61959C0041(01)
Conclusies van de Advocaat-Generaal
K. ROEMER
17 november 1960
Vertaald uit het Duits
INHOUD
blz.
I — Inleiding
1. De opvatting van het Hof over de ontvankelijkheid
2. Opmerking met betrekking tot de eerste conclusie
3. Het beroep wegens nalaten 50-59
4. De argumenten met betrekking tot de kwijtschelding op billijkheidsgronden
5. Samenvatting van de eerste conclusie met betrekking tot de beroepen tot nietigverklaring
a) Het rechtskarakter van de brief van de Hoge Autoriteit van 24 juli 1959
b) Ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid
II — Verdere beschouwingen met betrekking tot de ontvankelijkheid
1. Is de vorming der fondsen aan rechtelijke toetsing onttrokken?
2. De grenzen van de exceptie van onwettigheid
3. Het beroep op rechtsverwerking
a) De voorgeschiedenis van de aangevochten fondsen
aa) Het garantiefonds
bb) De speciale reserve
b) Bedragen die verzoeksters uit deze fondsen hebben ontvangen
aa) Het garantiefonds
bb) De speciale reserve
c) De door verzoeksters aangenomen houding
d) Beoordeling van het beroep op rechtsverwerking
4. De vraag of de stellingen van verzoeksters ter zake dienend zijn
III — De gegrondheid van de beroepen tot nietigverklaring
A. Het garantiefonds
1. Rechtsgrondslag
a) Artikel 50 paragraaf 1 lid 3
b) Diende eerst een reservefonds te worden gevormd?
2. De omvang van het garantiefonds
a) De voorwaarden van artikel 33, lid 1, tweede volzin
b) Toetsing van de beleidsvoering
B. De speciale reserve
1. Samenstelling en doel
2. Beoordeling rechtens
a) De rechtsgrondslag van de bouw van arbeiderswoningen
b) Financiering van de bouw van arbeiderswoningen met uit de heffing verkregen middelen
c) Financiering van de bouw van arbeiderswoningen met uit de speciale reserve verkregen middelen
3. De beschikbaarheid van de middelen van de speciale reserve
C. Reservefonds met het oog op uitgaven voor de dienst op de leningen
D. De vordering tot vaststelling
E. Samenvatting
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
In de gevoegde zaken 41-59 en 50-59 heeft het Hof de behandeling ter terechtzitting aanvankelijk beperkt tot kwesties van ontvankelijkheid. Dientengevolge zijn de uiteenzettingen van partijen tijdens de zitting van 5 mei 1960 in hoofdzaak beperkt gebleven tot de ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid die in de procedure een centrale plaats inneemt. Ook mijn conclusie van 18 mei 1960 diende aan deze begrenzing van het onderwerp te worden aangepast.
De beraadslagingen van het Hof leidden vervolgens tot het besluit de mondelinge behandeling voort te zetten en alle geschilpunten te laten behandelen. Op 28 oktober 1960 hebben partijen haar standpunt ten principale uitvoerig uiteengezet. Het is heden mijn taak met betrekking tot deze nieuwe uiteenzettingen een standpunt te bepalen. Ik moge echter, alvorens ik daarmee begin, enige opmerkingen maken aangaande het verloop van de procedure tot dusver, en tevens uiteenzetten hoe ik mijn taak in de huidige stand van de procedure zie.
I. — INLEIDING
1. De opvatting van het Hof over de ontvankelijkheid
Het verloop van de procedure tot dusver zou aanleiding kunnen geven tot de conclusie, dat Gij niet kunt instemmen met mijn uiteenzettingen over de kwestie van de ontvankelijkheid, dat Gij geen van de bezwaren die in het kader van de ontvankelijkheid aan de orde zijn gesteld relevant acht en dat Gij nu nog slechts een nadere uiteenzetting over de gegrondheid van de beroepen noodzakelijk oordeelt. Aangezien er echter nog geen rechterlijke uitspraak over de ontvankelijkheid gevallen is, zal ik heden niet onmiddellijk beginnen met een onderzoek naar de gegrondheid van de beroepen, maar wil ik veeleer het onderzoek van deze materie daar voortzetten, waar ik het beëindigd heb, nl. bij de negatieve conclusie waartoe ik bij mijn opmerkingen over de ontvankelijkheid ben gekomen.
2. Opmerking met betrekking tot de eerste conclusie
Ik wil er uitdrukkelijk de aandacht op vestigen, dat ik aan mijn aldaar met betrekking tot de ontvankelijkheid ingenomen standpunt vasthoud en dat ik U ook thans in eerste instantie de afwijzing van de beroepen op de in mijn eerste conclusie vervatte overwegingen voorstel. De overtuiging dat mijn standpunt juist is, is noch door de nieuwe uiteenzettingen van partijen, noch door een nieuwe critische toetsing van mijn vroegere arbeid aan het wankelen gebracht. De opmerkingen, welke ik thans ten aanzien van de andere vragen van het geschil maak, gelden dan ook slechts subsidiair voor het geval, dat het Hof zich met mijn voorstel aangaande de ontvankelijkheid niet verenigt.
3. Het beroep wegens nalaten 50-59
Er bestaat geen aanleiding verdere beschouwingen te wijden aan het beroep wegens nalaten 50-59, zelfs niet in de vorm van subsidiaire opmerkingen. De niet-ontvankelijkheid van dit beroep staat naar mijn mening buiten twijfel. De gronden daarvoor heb ik reeds aangevoerd. Dat dit beroep niet ontvankelijk is blijkt onafwijsbaar indien men de beroepen tot nietigverklaring ontvankelijk zou achten, die immers kennelijk hetzelfde doel hebben als het beroep wegens nalaten. Voor een beroep wegens nalaten, dat gericht is op het verkrijgen van een formele en bindende beschikking van de Hoge Autoriteit over het verzoek tot kwijtschelding, is geen plaats naast een ontvankelijk beroep tot nietigverklaring van de beslissing van de Hoge Autoriteit in de brief van 24 juli 1959.
4. De argumenten met betrekking tot de kwijtschelding op billijkheidsgronden
Ten slotte zou ik nog naar voren willen brengen, dat verdere uiteenzettingen over de argumenten van verzoeksters met betrekking tot de kwijtschelding op billijkheidsgronden, na de opmerkingen die ik daarover in de laatste alinea van blz. 1065 van mijn conclusie heb gemaakt, overbodig lijken. In de conclusie van repliek van 15 januari 1960 voeren verzoeksters nog als argument aan, dat individuele kwijtschelding van de verschuldigde heffingsbedragen ondanks het zwijgen van het Verdrag en van de op de heffingen betrekking hebbende beschikkingen rechtens mogelijk zou zijn; de uit het Verdrag voortvloeiende bevoegdheid tot het opleggen van heffingen zou de bevoegdheid tot kwijtschelding impliceren. Dit argument dient als tardief te worden afgewezen.
Het zij mij toegestaan hier een korte opmerking te maken, die zich opdringt bij lezing van het verzoek om kwijtschelding dd. 17 juli 1959 en van de uiteenzettingen welke verzoeksters in de procedure hebben gegeven. Wij kennen de belangrijke plaats, die verzoeksters innemen, uit haar jaarlijks gepubliceerde verslagen en uit de getallen die zij zelf als bijlage bij de processtukken hebben gevoegd. Wat betreft maatschappelijk kapitaal, aantallen employé's en arbeiders en produktiecijfers, behoren zij tot de grote Duitse mijnbouwonderne-mingen. Verzoeksters zijn zeer nauw met elkaar verbonden. Verzoekster onder I) verzorgt de bedrijfsleiding van verzoekster onder 2) en het bedrijfsresultaat van laatstgenoemde wordt na het einde van het boekjaar door verzoekster onder 1) overgenomen. Verzoekster onder 1) keerde zowel over het boekjaar 1 januari 1958 tot 31 december 1958 als over het boekjaar 1959 een dividend van 6 % uit over een kapitaal van DM. 69 miljoen. Dit dividend — dat per jaar een bedrag van DM. 4.140.000 vergde — werd voor het jaar, dat op 31 december 1958 eindigde, hoofdzakelijk bekostigd uit een vrijgemaakte reserve en voor het jaar, dat op 31 december 1959 eindigde, uit de winst. De heffing, die de verzoeksters aan de Hoge Autoriteit schuldig waren over het dienstjaar 1959-1960, dat van 1 juli 1959 tot 30 juni 1960 loopt, kan op een bedrag van ongeveer DM. 800.000 tot 1 miljoen worden geschat.
In het licht van deze feiten zou men mogen verwachten dat het verzoek om kwijtschelding vergezeld was van een motivering welke in overeenstemming was met het grote belang van het verzoek en waarin een uitvoerige op het individuele geval toegespitste rechtvaardiging daarvan werd gegeven. Dit zou, gezien de bevoorrechte behandeling waarom werd verzocht, passend zijn geweest. Een dergelijke motivering ontbreekt echter. Men kan zich afvragen of de verzoeksters onder de gegeven omstandigheden in ernst wel een zakelijke behandeling van haar verzoek door de Hoge Autoriteit konden verwachten.
5. Samenvatting van de eerste conclusie met betrekking tot de beroepen tot nietigverklaring
Het lijkt mij gewenst, U na deze inleidende beschouwingen in het kort de overwegingen in herinnering te brengen, op grond waarvan ik op 18 mei 1960 concludeerde tot verwerping van de beroepen tot nietigverklaring.
a) HET RECHTSKARAKTER VAN DE BRIEF VAN DE HOGE AUTORITEIT VAN 24 JULI 1959
De inhoud van de brief van de Hoge Autoriteit van 24 juli 1959 kan slechts als een voor beroep vatbare beschikking worden aangemerkt, voorzover daarin een verzoek om kwijtschelding van de heffing op billijkheidsgronden wordt afgewezen. De tekst van het verzoek van 17 juli 1959 dwingt tot dit oordeel. Verzoeksters vragen daarin om kwijtschelding van de heffing, die zij voor het dienstjaar 1959-1960 verschuldigd zijn, in verband met de slechte afzetmogelijkheden en de moeilijke financiële situatie harer ondernemingen. Zij maken echter geen bezwaren met betrekking tot de rechtmatigheid van de heffing. Evenmin voeren zij tegenover de Hoge Autoriteit de economische en juridische overwegingen aan, waarop zij later het door haar ingestelde beroep doen steunen. De Hoge Autoriteit had derhalve geen aanleiding, in haar antwoord met betrekking tot deze vragen een standpunt in te nemen. Ik acht het dan ook vanuit het standpunt van een behoorlijke administratie volstrekt gerechtvaardigd, dat de Hoge Autoriteit zich in haar brief van 24 juli 1959 slechts uitspreekt over het ingediende verzoek.
b) ONTVANKELIJKHEID VAN DE EXCEPTIE VAN ONWETTIGHEID
In verband met de hiervoren geschetste feiten concludeer ik, dat het enige tijdig aangevoerde middel van verzoekster (de exceptie van onwettigheid, gericht tegen de algemene beschikking) niet ontvankelijk is: de aangevochten individuele beschikking berust, voorzover hier van belang, niet op de algemene beschikking, waarvan verzoeksters in haar verzoekschrift de onwettigheid erkend wensen te zien teneinde daardoor het niet-opleggen van de heffing te kunnen rechtvaardigen.
De inhoud van de aangevochten beschikking geeft in het algemeen aan, wat het voorwerp is van het proces en binnen welke grenzen de discussies in rechte zich dienen af te spelen. Wanneer de beschikking slechts een verklaring bevat over de mogelijkheid van een kwijtschelding op billijkheidsgronden, kan bij een beroep tegen deze beschikking niet over de rechtsgeldigheid van de heffing zelve worden geprocedeerd. Men dient zich af te vragen of in de algemene beschikking betreffende de heffing een bepaling voorkomt, die ten aanzien van de kwestie van de kwijtschelding op billijkheidsgronden een zodanige betekenis heeft, dat gezegd kan worden, dat de in de individuele beschikking neergelegde beslissing een voor een concreet geval geldende toepassing van een algemene norm inhoudt. Het is evident, dat geen enkele positieve bepaling uit de algemene beschikking aangaande de heffing een dergelijke betekenis voor de aangevochten beschikking heeft. Hoogstens zou men bij het instellen van een beroep tegen de afwijzende beschikking de grief kunnen aanvoeren, dat in de algemene beschikking betreffende de heffing de mogelijkheid van kwijtschelding op billijkheidsgronden niet is voorzien (hetgeen verzoeksters met haar verzoekschrift overigens niet beoogden). Het feit dat dit onderwerp niet in de algemene beschikking is geregeld zou in de onderhavige procedure behandeld kunnen worden, echter niet met het gevolg, dat de rechtsgeldigheid van de gehele beschikking over de heffing in twijfel wordt getrokken. Indien wij onderstellenderwijs aannemen, dat de algemene beschikking, behalve de vaststelling van het percentage van de heffing, bovendien een bepaling zou hebben bevat, waarin kwijtschelding van de heffing op billijkheidsgronden uitdrukkelijk werd uitgesloten, dan zou het antwoord van de Hoge Autoriteit op het verzoek van requestranten hebben geluid: „Overeenkomstig artikel X van de algemene beschikking betreffende de heffing is kwijtschelding uitgesloten”. Bij het geschil over de rechtsgeldigheid van het antwoord van de Hoge Autoriteit zou slechts dit deel van de algemene beschikking via de exceptie van onwettigheid aan de orde gesteld en onderzocht kunnen worden, daar de algemene beschikking slechts in zoverre aan het antwoord van de Hoge Autoriteit — dat gezien moet worden i.v.m. de vraag waarop het een reactie is — ten grondslag ligt.
Ik blijf derhalve bij mijn standpunt, dat de algemene beschikking 33-59 logisch niet de grondslag kan vormen voor het aangevochten schrijven. De exceptie van onwettigheid is in de vorm, waarin zij naar voren is gebracht, dan ook niet ontvankelijk.
II. — VERDERE BESCHOUWINGEN MET BETREKKING TOT DE ONTVANKELIJKHEID
Indien ik subsidiair de verdere geschilpunten uit het proces aan een beschouwing wil onderwerpen, dan moet ik de conclusie, waartoe ik hiervoren op grond van mijn onderzoek kwam, buiten beschouwing laten. Ik moet dan veronderstellen, dat de exceptie van onwettigheid, opgeworpen tegen de algemene beschikking betreffende de heffing, ontvankelijk is, hetzij omdat in de aanmaning tot betaling vervat in de brief van de Hoge Autoriteit dd. 24 juli 1959 een beschikking moet worden gezien (die dan vanzelfsprekend op de algemene beschikking betreffende de heffing zou berusten), hetzij omdat moet worden aangenomen dat de algemene beschikking een rechtens relevante grondslag vormt voor de afwijzing van het verzoek om kwijtschelding op billijkheidsgronden.
Verzoeksters voeren tegen de algemene beschikking betreffende de heffing de volgende middelen aan: onbevoegdheid, schending van het Verdrag en détournement de pouvoir. Zij gebruiken daarbij argumenten, die buiten het kader van de algemene beschikking vallen. Zij stellen de door de Hoge Autoriteit gevormde fondsen (het garantiefonds en de speciale reserve (
1
) aan de orde en leiden uit de beweerde onrechtmatigheid van die fondsen de ongeldigheid van de algemene beschikking betreffende de heffing af.
De Hoge Autoriteit bestrijdt deze argumenten op verschillende gronden:
1.
De fondsvorming berust op financieel-, economisch-en sociaal-politieke overwegingen van de Hoge Autoriteit, die niet aan rechterlijke toetsing zijn onderworpen.
2.
De fondsvorming is geen element van de individuele beschikking, noch van de algemene beschikking 33-59; zij kan derhalve niet met een beroep op de onwettigheid van de algemene beschikking 33-59 bestreden worden.
3.
De fondsvorming heeft — althans voor een deel — reeds vele jaren tevoren plaatsgehad en is op verschillende wijze aan verzoeksters ten goede gekomen. Verzoeksters hebben derhalve het recht verwerkt zich op de ongeldigheid van de fondsen te beroepen.
Ik zal mij thans eerst met deze vragen bezighouden.
1. Is de vorming der fondsen aan rechterlijke toetsing onttrokken?
Met andere woorden: Zijn het gebruik, dat van de heffingen en andere inkomsten van de Hoge Autoriteit wordt gemaakt, en de bestemming, die daaraan wordt gegeven, niet aan rechterlijk toezicht onderworpen?
Het standpunt van de Hoge Autoriteit met betrekking tot deze vraag wordt uit de schriftelijke stukken niet geheel duidelijk. Sommige opmerkingen uit het verweerschrift doen vermoeden, dat zij een rechterlijk toezicht op haar begrotingsbeleid volledig wil uitsluiten. Dit blijkt b.v. uit blz. 7, waar de opstelling van een raming van de vereiste middelen een politieke beslissing wordt genoemd, en er de nadruk op wordt gelegd, dat de Hoge Autoriteit bij het opleggen van een heffing van niet meer dan 1 % slechts aan het toezicht van het Parlement is onderworpen. Ook kan worden gewezen op blz. 31, waar de Hoge Autoriteit opmerkt, dat op het Hof niet een beroep mag worden gedaan om als toezichthouder op haar financiële politiek op te treden. Daartegenover geeft de Hoge Autoriteit in de dupliek toe, dat de beschikkingen betreffende de heffing geen aan rechterlijke toetsing onttrokken politieke beslissingen zijn (blz. 3/4) en dat niet elke toetsing door het Hof van de beschikking over de jaarlijkse heffing is uitgesloten (blz. 25). Bij de vaststelling van de hoogte van de heffing is echter een beleidsmarge vereist, die nog ruimer is dan die welke is bedoeld in artikel 33, eerste lid, tweede volzin. Uit de aard van dergelijke beschikkingen vloeit voort, dat de ruimte voor een rechterlijke toetsing van hun rechtsgeldigheid zeer beperkt is (blz. 3/4). Verder dient een passage uit blz. 30 van het verweerschrift te worden vermeld, welke luidt:
„Het in artikel 49 van het Verdrag in economische zin gebruikte begrip „nodig”, dat aldaar in betrekking staat tot het woord „middelen” in de zin van „geldmiddelen”, heeft zelf geen kwantitatieve, doch uitsluitend een kwalitatieve betekenis. Het dient ertoe, aan te geven voor welke doeleinden de opbrengst der heffing mag worden gebruikt, niet echter om een voor rechterlijke toetsing vatbare grens aan de hoogte van die heffing te stellen”.
Uit al deze argumenten te zamen kan de conclusie worden getrokken, dat de Hoge Autoriteit niet zozeer in kwalitatief opzicht (beslissing over de doeleinden waarvoor de heffingen en andere inkomsten zullen worden gebruikt), doch veeleer in kwantitatief opzicht (hoogte van de heffing, bedragen van de voor de afzonderlijke uitgaven voorziene posten) bedacht is op een vèrgaande beperking van de rechterlijke toetsing. Deze uitleg schijnt ook meer in overeenstemming met het Verdrag.
De „nodig” geachte heffing wordt volgens artikel 50 door de Hoge Autoriteit bij een algemene beschikking vastgesteld. In het Verdrag komen enkele bepalingen voor, die het beroepsrecht tegen en de toetsing van beschikkingen van organen van de Gemeenschap beperken (zie artikel 33, lid 1; artikel 35, lid 2; en in het bijzonder artikel 38 lid 3 (
2
). Het Verdrag kent echter geen bepaling, die een bijzondere regeling voor de beschikkingen betreffende de heffing voorziet. Ook uit de aard van deze beschikkingen valt geen reden voor een afwijkende behandeling af te leiden. Uit de structuur van het Verdrag vloeit inderdaad voort, dat de vaststelling van de hoogte van de heffing zeker in vèrgaande mate door overwegingen van politieke aard en door economische doelstellingen zal worden bepaald; het is echter duidelijk dat die vaststelling ook gebonden is aan juridische eisen en grenzen. Voorzover een toetsing van beschikkingen betreffende de heffing gericht is op de bestemming daarvan (derhalve kwalitatief georiënteerd is) geeft de rechterlijke controle geen aanleiding tot moeilijkheden en bestaat daartegen geen bezwaar. De doeleinden die de Hoge Autoriteit dient na te streven zijn in het Verdrag nauwkeurig omschreven. In dit opzicht onderscheidt de Gemeenschap zich in haar structuur van een staat, die op grond van zijn souvereiniteit algemene bevoegdheid bezit. De Hoge Autoriteit wordt derhalve niet op een aanvaardbare wijze in haar bewegingsvrijheid beperkt, wanneer de bestemming van de heffing en van de andere inkomsten aan rechterlijk toezicht wordt onderworpen.
In kwantitatief opzicht, d.w.z. bij het vaststellen van de hoogte van de bedragen, die voor de door het Verdrag voorziene doeleinden zullen worden bestemd, moet de Hoge Autoriteit echter een grote mate van vrijheid worden gelaten. Hier is voor een rechterlijk toezicht slechts in zeer geringe mate plaats, bijvoorbeeld wanneer de aanwezige beleidsmarge klaarblijkelijk is overschreden. Met inachtneming van deze beperking kan mijns inziens door het Hof acht geslagen worden op de argumenten van verzoeksters, die betrekking hebben op de fondsvorming en daardoor op de bestemming van de algemene heffing en de andere inkomsten van de Hoge Autoriteit.
2. De grenzen van de exceptie van onwettigheid
De Hoge Autoriteit vestigt er terecht de aandacht op, dat in de algemene beschikking 33-59 niet over het vormen of instandhouden van bepaalde fondsen wordt gesproken. In zoverre zijn deze fondsen inderdaad geen „element” van deze beschikking. De beschikking bevat uitsluitend de vaststelling van de hoogte van de heffing voor het jaar 1959-1960, en wel door middel van een verwijzing naar vroegere beschikkingen.
Het is niet mogelijk uitsluitend op grond van de tekst van de beschikking te beoordelen of een heffing van deze omvang „nodig” is in de zin van het Verdrag. De beschikking bevat immers geen uitvoerige motivering. Voor een onderzoek van de beschikkingen betreffende de heffing moet derhalve worden teruggegrepen op de begroting van de Gemeenschap. Daarin wordt het gehele financiële beleid van de Gemeenschap vastgesteld: de uitgaven, de fondsen en hun bestemmingen en ten slotte, als laatste element, de inkomsten uit de heffing. In dit opzicht vormt de begroting de basis van en de noodzakelijke toelichting op de beschikkingen betreffende de heffing. De huidige en vroegere begrotingen zijn rechtens en feitelijk de achtergrond waartegen onderzocht moet worden of de Hoge Autoriteit de middelen „nodig” had. Door de begroting in het onderzoek te betrekken wordt derhalve het objectieve kader van het onderhavige geschil niet overschreden. Ik acht de wens van verzoeksters om de rechtsgeldigheid van de beschikkingen betreffende de heffing aan de hand van de begroting van de Hoge Autoriteit te onderzoeken derhalve in processueel opzicht niet ongeoorloofd. Een dergelijk onderzoek sluit in, dat ook de bestemming van de reeds aanwezige middelen wordt onderzocht.
3. Het beroep op rechtsverwerking
Het gaat hier niet om de verwerking van het recht tot het instellen van beroep of tot het inroepen van de ongeldigheid van de algemene beschikking betreffende de heffing. Het beroep is immers gericht tegen een individuele beschikking van 24 juli 1959 en indirect tegen de algemene beschikking 33-59 van 10 juni 1959, gepubliceerd in het Publikatieblad van de Gemeenschappen van 22 juni 1959. Het gaat er hier veeleer om of verzoeksters ter ondersteuning van haar bestrijding van deze beschikkingen een beroep kunnen doen op rechtsfeiten die geruime tijd geleden zijn voorgevallen, namelijk op het feit dat de heffing en andere inkomsten in vroegere jaren tot de vorming van fondsen zijn gebruikt.
a) DE VOORGESCHIEDENIS VAN DE AANGEVOCHTEN FONDSEN
aa) Het garantiefonds
Het garantiefonds, dat rechtstreeks uit de opbrengst van de heffing is gevormd, wordt reeds in het eerste Algemeen Verslag van 11 april 1953 vermeld (blz. 126). Volgens dit Verslag lag het in de bedoeling, het voor 30 juni 1953 op een bedrag van 6 miljoen rekeneenheden te brengen.
In het tweede Algemeen Verslag van 11 april 1954 wordt vermeld, dat het garantiefonds op 31 maart 1954 een omvang van 27,8 miljoen rekeneenheden had.
Eind 1954 had het garantiefonds een omvang van 52,5 miljoen rekeneenheden, eind 1955 van 95 miljoen rekeneenheden en sedert april 1956 van 100 miljoen rekeneenheden. Dit maximum werd vermeld in het eerste Financieel Verslag van 15 maart 1956. Sindsdien bleef het garantiefonds onverminderd op dit bedrag gehandhaafd.
bb) De speciale reserve
De speciale reserve is in hoofdzaak gevormd uit de renteopbrengst van liquide middelen, die in het bovenvermelde fonds — dat ik als het vermogen van de Hoge Autoriteit zou willen betitelen — zijn samengebracht. Deze reserve beliep eind 1954 1,5 miljoen rekeneenheden en werd jaarlijks vergroot. Eind 1958 bedroeg zij 22,7 miljoen rekeneenheden en op 30 juni 195925,5 miljoen rekeneenheden. In het dienstjaar 1959-1960 was een nieuwe aanwas met 5 miljoen rekeneenheden voorzien.
Omtrent de ontwikkeling van dit fonds werd regelmatig in de Financiële en Algemene Verslagen van de Hoge Autoriteit gerapporteerd. Zo is de speciale reserve bijvoorbeeld vermeld in het Financieel Verslag voor 1956 van 15 maart 1957; de toenmalige stand was 8,7 miljoen rekeneenheden.
In dit verslag is ook sprake van het gebruik van deze middelen voor de bouw van arbeiderswoningen (blz. 16).
In het vijfde Algemene Verslag van 13 april 1957 is de ontwikkeling van de speciale reserve van het tweede dienstjaar tot het vijfde dienstjaar vermeld, evenals de bestemming ervan.
b) BEDRAGEN DIE VERZOEKSTERS UIT DEZE FONDSEN HEBBEN ONTVANGEN
aa) Het garantiefonds
Verzoekster Hamborner Bergbau AG ontving uit de eerste Amerikaanse lening in de jaren 1954 en 1955 twee kredieten tot een bedrag van ongeveer 3 miljoen dollar. Uit de tweede Amerikaanse lening werd haar in het begin van het jaar 1957 een bedrag van 2 miljoen dollar toegewezen.
bb) De speciale reserve
Aan verzoeksters kwamen uit het tweede programma voor de bouw van. arbeiderswoningen, in de jaren 1957 en 1958, ongeveer DM. 1,8 miljoen en uit het derde programma, in de jaren 1958 en 1959, ongeveer DM. 800.000 ten goede. Van dit bedrag werd meer dan een derde uit de speciale reserve gefinancierd. Op 8 april 1959 verzochten requestranten in het kader van het derde woningbouwprogramma verder nog om een krediet ter hoogte van DM. 314.800. Dit krediet hebben zij later eveneens ontvangen.
c) DE DOOR VERZOEKSTERS AANGENOMEN HOUDING
Vóór het instellen der beroepen hebben verzoeksters nimmer kritiek geuit op de vorming en de instandhouding van de fondsen.
De rechtsgeldigheid van de vorming van het garantiefonds had reeds bij het opleggen van de heffing voor het dienstjaar 1953-1954 kunnen worden bestreden. De naar de opvatting van verzoeksters bij de tegenwoordige omvang van de opgenomen leningen maximaal toelaatbare grootte van het fonds (16 miljoen rekeneenheden) was eind 1953 reeds overschreden. Bovendien waren op dat tijdstip slechts leningen tot een bedrag van 117 miljoen rekeneenheden opgenomen.
Tegen de vorming en het gebruik van de speciale reserve hadden bezwaren kunnen worden ingebracht sinds de publikatie van het Financieel Verslag van 15 maart 1957, derhalve vanaf het dienstjaar 1957-1958.
d) BEOORDELING VAN HET BEROEP OP RECHTSVERWERKING
De vraag moet thans worden onderzocht, of de verzoeksters door deze omstandigheden het recht verloren hebben in het dienstjaar 1959-1960 de rechtsgeldigheid van de beschikking betreffende de heffing te bestrijden met een argument, dat zij ook tegen beschikkingen uit voorgaande jaren hadden kunnen aanvoeren; het argument namelijk, dat de vorming en instandhouding van fondsen met een bestemming als de huidige schending van het Verdrag oplevert.
Tegen de toelaatbaarheid van een dergelijke argumentatie kan uit verschillende oogpunten bezwaar worden gemaakt.
1.
Men kan stellen, dat degene die nalaat een bepaalde handeling van de Hoge Autoriteit (hetzij rechtstreeks, hetzij met de exceptie van onwettigheid) aan te vechten, niet het recht heeft op een later tijdstip, zonder aan te voeren dat zich nieuwe feiten hebben voorgedaan, te eisen dat de gevolgen van die handeling uit de weg worden geruimd met het argument, dat de handhaving daarvan een onbehoorlijk nalaten van de Hoge Autoriteit inhoudt. Verzoeksters hadden tegen de vorming van die fondsen bezwaar kunnen maken, toen in de voorafgaande jaren de heffing werd opgelegd. Dit hebben zij niet gedaan; derhalve kan haar thans niet zijn toegestaan de opheffing van de fondsen na te streven op grond van een argument, dat tegen de vorming der fondsen had kunnen worden ingebracht.
2.
Voorts valt te denken aan de theorie, dat het recht van beroep is uitgesloten indien het gaat om een handeling, die wordt verlengd. Ik verwijs in dit verband naar de Franse jurisprudentie (zie Waline, Droit administratif, 8e dr., blz. 496):
„En ce qui concerne les actes réglementaires, des dispositions reproduisant celles d'un règlement antérieur non attaqué dans les délais ne rouvrent aucun délai de recours”.
Al past deze jurisprudentie niet geheel op het onderhavige geval, de daaraan ten grondslag liggende gedachte schijnt ook hier geldigheid te bezitten.
Tot de vorming en instandhouding van het garantiefonds werd besloten in 1953. Ter uitvoering van dit beginselbesluit werd het fonds later telkenjare uit de opbrengst van de heffingen vergroot. Het oorspronkelijke besluit duikt derhalve, voorzover het zijn wezenlijke inhoud betreft — de vorming, vergroting en instandhouding van het fonds — ieder jaar onveranderd weer op, slechts aangevuld door bijzondere uitvoeringsvoorschriften over het gebruik dat van bepaalde bedragen wordt gemaakt.
Sinds het dienstjaar 1956-1957 zijn geen nieuwe middelen meer aan het fonds toegevoegd. Van dit tijdstip af kan in de instandhouding van het fonds de verlenging van een gelijkblijvend besluit worden gezien.
Soortgelijke overwegingen gelden voor de vorming en de vergroting van de speciale reserve, weliswaar met een later te behandelen beperking, die betrekking heeft op de toewijzing van nieuwe middelen in het dienstjaar 1959-1960.
3.
Ten slotte moet gedacht worden aan het beginsel van rechtszekerheid, aan de goede trouw, aan de rechtsverwerking in de eigenlijke zin, en aan dat wat in de Engelse rechtssfeer „estoppel” genoemd wordt.
„The essence of an estoppel is that a party is not allowed to deny a state of facts which he has alleged to be true, either expressly in words or impliedly by conduct, on some previous occasion…” (
3
)
De Duitse jurisprudentie met betrekking tot deze kwestie kan als volgt worden samengevat: Het begrip „rechtsverwerking” is een uitvloeisel van het grondbeginsel van de goede trouw, dat ook in het publiek recht met inbegrip van het procesrecht gelding heeft.
Het optreden van een justitiabele mag niet in tegenspraak komen met zijn vroegere houding. Tijdsverloop is op zichzelf echter geen voldoende reden om rechtsverwerking aan te nemen. De justitiabele dient veeleer door zijn houding de indruk gewekt te hebben, dat hij de overheidshandeling als rechtsgeldig erkent en de maatregelen van die overheid moeten op deze houding van de justitiabele zijn afgestemd.
In deze zin:
—
Bundesfinanzhof, arrest van 11 juni 1958, Betriebsberater 58, deel 25;
—
Bundesverwaltungsgericht, arrest van 10 oktober 1957, Entscheidungs-sammlung deel V, 261;
—
Oberverwaltungsgericht Hamburg, arrest van 31 januari 1958, Die Öffentliche Verwaltung 58, 306.
Voor de beoordeling van dit aspect van de kwestie zijn een aantal omstandigheden van belang, die ten dele reeds werden vermeld. Bovendien moet er in dit verband nog op worden gewezen, dat het garantiefonds sinds 1953 als grondslag dient voor het beleid van de Hoge Autoriteit met betrekking tot het opnemen van leningen. Hierbij kan buiten beschouwing worden gelaten of de Hoge Autoriteit tegenover haar crediteuren rechtens verplicht is het garantiefonds tot een bepaald bedrag in stand te houden. Voldoende is dat de vorming van dit fonds uitdrukkelijk aan die crediteuren is medegedeeld. Zelfs wanneer men de instandhouding van het fonds tot een bepaald bedrag niet als grondslag van de kredietovereenkomsten kan aanmerken, dan heeft de aanwezigheid ervan in feitelijk opzicht toch een grote rol gespeeld in verband met de goodwill, de kredietwaardigheid en de „emissie-standing” van de Hoge Autoriteit. Deze zouden door de opheffing van het fonds in ernstige mate worden aangetast. Het is dan ook niet uitgesloten dat een dergelijke opheffing consequenties voor toekomstige onderhandelingen over het verstrekken van kredieten zou hebben.
Aangezien verzoeksters het beleid van de Hoge Autoriteit bij het opnemen van leningen nimmer, op welke wijze dan ook, hebben aangevochten, kon de Hoge Autoriteit ervan uitgaan, dat de rechtsgeldigheid van haar maatregelen niet zou worden bestreden. Aangenomen kan worden dat de Hoge Autoriteit bij een tijdige, gerechtvaardigde en op juiste wijze naar voren gebrachte kritiek een ander financieel beleid zou hebben gevoerd, en dat zij in het bijzonder het door haar bij het opnemen van leningen gevolgde systeem — een systeem dat voor de duur van decennia werd opgezet — een andere vorm zou hebben gegeven.
Hetzelfde geldt voor de vorming en het gebruik van de speciale reserve, die sedert jaren in de vorm van kredieten voor de bouw van arbeiderswoningen ter beschikking is gesteld van ondernemingen en van met die ondernemingen verwante woningbouwverenigingen. Een herziening van dit kredietbeleid en een eventuele vervanging van de ter beschikking gestelde middelen door uit leningen verkregen gelden brengt, indien een en ander al mogelijk zou zijn, voor de Hoge Autoriteit moeilijkheden en financiële verliezen mede.
In het licht van het voorgaande kan het Hof mijns inziens geen acht slaan op de kritiek van verzoeksters op het financieel beleid van de Hoge Autoriteit. De theorie van de rechtsverwerking leidt niet tot een onbillijke vermindering van de rechtsbescherming, omdat het beroepsrecht zelf niet beperkt wordt. Het gaat hier slechts om het aangeven van de grenzen, die voor het aanwenden van de exceptie van onwettigheid dienen te gelden. Met behulp van deze exceptie kan kritiek worden uitgeoefend op handelingen van de Hoge Autoriteit, ten aanzien waarvan de beroepstermijn is afgelopen. Deze exceptie is een uitbreiding van de mogelijkheden tot het instellen van een beroep tot nietigverklaring, een uitbreiding welke in het systeem van rechtsbescherming van het Verdrag inderdaad is geboden. Gezien het gevaar, dat de exceptie echter voor de rechtszekerheid meebrengt, moet zij binnen bepaalde grenzen worden gehouden, wil een behoorlijk functioneren van de administratie niet in gevaar worden gebracht.
Tegen de stellingen van de Hoge Autoriteit brengen verzoeksters (zie het proces-verbaal van de mondelinge behandeling OB III 10) naar voren, dat zij zich lange tijd niet bewust zijn geweest van de betekenis welke de fondsen voor de heffingsplicht hadden. Eerst tijdens de kolencrisis zouden zij dit punt in al zijn aspecten hebben onderzocht.
Zij beweren daarbij niet, dat de kolencrisis (een nieuw feit) een nieuw licht zou werpen op de rechtsgeldigheid van de fondsen. Een dergelijk argument zou wellicht niet zonder meer van de hand kunnen worden gewezen. Alsdan zou het overigens de vraag zijn, of deze crisis, die slechts één produktietak in de E.G.K.S. treft, tot een algemene herziening van het tot nu toe gevoerde financiële beleid zou dwingen, of tot een algemene intrekking van de heffing. Men zou immers ook bijzondere maatregelen, zoals die welke reeds tot bescherming van de kolenmijnen zijn getroffen, voldoende kunnen achten.
Verzoeksters blijven op het standpunt staan, dat de fondsvorming steeds, d.w.z. van het begin af aan, en uit principiële overwegingen, ongeldig is geweest. Zij hebben deze ongeldigheid echter eerst thans ontdekt.
Dit betoog van verzoeksters kan de argumenten, welke voor een uitsluiting van de exceptie van onwettigheid zijn aangevoerd, echter niet ontzenuwen. De financiële maatregelen van de Hoge Autoriteit zijn steeds openbaar gemaakt. Het was geenszins zo, dat toetsing van de rechtsgeldigheid van deze maatregelen niet kon worden gevergd; deze toetsing mocht van iedere heffingsplichtige ook in de afgelopen jaren worden verwacht. Indien die toetsing toen niet heeft plaatsgevonden, kan daarvan thans, nu verscheidene jaren zijn verstreken, geen sprake meer zijn.
Enige bijzondere opmerkingen moeten in dit verband nog worden gemaakt met betrekking tot de speciale reserve, voorzover deze in het begrotingsjaar 1959-1960 zou worden vergroot.
Voor deze nieuwe toewijzing van middelen uit de renteopbrengst van het vermogen gelden de tot nu toe vermelde argumenten uiteraard voor een deel niet. Hierbij is de houding van verzoeksters in het jongste verleden echter van belang. De Hoge Autoriteit heeft onweersproken verklaard, dat verzoeksters niet slechts in vroegere jaren in het kader van het tweede en derde woningbouwprogramma, doch ook nog in april 1959 een verzoek tot toekenning van een krediet uit de speciale reserve hebben ingediend. Een dergelijke houding, zo stelt de Hoge Autoriteit, is niet te rijmen met het argument, dat de speciale reserve ten onrechte zou zijn gevormd en dat de wijze waarop zij wordt besteed in strijd zou zijn met het Verdrag.
Verzoeksters hebben zich hiertegen tijdens de mondelinge behandeling verweerd door te wijzen op de plichten van de leiding van een onderneming; deze mag, zelfs wanneer zij in juridisch opzicht twijfel koestert, de financieringsmogelijkheden, welke de speciale reserve biedt, in het belang van haar maatschappij niet buiten beschouwing laten. Daardoor wordt echter de innerlijke tegenspraak in de houding van verzoeksters nog niet gerechtvaardigd. Verzoeksters kunnen bezwaarlijk van de Hoge Autoriteit verlangen dat deze de middelen van de speciale reserve voor begrotingsdoeleinden aanwendt, wanneer zij tegelijkertijd door een verzoek om krediet uit het fonds en door het in ontvangst nemen van middelen daaruit met een ander gebruik hebben ingestemd. Hierbij dient verder nog in aanmerking te worden genomen dat verzoeksters weten, dat de vervanging van deze gelden door middelen, verkregen uit leningen, zo al mogelijk, dan toch alleen met moeilijkheden en met financiële offers van de Gemeenschap kan plaatsvinden.
Ook in zoverre is derhalve naar mijn mening het beroep van de Hoge Autoriteit op rechtsverwerking gegrond.
Indien men deze gedachtengang volgt, blijft voor een bestrijding van de algemene beschikking 33-59 betreffende de heffing geen geldig argument meer over. Het beroep dient dan wegens het ontbreken van relevante beroepsgronden te worden verworpen.
Ik zal mijn conclusie echter niet met deze constatering beëindigen, doch ook een standpunt bepalen met betrekking tot de overige gewichtige geschilpunten uit het proces, onder het voorbehoud overigens, dat deze opmerkingen slechts van subsidiaire aard zijn.
4. De vraag of de stellingen van verzoeksters ter zake dienend zijn
De Hoge Autoriteit heeft bij haar verweer een kwestie aan de orde gesteld, waaruit zij wil afleiden dat de aanvallen van verzoeksters op het bestaan en het gebruik van het garantiefonds niet ter zake dienend zijn. Zij betoogt dat verzoeksters zichzelf misleiden, wanneer zij streven naar vermindering of opheffing van het garantiefonds, en beweren dat de heffing gemist kan worden, indien de middelen van dit fonds in de plaats komen van de inkomsten welke de Hoge Autoriteit uit de heffing geniet. De vermindering of opheffing van het garantiefonds zou enerzijds de crediteuren ertoe brengen de leningen op te zeggen en anderzijds de Hoge Autoriteit ertoe dwingen het garantiefonds te gebruiken en — daar dit niet toereikend is — over te gaan tot verhoging van de heffing, dat wil zeggen tot het opleggen van een zwaardere last aan de heffingsplichtigen.
Het standpunt van verzoeksters met betrekking tot dit punt is niet geheel duidelijk. Enerzijds wijzen zij erop, dat zij slechts vrijstelling wensen van de voor het begrotingsjaar 1959-1960 geheven heffing, op een andere plaats voeren zij echter in den brede aan, dat het garantiefonds en een ander fonds opgeheven dienen te worden.
De voornaamste vraag in dit verband is deze, of verweerster bij de onderhandelingen over het plaatsen van haar emissies, bij haar prospectussen (in het bijzonder in de Verenigde Staten en Zwitserland) en in de „Act of Pledge”, die haar verhouding met de Bank voor Internationale Betalingen in Bazel regelt, een verplichting heeft aangegaan, om het daarbij telkens genoemde garantiefonds van ten slotte 100 miljoen rekeneenheden als zekerheid intact te laten en in stand te houden. Alsdan zou een afwijking van deze toezeggingen immers juridische of misschien ook louter commerciële, maar niettemin gewichtige reacties ten gevolge kunnen hebben van de banken, die bij de emissie betrokken waren en van de individuele obligatiehouders.
In dit verband hebben wij een onderzoek ingesteld naar de beschikbare documenten.
In aanmerking komen uit de „Act of Pledge” (
4
) de paragrafen 6.05, 6.06 en 7.01.
„Section 605. The High Authority will maintain and collect levies, as provided in the Treaty, sufficient to provide, in addition to any other payments to be made therefrom, for any payment of the principal of and premium (if any) and interest on the Notes which cannot be promptly and fully paid from the receipts of the High Authority from Project Loans made with the proceeds of the Notes, or promptly and fully paid from its other funds; and the High Authority will apply such levies, to the extent required, to the payment of the Notes and interest thereon.
Section 606. The High Authority, considering that it is essential that all creditors, direct and indirect, of the High Authority shall have assurance that no one of them will receive any preference over any of the others as to the aforsaid levies which the Treaty authorizes the High Authority to maintain and collect and which underlie thé credit of the High Authority, and considering that the levies and the guaranty fund resulting from them should be at all times available to protect, without discrimination, all engagements of the High Authority, whatever their form, hereby states that it does not propose to create, and agrees that it will not create, any mortgage, pledge or other priority on its revenues coming from the levies or on the accumulated levies from time to time resulting therefrom, or, except as provided herein, on any other assets of the High Authority.
Section 7.01. In case any of the following events shall happen and be continuing:
a)
default shall be made in the prompt and full payment of any instalment of principal of or interest on any Note or in the prompt and full payment of other satisfaction of any amortization obligation in respect of any Note, which shall not be cured by payment thereof within thirty days of the due date; or
b)
there shall be a material breach of any other of the covenants or conditions contained in this Indenture or any indenture supplemental hereto or in the Notes, which shall not be cured within ninety days after written notice thereof shall have been given to the High Authority and the Depositary by the holders of not less than 25 % in principal amount of the Notes of any series at the time outstanding; or
c)
the Treaty shall be modified in a manner that shall adversely affect the capacity of the High Authority to perform its obligations under this Indenture or any indenture supplemental hereto or under the Notes and written notice of such modification shall have been given to the High Authority and the Depositary by the holders of a majority in principal amount of all the Notes at the time outstanding;
then and in each such case, the principal of all Notes then outstanding hereunder (if not already due) may be declared te be due and payable immediately by written notice given to the High Authority and the Depositary by the holders of not less than a majority in principal amount of all the Notes at the time outstanding”.
Verder dient uit het prospectus van 9 april 1957 een passage te worden vermeld (blz. 18):
„The High Authority's Guaranty Fund amounted to the equivalent of 35.9 million dollars on June 30, 1954, 75 million dollars on June 30, 1955, and 100 million dollars on June 30, 1956. The High Authority does not intend to increase this fund for the present. It is the policy of the High Authority, however, to maintain a normal ratio between this fund and the outstanding obligations of the High Authority. The fund may, therefore, be expected to increase in the future if, in the judgment of the High Authority, as a result of increased commitments, a larger fund is required to maintain a reasonable relationship between the amount of the fund and the total amount of the outstanding borrowings and guaranties of the High Authority. The criterion for determining such normal ratio or reasonable relationship is whether the fund is large enough, in the opinion of the High Authority, to protect against any reasonably foreseeable interruption in the payment of interest on or amortization of the High Authority's borrowings, taking into account the service monies on the loans made by the High Authority to Enterprises and its other available resources, as well as its other commitments. This will necessarily depend on conditions existing from time to time in the future. The present fund, in the opinion of the High Authority, more than satisfies such criterion. The High Authority makes no representation as to the time or amount of any changes that may be made in the fund in the future …”.
De beslissende en principiële passages uit deze formuleringen zijn ook terug te vinden in de prospectussen van 24 juni 1958 en 12 oktober 1960. Overeenkomstige uitlatingen komen voor in het prospectus over de in 1956 opgenomen lening in Zwitserse franken.
Bladzijde 2:
„… Zur Sicherstellung der pünktlichen Bedienung ihrer Anleihen kann die Hohe Behörde ausserdem zurückgreifen:
a)
auf das der Hohen Behörde kraft des Gründungsvertrages zustehende Recht der Erhebung einer Umlage (Steuer) auf die Kohlen- und Stahl-produktion der Industrien der Gemeinschaft;
b)
auf den aus dieser Umlage gebildeten Garantiefonds, der in der Bilanz der Hohen Behörde ausgewiesen ist. Dieser Garantiefonds belief sich am 30. April 1956 auf den Gegenwert von 100 Millionen Dollar.”
Bladzijde 9/10:
„… Der Zins- und Tilgungsdienst der von der Hohen Behörde aufgenommenen Anleihen wird, wie erwahnt, in erster Linie durch den Zins- und Tilgungsdienst der von ihr gewahrten Kredite gedeckt; daneben kann die Hohe Behörde zur Sicherstellung der pünktlichen Bedienung ihrer Anleihen noch auf folgende Mittel zurückgreifen:
a)
vor allen Dingen auf den aus dem Umlageaufkommen gebildeten Garantiefonds, der zum 30. April 1956 den Gegenwert von 100 Millionen EZU-Einheiten (Dollar) erreicht hat. (Dieser Betrag kann jederzeit erhöht werden, falls dies zur Aufrechterhaltung der für ein Finanzierungs-institut üblichen Relation zwischen Eigen- und Fremdmitteln notwendig werden sollte.)”
Uit elk van deze stukken blijkt niet meer dan dat de Hoge Autoriteit voorzichtigheidshalve vermeden heeft zich uitdrukkelijk tot instandhouding van het garantiefonds tot een bepaald bedrag te verplichten. Deze houding verdient vanuit het oogpunt van een juist economisch en financieel beleid lof. De door de Hoge Autoriteit geproduceerde overeenkomsten wekken derhalve op het eerste gezicht de indruk dat haar betoog, dat de stellingen van verzoeksters rechtens niet ter zake dienend zijn, als ongegrond is te beschouwen.
Bedacht dient echter te worden, dat niet alle elementen van de onderhandelingen ons bekend zijn, bijvoorbeeld niet de documentatie over de verklaringen die tegenover de American Securities and Exchange Commission zijn afgelegd en evenmin de onderhandelingen met de bij de emissie betrokken banken. Deze verklaringen zijn van belang, omdat zij niet slechts betrekking hebben op de emissie, doch ook op de toelating van de obligaties tot de Stock Exchange. Hetzelfde geldt ten aanzien van de onderhandelingen met de Zwitserse emissie-banken. Wij hebben ook geen betrouwbaar beeld van de wijze waarop de bij de emissie betrokken banken in New York of in Zwitserland en de obligatiehouders een wijziging van het garantiefonds zouden beoordelen. Ik heb deze kwesties, die in de uiteenzettingen van partijen een belangrijke plaats innemen, niet uit de weg willen gaan. Enkele twijfelpunten, die van belang kunnen zijn voor de vraag of de stellingen van verzoeksters ter zake dienend en gegrond zijn kan ik echter zonder verdere informatie niet beantwoorden. Ik meen echter van een hernieuwde ondervraging van partijen te kunnen afzien, daar het geschil op andere gronden rijp is voor een beslissing.
III. — DE GEGRONDHEID VAN DE BEROEPEN TOT NIETIGVERKLARING
Bij een logische volgorde van ons onderzoek komt thans de vraag aan de orde, of de algemene beschikking 33-59 met betrekking tot de heffing onregelmatig is, omdat de heffing voor het dienstjaar 1959-1960 in verband met de aanwezige fondsen achterwege had kunnen blijven. Daarmee kom ik dan toe aan het onderzoek van de rechtsgeldigheid van de vorming, de instandhouding en de vergroting van het garantiefonds en van de speciale reserve.
A. — Het garantiefonds
Dit fonds dient tot zekerheid van de dienst opgenomen leningen van de Gemeenschap. De Hoge Autoriteit is immers tegenover de crediteuren tot betaling uit eigen middelen verplicht indien de debiteuren van de Hoge Autoriteit hun verplichtingen niet nakomen.
1. RECHTSGRONDSLAG
a) Artikel 50 paragraaf 1 lid 3
Zoals verzoeksters naar voren brengen — en de Hoge Autoriteit geeft dit toe — wordt in het Verdrag niet van een garantiefonds gesproken. De artikelen 50 en 51 maken in verband met de dienst opgenomen leningen van de Hoge Autoriteit melding van een reservefonds, dat gevormd wordt uit renteoverschotten, welke ontstaan bij het verlenen van kredieten uit middelen die door het opnemen van leningen zijn verkregen. Het staat echter vast, dat dit reservefonds niet identiek is met het bestreden garantiefonds.
De Hoge Autoriteit heeft er tot nu toe naar gestreefd de kosten van de door haar uitgegeven kredieten zo laag mogelijk te houden; zij heeft derhalve van de stichting van een reservefonds afgezien. Daartegen kan geen bezwaar worden gemaakt, aangezien de vorming van een reservefonds aan het beleid van de Hoge Autoriteit is overgelaten; zie artikel 51 paragraaf 3: „De Hoge Autoriteit kan haar lenings- of garantievoorwaarden zodanig vaststellen, dat op deze wijze een reservefonds wordt gevormd”.
Voor de beoordeling van het garantiefonds moet derhalve niet worden gelet op artikel 51, doch, zoals ook in het bericht van de financiële commissaris voor het dienstjaar 1954-1955 in deel II, blz. 147, wordt betoogd, op artikel 50. De derde zin van de eerste paragraaf van dit artikel luidt:
„De heffingen dienen tot het dekken van:
…
…
—
het gedeelte van de dienst der door de Hoge Autoriteit opgenomen leningen met betrekking tot de financieringsfaciliteiten als bedoeld in de artikelen 54 en 56, dat mogelijk nog niet gedekt is door de dienst der verstrekte leningen, alsmede de mogelijke gevolgen van haar garantie van rechtstreeks door de ondernemingen opgenomen leningen, een en ander nadat een beroep op het reservefonds is gedaan;
…”
Hieruit volgt inderdaad, dat uit heffingen verkregen middelen voor de dienst van de door de Hoge Autoriteit opgenomen leningen mogen worden gebruikt.
b) Diende eerst een reservefonds te worden gevormd?
Verzoeksters hebben uit de eerder vermelde bepaling — naar het mij toeschijnt voor de eerste maal tijdens de mondelinge behandeling op 28 oktober 1960 — de conclusie getrokken, dat de vorming van een reservefonds voorwaarde is voor het doen van een beroep op de uit de heffing verkregen middelen. Op de solidariteit van alle E.G.K.S.-ondernemingen ten aanzien van de door de Gemeenschap opgenomen leningen mag pas een beroep worden gedaan, nadat de kring van kredietnemers eerst zelf pogingen in het werk heeft gesteld om zekerheid te stellen voor de verplichtingen tot terugbetaling.
Tegen deze opvatting kunnen verschillende argumenten worden aangevoerd:
aa)
Volgens de tekst van artikel 50 is de schepping van een reservefonds en een voorafgaand beroep op dat fonds geen voorwaarde voor het dekken van garantieverplichtingen van de Hoge Autoriteit met door de heffing verkregen middelen. Zulks, ofschoon het reservefonds op grond van artikel 51 ook kan worden gevormd met behulp van de voorwaarden welke bij de garantieverlening worden gesteld. Een dermate verschillende behandeling van kredietoperaties van de Hoge Autoriteit schijnt niet gerechtvaardigd. Derhalve kan ook in het kader van de dienst der opgenomen leningen niet de vorming van een reservefonds, doch alleen het gebruik van dit fonds — indien aanwezig — voorwaarde voor het beroep op van de heffing afkomstige middelen zijn.
bb)
De Hoge Autoriteit heeft er terecht op gewezen dat het Verdrag haar met betrekking tot het reservefonds een beleidsmarge toekent. Zij dient bij haar kredietpolitiek, in het bijzonder bij het bepalen van de rentevoet voor kredieten, een zekere vrijheid te hebben. Het is immers haar taak, onder meer door de nivellering van de rentevoet zorg te dragen voor zoveel mogelijk gelijke beginvoorwaarden bij de financiering van investeringen in de Gemeenschap. (
5
) De verplichting een reservefonds uit kredietmiddelen te vormen zou deze taak verzwaren, omdat een dergelijke maatregel het krediet duurder zou maken.
cc)
De mogelijkheden tot vorming van een reservefonds zijn niet onbeperkt. Deze mogelijkheden zijn immers afhankelijk van de toestand op de kapitaalmarkt. Die toestand kan tot onafwendbaar gevolg hebben dat de omvang van het reservefonds zo gering wordt, dat dit voor de doeleinden van de dienst opgenomen leningen niet meer voldoende is. Alsdan wordt het onvermijdelijk een beroep op de uit de heffing afkomstige middelen te doen, omdat de Gemeenschap tegenover de crediteuren aansprakelijk is. De verplichte vorming van een dergelijk reservefonds zou derhalve slechts van gering belang zijn.
Indien derhalve, ook zonder voorafgaande vorming van een reservefonds, uit heffingen verkregen middelen tot dekking van opgenomen leningen gebruikt kunnen worden, dan staat in principe niets aan een passende reservering in de weg, mits er inderdaad leen-schulden aanwezig of binnen afzienbare tijd te verwachten zijn en het niet uitgesloten is, dat de Hoge Autoriteit gedwongen zal zijn, in de plaats van niet-solvente kredietnemers de kredieten terug te betalen. Naar mijn mening is het niet juist te stellen dat dergelijke gevallen dienen te worden opgelost door het opleggen van een naheffing wanneer achterstand in betaling optreedt. Een dergelijke naheffing kan in hoge mate storend zijn voor de voorzieningen die de ondernemingen binnen de Gemeenschap op zakelijk gebied hebben getroffen. Reserveringen voor mogelijke uitgaven dienen derhalve vanuit het standpunt van de ondernemingen de voorkeur. Bovendien moet naar mijn mening de Hoge Autoriteit de bevoegdheid hebben overwegingen b.v. van conjunctuurpolitieke aard mee te laten tellen, dat wil zeggen bij het opleggen van de heffing en bij de vorming van reserveringen rekening te houden met toekomstige crises, die de opbrengst van de heffing in belangrijke mate kunnen verlagen.
Krachtens artikel 50 van het Verdrag is het garantiefonds dan ook in beginsel gerechtvaardigd.
2. DE OMVANG VAN HET GARANTIEFONDS
Verzoeksters hebben in de procedure toegegeven, dat de Hoge Autoriteit bij de vorming van het garantiefonds uiteraard over een beleidsmarge beschikt. Deze opvatting is, zoals ik reeds heb uiteengezet, volkomen juist.
a) De voorwaarden van artikel 33, lid 1, tweede volzin
Wij komen thans tot de vraag, of het Hof op dit punt in beginsel enig toetsingsrecht bezit. Artikel 33, lid 1, tweede volzin, luidt:
„… Het onderzoek door het Hof kan echter geen betrekking hebben op een beoordeling van de toestand, die voortvloeit uit economische feiten of omstandigheden, met het oog op welke toestand de beschikkingen zijn gegeven of de aanbevelingen zijn gedaan, tenzij de Hoge Autoriteit het verwijt wordt gemaakt, dat zij haar bevoegdheden heeft misbruikt of de bepalingen van het Verdrag of enige op de uitvoering daarvan betrekking hebbende rechtsregel klaarblijkelijk heeft miskend”.
Het is niet voor bestrijding vatbaar, dat de vaststelling van de omvang van het garantiefonds afhankelijk is van de beoordeling „van de toestand die voortvloeit uit economische feiten of omstandigheden”. De Hoge Autoriteit zal bij de overweging van de vraag in welke omvang het opnemen van leningen noodzakelijk kan worden en in welke mate er kans bestaat dat in verband met deze leningen een beroep op haar zal worden gedaan, rekening moeten houden met de algemene economische situatie, in het bijzonder met de toekomstige ontwikkeling van de produktie en van de geldmarkt.
Inderdaad voeren verzoeksters met een beroep op artikel 33, lid 1, tweede zin, uitdrukkelijk de grieven aan van détournement de pouvoir en van klaarblijkelijke miskenning van verdragsbepalingen.
Bij een juiste interpretatie van artikel 33 is dat alleen echter voor rechterlijke toetsing nog niet voldoende. Weliswaar kan niet worden verlangd, dat een détournement de pouvoir of een klaarblijkelijke miskenning van verdragsbepalingen bewezen wordt — want in dat geval zou de vordering zonder verder onderzoek kunnen worden toegewezen — maar de bedoelde onregelmatigheden dienen wel in zekere mate aannemelijk te worden gemaakt, d.w.z. verzoeksters moeten aantonen, dat de beschikking naar alle waarschijnlijkheid tot stand gekomen is, hetzij door détournement de pouvoir, hetzij onder klaarblijkelijke miskenning van verdragsbepalingen.
Ik moge de argumenten van verzoeksters thans in het kort voor U samenvatten.
In het verzoekschrift wordt gesteld, dat de Hoge Autoriteit bij haar financiële politiek belangrijke grondbeginselen van het E.G.K.S.-Verdrag buiten beschouwing heeft gelaten (het beginsel van een zo laag mogelijke heffing; het beginsel van strikte evenredigheid tussen heffing en behoeften; het beginsel van de beperkte bevoegdheid). Het instandhouden van de fondsen zou bovendien een situatie scheppen, die klaarblijkelijk in strijd is met een van de doeleinden van het Verdrag, te weten een prijsvorming op zo laag mogelijk niveau. Uit het voorgaande zou klaarblijkelijke miskenning van verdragsbepalingen en détournement de pouvoir voortvloeien.
Ik citeer verzoeksters letterlijk: „Bij toepassing der in het bankwezen gebruikelijke maatstaven behoeft het garantiefonds een twintigste, d.w.z. 5 %, van de door dit fonds gedekte verplichtingen niet te overschrijden” (verzoekschrift, blz. 18). „Hier immers zijn economische wetten beslissend, die voor iedere debiteur gelden en die derhalve ontleend kunnen worden aan hetgeen in de bankpraktijk ten aanzien van de verhouding tussen het geleende bedrag en de garantiesom — uitgedrukt in een duidelijk percentage — gebruikelijk is” (repliek, blz. 34).
In de grondbeginselen voor het beleid van de Hoge Autoriteit inzake de financiering van investeringen d.d. 31 juli 1954 werd vastgesteld dat de omvang van het garantiefonds 35 miljoen rekeneenheden beliep en dat de beschikbare krediet- en garantiemogelijkheden van de Hoge Autoriteit — ook na het afsluiten van de lening (van 100 miljoen dollar) — nog geenszins waren uitgeput.
De Hoge Autoriteit zou verder een groot bedrag bij handelsbanken hebben belegd met de bedoeling om rente te kweken. Daartoe behoren middellange kredieten met een looptijd tot vijf jaren. Hieruit zou derhalve blijken, dat de Hoge Autoriteit haar reserve niet volledig nodig heeft.
Verweerster heeft de beweringen van verzoeksters zowel met een uitvoerige uiteenzetting over de feiten als met juridische argumenten beantwoord.
Uit de beoordeling van de processtof kan de volgende conclusie worden getrokken:
Naar mijn mening hebben verzoeksters de klaarblijkelijke miskenning van verdragsbepalingen niet geloofwaardig gemaakt en hebben zij evenmin aannemelijk kunnen maken dat er aanleiding is voor een gegronde verdenking van détournement de pouvoir. Gezien de regeling die artikel 33 van het Verdrag met betrekking tot de bevoegdheid van het Hof geeft, brengt deze conclusie mede, dat het beleid van de Hoge Autoriteit op dit terrein aan rechterlijke toetsing door het Hof is onttrokken. Ik moge ervan afzien deze conclusie aan de hand van de argumenten van verzoeksters en de hier niet genoemde tegen-argumenten van verweerster te motiveren. Ter vereenvoudiging van de behandeling zal ik de grenzen van artikel 33, lid 1, tweede volzin, overschrijden en subsidiair de beslissingen, die de Hoge Autoriteit in de beleidssfeer heeft genomen, aan een onderzoek onderwerpen, zodat de contradictoire juridische en feitelijke argumenten van partijen slechts éénmaal aan een beschouwing behoeven te worden onderworpen. Ik maak daarbij alle voorbehoud met betrekking tot een wellicht ontoelaatbare uitbreiding van het rechterlijke toetsingsrecht.
b) Toetsing van de beleidsvoering
Wij hebben in de loop van de procedure vernomen, dat de totale som van de uit leningen en garanties voortvloeiende verplichtingen van de Hoge Autoriteit op 31 augustus 1960211,8 miljoen rekeneenheden bedroeg; thans, na opneming van een nieuwe lening van 35 miljoen rekeneenheden en overneming van garanties ter hoogte van 23,8 miljoen rekeneenheden, omvatten deze verplichtingen een bedrag van 270,6 miljoen rekeneenheden. De verhouding tussen het garantiefonds en de verplichtingen van de Hoge Autoriteit verschilt derhalve niet in aanzienlijke mate van de verhouding die in 1954 bestond. Bovendien zij erop gewezen, dat uitlatingen, die de Hoge Autoriteit vroeger met betrekking tot haar beleid bij het opnemen van leningen heeft ge daan (
6
), niet zonder meer gebruikt kunnen worden om de Hoge Autoriteit wegens haar houding in 1959 van „détournement de pouvoir” te beschuldigen, ook niet indien in die uitlatingen getallen genoemd werden en ze derhalve niet geheel onbepaald waren. Voor haar houding in 1959 zijn immers feitelijke omstandigheden bepalend, welke wijzigingen kunnen hebben ondergaan.
Hetzelfde geldt ten aanzien van andere uitlatingen waarop tijdens de procedure is gewezen, namelijk de verklaringen van parlementsleden voor de ratificatie van het E.G.K.S.-Verdrag (
7
) of in de Gemeenschappelijke Vergadering (
8
), en eveneens voor de opvattingen van schrijvers (
9
) in verschillende publikaties. Gegevens die de Hoge Autoriteit binden kunnen daaraan niet worden ontleend, ook niet in zoverre exacte getallen worden genoemd.
In verband met de belegging van middelen uit het garantiefonds bij kredietinstellingen hebben wij op mijn verzoek uitvoerige gegevens van de Hoge Autoriteit ontvangen over de vervaltermijnen, die met betrekking tot de verschillende delen van het vermogen zijn overeengekomen. Uit die gegevens blijkt, dat binnen negen maanden 106,4 miljoen rekeneenheden beschikbaar kunnen worden gesteld. De Hoge Autoriteit heeft verder verklaard, dat de meeste van haar termijndeposito's in geval van nood vóór de vervaltermijn opgeëist en liquide gemaakt kunnen worden, indien zij bereid is een vermindering van de voor de vaste belegging overeengekomen rentevoet te accepteren. Dergelijke geldoperaties en dergelijke wijzigingen in de beleggingsovereenkomsten zijn zeer gebruikelijk. Daaruit kan geenszins worden afgeleid, dat de belegde middelen overbodig zijn.
Bij de beoordeling van de financiële opzet van de Gemeenschap, van het financiële beleid van de Hoge Autoriteit en speciaal ook van het garantiefonds, mag niet over het hoofd worden gezien dat wij te doen hebben met een schepping in de supranationale sfeer. Bij het totstandkomen daarvan hebben belangrijke politieke overwegingen, waarvan de politieke en economische consequenties althans aanvankelijk niet volledig konden worden overzien, de doorslag gegeven. De Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal betekent in de internationale sfeer een nieuwe constructie; op juridisch en economisch gebied daarmee vergelijkbare organisaties zijn niet te vinden. De instellingen van deze Gemeenschap mogen, in het bijzonder ook op financieel gebied, slechts met de grootste terughoudendheid naar nationale maatstaven worden gemeten.
Verzoeksters leggen in het kader van haar bijzondere grieven een zeer bijzonder accent op de maatstaven die in het bankwezen gebruikelijk zijn voor de verhouding tussen leenschulden en dekkingskapitaal, waarbij zij een bepaald voor de omvang van het dekkingskapitaal geldend percentage afleiden uit „economische wetten, die voor iedere debiteur gelden”. In werkelijkheid is het postulaat, dat zij zo helder en eenvoudig in haar uiteenzetting omschrijven, ongefundeerd. Het bestaan van genoemde economische wetten is niet aangetoond en kan in werkelijkheid ook niet worden onderkend. Dit geldt zowel voor de zes Lid-Staten als voor de derde landen die geld hebben verstrekt en voor de betrekkingen tot de Bank voor Internationale Betalingen.
Het beroep van verzoeksters op regels welke in de bankwereld zouden gelden gaat reeds hierom niet op, omdat het verrichten van bankierswerkzaamheden en derhalve ook de toepassing van regels die op deze werkzaamheden betrekking hebben, de Hoge Autoriteit verboden is (artikel 51 paragraaf 4). Het Verdrag wijst de bankierswerkzaamheden, die uit de financiële taken van de Hoge Autoriteit voortvloeien, toe aan de banken en verplicht de Hoge Autoriteit voor het overige, de regels in acht te nemen, die voor de uitgifte van leningen op de markten van de Lid-Staten gelden (artikel 51, paragraaf 1, tweede volzin).
Het is bepaald niet juist, dat een verhouding van 100: 5 tussen de omvang van de opgenomen leningen en het kapitaal tot dekking daarvan voor iedere debiteur geldt, bijvoorbeeld ook voor een onderneming die zich voor een lening tot de nationale kapitaalmarkt wendt. Krediet- en handelsbanken laat ik hierbij buiten beschouwing, daar deze leningen op lange termijn slechts op naam en voor rekening van derden uitgeven en te dien aanzien zelf geen schuldverplichtingen aangaan.
Verzoeksters hebben de regels op het oog, die in haar eigen land voor bepaalde bankinstellingen op de kapitaalmarkt gelden voor een bepaald deel van de leningen op lange termijn. Zo mogen hypotheekbanken bij hun transacties een verhouding van 20: 1 of 15: 1 tussen de som van de uitgegeven schuldbrieven (pandbrieven) enerzijds en het bedrag van het gestorte kapitaal met inbegrip van een nauwkeurig bepaald reservefonds anderzijds niet overschrijden. Deze verhouding is met duidelijke waarborgen omgeven (staatstoezicht, omschrijving van de objecten die als zekerheid in aanmerking komen) (
10
). De door de hypotheekbanken verstrekte leningen hebben een lange looptijd en zijn tevens jaarlijks in vaste gedeelten tegelijk met de rentebetaling aflosbaar. In dit opzicht komen deze leningen overeen met de leningen op lange termijn die door de Hoge Autoriteit worden verstrekt. Op één belangrijk punt zijn zij echter verschillend. De leningen worden slechts verstrekt op binnen de landsgrenzen gelegen onroerend goed en mogen een zeker percentage van de waarde van het als zekerheid gestelde object niet overschrijden. Bovendien komen uitsluitend eerste hypotheken in aanmerking. Langlopende industriële leningen worden door deze banken niet verstrekt, omdat de wettelijke regelen betreffende hun activiteit dit niet toestaan en omdat het risico van industriële leningen een ander is dan dat van het verstrekken van leningen op onroerende goederen binnen de landsgrenzen.
De moeilijkheden, die ondervonden werden bij de financiering van industriële projecten, hebben in verschillende landen geleid tot bijzondere wettelijke en organisatorische maatregelen om de hiervoren vermelde lacune op te vullen. Voor de Bondsrepubliek mag in dit verband worden gewezen — vroegere financieringsmethoden van industriële projecten zal ik buiten beschouwing laten — op de investeringshulp van het bedrijfsleven, die ten tijde van de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal een aanvang nam (Bundesgesetz van 7 januari 1952). Het bedrijfsleven moest in dit verband éénmaal een bedrag van ten minste één miljard opbrengen om te voorzien in de zeer dringende investeringsbehoefte van de kolenmijnen, de staalindustrie en de energiesector. Het bedrag kwam bijeen doordat de betrokkenen een publiekrechtelijke verplichting werd opgelegd, welke vergelijkbaar is met die van de debiteuren van de heffing. Ook in andere Lid-Staten kwam de overheid met soortgelijke middelen tussenbeide teneinde financiering van de investeringen te verzekeren.
Het argument van verzoeksters, dat bij de bepaling van de omvang van het garantiefonds in strijd zou zijn gehandeld met algemene economische wetten en met beginselen van de bankpraktijk, is derhalve onjuist en krachteloos.
Verder moet bij de beoordeling van het financieel beleid van de Hoge Autoriteit bedacht worden, dat de Gemeenschap haar activiteit ontplooit in Midden-Europa, d.w.z. in een gebied dat, gezien vanuit het standpunt van de grote geldschieters, in politiek opzicht aan aanzienlijke gevaren blootstaat. De Hoge Autoriteit heeft erop gewezen, dat juist voor Amerikaanse geldschieters dit „European risk” een belangrijke rol speelt. Inderdaad hebben kolen- en staalondernemingen, bijvoorbeeld uit het gebied van de Bondsrepubliek, geen leningen op derde markten, zoals de Amerikaanse en Zwitserse markt, kunnen opnemen, en hebben zij op de nationale markt leningsvoorwaarden, zoals de Hoge Autoriteit in derde landen bereikt heeft — looptijd, disagio, rentevoet — na 1945 niet kunnen bereiken. Hieruit blijken de grote moeilijkheden, waarmede ook de Gemeenschap op het gebied van de financiering van industriële projecten wordt geconfronteerd. Voor de beoordeling van de kredietwaardigheid van de Gemeenschap is verder nog de bijzondere omstandigheid van belang, dat de heffingsplichtigen van de Gemeenschap, d.w.z. haar financiële basis, identiek zijn met de kredietnemers en de debiteuren. Men mag er derhalve niet op rekenen, dat in geval van een ernstige crisis op de heffingsplichtigen kan worden teruggevallen. Bovendien is het mogelijk dat de crediteuren uit economische overwegingen verplicht zijn, in dergelijke gevallen de door de ondernemingen gestelde zekerheden te ontzien om het economisch herstel niet in gevaar te brengen.
Verder moet bij de beoordeling van de waarde van de financiële reserves, die voor een deel in de nationale valuta van de Lid-Staten zijn belegd, rekening worden gehouden met de moeilijkheden, die de Gemeenschap in het verkeer met Lid-Staten en met andere landen kan ondervinden in verband met nationale monetaire maatregelen en deviezenbepalingen (een transfergarantie, die in de sfeer van de Europese Economische Gemeenschap wel bestaat, ontbreekt). Deze omstandigheden van politieke en financieel-technische aard rechtvaardigen een voorzichtige waardering van de afzonderlijke onderdelen en van het geheel van de reserves. Het betreft hier overwegingen, die gezien hun aard niet door de rechter kunnen worden onderzocht.
De nominale hoogte van het garantiefonds en de huidige omvang van de opgenomen leningen en garanties heb ik reeds vermeld. De bedragen van de renten en aflossingen, die in de afgelopen jaren vervallen zijn en die in de komende jaren zullen moeten worden voldaan, heeft de Hoge Autoriteit op mijn verzoek nauwkeurig aangegeven. Neemt men de door de Hoge Autoriteit gestelde garanties (34 miljoen rekeneenheden) in aanmerking, dan blijkt dat, indien de industriële debiteuren hun verplichtingen uit leningen en garanties niet meer zouden nakomen, het garantiefonds slechts voldoende zou zijn ter dekking van de door de Hoge Autoriteit zelf na te komen lopende rente- en aflossingsverplichtingen voor de eerstkomende 3 tot 4 jaar. Hierbij is dan nog geen rekening gehouden met de leningen en garanties, die de Hoge Autoriteit binnen afzienbare tijd zou moeten opnemen of garanderen.
Ook indien men rekening houdt met de door verzoeksters vermelde beginselen, die het Verdrag beheersen en die in de grond kunnen worden teruggevoerd op het beginsel van een zo laag mogelijke heffing, dan nog kan aan de Hoge Autoriteit niet het recht worden ontzegd in haar kredietpolitiek een zekere soepelheid te betrachten, zodat de feitelijke en juridische veranderingen, die in de loop van verscheidene jaren kunnen optreden, zonder gevaar kunnen worden opgevangen. Uit een verhandeling van Blondeel en Van der Eycken (
11
) blijkt dat in het eerste jaar van het bestaan van de Gemeenschap de kredietbehoefte op een bedrag van 1000 miljoen rekeneenheden werd geschat. De afgelopen jaren hebben aangetoond, dat deze schatting aanvankelijk — naar het schijnt — niet juist is geweest. In de komende jaren kan het beeld echter wederom veranderen. Het is uitsluitend een zaak van de Hoge Autoriteit hier een prognose op te stellen aan de hand van talrijke en ten dele niet voor de openbaarheid bestemde gegevens.
Al deze overwegingen, zowel betrekking hebbend op het middel klaarblijkelijke schending van het Verdrag als op het middel détournement de pouvoir, rechtvaardigen naar mijn mening de conclusie, dat niet bewezen is dat de Hoge Autoriteit bij de vorming van het garantiefonds een onjuist gebruik van haar bevoegdheden heeft gemaakt en principiële grondlijnen van het Verdrag heeft miskend. Er bestaat derhalve geen aanleiding de Hoge Autoriteit op te dragen haar overwegingen te herzien of — nog sterker — het garantiefonds tot een bepaalde of onbepaalde omvang te verminderen.
B. — De speciale reserve
1. SAMENSTELLING EN DOEL
De speciale reserve is samengesteld uit:
—
de renteopbrengst van de middelen, die ik als het vermogen van de Hoge Autoriteit heb aangeduid, daaronder begrepen de renten verkregen uit leningen die uit de speciale reserve werden verstrekt, benevens uit
—
geldboeten en moratoire interessen.
De middelen van dit fonds werden en worden besteed aan het verlenen van goedkope kredieten voor de bouw van arbeiderswoningen.
2. BEOORDELING RECHTENS
Verzoeksters zijn van mening, dat dit gebruik van genoemde inkomsten in het Verdrag niet is voorzien en derhalve niet rechtsgeldig is. De middelen van de speciale reserve zijn op dezelfde wijze aan een bepaald doel gebonden als de algemene heffing. De opbrengst van de heffing mag echter niet gebruikt worden voor het verlenen van kredieten voor de woningbouw.
In dit verband kunnen drie vragen worden gesteld:
a)
Behoort de bouw van arbeiderswoningen tot de werkzaamheden die de Hoge Autoriteit moet vervullen of die zij moet bevorderen?
b)
Mogen uit de heffing verkregen middelen voor dit doel worden gebruikt?
c)
Is het gebruik van renten, geldboeten e.d. aan dezelfde bestemming gebonden als de opbrengst van de algemene heffing?
a) De rechtsgrondslag van de bouw van arbeiderswoningen
Als grondslag voor de bouw van arbeiderswoningen komt in het Verdrag niet slechts artikel 3 onder e) in aanmerking:
„De instellingen van de Gemeenschap moeten
e)
de verbetering bevorderen van het levenspeil en van de arbeidsvoorwaarden der werknemers, zodat de geleidelijke egalisatie daarvan in elk der industrieën, welke aan haar zorg zijn toevertrouwd, mogelijk wordt”.
Deze bepaling omschrijft de doeleinden van de Gemeenschap, maar kent geen bevoegdheden toe aan organen van de Gemeenschap. Niet betwist is, dat volgens het in artikel 8 neergelegde beginsel de Hoge Autoriteit tot het bereiken van de doeleinden van het Verdrag slechts activiteiten kan ontwikkelen volgens de bepalingen van het Verdrag, d.w.z. voorzover het Verdrag haar bevoegdheden toekent (zie ook artikel 46 van het Verdrag).
De bepaling, waar het op aankomt, is in het onderhavige geval artikel 54, lid 2:
„Op dezelfde wijze kan de Hoge Autoriteit met instemming van de Raad, door deze bij eenstemmigheid bepaald, medewerken aan de financiering van werken en inrichtingen, die rechtstreeks en in hoofdzaak bijdragen tot het verhogen van de produktie, het verlagen van de kostprijzen of het vergemakkelijken van de afzet van de produkten, welke aan haar rechtsmacht zijn onderworpen”.
Ik acht het gerechtvaardigd de bouw van arbeiderswoningen te rekenen tot de werken die rechtstreeks tot verhoging van de produktie bijdragen, aangezien het gevolg daarvan is, dat arbeidskrachten voor de ondernemingen worden behouden en nieuwe arbeidskrachten worden gewonnen.
Ik verwijs in dit verband naar een passage uit de Belgische parlementaire stukken betreffende de goedkeuring van het E.G.K.S.-Verdrag:
„De tweede alinea van artikel 54 heeft geen betrekking op individuele ondernemingen, maar op werken en inrichtingen die voordeel opleveren voor de produktie van de Gemeenschap in haar geheel, zoals b.v. de bouw van arbeiderswoningen, de aanleg van een waterweg, van een kolenhaven, van opslagplaatsen, enz. Aangezien de uitvoering van deze werken bepaalde landen kan bevoordelen of benadelen, heeft men een unanieme beslissing van de Raad van Ministers voorzien teneinde de belangen van elke Staat te waarborgen”. (
12
)
b) Financiering van de bouw van arbeiderswoningen met uit de heffing verkregen middelen
Artikel 50 van het Verdrag bevat een gedetailleerde en uitputtende opsomming van de doeleinden, waarvoor de opbrengst van de heffing gebruikt mag worden. Ook de Hoge Autoriteit deelt deze opvatting, want zij geeft toe, dat voor de heffing het principe van de strikte binding aan een bepaald doel geldt. Men zie in dit verband het antwoord van de Hoge Autoriteit op een vraag uit het Parlement, Publikatieblad 1953, blz. 176:
„Het Verdrag geeft een limitieve opsomming van de doeleinden waarvoor de heffing is bestemd”.
Dit beginsel past volledig in het systeem van het Verdrag, dat de Hoge Autoriteit geen algemene competentie toekent, maar nauwkeurig omgrensde bevoegdheden voor bepaalde gevallen. Dit is ook begrijpelijk, gezien de geheel nieuwe aard van deze supranationale doelgemeenschap en gezien de geringe mogelijkheden tot politieke controle op de Hoge Autoriteit, die in het Verdrag zijn voorzien.
De financiering van werken en inrichtingen als bedoeld in artikel 54 wordt in artikel 50 niet genoemd als een van de doeleinden waarvoor de heffing mag worden gebruikt. Voorzover artikel 54 wordt genoemd, gaat het uitsluitend over de dekking van dat deel van de dienst der opgenomen leningen („emprunts”), dat niet door de dienst der verstrekte kredieten („ses prêts”) wordt gedekt. De conclusie moet dus luiden, dat alleen in dit noodgeval het Verdrag verlangt, dat de ondernemingen van de Gemeenschap solidair zijn met betrekking tot de financiering van de investeringen. In het algemeen behoren investeringen echter niet gefinancierd te worden uit middelen, die alle ondernemingen van de Gemeenschap opbrengen, te weten uit de heffing.
Ook de tweede alinea van de eerste paragraaf van artikel 50 spreekt voor deze opvatting: daarin is slechts sprake van de niet-terugvorderbare hulp als bedoeld in artikel 56, niet derhalve van de andere in artikel 56 behandelde maatregelen, in het bijzonder de financiering van de wederaanpassingsprogramma's.
Hieruit volgt, dat uit de heffing verkregen middelen niet tot financiering van werken en inrichtingen als bedoeld in artikel 54 gebruikt kunnen worden.
c) Financiering van de bouw van arbeiderswoningen met uit de speciale reserve verkregen middelen
Is ook de besteding van de inkomsten van de Hoge Autoriteit, waaruit de speciale reserve is samengesteld, aan deze strenge voorschriften gebonden?
Het Verdrag zelf bevat hierover geen bepalingen, hetgeen — zoals verzoeksters onderstrepen — ten dele hierdoor moet worden verklaard, dat bij het sluiten van het Verdrag geen rekening werd gehouden met de mogelijkheid dat de Hoge Autoriteit aanmerkelijke inkomsten uit rente zou verkrijgen. Inderdaad heeft het vermogen van de Hoge Autoriteit, althans in de afgelopen jaren, vrij grote bedragen aan rente opgebracht. Deze provenuen zijn voor de speciale reserve in de eerste plaats van belang. In vergelijking daarmede zijn de andere bronnen van de speciale reserve (boetegelden, moratoire interessen) van zeer ondergeschikte betekenis.
De wijze waarop deze inkomsten van de Hoge Autoriteit rechtens behandeld dienen te worden, moet aan de hand van algemene beginselen en met inachtneming van de grondstructuur van het Verdrag worden onderzocht.
Verzoeksters hebben ter ondersteuning van haar stelling een beroep gedaan op het algemene rechtsbeginsel „accessorium sequitur principale”, dat naar haar mening niet alleen in het civiele recht, doch ook in het publiek recht geldt, zoals in het Duitse recht blijkt uit de voorschriften over de fondsen van het European Recovery Program en het „Lastenausgleichsfonds”. In het algemene begrotingsrecht van de staten is voor dit beginsel geen plaats; daar is het regel dat de geheven gelden geen vaste bestemming hebben. Het ligt evenwel voor de hand dit beginsel te aanvaarden in een rechtssysteem, dat de bestemming van de heffing aan strikte voorschriften heeft onderworpen. Daar dient de rente, die door heffingsgelden wordt opgebracht, gebruikt te worden voor algemene budgettaire behoeften, d.w.z. voor die doeleinden, waarvoor ook de heffing zelf bestemd is. Ook de structuur van het Verdrag wijst in deze richting. Het Verdrag kent immers geen algemene competentie en geen beschikkingsvrijheid van de Gemeenschap, zoals het begrotingsrecht van de staten, maar kent aan elk orgaan een nauwkeurig omschreven bevoegdheid toe en schrijft de Hoge Autoriteit tot in de details het gebruik van de haar toevloeiende middelen voor. De opvatting dat de Hoge Autoriteit over de middelen, die als vruchten van de heffing beschouwd moeten worden, binnen het kader van de doeleinden van het Verdrag naar goeddunken kan beschikken, valt met dit beginsel van strenge binding niet in overeenstemming te brengen.
Ten slotte is hier nog van belang de reeds vermelde, in artikel 50 tot uitdrukking gebrachte, gedachte, dat het gebruik van door de ondernemingen opgebrachte middelen voor investeringsdoeleinden is uitgesloten. Het lijkt tamelijk onlogisch, dit beginsel slechts te laten gelden voor de heffing, en niet voor de vruchten van de heffing, derhalve voor middelen, die ten slotte eveneens van de ondernemingen afkomstig zijn.
Deze conclusie geldt zowel voor de moratoire interessen, voor de renteopbrengst van verstrekte leningen (derhalve voor de vruchten van vruchten) als voor de renteopbrengst van het vermogen. Ten aanzien van de moratoire interessen kan de vraag worden opengelaten of deze niet reeds hierom de bestemming van de heffing delen, omdat zij een vergoeding voor te late betaling van de heffing zijn en niet slechts een dwangmiddel tot betaling van de heffing.
Het huidige gebruik van deze gelden uit de speciale reserve is derhalve niet in overeenstemming met het Verdrag. Deze conclusie is te betreurenswaardiger, omdat het urgente karakter van de taak, die de Hoge Autoriteit met behulp van de speciale reserve vervult, niet betwist kan worden. Zou werkelijk zijn bewezen, dat de bouw van arbeiderswoningen op het ogenblik niet langs andere weg kan worden bevorderd — hetgeen ik geloofwaardig acht, omdat uit leningen verkregen gelden daarvoor niet geschikt zijn — dan staat voor de Hoge Autoriteit, wil zij van de uit de heffing verkregen middelen en de vruchten daarvan gebruik maken, slechts de weg open van artikel 95 eerste lid:
„In de gevallen, niet in dit Verdrag voorzien, waarin een beschikking of aanbeveling van de Hoge Autoriteit noodzakelijk blijkt tot het verwerkelijken in de Gemeenschappelijke Markt voor Kolen en Staal en overeenkomstig de bepalingen van artikel 5 van een der doelstellingen van de Gemeenschap, zoals deze zijn omschreven in de artikelen 2, 3 en 4, kan zij een dergelijke beschikking geven of aanbeveling doen met instemming van de Raad, bij eenstemmigheid bepaald, en na raadpleging van het Raadgevend Comité”.
Het is denkbaar, dat de zaak anders ligt voor de inkomsten van de Hoge Autoriteit uit het opleggen van boeten en voor dwangsommen, die overigens zo goed als geen betekenis hebben. Hier komt het beginsel, dat voor vruchten geldt, niet aan de orde. Derhalve schijnt het gerechtvaardigd, de Hoge Autoriteit het recht te geven over deze middelen naar beste weten te beschikken in het kader van de algemene doeleinden van het Verdrag.
3. DE BESCHIKBAARHEID VAN DE MIDDELEN VAN DE SPECIALE RESERVE
Met betrekking tot deze vraag hebben wij van de Hoge Autoriteit vernomen, dat de middelen van de speciale reserve op het ogenblik grotendeels gebruikt zijn voor het verlenen van kredieten voor de bouw van arbeiderswoningen of daarvoor vast zijn toegezegd. Over deze middelen kan de Hoge Autoriteit eerst dan de vrije beschikking herkrijgen, wanneer zij van haar verplichtingen wordt ontslagen of wanneer het haar gelukt deze middelen door middelen uit andere bronnen, in het bijzonder leningen, te vervangen. Ik betwijfel of deze middelen op zo korte termijn ter beschikking hadden kunnen komen, dat zij in het dienstjaar 1959-1960 hadden kunnen worden gebruikt. Het is denkbaar dat zich hier een reeks moeilijkheden van juridische en feitelijke aard zou voordoen — opzegging van kredietovereenkomsten, aanspraken tot schadevergoeding van de kredietnemers, bemoeiingen om middelen uit andere bronnen te verkrijgen. Een en ander rechtvaardigt de conclusie, dat de behoefte van de Hoge Autoriteit aan heffingsgelden voor het dienstjaar 1959 niet kon worden verminderd en dat van het opleggen van de heffing niet kon worden afgezien door gebruik te maken van de reeds belegde middelen uit de speciale reserve, hoewel vaststaat dat het van deze middelen gemaakte gebruik onwettig is. Slechts voorzover de middelen van de speciale reserve nog niet waren vastgelegd, hadden deze voor een vermindering van de heffing kunnen worden aangewend en slechts in zoverre tot nietigverklaring van de heffingsbeschikking kunnen leiden.
C. — Reservefonds met het oog op uitgaven voor de dienst op de leningen
Nadat de Hoge Autoriteit schriftelijk en mondeling inlichtingen heeft verstrekt over het doel en de aard van deze reserve en over de uitzichten op deblokkering daarvan, hebben verzoeksters deze grief laten vallen met een voorbehoud aangaande de beslissing over de kosten. Verdere opmerkingen met betrekking tot dit punt zijn derhalve in mijn conclusie overbodig. Voor een afzonderlijke beslissing aangaande de kosten acht ik geen termen aanwezig.
D. — De vordering tot vaststelling
Verzoeksters concluderen, behalve tot nietigverklaring van de beschikking van 24 juli 1959, ook tot vaststelling door het Hof, „dat de bestreden beschikking een fout aankleeft van zodanige aard, dat zij een aansprakelijkheid voor de Gemeenschap medebrengt”. Deze vordering steunt op artikel 34 van het Verdrag. De vordering is gegrond, indien verzoeksters tengevolge van de beschikking een rechtstreekse en bijzondere schade hebben geleden en indien is bewezen, dat er sprake is van een fout (faute) in de zin van een dienstfout van de Hoge Autoriteit.
In de eerste plaats acht ik het twijfelachtig of laatstgenoemd bewijs inderdaad geleverd kan worden. Daarbij moet er rekening mede worden gehouden, dat het financiële beleid van de Hoge Autoriteit, dat hier ter toetsing komt, niet alleen jarenlang is gevoerd zonder dat daartegen door de ondernemingen ooit bezwaar is gemaakt, maar dat dit beleid ook steeds instemming en goedkeuring in het Parlement en in de Raad van Ministers heeft gevonden. Dit ontslaat de Hoge Autoriteit ongetwijfeld niet van de plicht haar maatregelen voortdurend kritisch te toetsen. Het is echter wel een aanwijzing, dat het hier niet gaat om klaarblijkelijke fouten, doch om een onjuiste uitleg van ingewikkelde financiële voorschriften. Als men de Hoge Autoriteit van deze onjuiste uitleg al een verwijt kan maken, dan toch ten hoogste het verwijt van een lichte nalatigheid.
Met betrekking tot de kwestie van de bijzondere schade, die haar zou zijn toegebracht, brengen verzoeksters naar voren dat zij in 1958 geen winst hebben behaald en dat zij zich bij betaling van de heffing voor 1959-1960 nog verder in de schulden zouden moeten steken. Bewijs voor deze bewering is niet aangeboden en niet geleverd. De Hoge Autoriteit heeft tijdens de mondelinge behandeling onweersproken naar voren gebracht, dat verzoeksters in 1959 een dividend hebben uitgekeerd, dat volledig uit de winst kon worden voldaan. Deze feitelijke situatie toont aan, dat in het onderhavige geval reeds het element, dat er een bijzondere schade moet zijn, ontbreekt. Het is immers denkbaar en waarschijnlijk, dat niet alleen verzoeksters zich op grond van de algemene verplichting tot betaling van de heffing in de gestelde situatie bevonden. Bovendien kan men zich houden aan
het feit, dat tijdens de procedure de aanwezigheid van schade in het geheel niet is aangetoond.
Deze overwegingen voeren mij tot de conclusie, dat de vordering op dit punt behoort te worden afgewezen.
E. — Samenvatting
1.
De slotsom, waartoe ik in mijn eerste conclusie kwam, blijft gehandhaafd: de beroepen dienen op de daar aangegeven gronden te worden verworpen.
2.
Subsidiair merk ik het volgende op:
a)
De beroepen behoren voorts te worden verworpen omdat verzoeksters het recht verwerkt hebben, de vorming en instandhouding van het garantiefonds en van de speciale reserve, zij het slechts indirect met de exceptie van onwettigheid, te bestrijden.
b)
Indien het Hof deze opvatting niet zou delen en zowel de beroepen als de exceptie van onwettigheid (derhalve met inbegrip van de toetsing van de fondsen) ontvankelijk zou achten, kom ik voor zover het de zaak ten gronde betreft tot de volgende subsidiaire conclusies:
aa)
de instandhouding van het garantiefonds in zijn huidige omvang is niet in strijd met het Verdrag;
bb)
de vorming en het gebruik van de speciale reserve acht ik — althans voor het grootste deel — niet door het Verdrag gerechtvaardigd. De middelen van dit fonds zijn echter slechts voor een deel beschikbaar. Er kan niet van worden uitgegaan, dat het andere deel binnen het dienstjaar 1959-1960 beschikbaar had kunnen worden gemaakt, zodat dit deel bij de beslissing buiten beschouwing moet blijven. Op dit punt kunnen de beroepen derhalve slechts voor een deel gegrond worden verklaard.
cc)
De vordering tot vaststelling dient te worden afgewezen.
3.
De uitspraak over de kosten richt zich naar de beslissing omtrent de onder 1) en 2) vermelde punten.
(
1
)	Op 30 juni 1959 bestonden verder nog de volgende fondsen:
1.
Voorzieningsfonds voor de financiering van de wederaanpassingsmaatregelen (26,7 miljoen rekeneenheden);
2.
Voorzieningsfonds voor de financiering van het onderzoekingswerk (18,5 miljoen rekeneenheden);
3.
Voorzieningsfonds zonder vaste bestemming (4,5 miljoen rekeneenheden);
4.
Pensioenfonds (5,5 miljoen rekeneenheden).
(
2
)	Artikel 38 lid 3: „Dit beroep kan alleen worden gegrond op onbevoegdheid of schending van wezenlijke voorschriften”.
(
3
)	Vgl. STEPHEN's Commentaries on the Laws of England, 1950, III, blz. 153; SCHNITZER, Vergleichende Rechtslehre 1945, blz. 280.
(
4
)	Van 28 november 1954 (de laatste redactie van 27 juli 1960 heeft materieel in de terzake doende bepalingen geen wijziging gebracht).
(
5
)	Zie CALABI, Actes officiels du Congrès d'Etudes sur la C.E.C.A., V, blz. 146.
(
6
)	Men zie ook de verklaringen ten overstaan van de parlementaire commissies (Gemeenschappelijke Vergadering, Documenten 1954-1955, No. 10, blz. 19) of in de prospectussen over de opneming van leningen.
(
7
)	Zie Travaux préparatoires, Documents Parlementaires — Conseil de la République, Annexe 64 — zitting van 12 februari 1952, blz. 160.
(
8
)	Verslag de Menthon, Gemeenschappelijke Vergadering, Documenten 1953-1954, No. 15, blz. 41; de Smet, Gemeenschappelijke Vergadering, Handelingen 1955, blz. 400; Kreyssig, Gemeenschappelijke Vergadering, Documenten 1955-1956, No. 1, blz. 19.
(
9
)	Blondeel-Van der Eycken: „Les emprunts de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier”, Revue de la Banque 1955, No. 3-4.
(
10
)	Zie paragrafen 5, 7 e.v. van het Duitse „Hypothekenbankgesetz”.
(
11
)	„Les emprunts de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier”, Revue de la Banque 1955, No. 3-4.
(
12
)	Zie Belgische Senaat, Zitting 1951-1952 — No. 84, blz. 113.