SENTENZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
15 luglio 2014 (*)
«FEAOG – Sezione “Garanzia” – Spese escluse dal finanziamento – Premi per i bovini – Olio d’oliva e grassi – Foraggi essiccati – Efficacia dei controlli – Regime sanzionatorio»
Nella causa T‑463/07,
Repubblica italiana, rappresentata da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da G. Aiello e F. Bucalo, avvocati dello Stato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da C. Cattabriga e D. Nardi, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento parziale della decisione 2007/647/CE della Commissione, del 3 ottobre 2007, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese eseguite dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 261, pag. 28), nella parte in cui tale decisione esclude talune spese eseguite dalla Repubblica italiana,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione),
composto da M.E. Martins Ribeiro, facente funzione di presidente, A. Popescu (relatore) e C. Wetter, giudici,
cancelliere: J. Palacio González, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 luglio 2013,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Decisione impugnata
1        Con decisione 2007/647/CE, del 3 ottobre 2007, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese eseguite dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 261, pag. 28; in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione delle Comunità europee ha escluso dal finanziamento comunitario talune spese eseguite, in particolare, dalla Repubblica italiana.
2        I motivi delle rettifiche finanziarie sono stati esposti nella relazione di sintesi del 30 aprile 2007, relativa ai risultati dei controlli nella verifica dei conti del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia», ai sensi dell’articolo 31 del regolamento (CE) n. 1290/2005, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 209, pag. 1) (in prosieguo: la «relazione di sintesi»).
Procedimento e conclusioni delle parti
3        Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 dicembre 2007, la Repubblica italiana, ricorrente, ha proposto il ricorso in esame.
4        Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento.
5        Le parti hanno esposto le loro difese e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 3 luglio 2013.
6        La Repubblica italiana chiede che il Tribunale voglia annullare la decisione impugnata nella parte in cui esclude dal finanziamento comunitario ed imputa a carico del suo bilancio le conseguenze finanziarie da applicare nell’ambito della liquidazione delle spese finanziate dal FEAOG, sezione «garanzia».
7        La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso;
–        condannare la Repubblica italiana alle spese.
In diritto
8        Con il ricorso in esame la Repubblica italiana contesta talune rettifiche, contenute nella decisione impugnata e applicate alle spese da essa dichiarate.
9        Nel settore dei premi per i bovini, essa contesta una rettifica finanziaria per un importo complessivo di EUR 752 268, pari al 5% delle spese relative alle domande di premio speciale per i bovini maschi presentate anteriormente al 1° agosto del 2002 e del 2003.
10      Nel settore dell’olio d’oliva e dei grassi, essa contesta una rettifica finanziaria per un importo complessivo di EUR 76 431 065,67, pari al 5% delle spese relative all’aiuto alla produzione di olio d’oliva versato a titolo delle campagne 1999/2000 e 2000/2001.
11      Nel settore dei foraggi essiccati, essa contesta una rettifica finanziaria per un importo complessivo di EUR 6 215 115,69, pari rispettivamente al 5% delle spese sostenute a partire dal 16 gennaio 2002 a titolo dell’aiuto alla produzione di foraggi essiccati, al 2% delle spese sostenute a titolo del medesimo aiuto per la campagna 2003/2004 e controllate dall’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA); al 5% delle spese sostenute a titolo del medesimo aiuto per la campagna 2003/2004 e controllate dall’Agenzia regionale per le erogazioni in agricoltura per l’Emilia‑Romagna (AGREA) e al 2% delle spese sostenute a titolo del medesimo aiuto per la campagna 2004/2005 e controllate dall’AGEA e dall’AGREA.
A –  Considerazioni preliminari
12      È opportuno ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità alle norme dell’Unione europea, nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli. A tal riguardo, spetta alla Commissione, quando rifiuta di porre a carico del bilancio dell’Unione talune spese a causa di violazioni delle disposizioni del diritto dell’Unione imputabili a uno Stato membro, l’onere di provare l’esistenza delle suddette violazioni (v. sentenza della Corte del 28 ottobre 1999, Italia/Commissione, C‑253/97, Racc. pag. I‑7529, punto 6 e giurisprudenza ivi citata). In altri termini, la Commissione è obbligata a giustificare la decisione con cui rileva la mancanza o l’inadeguatezza dei controlli attuati dallo Stato membro interessato (v. sentenza della Corte dell’8 maggio 2003, Spagna/Commissione, C‑349/97, Racc. pag. I‑3851, punto 46 e giurisprudenza ivi citata).
13      Tuttavia, spetta alla Commissione non già dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle autorità nazionali o l’inesattezza dei dati trasmessi, bensì corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati (sentenze della Corte del 20 settembre 2001, Belgio/Commissione, C‑263/98, Racc. pag. I‑6063, punto 36, e Spagna/Commissione, cit., punto 47).
14      Incombe poi allo Stato membro interessato dimostrare che sussistono i presupposti per ottenere il finanziamento negato dalla Commissione (sentenza Belgio/Commissione, cit., punto 36). In altri termini, lo Stato membro interessato non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. A meno che esso non riesca a dimostrare che le constatazioni della Commissione sono inesatte, queste ultime costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull’istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo (sentenze Italia/Commissione, cit., punto 7, e Spagna/Commissione, cit., punto 48).
15      Tale temperamento dell’onere della prova a carico della Commissione è dovuto al fatto che è lo Stato membro a disporre delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAOG ed è, quindi, lo Stato medesimo a dover fornire la prova più circostanziata ed esauriente dei controlli effettuati, della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell’inesattezza dei calcoli della Commissione (sentenze della Corte Belgio/Commissione, cit., punto 37; del 24 gennaio 2002, Francia/Commissione, C‑118/99, Racc. pag. I‑747, punto 37, e Spagna/Commissione, cit., punto 49).
16      È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare i motivi dedotti dalla Repubblica italiana nei confronti delle rettifiche finanziarie di cui trattasi nel caso di specie.
B –  Settore dei premi per i bovini
1.     Normativa comunitaria
17      Il regolamento (CE) n. 1254/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 160, pag. 21), e il regolamento (CE) n. 2342/1999 della Commissione, del 28 ottobre 1999, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 1254/1999 in relazione ai regimi di premi (GU L 281, pag. 30), disciplinano la concessione dei premi in tale settore.
18      Conformemente all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 1254/1999, il produttore che detiene nella sua azienda bovini maschi può beneficiare, a richiesta, di un premio speciale. Il beneficio di tale premio è subordinato a un periodo minimo di detenzione dell’animale a fini di ingrasso, periodo fissato dall’articolo 5 del regolamento n. 2342/1999 in due mesi a partire dal giorno successivo a quello di presentazione della domanda di premio.
19      Il regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio, del 27 novembre 1992, che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 355, pag. 1), applicabile alle domande di pagamento oggetto della presente causa, prevede, all’articolo 1, paragrafo 1, lettera b), che ciascuno Stato membro debba istituire un sistema integrato di gestione e di controllo applicabile ai regimi di premio a favore dei produttori di carne bovina.
20      L’articolo 6, paragrafo 8, del regolamento n. 3508/92 prevede che, per essere ammessi a beneficiare del premio in questione, i produttori di carne bovina debbano presentare alle autorità competenti una domanda, cosiddetta «domanda di aiuto “animali”», alla data prevista per tale regime, ossia entro il 30 novembre di ogni anno.
21      Risulta infine dagli articoli 7 e 8 del regolamento n. 3508/92 che il sistema integrato di gestione e di controllo si applica all’insieme delle domande di aiuto presentate e comporta l’obbligo, per gli Stati membri, di procedere in tale circostanza ad effettuare controlli amministrativi e in loco.
22      Il regolamento (CE) n. 2419/2001 della Commissione, dell’11 dicembre 2001, che fissa le modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari istituito dal regolamento n. 3508/92 (GU L 327, pag. 11), prevede, al considerando 2, che, ai fini di un efficace controllo e per evitare la presentazione di molteplici richieste di aiuti a diversi organismi pagatori dello stesso Stato membro, gli Stati membri debbano predisporre un sistema unico per l’identificazione degli imprenditori agricoli che presentano domande di aiuto comprese nel sistema integrato.
23      Il considerando 17 del regolamento n. 2419/2001 prevede che il rispetto delle disposizioni relative ai regimi di aiuto gestiti nell’ambito del sistema integrato debba essere controllato in modo efficace. A tal fine, e per ottenere un livello di controllo armonizzato in tutti gli Stati membri, occorre determinare dettagliatamente i criteri e le modalità tecniche di esecuzione dei controlli amministrativi e delle ispezioni in loco concernenti sia gli aiuti per superficie che gli aiuti per animale.
24      È stabilito al considerando 18 del regolamento n. 2419/2001 che occorre determinare il numero minimo di imprenditori da sottoporre a ispezione in loco nell’ambito dei vari regimi di aiuto.
25      Al considerando 27, seconda frase, del regolamento n. 2419/2001 si precisa che, al fine di verificare efficacemente l’esattezza delle dichiarazioni contenute nelle domande di aiuto e nelle notifiche alla banca di dati informatizzata, è fondamentale che la maggior parte dei controlli in loco sia effettuata nel periodo in cui gli animali devono essere presenti nell’azienda in adempimento dell’obbligo di detenzione.
26      L’articolo 15 del regolamento n. 2419/2001 stabilisce quanto segue:
«I controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l’efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti».
27      L’articolo 18 del regolamento n. 2419/2001 prevede quanto segue:
«1. Il numero complessivo di controlli in loco effettuati annualmente, riguardano almeno:
(…)
b)      il 5% di tutti gli imprenditori che presentano domande di aiuto per animale nel quadro dei regimi di aiuto per i bovini (…). I controlli in loco interessano inoltre, per ciascun regime di aiuto, almeno il 5% di tutti gli animali per i quali vengono chiesti aiuti;
c)      il 10% di tutti gli imprenditori che presentano domande di aiuto per animale nel quadro del regime di aiuti per gli ovini e i caprini».
28      L’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento n. 2419/2001 dispone quanto segue:
«Il tasso minimo di controlli in loco previsto all’articolo 18, paragrafo 1, lettera b), per i regimi di aiuti diversi da quelli di cui all’articolo 4, paragrafo 6[,] e all’articolo 11 del regolamento (…) n. 1254/1999, è effettuato durante l’intero periodo di detenzione per almeno uno dei regimi di aiuti in questione».
2.     Fatti
29      Tra il 6 e il 10 ottobre 2003 i servizi della Commissione effettuavano una missione in Umbria e in Toscana diretta a verificare il sistema italiano di controllo sulla concessione dei premi per i bovini.
30      A seguito di tale missione, con nota del 9 febbraio 2004, i servizi della Commissione informavano la Repubblica italiana, conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione, del 7 luglio 1995, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del [FEAOG], sezione «garanzia» (GU L 158, pag. 6), circa le inadempienze riscontrate in occasione degli accertamenti effettuati e le chiedevano di fornire ulteriori informazioni. In particolare, essi constatavano che, a causa del lento trattamento delle domande e dell’esecuzione tardiva dell’analisi di rischio necessaria per la determinazione del campione da sottoporre a verifica, i controlli in loco relativi al premio speciale per i bovini maschi erano iniziati sistematicamente soltanto dopo il 1° agosto. Pertanto, essi ritenevano che la Repubblica italiana non avesse praticamente mai eseguito controlli durante il periodo di detenzione per le domande di premio speciale per i bovini maschi presentate anteriormente al 1° agosto 2002 e 2003.
31      Con nota dell’AGEA del 20 aprile 2004 le autorità italiane fornivano ai servizi della Commissione le informazioni richieste, unitamente alle proprie osservazioni in merito alle censure formulate dagli stessi servizi.
32      Con lettera del 2 settembre 2004 i servizi della Commissione, ritenendo che tali informazioni e osservazioni non potessero essere sufficienti a superare le censure formulate, invitavano le autorità italiane a una discussione bilaterale conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95.
33      Il 22 settembre 2004 la suddetta riunione si svolgeva a Bruxelles (Belgio). Con nota del 12 novembre 2004 i servizi della Commissione trasmettevano alle autorità nazionali il verbale della riunione nel quale erano indicati i risultati ottenuti, le osservazioni e i chiarimenti forniti dai rappresentanti delle autorità italiane nonché una richiesta di ulteriori informazioni.
34      Con nota dell’AGEA del 10 dicembre 2004 le autorità italiane rispondevano a tale richiesta di ulteriori informazioni.
35      Con lettera del 6 novembre 2006 i servizi della Commissione, in seguito alle discussioni bilaterali e alle informazioni e osservazioni presentate dalle autorità italiane, notificavano alla Repubblica italiana le proprie conclusioni, conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95 e all’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), della decisione 94/442/CE della Commissione, del 1° luglio 1994, relativa all’istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia (GU L 182, pag. 45), nelle quali essi annunciavano l’intenzione di proporre una rettifica finanziaria forfettaria del 5% delle spese relative alle domande di premio speciale per i bovini presentate anteriormente al 1° agosto 2002 e 2003, per un importo totale di EUR 752 268.
36      Con nota del Ministero italiano delle Politiche Agricole e Forestali, del 13 dicembre 2006, le autorità italiane chiedevano l’intervento dell’organo di conciliazione. Tale richiesta veniva respinta in quanto non rispondente ai requisiti previsti dall’articolo 16 del regolamento n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento n. 1290/2005 per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU L 171, pag. 90).
37      Con la decisione impugnata la Commissione confermava la rettifica forfettaria proposta dai suoi servizi pari al 5% delle spese a rischio erogate negli anni 2002 e 2003, ossia le spese relative alle domande di premio speciale per i bovini maschi presentate anteriormente al 1° agosto 2002 e 2003, per un importo totale di EUR 752 268.
3.     Sul motivo vertente sulla violazione degli articoli 15 e 24, paragrafo 1, del regolamento n. 2419/2001
38      La Repubblica italiana contesta la legittimità della rettifica finanziaria, in quanto le modalità di effettuazione dei controlli avrebbero assicurato il rispetto della normativa europea vigente nonché delle modifiche della stessa.
39      La Repubblica italiana sostiene che la distribuzione temporale dei controlli relativi al versamento del premio speciale per i bovini risente dei tempi nei quali i produttori presentano le loro domande. Infatti, nei primi mesi del periodo di presentazione delle domande il numero delle domande presentate sarebbe modesto.
40      La Repubblica italiana afferma che i controlli in loco, quali previsti dall’articolo 18 del regolamento n. 2419/2001, il quale impone di controllare il 10% degli imprenditori che presentino domande di aiuto per animali, sono controlli di natura aziendale riguardanti l’insieme delle domande presentate dall’azienda, anche se vengono effettuati con particolare riferimento ad una domanda.
41      In particolare, al punto 11.2.1 della relazione di sintesi, è stato rilevato che, «a causa del lento trattamento delle domande e dell’esecuzione tardiva dell’analisi di rischio, i controlli in loco per quanto riguarda il premio speciale per i bovini non sono sistematicamente iniziati prima del 1° agosto» e che, «[c]ome diretta conseguenza di questi ritardi, la [Repubblica italiana] non [aveva] eseguito praticamente alcun controllo in loco durante il periodo di detenzione per le domande di premio speciale per i bovini presentate prima del 1° agosto 2002 e 2003».
42      Stando alla relazione di sintesi, tale procedura ha necessariamente determinato un rischio per il FEAOG, in quanto i controlli in loco non sono stati eseguiti nel momento più appropriato.
43      Va rilevato che la Repubblica italiana, come da essa confermato in udienza, non contesta l’assenza di qualsiasi controllo in loco durante il periodo di detenzione dei bovini per le domande di premio speciale presentate anteriormente al 1° agosto 2002 e 2003. Essa si limita ad affermare, in sostanza, che le domande presentate nei primi mesi del periodo di presentazione delle domande dei premi per i bovini sono state verificate nell’ambito del controllo complessivo dell’azienda.
44      A tal riguardo occorre ricordare che spetta agli Stati membri effettuare gli opportuni controlli per un sistema efficace di controllo e di sorveglianza, anche se la normativa comunitaria non abbia definito in modo esaustivo le modalità di tali controlli (v. sentenza del Tribunale del 31 gennaio 2012, Spagna/Commissione, T‑206/08, non pubblicata nella Raccolta, punto 77 e giurisprudenza ivi citata).
45      Il sistema di controllo e di sorveglianza in parola è volto a consentire l’esame dell’ammissibilità delle domande di premio per i bovini mediante il controllo in loco del rispetto delle condizioni per la concessione di tali premi. Una di tali condizioni è che durante il periodo di detenzione il produttore detenga nella sua azienda gli animali per i quali chiede il premio (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 17 ottobre 2012, Spagna/Commissione, T‑491/09, non pubblicata nella Raccolta, punto 39).
46      Orbene, l’efficacia di tale sistema non può essere garantita se la verifica, tramite controlli in loco, del mantenimento degli animali nelle loro aziende ignora, ripetutamente, una parte del periodo di detenzione, facendo sorgere così il rischio che tale mantenimento non sia garantito durante tale periodo oppure che lo sia soltanto nel corso di una parte solo dello stesso periodo (sentenza del 17 ottobre 2012, Spagna/Commissione, cit., punto 40).
47      Ne consegue che l’esclusione dei controlli in loco durante il periodo di detenzione di tutte le domande di premio speciale per i bovini presentate anteriormente al 1° agosto 2002 e 2003 è manifestamente contraria al combinato disposto degli articoli 15 e 24 del regolamento n. 2419/2001, in quanto i controlli effettuati negli anni 2002 e 2003 non hanno potuto consentire «l’efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti».
48      Inoltre, si deve rilevare, al pari della Commissione, che il rischio per il FEAOG è aumentato dal fatto che, poiché tale situazione si è protratta per diversi anni, i produttori hanno avuto la possibilità di rendersi conto del fatto che le domande presentate nei primi mesi dell’anno in realtà non erano soggette ad alcun controllo in loco.
49      Per quanto attiene all’argomento della Repubblica italiana vertente sul fatto che il suo governo ha adottato nel 2004 una serie di misure volte a risolvere i problemi attinenti a tali controlli, è sufficiente rilevare che un simile argomento non è idoneo a ovviare all’insufficienza dei controlli riscontrata con riferimento agli anni 2002 e 2003 oggetto della fattispecie.
50      Infine, per quanto riguarda l’argomento della Repubblica italiana vertente sulla modifica dell’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento n. 2419/2001, introdotta dall’articolo 1, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 118/2004 della Commissione, del 23 gennaio 2004 (GU L 17, pag. 7), è sufficiente rilevare che il regolamento n. 118/2004 non era ancora in vigore negli anni interessati dalla rettifica finanziaria impugnata. Di conseguenza, il suddetto argomento deve essere respinto.
51      Da quanto sin qui esposto risulta che, secondo la giurisprudenza richiamata ai precedenti punti da 12 a 15, la Commissione ha corroborato con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito dell’efficacia dei controlli in loco relativi alla concessione dei premi per i bovini. La Repubblica italiana, dal canto suo, non è stata in grado di dimostrare che i rilievi della Commissione erano inesatti.
52      Pertanto, il presente motivo deve essere respinto.
C –  Settore dell’olio d’oliva e dei grassi
1.     Normativa comunitaria
53      L’organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi è stata istituita mediante il regolamento n. 136/66/CEE del Consiglio, del 22 settembre 1966, relativo all’attuazione di un’organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi (GU 172, pag. 3025).
54      L’articolo 5 del regolamento n. 136/66, come modificato dal regolamento (CE) n. 1638/98 del Consiglio, del 20 luglio 1998 (GU L 210, pag. 32), istituisce un aiuto alla produzione di olio d’oliva destinato a contribuire alla formazione di un reddito equo per i produttori. L’aiuto viene concesso agli oleicoltori in base al quantitativo di olio d’oliva effettivamente prodotto.
55      Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 7, del regolamento n. 136/66, per orientare i controlli relativi alla determinazione del quantitativo di olio ammesso a beneficiare dell’aiuto, le rese in olive e in olio sono fissate, per ogni campagna, secondo zone omogenee di produzione.
56      L’articolo 11 bis del regolamento n. 136/66, come modificato, è così formulato:
«Gli Stati membri adottano, per quanto di loro competenza, le misure necessarie per sanzionare le infrazioni al regime di aiuto di cui all’articolo 5. Nel caso un’infrazione venga segnalata dalle agenzie di controllo di cui al regolamento (CEE) n. 2262/84 del Consiglio, del 17 luglio 1984, che prevede misure speciali nel settore dell’olio d’oliva (…), gli Stati membri decidono in merito alle iniziative da adottare nei dodici mesi successivi alla segnalazione».
57      Il regolamento (CEE) n. 154/75 del Consiglio, del 21 gennaio 1975, che istituisce uno schedario oleicolo negli Stati membri produttori di olio d’oliva (GU L 19, pag. 1), indica, nel suo primo considerando, che è necessario disporre che gli Stati membri produttori costituiscano uno schedario oleicolo per ottenere i dati necessari alla conoscenza del potenziale produttivo di olive e di olio d’oliva nella Comunità e per garantire un migliore funzionamento del regime comunitario degli aiuti per quest’ultimo prodotto.
58      L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 154/75 impone agli Stati membri interessati l’obbligo di istituire uno schedario oleicolo relativo a tutte le aziende oleicole situate nel loro territorio.
59      Il regolamento (CEE) n. 2261/84 del Consiglio, del 17 luglio 1984, che stabilisce le norme generali relative all’aiuto alla produzione e alle organizzazioni di produttori di olio d’oliva (GU L 208, pag. 3), stabilisce le norme generali relative all’aiuto alla produzione di olio d’oliva e alle organizzazioni di produttori nonché l’obbligo per gli Stati membri di costituire e di aggiornare schedari permanenti computerizzati dei dati oleicoli.
60      Ai sensi dell’articolo 2, paragrafi 3 e 4, del regolamento n. 2261/84, come modificato dal regolamento (CE) n. 1639/98 del Consiglio, del 20 luglio 1998 (GU L 210, pag. 38), l’aiuto è concesso su domanda presentata dagli interessati nello Stato membro nel quale l’olio è stato prodotto e per il quantitativo di olio effettivamente prodotto in un frantoio riconosciuto.
61      L’articolo 12 del regolamento n. 2261/84, come modificato dal regolamento n. 1639/98, prevede che ciascun olivicoltore possa ricevere un anticipo sull’importo dell’aiuto richiesto.
62      Il riconoscimento dei frantoi è subordinato a una serie di condizioni specifiche indicate all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 2261/84, tra cui l’obbligo di presentare all’autorità competente estratti mensili della loro contabilità di magazzino.
63      Conformemente all’articolo 13, paragrafo 4, del regolamento n. 2261/84, il riconoscimento dei frantoi è revocato per un periodo proporzionale alla gravità dell’infrazione, se una delle condizioni per il riconoscimento non è più soddisfatta.
64      Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 2261/84, ciascuno Stato membro produttore applica un regime di controlli per garantire che il prodotto per il quale è concesso l’aiuto possa beneficiarne.
65      A termini dell’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento n. 2261/84:
«Nel corso di ciascuna campagna, in particolare durante il periodo di triturazione, gli Stati membri produttori controllano sul posto l’attività e la contabilità di magazzino di una percentuale da stabilire dei frantoi riconosciuti.
I frantoi scelti devono essere rappresentativi delle capacità di triturazione di una zona di produzione».
66      L’articolo 14, paragrafo 3 bis, del regolamento n. 2261/84, come modificato dal regolamento (CEE) n. 3500/90 del Consiglio, del 27 novembre 1990 (GU L 338, pag. 3), e dal regolamento n. 1639/98, è così formulato:
«Ai fini del pagamento dell’aiuto agli olivicoltori, gli Stati membri controllano:
–        l’esattezza delle dichiarazioni di coltura, su[lla] base di criteri da determinare;
–        la corrispondenza tra la quantità di olio indicata nella domanda d’aiuto e quella risultante dalla contabilità di magazzino dei frantoi riconosciuti;
–        la compatibilità tra la produzione di olive dichiarata da ogni oleicoltore come triturata presso un frantoio riconosciuto ed i dati risultanti dalla sua dichiarazione di coltura, su[lla] base di criteri da determinare».
67      Quanto all’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 2261/84, esso prevede, relativamente ai controlli riguardanti i frantoi, che lo schedario computerizzato debba contenere, per ciascuna campagna, i dati figuranti nella contabilità di magazzino, gli elementi relativi all’attrezzatura tecnica e alla capacità di triturazione, nonché i risultati dei controlli effettuati in virtù del regolamento medesimo.
68      L’articolo 18 del regolamento n. 2261/84, come modificato dal regolamento n. 1639/98, dispone che le rese di olive e di olio di cui all’articolo 5, paragrafo 7, del regolamento n. 136/66 sono fissate al più tardi il 31 maggio di ogni anno, per zone omogenee di produzione, sulla base dei dati forniti dagli Stati membri produttori non oltre il 30 aprile di ogni anno.
69      Il regolamento n. 1638/98, come modificato dal regolamento (CE) n. 1513/2001 del Consiglio, del 23 luglio 2001, che modifica altresì il regolamento n. 136/66, in ordine alla proroga del regime di aiuto e alla strategia della qualità dell’olio di oliva (GU L 201, pag. 4), all’articolo 2, paragrafi 1 e 2, stabilisce quanto segue:
«1. In deroga al regolamento (…) n. 154/75, nel corso delle campagne di commercializzazione 1998/99‑2002/2003, i lavori relativi allo schedario oleicolo sono orientati alla costituzione, all’aggiornamento e all’utilizzazione di un Sistema d’informazione geografica (SIG).
Il SIG è costituito in base ai dati presenti nello schedario oleicolo. I dati complementari sono forniti mediante dichiarazioni di coltivazione connesse alle domande di aiuto. Le informazioni del SIG sono localizzate geograficamente sulla scorta di fotografie aeree informatizzate.
2. Gli Stati membri verificano la corrispondenza tra le informazioni delle dichiarazioni di coltivazione e quelle contenute nel SIG. Qualora tale corrispondenza non venga riscontrata, lo Stato membro esegue verifiche e controlli in loco.
(…)».
70      Conformemente all’articolo 1 del regolamento (CE) n. 2366/98 della Commissione, del 30 ottobre 1998, recante modalità di applicazione del regime di aiuto alla produzione di olio di oliva per le campagne di commercializzazione dal 1998/99 al 2004/2005 (GU L 293, pag. 50), ai fini della concessione dell’aiuto, ciascun olivicoltore presenta, anteriormente al 1° dicembre di ogni campagna di commercializzazione, una dichiarazione di coltura relativa agli olivi in produzione e alla situazione degli oliveti coltivati al 1° novembre della campagna per la quale è effettuata la dichiarazione.
71      L’articolo 8 del regolamento n. 2366/98 recita quanto segue:
«Nel quadro del regime di controllo di cui all’articolo 14 del regolamento (…) n. 2261/84 gli Stati membri dispongono:
(…)
b) a partire dalla campagna 1998/99:
–        la tenuta di una contabilità di magazzino, connessa alla contabilità finanziaria, comprendente almeno le informazioni specificate all’articolo 9, paragrafo 1, ed eventualmente i riferimenti alle analisi effettuate;
–        l’invio all’organismo competente, e se del caso all’agenzia di controllo, dell’estratto mensile di tali informazioni prima del 10 del mese successivo a quello considerato; (…)
(…)».
72      A partire dalla campagna 2000/2001, la revoca del riconoscimento è altresì disciplinata dall’articolo 9 bis del regolamento n. 2366/98, ivi inserito conformemente al regolamento (CE) n. 648/2001 della Commissione, del 30 marzo 2001 (GU L 91, pag. 45). Ai sensi di tale disposizione, la mancata osservanza, da parte dei frantoi, degli impegni previsti all’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 2261/84 comporta la revoca del riconoscimento per un periodo da stabilirsi in funzione della gravità dell’infrazione.
73      L’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98 dispone quanto segue:
«I principali destinatari dell’olio di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettera f), diversi dai destinatari di cui al paragrafo 1 del presente articolo, conservano a disposizione delle autorità di controllo la documentazione necessaria alla verifica dell’effettiva presa in consegna dell’olio. Lo Stato membro definisce i principali destinatari e la documentazione di cui sopra».
74      Ai sensi dell’articolo 16 del regolamento n. 2366/98:
«1. L’anticipo di cui all’articolo 12 del regolamento (CEE) n. 2261/84 è versato dagli Stati membri a partire dal 16 ottobre di ogni campagna, fatti salvi i risultati dei controlli effettuati, in particolare quelli dei controlli previsti all’articolo 28.
2. Dopo aver effettuato tutti i controlli a tal fine previsti e fatti salvi i relativi risultati, gli Stati membri versano ai produttori il saldo dell’aiuto entro novanta giorni dalla fissazione, da parte della Commissione, della produzione effettiva per la campagna di cui trattasi, nonché dell’importo unitario dell’aiuto alla produzione di cui all’articolo 17 bis, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 2261/84».
75      I paragrafi 1 e 2 di quest’ultimo articolo sono stati modificati dal regolamento n. 648/2001. In seguito alla modifica essi prevedono quanto segue:
«1. Fermo restando il paragrafo 2, l’anticipo di cui all’articolo 12 del regolamento (CEE) n. 2261/84 è versato dallo Stato membro a partire dal 16 ottobre di ogni campagna, fatti salvi i risultati dei controlli effettuati.
2. Il pagamento di almeno il 25% dell’anticipo sull’aiuto è sospeso nei seguenti casi:
a)      se il produttore ha presentato una domanda di aiuto corrispondente ad una produzione che:
–        supera di oltre il doppio la quantità che risulta dall’applicazione della resa media della zona omogenea in cui si situa in prevalenza l’azienda al numero di alberi dichiarati e
–        proviene per la maggior parte da una zona omogenea in cui le domande di aiuto corrispondono a una produzione totale superiore di oltre il 30% alla quantità che risulta dall’applicazione della corrispondente resa media al numero di alberi di olivo delle aziende che si trovano in prevalenza in tale zona;
b)      per i produttori la cui produzione proviene per la maggior parte da frantoi che formano oggetto di una proposta di revoca del riconoscimento per un periodo compreso tra uno e cinque anni.
I limiti di superamento delle quantità risultanti dalle rese medie, di cui al primo comma, lettera a), possono essere modificati dagli Stati membri anteriormente al 15 ottobre di ogni campagna di commercializzazione, con una tolleranza del 20% in più o in meno, in funzione della resa della zona regionale.
La sospensione del pagamento dell’anticipo si applica fino al 1° aprile successivo al termine della campagna di cui trattasi nei casi di cui alla lettera a), o fino all’adozione della decisione in merito alla proposta di revoca di cui alla lettera b). Tuttavia lo Stato membro può rinunciare alla sospensione del pagamento dell’anticipo dell’aiuto o ridurne la durata qualora un’analisi complementare fornisca una giustificazione oggettiva del livello di resa risultante dalle dichiarazioni dell’interessato».
76      L’articolo 24 del regolamento n. 2366/98 prevede la creazione di una base grafica informatizzata di riferimento per gli enti amministrativi determinati dagli Stati membri, che raggruppa le particelle riportate in un numero significativo di dichiarazioni.
77      Ai sensi dell’articolo 25, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 2366/98, il numero di olivi determinato con l’aiuto della base grafica è confrontato, per ogni particella, con le informazioni contenute nelle dichiarazioni di coltura registrate nella banca di dati alfanumerici. Qualora si constati che il numero di olivi dichiarati per l’azienda si discosta di oltre il 3% dal numero determinato in conformità al paragrafo 1, la dichiarazione di coltura è considerata discordante. Le dichiarazioni discordanti sono notificate agli olivicoltori interessati. Lo Stato membro stabilisce un termine inferiore a tre mesi che viene concesso all’interessato per permettergli di giustificare la discordanza notificatagli o, qualora si tratti della prima notifica di discordanza, di modificare la dichiarazione. Su richiesta dell’olivicoltore, e qualora le giustificazioni fornite non consentano allo Stato membro di accettare i dati dichiarati, o modificati a seconda del caso, si procede a una verifica in contraddittorio, il cui costo è a carico dell’olivicoltore qualora i dati dichiarati, o secondo i casi modificati ai sensi del primo comma, paragrafo 3, del medesimo articolo, non siano confermati.
78      L’articolo 26 del regolamento n. 2366/98 è così formulato:
«1. La costituzione del [SIG] oleicolo per una regione o uno Stato membro si considera compiuta quando per la zona considerata:
a)      la banca di dati alfanumerici di cui all’articolo 23, paragrafo 1, contiene le informazioni concernenti tutte le dichiarazioni di coltura e le domande di aiuto relative all’ultima campagna di commercializzazione;
b)      la base grafica di riferimento di cui all’articolo 24, paragrafo 1, primo e secondo comma, localizza tutte le particelle previste per la suddetta base e contenute nella banca di dati alfanumerici;
c)      i numeri di olivi delle particelle contenute nella banca di dati di cui alla lettera a) e di quelle contenute nella base di cui alla lettera b) sono stati confrontati, conformemente all’articolo 25, paragrafo 2, e il numero di dichiarazioni discordanti che non consentono di determinare i dati definitivi ai sensi del paragrafo 4 dello stesso articolo è stato ridotto in modo da risultare inferiore al 5% del totale delle dichiarazioni di coltura.
2. Fatti salvi i risultati dei controlli effettuati nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sono ammissibili al finanziamento comunitario, per le campagne dal 1998/99 al 2000/01, le spese relative alla costituzione del [SIG] oleicolo e all’aggiornamento periodico della base grafica di riferimento.
3. Gli Stati membri informano la Commissione delle misure nazionali adottate in applicazione degli articoli da 23 a 26.
Entro il 1° gennaio 1999 gli Stati membri presentano alla Commissione una relazione sulla situazione del [SIG] oleicolo alla data del 1° novembre 1998.
Al più tardi a decorrere dal 1° novembre 1999, sulla base di una relazione dello Stato membro interessato, la Commissione, secondo la procedura prevista all’articolo 38 del regolamento n. 136/66/CEE, constata l’avvenuta costituzione del [SIG] oleicolo in una regione o in uno Stato membro».
79      L’articolo 28, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 2366/98 così dispone:
«A decorrere dalla campagna 1998/99,
(...)
b)      per ciascuna domanda di aiuto il controllo comprende le verifiche di cui all’articolo 14, paragrafo 3 bis, secondo e terzo trattino, del regolamento (…) n. 2261/84.
Per controllare la coerenza tra le dichiarazioni di coltura e le domande di aiuto si considerano in particolare:
–        le rese di olive e di olio fissate in conformità all’articolo 18 del suddetto regolamento nella zona in cui si trovano l’azienda o le aziende di provenienza delle olive utilizzate;
–        le rese medie di olive e di olio dei comuni nei quali si trovano l’azienda o le aziende di provenienza delle olive utilizzate, se gli Stati membri dispongono di tali dati.
Qualora il controllo effettuato ai sensi del primo comma evidenzi una incoerenza, la procedura indicata all’articolo 25, paragrafi 2 e 3, per il numero di olivi si applica, per quanto di ragione, alle altre informazioni discordanti o mancanti. Tuttavia, la quantità di olio per la quale è stato chiesto l’aiuto non può essere modificata».
80      L’articolo 28, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 2366/98, come modificato dal regolamento (CE) n. 2070/2001 della Commissione, del 23 ottobre 2001 (GU L 280, pag. 3), è così formulato:
«2. In deroga al paragrafo 1, primo comma, nelle regioni in cui la costituzione del [SIG] oleicolo non è stata portata a termine, la percentuale del totale delle dichiarazioni di coltura relative a una campagna di commercializzazione da sottoporre a controlli in loco è dell’1% per il 1998/99, del 5% per il 1999/2000 e del 10% per il 2000/01 al 2002/2003.
Almeno i due terzi delle dichiarazioni di cui al primo comma costituiscono dichiarazioni che non sono state oggetto di controlli in loco nel corso delle due campagne precedenti.
3. Durante un controllo in loco si verificano tutte le informazioni relative alla dichiarazione di coltura e alla domanda di aiuto, segnatamente:
–        la localizzazione e il numero di olivi di ciascuna particella;
–        la destinazione degli oli nel caso indicato all’articolo 10, paragrafo 1;
–        la coerenza tra gli olivi dell’azienda e la quantità di olio per la quale è chiesto l’aiuto.
Le domande di aiuto nelle quali è indicata una quantità di olio incoerente sono respinte».
2.     Fatti
81      Tra l’8 e il 12 aprile 2002 i servizi della Commissione effettuavano una missione in Italia diretta a verificare il sistema italiano di gestione e di controllo dell’aiuto alla produzione di olio di oliva. La missione iniziava a Roma, presso l’AGEA e l’Agenzia pubblica per i controlli in agricoltura (Agecontrol) SpA, istituita a norma dell’articolo 1 del regolamento n. 2261/84, e proseguiva poi nelle regioni del Lazio e della Campania, dove venivano ispezionati vari frantoi.
82      Con nota del 16 settembre 2002 i servizi della Commissione, conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95, informavano la Repubblica italiana circa le irregolarità riscontrate in occasione della missione in questione e le chiedevano di fornire loro ulteriori informazioni.
83      Con nota del Ministero italiano delle Politiche Agricole e Forestali del 21 novembre 2002 e con nota dell’AGEA del 10 dicembre 2002 le autorità italiane fornivano ai servizi della Commissione le informazioni richieste, unitamente alle loro osservazioni e conclusioni in risposta agli addebiti mossi.
84      Con lettera del 28 aprile 2003 i servizi della Commissione, ritenendo che tali informazioni e osservazioni non potessero essere sufficienti a superare le censure formulate, invitavano le autorità italiane a una discussione bilaterale conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95.
85      Tale riunione si svolgeva il 15 maggio 2003 a Bruxelles. Con nota del 18 settembre 2003 i servizi della Commissione consegnavano alle autorità nazionali il verbale della riunione contenente i risultati raggiunti, le osservazioni e i chiarimenti forniti dai rappresentanti delle autorità italiane, unitamente a una richiesta di informazioni integrative.
86      Con note dell’AGEA datate 30 maggio, 14 luglio e 23 ottobre 2003, nonché con le note dell’Agecontrol del 28 maggio e del 16 ottobre 2003 le autorità italiane fornivano un ulteriore complemento di informazioni.
87      In seguito alle discussioni bilaterali e in base alle informazioni e alle osservazioni presentate dalle autorità italiane, con lettera del 6 luglio 2005 i servizi della Commissione comunicavano formalmente alla Repubblica italiana le loro conclusioni, conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95 e all’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), della decisione 94/442.
88      Per quanto concerne il controllo dei frantoi, i servizi della Commissione rilevavano che, sebbene le sanzioni proposte dall’Agecontrol a seguito di tali controlli corrispondessero, in linea di massima, ai requisiti regolamentari, tuttavia dette proposte non erano sufficientemente seguite dalle autorità nazionali [e regionali, dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo del 14 maggio 2001, n. 223, «Norme sanzionatorie in materia di aiuto comunitario alla produzione di olio di oliva e alla trasformazione delle olive da tavola» (decreto legislativo n. 223/01, del 14 maggio 2001)], e ciò senza alcuna giustificazione. A loro avviso, non solo l’entità delle sanzioni era stata notevolmente ridotta, ma un lungo lasso di tempo era intercorso fra la proposta delle sanzioni e la loro applicazione.
89      Inoltre, secondo la Commissione, gli estratti mensili dei frantoi previsti dall’articolo 8, lettera b), del regolamento n. 2366/98 erano stati inviati all’AGEA, che non li aveva trasmessi all’Agecontrol o non lo aveva fatto con la dovuta diligenza, limitando in questo modo la capacità di reazione dell’Agecontrol in caso di problemi e la possibilità di individuare i casi di trasmissione tardiva degli estratti.
90      Per quanto riguarda il sistema di informazione geografica oleicolo, la Commissione constatava che, benché la costituzione di quest’ultimo non fosse stata completata, le autorità italiane non avevano effettuato i controlli in loco alternativi che l’articolo 28, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 2366/98 prevede di svolgere in assenza di un sistema di informazione geografica oleicolo. Durante le campagne 2000/2001 e 2001/2002 non erano state neppure applicate le sanzioni previste in caso di discordanza nel numero di alberi, e ciò benché il livello di discordanza evidenziato dal sistema di informazione geografica fosse molto elevato.
91      Quanto al controllo di compatibilità tra le dichiarazioni di coltura e le domande di aiuto riguardante le rese di cui all’articolo 14 del regolamento n. 2261/84 e all’articolo 28 del regolamento n. 2366/98, la Commissione riteneva che la Repubblica italiana stesse ancora lavorando alla realizzazione di un sistema complesso per l’analisi delle rese cosiddette «atipiche». Poiché all’epoca tale sistema non era ancora entrato in funzione, erano state applicate soltanto le esclusioni minime previste dall’articolo 16 del regolamento n. 2366/98.
92      Infine, i servizi della Commissione rilevavano che le informazioni relative alla destinazione dell’olio non erano centralizzate, in quanto la legislazione italiana non imponeva agli olivicoltori l’obbligo di conservare i giustificativi delle vendite effettuate. La Commissione riteneva che non fosse stato quindi effettuato alcun controllo reale sulla destinazione dell’olio.
93      Alla luce di tali osservazioni e ritenendo che le autorità italiane si fossero rese responsabili di gravi carenze nella frequenza, nel numero e nell’intensità dei controlli essenziali, i servizi della Commissione dichiaravano di voler proporre una rettifica forfettaria del 5% sulle spese sostenute per gli aiuti alla produzione dell’olio d’oliva per le campagne 1999/2000 e 2000/2001. Veniva inoltre proposta una rettifica puntuale per tener conto della perdita determinata per il FEAOG dalla mancata applicazione delle sanzioni previste dall’articolo 15 del regolamento n. 2366/98 nei casi di discordanza tra il numero di olivi dichiarati e il numero di olivi oggetto di controllo.
94      Il 20 settembre 2005 le autorità italiane adivano l’organo di conciliazione e gli inviavano una relazione dettagliata con una nota del Ministero italiano delle Politiche Agricole e Forestali.
95      Con la relazione del 1° marzo 2006 l’organo di conciliazione tra l’altro invitava i servizi della Commissione a riconsiderare il computo della rettifica puntuale proposta.
96      Con nota del 21 novembre 2006 i servizi della Commissione comunicavano alla Repubblica italiana la loro posizione finale all’esito del procedimento di liquidazione dei conti del FEAOG. Dopo avere esaminato le informazioni supplementari fornite dalle autorità italiane durante la procedura di conciliazione, essi accettavano di rivedere la loro posizione iniziale e decidevano di non applicare la rettifica puntuale per mancata applicazione da parte di tali medesime autorità delle sanzioni di cui all’articolo 15 del regolamento n. 2366/98, rettifica proposta nella nota del 6 luglio 2005. Veniva invece confermata la rettifica forfettaria del 5%. L’ammontare di tale rettifica, erroneo, veniva rettificato nella nota del 3 luglio 2007.
97      Con la decisione impugnata la Commissione confermava la rettifica forfettaria proposta dai suoi servizi, pari al 5% sulle spese relative agli aiuti alla produzione di olio d’oliva per le campagne 1999/2000 e 2000/2001 (esercizi finanziari dal 2001 al 2004), per un importo totale di EUR 76 431 065,67.
3.     Giudizio del Tribunale
a)     Sul motivo vertente sulla violazione dell’articolo 9 bis, paragrafi 1 e 3, lettera c), del regolamento n. 2366/98 e dell’articolo 11 bis del regolamento n. 136/66
98      Per quanto riguarda le censure formulate dalla Commissione nei confronti del sistema italiano di controllo dei frantoi, in primo luogo, la Repubblica italiana sostiene che il ritardo nella trasmissione dei dati di produzione mensile dei frantoi all’Agecontrol da parte dell’AGEA non ha alterato la capacità di reazione dell’Agecontrol, né ha impedito l’individuazione dei casi di trasmissione tardiva degli estratti, anche ai fini dell’applicazione delle misure sanzionatorie.
99      In secondo luogo, la Repubblica italiana afferma, in sostanza, che il sistema italiano di imposizione delle sanzioni è conforme alla normativa comunitaria applicabile, ma deve anche rispettare gli obblighi previsti dalla normativa italiana in materia di corretta gestione del procedimento amministrativo.
100    Nella relazione di sintesi, i servizi della Commissione sono giunti alla conclusione che esistevano lacune nella realizzazione dei controlli dei frantoi in Italia. In particolare, essi rilevavano ritardi nella trasmissione delle informazioni dell’AGEA all’Agecontrol, il che aveva impedito a quest’ultima di pianificare correttamente i propri controlli, una contabilità di magazzino non conforme ai requisiti regolamentari, un’insufficienza nei controlli delle popolazioni a rischio e dei proprietari dei frantoi e, infine, un controllo sulla destinazione dell’olio pressoché inesistente. La Commissione, sulla base delle informazioni ottenute nel corso della procedura dinanzi all’organo di conciliazione, ha ritenuto che il monitoraggio dei controlli nel sistema italiano fosse contrario ai requisiti comunitari almeno per la campagna 1999/2000. Infatti, fino all’inserimento dell’articolo 9 bis del regolamento n. 2366/98 da parte del regolamento n. 648/2001 (v. supra al punto 72), non era possibile revocare il riconoscimento quando ne ricorrevano i presupposti. Per quanto riguarda la campagna 2000/2001, secondo i servizi della Commissione, il sistema italiano mostrava, in sostanza, le stesse carenze riscontrate per la campagna 1999/2000 e non rispettava le condizioni introdotte dal nuovo articolo 9 bis del regolamento n. 2366/98 per derogare all’obbligo di revoca del riconoscimento. Infatti, la normativa italiana non stabiliva un termine entro il quale l’irregolarità dovesse essere sanata e non desse luogo sistematicamente all’imposizione di altre sanzioni. Inoltre, la Commissione nutriva dubbi circa il carattere dissuasivo del sistema italiano in quanto tutte le aziende per le quali era stata proposta una sanzione non erano state sottoposte a nuovi controlli successivamente.
101    Nella fattispecie, si deve osservare che, per quanto riguarda la campagna 1999/2000, la Repubblica italiana, in sostanza, non contesta le irregolarità rilevate dai servizi della Commissione, vale a dire i ritardi nella trasmissione delle informazioni dell’AGEA all’Agecontrol, una contabilità di magazzino non conforme ai requisiti regolamentari, un’insufficienza nei controlli delle popolazioni a rischio e dei proprietari dei frantoi e, infine, un controllo sulla destinazione dell’olio pressoché inesistente. Tali irregolarità riguardavano, infatti, le condizioni per il riconoscimento dei frantoi ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 2261/84 e giustificavano, pertanto, la revoca del riconoscimento in forza del medesimo articolo.
102    Per quanto riguarda la campagna 2000/2001, a partire dalla quale la revoca del riconoscimento è altresì disciplinata dall’articolo 9 bis del regolamento n. 2366/98, si deve osservare che la Repubblica italiana non dimostra che le condizioni di cui all’articolo 9 bis, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98, relative alla possibilità di applicare una sanzione diversa dalla revoca del riconoscimento, siano soddisfatte nel caso di specie.
103    La Repubblica italiana afferma che la Commissione non ha tenuto sufficientemente conto delle peculiarità del sistema sanzionatorio italiano, in particolare dell’esistenza di un procedimento di «ammonimento» che «pone il frantoiano in una condizione di operatore sotto osservazione», tale da renderlo «maggiormente consapevole di dover tenere una condotta conforme alle disposizioni di legge e regolamentari».
104    Orbene, si deve constatare, come già rilevato dal Tribunale, che la sanzione consistente in un «ammonimento» non equivale a una revoca del riconoscimento. L’argomento della Repubblica italiana secondo il quale, in sostanza, l’ammonimento non sarebbe un «affievolimento» della sanzione prevista, ma una sanzione aggiuntiva rispetto alle sanzioni di base previste quando le violazioni non sono tali da determinare l’adozione di un provvedimento di revoca non invalida affatto tale conclusione (sentenza del Tribunale del 26 settembre 2012, Italia/Commissione, T‑84/09, non pubblicata nella Raccolta, punto 103).
105    Pertanto, l’applicazione dell’ammonimento anziché della revoca del riconoscimento, quando invece sussistevano le condizioni per una revoca siffatta, è contraria all’articolo 9 bis del regolamento n. 2366/98, e la Repubblica italiana sostiene dunque a torto che è stato dato un seguito adeguato ai riscontri di irregolarità segnalati dall’Agecontrol.
106    Quanto all’argomento della Repubblica italiana vertente sull’esistenza di una sproporzione tra la rettifica applicata e l’incidenza di tutte le proposte di revoca del riconoscimento presentate dall’Agecontrol in termini di quantitativi di olio da escludere potenzialmente dal regime di aiuti alla produzione, si deve osservare che, come confermato dalle parti in udienza, le tabelle di calcolo allegate dalla Repubblica italiana alla replica a sostegno di tale argomento non erano state fornite come tali alla Commissione nel corso del procedimento amministrativo. La Repubblica italiana, in udienza, non è stata in grado di fornire una spiegazione a tale riguardo.
107    Inoltre, sebbene la Repubblica italiana sostenga che i dati contenuti in tali tabelle fossero già in possesso della Commissione, si deve rilevare che tale circostanza non risulta affatto dal fascicolo.
108    In tale contesto, alla luce della giurisprudenza secondo cui la legittimità di una decisione della Commissione deve essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l’ha adottata (sentenza del Tribunale del 22 gennaio 2013, Grecia/Commissione, T‑46/09, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 149; v. altresì, per analogia, sentenza della Corte del 22 dicembre 2008, Regie Networks, C‑333/07, Racc. pag. I‑10807, punto 81), non occorre prendere in considerazione le suddette tabelle per valutare la legittimità della decisione impugnata.
109    Alla luce di quanto precede, il presente motivo deve essere respinto.
b)     Sul motivo vertente sulla violazione degli articoli 26 e 28, paragrafo, 1, del regolamento n. 2366/98
110    Per quanto riguarda la mancata esecuzione dei controlli supplementari previsti all’articolo 28, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 2366/98, la Repubblica italiana sostiene che, in Italia, il sistema di informazione geografica oleicolo è stato costituito formalmente e sostanzialmente a far data dal 15 ottobre 2002 e che pertanto gli altri controlli previsti all’articolo 28, paragrafi 2 e 3, non dovevano essere svolti né per la campagna 2000/2001, né per le seguenti. La Commissione avrebbe seguito e approvato le condizioni per la costituzione del sistema di informazione geografica e avrebbe riconosciuto che le autorità italiane erano giunte alla fase conclusiva della costituzione del sistema di informazione geografica e che la qualità di quest’ultimo era accettabile e soddisfaceva i criteri stabiliti dal regolamento n. 2366/98.
111    Riguardo alla campagna 1999/2000, al punto 13.1.5 della relazione di sintesi, la Commissione ha indicato che le stesse autorità italiane riconoscevano che il sistema di informazione geografica oleicolo non era operativo per tale campagna, in quanto le stesse non avevano soddisfatto i criteri di cui all’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento n. 2366/98. Nella relazione di sintesi si è affermato che, per tale campagna, le autorità italiane non avevano effettuato un controllo in loco per il 5% delle dichiarazioni totali come prevede l’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98.
112    Quanto alla campagna 2000/2001, al punto 13.1.5 della relazione di sintesi, la Commissione ha dichiarato che la posizione della direzione generale (DG) «Agricoltura e sviluppo rurale» non era sufficientemente chiara ed era stata mal interpretata dalle autorità italiane. Infatti, secondo tale posizione il sistema di informazione geografica oleicolo non poteva essere considerato completato prima della campagna 2002/2003 e, di conseguenza, avrebbero dovuto essere effettuati i controlli previsti dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98. Tuttavia, i servizi della Commissione hanno riconosciuto che si trattava di un aspetto puramente formale e che i controlli effettuati in Italia erano avvenuti su una base di riferimento grafica che aveva riguardato molto più del 10% degli imprenditori, come prescritto per tale campagna dal suddetto articolo.
113    Nella fattispecie, va rilevato che, per quanto riguarda la campagna 1999/2000, la Repubblica italiana non contesta che il sistema di informazione geografica oleicolo non fosse completato e operativo per tale campagna. Inoltre, essa non sostiene che sono stati effettuati i controlli in loco di almeno il 5% delle dichiarazioni di tale campagna conformemente all’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98.
114    Quanto alla campagna 2000/2001, la Repubblica italiana afferma che nella decisione impugnata si è erroneamente ritenuto che il sistema di informazione geografica oleicolo non fosse operativo per tale campagna. La Commissione avrebbe infatti seguito e approvato le attività di costituzione di tale sistema e avrebbe riconosciuto che le autorità italiane erano giunte alla fase conclusiva della sua costituzione e che la qualità dello stesso era accettabile e soddisfaceva i criteri stabiliti nel regolamento n. 2366/98.
115    A tal riguardo, va osservato che non risulta chiaramente dalla relazione di sintesi che la rettifica imposta nel settore dell’olio di oliva e dei grassi sia altresì fondata sulla mancata esecuzione dei controlli supplementari previsti all’articolo 28, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 2366/98 quando il sistema di informazione geografica oleicolo non sia formalmente costituito. Per contro, dalla relazione di sintesi, letta in combinato disposto con la nota del 21 novembre 2006, citata nel precedente punto 96, emerge che alla base della rettifica forfettaria imposta dalla Commissione per la campagna 2000/2001 vi sono essenzialmente le inadempienze riscontrate nei controlli dei frantoi e in quelli delle rese.
116    Ne consegue che, anche qualora gli argomenti della Repubblica italiana relativi al completamento del sistema di informazione geografica oleicolo a partire dal 15 ottobre 2002 potessero essere accolti, tale circostanza non può rimettere in discussione il fondamento della rettifica forfettaria imposta dalla Commissione per la campagna 2000/2001 (v., in tal senso, sentenza del 26 settembre 2012, Italia/Commissione, cit., punto 56).
117    Occorre pertanto respingere il presente motivo.
c)     Sul motivo vertente sulla violazione dell’articolo 14, paragrafo 3 bis, del regolamento n. 2261/84 e dell’articolo 16 del regolamento n. 2366/98
118    Riguardo alle censure relative al controllo di compatibilità tra le dichiarazioni di coltura e le domande di aiuto riguardante le rese, la Repubblica italiana ritiene che sussistano non già le condizioni per l’applicazione di una rettifica forfettaria proposta dai servizi della Commissione bensì, semmai, quelle per l’applicazione di una rettifica puntuale.
119    La Repubblica italiana afferma che, durante la campagna 1999/2000, quando ancora non si applicava l’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98, come modificato dal regolamento n. 648/2001, le autorità italiane hanno provato a selezionare le aziende con produzioni significativamente superiori a quella calcolata applicando le rese individuate conformemente alla normativa comunitaria.
120    Durante la campagna 2000/2001 le autorità italiane avrebbero invece elaborato un sistema di controlli complementari per verificare le condizioni oggettive che giustificassero le produzioni eccedenti rispetto alle rese comunitarie definite sulla base dei criteri previsti all’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98, come modificato dal regolamento n. 648/2001.
121    Nel caso di specie, la posizione finale della Commissione riguardo al controllo delle rese è contenuta al punto 13.1.5 della relazione di sintesi nonché nella nota del 21 novembre 2006, citata nel precedente punto 96.
122    In merito alla campagna 1999/2000, la Commissione ha constatato che, dato il ritardo accumulato – l’analisi del campione di 2700 aziende identificate era tutt’altro che conclusa nell’aprile 2002 mentre il saldo era stato pagato nel settembre 2001 – i controlli sulle rese erano stati praticamente abbandonati al fine di concentrarsi sulle campagne precedenti. Essa ha dichiarato che, con la lettera del 17 marzo 2006, successiva alla conciliazione, le autorità italiane avevano trasmesso una tabella che dimostrava come per 125 olivicoltori l’aiuto fosse stato ridotto in seguito alle verifiche fatte dall’Agecontrol, per un valore di EUR 230 251. Essa ha concluso che tali risultati erano modesti rispetto al milione di olivicoltori esistenti in Italia e, soprattutto, tardivi.
123    Per quanto riguarda la campagna 2000/2001, la Commissione ha constatato che le autorità italiane avevano modificato la procedura di controllo delle rese e avevano elaborato un sistema basato su una correlazione tra le rese delle zone (oleicole) omogenee e le schede agronomiche di rilevamento degli ulivi, stabilite sulla base dei dati del sistema di informazione geografica oleicolo.
124    Tuttavia, la Commissione ha dichiarato:
«[Q]uesta procedura presenta le seguenti carenze fondamentali:
Si limita ai casi a cui si applica l’[articolo] 16, [paragrafo] 2, del [regolamento] n. 2366/98, cioè ad una piccola percentuale della popolazione complessiva da controllare. Quest’articolo è stato introdotto a partire dal 2000/01 soltanto per permettere agli Stati membri di rinviare il pagamento dell’anticipo [previsto all’articolo 12 del regolamento (CEE) n. 2261/84] nei casi in cui appare necessaria l’attuazione di ulteriori controlli (cfr. considerando 8 del regolamento n. 648/2001). Esso non è assolutamente inteso a limitare la portata di controlli sulle rese previsti all’articolo 14, paragrafo 3 bis, del regolamento n. 2261/84 e all’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 2366/98.
È stata estremamente lenta, in quanto l’esame è iniziato nei primi mesi del 2003, dopo il pagamento del saldo 2000/2001, ma le cifre definitive degli importi da escludere dall’aiuto sono state rese pubbliche soltanto nel marzo 2006.
È basata su uno studio di cui la relazione evidenzia numerose carenze metodologiche».
125    Va osservato che, per quanto riguarda la campagna 1999/2000, alla quale non si applicava ancora l’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98, come modificato dal regolamento n. 648/2001, la Repubblica italiana si limita in sostanza a sostenere che le autorità italiane avrebbero selezionato le aziende con produzioni significativamente superiori a quella calcolata applicando le rese individuate conformemente alla normativa comunitaria.
126    Tuttavia, a tal riguardo, in primo luogo, si deve osservare che, come sostiene giustamente la Commissione, le disposizioni pertinenti alla luce delle quali valutare le prassi seguite dalle autorità italiane per il controllo di compatibilità tra le dichiarazioni di coltura e le domande di aiuto riguardanti le rese sono contenute all’articolo 28 del regolamento n. 2366/98 e all’articolo 14 del regolamento n. 2261/84.
127    Di conseguenza, l’entrata in vigore dell’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98, come modificato dal regolamento n. 648/2001, non può avere alcun effetto sugli obblighi degli Stati membri in materia di controllo delle rese.
128    In secondo luogo, si deve constatare che la Repubblica italiana non è stata in grado di dimostrare che le constatazioni della Commissione, riguardo al numero assai limitato dei controlli sulle rese effettuate per la campagna 1999/2000 e al carattere tardivo dei risultati ottenuti da tali controlli, fossero inesatte.
129    Per quanto riguarda la campagna 2000/2001, la Repubblica italiana afferma che essa ha elaborato un sistema di controlli complementari finalizzato alla verifica di condizioni oggettive che giustificassero le produzioni eccedenti le rese comunitarie definite sulla base dei criteri di cui all’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98, come modificato dal regolamento n. 648/2001.
130    A tal riguardo, si deve ricordare che la Commissione, nella sua posizione finale, ha sottolineato le lacune di tale procedura istituita dalle autorità italiane applicabile solo ai casi di cui all’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98, vale a dire soltanto a una parte della popolazione totale da controllare.
131    Il considerando 8 del regolamento n. 648/2001 così recita:
«A norma dell’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (...) n. 2366/98, l’anticipo dell’aiuto può essere versato a partire dal 16 ottobre di ogni campagna, fatti salvi i risultati dei controlli effettuati. In alcuni casi è opportuno posticipare la data a partire dalla quale può essere pagato l’anticipo, per consentire la realizzazione di controlli supplementari presso i produttori e i frantoi interessati. Il rinvio del pagamento degli anticipi è giustificato qualora la produzione per la quale è richiesto l’aiuto corrisponda a una resa nettamente superiore a quella stimata nella rispettiva zona, o qualora tale produzione sia realizzata da un frantoio per il quale sia stata proposta una revoca del riconoscimento per almeno un anno».
132    Ne deriva che l’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 2366/98 prevede la possibilità per le autorità nazionali di sospendere, in certi casi, il pagamento di una parte dell’anticipo sull’importo dell’aiuto e subordina il pagamento del saldo a determinate verifiche.
133    Per contro, tale disposizione non definisce gli obblighi generali di controllo delle rese imposti agli Stati membri contenuti all’articolo 28, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 2366/98 e all’articolo 14, paragrafo 3 bis, del regolamento n. 2261/84.
134    La Repubblica italiana non produce alcun elemento al fine di dimostrare l’erroneità di tale conclusione.
135    Inoltre, la Repubblica italiana non fornisce neppure elementi che consentano di contestare la lentezza, ad avviso della Commissione, del suo sistema di controllo delle rese, visto che l’analisi dei dati è stata effettuata nel 2003, dopo il versamento del saldo per il 2000/2001, e i valori definitivi degli importi da escludere dal regime di aiuto sono stati pubblicati soltanto nel marzo 2006.
136    Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, si deve respingere il motivo in esame senza che sia necessario pronunciarsi sull’opportunità di un’eventuale rettifica puntuale. Infatti, la Commissione, conformemente alla giurisprudenza citata nei precedenti punti da 12 a 15, ha corroborato con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito dell’efficacia dei controlli delle rese in olive e in olio. La Repubblica italiana, dal canto suo, non è stata in grado di dimostrare che i rilievi della Commissione fossero inesatti.
d)     Sul motivo vertente sulla violazione dell’articolo 10 del regolamento n. 2366/98
137    Per quanto riguarda le censure relative alla mancanza di controlli sulla destinazione dell’olio, la Repubblica italiana fa valere che l’obbligo per i produttori di conservare le fatture di vendita dell’olio oppure, in mancanza, una prova dell’avvenuta consegna dell’olio ai destinatari, e di inviare tali informazioni all’Agea, è stato imposto con una circolare del Ministero italiano delle Politiche Agricole e Forestali. A partire dalla campagna 1999/2000 e anteriormente al 1° dicembre, i suddetti produttori avrebbero avuto l’obbligo di trasmettere una dichiarazione con l’indicazione dei quantitativi secondo le principali destinazioni dell’olio acquisito nella precedente campagna, unitamente alla situazione delle giacenze di olio di oliva da essi detenute alla data del 1° novembre precedente.
138    Il ricorso a uno strumento come la circolare in materia agricola sarebbe molto frequente e sarebbe giustificato dall’esigenza, da un lato, di attuare rapidamente ed efficacemente le disposizioni comunitarie e, dall’altro, di evitare, conformemente alla giurisprudenza comunitaria, la moltiplicazione delle fonti comunitarie mediante atti legislativi o regolamentari di diritto interno.
139    Per quanto riguarda il motivo in esame, si deve constatare che l’assenza di controllo sulla destinazione dell’olio è una delle inadempienze che sono state riscontrate dai servizi della Commissione nell’ambito dei controlli sui frantoi.
140    A tal proposito va osservato, senza che sia necessario pronunciarsi sul valore giuridico della circolare del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, che le autorità italiane, benché più volte sollecitate nel corso del procedimento amministrativo, non hanno mai fornito ai servizi della Commissione la lista dei principali destinatari dell’olio di cui all’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 2366/98.
141    Tale circostanza, non contraddetta dalla Repubblica italiana nelle sue memorie, è sufficiente per ritenere che la Commissione ha corroborato con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito dell’esistenza dei controlli sui destinatari dell’olio. La Repubblica italiana, dal canto suo, non è stata in grado di dimostrare che i rilievi della Commissione fossero inesatti.
142    Ciò premesso, il motivo in esame deve essere respinto.
D –  Settore dei foraggi essiccati
1.     Normativa comunitaria
143    Il regolamento (CE) n. 603/95 del Consiglio, del 21 febbraio 1995, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dei foraggi essiccati (GU L 63, pag. 1), istituisce all’articolo 3 un regime di aiuti destinato ai prodotti disciplinati da tale organizzazione comune dei mercati.
144    L’articolo 8 del regolamento n. 603/95 definisce i criteri che i prodotti devono soddisfare per avere diritto all’aiuto, e in particolare il tenore di umidità.
145    L’articolo 9 del regolamento n. 603/95 prevede che l’aiuto possa essere concesso soltanto alle imprese di trasformazione dei prodotti disciplinati dall’organizzazione comune dei mercati nel settore dei foraggi essiccati che presentino le seguenti caratteristiche:
«a) tengano una contabilità di magazzino contenente almeno l’indicazione:
–        dei quantitativi lavorati di foraggi freschi ed eventualmente di foraggi essiccati al sole; tuttavia, se la situazione particolare dell’impresa lo richiede, i quantitativi possono essere stimati in base alle superfici seminate,
–        dei quantitativi di foraggi essiccati prodotti, nonché dei quantitativi e della qualità di detti foraggi usciti dall’impresa;
b)      forniscano, se del caso, tutti gli altri documenti giustificativi necessari per controllare il diritto all’aiuto;
c)      rientrino in almeno una delle categorie seguenti:
–        imprese che hanno stipulato contratti con produttori di foraggi da essiccare,
–        imprese che lavorano la propria produzione ovvero, in caso di associazioni, quella dei loro soci,
–        imprese che siano approvvigionate da persone fisiche o giuridiche presentanti garanzie da stabilirsi e che abbiano stipulato contratti con produttori di foraggi da essiccare; dette persone fisiche o giuridiche possono procedere ad acquisti di foraggi soltanto se le autorità competenti degli Stati membri in cui i foraggi sono stati raccolti hanno loro accordato il proprio riconoscimento in base a condizioni stabilite secondo la procedura prevista all’articolo 17».
146    L’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 603/95 precisa che i contratti di cui all’articolo 9, lettera c), del medesimo regolamento devono specificare, oltre al prezzo da pagare al produttore per i foraggi freschi ed eventualmente per quelli essiccati al sole, almeno la superficie il cui raccolto deve essere consegnato all’impresa di trasformazione e le modalità di consegna e di pagamento.
147    Ai sensi dell’articolo 12 del regolamento n. 603/95, gli Stati membri istituiscono un regime di controllo al fine di verificare, per ogni impresa di trasformazione, l’osservanza delle condizioni definite agli articoli precedenti e la corrispondenza tra il quantitativo per il quale è chiesto l’aiuto e il quantitativo di foraggi essiccati di qualità minima uscito dall’impresa stessa. Al momento dell’uscita dei foraggi essiccati dall’impresa di trasformazione, si procede alla determinazione del loro peso ed al prelevamento di campioni.
148    Il regolamento (CE) n. 785/95 della Commissione, del 6 aprile 1995, recante modalità di applicazione del regolamento n. 603/95 (GU L 79, pag. 5), definisce all’articolo 2, paragrafo 2, come modificato dal regolamento (CE) n. 676/1999, del 26 marzo 1999, che modifica per la quinta volta il regolamento n. 785/95 (GU L 83, pag. 40), l’«impresa di trasformazione» come l’impresa di trasformazione debitamente riconosciuta dal competente Stato membro nella quale si proceda alla disidratazione di foraggi freschi, utilizzando un essiccatoio conforme a taluni requisiti di temperatura dell’aria all’entrata.
149    L’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 785/95 definisce l’«acquirente di foraggi da essiccare e/o da macinare» come qualunque persona fisica o giuridica ai sensi dell’articolo 9, lettera c), iii), del regolamento n. 603/95, debitamente riconosciuta dal competente Stato membro, che acquista foraggi freschi presso i produttori onde consegnarli alle imprese di trasformazione.
150    L’articolo 4 del regolamento n. 785/95 stabilisce le condizioni che le imprese di trasformazione devono soddisfare per ottenere il riconoscimento. Più precisamente, ai sensi del paragrafo 2:
«Ai fini del riconoscimento di cui all’articolo 2, punto 3, l’acquirente di foraggi da essiccare e da macinare si impegna:
–        a presentare all’autorità competente, entro la data indicata all’articolo 8, paragrafo 5, i contratti conclusi con i produttori ed un elenco riepilogativo di tutte le particelle agricole interessate;
–        a tenere un registro per i prodotti in questione, nel quale deve riportare almeno gli acquisti e le vendite giornalieri, suddivisi per prodotto, indicando per ogni partita la quantità, il riferimento al contratto con il produttore che ha consegnato la merce e, se del caso, l’impresa di trasformazione destinataria;
–        a mettere a disposizione dell’autorità competente la propria contabilità finanziaria;
–        ad agevolare le operazioni di controllo.
Qualora almeno una delle condizioni precisate al primo comma non risulti più adempiuta, l’acquirente di foraggi da essiccare e da macinare perde il riconoscimento per un periodo da stabilirsi dall’autorità competente, proporzionato alla gravità dell’inadempienza constatata».
151    L’articolo 13 del regolamento n. 785/95 dispone quanto segue:
«Le imprese di trasformazione mettono inoltre a disposizione dell’autorità competente, a sua richiesta, i documenti giustificativi seguenti:
a) per ogni impresa di trasformazione:
–        gli elementi che consentano di determinare la capacità di produzione dell’impresa,
–        l’indicazione della scorta di combustibile esistente nell’impresa all’inizio e alla fine del periodo di produzione,
–        le fatture d’acquisto del combustibile e le bollette relative al consumo di elettricità durante il periodo di produzione,
–        l’indicazione delle ore di funzionamento degli essiccatoi e, per i foraggi essiccati al sole, dei tritaforaggi;
(...)».
152    L’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 785/95 prevede quanto segue:
«Le autorità competenti verificano la contabilità di magazzino di tutte le imprese riconosciute. Esse effettuano altresì verifiche per sondaggio dei documenti finanziari concernenti le operazioni realizzate dalle imprese. Nell’ambito di tali controlli, ciascuna impresa dev’essere ispezionata almeno una volta durante ogni campagna di commercializzazione.
Tuttavia, per quanto riguarda le nuove imprese riconosciute, la verifica deve interessare tutte le domande presentate durante il primo anno di attività».
153    Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento n. 785/95:
«Le autorità competenti:
–        verificano regolarmente, in particolare, la contabilità finanziaria delle imprese riconosciute;
–        eseguono regolarmente controlli supplementari presso i fornitori della materia prima, nonché presso gli operatori cui sono stati consegnati i foraggi essiccati.
Le autorità competenti possono inoltre procedere a controlli inopinati della stessa natura di quelli sopra descritti».
2.     Fatti
154    Nel giugno 2001 la Corte dei conti europea effettuava una missione in loco diretta a verificare il sistema italiano di gestione e di controllo del regime comunitario di aiuto ai foraggi essiccati. Ne emergevano serie carenze per quanto concerne tanto la verifica della contabilità finanziaria, quanto il controllo delle strutture complesse e l’analisi di rischio posta a base della selezione del campione di imprese da sottoporre a ispezione.
155    Tra il 13 e il 17 settembre 2004 i servizi della Commissione effettuavano una missione in Italia diretta a verificare il sistema italiano di gestione e di controllo dell’aiuto ai foraggi essiccati. La missione, che riguardava le spese per tale aiuto relative alle campagne 2002/2003 e 2003/2004, si svolgeva, dapprima, a Roma, presso l’AGEA, per proseguire, poi, in Emilia Romagna e nelle Marche.
156    Emergeva, in tale occasione, in particolare, che i controlli della contabilità di magazzino previsti all’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 785/95 si limitavano a verificare, su un campione corrispondente al 5% delle fatture di vendita dell’impresa di trasformazione, la corrispondenza con le fatture ricevute dal destinatario della fattura e non comportavano alcuna verifica incrociata con prove esterne, per verificare l’effettiva esistenza delle operazioni negoziali.
157    I servizi della Commissione rilevavano altresì che non era stato effettuato un controllo diretto a verificare l’effettiva movimentazione fisica dei foraggi essiccati, sebbene il destinatario reale fosse chiaramente indicato sul documento di trasporto e avrebbe quindi potuto essere oggetto di verifiche semplici e aventi certamente valore probatorio.
158    Secondo la Commissione, per rafforzare il dispositivo di controllo, le autorità italiane, a partire dalla campagna 2002/2003, avevano istituito controlli di secondo livello, ossia controlli annuali sulle imprese di trasformazione. Questi, benché assai completi, avevano tuttavia riguardato solo un campione di imprese.
159    Quanto al controllo della contabilità finanziaria, di cui all’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento n. 785/95, risultava che non era stato effettuato il raffronto con i documenti finanziari annuali, in particolare per le scorte, gli acquisti e le vendite e che i consumi di energia o di mano d’opera e le ore di produzione, pur essendo rilevati, non erano stati analizzati, né confermati dalla contabilità finanziaria. In particolare, i dati in questione non erano inclusi in nessuna banca dati che consentisse di raffrontare i consumi di diverse imprese o i dati di una stessa impresa allo scopo di individuare eventuali anomalie.
160    Si è rilevato che il controllo delle scorte era stato effettivamente eseguito tutti i mesi, ma in modo alquanto sommario e senza alcuna tracciabilità.
161    Inoltre, secondo la Commissione, la temperatura dell’aria all’ingresso dell’essiccatoio non era mai stata controllata, pur trattandosi di un criterio di ammissibilità del foraggio essiccato e di riconoscimento delle imprese di trasformazione.
162    Quanto ai controlli dei destinatari dei foraggi essiccati, la Commissione affermava che essi si erano rivelati ampiamente insufficienti. I suoi servizi ritenevano che la procedura seguita dalle autorità italiane per eseguire il controllo degli operatori ai quali erano stati forniti foraggi essiccati, come previsto dall’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento n. 785/95, non tenesse assolutamente conto del rischio connesso all’esistenza di società commerciali che potevano costituire uno strumento per beneficiare artificiosamente delle condizioni per la concessione dell’aiuto.
163    La Commissione dichiarava, a tal riguardo, che i controlli dei destinatari dei foraggi essiccati si erano rivelati ampiamente insufficienti. Essa riteneva che fosse stato effettuato unicamente un controllo del rispetto formale dei documenti contabili, senza alcuna verifica dell’esistenza concreta delle operazioni fisiche o finanziarie, e soprattutto che tale controllo fosse limitato ai primi destinatari della fattura di vendita, che erano talvolta soltanto semplici società di rifatturazione.
164    Secondo la Commissione, i controlli degli acquirenti riconosciuti erano stati effettuati in modo acritico, erano puramente contabili e si limitavano a verificare che le fatture di vendita dell’acquirente corrispondessero a quelle di acquisto dell’impresa di trasformazione e fossero state pagate.
165    Non sarebbe stata fatta alcuna verifica sulla corrispondenza fra gli acquisti di foraggio fresco e i contratti, né sulla corrispondenza fra la contabilità di magazzino e la contabilità finanziaria degli acquirenti riconosciuti.
166    Per quanto riguarda il controllo dei produttori di foraggio fresco, la Commissione riteneva che le verifiche in loco delle particelle dichiarate nei contratti non fossero sufficientemente efficaci. La selezione delle particelle da ispezionare sarebbe stata effettuata senza alcuna analisi di rischio e ogni produttore avrebbe potuto concludere per ogni particella due contratti (foraggio essiccato al sole e disidratato) con un numero illimitato di trasformatori, in contrasto con quanto previsto dall’articolo 11 del regolamento n. 603/95. Tali controlli sarebbero stati selezionati sulla base dei contratti e non dei produttori e sarebbero stati effettuati troppo tardi e senza disporre delle informazioni necessarie.
167    Infine, la supervisione dei controlli delegati dall’organismo pagatore sarebbe stata completamente assente fino alla campagna 2003/2004, il che sarebbe tanto più grave in quanto la rotazione degli ispettori era pressoché nulla.
168    A seguito di tali missioni, con note del 16 gennaio 2004 e del 28 febbraio 2005 i servizi della Commissione, conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95, informavano la Repubblica italiana delle irregolarità riscontrate e chiedevano alle autorità nazionali di fornire ulteriori informazioni.
169    Con note del 17 marzo 2004 e del 3 maggio 2005 la Repubblica italiana presentava le proprie osservazioni.
170    Ritenendo che le informazioni e le osservazioni comunicate dalle autorità italiane non potessero essere sufficienti a confutare le censure formulate, i servizi della Commissione invitavano le autorità italiane ad una discussione bilaterale ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95.
171    Una riunione si svolgeva a Bruxelles il 26 ottobre 2005. I servizi della Commissione, al termine di tale riunione, redigevano e trasmettevano alle autorità nazionali, con nota del 1° febbraio 2006, il relativo verbale contenente l’indicazione dei risultati raggiunti, delle osservazioni e dei chiarimenti forniti dai rappresentanti delle autorità italiane, unitamente a una richiesta di informazioni integrative.
172    Con nota del 28 febbraio 2006 le autorità italiane comunicavano le informazioni richieste.
173    In seguito alle discussioni bilaterali e in base alle informazioni e alle osservazioni presentate dalle autorità italiane, i servizi della Commissione, con lettera del 22 settembre 2006, comunicavano formalmente alla Repubblica italiana le loro conclusioni, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95 e dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), della decisione 94/442. Conformemente al documento VI/5330/97 della Commissione, del 23 dicembre 1997, intitolato «Linee-guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti del FEAOG», i servizi della Commissione proponevano di applicare una rettifica forfettaria pari al 5% delle spese prese a carico a decorrere dal 16 gennaio 2002, una rettifica forfettaria pari al 2% delle spese dichiarate dall’AGEA nella campagna 2003/2004 e del 5% di quelle controllate dall’AGREA nella stessa campagna, nonché una rettifica forfettaria del 2% delle spese dichiarate dall’AGEA e dall’AGREA nella campagna 2004/2005.
174    Il 3 novembre 2006 le autorità italiane adivano l’Organo di conciliazione e inviavano a quest’ultimo una dettagliata relazione con nota del Ministero italiano delle Politiche Agricole e Forestali.
175    Il 6 marzo 2007 l’organo di conciliazione rendeva la propria relazione finale invitando i servizi della Commissione a tenere conto della frequenza dei controlli effettuati in Italia, superiore ai requisiti regolamentari, e della qualità dei controlli di secondo livello, fattore di limitazione dei rischi per il FEAOG.
176    Con nota del 30 aprile 2007 la Commissione comunicava la sua posizione finale alla Repubblica italiana e confermava le conclusioni formulate nella sua nota del 22 settembre 2006. Tale posizione è riportata al punto 15.1.5 della relazione di sintesi.
177    Con la decisione impugnata la Commissione confermava dunque la rettifica finanziaria proposta dai suoi servizi pari, rispettivamente, al 5% delle spese prese a carico a decorrere dal 16 gennaio 2002 per l’aiuto alla produzione di foraggi essiccati, al 2% delle spese prese a carico per il medesimo aiuto nella campagna 2003/2004 e controllate dall’AGEA, al 5% delle spese prese a carico per il medesimo aiuto nella campagna 2003/2004 e controllate dall’AGREA e al 2% delle spese prese a carico per il medesimo aiuto nella campagna 2004/2005 e controllate dall’AGEA e dall’AGREA, per un importo totale di EUR 6 215 115,69.
3.     Sul motivo vertente sulla violazione degli articoli 2, 8, 13 e 14 del regolamento n. 785/95
178    La Repubblica italiana contesta le lacune rilevate dalla Commissione nel sistema di controllo nel settore dei foraggi essiccati. In particolare, essa contesta, da un lato, le asserite lacune di taluni controlli essenziali e, dall’altro, le asserite lacune di taluni controlli complementari.
a)     Sui controlli essenziali
179    Per quanto attiene ai controlli essenziali, la Repubblica italiana contesta le conclusioni dei servizi della Commissione relative, in primo luogo, ai controlli della contabilità di magazzino e della contabilità finanziaria, in secondo luogo, al controllo delle scorte e, in terzo luogo, al controllo della temperatura dell’aria all’entrata degli essiccatoi.
Sui controlli della contabilità di magazzino e della contabilità finanziaria
180    In primo luogo, la Repubblica italiana sostiene che i controlli della contabilità di magazzino e della contabilità finanziaria di tutte le imprese di trasformazione sono stati effettuati sia durante controlli mensili (controlli di primo livello) che durante controlli annuali (controlli di secondo livello). In occasione di tali controlli sarebbero stati verificati tutti i documenti giustificativi, in particolare le fatture di acquisto dei foraggi e i documenti di trasporto compilati ed emessi dai produttori agricoli ed acquirenti riconosciuti, le fatture di vendita, i documenti di trasporto emessi dall’impresa di trasformazione verso i destinatari dei foraggi trasformati e i giustificativi dei pagamenti relativi alle fatture riscontrati negli estratti conto bancari che riportano i movimenti contabili. Secondo la Repubblica italiana, il regolamento n. 785/95 prevede, all’articolo 14, paragrafo 2, la verifica «per sondaggio dei documenti finanziari concernenti le operazioni realizzate dalle imprese» almeno una volta durante ogni campagna. La verifica della «corrispondenza tra la contabilità di magazzino e la contabilità finanziaria» sarebbe stata introdotta solo con l’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento n. 382/2005 della Commissione, del 7 marzo 2005, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1786/2003 del Consiglio relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dei foraggi essiccati (GU L 61, pag. 4).
181    In secondo luogo, per quanto riguarda l’esistenza dei dati contabili relativi ai consumi energetici, la Repubblica italiana fa valere che già dalla campagna 2002/2003 sono state acquisite in copia le bollette o le fatture di acquisto e che si è proceduto alla verifica dei mezzi di pagamento e all’esecuzione dei medesimi.
182    Nelle conclusioni contenute al punto 15.1.5 della relazione di sintesi, si afferma che i controlli mensili, malgrado la loro frequenza, non rispondevano interamente ai requisiti previsti dalla normativa, a causa di tre tipi di lacune che non erano state contestate dalle autorità italiane, ossia l’assenza di analisi dei consumi di energia e della mano d’opera (quando si tratta invece di elementi essenziali per valutare la plausibilità dei quantitativi prodotti), l’assenza, nelle istruzioni di controllo e nelle relative relazioni, di un esplicito riferimento alla verifica delle temperature dei forni e il mancato raffronto tra contabilità di magazzino e documenti contabili annuali, ad esempio per quanto riguarda le vendite o le scorte.
183    Per quanto riguarda i controlli di secondo livello, si afferma nella relazione di sintesi che i controlli annuali di secondo livello sono già stati presi in considerazione nell’ambito della valutazione del tasso di rettifica finanziaria. In effetti:
–        per il 2002/2003, quando tutte le spese «aiuto alla produzione di foraggi essiccati» venivano dichiarate all’AGEA, le quattro imprese controllate rappresentavano meno del 30% delle spese, mentre la normativa prevedeva un controllo annuale approfondito del 100% delle spese;
–        per il 2003/2004, la Commissione non ha considerato eventuali rettifiche a carico di organismi pagatori diversi da AGEA e AGREA, accordando il «beneficio del dubbio» agli altri organismi pagatori che non erano stati visitati nel corso delle indagini. Inoltre, la Commissione ha differenziato l’approccio seguito con l’AGEA e l’AGREA in quanto i controlli di secondo livello hanno riguardato il 50% delle spese dichiarate dall’AGEA e solo il 10% delle spese dell’AGREA. Nel caso dell’AGEA, la Commissione ha dunque proposto di tener conto della circostanza che i controlli di secondo livello hanno compensato le lacune constatate nei controlli mensili.
184    Per quanto riguarda, in primo luogo, i controlli sulla contabilità di magazzino e sulla contabilità finanziaria, si deve pertanto constatare che, come rilevato dai servizi della Commissione, le modalità italiane di applicazione dell’articolo 14 del regolamento n. 785/95 prevedevano che i controlli mensili comprendessero una verifica contabile di un campione pari al 5% delle fatture di acquisti di foraggi freschi. Tuttavia, secondo i servizi della Commissione, tali controlli non comportavano alcuna verifica incrociata con elementi di prova esterni per verificare l’esistenza concreta delle operazioni negoziali.
185    A tal proposito la Repubblica italiana afferma, in sostanza, che l’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 785/95 non imponeva né la verifica di una corrispondenza fra la contabilità di magazzino e la contabilità finanziaria, né alcuna verifica incrociata delle suddette contabilità con prove esterne, per verificare l’esistenza concreta delle operazioni negoziali. Tali verifiche sarebbero state introdotte in un secondo tempo con l’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento n. 382/2005.
186    È pur vero che l’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 785/95 si limita a prevedere che le autorità competenti verifichino la contabilità di magazzino di tutte le imprese riconosciute ed effettuino altresì verifiche per sondaggio dei documenti finanziari concernenti le operazioni realizzate da tali imprese.
187    Tuttavia, secondo una costante giurisprudenza, in forza delle norme comunitarie applicabili al FEAOG, spetta agli Stati membri organizzare un sistema efficace di controllo e di sorveglianza, e ciò anche qualora la normativa vigente all’epoca dei fatti non imponesse espressamente agli Stati membri di ricorrere ai metodi di controllo prescritti dalla Commissione nella relazione di sintesi per sanare le anomalie (v., in tal senso, sentenze della Corte del 12 giugno 1990, Germania/Commissione, C‑8/88, Racc. pag. I‑2321, punto 16; del 14 aprile 2005, Spagna/Commissione, C‑468/02, non pubblicata nella Raccolta, punto 35, e sentenza del Tribunale del 25 luglio 2006, Belgio/Commissione, T‑221/04, non pubblicata nella Raccolta, punto 52).
188    Del pari, secondo una costante giurisprudenza, risulta dalle norme comunitarie applicabili al FEAOG che gli Stati membri sono tenuti a organizzare un insieme di controlli amministrativi e di controlli in loco atti a garantire che le condizioni sostanziali e formali per la concessione degli aiuti siano correttamente osservate. In mancanza di un siffatto insieme di controlli o qualora il sistema istituito da uno Stato membro presenti lacune tali da lasciar sussistere dubbi circa l’osservanza di tali condizioni, correttamente la Commissione non riconosce talune spese effettuate dallo Stato membro interessato (sentenze Germania/Commissione, cit., punti 20 e 21; del 14 aprile 2005, Spagna/Commissione, cit., punto 36, e del 25 luglio 2006, Belgio/Commissione, cit., punto 53).
189    Nella fattispecie, per quanto riguarda i controlli mensili (di primo livello), in occasione della missione in loco, i servizi della Commissione hanno giustamente constatato che essi non erano stati sufficientemente efficaci, essendo limitati a una verifica dei registri della contabilità di magazzino e a una verifica per sondaggio di un campione delle fatture mensili dell’impresa di trasformazione senza incrociare tali dati con le prove esterne dell’esistenza concreta delle operazioni o con i documenti di trasporto.
190    Si deve osservare, inoltre, che la Commissione non ha mai contestato alla Repubblica italiana di aver del tutto trascurato le verifiche incrociate sull’esistenza concreta delle operazioni negoziali compiute dalle imprese di trasformazione tramite riscontro con prove esterne. Essa si è limitata ad osservare come tali verifiche fossero state esclusivamente effettuate nell’ambito dei controlli annuali (ossia dei controlli di secondo livello) svolti dall’AGEA. Orbene, detti controlli avevano ad oggetto un campione molto limitato di imprese di trasformazione, vale a dire il 15% nella campagna 2002/2003 e il 30% nella campagna 2003/2004, e sarebbero pertanto assolutamente insufficienti.
191    Si può pertanto concludere che giustamente la Commissione ha sollevato dubbi in merito all’efficacia del sistema di controllo della contabilità di magazzino e della contabilità finanziaria delle imprese di trasformazione.
192    Per quanto riguarda, in secondo luogo, il controllo sui consumi energetici, la Repubblica italiana sostiene che, nelle disposizioni di contabilità obbligatoria previste dalla normativa italiana, non esistono «documenti finanziari annuali», ma che, in ogni caso, sono state eseguite tutte le verifiche necessarie, ivi comprese quelle in materia di consumi energetici.
193    A tal riguardo, si deve osservare che, sebbene il regolamento n. 785/95 non preveda un controllo dei documenti finanziari annuali, esso prevede, all’articolo 13, che qualsiasi impresa di trasformazione debba mettere a disposizione dell’autorità competente i documenti giustificativi riguardanti, in particolare, gli elementi che consentano di determinare la capacità di produzione dell’impresa, l’indicazione della scorta di combustibile esistente nell’impresa all’inizio e alla fine del periodo di produzione, le fatture d’acquisto del combustibile e le bollette relative al consumo di elettricità durante il periodo di produzione e l’indicazione delle ore di funzionamento degli essiccatoi e, per i foraggi essiccati al sole, dei tritaforaggi.
194    L’articolo 13 del regolamento n. 785/95 mira quindi a consentire alle autorità competenti di verificare la produzione effettiva dell’impresa in questione esaminando il suo consumo energetico.
195    Ne consegue che, se le autorità si limitano, come nella fattispecie, ad acquisire copia delle bollette o delle fatture di acquisto e ad accertare il loro pagamento senza verificare la corrispondenza tra i consumi energetici delle imprese di trasformazione e la quantità di foraggi prodotta, il controllo può essere ritenuto lacunoso.
196    Alla luce della giurisprudenza citata nei precedenti punti da 12 a 15, si deve dunque osservare che la Repubblica italiana non ha prodotto elementi concreti e precisi idonei ad infirmare la fondatezza dei seri e ragionevoli dubbi manifestati dalla Commissione riguardo all’efficacia del sistema di controllo dei consumi energetici che doveva essere istituito conformemente agli articoli 13 e 14 del regolamento n. 785/95.
197    Alla luce di quanto precede, tale parte del sesto motivo deve essere respinta.
Sul controllo delle scorte
198    La Repubblica italiana considera erronee le osservazioni della Commissione relative alla mancanza di controlli sulle scorte. Sia durante la missione dei servizi del FEAOG che nelle fasi successive della procedura le autorità italiane avrebbero ampiamente dimostrato che tali controlli sono stati effettuati, in particolare producendo i quaderni di lavoro degli ispettori nei quali sono indicati i calcoli dei quantitativi in stoccaggio.
199    La Repubblica italiana fa valere che la procedura di misurazione fisica delle scorte, anche se non definita da apposito documento all’epoca della visita di controllo in loco dei servizi della Commissione, era comunque affidata a tecnici esperti e dotati di specifica formazione che operavano in veste di pubblici ufficiali. Essa afferma che i metodi utilizzati per la stima del prodotto presente in magazzino, unitamente ai risultati ottenuti, erano sistematicamente riportati su un apposito quaderno di lavoro a disposizione delle autorità competenti, e le operazioni svolte dagli ispettori durante i controlli venivano riportate nel quaderno di lavoro ed erano quindi assoggettabili ad altre verifiche.
200    Nella fattispecie, al punto 15.1.1 della relazione di sintesi, si afferma che «il controllo delle scorte viene effettuato tutti i mesi, ma in modo alquanto sommario e senza alcuna tracciabilità [e che u]n controllo annuale dettagliato sarebbe [stato] più probante». Al punto 15.1.5 della relazione di sintesi, che contiene la posizione finale della Commissione, si afferma che «i controlli mensili riguardavano documenti contabili (...), ma la contabilità di magazzino non veniva mai accompagnata da documenti contabili annuali (…), ad esempio per quanto riguarda le vendite o le scorte».
201    A tal riguardo, occorre sottolineare che l’indicazione delle scorte di foraggio essiccato è espressamente prevista dall’articolo 12 del regolamento n. 785/95, il quale prevede che la contabilità di magazzino delle imprese di trasformazione debba recare, in particolare, l’indicazione dei quantitativi di foraggi essiccati in giacenza alla fine di ogni campagna.
202    Orbene, pur essendo pacifico che, in occasione della missione in loco dei servizi della Commissione, tali autorità hanno esibito alcuni esemplari di quaderni di lavoro degli ispettori preposti al controllo, che provavano il compimento di controlli sui quantitativi in giacenza, tuttavia, come ammette la Repubblica italiana, agli ispettori non è stata mai imposta nessuna istruzione riguardante la procedura di misurazione fisica delle scorte che consentisse una verifica affidabile della realizzazione sistematica di tali controlli e dei metodi impiegati.
203    Ne consegue che, secondo la giurisprudenza richiamata nei precedenti punti da 12 a 15, la Commissione ha corroborato con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito dell’efficacia dei controlli delle scorte. La Repubblica italiana, dal canto suo, non è stata in grado di dimostrare che i rilievi della Commissione fossero inesatti.
204    Pertanto, occorre respingere la presente parte del sesto motivo.
Sul controllo della temperatura dell’aria all’entrata degli essiccatoi
205    La Repubblica italiana sostiene che la temperatura dell’aria all’entrata degli essiccatoi è stata sempre controllata durante le visite, ma solamente nei casi di mancata conformità alle norme regolamentari essa è stata riportata sul verbale come annotazione. Nessuna disposizione, infatti, imporrebbe nel sistema di controllo di annotare tale temperatura qualora sia conforme.
206    In ogni caso, la Repubblica italiana aggiunge che, per un ulteriore miglioramento del livello di oggettività dei controlli sulla temperatura, le autorità italiane, fin dal 2005 e precorrendo gli indirizzi della Commissione, hanno introdotto un sistema di controllo e registrazione costante della temperatura, non manomissibile, che impedisce la marcia dell’impianto al di sotto della temperatura minima prevista dal corrispondente regolamento.
207    Nella fattispecie, ai punti 15.1.1 e 15.1.5 della relazione di sintesi, si afferma che la verifica della temperatura dei forni non era esplicitamente indicata, né nelle istruzioni di controllo né nelle relazioni di controllo.
208    A tal riguardo, si deve ricordare che l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 785/95 definisce l’«impresa di trasformazione» come l’impresa di trasformazione debitamente riconosciuta dal competente Stato membro nella quale si proceda alla disidratazione dei foraggi freschi utilizzando un essiccatoio conforme a determinate condizioni, tra cui una temperatura dell’aria all’entrata non inferiore a 93°C.
209    Si deve pertanto rilevare che il controllo della temperatura dell’aria all’entrata degli essiccatoi è un criterio di conformità del foraggio essiccato e di riconoscimento delle imprese di trasformazione. Correttamente, dunque, la Commissione ha potuto ritenere lacunoso un controllo che non prevedeva la registrazione sistematica dei risultati dei controlli della temperatura nel quaderno di lavoro degli ispettori, ma unicamente nei casi di mancata conformità alle norme regolamentari. Infatti, essa poteva ragionevolmente dubitare della sistematica realizzazione delle verifiche in questione.
210    Di conseguenza, si deve respingere tale parte del sesto motivo.
b)     Sui controlli complementari
211    Per quanto riguarda i controlli complementari, la Repubblica italiana contesta le conclusioni dei servizi della Commissione relative, in primo luogo, al controllo degli operatori cui sono stati consegnati i foraggi essiccati, in secondo luogo, al controllo degli acquirenti riconosciuti, in terzo luogo, al controllo dei produttori di foraggi freschi e, in quarto luogo, alla supervisione delle procedure amministrative e dei controlli in loco realizzati dall’organismo pagatore.
Sul controllo degli operatori cui sono stati consegnati i foraggi essiccati
212    La Repubblica italiana afferma che, in Italia, per le campagne oggetto del caso di specie, sono stati sistematicamente effettuati controlli presso i destinatari dei foraggi trasformati, in occasione dei quali è stato possibile verificare i giustificativi dei pagamenti delle fatture selezionate presso l’impresa di trasformazione e rintracciare sugli estratti conto bancari dell’azienda, emessi dall’istituto bancario, i relativi movimenti contabili. Tali controlli sarebbero stati effettuati sia sui destinatari finali che sulle imprese commerciali.
213    La Repubblica italiana afferma che, anche in caso di vendita a società puramente commerciali, è stata sempre verificata l’uscita fisica del prodotto dal perimetro dell’impresa di trasformazione. Dunque, anche per tali vendite tutti i controlli previsti dalla normativa vigente all’epoca sarebbero stati regolarmente svolti. Peraltro, la definizione di «destinatario finale di una partita di foraggi essiccati», ossia il soggetto che deve formare oggetto di tutti i controlli supplementari, sarebbe stata introdotta solo con l’articolo 2 del regolamento n. 382/2005.
214    Nella fattispecie, ai punti 15.1.1 e 15.1.5 della relazione di sintesi, la Commissione ha ricordato che l’obiettivo dei controlli previsti all’articolo 14 del regolamento n. 785/95 era quello di evitare eventuali abusi del regime di aiuti e verificare l’esistenza effettiva delle uscite dei prodotti, incrociando le informazioni fornite dall’impresa di trasformazione con le informazioni esterne. Essa ha affermato, in sostanza, che la procedura seguita dalle autorità italiane per controllare gli operatori ai quali erano stati forniti foraggi essiccati non teneva assolutamente conto del rischio connesso all’esistenza di società commerciali, che erano talvolta solo semplici intermediari contabili e non i destinatari finali del prodotto.
215    Nella relazione di sintesi, si è ritenuto che i controlli dei destinatari dei foraggi essiccati si fossero rivelati ampiamente insufficienti, essendo stato effettuato unicamente un controllo del rispetto formale dei documenti contabili, senza alcuna verifica dell’effettiva esistenza delle operazioni fisiche o finanziarie, e soprattutto essendo tale controllo limitato ai primi destinatari della fattura di vendita, che erano talvolta soltanto semplici società di rifatturazione.
216    Per quanto riguarda il caso in cui destinatario della fattura era un semplice intermediario, si afferma nella relazione di sintesi che ogni acquisto avrebbe dovuto corrispondere a una rivendita, il che non era stato controllato. Riguardo al caso in cui destinatario della fattura era anche il primo destinatario del prodotto, stando alla suddetta relazione, non è stato verificato, almeno una volta all’anno, che la somma dei quantitativi acquistati corrispondesse alla somma dei quantitativi venduti, corretta con la variazione delle scorte.
217    Infine, nel caso in cui destinatario della fattura era l’utilizzatore finale, si è precisato nella relazione di sintesi che avrebbe dovuto essere effettuato almeno un controllo sommario dell’effettivo utilizzo dei prodotti. Nella relazione in parola si afferma che, per la campagna 2004/2005, sono stati introdotti controlli complementari e che, a partire dalla campagna 2005/2006, sono stati sistematicamente previsti controlli annuali più approfonditi.
218    Nella fattispecie, la Repubblica italiana non contesta in modo circostanziato le carenze riscontrate nel sistema di controllo di cui trattasi. In sostanza, essa si limita ad affermare di aver effettuato controlli della contabilità sia presso i destinatari finali sia presso le imprese commerciali e che, anche in caso di vendita a società puramente commerciali, è stata sempre verificata l’uscita fisica del prodotto dal perimetro dell’impresa di trasformazione.
219    Tuttavia tali argomenti, non suffragati da prove, non sono sufficienti a ovviare alle carenze riscontrate nella relazione di sintesi (v. punti 214 e 215 supra).
220    Ciò considerato, tale parte del sesto motivo dev’essere respinta.
Sul controllo degli acquirenti riconosciuti
221    Secondo la Repubblica italiana, i controlli presso i fornitori di foraggi, quali gli acquirenti riconosciuti, sarebbero stati effettuati regolarmente. Tuttavia, la grande maggioranza di essi non deteneva scorte di magazzino, in quanto rivendeva direttamente all’impresa di trasformazione la materia prima fresca raccolta sul campo. Tale prassi, compatibile con la normativa comunitaria, avrebbe reso insignificante qualsiasi verifica di corrispondenza tra la contabilità di magazzino e quella finanziaria. Nel corso dei controlli presso gli acquirenti riconosciuti sarebbero state regolarmente verificate la corrispondenza tra i contratti stipulati e le forniture di materia prima acquistata, nonché le fatture di acquisto e i pagamenti.
222    A tale riguardo, nel punto 15.1.1 della relazione di sintesi si può leggere quanto segue:
«I controlli degli acquirenti riconosciuti sono effettuati in modo acritico e sono puramente contabili, in quanto si limitano a verificare che le fatture di vendita dell’acquirente corrispondano a quelle di acquisto dell’impresa di trasformazione e siano state pagate. Non viene effettuata alcuna verifica sulla corrispondenza fra gli acquisti di foraggio verde e i contratti né sulla corrispondenza fra la contabilità di magazzino e la contabilità finanziaria degli acquirenti riconosciuti. Questi due elementi sono però delle condizioni per il riconoscimento, a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 785/95».
223    Nella fattispecie, si deve rilevare che la Repubblica italiana si limita a contestare le conclusioni della relazione di sintesi riguardo ai controlli degli acquirenti riconosciuti, senza tuttavia produrre prove che possano dimostrare l’inesattezza dei rilievi della Commissione.
224    Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 785/95, ai fini del riconoscimento di cui all’articolo 2, paragrafo 3, l’acquirente di foraggi da essiccare e da macinare si impegna, in particolare, da un lato, a tenere un registro per i prodotti in questione, nel quale deve riportare almeno gli acquisti e le vendite giornalieri, suddivisi per prodotto, indicando per ogni partita la quantità, il riferimento al contratto con il produttore che ha consegnato la merce e, se del caso, l’impresa di trasformazione destinataria e, dall’altro, a mettere a disposizione dell’autorità competente la propria contabilità finanziaria.
225    In particolare, occorre osservare che, se è pur vero che l’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 785/95 non obbliga gli acquirenti riconosciuti ad avere una contabilità di magazzino dal momento che, come afferma la Repubblica italiana, tali imprese non possiedono scorte, cionondimeno la disposizione in questione prevede l’obbligo di tenere un registro nel quale riportare almeno gli acquisti e le vendite giornalieri, suddivisi per prodotto, indicando per ogni partita la quantità, il riferimento al contratto con il produttore che ha consegnato la merce e, se del caso, l’impresa di trasformazione destinataria.
226    Orbene, i servizi della Commissione hanno rilevato che, contrariamente a quanto previsto dalla disposizione applicabile, «non veniva effettuata alcuna verifica sulla corrispondenza fra gli acquisti di foraggio verde e i contratti». La Repubblica italiana, dal canto suo, si limita ad affermare che tali verifiche sono state effettuate senza fornire alcun elemento di prova concreto e preciso dell’esecuzione di detti controlli.
227    Ciò premesso, tale parte del sesto motivo dev’essere respinta.
Sul controllo dei produttori di foraggio fresco
228    Secondo la Repubblica italiana, anche i controlli supplementari dei fornitori della materia prima, di cui all’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento n. 785/95, sono stati eseguiti regolarmente. Conformemente a quanto previsto da tale disposizione, per ciascuna impresa di trasformazione sarebbero stati controllati almeno il 5% dei contratti e delle dichiarazioni di consegna ed almeno il 5% della superficie totale dichiarata nei contratti. Quanto al metodo di selezione del campione, dato che il regolamento n. 785/95 non contiene alcuna disposizione specifica relativa al criterio da adottare, essa sarebbe ricorsa alla selezione casuale. Inoltre, sebbene l’oggetto della selezione fossero i contratti e non i produttori, quest’ultima avrebbe riguardato di fatto i fornitori.
229    La Repubblica italiana aggiunge che la circostanza che alcuni produttori, nell’incertezza riguardo all’andamento climatico della stagione, ma dovendo rispettare la scadenza di presentazione del contratto fissata al 15 settembre, abbiano presentato due contratti uguali come contenuto ma diversi solamente per la destinazione (uno per il foraggio disidratato e l’altro per il foraggio essiccato al sole) non inficia in alcun modo il metodo di estrazione del campione né la sua copertura percentuale. Infatti, la quantità di contratti verificati sarebbe stata comunque superiore al 5% e la destinazione sarebbe stata occasionalmente verificata presso l’impresa di trasformazione.
230    La scelta del periodo di esecuzione dei controlli, considerata tardiva dai servizi della Commissione, dipenderebbe necessariamente dal termine per la presentazione dei contratti, fissato dal regolamento n. 785/95, e non sarebbe imputabile alla normativa italiana.
231    La Repubblica italiana ritiene che siano prive di ogni fondamento l’affermazione secondo cui i controlli erano stati eseguiti senza l’ausilio delle informazioni necessarie e quella secondo cui le relazioni di controllo non erano sufficientemente dettagliate.
232    Per quanto riguarda le anomalie delle particelle, esse potrebbero essere causate da fattori esterni a quelli relativi alla fornitura di materie prime al settore dei foraggi essiccati, e in particolare da anomalie formali di tipo amministrativo che, una volta risolte, non avrebbero inficiato la liceità della contrattualizzazione delle superfici per la produzione dei foraggi. In ogni caso, la Commissione non avrebbe accertato alcun errore manifesto a livello dell’esattezza delle misurazioni.
233    Nella fattispecie, si afferma al punto 15.1.1 della relazione di sintesi che, per quanto riguarda il controllo dei produttori di foraggio fresco, era emerso che gli accertamenti sul terreno delle particelle dichiarate nei contratti erano quantitativamente sufficienti, ma non abbastanza efficaci. In primo luogo, si è ritenuto che la selezione delle particelle da sottoporre a controllo fosse avvenuta senza alcuna analisi di rischio, quando invece le rese elevate di foraggio fresco costituivano un fattore di rischio di cui tener conto. Inoltre, secondo la suddetta relazione, tenuto conto dell’importanza delle colture pluriennali, le anomalie riscontrate nel corso della campagna precedente avrebbero dovuto essere oggetto di monitoraggio, essendo presenti particelle irregolari dichiarate l’anno successivo. In secondo luogo, si è ritenuto che ogni produttore potesse concludere due contratti (foraggio essiccato al sole e disidratato) per ogni particella con un numero illimitato di trasformatori, in contrasto con quanto previsto dall’articolo 11 del regolamento n. 603/95, per decidere al momento della raccolta quale prodotto vendere e a chi venderlo. Tale prassi, stando a detta relazione, ha impedito l’analisi delle rese per particelle e per produttore. In terzo luogo, si è affermato che tali controlli erano selezionati sulla base dei contratti e non dei produttori ed erano effettuati troppo tardi e senza disporre delle informazioni necessarie, il che non permette una misurazione soddisfacente. Infine, secondo la medesima relazione, tali osservazioni dovevano essere controbilanciate dal fatto che si trattava di un aiuto alla produzione.
234    A tal proposito, va osservato anzitutto che la Repubblica italiana si limita a contestare le conclusioni della relazione di sintesi riguardo alle carenze dei controlli dei produttori di foraggio fresco senza tuttavia fornire elementi a sostegno delle sue affermazioni.
235    Occorre inoltre rilevare, al pari della Commissione, che la circostanza che alcuni produttori possano stipulare, per lo stesso foraggio, due contratti con destinazione diversa, uno per il «foraggio disidratato», l’altro per il «foraggio essiccato al sole», con un numero illimitato di trasformatori ha chiaramente falsato tanto l’estrazione del campione dei contratti da sottoporre a controllo quanto la sua copertura percentuale.
236    Pertanto, contrariamente a quanto afferma la Repubblica italiana, non solo la selezione del campione da sottoporre a controllo è stata effettuata sulla base dei contratti e non già dei fornitori ma, altresì, i controlli relativi ai contratti conclusi non permettevano alle autorità di controllo di verificare l’effettiva consistenza della produzione dichiarata.
237    Ne consegue che si potevano nutrire seri dubbi sulla validità dei contratti in questione.
238    Inoltre, affermando, senza dimostrarlo, che oltre il 5% dei contratti e delle dichiarazioni sono state controllate e che la destinazione dei foraggi era oggetto di una verifica puntuale successiva presso le imprese di trasformazione, la Repubblica italiana non ha dimostrato né che il suo sistema di controllo fosse conforme alle condizioni fissate dall’articolo 11 del regolamento n. 603/95 né che non esistesse un rischio per il FEAOG.
239    Pertanto, si deve respingere tale parte del sesto motivo.
Sulla supervisione delle procedure amministrative e dei controlli in loco realizzati dall’organismo pagatore
240    La Repubblica italiana tiene a sottolineare che non vi è stato alcun rischio per il FEAOG, in quanto sono sempre stati effettuati controlli mensili sulla contabilità di magazzino e sulla contabilità finanziaria di tutte le imprese di trasformazione avvalendosi di organismi delegati qualificati. Durante i controlli mensili (primo livello) o annuali (secondo livello) sarebbero stati verificati tutti i documenti giustificativi. A riprova della completezza dei controlli effettuati dagli organismi pagatori in Italia, le autorità italiane avrebbero trasmesso ai servizi della Commissione una statistica predisposta dall’AGEA. Inoltre, l’AGREA, che ha esercitato la propria competenza dalla campagna 2003/2004, avrebbe verificato i controlli delegati dall’organismo pagatore attraverso l’esecuzione di controlli di secondo livello, già a partire dal 2004, e avrebbe organizzato riunioni intese a garantire l’omogeneità dei controlli.
241    Nella fattispecie, si deve osservare che l’assenza di supervisione delle procedure amministrative e dei controlli in loco realizzati dall’organismo pagatore è stata constatata al punto 15.1.1 della relazione di sintesi. Nella citata relazione, si è ritenuto che l’assenza di tali controlli fosse particolarmente grave in quanto la rotazione del personale incaricato dei controlli era praticamente inesistente. Si è affermato tuttavia che controlli di secondo livello erano stati introdotti a partire dalla campagna 2002/2003 e che, a partire dalla campagna 2005/2006, erano state organizzate riunioni per garantire l’omogeneità dei controlli e compensare la scarsa rotazione del personale.
242    A tal riguardo, si deve osservare che le rettifiche applicate nel settore dei foraggi essiccati non sono fondate sull’assenza di supervisione delle procedure amministrative e dei controlli in loco realizzati dall’organismo pagatore. Infatti, se è vero che le lacune nella supervisione delle procedure amministrative e dei controlli in loco sono riscontrate al punto 15.1.1 della relazione di sintesi che riassume i rilievi iniziali della Commissione, tuttavia, secondo il punto 15.1.3 della medesima relazione, che illustra la posizione della Commissione dinanzi all’organo di conciliazione, e il punto 15.5.5 della stessa relazione, che riporta la posizione finale della stessa, le rettifiche finanziarie nel settore dei foraggi essiccati sono dovute alle lacune dei controlli essenziali (controlli della contabilità di magazzino e della contabilità finanziaria, controllo delle scorte, controllo della temperatura dell’aria all’entrata degli essiccatoi) e dei controlli complementari (controlli degli operatori ai quali sono stati forniti foraggi essiccati, controllo degli acquirenti riconosciuti e controllo dei foraggi freschi).
243    Ne consegue che tale parte del motivo in esame è ininfluente e deve essere respinta.
244    In ogni caso, si deve rilevare, da un lato, che, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica italiana, la Commissione ha tenuto conto nella relazione di sintesi dei controlli di secondo livello predisposti dalle autorità italiane a partire dalla campagna 2002/2003 e, dall’altro, che la Repubblica italiana non produce alcun elemento per contraddire l’affermazione della Commissione secondo la quale la rotazione del personale incaricato dei controlli era praticamente inesistente.
245    Dalle considerazioni che precedono risulta che tutte le parti del presente motivo devono essere respinte.
246    Considerato che nessuno dei motivi dedotti dalla Repubblica italiana è fondato, il presente ricorso dev’essere integralmente respinto.
Sulle spese
247    Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
248    Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, dev’essere condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:
1)      Il ricorso è respinto.
2)      La Repubblica italiana sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione europea.
Martins Ribeiro
Popescu
Wetter
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 15 luglio 2014.
Firme
Indice
Decisione impugnata
Procedimento e conclusioni delle parti
In diritto
A –  Considerazioni preliminari
B –  Settore dei premi per i bovini
1.  Normativa comunitaria
2.  Fatti
3.  Sul motivo vertente sulla violazione degli articoli 15 e 24, paragrafo 1, del regolamento n. 2419/2001
C –  Settore dell’olio d’oliva e dei grassi
1.  Normativa comunitaria
2.  Fatti
3.  Giudizio del Tribunale
a)  Sul motivo vertente sulla violazione dell’articolo 9 bis, paragrafi 1 e 3, lettera c), del regolamento n. 2366/98 e dell’articolo 11 bis del regolamento n. 136/66
b)  Sul motivo vertente sulla violazione degli articoli 26 e 28, paragrafo, 1, del regolamento n. 2366/98
c)  Sul motivo vertente sulla violazione dell’articolo 14, paragrafo 3 bis, del regolamento n. 2261/84 e dell’articolo 16 del regolamento n. 2366/98
d)  Sul motivo vertente sulla violazione dell’articolo 10 del regolamento n. 2366/98
D –  Settore dei foraggi essiccati
1.  Normativa comunitaria
2.  Fatti
3.  Sul motivo vertente sulla violazione degli articoli 2, 8, 13 e 14 del regolamento n. 785/95
a)  Sui controlli essenziali
Sui controlli della contabilità di magazzino e della contabilità finanziaria
Sul controllo delle scorte
Sul controllo della temperatura dell’aria all’entrata degli essiccatoi
b)  Sui controlli complementari
Sul controllo degli operatori cui sono stati consegnati i foraggi essiccati
Sul controllo degli acquirenti riconosciuti
Sul controllo dei produttori di foraggio fresco
Sulla supervisione delle procedure amministrative e dei controlli in loco realizzati dall’organismo pagatore
Sulle spese
* Lingua processuale: l’italiano.