62019CJ0049
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
25 ноември 2020 година (
*1
)
„Установяване на неизпълнение на задължения — Електронни съобщения — Универсална услуга и права на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги — Директива 2002/22/ЕО — Мрежи и услуги — Член 13 — Финансиране на задълженията за предоставяне на универсална услуга — Механизъм за разпределяне — Принципи на прозрачност, минимално нарушаване на пазара, недопускане на дискриминация и пропорционалност“
По дело C‑49/19
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС, предявен на 25 януари 2019 г.,
Европейска комисия, за която се явяват първоначално L. Nicolae, P. Costa de Oliveira и G. Braga da Cruz, а впоследствие L. Nicolae и G. Braga da Cruz, в качеството на представители,
ищец,
срещу
Португалска република, за която се явяват L. Inez Fernandes, P. Barros da Costa и J. Marques, в качеството на представители, подпомагани от D. Silva Morais, advogado,
ответник,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: E. Regan, председател на състава, M. Ilešič, E. Juhász (докладчик), C. Lycourgos и I. Jarukaitis, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 11 март 2020 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 28 май 2020 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С иска си Европейската комисия иска от Съда да констатира, че като е въвела извънредна вноска за разпределянето на нетните разходи за задължението за предоставяне на универсална услуга, считано от 2007 г. в съответствие с Lei n.o 35/2012 procede à criação do fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas previsto na Lei das Comunicações Eletrónicas, destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço universal (Закон № 35/2012 за създаване на фонд за компенсиране на универсалната услуга, предвиден със Закона за електронните съобщения, предназначен да финансира нетните разходи, свързани с предоставянето на универсална услуга) от 23 август 2012 г. (Diário da República, серия 1, бр. 163 от 23 август 2012 г.), изменен и консолидиран с Lei n.o 149/2015 (Закон № 149/2015) от 10 септември 2015 г. (Diário da República, серия 1, бр. 177 от 10 септември 2015 г.) (наричан по-нататък „Закон № 35/2012“), Португалската република не е изпълнила задълженията си съгласно член 13, параграф 3 и приложение IV, част Б от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) (ОВ L 108, 2002 г., стр. 51; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 213).
Правна уредба
Правото на Съюза
2
Съображение 23 от Директива 2002/22 предвижда:
„Нетните разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга могат да се поделят между всички предприятия или определени групи предприятия. Държавите членки следва да гарантират, че механизмите на разпределяне на разходите зачитат принципите на прозрачност, минимално изкривяване на пазара, недопускане на дискриминация и пропорционалност. „Минимално нарушаване на пазара“ означава, че внесените средства следва да се възстановяват по начин, който свежда до възможния минимум въздействието на финансовата тежест върху крайните потребители, например чрез колкото е възможно по-широко разпределяне на участието във възстановяването“.
3
Член 8, параграф 2 от посочената директива предвижда:
„Когато определят предприятия за цялата национална територия или част от нея във връзка със задълженията за предоставяне на универсална услуга, държавите членки прилагат ефективни, обективни и прозрачни механизми без допускане на дискриминация, които не изключват предварително нито едно предприятие от възможността да бъде определено за целта. Методите за определяне на предприятия гарантират предоставяне на универсална услуга по икономически целесъобразен начин и могат да се използват като средство за установяване на нетната себестойност на задължението за предоставяне на универсална услуга в съответствие с член 12“.
4
Член 12 от посочената директива, озаглавен „Остойностяване на задълженията за предоставяне на универсална услуга“, предвижда:
„1.   Когато националните регулаторни органи считат, че предоставянето на универсална услуга както е определена в членове от 3 до 10, може да представлява несправедливо затруднение за предприятията, определени да предоставят универсална услуга, националните регулаторни органи изчисляват нетната себестойност на услугата.
За целта националните регулаторни органи:
а)
изчисляват нетната себестойност на задължителната универсална услуга, като вземат предвид всички пазарни изгоди за предприятията, определени да предоставят универсална услуга, в съответствие с приложение IV, част А; или
б)
използват нетната себестойност на задължителната универсална услуга чрез механизма за определяне в съответствие с член 8, параграф 2.
2.   Разчетите и/или останалата информация, която служи за основа за изчисляване на нетната себестойност на задължителната универсална услуга съгласно параграф 1, буква а), се проверяват или заверяват от националните регулаторни органи или от независим от заинтересованите страни орган[, одобрен] от националните регулаторни органи. Резултатите от изчисляването на себестойността и изводите от проверката са достъпни за обществеността“.
5
Член 13 от същата директива, озаглавен „Финансиране на задълженията за предоставяне на универсална услуга“, гласи:
„1.   Когато на базата на изчисленията на нетната себестойност, посочена в член 12, националните регулаторни органи установят, че дадено предприятие е предмет на несправедливо затруднение, държавите членки, по молба на определеното предприятие, вземат решение:
а)
да въведат механизъм за компенсации на изчислената нетна себестойност за предприятието от обществени средства при прозрачни условия; и/или
б)
да поделят нетната себестойност на задължителната универсална услуга между доставчиците на електронни съобщителни мрежи и услуги.
2.   Когато нетната себестойност се споделя съгласно параграф 1, буква б), държавите членки установяват механизъм за разпределяне, който се управлява от националните регулаторни органи или от орган, който е независим от бенефициерите под надзора на националните регулаторни органи. Може да се финансира само нетната себестойност на задълженията, установени в членове от 3 до 10, както е определена в съответствие с член 12.
3.   Механизмът за разпределяне на разходите зачита принципите за прозрачност, минимално нарушаване на пазара, недопускане на дискриминация и пропорционалност в съответствие с принципите, посочени в приложение IV, част Б. Държавите членки могат да предпочетат да не изискват вноски от предприятия, чийто национален оборот е под определени граници.
4.   Всички разноски във връзка със разпределянето на разходите на задължителната универсална услуга се разпределят и конкретизират за всяко предприятие. Разноските не се начисляват или събират от предприятия, които не предоставят услуги на територията на държавата членка, която прилага механизма за разпределяне на разходите“.
6
Член 14 от Директива 2002/22, озаглавен „Прозрачност“, гласи:
„1.   Когато се въвежда механизъм за разпределяне на нетната себестойност на задължителната универсална услуга, както е посочено в член 13, националните регулаторни органи гарантират обществен достъп до принципите за разделяне на разходите и подробностите за използвания механизъм.
2.   В съответствие с правилата на Общността и националните правила за поверителност в бизнеса, националните регулаторни органи гарантират публикуването на годишен отчет за изчислената себестойност на задължителната универсална услуга, в който се посочват вноските от всички участващи предприятия и всички пазарни ползи за предприятието (предприятията), определено(-и) да предоставя(т) универсална услуга, когато е създаден и функционира фонд за тази цел“.
7
Приложение IV от тази директива, озаглавено „Изчисляване на евентуалните нетни разходи, ако има такива, при задълженията за предоставяне на универсална услуга и създаване на механизъм за възстановяване или разпределяне на разходите в съответствие с членове 12 и 13“, включва по-специално част Б, озаглавена от своя страна „Възстановяване на нетни разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга“, със следния текст:
„Възстановяването или финансирането на нетни разходи по задълженията за предоставяне на универсална услуга изисква определените предприятия със задължения за предоставяне на универсална услуга да бъдат компенсирани за услугите, които те предлагат при нетърговски условия. Тъй като компенсирането предполага прехвърляне на финансови средства, държавите членки следва да гарантират, че то се извършва обективно, прозрачно, пропорционално и без дискриминация. Това означава, че прехвърлянето на финансови средства води до минималното възможно нарушение на конкуренцията и потребителското търсене.
В съответствие с член 13, параграф 3, механизмът за разпределяне на разходите на основата на фонд следва да използва прозрачни и неутрални средства за събиране на вноските, които избягват опасността от дублиране на вноските на входа и изхода на предприятията.
Независимият орган, който управлява фонда, отговаря за събирането на вноските от предприятията, които се смятат за задължени да предоставят средства за покриване на нетните разходи на задълженията за предоставяне на универсална услуга в държавата членка, и да контролира прехвърлянето на средства и/или административни плащания в полза на предприятията, които имат право да получават финансови средства от фонда“.
Португалското право
Закон № 5/2004
8
Lei n.o 5/2004 das Comunicações Electrónicas (Закон № 5/2004 за електронните съобщения) от 10 февруари 2004 г. (Diário da República I, серия I‑A, бр. 34 от 10 февруари 2004 г.), последно изменен с Decreto-Lei n.o 92/2017 (Декрет-закон № 92/2017) от 31 юли 2017 г. (Diário da República, серия 1, бр. 146 от 31 юли 2017 г.) (наричан по-нататък „Закон № 5/2004“), транспонира Директива 2002/22 в португалския правен ред.
9
Член 97 от Закон № 5/2004 гласи:
„1.   След като се установи наличието на нетни разходи за универсалната услуга, които националният регулаторен орган счита за прекомерни, по искане на съответните доставчици правителството въвежда подходяща компенсация чрез единия или двата следни механизъма:
a)
възстановяване чрез обществени средства;
b)
разпределяне на разходите между останалите предприятия, които предоставят на територията на страната обществено достъпни електронни съобщителни мрежи и услуги.
2.   За целите на прилагането на механизма, предвиден в буква b) от предходния параграф, се създава компенсационен фонд, в който предприятията, предоставящи обществено достъпни електронни съобщителни мрежи и услуги, правят вноски и който се управлява от националния регулаторен орган или друга независима организация, определена от правителство и поставена под надзора на националния регулаторен орган.
3.   Критериите за разпределяне на нетната себестойност на универсалната услуга между предприятията, задължени да правят вноски, се определят от правителството при спазване на принципите на прозрачност, минимално нарушаване на пазара, недопускане на дискриминация и пропорционалност.
[…]“.
Закон № 35/2012
10
13. Със Закон № 35/2012 е създаден компенсационен фонд за универсалната електронна съобщителна услуга, за да се финансират нетните разходи, произтичащи от изпълнението на задълженията за предоставяне на универсална услуга, и за да се гарантира поделянето на тези разходи между предприятията, задължени да правят вноски в него (наричан по-нататък „компенсационният фонд“).
11
Член 6 от Закон № 35/2012 предвижда:
„С компенсационния фонд се финансират нетните разходи за универсална услуга, определени в рамките на конкурентните процедури за възлагане по член 99, параграф 3 от Закон № 5/2004 от 10 февруари 2004 г., изменен и консолидиран със Закон № 51/2011 от 13 септември 2011 г., считани за прекомерни от [Autoridade Nacional de Comunicações (Anacom) (Национална далекосъобщителна служба, Португалия)] в съответствие с член 95, параграф 1, буква b) и член 97 от същия закон, както и нетните разходи за предоставяне на универсална услуга, посочени в глава V“.
12
Член 17, параграфи 1 и 2 от Закон № 35/2012, озаглавен „Финансиране на нетните разходи за периода, предхождащ определянето на доставчик чрез конкурентна процедура за възлагане“, гласи:
„1.   Създаденият с този закон компенсационен фонд дава възможност за компенсиране и на нетните разходи за универсалната услуга, направени до началото на предоставянето на универсална услуга от доставчика или доставчиците на услуги, определени в съответствие с член 99, параграф 3 от Закон № 5/2004 от 10 февруари 2004 г., изменен и консолидиран със Закон № 51/2011 от 13 септември 2011 г., при следните кумулативни условия:
a)
установяване след проверка, че съществуват нетни разходи и същите са прекомерни по преценка на [Anacom] в съответствие с разпоредбите на член 95, параграф 1, буква а), член 95, параграф 2 и членове 96 и 97 от Закон № 5/2004 от 10 февруари 2004 г., изменен и консолидиран със Закон № 51/2011 от 13 септември 2011 г.;
b)
отправяне на искане от доставчика на универсална услуга към правителството за компенсиране на разходите, посочени в предходния параграф.
2.   Размерът на подлежащите на компенсиране нетни разходи за периода, предхождащ определянето на доставчик чрез конкурентна процедура за възлагане, съответства на размера, одобрен от [Anacom] при условията, предвидени в буква а) от предходния параграф)“.
13
Член 18, параграф 1 от Закон № 35/2012 предвижда следното:
„1.   Предприятията, които предоставят обществени съобщителни мрежи и/или обществено достъпни електронни съобщителни услуги на територията на страната, се задължават да правят извънредни вноски в компенсационния фонд за 2013 г., 2014 г. и 2015 г. Извънредните вноски са предназначени само за финансиране на нетните разходи съобразно предходния член, одобрени от [Anacom] за посочените години.
[…]
5.   Извънредната вноска по параграф 1 представлява 3 % от приложимия годишен оборот на всяко предприятие, но не повече от максималните размери, определени в следващите разпоредби.
6.   Размерът на дължимата от всяко предприятие извънредна вноска не може да надвишава стойността, която би се получила при разпределяне на нетните разходи съгласно член 17, параграф 2 между предприятията със задължение за вноски, съразмерни на техния приложим оборот.
[…]“.
14
Съгласно член 20 от Закон № 35/2012 размерът на извънредната вноска за всяка финансова година трябва да бъде платен в срок от пет години.
Досъдебното производство
15
На 13 декември 2012 г. Комисията изпраща чрез системата „EU Pilot“ писмо до Португалската република, в което иска разяснения относно съвместимостта на компенсационния фонд с член 13 и приложение IV, част Б от Директива 2002/22 по-специално що се отнася до компенсирането на нетните разходи, поети от доставчика на универсалната услуга PT Comunicações в миналото и в периода преди повторното ѝ избиране чрез процедура по възлагане на обществени поръчки като доставчик на универсална услуга.
16
На 21 февруари 2013 г. португалските органи отговарят на това писмо. Допълнителна информация е предоставена по време на среща със службите на Комисията, проведена на 23 октомври 2014 г., а впоследствие с писмо от 5 декември 2014 г.
17
Тъй като не е удовлетворена от тези отговори, на 27 февруари 2015 г. Комисията изпраща на Португалската република официално уведомително писмо. В отговора си от 29 април 2015 г. Португалската република потвърждава, че португалското законодателство и неговото прилагане следва да се приемат за съвместими с изискванията на Директива 2002/22, включително що се отнася до спазването на принципите на прозрачност, минимално нарушаване на пазара, недопускане на дискриминация и пропорционалност.
18
След като разглежда този отговор, с писмо от 29 април 2016 г. Комисията изпраща на Португалската република мотивирано становище, в което приканва тази държава членка да вземе необходимите мерки, за да се съобрази с посоченото мотивирано становище в срок от два месеца, считано от получаването му.
19
С писмо от 1 юли 2016 г. португалските органи отговарят на мотивираното становище. След среща със службите на Комисията, състояла се на 7 септември 2016 г., с писмо от 14 октомври 2016 г. португалските органи допълват отговора си и изпращат на Комисията допълнителна информация.
20
Между Комисията и португалските власти се провеждат още две срещи през януари и юли 2017 г. На последната среща са разгледани няколко варианта за уреждане на спора между страните. Вследствие на това Комисията иска да ѝ бъде представено предложение за решение, като се посочи срок за изпълнение. В двете писма, изпратени впоследствие на Комисията на 14 март 2017 г. и на 12 септември 2018 г., португалските власти, от една страна, предлагат организирането на нова среща и от друга страна, отбелязват, че според тях е разумно да се изчакат резултатите от производствата пред националните юрисдикции, образувани от някои оператори по проблемите, до които се отнася настоящото дело.
21
При тези обстоятелства Комисията предявява разглеждания в настоящото производство иск.
По иска
22
Комисията упреква Португалската република, че извънредните вноски в компенсационния фонд, посочен в член 18 от Закон № 35/2012 (по-нататък „извънредната вноска“), не съответстват на изискванията, произтичащи от член 13, параграф 3 и от приложение IV, част Б от Директива 2002/22.
23
Комисията отбелязва, че съгласно посочените в предходната точка разпоредби, ако дадена държава членка избере механизма за разпределяне на нетните разходи, произтичащи от предоставянето на универсалната услуга, между доставчиците на електронни съобщителни мрежи и услуги, този механизъм трябва да зачита принципите на прозрачност, минимално нарушаване на пазара, недопускане на дискриминация и пропорционалност.
По обхвата на иска
24
Следва да се отбележи, на първо място, че член 13 от Директива 2002/22 определя условията и реда за финансиране на задълженията за предоставяне на универсална услуга.
25
Следователно от член 13, параграф 1 от Директивата във връзка с член 12, параграф 1 от нея е видно, че механизмът за финансиране може да се прилага само в полза на предприятие, определено в съответствие с член 8, параграф 2 от тази директива.
26
Въпреки това безспорно член 13, параграф 1 от Директива 2002/22 не е предмет на настоящия иск, като единствено спазването на член 13, параграф 3 от посочената директива чрез извънредната вноска, въведена от Португалската република за компенсиране на нетните разходи за предоставяне на универсална услуга, е предмет на спор в рамките на настоящия иск.
27
На второ място, що се отнася до генезиса на извънредната вноска, Комисията подчертава, че през 2011 г. Anacom е приела решения относно обхвата на понятието „необоснована тежест“, произтичаща от предоставянето на универсална услуга, и относно методологията, която трябва да се използва за определяне на нетната себестойност на тази услуга. Съгласно тези решения предоставянето на универсалната услуга представлява необоснована тежест за съответния доставчик, тъй като пазарният дял от гледна точка на приходите от телефонната услуга в определено местоположение на доставчика на универсалната услуга, изчислен на годишна база, е по-малък от 80 %, а изчислените разходи за универсалната услуга са равни или по-големи от 2,5 милиона евро.
28
Комисията допълва, че като се има предвид, че пазарният дял на PT Comunicações, бившия исторически оператор, е спаднал под този праг от 80 % едва през 2007 г., е взето решение, от една страна, да не се отпуска никаква компенсация за периода 2001—2006 г. и от друга страна, за периода след 1 януари 2007 г. и докато определеният/определените чрез процедура за възлагане на обществена поръчка доставчик или доставчици не започне/започнат предоставянето на услугата, да се използва методологията за определяне на нетните разходи за универсалната услуга, определени от Anacom.
29
В това отношение Комисията по никакъв начин не поставя под въпрос възприетата от португалските органи методология за изчисляване на разходите за универсалната услуга, нито сумите, които трябва да бъдат компенсирани съгласно тази методология.
30
За сметка на това тя счита, че този механизъм на разпределяне на разходите, установен от Португалската република, нарушава член 13 от Директива 2002/22, както и приложение IV, част Б към тази директива, тъй като предвижда финансово участие на доставчиците на електронни съобщителни мрежи и услуги за предходни години. Следователно нетните разходи за универсалната услуга за финансовите години 2007—2009, 2010 и 2011, както и за 2012 г. и 2013 г. са проверени и окончателната сума е одобрена от Anacom съответно през 2013 г., 2014 г. и 2015 г. Освен това с три решения от 29 януари 2015 г., 28 януари 2016 г. и 26 януари 2017 г. Anacom установява предприятията, които са задължени да участват в компенсационния фонд, и определя размера на извънредните вноски за тяхна сметка, като вноските за 2013 г., 2014 г. и 2015 г. са предназначени да компенсират съответно нетните разходи за финансовите години 2007—2009, 2010 и 2011, както и за 2012 г. и 2013 г.
31
При тези условия следва да се констатира, че искът на Комисията повдига единствено въпроса дали португалската правна уредба, с която се въвежда механизъм за разпределяне на разходите, произтичащи от предоставянето на универсална услуга, зачита принципите, на които трябва да отговаря всеки механизъм за разпределяне на нетните разходи във връзка със задълженията за предоставяне на универсална услуга, въведен съгласно член 13, параграф 1, буква б) от Директива 2002/22, за да бъде в съответствие с изискванията на член 13, параграф 3 и на приложение IV, част Б от тази директива.
По принципа на прозрачност
Доводи на страните
32
Комисията поддържа, че Португалската република е нарушила принципа на прозрачност. В това отношение тя изтъква, че португалската правна уредба, действаща преди приемането на Закон № 35/2012, не позволява да се определи начинът, по който ще се осъществи евентуалната компенсация на нетните разходи за предоставяне на универсалната услуга. Също така тази правна уредба не възлага на операторите от съответния сектор каквото и да било задължение да участват в компенсационен фонд за покриване на нетните разходи за предоставяне на универсалната услуга. В това отношение наличието на абстрактна формална възможност за използване на компенсационен фонд не позволявало да се приеме, че носителите на права и задължения по Директива 2002/22 са в състояние да се запознаят с обхвата на задълженията си в нарушение на принципа на правната сигурност, който също се гарантира от принципа на прозрачност.
33
Принципът на прозрачност не включвал само задължение за публикуване или предоставяне на приетите актове и действията от Европейския съюз и държавите членки, като предвиденото в член 14 от Директива 2002/22 и чието спазване в португалската правна уредба не се поставя под въпрос от тази институция. Всъщност, както следвало от решение от 6 декември 2001 г., Комисия/Франция (C‑146/00, EU:C:2001:668, т. 48 и 49) относно финансирането на универсалната услуга по силата на Директива № 97/33/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 юни 1997 година относно взаимното свързване в далекосъобщенията с цел осигуряването на универсалната услуга и интероперативността посредством прилагането на принципите на предоставяне на отворени далекосъобщителни мрежи (ONP) (ОВ L 199, 1997 г., стр. 32), за да може механизмът за разпределяне на нетната себестойност да съответства на принципа на прозрачност, посочен в член 5, параграф 1 от тази директива, е необходимо приетите суми да бъдат определени съгласно обективни критерии, като се вземат предвид съпоставими и следователно прозрачни данни, за да се позволи на тези оператори да изчислят разходите си и вероятните си приходи. Всеки елемент, който затруднява това изчисление, би обезкуражил навлизането на пазара на такива оператори.
34
Също така в областта на обществените поръчки изискванията за яснота и точност били неразделна част от принципа на прозрачност в процедура за възлагане на обществени поръчки. Що се отнася до принципа на правната сигурност, той изисквал действието на правните норми, които могат да имат неблагоприятни последици за частноправните субекти, да е ясно, точно и предвидимо. Това изискване за правна сигурност се налагало с особена строгост, когато съответната правна уредба може да породи финансови задължения.
35
Според Комисията съществува очевидна връзка между принципа на прозрачност и принципа на правната сигурност, чието приложно поле надхвърля защитата на оправданите правни очаквания и предполага изискване за яснота и предвидимост на правото, като това изискване се прилага не само към законодателството на Съюза, но и към националните разпоредби за транспониране на директива.
36
В своята защита Португалската република оспорва тълкуването на Комисията на принципа на прозрачност, което не се основавало нито на буквата, нито на духа на Директива 2002/22, а още по-малко на практиката на съдилищата на Съюза. Според нея този принцип, който предполага възможност решенията, издадени от публичноправни субекти, да се разглеждат по-специално чрез мотивите и приемането им в рамките на открити и достъпни за обществеността процедури, препращал към обективността на критериите и съпоставимостта на факторите, използвани за изчисляване на нетната себестойност на задълженията за предоставяне на универсална услуга, тъй като предвидимостта на разходите е последица от тези елементи.
37
Освен това според Португалската република принципът на правната сигурност не трябва да се смесва с принципа на прозрачност. Доводите на Комисията обаче се отнасяли преди всичко до принципите на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, тъй като тези доводи означавали извънредната вноска да има евентуално обратно действие, което било несъвместимо с принципа на правната сигурност. Подобни доводи предполагали, че доставчикът на универсалната услуга не може да бъде компенсиран за вече направените разходи, проверени и одобрени от Anacom, макар възстановяването на тези разходи да е предвидено в националната правна уредба.
Съображения на Съда
38
В самото начало следва да се отбележи, че съгласно член 13, параграф 3 и приложение IV, част Б към Директива 2002/22 механизмът за разпределяне, въведен при необходимост от държавите членки съгласно член 13, параграф 1, буква б) от посочената директива, трябва да зачита по-специално принципа на прозрачност. Този принцип, който е следствие от принципа на равенство изисква, подобно на принципа на правната сигурност, всички условия и изисквания на този механизъм за разпределяне да са обявени чрез достъпни, достатъчно ясни, точни, еднозначни и предвидими правила за тяхното прилагане, за да позволяват на всеки разумно информиран и полагащ обичайна грижа оператор да разбере точния им обхват и да избегне всякакъв риск от произвол (вж. в този смисъл решения от 19 декември 2018 г., Stanley International Betting и Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, т. 57 и от 3 октомври 2019 г., Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, т. 55). По-специално тези параметри трябва да бъдат определени съгласно обективни критерии, като това потвърждава впрочем приложение IV, част Б от Директива 2002/22, като се вземат предвид съпоставими и следователно прозрачни елементи, за да се позволи на операторите да изчислят своите разходи и вероятни приходи (вж. по аналогия решение от 6 декември 2001 г., Комисия/Франция, C‑146/00, EU:C:2001:668, т. 48 и 49).
39
От това следва, че произтичащите от този принцип задължения за държавите членки се различават от изрично наложените с член 14 от Директива 2002/22, така че спазването на последните задължения не е достатъчно, за да се приеме, че принципът на прозрачност, предвиден в член 13 от тази директива, не е бил нарушен.
40
В това отношение следва да се отбележи, че въпреки съществуването на връзки между принципа на прозрачност и принципа на правната сигурност, тези принципи остават самостоятелни.
41
Ето защо, доколкото според твърденията на самата Комисия извънредната вноска е била въведена със Закон № 35/2012, Португалската република не може да бъде упрекната, че не е спазила принципа на прозрачност само поради факта че преди датата на приемане на този закон операторите не са могли да предвидят обхвата на своите задължения във връзка с въведената с посочения закон извънредна вноска. В действителност обхватът на принципа на прозрачност не може да бъде разширен, до степен че да изисква от задължените за плащането на вноска лица да знаят съдържанието ѝ още преди нейното въвеждане.
42
Важно е да се добави, че както бе подчертано в точка 30 от настоящото решение, Комисията не твърди, че методологията за изчисляване на извънредната вноска се основава на критерии, които не са достъпни, ясни, точни, обективни или предвидими, или че са двусмислени.
43
Освен това следва да се отбележи, че в периода 2007—2013 г., в който Директива 2002/22 се прилага напълно, телекомуникационните оператори не са могли да очакват, че Португалската република няма да се възползва от предоставената ѝ от член 13, параграф 1, буква б) от Директивата възможност.
44
На последно място, доколкото в писмената си реплика Комисията подчертава, че с извънредната вноска на операторите се възлага задължението да компенсират разходите, направени в периода преди приемането на Закон № 35/2012, следва да се констатира, че както следва от писмените изявления на тази институция и както тя потвърждава в съдебното заседание, основанието на настоящия иск се свежда до нарушение на принципа на прозрачност. Следователно е достатъчно да се отбележи, че при всички положения това обстоятелство не може да представлява нарушение на този принцип.
45
Ето защо оплакването, че въвеждането на извънредната вноска от Португалската република е опорочено от нарушение на принципа на прозрачност, предвиден в член 13, параграф 3 и приложение IV, част Б към Директива 2002/22, трябва да се отхвърли.
По принципите за минимално нарушаване на пазара и за пропорционалност
Доводи на страните
46
Комисията счита, на първо място, че принципът на минимално нарушаване на пазара не е бил спазен, тъй като произтичащата от извънредната вноска финансова тежест е значителна и непредвидима за операторите и всяка вноска обхваща няколко години. Поради това този метод на разпределяне създава по-голяма тежест от една годишна вноска предвид нетните разходи за въпросната година. Тази констатация била валидна дори ако на практика ставката от 3 % от годишния оборот не била постигната във всички случаи.
47
В своя защита Португалската република счита, че този принцип се отнася преди всичко до начина, по който се разпределят разходите, направени от доставчиците на универсалната услуга с цел да се минимизира финансовото въздействие върху крайните потребители. В настоящия случай обаче с оглед на конкретните условия за събиране на извънредната вноска реалното въздействие на тази вноска върху съответните оператори било слабо.
48
На второ място, Комисията поддържа, че принципът на пропорционалност не е спазен, тъй като предприятията, които са задължени да участват в компенсирането на нетните разходи на предприятията, определени с процедурата за възлагане на обществена поръчка, в същото време са били длъжни да платят и извънредна вноска. Така това задължение довело до „двойна вноска“ или най-малкото до увеличаване на финансовата тежест, която трябва да понесат първите предприятия. Освен това според Комисията размерът на извънредната вноска бил значителен в сравнение по-специално със сумата на вноската за същия период в Испания.
49
Португалската република счита, че извънредната вноска изцяло отговаря на принципа на пропорционалност, тъй като тя е замислена така, че да разпредели между различни оператори в зависимост от оборота им нетните разходи за предоставяне на универсалната услуга, считани за прекомерни, като същевременно е освободила от вноска по-малките предприятия, които все още нямат консолидирана позиция на пазара, посредством определянето на минимален праг на оборота за събиране на извънредната вноска.
Съображения на Съда
50
От член 13, параграф 1 от Директива 2002/22 следва, че държавите членки са длъжни да въведат един от двата механизъма за компенсация, посочени в тази разпоредба, когато националните регулаторни органи установят, както в настоящия случай, че натовареното с предоставяне на универсална услуга предприятие понася необоснована тежест на базата на изчисляването на посочената в член 12 от тази директива нетна себестойност и това предприятие е поискало това.
51
В това отношение е важно да се подчертае, че принципът на минимално нарушаване на пазара е изрично разписан в съображение 23 от Директива 2002/22 в смисъл, че цели вноските да „се възстановяват по начин, който свежда до възможния минимум въздействието на финансовата тежест върху крайните потребители, например чрез колкото е възможно по-широко разпределяне на участието във възстановяването“. Следователно в контекста на това пояснение и подобно на отбелязаното от Португалската република, този принцип се отнася преди всичко до начина, по който се разпределя тежестта, поета от доставчиците на универсалната услуга. Приложение IV, част Б от Директивата уточнява в това отношение, че това участие „води до възможно най-малко нарушение на конкуренцията и потребителското търсене“.
52
В случая, член 18, параграф 1 от Закон № 35/2012, който урежда реда и условията за събиране на извънредната вноска, предвижда, че тя е предназначена изключително за финансиране на нетната себестойност на универсалната услуга за периода 2007—2013 г., която е предмет на проверка от Anacom и за която посоченият орган е констатирал, че представлява прекомерна тежест за доставчика на универсалната услуга, а по-нататък в параграф 5 от същия член предвижда, че сумата на посочената вноска може да достигне 3 % от годишния оборот на всяко предприятие. На последно място, параграф 6 от посочения член гласи, че тази сума все пак не може да надвишава сумата, която би била получена от разпределянето, направено пропорционално на оборота на задължените предприятия, на нетните разходи на доставчика на универсалната услуга, счетени за прекомерни от Anacom.
53
Следва да се припомни, от друга страна, че Комисията не оспорва нито методологията за изчисляване на нетните разходи, приета от Anacom, нито съществуването на необоснована тежест за доставчика на услугата за 2007—2013 г. или резултата, до който този орган е стигнал в решенията за годините 2013—2015.
54
Що се отнася до довода на Комисията, че твърдяната непредвидимост на разходите за операторите, свързана с извънредната вноска, нарушава принципа на минимално нарушаване на пазара, следва да се отбележи, че Комисията не е доказала надлежно, че сама по себе си тази непредвидимост, ако се допусне, че е установена, би довела до неспазване на този принцип. При това положение, както бе констатирано в точка 41 от настоящото решение, Комисията не е установила, че параметрите за изчисляване на извънредната вноска са попречили на операторите да предвидят с достатъчно голяма сигурност размера на тази вноска за всяка от годините 2013, 2014 и 2015.
55
Сам по себе си фактът, че тази вноска се е оказала значителна, съвсем не доказва, че самата тя е непропорционална или противоречи на принципа на минимално нарушаване на пазара. След като посочената вноска съответства на размера на нетните разходи, направени от доставчика на универсалната услуга, и се приема, че тези разходи представляват необоснована тежест за предприятието, на което е възложено предоставянето на универсалната услуга, съответната държава членка, от една страна, е длъжна да компенсира тази необоснована тежест чрез един от двата механизъма, описани в член 13, параграф 1 от Директива 2002/22, и от друга страна, тази вноска е можела да бъде подходяща компенсация, ограничена до необходимото за постигането на тази цел.
56
Освен това, както изтъква Португалската република, предприятията, които са задължени за плащане на извънредна вноска, са разполагали с улеснения при плащането, тъй като, както е видно от член 20, параграф 4 от Закон № 35/2012, за всяка финансова година плащането на тази вноска е можело да се разпредели за период от пет години. Тази възможност позволила на операторите да разпределят финансовата тежест, която е трябвало да понесат за плащането на посочената вноска, за да се намали, доколкото е възможно, въздействието ѝ.
57
Освен това, обратно на твърдяното от Комисията, обстоятелството, че в основата на извънредната вноска е оборотът на операторите за годините след влизането в сила на тази вноска, а не оборотът, отнасящ се до годините, през които универсалната услуга е предоставена от PT Comunicações, не нарушава принципа на пропорционалност и принципа на минимално нарушаване на пазара, като се има предвид, че финансовата тежест, наложена на операторите, e съразмерна на пазарния дял, който биха могли да имат именно към момента, в който тази тежест им е била наложена.
58
Следва да се допълни, както отбелязва Португалската република, че релевантната национална правна уредба цели да разпредели сумата на извънредната вноска между голям брой оператори, както призовава съображение 23 от Директива 2002/22.
59
Комисията изтъква също, че като последица от събирането на извънредната вноска участващите предприятия са били задължени за „двойно плащане“, тъй като от 2013 г. тези предприятия са били длъжни едновременно да участват във финансирането на разходите, свързани с универсалната услуга, за периода след процедурата за възлагане на обществена поръчка и да платят извънредната вноска за понесените от PT Comunicações разходи преди процедурата за възлагане на обществени поръчки.
60
Безспорно направеният от Португалската република избор да осигури чрез извънредната вноска компенсация за нетните разходи, направени от доставчика на универсалната услуга преди процедурата за възлагане на обществени поръчки, е довел до увеличаване на финансовата тежест за съответните предприятия за финансовите 2013—2015 г.
61
Въпреки това, доколкото извънредната вноска има за цел да компенсира нетните разходи за предоставяне на универсалната услуга, направени от доставчика на универсалната услуга в периодите преди процедурата за възлагане на обществена поръчка, за които не се предвижда каквато и да било компенсация, тази вноска трябва да се разглежда в действителност като отложена във времето вноска, поради което Комисията неоснователно се позовава на съществуването на „двойна вноска“.
62
В това отношение сам по себе си фактът, че направеният от Португалската република избор е довел по необходимост до увеличаване на финансовата тежест за съответните предприятия за някои финансови години, не може да представлява нарушение на принципа на пропорционалност, като се има предвид изложеното в точки 54—57 от настоящото решение.
63
Ето защо Комисията не е доказала надлежно, че извънредната вноска противоречи на принципа на минимално нарушаване на пазара и принципа на пропорционалност, предвидени в член 13, параграф 3 и приложение IV, част Б от Директива 2002/22.
По принципа на недопускане на дискриминация
Доводи на страните
64
Комисията изтъква, че смисълът на съществуването на компенсацията на нетните разходи е да се възстанови конкурентната справедливост между съответните предприятия, поради което в разглеждания случай спазването на принципа на недопускане на дискриминация изисквало да се вземе предвид само оборотът на операторите, присъстващи на пазара на далекосъобщенията в Португалия, към момента, в който са направени нетните разходи. Извънредната вноска обаче се прилагала по отношение на всички оператори, присъстващи на пазара в периода 2013—2015 г., включително тези, които отсъстват от този пазар или присъстват под друга правна форма през периода 2007—2013 г. По-специално, Комисията отбелязва, че са настъпили значителни промени на пазара на далекосъобщенията в Португалия, в частност поради няколко концентрации и преобразувания на предприятия. По тези причини Комисията счита, че съответните предприятия, в новите им правни форми, са били подложени на дискриминация, поради това че е трябвало да заплатят вноска, изчислена в зависимост от оборота им за годините, различни от тези, за които се отнасят нетните разходи.
65
Португалската република счита, че принципът на недопускане на дискриминация е бил спазен. Що се отнася до развитието на националния пазар на далекосъобщенията, Португалската република посочва, че преструктуриранията, настъпили на този пазар през 2007—2014 г., са били вътрешни и междугрупови, като последиците им се изразявали само в промяна на определянето и вътрешната структура на съответните оператори. Следователно имало икономическа идентичност на операторите в периода 2007—2014 г. поради съществуването на икономическо единство и/или на отношения на взаимозависимост, отразяващи съществуването на контролни правомощия.
Съображения на Съда
66
Съгласно постоянната практика на Съда дискриминация е налице при прилагането на различни правила към сравними положения или при прилагането на едно и също правило към различни положения (решения от 13 февруари 1996 г., Gillespie и др., C‑342/93, EU:C:1996:46, т. 16 и от 12 декември 2019 г., Instituto Nacional de la Seguridad Social (Добавка към пенсията на майки), C‑450/18, EU:C:2019:1075, т. 42).
67
В това отношение е безспорно, че операторите, които са присъствали на пазара към момента, в който разходите, които извънредната вноска е трябвало да компенсира, са били направени, и операторите, които не са присъствали на този пазар, са били подложени на сходно третиране, тъй като и едните, и другите са били длъжни да платят тази вноска.
68
Комисията обаче не е доказала надлежно, че тези две групи оператори са се намирали в различно положение до такава степен, че прилагането на едно и също правило към едните и другите би трябвало да се счита за дискриминация.
69
Освен това, макар преструктуриранията да са настъпили на пазара на далекосъобщенията в Португалия през разглеждания период, остава фактът, както отбелязва генералният адвокат в точка 85 от заключението си и както следва от писмената защита на Португалската република и устните състезания в съдебно заседание, че тези преструктурирания по същество запазват характера си на вътрешно и междугрупови преструктурирания, като операторите, които Комисията квалифицира като нови, в действителност са оператори, възникнали вследствие на сливания между оператори, които вече са присъствали на този пазара.
70
В този контекст самият факт, че е настъпило дадено преструктуриране или сливане, що се отнася до събирането на извънредната вноска, не е довело до поставяне на задължените за тази вноска лица, възникнали от такива операции, в положение, което не е сравнимо с това на задължените за тази вноска лица, които не са претърпели такива промени в правната си структура.
71
Следователно, както е констатирано в точка 68 от настоящото решение, развитието на пазара на далекосъобщенията в Португалия не може да постави под въпрос сходството в правното положение на тези предприятия.
72
При тези условия, като въвежда извънредна вноска, Португалската република не е нарушила принципа на недопускане на дискриминация, закрепен в член 13, параграф 3 и приложение IV, част Б към Директива 2002/22.
73
Тъй като не е нарушен нито един от принципите, съдържащи се в член 13, параграф 3 и приложение IV, част Б към Директива 2002/22, искът на Комисията трябва да се отхвърли.
По съдебните разноски
74
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Португалска република е направила искане за осъждането на Комисията и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати разноските.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
1)
Отхвърля иска.
2)
Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: португалски.