Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 16. travnja 2026.(1)
Predmet C-154/25
Europska komisija
protiv
Francuske Republike
„Postupak zbog povrede obveze – Direktiva (EU) 2020/2184 – Kvaliteta vode namijenjene za ljudsku potrošnju – Prekoračenje vrijednosti parametra za nitrate – Korektivne aktivnosti za prestanak povrede – Druge korektivne aktivnosti – Izmjena odredbi tijekom predsudskog postupka”
I.      Uvod
1.        Ovom tužbom Komisija nastoji ishoditi utvrđenje da je Francuska povrijedila Treću direktivu o vodi za piće(2) u ukupno 107 distribucijskih jedinica vode za piće zbog previsoke razine nitrata u vodi za piće.
2.        Za nitrate u vodi za piće vrijednost parametra od 50 mg/l primjenjuje se od prve Direktive o vodi za piće(3), dakle od 1985. To odgovara orijentacijskoj vrijednosti koju Svjetska zdravstvena organizacija (World Health Organisation, WHO) objavljuje od 1993.(4).
3.        Prema stajalištu WHO-a najčešći izvori nitrata u vodi su poljoprivredne aktivnosti (anorganska gnojiva i stajski gnoj), pročišćavanje otpadnih voda, dušični otpadni proizvodi te otpadne vode iz industrijskih procesa i motornih vozila(5). WHO vidi rizike za zdravlje ljudi prvenstveno u činjenici da se nitrat (NO3) pretvara u nitrit (NO2), što može dovesti do methemoglobinemije, oksidacije crvenih krvnih zrnaca koja tada više ne mogu prenositi kisik. Tim je rizikom prvenstveno pogođena dojenčad hranjena na bočicu do šest mjeseci starosti. Osim toga, trudnice i dojenčad izloženi su riziku od štetnih učinaka na štitnjaču. Usto, moguća je veza između rizika od raka i endogene nitrozacije zbog visokog unosa nitrata i nitrozabilnih spojeva(6).
4.        Prekoračenje vrijednosti parametra je nesporno, ali stranke se spore oko toga je li Francuska dokazala da je povreda u određenim slučajevima prestala i je li odgovor na povrede bio dovoljan.
5.        Osim toga, Komisija je pokrenula ovaj postupak dok je druga Direktiva o vodi za piće još bila na snazi(7) te je stoga pismo opomene prema članku 258. stavku 1. UFEU-a zasnovala na tom starijem propisu. Tako se postavlja pitanje dopuštenosti tužbe koja se zasniva na Trećoj direktivi o vodi za piće.
II.    Pravni okvir
6.        Prema članku 24. stavku 1. treće Direktive o vodi za piće ta se direktiva morala prenijeti do 13. siječnja 2023.
7.        Međutim, Komisija je pokrenula predsudski postupak na temelju Druge direktive o vodi za piće koja je pak zamijenila Prvu direktivu o vodi za piće.
8.        U skladu sa svim trima direktivama sadržaj nitrata u vodi za piće, koji je predmet prvog tužbenog razloga, ne smije od 17. srpnja 1985. prelaziti vrijednost parametra od 50 mg/l(8). No, Druga i Treća direktiva razlikuju se u odnosu na druga pravila.
A.      Treća direktiva o vodi za piće
9.        Drugi i treći tužbeni razlog Komisija zasniva na članku 14. stavcima 2. i 3. Treće direktive o vodi za piće. Članak 14. određuje aktivnosti koje države članice moraju poduzeti ako su vrijednosti parametara prekoračene:
„2. Ako unatoč mjerama poduzetima da bi se ispunile obveze propisane u članku 4. stavku 1. voda namijenjena za ljudsku potrošnju ne udovoljava vrijednostima parametara utvrđenima u skladu s člankom 5. i ne dovodeći u pitanje članak 6. stavak 2., dotična država članica što je prije moguće poduzima potrebnu korektivnu aktivnost kako bi se ponovno uspostavila kvaliteta te vode i daje prednost provedbi tih aktivnosti, uzimajući u obzir, među ostalim, mjeru u kojoj su relevantne vrijednosti parametara prekoračene te s time povezanu potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi.
[…]
3.      Bez obzira na to je li došlo do nepoštovanja vrijednosti parametara, države članice osiguravaju zabranu svake opskrbe vodom namijenjenom za ljudsku potrošnju koja predstavlja potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi ili ograničenje upotrebe takve vode, kao i poduzimanje svih drugih korektivnih aktivnosti koje su potrebne radi zaštite zdravlja ljudi.
Države članice smatraju da neispunjenje minimalnih zahtjeva za vrijednosti parametara utvrđene u dijelovima A i B Priloga I. predstavlja potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi, osim u slučaju kad nadležno tijelo smatra da je nepoštovanje vrijednosti parametara zanemarivo.
4.      U slučajevima opisanima u stavcima 2. i 3., ako se nepoštovanje vrijednosti parametara smatra potencijalnom opasnošću za zdravlje ljudi, države članice što je prije moguće poduzimaju sve sljedeće mjere:
(a)       obavješćuju sve zahvaćene potrošače o potencijalnoj opasnosti za zdravlje ljudi i njezinu uzroku, o prekoračivanju vrijednosti parametra i poduzetim korektivnim aktivnostima, uključujući zabranu ili ograničenje uporabe ili drugo djelovanje;
(b)       daju i redovito ažuriraju potrebne savjete potrošačima o uvjetima potrošnje i upotrebe vode, posebno uzimajući u obzir skupine stanovništva s povećanim zdravstvenim rizicima povezanima s vodom; i
(c)       obavješćuju potrošače kad se utvrdi da više ne postoji potencijalna opasnost za zdravlje ljudi te ih obavješćuju da je usluga ponovno uspostavljena.
5. Nadležna tijela ili druga relevantna tijela odlučuju o tome koju aktivnost treba poduzeti u skladu sa stavkom 3., vodeći računa o rizicima za zdravlje ljudi do kojih bi došlo prekidom opskrbe ili ograničenjem upotrebe vode namijenjene za ljudsku potrošnju.”
10.      Odredba o odstupanju iz članka 9. Druge direktive o vodi za piće nije preuzeta u Treću direktivu, ali je člankom 26. te direktive bila uređena daljnja primjena već odobrenih odstupanja:
„Odstupanja koja su države članice odobrile u skladu s člankom 9. stavkom 1. [Druge direktive o vodi za piće] i koja se još primjenjuju 12. siječnja 2023. ostaju primjenjiva do njihova isteka. Može ih se produljiti u skladu s člankom 15. ove Direktive samo ako još nije odobreno drugo odstupanje. Pravo da se od Komisije zatraži treće odstupanje u skladu s člankom 9. stavkom 2. [Druge direktive o vodi za piće] ostaje primjenjivo za druga odstupanja koja se i dalje primjenjuju 12. siječnja 2021.”
B.      Druga direktiva o vodi za piće
11.      Prikazane odredbe članka 14. Treće direktive o vodi za piće djelomično su već bile sadržane u članku 8. Druge direktive o vodi za piće:
„(2) [U velikoj se mjeri podudara s člankom 14. stavkom 2. Treće direktive o vodi za piće.]
(3) [Prva rečenica podudara se u velikoj mjeri s člankom 14. stavkom 3. prvim podstavkom Treće direktive o vodi za piće] U takvim se slučajevima potrošači moraju pravovremeno obavijestiti o tome te im se moraju dati potrebni savjeti.
(4) [U velikoj se mjeri podudara s člankom 14. stavkom 5. Treće direktive o vodi za piće.]”
12.      Člankom 9. Druge direktive o vodi za piće bilo je uređeno odobrenje za odstupanja od vrijednosti parametara:
„1. Države članice mogu predvidjeti odstupanja od vrijednosti parametara određenih u Prilogu I., dijelu B, ili utvrđenih u skladu s člankom 5. stavkom 3. do najveće vrijednosti koju same određuju, pod uvjetom da nikakva odstupanja neće predstavljati potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi te pod uvjetom da se opskrba vodom namijenjenom za ljudsku potrošnju na predmetnom području ne može održati na neki drugi razuman način. Odstupanja se moraju ograničiti na što je moguće kraće vremensko razdoblje te ne smiju biti dulja od tri godine. Prije isteka tog razdoblja mora se provesti revizija da bi se utvrdilo je li postignut zadovoljavajući napredak. Kada država članica namjerava dopustiti drugo odstupanje, ona mora proslijediti Komisiji revizijsko izvješće zajedno s razlozima za donošenje svoje odluke o drugome odstupanju. Takvo drugo odstupanje ne smije biti dulje od tri godine.
2.      Pod iznimnim okolnostima, država članica može zatražiti od Komisije i treće odstupanje za razdoblje koje nije dulje od tri godine. Komisija donosi odluku o svakom takvom zahtjevu u roku od tri mjeseca.”
III. Predsudski postupak i zahtjevi
13.      Dana 30. listopada 2020. Komisija je Francuskoj poslala pismo u skladu s člankom 258. stavkom 1. UFEU-a uz opomenu da se očituje o prigovoru da je zbog onečišćenja vode za piće nitratima u raznim općinama u šest regija povrijeđen članak 4. stavak 1. Druge direktive o vodi za piće u vezi s Prilogom I. toj direktivi i članak 8. stavci 2., 3. i 7. iste direktive.
14.      Nasuprot tome, Komisija je svoje obrazloženo mišljenje od 15. veljače 2023. zasnovala na članku 4. stavku 1. Treće direktive o vodi za piće u vezi s Prilogom I. toj direktivi i članku 14. stavcima 2. i 3. iste direktive. U tom mišljenju Komisija je Francuskoj odredila rok do 15. travnja 2023. kako bi prestala s istaknutim povredama.
15.      Dana 21. veljače 2025. Komisija je podnijela ovu tužbu kojom zahtijeva da se
1. utvrdi da
–      propuštanjem poduzimanja potrebnih mjera kako bi se osiguralo da voda namijenjena za ljudsku potrošnju bude u skladu s minimalnim zahtjevima koji se odnose na vrijednost parametra utvrđenu za nitrate u odnosu na 107 distribucijskih jedinica vode za piće navedenih u tužbi,
–      propuštanjem poduzimanja korektivnih aktivnosti što ranije da bi se ponovno uspostavila kvaliteta vode namijenjene za ljudsku potrošnju za tih 107 distribucijskih jedinica vode za piće i propuštanjem davanja prednosti njihovim provedbenim djelovanjima, uzimajući u obzir, među ostalim, mjeru u kojoj su relevantne vrijednosti parametara prekoračene te s time povezanu potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi; i
–       neograničavanjem upotrebe vode namijenjene za ljudsku potrošnju koja drastično premašuje vrijednosti parametara nitrata ili nepoduzimanjem drugih potrebnih mjera za zaštitu zdravlja ljudi, te propuštanjem dovoljnog informiranja potrošača,
Francuska Republika nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 4., stavka 1. Treće direktive o vodi za piće, u vezi s dijelom B Priloga I. toj direktivi, i članka 14. stavaka 2. i 3. iste direktive;
2. naloži Francuskoj Republici snošenje troškova.
16.      Francuska Republika zahtijeva da se tužba odbije i da se Europskoj komisiji naloži snošenje troškova.
17.      Stranke su se očitovale u pisanom obliku i usmeno na raspravi koja je održana 4. veljače 2026.
IV.    Pravna ocjena
18.      Komisija iznosi tri tužbena razloga. Kao prvo, Francuska je povrijedila članak 4. stavak 1. Treće direktive o vodi za piće u vezi s dijelom B Priloga I. toj direktivi u 107 distribucijskih jedinica vode za piće jer ta država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi za vodu namijenjenu za ljudsku potrošnju osigurala usklađenost s minimalnim zahtjevima u odnosu na vrijednost parametra za nitrate od 50 mg/l. Kao drugo, ta država članica nije u njima što je prije bilo moguće poduzela korektivne aktivnosti kako bi ponovno uspostavila kvalitetu vode namijenjene za ljudsku potrošnju i nije osigurala da se njihovoj provedbi da prednost, što je povreda članka 14. stavka 2. I kao treće, Francuska je povrijedila članak 14. stavak 3. kada je propustila ograničiti upotrebe vode namijenjene za ljudsku potrošnju koja je stalno premašivala vrijednost parametra za nitrate, nije poduzela nikakve druge korektivne aktivnosti potrebne za zaštitu zdravlja ljudi i nije u dovoljnoj mjeri obavijestila potrošače.
A.      Dopuštenost tužbe u cjelini
19.      Komisija je svoj poziv na očitovanje prema članku 258. stavku 1. UFEU-a zasnovala na Drugoj direktivi o vodi za piće, ali je obrazloženo mišljenje zasnovala, naprotiv, na Trećoj direktivi o vodi za piće čiji je rok za prenošenje u međuvremenu istekao. Stoga se prvo mora po službenoj dužnosti razmotriti dopuštenost tužbe(9).
20.      Zahtjevi postavljeni u tužbi načelno ne smiju izlaziti iz okvira povreda istaknutih u pismu opomene. Naime, pravilno odvijanje predsudskog postupka predstavlja ključno je jamstvo koje se želi ostvariti za zaštitu prava dotične države članice kao i za to da mogući sudski postupak ima jasno određeni predmet spora(10). Komisija ipak smije u svojoj tužbi zahtijevati utvrđenje postojanja povrede obveza koje proizlaze iz izvorne verzije akta Unije koja je naknadno izmijenjena ili stavljena izvan snage, a koje su zadržane u odredbama novog akta Unije(11).
21.      U skladu s time, dopuštenost prvih dvaju tužbenih razloga nije dovedena u pitanje jer ih Komisija zasniva na odredbama Treće direktive o vodi za piće koje su s istim sadržajem već bile sadržane u Drugoj direktivi o vodi za piće.
22.      Nasuprot tomu, predmet spora nije moguće proširiti na obveze koje proizlaze iz novih odredbi u pogledu kojih nema istovjetnih u izvornoj verziji predmetnog akta. U protivnom će se raditi o bitnoj povredi postupka u pogledu pravilnosti postupka u kojem se utvrđuje povreda obveze(12).
23.      Međutim, osnove trećeg tužbenog razloga razlikuju se od odgovarajućih pravila iz Druge direktive o vodi za piće.
24.      Stoga su prva dva tužbena razloga dopuštena. Dopuštenost trećeg tužbenog razloga ispitat ću pak u daljnjem tekstu (pod točkom D) u vezi s njegovom osnovanošću.
B.      Usklađenost s vrijednošću parametra
za nitrate (prvi tužbeni razlog)
25.      U okviru svojeg prvog tužbenog razloga Komisija prigovara činjenici da je vrijednost parametra od 50 mg/l za nitrate u skladu s člankom 4. stavkom 1. Treće direktive o vodi za piće i dijelom B Priloga I. toj direktivi prekoračena u 107 distribucijskih jedinica vode za piće navedenih u Prilogu A.8 tužbi.
26.      Prema članku 4. stavku 1. Treće direktive o vodi za piće u vezi s dijelom B Priloga I. toj direktivi, države članice dužne su se pridržavati vrijednosti parametra od 50 mg/l koja se odnosi na najvišu ukupnu dopuštenu razinu koncentracije nitrata u vodi za piće. Stranke su suglasne da se od toga sastoji obveza rezultata(13).
27.      U odnosu na 65 tih distribucijskih jedinica vode za piće Francuska u potpunosti priznaje povredu.
28.      Francuska obavještava Sud da je usklađenost s vrijednošću parametra u međuvremenu osigurana u slučaju 34 druge distribucijske jedinice vode za piće. Doduše, ta država članica ne osporava da je za ocjenu tužbe bitna situacija u trenutku isteka roka u obrazloženom mišljenju Komisije(14), dakle na dan 15. travnja 2023., te da se u to vrijeme vrijednost parametra još nije poštovala u tim distribucijskim jedinicama.
29.      Stoga je jedino sporna usklađenost s vrijednošću parametra za nitrate u osam distribucijskih jedinica vode za piće. One će biti ispitane u daljnjem tekstu.
1.      Distribucijska jedinica vode za piće Chevregny (002000143), Aisne, Hauts-de-France
30.      Na mrežu distribucijske jedinice vode za piće Chevregny (002000143) departmana Aisne u regiji Hauts-de-France priključeno je 185 potrošača. Prema neosporenim tvrdnjama Francuske posljednje utvrđeno prekoračenje vrijednosti parametra datira od 19. listopada 2022. Nasuprot tome, šest izmjerenih vrijednosti između 3. studenoga 2022. i 6. travnja 2023. te sve vrijednosti izmjerene od tada bile su ispod vrijednosti parametra. Stoga Francuska zastupa stajalište da je 15. travnja 2023. ta distribucijska jedinica vode za piće bila u skladu s vrijednošću parametra.
31.      Komisija je to osporavala u replici time da se izmjerenim vrijednostima dostupnim prilikom isteka roka još nije dokazala trajna usklađenost s vrijednošću parametra. Glede toga poziva se na presudu prema kojoj potencijalna povremena usklađenost s vrijednostima parametara ne dovodi u pitanje trajnost povrede u cjelini ako naknadna mjerenja pokažu da su te vrijednosti i dalje bile prekoračene nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju(15). Međutim, kao što to Francuska pravilno tvrdi, taj se argument ne odnosi na distribucijsku jedinicu vode za piće u Chevregnyju jer prema dostupnim podacima vrijednost parametra tamo više nije bila prekoračena nakon isteka tog roka.
32.      Komisija je na raspravi tvrdila pak da se trajni prestanak prekoračenja vrijednosti parametra za nitrate može priznati samo na temelju vrijednosti izmjerenih za cijelu godinu. Onečišćenje vode za piće nitratima osobito ovisi, naime, o poljoprivredi i vremenskim uvjetima.
33.      Taj argument je načelno uvjerljiv i Francuska ga ne dovodi u pitanje. I vrijeme i poljoprivreda prolaze kroz godišnji ciklus, što može dovesti do toga da izvori vode za piće u određenim razdobljima imaju više razine nitrata. Ako se ne podnesu drugi dokazi, kvaliteta vode za piće mora se nadzirati najmanje godinu dana kako bi se utvrdilo je li uzrok previsokih vrijednosti nitrata zapravo uklonjen.
34.      Međutim, ta se argumentacija ne odnosi na prestanak povrede kao takve, nego samo na dokaz o prestanku.
35.      Iako Direktiva o vodi za piće utvrđuje obvezu rezultata glede usklađenosti s vrijednošću parametara, ona nije formulirana tako da države članice moraju dokazivati tu usklađenost u svakom trenutku tijekom protekle godine.
36.      Povreda prestaje kada država članica ukloni uzrok prekoračenja. Tako bi se mogla upotrebljavati voda za piće iz drugog izvora koji je manje zagađen ili donijeti tehničke mjere za uklanjanje nitrata. Ako su te mjere dovoljno učinkovite, vrijednosti parametara poštovat će se u budućnosti i država članica bi u potpunosti ispunila svoje obveze u relevantnom trenutku.
37.      Ništa se ne mijenja u vezi s ispunjenjem te obveze ako ga država članica još ne može dokazati prilikom isteka roka iz obrazloženog mišljenja. Da se to dokaže prilikom priključenja na novi izvor ne bi trebalo biti nužno predočiti puni naredni godišnji ciklus usklađenosti s parametrom. Umjesto toga bi trebalo biti dovoljno dokazati taj priključak i kvalitetu novog izvora u prošlosti.
38.      Međutim, ako bi u nedostatku drugih dokaza bilo potrebno dostaviti izmjerene vrijednosti za cijelu narednu godinu, mora postojati mogućnost da se ti dokazi iznesu u sudskom postupku kako bi se osporio prigovor Komisije.
39.      U odnosu na prekoračenje vrijednosti parametra Sud je već prihvatio dokaze Komisije iz razdoblja nakon isteka roka iz obrazloženog mišljenja. Ta kasnija prekoračenja dokazala su, kao prvo, da prilikom isteka roka nisu još bile donesene sve mjere potrebne radi prestanka povrede. Ona su, kao drugo, pokazala da je država članica ustrajala u propustu („défaut persistant”) da donese mjere potrebne radi prestanka povrede(16). Radi dokazivanja takvih sustavnih i ustrajnih povreda Komisija može predložiti dokazna sredstva koji se odnose na razdoblje nakon isteka roka(17).
40.      Međutim, ako pomoću takvih dokaza Komisija može dokazati povrede, dotična država članica također mora biti u mogućnosti podnijeti takve dokaze kako bi se oslobodila odgovornosti. To nalaže načelo jednakosti oružja što je nužan uvjet za pravično suđenje zajamčeno, između ostalog, člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(18) i služi da se zajamči ravnoteža između stranaka u postupku(19). U skladu s njime svakoj se stranci mora pružiti razumna mogućnost da iznese svoje stajalište, uključujući dokaze, u uvjetima koji je u odnosu na protivnu stranu ne stavljaju u znatno slabiji položaj(20).
41.      Međutim, dopuštenost dokaza iz razdoblja nakon isteka roka iz obrazloženog mišljenja ne mijenja relevantni trenutak za utvrđivanje povrede u postupku prema članku 258. UFEU-a jer se informacije iz narednih razdoblja koriste samo za izvođenje zaključaka o situaciji u tom trenutku.
42.      Glede distribucijske jedinice vode za piće Chevregny, iz usklađenosti s vrijednošću parametra od 3. studenog 2022. u svakom slučaju proizlazi da je uzrok prekoračenja vrijednosti parametra za nitrate uklonjen u njoj u trenutku isteka roka iz obrazloženog mišljenja.
2.      Distribucijska jedinica vode za piće Wanquetin (062000861), Pas-de-Calais, Hauts-de-France
43.      Na mrežu distribucijske jedinice vode za piće Wanquetin (062000861) departmana Pas-de-Calais u regiji Hauts-de-France priključeno je 727 potrošača. Prije 14. travnja 2023. tri uzastopne izmjerene vrijednosti bile su ispod vrijednosti parametra, ali 5. lipnja, 5. listopada i 18. prosinca te godine vrijednost parametra ponovno je prekoračena.
44.      Ta je distribucijska jedinica vode za piće stoga primjer samo privremene usklađenosti s vrijednošću parametra, čime se ne može dokazati da je Francuska trajno uklonila uzrok prekoračenja u trenutku isteku roka iz obrazloženog mišljenja.
45.      Zbog tog razloga valja utvrditi da se prvi tužbeni razlog mora prihvatiti u odnosu na distribucijsku jedinicu vode za piće Wanquetin.
3.      Distribucijska jedinica vode za piće Arconcey (021000666), Côte-d’Or, Bourgogne-Franche-Comté
46.      Na mrežu distribucijske jedinice vode za piće Arconcey (021000666) departmana Côte-d’Or u regiji Bourgogne-Franche-Comté priključeno je 223 potrošača. Prema tvrdnji Francuske posljednje utvrđeno prekoračenje vrijednosti parametra datira od 9. veljače 2023. Prije toga izmjerene su vrijednosti nekoliko godina dostizale vrhunac između 60 i 70 mg/l nitrata. Od 12. travnja 2023. izmjerene su vrijednosti znatno ispod vrijednosti parametra, uglavnom između 30 i 40 mg/l. To bi moglo biti zato što je ta distribucijska jedinica bila priključena na drugu mrežu vode za piće u ožujku 2023.
47.      Izmjerene vrijednosti tako potvrđuju da je u distribucijskoj jedinici vode za piće Arconcey uzrok prekoračenja vrijednosti parametra za nitrate trajno uklonjen u trenutku isteku roka iz obrazloženog mišljenja.
4.      Distribucijska jedinica vode za piće Charencey (021000834), Côte-d’Or, Bourgogne-Franche-Comté
48.      Na mrežu distribucijske jedinice vode za piće Charencey (021000834) departmana Côte-d’Or u regiji Bourgogne-Franche-Comté priključeno je 36 potrošača. Prema tvrdnjama Francuske izmjerene vrijednosti su od 8. prosinca 2022. znatno ispod vrijednosti parametra, uglavnom ispod 20 mg/l. Razlog za to je vjerojatno priključak na drugu mrežu vode za piće u siječnju 2023. Prije je bilo povremenih znatnih prekoračenja.
49.      Novije izmjerene vrijednosti potvrđuju i u tom slučaju da je u distribucijskoj jedinici vode za piće Charencey uzrok prekoračenja vrijednosti parametra za nitrate bio trajno uklonjen u trenutku isteku roka iz obrazloženog mišljenja.
5.      Distribucijska jedinica vode za piće Saint-Seine-l‘Abbaye (021001229), Côte-d’Or, Bourgogne-Franche-Comté
50.      Na mrežu distribucijske jedinice vode za piće Saint-Seine-l‘Abbaye (021001229) departmana Côte-d’Or u regiji Bourgogne-Franche-Comté priključeno je 307 potrošača. Prema neosporenim tvrdnjama Francuske izmjerene vrijednosti su od 6. ožujka 2023. ispod vrijednosti parametra s trendom pada.
51.      Novije izmjerene vrijednosti tako pokazuju da je u distribucijskoj jedinici vode za piće Saint-Seine-l‘Abbaye uzrok prekoračenja vrijednosti parametra za nitrate također bio trajno uklonjen u trenutku isteku roka iz obrazloženog mišljenja.
6.      Distribucijska jedinica vode za piće Turcey (021001767), Côte-d’Or, Bourgogne-Franche-Comté
52.      Na mrežu distribucijske jedinice vode za piće Turcey (021001767) departmana Côte-d’Or u regiji Bourgogne-Franche-Comté priključeno je 177 potrošača. Prema tvrdnjama Francuske izmjerene vrijednosti između 2. siječnja i 25. rujna 2023. bile su ispod vrijednosti parametra, ali je 29. studenoga 2023. došlo do znatnog prekoračenja i vrijednost parametra ponovno je prekoračena 24. siječnja 2024. Od tada su izmjerene vrijednosti ostale ispod vrijednosti parametra.
53.      Navedena prekoračenja pokazuju da u distribucijskoj jedinici vode za piće Turcey uzrok prekoračenja vrijednosti parametra za nitrate još uvijek nije bio trajno uklonjen u trenutku isteku roka iz obrazloženog mišljenja.
7.      Distribucijska jedinica vode za piće Charmes (052001856), Haute-Marne, Grand Est
54.      Na mrežu distribucijske jedinice vode za piće Charmes (052001856) departmana Haute-Marne u regiji Grand Est priključeno je 148 potrošača. Posljednje prekoračenje vrijednosti parametra datira od 28. listopada 2022. Od tada se izmjerene vrijednosti nalaze ispod te granice, s trendom pada u posljednje vrijeme.
55.      Na temelju tih izmjerenih vrijednosti može se zaključiti da je uzrok prekoračenja vrijednosti parametra za nitrate u distribucijskoj jedinici vode za piće Charmes bio trajno uklonjen u trenutku isteku roka iz obrazloženog mišljenja.
8.      Distribucijska jedinica vode za piće Fays (052000917), Haute-Marne, Grand Est
56.      Na mrežu distribucijske jedinice vode za piće Fays (052000917) departmana Haute-Marne u regiji Grand Est priključeno je 65 potrošača. Osim jedne iznimke 28. kolovoza 2023., od 10. veljače 2023. izmjerene vrijednosti bile su ispod vrijednosti parametra, iako ne s velikom jazom.
57.      Navedeno prekoračenje kao i mali jaz u izmjerenim vrijednostima u odnosu na vrijednost parametra pokazuju da u distribucijskoj jedinici vode za piće Fays uzrok prekoračenja vrijednosti parametra za nitrate još nije bio uklonjen u trenutku isteku roka iz obrazloženog mišljenja.
9.      Međuzaključak
58.      Francuska je stoga povrijedila svoje obveze iz članka 4. stavka 1. Treće direktive o vodi za piće u vezi s dijelom B Priloga I. toj direktivi time što u odnosu na 107 distribucijskih jedinica vode za piće navedenih u Prilogu A.8 tužbi, osim distribucijskih jedinica Chevregny, Arconcey, Charencey, Saint-Seine-l’Abbaye i Charmes, nije donijela potrebne mjere kako bi za vodu namijenjenu za ljudsku potrošnju osigurala usklađenost s minimalnim zahtjevima u odnosu na vrijednost parametra od 50 mg/l za nitrate.
C.      Korektivne aktivnosti za ponovnu uspostavu kvalitete vode za piće (drugi tužbeni razlog)
59.      U okviru svojeg drugog tužbenog razloga Komisija ističe da je Francuska povrijedila članak 14. stavak 2. Treće direktive o vodi za piće u odnosu na 107 distribucijskih jedinica vode za piće navedenih u Prilogu A.8 tužbi.
60.      Prema članku 14. stavku 2. prvom podstavku Treće direktive o vodi za piće potrebne korektivne aktivnosti poduzimaju se što je prije moguće kako bi se ponovno uspostavila kvaliteta vode namijenjene za ljudsku potrošnju, ako ta voda ne udovoljava vrijednostima parametara iz dijela B Priloga I. Osim toga, daje se prednost provedbi tih aktivnosti, uzimajući u obzir, među ostalim, mjeru u kojoj su relevantne vrijednosti parametara prekoračene te s time povezanu potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi.
61.      Tom se obvezom kao i člankom 4. stavkom 1. Treće direktive o vodi za piće u vezi s dijelom B Priloga I. toj direktivi stvara obvezu rezultata država članica(21) da osiguraju usklađenost s vrijednostima parametara. Ona je povezana s obvezom žurnosti jer se aktivnosti iz članka 14. stavka 2. moraju poduzeti „što je prije moguće” i uz „prednost”(22).
62.      Komisija tvrdi da povreda te obveze već proizlazi iz činjenice da su prekoračenja u distribucijskim jedinicama trajala između 6 i 36 godina.
1.      Dopuštenost tužbenog razloga u odnosu na pet distribucijskih jedinica vode za piće glede kojih je prekoračenje vrijednosti parametra prestalo
63.      Francuska zastupa doduše stajalište da povreda članka 14. stavka 2. Treće direktive o vodi za piće također ne postoji za osam distribucijskih područja, za koja se, prema njezinu mišljenju, u mjerodavnom trenutku nije moglo utvrditi prekoračenje vrijednosti parametra za nitrate.
64.      Međutim, ta se argumentacija ne može prihvatiti neovisno o ishodu ispitivanja prvog tužbenog razloga. U trenutku isteku roka iz obrazloženog mišljenja Francuska više nije bila dužna poduzeti daljnje korektivne aktivnosti za pet distribucijskih jedinica u kojima je povreda prestala. Međutim, to ne sprječava Sud da utvrdi da aktivnosti potrebne za taj rezultat Francuska nije poduzela što je bilo brže moguće i uz davanje prednosti.
65.      Slučaj distribucijske jedinice vode za piće Chevregny to osobito jasno pokazuje jer je prema tvrdnjama Komisije, koje Francuska nije osporavala, prekoračenje tamo trajalo od 1997. do 2022., to jest 25 godina. Ta povreda očito nije prestala što je bilo prije moguće i prioritetno.
66.      Točno je da je u području javne nabave Sud tužbe Komisije smatrao nedopuštenim ako su na dan isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju sporni postupak javne nabave ili sporni ugovori već iscrpili sve svoje učinke (23). Na to bi se moglo pomisliti s obzirom na distribucijske jedinice u kojima je povreda već prestala u mjerodavnom trenutku(24).
67.      Navedenu sudsku praksu shvaćam, doduše, kao iznimku od načela da Komisija ne mora dokazati poseban pravni interes u postupcima zbog povrede Ugovora(25). To načelo ne znači da pravni interes nije nužan, nego samo da se taj interes pretpostavlja u postupcima zbog povrede Ugovora. Međutim, pretpostavka se može iznimno opovrgnuti, kao što se dogodilo u spomenutim slučajevima javne nabave.
68.      No, u ovom slučaju i dalje postoji dovoljan interes da se utvrdi da je Francuska poduzela korektivne aktivnosti što je brže moguće i prioritetno u svih 107 jedinica.
69.      Kao prvo, Francuska osporava da je do povrede došlo u odnosu na svih 107 distribucijskih jedinica. Stoga Komisija ima legitiman interes da Sud razjasni to različito shvaćanje i u odnosu na pet jedinica u kojima je povreda već prestala(26).
70.      Kao drugo, za utvrđivanje povrede u ovom slučaju postoji interes i jer se tužba odnosi na više sličnih slučajeva u kojima takva povreda traje. To pokazuje da postoji određena opasnost od ponavljanja, na čemu se pravni interes može temeljiti(27).
71.      Kao treće, presuda protiv Francuske u odnosu na pet distribucijskih jedinica u ovom bi predmetu mogla biti značajna, ako bi u budućnosti bilo potrebno izreći novčanu kaznu i/ili paušalni iznos prema članku 260. stavku 2. drugoj rečenici UFEU-a zbog neodgovarajućeg izvršenja presude. To bi utvrđenje bilo uporište za to da je zbog djelotvornog sprečavanja budućeg ponavljanja sličnih povreda prava Unije potrebno donijeti mjeru s odvraćajućim učinkom(28) jer bi se njome naglasila težina te povrede.
72.      Stoga je drugi tužbeni zahtjev dopušten u odnosu na svih 107 distribucijskih jedinica vode za piće koje su navedene u Prilogu A.8 tužbi.
2.      Osnovanost tužbenog razloga
73.      Glede merituma Francuska zastupa stajalište da nije zakasnila s korektivnim aktivnostima jer su prekoračenja kod 52 distribucijske jedinice trajala kraće od deset godina.
74.      Ovdje nije potrebno odgovoriti priznaje li Francuska time prešutno povredu za ostale distribucijske jedinice, jer se tim argumentom zanemaruju posljedice vremenskog i postupovnopravnog okvira, koji je za korektivne aktivnosti propisan osobito člankom 9. Druge direktive o vodi za piće.
75.      Članak 9. stavak 1. Druge direktive o vodi za piće dopuštao je državama članicama odstupanje do najviše tri godine od vrijednosti parametara navedenih u dijelu B Priloga I., pod uvjetom da odstupanja ne predstavljaju potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi i da se opskrba vodom namijenjenom za ljudsku potrošnju na predmetnom području ne može održati na neki drugi razuman način. Drugo odstupanje u trajanju do tri godine bilo je dopušteno prema toj odredbi ako je država članica obavijestila Komisiju. Prema članku 9. stavku 2. prvoj rečenici država članica mogla je pod iznimnim okolnostima zatražiti od Komisije i treće odstupanje za razdoblje koje nije dulje od tri godine i Komisija bi o tome morala odlučiti.
Člankom 9. stavkom 3. bilo je predviđeno da u svakom dozvoljenom odstupanju moraju biti navedeni određeni podaci. Međutim, za odstupanja kraća od 30 dana članak 9. stavak 4. predviđao je pojednostavljenu dozvolu.
76.      Ta su pravila bila općenito primjenjiva u ovom slučaju jer je razdoblje za prenošenje Treće direktive o vodi za piće isteklo tek 12. siječnja 2023., dakle, nedugo prije obrazloženog mišljenja od 15. veljače 2023. i odstupanja dozvoljena u to vrijeme prema članku 26. stavku 2. te direktive ostala su na snazi.
77.      Kao prvo, razdoblja odgode mogla su se u skladu s time primijeniti samo da se Francuska njima koristila. Međutim, Francuska se u ovom postupku ne poziva na odstupanja. No, bez primjene pravila o odstupanju ne može se u slučaju kašnjenja od više godina bez naznaka o već provedenim aktivnostima prihvatiti da su korektivne aktivnosti bile provedene što je bilo ranije moguće i prioritetno.
78.      Kao drugo, pravila o odstupanju pokazuju da bi prema stajalištu zakonodavca uzroci prekoračenja općenito trebali biti uklonjeni unutar tri godine. Rok od još tri godine zahtijevalo je da se Komisija obavijesti što joj je omogućilo da provjeri jesu li postojale pretpostavke za odstupanje. Komisija je mogla osigurati poštovanje uvjeta putem postupka zbog povrede Ugovora. Produljenje roka za tri godine zahtijevalo je iznimne okolnosti koje je Komisija morala priznati.
79.      Kao treće, dvojbeno je mogu li se ispuniti uvjeti za pravilo o odstupanju ako se prekorači vrijednost parametra za nitrate. Naime, Francuska priznaje da prekoračenje vrijednosti parametra za nitrate ugrožava zdravlje dojenčadi mlađe od šest mjeseci i trudnica. Posljedično, prekoračenje je predstavljalo potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi. To bi moglo značiti da se takva prekoračenja moraju otkloniti unutar roka koji je znatno kraći od tri godine za dozvoljeno odstupanje.
80.      Zbog toga je načelno bespredmetna tvrdnja Francuske o margini prosudbe koja treba proizlaziti iz činjenice da se prema članku 14. stavku 2. Treće direktive o vodi za piće u obzir uzima, među ostalim, mjera u kojoj su relevantne vrijednosti parametara prekoračene te s time povezanu potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi, ako korektivne aktivnosti imaju prednost. Naime, tim se manevarskim prostorom ne može znatno produljiti razdoblje za korekciju niti može omogućiti zaobilaženje pravila o odstupanju iz članka 9. Druge direktive o vodi za piće.
81.      Dodatno valja primijetiti da trajanje prekoračenja u mnogim slučajevima ne upućuje na to da se vodilo računa o njihovu opsegu ili o kapacitetu dotičnih distribucijskih jedinica. Točno je da se često radi o vrlo malim jedinicama s nekoliko stotina ili čak manje od stotinu potrošača. Za tako male jedinice otklanjanje prekoračenja može predstavljati znatan gospodarski teret, osobito ako se troškovi prevaljuju na nekolicinu potrošača. No, upravo u mnogim većim jedinicama, gdje je pogođeno više od tisuću ili čak nekoliko tisuća ljudi, prekoračenja već traju osobito dugo. Tako je vrijednost parametra u najvećoj jedinici Berck-sur-Mer (062000460), departman Pas-de-Calais, regija Hauts de France, s 20 611 potrošača, prekoračena već 26 godina. U Prilogu A.8 tužbi navedeno je još osam jedinica s više od tisuću potrošača kod kojih prekoračenja traju dulje od dvadeset godina(29). Tamo nije razvidno određivanje prioriteta ili sveobuhvatno odvagivanje interesa.
82.      Francuska je posljedično povrijedila članak 14. stavak 2. prvu rečenicu Treće direktive o vodi za piće time što u odnosu na 107 distribucijskih jedinica vode za piće, koje su navedene u Prilogu A.8 tužbi, nije poduzela korektivne aktivnosti što je ranije bilo moguće kako bi se ponovno uspostavila kvaliteta vode namijenjene za ljudsku potrošnju i nije osigurala da se njihovoj provedbi da prednost, pri čemu je trebalo uzeti u obzir, među ostalim, mjeru u kojoj su relevantne vrijednosti parametara prekoračene te s time povezanu potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi.
D.      Druge korektivne aktivnosti potrebne za zaštitu zdravlja ljudi (treći tužbeni razlog)
83.      U okviru trećeg tužbenog razloga Komisija prigovara da Francuska nije ograničila upotrebu vode namijenjene za ljudsku potrošnju koja je stalno premašivala vrijednost parametra za nitrate, nije poduzela nikakve druge korektivne aktivnosti potrebne za zaštitu zdravlja ljudi i nije u dovoljnoj mjeri obavijestila potrošače.
84.      Za razliku od drugih dvaju tužbenih razloga ovaj se tužbeni zahtjev ne odnosi, doduše, izričito na svih 107 distribucijskih jedinica vode za piće o kojima je riječ u ovom predmetu. Međutim, iz obrazloženja tužbenog razloga proizlazi da Komisija njime obuhvaća sve jedinice.
85.      U odnosu na ovaj tužbeni razlog Francuska također zastupa stajalište da povreda više ne postoji za one jedinice za koje se prekoračenje više ne može utvrditi u trenutku isteka roka iz obrazloženog mišljenja. Međutim, taj argument treba i ovdje odbiti zbog već izloženih razloga(30).
86.      Prvo je potrebno razjasniti u kojoj je mjeri argumentacija Komisije o ovom tužbenom razlogu dopuštena i zatim ispitati njezinu osnovanost.
1.      Dopuštenost
87.      Dvojbe o dopuštenosti proizlaze iz razlika između Druge i Treće direktive o vodi za piće jer se u svojem pismu opomene od 30. listopada 2020. prilikom pokretanja predsudskog postupka Komisija još uvijek pozivala na Drugu direktivu, ali od obrazloženog mišljenja i osobito u tužbi navodi Treću direktivu.
88.      U postupku zbog povrede Ugovora koji je Komisija pokrenula na temelju izvorne verzije akta Unije koji je kasnije izmijenjen ili stavljen izvan snage te koji i dalje pozivanjem na novi akt Unije, Komisija se – kao što je već objašnjeno(31) – može, naime, osloniti samo na odredbe koje su zadržane novim aktom.
89.      Za dopuštenost argumentacije Komisije važno je to da članak 14. stavak 3. drugi podstavak (o tome pod točkom a) i stavak 4. (o tome pod točkom c) Treće direktive o vodi za piće nisu bili sadržani u Drugoj direktivi. Osim toga valja razmotriti suptilnu izmjenu članka 14. stavka 3. prvog podstavka (o tome pod točkom b).
a)      Članak 14. stavak 3. drugi podstavak Treće direktive o vodi za piće
90.      Treći tužbeni razlog Komisija izričito zasniva na obama podstavcima članka 14. stavka 3. Treće direktive o vodi za piće. U skladu s prvim podstavkom te odredbe bez obzira na to je li došlo do nepoštovanja vrijednosti parametara, države članice osiguravaju zabranu svake opskrbe vodom namijenjenom za ljudsku potrošnju koja predstavlja potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi ili ograničenje upotrebe takve vode, kao i poduzimanje svih drugih korektivnih aktivnosti koje su potrebne radi zaštite zdravlja ljudi. Drugim podstavkom predviđeno je da države članice smatraju da neispunjenje minimalnih zahtjeva za vrijednosti parametara utvrđene u dijelovima A i B Priloga I. predstavlja potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi, osim u slučaju kad nadležno tijelo smatra da je nepoštovanje vrijednosti parametara zanemarivo.
91.      Međutim, samo je prvi podstavak (u velikoj mjeri(32)) sadržan kao članak 8. stavak 3. u Drugoj direktivi o vodi za piće, na što se Komisija pozvala u pismu opomene prilikom pokretanja predsudskog postupka.
92.      Pretpostavka u članku 14. stavku 3. drugom podstavku Treće direktive o vodi za piće o tome da se neusklađenost s minimalnim zahtjevima za vrijednosti parametara smatra potencijalnom opasnošću za zdravlje ljudi ne nalazi se pak u odgovarajućoj odredbi Druge direktive o vodi za piće. Umjesto toga, u uvodnoj izjavi 27. Druge direktive navodi da u slučaju neispunjavanja parametra koji ima funkciju indikatora, predmetna država članica mora razmotriti predstavlja li navedeno neispunjavanje bilo kakav rizik za zdravlje ljudi.
93.      Tako se Komisija u ovom postupku ne može osloniti na pretpostavku da prekoračenje vrijednosti parametra za nitrate predstavlja potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi. Argument u tom pogledu je nedopušten.
94.      Naprotiv, Francuska u načelu nije spriječena pozvati se na to da se prema članku 14. stavku 3. drugom podstavku Treće direktive o vodi za piće potencijalna opasnost za zdravlje ljudi može isključiti u slučaju kad nadležno tijelo smatra da je nepoštovanje vrijednosti parametara zanemarivo. Naime, to postojeće sredstvo obrane ne može se uskratiti Francuskoj samo zato što je Komisija prerano poslala pismo opomene. Međutim, time otvoreni manevarski prostor ne bi trebao sezati dalje od ovlasti ispitivanja država članica koja je izvorno postojala prema uvodnoj izjavi 27. Druge direktive.
b)      Mogućnosti djelovanja prema članku 14. stavku 3. prvom podstavku Treće direktive o vodi za piće
95.      Iako je pri površnom promatranju članak 14. stavak 3. prvi podstavak Treće direktive o vodi za piće već bio sadržan u Trećoj direktivi kao članak 8. stavak 3., njegova je primjena u ovom slučaju također problematična s aspekta dopuštenosti. Naime, te se dvije odredbe u velikoj mjeri podudaraju samo u njemačkoj i grčkoj verziji, dok su se sve ostale jezične verzije članka 14. stavka 3. prvog podstavka Treće direktive o vodi za piće bile suptilno izmijenjeno u odnosu na članak 8. stavak 3. prvu rečenicu Druge direktive o vodi za piće. Komisija se barem prešutno poziva na tu izmijenjenu verziju.
96.      Člankom 8. stavkom 3. prvom rečenicom Druge direktive bile su predviđene tri mogućnosti djelovanja u slučaju potencijalnih opasnosti za ljudsko zdravlje: prvo, zabrana opskrbe vodom, drugo, ograničavanje njezine upotrebe i, treće, poduzimanje drugih aktivnosti potrebnih za zaštitu zdravlja ljudi. Sve tri mogućnosti bile su povezane s „ili” kao i u njemačkoj i grčkoj verziji članka 14. stavka 3. prvog podstavka Treće direktive. Nadležna tijela stoga su mogla odabrati jednu od tri mogućnosti.
97.      U svim ostalim jezičnim verzijama članka 14. stavka 3. prvog podstavka Treće direktive o vodi za piće predviđeno je pak da se (ili) osigurava zabrana svake ili ograničenje upotrebe i (dodatno) poduzimanje svih drugih korektivnih aktivnosti koje su potrebne. Posljedično se manevarski prostor smanjuje s tri na dvije mogućnosti, to jest zabranu ili ograničenje i dodatno može biti potrebno poduzeti daljnje mjere.
98.      Ta izmjena iz „ili” u „i” već se nalazi u prijedlogu Komisije, koji je ona također označila, ali nije obrazložila(33). Doduše, ta promjena nije preuzeta u njemački i grčki prijevod prijedloga.
99.      Neovisno o tim razlikama u jezičnim verzijama, osobito članak 14. stavak 5. Treće direktive o vodi za piće ide, doduše, u prilog tome da je zakonodavac Unije namjeravao i dalje omogućiti državama članicama da biraju među svim trima mogućnostima djelovanja. No, to pitanje može u konačnici ostati otvoreno u ovom predmetu jer i u toj točki Komisija može svoje prigovore zasnivati na novom propisu samo u dijelu u kojem on zadržava stari propis.
100. Stoga je u ovom predmetu nedopušten argument Komisije da je u slučaju potencijalne opasnosti za zdravlje ljudi Francuska morala birati između zabrane opskrbe i ograničavanja upotrebe. Umjesto toga Francuska se može pozvati na to da su načelno sve tri mogućnosti bile na raspolaganju nadležnim tijelima.
c)      Članak 14. stavak 4. Treće direktive o vodi za piće
101. Dvojbena je i dopuštenost argumenta Komisije da se obveze obavještavanja u slučaju prekoračenja vrijednosti parametra za nitrate konkretiziraju člankom 14. stavkom 4. Treće direktive o vodi za piće kojim su relativno detaljno te obveze uređene. Nasuprot tome, u članku 8. stavku 3. drugoj rečenici Druga direktiva samo je predvidjela da se u slučajevima koje su danas uređeni člankom 14. stavkom 3. prvim podstavkom Treće direktive o vodi za piće potrošači moraju pravovremeno obavijestiti o tome te im se moraju dati potrebni savjeti. Osim toga, člankom 8. stavkom 7. predviđeno je da se potrošači obavještavaju u slučaju korektivnih aktivnosti, osim onda kada nadležna tijela smatraju nepoštovanje vrijednosti parametara beznačajnim.
102. Članak 14. stavak 4. Treće direktive o vodi za piće zadržava obvezu koja je sadržana u članku 8. stavku 3. drugoj rečenici i stavku 7. Druge direktive i prema kojoj se u slučaju prekoračenja vrijednosti parametara koje predstavljaju potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi potrošačima daju odgovarajuće obavijesti i savjeti te ih se obavještava u slučaju korektivnih aktivnosti.
103. Doduše, države članice raspolagale su većim manevarskim prostorom prilikom određivanju opsega tih obavijesti i savjeta prema članku 8. stavku 3. drugoj rečenici Druge direktive nego prema članku 14. stavku 4. Treće direktive o vodi za piće. Taj veći manevarski prostor mora se poštovati u ovom predmetu prilikom ocjene, je li se Francuska pridržavala svojih obveza obavještavanja.
104. Osim toga, Komisija ne može zahtijevati da Francuska dostavi više informacija ili savjeta nego što bi to bilo potrebno prema članku 14. stavku 4. Treće direktive, čak i ako bi se zbog okolnosti slučaja dodatne obavijesti ili savjeti činile potrebnima prema članku 8. stavku 3. drugoj rečenici Druge direktive. Naime, Francuska je u relevantnom trenutku podlijegala te i danas podliježe samo još zahtjevima iz članka 14. stavka 4.(34).
d)      Međuzaključak
105. Argumentacija Komisije o trećem tužbenom razlogu je posljedično nedopuštena u dijelu u kojem se ona poziva na izmjene članka 14. stavaka 3. i 4. Treće direktive o vodi za piće u odnosu na članak 8. stavak 3. Druge direktive. To se odnosi na pretpostavku prema članku 14. stavku 3. drugom podstavku
Treće direktive o tome da prekoračenje vrijednosti parametra za nitrate predstavlja potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi, na izmjenu članka 14. stavka 3. prvog podstavka
u pogledu različitih mogućnosti djelovanja i na konkretizaciju obveza obavještavanja na temelju članka 14. stavka 4.
2.      Osnovanost - poštovanje članka 14. stavka 3. prvog podstavka Treće direktive o vodi za piće
106. Kako bi se dokazala osnovanost trećeg tužbenog razloga, to jest povreda članka 14. stavka 3. prvog podstavka Treće direktive o vodi za piće, Komisija stoga prvo mora dokazati da prekoračenje vrijednosti parametra za nitrate predstavlja potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi. Tek se na temelju toga može ocijeniti je li Francuska poduzela potrebne korektivne aktivnosti.
a)      Potencijalna opasnost za zdravlje ljudi
107. Iako Komisiji nije na raspolaganju pretpostavka o potencijalnoj opasnosti u skladu s člankom 14. stavkom 3. drugim podstavkom
Treće direktive o vodi za piće, to je pitanje relativno neproblematično u ovom predmetu.
108. Francuska priznaje, naime, da prekoračenje vrijednosti parametra za nitrate predstavlja opasnost za zdravlje trudnica i dojenčadi mlađe od šest mjeseci. U tom leži potencijalna opasnost za zdravlje ljudi.
109. Međutim, stranke se spore oko toga postoje li druge potencijalne opasnosti za zdravlje ljudi. Komisija se u tom pogledu poziva na načelo opreznosti, ali bez daljnje konkretizacije to načelo još ne dopušta zaključak da potencijalne opasnosti postoje.
110. Komisija iznosi takvu konkretizaciju u pogledu rizika od bolesti od raka. WHO spominje taj rizik u dokumentu na koji se obje strane pozivaju(35). Francuski Anses(36) također zaključuje u izvješću koje je Francuska podnijela u postupku da postoji pozitivna povezanost između onečišćenja vode za piće nitratima i rizika od raka debelog crijeva, kao i sumnja na povezanost s rakom jajnika i bubrega(37). Stoga je francusko neprihvaćanje rizika od raka kao potencijalne opasnosti za zdravlje ljudi proturječno i treba ga odbiti. Međutim, ti rizici od raka predstavljaju daljnju potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi.
b)      Korektivne aktivnosti
111. Slijedom toga postavlja se pitanje je li Francuska poduzela korektivne aktivnosti koje su bile potrebne prema članku 14. stavku 3. prvom podstavku Treće Direktive o vodi za piće zbog potencijalnih opasnosti za zdravlje trudnica i dojenčadi te zbog rizika od raka.
112. Kao što je već prikazano, u ovom se predmetu Francuskoj ne može načelno predbaciti da su nadležna tijela napravila odabir među trima vrstama korektivnih aktivnosti predviđenih u članku 8. stavku 3. Druge direktive o vodi za piće. To su, prvo, zabrana opskrbe vodom namijenjenom za ljudsku potrošnju, drugo, ograničavanje njezine upotrebe i, treće, druge potrebne mjere.
113. Prema stajalištu Komisije, zbog potencijalne opasnosti za zdravlje ljudi trebalo je uvesti ograničenja ili čak zabrane za sve distribucijske jedinice vode za piće pogođene prekoračenjima.
114. Međutim, čini se malo vjerojatnim da bi onečišćenje vode iz slavine nitratima u ovim slučajevima moglo opravdati zabranu opskrbe vodom iz slavine. Kao što Francuska točno objašnjava, osiguranje opskrbe je potrebno upravo stoga jer je, unatoč onečišćenju nitratima, opskrba vodom neophodna i sigurna za druge svrhe osim prehrane, kao što su osobna higijena, čišćenje ili navodnjavanje vrtova.
115. No, može se zamisliti ograničenje upotrebe vode iz slavine u prehrambene svrhe. Učinkovitost takvog ograničenja mogla bi se dovesti u pitanje jer je provedba u privatnim kućanstvima praktički nezamisliva. Međutim, inspekcije u restoranima i kantinama ne izgledaju isključene. Osim toga, takvim bi se nalogom nadležnog tijela snažnije istaknula važnost potencijalne opasnosti za zdravlje ljudi nego pukim upozorenjima na to. Stoga bi ograničavanje upotrebe trebalo barem razmotriti kao mogućnost.
116. Najvažnija alternativa ograničavanju upotrebe bila bi samo obavještavanje potrošača. Iako obavijest ne bi morala nužno biti u skladu sa zahtjevima iz članka 14. stavka 4. Treće direktive o vodi za piće, određeni se podaci čine neophodnima i morali bi se priopćiti i u vezi s ograničenjem upotrebe.
117. To vrijedi za prekoračenje same vrijednosti parametra i potencijalne opasnosti koje iz toga proizađu za zdravlje ljudi. Obje su obavijesti neophodne kako bi potrošači mogli primjereno reagirati.
118. Osim toga, države članice bile su već prema članku 8. stavku 3. drugoj rečenici Druge direktive o vodi za piće obvezne davati „savjete”. Stoga su morale potrošačima dati barem preporuke o tome kako postupati s onečišćenom vodom iz slavine s obzirom na potencijalne opasnosti.
119. Usto, člankom 8. stavkom 7. Druge direktive zahtijevalo se da se potrošači obavještavaju u slučaju korektivnih aktivnosti, osim onda kada nadležna tijela smatraju nepoštovanje vrijednosti parametara beznačajnim. Budući da Francuska barem priznaje da prekoračenje vrijednosti parametra za nitrate predstavlja potencijalnu opasnost za zdravlje trudnica i dojenčadi, bilo bi proturječno da su nadležna tijela smatrala prekoračenje beznačajnim. Slijedom toga, trebalo je dostaviti i informacije o korektivnim mjerama.
120. Dodatna mjera koju treba barem razmotriti bila bi alternativna opskrba čistom vodom. U tom se pogledu praktično provedivom čini prije svega opskrba vodom u bocama. Takva bi opskrba bila doduše korisna za pogođene osobe i mogla bi, u slučaju ograničenja upotrebe, pridonijeti tome da se one tog ograničenja i pridržavaju, ali u pravilu bi potrošači trebali biti u mogućnosti sami se redovitom kupnjom opskrbiti vodom u bocama za prehrambene svrhe. Istodobno postoji bojazan da bi napor potreban za takvu opskrbu bio nerazmjeran koristima, osobito u manjim distribucijskim jedinicama. Stoga se čini da alternativna opskrba čistom vodom u slučaju prekoračenja vrijednosti parametra za nitrate načelno nije nužno potrebna prema pravu Unije. U pojedinačnom slučaju to može biti drukčije, na primjer zbog posebnih ekonomskih potreba ili ograničene pokretljivosti, ali to bi se moralo na odgovarajući način obrazložiti kako bi obveza nastala.
121. Nadležna tijela ili druga relevantna tijela odlučuju koje aktivnosti treba poduzeti u skladu s člankom 14. stavkom 5. (članak 8. stavak 4. Druge direktive o vodi za piće). Ona su, dakle, morala birati između ograničavanja upotrebe zagađene vode iz slavine i pukog obavještavanja potrošača. Također su pritom morala uzeti u obzir rizike za zdravlje ljudi koje bi uzrokovalo ograničenje upotrebe vode za ljudsku potrošnju.
122. Komisija je posljedično trebala utvrditi zbog kojih su razloga nadležna ili druga relevantna tijela odustala od ograničenja ili određenih obavijesti te objasniti zašto ta ocjena nije točna.
123. Komisija se poziva na podatke Francuske u kojima se u tablicama u prilogu odgovoru na pismo opomene(38) podrobno navode mjere poduzete za svaku distribucijsku jedinicu vode za piće. Ona općenito tvrdi da se u informacijama ne uzimaju u obzir potencijalne opasnosti od prekoračenja vrijednosti parametra za nitrate. Informacije za stanovništvo trebale bi, naime, sadržavati objašnjenja o potencijalnim učincima tog prekoračenja na zdravlje ljudi.
124. Međutim, iz tablica u prilogu odgovoru na pismo opomene proizlazi da je u gotovo svim dotičnim distribucijskim jedinicama vode za piće upotreba vode za prehranu trudnica i dojenčadi bila zabranjena ili se tim skupinama barem savjetovalo da je ne upotrebljavaju.
125. Prema podacima u tim tablicama te skupine nisu bile upozorene samo u tri jedinice koje su također navedene u Prilogu A.8 tužbi. Pri tome se radi o Cohonsu (052001829), Charmesu (052001856) i Faysu (052000917 (5200106 u Prilogu A.8 tužbi)), koji se svi nalaze u departmanu Haute-Marne u regiji Grand Est.
126. Jesu li ograničenja i obavijesti glede rizika za trudnice i dojenčad bili dovoljni u ostalim slučajevima, moralo bi se ocijeniti u svakom pojedinačnom slučaju što Komisija nije učinila.
127. Međutim, nema informacija o tome da su francuska tijela potrošačima uopće spomenula rizike od raka ili da su se njima barem bavila. Ona se o tome ne očituju niti u ovom predmetu. Posljedično treba poći od toga da ona nisu poduzela nužne mjere u odnosu na tu potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi.
128. Stoga je Francuska povrijedila svoje obveze iz članka 14. stavka 3. prvog podstavka Treće direktive o vodi za piće time što nije izdala nužna upozorenja s obzirom na potencijalnu opasnost za zdravlje trudnica i dojenčadi u distribucijskim jedinicama Cohons, Charmes i Fays te s obzirom na rizik od raka koji pogađa sve potrošače u svim distribucijskim jedinicama navedenima u Prilogu A.8 tužbi.
129. U preostalom dijelu ovaj tužbeni razlog treba odbiti.
V.      Troškovi
130. U skladu s člankom 138. stavkom 3. Poslovnika, svaka stranka snosi vlastite troškove, ako one, kao ovdje, djelomično uspiju u svojim zahtjevima.
VI.    Zaključak
131. Stoga predlažem Sudu da odluči kako slijedi:
1. Francuska Republika je
(a)       povrijedila svoje obveze iz članka 4. stavka 1. Direktive (EU) 2020/2184 o kvaliteti vode namijenjene za ljudsku potrošnju te iz dijela B Priloga I. toj direktivi, time što nije poduzela potrebne mjere u 107 distribucijskih jedinica vode za piće navedenih u Prilogu A.8. tužbi Komisije, osim distribucijskih jedinica Chevregny, Arconcey, Charencey, Saint-Seine l’Abbaye i Charmes, kako bi osigurala usklađenost s minimalnim zahtjevima u odnosu na vrijednost parametra od 50 mg/l za nitrate u vodi namijenjenoj za ljudsku potrošnju,
(b)       povrijedila svoje obveze iz članka 14. stavka 2. Direktive 2020/2084 time što u odnosu na 107 distribucijskih jedinica vode za piće, koje su navedene u Prilogu A.8 tužbi, nije poduzela korektivne aktivnosti što je ranije bilo moguće kako bi se ponovno uspostavila kvaliteta vode namijenjene za ljudsku potrošnju i nije osigurala da se njihovoj provedbi da prednost, pri čemu je trebalo uzeti u obzir, među ostalim, mjeru u kojoj su relevantne vrijednosti parametara prekoračene te s time povezanu potencijalnu opasnost za zdravlje ljudi, kao i
(c)       povrijedila svoje obveze iz članka 14. stavka 3. prvog podstavka Direktive 2020/2184 time što, s obzirom na potencijalnu opasnost za zdravlje trudnica i dojenčadi u distribucijskim jedinicama Cohons, Charmes i Fays te s obzirom na rizik od raka koji postoji za sve potrošače u svim distribucijskim jedinicama navedenim u Prilogu A.8 tužbi, nije izdala nužna upozorenja.
2.      U preostalom dijelu tužba se odbija.
3.      Europska komisija i Francuska Republika snose vlastite troškove.
1      Izvorni jezik: njemački
2      Direktiva (EU) 2020/2184 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2020. o kvaliteti vode namijenjene za ljudsku potrošnju (SL 2020., L 455, str. 1. i dopune SL 2024./371, L i SL 2024./1441, L)
3      Direktiva Vijeća 80/778/EEZ od 15. srpnja 1980. o kvaliteti vode namijenjene za ljudsku potrošnju (SL 980., L 229, str. 11.)
4      WHO, History of Guideline Development, Nitrate and nitrite
5      WHO, Nitrate and Nitrite in Drinking-water, 2016. (WHO/FWC/WSH/16.52, str. 1.)
6      WHO, Nitrate and Nitrite in Drinking-water, 2016. (WHO/FWC/WSH/16.52, str. 11. i sljedeće)
7      Direktiva Vijeća 98/83/EZ od 3. studenoga 1998. o kvaliteti vode namijenjene za ljudsku potrošnju (SL 1998., L 330, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 6., str. 51.)
8      Članak 4. stavak 1. točka (b) i članak 5. stavak 1. Prve direktive o vodi za piće i dio C Priloga I. toj direktivi, članak 4. stavak 1. točka (b) i članak 5. stavak 1. Druge direktive o vodi za piće i dio B Priloga I. toj direktivi te članak 4. stavak 1. točka (b) i članak 5. stavak 1. Treće direktive o vodi za piće i dio B Priloga I. toj direktivi
9      Vidjeti presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Portugal (C-52/08, EU:C:2011:337, t. 39.).
10      Presuda od 9. studenoga 1999., Komisija/Italija (C-365/97, EU:C:1999:544, t. 35. i 36.)
11      Presude od 9. studenoga 1999., Komisija/Italija (C-365/97, EU:C:1999:544, t. 36.) i od 24. svibnja 2011., Komisija/Portugal (C-52/08, EU:C:2011:337, t. 42.)
12      Presude od 10. rujna 2009., Komisija/Grčka (C-416/07, EU:C:2009:528, t. 28.), od 24. svibnja 2011., Komisija/Portugal (C-52/08, EU:C:2011:337, t. 42.), i od 14. svibnja 2020., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (TVA - primjenjivi propisi za terminske transakcije) (C-276/19, neobjavljena, EU:C:2020:368, t. 39.)
13      Tako je u vezi s ranije važećim direktivama o vodi za piće navedeno u presudama od 14. studenoga 2002., Komisija/Irska (C-316/00, EU:C:2002:657, t. 37.), i od 25. siječnja 2024., Komisija/Irska (Trihalogenmetan u vodi za piće) (C-481/22, EU:C:2024:85, t. 65.)
14      Presude od 7. rujna 2023., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – arsen i fluorid) (C-197/22, EU:C:2023:642, t. 51.), i od 25. siječnja 2024., Komisija/Irska (Trihalogenmetan u vodi za piće) (C-481/22, EU:C:2024:85, t. 43.)
15      Presuda od 7. rujna 2023., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – arsen i fluorid) (C-197/22, EU:C:2023:642, t. 65.)
16      Presude od 22. lipnja 2022., Komisija/Slovačka (Zaštita tetrijeba gluhana) (C-661/20, EU:C:2022:496, t. 94. do 97.), od 7. rujna 2023., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – arsen und fluorid) (C-197/22, EU:C:2023:642, t. 55.), i od 25. siječnja 2024., Komisija/Irska (Trihalogenmetan u vodi za piće) (C-481/22, EU:C:2024:85, t. 81.)
17      Presude od 26. travnja 2005., Komisija/Irska (C-494/01, EU:C:2005:250, t. 37.), i od 5. travnja 2017., Komisija/Bugarska (C-488/15, EU:C:2017:267, t. 42.)
18      Presuda od 12. srpnja 2022., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (C-348/20 P, EU:C:2022:548, t. 128.)
19      Vidjeti presude od 26. lipnja 2007., Ordre des barreaux francophones et germanophone i dr. (C-305/05, EU:C:2007:383, t. 31.), i od 28. srpnja 2016., Conseil des ministres (C-543/14, EU:C:2016:605, t. 40.).
20      Vidjeti presude od 28. srpnja 2016., Conseil des ministres (C-543/14, EU:C:2016:605, t. 40.), od 16. svibnja 2017., Berlioz Investment Fund (C-682/15, EU:C:2017:373, t. 96.), i od 12. srpnja 2022., Nord Stream 2/Parlament i Vijeće (C-348/20 P, EU:C:2022:548, t. 128.)
21      Presuda od 7. rujna 2023., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – arsen i fluorid) (C-197/22, EU:C:2023:642, t. 95.)
22      Presude od 7. rujna 2023., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – arsen i fluorid) (C-197/22, EU:C:2023:642, t. 96.), i od 25. siječnja 2024., Komisija/Irska (Trihalogenmetan u vodi za piće) (C-481/22, EU:C:2024:85, t. 108.)
23      Presude od 31. ožujka 1992., Komisija/Italija (C-362/90, EU:C:1992:158, t. 11. i 13.), i od 11. listopada 2007., Komisija/ Grčka (C-237/05, EU:C:2007:592, t. 29.)
24      Vidjeti točku 58. ovog mišljenja.
25      Presuda od 4. travnja 1974., Komisija/Francuska (167/73, EU:C:1974:35, t. 15.), od 10. travnja 2003., Komisija/Njemačka (C-20/01 i C-28/01, EU:C:2003:220, t. 29.), i od 18. studenoga 2020., Komisija/Njemačka (Povrat poreza na dodanu vrijednost – računi) (C-371/19, neobjavljena, EU:C:2020:936, t. 45.)
26      Vidjeti presudu od 10. ožujka 1987., Komisija/Italija (199/85, EU:C:1987:115, t. 8. i 9.).
27      Presude od 6. ožujka 1979., Simmenthal/Komisija (92/78, EU:C:1979:53, t. 32.), od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija
(C-362/05 P, EU:C:2007:322, t. 50.), i od 6. rujna 2018., Bank Mellat/Vijeće (C-430/16 P, EU:C:2018:668, t. 64.)
28      Vidjeti presude od 9. prosinca 2008., Komisija/Francuska (C-121/07, EU:C:2008:695, t. 69.), od 17. studenoga 2011., Komisija/Italija (C-496/09, EU:C:2011:740, t. 89.), i od 27. ožujka 2025., Komisija/Italija (Pročišćavanje komunalnih otpadnih voda) (C-515/23, EU:C:2025:209, t. 93.).
29      Verton (062000461), Pas-de-Calais, Hauts-de-France: 1947 potrošača, 26 godina, Wavignies (060001115), Oise, Hauts-de-France: 1200 potrošača, 25 godina, CCSSOM Secteur Villiers Conflans (051001447), Marne, Grand Est: 1861 potrošač, 36 godina, Pars-lès-Romilly-Gélannes Reseau (010000235), Aube, Grand Est: 3122 potrošača, 15 godina, Marigny-Saint-Flavy Reseau (010000239), Aube, Grand Est: 4032 potrošača, 25 godina, Villiers-Saint-Georges (077001446), Seine-et-Marne, Île-de-France: 1214 potrošača, 28 godina, Méréville (091000168), Essonne, Île-de-France: 3271 potrošač, 21 godinu, Argent-sur-Sauldre (018000133), Cher, Centre-Val de Loire: 2285 potrošača, 25 godina, i Dammarie (028000808), Eure-et-Loir, Centre-Val de Loire: 1551 potrošač, 24 godine.
30      Vidjeti točke IV.C.1. do 70. ovog mišljenja.
31      Vidjeti točku 20. ovog mišljenja.
32      O tome u daljnjem tekstu, t. 95. i sljedeće
33      Članak 12. Prijedloga direktive Europskog parlamenta i Vijeća o kvaliteti vode namijenjene za ljudsku potrošnju (preinaka), COM(2017)753 final
34      Vidjeti točku 94. ovog mišljenja.
35      Vidjeti točku 3. ovog mišljenja.
36      Agence Nationale de Sécurité Sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Nacionalna agencija za sanitarnu sigurnost hrane, okoliša i rada, Francuska)
37      Évaluation des risques liés à la consommation de nitrates et nitrites (srpanj 2022.), str. 194.
38      Prilog A.2 tužbi sadržava više priloga uz odgovor na pismo opomene. U drugom prilogu, str. 138. – 152., pojedinačno su navedene mjere zdravstvenih tijela, a u trećem prilogu, str. 153. – 169., navedene su informacije i savjeti.