62005CJ0137_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-137/05,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES, vložene 21. marca 2005,
Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopata C. Jackson in C. Gibbs, zastopnici, skupaj z A. Dashwoodom, barrister,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Irske, ki jo zastopa D. O’Hagan, zastopnik, skupaj z A. Collinsom, SC, in P. McGarryjem, BL, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Slovaške republike, ki jo zastopajo R. Procházka, J. Čorba in B. Ricziová, zastopniki,
intervenientki,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo J. Schutte, R. Szostak in G. Giglio, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Španije, ki jo zastopa J. Rodríguez Cárcamo, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Kraljevine Nizozemske, ki jo zastopa H. G. Sevenster, zastopnica,
Komisije Evropskih skupnosti, ki jo zastopa C. O’Reilly, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenientke,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts in A. Tizzano, predsedniki senatov, R. Schintgen (poročevalec), J. N. Cunha Rodrigues, sodnika, R. Silva de Lapuerta, sodnica, J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiev, sodniki, in C. Toader, sodnica,
generalna pravobranilka: V. Trstenjak,
sodni tajnik: J. Swedenborg, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 13. marca 2007,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 10. julija 2007
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tožbo Sodišču predlaga, po eni strani, razveljavitev Uredbe Sveta (ES) št. 2252/2004 z dne 13. decembra 2004 o standardih za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listih in potovalnih dokumentih, ki jih izdajo države članice (UL L 385, str. 1), in po drugi strani, naj učinke te uredbe ohrani do sprejetja nove uredbe, ki jo bo nadomestila, razen če Uredba št. 2252/2004 izključuje udeležbo navedene države članice pri njenem izvajanju.
Pravni okvir
Protokol o stališču Združenega kraljestva in Irske
2. Naslov IV tretjega dela Pogodbe ES (v nadaljevanju: naslov IV) vzpostavlja pravne podlage, ki omogočajo sprejetje ukrepov na področju vizumov, azila, priseljevanja in drugih politik, povezanih s prostim gibanjem oseb.
3. Protokol o stališču Združenega kraljestva in Irske, ki je bil z Amsterdamsko pogodbo priložen k Pogodbi EU in Pogodbi ES (v nadaljevanju: Protokol o naslovu IV), se nanaša na udeležbo teh držav članic pri sprejetju ukrepov, predlaganih v skladu z določbami iz naslova IV.
4. Na podlagi člena 1 Protokola o naslovu IV, s pridržkom člena 3 istega protokola, Združeno kraljestvo in Irska nista udeležena pri sprejetju ukrepov na podlagi naslova IV; v skladu s členom 2 navedenega protokola teh držav članic ti ukrepi ne povezujejo in se zanju ne uporabljajo.
5. Člen 3 Protokola o naslovu IV določa:
„1. Združeno kraljestvo ali Irska lahko predsednika Sveta v treh mesecih po predložitvi predloga ali pobude Svetu v skladu z naslovom IV […] uradno pisno obvesti, da želi sodelovati pri sprejetju in uporabi predlaganega ukrepa, kar se ji nato dovoli. […]
[…]
2. Če ukrepa iz odstavka 1 ni mogoče sprejeti skupaj z Združenim kraljestvom ali Irsko v razumnem roku, lahko Svet tak ukrep sprejme v skladu s členom 1 brez udeležbe Združenega kraljestva ali Irske. V tem primeru se uporabi člen 2.“
6. Člen 4 Protokola o naslovu IV Združenemu kraljestvu in Irski daje pravico, da kadarkoli pristopita k ukrepom, ki obstajajo v okviru naslova IV. V tem primeru se smiselno uporabi postopek, predviden v členu 11(3) ES.
7. Člen 7 Protokola o naslovu IV določa: „Člena 3 in 4 ne posegata v Protokol o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije“.
Protokol o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije
8. V skladu s členom 1 Protokola, ki vključuje schengenski pravni red v okvir Evropske unije, in je priložen k Pogodbi EU in Pogodbi ES z Amsterdamsko pogodbo (v nadaljevanju: Schengenski protokol), lahko trinajst držav članic Evropske unije vzpostavi med seboj okrepljeno sodelovanje na področju, ki spada v uporabo schengenskega pravnega reda, kot je opredeljen v prilogi k temu protokolu.
9. Tam opredeljeni schengenski pravni red tako obsega zlasti Sporazum med vladami držav Gospodarske unije Beneluks, Zvezne republike Nemčije in Francoske republike o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah, podpisan 14. junija 1985 v Schengnu (Luksemburg) (UL 2000, L 239, str. 13, v nadaljevanju: Schengenski sporazum), in Konvencijo o izvajanju Schengenskega sporazuma (UL 2000, L 239, str. 19, v nadaljevanju: KISS), podpisano 19. junija 1990, prav tako v Schengnu. Ta dva akta pomenita ves „Schengenski sporazum“.
10. Člen 4 navedenega protokola določa:
„Irska ter Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, ki ju schengenski pravni red ne zavezuje, lahko kadar koli zaprosita, da se nekatere ali vse določbe tega pravnega reda uporabljajo tudi zanju.
Svet odloča o takšni prošnji s soglasjem svojih članov iz člena 1 in predstavnika vlade zadevne države.“
11. Člen 5 Schengenskega protokola določa:
„1. Predloge in pobude za nadgrajevanje schengenskega pravnega reda urejajo ustrezne določbe pogodb.
Če Irska ali Združeno kraljestvo ali obe državi nista v razumnem roku uradno pisno obvestili predsednika Sveta o svoji želji priključiti se sodelovanju, se v tej zvezi šteje, da je pooblastilo iz člena 11 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti ali iz člena 40 Pogodbe o Evropski uniji dodeljeno državam članicam iz člena 1 ter Irski ali Združenemu kraljestvu, kadar se ena od obeh držav želi priključiti zadevnemu področju sodelovanja.
2. Ustrezne določbe pogodb iz odstavka 1, prvi pododstavek, se uporabljajo, tudi če Svet ni sprejel ukrepov iz člena 2(1), drugi pododstavek.“
12. Člen 8 Schengenskega protokola predvideva:
„Za namene pogajanj glede sprejema novih držav članic v Evropsko unijo se schengenski pravni red in nadaljnji ukrepi, ki jih sprejmejo institucije v okviru področja njegove uporabe, štejejo za pravni red, ki ga morajo vse države kandidatke za sprejem prevzeti v celoti.“
Izjave glede Schengenskega protokola
13. V izjavi št. 45 o členu 4 Protokola o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije Visoke pogodbenice pozivajo Svet, naj pridobi mnenje Komisije Evropskih skupnosti, preden se odloči glede prošnje, podane na podlagi navedenega člena. Poleg tega „se zavezujejo storiti vse, kar je v njihovi moči, da bi Irski ali Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska, če tako želita, dovolile uporabo določb člena 4 navedenega protokola, tako da bi Svet mogel sprejeti odločitve iz tega člena na dan začetka veljavnosti tega protokola ali kadar koli zatem“.
14. V skladu z izjavo št. 46 o členu 5 Protokola o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije se Visoke pogodbenice „zavezujejo storiti vse, da bi omogočile ukrepanje vseh držav članic na področjih schengenskega pravnega reda, zlasti kadar Irska in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska sprejmeta nekatere ali vse določbe tega pravnega reda v skladu s členom 4 [Schengenskega protokola]“.
Sklep 2000/365/ES
15. Svet je na podlagi člena 4, drugi pododstavek, Schengenskega protokola sprejel Sklep 2000/365/ES z dne 29. maja 2000 o prošnji Združenega kraljestva Velike Britanije in Severne Irske za sodelovanje pri izvajanju nekaterih določb schengenskega pravnega reda (UL L 131, str. 43).
16. Člen 1 navedenega sklepa našteva določbe schengenskega pravnega reda, pri katerih sodeluje Združeno kraljestvo.
17. Člen 8(2) istega sklepa določa:
„Z dnem sprejetja tega sklepa se šteje, da Združeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske [nepreklicno] obvesti predsednika Sveta na podlagi člena 5 Schengenskega protokola, da želi sodelovati pri vseh predlogih in pobudah, ki temeljijo na schengenskem pravnem redu iz člena 1. Takšno sodelovanje obsega ozemlja iz člena 5(1) in (2), kolikor predlogi in pobude temeljijo na določbah schengenskega pravnega reda, s katerimi ta ozemlja postanejo zavezana.“
Uredba št. 2252/2004
18. Tako kot izhaja iz njene preambule, je bila Uredba št. 2252/2004 sprejeta na podlagi člena 62(2)(a) ES.
19. Uvodne izjave 2, 3 in 4 navedene uredbe navajajo:
„(2) Minimalni varnostni standardi za potne liste so bili uvedeni z Resolucijo predstavnikov vlad držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta 17. oktobra 2000 [...]. Da bi dosegli višje, usklajene varnostne standarde za potne liste in potovalne dokumente in jih zaščitili pred ponarejanjem, je primerno, da se ta resolucija zdaj posodobi in nadomesti z ukrepom Skupnosti. Hkrati je v potni list ali potovalni dokument treba vključiti biometrične identifikatorje, tako da bo vzpostavljena zanesljiva povezava med potnim listom ali potovalnim dokumentom in njegovim pristnim imetnikom.
(3) Usklajevanje varnostnih značilnosti in vključitev biometričnih identifikatorjev pomenita z vidika prihodnjega razvoja na evropski ravni pomemben korak v smeri uporabe novih elementov, ki bolje zaščitijo potovalni dokument in vzpostavijo zanesljivejšo povezavo med potnim listom in potovalnim dokumentom ter njegovim imetnikom, kar v veliki meri prispeva k zagotavljanju zaščite potnega lista oziroma potovalnega dokumenta pred zlorabo. Upoštevati je treba zahteve Mednarodne organizacije za civilni letalski promet (ICAO), in zlasti tiste iz dokumenta št. 9303 o strojno berljivih potovalnih dokumentih.
(4) Ta uredba je omejena na uskladitev varnostnih značilnosti vključno z biometričnimi identifikatorji v potnih listih in drugih potovalnih dokumentih držav članic. Določitev organov in teles, pooblaščenih za dostop do podatkov v pomnilniškem mediju dokumentov, poteka v skladu z nacionalno zakonodajo, prav tako je treba upoštevati ustrezno zakonodajo Skupnosti, Evropske unije in mednarodne sporazume.“
20. Iz uvodnih izjav 10, 11 in 12 Uredbe št. 2252/2004 izhaja, da jo je treba obravnavati, kot da predstavlja razvoj določb schengenskega pravnega reda, s posledico, da:
– se mora Kraljevina Danska, ki ne sodeluje pri sprejetju navedene uredbe in zato zanjo ni zavezujoča ter se zanjo ne uporablja, v šestih mesecih po sprejetju te uredbe odločiti, ali bo to uredbo prenesla v svoj nacionalni pravni red;
– Irska in Združeno kraljestvo ne sodelujeta pri sprejetju navedene uredbe in zato zanju ni zavezujoča ter se zanju ne uporablja.
21. Uvodna izjava 11 Uredbe št. 2252/2004 glede Združenega kraljestva določa:
„Ta uredba predstavlja razvoj določb schengenskega pravnega reda, pri katerih Združeno kraljestvo ne sodeluje, v skladu s Sklepom Sveta 2000/365/ES […] Združeno kraljestvo zato ne sodeluje pri sprejemanju te uredbe, ki zanj ni zavezujoča in se zanj ne uporablja.“
22. Člen 1 Uredbe št. 2252/2004 predvideva:
„1. V potnih listih in potovalnih dokumentih, ki jih izdajo države članice, se upoštevajo minimalni varnostni standardi iz priloge.
2. Potni listi in potovalni dokumenti imajo pomnilniški medij, ki vsebuje podobo obraza. Države članice vključijo tudi prstne odtise v interoperabilni obliki. Podatki so zavarovani in pomnilniški medij ima zadostno zmogljivost in zmožnost zagotavljanja integritete, avtentičnosti in zaupnosti podatkov.
3. Ta uredba se uporablja za potne liste in potovalne dokumente, ki jih izdajo države članice. Ne uporablja se za osebne izkaznice, ki so jih svojim državljanom izdale države članice, ter za začasne potne liste in potovalne dokumente z veljavnostjo 12 mesecev ali manj.“
23. Člen 2 navedene uredbe določa:
„V skladu s postopkom iz člena 5(2) se določijo dodatne tehnične zahteve za potne liste in potovalne dokumente, ki se nanašajo na:
(a) dodatne varnostne značilnosti in zahteve, vključno z višjimi standardi zaščite pred prenarejanjem in ponarejanjem;
(b) tehnične zahteve za pomnilniški medij biometričnih značilnosti in njegovo varnost, vključno z zaščito pred nepooblaščenim dostopom;
(c) zahteve glede kakovosti in skupnih standardov za podobo obraza in prstne odtise.“
24. Člen 3 Uredbe št. 2252/2004 določa:
„1. V skladu s postopkom iz člena 5(2) se lahko sprejme odločitev, da so zahteve iz člena 2 tajne in se ne objavijo. V tem primeru so dostopne samo izvajalcem, ki jih države članice zadolžijo kot odgovorne za tiskanje, in osebam, ki jih za to pooblasti država članica ali Komisija.
2. Vsaka država članica zadolži samo en organ, ki je odgovoren za tiskanje potnih listov in potovalnih dokumentov. Ime tega organa sporoči Komisiji in drugim državam članicam. Dve ali več držav članic lahko za to zadolžijo isti organ. Vsaka država članica ima pravico, da spremeni zadolženi organ. O tem ustrezno obvesti Komisijo in druge države članice.“
Dejansko stanje tožbe
25. Komisija je 18. februarja 2004 Svetu predstavila predlog uredbe o standardih za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listih, ki se izdajo državljanom Unije.
26. Združeno kraljestvo je 19. maja 2004 obvestilo Svet o svoji nameri, da želi sodelovati pri sprejetju Uredbe št. 2252/2004. V zvezi s tem se je sklicevalo na postopek notifikacije iz člena 5(1), drugi pododstavek, Schengenskega protokola in iz Protokola o naslovu IV.
27. Svet je 13. decembra 2004 sprejel Uredbo št. 2252/2004. Združenemu kraljestvu kljub obvestilu z dne 19. maja 2004 ni bilo dovoljeno sodelovati pri sprejetju te uredbe, ker ta predstavlja razvoj določb schengenskega pravnega reda, pri katerih Združeno kraljestvo ne sodeluje v skladu s Sklepom Sveta 2000/365/ES z dne 29. maja 2000 o prošnji Združenega kraljestva Velike Britanije in Severne Irske za sodelovanje pri izvajanju nekaterih določb schengenskega pravnega reda (UL L 131, str. 43).
28. Ker Združeno kraljestvo meni, da je Svet, s tem da mu ni dovolil sodelovati pri sprejetju Uredbe št. 2252/2004, kršil člen 5 Schengenskega protokola, je vložilo to tožbo.
Predlogi strank
29. Združeno kraljestvo Sodišču predlaga, naj:
– razveljavi Uredbo št. 2252/2004;
– v skladu s členom 231 ES odloči, da po razveljavitvi Uredbe št. 2252/2004 in do sprejetja nove ureditve na tem področju še naprej veljajo določbe te uredbe, razen če izključujejo sodelovanje Združenega kraljestva pri uporabi te uredbe; in
– Svetu naloži plačilo stroškov.
30. Svet predlaga, naj se tožba zavrne in naj se Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov postopka.
31. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 8. septembra 2005 Irski in Slovaški republiki dopustil intervencijo v podporo predlogom Združenega kraljestva, Kraljevini Španiji, Kraljevini Nizozemski in Komisiji Evropskih skupnosti pa intervencijo v podporo predlogom Sveta.
Tožba
Trditve strank
32. Združeno kraljestvo trdi, da se je Svet, s tem ko ga je izključil iz postopka sprejetja Uredbe št. 2252/2004, oprl na napačno razlago Schengenskega protokola in je kršil njegov člen 5.
33. Izhajati naj ne bi bilo mogoče iz dejstva, da je sistem, vzpostavljen s členom 5 Schengenskega protokola, podrejen sistemu iz člena 4 istega protokola. Člena 4 in 5 tega protokola naj bi bila drug od drugega neodvisna, tako da naj Združeno kraljestvo – da bi lahko sodelovalo pri ukrepih, sprejetih na podlagi člena 5 – ne bi bilo zavezano predhodnemu dovoljenju na podlagi člena 4 za ustrezno udeležbo pri schengenskem pravnem redu.
34. Združeno kraljestvo v podporo svojemu stališču zlasti navaja, da je razlaga členov 4 in 5 Schengenskega protokola, kot jo zastopa Svet, v nasprotju s sistematiko in besedilom teh dveh določb, da krši samo bistvo mehanizma, ki ga vzpostavlja člen 5, in da ni združljiva z izjavo št. 46 o členu 5 Protokola o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije.
35. Poleg tega naj bi po mnenju te države članice ta razlaga členu 5 Schengenskega protokola odvzela njegov polni učinek, saj naj bi ta zlasti zagotovil največjo možno udeležbo Združenega kraljestva in Irske pri ukrepih na podlagi schengenskega pravnega reda in naj ne bi bil nujen niti za ohranitev polnega učinka člena 7 Protokola o naslovu IV niti za vzdrževanje celovitosti schengenskega pravnega reda. Taka razlaga naj bi imela v vsakem primeru izredno nesorazmerne učinke v razmerju do zasledovanega cilja in naj bi imela za posledico – ker ima Svet, kot naj bi izhajalo iz njegove sedanje prakse, „široko in nedoločno“ razumevanje tega, kar se razume pod „predlogi in pobude na podlagi schengenskega pravnega reda“ –, da bi lahko mehanizem, predviden v členu 5, deloval nezdružljivo z načelom pravne varnosti in s temeljnimi načeli okrepljenega sodelovanja.
36. Podredno, Združeno kraljestvo zatrjuje, da če bi bila razlaga členov 4 in 5 Schengenskega protokola, kot jo zastopa Svet, točna, bi bilo treba izraze
„predlogi in pobude na podlagi schengenskega pravnega reda“ iz člena 5(1), prvi pododstavek, tega protokola razumeti, kot da se nanašajo zgolj na ukrepe, ki so neločljivo povezani s schengenskim pravnim redom („integralni ukrepi schengenskega pravnega reda“), kot so ukrepi o spremembi določb tega pravnega reda, in h katerim se Združeno kraljestvo ni moglo priključiti, ne da bi se predhodno zavezalo določbam, ki so podlaga za spremembo. Nasprotno, na področje uporabe te določbe naj ne bi spadali ukrepi, ki so zgolj „neločljivo povezani s schengenskim pravnim redom“, in sicer ukrepi, ki – čeprav naj bi služili razvoju ali izpolnjevanju določenih ciljev schengenskega pravnega reda – niso tako tesno povezani s tem pravnim redom, da bi bila celovitost slednjega ogrožena, če bi se lahko država članica, ki ne sodeluje pri tem pravnem redu, vseeno udeležila sprejetja teh ukrepov. Iz tega naj bi sledilo, da pri sprejetju ukrepov, ki spadajo v slednjo kategorijo, stališče Združenega kraljestva ne sme biti odvisno od določb navedenega protokola, ampak glede na primer ali določbe Protokola o naslovu IV ali upoštevne določbe „tretjega stebra“. Ker bi bilo treba Uredbo št. 2252/2004 uvrstiti v isto kategorijo ukrepov, se Združenega kraljestva ne bi smelo izključiti iz postopka sprejetja te uredbe.
37. Svet trdi, prvič, da cilj člena 5 Schengenskega protokola – v nasprotju s tem, kar zatrjuje Združeno kraljestvo – ni priznati pravico slednjemu, ampak zagotoviti državam članicam, ki sodelujejo pri celotnem schengenskem pravnem redu, da njihova dejanja ne bodo postavljena pod vprašaj zaradi zadržkov drugih držav članic glede udeležbe pri njih. Besedilo navedene določbe naj bi poleg tega potrjevalo to razlago, saj naj za razliko od besedila člena 4 istega protokola in člena 3 Protokola o naslovu IV ne bi izrecno priznavalo take pravice.
38. Po mnenju Sveta je razlaga člena 5(1) Schengenskega protokola, kot jo zastopa Združeno kraljestvo, taka, da postopku odobritve, predvidenemu v členu 4 tega protokola, odvzame polni učinek, kajti če je državi članici na podlagi tega člena zavrnjena pravica do udeležbe pri sprejetju določenega ukrepa, bi ta država lahko kljub temu s pomočjo postopka iz navedenega člena 5 sodelovala pri vsakem ukrepu za razvoj zadevnega področja. Celovitost schengenskega pravnega reda naj zato ne bi bila več zagotovljena in členu 7 Protokola o naslovu IV, ki predvideva, da člena 3 in 4 tega protokola ne posegata v določbe Schengenskega protokola, naj bi bil prav tako odvzet polni učinek.
39. Drugič, Svet trdi, da razlikovanje Združenega kraljestva med „integralnimi ukrepi schengenskega pravnega reda“ in tako imenovanimi ukrepi, ki so zgolj „povezani s schengenskim pravnim redom“, nima podpore niti v primarnem pravu niti v sekundarni zakonodaji. V zvezi s tem Svet navaja, da opredelitev, ki jo predlaga Združeno kraljestvo glede ukrepov, „povezanih s schengenskim pravnim redom“, temelji na slabem razumevanju tega, kar bi lahko pomenilo nevarnost za celovitost schengenskega pravnega reda, in zadevno razlikovanje ustvarja nepotrebno pravno negotovost, ker povzroča razlike med tem, kako bi bilo treba razumeti „ukrep za razvoj schengenskega pravnega reda“, če gre za sprejetje ukrepa, ki se uporablja za Irsko republiko in Kraljevino Norveško, po eni strani, ali za Združeno kraljestvo in Irsko, po drugi strani.
40. Tretjič, Svet poudarja, da je njegovo stališče popolnoma združljivo z načelom sorazmernosti in s pravili, ki veljajo na področju okrepljenega sodelovanja. Po eni strani naj avtorji Pogodbe ne bi bili vezani na načelo sorazmernosti. Po drugi strani bi bilo treba določbe pogodb EU in ES razumeti ne glede na določbe Schengenskega protokola.
41. Irska meni, da je razlaga členov 4 in 5 Schengenskega protokola, kot jo zastopa Združeno kraljestvo, v skladu z besedilom teh členov in ustreza sedanji praksi Sveta, kar zadeva ukrepe v zvezi s schengenskim pravnim redom, pri katerih je bilo Združenemu kraljestvu in Irski dovoljeno sodelovati. To razlago naj bi poleg tega podprle različne izjave o Schengenskem protokolu, priložene h končnemu aktu Amsterdamske pogodbe. Poleg tega naj Svet ne bi uspel dokazati dejanske nevarnosti škode za schengenski pravni red v primeru udeležbe Združenega kraljestva pri sprejetju Uredbe št. 2252/2004.
42. Po mnenju Slovaške republike je pravica Združenega kraljestva do sodelovanja pri sprejetju Uredbe št. 2252/2004 odvisna od tega, da ne obstaja nevarnost za celovitost in skladnost že veljavnega schengenskega pravnega reda. Svet bi moral v primeru, da je Združenemu kraljestvu zavrnil to pravico, dokazati, da udeležba te države članice pri uporabi te uredbe pomeni tako nevarnost. V obravnavanem primeru naj taka nevarnost ne bi obstajala.
43. Kraljevina Španija meni, da tožba Združenega kraljestva ni utemeljena. Po eni strani naj bi se primarni predlog Združenega kraljestva opiral na to, da se mu podeli domnevna pravica, ki jo podeljuje člen Schengenskega protokola in ki naj mu je ta ne bi priznaval. Razlaga, ki jo zastopa Združeno kraljestvo, naj bi implicirala določeno tveganje za ukrepe, ki so bili že sprejeti zaradi okrepljenega sodelovanja, ki ga ustvarja ta protokol, ker naj bi postavljala v nevarnost celovitost in skladnost schengenskega pravnega reda. Po drugi strani naj podredni predlog Združenega kraljestva ne bi upošteval dejstva, da mora Svet določiti, katere ukrepe je treba šteti kot ukrepe, ki temeljijo na schengenskem pravnem redu, in da država članica, ki ni stranka pri schengenskih sporazumih, nima pravice do izvedbe te določitve.
44. Kraljevina Nizozemska trdi, da Schengenski protokol upošteva poseben položaj, v katerem sta Združeno kraljestvo in Irska v zvezi s schengenskim pravnim redom, pri čemer v členu 4 tega protokola za ti državi članici predvideva možnost, da v prihodnje sodelujeta pri tem pravnem redu, in pri čemer v členu 5(1) zagotavlja, da ta udeležba ne more kasneje privesti do stagnacije razvoja zadevnega pravnega reda. Ker naj ne bi obstajal noben trden argument za to, da naj bi bila udeležba Združenega kraljestva ali Irske v skladu s slednjo določbo pri ukrepu za razvoj schengenskega pravnega reda podrejena manj obsežnemu postopku, kot je tisti, ki je predviden v navedenem členu 4 in ki ureja udeležbo teh dveh držav članic pri določbah samega pravnega reda, bi bilo treba navedeni člen 5(1), drugi pododstavek, razlagati v smislu, kot ga zastopa Svet.
45. Komisija poudarja, da je glavna značilnost okrepljenega sodelovanja na splošno in še zlasti schengenskega pravnega reda njuna celovitost. Ohranitev in varstvo te celovitosti ter skladnosti schengenskega pravnega reda naj bi bili zato bistveni skrbi. Na podlagi Schengenskega protokola naj bi bila sicer mogoča delna udeležba države članice, ki ni stranka pri schengenskih sporazumih, vendar ne gre tako daleč, da bi zadevnim državam članicam zagotovil „prosto izbiro“, ki bi privedla do skrpucala udeležb in obveznosti.
46. Po mnenju Komisije je razlaga členov 4 in 5 Schengenskega protokola, kot jo zastopa Združeno kraljestvo, v nasprotju s sistematiko in logiko tega protokola ter naj bi škodovala skladnosti in celovitosti schengenskega pravnega reda.
47. Komisija poleg tega meni, da naj se izrazi „temeljijo na schengenskem pravnem redu“ iz člena 5(1), prvi pododstavek, Schengenskega protokola ne bi nanašali na pojem „širok in nedoločen“ ukrep, ki ga lahko sprejmejo države članice, ki sodelujejo pri ukrepu okrepljenega sodelovanja, medtem ko naj bi se odločitev o opredelitvi predloga kot „ukrep, ki temelji na schengenskem pravnem redu“, komaj razlikovala od odločitve o določitvi ustrezne pravne podlage za sprejetje pravnega akta Skupnosti.
48. Končno, kar zadeva Uredbo št. 2252/2004, Komisija opozarja, da je njen cilj še povečati varnost potnih listov in vzpostaviti zanesljivejšo povezavo med potnim listom in njegovim imetnikom, s tem da se uskladi njihove varnostne značilnosti in vključi biometrične identifikatorje. Ta cilj naj bi bil v tesni zvezi z nadzorom zunanjih meja, katerih okrepitev je osrednji del sodelovanja, ki ga vzpostavljajo schengenski sporazumi. Navedena uredba popolnoma ustreza tej logiki, ker omogoča povečanje učinkovitosti in usklajenosti nadzorov zunanjih meja.
Presoja Sodišča
49. Da bi Sodišče odločilo o primarnih trditvah Združenega kraljestva, mora preučiti, ali je treba člen 5(1), drugi pododstavek, Schengenskega protokola razlagati tako, da velja samo za predloge in pobude, ki temeljijo na področju schengenskega pravnega reda, pri katerem je bilo Združenemu kraljestvu in/ali Irski na podlagi člena 4 istega protokola dovoljeno sodelovati, ali, nasprotno, kot zatrjuje Združeno kraljestvo, ali je treba ti dve določbi obravnavati neodvisno eno od druge.
50. V zvezi s tem je treba poudariti, da – kot izhaja iz točke 68 sodbe z današnjega dne v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu (C-77/05, še neobjavljena v ZOdl.,) – je treba člen 5(1), drugi pododstavek, Schengenskega protokola razlagati tako, da velja samo za predloge in pobude, ki temeljijo na področju schengenskega pravnega reda, pri katerem je bilo Združenemu kraljestvu in/ali Irski na podlagi člena 4 istega protokola dovoljeno sodelovati.
51. Iz tega sledi, da je treba primarne trditve Združenega kraljestva v podporo tej ničnostni tožbi zavrniti kot neutemeljene.
52. Glede trditev, ki jih podredno navaja Združeno kraljestvo, je treba najprej opomniti, da razlikovanje, ki ga je ta država članica izvedla med ukrepi, ki jih opredeljuje kot „integralne ukrepe schengenskega pravnega reda“, in tistimi, ki jih šteje kot zgolj „povezane s schengenskim pravnim redom“, nima podlage niti v pogodbah EU in ES niti v sekundarni zakonodaji Skupnosti.
53. Nadalje, treba je opomniti, da čeprav Združeno kraljestvo prereka opredelitev, ki jo je izvedel Svet, sámo priznava, da Uredba št. 2252/2004 pomeni povezavo z določbami schengenskega pravnega reda, ker meni, da gre vendarle za ukrep, „povezan s schengenskim pravnim redom“.
54. Ne glede na te preudarke in okoliščino, da v obravnavanem primeru domnevno napačna opredelitev, očitana Svetu, ni neposredno povezana z izbiro pravne podlage za sprejetje Uredbe št. 2252/2004, in sicer člena 62(2)(a) ES, je treba ugotoviti, da ima – tako kot izbira pravne podlage akta Skupnosti – opredelitev, ki jo je opravil Svet, Uredbe št. 2252/2004 kot ukrepa za razvoj določb schengenskega pravnega reda neposreden učinek na določitev določb, ki urejajo postopek sprejetja te uredbe, in posledično tudi na možnost Združenega kraljestva do sodelovanja v tem postopku.
55. Ker je uresničevanje pravice Združenega kraljestva do sodelovanja pri sprejetju predloga, predloženega v skladu z določbami naslova IV ES, v skladu s členom 3(1) Protokola o naslovu IV odvisno samo od upoštevanja roka za notifikacijo, predvidenega v slednji določbi, je imela opredelitev, ki jo je opravil Svet, Uredbe št. 2252/2004 kot ukrepa za razvoj določb schengenskega pravnega reda neposreden učinek na pravice, priznane tej državi članici.
56. Zaradi te ugotovitve in po analogiji z načeli, ki veljajo na področju izbire pravne podlage akta Skupnosti, je treba izhajati iz tega, da mora v položaju, kot je dejansko stanje v postopku v glavni stvari, opredelitev akta Skupnosti kot predlog ali pobuda, ki temelji na schengenskem pravnem redu v smislu člena 5(1), prvi pododstavek, Schengenskega protokola, temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preskusiti, med katerimi sta zlasti cilj in vsebina akta (glej sodbe z dne 11. junija 1991 v zadevi Komisija proti Svetu, imenovana „Titanov dioksid“, C-300/89, Recueil, str. I-2867, točka 10; z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu, C-176/03, ZOdl., str. I-7879, točka 45, in z dne 23. oktobra 2007 v zadevi Komisija proti Svetu, C-440/05, še neobjavljena v ZOdl., točka 61).
57. Glede na te ugotovitve je treba preučiti, ali je – kot trdi Združeno kraljestvo – Svet neupravičeno opredelil Uredbo št. 2252/2004 kot ukrep za razvoj določb schengenskega pravnega reda.
58. Kar zadeva cilj Uredbe št. 2252/2004, iz njenih uvodnih izjav 2 in 3 ter iz člena 4(3) izhaja, da je njen cilj boj proti ponarejanju in zlorabi potnih listov ter drugih potovalnih dokumentov, ki jih izdajo države članice.
59. Da bi dosegla ta cilj, Uredba št. 2252/2004 – kot izhaja iz členov 1 in 2 – uskladi in izboljša minimalne varnostne standarde, ki jih morajo izpolnjevati potni listi in drugi potovalni dokumenti, ki jih izdajo države članice, in predvideva, da se v te dokumente vključi določeno število biometričnih podatkov, ki se nanašajo na imetnike teh dokumentov.
60. V tem kontekstu je treba opozoriti, da – kot je Sodišče odločilo v točki 84 zgoraj navedene sodbe Združeno kraljestvo proti Svetu – je treba osebne kontrole na zunanjih mejah držav članic in zato učinkovito izvajanje skupnih pravil v zvezi s standardi in postopki teh kontrol obravnavati kot sestavni del schengenskega pravnega reda.
61. V skladu z določbami člena 6(2)(b) v povezavi s členom 6(2)(c) KISS, ki vzpostavlja enotna načela za kontrole na zunanjih mejah držav članic, se mora pri vseh osebah opraviti vsaj ena od kontrol za ugotovitev njihove istovetnosti na podlagi pokazanih ali predloženih potovalnih dokumentov in, če je potrebno, je treba opraviti temeljito kontrolo teh oseb, ki obsega odkrivanje in preprečevanje nevarnosti za nacionalno varnost in javni red držav članic podpisnic KISS.
62. Podrobna pravila kontrole, predvidene v KISS, so določena v skupnem priročniku, ki ga je sprejel izvršni odbor, uveden s KISS (UL 2002, C 313, str. 97), ki je del schengenskega pravnega reda v smislu člena 1 Schengenskega protokola.
63. V delu II tega skupnega priročnika z naslovom „Mejna kontrola“ je v točki 1.3.1 predvideno, da minimalna kontrola v smislu člena 6(2)(b) KISS sestoji iz kontrole istovetnosti na podlagi pokazanih ali predloženih potovalnih dokumentov ter iz preprostega in hitrega preverjanja veljavnosti dokumenta, ki omogoča prestop meje, in prisotnosti znakov ponarejanja ali prenarejanja.
64. Iz točke 1.3.2.1 navedenega dela skupnega priročnika, ki se nanaša na podrobna pravila temeljite kontrole v smislu člena 6(2)(c) KISS, izhaja, da ta kontrola obsega temeljit pregled veljavnosti in verodostojnosti potovalnega dokumenta, ki je predložen pri prestopu meje.
65. Ker preverjanje verodostojnosti potnih listov in drugih potovalnih dokumentov torej pomeni glavni element osebnih kontrol na zunanjih mejah, je treba ukrepe, ki omogočajo lažjo in bolj zanesljivo ugotovitev te verodostojnosti in istovetnosti imetnika zadevnega dokumenta, obravnavati, kot da zagotavljajo in izboljšujejo učinkovitost teh kontrol ter s tem integriranega upravljanja zunanjih meja, ki ga vzpostavlja schengenski pravni red.
66. Zaradi cilja in vsebine Uredbe št. 2252/2004, kot sta bila analizirana v točkah 58 in 59 te sodbe, je treba skleniti, da je treba to uredbo obravnavati kot ukrep, ki temelji na schengenskem pravnem redu, v smislu člena 5(1), prvi pododstavek, Schengenskega protokola.
67. V teh okoliščinah je Svet pravilno opredelil Uredbo št. 2252/2004 kot ukrep za razvoj določb schengenskega pravnega reda.
68. Iz tega sledi, da utemeljitve, ki jo podredno uveljavlja Združeno kraljestvo, ni mogoče sprejeti.
69. Zato predlogov Združenega kraljestva za razveljavitev Uredbe št. 2252/2004 ni mogoče sprejeti in posledično Sodišču ni treba odločati o predlogu te države članice za ohranitev učinkov navedene uredbe.
70. V teh okoliščinah je treba zavrniti tožbo, ki jo je vložilo Združeno kraljestvo.
Stroški
71. Na podlagi člena 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Svet predlagal, naj se plačilo stroškov naloži Združenemu kraljestvu, in ker to s predlogi ni uspelo, se mu naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 69(4), prvi pododstavek, tega poslovnika države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1) Tožba se zavrne.
2) Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska se naloži plačilo stroškov.
3) Kraljevina Španija, Irska, Kraljevina Nizozemska in Slovaška republika ter Komisija Evropskih skupnosti nosijo svoje stroške.