61990CC0240_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Dieser Fall wirft eine grundsätzliche Frage von erheblicher praktischer Bedeutung auf: die Frage nach dem Umfang der Zuständigkeit der Gemeinschaft, zu verlangen, daß gegen Personen Sanktionen verhängt werden, die sich beim Antrag auf gemeinschaftsrechtliche finanzielle Vergünstigungen Unregelmässigkeiten haben zuschulden kommen lassen.
Die angefochtenen Bestimmungen
2. In ihrer Klage nach Artikel 173 EWG-Vertrag hält die Bundesrepublik Deutschland drei Bestimmungen in Kommissionsverordnungen auf dem Gebiet der Gemeinsamen Agrarpolitik für ungültig. Sie beantragt,
1) Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 3007/84 der Kommission vom 26. Oktober 1984 mit Durchführungsbestimmungen für die Prämie zugunsten der Erzeuger von Schaffleisch (ABl. L 283, S. 28), geändert mit Verordnung Nr. 1260/90 der Kommission vom 11. Mai 1990 (ABl. L 124, S. 15),
2) Artikel 13 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung Nr. 3813/89 der Kommission vom 19. Dezember 1989 mit Durchführungsbestimmungen für die vorübergehenden landwirtschaftlichen Einkommensbeihilfen (ABl. L 371, S. 17), geändert mit Verordnung Nr. 1279/90 der Kommission vom 15. Mai 1990 (ABl. L 126, S. 20), und
3) Artikel 13 Absatz 3 Buchstabe c dieser Verordnung
aufzuheben.
3. Die Kommission hatte die angefochtenen Bestimmungen aufgrund von Ermächtigungen des Rates erlassen. Die erste Bestimmung betrifft finanzielle Vergünstigungen auf dem Schaffleischsektor. Artikel 5 der Verordnung Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989 über die Gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch (ABl. L 289, S. 1) sieht für Schaffleischerzeuger in der Gemeinschaft unter bestimmten Umständen eine Prämie vor. Artikel 5 Absatz 9 lautet wie folgt:
"Die Kommission
...
° erlässt nach dem Verfahren des Artikels 30 die Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel, insbesondere über die Beantragung und die Zahlung der Prämien."
Gemäß dieser Bestimmung wurde Artikel 6 der Verordnung Nr. 3007/84 der Kommission mit der Verordnung Nr. 1260/90 der Kommission durch eine Neufassung ersetzt, die im vorliegenden Verfahren angefochten ist. Die anderen beanstandeten Maßnahmen betreffen die landwirtschaftliche Einkommensbeihilfe. Nach der Verordnung Nr. 768/89 des Rates vom 21. März 1989 zur Einführung vorübergehender landwirtschaftlicher Einkommensbeihilfen (ABl. L 84, S. 8) erhalten Landwirte unter bestimmten Voraussetzungen Beihilfen; Artikel 12 lautet wie folgt:
"Die Durchführungsbestimmungen zu dieser Verordnung ... werden nach dem Verfahren des Artikels 13 erlassen."
Gemäß dieser Bestimmung wurde Artikel 13 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3813/89 der Kommission mit der Verordnung Nr. 1279/90 der Kommission durch eine Neufassung ersetzt, die im vorliegenden Verfahren angefochten ist. In beiden Fällen ist das Verfahren für den Erlaß der Durchführungsbestimmungen das sogenannte Verwaltungsausschußverfahren, in dem ein Entwurf der zu treffenden Maßnahmen einem Ausschuß aus Vertretern der Mitgliedstaaten unterbreitet wird. Entsprechen die Maßnahmen nicht der Stellungnahme des Ausschusses, so werden sie dem Rat mitgeteilt, der binnen einer Frist von einem Monat mit qualifizierter Mehrheit anders entscheiden kann.
4. Die erste der drei angefochtenen Bestimmungen, Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 3007/84 in der geänderten Fassung, sieht Sanktionen für Erzeuger vor, die bei dem Antrag auf Prämien nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 3013/89 des Rates, wonach eine Prämie gewährt wird, um einen Einkommensausfall der Schaffleischerzeuger auszugleichen, falsche Angaben gemacht haben. Für die Berechnung der Prämie ist die Feststellung der Zahl der in Betracht kommenden Tiere in der Herde des Erzeugers erforderlich; dementsprechend bestimmt Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3007/84:
"Ist die sich aufgrund der Kontrolle ... ergebende Zahl der tatsächlich in Betracht kommenden Tiere kleiner als die Zahl, für welche Prämien beantragt wurden, wird ... keine Prämie gezahlt."
Artikel 6 Absatz 5 schreibt vor:
"Unrechtmässig gezahlte Beträge werden, erhöht um den vom Mitgliedstaat ab der Gewährung der Prämie bis zu ihrer Wiedereinziehung festzusetzenden Zins, wieder eingezogen."
Artikel 6 Absatz 6 lautet wie folgt:
"Im Falle des Absatzes 1 wird der Erzeuger von der Gewährung der Prämie für das Wirtschaftsjahr ausgeschlossen, welches auf das Wirtschaftsjahr folgt, für das die zuständige Behörde eine vorsätzlich oder grob fahrlässig falsche Erklärung festgestellt hat."
5. Die beiden anderen angefochtenen Bestimmungen finden sich in der Verordnung Nr. 3813/89 der Kommission in der geänderten Fassung, die Durchführungsbestimmungen für die mit der Verordnung Nr. 768/89 des Rates eingeführten vorübergehenden landwirtschaftlichen Einkommensbeihilfen enthält. Artikel 13 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3813/89 lautet wie folgt:
"Wurde eine Beihilfe aufgrund unrichtiger Angaben des Landwirts gewährt, der sie unterschrieben hat, so trifft der jeweilige Mitgliedstaat folgende Maßnahmen:
a) Die unrechtmässig gewährte Beihilfe ist von dem betreffenden Landwirt einschließlich der Zinsen, berechnet für die Zeit zwischen dem Tag der Beihilfengewährung und -wiedereinziehung, zurückzuzahlen. Es wird der Zinssatz angewandt, der für den Fall ähnlicher Wiedereinziehungen nach einzelstaatlichem Recht gilt.
b) Stellt die zuständige Behörde darüber hinaus fest, daß die unrechtmässig gezahlte Beihilfe auf erheblichen Unregelmässigkeiten des Landwirts beruht, so trifft der betreffende Mitgliedstaat folgende Maßnahmen:
° Der Landwirt zahlt einen zusätzlichen Betrag in Höhe von 30 % der unrechtmässig gewährten Beihilfe oder
° er zahlt einen zusätzlichen Betrag in Höhe von grundsätzlich 30 % der unrechtmässig gewährten Beihilfe, wobei jedoch der Mitgliedstaat entsprechend der Schwere des Falles einen Betrag bestimmen kann, der sich auf mindestens 20 und höchstens 40 % der unrechtmässig gewährten Beihilfe beläuft.
c) Darüber hinaus wird ein Landwirt, der die unrichtigen Angaben zu verantworten hat, die zu dem Zusatzbetrag nach Buchstabe b geführt haben, vom Zeitpunkt der Festsetzung dieses Betrages an gerechnet, zwölf Monate lang von sämtlichen Zahlungen im Rahmen eines PLE [Programm landwirtschaftlicher Einkommensbeihilfen] ausgeschlossen. In Fällen, in denen die Beihilfe kapitalisiert wurde, ergreift der betreffende Mitgliedstaat die notwendigen Maßnahmen, um eine Behandlung sicherzustellen, die der entspricht, die bei Nichtkapitalisierung der Zahlungen anwendbar gewesen wäre.
...".
Die Buchstaben b und c des Artikels 13 Absatz 3 stellen die zweite bzw. die dritte der im vorliegenden Verfahren angefochtenen Bestimmungen dar.
6. Die in den angefochtenen Bestimmungen vorgesehenen Sanktionen können zwei Gruppen zugerechnet werden. Nach Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 3007/84 und nach Artikel 13 Absatz 3 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3813/89 besteht die Sanktion in einem einjährigen Ausschluß von künftigen Leistungen nach dem jeweiligen Programm. Nach Artikel 13 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung Nr. 3813/89 besteht die Sanktion hingegen in der Zahlung eines zusätzlichen Betrages, der zu der Erstattung der Beihilfe zuzueglich Zinsen hinzukommt. Im folgenden werde ich diese beiden Sanktionsgruppen als Ausschluß bzw. als Zuschlag bezeichnen.
7. Deutschland trägt vor, weder der Rat noch die Kommission könnten von den Mitgliedstaaten verlangen, einen Ausschluß zu verhängen; der Rat könne der Kommission die Zuständigkeit zur Normierung keiner der beiden Sanktionen übertragen. Selbst wenn aber grundsätzlich eine solche Zuständigkeitsübertragung auf die Kommission zulässig wäre, so enthalte doch weder Artikel 5 Absatz 9 der Verordnung Nr. 3013/89 noch Artikel 12 der Verordnung Nr. 768/89 ausdrücklich oder stillschweigend eine solche Übertragung.
Sanktionen unter dem EWG-Vertrag
8. Bevor ich auf das deutsche Vorbringen eingehe, möchte ich mich allgemein der Haltung des EWG-Vertrags zu Sanktionen zuwenden. Den Ausdruck "Strafsanktionen" werde ich dabei Sanktionen vorbehalten, die strafrechtlicher Art sind.
9. Der EWG-Vertrag enthält nur wenige Bestimmungen über die Verhängung von Sanktionen. Zunächst ist zwischen Sanktionen, die die Gemeinschaft direkt verhängt, und solchen Sanktionen zu unterscheiden, die die Mitgliedstaaten aufgrund Gemeinschaftsrechts zu verhängen haben.
10. Was die ersteren betrifft, so bezwecken nach Artikel 87 Absatz 2 EWG-Vertrag die in Absatz 1 vorgesehenen Verordnungen oder Richtlinien des Rates insbesondere:
"a) Die Beachtung der in Artikel 85 Absatz 1 und Artikel 86 genannten Verbote durch die Einführung von Geldbussen und Zwangsgeldern zu gewährleisten;
...
d) die Aufgaben der Kommission und des Gerichtshofes bei der Anwendung der in diesem Absatz vorgesehenen Vorschriften gegeneinander abzugrenzen;
...".
Demgemäß wird die Kommission in der Verordnung Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962 (ABl. S. 204) ermächtigt, Geldbussen und Zwangsgelder festzusetzen (vergleiche Artikel 15 für Geldbussen und Artikel 16 für Zwangsgelder). Diese Sanktionen werden mit Entscheidung der Kommission verhängt, nicht von den Behörden der Mitgliedstaaten, obwohl sie erforderlichenfalls durch die Gerichte der Mitgliedstaaten zu vollstrecken sind. Geldbussen können für falsche, irreführende oder unvollständige Information (Artikel 15 Absatz 1) und für die Zuwiderhandlung gegen materielles Wettbewerbsrecht (Artikel 15 Absatz 2) verhängt werden, sofern das Unternehmen vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt hat. Artikel 15 Absatz 4 sieht jedoch vor:
"Die Entscheidungen aufgrund der Absätze 1 und 2 sind nicht strafrechtlicher Art."
Die Inanspruchnahme der Gemeinschaftsbefugnisse nach Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a EWG-Vertrag sollte daher nicht als Inanspruchnahme strafrechtlicher Befugnisse angesehen werden. Umgekehrt ergibt sich jedoch aus Artikel 15 Absatz 4, daß die Verhängung finanzieller Sanktionen wie Geldbussen und Zwangsgelder innerhalb der Befugnisse der Gemeinschaft liegen kann, selbst wenn strafrechtliche Angelegenheiten in der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verbleiben.
11. Auch wenn die Gemeinschaft also dafür zuständig ist, Sanktionen für die Verletzung von Wettbewerbsrecht zu verhängen, brauchen diese Sanktionen doch nicht als Strafsanktionen betrachtet zu werden; die Unterscheidung zwischen Straf- und anderen Sanktionen ist vom Rat ausdrücklich anerkannt worden. Diese Unterscheidung, die im Mittelpunkt der hier zu erörternden Fragen steht, bedarf einer näheren Untersuchung. Ohne jeden Zweifel soll die Verhängung von Geldbussen, die mehrere Millionen ECU betragen können, Unternehmen, die versucht sein könnten, das Wettbewerbsrecht der Gemeinschaft zu missachten, hiervon wirksam abhalten. Auch Strafsanktionen sollen von strafbarem Verhalten abhalten; hieraus folgt jedoch nicht, daß jede Sanktion mit Abschreckungszweck eine Strafsanktion ist. Ganz generell geht der Zweck einer Strafsanktion über die schlichte Abschreckung hinaus; er umfasst weiter die gesellschaftliche Mißbilligung oder ein Unwertsurteil. So wird die Höhe der Sanktion in einer Strafsache häufig der gesellschaftlichen Mißbilligung des fraglichen Verhaltens entsprechen, nicht so sehr praktischen Erwägungen. Im Gegensatz dazu kann bei einer anderen Sanktion, selbst wenn sie für vorsätzliches oder fahrlässiges rechtswidriges Handeln verhängt wird, der Verschuldensvorwurf eine notwendige Voraussetzung sein, er ist aber normalerweise nicht der Endzweck der Sanktion. Im Falle von Schadensersatz für vorsätzliche oder fahrlässige Schädigung ist es beispielsweise Zweck der Sanktion, das Opfer zu entschädigen, gegebenenfalls auch, auf den Täter abschreckend zu wirken, nicht aber, ihn als Kriminellen abzustempeln, auch wenn sein Verschulden vielleicht festgestellt werden muß, bevor die Sanktion auferlegt werden kann.
12. Bei seinem derzeitigen Stand überträgt das Gemeinschaftsrecht der Kommission (oder dem Gericht erster Instanz oder dem Gerichtshof) also nicht die Funktion eines Strafgerichts. Das würde die Gemeinschaft jedoch nicht daran hindern, beispielsweise das Strafrecht der Mitgliedstaaten zu harmonisieren, wenn dies zur Erreichung eines der Gemeinschaftsziele erforderlich wäre. Abschließend bleibt festzuhalten, daß finanzielle Sanktionen unter bestimmten Umständen auferlegt werden können, um Unternehmen dazu anzuhalten, Gemeinschaftsrecht zu beachten, und daß solche Sanktionen nicht als Strafsanktionen betrachtet zu werden brauchen.
13. Artikel 172 EWG-Vertrag lautet.
"Die vom Rat aufgrund dieses Vertrages erlassenen Verordnungen können hinsichtlich der darin vorgesehenen Zwangsmaßnahmen dem Gerichtshof eine Zuständigkeit übertragen, welche die Befugnis zu unbeschränkter Ermessensnachprüfung und zur Änderung oder Verhängung solcher Maßnahmen umfasst."
Diese Bestimmung setzt voraus, daß der Rat in den von ihm erlassenen Verordnungen unabhängig von seinen Befugnissen nach Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a EWG-Vertrag Zwangsmaßnahmen vorsehen kann. Wie bereits dargestellt, erlaubt Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe d, dem Gerichtshof jede erforderliche Zuständigkeit für Sanktionen zu übertragen, die aufgrund von Verordnungen nach Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a verhängt wurden; könnte der Rat nur diese Sanktionen vorsehen, wäre Artikel 172 überfluessig. Artikel 172 wurde mindestens einmal angewandt. Artikel 79 Absatz 3 EWG-Vertrag enthält Regeln für die Beseitigung bestimmter Diskriminierungen im Verkehr gemäß Artikel 79 Absatz 1. Unterabsatz 2 lautet:
"[Der Rat] kann insbesondere die erforderlichen Vorschriften erlassen, um es den Organen der Gemeinschaft zu ermöglichen, für die Beachtung des Absatzes 1 Sorge zu tragen, und um den Verkehrsnutzern die Vorteile dieser Bestimmung voll zukommen zu lassen."
Artikel 79 Absatz 3 lässt sich so verstehen, daß er es erlaubt, Sanktionen vorzusehen. Demgemäß gestattet Artikel 18 der Verordnung Nr. 11 des Rates vom 27. Juni 1960 (ABl. S. 1121) der Kommission, gegen Verkehrsunternehmer, die für eine Diskriminierung im Sinne des Artikels 79 Absatz 1 EWG-Vertrag verantwortlich sind, eine Sanktion zu verhängen; nach Artikel 17 können Sanktionen gegen Unternehmer verhängt werden, die keine zutreffenden Auskünfte erteilen. Artikel 25 Absatz 2 der Verordnung lautet wie folgt:
"Nach Maßgabe des Artikels 172 des Vertrages wird dem Gerichtshof hinsichtlich der Sanktionen gemäß der Artikel 17 und 18 die Befugnis zu unbeschränkter Ermessensnachprüfung übertragen. ..."
Wie Artikel 15 Absatz 4 der Verordnung Nr. 17 sieht auch Artikel 19 der Verordnung Nr. 11 vor, daß die Entscheidungen aufgrund der Artikel 17 und 18 "nicht strafrechtlicher Art" sind.
14. Wie die Kommission in ihrer Gegenerwiderung ausführt, gilt Artikel 172 nur für Sanktionen, die Gemeinschaftsorgane verhängen, nicht für Sanktionen nationaler Behörden. Der EWG-Vertrag enthält keine ausdrückliche Bestimmung über diese Art von Sanktionen. Verhängt eine nationale Behörde gemäß Gemeinschaftsrecht eine Sanktion, so ist die Entscheidung über eine Anfechtung der Sanktion Sache des nationalen Gerichts. Die Sanktionen, um die es hier geht, sind von den nationalen Behörden gemäß den Verordnungen der Kommission zu verhängen, nicht direkt von der Kommission. Da Artikel 172 EWG-Vertrag einen solchen Fall nicht erfasst, ist es für die Entscheidung, ob die Kommission solche Bestimmungen erlassen darf, ohne Belang, daß Artikel 172 nur auf Verordnungen des Rates, nicht auf solche der Kommission Bezug nimmt.
15. Wenn der Vertrag auch von nationalen Behörden verhängte Sanktionen nicht ausdrücklich regelt, so hat der Gerichtshof Artikel 5 EWG-Vertrag doch dahin ausgelegt, daß die Mitgliedstaaten unter bestimmten Umständen Sanktionen für die Verletzung von Gemeinschaftsverordnungen verhängen müssen. In seinem Urteil in der Rechtssache 50/76 (Amsterdam Bulb/Produktschap voor Siergewassen, Slg. 1977, 137) ging es um die Frage, ob die Niederlande bestimmte Maßnahmen zur Festsetzung der Ausfuhrpreise von Blumenzwiebeln treffen konnten, die in den Verordnungen über die Gemeinsame Marktorganisation für dieses Erzeugnis nicht vorgesehen waren. Der Gerichtshof führte in Randnummer 33 seines Urteils aus,
"daß die Mitgliedstaaten dann, wenn die Gemeinschaftsregelung keine Vorschrift enthält, die für den Fall ihrer Verletzung durch den einzelnen bestimmte Sanktionen vorsieht, befugt sind, die Sanktionen zu wählen, die ihnen sachgerecht erscheinen".
In seinem Urteil in der Rechtssache 68/88 (Kommission/Griechenland, Slg. 1989, 2965) ging der Gerichtshof jedoch weiter und führte in den Randnummern 23 bis 25 seines Urteils folgendes aus:
"Enthält eine gemeinschaftsrechtliche Regelung keine besondere Vorschrift, die für den Fall eines Verstosses gegen die Regelung eine Sanktion vorsieht, oder verweist sie insoweit auf die nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, so sind die Mitgliedstaaten nach Artikel 5 EWG-Vertrag verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die Geltung und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten.
Dabei müssen die Mitgliedstaaten, denen allerdings die Wahl der Sanktionen verbleibt, namentlich darauf achten, daß Verstösse gegen das Gemeinschaftsrecht nach ähnlichen sachlichen und verfahrensrechtlichen Regeln geahndet werden wie nach Art und Schwere gleichartiger Verstösse gegen nationales Recht, wobei die Sanktion jedenfalls wirksam, verhältnismässig und abschreckend sein muß.
Ausserdem müssen die nationalen Stellen gegenüber Verstössen gegen das Gemeinschaftsrecht mit derselben Sorgfalt vorgehen, die sie bei der Anwendung der entsprechenden nationalen Rechtsvorschriften walten lassen."
Selbst wo das Gemeinschaftsrecht also keine Sanktionen für seine Verletzung vorsieht ° der Gerichtshof lässt in beiden Urteilen die Möglichkeit offen, daß Gemeinschaftsrecht Sanktionen vorsieht °, ist die Handlungsfreiheit der Mitgliedstaaten durch ihre Pflicht nach Artikel 5 EWG-Vertrag, bei der Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft mitzuwirken, beschränkt. Lässt sich der Zweck von Gemeinschaftsbestimmungen ohne die Verhängung von Sanktionen nicht voll erreichen, so müssen die Mitgliedstaaten für angemessene Sanktionen sorgen.
16. Angesichts dieser Beschränkung der Handlungsfreiheit der Mitgliedstaaten liegt die Annahme nahe, daß die Gemeinschaft befugt ist, in allen ihren Rechtsakten Sanktionen für Verletzungen vorzusehen, die wirksam und verhältnismässig sind und abschreckend wirken. Insbesondere bei der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte liegt die Annahme nahe, daß die Gemeinschaft gemäß Artikel 40 Absatz 3 und Artikel 43 Absatz 2 EWG-Vertrag befugt ist, die Sanktionen vorzusehen, die für die wirksame und einheitliche Anwendung der einschlägigen Regeln erforderlich ist. Deutschland bestreitet auch nicht, daß die Gemeinschaft in ihrem Recht Sanktionen vorsehen kann. Diese Zuständigkeit sei jedoch mit den fraglichen Bestimmungen überschritten. Ich werde nunmehr auf das deutsche Vorbringen eingehen.
17. Wie wir bereits gesehen haben, greift Deutschland die angefochtenen Bestimmungen aus drei Gründen an. Der erste betrifft den Umfang der Zuständigkeit der Gemeinschaft, Sanktionen vorzusehen. Der zweite Grund betrifft die Befugnis des Rates, diese Zuständigkeit auf die Kommission zu übertragen, der dritte die Frage, ob eine solche Zuständigkeit im vorliegenden Fall tatsächlich übertragen wurde. Ich werde auf diese Gründe der Reihe nach eingehen.
Umfang der Zuständigkeit, Sanktionen vorzusehen
18. Nach deutscher Ansicht kann die Gemeinschaft als Sanktion einen Zuschlag versehen, aber keinen Ausschluß. In Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a, wo der EWG-Vertrag Sanktionen ausdrücklich erwähne, nehme er nur auf "Geldbussen und Zwangsgelder" Bezug. Die Abgrenzung zwischen Verwaltungssanktion und Kriminalstrafe sei von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden; nur die im EWG-Vertrag ausdrücklich erwähnten Sanktionen lägen innerhalb der Zuständigkeit der Gemeinschaft. Andernfalls müsste in jedem Einzelfall entschieden werden, ob eine Sanktion eine Strafsanktion ausserhalb der Zuständigkeit der Gemeinschaft oder eine andere Sanktion innerhalb ihrer Zuständigkeit sei. Eine enge Auslegung des Begriffs der Gemeinschaftssanktion sei auch erforderlich, weil Grundrechte bei Sanktionen in besonderem Masse berührt würden.
19. Aus Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag und den Durchführungsbestimmungen hierzu lasse sich keine Befugnis zur Verhängung von Sanktionen ableiten. Dieses Vorbringen ist freilich mit der deutschen Auffassung kaum zu vereinbaren, daß die Gemeinschaft im vorliegenden Fall befugt sei, einen Zuschlag (nicht aber einen Ausschluß) als Sanktion vorzusehen. Hat die Gemeinschaft aber eine solche Zuständigkeit, so nur, weil eine solche Sanktion unter den gegebenen Umständen erforderlich ist, um die gemeinsame Agrarpolitik gemäß Artikel 40 Absatz 3 und Artikel 43 Absatz 2 EWG-Vertrag zu erarbeiten und durchzuführen.
20. Nach deutscher Ansicht kann die Gemeinschaft keinesfalls einen Ausschluß als Sanktion vorsehen. Ein Ausschluß von künftigen Beihilfeleistungen könne einer Sanktion wie einem Zuschlag oder einer Geldbusse, die feststehende finanzielle Auswirkungen für den fraglichen Erzeuger hätten, nicht gleichgestellt werden. Der Ausschluß enthalte ein Unwerturteil; mit dem Ausschluß von künftigen Beihilfeleistungen werde der Erzeuger als unwürdig, an dem Programm teilzunehmen, verurteilt, nicht nur zur Zahlung einer finanziellen Sanktion. Anders als der Zuschlag sei der Ausschluß also eine Sanktion mit Strafcharakter, die ausserdem im EWG-Vertrag nicht ausdrücklich vorgesehen sei.
21. Nach Auffassung der Kommission zählt der Ausschluß ohne Schwierigkeiten zu den Maßnahmen, die die Gemeinschaft gemäß Artikel 40 Absatz 3 und Artikel 43 Absatz 2 EWG-Vertrag treffen darf. Nach Artikel 40 Absatz 3 könne die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte "alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen". Der Ausschluß von der künftigen Teilnahme an einem Beihilfe- oder Prämienprogramm sei eine Verwaltungs- und keine Strafmaßnahme; sie sei eher als Beihilfebedingung anzusehen, die der Erzeuger freiwillig übernehme, denn als Bestrafung für den Bruch einer Verpflichtung, die die Gemeinschaft einseitig verhänge. Im übrigen sei der Ausschluß ein wesentliches Instrument der Überwachung und des Schutzes der Mittel, die die fraglichen Programme finanzierten; die Zuständigkeit, die Auferlegung angemessener Sanktionen zu verlangen, sei für die Sicherstellung der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts erforderlich.
22. Deutschland hat meines Erachtens nicht überzeugend dargetan, daß der Gemeinschaft die Zuständigkeit dafür fehle, einen Ausschluß als Sanktion vorzusehen. Deutschland beruft sich im wesentlichen auf vier Argumente: erstens den Wortlaut des EWG-Vertrags, zweitens die Schwierigkeit, zwischen Straf- und anderen Sanktionen zu unterscheiden, drittens das Erfordernis einer engen Auslegung der Gemeinschaftszuständigkeiten und viertens die Unterscheidung zwischen dem Zuschlag und dem Ausschluß. Ich werde auf diese vier Argumente der Reihe nach eingehen. Wie bereits hervorgehoben, ist ein weiteres deutsches Argument zur Auslegung des Artikels 40 Absatz 3 EWG-Vertrag nur haltbar, wenn die Ausschlußsanktion von der Zuschlagssanktion unterschieden werden kann; darauf werde ich unter Punkt 4 eingehen.
1) Der Wortlaut des EWG-Vertrags
23. Aus dem Umstand, daß im EWG-Vertrag nur Geldbussen und Zwangsgelder ausdrücklich angesprochen sind, lässt sich nicht schließen, daß die Gemeinschaft nur die Verhängung dieser Sanktionen verlangen kann. Zum einen verweist nämlich Artikel 172 ganz generell auf "Zwangsmaßnahmen" (französisch: "sanctions", englisch: "penalties") und Artikel 79 Absatz 3 für den Verkehrssektor noch allgemeiner auf "die erforderlichen Vorschriften, ... um ... für die Beachtung ... Sorge zu tragen", was Sanktionen, wie wir gesehen haben, einschließen kann. Zum anderen werden die Sanktionen, um die es hier geht, nicht direkt von der Gemeinschaft verhängt; sie müssen vielmehr von den Mitgliedstaaten aufgrund Gemeinschaftsrechts verhängt werden. Selbst wenn sich somit zwischen Zuschlag und Ausschluß mit der Begründung unterscheiden ließe, daß der Zuschlag eine Art von Geldbusse und damit einer im EWG-Vertrag ausdrücklich erwähnten Sanktion sei ° das ist zweifelhaft °, so hätte das doch für die Sanktionen keine Bedeutung, die zu verhängen den Mitgliedstaaten vorgeschrieben werden kann. Sanktionen, die die Mitgliedstaaten verhängen, behandelt der EWG-Vertrag nämlich sowieso nicht ausdrücklich.
2) Straf- und andere Sanktionen
24. Entgegen der deutschen Ansicht spielt es keine entscheidende Rolle, daß die Abgrenzung zwischen Straf- und anderen Sanktionen in den Mitgliedstaaten unterschiedlich vorgenommen wird. Selbst wenn sich die Zuständigkeit der Gemeinschaft bei der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik nach Artikel 43 Absatz 2 auf die Auferlegung von Sanktionen beschränkt, die keinen Strafcharakter haben, so ist gleichwohl klar, daß es Sache des Gemeinschaftsrechts ist, die Grenzen der Gemeinschaftskompetenz zu bestimmen. Die Abgrenzung zwischen Straf- und anderen Sanktionen ist also eine Frage des Gemeinschaftsrechts, nicht des nationalen Rechts.
3) Das Erfordernis einer engen Auslegung
25. Da Sanktionen für die Betroffenen erhebliche Folgen haben können, sollte die Gemeinschaft ohne Zweifel die Auferlegung von Sanktionen nur vorschreiben, wo dies zur Erreichung der Gemeinschaftsziele, hier: der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik, unumgänglich ist. Dieser Grundsatz, der der Sache nach eine Ausformung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit ist, kann der Gemeinschaft jedoch nicht die Zuständigkeit nehmen, eine bestimmte Art von Sanktionen aufzuerlegen.
26. Es wäre überraschend, wenn der Ausschluß von der künftigen Beteiligung an einem gemeinschaftlichen Beihilfeprogramm als Sanktion nicht in die Gemeinschaftskompetenz fiele. Es muß sicherlich in deren Zuständigkeit liegen, unter bestimmten, klar umschriebenen Umständen für einen bestimmten Zeitraum den Ausschluß eines Erzeugers von einem Gemeinschaftsprogramm zu fordern, wie es auch in ihrer Zuständigkeit liegt, vorzuschreiben, daß bestimmte Voraussetzungen erfuellt sein müssen, damit eine Beihilfe gewährt wird. Daß die fraglichen Umstände, wie im vorliegenden Fall, vorsätzliches oder fahrlässiges rechtswidriges Handeln des Erzeugers umschließen, reicht nicht aus, um der Sanktion Strafcharakter zu geben, da beide Konzepte sowohl dem Zivilrecht wie dem Strafrecht bekannt sind. Obwohl nämlich vorsätzliches rechtswidriges Handeln sicherlich moralisch verwerflich sein kann, so folgt daraus doch nicht, daß jede Sanktion hierfür auf moralischen oder strafrechtlichen Erwägungen beruht: Die Sanktion kann auch nur dazu bestimmt sein, abschreckend zu wirken.
27. Deutschland bestreitet jedenfalls nicht, daß die Auferlegung eines Zuschlags in die Zuständigkeiten der Gemeinschaft fällt, selbst wenn die Sanktion wegen erheblicher Unregelmässigkeiten wie vorsätzlichen oder fahrlässigen rechtswidrigen Handelns verhängt wird. Ich wende mich deshalb nunmehr der Frage zu, ob für unsere Zwecke zwischen diesen beiden Arten von Sanktionen unterschieden werden kann.
4) Die Unterscheidung zwischen Ausschluß und Zuschlag
28. Die Kommission bemerkt zu Recht, daß kaum einzusehen ist, wie der Ausschluß ausserhalb der Zuständigkeiten der Gemeinschaft liegen könnte, der Zuschlag aber innerhalb. Insbesondere hat der Verlust des Rechts, an einem Beihilfeprogramm teilzunehmen, keinen ausgeprägteren Strafcharakter als die Verpflichtung, eine finanzielle Sanktion zu zahlen. Zwar mag der finanzielle Verlust des Erzeugers im Falle eines Ausschlusses schwerer zu berechnen sein als im Falle eines Zuschlags; das hat jedoch nichts mit dem Strafcharakter der Sanktion zu tun.
29. Die Unterschiede zwischen der Sanktion des Ausschlusses und der des Zuschlages sind für unsere Zwecke von geringerer Bedeutung als die Gemeinsamkeiten. Beide Sanktionen sind durch den Umstand charakterisiert, daß der Erzeuger mehr leisten muß als die Rückzahlung (mit Zinsen) zu Unrecht bezogener Leistungen. Zweifellos erlegen sowohl Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 3007/84 als auch Artikel 13 Absatz 3 Buchstaben b und c der Verordnung Nr. 3813/89 Sanktionen auf, die zu der in Artikel 6 Absatz 5 bzw. in Artikel 13 Absatz 3 Buchstabe a vorgesehenen Rückzahlung der unrechtmässig gewährten Beihilfen zuzueglich Zinsen hinzukommen. Welcher Art die Sanktion für den arglistigen oder fahrlässigen Erzeuger genau ist, ist von geringerer Bedeutung. Selbstverständlich muß jede Sanktion, wie bereits gesagt, verhältnismässig sein; sie muß also zur Erreichung des Ziels geeignet sein, ohne über das Erforderliche hinauszugehen. Die Sanktionen müssen daher von fahrlässigem und vorsätzlichem rechtswidrigem Handeln abschrecken, ohne über das hierfür Erforderliche hinauszugehen, wobei insbesondere zu berücksichtigen ist, daß eine Überwachung auch durch Buchprüfung und Besichtigung möglich ist. Solange die Sanktion aber verhältnismässig ist, liegt die Wahl zwischen Zuschlag und Ausschluß innerhalb des Beurteilungsspielraums, der der Gemeinschaft in der gemeinsamen Agrarpolitik zusteht.
30. Der Ausdruck "Sanktion" wird gelegentlich für Bestimmungen verwendet, die nichts anderes als die Erstattung einer zu Unrecht erhaltenen Leistung vorschreiben. Der Gerichtshof hat wiederholt den Verlust der Sicherheit für den Vorschuß auf eine Ausfuhrerstattung als eine "Sanktion" bezeichnet (vergleiche Urteile in den Rechtssachen 137/85, Maizena/BALM, Slg. 1987, 4587, Randnr. 12, und C 155/89, Philipp Brothers, Slg. 1990, 3265, Randnr. 40, sowie Urteil vom 27. November 1991 in der Rechtssache C-199/90, Italtrade/AIMA, Slg. 1991, I-5545, Randnr. 10). In einem solchen Fall ist der Verlust des Erzeugers jedoch der Sache nach der Verlust des Rechtes, die ursprüngliche Begünstigung zu behalten, die gezahlt wurde, bevor er die Voraussetzungen für die Erstattung erfuellte. Erfuellt der Erzeuger diese Voraussetzungen anschließend nicht, so ist der Verfall der Sicherheit nur das Mittel, mit dem er eine zu Unrecht erhaltene Leistung zurückgibt (vergleiche Randnr. 37 des Urteils Philipp Brothers und die Schlussanträge von Generalanwalt Darmon in der Rechtssache Italtrade vom 26. September 1991, Nrn. 18 und 19).
31. Die Erstattung zu Unrecht bezogener Leistungen ist aber nicht die einzige Sanktion, die für den Zweck zur Verfügung steht, die Beachtung gemeinschaftsrechtlicher Anforderungen sicherzustellen. In der Rechtssache 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr- und Vorratsstelle, Slg. 1970, 1125) sollte die Sicherheit nicht die Rückzahlung von Vorschüssen gewährleisten, sondern die Durchführung einer Ausfuhr, also sicherstellen, daß Unternehmer, die eine Ausfuhrlizenz erhalten, von dieser auch Gebrauch machen. Der Gerichtshof entschied, daß der Verfall der entsprechenden Kaution wegen Verletzung dieser Voraussetzung ein erforderliches und geeignetes Mittel zur Sicherung der Beachtung der Verpflichtung sei (Randnrn. 8 bis 12). Wenn der Gerichtshof in Randnr. 18 auch betont, daß die Kaution nicht als Strafsanktion betrachtet werden könne, so ist doch klar, daß der Verfall der Kaution unter solchen Umständen eine Sanktion darstellt, die über die Erstattung zu Unrecht bezogener Leistungen hinausgeht (vergleiche auch die Rechtssachen 122/78, Buitoni/FORMA, Slg. 1979, 677, und 181/84, Man Sugar/IBAP, Slg. 1985, 2889, wo die allgemeine Zuständigkeit der Gemeinschaft zur Auferlegung solcher Sanktionen nicht bestritten wurde). Wie bereits erwähnt, bestreitet Deutschland der Gemeinschaft sowieso nicht die Zuständigkeit, einen Zuschlag als Sanktion vorzusehen, was unzweifelhaft über die Erstattung erhaltener Leistungen hinausgeht.
32. Ich komme daher zu dem Ergebnis, daß die Gemeinschaft, wenn sie Verwaltungsvorschriften für Programme erlässt, die landwirtschaftlichen Erzeugern unter gewissen Voraussetzungen Beihilfen gewähren, grundsätzlich die Befugnis hat, den Mitgliedstaaten aufzugeben, Erzeugern, die sich erhebliche Unregelmässigkeiten, also vorsätzliches oder fahrlässiges rechtswidriges Handeln haben zuschulden kommen lassen, die Sanktion des Ausschlusses aufzuerlegen. Die erste Rüge ist daher zurückzuweisen.
33. Die beiden anderen Gründe für die Ungültigkeit betreffen die Zuständigkeit der Kommission, nicht der Gemeinschaft als solcher. Deutschland trägt vor, selbst wenn der Rat Sanktionen auferlegen könne, so dürfe er diese Befugnis nicht der Kommission übertragen. Selbst wenn er diese Befugnis übertragen könnte, so habe er dies im vorliegenden Fall nicht getan. Hierauf werde ich nun eingehen.
Umfang der Delegationsbefugnis des Rates
34. Artikel 145 EWG-Vertrag lautet:
"Zur Verwirklichung der Ziele und nach Maßgabe dieses Vertrages
...
° überträgt der Rat der Kommission in den von ihm angenommenen Rechtsakten die Befugnisse zur Durchführung der Vorschriften, die er erlässt. Der Rat kann bestimmte Modalitäten für die Ausübung dieser Befugnisse festlegen. Er kann sich in spezifischen Fällen ausserdem vorbehalten, Durchführungsbefugnisse selbst auszuüben. Die oben genannten Modalitäten müssen den Grundsätzen und Regeln entsprechen, die der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments vorher einstimmig festgelegt hat."
Gemäß dieser Bestimmung erließ der Rat den Beschluß vom 13. Juli 1987 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. L 197, S. 33) den sogenannten Beschluß über das Ausschußwesen. Dessen Artikel 1 lautet:
"Mit Ausnahme der spezifischen Fälle, in denen er sich die unmittelbare Ausübung von Durchführungsbefugnissen vorbehält, überträgt der Rat der Kommission in den von ihm angenommenen Rechtsakten die Befugnisse zur Durchführung der Vorschriften, die er erlässt. Der Rat legt die Hauptbestandteile dieser Befugnisse fest.
Der Rat kann für die Ausübung dieser Befugnisse bestimmte Modalitäten festlegen, die im Einklang mit den in den Artikeln 2 und 3 aufgeführten Verfahren stehen müssen."
Zu diesen Verfahren gehört das Verfahren II, das dem bei Erlaß der hier fraglichen Bestimmungen verwandten Verwaltungsausschußverfahren entspricht.
35. Der Befugnis des Rates, der Kommission Durchführungsbefugnisse zu übertragen, entspricht die Verpflichtung der Kommission, diese Befugnisse wahrzunehmen. Artikel 155 EWG-Vertrag lautet:
"Um das ordnungsgemässe Funktionieren und die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu gewährleisten, erfuellt die Kommission folgende Aufgaben:
...
° die Befugnisse auszuüben, die ihr der Rat zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften überträgt."
36. Die eben zitierten Bestimmungen des EWG-Vertrags und des Beschlusses über das Ausschußwesen deuten nicht auf das Erfordernis einer engen Auslegung der Durchführungsbefugnisse der Kommission, sondern eher auf das Gegenteil hin. Es besteht nämlich eine Vermutung dafür, daß mit Ausnahme der spezifischen Fälle, in denen es der Rat für angemessen erachtet, die Durchführungsbefugnisse selbst auszuüben, jede erforderliche Durchführung der Ratsvorschriften auf die Kommission übertragen wird. Dieser Vermutung kommt im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik besondere Bedeutung zu (vergleiche Urteile in den Rechtssachen 22/88, Vreugdenhil/Minister vand Landbouw en Visserij, Slg. 1989, 2049, Randnr. 16, und C-357/88, Hopermann, Slg. 1990, I-1669, Randnr. 7). Jedenfalls kann der Rat eine gewisse Kontrolle über den Erlaß der Durchführungsmaßnahmen der Kommission behalten, indem er eines der Verfahren des Beschlusses über das Ausschußwesen wählt, wie er es im Fall der vorliegenden Bestimmungen getan hat.
37. Deutschland stützt sein Vorbringen, der Rat könne der Kommission keine Sanktionsbefugnisse übertragen, im wesentlichen auf drei Argumente. Zunächst erwähne der EWG-Vertrag dort, wo er sich ausdrücklich auf die Regelung von Sanktionen beziehe, den Rat, nicht aber die Kommission: So kann der Rat nach Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a EWG-Vertrag, wie wir gesehen haben, in den Vorschriften nach Artikel 87 Absatz 1 Geldbussen und Zwangsgelder einführen; Artikel 172 verweist ähnlich auf die "vom Rat ... erlassenen Verordnungen". Dann entspreche es dem Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts zwischen den Organen der Gemeinschaft besser, daß Sanktionen nur vom Rat vorgesehen werden dürften, die Durchführungsbefugnisse der Kommission aber eng ausgelegt würden. Deutschland zieht insoweit eine Parallele zwischen dem Verhältnis von Rat und Kommission einerseits und dem Verhältnis von Legislative und Exekutive in einem Staat andererseits dahin, daß nur dem Organ, das der Legislative entspreche, also dem Rat, die Befugnis zur Festlegung von Sanktionen zukommen könne. Schließlich könne die Regelung von Sanktionen nicht als Teil der Durchführung der Ratsvorschriften betrachtet werden, sondern nur als Ergänzung dieser Vorschriften.
38. Die Kommission hält dem entgegen, die Entscheidung, Sanktionen vorzusehen, gehöre zweifellos zur Durchführung der Ratsvorschriften. Die Art möglicherweise erforderlicher Sanktionen hänge unter anderem von den anderen Überwachungsmöglichkeiten ab. Je genauer die Durchführung eines Beihilfeprogramms überwacht werden könne, desto weniger seien Sanktionen erforderlich, um einen Mißbrauch zu verhindern. Nur die Kommission sei im Zuge der Durchführung des Programms in der Lage, Art und Höhe der erforderlichen Sanktionen zu beurteilen. Ausserdem zeige die Rechtsprechung des Gerichtshofes bereits, daß der Kommission die Befugnis zustehe, Sanktionen vorzusehen.
39. Wie bereits vorgetragen, sind Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a sowie die Artikel 172 und 79 Absatz 3 EWG-Vertrag, die sich nur auf Befugnisse des Rates, nicht aber auf solche der Kommission beziehen, für die hier fraglichen Bestimmungen nicht direkt einschlägig, da die letzteren Sanktionen vorsehen, die von den nationalen Behörden nach Kommissionsverordnungen zu verhängen sind, aber nicht unmittelbar von der Kommission verhängt werden. Insbesondere ist Artikel 172 hier nicht einschlägig, da der Gerichtshof in keinem Fall über diese Sanktionen wird entscheiden müssen. Die Befugnis der Gemeinschaft, nationale Sanktionen zu harmonisieren, kann demnach von den Bestimmungen des EWG-Vertrags über unmittelbar von der Gemeinschaft verhängte Sanktionen nicht berührt werden.
40. Auch das zweite deutsche Argument ist zurückzuweisen. Selbst wenn die verfassungsrechtliche Parallele, die Deutschland zieht, akzeptiert wird, so kann doch die Befugnis, Sanktionen ohne Strafcharakter zu verhängen, regelmässig von der Legislative auf die Exekutive übertragen werden. Der EWG-Vertrag sieht, wie bereits ausgeführt, ausdrücklich vor, daß die Kommission die vom Rat festgelegten Vorschriften durchführt. Wenn das Vorsehen von Sanktionen als Teil dieser Durchführung betrachtet werden kann, dann entspricht die Ausübung einer solchen Befugnis der jeweiligen Rolle der beiden Organe. Deshalb ist nur die Frage zu untersuchen, ob das Vorsehen angemessener Sanktionen der Aufgabe der Kommission, die vom Rat festgelegten Vorschriften durchzuführen, inhärent ist oder ob es entsprechend der deutschen Ansicht als Ergänzung dieser Vorschriften anzusehen ist.
41. Die Antwort auf diese Frage ergibt sich klar aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes. In der Rechtssache 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle/Köster, Slg. 1970, 1161) untersuchte der Gerichtshof die Gültigkeit von Maßnahmen, die die Kommission in Durchführung der Verordnung Nr. 19 des Rates vom 4. April 1962 über die schrittweise Errichtung einer Gemeinsamen Marktorganisation für Getreide (ABl. S. 933) erlassen hatte. Diese Verordnung sah zusammen mit den Durchführungsvorschriften ein Kautionssystem vor, das dem in der Rechtssache Internationale Handelsgesellschaft (a. a. O., Nr. 31) ähnelte. So war nach Artikel 16 Absatz 1 der Verordnung Nr. 19 die Ein- oder Ausfuhr bestimmter Erzeugnisse von der Vorlage einer Einfuhr- oder Ausfuhrlizenz abhängig; die Erteilung der Einfuhrlizenz war nach Artikel 16 Absatz 2 von der Stellung einer Kaution abhängig. Nach Artikel 16 Absatz 3 schließlich wurden die "Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel" von der Kommission im Verwaltungsausschußverfahren erlassen. Nach dieser Vorschrift erließ die Kommission Regeln, die die Erteilung einer Ausfuhr-, nicht nur einer Einfuhrlizenz von der Stellung einer Kaution abhängig machten und den Verfall der Kaution bei einer Verletzung der Ausfuhrverpflichtung vorsahen.
42. In der Rechtssache Köster entschied der Gerichtshof, daß die von der Kommission erlassenen Vorschriften im Rahmen der Durchführungsbefugnisse lagen, die ihr in Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung des Rates übertragen worden waren (vergleiche Randnrn. 17 und 18, unten Nr. 43). Generalanwalt Dutheillet de Lamothe führt hierzu in seinen Schlussanträgen aus (S. 1148 f.):
"... dem Rat jederzeit freisteht, den Erlaß der Durchführungsmaßnahmen zu den Grundverordnungen in eigener Zuständigkeit zu behalten oder ihn der Kommission zu übertragen.
Das einzige Problem besteht darin, ob die Einführung einer Kautionsregelung wirklich eine 'Durchführungsmaßnahme' zu einer Verordnung ist, die das Erfordernis einer Ein- oder Ausfuhrlizenz aufstellt.
Ich bin dieser Auffassung, denn nachdem der Rat dieses Erfordernis aufgestellt hatte, waren die Voraussetzungen für die Erteilung der Lizenz ... nur noch Durchführungsbestimmungen dazu, vorausgesetzt ..., daß diese Bestimmungen den Importeuren und Exporteuren keine Lasten aufbürdeten, die im Verhältnis zu den mit der Einführung der Einfuhrlizenz angestrebten Zielen unangemessen hoch waren."
Es spielte demnach keine Rolle, daß nach Artikel 16 Absatz 2 der Verordnung des Rates nur die Erteilung einer Einfuhrlizenz von der Stellung einer Kaution abhängig war. Wie der Gerichtshof ausführte, konnte diese Bestimmung selbst als teilweise Durchführung der Regel des Artikels 16 Absatz 1 betrachtet werden, die sowohl die Ausfuhr wie die Einfuhr von der Vorlage einer Lizenz abhängig machte. Die Maßnahmen der Kommission, die die Kautionsstellung auch zur Voraussetzung der Ausfuhrlizenzen machte, waren ein weiterer Schritt in der Durchführung der Regel des Artikels 16 Absatz 1 und fielen somit in die allgemeine Durchführungsbefugnis der Kommission nach Artikel 16 Absatz 3.
43. In seiner Erwiderung führt Deutschland aus, die Kommission könne sich nicht auf Köster berufen; der Gerichtshof habe die Befugnis der Kommission zur Ausdehnung der Kautionsregelung auf Ausfuhren nur anerkannt, weil die Kaution für Einfuhren bereits in der Ratsverordnung geregelt gewesen sei. Für unsere Zwecke ist jedoch entscheidend, daß der Gerichtshof sowohl die Bestimmungen des Rates wie diejenigen der Kommission als Durchführungsmaßnahmen der in Artikel 16 Absatz 1 niedergelegten Regel ansah. So heisst es in den Randnrn. 17 und 18:
"Der zwischen diese beiden allgemeinen Vorschriften gestellte [Artikel 16] Absatz 2 enthält eine spezielle Ausführungsvorschrift, die dem Vollzug eines Teiles der in Absatz 1 vorgesehenen Vorschriften dienen soll.
...
Artikel 16 ist deshalb dahin auszulegen, daß er mit der in Absatz 3 enthaltenen Verweisung auf Durchführungsmaßnahmen alle Bestimmungen meint, die dazu dienen sollen, die in Absatz 2 vorgesehenen fragmentarischen Maßnahmen nach dem Vorbild dieser Bestimmung zu ergänzen."
Sicherlich hätte die Kommission ihre Durchführungsbefugnis nicht ordnungsgemäß ausgeuebt, hätten ihre Durchführungsmaßnahmen die partiellen Durchführungsmaßnahmen des Rates gestört und sie nicht ergänzt. Das hat seinen Grund freilich nicht darin, daß die Einführung einer Kautionsregelung über die Durchführung einer Ausfuhrlizenzregelung hinausginge, sondern darin, daß Durchführungsmaßnahmen der Kommission immer mit den durchgeführten Maßnahmen und allen anderen Vorschriften des Rates im Einklang stehen müssen.
44. So hat der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache 22/88 (Vreugdenhil/Minister van Landbouw en Visserij, a. a. O., Nr. 36), auf das sich Deutschland bezieht, ausgeführt, daß die Kommission mit ihrer Durchführung der Verordnung Nr. 754/76 des Rates vom 25. März 1976 über die zollrechtliche Behandlung von Waren, die in das Zollgebiet der Gemeinschaft zurückkehren (ABl. L 89, S. 1), zu weit gegangen sei. Um Betrügereien zu vermeiden, hatte die Kommission vorgesehen, daß Interventionsgüter von den Regelungen für Rückwaren auszuschließen seien. Der Gerichtshof entschied jedoch, daß die Maßnahmen der Kommission mit Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung des Rates unvereinbar seien, dessen Anwendungsbereich die Kommission nicht ausdehnen dürfe (Randnr. 20). Die Kommission durfte sich auch nicht auf ihre Durchführungsbefugnisse aus den Grundverordnungen über die Gemeinsamen Agrarmarktorganisationen stützen, weil in diesem Fall die getroffenen Maßnahmen mit Vorschriften des Rates auf einem anderen Gebiet unvereinbar gewesen seien, die zu ändern die Kommission keine Befugnis hatte (Randnrn. 21 bis 25). Entgegen der deutschen Ansicht belegt das Urteil Vreugdenhil somit nicht, daß Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrügereien nicht zu den Maßnahmen gehören, die die Kommission zur Durchführung von Vorschriften des Rates erlassen kann, sondern nur, daß diese Befugnisse nicht in einer Art und Weise ausgeuebt werden dürfen, die mit anderen Ratsvorschriften unvereinbar ist. Der Gerichtshof hat vielmehr klar entschieden, daß die Normierung von Sanktionen mit dem Ziel, die Beachtung einer Gemeinschaftsverordnung sicherzustellen, den Anwendungsbereich dieser Verordnung nicht ausdehnt (Urteil in der Rechtssache C-326/88, Hansen, Slg. 1990, I-2911, Randnr. 11).
45. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich somit, daß die Übertragung von Durchführungsbefugnissen auf die Kommission die Befugnis einschließen kann, Sanktionen für die Verletzung gemeinschaftsrechtlicher Verpflichtungen vorzusehen, und daß die Kommission grundsätzlich berechtigt ist, im Rahmen ihrer Durchführungsbefugnisse solche Sanktionen zu normieren. Wie das Beispiel des Verfalls einer Kaution wegen der Verletzung einer Ausfuhrpflicht zeigt, können solche Sanktionen über die Erstattung zu Unrecht erhaltener Leistungen hinausgehen. Zwischen dem Verfall einer Kaution, die vor der Fälligkeit einer Verpflichtung gestellt wird, und der Auferlegung einer Sanktion nach der Verletzung einer Verpflichtung besteht insoweit kein Unterschied. Eine Kautionsregelung kann als ein Weg, den Behörden die Einziehung etwa verwirkter Sanktionen zu erleichtern, und im übrigen als einer Regelung von nachträglich auferlegten Sanktionen gleichwertig betrachtet werden (vergleiche das Urteil Köster [a. a. O., Nr. 41], Randnrn. 26 und 27). Eine derartige Regelung ist natürlich regelmässig ungeeignet, wenn die Sanktion nur für fahrlässiges oder vorsätzliches Handeln vorgesehen ist. Wie dargelegt, braucht eine Sanktion aber auch dann nicht als Strafsanktion betrachtet werden, wenn die geahndeten Verstösse erhebliche Unregelmässigkeiten beinhalten.
46. Es besteht somit kein Zweifel daran, daß der Rat der Kommission die Befugnis übertragen kann, Sanktionen ohne Strafcharakter vorzusehen, die für die angemessene Durchführung einer Ratsverordnung erforderlich sind. Zu prüfen bleibt somit, ob eine solche Befugnisübertragung hier tatsächlich stattgefunden hat.
Die Übertragung der Befugnis, Sanktionen zu normieren
47. In der vorliegenden Sache wurden der Kommission die Durchführungsbefugnisse ganz generell übertragen. Nach Artikel 5 Absatz 9 der Verordnung Nr. 3013/89 des Rates erlässt die Kommission "die Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel, insbesondere über die Beantragung und die Zahlung der Prämien"; nach Artikel 12 der Verordnung Nr. 768/89 des Rates werden "die Durchführungsbestimmungen zu dieser Verordnung ... nach dem Verfahren ... erlassen" (vgl. Nr. 3). Deutschland trägt jedoch vor, daß diese Bestimmungen der Kommission nicht die Befugnis übertrügen, Sanktionen zu normieren, da die Durchführungsbefugnisse der Kommission jedenfalls bei Sanktionen eng auszulegen seien. Nach Artikel 1 des Beschlusses über das Ausschußwesen (a. a. O., Nr. 34), lege der Rat "die Hauptbestandteile" der der Kommission übertragenen Befugnisse fest; hieraus folge, daß die Befugnis, Sanktionen zu normieren, ausdrücklich übertragen werden müsse und nicht einer allgemeinen Durchführungsbefugnis entnommen werden könne. Da Sanktionen die Grundrechte der Bürger beträfen, müsse der Rat auch Art und Hoechstbetrag einer Sanktion festlegen.
48. Die Kommission hingegen trägt vor, daß ihre Durchführungsbefugnisse weit auszulegen seien. Wenn der Rat auch gemäß Artikel 1 des Beschlusses über das Ausschußwesen berechtigt sei, die der Kommission übertragenen Befugnisse zu begrenzen, so habe er dies hier doch nicht getan. Die beanstandeten Bestimmungen hielten sich daher im Rahmen der Zuständigkeiten, die der Rat der Kommission übertragen habe.
49. Wie bereits ausgeführt, umfasst die allgemeine Befugnis, Durchführungsmaßnahmen für eine Ratsverordnung zu erlassen, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes, insbesondere dem Urteil in der Rechtssache Köster, die Befugnis, diejenigen Sanktionen zu normieren, die für die Wirksamkeit der aufgestellten Vorschriften erforderlich sind (vgl. Nrn. 41 bis 45). Deutschland hat weder vorgetragen, daß die Sanktionen, um die es hier geht, zur Sicherstellung der Wirksamkeit der fraglichen Beihilfeprogramme unnötig oder unzweckmässig seien, noch daß diese Sanktionen anderen Vorschriften des Rates widersprächen. Nach der bisherigen Rechtsprechung halten sich die angefochtenen Bestimmungen somit innerhalb der weiten Durchführungsbefugnis, die der Kommission mit den Verordnungen Nrn. 768/89 und 3013/89 des Rates übertragen wurden.
50. Artikel 1 des Beschlusses über das Ausschußwesen führt zu keinem anderen Ergebnis. Nach der zweiten Begründungserwägung dieses Beschlusses ist es dessen Ziel, die Arten von Modalitäten für die Ausübung der der Kommission vom Rat übertragenen Durchführungsbefugnisse einzugrenzen. Aus den Begründungserwägungen des Beschlusses lässt sich hingegen nicht entnehmen, daß die Befugnis des Rates zur Übertragung von Durchführungsbefugnissen weiter eingegrenzt werden sollte. Artikel 1 des Beschlusses ist daher nicht in dem Sinne auszulegen, daß die Befugnis des Rates, der Kommission generelle Durchführungsbefugnisse zu übertragen, beschränkt werden sollte. Die Befugnis des Rates, solche Befugnisse zu übertragen, ist in der gemeinsamen Agrarpolitik von besonderer Bedeutung, da die Kommission hier notwendig über weite Durchführungsbefugnisse muß verfügen können.
51. Der Rat kann seine eigenen Befugnisse jedenfalls schützen, indem er sich entweder das Recht zum Erlaß von Durchführungsvorschriften vorbehält oder ein geeignetes Ausschußverfahren wählt. Er kann ausserdem die Befugnisse der Kommission begrenzen, indem er die Hauptbestandteile dieser Befugnisse festlegt. Die Wahlmöglichkeiten, die dem Rat offenstehen, genügen dem Schutz des Gleichgewichts zwischen den beiden Organen.
52. Schließlich ist auch das Grundrechtsargument der Bundesrepublik Deutschland inhaltsleer. Gegen das Bestehen einer Befugnis kann nicht eingewandt werden, daß deren Mißbrauch zu einer Verletzung von Grundrechten führen könnte. Der Gebrauch, den die Kommission von ihren Befugnissen im Einzelfall macht, unterliegt dem gerichtlichen Schutz der Bürgerrechte nach den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts ebenso wie die Durchführung von Gemeinschaftsrecht durch die nationalen Behörden.
Antrag
53. Ich beantrage deshalb,
1) die Klage abzuweisen,
2) der Bundesrepublik Deutschland die Kosten aufzuerlegen.
(*) Originalsprache: Englisch.