62023CJ0540
ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
5 février 2026 (
*1
)
« Pourvoi – Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Article 4, paragraphe 3, second alinéa – Protection du processus décisionnel – Refus de divulguer des documents relatifs aux votes des États membres concernant la modification de l’annexe III du règlement (CE) no 1925/2006 – Règlement (UE) no 182/2011 – Comitologie – Décision 1999/468/CE – Procédure de réglementation avec contrôle – Pourvoi incident »
Dans l’affaire C‑540/23 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 23 août 2023,
Commission européenne, représentée initialement par M. Ș. Ciubotaru, Mme C. Ehrbar et M. A. Spina, puis par Mme C. Ehrbar et M. A. Spina, en qualité d’agents,
partie requérante,
les autres parties à la procédure étant :
Covington & Burling LLP, établie à Saint-Josse-ten-Noode (Belgique),
Bart Van Vooren, demeurant à Meise (Belgique),
représentés par Me P. Diaz Gavier, advocaat,
parties demanderesses en première instance,
soutenus par :
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mmes M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen et C. S. Schillemans, en qualité d’agents,
partie intervenante au pourvoi,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de Mme M. L. Arastey Sahún, présidente de chambre, MM. J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (rapporteur) et B. Smulders, juges,
avocat général : M. M. Szpunar,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 12 juin 2025,
rend le présent
Arrêt
1
Par son pourvoi, la Commission européenne demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 14 juin 2023, Covington & Burling et Van Vooren/Commission (T‑201/21, ci‑après l’ arrêt attaqué, EU:T:2023:333), par lequel celui-ci a annulé la décision C(2021) 2541 final de la Commission, du 7 avril 2021 (ci-après la « décision litigieuse »), en ce que, par cette dernière, cette institution a refusé, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), l’accès aux documents relatifs aux votes individuels des États membres émis dans le cadre d’une procédure de comitologie visant la modification de l’annexe III du règlement (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, concernant l’adjonction de vitamines, de minéraux et de certaines autres substances aux denrées alimentaires (JO 2006, L 404, p. 26), en tant qu’elle concerne les espèces végétales contenant des dérivés hydroxyanthracéniques.
2
Par leur pourvoi incident, Covington & Burling LLP et M. Bart Van Vooren (ci-après les « parties demanderesses en première instance ») demandent l’annulation de l’arrêt attaqué en ce que le Tribunal a considéré que l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 était applicable en l’espèce.
Le cadre juridique
Le règlement no 1049/2001
3
Les considérants 2 et 4 du règlement no 1049/2001 énoncent :
« (2)
La transparence permet d’assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique. La transparence contribue à renforcer les principes de la démocratie et le respect des droits fondamentaux tels qu’ils sont définis à l’article 6 [TUE] et dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
[...]
(4)
Le présent règlement vise à conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents et à en définir les principes généraux et limites conformément à l’article 255, paragraphe 2, [CE]. »
4
L’article 1er de ce règlement prévoit :
« Le présent règlement vise à :
a)
définir les principes, les conditions et les limites, fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé, du droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil [de l’Union européenne] et de la Commission (ci-après dénommés “institutions”) prévu à l’article 255 [CE] de manière à garantir un accès aussi large que possible aux documents ;
[...] »
5
Aux termes de l’article 4, paragraphes 1 et 3, dudit règlement :
« 1.   Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection :
[...]
b)
de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, notamment en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel.
[...]
3.   L’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. »
Le règlement (CE) no 178/2002
6
L’article 58 du règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO 2002, L 31, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) no 652/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014 (JO 2014, L 189, p. 1), dispose, à son paragraphe 1 :
« La Commission est assistée par un comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux [...] Ledit comité est un comité au sens du règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil[, du 16 février 2011, établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (JO 2011, L 55, p. 13)] [...] »
Le règlement no 1925/2006
7
L’article 8 du règlement (CE) no 1925/2006, tel que modifié par le règlement (UE) 2019/650 de la Commission, du 24 avril 2019 (JO 2019, L 110, p. 21), intitulé « Substances faisant l’objet d’interdictions, de restrictions ou sous contrôle communautaire », dispose, à ses paragraphes 1 et 2 :
« 1.   La procédure prévue au présent article est appliquée, si une substance autre que des vitamines ou des minéraux, ou un ingrédient contenant une substance autre que des vitamines ou des minéraux, est ajouté à des aliments ou utilisé dans la fabrication d’aliments, de sorte qu’il en résulterait une ingestion de quantités de cette substance dépassant considérablement celles qui sont raisonnablement susceptibles d’être ingérées dans des conditions normales de consommation liées à un régime alimentaire équilibré et varié et/ou pouvant représenter pour d’autres raisons un risque potentiel pour le consommateur.
2.   De sa propre initiative ou sur la base des informations communiquées par les États membres, la Commission peut prendre la décision, destinée à modifier des éléments non essentiels de ce règlement, après une évaluation dans chaque cas par l’Autorité [européenne de sécurité des aliments (EFSA)] des informations disponibles, en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 14, paragraphe 3, d’inscrire, si nécessaire, la substance ou l’ingrédient à l’annexe III. [...]
[...] »
8
L’article 14 de ce règlement, intitulé « Procédure de comité », énonce, à ses paragraphes 1 et 3 :
« 1.   La Commission est assistée par le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale, institué par l’article 58, paragraphe 1, du règlement [no 178/2002].
[...]
3.   Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, l’article 5 bis, paragraphes 1 à 4, et l’article 7 de la décision 1999/468/CE [du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission (JO 1999, L 184, p. 23),] s’appliquent, dans le respect des dispositions de l’article 8 de celle-ci. »
Le règlement no 182/2011
9
Aux termes des considérants 6, 10 et 19 à 21 du règlement no 182/2011 :
« (6)
Dans les actes de base qui requièrent le contrôle des États membres pour l’adoption par la Commission des actes d’exécution, il convient, aux fins d’un tel contrôle, d’instaurer des comités composés de représentants des États membres et présidés par la Commission.
[...]
(10)
Il y a lieu de définir des critères afin de déterminer la procédure à utiliser pour l’adoption des actes d’exécution par la Commission. Pour garantir une plus grande cohérence, les modalités procédurales devraient être proportionnées à la nature et à l’incidence des actes d’exécution à adopter.
[...]
(19)
Il convient de garantir l’accès du public aux informations concernant les travaux des comités, conformément au règlement [no 1049/2001].
(20)
La Commission devrait tenir un registre contenant des informations sur les travaux des comités. Les règles relatives à la protection des documents classifiés auxquelles la Commission est soumise devraient pas conséquent s’appliquer également à l’utilisation du registre.
(21)
Il y a lieu d’abroger la décision [1999/468]. Pour assurer la transition entre le régime prévu dans la décision [1999/468] et le présent règlement, toute référence, dans la législation existante, aux procédures prévues dans ladite décision devrait, exception faite de la procédure de réglementation avec contrôle prévue à l’article 5 bis de celle-ci, être comprise comme une référence aux procédures correspondantes prévues dans le présent règlement. Il convient de maintenir provisoirement les effets de l’article 5 bis de la décision [1999/468] aux fins des actes de base existants qui font référence à cet article. »
10
L’article 2 de ce règlement, intitulé « Choix des procédures », prévoit, à son paragraphe 2 :
« La procédure d’examen s’applique en particulier pour l’adoption :
a)
d’actes d’exécution de portée générale ;
[...] »
11
Aux termes de l’article 3 de ce règlement, intitulé « Dispositions communes » :
« 1.   Les dispositions communes mentionnées au présent article s’appliquent à toutes les procédures visées aux articles 4 à 8.
2.   La Commission est assistée par un comité composé des représentants des États membres. Le comité est présidé par un représentant de la Commission. [...]
3.   Le président soumet au comité le projet d’acte d’exécution à adopter par la Commission.
[...]
4.   Tant que le comité n’a pas émis d’avis, tout membre du comité peut proposer des modifications et le président peut présenter des versions modifiées du projet d’acte d’exécution.
Le président s’efforce de trouver des solutions qui recueillent le soutien le plus large possible au sein du comité. [...]
5.   Dans des cas dûment justifiés, le président peut obtenir l’avis du comité au moyen d’une procédure écrite. Le président transmet aux membres du comité le projet d’acte d’exécution et fixe un délai pour émettre un avis en fonction de l’urgence de la question. Tout membre du comité qui ne s’oppose pas au projet d’acte d’exécution ou qui ne s’abstient pas explicitement de voter sur ce projet avant l’expiration du délai fixé est réputé avoir tacitement marqué son accord sur le projet d’acte d’exécution.
[...]
6.   L’avis du comité est inscrit au procès-verbal. [...]
[...] »
12
L’article 4 dudit règlement, intitulé « Procédure consultative », énonce :
« 1.   Lorsque la procédure consultative s’applique, le comité émet son avis, le cas échéant en procédant à un vote. [...]
2.   La Commission décide du projet d’acte d’exécution à adopter, en tenant le plus grand compte des conclusions se dégageant des débats au sein du comité et de l’avis émis. »
13
Aux termes de l’article 9 du même règlement, intitulé « Règlement intérieur » :
« 1.   Chaque comité adopte, à la majorité simple des membres qui le composent, son propre règlement intérieur sur proposition de son président, sur la base d’un règlement intérieur type, élaboré par la Commission, après consultation des États membres. Ce règlement intérieur type est publié par la Commission au Journal officiel de l’Union européenne.
Les comités existants adaptent, dans la mesure nécessaire, leur règlement intérieur en tenant compte de ce règlement intérieur type.
2.   Les principes et conditions concernant l’accès du public aux documents et les règles relatives à la protection des données qui sont applicables à la Commission s’appliquent aux comités. »
14
L’article 10 du règlement no 182/2011, intitulé « Informations sur les travaux des comités », prévoit :
« 1.   La Commission tient un registre des travaux des comités, qui contient :
a)
une liste des comités ;
b)
les ordres du jour des réunions des comités ;
c)
les comptes rendus sommaires, ainsi que les listes des autorités et organismes auxquels appartiennent les personnes désignées par les États membres pour les représenter ;
d)
les projets d’actes d’exécution sur lesquels les comités sont invités à émettre un avis ;
e)
les résultats des votes ;
f)
les projets finals d’actes d’exécution faisant suite à l’avis émis par les comités ;
g)
les informations concernant l’adoption des projets finals d’actes d’exécution par la Commission ; et
h)
les données statistiques sur les travaux des comités.
2.   La Commission publie aussi un rapport annuel sur les travaux des comités.
3.   Le Parlement européen et le Conseil ont accès aux informations visées au paragraphe 1 conformément aux règles applicables.
4.   Au moment où ils sont envoyés aux membres du comité, la Commission met à la disposition du Parlement européen et du Conseil les documents visés au paragraphe 1, points b), d) et f), tout en les informant de la disponibilité de ces documents.
5.   Les références de l’ensemble des documents visés au paragraphe 1, points a) à g), ainsi que les informations visées au paragraphe 1, point h), sont publiées au registre. »
15
L’article 11 de ce règlement, intitulé « Droit de regard du Parlement européen et du Conseil », prévoit que, lorsqu’un acte de base est adopté selon la procédure législative ordinaire, tant le Parlement que le Conseil peuvent, à tout moment, indiquer à la Commission que, selon eux, un projet d’acte d’exécution excède les compétences d’exécution prévues dans l’acte de base, auquel cas la Commission réexamine le projet d’acte d’exécution, en tenant compte des positions exprimées.
16
Aux termes de l’article 12 dudit règlement :
« La décision [1999/468] est abrogée.
Les effets de l’article 5 bis de la décision [1999/468] sont maintenus aux fins des actes de base existants qui y font référence. »
17
L’article 13 du même règlement, intitulé « Dispositions transitoires : adaptation des actes de base existants », prévoit :
« 1.   Lorsque des actes de base adoptés avant l’entrée en vigueur du présent règlement prévoient l’exercice de compétences d’exécution par la Commission conformément à la décision [1999/468], les règles suivantes s’appliquent :
a)
lorsque l’acte de base fait référence à l’article 3 de la décision [1999/468], la procédure consultative visée à l’article 4 du présent règlement s’applique ;
[...]
e)
lorsque l’acte de base fait référence aux articles 7 et 8 de la décision [1999/468], les articles 10 et 11 du présent règlement s’appliquent.
2.   Les articles 3 et 9 du présent règlement s’appliquent à tous les comités existants aux fins du paragraphe 1.
[...] »
La décision 1999/468
18
Aux termes du considérant 7 bis de la décision 1999/468, telle que modifiée par la décision 2006/512/CE du Conseil, du 17 juillet 2006 (JO 2006, L 200, p. 11) :
« il est nécessaire de recourir à la procédure de réglementation avec contrôle pour les mesures de portée générale ayant pour objet de modifier des éléments non essentiels d’un acte adopté selon la procédure visée à l’article 251 [CE], y compris en supprimant certains de ces éléments ou en le complétant par l’ajout de nouveaux éléments non essentiels. Cette procédure doit permettre aux deux branches de l’autorité législative d’effectuer un contrôle préalable à l’adoption de telles mesures. Les éléments essentiels d’un acte législatif ne peuvent être modifiés que par le législateur sur la base du traité ».
19
L’article 5 bis de cette décision, intitulé « Procédure de réglementation avec contrôle », prévoyait, à ses paragraphes 1 à 4 :
« 1.   La Commission est assistée par un comité de réglementation avec contrôle composé des représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission.
2.   Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut fixer en fonction de l’urgence de la question en cause. L’avis est émis à la majorité prévue à l’article 205, paragraphes 2 et 4, [CE] pour l’adoption des décisions que le Conseil est appelé à prendre sur proposition de la Commission. Lors des votes au sein du comité, les voix des représentants des États membres sont affectées de la pondération définie à l’article précité. Le président ne prend pas part au vote.
3.   Lorsque les mesures envisagées par la Commission sont conformes à l’avis du comité, la procédure suivante s’applique :
a)
la Commission soumet sans tarder le projet de mesures au Parlement européen et au Conseil pour contrôle ;
b)
le Parlement européen, statuant à la majorité des membres qui le composent, ou le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peuvent s’opposer à l’adoption dudit projet par la Commission, tout en motivant leur opposition par l’indication que le projet de mesures soumis par la Commission excède les compétences d’exécution prévus dans l’acte de base, ou que ce projet n’est pas compatible avec le but ou le contenu de l’acte de base ou ne respecte pas les principes de subsidiarité ou de proportionnalité ;
c)
si, dans un délai de trois mois à compter de leur saisine, le Parlement européen ou le Conseil s’opposent au projet de mesures, celles-ci ne sont pas arrêtées par la Commission. Dans ce cas, la Commission peut soumettre au comité un projet de mesures modifié ou présenter une proposition législative sur la base du traité ;
d)
si, à l’expiration de ce délai, ni le Parlement européen, ni le Conseil, ne se sont opposés au projet de mesures, celles-ci sont arrêtées par la Commission.
4.   Lorsque les mesures envisagées par la Commission ne sont pas conformes à l’avis du comité, ou en l’absence d’avis, la procédure suivante s’applique :
a)
la Commission soumet sans tarder une proposition relative aux mesures à prendre au Conseil et la transmet en même temps au Parlement européen ;
b)
le Conseil statue à la majorité qualifiée sur cette proposition dans un délai de deux mois à compter de sa saisine ;
c)
si, dans ce délai, le Conseil s’oppose à la majorité qualifiée aux mesures proposées, celles-ci ne sont pas arrêtées. [...]
d)
si le Conseil envisage d’adopter les mesures proposées, il les soumet sans tarder au Parlement européen. Si le Conseil ne statue pas dans le délai de deux mois précité, la Commission soumet sans tarder les mesures au Parlement européen ;
e)
le Parlement européen, statuant à la majorité des membres qui le composent dans un délai de quatre mois à compter de la transmission de la proposition conformément au point a), peut s’opposer à l’adoption des mesures en cause, [...]
f)
si, dans ce délai, le Parlement européen s’oppose aux mesures proposées, celles-ci ne sont pas arrêtées. [...]
g)
si, à l’expiration du délai précité, le Parlement européen ne s’est pas opposé aux mesures proposées, celles-ci sont arrêtées par le Conseil ou par la Commission selon le cas. »
Le règlement intérieur type
20
L’article 10 du règlement intérieur type pour les comités (JO 2011, C 206, p. 11, ci-après le « règlement intérieur type »), intitulé « Procès-verbal et compte rendu sommaire des réunions », dispose, à son paragraphe 2 :
« Aux fins de l’article 10 du règlement [no 182/2011, le président est responsable de la rédaction d’un compte rendu sommaire décrivant chacun des points de l’ordre du jour et le résultat du vote relatif à tout projet d’acte d’exécution soumis au comité. Ce compte rendu sommaire ne fait pas mention de la position individuelle des États membres au cours des délibérations du comité. »
21
L’article 13 du règlement intérieur type, intitulé « Accès aux documents et confidentialité », dispose :
« 1.   Les demandes d’accès aux documents du comité sont traitées conformément au règlement [no 1049/2001]. Conformément à son règlement intérieur, tel que modifié par la décision [2001/937/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 5 décembre 2001, modifiant son règlement intérieur (JO 2001, L 345, p. 94)], il revient à la Commission de statuer sur les demandes visant l’accès à ces documents. [...]
2.   Les délibérations du comité revêtent un caractère confidentiel.
3.   Les documents transmis aux membres du comité, aux experts et aux représentants de tierces parties revêtent un caractère confidentiel [...], sauf si l’accès à ces documents est accordé conformément au paragraphe 1, ou s’ils sont publiés par la Commission par ailleurs.
4.   Les membres du comité ainsi que les experts et les représentants de tierces parties sont tenus de respecter les obligations de confidentialité établies au présent article. Le président veille à ce que les experts et les représentants de tierces parties aient connaissance des exigences qu’ils sont tenus de respecter en matière de confidentialité. »
Les antécédents du litige
22
Les antécédents du litige sont exposés aux points 2 à 7 de l’arrêt attaqué dans les termes suivants :
« 2
Le 4 décembre 2020, les [parties demanderesses en première instance] ont introduit au moyen du portail en ligne de la Commission, une demande d’accès portant sur des documents contenant les votes de 22 États membres au sein du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux – section législation alimentaire générale [Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds, ci-après le “Scopaff”]. Ces votes ont été exprimés en faveur du projet de règlement de la Commission modifiant l’annexe III du règlement [no 1925/2006], qui a conduit à l’adoption du règlement (UE) 2021/468 de la Commission, du 18 mars 2021, modifiant l’annexe III du règlement (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les espèces végétales contenant des dérivés hydroxyanthracéniques (JO 2021, L 96, p. 6, [...]).
3
Le 11 janvier 2021, la direction générale (DG) de la santé et de la sécurité alimentaire de la Commission a adressé par courrier à “Mr Bart Van Vooren Covington & Burling LLP” une réponse à la demande d’accès aux documents du 4 décembre 2020.
4
Dans cette lettre, la Commission a indiqué que 21 documents [...] avaient été identifiés comme relevant de la demande. L’accès à ces documents a été refusé sur la base de l’exception relative à la protection du processus décisionnel prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement [no 1049/2001].
5
Par courrier électronique du 29 janvier 2021, M. Van Vooren a introduit une demande confirmative au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 à la suite de la réponse initiale négative.
6
Le 15 février 2021, la Commission a informé les [parties demanderesses en première instance], dans un courrier électronique à destination de M. Van Vooren, que le délai imparti pour l’adoption d’une décision confirmative avait été prolongé de 15 jours ouvrables supplémentaires, à savoir jusqu’au 12 mars 2021.
7
Le 10 mars 2021, la Commission a envoyé un nouveau courrier électronique aux [parties demanderesses en première instance], indiquant qu’elle n’était pas en mesure d’adopter une décision confirmative dans le délai prolongé. »
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
23
Par requête déposée auprès du greffe du Tribunal le 6 avril 2021, les parties demanderesses en première instance ont introduit, en l’absence d’une réponse explicite à leur demande confirmative du 29 janvier 2021, mentionnée au point 5 de l’arrêt attaqué, un recours tendant à l’annulation de la décision implicite de la Commission portant rejet de cette demande. Or, le 7 avril 2021, la Commission a adopté et notifié à M. Van Vooren la décision litigieuse, par laquelle elle confirmait son refus d’accorder l’accès aux documents demandés, en se fondant sur l’exception relative à la protection du processus décisionnel, prévue à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001. Elle y a, par ailleurs, invoqué l’exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), de ce règlement, afin de justifier son refus d’accorder l’accès aux données à caractère personnel figurant dans les documents demandés.
24
Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 12 avril 2021, les parties demanderesses en première instance ont, sur le fondement de l’article 86 du règlement de procédure du Tribunal, adapté leur requête afin de demander l’annulation de la décision litigieuse.
25
À l’appui de leur recours, ces parties demanderesses ont invoqué cinq moyens, tirés, le premier, invoqué à titre principal, de la violation de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001, le deuxième, en substance, de l’absence de démonstration d’une atteinte portée au processus décisionnel par la divulgation des documents demandés et de la gravité de cette atteinte, le troisième, de l’invocation erronée par la Commission du règlement no 182/2011 pour justifier son refus d’accorder l’accès aux documents demandés, le quatrième, de l’invocation erronée par la Commission du règlement intérieur type pour justifier son refus d’autoriser l’accès aux documents demandés et, le cinquième, de la violation du principe de transparence et d’une atteinte à la légitimité démocratique des actes d’exécution adoptés en vertu de la procédure établie par le règlement no 182/2011.
26
Plus spécifiquement, par leur premier moyen, les parties demanderesses en première instance prétendaient que, en raison de son libellé même, l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 n’était pas applicable à leur demande d’accès aux documents. D’une part, leur demande aurait visé les votes de 22 États membres qui avaient été exprimés en faveur du projet de règlement de la Commission modifiant l’annexe III du règlement no 1925/2006 en ce qui concerne les espèces botaniques contenant des dérivés hydroxyanthracéniques. Or, ces votes n’auraient pas constitué des « délibérations et des consultations préliminaires », mais auraient été le résultat de celles-ci. Un tel vote aurait été « externe » au processus décisionnel « interne », seul protégé par l’exception en cause. D’autre part, un tel vote n’aurait pas exprimé l’opinion d’un membre individuel d’un comité, mais aurait constitué un acte par lequel s’exerce un pouvoir souverain au nom d’un État membre.
27
À cet égard, le Tribunal a considéré que les documents demandés avaient été émis dans le cadre du processus décisionnel ayant abouti à l’adoption du règlement no 2021/468 et qui a été mené sur le fondement de l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1925/2006, en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 14, paragraphe 3, de ce règlement et, par conséquent, conformément à l’article 5 bis de la décision 1999/468. Il ressort de l’arrêt attaqué que c’est en application de cet article que la Commission a soumis le projet de règlement ayant abouti à l’adoption du règlement no 2021/468 au Scopaff, qui aurait émis un avis positif sur ce projet, lequel a, par la suite, été soumis au Parlement et au Conseil avant d’être adopté par la Commission.
28
Le Tribunal a rappelé que le Scopaff, composé par les représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission, est un comité permanent qui, conformément à l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 1925/2006, assiste la Commission dans l’exercice de ses compétences d’exécution. À cet égard, aux points 40 et 41 de l’arrêt attaqué, il a considéré que, si, certes, les votes des États membres sont l’expression de leurs droits souverains, ils ont été émis, toutefois, au sein de ce comité afin de permettre à la Commission d’élaborer une prise de position, et ce avant que le projet de règlement ayant abouti à l’adoption du règlement no 2021/468 ne soit soumis au Parlement et au Conseil. Partant, ainsi qu’il est indiqué aux points 42 et 43 de l’arrêt attaqué, le résultat de ces votes individuels aurait eu une influence sur le processus décisionnel interne de la Commission et ceux-ci doivent, par conséquent, être considérés comme des actes préparatoires à ce projet de règlement dont cette institution devait tenir compte dans le cadre de son processus décisionnel interne et, dès lors, être considérés comme étant émis « dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires », au sens de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001.
29
Ainsi, considérant que les conditions d’applicabilité de cette disposition étaient réunies, le Tribunal a rejeté le premier moyen invoqué par les parties demanderesses en première instance. Il a précisé, à cet égard, au point 44 de l’arrêt attaqué, que la question de savoir si les votes des États membres sont eux-mêmes des délibérations ou le résultat de délibérations est sans pertinence, dans la mesure où ces votes constituent, à tout le moins, l’étape ultime des délibérations opérées au sein de la Commission. Le Tribunal a invoqué, sur ce point, l’arrêt du 14 septembre 2022, Pollinis France/Commission (T‑371/20 et T‑554/20, EU:T:2022:556), qui aurait, selon le point 45 de l’arrêt attaqué, confirmé que, dans des cas dûment justifiés, la Commission peut refuser l’accès à des documents portant sur la position individuelle des États membres au sein du Scopaff.
30
Le Tribunal a, par la suite, examiné conjointement les deuxième à cinquième moyens invoqués par les parties demanderesses en première instance à titre subsidiaire, par lesquels elles faisaient valoir, en substance, que la Commission, d’une part, n’avait pas démontré que la divulgation des documents demandés porterait une atteinte grave au processus décisionnel et, d’autre part, avait commis une erreur de droit en estimant que la divulgation en cause ne pouvait être justifiée. Elles invoquaient, enfin, la violation, par la Commission, du principe général de transparence garanti par les traités et par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi que l’atteinte à la légitimité démocratique des actes d’exécution adoptés en vertu de la procédure établie par le règlement no 182/2011.
31
En premier lieu, le Tribunal a examiné les arguments présentés par les parties demanderesses en première instance visant à contester la décision litigieuse selon laquelle l’ensemble du cadre juridique applicable à la comitologie prévoit clairement la confidentialité des positions de vote individuelles des États membres. Il a jugé, au point 68 de l’arrêt attaqué, que ce cadre juridique ne faisait pas obstacle au droit d’accès aux documents énoncé par le règlement no 1049/2001 et ne pouvait pas justifier, en tant que tel, l’existence d’un risque d’atteinte grave au processus décisionnel de la Commission.
32
En se référant, en particulier, à plusieurs reprises à l’arrêt du 14 septembre 2022, Pollinis France/Commission (T‑371/20 et T‑554/20, EU:T:2022:556), le Tribunal a, premièrement, rappelé, au point 59 de l’arrêt attaqué, que, conformément à la jurisprudence, la réglementation de l’Union en matière d’accès aux documents ne pouvait justifier qu’une institution refuse, par principe, l’accès à des documents ayant trait à ses délibérations au motif que ces documents comportent des informations relatives à la position prise par les représentants des États membres.
33
S’agissant, deuxièmement, du règlement intérieur type, invoqué par la Commission dans la décision litigieuse, le Tribunal a considéré, au point 63 de l’arrêt attaqué, que les dispositions du règlement intérieur d’un comité, voire celles du règlement intérieur type, ne pouvaient permettre d’octroyer aux documents concernés par une demande d’accès une protection allant au-delà de ce qui est prévu par le règlement no 1049/2001.
34
Troisièmement, le Tribunal a considéré que c’était également à tort que la Commission s’était appuyée sur l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 182/2011 pour justifier son refus d’accès aux documents demandés. Selon le point 67 de l’arrêt attaqué, si cette disposition ne prévoit, certes, que la tenue d’un registre des travaux du comité concerné pour consigner le résultat total des votes et non les votes individuels des États membres, il n’en reste pas moins que ladite disposition ne concerne que le contenu de ce registre et non l’accès du public aux documents relevant de ces travaux.
35
En second lieu, s’agissant du risque qu’implique, selon la Commission, la divulgation des documents demandés et, en particulier, du risque d’affecter la confiance mutuelle entre les États membres dans le cadre de la procédure de comitologie, le Tribunal a estimé, aux points 73 et 74 de l’arrêt attaqué, que les raisons invoquées par la Commission étaient abstraites et fondées sur la prémisse que les procédures de comitologie protègent la confidentialité des positions individuelles des États membres, prémisse qui, selon le Tribunal, est erronée.
36
Ainsi, le Tribunal a annulé la décision litigieuse en ce que, par celle-ci, la Commission a refusé l’accès aux votes individuels des représentants des États membres sur le fondement de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001, et a estimé qu’il n’était pas nécessaire d’examiner la question de l’existence d’un intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation des documents demandés ou d’une éventuelle violation du principe de transparence.
La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
37
Par son pourvoi, la Commission demande à la Cour :
–
d’annuler l’arrêt attaqué ;
–
de rejeter tous les moyens accueillis par le Tribunal en première instance ;
–
de statuer définitivement sur le litige ;
–
ou, à titre subsidiaire, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal, et
–
de réserver les dépens de la présente procédure, si elle renvoie l’affaire devant le Tribunal, ou de condamner les parties demanderesses en première instance aux dépens, si elle statue définitivement sur le litige.
38
Les parties demanderesses en première instance demandent à la Cour :
–
de rejeter le pourvoi ;
–
de confirmer l’arrêt attaqué dans son intégralité, et
–
de condamner la Commission aux dépens.
39
Le Royaume des Pays-Bas, qui, par décision du président de la Cour du 9 février 2024, a été admis à intervenir au soutien des conclusions des parties demanderesses en première instance, demande à la Cour de rejeter le pourvoi, de confirmer l’arrêt attaqué dans son ensemble et de condamner la Commission aux dépens.
40
Par leur pourvoi incident, les parties demanderesses en première instance demandent à la Cour :
–
d’annuler l’arrêt attaqué, vu que le Tribunal a jugé que l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 était applicable ;
–
de statuer elle-même définitivement, et ce en jugeant que les votes individuels émis par les États membres dans le cadre d’une procédure de comitologie doivent, sans exception, être rendus publics ; ou
–
à titre subsidiaire, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal, et
–
soit, si elle renvoie l’affaire devant le Tribunal, de réserver les dépens de la présente procédure soit, si elle statue définitivement sur le litige, de condamner la Commission aux dépens.
41
La Commission demande à la Cour :
–
de rejeter le pourvoi incident et
–
de condamner les parties demanderesses en première instance aux dépens des deux instances.
Sur le pourvoi incident
42
À l’appui de leur pourvoi incident, les parties demanderesses en première instance invoquent un moyen unique, tiré de ce que le Tribunal a commis une erreur de droit en ayant considéré que l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 était applicable en l’espèce et demandent, ainsi, l’annulation de l’arrêt attaqué dans son ensemble.
Argumentation des parties
43
Par leur moyen unique, les parties demanderesses en première instance soutiennent que le Tribunal a commis une erreur de droit en ce qu’il a jugé, aux points 35 à 47 de l’arrêt attaqué, que les votes individuels des États membres tels qu’exprimés au sein du Scopaff devaient être considérés comme étant émis dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires, au sens de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001. Ils font valoir qu’admettre que ces votes relèvent de ces délibérations et consultations préliminaires signifierait que seul l’acte final d’un processus tel que celui en cause, à savoir, en l’espèce, le règlement no 2021/468, ne relève pas du champ d’application de cette disposition du règlement no 1049/2001.
44
Selon les parties demanderesses en première instance, premièrement, ces votes constitueraient non pas des avis temporaires susceptibles de changer à tout moment, mais le résultat de délibérations. Ils ne constitueraient pas non plus des délibérations internes ou des consultations préliminaires du Scopaff ou de la Commission, dans la mesure où l’acte de voter sur une question interviendrait après la fin des discussions ou des délibérations sur cette question. Or, seules les délibérations ou les consultations seraient visées par le libellé de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001.
45
Deuxièmement, ainsi qu’il ressortirait de l’arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission (C‑506/08 P, EU:C:2011:496), les votes ne relèveraient pas de la catégorie des « avis destinés à l’utilisation interne » visée à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001. Ils ne relèveraient pas davantage du type d’avis pour lequel il serait nécessaire que les membres du comité en cause disposent d’un « espace de réflexion ». Les votes individuels des États membres au sein du Scopaff seraient l’expression de leur souveraineté et ne seraient pas des votes « internes » à la Commission ou à ce comité.
46
Troisièmement, au regard de l’article 2 TUE, considérer les votes individuels émis par les États membres dans le cadre d’une procédure de comitologie comme relevant du champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 porterait atteinte à la légitimité démocratique des actes d’exécution de l’Union. Non seulement les citoyens de l’Union européenne seraient empêchés de connaître le sens du vote de ces États, mais, dans un cas comme en l’espèce, ils ne seraient pas non plus en mesure de contrôler la légalité d’une décision prise dans le cadre d’une procédure telle que celle en cause.
47
La Commission conteste cette argumentation.
Appréciation de la Cour
48
Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 opère une distinction claire en fonction de la circonstance qu’une procédure est clôturée ou non. D’une part, selon le premier alinéa de ce paragraphe 3, relève du champ d’application de l’exception visant la protection du processus décisionnel tout document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui concerne une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision (arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, point 78).
49
D’autre part, considérant que, une fois la décision adoptée, les exigences de protection du processus décisionnel présentent une acuité moindre (arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, point 80), le législateur de l’Union a, au second alinéa dudit paragraphe 3, encadré l’invocation de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 par des conditions strictes. En effet, cette exception couvre uniquement certains types de documents, à savoir les documents contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée, et la justification du refus d’accès à de tels documents est que la divulgation soit de nature à porter « gravement » atteinte au processus décisionnel de l’institution (voir, en ce sens, arrêt du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, point 77).
50
Toutefois, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 58 de ses conclusions, il n’en demeure pas moins que, comme la Cour l’a déjà relevé, ladite exception s’applique à tout document contenant de tels avis (arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, point 93).
51
En l’occurrence, il ressort des dispositions régissant la procédure dans le cadre de laquelle ont été émis les votes des États membres concernés par la demande des parties demanderesses en première instance que l’émission de ces votes constitue une étape du processus décisionnel en cause et lesdits votes doivent être considérés comme étant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de la Commission, au sens de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001.
52
Plus spécifiquement, par ces votes, émis au sein du Scopaff, les États membres se sont exprimés en faveur d’un projet de règlement de la Commission modifiant l’annexe III du règlement no 1925/2006, qui, en vertu de l’article 8, paragraphe 2, et de l’article 14, paragraphe 3, de ce règlement, peut être modifiée selon la procédure de réglementation avec contrôle régie par l’article 5 bis de la décision 1999/468.
53
C’est au terme du vote au sein de ce comité, lequel assiste la Commission conformément à l’article 58 du règlement no 178/2002 et à l’article 5 bis, paragraphe 1, de la décision 1999/468, et au vu de l’avis favorable dudit comité en ayant résulté, que la Commission a, en vertu de l’article 5 bis, paragraphe 3, sous a), de ladite décision, soumis ce projet de règlement au Parlement et au Conseil pour contrôle.
54
Ainsi, comme le Tribunal l’a constaté à bon droit au point 43 de l’arrêt attaqué, les votes concernés par la demande des parties demanderesses en première instance, sur le fondement desquels le comité concerné émet un avis avant que la Commission ne soumette son projet de règlement au Parlement et au Conseil, constituent des « avis », au sens de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001, qui ne sauraient être considérés, en tant que tels, comme étant le résultat ultime du processus décisionnel en cause.
55
En effet, en premier lieu, ainsi que l’a relevé, en substance, M. l’avocat général au point 62 de ses conclusions, aucun élément du règlement no 1049/2001 ne permet d’exclure du champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, de ce règlement les documents qui ne sont pas dénommés comme des « avis », mais qui sont détenus par l’institution concernée et sont destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de celle‑ci. Partant, dans la mesure où il ne saurait être contesté que les votes concernés par la demande des parties demanderesses en première instance concrétisent les avis que les États membres ont émis, au sein du Scopaff, sur les mesures envisagées par la Commission en vue de la modification de l’annexe III du règlement no 1925/2006, ces votes doivent être considérés comme constituant des avis, au sens de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001.
56
En second lieu, il ressort de l’article 5 bis, paragraphes 3 et 4, de la décision 1999/468 que l’avis positif ou négatif émis par le comité concerné, en l’occurrence par le Scopaff, au terme du vote émis par les représentants des États membres qui le composent, n’est pas l’élément susceptible de déterminer si les mesures envisagées par la Commission seront ou ne seront pas adoptées, dans la mesure où cette institution est, en tout état de cause, tenue de soumettre une proposition de mesures au Parlement et au Conseil indépendamment du sens de l’avis émis par ce comité.
57
Certes, conformément au paragraphe 3 de l’article 5 bis de la décision 1999/468, lorsque les mesures envisagées par la Commission sont, comme en l’occurrence, conformes à l’avis du comité, la Commission « soumet sans tarder » le projet de mesures au Parlement et au Conseil pour contrôle. Toutefois, contrairement à ce que semblent faire valoir les parties demanderesses en première instance, le libellé de cette disposition ne saurait avoir pour conséquence de faire varier, en fonction du sens de l’avis émis par le comité concerné, ni le statut de ce comité qui, conformément au paragraphe 1 de cet article 5 bis, assiste la Commission ni la nature des votes émis par les États membres au sein dudit comité. Ainsi, ces votes ne sauraient, en aucun cas, être considérés comme aboutissant, à eux seuls, à l’adoption d’un règlement modificatif tel que, en l’occurrence, le règlement no 2021/468.
58
Ces considérations ne sauraient être remises en cause par l’argumentation des parties demanderesses en première instance exposée au point 46 du présent arrêt. En effet, le fait que les votes des États membres émis dans le cadre d’un processus tel que le processus décisionnel invoqué par la Commission en l’espèce relèvent du champ d’application de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001 ne signifie pas que les citoyens de l’Union seraient, en général, empêchés de connaître le sens de ces votes, et ne saurait, ainsi, être considéré comme portant atteinte à la légitimité démocratique des actes d’exécution de l’Union. Il y a lieu, à cet égard, de rappeler que, conformément à cette disposition, l’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée peut être refusé, même après que la décision a été prise, seulement dans le cas où la divulgation de ce document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt supérieur ne justifie sa divulgation.
59
Or, il convient de rappeler que, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 67 de ses conclusions, selon son article 1er, sous a), le règlement no 1049/2001, lu à la lumière du considérant 4 de celui-ci, vise à conférer au public un droit d’accès aussi large que possible aux documents des institutions. Si, certes, ce droit est soumis, même lorsqu’il s’agit de documents relevant de l’activité d’une institution en sa qualité de législateur, à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé, il n’en reste pas moins que, dès lors que des exceptions dérogent, à cet égard, au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (voir, en ce sens, arrêt du 16 janvier 2025, Commission/Pollinis France, C‑726/22 P, EU:C:2025:17, point 62 et jurisprudence citée).
60
Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le moyen unique invoqué par les parties demanderesses en première instance et, par conséquent, le pourvoi incident dans son intégralité.
Sur le pourvoi principal
61
À l’appui de son pourvoi, la Commission invoque deux moyens tirés, le premier, d’une erreur de droit commise par le Tribunal en ce que celui‑ci a jugé que le cadre juridique applicable à la comitologie n’était pas pertinent dans le cadre de l’examen de la question de savoir si la divulgation des documents demandés porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, au sens de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1049/2001, et, le second, d’une erreur de droit commise par le Tribunal en ce que, dans le cadre de cet examen, il n’a pas apprécié, de manière globale, l’ensemble des facteurs pertinents.
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
62
Le premier moyen du pourvoi se divise en deux branches.
63
Par la première branche du premier moyen, la Commission reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit dans l’application du principe d’interprétation cohérente du règlement no 1049/2001 avec d’autres règles sectorielles ne concernant pas directement l’accès aux documents et, partant, d’avoir violé son obligation de motivation.
64
En se référant, plus spécifiquement, aux points 64 et 67 de l’arrêt attaqué, la Commission considère que le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 182/2011 et l’article 10, paragraphe 2, du règlement intérieur type n’étaient pas pertinents en matière d’accès aux documents. Ces dispositions seraient pertinentes pour l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 et auraient dû être prises en compte dans le cadre de l’analyse portant sur l’existence d’un risque d’atteinte au processus décisionnel de cette institution. À l’appui de ces affirmations, la Commission invoque les arrêts du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, points 58 et 59), du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission (C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541, points 79 et suivants), du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), ainsi que du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission (C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738, points 59 à 64).
65
Au vu de ces arrêts, la Commission considère que le fait que les règles de comitologie prévoient que les comptes rendus sommaires des délibérations effectuées sur le fondement de ces règles doivent mentionner le résultat des votes sans indiquer les positions individuelles des membres fait partie des « raisons objectives » pertinentes à prendre en considération dans l’appréciation concrète de la confidentialité des documents relatifs aux votes individuels. Dans la mesure où le Tribunal n’a pas expliqué les raisons pour lesquelles il se serait écarté des arrêts mentionnés au point précédent du présent arrêt, la Commission considère qu’il a, en outre, violé son obligation de motivation.
66
Par la seconde branche du premier moyen du pourvoi, la Commission fait valoir que le Tribunal a interprété de manière erronée l’article 13 du règlement intérieur type. En citant en particulier les points 66 et 67 de l’arrêt attaqué, elle prétend, en substance, que, si les règles de comitologie n’étaient pas dûment prises en compte, elles deviendraient sans objet. Or, l’interprétation par le Tribunal de l’article 13 du règlement intérieur type heurterait son libellé, ainsi que celui de l’article 10, paragraphe 2, de ce règlement, ces deux dispositions reflétant le caractère sensible des positions individuelles exprimées par les États membres.
67
Il résulterait clairement de la lecture combinée de ces dispositions ainsi que de l’article 10 du règlement no 182/2011, auquel renvoie l’article 10, paragraphe 2, du règlement intérieur type, que les positions individuelles des membres du comité concerné ainsi que les documents transmis à ces membres sont considérés comme contenant des informations sensibles. La Commission souligne, à cet égard, la différence entre, d’une part, le paragraphe 2 de l’article 13 du règlement intérieur type qui serait formulé en termes absolus, et, d’autre part, le paragraphe 3 de cet article 13, qui mentionne explicitement les exceptions relatives aux documents échangés avec des représentants de tierces parties au sein des comités de comitologie. Tout en admettant que « le principe directeur est la transparence », la Commission considère qu’il ressort de cette différence ainsi que des dispositions du règlement no 182/2011 que le législateur de l’Union a entendu conférer aux « délibérations » intervenant dans le cadre de la procédure de comitologie, ainsi qu’aux positions individuelles exprimées par les membres de ces comités, une protection accrue. Ces règles ne sauraient être écartées au seul motif que les documents échangés dans le cadre des procédures de comitologie relèvent du champ d’application du règlement no 1049/2001.
68
En se référant, par ailleurs, au point 63 de l’arrêt attaqué, la Commission soutient que des règles telles que l’article 339 TFUE ne constitueraient pas une lex specialis permettant de déroger aux exigences prévues par le règlement no 1049/2001, mais pourraient et devraient être prises en considération dans le cadre de son application, ledit règlement ne fixant pas au préalable et in abstracto un niveau particulier de transparence applicable aux activités de l’Union et ne limitant pas les différents éléments de droit ou de fait susceptibles d’être pris en considération pour démontrer in concreto que la divulgation d’un document peut porter atteinte aux intérêts susceptibles d’être protégés par son article 4.
69
Enfin, la Commission fait valoir que, pour les mêmes raisons que celles mentionnées aux points 66 à 68 du présent arrêt, le Tribunal a commis une erreur de droit en concluant, aux points 73 à 76 de l’arrêt attaqué, que la Commission s’est appuyée sur une motivation abstraite, portant sur la préservation de la coopération entre les États membres dans le cadre des procédures de comitologie en général.
70
Les parties demanderesses en première instance, soutenues par le Royaume des Pays-Bas, contestent cette argumentation.
Appréciation de la Cour
71
Par les deux branches de son premier moyen, qu’il y a lieu d’examiner ensemble, la Commission conteste, en substance, d’une part, l’interprétation, par le Tribunal, des dispositions du règlement no 182/2011 et du règlement intérieur type. Selon cette institution, ces dispositions consacrent la confidentialité des travaux d’un comité tel que le Scopaff et, en particulier, la confidentialité des positions exprimées par les États membres au sein de celui-ci. D’autre part, la Commission conteste la corrélation établie par le Tribunal entre ces dispositions et celles du règlement no 1049/2001.
72
Or, par cette argumentation, la Commission demande, en substance, à la Cour de reconnaître, en l’espèce, l’existence d’une présomption générale de confidentialité et, partant, de non-divulgation de certains documents relevant des procédures de comitologie, en particulier des documents relatifs aux positions individuelles des États membres exprimées lors des travaux de comités tels que le Scopaff.
73
Il y a lieu de rappeler, à cet égard, que, selon une jurisprudence bien établie, pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée, il ne suffit pas, en principe, que ce document relève d’une activité mentionnée à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001. L’institution concernée doit également fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès audit document pourrait porter concrètement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception prévue à cet article et invoquée par elle (voir, en ce sens, arrêts du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 53, et du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 64 ainsi que jurisprudence citée).
74
Or, la Cour a reconnu qu’il est loisible à l’institution de l’Union concernée de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (arrêt du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 65 et jurisprudence citée).
75
La reconnaissance d’une telle présomption générale au profit d’une nouvelle catégorie de documents suppose toutefois qu’il soit au préalable démontré que la divulgation du type de documents relevant de cette catégorie serait, de manière raisonnablement prévisible, susceptible de porter effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’exception en question. Par ailleurs, les présomptions générales constituant une exception à l’obligation d’examen concret et individuel, par l’institution de l’Union concernée, de chaque document visé par une demande d’accès et, d’une manière plus générale, au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents détenus par les institutions de l’Union, elles doivent faire l’objet d’une interprétation et d’une application strictes (arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 80 et jurisprudence citée).
76
Dans ce type de situation, la reconnaissance d’une présomption générale selon laquelle la divulgation de documents d’une certaine nature porterait, en principe, atteinte à la protection de l’un des intérêts énumérés à l’article 4 du règlement no 1049/2001 permet à l’institution concernée de traiter une demande globale et de répondre à celle-ci de la manière correspondante (arrêt du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 68 et jurisprudence citée).
77
En l’occurrence, en premier lieu, ainsi que l’a relevé à juste titre le Tribunal au point 67 de l’arrêt attaqué, l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 182/2011, lu en combinaison avec le considérant 19 de ce règlement, précise que le droit d’accès aux documents relevant de son champ d’application s’exerce dans le cadre du règlement no 1049/2001. À cet égard, ainsi qu’il ressort du même point de l’arrêt attaqué, l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 182/2011, qui ne fait que recenser les éléments qui doivent être inclus dans le registre tenu pour les travaux d’un comité tel que le Scopaff, est sans pertinence, cette disposition ne comportant aucune règle particulière concernant l’accès à ces éléments ou à d’autres documents.
78
En second lieu, ainsi que le Tribunal l’a rappelé aux points 63 à 68 de l’arrêt attaqué, les dispositions du règlement intérieur type ne sauraient pas davantage être interprétées en ce sens qu’elles excluraient l’accès du public aux positions individuelles des États membres. En particulier, la circonstance que l’article 10, paragraphe 2, de ce règlement prévoit que le compte rendu sommaire des travaux des comités ne fait pas mention de ces positions individuelles ne saurait nullement préjuger, ainsi que le Tribunal l’a relevé, à bon droit, au point 64 de cet arrêt, de l’accès du public, sur demande, à des documents faisant état desdites positions individuelles. Quant à l’article 13 dudit règlement, il comporte des dispositions régissant expressément les rapports entre ce dernier et le règlement no 1049/2001. En effet, selon le paragraphe 1 de cet article 13, les demandes d’accès aux documents des comités sont, sans exception, traitées par la Commission conformément au règlement no 1049/2001.
79
Certes, comme le Tribunal l’a souligné au point 66 de l’arrêt attaqué, le paragraphe 2 dudit article 13 dispose que les « délibérations » des comités revêtent un caractère confidentiel. Toutefois, force est de constater que le paragraphe 3 du même article 13, qui soumet les documents transmis aux membres des comités, aux experts et aux représentants de tierces parties au régime prévu par le règlement no 1049/2001 nonobstant leur caractère confidentiel, ne comporte aucune exception.
80
En tout état de cause, l’article 13 du règlement intérieur type, qui, en vertu de l’article 9, paragraphe 1, du règlement no 182/2011, est un texte « élaboré » et « publié » par la Commission « après consultation des États membres », doit être interprété de manière conforme au règlement no 1049/2001, par lequel, ainsi qu’il a été rappelé au point 59 du présent arrêt, le législateur de l’Union a consacré le principe de l’accès le plus large possible aux documents des institutions de l’Union.
81
Il s’ensuit que le Tribunal a jugé à bon droit et dans le respect de son obligation de motivation, aux points 67 et 68 de l’arrêt attaqué, que le cadre juridique relatif aux procédures de comitologie ne pouvait faire obstacle, en soi, au droit d’accès aux documents résultant du règlement no 1049/2001 et ne pouvait permettre, à lui seul, à la Commission d’alléguer un risque d’atteinte grave à son processus décisionnel.
82
La jurisprudence invoquée à cet égard par la Commission est, en l’espèce, sans pertinence.
83
Premièrement, dans l’arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), la Cour a considéré que des présomptions générales telles que celles visées au point 74 du présent arrêt peuvent résulter de la réglementation applicable aux procédures de contrôle des aides d’État ainsi que de la jurisprudence relative au droit de consulter les documents du dossier administratif y afférent. Ainsi que la Cour l’a constaté au point 56 de cet arrêt, le règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (JO 1999, L 83, p. 1), applicable dans l’affaire ayant donné lieu audit arrêt, ne prévoyait « aucun droit d’accès aux documents du dossier administratif de la Commission pour les intéressés » dans le cadre d’une procédure de contrôle des aides d’État. Or, tel n’est le cas ni du règlement no 182/2011 ni du règlement intérieur type, qui, ainsi qu’il ressort des points 77 et 78 du présent arrêt, se réfèrent soit expressément soit en substance au régime d’accès aux documents prévu par le règlement no 1049/2001.
84
Deuxièmement, des considérations analogues à celles énoncées dans l’arrêt cité au point précédent valent, ainsi que l’indique la Cour au point 59 de son arrêt du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), en matière de procédure de contrôle des opérations de concentration entre entreprises. En effet, il a été considéré, au point 62 de cet arrêt, qu’un accès généralisé, sur la base du règlement no 1049/2001, aux documents échangés, dans le cadre d’une telle procédure, entre la Commission et les parties notifiantes ou les tiers serait de nature à mettre en péril l’équilibre que le législateur de l’Union a voulu assurer entre l’obligation pour les entreprises concernées de communiquer à la Commission des informations commerciales éventuellement sensibles afin de permettre à celle-ci d’apprécier la compatibilité de l’opération de concentration projetée avec le marché commun, d’une part, et la garantie de protection renforcée s’attachant, au titre du secret professionnel et du secret des affaires, aux informations ainsi transmises à la Commission, d’autre part. Or, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 91 de ses conclusions, le règlement intérieur type ne saurait être considéré comme résultant d’un tel équilibre établi par le législateur de l’Union afin de protéger les travaux des comités de comitologie.
85
Troisièmement, dans son arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission (C‑514/11 P et C‑605/11 P, EU:C:2013:738), la Cour a reconnu l’existence d’une présomption générale telle que celle évoquée au point 74 du présent arrêt en ce qui concerne les documents relatifs à une procédure de manquement. Il ressort du point 59 de ce premier arrêt que le droit de l’Union ne prévoit pas le droit, pour un particulier, de consulter le dossier afférent à une telle procédure, même si cette dernière a été déclenchée par la plainte de celui‑ci. Force est, toutefois, de constater que ne sont pas pertinentes, en l’espèce, des considérations telles que celles relevées au point 63 dudit premier arrêt, qui se réfèrent spécifiquement aux conséquences que pourrait avoir une éventuelle divulgation de documents relevant d’un tel dossier sur le déroulement de la procédure en manquement concerné.
86
Quatrièmement, le cadre réglementaire applicable aux procédures de comitologie ne saurait pas non plus être comparé aux règles régissant la divulgation des mémoires déposés par une institution dans le cadre d’une procédure juridictionnelle. Selon la jurisprudence, un droit d’accès généralisé des tiers aux mémoires soumis à la Cour dans le cadre de telles procédures n’est pas prévu (arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541, point 99).
87
Enfin, la jurisprudence invoquée par la Commission à l’appui de son argumentation ne saurait être applicable en l’espèce étant donné la nature particulière de la procédure dont relèvent les documents demandés.
88
À cet égard, ainsi qu’il ressort de l’article 2, paragraphe 2, sous a), du règlement no 182/2011, les comités tels que le Scopaff assistent la Commission, notamment dans la procédure d’adoption d’actes d’exécution de portée générale. Par ailleurs, selon le considérant 7 bis de la décision 1999/468, la procédure de réglementation avec contrôle, appliquée en l’espèce, doit permettre aux deux branches de l’autorité législative d’effectuer un contrôle préalable à l’adoption de mesures ayant pour objet de modifier des éléments non essentiels d’un acte adopté selon la procédure législative ordinaire.
89
Il convient, dès lors, de tenir compte, dans l’examen de l’argumentation de la Commission, des avantages découlant, selon le considérant 2 du règlement no 1049/2001, d’une transparence accrue, à savoir une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel ainsi qu’une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 45).
90
Si ces considérations sont d’une pertinence toute particulière lorsque les institutions de l’Union agissent en leur qualité de législateur (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 46), elles sont également pertinentes lorsque la Commission exerce ses compétences dans le cadre d’une procédure d’adoption d’actes d’exécution de portée générale, telle que la procédure d’élaboration d’un projet de règlement modifiant l’annexe III du règlement no 1925/2006, lesquels actes, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 100 de ses conclusions, sont susceptibles d’affecter les citoyens de l’Union dans leur ensemble.
91
Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le premier moyen du pourvoi.
Sur le second moyen
Argumentation des parties
92
Le second moyen se divise en deux branches.
93
Par la première branche du second moyen, la Commission reproche au Tribunal d’avoir violé son obligation de motivation et d’avoir apprécié de manière incomplète les motifs sur lesquels s’appuie la décision litigieuse.
94
En particulier, le Tribunal aurait scindé en deux catégories les motifs exposés dans cette décision, à savoir ceux concernant « la position individuelle des États membres dans les procédures de comitologie », examinés aux points 54 à 69 de l’arrêt attaqué, et ceux concernant « la coopération des États membres dans le cadre de la procédure de comitologie », examinés aux points 70 à 76 de cet arrêt. Le Tribunal n’aurait pas examiné le risque de divulgation des documents concernés au regard du principe de coopération loyale prévu à l’article 4, paragraphe 3, TUE. Or, cette disposition pourrait justifier la non-divulgation d’informations confidentielles lorsque leur divulgation pourrait compromettre le processus législatif.
95
Le Tribunal aurait, par ailleurs, omis de tenir compte du fait que la procédure d’adoption du règlement no 2021/468 n’était pas entièrement achevée, ce qui constituait un élément essentiel démontrant « qu’il n’était pas exclu que la Commission doive rouvrir les délibérations avant [son] adoption finale [...] ». Partant, le Tribunal aurait violé son obligation de motivation et aurait procédé à une « appréciation incomplète des arguments avancés par la Commission dans la décision [litigieuse] ».
96
Par la seconde branche du second moyen, la Commission fait valoir que le Tribunal n’a pas apprécié de manière globale les circonstances avancées dans le cadre de l’appréciation, par cette institution, de l’existence d’un risque d’atteinte grave au processus décisionnel invoqué dans la décision litigieuse.
97
Les parties demanderesses en première instance contestent cette argumentation.
Appréciation de la Cour
98
Par les deux branches de son second moyen, qu’il convient d’examiner ensemble, la Commission reproche, en substance, au Tribunal d’avoir omis, dans le cadre de son appréciation de l’existence d’un risque d’atteinte grave au processus décisionnel de cette institution, de procéder à une appréciation globale des éléments qu’elle avait avancés. En particulier, le Tribunal aurait écarté la pertinence, d’une part, de l’article 4, paragraphe 3, TUE et, d’autre part, des règles de comitologie relatives à la confidentialité des travaux des comités tels que le Scopaff. Dans ces conditions, le Tribunal aurait, en outre, violé son obligation de motivation.
99
Ainsi qu’il ressort des points 73 et 74 du présent arrêt, sous réserve des cas de reconnaissance, par la Cour, d’une présomption générale de non‑divulgation d’une catégorie de documents, les institutions de l’Union sont tenues de procéder à un examen individuel et concret de chacun des documents demandés au titre du règlement no 1049/2001 et de fournir des explications spécifiques concernant le risque d’atteinte au processus décisionnel invoqué par elles et ne sauraient donc se contenter de motifs abstraits et d’ordre général pour justifier la non‑divulgation de ces documents.
100
Or, ainsi qu’il résulte des considérations exposées dans le cadre de l’examen du premier moyen du présent pourvoi, la prémisse sur laquelle s’est fondée la Commission dans la décision litigieuse, à savoir celle selon laquelle le cadre réglementaire régissant les procédures de comitologie protège, à l’égard de toute demande d’accès aux documents, la confidentialité des positions individuelles des États membres, est erronée.
101
Au vu de ces constatations, aucun des arguments avancés par la Commission dans le cadre de son second moyen n’est susceptible de remettre en cause le point 73 de l’arrêt attaqué, par lequel le Tribunal a considéré que la décision litigieuse est fondée sur une motivation abstraite portant sur la préservation de la coopération entre les États membres dans le cadre des procédures de comitologie en général.
102
Il en va, notamment, ainsi de la circonstance, invoquée par la Commission, selon laquelle le Tribunal n’a pas examiné en tant qu’argument autonome celui qu’elle tirait de l’article 4, paragraphe 3, TUE, auquel ce dernier s’est, en tout état de cause, référé expressément au point 72 de l’arrêt attaqué. En effet, le Tribunal a relevé aux points 73 et 74 de cet arrêt, sans que la Commission le conteste au stade du présent pourvoi, que les conséquences négatives retenues dans la décision litigieuse en ce qui concerne la coopération des États membres ne présentaient pas le moindre lien concret avec les circonstances spécifiques du processus décisionnel en cause, ces conséquences négatives se fondant sur la prémisse selon laquelle les procédures de comitologie protégeaient la confidentialité des positions individuelles des États membres à l’égard de toute demande d’accès aux documents, laquelle prémisse, ainsi qu’il a été rappelé au point 100 du présent arrêt, est erronée.
103
Il en va de même en ce qui concerne les allégations de la Commission selon lesquelles le Tribunal n’aurait pas tenu compte des règles de comitologie relatives à la confidentialité des procédures telles que celle en cause en l’espèce. À cet égard, le Tribunal a jugé, aux points 68 et 69 de l’arrêt attaqué, que, si le cadre juridique relatif aux procédures de comitologie ne pouvait faire obstacle au droit d’accès aux documents résultant du règlement no 1049/2001 ni conduire la Commission à alléguer un risque d’atteinte grave au processus décisionnel du seul fait de l’applicabilité de ce cadre juridique, cela n’empêchait nullement cette institution, dans des cas dûment justifiés, de refuser l’accès à des documents tels que les documents demandés en l’espèce, lorsque leur divulgation risquerait de porter une atteinte concrète aux intérêts protégés par les exceptions prévues à l’article 4 de ce règlement. Or, la Commission n’affirme pas avoir exposé, dans la décision litigieuse, des éléments concrets susceptibles d’établir l’existence d’un tel risque s’agissant du processus décisionnel concerné.
104
Du reste, si la Commission fait valoir que le Tribunal a erronément scindé les motifs présentés dans la décision litigieuse en deux catégories, force est de constater que cette institution n’explique ni en quoi le Tribunal n’aurait pas tenu compte de l’ensemble des éléments pertinents en l’espèce ni les raisons pour lesquelles une autre méthode d’examen de ces motifs aurait conduit à un résultat différent.
105
Dans ces conditions, la Commission ne saurait pas davantage soutenir que le Tribunal a violé son obligation de motivation.
106
Enfin, doit être écarté l’argument de la Commission pris de ce que le Tribunal aurait omis d’examiner le fait que la procédure d’adoption du règlement no 2021/468 n’avait pas été entièrement achevée, lequel ressort, selon la Commission, de la décision litigieuse.
107
En effet, d’une part, il y a lieu de constater qu’il ressort notamment du point 25 et du dispositif de l’arrêt attaqué que, dans cette décision, la Commission, qui, dans son pourvoi, ne fait pas valoir de dénaturation à cet égard, a invoqué le second alinéa du paragraphe 3 de l’article 4 du règlement no 1049/2001, et non pas le premier alinéa de ce paragraphe 3, portant sur la protection d’un processus décisionnel toujours en cours. Or, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 114 de ses conclusions, dès lors que la Commission s’appuie sur ce second alinéa, elle ne saurait invoquer le prétendu non-achèvement de la procédure pour soutenir que la divulgation des documents demandés porterait gravement atteinte à son processus décisionnel.
108
D’autre part et en tout état de cause, le règlement no 2021/468 a été adopté le 18 mars 2021, à savoir avant l’adoption, le 7 avril de la même année, de la décision litigieuse. Il ne saurait, ainsi, être considéré que la procédure d’adoption de ce règlement n’était pas entièrement achevée au moment de l’adoption de cette décision.
109
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le second moyen et, par conséquent, le pourvoi dans son intégralité.
Sur les dépens
110
En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.
111
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui‑ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
112
La Commission ayant succombé dans son pourvoi principal, et les parties demanderesses en première instance ayant conclu à la condamnation de cette institution aux dépens, il y a lieu de la condamner aux dépens afférents au pourvoi principal.
113
Les parties demanderesses en première instance ayant succombé dans leur pourvoi incident, et la Commission ayant conclu à la condamnation de ces parties aux dépens, il y a lieu de les condamner aux dépens afférents au pourvoi incident.
114
L’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, prévoit que les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.
115
Par conséquent, le Royaume des Pays-Bas supportera ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête :
1)
Le pourvoi principal et le pourvoi incident sont rejetés.
2)
La Commission européenne est condamnée aux dépens afférents au pourvoi principal.
3)
Covington & Burling LLP et M. Bart Van Vooren sont condamnés aux dépens afférents au pourvoi incident.
4)
Le Royaume des Pays-Bas supporte ses propres dépens.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’anglais.