WYROK SĄDU
(druga izba)
z dnia 25 czerwca 2020 r.(*)
EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania –Wsparcie specjalne dla sektora tytoniu – Wydatki poniesione przez Polskę – Kontrole kluczowe – Korekty ryczałtowe – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie T‑506/18
Rzeczpospolita Polska, którą reprezentowali B. Majczyna, B. Włodarczyk, B. Straś i M. Wiącek, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali J. Aquilina, B. Hofstötter, M. Kaduczak i A. Stobiecka-Kuik, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności części decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2018/873 z dnia 13 czerwca 2018 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2018, L 152, s. 29),
SĄD (druga izba),
w składzie: V. Tomljenović, prezes, F. Schalin (sprawozdawca) i I. Nõmm, sędziowie,
sekretarz: M. Marescaux, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 lutego 2020 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1        W dniach 16–20 marca 2015 r. Komisja Europejska przeprowadziła kontrolę systemów nadzoru i kontroli środka wsparcia specjalnego dla sektora tytoniu, wdrażanego na podstawie art. 68 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006 i (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. 2009, L 30, s. 16), w odniesieniu do roku składania wniosków 2013.
2        Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. skierowanym do władz polskich na podstawie art. 34 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. 2014, L 255, s. 59) Komisja powiadomiła o wynikach kontroli. Zgłosiła ona następujące główne zastrzeżenia w odniesieniu do wsparcia specjalnego dla sektora tytoniu:
–        nieskuteczność kontroli szczególnych warunków kwalifikowalności dotyczących producentów;
–        nieskuteczne kontrole jakości;
–        brak specjalnego systemu sankcji.
3        W odpowiedzi na powiadomienie Komisji władze polskie odrzuciły stawiane im zarzuty i pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. dostarczyły jej dodatkowych informacji.
4        Następnie, pismem z dnia 20 października 2015 r., Komisja skierowała do władz polskich zaproszenie na spotkanie dwustronne.
5        Władze polskie przekazały dodatkowe wyjaśnienia w piśmie z dnia 28 października 2015 r.
6        W dniu 10 listopada 2015 r. odbyło się spotkanie dwustronne w Brukseli (Belgia).
7        Pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. Komisja przekazała władzom polskim protokół ze spotkania dwustronnego, podtrzymując wszystkie zastrzeżenia.
8        Władze polskie ustosunkowały się do protokołu oraz przedstawiły dodatkowe wyjaśnienia w piśmie z dnia 30 grudnia 2015 r., podtrzymując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko.
9        Pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. Komisja skierowała do władz polskich formalne powiadomienie na podstawie art. 34 ust. 3 akapit trzeci i art. 40 ust. 1 rozporządzenia nr 908/2014 (zwane dalej „formalnym powiadomieniem z dnia 3 czerwca 2016 r.”).
10      W formalnym powiadomieniu z dnia 3 czerwca 2016 r., połączywszy ze sobą dwa pierwsze zastrzeżenia zawarte w piśmie z dnia 25 czerwca 2015 r. jako wchodzące w zakres jednego kluczowego mechanizmu kontroli, Komisja przedstawiła następujące zastrzeżenia:
–        niedociągnięcia w kontrolach na miejscu:
–        niedociągnięcia w kontrolach na miejscu w odniesieniu do producentów;
–        niedociągnięcia w kontrolach na miejscu w punktach odbioru;
–        brak specjalnego systemu zmniejszeń i wykluczeń.
11      Komisja uznała zasadniczo, że kontrole na miejscu w odniesieniu do producentów były niewystarczające do ustalenia, czy warunki kwalifikowalności do pomocy zostały spełnione. Zdaniem Komisji nawet jeśli władze polskie mogły stwierdzić, że na działce występowały pozostałości tytoniu, ilość lub plon tytoniu z tej działki nie mogły zostać zweryfikowane. Uznała ona również, że kontrole zostały przeprowadzone zbyt późno, co spowodowało, że mniej niż 52% z 857 skontrolowanych na miejscu producentów zostało objętych środkami dla obszaru uprawy tytoniu. W świetle tych rozważań Komisja uznała, że warunki kwalifikowalności dotyczące obszaru uprawy tytoniu i obowiązek dostarczenia całości produkcji pierwszemu przetwórcy nie zostały skontrolowane.
12      Jeśli chodzi o niedociągnięcia w kontrolach w punktach odbioru, Komisja uznała, że
dla weryfikacji poziomu wilgotności tytoniu przeprowadzono jedynie kontrolę organoleptyczną i że brak było systematycznej kontroli poziomu wilgotności. W świetle tych braków systemowych Komisja uznała, że istniało ryzyko, iż pomoc została przyznana na rzecz tytoniu o niewystarczającej jakości i że przyznana pomoc finansowa była zbyt wysoka ze względu na zawyżoną ocenę wagi tytoniu, w sytuacji gdy zawartość wody w nim była nadmierna.
13      Z kolei brak specjalnego systemu zmniejszeń i wykluczeń w odniesieniu do wsparcia dla sektora tytoniu Komisja uznała za niedociągnięcie kluczowych mechanizmów kontroli w zakresie prawidłowego obliczania zmniejszeń i kar administracyjnych. Komisja uznała, że systemu polskiego nie można uznać za odpowiedni system zmniejszeń i wykluczeń, czyli system, który uwzględnia wagę, zakres i trwałość uchybienia kryteriom kwalifikowalności. Zdaniem Komisji system ten był niewystarczający, ponieważ opierał się na akceptacji lub odrzuceniu tytoniu przez pierwszego przetwórcę. Ponadto system ten nie jest wdrażany przez państwo członkowskie, lecz przez pierwszych przetwórców. Władze polskie nie mają zatem kontroli lub perspektywy całego systemu i nie mogą się upewnić, że istnieje równe traktowanie producentów, ponieważ każdy pierwszy przetwórca może postępować w inny sposób.
14      Komisja uznała również, że niedociągnięcia obu kluczowych mechanizmów kontroli spowodowały ryzyko dla funduszy rolnych w zakresie wsparcia specjalnego dla sektora tytoniu, co uzasadniało zgodnie z jej komunikatem C(2015) 3675 final z dnia 8 czerwca 2015 r., zatytułowanym „Wytyczne w sprawie obliczania korekt finansowych w ramach procedur rozliczania zgodności i rozliczenia finansowego rachunków” (zwanym dalej „wytycznymi”), zastosowanie korekty w wysokości 5%.
15      Komisja zaproponowała zatem wyłączenie z finansowania Unii Europejskiej łącznej kwoty brutto w wysokości 2 858 182,52 EUR, to jest 1 421 755,79 EUR za rok budżetowy 2014 i 1 436 426,73 EUR za rok budżetowy 2015.
16      Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. władze polskie wystąpiły z wnioskiem o zbadanie przez organ pojednawczy zasadności naliczenia przez Komisję korekty finansowej oraz o polubowne załatwienie sprawy.
17      W dniu 20 grudnia 2016 r. organ pojednawczy przyjął raport końcowy. W konkluzji tego raportu organ pojednawczy poparł stanowisko Komisji i stwierdził, że nie można pogodzić stanowisk stron.
18      Pismem z dnia 27 marca 2017 r. Komisja przekazała władzom polskim ostateczne stanowisko uwzględniające sprawozdanie organu pojednawczego. Komisja stwierdziła w nim, że podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w formalnym powiadomieniu z dnia 3 czerwca 2016 r. i proponuje wyłączyć z finansowania unijnego łączną kwotę brutto w wysokości 2 858 182,52 EUR.
19      Korespondencja i wnioski Komisji przywołane powyżej, w szczególności ostateczne stanowisko z dnia 27 marca 2017 r., zostały odzwierciedlone w sprawozdaniu podsumowującym sporządzonym przez Komisję (zwanym dalej „sprawozdaniem podsumowującym”).
20      W dniu 13 czerwca 2018 r. Komisja Europejska przyjęła decyzję wykonawczą (UE) 2018/873 wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2018, L 152, s. 29, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
21      Zaskarżona decyzja została następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 15 czerwca 2018 r. (Dz.U. 2018, L 152, s. 29).
22      Kwoty wyłączone z finansowania Unii w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do Polski obejmują w szczególności korektę finansową z tytułu środka zatytułowanego „Inna pomoc bezpośrednia – art. 68–72 [rozporządzenia nr 73/2009 (WE)]” w wysokości 1 421 755,79 EUR za rok budżetowy 2014 oraz 1 436 426,73 EUR za rok budżetowy 2015. Zastosowana stawka korekty wynosi 5%, a jako uzasadnienie tej korekty Komisja wskazała: „2014 – jakość kontroli na miejscu” oraz „2015 – jakość kontroli na miejscu”.
Postępowanie i żądania stron
23      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 sierpnia 2018 r. Rzeczpospolita Polska wniosła rozpatrywaną skargę. Odpowiedź na skargę została złożona w sekretariacie Sądu w dniu 14 listopada 2018 r., zaś replikę i duplikę złożono odpowiednio w dniach 31 stycznia 2019 r. i 15 kwietnia 2019 r.
24      O zakończeniu pisemnego etapu postępowania strony powiadomiono w dniu 2 kwietnia 2019 r.
25      Wystąpienia stron zostały wysłuchane na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r.
26      Rzeczpospolita Polska wnosi do Sądu o:
–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania przez Unię kwoty 1 421 755,79 EUR i 1 436 426,73 EUR wydatkowane przez agencję płatniczą akredytowaną przez Rzeczpospolitą Polską;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
27      Komisja wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
28      Na poparcie skargi Rzeczpospolita Polska podnosi trzy zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 52 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1200/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549), ze względu na to, że Komisja dopuściła się błędów poprzez stwierdzenie niedociągnięć dotyczących kontroli na miejscu, drugi dotyczy naruszenia art. 296 akapit drugi TFUE, zaś trzeci – naruszenia art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 przy zastosowaniu przez Komisję korekt finansowych.
29      Komisja wnosi o oddalenie wszystkich podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską zarzutów jako bezzasadnych.
30      Na wstępie należy przypomnieć w odniesieniu do zastrzeżeń wysuniętych przez Rzeczpospolitą Polską, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem europejskie fundusze rolne finansują wyłącznie interwencje przeprowadzane zgodnie z przepisami prawa Unii w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2013 r., Polska/Komisja, T‑241/10, niepublikowany, EU:T:2013:96, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).
31      Jeżeli Komisja odmówi obciążenia funduszy rolnych niektórymi wydatkami z powodu naruszeń przepisów prawa Unii, które można przypisać państwu członkowskiemu, nie jest zobowiązana do wykazywania w sposób wyczerpujący niedociągnięć w kontrolach przeprowadzonych przez administracje krajowe czy nieścisłości w przekazanych przez nie danych liczbowych, ale tylko do przedstawienia dowodu poważnych i uzasadnionych wątpliwości, jakie ma względem tych kontroli bądź danych liczbowych. Zdjęcie z Komisji tego obowiązku dowodowego uzasadnione jest faktem, iż to właśnie państwo członkowskie jest w najlepszej sytuacji, by zgromadzić i zweryfikować dane niezbędne do dokonania rozliczenia rachunków funduszy rolnych, i to na nim ciąży w związku z tym obowiązek przedstawienia jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu rzeczywistego przebiegu przeprowadzanych przezeń kontroli, danych liczbowych, a w razie konieczności nieprawdziwości twierdzeń Komisji (zob. wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑294/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
32      Z kolei zainteresowane państwo członkowskie ze swej strony nie może podważyć ustaleń Komisji bez wsparcia swych twierdzeń dowodami wykazującymi istnienie wiarygodnego i sprawnego systemu kontroli. Jeśli nie zdoła ono wykazać, że ustalenia Komisji są błędne, to ustalenia te mogą zrodzić poważne wątpliwości co do wprowadzenia odpowiedniego i skutecznego systemu środków nadzoru i kontroli (zob. wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja, C‑157/00, EU:C:2003:5, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).
33      W świetle tych rozważań należy zbadać zarzuty podniesione przez Rzeczpospolitą Polską na poparcie skargi. Ponieważ ewentualne niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowiłoby przeszkodę dla badania jej zgodności z prawem co do istoty, Sąd uważa, że należy zbadać w pierwszej kolejności zarzut drugi, dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 296 TFUE
34      Po pierwsze, Rzeczpospolita Polska podnosi, że Komisja uchybiła obowiązkowi uzasadnienia, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie określono w sposób zrozumiały powodów, dla których Komisja postanowiła nałożyć na nią korektę finansową w wysokości 5% za lata budżetowe 2014 i 2015.
35      Po drugie, Rzeczpospolita Polska utrzymuje zasadniczo, że Komisja nie wskazała ani w ostatecznym stanowisku z dnia 27 marca 2017 r., ani w formalnym powiadomieniu z dnia 3 czerwca 2016 r., do którego odsyła ostateczne stanowisko, na czym polegało konkretnie naruszenie wskazanych tam przepisów, a mianowicie art. 21 ust. 1 i art. 68 rozporządzenia nr 73/2009, art. 37, art. 39 ust. 3 i art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. 2009, L 316, s. 1), a także art. 26 ust. 1 i art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. 2009, L 316, s. 65).
36      Rzeczpospolita Polska wyjaśnia, że oparła się na argumentacji zawartej w piśmie z dnia 25 czerwca 2015 r., w którym Komisja przyporządkowała poszczególnym rzekomym niedociągnięciom przepisy prawa, które według niej zostały naruszone. Niemniej jednak istnieją niespójności pomiędzy przepisami wymienionymi w rzeczonym piśmie a przepisami znajdującymi się w formalnym powiadomieniu z dnia 3 czerwca 2016 r. Komisja w szczególności przywołała po raz pierwszy rzekome naruszenie art. 68 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 1120/2009 w tym powiadomieniu. Ponadto Komisja przytoczyła tam również art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 jako przepis prawa Unii, który został naruszony. Według Rzeczypospolitej Polskiej przepis ten nie został jednak wymieniony wśród rzekomo naruszonych przepisów w piśmie z dnia 25 czerwca 2015 r., w którym Komisja przyporządkowywała każde z niedociągnięć naruszeniu konkretnych przepisów.
37      Rzeczpospolita Polska uważa zatem, że nie mogła w pełni skorzystać ze swego prawa do obrony w odniesieniu do podnoszonych naruszeń art. 68 rozporządzenia nr 73/2009, art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 1120/2009 i art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, ponieważ nie została poinformowana, w jaki konkretnie sposób naruszyła te przepisy.
38      Komisja kwestionuje argumenty Rzeczypospolitej Polskiej i uważa, że proces opracowywania zaskarżonej decyzji został przeprowadzony zgodnie z wymogami określonymi w orzecznictwie.
39      W tym względzie należy przypomnieć, że obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 296 TFUE stanowi istotny wymóg proceduralny, który należy odróżnić od kwestii prawidłowości uzasadnienia, wchodzącej w zakres zgodności z prawem spornego aktu. Z tego punktu widzenia uzasadnienie powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, w taki sposób, aby umożliwić zainteresowanym zapoznanie się z powodami podjęcia środka, a właściwemu sądowi przeprowadzenie kontroli (zob. wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., Rumunia/Komisja, T‑145/15, EU:T:2017:86, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
40      W szczególności obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu, ściśle związany z zasadą poszanowania prawa do obrony, ma za zadanie, po pierwsze, zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do ustalenia, czy akt jest zasadny lub ewentualnie czy nie zawiera wady pozwalającej na zakwestionowanie jego ważności przed sądem Unii, a po drugie, zapewnić sądowi Unii możliwość kontroli zgodności z prawem tego aktu (zob. wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., Rumunia/Komisja, T‑145/15, EU:T:2017:86, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
41      Nie można jednak wymagać, by uzasadnienie wymieniało wszelkie odnośne okoliczności faktyczne i prawne. Kwestię tego, czy uzasadnienie decyzji spełnia wymagania przypomniane w pkt 39 i 40 powyżej, należy bowiem oceniać w świetle nie tylko jego brzmienia, lecz także jego kontekstu, jak również całości przepisów prawnych regulujących daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., Rumunia/Komisja, T‑145/15, EU:T:2017:86, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
42      Ponadto jeżeli decyzja została wydana w kontekście dobrze znanym zainteresowanemu, może być uzasadniona w sposób skrótowy (wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Région Nord‑Pas‑de‑Calais i Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisja, T‑267/08 i T‑279/08, EU:T:2011:209, pkt 44; zob. także podobnie wyrok z dnia 30 września 2003 r., Niemcy/Komisja, C‑301/96, EU:C:2003:509, pkt 89, 92).
43      Należy również przypomnieć, że w szczególnym kontekście wydawania decyzji odnoszących się do rozliczania rachunków uzasadnienie decyzji winno być uznane za dostateczne, jeżeli państwo członkowskie będące adresatem decyzji jest ściśle zaangażowane w proces jej wydawania i zna powody, dla których Komisja odmawia obciążenia funduszy rolnych sporną kwotą (zob. wyrok z dnia 9 września 2004 r., Grecja/Komisja, C‑332/01, EU:C:2004:496, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).
44      W niniejszym przypadku, po pierwsze, należy zauważyć, że formalne powiadomienie z dnia 3 czerwca 2016 r., ostateczne stanowisko i sprawozdanie podsumowujące – które stanowią kontekst, w jaki wpisuje się zaskarżona decyzja, i w związku z tym mogą, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 42 powyżej, zostać uwzględnione w celu dokonania oceny wystarczająco uzasadnionego charakteru tej decyzji – wskazują na szereg powodów, w tym w szczególności na niedociągnięcia w zakresie kontroli na miejscu w odniesieniu do producentów i w punktach odbioru, a także brak specjalnego systemu zmniejszeń, wykluczeń i kar. W tym względzie okoliczność, że skarżąca kwestionuje zasadność tych powodów w ramach zarzutu pierwszego, świadczy o tym, że była ona w stanie zrozumieć rozumowanie Komisji.
45      Po drugie, należy stwierdzić, że w sprawozdaniu podsumowującym wymieniono dziesięć pism wymienionych między Komisją a Rzecząpospolitą Polską w kwestiach związanych ze stanowiskiem przyjętym ostatecznie przez Komisję i jej uzasadnieniem. Ponadto władze polskie skorzystały z przysługującej im możliwości przedstawienia uwag w przedmiocie każdego ze stwierdzonych niedociągnięć. Część ich argumentów doprowadziła zresztą Komisję do zmiany stanowiska w niektórych kwestiach. Z korespondencji tej wynika również, że wszystkie kwestie sporne w niniejszej sprawie zostały przedstawione i omówione przed organem pojednawczym, który poparł stanowisko Komisji. Należy zatem oddalić twierdzenie, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska nie wiedziała, w jaki dokładnie sposób naruszyła przepisy wymienione w pkt 37 powyżej. Mianowicie nawet jeśli prawdą jest, że Komisja nie wspomniała o tych samych przepisach w każdej z wymian pism, które miały miejsce między nią a Rzecząpospolitą Polską, przepisy, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska, znajdują się jednak w korespondencji między nią a Komisją. Ponadto Komisja rzeczywiście wskazała w szczegółowy sposób każdy z dokumentów będących przedmiotem tej korespondencji jako integralną część sprawozdania podsumowującego.
46      W związku z tym, że uzasadnienie należy oceniać w kontekście całej korespondencji, jaka miała miejsce w toku postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że Komisja w niniejszej sprawie wypełniła swój obowiązek uzasadnienia. Pomimo bowiem faktu, że kolejno wymienione były różne artykuły, uzasadnienie było wystarczające do tego, by Rzeczpospolita Polska mogła zakwestionować zasadność zaskarżonej decyzji poprzez wniesienie niniejszej skargi i by umożliwić Sądowi przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem.
47      W świetle powyższych rozważań zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez to, że Komisja popełniła błędy, stwierdzając niedociągnięcia w kontrolach na miejscu
48      Rzeczpospolita Polska podnosi, że Komisja naruszyła prawo i popełniła błędy co do okoliczności faktycznych poprzez stwierdzenie, że kontrole na miejscu były niewystarczające w świetle art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Dzieli ona zarzut pierwszy na trzy części: część pierwszą, dotyczącą niedociągnięć w kontrolach na miejscu w odniesieniu do producenta, część drugą, dotyczącą niedociągnięć w kontrolach na miejscu w punktach odbioru, i część trzecią, dotyczącą braku specjalnego systemu zmniejszeń i wykluczeń.
49      Komisja ze swej strony uważa, że niedociągnięcia zarzucane Rzeczpospolitej Polskiej mają charakter systemowy i że stosuje ona niewłaściwą interpretację prawa Unii. Tymczasem na niej spoczywa obowiązek zapobiegania nieprawidłowościom i ścigania ich oraz odzyskiwania kwot utraconych w wyniku nieprawidłowości lub zaniedbań, nawet w przypadkach gdy akt prawny Unii nie przewiduje wyraźnie podjęcia konkretnego środka kontroli. Komisja podnosi, że w niniejszym przypadku jedynie ścisła kontrola wilgotności surowca tytoniowego i innych elementów wpływających na jego jakość, takich jak obecność zabrudzeń, umożliwiłaby zapewnienie zgodności środka wsparcia z prawem Unii. Rzeczpospolita Polska nie wdrożyła jednak takiej metody oceny jakości, która sama w sobie umożliwiałaby ocenę kwalifikowalności do wsparcia z funduszy rolnych.
W przedmiocie pierwszej części zarzutu pierwszego, w której zarzuca się Komisji, że popełniła błędy, stwierdzając niedociągnięcia w kontrolach na miejscu w odniesieniu do producentów
50      Rzeczpospolita Polska uważa, że przyjęła uregulowanie krajowe ustanawiające kryteria kwalifikowalności do wsparcia finansowego przez Unię zgodne z art. 37 rozporządzenia nr 1120/2009, które odpowiada w pełni wymogowi skutecznej weryfikacji przestrzegania warunków przyznawania pomocy oraz wymogom i normom mającym zastosowanie w zakresie wzajemnej zgodności. Jej zdaniem uregulowanie to w pełni zapewniało weryfikowalność i kontrolę wdrażania środków wsparcia specjalnego dla sektora tytoniu.
51      Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że Komisja popełniła błędy poprzez stwierdzenie, że elementy kontroli były nieprawidłowe. W tym względzie podnosi ona dwa zastrzeżenia, z których pierwsze odnosi się do błędu interpretacyjnego dotyczącego obowiązku dostarczenia przez producenta całości wyprodukowanego tytoniu do pierwszego przetwórcy, zaś drugie odnosi się do błędów dotyczących rzekomych niedociągnięć w zakresie harmonogramu i jakości kontroli na miejscu.
52      Należy zaznaczyć, że te dwa zastrzeżenia mają na celu zakwestionowanie dwóch powodów, na których Komisja oparła się w celu stwierdzenia, że Rzeczpospolita Polska nie przeprowadziła wystarczających kontroli na miejscu w odniesieniu do producentów.
53      Sąd uważa za właściwe zbadanie w pierwszej kolejności drugiego zastrzeżenia kwestionującego zasadność powodu odnoszącego się do niedociągnięć dotyczących harmonogramu i jakości kontroli na miejscu.
54      W tych ramach w pierwszej kolejności Rzeczpospolita Polska kwestionuje zastrzeżenia Komisji dotyczące istnienia ryzyka, iż dostarczony tytoń nie był uprawiany na obszarze wyznaczonym do produkcji tytoniu.
55      Rzeczpospolita Polska twierdzi w tym względzie, że przyjęła akt prawny, mianowicie rozporządzenie w sprawie rejonów uprawy tytoniu, określający rejony uprawy, z których powinien pochodzić tytoń, aby kwalifikować się do wsparcia.
56      Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej w trakcie kontroli na miejscu w odniesieniu do producentów, przeprowadzanych przez pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, kontroler weryfikował, czy uprawa znajduje się w rejonie wymienionym w rozporządzeniu w sprawie rejonów uprawy tytoniu.
57      W drugiej kolejności Rzeczpospolita Polska uważa, że Komisja błędnie stwierdziła, iż procedury kontrolne w odniesieniu do producentów ograniczały się do kontroli pomocy obszarowej i pomocy dotyczącej wzajemnej zgodności, bez uwzględnienia szczegółowych aspektów produkcji tytoniu. Choć przyznaje ona, że kontrole te były przeprowadzane łącznie z kontrolami dotyczącymi konkretnie uprawy tytoniu, wyjaśnia, że spełnienie warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej stanowiło jeden z elementów pozwalających na uzyskanie wsparcia dla sektora tytoniu.
58      W trzeciej kolejności Rzeczpospolita Polska uważa, że Komisja niesłusznie uznała, iż kontrole były przeprowadzane zbyt późno. W tym względzie powołuje się ona na następujący harmonogram 857 kontroli na miejscu przeprowadzonych w roku 2013:
–        248 kontroli przeprowadzonych przed 30 września 2013 r., to jest przed zbiorem, oznaczonych kodem DR60, realizowanych metodą inspekcji terenowej;
–        180 kontroli przeprowadzonych metodą teledetekcyjną, które mają wpisaną datę po 30 września 2013 r., ale w rzeczywistości zostały zrealizowane przed 30 września 2013 r.;
–        207 kontroli zrealizowanych w październiku 2013 r., które umożliwiły kontrolerowi bezproblemowe potwierdzenie prowadzenia uprawy tytoniu na działkach;
–        222 pozostałe kontrole, które zostały szczegółowo przeanalizowane pod kątem wiarygodności, co wykazało, że w 119 przypadkach nie było możliwości jednoznacznego potwierdzenia, że na danej działce ewidencyjnej prowadzona była uprawa tytoniu; władze polskie zaproponowały zatem Komisji zastosowanie korekty odpowiadającej temu poziomowi nieprawidłowości, czego ta odmówiła.
59      W czwartej kolejności Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że nie była zobowiązana do weryfikacji plonów z uprawy.
60      Po pierwsze, zaznacza ona, że Komisja nie wskazała na żaden przepis prawa Unii, z którego miałby wynikać rzekomy obowiązek weryfikacji plonów z uprawy.
61      Po drugie, taki obowiązek byłby niespójny z logiką wsparcia specjalnego dla sektora tytoniu. Rzeczpospolita Polska przypomina, że celem tego wsparcia zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) rozporządzenia nr 73/2009 jest poprawa jakości produktów rolnych. Zgodnie zaś z polskim programem wsparcia korzystać ze wsparcia mogła tylko produkcja tytoniu wysokiej jakości. Ponadto zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej żaden przepis prawa krajowego lub prawa Unii nie wymagał również od producenta dostarczenia całości produkcji pierwszemu przetwórcy.
62      Komisja kwestionuje argumenty Rzeczypospolitej Polskiej, twierdząc zasadniczo, że nie dotyczą one istoty sporu, to znaczy ustalenia, czy Rzeczpospolita Polska dokonała weryfikacji, czy tytoń był uprawiany na całym obszarze objętym umową kontraktacji. Tymczasem w dwóch sprawozdaniach z kontroli na miejscu, które objęto przeglądem podczas wizyty kontrolnej, stwierdzono, że obszar był mniejszy niż obszar objęty umową kontraktacji, przy czym władze polskie nie podjęły żadnych działań następczych w tym zakresie, stwarzając ryzyko, że tytoń pochodził albo z niewyznaczonego obszaru uprawy tytoniu, albo od innego producenta.
63      Należy w tym względzie przypomnieć, że kontrole na miejscu w odniesieniu do producentów, które dotyczą całościowej wielkości upraw i plonów, mają na celu wyeliminowanie ogólnego ryzyka, że dostarczony tytoń mógłby pochodzić z obszarów upraw lub od producentów nieobjętych umową kontraktacji.
64      W tych okolicznościach nie wystarczy stwierdzić obecności pozostałości tytoniu na kontrolowanym obszarze uprawy, ponieważ nie pozwala to na sprawdzenie, czy tytoń był uprawiany na całym obszarze objętym umową kontraktacji, co pozwoliłoby wykryć ewentualne rozbieżności między plonem z działek a ilością tytoniu dostarczonego przez producenta pierwszemu przetwórcy.
65      Stwierdzenie, że tytoń jest uprawiany na istniejącym obszarze uprawy tytoniu, nie wyklucza bowiem – jak utrzymuje Komisja – konieczności sprawdzenia plonów w celu porównania z wymogami uprawy uzgodnionymi z pierwszym przetwórcą, który dostarcza producentowi materiał siewny przeznaczony do uprawy określonej ilości tytoniu na wyznaczonej działce i do dostarczenia tego tytoniu pierwszemu przetwórcy. Skuteczna kontrola wymaga zatem nie tylko potwierdzenia obecności tytoniu na danej działce, ale również przeprowadzenia kontroli prawdopodobieństwa odnośnie do plonu z tej działki.
66      Ponadto należy stwierdzić, że ryzyko wskazane przez Komisję znajduje potwierdzenie w fakcie, że w dwóch sprawozdaniach z kontroli na miejscu, które były przedmiotem analizy w trakcie wizyty kontrolnej, wskazano, że obszar uprawy był mniejszy niż obszar objęty umową kontraktacji. Wobec braku przyjęcia przez polskie władze środków monitorowania w tej kwestii, jak słusznie twierdzi Komisja, powstaje ryzyko, że tytoń był uprawiany na obszarze niewyznaczonym do uprawy tytoniu lub że był uprawiany przez innego producenta.
67      Należy bowiem podkreślić, że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, ryzyko, iż dostawa tytoniu będzie pochodzić z obszaru uprawy lub od producenta niekwalifikującego się, nie jest „niemożliwe w praktyce” ani „całkowicie nieracjonalne i nielogiczne”. Twierdzeniom Rzeczypospolitej Polskiej przeczy w szczególności ustalenie Komisji, zgodnie z którym pewien producent uprawiał tytoń na działce o powierzchni 1,04 hektara, podczas gdy w umowie kontraktacji podano powierzchnię 1,9 hektara, i dostarczył przetwórcy 6133 kg tytoniu, podczas gdy zgodnie z normami Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) maksymalny plon z hektara wynosi zazwyczaj około 3000 kg.
68      Należy również stwierdzić, jak podnosi Komisja i co nie zostało skutecznie podważone przez Rzeczpospolitą Polską, że nie we wszystkich przypadkach przeprowadzono kontrole i że w momencie ich przeprowadzenia mniej niż 52% z 857 skontrolowanych na miejscu producentów zostało poddanych pomiarom obszaru uprawy tytoniu, podczas gdy chodziło o podstawowy warunek kontroli prawdopodobieństwa.
69      W tych okolicznościach kontrola pochodzenia tytoniu poprzez porównanie ilości uzgodnionej między producentem i przetwórcą z ilością rzeczywiście dostarczoną pozwoliłaby wyjaśnić rozbieżności w plonach. W konsekwencji brak kontroli tego pochodzenia uzasadnia poważne wątpliwości wyrażone przez Komisję i stanowi wskazówkę co do nieskuteczności całego systemu kontroli.
70      Te niedociągnięcia w zakresie kontroli, jako że mają charakter systemowy, powinny prowadzić do oddalenia jako bezzasadnej argumentacji Rzeczypospolitej Polskiej przedstawionej w pkt 54–61 powyżej, która polega w rzeczywistości na opisie przepisów i procedur krajowych, a także na wyliczeniu kontroli wykazujących obecność tytoniu na pewnej liczbie działek. Argumentacja ta nie pozwala bowiem odpowiedzieć na zarzut Komisji dotyczący niedociągnięć w kontrolach, które mają na celu zapobieżenie ryzyku, że tytoń będzie uprawiany na obszarze niewyznaczonym do uprawy tytoniu lub że będzie pochodził od producenta niekwalifikującego się do wsparcia finansowego.
71      W konsekwencji ponieważ Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła dowodów pozwalających na obalenie wniosków Komisji, należy oddalić zastrzeżenie drugie pierwszej części zarzutu pierwszego jako bezzasadne.
72      Zatem w zakresie, w jakim powód oparty na brakach dotyczących harmonogramu i jakości kontroli na miejscu może sam w sobie uzasadniać w sposób wystarczający pod względem prawnym wniosek Komisji dotyczący niedociągnięć w kontrolach na miejscu w odniesieniu do producentów, należy oddalić jako bezskuteczne zastrzeżenie pierwsze podniesione przez Rzeczpospolitą Polską, zarzucającą Komisji błąd w wykładni w odniesieniu do ciążącego na producencie obowiązku dostarczenia całości wyprodukowanego tytoniu pierwszemu przetwórcy. Nawet bowiem przy założeniu, że zarzut ten byłby zasadny, nie mógłby on mieć wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
73      W świetle powyższego należy oddalić pierwszą część zarzutu pierwszego.
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej tego, że Komisja popełniła błędy, stwierdzając niedociągnięcia w zakresie kontroli w punktach odbioru
74      Rzeczpospolita Polska utrzymuje zasadniczo, że przeprowadziła wystarczające kontrole jakości tytoniu, w szczególności jeżeli chodzi o analizę poziomu wilgotności metodą organoleptyczną. Jej zdaniem kontrole były zgodne z odpowiednimi przepisami polskiej ustawy o płatnościach oraz polskiego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie wymagań jakościowych dla odmian tytoniu, przyjętego na podstawie tej ustawy, które określa wymagania jakościowe dla poszczególnych odmian tytoniu objętych wsparciem, to jest Virginia, Burley, tytoń ciemny suszony powietrzem, tytoń ciemny suszony powietrzem z możliwością dosuszania lub wędzenia.
75      Rzeczpospolita Polska podnosi ponadto, że zgodnie z polskim prawem w momencie dostarczania surowca przez producenta do pierwszego przetwórcy w punkcie odbioru obecny był pracownik oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego w celu kontrolowania procesu dostarczenia tytoniu. Wśród dokumentów, które były wystawiane podczas czynności kontrolnych w punkcie odbioru w obecności kontrolera Agencji Rynku Rolnego, był między innymi dokument zatytułowany „Potwierdzenie dostawy tytoniu spełniającego minimalne wymagania jakościowe”, natomiast rezultatem kontroli był dokument zatytułowany „Zaświadczenie o spełnianiu wymagań jakościowych dostarczonego surowca tytoniowego”.
76      Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej Komisja niesłusznie twierdzi, że wilgotność tytoniu powinna była być mierzona wilgotnościomierzem. Badania laboratoryjne przeprowadzone przez władze polskie wykazały bowiem, że badania organoleptyczne był dokładniejsze niż badanie wilgotnościomierzem.
77      Ponadto zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej audytorzy Komisji podczas swojej wizyty popełnili błąd, mierząc wilgotność tytoniu w magazynie pierwszego przetwórcy. Rzeczpospolita Polska pragnie wyjaśnić, że wilgotność towaru składowanego w magazynie może różnić się od wilgotności tytoniu podczas przyjęcia. Wilgotność jest bowiem bardzo labilnym parametrem, a tytoń produktem higroskopijnym. Warunki panujące w magazynie mogły zatem mieć wpływ na jakość składowanego surowca, podwyższając jego wilgotność.
78      Rzeczpospolita Polska zaznacza również, że pierwsi przetwórcy mogli sprawdzać jakość tytoniu podręcznym wilgotnościomierzem (dostępnym w każdym punkcie skupu) lub za pomocą badań laboratoryjnych. Wskazuje ona, że w przypadku stwierdzenia niezgodności z przepisami prawa określającymi wymagania jakościowe dla tytoniu, na przykład w przypadku gdy wilgotność tytoniu przekraczała poziom określony w polskim rozporządzeniu w sprawie wymagań jakościowych, tytoń nie był przyjmowany przez pierwszego przetwórcę lub był skupowany poza systemem wsparcia.
79      Komisja kwestionuje argumenty Rzeczypospolitej Polskiej. Podnosi ona zasadniczo, że testy sensoryczne, takie jak testy organoleptyczne, nie mogą być wystarczające do określenia poziomu wilgotności tytoniu.
80      Należy przede wszystkim przypomnieć, że – jak wspomniano w pkt 12 powyżej – Komisja uznała w odniesieniu do niedociągnięć w kontrolach w punktach odbioru, że w celu sprawdzenia poziomu wilgotności tytoniu przeprowadzano jedynie kontrolę organoleptyczną i że nie prowadzono systematycznej kontroli poziomu wilgotności. W świetle tych braków systemowych Komisja uznała, że istniało ryzyko, iż pomoc została przyznana na rzecz tytoniu o niewystarczającej jakości i że przyznana pomoc finansowa była zbyt wysoka ze względu na zawyżoną wagę tytoniu, jeśli zawartość wody w nim była nadmierna.
81      Następnie należy uznać, że przepisy krajowe zawarte w dokumencie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z lutego 2011 r., zatytułowanym „Zmiany w programach działania realizowanych w Polsce w ramach wsparcia specjalnego przewidzianego w art. 68 rozporządzenia (WE) nr 73/2009”, dotyczą z jednej strony określenia celów pomocy w zakresie, w jakim zmierza ona do „poprawy jakości surowca tytoniowego wytwarzanego w Polsce poprzez bezpośrednie wsparcie dla producentów tytoniu, którzy produkują tytoń wysokiej jakości w każdej grupie odmian”, a z drugiej strony wymogów jakościowych odnoszących się do warunków kwalifikowalności, w tym przypadku „dla tytoniu flue cured – maksymalna wilgotność wynosząca 19%; dla tytoniu air cured – maksymalna wilgotność wynosząca 21%; dla tytoniu fire cured – maksymalna wilgotność wynosząca 23%”. Ponadto zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie wymagań jakościowych dla odmian tytoniu pod względem kryteriów kwalifikowalności zawartość piasku i zabrudzeń tytoniu nie może przekroczyć 3%.
82      Poza tym należy również stwierdzić, co nie zostało zakwestionowane przez Rzeczpospolitą Polską, że podstawową metodą weryfikacji poziomu wilgotności w ramach kontroli w punktach odbioru była metoda „analizy sensorycznej” (organoleptyczna, a dokładnie dotykowa). Strony są również zgodne co do tego, że dostępne były szybkie testy i laboratorium, lecz nie były one wykorzystywane w sposób systematyczny. Ponadto laboratorium nie było akredytowane i znajdowało się w pomieszczeniach przetwórcy.
83      W świetle powyższych rozważań należy oddalić argumenty Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ jest niewątpliwe, że analiza organoleptyczna nie pozwala na uzyskanie dokładnych danych liczbowych dotyczących na przykład poziomu wilgotności, co stawia pytanie o charakterze systemowym, na które w sposób oczywisty argumenty te nie mogą odpowiedzieć. Kryteria kwalifikowalności wymieniały bowiem konkretne maksymalne poziomy wilgotności o różnych progach w zależności od danej odmiany tytoniu, nie ograniczając się jednak do wymogu wysokiego ogólnego poziomu jakości wyrobu.
84      W tych okolicznościach należy orzec, że posłużenie się analizami organoleptycznymi jako podstawową metodą kontroli dokładnych poziomów wilgotności mogło wzbudzić poważne i racjonalne wątpliwości Komisji oraz wskazywać na istnienie systemowych braków powodujących ryzyko strat finansowych dla funduszy rolnych w świetle braku ściśle weryfikowalnych danych.
85      Należy również stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska nie wskazała, w jaki sposób sprawdza kryterium kwalifikowalności dotyczące zawartości piasku i zabrudzeń tytoniu, która nie może przekraczać 3%.
86      Ponadto, jak wskazały służby Komisji, sprawozdania z przyjęcia produktu nie zawierały żadnych danych dotyczących poziomu wilgotności, pomimo że zalicza się on do kryteriów kwalifikowalności, lecz wskazywały jedynie, czy tytoń został przyjęty, czy nie. Nie zawierały one również informacji o zawartości piasku i zabrudzeń w tytoniu.
87      W świetle tych rozważań należy uznać, że Komisja nie popełniła błędu, gdy uznała, iż istnieje ryzyko, że pomoc została przyznana na rzecz tytoniu o niewystarczającej jakości i że przyznana pomoc finansowa była zbyt wysoka ze względu na zawyżoną wagę tytoniu, jeśli zawartość wody w nim była nadmierna.
88      W świetle powyższego należy stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła dowodów pozwalających na rozwianie poważnych wątpliwości Komisji.
89      W konsekwencji należy oddalić drugą część zarzutu pierwszego jako bezzasadną.
W przedmiocie części trzeciej zarzutu pierwszego, dotyczącej tego, że Komisja błędnie stwierdziła brak specjalnego systemu sankcji dotyczącego wsparcia specjalnego dla sektora produkcji surowca tytoniowego
90      Rzeczpospolita Polska twierdzi, że system sankcji w zakresie wsparcia specjalnego dla sektora tytoniu istniał, a w dodatku był systemem surowym, zapewniającym wysoki poziom bezpieczeństwa dla wydatkowania środków pochodzących z funduszy rolnych. Podnosi ona, że system ten polegał na odmowie przyznania płatności, jeżeli nie był spełniony choćby jeden z warunków niezbędnych do jej uzyskania, taki jak istnienie ważnej umowy kontraktacji, wyznaczenie rejonów uprawy, spełnianie wymagań jakościowych lub dostawa tytoniu w przewidzianym prawem terminie.
91      Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków skutkowało według Rzeczypospolitej Polskiej sankcją w wysokości 100% kwoty pomocy dla producenta. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej polskie przepisy zawierały również instrumenty pozwalające na objęcie sankcjami pierwszych przetwórców oraz podmioty prowadzące punkty odbioru surowca tytoniowego. Cofnięcie zatwierdzenia przetwórcy lub punktu odbioru w przypadku niespełnienia warunków zostało bowiem przewidziane w ustawie o płatnościach.
92      Komisja kwestionuje argumenty Rzeczypospolitej Polskiej. Podnosi ona, że wymagany system sankcji powinien przewidywać środki i kary administracyjne uwzględniające zakres naruszenia oraz gwarantujące skuteczność, proporcjonalność i skutek odstraszający, co nie miało miejsca w niniejszym przypadku. W rzeczywistości zmniejszenia i wykluczenia w przypadku niespełnienia warunków wymaganych do przyznania pomocy nie stanowiły same w sobie kar administracyjnych lub innych, ale były jedynie konsekwencją niespełnienia tych warunków.
93      Po pierwsze, należy wskazać, że Komisja stwierdziła w formalnym powiadomieniu z dnia 3 czerwca 2016 r., w ostatecznym stanowisku i w sprawozdaniu podsumowującym, że systemu opisanego przez władze polskie nie można uznać za właściwy system zmniejszeń i wykluczeń, czyli system, który uwzględnia wagę, zakres i trwałość naruszenia jednego lub kilku warunków kwalifikowalności. Komisja uznała bowiem, że system opisany przez władze polskie był niewystarczający, ponieważ był oparty na przyjęciu lub odrzuceniu tytoniu przez pierwszego przetwórcę. Ponadto Komisja stwierdziła, że system opisany przez władze polskie nie był wdrażany przez państwo członkowskie, lecz przez pierwszych przetwórców. Władze polskie nie miały zatem pełnej kontroli lub całościowego obrazu opisanego systemu. Nie mogły one zatem, zdaniem Komisji, upewnić się, że równo traktowano producentów, ponieważ każdy pierwszy przetwórca mógł postępować w odmienny sposób wobec tych producentów. Komisja była również zdania, że brak odpowiedniego systemu zmniejszeń i wykluczeń w połączeniu z niewystarczającą kontrolą poziomu wilgotności tytoniu skutkuje tym, że producenci nie są zniechęcani do dostarczania tytoniu o zawartości wilgotności powyżej wymaganych progów. Przeciwnie, producenci byli zachęcani do dostarczania tytoniu zawierającego wyższy niż wymagany poziom wilgotności.
94      Po drugie, należy przypomnieć, że z art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wynika, iż „w przypadku gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie spełnia warunków kwalifikowalności dotyczących przyznawania pomocy przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu, płatność lub część płatności, która została lub ma zostać przyznana i w odniesieniu do której warunki kwalifikowalności zostały spełnione, podlega zmniejszeniom i wykluczeniom”. Artykuł 69 rozporządzenia nr 1122/2009, który ustanawia szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 73/2009, przewiduje również obniżki i wykluczenia w przypadku nieprzestrzegania kryteriów kwalifikowalności. Ponadto, jak podnosi Komisja, a co nie zostało zakwestionowane przez Rzeczpospolitą Polską, z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1995, L 312, s. 1) wynika, że „[k]ontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego[;] [m]uszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot”.
95      Po trzecie, należy przypomnieć, że z orzecznictwa wynika, iż gdy prawodawca Unii ustanawia warunki przyznawania pomocy, wykluczenie spowodowane niespełnieniem jednego z tych warunków nie stanowi sankcji, lecz zwykłą konsekwencję nieprzestrzegania przewidzianych prawem warunków (zob. wyrok z dnia 24 maja 2012 r., Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
96      Tym samym, co się tyczy producentów, elementy opisane przez Rzeczpospolitą Polską odsyłają jedynie do przypadku, gdy beneficjent nie spełnia kryteriów kwalifikowalności, wobec czego nie można mu przyznać pomocy. Jednakże sytuacja ta stanowi po prostu konsekwencję niespełnienia tych warunków w postaci, w jakiej przewidziane są
one w ustawie.
97      W odniesieniu do pierwszych przetwórców w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że z przepisów ustawowych przywołanych przez Rzeczpospolitą Polską nie wynika, by nieprzestrzeganie warunków przyznania spornej pomocy było karane. W drugiej kolejności należy stwierdzić, że wspomniani przetwórcy, jak wyjaśnia Rzeczpospolita Polska, mieli jedynie bodźce handlowe do weryfikacji jakości tytoniu bez sprawdzenia innych kryteriów kwalifikowalności. System opisany przez Rzeczpospolitą Polską opiera się w istocie na przyjęciu lub odrzuceniu przez przetwórcę tytoniu dostarczonego przez producenta. Decyzja taka jest przede wszystkim oparta na ocenie
jakości dostarczonego tytoniu z handlowego punktu widzenia, bez przeprowadzenia pełnej oceny wszystkich kryteriów kwalifikowalności określonych we właściwych przepisach.
98      W tych okolicznościach system opisany przez Rzeczpospolitą Polską nie może zostać uznany za odpowiedni system zmniejszeń, wykluczeń i kar.
99      W tym względzie należy oddalić argumenty Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którymi orzecznictwo przytoczone w pkt 96 powyżej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ należy dokonać rozróżnienia między sytuacją rolnika będącego beneficjentem pomocy a sytuacją pierwszego przetwórcy. Zgodnie z tą argumentacją rolnik nie jest stroną stosunku administracyjnoprawnego regulującego ocenę jakości tytoniu, w przeciwieństwie do pierwszego przetwórcy, który korzysta z zatwierdzenia, które może być cofnięte, i jednocześnie podlega administracyjnym karom pieniężnym.
100    Na producencie ubiegającym się o pomoc ciąży bowiem obowiązek dostarczenia produktu o odpowiedniej jakości i pochodzeniu i to producent, a nie przetwórca, jest beneficjentem pomocy finansowej, więc tylko jego może dotyczyć system zmniejszeń, wykluczeń i kar.
101    Ponadto należy oddalić jako bezzasadny argument Rzeczypospolitej Polskiej oparty na orzecznictwie wynikającym z wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., Reindl (C‑443/13, EU:C:2014:2370), zgodnie z którym „tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować najmniej dotkliwe”. W niniejszej sprawie nie chodziło bowiem o rzeczywisty specjalny system kar, ponieważ choć Rzeczpospolita Polska twierdzi wprawdzie w skardze, że wprowadzony przez nią system był „surowy”, to przewidywał on jedynie „sankcję w wysokości 100%” kwoty pomocy finansowej. Świadczy to o tym, że Rzeczpospolita Polska nie wprowadziła skutecznego specjalnego systemu sankcji.
102    W konsekwencji Komisja słusznie stwierdziła, że system przedstawiony przez Rzeczpospolitą Polską nie gwarantuje w rzeczywistości skuteczności, proporcjonalności i odstraszającego skutku kluczowego mechanizmu kontroli przestrzegania kryteriów kwalifikowalności przez producentów tytoniu.
103    Należy zatem oddalić trzecią część zarzutu pierwszego jako bezzasadną i w konsekwencji oddalić zarzut pierwszy w całości.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013
104    Rzeczpospolita Polska uważa, że wykazała, iż nie doszło do naruszenia żadnego z kluczowych mechanizmów kontroli, to znaczy ani w zakresie przeprowadzania kontroli na miejscu o odpowiedniej jakości, ani w zakresie prawidłowego obliczania zmniejszeń i kar administracyjnych. Komisja zatem błędnie zastosowała korektę ryczałtową w wysokości 5% przewidzianą w art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013.
105    Rzeczpospolita Polska stoi na stanowisku, że żadne z rzekomych niedociągnięć będących podstawą zastosowanej korekty finansowej nie powodowało strat finansowych dla budżetu Unii, a z pewnością nie powodowało powstania wysokiego ryzyka strat dla funduszy rolnych, uzasadniającego zastosowanie korekty na poziomie 5%. Nawet gdyby założyć istnienie pewnych niedociągnięć uzasadniających zastosowanie korekty, to ryzyko domniemanych strat finansowych było zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej marginalne i wielokrotnie niższe od kwoty wyłączonej z finansowania przez Unię na mocy zaskarżonej decyzji.
106    W konsekwencji Rzeczpospolita Polska stoi na stanowisku, że zastosowana przez Komisję korekta finansowa w wysokości 5% była rażąco nadmierna w stosunku do ewentualnego ryzyka dla budżetu Unii.
107    Zdaniem Komisji Rzeczpospolita Polska nie przedstawia żadnych nowych argumentów na poparcie twierdzenia, że skutki finansowe zostały ocenione w sposób rażąco nieprawidłowy, a jedynie powtarza, iż „właściwie zastosowała wszystkie kluczowe mechanizmy kontroli”.
108    Co się tyczy korekt finansowych, to o ile zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do Komisji należy wykazanie istnienia naruszenia przepisów Unii, o tyle z chwilą stwierdzenia tego naruszenia do państwa członkowskiego należy wykazanie w razie potrzeby, że Komisja popełniła błąd w zakresie skutków finansowych, jakie należy z niego wyciągnąć (zob. wyrok z dnia 7 lipca 2005 r., Grecja/Komisja, C‑5/03, EU:C:2005:426, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 24 kwietnia 2008 r., Belgia/Komisja, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, pkt 135).
109    Co się tyczy wysokości zastosowanej korekty należy w świetle wytycznych
przypomnieć, że jeżeli nie jest możliwe dokonanie precyzyjnej oceny strat poniesionych przez Unię, Komisja może zastosować korektę ryczałtową (wyroki: z dnia 18 września 2003 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, C‑346/00, EU:C:2003:474, pkt 53; z dnia 24 kwietnia 2008 r., Belgia/Komisja, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, pkt 136).
110    Następnie należy przypomnieć, że z wytycznych wynika, iż jeżeli państwo członkowskie właściwie zastosowało kluczowe mechanizmy kontroli, lecz zupełnie nieskutecznie jedną lub dwie kontrole pomocnicze, wówczas uzasadniona jest korekta w wysokości 2% ze względu na niskie ryzyko poniesienia strat przez fundusze i mniejszą wagę naruszenia.
111    Komisja uważa jednak, że stwierdzone niedociągnięcia dotyczą dwóch kluczowych mechanizmów kontroli, a mianowicie niedociągnięć w kontrolach na miejscu (niedociągnięć w kontrolach na miejscu w odniesieniu do producentów i niedociągnięć w kontrolach na miejscu w punktach odbioru) oraz braku specjalnego systemu zmniejszeń, wykluczeń i sankcji.
112    W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 12 ust. 6 akapit drugi lit. a) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz.U. 2014, L 255, s. 18) „kluczowe mechanizmy kontroli to kontrole bezpośrednie i administracyjne niezbędne do ustalenia kwalifikowalności pomocy oraz odnośnego stosowania zmniejszeń i kar”. Otóż niedociągnięcia stwierdzone w ramach zarzutu pierwszego rzeczywiście wchodzą w zakres tej definicji.
113    Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z pkt 3.2 ust. 2 wytycznych, zatytułowanym „Poziom korekty finansowej”, wskazano, iż „[j]eżeli nie zastosowano jednego lub dwóch kluczowych mechanizmów kontroli, jeśli chodzi o ich liczbę, częstotliwość lub zakres wymagany przez określone przepisy, wówczas uzasadniona jest korekta w wysokości 5%, gdyż istnieje uzasadnione przypuszczenie, że nie zapewniają one dostatecznego poziomu gwarancji co do prawidłowości wniosków, a ryzyko poniesienia strat przez fundusz było wysokie”.
114    Ze względu na to, że Komisja słusznie stwierdziła istnienie niedociągnięcia w odniesieniu do dwóch kluczowych mechanizmów kontroli i że Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła dowodów pozwalających na obalenie wniosków Komisji, należy stwierdzić, że instytucja ta słusznie postanowiła zastosować korektę ryczałtową w wysokości 5%.
115    Ponadto należy stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła dokładnych dowodów na to, że ryzyko finansowe dla funduszy rolnych było mniejsze lub że można było dokładnie oszacować to ryzyko, uzasadniając obliczenie konkretnej korekty, której kwota byłaby niższa od kwoty wynikającej z zastosowania stawki ryczałtowej w wysokości 5%.
116    Należy zatem stwierdzić, że zastosowane przez Komisję korekty ryczałtowe były proporcjonalne do stwierdzonego ryzyka strat finansowych dla funduszy rolnych i nie przekroczyły granic tego, co było konieczne do realizacji celów rozpatrywanych środków.
117    W świetle powyższych rozważań zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
118    Z całości powyższych rozważań wynika, że należy oddalić w całości skargę wniesioną przez Rzeczpospolitą Polską.
W przedmiocie kosztów
119    Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
120    Ponieważ Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:
1)      Skarga zostaje oddalona.
2)      Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Tomljenović
Schalin
Nõmm
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 25 czerwca 2020 r.
Sekretarz
Prezes
E. Coulon
S. Papasavvas
*      Język postępowania: polski.