61981C0102
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
GERHARD REISCHL
DEL 2 FEBBRAIO 1982 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
Alcune imprese tedesce di pesca d'altura, vale a dire la «Nordsee» Deutsche Hochseefischerei GmbH, la Reederei Mond Hochseefischerei Nordstern AG & Co. KG e la Friedrich Busse Hochseefischerei Nordstern AG & Co. KG, nonché la Reederei Sohle, appartenenti al gruppo Nordstern, prima del 31 dicembre 1970 ordinavano, nell'ambito di un progetto comune, la costruzione di 13 pescherecci dello stesso tipo, attrezzati per la lavorazione del pesce. Tali ordinazioni venivano eseguite ed i pescherecci erano varati nel periodo settembre 1972 — ottobre 1973.
I committenti, quando — all'inizio del 1973 — seppero della possibilità di ottenere sovvenzioni dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, ai sensi del regolamento del Consiglio 5 febbraio 1964, n. 17 (GU 27 febbraio 1964, pag. 586, e segg.), presentarono le relative domande per quattro navi, vale a dire la «Nordsee» per due navi, la Reederei Sohle per una nave e il gruppo Nordstern del pari per una nave. Dopo aver appreso — all'inizio del 1973 — che sarebbero state adottate misure di sostegno per la riconversione del settore della pesca del merluzzo, ai sensi del regolamento del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2722 (GU 28 dicembre 1972, L 291, pag. 30 e segg.), i suddetti committenti presentarono, nella stessa epoca e nell'ambito del medesimo progetto, domande per altre cinque navi — due per la Nordsee, due per la Reederei Sohle ed una per il gruppo Nordstern. Per le rimanenti quattro navi sopramenzionate, due della «Nordsee», una della Reederei Sohle e una del gruppo Nordstern, le imprese non presentavano domande di aiuti comunitari.
Le domande venivano in parte accolte. La Commissione concedeva e pagava pertanto, nel luglio e nell'agosto del 1974, determinate somme ai sensi del regolamento n. 17/64 alla «Nordsee», alla Reederei Sohle ed al gruppo Nordstern, per una nave ciascuna. A parte ciò la Commissione, nel giugno del 1974, concedeva determinate somme, nell'ambito del programma speciale per il settore della pesca del merluzzo, per tre navi, e precisamente per una nave della «Nordsee», una della Reederei Sohle ed una del gruppo Nordstern, che pagava nel 1975. Una domanda di sovvenzione per una nave della «Nordsee» veniva ritirata; due domande, per una nave della «Nordsee» ed una della Reederei Sohle venivano respinte.
Dopo la presentazione di tutte le domande, si veniva a sapere — se ho ben capito, attraverso una lettera di un impiegato del ministero federale per l'alimentazione, l'agricoltura e le foreste, del 10 maggio 1973, indirizzata all'associazione tedesca della pesca d'altura (Verband der Deutschen Hochseefischereien), di cui una copia perveniva alla «Nordsee» — che i fondi comunitari non bastavano per soddisfare tutte le domande presentate. Si giungeva perciò alla stipulazione di un accordo, il 27 giugno 1973, tra la «Nordsee», la Reederei Sohle e tre imprese appartenenti al gruppo Nordstern, in base a cui gli aiuti comunitari sarebbero stati suddivisi tra i contraenti in modo da far fruire ciascuno dei tredici pescherecci sopramenzionati di Vu della sovvenzione complessiva. L'accordo stabiliva altresì che qualsiasi questione ad esso inerente andava risolta di comune accordo tra le parti e che — nel caso non si fosse raggiunto tale accordo — la decisione definitiva spettava ad un arbitro il quale, in mancanza di accordo tra le parti, doveva essere nominato dalla Camera di commercio di Brema. Sempre il 27 giugno 1973, le imprese sopramenzionate concludevano altresì un accordo supplementare il quale — per il caso in cui, a causa della stipulazione e dell'adempimento dell'accordo, uno o più contraenti fossero stati costretti a restituire in tutto o in parte le sovvenzioni — contemplava un nuovo conguaglio a norma del primo accordo e in base agli aiuti che non andavano restituiti.
Quando nel 1976 sorsero dei dubbi che il previsto pagamento di conguagli potesse dar luogo all'obbligo di restituzione degli aiuti alla Commissione, e quindi il gruppo Nordstern pretese dei chiarimenti, la «Nordsee», nella seconda metà del 1976, prese contatto con gli uffici della Commissione. I rappresentanti di questa dichiaravano in tale occasione che la Commissione non considerava ammissibile la messa in comune delle sovvenzioni e che essa avrebbe cercato di recuperare le somme che fossero state usate in tal modo.
In relazione a ciò, un impiegato del ministero federale per l'alimentazione, l'agricoltura e le foreste comunicava alla Reederei Sohle che la Commissione desiderava ricevere una dichiarazione secondo cui non vi era stata, né vi sarebbe stata, messa in comune delle sovvenzioni. In un telex del 25 novembre 1976, indirizzato dalla Reederei Sohle, anche in nome della «Nordsee», al ministero sopramenzionato, si assicurava che non era stata effettuata alcuna messa in comune di sovvenzioni comunitarie, che non esisteva alcun obbligo del genere né un'intenzione al riguardo. Questa comunicazione veniva trasmessa agli uffici della Commissione. Un rappresentante del gruppo Nordstern rilasciava inoltre un'analoga dichiarazione ad un impiegato del ministero federale per l'alimentazione, l'agricoltura e le foreste.
Ciononostante la «Nordsee» chiedeva l'adempimento dell'accordo del 17 giugno 1973, e pretendeva dalle imprese Reedereien Mond e Friedrich Busse, del gruppo Nordstern, il pagamento di un conguaglio — il cui importo non è contestato — più gli interessi dal 1o settembre 1975. Tale pretesa veniva respinta per il motivo che l'accordo di messa in comune, essendo in contrasto col diritto comunitario, a norma del quale la sovvenzione è vincolata ad un progetto determinato, sarebbe nullo ai sensi del § 134 del BGB (cc. ted.), giacché la pretesa sarebbe in contrasto con il § 242 BGB (cc. ted.), dato che la «Nordsee» dovrebbe restituire i conguagli alla Commissione.
In tale situazione, ci si rivolgeva all'arbitro contemplato dall'accordo il quale, nel disaccordo tra le parti, veniva nominato dalla Camera di commercio di Brema.
Nell'esaminare il caso, l'arbitro giungeva alla conclusione che la pretesa fatta valere dipendeva dalla soluzione della questione se la messa in comune fosse conforme alla normativa comunitaria in materia di sovvenzioni, normativa contenuta nei due regolamenti citati, n. 17/64 e n. 2722/72, e nel regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729 (GU 28 aprile 1970, L 94, pag. 13 e segg.). Se — nonostante il raggiungimento dello scopo principale, vale a dire la realizzazione del progetto — sussistesse un'«irregolarità» ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 729/70, dato che le sovvenzioni comunitarie non possono venir trasferite, essendo vincolate ai progetti nel senso che devono giovare unicamente a progetti specificamente tutelati, la pretesa della Nordsee, attrice nel procedimento arbitrale, sarebbe infondata. In una simile situazione, gli Stati membri avrebbero piuttosto dovuto adottare provvedimenti per la ripetizione delle sovvenzioni; vi sarebbe anche da aspettarsi la ripetizione diretta da parte della Commissione. Inoltre, le sopra ricordate dichiarazioni rilasciate alla Commissione dalle imprese partecipanti all'accordo si dovrebbero interpretare nel senso che le imprese avevano rinunciato all'accordo stesso. Oltracciò, ammettendo l'irregolarità non si può nemmeno far valere l'accordo supplementare del 27 giugno 1976. Se infatti la messa in comune dovesse considerarsi una irregolarità, anche l'accordo relativo ad una nuova messa in comune andrebbe considerato in contrasto con la normativa comunitaria in materia di aiuti, e quindi nullo ai sensi del § 134 BGB (cc. ted.). Ora, l'arbitro, avendo dei dubbi sull'interpretazione della normativa in materia di sovvenzioni e sulla questione di che cosa si debba esattamente intendere per «irregolarità», ha ritenuto opportuna una pronunzia pregiudiziale della Corte di giustizia.
In tale contesto, l'arbitro si è trovato naturalmente di fronte al problema della propria competenza a rinviare alla Corte a norma dell'art. 177. Esso ritiene che si possa risolvere tale questione in senso affermativo, anche se nella giurisprudenza si è finora trattato unicamente della possibilità di rinvio dei giudici statali degli ordinamenti giudiziari nazionali. In proposito esso parte dal principio di essere — come arbitro — tenuto ad applicare il diritto sostanziale ed il diritto comunitario con altrettanto rigore degli altri giudici, obbligato a procedere ordinatamente ed indipendente nel decidere, come dimostra la nomina da parte della Camera di commercio; esso rileva inoltre che il lodo è definitivo ed ha, ai sensi del § 1040 c.p.c. ted., l'efficacia di una sentenza passata in giudicato, ed altresì che, in sede di exequatur o di annullamento ai sensi dei §§ 1041 e 1042 c.p.c. ted., i lodi arbitrali sono soggetti solo ad un controllo limitato, non già al riesame dell'applicazione del diritto, come avviene in sede di cassazione. L'arbitro si richiama in proposito allo spirito del rinvio pregiudiziale, il quale è inteso a garantire l'uniforme applicazione del diritto, scopo che non viene raggiunto interamente riservandolo alla fase dell'exequatur o dell'annullamento, date le limitate possibilità di riesame dei lodi arbitrali.
Con ordinanza 22 aprile 1981, l'arbitro ha perciò sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali :
«1.
se un tribunale arbitrale tedesco, che deve risolvere una controversia non già secondo equità, ma applicando la legge e il cui lodo nei confronti delle parti ha valore di sentenza pronunciata da un giudice ordinario (c.p.c. ted. 1040) possa rivolgersi alla Corte di giustizia delle Comunità europee in via pregiudiziale a norma dell'art. 177, 2o comma del Trattato CEE.
2.
Se costituisca atto illecito che implica la revoca totale o parziale, ai sensi del diritto comunitario ed in particolare dei regolamenti del Consiglio 5. 2. 1964, n. 17, 21. 4. 1970, n. 729, e 19. 12. 1972, n. 2722, il fatto che i destinatari di aiuti concessi dalla sezione orientamento del FEAOG per scopi analoghi (costruzione di pescherecci attrezzati per la lavorazione del pesce) dopo aver chiesto gli aiuti comunitari, ma prima che questi vengano concessi, convengano che gli aiuti, corrisposti dopo l'entrata in servizio e il pagamento dei pescherecci, saranno tra di essi ripartiti proporzionalmente al numero complessivo di pescherecci che essi avranno costruito e messo in servizio, vale a dire ivi compresi i pescherecci che non hanno fruito di sovvenzione, ma che sono di tipo analogo, e ripartiscano poi gli aiuti in conformità a detta sovvenzione».
Ecco la mia opinione in proposito:
I —
Bisogna anzitutto accertare se sia ammissibile il rinvio alla Corte di giustizia, da parte di un arbitro incaricato, in forza di un accordo tra privati, di dirimere una lite.
Ciò va fatto d'ufficio ed indipendentemente dalla circostanza che lo stesso argomento costituisca l'oggetto della prima questione sottopostaci dall'arbitro. Si tratta del resto — nella causa principale non serve altro — soltanto di chiarire la competenza del giudice che si è effettivamente rivolto a noi; non si deve perciò interpretare in generale l'art. 177 in relazione alla competenza dell'arbitro la quale — come è chiaramente emerso dalla discussione della presente causa — si configura in vari modi.
1.
In questo contesto, è significativo che l'arbitro a quo sia tenuto a pronunziarsi, non già secondo equità, ma secondo il diritto e che la sua attività sia disciplinata sotto diversi aspetti dal codice di procedura civile tedesco (§§ 1025 e segg). Ad esempio, il § 1034 contiene disposizioni processuali intese a garantire un minimo d'ordine. A norma di esse l'arbitro, prima di pronunciare il lodo, deve sentire le parti ed accertare le circostanze di fatto e di diritto; inoltre non si possono rifiutare gli avvocati come rappresentanti delle parti. Il § 1039 prescrive che il lodo sia depositato nella cancelleria del giudice competente; il § 1040 stabilisce che il lodo ha tra le parti l'efficacia della sentenza passata in giudicato. In proposito si deve tuttavia osservare che tale efficacia è inferiore a quella della sentenza emanata da un giudice dello Stato, poiché non se ne deve tener conto d'ufficio, ma unicamente qualora una parte la eccepisca (cfr. la sentenza del Bundesgerichtshof 11 aprile 1958, pubblicata nel Neue Juristische Wochenschrift 1958, pag. 950), e poiché le parti possono convenire l'inefficacia del lodo arbitrale (cfr. la sentenza dell'Oberlandesgericht di Brema, 14 dicembre 1956, pubblicata nel Neue Juristische Wochenschrift 1957, pag 1035). Il § 1041 contempla poi i casi in cui il lodo arbitrale può essere annullato, al qual proposito si deve soprattutto osservare che ciò non implica affatto un controllo approfondito circa la corretta applicazione del diritto, bensì — in relazione al contenuto del lodo arbitrale — un mero controllo sulla sua compatibilità con l'ordine pubblico e il buon costume. Il § 1042 stabilisce infine che il lodo arbitrale, una volta dichiarato esecutivo, può dar luogo ad esecuzione forzata. La formula necessaria al riguardo viene apposta dal giudice, la cui competenza va stabilita a norma dei §§ 1045 e 1046 c.p.c. ted. e va negata qualora ricorra uno dei motivi di annullamento di cui al § 1041.
2.
L'ammissibilità del rinvio disposto in occasione di un siffatto procedimento di arbitrato non può desumersi dalla giurisprudenza, che già alcune volte ha dovuto occuparsi di questioni sottoposte da giudici non statali. Evidentemente non occorre che sussistano nel presente caso tutti i presupposti che furono considerati rilevanti nelle due cause precedenti, nn. 61/65 (
2
) e 246/80 (
3
).
a)
Per quanto riguarda la sentenza 61/65, si deve certo ammettere che alcuni elementi, dai quali fu fatta allora dipendere la qualità di giudice e la competenza a rinviare alla Cone, si riscontrano anche nella fattispecie. Ad esempio, anche in questo caso l'organo proponente deve pronunziarsi secondo diritto e il procedimento dinanzi ad esso è retto da disposizioni analoghe a quelle che valgono per i tribunali; l'organo decidente è altresì costituito regolarmente secondo il diritto nazionale, cosa che si deve ammettere per i tribunali arbitrali, in quanto sono considerati dal diritto processuale tedesco come organi decidenti.
A parte ciò, nella suddetta sentenza si attribuiva importanza al fatto che si tratti di un organo permanente e che questo disponga di una competenza esclusiva attribuitagli dallo Stato, per dirimere in generale determinate liti. In proposito la Commissione — come è noto — ritiene che si possano equiparare al predetto organo i tribunali arbitrali del tipo in esame, a patto che non si consideri il singolo tribunale arbitrale, bensì il fatto che la giurisdizione arbitrale come tale è un istituto giurisdizionale permanente, contemplato dall'ordinamento giuridico, e che quindi detto ordinamento riserva all'arbitrato un settore di competenza generale, senza il quale le clausole compromissorie di diritto privato resterebbero lettera morta.
Tuttavia non solo è lecito dubitare dell' esattezza di un siffatto modo di vedere. È comunque incontestabile che nella fattispecie mancano altri elementi che nella causa 61/65 erano stati considerati rilevanti, cioè la partecipazione delle pubbliche autorità, nella persona di un ministro, alla composizione del tribunale arbitrale, ed un'identica influenza sulle norme di procedura.
b)
Si perviene poi ad un risultato analogo se si considera la sentenza, emanata recentemente nella causa 246/80, in cui si trattava del rinvio alla Corte di giustizia di un organo di una società di diritto privato dei medici olandesi — il cosiddetto comitato per le controversie. Ai fini dell'ammissione del rinvio, infatti, non fu solo rilevante che il comitato fosse nominato per un periodo di.5 anni e che non si trattasse quindi dell'attività una tantum di un organo incaricato di dirimere le liti. Evidentemente, in quel caso fu altresì considerato importante il fatto che fosse chiaramente percettibile l'influenza delle publiche autorità, in quanto, in primo luogo lo statuto della società poteva essere modificato solo con l'assenso del ministro competente e, in secondo luogo, poiché il comitato veniva costituito con la collaborazione tanto della facoltà di medicina, quanto del ministro competente.
3.
La questione decisiva è quindi se, nell'applicare l'art. 177 ci si possa spingere molto oltre rispetto alle cause sopramenzionate e si possano considerare come giudici ai sensi della suddetta norma anche tribunali arbitrali di diritto privato del tipo sopra descritto.
In proposito, nel corso del procedimento si è svolta — la questione è molto controversa anche nella dottrina — una discussione approfondita sotto diversi punti di vista, in cui le convenute nella causa principale e la Commissione si sono schierate a favore della soluzione positiva, mentre i Governi del Regno Unito, della Repubblica italiana e del Regno di Danimarca hanno manifestato, chi più, chi meno, perplessità al riguardo. È chiaro perciò che la soluzione del problema è tutt'altro che facile e che essa è molto importante per lo sviluppo del diritto comunitario, per l'attività della Corte di giustizia e per l'arbitrato di diritto privato.
a)
Conviene iniziare l'esame della questione rifacendosi alla lettera dell'art. 177 del Trattato CEE.
Ad essa si richiama soprattutto il Governo del Regno Unito. Esso sostiene che la locuzione «giurisdizione di uno Stato membro» e le espressioni corrispondenti nelle altre versioni linguistiche, nonché l'impiego della nozione «sentenza» e le nozioni corrispondenti nelle altre versioni linguistiche militano a favore della tesi che questa disposizione riguarda solo organi ufficiali degli Stati, dotati di un proprio potere d'imperio, non già tribunali arbitrali che non emanano sentenze bensì lodi arbitrali, la cui autorità deriva da un accordo tra privati, e le cui pronunzie conseguirebbero una parvenza d'autorità solo grazie all'aggiungersi di atti del giudice dello Stato.
Effettivamente non si può negare a questa tesi — soprattutto al richiamo alla nozione di «sentenza» — un certo fondamento ed una certa forza persuasiva. D'altra parte non si può nemmeno contestare — come è stato sostenuto dal rappresentante della Commissione — che la problematica dell'arbitrato non è stata certo presa in esame al momento della conclusione del Trattato, per cui non si può certo sostenere che le espressioni citate siano state scelte col preciso intento di escludere proprio i tribunali arbitrali dal campo d'applicazione dell'art. 177. Posso altresì ricordare che — come ho detto nelle conclusioni per la causa 246/80 — è perfettamente sostenibile la tesi secondo cui gli autori del Trattato hanno voluto attribuire alle espressioni sopracitate la funzione di escludere dal rinvio alla Corte, da un lato i giudici di Stati terzi o i giudici internazionali, dall'altro, le parti di un processo ordinario nonché gli Stati membri e le loro autorità non giudiziarie.
Ritengo perciò che, da solo, il richiamo alla lettera dell'art. 177 non fornisca una base sicura per risolvere il problema sottopostoci nel senso suggerito dal Governo britannico.
b)
C'è poi da chiedersi che cosa si ricavi dallo spirito dell'art. 177 in relazione all'art. 164 del Trattato CEE, secondo cui un compito importante della Corte di giustizia consiste nel garantire la corretta ed uniforme applicazione del diritto comunitario, nella misura in cui ciò ha rilievo in una controversia nazionale.
A tale proposito si è sostenuto che ciò induce, nell'interpretare l'art. 177, ad attribuire minor importanza allo status dell'organo decidente che alle sue funzioni. Sarebbe quindi opportuno includere nel campo d'applicazione dell'art. 177 anche gli arbitri privati, in ogni caso qualora applichino norme di procedura come i tribunali dello Stato, decidano non già secondo equità, bensì secondo diritto ed i lodi siano dotati della stessa efficacia di un atto dell'autorità giudiziaria, cioè abbiano forza di cosa giudicata e siano esecutivi, e sempreché i giudici dello Stato debbano svolgere solo controlli supplementari molto limitati. Dovrebbe persino considerarsi inammissibile che questo importante settore dell'amministrazione della giustizia, che sostituisce l'attività dei giudici dello Stato, e nel quale al diritto comunitario non spetta una parte del tutto subordinata, sia escluso dal congegno dell'art. 177 e che si accetti così che una parte notevole della realtà giuridica possa svilupparsi in modo difforme dal diritto comunitario.
aa)
Nessuno potrà negare che ciò costituisca un punto di partenza importante a favore della soluzione affermativa della questione sollevata. È comunque possibile confutare abbastanza facilmente taluni argomenti in senso contrario.
i)
Ciò vale per la tesi del Governo britannico secondo cui il senso dell'art. 177 consisterebbe nel garantire che gli scopi del Trattato non siano persi di vista nei giudizi nazionali. Ora, sarebbe alquanto inverosimile che questioni relative a scopi importanti del Trattato emergano in arbitrati; si dovrebbe piuttosto ritenere che in questi arbitrati le disposizioni relative alle restrizioni delle importazioni, agli aiuti, alla libera circolazione delle persone, al diritto di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi abbiano rilievo solo in casi eccezionali.
Questa tesi non tiene in realtà conto del fatto che nell'art. 177 non si tratta soltanto degli scopi essenziali del Trattato, ma del diritto comunitario puro e semplice. Ora, per lo meno determinati settori del diritto comunitario — secondo le convenute, ad esempio le questioni relative agli artt. 30 e 85 — possono essere senz'altro rilevanti negli arbitrati. È altresì difficile sostenere che si tratta comunque di casi isolati che si possono facilmente trascurare, anche supponendo che una siffatta maniera di considerare le cose quantitativamente, la quale può facilmente essere corretta da sviluppi successivi, sia ammissibile nell'interpretare disposizioni del Trattato.
ii)
Lá stessa cosa vale per il timore che i chiarimenti relativi al diritto comunitario forniti a richiesta di arbitri privati possano rivelarsi privi di valore, in quanto non se ne terrebbe conto, nonché per l'argomento secondo cui le pronunzie pregiudiziali avrebbero un senso solo nei confronti dei giudici togati, poiché le loro decisioni vengono pubblicate ed influiscono quindi sull'evoluzione del diritto, cosa che invece non avviene per gli arbitri privati, soprattutto quando non si tratta di organi permanenti.
Qui dobbiamo infatti occuparci solo di un arbitro che decide secondo diritto e deve quindi osservare pure il diritto comunitario, il quale fa parte del diritto pubblico ed ha carattere cogente, per cui si può senz'altro ritenere che esso sia vincolato da una pronunzia pregiudiziale relativa al diritto comunitario. Benché d'altro lato si debba certo ammettere che l'arbitro nominato per dirimere una lite, emana solo un lodo, che in linea di massima è noto solo alle parti e che non ha effettivamente alcuna influenza sullo sviluppo del diritto, non si deve tuttavia dimenticare che la stessa cosa si può dire di molte sentenze di giudici dello Stato. A parte ciò, è stato sostenuto con ragione che, quando la nostra Corte si pronunzia, l'effetto essenziale per il diritto comunitario deriva dalla decisione pregiudiziale e che questa viene in ogni caso pubblicata.
iii)
Non si può inoltre sostenere la tesi secondo cui non è affatto necessario autorizzare gli arbitri a rivolgersi alla Corte di giustizia, giacché la soluzione delle questioni di diritto comunitario dinanzi ad essi sollevate può sempre avvenire per iniziativa del giudice togato, il quale deve effettuare determinati controlli nell'ambito del procedimento per il rilascio della formula esecutiva, o al quale può essere eventualmente chiesto l'annullamento del lodo arbitrale.
In proposito non si adduce con ragione soltanto il principio dell'economia processuale in forza del quale, nell'ambito dell'ordinamento giudiziario statale, il rinvio è stato consentito già ai giudici inferiori. È altresì rilevante che — com'è stato sostenuto in modo convincente — i lodi arbitrali vengono in generale riconosciuti ed osservati, cosicché il giudice togato non interviene. Oltracciò non si può dimenticare che il riesame del contenuto dei lodi arbitrali secondo il diritto tedesco — nonché evidentemente in molti altri ordinamenti giuridici — si limita agli aspetti «trasgressione del buon costume» e «trasgressione dell'ordine pubblico». Per il resto, cioè per quanto riguarda l'osservanza delle normali disposizioni cogenti del diritto sostanziale, i lodi non sono soggetti a sindacato, di modo che si può ben presumere che solo una — forse modesta — parte del diritto comunitario preso in considerazione nel procedimento arbitrale può essere posta in discussione in un successivo procedimento giudiziario.
iv)
Non mi ha poi nemmeno convinto l'opinione del rappresentante del Governo britannico secondo cui tutti gli Stati membri sarebbero vincolati dal protocollo 29 settembre 1923, relativo alle clausole arbitrali, od alla convenzione 10 giugno 1958 relativa al riconoscimento ed all'esecuzione dei lodi arbitrali stranieri, dai quali deriverebbe l'obbligo di riconoscere gli accordi contenenti clausole arbitrali e la conseguenza che il potere di decidere non potrebbe spettare ad altri giudici.
Non si può infatti dimenticare — se, in proposito, si pensa alle pronunzie pregiudiziali di questa Corte — che il riconoscimento della possibilità di rinviare non significa il trasferimento della competenza a decidere la lite, la quale rimane in ogni caso al giudice proponente. Per questo motivo, dalle suddette disposizioni non sembra essere derivato alcun inconveniente, proprio riguardo alla prassi giudiziaria britannica, secondo cui, fino al 1979, i giudici togati avevano una notevole possibilità di intervenire, a richiesta delle parti, in un procedimento arbitrale, per risolvere determinate questioni preliminari, e secondo cui ciò è ancora oggi, in una certa misura, ammissibile, malgrado le norme restrittive emanate nel 1979.
v).
Infine, non mi ha nemmeno impressionato la considerazione, svolta del pari dal Governo britannico, secondo cui, se si fosse applicato l'art. 177 ai procedimenti arbitrali, si sarebbero dovute temere ripercussioni negative sui tribunali arbitrali costituiti in alcuni grossi centri della Comunità europea. In proposito il Governo britannico ha sostenuto che — poiché numerose parti impegnate in arbitrati non gradirebbero l'intervento della Corte di giustizia — ci si dovrebbe aspettare il trasferimento dei suddetti tribunali arbitrali fuori dalla Comunità il che comporterebbe in pane una perdita di esportazioni invisibili nonché una diminuzione dell'influenza degli ordinamenti giuridici degli Stati membri, la cui applicazione viene spesso pattuita, a favore di ordinamenti giuridici estranei alla Comunità.
Ritengo che qui si sopravvaluti un certo pericolo, solo eventuale — in ogni caso, al secondo congressq sull'arbitrato internazionale, svoltosi a Rotterdam nel 1966, ci si è espressi a favore della possibilità di rinvio pregiudiziale — e non sono pertanto più disposto della maggioranza dei partecipanti al congresso, ad attribuire un peso determinante a simili considerazioni.
bb)
Accanto a queste esistono però anche obiezioni di molto maggior peso le quali rendono perplessi circa la possibilità che pure gli arbitri privati si rivolgano alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 177.
i)
Basandosi su un testo non del tutto chiaro, ci troviamo di fronte alla questione se si debba effettivamente ritenere che gli autori del Trattato siano partiti dalla necessità di estendere l'applicazione dell'art. 177 agli arbitri ed abbiano voluto che anche in questo settore fosse garantita la corretta ed uniforme applicazione del diritto comunitario.
Se ne può dubitare con ragione, non solo dal punto di vista di quegli ordinamenti giuridici che escludono completamente il sindacato dei lodi arbitrali, ma anche da quello degli ordinamenti che — come il diritto tedesco — ammettono, in sede di controllo dei lodi arbitrali, soltanto un esame ristretto sotto il profilo dell'ordine pubblico e del buon costume. Se si ammette qui che nei lodi arbitrali il diritto sostanziale nazionale non venga correttamente applicato, se quindi non si scorge alcun pericolo per lo sviluppo del diritto nel fatto che non è stata adottata alcuna cautela per la corretta applicazione permanente del diritto, si può a mio avviso difficilmente sostenere che, con riguardo al diritto comunitario, si sia voluto essere più severi. Comunque sia, si è potuto effettivamente contare, qualora i lodi possano essere controllati sotto i due aspetti sopracitati, sul fatto che in questo modo vengono pure fatti valere principi essenziali del diritto comunitario e che, in questa prospettiva, i giudici togati incaricati delle procedure di esecuzione o di annullamento possono ottenere chiarimenti mediante una domanda di pronunzia pregiudiziale.
Sorgono pure dei dubbi a causa degli ordinamenti giuridici, che autorizzano il sindacato completo dei lodi arbitrali da parte dei giudici dello Stato. In una simile situazione giuridica, infatti, si potrebbe senz'altro ritenere che non esista nel procedimento arbitrale alcuna necessità assoluta di rinvio pregiudiziale, poiché lo scopo così perseguito può essere raggiunto anche nel procedimento dinanzi ai giudici togati, che le parti che si riterranno danneggiate dall'erronea applicazione del diritto comunitario avranno in generale cura di adire.
A mio parere, non si può negare che questo tipo di considerazioni è certamente idoneo a far vacillare una tesi che, contro la lettera dell'art. 177, si basa essenzialmente sul suo spirito.
ii)
Nello stesso senso milita la tesi — che si ritrova qua e là in dottrina — secondo cui l'inclusione, nel campo d'applicazione dell'art. 177, degli arbitri che devono decidere secondo diritto, dovrebbe condurre in molti casi a riconoscere per tali giudici l'obbligo di rinvio. Ciò avviene senz'altro quando è completamente escluso il sindacato dei lodi arbitrali da parte dei giudici dello Stato; ma ciò potrebbe altresì ammettersi nel caso in cui il sindacato sia talmente limitato che solo una piccola parte del diritto comunitario — cioè quella relativa all'ordine pubblico — può essere fatta valere dinanzi al giudice togato. Non vedo nemmeno come si potrebbe evitare tale risultato grazie alla tesi secondo cui l'art. 177 nel suo complesso sarebbe stato dettato solo per i giudici dello Stato, di modo che solo per essi esisterebbe l'obbligo di rinvio, ovvero osservando che, pure nell'ambito della giustizia ordinaria, le impugnazioni danno molto spesso luogo unicamente ad un controllo limitato, senza che ciò implichi automaticamente l'obbligo di rinvio. Se infatti l'art. 177 viene applicato agli arbitri, ciò dev'essere fatto senza riserve, non si può cioè dimenticare, a proposito dell'obbligo di rinvio, lo spirito di questa disposizione, il quale consiste nel garantire l'applicazione corretta ed uniforme del diritto. Per quanto riguarda, d'altra parte, le impugnazioni ammesse nell'ambito della giustizia ordinaria, non ho l'impressione che queste diano luogo, in generale, solo ad un sindacato limitato; se però così fosse, anche qui ci si deve, a mio parere, porre inevitabilmente la questione dell'applicazione dell'art. 177, 3o comma.
Se si concorda con questa tesi, si deve ora considerare del tutto inconcepibile che un risultato del genere — diritto ed obbligo di rinvio per gli arbitri — sia stato effettivamente voluto. In proposito bisogna considerare il rischio di un carico di lavoro, difficilmente valutabile, per la Corte di giustizia che in questo modo verrebbe distratta dai propri compiti principali, a favore di controversie di carattere privato spesso di minima importanza. Si deve inoltre ammettere che ciò costituirebbe un'intrusione difficilmente tollerabile nel campo dell'arbitrato. Caratteristico di questo è infatti il consentire alle parti di ottenere, escludendo i giudici dello Stato, una decisione rapida della lite, senza pubblicità ed a costi relativamente bassi. Questi vantaggi verrebbero certo in gran parte meno in caso di procedimento pregiudiziale obbligatorio, anche se bisogna ammettere che, data la rapidità del procedimento pregiudiziale e della sua trattazione preferenziale, non potrebbero verificarsi notevoli ritardi.
iii)
A favore della tesi secondo cui, nell'interpretare l'art. 177, si dovrebbe dare minor peso alla questione se si tratti di pronunzie, riconosciute dalle pubbliche autorità poste in essere con un procedimento munito di garanzie — cosa che, come ha osservato il rappresentante del Governo italiano, vale anche per una serie di provvedimenti meramente amministrativi — e si dovrebbe invece porre in primo piano l'aspetto pubblicistico dell'organo autorizzato al rinvio alla Corte di giustizia, di modo che si dovrebbero considerare inclusi nell'art. 177 soltanto i giudici dello Stato o, comunque, gli organi giudicanti fortemente influenzati dalle pubbliche autorità, milita inoltre la considerazione che una simile interpretazione dà la migliore garanzia che vengano effettuati solo rinvìi sensati e necessari. In effetti, se l'art. 177 deve essere applicato secondo il suo spirito, non si può rinunciare ad una simile garanzia — che agisce come un filtro.
Sotto questo profilo, sussistono ora notevoli dubbi a proposito di numerosi arbitri ad hoc — questo vale meno per i tribunali arbitrali permanenti. Poiché essi sono spesso composti da non giuristi e poiché le parti sono generalmente rappresentate da persone prive di preparazione giuridica, non ci si può senz'altro aspettare che essi sollevino questioni di diritto comunitario chiaramente definite e pertinenti ai fini della decisione. Esiste inoltre un pericolo di abuso del procedimento pregiudiziale; si potrebbero costruire controversie volte ad ottenere pronunzie pregiudiziali d'interesse meramente accademico ed a ciò non si potrebbe certo ovviare efficacemente stabilendo severi requisiti di esposizione persuasiva della rilevanza della soluzione delle questioni sollevate nel provvedimento di rinvio.
iv)
Infine, il rappresentante del Governo britannico ha ancora osservato che l'espressione scelta nell'art. 177 — «giurisdizione di uno Stato membro» — esige il collegamento ad uno Stato membro. Ora, ciò può certo dar luogo a rilevanti problemi per l'arbitro incaricato di dirimere un'unica lite di carattere internazionale. Qui si può considerare il luogo, che, a dire il vero — qualora vi sia libertà di scelta —, non dev'essere necessariamente unico; ai fini della localizzazione ci si può rifare — secondo la volontà delle parti — al diritto processuale o al diritto sostanziale da applicarsi all'accordo contestato ed eventualmente — a prescindere dalla nazionalità delle parti — si può tener conto del luogo in cui viene emanato il lodo arbitrale o del giudice competente per l'exequatur.
Non so se si possano minimizzare i problemi così sollevati e ci si possa limitare a sostenere — come ha fatto all'udienza il rappresentante della Commissione — che tali «zone grigie» possono essere chiarite poco per volta. A mio parere, considerate le suddette difficoltà, nulla vieta di ritenere che gli autori del Trattato non abbiano voluto includere gli arbitri nelle espressioni adottate nell'art. 177.
e)
Tutto ciò considerato, non si può a mio parere fare a meno di concludere che, in sostanza, la bilancia pende più a sfavore che a favore della ammissibilità del presente rinvio pregiudiziale. Tuttavia — poiché il problema sollevato viene trattato in modo molto controverso e sicuramente può esserlo — non concluderò ovviamente con questa affermazione la mia esposizione, ma dirò ancora in via subordinata cosa si deve secondo me pensare dei problemi sostanziali che costituiscono oggetto del rinvio pregiudiziale.
II —
Nel merito, l'arbitro vuole sapere se accordi del tipo di quello in questione nella causa principale, e la loro relativa esecuzione, costituiscano «irregolarità» ai sensi dei regolamenti n. 17/64, n. 729/70 e n. 2722/72, a cui consegua la ripetizione totale o parziale degli aiuti che erano stati concessi dalla sezione orientamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia.
Le imprese tedesche di pesca d'altura, menzionate all'inizio, si erano accordate, dopo aver presentato la domanda di aiuti CEE, ma prima della loro concessione, sulla ripartizione fra esse degli aiuti concessi dopo il varo ed il pagamento delle navi, in proporzione al numero complessivo di navi dello stesso tipo che avrebbero costruito e che avrebbero usato, e quindi tenendo conto anche di quelle per cui le domande non erano state presentate od erano state ritirate oppure per le quali l'aiuto era stato espressamente negato. Come risulta dall'ordinanza di rinvio, al momento della presentazione della domanda le navi in questione — ad eccezione di tre — non erano ancora state poste in servizio.
1.
Prima di esaminare la questione, voglio esporre brevemente il contenuto dei menzionati regolamenti comunitari.
a)
Così, il regolamento n. 17/64 relativo alle condizioni di concorso del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, stabilisce all'art. 13 che le sovvenzioni del Fondo vengono accordate per progetti relativi al miglioramento della struttura agricola, per i quali siano state presentate domande alla Commissione. Cosa debba essere dettagliatamente indicato nelle domande lo si desume dall'allegato del regolamento della Commissione n. 45/64 (GU 6 maggio 1964, 71, pag. 1117 e segg.). A norma di esso, si deve tra l'altro fornire l'esatta identità dell'autore della domanda e destinatario, anche dal punto di vista della situazione economica e del ramo d'attività principale; occorrono inoltre la descrizione dei progetti — accompagnata dal preventivo generale dei costi, dal programma di esecuzione e dall'indicazione dei risultati che ci si aspetta — e l'esposizione dettagliata del finanziamento previsto.
Nell'art. 14 del regolamento n. 17/64 sono fissati i criteri generali cui debbono rispondere i progetti da sovvenzionare. Vi si dice tra l'altro che il progetto deve «offrire sufficiente garanzia quanto all'effetto economico durevole del miglioramento della struttura agricola realizzato»; inoltre si richiede che i progetti in questione mirino a «rendere, o mantenere, economicamente vitali delle imprese agricole, nonché ad assicurare l'incremento della loro capacità concorrenziale».
L'art. 17 del regolamento stabilisce che il concorso del Fondo, consistente in sovvenzioni in conto capitale, non deve alterare le condizioni di concorrenza in modo incompatibile con i principi contenuti nelle disposizioni del Trattato in tale materia.
L'art. 18 dispone che, in rapporto all'investimento per un dato progetto, le sovvenzioni non possono superare il 25 %, che la partecipazione finanziaria del beneficiario deve essere almeno del 30 % e che lo Stato membro nel cui territorio sarà eseguito il progetto partecipa al finanziamento del medesimo.
L'art. 21 stabilisce che la Commissione decide in merito alla concessione degli aiuti, sentito il Comitato del Fondo in merito agli aspetti finanziari ed in particolare ai mezzi finanziari disponibili; questa decisione «è notificata allo Stato membro interessato ed ai beneficiari».
L'art. 22 infine prescrive che beneficino degli aiuti le persone su cui grava in ultima istanza, in tutto o in parte, l'onere finanziario relativo alla realizzazione del progetto. Oltracciò, per tutta la durata dell'intervento del Fondo, le autorità designate dagli Stati membri debbono trasmettere alla Commissione tutti gli elementi giustificativi o altri documenti, atti ad attestare l'osservanza delle condizioni finanziarie o d'altro genere, prescritte per ciascun progetto, e la Commissione può, se necessario, effettuare un controllo sul posto. Inoltre vi è detto che, in caso di inosservanza delle condizioni, il concorso del Fondo può essere sospeso, ridotto o totalmente soppresso, e che la Commissione decide in merito agli aspetti finanziari.
b)
Il regolamento, citato in secondo luogo, n. 729/70 relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU 28 aprile 1970, L 94, pag. 13 e segg.), prescrive all'art. 8 che gli Stati membri adottino i provvedimenti necessari per accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari per prevenire e perseguire le irregolarità e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze. L'art. 9, n. 1, stabilisce che gli Stati membri adottano provvedimenti atti ad agevolare i controlli che la Commissione ritenga utile intraprendere nel quadro della gestione del finanziamento comunitario, comprese le verifiche in loco.
e)
Dall'art. 2 del regolamento n. 2722/72 — che va del pari preso in considerazione — concernente il finanziamento da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione orientamento, di un'azione di riconversione del settore della pesca del merluzzo, si ricava fra l'altro che i progetti possono fruire delle sovvenzioni solo se offrono una sufficiente garanzia circa la durata del vantaggio economico del miglioramento strutturale previsto.
Nell'art. 5 sono fissati i requisiti tecnici che le attrezzature di cui all'art. 1, n. 3, leu. a), debbono possedere.
L'art. 4 stabilisce che ogni domanda — rispetto al cui contenuto, del resto, l'allegato I del regolamento n. 1462/73 (GU 2 giugno 1973, L 145, pag. 11) prescrive determinate condizioni, soprattutto la prova del rendimento — dev'essere corredata da un'analisi economica del progetto; l'art. 6 dispone che, per ogni domanda di contributo, lo Stato membro interessato presenta alla Commissione uno studio economico giustificativo dal quale risulti che, per la realizzazione del progetto, esiste un adeguato rapporto tra la produzione dei prodotti della pesca in questione e la possibilità di smerciarli.
L'art. 11 contiene disposizioni che corrispondono agli am. 17 e 18 del regolamento n. 17/64, così come l'art. 13 corrisponde all'art. 22 del suddetto regolamento.
La Commissione adotta, ai sensi dell'art. 14, una decisione per le domande presentate; tale decisione viene notificata, ai sensi dell'art. 15, allo Stato membro interessato ed ai beneficiari.
L'art. 18 dispone che, durante tutto il periodo d'intervento del Fondo, le autorità designate dagli Stati membri trasmettono alla Commissione, a richiesta di questa, tutti i documenti giustificativi o di altra natura atti a comprovare che sono soddisfatte le condizioni finanziarie o altre prescritte per ciascun progetto.
Infine l'art. 19 disciplina il caso in cui, se un progetto che è stato oggetto di una decisione di contributo non viene realizzato come previsto, o se talune condizioni prescritte non sono soddisfatte, i contributi del Fondo possono essere sospesi, ridotti, o soppressi; la Commissione decide, sentito il Comitato del Fondo, in merito agli aspetti finanziari. È inoltre stabilito che la Commissione ripete gli importi indebitamente pagati.
2.
Dalle suddette disposizioni si possono desumere i seguenti principi:
—
Le sovvenzioni del tipo che qui c'interessa vengono concesse soltanto su presentazione di una domanda; esse sono pertanto — come è stato sostenuto nel procedimento — «vincolate alla domanda».
—
Esse non sono previste per interi settori o regioni, bensì solo per progetti ben determinati di certe imprese; si può quindi parlare di «relazione col progetto».
—
La Commissione decide dove debbano andare i fondi comunitari, si può quindi parlare di un monopolio decisionale della Commissione.
Se si considera unicamente questo, si deve senz'altro ammettere che è incompatibile con ciò l'accordo concluso tra coloro che hanno presentato la domanda prima dell'adozione da parte della Commissione di decisioni sui contributi e secondo cui i fondi comunitari devono essere impiegati, non già secondo i criteri stabiliti dalla Commissione, bensì — dato che vengono presi in considerazione altresì dei progetti per i quali non sono state presentate domande — secondo quelli delle imprese partecipanti all'accordo. Ciò non rappresenta null'altro che un riesame anticipato della decisione della Commissione, e perciò un'intrusione nel monopolio decisionale della stessa. Non si può infatti dimenticare che alle decisioni della Commissione viene data, con le domande che le pervengono, una determinata base. Le domande contengono l'identità del richiedente ed indicazioni esatte in merito a progetti concreti. Detta base, che riguarda altresì l'intero importo della sovvenzione, viene chiaramente modificata da accordi di tal genere e la decisione della Commissione, quando — come nella fattispecie — questa non riceve alcuna comunicazione in proposito, viene adottata con riguardo a dati inesatti.
3.
Di fronte a questi fatti fondamentali, i tentativi di giustificazione fatti dall'attrice all'udienza non possono condurre ad una diversa valutazione.
L'attrice sostiene che lo scopo della sovvenzione consiste nell'incoraggiare un' azione determinata. Ora, questo scopo diverrebbe inoperante quando — come nella fattispecie — i contributi vengono concessi molto tempo dopo l'entrata in servizio ed il pagamento delle navi sovvenzionate. In questa situazione di fatto, dato che — come la Commissione sapeva — i fondi non potevano più essere destinati alla costruzione delle navi, si tratterebbe in realtà di versamenti senza scopo di sovvenzione, e perciò non si potrebbe più parlare di vincolo al progetto e non si potrebbe nemmeno più negare la libertà del beneficiario di disporre dei contributi. Secondo l'attrice, non si potrebbe nemmeno parlare, nella fattispecie, di un'intrusione nel monopolio decisionale della Commissione. Questo infatti verrebbe meno al momento del pagamento dei contributi e dell'ultimazione del progetto, quindi al momento in cui viene raggiunto lo scopo della sovvenzione. In seguito non esisterebbero logicamente alcun monopolio decisionale in merito alla disposizione dei fondi versati né alcun vincolo, poiché dopo l'ultimazione ed il pagamento dei progetti, i fondi comunitari versati non potrebbero essere impiegati se non secondo il diritto privato. Infine la ricorrente sostiene, non solo che è del tutto indiscutibile la possibilità che i beneficiari dei contributi stipulino un accordo dopo il pagamento degli stessi, e che le navi sovvenzionate vengano vendute unitamente alle sovvenzioni. Essa deduce altresì che si può giustificare l'accordo considerando lo scopo perseguito — impedire distorsioni della concorrenza — di cui si parla anche nell'art. 11 del regolamento n. 2722/72, nonché il fatto che esso ha avuto un effetto corrispondente alle intenzioni delle autorità tedesche, le quali hanno concesso contributi in modo uguale per tutte le navi.
A ciò è stato con ragione ribattuto che non si può perdere di vista l'atto di disposizione posto in essere dai beneficiari con l'accordo 17 giugno 1973, e che a quell'epoca non tutti i progetti erano già stati realizzati.
Inoltre — cosa ancora più importante — secondo il sistema della disciplina comu^ nitaria non è affatto indifferente il modo in cui vengono impiegati i contributi dopo il loro versamento purché i progetti siano effettivamente portati a termine. Abbiamo visto che può essere adottata una decisione di sovvenzione anche in cosiderazione dello sviluppo fitturo di un progetto il quale — e sotto questo profilo il modo di finanziamento non è sicuramente privo di rilevanza — deve offrire garanzie quanto alla durata del vantaggio economico. È altresì stabilito che venga controllata la realizzazione dei progetti e che si tenga conto dell'osservanza delle condizioni. L'art. 19 del regolamento n. 2722/72 contempla espressamente la sospensione, la riduzione o la soppressione dei contributi nel caso in cui il progetto non sia stato realizzato «come previsto», e l'osservanza del piano di finanziamento rientra indubbiamente in questo ambito.
Per questo motivo nemmeno la possibilità — richiamata dall'attrice — di concludere un accordo come quello in questione dopo la concessione dei contributi può portare ad una diversa valutazione, a prescindere dal fatto che — in quanto contratto aleatorio — esso perderebbe a questo punto la sua ragion d'essere. Mi chiedo inoltre se la vendita, immediata di una nave unitamente alla sovvenzione o il suo ritiro temporaneo dalla circolazione sarebbero possibili senza che venga meno lo scopo della sovvenzione.
Per quanto concerne ora l'intento — assertivamente perseguito con l'accordo — di impedire distorsioni della concorrenza e di addivenire in tal modo ad un adeguamento alla prassi tedesca in fatto di sovvenzioni, non è solo rilevante il fatto che gli aiuti tedeschi concessi in tale contesto fossero ripartiti palesemente in base ad altri criteri. L'essenziale è infatti che spetta alla Commissione, nell'adottare le proprie decisioni in materia di contributi, curare che le condizioni di concorrenza non vengano alterate in modo incompatibile coi principi contenuti nel Trattato (art. 17 del regolamento n. 17/64 e art. 11 del regolamento n. 2722/72). A questo proposito la Commissione deve tener conto delle condizioni di concorrenza nella Comunità, cosa che — dato il dovere di decidere anche su progetti esistenti in altri Stati membri — fornisce naturalmente un criterio diverso da quello prescritto dal diritto nazionale della concorrenza. Se essa giunge quindi alla conclusione che il sovvenzionare determinate imprese è lecito secondo il diritto comunitario, ciò implica del pari che non sussiste una distorsione della concorrenza e non è perciò possibile correggerla mediante accordi privati.
4.
Se quindi l'accordo di messa in comune (pool) sottoposto al giudizio dell'arbitro costituisce una «irregolarità» ai sensi del diritto comunitario — giacché questa non può certo ravvisarsi unicamente in illeciti penali e poiché sotto questo profilo non conta nemmeno l'atteggiamento assunto all'inizio dalle autorità tedesche le quali, nel trasmettere le domande, non hanno affatto menzionato l'accordo di cui erano a conoscenza e non si sono neppure adoperate per modificare le domande — si deve ancora brevemente osservare quanto segue in merito alla parte della seconda questione dell'arbitro in cui si parla della ripetizione delle sovvenzioni.
Al riguardo si devono tenere presenti l'art. 22 del regolamento n. 17/64 e l'art. 19 del regolamento n. 2722/72, che ho già menzionato. A norma di essi, se i progetti non sono realizzati come previsto o non soddisfano le condizioni richieste, i contributi possono venir sospesi, ridotti o soppressi. La Commissione decide allora sugli aspetti economici e procede al recupero delle somme indebitamente pagate.
A mio parere la Commissione ha ragione d'interpretare le suddette norme nel senso che esse le attribuiscono un potere discrezionale. Questo permette di distinguere a seconda del tipo di illecito — trasgressione formale o frode — e di tener conto altresì del modo in cui i progetti sono stati realizzati. La Commissione ha invero dichiarato espressamente che pagamenti di compensazione effettuati in forza di un contratto di messa in comune danno in ogni caso luogo a ripetizione, mentre non ha voluto pronunziarsi sull'entità della stessa.
Non sono del tutto sicuro che ciò sia sufficiente al giudice a quo per decidere la causa, poiché dal complesso dell'ordinanza di rinvio non risulta perfettamente chiaro se voglia sapere se la ripetizione è la conseguenza necessaria di una irregolarità, ovvero gli basti che tale conseguenza sia possibile. Dal nostro punto di vista, non si potrebbe comunque, a mio parere, dire di più su questo aspetto della causa.
III —
Per concludere, propongo la seguente soluzione:
A mio parere, esistono fondati motivi per ritenere inammissibile la domanda di pronunzia pregiudiziale che ci è stata rivolta dal Presidente dello Hanseatisches Oberlandesgericht nella sua qualità di arbitro.
Se non si concorda con tale tesi, si deve così risolvere la questione sollevata:
Costituisce un'irregolarità ai sensi del regolamento n. 17/64 e del regolamento n. 2722/72, il fatto che i beneficiari di contributi della sezione orientamento del FEAOG per progetti analoghi, si accordino, dopo la presentazione della domanda per le sovvenzioni CEE, ma prima della loro concessione, allo scopo di ripartire fra loro gli aiuti concessi dopo l'entrata in servizio ed il pagamento delle navi in proporzione al numero complessivo di navi dello stesso tipo che siano state da essi costruite e usate, considerate quindi anche le navi non sovvenzionate, e ripartiscano successivamente i contributi conformemente all'accordo. Una simile irregolarità può dar luogo alla ripetizione dei contributi pagati.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.
(
2
)	Sentenza 30 giugno 1966, in causa 61/65, vedova G. Vaassen-Göbbels e/Vorstand des Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf — Race. 1966, pag. 583.
(
3
)	Sentenza 6 ottobre 1981, in causa 246/80 — Broekmeulen e/Huisarts Registratie Commissie — non ancora pubblicata.