61991CC0119_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. ¿Cuál es el Estado miembro deudor de las prestaciones familiares en el caso de que una madre de familia pertenezca a la categoría de los trabajadores fronterizos y su marido sea trabajador por cuenta ajena en el Estado de residencia de la familia? ¿El Estado de empleo de uno de los esposos o el Estado de residencia de la familia? Esta es, fundamentalmente, la pregunta de la Court of Appeal in Northern Ireland.
2. La Sra. McMenamin, recurrida en el procedimiento principal, reside con su marido y sus hijos en Irlanda y trabaja como profesora en el Ulster, cuya frontera cruza todos los días laborables por la mañana y por la tarde. Su marido trabaja en Irlanda.
3. El 1 de diciembre de 1986, presentó una solicitud de prestación por hijo a cargo en Irlanda del Norte con arreglo a la Child Benefit (Northern Ireland) Order 1975. El Adjudication Officer decidió que la Sra. McMenamin -que venía percibiendo desde 1975 una asignación por hijo a cargo, de Irlanda (Children' s Allowance)- tenía derecho, a partir del 2 de diciembre de 1985, a un complemento igual a la diferencia entre la prestación por hijo a cargo debida con arreglo a la legislación irlandesa y la debida con arreglo a la disposición británica de 1975, más elevada.
4. El Social Security Appeal Tribunal confirmó la decisión del Adjudication Officer. La Sra. McMenamin recurrió al Social Security Commissioner (en lo sucesivo, "Commissioner").
5. En dicha instancia del procedimiento, el Adjudication Officer admitió que la solicitud de prestación recibida el 16 de julio de 1979 en Irlanda debía considerarse como una solicitud válida de prestación por hijo a cargo en Irlanda del Norte. (1)
6. Mediante decisión provisional de 26 de abril de 1989,(2) el Commissioner consideró que a partir del 17 de julio de 1978 (es decir, un año antes de la solicitud) y hasta el 19 de junio de 1985 [víspera de la entrada en vigor del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 574/72 del Consejo,(3) en la versión modificada por el artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1660/85 del Consejo],(4) Irlanda adeudaba las prestaciones familiares y que la Sra. McMenamin tenía derecho, en Irlanda del Norte, a un complemento de prestación.
7. En su decisión definitiva de 2 de noviembre de 1989, el Commissioner, considerando que la carga de las prestaciones tenía que transferirse de Irlanda al Reino Unido, decidió que los derechos a prestación en el Estado de empleo no quedaban en suspenso y que a partir del 20 de junio de 1985 la Sra. McMenamin tenía derecho a la totalidad de la prestación por hijo a cargo concedida por el Reino Unido.(5) El Adjudication Officer recurrió ante la Court of Appeal in Northern Ireland exclusivamente contra dicha decisión.
8. En este caso se da una acumulación de derechos a las prestaciones familiares por una misma y única persona.
9. La Sra. McMenamin tiene derecho a las asignaciones familiares en Irlanda del Norte en razón de la actividad profesional que allí ejerce, con arreglo a la Child Benefit (Northern Ireland) Order 1975.
10. La legislación nacional irlandesa también da derecho a prestaciones familiares. Este derecho no está sometido a un requisito de actividad profesional: se fundamenta en el concepto de asistencia. La madre es el titular de tal derecho cuando el hijo que da derecho a prestaciones reside con su padre y con su madre. (6)
11. Con arreglo al apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo,(7) las personas a las cuales sea aplicable dicho Reglamento sólo estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro.
12. A tenor de la letra a) del apartado 2 del artículo 13 de dicho Reglamento, la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena en el territorio de un Estado miembro estará sometida a la legislación de ese Estado, incluso cuando resida en el territorio de otro Estado miembro. En materia de prestaciones familiares, el artículo 73 de dicho Reglamento (en lo sucesivo, "artículo 73") asimila la residencia de los miembros de la familia situada en otro Estado miembro a la residencia en el Estado de empleo del trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia:(8) por consiguiente, las asignaciones familiares están sometidas a la lex loci laboris.
13. En caso de acumulación de derechos a prestaciones familiares derivadas de la legislación del Estado de empleo con arreglo al artículo 73, por una parte, y a la legislación del país de residencia de los miembros de la familia, por otra, el apartado 1 del artículo 76 del Reglamento nº 1408/71(9) prevé la suspensión de los derechos en el Estado de empleo si, debido al ejercicio de una actividad profesional, (10) también se deben prestaciones o asignaciones familiares en virtud de la legislación del Estado miembro en cuyo territorio residen los miembros de la familia.(11) Por consiguiente, prevalece la lex loci laboris del país de residencia.
14. El artículo 76 se refiere a los derechos concedidos en el país de residencia del hijo debido a una actividad profesional. Este no es el caso, como hemos visto, de la legislación irlandesa.
15. El apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72, que completa el artículo 76 antes citado,(12) considera el caso de acumulación de derechos a asignaciones familiares con arreglo a los artículos 73 y 74(13) y de derechos concedidos en el país de residencia del hijo, no sometidos al requisito de actividad profesional, en virtud únicamente del lugar de residencia.
16. Si bien el ejercicio de una actividad profesional en dicho Estado no constituye un requisito para la concesión de dichas prestaciones, no es indiferente a efectos de determinar las normas de prioridad en cuanto a la legislación aplicable.
17. Así pues, con arreglo al apartado 1 del artículo 10, en la versión anterior a la modificación aportada por el artículo 2 del Reglamento nº 1660/85 del Consejo, cuando existan derechos en el país de residencia del hijo con independencia de requisitos de seguro o de empleo y el cónyuge del trabajador no ejerza una actividad profesional en el territorio de dicho Estado, los derechos en el país de residencia quedan suspendidos (prioridad de la lex loci laboris). Si, por el contrario, el cónyuge ejerce una actividad profesional en dicho territorio, los derechos conferidos con arreglo al artículo 73 en el país de empleo del trabajador quedan suspendidos: prevalece la lex loci laboris del país de residencia.
18. La ratio de dichas disposiciones es clara: es normal que prevalezca la ley del Estado de empleo en el que el trabajador por cuenta ajena contribuye a los regímenes de Seguridad Social. Está igualmente justificado que la ley del Estado de residencia prevalezca sobre la ley del Estado de empleo cuando el cónyuge trabaje en el Estado de residencia, en la medida en que es en dicho Estado donde viven los hijos y donde la Administración toma mejor en consideración la situación familiar.
19. De conformidad con el tenor del artículo 10 antes citado, en caso de acumulación de prestaciones familiares, los derechos a prestaciones debidas en el país de residencia del hijo tienen siempre prioridad, cuando el cónyuge ejerza en dicho país una actividad profesional.
20. Con arreglo a dicha disposición, el Commissioner suspendió, mediante decisión provisional, el derecho a las prestaciones familiares abonadas por el Estado de empleo de 1979 a 1985, año en que fue modificada, alegando que el Estado miembro de residencia en el que trabajaba el cónyuge de la recurrida en el procedimiento principal abonaba prestaciones no sujetas al requisito de empleo. (14) La recurrida obtuvo, sin embargo, del Reino Unido la diferencia entre la asignación por hijo a cargo abonada por Irlanda y el importe de la prestación por hijo a cargo prevista en el Reino Unido. El Commissioner cita, además, en su decisión provisional de 24 de abril de 1989,(15) la sentencia de este Tribunal, de 6 de marzo de 1979, Rossi,(16) según la cual, cuando el importe de las asignaciones cuyo pago se suspende en un Estado miembro es superior al de las asignaciones percibidas en otro Estado miembro en razón del ejercicio de una actividad profesional, procede aplicar parcialmente la norma que prohíbe la acumulación y abonar la diferencia entre dichos importes en concepto de complemento.
21. El apartado 1 del artículo 10, antes mencionado, fue modificado tras la sentencia de este Tribunal, de 3 de febrero de 1983, Robards.(17) En dicho asunto, el ex marido de la demandante, residente en Irlanda, donde trabajaba, percibía, con arreglo al artículo 73, asignaciones familiares abonadas por dicho Estado para todos los hijos nacidos de su matrimonio, incluidos los que residían con la demandante en el Reino Unido.
22. Este Tribunal estimó que cuando uno de los padres divorciados ejerce una actividad profesional en el Estado de residencia de los hijos debe asimilarse al cónyuge del trabajador por cuenta ajena conforme a la letra a) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72 y que, por consiguiente, las prestaciones familiares debidas por el Estado de empleo del otro padre con arreglo al artículo 73 debían suspenderse.
23. Siguiendo las conclusiones del Abogado General en dicho asunto, este Tribunal no admitió que el término "cónyuge" comprendiera a toda persona que tuviera la custodia de un hijo.
"Procede [...] ceñir la interpretación de la disposición de que se trata al caso del que el órgano jurisdiccional nacional está conociendo y que es el de un cónyuge divorciado que no ha vuelto a casarse y que ejerce una actividad profesional. Corresponde a la Comisión y al Consejo adoptar las medidas necesarias con el fin de modificar la disposición de que se trata si dicha modificación se revelara necesaria para poder dar soluciones satisfactorias a otros casos"(18) (traducción provisional).
24. Con el fin de que la suspensión de derechos basados en el artículo 73 se aplique también cuando la persona que tenga derecho a la prestación en el Estado miembro de residencia en el que se ejerce la actividad profesional no esté, o ya no esté, casada con el trabajador por cuenta ajena, el apartado 1 del artículo 10 fue modificado por el artículo 2 del Reglamento nº 1660/85.(19) Fue nuevamente modificado por el artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2332/89 del Consejo (20) y por el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1249/92 del Consejo. (21) Su tenor a partir de ahora es el siguiente: (22)
"a) El derecho a las prestaciones o a los subsidios familiares debidos en virtud de la legislación de un Estado miembro donde la adquisición del derecho a dichas prestaciones o dichos subsidios no esté sujeta a condiciones de seguro, de empleo o de actividad por cuenta propia quedará suspendido cuando dentro del mismo período y por el mismo miembro de la familia, se deban prestaciones únicamente en virtud de la legislación nacional de otro Estado miembro o en aplicación de los artículos 73, 74, 77 o 78 del Reglamento, y ello hasta alcanzar la cuantía de dichas prestaciones.
b) No obstante, si hubiere ejercido una actividad profesional en el territorio del primer Estado miembro:
i) en el caso de las prestaciones debidas únicamente en virtud de la legislación nacional de otro Estado miembro o en virtud de los artículos 73 o 74 del Reglamento, por la persona que tenga derecho a las prestaciones familiares o por la persona a quien le hayan sido servidas, el derecho a las prestaciones familiares debidas en virtud únicamente de la legislación nacional de otro Estado miembro o en virtud de dichos artículos, se suspenderá hasta la cuantía del importe de las prestaciones familiares que señale la legislación del Estado miembro en que resida el familiar. Las prestaciones abonadas por el Estado miembro en cuyo territorio reside el familiar con cargo a (léase 'estarán a cargo de' ) dicho Estado miembro [...]"
25. La modificación aportada al artículo 10 por el Reglamento nº 1660/85 produjo, por tanto, el efecto siguiente: ya no es el ejercicio de una actividad profesional en el Estado de residencia por parte del "cónyuge" lo que implica la suspensión de la prestación debida con arreglo al artículo 73, sino el ejercicio de una actividad profesional en el Estado de residencia por parte de la "persona que tenga derecho a las prestaciones o a los subsidios familiares o por la persona a quien le hayan sido servidas".
26. En la situación que plantea el Juez a quo, ¿da lugar la modificación que el Reglamento nº 1660/85 aporta al artículo 10 a que la carga de las prestaciones de Irlanda se transfiera al Reino Unido?
27. Según el Commissioner, dicha transferencia se produjo a partir del día de la entrada en vigor de dicho artículo modificado, que ya no puede suspender el derecho de la Sra. McMenamin a las prestaciones debidas por el Reino Unido con arreglo al artículo 73, ya que no es ella quien ejerce la actividad profesional en el territorio del Estado de residencia, sino su marido, que no es la persona que "tenga derecho a las prestaciones familiares" en el sentido del nuevo artículo 10 del Reglamento nº 574/72, modificado por el Reglamento nº 1660/85. (23)
28. Ante estas circunstancias, la Court of Appeal in Northern Ireland planteó las cuestiones siguientes:
"1) ¿Hay que entender que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo (cuyo efecto parece ser el de que debe considerarse que la recurrida está sujeta únicamente a la legislación del Reino Unido), la expresión 'persona que tenga derecho a la prestación o a los subsidios familiares', del inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 574/72 del Consejo (en su versión modificada), no se aplica a la recurrida a pesar de que, con arreglo a la legislación de la República de Irlanda (y con la salvedad del citado artículo 13) ella es la persona que tiene derecho a la prestación por hijo a cargo?
2) ¿Hay que entender que, como el marido de la recurrida ejerce una actividad profesional o comercial en la República de Irlanda y tiene derecho a la prestación por hijo a cargo con arreglo a la legislación de la República de Irlanda, si, por alguna razón, la recurrida perdiera o no pudiera hacer valer su derecho a dicha prestación, el citado inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 (en su versión modificada) da lugar a la suspensión del derecho de la recurrida a la prestación por hijo a cargo en el Reino Unido, previsto en el apartado 1 del artículo 73 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo?"
29. Hemos visto que el caso de autos presenta una particularidad. Los derechos a prestaciones basados en el artículo 73 y los que se derivan de la aplicación de la legislación del Estado de residencia tienen un sólo y mismo titular: la recurrida en el procedimiento principal.
30. La primera cuestión plantea fundamentalmente si, en tal caso, el principio formulado por el artículo 13 del Reglamento nº 1408/71, que establece que una persona únicamente puede estar sujeta a un sólo régimen de Seguridad Social excluye la aplicación de la norma del artículo 10 que prohíbe la acumulación.
31. Según el Adjudication Officer, la Sra. McMenamin tiene, con arreglo al artículo 13, un derecho a prestación en el Estado de empleo. Ha perdido todo derecho en el Estado de residencia.(24) El artículo 13 se interpreta, por lo tanto, en el sentido de que, en caso de acumulación de derechos a prestaciones en dos Estados miembros diferentes por una misma persona, excluye la aplicación de la norma que prohíbe la acumulación contenida en el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72.
32. En la sentencia de 27 de mayo de 1982, Aubin,(25) este Tribunal consideró que:
"Esta disposición [letra a) del apartado 2 del artículo 13 del Reglamento nº 1408/71] de carácter general que figura en el Título II 'Determinación de la legislación aplicable' del Reglamento nº 1408/71 sólo es, sin embargo, aplicable en la medida en que las disposiciones particulares para las diferentes categorías de prestaciones que integran el Título III del mismo Reglamento no establezcan una excepción a la misma" (26) (traducción provisional).
Se trata, como puede verse, de la aplicación del principio specialia generalibus derogant.
33. Así, el demandante en el litigio principal en aquel asunto dependía de las disposiciones del Título III sobre la prestación por desempleo: inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 71.
34. Este Tribunal dedujo que el artículo 13, que sometía al interesado a la legislación del Estado de empleo, debía dejar paso al inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 71 que atribuye la carga de las prestaciones por desempleo, en dicha hipótesis, a la institución competente del Estado de residencia.
35. De igual modo, en el asunto Beeck, (27) sobre una situación de hecho muy parecida a la que el Juez a quo plantea ahora, este Tribunal consideró que la disposición general del artículo 13 no excluye la aplicación de las disposiciones especiales del Título III del Reglamento nº 1408/71 ni de lo dispuesto en Reglamentos ulteriores adoptados para darles aplicación.
36. El demandante en el litigio principal, nacional alemán y trabajador por cuenta ajena en Alemania, residía en Dinamarca con su esposa y sus hijos. Esta trabajaba en Dinamarca, donde percibía asignaciones familiares concedidas con independencia de la actividad profesional, por razón de la residencia. El Arbeitsamt Flensburg se negó a abonar al Sr. Beeck las prestaciones familiares alemanas basándose en la letra a) del apartado 1 del antiguo artículo 10 del Reglamento nº 574/72.
37. Este Tribunal afirmó:
"Por tanto, para que el apartado 1 del artículo 73 sea aplicable, basta que el trabajador ejerza su actividad por cuenta ajena en el territorio de un Estado miembro, cuando los familiares de dicho trabajador residan en el de otro Estado miembro; esta disposición se relaciona con la norma contenida en la letra a) del apartado 2 del artículo 13 del mismo Reglamento, según el cual el trabajador ocupado en el territorio de un Estado miembro está sujeto a la legislación de dicho Estado, aunque resida en el territorio de otro Estado miembro. Este régimen, que deriva del objetivo del Reglamento nº 1408/71, que garantiza a todos los trabajadores nacionales de los Estados miembros que se desplazan dentro de la Comunidad, la igualdad de trato respecto de las distintas legislaciones nacionales y el disfrute de las prestaciones de Seguridad Social, con independencia de su lugar de empleo o de su residencia, debe interpretarse de modo uniforme en todos los Estados miembros, sea cual sea la organización de las legislaciones nacionales relativas a la adquisición del derecho a las prestaciones familiares" (28) (traducción provisional).
38. Este Tribunal puso de manifiesto que el derecho a las prestaciones familiares que ostentaba el demandante en el procedimiento principal con arreglo al artículo 73 concurría con el derecho a las prestaciones de su esposa en el país de residencia del hijo y que, de conformidad con la letra a) del apartado 1 del antiguo artículo 10 del Reglamento nº 574/72, este último derecho debía prevalecer sobre el derecho del trabajador por cuenta ajena:(29) la esposa ostentaba un derecho propio a las prestaciones familiares que efectivamente se le abonaban.
39. Por consiguiente, está claro que el derecho de un trabajador por cuenta ajena basado en los artículos 13 y 73 del Reglamento nº 1408/71 debe contrastarse con las normas comunitarias que prohíben la acumulación establecidas en los artículos 76 de dicho Reglamento y 10 del Reglamento nº 574/72, ya que las prestaciones familiares son pagaderas a la vez en el Estado miembro de empleo con arreglo al artículo 73 y en el Estado miembro de residencia en virtud de la legislación nacional.
40. ¿Prohíbe el hecho de que el acreedor de las asignaciones en el Estado de empleo (con arreglo al artículo 73) y en el Estado de residencia (con arreglo a la legislación interna) sea una misma y única persona, la aplicación del artículo 76 del Reglamento nº 1408/71 o del artículo 10 del Reglamento nº 574/72?
41. Habiéndose pedido que se precisara el concepto de acumulación de prestaciones familiares, este Tribunal consideró que:
"A tenor de esta disposición (apartado 1 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71), (30) existe acumulación no sólo cuando una persona tiene derecho simultáneamente a dos prestaciones familiares diferentes, sino también cuando dos personas distintas tienen derecho a dichas prestaciones, como en el presente caso los dos padres por un mismo hijo".(31)
42. En la sentencia Georges,(32) el demandante en el procedimiento principal percibía simultáneamente prestaciones familiares como trabajador por cuenta ajena en Francia y como trabajador por cuenta propia en el Estado de residencia de la familia, Bélgica.
43. Como las prestaciones familiares estaban previstas por la legislación del Estado de residencia en razón de una actividad profesional, la norma de acumulación comunitaria aplicable era la del artículo 76. El Abogado General Sr. Tesauro, en sus conclusiones en dicho asunto, examinó la aplicabilidad del mencionado artículo cuando una misma y única persona acumulaba derechos a prestación:
"[...] ¿Se despliega la operatividad de dicha disposición (artículo 76) sólo en el caso en que la actividad laboral prestada en el Estado de residencia de la familia del trabajador por cuenta ajena en otro Estado se ejercita por un miembro de la familia, o también cuando, como en el caso de autos, es el mismo trabajador por cuenta ajena el que ejercita dicha segunda actividad?
No encuentro argumento alguno que justifique la tesis restrictiva que representa el primer término de la alternativa. El texto del artículo 76 no se presta en absoluto a dicha interpretación. Además, más allá de las puras consideraciones literales, está la razón de ser propia del artículo 76, que es y sigue siendo una disposición que prohíbe la acumulación, la que impone que la suspensión del abono de las prestaciones y subsidios familiares, debidos de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 73 y 74, se opere también en el caso en que sea el propio trabajador el que ejerza la segunda actividad en el Estado de residencia [...]". (33)
44. Este Tribunal consideró que los derechos basados en el artículo 73 del Reglamento nº 1408/71 debían suspenderse hasta alcanzar el importe de los subsidios de la misma naturaleza efectivamente abonados en el Estado de residencia y que debían abonarse las prestaciones debidas en razón de la actividad ejercida en el Estado de residencia con arreglo al artículo 76 de dicho Reglamento. Dicho artículo no fue excluido en virtud del artículo 13.
45. El artículo 10 del Reglamento nº 574/72 fue adoptado para tomar en consideración las particularidades de las legislaciones internas de ciertos Estados miembros de la Comunidad, que basan el derecho a las prestaciones familiares únicamente en el criterio de la residencia de la familia en su territorio nacional sin requisito de empleo.(34) Persigue el mismo objetivo que el artículo 76, en la medida en que el derecho a prestación en el Estado de residencia prevalece sobre el derecho a prestación en el Estado de empleo cuando se ejerce una actividad profesional en el primer Estado.
46. En la sentencia de 3 de febrero de 1983, Robards,(35) este Tribunal destacó además dicho vínculo entre ambos artículos:
"La disposición de que se trata [letra a) del apartado 1 del artículo 10 en la versión anterior a la modificación de 1985], así como el artículo 76 del Reglamento nº 1408/71, que se refiere también al caso de acumulación de prestaciones familiares, se propone dar prioridad a las prestaciones del Estado miembro en cuyo territorio residen los hijos y en el que uno de los beneficiarios de que se trata ejerce una actividad profesional [...]" (36) (traducción provisional).
47. Así pues, ambas disposiciones son complementarias, una se aplica cuando ejercer una actividad profesional sea requisito para adquirir el derecho a prestación en el Estado de residencia, y la otra se aplica en el caso contrario. Por último, estas dos normas que prohíben la acumulación tienen el mismo efecto. De conformidad con el artículo 13, el interesado estará sometido a la legislación de un solo Estado miembro.
48. De ello se desprende, en mi opinión, que estos dos textos deben someterse al mismo régimen. Ya que el artículo 76 es aplicable en caso de acumulación de derechos a prestaciones por una misma persona, el artículo 10 debe serlo también.
49. En el caso de autos, tampoco se discute que, hasta 1985, la acumulación de derechos a prestaciones basadas en el artículo 73 por un lado, y en la legislación nacional irlandesa por otro, por una misma y sola persona (la recurrida en el procedimiento principal), debía resolverse aplicando el artículo 10 del Reglamento nº 574/72, sin que el artículo 13 constituyera un obstáculo para dicha aplicación.
50. De este modo, el hecho de que un trabajador por cuenta ajena perciba prestaciones en el Estado de empleo no le hace perder ipso facto las prestaciones en el Estado de residencia: procede aplicar las normas comunitarias que prohíben la acumulación.
51. En la sentencia Luijten,(37) invocada por el Adjudication Officer en apoyo de su tesis sobre la inaplicabilidad del artículo 10, el demandante en el procedimiento principal, nacional neerlandés, residía en los Países Bajos con su esposa. Como trabajador por cuenta propia en Bélgica, tenía derecho a las prestaciones familiares belgas. En razón de la residencia, la familia Luijten también percibía asignaciones familiares neerlandeses.
52. Este Tribunal no pudo resolver el consiguiente conflicto de derechos a prestaciones aplicando los artículos 73 y 76 del Reglamento nº 1408/71 y el artículo 10 del Reglamento nº 574/72, ya que el artículo 73 no podía aplicarse en aquella época a los trabajadores por cuenta propia.(38)
53. A falta de disposiciones especiales aplicables, este Tribunal resolvió la acumulación de derechos aplicando el artículo 13:
"[...] a tenor de la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, los preceptos del Título II de los Reglamentos nº 3 y nº 1408/71, que determinan la legislación aplicable a los trabajadores que se desplazan dentro de la Comunidad, pretenden que los interesados se afilien sólo al régimen de Seguridad Social de un Estado miembro, para evitar la acumulación de legislaciones nacionales aplicables, y las complicaciones consiguientes".(39)
54. Por tanto, el artículo 13 del Reglamento nº 1408/71 se aplica aquí de modo subsidiario, ya que esta acumulación de derechos no está comprendida en el ámbito de aplicación del Título III de dicho Reglamento.
55. Además, la situación del Sr. Luijten se regiría hoy en día por el artículo 73 -aplicable ya a los trabajadores independientes-(40) y la acumulación de los derechos a prestación belga y neerlandesa estaría sujeta al inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72, ya que el derecho neerlandés a las prestaciones familiares sólo está sujeto a un requisito de residencia y no a un requisito de empleo.
56. Por tanto, no cabe deducir de la sentencia Luijten que el artículo 13 pueda paralizar la aplicación de las normas que prohíben la acumulación de los artículos 76 o del inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10, porque dichas disposiciones eran, de todos modos, inaplicables a aquel caso.
57. La invocación por parte del Adjudication Officer de la sentencia de este Tribunal, de 12 de junio de 1986, Ten Holder,(41) parece igualmente poco pertinente.
58. La Sra. Ten Holder, nacional neerlandesa, había ocupado un empleo en Alemania antes de quedar incapacitada para el trabajo y de volver a vivir a los Países Bajos. Si bien pudo percibir, durante un tiempo, prestaciones del Seguro de Enfermedad de Alemania, enseguida se vio privada de toda indemnización. La cuestión planteada era, por tanto, si permanecía sujeta a la legislación alemana con arreglo al artículo 13.
59. Por consiguiente, no existía acumulación de prestaciones propiamente dicha, sino, por el contrario, una especie de "conflicto negativo", ya que ninguna legislación tomaba en consideración la situación de la interesada.
60. Este Tribunal declaró:
"[...] aunque dicho precepto [letra a) del apartado 2 del artículo 13] no menciona expresamente el caso de un trabajador que no ejerce ninguna actividad en el momento en que pretenda beneficiarse de prestaciones por enfermedad, procede interpretarlo de manera que, en su caso, haga referencia a la legislación del Estado en cuyo territorio el trabajador ha ejercido su última actividad".(42)
61. Así pues, no procede deducir ni de la sentencia Ten Holder ni de la sentencia Luijten que el artículo 13 del Reglamento nº 1408/71 implique la inaplicación del inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72 en relación al trabajador fronterizo que se encuentre en una situación como la que plantea el Juez a quo.
62. Subrayaré que la finalidad de las disposiciones del Reglamento nº 1408/71 que regulan la acumulación de prestaciones familiares es impedir que tanto el beneficiario directo de una prestación familiar, es decir, el trabajador, como sus beneficiarios indirectos, lo hijos en primer lugar, puedan beneficiarse simultáneamente de dos prestaciones de igual naturaleza, sin distinguir si los derechos a prestación por un mismo hijo se acumulan en varias personas o en una sola.
63. También hay que observar que el formulario E 411,(43) mediante el cual la institución competente para conceder prestaciones familiares en el Estado miembro de empleo del trabajador pregunta si existe el derecho a tales prestaciones en el Estado miembro de residencia de los miembros de la familia, no excluye que dichos derechos se acumulen en una misma y única persona.(44)
64. En consecuencia, la acumulación de derechos concurrentes por una misma persona puede dar lugar a aplicar el artículo 10 del Reglamento nº 574/72, así como el artículo 76 del Reglamento nº 1408/71, como este Tribunal declaró además en la sentencia de 27 de junio de 1989, Georges.(45)
65. Al establecer el artículo 13 del Reglamento nº 1408/71 el principio de que un trabajador por cuenta ajena está sometido al régimen de Seguridad Social de un solo Estado miembro, no puede obligarse al interesado a cotizar dos veces.(46) A la inversa, no puede enriquecerse de modo injustificado por el hecho de que concurran legislaciones diferentes, desde el momento en que se preservan las ventajas adquiridas en virtud de leyes nacionales. Dicha disposición no implica en absoluto la suspensión de la aplicación de los artículos del Título III y de las normas que prohíben la acumulación en ellos contenidas.(47) Por el contrario, se aplica, como hemos visto en la sentencia Luijten, a falta de una disposición comunitaria específica.(48)
66. La primera cuestión, tal y como se formula debe pues, en mi opinión, recibir una respuesta negativa: el artículo 13 no impide la aplicación del inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10; el trabajador fronterizo que se encuentra en las mismas circunstancias que la recurrida en el procedimiento principal puede ser la "persona que tenga derecho a las prestaciones o a los subsidios familiares" en el Estado de residencia de conformidad con el artículo 10.
67. Desde mi punto de vista, no es ahí donde se encuentra la dificultad para aplicar dicho artículo.
68. Ya que el derecho a las prestaciones familiares concedido por la legislación irlandesa se basa únicamente en el criterio de la residencia, la acumulación se resolverá no mediante el artículo 76 del Reglamento nº 1408/71, sino mediante el artículo 10 del Reglamento nº 574/72.
69. A tenor del inciso i) de la letra b) del apartado 1 de dicho artículo, se suspenderán los derechos conferidos por el artículo 73 si la persona que tenga derecho a las prestaciones hubiere ejercido una actividad profesional en el territorio del Estado de residencia.
70. ¿Qué ocurre cuando el beneficiario de las prestaciones en el Estado de residencia no es el que ejerce una actividad profesional en él?
71. La aplicación literal de la disposición de que se trata conduciría necesariamente a excluir la suspensión de derechos basados en el artículo 73.
72. Es por esta razón, y no por el artículo 13 del Reglamento nº 1408/71, por la que la suspensión podría resultar imposible.
73. Examinemos las consecuencias de tal interpretación literal.
74. Hasta el 20 de junio de 1985, fecha de entrada en vigor de la modificación del artículo 10, el derecho a prestación en el Estado de empleo basado en el artículo 73 quedaba suspendido con arreglo al antiguo apartado 1 del artículo 10, cuando el cónyuge del trabajador por cuenta ajena ejercía una actividad profesional en el Estado de residencia. Dicha suspensión debería cesar a partir de dicha fecha, ya que el cónyuge del trabajador por cuenta ajena no era en el Estado de residencia la "persona que tenga derecho a las prestaciones" en el sentido del modificado inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10.
75. La modificación de dicho artículo efectuada en 1985 se proponía precisamente, tras la sentencia Robards, antes citada, extender la lista de personas que residiendo con los hijos dan lugar a que se suspendan las prestaciones del Estado de empleo, por trabajar en el Estado de residencia. Recordemos que se trataba, en particular, de permitir al cónyuge divorciado con la custodia de los hijos que percibiera, por sí mismo, directamente las prestaciones familiares en su Estado de residencia.(49)
76. La interpretación literal restrictiva del nuevo inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72 reduciría su ámbito de aplicación hasta el extremo de imposibilitar la suspensión de los derechos basados en el artículo 73 en los casos en que ésta tenía lugar antes de la modificación de 1985.
77. Si con la modificación del artículo 10 del Reglamento nº 574/72 en la versión del Reglamento nº 1660/85 el legislador comunitario hubiera tenido la intención de cuestionar el principio de la prioridad de la legislación del Estado de residencia cuando se ejerce en él una actividad profesional, no hay duda de que dicho extremo se hubiera mencionado en los considerandos del Reglamento.
78. Además, la interpretación literal del inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 conduciría a la siguiente paradoja.
79. Cuando, como en el asunto Robards, los padres divorciados, de los que uno trabaja en un Estado miembro y el otro en el Estado de residencia de los hijos, residen separadamente en cada uno de dichos Estados, se aplica el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 y se suspenden los derechos basados en el artículo 73.
80. Por el contrario, cuando ambos esposos trabajan en dos Estados miembros diferentes pero residen juntos con sus hijos en el mismo Estado, el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 es inaplicable y prevalece la legislación del Estado miembro del empleo, únicamente porque el cónyuge acreedor de las prestaciones en el Estado de residencia no es el que ejerce en él la actividad profesional, mientras que los lazos que vinculan a la familia con el Estado de residencia son, en este caso, particularmente fuertes.
81. No perdamos de vista que los artículos 76 y 10 persiguen el mismo objetivo: hacer prevalecer la ley del Estado de residencia de la familia cuando 1) se ejerza en su territorio una actividad profesional y 2) se abonen allí prestaciones bien en razón del empleo (artículo 76), bien sin requisito de empleo (artículo 10).
82. La aplicación del artículo 76 siempre permitirá que prevalezca el derecho a prestación en el Estado de residencia desde el momento en que en él se ejerza una actividad profesional. Por el contrario, la interpretación restrictiva del nuevo artículo 10 del Reglamento nº 574/72 impediría la suspensión de los derechos a prestación en el Estado de residencia, aunque el cónyuge ejerciera en él una actividad profesional, ya que quien la ejerce no es la persona que "tenga derecho a las prestaciones".
83. Igualmente, desde el momento en que en el Estado de residencia de toda la familia,
- exista un derecho a prestación sin requisito de empleo;
- el cónyuge del beneficiario de las prestaciones ejerza una actividad profesional,
considero que se reúnen los requisitos para que prevalezca la lex loci laboris del Estado de residencia. Es cierto que no ejerce la actividad profesional la persona que es al mismo tiempo el acreedor de las prestaciones, pero éstas, por tener carácter asistencial, también son debidas en el caso de que dicho acreedor no ejerza ninguna actividad profesional en el Estado de residencia. Lo importante es que uno de los cónyuges trabaje en él y no procede aplicar la ficción de la residencia en el Estado de empleo prevista por artículo 73.
84. Esta solución es coherente con la sentencia de este Tribunal, de 14 de diciembre de 1989, Dammer,(50) la cual, en un caso de acumulación de derechos a prestaciones no expresamente previsto por las normas comunitarias que prohíben la acumulación, aplicó la norma de prioridad del Estado de residencia del hijo.
85. Desde el momento en que se cumple el último requisito establecido por la jurisprudencia de este Tribunal para que se aplique la suspensión de los derechos basados en el artículo 73, a saber, la percepción efectiva de las asignaciones en el Estado de residencia, (51) no veo ningún obstáculo para que se aplique el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72.
86. Contrariamente a lo que ocurre en el ámbito de las prestaciones por desempleo o enfermedad, (52) los Reglamentos nº 1408/71 y nº 574/72 no han tomado en consideración la especificidad de la situación de los trabajadores fronterizos en materia de prestaciones familiares, aunque éstos estén sujetos a las disposiciones de dichos Reglamentos y, en particular, al inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72.(53) No han previsto expresamente el caso de que residiendo los dos esposos en el mismo Estado, el titular de las prestaciones familiares en dicho Estado no sea el que trabaja en él, sino el que trabaja en el Estado vecino.
87. En esta última hipótesis, los lazos que vinculan a la familia con el Estado de residencia son mucho más fuertes que los que la unen al otro Estado. No creo que este tipo de acumulación deba resolverse de modo distinto a aquel en el que el titular de las prestaciones familiares en el Estado de residencia sin requisito de empleo es al mismo tiempo el que trabaja en él, lo que incluye la situación de la sentencia Robards y de los padres divorciados.
88. Además, este Tribunal recordó en dicha sentencia que, habida cuenta de la finalidad del artículo 10 del Reglamento nº 574/72, "no procede interpretarlo de modo restrictivo".(54)
89. De ello deduzco que el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10, en su versión modificada, debe interpretarse en el sentido de que suspende los derechos a prestación basados en el artículo 73 del Reglamento nº 1408/71 cuando en el Estado de residencia se ejerza una actividad profesional por parte del titular de la prestación en razón de la residencia o por parte de su cónyuge, siempre que resida en dicho Estado.
90. Por último, recordemos que la suspensión de derechos basados en el artículo 73 puede ser sólo parcial. En efecto,
"es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, inspirada en el principio fundamental de la libre circulación de trabajadores y en el objetivo del artículo 51 del Tratado, que una norma destinada a evitar la acumulación de asignaciones familiares sólo es aplicable en la medida en que no prive sin razón a los interesados de su derecho a las prestaciones existente en virtud de la legislación de un Estado miembro" (55) (traducción provisional).
Por lo tanto, si el importe de las prestaciones percibidas en el Estado de residencia debiera ser inferior al que se hubiera percibido en el Estado de empleo con arreglo al artículo 73, la institución competente de dicho Estado deberá abonar el complemento.(56) Este requisito figura actualmente en el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10, desde su modificación por el artículo 2 del Reglamento nº 1249/92 del Consejo.(57)
91. La respuesta que propongo a la primera cuestión debería permitir al Juez a quo resolver el litigio de que está conociendo. La segunda cuestión sólo exige, por consiguiente, un breve examen con carácter subsidiario.
92. En efecto, hemos visto que la demandante en el litigio principal no ha perdido en mi opinión, sus derechos en el Estado de residencia en virtud de la aplicación del artículo 13.
93. Si, no obstante, tal fuera el caso, correspondería al Juez nacional designar, con arreglo a su Derecho interno, al acreedor de las prestaciones en dicho Estado.
94. Si el acreedor fuera el marido, sería nuevamente aplicable el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72, ya que el titular del derecho a prestación sin requisito de empleo en el Estado de residencia es también el que trabaja en él.
95. Propongo que este Tribunal declare:
"1) El artículo 13 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que se aplique el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 574/72, en su versión modificada, en el caso de que el titular de los derechos a prestaciones familiares en el Estado de empleo, con arreglo al artículo 73 del Reglamento (CEE) nº 1408/71, sea también el titular de derechos a tales prestaciones, pero sin el requisito de la actividad profesional, en el Estado de residencia donde su cónyuge ejerza dicha actividad.
El inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 574/72 debe interpretarse en el sentido de que suspende, hasta el importe de las prestaciones familiares efectivamente percibidas en el Estado de residencia sin requisito de actividad profesional, los derechos a las prestaciones familiares basados en el artículo 73 del Reglamento (CEE) nº 1408/71, siempre que el titular del derecho a prestación en el Estado de residencia o su cónyuge que reside con él ejerza una actividad profesional en dicho Estado.
2) Si el trabajador titular de los derechos basados en el artículo 73 pierde o deja de estar en situación de hacer valer sus derechos a prestación en el Estado de residencia, corresponde al Juez nacional designar al titular de dichos derechos con arreglo a la legislación nacional.
Si el titular del derecho a asignación sin requisito de empleo en el Estado de residencia es también quien trabaja en él, el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 da lugar a que se suspendan, hasta el importe de las prestaciones familiares efectivamente percibidas, los derechos que su cónyuge ostenta conforme al artículo 73 del Reglamento (CEE) nº 1408/71."
(*) Lengua original: francés.
(1) - Véase el apartado 7 de la decisión provisional del Commissioner, anexo I de las observaciones de la parte demandada en el litigio principal.
(2) - Ibídem, apartados 3, 4, 7 y 8.
(3) - De 21 de marzo de 1972, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familiares que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 74, p. 1; EE 05/01, p. 156).
(4) - De 13 de junio de 1985, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1408/71, relativo a la aplicación de los regímenes de la Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de su familia que se desplazan dentro de la Comunidad, y el Reglamento (CEE) nº 574/72, por el que se fijan las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 (DO L 160, p. 1; EE 05/04, p. 142).
(5) - Anexo II de las observaciones de la demandada, apartados 12 y 13.
(6) - Véase el artículo 224 de la Social Welfare (Consolidation) Act 1981 irlandesa y el artículo 2 de las Social Welfare (Children' s Allowances) (Normal Residence) Rules 1974.
(7) - De 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 149, p. 2).
(8) - Desde la modificación del artículo 73 por el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 3427/89 del Consejo, de 30 de octubre de 1989, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1408/71 y el Reglamento (CEE) nº 574/72 (DO L 331, p. 1).
(9) - Artículo modificado por el artículo 1 del Reglamento nº 3427/89.
(10) - El subrayado es nuestro.
(11) - Dicha suspensión se efectúa a razón del importe percibido con arreglo a la legislación del Estado de residencia.
(12) - Véase el punto 4 de mis conclusiones en la sentencia Kromhout, 104/84 (Rec. 1985, p. 2211).
(13) - El artículo 74 designa el Estado deudor de las prestaciones familiares cuando los miembros de la familia de un desempleado residan en otro Estado miembro distinto al de éste. Es irrelevante para el caso de autos.
(14) - Anexo I de las observaciones del Adjudication Officer, apartado 3.
(15) - Ibídem, p. 4.
(16) - Apartado 17 (100/78, Rec. p. 831).
(17) - Asunto 149/82, Rec. p. 171.
(18) - Ibídem, apartado 19.
(19) - Véanse los considerandos 12 a 14 de dicho Reglamento.
(20) - De 18 de julio de 1989, por el que se modifican el Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, y el Reglamento (CEE) nº 574/72 por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 (DO L 224, p. 1).
(21) - De 30 de abril de 1992, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1408/71, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, y el Reglamento (CEE) nº 574/72 por el que se fijan las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 (DO L 136, p. 28). El apartado 1 del artículo 2 de dicho Reglamento es aplicable a partir del 15 de enero de 1986 (véase el apartado 7 del artículo 3).
(22) - Las modificaciones derivadas de los Reglamentos nº 2332/89 y nº 1249/92 figuran en itálica.
(23) - Véase la decisión definitiva del Commissioner, punto 11, anexo II de las observaciones del Adjudication Officer.
(24) - Véanse las observaciones del Adjudication Officer, punto 7.6.
(25) - Asunto 227/81, Rec. p. 1991.
(26) - Ibídem, apartado 11.
(27) - Sentencia de 19 de febrero de 1981 (104/80, Rec. p. 503).
(28) - Ibídem, apartado 7.
(29) - Véase ibídem, apartado 12.
(30) - Esta disposición general establece que el Reglamento nº 1408/71 no podrá conferir ni mantener el derecho a beneficiarse de varias prestaciones de la misma naturaleza relativas a un mismo período de seguro obligatorio.
(31) - Sentencia de 14 de diciembre de 1989, Dammer, apartado 10, el subrayado es mío (C-168/88, Rec. p. 4553); véase igualmente Van Raepenbusch, S.: La sécurité sociale des personnes qui circulent à l' interieur de la CEE, editorial Story-Scientia, 1992, punto 222, p. 351.
(32) - Sentencia de 27 de junio de 1989 (24/88, Rec. p. 1905).
(33) - Puntos 11 y 12 de las conclusiones (Rec. 1989, pp. 1914 y ss., especialmente p. 1915).
(34) - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Mayras en la sentencia Koschniscke, 9/79 (Rec. 1979, p. 2727).
(35) - Antes citada.
(36) - Ibídem, apartado 15.
(37) - De 10 de julio de 1986 (60/85, Rec. p. 2365).
(38) - Véanse las conclusiones del Abogado General Sir Gordon Slynn, Rec. p. 2367.
(39) - Sentencia antes citada, apartado 12.
(40) - A partir de su modificación por el artículo 1 del Reglamento nº 3427/89, antes citado.
(41) - 302/84, Rec. p. 1821.
(42) - Ibídem, apartado 13.
(43) - Véase el anexo I de las observaciones de la Comisión.
(44) - Véase ibídem, cuadro nº 2: cónyuge u otra persona cuyo derecho a prestaciones familiares en el país de residencia de los miembros de la familia debe verificarse (el subrayado es mío).
(45) - Antes citada.
(46) - Véase, a este respecto, la sentencia de 5 de mayo de 1977, Perenboom (102/76, Rec. p. 815).
(47) - Al igual que las normas que prohíben la acumulación contenidas en otros Reglamentos que completan el Título III, como el Reglamento nº 574/72.
(48) - Otro ejemplo de aplicación de la letra a) del apartado 2 del artículo 13 del Reglamento nº 1408/71 a falta de una disposición comunitaria específica puede encontrarse en la sentencia de 29 de junio de 1988, Rebmann (58/87, Rec. p. 3467).
(49) - Véanse los considerandos 13 y 14 del Reglamento nº 1660/85.
(50) - Antes citada, apartados 15 y 16.
(51) - Sentencias de 13 de noviembre de 1984, Salzano (191/83, Rec. p. 3741), apartados 10 y 11, y de 20 de abril de 1978, Raggazzoni (134/77, Rec. p. 963), apartado 12.
(52) - Véase, por ejemplo, el artículo 20 del Reglamento nº 1408/71.
(53) - Como ejemplo de aplicación de dicho artículo a los trabajadores fronterizos, véase la sentencia de 19 de febrero de 1981, Beeck, antes citada.
(54) - Sentencia de 3 de febrero de 1983, Robards, antes citada, apartado 15 in fine.
(55) - Sentencia de 4 de julio de 1985, Kromhout, antes citada, apartado 21.
(56) - Sentencias de 19 de febrero de 1981, Beeck, antes citada, apartado 12; de 23 abril de 1986, Ferraioli (153/84, Rec. p. 1401), y de 27 de junio de 1989, Georges, antes citada.
(57) - Reglamento antes citado. Dicho artículo es aplicable a partir del 15 de enero de 1986.