62007CC0278
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 25. septembra 2008  (
1
)
Spojené veci C-278/07 až C-280/07
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
proti
Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co. a i.
„Nariadenie (ES, Euratom) č. 2988/95 — Ochrana finančných záujmov Európskych spoločenstiev — Článok 3 — Vymáhanie vývoznej náhrady — Určenie premlčacej doby — Nezrovnalosti spáchané pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 2988/95 — Pravidlo premlčania, ktoré je súčasťou všeobecného občianskeho práva členského štátu“
1.
Tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Bundesfinanzhof (spolkový finančný súd), Nemecko, sa týkajú výkladu nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev („nariadenie č. 2988/95“ alebo „nariadenie“). (
2
) Konkrétne sa týkajú tých ustanovení nariadenia, ktoré stanovujú premlčaciu dobu konaní o vymáhaní súm vyplatených ako vývozné náhrady, keď povinnosť vrátiť tieto sumy vzniká v dôsledku nezrovnalosti.
2.
Vnútroštátny súd by chcel zistiť časovú a vecnú pôsobnosť premlčacej doby stanovenej v článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95. Osobitne ho zaujíma, či môže byť toto ustanovenie použité na situácie, ktoré vznikli pred nadobudnutím účinnosti nariadenia, a na správne opatrenia, ktoré nemajú sankčný charakter. Tiež žiada návod na výklad článku 3 ods. 3 nariadenia, ktorý sa týka výnimiek na základe vnútroštátneho práva z premlčacej doby stanovenej nariadením.
Právny rámec
Nariadenie č. 2988/95
3.
Nariadenie č. 2988/95, ktoré nadobudlo účinnosť 26. decembra 1995, stanovuje niekoľko všeobecných pravidiel týkajúcich sa kontrol a správnych opatrení a sankcií za nezrovnalosti, ku ktorým došlo, pokiaľ sa platby poukázali príjemcom na základe politík Spoločenstva.
4.
Pred týmto dátumom neexistovali žiadne spoločné pravidlá Spoločenstva, ktoré by takéto nezrovnalosti definovali. Neexistovali ani spoločné pravidlá týkajúce sa premlčacích dôb na vyšetrovanie alebo odhaľovanie nezrovnalostí, alebo pravidlá, ktoré by obmedzovali použitie správnych vymáhacích opatrení alebo správnych sankcií uplatnených v dôsledku takýchto nezrovnalostí (
3
).
5.
Osobitne relevantné sú tretie, štvrté a piate odôvodnenie nariadenia. Tretie odôvodnenie stanovuje, že podrobné pravidlá pre správu a kontrolu výdavkov Spoločenstva sú predmetom rôznych podrobných predpisov upravujúcich spravovanie a monitorovanie výdavkov Spoločenstva podľa príslušných politík Spoločenstva, ale že treba brániť vo všetkých oblastiach činom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Spoločenstiev. Štvrté odôvodnenie uvádza, že ak má byť boj proti podvodom poškodzujúcim finančné záujmy Spoločenstva účinný, treba stanoviť spoločný právny rámec pre všetky oblasti politík Spoločenstva. Piate odôvodnenie pripomína, že nezrovnalosti a s nimi súvisiace správne opatrenia a sankcie, ktoré sa naň vzťahujú, sú ustanovené v odvetvových predpisoch v súlade s týmto nariadením. Nariadenie má dostatočne široký horizontálny dosah, aby mohlo byť založené na článku 235 ES a článku 203 EHS (
4
).
6.
Nariadenie ďalej stanovuje súbor všeobecných pravidiel týkajúcich sa kontrol a správnych opatrení a sankcií.
7.
Článok 1 ods. 1 stanovuje:
„Na účely ochrany finančných záujmov Európskych spoločenstiev sa týmto prijíma všeobecná úprava týkajúca sa jednotných kontrol a správnych opatrení a sankcií, ktoré sa týkajú protiprávneho konania s ohľadom na právo Spoločenstva.“
8.
Článok 1 ods. 2 definuje, že „nezrovnalosť“:
„… je akékoľvek porušenie ustanovenia práva Spoločenstva vyplývajúce z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu Spoločenstiev alebo rozpočtov nimi spravovaných, buď zmenšením, alebo stratou výnosov plynúcich z vlastných zdrojov vyberaných priamo v mene Spoločenstiev alebo neoprávnenou výdajovou položkou“.
9.
Príslušná časť článku 3 stanovuje:
„1.   Premlčacia doba konania je štyri roky od času spáchania nezrovnalosti uvedenej v článku 1 ods. 1. Odvetvové predpisy[ (
5
)] však môžu ustanoviť kratšie obdobie, ktoré však nesmie byť kratšie ako tri roky.
V prípade pokračujúcej alebo opakujúcej sa nezrovnalosti, premlčacia doba začína plynúť odo dňa, keď sa nezrovnalosť skončila. V prípade mnohoročných programov plynie premlčacia doba až do úplného skončenia programu.
Premlčacia doba sa prerušuje pri akomkoľvek akte príslušného orgánu, o ktorom je daná osoba upovedomená a týka sa vyšetrovania alebo právneho konania v súvislosti s nezrovnalosťou. Premlčacia doba začína plynúť znova po každom akte prerušenia.
Premlčanie sa však stane účinným najneskôr v deň, keď vyprší dvojnásobok premlčacej doby bez toho, aby príslušný orgán uložil sankciu, s výnimkou prípadu, keď bolo správne konanie prerušené v zmysle článku 6 ods. 1.
2.   Lehota na vykonanie rozhodnutia ukladajúceho správnu sankciu je tri roky. Toto obdobie sa začína dňom, keď sa rozhodnutie stáva konečným.
Prípady prerušenia premlčacej doby a prerušenia správneho konania sú upravené príslušnými ustanoveniami vnútroštátneho práva.
3.   Členské štáty si zachovávajú možnosť uplatňovať dlhšie doby a lehoty ako tie, ktoré sú ustanovené v odsekoch 1 a 2 v tomto poradí.“
10.
Článok 4 stanovuje, že pokiaľ hospodársky subjekt neoprávnene získal výhodu v dôsledku nezrovnalosti, vedie to k odňatiu týchto výhod (buď formou vrátenia sumy alebo stratou záruky). Článok 4 ods. 4 však stanovuje, že „opatrenia ustanovené v tomto článku sa nepovažujú za tresty“.
11.
Naopak článok 5 stanovuje správne sankcie, ktoré sa uplatnia v prípade úmyselných nezrovnalostí alebo nezrovnalostí spôsobených nedbanlivosťou.
12.
Článok 6 stanovuje podmienky, za ktorých možno pozastaviť konanie o uložení finančných sankcií. Posledná veta článku 6 ods. 1 stanovuje: „Prerušením správneho konania premlčacia doba ustanovená v článku 3 neplynie“.
Vnútroštátna právna úprava
13.
V čase skutkových okolností stanovovalo ustanovenie § 195 nemeckého občianskeho zákonníka (Bürgerlichesgesetzbuch, ďalej len „BGB“), že všeobecná premlčacia doba na uplatnenie nárokov na základe nemeckého občianskeho práva je tridsať rokov. Ustanovenie § 195 bolo zmenené s účinnosťou od 1. januára 2002. Všeobecná premlčacia doba sa skrátila na tri roky a odvtedy sa jej dĺžka nezmenila.
14.
V čase, keď vznikli nezrovnalosti, neexistovali v nemeckom práve žiadne ustanovenia, ktoré by stanovovali osobitnú premlčaciu dobu v oblasti konaní o vymáhaní neoprávnene poskytnutých finančných výhod (ako vymáhanie neoprávnene poskytnutých vývozných náhrad) alebo všeobecnejšie neoprávnene poskytnutých správnych výhod. Správne orgány aj súdy uplatňovali § 195 BGB mutatis mutandis (
6
).
Skutkové okolnosti
15.
V roku 1993 požiadali tri spoločnosti (
7
) o preddavky na vývozné náhrady týkajúce sa niekoľkých zásielok hovädzieho mäsa, ktoré malo byť vyvezené do Jordánska. Hauptzollamt (hlavný colný úrad) (
8
) týmto žiadostiam vyhovel.
16.
V roku 1998 vykonal Hauptzollamt niekoľko inšpekcií. Na ich základe dospel k záveru, že dané hovädzie mäso sa v skutočnosti vyviezlo z Jordánska do Iraku. Hauptzollamt teda nariadil týmto trom spoločnostiam, aby vrátili sumy poskytnuté ako vývozné náhrady na základe toho, že boli neoprávnene vyplatené na základe žiadostí, ktoré boli postihnuté nezrovnalosťami. (
9
)
17.
Spoločnosti sa proti rozhodnutiam Hauptzollamt odvolali na Finanzgericht Hamburg (finančný súd v Hamburgu). Vo svojom rozsudku zo 4. mája 2005 Finanzgericht ich žiadostiam vyhovel. Domnieval sa, že premlčacia doba stanovená v článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 uplynula, takže žiadosť Hauptzollamt bola premlčaná.
18.
Hauptzollamt sa odvolal na Bundesfinanzhof, ktorý prerušil konanie a predložil nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa uplatniť premlčacia doba upravená v článku 3 ods. 1 prvom pododseku prvej vete nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev aj v prípade, ak k nezrovnalosti došlo alebo sa nezrovnalosť skončila predtým, než nariadenie č. 2988/95 nadobudlo účinnosť?
2.
Môže sa vôbec premlčacia doba upravená v tomto ustanovení uplatniť vo všeobecnosti na správne opatrenia, akým je aj vymáhanie vývoznej náhrady v dôsledku nezrovnalostí?
V prípade kladných odpovedí na tieto dve otázky:
3.
Môžu sa dlhšie doby a lehoty podľa článku 3 ods. 3 nariadenia č. 2988/95 uplatniť aj v tom prípade, ak takéto dlhšie doby a lehoty tento členský štát vo svojom práve stanovil už pred prijatím tohto nariadenia? Môžu sa takéto dlhšie doby a lehoty použiť aj v prípade, ak neboli stanovené v osobitnom ustanovení upravujúcom vymáhanie vývoznej náhrady alebo všeobecnom ustanovení upravujúcom správne opatrenia, ale vyplývali zo všeobecného pravidla dotknutého členského štátu, ktoré sa vzťahovalo na všetky prípady premlčania, ktoré nie sú upravené osobitnými predpismi (všeobecný predpis, ktorý platí, ak osobitný predpis nestanovuje inak)?“
19.
Písomné pripomienky preložili Josef Vosding, Vion a Ze Fu, česká vláda a Komisia.
20.
Na pojednávaní 17. apríla 2008 boli prítomní a predložili ústne pripomienky účastníci, ktorí predložili písomné pripomienky (s výnimkou českej vlády) a ďalej francúzska vláda.
Posúdenie
Úvodná poznámka
21.
Všetky tri spoločnosti pred vnútroštátnymi súdmi tvrdili, že Hauptzollamt nepreukázal, že k údajnej nezrovnalosti skutočne došlo. Pred Súdnym dvorom tieto argumenty zopakovali.
22.
Článok 234 ES sa však zakladá na jasnom rozdelení úloh medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom. Posúdenie skutkových otázok patrí do pôsobnosti vnútroštátnych súdov, zatiaľ čo úlohou Súdneho dvora je poskytnúť usmernenie v otázkach výkladu práva Spoločenstva. Súdny dvor musí pri rozhodovaní v prejudiciálnom konaní vychádzať zo skutkového stavu, ako ho vnútroštátny súd uviedol vo svojom návrhu (
10
).
Prvá otázka
23.
Prvá otázka sa týka časovej pôsobnosti článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či možno tento článok uplatniť na situácie, keď došlo k nezrovnalosti alebo sa nezrovnalosť skončila predtým, než nariadenie nadobudlo účinnosť. (
11
)
24.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora „sa procesné predpisy všeobecne vzťahujú na všetky spory prejednávané v čase nadobudnutia účinnosti týchto predpisov na rozdiel od hmotnoprávnych predpisov, ktoré sa spravidla vykladajú tak, že sa nevzťahujú na skutočnosti existujúce pred nadobudnutím ich účinnosti“ (
12
).
25.
Hmotnoprávne pravidlo možno len výnimočne uplatniť retroaktívne. Takéto retroaktívne uplatnenie je možné iba vtedy, pokiaľ zo znenia, účelu alebo systému tohto pravidla jasne vyplýva, že mu má byť takýto účinok priznaný. V prípade retroaktívneho uplatnenia hmotnoprávneho pravidla musia byť tiež dodržané zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery (
13
).
26.
Prvým krokom na účely určenia, či vnútroštátny súd môže priznať článku 3 ods. 1 retroaktívny účinok, je teda určiť, či je tento článok procesným, alebo hmotnoprávnym pravidlom.
27.
V rozsudku Vonk Dairy Products (
14
) Súdny dvor nemusel priamo skúmať, či je článok 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 procesným pravidlom, ktoré sa uplatní retroaktívne. Rozsudok vychádza z toho, že článok 3 ods. 1 je procesným pravidlom, že sa uplatňuje a že príslušnou premlčacou dobou je v skutočnosti doba v ňom stanovená (
15
). Keďže sa na konanie úplne jednoznačne vzťahovalo nariadenie č. 2988/95 a skutočnou otázkou v uvedenej veci bolo, či môžu byť činnosti vývozcu klasifikované ako „pokračujúce alebo opakované nezrovnalosti“, nebolo potrebné analyzovať, či je článok 3 ods. 1 čisto procesným pravidlom (
16
).
28.
Bundesfinanzhof uvádza v návrhu na začatie prejudiciálneho konania niekoľko podobností medzi čl. 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 a čl. 221 ods. 3 Colného kódexu Spoločenstva, ktorého sa týkal rozsudok Molenbergnatie (
17
).
29.
Toto ustanovenie stanovuje, že „oznámenie [colného dlhu] dlžníkovi sa neuskutočňuje po uplynutí lehoty troch rokov odo dňa, keď vznikol colný dlh. V prípade, kde však colné orgány nemohli určiť presnú sumu splatnú podľa zákona v dôsledku konania, ktoré by mohlo viesť k trestnému súdnemu konaniu, sa môže takéto oznámenie urobiť po uplynutí takejto trojročnej lehoty, pokiaľ to povoľujú platné právne predpisy“.
30.
Vo svojich pripomienkach sa Josef Vosding a Ze Fu stotožňujú so záverom Bundesfinanzhof a vychádzajú (uplatňujúc analogicky rozsudok Molenbergnatie) z toho, že ide o hmotnoprávne pravidlo. Naopak Vion, Francúzsko a Komisia sa domnievajú, že ide o procesné pravidlo (
18
).
31.
V rozsudku Molenbergnatie Súdny dvor rozhodol, že článok 221 ods. 3 je „prekážkou začatia vyberania tohto dlhu orgánmi“, ale že súčasne „upravuje colný dlh ako taký“ (
19
). Ďalej Súdny dvor dospel k jednoznačnej spojitosti medzi uplynutím premlčacej doby a existenciou samotného dlhu, keď uviedol, že „uplynutím premlčacej doby nastáva premlčanie dlhu a v dôsledku toho dlh zaniká“ (
20
). Článok 221 ods. 3 tak klasifikoval ako hmotnoprávne pravidlo.
32.
Pri všetkej úcte, takéto odôvodnenie nemôže byť správne. Uplynutie premlčacej doby len preto, že bráni veriteľovi vymáhať späť dlžné peniaze, nespôsobuje zánik samotného dlhu ani účinkov dlhu. Dlhy všeobecne zanikajú buď tým, že sú zrušené veriteľom, alebo tým, že dlžník dlžnú sumu zaplatí. Uplynutie premlčacej doby nezodpovedá ani jednej z uvedených skutočností. Naopak, ako tvrdil generálny advokát Jacobs vo veci Molenbergnatie, premlčacia doba správne patrí do oblasti procesného práva. (
21
) Súhlasím teda s názorom generálneho advokáta Jacobsa, že za normálnych okolností uplynutie premlčacej doby v každom prípade automaticky neznamená „zánik“ základného právneho záväzku, ktorý by inak bol vykonateľný.
33.
Nič v znení článku 3 ods. 1 nariadenia nesvedčí o tom, že hmotnoprávna stránka predmetu postupu sa riadi, alebo je ovplyvnená, článkom 3 ods. 1 (
22
). Je to len ustanovenie o premlčaní. Jeho štruktúra je v skutočnosti klasická.
34.
Je zjavné, že vyšetrovanie orgánov sa týka určenia, či k nezrovnalosti skutočne došlo, a že výsledok týchto vyšetrovaní má priamy vplyv na ďalšie rozhodnutia: a) či vôbec mala byť vyplatená nejaká vývozná náhrada; b) pokiaľ áno, v akej výške; c) či (ak sa porovná táto hodnota s už vyplatenou vývoznou náhradou) došlo k preplatku; d) ak áno, akú vysokú sumu by mali orgány požadovať od príjemcu. Tieto faktory však nemôžu viesť k záveru, že pravidlo v článku 3 ods. 1 nariadenia má hmotnoprávnu povahu.
35.
Podľa môjho názoru je článok 3 ods. 1 čisto procesným pravidlom. Podľa judikatúry Súdneho dvora, na ktorú som už odkazovala (
23
), sa teda použije na všetky konania, ktoré prebiehali v okamihu, keď nadobudlo účinnosť.
36.
Ak sa Súdny dvor aj napriek tomu domnieva, že článok 3 ods. 1 sa má vykladať ako hmotnoprávne pravidlo, treba preskúmať, či článok 3 ods. 1 spĺňa podmienky rozsudku Salumi (
24
), a môže byť teda použitý retroaktívne. Stručne povedané, tieto podmienky znamenajú, že retroaktívny účinok jasne vyplýva zo znenia, účelu alebo systému tohto pravidla a musí byť tiež dodržaná právna istota a legitímne očakávania.
37.
Práve z dôvodu, že prvé dve podmienky rozsudku Salumi predpokladajú opatrenie, ktoré má jasné hmotnoprávne účinky (ktoré napadnuté opatrenie nemá), je ťažko pochopiteľné, ako by mohli byť v prejednávanej veci splnené. Jednoznačný výklad článku 3 ods. 1 prvého pododseku v spojení so širokými definíciami v článku 1 ods. 1 sa uplatní na všetky situácie, na ktoré sa nariadenie vzťahuje. Aby bola táto domnienka vyvrátená, muselo by jestvovať jasné znenie v opačnom zmysle. Takéto znenie však neexistuje. To samo osebe ale nestačí na určenie, že normotvorca jasne zamýšľal priznať článku 3 ods. 1 retroaktívny účinok.
38.
Účelom nariadenia je ochrana finančných záujmov Európskych spoločenstiev a prijatie všeobecnej úpravy týkajúcej sa správnych opatrení a sankcií, ktoré sa týkajú protiprávneho konania s ohľadom na právo Spoločenstva. Takáto všeobecná úprava tiež zahŕňa premlčacie doby na vymáhanie neoprávnene vyplatených súm, ale neosvetľuje ich časovú pôsobnosť.
39.
Pokiaľ ide o ciele a všeobecnú schému, nariadenie stanovuje „všeobecnú úpravu“ (
25
) a vysvetľuje, prečo je nevyhnutná a vhodná (
26
). Hoci retroaktívne uplatnenie jednotnej premlčacej doby nie je v rozpore s týmito cieľmi ani nenarúša všeobecnú štruktúru nariadenia, je ťažké odvodiť z týchto prvkov pozitívne potvrdenie retroaktívneho uplatnenia.
40.
Napokon retroaktívne uplatnenie článku 3 ods. 1 by v prejednávanej veci znamenalo kratšiu premlčaciu dobu, než je premlčacia doba, ktorá by sa inak uplatnila podľa vnútroštátneho práva. To pôsobí v prospech dotknutých spoločností a rešpektuje ich legitímne očakávania (
27
). Je menej zrejmé, že takýmto výkladom bude zaistený všeobecný záujem na právnej istote.
41.
Preto sa domnievam, že pokiaľ (quod non) by článok 3 ods. 1 nariadenia bol hmotnoprávnym ustanovením, nespĺňal by kritériá rozsudku Salumi. Po tomto spresnení sa však domnievam, že vzhľadom na to, že premlčacia doba stanovená v prvej vete prvého pododseku článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 je procesnoprávna, a nie hmotnoprávna, táto premlčacia doba sa uplatňuje, hoci došlo k nezrovnalosti alebo sa nezrovnalosť skončila predtým, ako nariadenie nadobudlo účinnosť.
Druhá otázka
42.
Druhá otázka sa týka vecnej pôsobnosti článku 3 ods. 1 nariadenia č. 2988/95. Vnútroštátny súd sa pýta, či sa premlčacia doba uplatní na všetky vymáhacie opatrenia prijaté vnútroštátnymi orgánmi po odhalení nezrovnalosti (
28
).
43.
V rozsudku Handlbauer (
29
) Súdny dvor rozhodol, že článok 3 ods. 1 sa uplatní tak na nezrovnalosti, na ktoré odkazuje článok 4, ako aj na tie, na ktoré odkazuje článok 5. Súdny dvor poznamenal, že článok 1 ods. 1 upravuje „všeobecné pravidlá“, že široká definícia nezrovnalosti v článku 1 ods. 2 „zahŕňa… tak úmyselné nezrovnalosti, ako aj nezrovnalosti spôsobené z nedbanlivosti, ktoré môžu viesť… k správnej sankcii (
30
), a tiež nezrovnalosti, ktoré vedú len k odňatiu neoprávnene získanej výhody (
31
)…“. Súdny dvor teda nerozlišoval medzi týmito dvoma kategóriami nezrovnalostí (
32
).
44.
Komisia vo svojich písomných pripomienkach upozornila Súdny dvor na niekoľko problémov, o ktorých tvrdila, že vznikli na základe rozsudku Handlbauer. Tieto obavy opakovane vyjadrila aj na pojednávaní. Komisia najmä tvrdí, že rozpočtu Spoločenstva by mohla vzniknúť škoda, pokiaľ by mala byť premlčacia doba rozšírená na netrestné správne opatrenia.
45.
Komisia tvrdí, že premlčacia doba funguje v prospech dotknutých spoločností, pretože obmedzuje lehotu, v rámci ktorej je možné potrestať spoločnosť za nezrovnalosť, a že je vskutku primeraná vo vzťahu k opatreniam ukladajúcim sankcie. Finančné záujmy Spoločenstva však vyžadujú, aby menej závažné opatrenia neboli týmto spôsobom obmedzené. Komisia teda striktne rozlišuje medzi následkami nezrovnalosti spôsobenej úmyselne alebo z nedbanlivosti a nezrovnalosti, ktorá vzniká bez zavinenia na strane vývozcu.
46.
Sankcie v článku 5 sú správne sankcie. Od správnych vymáhacích opatrení v článku 4 sa líšia svojou povahou, aj výpočtom príslušných súm. Ani jedny z týchto sankcií však nevznikajú vo vákuu. Obe vznikajú v dôsledku spôsobenej nezrovnalosti a sú s touto nezrovnalosťou neoddeliteľne spojené.
47.
Každá nezrovnalosť vo všeobecnosti vedie k odňatiu neoprávnene získanej výhody (
33
) (to znamená vymáhaniu vyplatených peňazí). Pokiaľ k nezrovnalosti došlo úmyselne alebo z nedbanlivosti, je možné uložiť správnu sankciu. Úvahy Komisie vedú k (prekrútenému) výsledku, že vývozcovia, ktorí spáchali nezrovnalosti úmyselne alebo z nedbanlivosti, môžu využiť premlčaciu dobu, ktorú nemôžu využiť tí, ktorí sú menej vinní.
48.
Komisia navrhuje, že premlčacie doby správnych vymáhacích opatrení, ako aj vymáhacích opatrení, ktoré nie sú spôsobené nezrovnalosťou (
34
), by malo upravovať vnútroštátne právo. Odkazuje na prípravné práce súvisiace s nariadením a tvrdí, že väčšina členských štátov si priala obmedziť uplatnenie premlčacie doby na správne sankcie. Prípravné práce však pri výklade právneho predpisu zohrávajú len pomocnú rolu. Samy osebe nemôžu byť použité tak, aby popierali jasné znenie právnej úpravy (
35
). Nariadenie v prijatom znení nemožno takto vykladať a Súdny dvor v rozsudku Handlbauer už výklad obhajovaný Komisiou (hoci Komisia úplne vysvetlila svoj názor na túto vec) zamietol. Výklad Súdneho dvora bol navyše v súlade so stanoviskom generálneho advokáta (
36
) a Súd prvého stupňa zaujal rovnaké stanovisko vo veci T-125/01, Peix. (
37
)
49.
Dodávam, že úvahy Komisie zamieňajú vymáhanie vývozných náhrad v prípadoch, keď nezrovnalosť nebola ani úmyselná, ani z nedbanlivosti, za vymáhanie vývozných náhrad neoprávnene vyplatených príslušným orgánom, keď nedošlo k žiadnej nezrovnalosti. Na prvý prípad sa nariadenie č. 2988/95 jasne vzťahuje. (
38
) Na druhý sa takisto jasne nariadenie nevzťahuje. (
39
)
50.
Úzky výklad vecnej pôsobnosti článku 3 ods. 1 navyše nepodopiera znenie nariadenia.
51.
Po prvé Komisia tvrdí, že rozsah pojmu „konanie“ by mal definovať pôsobnosť článku 3 ods. 1 a že „konanie“ treba vykladať ako „konanie, ktoré vedie k správnej sankcii“. Podľa môjho názoru sú však parametre článku 3 ods. 1 stanovené rozsahom pojmu „nezrovnalosť“. Tá je definovaná v článku 1 ods. 2 ako „akékoľvek porušenie ustanovenia práva Spoločenstva vyplývajúce z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu Spoločenstiev“ (
40
).
52.
K procesu vymáhania dochádza len vtedy, ak došlo k nezrovnalosti. Ako ukazuje široká definícia pojmu „nezrovnalosť“ v článku 1 ods. 2 (
41
), rozpočet Spoločenstva môže byť poškodený menej závažnými, ako aj závažnejšími porušeniami. Článok 3 ods. 1 sa teda vzťahuje na všetky konania, ktorých účelom je dosiahnutie nápravy v prípadoch, keď sa neoprávnene poskytla výhoda v dôsledku akéhokoľvek typu nezrovnalosti.
53.
Navyše sa zdá, že prístup Komisie ignoruje jednoznačné znenie čl. 1 ods. 1 — na ktorý odkazuje článok 3 ods. 1 — ktoré stanovuje, že nariadenie prijíma všeobecnú úpravu týkajúcu sa okrem iného „správnych opatrení a sankcií“.
54.
Po druhé Komisia tvrdí, že znenie štvrtého pododseku článku 3 ods. 1 ukazuje, že celý článok 3 ods. 1 sa týka výhradne nezrovnalostí, ktoré vedú k uloženiu správnych sankcií. (
42
)
55.
Domnievam sa, že článok 3 ods. 1 v celom jeho rozsahu tak stanovuje všeobecný systém premlčania. Bežná premlčacia doba je štyri roky (článok 3 ods. 1 prvý pododsek). Na osobitné problémy, ktoré vznikli pokračujúcimi a opakovanými nezrovnalosťami, sa vzťahuje článok 3 ods. 1 druhý pododsek. Akýkoľvek úkon príslušných orgánov týkajúci sa vyšetrovania alebo právneho konania stačí na prerušenie premlčacej doby (článok 3 ods. 1 tretí pododsek). Článok 3 ods. 1 štvrtý pododsek stanovuje všeobecné pravidlo, že k premlčaniu obvykle dochádza (vrátane prerušenia podľa článku 3 ods. 1 tretieho pododseku) po ôsmich rokoch. Existujú len dve výnimky z tohto pravidla: a) pokiaľ príslušné orgány uložili sankcie (podľa článku 5), alebo b) pokiaľ bolo správne konanie prerušené v súlade s článkom 6 ods. 1. V prvom prípade stanovuje článok 3 ods. 2 trojročnú lehotu, v rámci ktorej má byť rozhodnutie, na základe ktorého bola uložená správna sankcia, vykonané. V druhom prípade sa uplatnia podrobné osobitné ustanovenia článku 6. Zdá sa mi, že takýto výklad dáva pravidlám o dobách premlčania konkrétny zmysel. Naopak, výklad článku 3 ods. 1 štvrtého pododseku navrhovaný Komisiou skresľuje prirodzený zmysel prvých troch pododsekov.
56.
Ako som už uviedla, nedomnievam sa, že súčasné znenie nariadenia je možné vykladať, ako to tvrdí Komisia, bez toho, aby došlo k jeho skresleniu. V prípade, že Komisia správne tvrdí, že úmyslom normotvorcu bolo, aby sa premlčacia doba uplatnila výlučne len na správne sankcie, považujem za vhodné, aby Komisia navrhla Rade skôr zmenu, ktorou by došlo k spresneniu, než aby žiadala Súdny dvor, aby prehodnotil svoje rozhodnutie vo veci Handlbauer.
57.
Po tretie článok 3 ods. 1 je súčasťou hlavy nazvanej „Všeobecné zásady“. Jej rozsah treba v zásade vykladať široko.
58.
Po štvrté, článok 3 ods. 1 treba posudzovať v rámci správneho práva, ktoré ho obklopuje. Komisia tu poukazuje na to, že premlčacia doba začína v prípade správnych sankcií plynúť od okamihu, keď k nezrovnalosti došlo, zatiaľ čo v prípade vymáhania neoprávnene získaných výhod plynie od okamihu získania výhody. Komisia ďalej tvrdí, že s vývozcom, ktorý spôsobil nezrovnalosť (či už vedie k vymáhacím opatreniam, alebo k správnym sankciám), sa bude podľa rozsudku zaobchádzať priaznivejšie než s vývoznom, ktorý nespôsobil žiadnu nezrovnalosť, a to pre tento rozdiel v začiatku plynutia premlčacej doby.
59.
Predpoklad Komisie je však nesprávny. Nemusí nevyhnutne platiť, že výhoda bude poskytnutá prv, než dôjde k nezrovnalosti. Napríklad pokiaľ nezrovnalosť vyplýva z informácií, ktoré boli uvedené v žiadosti, poradie, v ktorom tieto dve udalosti nastanú, bude opačné. Či už na tom bude vývozca v konkrétnom prípade lepšie podľa vnútroštátneho práva alebo podľa nariadenia, bude závisieť tak od načasovania týchto dvoch udalostí, ako aj od toho, či vnútroštátne právo stanovuje dlhšiu alebo kratšiu premlčaciu dobu než nariadenie. To neposkytuje pevný základ pre zmenu rozsudku Handlbauer.
60.
Domnievam sa, že premlčacia doba stanovená v článku 3 ods. 1 sa vo všeobecnosti vzťahuje na správne opatrenia, akým je vymáhanie vývozných náhrad, ktoré boli poskytnuté v dôsledku nezrovnalostí, ako aj na správne sankcie.
61.
Vzhľadom na to, že obe odpovede, ktoré navrhujem na prvé dve otázky, sú kladné, posúdim tretiu otázku.
Tretia otázka
62.
Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta na rozsah, v akom sa môžu členské štáty odchýliť od článku 3 ods. 1 na základe článku 3 ods. 3.
63.
Táto otázka má dve časti. Po prvé, musí byť ustanovenie vnútroštátneho práva prijaté až po tom, ako nadobudlo nariadenie č. 2988/95 účinnosť, aby sa táto výnimka naň vzťahovala? Po druhé, nakoľko presná musí byť táto právna úprava?
Načasovanie
64.
Článok 3 ods. 3 stanovuje, že členské štáty si „zachovávajú“ možnosť uplatňovať dlhšiu premlčaciu dobu (
43
). Slovo „zachovávajú“ naznačuje — podľa môjho názoru úplne jednoznačne — že vnútroštátne právna úprava, ktorá už existovala pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 2988/95, nemusí byť zrušená. Na takúto právnu úpravu sa vzťahuje výnimka. Členské štáty môžu tiež zaviesť novú právnu úpravu, ktorá uplatňuje dlhšie premlčacie doby, pretože ich právomoc je tak základe výnimky zachovaná. Nemôžu však zaviesť kratšiu premlčaciu dobu. Takýto výklad je v súlade s cieľom nariadenia, ktorým je brániť činom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Spoločenstiev. (
44
)
Presnosť
65.
Rozsah premlčacej doby stanovenej v článku 3 ods. 1 definuje článok 1 ods. 1 a ods. 2. Premlčacia doba je doba, ktorá sa uplatní na konania týkajúce sa „nezrovnalostí“, ako sú definované v článku 1 ods. 2. (
45
) Z toho vyplýva, že akákoľvek právna úprava, ktorá sa chce odchýliť od článku 3 ods. 1 na základe článku 3 ods. 3 musí tiež spadať do tohto rozsahu.
66.
Domnievam sa, že ustanovenie § 195 BGB toto kritérium nespĺňa.
67.
BGB obsahuje všeobecnú kodifikáciu nemeckého občianskeho práva. Premlčacia doba stanovená v § 195 BGB je všeobecným ustanovením občianskeho práva. Netýka sa sama osebe záležitostí správneho práva. Osobitne nie je per se uplatniteľná na vymáhanie vývozných náhrad, ktoré boli neoprávnene poskytnuté. (
46
)
68.
Zdá sa, že predtým, ako nariadenie č. 2988/95 nadobudlo účinnosť, uplatňovali nemecké súdy ustanovenie § 195 BGB per analogiam na situácie týkajúce sa správneho vymáhania súm. Uplatnenie per analogiam nie je uplatnením, ktoré je jasnou a jednoznačnou výnimkou zo štandardnej premlčacej doby stanovenej nariadením pre konania týkajúce sa „akékoľvek porušenia ustanovenia práva Spoločenstva vyplývajúce[ho] z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu Spoločenstiev“. Nariadenie č. 2988/95 teraz stanovuje štandardnú premlčaciu dobu (bežne štyri roky). Vzhľadom na to, že premlčacia doba je uvedená v nariadení, je priamo uplatniteľná. Uplatnenie dlhšej premlčacej doby na základe skoršej analógie uplatňovanej súdmi by bolo v priamom rozpore s požiadavkami právnej istoty. Preto sa domnievam, že všeobecnú premlčaciu dobu v ustanovení § 195 BGB nemožno na základe článku 3 ods. 3 nariadenia uplatniť.
69.
Skutočnosť, že v čase skutkových okolností bola premlčacia doba v ustanovení § 195 BGB tridsať rokov, vyvolala v niektorých písomných pripomienkach veľkú pozornosť. Keby sa nariadenie neuplatnilo, mohli by tieto argumenty byť celkom relevantné v súvislosti s diskusiou, či bolo primerané uplatniť ustanovenie § 195 BGB per analogiam na vymáhanie súm vyplatených z rozpočtu Spoločenstva. Okamihom nadobudnutia účinnosti nariadenia č. 2988/95 sa však skutočná dĺžka premlčacej doby, ktorú vnútroštátne orgány chcú uplatniť, stáva irelevantná. Uplatnenie per analogiam už nie je prípustné.
70.
Práve z tohto dôvodu nevznikajú žiadne problémy v súvislosti so skutočnosťou, že zmenou ustanovenia § 195 BGB z roku 2002 sa skrátila všeobecná občianskoprávna premlčacia doba na tri roky. Vzhľadom na to, že ustanovenie § 195 BGB nemožno podľa môjho názoru naďalej uplatňovať per analogiam na vymáhanie vývozných náhrad, ktoré boli neoprávnene získané v dôsledku nezrovnalosti, trojročná doba, ktorú stanovuje, nie je v rozpore so štvorročnou dobou uvedenou v článku 3 ods. 1 prvom pododseku. Jednoducho povedané, tieto dve ustanovenia sa vzťahujú na rôzne oblasti. Z tohto dôvodu medzi nimi neexistuje rozpor.
71.
Pre úplnosť dodávam, že akékoľvek vnútroštátne právne ustanovenie, ktorým sa ponecháva osobitná (dlhšia) premlčacia doba uplatniteľná na konania týkajúce sa neoprávnene získaných platieb, ktoré ohrozujú rozpočet Spoločenstiev, musí byť na to, aby sa naň vzťahovala výnimka podľa článku 3 ods. 3, v súlade so všeobecnými zásadami práva Spoločenstva (ako je zákaz diskriminácie) a proporcionálne. Keďže bežná premlčacia doba je podľa nariadenia č. 2988/95 štyri roky, tridsaťročná premlčacia doba by bola v každom prípade neprimeraná.
72.
Prišla som teda k záveru, že článok 3 ods. 3 nariadenia č. 2988/95 sa uplatňuje na dlhšie premlčacie doby stanovené vnútroštátnym právom pred prijatím nariadenia, pokiaľ takéto premlčacie doby boli alebo sú osobitne uplatniteľné na konania, ktoré patria do pôsobnosti nariadenia, a pokiaľ spĺňajú všeobecné zásady práva Spoločenstva.
Návrh
73.
Navrhujem preto Súdnemu dvoru, aby na otázky Bundesfinanzhof odpovedal takto:
1.
Vzhľadom na to, že premlčacia doba stanovená v prvej vete prvého pododseku článku 3 ods. 1 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev je procesnoprávna, a nie hmotnoprávna, uplatňuje sa táto premlčacia doba, hoci došlo k nezrovnalosti alebo sa nezrovnalosť skončila predtým, ako nariadenie nadobudlo účinnosť.
2.
Premlčacia doba stanovená v článku 3 ods. 1 sa vo všeobecnosti vzťahuje na také správne opatrenia, akým je vymáhanie vývozných náhrad, ktoré boli poskytnuté v dôsledku nezrovnalostí, ako aj na správne sankcie.
3.
Článok 3 ods. 3 nariadenia č. 2988/95 sa uplatňuje na dlhšie premlčacie doby stanovené vnútroštátnym právom pred prijatím nariadenia, pokiaľ takéto premlčacie doby boli alebo sú osobitne uplatniteľné na konania, ktoré patria do pôsobnosti nariadenia, a pokiaľ spĺňajú všeobecné zásady práva Spoločenstva.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	Ú. v. ES L 312, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 340.
(
3
)	Článok 8 ods. 1 nariadenia Rady č. 729/70/EHS z 21. apríla 1970 o financovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 94, s. 13) výslovne vyžadoval, aby sa členské štáty samé uistili, že transakcie financované Európskym poľnohospodárskym usmerňovacím a záručným fondom (EPUZF) — vrátane vývozných náhrad do tretích krajín — sa naozaj uskutočnili a správne vykonali s cieľom zabrániť nezrovnalostiam a riešiť ich a vrátiť sumy, ktoré sa stratili v dôsledku nezrovnalostí alebo nedbanlivosti. Vo vzťahu k takýmto opatreniam však nestanovil žiadne premlčacie doby.
(
4
)	V tejto súvislosti pozri dvanáste odôvodnenie nariadenia.
(
5
)	V čase skutkových okolností neexistovali žiadne relevantné odvetvové predpisy.
(
6
)	Vnútroštátny súd to v návrhu na začatie prejudiciálneho konania opísal takto: „In Deutschland bestand in dem hier in Betracht zu ziehenden Zeitraum keine Vorschrift, welche die Verjährung eines Anspruches auf Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattung oder — allgemeiner — zu Unrecht gewährter verwaltungsrechtlicher Vergünstigungen speziell regelte. Von der Verwaltung und der Rechtsprechung wurde insofern vielmehr das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) entsprechend angewandt…“
(
7
)	Josef Vosding Schlacht, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co (ďalej len „Josef Vosding“; vec C-278/07), Vion Trading GmbH (ďalej len „Vion“; vec C-279/07) a Ze Fu Fleischhandel GmbH (ďalej len „Ze Fu“; vec C-280/07). Všetky tri spoločnosti boli pôvodne žalobkyňami pred Finanzgericht Hamburg a teraz sú žalovanými v konaní pred vnútroštátnym súdom.
(
8
)	Odvolateľ v konaní pred vnútroštátnym súdom.
(
9
)	Svojimi rozhodnutiami z 23. septembra 1999 (v prípade Josef Vosding) a z (v prípade Vion a Ze Fu).
(
10
)	Pozri najnovší rozsudok Súdneho dvora z 8. mája 2008, Danske Svineproducenter, C-491/06, Zb. s. I-3339, bod 23 a citovanú judikatúru.
(
11
)	Hoci môžu existovať určité pochybnosti o presnom okamihu, v ktorom k nezrovnalosti došlo, vnútroštátny súd vychádza z predpokladu, že žiadosť bola postihnutá nezrovnalosťou v roku 1993, teda predtým, ako nariadenie nadobudlo účinnosť v roku 1995. Budem teda z toho vychádzať.
(
12
)	Pozri rozsudok Súdneho dvora z 23. februára 2006, Molenbergnatie, C-201/04, Zb. s. I-2049, bod 31 a citovanú judikatúru.
(
13
)	Rozsudok Súdneho dvora v spojených veciach Meridionale Industria Salumi a i., C-212/80 až 217/80, Zb. s. 2735, body 9 a 10 a citovaná judikatúra.
(
14
)	Rozsudok Súdneho dvora z 11. januára 2007, C-279/05, Zb. s. I-239.
(
15
)	Pozri body 40 až 44 rozsudku, najmä bod 42, a body 68 a 79 mojich návrhov.
(
16
)	Bod 26 rozsudku Vonk uvádza, že posledná dotknutá vývozná transakcia prebehla 28. septembra 1994. Premlčacia doba bola prerušená dvakrát takými správnymi postupmi, aké sú opísané v článku 3 ods. 1 treťom pododseku. Rozhodnutie požadujúce vrátenie vývozných náhrad je z . Tieto udalosti, ktoré viedli ku konaniu, vznikli predtým, ako nariadenie nadobudlo účinnosť v roku 1995, ale napadnuté správne rozhodnutie bolo prijaté až potom. Nariadenie teda nebolo uplatnené na konania „prebiehajúce“ v čase, keď nadobudlo účinnosť.
(
17
)	Uvedený v poznámke pod čiarou 12.
(
18
)	Česká vláda tvrdí, že nie je potrebné zaoberať sa otázkou retroaktívneho účinku, pretože ustanovenie sa vzťahuje na budúcnosť situácie, ktorá naďalej vyvoláva účinky. Vzhľadom na to, že situácia vznikla pred nariadením, sa však domnievam, že otázka retroaktivity je relevantná.
(
19
)	Bod 39 rozsudku.
(
20
)	Bod 41 rozsudku.
(
21
)	Generálny advokát Jacobs považuje článok 221 ods. 3 za „pravidlo premlčania konania“, takže uplynutie premlčacej doby nemá vplyv na existenciu samotného dlhu (pozri bod 40 jeho návrhov vo veci Molenbergnatie).
(
22
)	V tejto súvislosti sa článok 3 ods. 1 nariadenia pravdepodobne líši od článku 221 ods. 3 colného kódexu, o ktorý šlo vo veci Molenbergnatie. Ustanovenie uvedené ako posledné umožňuje vykonať oznámenie dlžníkovi po uplynutí premlčacej doby, pokiaľ colné orgány nemohli určiť presnú sumu splatnú podľa zákona v dôsledku konania, ktoré by mohlo viesť k trestnému súdnemu konaniu (kurzívou zvýraznila generálna advokátka) — prvok, ktorý v článku 3 ods. 1 nariadenia neexistuje.
(
23
)	Pozri poznámku pod čiarou 12.
(
24
)	Body 9 a 10 rozsudku a citovaná judikatúra, parafrázovaná v bode 25 vyššie.
(
25
)	Štvrté odôvodnenie.
(
26
)	Tretie a štvrté odôvodnenie.
(
27
)	O spoločnostiach sa dá povedať, že legitímne očakávali, že premlčacia doba nebude predĺžená — v danom prípade bola samozrejme značne skrátená oproti dobe, ktorá sa predtým uplatňovala podľa vnútroštátneho práva.
(
28
)	Na rozdiel od jej uplatnenia len na sankčné opatrenia.
(
29
)	Pozri rozsudok Súdneho dvora z 24. júna 2004, C-278/02, Zb. s. I-6171.
(
30
)	Teda nezrovnalosti podľa článku 5.
(
31
)	Teda nezrovnalosti podľa článku 4.
(
32
)	Pozri body 32 a 34 rozsudku.
(
33
)	Článok 4 ods. 1.
(
34
)	Napríklad, keď príslušný správny orgán chybne vyplatil príjemcovi vývoznú náhradu a snaží sa ju vymôcť späť. Táto otázka vznikla vo veci C-281/07, Bayerische Hypotheken, ktorá práve prebieha pred Súdnym dvorom.
(
35
)	Pozri bod 30 návrhov generálneho advokáta Tizzana vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok zo 4. októbra 2001, Bowden, C-133/00, Zb. s. I-7031.
(
36
)	Pozri body 39 až 53 návrhov a najmä bod 52.
(
37
)	Rozsudok z 13. marca 2003, José Marti Peix SA/Komisia, T-125/01, Zb. s. II-865. Odvolanie v tejto veci sa týkalo inej právnej otázky.
(
38
)	Pozri článok 1 ods. 2 a článok 4.
(
39
)	Pozri moje návrhy vo veci Bayerische Hypotheken, citované v poznámke pod čiarou 34, ktorá sa týka vymáhania vývoznej náhrady, ktorá bola neoprávnene vyplatená vývozcovi v dôsledku pochybenia Hauptzollamt, kde k žiadnej nezrovnalosti nedošlo.
(
40
)	Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.
(
41
)	Pozri rozsudok Handlbauer, citovaný vyššie v poznámke pod čiarou 29, body 32 a 33 a tretie a štvrté odôvodnenie nariadenia. Rozsudok Súdneho dvora vo veci Vonk, citovaný v poznámke pod čiarou 14, sa tiež zakladá na predpoklade, že premlčacia doba v článku 3 ods. 1 sa vzťahuje na všetky konania, a nie výlučne na konania, ktoré vedú k uloženiu sankcie.
(
42
)	Zdá sa, že toto znenie spôsobilo problémy aj vnútroštátnemu súdu.
(
43
)	Tento článok používa slovo „conservent“ vo francúzštine; „behalten“ v nemčine. Rovnako ako anglická verzia, obe verzie jasne naznačujú, že ustanovenie sa vzťahuje na už exitujúce právne úpravy, ktoré stanovujú dlhšiu premlčaciu dobu. Komisia presvedčivo tvrdí, že keby to neplatilo, použilo by sa skôr iné sloveso, ako napríklad „apply“ („appliquer“ alebo „anzuwenden“).
(
44
)	Pozri tretie a štvrté odôvodnenie. Pokiaľ ide o dôsledky zmeny z roku 2002 týkajúcej sa § 195 BGB (skrátenie premlčacej doby v tomto ustanovení na 3 roky), pozri tiež bod 70 nižšie.
(
45
)	Pozri bod 60 vyššie.
(
46
)	Pozri bod 14 vyššie.