61994TJ0194_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag T-194/94,
John Carvel, Bruxelles,
Guardian Newspapers Ltd, Manchester (Det Forenede Kongerige),
ved advokaterne Onno W. Brouwer og Frédéric P. Louis, Bruxelles, bistaaet af Deirdre Curtin, Utrecht Universitet, og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat Marc Loesch, 11, rue Goethe,
sagsoegere,
stoettet af
Kongeriget Danmark ved kontorchef Peter Biering, Udenrigsministeriet, og med valgt adresse i Luxembourg paa Kongelig Dansk Ambassade, 4, boulevard Royal,
Kongeriget Nederlandene ved juridisch adviseur A. Bos og plaatsvervangend juridisch adviseur J.W. de Zwaan, begge Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Den Nederlandske Ambassade, 5, rue C.M. Spoo,
og
Europa-Parlamentet ved juridisk konsulent Gregorio Garzon Clariana og François Vainker, Parlamentets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Europa-Parlamentets Generalsekretariat, Kirchberg,
intervenienter,
mod
Raadet for Den Europaeiske Union ved de juridiske konsulenter Jill Aussant og Giorgio Maganza, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos direktoer Bruno Eynard, Direktoratet for Juridiske Anliggender, Den Europaeiske Investeringsbank, 100, boulevard Konrad Adenauer,
sagsoegt,
angaaende en paastand om annullation af afgoerelser truffet af Raadet i medfoer af Raadets afgoerelse 93/731/EF af 20. december 1993 om aktindsigt i Raadets dokumenter (EFT L 340, s. 43),
har
DE EUROPAEISKE FAELLESSKABERS RET I FOERSTE INSTANS
(Anden Udvidede Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, B. Vesterdorf, og dommerne D.P.M. Barrington, A. Saggio, H. Kirschner og A. Kalogeropoulos,
justitssekretaer: H. Jung,
paa grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 5. juli 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
De relevante retsregler
1 Slutakten til traktaten om Den Europaeiske Union, som blev undertegnet i Maastricht den 7. februar 1992, indeholder en erklaering (nr. 17) om retten til adgang til oplysninger, der har foelgende ordlyd: "Konferencen mener, at gennemsigtighed i beslutningsprocessen styrker institutionernes demokratiske karakter samt offentlighedens tillid til myndighederne. Konferencen anbefaler derfor, at Kommissionen senest i 1993 forelaegger Raadet en rapport om foranstaltninger, der kan oege offentlighedens adgang til de oplysninger, som institutionerne raader over."
2 Ved afslutningen af Det Europaeiske Raads moede i Birmingham den 16. oktober 1992 afgav stats- og regeringscheferne en erklaering med titlen "Et Faellesskab, der er taettere paa dets borgere" (EF-Bull. 10-1992, s. 9), hvori de understregede, at Faellesskabet maa goeres mere aabent. Forpligtelsen blev bekraeftet paa Det Europaeiske Raads moede i Edinburgh den 12. december 1992, og Kommissionen blev paa ny anmodet om at fortsaette bestraebelserne paa at forbedre adgangen til de oplysninger, som Faellesskabets institutioner raader over (EF-Bull. 12-1992, s. 7).
3 Den 5. maj 1993 vedtog Kommissionen meddelelse 93/C 156/05 om offentlig adgang til institutionernes dokumenter (EFT C 156, s. 5). Meddelelsen indeholder resultaterne af en undersoegelse om offentlighedens adgang til dokumenter i de forskellige medlemsstater, og det konkluderes, at der syntes at vaere et staerkt oenske om at udvide adgangen til aktindsigt yderligere paa faellesskabsniveau.
4 Den 2. juni 1993 vedtog Kommissionen meddelelse 93/C 166/04 om aabenhed i Faellesskabet (EFT C 166, s. 4). Kommissionen har i meddelelsen fastlagt de grundlaeggende principper for adgang til aktindsigt.
5 Som led i disse foerste stadier paa vejen mod gennemfoerelse af princippet om aabenhed vedtog Raadet og Kommissionen den 6. december 1993 en adfaerdskodeks for aktindsigt i Raadets og Kommissionens dokumenter (EFT L 340, s. 41) med henblik paa at fastsaette principperne for adgang til Raadets og Kommissionens dokumenter.
6 Adfaerdskodeksen bestemmer bl.a., at
"offentligheden skal have stoerst mulig adgang til de dokumenter, som Kommissionen og Raadet ligger inde med. Ved dokument forstaas enhver skreven tekst, uanset medium, der indeholder oplysninger, som Raadet eller Kommissionen ligger inde med".
7 Adfaerdskodeksen indeholder endvidere regler om, at institutionerne skal afslaa at give indsigt i dokumenter, hvis offentliggoerelse kunne skade naermere angivne interesser, herunder offentlige interesser, beskyttelsen af enkeltpersoner og af privatlivets fred, og at de kan afslaa at give adgang til dokumenter for at sikre beskyttelsen af institutionens interesser for saa vidt angaar tavshedspligten om forhandlingerne. I adfaerdskodeksen er det ogsaa fastsat, at "Kommissionen og Raadet ... hver isaer [traeffer] de noedvendige foranstaltninger med henblik paa at gennemfoere disse principper inden den 1. januar 1994".
8 Samme dag, dvs. den 6. december 1993, traf Raadet afgoerelse 93/662/EF om vedtagelse af Raadets forretningsorden (EFT L 304, s. 1). Ifoelge forretningsordenens artikel 4 er Raadets samlinger ikke offentlige, undtagen i de tilfaelde, der er naevnt i artikel 6. Artikel 5 bestemmer:
"1. Med forbehold af artikel 7, stk. 5, og andre gaeldende bestemmelser gaelder der tavshedspligt om Raadets forhandlinger, medmindre Raadet traeffer anden bestemmelse ...
2. Raadet kan tillade, at der under retssager fremlaegges genparter eller uddrag af dets protokoller."
9 Forretningsordenens artikel 9 bestemmer bl.a., at de protokoller, der udfaerdiges for Raadets samlinger, i almindelighed for hvert punkt paa dagsordenen skal indeholde en angivelse af de dokumenter, der er blevet forelagt for Raadet, de afgoerelser, der er truffet, eller de konklusioner, som Raadet er naaet frem til, samt de erklaeringer, som Raadet har fremsat, og dem, som et medlem af Raadet eller Kommissionen har begaeret optaget. Artikel 22 bestemmer, at "de naermere bestemmelser om offentlighedens adgang til raadsdokumenter, hvis offentliggoerelse ikke har alvorlige eller skadelige foelger, vedtages af Raadet".
10 Den 20. december 1993 vedtog Raadet afgoerelse 93/731/EF om aktindsigt i Raadets dokumenter (EFT L 340, s. 43), hvorved tilsigtedes en gennemfoerelse af de principper, der var fastsat i adfaerdskodeksen. Artikel 1 i afgoerelse 93/731 bestemmer, at "offentligheden har aktindsigt i Raadets dokumenter paa de betingelser, der er fastsat i denne afgoerelse ... Ved Raadets dokumenter forstaas ethvert skriftligt materiale, der indeholder eksisterende oplysninger, og som er i Raadets besiddelse, uanset paa hvilket medium det foreligger, jf. dog artikel 2, stk. 2".
11 Artikel 4, stk. 1, i afgoerelse 93/731 har foelgende ordlyd:
"Aktindsigt i Raadets dokumenter maa ikke bevilges, hvis offentliggoerelse vil kunne skade
° beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed, internationale forbindelser, monetaer stabilitet, retlige procedurer, inspektioner og undersoegelser)
° beskyttelsen af enkeltpersoner og af privatlivets fred
° beskyttelsen af drifts- og forretningshemmeligheder
° beskyttelsen af Faellesskabets finansielle interesser
° beskyttelsen af klassificerede oplysninger paa anmodning af den fysiske eller juridiske person, som har givet oplysninger, der er indeholdt i dokumenterne, eller i henhold til gaeldende lov i den medlemsstat, som har givet oplysningerne."
12 Artikel 4, stk. 2, bestemmer, at "aktindsigt i Raadets dokumenter kan naegtes af hensyn til tavshedspligten om Raadets droeftelser".
13 I afgoerelsens artikel 7 hedder det:
"1. Den, der begaerer aktindsigt, underrettes skriftligt inden en maaned af vedkommende tjenestegrene i Generalsekretariatet om, hvorvidt begaeringen er imoedekommet eller ikke kan forventes imoedekommet. I sidstnaevnte tilfaelde meddeles det tillige den, der har begaeret aktindsigt, hvorfor begaeringen ikke kan forventes imoedekommet, samt at vedkommende inden en maaned kan bekraefte sin begaering og derved forsoege at aendre indstillingen; bekraeftes begaeringen ikke inden en maaned, betragtes den oprindelige begaering som bortfaldet.
2. Begaeringer, der ikke er besvaret i loebet af den maaned, der foelger efter den maaned, i hvilken begaeringen er fremsat, anses for at vaere afslaaet, bortset fra det tilfaelde, hvor den, der har begaeret aktindsigt, i den foelgende maaned bekraefter sin begaering som anfoert ovenfor.
3. Afgoerelser om afslag paa en bekraeftet begaering, der skal traeffes inden en maaned efter indgivelsen af denne begaering, skal begrundes behoerigt. Afgoerelsen meddeles snarest og skriftligt den, der har begaeret aktindsigt; vedkommende underrettes samtidig om indholdet af artikel 138 E og 173 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab for saa vidt angaar betingelserne for fysiske personers indbringelse af klager for ombudsmanden og Domstolens proevelse af lovligheden af retsakter vedtaget af Raadet.
4. Er der ikke afgivet svar i loebet af den maaned, der foelger efter den maaned, i hvilken den bekraeftende begaering er fremsat, anses dette som afslag."
Faktiske omstaendigheder
14 Sagsoegeren, John Carvel, er European Affairs Editor (redaktoer for europaeiske anliggender) ved dagbladet The Guardian, der udgives af det ogsaa sagsoegende Guardian Newspapers Ltd, der er et engelsk "company limited by shares", og i denne egenskab anmodede han ved skrivelse af 2. februar 1994 til Raadets generalsekretaer om indsigt i en raekke dokumenter, herunder De Faste Repraesentanters Komité' s forberedende rapporter til, protokollerne, deltagerlisten og afstemningsresultaterne fra samt de afgoerelser, der blev truffet paa samlingerne i Raadet (socialministrene) (herefter "Raadet (socialministrene)") den 12. oktober 1993 og den 23. november 1993, paa samlingen i Raadet (retlige og indre anliggender) (herefter "Raadet (retlige anliggender)") den 29. og 30. november 1993 samt protokollen for samlingen i Raadet (landbrug) (herefter "Raadet (landbrug)") den 24. og 25. januar 1994.
15 Generalsekretariatet for Raadet svarede ved skrivelse af 28. februar 1994 og tilsendte sagsoegerne kopier af de forberedende rapporter til, protokollerne, deltagerlisten og afstemningsresultaterne fra Raadet (socialministrene) den 12. oktober 1993 og den 23. november 1993. Med hensyn til de afgoerelser, Raadet traf paa de naevnte datoer, henvistes de til de relevante numre af De Europaeiske Faellesskabers Tidende, hvor afgoerelserne var blevet offentliggjort.
16 Derimod blev der meddelt sagsoegerne afslag paa indsigt i protokollen, deltagerlisten og afstemningsresultaterne fra, samt de afgoerelser, der blev truffet i Raadet (retlige anliggender) den 29. og 30. november 1993, idet det anfoertes, at de paagaeldende dokumenter "direkte vedroerer forhandlingerne i Raadet og derfor i medfoer af forretningsordenen for Raadet ikke maa offentliggoeres". Raadet meddelte ogsaa afslag paa indsigt i de forberedende rapporter til Raadet (retlige anliggender) den 29. og 30. november 1993 om det fremtidige arbejdsprogram, idet det anfoertes, at der i det konkrete tilfaelde var tale om "forberedende tekster til samlingen i Raadet (retlige og indre anliggender) med henblik paa at anbefale Det Europaeiske Raads vedtagelse den 10. og 11. december 1993 af den handlingsplan, der skulle fastlaegges inden for omraaderne retlige og indre anliggender". I stedet for de naevnte dokumenter fremsendte Raadet de endelige tekster, der var blevet vedtaget.
17 Med hensyn til protokollerne fra Raadet (landbrug) den 24. og 25. januar 1994 fik sagsoegerne meddelelse om, at disse endnu ikke forelaa.
18 I ovennaevnte skrivelse af 28. februar 1994 meddelte Raadet sagsoegerne, at de inden en maaned kunne fremsaette en bekraeftende begaering som svar paa Raadets afslag paa at tilstille dem de dokumenter, de havde anmodet om.
19 Den 14. marts 1994 fremsatte sagsoegerne en bekraeftende begaering, hvori de bl.a. paa ny anmodede om indsigt i dokumenterne vedroerende Raadet (retlige anliggender) den 29. og 30. november 1993, og understregede, at de fra Raadet allerede havde modtaget tilsvarende dokumenter vedroerende Raadet (socialministrene) den 12. oktober 1993 og den 23. november 1993. De begaerede ogsaa paa ny indsigt i protokollerne fra Raadet (landbrug) den 24. og 25. januar 1994.
20 Sagsoegerne modtog ikke svar inden for den frist paa en maaned, der er fastsat i artikel 7, stk. 3, i afgoerelse 93/731.
21 Ved skrivelse af 29. april 1994 til Raadets generalsekretaer anmodede sagsoegerne om en belysning af, hvilken praksis Raadet foelger med hensyn til aktindsigt i dets protokoller og afstemningsresultaterne i forbindelse med Raadets forhandlinger. I samme skrivelse fremsatte sagsoegerne i medfoer af artikel 7, stk. 2, i afgoerelse 93/731 en bekraeftende begaering med hensyn til protokollerne fra Raadet (landbrug) den 24. og 25. januar 1994.
22 Ved skrivelse af 17. maj 1994 svarede Raadet sagsoegerne som foelger:
"1. Hvad angaar dokumenterne vedroerende forberedelsen af samlingen i Raadet (retlige og indre anliggender) den 29. og 30. november 1993 og vedroerende selve samlingen (punkt 6-11 i Deres brev af 2. februar) er Raadet af den opfattelse, at der ikke kan gives aktindsigt, da dokumenterne direkte vedroerer forhandlingerne i Raadet og dets forberedende instanser. Hvis Raadet tillod en saadan aktindsigt, ville det ikke kunne bevare fortroligheden omkring sine forhandlinger. De paagaeldende dokumenter indeholder fortrolige oplysninger om de holdninger, som Raadets medlemmer indtog under forhandlingerne.
Ikke desto mindre findes en stor del af oplysningerne fra disse dokumenter i pressemeddelelsen og i de andre dokumenter, De har faaet tilsendt. F.eks. afspejlede de forberedende dokumenter (punkt 6 og 7 i Deres brev af 2. februar) kun en foreloebig situation, som stod til at blive aendret, hvorimod De har faaet tilsendt de endelige tekster om Raadets arbejdsprogram. Pressemeddelelsen indeholder tillige oplysninger om de vigtigste af de afgoerelser, der blev truffet paa samlingen i Raadet (retlige og indre anliggender) den 29. og 30. november 1993, samt en oversigt over de ministre og kommissionsmedlemmer, der deltog i samlingen (henholdsvis punkt 10 og 11 i Deres brev af 2. februar).
2. De samme overvejelser angaaende forhandlingernes fortrolighed gaelder ogsaa de forberedende rapporter til Raadet (socialministrene) paa samlingerne den 12. oktober og 23. november 1993 samt protokollerne og afstemningsresultaterne fra disse samlinger (punkt 1, 2 og 3 i Deres brev af 2. februar), som De rent faktisk ikke skulle have haft tilsendt. Da proceduren i forbindelse med aktindsigt i Raadets dokumenter og den praktiske gennemfoerelse imidlertid er helt ny, blev disse oplysninger tilsendt Dem paa grund af en administrativ fejl.
3. Af samme grund maa aktindsigt i protokollen for samlingen i Raadet (landbrug) den 24. januar 1994 (punkt 13 i Deres brev af 2. februar) ogsaa afslaas."
Retsforhandlingerne og parternes paastande
23 Sagsoegerne har herefter anlagt naervaerende sag den 19. maj 1994.
24 Ved kendelser afsagt den 14. december 1994 har formanden for Rettens Anden Udvidede Afdeling tilladt den danske regering, den nederlandske regering og Europa-Parlamentet at indtraede i sagen til stoette for sagsoegernes paastande.
25 Den skriftlige forhandling er afsluttet den 19. april 1995. Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Retten har dog anmodet Raadet om at besvare et spoergsmaal og, om fornoedent, at fremlaegge naermere angivne dokumenter. Raadet har efterkommet denne anmodning.
26 Den mundtlige forhandling fandt sted den 5. juli 1995. Parterne afgav indlaeg og besvarede Rettens spoergsmaal.
27 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:
° Raadets afgoerelse om ikke at give sagsoegerne indsigt i de forberedende rapporter til, protokollen, deltagerlisten og afstemningsresultaterne fra Raadet (retlige anliggender) den 29. og 30. november 1993 annulleres.
° Raadets afgoerelse af 17. maj 1994 om ikke at give sagsoegerne indsigt i protokollen fra Raadet (landbrug) den 24. og 25. januar 1994 annulleres.
° Raadets afgoerelse af 17. maj 1994 om ikke at give sagsoegerne indsigt i de forberedende rapporter til, protokollerne og afstemningsresultaterne fra Raadet (socialministrene) den 12. oktober 1993 og den 23. november 1993 annulleres.
° Raadet tilpligtes at betale sagsoegernes omkostninger, jf. artikel 87 i Rettens procesreglement.
Sagsoegerne har ogsaa nedlagt paastand om, at Raadet for Retten fremlaegger dels baandoptagelser eller fuldstaendige stenografiske referater af alle de moeder i Raadet og dettes hjaelpeorganer, hvor sagsoegernes begaeringer er blevet droeftet, dels rapporten fra Raadets Juridiske Tjeneste til De Faste Repraesentanters Komité /Raadet (dok. 6853/94 JUR 110 af 5.5.1994, herefter "rapporten af 5. maj 1994 fra Den Juridiske Tjeneste").
28 Raadet har nedlagt foelgende paastande:
° Frifindelse.
° Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
29 Den danske regering har nedlagt foelgende paastande:
° Raadets afgoerelser om ikke at give aktindsigt annulleres.
° Raadet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Den danske regering har ogsaa nedlagt paastand om, at Raadet for Retten fremlaegger rapporten af 5. maj 1994 fra Den Juridiske Tjeneste.
30 Den nederlandske regering har nedlagt foelgende paastand:
° Sagsoegernes paastande tages til foelge.
31 Europa-Parlamentet har nedlagt foelgende paastand:
° Der gives sagsoegerne medhold, og Raadets afgoerelser om ikke at give aktindsigt annulleres.
Formaliteten
32 Sagsoegerne har anfaegtet den afgoerelse, der efter deres opfattelse er indeholdt i skrivelsen af 17. maj 1994, og hvorved Raadet ifoelge sagsoegerne bl.a. har naegtet dem aktindsigt i de forberedende rapporter til og protokollerne samt afstemningsresultaterne fra Raadet (socialministrene) den 12. oktober 1993 og den 23. november 1993.
33 Retten skal bemaerke, at sagsoegerne den 28. februar 1994 fra Raadets Generalsekretariat havde modtaget en kopi af de forberedende rapporter til, protokollerne, deltagerlisten og afstemningsresultaterne fra Raadet (socialministrene).
34 Efterfoelgende, nemlig i skrivelsen af 17. maj 1994, meddelte Raadet, at dokumenterne vedroerende Raadet (socialministrene) var blevet fremsendt paa grund af en administrativ fejl. Denne oplysning var imidlertid kun en forklaring paa, hvorfor Raadet havde fremsendt dokumenterne og ikke en anmodning om at sende dem tilbage.
35 Retten finder herefter, at skrivelsen af 17. maj 1994 ikke indeholder en afgoerelse, hvorved Raadet skulle have naegtet sagsoegerne indsigt i de paagaeldende dokumenter. Sagsoegernes paastand om annullation af afgoerelsen af 17. maj 1994 maa saaledes afvises i det omfang, den omhandler dokumenterne vedroerende samlingerne i Raadet (socialministrene), idet Raadet ikke paa noget tidspunkt har truffet en afgoerelse om ikke at give sagsoegerne indsigt i de paagaeldende dokumenter.
Realiteten
36 Til stoette for soegsmaalet har sagsoegerne fremfoert foelgende fem anbringender: At der er sket tilsidesaettelse af det grundlaeggende faellesskabsretlige princip om adgang til EU-institutionernes dokumenter, tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, tilsidesaettelse af artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731 derved, at de omtvistede afgoerelser er udtryk for et afslag af principiel karakter paa at give adgang til visse typer af dokumenter, tilsidesaettelse af artikel 7, stk. 3, i afgoerelse 93/731 og af EF-traktatens artikel 190 derved, at de omtvistede afgoerelser er behaeftet med en begrundelsesmangel, og endelig magtfordrejning.
37 Inden der tages stilling til sagsoegernes anbringender, maa datoen for de afgoerelser, hvis lovlighed sagsoegerne har anfaegtet, fastlaegges noejagtigt. Sagsoegerne har nedlagt paastand dels om annullation af Raadets afgoerelse om ikke at give dem aktindsigt i de forberedende rapporter til, protokollerne, deltagerlisten og afstemningsresultaterne fra Raadet (retlige anliggender) den 29. og 30. november 1993, dels om annullation af Raadets afgoerelse af 17. maj 1994 om ikke at give dem aktindsigt i protokollerne fra Raadet (landbrug) den 24. og 25. januar 1994. Sagsoegerne har imidlertid ikke angivet den dato, hvor afgoerelsen om ikke at give dem aktindsigt i dokumenterne vedroerende Raadet (retlige anliggender), blev truffet.
38 For saa vidt angaar datoen for Raadets afgoerelse om ikke at give sagsoegerne aktindsigt i protokollerne fra Raadet (landbrug), bemaerkes, at sagsoegerne den 2. februar 1994 anmodede om at faa tilsendt de naevnte dokumenter, og at de fik meddelelse om, at disse endnu ikke forelaa (jf. ovenfor i praemis 17). Den 14. marts 1994 gentog sagsoegerne anmodningen. Den blev ikke besvaret inden for fristen paa en maaned. Den 29. april 1994 fremsatte sagsoegerne en bekraeftende begaering vedroerende de samme dokumenter. Den 17. maj 1994, dvs. inden for den frist paa en maaned, der er fastsat i artikel 7, stk. 3, i afgoerelse 93/731, gav Raadet sagsoegerne en naermere redegoerelse for grundene til, at der ikke var givet aktindsigt i protokollerne fra Raadet (landbrug).
39 Under disse omstaendigheder finder Retten, at skrivelsen af 17. maj 1994 udgoer afgoerelsen om ikke at give sagsoegerne aktindsigt i protokollerne fra Raadet (landbrug).
40 Med hensyn til datoen for Raadets afgoerelse om ikke at give sagsoegerne aktindsigt i de forberedende rapporter til, protokollerne, deltagerlisten og afstemningsresultaterne fra Raadet (retlige anliggender), skal Retten bemaerke, at artikel 7, stk. 3, i afgoerelse 93/731 bestemmer, at afgoerelsen om afslag paa en bekraeftet begaering skal traeffes inden en maaned efter indgivelsen af begaeringen, og at det i artikel 7, stk. 4, hedder, at saafremt der ikke er afgivet svar i loebet af den maaned, der foelger efter den maaned, i hvilken den bekraeftende begaering er fremsat, anses dette som afslag.
41 Det bemaerkes, at sagsoegerne har fremsat en bekraeftende begaering den 14. marts 1994, og at Raadet foerst besvarede den den 17. maj 1994. Raadet har saaledes ikke besvaret den bekraeftende begaering inden for den frist, der er fastsat i artikel 7, stk. 3, i afgoerelse 93/731, og afgoerelsen om ikke at give aktindsigt i de paagaeldende dokumenter maa betragtes som et stiltiende afslag, der fik retsvirkning en maaned efter den 14. marts 1994.
42 Efter at have fastlagt den noejagtige dato for de afslag Raadet meddelte, finder Retten det mest hensigtsmaessigt foerst at behandle sagsoegernes tredje anbringende.
Parternes argumenter
43 Sagsoegerne har anfoert, at Raadet har givet udtryk for, at det principielt ikke giver aktindsigt i dokumenter vedroerende dets forhandlinger, og de har herved gjort gaeldende, at et saadant afslag er i strid med artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731, hvorefter aktindsigt i Raadets dokumenter "kan" naegtes af hensyn til tavshedspligten om dets droeftelser. Ifoelge sagsoegerne forudsaetter bestemmelsen, at Raadet skal foretage en noeje afvejning af de foreliggende interesser, inden det traeffer afgoerelse om at give eller ikke give indsigt i et dokument. Sagsoegerne har bemaerket, at det forhold, at der her er tale om et afslag, der er meddelt som et princip, underbygges af de erklaeringer, den danske og den nederlandske regering afgav i forbindelse med samlingen i Raadet den 16. og 17. maj 1994, og som efter deres opfattelse bekraefter, at Raadet ikke har foretaget nogen interesseafvejning, inden det traf afgoerelse om at meddele afslag paa deres bekraeftende begaering.
44 Med henvisning til den adfaerdskodeks, Raadet og Kommissionen har vedtaget, har sagsoegerne anfoert, at det fremgaar af kodeksen, at tavshedspligten om forhandlingerne kun er et af de hensyn, der skal tages i betragtning ved anvendelsen af det generelle princip om adgang til institutionernes dokumenter. Sagsoegerne har understreget, at det er i lyset af dette hensyn, artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731 skal fortolkes, og anfoert, at et automatisk afslag paa at give indsigt i visse dokumenter, fordi de vedroerer Raadets forhandlinger, hvor tavshedspligten skal beskyttes ° saaledes som Raadet anfoerte i sin skrivelse af 17. maj 1994 ° er i strid med artikel 4, stk. 2.
45 Som svar paa Raadets argument om, at aktindsigt i protokollerne er til skade for Faellesskabets beslutningsproces, har sagsoegerne erklaeret, at de ikke haevder, at afgoerelse 93/731 tillaegger dem en ret til automatisk adgang til Raadets dokumenter. Efter sagsoegernes opfattelse er denne argumentation fra Raadets side i oevrigt lidet overbevisende, eftersom Raadets protokoller blot indeholder en sammenfatning af de konklusioner, man er naaet frem til, samt de formelle erklaeringer, der afgives af en delegation, som efterfoelgende anmoder om, at de optages i protokollen. Det er derfor ikke saerlig sandsynligt, at aktindsigt i Raadets protokoller vil foere til, at nationale standpunkter bliver kendt for offentligheden.
46 Raadet har anfoert, at sagsoegerne ikke har foert bevis for deres paastand om, at Raadet ikke har foretaget en afvejning af de foreliggende interesser, og at det paahviler sagsoegerne, der har bevisbyrden, at underbygge deres paastand.
47 For saa vidt angaar afgoerelse 93/731 har Raadet anfoert, at den maa fortolkes i overensstemmelse med Raadets forretningsorden. Raadet har understreget, at da afgoerelse 93/731 er truffet under henvisning til forretningsordenen, har dens bestemmelser ikke forrang frem for forretningsordenens bestemmelser, men skal fortolkes i sammenhaeng med dem. Ifoelge Raadet er dets forhandlinger i henhold til forretningsordenens artikel 5, stk. 1, principielt beskyttet mod enhver form for offentliggoerelse, selv om Raadet kan traeffe anden bestemmelse.
48 Raadet har afvist sagsoegernes bemaerkninger om, at det paa grundlag af artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731 skulle have anset sig for bemyndiget til at meddele afslag som et princip, og Raadet har erklaeret, at det altid kan anvende undtagelsesbestemmelsen i forretningsordenen og traeffe bestemmelse om at offentliggoere dokumenterne vedroerende sine forhandlinger. Den blotte omstaendighed, at Raadet har truffet afgoerelse om ikke at anvende bestemmelsen i den foreliggende sag, kan ikke danne grundlag for en formodning for, at det heller ikke vil anvende bestemmelsen i fremtiden.
49 For saa vidt angaar det foreliggende afslag har Raadet anfoert, at det har foretaget en korrekt vurdering af de involverede interesser. Raadet har afvist sagsoegernes bemaerkninger om, at det har tilsidesat artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731 ved at begrunde afslaget paa at give indsigt i et naermere angivet dokument med, at dokumentet henhoerte under en kategori af dokumenter, der vedroerer forhandlingerne i Raadet, for hvilke der gaelder tavshedspligt.
50 Raadet er fremkommet med naermere oplysninger om forloebet af den procedure, der foerte til det omtvistede afslag. Det har bemaerket, at en orienterende note af 25. marts 1994, der indeholdt et udkast til afslag paa sagsoegernes begaering, bl.a. blev behandlet af De Faste Repraesentanters Komité den 30. marts 1994, men at spoergsmaalet ikke blev forelagt for Raadet. Det har dernaest forklaret, at under et senere moede i De Faste Repraesentanters Komité, nemlig den 13. april 1994, blev spoergsmaalet optaget paa dagsordenen for samlingen i Raadet den 18. og 19. april 1994, men at en delegation i Raadet havde anmodet om, at punktet blev slettet af dagsordenen. Ifoelge Raadet bevirkede denne anmodning, at det ikke kunne overholde den frist paa en maaned, der er fastsat i afgoerelse 93/731. Den 22. april 1994 bekraeftede De Faste Repraesentanters Komité sin tidligere afgoerelse om at foreslaa Raadet at afslaa sagsoegernes begaering. Spoergsmaalet blev paa ny optaget som A-punkt paa dagsordenen for samlingen i Raadet den 16. og 17. maj 1994. Det er paa denne baggrund, at Raadet den 16. maj 1994 traf afgoerelse om at afslaa sagsoegernes begaering. Paa Kongeriget Danmarks anmodning blev afstemningens resultat offentliggjort.
51 Raadet har understreget, at udkastet til svaret paa sagsoegernes begaering blev forelagt for den gruppe, der forbereder arbejdet i De Faste Repraesentanters Komité (1. afdeling), inden det blev forelagt for komitéen selv, uanset at Raadet kan traeffe visse afgoerelser, uden at de forinden er blevet behandlet af en arbejdsgruppe. Raadet har endvidere bemaerket, at det ikke kan antages, at afgoerelser, der er blevet vedtaget som A-punkter paa dagsordenen for en samling i Raadet, ikke er blevet behandlet fuldt ud paa samme maade som alle Raadets oevrige afgoerelser. Raadet har tilfoejet, at bekraeftende begaeringer fremover altid behandles af gruppen "information".
52 Til naermere belysning af de hensyn, der ligger bag princippet om, at der gaelder tavshedspligt med hensyn til Raadets arbejde, har Raadet understreget, at der er tale om en beslutningsproces med droeftelser og kompromiser, hvorunder medlemmerne frit giver udtryk for deres overvejelser og nationale standpunkter. Det er vigtigt, at disse standpunkter forbliver fortrolige, navnlig hvis medlemmerne med henblik paa, at der kan opnaas enighed, tvinges til at fravige dem, undertiden i en saadan grad, at de ikke foelger de instrukser, de paa nationalt plan har faaet paa et saerligt punkt. En saadan proces med droeftelser og kompromiser er vital for vedtagelsen af faellesskabslovgivningen, og den ville vaere truet, saafremt delegationerne hele tiden skulle tage hensyn til, at deres standpunkter, saaledes som de optages i Raadets protokoller, naar som helst kunne blive kendt for offentligheden i kraft af muligheden for at faa adgang til de paagaeldende dokumenter, uanset om Raadet meddeler tilladelse hertil eller ej.
53 Raadet har erklaeret, at saavel med hensyn til dokumenterne vedroerende Raadet (retlige anliggender) den 29. og 30. november 1993, der praeciserer de standpunkter, visse medlemmer af Raadet indtog, og som indeholder en erklaering fra et medlem, som med hensyn til protokollen fra Raadet (landbrug) af 24. januar 1994, hvori der omtales praecise standpunkter, som et flertal af Raadets medlemmer indtog, fandt Raadet det ikke hensigtsmaessigt at anvende den bestemmelse i forretningsordenen, hvorefter det kan fravige princippet om tavshedspligt med hensyn til sit arbejde ved at offentliggoere de paagaeldende dokumenter.
54 Raadet har understreget, at den erklaering, den danske regering og den nederlandske regering afgav ved afslutningen af samlingen i Raadet den 16. og 17. maj 1994, og hvori det anfoeres, at der ikke har vaeret foretaget en afvejning af de foreliggende interesser, ikke er et bevis paa, at en saadan afvejning ikke har fundet sted, men kun paa, at der var et mindretalssynspunkt, som udtrykkes i erklaeringen.
55 Den danske regering har bemaerket, at Raadet begrundede sit afslag i den konkrete sag med, at de oenskede dokumenter direkte vedroerte forhandlingerne i Raadet og derfor maatte betragtes som hemmelige. Ifoelge den danske regering er der ikke foretaget en konkret afvejning af interesserne, uanset den berettigede forventning, sagsoegerne kunne have om, at der ville blive foretaget en saadan afvejning.
56 Til stoette for sin argumentation har den danske regering henvist til den erklaering, den afgav ved afslutningen af samlingen i Raadet den 16. og 17. maj 1994, og hvori det hedder "that no comparative analysis has taken place of, on the one hand, the interests of the citizens seeking information, and on the other hand, the criterion of confidentiality of Council deliberations, as is required in the opinion of the Danish [and Dutch] government where the Council bases its rejection on this specific criterion". Regeringen har understreget, at den paa linje med den nederlandske regering stemte imod afslaget.
57 Den danske regering har endvidere anfoert, at i relation til artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731 er det fakultativt, om en anmodning om aktindsigt skal afslaas. Efter regeringens opfattelse ligger der heri, at Raadet for hver enkelt begaering skal foretage en konkret interesseafvejning, dvs. at det skal anvende den saakaldt subjektive synsvinkel.
58 Ifoelge den nederlandske regering har Raadet i medfoer af artikel 4, stk. 2, et skoen, saaledes at det i givet fald kan afslaa en begaering om aktindsigt i sine dokumenter. Ved anvendelsen af denne skoensbefoejelse skal Raadet foretage en afvejning af borgerens interesse i at faa adgang til Raadets dokumenter mod Raadets interesse i at beskytte tavshedspligten med hensyn til sine droeftelser.
59 I den foreliggende sag har Raadet efter den nederlandske regerings opfattelse imidlertid ikke foretaget en afvejning af interesserne, saaledes som det var forpligtet til. Regeringen har i den forbindelse henvist til de droeftelser, der fandt sted i Raadet, efter at sagsoegerne havde indgivet deres begaering, og til ordlyden af Raadets skrivelse af 17. maj 1994.
60 For saa vidt naermere angaar droeftelserne i Raadet har den nederlandske regering henvist til den erklaering, den sammen med den danske regering afgav ved afslutningen af samlingen i Raadet den 16. og 17. maj 1994 (jf. ovenfor i praemis 56).
61 Europa-Parlamentet har gjort gaeldende, at skrivelsen af 17. maj 1994 ikke giver holdepunkter for at antage, at Raadet har foretaget en afvejning af interesserne hos de borgere, som har begaeret aktindsigt, og Raadets interesse i at opretholde tavshedspligten med hensyn til sine forhandlinger. Ifoelge Parlamentet er den erklaering, den danske og den nederlandske regering afgav ved afslutningen af samlingen i Raadet den 16. og 17. maj 1994, en bekraeftelse af dette synspunkt.
Rettens bemaerkninger
62 Med hensyn til fortolkningen af artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731 maa det foerst understreges, at afgoerelse 93/731 er den sidste af tre retsakter, der blev udstedt i december 1993, og som indeholder bestemmelser, der vedroerer gennemfoerelsen af princippet om aabenhed (jf. ovenfor, praemis 5-13). Blandt de naevnte retsakter er den den eneste med lovrang, der omhandler spoergsmaalet om adgang til indsigt i dokumenter. Afgoerelse 93/731 er saaledes den eneste retsakt, der indeholder bestemmelser om borgernes ret til aktindsigt, mens forretningsordenen regulerer de interne forretningsgange i Raadet.
63 Det bemaerkes, at artikel 1 i afgoerelse 93/731 bestemmer, at offentligheden har aktindsigt i Raadets dokumenter paa de betingelser, der er fastsat i afgoerelsen, og at afgoerelsens artikel 4 fastlaegger undtagelserne fra den principielle regel. I henhold til artikel 4, stk. 1, maa aktindsigt i Raadets dokumenter ikke bevilges, hvis offentliggoerelse vil kunne skade naermere angivne interesser (jf. ovenfor i praemis 11). I medfoer af afgoerelsens artikel 4, stk. 2, "kan" aktindsigt i Raadets dokumenter naegtes af hensyn til tavshedspligten om Raadets droeftelser.
64 Heraf foelger, at i henhold til artikel 4, stk. 1, er Raadet saaledes forpligtet til ikke at give aktindsigt, saafremt naermere angivne betingelser er opfyldt. I henhold til artikel 4, stk. 2, har Raadet derimod en skoensbefoejelse, som indebaerer, at det i givet fald kan afslaa en begaering om indsigt i dokumenter, der vedroerer dets droeftelser.
65 Retten finder, at det fremgaar saavel af ordlyden af artikel 4 i afgoerelse 93/731 som af det formaal, der forfoelges med afgoerelsen, og som er at give offentligheden en vid adgang til Raadets dokumenter, at naar Raadet udoever sin skoensbefoejelse i henhold til artikel 4, stk. 2, skal det foretage en egentlig afvejning af borgerens interesse i at faa indsigt i dets dokumenter mod Raadets eventuelle interesse i at opretholde tavshedspligten om sine droeftelser.
66 Det maa tilfoejes, at en saadan fortolkning af artikel 4, stk. 2, er i overensstemmelse med bestemmelserne i adfaerdskodeksen (jf. ovenfor, praemis 6 og 7), som afgoerelse 93/731 skulle gennemfoere.
67 Hver gang der begaeres aktindsigt i dokumenter, skal Raadet saaledes foretage en afvejning af de ovenfor angivne interesser og traeffe afgoerelse efter den herom gaeldende fremgangsmaade.
68 Ogsaa i henhold til forretningsordenen har Raadet en skoensbefoejelse, som det i givet fald skal udoeve for at sikre, at de afgoerelser, det traeffer i medfoer af artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731, faar retsvirkninger efter deres indhold. Raadet kan ikke ved at undlade at udoeve det skoen, det er tillagt i henhold til forretningsordenens artikel 5, stk. 1, fratage borgerne rettigheder, de har i henhold til artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731.
69 Efter saaledes at have praeciseret raekkevidden af artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731 skal Retten herefter tage stilling til, om Raadet i den foreliggende sag har udoevet sin skoensbefoejelse som fastsat i bestemmelserne i ovennaevnte artikel.
70 Sagsoegerne, den danske regering, den nederlandske regering og Europa-Parlamentet har anfoert, at Raadet har givet automatisk afslag paa sagsoegernes begaeringer, idet Raadet ikke paa noget tidspunkt har foretaget en afvejning af de foreliggende interesser, inden det naaede frem til, at der ikke skulle gives indsigt i de omtvistede dokumenter. Til stoette for deres synspunkt har de bl.a. paaberaabt sig Raadets skrivelser af 28. februar 1994 og 17. maj 1994 (jf. ovenfor, praemis 15-18 og 22) og den erklaering, den danske og den nederlandske regering afgav ved afslutningen af samlingen i Raadet den 16. og 17. maj 1994 (jf. ovenfor i praemis 56).
71 Med hensyn til skrivelsen af 28. februar 1994 bemaerkes, at Raadet i skrivelsens femte afsnit afslog at give indsigt i dokumenterne vedroerende Raadet (retlige anliggender) den 29. og 30. november 1993 med henvisning til, at de paagaeldende dokumenter "direkte vedroerer Raadets droeftelser og derfor i medfoer af Raadets forretningsorden ikke kan offentliggoeres".
72 For saa vidt angaar skrivelsen af 17. maj 1994 bemaerkes, at Raadet bekraeftede sit afslag paa at give sagsoegerne indsigt i de oenskede dokumenter med henvisning til, at de "direkte vedroerer forhandlingerne i Raadet og dets forberedende instanser. Hvis Raadet tillod en saadan aktindsigt, ville det ikke kunne bevare fortroligheden omkring sine forhandlinger. De paagaeldende dokumenter indeholder fortrolige oplysninger om de holdninger, som Raadets medlemmer indtog under forhandlingerne" (se den fulde ordlyd af skrivelsen af 17.5.1994 ovenfor i praemis 22).
73 Retten finder, at det fremgaar af disse to skrivelser, at Raadet ved besvarelsen af sagsoegernes begaeringer ikke har iagttaget den forpligtelse til at foretage en afvejning af de foreliggende interesser, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, i afgoerelse 93/731. Som skrivelserne er formuleret, peger de i retning af, at Raadet var af den opfattelse dels, at det var forpligtet til ikke at give aktindsigt i de paagaeldende dokumenter, allerede fordi de vedroerte dets droeftelser, dels at forretningsordenen, navnlig artikel 5, ville blive tilsidesat, saafremt de dokumenter, sagsoegerne havde begaeret indsigt i, blev offentliggjort. Raadets forkerte fortolkning af de omtvistede bestemmelser belyses i oevrigt af foelgende formuleringer, foerst i skrivelsen af 28. februar 1994, "... I am unable to send you these documents, since they ... cannot ... be disclosed", og siden i skrivelsen af 17. maj 1994, "... at der ikke kan gives aktindsigt ...", som viser, at Raadet var af den opfattelse, at det ikke kunne offentliggoere de oenskede dokumenter.
74 Denne bedoemmelse af ovennaevnte faktiske forhold underbygges af den erklaering, den danske og den nederlandske regering afgav ved afslutningen af samlingen i Raadet den 16. og 17. maj 1994, hvor afgoerelsen om ikke at give sagsoegerne aktindsigt i de oenskede dokumenter blev truffet, og hvorefter der ikke i Raadet er foretaget en afvejning af interesserne for de borgere, der oensker oplysninger, mod hensynet til fortrolighed omkring droeftelserne i Raadet (jf. ovenfor i praemis 56).
75 Som svar paa et spoergsmaal fra Retten under den mundtlige forhandling praeciserede den danske regering i oevrigt, at den droeftelse, der fandt sted i arbejdsgruppen og i De Faste Repraesentanters Komité, ikke havde omfattet en konkret afvejning af de foreliggende interesser, men udelukkende vedroerte proceduremaessige spoergsmaal, muligheden for at meddele automatisk afslag og for at vedtage en subjektiv metode.
76 Ifoelge Raadet beviser den erklaering, den danske og den nederlandske regering afgav ved afslutningen af samlingen i Raadet den 16. og 17. maj 1994, kun, at der var et mindretalssynspunkt. Retten er ikke enig i denne opfattelse. Det er korrekt, at det synspunkt, erklaeringen udtrykker, var et mindretalssynspunkt. Det maa imidlertid fastlaas, at erklaeringen indeholder naermere oplysninger om de forhandlinger, der blev foert forud for vedtagelsen af de omtvistede afgoerelser. Oplysningerne har ikke noget at goere med flertals- eller mindretalssynspunkter; de belyser derimod det faktiske spoergsmaal, Retten skal afgoere.
77 Det bemaerkes, at Raadet som svar paa disse oplysninger ikke har fremfoert konkrete omstaendigheder, der kan afkraefte dem, eller som kan bevise, at Raadet faktisk har foretaget en afvejning af de konkret foreliggende interesser. Raadet er blot fremkommet med visse bemaerkninger om det forloeb, der foerte til de omtvistede afslag og har kun anfoert, at sagsoegernes begaeringer var blevet droeftet i forskellige instanser i Raadet.
78 For saa vidt angaar begaeringerne om indsigt i dokumenterne vedroerende Raadet (retlige anliggender) og Raadet (landbrug) findes Raadet herefter ikke at have udoevet sin skoensbefoejelse i overensstemmelse med de omtvistede bestemmelser, saaledes som Retten har fortolket dem (jf. ovenfor i praemis 65).
79 Det tredje anbringende maa saaledes tiltraedes.
80 De omtvistede afgoerelser maa derfor annulleres, uden at det findes fornoedent at tage stilling til sagsoegernes oevrige anbringender eller at paakende sagsoegernes paastand om, at Raadet tilpligtes at fremlaegge baandoptagelser eller fuldstaendige stenografiske referater af alle de moeder i Raader og dets hjaelpeorganer, hvor sagen har vaeret droeftet, og til sagsoegernes og den danske regerings paastand om, at Raadet tilpligtes at fremlaegge rapporten af 5. maj 1994 fra Den Juridiske Tjeneste for Retten.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
81 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Da sagsoegerne har nedlagt en saadan paastand, og Raadet i det vaesentlige har tabt sagen, paalaegges det derfor Raadet at betale sagens omkostninger. Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 4, baerer medlemsstater og institutioner, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger. Kongeriget Danmark, Kongeriget Nederlandene og Europa-Parlamentet, der er indtraadt i sagen til stoette for sagsoegernes paastande, boer derfor baere deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Udvidede Afdeling)
1) Raadets stiltiende afgoerelse om ikke at give sagsoegerne aktindsigt i de forberedende rapporter til, protokollerne, deltagerlisterne og afstemningsresultaterne fra samlingen i Raadet (retlige anliggender) den 29. og 30. november 1993 og afgoerelsen i Raadets skrivelse af 17. maj 1994 om ikke at give aktindsigt i protokollerne fra samlingen i Raadet (landbrug) den 24. og 25. januar 1994 annulleres.
2) I oevrigt frifindes Raadet.
3) Raadet betaler sagens omkostninger.
4) Kongeriget Danmark, Kongeriget Nederlandene og Europa-Parlamentet baerer deres egne omkostninger.