, koska muilla liikennemuodoilla ei ole vastaavaa kuljetusvälineiden palauttamisvelvollisuutta.
599.
Liettuan tasavalta esittää myös väitteen, jonka mukaan postilaatikkoyritysten torjuntaa koskeva tavoite ei oikeuta valittua toimenpidettä, sillä palauttamisvelvollisuuden todellisena seurauksena on reuna-alueiden jäsenvaltioihin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien syrjintä. Unionin länsi- ja keskiosissa sijaitsevien jäsenvaltioiden kielteinen suhtautuminen reuna-alueiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajiin on yleisesti tiedossa. Lisäksi se väittää, että liikenteen alalle on ominaista alhainen voittomarginaali ja että palauttamisvelvollisuudella rajoitetaan maantieteellistä aluetta, jolla reuna-alueiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajat voivat toimia, ja että maanteiden tavaraliikennemarkkinat järjestetään siten keinotekoisesti uudelleen ja ne pirstoutuvat, koska reuna-alueiden liikenteenharjoittajille tehdään muissa jäsenvaltioissa toimimisesta vähemmän houkuttelevaa.
600.
Lisäksi Liettuan tasavalta väittää, että palauttamisvelvollisuudella on erityisen vakavia kielteisiä seurauksia pk-yrityksille, jotka muodostavan valtaosan alasta, sillä yritykset, joilla on vain muutama työntekijä, eivät pysty toimimaan asianmukaisesti ja tarjoamaan palvelujaan jatkuvasti, kun taas suuriin kuljetusalan yrityksiin, joiden osuus kaikista unioniin sijoittautuneista ja siellä toimivista yrityksistä on vain vajaa 1 prosentti, palauttamisvelvollisuudella ei ole kokonaisuudessaan merkitystä. Myös unionin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten kilpailukyky heikkenee kolmansien maiden liikenteenharjoittajiin verrattuna.
601.
Liettuan tasavalta väittää vielä, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein johtaa markkinoiden tosiasialliseen sulkemiseen, mikä on vastoin Liettuan tasavallan liittymisestä unioniin tehtyä sopimusta, jossa määrätään, että kaikki rajoitukset, jotka koskevat liettualaisten liikenteenharjoittajien palvelujen tarjoamista tavaraliikenteen alalla, on poistettava viiden vuoden kuluessa Liettuan tasavallan liittymisestä unioniin. Tämä markkinoiden sulkeminen on myös ristiriidassa yhtenäistä eurooppalaista liikennealuetta koskevan etenemissuunnitelman kanssa. (
353
)
602.
Liettuan tasavalta lisää vastauskirjelmässään, että asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdalla käyttöön otettu tosiasiallinen syrjintä on ristiriidassa paitsi SEUT 18 artiklan kanssa, myös SEU 4 artiklan 2 kohdassa vahvistetun jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden periaatteen kanssa.
603.
Bulgarian tasavalta puolestaan vetoaa SEUT 18 artiklan, perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklan, SEU 4 artiklan 2 kohdan, ja jos unionin tuomioistuin katsoo sen asianmukaiseksi, mahdollisesti SEUT 95 artiklan 1 kohdan rikkomiseen tai palvelujen tarjoamisen vapauden loukkaamiseen. Velvollisuudesta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein aiheutuva rasite riippuu sijoittautumisjäsenvaltion maantieteellisestä sijainnista, sillä paluu merkitsee paljon pidempää matkaa ja aikaa ja suurempia kustannuksia liikenteenharjoittajille, jotka ovat sijoittautuneet reuna-alueen jäsenvaltioon tai saarijäsenvaltioon, koska suurin osa kansainvälisistä kuljetuksista tapahtuu unionin keskellä sijaitsevissa jäsenvaltioissa eikä reuna-alueiden jäsenvaltioissa. Maantieteellisellä sijainnilla ei ole merkitystä sen tavoitteen kannalta, joka koskee todellisen yhteyden varmistamista liikenteenharjoittajien ja sijoittautumisjäsenvaltion välillä tai ajoneuvojen asianmukaista kunnossapitoa, mutta jos maantieteellistä sijaintia pidetään merkityksellisenä, unionin keskellä sijaitsevien jäsenvaltioiden tilanne eroaa perustavanlaatuisesti reuna-alueiden jäsenvaltioiden ja saarijäsenvaltioiden tilanteesta, eikä niitä voida kohdella samalla tavoin.
604.
Bulgarian tasavalta täsmentää vastauskirjelmässään, että myös peitellyn syrjinnän muodot ovat ongelmallisia. On selvää, että kuljetuspalvelujen kysyntä keskittyy pääasiallisesti unionin keskelle. Keinotekoinen vaatimus ajoneuvojen palaamisesta on kansalaisuuteen perustuvan peitellyn syrjinnän muoto, joka ei liity kysymykseen siitä, ovatko liikenteenharjoittajat tosiasiallisesti ja pysyvästi sijoittautuneet sijoittautumisjäsenvaltioonsa, vaan sillä tehdään ero sijoittautumismaan perusteella niiden liikenteenharjoittajien välille, jotka haluavat tarjota kuljetuspalveluja yhtenäismarkkinoilla. Taloudellisen rasitteen ero johtuu suoraan sijoittautumisjäsenvaltion erosta, ja se on kouluesimerkki epäyhdenvertaisesta kohtelusta.
605.
Romania väittää, että palauttamisvelvollisuudella loukataan SEUT 18 artiklassa tarkoitettua kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta. Se väittää, että vaikka palauttamisvelvollisuus on näennäisesti syrjimätön, sillä on tosiasiallisesti erilainen vaikutus kyseessä olevista jäsenvaltioista riippuen ja se vaikuttaa merkittävästi, epäyhdenvertaisesti ja suhteettomasti unionin reuna-alueilla sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien taloudelliseen toimintaan ja lisää entisestään jäsenvaltioiden välisiä taloudellisia eroja. Romania viittaa alaa koskeviin tietoihin, joista käy ilmi kansainväliseen liikenteeseen rekisteröityjen ajoneuvojen suurempi osuus EU13-jäsenvaltioissa. Velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein vaikeuttaa kansainvälisten tavarankuljetusten suorittamista Länsi-Eurooppaan ja tekee siitä kallista unionin reuna-alueilla, kuten Romaniassa, sijaitseville yrityksille. EU15:n liikenteenharjoittajat puolestaan hyötyvät suotuisammista edellytyksistä kansainväliselle liikenteelle, vaikka ne harjoittaisivatkin pääasiassa kansallista liikennettä. Näiden liikenteenharjoittajien toimintaan ei siis vaikuteta samalla tavalla kuin EU15:n liikenteenharjoittajien toimintaan. Se väittää, että palauttamisvelvollisuus sisältyy unionin lähentymistavoitteiden vastaiseen, protektionistiseen ja rajoittavaan säännöstöön ja luo ulkomarkkinoille pääsyn esteitä muille kuin jäsenvaltiossa asuville liikenteenharjoittajille, jotka tulevat pääasiassa unionin reuna-alueiden valtioista. Palauttamisvelvollisuuden vaikutuksia on tarkasteltava yhdessä liikkuvuuspaketin muiden säännösten vaikutusten kanssa, mikä korostaa entisestään tämän säännöstön syrjivää luonnetta. Romania pohtii tässä myös, onko liikkuvuuspaketti SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan määräysten mukainen.
606.
Kyproksen tasavalta esittää samat väitteet kuin Bulgarian tasavalta. Se lisää, että kyproslaisen kuljetusyrityksen osalta Kyproksesta Keski-Eurooppaan suuntautuvan edestakaisen matkan keskimääräinen kesto on vähintään kahdeksan päivää ilman erityisesti sääolosuhteista johtuvia mahdollisia viivästyksiä ja että ehdotus, jonka mukaan kyproslaiset liikenteenharjoittajat eivät osallistuisi kansainväliseen liikenteeseen tai sijoittautuisivat muualle kuin Kyprokseen, osoittaa jo itsessään palauttamisvelvollisuuden syrjivyyden.
607.
Unkari väittää, että palauttamisvelvollisuus on SEUT 18 ja SEUT 49 artiklan vastainen. Se viittaa jo mainittuihin maantieteellisiin eroihin, jotka ovat ominaisia maanteiden tavaraliikennemarkkinoille, sekä EU13- ja EU15-jäsenvaltioiden väliseen eroon ja väittää, että palauttamisvelvollisuus asettaa reuna-alueiden jäsenvaltioihin sijoittautuneet yritykset epäedulliseen asemaan, kun otetaan huomioon siitä johtuvat pidemmät matka-ajat ja lisääntyneet kustannukset. EU13- jäsenvaltioihin, joissa kansainvälisen maantieliikenteen osuus työmarkkinoista on suurempi kuin unionissa keskimäärin, kohdistuu automaattisesti enemmän kielteisiä vaikutuksia kuin keskemmällä sijaitseviin jäsenvaltioihin. Unkari arvioi, että noin kaksi kolmasosaa yli 1000 kilometrin pituisista maantiekuljetuksista tehdään reuna-alueiden valtioista, yleensä unionin teollistuneemmille keski- ja länsialueille. Palauttamisvelvollisuuteen liittyvä kustannusten nousu vaikuttaa näihin valtioihin paljon enemmän kuin muihin unionin jäsenvaltioihin. Kyseinen velvollisuus merkitsee näin ollen näiden jäsenvaltioiden välillistä syrjintää, joka asettaa ne paljon epäedullisempaan asemaan. Unkari pitää vastauskirjelmässään merkityksettömänä neuvoston ja parlamentin vastineissaan esille tuomaa tuomiota Fedesa, (
354
) joka koski jäsenvaltioiden sääntöjen välistä eroa eikä objektiivista kriteeriä, kuten tiettyjen jäsenvaltioiden etäisyyttä suhteessa keskialueisiin. Koska velvollisuudella palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein luodaan erilaiset maantieliikenteen markkinoille pääsyn edellytykset, sillä ei onnistuta toteuttamaan asetuksen 2020/1055 tavoitteeksi väitettyä tasapuolisen kilpailun varmistamisesta. Unkari muistuttaa samalla myös lainsäätäjän velvollisuudesta ottaa huomioon SEUT 91 artiklan 1 kohdan mukaisesti elintasoon ja työllisyyteen joillakin alueilla kohdistuvien vakavien vaikutusten vaara sekä SEUT 94 artiklan mukaisesti liikenteenharjoittajien taloudellinen tilanne, kun se toteuttaa kuljetusmaksuja ja ‑ehtoja koskevia toimenpiteitä.
608.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
609.
Seuraavassa esitettävää asian tarkastelua ohjaavat tämän ratkaisuehdotuksen 76 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitetyt periaatteet sekä unionin tuomioistuimen toteamat ja tämän ratkaisuehdotuksen 80 kohdassa mieleen palautetut tuomioistuinvalvonnan rajat.
610.
Liettuan tasavallan, Bulgarian tasavallan, Kyproksen tasavallan ja Unkarin esittämien SEUT 26 ja SEUT 49 artiklan rikkomista ja laajemmin sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan estämistä koskevien väitteiden osalta viittaan tarkasteluuni, joka koskee taloudellisten vapauksien loukkaamista koskevia kanneperusteita. (
355
)
611.
Väitteet, jotka Unkari on esittänyt syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista koskevan kanneperusteen yhteydessä ja jotka koskevat SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomista, eivät muodosta syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista koskevasta kanneperusteesta erillistä kanneperustetta. Tätä periaatetta koskevan arviointinsa päätteeksi Unkari vaatii kuitenkin kannekirjelmänsä 106 kohdassa, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein kumotaan, koska sillä rikotaan ”edellä mainittuja EUT-sopimuksen määräyksiä”, joihin kuuluvat SEUT 91 artiklan 1 kohta ja SEUT 94 artikla. Vaikka nämä väitteet on esitetty yleisluonteisesti, (
356
) niitä tarkastellaan tarvittaessa näitä kahta määräystä koskevassa osassa. Sama koskee sitä, että Romania on vedonnut näihin kahteen määräykseen syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista koskevan kanneperusteensa yhteydessä. (
357
)
612.
Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan esittämästä SEUT 95 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevasta väitteestä totean neuvoston tavoin, ettei se voi menestyä, koska kyseisessä artiklassa kielletään syrjintä, joka ilmenee siten, että liikenteenharjoittaja soveltaa kuljetettavien tavaroiden alkuperä- tai määrämaan perusteella eri kuljetusmaksuja tai ‑ehtoja samanlaisten tavaroiden kuljetuksiin samoilla reiteillä, eivätkä Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta ole osoittaneet, että ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden täyttämisellä olisi tällainen vaikutus, vaikka SEUT 95 artiklan 1 kohdassa ei rajoitetakaan parlamentille ja neuvostolle kyseisen artiklan 2 kohdassa annettua mahdollisuutta toteuttaa tästä erityisestä syrjinnän kiellosta poiketen toimenpiteitä SEUT 91 artiklan 1 kohdan perusteella, joka nimenomaan on – kuten muistetaan – asetuksen 2020/1055 oikeusperusta.
613.
Muilta osin kantajat väittävät, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein merkitsee syrjintää jäsenvaltioiden välillä (Romania ja Unkari), syrjintää saarijäsenvaltioiden ja mantereella sijaitsevien jäsenvaltioiden välillä (Kyproksen tasavalta), syrjintää suurten ja pienten jäsenvaltioiden välillä (Liettuan tasavalta), reuna-alueiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajien välillistä syrjintää (Liettuan tasavalta, Romania), liikennemuotojen välistä syrjintää (Liettuan tasavalta), pk-yritysten ja muiden liikenteenharjoittajien toiminnan harjoittamisen muotojen välistä syrjintää (Liettuan tasavalta) ja kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää (Bulgarian tasavalta, Romania, Kyproksen tasavalta, Unkari).
614.
Asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdassa säädetyllä velvollisuudella palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein täsmennetään maantieliikenteen harjoittajan ammatin harjoittamisen välttämätön vaikkakaan ei riittävä edellytys, jonka mukaan tällä on oltava ”tosiasiallinen ja pysyvä toimipaikka jossain jäsenvaltiossa”, kuten asetuksen N:o 1071/2009 3 artiklan 1 kohdan a alakohdasta ilmenee. Siten kaikilla – pienillä, keskisuurilla tai suurilla – tätä ammattia harjoittavilla yrityksillä on sijoittautumisjäsenvaltiosta riippumatta oltava tosiasiallinen ja pysyvä toimipaikka jossain jäsenvaltiossa, mikä tarkoittaa erityisesti sitä, että niiden ajoneuvot on unionin lainsäätäjän päätöksen mukaisesti palautettava kyseiseen jäsenvaltioon kahdeksan viikon välein. Velvollisuudella palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on siis tarkoitus varmistaa, että asetuksen N:o 1071/2009 soveltamisalaan kuuluvat kuljetusyritykset ovat sijoittautuneet tosiasiallisesti ja pysyvästi sijoittautumisjäsenvaltioon, ja niitä näytetään kohdeltavan tältä osin samalla tavoin. Lisään vielä, että tässä asetuksessa käytetään erityisen laajaa määritelmää yrityksen käsitteelle, (
358
) joka voi kattaa kaikki muodot, joissa liikenteenharjoittaja voi toimia. Asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdassa asetetaan näin ollen näille liikenteenharjoittajille yleinen ja erottelematon palauttamisvelvollisuus.
615.
On vielä tarkistettava, ettei velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein johda siihen, että erilaisia tilanteita kohdellaan samalla tavoin, mikä edellyttää sen selvittämistä, ovatko kyseessä olevat eri tilanteet rinnastettavissa toisiinsa tämän ratkaisuehdotuksen 79 kohdassa mainituin edellytyksin. On siis kiinnitettävä erityistä huomiota riidanalaisen velvollisuuden tarkoitukseen ja päämäärään sekä liikennepolitiikan periaatteisiin ja tavoitteisiin.
616.
Kuten parlamentti ja neuvosto huomauttavat kirjelmissään, ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden tavoite ilmenee asetuksen 2020/1055 johdanto-osan kuudennesta ja kahdeksannesta perustelukappaleesta. Myös vaikutustenarvioinnissa korostetun ”kokemuksen perusteella” oli unionin lainsäätäjän arvion mukaan tarpeen selkeyttää ja vahvistaa tosiasiallisen ja pysyvän toimipaikan olemassaoloa koskevia säännöksiä, jotta voidaan varmistaa liikenteenharjoittajien tosiasiallinen läsnäolo sijoittautumisjäsenvaltiossaan, mikä auttaa torjumaan postilaatikkoyrityksiä koskevaa ilmiötä ja varmistamaan reilun kilpailun ja tasapuoliset kilpailuedellytykset sisämarkkinoilla. Asetuksen 2020/1055 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa lisätään, että todellinen yhteys sijoittautumisjäsenvaltioon vähentää riskiä, joka liittyy järjestelmälliseen kabotaasiin ja kiertäviin kuljettajiin, joiden organisoinnista vastaa yritys, johon ajoneuvot eivät palaa. Lainsäätäjän arvion mukaan palauttamisvelvollisuudella myös varmistetaan ajoneuvojen asianmukaiset huollot ja helpotetaan valvontaa. (
359
)
617.
Vaikka on todennäköistä, että ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden noudattamisesta aiheutuu kustannuksia, näiden kustannusten suuruus ei määräydy niinkään kuljetun maantieteellisen matkan pituuden perusteella kuin sen perusteella, miten vaatimusta tosiasiallisesta sijoittautumisesta on ensin noudatettu. Yritykselle, joka ei koskaan palauta ajoneuvojaan, aiheutuu nimittäin palauttamisvelvollisuudesta enemmän kustannuksia kuin yritykselle, joka on jo palauttanut ajoneuvonsa säännönmukaisesti.
618.
Vaikka paluu olisi kalliimpi, kun paluumatka on pidempi, on todettava, että unionin säännöstössä ei velvoiteta liikenteenharjoittajia toimimaan markkinoilla, jotka ovat kaukana niiden sijoittautumispaikasta, eikä estetä niitä siirtämästä toimipaikkaansa mahdollisimman lähelle markkinoita, joilla ne haluavat toimia. Liettuan tasavallan väite, jonka mukaan velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein johtaa markkinoiden tosiasialliseen sulkemiseen, on siis hylättävä, (
360
) samoin kuin väite, jonka mukaan velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on ristiriidassa komission valkoisen kirjan kanssa, kun otetaan huomioon, kuten edellä on jo todettu, ettei tällainen asiakirja ole normatiivinen. (
361
) Kuten edellä on todettu, sijoittautumispaikan valinta on yksinomaan liikenteenharjoittajien kaupallinen päätös. Palauttamisvelvollisuudella on siten suurempi vaikutus tiettyihin liikenteenharjoittajiin, jotka ovat kaupallisista syistä päättäneet sijoittautua unionin reuna-alueille mutta harjoittavat kuitenkin pysyvästi tai suurimmaksi osaksi toimintaansa – toisin kuin mihin alaa koskevassa unionin säännöstössä pyritään – kaukana sijaitsevissa jäsenvaltioissa, joissa ne tarjoavat suurimman osan kuljetuspalveluista. Tämä on juuri tavoiteltu vaikutus.
619.
Liikennemuotoon perustuvaa syrjintää koskeva väite on hylättävä, sillä oikeuskäytännössä on jo todettu, että kaikki liikennesektorit eivät ole toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa (
362
) ja että näin ollen eri liikennesektoreilla toimivien yritysten tilanteet eivät ole rinnastettavissa toisiinsa. (
363
)
620.
Kantajat väittävät tämän jälkeen, että Euroopan reuna-alueiden liikenteenharjoittajia ei voida kohdella samalla tavalla kuin ”Länsi-Euroopan” liikenteenharjoittajia. Jos tällainen väite hyväksyttäisiin, sen pitäisi johtaa siihen, että liikenteenharjoittajia, jotka ovat päättäneet sijoittautua kauas niistä markkinoista, joilla ne haluavat tarjota kuljetuspalveluja ja joille ne haluavat sijoittaa ajoneuvonsa pysyvästi, kohdeltaisiin eri tavoin tosiasiallista ja pysyvää toimipaikkaa koskevan vaatimuksen osalta.
621.
Tämä merkitsisi lainsäätäjän tavoitteen kyseenalaistamista, eikä sen kyseenalaistaminen kuulu unionin tuomioistuimelle. Erilaiset vaikutukset tai epäsymmetriset rasitteet, (
364
) jotka aiheutuvat liikenteenharjoittajille siitä, että velvollisuutta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein sovelletaan erotuksetta, eivät itsessään ole yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaisia (
365
) vaan johtuvat erilaisista toimintaedellytyksistä. Unionin säännöstön kiertämisestä saatuja etuja ei suojata kyseisellä periaatteella. Unionin lainsäätäjän tehtävänä ei ole taata sijoittautumisjäsenvaltion valinnan taloudellista neutraalisuutta. Kantajien väittämissä palauttamisvelvollisuudesta aiheutuvissa kustannuksissa ei luonnollisesti oteta huomioon niiden jäsenvaltioiden tulonmenetyksiä, joihin toimijat eivät ole sijoittautuneet mutta joissa ne ovat lähes jatkuvasti läsnä, mikä unionin lainsäätäjän on tietysti myös otettava huomioon, (
366
) joten unionin lainsäätäjä ei ole pyrkinyt suosimaan tiettyjä jäsenvaltioita toisiin nähden vaan se on luonut ”uuden tasapainon sellaisten tekijöiden välille, joiden osalta eri jäsenvaltioihin sijoittautuneet yritykset voivat kilpailla keskenään”. (
367
) Kun sijoittautumisjäsenvaltioon nähden edellytetään todellista yhteyttä, joka lainsäätäjän mukaan ilmenee erityisesti ajoneuvojen säännöllisenä palaamisena kyseiseen valtioon, velvollisuudella palauttaa ajoneuvot pyritään, kuten parlamentti on perustellusti todennut, varmistamaan muiden kuin jäsenvaltiossa asuvien liikenteenharjoittajien palvelujen tarjoamisen vapauden tilapäisyys muissa jäsenvaltioissa ja saavuttamaan tasapaino sijoittautumisoikeuden, joka on pysyvä, käyttämisen kanssa.
622.
Maantieteellisistä syistä tapahtuvaa syrjintää koskevat väitteet tuovat esiin perustavanlaatuisen määrittelyongelman, sillä unionin reuna-alueet eivät rajoitu erityisesti sen itäosaan. Miten keskus pitäisi määritellä? Mikä on pieni valtio, jos kriteerinä ei ole enää maantieteellinen sijainti vaan koko? Onko pienen saarivaltion tilanne erilainen kuin pienen mannereurooppalaisen valtion tai suuren saarivaltion? On mahdotonta vaatia unionin lainsäätäjää kohtelemaan jäsenvaltioita eri tavoin näiden oletettujen erityispiirteiden perusteella. Väite, jonka useimmat kantajat esittävät näkemyksensä tueksi ja jonka mukaan on olemassa kaksi ”maantieteellistä” Eurooppaa, johtuu mielestäni pyrkimyksestä saada maantieteelliset seikat keinotekoisesti vastaamaan taloudellista todellisuutta. Unionin ”reuna-alueiden” jäsenvaltioille, sellaisina kuin kantajat ne ymmärtävät, ei ole ominaista se, että ne ovat syrjässä, vaan se, että niiden toimintakustannukset ovat paljon alhaisemmat kuin unionin ”muilla” alueilla. Näin on ymmärrettävä vaikutustenarvioinnissa tehty luokittelu EU15:n ja EU13:n välillä. (
368
)
623.
Vuoden 2021 Ricardo-tutkimuksesta, jonka mukaan EU13-jäsenvaltioihin sijoittautuneet liikenteenharjoittajat joutuvat vastaamaan suuremmasta osasta palauttamisvelvollisuuteen liittyvistä kielteisistä seurauksista, on todettava parlamentin tavoin, että tässä tutkimuksessa katsotaan, että täytäntöönpanokustannusten luonne ja laajuus riippuvat suurelta osin markkinoiden reaktioista (
369
) ja että tämän toimenpiteen vaikutustenarviointi viittaa siihen, että ”itäiset” liikenteenharjoittajat säilyttävät kustannuksiin perustuvan kilpailuetunsa ”läntisiin” liikenteenharjoittajiin nähden. (
370
) Tämä luokittelu ei perustu maantieteelliseen kriteeriin vaan liikenteenharjoittajille aiheutuvien toimintakustannusten tasoon. (
371
) Näin ollen on pääteltävä, ettei kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää ole tapahtunut.
624.
Siltä osin kuin asiassa vedotaan jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden loukkaamiseen ja SEU 4 artiklan 2 kohdan rikkomiseen, (
372
) olen jo todennut, että velvollisuutta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein sovelletaan yhdenvertaisesti kaikissa unionin jäsenvaltioissa ja että asetuksen 2020/1055 täytäntöönpanosta johtuvat mahdolliset erilaiset vaikutukset eivät voi merkitä syrjintää. (
373
)
625.
Kaikista edellä mainituista syistä kanneperusteet, joiden mukaan velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden vastainen, on hylättävä perusteettomina.
d)
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevat kanneperusteet
626.
Kaikki kantajat ovat esittäneet kanneperusteen, jonka mukaan velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on suhteellisuusperiaatteen vastainen. Tarkastelen ensin parlamenttiin ja neuvostoon kohdistuvaa kritiikkiä siitä, etteivät ne ole tehneet tätä velvollisuutta koskevaa vaikutustenarviointia, minkä jälkeen käsittelen tarvittaessa tämän toimenpiteen oikeasuhteisuutta.
1) Unionin lainsäätäjän arviointi ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden oikeasuhteisuudesta
i) Asianosaisten lausumat
627.
Liettuan tasavalta esittää – vaikkakin muun kanneperusteen kuin suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevan kanneperusteen yhteydessä – väitteitä, jotka liittyvät tämän periaatteen loukkaamiseen vaikutustenarvioinnin puuttumisen vuoksi (
374
) ja jotka on tutkittava tässä yhteydessä. Liettuan tasavalta väittää, että komission alkuperäiseen asetusehdotukseen ei sisältynyt sääntöä raskaiden tavarankuljetusajoneuvojen palaamisesta yrityksen toimipisteeseen, minkä vuoksi komissio ei ole tutkinut tätä vaatimusta vaikutustenarvioinnissaan. (
375
) Neuvosto ja parlamentti ovat lisänneet velvollisuuden palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein lainsäädäntömenettelyn aikana, ja toimielinten välisen sopimuksen suositusten mukaisesti niiden olisi pitänyt tehdä uusi vaikutustenarviointi. Tällainen velvollisuus perustuu myös SEU 11 artiklaan, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan (N:o 2) 2 ja 5 artiklaan sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Liettuan tasavalta väittää, että tämän velvollisuuden lisääminen merkitsee olennaista muutosta verrattuna komission alkuperäiseen asetusehdotukseen ja että sen vuoksi olisi ollut tarpeen tehdä vaikutustenarviointi. Muutoksen olennaisuus johtuu palauttamisvelvollisuuden taloudellisesta ja ympäristöä koskevasta merkityksestä. Neuvosto ja parlamentti eivät ole esittäneet mitään objektiivista syytä sille, miksi ei olisi ollut hyödyllistä tai tarpeellista tehdä vaikutustenarviointia tästä olennaisesta muutoksesta. Tällaisen arvioinnin tarpeellisuus käy ilmi sekä siitä kannasta, jota komissio on johdonmukaisesti puolustanut riidanalaisen säännöksen osalta, että komission aloitteesta tehdystä vuoden 2021 Ricardo-tutkimuksesta. Parlamentti ja neuvosto eivät ole perustelleet päätöstään poiketa säännöstä, jonka mukaan niiden olisi pitänyt tehdä ajoneuvojen palauttamisvelvollisuuden vaikutustenarviointi, eivätkä ne ole esittäneet mitään näyttöä erityistilanteesta, jonka vuoksi tämä vaihe olisi voitu jättää pois, tai toimittaneet riittäviä tietoja uuden ehdotuksen oikeasuhteisuudesta. Jäsenvaltiot ja muut asianomaiset osapuolet ovat sen sijaan toimittaneet parlamentille ja neuvostolle julkisesti lainsäädäntömenettelyn aikana tietoja, jotka osoittavat vaikutustenarvioinnin tarpeellisuuden. Kun raskaiden tavarankuljetusajoneuvojen pakollisen palaamisen tarkasta tiheydestä vielä keskusteltiin, IRU osoitti kansallisille ja unionin päättäjille avoimen kirjeen, (
376
) jossa se pyysi niitä tutkimaan raskaiden tavarankuljetusajoneuvojen palauttamisvelvollisuuden seurauksia ja toimitti ympäristöön kohdistuvista haitallisista vaikutuksista tekemiensä laskelmien tulokset. Parlamentti ja neuvosto eivät ottaneet näitä tietoja huomioon. Niiden vastineiden sisältämät seikat, kuten lausunnot väitetysti vähäisemmistä ympäristövaikutuksista, toistuva viittaus komission suorittamaan vaikutustenarviointiin, joka ei sisällä minkäänlaista arviointia riidanalaisista säännöksistä, sekä perusteettomat olettamukset muista komission ehdottamista toimenpiteistä, joita ei ole sisällytetty asetukseen 2020/1055, hypoteettiset tai jopa virheelliset spekulaatiot riidanalaisten säännösten täytäntöönpanon kustannuksista ja se, että reuna-alueiden jäsenvaltioiden talouteen kohdistuvia kielteisiä vaikutuksia ei ole otettu lainkaan huomioon, vahvistavat kuitenkin, että vaikutustenarviointia koskeva velvollisuus on selvästi laiminlyöty.
628.
Bulgarian tasavalta väittää, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on SEU 5 artiklan 4 kohdassa ja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan (N:o 2) 1 artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen vastainen. Sen mukaan parlamentilla ja neuvostolla ei ollut käytettävissään taloudellisia analyysejä tai muita tietoja, jotka olisivat voineet vahvistaa tämän velvollisuuden, joka ei ollut osa komission alkuperäistä ehdotusta, oikeasuhteisuuden. Näin ollen siitä ei tehty vaikutustenarviointia, vaikka tietyt jäsenvaltiot olivat toistuvasti pyytäneet sitä ja vaikka parlamentille ja neuvostolle oli ilmoitettu tämän toimenpiteen suhteettomista vaikutuksista. Alueiden komiteaa tai talous- ja sosiaalikomiteaa ei kuultu lainkaan. Vastaajat eivät näin ollen voi osoittaa, että ne olisivat tosiasiallisesti käyttäneet harkintavaltaansa toimen antaessaan tai että ne olisivat voineet ottaa huomioon kaikki sen tilanteen kannalta merkitykselliset seikat ja olosuhteet, jota kyseisellä toimella aiottiin säännellä. Ne eivät ole esittäneet tai esittäneet selkeästi ja yksiselitteisesti toimen perustana olevia seikkoja, jotka oli otettava huomioon riidanalaisten toimenpiteiden perustelemiseksi ja joihin niiden harkintavallan käyttö perustui. Vuoden 2021 Ricardo-tutkimus vahvistaa, että unionin lainsäätäjällä ei ollut käytettävissään riittävästi tietoja ajoneuvojen palauttamisvelvollisuudesta säädettäessä, mistä osoituksena on huomattava ero sen päätelmien ja neuvoston esittämien lukujen välillä.
629.
Romania väittää asiassa C‑547/20 esittämänsä ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on suhteellisuusperiaatteen vastainen. Määriteltyään tämän periaatteen ja siitä johtuvat vaatimukset Romania väittää, että tämä velvollisuus ei kuulunut komission alkuperäisessä ehdotuksessa tarkoitettuihin toimenpiteisiin ja että siitä ei tehty vaikutustenarviointia sen enempää tässä ehdotuksessa kuin myöhemminkään, kun neuvosto ja parlamentti muuttivat tätä ehdotusta siten, että siihen lisättiin velvollisuus palauttaa ajoneuvot. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan vaikutustenarvioinnin laiminlyönti on kuitenkin suhteellisuusperiaatteen vastaista, kun unionin lainsäätäjä ei ole sellaisessa erityistilanteessa, jossa vaikutustenarviointi on jätettävä tekemättä, ja kun sillä ei ole käytettävissään riittäviä tietoja, joiden perusteella se voisi arvioida toteutetun toimenpiteen oikeasuhteisuutta. Toimielinten välisen sopimuksen 15 kohdassa määrätään myös, että näiden toimielinten on tehtävä vaikutustenarviointi, jos ne katsovat sen lainsäädäntöprosessin kannalta asianmukaiseksi ja tarpeelliseksi ja jos ne esittävät komission ehdotukseen olennaisia muutoksia. Velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on tällainen muutos. Vaikutustenarviointi olisi ollut tarpeellinen erityisesti, kun otetaan huomioon liikenteen alan erityisluonne ja ne hallinnolliset ja taloudelliset seuraukset, joita liikenteenharjoittajille aiheutuu asetuksen 2020/1055 antamisesta. Unionin lainsäätäjä ei ainoastaan jättänyt tekemättä vaikutustenarviointia, kuten sen olisi pitänyt tehdä, vaan se ei myöskään ottanut huomioon jäsenvaltioiden menettelyn aikana käyttämiä tieteellisiä asiakirjoja voidakseen käyttää tehokkaasti harkintavaltaansa. Palauttamisvelvollisuuden hyväksyminen ilman vaikutustenarviointia, tieteellisiä tietoja tai raportteja, jotka tukisivat tällaisen velvollisuuden käyttöönottamista, on suhteellisuusperiaatteen vastaista, koska unionin lainsäätäjä on ylittänyt harkintavaltansa rajat.
630.
Kyproksen tasavalta esittää samat väitteet kuin Bulgarian tasavalta.
631.
Unkari väittää, että unionin lainsäätäjä ei ole käyttänyt asianmukaisesti harkintavaltaansa hyväksyessään palauttamisvelvollisuuden. Se väittää, että unionin lainsäätäjä ei ole tutkinut ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden vaikutuksia kuljetusalan yrityksille aiheutuviin kustannuksiin, koko alaan sekä ympäristöön ja ilmastoon. Unkari ei ole tietoinen mistään parlamentin tai neuvoston laatimasta tutkimuksesta, jonka avulla ne olisivat voineet arvioida kaikkia näitä tekijöitä. Unionin lainsäätäjä ei näin ollen ole kyennyt arvioimaan palauttamisvelvollisuuden oikeasuhteisuutta tai varmistamaan, ettei se ole ilmeisen suhteeton. Vaikutustenarvioinnin puuttumisen vahvistaa komission lausunto, jossa se ilmaisee varauksensa tätä velvollisuutta kohtaan. (
377
)
632.
Muistutettuaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevan pöytäkirjan (N:o 2) 5 artiklasta Maltan tasavalta väittää, että koska vaikutustenarviointia ei ole tehty, unionin lainsäätäjällä ei ole ollut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuja riittäviä tietoja, joiden perusteella se olisi voinut arvioida ehdotetun toimenpiteen oikeasuhteisuutta. Neuvosto ja parlamentti eivät arvioineet ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden taloudellisia ja ympäristövaikutuksia, joista komissio kuitenkin oli huolissaan. (
378
)
633.
Puolan tasavalta väittää, että asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan a alakohta on suhteellisuusperiaatteen vastainen. Puolan tasavalta muistuttaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvista oikeasuhteisuuden arviointiperusteista ja väittää, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ei ollut komission vaikutustenarvioinnin kohteena. Toimielinten välisessä sopimuksessa edellytetään, että taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristövaikutukset arvioidaan kokonaisvaltaisesti ja tasapainoisesti käyttäen apuna sekä laadullisia että määrällisiä analyyseja. Kun otetaan huomioon asetuksen 2020/1055 merkittävä vaikutus maantieliikennealan toimintaan, asetuksen sisältämien velvollisuuksien vaikutukset olisi pitänyt arvioida, mikä neuvoston ja parlamentin oli tehtävä, jos ne aikoivat poiketa komission alkuperäisestä ehdotuksesta, kuten toimielinten välisen sopimuksen 15 kohdassa määrätään. Koska unionin lainsäätäjä ei ole tehnyt tällaista arviointia, joka olisi perustavanlaatuisen tärkeä palauttamisvelvollisuuden oikeasuhteisuuden arvioimiseksi, unionin lainsäätäjä on loukannut suhteellisuusperiaatetta, sillä se ei ole ollut sellaisessa erityistilanteessa, jossa vaikutustenarviointi olisi jätettävä tekemättä, tai sillä ei ole ollut riittäviä tietoja, joiden perusteella se olisi voinut arvioida toteutetun toimenpiteen oikeasuhteisuutta. (
379
) Toisin kuin neuvosto väittää, väitteet eivät koske yhden jäsenvaltion tilanteen, vaan useiden jäsenvaltioiden, nimittäin unionin reuna-alueilla sijaitsevien jäsenvaltioiden, tilanteen huomiotta jättämistä. Lisäksi jos katsotaan, että riidanalaisella asetuksella pyritään estämään harvoin kotiinsa palaavien kuljettajien tosiasiallinen käytäntö, siitä aiheutuvista lisämatkoista ja erityisesti ympäristövaikutuksista olisi pitänyt tehdä perusteellinen arviointi.
634.
Neuvosto ja parlamentti sekä niitä tukevat väliintulijat katsovat, ettei suhteellisuusperiaatetta ole loukattu. Vastaajina olevat toimielimet väittävät, että tuomion Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (
380
) 85 kohdassa tarkoitettu erityistilanteen käsite on ymmärrettävä viittaukseksi tuolloin kyseessä olleeseen nimenomaiseen tilanteeseen ja että kyseinen tuomio koski täysin eri tilannetta kuin nyt käsiteltävät kanteet, koska tuolloin ei ollut tehty lainkaan vaikutustenarviointia. Neuvosto muistuttaa oikeuskäytännöstä, jonka mukaan vaikutustenarviointi ei sido parlamenttia ja neuvostoa, jotka ovat vapaita toteuttamaan muita kuin vaikutustenarvioinnissa kyseessä olleita toimenpiteitä, ja jonka mukaan pelkästään se, että ne ovat vahvistaneet erilaisen ja mahdollisesti rajoittavamman toimenpiteen kuin komission vaikutustenarvioinnissa suunnittelemat toimenpiteet, ei voi osoittaa, että se on ylittänyt selvästi ne rajat, jotka johtuvat siitä, mikä oli tarpeellista tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Toimielinten väliseen sopimukseen ei sisälly velvollisuutta tehdä uutta vaikutustenarviointia, koska siinä ainoastaan määrätään, että lainsäätäjä voi tehdä tällaisen arvioinnin, jos parlamentti ja neuvosto katsovat sen lainsäädäntöprosessin kannalta asianmukaiseksi ja tarpeelliseksi, ja lainsäätäjä voi ottaa huomioon vaikutustenarvioinnin lisäksi myös kaikki muut tietolähteet. Lainsäätäjän laaja harkintavalta koskee siten sekä annettavien säännösten luonnetta ja ulottuvuutta että toimen perustana olevien seikkojen määrittämistä. Liettuan tasavallan näkemykselle, jonka mukaan lainsäätäjä voi luopua vaikutustenarvioinnista vain silloin, kun se on nimenomaisesti perusteltua, ei ole mitään oikeusperustaa. Unionin lainsäätäjän laajaa harkintavaltaa on tulkittava siten, että se ei ole velvollinen tukeutumaan ainoastaan kyseistä muutosta erikseen koskeviin tietoihin tai tekemään samoja johtopäätöksiä kuin sen käytettävissä olevissa kertomuksissa ja tutkimuksissa. Unionin lainsäätäjä on siis voinut tukeutua vaikutustenarvioinnissa esitettyihin tietoihin markkinatilanteesta ja päättää toteuttaa osittain erilaisia toimenpiteitä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä katsotaan, että unionin lainsäätäjä voi tukeutua yleisiin toteamuksiin. Päinvastaisessa tapauksessa, jos vaikutustenarviointia vaadittaisiin aina, kun toimielinten välisissä neuvotteluissa päästään sopimukseen toimenpiteistä, joilla pyritään samaan tavoitteeseen hieman eri tavalla kuin komission suunnittelemilla toimenpiteillä, vaarana olisi, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävien säädösten antaminen viivästyisi ja toimielinten välinen tasapaino järkkyisi, koska olisi olemassa vahva kannustin hyväksyä vain komission arvioimat ratkaisut, vaikka vaikutustenarviointi ei sidokaan parlamenttia tai neuvostoa. Neuvoston mukaan vaikutustenarvioinnin tarkoituksena ei ole esittää perusteluja komission ehdotukselle vaan erilaisia ratkaisuja, ja toimielinten välisen sopimuksen 12 kohdan mukaan tämä arviointi ei korvaa poliittisia päätöksiä demokraattisessa päätöksenteossa. Parlamentti väittää, ettei vaikutustenarvioinnin tekemättä jättäminen merkitse perussopimusten rikkomista, ellei osoiteta, että lainsäätäjän toteuttama toimenpide on ilmeisen soveltumaton, ja ettei säännöksiä, joihin vedotaan, voida tulkita siten, että niillä asetetaan itsenäinen menettelyllinen velvollisuus, jonka mukaan unionin lainsäätäjän on tehtävä vaikutustenarviointi.
635.
Vastaajien mukaan uuden vaikutustenarvioinnin asianmukaisuutta ja tarpeellisuutta on arvioitava oikeasuhteisuuden arvioinnin yhteydessä, ja se riippuu näin ollen muutoin käytettävissä olevista tiedoista. Komission vaikutustenarviointi sisältää tietoja ongelmista, jotka edellyttävät asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklassa vahvistettujen sijoittautumista koskevien kriteerien tiukentamista, sekä tarpeesta välttää perusteeton kilpailuetu sellaisten jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajiin nähden, joissa on tiukemmat säännökset. Arvioinnissa on tarkasteltu seitsemää erillistä sijoittautumista koskevaa kriteeriä, joista joissakin edellytettiin jo ajoneuvojen läsnäoloa sijoittautumisjäsenvaltiossa. Palauttamisvelvollisuus on tässä suhteessa toinen keino päästä samaan tulokseen.
636.
Komission vaikutustenarvioinnissa arvioidaan vastaajien mukaan myös komission ehdottamia uusia vaatimuksia, kuten tiukempaa vaatimusta siitä, että sijoittautumismaassa on oltava merkittävää kuljetus- tai operatiivista toimintaa tai että sijoittautumismaassa on oltava vähintään yksi kaupallinen sopimus, sekä niihin liittyviä kustannuksia ja niiden jakautumista. Tämä merkitsee sitä, että liikenteenharjoittajat, joiden läsnäolo sijoittautumismaassa on jo nyt tosiasiallista ja jatkuvaa, eivät joudu vastaamaan monista tai mistään lisäkustannuksista, jotka liittyvät asetuksessa 2020/1055 säädettyjen uusien velvollisuuksien täyttämiseen. (
381
) Parlamentti väittää, että yksi vaikutustenarvioinnin johtopäätöksistä olisi puoltanut julkista poliittista ratkaisua, joka sisältää komission vaikutustenarvioinnissa yksilöimät seitsemän toimenpidettä, joilla pyritään varmistamaan, että jäsenvaltiossa harjoitetaan merkittävää kuljetus- tai operatiivista toimintaa, mikä voi merkitä EU15:n liikenteenharjoittajille 15–18 prosentin lisäkustannuksia ja EU13:n liikenteenharjoittajille 33–36 prosentin lisäkustannuksia, eli alalle 1,09 miljardia euroa kustannuksia vuodessa vuosina 2020–2035, mikä on alle 0,03 prosenttia kaikista toimintakustannuksista. (
382
)
637.
Siltä osin kuin kyse on vankasta objektiivisesta perustasta, unionin lainsäätäjällä on vastaajien mukaan ollut käytettävissään riittävästi asiakirjoja ja tietoja. Vaikutustenarvioinnin sosiaaliseen osaan sisältyy arvio kuljetussyklien pituudesta, minkä vuoksi unionin lainsäätäjä harkitsi ajoneuvojen palauttamisvelvollisuuden synkronointia kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden kanssa kielteisten vaikutusten rajoittamiseksi. Vaikutustenarvioinnissa päädytään myös siihen, ettei kuljettajien tiheämpään paluuseen liity kielteisiä ympäristövaikutuksia, koska neuvoston mukaan kuljettajat palaavat jo nyt säännöllisesti (useammin kuin kerran neljässä viikossa) ja koska markkinoiden rakenne luo paineita vähentää tyhjänä ajamista. (
383
) Vaikka neuvosto myöntää, ettei sillä ollut hallussaan kaikkia asiakirjoja, joita jäsenvaltiot käyttivät arvioidakseen palauttamisvelvollisuuden täsmällisiä vaikutuksia, se väittää, että se on voinut arvioida palauttamisvelvollisuuden vaikutuksia julkisesti saatavilla olevien asiakirjojen perusteella. Unionin lainsäätäjällä oli myös käytettävissään useita tutkimuksia ja selvityksiä, ja se oli järjestänyt erilaisia kuulemisia, kokouksia ja tapaamisia. (
384
) Asetuksista N:o 1071/2009 ja N:o 1072/2009 tehtiin myös REFIT-jälkiarviointi, jossa vaadittiin toimipisteen käsitteen tarkempaa määrittelyä. Jäsenvaltiot tekivät omat arviointinsa, samoin kuin muut asianomaiset osapuolet.
638.
IRU esitti arviointinsa, (
385
) joka koski ajoneuvojen palauttamista neljän viikon välein koskevan velvollisuuden erityisiä vaikutuksia (
386
) ja jonka mukaan tällainen palauttaminen johtaisi 80–135 miljoonaan ajoneuvokilometriin vuodessa (eli 45–75 prosentin lisäykseen) ja jopa 100000 tonniin hiilidioksidipäästöjä vuodessa. Nämä luvut pitäisi vielä jakaa kahdella, jotta voitaisiin arvioida ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden vaikutuksia, ja vastaajina olevat toimielimet arvioivat, että aiheutuvat lisäkustannukset olisivat noin 50 miljoonaa euroa. Tämä tulos ei muuta asioita radikaalisti verrattuna komission tarkastelemien seitsemän vaatimuksen vaikutuksiin. Ympäristönäkökulmasta katsottuna nämä 100000 tonnia ovat alle 0,014 prosenttia tieliikenteen päästöjen kokonaismäärästä hiilidioksidiekvivalenttitonneina vuonna 2015 ja vielä pienempi osa asetuksessa 2018/842 edellytetyistä vähennyksistä vuoden 2005 tasoihin verrattuna.
639.
Vastaajien mukaan unionin lainsäätäjän ei näin ollen ole ilmeisen virheellistä olettaa, että taloudelliset vaikutukset ovat samaa luokkaa kuin komission tarkastelemien liitännäisten vaatimusten kustannukset ja että nämä kustannukset jakautuvat samankaltaisesti. Lainsäätäjällä on myös ollut käytettävissään puolalaisen työnantajajärjestön laatima kriittinen analyysi (jäljempänä Klausin raportti) (
387
) sekä Euroopan tasolla IRU:n vastapuolena olevan työmarkkinaosapuolen Euroopan kuljetustyöntekijöiden liiton (ETF) myönteinen reaktio, (
388
) jossa tuodaan esille tarve löytää kompromissiratkaisu, jonka lainsäätäjä teki säilyttäessään ajoneuvojen palauttamisvelvollisuuden mutta vähentämällä tämän palauttamisen tiheyttä.
640.
Vastaajien mukaan ehdotuksen muuttuminen lainsäädäntömenettelyn aikana (ajoneuvojen palauttamista kolmen tai neljän viikon välein koskevasta velvollisuudesta, johon liittyy velvollisuus suorittaa toimenpide sijoittautumisjäsenvaltiossa, ajoneuvojen palauttamiseen kahdeksan viikon välein ilman minkäänlaista liitännäisvelvollisuutta) osoittaa, että lainsäätäjä on ottanut huomioon tiukennuksen kielteiset vaikutukset ja punninnut niitä suhteessa seurauksiin jäsenvaltioille, joissa useat EU13:n liikenteenharjoittajat harjoittavat pysyvää toimintaa, ja tarpeeseen taata reilu kilpailu.
641.
Taloudelliset seuraukset, joihin kantajina olevat valtiot vetoavat ja jotka on otettu vuoden 2021 Ricardo-tutkimuksesta, perustuvat skenaarioon, jossa markkinat rakennetaan perusteellisesti uudelleen, kun taas esitetyt ympäristövaikutukset perustuvat skenaarioon, jossa markkinat eivät sopeudu. Nämä kaksi skenaariota ja niiden vaikutukset sulkevat toisensa pois. Neuvosto ja parlamentti huomauttavat myös, että Itä-Euroopan jäsenvaltiot, jotka ounastelivat, että tuleva uudistus vaikuttaisi niihin voimakkaammin, olivat halukkaampia osallistumaan tähän tutkimukseen, jossa ei myöskään oteta huomioon kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden synergiaetuja ja jossa keskitytään vain tiettyihin toimintakustannuksiin. Parlamentti katsoo, että asianosaisten lausumissa ei todellisuudessa ole kyse siitä, onko käytettävissä ollut olennaisia tosiseikkoja, vaan pikemminkin siitä, ovatko unionin lainsäätäjän näiden tosiseikkojen perusteella tekemät ratkaisut ilmeisen soveltumattomia, mutta pelkkä erimielisyys säädöksen lopullisesta sisällöstä ei riitä perusteeksi katsoa, että toimenpide on ilmeisen soveltumaton.
ii) Asian tarkastelu
642.
Tämän ratkaisuehdotuksen 62 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että vaikka toimielinten välisessä sopimuksessa suositellaan vaikutustenarviointia, jos suunnitellun toimenpiteen taloudelliset, sosiaaliset tai ympäristövaikutukset ovat merkittäviä, (
389
) tämä sopimus ei sisällä unionin lainsäätäjälle asetettua velvollisuutta suorittaa vaikutustenarviointi kaikissa olosuhteissa. (
390
) Näin ollen vaikutustenarvioinnin puuttuminen ei tee myöhemmin annettua unionin lainsäädäntöä ipso facto pätemättömäksi, (
391
) ja kuten vastaajina olevat toimielimet ovat korostaneet, silloin kun tällainen arviointi on käytettävissä, se ei sido lainsäätäjää, (
392
) joka säilyttää kaiken tarvittavan liikkumavaran vahvistaakseen erilaisen, mahdollisesti rajoittavamman toimenpiteen kuin komission vaikutustenarvioinnissa suunnittelemat toimenpiteet, ilman että voitaisiin automaattisesti katsoa, että lainsäätäjä olisi ylittänyt selvästi ne rajat, jotka johtuvat siitä, mikä oli tarpeellista tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi, (
393
) silloinkaan kun tehty muutos on olennainen alkuperäiseen ehdotukseen nähden, koska toimielinten välisen sopimuksen, joka ei ole sitova, 15 kohdassa määrätään parlamentin ja neuvoston pelkästä mahdollisuudesta suorittaa vaikutustenarvioinnin ajan tasalle saattaminen, jos ne katsovat sen lainsäädäntöprosessin kannalta asianmukaiseksi ja tarpeelliseksi. (
394
) Näin ollen väitteet, joiden mukaan toimielinten välistä sopimusta on rikottu, on hylättävä.
643.
Vaikutustenarvioinnin laiminlyöntiä voidaan kuitenkin pitää suhteellisuusperiaatteen loukkaamisena, jos unionin lainsäätäjällä ei ole käytettävissään riittävästi tietoja, joiden perusteella se voi arvioida toteutetun toimenpiteen oikeasuhteisuutta, (
395
) toisin sanoen käyttää tehokkaasti harkintavaltaansa (
396
) kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden perusteella, jota kyseisellä toimella aiotaan säännellä, eikä se ole sellaisessa erityistilanteessa, jossa vaikutustenarviointi on jätettävä tekemättä. Sillä, missä muodossa tiedot on rekisteröity, ei ole merkitystä, (
397
) eikä sitä, että unionin lainsäätäjällä olisi itsellään merkitykselliset tiedot sisältävät asiakirjat, edellytetä. (
398
)
644.
Ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden säätämisen osalta on selvää, ettei tämä toimenpide sisältynyt sijoittautumisasetusta koskevaan ehdotukseen. (
399
) Komissio ehdotti asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan muuttamista vahvistamalla luetteloa liikenteenharjoittajan toimipisteessä säilytettävistä asiakirjoista (ehdotettu 5 artiklan a alakohta), edellyttämällä hallinnollisen ja kaupallisen toiminnan tosiasiallista ja yhtäjaksoista hoitamista niin, että sijoittautumisjäsenvaltiossa sijaitsevissa tiloissa on asianmukaiset hallinnolliset välineet ja toimitilat (ehdotettu 5 artiklan c alakohta), ja edellyttämällä liikenteen hallinnointia ajoneuvoilla ja asianmukaisilla välineillä sijoittautumisjäsenvaltiosta käsin (ehdotettu 5 artiklan d alakohta) sekä varoja ja palkattua henkilökuntaa oikeassa suhteessa toimipaikan toimintaan nähden (ehdotettu 5 artiklan e alakohta).
645.
Velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ei kuulunut komission alkuperäisen ehdotuksen vaikutustenarvioinnin kattamiin toimenpiteisiin. (
400
) Tämä on perustavanlaatuinen ero verrattuna edellä tarkasteltuun tilanteeseen, joka liittyy kuljettajien paluuta koskevaan velvollisuuteen. (
401
)
646.
Vaikutustenarvioinnissa lueteltujen toimenpiteiden joukossa toimenpiteessä nro 18, jonka otsikkona on ”Review reference points for effective and stable establishment”, esitettiin toimipaikan tosiasiallisuuden ja pysyvyyden varmistamiseksi, että liikenteenharjoittajilla olisi merkittävää operatiivista toimintaa tai kuljetustoimintaa sijoittautumisjäsenvaltiossa tai vähintään yksi kaupallinen sopimus sijoittautumisjäsenvaltiossa. (
402
) Tällaiset toimenpiteet eivät ole mitenkään verrattavissa niihin, jotka lopulta hyväksyttiin lainsäädäntömenettelyn päätteeksi. Tästä seuraa mielestäni, että toisin kuin parlamentti ja neuvosto väittävät, mitään vaikutustenarvioinnissa tarkasteltujen toimenpiteiden vaikutuksia arvioitaessa tehtyä johtopäätöstä (
403
) ei voida ulottaa koskemaan uutta vaatimusta parlamentin lisättyä sen lainsäädäntömenettelyn kuluessa (
404
) sanamuodossa, jota on sitä paitsi vielä muutettu lopullisessa versiossa.
647.
Huomautan myös, ettei missään vaikutustenarvioinnin osassa keskitytä arvioimaan suunniteltujen toimenpiteiden ympäristövaikutuksia.
648.
Vaikka unionin lainsäätäjä saattoi tukeutua vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevaan osaan markkinoiden tilan osalta ja niiden ongelmien ja epäkohtien yksilöimisen osalta, jotka sen toimilla oli tarkoitus korjata, on todettava, ettei komissio ollut suunnitellut asetuksen 2020/1055 muuttamista siten, että siinä velvoitetaan tekemään säännöllisin väliajoin maantieajoneuvon käyttöä edellyttäviä rajat ylittäviä matkoja, eikä vaikutustenarviointi kattanut sitä millään tavoin.
649.
Neuvosto ja parlamentti väittävät, että unionin lainsäätäjä saattoi tukeutua vaikutustenarvioinnin sosiaaliseen osaan sisältyvään päätelmään, (
405
) jonka mukaan kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden säätämisellä ei ole ympäristövaikutuksia.
650.
Sen lisäksi, että tämä väite kattaa vain yhden näkökohdan ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden mahdollisista vaikutuksista, kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus ei edellytä, toisin kuin ajoneuvoja koskeva velvollisuus, tietyn kuljetusvälineen käyttöä. Lisäksi sen valossa, mitä olen jo todennut tästä velvollisuudesta, (
406
) vaikutustenarvioinnin sosiaalisessa osassa esitetty pelkkä väite, jonka mukaan kuljettajien paluuta koskevalla velvollisuudella ei ole ympäristövaikutuksia, ei riitä perusteluksi ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden vaikutusten arvioinnille unionin lainsäätäjältä oikeasuhteisuuden arvioinnilta odotetun mukaisesti.
651.
Unionin tuomioistuimessa käytyjen keskustelujen intensiteetti osoittaa nähdäkseni, että ajoneuvojen palauttamisvelvollisuuden vaikutusten intensiteetistä vallitsee todellinen epäselvyys. Ratkaisematta on vielä useita kysymyksiä, kuten ensinnäkin kysymys siitä, miten määritetään tosiasiallisesti odotettavissa olevat vuosittaiset ylimääräiset ajoneuvokilometrit ja niitä vastaavat päästöt, kun otetaan huomioon, että vaikka ajoneuvojen ei tarvitse noudattaa palauttamisvelvollisuutta, ne eivät jää paikoilleen, kuten parlamentti on muiden kanneperusteiden yhteydessä huomauttanut, toiseksi kysymys siitä, mikä vaikutus palauttamisvelvollisuuden arviointiin on sillä kehityksellä, jota odotetaan tapahtuvan liikennealaa laajemminkin koskevan unionin säännöstön täytäntöönpanon seurauksena, kolmanneksi kysymys siitä, miten määritetään odotettavissa olevat kokonaistaloudelliset vaikutukset markkinoilla ja tarkemmat vaikutukset mainittuihin tavoitteisiin nähden, neljänneksi kysymys suunnitellun velvollisuuden mahdollisista vaikutuksista niiden valtioiden taloudelliseen tilanteeseen, jotka tarjoavat kuljetuspalveluja kaukana kysynnän keskipisteestä, ja viidenneksi kysymys siitä, miten lainsäätäjä on lopulta päätynyt siihen, että sijoittautumisjäsenvaltioon on palattava kahdeksan viikon välein.
652.
Vaikka unionin lainsäätäjällä on, kuten olen todennut, huomattava liikkumavara niiden tietojen muodon ja luonteen suhteen, joihin se perustaa toimintansa, kun otetaan huomioon kyseisen politiikan merkitys, markkinoiden voimakas pirstoutuneisuus ja kyseessä olevien intressien jyrkkä vastakkainasettelu, nähdäkseni ei riitä, että lainsäätäjä väittää arvioineensa kyseisen toimenpiteen vaikutuksia, erityisesti ympäristövaikutuksia, vetoamalla lähinnä IRU:n kirjeeseen, jossa tämä esittää oman arvionsa ajoneuvokilometrien ja hiilidioksidipäästöjen vuotuisesta lisäyksestä, jos velvollisuus palauttaa ajoneuvot kolmen tai neljän viikon välein täytettäisiin, esittämättä minkäänlaista menetelmää näin saaduille laskemille, ja ilman, että tätä kirjettä voitaisiin varsinaisesti pitää objektiivisena tietona. Sama johtopäätös on tehtävä ETF:n väitetystä myönteisestä reaktiosta velvollisuuteen suorittaa neljän viikon välein yksi kuormaaminen tai purkaminen sijoittautumisjäsenvaltiossa. (
407
) Tästä kirjeestä ja tästä reaktiosta ei myöskään voida johtaa mitään objektiivisia ja olennaisia taloudellisia tietoja. Klausin raportti on laadittu erään eturyhmän pyynnöstä vastauksena asetusehdotuksen muuttamiseen lainsäädäntömenettelyn kuluessa. Se ei selvennä lainsäätäjän ratkaisun perusteita.
653.
Vaikka aionkin todeta, että suhteellisuusperiaatetta on loukattu, koska ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevasta velvollisuudesta ei ole tehty vaikutustenarviointia, on kuitenkin lausuttava vielä väitteestä, jonka mukaan tällä horjutetaan unionin toimielinten välistä tasapainoa ja puututaan politiikkaan.
654.
Pidän siksi tärkeänä täsmentää, että unionin lainsäätäjä voi tietysti tehtäväänsä toteuttaessaan tehdä vapaasti haluamansa päätökset, mutta on tärkeää, että se tekee sen tietoon perustuvalla ja selkeällä tavalla, mikä sen täytyy voida osoittaa. Kyse on siitä, pystyvätkö kaikki sidosryhmät ymmärtämään ja hyväksymään tulevan toimenpiteen, erityisesti alalla, jolla – kuten asetuksen 2020/1055 tapauksessa – syntyy jännitteitä erilaisten intressien välillä.
655.
Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan unionin tuomioistuimen toteavan, että parlamentti ja neuvosto ovat loukanneet suhteellisuusperiaatetta jättäessään arvioimatta ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristövaikutuksia, koska ne eivät ole osoittaneet, että niillä oli kyseisen velvollisuuden säätämisajankohtana käytettävissään riittävästi tietoja, joiden perusteella ne voivat arvioida tämän velvollisuuden oikeasuhteisuutta asettamiinsa tavoitteisiin nähden, ja koska ne eivät ole väittäneet olevansa sellaisessa erityistilanteessa, jossa vaikutustenarviointi on jätettävä tekemättä.
656.
Näin ollen asiassa C‑542/20 esitetty neljäs kanneperuste, (
408
) asiassa C‑545/20 esitetty toinen kanneperuste, asiassa C‑547/20 esitetty ensimmäinen kanneperuste, asiassa C‑549/20 esitetty toinen kanneperuste, asiassa C‑551/20 esitetty asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan a alakohtaan kohdistuva ensimmäinen kanneperuste, asiassa C‑552/20 esitetty toinen kanneperuste ja asiassa C‑554/20 esitetty ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä.
2) Toimenpiteen oikeasuhteisuuden arviointi
657.
Koska suhteellisuusperiaatetta on todettu loukatun, kun unionin lainsäätäjä ei ole arvioinut ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden oikeasuhteisuutta, väitteitä, joiden mukaan kyseinen velvollisuus on suhteeton, ei ole tarpeen tutkia.
e)
SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
658.
Liettuan tasavalta väittää, että koska asetus 2020/1055 on annettu SEUT 91 artiklan 1 kohdan nojalla, unionin lainsäätäjän on noudatettava myös tämän määräyksen 2 kohdan vaatimuksia ja otettava huomioon tapaukset, joissa toteutetun toimenpiteen soveltaminen ”voi joillakin alueilla vaikuttaa vakavasti elintasoon ja työllisyyteen sekä kuljetuskaluston käyttöön”. Sama koskee SEUT 94 artiklaa, jonka mukaan lainsäätäjällä on velvollisuus ottaa huomioon liikenteenharjoittajien taloudellinen tilanne perussopimusten nojalla toteutetuissa kuljetusmaksuja ja ‑ehtoja koskevissa toimenpiteissä. Liettuan tasavalta väittää, että unionin lainsäätäjä on antanut asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan tutkimatta sen vaikutuksia unionin reuna-alueiden liikenteenharjoittajiin, niiden taloudelliseen tilanteeseen, niiden elinkelpoisuuteen ja siten tämän alan työllisyyteen, vaikka tämän alan osuus on huomattavasti suurempi näiden valtioiden taloudessa kuin Keski- ja Länsi-Euroopan valtioiden taloudessa. (
409
) Näin ollen asetuksen 2020/1055 odotettavissa olevat vaikutukset näiden reuna-alueiden jäsenvaltioiden talouksiin, erityisesti yritysten sulkemisten, toiminnan siirtämisen ja työpaikkojen menetysten osalta, ovat suuremmat, eikä niitä silti ole otettu huomioon. Tämän vahvistaa vuoden 2021 Ricardo-tutkimus, jossa todetaan, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein vaikuttaa 29 prosenttiin Itä-Euroopan kuljettajista ja aiheuttaa erityisen suuria kustannuksia, joiden arvioidaan olevan 3 miljardia euroa vuodessa. (
410
) Koska näiden jäsenvaltioiden työmarkkinat reagoivat paljon herkemmin liikennepolitiikan kehitykseen, lainsäätäjän olisi pitänyt ottaa nämä markkinat huomioon. Unionin lainsäätäjä on näin ollen selvästi laiminlyönyt SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan mukaiset velvollisuutensa. Unionin lainsäätäjän olisi pitänyt noudattaa SEUT 94 artiklaa, joka on perussopimuksen liikennettä koskevaan osastoon sisältyvä määräys, kun se antoi asetuksen 2020/1055 ja erityisesti sen 1 artiklan 3 alakohdan.
659.
Bulgarian tasavalta (
411
) väittää, että neuvoston ja parlamentin olisi pitänyt ottaa huomioon asetuksen 2020/1055 antamisesta reuna-alueiden valtioiden talouksille aiheutuvat vakavat vaikutukset ja että koska nämä toimielimet eivät ole tehneet niin, ne ovat rikkoneet SEUT 91 artiklan 2 kohtaa. Tämän määräyksen perusteella voidaan tunnustaa ja ottaa huomioon liikennepolitiikan yhteydessä hyväksyttyjen toimenpiteiden, joilla on huomattava vaikutus ja jotka EUT-sopimuksen voimaantuloon asti hyväksyttiin yksimielisesti, tuntuvuus ja kiinnittää niihin erityistä huomiota. Bulgarian tasavalta viittaa suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevan kanneperusteen yhteydessä esittämiinsä väitteisiin osoittaakseen, että niillä on haitallisia vaikutuksia bulgarialaisten liikenteenharjoittajien elintasoon ja työllisyyteen ja yleisemmin Euroopan reuna-alueiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajien taloudelliseen tilanteeseen. Se väittää myös, että asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohta on SEUT 94 artiklassa tarkoitettu ”kuljetusmaksuja ja ‑ehtoja koskeva toimenpide”, jonka hyväksyminen edellyttää liikenteenharjoittajien taloudellisen tilanteen huomioon ottamista. Koska SEUT 90 artiklassa viitataan SEU 3 artiklan 3 kohdassa asetettuihin tavoitteisiin, taloudelliseen, sosiaaliseen ja alueelliseen yhteenkuuluvuuteen ja jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen on kiinnitettävä erityistä huomiota liikennepolitiikkaan liittyviä toimenpiteitä toteutettaessa, eikä näin ole tapahtunut silloin, kun asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohta annettiin. Vaikutustenarviointia ei ole tehty eikä lisäkuulemisia ole järjestetty tai uusia analyysejä suoritettu sen ymmärtämiseksi, missä määrin toteutettava toimenpide vaikuttaisi elintasoon ja työllisyyteen joillakin alueilla.
660.
Kyproksen tasavalta esittää perustelut, jotka ovat kaikilta osin samankaltaiset kuin Bulgarian tasavallan esittämät perustelut, ja korostaa lisäksi saarivaltioiden erityistilannetta ja Kyproksen talouteen ja työllisyyteen kohdistuvia huomattavia seurauksia.
661.
Unkari katsoo, että se, että unionin reuna-alueilla sijaitsevien jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajille aiheutuvat kielteiset seuraukset ovat epäsymmetriset verrattuna Keski- ja Länsi-Euroopan liikenteenharjoittajille aiheutuviin kielteisiin seurauksiin, osoittaa, että palauttamisvelvollisuus on SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan (
412
) vastainen, koska unionin lainsäätäjä ei ole ottanut huomioon ensin mainittujen erityistilannetta.
662.
Maltan tasavalta väittää, että se, että ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden ympäristövaikutuksia ei ole otettu huomioon, on SEUT 91 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan kanssa, vastaista, koska tämä velvollisuus vaikuttaa vakavasti elintasoon ja työllisyyteen erityisesti Maltan kaltaisessa saarivaltiossa. Se, että ajoneuvojen palauttamisvelvollisuuden vaikutuksiin ei ole kiinnitetty niiden ansaitsemaa huomiota, merkitsee laiminlyöntiä, jonka aineellisia seurauksia (
413
) on arvioitava myös SEUT 91 artiklan 2 kohdan valossa. Tämän velvollisuuden vaikutukset kuljetuskaluston käyttöön näkyvät selvästi erityisesti saarijäsenvaltiossa, jonka kuljetusreitteihin sisältyy meriliikenneosuuksia ja huomattavia etäisyyksiä Euroopan mantereelta. Koska Malta on kaukana mantereesta, koko Maltan liikennejärjestelmä perustuu maantieteellisiin rajoituksiin ja olemassa olevaan merikuljetuskalustoon eikä kaupallisiin päätöksiin. Ajoneuvojen palauttamisvelvollisuus mullistaa nämä toiminnot ja pakottaa maltalaiset liikenteenharjoittajat järjestämään ajoneuvojen logistiikan perusteellisesti uudelleen ja aiheuttaa huomattavia kustannuksia. Velvollisuus heikentää näin ollen vakavasti Maltan kuljetuskaluston käyttöä. Vaikka Maltan hallitus on toistuvasti ilmaissut neuvostolle huolensa, tämän velvollisuuden vaikutuksia Maltan kuljetuskaluston käyttöön ei ole kuitenkaan otettu huomioon. Velvollisuuden hyväksyminen ilman minkäänlaisia teknisiä perusteluja sen vaikutusten oikeuttamiselle vahvistaa sen, että parlamentti ja neuvosto eivät ole täyttäneet SEUT 91 artiklan 2 kohdan mukaista velvollisuuttaan.
663.
Puolan tasavalta väittää, että rajoitukset, jotka koskevat kabotaasipalvelujen tarjoamista ja kolmansien maiden välistä liikennettä ja jotka seuraavat ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden soveltamisesta, muuttavat olennaisesti maantiekuljetuspalvelujen tarjoamista koskevaa mallia, millä on kielteisiä vaikutuksia elintasoon ja työllisyyteen joillakin alueilla sekä kuljetuskaluston käyttöön, eikä näitä vaikutuksia ole otettu huomioon, toisin kuin SEUT 91 artiklan 2 kohdassa määrätään. Palauttamisvelvollisuus pakottaa liikenteenharjoittajat palaamaan tyhjänä sen sijaan, että ne harjoittaisivat kabotaasiliikennettä tai kolmansien maiden välistä liikennettä, mikä vaikuttaa liikenteenharjoittajien toiminnan kannattavuuteen. Unionin lainsäätäjä ei ole ottanut huomioon sitä, että kabotaasiliikenteen ja kolmansien maiden välisen liikenteen rajoitukset voivat johtaa liikenteenharjoittajien vetäytymiseen markkinoilta ja että niillä on merkittävä vaikutus alan työllisyyteen. Se ei myöskään ole ottanut huomioon sitä, että nämä seuraukset kohdistuvat erityisesti unionin reuna-alueilla sijaitsevien jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajiin. Kuljetusyrityksistä 90 prosenttia on pk-yrityksiä, jotka työllistävät 55 prosenttia liikenteen alalla työskentelevistä henkilöistä. Nämä yritykset ovat erityisen alttiita kielteisille seurauksille, joita aiheutuu velvollisuudesta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein. Velvollisuudesta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein todennäköisesti seuraava liikenteen alan työllisyyden väheneminen kohdistuu erityisesti näihin jäsenvaltioihin ja heikentää niitä, mitä unionin lainsäätäjä ei ole ottanut huomioon. Velvollisuus johtaa myös tarpeettomiin lisämatkoihin, jotka ovat haitallisia nykyisen kuljetuskaluston käytön kannalta, eikä näihin matkoihin liittyvää kuljetuskaluston kulumista ole arvioitu. Sama koskee kuljettajien riskikäyttäytymisen lisääntymistä. Puolan tasavalta väittää vielä, että lainsäätäjä on hyväksynyt toimenpiteen, joka vaikeuttaa liikenteenharjoittajien toimintaa, vaikka ne olivat jo covid-19-pandemian johdosta ajautuneet kriisitilanteeseen.
664.
SEUT 94 artiklan rikkomista koskevan väitteen osalta Puolan tasavalta toistaa, että unionin eri alueilta peräisin olevien kuljetusyritysten toiminta ei ole yhdenmukaista ja että kansainvälinen liikenne on tärkeämmässä asemassa unionin reuna-alueilla sijaitsevien jäsenvaltioiden maantieliikenteen rakenteessa, kun taas unionin keskellä sijaitseviin jäsenvaltioihin sijoittautuneet liikenteenharjoittajat suorittavat enemmän kansallisia tai kahdenvälisiä kuljetuksia. Näin ollen unionin reuna-alueiden jäsenvaltioihin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien, lähinnä pk-yritysten, on vastattava suurista kustannuksista noudattaakseen velvollisuutta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein, mikä heikentää niitä siten erityisesti. Unionin lainsäätäjän olisi pitänyt ottaa huomioon markkinoiden erityispiirteet erityisesti ajankohtana, jolloin liikenteenharjoittajat olivat jo erityisen haavoittuvaisia covid-19-kriisin vuoksi. Koska se ei ole ottanut huomioon liikenteenharjoittajien taloudellista tilannetta, se on rikkonut SEUT 94 artiklaa.
665.
Parlamentti ja neuvosto sekä niitä tukevat väliintulijat vaativat, että SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet hylätään.
2) Asian tarkastelu
666.
Kantajien esittämissä väitteissä viitataan useita kertoja väitteisiin, jotka on esitetty kanneperusteissa, joiden mukaan velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on suhteellisuusperiaatteen vastainen. Lisäksi parlamenttia ja neuvostoa kritisoidaan useaan otteeseen siitä, että ne eivät ole arvioineet tämän velvollisuuden vaikutusta SEUT 91 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 94 artiklassa tarkoitettuihin kriteereihin.
667.
Tämä vahvistaa näistä kahdesta artiklasta, sellaisina kuin olen tulkinnut niitä tämän ratkaisuehdotuksen 292 kohdassa, johtuvien velvollisuuksien suhteellisuutta koskevan yhteyden. Koska velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on todettu suhteellisuusperiaatteen vastaiseksi, (
414
) kyseisten artiklojen rikkomista koskevia kanneperusteita ei ole tarpeen tutkia.
f)
EUT-sopimuksessa taattujen perusvapauksien loukkaamista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
668.
Liettuan tasavalta katsoo, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on SEUT 26 artiklan vastainen. Sen mielestä tämä velvollisuus on protektionistinen toimenpide, joka johtaa markkinoiden pirstoutumiseen, kilpailun rajoittumiseen ja unionin maantieteellisillä reuna-alueilla sijaitsevien jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajien syrjintään.
669.
Sen mukaan palauttamisvelvollisuus rajoittaa perusteettomasti sisämarkkinavapauksien käyttämistä. Tämä velvollisuus on säädetty tutkimatta, ovatko tavoiteltavat päämäärät omiaan oikeuttamaan tiettyjen toimijoiden osalta huomattavat epäedulliset seuraukset, ja varmistamatta, että taloudellisille toimijoille aiheutuva rasitus pysyy mahdollisimman pienenä. Komissio on korostanut liikenteen alan erityistä merkitystä sisämarkkinoiden toiminnan kannalta, (
415
) ja syrjintäkiellon periaate on pantu täytäntöön sijoittautumisoikeuden alalla SEUT 49 artiklalla, jota sovelletaan myös oikeushenkilöihin. Se, että SEUT 26 artiklassa todettu pyrkimys sisämarkkinoihin pannaan täytäntöön muilla perussopimuksen määräyksillä, ei tee kyseistä määräystä merkityksettömäksi, eikä toimenpiteitä, jotka ovat sisällöltään ristiriidassa SEUT 26 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden kanssa, voida pitää tämän artiklan kanssa yhteensopivina. Vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevassa osassa ja vuoden 2021 Ricardo-tutkimuksessa vahvistetaan sisämarkkinoita koskevaan pyrkimykseen kohdistuvat vahingolliset vaikutukset.
670.
Bulgarian tasavalta väittää, että asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohta merkitsee ammatinharjoittamisen vapauden ja SEUT 49 artiklassa määrätyn sijoittautumisvapauden loukkaamista sekä perusoikeuskirjan 15 ja 16 artiklan rikkomista (asiassa C‑545/20 nostetun kanteen kuudes kanneperuste), kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapauden loukkaamista SEUT 58 artiklan 1 kohdan ja SEUT 91 artiklan määräysten ja toissijaisesti SEUT 56 artiklan perusteella (asiassa C‑545/20 nostetun kanteen seitsemäs kanneperuste, ensimmäinen osa) ja SEUT 34 ja SEUT 35 artiklan mukaisen tavaroiden vapaan liikkuvuuden loukkaamista (asiassa C‑545/20 nostetun kanteen seitsemäs kanneperuste, toinen osa).
671.
Koska velvollisuudella palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein asetetaan liikenteenharjoittajille lisärajoitteita, se merkitsee Bulgarian tasavallan mukaan puuttumista saarijäsenvaltioiden ja reuna-alueiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajien elinkeinovapauteen ja sijoittautumisoikeuteen, sellaisina kuin ne tunnustetaan SEUT 49 artiklassa ja perusoikeuskirjan 15 artiklan 1 kohdassa ja 16 artiklassa, sillä toiset joutuvat lopettamaan toimintansa, kun taas toisten on pakko sijoittautua johonkin keskemmällä sijaitsevaan jäsenvaltioon. Koska asetuksella 2020/1055 suljetaan reuna-alueiden jäsenvaltioiden tai saarivaltioiden eri liikenteenharjoittajat taloudellisen toiminnan ulkopuolelle, se uhkaa koko ammatinharjoittamisen vapautta. Tällainen puuttuminen ei ole oikeutettua, sillä se on suhteetonta. Toimenpiteitä, jotka estävät sijoittautumisvapauden käyttämisen tai tekevät siitä vähemmän houkuttelevaa, on pidettävä tämän vapauden esteenä. Palauttamisvelvollisuus tekee kansainvälisille liikenteenharjoittajille reuna-alueiden jäsenvaltioihin tai saarijäsenvaltioihin sijoittautumisesta vähemmän houkuttelevaa, kun taas kansainvälisen liikenteen ala vapautetaan kokonaan.
672.
Bulgarian tasavalta väittää, että palauttamisvelvollisuus rajoittaa huomattavasti kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapautta, koska palauttaminen estää liikenteenharjoittajia jatkamasta kuljetuspalvelujen tarjoamista, vaikka niille on primaarioikeudessa taattu vapaus tarjota kyseisiä palveluja. Kuljetuspalvelujen tarjoajien toiminta menettää suuren osan houkuttelevuudestaan ja eduistaan. Velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ottamatta huomioon rahdin määrää tiettynä ajankohtana kyseenalaistaa perustavanlaatuisesti tiettyjen liikenteenharjoittajien yleisen liiketoimintamallin. Näin ollen sillä rikotaan SEUT 58 artiklan 1 kohtaa yhdessä SEUT 91 artiklan kanssa. Palauttamisvelvollisuuden asettaminen johtaa tietynlaiseen syrjintään ja on askel taaksepäin palvelujen tarjoamisen vapauden takaavan yhteisen liikennepolitiikan toteuttamisessa. Jos unionin tuomioistuin katsoo SEUT 56 artiklan olevan sovellettavissa, myös tätä määräystä on katsottava rikotun. Bulgarian tasavalta huomauttaa vastauskirjelmässään, että unionin tuomioistuin on jo arvioinut, että sijoittautumisvaatimus kuljetuspalvelujen tarjoamisen välttämättömänä edellytyksenä on sijoittautumisoikeuden vastainen rajoitus.
673.
Bulgarian tasavalta katsoo, että palauttamisvelvollisuudella on vakavia vaikutuksia tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen ja että se vastaa vaikutuksiltaan määrällisiä rajoituksia, jotka ovat SEUT 34 ja SEUT 35 artiklan nojalla kuitenkin kiellettyjä.
674.
Kyproksen tasavalta esittää samat väitteet kuin Bulgarian tasavalta.
675.
Romania väittää, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein tekee unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisille yhtiöiden perustamisesta Romaniaan merkittävästi vaikeampaa, koska siitä aiheutuu huomattavia toimintakustannuksia ja Romanian kaltaiseen unionin reuna-alueen jäsenvaltioon sijoittautuneen yhtiön tulonmenetyksiä. Tällainen velvollisuus on näin ollen SEUT 49 artiklan vastainen, koska se vaikeuttaa sijoittautumisvapauden käyttämistä ja vähentää sen houkuttelevuutta. Tämä vaikuttaa kuljetusyrityksen perustamisen kannattavuuteen ja siten sen houkuttelevuuteen kyseisessä jäsenvaltiossa. Yli 45 prosenttia Romaniaan sijoittautuneista kuljetusyrityksistä harkitsee yhtiön tai sivuliikkeen perustamista tai toiminnan siirtämistä muihin Länsi-Euroopan jäsenvaltioihin liikkuvuuspaketin kielteisten vaikutusten rajoittamiseksi. Vaikka palauttamisvelvollisuus ei siis estä henkilöitä, jotka eivät asu Romaniassa, perustamasta kuljetusyrityksiä, tämä toimenpide tekee yritysten perustamisesta Romaniaan kuitenkin hankalampaa ja vähemmän houkuttelevaa, ja se on perusteeton ja suhteeton sijoittautumisvapauden rajoitus.
676.
Vastauskirjelmässään Romania korostaa neuvoston ja parlamentin näkemyseroja, sillä neuvoston mukaan asetus N:o 1071/2009 on tärkeä toimenpide sijoittautumisvapauden takaamiseksi, kun taas parlamentin mukaan tällä asetuksella ei säännellä sijoittautumisvapautta, koska sen 5 artiklassa säädetään ainoastaan palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämisen edellytyksistä. Romania kiistää parlamentin väitteen, jonka mukaan ainoastaan kansalliset toimenpiteet voivat olla sijoittautumisvapauden rajoituksia, vaikka unionin tuomioistuin on jo todennut, että tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen koskevien rajoitusten kielto koskee kansallisten toimenpiteiden lisäksi unionin toimielinten toimenpiteitä.
2) Asian tarkastelu
677.
Olen jo tuonut esille liikenteen alan erityisluonteen ja erityisen merkityksen perussopimuksissa, (
416
) sillä kyseessä on ala, johon sovelletaan sisämarkkinoilla erityistä oikeudellista järjestelmää. Korostan erityisesti, että liikenteen erityisasemalle sisämarkkinoiden normatiivisessa rakenteessa on ominaista, että siinä yhdistyvät perussopimukseen perustuva oikeus sijoittautua mihin tahansa jäsenvaltioon ja liikenteenharjoittajien oikeus palvelujen tarjoamisen vapauteen, joka taataan vain siltä osin kuin tämä oikeus on tunnustettu unionin lainsäätäjän osana yhteistä liikennepolitiikkaa toteuttamilla johdetun oikeuden toimenpiteillä. Näin ollen kansainvälinen liikenne on täysin vapautettu. Tämä ei koske kansallisia kuljetuksia, joihin sovelletaan edelleen rajoituksia, kun niitä harjoittavat muut kuin jäsenvaltiossa asuvat liikenteenharjoittajat.
678.
SEUT 26 artiklan 1 ja 2 kohdassa esitetyissä yleisissä periaatteissa viitataan kummassakin tapauksessa perussopimusten muihin asiaa koskeviin määräyksiin, minkä vuoksi, kuten parlamentti väittää, liikenteen alaa koskevaa unionin toimea, kuten asetusta 2020/1055, ei voida tarkastella pelkästään tämän määräyksen valossa ilman, että jätetään huomiotta sen täsmällinen ulottuvuus ja unohdetaan perussopimuksen muut asiaa koskevat määräykset, erityisesti SEUT 58 artiklan 1 kohta.
679.
Kuljetuspalvelut vapautetaan vain siltä osin kuin unionin lainsäätäjä perustaa toimintansa SEUT 91 artiklaan, joka on lex specialis. Perussopimuksen mukaan lainsäätäjän on annettava ”yhteisiä sääntöjä, joita sovelletaan kansainväliseen liikenteeseen jäsenvaltion alueelle tai sen alueelta taikka yhden tai useamman jäsenvaltion alueen kautta”. Asetuksen N:o 1071/2009 5 artikla – ennen sen muuttamista asetuksella 2020/1055 – on yksi näistä yhteisistä säännöistä tai edellytyksistä, joita kaikkien liikenteenharjoittajien on noudatettava voidakseen tarjota kuljetuspalvelujaan unionissa. On syytä muistaa, että asetuksen N:o 1071/2009 tarkoituksena, sellaisena kuin se on täsmennetty sen 1 artiklan 1 kohdassa, on säännellä ”maantieliikenteen harjoittajan ammattiin pääsyä ja tämän ammatin harjoittamista”. (
417
) Se, että liikenteenharjoittajan ammatin harjoittaminen edellyttää sääntöjen ja edellytysten noudattamista, ei tosiasiallisesti merkitse palvelujen tarjoamisen vapauden loukkaamista. Mielestäni nämä säännöt ja edellytykset liittyvät pikemminkin kuljetuspalvelujen markkinoiden vapauttamista koskeviin järjestelyihin, joiden osalta lainsäätäjällä on laaja harkintavalta, kuten parlamentti toteaa.
680.
SEUT 49 artiklan rikkomista koskevan väitteen osalta totean Romanian tavoin, että perussopimuksessa taattuihin perusvapauksiin kohdistuvien rajoitusten kielto koskee kansallisten toimenpiteiden lisäksi unionin toimielinten toimenpiteitä (
418
) ja että sijoittautumisvapaus ei muodosta tässä suhteessa poikkeusta. Tässä arvioinnissa sovelletaan tämän ratkaisuehdotuksen 159 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitettyä, ja tässä voidaan esittää vastaavat perustelut kuin kuljettajien paluuta koskevan velvollisuuden osalta. Velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on asetettu erotuksetta kaikille kuljetusyrityksille, jotka haluavat harjoittaa maantieliikennettä unionissa. Sen tarkoituksena on taata, että tieliikenteenharjoittajien toimipaikka on tosiasiallinen ja pysyvä. Sellaisenaan tällä velvollisuudella ei säännellä tai millään tavoin rajoiteta jäsenvaltion talouden toimijoiden vapautta – joka säilyy rajoittamattomana – sijoittautua vastaanottavaan jäsenvaltioon, ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia sekä perustaa yrityksiä niiden edellytysten mukaisesti, jotka sijoittautumismaan lainsäädännössä on määritelty sen omille kansalaisille. (
419
) Kuten neuvosto muistuttaa, palauttamisvelvollisuutta ei ole tarkoitettu otettavaksi huomioon kuljetusyritysten lupamenettelyssä, sillä näiden yritysten on noudatettava tätä velvollisuutta sen jälkeen, kun ne ovat sijoittautuneet, ja kun ne alkavat tarjota palvelujaan. Velvollisuudella palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ei siis rajoiteta sijoittautumisvapautta.
681.
Velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ei estä liikenteenharjoittajia käyttämästä sijoittautumisvapauttaan, koska on riidatonta, että ne voivat halutessaan vapaasti siirtää toimintansa kotipaikkaa. Väite, jonka mukaan palauttamisvelvollisuuteen liittyvä kustannusten merkittävä kasvu tekee yritysten sijoittautumisesta reuna-alueiden jäsenvaltioihin vähemmän houkuttelevaa, on hylättävä, koska se perustuu sellaisen liiketoimintamallin ylläpitämiseen, josta vastaavat yksinomaan kyseiset liikenteenharjoittajat. Kustannusten nousu on sitäkin merkittävämpi, jos liikenteenharjoittaja päättää toimia sijoittautumisjäsenvaltiostaan kaukana sijaitsevassa jäsenvaltiossa. Unionin lainsäätäjän tehtävänä ei ole kompensoida liikenteenharjoittajan kotipaikan ja tosiasiallisen toimipaikan välisestä maantieteellisestä etäisyydestä johtuvia mahdollisia vaikeuksia.
682.
Perusoikeuskirjaan vetoamisen osalta on todettava, että sen 15 artiklan 1 kohdassa suojellaan oikeutta tehdä työtä ja harjoittaa vapaasti valittua tai hyväksyttyä ammattia ja sen 16 artiklassa elinkeinovapautta unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät SEUT 49 artiklan väitetyn rikkomisen osalta, että velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein vaarantaa koko ammatinharjoittamisen vapauden.
683.
Minkä tahansa ammattitoiminnan harjoittaminen edellyttää välttämättä sitä koskevien sääntöjen ja edellytysten hyväksymistä. Vaikka palauttamisvelvollisuuden katsottaisiinkin rajoittavan asianomaisten talouden toimijoiden ammattitoimintaa, perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrätään, että rajoituksia voidaan asettaa ainoastaan lailla perusoikeuskirjassa vahvistettujen oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Tässä tapauksessa palauttamisvelvollisuus ei vaikuta tieliikenteenharjoittajan ammatinharjoittamisen vapautta koskevan oikeuden sisältöön. (
420
) Lisäksi kyseisestä määräyksestä ilmenee, että kaikkien rajoitusten on oltava välttämättömiä ja vastattava tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita. Koska lainsäätäjä on sille annetun laajan harkintavallan puitteissa katsonut tarpeelliseksi muun muassa reilun kilpailun ja tasapuolisten kilpailuedellytysten takaamiseksi toteuttaa toimia, joilla varmistetaan liikenteen sisämarkkinoiden moitteeton toiminta, on katsottava, ettei perusoikeuskirjan 15 ja 16 artiklaa ole rikottu.
684.
Palvelujen tarjoamisen vapauden väitetyn loukkaamisen osalta huomautan, että SEUT 58 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 91 artiklassa määrätään, että unionin lainsäätäjä panee täytäntöön palvelujen tarjoamisen vapauden liikenteen alalla. Velvollisuutta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ei näin ollen voida tarkastella erikseen SEUT 56 artiklan nojalla, ellei jälleen kerran jätetä huomiotta liikenteen erityispiirteet palvelujen tarjoamisen vapauden osalta. Kuten olen jo todennut, (
421
) unionin lainsäätäjällä on näin ollen oikeus muuttaa edellytyksiä, joilla palvelujen tarjoamisen vapautta harjoitetaan tieliikenteen alalla muun muassa sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan takaamiseksi, koska unionin lainsäätäjä itse määrittelee kyseisten palvelujen vapauttamisen asteen yhteistä liikennepolitiikkaa toteuttaessaan. On syytä muistaa, että unionin tuomioistuin on jo todennut perustelluksi unionin lainsäätäjän pyrkimyksen taata palvelujen tarjoamisen vapaus oikeudenmukaisesti eli lainsäädännöllä, jolla taataan kilpailu, joka ei perustu siihen, että yhdessä ja samassa jäsenvaltiossa sovelletaan työehtoja ja ‑oloja, jotka ovat olennaisella tavalla eri tasolla. (
422
) Velvollisuudella palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on tarkoitus taata, että liikenteenharjoittajan toimipaikka on tosiasiallinen ja pysyvä, jotta voidaan varmistaa todellinen yhteys sijoittautumisjäsenvaltioon, joka määrittelee muun muassa liikenteenharjoittajaan sovellettavat vero- ja sosiaalialan säännöt. Asetuksen 2020/1055 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa unionin lainsäätäjä toteaa selvästi, että tavoitteena on torjua postilaatikkoyrityksiä ja vähentää riskiä, joka liittyy järjestelmälliseen kabotaasiin ja kiertäviin kuljettajiin, jotta voidaan varmistaa sisämarkkinoiden moitteeton toiminta liikenteen alalla. Näin olleen väitteet, joiden mukaan SEUT 56 artiklaa ja SEUT 58 artiklan 1 kohtaa on rikottu, on hylättävä perusteettomina.
685.
Siltä osin kuin kyse on tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoittamista koskevasta väitteestä, Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta eivät mielestäni ole esittäneet riittävää näyttöä palauttamisvelvollisuuden vaikutuksista tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen, vaan ne ovat tyytyneet esittämään yleisiä väitteitä. Tällaista näyttöä on vaikeaa esittää erityisesti siksi, että ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden väitetyt rajoittavat vaikutukset ovat selvästi liian satunnaisia ja liian välillisiä, jotta voitaisiin katsoa, että asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohta olisi omiaan rajoittamaan jäsenvaltioiden välistä kauppaa ja että se siis olisi SEUT 34 ja SEUT 35 artiklassa tarkoitettu rajoitus. (
423
)
686.
Näin ollen perusoikeuskirjan 15 ja 16 artiklan, SEUT 26, SEUT 34, SEUT 35, SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan ja SEUT 58 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevat kanneperusteet on hylättävä perusteettomina.
g)
Johtopäätös
687.
Tämän ratkaisuehdotuksen 642 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitetyistä syistä Liettuan tasavallan (C‑542/20), Bulgarian tasavallan (C‑545/20), Romanian (C‑547/20), Kyproksen tasavallan (C‑549/20), Unkarin (C‑551/20), Maltan tasavallan (C‑552/20) ja Puolan tasavallan (C‑554/20) nostamat kanteet on hyväksyttävä siltä osin kuin ne kohdistuvat asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohtaan, siltä osin kuin sillä on muutettu asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohdan b alakohtaa lisäämällä siihen velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein, ja kyseinen säännös on kumottava.
2.
Velvollisuus suhteuttaa käytettävissä olevien ajoneuvojen ja kuljettajien määrä yrityksen harjoittaman liikenteen määrään (asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohta siltä osin kuin sillä on lisätty asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohtaan g alakohta)
688.
Puolan tasavalta riitauttaa ainoana kantajana asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan laillisuuden siltä osin kuin sillä on lisätty asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohtaan g alakohta, ja se vetoaa tältä osin kahteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista ja toinen oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista. Lisäksi Puolan tasavalta vetoaa asiassa C‑554/20 nostamassaan kanteessa asetuksen 2020/1055 kaikkien säännösten osalta laaja-alaisesti esittämässään yhteisessä kanneperusteessa SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomiseen.
a)
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva ensimmäinen kanneperuste
1) Asianosaisten lausumat
689.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevan kanneperusteensa yhteydessä Puolan tasavalta väittää, että velvollisuus, jonka mukaan yrityksellä on sijoittautumisjäsenvaltiossa oltava jatkuvasti ja säännöllisesti käytettävissään vaaditut edellytykset (
424
) täyttäviä ajoneuvoja ja kuljettajia, joilla on pysyvä asemapaikka kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevassa toimipisteessä ja joiden määrä on suhteutettu yrityksen harjoittaman liikenteen määrään, perustuu mielivaltaisiin kriteereihin, että se ei sovellu asetuksen 2020/1055 tavoitteiden – joita ei sitä paitsi ole täsmennetty – saavuttamiseen ja että sillä on liikenteenharjoittajille kielteisiä taloudellisia vaikutuksia, jotka ovat suhteettomia mahdollisiin myönteisiin vaikutuksiin nähden. Tällaisen toimenpiteen tarvetta ei ole arvioitu riittävästi vaikutustenarvioinnissa, ja sen käyttöönoton syyt jäävät epäselviksi, samoin kuin sen tavoitteet. Asetuksessa 2020/1055 säädetään jo ajoneuvojen palauttamisvelvollisuudesta ja kuljettajien paluuta koskevasta velvollisuudesta, joten asetuksen N:o 1071/2009 uusi 5 artiklan 1 kohdan g alakohta on lisätoimenpide, jolla rajoitetaan entisestään yritysten käytettävissä olevien ajoneuvojen liikkuvuutta. Kyseessä on täysin mielivaltainen vaatimus, jossa ei oteta huomioon kansainvälisen maantieliikenteen erityisluonnetta, ja se on järjetön este tällaisen toiminnan harjoittamiselle. Puolan tasavalta pitää valitettavana sitä, ettei asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohdan g alakohdassa säädetyn vaatimuksen ja tosiasiallisen ja pysyvän toimipaikan välillä ole objektiivista yhteyttä, ja väittää, että tällainen vaatimus ei todellisuudessa koske sijoittautumispaikan määrittämistä koskevia sääntöjä vaan itse kuljetustoiminnan järjestämistapoja. Puolan tasavalta väittää lisäksi, että tämä vaatimus velvoittaa liikenteenharjoittajat järjestämään ylimääräisiä tyhjänä ajettuja matkoja, mutta myöntää, että ylimääräisten matkojen määrää on vaikea arvioida kyseisen säännöksen epätarkkuuden vuoksi. Tällaisen vaatimuksen noudattaminen aiheuttaa yrityksille kustannuksia, jotka liittyvät joko ylimääräisiin tyhjänä ajettuihin matkoihin tai kaluston tai kuljettajien määrän kasvuun. Näistä lisäkustannuksista vastaaminen on vaikeaa pk-yrityksille, jotka muodostavat suurimman osan alasta, ja ne johtavat konkursseihin ja toiminnan siirtämiseen muualle. Vaikutustenarvioinnissa ei ole otettu huomioon näitä tekijöitä. Koska unionin toimen laillisuutta on arvioitava sen antamisajankohtana, Puolan tasavalta huomauttaa, että asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, uusi 5 artiklan 1 kohdan g alakohta annettiin aikana, jolloin liikenteen alalla toimivat yritykset olivat heikentyneet covid-19-pandemian vuoksi. Näin ollen ei ole asianmukaista, että unionin lainsäätäjä, jolla oli tietoja pandemian vaikutuksista liikenteen alaan, asetti yrityksille perusteettomia lisäkustannuksia.
690.
Neuvosto ja parlamentti vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
691.
Muistutan, että asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, uudessa 5 artiklan 1 kohdan g alakohdassa asetetaan sijoittautumisvaatimukseen liittyvä uusi edellytys, kun siinä säädetään, että jotta yrityksellä voidaan katsoa olevan asetuksen N:o 1071/2009 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu tosiasiallinen ja pysyvä toimipaikka sijoittautumisjäsenvaltiossa, sillä on sijoittautumisjäsenvaltiossa oltava jatkuvasti ja säännöllisesti käytettävissään ajoneuvoja ja kuljettajia, joilla on pysyvä asemapaikka kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevassa toimipisteessä ja joiden määrä on suhteutettu yrityksen harjoittaman liikenteen määrään.
692.
Totean aluksi, että asetuksen N:o 1071/2009 muuttamista koskevan komission ehdotuksen 1 artiklan 3 alakohdan d alakohdan mukaan asetuksen 5 artiklaan olisi lisätty velvollisuus, jonka mukaan yrityksellä on oltava käytettävissään varoja ja palveluksessaan työntekijöitä, joiden määrä on suhteutettu toimipaikan liiketoimintaan. Tällaisen velvollisuuden vaikutuksista tehtiin kokonaisarvio, joka sisältyi komission alkuperäiseen ehdotukseen liitettyyn vaikutustenarviointiin yhdessä kuuden muun komission luetteleman toimenpiteen kanssa. (
425
) Vaikka unionin lainsäätäjän lopulta hyväksymä sanamuoto poikkeaa hieman tästä ehdotuksesta, (
426
) on selvää, että unionin lainsäätäjällä oli riittävät tiedot arvioidakseen asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan g alakohdassa nyt säädetyn velvollisuuden käyttöönoton vaikutusta. Kuten neuvosto huomauttaa, tämä säännös ei kuulu niihin liikkuvuuspaketin säännöksiin, joista komissio ilmaisi varauksia. (
427
)
693.
Uusi 5 artiklan 1 kohdan g alakohta auttaa mielestäni selvästi toteuttamaan asetuksen 2020/1055 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa asetettuja tavoitteita eli torjumaan postilaatikkoyrityksiä koskevaa ilmiötä ja takaamaan reilun kilpailun ja tasapuoliset kilpailuedellytykset sisämarkkinoilla ja tätä varten varmistamaan, että liikenteenharjoittajat ovat tosiasiallisesti ja jatkuvasti läsnä sijoittautumisjäsenvaltiossa ja harjoittavat toimintaansa sieltä käsin. Tässä tarkoituksessa unionin lainsäätäjä on halunnut ”selkeyttää ja vahvistaa tosiasiallisen ja pysyvän toimipaikan olemassaoloa koskevia säännöksiä samalla, kun vältetään aiheuttamasta suhteetonta hallinnollista rasitetta”. Nähdäkseni asetetut tavoitteet ovat helposti yksilöitävissä, kuten parlamentti ja neuvosto väittävät.
694.
Selkeyttäminen ja vahvistaminen tapahtui toteuttamalla useita keskeisiä toimenpiteitä, kuten ajoneuvojen palauttamista koskeva velvollisuus ja kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus. Tältä osin ei ole oikein väittää, että asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan g alakohdassa toistettaisiin nämä kaksi aiempaa velvollisuutta. Kuten neuvosto ja parlamentti ovat korostaneet, kyseisessä artiklassa säädetään käytettävissä olevia kalustoa ja henkilöresursseja koskevasta määrällisestä vaatimuksesta, mutta siinä ei käsitellä ajoneuvojen ja kuljettajien liikkuvuuden astetta eikä palaamistiheyttä, josta puolestaan säädetään ajoneuvojen osalta edelleen asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ja kuljettajien osalta asetuksen N:o 561/2006, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1054, 8 artiklan 8 a kohdassa. Näin muutetun asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohdan g alakohdasta ei myöskään seuraa, että ajoneuvoilta edellytettäisiin jatkuvaa käyttöä tai kuljettajilta jatkuvaa läsnäoloa sijoittautumisjäsenvaltiossa.
695.
Tähän velvollisuuteen liittyvät vaatimukset eivät vaikuta kohtuuttomilta. Ajoneuvojen ja kuljettajien määrän on oltava suhteutettu yrityksen harjoittaman liikenteen määrään. Ensi arviolta on vaikeaa katsoa, että säännös, joka sisältää nimenomaisen viittauksen siinä tarkoitettuun suhteelliseen yhteyteen, olisi suhteeton. Asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan g alakohdassa edellytetään ainoastaan aineellisten ja henkilöresurssien käyttöä määräämättä esimerkiksi sitä, minkä tyyppisiä oikeussuhteita yrityksen ja kuljettajien välillä on oltava. Puolan tasavallan esittämä kritiikki, joka koskee ajoneuvojen hankkimisesta tai kuljettajien palkkaamisesta aiheutuvia perusteettomia taloudellisia seurauksia, vaikuttaa perusteettomalta, koska on perusteltua olettaa, että suurimman osan liikenteenharjoittajista toiminta perustuu jo nyt riittävässä suhteessa oleviin aineellisiin ja henkilöresursseihin. Lisäksi väite, jonka mukaan 5 artiklan 1 kohdan g alakohdassa säänneltäisiin mielivaltaisesti kuljetustoiminnan järjestämistapaa, perustuu tämän artiklan virheelliseen tulkintaan, koska – kuten neuvosto väittää – kyseisessä artiklassa ei säännellä millään tavoin paikkaa, jossa kuljetuspalvelu on suoritettava, vaan sillä pyritään ainoastaan vahvistamaan erityisesti asetuksen 2020/1055 johdanto-osan kuudennessa ja kahdeksannessa perustelukappaleessa esitetyistä syistä yrityksen ja sijoittautumisjäsenvaltion, josta käsin yritys harjoittaa toimintaa, välistä yhteyttä. Kyseisen asetuksen johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee erityisesti, että unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti torjunut kaikki muutokset, joilla liikenteenharjoittajat velvoitettaisiin harjoittamaan tietty määrä liikennettä sijoittautumisjäsenvaltiossa tai rajoitettaisiin liikenteenharjoittajien mahdollisuutta tarjota palveluja kaikkialla sisämarkkinoilla. Näin ollen on selvää, että asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan g alakohdassa säädetty velvollisuus, jonka mukaan yrityksellä on sijoittautumisjäsenvaltiossa oltava jatkuvasti ja säännöllisesti käytettävissään ajoneuvoja ja kuljettajia, joilla on pysyvä asemapaikka kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevassa toimipisteessä ja joiden määrä on suhteutettu yrityksen harjoittaman liikenteen määrään, jotta sillä voidaan katsoa olevan tosiasiallinen ja pysyvä toimipaikka sijoittautumisjäsenvaltiossa, on tulosta lainsäätäjän laajasta harkintavallasta alalla, jolla on vertailtava erilaisia intressejä.
696.
Unionin lainsäätäjää ei voida arvostella siitä, että se on päättänyt asettaa liikenteenharjoittajille lisäkustannuksia, vaikka covid-19-pandemian taloudelliset seuraukset olivat jo heikentäneet niitä. Asetuksessa 2020/1055 säädetään sen soveltamisesta 21.2.2022 alkaen eli yli 18 kuukauden kuluttua sen antamisesta pandemian ensimmäisen aallon jälkeen, ja asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan g alakohdassa säädetyllä edellytyksellä viime kädessä vain selvennetään edellytystä, jota tavallisesti edellytetään kaikilta maantieliikenteen markkinoilla toimivilta yrityksiltä ja jonka useimmat yritykset jo täyttivät.
697.
Näin ollen suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
b)
Oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste
1) Asianosaisten lausumat
698.
Palautettuaan mieleen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön Puolan tasavalta väittää, että asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan g alakohta ei epätäsmällisyytensä vuoksi täytä oikeusvarmuuden periaatteen vaatimuksia. Sen sisältämät ilmaisut ovat liian epämääräisiä, mikä vaikuttaa kyseiseen säännökseen sisältyvän velvollisuuden ulottuvuuteen. Yritykset joutuvat oikeudellisesti epävarmaan tilanteeseen sen suhteen, täyttävätkö ne toiminnallaan velvollisuuden, jonka mukaan niillä on sijoittautumisjäsenvaltiossa oltava säännöllisesti ja jatkuvasti käytettävissään ajoneuvoja ja kuljettajia, joilla on pysyvä asemapaikka kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevassa toimipisteessä ja joiden määrä on suhteutettu yrityksen harjoittaman liikenteen määrään. Siitä, että yritysten on mahdotonta tietää, täyttävätkö ne yhden toimintansa harjoittamisen edellytyksistä, aiheutuu niille vakavia oikeudellisia seurauksia.
699.
Sen mukaan kriteeri, joka koskee kuljettajien ja ajoneuvojen pysyvää asemapaikkaa sijoittautumisjäsenvaltiossa sijaitsevassa toimipisteessä, on hyvin epämääräinen ja tulkinnanvarainen. Koska ajoneuvojen palauttamista ja kuljettajien paluuta säännellään jo muilla säännöksillä, tämä kriteeri on erillinen vaatimus, jonka ulottuvuutta on mahdotonta määrittää. Myös oikeasuhteisuuden kriteeri on hyvin epämääräinen, ja on mahdotonta määrittää konkreettisesti ajoneuvojen ja kuljettajien määrää, johon säännöksessä viitataan.
700.
Puolan tasavallan mukaan asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan g alakohdan ja asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan c alakohdan välillä on perustavanlaatuinen ero, sillä tässä viimeksi mainitussa säännöksessä säädettiin, että liikenteenharjoittajan on ohjattava toimintaansa sijoittautumisjäsenvaltiossa sijaitsevalta varikolta käsin siten, että sillä on käytettävissään ”tarvittavat hallinnolliset välineet” ja ”asianmukaiset tekniset välineet ja laitokset”, koska Puolan tasavallan mukaan tällaiset välineet ja laitokset ovat toissijaisia kuljetustoimintaan nähden, kun taas kysymyksellä ajoneuvojen ja kuljettajien määrästä on ratkaiseva merkitys yrityksen johtamisen kannalta. Sen vuoksi se pitää erityisen tärkeänä, että velvollisuus muotoiltaisiin täsmällisesti.
701.
Parlamentti ja neuvosto vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
702.
Tämän ratkaisuehdotuksen 117 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että oikeusvarmuuden periaatteen noudattamista arvioitaessa on tutkittava, onko tarkasteltu säännös niin epäselvä, että ne, joille se on osoitettu, eivät voi selvittää riittävällä varmuudella mahdollisia epäselvyyksiä sen ulottuvuuden tai merkityksen osalta, jolloin nämä eivät voi yksiselitteisesti määritellä oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan.
703.
Tässä yhteydessä muistutan, että asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan g alakohdassa vahvistetaan yksi liikenteenharjoittajan ammattiin pääsyn edellytyksistä vahvistamalla vaatimus tosiasiallisesta ja pysyvästä toimipaikasta sijoittautumisvaltiossa.
704.
Kuljetusyrityksillä on oltava jatkuvasti ja säännöllisesti käytettävissään ajoneuvoja ja kuljettajia. Tässä vaiheessa en näe mitään vaikeutta, joka estäisi näitä yrityksiä ymmärtämästä, että niillä on oltava käytettävissään – ei hallussaan – toimintansa kannalta tarvittavat aineelliset ja henkilöstöresurssit (eli ajoneuvoja ja kuljettajia). Henkilöstön pysyvää asemapaikkaa toimipisteessä koskevan viittauksen merkitykseen saadaan tarvittaessa selvennystä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. (
428
)
705.
Näillä yrityksillä on oltava käytettävissään aineelliset ja henkilöstöresurssit, joiden ”määrä on suhteutettu yrityksen harjoittaman liikenteen määrään”. Näiltä yrityksiltä edellytetään, että niiden ajoneuvokanta vastaa niiden toiminnan tasoa, samoin kuin niiden työvoima, koska – kuten Puolan tasavalta korostaa – nämä ovat kaksi tieliikenteenharjoittajan toimintaan olennaisesti liittyvää tekijää. Puolan tasavalta väittää, että viittaus oikeasuhteisuuteen tekee mahdottomaksi määrittää ajoneuvojen ja kuljettajien määrää, joka yrityksillä pitäisi konkreettisesti olla käytettävissään. Katson päinvastoin, että ammattimaisina liikenteenharjoittajina tieliikenteenharjoittajat hallitsevat jatkuvasti ajoneuvovirtoja suhteessa kuljettajien saatavuuteen ja että niillä on melko tarkka käsitys niiden toiminnassa tarvittavien ajoneuvojen ja kuljettajien määrästä. Jos unionin lainsäätäjä olisi määritellyt tarkemmin asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan g alakohdassa säädetyn velvollisuuden, esimerkiksi vahvistamalla ajoneuvojen ja kuljettajien määrän, joka yrityksillä olisi oltava käytettävissään esimerkiksi liikevaihdon mukaan, yrityksillä sekä asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan vaatimusten noudattamisen valvonnasta vastaavilla viranomaisilla ei olisi ollut tarvittavaa harkintavaltaa ja siten liikkumavaraa ottaa tarvittaessa huomioon muita olosuhteita kuin liikevaihto. Joka tapauksessa muistutan, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden periaatteen vaatimuksia ei voida ymmärtää siten, että ne edellyttäisivät, että oikeussäännössä mainitaan aina ne eri konkreettiset tilanteet, joissa sitä voidaan soveltaa, koska unionin lainsäätäjä ei voi määrittää etukäteen kaikkia tällaisia tilanteita. (
429
)
706.
Asian tarkastelun perusteella asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 5 artiklan 1 kohdan g alakohta on näin ollen riittävän selvä ja täsmällinen ja sen vaikutukset ovat riittävän ennakoitavissa, jotta ne, joita asia koskee, tietäisivät, miten niiden tulee toimia niissä tilanteissa ja oikeudellisissa suhteissa, jotka kuuluvat unionin oikeusjärjestyksen alaisuuteen. (
430
) Oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
c)
SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomista koskeva kanneperuste
1) Asianosaisten lausumat
707.
Koska tämä viimeinen kanneperuste on kaikille riidanalaisille säännöksille yhteinen kanneperuste, joka on jo esitetty tiivistäen, (
431
) totean ainoastaan, että Puolan tasavalta väittää SEUT 11 artiklaa ja perusoikeuskirjan 37 artiklaa rikotun, koska unionin lainsäätäjä ei ole ottanut huomioon ympäristönsuojelun vaatimuksia, ja väittää, että uusi velvollisuus lisää merkittävästi tyhjänä ajettuja matkoja, jotka eivät ole taloudellisesti perusteltuja. Puolan tasavalta väittää, että unionin lainsäätäjä ei ole arvioinut riidanalaisten säännösten täytäntöönpanon vaikutuksia, eikä se näin ollen ole kyennyt vertailemaan asetuksen 2020/1055 tavoitteita ja ympäristönsuojelua koskevia tavoitteita.
708.
Neuvosto ja parlamentti vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
709.
SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomista koskevan kanneperusteen osalta tyydyn toteamaan, ettei Puolan tasavalta ole pelkän periaatteellisen väittämän lisäksi osoittanut, miten velvollisuus, jonka mukaan sijoittautumisjäsenvaltiossa on oltava jatkuvasti ja säännöllisesti käytettävissä asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan e alakohdassa säädetyt edellytykset täyttäviä ajoneuvoja ja kuljettajia, joilla on pysyvä asemapaikka kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevassa toimipisteessä ja joiden määrä on suhteutettu yrityksen harjoittaman liikenteen määrään, edellyttäisi lisämatkoja, jotka mahdollisesti ajetaan tyhjänä.
710.
Puolan tasavallan esittämä kanta vaikuttaa myös kahdessa suhteessa hieman ristiriitaiselta. Yhtäältä se väittää, että tällainen velvollisuus johtaa suureen määrään tyhjänä ajettuja matkoja, millä on merkittävä kielteinen vaikutus ympäristöön, mutta samalla väittää, että tällaisen velvollisuuden tavoitteena on pitää ajoneuvot ja niiden kuljettajat toimipisteessä ja että se on ”järjetön este kuljetustoiminnan harjoittamiselle, kun otetaan huomioon sen taustalla oleva logiikka”. (
432
) Toisaalta tuntuu melko paradoksaaliselta väittää, että jos nämä tyhjänä ajetut matkat olisivat taloudellisesti perusteltuja, säännöksen, josta ne johtuvat, yhteensopivuutta SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan kanssa ei enää kyseenalaistettaisi.
711.
Siltä osin kuin sen, ettei asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdasta, jolla asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklaan on lisätty g alakohta, ole tehty vaikutustenarviointia, väitetään merkitsevän SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomista, viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 570 kohtaan. Täydellisyyden vuoksi totean myös, että Puolan tasavallan esittämät luvut, joilla se pyrkii osoittamaan tästä uudesta säännöksestä aiheutuvat kielteiset ympäristövaikutukset, koskevat tosiasiallisesti lähes yksinomaan arviota ympäristövaikutuksista, jotka johtuvat ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden täyttämisestä.
712.
Nähdäkseni Puolan tasavallan väite perustuu, kuten neuvosto ja parlamentti korostavat, asetuksen N:o 1071/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, uuden 5 artiklan 1 kohdan g alakohdan virheelliseen tulkintaan, koska tämä säännös ei koske sitä, miten tiheästi toimipisteissä on oltava läsnä, vaan ainoastaan niiden ajoneuvojen ja kuljettajien määrää, joilla on asemapaikka näissä toimipisteissä. Näin ollen SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan (
433
) rikkomista koskeva kanneperuste on hylättävä.
d)
Johtopäätös
713.
Puolan tasavallan asiassa C‑554/20 nostama kanne hylätään siltä osin kuin se kohdistuu asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohtaan, siltä osin kuin sillä on lisätty asetukseen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohdan g alakohta.
3.
Neljän päivän karenssiaika kahden kabotaasijakson välillä (asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohta, jolla asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklaan on lisätty 2 a kohta)
714.
Liettuan tasavalta, Bulgarian tasavalta, Romania, (
434
) Maltan tasavalta ja Puolan tasavalta riitauttavat asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan laillisuuden, siltä osin kuin sillä lisätään asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklaan 2 a kohta, jossa säädetään liikenteenharjoittajien velvollisuudesta noudattaa neljän päivän karenssiaikaa kahden sallitun kabotaasijakson välillä.
a)
Unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan noudattamatta jättämistä koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
715.
Liettuan tasavalta esittää samanlaisia perusteluja kuin ne, jotka on esitetty ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevaa velvollisuutta vastaan. Neljän päivän karenssiaika on siten sen mielestä ristiriidassa SEU 3 artiklan 3 kohdan, SEUT 11 ja SEUT 191 artiklan, perusoikeuskirjan 37 artiklan ja yleisemmin unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan kanssa. Asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohta on annettu unionin ympäristöpolitiikkaa ohjaavien periaatteiden vastaisesti ilman, että vaikutustenarviointia olisi tehty, ja ilman, että ympäristönsuojeluun kohdistuvia kielteisiä vaikutuksia olisi analysoitu. Velvollisuus viedä ajoneuvo pois maasta, jossa kabotaasimatka on tehty, johtaa tyhjänä ajettavien raskaiden tavarankuljetusajoneuvojen määrän ja siten hiilidioksidipäästöjen lisääntymiseen, kuten vahvistetaan tutkimuksissa, joiden mukaan nämä lisäpäästöt ovat arviolta 4 miljoonaa tonnia. (
435
)
716.
Sen mukaan SEU 3 artiklan 3 kohtaa ja SEUT 11 ja SEUT 191 artiklaa ei voida tulkita niin tiukasti kuin neuvosto ja parlamentti esittävät puolustuksessaan. Vaikka lainsäätäjä voi toteuttaa toimenpiteitä, jotka poikkeavat ympäristönsuojelun tavoitteista, nämä toimenpiteet eivät voi olla selvästi yhteensopimattomia näiden tavoitteiden kanssa tai niiden vastaisia, kuten tässä tapauksessa, sillä ympäristönsuojelu on pakottava vaatimus. Riidanalaisen velvollisuuden ympäristövaikutukset on selvästi aliarvioitu, kuten asetuksen 2020/1055 voimaantulon jälkeen komission aloitteesta tehdyn vaikutustenarvioinnin päätelmät osoittavat. Koska unionin lainsäätäjä ei ole arvioinut riidanalaisen säännöksen vaikutuksia, se ei ole ottanut huomioon sitä, että kun karenssivaatimuksen on määrä johtaa logistiikkaketjun tehokkuuden heikkenemiseen, tyhjänä ajettujen raskaiden tavarankuljetusajoneuvojen lukumäärä, polttoaineen kulutus ja hiilidioksidipäästöt ovat lisääntyneet. Ajoneuvojen seisottaminen on näin ollen ilmeistä resurssien epärationaalista käyttöä ja lisää osaltaan komission vaikutustenarvioinnissa todettuja ajoneuvojen palaamisen kielteisiä vaikutuksia. Vaikka neuvosto kiistää karenssiajan kaikki ympäristövaikutukset, se ei ole esittänyt mitään lukuja, mikä osoittaa, ettei vastaajina olevilla toimielimillä ollut riittäviä tietoja asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan antamisajankohtana.
717.
Bulgarian tasavalta on esittänyt yhteiset perustelut kahdelle tässä yhteydessä riitauttamalleen säännökselle. (
436
) Se väittää, että se, mitä se kutsuu kabotaasimatkojen väliseksi lepoajaksi, lisää tyhjänä ajamista ja rajoittaa kabotaasiliikennettä, vaikka kabotaasiliikenteen tiedetään osaltaan vähentävän tyhjänä ajamista, kuten komissio korostaa valkoisessa kirjassaan, jonka otsikkona on ”Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma – Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää” (
437
) ja jossa se kehottaa poistamaan kabotaasiliikennettä koskevat rajoitukset. Karenssiajalla ei millään tavoin edistetä korkeatasoisen ympäristönsuojelun ja ympäristön laadun parantamista eikä siihen ole sisällytetty ympäristönsuojeluun liittyviä vaatimuksia. Bulgarian tasavallan mielestä asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohta on siten yhtäältä SEUT 90 artiklan, luettuna yhdessä SEU 3 artiklan 3 kohdan ja SEUT 11 artiklan kanssa, ja perusoikeuskirjan 37 artiklan vastainen ja toisaalta SEU 3 artiklan 5 kohdan, SEUT 208 artiklan 2 kohdan ja SEUT 216 artiklan 2 kohdan ja Pariisin sopimuksen vastainen.
718.
Puolan tasavalta on esittänyt yhteiset perustelut niille neljälle säännökselle, jotka se riitauttaa SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomisen perusteella. Muistutettuaan tieliikenteen merkittävästä osuudesta hiilidioksidipäästöistä ja ilmansaasteista sekä ilmastokriisin huolestuttavasta asiayhteydestä Puolan tasavalta korostaa ympäristön pilaantumisen ihmisten terveydelle aiheuttamia riskejä. Se väittää, että vastaajina olevien toimielinten olisi pitänyt tehdä vaikutustenarviointi säännöksestä, jolla otetaan käyttöön karenssiaika kabotaasimatkan päätyttyä jäsenvaltiossa, ja varmistaa, ettei suunniteltu toimenpide vaaranna muissa ympäristöalalla annetuissa johdetun oikeuden toimissa asetettujen tavoitteiden toteuttamista. Jos toimella voi olla haitallisia ympäristövaikutuksia, vastaajina olevien toimielinten olisi pitänyt vertailla vastakkaisia intressejä ja tehdä asianmukaiset muutokset tai ainakin varmistaa, ettei säännöstöllä vaaranneta muissa ympäristöalalla annetuissa johdetun oikeuden toimissa asetettujen tavoitteiden toteuttamista. Puolan tasavallan mielestä asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdassa säädetty kabotaasiliikenteen lisärajoitus johtaa tyhjänä ajettujen matkojen lisääntymiseen ja siten hiilidioksidipäästöjen lisääntymiseen, mikä johtuu loogisesti siitä, että kabotaasiliikenteeseen liittyvät kuljetusten optimoinnista saatavat edut vähenevät. Lainsäätäjä on itse todennut kabotaasiliikenteen ja tyhjänä ajettujen matkojen vähentämisen välisen yhteyden.
719.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
720.
Väitettä, jonka mukaan neljän päivän karenssiaika kahden sallitun kabotaasijakson välillä on ympäristöpolitiikan vastainen pelkästään sillä perusteella, että tällainen karenssiaika vähentää mahdollisuutta turvautua kabotaasiin silloin, kun kabotaasilla voitaisiin optimoida harjoitettavaa liikennettä, kuten lainsäätäjä toteaa asetuksen 2020/1055 johdanto-osan 21 perustelukappaleessa, ja siten rajoittaa sen ympäristövaikutuksia, ei voida hyväksyä, ellei katsota, että ympäristönsuojeluvaatimusten olisi aina oltava etusijalla muihin unionin tavoitteisiin nähden, mikä ei käy ilmi SEU 3 artiklan 3 kohdasta eikä SEUT 11 artiklasta, ja ellei lainsäätäjältä viedä mahdollisuutta laajaa harkintavaltaansa käyttäen säännellä toimintaa, jota se on täysin tietoisesti kieltäytynyt vapauttamasta kokonaan, (
438
) kuten ilmenee kyseisestä perustelukappaleesta, jonka mukaan kabotaasiliikenne ”olisi sallittava niin kauan, kuin sitä ei harjoiteta tavalla, joka muodostuu pysyväksi tai jatkuvaksi toiminnaksi asianomaisessa jäsenvaltiossa”. Lisään vielä, että jo kabotaasin määritelmässäkin viitataan sen tilapäisyyteen (
439
) ja että kuten neuvosto on huomauttanut, asetuksessa N:o 1072/2009 tarkoitettuun kabotaasiin liittyvissä ympäristötehokkuuseduissa on mieltä vain niin kauan kuin kabotaasiliikennettä ei ole täysin vapautettu ja niin kauan kuin kabotaasi liittyy edelleen kansainväliseen liikenteeseen, johon puolestaan liittyy paluumatka: kabotaasilla, joka ei liity tällaiseen liikenteeseen – eli valtioon A sijoittautuneen liikenteenharjoittajan mahdollisuudella tulla vapaasti tarjoamaan kansallisia kuljetuksia valtiossa B – ei siis edistetä liikenteen logistista tehokkuutta eikä pyrkimystä järkeistää paluumatkoja.
721.
Toisin kuin Liettuan tasavalta väittää, tätä karenssiaikaa sinänsä ei myöskään voida tulkita velvollisuudeksi palauttaa ajoneuvo sen asemapaikan jäsenvaltioon. Jos liikenteenharjoittajat aikovat täyttää velvollisuutensa noudattaa neljän päivän karenssiaikaa palauttamalla ajoneuvon liikenteenharjoittajan sijoittautumisjäsenvaltioon, tällainen päätös perustuu niiden toiminnan taloudelliseen tehokkuuteen liittyviin näkökohtiin, mutta siitä ei sellaisenaan määrätä asetuksessa 2020/1055. (
440
)
722.
Lopuksi totean, että Puolan tasavallan väitteissä on tiettyä paradoksaalisuutta, sillä se kritisoi säännöksen soveltamisesta aiheutuvia kustannuksia, jotka johtuvat siitä, että raskaat tavarankuljetusajoneuvot, jotka sen mukaan harjoittaisivat kabotaasiliikennettä ja kolmansien maiden välisiä kuljetuksia, jos niihin ei sovellettaisi neljän päivän karenssiaikaa kahden sallitun kabotaasijakson välillä, joutuvat ajamaan tyhjänä. (
441
) Puhtaasti ympäristönäkökulmasta katsottuna en ymmärrä, miten tällaisella tilanteella olisi pienempi vaikutus ympäristöön. (
442
)
723.
Kuten olen jo todennut, siltä osin kuin kyse on SEUT 11 artiklan rikkomista koskevasta väitteestä, asetuksen 2020/1055 riidanalaisia säännöksiä ei voida missään tapauksessa arvioida erikseen, vaan koko liikennepolitiikkaa koskevasta arvioinnista on käytävä ilmi, että ympäristön edut on otettu asianmukaisesti huomioon. Viittaan tässä yhteydessä tästä esittämiini perusteluihin, jotka koskevat soveltuvin osin karenssiaikaa koskevaa arviointia. (
443
)
724.
Muilta osin eli perusoikeuskirjan 37 artiklan ulottuvuuden osalta viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 565 kohtaan, vaikutustenarvioinnin puuttumista koskevan väitteen osalta tämän ratkaisuehdotuksen 570 kohtaan ja SEUT 191 artiklaan vetoamisen merkityksettömyyden osalta tämän ratkaisuehdotuksen 581 kohtaan, Pariisin sopimuksen sekä SEU 3 artiklan 5 kohdan ja SEUT 208 artiklan ja SEUT 216 artiklan 2 kohdan rikkomista koskevan väitteen osalta viittaan 586 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin ja suhdetta muihin johdetun oikeuden toimiin koskevan kysymyksen osalta viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 594 kohtaan.
725.
Kaiken edellä esitetyn perusteella on katsottava, että unionin ympäristöpolitiikan noudattamatta jättämistä koskevat kanneperusteet on hylättävä perusteettomina.
b)
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
726.
Liettuan tasavalta väittää, että asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 8 artiklan 2 a kohta on suhteellisuusperiaatteen vastainen, koska unionin lainsäätäjä on antanut kyseisen säännöksen ilman, että sillä olisi ollut riittävät tiedot sen vaikutuksista, ja ilman, että se olisi määritellyt, missä määrin kyseisestä säännöksestä talouden toimijoille aiheutuvat kielteiset vaikutukset voisivat olla perusteltuja.
727.
Liettuan tasavalta esittää, vaikkakin suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta erillisen kanneperusteen yhteydessä, väitteitä, jotka liittyvät tämän periaatteen loukkaamiseen vaikutustenarvioinnin puuttumisen vuoksi (
444
) ja jotka on tutkittava tässä yhteydessä. Se väittää, että komissio, neuvosto ja parlamentti eivät ole tehneet vaikutustenarviointia asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdalla tehdystä muutoksesta. Tällaista toimenpidettä ei sisältynyt komission alkuperäiseen ehdotukseen, koska karenssisaika lisättiin vasta lainsäädäntömenettelyn aikana, mikä merkitsee olennaista muutosta komission ehdotukseen ja olisi edellyttänyt uuden vaikutustenarvioinnin tekemistä. (
445
)
728.
Itse toimenpiteen oikeasuhteisuuden osalta Liettuan tasavalta väittää jälleen, että säännös on unionin ympäristönsuojelupolitiikan ja Euroopan vihreän kehityksen ohjelman vastainen, koska neljän päivän karenssisaikaa koskeva velvollisuus lisää tyhjänä ajettujen matkojen määrää. Lisäksi asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 8 artiklan 2 a kohta on ristiriidassa sisämarkkinoiden ja kuljetuspalvelujen markkinoiden kanssa, koska se johtaa markkinoiden pirstoutumiseen, syrjii välillisesti reuna-alueilla sijaitsevia ja pieniä jäsenvaltioita eikä siinä oteta huomioon niiden taloudellisen tilanteen merkittävää heikkenemistä. Komissio on vaikutustenarvioinnissaan todennut ongelman, joka liittyy ennen asetuksen 2020/1055 antamista voimassa olleiden kabotaasisäännösten epämääräisyyteen ja epäselvyyteen. Hylättyään komission ehdottaman säännöksen neuvosto ja parlamentti eivät kuitenkaan esittäneet mitään lisäperusteita, joilla olisi voitu oikeuttaa tämän toimenpiteen valinta komission ehdottaman toimenpiteen sijaan. Kabotaasisääntöjen mukauttamista ja niiden soveltamisen valvonnan parantamista koskeva tavoite pitäisi toteuttaa toimenpiteillä, jotka eivät johda keinotekoisten esteiden luomiseen kuljetuspalvelujen tarjoamiselle eivätkä lisää perusteettomasti yritysten hallinnollisia ja taloudellisia rasitteita.
729.
Vaikka lainsäätäjällä on katsottava olevan laaja harkintavalta, Liettuan tasavallan mukaan unionin lainsäätäjän vapaus ei ole ehdoton eikä rajoittamaton. Vaikka lainsäätäjä voi toimielinten välisen sopimuksen 15 kohdan mukaan päättää tehdä vaikutustenarvioinnin, jos se katsoo sen asianmukaiseksi ja tarpeelliseksi, tällaisen arvioinnin pitäisi perustua objektiivisesti olemassa oleviin tietoihin, joilla varmistetaan, ettei lainsäätäjä käytä väärin harkintavaltaansa toteuttamalla perusteettomia toimenpiteitä, mitä neuvosto ja parlamentti eivät ole kyenneet osoittamaan.
730.
Bulgarian tasavalta väittää, että asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 8 artiklan 2 a kohdassa säädetty velvollisuus on SEU 5 artiklan 4 kohdassa ja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan (N:o 2) 1 artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen vastainen. Bulgarian tasavallan mukaan parlamentilla ja neuvostolla ei ollut käytettävissään taloudellisia analyysejä tai muita tietoja, jotka olisivat voineet vahvistaa tämän velvollisuuden, joka ei ollut osa komission alkuperäistä ehdotusta, oikeasuhteisuuden. Näin ollen siitä ei tehty vaikutustenarviointia, vaikka tietyt jäsenvaltiot olivat toistuvasti pyytäneet sitä ja vaikka parlamentille ja neuvostolle oli ilmoitettu tämän toimenpiteen suhteettomista vaikutuksista. Alueiden komiteaa tai talous- ja sosiaalikomiteaa ei kuultu lainkaan. Vastaajat eivät näin ollen voi osoittaa, että ne olisivat tosiasiallisesti käyttäneet harkintavaltaansa toimen antaessaan tai että ne olisivat voineet ottaa huomioon kaikki sen tilanteen kannalta merkitykselliset seikat ja olosuhteet, jota kyseisellä toimella aiottiin säännellä. Vuonna 2017 tehty komission vaikutustenarviointi, (
446
) johon vastaajina olevat toimielimet vetoavat, ei voi osoittaa karenssiajan oikeasuhteisuutta, koska tästä arvioinnista ilmenee, ettei tällaista toimenpidettä ole hylätty sen tekniseen toteutettavuuteen liittyvistä syistä vaan siksi, että sen ei ole katsottu edistävän suoraan tuolloin todettujen epäkohtien korjaamista.
731.
Lisäksi asetuksen 2020/1055 johdanto-osan 20 perustelukappaleen mukaan karenssiajalla oletetaan säilytettävän tähän mennessä saavutettu taso sääntöjen purkamisessa, mutta näin Bulgarian tasavallan mukaan ei ole, sillä kabotaasille on asetettu uusia rajoituksia komission suosituksen vastaisesti. Tämän asetuksen johdanto-osan 21 perustelukappaleen mukaan kabotaasiliikenne auttaa lisäämään ajoneuvojen täyttöastetta ja vähentämään tyhjänäajoa. Asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 8 artiklan 2 a kohdalla käyttöönotetulla karenssiajalla on kuitenkin päinvastainen vaikutus. Tässä perustelukappaleessa korostetaan myös tavoitetta varmistaa toimipaikan tosiasiallisuus, sillä asetuksella 2020/1055 pyritään torjumaan postilaatikkoyrityksiä. Kiertävien kuljettajien järjestelmän organisointi sellaisesta yrityksestä käsin, johon ajoneuvot eivät palaa, voidaan kuitenkin erottaa tällaisista vilpillisistä menettelyistä tai väärinkäytöksistä, koska kuljetuspalvelujen taloudelliselle todellisuudelle on ominaista suuri liikkuvuus. Tämän toiminnan rajoittaminen panemalla täytäntöön velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ei millään tavoin edistä legitiimiä tavoitetta vaan kyseenalaistaa taloudellisen todellisuuden ja yhteisten liikennemarkkinoiden olennaisen sisällön. Tällainen velvollisuus pakottaa useat reuna-alueiden jäsenvaltioihin tai saarijäsenvaltioihin sijoittautuneet kuljetusyritykset jopa siirtämään toimintansa johonkin keskemmällä sijaitsevaan jäsenvaltioon tai kolmanteen maahan. Asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan vaatimukset olisivat jo riittäneet varmistamaan toimipaikan tosiasiallisuuden ja pysyvyyden, ja kabotaasiliikenteen rajoittamisella kolmeen kabotaasimatkaan seitsemän päivän aikana olisi voitu välttää liikenteenharjoittajien toiminnan muodostuminen pysyväksi ja jatkuvaksi jäsenvaltiossa, jossa kabotaasimatkat tehdään. Karenssiaika ei ole merkityksellinen eikä välttämätön, kun otetaan huomioon kabotaasille ominainen tilapäisyys ja alan vapauttamista koskeva tavoite. Bulgarian tasavalta huomauttaa, että lentoliikenteen kabotaasia koskevat rajoitukset poistettiin vuonna 1993, mikä johti lentäjien saamien palkkojen nousuun. Sääntelyn muuttamisen pitäisi johtaa kohti suurempaa vapauttamista. Bulgarian tasavallan mukaan karenssiaika on protektionistinen toimenpide ja sen vaikutus markkinoihin on kielteinen. (
447
) Kabotaasiliikennettä harjoittavia kuljettajia pidetään lähetettyinä työntekijöinä, joten suurempi vapauttaminen ei aiheuta huolta sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kannalta. Kabotaasikuljetusten osuus kansallisesta liikenteestä on myös hyvin pieni, joten mikään objektiivinen seikka ei viittaa siihen, että rajoitusten vähentäminen vaikuttaisi merkittävästi kuorma-autonkuljettajien työllisyyteen. (
448
) Karenssiajan kielteiset ympäristövaikutukset ovat lisäksi suuremmat kuin toimenpiteen odotettavissa olevat myönteiset vaikutukset.
732.
Romania väittää, että asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohta (
449
) ei täytä suhteellisuusperiaatteen mukaisia vaatimuksia. Se esittää tämän säännöksen osalta väitteen, joka on vastaava kuin se esitti ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden osalta ja joka koskee vaikutustenarvioinnin puuttumista. (
450
)
733.
Romania väittää, että asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdassa säädetty lisärajoitus ei ole tarpeellinen asetetun tavoitteen toteuttamiseksi eikä siihen soveltuva ja ettei se ole vähiten rajoittava toimenpide, joka voitaisiin valita. Sen soveltaminen aiheuttaa suhteetonta haittaa asetettuihin tavoitteisiin nähden.
734.
Romanian mukaan asetettu tavoite ilmenee asetuksen 2020/1055 johdanto-osan 20 ja 21 perustelukappaleesta. Tämän asetuksen 2 artiklan 4 alakohdan a alakohta merkitsee kuitenkin askelta taaksepäin markkinoiden vapauttamisen nykyisestä tasosta ja voi aiheuttaa huomattavaa epätasapainoa kuljetusyritysten logistiikkaketjujen organisoinnissa, lisätä seisonta-aikoja ja tyhjänä ajettujen matkojen määrää sekä vähentää toimitusketjun tehokkuutta, kuten komission parlamentille ja neuvostolle antamassa kertomuksessa maantieliikennemarkkinoiden tilanteesta todetaan. Institut Transport & Mobility Leuvenin kertomuksessa mainitun analyysin mukaan kabotaasiliikenne vähenisi 30 prosenttia. (
451
) Romaniassa liikenteen alalla tyhjänä ajettujen matkojen odotetaan lisääntyvän 5 prosenttia lisärajoituksen seurauksena. (
452
) Näissä olosuhteissa asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdalla ei edistetä tavoitetta lisätä ajoneuvojen käyttöastetta ja vähentää tyhjänäajoa.
735.
Siltä osin kuin kyse on tavoitteesta varmistaa, ettei kabotaasiliikennettä harjoiteta tavalla, joka muodostuu pysyväksi ja jatkuvaksi toiminnaksi, eri analyyseistä ilmenee Romanian mukaan, että laittoman kabotaasin osuus on 0,56 prosenttia kabotaasiliikenteen kokonaismäärästä mutta koskee edelleen tiettyjä maita enemmän, sillä sen osuus vaihtelee lähes nollasta 6,4 prosenttiin. (
453
) Laiton kabotaasi ei johdu markkinoiden avautumisesta vaan jäsenvaltioiden välisistä eroista nykyisen säännöstön soveltamisessa ja sen noudattamisen valvonnassa. Tämän tavoitteen saavuttamiseen tähtäävällä lainsäädäntöhankkeella olisi voitu selkeyttää ja helpottaa nykyisten sääntöjen soveltamista poistamalla rajoitukset tai tehostamalla valvontaa. Asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohta on tähän ilmeisen soveltumaton ja tehty normatiivinen ratkaisu ilmeisen virheellinen.
736.
Romanian mukaan tämä säännös ei ole myöskään tarpeellinen toimenpide, ja se on perusteeton, koska sillä on kielteisiä vaikutuksia erityisesti unionin reuna-alueilla sijaitsevien jäsenvaltioiden yrityksiin (
454
) toimintakustannusten nousun, rajoitetun liikennemarkkinoille pääsyn, liikenteenharjoittajien määrän vähenemisen ja yhtiöiden toiminnan Länsi-Euroopan valtioihin siirtämisen vuoksi. Näitä vaikutuksia vahvistaa asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan ja ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden rinnakkaisuus. Erityisesti Romanian kuljetusalan osalta, jonka osuus on kolmannes Romanian palvelujen viennistä, 46 prosenttia palvelujen ulkomaankaupan kokonaisylijäämästä ja 77 prosenttia maanteiden tavaraliikenteen kuljetuspalvelujen kokonaisviennistä, Romania viittaa UNTRR:n tekemän analyysin arvioihin ja päättelee, että toimintakustannukset kasvavat ja tulot laskevat, ammattikuljettajien kriisi pahenee, 8 prosenttia yrityksistä on vaarassa lopettaa toimintansa, 5 prosenttia yrityksistä on vaarassa vetäytyä kansainvälisiltä liikennemarkkinoilta, hiilidioksidipäästöt kasvavat, työntekijöiden määrä vähenee ja hallinnolliset rasitteet lisääntyvät tarpeettomasti. Nämä seuraukset ovat vielä vakavampia, koska UNTRR:n analyysi on tehty ennen covid-19-pandemiaa. Uusi kabotaasiliikenteen rajoitus vaikuttaa välillisesti paljon suurempaan osaan Keski- ja Itä-Euroopan jäsenvaltioiden talouksista kuin Länsi-Euroopan jäsenvaltioiden talouksista, ja ensin mainituissa jäsenvaltioissa se vaikuttaa enemmän pk-yrityksiin. Nämä seuraukset ovat huomattavasti suuremmat kuin kyseisen säännöksen odotettavissa olevat myönteiset vaikutukset, ja ne ovat ristiriidassa vuoden 2011 valkoisen kirjan ”Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma – Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää” (
455
) tavoitteiden kanssa. Romania katsoo myös, että asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan hyväksyminen on suhteetonta niiden jäsenvaltioiden huomattavaan määrään nähden, joihin kyseiset toimenpiteet vaikuttavat kielteisesti, ja kyseisen jäsenvaltioiden kansalaisten ja kyseisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien tilanteeseen kohdistuvien kielteisten vaikutusten voimakkuuteen nähden.
737.
Romanian mukaan neuvosto ja parlamentti eivät ole kuvailleet järjestelmällistä kabotaasia samankaltaisin ilmaisuin, eikä tämän toiminnan laittomuutta ole osoitettu. Järjestelmällinen kabotaasi liittyy siihen, että EU13:n liikenteenharjoittajat tekevät suuria määriä kabotaasimatkoja, mikä johtuu markkinoiden rakenteesta, mutta tämä kabotaasiliikenne ei ole kielteinen tekijä, joka edellyttäisi rajoittavien toimenpiteiden toteuttamista. Kabotaasiliikenne oli alun perin suunniteltu liikennemuodoksi, joka edistää alan kehitystä, talouskasvua ja liikenteen tehokkuutta. Kabotaasiliikenne, jossa ajoneuvo pysyy pidempään vastaanottavan jäsenvaltion alueella, vastaa todelliseen kysyntään. Kabotaasiliikenteen suurta määrää ei missään tapauksessa voida rinnastaa tilapäisyyden häviämiseen, kunhan liikennettä harjoitetaan voimassa olevien rajoitusten mukaisesti (yksi kabotaasimatka kolmessa päivässä tai kolme kabotaasimatkaa seitsemässä päivässä). Ilman järjestelmällisen kabotaasin todellisten vaikutusten arviointia ja ilman, että kabotaasin järjestelmällisyys on vahvistettu, ei voida väittää, että karenssiaika vastaisi tarpeeseen tasapainoisesta unionin tason sääntelystä, jonka edut ovat haittoja suuremmat. Laittoman kabotaasin alhainen taso (0,56 prosenttia) ei oikeuta pyrkimystä liialliseen sääntelyyn eikä lisärajoitusten käyttöönottoa. Sääntöjen täytäntöönpanon helpottamista ja selkeyttämistä koskevan tavoitteen vastaisesti toimenpide aiheuttaa liikenteenharjoittajille vaikeuksia sääntöjen noudattamisessa ja näytön esittämisessä.
738.
Maltan tasavalta väittää, että asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohta on suhteellisuusperiaatteen vastainen, koska se ei ole vähiten rajoittava toimenpide tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Tämä säännös aiheuttaa myös vakavaa haittaa maltalaisille liikenteenharjoittajille. Karenssiaika ei ole vähiten rajoittava käytettävissä oleva toimenpide asetuksen johdanto-osan 21 perustelukappaleessa määritellyn tavoitteen saavuttamiseksi. Maltan tasavalta katsoo, että komission ehdotuksen 2 artiklan 5 kohdalla ei olisi rajoitettu vakavasti liikenteenharjoittajien mahdollisuuksia järjestää logistiikkansa ja varmistaa kalustonsa moitteeton toiminta mantereella, mitä asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohta merkitsee. Se korostaa, että maltalaiset kansainväliset liikenteenharjoittajat toimivat mantereella, jos niiden ei ole kuljetettava ajoneuvoja meriteitse Maltaan. Mantereella ne käyttävät liikkumisvapauttaan ilman, että niillä olisi mitään erityistä pysyvää tai kestävää yhteyttä muihin jäsenvaltioihin, kuten esimerkiksi Italiaan. Se, että maltalaisten liikenteenharjoittajien ajoneuvot eivät fyysisesti ole Maltassa, johtuu yksinomaan siitä, että tämä jäsenvaltio on saarivaltio. Komission ehdottama vaihtoehto, jonka mukaan viimeisimmän kabotaasimatkan kuorma on purettava viiden päivän kuluessa siitä, kun kansainvälisessä kuljetuksessa vastaanottavaan jäsenvaltioon tuotu kuorma viimeksi purettiin, mahdollistaisi asetuksen 2020/1055 tavoitteiden saavuttamisen pakottamatta kuitenkaan maltalaisia liikenteenharjoittajia keskeyttämään keinotekoisesti ja säännöllisesti kaikkea toimintaansa ilman mitään selvää ja järkevää tarkoitusta neljän päivän karenssiaikana. Saarialueiden maantieteellisiä erityispiirteitä ei ole otettu huomioon. Asetuksen N:o 1072/2009 jälkiarvioinnilla ei voida korvata karenssiajan vaikutustenarviointia, varsinkaan kun osa sen sisältämistä väitteistä on sittemmin kiistetty, muun muassa siltä osin kuin kyse on lisäkustannusten rajoittamisesta kabotaasisäännöksiä selkeyttämällä. Vaikutustenarvioinnin puuttuessa unionin lainsäätäjä ei ole osoittanut, miten karenssiaika olisi tarkoituksenmukaisempi, vaikka se on selvästi rajoittavampi kuin komission alun perin ehdottama toimenpide, jolla vaikutustenarvioinnin mukaan kabotaasitoimintaa olisi voitu vähentää 20 prosenttia. Maltan tasavallalla ei ole vieläkään tietoa siitä, missä määrin eri intressien välinen tasapaino on varmistettu. Karenssiaika otettiin käyttöön myöhään lainsäädäntömenettelyn aikana siitä huolimatta, ettei vaikutustenarviointia ollut tehty, ja siitä huolimatta, että jotkin jäsenvaltiot vastustivat säännöllisesti tällaisen toimenpiteen hyväksymistä, eivätkä vastaajina olevat toimielimet missään vaiheessa kuulleet Maltan tasavaltaa tai käyneet vuoropuhelua sen kanssa.
739.
Puolan tasavalta väittää, että asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdassa otetaan käyttöön kabotaasipalvelujen tarjoamista koskeva lisärajoitus, joka perustuu mielivaltaisiin kriteereihin, jota ei voida perustella tällä asetuksella tavoitelluilla päämäärillä ja joka aiheuttaa kielteisiä seurauksia, jotka ovat huomattavasti odotettavissa olevia myönteisiä vaikutuksia suuremmat.
740.
Puolan tasavallan mukaan asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohta oli jo ennen sen muuttamista riittävä oikeusperusta, jolla estetään kabotaasiliikenteen harjoittaminen pysyvästi ja jatkuvasti, joten asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdassa mennään kyseisen asetuksen johdanto-osan 21 perustelukappaleessa mainittua tavoitetta pidemmälle. Jo asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdasta ilmenee, ettei kabotaasia voida tarjota, jos ajoneuvo saapuu vastaanottavaan jäsenvaltioon ilman kuormaa kansainvälisen kuljetuksen aikana. Tämä säännös riittää estämään kabotaasiliikenteen harjoittamisen tavalla, joka muodostuisi pysyväksi ja jatkuvaksi toiminnaksi asianomaisessa jäsenvaltiossa. Asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdassa tiukennetaan kabotaasin edellytyksiä suhteettoman paljon ilman, että se olisi perusteltua kyseisen tavoitteen kannalta, ja tämä johtuu pikemminkin unionin lainsäätäjän halusta rajoittaa kabotaasiliikennettä sinänsä eikä sen väärinkäyttöä. Tällainen rajoitus ei myöskään ole perusteltu, kun otetaan huomioon kabotaasista saatavat hyödyt ja sen vaikutus liikenteen tehokkuuden parantamiseen, kuten asetuksen 2020/1055 johdanto-osan 21 perustelukappaleessa todetaan. Kabotaasin rajoittaminen ei myöskään ole perusteltua, kun otetaan huomioon sen merkittävät kielteiset vaikutukset työllisyyteen, infrastruktuuriin ja ympäristöön, erityisesti tyhjänäajon määrän lisääntyminen, mihin se johtaa. Tämän kasvun todellista laajuutta ei voida määritellä, koska vaikutustenarvioinnissa ei ole otettu huomioon tällaista arviota. Unionin lainsäätäjä ei myöskään ole ottanut huomioon liikenteenharjoittajien markkinoiden erityistä rakennetta, joka koostuu pääasiassa unionin reuna-alueiden pk-yrityksistä, joihin asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdassa säädetyn kabotaasiliikenteen rajoittamisen aiheuttama kustannusten nousu kohdistuu täydellä voimalla ja jotka ovat siten suuremmassa vaarassa ajautua konkurssiin. Toimintakustannusten kasvu nostaa myös tavaroiden hintaa.
741.
Neuvosto ja parlamentti sekä niitä tukevat väliintulijat vaativat näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
i) Unionin lainsäätäjän arviointi kahden kabotaasijakson välisen karenssiajan oikeasuhteisuudesta
742.
Kuten on jo todettu, unionin lainsäätäjän harkintavallan tosiasiallinen käyttö edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, jota kyseisellä toimella aiottiin säännellä. Unionin lainsäätäjän arviointi kahden kabotaasijakson välisen karenssiajan oikeasuhteisuudesta edellyttää historiallista katsausta.
743.
SEUT 91 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan unionin lainsäätäjän on yhteistä liikennepolitiikkaa toteuttaessaan vahvistettava ”ne edellytykset, joilla muut kuin jäsenvaltiossa asuvat liikenteenharjoittajat saavat harjoittaa liikennettä siellä”. Nämä aiemmin asetuksella (ETY) N:o 3118/93 (
456
) määritellyt edellytykset muutettiin asetuksella N:o 1072/2009, jonka johdanto-osan 15 perustelukappaleen mukaan kabotaasiliikenne muodostuu ”liikenteenharjoittajien suorittamasta palvelujen tarjoamisesta jäsenvaltiossa, johon ne eivät ole sijoittuneet”, ja lähtökohtaisesti kabotaasiliikenne sallitaan siinä ”niin kauan kuin sitä ei suoriteta siten, että se voitaisiin katsoa pysyväksi tai jatkuvaksi toiminnaksi vastaanottavassa jäsenvaltiossa”. (
457
) Tässä tarkoituksessa kabotaasiliikenteen suoritustiheys ja ajanjakso, jona sitä voidaan suorittaa, määriteltiin selkeämmin asetuksessa N:o 1072/2009, jolloin unionin lainsäätäjä jo korosti, että tällaisten palvelujen tarjoamisen tilapäisyyttä on vaikeaa määritellä ja taata. (
458
) Kuten neuvosto huomauttaa, tämä vaikeus edellytti jo asetuksen N:o 3118/93 soveltamisaikaan komission selittävää tiedonantoa kabotaasin tilapäisyydestä maanteiden tavaraliikenteessä. (
459
) Asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdassa on siten rajoitettu kabotaasiliikenne kansainvälistä kuljetusta seuraavaan seitsemän päivän ajanjaksoon ja kolmeen ”kansalliseen” palveluun tämän ajanjakson aikana.
744.
Asetuksesta N:o 1072/2009 tehtiin jälkiarviointi, (
460
) jossa voitiin todeta järjestelmällinen kabotaasi, jossa ulkomainen liikenteenharjoittaja viettää suurimman osan ajastaan toisessa unionin maassa, edellyttäen kuitenkin, että liikenteenharjoittaja harjoittaa viikoittain kansainvälistä liikennettä, asetuksen N:o 1072/2009 odottamattomana ja tahattomana seurauksena. (
461
) Arvioinnissa todettiin, että asetuksessa N:o 1072/2009 tarkoitettu tilapäisen kabotaasin määritelmä ei mahdollista järjestelmällisen kabotaasin poissulkemista. (
462
)
745.
Kuten vastaajina olevat toimielimet huomauttavat, näistä tekijöistä, jotka olivat hyvin unionin lainsäätäjän tiedossa asetuksen 2020/1055 antamisajankohtana, ilmenee, että asetuksella N:o 1072/2009 kabotaasiliikenteen osalta käyttöön otetulla järjestelmällä ei voitu riittävästi varmistaa kabotaasipalvelujen tilapäisyyttä.
746.
Komissio ottaa nämä seikat asianmukaisesti huomioon vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevassa osassa, jossa arvioidaan myös kabotaasiliikenteen kehitystä määrällisestä ja maantieteellisestä näkökulmasta. Tässä arvioinnissa komissio toteaa myös, että kabotaasiliikenteen lisääntyminen on yhteydessä kabotaasiliikenteen järjestelmälliseen, jopa laittomaan luonteeseen sekä jäsenvaltiossa asuvien ja muiden kuin jäsenvaltiossa asuvien liikenteenharjoittajien välisen reilun kilpailun vaarantumiseen. (
463
) Vaikka komission ehdotuksessa päädytään lopulta lyhentämään ajanjaksoa, jonka aikana kabotaasiliikenne on sallittua kansainvälisen kuljetuksen jälkeen, ja poistamaan maininta kabotaasimatkojen enimmäismäärästä, joka voidaan toteuttaa tämän ajanjakson aikana, (
464
) huomautan neuvoston ja parlamentin tavoin, että komissio harkitsi myös mahdollisuutta muuttaa asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklaa ottamalla käyttöön karenssiaika kahden kabotaasijakson välillä, mutta hylkäsi tämän mahdollisuuden, koska sillä oli sen poliittisesta ja teknisestä toteutettavuudesta epäilyjä, (
465
) joihin unionin lainsäätäjä ei välttämättä yhtynyt. Lisäksi komissio toteaa, ettei se ole havainnut erityisiä ongelmia, joita tällainen toimenpide olisi aiheuttanut oikeasuhteisuuden kannalta, (
466
) ja lopuksi katsoo, että asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 8 artiklan 2 a kohdan ”pitäisi parantaa kabotaasisääntöjen täytäntöönpanokelpoisuutta verrattuna nykytilanteeseen”. (
467
)
747.
Edellä esitetystä seuraa näin ollen, että asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan antamisajankohtana unionin lainsäätäjällä oli riittävät tiedot, joiden perusteella se pystyi arvioimaan kyseisen velvollisuuden oikeasuhteisuutta sen tavoitteen kannalta, jonka se pyrki saavuttamaan, minkä neuvosto ja parlamentti ovat unionin tuomioistuimessa riittävästi osoittaneet. Näin ollen väitteet, jotka koskevat suhteellisuusperiaatteen loukkaamista sillä perusteella, että vaikutustenarviointia ei ole tehty tai että lainsäätäjän käytettävissä ei ollut riittäviä asiakirjoja, kun se käytti harkintavaltaansa, on hylättävä perusteettomina.
ii) Kahden sallitun kabotaasijakson välisen neljän päivän karenssiajan oikeasuhteisuus
748.
Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen edellyttää, että asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdalla voidaan toteuttaa tämän asetuksen tavoite ja että sillä ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista kyseisen tavoitteen toteuttamiseksi, ja unionin lainsäätäjän on valittava vähiten rajoittava tarkoituksenmukainen toimenpide, eivätkä toimenpiteestä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuun päämäärään nähden. Koska unionin lainsäätäjälle on annettu laaja harkintavalta aloilla, joilla sen on suoritettava monitahoisia toimia ja arviointeja, tämä säännös voidaan kumota vain sillä perusteella, että se on tarkoitukseensa ilmeisen soveltumaton.
749.
Asetetun tavoitteen osalta muistutan, että asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan c alakohdalla on täsmennetty asetukseen N:o 1072/2009 perustuvan jo aiemmin voimassa olleen kabotaasijärjestelmän edellytyksiä sen rajoitusten ja siitä aiheutuneiden odottamattomien ja ei-toivottujen seurausten vuoksi. Asetuksen 2020/1055 johdanto-osan 20 perustelukappaleen mukaan unionin lainsäätäjä on halunnut selkeyttää, yksinkertaistaa ja helpottaa muiden kuin jäsenvaltiosta olevien liikenteenharjoittajien vastaanottavassa jäsenvaltiossa tilapäisesti harjoittamaa kansallista liikennettä koskevien sääntöjen noudattamista, ja ”samalla olisi säilytettävä tähän mennessä saavutettu taso sääntöjen purkamisessa”. Kyseisen asetuksen 21 perustelukappaleessa puolestaan muistutetaan, että kabotaasiliikenne ”olisi sallittava niin kauan, kuin sitä ei harjoiteta tavalla, joka muodostuu pysyväksi tai jatkuvaksi toiminnaksi asianomaisessa jäsenvaltiossa”, ja että sen varmistamiseksi, ettei näin ole, ”liikenteenharjoittajien ei olisi voitava harjoittaa kabotaasiliikennettä samassa jäsenvaltiossa tietyllä ajanjaksolla sen jälkeen, kun kabotaasiliikenne on päättynyt”. Yhtäältä kabotaasiliikennettä ei ole täysin vapautettu. Toisaalta on määritettävä tarkat edellytykset, jotta kabotaasikuljetusten tarjoaminen säilyy tilapäisenä, mikä asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdalla pyritään nimenomaan takaamaan. Neuvoston ja parlamentin tavoin muistutan, että unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus korostaa kabotaasitoiminnan väistämättä tilapäistä luonnetta. (
468
)
750.
Parlamentti havainnollistaa syitä, joiden vuoksi lainsäätäjä katsoo, että sen laajan harkintavallan nojalla kabotaasiliikenteelle on edelleen asetettava rajoituksia. Vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevaan osaan tukeutuen parlamentti toteaa kirjelmissään, että kabotaasimarkkinoille on ominaista EU13:n liikenteenharjoittajien harjoittaman kabotaasiliikenteen merkittävä lisääntyminen, pääasiassa EU15-jäsenvaltioissa. Tämä kasvu näyttää liittyvän siihen, että alhaisten toimintakustannusten jäsenvaltioista tulevat liikenteenharjoittajat saavat kilpailuedun verrattuna EU15:n kansallisiin liikenteenharjoittajiin, joiden on noudatettava tiukempaa lainsäädäntöä ja joiden toimintakustannukset ovat korkeammat. Kabotaasin tilapäisyys on sen vuoksi säilytettävä ja turvattava, jotta EU15:n liikenteenharjoittajia voidaan suojella epäreilulta kilpailulta. Unionin lainsäätäjä on näin ollen tehnyt poliittisen päätöksen vahvistaa tilapäisen kabotaasin edellytyksiä pyrkimällä oikeudenmukaiseen tasapainoon muiden kuin jäsenvaltiossa asuvien liikenteenharjoittajien kansallisille liikennemarkkinoille pääsyn ja korkeammista toimintakustannuksista vastaamaan joutuvien kansallisten liikenteenharjoittajien suojelun välillä.
751.
Kahden kabotaasijakson välisen karenssiajan tarpeellisuuden ja asianmukaisuuden osalta on otettava huomioon, kuten neuvosto ja parlamentti toteavat, että unionin lainsäätäjän käytettävissä olleiden tietojen mukaan asetuksen N:o 1072/2009 8 artikla saattoi viime kädessä mahdollistaa sen, että muut kuin jäsenvaltiossa asuvat liikenteenharjoittajat voivat järjestää toimintansa siten, että ne voivat varmistaa pysyvän tai jatkuvan läsnäolon vastaanottavassa jäsenvaltiossa. (
469
) Säännöksen soveltaminen tällä tavoin johti siihen, että tällaiset kuljetukset jäivät ”harmaalle alueelle”, kuten parlamentti sitä luonnehtii, ja oli selvästi ristiriidassa jo asetuksen N:o 1072/2009 johdanto-osan 13 ja 15 perustelukappaleessa korostetun tavoitteen kanssa.
752.
Neuvosto huomauttaa, että komissio ilmoitti selittävässä tiedonannossaan kabotaasin tilapäisyydestä maanteiden tavaraliikenteessä (
470
) neljä perustetta tämän tilapäisyyden takaamiseksi eli keston, määrän, toistuvuuden ja jatkuvuuden. Neuvosto selittää, että asetuksella N:o 1072/2009 säänneltiin palvelun kestoa, sillä kabotaasi oli mahdollista seitsemän päivän ajan. Myös kabotaasimatkojen määrä tämän ajanjakson kuluessa oli määritetty, mutta ei näiden seitsemän päivän ajanjaksojen määrää. Lainsäätäjä katsoi siten laajaa harkintavaltaansa käyttäessään ja ilmeistä arviointivirhettä tekemättä, että se, että liikenteenharjoittaja voi aloittaa uuden seitsemän päivän ajanjakson, jonka aikana sallitaan kolme kabotaasimatkaa, välittömästi tällaisen ajanjakson päätyttyä, rajoittaa kabotaasijärjestelmän tehokkuutta ja on ristiriidassa kabotaasiliikenteen tilapäisyyden kanssa, jonka se halusi edelleen taata. Velvollisuus noudattaa karenssiaikaa (cool-off), jonka kuluessa mitään kabotaasiliikennettä ei voida harjoittaa, on asetetun tavoitteen toteuttamiseen eli kabotaasiliikenteen tilapäisyyden varmistamiseen soveltuva toimenpide.
753.
Tarpeellisuuden osalta neuvosto ja parlamentti tukeutuvat sekä asetuksen N:o 1072/2009 jälkiarviointiin että vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevaan osaan tuodakseen esille kabotaasimarkkinoiden tärkeimmät erityispiirteet ja yksilöidäkseen järjestelmälliseen kabotaasiin liittyvät ongelmat, sillä kabotaasiliikennettä ei vapauteta kokonaan, vaan se on järjestettävä unionin lainsäätäjän määrittelemien edellytysten mukaisesti SEUT 91 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti. Näin ollen lainsäätäjä voi laajan harkintavaltansa nojalla katsoa, että sen toimet ovat tarpeen, jotta voidaan estää tiettyjen liikenteenharjoittajien väärinkäytökset, jotka perustuvat voimassa olevan säännöstön epätarkkuuteen tai puutteellisuuteen ja jotka uhkaavat reilua kilpailua, kun jäsenvaltiossa asuvat liikenteenharjoittajat joutuvat tilanteeseen, jossa muut kuin jäsenvaltiossa asuvat liikenteenharjoittajat eivät toimi kansallisilla liikennemarkkinoilla enää tilapäisesti vaan ovat siellä pysyvästi.
754.
Nyt määrätty karenssiaika (neljä päivää) ei vaikuta kohtuuttomalta, sillä neuvosto selittää, että se on käytettävä kansainvälisen liikenteen järjestämiseen, ja kansainvälinen liikenne taas on välttämätön edellytys kaikelle kabotaasiliikenteelle, jonka harjoittaminen sallitaan vain siksi, että se liittyy kansainväliseen liikenteeseen. Vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevassa osassa komissio arvioi, että liikenteenharjoittajilla on edelleen 3,33 seitsemän päivän pituista jaksoa, joiden aikana kabotaasiliikenne on sallittua mutta rajoitettua, 30 päivän jaksoa kohti. (
471
) Neuvosto katsoo, että neljän päivän karenssiajan noudattamista koskevan vaatimuksen pitäisi pienentää tätä lukua kolmeen seitsemän päivän jaksoon 29 päivän jaksoa kohti. (
472
) Kabotaasiliikenne on siis edelleen mahdollista.
755.
Asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdasta käy selvästi ilmi, että ainoastaan kabotaasiliikenne on kiellettyä neljän päivän karenssiaikana, mikä on asetetun tavoitteen mukaista. Liikenteenharjoittajat eivät ole velvollisia poistamaan ajoneuvojaan liikenteestä tai keskeyttämään toimintaansa täksi ajaksi. Niiden on ainoastaan käytettävä nämä neljä päivää muuhun liikenteeseen kuin kabotaasiliikenteeseen, joten toisin kuin kantajat väittävät, unionin lainsäätäjän puuttuminen liikenteenharjoittajien toiminnan järjestämiseen ei ole ulottuvuudeltaan sellainen, että se tekisi asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan suhteettomaksi.
756.
Vähemmän rajoittavien vaihtoehtoisten toimenpiteiden osalta ei voida hyväksyä Bulgarian tasavallan ehdottamaa asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklaa, koska tavoitteena on varmistaa toimipaikan tosiasiallisuus ja pysyvyys. Bulgarian tasavalta ehdottaa myös kabotaasiliikennepalvelujen täydellistä vapauttamista sen perusteella, mitä lentoliikenteen alalla on jo tehty. Tiettyyn liikennemuotoon liittyvän sektorin säännöstöjä ei voida ulottaa koskemaan muita liikennemuotoja pelkästään siksi, että kyseessä on liikennesektori, koska kaikilla markkinoilla on omat erityispiirteensä. (
473
) Erityisesti vaikutustenarviointiin sisältyvien tietojen perusteella on vaikea nähdä, miten täydellisellä vapauttamisella voitaisiin varmistaa, että EU15:n liikenteenharjoittajien edut otetaan huomioon samalla tavalla kuin EU13:n liikenteenharjoittajien edut. (
474
) Kabotaasiliikenteen vapauttamisen aste on poliittinen valinta, joka kuuluu lainsäätäjän laajan harkintavallan piiriin. Alan täydellisen vapauttamisen ehdottaminen vaihtoehtoisena toimenpiteenä kahden kabotaasijakson väliselle karenssiajalle merkitsee tosiasiassa asetuksessa N:o 1072/2009 määritellyn kabotaasijärjestelmän olennaisen sisällön ja sen tilapäisyyden kyseenalaistamista.
757.
Romania ehdottaa, että kabotaasipalvelujen tarjoamiselle asetettujen nykyisten rajoitusten valvontaa tehostetaan. Kuten neuvosto ja parlamentti ovat kuitenkin tuoneet esille, järjestelmällinen kabotaasi kuuluu harmaaseen alueeseen, joka johtuu asetuksen N:o 1072/2009 epätäsmällisyydestä, minkä vuoksi tarkastusten tehostamisella ei voitaisi saavuttaa yhtä tehokkaasti tavoitetta selkeyttää kabotaasin tilapäisyyttä, myös valvonnasta vastaavien viranomaisten osalta.
758.
Maltan tasavalta katsoo, että komission ehdotusta olisi pitänyt noudattaa. Kyseisen ehdotuksen mukaan kuitenkin ajanjaksoa, jonka aikana kabotaasiliikenne on sallittua, lyhennettäisiin viiteen päivään ja kyseisen ajanjakson aikana sallittujen kabotaasimatkojen määrää koskeva täsmennys poistettaisiin. Tällainen muutos ei olisi estänyt liikenteenharjoittajia toteuttamasta peräkkäisiä kabotaasijaksoja eikä torjunut järjestelmällistä kabotaasia, eikä sillä näin ollen olisi voitu saavuttaa asetettua tavoitetta.
759.
Puolan tasavallan väite, jonka mukaan asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohta on sellaisenaan riittävä, on hylättävä, koska siinä ei selvästikään oteta huomioon järjestelmälliseen kabotaasiin liittyviä vaikeuksia, jotka on yksilöity erityisesti vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevassa osassa, ja koska unionin lainsäätäjä voi laajan harkintavaltansa nojalla päättää, milloin sen toimet ovat tarpeen.
760.
Näin ollen kantajat eivät ole osoittaneet vähemmän rajoittavien vaihtoehtoisten toimenpiteiden olemassaoloa.
761.
Asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdasta aiheutuvista haitoista huomautan vastaajina olevien toimielinten tavoin, että ainoa nyt tarkasteltavana oleva kabotaasijärjestelmän näkökohta koskee velvollisuutta noudattaa neljän päivän karenssiaikaa kahden kabotaasijakson välillä, joten väitteet, joilla yritetään laajentaa keskustelua asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklassa ennen sen muuttamista asetuksella 2020/1055 säädettyihin kabotaasirajoituksiin, on jätettävä tutkimatta. Tässä yhteydessä on siis pohdittava ainoastaan karenssiajan ympäristöön kohdistuvia, taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia.
762.
Kuten edellä on todettu, ympäristön kannalta asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdassa edellytetään, että liikenteenharjoittajat eivät harjoita kabotaasiliikennettä tämän ajanjakson aikana, mutta siinä ei muutoin säännellä ajoneuvojen käyttöä tai käyttämättä jättämistä kyseisenä ajanjaksona. Tämän säännöksen sanamuodosta ei ilmene velvollisuutta palata sijoittautumisjäsenvaltioon. Velvollisuus poistua vastaanottavasta jäsenvaltiosta ennen uuden kabotaasijakson alkamista kansainvälisen kuljetuksen jälkeen perustuu puolestaan voimassa olevaan järjestelmään, joka on otettu käyttöön asetuksella N:o 1072/2009.
763.
Jotkin kantajat väittävät, että kabotaasiliikenteen rajoittaminen entisestään vähentää tällaisen liikenteen ympäristötehokkuutta, sellaisena kuin se todetaan asetuksen 2020/1055 johdanto-osan 21 perustelukappaleessa. Niiden mielestä kabotaasipalvelujen rajoittaminen johtaisi tyhjänä ajettujen matkojen lisääntymiseen ja siten erityisesti hiilidioksidipäästöjen perusteettomaan kasvuun. Tällainen tehokkuus ei kuitenkaan voi olla etusijalla muihin näkökohtiin nähden, mikä käy hyvin ilmi 21 perustelukappaleesta, jossa todetaan, että tällainen liikenne olisi sallittava vain, jos se ei muodostu pysyväksi tai jatkuvaksi toiminnaksi asianomaisessa jäsenvaltiossa. Lisäksi kabotaasiliikenne lisää osaltaan ajoneuvojen käyttöastetta ja vähentää tyhjänä ajamista vain siinä määrin kuin se seuraa kansainvälistä liikennettä. Kuten neuvosto huomauttaa, kabotaasiliikenteen tehokkuusedut syntyvät vain siksi, että näihin kuljetuksiin liittyy paluumatka. Näin ollen on virheellistä väittää, että asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdassa käyttöön otettu järjestelmä vaarantaisi nämä edut, koska siinä säilytetään asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohta mutta samalla selkeytetään sitä, ja siinä säädetään ainoastaan kabotaasiliikenteen harjoittamisesta pidättäytymisestä neljän päivän ajan sen seitsemän päivän jakson jälkeen, jonka aikana tällainen liikenne on sallittua. Velvollisuus noudattaa neljän päivän karenssiaikaa kahden sallitun kabotaasijakson välillä ei siis selvästikään aiheuta suhteetonta vahinkoa ympäristölle.
764.
Sama koskee asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan taloudellisia seurauksia. Nämä seuraukset ovat luonnollisesti suuremmat niille liikenteenharjoittajille, jotka eivät ole jo noudattaneet asetuksen N:o 1072/2009 kabotaasisäännöksiä, kuten näyttää olevan esimerkiksi maltalaisten liikenteenharjoittajien tapauksessa Maltan tasavallan kirjelmissä esitetyn perusteella. Ne eivät näin ollen johdu asetuksessa 2020/1055 säädetystä uudesta velvollisuudesta vaan liikenteenharjoittajien taloudellisista valinnoista harjoittaa järjestelmällistä kabotaasiliikennettä huolimatta jo asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohtaan sisältyneestä selkeästä viittauksesta tämän toiminnan tilapäisyyteen ja parlamentin korostamasta tarpeesta saattaa niiden toiminta unionin sääntöjen mukaiseksi. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (kukaan ei voi vedota omaan sääntöjenvastaiseen menettelyynsä).
765.
Koska karenssiaika velvoittaa liikenteenharjoittajia ainoastaan olemaan järjestämättä kabotaasiliikennettä, nämä liikenteenharjoittajat voivat suunnitella muunlaista liikennettä, jolloin taloudellinen toiminta ei keskeydy neljän päivän pituiseksi karenssiajaksi. Lisäksi vaikutustenarvioinnissa arvioitiin, että suunniteltujen toimenpiteiden mahdolliset vaikutukset siirtyisivät kuljetuspalvelujen käyttäjille vaikuttamatta tavaroiden lopulliseen hintaan, josta kuljetukset muodostavat vaikutustenarvioinnin mukaan vain pienen osan. (
475
)
766.
Sosiaalisesta näkökulmasta vaikutustenarvioinnissa katsottiin, että komission ehdottama kabotaasiliikenteen sallitun jakson lyhentäminen neljään päivään ja tämän sallitun jakson aikana tapahtuvan kabotaasiliikenteen enimmäismäärän poistaminen, joiden oletettiin johtavan kabotaasiliikenteen vähentymiseen 20 prosentilla, (
476
) ei olisi vaikuttanut merkittävästi kuljetustoiminnan kokonaistasoon, koska kabotaasiliikenteen vähentäminen mahdollistaisi tasapainon palauttamisen kansallisten liikenteenharjoittajien hyväksi, kun taas tähän asti järjestelmällistä kabotaasia harjoittaneet liikenteenharjoittajat suuntaisivat toimintansa uudelleen joko kansalliseen liikenteeseen sijoittautumisjäsenvaltiossaan tai kansainväliseen liikenteeseen. (
477
) Vaikutustenarviointi osoittaa, ettei millään suunnitelluista toimenpiteistä pitäisi olla vaikutusta maanteiden tavaraliikenteen työpaikkojen määrään. (
478
) Tällainen päätelmä voidaan ulottaa koskemaan asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohtaa, koska tämä säännös ei ole rajoittavampi toimenpide kuin komission ehdottama ja arvioima toimenpide.
767.
Siinä tapauksessa, että joidenkin kantajien esittämä väite on tulkittava unionin lainsäätäjään kohdistuvaksi kritiikiksi siitä, ettei niiden erityistä tilannetta ole otettu huomioon, haluan esittää kolme huomautusta. Ensinnäkin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäätäjällä ei ole velvollisuutta ottaa huomioon jäsenvaltion erityistä tilannetta, kun asianomainen unionin toimi vaikuttaa kaikissa jäsenvaltioissa ja edellyttää, että varmistetaan tasapaino asiaan liittyvien eri etujen välillä ottamalla huomioon tavoitellut päämäärät, eikä sen, että tällaista tasapainoa ei ole haettu ottamalla huomioon yhden ainoan jäsenvaltion erityinen tilanne vaan kaikkien unionin jäsenvaltioiden tilanne, voida katsoa olevan sellaisenaan suhteellisuusperiaatteen vastaista. (
479
) Toiseksi lainsäätäjällä on vielä vähemmän velvollisuus ottaa huomioon jäsenvaltion erityinen tilanne silloin, kun se perustuu unionin säännöstön räikeään rikkomiseen, kuten Maltan tasavallan useimpien liikenteenharjoittajiensa toiminnasta esittämästä kuvauksesta käy ilmi. Kolmanneksi asetuksella 2020/1055 ei ole muutettu vaatimusta, jonka mukaan sallittu kabotaasijakso alkaa vain, jos sitä ennen on suoritettu kansainvälinen kuljetus, joka oikeuttaa ajoneuvon läsnäolon vastaanottavan jäsenvaltion alueella, ja päättyy, kun ajoneuvo lähtee tältä alueelta, joten kysymys Maltan saarivaltioluonteen huomioon ottamisesta ei ole merkityksellinen kyseisellä asetuksella lisätystä säännöksestä nostetun kanteen yhteydessä.
768.
Kaiken edellä esitetyn perusteella kantajat eivät ole kyenneet osoittamaan, että asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohta olisi ilmeisen suhteeton. Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevat kanneperusteet on näin ollen hylättävä perusteettomina.
c)
SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
769.
Liettuan tasavalta väittää ensinnäkin, että toimielimet eivät ole arvioineet asianmukaisesti unionin liikennemarkkinoiden tilannetta ja näiden markkinoiden kannalta merkityksellisten jäsenvaltioiden maantieteellisiä erityispiirteitä eivätkä ottaneet asianmukaisesti huomioon unionin keskeltä ja reuna-alueilta liikennöivien liikenteenharjoittajien taloudellisen tilanteen heikkenemistä. Sen mielestä on selvää, että karenssiajan käyttöönotolla ei ole vaikutusta esimerkiksi ranskalaisiin liikenteenharjoittajiin, koska niiden osuus koko unionin kabotaasiliikenteestä on alle 1 prosentti, toisin kuin puolalaisiin (joiden osuus koko unionin kabotaasiliikenteestä on 40 prosenttia), romanialaisiin (8,8 prosenttia) tai liettualaisiin (9,2 prosenttia) liikenteenharjoittajiin. Vaikutustenarvioinnissa arvioidaan, että kabotaasiliikenteen määrä vähenee 31 prosenttia vuoteen 2035 mennessä. (
480
) Jokainen päivä kabotaasikiellon voimassaoloaikana aiheuttaa kustannuksia, joiden arvioidaan olevan esimerkiksi belgialaiselle liikenteenharjoittajalle 679 euroa tai koko Belgian sektorin osalta 96 miljoonaa euroa vuodessa. Karenssiajan käyttöönotolla syrjäytetään reuna-alueiden ja pienten jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajat markkinoilta, pirstotaan liikennemarkkinat ja suljetaan nämä markkinat näihin jäsenvaltioihin sijoittautuneilta liikenteenharjoittajilta.
770.
Liettuan tasavalta väittää, että neuvosto ja parlamentti eivät ole ottaneet huomioon sitä, että kahden kabotaasijakson välisen karenssiajan noudattaminen vaikuttaa elintasoon ja työllisyyteen, uhkaa 35 000:ta työpaikkaa Liettuassa ja kasvattaa kuilua taloudellisesti vähiten kehittyneiden jäsenvaltioiden ja Länsi-Euroopan kehittyneempien jäsenvaltioiden välillä, koska ensin mainitut työllistävät liikennealalla enemmän ihmisiä kuin jälkimmäiset, mitä neuvosto ja parlamentti eivät ole kiistäneet. Nämä toimielimet ovat nimittäin vahvistaneet, että tavoitteena oli nimenomaan vähentää unionin keski- tai reuna-alueille sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien harjoittaman liikenteen nykyistä määrää.
771.
Bulgarian tasavalta vetoaa kanneperusteeseen, joka koskee SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 90 artiklan rikkomista, yhdessä SEU 3 artiklan 3 kohdan ja SEUT 94 artiklan kanssa, ja joka on yhteinen velvollisuudelle palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ja neljän päivän karenssiajalle kahden sallitun kabotaasijakson välillä. Viittaan näin ollen tässä tämän ratkaisuehdotuksen 659 kohtaan, jossa esitetään yhteenveto tämän kantajan lausumista.
772.
Maltan tasavalta puolestaan arvostelee parlamenttia ja neuvostoa siitä, etteivät ne asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan käyttöönoton yhteydessä aloittaneet keskustelua, jossa olisi voitu selvittää, millaisia vaikutuksia tällä uudella velvollisuudella olisi Maltan kaltaisiin saarivaltioihin, jotka ovat voimakkaasti riippuvaisia meriyhteyksistä ja yhdistettyjen kuljetusten reiteistä. Tämän velvollisuuden noudattamisella on kuitenkin vakavia vaikutuksia maltalaisiin liikenteenharjoittajiin, koska ne joutuvat mielivaltaisesti keskeyttämään toimintansa. KPMG:n raportissa (
481
) esitetään seuraavat vakavat seuraukset: logististen toimenpiteiden vaikeutuminen, käyttämättömien resurssien ja/tai tyhjänä ajettujen matkojen ja siten kustannusten lisääntyminen, toiminnan tehokkuuden väheneminen ja maltalaisiin liikenteenharjoittajiin kohdistuvan taloudellisen paineen lisääntyminen. Koska asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohta vaarantaa Maltan kansainvälisen liikenteen alan toiminnan, se on SEUT 91 artiklan 2 kohdan vaatimusten vastainen.
773.
Puolan tasavalta katsoo, että unionin lainsäätäjä on rikkonut SEUT 91 artiklan 2 kohtaa, kun se on rajoittanut kabotaasiliikennettä mielivaltaisten tekijöiden perusteella ottamatta huomioon unionin reuna-alueiden jäsenvaltioihin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien tilannetta. Se viittaa perusteluihin, jotka on esitetty sen kanneperusteen yhteydessä, jonka mukaan velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on SEUT 91 artiklan 2 kohdan vastainen. Sama koskee SEUT 94 artiklan rikkomista koskevaa kanneperustetta, johon viittaan.
774.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
775.
Tämän ratkaisuehdotuksen 281 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitetystä ilmenee, että SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan mukaan unionin lainsäätäjän on otettava huomioon erityiset seikat ja tavoitteet, joihin se pyrkii, ja näitä tavoitteita ja kyseessä olevia eri intressejä on punnittava asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohtaa annettaessa. Sen oli siten otettava huomioon näissä kahdessa määräyksessä todettuihin seikkoihin (yhtäältä riski siitä, että joillakin alueilla vaikutetaan vakavasti elintasoon ja työllisyyteen sekä kuljetuskaluston käyttöön, ja toisaalta liikenteenharjoittajien taloudellinen tilanne) kohdistuvat vahingolliset vaikutukset, jotka johtuvat velvollisuudesta noudattaa neljän päivän karenssiaikaa kahden sellaisen ajanjakson välillä, joina kabotaasiliikenne on sallittua.
776.
Tämän ratkaisuehdotuksen 742 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitetystä ilmenee, että unionin lainsäätäjällä oli käytettävissään riittävästi tietoa liikenne- ja kabotaasipalvelujen markkinoiden rakenteen ymmärtämiseksi ja ehdotetun toimenpiteen vaikutusten arvioimiseksi. Kuten neuvosto huomauttaa, liikennemarkkinoiden erittäin epätasapainoinen luonne ilmenee selvästi jo vaikutustenarvioinnin ensimmäiseltä sivulta. Arvioinnissa tuodaan esille myös ehdotettujen toimenpiteiden epäsymmetriset vaikutukset. (
482
) Muistutan myös, ettei unionin lainsäätäjä ole koskaan hyväksynyt sitä, että muu kuin jäsenvaltiossa asuva liikenteenharjoittaja olisi pysyvästi vastaanottavassa jäsenvaltiossa tarjotakseen siellä kansallisia kuljetuspalveluja, sillä ainakin jo asetuksessa N:o 1072/2009 korostettiin, ettei tällainen toiminta ole luonteeltaan pysyvää. Liettuan tasavallan väite, jonka mukaan markkinatilannetta ja sen maantieteellisiä erityispiirteitä ei ole arvioitu riittävästi, Maltan tasavallan väite, joka koskee keskustelun puuttumista, ja Puolan tasavallan väite, joka koskee niiden tekijöiden mielivaltaisuutta, joihin unionin lainsäätäjä on tukeutunut, on hylättävä perusteettomina.
777.
Nimenomaan siitä syystä, ettei unionin lainsäätäjä ole koskaan hyväksynyt sitä, että muu kuin jäsenvaltiossa asuva liikenteenharjoittaja olisi pysyvästi vastaanottavassa jäsenvaltiossa tarjotakseen siellä kansallisia kuljetuspalveluja, väitetyt vakavat taloudelliset seuraukset vaikuttavat tosiasiassa vain niihin liikenteenharjoittajiin, jotka ovat harjoittaneet toimintaa, jolla on selvästi muu kuin asetuksen N:o 1072/2009 mukainen tavoite. Kuten neuvosto toteaa Liettuan tasavallan esittämästä väitteestä, joka koskee belgialaisille liikenteenharjoittajille aiheutuvia lisäkustannuksia, useimmat väitetyt vakavat seuraukset perustuvat lisäksi asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan virheelliseen tulkintaan, jonka mukaan mikään kuljetustoiminta ei olisi sallittua neljän päivän karenssiaikana, mikä ei pidä paikkaansa. (
483
) Vastaavasti komission esittämä arvio, johon myös Liettuan tasavalta vetoaa ja jonka mukaan kabotaasiliikenne vähenee 31 prosenttia vuonna 2035, ei koske karenssiajan lisäämistä asetuksella N:o 1072/2009 määriteltyyn nykyiseen järjestelmään vaan päinvastoin hypoteesia, jonka mukaan ajanjakso, jolloin kabotaasiliikenne on sallittua, lyhenee neljään päivään (asetuksen N:o 1072/2009 mukaisen seitsemän päivän sijaan). (
484
)
778.
Siltä osin kuin kyse on väitetystä vaikutuksesta elintasoon ja työllisyyteen joillakin alueilla, kantajat ovat useita kertoja vedonneet yksilölliseen tilanteeseensa, kuten Maltan tasavallan tapauksessa. Jo useaan kertaan mainitun oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäätäjällä ei ole velvollisuutta ottaa huomioon jäsenvaltion erityistä tilannetta, kun asiaan liittyvien eri etujen välillä on varmistettava tasapaino. (
485
) Kielteiset seuraukset, jotka liittyvät velvollisuuteen noudattaa neljän päivän karenssiaikaa, eivät sitä paitsi liity mitenkään Maltan saarivaltioasemaan, kuten parlamentti huomauttaa ja kuten olen jo todennut. (
486
)
779.
Lisäksi neuvoston ja parlamentin lainsäätämisajankohtana käytettävissä olleista tiedoista käy ilmi, että ne saattoivat lainsäätäjinä laajaa harkintavaltaansa käyttäessään katsoa, että neljän päivän karenssiajan noudattamista koskevan velvollisuuden täyttämiseen liittyvät kustannukset, vaikka ne olisivatkin raskaammat unionin reuna-alueiden liikenteenharjoittajille, kompensoituisivat niistä koko unionille koituvilla sosioekonomisilla eduilla. Puolan tasavallan mainitsema maantieliikennepalvelujen tarjoamisen mallin olennainen muutos on juuri se vaikutus, johon unionin lainsäätäjä on pyrkinyt, ei EU15-jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajia suosiakseen vaan korjatakseen markkinoiden taipumuksen toimia erittäin epätasapainoisten rakenteiden pohjalta. Vaikutustenarvioinnissa korostetaan, että kabotaasijärjestelmän muutoksiin sisältyvän velvollisuuden odotettavissa olevana vaikutuksena ei ollut kabotaasipalvelujen kysynnän väheneminen vaan kuljetuspalvelujen uudelleenjärjestely. Puolan tasavallan väite, jonka mukaan tällä lisätään taloudellisen pakon sanelemaa maastamuuttoa, on ehdottomasti hylättävä: toiminnan siirtäminen muualle ei perustu muuhun kuin yrityksen kaupalliseen päätökseen, eikä velvollisuus noudattaa neljän päivän karenssiaikaa kahden sellaisen ajanjakson välillä, joiden aikana kabotaasiliikenne on sallittua, missään tapauksessa kannusta siirtämään toimintaa muualle.
780.
Puolan tasavallan väitteestä, jonka mukaan huomiotta on jätetty riski siitä, että tyhjänä ajettujen matkojen lisääntymisestä aiheutuu kuljetustoiminnalle ja ‑kalustolle vakavia vahinkoja, mikä vahingoittaa infrastruktuuria ja lisää riskikäyttäytymistä, on todettava, että tällaisen riskin olemassaoloa ei ole osoitettu. Syy-yhteys neljän päivän karenssiaikaa koskevan velvollisuuden ja Puolan tasavallan mainitsemien tekijöiden välillä vaikuttaa erityisen hataralta ja pikemminkin hypoteettiselta, sillä jokainen liikenteenharjoittaja voi järjestää toimintansa haluamallaan tavalla (kabotaasitoimintaa lukuun ottamatta) tämän ajanjakson aikana.
781.
Siltä osin kuin Puolan tasavalta kritisoi sitä, ettei unionin lainsäätäjä ole ottanut huomioon covid-19-pandemiaa, vastaajina olevat toimielimet huomauttavat perustellusti, että poliittinen yhteisymmärrys asetuksen 2020/1055 sisällöstä saavutettiin 12.12.2019 eli ennen kyseiseen pandemiaan liittyvän kriisin puhkeamista, että tämän asetuksen tarkoituksena ei ollut eikä siis voinut olla kyseisen kriisin hallinta, joka oli unionin lainsäätäjän erityistoimien kohteena, (
487
) ja että asetuksen 2020/1055 mukaan sitä oli määrä soveltaa vasta 21.2.2022 alkaen. (
488
) Näin ollen väite, jonka mukaan liikenteenharjoittajien covid-19-pandemiaan liittyvää erityistilannetta ei ole otettu huomioon, ei voi menestyä.
782.
Näin ollen kaikista edellä esitetyistä syistä kanneperusteet, joiden mukaan asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdalla rikotaan SEUT 91 artiklan 2 kohtaa ja/tai SEUT 94 artiklaa, on hylättävä perusteettomina.
d)
Yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden loukkaamista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
783.
Liettuan tasavalta vetoaa kahden sallitun kabotaasijakson välisen neljän päivän karenssiajan osalta siihen, että SEUT 26 artiklaa on rikottu ja yleistä syrjintäkiellon periaatetta loukattu, sillä karenssiaika haittaa sisämarkkinoiden toimintaa ja rajoittaa logistiikkaketjujen tehokkuutta. Seurauksena on tieliikennemarkkinoiden uudelleenjärjestely, jolla syrjitään välillisesti unionin reuna-alueiden pieniä jäsenvaltioita ja annetaan unionin keskialueiden suurille jäsenvaltioille laitonta ja perusteetonta etua pelkästään niiden maantieteellisen sijainnin perusteella.
784.
Karenssiaika ei Liettuan tasavallan mukaan edistä kilpailun vääristymisen estämistä koskevan tavoitteen saavuttamista ja on pohjimmiltaan vapaiden markkinoiden periaatteiden vastainen. Liettuan tasavalta olisi odottanut unionin jäsenyydeltään ja Liettuan tasavallan unioniin liittymistä koskevassa sopimuksessa sovitulla tavalla maanteiden tavaraliikennemarkkinoiden avaamista Liettuaan sijoittautuneille liikenteenharjoittajille. Karenssiaika on myös ristiriidassa komission ”Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskevassa etenemissuunnitelmassaan” (
489
) asettamien kabotaasiliikennettä koskevien rajoitusten poistamisen jatkamista koskevien tavoitteiden kanssa ja estää perustavanlaatuisesti sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa ja palvelujen tarjoamisen vapautta liikenteen alalla, samalla kun se merkitsee reuna-alueiden ja pienten jäsenvaltioiden välillistä syrjintää.
785.
Lentoliikenteen alalla kaikki kabotaasiin liittyvät rajoitukset on poistettu unionin lentoliikennealan kehityksen edistämiseksi ja käyttäjille tarjottavien palvelujen parantamiseksi. Sen sijaan maantieliikenteessä karenssiaikojen käyttöönotto merkitsee askelta taaksepäin ja markkinoiden sulkemista muilta kuin jäsenvaltiossa asuvilta liikenteenharjoittajilta.
786.
Liettuan tasavallan mukaan luonnollisia tekijöitä ei ole otettu huomioon, mikä on johtanut liikenteen kysynnän keskittymiseen unionin keski- ja länsiosaan. Karenssiajalla asetettu rajoitus tekee vähemmän houkuttelevaksi palvelujen tarjoamisen siellä, missä on objektiivisesti katsoen suuremmat markkinat ja suurempi kysyntä näille palveluille. Karenssiajasta seuraava keinotekoinen uudelleenjako ja muissa jäsenvaltioissa toimivien liikenteenharjoittajien kaupallisten mahdollisuuksien rajoittaminen johtavat reuna-alueiden ja pienten jäsenvaltioiden välilliseen syrjintään.
787.
Vastauskirjelmässään Liettuan tasavalta täsmentää, että karenssiaika on sen mielestä SEUT 26 artiklan vastainen, koska se alentaa jo saavutettua vapauttamisen astetta, vaikka komissio on vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevassa osassa korostanut, että tavoitteena oli ainoastaan parantaa sääntöjen täytäntöönpanoa, ja hylännyt mahdollisuuden ottaa käyttöön karenssiaika sillä perusteella, että karenssiaika ei sovellu nykyisten ongelmien ratkaisemiseen. Se on myös SEU 4 artiklan 2 kohdan vastainen.
788.
Romania on esittänyt velvollisuudelle palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein ja neljän päivän karenssiajalle yhteiset lausumat, jotka koskevat SEUT 18 artiklassa tarkoitetun kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteen loukkaamista. Näitä lausumia koskevan yhteenvedon osalta viittaan näin ollen tämän ratkaisuehdotuksen 605 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitettyyn.
789.
Maltan tasavalta väittää, että perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklaa on rikottu ja syrjintäkiellon periaatetta loukattu siltä osin kuin karenssisaika koskee samalla tavalla tilanteita, jotka ovat erilaisia Maltan saarivaltioluonteen ja maantieteellisen sijainnin vuoksi. Maltalaisilla liikenteenharjoittajilla ei ole tarvetta palauttaa ajoneuvojaan Maltaan kolmen kabotaasimatkan jälkeen, ja karenssiaika pakottaa ne siirtymään toiseen jäsenvaltioon tai keskeyttämään toimintansa. Karenssiaika merkitsee näille liikenteenharjoittajille liiketoiminnan tosiasiallista keskeyttämistä. Maltan erityispiirteet on jätetty huomiotta. Maltan tasavalta väittää myös, että karenssiaikaa ei ole pidettävä teknisenä toimenpiteenä, johon liittyy monimutkaista tieteellistä näyttöä ja kiistanalaisia poliittisia valintoja, jotka oikeuttavat laajan harkintavallan antamisen, vaan se on kaikkiin jäsenvaltioihin sovellettava yleinen sääntö, jolla jätetään huomiotta tietyn jäsenvaltion ja sen liikennealan maantieteelliset erityispiirteet ja asetetaan kohtuuttomia rajoituksia olennaisen palvelun tarjoamiselle ja joka johtaa epäoikeudenmukaisuuteen, kun se kohdistuu jäsenvaltioon, jonka tiedetään objektiivisista syistä olevan kykenemätön noudattamaan sitä. Parlamentti ja neuvosto ovat näin ollen kohdelleet Maltan tasavaltaa perusteettomasti ja suhteettomasti syrjivällä tavalla. Koska parlamentti ja neuvosto eivät ole ottaneet huomioon karenssiajan mahdollisesti syrjiviä vaikutuksia, ne ovat rikkoneet perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklaa ja loukanneet syrjintäkiellon periaatetta. Vastauskirjelmässään Maltan tasavalta lisää, että on ilmeisen väärin kohdella saarijäsenvaltioon sijoittautuneita liikenteenharjoittajia samalla tavalla kuin liikenteenharjoittajia, jotka eivät ole riippuvaisia meriosuudesta harjoittaakseen toimintaansa, koska saarijäsenvaltioiden liikenteenharjoittajien tilanne ei ole rinnastettavissa mantereen liikenteenharjoittajien tilanteeseen.
790.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
791.
Liettuan tasavallan esittämien SEUT 26 artiklan rikkomista koskevien väitteiden osalta viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 678 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitettyyn.
792.
Koska Romanian esittämät perustelut ovat samat kuin ne, jotka se on esittänyt kanneperusteessa, jonka mukaan velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden vastainen, viittaan niiltä osin tämän ratkaisuehdotuksen 609 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin.
793.
Siltä osin kuin Liettuan tasavallan väitteet koskevat markkinoiden sulkemista liittymissopimuksen määräysten vastaisesti sekä karenssiajan yhteensopimattomuutta tämän kantajan mainitseman komission valkoisen kirjan kanssa, (
490
) viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 618 kohtaan. Siltä osin kuin kyse on väitteestä, joka koskee erilaista kohtelua verrattuna kohteluun lentoliikenteen alalla sekä SEU 4 artiklan 2 kohtaa, viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 619 kohtaan ja 624 kohtaan.
794.
Siltä osin kuin sovellettavan tuomioistuinvalvonnan tason osalta Maltan tasavalta kiistää unionin lainsäätäjälle tässä asiassa annetun laajan harkintavallan, tämä väite on hylättävä viittaamalla tämän ratkaisuehdotuksen 80 kohdassa jo mainittuun oikeuskäytäntöön.
795.
Muilta osin muistutan, että neljän päivän karenssiajalla kahden sallitun kabotaasijakson välillä pyritään vahvistamaan kabotaasin tilapäisyyttä pyrkimällä oikeudenmukaiseen tasapainoon muiden kuin jäsenvaltiossa asuvien liikenteenharjoittajien kansallisille liikennemarkkinoille pääsyn, joka on edelleen ehdollista SEUT 91 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla, ja korkeammista toimintakustannuksista vastaamaan joutuvien kansallisten liikenteenharjoittajien suojelun välillä. Tämä toimenpide vaikuttaa erotuksetta kaikkiin unionin liikenteenharjoittajiin. Sen vuoksi on vielä tarkistettava, ettei unionin lainsäätäjä ole kohdellut erilaisia tilanteita samalla tavalla.
796.
Maltan tasavalta väittää, ettei unionin lainsäätäjä ole ottanut huomioon sen erityistä tilannetta saarivaltiona. On kuitenkin muistettava, ettei unionin lainsäätäjällä ole siihen velvollisuutta, vaan huomioon on otettava kaikkien unionin jäsenvaltioiden tilanne. (
491
) Kyseinen kantaja väittää myös, että karenssiaika vaikuttaa saarivaltioihin ankarammin ja että näihin valtioihin sijoittautuneita liikenteenharjoittajia ei voida kohdella samalla tavalla kuin mantereella sijaitsevaan unionin jäsenvaltioon sijoittautuneita liikenteenharjoittajia, koska ne ovat riippuvaisia meriosuudesta toimintansa harjoittamiseksi. Tältä osin on vaikea ymmärtää, että jäsenvaltion saarivaltioluonne olisi välttämättä haitaksi sen alueelle sijoittautuneille liikenteenharjoittajille, koska karenssiaika vain vahvistaa muualla kuin jäsenvaltiossa toimivien liikenteenharjoittajien harjoittaman kabotaasiliikenteen tilapäisyyttä, kun niiden edellytetään keskeyttävän kabotaasiliikenteen harjoittaminen neljäksi päiväksi. Tämän ratkaisuehdotuksen 618 kohdassa esitetyistä syistä unionin lainsäätäjää ei voida kritisoida siitä, ettei se ole ottanut huomioon tiettyjen jäsenvaltioiden maantieteellisiä erityispiirteitä, koska liikenteenharjoittajat, joihin tilanne vaikuttaa eniten, ovat tosiasiassa niitä liikenteenharjoittajia, jotka ovat jo kiertäneet velvollisuutta noudattaa kabotaasiliikenteen tilapäisyyttä. Lisäksi osa Maltan tasavallan väitteistä perustuu asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan virheelliseen tulkintaan, koska siitä ei seuraa velvollisuutta palauttaa ajoneuvo Maltaan.
797.
Myös Liettuan tasavallan väite, jonka mukaan luonnollisia markkinatekijöitä ja kysynnän ja tarjonnan jakautumista markkinoilla ei ole otettu huomioon, on hylättävä vastaavista syistä. Koska kansallista liikennettä ei ole täysin vapautettu, on vaikea ymmärtää, miksi edellytystä, jonka tarkoituksena on taata kabotaasiliikenteen tilapäisyys, ei pitäisi soveltaa myös niihin liikenteenharjoittajiin, jotka ovat sijoittautuneet kansallisista markkinoista, joilla ne haluavat toimia, ”kaukana” sijaitsevaan jäsenvaltioon. Vastaavasti väite, jonka mukaan markkinat jaetaan keinotekoisesti uudelleen ja ”reuna-alueen” tai ”pieneen” jäsenvaltioon sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien kaupallisia mahdollisuuksia rajoitetaan, ei ole vakuuttava. Tässä on jälleen pohdittava tällaisten valtioiden määritelmää. (
492
) Lisäksi kabotaasiliikenteen tilapäisyys ilmeni jo asetuksesta N:o 1072/2009, mikä ei selvästikään estänyt näitä valtioita pääsemästä ”keskialueen” markkinoille. Välttääkseen muiden kuin jäsenvaltiossa asuvien liikenteenharjoittajien erilaisen kohtelun, joka on primaarioikeuden mukaista, liikenteenharjoittajilla on aina mahdollisuus käyttää täysimääräisesti sijoittautumisvapauttaan ja asettua tosiasiallisesti ja pysyvästi toiseen jäsenvaltioon.
798.
Kaiken edellä esitetyn perusteella yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden rikkomista koskevat kanneperusteet on hylättävä perusteettomina.
e)
SEUT 26 ja SEUT 34–SEUT 36 artiklan ja SEUT 58 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
799.
Liettuan tasavalta väittää, että neljän päivän karenssiaika kahden sallitun kabotaasijakson välillä on SEUT 26 artiklan vastainen, koska se estää sisämarkkinoiden toimintaa ja rajoittaa logistiikkaketjujen tehokkuutta. Karenssiaika on pohjimmiltaan vapaiden markkinoiden periaatteiden vastainen ja muodostaa perustavanlaatuisen esteen sisämarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle ja palvelujen tarjoamisen vapaudelle liikenteen alalla.
800.
Bulgarian tasavalta väittää, että neljän päivän karenssiaika kahden sallitun kabotaasijakson välillä rajoittaa huomattavasti liikenteenharjoittajien vapautta tarjota kuljetuspalveluja, mikä niille taataan yhteisessä liikennepolitiikassa, ja että tämä on huolestuttavaa, kun otetaan huomioon kabotaasiliikenteen rajoituksille ominainen tilapäisyys. Sillä rikotaan SEUT 58 artiklan 1 kohtaa yhdessä SEUT 91 artiklan kanssa. Neuvosto ja parlamentti ovat laiminlyöneet velvollisuutensa varmistaa palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien periaatteiden soveltaminen yhteisen liikennepolitiikan avulla. Jos unionin tuomioistuin pitää sitä merkityksellisenä, Bulgarian tasavalta väittää myös, että SEUT 56 artiklaa on rikottu. Neljän päivän karenssiajan muodostamaa kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusta ei voida perustella. Koska parlamentti myöntää, että kansainvälinen liikenne on täysin vapautettu, sen kanta, jonka mukaan tämän alan vapauttamisen edellytyksiä koskevilla asetuksilla ei voida loukata palvelujen tarjoamisen vapautta, on hylättävä.
801.
Lisäksi Bulgarian tasavalta väittää, että kahden sallitun kabotaasijakson välisen neljän päivän karenssiajan käyttöönotto vaikuttaa vakavasti tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen ja vastaa siten vaikutuksiltaan SEUT 34–SEUT 36 artiklan nojalla kiellettyjä määrällisiä rajoituksia.
802.
Parlamentti ja neuvosto sekä niitä tukevat väliintulijat vaativat näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
803.
SEUT 26 artiklan rikkomista koskevan väitteen osalta muistutan, että asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohtaa ei voida tarkastella pelkästään tämän määräyksen valossa. (
493
) Liettuan tasavalta väittää, että säätämällä neljän päivän karenssiajasta kahden sallitun kabotaasijakson välillä unionin reuna-alueiden pieniä jäsenvaltioita kohdeltaisiin epäedullisemmin. Viittaan tässä näitä perusteluja koskevaan tarkasteluuni yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteita koskevassa osassa. (
494
) Tämän kantajan väitteessä, jonka mukaan karenssiaika merkitsisi näiden periaatteiden vastaista sisämarkkinoiden estettä ja estäisi sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa ja kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapautta, jätetään selvästi huomiotta SEUT 91 artiklan 1 kohdan b kohdan ulottuvuus.
804.
Kabotaasiliikenteen eli kansallisille liikennemarkkinoille pääsyn osalta perussopimuksessa sallitaan jäsenvaltiossa asuvien ja muiden kuin jäsenvaltiossa asuvien liikenteenharjoittajien erilainen kohtelu. Asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan tarkoituksena on nimenomaan se, että muihin kuin jäsenvaltiossa asuviin liikenteenharjoittajiin sovelletaan uutta edellytystä, jotta voidaan varmistaa kabotaasiliikenteen tilapäinen luonne (
495
) asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdassa sille annetun määritelmän – jota asetuksella 2020/1055 ei ole muutettu – mukaisesti.
805.
Liikenteenharjoittajien vapautta tarjota kuljetuspalveluja koskeva rajoitus, johon Bulgarian tasavalta viittaa, perustuu tosiasiassa asetukseen N:o 1072/2009 ja vielä aiemmassa vaiheessa primaarioikeuteen, jossa unionin lainsäätäjälle annetaan oikeus säätää eriytetystä järjestelmästä.
806.
Huomautan, että Bulgarian tasavallan väitteessä, joka perustuu parlamentin kantaan, jätetään huomiotta kansainvälisen ja kansallisen liikenteen välinen perustavanlaatuinen ero. Vaikka parlamentti katsookin, että kansainvälinen liikenne on täysin vapautettu, tämä ei selvästikään päde kansalliseen liikenteeseen, joka muodostaa kabotaasitoiminnan ytimen.
807.
SEUT 34–SEUT 36 artiklan rikkomista koskevassa väitteessään Bulgarian tasavalta tyytyy jälleen (
496
) esittämään yleisiä ja epätäsmällisiä toteamuksia. Kahden sallitun kabotaasijakson välisen neljän päivän karenssiajan väitetyt rajoittavat vaikutukset ovat joka tapauksessa selvästi liian satunnaisia ja liian välillisiä, (
497
) jotta voitaisiin katsoa, että näitä määräyksiä on rikottu.
808.
Kaiken edellä esitetyn perusteella SEUT 26 ja SEUT 34–SEUT 36 artiklan ja SEUT 58 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevat kanneperusteet on hylättävä perusteettomina.
f)
Johtopäätös
809.
Liettuan tasavallan (C‑542/20), Bulgarian tasavallan (C‑545/20), Romanian (C‑547/20), (
498
) Maltan tasavallan (C‑552/20) ja Puolan tasavallan (C‑554/20) kanteet hylätään siltä osin kuin ne kohdistuvat asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohtaan.
4.
Mahdollisuus soveltaa yhdistettyihin kuljetuksiin karenssiaikaa (asetuksen 2020/1055 2 artiklan 5 alakohdan b alakohta siltä osin kuin sillä lisätään asetuksen N:o 1072/2009 10 artiklaan 7 kohta eli suojalauseke)
810.
Puolan tasavalta riitauttaa ainoana kantajana asetuksen 2020/1055 2 artiklan 5 alakohdan b alakohdan, jolla asetuksen N:o 1072/2009 10 artiklaan lisätään 7 kohta, laillisuuden. Se esittää tässä yhteydessä kolme kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, toinen SEUT 91 artiklan 2 kohdan rikkomista ja kolmas SEUT 94 artiklan rikkomista. Lisäksi Puolan tasavalta vetoaa asiassa C‑554/20 nostamassaan kanteessa asetuksen 2020/1055 kaikkien säännösten osalta laaja-alaisesti esittämässään yhteisessä kanneperusteessa SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomiseen.
811.
Asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 10 artiklan 7 kohdassa säädetään, että poiketen siitä, mitä direktiivin 92/106 4 artiklassa (
499
) säädetään, jäsenvaltiot voivat säätää – silloin kun se on tarpeen sen välttämiseksi, että tätä säännöstä käytetään väärin tarjoamalla vastaanottavassa jäsenvaltiossa jäsenvaltioiden välisiin yhdistettyihin kuljetuksiin kuuluvista maantiekuljetusten alku- tai loppuosuuksista koostuvia rajoittamattomia ja jatkuvia palveluja –, että asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 8 artiklaa sovelletaan liikenteenharjoittajiin, kun ne suorittavat tällaisia maantiekuljetusten alku- ja/tai loppuosuuksia kyseisessä jäsenvaltiossa, ja jäsenvaltiot voivat säätää pidemmästä ajanjaksosta, jonka aikana kabotaasi on sallittu, kuin kyseisessä säännöksessä säädetty seitsemän päivän ajanjakso ja lyhyemmästä karenssiajasta kuin kyseisessä 8 artiklassa säädetty neljän päivän karenssiaika.
a)
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste
1) Asianosaisten lausumat
812.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevan ensimmäisen kanneperusteen osalta Puolan tasavalta väittää, että kabotaasiliikenteen rajoittaminen yhdistetyissä kuljetuksissa merkitsee palvelujen tarjoamisen vapauttamisessa saavutettujen tulosten peruuttamista, sillä tähän asti on voitu rajoituksetta suorittaa direktiivin 92/106 4 artiklan nojalla yhdistettyihin kuljetuksiin erottamattomasti kuuluvia maantiekuljetusten alku- ja/tai loppuosuuksia edellyttäen, että ammattiin pääsyä ja markkinoille pääsyä koskevia edellytyksiä noudatetaan. Tällainen rajoitus perustuu mielivaltaisiin kriteereihin, se ei ole perusteltu asetuksen 2020/1055 mukaisten tavoitteiden kannalta ja sillä on kielteisiä seurauksia, jotka ovat suhteettomia mahdollisiin odotettavissa oleviin myönteisiin vaikutuksiin nähden.
813.
Asetuksen 2020/1055 johdanto-osan 22 perustelukappaleessa viitataan sosiaaliseen polkumyyntiin, mutta millään objektiivisella tekijällä ei voida perustella sitä, että jäsenvaltioiden väliset taloudellisen kehityksen erot ja niistä johtuvat palkkaerot rinnastetaan sosiaaliseen polkumyyntiin eli alle kustannustason harjoitettuun toimintaan. Jäsenvaltioille jätetty huomattava liikkumavara antaa niille jäsenvaltioille, joissa kuljetuspalvelujen kysyntä on keskittyneintä, mahdollisuuden käyttää yleisesti suojalauseketta ja tiukentaa siten asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 a kohdassa säädettyjä kabotaasin edellytyksiä, jotka Puolan tasavallan mukaan ovat jo nyt kohtuuttomat, sillä taloudellisesti heikommin kehittyneiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajiin, jotka ovat useimmiten pk-yrityksiä, kohdistuu kabotaasiliikenteen rajoittamisesta aiheutuvia perustavanlaatuisia kielteisiä seurauksia, kuten konkurssi. Vaikutustenarvioinnissa ei ole otettu huomioon suojalausekkeen sisältävää säännöstä, ja komissio on suhtautunut siihen epäilevästi. (
500
) Direktiivin 92/106 tavoitteena on sen 3 perustelukappaleen mukaan torjua teiden ruuhkautumista ja ympäristön pilaantumista. Suojalausekkeen kaltaisen poikkeuksen käyttöönotto vahingoittaa tieinfrastruktuuria ja ympäristöä, sillä on yleisesti tiedossa, että kabotaasi vähentää osaltaan tyhjinä ajettavien matkojen määrää ja optimoi liikenteenharjoittajien kaluston käyttöä. Lainsäätäjä ei ole ottanut huomioon näitä kielteisiä vaikutuksia, eikä sosiaalisen polkumyynnin torjunta voi oikeuttaa tällaista kabotaasipalvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista. Lainsäätäjä ei ole ottanut huomioon unionin reuna-alueille sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien tilannetta. Komissio on laatinut kabotaasin rajoittamisen vaikutuksista yhdistettyihin kuljetuksiin tutkimuksen, (
501
) josta käy ilmi, että 8 prosenttia rautatie-/maantiekuljetuksista voitaisiin siirtää maantieliikenteeseen ja että alan työllisyyden voitaisiin odottaa vähenevän 5 prosenttia. Puolan tasavalta katsoo vielä, että kabotaasin käyttöä oli jo rajoitettu aiemmin voimassa olleella lainsäädännöllä, ja täsmentää, ettei se vastusta mahdollisten väärinkäytösten torjuntaa vaan uusien rajoitusten asettamista lailliselle kabotaasiliikenteelle, myös yhdistetyissä kuljetuksissa.
814.
Parlamentti ja neuvosto vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
815.
On huomattava, ettei tätä toimenpidettä sellaisenaan arvioitu vaikutustenarvioinnissa, joka koski ehdotusta asetuksen N:o 1072/2009 muuttamiseksi asetuksella 2020/1055, eikä se kuulunut komission asetusehdotukseen sisältyviin toimenpiteisiin. Kuten neuvosto kuitenkin huomauttaa, komissio ehdotti direktiivin 92/106 muuttamista vuonna 2017 (
502
) eli joitakin kuukausia sen jälkeen, kun se oli esittänyt asetusten N:o 1071/2009 ja N:o 1072/2009 muuttamista koskevan ehdotuksensa. Vaikka asetuksen N:o 1072/2009 johdanto-osan 16 perustelukappaleessa täsmennetään, että ”kabotaasiliikenteen määritelmä kattaa vastaanottavan jäsenvaltion sisäiset maantieliikenteen matkat, jotka eivät ole osa direktiivissä [92/106] tarkoitettua yhdistettyä kuljetusta, ja niihin olisi sen vuoksi sovellettava [asetuksen N:o 1072/2009] vaatimuksia”, komissio piti tavaroiden yhdistettyjen kuljetusten määritelmää ”moniselitteisenä ja epäselvänä” (
503
) ja ehdotti siihen selvennystä. Komissio ilmoitti myös ottaneensa huomioon, että joidenkin sidosryhmien mielestä direktiivi 92/106 avaa mahdollisuuden kabotaasisääntöjen kiertämiseen, koska on vaikea todistaa, että kuljetus on osa kansainvälistä yhdistettyä kuljetusta. Direktiivin 92/106 4 artiklan täytäntöönpanoon ja kabotaasisääntöjen yhdistettyihin kuljetuksiin soveltamatta jättämiseen liittyvät vaikeudet oli tuotu esille jo direktiivin 92/106 REFIT-jälkiarvioinnissa. (
504
) Tuolloin 22 jäsenvaltiota vapautti kokonaan nämä kuljetukset kabotaasisääntöjen noudattamisesta, kun taas viisi jäsenvaltiota sovelsi kabotaasirajoituksia yhdistettyihin kuljetuksiin. (
505
)
816.
Näistä seikoista ilmenee, että asetuksen N:o 1072/2009 10 artiklan 7 kohdan sisältämän suojalausekkeen säätämisajankohtana unionin lainsäätäjä oli jo kiinnittänyt huomiota vaikeuksiin, jotka liittyvät kyseisessä asetuksessa tarkoitettujen sääntöjen ja direktiivin 92/106 4 artiklan väliseen suhteeseen, kuten myös asetuksen 2020/1055 johdanto-osan 22 perustelukappaleesta ilmenee. Tässä perustelukappaleessa ilmaistaan selvästi unionin lainsäätäjän pyrkimys siihen, ettei direktiivin 92/106/ETY 4 artiklassa säädettyä entistä laajempaa vapauttamista käytetä väärin, kun tätä säännöstä on tietyissä unionin osissa käytetty ”kabotaasin väliaikaisen luonteen kiertämiseksi ja perusteena ajoneuvojen jatkuvalle käytölle muussa jäsenvaltiossa kuin yrityksen sijoittautumisjäsenvaltiossa”. Tästä perustelukappaleesta ilmenee, että tavoitteena ei ole sosiaalisen polkumyynnin torjuminen, koska kyseisessä perustelukappaleessa ei luonnehdita tästä direktiivin 92/106 4 artiklan väärinkäytöstä johtuvaa kilpailua sosiaaliseksi polkumyynniksi vaan viitataan ainoastaan riskiin, että se voi johtaa tällaiseen polkumyyntiin. Toisin kuin Puolan tasavalta väittää, unionin lainsäätäjä ei ole katsonut, että unionin jäsenvaltioiden väliset erot taloudellisessa kehityksessä ja niistä johtuvat palkkaerot ovat sosiaalista polkumyyntiä. Unionin lainsäätäjä on sen sijaan todennut, että tietyillä hyvän kauppatavan vastaisilla käytännöillä myös kierretään kabotaasisääntöjä ja katsonut, että tämän seikan selkeyttämiseksi ja kyseisen säännöstön johdonmukaisuuden varmistamiseksi on tarpeen ryhtyä toimenpiteisiin.
817.
Asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 10 artiklan 7 kohdalla pyritään legitiimiin tavoitteeseen. On vielä varmistettava, että tällä säännöksellä voidaan taata asetetun tavoitteen toteuttaminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi. Tältä osin on todettava, että 10 artiklan 7 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus turvautua suojalausekkeeseen tarkoin määritellyin edellytyksin. Tätä mahdollisuutta käytetään vain silloin, kun on todettu riski direktiivin 92/106 4 artiklan väärinkäytöstä. Suojalauseke muodostuu siitä, että yhdistettyihin kuljetuksiin sovelletaan asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 8 artiklan 2 a kohdassa säädettyä järjestelmää, ja lainsäätäjä antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää suotuisammasta järjestelmästä: ajanjakso, jonka aikana kabotaasi on sallittua, voi olla pidempi, ja karenssiaika, jonka aikana kabotaasi ei ole enää mahdollista, voi olla lyhyempi kuin mainitussa 8 artiklan 2 a kohdassa säädetty. Kukin jäsenvaltio voi näin ollen mukauttaa ratkaisunsa kohdatun ongelman vakavuuden mukaan, tarvittaessa enintään yhtä rajoittavin edellytyksin kuin muita kuin yhdistettyjä kuljetuksia varten on säädetty.
818.
Istunnossa vastaajina olevat toimielimet ilmoittivat unionin tuomioistuimelle, että kolme jäsenvaltiota oli ilmoittanut komissiolle aikomuksestaan panna asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 10 artiklan 7 kohdassa säädetty suojalauseke täytäntöön. Koska kyseessä on vapaaehtoinen toimenpide, sen todellisia vaikutuksia on erityisen vaikea arvioida, (
506
) mutta vaikka kaikki jäsenvaltiot haluaisivat turvautua siihen, tällaisen lausekkeen täytäntöönpanemiseksi on noudatettava tiettyjä edellytyksiä, jotka suojaavat muiden jäsenvaltioiden mahdollisilta protektionistisilta pyrkimyksiltä. Suojalausekkeella, sellaisena kuin se on laadittu 10 artiklan 7 kohdassa, voidaan näin ollen toteuttaa asetettu tavoite ylittämättä sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi.
819.
Kaikista edellä esitetyistä syistä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste on siten hylättävä perusteettomana.
b)
SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet
1) Asianosaisten lausumat
820.
Toisessa kanneperusteessa, joka koskee SEUT 91 artiklan 2 kohdan rikkomista, ja kolmannessa kanneperusteessa, joka koskee SEUT 94 artiklan rikkomista, ja jotka on tutkittava yhdessä, Puolan tasavalta toistaa väitteensä, jotka on se on esittänyt niiden kanneperusteiden yhteydessä, joiden mukaan velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan vastainen, erityisesti siltä osin kuin kyse on suojalausekkeen kielteisestä vaikutuksesta kuljetuskaluston käyttöön. SEUT 94 artiklan väitetyn rikkomisen osalta Puolan tasavalta väittää, että riidanalaisen säännöksen taustalla oleva ilmaisu ”sosiaalinen polkumyynti” osoittaa myös, ettei unionin reuna-alueiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajien tilannetta ole otettu huomioon, ja väittää, että pyrkimys varmistaa kilpailuedellytysten ehdoton yhdenvertaisuus on loogisesti ristiriidassa itse kilpailun käsitteen kanssa. Unionin lainsäätäjän pyrkimykset rajoittaa vähemmän kehittyneisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten osallistumista kabotaasipalvelujen tarjoamiseen ovat osoitus siitä, ettei yritysten taloudellista tilannetta ole otettu huomioon kilpailuoikeuden näkökulmasta.
821.
Parlamentti ja neuvosto vaativat näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
822.
Tyytyessään toistamaan väitteensä, jotka se on esittänyt niiden kanneperusteiden yhteydessä, joiden mukaan velvollisuus palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein on SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan vastainen, Puolan tasavalta ei ole osoittanut, millä tavoin pelkkä jäsenvaltioille annettu mahdollisuus, kun sitä tarkastellaan erikseen, soveltaa yhdistettyihin kuljetuksiin velvollisuutta noudattaa karenssiaikaa voisi joillakin alueilla vaikuttaa vakavasti elintasoon ja työllisyyteen tai kuljetuskaluston käyttöön (SEUT 91 artiklan 2 kohta) tai olisi ”kuljetusmaksuja ja ‑ehtoja koskeva toimenpide”, jonka toteuttaminen olisi edellyttänyt liikenteenharjoittajien tilanteen huomioon ottamista (SEUT 94 artikla).
823.
Siltä osin kuin kyse on vakavasta vaikutuksesta elintasoon ja työllisyyteen sekä kuljetuskaluston käyttöön, tällaiset väitteet on hylättävä, koska on jo todettu, että asetuksen 2020/1055 2 artiklan 5 alakohdan b alakohdassa annetaan jäsenvaltioille pelkkä mahdollisuus, jonka käyttämiselle on asetettu selvät ja täsmälliset edellytykset. Istuntopäivään mennessä vain kolme jäsenvaltiota oli vastaajina olevien toimielinten mukaan ilmoittanut aikomuksestaan panna tämä mahdollisuus täytäntöön. Puolan tasavallan mainitsemat tyhjänä ajettujen matkojen määrän lisääntyminen, tieinfrastruktuurin ylikuormitus ja sen heikentyminen ovat pelkkiä perusteettomia spekulaatioita, kun otetaan huomioon tämän säännöksen todellinen soveltamisala.
824.
Jos asetuksen 2020/1055 2 artiklan 5 alakohdan b alakohdassa säädettäisiin kuljetusehtoja koskevasta toimenpiteestä, liikenteenharjoittajien tilanteen huomioon ottamisen osalta on todettava tämän ratkaisuehdotuksen 815 ja 816 kohdasta ilmenevän, että unionin lainsäätäjällä oli riittävästi tietoa yhdistettyihin kuljetuksiin sovellettavien sääntöjen selventämisen syistä ja seurauksista varmistaakseen, ettei yhdistettyjä kuljetuksia käytetä asetuksessa N:o 1072/009 kabotaasiliikenteelle säädetyn tilapäisyyden kiertämiseen, ja että se on laajaa harkintavaltaansa käyttäessään ottanut huomioon kaikkien liikenteenharjoittajien tilanteen.
825.
Asetuksen 2020/1055 johdanto-osan 22 perustelukappaleeseen sisältyvää viittausta sosiaaliseen polkumyyntiin koskevan väitteen osalta viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 816 kohtaan. Väitteestä, jonka mukaan unionin lainsäätäjä pyrkii rajoittamaan vähemmän kehittyneisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten osallistumista kabotaasipalvelujen tarjoamiseen, on jälleen kerran huomautettava, että ainoat yritykset, joihin viitataan 2 artiklan 5 alakohdan b alakohdassa, ovat ne, jotka käyttävät yhdistettyjä kuljetuksia hyväkseen kiertääkseen järjestelmällisen kabotaasin kieltoa, ja että unionin lainsäätäjän ainoana tarkoituksena on antaa markkinoille tarvittavat välineet, joilla voidaan korjata mahdolliset epäkohdat.
826.
SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet on hylättävä perusteettomina.
c)
SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomista koskeva kanneperuste
1) Asianosaisten lausumat
827.
Puolan tasavalta väittää asiassa C‑554/20 nostamansa kanteen yhteydessä asetuksen 2020/1055 kaikkien riidanalaisten säännösten osalta laaja-alaisesti esittämällään yhteisellä kanneperusteella, että kyseisen asetuksen 2 artiklan 5 alakohdan b alakohta on SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan vastainen ja ristiriidassa Euroopan vihreän kehityksen ohjelman kanssa. Se väittää, että vuoden 2021 Ricardo-tutkimus ja tutkimus säännöksestä, jolla rajoitetaan kabotaasipalvelujen tarjoamista yhdistettyjen kuljetusten yhteydessä, (
507
) vahvistavat sekä sen, että tämän viimeksi mainitun säännöksen ympäristövaikutuksia ei ollut arvioitu sen antamisajankohtana, että tämän vaikutuksen kielteisen luonteen.
828.
Neuvosto ja parlamentti puolestaan vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä perusteettomina.
2) Asian tarkastelu
829.
Asetuksella 2020/1055 asetuksen N:o 1072/2009 10 artiklaan lisätyssä uudessa 7 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta säätää – silloin kun se on tarpeen sen välttämiseksi, että direktiivin 92/106 4 artiklaa käytetään väärin tarjoamalla vastaanottavassa jäsenvaltiossa jäsenvaltioiden välisiin yhdistettyihin kuljetuksiin kuuluvista maantiekuljetusten alku- tai loppuosuuksista koostuvia rajoittamattomia ja jatkuvia palveluja –, että asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklaa, jossa määritellään kabotaasin yleiset periaatteet, sovelletaan myös yhdistettyihin kuljetuksiin, ja jäsenvaltiot voivat säätää pidemmästä ajanjaksosta kuin seitsemän päivän ajanjakso, jonka aikana kabotaasi on sallittu kansainvälisen kuljetuksen jälkeen, ja lyhyemmästä karenssiajasta kuin neljän päivän karenssiaika, jonka aikana kabotaasi on kielletty. (
508
) Jäsenvaltioiden, jotka päättävät soveltaa asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 10 artiklan 1 kohdassa säädettyä suojamenettelyä yhdistettyihin kuljetuksiin, on ilmoitettava siitä etukäteen komissiolle, ja niiden on tarkistettava kyseiset toimenpiteet vähintään viiden vuoden välein. Niillä on myös velvollisuus julkaista nämä toimenpiteet.
830.
Asetuksen N:o 1072/2009 10 artiklan uuden 7 kohdan välittömänä vaikutuksena on siis se, että jäsenvaltiot voivat harkintansa mukaan mutta tietyn tavoitteen saavuttamiseksi pidentää karenssiaikaa, jonka aikana liikenteenharjoittajien on pidättäydyttävä liikennöinnistä siinä jäsenvaltiossa, jonka alueelle ne ovat saapuneet. (
509
) Unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa vastaajina olevat toimielimet ilmoittivat, että vain kolme jäsenvaltiota oli istuntopäivään mennessä ilmoittanut komissiolle aikomuksestaan käyttää tätä mahdollisuutta. Se, että kyseisessä 7 kohdassa säädetään tällaisesta mahdollisuudesta, josta ei voida etukäteen tietää, missä määrin se pannaan täytäntöön, ja jossa jäsenvaltioille jätetään tietty liikkumavara tämän kabotaasirajoituksen edellytysten määrittelyssä, tekee arvioinnista SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan valossa pikemminkin epävarmaa. (
510
) Tämä uusi säännös on kuitenkin havaittujen ongelmien ja ehdotetun lainsäädännöllisen ratkaisun valossa osoitus siitä, että unionin lainsäätäjä pyrkii vertailemaan erilaisia intressejä ja sallii erilaisen lähestymistavan ongelmaan, joka ei esiinny yhtä voimakkaasti kaikkialla unionissa.
831.
Viittaan joka tapauksessa seuraaviin tämän ratkaisuehdotuksen kohtiin: perusoikeuskirjan 37 artiklan ulottuvuuden osalta 565 kohtaan, SEUT 11 artiklan mukaisen arvioinnin ulottuvuuden osalta 567 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin, vaikutustenarvioinnin puuttumista koskevan väitteen osalta 570 kohtaan, ristiriitaa Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden kanssa koskevan väitteen osalta 594 kohtaan ja asetuksen 2020/1055 2 artiklan 5 alakohdan b alakohdan antamisen jälkeen tehtyjen tutkimusten näyttöarvoa koskevan väitteen osalta 580 kohtaan.
832.
Näin ollen kanneperuste, jonka mukaan asetuksen 2020/1055 2 artiklan 5 alakohdan b alakohta on SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan vastainen ja ristiriidassa Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden kanssa, on hylättävä perusteettomana.
d)
Johtopäätös
833.
Puolan tasavallan kanne asiassa C‑554/20, siltä osin kuin se kohdistuu asetuksen 2020/1055 2 artiklan 5 alakohdan b alakohtaan, hylätään.
5.
Johtopäätös asetusta 2020/1055 koskevista kanteista
834.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hyväksyy Liettuan tasavallan kanteen asiassa C‑542/20, Bulgarian tasavallan kanteen asiassa C‑545/20, Romanian kanteen asiassa C‑547/20, Unkarin kanteen asiassa C‑551/20, Maltan tasavallan kanteen asiassa C‑552/20 ja Puolan tasavallan kanteen asiassa C‑554/20, siltä osin kuin niissä vaaditaan asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan kumoamista, siltä osin kuin sillä muutetaan asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohdan b alakohta. Kyproksen tasavallan kanne asiassa C‑549/20 on hyväksyttävä kokonaisuudessaan.
D Direktiivi 2020/1057
1.
Alustavat toteamukset
835.
Kuuden jäsenvaltion, Liettuan tasavallan (asia C‑541/20), Bulgarian tasavallan (asia C‑544/20), Romanian (asia C‑548/20), Kyproksen tasavallan (asia C‑550/20), Unkarin (asia C‑551/20) ja Puolan tasavallan (asia C‑553/20), kanteet koskevat direktiiviä 2020/1057. Nämä jäsenvaltiot vaativat, että unionin tuomioistuin kumoaa joko kyseisen direktiivin kokonaisuudessaan (ensisijaisesti tai toissijaisesti) tai sen tietyt säännökset.
836.
Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta vaativat kanteissaan, että unionin tuomioistuin kumoaa direktiivin 2020/1057 kokonaisuudessaan.
837.
Liettuan tasavallan, Romanian, Unkarin ja Puolan tasavallan kanteissa vaaditaan kumottavaksi direktiivin 2020/1057 1 artikla, joka koskee kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia erityisiä sääntöjä. Tarkemmin ottaen Unkari vaatii ensisijaisesti tämän artiklan kumoamista kokonaisuudessaan ja Liettuan tasavalta, Romania ja Puolan tasavalta sekä Unkari toissijaisesti vaativat tämän artiklan tiettyjen kohtien kumoamista, kuten jäljempänä 869 kohdassa täsmennetään yksityiskohtaisemmin. Liettuan tasavalta, Romania ja Puolan tasavalta vaativat toissijaisesti direktiivin 2020/1057 kumoamista kokonaisuudessaan.
838.
Puolan tasavalta vaatii kumottavaksi direktiivin 2020/1057 9 artiklan 1 kohdan, joka koskee tämän direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä asetettua määräaikaa.
839.
Ennen näiden kuuden jäsenvaltion kanteidensa tueksi esittämien eri kanneperusteiden tarkastelua on syytä aluksi selostaa direktiivin 2020/1057 säännökset ja erityisesti säännökset, jotka koskevat sen 1 artiklassa tarkoitettuja kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia erityisiä sääntöjä. Seuraavaksi on myös selvennettävä, edelleen alustavasti, Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan asioissa C‑544/20 ja C‑550/20 nostamien kanteiden ulottuvuutta.
a)
Direktiivi 2020/1057 ja siinä säädetty kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskeva säännöstö
840.
Kuten direktiivin 2020/1057 nimestä ilmenee, sillä on tarkoitus säännellä lähinnä kahta pääasiallista aihetta: ensinnäkin siinä vahvistetaan direktiiviä 96/71/EY (
511
) ja direktiiviä 2014/67/EU (
512
) koskevat erityiset säännöt siltä osin kuin on kyse maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon ja toiseksi sillä muutetaan valvontavaatimusten osalta tieliikenteen sosiaalilainsäädäntöä koskevia vähimmäisedellytyksiä koskeva direktiivi 2006/22/EY (
513
) sekä hallinnollista yhteistyötä sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmässä koskeva asetus 1024/2012. (
514
) Koska nämä kyseisten kuuden jäsenvaltion nostamat kanteet eivät koske direktiivin 2020/1057 soveltamisalaan kuuluvaa toista aihetta, tarkastelussa on syytä keskittyä sen ensimmäiseen aiheeseen.
841.
Kuten direktiivin 2020/1057 1 artiklan 1 kohdasta ilmenee, tässä artiklassa vahvistetaan erityiset säännöt, jotka koskevat kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon maantieliikenteen alalla ja kyseisten kuljettajien lähettämiseen liittyviin hallinnollisiin vaatimuksiin ja valvontatoimiin liittyviä tiettyjä näkökohtia.
842.
Tämän direktiivin johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan, että tällaisilla erityisillä säännöillä on tarkoitus ”varmistaa kuljettajien kannalta asianmukaiset työolot ja sosiaalinen suojelu sekä maantieliikenteen harjoittajien – – kannalta soveltuvat liiketoimintaedellytykset ja tasapuoliset kilpailuedellytykset”, jotta ”maantieliikenteen alasta saadaan turvallinen, tehokas ja sosiaalisesti vastuullinen”. Näillä alakohtaisilla säännöillä on siten tarkoitus ”varmistaa, että liikenteenharjoittajien vapaus tarjota palveluja valtioiden rajojen yli, tavaroiden vapaa liikkuvuus sekä kuljettajien asianmukaiset työolot ja sosiaalinen suojelu ovat tasapainossa”, kun otetaan huomioon, että ”maantieliikenteen alan työvoima on erittäin liikkuvaa”.
843.
Kuten edellä 38–51 kohdassa on tuotu esille, liikenteen alalla on erityispiirteitä, joista yksi keskeisimmistä on työvoiman erittäin suuri liikkuvuus. Siten tällä alalla, toisin kuin joskus tapahtuu muilla aloilla, työntekijöitä eli kuljettajia ei yleensä lähetetä toiseen jäsenvaltioon palvelun tarjoamista koskevilla sopimuksilla pidemmäksi ajaksi, (
515
) vaan he harjoittavat ammattia, jolle on ominaista lähes jatkuva liikkuvuus.
844.
Kuten direktiivin 2020/1057 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan, maantieliikenteen alan erityispiirteiden vuoksi tällä direktiivillä 2020/1057 vahvistetuilla alakohtaisilla säännöillä on tarkoitus selventää olosuhteet, joissa kuljettajiin ei sovelleta työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon palvelun tarjoamisen yhteydessä koskevia direktiivin 96/71 yleisiä sääntöjä, joita sovelletaan lähtökohtaisesti kaikilla taloudellisen toiminnan aloilla. (
516
)
845.
Direktiivin 2020/1057 johdanto-osan yhdeksännen perustelukappaleen mukaan unionin lainsäätäjä on päättänyt pitää näiden työntekijöiden lähettämistä koskevien alakohtaisten sääntöjen kriteerinä sitä, että kuljettajalla ja tarjotulla palvelulla on ”riittävä yhteys” vastaanottavan jäsenvaltion alueeseen. Tässä tarkoituksessa, näiden alakohtaisten ”sääntöjen valvonnan helpottamiseksi”, lainsäätäjä on tehnyt ”eri kuljetustyyppien välillä” eron ”sen perusteella, missä määrin niillä on yhteys vastaanottavan jäsenvaltion alueeseen”.
846.
Näin ollen direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–7 kohdassa, luettuina tämän direktiivin johdanto-osan 7–13 perustelukappaleen valossa, kuljettajien lähettämisen määrittämiseksi erotetaan toisistaan viisi kansainvälisen maantieliikenteen kuljetustyyppiä, erityisesti kahdenvälinen kuljetus, kauttakulkuliikenne, yhdistetty kuljetus, kabotaasiliikenne ja muu kuin kahdenvälinen kansainvälinen kuljetus (jota kutsutaan myös kolmansien maiden väliseksi liikenteeksi).
847.
Kahdenvälisissä kuljetuksissa on kyse kuljetuksesta kuljetusyrityksen sijoittautumisjäsenvaltiosta toisen jäsenvaltion tai kolmannen maan alueelle tai takaisin kuljetusyrityksen sijoittautumisjäsenvaltioon. (
517
)
848.
Direktiivin 2020/1057 1 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan ja 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan silloin, kun kuljettaja suorittaa kahdenvälistä kuljetusta tavaroiden tai matkustajien osalta, kuljettajaa ei pidetä direktiivissä 96/71 tarkoitettuna lähetettynä työntekijänä.
849.
Direktiivin 2020/1057 johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa selitetään, että ”kun kuljettaja suorittaa kahdenvälistä kuljetusta – –, palvelun luonne on tiiviisti yhteydessä sijoittautumisjäsenvaltioon. On mahdollista, että kuljettaja suorittaa yhden matkan aikana useita kahdenvälisiä kuljetuksia. Valtioiden rajat ylittävien maantieliikennepalvelujen tarjoamisen vapautta rajoitettaisiin kohtuuttomasti, mikäli työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä ja sen vuoksi vastaanottavassa jäsenvaltiossa taattuja työehtoja ja ‑oloja sovellettaisiin tällaisiin kahdenvälisiin kuljetuksiin”.
850.
Direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 ja 4 kohdan seuraavissa alakohdissa säädetään lisätoimia koskevista vapautuksista sekä kahdenvälisille kuljetuksille tavaroiden osalta että kahdenvälisille kuljetuksille matkustajien osalta. (
518
)
851.
Kauttakulkuliikenteessä on kyse kuljetuksista, joissa kuljettaja ajaa jäsenvaltion halki kuormaamatta tai purkamatta rahtia ja ottamatta kyytiin tai laskematta kyydistä matkustajia. (
519
) Koska kuljettajan toimien ja kauttakulkujäsenvaltion välillä ei ole merkityksellistä yhteyttä, (
520
) direktiivin 2020/1057 1 artiklan 5 kohdassa säädetään, että kun kuljettaja ajaa jäsenvaltion alueen halki kuormaamatta tai purkamatta rahtia ja ottamatta kyytiin tai laskematta kyydistä matkustajia, kuljettajan ei katsota olevan lähetetty
jäsenvaltion alueelle direktiivin 96/71 mukaisesti.
852.
Siltä osin kuin on kyse yhdistetystä kuljetuksesta, tämä kuljetustyyppi määritellään direktiivin 92/106/ETY, (
521
) johon direktiivissä 2020/1057 nimenomaisesti viitataan, 1 artiklan toisessa kohdassa. Kyse on jäsenvaltioiden välisestä tavaroiden kuljetuksesta, jossa kuorma-auton tai muun kuorma-autoon liittyvän tavarankuljetusvälineen kuljettamiseen käytetään maantietä matkan alku- tai loppuosuudella ja toisella osuudella rautatie-, sisävesi- tai merikuljetusta. (
522
)
853.
Kuten direktiivin 2020/1057 johdanto-osan 12 perustelukappaleesta ilmenee, tämäntyyppisistä kuljetuksista lainsäätäjä on todennut, että ”kun kuljettaja ajaa yhdistettyä kuljetusta, sen aloittavalla tai lopettavalla maantieosuudella tarjottavan palvelun luonne on tiiviisti yhteydessä sijoittautumisjäsenvaltioon, jos maantieosuus itsessään muodostaa kahdenvälisen kuljetuksen. Sen sijaan silloin, kun kuljetus kyseisellä maantieosuudella tapahtuu vastaanottavassa jäsenvaltiossa tai muuna kuin kahdenvälisenä kansainvälisenä kuljetuksena, yhteys vastaanottavan jäsenvaltion alueeseen on riittävä ja sen vuoksi olisi sovellettava työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä”.
854.
Direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohdassa säädetään siten, että kuljettajan ei katsota olevan lähetetty jäsenvaltion alueelle, kun kuljettaja suorittaa yhdistetyn kuljetuksen aloittavan tai lopettavan maantieosuuden, jos tieosuus itsessään koostuu kahdenvälisistä kuljetuksista.
855.
Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 742 kohdasta ja sitä seuraavista kohdista ilmenee kabotaasiliikenteen osalta, asetuksen N:o 1072/2009 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan kabotaasiliikenteellä tarkoitetaan ”liikenteenharjoittajien suorittamaa palvelujen tarjoamista jäsenvaltiossa, johon ne eivät ole sijoittuneet”, (
523
) ja se on lähtökohtaisesti sallittava ”niin kauan kuin sitä ei suoriteta siten, että se voitaisiin katsoa pysyväksi tai jatkuvaksi toiminnaksi vastaanottavassa jäsenvaltiossa”. (
524
) Tässä tarkoituksessa kabotaasiliikenteen suoritustiheys ja ajanjakso, jona sitä voidaan suorittaa, on määritelty selkeämmin asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 2 kohdassa ennen sen muuttamista edellä tarkastelluissa olosuhteissa (
525
) asetuksella 2020/1055.
856.
Direktiivin 2020/1057 johdanto-osan 13 perustelukappaleesta ilmenee lainsäätäjän katsovan, että kun kuljettaja suorittaa kabotaasikuljetuksia, yhteys vastaanottavan jäsenvaltion alueeseen on riittävä, koska koko kuljetus tapahtuu tässä jäsenvaltiossa, ja palvelu on näin ollen tiiviisti yhteydessä tämän jäsenvaltion alueeseen.
857.
Direktiivin 2020/1057 1 artiklan 7 kohdassa säädetään siten, että kabotaasiliikennettä suorittavaa kuljettajaa on pidettävä direktiivin 96/71 nojalla lähetettynä työntekijänä.
858.
Siltä osin kuin kyse on muusta kuin kahdenvälisestä kuljetuksesta (jota kutsutaan myös kolmansien maiden väliseksi liikenteeksi), direktiivin 2020/1057 johdanto-osan 13 perustelukappaleen mukaan sille on ominaista, että kuljettaja hoitaa kansainvälisiä kuljetuksia lähettävän yrityksen sijoittautumisjäsenvaltion ulkopuolella. Kyse on siis kuljetuksesta muusta jäsenvaltiosta kuin kuljetusyrityksen sijoittautumisjäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta muun jäsenvaltion kuin sijoittautumisjäsenvaltion tai kolmannen maan alueelle.
859.
Kyseisessä 13 perustelukappaleessa lainsäätäjä toteaa, että kun kuljettaja suorittaa muita kuin kahdenvälisiä kansainvälisiä kuljetuksia, suoritetut palvelut ovat yhteydessä pikemminkin asianomaiseen vastaanottavaan jäsenvaltioon kuin sijoittautumisjäsenvaltioon, koska tämäntyyppisille kuljetuksille on ominaista, että kuljettaja hoitaa kansainvälisiä kuljetuksia lähettävän yrityksen sijoittautumisjäsenvaltion ulkopuolella. Lainsäätäjän mukaan kyseisissä tapauksissa alakohtaisia sääntöjä vaaditaan ainoastaan hallinnollisten vaatimusten ja valvontatoimenpiteiden osalta. Toisin kuin muiden edellä mainittujen kuljetustyyppien tapauksessa, direktiivin 2020/1057 1 artiklaan ei sisälly kolmansien maiden välistä liikennettä koskevaa kohtaa, jossa säänneltäisiin kuljettajien lähettämistä tämäntyyppisen kuljetuksen osalta.
b)
Bulgarian tasavallan asiassa C‑544/20 ja Kyproksen tasavallan asiassa C‑550/20 nostamien kanteiden ulottuvuus
860.
Aluksi on vielä selvennettävä Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan asioissa C‑544/20 ja C‑550/20 nostamien lähes identtisten kanteiden ulottuvuutta. Näissä kanteissa nämä kaksi jäsenvaltiota vaativat, että unionin tuomioistuin kumoaa direktiivin 2020/1057 kokonaisuudessaan.
861.
Parlamentti ja neuvosto väittävät kuitenkin, että näiden kahden jäsenvaltion nostamissa kanteissa esitetään väitteitä, jotka kohdistuvat ainoastaan kyseisen direktiivin 1 artiklaan, eivätkä ne koske direktiivin muita osia.
862.
On huomattava oikeuskäytännöstä ilmenevän, että riitautetun toimen kumoaminen kokonaisuudessaan ei ole mahdollista silloin, kun on ilmeisen selvää, että kanneperuste, joka koskee vain erityistä osaa tästä toimesta, voi johtaa vain osittaiseen kumoamiseen. Unionin tuomioistuimet eivät voi pelkästään sen seikan perusteella, että ne pitävät kantajan kumoamiskanteensa tueksi esittämää kanneperustetta perusteltuna, automaattisesti kumota riitautettua toimea kokonaisuudessaan. (
526
)
863.
Unionin oikeuden toimen osittainen kumoaminen on kuitenkin mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa muusta toimesta. Tämä edellytys ei täyty, jos toimen osittainen kumoaminen johtaisi sen pääsisällön muuttumiseen, mitä on arvioitava objektiivisen arviointiperusteen eikä sellaisen subjektiivisen arviointiperusteen perusteella, joka liittyy kyseessä olevan toimen antaneen elimen poliittiseen tahtoon. (
527
)
864.
Asioissa C‑544/20 ja C‑550/20 nostamissaan kahdessa kanteessa Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta riitauttavat ”hybridimalliksi” kutsumansa mallin, jonka ne katsovat direktiivillä 2020/1057 otetun käyttöön. Kuten niiden kanteista ilmenee, tämä hybridimalli muodostuu siitä, että ”työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä sovelletaan ilman ajallisia rajoituksia kolmansien maiden väliseen liikenteeseen samalla kun kahdenväliset kuljetukset vapautetaan näiden sääntöjen soveltamisesta”. (
528
)
865.
Kanteidensa tueksi nämä kaksi jäsenvaltiota vetoavat viiteen kanneperusteeseen, jotka koskevat ensinnäkin suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, toiseksi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista, kolmanneksi SEUT 91 artiklan 1 kohdan rikkomista, neljänneksi SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 90 artiklan, luettuna yhdessä SEU 3 artiklan 3 kohdan ja SEUT 94 artiklan kanssa, rikkomista ja viidenneksi tavaroiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta ja yhteistä liikennepolitiikkaa koskevien perussopimuksen määräysten rikkomista.
866.
Kuten edellä 840 kohdassa on todettu, direktiivillä 2020/1057 on tarkoitus säännellä lähinnä kahta pääasiallista aihetta. Kuten edellä 845 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa on tuotu esille, nimenomaan ensimmäisen näistä aiheista osalta direktiivillä 2020/1057, erityisesti sen 1 artiklan 3–7 kohdalla, luettuina 10–13 perustelukappaleen valossa, on tarkoitus ottaa käyttöön maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat erityiset säännöt tekemällä ero eri kuljetustyyppien välillä sen perusteella, missä määrin niillä on yhteys vastaanottavan jäsenvaltion alueeseen.
867.
Tässä yhteydessä on todettava, että Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan nostamat kanteet koskevat yksinomaan ensimmäistä direktiivissä 2020/1057 säänneltyä aihetta ja vain kahta sen 1 artiklassa tarkoitetuista viidestä kuljetustyypistä. Tästä seuraa, että vaikka unionin tuomioistuin hyväksyisikin jonkin näiden kahden jäsenvaltion kanteissaan esittämistä perusteista tai ne kaikki, seurauksena olisi korkeintaan direktiivin 2020/1057 kumoaminen siltä osin kuin sillä säännellään työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon näiden kahden jäsenvaltion esittämissä perusteluissa tarkoitettujen kahden kuljetustyypin eli kahdenvälisen kuljetuksen ja kolmansien maiden välisen liikenteen osalta. Edellä 862 ja 863 kohdassa mainitun oikeuskäytännön nojalla tällainen kumoaminen ei voi ulottua direktiivissä tarkoitettuihin sääntöihin, jotka koskevat muita kuljetustyyppejä, eikä varsinkaan direktiivin 2020/1057 muihin säännöksiin. (
529
) Tästä seuraa, että Bulgarian tasavallan ja Kyproksen kanteet on hylättävä näiden viimeksi mainittujen seikkojen osalta.
2.
Kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia erityisiä sääntöjä koskevat kanneperusteet
a)
Alustavat toteamukset
868.
Kaikki kuusi jäsenvaltiota, jotka ovat nostaneet direktiiviin 2020/1057 kohdistuvan kanteen, riitauttavat erityisesti sen 1 artiklaan sisältyvät kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat erityiset säännöt.
869.
Tarkemmin ottaen asiassa C‑541/20 Liettuan tasavalta vaatii kumottavaksi direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 kohdan, joka koskee kahdenvälistä kuljetusta tavaroiden osalta, ja 7 kohdan, joka koskee kabotaasia. Asiassa C‑548/20 Romania vaatii kumottavaksi direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–6 kohdan, jotka koskevat kahdenvälistä kuljetusta tavaroiden ja matkustajien osalta, kauttakulkuliikennettä ja yhdistettyä kuljetusta. Asiassa C‑551/20 Unkari vaatii ensisijaisesti tämän artiklan kumoamista kokonaisuudessaan ja toissijaisesti direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohdan, joka koskee yhdistettyä kuljetusta, kumoamista. Asiassa C‑555/20 Puolan tasavalta vaatii kumottaviksi direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3, 4, 6 ja 7 kohdan, jotka koskevat kahdenvälistä kuljetusta tavaroiden ja matkustajien osalta, yhdistettyä kuljetusta ja kabotaasia. Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan asioissa C‑544/20 ja C‑550/20 nostamat kanteet koskevat, kuten edellä 860–867 kohdassa on täsmennetty, direktiivin 2020/1057 säännöstöä kahdenvälisistä kuljetuksista ja kolmansien maiden välisestä liikenteestä.
870.
Kyseisten jäsenvaltioiden näistä erityisistä säännöistä esittämien eri kanneperusteiden arvioimiseksi on syytä tarkastella oikeuskäytäntöä, johon nämä säännöt sisältyvät.
b)
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon
871.
Kuten edellä 845 kohdassa on tuotu esille, unionin lainsäätäjä on direktiivin 2020/1057 yhteydessä pitänyt maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä koskevien alakohtaisten sääntöjen kriteerinä sitä, että kuljettajan ja tarjottavan palvelun sekä vastaanottavan jäsenvaltion alueella on ”riittävä yhteys”.
872.
Näin tehdessään unionin lainsäätäjä on soveltanut unionin tuomioistuimen direktiivin 96/71 sovellettavuutta koskevassa oikeuskäytännössään kehittämää kriteeriä. Unionin tuomioistuin totesi 19.12.2019 antamassaan tuomiossa Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110), että työntekijän voidaan direktiivin 96/71 kannalta katsoa olevan lähetetty työhön jäsenvaltion alueelle vain, jos hänen työnsä toteuttamisella on riittävä yhteys tähän alueeseen. (
530
) Sen sijaan työntekijää, joka tarjoaa palveluja erittäin rajallisesti sen jäsenvaltion alueella, jolle hänet on lähetetty, ei voida pitää direktiivissä 96/71 tarkoitettuna lähetettynä työntekijänä. (
531
)
873.
Tämän jälkeen unionin tuomioistuin esitti, mitä tämän ”riittävän yhteyden” määrittämiseksi tehtävässä tarkastelussa on otettava huomioon. Tämä tarkastelu edellyttää kokonaisarvioinnin tekemistä kaikista asianomaisen työntekijän työskentelyn ominaispiirteistä. Lisäksi tällaisen yhteyden olemassaolo kyseiseen alueeseen voi ilmetä muun muassa sen palvelun ominaispiirteistä, jonka suorittamiseen asianomaista työntekijää käytetään. Tällaisen yhteyden olemassaolon arvioinnin kannalta merkityksellinen seikka on myös kyseisen työntekijän asianomaisen jäsenvaltion alueella suorittamien tehtävien luonne. (
532
)
874.
Seuraavaksi 1.12.2020 antamassaan tuomiossa Federatie Nederlandse Vakbeweging – joka julistettiin direktiivin 2020/1057 antamisen jälkeen ja tämän ratkaisuehdotuksen kohteena olevien asioiden kirjallisen käsittelyn kuluessa – unionin tuomioistuin esitti lisäksi useita merkittäviä selvennyksiä kansainvälisen liikenteen autonkuljettajien kaltaisten liikkuvien työntekijöiden lähettämistä koskevaan direktiivin 96/71 mukaiseen oikeudelliseen järjestelmään.
875.
Tässä tuomiossa unionin tuomioistuin selvensi, että direktiiviä 96/71 sovelletaan rajat ylittäviin palveluihin tieliikenteen alalla. Lukuun ottamatta palveluja, joihin käytetään kauppamerenkulkuun käytettävillä aluksilla työskentelevää henkilökuntaa – jotka on direktiivin 96/71 1 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti suljettu sen soveltamisalan ulkopuolelle –, tätä direktiiviä sovelletaan lähtökohtaisesti kaikkeen rajat ylittävään palvelujen tarjoamiseen, jossa käytetään lähetettyjä työntekijöitä, riippumatta siitä, mihin taloudellisen toiminnan alaan palvelun tarjoaminen liittyy, eli tämä koskee myös tieliikenteen alaa. (
533
)
876.
Unionin tuomioistuin esitti kyseisessä tuomiossa selvennyksiä siihen, millä kriteereillä on määritettävä, onko kansainvälisen liikenteen autonkuljettajien kaltaisilla liikkuvilla työntekijöillä ”riittävä yhteys” jäsenvaltion alueeseen. (
534
) Unionin tuomioistuin katsoi näiden työntekijöiden osalta, että ”riittävää yhteyttä” jäsenvaltion alueeseen koskevan arvioinnin kannalta on merkitystä sillä, kuinka voimakkaasti tällaisen työntekijän tehtävät sen kuljetuspalvelun suorittamisessa, johon häntä käytetään, liittyvät kunkin asianomaisen jäsenvaltion alueeseen. Tämän jälkeen se totesi, että tämä pätee myös siihen, kuinka suuri merkitys näillä tehtävillä on kyseessä olevassa palvelujen suorittamisessa kokonaisuutena, ja että tavaroiden kuormaaminen ja purkaminen sekä kuljetukseen käytettävien ajoneuvojen huoltaminen tai puhdistaminen ovat tältä kannalta merkityksellisiä, edellyttäen että niiden suorittaja todella on asianomainen kuljettaja eivätkä ulkopuoliset tahot.
877.
Unionin tuomioistuin esitti kyseisessä tuomiossa Federatie Nederlandse Vakbeweging myös täsmällisiä kriteerejä sille, milloin tietyillä kansainvälisen maantiekuljetuksen erityisillä kuljetustyypeillä on ”riittävä yhteys”. Unionin tuomioistuin totesi, että direktiivissä 96/71 tarkoitettuna ”lähetettynä” työntekijänä ei voida pitää kuljettajaa, joka tavaroiden maantiekuljetuksen yhteydessä vain ajaa jäsenvaltion alueen läpi. (
535
) Unionin tuomioistuin katsoi siten, ettei edellä 851 kohdassa mainitulla kauttakulkuliikenteellä ole ”riittävää yhteyttä” vastaanottavaan jäsenvaltioon.
878.
Sama koskee unionin tuomioistuimen mukaan myös kuljettajaa, joka suorittaa vain rajat ylittävän kuljetuksen kuljetusyrityksen sijoittautumisjäsenvaltiosta toisen jäsenvaltion alueelle tai päinvastoin. (
536
) Unionin tuomioistuin katsoi siis, ettei edellä 847 kohdassa mainittuja kahdenvälisiä kuljetuksia suorittavaa kuljettajaa ole pidettävä direktiivissä 96/71 tarkoitettuna lähetettynä työntekijänä.
879.
Unionin tuomioistuin katsoi myös, että sillä perusteella, että kabotaasimatkat tapahtuvat kokonaisuudessaan vastaanottavan jäsenvaltion alueella, voidaan katsoa, että kuljettajan suorittama työ tällaisen toiminnan yhteydessä muodostaa riittävän yhteyden kyseiseen alueeseen. (
537
) Unionin tuomioistuin katsoi siis, että edellä 855 kohdassa tarkoitettuja kabotaasimatkoja suorittavaa kuljettajaa on lähtökohtaisesti pidettävä direktiivissä 96/71 tarkoitetulla tavalla vastaanottavan jäsenvaltion alueelle lähetettynä työntekijänä.
880.
Samassa yhteydessä unionin tuomioistuin katsoi myös, että kabotaasimatkojen kesto ei ole sellaisenaan omiaan kyseenalaistamaan riittävän yhteyden olemassaoloa niitä ajavan kuljettajan työn suorittamisen ja vastaanottavan jäsenvaltion alueen välillä. (
538
)
881.
Tämän oikeuskäytännön perusteella on siis tarkasteltava kanneperusteita, joilla pyritään riitauttamaan direktiiviin 2020/1057 sisältyvät kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat erityiset säännöt.
c)
Kanneperuste, jonka mukaan direktiivi 96/71 ei ole sovellettavissa maantieliikenteen alan kuljettajiin
1) Asianosaisten lausumat
882.
Asiassa C‑551/20 esittämänsä, direktiivin 2020/1057 1 artiklan kumoamista kokonaisuudessaan koskevan ensisijaisen vaatimuksensa yhteydessä Unkari, jota Viron tasavalta, Latvian tasavalta ja Romania tukevat, väittää, että tässä artiklassa tarkoitetut ”erityiset säännöt” ovat lainvastaisia, koska kansainvälisessä maantieliikenteessä toimivat kuljettajat eivät yleensä kuulu työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevan direktiivin 96/71 soveltamisalaan, kun otetaan huomioon heidän harjoittamansa toiminnan erityispiirteet.
883.
Direktiivin 96/71 1 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan – johon direktiivin 2020/1057 1 artiklan 2 kohdassa viitataan – työntekijöiden lähettämistä koskevaa järjestelmää voidaan Unkarin mukaan soveltaa kansainvälisessä maantieliikenteessä toimiviin kuljettajiin vain tilanteessa, jossa heidät palkanneen kuljetusyrityksen ja lähetyksen vastaanottajan välillä on sopimussuhde. Tällainen sopimussuhde on kuitenkin epätavallinen kuljetussopimusten yhteydessä. Direktiivissä 2020/1057 ei edellytetä, että lähettävän yrityksen ja vastaanottavan yrityksen välillä pitäisi tehdä sopimus, jotta kyseessä olisi työntekijöiden lähettäminen työhön toiseen jäsenvaltioon. Riittää, että kuljettaja ylittää kansallisen rajan. Tästä seuraa, että työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat säännöt perustuvat kansainväliselle kuljetustoiminnalle täysin vieraaseen ajattelutapaan, minkä vuoksi Unkarin hallituksen mukaan näitä sääntöjä ei voida soveltaa tähän toimintaan.
884.
Direktiivissä 96/71 tarkoitettu työntekijöiden lähettäminen työhön toiseen jäsenvaltioon liittyy Unkarin mukaan läheisesti työnantajan palvelujen tarjoamiseen vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Kuljetustoiminnan yhteydessä painopiste ei kuitenkaan ole kuljettajan tarjoamassa palvelussa vaan tavaroiden liikkumisessa jäsenvaltioiden välillä. Unkarin mukaan kyseessä ei siis ole toiminta, joka oikeuttaisi soveltamaan direktiivissä 96/71 tarkoitettuja työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia sääntöjä. Tätä väitettä tukee Euroopan unionin reaktio covid-19-pandemian aiheuttamaan kriisiin. Eri jäsenvaltioiden otettua käyttöön matkustusrajoituksia komissio puuttui asiaan lähes välittömästi varmistaakseen, että tavaraliikenne sujuu mahdollisimman hyvin.
885.
Koska maanteiden kansainvälisessä tavaraliikenteessä työskentelevien työntekijöiden liikkuvuus on suurta, Unkari katsoo edellä mainittuun tuomioon Dobersberger viitaten, että näiden kuljettajien ei voida katsoa tekevän työtään tilapäisesti toisessa jäsenvaltiossa, vaan he liikkuvat jatkuvasti useiden jäsenvaltioiden välillä. Lyhyt – vaikkapa muutaman tunnin – oleskelu toisessa jäsenvaltiossa ei voi luoda riittävää yhteyttä kyseisen jäsenvaltion alueeseen.
886.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
887.
Unkari väittää direktiivin 2020/1057 1 artiklan kumoamista koskevan ensisijaisen vaatimuksensa tueksi esittämässään ainoassa kanneperusteessa, että koska direktiivillä 96/71 käyttöön otettua työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevaa järjestelmää ei voida soveltaa maantieliikenteen alaan, direktiivin 2020/1057 1 artiklan säännökset, joissa viitataan niiden soveltamisalan määrittämisen osalta direktiiviin 96/71, ovat lainvastaisia.
888.
Edellä 875 kohdassa on kuitenkin tuotu esille, että unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Federatie Nederlandse Vakbeweging, (
539
) joka julistettiin sen jälkeen, kun Unkari oli nostanut kanteen asiassa C‑551/20, (
540
) että direktiiviä 96/71 sovelletaan rajat ylittäviin palveluihin maantieliikenteen alalla. Tästä toteamuksesta seuraa, että Unkarin esittämä kanneperuste perustuu puutteelliselle lähtökohdalle, koska tässä kanneperusteessa lähdetään siitä, ettei direktiivi 96/71 ole sovellettavissa maantieliikenteen alaan. Mielestäni tämä kanneperuste on näin ollen hylättävä.
889.
Kyseisen tuomion Federatie Nederlandse Vakbeweging julistamisen jälkeen jättämässään vastauskirjelmässä (
541
) Unkari itse huomauttaa, että unionin tuomioistuimen mukaan direktiiviä 96/71 sovelletaan maantieliikenteen alaan. Jo kannekirjelmässä esitetyt ja myöhemmin vastauskirjelmässä kehitellyt väitteet, joiden mukaan kansainvälisessä liikenteessä toimivia kuljettajia palkanneen kuljetusyrityksen ja lähetyksen vastaanottajan välisen sopimuksen tekemisen epätavallisuuden vuoksi monissa tapauksissa kuljetuspalvelut eivät vastaa direktiivin 96/71 soveltamisalaan kuuluvan työntekijöiden lähettämistä koskevan tilanteen olosuhteita, minkä vuoksi kansainvälisessä liikenteessä toimivia kuljettajia ei voida yleensä pitää henkilöinä, jotka toteuttavat jotakin direktiivissä 96/71 tarkoitetuista rajat ylittävistä toimenpiteistä, ovat nähdäkseni tehottomia.
890.
Vaikka esitettyjä seikkoja pidettäisiin toteen näytettyinä, ne eivät missään tapauksessa osoittaisi kyseistä säännöstä lainvastaiseksi. Se, että säännöstön soveltamisala on mahdollisesti rajoitettu (
542
) siten, että useat tapaukset eivät kuulu sen soveltamisalaan, ei ole millään tavoin osoitus tämän säännöstön lainvastaisuudesta.
891.
Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että Unkarin asiassa C‑551/20 direktiivin 2020/1057 1 artiklan kumoamista koskevan ensisijaisen vaatimuksensa tueksi esittämä ainoa kanneperuste on hylättävä.
d)
SEUT 91 artiklan 1 kohdan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
892.
Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät, että SEUT 91 artiklan 1 kohdassa, joka on direktiivin 2020/1057 oikeusperusta, edellytetään, että unionin lainsäätäjä toimii tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa kuultuaan. Kyseiset kaksi kantajaa väittävät, että neuvosto ja parlamentti ovat rikkoneet SEUT 91 artiklan 1 kohtaa, koska ne eivät ole kuulleet näitä kahta komiteaa, vaikka hybridimalli (
543
) otettiin käyttöön lainsäädäntömenettelyn aikana eikä se sisältynyt komission alkuperäiseen ehdotukseen. Tällainen kuulemisvelvollisuus alkuperäisen ehdotuksen olennaisen muutoksen jälkeen perustuu yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, joka koskee parlamentin neuvoa-antavaa tehtävää (
544
) silloin, kun se ei ollut vielä lainsäädäntövallan käyttäjä, ja jota sovelletaan soveltuvin osin talous- ja sosiaalikomiteaan ja alueiden komiteaan sekä alueiden komitean toimintaa koskeviin valmisteluasiakirjoihin. Ne väittävät, että asiassa C‑65/90 (
545
) annetussa tuomiossa todettua voidaan soveltaa alueiden komitean ja talous- ja sosiaalikomitean kuulemisen edellytyksiin ja että yhteisöjen tuomioistuimen tuolloin tulkitsema määräys on sanamuodoltaan identtinen SEUT 91 artiklan 1 kohdan kanssa. Hybridimalli koskee direktiivin keskeistä sisältöä. Työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen täysimääräinen soveltaminen kolmansien maiden väliseen liikenteeseen jäsenvaltiossa vietetystä ajasta riippumatta merkitsee asianomaisille liikenteenharjoittajille olennaisesti muuttunutta velvollisuutta. Kolmansien maiden välinen liikenne ei ole enää yhdenvertaisessa asemassa kahdenvälisiin kuljetuksiin nähden, mikä vääristää kilpailua ja merkitsee perusteettomia eroja kuljettajien välillä. Lainsäädäntömenettelyn aikana käyttöön otettu hybridimalli heikentää näin ollen alkuperäisen ehdotuksen rakennetta. Komiteoiden kuulematta jättäminen on voinut vaikuttaa toimenpiteen sisältöön, ja se on johtanut siihen, ettei toimenpidettä laadittaessa ole noudatettu riittävää huolellisuutta. Velvollisuus kuulla näitä kahta komiteaa johtuu olennaisesta, yksiselitteisestä ja selkeästä menettelyvaatimuksesta, johon myös alueiden komitean valmisteluasiakirjoissa viitataan. Ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi terveysteknologian arvioinnista ja direktiivin 2011/24/EU muuttamisesta (
546
) sisältyvän olennaisen muutoksen vuoksi lainsäädäntövallan käyttäjä päätti kuulla uudelleen talous- ja sosiaalikomiteaa. Se, ettei kuulematta jättämisellä ole merkittävää vaikutusta lopulta annetun säännöksen sisältöön, vaikka sitä ei – toisin kuin parlamentti väittää – olekaan osoitettu, ei voi missään tapauksessa vaikuttaa kuulemisen pakollisuuteen. Neuvosto on omassa lehdistötiedotteessaan todennut direktiivin 2020/1057 ratkaisevan merkityksen. (
547
)
893.
Neuvosto ja parlamentti sekä niitä tukevat väliintulijat vaativat, että kanneperuste, jonka mukaan SEUT 91 artiklan 1 kohtaa on rikottu talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean kuulematta jättämisen vuoksi, hylätään.
2) Asian tarkastelu
894.
Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 535 kohdassa on jo todettu, SEUT 91 artiklan 1 kohdan mukaan parlamentin ja neuvoston on sen perusteella toimiessaan kuultava talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa. Komission direktiiviehdotuksesta on saatu talous- ja sosiaalikomitean lausunto 18.1.2018 (
548
) ja alueiden komitean lausunto 1.2.2018. (
549
)
895.
Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta esittävät vastaavat väitteet kuin asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan a alakohdan yhteydessä. (
550
) Tämän jälkeen nämä kaksi kantajaa arvostelevat neuvostoa ja parlamenttia siitä, etteivät ne pyytäneet talous- ja sosiaalikomitealta ja alueiden komitealta lausuntoa uudelleen sen jälkeen, kun lainsäädäntömenettelyn aikana oli tehty muutoksia direktiiviehdotukseen, josta ne olivat antaneet lausuntonsa. Kantajat väittävät, että vaikka komission ehdotus perustui kriteeriin, joka koski jäsenvaltion alueella vietetyn ajan pituutta perusteena työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen soveltamiselle, neuvosto ja parlamentti valitsivat toisen kriteerin, eikä talous- ja sosiaalikomiteaa tai alueiden komiteaa näin ollen kuultu hybridimallin muodostamasta olennaisesta muutoksesta.
896.
Edellä olen jo todennut, että velvollisuus kuulla näitä kahta komiteaa uudelleen tapauksessa, jossa lainsäädäntömenettelyn kuluessa tekstiin tehdään olennainen muutos, ei perustu SEUT 91 artiklaan tai mihinkään muuhunkaan primaarioikeuden määräykseen. (
551
) Olen myös hylännyt väitteen, jonka mukaan tuomiosta parlamentti v. neuvosto ilmeneviä periaatteita sovellettaisiin tapauksiin, joissa kuullaan talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa. (
552
) Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan mainitsemien alueiden komitean valmisteluasiakirjojen osalta viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 538 kohtaan.
897.
Päättelen siten, että talous- ja sosiaalikomitealla ja alueiden komitealla on ollut riittävä mahdollisuus antaa lausuntonsa lainsäädäntöehdotuksesta.
898.
Erityisesti huomautan, että alueiden komitea on jo esittänyt suhtautuvansa varauksin ”kansainvälisten kuljetuspalveluiden laaja-alaiseen sisällyttämiseen työntekijöiden lähettämistä koskevan direktiivin soveltamisalaan”. (
553
) Lisäksi huomautan, että hybridimalli, sellaisena kuin kantajat ovat itse sen määritelleet, merkitsee kahdenvälisten kuljetusten vapauttamista työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen soveltamisesta, (
554
) ja sen voidaan katsoa siten ainakin osittain vastaavan alueiden komitean ilmaisemiin huolenaiheisiin.
899.
Talous- ja sosiaalikomitealla on ollut tilaisuus ilmaista näkemyksensä, jonka mukaan työntekijöiden lähettämistä koskevan lainsäädäntöön ehdotetulla muutoksella ei tosiasiassa ratkaista havaittuja ongelmia siitä syystä, että sääntöjä ei yksinkertaisteta ja selvennetä eikä niiden noudattamisen valvottavuutta paranneta. (
555
) Talous- ja sosiaalikomitea suhtautuu kuitenkin myönteisesti maantieliikenteen työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen unionin laajuiseen soveltamiseen, (
556
) mitä se pitää ratkaisevan tärkeänä, jotta niin työntekijöille kuin yrityksillekin voidaan taata tasapuoliset toimintaedellytykset, (
557
) ja se on voinut ottaa kantaa näiden sääntöjen soveltamiseen suunnitellun kuljetustyypin mukaan. (
558
) Talous- ja sosiaalikomitea toteaa olevansa ”täysin samaa mieltä siitä, että työntekijöiden lähettämisestä annettua direktiiviä tulisi kabotaasitoiminnassa edelleenkin soveltaa heti ensimmäisestä päivästä alkaen”. (
559
)
900.
Näin ollen näyttää siltä, että direktiivi 2020/1057 on komission ehdotuksen mukainen siltä osin kuin on kyse periaatteesta, jonka mukaan kuljetustoimintaan sovelletaan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia sääntöjä. Sekä talous- ja sosiaalikomitea että alueiden komitea ovat voineet esittää näkemyksensä tältä osin. Näiden sääntöjen soveltamisen käynnistävän tekijän määrittäminen eli se, mitä luonnehdintaa ”riittävälle yhteydelle” sijoittautumisjäsenvaltioon unionin lainsäätäjä pitää merkityksellisenä (yli kolmen päivän oleskelu komission direktiiviehdotuksen mukaan tai kuljetustyypin huomioon ottaminen), kuuluu sitä paitsi unionin lainsäätäjän laajaan harkintavaltaan, eikä voida katsoa, että talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean lausuntoja olisi tarvittu uudelleen sen jälkeen, kun neuvosto ja parlamentti muuttivat tätä ehdotusta.
901.
Siltä osin kuin asetuksen 2021/2282 antamiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn aikana tapahtuneella väitetään olevan ennakkotapauksen arvo, viittaan tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteeseen 265 ja toistan, että oikeusperustan lisääminen annettavaan toimeen, josta tuolloin oli kyse ja joka mahdollisesti jo itsessään merkitsi velvollisuutta kuulla komiteaa, ei ole rinnastettavissa maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen soveltamisedellytysten mukauttamiseen, mistä tässä tapauksessa on kysymys.
902.
Ehdotan näin ollen, että kanneperusteet, joiden mukaan SEUT 91 artiklan 1 kohtaa on rikottu talous- ja sosiaalikomitean ja alueiden komitean kuulematta jättämisen vuoksi, hylätään.
e)
Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
903.
Kaikki kuusi jäsenvaltiota, jotka ovat nostaneet direktiiviin 2020/1057 kohdistuvan kanteen ja joita Latvian tasavalta ja Viron tasavalta tukevat, väittävät kanteissaan, että direktiivin säännökset, jotka koskevat kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia erityisiä sääntöjä ja jotka sisältyvät erityisesti sen 1 artiklaan, eivät täytä SEU 5 artiklan 4 kohdassa määriteltyjä suhteellisuusperiaatteesta johtuvia vaatimuksia.
904.
Viisi näistä jäsenvaltioista riitauttaa kyseisten sääntöjen oikeasuhteisuuden sinänsä. Ne väittävät erityisesti, että kyseisen direktiivin riidanalaiset säännökset eivät sovellu ilmoitettujen tavoitteiden saavuttamiseen, että niillä ylitetään se, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden toteuttamiseksi, ja että niiden kielteiset vaikutukset ovat suhteettomia odotettuihin etuihin nähden.
905.
Kaikki kuusi jäsenvaltiota kyseenalaistavat myös unionin lainsäätäjän suorittaman oikeasuhteisuuden arvioinnin ja erityisesti sen, ettei säännöksen lopullisesta versiosta, sellaisena kuin se on lopulta hyväksytty, tehty vaikutustenarviointia.
906.
Näitä kahta näkökohtaa on tarkasteltava erikseen.
1) Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevat kanneperusteet
i) Asianosaisten lausumat
907.
Viisi kantajina olevista kuudesta jäsenvaltiosta vetoaa kanneperusteissaan siihen, että niiden riitauttamat säännökset, jotka koskevat kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia erityisiä sääntöjä, (
560
) eivät täytä suhteellisuusperiaatteesta johtuvia vaatimuksia, koska nämä säännöt eivät ole tarkoituksenmukaisia ja koska niiden soveltamisesta aiheutuu suhteettomia kielteisiä vaikutuksia.
– Kuljetustyyppiin perustuvan kriteerin soveltumattomuus
908.
Useat kantajina olevista jäsenvaltioista, joita Latvian tasavalta ja Viron tasavalta tukevat tältä osin, väittävät, että lainsäätäjän valitsema kuljetustyyppiin perustuva kriteeri ei sovellu työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen soveltamiseen kansainvälisen maantieliikenteen kuljettajiin.
909.
Kuljetustyyppiin perustuvan kriteerin soveltumattomuus johtuu niiden mukaan siitä, että unionin lainsäätäjä ei ole päättäessään käyttää tätä kriteeriä ottanut huomioon kuljettajan ja asianomaisen jäsenvaltion alueen välistä todellista yhteyttä kuljetuspalvelujen erityispiirteisiin nähden.
910.
Liettuan tasavalta väittää näin ollen, että työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen soveltaminen kuljetuksen luonteen perusteella on tarkoitukseensa soveltumaton toimenpide, joka ei vastaa työntekijöiden lähettämisen käsitettä. Erityisesti direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 ja 7 kohta – jotka kyseinen jäsenvaltio riitauttaa – on annettu arvioimatta asianmukaisesti kansainvälisten kuljetusten luonnetta. Lähtökohtaisesti työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen tarkoituksena on korvata lisäkustannukset, joita työntekijälle aiheutuu siitä, että hän suorittaa työvelvoitteensa muussa kuin asuinvaltiossaan. Kuorma-autonkuljettajien työn erityisluonne on kuitenkin aivan erilainen: lyhytaikaisessa kabotaasiliikenteessä ja rajat ylittävissä kuljetuksissa kuljettajilla ei tavallisesti ole mitään yhteyttä vastaanottavaan jäsenvaltioon, he viettävät yleensä hyvin vähän aikaa kyseisessä valtiossa ja heille aiheutuu siksi vain vähäisiä kustannuksia kyseisessä valtiossa.
911.
Romanian mukaan on kiinnitettävä erityistä huomiota kriteerien vahvistamiseen työntekijöiden lähettämistä koskevan järjestelmän täytäntöönpanemiseksi liikenteen alalla, jotta voidaan varmistaa oikeudenmukainen tasapaino kuljettajien sosiaalisten olojen ja työolojen parantamisen sekä maantiekuljetuspalvelujen tarjoamisen vapauden turvaamisen välillä. Sen vuoksi on määriteltävä tekijät, jotka osoittavat, että kuljettajan ja vastaanottavan jäsenvaltion välillä on riittävä yhteys. Riittävän yhteyden, joka on keskeinen tekijä työntekijöiden lähettämistä koskevan järjestelmän täytäntöönpanoa koskevia hypoteeseja vahvistettaessa, on perustuttava objektiivisiin, muuttumattomiin ja helposti sovellettaviin kriteereihin, jotka on mukautettu tieliikenteen erityispiirteisiin. Liikenteen alalla, jolle on ominaista suuri liikkuvuus, riittävää yhteyttä vastaanottavan jäsenvaltion alueeseen ei voida määritellä täsmällisesti kuljetustoiminnan perusteella, joka puolestaan on määritelty saman liikkuvuuden asteen perusteella. Vaikutustenarvioinnissa ja useissa muissa asiakirjoissa (
561
) ei ole tuotu esille kuljetusta koskevan kriteerin merkitystä riittävän yhteyden määrittämisessä.
912.
Puolan tasavalta väittää, että kuljetustyyppiin perustuva kriteeri ei sovellu työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen soveltamiseen kahdenvälisten kuljetusten, kabotaasin ja kolmansien maiden välisen liikenteen kuljettajiin, koska siinä ei oteta riittävästi huomioon kuljetuspalvelujen erityisluonnetta eikä kuljettajan ja vastaanottavan jäsenvaltion välistä todellista yhteyttä.
913.
Sen mukaan kuljettajat suorittavat yleisesti ottaen kansainvälisessä liikenteessä erityyppisiä kuljetuksia, joissa yhdistyvät kahdenväliset kuljetukset, kolmansien maiden välinen liikenne, kauttakulkuliikenne ja kabotaasi. Usein uudet toimeksiannot otetaan vastaan kuljetuksen ollessa jo käynnissä, jotta käytetyn kuljetusvälineen kuormatilaa voitaisiin hyödyntää mahdollisimman hyvin, jolloin kuljetusyritykset voivat optimoida käytettävissä olevat resurssit ja siten lisätä kuljetuksen kokonaistehokkuutta. Sovellettavia työehtoja ja ‑oloja koskevassa päätöksessä pitäisi näin ollen ottaa huomioon sekä kuljettajan ja sen valtion välinen yhteys, jonka alueen kautta kuljettaja ajaa, että käytännön vaikeudet ja hallinnolliset ja taloudelliset rasitteet, jotka liittyvät huomattavan määrän erilaisia säännöksiä ja muotovaatimuksia soveltamiseen lyhyessä ajassa. Unionin lainsäätäjä on jättänyt nämä seikat huomiotta.
914.
Puolan tasavallan mukaan kuljetustyyppiin perustuva kriteeri ei ole tarkoituksenmukainen, koska siinä ei oteta riittävästi huomioon kuljettajan ja kyseisen valtion alueen välistä todellista yhteyttä. Tarkastellessaan ”tiivistä yhteyttä” sijoittautumisvaltioon – jolla direktiivin 2020/1057 johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa perustellaan sitä, ettei työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä sovelleta kahdenvälisiin kuljetuksiin – Puolan tasavalta huomauttaa, ettei sitä ole määritelty eikä sitä ole myöskään otettu huomioon kabotaasiliikenteen ja kolmansien maiden välisen liikenteen tapauksissa, joiden osalta unionin lainsäätäjä keskittyy yhteyteen vastaanottavan valtion kanssa (9 ja 13 perustelukappale). Toisesta kyseisessä perustelukappaleessa mainitusta seikasta, jonka mukaan kuljettaja voi suorittaa yhden matkan aikana useita kahdenvälisiä kuljetuksia, Puolan tasavalta huomauttaa, että myös kabotaasiliikenteessä ja kolmansien maiden välisessä liikenteessä voidaan suorittaa yhden matkan aikana useita kuljetuksia.
915.
Direktiivin 2020/1057 johdanto-osan perustelukappaleissa ei myöskään perustella direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuja kolmansien maiden välisen liikenteen yksittäisiä kuljetuksia koskevia poikkeuksia, joiden käyttöönotto on työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen soveltamisen taustalla olevan, näin määritellyn logiikan vastaista.
916.
Latvian tasavalta ja Viron tasavalta toistavat väliintulokirjelmissään asiasisällöltään samat väitteet. Latvian tasavalta arvostelee unionin toimielimiä erityisesti siitä, että ne eivät ole ottaneet kyseisiä säännöksiä antaessaan huomioon kansainvälisten kuljetusten erityispiirteitä ja työntekijöiden poikkeuksellisen suurta liikkuvuutta kansainvälisen liikenteen alalla. Viron tasavalta katsoo, että kuljetusta koskevaan kriteeriin perustuva luokittelu ei jätä liikkumavaraa arvioitaessa sitä, onko kuljettajan ja vastaanottavan jäsenvaltion alueen välillä todellinen yhteys kansainvälisen kuljetuksen yhteydessä. Kauttakulku- ja kabotaasiliikennettä lukuun ottamatta kaikkien muiden kuljetustyyppien osalta pitäisi joko arvioida tapauskohtaisesti, onko yhteys olemassa, tai tarkastella yhdessä tarjotun palvelun keston edellytystä ja määrällisiä tekijöitä, kuten kuljetusten luonnetta ja lukumäärää, jotka liittyvät selvästi vastaanottavassa jäsenvaltiossa suoritettavaan työhön.
917.
Useat jäsenvaltiot väittävät, että kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen määrittämiseksi on olemassa muita asianmukaisempia kriteerejä tai parametreja kuin kuljetustyyppiin perustuva kriteeri tai parametri. Yksi tällainen kriteeri on erityisesti kuljettajien vastaanottavassa valtiossa oleskelun kestoon perustuva kriteeri, jonka komissio oli alun perin hyväksynyt ehdotuksessaan työntekijöiden lähettämistä koskevaksi direktiiviksi.
918.
Liettuan tasavalta väittää näin ollen, että kuljettajan vastaanottavassa valtiossa oleskelun kestoa koskeva kriteeri on esimerkki objektiivisista kriteereistä, jotka osoittavat tosiasiallisen yhteyden siihen valtioon, jossa työ tosiasiallisesti suoritetaan, vaikka muitakin kriteerejä voitaisiin soveltaa, jos ne ovat objektiivisesti perusteltuja, varmistavat riittävän yhteyden siihen jäsenvaltioon, jossa työ suoritetaan, ja ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Kyseinen jäsenvaltio korostaa, että kun unionin tuomioistuin arvioi ajallista kriteeriä tuomiossa Federatie Nederlandse Vakbeweging, se otti kantaa ainoastaan kabotaasiliikenteeseen mutta ei arvioinut kahdenvälisiä kuljetuksia ja kolmansien maiden välistä liikennettä tämän kriteerin valossa.
919.
Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan mukaan tarkoituksenmukainen ja vähemmän rajoittava toimenpide kuin kuljetustyyppiin perustuvan kriteerin käyttö olisi vapauttaa kansainvälinen liikenne kokonaan näiden sääntöjen soveltamisesta. Tällainen vapautus olisi perusteltu, kun otetaan huomioon kansainvälisen liikenteen erityistilanne ja sen erittäin suuri liikkuvuus, mikä tarkoittaa, että sillä ei ole riittävää yhteyttä muiden jäsenvaltioiden kuin sijoittautumisjäsenvaltion alueeseen. Täydellisellä vapautuksella saavutettaisiin kaikki asetetut tavoitteet. Työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen, joihin liittyy ajallinen rajoitus, soveltaminen koko kansainvälisen liikenteen alaan olisi hybridimallia asianmukaisempi ratkaisu mutta aiheuttaa vakavia ongelmia, koska sen vaikutukset ovat edelleen suhteettoman suuret kustannusten, pk-yrityksille aiheutuvan hallinnollisen rasitteen ja sääntöjen tulkintaan ja soveltamiseen liittyvien vaikeuksien kannalta. Toinen vaihtoehto, joka toisi selkeyttä ja varmistaisi riittävän yhteyden, olisi se, että kolmansien maiden välisessä liikenteessä on suoritettava tietyssä jäsenvaltiossa ja tietyn kuukauden aikana tietty vähimmäismäärä määriteltyjä ja lueteltuja tehtäviä, esimerkiksi tavaroiden kuormausta tai purkamista tai kuljetusajoneuvojen huoltoa tai puhdistusta.
920.
Romania väittää, että ajallisen elementin (toiminnan vähimmäiskesto) soveltamisen merkityksellisyys määritettäessä riittävää yhteyttä vastaanottavan jäsenvaltion alueeseen ilmenee sekä työntekijöiden lähettämiseen sovellettavista yleisistä oikeussäännöistä että vaikutustenarvioinnista.
921.
Romanian mukaan se, että työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon säännellään liikenteen alalla ottamatta huomioon ajallista kriteeriä, johtaa vaikutuksiin, jotka ovat ristiriidassa sen asetetun tavoitteen kanssa, jona on saavuttaa tasapaino kuljettajien sosiaalisten olojen ja työolojen parantamisen sekä maantiekuljetuspalvelujen tarjoamisen vapauden turvaamisen välillä reilun kilpailun pohjalta, ja se on toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan (N:o 2) (
562
) 5 artiklan, jonka mukaan aiheutuvan rasituksen on pysyttävä mahdollisimman pienenä ja sen on oltava suhteutettu saavutettavaan tavoitteeseen, vastaista.
922.
Vaikutustenarvioinnin sosiaalisessa viitataan erityisesti liikenteenharjoittajille aiheutuviin liian suuriin kustannuksiin kuljettajille koituviin etuihin nähden, kun työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevaa järjestelmää sovelletaan kuljetuksiin, joita ei suoriteta usein, tai kun työ ei ole olennaista tai merkittävää. Vaikutustenarvioinnin sosiaalisessa osassa katsotaan, että oikeudenmukainen tasapaino hallinnollisten kustannusten sekä kuljettajien sosiaalisten olojen ja työolojen parantamisen välillä voidaan saavuttaa vain, jos kuljettaja työskentelee vastaanottavassa jäsenvaltiossa pidemmän ajan.
923.
Romania viittaa tässä 15.3.2011 annettuun unionin tuomioistuimen tuomioon Koelzsch (C‑29/10, EU:C:2011:151; jäljempänä tuomio Koelzsch), jossa unionin tuomioistuin vahvisti kriteerit, joilla voidaan määrittää ”valtio, johon työllä on merkittävä liittymä” tilanteessa, jossa kuljetustoimintaa harjoitetaan useassa jäsenvaltiossa, sopimusvelvoitteisiin sovellettavasta laista tehdyn, Roomassa 19.6.1980 allekirjoitettavaksi avatun yleissopimuksen (
563
) soveltamiseksi. Unionin tuomioistuin totesi, että kun otetaan huomioon työnteon luonne kansainvälisen kuljetuksen alalla, määritettäessä se valtio, johon työllä on merkittävä liittymä, on otettava huomioon kaikki työntekijän toiminnalle ominaiset seikat, erityisesti paikkakunta, jolta käsin työntekijä suorittaa kuljetustehtävänsä, saa ohjeita tehtäviään varten ja organisoi työnsä, sekä se paikkakunta, jolla työntekovälineet sijaitsevat. Lisäksi on selvitettävä se paikkakunta, jolla kuljetukset pääasiassa suoritetaan, se paikkakunta, jolla lastit puretaan, sekä se paikkakunta, jolle työntekijä palaa tehtäviensä jälkeen.
924.
Puolan tasavalta väittää, että unionin lainsäätäjä on jättänyt huomiotta muut seikat, jotka osoittavat kuljettajan ja vastaanottavan valtion välisen yhteyden, erityisesti kuljettajan oleskelun keston vastaanottavan valtion alueella. Tämän jäsenvaltion mukaan ajallinen kriteeri pitäisi ottaa huomioon, jotta voidaan varmistaa, että työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen soveltamiseen liittyvät toimenpiteet ovat oikeasuhteisia. Ehdotus työntekijöiden lähettämistä koskevaksi direktiiviksi perustui juuri tähän ajalliseen kriteeriin, ja komission laatimassa vaikutustenarvioinnissa todettiin, että tämä kriteeri kuvastaa parhaiten kuljetuspalvelujen liikkuvuutta, kun otetaan huomioon sekä kuljettajien että liikenteenharjoittajien tilanne sekä nykyiset ja ehdotetut oikeudelliset toimenpiteet.
925.
Puolan tasavalta korostaa, että oleskelun kesto vastaanottavassa valtiossa voi myös olla vertailukelpoinen kaikkien sen tarkastelemien kuljetusten eli kahdenvälisten kuljetusten, kolmansien maiden välisen liikenteen ja kabotaasiliikenteen osalta. Esimerkiksi kuljettajan oleskelu vastaanottavassa valtiossa voi olla hyvin lyhyt sekä kolmansien maiden välisessä liikenteessä että kabotaasiliikenteessä. Näitä kuljetuksia suorittaessaan kuljettaja saattaa hyvinkin viettää vähemmän aikaa vastaanottavassa valtiossa kuin kahdenvälisten kuljetusten tai kauttakulkuliikenteen yhteydessä. Näin ollen on vaikea vedota riittävään yhteyteen, joka oikeuttaisi työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltamisen. Tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging ei sido unionin lainsäätäjää, koska tuomio ei ole esteenä sille, että kabotaasin osalta hyväksyttäisiin laajempi poikkeus, tai sille, että ajallinen kriteeri hyväksyttäisiin kriteeriksi, jolla määritetään työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltamisala kansainvälisessä liikenteessä.
926.
Puolan tasavalta viittaa tässä yhteydessä 15.3.2001 annettuun yhteisöjen tuomioistuimen tuomioon Mazzoleni ja ISA (C‑165/98, EU:C:2001:162; jäljempänä tuomio Mazzoleni). Kun otetaan huomioon, että velvollisuus varmistaa kuljettajille vastaanottavan valtion palkkaa vastaava palkka on yksi merkittävimmistä seurauksista sovellettaessa työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä kuljettajiin, kyseisellä tuomiolla on merkitystä arvioitaessa direktiivin 2020/1057 riidanalaisten säännösten oikeasuhteisuutta. Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on arvioitava kaikkia asiaan kuuluvia seikkoja ratkaistakseen, onko sen vähimmäispalkkasäännösten soveltaminen välttämätöntä ja oikeasuhteista. Tämä arviointi edellyttää, että viranomaiset ottavat huomioon muun muassa palvelujen suoritusten keston, niiden ennakoitavuuden, sen, että työntekijät on tosiasiallisesti siirretty vastaanottavaan jäsenvaltioon tai että heidän liittymäkohtanaan on edelleen työnantajan tukikohta tämän sijoittautumisvaltiossa. Lisäksi on varmistettava, että työntekijöiden sijoittautumisjäsenvaltiossa saaman suojelun taso vastaa vastaanottavan jäsenvaltion suojelun tasoa.
927.
Puolan tasavalta väittää, että direktiivin 96/71 3 artiklan 2–5 kohdassa on osittain otettu huomioon nämä kriteerit säätämällä mahdollisuudesta poiketa vastaanottavan valtion työehtojen ja ‑olojen soveltamisesta työntekijän lähettämisen lyhyen keston, tarjottujen palvelujen luonteen tai suoritettujen töiden luonteen vuoksi. Mitään näistä poikkeuksista ei kuitenkaan voida soveltaa kuljettajiin. Kyseisten säännösten hyväksytyssä sanamuodossa jätetään kuitenkin huomiotta sekä ajallinen kriteeri että muut kuljettajan ja sijoittautumisvaltion väliset yhteydet, kuten edellä mainitussa tuomiossa Koelzsch mainitut kriteerit.
928.
Lisäksi se väittää, että kuljetuksen yhteys kuormaamiseen ja/tai purkamiseen liikenteenharjoittajan sijoittautumisvaltion alueella on ratkaiseva määritettäessä, voidaanko työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä soveltaa. Kuormaaminen ja/tai purkaminen vastaanottavassa valtiossa tapahtuu kaikkien mainittujen kuljetusten yhteydessä. Kuljettajan matkaa on tarkasteltava kokonaisuutena. Vaikka koko kabotaasimatka tehdään vastaanottavan valtion alueella, kabotaasi on mahdollista vain kansainvälisen maantiekuljetuksen jälkeen.
929.
Lisäksi kuljetustyyppiin perustuvan kriteerin soveltumattomuus johtuu Puolan tasavallan mukaan tämän kriteerin täytäntöönpanoon liittyvistä epävarmuustekijöistä ja vaikeuksista.
930.
Liettuan tasavalta väittää, että vaikutustenarvioinnista käy ilmi, että kansainvälisen maantieliikenteen alan erittäin suuren liikkuvuuden vuoksi työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevan direktiivin täytäntöönpano aiheuttaa erityisiä oikeudellisia vaikeuksia.
931.
Romania väittää, että kuljetustyyppiä koskevan kriteerin soveltaminen aiheuttaa epävarmuutta vastaanottavan jäsenvaltion ja näin ollen sovellettavan lainsäädännön määrittämisessä. Nämä epävarmuustekijät ovat suora seuraus sellaisen kriteerin sääntelystä, jonka perusteella ei voida osoittaa riittävää yhteyttä vastaanottavaan jäsenvaltioon. Kuljetustyyppiä koskevaa kriteeriä ja muuttujia, jotka liittyvät rahdin kuormaamiseen/purkamiseen ja matkustajien kyytiin ottamiseen/kyydistä jättämiseen, on vaikea soveltaa. Sijoittautumisjäsenvaltiossa toimivan liikenteenharjoittajan on pystyttävä arvioimaan työntekijänsä tilanne ennen kunkin kuljetuksen aloittamista. Direktiivin 2020/1057 1 artiklan 11 kohdan a alakohdan mukaan kyseisen liikenteenharjoittajan on nimittäin viimeistään lähettämisen alkaessa toimitettava sen jäsenvaltion kansallisille toimivaltaisille viranomaisille, johon kuljettaja lähetetään, työntekijän lähettämistä koskeva ilmoitus. Oikeusvarmuus ja selkeys työntekijöiden lähettämistä koskevien tilanteiden ja sovellettavan sosiaalilainsäädännön määrittämisessä on siten ennakkoedellytys sille, että liikenteenharjoittajat voivat täyttää unionin oikeudesta johtuvat velvollisuutensa.
932.
Romanian mukaan kuljetustyyppiä koskevan kriteerin soveltaminen ei kuitenkaan tarjoa selkeää ratkaisua vastaanottavan jäsenvaltion ja sovellettavan lainsäädännön määrittämiseksi. Ei ole selvää, edellyttääkö kuljetusta koskevan kriteerin soveltaminen sellaisen yksittäisen vastaanottavan jäsenvaltion määrittämistä, johon kuljettajalla on riittävä yhteys kyseisen kuljetuksen yleisessä kontekstissa, vai ovatko kaikkien niiden jäsenvaltioiden voimassa olevat säännökset, joissa kuormaus/purkaminen suoritetaan, kumulatiivisesti sovellettavissa, kunhan ne eivät kuulu direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädettyjen poikkeusten piiriin. Pelkästään kuljetusta koskevaa kriteeriä soveltamalla ei voida ratkaista sovellettavan lainsäädännön määrittämistä koskevaa kysymystä, koska edellytyksiä riittävästä yhteydestä kuljettajan ja yhden tai kaikkien kuljetuksiin osallistuvien jäsenvaltioiden välillä ei ole vahvistettu lainsäädännössä.
933.
Romanian mukaan se, että direktiivissä 2020/1057 käytetään kuormaamista/purkamista koskevaa tekijää sen määrittämiseksi, mikä on riittävä yhteys kuljettajan ja vastaanottavan jäsenvaltion alueen välillä, ei ole optimaalista. Kuljettajilla ei ole pätevyyttä rahdin kuormaamiseen tai purkamiseen, ja useimmissa tapauksissa heitä ei pyydetä suorittamaan tällaisia tehtäviä. Kuljettajat kuormaavat tai purkavat rahtia vain satunnaisesti. Romanian mukaan kuljetusta koskevan kriteerin soveltaminen voi vaikuttaa kuljetuksille ominaisiin joustavuuteen ja nopeuteen, mikä – kuten vaikutustenarvioinnin sosiaalisesta osasta käy ilmi – johtaa tilanteisiin, joissa lainsäädäntöä ei noudateta. Jos tavaroiden tai matkustajien kahdenväliseen kuljetukseen liittyvien lisätoimien määrä muuttuu kuljetuksen aikana siten, että työntekijöiden lähettämistä koskeva järjestelmä tulee sovellettavaksi, liikenteenharjoittajan näyttäisi olevan mahdotonta toimittaa viimeistään lähettämisen alkaessa työntekijän lähettämistä koskeva ilmoitus sen jäsenvaltion toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, johon kuljettaja lähetetään, kuten direktiivin 2020/1057 1 artiklan 11 kohdan a alakohdassa edellytetään.
934.
Puolan tasavalta väittää, että direktiivin 2020/1054 1 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetyt poikkeukset herättävät epäilyjä niiden tulkinnasta, ja ne perustuvat epäasianmukaisesti laadittuihin kriteereihin. Direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 kohdasta se toteaa, että kun otetaan huomioon, että kuormaaminen/purkaminen voidaan periaatteessa suorittaa vain siinä valtiossa, jonka kautta kuljettaja ajaa, vaikuttaa siltä, että kyse on vain kahdenvälisen kuljetuksen reitillä olevista valtioista. Jos poikkeusta sovelletaan, ei myöskään ole selvää, missä vaiheessa vastaanottavan valtion sääntöjen soveltaminen olisi aloitettava, kun kuljettaja suorittaa lisätoimena kuormaamisen/purkamisen, joka ei kuulu poikkeuksen soveltamisalaan. Samanlaisia epäilyjä liittyy direktiivin 2020/1057 1 artiklan 4 kohdan tulkintaan matkustajien kyytiin ottamisen osalta. Lisäksi on vaikea ymmärtää, miksi tavarankuljetuksille on sallittu kaksi poikkeusta, kun matkustajakuljetuksille on vain yksi poikkeus. Myöskään tälle ei ole objektiivista perustelua.
935.
Romania väittää, että liikenteen alalla tapahtuvan työntekijöiden lähettämisen sääntelemisellä kuljetusta koskevan kriteerin perusteella on suoria vaikutuksia markkinoihin. Sekä muista kuin kahdenvälisistä kuljetuksista (jotka toteutetaan joko omana toimintanaan tai lisätoimina) että yhdistetyistä kuljetuksista tehdään vähemmän houkuttelevaa. Romania kiinnittää tässä yhteydessä huomiota unionin liikennemarkkinoiden erityispiirteisiin, sillä niillä toimii pääasiassa pk-yrityksiä.
– Hybridimallin tarpeettomuus ja soveltumattomuus asetettujen tavoitteiden toteuttamiseen
936.
Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät, että edellä 864 kohdassa tarkoitetun ”hybridimallin” valinnan vuoksi direktiivissä 2020/1057 säädetyt toimenpiteet eivät ole asianmukaisia, sillä niillä ei kyetä säilyttämään tasapainoa asetettujen tavoitteiden välillä eivätkä ne mahdollista minkään näistä tavoitteista saavuttamista.
937.
Kuljettajien kannalta asianmukaisten työolojen ja sosiaalisen suojelun saavuttamista koskevan tavoitteen osalta ne toteavat, että kuljettajien mahdollisesti saamat korkeammat palkat koskevat useimmissa tapauksissa vain lyhyitä ajanjaksoja, jotka he viettävät kuormaamis- tai purkamismaassa, joten kuljettajien työolot ja sosiaalinen suojelu paranevat vain hyvin vähän.
938.
Siltä osin kuin tavoitteena on saada aikaan kolmansien maiden välistä liikennettä harjoittavien maantieliikenteen harjoittajien kannalta soveltuvat liiketoimintaedellytykset ja reilu kilpailu, hybridimalli on niiden mukaan synonyymi vilpilliselle kilpailulle. Reuna-alueiden jäsenvaltioihin sijoittautuneiden liikenteenharjoittajien suhteellinen etu perustuu niiden alhaisempiin kustannuksiin, jotka johtuvat erityisesti alhaisemmista elinkustannuksista ja siten pienemmistä palkoista. Hybridimallin soveltamisen seurauksena kolmansien maiden välistä liikennettä harjoittavat liikenteenharjoittajat ovat kilpailukyvyltään huonommassa asemassa kuin kahdenvälisiä kuljetuksia suorittavat liikenteenharjoittajat. Tämä vääristää kilpailua unionin keskiosan, jossa liikenteenharjoittajat suorittavat lähinnä kahdenvälisiä kuljetuksia, ja Bulgarian kaltaisten jäsenvaltioiden, joissa liikenteenharjoittajat harjoittavat lähinnä kolmansien maiden välistä liikennettä, välillä. Siltä osin kuin tavoitteena on helpottaa rajat ylittävien palvelujen tarjoamisen vapautta, hybridimalli rajoittaa tätä vapautta, koska se lisää kustannuksia.
939.
Niiden mukaan hybridimalli ei näin ollen ole asianmukainen eikä tarpeellinen. Yhteys yhteenkään niistä maista, joiden kautta kuljettaja ajaa, ei ole riittävän vahva. Lähtö- tai määräjäsenvaltiosta riippumatta kahdenvälisiä kuljetuksia suorittavat työntekijät tekevät samaa työtä kuin kolmansien maiden välisessä liikenteessä toimivat työntekijät. Lähtö- tai määräjäsenvaltiolla ei ole vaikutusta kuljettajan ja vastaanottavan valtion väliseen yhteyteen. Sen sijaan kabotaasiliikenteessä on olemassa selvä yhteys tiettyyn alueeseen.
940.
Niiden mukaan ei ole mitään pätevää syytä siihen, että kolmansien maiden väliseen liikenteeseen osoitettu työntekijä saisi paremmat työolot ja parempaa sosiaalista suojelua, kun taas kahdenväliseen kuljetukseen osoitettu työntekijä ei saisi niitä. Lastin lähtö- tai määrämaa ei ole asianmukainen peruste soveltaa kuljettajiin eritasoista sosiaalista suojelua.
– Suhteettomat kielteiset vaikutukset
941.
Useat kantajina olevista jäsenvaltioista väittävät, että direktiivin 2020/1057 säännökset kuljettajien lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon ovat suhteellisuusperiaatteen vastaisia, koska niillä on kielteisiä vaikutuksia, jotka ovat suhteettomia niiden tuottamiin etuihin nähden.
942.
Liettuan tasavalta väittää, että työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat säännöt merkitsevät liikenteenharjoittajille erityisen raskasta ja perusteetonta hallinnollista rasitetta, mikä tekee palvelujen tarjoamisesta muissa jäsenvaltioissa vähemmän houkuttelevaa. Kabotaasiliikennettä tai lyhytaikaista kolmansien maiden välistä liikennettä harjoittaessaan palveluntarjoajan on mukauduttava sen jäsenvaltion vaatimuksiin, jossa palvelua tarjotaan. Jos työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia sääntöjä sovellettaisiin joka kerta pelkästään kuljetuksen luonteen vuoksi, syrjittäisiin välillisesti reuna-alueiden valtioihin sijoittautuneita kuljetusyrityksiä, tehtäisiin lyhytaikaisten palvelujen tarjoamisesta vähemmän houkuttelevaa ja rajoitettaisiin olennaisilta osin kilpailua. Tämä vaikuttaisi erityisesti pk-yrityksiin, joiden osuus koko unionin liikennemarkkinoista on 99 prosenttia. On myös todennäköistä, että pk-yritykset lopettaisivat kabotaasiliikenteen ja rajat ylittävän liikenteen harjoittamisen tai päättäisivät siirtää toimintansa unionin keskellä tai keskiosan läheisyydessä sijaitseviin jäsenvaltioihin. Ennen direktiivin 2020/1057 antamista tällä alalla ei ollut hallinnollisia rasitteita. Näin ollen direktiivin 96/71 ei voida katsoa aiheuttaneen hallinnollisia rasitteita, sillä kuljettajien sisällyttämisestä sen soveltamisalaan ei ollut yksimielisyyttä.
943.
Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät, että lähettämistä koskevien sääntöjen soveltamisella kolmansien maiden väliseen liikenteeseen on merkittävä vaikutus ja haitallisia seurauksia asianomaisille liikenteenharjoittajille. Työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat säännöt aiheuttavat nimittäin ylimääräisiä työvoimakustannuksia ja ennen kaikkea erittäin merkittäviä hallinnollisia kustannuksia, jotka liittyvät ainakin kahteen näkökohtaan. Ensinnäkin niihin sisältyvät eri jäsenvaltioiden hallinnollisten vaatimusten mukaiseksi saattamisesta ja valvontatoimenpiteistä aiheutuvat kustannukset (jotka ovat suuremmat kuin perinteisen työntekijöiden lähettämisen kustannukset). Toiseksi niihin sisältyvät kustannukset, jotka aiheutuvat kunkin työntekijän lähettämisen dokumentoinnista ja vastaanottavan maan sääntöjen soveltamisesta. Kun otetaan huomioon maiden ja kuljetusten suuri lukumäärä sekä kansallisten lainsäädäntöjen väliset erot, liikenteenharjoittajan on hyvin vaikeaa arvioida, milloin kyseessä on työntekijän lähettäminen ja milloin ei.
944.
Niiden mukaan arviointia vaikeuttaa entisestään se, että direktiivin 2020/1057 perusteella on epäselvää, mitä työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä on sovellettava kolmansien maiden välisessä liikenteessä. Laskelma, jonka avulla määritetään, minä päivinä ja kuinka kauan kuljettaja on ollut lähetettynä, ja jonka suorittaessaan liikenteenharjoittajien on tehtävä ero kolmansien maiden välisen liikenteen ja kahdenvälisten kuljetusten välillä sekä ymmärrettävä ja sovellettava kunkin jäsenvaltion erilaisia kansallisia sääntöjä, on huomattava rasite näille liikenteenharjoittajille, joista suurin osa on pk-yrityksiä. Tämä epäselvyys johtaa myös erilaisiin tulkintoihin jäsenvaltioiden välillä, mikä lisää entisestään hallinnollisia rasitteita ja kustannuksia. Euroopan alueiden komitean lausunnossa (
564
) ja eri tutkimuksissa on varoitettu siitä, että työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat säännöt nostavat toimijoiden hallinnollisia kustannuksia. (
565
)
945.
Näiden kantajien mukaan kolmansien maiden välistä liikennettä harjoittaville liikenteenharjoittajille aiheutuva rasite on niin merkittävä, että se voi johtaa toiminnan suuntautumiseen muun tyyppiseen toimintaan, toiminnan siirtämiseen kolmansiin maihin, liikevaihdon pienenemiseen tai jopa konkurssiin. On myös todennäköistä, että tämä rasite johtaa tehottomuuteen ja pahentaa ympäristövaikutuksia. Lisäksi se voi vääristää kilpailua, koska riidanalaisessa direktiivissä ei aseteta velvollisuuksia unionin ulkopuolisten valtioiden liikenteenharjoittajille eikä sitä sovelleta niihin.
946.
Romania väittää myös, että kun otetaan huomioon edellä 931–933 kohdassa mainitut ongelmat, jotka liittyvät oikeusvarmuuden periaatteen noudattamiseen (vastaanottavan jäsenvaltion määrittämiseen, nopeuteen ja joustavuuteen liittyvät vaikeudet), kyseinen säännöstö voi haitata pk-yritysten kuljetuspalvelujen tarjoamista ja merkitä niille velvoitteita, jotka ovat suhteettomia kuljettajille koituviin etuihin nähden.
947.
Puolan tasavalta väittää, että kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien direktiivin 2020/1057 säännösten täytäntöönpanosta aiheutuu liikenteenharjoittajille suuria kustannuksia. Nämä kustannukset johtuvat tarpeesta mukauttaa kuljettajien palkat läpikulkuvaltioissa voimassa oleviin tariffeihin sekä hallinnollisista rasitteista.
948.
Vaikutustenarvioinnin sosiaalisessa osassa esitettyjen tietojen mukaan kuljettajien palkkatasossa on perustavanlaatuisia eroja jäsenvaltioiden välillä. Kun otetaan huomioon, että palkkakustannukset muodostavat noin 30 prosenttia liikenteenharjoittajien toimintakustannuksista, näin merkittävä muutos palkkoihin aiheuttaisi valtavan rasitteen yrityksille ja olisi ratkaiseva niiden kilpailukyvyn kannalta. Kuten komissio huomauttaa, kilpailu tällä alalla perustuu pääasiassa hintaan. On myös huomattava, että kuljetuspalvelujen markkinoita hallitsevat pk-yritykset, joilla on vain vähän pääomaa. Näin ollen tällaiset suuret menot voivat ylittää näiden yritysten rahoituskyvyn, mikä johtaa niiden konkursseihin ja lainvastaisten käytäntöjen ja näennäisesti itsenäisen ammatinharjoittamisen lisääntymiseen.
949.
Kun näitä kustannuksia verrataan kuljettajille koituviin etuihin, Puolan tasavalta toteaa, että kuten komissio on tuonut esille, pimeän työvoiman ja alipalkkauksen torjunnan osalta vain kuljettajien, jotka viettävät enemmän aikaa siinä valtiossa, jonka kautta he ajavat, tilanne paranee. Muiden kuljettajien osalta heidän oleskelunsa lyhyt kesto nimittäin estää tehokkaan valvonnan. Näin ollen kauttakulkuvaltion säännösten soveltamista heihin on pidettävä kohtuuttomana vaatimuksena.
950.
Hallinnolliset rasitteet aiheuttavat lisäkustannuksia. Vaikka direktiivissä 2014/67/EU säädettyjä vaatimuksia sovelletaan kuljettajiin vain rajoitetusti, kunkin työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen soveltamisalaan kuuluvan kuljettajan osalta on toimitettava ja käännettävä ylimääräisiä asiakirjoja. Vielä merkittävämpää on se, että liikenteenharjoittajien on jatkuvasti analysoitava suoritettuja kuljetuksia sovellettavan säännöstön määrittämiseksi. Jos sovellettava säännöstö on kauttakulkuvaltion säännöstö, se on käännettävä ja työehtoja ja ‑oloja on muutettava. Alan laskelmien mukaan kuljettajien palkkausta koskevien vastaanottavan valtion sääntöjen soveltamisesta aiheutuvat hallinnolliset kustannukset voivat olla jopa 14000 euroa vuodessa yksittäiselle liikenteenharjoittajalle. Näihin kustannuksiin eivät sisälly edes tarkastuksista ja mahdollisista sakoista aiheutuvat kustannukset.
951.
Neuvosto, parlamentti sekä niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
ii) Asian tarkastelu
– Alustavat toteamukset
952.
Edellä 52 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että voidakseen ottaa kantaa suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeviin kanneperusteisiin unionin tuomioistuimen on tässä tapauksessa selvittävä, onko unionin lainsäätäjä vahvistamalla direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–7 kohdassa, luettuina tämän direktiivin johdanto-osan 7–13 perustelukappaleen valossa, kansainvälisen maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat erityiset säännöt selvästi ylittänyt laajan harkintavaltansa yhteisen liikennepolitiikan alalla (
566
) valitsemalla toimenpiteen, joka on ilmeisen soveltumaton asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen tai josta aiheutuvat haitat ovat liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.
953.
Tässä yhteydessä on huomattava unionin tuomioistuimen todenneen myös, että lainsäädäntö, joka koskee palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvaa työntekijöiden lähettämistä työhön, kuuluu unionin tasolla alaan, jolla unionin lainsäätäjän toiminnalta edellytetään sekä poliittisten että taloudellisten tai sosiaalisten valintojen tekemistä ja jolla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja, ja että tällaisella alalla unionin lainsäätäjällä on siten laaja harkintavalta. (
567
)
954.
Ennen oikeasuhteisuuden tarkastelua on vielä todettava, edelleen alustavasti, että kuten edellä 844 kohdassa mainitusta direktiivin 2020/1057 johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee, tämän direktiivin säännöksillä, jotka koskevat kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia erityissääntöjä, täydennetään direktiivissä 96/71 säädettyjä työntekijöiden lähettämistä koskevia yleisiä sääntöjä. Direktiivin 2020/1057 säännöillä yhtäältä rajoitetaan ja toisaalta täsmennetään direktiivin 96/71 soveltamisalaa, koska niissä suljetaan pois työntekijöiden lähettäminen tiettyjen kuljetustyyppien osalta ja todetaan kyseisen direktiivin sovellettavuus tietyissä muissa tapauksissa. Näin ollen direktiivin 2020/1057 säännöt ovat direktiiviin 96/71 sisältyviin sääntöihin verrattuna lex specialis. Näitä sääntöjä on näin ollen tarkasteltava direktiiviä 96/71 koskevien oikeussääntöjen ja oikeuskäytännön asiayhteydessä, johon ne kuuluvat.
955.
Tässä yhteydessä on huomattava, että kuten edellä 874 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa on tuotu esille, unionin tuomioistuin vahvisti implisiittisesti tuomiossa Federatie Nederlandse Vakbeweging maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevan lähestymistavan, joka perustuu erotteluun kuljetustyypin perusteella, sillä unionin tuomioistuin katsoi tässä tuomiossa aiemmassa oikeuskäytännössään ja erityisesti edellä mainitussa tuomiossa Dobersberger kehitetyn ”riittävää yhteyttä” koskevan kriteerin mukaisesti, että direktiiviin 96/71 perustuvaa työntekijöiden lähettämistä koskevaa säännöstöä sovelletaan eri tavoin eri kuljetustyyppeihin.
956.
Unionin tuomioistuin kehitti jo tuomiossa Federatie Nederlandse Vakbeweging erityiset kriteerit sille, milloin tietyillä kuljetustyypeillä on oikeuskäytännön mukainen ”riittävä yhteys”. Kuten olen edellä 877–880 kohdassa tuonut esille, se totesi, että direktiivissä 96/71 tarkoitettuna ”lähetettynä” työntekijänä ei voida pitää kuljettajaa, joka tavaroiden maantiekuljetuksen yhteydessä vain ajaa jäsenvaltion alueen läpi tai ainoastaan suorittaa kahdenvälisen kuljetuksen, ja että kabotaasimatkoja suorittavaa kuljettajaa on lähtökohtaisesti pidettävä direktiivissä 96/71 tarkoitettuna vastaanottavan jäsenvaltion alueelle lähetettynä työntekijänä.
957.
Unionin tuomioistuin ei sitä vastoin kehittänyt erityisiä kriteerejä ”riittävälle yhteydelle” direktiivissä 2020/1057 säänneltyjen kahden muun kuljetustyypin eli yhdistettyjen kuljetusten ja kolmansien maiden välisen liikenteen osalta.
958.
Vaikka tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging julistettiin direktiivin 2020/1057 antamisen jälkeen, unionin tuomioistuimen tuomioiden takautuvasta (ex tunc) vaikutuksesta (
568
) seuraa, että kauttakulkuliikenteessä, kahdenvälisissä kuljetuksissa ja kabotaasiliikenteessä työskentelevien kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskeva direktiivin 96/71 säännöstö, sellaisena kuin sitä on tulkittu tässä tuomiossa, on ennen direktiivin 2020/1057 antamista voimassa ollut säännöstö.
959.
Tästä seuraa, että lukuun ottamatta tiettyjä näkökohtia – kuten direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 kohdan kolmannessa ja neljännessä alakohdassa ja 4 kohdan kolmannessa alakohdassa säädettyjä poikkeuksia – direktiivillä 2020/1057 ei ole näiden kolmen kuljetustyypin osalta muutettu kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevaa säännöstöä verrattuna direktiivin 96/71 nojalla vallinneeseen tilanteeseen.
960.
Tämän vuoksi näitä kolmea kuljetustyyppiä koskevien direktiivin 2020/1057 säännösten kumoaminen ei – muutamaa näkökohtaa lukuun ottamatta – merkitsisi minkäänlaista muutosta kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevaan säännöstöön.
961.
Koska direktiivi 2020/1057 on annettu ennen tuomion Federatie Nederlandse Vakbeweging julistamista, tässä tapauksessa ei ole mahdollista katsoa – kuten asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan c alakohdan tapauksessa edellä 394 kohdassa toteamani mukaisesti –, että kyseisen direktiivin antaessaan unionin lainsäätäjä olisi todella ”kodifioinut” voimassa olevaa oikeutta näiden kolmen kansainvälisen kuljetustyypin osalta. (
569
) Unionin tuomioistuimen on kyseisten toimenpiteiden oikeasuhteisuutta arvioidessaan otettava kuitenkin huomioon, että ainakin näiden kolmen kansainvälisen kuljetustyypin osalta kyseisen direktiivin antamista edeltävä säännöstö on sama kuin sen jälkeen sovellettava säännöstö.
962.
Tässä tilanteessa edellä 52 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa mainitun oikeuskäytännön sekä edellä 952 kohdan mukaisesti tarkasteltaessa nyt käsiteltävässä tapauksessa kanneperusteita, jotka koskevat suhteellisuusperiaatteen loukkaamista direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3, 4, 5 ja 7 kohdan kannalta, on pyrittävä selvittämään, onko unionin lainsäätäjä antamalla sääntelytoimen, jolla ei muuteta voimassa olevaan oikeuteen nähden kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevaa säännöstöä kahdenvälisten kuljetusten, kauttakulkuliikenteen ja kabotaasiliikenteen osalta, selvästi ylittänyt laajan harkintavaltansa yhteisen liikennepolitiikan alalla valitsemalla toimenpiteen, joka on ilmeisen soveltumaton asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen tai josta aiheutuvat haitat ovat liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.
963.
Kantajina olevien jäsenvaltioiden esittämiä eri kanneperusteita, joilla pyritään kyseenalaistamaan direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–7 kohdan oikeasuhteisuus, on siis tarkasteltava tältä kannalta.
– Direktiivissä 2020/1057 tarkoitettujen kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien erityisten sääntöjen tavoitteet
964.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevien kanneperusteiden arvioimiseksi on ensin määriteltävä kyseisen säännöstön tavoitteet, joiden legitimiteettiä kantajina olevat jäsenvaltiot eivät ole kyseenalaistaneet.
965.
Kuten edellä 841–844 kohdasta ja niissä mainituista direktiivin 2020/1057 johdanto-osan perustelukappaleista ilmenee, kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen yleisenä tavoitteena on helpottaa palvelujen tarjoamisen vapautta määrittämällä yhteensovitetusti, minkä jäsenvaltion työehtoja ja ‑oloja on sovellettava rajat ylittävässä tilanteessa olevaan työntekijään. Direktiivin 2020/1057 erityisenä tavoitteena on ottaa huomioon maantieliikenteen alan erityispiirteet vapauttamalla tietyt kuljetustyypit työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen soveltamisesta ja säilyttämällä samalla työntekijöiden asianmukainen suojelu. Näitä tavoitteita on arvioitava edellä kuvattujen liikenteen alan erityispiirteiden valossa.
966.
Näistä perustelukappaleista ilmenee myös, että työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat oikeussäännöt perustuvat kahden intressin väliseen tasapainoon, nimittäin yhtäältä sen takaamiseen, että yritykset voivat tarjota palveluja sisämarkkinoilla lähettämällä työntekijöitä sijoittautumisjäsenvaltiosta siihen jäsenvaltioon, jossa ne tarjoavat palveluja, ja toisaalta lähetettyjen työntekijöiden oikeuksien suojelemiseen. Antamalla direktiivin 2020/1057 unionin lainsäätäjä on näin ollen pyrkinyt takaamaan palvelujen tarjoamisen vapauden oikeudenmukaisesti eli lainsäädännöllä, jolla taataan kilpailu, joka ei perustu siihen, että yhdessä ja samassa jäsenvaltiossa sovelletaan työehtoja ja ‑oloja, jotka ovat olennaisella tavalla eri tasolla sen mukaan, onko työnantaja sijoittautunut kyseiseen jäsenvaltioon vai ei.
– Kuljetustyyppiin perustuvan kriteerin soveltumattomuus
967.
Kantajina olevien jäsenvaltioiden esittämistä väitteistä, jotka koskevat kuljetustyyppiin perustuvan kriteerin soveltumattomuutta, totean, että unionin lainsäätäjän laaja harkintavalta, joka koskee sekä yhteisen liikennepolitiikan alaa (
570
) että unionin tasolla lainsäädäntöä, joka koskee palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvaa työntekijöiden lähettämistä työhön, (
571
) kattaa epäilemättä myös sen kriteerin valinnan, jonka perusteella määritetään ”riittävä yhteys” jäsenvaltion alueeseen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössään mainitsemien kriteerien mukaisesti.
968.
Kullakin direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–7 kohdassa huomioon otetulla kuljetustyypillä on erilainen yhteys joko liikenteenharjoittajan sijoittautumisjäsenvaltion alueeseen tai yhden tai useamman vastaanottavan jäsenvaltion alueeseen. Näin ollen esimerkiksi kabotaasiliikenteen tapauksessa, jossa kuljetus tapahtuu yksinomaan muun vastaanottavan jäsenvaltion kuin sijoittautumisjäsenvaltion alueella, voidaan katsoa, että kuljettajan suorittama työ tällaisen toiminnan yhteydessä muodostaa riittävän yhteyden kyseiseen alueeseen. (
572
) Kahdenvälisissä kuljetuksissa kuljetuksen lähtö- tai saapumispaikkana on sijoittautumisjäsenvaltio, kun taas kauttakulkuliikenteessä kuljetus tapahtuu vastaanottavassa jäsenvaltiossa, kuitenkin ilman, että lähtö- tai saapumispaikka olisi tässä valtiossa, jolloin kuljettajan voidaan katsoa suorittavan palveluja rajallisesti sen jäsenvaltion alueella, jolle hänet on lähetetty. (
573
) Sen sijaan muissa kuin kahdenvälisissä kuljetuksissa (kolmansien maiden välisessä liikenteessä) kuljetus tapahtuu kahden vastaanottavan valtion välillä, jolloin voidaan katsoa, että kuljettajan suorittamalla palvelulla ei ole mitään yhteyttä liikenteenharjoittajan sijoittautumisjäsenvaltion alueeseen.
969.
Nämä seikat osoittavat mielestäni, että koska kullakin eri kuljetustyypillä on erilainen yhteys joko sijoittautumisjäsenvaltion tai vastaanottavien jäsenvaltioiden alueeseen, kuljetustyyppiin perustuva kriteeri, jonka perusteella määritetään, onko kyseisen palvelun tarjoamisen ja jäsenvaltion alueen välillä ”riittävä yhteys”, ei vaikuta ilmeisen soveltumattomalta. Toisin kuin jotkin kantajina olevista jäsenvaltioista väittävät, tällaisessa kriteerissä otetaan myös asianmukaisesti huomioon kunkin kuljetustyypin erityispiirteet, koska säännöstö on erilainen suoritetun palvelun ja kyseisen jäsenvaltion alueen välisen yhteyden mukaan. Sen sijaan, että unionin lainsäätäjä olisi keskittynyt pelkästään siihen, millä alueella työntekijä on läsnä, se on verrannut suoritetun palvelun tyypin ja vastaanottavan jäsenvaltion välistä yhteyttä sekä tämän palvelun ja sijoittautumisjäsenvaltion välistä yhteyttä helpottaakseen yritysten mahdollisuuksia tarjota tällaisia palveluja vaarantamatta vakavasti kuljettajien nauttimien työntekijöiden oikeuksien suojelua.
970.
Tästä seuraa mielestäni, että unionin lainsäätäjä saattoi hyvin valita tällaisen kriteerin sen laajan harkintavallan perusteella, joka sillä on tällä alalla.
971.
Kuten edellä 955 kohdassa on tuotu esille, unionin tuomioistuin vahvisti implisiittisesti tuomiossa Federatie Nederlandse Vakbeweging maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevan lähestymistavan, joka perustuu erotteluun kuljetustyypin perusteella. Kyseisessä tuomiossa se tulkitsi direktiiviin 96/71 perustuvaa työntekijöiden lähettämistä koskevaa säännöstöä siten, että sitä sovelletaan ”riittävää yhteyttä” koskevan kriteerin mukaisesti eri tavoin eri kuljetustyyppeihin.
972.
Kuten edellä 956 kohdassa on tuotu esille, unionin tuomioistuin kehitti jo tuomiossa Federatie Nederlandse Vakbeweging erityiset kriteerit ”riittävälle yhteydelle” kahdenvälisten kuljetusten, kauttakulkuliikenteen ja kabotaasiliikenteen osalta. Kantajina olevat jäsenvaltiot eivät näin ollen voi väittää, että näiden kuljetustyyppien osalta kuljetustyyppiin perustuva kriteeri ei olisi asianmukainen, koska siinä ei oteta riittävästi huomioon kuljettajan ja kyseisen jäsenvaltion alueen välistä todellista yhteyttä.
973.
Yhdistettyjen kuljetusten osalta on todettava, että vaikka unionin tuomioistuin ei olekaan antanut erityisiä ohjeita tästä kuljetustyypistä, edellä mainitussa tuomiossa Federatie Nederlandse Vakbeweging unionin tuomioistuin totesi selvästi, että rajat ylittävä kuljetus kuljetusyrityksen sijoittautumisjäsenvaltiosta toisen jäsenvaltion alueelle tai päinvastoin ei kuulu työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevan direktiivin soveltamisalaan. (
574
) Tämä perustelu pätee ja soveltuu siis nähdäkseni myös direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohdassa tarkoitettuihin kuljetuksiin, joiden osalta työntekijöiden lähettäminen on nyt kokonaan suljettu pois, kun kuljettaja suorittaa yhdistetyn kuljetuksen aloittavan tai lopettavan maantieosuuden, jos tieosuus itsessään koostuu kahdenvälisistä kuljetuksista.
974.
Muiden kuin kahdenvälisten kuljetusten osalta olen edellä 858 ja 859 kohdassa todennut, että toisin kuin muiden edellä mainittujen kuljetustyyppien tapauksessa, direktiivin 2020/1057 1 artiklaan ei sisälly kohtaa, jossa säänneltäisiin kuljettajien lähettämistä tämäntyyppisen kuljetuksen osalta. Direktiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleessa ainoastaan todetaan, että koska tämäntyyppisille kuljetuksille on ominaista, että kuljettaja hoitaa kansainvälisiä kuljetuksia lähettävän yrityksen sijoittautumisjäsenvaltion ulkopuolella, suoritetut palvelut ovat yhteydessä pikemminkin asianomaiseen vastaanottavaan jäsenvaltioon kuin sijoittautumisjäsenvaltioon.
975.
Näin ollen direktiivissä 2020/1057 ainoastaan selvennetään, että kolmansien maiden välisen liikenteen tapauksessa kuljettaja on aina lähetetty työhön, sillä koska palvelu suoritetaan sijoittautumisjäsenvaltion ulkopuolella, kyseiseen jäsenvaltioon ei ole riittävää yhteyttä. Siinä ei kuitenkaan selvennetä tarkasti, mitä säännöstöä työntekijöiden lähettämiseen sovelletaan, tai tarkemmin sanottuna sitä, mihin asianomaisista vastaanottavista jäsenvaltioista palvelulla on riittävä yhteys.
976.
On huomattava, että oikeuskäytännön mukaan perustelukappale ei itsessään ole oikeudellinen säännös eikä sillä siten ole omaa oikeudellista painoarvoa, mutta se voi kuitenkin valottaa sitä, miten asianomaiseen säädökseen sisältyvää normia tai oikeudellista käsitettä on tulkittava. (
575
) Tästä seuraa, että vastaanottava jäsenvaltio, jonka alueeseen palvelulla on riittävä yhteys ja jonka lainsäädäntöä on siten sovellettava, on määritettävä soveltamalla oikeuskäytännössä mainittuja kriteerejä, sellaisina kuin ne on esitetty edellä 876 kohdassa. (
576
)
977.
Kolmansien maiden välisen liikenteen osalta on kuitenkin myös huomattava, että lainsäätäjä on päättänyt helpottaa yritysten tehokkaiden kuljetusten toteuttamista jättämällä tietty kahdenvälisiin kuljetuksiin liittyvä kolmansien maiden välinen liikenne työntekijöiden lähettämistä koskevan järjestelmän soveltamisalan ulkopuolelle, kuten direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 kohdan kolmannessa ja neljännessä alakohdassa ja 4 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetuista poikkeuksista ilmenee. Kaikissa näissä kolmansien maiden välisen liikenteen tapauksissa kyse ei ole työntekijöiden lähettämisestä, ja niihin sovelletaan siten liikenteenharjoittajan sijoittautumisjäsenvaltion sääntöjä.
978.
Kaikesta edellä esitetystä ilmenee, että antamalla maantieliikenteen alalla kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia alakohtaisia sääntöjä, jotka perustuvat riittävään yhteyteen kuljettajan ja tarjotun palvelun sekä jäsenvaltion alueen välillä ja jotka perustuvat kriteeriin, jossa tehdään ero eri kuljetustyyppien välillä sen mukaan, missä määrin niillä on yhteys tämän jäsenvaltion alueeseen, unionin lainsäätäjä ei ole laajaa harkintavaltaansa tällä alalla käyttäessään soveltanut kriteeriä, joka on ilmeisen soveltumaton kyseessä olevalla säännöstöllä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen.
979.
Kantajina olevien jäsenvaltioiden esittämillä väitteillä ei voida kyseenalaistaa tätä arviointia.
980.
Kantajina olevat jäsenvaltiot väittävät, että kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen määrittämiseksi on olemassa muita asianmukaisempia kriteerejä tai parametreja kuin kuljetustyyppiin perustuva kriteeri tai parametri.
981.
Siltä osin kuin kyse on Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan väitteestä, jonka mukaan tarkoituksenmukainen ja vähemmän rajoittava toimenpide kuin kuljetustyyppiin perustuvan kriteerin käyttö olisi vapauttaa kansainvälinen liikenne kokonaan työntekijän lähettämistä koskevien sääntöjen ja vastaanottavan jäsenvaltion työehtojen ja ‑olojen soveltamisesta, on todettava, että tällä ratkaisulla ei voitaisi saavuttaa tasapainoa kyseessä olevien intressien välillä, koska sillä ei selvästikään täytettäisi direktiivin 2020/1057 ensisijaista tavoitetta työntekijöiden sosiaalisesta suojelusta eikä sillä myöskään edistettäisi reilumpaa kilpailua palvelujen tarjoamisen vapauden takaamiseksi oikeudenmukaisesti eli lainsäädännöllä, jolla taataan kilpailu. Komissio pohti tällaista ratkaisua jo lainsäädäntömenettelyn aikana mutta hylkäsi sen. (
577
)
982.
Kuljettajien vastaanottavassa valtiossa oleskelun kestoon perustuvan kriteerin käytöstä on todettava, että abstraktilla tasolla se olisi voinut olla kriteeri, jota unionin lainsäätäjä olisi voinut harkita kuljettajien lähettämistä koskevien sääntöjen vahvistamiseksi. Kuten jäljempänä 1024 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa todetaan yksityiskohtaisemmin, komissio oli käyttänyt tätä kriteeriä ehdotuksessaan työntekijöiden lähettämistä koskevaksi direktiiviksi.
983.
Kuten edellä 53 ja 56 kohdasta ja niissä mainitusta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole korvata omalla arvioinnillaan unionin lainsäätäjän arviointia, kun se käyttää toimivaltaa, joka edellyttää poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja monitahoisia arviointeja. Unionin tuomioistuimen on tutkittava, onko unionin lainsäätäjä selvästi ylittänyt laajan harkintavallan, joka sillä on niiden monitahoisten arviointien osalta, joita sen oli suoritettava, kun se on päättänyt toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat tavoitellun päämäärän kannalta ilmeisen soveltumattomia. Tarkoituksena ei siis ole selvittää, oliko tällaiseen alaan kuuluva toimenpide ainoa tai paras mahdollinen, koska kyseinen toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos se on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisten toimielinten tavoitteleman päämäärän saavuttamiseen.
984.
Edellä 967–978 kohdassa esittämästäni tarkastelusta ilmenee, että unionin lainsäätäjän direktiivissä 2020/1057 käyttämä kuljetustyyppiin perustuva kriteeri ei ole ilmeisen soveltumaton kyseessä olevalla säännöstöllä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen.
985.
Kuten liikkuvuuspaketin muita säädöksiä tarkasteltaessa on todettu, (
578
) unionin lainsäätäjän tehtävänä on yhteisen liikennepolitiikan alalla käyttämänsä laajan harkintavallan perusteella punnita kyseessä olevia eri tavoitteita ja intressejä ja valita aiheelliseksi katsomansa erityinen toimenpide, jolla pyritään parantamaan kuljettajien työoloja, edellyttäen että tämä toimenpide soveltuu unionin lainsäätäjän asettamien tavoitteiden saavuttamiseen. Tämän tasapainon hakeminen liittyy olennaisesti poliittiseen ratkaisuun, jonka osalta lainsäätäjällä on oltava laaja harkintavalta, kuten unionin tuomioistuin on jo todennut. (
579
)
986.
Vaikka tässä tilanteessa olisi voitu harkita muita toimenpiteitä, joilla vahvistetaan kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat säännöt, kuten toimenpiteitä, joissa sovelletaan kuljettajien vastaanottavassa valtiossa oleskelun kestoon perustuvaa kriteeriä, tämä ei merkitse sitä, että unionin lainsäätäjä olisi loukannut suhteellisuusperiaatetta, koska lainsäätäjän valitsema toimenpide ei ole ilmeisen soveltumaton.
987.
Tästä seuraa, että kaikki muut jäsenvaltioiden esittämät väitteet, myös ne, jotka perustuvat unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tehtyihin ratkaisuihin (
580
) ja joilla pyritään osoittamaan, että kestoon perustuva kriteeri olisi asianmukaisempi kuin direktiivissä 2020/1057 lopulta hyväksytty kriteeri, ovat tehottomia, ja ne on siten hylättävä.
988.
Jotkin jäsenvaltiot katsovat, että kuljetustyyppiin perustuva kriteeri ei ole asianmukainen, koska se luo epävarmuutta vastaanottavan jäsenvaltion ja näin ollen myös sovellettavan lainsäädännön määrittämisen osalta.
989.
Tältä osin huomautan kuitenkin yleisellä tasolla, että kuten seitsemännestä perustelukappaleesta nimenomaisesti ilmenee, lainsäätäjän omaksumalla lähestymistavalla pyritään helpottamaan kuljettajien lähettämistä koskevien alakohtaisten sääntöjen soveltamista. Tässä tarkoituksessa kyseisen kuljetustyyppiin perustuvan kriteerin perusteella direktiivissä 2020/1057 vapautetaan tietyt kuljetukset direktiivin 96/71 soveltamisesta, ja vastaavasti kuljetuksiin, joita ei ole vapautettu sen soveltamisesta, sovelletaan edelleen tätä työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevaa direktiiviä.
990.
Kahdenvälisten kuljetusten, kauttakulkuliikenteen ja yhdistettyjen kuljetusten osien osalta, sellaisina kuin ne on määritelty direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohdan perusteella, tässä direktiivissä säädetään selvästi, ettei kuljettajaa ole lähetetty työhön toiseen jäsenvaltioon ja että näin ollen sovelletaan kuljetusyrityksen sijoittautumisjäsenvaltion lakia. Kabotaasiliikenteen osalta direktiivissä säädetään sen sijaan selvästi, että kuljettaja on lähetetty työhön siihen vastaanottavaan jäsenvaltioon, jonka alueella kuljetus tapahtuu. Näin ollen työntekijän lähettämiseen sovelletaan kyseisen jäsenvaltion lainsäädäntöä. Muiden kuin kahdenvälisten kuljetusten (kolmansien maiden välisen liikenteen) osalta direktiivissä 2020/1057 selvennetään, kuten edellä 858, 859 ja 974 kohdassa on tuotu esille, että kyse on kuljettajan lähettämisestä, mutta siinä ei täsmennetä, mihin vastaanottavaan jäsenvaltioon kuljettaja on lähetetty. Tämä valtio on määriteltävä tapauskohtaisesti oikeuskäytännössä kehitettyihin kriteereihin perustuvan arvioinnin perusteella, ja tämän arvioinnin tekeminen kuuluu kyseiselle yritykselle.
991.
Tässä yhteydessä en ole havainnut mitään epävarmuutta, jota direktiivi 2020/1057 aiheuttaisi kyseisen jäsenvaltion ja siten edellisessä kohdassa tarkoitettuihin kuljetuksiin sovellettavan lainsäädännön määrittämisen osalta. Direktiivillä 2020/1057 on päinvastoin poistettu epävarmuus, joka johtui siitä, että direktiivin 96/71 säännöksiä sovellettiin eri jäsenvaltioissa eri tavoin ennen uuden säännöstön antamista.
992.
Romania ja erityisesti Puolan tasavalta viittaavat kuitenkin direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 kohdan kolmannessa ja neljännessä alakohdassa ja 4 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuihin poikkeuksiin.
993.
Tarkasteltaessa sitä, mistä ajankohdasta lukien lähettämistä koskevia sääntöjä sovelletaan, olen neuvoston kanssa samaa mieltä siitä, että direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 kohdan sanamuodosta käy selvästi ilmi, että jos tietyn kahdenvälisen kuljetuksen menomatkan aikana suoritetaan useampi kuin yksi lisätoimi, asianomainen jäsenvaltio ei voi mitenkään soveltaa kahdenvälisiä kuljetuksia koskevaa poikkeusta. Direktiivin 2020/1057 1 artiklan 4 kohtaa koskevien epäilyjen osalta on todettava, että Puolan tasavalta ei selitä, mitä epäilyjä sillä on. Se, että sallitaan vain yksi lisätoimi eikä useampia, perustuu lainsäätäjän poliittiseen valintaan kyseessä olevien intressien välisen oikeudenmukaisen tasapainon löytämiseksi, ja tässä yhteydessä lainsäätäjällä on laaja harkintavalta, kuten muun muassa edellä 985 kohdassa on todettu. Syystä, jonka vuoksi sijoittautumisjäsenvaltiosta alkavalla kahdenvälisellä matkalla sallitaan yksi lisätoimi mutta paluumatkalla kaksi lisätoimea, jos sijoittautumisjäsenvaltiosta alkavalla matkalla ei ole suoritettu lisätoimia, neuvosto selittää, että tämä liittyy mahdollisuuteen soveltaa yhdeksännessä perustelukappaleessa tarkoitettuja sääntöjä. Kun kuljettaja lähtee sijoittautumisjäsenvaltiosta, valvontaviranomaisten on mahdotonta tietää, kuinka monta lisätoimea kuljettaja suorittaa myöhemmin paluumatkalla. Paluumatkan aikana valvontaviranomaiset voivat kuitenkin tietää, mitä kuljettaja on aiemmin tehnyt.
994.
Romania väittää, että direktiivillä 2020/1057 on välittömiä vaikutuksia markkinoihin ja että se voi tehdä tietyistä kuljetustoiminnoista vähemmän houkuttelevaa.
995.
Kuten edellä 841–844 ja 964–966 kohdassa on tuotu esille, direktiivin 2020/1057 ilmoitettuna tavoitteena on saavuttaa oikeudenmukainen tasapaino, jotta voidaan varmistaa kuljettajien kannalta asianmukaiset työolot ja sosiaalinen suojelu sekä maantieliikenteen harjoittajien kannalta soveltuvat liiketoimintaedellytykset ja tasapuoliset kilpailuedellytykset. Tästä seuraa, että takaamalla lähetetyille työntekijöille laajemman suojan direktiivillä 2020/1057 pyritään varmistamaan, että palvelujen tarjoamisen vapaus toteutuu unionissa sellaisen kilpailun puitteissa, joka ei riipu yhdessä ja samassa jäsenvaltiossa eri jäsenvaltioiden yrityksiin sovellettavien työehtojen ja ‑olojen kohtuuttomista eroista.
996.
Tässä yhteydessä direktiivin 2020/1057 pätevyyttä ei voida kyseenalaistaa sillä perusteella, että unionin lainsäätäjä ei ole suosinut tiettyjä toimintoja markkinoilla työntekijöiden sosiaalisen suojelun heikentämisen kustannuksella. Kuten olen edellä 985 kohdassa todennut, tällainen punninta kuuluu täysin unionin lainsäätäjällä tässä asiassa olevaan harkintavaltaan.
– Hybridimallin tarpeettomuus ja soveltumattomuus asetettujen tavoitteiden toteuttamiseen
997.
Siltä osin kuin kyse on Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan esittämistä kanneperusteista ja väitteistä, jotka koskevat hybridimallin soveltumattomuutta ja tarpeettomuutta direktiivien tavoitteiden edistämisen kannalta, viittaan muun muassa edellä 985 kohdassa esitettyihin perusteluihin, joista ilmenee, että unionin lainsäätäjän tehtävänä on punnita kyseessä olevia eri tavoitteita ja intressejä ja valita tarkoituksenmukainen erityinen toimenpide oikeudenmukaisen tasapainon löytämiseksi näiden tavoitteiden ja intressien välillä ja että tämän tasapainon hakeminen liittyy poliittiseen valintaan, jonka osalta lainsäätäjällä on laaja harkintavalta.
998.
Edellä 60 kohdassa on jo tuotu esille, että lainsäätäjän on löydettävä tasapaino eri intressien välillä ottamalla huomioon koko unionissa vallitseva tilanne eikä yhden ainoan jäsenvaltion erityistä tilannetta. Lisäksi edellä 219 ja 220 kohdassa on tuotu esille, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäätäjältä ei voida viedä mahdollisuutta mukauttaa muun muassa yhteisen liikennepolitiikan alalla lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea olosuhteiden muutoksiin tai uusiin tietoihin, koska unionin lainsäätäjän tehtävänä on turvata EUT-sopimuksessa tunnustettujen yleisten etujen suojelu ja ottaa huomioon SEUT 9 artiklassa vahvistetut eri aloja koskevat unionin tavoitteet, kuten korkean työllisyystason edistämiseen ja riittävän sosiaalisen suojelun takaamiseen liittyvät vaatimukset. (
581
)
999.
Unionin tuomioistuin on tästä jo todennut erityisesti, että kun otetaan huomioon sisämarkkinoiden merkittävä kehitys ja näistä kehitysaskeleista merkittävimpinä unionin peräkkäin toteutuneet laajentumiset, unionin lainsäätäjällä oli oikeus mukauttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea luodakseen uuden tasapainon kyseessä olevien intressien välille kuljettajien sosiaalisen suojelun parantamiseksi muuttamalla palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämisen edellytyksiä. (
582
)
1000.
Näin ollen väitteestä, jonka mukaan direktiivissä 2020/1057 vahvistetut kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat säännöt vaikuttaisivat enemmän unionin reuna-alueilla sijaitsevien jäsenvaltioiden tieliikenteen harjoittajiin, on todettava, että työntekijöiden lähettämistä koskevaa järjestelmää sovelletaan useammin yrityksiin, jotka lähettävät useammin työntekijöitä tarjoamaan palveluja, joilla ei ole yhteyttä sijoittautumisjäsenvaltion alueeseen. Unionin toimenpiteillä on väistämättä erilaisia vaikutuksia eri jäsenvaltioissa ja eri talouden toimijoihin riippuen siitä, millaisia valintoja nämä ovat tehneet liiketoimintansa suuntautumisen ja sijoittautumispaikkansa suhteen. Kyseisiä sääntöjä sovelletaan kuitenkin yhdenvertaisesti kaikkiin jäsenvaltioihin.
– Suhteettomat kielteiset vaikutukset
1001.
Useat kantajina olevista jäsenvaltioista väittävät, että direktiivin 2020/1057 säännökset kuljettajien lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon ovat suhteellisuusperiaatteen vastaisia, koska niillä on kielteisiä vaikutuksia, jotka ovat suhteettomia niiden tuottamiin etuihin nähden. Nämä jäsenvaltiot tarkastelevat yhtäältä uuden lainsäädännön mukaiseksi saattamisesta aiheutuvia kustannuksia (kuten tarvetta mukauttaa kuljettajien palkat läpikulkuvaltioissa voimassa oleviin tariffeihin) ja toisaalta hallinnollisiin rasitteisiin liittyviä kustannuksia.
1002.
Tältä osin on kuitenkin todettava, että kahdenvälisten kuljetusten, kauttakulkuliikenteen ja kabotaasiliikenteen osalta direktiivin 2020/1057 ei voida katsoa merkitsevän uutta ja raskaampaa sääntelyä. Kuten edellä 959 kohdassa esitetystä ilmenee, työntekijöiden lähettämistä koskeva säännöstö vastaa säännöstöä, joka oli voimassa jo ennen direktiivin 2020/1057 antamista. Näin ollen näiden kuljetustyyppien osalta ei voida väittää, että liikenteenharjoittajiin kohdistuvat rasitteet lisääntyisivät millään tavalla, sillä ne johtuvat jo direktiivistä 96/71, joka annettiin paljon ennen direktiiviä 2020/1057.
1003.
Direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohdassa tarkoitetussa yhdistettyjä kuljetuksia koskevassa säännöstössä on kyse siitä, että direktiivin 96/71 sääntöjä ei sovelleta siinä mainittuihin maantieosuuksiin, jotka tavallisesti kuuluisivat direktiivin 96/71 soveltamisalaan. Tästä seuraa myös, että tästä säännöksestä ei voi aiheutua kuljettajien lähettämiseen liittyviä lisäkustannuksia aiempaan järjestelmään verrattuna.
1004.
Muiden kuin kahdenvälisten kuljetusten osalta on huomattava, että vaikka – kuten edellä 975 kohdassa esitetystä ilmenee – direktiivissä 2020/1057 selvennetäänkin, että lähtökohtaisesti kuljettaja on lähetetty työhön toiseen jäsenvaltioon, tämän direktiivin 1 artiklan 3 kohdan kolmannessa ja neljännessä alakohdassa ja 4 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään poikkeuksista, jotka koskevat useita kahdenväliseen kuljetukseen liittyviä kolmansien maiden välisiä kuljetuksia.
1005.
Lisäksi on huomattava, että erilaisesta soveltamisesta eri jäsenvaltioissa johtuvan epävarmuuden poistaminen voi yleisesti vähentää yritysten kustannuksia. Lainsäätäjä on myös antanut erityisiä, vähemmän raskaita hallinnollisia sääntöjä, jotka koskevat kaikentyyppisiä kuljetuksia ja jotka osaltaan vähentävät kuljettajia lähettäville maantieliikenteen harjoittajille aiheutuvia rasitteita verrattuna ennen direktiivin 2020/1057 antamista sovellettuihin oikeussääntöihin.
1006.
Kyseiset jäsenvaltiot ovat joka tapauksessa jättäneet näyttämättä, että edellä 59 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti direktiivissä 2020/1057 tarkoitetusta kolmansien maiden välistä liikennettä koskevasta säännöstöstä kuljetusyrityksille aiheutuva haitta olisi täysin kohtuuttomassa suhteessa sillä muutoin saavutettuihin etuihin nähden.
1007.
Kaiken edellä esitetyn perusteella mielestäni on hylättävä kaikki kanneperusteet, joiden mukaan unionin lainsäätäjä olisi selvästi ylittänyt laajan harkintavaltansa vahvistamalla direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–7 kohdassa, luettuina tämän direktiivin johdanto-osan 7–13 perustelukappaleen valossa, kansainvälisen maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevat erityiset säännöt.
2) Kanneperusteet, jotka koskevat unionin lainsäätäjän arviointia oikeasuhteisuudesta
i) Asianosaisten lausumat
1008.
Kaikki kuusi jäsenvaltiota, jotka ovat nostaneet direktiiviin 2020/1057 kohdistuvan kanteen, kyseenalaistavat unionin lainsäätäjän arvioinnin oikeasuhteisuudesta ja erityisesti sen, ettei kyseisen direktiivin 1 artiklan 3–7 kohtaan sisältyvien, maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien erityisten sääntöjen vahvistamisesta annettujen säännösten lopullisesta versiosta ole tehty vaikutustenarviointia.
1009.
Liettuan tasavalta väittää, että direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–7 kohtaa annettaessa on rikottu olennaisia menettelymääräyksiä, koska näiden säännösten vaikutuksia ei ole arvioitu asianmukaisesti. Kyseinen jäsenvaltio viittaa tässä yhteydessä SEU 11 artiklan 3 kohtaan, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan (N:o 2) 2 ja 5 artiklaan sekä toimielinten väliseen sopimukseen.
1010.
Ehdotuksessaan työntekijöiden lähettämistä koskevaksi direktiiviksi komissio oli Liettuan tasavallan mukaan ehdottanut yhtenä merkityksellisimmistä kriteereistä työntekijöiden lähettämiselle oleskelun kestoa toisessa jäsenvaltiossa. Parlamentti ja neuvosto asettivat etusijalle kuitenkin kuljetuksen luonteen ja ehdottivat olennaisesti uusia kriteerejä ja siten muuttivat huomattavasti kyseisten säännösten olennaista sisältöä. Liettuan tasavallan mukaan kyseisten toimielinten olisi näin ollen pitänyt tehdä vaikutustenarviointi ja esittää syyt, joiden vuoksi ehdotetut uudet kriteerit olivat direktiiviehdotukseen sisältyvää toimenpidettä asianmukaisempi toimenpide.
1011.
Tässä tapauksessa vaikutustenarvioinnin tekemättä jättämiselle ei ollut objektiivisia syitä, eivätkä unionin toimielimet perustelleet päätöstään olla tekemättä tällaista arviointia. Liettuan tasavalta korostaa tältä osin, ettei se riitauta kyseisiä säännöksiä sen vuoksi, että unionin lainsäätäjä ei ole tehnyt uutta vaikutustenarviointia, vaan sen vuoksi, että näiden säännösten vaikutuksia ei ole lainkaan arvioitu.
1012.
Liettuan tasavallan mielestä vaikutustenarviointien asianmukaisuuden ja tarpeellisuuden ei voida tulkita kuuluvan täysin subjektiiviseen arviointiin, joka riippuu yksinomaan unionin lainsäätäjän tahdosta. Arvioinnin olisi päinvastoin perustuttava olemassa oleviin objektiivisiin tietoihin, koska vain siten voidaan varmistaa, ettei unionin lainsäätäjä käytä väärin harkintavaltaansa.
1013.
Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät, että parlamentti ja neuvosto ovat loukanneet suhteellisuusperiaatetta hyväksyessään hybridimallin ilman minkäänlaista vaikutustenarviointia. Kummallakaan toimielimellä ei ollut käytössään mitään vaikutustenarviointia, vaikka jäsenvaltiot olivat sitä useaan otteeseen pyytäneet, eikä mitään muita tietoja, jotka olisivat voineet vahvistaa toimenpiteen oikeasuhteisuuden. Komission alkuperäisessä ehdotuksessa työntekijöiden lähettämistä koskevaksi direktiiviksi oli perustavanlaatuisesti erilainen lähestymistapa työntekijöiden lähettämiseen.
1014.
Romania väittää, että tässä tapauksessa ratkaisu, jossa viitataan kuljetustyyppiä koskevaan kriteeriin maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä koskevan järjestelmän täytäntöönpanoa koskevien hypoteesien määrittämiseksi, ei ollut komission tekemän vaikutustenarvioinnin kohteena, eikä se perustu mihinkään selvitykseen, analyysiin tai tieteellisiin tietoihin. Neuvottelujen aikana ei ole mainittu, toimitettu tai käsitelty mitään tällaista selvitystä tai analyysia.
1015.
Romanian mukaan unionin lainsäätäjän olisi suhteellisuusperiaatteen noudattamiseksi pitänyt perustaa lainsäädännöllinen ratkaisunsa analyyseihin, selvityksiin ja arviointeihin, joiden tarkoituksena on nimenomaan määrittää edellytykset, joiden täyttyessä työntekijöiden lähettämistä koskevaa järjestelmää voidaan soveltaa maantieliikenteen alalla kuljettajiin, mukaan lukien valittu kuljetusta koskeva kriteeri, sillä tällaiset asiakirjat, joissa analysoidaan yksinomaan tarvetta työntekijöiden lähettämistä koskevaan sääntelytoimeen, eivät ole riittäviä. Havaittujen puutteiden korjaamiseksi tarvittavien asianmukaisten ratkaisujen määrittäminen ei voi perustua pelkästään liikennemarkkinoilla aiemmin vallinneen tilanteen arviointiin. Lisäksi on suoritettava suunniteltujen toimenpiteiden odotettavissa olevien seurausten todellinen ja perusteellinen arviointi.
1016.
Tässä yhteydessä tieteelliset arvioinnit ja tiedot ovat Romanian mukaan erityisen tärkeitä, kun otetaan huomioon asiaan liittyvät erityispiirteet ja vaikeudet muodostaa riittävä yhteys vastaanottavaan jäsenvaltioon. Toimielinten välisen sopimuksen 15 kohdan mukaisesti lainsäätäjät olisivat lisäksi voineet tehdä vaikutustenarviointeja komission ehdotukseen tekemistään olennaisista muutoksista, erityisesti uudesta kriteeristä, joka koskee liikenteen alan työntekijöiden lähettämistä koskevien tapausten määrittämistä. Tältä osin pelkästään se, että lainsäätäjän lähestymistapa takaa komission mukaan saman tavoitteen kuin sen ehdotus, ei korvaa sitä, että vaikutustenarviointi, joka olisi pitänyt tehdä, on puuttunut. Unionin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä säädöksellä asetettu tavoite on eri asia kuin sellaisten toimenpiteiden etsiminen, joilla tämän tavoitteen toteuttaminen voidaan varmistaa, sekä niiden vaikutusten arviointi, joita tällaiset toimenpiteet voivat aiheuttaa.
1017.
Unkari väittää, että se, ettei vaikutustenarviointia ole tehty direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohdassa säännellystä työntekijöiden lähettämisestä yhdistettyjen kuljetusten yhteydessä, merkitsee unionin lainsäätäjän ilmeistä arviointivirhettä ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamista. Komission ehdotus työntekijöiden lähettämistä koskevaksi direktiiviksi ei koskenut yhdistettyjä kuljetuksia, ja näitä kuljetuksia koskevat säännöt otettiin käyttöön neuvoston ja parlamentin sopimuksesta ilman, että nämä toimielimet olisivat tutkineet niiden vaikutuksia intermodaaliseen tavaraliikenteeseen. Lisäksi komissio katsoi 15.4.2020 antamassaan tiedonannossa, (
583
) että yhdistetyille kuljetuksille asetetut rajoitukset aiheuttavat ongelmia erityisesti siksi, että nämä rajoitukset voivat vähentää multimodaalisen tavaraliikenteen tukemisen tehokkuutta.
1018.
Puolan tasavalta huomauttaa myös, että siltä osin kuin kyse on sen riitauttamien direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3, 4, 6 ja 7 kohtaan sisältyvien säännösten vaikutuksista, vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa koski toimenpiteitä, jotka perustuvat ajalliseen kriteeriin. Lopulta hyväksyttyjen toimenpiteiden vaikutuksia ei sen sijaan arvioitu. Näin ollen tämän jäsenvaltion mukaan ei voida väittää, että unionin lainsäätäjän päätökset perustuisivat objektiivisiin tietoihin ja että lainsäätäjä olisi voinut analysoida niiden seurauksia järkevästi.
1019.
Puolan tasavallan mukaan unionin lainsäätäjä ei ollut tässä tapauksessa sellaisessa erityisessä tilanteessa, että se olisi voinut luopua täydentävästä vaikutustenarvioinnista, eikä sillä ollut riittävästi tietoja, joiden perusteella se olisi voinut arvioida lopulta hyväksyttyjen toimenpiteiden oikeasuhteisuutta. Mikään ei viittaa siihen, että neuvostolla ja parlamentilla olisi ollut tarvittavat tiedot arvioidakseen vaikutuksia, joita riidanalaisilla säännöksillä on ympäristöön, eri liikenteenharjoittajien taloudelliseen tilanteeseen ja koko maantieliikenteen alaan.
1020.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
ii) Asian tarkastelu
– Alustavat toteamukset
1021.
Aluksi on huomattava, että kuten tämän ratkaisuehdotuksen 61 kohdassa on tuotu esille, oikeuskäytännön mukaan kysymys siitä, onko lainsäätäjä ottanut huomioon kaikki sen tilanteen kannalta merkitykselliset seikat ja olosuhteet, jota kyseisellä toimella aiottiin säännellä, ja oliko sen suoritettava vaikutustenarviointi tai täydennettävä sitä, kuuluu suhteellisuusperiaatteen arviointiin. Tästä seuraa, että Liettuan tasavallan olennaisten menettelymääräysten rikkomisesta esittämällä kanneperusteella pyritään tosiasiassa vetoamaan suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen, ja se on näin ollen tutkittava tämän periaatteen loukkaamista koskevien kanneperusteiden tarkastelun yhteydessä.
1022.
Seuraavaksi on todettava, että tässä tapauksessa on selvää, että unionin lainsäätäjällä oli direktiivin 2020/1057 antamisen yhteydessä käytössään vaikutustenarviointi ja että tämä vaikutustenarviointi kattoi maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien erityisten sääntöjen vahvistamisesta annettavat säännökset. (
584
) Näin ollen työntekijöiden lähettämistä koskevan komission direktiiviehdotuksen 2 artiklaan sisältyi säännöksiä, joilla otettiin käyttöön tällä alalla erityiset säännöt kuljettajien lähettämiselle työhön toiseen jäsenvaltioon.
1023.
Näiden säännösten lopullisessa versiossa – erityisesti nyt käsiteltävien kanteiden kohteena olevissa direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–7 kohdassa – unionin lainsäätäjä kuitenkin hyväksyi sääntöjä, jotka poikkeavat työntekijöiden lähettämistä koskevaan komission direktiiviehdotukseen sisältyvistä säännöistä. On myös selvää, ettei näiden säännösten lopullisesta versiosta ole tehty erityistä täydentävää vaikutustenarviointia.
1024.
Ehdotuksessa työntekijöiden lähettämistä koskevaksi direktiiviksi ja erityisesti sen 2 artiklan 2 kohdassa (
585
) komissio ehdotti järjestelmää, jossa olettaen, että direktiiviä 96/71 sovelletaan maantieliikenteen alaan, kahta direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdassa (
586
) luetelluista yhdeksästä vastaanottavan jäsenvaltion työehtoja ja ‑oloja koskevasta seikasta – eli palkallisen vuosiloman vähimmäiskestoa ja korvauksia – ei sovellettaisi työntekijöiden lähettämiseen alle kolmen päivän ajaksi kuukaudessa, jos kuljettajat suorittavat asetuksissa N:o 1072/2009 ja N:o 1073/2009 tarkoitettua kansainvälistä kuljetustoimintaa.
1025.
Kyseisen ehdotuksen mukaan alle kolme päivää kestävissä ajanjaksoissa olisi kuitenkin ollut edelleen kyse työntekijöiden lähettämisestä, ja siihen sovellettaisiin direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdassa lueteltuja seitsemää muuta seikkaa ja erityisesti hallinnollisia vaatimuksia, kuten vaatimusta esittää työntekijän lähettämistä koskeva ilmoitus ennen työntekijän lähettämistä.
1026.
Koska kabotaasikuljetukset on jätetty kansainvälisen kuljetustoiminnan käsitteen ulkopuolelle, sillä kuljetustoiminta tapahtuu kokonaisuudessaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa, komission ehdotuksen mukaan näiden kuljetusten olisi pitänyt kuulua kokonaisuudessaan direktiivissä 96/71 tarkoitettujen työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltamisalaan. Kyseisen ehdotuksen mukaan vastaanottavan jäsenvaltion vähimmäispalkkaa ja palkallisen vuosiloman vähimmäiskestoa olisi näin ollen pitänyt soveltaa kabotaasitoimintaan kuljettajan harjoittaman toiminnan tiheydestä ja kestosta riippumatta.
1027.
Komission ehdotukseen sisältyvän kuljettajien lähettämistä koskevan erityisen säännöstön arvioinnista ilmenee, että tässä ehdotuksessa kannatetaan direktiivistä 2020/1057 poikkeavaa kriteeriä sen määrittämiseksi, sovelletaanko lähettämistä koskevia sääntöjä maatieliikenteen alan työntekijöihin. Kun direktiiviehdotuksessa käytettiin työntekijän lähettämisen kestoon perustuvaa ajallista kriteeriä, direktiivissä 2020/1057 ei viitata kestoon vaan käytetään yksinomaan kuljetustyyppiin perustuvaa kriteeriä.
1028.
Kuten edellä 846–859 kohdasta ilmenee, vaikka direktiivissä 2020/1057 suljetaan pois itse työntekijöiden lähettäminen ja siten työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen soveltaminen tietyntyyppisten kuljetusten osalta (kahdenväliset kuljetukset, kauttakulkuliikenne ja tietyt kahdenväliseen kuljetukseen liittyvät kolmansien maiden väliset kuljetukset sekä maantieosuus yhdistettyjen kuljetusten yhteydessä kyseisen direktiivin 1 artiklan 6 kohdan mukaisesti), työntekijöiden lähettämistä koskevan komission direktiiviehdotuksen mukaan kaikki kansainväliset kuljetukset olisivat merkinneet työntekijän lähettämistä. Edellä mainittua ajallista kriteeriä sovellettaessa ainoastaan vastaanottavan jäsenvaltion palkallisen vuosiloman vähimmäiskestoa ja korvauksia koskevaa säännöstöä – eli kahta edellä mainittua direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdassa luetelluista yhdeksästä seikasta – ei olisi sovellettu, jos työntekijä on lähetetty enintään kolmen päivän ajaksi. (
587
) Kaikkia muita kyseisessä kohdassa lueteltuja seitsemää seikkaa olisi sovellettu kaikkiin kansainvälisiin kuljetuksiin.
1029.
Kabotaasiliikenteen osalta sekä komission ehdotuksessa työntekijöiden lähettämistä koskevaksi direktiiviksi että direktiivin 2020/1057 lopullisessa versiossa säädetään direktiivissä 96/71 tarkoitetun työntekijöiden lähettämistä koskevan säännöstön täysimääräisestä soveltamisesta. Tämäntyyppisten kuljetusten osalta, siltä osin kuin kyse on työntekijöiden lähettämisestä, työntekijöiden lähettämistä koskevaan direktiiviehdotukseen sisältyvän säännöstön ja direktiivin 2020/1057 lopulliseen versioon sisältyvän säännöstön välillä ei siis ole eroa.
– Kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien direktiivin 2020/1057 säännösten lopullisesta versiosta tehdyn täydentävän vaikutustenarvioinnin puuttuminen
1030.
Edellisissä kohdissa esitetyssä asiayhteydessä on kantajina olevien jäsenvaltioiden esittämien kanneperusteiden sekä tämän ratkaisuehdotuksen 71–74 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa selvitettävä, onko unionin lainsäätäjä tässä tapauksessa loukannut suhteellisuusperiaatetta, kun direktiivissä 2020/1057 lopulta hyväksytystä, maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien erityisten sääntöjen vahvistamisesta annettujen säännösten lopullisesta versiosta ei ole tehty täydentävää vaikutustenarviointia.
1031.
Mielestäni tältä osin on hylättävä Liettuan tasavallan ja Puolan tasavallan – jotka ovat ainoina jäsenvaltioina riitauttaneet direktiivin 2020/1057 1 artiklan 7 kohdan – esittämät väitteet siitä, ettei unionin lainsäätäjä olisi tehnyt kabotaasiliikenteen osalta vaikutustenarviointia ja ettei sillä olisi ollut käytettävissään tarvittavia tietoja kyseisen säännöksen vaikutusten arvioimiseksi. Kuten edellä 1029 kohdassa on todettu, tämäntyyppisten kuljetusten osalta työntekijöiden lähettämistä koskevaan komission direktiiviehdotukseen sisältyvän kuljettajien lähettämistä koskevan säännöstön, joka perustui vaikutustenarvioinnin sosiaaliseen osaan, ja direktiivissä 2020/1057 lopulta hyväksytyn säännöstön välillä ei ole eroa. Näin ollen nämä kaksi jäsenvaltiota eivät voi vedota vaikutustenarvioinnin puuttumiseen kabotaasiliikenteen osalta.
1032.
Seuraavaksi on pohdittava, oliko unionin lainsäätäjän suoritettava täydentävä vaikutustenarviointi sen vuoksi, että kuten edellä 1027 kohdassa on todettu, direktiivin 2020/1057 lopullisessa versiossa hyväksyttiin lopulta työntekijöiden lähettämistä koskevasta direktiiviehdotuksesta poikkeava kriteeri sen määrittämiseksi, sovelletaanko työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä maatieliikenteen alan työntekijöihin. Siinä tapauksessa unionin lainsäätäjä olisi loukannut suhteellisuusperiaatetta antaessaan kyseisen direktiivin ilman tällaista täydentävää vaikutustenarviointia.
1033.
Aluksi on tuotava esille, että kuten edellä 66 ja 70 kohdassa on palautettu mieleen, oikeuskäytännön mukaan vaikutustenarviointi ei sido parlamenttia eikä neuvostoa. Lisäksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että parlamentti ja neuvosto voivat lainsäädäntövallan käyttäjinä SEUT 294 artiklan mukaisesti ja komission aloitevallan kunnioittamisen rajoissa vapaasti päätyä toisenlaiseen arviointiin tilanteesta kuin komissio ja omaksua siten toisenlaisen poliittisen kannan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää unionin toimea annettaessa. Tästä seuraa, että silloinkin, jos parlamentti ja neuvosto poikkeavat komission ehdotuksesta ja sen perustana olevasta vaikutustenarvioinnista ja muuttavat ehdotuksen olennaisia osia, se etteivät ne ole saattaneet vaikutustenarviointia ajan tasalle, ei automaattisesti ja välttämättä johda annetun unionin lainsäädännön pätemättömyyteen. Tämä on vahvistettu myös toimielinten välisen sopimuksen 15 kohdassa, josta ilmenee, kuten edellä 66 kohdassa on tuotu esille, että parlamentti ja neuvosto voivat itse tehdä vaikutustenarviointeja komission ehdotukseen esittämistään olennaisista muutoksista, jos ne katsovat sen asianmukaiseksi ja tarpeelliseksi. (
588
)
1034.
Kuten edellä 71 kohdassa on tuotu esille, unionin lainsäätäjän harkintavallan tosiasiallinen käyttö edellyttää kuitenkin kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, jota kyseisellä toimella aiottiin säännellä.
1035.
Kantajina olevat jäsenvaltiot väittävät, että lainsäätäjän olisi pitänyt tehdä täydentävä vaikutustenarviointi arvioidakseen kuljetustyyppiin perustuvan, lopulta hyväksytyn uuden kriteerin asianmukaisuutta ja arvioidakseen suunniteltujen toimenpiteiden odotettavissa olevia vaikutuksia tämän uuden kriteerin soveltamisen perusteella.
1036.
Sen osalta, onko täydentävä vaikutustenarviointi mahdollisesti tarpeellinen uuden kriteerin asianmukaisuuden arvioimiseksi, en katso, että unionin lainsäätäjän olisi tässä tapauksessa pitänyt tehdä tällainen täydentävä vaikutustenarviointi.
1037.
Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 42 ja 953 kohdassa esitetystä ilmenee, maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien erityisten sääntöjen antamiseksi unionin lainsäätäjällä oli laaja harkintavalta sellaisen poliittisen valinnan tekemisessä, jossa voidaan punnita kyseessä olevia eri tavoitteita ja intressejä erityisesti tasapainon saavuttamiseksi kuljettajien sosiaalisen suojelun ja kuljetusyritysten rajat ylittävien kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapauden välillä. Tässä yhteydessä sillä oli laaja harkintavalta myös sen kriteerin valinnassa, jota se piti tähän tarkoituksen parhaiten soveltuvana ja jonka perusteella tämän ratkaisuehdotuksen 872 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti on mahdollista määrittää ”riittävä yhteys” asianomaisen jäsenvaltion alueeseen, jotta kuljettajan voidaan katsoa olevan lähetetty työhön tähän jäsenvaltioon.
1038.
Edellä 967–996 kohdasta ilmenee, että kuljetustyyppiin perustuva kriteeri ei ole ilmeisen soveltumaton tällaisen ”riittävän yhteyden” määrittämiseen ja direktiivillä 2020/1057 asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen.
1039.
Lisäksi on huomattava, että kun komission ehdotuksessa työntekijöiden lähettämistä koskevaksi direktiiviksi jätettiin kabotaasi nimenomaisesti maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien erityisten alakohtaisten sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle, tässä ehdotuksessa itsessään tehtiin ero kuljetustyyppien välillä näiden sääntöjen soveltamisen kannalta. Direktiivissä 2020/1057 hyväksytty kuljetustyyppiin perustuva kriteeri ei siis näytä olevan direktiiviehdotukseen nähden niin uusi kuin kantajina olevat jäsenvaltiot väittävät.
1040.
Mahdollisen täydentävän vaikutustenarvioinnin tarpeellisuudesta tämän uuden kriteerin soveltamiseksi suunniteltujen toimenpiteiden odotettavissa olevien vaikutusten arvioimiseksi on huomattava, että vaikutustenarvioinnin sosiaaliseen osaan sisältyi arviointi, jossa – toisin kuin eräät jäsenvaltiot väittävät – ei vain tyydytty selittämään, miksi komission lainsäädäntöaloite oli tarpeellinen. Sen sijaan se sisälsi myös laskelmia ja arvioita komission ehdotuksen määrällisistä kustannusvaikutuksista, jotka perustuvat ajalliseen kriteeriin ja erityisesti edellä 1024, 1025 ja 1027 kohdassa mainittuun, kolmen päivän pituiseen työntekijöiden lähettämistä koskevaan jaksoon. (
589
) Kyseisessä vaikutustenarvioinnissa tehtiin erityisesti ero ”hallinnollisten kustannusten”, kuten työntekijöiden lähettämistä koskevista ilmoituksista aiheutuvien kustannusten, ja ”vaatimustenmukaiseksi saattamisesta aiheutuvien kustannusten”, kuten tarpeesta maksaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa sovellettavaa palkkaa aiheutuvien kustannusten, välillä. (
590
)
1041.
Nämä vaikutustenarviointiin sisältyvät laskelmat ja arviot perustuivat kuitenkin taloudelliseen perusskenaarioon, jossa työntekijöiden lähettämistä koskevan direktiiviehdotuksen mukaisen säännöstön mukaisesti kaikkia rajat ylittäviä kuljetuksia (mukaan lukien kahdenväliset kuljetukset, kauttakulkuliikenne ja kaikki kolmansien maiden välinen liikenne) kohdeltaisiin oikeudellisesti samalla tavoin ja ne kuuluisivat direktiivin 96/71 soveltamisalaan. Kuten edellä 1028 kohdassa on todettu, ehdotuksessa työntekijöiden lähettämistä koskevaksi direktiiviksi kannatettiin järjestelmää, jossa kaikki kansainväliset kuljetukset olisivat merkinneet työntekijöiden lähettämistä.
1042.
Tämän vaikutustenarvioinnissa huomioon otetun perusskenaarion kannalta hallinnollisten kustannusten väheneminen näyttää liittyvän pääasiassa toimenpiteisiin, joilla vähennetään direktiivistä 2014/67 poiketen kuljettajien lähettämiseen liittyviä hallinnollisia vaatimuksia ja helpotetaan lähettämistä koskevia ilmoituksia. (
591
) Nämä toimenpiteet sisältyivät direktiiviehdotukseen, (
592
) ja ne on asiallisesti sisällytetty direktiiviin 2020/1057. (
593
) Kuten neuvosto väittää, kyseisessä direktiivissä tarkoitetun sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmän käyttö mahdollistaisi myös hallinnollisten kustannusten alenemisen entisestään verrattuna työntekijöiden lähettämistä koskevassa komission direktiiviehdotuksessa tarkoitettuun järjestelmään. (
594
)
1043.
Kuten edellä 1028 kohdassa on tuotu esille, direktiivissä 2020/1057 säädetyssä järjestelmässä unionin lainsäätäjä on kuljetustyyppiin perustuvan kriteerin mukaisesti jättänyt useita kansainvälisiä kuljetuksia kokonaan direktiivissä 96/71 tarkoitetun työntekijöiden lähettämistä koskevan järjestelmän ja direktiivissä 2014/67 tarkoitettujen hallinnollisten vaatimusten soveltamisalan ulkopuolelle. Nämä soveltamisalan ulkopuolelle jättämiset merkitsevät sitä, että työntekijöiden lähettämistä koskevan järjestelmän soveltamisesta aiheutuvia hallinnollisia kustannuksia ja kustannuksia vaatimustenmukaiseksi saattamisesta ei enää aiheudu tämäntyyppisten kansainvälisten kuljetusten osalta. Erityisesti on todettava, että tämäntyyppisissä kuljetuksissa ei tarvita enää lainkaan lähettämistä koskevaa ilmoitusta, eikä muita kustannuksia vaatimustenmukaiseksi saattamisesta aiheudu, koska vastaanottavan valtion lainsäädäntöä ei sovelleta missään tapauksessa näihin kansainvälisiin kuljetuksiin.
1044.
Tämäntyyppisten (edellä 1028 kohdassa mainittujen) kuljetusten osalta direktiivi 2020/1057 johtaa epäilemättä siihen, että työntekijöiden lähettämisestä aiheutuvat kustannukset kokonaisuudessaan alenevat verrattuna työntekijöiden lähettämistä koskevaan komission direktiiviehdotukseen, jossa kaikki kansainväliset kuljetukset ja siis kaikki nämä kuljetukset, jotka nyt jäävät direktiivin 2020/1057 soveltamisalan ulkopuolelle, olisivat merkinneet työntekijöiden lähettämistä ja jossa tietyn keston alittavat kuljetukset vapautettiin vain tiettyjen lähetettyjä työntekijöitä koskeviin sääntöihin sisältyvien seikkojen soveltamisesta.
1045.
Siltä osin kuin kyse on kolmansien maiden välisestä liikenteestä, joka ei liity kahdenväliseen kuljetukseen, se että direktiivissä 2020/1057 ei säädetä enää komission direktiiviehdotuksen tavoin silloin, kun työntekijän lähettäminen kestää enintään kolme päivää, vapautuksesta soveltaa vastaanottavan jäsenvaltion palkallisen vuosiloman vähimmäiskestoa ja korvauksia koskevaa säännöstöä, johtaa tosin joissakin tapauksissa kustannusten, erityisesti vaatimustenmukaiseksi saattamisesta aiheutuvien kustannusten, nousuun verrattuna työntekijöiden lähettämistä koskevassa komission direktiiviehdotuksessa tarkoitettuun järjestelmään. (
595
)
1046.
Kantajina olevat jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole esittäneet mitään todisteita – tai edes väitteitä –, joilla voitaisiin millään tavoin osoittaa, että tämäntyyppisten kuljetusten kustannusten mahdollinen nousu olisi voinut tasapainottaa tai kompensoida edellä 1044 kohdassa mainittujen, direktiivin 2020/1057 soveltamisesta muun tyyppisiin kuljetuksiin aiheutuvien kustannusten alenemista ja että siten olisi ollut vaarana, että unionin lainsäätäjän normatiivisesta valinnasta johtuvat haitat olisivat suhteettomia sen tuottamiin etuihin nähden, (
596
) jolloin tältä osin olisi pitänyt tehdä täydentävä vaikutustenarviointi.
1047.
Lisäksi unionin toimielimet viittaavat lukuisiin julkisesti saatavilla oleviin asiakirjoihin ja tietoihin, kuten Eurostatin julkaisemiin jäsenvaltiokohtaisiin tietoihin, jotka vaikutustenarviointia täydentäen mahdollistivat direktiivissä 2020/1057 tarkistetun säännöstön soveltamisesta aiheutuvien vaikutusten ja kustannusten arvioimisen, kuten arviot kahdenvälisten tai kolmansien maiden välisten kuljetusten kohteena olevien tavaroiden osuudesta, tai eri jäsenvaltioiden välisten palkkaerojen arvioimisen. (
597
)
1048.
Tarkasteltaessa erityisesti väitettä, jonka mukaan vaikutustenarviointia ei ole tehty direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohtaan sisältyvien, yhdistettyjä kuljetuksia koskevien työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen osalta ja joka esitetään Unkarin kanteessa ja johon myös Romania ja Puolan tasavalta viittaavat, on ensinnäkin todettava, että työntekijöiden lähettämistä koskevaan komission direktiiviehdotukseen sisältyvään säännöstöön ei sisältynyt erityisiä sääntöjä yhdistetystä kuljetuksista.
1049.
Asiakirja-aineistosta käy kuitenkin ilmi, että lainsäädäntömenettelyn yhteydessä komissio selvensi neuvostossa kokoontuneiden valtuuskuntien esittämien kysymysten johdosta, että ”yhdistettyyn kuljetukseen erottamattomasti kuuluvaa sen aloittavaa tai lopettavaa maantieosuutta voidaan pitää [työntekijöiden lähettämistä koskevan direktiiviehdotuksen] 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna kansainvälisenä kuljetuksena. Riittävän oikeudellisen selvyyden varmistamiseksi on kuitenkin tarpeen täsmentää tarkemmin, miten yhdistettyjen kuljetusten maantieosuutta olisi käsiteltävä maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämistä koskevan lex specialisin yhteydessä.” (
598
)
1050.
Tästä komission selvennyksestä seuraa yhtäältä, että nämä maantieosuudet kuuluivat työntekijöiden lähettämistä koskevassa direktiiviehdotuksessa tarkoitettujen työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltamisalaan. Toisaalta työntekijöiden lähettämistä koskevan direktiiviehdotuksen järjestelmässä näitä yhdistetyn kuljetuksen aloittavia tai lopettavia maantieosuuksia, jos tieosuus itsessään koostuu kahdenvälisistä kuljetuksista, olisi siis arvioitu kuten kaikkia muita kuljetuksia, jotka – kuten edellä 1024, 1025 ja 1028 kohdasta ilmenee – olisivat merkinneet työntekijöiden lähettämistä, jolloin ainoastaan palkallisen vuosiloman vähimmäiskestoa ja korvauksia koskevaa vastaanottavan jäsenvaltion säännöstöä ei olisi sovellettu, kun työntekijä on lähetettynä enintään kolme päivää kuukaudessa.
1051.
Koska direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohdassa suljetaan nyt kokonaan pois mahdollisuus, että yhdistetyn kuljetuksen aloittavissa tai lopettavissa maantieosuuksissa, jos tieosuus itsessään koostuu kahdenvälisistä kuljetuksista, olisi kyse työntekijöiden lähettämisestä, samalla tavoin kuin muun tyyppisissä (edellä 1028 kohdassa mainituissa) kuljetuksissa, direktiivi 2020/1057 johtaa myös siihen, että työntekijöiden lähettämisestä aiheutuvat kustannukset kokonaisuudessaan alenevat työntekijöiden lähettämistä koskevaan komission direktiiviehdotukseen sisältyneeseen säännöstöön verrattuna. Koska näiden kuljetusten osalta ei ole enää kyse työntekijöiden lähettämisestä, myöskään työntekijöiden lähettämiseen liittyviä kustannuksia ei aiheudu. Tältä kannalta ei voida väittää, että unionin lainsäätäjä olisi loukannut suhteellisuusperiaatetta, kun se ei ole tehnyt täydentävää vaikutustenarviointia tämäntyyppisten kuljetusten osalta.
1052.
Parlamentti ja neuvosto väittävät myös, että yhdistetyistä kuljetuksista oli käytettävissä suuri määrä tietoa, joka perustui direktiiviin 92/106/ETY ehdotettuja muutoksia koskeviin valmisteluasiakirjoihin, muun muassa kyseisen direktiivin tarkistamista koskeva vaikutustenarviointi (
599
) sekä muita asian kannalta merkityksellisiä asiakirjoja. (
600
)
1053.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että parlamentti ja neuvosto eivät ole loukanneet suhteellisuusperiaatetta, kun ne eivät ole tehneet täydentävää vaikutustenarviointia kuljettajien lähettämistä koskevien direktiivin 2020/1057 säännösten lopullisesta versiosta, koska lainsäätäjällä oli riittävästi tietoa sekä arvioidakseen riidanalaiseen direktiiviin tehtyjä muutoksia komission alkuperäiseen vaikutustenarviointiin verrattuna että arvioidakseen toimenpiteiden todennäköisiä vaikutuksia.
1054.
Näin ollen myös kanneperusteet, jotka koskevat unionin lainsäätäjän arviointia oikeasuhteisuudesta, ja siten kaikki suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevat kanneperusteet on mielestäni hylättävä.
f)
SEUT 90 artiklan (luettuna yhdessä SEU 3 artiklan 3 kohdan kanssa), SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
1055.
Bulgarian tasavalta, Romania, Kyproksen tasavalta ja Puolan tasavalta esittävät useita kanneperusteita, joissa ne vetoavat SEUT 90 artiklan (luettuna yhdessä SEU 3 artiklan 3 kohdan kanssa), SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomiseen.
1056.
Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät, että riidanalaisella direktiivillä rikotaan SEUT 91 artiklan 2 kohtaa, SEUT 90 artiklaa, luettuna yhdessä SEU 3 artiklan 3 kohdan kanssa, ja SEUT 94 artiklaa, koska tällä direktiivillä on haitallisia vaikutuksia elintasoon ja työllisyyteen Bulgariassa ja Kyproksessa, yleensä Euroopan reuna-alueiden jäsenvaltioissa sekä liikenteenharjoittajien taloudelliseen tilanteeseen. Erityisesti työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltaminen tekee kolmansien maiden välisen liikenteen harjoittamisesta mahdotonta. Sillä on myös kielteisiä ympäristövaikutuksia ja se lisää liikenneruuhkia. Hybridimallista ei kuitenkaan ole tehty vaikutustenarviointia, eikä asiasta ole kuultu alueiden komiteaa eikä talous- ja sosiaalikomiteaa.
1057.
Romania kyseenalaistaa myös ensimmäisen liikkuvuuspaketin yhteensopivuuden SEUT 94 artiklan ja SEUT 91 artiklan 2 kohdassa asetettujen tavoitteiden kanssa, koska nämä toimenpiteet vaikuttavat unionin reuna-alueiden toimijoiden kilpailukykyyn. Romania katsoo, että todellista sosiaalista suojelua ei voida tarjota, jos nämä toimijat syrjäytetään markkinoilta. Sosiaaliseen suojeluun pitäisi liittää asianmukaisia toimenpiteitä, joilla tuetaan palvelujen tarjoamisen vapautta.
1058.
Puolan tasavalta väittää, että unionin lainsäätäjä on rikkonut SEUT 91 artiklan 2 kohtaa, kun se on ottanut käyttöön mielivaltaisen kriteerin, jonka perusteella työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä sovelletaan kuljetuksiin, koska se ei ole ottanut huomioon sitä, että tämä kriteeri voi joillakin alueilla vaikuttaa vakavasti elintasoon ja työllisyyteen sekä kuljetuskaluston käyttöön. Vaikka unionin lainsäätäjällä on laaja harkintavalta, tämä ei tarkoita sitä, että velvollisuus ottaa huomioon tietyt vaikutukset rajoittuisi niihin tutustumiseen. Tämän tulkinnan mukaan unionin lainsäätäjällä olisi oikeus minkä tahansa säännöstön antamiseen, mikä on ristiriidassa unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön kanssa. Riidanalaisia säännöksiä annettaessa ei ole etenkään otettu huomioon sitä vaikutusta, että tyhjänä ajettujen matkojen määrä lisääntyy ajoneuvoilla, jotka muutoin osallistuisivat kabotaasiin ja kolmansien maiden väliseen liikenteeseen. Ajoneuvojen käyttö kolmansien maiden välisessä liikenteessä on taloudellisesti perusteltua myös siksi, että liikenteenharjoittajat voivat maantieteelliset näkökohdat huomioon ottaen vastata joustavasti muuttuviin kuljetustarpeisiin, minimoida tyhjänä ajettavien kuljetusten määrän ja välttää tehottoman odottelun tilauksen saamiseksi tavaroiden kuljettamiseksi takaisin sijoittautumisvaltioon. Kabotaasikuljetuksilla on vastaavia ominaisuuksia kuljetusten tehokkuuden kannalta.
1059.
Näistä Puolan tasavallan riitauttamista direktiivin 2020/1057 säännöksistä johtuvat rajoitukset kabotaasiliikenteelle ja kolmansien maiden väliselle liikenteelle voivat johtaa siihen, että liikenteenharjoittajat vetäytyvät markkinoilta, koska ne eivät pysty toimimaan kannattavasti kuljetuspalvelujen mallissa, johon sisältyy vähemmän tehokkaita kuljetuksia. Nämä seuraukset kohdistuvat erityisesti reuna-alueilla sijaitsevien jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajiin, joiden toiminta perustuu pääasiassa kabotaasiin ja kolmansien maiden väliseen liikenteeseen.
1060.
Puolan tasavallan mukaan vaikutustenarviointi rajoittuu pintapuoliseen arviointiin riidanalaisten säännösten vaikutuksista työllisyyteen joillakin alueilla ja koskee joka tapauksessa työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltamiseen käytettävää ajallista kriteeriä, joka poikkeaa riidanalaisessa direktiivissä lopulta hyväksytystä kriteeristä ja jolla ei ole samoja vaikutuksia reuna-alueiden valtioiden markkinoihin. Tieliikenteen lisääntyminen vaikuttaa myös kielteisesti elintasoon liikenteen tärkeimpien solmukohtien läheisyydessä sijaitsevilla alueilla. Tässä yhteydessä Puolan tasavalta pitää aiheellisena mainita erityisesti tehtyjen muutosten aiheuttaman riskin liikenneturvallisuudelle.
1061.
Puolan tasavalta väittää myös, että unionin lainsäätäjä ei ole riidanalaisia säännöksiä antaessaan ottanut huomioon liikenteenharjoittajien taloudellista tilannetta ja on siten rikkonut SEUT 94 artiklaa. Tässä tapauksessa vaikutustenarvioinnissa ei ole, toisin kuin tässä määräyksessä edellytetään, otettu huomioon reuna-alueilla sijaitsevista, taloudellisesti heikommin kehittyneistä jäsenvaltioista tulevien liikenteenharjoittajien, joiden kansainvälinen tieliikenne keskittyy pitkälti kabotaasiliikenteeseen ja kolmansien maiden väliseen liikenteeseen, taloudellista tilannetta. Reuna-alueilla sijaitsevien jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajille työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltamisesta aiheutuvat lisäkustannukset asettavat nämä liikenteenharjoittajat epäedullisempaan asemaan kuin unionin maantieteellisessä keskuksessa sijaitsevat kilpailukykyiset yritykset.
1062.
Se, että riidanalaiset säännökset annettiin covid-19-pandemian aiheuttaman vakavan taloudellisen kriisin aikana, osoittaa Puolan tasavallan mukaan myös, että liikenteenharjoittajien taloudellista tilannetta ei ole otettu huomioon. Pandemian taloudelliset vaikutukset tuntuvat erityisesti liikenteen alalla, joka on erityisen haavoittuvainen kansainvälisen kaupan kysynnän väheneminen lisäksi myös eri jäsenvaltioiden käyttöön ottamien sisärajojen ylittämistä koskevien rajoitusten vuoksi. Nämä vaikutukset näkyivät jo direktiiviä 2020/1057 koskevan valmistelutyön aikana.
1063.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat kaikkien näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
1064.
SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan ulottuvuuden osalta viittaan edellä 281–293 kohdassa esitettyihin perusteluihin, joista ilmenee, että nämä kaksi määräystä ovat pelkkiä ”huomioon ottamista” koskevia määräyksiä eikä niillä näin ollen ole absoluuttista arvoa.
1065.
Katson, että Bulgarian tasavallan, Kyproksen tasavallan, Romanian ja Puolan tasavallan näissä kanneperusteissa esittämistä väitteistä on lausuttu perusteluissa, jotka on esitetty suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevia kanneperusteita tarkasteltaessa, mukaan lukien täydentävän vaikutustenarvioinnin väitettyä laiminlyöntiä koskevat perustelut sekä unionin ympäristösäännösten rikkomista koskevia kanneperusteita käsiteltäessä esitetyt perustelut.
1066.
Puolan tasavallan covid-19-pandemiasta esittämien väitteiden osalta viittaan edellä 306 kohdassa esitettyihin perusteluihin.
1067.
Tässä yhteydessä katson, että SEUT 90 artiklan (luettuna yhdessä SEU 3 artiklan 3 kohdan kanssa), SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 94 artiklan rikkomista koskevat kanneperusteet on hylättävä.
g)
Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
1068.
Liettuan tasavalta väittää, että direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 ja 7 kohta ovat ristiriidassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja perusoikeuskirjan 20 artiklasta ilmenevän yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa, koska näissä säännöksissä säädetään erilaisista työntekijöitä koskevista säännöistä ja sosiaalisista takeista, jotka määräytyvät yksinomaan kansainvälisen kuljetuksen luonteen (kahdenvälinen tai muu kuin kahdenvälinen kuljetus) perusteella, vaikka työ sinänsä on luonteeltaan samanlaista. Näiden kuljetusten erottelu johtaa siihen, että saman yrityksen palveluksessa oleviin ja samaa työtä tekeviin työntekijöihin sovelletaan eri palkkausnormeja. Samanlaisia tilanteita kohdellaan siis eri tavalla ilman objektiivista perustelua.
1069.
Liettuan tasavalta toteaa, että jos kuljettaja kuljettaa tavaroita Vilnasta Pariisiin Varsovan ja Berliinin kautta, työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia sääntöjä ei sovelleta. Sen sijaan toista kuljettajaa (joka on matkalla samaan määränpäähän eli Pariisiin mutta suorittaa erillisiä kuljetuksia toimittamalla tavaroita ensin Varsovaan, sitten Berliiniin ja edelleen Pariisiin) pidetään lähetettynä työntekijänä jo sen matkan osalta, joka suuntautuu Varsovasta Berliiniin, ja sen matkan osalta, joka suuntautuu Berliinistä Pariisiin.
1070.
Liettuan tasavalta pitää järjenvastaisena neuvoston ja parlamentin kantaa, jonka mukaan kahdenväliset ja rajat ylittävät kuljetukset eivät ole samankaltaisia ja että ne merkitsevät erilaista yhteyttä yhtäältä työntekijän ja toisaalta sen jäsenvaltion alueen välillä, jossa kuljetus suoritetaan. Liettuan tasavalta katsoo, että vaikka kriteerit, joihin direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 ja 7 kohta perustuvat, perustuvat ensi näkemältä objektiivisiin perusteluihin, ne on laadittu täysin keinotekoisesti, koska näillä kriteereillä ei ole mitään yhteyttä kuljetusten todellisuuteen, ja ne ovat näin ollen perusteettomia. Käytännössä kuljettajat tekevät samaa työtä, mutta heitä kohdellaan olennaisesti eri tavalla. Unionin lainsäätäjän erityisesti direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 ja 7 kohdassa vahvistamilla erotteluperusteilla luodaan keinotekoiset olosuhteet kuljettajille, joihin sovelletaan erilaista palkkausta, vaikka kuljetukset, joihin he osallistuvat, ovat luonteeltaan samankaltaisia. Tämä on vastoin yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
1071.
Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät, että direktiiviin 2020/1057 perustuva hybridimalli on SEUT 18 artiklan, perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklan, SEU 4 artiklan 2 kohdan ja, jos unionin tuomioistuin pitää sitä merkityksellisenä, SEUT 95 artiklan 1 kohdan vastainen. Tämä malli johtaa siihen, että samanlaisia tilanteita kohdellaan eri tavoin. Ensinnäkin siinä tehdään ero kansainvälisiä kuljetuksia suorittavien kuljettajien välillä sen perusteella, onko kyse kolmansien maiden välisestä liikenteestä vai kahdenvälisistä kuljetuksista, ja tarjotaan parempaa sosiaalista suojelua riippuen työnantajan kansalaisuudesta ja siitä, missä kuljetukset suoritetaan, tai saadaan aikaan syrjintää saman liikenteenharjoittajan palveluksessa olevien kuljettajien välillä. Hybridimallissa tehdään myös ero kolmansien maiden välisen liikenteen ja kahdenvälisten kuljetusten välillä sekä kumpaakin toimintaa harjoittavien liikenteenharjoittajien välillä. Kolmansien maiden välistä liikennettä harjoittavat liikenteenharjoittajat ovat epäedullisemmassa asemassa kuin kahdenvälisiä kuljetuksia suorittavat liikenteenharjoittajat, vaikka molemmat toiminnat ovat kansainvälisen liikenteen osa-alueita ja erittäin liikkuvia, joten yhteydet vastaanottavaan jäsenvaltioon ovat molemmissa tapauksissa täysin rinnastettavissa toisiinsa. Lisäksi hybridimallilla on merkittävämpi kielteinen vaikutus tiettyihin jäsenvaltioihin ja siten niihin sijoittautuneisiin liikenteenharjoittajiin, sillä EU13-jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajat harjoittavat lähes yksinomaan kolmansien maiden välistä liikennettä, kun taas EU15-jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajat suorittavat pääasiassa kahdenvälisiä kuljetuksia. Vaikutustenarvioinnissa on jo vahvistettu, että työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltamisella on paljon merkittävämpi taloudellinen vaikutus Bulgarian kaltaisiin jäsenvaltioihin. Tämä päätelmä korostuu hybridimallin tapauksessa, sillä toisin kuin vaikutustenarvioinnissa arvioitua mallia, tätä mallia sovelletaan ilman minkäänlaista ajallista rajoitusta. Hybridimalli on SEUT 95 artiklan 1 kohdan vastainen, koska siitä aiheutuu liikenteenharjoittajille erilaisia palkka- ja hallintokustannuksia kuormaamis- tai purkamismaasta riippuen, sillä se kannustaa liikenteenharjoittajia laskuttamaan kuljetettavien tavaroiden alkuperä- tai määrämaan perusteella eri kuljetusmaksuja samanlaisten tavaroiden kuljetuksista samoilla reiteillä.
1072.
Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät vielä, että direktiivissä 2020/1057 tehdään keinotekoinen ero sellaisen kolmansien maiden välisen liikenteen, jolla ei ole riittävää yhteyttä vastaanottavan jäsenvaltion alueeseen, ja kahdenvälisten kuljetusten välillä. Ne kiistävät erityisesti perustelut, jotka parlamentti esittää vastineessaan myönnettyään, että tiettyjen toisiinsa rinnastettavien tapausten erilaista kohtelua saattaa ilmetä, ja väittävät, että liikenteenharjoittajille aiheutuvien taloudellisten rasitteiden ero johtuu suoraan sijoittautumisjäsenvaltion erosta, mikä on selvästi kiellettyä syrjintää. Hybridimallin erilaisesta vaikutuksesta kertoo myös se, että liikenteenharjoittajat, jotka suorittavat pääasiassa kahdenvälisiä kuljetuksia, voivat suorittaa tiettyjä kolmansien maiden välisen liikenteen kuljetuksia noudattamatta työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä.
1073.
Romania väittää, että direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–6 kohdalla rikotaan SEUT 18 artiklaa ja että liikennemarkkinoiden rakenne huomioon ottaen edellä mainituissa säännöksissä säädetyistä velvoitteista johtuvat hallinnolliset ja taloudelliset kustannukset vaikuttavat enemmän unionin reuna-alueiden liikenteenharjoittajiin, minkä vuoksi niiden on vähemmän houkuttelevaa suorittaa direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–6 kohdassa tarkoitettuja kuljetuksia. Niiden kilpailukyky heikkenee olemattomiin. Näitä vaikutuksia pitäisi lisäksi tarkastella kokonaisuutena eli yhdessä niiden vaikutusten kanssa, joita aiheutuu liikkuvuuspaketin muista toimenpiteistä, erityisesti kabotaasista, ajoneuvon palauttamisesta kahdeksan viikon välein, kuljettajan paluusta neljän viikon välein ja säännöllisen viikoittaisen lepoajan ohjaamossa pitämisen kiellosta. Romania huomauttaa, että se on jo asetuksia 2020/1054 ja 2020/1055 koskevissa kanteissaan vedonnut siihen, että nämä toimenpiteet merkitsevät kaupan esteitä ja aiheuttavat haittaa erityisesti unionin reuna-alueille sijoittautuneille liikenteenharjoittajille ja viime kädessä näiden liikenteenharjoittajien palveluksessa oleville työntekijöille. Romania väittää, että unionin reuna-alueiden liikenteenharjoittajien tilannetta ei voida rinnastaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuun ”yhden ainoan jäsenvaltion erityiseen tilanteeseen” ja että unionin lainsäätäjän olisi näin ollen pitänyt ottaa huomioon näiden liikenteenharjoittajien tilanne hyväksyessään liikkuvuuspaketin. Unionin sääntelyssä pitäisi ottaa huomioon maantieteelliset erot sekä talouksien, markkinoiden ja infrastruktuurien kehitysasteet ja pyrkiä vähentämään eroja ja jakamaan unionin jäsenyyden hyödyt ja kustannukset tasaisemmin.
1074.
Romania kyseenalaistaa myös ensimmäisen liikkuvuuspaketin yhteensopivuuden SEUT 94 artiklan ja SEUT 91 artiklan 2 kohdassa asetettujen tavoitteiden kanssa, koska nämä toimenpiteet vaikuttavat unionin reuna-alueiden toimijoiden kilpailukykyyn. Romania katsoo, että todellista sosiaalista suojelua ei voida tarjota, jos nämä toimijat syrjäytetään markkinoilta. Sosiaaliseen suojeluun pitäisi liittää asianmukaisia toimenpiteitä, joilla tuetaan palvelujen tarjoamisen vapautta.
1075.
Erityisesti direktiivin 2020/1057 1 artiklan osalta neuvosto on Romanian mukaan hyväksynyt sen, että sillä helpotetaan kahdenvälisiä kuljetuksia mutta ei kolmansien maiden välistä liikennettä eli Itä-Euroopan yritysten harjoittamaa liikennettä, sillä ne sijaitsevat alueen, jolle unionin kansainvälinen maantieliikenne keskittyy, ulkopuolella. Vain joidenkin jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajiin kohdistuva suhteeton vaikutus menee huomattavasti pidemmälle kuin vaikutus, joka aiheutuu jäsenvaltiossa asuvien ja muiden kuin jäsenvaltiossa asuvien liikenteenharjoittajien erilaisesta kohtelusta.
1076.
Unkari väittää, että direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohdalla loukataan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Unkari katsoo, että yhdistettyjen kuljetusten osalta on olemassa kahdenlaisia kuljetuksia: kuljetukset, joissa kuljettaja on mukana (kuljettaja on ajoneuvon mukana koko kuljetuksen ajan) ja kuljetukset, joissa ei ole mukana kuljettajaa (kuljettaja on ajoneuvon mukana vain kuljetuksen maantieosuudella).
1077.
Kuljetuksista, joissa kuljettaja on mukana, Unkari väittää, että koska kuljettaja on paikalla koko kuljetuksen ja koko matkan ajan, yhdistetty kuljetus on kaikilta osin rinnastettavissa kahdenväliseen kuljetukseen. Näiden tilanteiden rinnastettavuuden pitäisi edellyttää yhdenvertaisen kohtelun periaatteen nojalla, että direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 kohdassa säädetty vapautus kattaa koko kuljetuksen eli molemmat maantieosuudet. Unkarin mukaan liikennemuodon muutos ei oikeuta erilaiseen kohteluun eikä sen pitäisi vaikuttaa työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen sovellettavuuteen. Se, että unionin lainsäätäjä ei ole säätänyt kahdenvälisiä tavarakuljetuksia koskevan poikkeuksen ulottamisesta koskemaan yhdistettyjä kuljetuksia, joissa kuljettaja on mukana, merkitsee yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista. Unkari katsoo, että unionin lainsäätäjä on jakanut yhdistetyt kuljetukset keinotekoisesti kahteen maantieosuuteen (kuljetuksen aloittava osuus ja lopettava osuus), joista toinen ei täytä kahdenvälisiin kuljetuksiin liittyvää edellytystä. Jos yhdistetty kuljetus alkaa sijoittautumismaasta, maantieosuus ei merkitse kahdenvälistä kuljetusta, ja jos kyseessä on paluumatka, kuljetuksen aloittava osuus ei ole sellainen. Unionin lainsäätäjä ei ole myöskään arvioinut direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohdan vaikutuksia.
1078.
Unkari lisää, että direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohdan ulottuvuus on laajempi kuin mikä on ehdottoman välttämätöntä neuvoston esittämän tavoitteen saavuttamiseksi, koska kyseisen artiklan perusteella työntekijöiden lähettämistä koskevan direktiivin soveltamisalaan kuuluvat kuljettajat, jotka suorittavat kahdenvälistä kuljetusta ja ovat ajoneuvon mukana muulla kuin maatieosuudella. Direktiivin 92/106 1 artiklaa voidaan tulkita siten, että siinä säädetyn vaihtoehdon kaksi osaa eivät välttämättä sulje toisiaan pois ja että yhdistetyn kuljetuksen käsite voi sisältää tilanteen, jossa kuljettaja ajaa kuljetuksen aloittavan ja lopettavan maantieosuuden. Jos näin ei olisi, Unkari väittää, että lainsäätäjän olisi pitänyt säätää direktiivissä poikkeuksesta tällaisia tilanteita varten ja että direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohta on lainvastainen, koska se on ulottuvuudeltaan liian suppea ja ristiriidassa on yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa.
1079.
Neuvosto ja parlamentti sekä niitä tukevat väliintulijat vaativat, että yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja syrjintäkiellon periaatteen loukkaamista koskevat kanneperusteet hylätään perusteettomina.
2) Asian tarkastelu
1080.
Seuraavassa esitettävää asian tarkastelua ohjaavat tämän ratkaisuehdotuksen 75 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitetyt periaatteet sekä unionin tuomioistuimen toteamat ja tämän ratkaisuehdotuksen 80 kohdassa mieleen palautetut tuomioistuinvalvonnan rajat.
i) Alustavat toteamukset
1081.
Siltä osin kuin Romanian SEUT 91 artiklan 2 kohtaa ja SEUT 94 artiklaa koskevat väitteet kohdistuvat ainakin osittain muihin liikkuvuuspaketin toimenpiteisiin, ne on todettava tehottomiksi, sillä Romanian asiassa C‑542/20 nostamassa kanteessa vaaditaan direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–6 kohdan kumoamista. Muilta osin viittaan direktiivin 2020/1057 sen osan tarkasteluun, joka koskee SEUT 91 artiklan 2 kohtaa ja SEUT 94 artiklaa. (
601
)
1082.
Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan esittämästä SEUT 95 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevasta väitteestä totean heti alkuun neuvoston tavoin, ettei se voi menestyä, koska kyseisessä artiklassa kielletään syrjintä, joka ilmenee siten, että liikenteenharjoittaja soveltaa kuljetettavien tavaroiden alkuperä- tai määrämaan perusteella eri kuljetusmaksuja tai ‑ehtoja samanlaisten tavaroiden kuljetuksiin samoilla reiteillä, eivätkä Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta ole osoittaneet, että ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden täyttämisellä olisi tällainen vaikutus, vaikka SEUT 95 artiklan 1 kohdassa ei rajoitetakaan parlamentille ja neuvostolle kyseisen artiklan 2 kohdassa annettua mahdollisuutta toteuttaa tästä erityisestä syrjinnän kiellosta poiketen toimenpiteitä SEUT 91 artiklan 1 kohdan perusteella, joka nimenomaan on – kuten muistetaan –direktiivin 2020/1057 oikeusperusta.
ii) Kahdenvälisten kuljetusten ja kolmansien maiden välisen liikenteen kuljetusten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen väitetty loukkaaminen (Liettuan tasavalta, Bulgarian tasavalta, Romania ja Kyproksen tasavalta (
602
))
1083.
Tarkasteltaessa väitettä kahdenvälisten kuljetusten ja kolmansien maiden välisen liikenteen kuljetusten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamisesta, erityisesti Liettuan tasavallan, (
603
) Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan esittämää kanneperustetta, on paikallaan muistuttaa neuvoston tavoin, että työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevien sääntöjen yleisenä tavoitteena on helpottaa palvelujen tarjoamisen vapautta määrittämällä yhteensovitetusti työehtoja ja ‑oloja koskeva kansallinen lainsäädäntö, jota on sovellettava rajat ylittävässä tilanteessa olevaan työntekijään. Direktiivin 2020/1057 erityisenä tavoitteena on vahvistaa erityiset säännöt liikenteen alan erityispiirteiden huomioon ottamiseksi. Unionin lainsäätäjän valitsema kriteeri perustuu kuljetustyyppeihin.
1084.
Liettuan tasavallan esittämässä väitteessä, jonka mukaan erilaisten sääntöjen soveltaminen tilanteissa, joissa työnteon luonne on sama, merkitsisi syrjintäkiellon periaatteen loukkausta, ei oteta huomioon työntekijöiden lähettämistä koskevaa todellista tilannetta, jossa jo määritelmän mukaan on kyse saman työn tekemisestä mutta toisen jäsenvaltion alueella. On selvää, että sinänsä ja lähtökohtaisesti se, mitä kuljettaja tekee kahdenvälisen kuljetuksen aikana, ei varsinaisesti poikkea siitä, mitä hän tekee kolmansien maiden välisen liikenteen yhteydessä. Kuten neuvosto väittää, hyödyllinen kriteeri tilanteiden rinnastettavuudesta päätettäessä ei siis luonnollisestikaan voi olla pelkkä työnteon luonne, jotta eri kuljetustyyppien väliset luontaiset objektiiviset erot eivät menettäisi merkitystään liiallisen yleistämisen johdosta.
1085.
Näin ollen kahdenvälisten kuljetusten ja kolmansien maiden välisen liikenteen kuljetusten erilainen kohtelu perustuu siihen, että jälkimmäisessä tapauksessa työntekijä suorittaa kuljetuksia yhdestä jäsenvaltiosta toiseen eikä kumpikaan näistä valtioista ole sijoittautumisjäsenvaltio. Sijoittautumisjäsenvaltion ja palvelujen välistä yhteyttä (
604
) koskevan kriteerin osalta nämä kaksi tilannetta eivät siis ole rinnastettavissa toisiinsa. Unionin tuomioistuin on jo vahvistanut tämän eron direktiivin 96/71 yhteydessä. (
605
) Oletus, johon Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta ovat vedonneet, on näin ollen perustavanlaatuisesti virheellinen, koska unionin lainsäätäjän laajan harkintavaltansa puitteissa valitsema kriteeri perustuu tarjottujen palvelujen tyypin vastaanottavaan jäsenvaltioon liittävän yhteyden ja sen sijoittautumisjäsenvaltioon liittävän yhteyden vertailuun, eivätkä kahdenväliset kuljetukset ja kolmansien maiden välisen liikenteen kuljetukset ole rinnastettavissa toisiinsa tämän unionin lainsäätäjän tavoitteleman ja tämän ratkaisuehdotuksen 952 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa mainitun tavoitteen valossa.
1086.
Tästä seuraa luonnollisesti, että toisin kuin Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät, kuljettajat eivät itse ole toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa sen mukaan, ovatko he sidoksissa kahdenväliseen kuljetukseen vai kolmansien maiden välisen liikenteen kuljetukseen. Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta eivät myöskään voi väittää, että kolmansien maiden välistä liikennettä harjoittavien liikenteenharjoittajien tilanne olisi epäedullisempi kuin kahdenvälisiä kuljetuksia suorittavien liikenteenharjoittajien tilanne, vaikka kyse onkin kansainvälisen liikenteen kahdesta alaluokasta, koska tilanteiden rinnastettavuutta on edellä todetun mukaisesti, direktiivin 2020/1057 tavoite huomioon ottaen, tarkasteltava kuljetustyypin kannalta sen mukaan, millainen yhteys sijoittautumisjäsenvaltioon siitä seuraa.
1087.
Vastauksena jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden loukkaamista koskeviin väitteisiin on todettava, että jäsenvaltioita on kohdeltu täysin yhdenvertaisesti.
1088.
Totean tästä parlamentin tavoin heti aluksi, että riidanalaisessa direktiivissä ei tehdä minkäänlaista muodollista eroa jäsenvaltioiden välillä tai toimijoiden välillä heidän kansalaisuutensa perusteella.
1089.
Romania väittää kuitenkin, että koska näiden markkinoiden keskus on unionin länsiosassa, kolmansien maiden välisen liikenteen osuus unionin reuna-alueilla toimivien yritysten toiminnasta on väistämättä paljon suurempi. Nämä kuljetukset ovat näille toimijoille kalliimpia direktiiviin 2020/1057 perustuvan työntekijöiden lähettämistä koskevan järjestelmän vuoksi. Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta esittävät samankaltaisia perusteluja.
1090.
Neuvoston esittämän (
606
) valossa mielestäni on edelleen vaikeaa määritellä tarkasti, mikä on unionin keskus ja mitkä ovat sen reuna-alueita. (
607
) Tilanteiden rinnastettavuuden selvittämiseksi on kuitenkin määritettävä täsmällinen kriteeri.
1091.
Direktiiviä 2020/1057 annettaessa lainsäätäjän tavoitteena oli, kuten neuvosto ja parlamentti ovat todenneet, sovittaa yhteen säännöstöt, jotka voisivat rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta. Lainsäädäntöhanketta ohjasi jatkuva pyrkimys löytää tasapaino kuljettajien sosiaalisten olojen ja työolojen parantamisen ja reiluun kilpailuun perustuvan palvelujen tarjoamisen vapauden edistämisen välillä. Direktiivillä pyritään siis saavuttamaan palvelujen tarjoamisen vapaus sellaisen kilpailun puitteissa, joka ei johda liiallisiin eroihin työehdoissa ja ‑oloissa. Tavoitteena ovat aidosti yhdentyneet ja kilpailuun perustuvat sisämarkkinat, joiden on tarkoitus olla myös todellisen sosiaalisen lähentymisen väline. On paikallaan todeta parlamentin tavoin, että kustannuksiin perustuvan kilpailun poistaminen ei ole direktiivin 2020/1057 tavoitteena. Direktiivillä 2020/1057 ei myöskään vääristetä kilpailua. (
608
) Edellä mainitun tasapainon hakeminen ei myöskään edellytä yhden ainoan jäsenvaltion erityisen tilanteen vaan kaikkien unionin jäsenvaltioiden tilanteen huomioon ottamista. (
609
)
1092.
On myös muistettava, että kuten olen tässä ratkaisuehdotuksessa useaan otteeseen jo tuonut esille, unionin tuomioistuin on jo todennut, että unionin lainsäätäjällä on oikeus mukauttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea luodakseen uuden tasapainon kyseessä olevien intressien välille kuljettajien sosiaalisen suojelun parantamiseksi muuttamalla palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämisen edellytyksiä. Lisäksi unionin yhdenmukaistamistoimenpiteellä on väistämättä erilaisia vaikutuksia eri jäsenvaltioissa. (
610
) Unionin lainsäätäjän ei ole kompensoitava talouden toimijoiden välisiä kustannuseroja, jotka johtuvat niiden valitsemasta liiketoimintamallista ja erilaisista olosuhteista, joissa ne ovat (
611
) tämän valinnan seurauksena. Päätös sijoittautua tai pysyä sijoittautuneena kauas markkinoiden väitetystä ytimestä, jotta voidaan hyötyä alhaisemmista kustannuksista, myös sosiaalisista kustannuksista, ja lähettää kuljettajia joskus pitkiksi ajoiksi jäsenvaltioihin, joissa kustannukset ovat korkeat, on kaupallinen päätös, jota unionin lainsäätäjän ei voida väittää suosivan sen enempää kuin muitakaan kaupallisia päätöksiä.
1093.
Unionin tuomioistuin on tästä jo todennut erityisesti, että kun otetaan huomioon sisämarkkinoiden merkittävä kehitys ja näistä kehitysaskeleista merkittävimpinä unionin peräkkäin toteutuneet laajentumiset, unionin lainsäätäjällä oli oikeus mukauttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea luodakseen uuden tasapainon kyseessä olevien intressien välille kuljettajien sosiaalisen suojelun parantamiseksi muuttamalla palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämisen edellytyksiä. Silloin kun lainsäädäntötoimella on jo sovitettu yhteen jäsenvaltioiden lainsäädäntöä tietyllä unionin toiminta-alueella, unionin lainsäätäjältä ei voida viedä mahdollisuutta mukauttaa kyseistä toimea olosuhteiden muutoksiin, koska unionin lainsäätäjän tehtävänä on turvata EUT-sopimuksessa tunnustettujen yleisten etujen suojelu ja ottaa huomioon tämän perussopimuksen 9 artiklassa vahvistetut eri aloja koskevat unionin tavoitteet, kuten korkean työllisyystason edistämiseen ja riittävän sosiaalisen suojelun takaamiseen liittyvät vaatimukset. (
612
)
1094.
Romania ei ole esittänyt näyttöä direktiivin 2020/1057 täytäntöönpanon sosiaalisista seurauksista, mutta niitä pitäisi kaikissa tapauksessa punnita suhteessa niihin sosiaalisiin etuihin, joita direktiivillä 2020/1057 annetaan kuljettajille. Lisäksi on ilmeisen väistämätöntä, että direktiivillä 2020/1057 vahvistetut säännöt vaikuttavat eniten niihin yrityksiin, jotka lähettävät useimmin työntekijöitä työhön toiseen jäsenvaltioon. Nämä erilaiset vaikutukset vaikuttavat väistämättömiltä, mutta näiden sääntöjen yhdenvertaista soveltamista ei kuitenkaan voida kyseenalaistaa. (
613
)
1095.
Totean vielä parlamentin tavoin, että Liettuan tasavallan käyttämä esimerkki, jolla se havainnollistaa erilaista kohtelua, joka seuraa direktiivin 2020/1057 sääntöjen soveltamisesta luonteeltaan samanlaisiin kuljetuksiin, (
614
) ei ole vakuuttava. Käsitykseni mukaan hypoteesin ensimmäinen osa voisi kuulua direktiivin 2020/1057 1 artiklan 5 kohdassa, joka ei ole Liettuan tasavallan nostaman kanteen kohteena, tarkoitettuun kauttakulkutilanteeseen. Lisäksi neuvoston esittämistä syistä, joihin viittaan, (
615
) Liettuan tasavallan esittämät palkkaerot eivät merkitse näyttöä syrjinnästä.
iii) Yhdistettyjen kuljetusten ja kahdenvälisten kuljetusten välisen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen väitetty loukkaaminen (Unkari)
1096.
Yhdistettyjen kuljetusten osalta direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 alakohdasta ilmenee, että sen estämättä, mitä direktiivin 96/71 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, kuljettajan ei katsota olevan lähetetty jäsenvaltion alueelle viimeksi mainitun direktiivin mukaisesti, kun kuljettaja suorittaa direktiivissä 92/106 määritellyn yhdistetyn kuljetuksen ”aloittavan tai lopettavan maantieosuuden”, jos tieosuus itsessään koostuu tämän 1 artiklan 3 kohdassa määritellyistä kahdenvälisistä kuljetuksista.
1097.
Unkari väittää, että direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohta on ristiriidassa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa, koska tietyt yhdistetyt kuljetukset ovat rinnastettavissa kahdenvälisiin kuljetuksiin mutta niihin sovelletaan silti eri oikeudellista järjestelmää työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltamisen osalta ja niitä kohdellaan siten eri tavalla ilman objektiivista perustelua.
1098.
Unkarin esittämät väitteet, jotka koskevat yhtäältä vaikutustenarvioinnin puuttumista ja toisaalta direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohdan soveltamisalaa, joka on laajempi kuin mitä asetettu tavoite edellyttäisi, eivät selvästikään liity yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattamiseen, eikä niitä näin ollen tutkita tässä yhdessä.
1099.
Unkari vetoaa lähinnä siihen, että yhdistetty kuljetus, jossa kuljettaja on mukana, on rinnastettavissa kahdenväliseen kuljetukseen, minkä vuoksi direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua poikkeusta pitäisi soveltaa koko kuljetukseen eli molempiin tieosuuksiin. Unkari lähtee siten oletuksesta, että kuljettajan tilanne on molemmissa tapauksissa vertailukelpoinen, ja tämä oletus on nyt tarkistettava.
1100.
Esittämästäni direktiivin 2020/1057 riidanalaisten säännösten oikeasuhteisuuden arvioinnista ilmenee, että kuljetustyyppiin perustuva kriteeri, jonka perusteella sovelletaan kansainvälisen maantieliikenteen alan kuljettajien lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia sääntöjä, on asianmukainen ja että kullakin eri kuljetustyypillä on erilainen yhteys joko sijoittautumisjäsenvaltion tai vastaanottavan jäsenvaltion alueeseen. Mielestäni sama pätee myös yhdistettyihin kuljetuksiin. On myös tärkeää muistaa, että direktiivin 2020/1057 soveltamisalaan kuuluvat kuljetukset edellyttävät rajojen ylittämistä.
1101.
Oletetaan, että yhdistetty kuljetus alkaa valtiosta A. Ensimmäinen osuus ajetaan maanteitse tässä valtiossa A sijaitsevalle asemalle. Kuorma-auto kuormataan, ja kuljettaja on mukana. Se puretaan valtiossa B, josta kuljettaja jatkaa matkaansa valtiossa B sijaitsevaan määränpäähän. Ensimmäinen tieosuus ei ole kahdenvälinen kuljetus, eikä myöskään viimeinen osuus. Jos tarkastellaan ainoastaan kuljetuksen lähtö- ja päätepistettä (tavaroiden siirto valtiosta A valtioon B), koko kuljetus näyttää olevan rinnastettavissa kahdenväliseen kuljetukseen. Kun kyseessä on kuitenkin lähtökohtaisesti rajat ylittävä palvelujen tarjoaminen, palvelun kannalta tilanne ei enää vaikuta vertailukelpoiselta.
1102.
Monomodaalisessa kahdenvälisessä kuljetuksessa kuljettaja vastaa koko palvelusta, myös sen kansainvälisen liikenteen ulottuvuudesta. Jos palaamme edellä mainittuun hypoteesiin, kuljettajan käyttämä aika ei välttämättä ole liikenteenharjoittajan hyväksi luettavaa aikaa: kuorma-auto ja kuljettaja ovat ”passiivisia”, ja kuljetuspalvelun suorittaa (yleensä) liikennemuotojen ketjun toinen toimija (rautatieliikenteen tai meriliikenteen harjoittaja jne.). Lainsäätäjä ei myöskään ole direktiivissä 2020/1057 käyttänyt kriteerinä aikaa sinänsä. Näin ollen yhdistettyjä kuljetuksia kokonaisuudessaan suorittavan kuljettajan tilanne ei mielestäni ole rinnastettavissa kahdenvälisiä kuljetuksia suorittavan kuljettajan tilanteeseen. En näin ollen voi yhtyä Unkarin väitteeseen, jonka mukaan yhdistetyt kuljetukset, joissa kuljettaja on mukana, olisivat ”yhtä ja samaa kokonaisuutta”. Toisin kuin Unkari väittää, erilainen kohtelu ei johdu liikennemuodon muutoksesta vaan kuljetustyyppien välisistä objektiivisista eroista itse palvelujen tarjoamista koskevien järjestelyjen osalta. Olen näin ollen taipuvainen katsomaan parlamentin tavoin, että lainsäätäjän valinta selittyy tarpeella ottaa huomioon tämäntyyppisen kuljetuksen erityispiirteet ja sen ongelman erityisluonne, johon lainsäätäjä on puuttunut antamalla direktiivin 2020/1057.
1103.
Kun otetaan huomioon, että yhdistetyt kuljetukset ovat huomattavan monimuotoisia, nähdäkseni on tuskin vältettävissä, että direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohtaa voidaan soveltaa ainoastaan tapauskohtaisesti siinä esitettyjen kriteerien perusteella. Lisäksi tämän ratkaisuehdotuksen 80 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä seuraa, että unionin tuomioistuin ei voi omalla arvioinnillaan korvata unionin lainsäätäjän tekemää arviota myöskään yhdenvertaisen kohtelun periaatteen osalta.
1104.
Totean vielä parlamentin tavoin, ettei Unkari kiistä sitä, että yhdistetyt kuljetukset voidaan perustellusti jakaa kuljetuksen aloittavaan ja lopettavaan maantieosuuteen, kun yhdistetyssä kuljetuksessa ei ole mukana kuljettajaa. Unionin lainsäätäjä ei luonut tätä erottelua kuljetuksen aloittavaan ja lopettavaan maantieosuuteen tyhjästä direktiiviä 2020/1057 antaessaan, vaan siinä toistetaan direktiivin 92/106 1 artiklassa, johon 1 artiklan 6 kohdassa siis nimenomaisesti viitataan, esitetyn määritelmän (jota Unkari ei voi riitauttaa direktiiviin 2020/1057 kohdistuvassa kanteensa osassa) sanamuoto.
1105.
Unkarin kanne ei näin ollen voi menestyä.
iv) Johtopäätös
1106.
Kanneperusteet, joiden mukaan direktiivin 2020/1057 1 artiklan 1, 3, 4, 5, 6 ja 7 kohdalla on loukattu yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteita, on kokonaisuudessaan hylättävä.
h)
Tavaroiden vapaan liikkuvuuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
1107.
Tavaroiden vapaan liikkuvuuden osalta Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta esittävät samanlaiset väitteet, joiden mukaan hybridimallin soveltamisella on vakavia taloudellisia seurauksia, jotka vaikuttavat tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen. Tällainen malli on toimenpide, joka vastaa vaikutukseltaan SEUT 34 ja 35 artiklalla kiellettyjä määrällisiä rajoituksia, joita ei voida perustella SEUT 36 artiklan perusteella. Komissio on myöntänyt, että kansallisen lainsäädännön soveltaminen kaikkiin kansainvälisiin kuljetuksiin, joihin liittyy jäsenvaltion alueella suoritettava kuormaaminen ja/tai purkaminen, ottamatta huomioon riittävää yhteyttä asianomaiseen jäsenvaltioon, rajoittaa suhteettomasti palvelujen tarjoamisen vapautta ja tavaroiden vapaata liikkuvuutta, eikä se ole perusteltua, koska se aiheuttaa suhteettomia hallinnollisia rajoituksia, jotka estävät sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan. (
616
)
1108.
Palvelujen vapaan liikkuvuuden ja yhteisen liikennepolitiikan osalta Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät, että hybridimalli rajoittaa kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapautta SEUT 58 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEUT 91 artiklan kanssa, vastaisesti. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltaminen on toteutettava yhteisen liikennepolitiikan täytäntöönpanon kautta. Hybridimalli johtaa tietynlaiseen syrjintään, joka perustuu palveluntarjoajan kansalaisuuteen tai sijoittautumispaikkaan, ja on askel taaksepäin palvelujen tarjoamisen vapauden takaavan yhteisen liikennepolitiikan toteuttamisessa. Koska oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että unionin lainsäätäjällä ei ole tässä asiassa sellaista harkintavaltaa, jota se voisi käyttää yhteisen liikennepolitiikan muilla aloilla, parlamentti ja neuvosto ovat laiminlyöneet velvollisuutensa varmistaa, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia periaatteita sovelletaan yhteisessä liikennepolitiikassa.
1109.
Siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin pitää asiaa merkityksellisenä, Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät, että samoista syistä SEUT 56 artiklaa on rikottu. Lisäksi ne toteavat kiistävänsä ajatuksen siitä, että direktiivillä 2020/1057 otettaisiin käyttöön poikkeuksia direktiivin 96/71 tiukemmasta oikeudellisesta järjestelmästä.
1110.
Neuvosto ja parlamentti sekä niitä tukevat väliintulijat vaativat näiden kanneperusteiden hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
1111.
Tämän kanneperusteen ensimmäisessä osassa Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta väittävät, että hybridimalli on SEUT 34 ja SEUT 35 artiklan nojalla kiellettyjä määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaava toimenpide, jota ei voida perustella SEUT 36 artiklan perusteella.
1112.
Mielestäni nämä kantajat eivät ole osoittaneet riittävällä tavalla, että hybridimallin täytäntöönpano vaikuttaisi näin koko unionin tasolla, vaan ne ovat tyytyneet esittämään yleisiä ja perustelemattomia väitteitä. Tämän osoittaminen on erityisesti siksi vaikeaa, että tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuvat väitetyt rajoittavat vaikutukset, jotka johtuvat työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltamisesta kansainvälisiin maantiekuljetuksiin direktiivissä 2020/1057 säädetyin edellytyksin, ovat selvästi liian satunnaisia ja liian välillisiä, jotta hybridimallin voitaisiin katsoa rajoittavan jäsenvaltioiden välistä kauppaa ja merkitsevän siten SEUT 34 ja SEUT 35 artiklassa tarkoitettua rajoitusta. (
617
)
1113.
Kantajat eivät ole voineet vahvistaa kantaansa siteeraamalla komission 27.4.2017 päivättyä lehdistötiedotetta. (
618
) Komissio ei nimittäin ilmaissut kantaansa direktiivistä 2020/1057 vaan tapauksesta, joka koski kansallisen lainsäädännön soveltamista kansainvälisiin kuljetuksiin kyseisen jäsenvaltion yksipuolisesti päättämin edellytyksin. Vaikka komissio piti valitettavana sitä, että kansallisen lainsäädännön soveltamisen käynnistävänä tekijänä oli ainoastaan se, että kyseiseen kansainväliseen kuljetukseen sisältyi purkamista tai kuormaamista kansallisella alueella, on todettava, että tämä ei nimenomaan ole se kriteeri, jonka unionin lainsäätäjä vahvisti direktiivissä 2020/1057 sen määrittämiseksi, onko kyseessä työntekijöiden lähettämistä koskeva tilanne vai ei. Lisäksi komissio totesi samassa lehdistötiedotteessa, että sen mielestä ei ole perusteltua soveltaa kansallista lainsäädäntöä sellaisiin kansainvälisiin kuljetuksiin, joilla ei ole riittävää yhteyttä kyseiseen jäsenvaltioon.
1114.
Tämän kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä perusteettomana.
1115.
Tämän kanneperusteen toisen osan osalta olen jo tuonut esille liikenteen alan erityisluonteen ja erityisen merkityksen perussopimuksissa, (
619
) sillä kyseessä on ala, johon sovelletaan sisämarkkinoilla erityistä oikeudellista järjestelmää. Korostan erityisesti, että liikenteen erityisasemalle sisämarkkinoiden normatiivisessa rakenteessa on ominaista, että siinä yhdistyvät perussopimukseen perustuva oikeus sijoittautua mihin tahansa jäsenvaltioon ja liikenteenharjoittajien oikeus palvelujen tarjoamisen vapauteen, joka taataan vain siltä osin kuin tämä oikeus on tunnustettu unionin lainsäätäjän osana yhteistä liikennepolitiikkaa toteuttamilla johdetun oikeuden toimenpiteillä.
1116.
Palvelujen tarjoamisen vapauden väitetyn loukkaamisen osalta totean aluksi, että Bulgarian tasavalta tai Kyproksen tasavalta eivät ole millään tavoin perustelleet väitettään, jonka mukaan ”hybridimalli” rajoittaisi kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapautta.
1117.
Mikäli unionin tuomioistuin kuitenkin tutkisi kanneperusteen tämän osan, huomautan, että SEUT 58 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 91 artiklassa määrätään, että unionin lainsäätäjä panee täytäntöön palvelujen tarjoamisen vapauden liikenteen alalla.
1118.
Kuten olen jo todennut, unionin lainsäätäjällä on täysi oikeus muuttaa edellytyksiä, joilla palvelujen tarjoamisen vapautta harjoitetaan tieliikenteen alalla, muuttamalla lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä säädöstä asianomaisten työntekijöiden sosiaalisen suojelun parantamiseksi, koska SEUT 58 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vapauttamisen aste ei määräydy suoraan SEUT 56 artiklan nojalla vaan unionin lainsäätäjä itse määrittelee sen yhteistä liikennepolitiikkaa toteuttaessaan.
1119.
Näin ollen tämän kanneperusteen toinen osa on joka tapauksessa hylättävä perusteettomana.
i)
SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
1120.
Puolan tasavallan mukaan direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3, 4, 6 ja 7 kohtaan sisältyvillä säännöksillä on rikottu SEUT 11 artiklaa ja perusoikeuskirjan 37 artiklaa, koska ympäristönsuojelusta johtuvia vaatimuksia ei ole otettu riittävästi huomioon.
1121.
Puolan tasavallan mukaan näistä kahdesta määräyksestä ilmenee, että unionin toimielinten on pidättäydyttävä toteuttamasta toimenpiteitä, jotka voivat vaarantaa ympäristönsuojelua koskevien tavoitteiden toteuttamisen, eikä tämä rajoitu pelkästään SEUT 191 ja SEUT 192 artiklaan liittyviin toimenpiteisiin. Näistä määräyksistä ilmenevä periaate, jonka mukaan ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin muihin politiikkoihin, mahdollistaa ympäristönsuojelun tavoitteiden ja vaatimusten yhteensovittamisen unionin muiden etujen ja tavoitteiden sekä kestävän kehityksen tavoittelun kanssa. Tällainen periaate on itsessään peruste unionin toimen kumoamiselle, jos ympäristönäkökohtia ei selvästikään ole otettu huomioon tai ne on jätetty täysin huomiotta, kuten julkisasiamies Geelhoedin EY 6 artiklasta esittämästä tulkinnasta ilmenee. (
620
)
1122.
SEUT 11 artiklan laajan horisontaalisen luonteen vuoksi tutkittaessa sitä, edistääkö tietty toimenpide riittävästi ympäristönsuojelua, sitä ei ole tarkasteltava erillään muista unionin toimenpiteistä, jotka on toteutettu tätä tarkoitusta varten ja jotka liittyvät kyseiseen toimintaan, vaan tällainen arviointi on syytä tehdä kaikkien unionin tällä alalla toteuttamien toimenpiteiden yhteydessä. Siihen, onko unionin lainsäätäjän toiminta tämän ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämistä koskevan periaatteen mukaista, kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan on vastattava unionin yleisen tuomioistuimen suorittamaa valvontaa, kun sen oli arvioitava, oliko komission toiminta energiayhteisvastuun periaatteen mukaista. (
621
) Näin ollen unionin lainsäätäjän oli otettava huomioon ympäristövaatimukset ennen riidanalaisten toimenpiteiden hyväksymistä, mikä edellytti erityisesti ehdotettujen sääntöjen ympäristövaikutusten arviointia ja sen varmistamista, etteivät nämä säännöt vaaranna muissa ympäristöalalla annetuissa johdetun oikeuden toimissa asetettujen tavoitteiden toteuttamista.
1123.
Puolan tasavallan mukaan parlamentin ja neuvoston olisi pitänyt punnita vastakkaisia etuja ja tarvittaessa tehdä asianmukaiset muutokset. SEUT 11 artiklan tulkinta, jonka mukaan se koskee vain oikeudenaloja eikä yksittäisiä toimenpiteitä, vähentää huomattavasti sen merkitystä. Ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on otettava huomioon myös määriteltäessä unionin oikeuden kyseiseen alaan kuuluvia yksittäisiä toimenpiteitä. Väite, jonka mukaan muita ilman pilaantumista koskevia johdetun oikeuden toimia ei voitaisi ottaa huomioon, on hylättävä, sillä muutoin SEUT 11 artiklan tehokkuus kyseenalaistettaisiin jälleen kerran, jolloin toimielimet voisivat antaa toimen, joka estää ympäristöalalla annetuissa toimissa asetettujen tavoitteiden toteuttamisen tai vaikeuttaa niiden toteuttamista, vaikka ilmastokriisi on unionin ympäristöpolitiikan tärkein haaste ja toimielinten on toimittava johdonmukaisesti unionin hyväksymien ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. On yleisesti tiedossa, että liikenteen päästöjen aiheuttama ilman pilaantuminen johtaa lukuisiin terveysongelmiin, jotka aiheutuvat pääasiallisesti tieliikenteestä. Kun työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä sovelletaan kabotaasia ja kolmansien maiden välistä liikennettä harjoittaviin kuljettajiin, direktiivin soveltaminen johtaa Puolan tasavallan mukaan ylimääräisiin, erityisesti tyhjänä ajettuihin, matkoihin, ja lisää siten hiilidioksidipäästöjä ja ilmansaasteita, vaikka toimielinten on päinvastoin pidättäydyttävä toimista, jotka vaarantavat saasteiden ja hiilidioksidipäästöjen vähentämiseksi jo annettujen sääntöjen tehokkuuden ja erityisesti Euroopan vihreän kehityksen ohjelmasta johtuvien unionin ympäristötavoitteiden, tavoitteen, jonka mukaan unioni on vuoteen 2050 mennessä ilmastoneutraali vähentämällä liikenteen kokonaispäästöjä 90 prosenttia vuoden 1990 tasosta, ja unionin lainsäädännössä jäsenvaltioille tällä alalla asetettujen tavoitteiden saavuttamisen.
1124.
Puolan tasavallan mukaan direktiivin 2020/1057 ympäristövaikutuksia pitäisi arvioida myös sen valossa, että ne tulevat muiden liikkuvuuspaketin muodostavien säädösten eli asetusten 2020/1054 ja 2020/1055 vaikutusten lisäksi. Ajoneuvojen palauttamista koskevan velvollisuuden kielteiset ympäristövaikutukset on osoitettu useissa analyyseissä.
1125.
Riidanalaisten toimenpiteiden ja unionin ilmastotavoitteiden välinen mahdollinen ristiriita on lisäksi herättänyt komission jäsen Văleanin ilmaiseman huolen siitä, että liikkuvuuspaketti, erityisesti ajoneuvojen pakollinen palauttaminen kahdeksan viikon välein ja yhdistettyihin kuljetuksiin sovellettavat rajoitukset, ei ole yhteensopiva Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteiden ja vuoden 2019 Eurooppa-neuvoston päätelmien, joiden mukaan unioni on vuoteen 2050 mennessä ilmastoneutraali, kanssa. (
622
) Puolan tasavalta korostaa myös, että komissio on nostanut unionin ilmastotavoitetta vuonna 2020 (
623
) ja että riidanalaisista toimenpiteistä seuraavien ylimääräisten matkojen aiheuttamat hiilidioksidipäästöt ovat omiaan vaikeuttamaan entisestään tämän tavoitteen saavuttamista.
1126.
Riidanalaisen toimenpiteiden kielteiset ympäristövaikutukset saattavat Puolan tasavallan mukaan kyseenalaiseksi sen, saavuttavatko jäsenvaltiot asetuksessa 2018/842 (
624
) vahvistetut kasvihuonepäästöjen vähentämistavoitteet, direktiivissä 2016/2284 (
625
) vahvistetut tiettyjen ilman epäpuhtauksien päästöjen vähentämistä koskevat tavoitteet ja direktiivissä 2008/50 (
626
) vahvistetut ilmanlaatutavoitteet. Riidanalaisten säännösten soveltamisesta aiheutuvat typen oksidien ja pölyn lisäpäästöt voivat vaarantaa jäsenvaltioiden ilmansuojelusuunnitelmissa, erityisesti kansainvälisen liikenteen käyttämien liikenneväylien läheisyydessä sijaitsevia alueita ja taajamia koskevissa suunnitelmissa, määrittelemien toimien tehokkuuden.
1127.
Puolan tasavallan mukaan kaikista näistä kielteisistä vaikutuksista huolimatta vastaajina olevat toimielimet eivät ole noudattaneet velvollisuuttaan tehdä asianmukainen arviointi näiden toimenpiteiden vaikutuksista unionin ympäristötavoitteiden saavuttamiseen ja niiden velvoitteiden noudattamiseen, jotka jäsenvaltioille kuuluvat ympäristöalan toimien nojalla. Yhdenkään liikkuvuuspaketin muodostavan toimen perusteluissa ei ole käsitelty ympäristökysymyksiä, eikä näitä kysymyksiä ole tarkasteltu myöskään ennen liikkuvuuspaketin hyväksymistä laaditussa vaikutustenarvioinnissa, vaan komissio on ainoastaan todennut, ettei se ole todennut suunniteltujen vaihtoehtojen vaikutuksia ympäristöön. (
627
)
1128.
Puolan tasavallan mukaan vastaajina olevat toimielimet eivät näin ollen ole arvioineet riidanalaisten säännösten täytäntöönpanon vaikutuksia ympäristövaatimuksiin, vaikka niiden vaikutukset ovat ristiriidassa ympäristöalalla annetuissa toimissa asetettujen tavoitteiden kanssa. Nämä toimielimet eivät ole verranneet näitä tavoitteita liikkuvuuspaketilla tavoiteltuihin etuihin. Ympäristönsuojelua koskevia vaatimuksia ja tavoitetta varmistaa ympäristönsuojelun korkea taso ja parantaa sen laatua ei selvästikään ole otettu huomioon. Direktiivin 2020/1057 osalta tämä ilmenee erityisesti siinä, että työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltaminen yhdistettyjen kuljetusten aloittaviin tai lopettaviin tieosuuksiin vaikeuttaa reuna-alueiden valtioiden liikenteenharjoittajien mahdollisuuksia suorittaa tällaisia kuljetuksia Keski-Euroopassa ja vähentää niiden houkuttelevuutta. Yksinomaan maanteitse tapahtuvia kahdenvälisiä kuljetuksia suositaan viime kädessä tavoitellun päämäärän vastaisesti, vaikka ne ovat ”epäekologisia”. Komissiolle laadittu arviointi kabotaasin rajoitusten vaikutuksista yhdistettyihin kuljetuksiin vahvistaa, että kabotaasipalvelujen tarjoamisen rajoitukset yhdistettyjen kuljetusten yhteydessä vahingoittavat ympäristöä ja ovat Euroopan vihreän kehityksen ohjelman periaatteiden vastaisia. (
628
)
1129.
Puolan tasavallan mukaan direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3, 4, 6 ja 7 kohta ovat siten ristiriidassa SEUT 11 artiklassa ja perusoikeuskirjan 37 artiklassa ilmaistun ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämistä koskevan periaatteen kanssa.
1130.
Neuvosto, parlamentti ja niitä tukevat väliintulijat vaativat tämän kanneperusteen hylkäämistä.
2) Asian tarkastelu
1131.
Suurimmassa osassa Puolan tasavallan tämän kanneperusteen yhteydessä esittämistä väitteistä toistetaan väitteet, jotka on esitetty SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomista koskevissa kanneperusteissa, jotka kyseinen kantaja on esittänyt asetuksesta 2020/1054 ja asetuksesta 2020/1055 nostamissaan kanteissa. Näin ollen siltä osin kuin väitteet koskevat SEUT 11 artiklan tulkintaa ja ulottuvuutta sekä perusoikeuskirjan 37 artiklan tulkintaa ja ulottuvuutta, SEUT 11 artiklassa ilmaistujen ympäristönäkökohtien sisällyttämistä koskevan periaatteen ja siihen kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan ulottuvuutta, unionin lainsäätäjän muiden ympäristöpolitiikan alalla toteuttamien toimien, jotka vaikuttavat myös liikennepolitiikkaan, tarpeellista huomioon ottamista, kysymystä siitä, merkitseekö vaikutustenarvioinnin väitetty laiminlyönti SEUT 11 artiklan rikkomista, sekä kysymystä direktiivin ja Euroopan vihreän kehityksen ohjelman välisestä suhteesta, viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 565 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin sekä 591 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin.
1132.
Näin ollen sen johtopäätöksen mukaisesti, jonka tein tarkastellessani unionin ympäristö- ja ilmastonmuutospolitiikan noudattamatta jättämistä koskevia kanneperusteita asetuksesta 2020/1055 nostetuissa kanteissa, on todettava, että direktiivin 2020/1057 säätämisajankohtana unionin lainsäätäjä saattoi laajan harkintavaltansa nojalla perustellusti katsoa, että direktiivistä 2020/1057 johtuvien velvollisuuksien täytäntöönpanon mahdollisia kielteisiä ympäristövaikutuksia voitaisiin rajoittaa soveltamalla voimassa olevaa lainsäädäntöä, joka koskee erityisesti kyseisen toiminnan ympäristönäkökohtia ja jonka on ohjattava liikenteenharjoittajia teknologisessa siirtymisessä kohti vähemmän saastuttavampaa liikkuvuutta.
1133.
Totean vielä, että tämä pätee mielestäni sitäkin suuremmalla syyllä direktiiviin 2020/1057, koska – kuten parlamentti on huomauttanut – kysymys siitä, johtaako se todella lisäpäästöihin, on kiistanalainen, ja näin on useista syistä.
1134.
Muistutan, että direktiivin 2020/1057 tavoitteena on vahvistaa ”alakohtaiset säännöt sen varmistamiseksi, että liikenteenharjoittajien vapaus tarjota palveluja valtioiden rajojen yli, tavaroiden vapaa liikkuvuus sekä kuljettajien asianmukaiset työolot ja sosiaalinen suojelu ovat tasapainossa”, (
629
) ja että tämän direktiivin 1 artiklassa luetellaan joukko sääntöjä, joiden soveltamisen perusteella liikenteenharjoittajat voivat määrittää, mitä lainsäädäntöä, erityisesti sosiaalilainsäädäntöä, sovelletaan kuljettajiin niiden erityispiirteiden perusteella, joita unionin lainsäätäjä pitää tämän määrittämisen kannalta merkityksellisinä. Näin ollen työntekijään sovellettavan sosiaalioikeuden määrittämisen vaikutus unionin ympäristöpolitiikkaan liittyviin kysymyksiin ei ole välittömästi ilmeinen. Ne voivat helpommin näyttäytyä seurauksena pelkästä liikenteenharjoittajien pyrkimyksestä järjestää toimintansa uudelleen siten, että ne välttävät sellaisten velvollisuuksien soveltamisen, jotka direktiivin 2020/1057 soveltamisen vuoksi tulevat niille kalliimmiksi.
1135.
Koska unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Federatie Nederlandse Vakbeweging, (
630
) että direktiiviä 96/71 sovelletaan rajat ylittävään palvelujen tarjoamiseen, jossa käytetään lähetettyjä työntekijöitä, ja että tämä koskee myös tieliikenteen alaa, (
631
) ja koska unionin tuomioistuimen näin antama tulkinta on se, joka direktiiville 96/71 olisi pitänyt antaa sen voimaantulosta lukien, siinä vahvistettuja työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä oli siten sovellettava tieliikenteen alalla. Yksi niistä harvoista väitteistä, jotka Puolan tasavalta on kohdistanut nimenomaan direktiiviin 2020/1057, on se, että työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltaminen yhdistettyihin kuljetuksiin (
632
) direktiivin 1 artiklan 6 kohdassa säädetyin edellytyksin ei kannusta käyttämään tällaisia kuljetuksia, joiden myönteiset ympäristövaikutukset sitä paitsi tunnetaan ja tiedostetaan. Liikenteenharjoittajat luopuvat siten multimodaalikuljetuksista ja keskittyvät pelkästään maantiekuljetuksiin, mikä poistaa yhdistettyjen kuljetusten käytöstä ympäristölle koituvat hyödyt.
1136.
Koska työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon koskevia sääntöjä kuitenkin sovellettiin jo pelkästään direktiivin 96/71 perusteella ja unionin tuomioistuimen tuomiossa Federatie Nederlandse Vakbeweging vahvistamien kriteerien mukaisesti, työntekijöiden lähettämistä koskevien sääntöjen soveltaminen tällaisiin kuljetuksiin ei ole omiaan mullistamaan jo aiemmin voimassa ollutta oikeudellista järjestelmää, kuten parlamentti korostaa. Totean vielä, että direktiivin 2020/1057 1 artiklan 6 kohdassa täsmennetään edellytykset, joiden täyttyessä näitä sääntöjä sovelletaan, ja että ”kuljettajan ei katsota olevan lähetetty jäsenvaltion alueelle – –, kun kuljettaja suorittaa – – yhdistetyn kuljetuksen aloittavan tai lopettavan maantieosuuden, jos tieosuus itsessään koostuu [kyseisen direktiivin 1] artiklan 3 kohdassa määritellyistä kahdenvälisistä kuljetuksista”. Direktiivissä 2020/1057 tarkoitettuja työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä ei siis sovelleta kaikissa yhdistettyjen kuljetusten tapauksissa.
1137.
Puolan tasavallan esittämästä väitteestä, jonka mukaan päästöt ovat lisääntyneet sen vuoksi, että työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä sovelletaan kabotaasiliikenteeseen, totean, että jo asetuksen N:o 1072/2009 johdanto-osan 17 perustelukappaleessa todettiin, että ”direktiivin [96/71] säännöksiä sovelletaan liikenteenharjoittajiin, jotka harjoittavat kabotaasiliikennettä”. Kuten parlamentti väittää, Puolan tasavallan kuvaamat mahdolliset ympäristövaikutukset, jos niitä on, eivät näin ollen voi johtua direktiivistä 2020/1057.
1138.
Väite, jonka mukaan direktiivin 2020/1057 väitettyjä ympäristövaikutuksia arvioitaessa pitäisi ottaa huomioon, että ne kumuloituvat niiden vaikutusten kanssa, joiden väitetään johtuvan liikkuvuuspaketin muista osista, ei voi menestyä, koska nämä vaikutukset eivät missään tapauksessa johdu itse direktiivistä.
1139.
Kaiken edellä esitetyn perusteella SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan rikkomista koskeva kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
3.
Direktiivin 2020/1057 9 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevat kanneperusteet
1140.
Puolan tasavalta riitauttaa ainoana kantajana direktiivin 2020/1057 9 artiklan 1 kohdan, jolla unionin lainsäätäjä päätti tämän direktiivin sisältämien säännösten olevan sovellettavissa 2.2.2022 alkaen, laillisuuden. Se vetoaa tässä tarkoituksessa kolmeen kanneperusteeseen: oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamiseen, suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen ja SEUT 94 artiklan rikkomiseen. Kaksi viimeksi mainittua kanneperustetta tutkitaan yhdessä.
a)
Oikeusvarmuuden periaatteen loukkaaminen
1) Asianosaisten lausumat
1141.
Koska direktiivin 2020/1057, jonka kumoamista Puolan tasavalta vaatii, säännökset ovat sen mukaan epätarkkoja ja aiheuttavat tulkintaongelmia sekä käytännön vaikeuksia määriteltäessä maantieliikenteen kuljettajien työehtoihin ja ‑oloihin sovellettavaa lakia, näiden säännösten täytäntöönpano kansallisella tasolla edellyttää ylemmänasteisten toimien antamista, mikä merkitsee esimerkiksi Puolassa pitkään kestävää lainvalmistelutyötä. Puolan tasavallan mukaan direktiivissä vahvistetut 18 kuukautta eivät riitä varmistamaan, että kansallisia säännöksiä muutetaan ja että liikenteenharjoittajat tulevat tietoisiksi näistä säännöksistä noudattaakseen niitä. Liikenteenharjoittajien pitää myös ottaa huomioon alan työehtosopimukset ja erilaiset kansalliset säännökset. Sen lisäksi, että direktiivi 2020/1057 sisältää jo itsessään useita uusia velvoitteita ja on tehnyt direktiivin 96/71 sovellettavaksi liikenteen alalla, sen voimaantulo merkitsee myös direktiivin 2018/957 (
633
) soveltamista maantieliikenteessä, (
634
) mikä vaatii jälleen liikenteenharjoittajilta tiettyä sopeutumisaikaa. Näissä olosuhteissa sillä, että päivämääräksi on vahvistettu 2.2.2022, joka on vain hieman yli 18 kuukautta direktiivin 2020/1057 antamisesta, loukataan oikeusvarmuuden periaatetta, joka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan edellyttää, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä ja että niiden vaikutukset ovat ennakoitavissa, jotta ne, joita asia koskee, tietäisivät, miten niiden tulee toimia niissä tilanteissa ja oikeudellisissa suhteissa, jotka kuuluvat unionin oikeusjärjestyksen alaisuuteen, ja tämän periaatteen noudattaminen on erityisen tärkeää sellaisen säännöstön osalta, josta voi aiheutua taloudellisia rasitteita. Se, että unionin lainsäätäjällä ei ole velvollisuutta asettaa tiettyä määräaikaa, jonka kuluessa säännökset on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä, ei ole rinnastettavissa siihen, että lainsäätäjällä olisi tältä osin täysi harkintavalta. Vaikka tuomiolla Federatie Nederlandse Vakbeweging (
635
) selvennettiin direktiivin 96/71 soveltamisalaa, se annettiin vasta vuonna 2020 ja siinä jätettiin ratkaisematta useita kysymyksiä, joten toisin kuin vastaajina olevat toimielimet väittävät, direktiivi ei 2020/1057 merkitse vähäistä muutosta liikenteenharjoittajien aiempaan oikeudelliseen tilanteeseen. Jos liikenteenharjoittajille olisi annettu enemmän aikaa omaksua uusi sääntely, ne olisivat voineet sopeutua siihen paremmin.
1142.
Parlamentin ja neuvoston sekä niitä tukevien väliintulijoiden mukaan tämä kanneperuste on perusteeton.
2) Asian tarkastelu
1143.
Oikeusvarmuuden periaatteen tarkastelun osalta viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 117 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin ja totean ainoastaan, että tuomioistuinvalvonnassa on lähinnä tutkittava, onko säännös niin epäselvä, että ne, joille se on osoitettu, eivät voi selvittää riittävällä varmuudella mahdollisia epäselvyyksiä sen ulottuvuuden tai merkityksen osalta, jolloin nämä eivät voi yksiselitteisesti määritellä kyseiseen säännökseen perustuvia oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan.
1144.
Tässä yhteydessä on mielestäni riittävää todeta, että direktiivin 2020/1057 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava ja julkaistava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät säännökset viimeistään 2.2.2022, ja siitä lähtien niiden on sovellettava näitä säännöksiä. Unionin lainsäätäjä on selvästi vahvistanut päivämäärän 2.2.2020, ja näin on direktiivin julkaisemisesta lähtien. Näin ollen ei ollut epäilystäkään siitä, mihin päivään mennessä niiden, joille direktiivi on osoitettu, eli jäsenvaltioiden oli muutettava kansallisia oikeusjärjestyksiään täyttääkseen direktiivissä 2020/1057 asetetut velvoitteet. Sekä jäsenvaltioilla että liikenteenharjoittajilla oli näin ollen 18 kuukautta aikaa valmistautua direktiivin 2020/1057 täytäntöönpanoon.
1145.
Puolan tasavalta pyrkii vakuuttamaan unionin tuomioistuimen siitä, että direktiivin 2020/1057 9 artiklaan vaikuttaisi ikään kuin heijastusvaikutuksena se, että direktiivin 2020/1057 väitetysti uudelleen laaditut säännökset ovat epätäsmällisiä ja epätarkkoja. Nyt käsiteltävä kanneperuste näyttää siis olevan uusi yritys ottaa esille jo käsiteltyjä väitteitä. (
636
) Totean vielä, että kuten neuvosto huomauttaa, Puolan tasavallan direktiivin 2020/1057 9 artiklan osalta esittämä väite perustuu myös virheelliseen oletukseen siitä, ettei direktiivi 96/71 ollut sovellettavissa liikenteen alalla ja että direktiivin 2020/1057 seurauksena kokonaan uuteen, valmistautumattomaan alaan sovellettaisiin uusia ja monimutkaisia sääntöjä työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon. Minulla on jo ollut tilaisuus todeta, ettei näin ollut, kuten muun muassa tuomiosta Federatie Nederlandse Vakbeweging ilmenee.
1146.
Oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista koskeva kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
b)
Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen ja SEUT 94 artiklan rikkominen
1) Asianosaisten lausumat
1147.
Puolan tasavalta väittää, että unionin lainsäätäjä ei ole noudattanut suhteellisuusperiaatteesta johtuvia vaatimuksia, koska se ei ole esittänyt objektiivisia syitä, joiden vuoksi olisi perusteltua vahvistaa 18 kuukauden määräaika, vaikka samantyyppisten toimien osalta säädetty määräaika on yleensä kaksi vuotta, kuten direktiivien 2014/67 ja 2018/957 tapauksessa, kun taas direktiivissä 96/71 on säädetty vieläkin pidemmästä määräajasta. Maantieliikenteen alan erityispiirteet olisivat edellyttäneet, että yrityksille olisi annettu riittävästi aikaa uuden säännöstön noudattamiseen, vähintään yhtä paljon kuin muille palvelualoille. Unionin lainsäätäjän olisi myös pitänyt ottaa huomioon, että liikenteenharjoittajien oli samanaikaisesti valmistauduttava noudattamaan asetuksista 2020/1054 ja 2020/1055 johtuvia vaatimuksia, jotka velvoittavat liikenteenharjoittajat muuttamaan huomattavasti tapaa, jolla ne tarjoavat palveluja. Unionin lainsäätäjä ei myöskään ottanut huomioon sitä, että liikennemarkkinoita hallitsevat pienet ja keskisuuret yritykset, jotka tarvitsevat enemmän aikaa perehtyäkseen uuteen säännöstöön ja sopeutuakseen siihen, erityisesti kun otetaan huomioon kustannukset, joita tämä aiheuttaa niille. Covid-19-pandemian seurauksena toteutetut toimenpiteet vaikeuttavat entisestään liikenteenharjoittajien tilannetta. Puolan tasavalta huomauttaa lisäksi, että jotkin jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön erityisen ankaria seuraamuksia työehtojen ja ‑olojen sekä niihin liittyvien muotoa koskevien vaatimusten noudattamatta jättämisestä. Nämä seuraamukset tulevat voimaan lainsäätäjän asettaman määräajan päättyessä, joten liikenteenharjoittajille ei jää aikaa sopeutua uusiin sääntöihin. Kahdeksantoista kuukauden määräajan asettaminen ei näin ollen täytä suhteellisuusperiaatteen vaatimuksia.
1148.
Tällaisen määräajan vahvistaminen on myös 94 artiklan vastaista, koska siinä ei oteta huomioon liikenteenharjoittajien taloudellista tilannetta. Puolan tasavalta viittaa suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevan kanneperusteen yhteydessä esittämiinsä huomautuksiin. Se viittaa myös SEUT 94 artiklan rikkomista direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3, 4, 6 ja 7 kohdalla koskevan kanneperusteen yhteydessä esittämiinsä väitteisiin, joista seuraa sen mukaan, että työntekijöiden lähettämistä työhön koskevien sääntöjen soveltamisesta kuljettajiin aiheutuvat muutokset merkitsevät huomattavia kustannuksia kuljetusyrityksille ja johtavat joidenkin kuljetusyritysten konkurssiin ja että näiden yritysten haavoittuvuutta lisää entisestään se, että direktiivi 2020/1057 annettiin taloudellisen kriisin aikana, jota leimasi covid-19-pandemia. Näiden tekijöiden huomiotta jättäminen on osoitus siitä, että SEUT 94 artiklaa on rikottu, kun otetaan huomioon direktiivin 2020/1057 1 artiklan odotettavissa olevat kielteiset vaikutukset kuljetusyrityksiin.
1149.
Neuvosto ja parlamentti sekä niitä tukevat väliintulijat vaativat, että nämä kaksi kanneperustetta hylätään perusteettomina.
2) Asian tarkastelu
1150.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevan kanneperusteen osalta totean ainoastaan neuvoston tavoin, että oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden hallitukset osallistuvat direktiivien valmistelutyöhön, joten niiden on kyettävä valmistelemaan tarvittavat säädökset direktiivien toteuttamiseksi asetetussa määräajassa. (
637
) Unionin lainsäätäjällä on laaja harkintavalta sen vahvistaessa direktiivien täytäntöönpanolle asetettavia määräaikoja, eikä sen ole esitettävä erityisiä perusteluja 18 kuukauden määräajan vahvistamiselle.
1151.
SEUT 94 artiklan väitetyn rikkomisen osalta Puolan tasavallan väite on ymmärrettävä siten, että se ei katso tätä määräystä rikotun direktiivin 2020/1057 9 artiklan 1 kohdalla sinänsä vaan pikemminkin sen vuoksi, että sen seurauksena tässä direktiivissä tarkoitetut velvollisuudet asetetaan muun muassa sen soveltamisalaan kuuluville liikenteenharjoittajille siinä säädetystä päivästä alkaen. Kyseisen kantajan mukaan nämä velvollisuudet ovat SEUT 94 artiklan vastaisia.
1152.
Aluksi totean, että Puolan tasavalta ei ole osoittanut, että direktiivin 2020/1057 9 artiklan 1 kohta olisi SEUT 94 artiklassa tarkoitettu ”kuljetusmaksuja ja ‑ehtoja koskeva toimenpide”, mitä voidaan myös perustellusti epäillä, koska kyseisessä 9 artiklassa asetetaan erikseen tarkasteltuna ainoastaan päivämäärä, johon mennessä direktiivin 2020/1057 täytäntöönpanemiseksi tarvittavat kansalliset säännökset on annettava ja julkaistava. Mikäli unionin tuomioistuin yhtyisi epäilyihini, tämä kanneperuste voitaisiin jo nyt hylätä.
1153.
Muilta osin Puolan tasavallan väitteisiin on kohdistettava sama kritiikki kuin arvioitaessa kanneperustetta, jonka mukaan direktiivin 2020/1057 9 artiklan 1 kohta on oikeusvarmuuden periaatteen vastainen. Kuten neuvosto tuo esille, väitteet, jotka koskevat pienten ja keskisuurten yritysten osuutta maantieliikenteen alalla, kustannuksia, jotka aiheutuvat siitä, että kyseiseen alaan sovelletaan työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä, direktiivissä 2020/1057 säädettyjen toimenpiteiden perusteettomuutta ja covid-19-pandemian vaikutuksia, on jo esitetty tarkasteltaessa kanneperustetta, jonka mukaan direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3, 4, 6 ja 7 kohdalla on rikottu SEUT 94 artiklaa, ja Puolan tasavalta on selvästi halunnut ottaa tässä yhteydessä uudelleen esille jo käsiteltyjä ja ratkaistuja kysymyksiä. Koska on jo todettu, että direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3, 4, 6 ja 7 kohta eivät ole SEUT 94 artiklan vastaisia, (
638
) sama on todettava direktiivin 2020/1057 9 artiklan 1 kohdan osalta.
1154.
Kaikilla edellä esitetyillä perusteilla ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää perusteettomina kanneperusteet, joiden mukaan direktiivin 2020/1057 9 artiklan 1 kohta on suhteellisuusperiaatteen ja SEUT 94 artiklan vastainen.
4.
Johtopäätös direktiiviä 2020/1057 koskevista kanteista
1155.
Kanteet asioissa C‑541/20 ja C‑551/20, siltä osin kuin ne koskevat direktiiviä 2020/1057, ja kanteet asioissa C‑544/20, C‑548/20, C‑550/20 ja C‑555/20 hylätään.
V Oikeudenkäyntikulut
1156.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
1157.
Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan. Unionin tuomioistuin voi kuitenkin päättää, että asianosainen vastaa omien kulujensa lisäksi osasta toisen asianosaisen kuluja, jos tämä on perusteltua asiassa ilmenneiden seikkojen vuoksi.
1158.
Kun näiden perustelujen valossa otetaan huomioon kanteiden erityinen rakenne yhdistetyissä asioissa C‑541/20–C‑555/20, ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee oikeudenkäyntikulut seuraavasti.
1159.
Liettuan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asiassa C‑541/20.
1160.
Bulgarian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asioissa C‑543/20 ja C‑544/20.
1161.
Romania velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asioissa C‑546/20 ja C‑548/20.
1162.
Parlamentti ja neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asiassa C‑549/20.
1163.
Kyproksen tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asiassa C‑550/20.
1164.
Puolan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asioissa C‑553/20 ja C‑555/20.
1165.
Asioissa C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 ja C‑554/20 kukin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
1166.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti Liettuan tasavalta ja Romania, siltä osin kuin ne ovat osallistuneet näiden yhdistettyjen asioiden käsittelyyn väliintulijoina, Viron tasavalta, Latvian tasavalta, Belgian kuningaskunta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Alankomaiden kuningaskunta, Itävallan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VI Ratkaisuehdotus
1167.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee yhdistetyt asiat C‑541/20–C‑555/20 seuraavasti:
1)
Kyproksen tasavallan kanne asiassa C‑549/20 hyväksytään.
2)
Liettuan tasavallan kanne asiassa C‑542/20, Bulgarian tasavallan kanne asiassa C‑545/20, Romanian kanne asiassa C‑547/20, Unkarin kanne asiassa C‑551/20, Maltan tasavallan kanne asiassa C‑552/20 ja Puolan tasavallan kanne asiassa C‑554/20 hyväksytään siltä osin kuin ne kohdistuvat asetusten (EY) N:o 1071/2009, (EY) N:o 1072/2009 ja (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta niiden mukauttamiseksi maantieliikenteen alan kehitykseen 15.7.2020 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2020/1055 1 artiklan 3 alakohtaan.
3)
Näin ollen asetuksen (EU) 2020/1055 1 artiklan 3 alakohta kumotaan siltä osin kuin sillä muutetaan asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohdan b alakohta.
4)
Edellä 2 kohdassa mainitut kanteet hylätään muilta osin.
5)
Liettuan tasavallan kanne asiassa C‑541/20, Bulgarian tasavallan kanne asioissa C‑543/20 ja C‑544/20, Romanian kanne asioissa C‑546/20 ja C‑548/20, Kyproksen tasavallan kanne asiassa C‑550/20 ja Puolan tasavallan kanne asioissa C‑553/20 ja 555/20 hylätään.
6)
Liettuan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asiassa C‑541/20.
7)
Bulgarian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asioissa C‑543/20 ja C‑544/20.
8)
Romania velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asioissa C‑546/20 ja C‑548/20.
9)
Parlamentti ja neuvosto velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asiassa C‑549/20.
10)
Kyproksen tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asiassa C‑550/20.
11)
Puolan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asioissa C‑553/20 ja C‑555/20.
12)
Asioissa C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 ja C‑554/20 kukin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
13)
Liettuan tasavalta ja Romania, siltä osin kuin ne ovat osallistuneet yhdistettyjen asioiden käsittelyyn väliintulijoina, Viron tasavalta, Latvian tasavalta, Belgian kuningaskunta, Tanskan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Alankomaiden kuningaskunta, Itävallan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Asetuksen (EY) N:o 561/2006 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse vuorokautista ja viikoittaista enimmäisajoaikaa, vähimmäistaukoja sekä vuorokautisia ja viikoittaisia lepoaikoja koskevista vähimmäisvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 165/2014 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse ajopiirtureilla tapahtuvasta paikannuksesta 15.7.2020 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2020, L 249, s. 1).
(
3
)	Asetusten (EY) N:o 1071/2009, (EY) N:o 1072/2009 ja (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta niiden mukauttamiseksi maantieliikenteen alan kehitykseen 15.7.2020 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2020, L 249, s. 17).
(
4
)	Direktiiviä 96/71/EY ja direktiiviä 2014/67/EU koskevien erityisten sääntöjen vahvistamisesta siltä osin kuin on kyse maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon ja direktiivin 2006/22/EY muuttamisesta valvontavaatimusten osalta sekä asetuksen (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta 15.7.2020 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2020, L 249, s. 49).
(
5
)	EYVL 1992, L 368, s. 38.
(
6
)	Ehdotukseen työaika-asetukseksi ja ehdotukseen työntekijöiden lähettämistä koskevaksi direktiiviksi liittyvä vaikutustenarviointi (jäljempänä vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa) ja ehdotukseen sijoittautumisasetukseksi liittyvä vaikutustenarviointi (jäljempänä vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa).
(
7
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 27.4.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
8
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 27.4.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
9
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 27.4.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
10
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 27.4.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
11
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 3.5.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
12
)	Hyväksytty väliintulijaksi unionin tuomioistuimen presidentin 29.4.2021 antamalla ratkaisulla.
(
13
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 22.4.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
14
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 22.4.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
15
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 12.5.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
16
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 29.4.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
17
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 13.4.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
18
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 22.4.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
19
)	Vaikka vaatimukset ovat tässä muodossa, kanteen perusteet kohdistuvat asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohtaan (ks. asian C‑552/20 kannekirjelmän VIII kohta).
(
20
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 27.4.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
21
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 27.4.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
22
)	Hyväksytty väliintulijoiksi unionin tuomioistuimen presidentin 27.4.2021 antamilla ratkaisuilla.
(
23
)	Ks. julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Trijber ja Harmsen (C‑340/14 ja C‑341/14, EU:C:2015:505, 29 kohta). Ks. myös tuomio 1.10.2015, Trijber ja Harmsen (C‑340/14 ja C‑341/14, EU:C:2015:641, 48 kohta).
(
24
)	Ks. lausunto 2/15 (EU:n ja Singaporen välinen vapaakauppasopimus), 16.5.2017 (EU:C:2017:376, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
25
)	Tämän alan erityispiirteinä on perinteisesti mainittu muun muassa kuljetuspalvelujen välttämätön yhteys tiettyyn infrastruktuuriin, tuotantovälineiden erittäin suuri liikkuvuus sekä kaupallisten kuljetuspalvelujen ja oman tuotannon (eli yksityisen moottoriliikenteen) suuri korvattavuusaste. Oikeuskirjallisuudessa mainitaan niin ikään useita muita näkökohtia.
(
26
)	Ks. vastaavasti tuomio 22.5.1985, parlamentti v. neuvosto (13/83, EU:C:1985:220, 49 ja 50 kohta).
(
27
)	Tuomio 9.9.2004, Espanja ja Suomi v. parlamentti ja neuvosto (C‑184/02 ja C‑223/02, EU:C:2004:497, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
28
)	Ks. vastaavasti tuomio 18.3.2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, 36 kohta). Ks. myös tuomio 4.4.1974, komissio v. Ranska (167/73, EU:C:1974:35, 27 kohta).
(
29
)	Tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 159 kohta). Ks. myös tuomio 22.12.2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
30
)	Tuomio 22.12.2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
31
)	Ks. vastaavasti esim. tuomio 5.10.1994, komissio v. Ranska (C‑381/93, EU:C:1994:370, 13 kohta) ja tuomio 6.2.2003, Stylianakis (C‑92/01, EU:C:2003:72, 24 kohta).
(
32
)	Ks. vastaavasti tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 160 kohta) ja tuomio 20.12.2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, 48 kohta).
(
33
)	Tuomio 22.12.2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, 33 kohta). Ks. myös julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, 4 kohta).
(
34
)	Ks. asetuksen N:o 1072/2009 III luku. Ks. myös vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, s. 2.
(
35
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 4.
(
36
)	Tuomio 16.2.2022, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑156/21, EU:C:2022:97, 340 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
37
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 42 kohta.
(
38
)	Ks. mm. tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 112 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. vastaavasti myös tuomio 16.2.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑157/21, EU:C:2022:98, 354 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
39
)	Tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 114 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto, (C‑5/16, EU:C:2020:1001, 151 kohta).
(
40
)	Tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 115 kohta) ja tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 79 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
41
)	Tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto, (C‑5/16, EU:C:2020:1001, 170 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 118 kohta).
(
42
)	Tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 118 ja 119 kohta). Ks. myös tuomio 12.5.2011, Luxemburg v. parlamentti ja neuvosto (C‑176/09, EU:C:2011:290 62 kohta ja vastaavasti 66 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö).
(
43
)	Tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑5/16, EU:C:2020:1001, 170 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 17.10.2013, Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
44
)	Tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 116 kohta) ja tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v, parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
45
)	Ks. vastaavasti tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑5/16, EU:C:2020:1001, 177 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
46
)	Ks. tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto, (C‑5/16, EU:C:2020:1001, 167 kohta) ja tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 106 kohta).
(
47
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 6.
(
48
)	Ks. vastaavasti tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v, parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 76–81, 84 ja 85 kohta).
(
49
)	EUVL 2016, L 123, s. 1
(
50
)	Ks. toimielinten välisen sopimuksen 13 kohta ja tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 83 kohta).
(
51
)	Tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 84 kohta).
(
52
)	Ks. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotuksen Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:321) 96 kohta, joka mainitaan nimenomaisesti 3.12.2019 annetun tuomion Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035) 82 kohdassa.
(
53
)	Ks. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotuksen Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:321) 96 kohta, joka mainitaan nimenomaisesti 3.12.2019 annetun tuomion Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035) 82 kohdassa.
(
54
)	Tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 82 kohta).
(
55
)	Tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 85 kohta).
(
56
)	Ks. toimielinten välisen sopimuksen 14 kohta ja tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 83 kohta).
(
57
)	Tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑5/16, EU:C:2020:1001, 159 kohta) ja tuomio 8.7.2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, 57 kohta).
(
58
)	Ks. toimielinten välisen sopimuksen 15 kohta sekä tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 83 kohta) ja tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 43 kohta).
(
59
)	Ks. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotuksen Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:321) 97 kohta, joka mainitaan nimenomaisesti 3.12.2019 annetun tuomion Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035) 82 kohdassa.
(
60
)	Ks. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotuksen Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:321) 98 kohta.
(
61
)	Tuomio 4.5.2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, 64 ja 65 kohta).
(
62
)	Ks. vastaavasti tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 43 kohta).
(
63
)	Tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
64
)	Tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 86 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. vastaavasti myös tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑5/16, EU:C:2018:483, 160– 163 kohta).
(
65
)	Ks. vastaavasti tuomio 8.7.2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, 39 kohta).
(
66
)	Tuomio 22.2.2022, Stichting Rookpreventie Jeugd ym. (C‑160/20, EU:C:2022:101, 67 kohta) ja tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
67
)	Tuomio 3.2.2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, 95 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
68
)	Ks. mm. tuomio 14.7.2022, komissio v. VW ym. (C‑116/21 P–C‑118/21 P, C‑138/21 P ja C‑139/21 P, EU:C:2022:557, 140 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
69
)	Ks. mm. tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 110 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
70
)	Tuomio 24.2.2022, Glavna direktsia Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto (C‑262/20, EU:C:2022:117, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
71
)	Tuomio 3.2.2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, 99 kohta). Ks. tuomio 12.5.2011, Luxemburg v. parlamentti ja neuvosto (C‑176/09, EU:C:2011:290, 32 kohta).
(
72
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 42 kohta.
(
73
)	Ks. tuomio 12.5.2011, Luxemburg v. parlamentti ja neuvosto (C‑176/09, EU:C:2011:290, 34 ja 35 kohta).
(
74
)	Tuomio 13.9.2005, komissio v. neuvosto (C‑176/03, EU:C:2005:542, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 15.11.2005, komissio v. Itävalta (C‑320/03, EU:C:2005:684, 72 kohta); tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 91 kohta); tuomio 16.7.2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, 29 kohta) ja tuomio 21.12.2011, komissio v. Itävalta (C‑28/09, EU:C:2011:854, 120 kohta).
(
75
)	Ks. mm. tuomio 13.9.2005, komissio v. neuvosto (C‑176/03, EU:C:2005:542, 42 kohta); tuomio 15.11.2005, komissio v. Itävalta (C‑320/03, EU:C:2005:684, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 21.12.2011, komissio v. Itävalta (C‑28/09, EU:C:2011:854, 121 kohta).
(
76
)	Ks. tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 128 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
77
)	Ks. julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotus Itävalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑161/04, EU:C:2006:66, 59 ja 60 kohta).
(
78
)	Ks. tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 130 ja 131 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
79
)	Ks. vastaavasti tuomio 31.3.1971, komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32, 40 kohta) ja tuomio 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 17 kohta). Ks. myös julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotus komissio v. EIP (C‑15/00, EU:C:2002:557, 82 kohta).
(
80
)	Tuomio 31.3.2022, komissio v. Puola (Energiatuotteiden verotus) (C‑139/20, EU:C:2022:240, 55 ja 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
81
)	Ks. vastaavasti tuomio 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. komissio (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 17 ja 18 kohta).
(
82
)	Liettuan tasavallan väitteet liittyvät sen asiassa C‑541/20 esittämään kanneperusteeseen, jonka mukaan asetuksen 2020/1054 1 artiklan 6 alakohdan d alakohta ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen. Näiden väitteiden sisällön vuoksi ne on kuitenkin syytä tutkia tarkasteltaessa oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista koskevia kanneperusteita.
(
83
)	Istunnossa myös Liettuan tasavalta viittasi kansallisella tasolla määrättäviin seuraamuksiin, jotka perustuvat kyseisen säännöksen tulkintaan, joka poikkeaa unionin toimielinten ilmoittamasta tulkinnasta.
(
84
)	Tuomio 16.2.2022, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑156/21, EU:C:2022:97, 223 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 16.2.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑157/21, EU:C:2022:98, 319 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
85
)	Tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑5/16, EU:C:2018:483, 100 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
86
)	Tuomio 16.2.2022, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑156/21, EU:C:2022:97, 224 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 16.2.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑157/21, EU:C:2022:98, 320 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
87
)	Tuomio 30.1.2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
88
)	Tuomio 16.2.2022, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑156/21, EU:C:2022:97, 225 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 16.2.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑157/21, EU:C:2022:98, 321 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
89
)	Ks. vastaavasti tuomio 14.4.2005, Belgia v. komissio (C‑110/03, EU:C:2005:223, 31 kohta).
(
90
)	Kursivointi tässä.
(
91
)	Tältä osin on selvää, että ajoaika paluupaikkaan on työaikaa. Ks. asetuksen N:o 561/2006 9 artiklan 2 kohta, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksen 2020/1054 1 artiklan 8 alakohdan b alakohdalla. Ks. myös analogisesti tuomio 10.9.2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578, 50 kohta).
(
92
)	Ks. tuomio 11.11.2004, Adanez-Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705, 37 kohta) ja tuomio 25.2.1999, Swaddling (C‑90/97, EU:C:1999:96, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
93
)	Ks. tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska (C‑541/16, EU:C:2018:251, 28 ja 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös SEUT 291 artiklan 1 kohta.
(
94
)	Ks. vastaavasti analogisesti tuomio 30.1.2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
95
)	Ks. vastaavasti julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (C‑196/12, EU:C:2013:549, 85 kohta).
(
96
)	Ks. tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska (C‑541/16, EU:C:2018:251, 47 kohta).
(
97
)	Ks. tämän kirjelmän 25 kohta.
(
98
)	Ks. työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoituksista tuomio 2.9.2021, komissio v. Saksa (Direktiivien 2009/72 ja 2009/73 täytäntöönpano) (C‑718/18, EU:C:2021:662, 60 kohta) ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksista tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
99
)	Ks. mm. tuomio 8.6.2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
100
)	Tuomio 8.6.2023, Fastweb ym. (Laskutusjaksot) (C‑468/20, EU:C:2023:447, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, 50 kohta ja alaviitteessä 19 mainittu oikeuskäytäntö).
(
101
)	Ks. vastaavasti tuomio 5.10.2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, 14 kohta).
(
102
)	Ks. vastaavasti tilanteista, joissa oli kyse sekä sijoittautumisvapaudesta että palvelujen tarjoamisen vapaudesta, tuomio 29.3.2011, komissio v. Italia (C‑565/08, EU:C:2011:188, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 7.3.2013, DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, 35 ja 36 kohta).
(
103
)	Ks. julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, 50 kohta ja sen alaviitteessä 20 mainittu oikeuskäytäntö).
(
104
)	Ks. mm. tuomio 2.9.2021, Institut des Experts en Automobiles (C‑502/20, EU:C:2021:678, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
105
)	Ks. mm. tuomio 8.6.2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
106
)	Ks. asetuksen N:o 561/2006 2 ja 3 artikla. Kuljetusyrityksen käsite määritellään tämän asetuksen 4 artiklan p alakohdassa.
(
107
)	Ks. vastaavasti tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 105 kohta).
(
108
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 42 kohta.
(
109
)	Tämä kehitys kuvataan muun muassa vaikutustenarvioinnissa – sosiaalinen osa, erityisesti osa 1/2, s. 1–11, 26 ja 49, ja vaikutustenarvioinnissa – sijoittautumista koskeva osa, erityisesti osa 1/2, s. 7–22.
(
110
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, 2.1.1 ja 2.2.2 kohta.
(
111
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, s. 39.
(
112
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 20. Komissio totesi erityisesti, että työolojen heikkenemisen riskiin, mukaan lukien epäasianmukaiset lepoaikaa koskevat edellytykset, aikarajoitteet ja kuljettajien stressi, ei ollut puututtu tehokkaasti aiempien säännösten rikkomisen ja puutteellisuuksien, soveltamisen jäykkyyden ja markkinapaineiden vuoksi.
(
113
)	Ks. asetuksen 2020/1054 johdanto-osan toinen perustelukappale. Vaikutustenarvioinnin sosiaalisen osan (ks. osa 1/2, s. 5 ja 6) mukaan sosiaalilainsäädännön tehottomuuden tärkeimpiä syitä ovat epäselvät ja epätarkoituksenmukaiset säännöt sekä kansallisten viranomaisten noudattamaan tulkintaan ja soveltamiseen liittyvät erot.
(
114
)	Ks. asetuksen 2020/1054 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale.
(
115
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 19.
(
116
)	Ks. asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 3, 6 ja 36 perustelukappale.
(
117
)	Mielestäni samasta syystä on hylättävä Puolan tasavallan väite, jonka mukaan kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus on asetuksen N:o 561/2006 4 artiklan f alakohdan vastainen.
(
118
)	Asetuksen N:o 561/2006 9 artiklan 2 kohdassa säädettiin ennen asetuksen 2020/1054 voimaantuloa, että ”aika, joka on käytetty matkustamiseen paikkakunnalle, missä toimiminen tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvan ajoneuvon kuljettajana alkaa, tai kyseiseltä paikkakunnalta palaamiseen, kun ajoneuvo ei ole kuljettajan kotona eikä hänen säännöllisenä asemapaikkanaan olevassa työnantajan toimipisteessä, saadaan laskea vapaa-ajaksi tai tauoksi vain silloin, kun kuljettaja on lautalla tai junassa ja hänen käytettävissään on vuode tai makuusija”. Tämän artiklan 3 kohdassa viitattiin myös ”kuljettajan kotiin ja hänen säännöllisenä asemapaikkanaan olevaan työnantajan toimipisteeseen”.
(
119
)	Ks. tuomio 29.4.2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, 27 kohta). Kielellisesti toimipisteen käsite vastaa toimipaikan käsitettä, jota käytetään kyseisessä tuomiossa sekä 18.1.2001 annetussa tuomiossa Skills Motor Coaches ym. (C‑297/99, EU:C:2001:37), ja myös asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan c alakohdan alkuperäisessä versiossa [käytettyä varikon käsitettä].
(
120
)	Ks. tuomio 29.4.2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, 31 kohta).
(
121
)	Ilmaisulla EU13 tarkoitetaan kaikkia valtioita, joista on tullut Euroopan unionin jäseniä vuoden 2004 jälkeen jo jäseninä olleiden 15 valtion (EU15) lisäksi.
(
122
)	Vaikutustenarvioinnissa mainitaan tässä yhteydessä puolalaisen työnantajaliiton puolalaisten kuljettajien keskuudessa tekemä kyselytutkimus, jonka mukaan 23 prosenttia kuljettajista viettää 15 päivää tien päällä, 15 prosenttia yli 30 päivää poissa asuinpaikastaan/asemapaikastaan ja 7 prosenttia alle viisi päivää poissa asuinpaikastaan/asemapaikastaan. Ks. vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 20.
(
123
)	Ks. erityisesti tämän ratkaisuehdotuksen 203 kohta.
(
124
)	Tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 41 ja 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
125
)	Ks. vastaavasti tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 41, 42, 61, 62, 64 ja 128 kohta).
(
126
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 51.
(
127
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 122.
(
128
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 20.
(
129
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, 6.2.1 luku, s. 63.
(
130
)	Ks. asetuksen N:o 561/2006 16 artikla ja asetuksen N:o 165/2014 33 artikla.
(
131
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 132 kohta.
(
132
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 47 kohta.
(
133
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 219 ja 220 kohta.
(
134
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 56 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö.
(
135
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 179 kohta.
(
136
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 49. Vaikka tässä yhteydessä tutkittavat toimenpiteet liittyivät mahdolliseen kieltoon pitää suunniteltu lepoaika ajoneuvossa, samantyyppisiä vaikeuksia liittyy myös sen selvittämiseen, onko kuljetusyritys tarjonnut kuljettajalle mahdollisuuden palata asuinpaikkaansa tai toimipisteeseen, mutta kuljettaja on päättänyt olla palaamatta, vai onko häntä painostettu, jotta hänet saataisiin luopumaan paluusta.
(
137
)	Talous- ja sosiaalikomitean lausunto 2017/02852, 1.7 kohta.
(
138
)	Työaika-asetusta koskevan ehdotuksen 1 artiklan 5 alakohdan c alakohdan mukaan asetuksen N:o 561/2006 8 artiklaan lisättäisiin seuraavansisältöinen 8 b kohta: ”Kuljetusyrityksen on järjestettävä kuljettajien työ niin, että kuljettajat pystyvät viettämään vähintään yhden säännöllisen viikoittaisen lepoajan tai yli 45 tunnin pituisen viikoittaisen lepoajan, joka pidetään korvauksena aiemmista lyhennetyistä viikoittaisista lepoajoista, kotona kunkin kolmen peräkkäisen viikon jaksolla.”
(
139
)	Unionin lainsäätäjä on hyväksynyt paluuta koskevan kolmen viikon aikataulun vain kuljettajille, jotka ovat pitäneet kaksi peräkkäistä lyhennettyä viikoittaista lepoaikaa (8 artiklan 8 a kohdan toinen alakohta) ja jotka pitävät siis kolmannen työviikon jälkeen säännöllisen lepoajan korvauksena kahdesta lyhennetystä viikoittaisesta lepoajasta.
(
140
)	Puolan tasavalta viittaa myös tieinfrastruktuuriin kohdistuviin haitallisiin vaikutuksiin. Näitä väitteitä käsitellään SEUT 91 artiklan 2 kohdan rikkomista koskevia kanneperusteita koskevassa osassa tämän ratkaisuehdotuksen 281 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa.
(
141
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 48.
(
142
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 20 ja tämän ratkaisuehdotuksen 217, 229, 236 ja 260 kohta.
(
143
)	Tämä luku perustuu vertailuun, jossa verrataan yhtäältä maantieliikenteen kansainvälisen järjestön IRU:n 26.10.2018 päivättyyn avoimeen kirjeeseen sisältyvää arviota, jonka mukaan ajoneuvojen kolmen tai neljän viikon välein tapahtuvaa paluuta koskevan velvollisuuden käyttöönotto lisäisi kuorma-autojen ajokilometrejä 80–135 miljoonalla ajoneuvokilometrillä vuodessa, ja toisaalta Eurostatin tietoja, joiden mukaan vuonna 2016 tavara-ajoneuvojen liikenne oli yhteensä 135,725 miljoonaa ajoneuvokilometriä. Neuvosto huomauttaa, että kuljettajien paluuta koskeva velvollisuus ei koske ajoneuvoja vaan kuljettajia, jotka eivät välttämättä aina palaa ajoneuvon kanssa ja jotka, kuten vaikutustenarvioinnista käy ilmi (ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 122), palaavat jo nyt useimmissa tapauksissa joka kolmas tai neljäs viikko.
(
144
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, 2.3.1.1 luku.
(
145
)	Amerikkalaisen standardointielimen AASHTO:n (American Association of State Highway and Transportation Officials) kehittämä menetelmä, jolla osoitetaan ajoneuvojen vaikutus tieinfrastruktuuriin.
(
146
)	Ks. EY 74 artiklan osalta julkisasiamies Stix-Hacklin ratkaisuehdotus Espanja ja Suomi v. parlamentti ja neuvosto (C‑184/02 ja C‑223/02, EU:C:2004:194, 162 kohta).
(
147
)	Jäsenvaltioiden välisen maanteiden tavaraliikenteen maksujen määräämisestä 21.12.1989 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 4058/89 (EYVL 1989, L 390, s. 1).
(
148
)	Ks. EY 74 artiklan osalta julkisasiamies Stix-Hacklin ratkaisuehdotus Espanja ja Suomi v. parlamentti ja neuvosto (C‑184/02 ja C‑223/02, EU:C:2004:194, 163 kohta).
(
149
)	Ks. julkisasiamies Stix-Hacklin ratkaisuehdotus Espanja ja Suomi v. parlamentti ja neuvosto (C‑184/02 ja C‑223/02, EU:C:2004:194, 164 kohta).
(
150
)	Ks. SEUT 9 artiklan osalta tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 46 kohta).
(
151
)	Ks. vastaavasti julkisasiamies Stix-Hacklin ratkaisuehdotus Espanja ja Suomi v. parlamentti ja neuvosto (C‑184/02 ja C‑223/02, EU:C:2004:194, 164 kohta).
(
152
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 42 kohta.
(
153
)	Ks. analogisesti SEUT 191 artiklan 3 kohdan kanssa tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 135 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
154
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 143.
(
155
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 284 kohta.
(
156
)	Ks. tästä myös tämän ratkaisuehdotuksen 222 kohta.
(
157
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 291 ja 292 kohta.
(
158
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, erityisesti s. 60 ja 61.
(
159
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, erityisesti s. 63 ja sitä seuraavat sivut.
(
160
)	Komission 11.12.2019 antama tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle, ”Euroopan vihreän kehityksen ohjelma”, COM(2019) 640 final (jäljempänä Euroopan vihreän kehityksen ohjelma).
(
161
)	Euroopan vihreän kehityksen ohjelma, 2.1.5 kohta.
(
162
)	Eurooppa-neuvoston kokouksen päätelmät 12.12.2019, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.
(
163
)	Komission jäsen Văleanin lausuma liikkuvuuspaketti I:n lopullisesta hyväksymisestä Euroopan parlamentissa, Bryssel 9.7.2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/statement_20_1319.
(
164
)	Ks. asian C‑553/20 vastauskirjelmän 45 kohta.
(
165
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 564 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
166
)	Ks. tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 129–131 kohta). Säännös, joka on todettu SEUT 191 artiklan mukaiseksi, todetaan välttämättä myös perusoikeuskirjan 37 artiklan mukaiseksi: ks. tuomio 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, 61–64 kohta).
(
167
)	Ks. analogisesti tuomio 11.3.1992, Compagnie commerciale de l'Ouest ym. (C‑78/90–C‑83/90, EU:C:1992:118, 18 kohta).
(
168
)	Mielestäni tämän väitteen on ymmärrettävä koskevan vain velvollisuutta palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein, koska kuljettajien paluuta kolmen viikon välein koskeva velvollisuus sisältyi jo sijoittautumisasetusta koskevaan ehdotukseen, josta on tehty vaikutustenarviointi: ks. työaika-asetusta koskevan ehdotuksen 1 artiklan 5 alakohdan c alakohta ja ehdotukseen liitetyn vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa.
(
169
)	Täsmennän, etten tarkastelun tässä vaiheessa ryhdy käsittelemään lukuja, jotka liittyvät kuljettajien paluuta koskevasta velvollisuudesta aiheutuviin mahdollisiin tai todellisiin lisäpäästöihin, koska tämä ei ole tarpeen unionin ympäristöpolitiikan vastaisuuteen perustuvien väitteiden käsittelemiseksi ja koska ne on käsiteltävä arvioitaessa suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta esitettyjä väitteitä.
(
170
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 575 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
171
)	Lainsäätäjä on ottanut huomioon ainoastaan tilanteen, jossa kuljettajan paluu voitaisiin tarvittaessa järjestää samaan aikaan kuin ajoneuvon paluu sijoittautumisjäsenvaltioon: ks. asetuksen 2020/1055 johdanto-osan kahdeksas perustelukappale.
(
172
)	Ks. vastaavasti julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (Etelämantereen merellinen suojelualue) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:362, 88 kohta) ja tuomio 15.4.2021, Alankomaat v. neuvosto ja parlamentti (C‑733/19, EU:C:2021:272, 48 kohta).
(
173
)	Ks. tuomio 15.4.2021, Alankomaat v. neuvosto ja parlamentti (C‑733/19, EU:C:2021:272, 44 kohta).
(
174
)	Ks. tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 119 kohta).
(
175
)	Ks. vastaavasti tuomio 20.9.2017, Elecdey Carcelen ym. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 ja C‑221/16, EU:C:2017:705, 40 kohta).
(
176
)	Ks. tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑5/16, EU:C:2018:483, 86 kohta).
(
177
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 47 kohta.
(
178
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 197 kohta.
(
179
)	Ks. vastaavasti tuomio 13.11.1990, Fedesa ym. (C‑331/88, EU:C:1990:391, 19 ja 20 kohta) ja tuomio 17.7.1997, SAM Schiffahrt ja Stapf (C‑248/95 ja C‑249/95, EU:C:1997:377, 52, 63 ja 64 kohta).
(
180
)	Ks. vastaavasti tuomio 21.6.1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie ym. v. korkea viranomainen (13/57, EU:C:1958:10, s. 292).
(
181
)	Ks. tästä vastaavasti tuomio 13.11.1973, Werhahn Hansamühle ym. v. neuvosto ja komissio (63/72–69/72, EU:C:1973:121, 17 kohta).
(
182
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 80 kohta.
(
183
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 148–150 kohta.
(
184
)	Tuomio 13.11.1990, Fedesa ym. (C‑331/88, EU:C:1990:391, 20 kohta).
(
185
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 90 kohta.
(
186
)	Ks. tämän vaikutustenarvioinnin s. 18.
(
187
)	Kuorma-autojen turvallisia pysäköintipaikkoja koskevan tutkimuksen loppukertomus (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), s. 8 ja 18–20.
(
188
)	Unionin suuntaviivoista Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi ja päätöksen N:o 661/2010/EU kumoamisesta 11.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1315/2013 (EUVL 2013, L 348, s. 1; jäljempänä TEN-T-asetus).
(
189
)	Tämän säännöksen 3 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Kaikki sertifioidut pysäköintialueet voivat ilmoittaa, että ne on sertifioitu unionin standardien ja menettelyjen mukaisesti. Jäsenvaltioiden on kannustettava kaupallisille tienkäyttäjille tarkoitettujen pysäköintialueiden luomista [TEN-T-asetuksen] 39 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti.” Tämän säännöksen 4 kohdan mukaan ”komissio esittää viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2024 Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen kuljettajille sopivien lepotilojen ja turvattujen pysäköintialueiden saatavuudesta sekä 2 kohdassa tarkoitettujen delegoitujen säädösten mukaisesti sertifioitujen turvallisten pysäköintialueiden kehittämisestä. Kertomuksessa voidaan luetella toimenpiteet turvallisten pysäköintialueiden määrän ja laadun parantamiseksi.”
(
190
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 64.
(
191
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 70.
(
192
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 18.
(
193
)	Tuomio 20.12.2017 (C‑102/16, EU:C:2017:1012; jäljempänä tuomio Vaditrans).
(
194
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 46.
(
195
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 18.
(
196
)	Asetuksen N:o 561/2006 4 artiklan g alakohdan mukaan tässä asetuksessa ”vuorokautisella lepoajalla” tarkoitetaan ”vuorokautista aikaa, jonka kuljettaja saa käyttää haluamallaan tavalla ja joka käsittää ’säännöllisen vuorokautisen lepoajan’ ja ’lyhennetyn vuorokautisen lepoajan’”. Tämän säännöksen ensimmäisen luetelmakohdan mukaan ”’säännöllisellä vuorokautisella lepoajalla’ tarkoitetaan yhtäjaksoista, vähintään 11 tuntia kestävää vapaa-aikaa. Tämä säännöllinen vuorokautinen lepoaika voidaan vaihtoehtoisesti pitää kahdessa osassa, joista ensimmäisen on kestettävä yhtäjaksoisesti vähintään kolme tuntia ja jälkimmäisen on kestettävä yhtäjaksoisesti vähintään yhdeksän tuntia”. Kyseisen säännöksen toisen luetelmakohdan mukaan ”’lyhennetyllä vuorokautisella lepoajalla’ tarkoitetaan yhtäjaksoista vapaa-aikaa, joka kestää vähintään yhdeksän tuntia mutta vähemmän kuin 11 tuntia”.
(
197
)	Asetuksen N:o 561/2006 4 artiklan h alakohdan mukaan tässä asetuksessa ”viikoittaisella lepoajalla” tarkoitetaan ”viikoittaista aikaa, jonka kuljettaja saa käyttää haluamallaan tavalla ja joka käsittää ’säännöllisen viikoittaisen lepoajan’ ja ’lyhennetyn viikoittaisen lepoajan’”. Tämän säännöksen ensimmäisen luetelmakohdan mukaan ”’säännöllisellä viikoittaisella lepoajalla’ tarkoitetaan yhtäjaksoista, vähintään 45 tuntia kestävää vapaa-aikaa”. Kyseisen säännöksen toisen luetelmakohdan mukaan ”’lyhennetyllä viikoittaisella lepoajalla’ tarkoitetaan yhtäjaksoista vähemmän kuin 45 tuntia kestävää vapaa-aikaa, joka voidaan ottaen huomioon 8 artiklan 6 kohdassa säädetyt edellytykset lyhentää vähintään 24 peräkkäiseksi tunniksi”.
(
198
)	Tuomio Vaditrans (31, 32 ja 48 kohta).
(
199
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 42 kohta.
(
200
)	Asetuksen 2020/1054 johdanto-osan 13 perustelukappaleessa todetaan, että ”sosiaalisen kehityksen edistämiseksi on aiheellista täsmentää, missä viikoittaiset lepoajat voidaan pitää, varmistaen että kuljettajille tarjotaan asianmukaiset olot lepoa varten. Majoituksen laadulla on erityisen suuri merkitys viikoittaisilla lepoajoilla, jotka kuljettajan olisi vietettävä poissa ajoneuvon ohjaamosta työnantajana olevan kuljetusyrityksen kustantamassa soveltuvassa majoituspaikassa. Jotta voidaan taata kuljettajien hyvät työolot ja turvallisuus, on aiheellista selventää vaatimusta siitä, että kuljettajille on tarjottava laadukas ja kullekin sukupuolelle sopiva majoituspaikka heidän säännöllisiä viikoittaisia lepoaikojaan varten, jos lepoaika vietetään poissa kotoa.”
(
201
)	Tuomio Vaditrans (31, 32 ja 48 kohta).
(
202
)	Tuomio Vaditrans (43 kohta).
(
203
)	Tuomio Vaditrans (44 kohta).
(
204
)	Tuomio Vaditrans (45 kohta).
(
205
)	Tuomio Vaditrans (46 ja 47 kohta).
(
206
)	Tuomio Vaditrans (44 kohta).
(
207
)	Tuomio Vaditrans (44 kohta).
(
208
)	Tuomio Vaditrans (44 ja 45 kohta).
(
209
)	Tuomio Vaditrans (42 kohta).
(
210
)	Tuomio Vaditrans (44 kohta). Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 379 kohta. Ks. myös määräys 13.4.2021, Liettua v. parlamentti ja neuvosto (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, 38 kohta).
(
211
)	Ks. asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 6 kohta, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1054.
(
212
)	Tämän säännöksen mukaan asetuksen N:o 561/2006 19 artiklan 1 kohta korvataan seuraavasti: ”1. Jäsenvaltioiden on vahvistettava tämän asetuksen – – rikkomiseen sovellettavia seuraamuksia koskevat säännöt sekä toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet niiden täytäntöönpanon varmistamiseksi. Kyseisten seuraamusten on oltava vaikuttavia ja oikeasuhteisia rikkomusten vakavuuteen nähden – – direktiivin 2006/22/EY liitteen III mukaisesti – –. Tämän asetuksen ja – – rikkominen ei saa johtaa useampaan kuin yhteen seuraamukseen tai menettelyyn. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava kyseisistä säännöistä ja toimenpiteistä sekä niiden oikeasuhteisuuden arvioimiseen kansallisella tasolla valituista menetelmistä ja kriteereistä komissiolle. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava niihin vaikuttavista myöhemmistä muutoksista viipymättä. Komissio ilmoittaa kyseisistä säännöistä ja toimenpiteistä sekä niihin tehdyistä muutoksista jäsenvaltioille. Komissio varmistaa, että nämä tiedot julkaistaan kaikilla unionin virallisilla kielillä erityisellä julkisella verkkosivustolla, jolla esitetään yksityiskohtaiset tiedot tällaisista jäsenvaltioissa sovellettavista seuraamuksista.”
(
213
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 11 kohdassa mainittu ehdotus työaika-asetukseksi, 1 artiklan 5 kohdan c alakohta.
(
214
)	Ks. mm. tuomio 20.12.2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C‑516/16, EU:C:2017:1011, 88 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
215
)	Kuljettajan käsite määritellään asetuksen N:o 561/2006 4 artiklan c alakohdassa.
(
216
)	Tuomio Vaditrans (44 kohta). Ks. myös tämän ratkaisuehdotuksen 379 kohta. Ks. myös määräys 13.4.2021, Liettua v. parlamentti ja neuvosto (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, 38 kohta).
(
217
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 80 kohta.
(
218
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, s. 39.
(
219
)	Asetuksen N:o 165/2014 3 artiklan 4 kohdan, luettuna yhdessä täytäntöönpanoasetuksen 2016/799 6 artiklan kolmannen virkkeen kanssa, mukaan muussa jäsenvaltiossa kuin rekisteröintijäsenvaltiossaan toimiviin ajoneuvoihin oli alun perin asennettava älykäs ajopiirturi, josta säädetään asetuksen N:o 165/2014 8–10 artiklassa, 15 vuoden kuluttua siitä, kun 15.6.2019 tulivat voimaan kyseisen täytäntöönpanoasetuksen liitteessä IC vahvistetut näitä ajopiirtureita koskevat yksityiskohtaiset säännöt, eli viimeistään 15.6.2034.
(
220
)	Täytäntöönpanoasetuksen 2016/799 muuttamisesta 16.7.2021 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2021/1228 (EUVL 2021, L 273, s. 1).
(
221
)	Täytäntöönpanoasetuksen 2016/799 muuttamisesta 16.5.2023 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2023/980 (EUVL 2023, L 134, s. 28).
(
222
)	Komissio, ”Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph”, 2018, s. 9.
(
223
)	Euroopan parlamentti (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Älykkäiden ajopiirtureiden jälkiasennus vuoteen 2020 mennessä: kustannukset ja hyödyt), 2.2.2018 (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU%282018 %29615643), s. 7.
(
224
)	Ks. komission 4.10.2018 neuvostolle osoittama kirje, asiassa C‑551/20 esitetty liite B4.
(
225
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 219.
(
226
)	Tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 153 kohta) ja tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑5/16, EU:C:2018:483, 100 ja 110 kohta).
(
227
)	Tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 153 kohta) ja tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑5/16, EU:C:2018:483, 111 kohta).
(
228
)	Tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑5/16, EU:C:2018:483, 112 kohta).
(
229
)	Tuomio 20.12.2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
230
)	Ks. vastaavasti tuomio 20.12.2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
231
)	Ks. mm. tuomio 8.9.2022, Ministerstvo životního prostředí (Hyasinttiarat) (C‑659/20, EU:C:2022:642, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
232
)	Ks. vastaavasti tuomio 20.9.1988, Espanja v. neuvosto (203/86, EU:C:1988:420, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
233
)	Tässä artiklassa säädetään poikkeuksina 1 artiklan 15 alakohta ja 2 artiklan 12 alakohta, joita sovelletaan vasta 31.12.2024 alkaen. Nämä kaksi säännöstä eivät ole käsiteltävissä asioissa nostettujen kanteiden kohteena.
(
234
)	Näiden kahden toimielimen mukaan ainoastaan tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä alaviitteessä mainittujen kahden säännöksen osalta lykättyä päivämäärää aikaistettaisiin koko asetuksen voimaantulopäiväksi.
(
235
)	Määräys 13.4.2021, Liettua v. parlamentti ja neuvosto (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, 31 kohta).
(
236
)	Tuomio Vaditrans (44 kohta).
(
237
)	Ks. mm. tuomio 15.7.2021, komissio v. Landesbank Baden-Württemberg ja SRB (C‑584/20 P ja C‑621/20 P, EU:C:2021:601, 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
238
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 394 kohta.
(
239
)	Ks. tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 73–75 kohta)
(
240
)	Ks. tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 76 kohta).
(
241
)	Tässä säännöksessä, joka koskee maantieliikenteen harjoittajan ammatin harjoittamista koskevia vaatimuksia, säädetään, että ”yrityksellä, joka harjoittaa maantieliikenteen harjoittajan ammattia, on oltava – – tosiasiallinen ja pysyvä toimipaikka jossain jäsenvaltiossa”.
(
242
)	Bulgarian tasavalta vetoaa tähän kanneperusteeseen asiassa C‑545/20 sekä asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdan että 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan osalta. Prosessiekonomisista syistä tarkastelen sitä vain tässä yhteydessä, koska asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohtaa koskevan tarkasteluni johtopäätökset koskevat soveltuvin osin kyseisen asetuksen 2 artiklan 4 alakohdan a alakohtaa.
(
243
)	Tuomio 16.7.1992, parlamentti v. neuvosto (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
244
)	Tuomio 16.7.1992, parlamentti v. neuvosto (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
245
)	COM(2018) 51 final, 31.1.2018.
(
246
)	Kyproksen tasavalta ei ole asiassa C‑549/20 nostamassaan kanteessa riitauttanut asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohtaa, joten sen kanneperuste, joka koskee SEUT 91 artiklan 1 kohtaan perustuvien olennaisten menettelymääräysten rikkomista, kohdistuu yksinomaan velvollisuuteen palauttaa ajoneuvot kahdeksan viikon välein.
(
247
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 10 kohta.
(
248
)	EUVL 2018, C 197, s. 38.
(
249
)	EUVL 2018, C 176, s. 57.
(
250
)	Ks. alueiden komitea, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, saatavilla osoitteessa https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf.
(
251
)	Ks. alueiden komitean työjärjestyksen (EUVL 2014, L 65, s. 41, sellaisena kuin sitä sovelletaan asetuksen 2020/1055 voimaantuloajankohtana) 56 ja 57 artikla.
(
252
)	Ks. alueiden komitean työjärjestyksen, sellaisena kuin sitä sovelletaan asetuksen 2020/1055 voimaantuloajankohtana, 59 artikla.
(
253
)	Tuomio 16.7.1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
254
)	Tuomio 5.7.1995 (C‑21/94, EU:C:1995:220).
(
255
)	Tuomio 5.7.1995, parlamentti v. neuvosto (C‑21/94, EU:C:1995:220, 17 ja 18 kohta).
(
256
)	Ks. määräys 17.3.2004, komissio v. neuvosto (C‑176/03, EU:C:2004:158, 9–11 kohta).
(
257
)	Ks. talous- ja sosiaalikomitean 18.1.2018 antaman lausunnon 1.1 kohta.
(
258
)	Ks. talous- ja sosiaalikomitean 18.1.2018 antaman lausunnon 1.4 ja 3.2 kohta.
(
259
)	Ks. talous- ja sosiaalikomitean 18.1.2018 antaman lausunnon 1.6 kohta.
(
260
)	Ks. talous- ja sosiaalikomitean 18.1.2018 antaman lausunnon 5.2 kohta.
(
261
)	Ks. talous- ja sosiaalikomitean 18.1.2018 antaman lausunnon 5.2 kohta.
(
262
)	Ks. talous- ja sosiaalikomitean 18.1.2018 antaman lausunnon 5.2 kohta.
(
263
)	Ks. mm. alueiden komitean 1.2.2018 antaman lausunnon 6–8 kohta.
(
264
)	Ks. alueiden komitean 1.2.2018 antaman lausunnon 9 kohta.
(
265
)	Ks. analogisesti tuomio 5.7.1995, parlamentti v. neuvosto (C‑21/94, EU:C:1995:220, 27 kohta). Tilanne olisi toinen, jos lainsäädäntömenettelyn aikana lisättäisiin oikeusperusta, jonka johdosta olisi täysin perusteltua kuulla talous- ja sosiaalikomiteaa uudelleen, kuten tehtiin annettaessa terveysteknologian arvioinnista ja direktiivin 2011/24/EU muuttamisesta 15.12.2021 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/2282 (EUVL 2021, L 458, s. 1), kuten Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta ovat tuoneet esille. Ks. tämän komitean kyseisessä lainsäädäntömenettelyssä antamat kaksi lausuntoa: EUVL 2018, C 283, s. 38 ja EUVL 2021, C 286, s. 95.
(
266
)	Ks. tästä Eurooppa-neuvoston päätelmät 12.12.2019 (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).
(
267
)	Euroopan vihreän kehityksen ohjelma, 2.1.5 kohta.
(
268
)	Puitteiden vahvistamisesta ilmastoneutraaliuden saavuttamiseksi sekä asetusten (EY) N:o 401/2009 ja (EU) 2018/1999 muuttamisesta 30.6.2021 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (eurooppalainen ilmastolaki) (EUVL 2021, L 243, s. 1).
(
269
)	Ks. komission tiedonanto Euroopan parlamentille Euroopan unioin toiminnasta tehdyn sopimuksen 294 artiklan 6 kohdan mukaisesti neuvoston kannoista asetuksen antamiseksi asetusten (EY) N:o 1071/2009, (EY) N:o 1072/2009 ja (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta niiden mukauttamiseksi maantieliikenteen alan kehitykseen, asetuksen antamiseksi asetuksen (EY) N:o 561/2006 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse päivittäistä ja viikoittaista enimmäisajoaikaa, vähimmäistaukoja sekä päivittäisiä ja viikoittaisia lepoaikoja koskevista vähimmäisvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 165/2014 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse ajopiirtureilla tapahtuvasta paikannuksesta sekä direktiivin antamiseksi direktiiviä 96/71/EY ja direktiiviä 2014/67/EU koskevien erityisten sääntöjen vahvistamisesta siltä osin kuin on kyse maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon ja direktiivin 2006/22/EY muuttamisesta valvontavaatimusten osalta sekä asetuksen (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta (COM(2020) 151 final).
(
270
)	Liikkuvuuspaketti I – Tieliikenne – Komission lausuma (EUVL 2020, C 252, s. 1).
(
271
)	Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009, Final report (säännöksen vaikutustenarviointi asetuksen (EY) N:o 1071/2009 ja asetuksen (EY) N:o 1072/2009 tarkistuksen yhteydessä, loppukertomus), MOVE/C1/SER/2050-557/SI2.830443 (jäljempänä vuoden 2021 Ricardo-tutkimus).
(
272
)	Liettuan tasavallan mukaan nämä jäsenvaltiot ovat Liettua, Puola, Unkari, Bulgaria, Romania, Latvia ja Viro. Liettuan tasavalta väittää, että näiden seitsemän jäsenvaltion raskaiden tavarankuljetusajoneuvojen hiilidioksidipäästöt lisääntyvät 3,2 miljoonalla tonnilla vuodessa ja että 570000 kuormaamatonta raskasta tavarankuljetusajoneuvoa joutuu palaamaan asemapaikkaansa kahdeksan viikon välein, mikä tarkoittaa 780 miljoonaa tyhjänä ajettua kilometriä ja 188 miljoonaa litraa tarpeettomasti kulutettua polttoainetta joka vuosi. Liettuan tasavalta tukeutuu tässä sivustolla www.trans.info julkaistussa artikkelissa esitettyihin lukuihin.
(
273
)	Sitovista vuotuisista kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksistä jäsenvaltioissa vuosina 2021–2030, joilla edistetään ilmastotoimia Pariisin sopimuksen sitoumusten täyttämiseksi, sekä asetuksen (EU) N:o 525/2013 muuttamisesta 30.5.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2018, L 156, s. 26).
(
274
)	Ks. ensimmäisestä toimenpidekokonaisuudesta tehdystä neuvoston ja parlamentin välisestä lisäsopimuksesta annetut komission ja jäsenvaltioiden lausumat, jotka on toistettu 11.2.2020 päivätyssä neuvoston asiakirjassa (ST 5424 2020 ADD 4, s. 2).
(
275
)	Maltan tasavalta tukeutuu tässä ennusteisiin sen unionin lainsäädännön vaikutuksista, joka oli voimassa, kun komissio antoi 28.11.2018 tiedonannon ”Puhdas maapallo kaikille, eurooppalainen visio kukoistavasta, nykyaikaisesta, kilpailukykyisestä ja ilmastoneutraalista taloudesta” (COM(2018) 773 final, s. 5 ja 6).
(
276
)	Jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 19.11.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2008, L 312, s. 3).
(
277
)	Puolan tasavalta viittaa tässä 10.9.2019 annettuun tuomioon Puola v. komissio (T‑883/16, EU:T:2019:567, 77 ja 78 kohta).
(
278
)	Ks. asiassa C‑554/20, Puola v. parlamentti ja neuvosto, esitetyn vastauskirjelmän 48 kohta.
(
279
)	Maltan tasavallan väitteitä, jotka koskevat SEUT 91 artiklan 2 kohtaa yhdessä SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan kanssa, ei käsitellä tässä osassa.
(
280
)	Ks. tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 129–131 kohta). Säännös, joka on todettu SEUT 191 artiklan mukaiseksi, todetaan välttämättä myös perusoikeuskirjan 37 artiklan mukaiseksi: ks. tuomio 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, 61–64 kohta).
(
281
)	Mm. sen asiassa C‑542/20 esittämän vastauskirjelmän 30 kohdassa.
(
282
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 304 kohta.
(
283
)	Ks. analogisesti tuomio 23.11.1999, Portugali v. neuvosto (C‑149/96, EU:C:1999:574, 86 kohta). Ks. myös tuomio 26.6.2019, Craeynest ym. (C‑723/17, EU:C:2019:533, 33 kohta).
(
284
)	Ks. analogisesti tuomio 11.3.1992, Compagnie commerciale de l'Ouest ym. (C‑78/90–C‑83/90, EU:C:1992:118, 18 kohta).
(
285
)	Julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotus Itävalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑161/04, EU:C:2006:66, 59 ja 60 kohta).
(
286
)	Ks. asian poistamista rekisteristä koskeva määräys 6.9.2006, Itävalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑161/04, EU:C:2006:512).
(
287
)	Ks. mm. tuomio 13.9.2005, komissio v. neuvosto (C‑176/03, EU:C:2005:542, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 15.11.2005, komissio v. Itävalta (C‑320/03, EU:C:2005:684, 72 kohta); tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 91 kohta); tuomio 16.7.2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, 29 kohta) ja tuomio 21.12.2011, komissio v. Itävalta (C‑28/09, EU:C:2011:854, 120 kohta).
(
288
)	Ks. mm. tuomio 13.9.2005, komissio v. neuvosto (C‑176/03, EU:C:2005:542, 42 kohta); tuomio 15.11.2005, komissio v. Itävalta (C‑320/03, EU:C:2005:684, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 21.12.2011, komissio v. Itävalta (C‑28/09, EU:C:2011:854, 121 kohta).
(
289
)	Ks. tuomio 16.7.2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, 29 kohta).
(
290
)	Ks. tuomio 15.4.2021, Alankomaat v. neuvosto ja parlamentti (C‑733/19, EU:C:2021:272, 46 kohta).
(
291
)	Tuomio 22.9.2020, Itävalta v. komissio (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, 42 ja 100 kohta). SEUT 11 artiklan osalta unionin tuomioistuin on todennut, että ”unionin on noudatettava tätä määräystä käyttäessään toimivaltaansa” (tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merellinen suojelualue) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 101 kohta)), täsmentämättä kuitenkaan tarkemmin lainsäätäjälle tältä osin kuuluvia velvoitteita.
(
292
)	Ks. siitä, mitä SEUT 11 artiklassa ei määrätä, tuomio 15.4.2021, Alankomaat v. neuvosto ja parlamentti (C‑733/19, EU:C:2021:272, 49 kohta).
(
293
)	Jos ollaan aivan tarkkoja, tämän kolmannen osan otsikko koskee unionin sisäisiä politiikkoja ja toimia.
(
294
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 308 kohta.
(
295
)	Ks. esim. tuomio 15.4.2021, Alankomaat v. neuvosto ja parlamentti (C‑733/19, EU:C:2021:272, 50 kohta).
(
296
)	Täsmennän, etten ryhdy tarkastelun tässä vaiheessa arvioimaan käytyä keskustelua luvuista, jotka liittyvät palauttamisvelvollisuudesta aiheutuviin mahdollisiin tai todellisiin lisäpäästöihin, koska tämä ei ole tarpeen unionin ympäristöpolitiikan noudattamatta jättämistä koskevien väitteiden käsittelemiseksi ja koska siihen on tarvittaessa otettava kantaa tarkasteltaessa suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskevia väitteitä.
(
297
)	Ks. asetuksen 2018/842 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale. Ks. unionin lainsäätäjän tavoitteista liikenteen alalla kyseisen asetuksen johdanto-osan 12 perustelukappale.
(
298
)	Ilmassa olevasta arseenista, kadmiumista, elohopeasta, nikkelistä ja polysyklisistä aromaattisista hiilivedyistä 15.12.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2005, L 23, s. 3), sellaisena kuin se on muutettuna 11.3.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 219/2009 (EUVL 2009, L 87, s. 109) ja 28.8.2015 annetulla komission direktiivillä (EU) 2015/1480 (EUVL 2015, L 226, s. 4) (jäljempänä direktiivi 2004/107).
(
299
)	Ks. direktiivin 2004/107 3 artiklan 1 kohta.
(
300
)	Ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2008, L 152, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 28.8.2015 annetulla komission direktiivillä (EU) 2015/1480 (EUVL 2015, L 226, s. 4) (jäljempänä direktiivi 2008/50).
(
301
)	Ks. direktiivin 2008/50 1 artikla.
(
302
)	Muutettu viimeksi 30.5.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2018/851 (EUVL 2018, L 150, s. 109).
(
303
)	Ks. direktiivin 2008/98, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 208/851, 1 artikla.
(
304
)	EYVL 1999, L 187, s. 42.
(
305
)	Direktiivin 1999/62 muuttamisesta 27.9.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2011, L 269, s. 1).
(
306
)	Ks. direktiivin 2011/76 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale.
(
307
)	Ks. direktiivin 2011/76 johdanto-osan toinen perustelukappale.
(
308
)	Ks. direktiivin 2011/76 johdanto-osan kolmas perustelukappale.
(
309
)	Ks. direktiivin 2011/76 johdanto-osan seitsemäs perustelukappale.
(
310
)	Hiilidioksidipäästönormien asettamisesta uusille henkilöautoille ja uusille kevyille hyötyajoneuvoille ja asetusten (EY) N:o 443/2009 ja (EU) N:o 510/2011 kumoamisesta 17.4.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2019, L 111, s. 13).
(
311
)	Hiilidioksidipäästönormien asettamisesta uusille raskaille hyötyajoneuvoille ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 595/2009 ja (EU) 2018/956 sekä neuvoston direktiivin 96/53/EY muuttamisesta 20.6.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2019, L 198, s. 202). Ks. myös näiden ajoneuvojen energiatehokkuuden parantamisen osalta asetuksen (EU) N:o 1230/2012 muuttamisesta siltä osin kuin kyse on tiettyjä pidennetyillä ohjaamoilla varustettuja moottoriajoneuvoja ja moottoriajoneuvoihin ja niiden perävaunuihin tarkoitettuja aerodynaamisia laitteita ja varusteita koskevista tyyppihyväksyntävaatimuksista 31.10.2019 annettu komission asetus (EU) 2019/1892 (EUVL 2019, L 291, s. 17), erityisesti sen johdanto-osan kuudes perustelukappale.
(
312
)	Ks. puhtaiden ja energiatehokkaiden tieliikenteen moottoriajoneuvojen edistämisestä 23.4.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/33/EY (EUVL 2009, L 120, s. 5), sellaisena kuin se on muutettuna 20.6.2019 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2019/1161 (EUVL 2019, L 1888, s. 116).
(
313
)	Renkaiden merkitsemisestä polttoainetaloudellisuuden ja muiden ominaisuuksien osalta, asetuksen (EU) 2017/1369 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1222/2009 kumoamisesta 25.5.2020 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2020, L 177, s. 1).
(
314
)	Ks. asetuksen 2020/740 johdanto-osan neljäs perustelukappale.
(
315
)	Ks. asetuksen 2020/1055 johdanto-osan kuudes perustelukappale.
(
316
)	Ks. asetuksen 2020/1055 johdanto-osan kuudes perustelukappale.
(
317
)	Ks. asetuksen 2020/1055 johdanto-osan kuudes perustelukappale.
(
318
)	Ks. EY:n perustamissopimuksen 130 R ja 130 S artiklan osalta tuomio 24.11.1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, 26 kohta) ja julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (Etelämantereen merellinen suojelualue) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:362, 88 kohta).
(
319
)	Ks. analogisesti tuomio 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, 46 kohta) ja tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 50 kohta).
(
320
)	Ks. tuomio 18.7.2013, Schindler Holding ym. v. komissio (C‑501/11 P, EU:C:2013:522, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 80 kohta).
(
321
)	Ks. tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto (C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, 221 kohta).
(
322
)	Ks. SEUT 192 artiklan 1 kohta.
(
323
)	Tämän määräyksen mukaan toimenpiteet, jotka vaikuttavat merkittävästi jäsenvaltion valintaan eri energianlähteiden välillä ja jäsenvaltion energiahuollon yleiseen rakenteeseen, on toteutettava yksimielisesti.
(
324
)	Ks. vastaavasti julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus komissio v. neuvosto (Etelämantereen merellinen suojelualue) (C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:362, 88 kohta) ja tuomio 15.4.2021, Alankomaat v. neuvosto ja parlamentti (C‑733/19, EU:C:2021:272, 48 kohta).
(
325
)	Unkari vetoaa ennalta varautumisen periaatteeseen, joka on yleinen oikeusperiaate ja jonka se väittää johtuvan yleisesti SEUT 11 artiklasta, SEUT 168 artiklan 1 kohdasta, SEUT 169 artiklan 1 ja 2 kohdasta ja SEUT 191 artiklan 1 ja 2 kohdasta. En siksi tarkastele erikseen SEUT 168 ja SEUT 169 artiklaa.
(
326
)	Ks. tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
327
)	Ks. tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
328
)	Ks. tuomio 1.10.2019, Blaise ym. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 50 kohta).
(
329
)	Ks. tuomio 9.6.2016, Pesce ym. (C‑78/16 ja C‑79/16, EU:C:2016:428, 50 kohta).
(
330
)	Ks. tuomio 12.7.2005, Alliance for Natural Health ym. (C‑154/04 ja C‑155/04, EU:C:2005:449, 68 kohta).
(
331
)	Bulgarian tasavallan ja Kyproksen tasavallan väitteet ovat jonkin verran muuttuneet kirjallisen menettelyn kuluessa (ks. asiassa C‑545/20 esitetyn vastauskirjelmän 8 kohta ja asiassa C‑549/20 esitetyn vastauskirjelmän 10 kohta).
(
332
)	EUVL 2016, L 282, s. 1.
(
333
)	Ks. Pariisin sopimuksen 2 artiklan 1 kappaleen a kohta.
(
334
)	Ks. tuomio 21.12.2011, Air Transport Association of America ym. (C‑366/10, EU:C:2011:864, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 11.4.2013, HK Danmark (C‑335/11 ja C‑337/11, EU:C:2013:222, 28 kohta); tuomio 18.3.2014, Z. (C‑363/12, EU:C:2014:159, 71 kohta); tuomio 13.1.2015, neuvosto ym. v. Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, 52 kohta); tuomio 13.1.2015, neuvosto ja komissio v. Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P ja C‑405/12 P, EU:C:2015:5, 44 kohta); tuomio 8.9.2020, Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677, 62 kohta) ja tuomio 3.12.2020, Région de Bruxelles-Capitale v. komissio (C‑352/19 P, EU:C:2020:978, 25 kohta).
(
335
)	Pariisin sopimus tuli voimaan 4.11.2016.
(
336
)	Ks. tuomio 13.1.2015, neuvosto ym. v. Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
337
)	Ks. tuomio 21.12.2011, Air Transport Association of America ym. (C‑366/10, EU:C:2011:864, 52–55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
338
)	Ks. päätöksen 2016/1841 johdanto-osan neljäs perustelukappale.
(
339
)	Ks. päätökseen 2016/1841 liitetyn Pariisin sopimuksen 2 artiklan 1 kappale.
(
340
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 575 kohta.
(
341
)	Ks. päätökseen 2016/1841 liitetyn Pariisin sopimuksen 2 artiklan 1 kappaleen c kohta.
(
342
)	Ks. päätökseen 2016/1841 liitetyn Pariisin sopimuksen 2 artiklan 2 kappale.
(
343
)	Päätökseen 2016/1841 liitetyn Pariisin sopimuksen 3 artikla.
(
344
)	Päätökseen 2016/1841 liitetyn Pariisin sopimuksen 4 artiklan 1 kappale.
(
345
)	Päätökseen 2016/1841 liitetyn Pariisin sopimuksen 4 artiklan 2 kappale.
(
346
)	Nämä perusteet ovat suhteellisen samankaltaiset kuin ne, jotka unionin tuomioistuin hyväksyi katsoessaan, ettei Kioton pöytäkirjaan voida vedota pätevyyden arviointia koskevan ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä: ks. tuomio 21.12.2011, Air Transport Association of America ym. (C‑366/10, EU:C:2011:864, 73–78 kohta).
(
347
)	Ks. tuomio 15.4.2021, Alankomaat v. neuvosto ja parlamentti (C‑733/19, EU:C:2021:272, 44 kohta).
(
348
)	Ks. tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 119 kohta).
(
349
)	Ks. vastaavasti tuomio 20.9.2017, Elecdey Carcelen ym. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 ja C‑221/16, EU:C:2017:705, 40 kohta).
(
350
)	Ks. tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑5/16, EU:C:2018:483, 86 kohta).
(
351
)	Ks. komission jäsen Văleanin 9.7.2020 lausuma liikkuvuuspaketti I:n lopullisesta hyväksymisestä Euroopan parlamentissa, toinen kappale.
(
352
)	Nämä jäsenvaltiot ovat Saksa, Ranska, Yhdistynyt kuningaskunta, Espanja, Italia, Alankomaat ja Belgia.
(
353
)	Valkoinen kirja ”Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma – Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää” (KOM(2011) 144 lopullinen, 28.3.2011).
(
354
)	Tuomio 13.11.1990 (C‑331/88, EU:C:1990:391).
(
355
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 667 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
356
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 597 kohta.
(
357
)	Ks. asiassa C‑547/20 esitetyn kannekirjelmän 131 kohta.
(
358
)	Ks. asetuksen N:o 1071/2009 2 artiklan 4 alakohta.
(
359
)	Ks. asetuksen 2020/1055 johdanto-osan kahdeksas perustelukappale.
(
360
)	Muilta osin Liettuan tasavalta ei ole täsmentänyt, millä liittymissopimuksen määräyksellä sen mukaan varmistetaan, että kaikki rajoitukset, jotka koskevat liettualaisten liikenteenharjoittajien vapautta tarjota palveluja muissa jäsenvaltioissa, poistetaan viiden vuoden kuluessa. Kuten parlamentti aivan oikein toteaa, tässä liittymissopimuksessa ei määrätä, että Liettuaan sovellettaisiin poikkeusjärjestelmää ja että se olisi vapautettu liikenteen alaa koskevan johdetun oikeuden soveltamisesta. Lisään vielä, että jo ajankohtana, jona Liettuan tasavalta liittyi unioniin, EY 71 artiklan 1 kohdassa korostettiin erityisesti liikenteen erityispiirteitä sekä muiden kuin jäsenvaltiossa asuvien liikenteenharjoittajien erilaista kohtelua.
(
361
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 584 kohta.
(
362
)	Tuomio 17.7.1997, SAM Schiffahrt ja Stapf (C‑248/95 ja C‑249/95, EU:C:1997:377, 55 kohta).
(
363
)	Ks. tuomio 26.9.2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, 47 kohta).
(
364
)	Vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevassa osassa viitattiin jo tällaiseen epäsymmetriaan siinä tapauksessa, että sijoittautumista koskevia kriteerejä tiukennetaan (ks. osa 1/2, s. 37).
(
365
)	Ks. tuomio 13.11.1990, Fedesa ym. (C‑331/88, EU:C:1990:391, 19 ja 20 kohta).
(
366
)	Sitä, onko säännöstön mukauttaminen kehitykseen asiayhteydessä, jossa sen vaikutukset ilmenevät, oikeutettua, ei voida kyseenalaistaa. Näin ollen on selvää, että kun liikennemarkkinoille tulee toteutuneiden unionin laajentumisten seurauksena yrityksiä jäsenvaltioista, joissa ovat käytössä hyvin erilaiset työehdot ja ‑olot kuin muissa jäsenvaltioissa, saatetaan edellyttää unionin lainsäätäjän toimia sen harkinnan mukaan (ks. tuomio 8.12.2020, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑626/18, EU:C:2020:1000, 67 kohta). Ks. siitä, että huomioon on otettava kaikkien unionin jäsenvaltioiden tilanne, mm. tuomio 29.5.2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen ym. (C‑426/16, EU:C:2018:335, 74 kohta).
(
367
)	Tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 128 kohta).
(
368
)	Ks. näistä kahdesta luokasta esitetty määritelmä vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevassa osassa, osa 1/2, s. 1, alaviite 3.
(
369
)	Ks. vuoden 2021 Ricardo-tutkimus, s. XI ja 91.
(
370
)	Ks. vuoden 2021 Ricardo-tutkimus, s. XI ja 91.
(
371
)	Ks. vuoden 2021 Ricardo-tutkimus, s. 6.
(
372
)	Neuvoston ja parlamentin mukaan tämä väite, sellaisena kuin Liettuan tasavalta on esittänyt sen asiassa C‑542/20, on jätettävä tutkimatta, koska se on esitetty vasta vastauskirjelmän vaiheessa. Vaikka sitä ei otettaisi tutkittavaksi, unionin tuomioistuimen pitäisi tutkia samankaltainen väite, koska myös Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta ovat esittäneet sen.
(
373
)	Ks. analogisesti tuomio 13.11.1990, Fedesa ym. (C‑331/88, EU:C:1990:391, 20 kohta).
(
374
)	Ks. asiassa C‑542/20 esitetty kannekirjelmä, erityisesti kanneperuste, joka koskee tavallisen lainsäätämisjärjestyksen perusteetonta noudattamatta jättämistä vaikutustenarvioinnin puuttumisen vuoksi.
(
375
)	Vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2.
(
376
)	IRU, ”Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 26.10.2018.
(
377
)	Asiassa C‑551/20 esitetyn kannekirjelmän liite 9.
(
378
)	Maltan tasavalta viittaa tässä komission jäsen Văleanin lausumaan.
(
379
)	Puolan tasavalta mainitsee tässä 3.12.2019 annetun tuomion Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 85 kohta).
(
380
)	Tuomio 3.12.2019 (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
381
)	Vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, s. 37.
(
382
)	Vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, s. 49.
(
383
)	Vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, s. 20 ja 21.
(
384
)	Neuvosto esittää rinnastuksen 4.5.2016 annetun tuomion Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, 66 kohta) kanssa.
(
385
)	Neuvoston mukaan tämä oli vastaus 7.6.2018 annettuun Euroopan parlamentin kertomukseen sijoittautumisasetusta koskevasta ehdotuksesta. Tässä kertomuksessa viitattiin kaikkien ajoneuvojen osalta velvollisuuteen suorittaa kolmen viikon välein vähintään yksi tavaroiden kuormaaminen tai purkaminen sijoittautumisjäsenvaltiossa (ks. kertomuksen A8-0204/2018 muutos 18).
(
386
)	IRU, ”Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 26.10.2016.
(
387
)	Klaus, P., Mobility Package I – Impact on the European road transport system (ks. mm. neuvoston asiassa C‑542/20 esittämän vastauskirjelmän liite D.3).
(
388
)	Saatavilla osoitteessa https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
(
389
)	Ks. toimielinten välisen sopimuksen 13 kohta.
(
390
)	Ks. tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 82 kohta).
(
391
)	Ks. vastaavasti julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:321, 98 kohta).
(
392
)	Ks. tuomio 8.7.2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, 57 kohta) ja tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑5/16, EU:C:2018:483, 159 kohta).
(
393
)	Ks. tuomio 4.5.2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, 64 ja 65 kohta).
(
394
)	Tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 43 kohta).
(
395
)	Tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 85 kohta).
(
396
)	Ks. vastaavasti tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 45 kohta).
(
397
)	Ks. tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
398
)	Ks. tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑5/16, EU:C:2018:483, 160–163 kohta) ja tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 86 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
399
)	Ks. vertailun vuoksi sijoittautumisasetusta koskevan ehdotuksen 1 artiklan 3 alakohta.
(
400
)	Vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa. Komissio itse vahvistaa tämän lausumassaan, jonka se antoi parlamentin ja neuvoston 12.12.2019 saavuttamasta poliittisesta yhteisymmärryksestä ja joka on toistettu myös komission tiedonannossa Euroopan parlamentille SEUT 294 artiklan 6 kohdan mukaisesti neuvoston kannoista asetuksen 2020/1055 antamiseksi (COM(2020) 151 final, 15.4.2020, s. 7).
(
401
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 241 kohta.
(
402
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, s. 30 ja 31.
(
403
)	Ks. s. 36 ja osa 5.1.1 ”Impacts on business”, jossa on kyseessä ”policy package 3”, johon kuuluvat kyseessä olevat vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevan osan toimenpiteet, ja laajemmin tämän arvioinnin 5 osa.
(
404
)	Ks. Euroopan parlamentin sijoittautumisasetusta koskevasta ehdotuksesta 4.4.2019 antaman lainsäädäntöpäätöslauselman (asiakirja P8_TA-PROV(2019)0341) tarkistus 128. Tässä tarkistuksessa asetukseen N:o 1071/2009 ehdotettiin lisättäväksi 5 artiklan aa kohta, jonka mukaan ajoneuvojen olisi suoritettava kuljetussopimuksen mukaisesti kolmen viikon välein vähintään yksi tavaroiden kuormaaminen tai purkaminen sijoittautumisjäsenvaltiossa. Ks. myös Euroopan parlamentin kertomus 7.6.2018 (asiakirja A8-0204-2018).
(
405
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 6, osa 1/2.
(
406
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 253 kohta.
(
407
)	Saatavilla osoitteessa https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
(
408
)	Sillä osa väitteistä on käsitelty tässä.
(
409
)	Niiden Eurostatin antamien tietojen mukaan, jotka koskevat tavaraliikenteen määrää suhteessa BKT:hen maata kohti (2018).
(
410
)	Liettuan tasavalta viittaa tässä vuoden 2021 Ricardo-tutkimukseen.
(
411
)	Bulgarian tasavalta esittää yhden ainoan kanneperusteen, joka koskee SEUT 91 artiklan 2 kohdan ja SEUT 90 artiklan, luettuna yhdessä SEU 3 artiklan 3 kohdan ja SEUT 94 artiklan kanssa, rikkomista ja jossa se esittää yhteiset perustelut asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohtaa ja 2 artiklan 4 alakohdan a alakohtaa vastaan.
(
412
)	Tämän viimeksi mainitun määräyksen osalta Unkari väittää, että asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohta on ”kuljetusehtoja” koskeva toimenpide.
(
413
)	Siltä osin kuin kyse väitteestä, jonka mukaan vaikutustenarvioinnin puuttuminen merkitsee SEUT 92 artiklassa, luettuna yhdessä SEUT 11 artiklan ja perusoikeuskirjan 37 artiklan kanssa, tarkoitettujen olennaisten menettelymääräysten rikkomista, viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 561 kohtaan.
(
414
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 645 kohta.
(
415
)	Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle, ”Sisämarkkinoiden toimenpidepaketti – Kohti kilpailukykyistä sosiaalista markkinataloutta – 50 ehdotusta yhteistyön, yritystoiminnan ja vuorovaikutuksen parantamiseksi” (KOM(2010) 608 lopullinen).
(
416
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 36 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
417
)	Kursivointi tässä.
(
418
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 149 kohta.
(
419
)	Ks. esim. tuomio 23.2.2006, CLT-UFA (C‑253/03, EU:C:2006:129, 13 kohta).
(
420
)	Ks. tuomio 8.10.1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, 9 kohta).
(
421
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 167 kohta.
(
422
)	Ks. SEUT 56 artiklan osalta tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 107 kohta).
(
423
)	Ks. analogisesti tuomio 21.9.1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, 16 kohta) ja tuomio 17.9.2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
424
)	Kyseessä ovat asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan e alakohdassa määritellyt edellytykset, joiden mukaan ajoneuvo on rekisteröity tai otettu liikenteeseen ja sen käytölle on annettu lupa sijoittautumisjäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti.
(
425
)	Ks. mm. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, s. 30 ja s. 36, viimeinen kappale (ks. myös tämän arvioinnin osa 2/2, s. 18).
(
426
)	Mielestäni vähemmän rajoittavassa merkityksessä.
(
427
)	Ks. komission SEUT 294 artiklan 6 kohdan mukaisesti antaman tiedonannon (COM(2020) 151 final, 15.4.2020) s. 6, jonka mukaan komissio katsoo, että neuvoston kannan tarkoituksena on parantaa oletetulla vakaalla ja tosiasiallisella toimipaikalla pidettävän henkilöstön riittävyyttä ja että siinä jätetään riittävästi liikkumavaraa niin, ettei tarpeettomasti rajoiteta liikenteenharjoittajien vapautta palkata henkilöstöä.
(
428
)	Ks. tuomio 29.4.2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, 31 kohta).
(
429
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 108 kohta.
(
430
)	Ks. tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 148 kohta).
(
431
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 40 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
432
)	Ks. asiassa C‑554/20, Puola v. neuvosto ja parlamentti, esitetyn kannekirjelmän 111 kohta.
(
433
)	Näiden kahden artiklan ulottuvuuden osalta viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 555 ja 557 kohtaan.
(
434
)	Romania vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan myös asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan c ja c alakohdan, joilla on muutettu asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 3 kohtaa ja lisätty siihen 4 a kohta, esittämättä kuitenkaan erillisiä perusteluja asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdasta esitettyihin perusteluihin nähden.
(
435
)	Liettuan tasavalta viittaa tässä European Centre for International Political Economyn (ECIPE) ohjeisiin ”Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market”, nro 3/2020 (jäljempänä ECIPE:n ohjeet), s. 19 ja 20.
(
436
)	Ks. asiassa C‑545/20 esitetyn kannekirjelmän 11 kohta. Ks. yhteenveto näistä perusteluista tämän ratkaisuehdotuksen 542 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa.
(
437
)	KOM(2011) 144 lopullinen, 28.3.2011. Bulgarian tasavalta mainitsee erityisesti tämän valkoisen kirjan sivun 6.
(
438
)	Sillä kyse on komission vaikutustenarvioinnissaan tarkastelemasta mahdollisuudesta (ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 2/2).
(
439
)	Ks. asetuksen 2020/1055 johdanto-osan 20 perustelukappale. Ks. myös asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 2 artiklan 6 alakohta.
(
440
)	Toisin kuin määrätään asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdassa, jolla on muutettu asetuksen N:o 1071/2009 5 artiklan 1 kohdan b alakohta.
(
441
)	Ks. Puolan tasavallan asiassa C‑554/20 esittämän kannekirjelmän 78 kohta.
(
442
)	Matkan tekeminen kuormatulla ajoneuvolla on varmasti taloudellisesti perusteltua, kuten Puolan tasavalta väittää, mutta mitä raskaampia ajoneuvot ovat, sitä enemmän ne kuluttavat ja siten aiheuttavat hiilidioksidipäästöjä ja kuluttavat infrastruktuuria.
(
443
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 561 kohta.
(
444
)	Ks. kanneperuste, joka koskee tavallisen lainsäätämisjärjestyksen perusteetonta noudattamatta jättämistä vaikutustenarvioinnin puuttumisen vuoksi ja joka on esitetty asiassa C‑542/20 asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohdan osalta.
(
445
)	Siltä osin kuin kyse on siitä, mihin Liettuan tasavallan mukaan unionin lainsäätäjän velvollisuus tehdä vaikutustenarviointi olennaisen muutoksen tapauksessa perustuu, viittaan yhteenvetoon Liettuan tasavallan väitteistä, jotka liittyvät kanneperusteeseen, jonka mukaan asetuksen 2020/1055 1 artiklan 3 alakohdalla on loukattu suhteellisuusperiaatetta, kun lainsäätäjä on tutkinut ajoneuvojen palauttamista kahdeksan viikon välein koskevan velvollisuuden oikeasuhteisuutta.
(
446
)	Vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa.
(
447
)	Bulgarian tasavalta viittaa tässä komission unionin maantieliikennemarkkinoiden tilanteesta parlamentille ja neuvostolle antamaan kertomukseen, s. 13 (ks. Bulgarian tasavallan asiassa C‑545/20 esittämän kannekirjelmän liite A.28).
(
448
)	Bulgarian tasavalta viittaa tässä komission unionin maantieliikennemarkkinoiden tilanteesta parlamentille ja neuvostolle antamaan kertomukseen, s. 18 (ks. Bulgarian tasavallan asiassa C‑545/20 esittämän kannekirjelmän liite A.28).
(
449
)	Vaikka kanneperuste kohdistuu asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan b ja c alakohtaan, perustelut koskevat yksinomaan kyseisen asetuksen 2 artiklan 4 alakohdan a alakohtaan sisältyväksi väitettyä kabotaasiliikenteen lisärajoitusta.
(
450
)	Viittaan tässä tämän ratkaisuehdotuksen 619 kohdassa esitettyyn yhteenvetoon Romanian väitteistä.
(
451
)	Romania mainitsee tässä seuraavan asiakirjan: Bauer, M. ”Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market”, policy brief nro 3/2020, ECIPE (Bryssel).
(
452
)	Romanian maantieliikenteenharjoittajien kansallisen liiton (UNTRR) lukujen mukaan (ks. Romanian asiassa C‑547/20 esittämän kannekirjelmän 78 kohta).
(
453
)	Romania viittaa tässä vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevan osan 1.2.1 kohtaan.
(
454
)	Romanian mainitsemien Eurostatin tietojen mukaan (ks. asiassa C‑547/20 esitetyn kannekirjelmän 99 kohta) puolalaiset liikenteenharjoittajat toteuttavat 40 prosenttia kaikesta kabotaasiliikenteestä unionin sisällä, liettualaiset liikenteenharjoittajat 5,7 prosenttia ja romanialaiset liikenteenharjoittajat 8,7 prosenttia.
(
455
)	KOM(2011) 144 lopullinen, 28.3.2011.
(
456
)	Edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden tavaraliikennettä jäsenvaltiossa 25.10.1993 annettu neuvoston asetus (EYVL 1993, L 279, s. 1).
(
457
)	Asetuksen N:o 1072/2009 johdanto-osan 15 perustelukappale.
(
458
)	Ks. asetuksen N:o 1072/2009 johdanto-osan 15 perustelukappaleen toiseksi viimeinen virke.
(
459
)	EUVL 2005, C 21, s. 2.
(
460
)	”Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015.
(
461
)	”Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report”, RirardoCARDO, 2015 (s. 137).
(
462
)	Ks. ”Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015 (s. 137, 6.7.3 kohta).
(
463
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, 1.2.1 kohta.
(
464
)	Ks. sijoittautumisasetusta koskevan ehdotuksen 2 artiklan 5 alakohdan a alakohta.
(
465
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 2/2, s. 41. Ks. myös s. 48. Siltä osin kuin kyse on Bulgarian tasavallan väitteestä, jonka mukaan talous- ja sosiaalikomiteaa ja alueiden komiteaa ei ole kuultu, viittaan tämän ratkaisuehdotuksen 525 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin. Kun otetaan huomioon vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskevan osan sisältö, on selvää, että näillä kahdella komitealla oli mahdollisuus lausua riittävästi asetusehdotuksesta (neljän päivän karenssiajasta).
(
466
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 2/2, s. 41, viimeinen sarake.
(
467
)	Ks. asiakirja COM(2020) 151 final, s. 6.
(
468
)	Ks. tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska (C‑541/16, EU:C:2018:251, 53 kohta) ja tuomio 14.9.2023, Staatsanwaltschaft Köln ja Bundesamt für Güterverkehr (Tyhjien konttien kuljetus) (C‑246/22, EU:C:2023:673, 25, 28 ja 29 kohta).
(
469
)	Riitti, että vastaanottavaan jäsenvaltioon tehtiin kansainvälinen kuljetus, jotta alkoi kulua seitsemän päivän ajanjakso, jonka aikana kabotaasiliikenne oli sallittua. Tämän ajanjakson päätyttyä liikenteenharjoittajat saattoivat välittömästi järjestää uuden kansainvälisen kuljetuksen ja paluun vastaanottavaan jäsenvaltioon, jolloin kabotaasiliikenteelle alkoi uusi seitsemän päivän ajanjakso.
(
470
)	EUVL 2005, C 21, s. 2. Ks. tämän tiedonannon 3.1.1 kohta.
(
471
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, s. 40 (alaviite 96).
(
472
)	Parlamentin mukaan 3,14 seitsemän päivän jaksoa.
(
473
)	Ks. tuomio 26.9.2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, 47 kohta).
(
474
)	Komissio on tutkinut kaikkien kabotaasirajoitusten poistamisen vaikutuksia ja todennut, että jäsenvaltioiden väliset taloudelliset ja sosiaaliset erot estävät niiden poistamisen: ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 2/2, s. 40.
(
475
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, s. 49.
(
476
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, s. 40.
(
477
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, s. 50.
(
478
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, s. 50.
(
479
)	Ks. tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 106 kohta).
(
480
)	Ks. vaikutustenarvioinnin s. 40.
(
481
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 301 kohta.
(
482
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, s. 37 ja 54.
(
483
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 745 kohta.
(
484
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sijoittautumista koskeva osa, osa 1/2, s. 39 ja 40.
(
485
)	Ks. mm. tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 106 kohta).
(
486
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 757 kohta.
(
487
)	Neuvosto mainitsee asiassa C‑554/20 esittämässään vastineessa esimerkkeinä covid-19:n leviämisen johdosta toteutettavista erityisistä ja väliaikaisista toimenpiteistä, jotka koskevat tiettyjen todistusten, lupakirjojen ja lupien uusimista tai niiden voimassaoloajan pidentämistä sekä tiettyjen määräaikaisten tarkastusten ja jatkokoulutusten lykkäämistä tietyillä liikennelainsäädännön aloilla 25.5.2020 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2020/698 (EUVL 2020, L 165, s. 10) ja covid-19-kriisin jatkumisen johdosta toteutettavista erityisistä ja väliaikaisista toimenpiteistä, jotka koskevat tiettyjen todistusten, lupakirjojen ja lupien uusimista tai niiden voimassaoloajan pidentämistä, tiettyjen määräaikaisten tarkastusten ja jatkokoulutusten lykkäämistä tietyillä liikennelainsäädännön aloilla ja tiettyjen asetuksessa (EU) 2020/698 tarkoitettujen ajanjaksojen pidentämistä 16.2.2021 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/267 (EUVL 2021, L 60, s. 1).
(
488
)	Asetuksen 2020/1055 4 artiklan mukaan.
(
489
)	Valkoinen kirja ”Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma – Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää” (KOM(2011) 144 lopullinen, 28.3.2011).
(
490
)	Valkoinen kirja ”Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma – Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää”28.3.2011 (KOM(2011) 144 lopullinen).
(
491
)	Ks. tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 106 kohta).
(
492
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 612 kohta.
(
493
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 668 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
494
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 781 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
495
)	Ks. tuomio 8.7.2021, Staatsanwaltschaft Köln ja Bundesamt für Güterverkehr (C‑937/19, EU:C:2021:555, 51 kohta).
(
496
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 675 kohta.
(
497
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 422 mainittu oikeuskäytäntö.
(
498
)	Romania vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan myös asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan b ja c alakohdan, joilla on muutettu asetuksen N:o 1072/2009 8 artiklan 3 kohtaa ja lisätty siihen 4 a kohta, esittämättä kuitenkaan erillisiä perusteluja asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohtaan kohdistuviin perusteluihin nähden.
(
499
)	Tässä 4 artiklassa säädetään, että ”jäsenvaltioihin perustetuilla kuljetusyrityksillä, jotka täyttävät ammattiin ja jäsenvaltioiden välisille tavarankuljetusmarkkinoille pääsemisen edellytykset, on oltava oikeus suorittaa jäsenvaltioiden välisen yhdistetyn kuljetuksen yhteydessä maantiekuljetuksen alku- ja/tai loppuosuudet, jotka muodostavat erottamattoman osan yhdistettyä kuljetusta ja joihin saattaa sisältyä rajan ylittäminen”. Direktiivi 92/106 on viimeksi muutettu tiettyjen liikennepolitiikan alan direktiivien mukauttamisesta Kroatian tasavallan liittymisen johdosta 13.5.2013 annetulla neuvoston direktiivillä 2013/22/EU (EUVL 2013, L 158, s. 356).
(
500
)	Puolan tasavalta viittaa tässä komission jäsen Văleanin lausumaan.
(
501
)	Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, marraskuu 2020 (saatavilla osoitteessa https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6718302-72a1-11eb-9ac9-01aa75ed71a1/language-en) (jäljempänä TRT-tutkimus).
(
502
)	COM(2017) 648 final, 8.11.2017.
(
503
)	Ks. ehdotukseen COM(2017) 648 final (s. 13) sisältyvät yksityiskohtaiset selitykset.
(
504
)	Komission valmisteluasiakirja, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, final report (SWD(2016) 141 final, 20.4.2016).
(
505
)	Ks. komission valmisteluasiakirjan REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, 106, final report (SWD(2016) 141 final, 20.4.2016) 4.1 kohta.
(
506
)	Näin ollen TRT-tutkimus, johon Puolan tasavalta vetoaa ja jossa lähdetään siitä, että kaikki jäsenvaltiot turvautuvat suojalausekkeeseen sen vaikutuksen arvioimiseksi, perustuu virheelliseen oletukseen.
(
507
)	Ks. TRT-tutkimus.
(
508
)	Ks. asetuksen N:o 1072/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2020/1055, 8 artiklan 2 ja 2 a kohta.
(
509
)	Tämän merkitystä selvennetään myös asetuksen 2020/1055 johdanto-osan 22 perustelukappaleessa.
(
510
)	TRT-tutkimus vahvistaa epävarmuuden, joka liittyy yhdistettyjen kuljetusten alan tulevien rajoitusten todelliseen ulottuvuuteen (ks. tämän tutkimuksen s. 11).
(
511
)	Palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16.12.1996 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 96/71/EY (EYVL 1997, L 18, s. 1).
(
512
)	Palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon annetun direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanosta sekä hallinnollisesta yhteistyöstä sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmässä annetun asetuksen (EU) N:o 1024/2012 (IMI-asetus) muuttamisesta 15.5.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/67/EU (EUVL 2014, L 159, s. 11).
(
513
)	Tieliikenteen sosiaalilainsäädännöstä annettujen neuvoston asetusten (ETY) N:o 3820/85 ja (ETY) N:o 3821/85 täytäntöönpanoa koskevista vähimmäisedellytyksistä ja neuvoston direktiivin 88/599/ETY kumoamisesta 15.3.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/22/EY (EUVL 2006, L 102, s. 35).
(
514
)	Hallinnollisesta yhteistyöstä sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmässä ja komission päätöksen 2008/49/EY kumoamisesta annettu asetus (EU) N:o 1024/2012 (IMI-asetus) (EUVL 2012, L 316, s. 1).
(
515
)	Ks. direktiivin 2020/1057 johdanto-osan kahdeksas perustelukappale.
(
516
)	Ks. tästä tuomio 1.12.2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, 33 kohta; jäljempänä tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging).
(
517
)	Ks. direktiivin 2020/1057 johdanto-osan kymmenes perustelukappale. Direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa on määritelmä kahdenväliselle kuljetukselle tavaroiden osalta ja direktiivin 1 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa on määritelmä kahdenväliselle kuljetukselle matkustajien osalta.
(
518
)	Ks. direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3 kohdan kolmas ja neljäs alakohta ja 4 kohdan kolmas alakohta.
(
519
)	Direktiivin 2020/1057 johdanto-osan 11 perustelukappale.
(
520
)	Direktiivin 2020/1057 johdanto-osan 11 perustelukappale.
(
521
)	Tietynlaisia jäsenvaltioiden välisiä tavaroiden yhdistettyjä kuljetuksia koskevista yhteisistä säännöistä 7.12.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/106/ETY (EYVL L 368, s. 38).
(
522
)	Direktiivin 92/106/ETY 1 artiklan toisen kohdan mukaan ”yhdistetyllä kuljetuksella” tarkoitetaan jäsenvaltioiden välistä tavaroiden kuljetusta, jossa kuorma-auton, perävaunun, vetoautollisen tai vetoautottoman puoliperävaunun, vaihtokuormatilan tai vähintään 20 jalan kontin kuljettamiseen käytetään maantietä matkan alku- tai loppuosuudella ja toisella osuudella rautatie-, sisävesi- tai merikuljetusta, silloin kun tämän osuuden pituus on yli 100 km linnuntietä ja se muodostaa maantiekuljetuksen alku- tai loppuosuuden: joko tavaroiden kuormauspaikan ja lähimmän sopivan rautatien kuormausaseman välillä alkuosuuden, ja lähimmän sopivan rautatien purkausaseman ja tavaroiden purkauspaikan välillä loppuosuuden, tai enintään 150 km:n säteellä linnuntietä sisävesisatamasta tai merisatamasta, missä tavarat laivataan tai puretaan.
(
523
)	Asetuksen N:o 1072/2009 johdanto-osan 15 perustelukappale.
(
524
)	Asetuksen N:o 1072/2009 johdanto-osan 15 perustelukappale.
(
525
)	Ks. tässä ratkaisuehdotuksessa esitetty tarkastelu asetuksen 2020/1055 2 artiklan 4 alakohdan a alakohtaan kohdistuvista kanneperusteista.
(
526
)	Ks. vastaavasti tuomio 11.12.2008, komissio v. Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, 104 kohta) ja tuomio 6.12.2012, komissio v. Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, 37 kohta).
(
527
)	Tuomio 6.12.2012, komissio v. Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, 38 kohta).
(
528
)	Ks. Bulgarian tasavallan esittämän kannekirjelmän 9 kohta ja Kyproksen tasavallan esittämän kannekirjelmän 8 kohta, jossa käytetään ilmaisua ”erotteluun perustuva järjestelmä”.
(
529
)	Ainakaan siltä osin kuin nämä säännökset eivät koske kyseisten kahden jäsenvaltion tarkoittamia kahta kuljetustyyppiä.
(
530
)	Ks. vastaavasti tuomio 19.12.2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, 31 kohta); ks. myös tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 45 kohta.
(
531
)	Ks. vastaavasti tuomio 19.12.2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, 31 kohta) ja tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 49 kohta.
(
532
)	Ks. tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 45 ja 46 kohta.
(
533
)	Ks. tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 32, 33 ja 41 kohta.
(
534
)	Ks. tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 47 ja 48 kohta.
(
535
)	Ks. tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 47 ja 48 kohta.
(
536
)	Ks. tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 47 ja 48 kohta.
(
537
)	Ks. tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 62 kohta.
(
538
)	Ks. tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 64 kohta.
(
539
)	Tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 31–41 kohta. Unionin tuomioistuimella on ollut tilaisuus toistaa tämä oikeuskäytäntö viimeksi 8.7.2021 antamassaan tuomiossa Rapidsped (C‑428/19, EU:C:2021:548, 34–36 kohta).
(
540
)	Unkari jätti kannekirjelmänsä 26.10.2020, kun taas kyseinen tuomio julistettiin 1.12.2020.
(
541
)	Unkari jätti vastauskirjelmän asiassa C‑551/20 26.3.2021.
(
542
)	Riidanalaisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että kyseistä artiklaa sovelletaan jäsenvaltioon sijoittautuneiden sellaisten yritysten palvelukseen ottamiin kuljettajiin, jotka toteuttavat direktiivin 96/71 1 artiklan 3 alakohdan a alakohdassa tarkoitettua valtioiden välistä toimenpidettä. Tärkein johtopäätös tästä on, että riidanalaisella direktiivillä on merkitystä vain, jos tilanne kuuluu direktiivin 96/71 1 artiklan 3 alakohdan a alakohdan soveltamisalaan. Tässä yhteydessä on huomattava, että neuvoston mukaan direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3–7 kohdan säännösten on katsottava rajoittavan direktiivin 96/71 soveltamisalaa, koska niillä laajennetaan tilanteita, joissa vastaanottavan jäsenvaltion työehtoja ja ‑oloja ei sovelleta.
(
543
)	On syytä muistaa, että Bulgarian tasavalta ja Kyproksen tasavalta käyttävät tätä ilmaisua viitatakseen siihen, että työntekijöiden lähettämistä koskevia sääntöjä sovelletaan ilman ajallisia rajoituksia kolmansien maiden väliseen liikenteeseen samalla kun kahdenväliset kuljetukset vapautetaan näiden sääntöjen soveltamisesta (eli niiden mukaan on kyse mallista, jossa tehdään ero kuljetustyyppien välillä). Ks. asiassa C‑544/20 esitetyn kannekirjelmän 8 kohta ja asiassa C‑550/20 esitetyn kannekirjelmän 8 kohta.
(
544
)	Tuomio 16.7.1992, parlamentti v. neuvosto (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
545
)	Tuomio 16.7.1992, parlamentti v. neuvosto (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
546
)	COM(2018) 51 final, 31.1.2018.
(
547
)	Ks. asiassa C‑544/20 esitetyn kannekirjelmän liite C2.
(
548
)	EUVL 2018, C 197, s. 45.
(
549
)	EUVL 2018, C 176, s. 57.
(
550
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 532 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
551
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 537 kohta.
(
552
)	Tuomio 16.7.1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325). Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 540 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
553
)	Ks. alueiden komitean lausunnon perustelujen 1 kohta.
(
554
)	Ks. asiassa C‑544/20 esitetyn kannekirjelmän 8 ja 9 kohta.
(
555
)	Ks. talous- ja sosiaalikomitean lausunnon 1.4 kohta.
(
556
)	Ks. talous- ja sosiaalikomitean lausunnon 1.15 kohta.
(
557
)	Ks. talous- ja sosiaalikomitean lausunnon 5.12 kohta.
(
558
)	Ks. talous- ja sosiaalikomitean lausunnon 1.16 kohta.
(
559
)	Ks. talous- ja sosiaalikomitean lausunnon 1.17 kohta. Kursivointi tässä. Ks. myös kyseisen lausunnon 5.9 kohta.
(
560
)	Ks. edellä 869 kohta.
(
561
)	Romania viittaa jälkiarviointiin, parlamentin tutkimukseen ”maanteiden tavaraliikenteen harjoittajien sosiaalisista oloista ja työoloista”, komission tutkimukseen unionin liikennemarkkinoiden tilanteesta, komission alustaviin julkisiin kuulemisiin ja komission järjestämiin työryhmiin.
(
562
)	EU-sopimus, konsolidoitu toisinto 9.5.2008 – Pöytäkirja (N:o 2) toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta (EUVL 2008, C 115, s. 206).
(
563
)	EYVL 1980, L 266, s. 1
(
564
)	Euroopan alueiden komitean lausunto aiheesta ”Eurooppa liikkeellä: maantieliikenteen työvoimanäkökohdat” (2018/C 176/13 EUVL C176/57, 23.5.2018, 23, 24 ja 26 kohta).
(
565
)	Bulgarian tasavalta viittaa KPMG:n 8.10.2019 tekemään tutkimukseen ”Bulgarian maanteiden tavaraliikenteen ala – Markkinatutkimus: Liikkuvuuspaketti I:n vaikutustenarviointi”.
(
566
)	Ks. edellä 42 kohta.
(
567
)	Ks. tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 112 ja 113 kohta).
(
568
)	Ks. tuomio 13.4.2010, Bressol ym. (C‑73/08, EU:C:2010:181, 90 kohta). Ks. myös edellä 412 kohta.
(
569
)	Tässä yhteydessä on huomattava, että kuten useat asianosaiset ovat tuoneet esille, tämän direktiivin antamisajankohtana vallitsi suurta epätietoisuutta siitä, onko direktiivi 96/71 ylipäänsä sovellettavissa maantieliikenteen alaan, ja jäsenvaltiot puolsivat tässä asiassa täysin vastakkaisia kantoja.
(
570
)	Ks. edellä 42 kohta.
(
571
)	Ks. edellä 953 kohta.
(
572
)	Tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 62 kohta.
(
573
)	Tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 49 kohta.
(
574
)	Tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 49 kohta.
(
575
)	Ks. tästä ratkaisuehdotukseni Hessischer Rundfunk (C‑422/19 ja C‑423/19, EU:C:2020:756, 114 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
576
)	Ks. tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging, 47 ja 48 kohta.
(
577
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 2/2, s. 107.
(
578
)	Ks. mm. tämän ratkaisuehdotuksen 222 ja 240 kohta.
(
579
)	Ks. tästä tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 112 ja 113 kohta).
(
580
)	Romania ja Puolan tasavalta viittaavat tuomioon Koelzsch ja tuomioon Mazzoleni.
(
581
)	Tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 41 ja 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
582
)	Ks. vastaavasti tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 41, 42, 61, 62, 64 ja 128 kohta).
(
583
)	Komission tiedonanto Euroopan parlamentille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 294 artiklan 6 kohdan mukaisesti neuvoston kannoista asetuksen antamiseksi asetusten (EY) N:o 1071/2009, (EY) N:o 1072/2009 ja (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta niiden mukauttamiseksi maantieliikenteen alan kehitykseen, asetuksen antamiseksi asetuksen (EY) N:o 561/2006 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse päivittäistä ja viikoittaista enimmäisajoaikaa, vähimmäistaukoja sekä päivittäisiä ja viikoittaisia lepoaikoja koskevista vähimmäisvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 165/2014 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse ajopiirtureilla tapahtuvasta paikannuksesta sekä direktiivin antamiseksi direktiiviä 96/71/EY ja direktiiviä 2014/67/EU koskevien erityisten sääntöjen vahvistamisesta siltä osin kuin on kyse maantieliikenteen alan työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon ja direktiivin 2006/22/EY muuttamisesta valvontavaatimusten osalta sekä asetuksen (EU) N:o 1024/2012 muuttamisesta (COM(2020) 151 final).
(
584
)	Ks. vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, osa 1/2, mm. s. 43 ja 45.
(
585
)	Työntekijöiden lähettämistä koskevan komission direktiiviehdotuksen 2 artiklan 2 kohdan mukaan ”jäsenvaltiot eivät saa soveltaa direktiivin 96/71/EY 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan b ja c alakohtaa tieliikenteen alan kuljettajiin, joiden työnantaja on kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitettu yritys, kun suoritetaan asetuksissa (EY) N:o 1072/2009 ja 1073/2009 määriteltyä kansainvälistä kuljetustoimintaa, jos työntekijä lähetetään niiden alueelle tämän toiminnan hoitamista varten enintään 3 päivän ajaksi yhden kalenterikuukauden aikana”. Tämän kohdan toisen alakohdan mukaan silloin, ”jos työntekijä lähetetään pidemmäksi kuin 3 päivän ajaksi, jäsenvaltioiden on sovellettava direktiivin 96/71/EY 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan b ja c alakohtaa koko sen ajan, jonka työntekijä on lähetettynä niiden alueella ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun yhden kalenterikuukauden aikana”.
(
586
)	Direktiivin 96/71 3 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on varmistettava työsuhteeseen sovellettavasta lainsäädännöstä riippumatta, että 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut yritykset takaavat yhdenvertaisen kohtelun nojalla niiden alueelle työhön lähetetyille työntekijöille seuraavien seikkojen osalta työehdot, jotka vahvistetaan siinä jäsenvaltiossa, jossa työ tehdään: – laein, asetuksin tai hallinnollisin määräyksin, ja/tai – työehtosopimuksin tai välitystuomioin, jotka on julistettu yleisesti sovellettaviksi tai joita muuten sovelletaan 8 kohdan mukaisesti: a) enimmäistyöajat ja vähimmäislepoajat; b) palkallisen vuosiloman vähimmäiskesto; c) korvaus, mukaan lukien ylityökorvaus; tätä alakohtaa ei sovelleta ammatillisiin lisäeläkejärjestelmiin; d) työntekijöiden vuokraamista koskevat ehdot, erityisesti kun kyseessä on tilapäistyövoimaa välittävien yritysten suorittama työntekijöiden vuokraaminen; e) työterveys, työturvallisuus ja työhygienia; f) raskaana olevien naisten ja äskettäin synnyttäneiden naisten sekä lasten ja nuorten työehtoihin sovellettavat suojatoimenpiteet; g) miesten ja naisten tasa-arvoinen kohtelu sekä muut syrjintäkieltoa koskevat säännökset; h) työntekijöiden majoitusolosuhteet, kun työnantaja järjestää majoituksen muualla kuin tavanomaisessa työpaikassaan työskenteleville työntekijöille; i) lisät tai korvaukset, joilla katetaan ammatillisista syistä poissa kotoa työskentelevien työntekijöiden matka-, ruokailu- ja majoituskustannukset”.
(
587
)	Ks. edellinen alaviite.
(
588
)	Ks. tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 83 kohta) ja tuomio 13.3.2019, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑128/17, EU:C:2019:194, 43 kohta).
(
589
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, s. 65 ja sitä seuraavat sivut ja s. 74 ja 75.
(
590
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, s. 65–69.
(
591
)	Direktiivin 2014/67 9 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuihin vaatimuksiin nähden.
(
592
)	Ks. työntekijöiden lähettämistä koskevan direktiiviehdotuksen 2 artiklan 4 kohta.
(
593
)	Ks. direktiivin 2020/1057 1 artiklan 11–15 kohta ja direktiivin 2014/67 9 artiklan 1 ja 2 kohta.
(
594
)	Komissio itse vahvistaa tämän tiedonannossaan ensimmäisessä käsittelyssä hyväksytystä neuvoston kannasta, COM(2020) 151, s. 4.
(
595
)	Tämä tilanne ei näytä merkitsevän hallinnollisten kustannusten nousua, koska sekä työntekijöiden lähettämistä koskevan direktiiviehdotuksen että direktiivin 2020/1057 mukaan kyse on aina työntekijöiden lähettämistä koskevasta tilanteesta, ja ainoana erona on se, että ensin mainitussa tapauksessa vastaanottavan jäsenvaltion palkallisen vuosiloman vähimmäiskestoa ja korvauksia koskeva säännöstö ei ole sovellettavissa.
(
596
)	Ks. analogisesti edellä 59 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö.
(
597
)	Ks. Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, joulukuu 2019; Eurostat, Road freight transport statistics – cabotage, elokuu 2018; Eurostat, Eurostatin tilastot, puolalaisten tieliikenteenharjoittajien harjoittama kabotaasi ja kansainvälinen liikenne.
(
598
)	Neuvoston asiakirja ST 12087/17, s. 13 (neuvosto on kääntänyt otteen vastinetta varten ranskaksi, sillä asiakirjaa ei ole käännetty ranskaksi).
(
599
)	Komission vaikutustenarviointi, joka on liitetty ehdotukseen COM(2017) 648, SWD(2017) 362.
(
600
)	KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC); komissio on julkaissut nämä kaikki neljä viimeksi mainittua tutkimusta osoitteessa https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.
(
601
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 1064 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
602
)	Totean, että Romania väittää aluksi, että unionin reuna-alueille sijoittautuneet toimijat joutuvat vastaamaan työntekijöiden lähettämisestä aiheutuvista hallinnollisista ja taloudellisista kustannuksista ja että niiden on vähemmän houkuttelevaa harjoittaa direktiivin 2020/1057 1 artiklan 3– 6 kohdassa säädetyn kaltaista toimintaa. Riidanalaisissa säännöksissä kaikkia jäsenvaltioita kohdellaan kuitenkin samalla tavalla, sillä niistä johtuva erilainen kohtelu on määritelty kyseisen erityisen kuljetuksen mukaan. Tarkastelen sen vuoksi tässä yhteydessä Romanian seuraavaksi esittämiä väitteitä, joissa keskitytään kahdenvälisten kuljetusten ja kolmansien maiden välisen liikenteen erilaiseen kohteluun.
(
603
)	Tämä kanneperuste koskee vain väitettä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamisesta ja perusoikeuskirjan 20 artiklan rikkomisesta kahdenvälisten kuljetusten ja kolmansien maiden välisten kuljetusten väitetyn erilaisen kohtelun perusteella, eikä se koske kabotaasiliikennettä.
(
604
)	Ks. direktiivin 2020/1057 johdanto-osan kymmenes perustelukappale.
(
605
)	Tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging (49 kohta).
(
606
)	Ks. neuvoston asiassa C‑548/20 esittämän vastauskirjelmän s. 26.
(
607
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 622 kohta.
(
608
)	Ks. analogisesti tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 125 kohta).
(
609
)	Ks. tuomio 4.5.2016, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑358/14, EU:C:2016:323, 103 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
610
)	Ks. vastaavasti tuomio 13.11.1990, Fedesa ym. (C‑331/88, EU:C:1990:391, 19 ja 20 kohta) ja tuomio 17.7.1997, SAM Schiffahrt ja Stapf (C‑248/95 ja C‑249/95, EU:C:1997:377, 52, 52 63 ja 64 kohta).
(
611
)	Ks. vastaavasti tuomio 21.6.1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie ym. v. korkea viranomainen (13/57, EU:C:1958:10, s. 292).
(
612
)	Ks. vastaavasti tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 41, 42, 61, 62, 64 ja 128 kohta).
(
613
)	Ks. tuomio 13.11.1990, Fedesa ym. (C‑331/88, EU:C:1990:391) ja analogisesti tuomio 17.7.1997, SAM Schiffahrt ja Stapf (C‑248/95 ja C‑249/95, EU:C:1997:377, 64 kohta).
(
614
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 1069 kohta.
(
615
)	Ks. neuvoston asiassa C‑541/20 esittämän vastauskirjelmän 7 kohta.
(
616
)	Ks. asiassa C‑544/20 esitetyn kannekirjelmän liite A9.
(
617
)	Ks. analogisesti tuomio 21.9.1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, 16 kohta) ja tuomio 17.9.2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
618
)	Ks. Bulgarian tasavallan asiassa C‑544/20 esittämän kannekirjelmän liite A.9 ja Kyproksen tasavallan asiassa C‑550/20 esittämän kannekirjelmän liite A.7.
(
619
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 38 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
620
)	Ks. julkisasiamies Geelhoedin ratkaisuehdotus Itävalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑161/04, EU:C:2006:66, 59 ja 60 kohta). Ks. kyseisen ratkaisuehdotuksen osalta tämän ratkaisuehdotuksen 567 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
621
)	Puolan tasavalta viittaa tässä 10.9.2019 annettuun tuomioon Puola v. komissio (T‑883/16, EU:T:2019:567, 77 ja 78 kohta).
(
622
)	Ks. komission jäsen Văleanin lausuma liikkuvuuspaketti I:n lopullisesta hyväksymisestä Euroopan parlamentissa, Bryssel 9.7.2020 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/statement_20_1319).
(
623
)	Ks. komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle ”EU:n ilmastotavoite vuodelle 2030 entistä korkeammalle – Panostetaan ilmastoneutraaliin tulevaisuuteen ihmisten hyväksi” (COM(2020) 562 final, 17.9.2020).
(
624
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 273.
(
625
)	Tiettyjen ilman epäpuhtauksien kansallisten päästöjen vähentämisestä, direktiivin 2003/35/EY muuttamisesta sekä direktiivin 2001/81/EY kumoamisesta 14.12.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/2284 (EUVL 2016, L 344, s. 1).
(
626
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 300.
(
627
)	Vaikutustenarvioinnin sosiaalinen osa, 6 kohta.
(
628
)	European Commission, Directorate-General for Mobility and Transport ”Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs – Final report”, Publications Office, 2021 (saatavilla osoitteessa de https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).
(
629
)	Direktiivin 2020/1057 johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale.
(
630
)	Tuomio 1.12.2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).
(
631
)	Ks. tuomio Federatie Nederlandse Vakbeweging (33 kohta).
(
632
)	Vaikka neuvosto huomauttaa, että tämä väite on esitetty vasta Puolan tasavallan vastauskirjelmässä, se ei näytä vetoavan sen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumiseen. Täydellisyyden vuoksi otan siis väitteeseen kantaa.
(
633
)	Palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon annetun direktiivin 96/71/EY muuttamisesta 28.6.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2018/957 (EUVL 2018, L 173, s. 16).
(
634
)	Kuten direktiivin 2018/957 3 artiklan 3 kohdasta ilmenee.
(
635
)	Tuomio 1.12.2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).
(
636
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 913 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(
637
)	Ks. tuomio 1.3.1983, komissio v. Belgia (301/81, EU:C:1983:51, 11 kohta).
(
638
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 931 kohta ja sitä seuraavat kohdat.