62016CC0267
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO MENGOZZI
présentées le 12 septembre 2017 (
1
)
Affaire C‑267/16
Albert Buhagiar,
Wayne Piri,
Stephanie Piri,
Arthur Taylor,
Henry Bonifacio,
Colin Tomlinson,
Darren Sheriff,
contre
The Hon. Gilbert Licudi QC MP Minister for Justice
[demande de décision préjudicielle formée par la Supreme Court of Gibraltar (Cour suprême de Gibraltar, Royaume-Uni)]
« Renvoi préjudiciel – Compétence – Notion de juridiction d’un État membre – Gibraltar – Article 29 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion du Royaume–Uni – Union douanière – Directive relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes – Directive 91/477 – Interprétation des dispositions relatives aux chasseurs et tireurs sportifs – Carte européenne d’armes à feu – Libre circulation des marchandises – Libre prestation des services – Libre circulation des personnes »
I. Introduction
1.
Dans la présente affaire, la Supreme Court of Gibraltar (Cour suprême de Gibraltar) a saisi la Cour de questions préjudicielles visant à savoir si la directive 91/477/CEE du Conseil, du 18 juin 1991, relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes (
2
), telle que modifiée par la directive 2008/51/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 (
3
) (ci–après la « directive 91/477 »), s’applique au territoire de Gibraltar.
2.
Plus spécifiquement, eu égard au statut particulier de Gibraltar, qui est exclu du territoire douanier de l’Union, la juridiction de renvoi se demande si, bien que la directive 91/477 semble relever des règles du droit de l’Union relatives aux échanges des marchandises et donc ne pas devoir s’appliquer à Gibraltar, certaines des dispositions de cette directive, qui concernent la carte européenne d’armes à feu (ci-après la « carte ») délivrée aux chasseurs et tireurs sportifs, munis de leurs armes, à des fins de voyage entre plusieurs États membres, peuvent toutefois apparaître être applicables à Gibraltar.
3.
Comme je vais le préciser dans les présentes conclusions, j’estime que tel n’est pas le cas.
II. Cadre juridique
4.
Aux termes de l’article 355 TFUE :
« Outre les dispositions de l’article 52 du traité sur l’Union européenne relatives au champ d’application territoriale des traités, les dispositions suivantes s’appliquent :
[…]
3.   Les dispositions des traités s’appliquent aux territoires européens dont un État membre assume les relations extérieures.
[…] »
5.
L’article 28 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion du Royaume de Danemark, de l’Irlande et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et aux adaptations des traités (
4
) (ci-après l’« acte d’adhésion de 1972 ») dispose :
« Les actes des institutions de la Communauté visant les produits de l’annexe II du traité CEE et les produits soumis à l’importation dans la Communauté à une réglementation spécifique comme conséquence de la mise en œuvre de la politique agricole commune, ainsi que les actes en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires ne sont pas applicables à Gibraltar, à moins que le Conseil statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission n’en dispose autrement. »
6.
En vertu de l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972, combiné avec l’annexe I, partie I, point 4, de celui-ci, Gibraltar est exclu du territoire douanier communautaire.
7.
Selon les troisième, quatrième, cinquième, sixième et septième considérants de la directive 91/477 :
« considérant […] que la Commission a indiqué dans son “Livre blanc – L’achèvement du marché intérieur” que la suppression des contrôles de la sécurité des objets transportés et des personnes présuppose entre autres un rapprochement des législations sur les armes ;
considérant que l’abolition des contrôles, aux frontières intracommunautaires, de la détention d’armes nécessite une réglementation efficace qui permette le contrôle à l’intérieur des États membres de l’acquisition et de la détention d’armes à feu et de leur transfert dans un autre État membre […] ;
considérant que cette réglementation fera naître une plus grande confiance mutuelle entre les États membres dans le domaine de la sauvegarde de la sécurité des personnes dans la mesure où elle est ancrée dans les législations partiellement harmonisées ; qu’il convient, à cet effet, de prévoir des catégories d’armes à feu dont l’acquisition et la détention par des particuliers seront soit interdites, soit soumises à autorisation ou à déclaration ;
considérant qu’il est indiqué d’interdire, en principe, le passage d’un État membre à un autre avec des armes et qu’une exception n’est acceptable que si l’on suit une procédure permettant aux États membres d’être au courant de l’introduction d’une arme à feu sur leur territoire ;
considérant, toutefois, que des règles plus souples doivent être adoptées en matière de chasse et de compétition sportive afin de ne pas entraver plus que nécessaire la libre circulation des personnes ».
8.
Aux termes de l’article 1er, paragraphe 1, de la directive 91/477 :
« Aux fins de la présente directive, on entend par “arme à feu” toute arme à canon portative qui propulse des plombs, une balle ou un projectile par l’action d’un propulseur combustible, ou qui est conçue pour ce faire ou peut être transformée à cette fin, excepté les armes exclues pour l’une des raisons énumérées à l’annexe I, partie III. Les armes à feu sont classées à l’annexe I, partie II.
[…] »
9.
Selon l’article 1er, paragraphe 4, de la directive 91/477 :
« La carte […] est un document délivré par les autorités des États membres, à sa demande, à une personne qui devient légalement détenteur et utilisateur d’une arme à feu. Sa période de validité maximale est de cinq ans, avec possibilité de prorogation, et elle contient les mentions prévues à l’annexe II. La carte […] est un document personnel et elle mentionne l’arme à feu ou les armes à feu détenues et utilisées par le titulaire de la carte. La carte doit toujours être en la possession de la personne utilisant l’arme à feu et tout changement dans la détention ou dans les caractéristiques de l’arme à feu ainsi que la perte ou le vol de l’arme à feusont mentionnés sur la carte. »
10.
L’article 3 de la directive 91/477 dispose :
« Les États membres peuvent adopter dans leur législation des dispositions plus strictes que celles prévues par la présente directive, sous réserve des droits conférés aux résidents des États membres par l’article 12, paragraphe 2. »
11.
L’article 8, paragraphe 3, de la directive 91/477 dispose :
« 3.   Si un État membre interdit ou soumet à autorisation sur son territoire l’acquisition et la détention d’une arme à feu de la catégorie B, C ou D, il en informe les autres États membres, qui en font expressément mention s’ils délivrent une carte […] pour une telle arme en application de l’article 12, paragraphe 2. »
12.
L’article 11, paragraphe 1, de la directive 91/477 énonce :
« 1.   Sans préjudice de l’article 12, les armes à feu ne peuvent être transférées d’un État membre à un autre que selon la procédure prévue aux paragraphes suivants. Ces dispositions s’appliquent également dans le cas d’un transfert d’une arme à feu résultant d’une vente par correspondance. »
13.
Selon l’article 12, paragraphes 1 et 2, de la directive 91/477 :
« 1.   À moins que la procédure prévue par l’article 11 ne soit suivie, la détention d’une arme à feu pendant un voyage à travers deux ou plusieurs États membres n’est permise que si l’intéressé a obtenu l’autorisation desdits États membres.
Les États membres peuvent accorder cette autorisation pour un ou plusieurs voyages, et ce pour une période maximale d’un an, renouvelable. Ces autorisations seront inscrites sur la carte […], que le voyageur doit présenter à toute réquisition des autorités des États membres.
2.   Par dérogation au paragraphe 1, les chasseurs, pour les catégories C et D, et les tireurs sportifs, pour les catégories B, C et D des armes à feu, peuvent détenir sans autorisation préalable une ou plusieurs armes à feu pendant un voyage à travers deux États membres ou plus, en vue de pratiquer leurs activités, à condition qu’ils soient en possession de la carte […] mentionnant cette arme ou ces armes et qu’ils soient en mesure d’établir la raison de leur voyage, notamment en présentant une invitation ou tout autre document attestant de leurs activités de chasse ou de tir sportif dans l’État membre de destination.
Les États membres ne peuvent subordonner l’acceptation d’une carte […] au paiement d’aucune taxe ou redevance.
Toutefois, cette dérogation ne s’applique pas pour les voyages vers un État membre qui, en vertu de l’article 8, paragraphe 3, interdit l’acquisition et la détention de l’arme en question ou qui la soumet à autorisation ; dans ce cas, mention expresse en sera apportée sur la carte […].
[…] »
14.
L’annexe I de la directive 91/477 comporte la définition des armes à feu, qui sont ensuite catégorisées comme suit : Catégorie A – Armes à feu interdites, Catégorie B – Armes à feu soumises à autorisation, Catégorie C – Armes à feu soumises à déclaration, et Catégorie D – Autres armes à feu.
15.
L’annexe II précise les rubriques que la carte doit prévoir. Cette annexe comporte, au point sous f), la mention suivante :
« Le droit d’effectuer un voyage vers un autre État membre avec une ou des armes des catégories B, C ou D mentionnées sur la présente carte est subordonnée à une ou des autorisations correspondantes préalables de l’État membre visité. Cette autorisation ou ces autorisations peuvent être portées sur la carte.
La formalité d’autorisation préalable visée ci-avant n’est en principe pas nécessaire pour effectuer un voyage avec une arme de catégorie C ou D pour la pratique de la chasse ou avec une arme de catégorie B, C ou D pour la pratique du tir sportif à condition d’être en possession de la carte d’arme et de pouvoir établir la raison du voyage.
Dans le cas où un État membre a informé les autres États membres, conformément à l’article 8, paragraphe 3, que la détention de certaines armes à feu des catégories B, C ou D est interdite ou soumise à autorisation, il est ajouté l’une des mentions suivantes :
“Un voyage en … [État(s) concerné(s)] avec l’arme … [identification] est interdit.”
“Un voyage en … [État(s) concerné(s)] avec l’arme … [identification] est soumis à autorisation.” »
III. Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
16.
Les requérants au principal sont tous membres de l’association de tir sportif Gibraltar Target Shooting Association. Le 19 mai 2015, M. Albert Buhagiar, président de ladite association, a adressé une lettre à la partie défenderesse, le ministre de la Justice de Gibraltar (ci-après le « ministre de la Justice »), lui demandant de délivrer une carte à chacun des requérants au principal.
17.
Le 2 juin 2015, le ministre de la Justice a répondu que, au vu de la position tant de la Commission européenne que du gouvernement du Royaume-Uni selon laquelle la directive 91/477 ne s’appliquait pas à Gibraltar, le gouvernement de Gibraltar avait décidé de ne pas procéder à sa transposition. Par conséquent, le ministre de la Justice n’a pas pu délivrer aux requérants au principal les cartes qu’ils ont sollicitées. Suite à ce refus, ces derniers ont saisi la juridiction de renvoi.
18.
La juridiction de renvoi rappelle que, en vertu de l’article 355, paragraphe 3, TFUE, le droit de l’Union s’applique pleinement à Gibraltar, sauf pour ce qui concerne les exceptions prévues aux articles 28 à 30 de l’acte d’adhésion de 1972. L’article 29 de cet acte, combiné avec l’annexe I, partie I, point 4, de celui-ci, précise que Gibraltar est exclu du territoire douanier commun de l’Union.
19.
Selon la juridiction de renvoi, la Cour aurait précisé les effets de cette exclusion dans son arrêt du 23 septembre 2003, Commission/Royaume-Uni (C‑30/01, EU:C:2003:489, point 59), dans lequel elle indiquerait que l’application des directives ayant pour bases juridiques les articles 114 et 115 TFUE, et qui ont pour finalité principale la libre circulation des marchandises, est exclue sur le territoire de Gibraltar.
20.
Néanmoins, de l’avis de la juridiction de renvoi, les requérants au principal soulèveraient des arguments inédits.
21.
En premier lieu, ils prétendent que, au vu de l’objectif des dérogations prévues par l’acte d’adhésion de 1972 ainsi qu’à la lumière du principe de l’interprétation restrictive des exceptions, les actes du droit de l’Union relatifs à la libre circulation de marchandises qui ne compromettent pas la finalité des dérogations prévues par l’acte d’adhésion de 1972 devraient s’appliquer à Gibraltar. D’après les requérants au principal, tel devrait être le cas pour les dispositions de la directive 91/477 relatives à la carte et destinées à bénéficier aux chasseurs et tireurs sportifs. Cette carte serait octroyée aux fins exclusives de voyages vers et à partir des États membres, afin de participer à des événements sportifs sans qu’elle n’implique une transaction commerciale des marchandises en question.
22.
En deuxième lieu, les requérants au principal soutiennent que les dispositions relatives à la carte relèvent de la libre prestation de services. En tant que telles, elles seraient applicables à Gibraltar et devraient donc être transposées sur ce territoire. L’absence d’une telle transposition créerait une discrimination, au sens de l’article 56 TFUE, à l’égard des chasseurs et tireurs sportifs résidant à Gibraltar, qui devraient supporter des frais et des délais administratifs supplémentaires lorsqu’ils voyagent dans l’Union avec leurs armes à feu afin de participer aux événements et compétitions de chasse ou de tir. En effet, ces armes à feu ne constitueraient pas des marchandises dans le cadre d’échanges commerciaux, mais un équipement sportif nécessaire pour leur activité.
23.
En dernier lieu, et à titre subsidiaire, les requérants au principal contestent la validité de la directive 91/477. Ils prétendent que les dispositions de la directive 91/477 relatives à la carte concernent la libre circulation des personnes. Cela serait confirmé par le septième considérant de cette directive. Par conséquent, ladite directive serait fondée sur une base juridique erronée. En effet, la directive est fondée sur l’article 100 A du traité instituant la Communauté économique européenne (devenu, article 95, paragraphe 1, CE, actuel article 114 TFUE), alors que l’article 100 A, paragraphe 2, du traité CEE exclut la possibilité d’adopter des actes relatifs à la libre circulation des personnes.
24.
Dans ces conditions, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1.
Si les dispositions de la directive 91/477 […] relatives à la carte […] concernent uniquement la libre circulation des marchandises, peuvent-elles néanmoins s’appliquer à Gibraltar au motif qu’elles n’impliquent ni échange ni transaction commerciale et sont ainsi exclues du champ des dérogations accordées à Gibraltar aux termes de l’acte d’adhésion de 1972 ?
2.
Les dispositions de la directive [91/477] relatives à la carte, en ce qui concerne les chasseurs et les tireurs sportifs, s’appliquent-elles à Gibraltar au motif qu’elles concernent la libre circulation des services ?
3.
Les dispositions de la directive [91/477] relatives à la carte, en ce qui concerne les chasseurs et les tireurs sportifs, sont-elles invalides au motif qu’elles concernent la libre circulation des personnes et ont ainsi été adoptées sur le fondement d’une base juridique erronée ? »
25.
Ces questions ont fait l’objet d’observations écrites de la part des requérants au principal, du ministre de la Justice, du gouvernement du Royaume-Uni, du Parlement européen, du Conseil de l’Union européenne et de la Commission européenne. Ces parties intéressées ont également été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience du 16 mai 2017.
IV. Sur la compétence de la Cour
26.
C’est la première fois que la Cour est interrogée par la Cour suprême de Gibraltar. Malgré le statut particulier de Gibraltar en droit de l’Union, ni la juridiction de renvoi ni les parties intéressées n’ont mis en cause la qualité de juridiction au sens de l’article 267 TFUE de la Cour suprême de Gibraltar.
27.
Je partage également cette position.
28.
Tout d’abord, il est constant que les dispositions des traités s’appliquent à Gibraltar en vertu de l’article 355, paragraphe 3, TFUE, dans la mesure où le Royaume-Uni assume les relations extérieures de ce territoire européen.
29.
À cet égard, il y a lieu de relever que, en vertu de l’article 1er, paragraphe 3, de l’acte d’adhésion de 1972, les dispositions concernant les pouvoirs et compétences des institutions des Communautés s’appliquent à l’égard de ce traité. Dès lors, la compétence à titre préjudiciel attribuée à la Cour par l’article 267 TFUE s’étend à l’acte d’adhésion de 1972 (
5
).
30.
Ensuite, il importe de souligner que la Cour a reconnu la qualité de juridiction, au sens de l’article 267 TFUE, à des organes juridictionnels d’autres territoires européens régis par les différents paragraphes de l’article 355 TFUE. C’est ainsi que, s’agissant des îles Anglo-Normandes et de l’île de Man, pour lesquelles l’article 355, paragraphe 5, sous c), TFUE précise que les dispositions des traités ne leur sont applicables que dans la mesure nécessaire pour assurer l’application du régime prévu pour ces îles par l’acte d’adhésion de 1972, la Cour a admis que les juridictions qui sont établies sur ces territoires étaient habilitées à lui déférer des questions préjudicielles afin que soit assurée l’application uniforme du droit de l’Union tel qu’il est applicable à ces territoires (
6
). Cette approche a été confirmée, implicitement, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel adressé par une juridiction des îles Åland, dont on sait que l’application du droit de l’Union sur ce territoire de la République de Finlande, est régie conformément à l’article 355, paragraphe 4, TFUE (
7
).
31.
Dans la présente affaire, la juridiction de renvoi souhaite savoir dans quelle mesure la directive 91/477 pourrait s’appliquer sur le territoire de Gibraltar, eu égard au statut de ce dernier.
32.
Il est évident que cette problématique touche à l’application uniforme du droit de l’Union au sens de la jurisprudence citée au point 30 des présentes conclusions. Partant, j’estime que la Cour suprême de Gibraltar doit être considérée comme une juridiction habilitée à interroger la Cour en vertu de l’article 267 TFUE.
V. Sur les questions préjudicielles
33.
L’article 355, paragraphe 3, TFUE étend l’applicabilité des dispositions du droit de l’Union au territoire de Gibraltar, sous réserve des exclusions expressément prévues par l’acte d’adhésion de 1972.
34.
Ces exclusions visent les dispositions du droit de l’Union relatives à la libre circulation des marchandises (
8
), mais non pas celles afférentes à la libre prestation des services (
9
) ni à la libre circulation des personnes.
35.
Ainsi que cela transparaît de la motivation de l’ordonnance de renvoi et du libellé des questions préjudicielles, la juridiction de renvoi ne doute pas que la directive 91/477 relève, tout au moins principalement, de la libre circulation des marchandises, ce qui, a priori, devrait entraîner son inapplicabilité sur le territoire de Gibraltar, en vertu de l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972.
36.
Je partage entièrement la prémisse du raisonnement de la juridiction de renvoi selon laquelle la directive 91/477 s’inscrit dans les dispositions du droit de l’Union relatives à la libre circulation des marchandises.
37.
Cette interprétation résulte déjà des constats de la Cour effectués dans l’arrêt du 4 septembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143). En effet, la Cour a déduit à la lumière des objectifs poursuivis, du système et de l’économie générale de la directive 91/477 que cet acte introduisait une réglementation efficace assurant l’harmonisation de certaines conditions administratives relatives à l’acquisition d’armes à feu, à leur détention et à leur circulation transfrontalière (
10
). Il s’agit donc bien d’un instrument portant sur le contrôle et la circulation des armes à feu, en tant que ces dernières relèvent de la catégorie des marchandises.
38.
Cette constatation ne répond cependant pas aux questions déférées par la juridiction de renvoi.
39.
En effet, la juridiction de renvoi se demande, en substance, dans quelle mesure l’article 12, paragraphe 2, de cette directive, qui traite de la procédure relative à la détention d’armes à feu lors de voyages entre deux ou plusieurs États membres effectués par des chasseurs ou des tireurs sportifs en possession de la carte, pourrait néanmoins se dissocier du caractère général de la directive 91/477 en tant qu’instrument rattaché à la libre circulation des marchandises et, par conséquent, s’appliquer sur le territoire de Gibraltar. À cet égard, la juridiction de renvoi envisage trois hypothèses distinctes.
40.
La première consiste à savoir si l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 pourrait échapper à l’exclusion prévue à l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972 au motif que ce dernier article devrait être interprété strictement et que seules les mesures impliquant des transactions ou des échanges commerciaux ne s’appliqueraient pas à Gibraltar. Cette hypothèse repose sur le postulat que la procédure régie par l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 n’impliquerait pas de tels échanges commerciaux ou transactions.
41.
Les deuxième et troisième hypothèses – qui correspondent respectivement aux deuxième et troisième questions préjudicielles – se placent sous l’angle d’alternatives subsidiaires. D’une part, la juridiction de renvoi se demande si l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 pourrait relever de la libre prestation de services et, partant, s’appliquer au territoire de Gibraltar. D’autre part, tout en formulant sa question sous l’angle de la validité de la directive 91/477, la juridiction de renvoi se demande, en substance, si l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 relève de la libre circulation des personnes et quelles en sont les conséquences.
42.
Aucune de ces hypothèses n’emporte ma conviction.
43.
Afin de répondre aux trois questions adressées par la juridiction de renvoi, je considère qu’il y a avant tout lieu d’examiner la nature des dispositions de la directive 91/477 relatives à la carte, tout particulièrement son article 12, paragraphe 2. Cet examen permettra de répondre aux deuxième et troisième questions préjudicielles, en ce sens que l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 poursuit une double finalité, la principale relevant de la circulation des marchandises. Ensuite, il conviendra de répondre à la première question préjudicielle qui vise à savoir, au regard d’une interprétation stricte de l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972, si la libre circulation des marchandises a une portée restreinte dans les relations avec Gibraltar. J’indique d’ores et déjà que cette hypothèse doit, à mon sens, être exclue. Enfin, dans le cas où la Cour ne partagerait pas mon analyse et considérerait que l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 poursuit une double finalité (libre circulation des marchandises et libre circulation des personnes) sans que l’une ne prévale sur l’autre, je ferai quelques remarques, à titre subsidiaire, sur les conséquences à tirer d’une telle approche dans l’affaire au principal.
A.
Sur la nature de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 et sur la libre circulation des services ou des personnes
44.
Les requérants au principal font valoir, en substance, que l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 s’inscrit dans un objectif autonome par rapport à celui de la libre circulation des marchandises. En premier lieu, cet article aurait pour seul et unique but de faciliter le voyage des chasseurs et des tireurs sportifs en possession de leur arme à feu, afin de leur permettre de fournir et de recevoir des services dans l’Union. En second lieu, et alternativement, l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 viserait à faciliter la circulation des chasseurs et tireurs sportifs à travers l’Union avec leurs armes à feu. À l’appui de leur argumentation, les requérants au principal évoquent l’arrêt du 4 septembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143).
45.
Je rappelle que l’article 12 de la directive 91/477 prévoit une procédure relative à la circulation d’armes à feu détenues par une personne lors d’un voyage entre deux ou plusieurs États membres.
46.
Aux termes de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 91/477, l’intéressé doit avoir obtenu une autorisation préalable desdits États membres, autorisation qui est inscrite sur la carte définie à l’article 1er, paragraphe 4, de cette directive.
47.
Par dérogation à cette procédure, l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 octroie aux chasseurs et tireurs sportifs le droit de voyager au sein de l’Union sans autorisation préalable avec les catégories d’armes à feu que cet article énumère, à la condition qu’ils possèdent la carte mentionnant la ou les armes à feu en question et qu’ils soient en mesure d’établir la raison de leur voyage.
48.
Interrogée sur la portée des dispositions de la directive 91/477 relatives à la carte en ce qui concerne les chasseurs et tireurs sportifs, la Cour a admis, dans l’arrêt du 4 septembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), que ces dispositions poursuivent certes une finalité visant à faciliter le déplacement transfrontalier des chasseurs et des tireurs sportifs en possession de leurs armes, sans que cette finalité prévale sur l’objectif principal de cette directive relatif à l’acquisition, à la détention et à la circulation des armes.
49.
En effet, s’il est vrai que les points 53 et 57 de l’arrêt du 4 septembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143) soulignent, respectivement, que la directive 91/477 confère explicitement un droit aux chasseurs et tireurs sportifs et que « l’introduction de la carte […] avait pour but de permettre la libre circulation des chasseurs et des tireurs sportifs en possession de leurs armes d’un État membre vers un autre dans la mesure strictement nécessaire à la réalisation de cet objectif », le point 52 affirme que « l’article 1er, paragraphe 4, de la directive 91/477 […], lu ensemble avec l’article 12, paragraphe 2, de celle-ci, vise principalement à faciliter la circulation des armes dévolues à des fins de pratique de la chasse ou d’activités sportives» (
11
).
50.
Cette argumentation est confortée par le septième considérant de la directive 91/477 ainsi que par l’économie de cette dernière. En effet, d’une part, le septième considérant précise que les règles plus souples adoptées en matière de chasse et de compétition sportive ne doivent pas entraver plus que nécessaire la libre circulation des personnes. D’autre part, il importe de rappeler que l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 se situe dans le chapitre 3 de cette dernière, intitulé « Formalités requises pour la circulation des armes dans la Communauté» (
12
). Par ailleurs, le déplacement des chasseurs et des tireurs sportifs, même munis de la carte, peut être limité, en vertu de l’article 8, paragraphe 3, de la directive 91/477, lorsqu’un État membre interdit sur son territoire l’acquisition et la détention d’une arme à feu relevant des catégories visées dans cet article. Or, une telle interdiction porte non pas sur un critère personnel tenant à des caractéristiques individuelles des personnes concernées, mais sur un critère matériel, à savoir la catégorie d’armes en cause.
51.
L’analyse que la Cour a effectuée dans l’arrêt du 4 septembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), contredit donc l’un des arguments des requérants au principal selon lequel le test du centre de gravité d’un acte de droit dérivé de l’Union est limité au contentieux des bases juridiques concurrentes.
52.
Il est vrai que ce test est régulièrement utilisé dans le contexte de la détermination de la base juridique appropriée d’un acte de droit dérivé de l’Union. Je rappelle que, en vertu de ce test, le choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte. Si l’examen d’une mesure démontre qu’elle poursuit deux finalités ou qu’elle a deux composantes et si l’une de ces finalités ou de ces composantes est identifiable comme étant principale tandis que l’autre n’est qu’accessoire, l’acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante. S’agissant d’une mesure poursuivant à la fois plusieurs objectifs ou ayant plusieurs composantes qui sont liés de façon indissociable, sans que l’un soit accessoire par rapport à l’autre, la Cour a jugé que, lorsque différentes dispositions des traités sont ainsi applicables, une telle mesure doit être fondée, à titre exceptionnel, sur les différentes bases juridiques correspondantes (
13
).
53.
Toutefois, la jurisprudence démontre qu’un tel test est aussi, en substance, utilisé par la Cour lorsqu’il s’agit, par exemple, de déterminer au regard de quelle(s) liberté(s) de circulation garantie(s) par le droit de l’Union une réglementation nationale qui se rapporte à plusieurs de ces libertés doit être examinée (
14
), ou de qualifier une opération complexe donnée, dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée, comme une « livraison de biens » ou une « prestation de services» (
15
). Il s’agit donc d’un test de nature générale. Pour autant que ce test se rapporte à un acte de droit dérivé de l’Union, il permet d’identifier la ou les finalités de cet acte, en particulier pour en interpréter les dispositions, et, le cas échéant, pour en déterminer la ou les bases juridiques appropriées.
54.
Bien avant l’arrêt du 4 septembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), ce test a d’ailleurs été appliqué dans l’arrêt du 23 septembre 2003, Commission/Royaume-Uni (C‑30/01, EU:C:2003:489) à propos du prétendu défaut de transposition sur le territoire de Gibraltar d’un certain nombre de directives, dans lequel la base juridique de ces actes n’était pas mise en cause, ce qui illustre le constat selon lequel le test du centre de gravité n’est pas exclusif à la recherche de la base juridique appropriée d’un acte de droit dérivé de l’Union
55.
Qui plus est, dans l’arrêt du 23 septembre 2003, Commission/Royaume–Uni (C‑30/01, EU:C:2003:489), la Cour a jugé que l’objectif principal de ces directives était de supprimer les entraves aux échanges de marchandises entre les États membres et relevait donc de l’exclusion de l’application de la libre circulation des marchandises au territoire de Gibraltar, en vertu de l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972. Bien que lesdites directives poursuivent également des objectifs de protection de l’environnement, ces objectifs ont été jugés comme étant simplement accessoires (ce qui était insuffisant pour permettre que ces directives s’appliquent au territoire de Gibraltar). La Cour a donc rejeté le manquement reproché au Royaume-Uni par la Commission.
56.
Un raisonnement analogue peut valablement être développé dans la présente affaire, comme l’ont suggéré, à juste titre, tant le gouvernement du Royaume-Uni que les trois institutions ayant déposé des observations devant la Cour. S’agissant de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477, et conformément à l’appréciation effectuée aux points 48 à 50 des présentes conclusions, la finalité relative à la libre circulation des personnes reste accessoire à la finalité principale ou prépondérante de cet article se rapportant à la circulation des armes à feu.
57.
Cette appréciation permet déjà de répondre aux deuxième et troisième questions préjudicielles.
58.
Premièrement, contrairement à ce qu’allèguent les requérants au principal, en ce qui concerne la libre prestation des services, je constate qu’aucune disposition de la directive 91/477 ne vise à réglementer ou encadrer la fourniture et la jouissance de services de la part de centres de tirs ou de domaines de chasse, ce qui transparaît implicitement de l’arrêt du 4 septembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143). Si la prestation de tels services peut évidemment être facilitée par la possibilité offerte aux chasseurs et aux tireurs sportifs de se déplacer avec leurs armes à feu, il ne s’agit que d’une conséquence incidente de l’adoption de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477.
59.
Par ailleurs, la carte constitue un document de voyage, mais aucunement une autorisation pour la pratique du tir ou une licence de chasse (
16
). À plus forte raison, elle ne remplace pas les autorisations délivrées par des centres de tir sportif ou des propriétaires de domaines de chasse pour pratiquer ces activités. Par conséquent, aucune analogie ne peut être invoquée entre la délivrance de la carte et l’octroi, par une personne physique ou morale, du droit de pêcher sur un plan d’eau qui était à l’origine de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 21 octobre 1999, Jägerskiöld (C‑97/98, EU:C:1999:515, point 36), dont les requérants au principal se prévalent, selon moi, à tort.
60.
Il y a donc lieu, à mon sens, de répondre à la deuxième question déférée par la juridiction de renvoi, en ce sens que la directive 91/477 ne concerne pas la libre prestation des services.
61.
Quant à la troisième question préjudicielle, l’analyse qui précède permet d’affirmer que, dans la mesure où l’objectif principal de la directive 91/477, y compris l’article 12, paragraphe 2, de cette dernière, entre dans le champ de la libre circulation des marchandises, cet acte pouvait, en application de la jurisprudence citée au point 52 des présentes conclusions, valablement être fondé sur l’article 100 A, paragraphe 1, du traité CEE (désormais article 114, paragraphe 1, TFUE), puisque la directive 91/477 est une mesure d’harmonisation des dispositions administratives des États membres se rapportant à l’acquisition, la détention et la circulation transfrontalière des armes à feu, qui a pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur.
62.
La finalité principale de la directive 91/477, y inclus son article 12, paragraphe 2, étant la circulation des armes à feu, il s’agit donc à présent d’examiner si, comme le soutiennent les requérants au principal, la portée de la libre circulation des marchandises est altérée par la nécessité d’interpréter strictement l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972.
B.
Sur l’interprétation stricte de l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972 et sur son impact sur la portée de la libre circulation des marchandises dans les relations avec Gibraltar
63.
Les requérants au principal défendent l’idée que l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972 doit recevoir une interprétation stricte.
64.
Cette argumentation est en ligne avec l’interprétation donnée par la Cour de cet article dans son arrêt du 21 juillet 2005, Commission/Royaume-Uni (C‑349/03, EU:C:2005:488). En effet, la Cour a jugé que si, en vertu de l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972, Gibraltar est exclu du territoire douanier communautaire, cette exception doit être interprétée de manière restrictive (
17
). C’est pourquoi, dans cet arrêt, la Cour a considéré qu’un acte de droit dérivé en matière d’assistance mutuelle des autorités compétentes dans le domaine des droits d’accises était d’application sur le territoire de Gibraltar, quand bien même les dispositions de la directive 92/12/CEE du Conseil, du 25 février 1992, relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise (
18
), afférentes à l’harmonisation des législations matérielles en matière de droits d’accises ne seraient pas applicables à Gibraltar (
19
).
65.
Je suis disposé à admettre qu’il faille interpréter strictement une exception à l’application du droit de l’Union au territoire de Gibraltar. Néanmoins, l’étendue du territoire douanier communautaire n’est pas altérée par une telle interprétation stricte.
66.
En d’autres termes, cela signifie toujours, comme la Cour l’a constaté, que l’exception de l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972, c’est-à-dire « l’exclusion de Gibraltar du territoire douanier de la Communauté, implique que ne lui sont applicables ni les règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises ni celles du droit dérivé visant, à l’égard de la libre circulation des marchandises, à assurer un rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres, conformément aux articles [114 et 115 TFUE]» (
20
).
67.
Ce constat ne présente donc pas d’incohérence avec l’arrêt du 21 juillet 2005, Commission/Royaume-Uni (C‑349/03, EU:C:2005:488, points 52 et 53), puisque dans cette affaire la Cour a uniquement tranché l’applicabilité au territoire de Gibraltar d’un acte de droit dérivé qui ne visait pas le rapprochement des législations matérielles des États membres dans le domaine des accises.
68.
En revanche, dans la présente affaire, il est incontestable que l’objet de la directive 91/477 est d’harmoniser certaines conditions administratives relatives à l’acquisition d’armes à feu, à leur détention et à leur circulation transfrontalière, conformément à l’article 100 A, paragraphe 1, du traité CEE (devenu, depuis lors, l’article 114, paragraphe 1, TFUE), comme la Cour l’a rappelé dans l’arrêt du 4 septembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, point 47).
69.
Contrairement à ce que prétendent les requérants au principal, l’interprétation stricte de l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972 n’implique pas que la libre circulation des marchandises doive recevoir une interprétation plus limitée dans les relations avec Gibraltar que celle qui résulte des dispositions du traité FUE.
70.
Plus particulièrement, je ne perçois pas comment une telle liberté pourrait se résumer aux transactions ou aux échanges commerciaux de sorte que l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 pourrait s’appliquer à Gibraltar.
71.
En effet, même à admettre la thèse des requérants au principal selon laquelle le voyage d’un chasseur ou d’un tireur sportif avec son arme à feu n’implique pas de transactions ou d’échanges commerciaux, il n’en demeure pas moins que cette situation continuerait de relever du champ d’application de la libre circulation des marchandises. C’est ainsi que, dans l’arrêt du 3 décembre 2015, Pfotenhilfe-Ungarn (C‑301/14, EU:C:2015:793, points 46 et 47), la Cour a rappelé que l’union douanière s’étend à l’ensemble des échanges de marchandises et que les dispositions du traité FUE concernant la libre circulation des marchandises s’appliquent que les marchandises franchissent ou non les frontières nationales en vue de leur vente ou de leur revente ou à des fins d’usage ou de consommation personnels.
72.
C’est pourquoi les armes à feu visées par la directive 91/477 relèvent toutes de la libre circulation des marchandises, indépendamment de la question de savoir si leur transfert au sein de l’Union se déroule, par exemple, dans le contexte d’une vente par correspondance ou d’un voyage d’un chasseur ou d’un tireur sportif.
73.
Envisager une différence de régime juridique en droit de l’Union selon que les marchandises font l’objet d’une vente ou d’un usage à des fins personnelles créerait des difficultés pratiques insurmontables. En effet, un même bien entrerait ou non dans le champ d’application de la libre circulation des marchandises en fonction de son usage, tantôt commercial, tantôt personnel, c’est-à-dire sur la base d’un critère subjectif, qui devrait être déterminé de manière casuistique.
74.
Au vu de l’analyse qui précède, l’interprétation stricte de l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972 n’implique pas que la libre circulation des marchandises soit limitée aux biens faisant l’objet de transactions ou d’échanges commerciaux. Par conséquent, l’ensemble des dispositions de la directive 91/477 relève du champ de cette liberté et, en vertu de l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972, est inapplicable au territoire de Gibraltar.
C.
Considérations à titre subsidiaire relatives à la réponse à donner à la troisième question préjudicielle
75.
Dans l’hypothèse où la Cour ne partagerait pas l’analyse qui précède et estimerait que l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 poursuit indissociablement une finalité de libre circulation des marchandises et des personnes, sans que la première prévale sur la seconde, il s’ensuivrait évidemment que cette directive serait invalide. En effet, la directive 91/477 serait alors fondée sur une base juridique insuffisante, l’article 100 A, paragraphe 2, du traité CEE énonçant que le paragraphe 1er de cet article ne s’applique pas aux dispositions relatives à la libre circulation des personnes.
76.
Dans ce cas de figure, il n’y aurait pas lieu de s’interroger sur l’éventuel caractère détachable ou dissociable des dispositions de la directive 91/477 relatives à la carte par rapport aux autres dispositions de celle-ci. En effet, quand bien même les parties au principal ont consacré quelques développements à cette thématique dans leurs observations, il s’agit d’un argument de nature pratique et subsidiaire, relatif à l’exécution de l’arrêt à intervenir. En effet, de deux choses l’une : soit, comme je l’ai démontré plus haut, la directive 91/477 poursuit un objectif principal (circulation des marchandises) et un objectif accessoire (circulation des personnes), auquel cas elle est fondée sur la base juridique correcte et n’est donc pas applicable à Gibraltar, soit la directive 91/477 poursuit deux objectifs de rang équivalent, auquel cas la base juridique est insuffisante, la directive 91/477 est, partant, invalide et il appartient aux autorités compétentes de Gibraltar de tirer les conséquences de l’arrêt à intervenir, en transposant uniquement les dispositions de cette directive qui sont nécessaires à la mise en place de la carte (
21
).
77.
Jusqu’à l’adoption de ces mesures de transposition se poserait cependant la question supplémentaire – elle-même non déférée par la juridiction de renvoi – de savoir si les chasseurs et tireurs sportifs de Gibraltar, en particulier les requérants au principal, peuvent se prévaloir directement de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 et réclamer que leur soient délivrées les cartes sollicitées auprès du ministre de la Justice.
78.
À cet égard, je rappelle que, selon une jurisprudence constante, dans tous les cas où les dispositions d’une directive apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, les particuliers sont fondés à les invoquer devant les juridictions nationales à l’encontre de l’État, soit lorsque celui-ci s’est abstenu de transposer dans les délais la directive en droit national, soit lorsqu’il en a fait une transposition incorrecte (
22
).
79.
Comme je l’ai déjà précisé, l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 octroie aux chasseurs et tireurs sportifs le droit de voyager au sein de l’Union sans autorisation préalable avec les catégories d’armes à feu que cet article énumère, à la condition qu’ils possèdent la carte, définie à l’article 1er, paragraphe 4, de cette directive, mentionnant la ou les armes à feu en question et qu’ils soient en mesure d’établir la raison de leur voyage.
80.
Dans l’arrêt du 4 septembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, points 52 à 54), la Cour a déduit de l’article 1er, paragraphe 4, et de l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 que les États membres sont tenus de délivrer aux chasseurs et tireurs sportifs une carte dans la mesure où, en l’absence de l’octroi d’une telle carte, ces catégories de personnes ne pourraient pas exercer le droit qui leur est explicitement conféré par cette directive, l’article 3 de ladite directive précisant que ce droit ne peut être entravé par l’adoption, de la part des États membres, de dispositions nationales plus strictes.
81.
Par conséquent, au vu de son contenu, l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477 apparaît suffisamment précis et inconditionnel, au sens de la jurisprudence citée au point 78 des présentes conclusions, pour autoriser les requérants au principal à s’en prévaloir directement à l’égard du ministre de la Justice. (
23
)
82.
Cela étant, comme je l’ai déjà dit, ces considérations ne seraient pertinentes que si la directive 91/477 était applicable à Gibraltar, ce qui, à mon avis et pour les raisons que j’ai exposées précédemment, n’est pas le cas.
VI. Conclusion
83.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions déférées par la Supreme Court of Gibraltar (Cour suprême de Gibraltar, Royaume-Uni) :
1)
L’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477/CEE du Conseil, du 18 juin 1991, relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes, telle que modifiée par la directive 2008/51/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008, concerne principalement la circulation des marchandises, sans qu’il y ait lieu de distinguer selon que les armes à feu fassent l’objet ou non de transactions ou d’échanges commerciaux, de sorte que l’ensemble des dispositions de cette directive est inapplicable au territoire de Gibraltar.
2)
Aucune disposition de la directive 91/477 ne concerne la libre prestation des services.
3)
La directive 91/477, en ce qu’elle harmonise certaines conditions administratives relatives à l’acquisition d’armes à feu, à leur détention et à leur circulation transfrontalière, est correctement fondée sur l’article 100 A, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté économique européenne (devenu, article 95, paragraphe 1, CE, actuel article 114 TFUE).
(
1
)	Langue originale : le français.
(
2
)	JO 1991, L 256, p. 51.
(
3
)	JO 2008, L 179, p. 5.
(
4
)	JO 1972, L 73, p. 14.
(
5
)	Voir, par analogie, arrêt du 3 juillet 1991, Barr et Montrose Holdings (C‑355/89, EU:C:1991:287, point 8).
(
6
)	Arrêts 3 juillet 1991, Barr et Montrose Holdings (C‑355/89, EU:C:1991:287, points 9 et 10), du 16 juillet 1998, Pereira Roque (C‑171/96, EU:C:1998:368), ainsi que du 8 novembre 2005, Jersey Produce Marketing Organisation (C‑293/02, EU:C:2005:664). Voir, également, conclusions de l’avocat général La Pergola dans l’affaire Pereira Roque (C‑171/96, EU:C:1997:425, point 24).
(
7
)	Arrêt du 13 novembre 2003, Lindman (C‑42/02, EU:C:2003:613).
(
8
)	Voir arrêt du 23 septembre 2003, Commission/Royaume-Uni (C‑30/01, EU:C:2003:489, point 59).
(
9
)	Arrêt du 13 juin 2017, The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:449, points 30 et 39).
(
10
)	Arrêt du 4 septembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, points 43 et 47).
(
11
)	Mise en italique par mes soins.
(
12
)	Mise en italique par mes soins.
(
13
)	Voir, notamment, arrêt du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil (C‑130/10, EU:C:2012:472, points 42 à 45).
(
14
)	Voir, par exemple, quant aux relations entre la libre circulation des marchandises et la libre prestation des services, arrêts du 2 décembre 2010, Ker-Optika (C‑108/09, EU:C:2010:725, point 43), et du 16 décembre 2010, Josemans (C‑137/09, EU:C:2010:774, point 50). Voir également, dans le même sens, s’agissant des relations entre la liberté d’établissement et la libre prestation des services, notamment, arrêt du 26 mai 2016, NN (L) International (C‑48/15, EU:C:2016:356, point 36 et jurisprudence citée).
(
15
)	Voir, notamment, arrêt du 29 mars 2007, Aktiebolaget NN (C‑111/05, EU:C:2007:195, points 27 et 28, ainsi que jurisprudence citée).
(
16
)	Voir, en ce sens, arrêt du 4 septembre 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, point 51).
(
17
)	Arrêt du 21 juillet 2005, Commission/Royaume-Uni (C‑349/03, EU:C:2005:488, point 51).
(
18
)	JO 1992, L 76, p. 1.
(
19
)	Arrêt du 21 juillet 2005, Commission/Royaume-Uni (C‑349/03, EU:C:2005:488, points 52 et 53).
(
20
)	Arrêt du 23 septembre 2003, Commission/Royaume-Uni (C‑30/01, EU:C:2003:489, point 59).
(
21
)	Pour mémoire, et à toutes fins utiles, alors que le ministre de la Justice estime qu’il serait impossible de scinder les dispositions de la directive 91/477, sans remettre en cause la cohérence de cet acte dans son ensemble et que, partant, une transposition partielle de cet acte ne serait pas envisageable, les requérants au principal considèrent que, pour rendre opérationnelle la carte, il serait possible de transposer de manière autonome l’article 1er, paragraphes 1 et 4, les articles 2, 4 bis, 5 et 12 ainsi que les annexes I et II de la directive 91/477.
(
22
)	Voir, notamment, arrêt du 15 février 2017, British Film Institute (C‑592/15, EU:C:2017:117, point 13 et jurisprudence citée).
(
23
)	Au demeurant, les mentions obligatoires devant être inscrites sur la carte sont énumérées à l’annexe II et un modèle de carte uniforme figure en annexe à la recommandation de la Commission du 25 février 1993 relative à la carte européenne d’arme à feu (JO 1993, L 93, p. 39).