62015TJ0402
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Settima Sezione)
1o marzo 2018 (
*1
)
«FESR – Rifiuto di confermare un contributo finanziario a un grande progetto – Articolo 41, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1083/2006 – Valutazione del contributo di un grande progetto alla realizzazione degli obiettivi del programma operativo – Articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 – Superamento del termine»
Nella causa T‑402/15,
Repubblica di Polonia, rappresentata da B. Majczyna, in qualità di agente,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da B.-R. Killmann e M. Siekierzyńska, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda basata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione C(2015) 3228 final della Commissione, dell’11 maggio 2015, che rifiuta di confermare alla Repubblica di Polonia la concessione di un contributo finanziario del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) al grande progetto «Centro europeo servizi condivisi – Sistemi di logistica intelligente», nell’ambito dell’asse prioritario n. 4 del programma operativo «Economia innovativa»,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione),
composto da V. Tomljenović, presidente, A. Marcoulli (relatore) e A. Kornezov, giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha pronunciato la seguente
Sentenza (
1
)
[omissis]
Procedimento e conclusioni delle parti
16
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 22 luglio 2015, la Repubblica di Polonia ha proposto il ricorso di cui trattasi. Essa chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la Commissione alle spese.
17
Il 4 novembre 2015 la Commissione ha depositato presso la cancelleria del Tribunale un controricorso. La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto infondato;
–
condannare la Repubblica di Polonia alle spese.
18
Il 5 gennaio 2016 la Repubblica di Polonia ha depositato una replica e, l’11 marzo 2016, la Commissione ha prodotto una controreplica.
19
Nessuna delle parti ha chiesto che si tenesse un’udienza.
20
Il Tribunale (Settima Sezione) ha deciso, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale, di statuire senza aprire la fase orale del procedimento.
In diritto
21
La Repubblica di Polonia deduce quattro motivi a sostegno del ricorso vertenti, in sostanza: il primo, da un lato, sulla violazione dell’articolo 41, paragrafo 1, in combinato disposto con gli articoli 56, paragrafo 3, e 60, lettera a), del regolamento n. 1083/2006, nonché sulla violazione del principio di leale collaborazione e, dall’altro lato, sulla violazione dell’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006; il secondo, su un errore di valutazione della portata della diffusione dell’innovazione e del carattere innovativo del progetto; il terzo, su un errore di valutazione delle caratteristiche dei posti di lavoro creati dal progetto; il quarto, su un errore di valutazione del progetto relativamente al valore aggiunto e all’effetto incentivante.
22
Occorre rilevare che il primo motivo del ricorso verte su modalità procedurali e sostanziali di valutazione del progetto, mentre gli ultimi tre motivi vertono rispettivamente sulle tre ragioni per le quali la Commissione ha considerato che il progetto non contribuiva alla realizzazione degli obiettivi del POEI, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006, vale a dire l’assenza di diffusione dell’innovazione, l’assenza di posti di lavoro altamente qualificati e l’assenza di valore aggiunto (v. supra, punto 15).
[omissis]
Sul primo motivo, vertente, in sostanza, da un lato, sulla violazione dell’articolo 41, paragrafo 1, in combinato disposto con gli articoli 56, paragrafo 3, e 60, lettera a), del regolamento n. 1083/2006, nonché sulla violazione del principio di leale collaborazione e, dall’altro lato, sulla violazione dell’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006
43
La Repubblica di Polonia fa valere che la Commissione ha commesso due violazioni principali. Da un lato, durante la valutazione del progetto, la Commissione sarebbe andata al di là dei criteri di selezione. Dall’altro lato, essa avrebbe violato il termine previsto dall’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006.
[omissis]
Sulla seconda parte del primo motivo, vertente sull’inosservanza del termine previsto all’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006
[omissis]
65
L’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 così recita:
«La Commissione adotta una decisione nel più breve tempo possibile e comunque non oltre tre mesi dalla presentazione, da parte dello Stato membro (…), di un grande progetto, purché esso sia presentato conformemente all’articolo 40 [del regolamento n. 1083/2006]. Detta decisione riporta l’oggetto fisico, l’importo cui si applica il tasso di cofinanziamento dell’asse prioritario (…), e il piano annuale della partecipazione finanziaria del FESR o del Fondo di coesione».
66
L’articolo 41, paragrafo 3, del regolamento n. 1083/2006 così recita:
«Se rifiuta di concedere un contributo finanziario dei Fondi a un grande progetto, la Commissione ne comunica i motivi allo Stato membro entro il periodo e alle condizioni di cui al paragrafo 2 [dell’articolo 41 di tale regolamento]».
67
In primo luogo, è opportuno stabilire se il termine di cui all’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 abbia carattere ordinatorio o perentorio, alla luce della formulazione e dell’impianto sistematico di tale disposizione (v., per analogia, sentenza del 20 gennaio 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, punto 20).
68
A tal riguardo, è opportuno rilevare che l’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 non contiene elementi che consentono di conferire al termine da esso previsto un carattere meramente indicativo. Al contrario, l’utilizzo del verbo «adottare» alla forma indicativa («adotta») dimostra che la Commissione deve rispettare tale termine, il che è confermato, in particolare, dalla versione inglese di tale disposizione, la quale, utilizzando i termini «shall adopt», si riferisce espressamente ad un obbligo. L’utilizzo dell’espressione «nel più breve tempo possibile e comunque non oltre» non fa altro che confermare che il rispetto di tale termine non è una facoltà, ma un obbligo per la Commissione, che il legislatore ha voluto porre in evidenza.
69
Ne discende che il termine di cui all’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006, come risulta sia dalla formulazione che dall’impianto sistematico di tale disposizione, è un termine perentorio.
70
In secondo luogo, non si può non constatare che, nel caso di specie, come correttamente sostenuto dalla Repubblica di Polonia (v. supra, punto 61) alla luce degli sviluppi di fatto richiamati ai precedenti punti da 3 a 14, il termine di tre mesi previsto all’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006, applicabile ad una decisione di rifiuto in forza dell’articolo 41, paragrafo 3, di tale regolamento, non è stato rispettato dalla Commissione.
71
Infatti, occorre rilevare che, in seguito al ritiro della prima domanda di conferma che ha terminato la procedura di valutazione di quest’ultima, per quanto concerne la seconda domanda di conferma la Commissione, innanzitutto, ha impiegato circa undici mesi per inviare alla Repubblica di Polonia, il 24 giugno 2014, una lettera contenente la propria valutazione della suddetta domanda e, successivamente, facendo seguito alla risposta della Repubblica di Polonia del 28 agosto 2014, ha impiegato circa otto mesi e mezzo per pronunciarsi formalmente su tale domanda e adottare, l’11 maggio 2015, la decisione impugnata ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 3, del regolamento n. 1083/2006.
72
In terzo luogo, in tali circostanze, occorre determinare le conseguenze del superamento del termine di tre mesi di cui all’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 e, in particolare, occorre valutare se, per questo solo fatto, vi sia un automatico annullamento della decisione impugnata.
73
Dato che l’articolo 41 del regolamento n. 1083/2006 non contiene nessuna indicazione in merito alle conseguenze del superamento, da parte della Commissione, del termine di tre mesi che esso prevede, conformemente alla giurisprudenza della Corte è necessario esaminare lo scopo e la struttura di tale regolamento al fine di determinare le conseguenze del suddetto superamento (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 20 gennaio 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, punti 25 e 26).
74
Occorre preliminarmente ricordare che il termine previsto all’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 è un termine che si impone alla Commissione per rispondere ad una domanda che è ad essa presentata da un terzo, nella fattispecie da uno Stato membro. Una risposta negativa adottata oltre la scadenza del termine, per il solo fatto del superamento di quest’ultimo, potrebbe essere annullata automaticamente solo nel caso in cui l’assenza di risposta entro il detto termine comporti l’accoglimento della domanda o la perdita del potere della Commissione di decidere su di essa (v., per analogia, sentenza del 18 marzo 2009, Shanghai Excell M & E Enterprise e Shanghai Adeptech Precision/Consiglio, T‑299/05, EU:T:2009:72, punto 116). Si deve dunque esaminare se, alla luce del suo scopo e della sua struttura, il regolamento n. 1083/2006 deve essere interpretato nel senso che il superamento del suddetto termine comporta l’accoglimento della domanda o la perdita del potere della Commissione di decidere su quest’ultima.
75
Per quanto riguarda la questione se dallo scopo e dalla struttura del regolamento n. 1083/2006 si evinca che il superamento del termine di tre mesi comporta l’accoglimento della domanda di conferma presentata dallo Stato membro, si deve rilevare, innanzitutto, che il contenuto di una decisione di accoglimento esclude una tale possibilità.
76
Infatti, dall’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 risulta che la decisione della Commissione che accoglie la domanda di conferma indica, in particolare, l’importo cui si applica il tasso di cofinanziamento del programma operativo (v. supra, punto 33). Solo la decisione della Commissione che accoglie una tale domanda determina l’importo base al quale si applica il tasso di cofinanziamento derivante dal programma operativo in questione, nonché l’importo del contributo finanziario dell’Unione. In assenza della decisione della Commissione, il contributo finanziario dell’Unione non può essere concretamente determinato e, di conseguenza, considerato confermato.
77
Ciò è avvalorato, inoltre, dal considerando 49 del regolamento n. 1083/2006, ai sensi del quale i grandi progetti devono essere valutati e, se del caso, approvati dalla Commissione (v. supra, punto 29). Ne consegue quindi che, nell’ambito dei grandi progetti, l’idea di fondo del regolamento n. 1083/2006 è che il loro finanziamento da parte di uno Stato membro per mezzo delle risorse del FESR o del Fondo di coesione è subordinato all’approvazione della Commissione.
78
Occorre rilevare, inoltre, che quando il regolamento n. 1083/2006 ha inteso sanzionare l’inosservanza di un termine con un’accettazione ipso iure lo ha indicato espressamente (v., per analogia, sentenza del 20 gennaio 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, punto 31). Così, per esempio, l’articolo 62, paragrafo 4, del regolamento n. 1083/2006 stabilisce che la strategia di audit presentata alla Commissione dal comitato di sorveglianza «si considera accettata» in assenza di osservazioni della Commissione entro il termine di tre mesi dal suo ricevimento. Allo stesso modo, l’articolo 67, paragrafo 4, del regolamento n. 1083/2006 stabilisce che il rapporto finale su un programma operativo trasmesso dall’autorità di gestione alla Commissione «si considera accettato» qualora la Commissione non risponda entro il termine stabilito. Analogamente, l’articolo 89, paragrafo 3, del regolamento n. 1083/2006 stabilisce che la dichiarazione di chiusura trasmessa dallo Stato membro alla Commissione «si considera accettata se la Commissione non formula osservazioni entro il suddetto periodo di cinque mesi».
79
Ne consegue che, nell’ambito del regolamento n. 1083/2006, come risulta dal suo scopo e dalla sua struttura, l’assenza di risposta alla domanda di conferma entro il termine di cui all’articolo 41, paragrafo 2, di tale regolamento non comporta l’approvazione della domanda di conferma.
80
Siffatta conclusione non è rimessa in discussione dagli argomenti della Repubblica di Polonia vertenti, da un lato, sulla giurisprudenza della Corte relativa al termine per adottare una rettifica finanziaria e, dall’altro, sul nuovo procedimento di approvazione tacita previsto all’articolo 102, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 1303/2013.
81
Quanto al primo argomento, sebbene certamente, come fa valere la Repubblica di Polonia, nella giurisprudenza riguardante il potere della Commissione di adottare delle rettifiche finanziarie, previsto all’articolo 99 del regolamento n. 1083/2006, la Corte abbia stabilito che il superamento del termine, di cui all’articolo 100, paragrafo 5, del regolamento stesso, per adottare tali rettifiche costituiva una violazione di forme sostanziali che doveva essere rilevata d’ufficio dal giudice dell’Unione e comportava l’annullamento della decisione adottata oltre il termine (sentenze del 4 settembre 2014, Spagna/Commissione, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, punti 103 e 104, e del 21 settembre 2016, Commissione/Spagna, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, punti 114 e 118), una tale giurisprudenza non può trovare applicazione nel caso di specie.
82
Infatti, la giurisprudenza indicata al precedente punto 81 concerne un termine di natura diversa da quella del termine di cui all’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006.
83
Innanzitutto, mentre nell’ambito della valutazione dei grandi progetti il termine previsto all’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 è un termine che si impone alla Commissione per rispondere ad una domanda di cofinanziamento che è ad essa presentata da uno Stato membro, al contrario, nell’ambito del procedimento di rettifica finanziaria, il termine previsto all’articolo 100, paragrafo 5, del regolamento stesso, è un termine che si impone alla Commissione per l’adozione, di propria iniziativa, di una decisione che annulla in via totale o parziale la partecipazione finanziaria dell’Unione a un programma operativo. Quindi, in sostanza, il primo è un termine per concedere un contributo finanziario, mentre il secondo è un termine per annullare un contributo finanziario già concesso.
84
Inoltre, nell’ambito della valutazione dei grandi progetti, in mancanza di una decisione sulla domanda di conferma adottata entro il termine e di eventuali norme che prevedano le conseguenze di una tale mancanza di decisione, la domanda di conferma resta senza risposta e non può essere considerata approvata (v. supra, punti da 75 a 79). Per contro, in materia di rettifiche finanziarie, in mancanza di una decisione entro il termine a tal fine previsto, lo Stato membro conserva il contributo dei Fondi che gli era stato già accordato. In tal modo, in assenza di una decisione di rettifica finanziaria adottata entro il termine, così come risulta dalla giurisprudenza menzionata al precedente punto 81, la Commissione non può applicare una rettifica finanziaria e lo Stato membro non può vedersi applicata una tale correzione.
85
Infine, contrariamente a quanto affermato dalla Repubblica di Polonia, dalla giurisprudenza menzionata al precedente punto 81 non risulta che la Corte si sia pronunciata nel senso che i termini previsti agli articoli 100, paragrafo 5, e 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 hanno la stessa natura. Al contrario, dalla suddetta giurisprudenza emerge che la Corte ha esaminato unicamente il termine stabilito per l’adozione di una decisione di rettifica finanziaria e che si è riferita espressamente alla natura di una tale decisione (sentenze del 4 settembre 2014, Spagna/Commissione, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, punti 82 e 102, e del 21 settembre 2016, Commissione/Spagna, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, punti 70, 72 e 113).
86
Quanto al secondo argomento, va rilevato che il regolamento n. 1303/2013 non è applicabile al caso di specie, poiché il suo articolo 152, paragrafo 1, stabilisce che il regolamento n. 1083/2006 continua ad applicarsi alle assistenze o operazioni, compresi i programmi operativi e i grandi progetti, approvate dalla Commissione sulla base di tale regolamento e poiché il suo articolo 152, paragrafo 2, aggiunge che le domande di assistenza presentate o approvate ai sensi del regolamento n. 1083/2006 restano valide. Peraltro, occorre rilevare che l’articolo 102, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 1303/2013 prevede un procedimento di approvazione tacita unicamente quando la domanda presentata dallo Stato membro è accompagnata da un’analisi della qualità realizzata da esperti indipendenti ai sensi dell’articolo 101, terzo comma, di detto regolamento. Tale procedimento non trova alcuna corrispondenza nel sistema di cui agli articoli da 39 a 41 del regolamento n. 1083/2006, il che conferma la conclusione secondo la quale, nell’ambito di quest’ultimo regolamento, il silenzio della Commissione durante il termine di tre mesi non può essere interpretato come una conferma tacita del contributo finanziario a un grande progetto. Inoltre, nel caso di specie, è pacifico che il progetto non è stato presentato ai sensi dell’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento n. 1303/2013, e dunque il procedimento di approvazione tacita previsto da tale disposizione non può applicarsi.
87
Per quanto concerne la questione se dallo scopo e dalla struttura del regolamento n. 1083/2006 emerga che il superamento del termine di tre mesi comporta la perdita del potere della Commissione di pronunciarsi sulla domanda di conferma presentata dallo Stato membro, innanzitutto bisogna rilevare che, se la Commissione dovesse astenersi dalla prosecuzione dell’esame della domanda di conferma nel caso che la stessa superi il termine di tre mesi, si comprometterebbe, in definitiva, lo scopo della domanda iniziale dello Stato membro, vale a dire l’ottenimento della conferma di un contributo finanziario del FESR o del Fondo di coesione, e ciò per motivi che sfuggirebbero al suo controllo. Analogamente, se la Commissione dovesse iniziare un nuovo procedimento di valutazione del grande progetto, soggetto a un nuovo termine di tre mesi, ciò non farebbe altro che aggravare in pratica la violazione di detto termine, rinviando la decisione sulla domanda di conferma a un momento successivo. Inoltre, dato che detto superamento non equivale ad approvazione della domanda, come già rilevato, l’annullamento eventuale di una decisione, per il fatto che sia stata adottata oltre il termine, non farebbe che aggravare ugualmente l’inosservanza di tale termine.
88
Dall’articolo 78, paragrafo 4, del regolamento n. 1083/2006, menzionato al precedente punto 34, discende altresì che uno Stato membro può iniziare la realizzazione di un grande progetto e presentare alla Commissione le relative spese ben prima che quest’ultima adotti la propria decisione, e ciò, quindi, indipendentemente dal termine previsto per adottare tale decisione. Lo Stato membro che opti per questa possibilità lo fa a proprio rischio, tenendo conto del fatto che la Commissione può emanare una decisione che rifiuti di confermare il contributo finanziario dell’Unione a un grande progetto. Pertanto, dal momento che lo Stato membro non deve aspettare la decisione della Commissione per realizzare i propri progetti di sviluppo regionale e per dichiarare alla Commissione le relative spese nel caso in cui queste siano a carico dell’Unione, il superamento del termine previsto per adottare una tale decisione non priva la Commissione del potere di pronunciarsi su una domanda di conferma.
89
Inoltre, dalla giurisprudenza risulta che quando, come nel caso di specie, il legislatore non ha attribuito al silenzio dell’amministrazione la conseguenza della perdita del potere di adottare una decisione, nessun principio giuridico fa perdere all’amministrazione la competenza per rispondere a una domanda, anche al di fuori dei termini impartiti a tal fine (v., per analogia, sentenza del 19 gennaio 2010, Co-Frutta/Commissione, T‑355/04 e T‑446/04, EU:T:2010:15, punti 57 e 59).
90
Ne consegue che, nell’ambito del regolamento n. 1083/2006, come risulta dal suo scopo e dalla sua struttura, l’assenza di risposta alla domanda di conferma entro il termine previsto all’articolo 41, paragrafo 2, di tale regolamento non comporta la perdita del potere della Commissione di pronunciarsi sulla domanda di conferma.
91
Da quanto precede deriva che il regolamento n. 1083/2006 non può essere interpretato nel senso che qualsiasi superamento del termine sancito all’articolo 41, paragrafo 2, di tale regolamento comporta automaticamente, per questo solo fatto, l’annullamento di una decisione di rigetto adottata oltre il termine.
92
In quarto luogo, occorre chiedersi se il superamento del termine di tre mesi accertato nel caso di specie comporti l’annullamento della decisione impugnata.
93
Infatti, da una giurisprudenza costante risulta che l’inosservanza di un termine, come quello previsto all’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006, può condurre all’annullamento dell’atto adottato alla fine del procedimento solo se esiste una possibilità che, in ragione di tale irregolarità, il procedimento suddetto possa condurre ad un risultato differente. Se è vero che la persona che fa valere una siffatta irregolarità non deve dimostrare che, in mancanza della medesima, l’atto di cui trattasi avrebbe avuto un contenuto più favorevole ai suoi interessi, quest’ultima deve tuttavia provare concretamente che un’ipotesi del genere non è del tutto esclusa (v., per analogia, sentenze del 4 febbraio 2016, C & J Clark International e Puma, C‑659/13 e C‑34/14, EU:C:2016:74, punto 140, e del 12 giugno 2015, Health Food Manufacturers’ Association e a./Commissione, T‑296/12, EU:T:2015:375, punto 71).
94
Nel caso di specie, la Repubblica di Polonia non ha provato concretamente, e nemmeno sostenuto, che non fosse escluso che il procedimento amministrativo avrebbe potuto condurre a un risultato diverso se fosse stato concluso entro il termine di tre mesi di cui all’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006. Dal momento che la Repubblica di Polonia non ha provato che, in assenza del superamento di tale termine, la procedura di valutazione del progetto avrebbe potuto concludersi con esito diverso, tale superamento, nelle circostanze del caso di specie, non può condurre all’annullamento della decisione impugnata.
95
Ciò premesso, dato che la Commissione ha violato l’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006, pronunciandosi oltre il termine di tre mesi, si deve ricordare che il risarcimento dell’eventuale danno causato dall’inosservanza del termine di cui all’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006 per pronunciarsi su una domanda di conferma potrà essere richiesto dinanzi al Tribunale, adito con un ricorso per risarcimento danni (v., per analogia, sentenza del 19 gennaio 2010, Co-Frutta/Commissione, T‑355/04 e T‑446/04, EU:T:2010:15, punti 60 e 71), purché sussista l’insieme di condizioni dalle quali dipende il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione e l’attuazione del diritto al risarcimento del danno subito, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 9 settembre 2008, FIAMM e a./Consiglio e Commissione, C‑120/06 P e C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punto 106).
96
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che la seconda parte del primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 41, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006, è infondata e deve essere respinta.
[omissis]
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Repubblica di Polonia è condannata alle spese.
Tomljenović
Marcoulli
Kornezov
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 1o marzo 2018.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il polacco.
(
1
)	Sono riprodotti soltanto i punti della presente sentenza la cui pubblicazione è ritenuta utile dal Tribunale.