61999CC0133_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Entre las numerosas ayudas que financia la sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) figura la que puede obtener la leche desnatada transformada en caseína y caseinatos cuando se cumplen los requisitos establecidos en el Reglamento (CEE) nº 2921/90 de la Comisión, de 10 de octubre de 1990, referente a la concesión de ayudas para la leche desnatada con vistas a la fabricación de caseína y de caseinatos.
2. Precisamente porque, a su juicio, esos requisitos no se cumplieron en lo que respecta a las ayudas que obtuvo una empresa neerlandesa, DMV Campina, la Comisión, en su Decisión de 3 de febrero de 1999, sobre la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con relación a los gastos de 1995 de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, excluyó un importe de 39.182.606 NLG de la financiación de los gastos declarados por el Reino de los Países Bajos en concepto de esta ayuda.
3. El 17 de abril de 1999, dicho Estado miembro interpuso contra esa Decisión un recurso de anulación, registrado con el nº C-133/99, cuyo fundamento es preciso examinar.
4. El Gobierno demandante expone en dos planos su oposición a la legalidad de la Decisión impugnada. En el primer motivo, alega que no ha cometido ninguna infracción del Reglamento nº 2921/90 al atribuir las ayudas. En los otros tres motivos, sostiene que, al margen de su legalidad en cuanto al fondo, la Decisión de la Comisión ha sido adoptada en condiciones irregulares, puesto que no se han respetado las normas que deben regir la liquidación de las cuentas del FEOGA, establecidas en el Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común, ni el principio de seguridad jurídica, ni la obligación de motivación establecida en el artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE).
El primer motivo
5. La corrección efectuada por la Comisión en su Decisión de liquidación de las cuentas de la sección «Garantía» del FEOGA en relación con los gastos de 1995 y a la que se opone el Gobierno demandante, se basa en consideraciones que se exponen muy claramente en el informe de síntesis relativo a los resultados de los controles para la liquidación de las cuentas de la sección «Garantía» del FEOGA correspondientes al ejercicio de 1995. En efecto, el apartado 4.3.1. de ese informe es del siguiente tenor:
«Ayuda a la producción de caseína y caseinatos - Países Bajos - Partida presupuestaria 2024
En octubre de 1995, la unidad de coordinación de la lucha contra el fraude realizó, junto con el AID, una visita de inspección de las instalaciones de un agente económico de los Países Bajos para comprobar los pagos efectuados con cargo a la ayuda a la producción de caseína y caseinatos.
Se detectaron dos problemas: el primero, referido al uso de sulfato doble de aluminio y amonio (E 523), en adelante denominado "SAA", en la fabricación de caseinatos para consumo humano vendidos en el mercado comunitario, y el segundo, referido a la producción de "EMST", que permite regenerar en caseína el polvo residual.
Tras un largo debate interno, los servicios de la Comisión llegaron a la conclusión de que no se puede autorizar el uso de SAA debido a que la Directiva 83/417/CEE, que excluye su uso explícitamente, debe aplicarse incondicionalmente. Además, la producción de EMST no se consideró acorde con lo dispuesto en los apartados 1 y 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 2921/90.
Por lo tanto, deben aplicarse correcciones por estas dos cuestiones, comenzando por el ejercicio que aún no se había liquidado cuando se efectuó la inspección, es decir, 1992, y finalizando con el ejercicio de 1995 en el caso del EMST y con el de 1996 en el de SAA. Cabe señalar en este sentido que las autoridades de los Países Bajos obligaron al agente económico en cuestión a suspender esas prácticas incorrectas cuando recibieron las primeras observaciones de la unidad de coordinación de la lucha contra el fraude y, así, a partir del 10 de diciembre de 1995, se adaptó el proceso de producción de EMST a la interpretación de las normas que hace la Comisión, mientras que la utilización de caseinatos con SAA cesó el 22 de marzo de 1996.
Mediante carta de 21 de enero de 1998 (ref. VI/03854), la Comisión informó oficialmente a las autoridades de los Países Bajos de su intención de proponer una corrección total de 32.746.529 HFL por el uso de SAA durante los años 1992 a 1995 y de 6.436.077 HFL por la producción de EMST durante los mismos años. La corrección por el uso de SAA durante el período comprendido entre el 15 de octubre de 1995 y el 22 de marzo de 1996 aún está por determinar y se fijará en una decisión especial posterior. Cabe subrayar que la corrección por el uso de SAA únicamente atañe a la caseína utilizada para el consumo humano en la UE.
Corrección:
Uso de SAA -32.746.529 HFL
EMST - 6.436.077 HFL
Corrección total:
Partida presupuestaria 2024 -39.182.606 HFL»
6. Como se señala en el informe de síntesis, la Comisión reprocha a las autoridades neerlandesas dos irregularidades: una relativa a la presencia de sulfato doble de aluminio y amonio en los caseinatos destinados a la alimentación humana y otra referente al proceso de fabricación de los caseinatos denominados «EMST».
7. Esas irregularidades son claramente distintas, tanto porque las disposiciones con respecto a las cuales la Comisión considera haberlas identificado son diferentes, como porque una se refiere a la composición de determinados caseinatos, mientras que la otra se refiere a la admisibilidad de un proceso de fabricación. Por tanto, será preciso distinguirlas en mi análisis.
8. Empezaré examinando las observaciones presentadas sobre el problema de la presencia de SAA en determinados caseinatos comercializados en la Comunidad para el consumo humano.
9. Esa presencia, que no niega en modo alguno el Gobierno demandante, no está expresamente prohibida en el Reglamento nº 2921/90, ni en sus diferentes artículos ni en sus anexos I a III, relativos a las prescripciones de composición de las caseínas y caseinatos susceptibles de recibir la ayuda.
10. Sin embargo, la Comisión, al adoptar su Decisión, ha estimado que sí existe esa prohibición, que se deriva de la imposibilidad de abonar las ayudas a caseinatos destinados a la alimentación humana si éstos no cumplen los requisitos establecidos en la Directiva 83/417. En el artículo 2 de esa Directiva se dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros tomarán todas las medidas apropiadas
- para que los productos definidos en los anexos sólo puedan comercializarse si se ajustan a las definiciones y normas previstas en la presente Directiva y sus anexos, y
- para que los productos que no satisfagan los criterios fijados en los anexos sean denominados y etiquetados de manera que no induzcan al comprador a error sobre su naturaleza, su calidad y su utilización.»
11. En su anexo II, apartado II, se establecen las normas aplicables a los caseinatos alimenticios, que se refieren a:
a) los factores esenciales de composición;
b) los contaminantes;
c) las impurezas;
d) los auxiliares tecnológicos de calidad alimenticia;
e) las características.
12. El SAA no se encuentra entre los auxiliares tecnológicos enumerados en la letra d), lo que, a juicio de la Comisión, excluye su presencia en los caseinatos destinados a la alimentación humana, con independencia de que esa presencia sea consecuencia de la utilización de SAA en el proceso de fabricación de caseinato o se derive de una adición posterior.
13. En su recurso, el Gobierno de los Países Bajos, apoyado por el Gobierno de la República Francesa, rechaza, con carácter principal, que la concesión de la ayuda esté supeditada al cumplimiento de las normas establecidas en la Directiva 83/417 y, con carácter subsidiario, que la presencia de SAA en los caseinatos prohíba su comercialización para la alimentación humana.
14. Con carácter principal, formula dos alegaciones. En primer lugar, sostiene que la base jurídica y la finalidad del Reglamento nº 2921/90 son diferentes a las de la Directiva 83/417.
15. El Reglamento nº 2921/90 es un elemento de la organización común de los mercados en el sector de la leche y los productos lácteos, que persigue realizar objetivos de la política agrícola común, y las ayudas que prevé están destinadas a la estabilización de los precios de la producción de lactoproteínas.
16. La Directiva 83/417 no tiene relación con la política agrícola común, sino que ha sido adoptada sobre la base del artículo 100 del Tratado CE (actualmente, artículo 94 CE) y persigue eliminar los obstáculos a los intercambios a través de la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la comercialización de caseínas y caseinatos.
17. Si, al adoptar la Directiva, el legislador comunitario hubiera pretendido conseguir un objetivo propio de la política agrícola común habría debido elegir como base jurídica el artículo 43 del Tratado CE (actualmente artículo 37 CE, tras su modificación).
18. Ahora bien, no lo hizo así, lo que, según el Gobierno neerlandés, impide que la Directiva 83/417 limite el ámbito de aplicación del Reglamento nº 2921/90.
19. A modo de ejemplo, el Gobierno demandante alude a las medidas adoptadas en relación con la protección de los animales durante el transporte.
20. Para que las normas establecidas por la Directiva 91/628/CEE en la materia condicionen la concesión de las restituciones a la exportación para los bovinos, el Consejo, mediante el Reglamento (CE) nº 2634/97, modificó el Reglamento de base de la organización común de mercados en ese sector, siendo consciente, como se desprende de la lectura de los considerandos del Reglamento nº 2634/97, de que, de no efectuarse esa modificación, las disposiciones relativas al bienestar de los animales durante el transporte de la Directiva 91/628 no habrían podido aplicarse como requisito del pago de las restituciones a la exportación.
21. En lo que respecta al Reglamento nº 2921/90 y a la ayuda para los caseinatos, no se hace ninguna referencia en el Reglamento a la Directiva 83/417.
22. En segundo lugar, el Gobierno neerlandés pretende basar su argumentación en el hecho de que, en 1997, la Comisión presentó una propuesta de modificación del Reglamento nº 2921/90, destinada a armonizar las disposiciones del Reglamento con las de la Directiva 83/417, de modo que la asignación de la ayuda a la producción de caseinatos estuviera expresamente supeditada a los requisitos de comercialización establecidos en la Directiva 83/417.
23. A su juicio, la existencia de esa propuesta supone el reconocimiento por parte de la Comisión de que no existe un vínculo necesario entre el Reglamento y la Directiva.
24. Para confirmar esa tesis, basta remitirse a los considerandos de esa propuesta, según los cuales:
«la experiencia ha demostrado que existe un riesgo de que las caseínas o caseinatos susceptibles de recibir la ayuda, pero que no cumplen las disposiciones de la Directiva, se comercializan, no obstante, en la Comunidad, para la alimentación humana; que, con objeto de evitar ese riesgo sin tener que establecer un sistema de control gravoso y restrictivo, es oportuno adaptar los requisitos previstos en el marco del régimen de ayuda a los de la Directiva [83/417]».
25. Al no haber sido acogida de modo favorable, esta propuesta fue retirada y sustituida por una propuesta en sentido contrario, es decir, que excluía expresamente cualquier relación entre la concesión de la ayuda y el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Directiva 83/417.
26. Para el Gobierno neerlandés, no cabe interpretar que esa segunda propuesta refleje la existencia de una relación entre el Reglamento y la Directiva, que se pretenda suprimir. En los considerandos de esa propuesta, en los que se dispone que:
«el control del destino de los productos que reciben la ayuda entorpecería inútilmente el procedimiento de pago de la ayuda; que, en consecuencia, procede separar expresamente la concesión de la ayuda del cumplimiento de los requisitos previstos en dichas Directivas», la Comisión explicó cuáles serían las consecuencias en lo que respecta a los procedimientos de control si, para la concesión de la ayuda, «debieran» cumplirse los requisitos de la Directiva y si, en consecuencia, hubiera que comprobar el destino de los caseinatos, denegando la ayuda a los caseinatos comercializados para el consumo humano que no cumplieran los requisitos de la Directiva relativos a su composición.
27. La Comisión rechaza punto por punto esa tesis. A su juicio, la diferencia de base jurídica y de objeto del Reglamento nº 2921/90 y de la Directiva 83/417 carece totalmente de pertinencia.
28. El problema que se plantea en el caso de autos es el de la interpretación que procede dar al Reglamento nº 2921/90. Ahora bien, según la Comisión, en esa interpretación deben tenerse en cuenta otras disposiciones de Derecho comunitario que pueden resultar pertinentes. Así sucede de modo manifiesto con la Directiva 83/417, puesto que no cabe sostener una interpretación que conduzca a un resultado absurdo, es decir, a la concesión de una ayuda a los productores con el fin de ayudarles a hacer frente a la competencia de productores de países terceros que pueden adquirir la materia prima a precios mejores, para productos cuya comercialización está prohibida en el mercado comunitario en virtud de la Directiva 83/417.
29. El Derecho comunitario no puede estar fragmentado en compartimentos estrictamente separados entre los que no exista, salvo disposición expresa, ninguna comunicación.
30. Para la Comisión, es preciso establecer en principio la unidad del Derecho comunitario, de modo que cada una de sus normas se interprete, salvo disposición expresa en sentido contrario, a la luz de las demás.
31. El hecho de que la ayuda controvertida esté comprendida en el marco de la realización de los objetivos de la política agrícola común no puede dar lugar a la concesión de una ayuda para un producto cuya comercialización en el mercado comunitario está prohibida por una Directiva comprendida en el ámbito de la política de aproximación de las legislaciones.
32. No se ha reconocido a la política agrícola común ninguna supremacía frente a otros objetivos del Tratado y, por consiguiente, debe aplicarse teniendo en cuenta esos otros objetivos.
33. Por otra parte, en el artículo 38, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 32 CE, apartado 2, tras su modificación) se prevé expresamente que, salvo disposición en contrario de los artículos 39 a 46, ambos inclusive, las normas previstas para el establecimiento del mercado común serán aplicables a los productos agrícolas y no hay nada que permita afirmar que el Reglamento nº 2921/90 debe ser considerado una modalidad específica que introduce una excepción a una disposición general relativa al funcionamiento del mercado común.
34. El argumento que el Gobierno neerlandés pretende basar en las disposiciones adoptadas para supeditar el pago de las restituciones a la exportación de bovinos al cumplimiento de las normas sobre la protección de los animales durante su transporte carece de todo valor, debido a que, en lo que respecta al transporte intracomunitario, la Directiva 91/628 no tiene ninguna relación intrínseca con la concesión de restituciones, que está supeditada a la llegada efectiva de los animales a un tercer país, de modo que, si se pretendía exigir el cumplimiento de sus preceptos en el transporte de los animales exportados, era preciso modificar las disposiciones relativas a la concesión de las restituciones.
35. No sucede así en el caso del Reglamento nº 2921/90 y la Directiva 83/417, entre los cuales no puede negarse la existencia de una relación, puesto que el Reglamento se refiere a la concesión de una ayuda destinada a mantener la posición competitiva en el mercado de un producto y la Directiva define los requisitos que debe cumplir dicho producto para poder ser comercializado.
36. En lo que respecta a las dos propuestas de modificación del Reglamento nº 2921/90, en las que el Gobierno neerlandés pretende basar su tesis, la Comisión explica que la primera no pretende modificar la normativa existente, sino únicamente aclararla, tal como se pone de manifiesto en sus considerandos, y que la segunda confirma por partida doble la obligación de respetar los requisitos de la Directiva para poder recibir la ayuda prevista en el Reglamento.
37. En efecto, por una parte, esa segunda propuesta no se habría formulado nunca si la primera se hubiera presentado con la convicción de que su adopción era necesaria para establecer una relación entre el Reglamento y la Directiva y, por otra parte, en sus considerandos se hace referencia al hecho de que los caseinatos deben «cumplir además los requisitos de las Directivas relativos a los productos alimenticios y que, por motivos de control, procede separar expresamente la concesión de la ayuda de los requisitos establecidos en dichas Directivas».
38. Asimismo, la Comisión señala que el Gobierno neerlandés no ha definido expresamente una postura que indique que la concesión de una ayuda con arreglo al Reglamento nº 2921/90 no está supeditada al cumplimiento de los requisitos de la Directiva 83/417.
39. ¿Qué valor tienen los diferentes argumentos intercambiados?
Apreciación
Sobre la infracción del Reglamento nº 2921/90
40. Procede señalar, en primer lugar, que, en mi opinión, la Comisión aporta un argumento de peso cuando alega la necesaria unidad del Derecho comunitario. Ni en el ordenamiento jurídico comunitario ni en cualquier otro, es deseable que la mano izquierda ignore lo que hace la derecha, y la Comisión tiene razón al recordar que, a tenor del artículo 38, apartado 2, del Tratado «salvo disposición en contrario de los artículos 33 a 38, ambos inclusive, las normas previstas para el establecimiento del mercado común son aplicables a los productos agrícolas».
41. Sin embargo, de ahí a afirmar, como hace la Comisión, que carece de pertinencia el hecho de que el Reglamento y la Directiva hayan sido adoptados sobre bases jurídicas diferentes -el artículo 43 del Tratado en el primer caso y el artículo 100 del Tratado en el segundo-, hay un paso que, por mi parte, dudo en dar en el presente asunto.
42. En efecto, como recuerda el Gobierno demandante, el Tribunal de Justicia ha declarado, en dos sentencias de 23 de febrero de 1988, que «el artículo 43 del Tratado constituye el fundamento jurídico apropiado para toda la normativa relativa a la producción y a la comercialización de los productos agrícolas mencionados en el anexo II del Tratado, que contribuye a la realización de uno o de varios objetivos de la política agraria común mencionados en el artículo 39 del Tratado. Dicha normativa puede comprender la armonización de las disposiciones nacionales en este ámbito sin que sea necesario recurrir al artículo 100 del Tratado».
43. Ahora bien, aun cuando no sostiene que la Directiva ha podido modificar el Reglamento, la Comisión solicita a este Tribunal que considere, basándose en la unidad del Derecho comunitario, que la Directiva impone la interpretación del Reglamento, lo que, en particular, equivale a admitir que la Directiva añade un requisito adicional, que establece exclusivamente la Directiva, a los requisitos ya previstos por el Reglamento para que pueda concederse una ayuda.
44. Sin embargo, añadir un requisito, ¿no es, de hecho, modificar el Reglamento, puesto que ello ocasionaría la denegación de la ayuda para los caseinatos que, ateniéndose a las disposiciones del Reglamento, habrían podido recibirla?
45. A la vista de la jurisprudencia antes citada, me parece difícilmente viable atribuir tal efecto a una Directiva basada en el artículo 100 del Tratado, al tratarse de un Reglamento basado en el artículo 43 del Tratado.
46. Es cierto que si en el Reglamento se hubieran establecido ayudas para los caseinatos destinados a la alimentación humana sin precisar, de ningún modo, lo que debe entenderse por ello, no hubiera sido ilegítimo, a mi juicio, buscar la definición de los caseinatos en una disposición cuyo fundamento no sea el artículo 43 del Tratado, basándose en la consideración de que el Derecho comunitario constituye un todo organizado por el principio de unidad.
47. Sin embargo, como acabamos de ver, no sucede así en el presente asunto. En el Reglamento nº 2921/90 se definen de modo muy preciso, en sus anexos, los requisitos que deben cumplirse para que un producto tenga derecho, como caseinato, a percibir la ayuda y cualquier adición de un requisito suplementario exigiría una modificación del Reglamento efectuada por un acto basado en el mismo fundamento jurídico.
48. Por consiguiente, a mi juicio, suponiendo que la presencia de SAA en los caseinatos destinados a la alimentación humana esté prohibida por la Directiva 83/417, cuestión que habrá que dilucidar posteriormente al examinar las alegaciones formuladas con carácter subsidiario por el Gobierno neerlandés, esta prohibición no justifica la denegación de la ayuda establecida en el Reglamento nº 2921/90 para los caseinatos vendidos para la alimentación humana que, además, cumplan los requisitos establecidos en dicho Reglamento.
49. No obstante, aun suponiendo que el Reglamento nº 2921/90 deba, como sostiene la Comisión, ser interpretado a la luz de la Directiva 83/417, ello tampoco conduciría en todo caso, desde mi punto de vista, a justificar la Decisión impugnada.
50. En efecto, una lectura atenta de la Directiva y, en particular, de sus artículos 2 y 3, pone de manifiesto que las normas establecidas en dicha Directiva sólo se aplican a los productos para los que se solicita la denominación «caseinatos alimenticios».
51. El artículo 2 es del siguiente tenor:
«Los Estados miembros tomarán todas las medidas apropiadas
- para que los productos definidos en los anexos sólo puedan comercializarse si se ajustan a las definiciones y normas previstas en la presente Directiva y sus anexos, y
- para que los productos que no satisfagan los criterios fijados en los anexos sean denominados y etiquetados de manera que no induzcan al comprador a error sobre su naturaleza, su calidad y su utilización.»
52. En el artículo 3 se dispone que:
«Las denominaciones mencionadas en los anexos quedarán reservadas a los productos que en ellos se definen y deberán utilizarse en el comercio para designarlos.»
53. El artículo 2, segundo guión, deja manifiestamente abierta la posibilidad de comercializar los productos que pertenecen a la categoría de los caseinatos, pero que no pueden obtener la denominación de caseinato alimenticio, siempre que su etiquetado no usurpe, de modo expreso o implícito, esa denominación.
54. Entre esos productos podrían figurar los que cumplen los requisitos establecidos en el Reglamento nº 2921/90 y que han recibido una ayuda por ese motivo, pero que no cumplen las normas establecidas en la Directiva debido a que se les ha añadido un producto cuya presencia prohíbe la Directiva en los productos comercializados como caseinatos alimenticios.
55. En efecto, en la Directiva 83/417 no se encuentra referencia alguna a una prohibición general y absoluta de comercializar para la industria alimenticia caseinatos que no pueden aspirar a la denominación de caseinatos alimenticios. La respuesta a la cuestión de si tales caseinatos pueden ser utilizados lícitamente por esa industria debe buscarse en las normas aplicables a los diferentes productos de esa industria. Por otra parte, el Gobierno francés señala al respecto que, según admite la propia Comisión, los caseinatos comercializados con la denominación «proteínas lácteas de alta viscosidad» que contienen SAA pueden, todavía hoy, ser utilizados en la industria alimenticia.
56. Por ello, suponiendo que deba establecerse una relación entre el Reglamento y la Directiva, resulta difícil concebir cómo la utilización final del caseinato podría condicionar la concesión de la ayuda. Ésta debe concederse a todos los caseinatos que cumplan los requisitos del Reglamento, si bien corresponde al productor, en el momento de su comercialización, cumplir las normas de utilización de la denominación caseinato alimenticio que establece la Directiva.
57. Es evidente que vender con dicha denominación un caseinato que contenga un producto no autorizado por la Directiva constituye una infracción del Derecho comunitario de la que los Estados miembros deben abstenerse. Si incurren en dicha infracción, es evidente que, como señala muy acertadamente el Gobierno francés, la Comisión está facultada para solicitar a este Tribunal que declare la existencia de un incumplimiento. En cambio, a mi juicio, lo que no puede hacer es sancionar esa usurpación de una denominación denegando la concesión de la ayuda, puesto que la ayuda no está reservada a los caseinatos que pueden obtener la denominación de caseinatos alimenticios. En el Reglamento se definen los productos susceptibles de recibir la ayuda, mientras que en la Directiva se definen los requisitos que algunos de ellos deben satisfacer para ser comercializados con una denominación determinada, y el hecho de que un caseinato sea comercializado con una denominación inadecuada no afecta al derecho a percibir la ayuda.
58. Hay que examinar además brevemente las alegaciones intercambiadas acerca de las dos propuestas de modificación del Reglamento presentadas sucesivamente por la Comisión.
59. Aun cuando me parece difícil llegar a conclusiones definitivas sobre la interpretación correcta del Reglamento nº 2921/90 a partir de textos que no han superado nunca la fase de proyecto de los servicios de la Comisión y que sólo han sido presentados en 1997, es decir, después del período al que se refiere la Decisión controvertida de la Comisión, considero que la lectura de esos proyectos y, fundamentalmente, de sus considerandos, da la razón al Gobierno neerlandés. Procede recordar que, en los considerandos del primer proyecto, de 3 de octubre de 1997, la Comisión declara que «la experiencia ha demostrado que existe un riesgo de que las caseínas o caseinatos que han percibido una ayuda, pero que no cumplen las disposiciones de la Directiva, se comercializan, no obstante, en la Comunidad, para la alimentación humana; que, con objeto de evitar ese riesgo sin tener que establecer un sistema de control gravoso y restrictivo, es oportuno adaptar los requisitos previstos en el marco del régimen de ayuda a los de la Directiva».
60. En primer lugar, de esos considerandos se desprende que la Comisión considera que los caseinatos que no cumplen los requisitos de la Directiva y que, en consecuencia, no deben ser comercializados en la Comunidad con la denominación «caseinatos alimenticios», tampoco deberían percibir una ayuda. Ello confirma evidentemente la posición de la Comisión, pero no acredita la existencia de una relación entre el Reglamento y la Directiva. Además, el resto de los considerandos demuestra que, incluso a juicio de la propia Comisión, la existencia de tal relación no es evidente y que, por tanto, procede, como mínimo, establecerla claramente. Por consiguiente, la Comisión reconoce implícitamente que una disposición que tiene como efecto limitar el ámbito de aplicación de un régimen de ayuda debe incluirse, por lo general, en el propio texto que establece dicho régimen.
61. Además, si se hubiera adoptado esa propuesta, habría introducido una modificación fundamental puesto que, al margen de su destino posterior -exportación, alimentación animal, alimentación humana u otro-, todos los caseinatos habrían tenido que cumplir los requisitos que la Directiva 83/417 establece exclusivamente para los caseinatos que pretenden obtener la denominación de caseinatos alimenticios. En efecto, la Comisión ha propuesto incluir en el anexo III del Reglamento la siguiente frase: «Los caseinatos deben cumplir las normas previstas en el anexo II de la Directiva 83/417/CEE».
62. En cualquier caso, en ese primer proyecto no se afirma en absoluto que la comercialización para la alimentación humana, en la Comunidad, de caseinatos que han percibido una ayuda, pero que no cumplen las disposiciones de la Directiva deba considerarse una vulneración del Reglamento nº 2921/90.
63. Menos de dos meses más tarde, es decir el 24 de noviembre de 1997, los servicios de la Comisión presentaron a los expertos nacionales un proyecto de Reglamento destinado asimismo a modificar el Reglamento nº 2921/90, pero en un sentido contrario al del primer proyecto.
64. El primer considerando de ese proyecto es del siguiente tenor:
«Considerando que en el artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2921/90 [...] se establecen los requisitos que deben cumplir las caseínas y caseinatos con el fin de poder recibir una ayuda comunitaria; que las caseínas y caseinatos vendidos en el mercado comunitario y destinados a la alimentación humana deben, además, [] cumplir los requisitos previstos por las Directivas relativas a los productos alimenticios».
65. Ese considerando se limita a confirmar que deben cumplirse dos series de requisitos, pero no demuestra que la ayuda sólo puede concederse a los caseinatos destinados a la alimentación humana que cumplan los requisitos de las Directivas. En cambio, en el segundo considerando, se indica que «los Estados miembros están obligados a garantizar el cumplimiento de las disposiciones de las Directivas a través de los medios adecuados». Ello se adhiere a la tesis del Gobierno francés, que he expuesto anteriormente y con la que estoy de acuerdo.
66. A continuación, en ese segundo considerando se dispone «que el control del destino de los productos que reciben la ayuda entorpecería inútilmente el procedimiento de pago de la ayuda; que, por consiguiente, procede separar expresamente [] la concesión de la ayuda del cumplimiento de los requisitos establecidos en dichas Directivas».
67. En otras palabras, esa separación estaba ya implícita, si bien en este momento procede ponerla de manifiesto expresamente.
68. En consecuencia, los servicios de la Comisión proponen añadir el párrafo siguiente al artículo 1, apartado 1, del Reglamento:
«En el marco del presente Reglamento, el cumplimiento de los requisitos establecidos en las Directivas relativas a los productos alimenticios que se aplican a las caseínas y caseinatos no constituye un requisito para la concesión de la ayuda.»
69. Dicho de un modo más sencillo, ese precepto equivale a decir que si alguien había podido pensar que la ayuda establecida en el presente Reglamento sólo podía ser concedida a las caseínas y caseinatos que cumplieran los requisitos establecidos en las Directivas relativas a los productos alimenticios, se le informa de que no es así. De nuevo en otras palabras: no existe y no ha existido nunca relación alguna entre el Reglamento nº 2921/90 y la Directiva 83/417.
70. Pese a haber llegado así a la conclusión de que la Decisión impugnada es ilegal por cuanto, en razón del pago presuntamente irregular de ayudas para caseinatos que contienen SAA, practica una deducción de 32.746.529 NLG con cargo a las cantidades adeudadas a los Países Bajos, es preciso, no obstante, en aras de la exhaustividad, examinar la alegación formulada, con carácter subsidiario, por el Gobierno demandante, según la cual en la Directiva 83/417 no se prohíbe la presencia de SAA en los caseinatos alimenticios.
Sobre la prohibición de la utilización de SAA
71. Según el Gobierno neerlandés, en el anexo II de la Directiva 83/417 no se enumeran todas las sustancias que puede contener un caseinato comercializado para la alimentación humana en la Comunidad, sino que sólo se establecen normas para las sustancias que caracterizan a los caseinatos.
72. Ahora bien, dado que el SAA no desempeña ninguna función en la producción de los caseinatos, no puede ser considerado un auxiliar tecnológico. En relación con el caseinato, debe considerarse un aditivo.
73. Es cierto que en el etiquetado utilizado por la empresa que supuestamente ha percibido indebidamente las ayudas, se indica «edible casëinate with processing aid aluminium ammonium sulphate», pero se trata exclusivamente de indicar que el SAA es un auxiliar tecnológico para la utilización del caseinato por el comprador.
74. En efecto, la presencia de SAA en el caseinato le confiere propiedades técnicas que resultan útiles en el marco del proceso de fabricación de determinados productos alimenticios. La adición de SAA después de la conclusión del ciclo de fabricación del caseinato no presenta la misma utilidad, puesto que no es posible obtener un buen nivel de homogeneidad del producto.
75. Por último, el Gobierno neerlandés alega que, durante los ejercicios de que se trata, el caseinato al que se había añadido SAA estaba autorizado como aditivo de los productos alimenticios por el artículo 9 de la Directiva 74/329/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1974, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los agentes emulsionantes, estabilizantes, espesantes y gelificantes que pueden emplearse en los productos alimenticios.
76. La Comisión defiende un punto de vista totalmente opuesto. A su juicio, la lista de sustancias autorizadas en el caseinato del anexo II de la Directiva 83/417 es exhaustiva. Un caseinato que contenga una sustancia que no figure en esa lista, al margen de la función que desempeñe esa sustancia, no cumple los requisitos de la Directiva. La Comisión recuerda que, en 1989, había previsto, a petición de los industriales franceses, autorizar la utilización de derivados de aluminio y, en particular, de sulfato de aluminio, pero que, después de una reunión sobre esa cuestión, en la que, además, había participado un representante de la empresa neerlandesa de que se trata, había decidido renunciar a esa propuesta, a raíz de la fuerte oposición que había encontrado.
77. En lo que respecta al etiquetado, la Comisión considera que el utilizado en el presente caso no puede subsanar el hecho de que el caseinato que contiene SAA no puede obtener la denominación de caseinato alimenticio y señala que las disposiciones correspondientes no mencionan posibles aditivos.
78. En lo que respecta a la Directiva 74/329, la Comisión duda que su artículo 9 se refiera a la adición de SAA. Pero sobre todo, no cabe pasar por alto que las normas concretas de composición y etiquetado de los caseinatos que se establecen en la Directiva 83/417 han sido adoptadas para proteger la salud pública.
79. Se trata de evitar que los caseinatos utilizados en la alimentación humana puedan presentar riesgos para la salud pública. Por ello, sólo pueden contener sustancias cuya inocuidad se haya comprobado, lo que no sucede precisamente en el caso del SAA.
80. Por último, la Comisión se pregunta si el SAA no desempeña efectivamente ninguna función en la fabricación de los caseinatos producidos por la empresa de que se trata, en la medida en que modifica el grado de acidez del producto, y tiene, en consecuencia, una incidencia sobre sus propiedades finales, y señala que esa pregunta se deriva del hecho de que la presencia de SAA no es necesariamente deseable para todos los usos de los caseinatos producidos por dicha empresa.
81. De todos modos, según la Comisión, no procede, cuando se trata de interpretar el anexo II de la Directiva 83/417, ceñirse a un concepto estricto de auxiliar tecnológico.
82. En efecto, en la época en que se formuló esa Directiva, no se efectuó una distinción clara entre auxiliar tecnológico y aditivo, como lo demuestra el hecho de que entre las sustancias autorizadas como auxiliares tecnológicos en el anexo I de la propia Directiva figuran sustancias que son manifiestamente aditivos. La distinción entre aditivos y auxiliares tecnológicos no se introdujo hasta la Directiva 89/107/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los aditivos alimentarios autorizados en los productos alimenticios destinados al consumo humano. Según esa Directiva, se entiende por aditivo alimentario «cualquier substancia que, normalmente, no se consuma como alimento en sí o ni se use como ingrediente característico en la alimentación, independientemente de que tenga o no valor nutritivo, y cuya adición intencionada a los productos alimenticios, con un propósito tecnológico en la fase de su fabricación, transformación, preparación, tratamiento, envase, transporte o almacenamiento tenga, o pueda esperarse razonablemente que tenga, directa o indirectamente, como resultado que el propio aditivo o sus subproductos se conviertan en un componente de dichos productos alimenticios». El auxiliar tecnológico se define como «cualquier sustancia que no se consuma como ingrediente alimenticio o en sí, que se utilice intencionadamente en la transformación de materias primas, de productos alimenticios o de sus ingredientes, para cumplir un objetivo tecnológico determinado durante el tratamiento o la transformación, y que pueda tener como resultado la presencia no intencionada, pero técnicamente inevitable, de residuos de dicha sustancia o de sus derivados en el producto acabado siempre que dichos residuos no presenten riesgo sanitario y no tengan efectos tecnológicos sobre el producto acabado».
83. No es sencillo decidir entre esas tesis opuestas. Me parece completamente lógica la tesis del Gobierno neerlandés, según la cual no hay ningún motivo para que el SAA, como aditivo, figure en la lista de auxiliares tecnológicos de calidad alimenticia incluidos en el anexo II, punto II, letra d), de la Directiva 83/417, de modo que, al no existir una prohibición de utilización de esa sustancia en la legislación comunitaria relativa a los aditivos, debe admitirse su incorporación en los caseinatos alimenticios en el sentido de la Directiva 83/417.
84. No obstante, no se debe rechazar desde un primer momento la tesis de la Comisión.
85. Por una parte, si el SAA sólo fuera, en cualquier circunstancia, un aditivo, cabría sentirse inclinado a dar la razón al Gobierno neerlandés cuando afirma que, como aditivo, no puede estar prohibido en el caseinato por el punto II, letra d), del anexo II, que regula exclusivamente el recurso a los auxiliares tecnológicos, en la medida en que, evidentemente, se considere ese concepto en un sentido estricto. Por otra parte, si la lista de ese punto II, letra d), incluye tanto a los auxiliares tecnológicos como a los productos que sólo pueden ser aditivos, debería admitirse, de acuerdo con la Comisión, que el hecho de que el SAA sea un aditivo no implica que pueda estar presente en el caseinato alimenticio.
86. Sin embargo, de hecho, la realidad no es tan categórica. El propio Gobierno neerlandés, aunque presenta el SAA contenido en el caseinato como un aditivo, afirma también que el SAA desempeña una función como auxiliar tecnológico en la fabricación de productos que contienen caseinato. La Comisión, por su parte, reconoció en la vista que algunos de los productos enumerados en la lista del punto II, letra d), y que son conocidos como aditivos pueden desempeñar una función de auxiliar tecnológico en algunos procesos de producción posteriores. Esto debilita en cierto modo su demostración, según la cual dicha lista debe ser considerada absolutamente exhaustiva, puesto que mezcla aditivos comprobados y auxiliares tecnológicos.
87. Ante esa duda, el jurista que no tiene el privilegio de ser a la vez especialista en procesos de producción de la industria agroalimentaria se enfrenta a un terrible dilema.
88. ¿Es preciso estimar que, de no estar prohibido, el SAA debe, por su condición de aditivo del caseinato, considerarse autorizado o, por el contrario, es preciso estimar que ese mismo producto, a la vista de su ambivalencia, debe ser prohibido, ya que no figura en la lista de auxiliares tecnológicos que se consideran autorizados en sentido amplio?
89. Para resolver esa cuestión, es legítimo, en mi opinión, examinar los requisitos en materia de etiquetado establecidos en la Directiva. Procede señalar al respecto que si los aditivos estuvieran autorizados por la Directiva 83/417 sin que figuren en la lista del anexo II relativa a los auxiliares tecnológicos, ciertamente en las disposiciones sobre etiquetado de la Directiva habrían exigido que se mencionara su presencia.
90. Ahora bien, como señala la Comisión, en el artículo 4 no se establece ninguna exigencia de ese tipo para los productos que pretendan obtener la denominación de caseinatos alimenticios.
91. No obstante, es cierto que en el artículo 4 se establecen las normas de etiquetado para los caseinatos «sin perjuicio de la Directiva 79/112/CEE y sin perjuicio de las disposiciones que adopte [] la Comunidad en materia de etiquetado de los productos alimenticios no destinados al consumidor final».
92. Sin embargo, creo que, la inexistencia de cualquier exigencia en la Directiva relativa a la mención en el etiquetado de aditivos incorporados en el caseinato se puede interpretar de modo razonable en el sentido de que se excluye cualquier sustancia no enumerada en el anexo II.
93. Por último, considero asimismo que ese punto de vista resulta confirmado por las negociaciones mantenidas en 1989 sobre la posibilidad de añadir sulfatos de aluminio a la lista de sustancias cuya utilización se autoriza para la producción de caseinatos (véase el punto 76 supra). En efecto, de un documento aportado a los autos por la Comisión se desprende que, aparte de las empresas francesas del sector de que se trata, las empresas de los demás Estados miembros, así como los propios Estados miembros, expresaron su oposición a esa sugerencia. De esos puntos de vista se deduce que la opinión generalizada es que la utilización de esa sustancia no estaba permitida en la versión existente del anexo II de la Directiva 83/417, que no se ha modificado desde su adopción.
94. Por tanto, procede concluir que, en lo que respecta a esa alegación presentada con carácter subsidiario, el Gobierno demandante está equivocado, es decir, que la denominación caseinato alimenticio, tal como está regulada en la Directiva 83/417, no puede ser solicitada para los caseinatos que contienen SAA.
95. Sin embargo, como he indicado anteriormente, considero que la alegación presentada con carácter principal por ese mismo Gobierno es convincente y que, por tanto, la presencia de SAA en un caseinato utilizado en la alimentación humana después de su comercialización por la empresa productora no da lugar a que la concesión de la ayuda establecida en el Reglamento nº 2921/90 a dicho caseinato sea irregular.
Sobre la ayuda concedida para el EMST
96. De este modo, procede examinar la segunda corrección efectuada por la Comisión en relación con las cantidades adeudadas por el FEOGA al Reino de los Países Bajos: la relativa al producto denominado EMST. Ese producto se fabrica, según el propio Gobierno neerlandés, a partir de residuos de productos semiacabados que tienen lugar durante el proceso de fabricación de los caseinatos. Esos residuos se recogen y, desde el momento en que alcanzan una cantidad determinada, son objeto de una transformación final en caseinato antes ser envasados. La recogida dura varios días, incluso una semana.
97. La Comisión basa su negativa a hacerse cargo de los gastos en el hecho de que el EMST es un producto que no cumple los requisitos del Reglamento nº 2921/90, artículo 1, y, en particular, los establecidos en los apartados 1 y 3 de dicho artículo, en los que se dispone, respectivamente, lo siguiente:
«1. La ayuda se concederá a los productores de caseína y caseinatos únicamente cuando tales productos:
- se hayan fabricado con leche desnatada o caseína bruta extraída de leche de origen comunitario;
- se ajusten a las prescripciones de composición previstas en los anexos I, II o III;
- estén envasados con arreglo a los requisitos establecidos en el artículo 3.
[...]
3. A efectos de aplicación del presente Reglamento, un lote de fabricación deberá estar compuesto de productos de calidad idéntica y fabricados el mismo día. No obstante, cuando la producción total de caseína y de caseinatos del establecimiento en cuestión no haya sobrepasado 1.000 toneladas durante el año natural anterior, el lote de fabricación podrá estar compuesto de productos fabricados durante una misma semana natural.»
98. En efecto, se trata de un producto fabricado a partir de caseinatos y presentado en lotes que no corresponden a la producción de un único día. El Gobierno neerlandés rechaza ese análisis alegando, por una parte, que el EMST se fabrica a partir de residuos de productos semiacabados que, por definición, no son todavía caseinatos en el momento de su recogida, puesto que ésta tiene lugar antes de que finalice el proceso de secado y, por otra parte, que por «fabricados» en la formulación del artículo 1, apartado 3, del Reglamento, debe entenderse «preparados» y que el EMST no plantea ningún problema desde el punto de vista de la exigencia que define esa disposición, ya que los lotes de productos EMST sólo están integrados por caseinatos cuyo proceso de producción, que finaliza en el envasado, ha finalizado el mismo día. Asimismo, se refiere a los intercambios de correspondencia entre el Gobierno neerlandés y la Comisión, de los que se desprende que ésta, debidamente informada del modo de producción del EMST, no ha encontrado nada que objetar acerca de la posibilidad de que este producto reciba la ayuda prevista en el Reglamento.
99. A esa alegación, la Comisión responde señalando, en primer lugar, que no es exacto afirmar que los residuos recuperados son sólo un producto semiacabado que, al no haber terminado el ciclo de secado, no constituye caseinato. Se trata efectivamente de caseinato, perdido en la última fase del proceso de producción, que se reintroduce en el proceso de producción, no únicamente para ser secado en el grado deseado, ya que el que se recupera contiene impurezas que exigen una auténtica reelaboración. Ese análisis del proceso de producción del EMST permite también a la Comisión negar que un lote de EMST se produce durante un mismo día. A su juicio, se trata de lotes compuestos de productos fabricados en fechas diferentes, que son reunidos para ser transformados en productos que, desde el punto de vista de su calidad, puedan acogerse a la ayuda, lo cual está prohibido por el artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 2921/90.
100. Ese modo de proceder es inadmisible, puesto que se presta a maniobras especulativas, de modo que los lotes pueden ser preparados en el momento en que el importe de la ayuda es más elevado. En lo que respecta a la falta de objeciones por su parte, cuando el Gobierno neerlandés le preguntó acerca de su interpretación de los requisitos necesarios para recibir la ayuda establecida por el Reglamento, la Comisión niega formalmente que sus respuestas a preguntas ambiguas puedan interpretarse, de buena fe, en el sentido de que expresan una cierta aprobación de los métodos de producción del EMST.
101. En su escrito de contestación, la Comisión señala asimismo que la existencia de residuos y, en consecuencia, de pérdidas, durante el proceso de producción, ha sido tenida en cuenta para el cálculo del importe de la ayuda. En su escrito de dúplica, facilita indicaciones al respecto en respuesta al Gobierno neerlandés que se oponía a esa alegación. De ese modo, la Comisión explica que el coeficiente de pérdida tenido en cuenta es del 5 %, cifra muy generosa, teniendo en cuenta que, en instalaciones modernas como las de la empresa neerlandesa de que se trata, el porcentaje real es muy inferior, puesto que no supera el 2 %.
102. La demostración de la Comisión me parece, en general, convincente, sin que sea preciso entrar en la discusión sobre el sentido exacto del término «fabricados» o sobre el alcance que debe atribuirse a la correspondencia intercambiada acerca del EMST, que el Gobierno neerlandés quería abordar.
103. Dos elementos al menos me llevan a esa convicción. Por una parte, no puedo estar de acuerdo con el Gobierno demandante cuando afirma que los residuos reutilizados para fabricar el EMST no son caseinato, puesto que, en mi opinión, esa afirmación supone un juego de palabras. Es cierto que dichos residuos no son un caseinato que posea las características exigidas para la concesión de la ayuda, pero, cuando en el artículo 1, apartado 1, se prohíbe la producción de caseinato susceptible de recibir la ayuda a partir de caseinatos, es evidente que no se tiene en cuenta el caseinato que presente ya todas las características exigidas para la concesión de la ayuda, ya que no se entiende cuál es el interés de una operación que consiste en procesar de nuevo el caseinato que tiene derecho a la ayuda. Lo que se pretende prohibir es que un producto que, como tal, puede ser considerado caseinato, al margen de que cumpla los criterios a los que se supedita la concesión de la ayuda, sea utilizado para producir un caseinato para el que se solicita la ayuda. Ahora bien, eso es lo que ha sucedido en el proceso de producción del EMST. Los residuos reutilizados ya constituyen caseinato en la fase en que se produce la recuperación, aunque éste, por no haberse secado suficientemente, no cumpla todavía las normas de calidad establecidas en el Reglamento.
104. Por otra parte, me parece inadmisible, desde el momento en que en el modo de cálculo del importe de la ayuda se han tenido en cuenta las pérdidas que de modo justificado se consideran inevitables en el proceso de producción, que una empresa pueda, no ya reducir sus pérdidas al máximo, a lo cual tiene el más absoluto derecho, sino, lo que es muy diferente, recuperar la mercancía perdida para reintroducirla en el proceso de producción, con objeto de eliminar cualquier pérdida. Ese método de obtención del beneficio máximo va más allá de la simple racionalización del proceso de producción e infringe las normas establecidas en el Reglamento.
105. Por consiguiente, en lo que respecta a este punto, concluyo que el Gobierno de los Países Bajos impugna injustificadamente la decisión de la Comisión de rechazar los gastos soportados para conceder una ayuda al producto EMST.
106. Tras concluir así el examen de la legalidad de la Decisión de la Comisión en cuanto al fondo, es decir, en cuanto a su conformidad con las normas que rigen la concesión de una ayuda para el caseinato, procede examinar las críticas formuladas por el Gobierno neerlandés acerca de las condiciones en que esa Decisión ha sido adoptada.
107. Esas críticas constituyen el objeto de los motivos segundo, tercero y cuarto.
Motivos segundo, tercero y cuarto
Sobre la vulneración del Reglamento nº 729/70 y de determinados principios generales
108. En el segundo motivo del Gobierno neerlandés se alega una vulneración del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995, así como del principio de cooperación leal, del principio de consulta y del enfoque preventivo.
109. Procede comenzar señalando, de acuerdo con el Gobierno neerlandés, que las modificaciones introducidas en el Reglamento nº 729/70 por el Reglamento nº 1287/95 sólo serán aplicables, con arreglo a las disposiciones del artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, de ese último Reglamento, a partir del ejercicio que comienza el 16 de octubre de 1995 y, en consecuencia, no pueden aplicarse al procedimiento de liquidación de las cuentas en el marco del cual se ha adoptado la Decisión impugnada. Por tanto, me limitaré a comparar las condiciones en que se adoptó la Decisión impugnada con los tres principios a los que se refiere el Gobierno neerlandés al afirmar que el Reglamento nº 1287/95 se ha limitado a concretarlos.
110. Procede señalar inmediatamente que dichos principios, que la Comisión no discute, sólo proporcionan orientaciones sobre el comportamiento que deben seguir la Comisión y los Estados miembros durante el procedimiento de liquidación de las cuentas y que, antes de poder concluir que han sido vulnerados, es necesario realizar un examen exhaustivo de las circunstancias del caso de autos.
111. En lo que respecta a los principios de cooperación leal y de consulta, el Gobierno neerlandés reprocha a la Comisión, básicamente, que no modificara su postura tras la presentación del informe del comité de conciliación, aun cuando dicho informe se mostró muy crítico con ella, puesto que afirmaba que las alegaciones de la Comisión no eran en absoluto evidentes, que la Comisión no había probado que los Estados miembros debían estar al corriente de su interpretación del Reglamento nº 2921/90 y que, en lo que respecta al EMST, la postura de la Comisión resultaba difícil de comprender.
112. El Gobierno neerlandés llega incluso a afirmar que la Comisión no ha tenido nunca en cuenta seriamente ese informe, ni tampoco las alegaciones que el Gobierno neerlandés había formulado en el intercambio de correspondencia anterior.
113. En su escrito de dúplica, la Comisión expresa su asombro y su indignación ante esa afirmación, y la comprendo perfectamente. En efecto, tengo que estar de acuerdo con ella cuando afirma que no estaba en absoluto obligada a acoger las observaciones del comité de conciliación. En efecto, una cosa es acceder a una conciliación, es decir, participar en un procedimiento destinado a aproximar las posiciones y a buscar una solución amistosa que puedan aceptar tanto el Estado miembro como la Comisión, y otra cosa es renunciar a su propio poder de decisión. En consecuencia, del mantenimiento de la posición inicial de la Comisión no cabe deducir una actitud arrogante en el procedimiento de conciliación.
114. Además, los diferentes escritos intercambiados desmienten las afirmaciones del Gobierno neerlandés. La Comisión ha tenido en cuenta tanto las alegaciones del Gobierno neerlandés como el informe del comité de conciliación, si bien simplemente no ha sido convencida de que debía modificar su posición.
115. En lo que respecta al enfoque preventivo, el Gobierno demandante sostiene que la Comisión no lo aplicó, por cuanto no comunicó claramente, antes de los ejercicios de que se trata o, al menos, durante éstos, la interpretación del Reglamento nº 2921/90 en la que se basa, en la Decisión impugnada, para rechazar determinados gastos.
116. La Comisión responde que en el caso de autos no era aplicable ese enfoque y que, en cualquier caso, es falso afirmar que se basó en una interpretación del Reglamento que el Gobierno neerlandés desconocía.
117. En lo que atañe al SAA, a su juicio resulta evidente que, después de la reunión de 1989, que ya he mencionado anteriormente y a la que había asistido un representante de la empresa de que se trata, la Comisión interpretaba que la Directiva 83/417 prohíbe la presencia del SAA en los caseinatos alimenticios. En cuanto al EMST, en un escrito dirigido al Gobierno neerlandés en 1992, relativo a las comprobaciones efectuadas en una inspección, se alegaba ya que el reprocesamiento de residuos de caseinato recogidos durante varios días constituye una irregularidad con arreglo al artículo 1 del Reglamento nº 2921/90.
118. En lo que respecta al SAA, esa alegación de la Comisión no es del todo convincente, ya que no responde a la cuestión de si el Gobierno neerlandés podía ignorar que los productos que reciben la ayuda con arreglo al Reglamento nº 2921/90 deben, cuando están destinados a la alimentación humana, cumplir los requisitos de la Directiva 83/417. En lo que respecta al EMST, sí resulta completamente convincente.
119. En efecto, por una parte, la irregularidad sancionada mediante la Decisión impugnada es precisamente la que la Comisión había señalado en 1992, sin sancionarla, no obstante, por cuanto la empresa de que se trataba en aquel momento, que no era DMV Campina, producía menos de 1.000 toneladas anuales y, en consecuencia, podía acogerse a la excepción establecida expresamente en el artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 2921/90.
120. Por otra parte, del intercambio de correspondencia que el Gobierno demandante presenta en los anexos XI, XII y XIII de su recurso no cabe deducir que la Comisión haya aprobado sin reservas el proceso de producción del EMST.
121. Es cierto que las autoridades neerlandesas preguntaron a la Comisión sobre la posibilidad de reprocesar los productos defectuosos, siempre que no hayan dado lugar a que se denegara la concesión de la ayuda, pero no plantearon de modo expreso la cuestión de la admisibilidad de la recuperación de los residuos, inevitables en el proceso de producción, para reintroducirlos en dicho proceso, de modo que es improcedente que ahora quieran interpretar que la respuesta de la Comisión aprueba esa práctica. Además, cabe señalar que la Comisión, en sus respuestas, ha insistido siempre en la necesidad de cumplir estrictamente los requisitos establecidos en el Reglamento, en particular en lo que se refiere a la composición de los lotes presentados para la obtención de la ayuda.
Sobre el motivo basado en la vulneración del principio de seguridad jurídica
122. En lo que respecta al motivo basado en la violación del principio de seguridad jurídica, examinaré rápidamente, habida cuenta de lo expuesto con anterioridad, sus efectos en lo referente al SAA y a la relación entre el Reglamento y la Directiva, recordando simplemente que no sólo no cabe sostener que la interpretación defendida por la Comisión era la más evidente -a mi juicio es incluso inexacta-, sino también que los dos proyectos de modificación en sentido opuesto del Reglamento nº 2921/90, que la Comisión ha presentado sucesivamente y luego ha retirado, no han contribuido a aclarar la situación.
123. En lo que respecta al EMST, considero que, a diferencia de lo que afirma el Gobierno neerlandés, la posición de la Comisión no ha variado en ningún momento y no cabe considerar que ha vulnerado el principio de seguridad jurídica. Como creo que he demostrado anteriormente, el Reglamento nº 2921/90 es claro y, teniendo en cuenta las preguntas a las que ha respondido, la Comisión no ha proporcionado al Gobierno neerlandés, en ninguno de los escritos que le ha dirigido, garantías sobre un derecho a la ayuda para ese tipo de producto.
124. En particular, la Comisión nunca se retractó de la comprobación de irregularidades efectuada en 1992 y si esa comprobación no dio lugar a una denegación de la concesión de la ayuda fue, recordémoslo, únicamente porque, como se explica en el escrito de dúplica, la reducida cantidad de toneladas de producción de la empresa inspeccionada en esa época le permitió acogerse a una excepción.
Sobre la vulneración de la obligación de motivar
125. En lo que respecta al motivo basado en la falta de motivación, empezaré por recordar la sentencia de 22 de abril de 1999, que se limita a confirmar una reiterada jurisprudencia a tenor de la cual:
«82. En el contexto concreto de las decisiones relativas a la liquidación de cuentas, la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEOGA (véase la sentencia de 1 de octubre de 1998, Países Bajos/Comisión, C-27/94, Rec. p. I-5581, apartado 36).
83. En el caso de autos, además de las explicaciones que figuran en el informe de síntesis, ha quedado acreditado que el Gobierno neerlandés estuvo asociado al proceso de elaboración de la Decisión impugnada y, por tanto, conocía la razón por la que la Comisión consideraba que no debía declarar con cargo al FEOGA la cantidad discutida. En efecto, el propio Gobierno neerlandés menciona una correspondencia abundante intercambiada con la Comisión entre 1989 y 1993.»
126. La Decisión impugnada cumple los requisitos del artículo 190 del Tratado, tal como se han precisado, en particular, en esa sentencia. En efecto, las autoridades neerlandesas participaron asiduamente en la preparación de la Decisión discutida. Los motivos por los que se adoptó se han enunciado tanto en los escritos que les dirigió la Comisión como en el informe de síntesis, y fueron expuestos al Gobierno neerlandés en el marco del procedimiento de conciliación. Asimismo, la Comisión explicó los datos sobre los que se basó para calcular el importe de la corrección efectuada, es decir, las cifras comunicadas por las autoridades neerlandesas y por la empresa DMV Campina correspondientes a los ejercicios 1993 a 1995 y, cuando no se comunicaron dichas cifras, una estimación de la producción de EMST en el ejercicio de 1992.
127. Es cierto que esos motivos no han convencido a las autoridades neerlandesas y no me han convencido en lo que respecta a los caseinatos que contienen SAA, pero ello no tiene nada que ver con la existencia de una motivación, que es indiscutible en el caso de autos si, como resulta legítimo, situamos la decisión en el contexto de su adopción. Por tanto, a mi juicio, procede desestimar el segundo motivo.
128. Resumiendo las distintas conclusiones a las que he llegado sobre los diferentes motivos formulados por el Gobierno neerlandés, considero que la anulación de la Decisión impugnada sólo está justificada en la medida en que han sido rechazados, por un importe de 32.746.529 NLG, los gastos correspondientes a la ayuda concedida para los caseinatos que contienen SAA.
129. Ello me lleva a considerar, en lo que respecta a las costas, que, como han sido desestimadas parcialmente las pretensiones de cada una de las partes, procede decidir que el Reino de los Países Bajos y la Comisión carguen con sus propias costas; la República Francesa, parte coadyuvante, debe, de todos modos, cargar con sus propias costas.
Conclusión
130. En consecuencia, propongo al Tribunal que declare que:
- la Decisión de la Comisión de 3 de febrero de 1999, notificada el 12 de febrero de 1999, sobre la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con relación a los gastos de 1995 de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, se anula en la medida en que excluye un importe de 32.746.529 NLG de la financiación de los gastos declarados por el Reino de los Países Bajos en concepto de la ayuda a la producción de leche desnatada transformada en caseína y caseinatos;
- el recurso se desestima en todo lo demás;
- el Reino de los Países Bajos, la Comisión y la República Francesa cargarán con sus propias costas.