Rechtssache T‑469/20
Königreich der Niederlande
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Siebte erweiterte Kammer) vom 16. November 2022
„Staatliche Beihilfen – Niederländisches Gesetz über das Verbot der Verwendung von Kohle für die Stromerzeugung – Vorzeitige Stilllegung eines Kohlekraftwerks – Gewährung einer Entschädigung – Beschluss, keine Einwände zu erheben – Beschluss, mit dem die Entschädigung für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird – Fehlende ausdrückliche Einstufung als ‚staatliche Beihilfe‘ – Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlung – Zulässigkeit – Art. 4 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2015/1589 – Rechtssicherheit“
1.      Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlungen – Begriff – Handlungen mit verbindlichen Rechtswirkungen – Beschluss, mit dem die Vereinbarkeit einer staatlichen Maßnahme mit dem Binnenmarkt festgestellt wird, ohne dass diese Maßnahme zuvor als staatliche Beihilfe eingestuft wurde – Einbeziehung
(Art. 263 AEUV)
(vgl. Rn. 27-34)
2.      Staatliche Beihilfen – Prüfung durch die Kommission – Zuständigkeit – Erlass eines Beschlusses, mit dem eine staatliche Maßnahme für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird, ohne dass diese Maßnahme zuvor als staatliche Beihilfe eingestuft wurde – Beschluss, mit dem die Kommission ihre Befugnisse überschreitet
(Art. 107 Abs. 3 AEUV; Verordnung 2015/1589 des Rates, Art. 4 Abs. 3)
(vgl. Rn. 51-53, 55, 58-62, 64, 70, 71)
Zusammenfassung
Das Gericht erklärt den Beschluss der Europäischen Kommission, mit dem der Ausgleich für die Stilllegung von in den Niederlanden betriebenen Kohlekraftwerken bestätigt wurde, für nichtig. Die Kommission kann nicht über die Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit dem Binnenmarkt entscheiden, ohne zuvor festgestellt zu haben, dass diese Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt.
Am 11. Dezember 2019 erließ das Königreich der Niederlande ein Gesetz, das die Verwendung von Kohle für die Stromerzeugung ab dem 1. Januar 2030 verbietet.
Nach Inkrafttreten dieses Gesetzes wurde für vier der fünf in den Niederlanden betriebenen Kohlekraftwerke eine Übergangszeit von fünf bis zehn Jahren festgelegt, womit ihnen ermöglicht werden sollte, getätigte Investitionen zu amortisieren, auf einen anderen Rohstoff umzusteigen oder die Schließung vorzubereiten. Das Kraftwerk Hemweg 8, das keine Biomasse verbrannte, keine erneuerbaren Energien erzeugte und einen niedrigeren Ertrag als die vier anderen Kohlekraftwerke hatte, musste jedoch Ende 2019 geschlossen werden.
Vor diesem Hintergrund beschloss die niederländische Regierung, der Betreibergesellschaft des Kraftwerks Hemweg 8 als Ausgleich für den durch die vorzeitige Stilllegung entstandenen Schaden eine Entschädigung in Höhe von 52,5 Mio. Euro zu gewähren (im Folgenden: in Rede stehende Maßnahme). Diese Möglichkeit war durch das Gesetz vom 11. Dezember 2019 geschaffen worden.
Mit Beschluss vom 12. Mai 2020(1) erklärte die Europäische Kommission die in Rede stehende Maßnahme gemäß Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar, ohne jedoch geprüft zu haben, ob diese Maßnahme der Betreibergesellschaft des Kraftwerks Hemweg 8 einen Vorteil verschaffte und daher eine staatliche Beihilfe darstellte.
Das Königreich der Niederlande hat eine Klage auf Nichtigerklärung dieses Beschlusses erhoben, dem die Siebte erweiterte Kammer des Gerichts stattgegeben hat. Das Gericht hat in diesem Zusammenhang klargestellt, dass die Kommission nicht über die Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit dem Binnenmarkt entscheiden kann, ohne zuvor festgestellt zu haben, dass diese Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt.
Würdigung durch das Gericht
Vorab hat das Gericht die Unzulässigkeitseinrede der Kommission zurückgewiesen, die darauf gestützt wurde, dass sich aus dem angefochtenen Beschluss für das Königreich der Niederlande keine verbindlichen Rechtswirkungen ergäben.
Nach ständiger Rechtsprechung ist ein auf Art. 107 Abs. 1 und 3 AEUV gestützter Beschluss, mit dem eine Maßnahme zwar als Beihilfe eingestuft, aber für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird, als eine nach Art. 263 AEUV anfechtbare Handlung anzusehen.
Auch wenn im angefochtenen Beschluss nicht dazu Stellung genommen wurde, ob die in Rede stehende nationale Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstelle, bewirkte dieser Beschluss dennoch, dass die Maßnahme genehmigt wurde. So hat die Kommission durch den Erlass des genannten Beschlusses entschieden, das von ihr in Gang gesetzte Vorprüfungsverfahren zu beenden, und es implizit abgelehnt, das in Art. 108 Abs. 2 AEUV vorgesehene förmliche Prüfverfahren einzuleiten. Sie hat mithin einen endgültigen Standpunkt zur Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahme mit dem Binnenmarkt eingenommen, was verbindliche Rechtswirkungen mit sich bringt.
Das Gericht hat die Klage daher für zulässig erklärt, ohne dass geprüft zu werden brauchte, ob die durch den angefochtenen Beschluss erzeugten verbindlichen Rechtswirkungen geeignet sind, die Interessen des Königreichs der Niederlande zu beeinträchtigen.
Das Gericht hat sodann die vom Königreich der Niederlande angeführten Rügen geprüft, wonach die Kommission dadurch, dass sie die in Rede stehende Maßnahme für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt habe, ohne zu deren Einstufung als staatliche Beihilfe Stellung zu nehmen, ihre Befugnisse überschritten und gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen habe.
Insoweit hat das Gericht zunächst darauf hingewiesen, dass die Kommission den angefochtenen Beschluss auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589(2) erlassen und im verfügenden Teil die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahme mit dem Binnenmarkt nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV festgestellt hat.
Nach dieser Bestimmung können „Beihilfen“ zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die Verwendung des Begriffs „Beihilfe“ impliziert dabei, dass die Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit dem Binnenmarkt erst geprüft werden kann, nachdem diese Maßnahme als Beihilfe eingestuft worden ist.
Wenn die Kommission nach Abschluss der Vorprüfungsphase nicht die Überzeugung gewinnen kann, dass eine staatliche Maßnahme keine „Beihilfe“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt oder dass sie, wenn sie als Beihilfe eingestuft wird, mit dem Vertrag vereinbar ist, oder wenn dieses Verfahren es ihr nicht erlaubt hat, alle Schwierigkeiten hinsichtlich der Beurteilung der Vertragskonformität der betroffenen Maßnahme auszuräumen, ist sie nach ständiger Rechtsprechung zudem verpflichtet, das Verfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen, ohne hierbei über einen Ermessensspielraum zu verfügen.
Das Gericht hat daraus geschlossen, dass nur eine Maßnahme, die in den Anwendungsbereich von Art. 107 Abs. 1 AEUV fällt, also eine als staatliche Beihilfe eingestufte Maßnahme, von der Kommission als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.
Dieses Ergebnis wird im Übrigen durch die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung 2015/1589 gestützt, deren Art. 4 eine vorläufige Prüfung von Beihilfemaßnahmen einführt, die es der Kommission ermöglichen soll, sich eine erste Meinung über die von ihr geprüfte Maßnahme zu bilden. Am Ende dieses Verfahrens stellt die Kommission fest, dass die in Rede stehende staatliche Maßnahme entweder keine „Beihilfe“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt oder in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung fällt. In diesem letzteren Fall kann die Maßnahme entweder keinen Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt geben oder aber im Gegenteil solche Bedenken aufwerfen. Stellt die Kommission nach der Vorprüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme, insoweit sie in den Anwendungsbereich von Art. 107 Abs. 1 AEUV fällt, keinen Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gibt, erlässt sie nach Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 einen Beschluss, keine Einwände zu erheben.
Daraus folgt, dass Art. 4 der Verordnung 2015/1589 eine abschließende Liste der Beschlüsse enthält, die die Kommission nach Abschluss der Vorprüfung der in Rede stehenden nationalen Maßnahme erlassen kann. Diese Bestimmung umfasst nicht die Möglichkeit, einen Beschluss zu erlassen, mit dem eine nationale Maßnahme für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird, ohne dass die Kommission zuvor Stellung zur Einstufung dieser Maßnahme als staatliche Beihilfe genommen hat.
Das Gericht hat daher festgestellt, dass die Kommission ihre Befugnisse überschritten hat, indem sie im angefochtenen Beschluss die in Rede stehende Maßnahme für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt hat, ohne zuvor dazu Stellung zu nehmen, ob eine solche Maßnahme eine Beihilfe darstelle. Soweit das Königreich der Niederlande auf der Grundlage des angefochtenen Beschlusses seine Rechte und Pflichten nicht genau kennen konnte, hat die Kommission auch gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen.
Aus diesen Gründen hat das Gericht der Klage stattgegeben und den angefochtenen Beschluss für nichtig erklärt, ohne sich zu den weiteren vom Königreich der Niederlande geltend gemachten Klagegründe zu äußern.
1      Beschluss C(2020) 2998 final der Kommission vom 12. Mai 2020 über die staatliche Beihilfe SA. 54537 (2020/NN) – Niederlande, Verbot der Verwendung von Kohle für die Stromerzeugung in den Niederlanden (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
2      Verordnung (EU) Nr. 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 108 AEUV (ABl. 2015, L 248, S. 9). Nach dieser Bestimmung beschließt die Kommission, wenn sie „… nach einer vorläufigen Prüfung fest[stellt], dass die angemeldete Maßnahme, insoweit sie in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 1 AEUV fällt, keinen Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gibt, … dass die Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist … In dem Beschluss wird angeführt, welche Ausnahmevorschrift des AEUV zur Anwendung gelangt ist.“