62002CJ0034_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-34/02,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van het Tribunale ordinario di Roma (Italië), in het aldaar aanhangig geding tussen
Sante Pasquini
en
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1), alsmede van verordening (EEG) nr. 574/72 van de Raad van 21 maart 1972 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 1408/71, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening nr. 118/97,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt:
M. Wathelet, kamerpresident,
C. W. A. Timmermans,
D. A. O. Edward,
P. Jann en
A. Rosas (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: S. Alber,
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
─
S. Pasquini, vertegenwoordigd door R. Ciancaglini en M. Rossi, avvocati,
─
het Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), vertegenwoordigd door A. Todaro, A. Riccio en N. Valente, avvocati,
─
de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door U. Leanza als gemachtigde, bijgestaan door M. Massella Ducci Teri, avvocato dello Stato,
─
de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door C. Pesendorfer als gemachtigde,
─
de Portugese regering, vertegenwoordigd door L. Fernandes en S. Pizarro als gemachtigden,
─
de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. Michard en A. Aresu als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van S. Pasquini, vertegenwoordigd door M. Rossi; het Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), vertegenwoordigd door A. Riccio; de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door A. Cingolo, avvocato dello Stato, en de Commissie, vertegenwoordigd door A. Aresu, ter terechtzitting van 16 januari 2003,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 6 maart 2003,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1.
Bij beschikking van 24 januari 2002, bij de griffie van het Hof ingekomen op 8 februari daaraanvolgend, heeft het Tribunale ordinario di Roma het Hof drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1; hierna:
"verordening nr. 1408/71"
), alsmede van verordening (EEG) nr. 574/72 van de Raad van 21 maart 1972 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 1408/71, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening nr. 118/97 (hierna:
"verordening nr. 574/72"
).
2.
Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen S. Pasquini en het Istituto nazionale della previdenza sociale (nationaal instituut voor sociale voorzieningen; hierna:
"INPS"
), betreffende een besluit van het INPS waarbij Pasquini is gelast, bedragen die hij ten onrechte aan ouderdomspensioen heeft ontvangen, terug te betalen.
Rechtskader
De communautaire regelgeving
3.
Artikel 49 van verordening nr. 1408/71, dat deel uitmaakt van hoofdstuk 3,
"Ouderdom en overlijden (pensioenen)"
, van Titel III van deze verordening, stelt de wijze van berekening van de uitkeringen vast, onder meer ingeval de betrokkene niet gelijktijdig voldoet aan de voorwaarden gesteld bij alle wetgevingen krachtens welke tijdvakken van verzekering of van wonen zijn vervuld. Het luidt als volgt:
"1.
Indien de betrokkene, eventueel met inachtneming van artikel 45 en/of artikel 40, lid 3, op een bepaald tijdstip niet aan de bij de wetgevingen van alle lidstaten waaraan hij onderworpen is geweest, gestelde voorwaarden voor het recht op uitkeringen voldoet, doch uitsluitend aan de voorwaarden van een of meer van deze wetgevingen, zijn de volgende bepalingen van toepassing:
a)
elk der bevoegde organen welke een wetgeving toepassen aan de voorwaarden waarvan is voldaan, berekent het bedrag van de verschuldigde uitkering overeenkomstig artikel 46;
[...]
2.
De uitkering of uitkeringen welke in het in lid 1 bedoelde geval krachtens één of meer der betrokken wetgevingen worden toegekend, worden overeenkomstig artikel 46 ambtshalve opnieuw berekend, naarmate aan de voorwaarden van één of meer der andere wetgevingen waaraan de werknemer onderworpen is geweest, wordt voldaan, eventueel met inachtneming van artikel 45 en eventueel opnieuw met inachtneming van lid 1. [...]
3.
Onverminderd het bepaalde in artikel 40, lid 2, wordt ambtshalve een nieuwe berekening overeenkomstig lid 1 uitgevoerd, wanneer aan de door één of meer van deze wetgevingen gestelde voorwaarden niet meer wordt voldaan.
"
4.
De artikelen 94, 95, 95 bis en 95 ter van verordening nr. 1408/71, overgangsbepalingen die bij de inwerkingtreding van deze verordening of wijzigingen ervan van toepassing zijn, bevatten elk vergelijkbare bepalingen inzake verzoeken om herziening van berekeningen van pensioenen, rekening houdend met de toepasselijke nieuwe bepalingen. Die bepalingen voorzien in wezen dat:
─
indien het verzoek binnen een termijn van twee jaar na de datum van toepassing van de nieuwe bepaling wordt ingediend, de aan deze bepaling te ontlenen rechten met ingang van die datum worden verkregen, zonder dat de bepalingen van de wetgeving van enige lidstaat met betrekking tot het verval of de verjaring van rechten op de betrokkene kunnen worden toegepast (artikelen 94, lid 6, 95, lid 6, 95 bis, lid 5, en 95 ter, lid 6);
─
indien het verzoek na afloop van de termijn van twee jaar na de datum van toepassing van de nieuwe bepaling wordt ingediend, de niet vervallen of niet verjaarde rechten worden verkregen met ingang van de datum waarop het verzoek is ingediend, tenzij gunstiger bepalingen van de wetgeving van enige lidstaat van toepassing zijn (artikelen 94, lid 7, 95, lid 7, 95 bis, lid 6, en 95 ter, lid 7).
5.
Artikel 49 van verordening nr. 574/72 bepaalt dat, bij herberekening dan wel intrekking of schorsing van de uitkering, het orgaan dat deze beslissing heeft genomen hiervan onverwijld kennis geeft aan de belanghebbende en aan elk der organen ten aanzien waarvan de belanghebbende een recht heeft, in voorkomend geval door tussenkomst van het behandelend orgaan, hetwelk volgens de artikelen 36 en 41 van verordening nr. 574/72 in beginsel het orgaan van de woonplaats van de belanghebbende is.
6.
Artikel 111 van verordening nr. 574/72 heeft betrekking op de samenwerking tussen socialezekerheidsorganen van verschillende lidstaten met het oog op terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen. Zo bepaalt het met name dat een orgaan van een lidstaat dat aan een rechthebbende op uitkeringen bepaalde bedragen teveel heeft uitbetaald, aan het orgaan van enige andere lidstaat dat uitkeringen aan deze rechthebbende verschuldigd is, kan verzoeken het teveel betaalde bedrag in te houden op de bedragen die het aan bedoelde rechthebbende betaalt. Laatstgenoemd orgaan houdt het bedrag in op de wijze en binnen de grenzen als voor een dergelijke schuldvergelijking is bepaald bij de wetgeving die door dit orgaan wordt toegepast alsof het door dit orgaan zelf teveel betaalde bedragen betreft en maakt het ingehouden bedrag over aan het orgaan dat vorderingen heeft.
7.
Artikel 112 van verordening nr. 574/72 heeft betrekking op het geval waarin terugvordering van de bedragen onmogelijk is. Het luidt als volgt:
"Wanneer een orgaan rechtstreeks of door tussenkomst van een ander orgaan onverschuldigd heeft betaald en de terugvordering van het betaalde onmogelijk is geworden, blijven de betrokken bedragen definitief ten laste van het eerste orgaan, behoudens in geval van onverschuldigde betaling ten gevolge van bedrog."
De Italiaanse wetgeving
De toepasselijke wetgeving inzake pensioenen van migrerende werknemers
8.
Artikel 8 van wet nr. 153 van 30 april 1969 (gewone bijlage bij GURI nr. 111 van 30 april 1969), bepaalt:
"Italiaanse onderdanen wier verzekeringen krachtens artikel 12 van de Italiaans-Libische Overeenkomst van 2 oktober 1956, geratificeerd bij wet nr. 843 van 17 augustus 1957, zijn overgedragen van het Istituto nazionale delle previdenza sociale naar het Libisch Nationaal Instituut voor sociale zekerheid en die vóór 31 december 1965 recht op pensioen hebben verworven ten laste van de Libische verzekering, ontvangen van het Istituto nazionale della previdenza sociale, te rekenen van 1 januari 1969, en volledig ten laste van het Fondo per l'adeguamento delle pensioni (fonds voor de aanpassing van de pensioenen), een verhoging van de in artikel 15 van wet nr. 1338 van 12 augustus 1962 bedoelde aanvulling, tot het niveau van het maandelijkse minimumpensioenbedrag als bedoeld in de verplichte verzekering tot dekking van invaliditeit, ouderdom en de rechthebbenden van loontrekkenden.
De in de voorgaande alinea bedoelde minimumpensioenen zijn ook verschuldigd, te rekenen van dezelfde datum, aan de pensioengerechtigden die dat recht hebben verworven op basis van bij internationale overeenkomsten of verdragen inzake sociale verzekeringen voorziene samentelling van tijdvakken van verzekering en van premiebetaling.
Voor de toekenning van de hiervóór bedoelde minimumpensioenen wordt rekening gehouden met het ingevolge die samentelling eventueel door buitenlandse verzekeringsorganen pro rata uitgekeerde pensioenbedrag.
Geëmigreerde werknemers die voldoen aan de vereisten om aanspraak te kunnen maken op het pensioenrecht uit hoofde van de in de tweede alinea bedoelde samentelling van tijdvakken van verzekering en van premiebetaling, hebben met name op basis van het door de bevoegde buitenlandse organen verstrekte voorlopige certificaat recht op de betaling van een voorschot op het pensioen, dat wordt aangevuld tot het bedrag van het minimumpensioen. Rechthebbenden op een ander pensioen hebben geen recht op die aanvulling, welke wordt teruggevorderd door inhouding op de eventueel door buitenlandse verzekeringsorganen pro rata uitgekeerde bedragen.
"
Wetgeving die van toepassing is op de verjaring en de terugvordering van het onverschuldigd betaalde
9.
Artikel 2946 van de Italiaanse Codice civile voorziet in een algemene verjaringstermijn van tien jaar voor schuldvorderingen.
10.
Artikel 52, lid 1, van wet nr. 88 van 9 maart 1989 houdende herstructurering van het Nationaal Instituut voor sociale voorzieningen en het Nationaal Instituut voor verzekering tegen arbeidsongevallen (gewone bijlage bij GURI nr. 60 van 13 maart 1989), bepaalt onder meer dat het bedrag van de ouderdomspensioenen kan worden gecorrigeerd wanneer een vergissing is begaan bij de toekenning of de betaling. Volgens lid 2 van dit artikel worden ten onrechte ontvangen bedragen enkel teruggevorderd wanneer de pensioengerechtigde te kwader trouw heeft gehandeld.
11.
Artikel 13, lid 1, van wet nr. 412 van 30 december 1991 houdende bepalingen inzake overheidsfinanciën (GURI nr. 305 van 31 december 1991), dat een authentieke uitlegging geeft aan artikel 52 van wet nr. 88/89, verduidelijkt dat wanneer de gepensioneerde feiten die gevolgen hebben voor het recht op pensioen of het bedrag daarvan en die het bevoegde orgaan niet reeds bekend zijn, niet of onvolledig meedeelt, het bevoegde orgaan de onverschuldigd betaalde bedragen mag terugvorderen.
12.
Artikel 13, lid 2, van dezelfde wet luidt als volgt:
"Het INPS controleert eenmaal per jaar de inkomsten van gepensioneerden en de gevolgen ervan voor het bedrag van de pensioenuitkeringen of het recht daarop; in de loop van het volgende jaar vordert het INPS de eventueel teveel betaalde bedragen terug."
13.
Artikel 1, leden 260 tot en met 265, van wet nr. 662 van 23 december 1996 houdende maatregelen tot stroomlijning van de overheidsfinanciën (gewone bijlage nr. 233 bij GURI nr. 303 van 28 december 1996), heeft een uitzondering ingevoerd op het beginsel van de terugvordering van onverschuldigde betalingen op het gebied van de sociale zekerheid. Het bepaalt dat door openbare organen voor verplichte verzekering over tijdvakken vóór 1 januari 1996 onverschuldigd betaalde pensioenuitkeringen, niet worden teruggevorderd indien het persoonlijk belastbaar inkomen van de betrokkenen voor het jaar 1995 16 000 000 ITL of minder bedroeg. Indien bedoeld inkomen boven dat bedrag ligt, moet het onverschuldigd betaalde tot één vierde van het uitgekeerde bedrag niet worden teruggevorderd. De terugvordering geschiedt in maandelijkse bedragen en zonder rente, in de vorm van een rechtstreekse inhouding op het pensioen van maximaal één vijfde van het pensioen.
14.
In 2001 zijn vergelijkbare bepalingen vastgesteld met betrekking tot onverschuldigde betalingen betreffende de tijdvakken vóór 1 januari 2001.
Hoofdgeding
15.
Pasquini heeft achtereenvolgens in Italië (140 weken), in Frankrijk (336 weken) en in Luxemburg (1 256 weken) gewerkt.
16.
Bij besluit van het INPS van 20 oktober 1987 ingevolge een verzoek van 5 februari 1987, is betrokkene per 1 maart 1987 een pro-rata ouderdomspensioen toegekend.
17.
Het bedrag van dat pensioen werd aangevuld tot het niveau van het in artikel 8 van wet nr. 153/69 bedoelde minimumpensioen, namelijk 397 400 ITL per maand, aangezien betrokkene toentertijd nog geen Frans en evenmin een Luxemburgs pensioen ontving.
18.
In het besluit tot betaling werd erop gewezen dat, op basis van hogergenoemde bepaling, het tot het minimumpensioen aangevulde pensioen zou worden herberekend, en dus verminderd, in geval van toekenning van een ander pensioen ten laste van buitenlandse organen.
19.
Op 26 juli 1988 heeft het INPS Pasquini kennis gegeven van een tweede besluit, waarbij zijn Italiaanse pensioen per 1 maart 1987 opnieuw werd berekend wegens toekenning op dezelfde datum van het Franse pro rata. Bij dit besluit werd het Italiaanse pensioen verminderd tot een maandelijks bedrag van 259 150 ITL.
20.
De besluiten van 20 oktober 1987 en 26 juli 1988 van het INPS vermelden het aantal weken dat Pasquini in Italië (140 weken), in Frankrijk (336 weken) en in Luxemburg (1 256 weken) heeft gewerkt.
21.
In een derde besluit, van 30 maart 2000, heeft het INPS het Italiaanse pensioen van betrokkene opnieuw herberekend vanaf 1 maart 1987 en het bedrag ervan per 1 juli 1988, datum van ingang van het Luxemburgse pensioen, teruggebracht van 287 750 ITL tot 7 500 ITL per maand. Dit derde besluit voorzag in de terugvordering van onverschuldigde betalingen ten belope van 56 160 950 ITL (29 005 euro) voor het tijdvak van 1 maart 1987 tot en met 30 april 2000.
22.
Het bezwaarschrift dat Pasquini op 30 oktober 2000 bij het INPS heeft ingediend werd op 13 december 2000 verworpen op grond dat
"artikel 13 van wet nr. 412/91 niet van toepassing is op de terugvordering van een onverschuldigde betaling in verband met de intrekking, ten gevolge van de toekenning van een buitenlands pensioen, van de aanvulling van een pensioen tot het minimumpensioen, aangezien op het moment van de betaling aan de uitkeringsgerechtigde is meegedeeld dat het bedrag van het pensioen voorlopig was, zoals artikel 8 van wet nr. 153/69 voorschrijft"
. Het besluit van 13 december 2000 voorzag daarentegen in de toepassing van wet nr. 662/96 en vroeg Pasquini om een document betreffende zijn inkomsten van 1995.
23.
Op 26 april 2001 heeft Pasquini beroep ingesteld voor het Tribunale ordinario di Roma en betwist dat de Italiaanse regelgeving inzake terugvordering van het onverschuldigd betaalde op zijn geval niet toepasselijk is. Hij heeft aangevoerd dat de Italiaanse wettelijke regeling in strijd is met de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72.
24.
In die omstandigheden heeft het Tribunale ordinario di Roma besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
"1)
Is met de doelstellingen van de verordeningen nrs. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, en 574/72 van de Raad van 21 maart 1972 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening nr. 1408/71, verenigbaar een nationale wettelijke regeling die in geval van onverschuldigde betalingen ingevolge de toepassing van de communautaire regelgeving voorziet in terugvordering zonder beperkingen in de tijd, waarmee het beginsel van de rechtszekerheid wordt ondergraven?
2)
Moeten vorenbedoelde bepalingen van gemeenschapsrecht niet aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling die geen beperkingen in de tijd stelt aan de terugvordering van het door een te late of verkeerde toepassing van de desbetreffende communautaire bepalingen onverschuldigd betaalde?
3)
Is het naar analogie van de overgangsbepalingen voor de toepassing van de socialezekerheidsverordeningen, die een termijn van twee jaar stellen om op de door die regelgeving verleende rechten met terugwerkende kracht aanspraak te maken, niet mogelijk om a contrario bij vermindering van eerder toegekende rechten een termijn van twee jaar na de kennisgeving van de terugvordering van het onverschuldigd betaalde toe te passen, onverminderd in de nationale wettelijke regeling voorziene gunstiger termijnen, en mits de belanghebbende niet bedrieglijk heeft gehandeld?
"
Prejudiciële vragen
25.
De drie vragen van de verwijzende rechterlijke instantie moeten samen worden onderzocht.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
26.
Pasquini herinnert aan de toepasselijke nationale bepalingen inzake terugvordering van het onverschuldigd betaalde en beklemtoont dat hem geen verwijt treft aangaande het bedrag dat hij ten onrechte heeft ontvangen. Hij vestigt de aandacht op een brief van 18 oktober 1988 van het orgaan voor sociale bijstand van werknemers
"Patronato ACLI"
van Luxemburg aan het INPS, waarbij dit laatste op de hoogte is gebracht van de toekenning van het Luxemburgse pensioen en wordt verzocht het bedrag van het Italiaanse pensioen van Pasquini snel te heronderzoeken om onverschuldigde betalingen te vermijden. Hij wijst erop dat het INPS, hoewel het perfect op de hoogte was van zijn pensioensituatie, die met name bleek uit de aanduiding op de pensioenformulieren van Luxemburg als plaats van toekenning van een pensioen, tot 30 maart 2000 heeft gewacht om het Italiaanse pensioen, met terugwerkende kracht van dertien jaar, te herberekenen, zulks in strijd met de bepalingen van artikel 49 van verordening nr. 574/72.
27.
Hij betoogt dat in het hoofdgeding de niet-toepassing op zijn geval van de Italiaanse wetgeving inzake terugvordering van het onverschuldigd betaalde niet strookt met de in de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 neergelegde algemene beginselen.
28.
Hij is van mening dat, in tegenstelling tot de terugvordering van hetgeen enkel op basis van de nationale wettelijke regeling onverschuldigd is betaald, de terugvordering van op basis van communautaire bepalingen onverschuldigd betaalde bedragen tot het gemeenschapsrecht behoort, aangezien de Raad bij de uitoefening van zijn bevoegdheden krachtens artikel 42 EG, de bevoegdheid heeft voorschriften te geven voor de wijze van uitoefening van door de betrokkenen aan het EG-Verdrag ontleende rechten op uitkeringen (arrest van 21 oktober 1975, Petroni, 24/75, Jurispr. blz. 1149, punt 20).
29.
Pasquini vraagt zich af of de door de Raad vastgestelde communautaire verordeningen inzake sociale zekerheid niet onverenigbaar zijn met de doelstellingen van artikel 42 EG, aangezien zij geen specifieke bepalingen bevatten betreffende de wijze van terugvordering van het onverschuldigd betaalde en vooral betreffende de verjaringstermijnen.
30.
Teneinde de rechtszekerheid te waarborgen moeten volgens hem de problemen in het kader van artikel 49 van verordening nr. 574/72 worden opgelost en moet naar analogie de in de artikelen 94, 95, 95 bis en 95 ter van verordening nr. 1408/71 voorziene termijn van twee jaar worden toegepast.
31.
Artikel 49 van verordening nr. 574/72 schrijft de bevoegde instellingen voor om de belanghebbende onverwijld kennis te geven van besluiten tot herberekening dan wel intrekking of schorsing van de uitkering die hij geniet. Indien het bevoegde socialezekerheidsorgaan dit voorschrift niet naleeft, waardoor de verzekerden voor onbepaalde tijd in rechtsonzekerheid worden gelaten, moet het volgens Pasquini alle gevolgen daarvan dragen in die zin, dat het niet de terugvordering kan vragen van bedragen die wegens zijn vergissing of nalatigheid ten onrechte zijn betaald.
32.
Pasquini herinnert eraan dat de artikelen 94, 95, 95 bis en 95 ter van verordening nr. 1408/71 de belanghebbenden een termijn van twee jaar verlenen om aanspraak te maken op hun rechten wanneer die verordening in voor hen gunstige zin is gewijzigd. Die termijn van twee jaar kan redelijkerwijze naar analogie toepassing vinden wanneer de rechten in ongunstige zin zijn gewijzigd, door de mogelijkheid tot terugvordering van ten onrechte, maar te goeder trouw ontvangen bedragen in de tijd te beperken.
33.
Het INPS is van mening dat de prejudiciële vragen weinig gemotiveerd zijn en niet-ontvankelijk. Volgens de Italiaanse regering is de Italiaanse wettelijke regeling niet in strijd met de doelstellingen van de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72.
34.
Zij herinneren eraan dat de overeenkomstig artikel 8 van wet nr. 153/69 vastgestelde besluiten tot uitbetaling van het pensioen en tot toekenning van een aanvulling tot het minimumpensioen, voorlopig zijn vastgesteld en vermelden dat ingevolge dit artikel het pensioen dat het Italiaanse orgaan uitkeert kan worden verminderd en de eventueel te veel ontvangen bedragen vanaf de uitkering van het buitenlandse pensioen kunnen worden teruggevorderd.
35.
De Italiaanse regering verduidelijkt dat de Sezioni uniti civili van de Italiaanse Corte suprema di cassazione bij arrest nr. 1967 van 22 februari 1995 hebben geoordeeld dat artikel 8 van wet nr. 153/69 een specifieke regeling voor de berekening van het pensioen bevat, welke is gebaseerd op een voorlopige berekening zodat een voorschot op het pensioen kan worden toegekend en de aanvulling tot het minimumpensioen kan worden teruggevorderd, gelet op de eventueel door buitenlandse verzekeringsinstellingen pro rata uitbetaalde bedragen. De Corte suprema di cassazione stelt dat
"aangezien het gaat om pensioenen die op basis van internationale verdragen worden uitgekeerd wegens de samentelling van premiebetalingen in Italië en in het buitenland, de terugvordering van ingevolge de uitkering van het buitenlands pensioen niet meer verschuldigde bedragen voortvloeit uit de regel van artikel 8 van wet nr. 153 van 30 april 1969, zodat het hier om een specifieke, autonome terugvordering gaat"
.
36.
Het INPS en de Italiaanse regering betwisten de in de prejudiciële vragen vervatte verklaring dat het Italiaanse recht geen verjaringsregel kent en herinneren aan de in artikel 2946 van de Codice civile bedoelde termijn van tien jaar.
37.
Het INPS merkt bovendien op dat, overeenkomstig de in casu toepasselijke regeling die is ingevoerd bij artikel 1, leden 260 tot en met 265, van wet nr. 662/96, de door Pasquini ten onrechte ontvangen bedragen volledig zijn vrijgesteld van terugvordering indien deze laatste in 1995 een inkomen van minder dan 16 000 000 ITL heeft ontvangen, of slechts voor drie vierde kunnen worden teruggevorderd indien het inkomen die grens overschreed. De Italiaanse wet beschermt dus gepensioneerden met een laag inkomen.
38.
Het INPS en de Italiaanse regering concluderen dat ter zake van terugvordering van het onverschuldigd betaalde, gepensioneerden die voormalige migrerende werknemers zijn op dezelfde wijze worden behandeld als Italiaanse gepensioneerden die geen migrerende werknemers zijn geweest.
39.
Ter terechtzitting heeft de raadsman van het INPS op verzoek van het Hof verduidelijkt dat, wat gepensioneerden betreft die een pensioen ontvangen van meerdere Italiaanse socialezekerheidsregelingen, het INPS verplicht is jaarlijks het bedrag van de inkomsten en de gegrondheid van het betaalde pensioen te controleren. Voor voormalige migrerende werknemers is die jaarlijkse controle pas mogelijk geworden door een wettelijke regeling van 1996.
40.
Het INPS heeft ter terechtzitting eveneens opgemerkt, de brief van 18 oktober 1988 van het Patronato ACLI waarbij het op de hoogte werd gebracht van de toekenning van het Luxemburgse pensioen, niet te hebben ontvangen. Eerst bij een mededeling van 17 november 1999 van de Luxemburgse instelling Établissement d'assurance contre la vieillesse et l'invalidité (hierna:
"EAVI"
) werd het ervan op de hoogte gebracht dat Pasquini sinds 1 juli 1988 een Luxemburgs vervroegd ouderdomspensioen ontving. Het EAVI heeft overigens bij brief van 15 mei 2002 erkend dat het het besluit tot uitkering van een Luxemburgs pensioen niet eerder aan het INPS had meegedeeld omdat Pasquini in Luxemburg woonde. Aangezien geen enkele nationale bepaling het INPS verplichtte de toekenning van buitenlandse pensioenen te controleren, maar de communautaire verordeningen inzake sociale zekerheid daarentegen de Luxemburgse instelling verplichtten de toekenning van het Luxemburgse pensioen mee te delen, meent het INPS dat hem geen vertraging kan worden verweten. Het beklemtoont dat het het pensioen van Pasquini vier maanden na ontvangst van de relevante informatie heeft herberekend.
41.
De Oostenrijkse en de Portugese regering herinneren eraan dat, bij gebreke van toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht, het nationale recht de modaliteiten en de voorwaarden van een vordering wegens onverschuldigde betaling vaststelt, voorzover de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid worden geëerbiedigd.
42.
Aangezien zij de wettelijke regeling die van toepassing is op de terugvordering van een enkel op basis van het Italiaanse socialezekerheidsrecht onverschuldigd betaald bedrag niet kent, meent de Portugese regering niet te beschikken over voldoende gegevens om na te gaan of het gelijkwaardigheidsbeginsel in casu is geëerbiedigd. Zij meent daarentegen dat het doeltreffendheidsbeginsel niet is geëerbiedigd aangezien er geen verjaringstermijn bestaat voor het recht van het bevoegde nationale orgaan om de terugbetaling te vorderen van een onverschuldigd betaald bedrag, met name wanneer die terugvordering tot uiting komt in de vermindering van voorheen erkende rechten en volgt uit een tardieve of onjuiste toepassing van de relevante bepalingen van gemeenschapsrecht. Niet alleen de uit artikel 49, lid 2, van verordening nr. 574/72 voortvloeiende verplichting is geschonden, maar ook het fundamentele beginsel van rechtszekerheid, een aan de communautaire rechtsorde inherent beginsel dat niet alleen het bestuur, maar ook de particulieren beschermt.
43.
De Portugese regering herinnert er bovendien aan dat, volgens de bewoordingen van de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 1408/71, de voorschriften ter coördinatie van de nationale wetgevingen inzake sociale zekerheid behoren tot de regelingen inzake het vrije verkeer van personen en moeten bijdragen tot de verhoging van de levensstandaard en de verbetering van de arbeidsomstandigheden. De mogelijkheid om op elk moment de terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen te vorderen, brengt deze doelstelling in gevaar.
44.
De Portugese regering stelt vast dat artikel 94, lid 6, van verordening nr. 1408/71 uitdrukking geeft aan het fundamentele beginsel van rechtszekerheid en beoogt de socialezekerheidsinstellingen te beschermen, en stelt voor om die bepaling aldus uit te leggen dat zij eraan in de weg staat dat, op basis van een nationale wettelijke regeling, een onverschuldigd betaald bedrag kan worden teruggevorderd voor een tijdvak langer dan de twee laatste jaren, te rekenen vanaf de datum van de kennisgeving van die terugvordering, wanneer de betrokken bedragen onverschuldigd zijn uitgekeerd wegens een tardieve of onjuiste toepassing van de relevante voorschriften van gemeenschapsrecht.
45.
De Oostenrijkse regering, die beklemtoont dat in Oostenrijk vaak problemen rijzen in verband met de herberekening van Italiaanse pensioenen en de terugvordering van aanzienlijke onverschuldigde betalingen, is van mening dat het aanbeveling verdient de vraag te onderzoeken of uit de overgangsbepalingen van verordening nr. 1408/71 op algemene wijze een tot twee jaar beperkte terugwerkende kracht kan worden afgeleid voor alle rechtsgevolgen van die herberekeningen voor migrerende werknemers.
46.
Zij is van mening dat juist wanneer verzekeringstijdvakken zijn vervuld in meerdere lidstaten, de belanghebbenden wegens het naast elkaar bestaan van verschillende rechtsorden benadeeld worden tegenover werknemers die slechts in één lidstaat hebben gewerkt. Een bijzondere bescherming van het gewettigd vertrouwen van migrerende werknemers is in dat opzicht gerechtvaardigd, en daartoe zou een beperking tot twee jaar van de in beginsel door het nationale recht voorziene terugwerkende kracht van de herberekeningen kunnen bijdragen.
47.
De Oostenrijkse regering merkt op dat moeilijk kan worden aanvaard dat migrerende werknemers als zodanig, ook als hun geen schuld treft, niettemin bestraft worden omdat van hen zonder beperking in de tijd de terugbetaling van teveel ontvangen uitkeringen kan worden gevorderd, ofschoon die onverschuldigde betalingen voornamelijk het gevolg zijn van de gelijktijdige toepassing van verschillende, zeer ingewikkelde socialezekerheidswetgevingen van meerdere lidstaten en niet van hun persoonlijk gedrag.
48.
De Commissie brengt in herinnering dat de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 geen gemeenschappelijke socialezekerheidsregeling hebben ingesteld, maar enkel een regeling ter coördinatie van nationale wettelijke socialezekerheidsregelingen.
49.
Na de toepasselijkheid van de artikelen 111 en 112 van verordening nr. 574/72 te hebben afgewezen, stelt zij dat prima facie de regularisaties in de sector van de sociale zekerheid tot de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten behoren, die daarover vrij kunnen beslissen zonder dat de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 de minste beperking opleggen.
50.
Zij herinnert er evenwel aan dat de door die verordeningen ingevoerde regeling gebaseerd is op het dwingende vereiste, te waarborgen dat migrerende werknemers en niet-migrerende werknemers in de praktijk gelijk worden behandeld voor de sociale zekerheid, en inzonderheid te vermijden dat eerstgenoemden minder gunstig worden behandeld dan laatstgenoemden.
51.
Haars inziens moet bijgevolg op de gestelde vragen worden geantwoord dat de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 aldus moeten worden uitgelegd dat de nationale bepalingen die de terugvordering van het onverschuldigd betaalde uitsluiten ten aanzien van rechthebbenden op uitkeringen die vallen onder bepaalde nationale socialezekerheidsregelingen, ook van toepassing zijn op rechthebbenden op uitkeringen uit hoofde van vergelijkbare socialezekerheidsregelingen in de zin van die verordeningen.
Antwoord van het Hof
52.
Er zij aan herinnerd dat de bij verordening nr. 1408/71 opgezette regeling berust op een eenvoudige coördinatie van de wettelijke regelingen inzake sociale zekerheid en niet de harmonisatie ervan beoogt (zie in die zin met name arrest van 27 september 1988, Lenoir, 313/86, Jurispr. blz. 5391, punt 13).
53.
De toepasselijke voorschriften inzake verjaring of terugvordering van het onverschuldigd betaalde moeten dus in de nationale wettelijke regeling van de betrokken lidstaat worden gezocht [aangaande verjaring, zie arrest van 12 november 1974, Rzepa, 35/74, Jurispr. blz. 1241, punten 12 en 13, met betrekking tot de verordeningen nr. 3 van de Raad van 25 september 1958 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers (PB 1958, 30, blz. 561) en nr. 4 van de Raad van 3 december 1958 strekkende tot uitvoering en aanvulling van de bepalingen van verordening nr. 3 (PB 1958, 30, blz. 597), waarvan de oplossing evenwel naar analogie van toepassing is op de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72].
54.
De in de artikelen 94, 95, 95 bis en 95 ter van verordening nr. 1408/71 neergelegde regels kunnen in het hoofdgeding niet worden toegepast. Het gaat hier immers om overgangsbepalingen, die slechts van toepassing zijn bij de inwerkingtreding van verordening nr. 1408/71 of wijzigingen ervan. De erin bedoelde termijn van twee jaar is een termijn die aanvangt op de datum van de toepassing van een nieuwe bepaling van de verordening en gedurende welke een belanghebbende de toepassing van die bepaling ten zijne gunste kan vragen, zonder dat hem een nationale wettelijke regeling met kortere verval- of verjaringstermijnen kan worden tegengeworpen. Deze termijn van twee jaar kan bijgevolg niet worden toegepast op een besluit van het bevoegde orgaan om onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen.
55.
Dit geldt tevens voor de artikelen 111 en 112 van verordening nr. 574/72, die uitsluitend betrekking hebben op de samenwerking tussen de socialezekerheidsinstellingen van de verschillende lidstaten met het oog op de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen of de beslissing, welke instelling zal moeten instaan voor het feit dat de terugvordering van een onverschuldigde betaling onmogelijk is geworden.
56.
Ofschoon nationaal recht van toepassing is op een situatie die voortvloeit uit de wegens overschrijding van de inkomensgrens onverschuldigde betaling van een aanvullend pensioen, moet er evenwel op worden gewezen dat, in een situatie waarin een werknemer gebruik heeft gemaakt van het door het Verdrag voorziene recht van vrij verkeer, het gemeenschapsrecht vereist dat de procedureregels voor de regeling van deze situatie de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid eerbiedigen (zie in die zin arresten van 10 juli 1997, Palmisani, C-261/95, Jurispr. blz. I-4025, punt 27, en 15 september 1998, Edis, C-231/96, Jurispr. blz. I-4951, punt 34).
57.
Het gelijkwaardigheidsbeginsel schrijft voor dat de procedureregels voor de regeling van situaties die zijn ontstaan door de uitoefening van een communautaire vrijheid, niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor zuiver interne situaties gelden (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Palmisani, punt 32, en Edis, punt 34). Anders zou inbreuk worden gemaakt op het beginsel van gelijke behandeling van werknemers die gebruik hebben gemaakt van het recht op vrij verkeer en die wier volledige loopbaan zich binnen één lidstaat heeft afgespeeld.
58.
Het doeltreffendheidsbeginsel schrijft voor dat de procedureregels de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Palmisani, punten 28 en 29, en Edis, punt 34).
59.
Het zou in strijd zijn met het gelijkwaardigheidsbeginsel, een situatie die is ontstaan door de uitoefening van een communautaire vrijheid anders te kwalificeren of te behandelen dan een zuiver interne situatie ook al gaat het om soortgelijke en vergelijkbare situaties, en de grensoverschrijdende situatie aan een eigen regeling te onderwerpen, die voor de werknemer minder gunstig is dan die welke van toepassing is op de zuiver interne situatie en uitsluitend gerechtvaardigd is door dit verschil in kwalificatie of behandeling.
60.
In hun schriftelijke opmerkingen hebben het INPS en de Italiaanse regering verduidelijkt dat bepaalde regels van Italiaans recht inzake verjaring en terugvordering van het onverschuldigd betaalde van toepassing waren op de situatie van Pasquini, met name de tienjarige verjaringstermijn die is ingevoerd bij artikel 2946 van de Codice civile en de regels die voorzien in een uitzondering op het beginsel van terugvordering van het onverschuldigd betaalde voor onverschuldigd betaalde socialezekerheidsuitkeringen en die de terugvorderbare bedragen beperken naargelang van het inkomen van de betrokken personen.
61.
Dat dergelijke regels zowel van toepassing zijn op situaties die zijn ontstaan door de uitoefening van het vrije verkeer van personen als op zuiver interne situaties, beantwoordt aan het vereiste van het gelijkwaardigheidsbeginsel.
62.
Evenwel moet dit beginsel niet alleen worden toegepast met betrekking tot nationale bepalingen inzake verjaring en terugvordering van het onverschuldigd betaalde, maar eveneens op alle procedureregels voor de behandeling van vergelijkbare situaties, ongeacht of zij van administratieve of gerechtelijke aard zijn.
63.
Zo moeten de bepalingen op grond waarvan rekening mag worden gehouden met de goede trouw van de belanghebbende, gelijkelijk worden toegepast ongeacht of de belanghebbende een voormalige migrerende werknemer is die heeft bijgedragen aan de socialezekerheidsstelsels van meerdere lidstaten of een voormalige werknemer die heeft bijgedragen aan diverse nationale stelsels.
64.
Dienaangaande lijkt het feit dat Pasquini bij de toekenning van de aanvulling op zijn Italiaanse pensioen is gewaarschuwd dat het bedrag ervan kon worden herzien bij de toekenning van een buitenlands pensioen, geen rechtvaardiging te vormen voor een verschil in behandeling ten opzichte van een Italiaanse gepensioneerde die een of meer uitsluitend Italiaanse pensioenen ontvangt. Door die waarschuwing verschilt zijn situatie immers niet van die van een Italiaanse gepensioneerde die heeft bijgedragen aan meerdere Italiaanse socialezekerheidsstelsels en een dergelijke pensioenaanvulling ontvangt en die er rekening mee moet houden dat dat bedrag zal worden herzien in geval van latere toekenning van een pensioen op basis van een ander stelsel of overschrijding van de inkomensgrens.
65.
Het staat evenwel aan de verwijzende rechterlijke instantie om na te gaan of de situatie van Pasquini op dat punt vergelijkbaar is met die van een dergelijke Italiaanse gepensioneerde.
66.
Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat, wat Italiaanse pensioenen betreft die gepensioneerden wegens aansluiting bij diverse nationale stelsels ontvangen, het Italiaanse recht het INPS verplicht de berekening van de pensioenen te controleren en zonodig het bedrag ervan te corrigeren. Artikel 13, lid 2, van wet nr. 412/91 verplicht dit orgaan, eenmaal per jaar de inkomsten van gepensioneerden en de gevolgen ervan voor het recht op pensioenuitkeringen of het bedrag daarvan te controleren.
67.
Wat daarentegen Italiaanse pensioenen betreft die worden uitgekeerd aan voormalige migrerende werknemers die recht hebben op meerdere pensioenen omdat zij aangesloten zijn geweest bij socialezekerheidsregelingen van meerdere lidstaten, blijkt uit het dossier dat een dergelijke controle lange tijd niet is uitgevoerd, met als gevolg dat bepaalde onverschuldigde betalingen jarenlang hebben plaatsgevonden, zoals in het geval van Pasquini.
68.
Indien de controle van de pensioenberekening op dezelfde wijze was uitgevoerd voor de pensioenen van voormalige migrerende werknemers als voor de pensioenen van voormalige werknemers die enkel hebben bijgedragen aan meerdere nationale stelsels, zou het teveel ontvangen pensioen dat door een voormalige migrerende werknemer moet worden terugbetaald, hoogstens het bedrag zijn dat deze laatste gedurende één jaar ten onrechte heeft ontvangen.
69.
In de veronderstelling derhalve dat Pasquini niet als te goeder trouw in de zin van de Italiaanse wetgeving kan worden beschouwd, zou overeenkomstig hetgeen in de punten 62 en 63 van dit arrest is uiteengezet, het gelijkwaardigheidsbeginsel hoe dan ook verbieden meer terug te vorderen dan de tegenwaarde van één jaar teveel ontvangen pensioenaanvullingen.
70.
Dienaangaande doet het er niet toe dat in het hoofdgeding een van de organen van een lidstaat die een besluit tot toekenning van een pensioen heeft genomen, het EAVI, niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 49 van verordening nr. 574/72 op hem rustende verplichting, het INPS onverwijld kennis te geven van dat besluit. Het gelijkwaardigheidsbeginsel, dat vereist dat twee vergelijkbare situaties, de ene grensoverschrijdend en de andere zuiver intern, aan dezelfde procedureregels worden onderworpen, is immers slechts de uitdrukking van het beginsel van gelijke behandeling, dat een van de fundamentele beginselen van gemeenschapsrecht is. Bedoeld artikel 49, dat er enkel toe strekt de betrekkingen tussen socialezekerheidsorganen van verschillende lidstaten te regelen, en niet de rechten van de belanghebbenden jegens die instellingen vast te leggen, mag niet aldus worden uitgelegd dat het een afwijking van dit beginsel van gelijke behandeling toestaat.
71.
Veeleer kunnen de betrokkenen uit dat artikel het gewettigd vertrouwen putten dat hun situatie door de socialezekerheidsinstellingen van de verschillende lidstaten waarin zij hebben gewerkt zorgvuldig zal worden behandeld, zonder dat zij zelf ervoor hebben te zorgen dat hen betreffende administratieve gegevens tussen die instellingen worden doorgegeven.
72.
Blijkens de vermeldingen in de besluiten van het INPS van 20 oktober 1987 en 26 juli 1988, was het dit orgaan bekend dat Pasquini 1 256 weken, dus het grootste deel van zijn beroepsloopbaan, in Luxemburg had gewerkt.
73.
Gelet op bovenstaande overwegingen moeten de door de verwijzende rechter gestelde vragen als volgt worden beantwoord:
Aangezien verordening nr. 1408/71 enkel de coördinatie van de nationale wettelijke regelingen inzake sociale zekerheid verzekert, is nationaal recht van toepassing op een situatie waarin aan een belanghebbende die meerdere pensioenen ontvangt omdat hij bij de socialezekerheidsstelsels van meerdere lidstaten aangesloten is geweest, wegens overschrijding van de inkomensgrens onverschuldigd een pensioenaanvulling is betaald. De in de artikelen 94, 95, 95 bis en 95 ter van verordening nr. 1408/71 voorziene termijn van twee jaar kan niet naar analogie op een dergelijke situatie worden toegepast.
Het nationale recht moet evenwel het communautaire gelijkwaardigheidsbeginsel eerbiedigen, dat voorschrijft dat de procedureregels voor de behandeling van situaties die zijn ontstaan door de uitoefening van een communautaire vrijheid niet minder gunstig mogen zijn dan die voor de behandeling van zuiver interne situaties, alsmede het communautaire doeltreffendheidsbeginsel, krachtens hetwelk die procedureregels de uitoefening van de rechten die zijn ontstaan door de grensoverschrijdende situatie, in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken.
Deze beginselen zijn van toepassing op alle procedureregels voor de behandeling van situaties die zijn ontstaan door de uitoefening van een communautaire vrijheid, ongeacht of die regels van administratieve of gerechtelijke aard zijn, zoals de nationale bepalingen die van toepassing zijn op verjaring en op terugvordering van het onverschuldigd betaalde, dan wel de bepalingen die de bevoegde instellingen voorschrijven, rekening te houden met de goede trouw van de belanghebbenden of regelmatig hun pensioensituatie te controleren.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
74.
De kosten door de Italiaanse, de Oostenrijkse en de Portugese regering, en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Tribunale ordinario di Roma bij beschikking van 24 januari 2002 gestelde vragen, verklaart voor recht:
Aangezien verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996, enkel de coördinatie van de nationale wettelijke regelingen inzake sociale zekerheid verzekert, is nationaal recht van toepassing op een situatie waarin aan een belanghebbende die meerdere pensioenen ontvangt omdat hij bij de socialezekerheidsstelsels van meerdere lidstaten aangesloten is geweest, wegens overschrijding van de inkomensgrens onverschuldigd een pensioenaanvulling is betaald. De in de artikelen 94, 95, 95 bis en 95 ter van verordening nr. 1408/71, zoals gewijzigd, voorziene termijn van twee jaar kan niet naar analogie op een dergelijke situatie worden toegepast.
Het nationale recht moet evenwel het communautaire gelijkwaardigheidsbeginsel eerbiedigen, dat voorschrijft dat de procedureregels voor de behandeling van situaties die zijn ontstaan door de uitoefening van een communautaire vrijheid niet minder gunstig mogen zijn dan die voor de behandeling van zuiver interne situaties, alsmede het communautaire doeltreffendheidsbeginsel, krachtens hetwelk die procedureregels de uitoefening van de rechten die zijn ontstaan door de grensoverschrijdende situatie, in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken.
Deze beginselen zijn van toepassing op alle procedureregels voor de behandeling van situaties die zijn ontstaan door de uitoefening van een communautaire vrijheid, ongeacht of die regels van administratieve of gerechtelijke aard zijn, zoals de nationale bepalingen die van toepassing zijn op verjaring en op terugvordering van het onverschuldigd betaalde, dan wel de bepalingen die de bevoegde instellingen voorschrijven, rekening te houden met de goede trouw van de belanghebbenden of regelmatig hun pensioensituatie te controleren.