62023CJ0671
DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
19. juni 2025 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme – direktiv (EU) 2015/849 – artikel 59 – begrebet »systematisk overtrædelse« – sanktioner – national lovgivning eller praksis, der gør det muligt at pålægge en særskilt bøde for hver overtrædelse, der konstateres under en enkelt kontrol – forenelighed med EU-retten – minimumsharmonisering – overholdelse af de almindelige EU-retlige principper – sanktioner, som er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning – princippet ne bis in idem«
I sag C-671/23,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol) ved afgørelse af 8. november 2023, indgået til Domstolen den 13. november 2023, i sagen
M
mod
Lietuvos bankas,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Kumin (refererende dommer), og dommerne I. Ziemele og S. Gervasoni,
generaladvokat: J. Richard de la Tour,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
den litauiske regering ved V. Kazlauskaitė-Švenčionienė og E. Kurelaitytė, som befuldmægtigede,
–
den spanske regering ved M. Morales Puerta, som befuldmægtiget,
–
Europa-Kommissionen ved C. Auvret, J. Jokubauskaitė og G. von Rintelen, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 59 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT 2015, L 141, s. 73).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem M, der er et e-pengeinstitut, og Lietuvos bankas (Litauens nationalbank) vedrørende sidstnævntes afgørelse om at pålægge M otte særskilte bøder for at have begået otte overtrædelser af den nationale lovgivning om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
Retsforskrifter
EU-retten
3
Følgende fremgår af 1., 2. og 59. betragtning til direktiv 2015/849:
»(1)
Strømme af sorte penge kan skade den finansielle sektors integritet, stabilitet og omdømme og true [Den Europæiske Unions] indre marked og den internationale udvikling. Hvidvask af penge, finansiering af terrorisme og organiseret kriminalitet er fortsat væsentlige problemer, som bør håndteres på EU-plan. Ud over en videreudvikling af strafferetlige foranstaltninger til bekæmpelse heraf på EU-plan er en målrettet og forholdsmæssig forebyggelse af anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme nødvendig og kan give supplerende resultater.
(2)
Kreditinstitutternes og finansieringsinstitutternes soliditet, integritet og stabilitet samt tilliden til det finansielle system som helhed kan lide alvorlig skade som følge af kriminelle og medvirkende personers bestræbelser på at tilsløre oprindelsen af udbytter fra kriminelle handlinger eller på at kanalisere lovlige eller ulovlige midler over i finansiering af terrorisme. [...] [M]ålene for beskyttelse af samfundet mod kriminalitet og beskyttelse af Unionens finansielle systems stabilitet og integritet [bør] afvejes mod behovet for at skabe lovgivningsmæssige rammer, der giver virksomheder mulighed for at styrke deres virksomheder uden uforholdsmæssige udgifter.
[...]
(59)
Da det er vigtigt at bekæmpe hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, bør medlemsstaterne i deres nationale ret fastsætte effektive administrative sanktioner og foranstaltninger, der er forholdsmæssige og har afskrækkende virkning, og som skal iværksættes, hvis de nationale bestemmelser, der gennemfører dette direktiv, ikke efterleves. [...] Dette direktiv bør derfor omfatte en række administrative sanktioner og foranstaltninger, som medlemsstaterne som minimum kan anvende i tilfælde af alvorlig, gentagen eller systematisk tilsidesættelse af kravene om kundekendskabsprocedurer, opbevaring af registreringer, indberetning af mistænkelige transaktioner og forpligtede enheders interne kontroller. Denne række af sanktioner og foranstaltninger bør favne så vidt, at medlemsstaterne og de kompetente myndigheder kan tage højde for de forskelle, der gør sig gældende mellem forpligtede enheder, navnlig mellem kreditinstitutter og finansieringsinstitutter og andre forpligtede enheder, for så vidt angår forretningsaktiviteternes omfang, kendetegn og art. Når medlemsstaterne gennemfører dette direktiv, bør de sikre, at administrative sanktioner og foranstaltninger i henhold til dette direktiv og strafferetlige sanktioner i henhold til national lovgivning er i overensstemmelse med ne bis in idem-princippet.«
4
Dette direktivs artikel 1 fastsætter følgende i stk. 1 og 2:
»1.   Dette direktiv har til formål at forebygge anvendelse af Unionens finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
2.   Medlemsstaterne sikrer, at hvidvask af penge og finansiering af terrorisme forbydes.«
5
Det nævnte direktivs artikel 58, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at forpligtede enheder kan drages til ansvar for overtrædelse af de nationale bestemmelser, som gennemfører dette direktiv, i overensstemmelse med denne artikel og artikel 59-61. Enhver sanktion eller foranstaltning som følge heraf skal være effektiv, forholdsmæssig og have afskrækkende virkning.
2.   Uden at dette berører medlemsstaternes ret til at fastsætte og pålægge strafferetlige sanktioner, fastsætter medlemsstaterne regler for administrative sanktioner og foranstaltninger og sikrer, at deres kompetente myndigheder kan pålægge sådanne sanktioner og foranstaltninger i forbindelse med overtrædelse af de nationale bestemmelser, der gennemfører dette direktiv, og sikrer, at de anvendes.
[...]«
6
Samme direktivs artikel 59 fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at denne artikel som minimum finder anvendelse i forbindelse med forpligtede enheders overtrædelse af kravene i nedenstående artikler, når denne overtrædelse er alvorlig, gentagen, systematisk eller en kombination heraf:
a)
artikel 10 til 24 (kundekendskabskrav)
b)
artikel 33, 34 og 35 (indberetning af mistænkelige transaktioner)
c)
artikel 40 (opbevaring af registreringer) samt
d)
artikel 45 og 46 (interne kontroller).
2.   Medlemsstaterne sikrer, at de administrative sanktioner og foranstaltninger, der kan finde anvendelse i de tilfælde, der er omhandlet i stk. 1, som minimum omfatter følgende:
a)
en offentlig meddelelse, hvori den fysiske eller juridiske person og overtrædelsens art identificeres
b)
en afgørelse, hvorefter det pålægges den fysiske eller juridiske person at bringe den pågældende adfærd til ophør og at afholde sig fra at gentage denne adfærd
c)
hvor en forpligtet enhed har fået meddelt tilladelse, tilbagetrækning eller suspension af tilladelsen
d)
et midlertidigt forbud mod, at personer med ledelsesansvar i en forpligtet enhed eller andre fysiske personer, der holdes ansvarlige for overtrædelsen, varetager ledelsesfunktioner i forpligtede enheder
e)
administrative maksimumbøder på mindst det dobbelte af den gevinst, der er opnået som følge af overtrædelsen, såfremt denne gevinst kan beregnes, eller mindst 1000000 EUR.
3.   Uanset stk. 2, litra e), sikrer medlemsstaterne, at følgende sanktioner kan finde anvendelse, hvis den pågældende forpligtede enhed er et kreditinstitut eller finansieringsinstitut:
a)
for juridiske personers vedkommende, administrative maksimumbøder på mindst 5000000 EUR eller 10% af den samlede årsomsætning ifølge det seneste tilgængelige regnskab, som ledelsesorganet har godkendt; hvis den forpligtede enhed er et moderselskab eller et datterselskab af et moderselskab, som skal udarbejde et konsolideret regnskab i henhold til artikel 22 i [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/34/EU af 26. juni 2013 om årsregnskaber, konsoliderede regnskaber og tilhørende beretninger for visse virksomhedsformer, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/43/EF og om ophævelse af Rådets direktiv 78/660/EØF og 83/349/EØF (EUT 2013, L 182, s. 19)], er den relevante samlede årsomsætning den samlede årsomsætning eller den tilsvarende type indkomst i henhold til de relevante regnskabsdirektiver ifølge det seneste tilgængelige konsoliderede regnskab, som det øverste moderselskabs ledelsesorgan har godkendt
b)
for fysiske personers vedkommende, administrative maksimumbøder på mindst 5000000 EUR eller i de medlemsstater, der ikke har euroen som valuta, den tilsvarende værdi i national valuta den 25. juni 2015.
4.   Medlemsstaterne kan give kompetente myndigheder beføjelse til at pålægge yderligere typer administrative sanktioner ud over dem, der er omhandlet i stk. 2, litra a)-d), eller til at pålægge administrative bøder, der overstiger de beløb, der er omhandlet i stk. 2, litra e), og i stk. 3.«
7
Følgende fremgår af artikel 60, stk. 4, i direktiv 2015/849:
»Medlemsstaterne sikrer, at de kompetente myndigheder ved fastsættelsen af typen og omfanget af de administrative sanktioner eller foranstaltninger tager højde for alle relevante omstændigheder, herunder, hvor det er relevant:
a)
overtrædelsens grovhed og varighed
b)
graden af ansvar hos den fysiske eller juridiske person, der holdes ansvarlig
c)
den finansielle styrke hos den fysiske eller juridiske person, der holdes ansvarlig, hvilket f.eks. fremgår af den samlede omsætning for den juridiske person, der holdes ansvarlig, eller årsindkomsten for den fysiske person, der holdes ansvarlig
d)
den gevinst, der er opnået som følge af overtrædelsen begået af den fysiske eller juridiske person, der holdes ansvarlig, såfremt den kan beregnes
e)
tredjemands tab som følge af overtrædelsen, såfremt de kan beregnes
f)
graden af samarbejde mellem den fysiske eller juridiske person, der holdes ansvarlig, og den kompetente myndighed
g)
overtrædelser, som den fysiske eller juridiske person, der holdes ansvarlig, tidligere har begået.«
Litauisk ret
Lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme
8
Lietuvos Respublikos pinigų plovimo ir teroristų finansavimo prevencijos Mozstatymas Nr. VIII-275 (Republikken Litauens lov VIII-275 om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme) af 19. juni 1997 (Žin., 1997, nr. 64-1502), som ændret ved lov XIII-1440 af 30. juni 2018 (herefter »lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme«), gennemfører direktiv 2015/849 i litauisk ret. Denne lovs artikel 34 fastsætter:
»1.   Følgende anses for alvorlige overtrædelser i henhold til denne lov:
1)
manglende overholdelse af de krav til identifikation af kunden og betalingsmodtageren, der er fastsat i denne lovs artikel 9-15
2)
manglende overholdelse af de krav om indberetning af mistænkelige monetære forretninger eller transaktioner, der er fastsat i denne lovs artikel 16
3)
manglende overholdelse af de krav om opbevaring af oplysninger, der er fastsat i denne lovs artikel 19
4)
et finansieringsinstituts eller en anden forpligtet enheds undladelse af at indføre de interne kontrolprocedurer, der er fastsat i denne lovs artikel 29.
2.   Følgende anses for systematiske overtrædelser i henhold til denne lov:
1)
overtrædelse af denne lov mindst tre gange i løbet af en periode på et år fra pålæggelsen af en sanktion for overtrædelse af denne lov
2)
hvis der konstateres samtidige overtrædelser af bestemmelser om forebyggelse af hvidvask af penge og/eller finansiering af terrorisme, som omfatter mere end én gruppe af krav:
a)
krav til identifikation af kunden og betalingsmodtageren, der er fastsat i denne lovs artikel 9-15
b)
krav om indberetning af mistænkelige monetære forretninger eller transaktioner, der er fastsat i denne lovs artikel 16
c)
krav om opbevaring af oplysninger, der er fastsat i denne lovs artikel 19
d)
krav om de interne kontrolprocedurer, der er fastsat i denne lovs artikel 29.«
9
Artikel 39, stk. 1, i lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme fastsætter følgende:
»Litauens nationalbank og Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba [(tjenesten for efterforskning af økonomisk kriminalitet, Litauen)] kan pålægge et finansieringsinstitut eller en filial af et udenlandsk finansieringsinstitut følgende bøder:
[...]
2)
for overtrædelser af denne lov, når et udenlandsk finansieringsinstitut eller en filial af et udenlandsk finansieringsinstitut systematisk overtræder denne lov, begår en alvorlig overtrædelse af denne lov eller gentagne gange overtræder denne lov i en periode på et år regnet fra pålæggelsen af en sanktion for overtrædelse af denne lov, fra 0,5 til 10% af den årlige bruttoindtægt (hvis beløbet svarende til 10% af den årlige bruttoindtægt overstiger 5100000 EUR) eller fra 2000 til 5100000 EUR (hvis beløbet svarende til 10% af den årlige bruttoindtægt er lavere end 5100000 EUR).«
Lov om Litauens nationalbank
10
Artikel 433 i Lietuvos Respublikos Lietuvos banko įstatymas Nr. I-678 (Republikken Litauens lov I-678 om Litauens nationalbank) af 1. december 1994 (Žin., 1994, nr. 99-1957), som ændret ved lov XIII-1854 af 20. december 2018 (herefter »lov om Litauens nationalbank«), bestemmer følgende i stk. 7 og 10:
»7.   Ved afgørelsen af, om der skal pålægges en sanktion, og ved fastsættelsen af den eller de sanktioner, der konkret skal anvendes, og niveauet herfor, tager Litauens nationalbank hensyn til:
1)
den konstaterede overtrædelses grovhed og varighed
2)
størrelsen af den indkomst eller enhver anden økonomisk fordel, som gerningsmanden til overtrædelsen har opnået, det undgåede tab eller den forvoldte skade, for så vidt det er muligt at fastslå dette
3)
den juridiske persons fejl, formen og arten af den fejl, som den fysiske person har begået, samt den finansielle styrke hos den person, som sanktionen pålægges
4)
tidligere overtrædelser begået af den person, som er blevet pålagt sanktionen, og sanktioner truffet over for vedkommende samt den pågældendes samarbejde med Litauens nationalbank i forbindelse med undersøgelsen
5)
formildende og skærpende omstændigheder som omhandlet i denne lov og i andre love, der regulerer finansmarkederne
6)
indvirkningen af de konstaterede overtrædelser og af de sanktioner (foranstaltninger), der påtænkes anvendt, på de finansielle markeders stabilitet og tilliden hertil
7)
de foranstaltninger, som den person, der pålægges sanktionen, har truffet for at undgå, at overtrædelsen gentager sig i fremtiden
8)
alle andre forhold, der er fastsat i lovgivningen om de finansielle markeder, eller som er relevante for de finansielle markeder.
[...]
10.   Når den sanktion, der skal anvendes, består af en bøde, fastsættes størrelsen af den konkret pålagte bøde i tre trin under hensyntagen til bødens grundbeløb og de omstændigheder, der er omhandlet i denne artikels stk. 7, 8 og 9. På første trin fastsættes bødens grundbeløb under hensyn til den konstaterede overtrædelses grovhed og varighed, idet den ikke kan overstige 50% af det maksimale bødebeløb, der kan pålægges for en sådan overtrædelse. På andet trin nedsættes eller forhøjes bødens grundbeløb i givet fald under hensyntagen til formildende og skærpende omstændigheder og andre omstændigheder, som er til fordel eller ugunst for den pågældende. [...] På tredje trin nedsættes eller forhøjes størrelsen af den bøde, der er fastsat på første og andet trin, i givet fald under hensyntagen til behovet for at sikre sanktionens forholdsmæssighed og afskrækkende virkning samt til alle andre relevante omstændigheder, hvortil der ikke er taget hensyn på de foregående trin. Tilsynsmyndigheden vedtager en retsakt, der fastsætter reglerne for beregning af bøden i overensstemmelse med bestemmelserne i denne artikel.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11
M er et e-pengeinstitut, som var genstand for en inspektion foretaget af Litauens nationalbank, der dækkede perioden fra den 1. april 2019 til den 31. marts 2020. Efter denne inspektion pålagde Litauens nationalbank ved afgørelse af 13. november 2020 (herefter »den omtvistede afgørelse«) M otte bøder for otte overtrædelser, der hver især bestod i en tilsidesættelse af flere bestemmelser i lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme og af instrukser rettet til aktørerne på det finansielle marked med henblik på at forebygge hvidvask af penge og/eller finansiering af terrorisme. Litauens nationalbank fandt, at hver af disse overtrædelser var alvorlige eller relativt alvorlige, og at syv af dem ligeledes havde en systematisk karakter som omhandlet i artikel 34, stk. 2, nr. 2, i lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
12
Hvad angår M’s systematiske overtrædelser fandt Litauens nationalbank, at disse overtrædelser, uanset om de bestod i overtrædelser, der henhørte under en eller flere af de grupper af krav, der er omhandlet i denne bestemmelse, skulle kvalificeres som »særskilte systematiske overtrædelser«, der hver især begrundede pålæggelsen af en bøde.
13
Litauens nationalbank beregnede størrelsen af de bøder, som M blev pålagt, på grundlag af artikel 433 i lov om Litauens nationalbank og beskrivelsen af beregningen af bøderne, som blev vedtaget af bestyrelsen for Litauens nationalbank, idet der samtidig blev taget hensyn til det maksimale bødebeløb, der er fastsat i artikel 39, stk. 1, nr. 2, i lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
14
I forbindelse med denne beregning fastsatte Litauens nationalbank bødernes grundbeløb for de fem overtrædelser, der blev anset for alvorlige, til 30% af den maksimale bøde og for de tre overtrædelser, der ansås for relativt alvorlige, til 20% af den maksimale bøde. Den tog dernæst hensyn til formildende og skærpende omstændigheder samt til rimelighedsprincippet og billighedsprincippet og nedsatte disse grundbeløb, således at bøderne ikke var uforholdsmæssige i forhold til M’s årlige bruttoindtægt, samtidig med at de var tilstrækkeligt høje til at afskrække M fra at begå overtrædelser i fremtiden. Under disse omstændigheder pålagde Litauens nationalbank M fem bøder på 55000 EUR, to bøder på 35000 EUR og en bøde på 25000 EUR, dvs. et samlet beløb på 370000 EUR.
15
M anlagde sag mod Litauens nationalbank ved Vilniaus apygardos administracinis teismas (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Vilnius, Litauen) med påstand om delvis annullation af den omtvistede afgørelse, ledsaget af en anmodning om et påbud. M gjorde til støtte for søgsmålet bl.a. gældende, at Litauens nationalbank ikke kunne fastslå flere »særskilte systematiske overtrædelser« af lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, men kun en »samlet systematisk overtrædelse« heraf og følgelig kun kunne pålægge instituttet en enkelt bøde.
16
Ved dom af 21. september 2021 gav denne ret sagsøgeren delvist medhold og nedsatte det samlede beløb for de bøder, som M var blevet pålagt, til 200000 EUR. Den nævnte ret forkastede imidlertid M’s argument om, at der forelå en »samlet systematisk overtrædelse« af lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
17
M har iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol), som er den forelæggende ret, med påstand om dels, at den nævnte dom ophæves, for så vidt som den delvist frifandt sagsøgte i det søgsmål, der er nævnt i nærværende doms præmis 15, dels at der gives medhold i søgsmålet i sin helhed. Litauens nationalbank iværksatte ligeledes appel til prøvelse af samme dom med påstand om ophævelse heraf og om frifindelse i det hele.
18
M har anført, at artikel 34 i lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme fastsætter såvel »alvorlige overtrædelser« som »systematiske overtrædelser«, og er af den opfattelse, at den omstændighed, at der foreligger flere alvorlige overtrædelser, skal give anledning til konstatering af en »samlet systematisk overtrædelse« og følgelig til pålæggelse af en enkelt bøde, hvis maksimale beløb er fastsat ved denne lov. Ifølge en ordlydsfortolkning af denne artikel 34 anses overtrædelser, der henhører under samme gruppe af krav, desuden for at udgøre en enkelt alvorlig overtrædelse. M har i øvrigt gjort gældende, at Litauens nationalbank har tilsidesat princippet ne bis in idem ved at undlade at konstatere en »enkelt systematisk overtrædelse« og ved at pålægge instituttet flere bøder, selv om de konstaterede overtrædelser vedrørte den manglende overholdelse af tilsvarende krav.
19
Litauens nationalbank har under henvisning til artikel 39, stk. 1, nr. 2, i lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme gjort gældende, at selv om lovgivers hensigt var at fastsætte, at et finansieringsinstitut kan pålægges en bøde, når instituttet har begået mindst én alvorlig overtrædelse af denne lov, findes der ikke en tilsvarende regel for systematisk overtrædelse, således at en overtrædelse kun kan anses for at være systematisk, hvis der ligeledes er konstateret andre overtrædelser af den nævnte lov, således som det præciseres i denne lovs artikel 34, stk. 2. På området for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme vil kvalificeringen af flere alvorlige overtrædelser som »en enkelt alvorlig overtrædelse« eller som en »samlet systematisk overtrædelse« desuden være i strid med de formål, der forfølges med direktiv 2015/849, nemlig at mindske truslerne på dette område og deres negative konsekvenser for Unionens økonomi og det finansielle system. En sådan kvalificering tilskynder nemlig deltagerne på det finansielle marked til at begå alvorlige og systematiske overtrædelser på dette område. Den vil i øvrigt gøre det umuligt at individualisere bøden på grundlag af hver enkelt overtrædelses varighed og grovhed samt de øvrige omstændigheder i forbindelse med overtrædelsen, hvilket påvirker den berørte persons udøvelse af sin ret til forsvar.
20
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den foreliggende sag rejser spørgsmålet om, hvorvidt artikel 59 i direktiv 2015/849 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter, at i tilfælde af, at den kompetente myndighed i en medlemsstat under en enkelt kontrol konstaterer flere overtrædelser af krav, der henhører under enten den samme eller forskellige grupper af krav, der er fastsat i dette direktivs artikel 59, stk. 1, litra a)-d), skal hver af disse overtrædelser kvalificeres som en »særskilt systematisk overtrædelse«, der giver anledning til en særskilt bøde, der beregnes under hensyntagen til den maksimale bøde, som er fastsat i den nationale lov, der gennemfører det nævnte direktiv.
21
Den forelæggende ret har anført, at artikel 34, stk. 2, nr. 2, i lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme i modsætning til artikel 59, stk. 1, i direktiv 2015/849 fastsætter, at der for at fastslå en systematisk overtrædelse skal konstateres overtrædelser af flere grupper af krav, der er omhandlet i sidstnævnte bestemmelse. I det foreliggende tilfælde har Litauens nationalbank ved den omtvistede afgørelse fastslået særskilte systematiske overtrædelser både for tilsidesættelser, der henhører under den samme gruppe af krav, og for tilsidesættelser, der henhører under forskellige grupper af krav. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt en national regel, der gør det muligt at vedtage en sådan afgørelse, er forenelig med denne artikel 59. Såfremt en sådan national regel ikke er forenelig med den nævnte artikel, skal det undersøges, hvilke kriterier der skal tages i betragtning ved afgørelsen af, om en overtrædelse har en systematisk karakter som omhandlet i samme artikel. Den forelæggende ret ønsker i øvrigt oplyst, om artikel 39, stk. 1, nr. 2, i lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, for så vidt som den fastsætter muligheden for at pålægge en bøde for »en alvorlig overtrædelse af [denne] lov«, har foretaget en korrekt gennemførelse af den nævnte artikel 59, stk. 1, som omhandler »overtrædelse[r, der] er alvorlig[e], gentag[ne], systematisk[e] eller en kombination heraf«.
22
Den forelæggende ret har ligeledes anført, at direktiv 2015/849 ikke indeholder en detaljeret definition af begrebet systematisk eller alvorlig overtrædelse. Den forelæggende ret har endvidere anført, at det fremgår af dette direktivs artikel 5 og artikel 59, stk. 4, at medlemsstaterne har en vis skønsmargen til at vedtage strengere bestemmelser inden for de grænser, der er fastsat i EU-retten. Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at artikel 5 og 59 ikke kan fortolkes således, at disse medlemsstater har beføjelse til at fastsætte nationale regler eller bestemmelser, hvorefter en medlemsstats kompetente myndighed kan pålægge en særskilt bøde for hver enkelt overtrædelse af kravene fastsat i det nævnte direktiv, der konstateres under en enkelt kontrol.
23
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at når de overtrædelser, der er omhandlet i artikel 59, stk. 1, i direktiv 2015/849, er fastslået, skal der kun pålægges en enkelt administrativ bøde, hvis maksimale beløb er fastsat i dette direktivs artikel 59, stk. 3, litra a). Hvis der kunne pålægges særskilte bøder for hver af de overtrædelser, der er omhandlet i det nævnte direktivs artikel 59, stk. 1, og som er blevet konstateret samtidig, ville det samlede maksimale bødebeløb, der blev pålagt samtidig, nemlig kunne overstige det maksimale bødebeløb, der er fastsat i artikel 59, stk. 3, litra a), hvilket kunne være i strid med retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.
24
På denne baggrund har Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 59 i direktiv 2015/849 fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for national lovgivning, hvorefter hver overtrædelse, såfremt den kompetente nationale myndighed i forbindelse med én enkelt kontrol konstaterer, at der er sket en række overtrædelser af forskellige krav i [dette direktivs] artikel 59, stk. 1, litra a)-d), [...] anses for at udgøre en særskilt systematisk overtrædelse, og hver af disse overtrædelser er genstand for en særskilt bøde under hensyntagen til det maksimale bødeniveau, som er fastsat i den nationale lovgivning, der gennemfører [det nævnte direktiv]?
2)
Skal artikel 59 i direktiv 2015/849 fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for national lovgivning, der fastlægger, at hver overtrædelse, såfremt den kompetente nationale myndighed konstaterer, at der er begået en række overtrædelser af de samme krav i [dette direktivs] artikel 59, stk. 1, litra a)-d), [...] i forbindelse med én enkelt kontrol, anses for at udgøre en særskilt systematisk overtrædelse, og hver af disse overtrædelser er genstand for en særskilt bøde under hensyntagen til det maksimale bødeniveau, der er fastsat i den nationale lovgivning, der gennemfører [det nævnte direktiv]?
3)
Såfremt mindst et af de ovennævnte spørgsmål bevares bekræftende, hvilke kriterier skal der da tages i betragtning i forbindelse med fastlæggelsen af, hvorvidt en overtrædelse i henhold til artikel 59 i direktiv 2015/849 er systematisk?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
25
Med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 59 i direktiv 2015/849 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter hver af de »systematiske overtrædelser« af kravene i denne artikels stk. 1, som den kompetente myndighed i en medlemsstat har konstateret under en enkelt kontrol, skal kvalificeres som en »særskilt systematisk overtrædelse«, der giver anledning til en særskilt bøde, hvis størrelse fastsættes på grundlag af det maksimale bødebeløb, der kan pålægges i henhold til denne nationale lovgivning eller praksis.
26
Det skal indledningsvis præciseres, at disse spørgsmål ikke vedrører spørgsmålet om, hvorvidt hver enkelt af de otte overtrædelser, der er omhandlet i hovedsagen, isoleret set er omfattet af begrebet »systematisk overtrædelse« som omhandlet i artikel 59, stk. 1, i direktiv 2015/849, men spørgsmålet om, hvorvidt denne bestemmelse er til hinder for, at hver af de overtrædelser, der er omfattet af dette begreb, kvalificeres som en »særskilt systematisk overtrædelse«, når de alle er blevet konstateret under en enkelt kontrol, og om den omstændighed, at disse overtrædelser er blevet begået i strid med krav, der henhører enten under et af denne bestemmelses litra a)-d) eller under flere af disse, i denne sammenhæng er afgørende.
Fortolkningen af artikel 59 i direktiv 2015/849
27
Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 17.11.1983, Merck_292/82, EU:C:1983:335, præmis 12, og af 18.4.2024, Citadeles nekustamie īpašumi, C-22/23, EU:C:2024:327, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
28
For det første fremgår det af ordlyden af artikel 59, stk. 1, i direktiv 2015/849, at »[m]edlemsstaterne sikrer, at denne artikel som minimum finder anvendelse i forbindelse med forpligtede enheders overtrædelse af kravene i nedenstående artikler, når denne overtrædelse er alvorlig, gentagen, systematisk eller en kombination heraf: a) artikel 10 til 24 (kundekendskabskrav), b) artikel 33, 34 og 35 (indberetning af mistænkelige transaktioner), c) artikel 40 (opbevaring af registreringer) samt d) artikel 45 og 46 (interne kontroller)«. Dette direktivs artikel 59, stk. 2 og 3, fastsætter desuden de administrative sanktioner og foranstaltninger, som den kompetente myndighed i en medlemsstat som minimum skal kunne anvende i de tilfælde, der er omhandlet i stk. 1.
29
I denne henseende fremgår det indledningsvis af anvendelsen af udtrykket »som minimum« i artikel 59, stk. 1-3, i direktiv 2015/849, at dette direktiv kun foretager en minimumsharmonisering for så vidt angår såvel de overtrædelser, der skal sanktioneres, som de sanktioner, der skal pålægges af medlemsstaterne. Denne fortolkning bekræftes af den omstændighed, at medlemsstaterne i henhold til det nævnte direktivs artikel 59, stk. 4, kan give kompetente myndigheder beføjelse til at pålægge yderligere typer administrative sanktioner ud over dem, der er omhandlet i denne artikel, eller til at pålægge administrative bøder, der overstiger de i den nævnte artikel omhandlede beløb (dom af 2.3.2023, PrivatBank m.fl., C-78/21, EU:C:2023:137, præmis 65).
30
Det skal dernæst fremhæves, at direktiv 2015/849 ikke definerer begrebet »systematisk overtrædelse«. Det skal desuden i lighed med det af Europa-Kommissionen anførte fastslås, at den omstændighed, at de krav, der er fastsat i dette direktiv, er grupperet i direktivets artikel 59, stk. 1, ikke giver nogen indikation med hensyn til fastlæggelsen af de betingelser, hvorunder det skal fastslås, om der foreligger »særskilte systematiske overtrædelser«. De overtrædelser, der er opregnet i den nævnte bestemmelses litra a), b), c) og d), vedrører nemlig en eller flere artikler, der henhører under henholdsvis det nævnte direktivs kapitel II, IV, V og VI, således at denne opregning udelukkende afspejler direktivets struktur.
31
Endelig bemærkes, at i modsætning til hvad den forelæggende ret og M har anført, skal samtlige »systematiske overtrædelser« og »alvorlige overtrædelser« som omhandlet i artikel 59, stk. 1, i direktiv 2015/849, som den kompetente myndighed i en medlemsstat har konstateret under en enkelt kontrol, ikke kvalificeres som »en enkelt systematisk overtrædelse«. En sådan fortolkning finder nemlig intet grundlag i denne bestemmelses ordlyd. Anvendelsen i den nævnte bestemmelse af ordene »en kombination heraf« gør det desuden muligt at antage, at en overtrædelse kan være både »systematisk« og »alvorlig«.
32
Hvad for det andet angår den sammenhæng, hvori artikel 59 i direktiv 2015/849 indgår, skal det bemærkes, at det følger af dette direktivs artikel 60, stk. 4, at »[m]edlemsstaterne sikrer, at de kompetente myndigheder ved fastsættelsen af typen og omfanget af de administrative sanktioner eller foranstaltninger tager højde for alle relevante omstændigheder«. I medfør af denne sidstnævnte bestemmelse omfatter disse relevante omstændigheder bl.a. overtrædelsens grovhed og varighed, tredjemands tab, graden af ansvar og samarbejde samt den gevinst, der er opnået som følge af overtrædelsen, og overtrædelser, som den fysiske eller juridiske person, der holdes ansvarlig, tidligere har begået.
33
En national lovgivning eller praksis, hvorefter hver af de overtrædelser, der er omfattet af begrebet »systematisk overtrædelse« som omhandlet i artikel 59, stk. 1, i direktiv 2015/849, og som konstateres under en enkelt kontrol, kvalificeres som en »særskilt systematisk overtrædelse«, gør det således muligt for den pågældende medlemsstat i højere grad at tage hensyn til alle de nævnte relevante omstændigheder end en national lovgivning, hvorefter disse overtrædelser samlet set skal kvalificeres som en »samlet systematisk overtrædelse«.
34
I øvrigt råder medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 2015/849 over en betydelig skønsmargen med hensyn til, hvordan forpligtelsen til at fastsætte administrative sanktioner og foranstaltninger i tilfælde af overtrædelse af kravene fastsat i dette direktiv skal gennemføres på en formålstjenlig måde (jf. analogt dom af 17.11.2022, Rodl & Partner, C-562/20, EU:C:2022:883, præmis 45).
35
For det tredje bekræftes den ordlyds- og kontekstuelle fortolkning, der fremgår af nærværende doms præmis 29 og 32-34, af en teleologisk fortolkning af direktiv 2015/849, der, således som det fremgår af direktivets titel og artikel 1, stk. 1 og 2, har til hovedformål at forebygge anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Nærmere bestemt tilsigter dette direktivs bestemmelser ifølge en risikobaseret tilgang at indføre en række forebyggende og afskrækkende foranstaltninger, der gør det muligt effektivt at bekæmpe hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, for at undgå – således som det fremgår af første betragtning hertil – at strømme af sorte penge kan skade Unionens finansielle sektors integritet, stabilitet og omdømme og true Unionens indre marked og den internationale udvikling (dom af 5.12.2024, MISTRAL TRANS, C-3/24, EU:C:2024:999, præmis 25 og 26 og den deri nævnte retspraksis).
36
Med henblik herpå foretager direktiv 2015/849 en minimumsharmonisering for så vidt angår både de overtrædelser af dette direktiv, der skal sanktioneres, og de sanktioner, der skal pålægges af medlemsstaterne (jf. i denne retning dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 44).
37
Henset til det ovenstående skal artikel 59 i direktiv 2015/849 fortolkes således, at selv om medlemsstaterne som minimum skal sanktionere de overtrædelser, der er omhandlet i stk. 1, og dette ved som minimum at foreskrive de administrative sanktioner og foranstaltninger, der er fastsat i stk. 2 og 3, har de imidlertid mulighed for at fastsætte andre sanktioner og foranstaltninger, herunder for andre overtrædelser end dem, der er opregnet i stk. 1, eftersom der med denne artikel 59 kun foretages en minimumsharmonisering.
38
Direktiv 2015/849 er således principielt ikke til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter hver af de overtrædelser, der er af systematisk karakter, og som konstateres under en enkelt kontrol, kvalificeres som en »særskilt systematisk overtrædelse«, der giver anledning til en særskilt bøde.
Overholdelse af de almindelige EU-retlige principper
39
Inden for rammerne af den skønsmargen, som medlemsstaterne er tillagt ved artikel 59 i direktiv 2015/849, er de forpligtet til at udøve deres beføjelser under iagttagelse af EU-retten og dennes almindelige principper, og navnlig under iagttagelse af proportionalitetsprincippet, princippet ne bis in idem og effektivitetsprincippet, som kræver, at disse sanktioner skal være effektive og afskrækkende (jf. analogt dom af 17.11.2022, Rodl & Partner, C-562/20, EU:C:2022:883, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
40
Denne konstatering fremgår ligeledes af ordlyden af 59. betragtning til og artikel 58, stk. 1, i direktiv 2015/849, hvorefter medlemsstaterne skal fastsætte administrative sanktioner og foranstaltninger, der er effektive, forholdsmæssige og har afskrækkende virkning.
– Effektivitetsprincippet
41
Hvad angår effektivitetsprincippet følger det af fast retspraksis, at gældende national lovgivning ikke må være udformet således, at den i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve rettigheder tillagt i medfør af Unionens retsorden (dom af 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, præmis 137 og den deri nævnte retspraksis).
42
I denne henseende bemærkes, at kravet om effektivitet nødvendigvis omfatter såvel retsforfølgningen og sanktionerne for lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle sektors integritet, stabilitet og omdømme, hvilket direktiv 2015/849 har til formål at forebygge, således som det fremgår af dette direktivs artikel 1, stk. 1, sammenholdt med første og anden betragtning hertil, som fuldbyrdelsen af de idømte straffe, for så vidt som sanktionerne, såfremt de ikke faktisk fuldbyrdes, ikke kan være effektive og afskrækkende. I denne sammenhæng påhviler det den nationale lovgiver at sikre, at den processuelle ordning, der finder anvendelse på retsforfølgning og sanktionering af disse overtrædelser, ikke er udformet på en sådan måde, at den på grund af sin iboende karakter indebærer en systemisk risiko for straffrihed for handlinger, der udgør sådanne overtrædelser (jf. analogt dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 192 og 193).
43
En foranstaltning er effektiv og afskrækkende, når den tilskynder de involverede aktører til at undgå sanktioner og til, såfremt en bøde pålægges, at betale denne hurtigst muligt (jf. i denne retning dom af 19.10.2016, EL-EM-2001, C-501/14, EU:C:2016:777, præmis 47).
44
I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at en national lovgivning eller praksis, hvorefter hver af de overtrædelser, der er af systematisk karakter, og som konstateres under en enkelt kontrol, kvalificeres som en »særskilt systematisk overtrædelse«, der giver anledning til en særskilt bøde, tilskynder de involverede aktører til at undgå sanktionerne og forhindrer en systemisk risiko for straffrihed, for så vidt som en sådan lovgivning eller praksis afskrækker de involverede aktører, der har begået en sådan overtrædelse, fra at begå flere overtrædelser. Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse synes den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning eller praksis derfor at være i overensstemmelse med effektivitetsprincippet.
– Proportionalitetsprincippet
45
Hvad angår proportionalitetsprincippet bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at de administrative eller strafferetlige foranstaltninger, der er tilladt i den relevante nationale lovgivning, ikke må gå ud over grænserne for, hvad der er passende og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt forfølges med denne lovgivning, hvilket forudsætter, at der, såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst bebyrdende foranstaltning, og at de byrder, som pålægges, ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede formål. Navnlig skal den pålagte sanktions strenghed stå i et rimeligt forhold til grovheden af de overtrædelser, som den har til formål at straffe, bl.a. ved at sikre en tilstrækkelig afskrækkende virkning, samtidig med at det generelle proportionalitetsprincip overholdes (dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 99 og 100, og af 21.11.2024, Еkоstroy, C-61/23, EU:C:2024:974, præmis 43 og 45 og den deri nævnte retspraksis).
46
Proportionalitetsprincippet gælder desuden ikke blot for så vidt angår fastlæggelsen af de forhold, som udgør en overtrædelse, men ligeledes for så vidt angår fastlæggelsen af bestemmelserne vedrørende bødernes størrelse og vurderingen af de forhold, der kan tages hensyn til ved fastsættelsen af disse (dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 98 og den deri nævnte retspraksis).
47
Selv om det i sidste instans tilkommer den nationale ret, som er enekompetent til at vurdere de faktiske omstændigheder og til at fortolke den nationale lovgivning, at afgøre, om disse krav er opfyldt i den foreliggende sag, er Domstolen inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen afgivne skriftlige og mundtlige indlæg at give den forelæggende ret nyttige bidrag på en sådan måde, at denne kan træffe afgørelse i den tvist, der er indbragt for den (dom af 2.3.2023, PrivatBank m.fl., C-78/21, EU:C:2023:137, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis).
48
I det foreliggende tilfælde har lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, der gennemfører direktiv 2015/849, således som det fremgår af lovens titel, til formål at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Det er med henblik herpå, at artikel 34, stk. 2, i lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme definerer begrebet »systematisk overtrædelse« af denne lov, og at den nævnte lovs artikel 39, stk. 1, nr. 2, fastsætter størrelsen af de bøder, der kan pålægges, når en sådan systematisk overtrædelse er blevet konstateret. Ifølge de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, skal hver af de systematiske overtrædelser af denne samme lov, som den kompetente myndighed konstaterer under en enkelt kontrol, i medfør af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning eller praksis kvalificeres som en »særskilt systematisk overtrædelse«, der giver anledning til en særskilt bøde, hvis størrelse fastsættes under hensyntagen til det maksimale beløb, som denne lovgivning fastsætter.
49
Hvad i første række angår spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning eller praksis er egnet til at sikre gennemførelsen af de formål, der forfølges, bemærkes for det første, at en national lovgivning kun er egnet til at sikre gennemførelsen af det påberåbte formål, hvis den faktisk forfølger målet hermed på en sammenhængende og systematisk måde, og for det andet, at i det tilfælde, hvor formålet med en national lovgivning som i det foreliggende tilfælde er at forhindre hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, skal denne lovgivning anses for at være egnet til at sikre gennemførelsen af det således påberåbte forebyggende formål, hvis den bidrager til at mindske risikoen for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme (dom af 2.3.2023, PrivatBank m.fl., C-78/21, EU:C:2023:137, præmis 72 og 73 og den deri nævnte retspraksis).
50
Bestemmelserne i direktiv 2015/849, der har en præventiv karakter, tilsigter således ifølge en risikobaseret tilgang at indføre en række forebyggende og afskrækkende foranstaltninger, der gør det muligt effektivt at bekæmpe hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, for at undgå – således som det fremgår af første betragtning til dette direktiv – at strømme af sorte penge kan skade Unionens finansielle sektors integritet, stabilitet og omdømme og true Unionens indre marked og den internationale udvikling (dom af 2.3.2023, PrivatBank m.fl., C-78/21, EU:C:2023:137, præmis 75).
51
Blandt disse forebyggende og afskrækkende foranstaltninger, der gør det muligt effektivt at bekæmpe hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, findes de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 59 i direktiv 2015/849, og som pålægger medlemsstaterne at sanktionere som minimum de overtrædelser, der er nævnt i denne artikels stk. 1, og med henblik herpå som minimum at fastsætte de sanktioner, der er omhandlet i den nævnte artikels stk. 2 og 3. Disse bestemmelser er således blevet gennemført i litauisk ret ved artikel 34 og artikel 39, stk. 1, nr. 2, i lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
52
Det fremgår derfor, at en national lovgivning eller praksis som den i hovedsagen omhandlede er egnet til at sikre gennemførelsen af de legitime mål, som den forfølger, vedrørende forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
53
Hvad i anden række angår nødvendigheden af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning eller praksis skal det fastslås, at den omstændighed, at det fastsættes, at hver enkelt af de systematiske overtrædelser af lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, som den kompetente myndighed konstaterer under en enkelt kontrol, skal kvalificeres som en »særskilt systematisk overtrædelse«, der giver anledning til en særskilt bøde, ikke i sig selv går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det formål, der forfølges med denne lovgivning eller praksis.
54
For at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme skal de involverede aktører, der har overtrådt lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, nemlig afskrækkes fra at begå yderligere overtrædelser af denne lov i fremtiden. Med henblik herpå er det imidlertid nødvendigt at fastsætte, at når der konstateres flere overtrædelser af denne lov under en enkelt kontrol, kan disse aktører pålægges enten en sanktion, der er strengere end for en enkelt overtrædelse, eller, således som det fremgår af nærværende doms præmis 44, en særskilt sanktion for hver af de begåede overtrædelser.
55
Selv om en bødestraf forekommer mindre restriktiv end tilbagetrækning eller suspension af tilladelsen som omhandlet i artikel 59, stk. 2, litra c), i direktiv 2015/849 (jf. i denne retning dom af 2.3.2023, PrivatBank m.fl., C-78/21, EU:C:2023:137, præmis 90), påhviler det imidlertid den forelæggende ret at sikre sig, at den omstændighed, at bødens størrelse for hver af disse overtrædelser i overensstemmelse med den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning eller praksis fastsættes under hensyntagen til det samme minimumsbeløb og det samme maksimale beløb som i tilfælde af en enkelt systematisk overtrædelse, i en situation, hvor den kompetente myndighed konstaterer flere systematiske overtrædelser under en enkelt kontrol, ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de formål, der forfølges.
56
Muligheden for at kumulere bøder, som hver især ikke kan være lavere end det minimumsbeløb, der er fastsat i artikel 39, stk. 1, nr. 2, i lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, alene inden for grænserne af et beløb svarende til det maksimale beløb, der er fastsat i denne bestemmelse, multipliceret med antallet af pålagte bøder, kan i en sådan situation føre til pålæggelse af en betydelig økonomisk sanktion, der kan beløbe sig til flere millioner euro.
57
Selv om sådanne karakteristika for så vidt angår beregningen af de bøder, der pålægges for at sanktionere flere systematiske overtrædelser, der konstateres under en enkelt kontrol, isoleret set ikke nødvendigvis går ud over grænserne for, hvad der er nødvendigt for at nå de mål, som den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning eller praksis forfølger, kan kombinationen af disse forskellige karakteristika, navnlig muligheden for at kumulere bøder, der ikke kan være lavere end et på forhånd fastsat beløb, alene inden for grænserne af et beløb, der svarer til flere gange det maksimale beløb, der er fastsat for hver af disse bøder, imidlertid tilsidesætte dette krav (jf. i denne retning dom af 12.9.2019, Maksimovic m.fl., C-64/18, C-140/18, C-146/18 og C-148/18, EU:C:2019:723, præmis 42, 47 og 48, og af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning), C-205/20, EU:C:2022:168, præmis 40 og 41).
58
Når dette er sagt, fremgår det af artikel 433, stk. 10, i lov om Litauens nationalbank, at bødens størrelse i givet fald nedsættes eller forhøjes under hensyntagen til behovet for at sikre sanktionens forholdsmæssighed. Litauens nationalbank synes således at have en skønsmargen, der gør det muligt for den at fastsætte økonomiske sanktioner på en sådan måde, at de ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve i det konkrete tilfælde.
59
Hvad i tredje række angår spørgsmålet om, hvorvidt sanktionerne er passende i forhold til de konstaterede overtrædelsers grovhed, skal det bemærkes, at når den nationale lovgivning fastsætter en kumulation af sanktioner, såsom kumulation af flere økonomiske sanktioner, er de kompetente myndigheder forpligtede til at sikre, at strengheden af alle de pålagte sanktioner ikke overstiger den konstaterede overtrædelses grovhed, idet proportionalitetsprincippet ellers ville blive tilsidesat. Proportionalitetsprincippet kræver desuden, at der tages hensyn til de konkrete omstændigheder i sagen ved fastsættelsen af sanktionen og bødens størrelse (jf. i denne retning dom af 19.10.2023, G. ST. T. (Straffens proportionalitet i tilfælde af krænkelse), C‑655/21, EU:C:2023:791, præmis 66 og 67 og den deri nævnte retspraksis).
60
Ved bedømmelsen af, om sanktionerne er forholdsmæssige, skal der ligeledes tages hensyn til den mulighed, som den nationale ret har for at ændre kvalificeringen i forhold til den, der er indeholdt i den retsakt, som en medlemsstats kompetente myndighed har vedtaget, idet denne mulighed kan føre til, at der pålægges en mindre streng sanktion – og til den mulighed, at sanktionen kan tilpasses den konstaterede overtrædelses grovhed (jf. i denne retning dom af 19.10.2023, G. ST. T. (Straffens proportionalitet i tilfælde af krænkelse), C‑655/21, EU:C:2023:791, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).
61
I det foreliggende tilfælde bestemmer artikel 433, stk. 7 og 10, i lov om Litauens nationalbank for det første, at der ved fastsættelsen af en sanktion og af bødens størrelse skal tages hensyn til de individuelle omstændigheder i den konkrete sag samt til nødvendigheden af at sikre sanktionernes forholdsmæssighed, og for det andet tog Litauens nationalbank, således som det fremgår af nærværende doms præmis 14, hensyn til disse omstændigheder, idet den nedsatte grundbeløbet for de i hovedsagen omhandlede bøder med den begrundelse, at de var uforholdsmæssige i forhold til M’s årlige bruttoindtægt.
62
I øvrigt fastsætter artikel 59, stk. 2, litra e), og artikel 59, stk. 3, i direktiv 2015/849 ikke et loft, men en tærskel for så vidt angår den maksimale størrelse af de økonomiske sanktioner, som medlemsstaterne skal kunne pålægge. Det forholder sig ikke desto mindre således, at det påhviler den forelæggende ret at efterprøve, at strengheden af alle de sanktioner, som M i det foreliggende tilfælde er blevet pålagt, ikke overstiger grovheden af de konstaterede overtrædelser.
63
Selv om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning eller praksis, henset til det ovenstående, synes at være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, påhviler det imidlertid den forelæggende ret i det foreliggende tilfælde at sikre sig dels, at de sanktioner, som Litauens nationalbank har pålagt M, ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, dels at disse sanktioners strenghed står i et rimeligt forhold til grovheden af de overtrædelser, som de har til formål at straffe.
– Princippet ne bis in idem
64
For så vidt angår princippet ne bis in idem, hvis anvendelighed den forelæggende ret skal efterprøve (jf. i denne retning dom af 14.9.2023, Volkswagen Group Italia og Volkswagen Aktiengesellschaft, C-27/22, EU:C:2023:663, præmis 46), bemærkes, at dette princip er til hinder for en kumulation af retsforfølgning og sanktioner af strafferetlig karakter som omhandlet i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) for de samme forhold og mod samme person. Anvendelsen af det nævnte princip er undergivet en dobbelt betingelse, nemlig dels at der skal foreligge en endelig forudgående afgørelse (betingelsen »bis«), dels at de samme forhold skal være omfattet af den forudgående afgørelse og af de efterfølgende retsforfølgelser eller afgørelser (betingelsen »idem«) (dom af 25.1.2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C-58/22, EU:C:2024:70, præmis 46 og 47 og den deri nævnte retspraksis).
65
Hvad angår betingelsen »bis« forholder det sig således, at for at en person kan anses for at være »endeligt [...] domfældt« med hensyn til de strafbare handlinger, der foreholdes den pågældende, som omhandlet i chartrets artikel 50, skal adgangen til offentlig påtale for det første være bragt endeligt til ophør i overensstemmelse med national ret, og for det andet skal denne afgørelse være blevet afsagt efter en prøvelse af realiteten i den pågældende sag (dom af 25.1.2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C-58/22, EU:C:2024:70, præmis 48 og 53 og den deri nævnte retspraksis).
66
Det følger af fast retspraksis, at chartrets artikel 50 ikke er begrænset til retsforfølgelse og sanktioner, der kvalificeres som »strafferetlige« i national ret, men kan – uafhængigt af en sådan kvalificering i national ret – udvides til retsforfølgelse og sanktioner, der skal anses for at være af strafferetlig karakter på grund af selve lovovertrædelsens art og karakteren og strengheden af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt (dom af 30.1.2025, Engie România, C-205/23, EU:C:2025:43, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
67
Hvad angår betingelsen »idem« skal det bemærkes, at i henhold til Domstolens faste praksis er det relevante kriterium ved fastlæggelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse som omhandlet i chartrets artikel 50, kriteriet om, at de faktiske handlinger, når disse forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uadskilleligt forbundne, som har ført til endelig frikendelse eller endelig domfældelse af den pågældende person, er identiske. Denne artikel forbyder således pålæggelse, for de samme forhold, af flere sanktioner af strafferetlig karakter efter forskellige procedurer, der er gennemført med henblik herpå (dom af 25.1.2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C-58/22, EU:C:2024:70, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis). Princippet ne bis in idem skal derimod ikke finde anvendelse, når de pågældende faktiske handlinger ikke er identiske, men blot ligner hinanden (dom af 22.3.2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 36).
68
Med henblik på at afgøre, om der foreligger en sådan helhed af konkrete omstændigheder, skal de kompetente nationale instanser tage stilling til, om de pågældende faktiske handlinger i disse forskellige procedurer udgør en helhed af handlinger, der er uløseligt forbundne i tid og i sted samt med hensyn til deres genstand (dom af 14.9.2023, Bezirkshauptmannschaft Feldkirch, C-55/22, EU:C:2023:670, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
69
I modsætning til hvad M har gjort gældende, indeholder de sagsakter, som Domstolen råder over, i det foreliggende tilfælde ingen oplysninger, der gør det muligt at konkludere, at princippet ne bis in idem er blevet tilsidesat. Selv om det ganske vist ikke uden videre kan udelukkes, at de i hovedsagen omhandlede bøder kan anses for at være af strafferetlig karakter, henset til deres strenghed, idet artikel 58, stk. 2, i direktiv 2015/849 giver medlemsstaterne mulighed for at fastsætte og pålægge strafferetlige sanktioner, skal det imidlertid for det første fastslås, at det ikke fremgår af disse sagsakter, at M er blevet pålagt bøder ved en endelig afgørelse forud for den omtvistede afgørelse vedrørende faktiske omstændigheder, der er identiske med dem, der var genstand for denne afgørelse. For det andet vedrørte de forskellige overtrædelser, der blev konstateret i den nævnte afgørelse, en tilsidesættelse af forskellige bestemmelser i lov om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme og af instrukserne rettet til aktørerne på det finansielle marked med henblik på at forebygge hvidvask af penge og/eller finansiering af terrorisme og dermed faktiske omstændigheder, der blot ligner hinanden, men ikke er identiske.
70
Det fremgår imidlertid af retspraksis, at princippet ne bis in idem ikke finder anvendelse i en situation, hvor sanktioner for flere overtrædelser af forskellige bestemmelser i national ret, der gennemfører EU-retten, er blevet pålagt af den samme myndighed i én og samme afgørelse (jf. i denne retning dom af 4.3.2020, Marine Harvest mod Kommissionen, C-10/18 P, EU:C:2020:149, præmis 78).
71
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 59 i direktiv 2015/849 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter hver af de »systematiske overtrædelser« af kravene i stk. 1 i denne artikel 59, som den kompetente myndighed i en medlemsstat har konstateret under en enkelt kontrol, skal kvalificeres som en »særskilt systematisk overtrædelse«, der giver anledning til en særskilt bøde, hvis størrelse fastsættes på grundlag af det maksimale bødebeløb, der kan pålægges i henhold til denne nationale lovgivning eller praksis, forudsat at de almindelige EU-retlige principper overholdes, navnlig effektivitetsprincippet og proportionalitetsprincippet.
Det tredje spørgsmål
72
Henset til besvarelsen af det første og det andet spørgsmål er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål.
Sagsomkostninger
73
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:
Artikel 59 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF
skal fortolkes således, at
den ikke er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter hver af de »systematiske overtrædelser« af kravene i stk. 1 i denne artikel 59, som den kompetente myndighed i en medlemsstat har konstateret under en enkelt kontrol, skal kvalificeres som en »særskilt systematisk overtrædelse«, der giver anledning til en særskilt bøde, hvis størrelse fastsættes på grundlag af det maksimale bødebeløb, der kan pålægges i henhold til denne nationale lovgivning eller praksis, forudsat at de almindelige EU-retlige principper overholdes, navnlig effektivitetsprincippet og proportionalitetsprincippet.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: litauisk.