62023CJ0657
WYROK TRYBUNAŁU (siódma izba)
z dnia 10 kwietnia 2025 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka rolna (WPR) – Finansowanie WPR, zarządzanie nią i monitorowanie jej – Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 – Finansowanie przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Artykuł 54 – Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95 – Artykuł 3 – Odzyskanie nienależnie wypłaconych kwot dotacji – Termin przedawnienia – Termin porządkowy
W sprawie C‑657/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Nejvyšší správní soud (najwyższy sąd administracyjny, Republika Czeska) postanowieniem z dnia 4 października 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 7 listopada 2023 r., w postępowaniu:
M.K.
przeciwko
Ministerstvo zemědělství,
TRYBUNAŁ (siódma izba),
w składzie: M. Gavalec (sprawozdawca), prezes izby, Z. Csehi i F. Schalin, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: R. Stefanova-Kamisheva, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 grudnia 2024 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu M.K. – F. Šimák, advokát,
–
w imieniu Ministerstvo zemědělství – R. Pokorný, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu czeskiego – J. Benešová, J. Očková, M. Smolek i J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu bułgarskiego – T. Mitova oraz R. Stoyanov, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – L. Radu Bouyon i K. Walkerová, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 11).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między M.K. a Ministerstvo zemědělství (ministerstwem rolnictwa, Republika Czeska) w przedmiocie decyzji nakazującej M.K. zwrot nienależnie wypłaconych kwot dotacji.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95
3
Motyw trzeci rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1995, L 312, s. 1) wskazuje:
„[…] we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Wspólnot [Europejskich]”.
4
Zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia:
„1.   W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.
2.   Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
5
Artykuł 3 owego rozporządzenia stanowi:
„1.   Okres [Termin] przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres [termin] krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres [termin] przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres [termin] przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Przerwanie okresu [biegu terminu] przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa [dochodzenia] lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres [termin] przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
2.   Okres [termin] wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres [Termin] ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Przypadki przerwania i zawieszenia okresu [terminu] przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.
3.   Państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu [terminu] niż okres [termin] przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2”.
Rozporządzenie nr 1306/2013
6
Motyw 37 rozporządzenia nr 1306/2013 przewidywał:
„(37)
W przypadku [Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG)] odzyskane kwoty powinny zostać zwrócone do funduszu w przypadku gdy wydatki nie są zgodne z prawem Unii ani uzasadnione uprawnieniami do płatności. Aby zapewnić wystarczająco dużo czasu na przeprowadzenie wszystkich niezbędnych procedur administracyjnych, w tym kontroli wewnętrznych, państwa członkowskie powinny zwrócić się do beneficjenta o zwrot stosownych kwot w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach – otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu potwierdzającego, że zaistniała nieprawidłowość. Należy wprowadzić przepis dotyczący systemu odpowiedzialności finansowej, w przypadku gdy dopuszczono się nieprawidłowości i w przypadku gdy pełna kwota nie została odzyskana. W tym celu należy ustanowić procedurę umożliwiającą Komisji [Europejskiej] ochronę interesów budżetu Unii [Europejskiej] poprzez podejmowanie decyzji o częściowym obciążeniu danego państwa członkowskiego kwotami, które zostały utracone w wyniku nieprawidłowości i które nie zostały odzyskane w rozsądnym okresie. W niektórych przypadkach zaniedbań ze strony danego państwa członkowskiego uzasadnione jest także obciążenie go całością kwoty. Jednakże, z zastrzeżeniem wypełnienia przez państwa członkowskie obowiązków w ramach ich wewnętrznych procedur, obciążenia finansowe należy rozdzielać w równomierny sposób pomiędzy Unię a państwo członkowskie. Te same zasady należy stosować do [Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)], jednakże z zastrzeżeniem wymogu, aby kwoty odzyskane lub anulowane w następstwie nieprawidłowości pozostawały do dyspozycji zatwierdzonych programów rozwoju obszarów wiejskich w danym państwie członkowskim, ponieważ zostały one przyznane temu państwu członkowskiemu. Należy również ustanowić przepisy określające obowiązki państw członkowskich w zakresie składania sprawozdań”.
7
Zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 1306/2013, zatytułowanym „Wydatki EFRROW”:
„EFRROW realizowany jest zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego między państwami członkowskimi a Unią. EFRROW finansuje wkład finansowy Unii przeznaczony na programy rozwoju obszarów wiejskich realizowane zgodnie z prawem unijnym dotyczącym wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich”.
8
Tytuł IV rozporządzenia nr 1306/2013, opatrzony nagłówkiem „Zarządzanie finansami funduszy”, zawierał rozdział IV, zatytułowany „Rozliczanie rachunków”, którego sekcja III dotyczyła „Nieprawidłowości”.
9
W ramach tej sekcji III art. 54 owego rozporządzenia, zatytułowany „Przepisy wspólne”, stanowił:
„1.   W przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot.
2.   Jeżeli odzyskanie nie nastąpi w ciągu czterech lat od daty wystąpienia o zwrot należności lub w ciągu ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe wynikające z nieodzyskania kwot ponosi w 50 % dane państwo członkowskie, a w 50 % budżet Unii, bez uszczerbku dla wymogu, zgodnie z którym dane państwo członkowskie musi kontynuować procedury odzyskiwania należności zgodnie z art. 58.
W przypadku gdy w procedurze odzyskiwania należności instrumentem administracyjnym lub prawnym [o] charakterze ostatecznym stwierdzony zostanie brak jakiejkolwiek nieprawidłowości, obciążenia finansowe poniesione przez dane państwo członkowskie zgodnie z akapitem pierwszym deklarowane są wobec funduszy jako wydatki.
Jednakże w przypadku gdy z przyczyn niezależnych od danego państwa członkowskiego odzyskanie nie jest możliwe w terminie określonym w akapicie pierwszym, a kwota, która ma zostać odzyskana, przekracza 1 milion EUR, Komisja może, na wniosek państwa członkowskiego, przedłużyć ten termin o okres nie dłuższy niż połowa pierwotnego okresu.
3.   W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Taka decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:
a)
w przypadku gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania […]
[…]
b)
w przypadku gdy odzyskanie okazuje się niemożliwe z uwagi na niewypłacalność dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym.
W przypadku gdy decyzja, o której mowa w akapicie pierwszym niniejszego ustępu, podejmowana jest zanim pozostająca kwota należna podlegała przepisom, o których mowa w ust. 2, skutki finansowe nieodzyskania kwot ponosi budżet Unii.
4.   Państwa członkowskie ujmują w rocznych sprawozdaniach finansowych przekazywanych Komisji na podstawie art. 102 ust. 1 lit. c) ppkt (iv) kwoty obciążające je w wyniku zastosowania ust. 2 niniejszego artykułu. Komisja sprawdza, czy zostało to zrobione, i dokonuje wszelkich niezbędnych zmian w akcie wykonawczym, o którym mowa w art. 51 ust. 1.
5.   Pod warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 52 ust. 3 Komisja może przyjmować akty wykonawcze wykluczające z finansowania unijnego kwot[y] pokrywan[e] z budżetu Unii w następujących przypadkach:
a)
jeżeli państwo członkowskie nie przestrzegało terminów, o których mowa w ust. 1;
b)
jeżeli Komisja stwierdza, że decyzja państwa członkowskiego o zaprzestaniu odzyskiwania, podjęta na podstawie ust. 3, jest nieuzasadniona;
c)
jeżeli Komisja stwierdza, że nieprawidłowości w odzyskiwaniu lub jego brak wynikają z nieprawidłowości lub zaniedbań, które można przypisać organom administracyjnym lub innym organom urzędowym państwa członkowskiego.
Ten akt wykonawczy przyjmuje się zgodnie z procedurą doradczą, o której mowa w art. 116 ust. 2”.
10
W ramach wspomnianej sekcji III art. 56 omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Przepisy szczególne dotyczące EFRROW”, stanowił:
„W przypadku wykrycia nieprawidłowości lub zaniedbań w operacjach lub programach dotyczących rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie dokonują dostosowania finansowego przez całkowite lub częściowe anulowanie odnośnego finansowania Unii. Państwa członkowskie uwzględniają charakter i wagę stwierdzonych nieprawidłowości, jak również rozmiar straty finansowej poniesionej przez EFRROW.
Anulowane kwoty finansowania unijnego w ramach EFRROW i kwoty odzyskane, wraz z odsetkami, są ponownie przypisywane do danego programu. Jednakże unijne środki finansowe anulowane lub odzyskane mogą być ponownie wykorzystane przez państwa członkowskie jedynie na operację w ramach tego samego programu rozwoju obszarów wiejskich oraz pod warunkiem, że kwoty te nie zostaną ponownie przeznaczone na operacje, które były przedmiotem dostosowania finansowego. Po zakończeniu programu rozwoju obszarów wiejskich państwo członkowskie przekazuje odzyskane kwoty do budżetu Unii”.
11
Tytuł V rozporządzenia nr 1306/2013, opatrzony nagłówkiem „Systemy kontroli oraz kary”, zawierał rozdział I, zatytułowany „Zasady ogólne”, który obejmował art. 58–66 tego rozporządzenia.
12
Artykuł 58 tego rozporządzenia, zatytułowany „Ochrona interesów finansowych Unii”, stanowił w ust. 1:
„1.   Państwa członkowskie przyjmują, w ramach [wspólnej polityki rolnej (WPR)], wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu:
[…]
e)
odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych”.
Prawo czeskie
13
Sąd odsyłający wyjaśnia, że w dniu wypłaty dotacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym, a mianowicie w dniu 7 lipca 2015 r., w czeskim systemie prawnym nie przewidywano terminu przedawnienia w odniesieniu do odzyskania nienależnie wypłaconej dotacji od jej beneficjenta.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
14
W dniu 28 czerwca 2012 r. M.K., czeska osoba fizyczna, złożył wniosek o udzielenie dotacji z Program rozvoje venkova ČR, opatření III.1.2 Podpora zakládání podniků a jejich rozvoje (programu rozwoju obszarów wiejskich Republiki Czeskiej, działanie III.1.2 Wspieranie zakładania i rozwoju przedsiębiorstw; zwanego dalej „programem”) na projekt zatytułowany „Adaptacja budynku na potrzeby działalności gospodarczej”.
15
W dniu 13 marca 2013 r., podpisując umowę o udzielenie dotacji, M.K. zobowiązał się do przestrzegania zasad programu.
16
W dniu 7 lipca 2015 r. M.K. wypłacono dotację w wysokości 5239422 CZK (w przybliżeniu 210000 EUR) w ramach danego projektu.
17
W następstwie kontroli tego projektu, która miała miejsce w dniu 29 kwietnia 2016 r., Státní zemědělský intervenční fond (państwowy rolniczy fundusz interwencyjny) w zawiadomieniu z dnia 24 maja 2016 r. stwierdził, że odnośny budynek nie był używany na potrzeby działalności gospodarczej i że naruszenie przez M.K zasad programu wiąże się z obniżeniem wypłaconej dotacji o 100 %.
18
W dniu 12 września 2016 r. komisja rewizyjna ministerstwa rolnictwa potwierdziła to zawiadomienie.
19
W dniu 11 czerwca 2018 r. państwowy rolniczy fundusz interwencyjny wydał decyzję nakazującą M.K. zwrot całości środków finansowych, które zostały mu nienależycie wypłacone, czyli kwoty 5239422 CZK.
20
W dniu 7 maja 2020 r. ministerstwo rolnictwa oddaliło odwołanie administracyjne M.K. od powyższej decyzji.
21
Rozpoznając skargę M.K. na decyzję o oddaleniu powyższego odwołania administracyjnego, Městský soud v Praze (sąd rejonowy w Pradze, Republika Czeska), po rozpatrzeniu zarzutu wygaśnięcia uprawnienia danego państwa do żądania od M.K. zwrotu rozpatrywanej dotacji, ponieważ żądanie zwrotu tej dotacji zostało wystosowane przez właściwe organy czeskie po upływie terminu 18 miesięcy w rozumieniu art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, uznał, że owo uprawnienie nie wygasło w niniejszym przypadku, gdyż ten termin jest terminem porządkowym, a nie terminem prekluzyjnym, a jedynie niedotrzymanie tego ostatniego terminu może spowodować wygaśnięcie rzeczonego uprawnienia.
22
W swym wyroku ów sąd odstąpił od orzecznictwa Nejvyšší správní soud (najwyższego sądu administracyjnego, Republika Czeska), który jest sądem odsyłającym, wynikającego z orzeczenia dziewiątej izby najwyższego sądu administracyjnego, który orzekł, że termin taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym jest terminem prekluzyjnym.
23
Wyrok wydany przez Městský soud v Praze (sąd rejonowy w Pradze) został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną do sądu odsyłającego, w którym sprawa w postępowaniu głównym została przydzielona piątej izbie.
24
Piąta izba sądu odsyłającego przekazała tę sprawę do rozpoznania izbie owego sądu w powiększonym składzie, gdyż uznała, że skoro 18‑miesięczny termin przewidziany w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 jest terminem porządkowym i dane państwo członkowskie jest tym samym uprawnione do żądania od beneficjenta rozpatrywanej dotacji zwrotu nienależnych płatności również po upływie tego terminu, należy odejść od dotychczasowego orzecznictwa krajowego.
25
Sąd odsyłający zaznaczył, że jest zobowiązany skierować do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przede wszystkim z powodu istnienia rozbieżności we własnym orzecznictwie, co się tyczy kwalifikacji terminu przewidzianego w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, następnie – okoliczności, że któregokolwiek z rozważanych wariantów wykładni nie można uznać za jasny, wiarygodny i wyraźnie bardziej przekonujący niż pozostałe, oraz wreszcie – braku odpowiedzi wynikającej w tym względzie z orzecznictwa Trybunału.
26
Jeśli chodzi o wykładnię art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, jakiej należy dokonać, sąd odsyłający zauważa z jednej strony, że inaczej niż ma to miejsce w przypadku terminu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, termin określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wyraźnie zakwalifikowano jako termin przedawnienia.
27
Z drugiej strony sąd ten wskazał, że art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 reguluje stosunki między państwem członkowskim a Unią, a nie stosunki między państwem członkowskim a beneficjentem rozpatrywanej dotacji.
28
Natomiast poprzez odniesienie się do wyroku z dnia 8 maja 2019 r., Järvelaev (C‑580/17, EU:C:2019:391) wspomniany sąd wskazał, że pkt 95 i 96 tego wyroku można interpretować w ten sposób, iż nie stoją one na przeszkodzie wykładni, zgodnie z którą 18‑miesięczny termin przewidziany w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 jest zarówno terminem porządkowym w stosunkach między danym państwem członkowskim a Unią, jak i terminem przedawnienia w stosunkach między tym państwem członkowskim a beneficjentem rozpatrywanej dotacji.
29
W tych okolicznościach Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, Republika Czeska) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 54 ust. 1 rozporządzenia [nr 1306/2013] należy interpretować w ten sposób, że upływ 18‑miesięcznego terminu zgodnie z tym przepisem powoduje wygaśnięcie uprawnienia państwa członkowskiego do żądania od beneficjenta zwrotu nienależnych płatności?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
30
Na wstępie należy zauważyć, że chociaż zadane pytanie dotyczy jedynie art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 odnośnie do wygaśnięcia uprawnienia danego państwa do żądania od beneficjenta dotacji w ramach EFRROW zwrotu nienależnych płatności w zakresie tej dotacji, to z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, iż sąd odsyłający zastanawia się w rzeczywistości nad kwestią, czy ten przepis wprowadza termin przedawnienia w stosunkach między owym państwem członkowskim a tym beneficjentem, wykluczając stosowanie terminu przedawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95.
31
W tych okolicznościach należy uznać, że poprzez swe pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by procedura odzyskania nienależnie wypłaconych kwot dotacji w ramach EFRROW od beneficjenta tej dotacji mogła być wszczęta po upływie 18‑miesięcznego terminu po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość.
32
Należy w tym zakresie przypomnieć, że art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wprowadza „ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa [Unii]”, aby – jak wynika z trzeciego motywu przedmiotowego rozporządzenia – „we wszystkich dziedzinach […] przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym [Unii]” (wyroki: z dnia 24 czerwca 2004 r., Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, pkt 31; z dnia 22 grudnia 2010 r., Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, pkt 36).
33
Jak wynika z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, owe środki administracyjne mogą polegać na cofnięciu bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez obowiązek zwrotu kwot nienależnie uzyskanych, nie mając jednakże charakteru sankcji (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 września 2014 r., Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, pkt 45; a także z dnia 7 kwietnia 2022 r., IFAP, C‑447/20 i C‑448/20, EU:C:2022:265, pkt 46).
34
Termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 ma zatem zastosowanie zarówno do nieprawidłowości prowadzących do nałożenia kary administracyjnej w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, jak i do nieprawidłowości takich jak będące przedmiotem postępowania głównego, pociągających za sobą zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia środek administracyjny zmierzający do zwrotu bezprawnie uzyskanej korzyści (zob. podobnie wyroki: z dnia 2 marca 2017 r., Glencore Céréales France, C‑584/15, EU:C:2017:160, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo, a także z dnia 6 lutego 2025 r., Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, C‑42/24, EU:C:2025:56, pkt 18).
35
Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 ustanawia w dziedzinie możliwości wszczęcia postępowania termin przedawnienia, który ma zastosowanie w szczególności do takich środków administracyjnych i który biegnie od chwili dopuszczenia się danej nieprawidłowości, która zgodnie z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia oznacza „jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa [Unii] wynikające z działania lub zaniedbania [zaniechania] ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie [Unii]” (wyroki: z dnia 29 stycznia 2009 r., Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., od C‑278/07 do C‑280/07, EU:C:2009:38, pkt 21; a także z dnia 7 kwietnia 2022 r., IFAP, C‑447/20 i C‑448/20, EU:C:2022:265, pkt 47).
36
Przyjmując rozporządzenie nr 2988/95, a w szczególności jego art. 3 ust. 1 akapit pierwszy, prawodawca Unii postanowił wprowadzić ogólną regułę przedawnienia, poprzez którą zamierzał, po pierwsze, określić minimalny termin mający zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich, a po drugie, wykluczyć możliwość wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości przynoszącej szkodę interesom finansowym Unii po upływie okresu czterech lat po dokonaniu tej nieprawidłowości (zob. podobnie wyroki: z dnia 29 stycznia 2009 r., Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., od C‑278/07 do C‑280/07, EU:C:2009:38, pkt 27; a także z dnia 7 kwietnia 2022 r., IFAP, C‑447/20 i C‑448/20, EU:C:2022:265, pkt 48).
37
W tym art. 3 ust. 1 akapit pierwszy uściślono w jego zdaniu drugim, że ów czteroletni termin przedawnienia ma zastosowanie w braku „zasad sektorowych”, to znaczy zasad przyjętych na poziomie Unii, a nie na poziomie krajowym, przewidujących „okres [termin] krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata” (zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, pkt 41, 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
38
Wynika z tego, że począwszy od daty wejścia w życie rozporządzenia nr 2988/95 wszelkie nieprawidłowości przynoszące szkodę interesom finansowym Unii mogą – co do zasady i z wyjątkiem sektorów, dla których prawodawca Unii przewidział termin krótszy – być przedmiotem postępowań prowadzonych przez właściwe organy państw członkowskich w terminie czterech lat (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 117 i przytoczone tam orzecznictwo).
39
Jednakże jeżeli prawodawca Unii postanowił ustanowić w innych przepisach ogólnych lub w przepisach sektorowych obowiązek odzyskania środków nieprawidłowo wykorzystanych lub uzyskanych w sposób nieprawidłowy, to właśnie to uregulowanie stanowi właściwą podstawę prawną do celów odzyskania tych środków (wyrok z dnia 4 października 2024 r., Komisja/PB, C‑721/22 P, EU:C:2024:836, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
40
Jeżeli zatem odzyskanie kwot nienależnie wypłaconych w ramach programu wsparcia, zatwierdzonego i współfinansowanego przez EFRROW w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013, następuje po zakończeniu tego okresu programowania, czyli po dniu 1 stycznia 2014 r., odzyskanie to powinno opierać się na przepisach rozporządzenia nr 1306/2013, a w szczególności na art. 56 tego rozporządzenia [wyrok z dnia 29 lutego 2024 r., Eesti Vabariik (Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet), C‑437/22, EU:C:2024:176, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo].
41
W tym względzie należy zauważyć, że art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013, znajdujący się w tytule IV tego rozporządzenia, opatrzonym nagłówkiem „Zarządzanie finansami funduszy”, a dokładniej w rozdziale IV tego rozporządzenia, zatytułowanym „Rozliczanie rachunków”, stanowi w ust. 1, że „[w] przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty […]”.
42
Artykuł 54 rozporządzenia nr 1306/2013 reguluje – w ramach systemu odpowiedzialności finansowej dotyczącego nieprawidłowości, w następstwie których należy odzyskać nienależnie wypłacone kwoty dotacji od jej beneficjenta – podział konsekwencji finansowych między budżet Unii a budżet państwa członkowskiego odpowiedzialnego za odzyskiwanie tych kwot.
43
W tym kontekście w owym art. 54 ust. 1 przewidziano 18‑miesięczny termin po formalnym stwierdzeniu nieprawidłowości, w którym państwa członkowskie „powinny” zwrócić się do danego beneficjenta o zwrot stosownych kwot, pod rygorem obciążenia ich kwotami danej dotacji, zgodnie ze wspomnianym art. 54 ust. 5 lit. a).
44
Na podstawie art. 54 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013 Komisja, pod warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 52 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, może przyjmować akty wykonawcze wykluczające z finansowania unijnego kwoty pokrywane z budżetu Unii, jeżeli dane państwo członkowskie nie dotrzymało 18‑miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 tego rozporządzenia.
45
Ponadto zgodnie z motywem 37 wspomnianego rozporządzenia „państwa członkowskie powinny zwrócić się do beneficjenta o zwrot stosownych kwot w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach – otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu potwierdzającego, że zaistniała nieprawidłowość”, zważywszy, że „[n]ależy wprowadzić przepis dotyczący systemu odpowiedzialności finansowej w przypadku gdy dopuszczono się nieprawidłowości i w przypadku gdy pełna kwota nie została odzyskana” oraz że „należy ustanowić procedurę umożliwiającą Komisji ochronę interesów budżetu Unii poprzez podejmowanie decyzji o częściowym obciążeniu danego państwa członkowskiego kwotami, które zostały utracone w wyniku nieprawidłowości i które nie zostały odzyskane w rozsądnym okresie”.
46
Wobec powyższego państwo członkowskie, które stwierdzi istnienie nieprawidłowości, jest zobowiązane do odzyskania nienależnie wypłaconej dotacji i powinno zwrócić się do beneficjenta o zwrot w terminie 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w danym przypadku po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Z powyższego wynika, że państwo członkowskie może, a w interesie należytego zarządzania finansowego środkami Unii – powinno, przeprowadzić to odzyskanie w jak najkrótszym terminie (wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Järvelaev, C‑580/17, EU:C:2019:391, pkt 95, 96).
47
Wynika z tego, że art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 dotyczący odzyskania od danego beneficjenta kwot nienależnie wypłaconych ze względu na nieprawidłowość odnosi się do relacji finansowych między Unią a danym państwem członkowskim, skutkiem czego przepis ten nie znajduje zastosowania do stosunków między tym państwem członkowskim a beneficjentem nienależnych płatności.
48
Upływ 18-miesięcznego terminu po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach – otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu potwierdzającego, że zaistniała nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu, nie może spowodować wygaśnięcia uprawnienia państwa do żądania od beneficjenta wsparcia zwrotu nienależnych płatności w zakresie tej dotacji. Upływ tego terminu może natomiast spowodować dla tego państwa członkowskiego skutki dotyczące obowiązków ciążących na nim w ramach zarządzania finansowego środkami pochodzącymi z budżetu Unii.
49
W świetle powyższych rozważań odpowiedź na zadane pytanie powinna brzmieć, iż art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by procedura odzyskania nienależnie wypłaconych kwot dotacji w ramach EFRROW od beneficjenta tej dotacji mogła być wszczęta po upływie 18‑miesięcznego terminu po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość.
W przedmiocie kosztów
50
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 w związku z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie temu, by procedura odzyskania nienależnie wypłaconych kwot dotacji w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) od beneficjenta tej dotacji mogła być wszczęta po upływie 18‑miesięcznego terminu po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: czeski.