Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA JULIANE KOKOTT
prezentate la 21 mai 2026(1)
Cauza C‑189/25
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales ș.a.
[cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal, Austria)]
„ Cerere de decizie preliminară – Mediu – Directiva 2001/42/CE – Evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului – Domeniu de aplicare – Plan sau program în sectorul transporturilor – Cadru în care punerea în aplicare a proiectelor va putea fi autorizată în viitor – Primul act formal de elaborare – Autorizarea unui proiect de construcție rutieră în mai multe etape – Consecințe ale lipsei unei evaluări ecologice a planului sau a programului pentru decizii ulterioare de autorizare – Lista drumurilor federale – Drumul S1 de ocolire a orașului Viena ”
I.      Introducere
1.        La scurt timp după expirarea termenului de transpunere a Directivei EEPP (EEPP se referă la evaluarea ecologică strategică)(2), Austria a modificat punctele de trecere ale unui drum expres planificat care constituie partea de est a drumului de ocolire a Vienei. În cadrul unui litigiu referitor la autorizațiile în temeiul legislației privind apele pentru un tronson al acestui drum de ocolire, se ridică problema dacă respectiva modificare a punctelor de trecere ar fi trebuit să facă obiectul unei evaluări ecologice. Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal, Austria) solicită, așadar, Curții să stabilească:
–        dacă această modificare, ca atare, trebuia să facă obiectul unei evaluări ecologice;
–        dacă această obligație era aplicabilă ratione temporis
și
–        dacă o încălcare a obligației de evaluare ar avea consecințe asupra legalității autorizației eliberate în temeiul legislației privind apele.
2.        În special, această din urmă problemă poate avea o importanță practică considerabilă, întrucât privește problema dacă omisiunea de a efectua o evaluare ecologică poate, chiar și după o perioadă îndelungată, să repună în discuție validitatea deciziilor ulterioare.
II.    Cadrul juridic
3.        Obiectivele Directivei EEPP rezultă în special din articolul 1:
„Obiectivul prezentei directive este să asigure un înalt nivel de protecție a mediului și să contribuie la integrarea considerațiilor privind mediul în elaborarea și adoptarea planurilor și programelor în vederea promovării dezvoltării durabile, asigurând că, în conformitate cu prezenta directivă, anumite planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice.”
4.        Planurile și programele sunt definite la articolul 2 litera (a) din Directiva EEPP:
„În sensul prezentei directive:
(a)      «planuri și programe» înseamnă planuri și programe, inclusiv cele co‑finanțate de Comunitatea Europeană, precum și modificările lor:
–        elaborate și/sau adoptate de o autoritate la nivel național, regional sau local sau elaborate de o autoritate în vederea adoptării, printr‑o procedură legislativă, de către parlament sau guvern și
–        impuse prin acte cu putere de lege sau acte administrative.”
5.        Obligația de a efectua o evaluare ecologică strategică este prevăzută la articolul 3 din Directiva EEPP:
„(1)      O evaluare ecologică, în conformitate cu articolele 4-9, se realizează pentru planurile și programele prevăzute la alineatele (2)-(4) care pot avea efecte semnificative asupra mediului.
(2)      Sub rezerva alineatului (3), o evaluare ecologică se realizează pentru toate planurile și programele:
(a)      care sunt elaborate pentru agricultură, silvicultură, pescuit, energie, industrie, transport, gestionarea deșeurilor, gestionarea apei, telecomunicații, turism, planificare urbană și rurală sau utilizarea terenului și care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor enumerate în anexele I și II din [Directiva EEM(3)] va putea fi autorizată în viitor;
(b)      […]”
6.        Potrivit articolului 4 alineatul (1) din Directiva EEM
și punctului 7 litera (b) din anexa I la aceasta, „construirea de autostrăzi și drumuri expres” presupune o evaluare a impactului asupra mediului.
7.        Articolul 4 din Directiva EEPP prevede obligații generale privind efectuarea unei evaluări ecologice:
„(1)      Evaluarea ecologică prevăzută la articolul 3 se realizează în timpul elaborării unui plan sau program și înainte de adoptarea sau înscrierea sa în procedura legislativă.
(2)      […]
(3)      Atunci când planurile și programele fac parte dintr‑o ierarhie, statele membre țin seama, în scopul evitării duplicării evaluării, de faptul că evaluarea se efectuează, în conformitate cu prezenta directivă, la diferite nivele ierarhice. Între altele, pentru a evita duplicarea evaluării, statele membre aplică articolul 5 alineatele (2) și (3).”
8.        Articolul 13 alineatele (1) și (3) din Directiva EEPP reglementează aplicarea sa ratione temporis:
„(1)      Statele membre adoptă actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 21 iulie 2004. Statele membre informează de îndată Comisia cu privire la aceasta.
(2)      […]
(3)      Obligația menționată la articolul 4 alineatul (1) se aplică planurilor și programelor al căror prim act formal de elaborare este ulterior datei menționate la alineatul (1). Planurile și programele al căror prim act formal de elaborare este anterior acelei date și care sunt adoptate sau supuse procedurii legislative la mai mult de 24 de luni după aceea fac obiectul obligației menționate la articolul 4 alineatul (1), cu excepția cazurilor în care statele membre decid pentru fiecare caz că nu se poate aplica acest lucru și informează publicul despre decizia lor.”
III. Situația de fapt și cererea de decizie preliminară
9.        Rețeaua rutieră federală națională austriacă este constituită din drumurile descrise în listele 1 (autostrăzi) și 2 (drumuri expres) din Bundesstraßengesetz 1971 (Legea din 1971 privind drumurile federale, denumită în continuare „BStG”). În cadrul acestora, ele sunt descrise sub formă de puncte fixe topografice, așa‑numitele puncte de trecere, între care drumul federal stabilește o conexiune. Aceste două liste din BStG constituie un plan în sectorul transporturilor care trebuie adoptat în mod obligatoriu.
10.      Înaintea expirării termenului de transpunere a Directivei EEPP, la 29 martie 2002, drumul expres S1 de ocolire a orașului Viena a fost înscris în lista 2 din BStG cu următoarea descriere a traseului: „nodul rutier Vösendorf (A 2, A 21) – nodul rutier Schwechat (A 4) – Viena [Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)] – Großebersdorf (A 5) – Korneuburg (A 22).”
11.      După expirarea termenului de transpunere a Directivei EEPP, la 9 mai 2006, traseul drumului expres S1 de ocolire a orașului Viena a fost redescris în lista 2 a BStG după cum urmează: „nodul rutier Vösendorf (A 2, A 21) – nodul rutier Rothneusiedl (A 24) – nodul rutier Rustenfeld – nodul rutier Schwechat (A 4) – nodul rutier Raasdorf (A 23) – nodul rutier Raasdorf (S 8) – nodul rutier Viena/Süßenbrunn (S 2) – nodul rutier Eibesbrunn (A 5) – nodul rutier Korneuburg/Vest (A 22), inclusiv nodul rutier Rustenfeld – Leopoldsdorf (B 16)”. Totuși, aceste modificări ale BStG nu au făcut obiectul nici al unei evaluări ecologice, nici al unei examinări preliminare, și anume al unei evaluări prealabile în vederea stabilirii necesității unei evaluări ecologice.
12.      La 26 martie 2009, inițiatoarea proiectului, Autobahnen- und Schnellstraßen‑Finanzierungs‑Aktiengesellschaft (denumită în continuare „ASFINAG”), a adresat o solicitare ministrului federal al transporturilor, inovației și tehnologiei (de la acea dată) pentru proiectul „Drum expres S1 de ocolire a orașului Viena, lotul Schwechat – Süßenbrunn” în landurile Viena și Austria Inferioară. Ministrul federal al transporturilor, inovației și tehnologiei a efectuat în privința acestui proiect o evaluare a impactului asupra mediului (denumită în continuare „EIM”) și a desfășurat o procedură de autorizare. Prin decizia din 26 martie 2015, acesta a acordat autorizația în conformitate cu Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (Legea din 2000 privind evaluarea impactului asupra mediului, denumită în continuare „Legea privind EIM 2000”) și cu Forstgesetz 1975 (Legea privind pădurile din 1975). În cadrul acesteia, ministrul a determinat traseul drumului în conformitate cu BStG, a aprobat proiectul preliminar al tunelului în conformitate cu Straßentunnel‑Sicherheitsgesetz (Legea privind siguranța tunelurilor rutiere) și a eliberat o autorizație în temeiul Luftfahrtgesetz (Legea aviației) (denumită în continuare „autorizația EIM”).
13.      La 18 mai 2018, Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal) a modificat autorizația EEM și a stabilit noi dispoziții accesorii sau a reformulat dispozițiile accesorii existente. Problema dacă modificările traseului efectuate la 9 mai 2006 ar fi trebuit să facă obiectul unei evaluări ecologice strategice sau al unei evaluări preliminare în temeiul Directivei EEPP și, în acest caz, dacă aceasta ar avea efecte asupra autorizației a primit un răspuns negativ din partea instanței în decizia privind autorizația EIM pentru motivul că este vorba doar despre modificări de redactare și că nu este vorba despre modificări ale rețelei în sensul Directivei EEPP. Autorizația EIM are caracter definitiv.
14.      Ulterior, au fost acordate alte autorizații în temeiul legislației privind apele și protecția naturii pentru primul lot de execuție între Süßenbrunn și Groß Enzersdorf. Aceste autorizații au de asemenea caracter definitiv.
15.      Landeshauptmann von Wien (guvernatorul landului Viena) și Landeshauptfrau von Niederösterreich (guvernatoarea landului Austria Inferioară) au acordat autorizațiile, contestate în litigiul principal, în temeiul legislației privind apele pentru al doilea lot de execuție între Schwechat și Groß‑Enzersdorf.
16.      Mai multe organizații de protecție a mediului și particulari (reclamanții) au introdus o acțiune împotriva acestor autorizații în litigiul principal.
17.      Reclamanții contestă, printre altele, înscrierea S1 în lista 2 din BStG, în versiunea tuturor modificărilor sale, care stă la baza autorizării proiectului. În mod nelegal, acest plan nu ar fi făcut obiectul nici al unei evaluări ecologice strategice, nici al unei evaluări preliminare în temeiul Directivei EEPP.
18.      În schimb, ASFINAG consideră că primul act formal de elaborare a modificărilor înscrierii pe listă a drumului S1 este anterior expirării termenului de transpunere a Directivei EEPP, astfel încât aceasta nu ar fi aplicabilă. Mai precis, aceste modificări ar fi fost discutate începând de la 31 martie 2003, cu ocazia a numeroase audieri ale unor experți, iar la 8 martie 2004, acestea ar fi fost adoptate în cadrul unei ședințe a guvernelor landurilor în cauză cu un „consiliu de experți”. În procesul‑verbal al acestei ședințe s‑ar fi consemnat în mod expres că nu va exista niciun nod la Ölhafen (terminalul petrolier). În cadrul acestei ședințe, s‑ar fi decis de asemenea, după consultarea autorităților și a experților, că varianta tunelului ar trebui menținută, eliminându‑se un nod rutier la A 22. În plus, ASFINAG face trimitere la autorizația EIM definitivă, astfel cum a fost modificată de Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal).
19.      Prin urmare, Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal) adresează Curții următoarele întrebări:
„1)      Dreptul Uniunii, în special articolul 2 litera (a) și articolul (3) alineatul (2) litera (a) din Directiva EEPP, trebuie interpretat în sensul că o anexă (listă) la o dispoziție legislativă națională care califică unele tronsoane de drum drept «drumuri federale» stabilind anumite puncte geografice (puncte inițiale, intermediare [de trecere] și finale), definind astfel cu caracter obligatoriu dreptul de a depune o cerere de stabilire a traseului drumului în cadrul unui proiect specific care va fi supus autorizării în viitor și competența autorității responsabile cu autorizarea, constituie un «cadru pentru autorizarea viitoare» a proiectelor enumerate în anexele I și II la Directiva EEM, chiar dacă această dispoziție legislativă prevede condiții de autorizare specifice pentru autorizarea proiectului, printre care figurează în special siguranța rutieră, importanța funcțională sau impactul redus asupra mediului, însă aceste condiții de autorizare nu conțin alte referințe la stabilirea tronsonului de drum cu ajutorul punctelor geografice?
În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare:
2)      Articolul 13 alineatul (3) din Directiva EEPP trebuie interpretat în sensul că există deja un prim act formal de elaborare, în sensul acestei dispoziții, atunci când documentele care, în temeiul legislației de specialitate relevante aplicabile în statul membru, trebuie întocmite înainte de modificarea planului, se aflau în curs de elaborare, iar pe durata elaborării lor, au fost prezentate în mai multe rânduri colectivităților teritoriale implicate, comunelor vizate și autorităților responsabile cu autorizarea, iar un grup de experți a fost consultat cu privire la acestea?
3)      Articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEPP trebuie interpretat în sensul că, în cazul în care un proiect specific este autorizat în mai multe etape în temeiul Directivei EEM, un plan ale cărui criterii și modalități constituie în mod direct doar baza primei autorizații constituie, de asemenea, un cadru pentru toate celelalte autorizații necesare pentru realizarea proiectului?”
20.      VIRUS, ASFINAG, Republica Austria, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise în fața Curții. Alte două asociații au depus memorii în care s‑au raliat la argumentele VIRUS fără a prezenta propriile observații pe fond. În temeiul articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Curtea a decis să nu organizeze o ședință de audiere a pledoariilor, considerând că este suficient de lămurită.
IV.    Apreciere juridică
21.      Întrebările preliminare se referă la aspectul dacă stabilirea punctelor de trecere intră în domeniul de aplicare material al obligației de evaluare prevăzute de Directiva EEPP, întrucât definește un cadru în care punerea în aplicare a proiectelor va putea fi autorizată în viitor (a se vedea secțiunea A de mai jos) și, eventual, dacă obligația de evaluare era aplicabilă și ratione temporis (a se vedea secțiunea B). În cazul în care a existat o obligație de evaluare, se ridică următoarea întrebare cu privire la aspectul dacă lipsa unei astfel de evaluări pune în discuție celelalte autorizații pentru acest proiect (a se vedea secțiunea C).
A.      Prima întrebare: necesitatea unei evaluări ecologice strategice pentru stabilirea punctelor de trecere
22.      Prin intermediul primei întrebări, Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal) urmărește să afle dacă modificarea punctelor de trecere efectuată la 9 mai 2006 intra în domeniul de aplicare material al obligației de a efectua o evaluare ecologică strategică.
23.      Potrivit articolului 2 litera (a) din Directiva EEPP, sintagma „planuri și programe” include modificările lor, care sunt elaborate de o autoritate în vederea adoptării, printr‑o procedură legislativă, de către parlament și care sunt impuse prin acte cu putere de lege sau acte administrative.
24.      În consecință, modificările aduse planurilor și programelor pot necesita o evaluare ecologică(4). Celelalte condiții prevăzute de această dispoziție sunt de asemenea îndeplinite. Modificarea punctelor de trecere a fost elaborată de o autoritate în vederea adoptării, printr‑o procedură legislativă, de către parlament. Chiar dacă nu se poate constata nicio obligație de a efectua modificarea, este însă suficient, potrivit jurisprudenței Curții, ca adoptarea să fie reglementată de acte cu putere de lege sau de norme administrative naționale, care stabilesc autoritățile competente pentru a le adopta, precum și procedura de elaborare a acestora(5). Această situație era valabilă în cazul modificării în litigiu.
25.      Potrivit articolului 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEPP, o evaluare ecologică se realizează pentru toate planurile și programele care sunt elaborate, printre altele, pentru transport și care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor enumerate în anexele I și II la Directiva EEM va putea fi autorizată în viitor.
26.      Este cert că drumul expres în litigiu se încadrează în sectorul transporturilor și constituie un proiect în sensul punctului 7 litera (b) din anexa I la Directiva EEM.
27.      Îndoielile Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal) privesc mai degrabă aspectul dacă stabilirea acestor puncte de trecere conține deja, în sine, norme suficient de detaliate în ceea ce privește conținutul, elaborarea și punerea în aplicare a unui astfel de proiect pentru a fi considerată un cadru.
28.      Curtea a precizat condițiile în care un act juridic definește cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor va putea fi autorizată în viitor. În acest scop, acesta trebuie să definească normele și procedurile de control aplicabile sectorului în cauză și un ansamblu semnificativ de criterii și de modalități pentru autorizarea și pentru punerea în aplicare a unuia sau mai multor proiecte care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului(6). O astfel de interpretare urmărește să garanteze că proiectele care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice(7). Prin urmare, noțiunea „ansamblu semnificativ de criterii și de modalități” trebuie înțeleasă în mod calitativ, iar nu cantitativ(8). Elementul determinant nu este, așadar, numărul de proiecte existente, ci efectele pe care acestea le‑ar putea avea asupra mediului.
29.      Curtea a dedus de aici că un cadru este definit atunci când măsura stabilește criterii și modalități în special în ceea ce privește localizarea, natura, mărimea și condițiile de funcționare ale unor asemenea proiecte sau alocarea resurselor legată de aceste proiecte(9).
30.      În schimb, potrivit Curții, obiectivul general de protecție a unei arii de protecție în temeiul dreptului național, care corespundea în esență unei dispoziții legale de protecție, nu a atins acest prag, întrucât nu putea exercita decât o anumită influență asupra localizării proiectelor, făcând‑o mai dificilă în interiorul ariei de protecție și, în schimb, mai ușoară în afara acestei arii(10).
31.      În special în lumina acestor din urmă constatări referitoare la desemnarea unei arii de protecție, Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal) are îndoieli cu privire la aspectul dacă stabilirea punctelor de trecere pentru un drum expres definește un ansamblu suficient de semnificativ de criterii și de modalități pentru autorizarea și pentru punerea în aplicare a proiectului. Punctele de trecere nu ar implica nici cerințe concrete în ceea ce privește autorizarea și punerea în aplicare a proiectului rutier.
32.      Potrivit cererii de decizie preliminară, punctele de trecere determină însă un coridor prin care trebuie să treacă drumul. Aceasta constituie o cerință esențială privind localizarea. Concretizarea ulterioară a proiectului trebuie să se facă în interiorul acestui coridor și să vizeze realizarea proiectului global stabilit prin punctele de trecere.
33.      Cu toate acestea, alegerea traseelor pentru un drum expres reprezintă cel mai mare potențial pentru efectele (negative) ale acestui proiect asupra mediului. Chiar dacă aceste efecte vor fi concretizate ulterior, este mult mai important să se cunoască despre ce tip de drum este vorba, pe unde trece drumul și unde se produc efectele sale asupra mediului.
34.      Astfel cum observă chiar Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal), proiectul afectează, printre altele, biodiversitatea, solul și ocuparea terenurilor în zona traseului. În plus, drumurile provoacă zgomot și poluare atmosferică în împrejurimile lor. Având în vedere că este vorba despre un drum expres, cu alte cuvinte, despre un proiect de mare anvergură cu un volum considerabil de trafic, sunt de așteptat efecte negative grave asupra mediului.
35.      Astfel cum recunoaște chiar Austria, stabilirea anumitor puncte de trecere dintr‑un proiect de construcție rutieră, care oferă un temei obligatoriu pentru depunerea unei cereri de stabilire a traseului drumului în cadrul unui proiect specific care va fi supus autorizării în viitor, constituie, așadar, un cadru în care punerea în aplicare a proiectelor poate fi autorizată în viitor în sensul articolului 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEPP.
36.      Cu toate acestea, potrivit afirmațiilor Austriei și ale ASFINAG, modificarea punctelor de trecere efectuată în martie 2006 a fost atât de nesemnificativă în raport cu stabilirea inițială a acestora, încât modificarea nu ar fi necesitat nicio evaluare ecologică.
37.      În această privință, trebuie să se observe mai întâi că această chestiune nu face obiectul cererii de decizie preliminară. Prin urmare, Curtea este liberă să decidă dacă o examinează pentru a oferi un răspuns util instanței de trimitere(11).
38.      Austria susține în mod convingător că modificările necesită o evaluare ecologică numai dacă stabilesc în mod calitativ un ansamblu semnificativ de criterii și de modalități care pot avea efecte semnificative asupra mediului(12). Per a contrario, acest lucru rezultă și din articolul 3 alineatul (3) din Directiva EEPP(13).
39.      Cu toate acestea, din cererea de decizie preliminară nu reiese dacă punctele de trecere modificate pot avea efecte semnificative asupra mediului. Pe de o parte, potrivit Austriei și ASFINAG, este vorba doar despre modificări de redactare. Din cererea de decizie preliminară reiese că o decizie anterioară a instanței de trimitere a ajuns la o concluzie similară(14). Pe de altă parte, nu au fost adăugate doar puncte de trecere, ci și noduri, adică locuri de intersectare a mai multor drumuri. Totuși, potrivit cererii de decizie preliminară, mai ales punctul de trecere eliminat „Viena [Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)]” privește un aspect deosebit de sensibil al drumului. Mai precis, în acel loc, proiectul rutier traversează Dunărea și Parcul Național Donau‑Auen. Se pare că eliminarea acestui punct de trecere este legată de modificări importante ale planificării traversării respective. În consecință, instanța de trimitere trebuie să verifice dacă modificările pot avea efecte semnificative asupra mediului.
40.      Numai cu titlu complementar trebuie să se observe că tocmai această traversare a Dunării în coridorul dintre punctele de trecere „nodul rutier Schwechat (A 4) – nodul rutier Raasdorf (A 23)” ar putea avea, la prima vedere, efecte semnificative asupra siturilor Natura 2000. Astfel cum am arătat, acolo se află Parcul Național Donau‑Auen (partea vieneză) (AT1301000), putând fi afectat și situl Donau‑Auen situat la est de Viena (AT1204000 și AT1204V00). În consecință, dacă modificarea punctelor de trecere ar fi influențat efectele acestei traversări, aceasta ar fi trebuit, în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate(15), să facă obiectul unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra siturilor, în funcție de obiectivele de conservare ale acestora. În acest caz, în temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (b) din Directiva EEPP, ar fi trebuit efectuată în mod obligatoriu o evaluare ecologică cu ocazia modificării punctelor de trecere.
B.      A doua întrebare: primul act formal de elaborare
41.      Dat fiind că stabilirea punctelor de trecere poate intra în domeniul de aplicare material al obligației de a efectua o evaluare ecologică, este necesar să se examineze a doua întrebare. Aceasta privește aplicarea ratione temporis a obligației de evaluare ecologică.
42.      Modificările stabilirii punctelor de trecere au fost adoptate la 9 mai 2006, așadar, după expirarea termenului de transpunere a Directivei EEPP, la 21 iulie 2004.
43.      Cu toate acestea, ASFINAG susține că aceste modificări ale punctelor de trecere au fost discutate în cadrul a numeroase audieri ale unor experți, începând cu o ședință de începere a proiectului din 31 martie 2003. În special, anumite decizii au fost adoptate în cadrul unei ședințe a guvernelor landurilor în cauză cu un „consiliu de experți” la 8 martie 2004.
44.      Acest argument s‑ar putea opune unei obligații de evaluare ecologică, întrucât nu se aplică tuturor planurilor și programelor adoptate după expirarea termenului de transpunere. Potrivit articolului 13 alineatul (3) din Directiva EEPP, o evaluare ecologică este, dimpotrivă, necesară pentru planurile și programele al căror prim act formal de elaborare a fost întocmit după expirarea termenului de transpunere. În cazul în care primul act formal de elaborare a fost anterior acestei date, măsura făcea obiectul obligației numai dacă a fost adoptată sau supusă procedurii legislative la mai mult de 24 de luni după aceea. Totuși, această situație nu se regăsește în speță, întrucât modificările au fost efectuate deja la 9 mai 2006, așadar, în decursul celor 24 de luni ulterioare expirării termenului de transpunere.
45.      Potrivit ASFINAG, atât ședința de începere a proiectului, cât și audierile ulterioare ale experților și ședința din 8 martie 2004 au pregătit modificările punctelor de trecere.
46.      Cu toate acestea, nu este cert dacă este vorba despre „acte formale de elaborare”. Reclamanții din litigiul principal consideră că reprezintă un astfel de act mai degrabă proiectul ministerial de modificare a punctelor de trecere din 2005.
47.      ASFINAG își întemeiază opinia pe un ghid al Comisiei. Potrivit acestuia, termenul „formal” nu ar implica în mod necesar că pregătirea actului trebuie să fie impusă de legislația națională. Acest ghid nu ar menționa nimic cu privire la efectul actului în dreptul național. Fiecare caz ar trebui evaluat în mod individual. În cadrul acestei evaluări, ar trebui luați în considerare factori precum natura actului în cauză, natura măsurilor anterioare și faptul că dispoziția tranzitorie urmărește să asigure securitatea juridică și buna administrare(16).
48.      Deși un astfel de ghid poate fi luat în considerare în interpretarea Directivei EEPP, acesta nu este însă obligatoriu(17).
49.      Aprecierile Comisiei menționate anterior trebuie admise în măsura în care securitatea juridică are o importanță decisivă în interpretarea noțiunii „primul act formal de elaborare”(18). Acest lucru reiese din istoricul legislativ al articolului 13 alineatul (3) din Directiva EEPP, din utilizarea noțiunii „formal”, precum și din contextul în care este utilizată această noțiune.
50.      Articolul 13 alineatul (3) din Directiva EEPP reia jurisprudența Curții prin care aceasta a interpretat o dispoziție tranzitorie similară din Directiva EEM inițială(19). La momentul respectiv, Curtea a statuat că nu există o obligație de evaluare a impactului asupra mediului în cadrul unei proceduri de autorizare atunci când data introducerii formale a cererii este anterioară expirării termenului de transpunere(20). Curtea a justificat această concluzie prin faptul că directiva are în vedere într‑o mare măsură proiecte de o anvergură considerabilă, a căror realizare necesită foarte adesea un timp îndelungat. Aceste proceduri sunt deja complexe la nivel național. Nu ar fi oportun ca acestea să fie îngreunate și prelungite ca urmare a cerințelor specifice impuse de directiva menționată atunci când acestea au fost inițiate formal înainte de expirarea termenului de transpunere a directivei. O aplicare a Directivei EEM ar putea, în acest caz, să afecteze situații juridice deja constituite(21). În consecință, legiuitorul a integrat dispoziții tranzitorii similare în anumite(22) modificări ulterioare ale Directivei EEM, dar nu în toate(23).
51.      Cu toate acestea, Curtea a refuzat să recunoască drept moment al începerii unei proceduri de autorizare contactele și discuțiile informale dintre autoritatea competentă și inițiatorul proiectului înainte de expirarea termenului de transpunere. Astfel de contacte nu pot fi reținute, în vederea punerii în aplicare a directivei, drept criteriu fiabil pentru stabilirea datei de inițiere a procedurii. Acestea privesc, desigur, conținutul și intenția de a depune o cerere de autorizare a unui proiect. Totuși, data depunerii formale a cererii de autorizare constituie singurul criteriu care poate fi reținut. Acest criteriu este conform cu principiul securității juridice și de natură să mențină efectul util al directivei(24).
52.      Fie și numai pentru că articolul 13 alineatul (3) din Directiva EEPP se inspiră în mod evident din această jurisprudență, un act formal de elaborare în sensul acestei dispoziții trebuie să aibă o calitate comparabilă cu cea a unei cereri formale de inițiere a unei proceduri de autorizare. Din motive de securitate juridică și pentru a evita orice eludare, trebuie să se aplice criterii clare și în privința momentului de la care începe să se aplice obligația de a efectua o evaluare ecologică.
53.      Celelalte criterii relevante pentru aplicarea articolului 13 alineatul (3) din Directiva EEPP, și anume expirarea termenului de transpunere, perioada de 24 de luni ulterioare acestei date, precum și adoptarea planului sau a programului ori înscrierea sa în procedura legislativă, au această calitate. Este vorba despre date clar identificabile, care sunt în general făcute publice. Prin urmare, ar fi incoerent să se accepte cerințe mai puțin stricte pentru ultimul criteriu, și anume actul de elaborare, a cărui natură trebuie să fie în mod expres „formală”.
54.      Această interpretare este susținută
și de articolul 2 litera (a) a doua liniuță din Directiva EEPP. În temeiul acestei dispoziții, planurile sau programele supuse evaluării sunt impuse prin acte cu putere de lege și acte administrative. Adoptarea măsurii este, prin urmare, reglementată de acte cu putere de lege sau de norme administrative naționale, care stabilesc autoritățile competente pentru a le adopta, precum și procedura de elaborare a acestora(25). În lipsa unei astfel de stabiliri, nu există nici un plan sau un program care să necesite o evaluare(26). Cu toate acestea, dacă procedura de elaborare este stabilită, trebuie să existe și un act de elaborare care inițiază formal această procedură.
55.      Prin urmare, primul act formal de elaborare trebuie să facă parte dintr‑o procedură „formală”. O astfel de procedură cuprinde anumite etape definite din punct de vedere formal, în special o primă etapă care desemnează în mod clar începerea procedurii.
56.      Revine instanței de trimitere sarcina de a stabili dacă unul dintre actele pregătitoare menționate în a doua întrebare trebuie considerat un act formal de elaborare potrivit acestor criterii.
57.      În această privință, ea trebuie să verifice în special dacă, potrivit dreptului național aplicabil, aceste acte se înscriu în cadrul unei proceduri formale de elaborare a modificărilor punctelor de trecere ale unui proiect de construcție rutieră.
58.      Pentru o astfel de procedură, nu este suficient ca autoritățile în cauză să aibă un temei juridic și ca actele pregătitoare să intre, în principiu, în sfera lor de responsabilitate. Astfel, autoritățile prevăzute de lege pot de asemenea să acționeze în mod informal în îndeplinirea responsabilităților lor.
59.      Faptul că modificarea punctelor de trecere a fost stabilită în cadrul unei proceduri legislative pledează în favoarea tezei potrivit căreia depunerea proiectului legislativ trebuie considerată primul act formal de elaborare în cazul în care dreptul național nu prevede niciun act formal de elaborare anterior în privința acestei modificări.
60.      Rezultă că un prim act formal de elaborare în sensul articolului 13 alineatul (3) din Directiva EEPP trebuie să inițieze, în conformitate cu actele cu putere de lege și actele administrative naționale, procedura de elaborare a planului sau a programului în cauză prevăzută de acesta.
C.      A treia întrebare: consecințele lipsei unei evaluări ecologice
61.      Prin intermediul celei de a treia întrebări, Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal) solicită să se stabilească dacă, în temeiul articolului 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva EEPP, un plan ale cărui criterii și modalități constituie în mod direct doar baza primei autorizări a unui proiect, autorizat în mai multe etape în temeiul Directivei EEM, constituie, de asemenea, un cadru pentru toate celelalte autorizații necesare pentru realizarea proiectului.
62.      Prin intermediul acestei întrebări, se urmărește să se stabilească dacă erorile săvârșite în aplicarea Directivei EEPP în ceea ce privește modificarea punctelor de trecere afectează de asemenea legalitatea autorizațiilor în temeiul legislației privind apele în discuție în litigiul principal.
63.      Aceste autorizații reprezintă ultima etapă dintr‑o serie de decizii care sunt, toate, necesare pentru a permite construirea drumului. Într‑o primă etapă, parlamentul austriac a stabilit sau a modificat punctele de trecere printr‑o lege; apoi, ministrul austriac al transporturilor a determinat în special traseul exact prin autorizația EIM din 26 martie 2015, astfel cum a fost modificată de Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal) la 18 mai 2018,
și, într‑o ultimă etapă, două landuri federale austriece au eliberat autorizații în temeiul legislației privind apele pentru acest proiect.
64.      Prin urmare, întrebarea preliminară privește aspectul dacă o acțiune împotriva acestor din urmă autorizații, ca urmare a unei erori săvârșite în prima etapă, poate declanșa un „efect de domino” care să împiedice aplicarea tuturor deciziilor adoptate până atunci în favoarea proiectului.
65.      Punctul de plecare al răspunsului la această întrebare este principiul cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE. În temeiul acestei dispoziții, statele membre sunt ținute să elimine consecințele unei astfel de încălcări a dreptului Uniunii(27). În consecință, în cazul în care Directiva EEPP a fost încălcată deoarece un plan sau un program nu a făcut obiectul unei evaluări ecologice strategice prevăzute de aceasta, planul sau programul trebuie suspendat sau anulat(28) în scopul efectuării unei astfel de evaluări(29).
66.      Pe această bază, Curtea a statuat că instanțele naționale trebuie să adopte măsurile prevăzute de dreptul lor național, care sunt adecvate pentru a împiedica punerea în aplicare, în lipsa unei evaluări ecologice, a unui astfel de plan sau de program, inclusiv a proiectelor care ar trebui realizate în cadrul acestuia(30). Curtea a dedus de aici că o instanță națională este, în general, obligată să retragă sau să suspende o autorizație eliberată în temeiul planului sau al programului adoptat el însuși cu încălcarea obligației de a efectua o evaluare ecologică(31).
67.      Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal) arată că autorizațiile în temeiul legislației austriece privind apele nu se bazează în mod direct pe stabilirea punctelor de trecere. Acestea din urmă constituie doar temeiul autorizației EIM. Autorizațiile eliberate în temeiul legislației privind apele nu ar mai putea modifica această decizie definitivă.
68.      În aceeași direcție se îndreaptă și argumentul ASFINAG potrivit căruia, în hotărârea referitoare la proiectul de amplasare a turbinelor eoliene la Aalter și la Nevele, Curtea nu a impus decât anularea unui certificat eliberat în temeiul planului sau al programului respectiv(32). Cu toate acestea, considerațiile acestei hotărâri se explică prin situația de fapt aflată la baza acesteia, care privea efectiv un certificat adoptat în temeiul planului sau al programului respectiv.
69.      Abordarea Curții merge însă mult mai departe. Aceasta nu se bazează strict pe a stabili dacă planul sau programul adoptat cu încălcarea Directivei EEPP constituie, potrivit dreptului național, temeiul juridic al deciziei care permite punerea în aplicare a planului sau a programului. Dimpotrivă, Curtea impune instanțelor să adopte măsurile adecvate pentru a împiedica punerea în aplicare a planului sau a programului(33).
70.      Scopul este de a garanta în mod eficient eliminarea efectivă a consecințelor erorii săvârșite la adoptarea planului sau a programului. Autoritățile competente fie sunt împiedicate să pună în aplicare planul sau programul, fie remediază eroarea înainte de punerea în aplicare a acestuia prin efectuarea unei evaluări ecologice ulterioare(34).
71.      Autorizațiile emise în temeiul legislației privind apele în discuție în litigiul principal sunt necesare pentru punerea în aplicare a planului care constă în punctele de trecere, și anume pentru construirea drumului expres. Acesta este chiar singurul lor obiectiv. În consecință, o eroare în adoptarea acestui plan face să dispară „fundamentul” autorizațiilor emise în temeiul legislației privind apele. În același timp, anularea sau suspendarea autorizațiilor ar fi de natură să împiedice punerea în aplicare a planului.
72.      Într‑un mod diferit ar putea fi apreciate deciziile care, chiar dacă intră în domeniul de aplicare al planului sau al programului, nu au ca obiect punerea sa în aplicare. Totuși, nu este necesar să se soluționeze această problemă în speță.
73.      Contrar celor susținute de ASFINAG, caracterul definitiv al autorizației EIM nu se opune unei obligații de anulare sau de suspendare a autorizațiilor în temeiul legislației privind apele. Astfel, aceste din urmă autorizații nu au dobândit încă un caracter definitiv, în timp ce autorizația EIM definitivă nu ar fi afectată în mod direct de anulare sau de suspendare.
74.      Doar din motive de exhaustivitate, trebuie remarcat faptul că este posibil să nu mai existe obligația de a anula sau a suspenda deciziile de punere în aplicare ulterioare. Aceasta presupune ca eroarea săvârșită la adoptarea planului sau a programului să fi fost deja remediată printr‑o evaluare ulterioară. Aceasta ar trebui să acopere toate aspectele care ar fi trebuit de asemenea să facă obiectul unei evaluări ecologice a planului sau a programului, așadar, în speță, a modificării punctelor de trecere(35).
75.      ASFINAG și Austria au informat Curtea că, între timp, a avut loc, de fapt, o astfel de examinare. În plus, în speță, ar putea fi avută în vedere evaluarea efectelor asupra mediului care, potrivit cererii de decizie preliminară, a fost efectuată în legătură cu autorizația EIM din 26 martie 2015(36). Totodată, Austria menționează o evaluare ecologică efectuată în mod voluntar de orașul Viena în perioada 2001-2003, cu referire la Directiva EEPP. Revine instanței de trimitere sarcina de a stabili dacă una dintre aceste evaluări a îndeplinit cerințele Directivei EEPP.
76.      Sub rezerva unei remedieri a erorii, instanțele naționale trebuie, așadar, să adopte măsurile prevăzute de dreptul lor național care sunt adecvate pentru a împiedica în mod eficient punerea în aplicare a unui plan sau program, inclusiv a proiectelor care ar trebui realizate în cadrul acestui plan sau program, în lipsa efectuării unei evaluări ecologice a planului sau a programului, impusă de Directiva EEPP. În acest scop, statele membre trebuie, dacă este cazul, să anuleze sau să suspende deciziile ulterioare de punere în aplicare a planului sau a programului, chiar dacă acest plan sau program nu a constituit, în sens strict, nici temeiul juridic, nici o condiție prealabilă pentru adoptarea acestor decizii.
V.      Concluzie
77.      Prin urmare, propunem Curții să răspundă la cererea de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal, Austria) după cum urmează:
1)      Stabilirea anumitor puncte de trecere dintr‑un proiect de construcție rutier, care oferă un temei obligatoriu pentru depunerea unei cereri de stabilire a traseului drumului în cadrul unui proiect specific care va fi supus autorizării în viitor, constituie un cadru în care punerea în aplicare a proiectelor poate fi autorizată în viitor în sensul articolului 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2001/42/CE privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului.
2)      Un prim act formal de elaborare în sensul articolului 13 alineatul (3) din Directiva 2001/42 trebuie să inițieze, în conformitate cu actele cu putere de lege și actele administrative naționale, procedura de elaborare a planului sau a programului în cauză prevăzută de acesta.
3)      Sub rezerva unei remedieri a erorii, instanțele naționale trebuie să adopte măsurile prevăzute de dreptul lor național care sunt adecvate pentru a împiedica în mod eficient punerea în aplicare a unui plan sau program, inclusiv a proiectelor care ar trebui realizate în cadrul acestui plan sau program, în lipsa efectuării unei evaluări ecologice a planului sau a programului, impusă de Directiva 2001/42. În acest scop, ele trebuie, dacă este cazul, să anuleze sau să suspende deciziile ulterioare de punere în aplicare a planului sau a programului, chiar dacă acest plan sau program nu a constituit, în sens strict, nici temeiul juridic, nici o condiție prealabilă pentru adoptarea acestor decizii.
1      Limba originală: germana.
2      Directiva 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 iunie 2001 privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului (JO 2001, L 197, p. 30, Ediție specială, 15/vol. 7, p. 13).
3      Directiva 2011/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (JO 2012, L 26, p. 1), astfel cum a fost modificată ultima dată prin Directiva 2014/52/UE (JO 2014, L 124, p. 1).
4      Hotărârea din 22 martie 2012, Inter‑Environnement Bruxelles ș.a. (C‑567/10, EU:C:2012:159, punctele 36-43), Hotărârea din 10 septembrie 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punctul 44), și Hotărârea din 25 iunie 2020, A ș.a. (Turbine eoliene la Aalter și la Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punctul 43).
5      Hotărârea din 25 iunie 2020, A ș.a. (Turbine eoliene la Aalter și la Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punctul 52).
6      Hotărârea din 25 iunie 2020, A ș.a. (Turbine eoliene la Aalter și Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punctele 67 și 68), și Hotărârea din 22 februarie 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punctul 60).
7      Hotărârea din 25 iunie 2020, A ș.a. (Turbine eoliene la Aalter și Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punctul 68), și Hotărârea din 22 februarie 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punctele 60 și 61).
8      Hotărârile din 7 iunie 2018, Inter‑Environnement Bruxelles ș.a. (C‑671/16, EU:C:2018:403, punctul 55), și
Thybaut ș.a. (C‑160/17, EU:C:2018:401, punctul 55), precum și Hotărârea din 25 iunie 2020, A ș.a. (Turbine eoliene la Aalter și la Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punctul 70).
9      Hotărârea din 22 februarie 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punctul 62).
10      Hotărârea din 22 februarie 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punctele 66-69).
11      A se vedea Hotărârea din 12 decembrie 1990, SARPP (C‑241/89, EU:C:1990:459, punctul 8), Hotărârea din 18 decembrie 2014, Centre public d’action sociale d’Ottignies‑Louvain‑La‑Neuve (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punctul 37), și Hotărârea din 16 aprilie 2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, punctul 20).
12      Hotărârea din 8 mai 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus ș.a. (C‑305/18, EU:C:2019:384, punctul 52), și Hotărârea din 12 iunie 2019, CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483, punctul 71).
13      Hotărârea din 9 martie 2023, An Bord Pleanála ș.a. (Situl St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, punctul 40).
14      Potrivit punctului 9 din cererea de decizie preliminară, este vorba despre decizia Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal) din 18 mai 2018.
15      Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (JO 1992, L 206, p. 7, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109).
16      Punerea în aplicare a Directivei 2001/42/CE privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului (2003), punctul 3.65.
17      A se vedea Hotărârea din 22 februarie 2024, PO și Moesgaard Meat 2012 (C‑311/22, EU:C:2024:145, punctul 55).
18      A se vedea deja Concluziile noastre prezentate în cauza Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias ș.a. (C‑43/10, EU:C:2011:651, punctul 162).
19      Directiva 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (JO 1985, L 175, p. 40, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 174).
20      Hotărârea din 18 iunie 1998, Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, punctul 23).
21      Hotărârea din 18 iunie 1998, Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, punctul 24).
22      Articolul 3 alineatul (2) din Directiva 97/11/CE a Consiliului din 3 martie 1997 (JO 1997, L 73, p. 5, Ediție specială, 15/vol. 3, p. 254) și articolul 3 din Directiva 2014/52/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 aprilie 2014 (JO 2014, L 124, p. 1).
23      A se vedea în acest sens Hotărârea din 7 noiembrie 2013, Gemeinde Altrip ș.a. (C‑72/12, EU:C:2013:712, punctele 21-31).
24      Hotărârea din 11 august 1995, Comisia/Germania (Großkrotzenburg) (C‑431/92, EU:C:1995:260, punctul 32).
25      Hotărârea din 22 martie 2012, Inter‑Environnement Bruxelles ș.a. (C‑567/10, EU:C:2012:159, punctul 31), și Hotărârea din 25 iunie 2020, A ș.a. (Turbine eoliene la Aalter și la Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punctul 52).
26      Hotărârea din 4 octombrie 2024, Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (C‑727/22, EU:C:2024:825, punctele 29 și 32).
27      Hotărârea din 28 februarie 2012, Inter‑Environnement Wallonie și Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punctul 43), și Hotărârea din 25 iunie 2020, A u. a. (Windkraftanlagen in Aalter și Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punctul 83).
28      Hotărârea din 28 februarie 2012, Inter‑Environnement Wallonie și Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punctul 46).
29      Hotărârea din 25 iunie 2020, A ș.a. (Turbine eoliene la Aalter și la Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punctul 83).
30      Hotărârea din 28 februarie 2012, Inter‑Environnement Wallonie și Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punctul 47).
31      Hotărârea din 25 iunie 2020, A ș.a. (Turbine eoliene la Aalter și la Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punctele 83, 88 și 89).
32      Hotărârea din 25 iunie 2020, A ș.a. (Turbine eoliene la Aalter și la Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punctul 88).
33      Hotărârea din 28 februarie 2012, Inter‑Environnement Wallonie și Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punctul 47).
34      A se vedea Hotărârea din 25 iunie 2020, A ș.a. (Turbine eoliene la Aalter și la Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punctul 83).
35      Hotărârea din 22 septembrie 2011, Valčiukienė ș.a. (C‑295/10, EU:C:2011:608, punctul 62), și Hotărârea din 10 septembrie 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punctul 58).
36      A se vedea punctul 12 de mai sus.