Začasna izdaja
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (šesti razširjeni senat)
z dne 13. decembra 2018(*)
„Državne pomoči – Sporazumi, ki jih je gospodarska zbornica Nîmes-Uzès-Le Vigan sklenila z družbo Ryanair in njeno hčerinsko družbo Airport Marketing Services – Letališke storitve – Storitve trženja – Sklep, s katerim je bila pomoč razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom in je bilo naloženo njeno vračilo – Pojem državne pomoči – Pripisljivost državi – Gospodarska zbornica – Prednost – Merilo zasebnega vlagatelja – Izterjava – Člen 41 Listine o temeljnih pravicah – Pravica do vpogleda v spis – Pravica do izjave“
V zadevi T‑53/16,
Ryanair DAC, nekdanja Ryanair Ltd, s sedežem v Dublinu (Irska),
Airport Marketing Services Ltd s sedežem v Dublinu,
ki ju zastopajo G. Berrisch, E. Vahida in I.-G. Metaxas-Maranghidis, avocats, ter
B. Byrne, solicitor,
tožeči stranki,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata L. Flynnin in S. Noë, agenta,
tožena stranka,
ob intervenciji
Sveta Evropske unije, ki ga zastopajo S. Boelaert, S. Petrova in
J. Kneale, agenti,
intervenientka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev delne ničnosti Sklepa Komisije (EU) 2016/633 z dne 23. julija 2014 o državni pomoči SA.33961 (2012/C) (ex 2012/NN), ki jo je Francija izvedla za gospodarsko zbornico Nîmes‑Uzès-Le Vigan ter družbe Veolia Transport Aéroport Nîmes, Ryanair Limited in Airport Marketing Services Limited (UL 2016, L 113, str. 32),
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti razširjeni senat),
v sestavi G. Berardis, predsednik, S. Papasavvas, D. Spielmann (poročevalec), Z. Csehi, sodniki, in O. Spineanu-Matei, sodnica,
sodni tajnik: P. Cullen, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 25. oktobra 2017
izreka naslednjo
Sodbo(1)
I.      Dejansko stanje
A.      Zadevni ukrepi
1        Tožeči stranki sta Ryanair DAC, nekdanja Ryanair Ltd, in Airport Marketing Services Ltd (v nadaljevanju: AMS), od katerih je prva letalski prevoznik s sedežem na Irskem, ki opravi več kot 1800 letov na dan med 200 destinacijami v 31 državah Evrope in Severne Afrike, druga pa hčerinska družba družbe Ryanair, ki ponuja rešitve na področju marketinške strategije, pri čemer večji del njene dejavnosti zajema prodajo oglaševalskega prostora na internetni strani družbe Ryanair.
2        Letališče Nîmes-Garons (v nadaljevanju: letališče Nîmes), katerega lastnik je Francoska republika, je v departmaju Gard v Franciji. Najprej ga je upravljala Chambre de commerce et d’industrie (gospodarska zbornica, GZ) Nîmes‑Uzès‑Le Vigan. Od 1. februarja 2006 je bila odgovornost za ureditev, vzdrževanje, upravljanje in razvoj civilnega območja tega letališča dodeljena Syndicat mixte pour l’aménagement et le développement de l’aéroport de Nîmes‑Alès-Camargue-Cévennes (mešano združenje za ureditev in razvoj letališča Nîmes-Alès-Camargue-Cévennes, v nadaljevanju: SMAN), to je osebi javnega prava, ki združuje Conseil départemental du Gard (svet departmaja Gard), Communauté d’agglomération Nîmes Métropole (mestna skupnost Nîmes Métropole) in Communauté d’agglomération du Grand Alès en Cévennes (mestna skupnost Grand Alès en Cévennes). Združenje SMAN je med 1. februarjem 2006 in 31. decembrom 2006 upravljanje zadevnega letališča začasno dodelilo navedeni GZ s prenosom pooblastil javne službe. Združenje SMAN se je po razpisnem postopku nato odločilo, da bo upravljanje tega letališča v okviru sporazuma o prenosu pooblastil javne službe, ki je začel veljati 1. januarja 2007, dodelilo v podizvajanje družbi Veolia Transport, ki jo je pri izvajanju sporazuma zamenjala njena 100‑odstotna hčerinska družba Veolia Transport Aéroport Nîmes (v nadaljevanju: VTAN).
3        Družba Ryanair je dejavnost na letališču Nîmes začela opravljati junija 2000. Prvotna edina letalska povezava med navedenim letališčem in letališčem London Stansted se je nato razširila na štiri letalske povezave.
4        V zvezi s tem je GZ Nîmes-Uzès-Le Vigan 11. aprila 2000 z družbo Ryanair za desetletno obdobje sklenila pogodbo o letaliških storitvah, s katero se je ta družba zavezala, da bo začela opravljati dnevne lete med letališčema London Stansted in Nîmes (v nadaljevanju: pogodba o letaliških storitvah iz leta 2000).
5        Pogodba o letaliških storitvah iz leta 2000 je bila spremenjena z dopisi, izmenjanimi konec leta 2001 in marca 2004, v katerih je bilo predvideno zvišanje plačil GZ Nîmes-Uzès-Le Vigan družbi Ryanair za razvoj dodatnih povezav. Navedena GZ in družba Ryanair sta 10. oktobra 2005 sklenili novo pogodbo o letaliških storitvah za začetno petletno obdobje, s katero se je ta družba zavezala, da bo opravljala nekatere letalske povezave na letališče Nîmes in z njega. Isti dan sta ta GZ in družba AMS sklenili pogodbo o storitvah trženja, ki je zajemala storitve oglaševanja na internetni strani družbe Ryanair in po elektronski pošti, za kar je zadevna GZ plačevala letne zneske.
6        Družba VTAN je 2. januarja 2007 z družbo Ryanair sklenila pogodbo o letaliških storitvah, s katero ji je bil v okviru sistema spodbude za razvoj prometa dodeljen prispevek na posameznega potnika, z družbo AMS pa pogodbo o storitvah trženja za nakup storitev v zameno za določen znesek. Ti pogodbi sta veljali od 1. januarja 2007 do 31. oktobra 2007. Družbi VTAN in AMS sta 1. avgusta 2007 podpisali dodatek k zadnjenavedeni pogodbi, v katerem je bil predviden dodaten prispevek družbe VTAN. Isti stranki sta 1. novembra 2007 sklenili novi pogodbi za nadaljnje izvajanje zgoraj navedenih pogodb, ki sta se iztekli. Plačila družbama Ryanair in AMS so se povečala. Prav tako sta isti stranki 27. avgusta 2008 sklenili novi pogodbi, s katerima je bil od 1. novembra 2008 za eno leto z možnostjo dvakratnega podaljšanja nadomeščen prejšnji pogodbeni okvir. Prva od teh pogodb je vsebovala med drugim zavezo družbe Ryanair, da bo opravljala nekatere letalske povezave na letališče Nîmes in z njega, ter določbo o spodbudi za razvoj prometa. Z dodatkoma z dne 25. avgusta 2009 je bilo izvajanje navedenih pogodb podaljšano do 31. decembra 2011. Nazadnje, isti stranki sta 18. avgusta 2010 in 30. novembra 2010 podpisali dodatka k drugi od zadevnih pogodb, s katerima je bilo določeno zvišanje prispevka družbe VTAN.
[…]
II.    Postopek in predlogi strank
24      Tožeči stranki sta 5. februarja 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili to tožbo.
25      Tožeči stranki sta z ločenim aktom 2. marca 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predlog za sprejetje ukrepov procesnega vodstva, s katerim sta od Komisije zahtevali predložitev nekaterih dokumentov.
26      Komisija je svoje stališče predložila v predpisanem roku.
27      Svet Evropske unije je 26. maja 2016 vložil predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije. Predsednik šestega senata Splošnega sodišča je z odločbo z dne 5. julija 2017 temu predlogu
ugodil.
28      Splošno sodišče je z odločbo z dne 21. junija 2017 odločilo, da zadevo predodeli šestemu razširjenemu senatu.
29      Splošno sodišče je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka, stranke pozove k predložitvi stališč o morebitni združitvi zadeve z zadevama T‑111/15 in T‑165/15 za ustni del postopka ter da stranke v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 Poslovnika pozove, naj odgovorijo na nekatera vprašanja.
30      Z odločbo predsednika šestega razširjenega senata Splošnega sodišča z dne 28. avgusta 2017 so bile po opredelitvi strank zadeve T‑111/15, T‑165/15 in T‑53/16 združene za ustni del postopka v skladu s členom 68(1) Poslovnika.
31      Stranke so na obravnavi 26. oktobra 2017 podale ustne navedbe.
32      Tožeči stranki Splošnemu sodišču predlagata, naj:
–        člene 1 in od 4 do 6 izpodbijanega sklepa razglasi za nične;
–        Komisiji naloži plačilo stroškov.
33      Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        tožbo zavrne;
–        tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
III. Pravo
[…]
B.      Drugi tožbeni razlog: pripisljivost zadevnih pogodb Francoski republiki
[…]
1.      Očitek v zvezi s pripisljivostjo odgovornosti za odločitve GZ Nîmes-Uzès-Le Vigan Francoski republiki
[…]
b)      Domnevno protislovna obrazložitev
[…]
110    Zato je treba ta očitek zavrniti.
2.      Očitek v zvezi s pripisljivostjo odgovornosti za odločitve združenja SMAN Francoski republiki
111    Tožeči stranki trdita, da je Komisija odgovornost za odločitve združenja SMAN zmotno pripisala državi. V zvezi s tem trdita, da združenje SMAN združuje javne subjekte in opravlja letališke storitve kot soupravljavec letališča. Ker je bilo združenje SMAN javno podjetje, naj bi Komisija v skladu s sodbo z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294), morala preveriti, ali so javni organi vpleteni v sprejetje ukrepov, ki jih je združenje SMAN sprejelo v njuno korist. Komisija pa naj te sodbe ne bi upoštevala in naj bi v točki 573 obrazložitve izpodbijanega sklepa svojo ugotovitev pripisljivosti državi oprla na samo eno organsko merilo, temelječe na lastništvu, to je sestavi odbora združenja SMAN. Poleg tega naj Komisija ne bi upoštevala zahtev iz te sodbe, saj
na podlagi več meril ni preučila udeležbe javnih organov pri odločitvah združenja SMAN.
112    Tožeči stranki menita, da se zaradi pristopa, ki ga je Komisija uporabila v izpodbijanem sklepu, merila iz sodbe z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294), ne morejo uporabiti za nobeno podjetje v lasti javnih subjektov, ne glede na to, ali so centralni ali krajevni. Ti organi pa naj bi lahko ustanovili podjetje in bili njegov edini delničar, ne da bi to podjetje zato postalo javni organ. S tem pristopom naj bi se sistematično odstopalo od avtonomije pravne osebnosti pravne osebe, kot da ne bi obstajale javne družbe.
113    V uvodu
je treba ugotoviti, da se Komisija v analizi pripisljivosti zadevnih pogodb državi opira, kar zadeva pogodbe, sklenjene z GZ Nîmes-Uzès-Le Vigan, samo na to, da je ta GZ javni organ, ne da bi združenju SMAN pripisala kakršno koli vlogo. Zato je očitek tožečih strank brezpredmeten v delu, s katerim grajata
analizo pripisljivosti zadnjenavedenih pogodb državi. Nasprotno pa je treba, kar zadeva pogodbe, sklenjene z družbo VTAN, poudariti, da je Komisija v točki 277 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da je na poslovno politiko družbe VTAN v razmerju do tožečih strank precej vplival okvir, ki ga je določilo združenje SMAN, zaradi česar se je družba VTAN oddaljila od običajnega ravnanja upravljavca letališča, ki svobodno določa svojo poslovno politiko in ki ga motivirajo obeti donosnosti. Komisija je na koncu analize v točki 299 obrazložitve navedenega sklepa ugotovila, da je treba pogodbe, sklenjene z družbo VTAN, obravnavati kot pogodbe, ki se lahko pripišejo združenju SMAN in torej Francoski republiki v širšem pomenu.
114    Zato je treba ta očitek preučiti v delu, v katerem tožeči stranki trdita, da Komisija zmotno ni ugotovila, da je ukrepe, ki jih je združenje SMAN sprejelo v njuno korist – ker je bil vpliv poslovne politike družbe VTAN zanju ugoden – mogoče pripisati Francoski republiki v širšem pomenu.
115    V zvezi s tem je treba najprej
spomniti na sodno prakso, v skladu s katero ukrepi, ki jih sprejmejo ozemeljske skupnosti ali druge regionalne enote, tako kot ukrepi, ki jih sprejme osrednji organ, spadajo na področje uporabe člena 107(1) PDEU, če so izpolnjeni pogoji iz te določbe (glej sodno prakso, navedeno v točki 85 zgoraj).
116    V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je Komisija v točkah 26 in 572 obrazložitve izpodbijanega sklepa poudarila, da je združenje SMAN oseba javnega prava, ki združuje tri ozemeljske skupnosti, in sicer svet departmaja Gard, mestno skupnost Nîmes Métropole in mestno skupnost Grand Alès en Cévennes.
117    Poleg tega je Komisija v točkah 572 in 573 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla, da je treba odločitve ozemeljskih skupnosti obravnavati kot pripisljive državi v širšem pomenu in da ta ugotovitev velja po analogiji tudi za skupino lokalnih organov, kot je združenje SMAN.
118    Poleg tega je Komisija v točki 573 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da združenje SMAN upravlja odbor združenja, ki ga sestavljajo izključno pooblaščeni predstavniki lokalnih organov, ki so njegovi člani.
119    Komisija je iz tega v točki 573 obrazložitve izpodbijanega sklepa sklepala, da je vse odločitve združenja SMAN mogoče pripisati državi.
120    Glede na sodno prakso, navedeno v točki 85 zgoraj, se je treba strinjati s tem sklepom.
121    Tega sklepa ne ovrže trditev tožečih strank, v skladu s katero je združenje SMAN podjetje, ki opravlja letališke storitve, in da bi Komisija zato morala pripis odgovornosti za odločitve združenja SMAN državi presojati na podlagi meril, določenih v sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294).
122    Poudariti je namreč treba, da je Komisija v točki 277 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da ravnanja družbe VTAN v razmerju do tožečih strank ni treba obravnavati ločeno od ravnanja združenja SMAN, to je skupine javnih organov, ki delujejo kot organ, ki podeljuje koncesijo v okviru odobritve in izvajanja prenosa pooblastil javne službe, ter da je na poslovno politiko družbe VTAN v razmerju do tožečih strank precej vplival okvir, ki ga je določilo združenje SMAN.
123    Čeprav lahko združenje SMAN opravlja poslovne dejavnosti, kot to lahko počnejo drugi državni organi, je treba ugotoviti, da je sestavljeno iz skupine lokalnih organov, ki sicer v obravnavani zadevi delujejo kot organ, ki podeljuje koncesijo za opravljanje javnih storitev, in
da posledično v zvezi z ukrepi, ki jih je sprejelo, pripisljivosti državi ni bilo treba ugotoviti na podlagi pristopa, uporabljenega v sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294).
124    Zato je treba ta očitek zavrniti.
3.      Očitek v zvezi s pripisljivostjo odgovornosti za odločitve družbe VTAN državi
125    Tožeči stranki navajata, da se odločitve zasebnega podjetja, kot je VTAN, običajno ne pripisujejo državi, zlasti če država nima deleža v zadevnem podjetju. Komisija naj vsekakor ne bi dokazala, da se odločitve družbe VTAN lahko pripišejo državi. Tako naj zgolj vpliv, ki ga je združenje SMAN imelo na ravnanje družbe VTAN zaradi sporazuma o prenosu pooblastil javne službe, v zvezi s tem ne bi zadostoval. Poleg tega naj bi se združenje SMAN sistematično vzdrževalo izvajanja vpliva na družbo VTAN v njenih pogajanjih z družbo Ryanair. Dalje, tožeči stranki menita, da je družba VTAN lahko svobodno iskala zamenjavo za družbo Ryanair in da je imela širok manevrski prostor pri pogajanjih, ki jih je imela z njima glede pogodb.
126    Komisija trditve tožečih strank
izpodbija.
127    V zvezi s tem je treba spomniti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso ne sme razlikovati med primeri, v katerih pomoč neposredno dodeli država, in primeri, v katerih jo dodelijo osebe zasebnega ali javnega prava, ki jih je država ustanovila ali imenovala za upravljanje pomoči. Pravo Unije namreč ne sme omogočati, da se pravila o državni pomoči zaobidejo zgolj z oblikovanjem avtonomnih institucij, pristojnih za dodeljevanje pomoči (glej sodbo z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 23 in navedena sodna praksa).
128    Prav tako to, da država za dodeljevanje pomoči imenuje zasebni subjekt, ne sme samo po sebi pomeniti, da se za ukrepe, ki jih sprejme ta subjekt, ta pravila ne uporabljajo.
129    Glede pogoja o možnosti pripisa ukrepa je treba preizkusiti, ali je treba šteti, da so javni organi sodelovali pri sprejetju navedenega ukrepa (glej sodbo z dne 19. decembra 2013, Association Vent De Colère! in drugi, C‑262/12, EU:C:2013:851, točka 17 in navedena sodna praksa). Zato je treba preučiti, ali je Komisija na koncu analize pripisljivosti državi lahko upravičeno menila, da je združenje SMAN sodelovalo pri sklenitvi pogodb, ki jih je družba VTAN sklenila s tožečima strankama.
130    V zvezi s tem je treba poudariti, da je Komisija v točkah od 278 do 299 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla več kazalnikov v utemeljitev takega sodelovanja združenja SMAN.
131    Prvič, Komisija je ugotovila, da s sporazumom o prenosu pooblastil javne službe, ki sta ga sklenila združenje SMAN in družba Veolia Transport ter katerega izvajanje je bilo zaupano družbi VTAN, tej družbi ni bilo dodeljeno samo komercialno upravljanje letališča Nîmes, ampak je bila ta pooblaščena tudi za nalogo razvoja prometa. Tako je ta sporazum o prenosu pooblastil javne službe omejeval poslovno politiko družbe VTAN v razmerju do letalskih prevoznikov in nanjo vplival, toliko bolj, ker razvoj prometa sam po sebi ni končni cilj zasebnega upravljavca letališča, ki povsem svobodno določa svojo poslovno politiko. Cilj takega zasebnega upravljavca naj bi bilo prizadevanje za čim večji dobiček, ki pa ni v vseh okoliščinah združljivo z razvojem prometa (točke od 278 do 281 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Poleg tega je ugotovila, da so na odgovor družbe Veolia Transport na razpis vplivali cilj razvoja prometa, ki ga je določilo združenje SMAN, in splošneje cilji lokalnega gospodarskega razvoja, za katere si prizadeva združenje (točke od 282 do 285 obrazložitve navedenega sklepa). Drugič, ugotovila je, da različne trditve družbe Veolia Transport med razpisnim postopkom potrjujejo, da se je ta zavedala, da bi se lahko zaradi poslovnih razmerij z družbo Ryanair zmanjšala donosnost upravljanja letališča Nîmes in
da bi bila pripravljena to razmerje ohranjati pod pogoji, podobnimi tistim, ki jih je predhodno določila GZ Nîmes-Uzès-Le Vigan, samo ob upoštevanju ciljev združenja SMAN glede razvoja prometa, v zvezi s tem prevzete obveznosti pri njem, da bi dobila v upravljanje to letališče, ter
pavšalnega prispevka, ki ga je ponudilo združenje SMAN in ki bi zagotovil finančno ravnotežje koncesije (točka 287 obrazložitve tega sklepa). Tretjič, kar zadeva to pavšalno subvencijo za tekoče poslovanje, je ugotovila, da donosnost koncesije za družbo VTAN temelji na tem prispevku, da je bil njegov znesek izračunan na podlagi ocene proračuna, ki je vključevala stroške in prihodke, povezane z zadevnimi pogodbami, ter
da je združenje SMAN torej družbi VTAN dodelilo prispevek, ki je namenjen temu, da bi družba Ryanair še naprej opravljala svojo dejavnost pod pogoji, podobnimi tistim, pod katerimi je ta prevoznik ponujal storitve opravljanja odhodnih letov z letališča Nîmes, ko je letališče upravljala GZ Nîmes-Uzès-Le Vigan. Poleg tega je poudarila, da se bodo zaradi prilagoditve pavšalnega prispevka glede na dejavnost družbe Ryanair zmanjšale pobude družbe VTAN pri sprejemanju odločitev, ki bi lahko zmanjšale promet družbe Ryanair (točke 288, 289 in 291 obrazložitve navedenega sklepa).
132    Ugotoviti je treba, da je Komisija pravno zadostno dokazala, kot je navedla v točkah 292 in 293 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da je okvir, ki ga je združenje SMAN določilo z razpisnim postopkom, cilji, določenimi v sporazumu o prenosu pooblastil javne službe, ki sta ga sklenila združenje SMAN in družba Veolia Transport, in pavšalnim prispevkom, dovolj odločilno vplival na ravnanje družbe VTAN v razmerju do tožečih strank, da bi bilo mogoče zadevne pogodbe v smislu sodne prakse pripisati državi. Zato je treba potrditi ugotovitev Komisije v točki 299 obrazložitve navedenega sklepa, v skladu s katero je vzročna zveza med pogoji navedenega sporazuma, razpisnim postopkom in pavšalnim prispevkom na eni strani ter pogodbami, ki jih je družba VTAN sklenila s tožečima strankama, na drugi strani dovolj močna za dokaz jasne vpletenosti združenja SMAN v zadevne ukrepe, zato je treba te ukrepe pripisati združenju SMAN.
133    Z nobeno od trditev, ki sta jih podali tožeči stranki, te ugotovitve ni mogoče ovreči.
134    Na prvem mestu, tožeči stranki namreč zatrjujeta, da zgolj vpliv združenja SMAN na ravnanje družbe VTAN prek sporazuma o prenosu pooblastil javne službe, sklenjenega med združenjem SMAN in družbo Veolia Transport, ni enakovreden državnemu nadzoru in ne omogoča, da se ravnanje pripiše državi. V tej trditvi pa se napačno razlaga izpodbijani sklep, ki temelji na več kazalnikih za ugotovitev, da je združenje SMAN odločilno vplivalo na odločitve, ki jih je družba VTAN sprejela v zvezi s tožečima strankama. Komisija se torej v navedenem sklepu ni omejila samo na dokaz obstoja vplivanja države na ravnanje podjetja, da bi ugotovila, da ga je mogoče pripisati državi.
135    Na drugem mestu, tožeči stranki trdita, da se je združenje SMAN sistematično vzdrževalo izvajanja vpliva na ravnanje družbe VTAN v njenih pogajanjih z družbo Ryanair. Vendar je ta trditev brezpredmetna. Iz točke 296 obrazložitve izpodbijanega sklepa je namreč razvidno, da je združenju SMAN že možnost, ki jo je imelo za sodelovanje na teh pogajanjih, dala določen vpliv in da bi lahko posredovalo, če bi družba VTAN poskušala družbi Ryanair naložiti pogoje, zaradi katerih bi ta zmanjšala svoj promet na letališču Nîmes. Kot navaja Komisija, je družba VTAN vedela, da lahko združenje SMAN posreduje, in je povsem upravičeno to upoštevala pri svojih odločitvah, ki so sicer že bile del okvira, ki ga je določilo združenje SMAN.
136    Na tretjem mestu, tožeči stranki trdita, da je imela družba VTAN pri pogajanjih, ki jih je imela z njima glede pogodb, širok manevrski prostor. V zvezi s tem je treba poudariti, da čeprav Komisija v izpodbijanem sklepu navaja, da sporazum o prenosu pooblastil javne službe, sklenjen med združenjem SMAN in družbo Veolia Transport, kaže na „popolno svobodo“ družbe VTAN pri pogajanjih o pogodbah z uporabniki letališča, nato pojasnjuje, da se je ta svoboda lahko uporabljala samo v splošnem okviru, določenem z navedenim sporazumom in z zavezami družbe Veolia Transport v odgovoru na razpis, ki so močno omejevale ravnanje družbe VTAN in vplivale nanj. Poleg tega je treba ugotoviti, da je Komisija kljub obstoju določenega poslovnega manevrskega prostora, ki ga je imela družba VTAN pri pogajanjih o pogodbah (točki 292 in 299 obrazložitve navedenega sklepa), pravno zadostno na podlagi skladnih kazalnikov, naštetih v točki 131 zgoraj, dokazala, da je združenje SMAN zaradi tega splošnega okvira dovolj odločilno vplivalo na poslovna razmerja družbe VTAN s tožečima strankama, da je ugotovila pripisljivost državi. Tožeči stranki nista predložili nobenega dokaza, da obstoj poslovnega manevrskega prostora družbe VTAN povzroča dvom o analizi pripisljivosti, ki jo je opravila Komisija.
137    Na četrtem mestu, tožeči stranki menita, da je iz izpodbijanega sklepa razvidno, da so francoski organi potrdili pogodbeno avtonomijo družbe VTAN. Vendar so, kot pravilno trdi Komisija, v točki 92 obrazložitve navedenega sklepa, na katero se opirata tožeči stranki, samo predstavljene informacije, ki jih je država članica zagotovila v zvezi s postopkom, ki se v družbi VTAN uporablja za sprejemanje odločitev, in Komisija se v tej točki obrazložitve ni izrekla glede vplivanja združenja SMAN na vsebino pogodb, ki jih je sklenila družba VTAN.
138    Na petem mestu, tožeči stranki trdita, da je družba VTAN lahko svobodno iskala zamenjavo za družbo Ryanair in da se za tovrstno odločitev ne uporablja nobena kazen. Vendar, kot Komisija pravilno navaja, ta okoliščina ne sme vplivati na vprašanje pripisljivosti zadevnih pogodb državi. Združenje SMAN bi bilo namreč lahko prav tako zadovoljno z drugim prevoznikom, ki bi ga izbrala družba VTAN. Dejstvo ostaja, da je v splošnem okviru, določenem z razpisnim postopkom, cilji razvoja prometa, določenimi v sporazumu o prenosu pooblastil javne službe, sklenjenem med združenjem SMAN in družbo Veolia Transport, in pavšalnim prispevkom, združenje SMAN odločilno vplivalo na pogoje, ki jih je družba VTAN predlagala letalskim prevoznikom. Poleg tega je bila, kot pravilno poudarja Komisija, možnost zamenjave dejavnosti družbe Ryanair, omenjena v točki 411 obrazložitve izpodbijanega sklepa, načrtovana samo dolgoročno, in ne v obdobju, na katero se nanaša navedeni sklep.
139    Na šestem mestu, tožeči stranki zatrjujeta, da ni bila predvidena nobena kazen, če družba VTAN ne bi izpolnjevala svojih zavez do združenja SMAN, razen da bi bil njen ugled lahko ogrožen. Vendar ta trditev temelji na napačnem razumevanju izpodbijanega sklepa. V točki 286 obrazložitve tega sklepa namreč niso omenjene nobene kazni, je pa ugotovljeno, da je na ravnanje družbe VTAN v razmerju do tožečih strank bistveno vplival cilj razvoja prometa, ki ga je določilo združenje SMAN. V tem okviru je Komisija v navedeni točki obrazložitve ugotovila, da ponudba končno izbranega ponudnika tega nujno zavezuje za celotno trajanje koncesije tako s pravnega kot z drugih vidikov, in menila, da bi podjetje, ki bi v odgovoru na razpis, ki ga je izvedel lokalni organ, opredelilo cilje in zaveze, nato pa bi delovalo v nasprotju s temi cilji in zavezami, tvegalo izgubo ugleda pri javnih organih. Iz tega je sklepala, da se družba Veolia Transport, ki se je poskušala leta 2007 uveljaviti na trgu upravljanja letališč, ne bi spustila v tako tveganje.
140    Na sedmem in zadnjem mestu, kar zadeva trditev tožečih strank, da je združenje SMAN družbi VTAN dalo kvečjemu zagotovila za kritje nekaterih izgub, če bi se ta družba odločila za nadaljevanje „podedovanega položaja“, je treba poudariti, da je Komisija v točkah od 278 do 299 obrazložitve izpodbijanega sklepa o pripisljivosti zadevnih pogodb državi sklepala ne samo iz dodelitve pavšalnega prispevka za zagotovitev ravnotežja letališča Nîmes, ampak tudi iz vseh elementov, med drugim zavez za razvoj prometa, ki bi lahko škodile donosnosti navedenega letališča in bi bile sprejemljive samo, če bi bilo dodeljeno finančno nadomestilo.
141    Glede na navedeno je treba ta očitek
zavrniti in posledično
zavrniti drugi tožbeni razlog.
C.      Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 107(1) PDEU, ker je Komisija zmotno menila, da so sredstva družbe VTAN državna sredstva
142    Tožeči stranki trdita, da Komisija ni dokazala, da je pogoj glede uporabe državnih sredstev izpolnjen. Pavšalni prispevek združenja SMAN v korist družbe VTAN naj bi bil namreč pod nadzorom te družbe, ki je imela pravico svobodno odločati o njegovi uporabi in ga ne prenesti na tožeči stranki. Sredstva družbe VTAN naj zato ne bi bila stalno pod javnim nadzorom v smislu sodne prakse.
143    V zvezi s tem je treba najprej spomniti, da morajo biti prednosti, da bi se lahko opredelile kot pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, ob drugih pogojih, dodeljene neposredno ali posredno iz državnih sredstev (glej v tem smislu sodbi z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 24, in z dne 19. decembra 2013, Association Vent De Colère! in drugi, C‑262/12, EU:C:2013:851, točka 16).
144    V zvezi s tem pojem ukrep iz državnih sredstev poleg ugodnosti, ki jih dodeli država neposredno, vključuje tudi ugodnosti, ki se dodelijo prek javnega ali zasebnega subjekta, ki ga določi ali ustanovi ta država za upravljanje pomoči (glej sodbo z dne 19. decembra 2013, Association Vent De Colère! in drugi, C‑262/12, EU:C:2013:851, točka 20 in navedena sodna praksa).
145    Sodišče je razsodilo tudi, da člen 107(1) PDEU zajema vsa denarna sredstva, ki jih javni organi dejansko lahko uporabijo za pomoč podjetjem, ne glede na to, ali ta sredstva trajno
spadajo med državno premoženje. Zato tudi če zneski, ki ustrezajo zadevnemu ukrepu, niso trajno v lasti državne blagajne, to, da ostajajo stalno pod javnim nadzorom in torej na voljo pristojnim nacionalnim organom, zadostuje, da so opredeljena kot državna sredstva (glej sodbo z dne 19. decembra 2013, Association Vent De Colère! in drugi, C‑262/12, EU:C:2013:851, točka 21 in navedena sodna praksa).
146    Dejstvo, da zadevna sredstva upravljajo subjekti, ki so ločeni od javnega organa, nima vpliva na to (glej v tem smislu sodbo z dne 2. julija 1974, Italija/Komisija, 173/73, EU:C:1974:71, točka 35).
147    V obravnavani zadevi ni sporno, da so bila državna sredstva z združenja SMAN v obliki pavšalnega prispevka prenesena na družbo VTAN, ki je zasebno podjetje, ki upravlja letališče.
148    Poleg tega je treba ugotoviti, da je Komisija v točki 300 obrazložitve izpodbijanega sklepa ob sklicevanju na točko 298 obrazložitve navedenega sklepa ugotovila, da je finančno ravnotežje pri upravljanju letališča Nîmes temeljilo na pavšalnem prispevku, ki ga je dodelilo združenje SMAN in katerega znesek je bil določen med drugim glede na parametre poslovnega razmerja med GZ Nîmes‑Uzès-Le Vigan in tožečima strankama leta 2006, tako da omogoča nadaljnje opravljanje dejavnosti družbe Ryanair pod enakimi pogoji, kot so za opravljanje odhodnih letov z letališča Nîmes veljali, ko je letališče upravljala navedena zbornica. Komisija je iz tega v isti točki obrazložitve sklepala, da so se torej prednosti, ki so jih tožečima strankama omogočale te pogodbe, financirale iz tega pavšalnega prispevka in torej iz državnih sredstev.
149    Komisija je v točki 288 obrazložitve izpodbijanega sklepa med drugim ugotovila, da donosnost koncesije za družbo VTAN temelji na pavšalni subvenciji, ki jo plačuje združenje SMAN, ta pa tako neposredno sodeluje pri financiranju upravljanja letališča Nîmes. Pojasnila je, da obstoj te subvencije, ki jo dodeljuje združenje SMAN, dokazuje njegov vpliv na poslovna razmerja družbe VTAN s tožečima strankama, ker brez te subvencije verjetno noben upravljavec ne bi sprejel upravljanja navedenega letališča v okviru koncesije, katere gospodarski model temelji na cilju razvoja prometa in na razmerjih z letalskim prevoznikom, ki lahko prinesejo izgube pri upravljanju letališča. Menila je, da je dodelitev navedene subvencije torej eden od dejavnikov, ki so omogočili sklenitev pogodb s tožečima strankama.
150    V teh okoliščinah so merila, določena v sodni praksi, navedeni v točki 145 zgoraj, izpolnjena. Iz izpodbijanega sklepa je namreč razvidno, da je združenje SMAN družbi VTAN dodelilo prispevek, ki je namenjen temu, da bi družba Ryanair še naprej opravljala svojo dejavnost pod pogoji, podobnimi tistim, ki so veljali, ko je letališče Nîmes upravljala GZ Nîmes-Uzès-Le Vigan (glej tudi točko 289 obrazložitve izpodbijanega sklepa), in da bi družba VTAN brez tega prispevka nosila vse stroške prednosti, ki so bile tožečima strankama podeljene s sklenjenimi pogodbami.
151    Okoliščina, da je družba VTAN imela določen manevrski prostor pri pogajanjih o pogodbah s tožečima strankama in da ni bilo mehanske povezave med zneskom pavšalnega prispevka in parametri pogodb, sklenjenih s pogajanji, ne pomeni, da je odpravljena povezava med tem prispevkom in prednostjo, ki sta jo imeli tožeči stranki. Ugotoviti je treba namreč, da je z gospodarskega vidika pavšalni prispevek v korist družbe VTAN omogočil sklenitev pogodb s tožečima strankama in tej družbi omogočil, da ji ni bilo treba nositi stroškov prednosti, ki so bile tožečima strankama podeljene s temi pogodbami. Te prednosti so torej rezultat izplačila pavšalnega prispevka družbi VTAN (glej v tem smislu sodbo z dne 19. septembra 2000, Nemčija/Komisija, C‑156/98, EU:C:2000:467, točki 26 in 27).
152     Na podlagi vsega navedenega je treba tretji tožbeni razlog zavrniti.
D.      Četrti tožbeni razlog: kršitev člena 107(1) PDEU, ker Komisija ni dokazala obstoja selektivne prednosti
[…]
2.      Drugi del: napake pri presoji in neobrazložitev v zvezi z odločitvijo, da se v tej zadevi ne uporabi primerjalna analiza
[…]
b)      Očitki v zvezi z razlogi, navedenimi v izpodbijanem sklepu, za neuporabo primerjalne analize v tej zadevi
[…]
2)      Očitek, ki se nanaša na to, da je Komisija zmotno menila, da bi primerjalna analiza morala temeljiti na primerjavi zadevnih pogodb, obravnavanih skupaj z drugimi podobnimi transakcijami
3)      Očitek, ki se nanaša na to, da je Komisija zmotno menila, da zadevne pogodbe ustvarjajo dodatne stroške, ki so višji od dodatnih prihodkov
4)      Očitek, ki se nanaša na to, da je Komisija zmotno menila, da dokazi, ki jih je predložila družba Ryanair, ne dokazujejo, da so letališča, izbrana v študiji z dne 28. septembra 2012, dovolj primerljiva z letališčem Nîmes, ter na neobrazložitev v zvezi s tem
226    Tožeči stranki trdita, da je Komisija zmotno trdila, da družba Ryanair ni dokazala, da je pet letališč, izbranih v študiji z dne 28. septembra 2012, dovolj primerljivih z letališčem Nîmes. V zvezi s tem na eni strani trdita, da Komisija ni ovrgla niti „posebnega izbora“ referenčnih letališč niti podrobnih trditev v navedeni študiji, dopolnjeni z dodatnimi študijami. V teh okoliščinah naj bi to, da je Komisija zavrnila merila za izbor, navedena v tej študiji, pomenilo očitno napako pri presoji in neobrazložitev. Tožeči stranki v repliki trdita, da trditve, ki jih je Komisija navedla pred Splošnim sodiščem, da bi vzbudila dvom o izboru referenčnih letališč v študiji z dne 28. septembra 2012, niso navedene v izpodbijanem sklepu in ne morejo naknadno odpraviti niti storjene napake niti neobrazložitve. Na drugi strani trdita, da se ni Komisija nikoli obrnila na zasebno letališče ali letališče, ki ga upravlja zasebni upravljavec, da bi se pozanimala o uporabljenih cenah, in da zato ni poskušala najti referenčnega letališča kljub njihovemu očitnemu obstoju.
227    V zvezi s tem, kar zadeva trditve, da je Komisija zmotno menila, da dokazi, ki jih je predložila družba Ryanair, ne dokazujejo, da so letališča, izbrana v študiji z dne 28. septembra 2012, dovolj primerljiva z letališčem Nîmes, je treba ugotoviti, da neupoštevanje pogodb o storitvah trženja, kot navaja Komisija, že zadostuje za izključitev metode, uporabljene v navedeni študiji (točka 383 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Uporaba merila zasebnega vlagatelja v obravnavani zadevi je namreč zahtevala, da se vse kombinacije pogodbe o letaliških storitvah in ustrezne pogodbe o storitvah trženja, ki bi ju bilo treba vsakič obravnavati kot enotno transakcijo, analizirajo skupaj (glej točke od 207 do 212 zgoraj). Zato je treba to trditev zavrniti kot brezpredmetno.
228    Poleg tega iz okoliščine, da v izpodbijanem sklepu niso za vsako od letališč, izbranih v študiji z dne 28. septembra 2012, navedeni razlogi, iz katerih jih ni mogoče uporabiti kot primerjalne elemente, kot take ni mogoče sklepati o neobrazložitvi v smislu člena 296 PDEU.
229    V zvezi s tem je treba spomniti, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev, ki se zahteva s členom 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je ta akt izdala, tako da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. Zahteva po obrazložitvi se presoja glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino pravnega akta, vrsto navedenih razlogov in interes, ki bi ga lahko imel naslovnik ali druge osebe, na katere se pravni akt neposredno in posamično nanaša, za pridobitev pojasnil. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin, ker je treba to, ali so z obrazložitvijo akta izpolnjene zahteve iz navedene določbe, presojati ne le glede na njeno besedilo, ampak tudi glede na njen okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 63 in navedena sodna praksa).
230    V obravnavani zadevi je Komisija v točki 378 obrazložitve izpodbijanega sklepa spomnila na svoj dvom, kot ga je izrazila v točki 59 smernic iz leta 2014, da se lahko v sedanjosti opredeli ustrezno referenčno merilo za vzpostavitev realne tržne cene za storitve, ki jih ponujajo letališča. Poleg tega je Komisija ob sklicevanju na merila, našteta v točki 60 navedenih smernic, v točki 384 obrazložitve navedenega sklepa ugotovila, da družba Ryanair ni pokazala, kako so letališča iz študije zadostno primerljiva glede obsega in vrste pometa, vrste in ravni letaliških storitev, oddaljenosti med letališčem in velikim mestom, števila prebivalcev v ciljnem območju letališča, blaginje okoliškega območja in obstoja drugih geografskih območij, ki bi lahko privabila potnike.
231    V izpodbijanem sklepu Komisija res ne pojasnjuje podrobneje razlogov, iz katerih vzorca letališč, izbranih v študiji z dne 28. septembra 2012, ni uporabila kot veljaven primerjalni element.
232    Vendar glede določitve referenčnih letališč ni mogoče zanikati, da ta spada med zapletene tehnične presoje. Ker iz izpodbijanega sklepa jasno izhaja razlogovanje Komisije, ki bi omogočilo poznejše izpodbijanje utemeljenosti pri pristojnem sodišču, bi bilo čezmerno zahtevati podrobno obrazložitev za vsako tehnično izbiro ali vsakega od dejavnikov, ki je podlaga za to razlogovanje (glej v tem smislu sodbi z dne 1. julija 2008, Chronopost in La Poste/UFEX in drugi, C‑341/06 P in C‑342/06 P, EU:C:2008:375, točka 108, in z dne 27. aprila 2017, Germanwings/Komisija, T‑375/15, neobjavljena, EU:T:2017:289, točka 45; glej po analogiji tudi sodbo z dne 12. julija 2005, Alliance for Natural Health in drugi, C‑154/04 in C‑155/04, EU:C:2005:449, točka 134).
233    Torej v izpodbijanem sklepu ni bilo treba za vsako od letališč, izbranih v študiji z dne 28. septembra 2012, pojasniti razlogov, iz katerih ta niso mogla biti upoštevana, da bi tožeči stranki lahko razumeli razlogovanje Komisije.
234    Tožeči stranki sta torej pred Splošnim sodiščem lahko izpodbijali zavrnitev vzorca letališč, izbranih v študiji z dne 28. septembra 2012, s strani Komisije.
235    Zato je treba zavrniti trditev, ki se nanaša na neobrazložitev.
236    Poleg tega tožeči stranki nista uspeli dokazati, da je Komisija storila očitno napako pri presoji v zvezi z metodo izbora letališč za primerjavo. V zvezi s tem trdita, da je Komisija zmotno menila, da družba Ryanair ni predlagala vzorca referenčnih letališč, ki vključuje letališča, ki so dovolj primerljiva z letališčem Nîmes. Trdita, da je študija z dne 28. septembra 2012, ki jo je predložila družba Ryanair, vsebovala sistematično primerjavo pogojev iz pogodb o letaliških storitvah, podpisanih z drugimi letališči, katerih večina je bila v zasebni lasti oziroma jih je upravljal zasebni upravljavec oziroma so delovala kot vlagatelj v tržnem gospodarstvu in ki so imela več skupnih značilnosti, podobnih značilnostim letališča Nîmes.
237    Komisija odgovarja, da to trditev ovrže temeljita preučitev letališč, izbranih v študiji z dne 28. septembra 2012.
238    V zvezi s tem je Komisija na eni strani glede vprašanja določitve zanesljivih referenčnih elementov navedla, prvič, da je letališče Bournemouth pripadalo subjektu v večinski državni lasti in je imelo leta 2012 negativen donos, drugič, da je letališče Prestwick ustvarjalo izgubo, preden ga je njegov zasebni lastnik novembra 2013 prodal škotski vladi, tretjič, da je letališče Maastricht od leta 2004 prejemalo velika nepovratna sredstva in je leta 2013 prav tako prešlo v javno lastništvo, potem ko ga je očitno morala rešiti nizozemska država, ter četrtič, da je letališče Knock, čeprav v zasebnem lastništvu, med letoma 1997 in 2012 prejelo obsežna javna sredstva, in sicer kapitalske subvencije v višini 13 milijonov EUR.
239    Na drugi strani je Komisija glede značilnosti letališč, izbranih v študiji z dne 28. septembra 2012, v smislu točke 60 smernic iz leta 2014 pojasnila, da so vsekakor zelo drugačne od značilnosti letališča Nîmes:
–        iz študije z dne 28. septembra 2012 naj bi bilo razvidno, da se skupni obseg potniškega prometa na letališču med posameznimi letališči zelo razlikuje, razlika pa je še bolj očitna v zvezi s številom potnikov, ki potujejo z družbo Ryanair na teh letališčih;
–        dejavnosti letališča Grenoble naj bi bile močno osredotočene na zimsko sezono;
–        letališče Maastricht naj bi opravljalo obsežne tovorne dejavnosti;
–        velikost najbližjih mest vsakega letališča naj bi bila zelo različna; tako naj bi bili v zvezi z merilom oddaljenosti velikega mesta v študiji z dne 28. septembra 2012 omenjeni mesto Nîmes in za letališče Knock mesto Sligo (Irska), vendar je oddaljenost zelo različna;
–        glede merila števila prebivalcev v ciljnem območju letališča naj bi bilo v študiji z dne 28. septembra 2012 omenjeno samo prebivalstvo največjega mesta v radiju 150 kilometrov, in ne število prebivalcev v ciljnem območju letališča;
–        kar zadeva merilo blaginje okoliških območij, naj referenčni elementi regij, izbranih v študiji z dne 28. septembra 2012, ne bi natančno odsevali okoliških območij zadevnih letališč, blaginja pa naj bi se med posameznimi regijami zelo razlikovala;
–        merilo zaledja letališča naj v študiji z dne 28. septembra 2012 ne bi bilo prikazano niti za potnike na odhodnih letih niti za potnike na dohodnih letih; ob upoštevanju turistične privlačnosti sredozemske obale pa naj bi bilo letališče Nîmes v glavnem osredotočeno na potnike na dohodnih letih, medtem ko naj bi letališči Prestwick in Bournemouth ponujali potencialni trg za potnike na odhodnih letih.
240    Iz tega sledi, da je Komisija na podlagi vseh teh elementov, ne da bi storila očitno napako pri presoji, lahko sklepala, da letališča, izbrana v študiji z dne 28. septembra 2012, niso dovolj primerljiva z letališčem Nîmes.
241    Trditve, ki jih navajata tožeči stranki, ne morejo omajati te ugotovitve.
242    Na prvem mestu, kar zadeva trditev, da je letališče Bournemouth med letoma 2001 in 2011 ustvarilo dobiček, ne da bi prejelo nepovratna sredstva, je treba poudariti, da čeprav je ta element res pomemben za to, da se ravnanje tega letališča obravnava kot ravnanje udeleženca v tržnem gospodarstvu, ostaja dejstvo, da je to letališče v lasti javnega subjekta.
243    Na drugem mestu, glede trditve tožečih strank, da je bilo letališče Prestwick ne le v zasebni lasti, ampak je bilo med letoma 2000 in 2008 tudi donosno, je treba ugotoviti, da čeprav ti okoliščini govorita v prid ravnanju udeleženca v tržnem gospodarstvu, ne povzročata dvoma o pojasnilu Komisije, podanem v njenih pisanjih in na obravnavi, v skladu s katerim je to letališče začelo ustvarjati izgubo in je moralo biti leta 2013 prodano škotski vladi ter posledično ni ustrezno referenčno merilo za določitev dejanske tržne cene za letališke storitve (glej točko 378 obrazložitve izpodbijanega sklepa).
244    Na tretjem mestu, kar zadeva trditev tožečih strank, da je družba Ryanair med letoma 2006 in 2009 opravljala številne poletne lete na letališče Grenoble in z njega ter da je to letališče upravljal zasebni upravljavec, ki je zaračunaval najvišje letališke takse med referenčnimi letališči, je treba ugotoviti, da čeprav je družba Ryanair opravljala lete zunaj zimske sezone, te dejavnosti očitno niso privedle do ohranitve teh storitev skozi celotno leto. V zvezi s tem trditev tožečih strank ne nasprotuje ugotovitvi Komisije, da je bila dejavnost letališča Grenoble močno osredotočena na zimsko sezono, zaradi česar se je razlikovala od položaja na letališču Nîmes, kjer je družba Ryanair opravljala vsaj določeno število dnevnih povezav skozi celotno leto, kot je razvidno iz izpodbijanega sklepa.
245    Na četrtem mestu, kar zadeva trditev tožečih strank, da so glede na informacije, ki jih je zagotovila Komisija, kapitalski vložki za letališče Knock znašali samo 6 % sredstev tega letališča v obdobju med letoma 2002 in 2012, je treba pripomniti, da je Komisija, ne da bi storila očitno napako pri presoji, lahko menila, da je tako velik vložek javnih sredstev upošteven element pri njeni oceni ustreznosti tega letališča kot referenčnega elementa.
246    Na petem mestu, glede trditve tožečih strank, da so štiri od primerjalnih letališč podobna letališču Nîmes, kar zadeva skupni obseg prometa ali promet družbe Ryanair, je treba ugotoviti, kot navaja Komisija, da številke, navedene v študiji z dne 28. septembra 2012, kažejo, da sta se skupni potniški promet na letališčih in promet družbe Ryanair na teh letališčih močno razlikovala od enega letališča do drugega in glede na letališče Nîmes. Tako je iz navedene študije razvidno, da obstajajo zlasti velike razlike med prometom na letališču Nîmes ter prometom na letališčih Prestwick (za celotno zadevno obdobje), Bournemouth in Knock (za zadnji del zadevnega obdobja).
247    Prav tako je treba v zvezi s trditvijo tožečih strank, da so bili v študiji z dne 28. septembra 2012 glede merila blaginje okoliških območij predstavljeni podatki za letališče Knock na regionalni ravni za primerjavo letnega bruto domačega proizvoda na prebivalca, čeprav je bila ocena mesečnih prihodkov predstavljena za celotno Irsko, ugotoviti, da s to trditvijo ni mogoče ovreči ugotovitev Komisije v zvezi z nekaterimi drugimi merili.
248    Zato je treba kljub ugotovitvam v točkah 242 in 243 zgoraj skleniti, da glede na vse zanesljive referenčne elemente in različna merila, omenjena v točki 365 obrazložitve izpodbijanega sklepa, Komisija ni storila očitne napake pri presoji, ko je zavrnila vzorec primerjalnih letališč, predlagan v študiji z dne 28. septembra 2012.
249    Kar zadeva trditev tožečih strank, da se Komisija ni poskušala pozanimati pri zasebnih letališčih ali letališčih z zasebnim upravljavcem, da bi našla primerjalna merila, je treba ugotoviti, da se ta očitek nanaša na obseg obveznosti preiskave, ki jo ima Komisija, ko mora uporabiti merilo udeleženca v tržnem gospodarstvu za zadevne pogodbe.
250    V skladu s sodno prakso je Komisija v okviru uporabe merila zasebnega vlagatelja pri presoji ukrepa dolžna upoštevati vse upoštevne dejavnike in njegov kontekst (glej v tem smislu sodbo z dne 17. decembra 2008, Ryanair/Komisija, T‑196/04, EU:T:2008:585, točka 59).
251    V zvezi s tem je treba za bistveno šteti vsako informacijo, ki lahko nezanemarljivo vpliva na proces odločanja zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu, ki ga je treba šteti za običajno previdnega in skrbnega ter ki je v karseda podobnem položaju kot zadevna država članica (glej po analogiji sodbo z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, točka 60).
252    Spomniti je treba tudi, da mora sodišče Unije zakonitost odločbe na področju državnih pomoči presoditi glede na podatke, ki jih je Komisija imela na voljo, ko je to odločbo izdala (sodba z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, točka 70).
253    Vendar informacije, ki jih je Komisija „lahko imela na voljo“, vključujejo take informacije, ki se zdijo upoštevne pri oceni, ki jo je treba izvesti v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 251 zgoraj, in ki bi jih lahko pridobila, če bi jih zahtevala v upravnem postopku (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, točka 71).
254    Na prvem mestu, v obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je Komisija v točki 378 obrazložitve izpodbijanega sklepa spomnila na svoj dvom, kot ga je izrazila v smernicah iz leta 2014, da se lahko v sedanjosti opredeli ustrezno referenčno merilo za vzpostavitev realne tržne cene za storitve, ki jih ponujajo letališča. Komisija pa v točkah od 56 do 58 navedenih smernic med drugim opozarja, da velika večina letališč Unije prejema javna sredstva, da letališča v javni lasti javni organi tradicionalno obravnavajo kot infrastrukture za spodbujanje lokalnega razvoja, in ne kot podjetja, ki poslujejo v skladu s tržnimi pravili, da se cene na javnih letališčih zato običajno ne določajo ob upoštevanju dogajanj na trgu, temveč predvsem ob upoštevanju socialnih ali regionalnih preudarkov, ter da lahko na cene na javnih letališčih močno vplivajo cene, ki jih zaračunava večina javno subvencioniranih letališč. Zato tudi če ni izključeno, da je mogoče najti zadostno število letališč za primerjavo, kot je Komisija pojasnila na obravnavi, je menila, da je v skladu s točko 61 smernic iz leta 2014 analiza dodatne donosnosti najustreznejše merilo za presojo zadevnih pogodb.
255    Na drugem mestu, spomniti je treba, da je Komisija v izpodbijanem sklepu omenila različno strukturo stroškov in prihodkov letališč ter majhno primerljivost transakcij med letališči kot preudarka, ki utemeljujeta odstopanje od primerjalne analize (točki 362 in 363 obrazložitve izpodbijanega sklepa).
256    Na tretjem mestu, spomniti je treba, da je Komisija v odločbi o začetku postopka zainteresirane strani pozvala k predložitvi pripomb, hkrati pa v nadaljevanju te odločbe navedla, da francoski organi niso predložili nobene primerjave, na podlagi katere bi bilo mogoče presoditi, ali je cena, ki jo je plačevala družba Ryanair, ustrezala običajni tržni ceni.
257    Družba Ryanair je torej med upravnim postopkom predložila študijo z dne 28. septembra 2012, v kateri je bil predstavljen vzorcev letališč za primerjavo.
258    Komisija je v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča na obravnavi pojasnila, da tudi če je v smernicah iz leta 2014 predvidena možnost primerjalne analize, na podlagi elementov iz spisa v obravnavani zadevi ni mogoče učinkovito opraviti take analize.
259    Na četrtem mestu, kot navaja Komisija, je treba pri presoji pristojbin za letališke storitve upoštevati ne le objavljene cene, ampak tudi veliko raznolikost znižanj po meri, dogovorjenih z vsakim letalskim prevoznikom, in vse pogodbe o storitvah trženja. Na splošno so zadnjenavedene informacije zaupne in Komisija do njih nima prostega dostopa.
260    V teh okoliščinah se je lahko Komisija, ne da bi storila napako, v tem primeru odločila za analizo dodatne donosnosti namesto za primerjalno analizo, ne da bi se med preiskavo obrnila na zasebna letališča ali letališča z zasebnim upravljavcem, da bi opredelila morebitna letališča, ki so dovolj primerljiva z letališčem Nîmes, in na teh istih letališčih našla vzorec primerljivih transakcij.
261    Glede na vse navedeno je torej treba zavrniti očitek tožečih strank, ki se nanaša na to, da je Komisija zmotno menila, da dokazi, ki jih je predložila družba Ryanair, ne dokazujejo, da so letališča, izbrana v študiji z dne 28. septembra 2012, dovolj primerljiva z letališčem Nîmes, ter na neobrazložitev v zvezi s tem.
5)      Očitek, ki se nanaša na to, da je Komisija zmotno opustila „skupno“ primerjalno analizo
262    Tožeči stranki trdita, da je tudi ob domnevi, da bi bilo treba za namene primerjalne analize plačila družbi AMS za storitve trženja odšteti od letaliških taks, ki jih je plačevala družba Ryanair, Komisija vseeno storila očitno napako pri presoji, ker ni opravila take „skupne“ analize. Predložili sta študijo z dne 2. februarja 2016, ki vsebuje tako analizo, ki jo je pripravil njun ekonomski svetovalec, in v skladu s katero so bile neto takse, ki jih je družba Ryanair plačevala letališču Nîmes, ob upoštevanju plačil, ki jih je družba AMS prejela v okviru pogodb o storitvah trženja, višje od povprečja neto taks, plačanih na primerjalnih letališčih tako na posameznega potnika kot glede na povratne lete.
263    V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu s sodno prakso Komisiji ni mogoče očitati, da ni upoštevala morebitnih pravnih ali dejanskih elementov, ki bi ji bili lahko predloženi v upravnem postopku, vendar ji niso bili, ker Komisija ni zavezana po uradni dolžnosti in na podlagi domneve ugotavljati, kateri podatki bi ji lahko bili predloženi (sodbi z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 60, in z dne 14. januarja 2004, Fleuren Compost/Komisija, T‑109/01, EU:T:2004:4, točka 49). Poleg tega iz sodne prakse izhaja, da mora sodišče Unije zakonitost odločbe na področju državnih pomoči presoditi glede na podatke, ki jih je Komisija imela na voljo, ko je to odločbo izdala (glej točko 252 zgoraj).
264    Komisija pa je dolžna skrbno in nepristransko voditi postopek preučitve izpodbijanih ukrepov, tako da ima v ta namen pri sprejetju končnega sklepa na voljo najzanesljivejše in najpopolnejše podatke (sodbi z dne 2. septembra 2010, Komisija/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, točka 90, in z dne 16. marca 2016, Frucona Košice/Komisija, T‑103/14, EU:T:2016:152, točka 141).
265    V obravnavani zadevi je treba spomniti, da je Komisija v odločbi o začetku postopka navedla, da v tej fazi meni, da je treba pri uporabi merila zasebnega vlagatelja skupaj presoditi pogodbe o letaliških storitvah in pogodbe o storitvah trženja.
266    Vendar tožeči stranki omenjata skupno primerjalno analizo letaliških pristojbin brez plačil za trženje, ki jo je njun ekonomski svetovalec opravil v študiji z dne 2. februarja 2016, ki je bila prvič predložena šele pred Splošnim sodiščem. Zato Komisiji ni mogoče očitati, da tega ni upoštevala.
267    Poleg tega iz razlogov, pojasnjenih v točkah od 254 do 260 zgoraj, Komisiji v obravnavani zadevi ni bilo treba sprejeti drugih ukrepov, da bi pridobila podatke, na podlagi katerih bi opravila skupno primerjalno analizo.
268    Posledično je treba zavrniti očitek tožečih strank, ki se nanaša na to, da je Komisija zmotno opustila „skupno“ primerjalno analizo.
[…]
3.      Tretji del: očitne napake pri presoji in nezadostna obrazložitev v zvezi z analizo dodatne donosnosti
[…]
b)      Očitek v zvezi z razlogi, na katerih temelji odločitev upravljavcev letališča Nîmes za sklenitev pogodb o storitvah trženja
c)      Očitek v zvezi z zavrnitvijo upoštevanja možnosti, da je bil del storitev trženja lahko kupljen za namene v splošnem interesu
d)      Očitek v zvezi z napačno trditvijo, da se združenje SMAN in družba VTAN štejeta za en subjekt
372    Tožeči stranki trdita, da je Komisija zmotno menila, da se družba VTAN in združenje SMAN štejeta za en subjekt za namene uporabe merila udeleženca v tržnem gospodarstvu. S tem ko je Komisija odločila, da lastniška povezava ni potreben pogoj in da zadostujejo druge gospodarske povezave med tema subjektoma, naj bi napačno razlagala sodno prakso in storila očitno napako pri presoji.
373    V zvezi s tem je treba spomniti, da je bilo odločeno, da je pri uporabi merila zasebnega vlagatelja gospodarski posel treba presojati kot celoto, da bi preverili, ali sta državni subjekt in od njega odvisni subjekt, gledano skupaj, ravnala kot razumna udeleženca v tržnem gospodarstvu. Komisija je namreč pri presoji spornih ukrepov dolžna upoštevati vse upoštevne dejavnike in njihov kontekst, vključno s tistimi, ki se nanašajo na položaj organa oziroma organov, ki so odobrili sporne ukrepe (glej sodbo z dne 17. decembra 2008, Ryanair/Komisija, T‑196/04, EU:T:2008:585, točka 59 in navedena sodna praksa).
374    Čeprav v obravnavani zadevi ni bilo lastniške povezave med združenjem SMAN in družbo VTAN, je Komisija v točkah od 277 do 299 obrazložitve izpodbijanega sklepa vseeno ugotovila, da je združenje SMAN odločilno vplivalo na odločitve, ki jih je družba VTAN sprejela v zvezi s tožečima strankama.
375    V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je Komisija upravičeno menila, da med združenjem SMAN in družbo VTAN obstajajo dovolj tesne gospodarske povezave, da se za uporabo merila udeleženca v tržnem gospodarstvu njuna ravnanja presojajo skupaj v njunih razmerjih s tožečima strankama (točke od 307 do 309 obrazložitve izpodbijanega sklepa).
376    Posledično je treba zavrniti očitek tožečih strank v zvezi z napačno trditvijo, da se združenje SMAN in družba VTAN štejeta za en subjekt.
f)      Očitek v zvezi z zavrnitvijo upoštevanja večjih prednosti, ki izhajajo iz razmerij letališča Nîmes z družbo Ryanair
[…]
g)      Očitek v zvezi z nepreverjanjem podatkov, ki jih je sporočilo letališče Nîmes, in neobstojem primerjave z dobro upravljanim letališčem
415    Tožeči stranki trdita, da Komisija zmotno ni preverila podatkov o stroških, ki jih je sporočilo letališče Nîmes, in jih ni primerjala s standardnimi podatki dobro upravljanega letališča. V obravnavani zadevi naj bi bili dodatni stroški poslovanja letališča Nîmes, kot jih je Komisija navedla v izpodbijanem sklepu, precej višji od stroškov, ki jih je ugotovila v drugih zadevah, tako da naj bi bilo to letališče upravljano zelo neučinkovito. Zato naj ti stroški ne bi ustrezali tržnim stroškom, ki bi jih imelo učinkovito upravljano letališče, in naj jih torej ne bi bilo mogoče uporabiti kot referenco za presojo, ali je družba Ryanair dobila prednost, ki je od udeleženca v tržnem gospodarstvu ne bi dobila.
416    V zvezi s tem je treba spomniti, da mora v skladu s sodno prakso Komisija presoditi, ali bi razumen udeleženec v tržnem gospodarstvu, ki je v zelo podobnem položaju kot zadevni javni subjekt, lahko bil pripravljen sprejeti zadevni ukrep (glej v tem smislu sodbo z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 84). Zato je treba upoštevati strukturo dejanskih stroškov in prihodkov javnega subjekta, katerega ravnanje se primerja z ravnanjem udeleženca v tržnem gospodarstvu.
417    V obravnavani zadevi iz tega sledi, da v nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, Komisiji v okviru uporabe merila udeleženca v tržnem gospodarstvu ni bilo treba preveriti, ali dodatni stroški poslovanja in prihodki iz neletalskih dejavnosti letališča Nîmes ustrezajo takim stroškom in prihodkom, ki bi se lahko pričakovali od povprečnega letališča ali dobro upravljanega in učinkovitega letališča. Posledično je lahko Komisija, ne da bi storila napako, pri presoji, ali sta tožeči stranki dobili gospodarsko prednost, upoštevala dejanske ocenjene stroške in prihodke letališča Nîmes.
418    Iz istih razlogov Komisiji prav tako ni bilo treba upoštevati stroškov, ugotovljenih na drugih letališčih, ne na letališču Nîmes.
419    Poleg tega bi bila revizija, s katero so bile dobljene dejanske številke stroškov in prihodkov javnega podjetja, v nasprotju z zahtevo iz člena 107(1) PDEU, ki ne razlikuje na podlagi razlogov ali ciljev državnih ukrepov javnega subjekta, ampak jih opredeljuje glede na njihove učinke (sodba z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točka 77).
420    Posledično Komisija s tem,
da ni preverila, ali stroški in prihodki, ki jih je sporočilo letališče Nîmes, ustrezajo stroškom in prihodkom, ki se običajno povezujejo z dobro upravljanim ali učinkovitim letališčem, ni storila očitne napake pri presoji.
421    Četrti tožbeni razlog je treba torej zavrniti kot neutemeljen.
422    Zato je treba zavrniti tožbo v celoti, ne da bi bilo treba odločiti o predlogu tožečih strank za sprejetje ukrepov procesnega vodstva v delu, ki se nanaša na druge ukrepe, in ne na tiste, ki so bili že odrejeni.
IV.    Stroški
423    V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeči stranki s svojimi predlogi nista uspeli, se jima v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo lastnih stroškov in stroškov Komisije.
424    Svet na podlagi člena 138(1) Poslovnika nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti razširjeni senat)
razsodilo:
1.      Tožba se zavrne.
2.      Družbi Ryanair DAC in Airport Marketing Services Ltd nosita svoje stroške in stroške Evropske komisije.
3.      Svet Evropske unije nosi svoje stroške.
Berardis
Papasavvas
Spielmann
Csehi
Spineanu-Matei
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 13. decembra 2018.
Podpisi
[…]
* Jezik postopka: angleščina
1      Navedene so le točke zadevne sodbe, za katere Splošno sodišče meni, da je njihova objava koristna.