62017CC0349
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MELCHIORA WATHELETA
přednesené dne 25. září 2018 (
1
)
Věc C‑349/17
Eesti Pagar AS
proti
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená Tallinna Ringkonnakohus (odvolací soud v Tallinu, Estonsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Státní podpory – Nařízení (ES) č. 800/2008 – Podpory mající motivační účinek – Podání žádosti o podporu před zahájením realizace projektu – Posouzení této podmínky – Pravomoci vnitrostátních orgánů – Článek 108 odstavec 3 SFEU – Otázka povinnosti vnitrostátních orgánů zajistit navrácení protiprávní podpory – Legitimní očekávání jako obecná zásada unijního práva – Promlčení – Neexistence rozhodnutí Evropské komise nebo vnitrostátního soudu – Určení lhůty pro navrácení protiprávní podpory vnitrostátním orgánem – Právní základ – Úroky – Otázka povinnosti požadovat úroky – Právní základ – Prováděcí pravidla“
1.
Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tallinna Ringkonnakohus (odvolací soud v Tallinnu, Estonsko), vznáší řadu důležitých a citlivých otázek v oblasti státních podpor.
2.
Konkrétně se zaprvé týká výkladu čl. 8 odst. 2 nařízení (ES) č. 800/2008 (
2
), zadruhé povinnosti členských států zajistit navrácení protiprávní podpory, zatřetí legitimního očekávání patřícího k obecným zásadám unijního práva, začtvrté promlčecí lhůty uplatňované na navrácení protiprávní podpory členským státem, zapáté povinnosti členských států požadovat při navrácení protiprávní podpory úroky.
3.
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Eesti Pagar AS a Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus [nadace pro rozvoj podnikání (EAS)] a Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (ministerstvo hospodářství a komunikací, dále jen „ministerstvo“) ve věci zákonnosti rozhodnutí EAS, potvrzeného ministerstvem v rámci řízení o opravném prostředku podaném společností Eesti Pagar, kterým se této společnosti nařizuje navrácení částky ve výši 526300 eur navýšené o úroky jakožto podpory, kterou EAS předtím vyplatila Eesti Pagar.
I. Právní rámec
A.
Unijní právo
4.
Článek 3 odst. 1 první pododstavec nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 (
3
) stanoví:
„Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti […] Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.“
5.
Podle čl. 14 odst. 1 a 2 nařízení (ES) č. 659/1999 (
4
).
„1.   Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil (dále jen ‚rozhodnutí o navrácení‘). Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva [Unie].
2.   Podpora, která má být navrácena podle rozhodnutí o navrácení, zahrnuje úroky v přiměřené výši stanovené Komisí. Úroky jsou splatné od data, kdy byla protiprávní podpora k dispozici příjemci, do data jejího navrácení.“
6.
Článek 15 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„Pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let.“
7.
Článek 9 nařízení (ES) č. 794/2004 (
5
) stanoví:
„1.   Není-li zvláštním rozhodnutím stanoveno jinak, úroková sazba, která má být použita pro navrácení státní podpory poskytnuté v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy [FEU], je roční procentní sazba, kterou Komise předem stanoví pro každý kalendářní rok.
2.   Úroková sazba se vypočítá připočtením 100 základních bodů k roční sazbě obvyklé na peněžním trhu. Nejsou-li tyto sazby k dispozici, použije se tříměsíční sazba obvyklá na peněžním trhu nebo v případě, že neexistuje, výnos ze státních obligací.
3.   V případě, že nejsou k dispozici spolehlivé údaje o peněžním trhu nebo výnosech ze státních obligací či rovnocenné údaje nebo za výjimečných okolností může Komise v úzké spolupráci s dotčeným členským státem či dotčenými členskými státy stanovit úrokovou sazbu pro navrácení státní podpory na základě jiné metody nebo na základě informací, které má k dispozici.
4.   Sazba pro navrácení podpory se bude revidovat jednou ročně. Základní sazba se vypočítá na základě roční sazby obvyklé na peněžním trhu zaznamenané v září, říjnu a listopadu daného roku. Takto vypočítaná sazba se bude používat v průběhu celého následujícího roku.
5.   Kromě toho bude v zájmu zohlednění významných a náhlých změn provedena aktualizace pokaždé, když se průměrná sazba vypočítaná za předchozí tři měsíce odchýlí od platné sazby o více než 15 %. Tato nová sazba vstoupí v platnost prvním dnem druhého měsíce následujícího po měsíci rozhodném pro výpočet.“
8.
Článek 11 tohoto nařízení stanoví:
„1.   Úroková sazba, která se použije, je sazba, která se uplatňuje v den, kdy byla protiprávní podpora poprvé dána k dispozici příjemci.
2.   Úroková sazba se uplatňuje jako složený úrok až do data navrácení podpory. Úroky narostlé v předcházejícím roce jsou v každém následujícím roce úročeny.“
3.   Úroková sazba podle odstavce 1 se použije po celé období až do data vrácení podpory. Pokud však mezi dnem, kdy byla protiprávní podpora poprvé dána k dispozici příjemci, a dnem navrácení podpory uplynul více než jeden rok, přepočítá se úroková sazba každý rok, přičemž základem je sazba, která je platná v době přepočtu.“
9.
Článek 101 nařízení (ES) č. 1083/2006 (
6
) stanoví:
„Finanční opravou ze strany Komise není dotčena povinnost členského státu získávat zpět vyplacené částky podle čl. 98 odst. 2 tohoto nařízení a státní podporu ve smyslu článku [107] Smlouvy [FEU] a podle článku 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999].“
10.
Bod 28 odůvodnění obecného nařízení o blokových výjimkách stanoví:
„Aby bylo zaručeno, že podpora je nezbytná a že působí jako pobídka k dalšímu rozvoji činností nebo projektů, toto nařízení by se nemělo vztahovat na podporu těch činností, které by příjemce vykonával již v obvyklých tržních podmínkách. Co se týká podpory, na niž se vztahuje toto nařízení a která byla poskytnuta malému a střednímu podniku, mělo by se mít za to, že takováto pobídka je přítomna, pokud malý nebo střední podnik předložil před zahájením činností souvisejících s provedením podporovaného projektu nebo podporovaných činností členskému státu žádost o podporu. […]“
11.
Článek 8 odst. 1 a 2 tohoto nařízení zní:
„1.   Tímto nařízením je vyňata pouze podpora, která má motivační účinek.
2.   Podpora poskytnutá malým a středním podnikům podle tohoto nařízení se považuje za podporu s motivačním účinkem, pokud příjemce před zahájením prací na projektu nebo činnosti předložil žádost o podporu dotyčnému členskému státu.“
12.
Článek 125 odst. 4 a 5 nařízení (ES) č. 1303/2013 (
7
), nadepsaný „Funkce řídícího orgánu“, stanoví:
„4.   Pokud jde o finanční řízení a kontrolu operačního programu, řídící orgán:
a)
ověřuje, zda jsou spolufinancované produkty a služby […] v souladu s platnými právními předpisy, operačním programem a podmínkami podpory operace;
[…]
c)
zavádí účinná a přiměřená opatření proti podvodům s přihlédnutím ke zjištěným rizikům;
[…]
5.   Ověřování podle odst. 4 prvního pododstavce písm. a) musí zahrnovat tyto postupy:
a)
správní ověření každé žádosti o úhradu předložené příjemcem,
b)
ověření operací na místě.
Četnost a rozsah ověření na místě musí být úměrné výši příspěvku z veřejných zdrojů poskytnutého na danou operaci a úrovni rizika zjištěného při takovýchto ověřeních a auditech prováděných auditním orgánem u systému řízení a kontroly jako celku.“
13.
Článek 143, nadepsaný „Finanční opravy prováděné členskými státy“, stanoví v odstavcích 1 a 2:
„1.   Za vyšetřování nesrovnalostí, provedení potřebných finančních oprav a vymáhání neoprávněně vyplacených částek zodpovídají v prvé řadě členské státy. […]
2.   Členské státy provádějí finanční opravy potřebné v souvislosti s jednotlivými nebo systémovými nesrovnalostmi zjištěnými u operací nebo operačních programů. Finanční opravy spočívají ve zrušení celého příspěvku na operaci nebo operační program z veřejných zdrojů nebo jeho části. […]“
14.
V článku 2 bodu 23 nařízení (EU) č. 651/2014 (
8
) je uvedena následující definice:
„ ‚zahájením prací‘ se rozumí buď zahájení stavebních prací v rámci investice, nebo první právně vymahatelný závazek objednat zařízení či jiný závazek, v jehož důsledku se investice stává nezvratnou, podle toho, která událost nastane dříve. Za zahájení prací se nepovažují nákup pozemků a přípravné práce, jako je získání povolení a zpracování studií proveditelnosti. V případě převzetí se ‚zahájením prací‘ rozumí okamžik, kdy je pořízen majetek přímo související s pořízenou provozovnou;“
15.
Článek 29 odst. 1 nařízení (EU) č. 2015/1589 (
9
), nadepsaný „Spolupráce s vnitrostátními soudy“, uvádí:
„Pro účely použití čl. 107 odst. 1 a článku 108 [SFEU] mohou soudy členských států požádat Komisi, aby jim zaslala informace, které má k dispozici, nebo stanovisko v otázkách týkajících se používání pravidel státní podpory.“
16.
Odstavec 38 pokynů k regionální podpoře na období 2007–2013 (2006/C 54/08) (Úř. věst. 2006, C 54, s. 13) uvádí:
„Je důležité zajistit, aby regionální podpora měla skutečný pobídkový účinek k investování, k němuž by v podporovaných oblastech jinak nedošlo. Podporu lze tedy poskytnout pouze na základě režimu podpory, jestliže příjemce podal žádost a orgán odpovědný za provádění režimu podpory písemně a na základě podrobného ověření potvrdil (39), že projekt ještě před zahájením prací na projektu v zásadě vyhověl podmínkám způsobilosti stanoveným v režimu podpory (40). Všechny režimy podpory musí obsahovat výslovnou zmínku o obou podmínkách (41) V případě podpory ad hoc musí příslušný orgán ještě před zahájením prací na projektu vystavit dokument vyjadřující úmysl přiznat podporu pod podmínkou obdržení souhlasu Komise s takovým opatřením. Pokud práce započnou před splněním podmínek uvedených v tomto odstavci, nebude celý projekt způsobilý pro přiznání podpory.“
17.
Poznámka pod čarou 40 (39 v estonském znění) těchto pokynů stanoví:
„ ‚Zahájení prací‘ znamená buď zahájení stavebních prací, nebo první závazný příslib objednávky zařízení; tento pojem však nezahrnuje předběžné studie proveditelnosti.“
18.
Body 16, 20 a 41 oznámení Komise o prosazování právní úpravy státní podpory vnitrostátními soudy (2009/C 85/01) (Úř. věst. 2009, C 85, s. 1) se uvádí:
„16.
Řízení před vnitrostátními soudy ve věcech týkajících se státní podpory se může někdy týkat použitelnosti nařízení o blokových výjimkách a/nebo režimu existující nebo schválené podpory. Pokud je předmětem řízení použitelnost takového nařízení nebo režimu, vnitrostátní soud může pouze posoudit, zda jsou splněny všechny podmínky stanovené nařízením nebo režimem. Pokud tomu tak není, nemůže posuzovat slučitelnost opatření podpory, jelikož toto posouzení je výlučnou pravomocí Komise.
[…]
20.
Hlavní úlohou Komise je přezkoumat slučitelnost navrhovaných opatření podpory se společným [s vnitřním] trhem na základě kritérií stanovených v čl. [107] odst. 2 a 3 Smlouvy o ES. Toto posouzení slučitelnosti je výlučnou pravomocí Komise a podléhá přezkumu ze strany soudů Společenství [Unie]. Podle ustálené judikatury ESD nemají vnitrostátní soudy pravomoc prohlásit opatření státní podpory za slučitelné s čl. [107] odst. 2 nebo 3 Smlouvy o ES.
[…]
41.
Ke splnění své povinnosti zajistit vymáhání úroků z protiprávní podpory musí vnitrostátní soudy určit výši úroků, jež mají být zaplaceny. V tomto ohledu platí následující zásady:
a)
Výchozím bodem je nominální částka podpory.
b)
Při určování použitelné úrokové sazby a metody výpočtu by vnitrostátní soudy měly přihlédnout ke skutečnosti, že úhrada úroků z protiprávní podpory vnitrostátním soudem slouží stejnému účelu jako úhrada úroků požadovaná Komisí podle článku 14 nařízení [č. 659/1999]. Žaloby na úhradu úroků z protiprávní podpory jsou mimoto žalobami podle práva Společenství [Unie] založenými přímo na čl. [108 odst. 3 SFEU]. […];
c)
Aby byla zajištěna koherence s článkem 14 nařízení [č. 659/1999] a respektování principu efektivity, má Komise za to, že metoda výpočtu úroků použitá vnitrostátním soudem nesmí být méně přísná než metoda stanovená v prováděcím nařízení. Úroky z protiprávní podpory proto musí být vypočteny jako složený úrok a použitá úroková sazba nesmí být nižší než referenční sazba.
d)
Podle názoru Komise dále ze zásady ekvivalence vyplývá, že pokud je výpočet úrokové sazby podle vnitrostátního práva přísnější, než je stanoveno v prováděcím nařízení, vnitrostátní soud musí použít přísnější vnitrostátní pravidla rovněž u žalob založených na čl. [108 odst. 3 SFEU].
e)
Počátečním datem pro výpočet úroků bude vždy datum, kdy byla protiprávní podpora dána k dispozici příjemci. Koncové datum závisí na situaci v době vydání vnitrostátního rozsudku. […]“
B.
Estonské právo
19.
Článek 26 odst. 5 a 6 Perioodi 2007-2013 struktuuritoetuse seadus (zákon o strukturální podpoře pro období 2007–2013, dále jen „STS“ (
10
)), nadepsaný „Navrácení podpory“, stanovil:
„(5)   Rozhodnutí o navrácení může být přijato nejpozději 31. prosince 2025. V případě uvedeném v článku 88 [nařízení č.1083/2006] může být rozhodnutí o navrácení přijato až do uplynutí vládnou stanoveného období pro uchovávání dokumentace.
(6)   Podmínky a postup navrácení podpory stanoví vláda.“
20.
Článek 28, odst. 1 až 3 tohoto zákona, nadepsaný „Úroky a úroky z prodlení“, stanoví:
„(1)   Úroky se stanoví ze zbytkové částky podpory, která má být navrácena, za použití čl. 26 odst. 1 a 2 tohoto zákona. Úroková sazba použitelná na zbytkovou částku podpory, která má být navrácena, je Euribor 6 měsíců +5 % ročně. Úroky se vypočítávají na základě 360 dnů.
(11)   Úroky nejsou požadovány, pokud je vrácen dosažený příjem a pokud příjemce podpory splnil informační povinnosti, které mu byly uloženy s ohledem na příjmy plynoucí z projektu v souladu s podmínkami stanovenými v čl. 21 odst. 2 uvedeného zákona.
(2)   Úroky se vypočtou od doby vstupu v platnost rozhodnutí o navrácení a s použitím úrokové sazby platné poslední pracovní den měsíce předcházejícího kalendářnímu měsíci, v jehož průběhu bylo rozhodnutí přijato. Pokud byl v průběhu žádosti nebo čerpání podpory spáchán trestný čin, budou úroky vypočteny ode dne vyplacení podpory a na základě úrokové sazby platné k tomuto dni.
(3)   Úroky přirůstají až do dne navrácení podpory, avšak nikoli po termínu pro navrácení podpory, a v případě prodloužení až do termínu konečného vrácení. […]“
21.
Článek 11 odst. l määrus nr 278 Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord (nařízení č. 278 z 22. prosince 2006 o podmínkách a postupu při navracení a splácení podpory, jakož i předávání informací týkajících se nesrovnalosti při přiznání a čerpání podpory (
11
)), nadepsaný „Navracení podpory“, zní:
„Rozhodnutí o navrácení podpory se přijímá na základě diskrečního uvážení ve lhůtě 45 kalendářních dnů nebo – pokud má být vrácena částka vyšší než 127823 eur – ve lhůtě 90 kalendářních dnů ode dne, kdy byly známy důvody pro navrácení podpory. V odůvodněných případech může být tato lhůta o přiměřenou dobu prodloužena“.
22.
Článek 1 määrus nr 44 „Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord“ [nařízení ministra č. 44 ze dne 4. června 2008 o podmínkách a postupu pro podporu technologických investic průmyslových podniků, které vstoupilo v platnost dne 15. června 2008] (RTL 2008, 48, 658; RT I, 04.01.2013, 9, dále jen „nařízení č. 44“) s názvem „Rozsah působnosti“ zejména stanoví:
„(1)   Podmínky a postup pro podporu technologických investic průmyslových podniků (dále jen ‚opatření‘) se stanoví za účelem realizace cílů v oblasti ‚inovační kapacity a růstu podniků‘ prioritního směru operačních programu ‚zlepšení ekonomického prostředí‘.
(2)   V rámci tohoto opatření lze přiznat: 1) regionální podporu poskytovanou v souladu s ustanoveními [obecného nařízení o blokových výjimkách], která se řídí ustanoveními téhož nařízení a článkem 342 [konkurentsiseadus (zákon o hospodářské soutěži)]; […]“
II. Spor v původním řízení a předběžné otázky
23.
Eesti Pagar uzavřela dne 28. srpna 2008 kupní smlouvu, v níž se zavázala, že od společnosti Kauko-Telko Oy koupí za cenu 2770000 eur linku na výrobu formového a toustového chleba. V souladu se smluvními ustanoveními nabyla smlouva účinnosti po složení první zálohy ve výši 5 %, k čemuž došlo dne 3. září 2008.
24.
Dne 29. září 2008 podepsala Eesti Pagar se společností Nordea Finance Estonia AS leasingovou smlouvu, na jejímž základě strany uzavřely dne 13. října 2008 třístrannou smlouvu o prodeji, v níž se Kauko-Telko zavázala odprodat tuto linku na výrobu chleba Nordea Finance Estonia a ta se zavázala následně pronajmout linku formou leasingu společnosti Eesti Pagar. Tato smlouva nabyla účinnosti jejím podpisem.
25.
Dne 24. října 2008 předložila Eeasti Pagar nadaci EAS na základě článku 1 nařízení č. 44 žádost o podporu na zakoupení a instalaci uvedené linky na výrobu chleba. Rozhodnutím ze dne 10. března 2009 EAS vyhověla této žádosti částkou ve výši 526300 eur.
26.
Dne 8. ledna 2014 EAS rozhodla, že má Eesti Pagar navrátit částku podpory navýšenou o 98454 eur představující sumu složených úroků za období ode dne vyplacení podpory do dne rozhodnutí o navrácení. Podle tohoto rozhodnutí byla při kontrole ex post provedené v prosinci 2012 zjištěna existence kupní smlouvy ze dne 28. srpna 2008 uzavřené před podáním žádosti o podporu u EAS, takže motivační účinek vyžadovaný čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách nebyl podle EAS prokázán.
27.
Dne 10. února 2014 podala Eesti Pagar ministerstvu opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí o navrácení podpory, který byl zamítnut Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14-0003 Vaideotsus (rozhodnutí ministerstva č. 14–0003 ze dne 21. března 2014).
28.
Dne 21. dubna 2014 podala Eesti Pagar u Tallinna Halduskohus (správní soud v Tallinnu, Estonsko) žalobu znějící na zrušení rozhodnutí o navrácení podpory a potvrzujícího rozhodnutí ministerstva, podpůrně pak na určení jejich protiprávnosti, pokud jde o navrácení podpory, a dále podpůrně k jejich zrušení, pokud jde o požadované úroky. Rozsudkem ze dne 17. listopadu 2014 tento soud žalobu v plném rozsahu zamítl.
29.
Dne 16. prosince 2014 podala Eesti Pagar proti tomuto rozsudku odvolání k předkládajícímu soudu, které bylo zamítnuto rozsudkem ze dne 25. září 2015.
30.
Dne 26. října 2015 podala Eesti Pagar kasační opravný prostředek, kterému Riigikohus (nejvyšší soud, Estonsko) částečně vyhověl rozsudkem ze dne 9. června 2016, kterým zrušil rozsudek předkládajícího soudu, jakož i bod 1.1 výroku rozhodnutí o navrácení, stejně jako bod 1.2 o úrocích, které bylo třeba vyčíslit na základě částky složených úroků vypočtené podle bodu 1.1; pokud jde o zbytek, vrátil věc zpět předkládajícímu soudu k novému posouzení. Tento rozsudek Riigikohus (nejvyšší soud) vychází zejména z následujících úvah:
–
závazný příslib nákupu zařízení před podáním žádosti o podporu nevylučuje motivační účinek, pokud se kupující může bez nadměrných obtíží vyvázat ze smlouvy v případě zamítnutí podpory, což se v projednávané věci nezdálo být vyloučeno;
–
vzhledem k tomu, že žádné ustanovení unijního práva členským státům výslovně a bezpodmínečně neukládá, aby vracely podporu bez rozhodnutí Komise, spadá navrácení takové podpory z podnětu členského státu do diskrečního uvážení jeho orgánů;
–
v rámci navrácení podpory z podnětu členského státu je třeba provést vlastní diskreční posouzení zohledňující legitimní očekávání příjemce, tj. očekávání, které může vzniknout na základě činnosti vnitrostátního orgánu;
–
není jisté, že se v projednávaném případě použije čtyřletá promlčecí lhůta stanovená v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 pro případy navrácení strukturálních podpor vyplacených členským státem, avšak v každém případě platí, že se při neexistenci rozhodnutí Komise o navrácení podpory nemůže použít desetiletá promlčecí lhůta stanovená v čl. 15 odst. 1 nařízení č. 659/1999;
–
estonské právo ani unijní právo neposkytuje právní základ pro požadování úroků za období mezi vyplacením podpory a jejím navrácením, zejména vzhledem k tomu, že články 9 a 11 nařízení č. 794/2004 se v souladu s čl. 14 odst. 2 první věty nařízení č. 659/1999 týkají pouze úroků z podpory, která má být navrácena na základě rozhodnutí Komise a že čl. 4 odst. 2 a čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 2988/95 nestanoví povinnost zaplatit úroky, ale předpokládají, že takovou povinnost stanoví unijní právní předpisy nebo právní předpisy členských států.
31.
V rámci řízení, které tedy znovu otevřel předkládající soud, Eesti Pagar zejména tvrdí, že smlouvy, které uzavřela dne 28. srpna, 29. září a 13. října 2008 nebyly závazné, neboť v případě odmítnutí podpory je mohla snadno a s nízkými náklady ukončit. Projekt by bez požadované podpory nebyl realizován a EAS se měla meritorně zabývat motivačním účinkem podpory.
32.
Uvedená společnost rovněž tvrdí, že uzavření těchto smluv bylo EAS známo ve chvíli předkládání žádosti o podporu a jejich uzavření před podáním uvedené žádosti jí bylo doporučeno zástupcem EAS. Poskytnutím požadované podpory tak EAS vzbudila legitimní očekávání Eesti Pagar, pokud jde o zákonnost podpory.
33.
Eesti Pagar kromě toho tvrdí, že EAS nemá žádnou povinnost, pokud jde o navrácení podpory a podpůrně, že navrácení podpory bylo promlčeno na základě čl. 11 odst. 1 nařízení č. 278 a čl. 26 odst. 6 STS, případně čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/85 a že požadované úroky jsou v rozporu s čl. 27 odst. 1 a čl. 28 odst. 1 až 3 STS.
34.
EAS a ministerstvo se domnívají, že žádost o podporu nesplňuje podmínky stanovené v čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách, a zejména podle čl. 101 nařízení č. 1083/2006 byla EAS povinna vyžadovat od Eesti Pagar navrácení podpory.
35.
EAS popírá, že by při přezkumu žádosti věděla o existenci smluv, které Eesti Pagar uzavřela dne 28. srpna, 29. září a 13. října 2008, a že jejich uzavření doporučila. Nevyvolala tedy u uvedené společnosti žádné legitimní očekávání. Ministerstvo se domnívá, že v každém případě ani dobrá víra příjemce, ani jednání správního orgánu nezbavují povinnosti protiprávní podporu vrátit.
36.
Podle EAS a ministerstva se v projednávaném případě použije, přinejmenším analogicky, promlčecí lhůta v délce deseti let stanovená v čl. 15 odst. 1 nařízení č. 659/1999 a povinnost zaplatit úroky vyplývá z čl. 11 odst. 2 a čl. 14 odst. 2 téhož nařízení.
37.
Dne 30. prosince 2016 předložila Komise jakožto amicus curiae v souladu s čl. 29 odst. 1 nařízení 2015/1589 vyjádření předkládajícímu soudu.
38.
Předkládající soud zaprvé uvádí, že i když je na základě vnitrostátního předpisu závazného pro soudy, které nerozhodují v posledním stupni, závazné právní hodnocení soudu vyššího stupně, takže je vázán rozsudkem Riigikohus (nejvyšší soud) ze dne 9. června 2016 v rozsahu, v němž vyjadřuje své stanovisko k výkladu a aplikaci práva, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že existence takového pravidla, jej nemůže zbavit možnosti, stanovené v čl. 267 SFEU, obrátit se na Soudní dvůr s otázkami týkajícími se výkladu práva Unie.
39.
Zadruhé vyjadřuje pochybnosti, zda analýza Riigikohus (nejvyšší soud), podle níž bylo možné posoudit otázku, zda by se osoba, která podala žádost o podporu, v případě, že by jí tato podpora byla odepřena, mohla bez větších obtíží ze smluv vyvázat, platí rovněž pro posouzení motivačního účinku, které provádí členský stát na základě obecného nařízení o blokových výjimkách, jakož i zda je orgán členského státu příslušný meritorně posoudit motivační účinek podpory.
40.
Zatřetí má předkládající soud za to, že z judikatury Soudního dvora jasně nevyplývá, že členský stát, v případě, kdy rozhodne o navrácení protiprávní podpory bez příslušného rozhodnutí Komise, je oprávněn vycházet z vnitrostátních zásad správního práva procesního a zohlednit legitimní očekávání, které vnitrostátní orgán vzbudil u příjemce podpory.
41.
Začtvrté má předkládající soud za to, že přetrvává určitá nejistota také ohledně toho, zda je třeba v případě rozhodnutí o navrácení protiprávní podpory přijaté orgánem členského státu vycházet ze čtyřleté promlčecí lhůty stanovené v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95, nebo promlčecí lhůty v délce deseti let stanovenou v čl. 15 odst. 1 nařízení č. 659/1999.
42.
Zapáté předkládající soud uvádí, že i když Riigikohus (nejvyšší soud) částečně vyřešil spor, pokud jde o úroky a zrušil rozhodnutí o navrácení v rozsahu, v němž ukládá Eesti Pagar povinnost zaplatit úroky, je pro vyřešení věci nadále nezbytné znát podmínky, na které unijní právo váže uhrazení úroků v případě navrácení protiprávní podpory z podnětu členského státu.
43.
Judikatura Soudního dvora nevyřešila dostatečně jasně otázku, zda orgán členského státu v případě, kdy z vlastního podnětu požaduje navrácení protiprávní podpory, má povinnost vycházet z cílů stanovených v čl. 108 odst. 3 SFEU, a to bez ohledu na pravidla vnitrostátního práva platná pro stanovení úroků, a vypočíst úroky podle ustanovení článků 9 a 11 nařízení 794/2004.
44.
Za těchto okolností se Tallina Ringkonnakohus (odvolací soud v Tallinnu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„[1)]
Musí být čl. 8 odst. 2 [obecného nařízení o blokových výjimkách] vykládán v tom smyslu, že v kontextu tohoto ustanovení byly práce na ‚projektu nebo činnosti‘ zahájeny, pokud činnost, jež má být podporována, spočívá [zejména] v nákupu zařízení, a kupní smlouva na příslušné zařízení již byla uzavřena? Jsou orgány členského státu oprávněny posuzovat porušení kritéria, které je stanoveno v uvedeném ustanovení z hlediska nákladů odstoupení od smlouvy, jejíž uzavření je v rozporu s požadavkem motivačního účinku? Za předpokladu, že orgány členského státu takové oprávnění mají, do jaké výše (v procentech) se lze domnívat, že význam nákladů odstoupení od smlouvy je dostatečně marginální a požadavek motivačního účinku může být dosažen?
[2)]
Je orgán členského státu povinen požadovat navrácení protiprávní podpory, kterou poskytl, i když [….] komise v tomto smyslu žádné rozhodnutí nevydala?
[3)]
Může orgán členského státu, který se rozhodne poskytnout podporu – na základě nesprávného předpokladu, že se jedná o podporu, která je v souladu s podmínkami blokových výjimek, zatímco ve skutečnosti poskytuje podporu protiprávní – vzbudit u příjemců podpory legitimní očekávání? A zejména, stačí pro založení legitimního očekávání u příjemců podpory to, že orgán členského státu při poskytování protiprávní podpory zná okolnosti, které vedou k tomu, že se na podporu nevztahuje bloková výjimka?
V případě kladné odpovědi na předchozí otázku musí být vzájemně vážen veřejný zájem a zájem jednotlivce. Je v kontextu takového vážení podstatné, zda Evropská komise v souvislosti s předmětnou podporou vydala rozhodnutí, kterým ji prohlásila za neslučitelnou [s vnitřním] trhem?
[4)]
Jaká promlčecí lhůta platí pro možnost požadovat navrácení protiprávní podpory orgánem členského státu? Činí tato lhůta deset let, po jejichž uplynutí se podpora podle článků 1 a 15 [nařízení č. 659/1999] stává existující podporou a není již možné požadovat její navrácení, nebo čtyři roky v souladu s čl. 3 odst. 1 [nařízení č. 659/1999]?
Co je právním základem pro takovéto navrácení v případě, že podpora byla poskytnuta ze strukturálního fondu: čl. 108 odst. 3 [SFEU], nebo [nařízení č. 2988/95]?
[5)]
V případě, že orgán členského státu požaduje navrácení protiprávní podpory, je přitom povinen požadovat od příjemce úroky z protiprávní podpory? Pokud ano, jaká pravidla se použijí pro výpočet úroků, zejména pokud jde o úrokovou sazbu a dobu, za kterou jsou úroky splatné?“
III. Řízení před Soudním dvorem
45.
Písemná vyjádření předložila společnost Eeesti Pagar, estonská a řecká vláda, jakož i Evropská komise. EAS a všechny výše uvedené strany, s výjimkou řecké vlády, byly vyslechnuty na jednání, které se konalo dne 18. června 2018.
IV. Analýza
A.
Skutečnosti předcházející sporu v původním řízení
1. Shrnutí vyjádření účastníků řízení
46.
Komise uvádí, že předkládající soud nezformuloval žádný konečný závěr, především pokud jde o závaznou povahu uzavřených smluv, dále o tom, zda EAS při posuzování žádosti o podporu o uzavření těchto smluv věděla, a rovněž o tom, zda EAS doporučila Eesti Pagar tyto smlouvy uzavřít.
47.
Tento orgán uvádí, že z rozsudku Riigikohus (nejvyšší soud) ze dne 9. června 2016, jakož i ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyvozuje, že minimálně třístranná kupní smlouva ze dne 13. října 2008 představovala závazný příslib a že předkládající soud vychází z domněnky, že EAS o uzavírání smluv věděla, ale jejich uzavření Eesti Pagar nedoporučila.
48.
Podle Eesti Pagar byla smlouva uzavřená dne 28. srpna 2008 v podstatě pouze předběžnou dohodou, a nikoliv definitivní závaznou smlouvou, která podle obou stran neměla vstoupit v platnost, pokud by EAS neposkytla požadovanou podporu. Je prokázáno, že náklady, které by jí vznikly z důvodu vyvázání se ze vztahu vzniklého na základě této předběžné dohody, by nepřekročily 5 % celkové ceny smlouvy, což je částka, kterou Eesti Pagar zaplatila před podáním žádosti o podporu.
49.
Pokud jde o leasingovou smlouvu uzavřenou dne 29. září 2008, z jejího znění vyplývá, že na rozdíl od tvrzení předkládajícího soudu, by povinnosti, které z ní vyplývají, měly být účinné až po splnění řady podmínek. Podle těchto podmínek měla smlouva nabýt účinku až dne 7. listopadu 2008, tedy po podání žádosti o podporu.
50.
Eesti Pagar zdůrazňuje, že ze smlouvy uzavřené dne 13. října 2008 pro ni nevyplývaly žádné povinnosti a že nemá žádný jiný předmět než smlouva uzavřená dne 28. srpna 2008. Kromě toho se EAS neodvolávala na tuto smlouvu ani v rozhodnutí o navrácení, ani v řízení probíhajícím před předkládajícím soudem.
51.
Tato společnost dále tvrdí, že z řady důkazů vyplývá, že EAS o těchto smlouvách věděla a doporučila je uzavřít je před podáním žádosti o podporu.
2. Posouzení
52.
Je zřejmé, že v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je věcí pouze předkládajícího soudu, aby učinil skutková zjištění, která Soudní dvůr nemůže přezkoumat (což si v projednávaném případě přeje Eesti Pagar).
53.
Na základě výše uvedeného se domnívám (stejně jako Komise), že předkládající soud ještě nezformuloval žádný konečný závěr, zaprvé o případné závazné povaze smluv uzavřených 28. srpna, 29. září a 13. října 2008 (
12
), a dále o tom, zda EAS při posuzování žádosti o podporu o předchozím uzavření smluv věděla, a nakonec o skutečnosti, zda EAS doporučila Eesti Pagar tyto smlouvy uzavřít před podáním žádosti o podporu (
13
).
54.
To zajisté neulehčuje úkol Soudního dvora, protože jak vyplývá z judikatury, je žádoucí a „může být za určitých okolností vhodné, aby skutkový stav a otázky týkající se čistě vnitrostátního práva byly vyřešeny v okamžiku předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru“ (
14
).
55.
V každém případě a s cílem poskytnutí užitečných odpovědí předkládajícímu soudu, se budu zabývat každým z těchto předpokladů, zejména těmi, podle nichž EAS o uvedených smlouvách věděla a doporučila Eesti Pagar, aby je uzavřela před podáním žádosti.
B.
K přípustnosti předběžných otázek
1. Shrnutí vyjádření účastníků řízení
56.
Eesti Pagar tvrdí, že v rozsudku ze dne 9. června 2016 Riigikohus (nejvyšší soud) vyřešil podstatu sporu na vnitrostátní úrovni, takže předběžné otázky jsou vzhledem k fázi řízení, v níž jsou předkládány, nepřípustné a irelevantní, s výjimkou čtvrté otázky, a to vzhledem k tomu, že Riigikohus (nejvyšší soud) sám v uvedeném rozsudku uvedl, že předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru může být relevantní, pouze pokud jde o otázku promlčení.
57.
Kromě toho má uvedená společnost za to, že první otázka není jako taková relevantní a vychází z nesprávného předpokladu nerespektování motivačního účinku a že druhá otázka by měla být zaměřena spíše na existenci právního základu pro povinnost členského státu získat z vlastního podnětu podporu zpět a že třetí otázka vyplývá z neúplného popisu skutkových okolností vzhledem k tomu, že EAS jí doporučila uzavřít smlouvy ze dne 28. srpna, 29. září a 13. října 2008, a že čtvrtá otázka by měla být doplněna v tom smyslu, že se týká navrácení podpory z podnětu vnitrostátního orgánu a vychází z nesprávného předpokladu, že povinnost navrácení podpory vyplývá z čl. 108 odst. 3 SFEU.
2. Posouzení
58.
Poukazuji na to, že Riigikohus (nejvyšší soud) ve svém rozsudku ze dne 9. června 2016 založil zrušení předcházejícího rozsudku předkládajícího soudu a částečné zrušení sporného rozhodnutí zejména na výkladu některých ustanovení unijního práva, aniž tento nejvyšší soud předložil Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Komise, která v souladu se žádostí učiněnou předkládajícím soudem na základě čl. 29 odst. 1 nařízení č. 2015/1589, vystupovala ve sporu v původním řízení jako amicus curiae, zpochybnila jak před předkládajícím soudem, tak před Soudním dvorem téměř veškeré právní názory k unijnímu právu zastávané Riigikohus (nejvyšší soud).
59.
Pokud předkládající soud uvádí, že je podle estonského práva vázán výkladem a použitím unijního práva ze strany Riigikohus (nejvyšší soud), nemůže jej to podle Komise zbavovat možnosti stanovené v čl. 267 SFEU, předložit Soudnímu dvoru otázky týkající se výkladu unijního práva. Jeho žádost je tak v podstatě založena na pochybnostech, které má ohledně výkladu unijního práva provedeného Riigikohus (nejvyšší soud).
60.
Soud nižšího stupně si v takové situaci v zásadě zachovává možnost předložit Soudnímu dvoru předběžné otázky (
15
), aby však tyto otázky nebyly hypotetické, je třeba, aby spor ještě nebyl s konečnou platností vyřešen rozsudkem estonského nejvyššího soudu.
61.
Podle mého názoru z předkládacího rozhodnutí jasně vyplývá, že pokud jde o témata, která jsou předmětem první až čtvrté předběžné otázky, je spor v původním řízení nadále v plném rozsahu předmětem řízení před předkládajícím soudem.
62.
Pokud jde o pátou otázku, která se týká úroků, sám předkládající soud uvádí, že Riigikohus (nejvyšší soud) částečně vyřešil spor v původním řízení tím, že zrušil rozhodnutí o navrácení v rozsahu, v němž bylo Eesti Pagar uloženo zaplatit úroky. Podle něj je však nadále nezbytné pro vyřešení sporu v jím projednávané věci znát podmínky, na které unijní právo váže placení úroků v případě navrácení protiprávní podpory z podnětu členského státu.
63.
V každém případě se domnívám (stejně jako Komise), že Riigikohus (nejvyšší soud) ve svém rozsudku ze dne 9. června 2016 zdůraznil, že předkládající soud musí ještě rozhodnout o otázce výpočtu úroků, čímž tudíž není vyloučeno nové stanovení zrušených úroků, pokud by Komise rozhodla o navrácení podpory.
C.
K první předběžné otázce týkající se motivačního účinku podpory
1. Shrnutí vyjádření účastníků řízení
64.
Eesti Pagar má za to, že z okolností případu a předložených důkazů jasně vyplývá, že tato podpora měla motivační účinek. Zdůrazňuje, že by projekt bez podpory nerealizovala, před podáním žádosti neuzavřela žádnou definitivně závaznou dohodu a při posuzování závaznosti smlouvy by bylo třeba vzít do úvahy možnost smluvní pokuty a marginalitu nákladů, které jsou s tím spojeny.
65.
Naproti tomu není možné vycházet z poznámky pod čarou v pokynech, které nejsou podle Eesti Pagar závazné, a tvrdit, že podpora neměla motivační účinek. V žádném případě nelze vycházet z formálního přístupu a je podle ní třeba provést podrobnou analýzu, zda je obtížné se ze smluv vyvázat.
66.
Podle přehledu obsaženého v rubrice „často kladené otázky“, vedené Komisí, který je určen vnitrostátním orgánům odpovědným za uplatňování obecného nařízení o blokových výjimkách, by tyto orgány měly takovou podrobnou analýzu provést, aby zjistily, zda došlo k zahájení prací, což je analýza, která se mimo jiné liší od analýzy zabývající se slučitelností podpory s vnitřním trhem. Řecká vláda se s tímto názorem ztotožňuje.
67.
Eesti Pagar se tudíž domnívá, že pokud Komise v projednávané věci tvrdí, že se na uvedený přehled nelze odvolávat, hájí stanovisko, které je v rozporu s obecnými právními zásadami legitimního očekávání, srozumitelnosti a právní jistoty a porušuje nárok uvedené společnosti na řádnou správu podle čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie.
68.
Nakonec se Eesti Pagar táže, zda by cíl sledovaný čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách mohl být dosažen, pokud by se pravomoc vnitrostátního orgánu omezovala pouze na čistě skutkové konstatování toho, zda smlouva byla uzavřena před podáním žádosti o podporu, či nikoli.
69.
Estonská vláda má za to, že při posuzování motivačního účinku se příslušný orgán členského státu může odvolávat pouze na chronologickou podmínku motivačního účinku stanovenou v čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách, která udává, že projekt nebo činnosti lze zahájit až po podání žádosti o podporu. Tento orgán nemá možnost posoudit jiné okolnosti, zejména to, jaké byly náklady odstoupení od smlouvy. Pouze tímto způsobem je podle estonské vlády možné zajistit jednotné uplatňování podmínek blokové výjimky a zachovat výlučnou pravomoc Komise, pokud jde o meritorní posouzení motivačního účinku, což potvrzuje i bod 16 oznámení Komise o prosazování právní úpravy státní podpory vnitrostátními soudy.
70.
Pokud jde o pojem „zahájení prací na projektu“, estonská vláda je toho názoru, že pro porušení podmínky motivačního účinku je postačující, aby příjemce podpory smluvně zakotvil první závazný příslib objednávky zařízení před podáním žádosti o podporu. Takový důsledek by mohl být dovozen z poznámky pod čarou 40 pokynů k regionální podpoře na období 2007–2013 a je podpořen čl. 2 bodem 23 nařízení č. 651/2014.
71.
Komise uvádí, že bod odůvodnění 28 nařízení o blokových výjimkách vymezuje zahájení projektu nebo činnosti jako „zahájení činností souvisejících s provedením podporovaného projektu nebo podporovaných činností“, a domnívá se, že uzavření smluv ze dne 28. srpna, 29. září a 13. října 2008 představuje činnost související s realizací podporovaného projektu. Je tedy zjevné, že podpora sporná v původním řízení není v souladu s čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách, a je tudíž protiprávní, neboť při jejím poskytnutí došlo k porušení oznamovací povinnosti stanovené v čl. 108 odst. 3 SFEU.
72.
Tento závěr není podle Komise zpochybněn ani úvahami uvedenými v bodech 106 až 109 rozsudku ze dne 13. června 2013, HGA a další v. Komise (C‑630/11 P, EU:C:2013:387), ani tvrzením společnosti Eesti Pagar, podle kterého mohla ukončit smlouvy bez obtíží a s marginálními náklady odstoupení od smlouvy, ani přehledem uvedeným v „často kladených otázkách“ Komise.
73.
Soudní dvůr podle Komise v uvedených bodech skutečně nejprve připustil, že nezbytnost navrhované podpory je možné prokázat na základě jiných kritérií, než je předchozí podání žádosti o podporu. Tento závěr však byl učiněn v kontextu posuzování slučitelnosti podpory Komisí podle čl. 107 odst. 3 SFEU a pro projednávanou věc tedy není relevantní, neboť zde jde o posouzení učiněné vnitrostátním orgánem v souvislosti s uplatňováním obecného nařízení o blokových výjimkách. Toto podle Komise vyplývá ze skutečnosti, že pravidla pro blokové výjimky by měla být jasná, neponechávat prostor pro uvážení a snadno použitelná orgány členských států.
74.
Dále je zněním čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách a bodu 28 odůvodnění uvedeného nařízení vyloučena jakákoliv možnost výkladu, která by závisela na možnosti ukončit smlouvy nebo na významu nákladů odstoupení od smlouvy, neboť tato ustanovení hovoří o „zahájení projektu nebo činnosti“ a „zahájení činností souvisejících s provedením podporovaného projektu nebo podporovaných činností“. I když Komise může při hodnocení kritéria motivačního účinku podle čl. 107 odst. 3 SFEU vzít v potaz obtíže při ukončení smlouvy nebo náklady odstoupení od smlouvy, není tomu tak v případě orgánů členského státu při uplatňování čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách.
75.
Konečně Komise zdůrazňuje, že „často kladené otázky“ vypracované útvary Komise nemohou měnit obsah nařízení, že výše uvedený dokument není závazný ani relevantní pro vnitrostátní orgány a soudy a vzhledem k tomu, že nevyjadřuje oficiální stanovisko Komise, není závazný ani pro Komisi. V každém případě se uvedený dokument týká pouze uzavření předběžných dohod, jako jsou předběžné studie proveditelnosti, a nikoliv smluv vztahujících se ke koupi zařízení, pro něž je podpora určena.
2. Posouzení
76.
Ve své první předběžné otázce předkládající soud žádá Soudní dvůr o výklad pojmu „zahájení realizace projektu“, uvedeného v čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách, a vyjasnění pravomocí, které mají vnitrostátní orgány při uplatňování tohoto ustanovení. Jak připouští sám předkládající soud v bodě 29 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, hlavní otázka, která v projednávané věci vyvstává je, zda bylo poskytnutí regionální podpory společnosti Eesti Pagar v souladu s motivačním účinkem stanoveným v uvedeném ustanovení (
16
).
77.
Zaprvé mám za to, že pravomoc vnitrostátních orgánů při posuzování skutečného motivačního účinku podpory, kterou poskytují, nenarušuje výlučnou pravomoc Komise posuzovat slučitelnost podpory s vnitřním trhem.
78.
Podotýkám, že jelikož systém obecného nařízení o blokových výjimkách nepočítá se žádným zásahem Komise, spadá analýza tohoto druhu logicky do pravomoci vnitrostátních orgánů odpovědných za provádění uvedeného nařízení.
79.
Dále souhlasím s estonskou vládou a Komisí, že logika, kterou je vedeno obecné nařízení o blokových výjimkách vyžaduje, aby kritéria, která mají být použita, byla jasná a jednoduchá, s cílem zaručit jednotné uplatňování v celé EU.
80.
Pokud jde o pojem „zahájení realizace projektu“, Komise v pokynech k regionální státní podpoře na období 2007–2013 uvedla, že „první závazný příslib objednávky zařízení; tento pojem však nezahrnuje předběžné studie proveditelnosti“, které takové zahájení představuje.
81.
Přestože uvedené pokyny nejsou pro Soudní dvůr závazné, domnívám se, že Soudní dvůr může tuto definici přijmout za výchozí bod, tím spíše že ji Komise, jak oprávněně uvádí řecká vláda, převzala do čl. 2 odst. 23 svého nového obecného nařízení o blokových výjimkách č. 651/2014, podle něhož může „zahájení prací“ spočívat zejména v „prvním právně vymahatelném závazku objednat zařízení či jiném závazku, v jehož důsledku se investice stává nezvratnou“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
82.
Jestliže takové zahájení může zakládat jedině pevný smluvní závazek, je podle mého názoru třeba v každém jednotlivém případě ověřit povahu závazků, které potenciální příjemce případně přijal před předložením žádosti o podporu.
83.
Tato logika je ostatně potvrzena přehledem obsaženým v rubrice „často kladené otázky“ Komise. Plně totiž souhlasím s tím, co vyplývá z tohoto dokumentu zpracovaného útvary Komise za účelem uplatňování obecného nařízení o blokových výjimkách, a to, že kritérium „zahájení prací“, zejména ve smyslu poznámky pod čarou uvedené ve zmíněných pokynech, musí být vykládáno v tom smyslu, že i když došlo k uzavření dohod a provedení plateb před předložením žádosti o podporu, není čistě formální přístup dostatečný a že je nutná podrobná analýza otázky, zda je z ekonomického hlediska možné, a za jakou cenu, vyvázat se z uzavřených smluv, případně, zda by to pro příjemce podpory znamenalo významnou peněžní ztrátu, pokud by v případě nezískání pomoci musel smlouvy ukončit (
17
).
84.
Jak uvádí Eesti Pagar, cíl sledovaný čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách by nemohl být dosažen, pokud by se pravomoc vnitrostátního orgánu omezovala čistě na zjištění skutečnosti, zda byla před podáním žádosti o podporu uzavřena smlouva, či nikoliv. Motivační účinek by skutečně mohl zcela chybět zejména za situace, kdy žadatel by v den následující po podání žádosti o podporu uzavřel právně závaznou smlouvu s úmyslem plnit z ní bez ohledu na to, zda mu bude podpora poskytnuta.
85.
V tomto stadiu, tak jak to již správně učinil Riigikohus (nejvyšší soud) (v bodě 21 svého rozsudku ze dne 9. června 2016), je třeba zmínit judikát „HGA“ (
18
), který podporuje předcházející analýzu a má zajímavý historický vývoj.
86.
V uvedené věci Tribunál Evropské unie nejprve zkoumal žalobní důvod vycházející ze zjevně nesprávného posouzení existence motivačního účinku. Poté, co v bodě 215 rozsudku (
19
) zdůraznil, že kritérium, podle něhož musí být žádost o podporu podána před zahájením realizace investičního projektu, představuje jednoduché, relevantní a přiměřené kritérium, umožňující Komisi předpokládat, že režim podpor má motivační účinek, dodal v bodě 226 uvedeného rozsudku, že je třeba určit, zda žalobkyně v prvním stupni prokázaly, že je režim schopen zajistit motivační účinek, a to i v případě, že žádost nebyla podána před zahájením realizace investičního projektu.
87.
Podle generálního advokáta Y. Bota (
20
)„Tribunál se dopustil nesprávného právního posouzení, jelikož neměl rozhodnout, jak učinil v bodech 215 a 226 napadeného rozsudku – že kritérium podání žádosti před zahájením realizace projektů je jednoduchým, relevantním a přiměřeným kritériem umožňujícím Komisi se domnívat, že existuje motivační účinek, ale měl rozhodnout, že podání žádosti o podporu před zahájením realizace projektů je po schválení podpory Komisí nepominutelnou podmínkou nezbytnosti podpory. Skutečnost, že tato podmínka je nepominutelná, by mohla být zpochybněna a umožnit zkoumání i jiných okolností pouze tehdy, pokud by v rámci posuzování slučitelnosti konkrétního režimu podpor, mohly vést dokumenty (korespondence, prohlášení, rozhodnutí, oznámení atd.), jejichž původcem je samotná Komise, k omylu ohledně použitelnosti nebo podmínek použitelnosti ustanovení bodu 4.2 posledního pododstavce pokynů z roku 1998 na dotčený režim. Mám za to, že toto posouzení je potvrzeno dalšími opatřeními upravenými Komisí v pokynech k regionální podpoře na období 2007–2013.“
88.
Tento přístup Soudní dvůr nenásledoval.
89.
Soudní dvůr v podstatě rozhodl (viz bod 106 a násl. jeho rozsudku ze dne 13. června 2013, HGA a další v. Komise, (C‑630/11 P, EU:C:2013:387), že podmínka, podle níž musí žádost o podporu předcházet zahájení realizace investičního projektu je pouze vyvratitelnou domněnkou – a umožňuje tudíž příjemcům pomoci poskytnout alternativní důkazy prokazující, že uvedená opatření opravdu měla motivační účinek.
90.
Navíc, jak zdůrazňuje nauka (
21
), „[i]n the light of the [HGA] case law it may […] be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non-rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible – the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) beneficiary has an incentive to change its behavior. It will of course be for the Member States [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim“.
91.
Z výše uvedeného vyplývá, že orgán poskytující podporu se nemůže schovávat za formální přístup a musí meritorně posoudit, zda došlo k zahájení prací ve smyslu, jak jej chápe obecné nařízení o blokových výjimkách, který jsem právě uvedl.
92.
I když Komise vznesla jak u předkládajícího soudu, tak u Soudního dvora námitku proti jakékoliv posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (
22
), domnívám se, že – vzhledem k tomu, že přehled, na nějž jsem odkázal v bodě 83 tohoto stanoviska, se obrací zejména na vnitrostátní orgány odpovědné za uplatňování obecného nařízení o blokových výjimkách – není možné důvodně pochybovat o tom, že provedení uvedené podrobné analýzy toho, zda došlo k zahájení prací, tedy analýzy, která se mimo jiné liší od analýzy zabývající se slučitelností podpory s vnitřním trhem, je věcí vnitrostátních orgánů s tím, že podnik, který hodlá požádat o podporu, má samozřejmě právo tento přehled zohlednit.
93.
Právo posoudit, zda je podpora slučitelná s vnitřním trhem, které má pouze Komise, nevylučuje možnost a povinnost vnitrostátního orgánu provést meritorní posouzení slučitelnosti podpory s obecným nařízením o blokových výjimkách a nepostupovat čistě formalisticky.
94.
Pokud jde tedy o neoprávněné pochybnosti vyjádřené v bodě 29 předkládacího rozhodnutí ohledně pravomoci orgánu příslušného členského státu meritorně posoudit existenci motivačního účinku, mám za to, že bylo dostatečně jasně vyloženo, že orgán členského státu je oprávněn existenci motivačního účinku meritorně posoudit. Opačný přístup by narušoval samotnou podstatu uplatňování obecného nařízení o blokových výjimkách a poskytování podpor, protože orgán členského státu by nemohl ověřit, zda je splněno kritérium motivačního účinku.
95.
Mimoto vnitrostátní orgán musí ověřit existenci motivačního účinku vzhledem k tomu, že je povinen se uvedeným nařízením řídit, aby mohl rozhodnout o poskytnutí nebo odmítnutí podpory.
96.
Pokud však příslušný vnitrostátní orgán nebo příjemce, kteří jsou společně odpovědní za dodržování tohoto nařízení, mají vážné pochybnosti o existenci nebo neexistenci motivačního účinku, mohou se obrátit na Komisi, neboť ta je zvyklá provádět komplexní analýzy v této oblasti.
97.
Závěrem lze k tomuto bodu uvést, že i když posouzení otázky, zda závazky Eesti Pagar před podáním žádosti o podporu jsou – z meritorního hlediska – „závazným příslibem“ pro účely čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách (kromě závazků „předcházejících“ nebo jinak „nastavitelných“), nepochybně spadá do pravomoci předkládajícího soudu, Soudní dvůr mu musí poskytnout užitečná vodítka pro výklad tohoto ustanovení.
98.
V tomto ohledu musí být situace, jako je ve věci v původním řízení, kde se jedná o soubor smluv uzavřených mezi třemi stranami, v podstatě posuzována s ohledem na smluvní vztahy jako celek, spíše než analyzována pro každou smlouvu jednotlivě, to však samozřejmě závisí na faktické analýze uvedených smluv, kterou může provést výhradně předkládající soud (
23
).
99.
Při posuzování závazné povahy smluv s ohledem na motivační účinek je třeba brát rovněž do úvahy možnost smluvní pokuty a marginalitu nákladů v porovnání s celkovými náklady, které takto mohou projektu pro Eesti Pagar vzniknout.
100.
Jak uvádí řecká vláda, aby bylo možné mít za to, že dotčená smlouva a příslušné platby, k nimž dochází v rámci jejího plnění, představují „první závazný příslib objednávky zařízení“, a zakládají tudíž „zahájení prací“, není důležité, aby byla smlouva výslovně kvalifikována jako definitivní. Naopak v případě, kdy jsou podmínky smluvní pokuty mimořádně tvrdé v porovnání s celkovou hospodářskou operací, zejména z důvodu částky požadované v případě ukončení smlouvy, je třeba učinit závěr, že došlo k zahájení operace ve smyslu čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách. Naopak, pokud se smluvní strany zejména dohodly, že jejich smlouva nabývá účinnosti, až bude získána půjčka a bude přijata žádost o podporu, nebo pokud nejsou náklady na smluvní pokutu příliš vysoké, bude možné mít za to, že nedošlo k zahájení prací ve smyslu výše uvedeného ustanovení. Je třeba zohlednit tvrzenou skutečnost, že vnitrostátní orgán poradil Eesti Pagar tyto závazky přijmout ještě před podáním žádosti o podporu.
101.
Proto v odpovědi na otázku, zda podpora, která byla poskytnuta na základě obecného nařízení o blokových výjimkách, má motivační účinek, je třeba provést podrobnou analýzu smluvních podmínek a skutkových okolností, které provázely uzavření dotčených smluv.
D.
Ke druhé předběžné otázce, týkající se povinnosti státu zajistit navrácení protiprávní podpory i bez rozhodnutí Komise
1. Shrnutí vyjádření účastníků řízení
102.
Eesti Pagar tvrdí, že žádný právní text jasně nezavazuje orgány členského státu, aby v případě neexistence rozhodnutí Komise, které by to nařizovalo, získaly zpět podporu, kterou poskytly podle obecného nařízení o blokových výjimkách, a dovolává se prostoru pro uvážení, který podle jejího názoru estonské právo v této věci vnitrostátním orgánům ponechává.
103.
Řecká vláda připomíná, že podle čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 rozhoduje o navrácení protiprávních podpor Komise a že soudy členských států mohou takové navrácení uložit, jak vyplývá z článku 107 a čl. 108 odst. 2 SFEU. A proto tedy při neexistenci rozhodnutí o navrácení přijatého buď Komisí, nebo soudem členského státu, neexistuje podle řecké vlády obecná povinnost správních orgánů členských států žádat o navrácení podpory. Nicméně pokud jde konkrétně o podpory poskytnuté z prostředků strukturálních fondů, zakládají článek 143 a čl. 125 odst. 4 a 5 nařízení č. 1303/2013 na straně příslušných vnitrostátních orgánů povinnost usilovat o navrácení částek, jež byly poskytnuty v rozporu s platným právem.
104.
Estonská vláda má za to, že členský stát musí získat zpět takové protiprávní podpory, jako je podpora dotčená v původním řízení, která byla poskytnuta v rozporu s čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách a čl. 108 odst. 3 SFEU, a to bez ohledu na případné rozhodnutí Komise. Článek 107 odst. 1 SFEU a zásady loajální spolupráce ukládají totiž členskému státu, aby přijal veškerá vhodná opatření k zajištění účinnosti práva Unie.
105.
Komise v podstatě tvrdí, že protiprávní podpora musí být získána zpět jakýmikoliv vnitrostátními orgány, jak soudy, tak správními orgány.
2. Posouzení
106.
I když se zdá, že v judikatuře Soudního dvora nebyla taková povinnost formulována, neboť až dosud Soudní dvůr rozhodoval pouze o rozhodnutích Komise nebo o vnitrostátních soudních řízeních, souhlasím s estonskou vládou, že je třeba tuto povinnost vnitrostátních orgánů požadovat navracení protiprávní podpory z vlastní iniciativy dovodit z článků 107 odst. 1 a 108 odst. 3 SFEU, jakož i ze zásady loajální spolupráce uvedené v článku 4 SEU (
24
).
107.
Domnívám se (stejně jako Komise), že podpora, která neodpovídá ustanovením obecného nařízení o blokových výjimkách, je podporou protiprávní a je v rozporu s povinností zdržet se takového jednání stanovenou v čl. 108 odst. 3 SFEU, který má přímý účinek. Z toho vyplývající povinnost navrácení podpory mají rovněž správní orgány. Vnitrostátní orgány (a soudy) tedy budou muset zajistit, aby z porušení čl. 108 odst. 3 SFEU byly v souladu s jejich vnitrostátním právem vyvozeny všechny důsledky, pokud jde o platnost aktů provádějících opatření podpory, tak o vymáhání finančních podpor poskytnutých v rozporu s tímto ustanovením.
108.
Pokud v projednávaném případě není při poskytnutí podpory splněno kritérium motivačního účinku podle čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách, nesplňuje podpora podmínky stanovené v obecném nařízení o blokových výjimkách. Podpora rovněž nebyla Komisí schválena v souladu s postupem uvedeným v čl. 108 odst. 3 SFEU nebo čl. 108 odst. 2. V této situaci se tedy jedná o podporu, která je podle čl. 107 odst. 1 SFEU neslučitelná s vnitřním trhem.
109.
Proto musí členský stát automaticky a bez zbytečného odkladu takovou podporu neslučitelnou s vnitřním trhem navrátit; přitom je třeba napravit protiprávní situaci a obnovit stav, který by existoval, kdyby bylo unijní právo dodrženo. Tuto povinnost má členský stát podle zásady loajální spolupráce (čl. 4 SEU), který požaduje, aby členský stát přijal všechna vhodná opatření k zajištění působnosti a účinnosti unijního práva.
110.
Vyžaduje však tato „nová cesta“ navracení podpor považovaných za protiprávní, aby byla protiprávnost podpory zjevná? Skutečnost, že příslušné vnitrostátní orgány by měly pouze určité pochybnosti o zákonnosti podpory, by tudíž pro vznik povinnosti podporu navrátit nebyla dostačující.
111.
Podle mého názoru, pokud se navrácení podpory musí opírat o prokázání protiprávnosti (konkurentem příjemce nebo samotným vnitrostátním orgánem (
25
)), není pouhá pochybnost o zákonnosti podpory pro vnitrostátní orgán dostatečným důvodem pro požadování navrácení podpory, neboť se pohybujeme v rámci obecného nařízení o blokových výjimkách, a předpokládá se tedy, že jde o vyňatou podporu, není však požadováno, aby porušení uvedeného nařízení bylo zjevné.
112.
Z toho vyplývá, že odpověď na druhou otázku by mohla znít tak, že v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU má orgán členského státu povinnost dosáhnout navrácení protiprávní podpory, kterou poskytl v rozporu s obecným nařízením o blokových výjimkách, pokud zjistí, že tato podpora byla poskytnuta protiprávně, bez ohledu na to, zda Komise přijala v tomto smyslu rozhodnutí o navrácení, či zda porušení uvedeného nařízení bylo zjevné, či nikoliv. Pouhá pochybnost nicméně není v daném ohledu dostačující.
E.
Ke třetí předběžné otázce týkající se zásady právní jistoty
1. Shrnutí vyjádření účastníků řízení
113.
Eesti Pagar tvrdí, že obecná zásada legitimního očekávání je nedílnou součástí právního řádu Unie a vyžaduje, aby ji při výkonu svých příslušných pravomocí zohlednila jak Komise, tak vnitrostátní orgány, a to i při uplatňování obecného nařízení o blokových výjimkách. Vzhledem k tomu, že při uvedeném uplatňování nařízení o žádosti o podporu rozhodoval příslušný vnitrostátní orgán bez jakéhokoliv zásahu ze strany Komise, byl to právě tento orgán, kdo mohl vzbudit legitimní očekávání žadatele.
114.
Navíc podle názoru Eesti Pagar, zásada subjektu postupujícího s řádnou péčí nemůže v projednávaném případě bránit uznání jejího legitimního očekávání, když se podle obecného nařízení o blokových výjimkách nepočítá se zásahem Komise. Uplatnění této zásady přitom nemůže zacházet až tak daleko, aby od ní byla požadována vyšší úroveň odborných zkušeností než od EAS, pokud jde o požadavky tohoto nařízení, natož aby měla kontrolovat EAS, která ostatně po poskytnutí podpory svůj výklad uvedeného nařízení změnila.
115.
Ve svém písemném vyjádření se řecká vláda touto otázkou nezabývá.
116.
Estonská vláda a Komise se domnívají, že pro vzbuzení legitimního očekávání, je třeba, aby příslušný orgán poskytl hospodářskému subjektu konkrétní ujištění, která nemohou být v rozporu s platným unijním právem, a vzbudil u hospodářského subjektu postupujícího s řádnou péčí důvodné očekávání. Kromě toho je třeba, aby vážení veřejných a soukromých zájmů bylo ve prospěch zájmů soukromých. Podle názoru estonské vlády a Komise není žádná z těchto podmínek v projednávaném případě splněna.
117.
Zaprvé vzhledem k tomu, že se údajné legitimní očekávání opírá o výklad čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách, tvrdí tato vláda i tato instituce, že EAS není orgánem příslušným k vykládání tohoto ustanovení. Toto ustanovení klade na příjemce podpory odpovědnost za to, že dodrží podmínky, které stanoví. Vnitrostátní orgány tedy nejsou příslušné k tomu, aby příjemci poskytly stanovisko ohledně shody finanční podpory s požadavky uvedeného ustanovení. Vnitrostátní orgány proto nemohou vzbudit legitimní očekávání příjemců podpory.
118.
Zadruhé estonská vláda a Komise tvrdí, že mlčení správního orgánu, ať již ví či neví o určitých okolnostech, se nerovná přesným, nepodmíněným a potvrzujícím informacím. Takové mlčení tedy nemůže vést k založení legitimního očekávání.
119.
Zatřetí Komise tvrdí, že při vážení veřejných a soukromých zájmů není relevantní, zda Komise vydala rozhodnutí, kterým dotčenou podporu prohlásila za neslučitelnou s vnitřním trhem. Jelikož je státní podpora v zásadě zakázána, unijní právo nedovoluje, aby byla protiprávní státní podpora ponechána v rukách příjemce, protože by to vedlo k narušení hospodářské soutěže v rozporu s obecným zájmem.
2. Posouzení
120.
Třetí předběžná otázka týkající se legitimního očekávání úzce souvisí s druhou částí první otázky (tj. s pravomocí vnitrostátních orgánů při uplatňování obecného nařízení o blokových výjimkách).
121.
Zaprvé teze, kterou hájí Komise ve vyjádření k první předběžné otázce, která se opírá o kritérium vyžadující určitý prostor pro posouzení (motivačního účinku) a v rámci tohoto řízení současně zpochybňuje jakoukoliv pravomoc vnitrostátních orgánů takové posouzení skutečně provádět, je obtížně pochopitelná.
122.
Vzhledem k tomu, že nařízení o blokových výjimkách vyjímá právě vnitrostátní orgány z povinnosti oznámit podporu, pokud jsou splněny její podmínky, domnívám se, že je obtížné argumentovat porušením postupu stanoveného v čl. 108 odst. 3 SFEU, pokud příjemce a příslušný vnitrostátní orgán soudí, že jsou tyto podmínky splněny.
123.
Dále k tomu, aby bylo vzbuzeno legitimní očekávání, je v zásadě třeba, aby příslušný orgán poskytl příjemci konkrétní ujištění, která nesmějí být v rozporu s platným unijním právem a jež vzbudí důvodné očekávání hospodářského subjektu postupujícího s řádnou péčí. Kromě toho je třeba, aby vážení veřejných a soukromých zájmů bylo ve prospěch zájmů soukromých.
124.
Na základě spisu, který byl předložen Soudnímu dvoru, se přitom domnívám (stejně jako estonská vláda a Komise), že se v tomto konkrétním případě nezdá být splněna žádná z uvedených podmínek, tím spíše že z judikatury vyplývá, že ani vnitrostátní soud nemůže vzbudit legitimní očekávání, pokud jde o neexistenci státní podpory (
26
).
125.
Když bude mít předkládající soud na základě odpovědí na první otázku za to, že podpora byla poskytnuta v rozporu s čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách, porušila by EAS v důsledku toho čl. 108 odst. 3 SFEU, což vylučuje jakékoli legitimní očekávání, kterého by se mohl příjemce dovolávat.
126.
Navíc prozíravý a obezřetný hospodářský subjekt v situaci Eesti Pagar si měl také ověřit, zda jsou splněny podmínky čl. 8 odst. 2 obecného nařízení o blokových výjimkách (
27
). Kromě toho povinnost příjemce podpory ověřit, zda byl dodržen postup stanovený v čl. 108 odst. 3 SFEU, nezávisí na chování vnitrostátního orgánu a tento závěr není zpochybněn, „ani pokud tento orgán byl natolik zodpovědný za protiprávnost rozhodnutí, že jeho zpětvzetí se zdá odporovat dobré víře“ (
28
).
127.
Taková by mohla být situace v projednávané věci, kdy se Eesti Pagar domnívá, že se jí nedostalo spravedlivého a nestranného zacházení, protože ji vnitrostátní orgán pobízel k uzavření smlouvy (smluv) nebo si byl při podávání žádosti o subvenci minimálně vědom existence této (těchto) smlouvy (smluv).
128.
I když samotná skutečnost, že zaměstnanci EAS věděli o smlouvách, které výše uvedená společnost dříve uzavřela, se sama o sobě nerovná poskytnutí konkrétního ujištění, nelze bez dalšího vyloučit, že by tomu mohlo být jinak, pokud bylo ze strany EAS uzavření těchto smluv Eesti Pagar doporučeno. Pokud by však toto bylo prokázáno, mohla by vyvstat pouze otázka odpovědnosti státu, a nikoli legitimního očekávání umožňujícího vyhnout se navrácení podpory.
129.
Na třetí předběžnou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že orgán členského státu, který se rozhodne o poskytnutí podpory – na základě nesprávného předpokladu, že splňuje podmínky blokové výjimky – poskytuje tímto protiprávní podporu a nemůže vyvolat legitimní očekávání na straně příjemce této podpory. Skutečnost, že předem věděl o nedodržení jedné z těchto podmínek, případně, že dal příjemci špatnou radu, je v tomto ohledu irelevantní.
F.
Ke čtvrté předběžné otázce (uplatňovaná promlčecí lhůta) a k páté předběžné otázce (povinnost požadovat úroky)
130.
Tyto dvě otázky je třeba posuzovat společně, protože předestírají stejný klíčový problém (které pravidlo je třeba použít v takové situaci, jako je situace v původním řízení) (
29
).
1. Shrnutí vyjádření účastníků řízení
a) Ke čtvrté předběžné otázce
131.
Eesti Pagar v podstatě tvrdí, že promlčecí lhůta v délce 10 let stanovená v čl. 15 odst. 1 nařízení č. 659/1999 platí pouze pro činnost Komise a domnívá se, že nic neumožňuje připodobňovat Komisi vnitrostátní instituci, jako je EAS. Naproti tomu je podle ní možné na navrácení podpory použít čtyřletou lhůtu stanovenou v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 nebo relevantní vnitrostátní právní úpravu.
132.
Řecká vláda je toho názoru, že se použije promlčecí lhůta v délce 10 let stanovená v čl. 15 odst. 1 nařízení č. 659/1999.
133.
Estonská vláda a Komise mají za to, že pokud rozhodnutí vnitrostátního orgánu nebo soudu o navrácení podpory vede přímo k zákazu provádění podle ustanovení čl. 108 odst. 3 SFEU, musí být použita vnitrostátní procesní pravidla. Vnitrostátní právo je však třeba použít s ohledem na zásadu efektivity unijního práva. V tomto ohledu a za účelem zachování výlučné pravomoci, kterou má Komise při schvalování nebo zákazu podpor před jejich poskytnutím, by měly vnitrostátní právní předpisy umožnit navracení protiprávní podpory po dobu nejméně deseti let ode dne poskytnutí protiprávní podpory příjemci, neboť to je lhůta stanovená v článku 15 nařízení č. 659/1999.
134.
Pokud jde o promlčecí lhůtu v délce čtyř let od okamžiku, kdy dojde k nesrovnalosti, která je stanovena v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 o strukturálních podporách, tvrdí tato vláda a Komise, že toto nařízení není v projednávané věci relevantní, neboť pravidla pro státní podporu představují zvláštní režim, který vyplývá přímo z ustanovení majícího vyšší právní sílu než toto nařízení, a sice z čl. 108 odst. 3 SFEU. Tato analýza je ostatně potvrzena článkem 101 nařízení č. 1083/2006, z něhož vyplývá, že článek 14 nařízení č. 659/1999 se použije na navrácení státní podpory.
b) K páté předběžné otázce
135.
Eesti Pagar uvádí, že ve svém rozsudku ze dne 9. června 2016, který nabyl právní moci, Riigikohus (nejvyšší soud) rozhodl, že projednávaná věc nespadá do oblasti působnosti článků 9 a 11 nařízení č. 794/2004 a že na tomto základě zrušil rozhodnutí o navrácení, pokud jde o úroky.
136.
Podle této společnosti nelze uvedená ustanovení v projednávané věci použít ani analogicky, jelikož jejich znění se týká pouze úroku souvisejícího s rozhodnutím o navrácení přijatým Komisí a proto, že toto nařízení bylo přijato pro účely použití nařízení č. 659/1999, které se zabývá pouze činností Komise, a nikoli orgánů členských států. Z článku 108 odst. 3 SFEU nelze pro orgán členského státu vyvodit základ, právo ani povinnost, pokud jde o vyžadování úroků v rámci navrácení podpory.
137.
Řecká vláda se domnívá, že v případě navrácení protiprávní podpory v důsledku rozhodnutí vnitrostátního soudu, se použije vnitrostátní právo, zejména pokud jde o ustanovení týkající se úrokové sazby státních pohledávek. Nicméně v zájmu zajištění cíle ustanovení týkajících se státní podpory by neměla být metoda pro výpočet úroků méně přísná než postupy stanovené v čl. 14 odst. 2 nařízení č. 659/1999 nebo v článcích 9 až 11 nařízení č. 794/2004. Vnitrostátní právo by totiž mělo zajistit dosažení cíle ustanovení Smlouvy FEU v oblasti státních podpor, tedy úplné odstranění hospodářské výhody získané příjemcem prostřednictvím navrácení plné výše obohacení, což zahrnuje i zákonné úroky.
138.
Estonská vláda a Komise zastávají názor, že vnitrostátní soudy a orgány by měly uplatňovat především vnitrostátní procesní pravidla, pokud jde o použitelnou sazbu, metodiku a stanovení od kdy jsou úroky placeny.
139.
Při vyžadování úroků by však vnitrostátní soudy a vnitrostátní orgány měly vzít v úvahu zásadu efektivity unijního práva. Bylo by tedy třeba neaplikovat analogicky metodu stanovenou v čl. 14 odst. 2 nařízení č. 659/1999 a v článcích 9 a 11 nařízení č. 794/2004, ale využít jí pro ověření, zda je při výpočtu úroků uplatňované vnitrostátní právo v souladu s uvedenou zásadou efektivity.
2. Posouzení
a) Promlčecí lhůta uplatňovaná při navrácení podpory vnitrostátním orgánem
140.
V bodě 41 svého oznámení o použití pravidel v oblasti státní podpory vnitrostátními soudy, odkazuje Komise ve věci požadovaných úroků na nařízení č. 659/1999 a v podstatě doporučuje, aby vnitrostátní soudy toto nařízení použily obdobně. Stejně tak se v tomto řízení dovolává zásady efektivity a hájí tak použití pravidel uvedených v tomto nařízení jak na promlčecí lhůtu pro navrácení podpory vnitrostátním orgánem, tak na případně požadované úroky.
141.
Tato argumentace vychází z obavy Komise, že promlčecí lhůty stanovené vnitrostátními právními předpisy kratší než lhůta podle čl. 15 odst. 1 nařízení č. 659/1999 by omezily pravomoci, které byly Komisi svěřeny na základě uvedeného nařízení, a také že vnitrostátní ustanovení s mírnějšími podmínkami pro požadované úroky, než jsou podmínky stanovené v uvedeném nařízení, by bránily navrácení protiprávně poskytnuté podpory v plné výši tak, jak požadují čl. 107 odst. 1 a čl. 108 odst. 3 SFEU.
142.
Tato argumentace poukazuje na pnutí mezi cílem nařízení č. 659/1999, které je omezeno pouze na řízení před Komisí, a jeho analogické rozšíření při použití na vnitrostátní řízení za účelem zachování cílů sledovaných uvedenými ustanoveními primárního práva.
143.
Pokud jde o promlčení, vyvstává zde mimo jiné otázka jednotnosti regulace, jelikož podpora poskytnutá Eesti Pagar spadá do působnosti nařízení č. 1083/2006 a č. 2988/95, která stanoví čtyřletou promlčecí lhůtu.
144.
Ve svých písemných vyjádřeních Komise založila prioritu nařízení č. 659/1999 na tom, že bylo přijato na základě primárního práva. V návaznosti na připomínku učiněnou v rámci jednání Soudního dvora, že totéž platí pro další dvě nařízení, Komise uvedla, že musí svá písemná vyjádření „upravit a upřesnit“ a uznala, že všechna tři nařízení jsou nástroji sekundárního práva, jež mají stejné místo v hierarchii norem, a že metoda financování nebo zdroj nehrají s ohledem na pravidla promlčení žádnou roli.
145.
Nicméně Komise má za to, že i když jsou v projednávané věci a priori použitelná všechna tři nařízení, sleduje každé z nich různé cíle a jak přímá použitelnost čl. 108 odst. 3 SFEU, tak potřeba zachovat výsady Komise vyžadují uplatnění (byť „nepřímé“) nařízení č. 659/1999 s tím, že zásada efektivity tedy brání použití promlčecí lhůty kratší než 10 let.
146.
S touto tezí nesouhlasím.
147.
Nevidím totiž, v čem by uplatnění promlčecí lhůty kratší než 10 let stanovené jiným nařízením nebo vnitrostátním právním předpisem zabránilo v případě navrácení podpory z vlastní iniciativy vnitrostátního orgánu přijetí rozhodnutí Komise o navrácení této podpory. Komise může „kdykoliv“ po dobu 10 let podezřelou podporu přezkoumat, a to navzdory uplynutí promlčecí lhůty uplatňované ve vnitrostátním řízení, což Komise při jednání uznala.
148.
Proto, jak uvedl Riigikohus (nejvyšší soud), není třeba v projednávaném případě použít „nepřímo“ nebo per analogiam nařízení č. 659/1999. Toto nařízení se v souladu se svým obsahem vztahuje pouze na činnost Komise a není vhodné považovat činnost vnitrostátního orgánu za činnost Komise.
149.
V tomto ohledu Soudní dvůr v bodech 34 a 35 rozsudku ze dne 5. října 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644) uvedl, že ačkoli nařízení č. 659/1999 obsahuje procesní pravidla, která se použijí na všechna správní řízení týkající se státní podpory, o nichž rozhoduje Komise, z druhého bodu odůvodnění a ze všech ustanovení tohoto nařízení nicméně vyplývá, že toto nařízení neobsahuje žádné ustanovení týkající se pravomocí a povinností vnitrostátních soudů, které se nadále řídí ustanoveními Smlouvy, tak jak jsou vykládána Soudním dvorem. Mám za to, že tuto logiku je třeba použít a fortiori na pravomoci a povinnosti vnitrostátních správních orgánů.
150.
Estonská vláda a Komise nicméně prosazují, aby byly s ohledem na zásadu efektivity zohledněny články 14 nařízení č. 659/1999 a články 9 a 11 nařízení č. 794/2004.
151.
Avšak vzhledem k tomu, že nařízení č. 1083/2006 a č. 2988/95 jsou přímo použitelná, domnívám se, že již neexistuje prostor pro zohlednění nařízení č. 659/1999 a č. 794/2004.
152.
Kromě toho se domnívám (stejně jako Eesti Pagar), že by bylo v rozporu se zásadami řádné správy, legitimního očekávání (právní jasnosti) a právní jistoty použít obdobně lhůtu v délce 10 let stanovenou v nařízení č. 659/1999 na navrácení podpory, které bylo iniciováno vnitrostátním orgánem – bez příslušného rozhodnutí Komise o navrácení. Pravidla pro promlčecí lhůty musí být jasně stanovena a při rozhodování vnitrostátního orgánu nemůže být vůči soukromé osobě uplatněna promlčecí lhůta podle ustanovení, které hovoří pouze o rozhodnutí Komise.
153.
Proto v situaci, jako je věc v původním řízení – týkající se navrácení strukturálních podpor vyplácených členským státem – je třeba uplatňovat čtyřletou lhůtu stanovenou v čl. 3 odst. 1 prvním pododstavci nařízení č. 2988/95 o ochraně finančních zájmů [Evropské unie].
154.
Dotčená podpora byla totiž poskytnuta Eesti Pagar na základě nařízení č. 44, které bylo přijato podle zákona o strukturálních podporách pro období 2007–2013 (STS). Tento zákon se v souladu se svým čl. 1 odst. 2 použije při poskytování a využívání prostředků, které budou vyčleněny na strukturální podporu na základě operačního programu přijatého Evropskou komisí podle čl. 32 odst. 5 nařízení č. 1083/2006. Podpora poskytnutá Eesti Pagar je tudíž podporou financovanou ze strukturálních fondů EU a s ní související aspekty jsou upraveny nařízením č. 2988/95.
155.
Podle čl. 1 odst. 2 nařízení 2988/95 „[n]esrovnalostí se rozumí jakékoli porušení právního předpisu [Unie] vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet [Unie] nebo rozpočty Unií spravované, a to buď snížením, nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch [Unie], nebo formou neoprávněného výdaje.“
156.
Z výše uvedeného vyplývá, že tato promlčecí lhůta použitelná na navrácení dotčené protiprávní podpory členským státem je čtyřletá, jak je stanoveno v čl. 3 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 2988/95 (
30
).
b) Úroky uplatňované při navrácení vnitrostátním orgánem
157.
Podle Soudního dvora „použití složených úroků je zvláště vhodným prostředkem k odstranění konkurenční výhody protiprávně udělené podnikům, které byly příjemci uvedené státní podpory“ (
31
). Cílem vymáhání úroků je odstranit „[Z] pohledu příjemce podpory neoprávněné zvýhodnění [které] spočívá jednak v tom, že neplatí úroky, které by platil z dotčené částky slučitelné podpory, pokud by si musel tuto částku vypůjčit na trhu do doby rozhodnutí Komise, a jednak ve zlepšení jeho soutěžního postavení vůči jiným subjektům na trhu po dobu trvání protiprávního stavu.“ Z tohoto důvodu podle Soudního dvora „opatření, které spočívá pouze v povinnosti navrátit podporu bez zaplacení úroků, v zásadě nepostačuje ke zhojení následků protiprávnosti“ (
32
).
158.
Vzhledem k tomu, že pro promlčení navrhuji použít nařízení č. 2988/95, vyvstává otázka, zda na základě uvedeného nařízení mohou být požadovány i úroky.
159.
Podle čl. 4 odst. 1 a 2 tohoto nařízení „každá nesrovnalost vede zpravidla k odnětí neoprávněně získané výhody […] formou povinnosti […] zaplatit neoprávněně získané částky, […] Použití opatření uvedených v odstavci 1 se omezuje na odnětí získané výhody s připočtením (je-li to stanoveno) úroků, které mohou být určeny paušálně“ (zvýrazněno autorem stanoviska).
160.
Článek 5 odst. 1 písm. b), uvedeného nařízení stanoví, že „[ú]myslné nesrovnalosti nebo nesrovnalosti způsobené z nedbalosti mohou vést k těmto správním sankcím: […] b) zaplacení vyšší částky, než byly částky neoprávněně přijaté nebo úmyslně nezaplacené, případně s připočtením úroků; […].“
161.
Nařízení č. 2988/95 tedy nestanoví bezpodmínečné zaplacení úroků.
162.
Úkolem Soudního dvora samozřejmě není vykládat vnitrostátní právo, avšak podle rozsudku Riigikohus (nejvyšší soud) ze dne 9. června 2016 estonské právo neumožňuje, aby bylo na žalobkyni požadováno zaplacení úroků za období mezi dnem, kdy byla podpora vyplacena, a dnem jejího navrácení.
163.
V této souvislosti se domnívám, že jak vyžaduje výše citovaná judikatura Soudního dvora o státních podporách, úroky je třeba vyžadovat přímo na základě čl. 108 odst. 3 SFEU, aby bylo dosaženo neutralizace konkurenční výhody protiprávně poskytnuté podnikům, které byly příjemci státní podpory.
164.
V případě, že vnitrostátní soudy a orgány používají pro výpočet splatných úroků především vnitrostátní procesní pravidla týkající se způsobu výpočtu (jednoduchých nebo složených úroků) a stanovení počátku doby, za kterou musí být zaplaceny, domnívám se (stejně jako Komise), že pokud je při navracení podpory vyžadována úhrada úroků, musí soudy a orgány s ohledem na zásadu účinnosti unijního práva sledovat stejný cíl jako Komise. Uplatňování této zásady znamená, že se nepoužije vnitrostátní ustanovení, které nezaručuje účinnost pravidel upravujících státní podpory (
33
).
165.
Pokud by Komise měla toto rozhodnutí přijmout ve věci, která by jí byla předložena, použila by čl. 14 odst. 2 nařízení č. 659/1999 a články 9 a 11 nařízení č. 794/2004.
166.
Účel vnitrostátního rozhodnutí o navrácení protiprávní podpory je přitom stejný, jako v případě rozhodnutí o navrácení přijatém Komisí, a to odejmout příjemci podpory veškeré neoprávněné výhody, a to včetně úroků (
34
).
167.
Je tedy třeba neuplatňovat analogicky metodu stanovenou v čl. 14 odst. 2 nařízení č. 659/1999 a v článcích 9 a 11 nařízení č. 794/2004, jak uvádí Riigikohus (nejvyšší soud) v bodě 41 svého rozsudku ze dne 9. června 2016, ale použít tuto metodu pro ověření, zda je vnitrostátní právo použité při výpočtu úroků v souladu se zásadou efektivity (
35
), a jistým způsobem předvídat to, co by v podobném případě udělala Komise.
168.
Orgány členského státu by proto měly zajistit, aby úroková sazba, použitá metoda a období úročení zaručily odstranění protiprávní konkurenční výhody.
169.
V případě protiprávní podpory přitom dochází ke vzniku protiprávní konkurenční výhody v okamžiku poskytnutí podpory. Pokud by se úroky počítaly pouze od rozhodnutí o navrácení, protiprávní konkurenční výhoda by přetrvávala v období mezi poskytnutím podpory a přijetím rozhodnutí o navrácení, v jehož průběhu měl příjemce prospěch z podpory v rozporu se zákazem jejího provádění. Uplatňování práva Unie a zájmy ostatních subjektů by v takovém případě mohly být ohroženy nečinností orgánů členského státu a nezajištěním účinnosti unijního práva.
170.
Riigikohus (nejvyšší soud) v bodě 41 svého rozsudku ze dne 9. června 2016 uznal, že cíl spočívající v odstranění zjištěného narušení hospodářské soutěže opravňuje k výpočtu úroků počínaje poskytnutím podpory a že jediným problémem je neexistence řádného právního základu za tímto účelem. Domnívám se, že právním základem pro výpočet výše úroků je čl. 108 odst. 3 SFEU, vykládaný ve spojení se zásadou efektivity.
171.
Na pátou otázku je tedy třeba odpovědět, že v případě navrácení protiprávní podpory vnitrostátním orgánem, musí být úroky, které se tento orgán rozhodne připočíst, vypočteny podle použitelného vnitrostátního práva, s výhradou dodržení zásady efektivity unijního práva. To znamená, že k zajištění úplného zániku neoprávněné výhody poskytnuté dotčenou podporou je nutno úroky vypočítat podle čl. 14 odst. 2 nařízení č. 659/1999, podle něhož přirůstají ode dne poskytnutí podpory, a podle článků 9 a 11 nařízení č. 794/2004, podle nichž musí být úroky vypočteny jako složený úrok a použitá úroková sazba nesmí být nižší než referenční sazba.
V. Závěry
172.
Z těchto důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Tallinna Ringkonnakohus (odvolací soud v Tallinu) takto:
„1)
Článek 8 odst. 2 nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články [107] a [108] Smlouvy [FEU] prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné [s vnitřním] trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) musí být vykládáno v tomu smyslu, že v rámci tohoto ustanovení byly práce na ‚projektu nebo činnosti‘ zahájeny, pokud činnost, jež má být podpořena, spočívá zejména v nabytí zařízení a byly uzavřeny smlouvy za účelem pořízení tohoto zařízení, přičemž uzavření těchto smluv představuje zahájení činností souvisejících s realizací projektu.
K zodpovězení otázky, zda podpora, která byla poskytnuta na základě uvedeného nařízení má motivační účinek, je však třeba provést podrobnou analýzu smluvních podmínek a skutkových okolností, které provázely uzavření dotčených smluv.
Orgány členského státu mají pravomoc posuzovat porušení kritéria motivačního účinku stanoveného v čl. 8 odst. 2 tohoto nařízení zejména s ohledem na náklady odstoupení od dotčené smlouvy.
2)
Orgán členského státu je v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU povinen požadovat navrácení protiprávní podpory, kterou poskytl v rozporu s nařízením č. 800/2008, pokud zjistí, že tato podpora byla poskytnuta protiprávně, bez ohledu na to, zda Komise přijala v tomto ohledu rozhodnutí o navrácení, a zda došlo ke zjevnému porušení uvedeného nařízení, či nikoli. Nicméně pouhá pochybnost není v tomto ohledu dostačující.
3)
Orgán členského státu, který se rozhodne poskytnout podporu – na základě nesprávného předpokladu, že splňuje podmínky blokové výjimky – poskytuje tímto protiprávní podporu a nemůže vzbudit legitimní očekávání na straně příjemce této podpory. Skutečnost, že o nedodržení jedné z těchto podmínek předem věděl, či dokonce příjemci nesprávně poradil, je v tomto ohledu irelevantní.
4)
Promlčecí lhůta pro navrácení dotčené protiprávní podpory orgánem členského státu činí čtyři roky, jak je stanoveno v čl. 3 odst. 1 prvním pododstavci nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů [Evropské unie].
5)
V případě požadování navrácení protiprávní podpory vnitrostátním orgánem se úroky, které se rozhodne přičíst, vypočtou podle použitelného vnitrostátního práva s výhradou zásady efektivity unijního práva. To znamená, že k zajištění úplného zániku neoprávněné výhody poskytnuté dotčenou podporou, musí být úroky vypočteny v souladu s čl. 14 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108] Smlouvy [FEU], podle něhož úroky přirůstají ode dne poskytnutí podpory, a s články 9 a 11 nařízení Komise č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108] Smlouvy o [FEU], podle nichž musí být úroky vypočteny jako složený úrok a použitá úroková sazba nesmí být nižší než referenční sazba.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Nařízení Komise ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články [107] a [108] Smlouvy [FEU] prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným [s vnitřním] trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) (Úř. věst. 2008, L 214, s. 3), dále jen „obecné nařízení o blokových výjimkách“.
(
3
) – Nařízení Rady ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů [Evropské unie] (Úř. věst. 1995, L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340).
(
4
) – Nařízení Rady ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108] Smlouvy [FUE] (Úř. věst. 1999, L 83, s. 1).
(
5
) – Nařízení Komise (ES) ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108] Smlouvy [FEU] (Úř. věst. 2004, L 140, s. 1; Zvl. vyd. 08/04, s. 3).
(
6
) – Nařízení Rady ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 (Úř. věst. 2006, L 210, s. 25).
(
7
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 320).
(
8
) – Nařízení Komise ze dne 17. června 2014, kterým se v souladu s články 107 a 108 Smlouvy [FEU] prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách) (Úř. věst. 2014, L 187, s. 1).
(
9
) – Nařízení Rady ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9).
(
10
) – Přijatý dne 7. prosince 2006, nabyl účinnosti dne 1. ledna 2007 (RT I 2006, 59, 440; RT I, 03.02.2011, 3), ve znění účinném od 1. ledna 2012 do 30. června 2014.
(
11
) – Vstup v platnost dne 1. ledna 2007 (RT I 2006, 61, 463; RT I, 05.07.2011, 20) a přijaté zejména na základě čl. 26 odst. 6 STS, ve znění účinném od 1. ledna 2012 do 28. srpna 2014.
(
12
) – Podle bodu 20 rozsudku Riigikohus (nejvyšší soud), „[s]oudy dostatečně odůvodnily své konsttaování, podle něhož žalobkyně před podáním žádosti dne 24. října 2008, smluvně zakotvila závazný příslib za účelem nákupu zařízení. I kdyby se vycházelo z toho, že dvoustranná kupní smlouva ze dne 28. srpna 2008 byla podmíněna předchozí výměnou dopisů mezi stranami [odkaz na spis], neexistuje žádná zmínka o jakékoli podmínce v případě třístranné kupní smlouvy uzavřené dne 13. října 2008 za účasti pronajímatele“.
(
13
) – Předkládající soud vyslechl svědky v rámci řízení dne 11. dubna 2017, ale neučinil v této otázce žádný definitivní závěr (viz záznam ze soudního jednání konaného dne 11. dubna 2017).
(
14
) – Viz rozsudky ze dne 10. března 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association a další, (36/80 a 71/80, EU:C:1981:62, bod 6) a ze dne 16. červnece 1992, Meilicke, (C‑83/91, EU:C:1992:332, bod 26). Viz rovněž rozsudek ze dne 30. března 2000, JämO, (C‑236/98, EU:C:2000:173, bod 31).
(
15
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. října 2010, Elchinov, (C‑173/09, EU:C:2010:581, body 25 až 32).
(
16
) – Na jednání bylo potvrzeno, že dotčené finanční prostředky pocházely v konkrétním případě z Evropského fondu pro regionální rozvoj. Jedná se o jeden ze strukturálních fondů EU, jehož cílem je posilovat hospodářskou a sociální soudržnost v rámci Evropské unie vyrovnáváním rozdílů mezi regiony.
(
17
) – Anglický dokument s názvem „General Block Exemption Regulation (GBER) – Frequently Asked Questions“ je k dispozici na stránkách Komise pod odkazem „http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/gber_practical_faq_en.pdf“ a na otázku „Is it contrary to the incentive effect requirement of Art. 8 to conclude agreements and make payments based on them, in particular preliminary contracts for purchase options and pre-contracts of sale, before the aid application is submitted?“ přináší následující odpověď: „Footnote 40 of the Regional Aid Guidelines defines ‚start of work‘ as either the start of construction work or the first firm commitment to order equipment, excluding preliminary feasibility studies. Whether the agreements and payments made on the basis of these agreements can be considered ‚first firm commitment‘ to start the project does not necessarily depend on the formal classification of the agreements in, cílem those on the terms of agreements. If contractual obligations make it difficult from an economic standpoint to abandon the project in a given case, particularly because a considerable sum of money would be lost, work will be deemed to have started within the meaning of Art. 8. A more detailed examination of the specific circumstances of the case would be needed to see if this is indeed the case.“
(
18
) – Rozsudek ze dne 13. června 2013, HGA a další v. Komise (C‑630/11 P, EU:C:2013:387, body 106 až 109).
(
19
) – Rozsudek ze dne 20. září 2011, Regione autonoma della Sardegna a další v. Komise (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 a T‑454/08, EU:T:2011:493).
(
20
) – Stanovisko generálního advokáta ve věci HGA, C‑630/11 P (EU:C:2013:194, bod 66).
(
21
) – Viz Werner, P. a Verouden, V. (eds.), EU State Aid Control: Law and Economics, Wolters Kluwer, Alphen-sur-le-Rhin_2017, s. 208.
(
22
) – Podle Komise obecné nařízení o blokových výjimkách nevyžaduje žádný prováděcí předpis.
(
23
) – Při ústním jednání EAS tvrdil, že v projednávané věci se konkrétně jednalo spíše o tři samostatné smlouvy, které měly být posuzovány odděleně, a nikoli jako celek.
(
24
) – Povinnost zajistit navrácení podpory mají ostatně všechny vnitrostátní orgány, jak soudy, tak i správní orgány, což vyplývá z judikatury soudního dvora (viz zejména rozsudek ze dne 22. června 1989, Fratelli Costanzo v. Comune di Milano, 103/88, EU:C:1989:256, body 30 a 31).
(
25
) – Při neexistenci rozhodnutí o zahájení přezkoumání slučitelnosti podpory ze strany Komise.
(
26
) – Rozsudek ze dne l. března 2017, SNCM v. Komise, (T‑454/13, EU:T:2017:134, bod 299); v tomto ohledu viz také rozsudek ze dne 16. července 2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung v. Commission, (T‑309/12, EU:T:2014:676, body 237 až 241), jakož i rozsudek ze dne 16. května 2000, Francie v. Ladbroke Racing a Komise, (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, body 58 až 61), a stanovisko generálního advokáta G. Cosmase předložené dne 23. listopadu 1999, (EU:C:1999:577, body 53 až 98).
(
27
) – Zvláště v kontextu blokových výjimek si musí být příjemce vědom rizika, protože podpora není Komisi oznamována.
(
28
) – Rozsudek ze dne 20. března 1997, Land Rheinland-Pfalz v. Alcan Deutschland, (C‑24/95, EU:C:1997:163, bod 41).
(
29
) – Potenciálně analogická otázka vyvstává také ve věci C‑387/17, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (která rovněž není Soudním dvorem dosud rozhodnuta) v rámci žaloby na náhradu škody podané konkurentem příjemce podpory na italský stát pro údajnou újmu z důvodu předčasného vyplacení podpory.
(
30
) – Pokud však vnitrostátní právo stanoví lhůtu delší, bude použita tato lhůta (viz výše poznámka 35 tohoto stanoviska; pro výpočet úroků bude použit stejný princip).
(
31
) – Rozsudek ze dne 3. září 2015, A2A SpA v. Agenzia delle Entrate, (C‑89/14, EU:C:2015:537, bod 42).
(
32
) – Rozsudek ze dne 22. února 2008, Centre d’exportation du livre français (CELF) a ministre de la Culture et de la Communication v. Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE), (C‑199/06, EU:C:2008:79, body 50 až 54).
(
33
) – Rozsudek ze dne 5. října 2006, Komise v. Francie, (C‑232/05, EU:C:2006:651, bod 53).
(
34
) – Důvodem je, že předčasná realizace protiprávní podpory vede případně k tomu, že konkurenti pocítí účinky podpory dříve. Příjemci podpory z toho tudíž plynula neoprávněná výhoda (rozsudek ze dne 22. února 2008, CELF a ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, body 50 až 52 a 55). Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátní soud musí nařídit zaplacení úroků i poté, co Komise přijala kladné rozhodnutí (výše uvedený rozsudek CELF, body 52 a 55). V takovém případě se úroky týkají výhradně období existence konkurenční výhody, během níž měl příjemce podporu k dispozici předčasně (tj. před vydáním kladného rozhodnutí Komise).
(
35
) – Pokud vnitrostátní právo stanoví vyšší úroky než úroky zaručené unijním právem, je třeba použít přísnější ustanovení. Viz rozsudek ze dne 11. listopadu 2015, Klausner Holz Niedersachsen GmbH v. Land Nordrhein-Westfalen (C‑505/14, EU:C:2015:742, bod 40).