61993CC0187_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. In dieser Rechtssache begehrt das Parlament die Nichtigerklärung der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft(1). Die Verordnung wurde auf der Grundlage von Artikel 130s EWG-Vertrag erlassen, aber das Parlament ist der Ansicht, daß sie auf die Artikel 100a und 113 hätte gestützt werden müssen. Das Königreich Spanien ist als Streithelfer zur Unterstützung des Rates beigetreten.
2. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung sah Artikel 100a die Anwendung des Verfahrens der Zusammenarbeit vor, während nach Artikel 130s nur die Anhörung des Parlaments erforderlich war. Es steht daher ausser Zweifel, daß die Klage, zumindest soweit sie sich auf Artikel 100a bezieht, zum Schutz der Befugnisse des Parlaments erhoben wird und somit nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes zulässig ist(2).
3. Die Verordnung hat sowohl einen "internen" als auch einen "externen" Aspekt. Das bedeutet, daß einige Bestimmungen der Verordnung die Verbringung von Abfällen innerhalb der Gemeinschaft regeln, während andere die Verbringung zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern oder die Durchfuhr von Abfall durch die Gemeinschaft betreffen, der für ein Drittland bestimmt ist.
4. Falls das Parlament zu Recht vorträgt, daß die internen Aspekte der Verordnung auf Artikel 100a und nicht auf Artikel 130s gestützt werden müssen, wird die Klage Erfolg haben, ohne daß das Vorbringen des Parlaments geprüft zu werden braucht, wonach Artikel 113 die geeignete Grundlage für die externen Aspekte sei. Aber auch wenn das Vorbringen des Parlaments zu Artikel 100a nicht zutrifft, so daß Artikel 130s in die Rechtsgrundlage einzubeziehen ist, braucht nicht geprüft zu werden, ob Artikel 113 ebenfalls einzubeziehen ist. Es steht natürlich ausser Frage, daß die Gemeinschaft nach Artikel 130s eine externe Zuständigkeit ausüben kann(3). Da das Parlament jedoch nach Artikel 113 noch nicht einmal angehört zu werden braucht, konnten seine Befugnisse durch die mangelnde Einbeziehung von Artikel 113 in die Rechtsgrundlage nicht beeinträchtigt werden(4).
5. Somit brauchen nur die internen Aspekte der Verordnung geprüft zu werden. Im folgenden werde ich zunächst die einschlägigen Bestimmungen darlegen und dann erörtern, ob Artikel 130s oder Artikel 100a die geeignete Rechtsgrundlage ist.
Die Verordnung
6. Einen wichtigen Schritt in der Entwicklung einer umfassenden Abfallpolitik der Gemeinschaft bildete die Entschließung des Rates vom 7. Mai 1990(5). In der Entschließung wurde insbesondere zu einer Änderung der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle(6) und der Richtlinie 84/631/EWG des Rates aufgerufen, die die Kontrolle der Verbringung gefährlicher Abfälle betrifft(7). So ist der Rat gemäß Nummer 11 der Entschließung der Auffassung,
"daß die Verbringung von Abfällen auf ein Mindestmaß verringert werden sollte und daß die Vermeidung der Abfallentstehung an der Quelle sowie die Schaffung eines geeigneten Netzes von Entsorgungsanlagen ... hierfür von entscheidender Bedeutung sind.
Er betont, daß die Verbringung von Abfällen angemessen zu kontrollieren ist.
Er ersucht die Kommission, ihm ... Vorschläge für eine Änderung der Richtlinie 84/631/EWG vorzulegen ..."
7. Demgemäß wurde die Richtlinie 75/442 durch eine nachfolgende Richtlinie geändert(8). Der Rat beschloß jedoch, die Richtlinie 84/631 nicht einfach zu ändern, sondern sie durch eine Verordnung zu ersetzen, bei der es sich um die im vorliegenden Fall streitige Verordnung handelt. In der Präambel der Verordnung wird dargelegt, daß sie im Hinblick auf den Beitritt der Gemeinschaft zum Basler Übereinkommen vom 22. März 1989(9) und im Hinblick auf Artikel 39 des Vierten Abkommens von Lomé(10) und des Beschlusses des ÖCD-Rates über die Überwachung der grenzueberschreitenden Verbringung von Abfällen zur Verwertung(11) die Richtlinie 84/631 ersetzen solle.
8. In der Präambel der Verordnung wird sodann ausgeführt, daß die einzelstaatlichen Regelungen für die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen innerhalb eines Mitgliedstaats bestimmten Mindestschutzstandards entsprechen müssten und daß bei der Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen der Notwendigkeit, die Umwelt zu erhalten, zu schützen und ihre Qualität zu verbessern, Rechnung getragen werden müsse. Weiter heisst es dort:
"Nach Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle(12) haben die Mitgliedstaaten ... ein angemessenes integriertes Netz von Abfallbeseitigungsanlagen zu errichten, das es der Gemeinschaft insgesamt erlaubt, die Entsorgungsautarkie zu erreichen, und es jedem einzelnen Mitgliedstaat ermöglicht, diese Autarkie anzustreben, wobei die geographischen Gegebenheiten oder der Bedarf an besonderen Anlagen für bestimmte Abfallarten berücksichtigt werden. Nach Artikel 7 der genannten Richtlinie haben die Mitgliedstaaten ... Abfallbewirtschaftungspläne aufzustellen, die der Kommission mitgeteilt werden müssen. Nach diesem Artikel können die Mitgliedstaaten ferner die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um das Verbringen von Abfällen, das ihren Abfallbewirtschaftungsplänen nicht entspricht, zu unterbinden ..."
Anschließend wird in der Präambel darauf hingewiesen, daß je nach Art der Abfälle und ihrem Bestimmungsort, einschließlich der Frage, ob die Abfälle beseitigt oder verwertet werden sollten, unterschiedliche Verfahren angewandt werden müssten, und weiter ausgeführt:
"Die Verbringung von Abfällen muß vorher den zuständigen Behörden notifiziert werden, damit diese ... alle für den Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt erforderlichen Maßnahmen treffen können; hierzu gehört auch die Möglichkeit, mit Gründen zu versehende Einwände gegen die Abfallverringerung erheben zu können.
Zur Anwendung des Prinzips der Nähe, des Vorrangs für die Verwertung und des Grundsatzes der Entsorgungsautarkie auf gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Ebene gemäß der Richtlinie 75/442/EWG müssen die Mitgliedstaaten die Möglichkeiten erhalten, durch Maßnahmen im Einklang mit dem Vertrag, die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen allgemein oder teilweise zu verbieten oder gegen jede Verbringung solcher Abfälle Einwand zu erheben, es sei denn, es fallen im Versandmitgliedstaat gefährliche Abfälle in so geringen Mengen an, daß die Einrichtung neuer Spezialbeseitigungsanlagen in diesem Staat unrentabel wäre."
Die übrigen Begründungserwägungen betreffen entweder die externen Aspekte der Verordnung oder bestimmte ergänzende Fragen wie die Rücksendung von Abfall und die illegale Abfallverbringung. Wie ich bereits dargelegt habe, brauchen die externen Aspekte der Verordnung im vorliegenden Verfahren nicht geprüft zu werden.
9. Die in der Präambel genannten Ziele beziehen sich somit ausschließlich auf den Schutz der Umwelt und der Gesundheit, die beide in Artikel 130r Absatz 1 des Vertrages als Bestandteile der Umweltpolitik der Gemeinschaft aufgeführt sind. Insoweit besteht ein Kontrast zur Richtlinie 84/631, die die Verordnung, wie wir gesehen haben, ersetzen soll. In der Präambel der Richtlinie heisst es nämlich:
"Unterschiede in den Bestimmungen über die Beseitigung gefährlicher Abfälle ... können die Wettbewerbsbedingungen verfälschen und somit unmittelbare Auswirkungen auf das Funktionieren des gemeinsamen Marktes haben. Unterschiede bestehen insbesondere zwischen den Verfahren, die für die Überwachung und Kontrolle der grenzueberschreitenden Verbringung von gefährlichen Abfällen innerhalb der Gemeinschaft gelten. Deshalb ist für dieses Gebiet eine Angleichung der Rechtsvorschriften gemäß Artikel 100 des Vertrages vorzunehmen."(13)
Die Richtlinie wurde daher auf die Artikel 100 und 235 des Vertrages gestützt. Dabei ist jedoch zu beachten, daß der Vertrag zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie noch keine gesonderten Bestimmungen für den Erlaß von Maßnahmen im Umweltbereich enthielt. Soweit vor dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte Maßnahmen zum Schutz der Umwelt nicht in Zusammenhang mit dem Gemeinsamen Markt standen, wurden sie auf der Grundlage von Artikel 235 des Vertrages erlassen; soweit sie den Gemeinsamen Markt betrafen, wurden sie auf Artikel 100 in Verbindung mit Artikel 235 gestützt.
10. Die Bestimmungen der Verordnung, die für das vorliegende Verfahren von Bedeutung sind, sind in Titel I (Artikel 1 und 2) mit der Überschrift "Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen", in Titel II (Artikel 3 bis 12) mit der Überschrift "Verbringung von Abfällen zwischen Mitgliedstaaten" und in Titel III (Artikel 13) mit der Überschrift "Verbringung von Abfällen innerhalb der Mitgliedstaaten" enthalten.
11. Gemäß Artikel 1 gilt die Verordnung mit Ausnahme der in Absatz 2 aufgezählten Fälle für die Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Gemeinschaft. Die Verbringung von ausschließlich zur Verwertung bestimmten und in Anhang II aufgeführten Abfällen ist jedoch in den meisten Fällen vom Geltungsbereich einiger Bestimmungen der Verordnung ausgenommen (vgl. Artikel 1 Absatz 3). Anhang II enthält die "Grüne Liste" ungefährlicher Abfälle, während die gefährlichen Abfälle in der "Gelben Liste" in Anhang III und der "Roten Liste" in Anhang IV enthalten sind(14).
12. In Artikel 2 werden bestimmte Begriffe im Sinne der Verordnung definiert. Es ist insbesondere darauf hinzuweisen, daß die Begriffe "Abfälle", "Beseitigung" und "Verwertung" dieselbe Bedeutung haben wie die Begriffe in Artikel 1 der Richtlinie 75/442 in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates(15). So sind z. B. unter "Verwertung" alle in Anhang II B der Richtlinie, in der verschiedene Arten der Rückgewinnung, Regenerierung und Verwertung genannt sind, aufgeführten Verfahren zu verstehen.
13. Wie ich bereits erwähnt habe, betrifft Titel II der Verordnung die Verbringung von Abfällen zwischen Mitgliedstaaten. Dabei wird unterschieden zwischen zur Beseitigung bestimmten Abfällen (Abschnitt A) und zur Verwertung bestimmten Abfällen (Abschnitt B). (Abschnitt C betrifft die Verbringung von zur Beseitigung und zur Verwertung bestimmten Abfällen zwischen Mitgliedstaaten mit Durchfuhr durch Drittländer.) Während die Bestimmungen von Abschnitt A für alle zur Beseitigung bestimmten Abfälle gelten, sind die Bestimmugen von Abschnitt B nur auf Abfälle anwendbar, die in der "Gelben Liste" in Anhang III aufgeführt sind, und, mit gewissen Einschränkungen, auf andere Arten von Abfällen, die nicht in Anhang II aufgenommen wurden (vgl. Artikel 10). Ausserdem gilt das in Artikel 11 genannte Erfordernis der Beifügung bestimmter Angaben für Abfälle, die in Anhang II aufgeführt sind.
14. Daher sind die Vorschriften zu prüfen, die zur Beseitigung bestimmte Abfälle betreffen, und die, die zur Verwertung bestimmte Abfälle betreffen, wobei insbesondere auf die Unterschiede zwischen beiden zu achten ist, um im Hinblick auf die unten dargestellte Rechtsprechung des Gerichtshofes die geeignete Rechtsgrundlage der Verordnung im Vertrag zu ermitteln.
15. Sowohl bei zur Beseitigung bestimmten Abfällen als auch bei zur Verwertung bestimmten Abfällen ist für die Verbringung der Abfälle ein Notifizierungsverfahren zwingend vorgeschrieben. Die Notifizierung erfolgt mit Hilfe eines Begleitscheins, der von der zuständigen Behörde des Versandmitgliedstaats auszustellen ist. Die notifizierende Person muß den Begleitschein ausfuellen und bestimmte einzeln aufgeführte Angaben machen; ferner muß sie mit dem Empfänger der Abfälle einen Vertrag schließen. Der Begleitschein wird dem Empfängermitgliedstaat übersandt; Kopien erhalten der Versandmitgliedstaat, der Durchfuhrmitgliedstaat und der Empfänger. Bei zur Beseitigung bestimmten Abfällen ist der Empfängermitgliedstaat für die Erteilung der Genehmigung für eine Verbringung verantwortlich; wie wir gesehen haben, werden jedoch auch der Versand- und der Durchfuhrmitgliedstaat von der Verbringung unterrichtet und können Einwände erheben. Bei zur Verwertung bestimmten Abfällen können der Versand-, der Empfänger- und der Durchfuhrmitgliedstaat Einwände gegen eine Verbringung erheben, obwohl keine ausdrückliche Genehmigung erforderlich ist.
16. In bezug auf zur Beseitigung bestimmte Abfälle sieht Artikel 5 Absatz 1 folgendes vor:
"Die Verbringung kann erst erfolgen, nachdem der notifizierenden Person von der zuständigen Behörde am Bestimmungsort die Genehmigung dazu erteilt wurde."
In bezug auf zur Verwertung bestimmte Abfälle ist dagegen eine stillschweigende Zustimmung der betroffenen Behörden vorgesehen. So heisst es in Artikel 8 Absatz 1:
"Die Verbringung darf nach Ablauf der 30tägigen Frist erfolgen, wenn keine Einwände erhoben worden sind. Die stillschweigende Zustimmung gilt jedoch nur für ein Kalenderjahr nach diesem Zeitpunkt."
Die genannte 30tägige Frist ist die in Artikel 7 Absatz 2 festgelegte Frist für die Erhebung von Einwänden durch die zuständige Behörde am Bestimmungsort und am Versandort und die für die Durchfuhr zuständige Behörde.
17. Es gibt weitere bedeutsame Unterschiede zwischen den Vorschriften, die für zur Beseitigung bestimmte Abfälle gelten, und denen, die für zur Verwertung bestimmte Abfälle gelten.
18. So ist in Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i in bezug auf zur Beseitigung bestimmte Abfälle folgendes vorgesehen:
"Um das Prinzip der Nähe, den Vorrang für die Verwertung und den Grundsatz der Entsorgungsautarkie auf gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Ebene gemäß der Richtlinie 75/442/EWG zur Anwendung zu bringen, können die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Vertrag Maßnahmen ergreifen, um die Verbringung von Abfällen allgemein oder teilweise zu verbieten oder um gegen jede Verbringung Einwand zu erheben. Diese Maßnahmen werden unverzueglich der Kommission mitgeteilt, die die anderen Mitgliedstaaten unterrichtet."
Darüber hinaus ist in Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe b folgendes vorgesehen:
"Die zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort können gegen die geplante Verbringung mit Gründen zu versehende Einwände erheben ° wobei die geographischen Gegebenheiten oder der Bedarf an besonderen Anlagen für bestimmte Abfallarten berücksichtigt werden ° wenn diese Verbringung nicht gemäß der Richtlinie 75/442/EWG, insbesondere den Artikeln 5 und 7, erfolgt,
i) um den Grundsatz der Entsorgungsautarkie auf gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Ebene anzuwenden;
ii) wenn die Beseitigungsanlage zur Beseitigung von Abfällen benötigt wird, die an einem näher gelegenen Ort angefallen sind, und wenn die zuständige Behörde solchen Abfällen Vorrang einräumt;
iii) um sicherzustellen, daß die Verbringung im Einklang mit den Abfallbewirtschaftungsplänen steht."
Ferner können die zuständigen Behörden am Versand- und am Bestimmungsort und die für die Durchfuhr zuständige Behörde gemäß Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe c aus bestimmten anderen Erwägungen mit Gründen zu versehende Einwände erheben, insbesondere wenn die Verbringung gegen die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zum Schutz der Umwelt, zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zum Schutz der Gesundheit verstösst.
19. In bezug auf zur Verwertung bestimmte Abfälle ist in Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a dagegen lediglich vorgesehen, daß die
"zuständigen Behörden am Versandort und am Bestimmungsort ... gegen die geplante Verbringung mit Gründen zu versehende Einwände erheben [können], und zwar
° gemäß der Richtlinie 75/442/EWG, insbesondere auf Artikel 7; oder
° wenn die Verbringung nicht gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zum Schutz der Umwelt, zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zum Schutz der Gesundheit erfolgt",
sowie aus bestimmten anderen Gründen, von denen einige auch der Durchfuhrmitgliedstaat geltend machen kann (vgl. Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe b).
20. Bei zur Verwertung bestimmten Abfällen können somit gegen eine geplante Verbringung nur solche Einwände erhoben werden, die mit Gründen versehen sind, die sich speziell auf die betreffende Verbringung beziehen. Bei zur Beseitigung bestimmten Abfällen können die Mitgliedstaaten dagegen allgemeine oder teilweise Verbote erlassen oder systematisch Einwände erheben, sofern solche Maßnahmen im Einklang mit dem Vertrag stehen.
21. Einen Anhaltspunkt dafür, welche Maßnahmen mit dem Vertrag vereinbar wären, bietet das Urteil des Gerichtshofes in der die "Wallonischen Abfälle" betreffenden Rechtssache(16). Diese Rechtssache betraf ein Vertragsverletzungsverfahren der Kommission gegen Belgien wegen einer von den wallonischen Regionalbehörden erlassenen Maßnahme, die die Verwendung wallonischer Beseitigungsanlagen für Abfälle aus einem anderen Mitgliedstaat untersagte. In bezug auf gefährliche Abfälle, die in den Geltungsbereich der Richtlinie 84/631 fielen, entschied der Gerichtshof, daß ein derartiges generelles Verbot mit der Richtlinie unvereinbar sei, die nur begründete Einwände gegen bestimmte Verbringungen zulasse. In bezug auf Abfälle, die nicht in den Geltungsbereich der Richtlinie fielen, wurde das Verbot dagegen für vereinbar mit Artikel 30 EWG-Vertrag erklärt; der Gerichtshof verwies insbesondere auf die begrenzte Kapazität der in Wallonien bestehenden Abfallbeseitigungsanlagen und auf einen ungewöhnlich grossen Zustrom von Abfällen aus anderen Regionen der Gemeinschaft(17).
22. In bezug auf zur Beseitigung bestimmte Abfälle, die zuvor von der Richtlinie 84/631 erfasst wurden, ergibt sich somit, daß die Verordnung den Mitgliedstaaten die Auferlegung von Beschränkungen gestattet, die zuvor nach der Richtlinie nicht zulässig waren. Daß die Mitgliedstaaten über eine solche Befugnis verfügen müssen, ergibt sich aus der neuen Vorgehensweise bei der Abfallbewirtschaftung, die von der geänderten Fassung der Richtlinie 75/442 (die ich einfach als "Abfallrichtlinie" bezeichnen werde) verkörpert wird. Denn wie wir gesehen haben, verpflichtet Artikel 5 Absatz 1 dieser Richtlinie die Mitgliedstaaten, ein integriertes und angemessenes Netz von Beseitigungsanlagen zu errichten, das es der Gemeinschaft insgesamt erlaubt, die Entsorgungsautarkie zu erreichen, und es jedem einzelnen Mitgliedstaat ermöglicht, diese Autarkie anzustreben; ausserdem verpflichtet sie Artikel 7, Abfallbewirtschaftungspläne zu erstellen und die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um das Verbringen von Abfällen, das diesen Plänen nicht entspricht, zu unterbinden. Zu solchen Maßnahmen kann natürlich unter Umständen auch ein völliges oder teilweises Verbot der Einfuhr zur Beseitigung bestimmter Abfälle gehören. Die Verordnung ist somit weit von einer vollständigen Harmonisierung der Regelung über die Verbringung von Abfällen entfernt und kann teilweise sogar (nach den Worten eines Kommentators) als eine "organisierte Renationalisierung" dieses Bereichs angesehen werden(18).
23. In bezug auf zur Verwertung bestimmte Abfälle ist dagegen die Rechtslage gemäß der Verordnung insofern mit der Rechtslage gemäß der Richtlinie 84/631 vergleichbar, als nur begründete Einwände erhoben werden können, die sich auf bestimmte Verbringungen beziehen. Die Mitgliedstaaten können somit nach der Verordnung keine generellen Beschränkungen der Verbringung zur Verwertung bestimmter Abfälle vorschreiben. Auch bei zur Verwertung bestimmten Abfällen lassen sich solche Beschränkungen aber nicht völlig ausschließen. Artikel 130t des Vertrages sieht in der Fassung des Vertrages über die Europäische Union nämlich folgendes vor:
"Die Schutzmaßnahmen, die aufgrund des Artikels 130s getroffen werden, hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen. Die betreffenden Maßnahmen müssen mit diesem Vertrag vereinbar sein. Sie werden der Kommission notifiziert."
Der genaue Umfang dieser Befugnis mag in der Praxis nicht völlig klar sein. So mag es unklar sein, wann von einem Mitgliedstaat erlassene Maßnahmen als verstärkte Form von Maßnahmen der Gemeinschaft anzusehen sind und wann sie statt dessen als Maßnahmen ganz anderer Art und damit als nicht gemäß Artikel 130t zulässig anzusehen sind(19). Im vorliegenden Fall lässt sich jedoch die Ansicht vertreten, daß ein Mitgliedstaat unter entsprechenden Umständen berechtigt wäre, verstärkte Beschränkungen der Verbringung verwertbarer Abfälle vorzunehmen, z. B. durch ein allgemeines oder teilweises Verbot einer solchen Verbringung. Ein derartiges Verbot müsste nunmehr der Kommission notifiziert werden, die dann seine Vereinbarkeit mit Artikel 30 des Vertrages prüfen würde.
24. Sowohl bei zur Beseitigung bestimmten Abfällen als auch bei zur Verwertung bestimmten Abfällen sieht die Verordnung vor, daß der Empfänger-, der Versand- und der Durchfuhrmitgliedstaat Auflagen für die Beförderung der Abfälle in ihrem Zuständigkeitsbereich festlegen können. Mit Ausnahme von Auflagen des Empfängermitgliedstaats bei zur Beseitigung bestimmten Abfällen dürfen solche Auflagen jedoch nicht strenger sein als die Auflagen für ähnliche Verbringungen, die ausschließlich in ihrem Zuständigkeitsbereich durchgeführt werden (vgl. Artikel 4 Absatz 2 Buchstaben a und d sowie Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung).
25. Ich weise auch darauf hin, daß Abschnitt C (Artikel 12) von Titel II dritten Durchfuhrländern das Recht zur Erhebung von Einwänden gibt.
26. Titel III betrifft die Verbringung innerhalb der Mitgliedstaaten. Gemäß Artikel 13 haben die Mitgliedstaaten eine geeignete Regelung für die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in ihrem Zuständigkeitsbereich festzulegen. Die Regelung muß mit der Regelung nach der Verordnung kohärent sein; ein Mitgliedstaat kann diese Regelung insbesondere auf rein innerstaatliche Verbringungen anwenden.
Die bisherige Rechtsprechung zum Geltungsbereich der Artikel 100a und 130s
27. Der Gerichtshof hat sich mit der Frage, ob Artikel 130s oder Artikel 100a die Rechtsgrundlage einer Maßnahme bildet, bei zwei früheren Gelegenheiten beschäftigt.
28. In der Rechtssache "Titandioxid"(20) griff die Kommission eine Richtlinie, durch die bestimmte Programme zur Unterbindung von Abfällen der Titandioxid-Industrie vereinheitlicht wurden, mit der Begründung an, die Richtlinie sei zu Unrecht auf Artikel 130s EWG-Vertrag gestützt worden(21). Der Gerichtshof wies zunächst darauf hin, daß
"im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Gemeinschaft die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nicht allein davon abhängen kann, welches nach der Überzeugung eines Organs das angestrebte Ziel ist, sondern sich auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen muß"(22).
Der Gerichtshof führte sodann aus, die Richtlinie betreffe nach ihrem Ziel und ihrem Inhalt
"untrennbar sowohl den Umweltschutz als auch die Beseitigung der Unterschiede in den Wettbewerbsbedingungen"(23).
Da eine Maßnahme in Anbetracht der Art des nach Artikel 100a vorgeschriebenen Verfahrens der Zusammenarbeit nicht gleichzeitig auf die Artikel 100a und 130s gestützt werden konnte, musste eine Wahl zwischen beiden erfolgen. Im Hinblick auf Artikel 130r Absatz 2 und Artikel 100a Absatz 3 reichte allein die Tatsache, daß die Richtlinie dem Umweltschutz diente, nicht aus, um sie in den Geltungsbereich von Artikel 130s einzubeziehen. Der Gerichtshof kam zu dem Ergebnis, daß die Richtlinie zu Unrecht auf Artikel 130s gestützt worden sei und statt dessen auf Artikel 100a hätte gestützt werden müssen(24).
29. Aus der Rechtssache "Titandioxid" kann somit geschlossen werden, daß Artikel 100a die zutreffende Rechtsgrundlage ist, wenn eine Richtlinie in gleichem Maß sowohl ein den Binnenmarkt als auch ein den Umweltschutz betreffendes Ziel verfolgt. Die beiden Ziele müssen jedoch wirklich gleichwertig sein; dies wurde in der folgenden Rechtssache zum Verhältnis zwischen den Artikeln 100a und 130s klargestellt.
30. In der folgenden Rechtssache, der Rechtssache "Abfallrichtlinie"(25), griff die Kommission die Rechtsgrundlage der Richtlinie 91/156 an, die, wie wir gesehen haben, die Richtlinie 75/442 über Abfälle änderte(26). Die Kommission machte wiederum geltend, daß die Richtlinie auf Artikel 100a hätte gestützt werden müssen und nicht auf Artikel 130s. Diesmal hatte die Kommission jedoch keinen Erfolg. Der Gerichtshof entschied, daß die Richtlinie nicht darauf gerichtet sei, den freien Verkehr von Abfällen innerhalb des Binnenmarktes zu fördern, sondern ihn vielmehr nach dem Grundsatz der "Beseitigung an der Quelle" begrenzen solle. Die Richtlinie habe zwar durch ihre Harmonisierungsbestimmungen Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarktes; diese Auswirkungen seien aber gegenüber dem Hauptzweck, dem Umweltschutz, nur nebensächlich(27).
31. Die Rechtssache "Abfallrichtlinie" zeigt, daß eine Maßnahme, die Auswirkungen auf den Binnenmarkt hat, dennoch auf Artikel 130s gestützt werden kann, sofern die mit der Maßnahme verfolgten Ziele des Umweltschutzes ihren Hauptzweck bilden. Die Richtlinie, um die es dort ging, unterscheidet sich somit von der Richtlinie, um die es in der Rechtssache "Titandioxid" ging. In der letztgenannten Rechtssache hat Generalanwalt Tesauro darauf hingewiesen,
"daß sich innerhalb der Richtlinie nicht eine hauptsächliche oder vorwiegende Komponente einerseits und eine untergeordnete oder zweitrangige Komponente andererseits ausmachen lassen, sondern zwei Komponenten, die beide wesentlich und miteinander untrennbar verbunden sind"(28).
Im Gegensatz dazu bestand in der Rechtssache "Abfallrichtlinie" kein Zweifel daran, daß das Umweltschutzziel der Richtlinie 91/156 als ihre hauptsächliche oder vorwiegende Komponente anzusehen war.
32. Das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache "Abfallrichtlinie" ist für das vorliegende Verfahren von besonderer Bedeutung. Zwischen der Richtlinie, um die es in jener Rechtssache ging, und der im vorliegenden Verfahren angefochtenen Maßnahme besteht nämlich ein enger Zusammenhang. Denn wie der Rat in seiner Klagebeantwortung ausgeführt hat, bildet die Richtlinie nunmehr die Grundstruktur für sämtliche Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über Abfälle.
33. Wie wir gesehen haben, dienen die Maßnahmen, die zur Beschränkung der Verbringung zur Beseitigung bestimmter Abfälle gemäß Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i der Verordnung ergriffen werden können, dazu, "das Prinzip der Nähe, den Vorrang für die Verwertung und den Grundsatz der Entsorgungsautarkie ... gemäß der Richtlinie 75/442/EWG zur Anwendung zu bringen". Ebenso können gemäß Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung mit Gründen zu versehende Einwände erhoben werden, wenn die betreffende Verbringung "nicht gemäß der Richtlinie 75/442/EWG, insbesondere den Artikeln 5 und 7, erfolgt"(29). In bezug auf zur Verwertung bestimmte Abfälle können mit Gründen zu versehende Einwände u. a. "gemäß der Richtlinie 75/442/EWG, insbesondere ... Artikel 7", erhoben werden(30). Wie bereits erwähnt, sieht Artikel 7 der Richtlinie die Erstellung von Abfallbewirtschaftungsplänen vor und verlangt die Unterbindung des Verbringens von Abfällen, das solchen Plänen widerspricht; Artikel 5 sieht die Errichtung eines Netzes von Beseitigungsanlagen in Übereinstimmung mit dem Grundsatz der Entsorgungsautarkie vor.
34. Wie der Gerichtshof in der Rechtssache "Abfallrichtlinie" ausgeführt hat, dienen solche Vorkehrungen nicht der Erleichterung des freien Verkehrs von Abfällen. Sie sind vielmehr darauf gerichtet, daß dieser Verkehr zum Schutz der Umwelt so weit wie möglich begrenzt werden kann(31). Zu demselben Zweck wird in der Verordnung ein einheitliches Notifizierungsverfahren geschaffen, das es den Mitgliedstaaten ermöglicht, den Verkehr von Abfällen in Übereinstimmung mit ihren Bewirtschaftungsplänen zu kontrollieren. Somit besteht zumindest einer der Hauptzwecke der Verordnung in der Schaffung einer Maßnahme, die, wie der Gerichtshof entschieden hat, zu Recht auf Artikel 130s gestützt wurde.
Das Vorbringen des Parlaments
35. Das Parlament trägt vor, die Verordnung habe zwei Hauptzwecke: die Regelung des Umlaufs von Abfällen innerhalb der Gemeinschaft und die Regelung des Aussenhandels mit Abfällen, d. h. des Austauschs von Abfällen zwischen der Gemeinschaft und Drittländern. Wie wir gesehen haben, können die externen Aspekte der Verordnung im Rahmen des vorliegenden Verfahrens ausser acht gelassen werden.
36. Nach Ansicht des Parlaments kann eine Maßnahme, die den Umlauf von Abfällen innerhalb der Gemeinschaft regelt, nur auf Artikel 100a des Vertrages gestützt werden. Das Parlament erkennt natürlich an, daß die Verordnung auch dem Umweltschutz dient. Es weist jedoch darauf hin, daß (wie der Gerichtshof in der Rechtssache "Titandioxid" ausgeführt habe) die Tatsache, daß eine Maßnahme dem Umweltschutz diene, für sich allein nicht ausreiche, um sie in den Geltungsbereich von Artikel 130s einzubeziehen(32).
37. Das Parlament trifft eine Unterscheidung zwischen den Zielen der Verordnung und denen der Abfallrichtlinie. Es räumt zwar ein, daß die Richtlinie auf eine Begrenzung und nicht auf eine Erleichterung des Verkehrs von Abfällen gerichtet sei, macht aber geltend, daß das Ziel der Verordnung dem mit der Richtlinie verfolgten entgegengesetzt sei; Ziel der Verordnung sei die Erleichterung der Beförderungen von Abfällen, die auch unter Berücksichtigung der gemäß der Richtlinie auferlegten Beschränkungen zulässig seien.
38. In seiner Erwiderung scheint das Parlament weiter zu gehen, indem es vorträgt, daß eine Maßnahme selbst dann unter Artikel 100a fallen könne, wenn sie nicht den freien Verkehr innerhalb des Binnenmarktes fördere. Nach Ansicht des Parlaments reicht es offenbar aus, daß die Maßnahme den Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten regelt; sie muß diesen Verkehr nicht unbedingt erleichtern.
39. Das Parlament ist ausserdem der Auffassung, daß Titel III der Verordnung keine Bestimmung enthalte, durch die die Verordnung aus dem Geltungsbereich von Artikel 100a herausfallen würde. Zwar betreffe dieser Titel ausschließlich die Verbringung von Abfällen innerhalb eines einzelnen Mitgliedstaats; seine Bestimmungen könnten aber als Ergänzung zu dem durch Titel II geschaffenen System angesehen werden. Titel III erlege den Mitgliedstaaten jedenfalls keine Verpflichtungen auf, die über die bereits in der Abfallrichtlinie enthaltenen hinausgingen.
40. Mir scheint, daß das Parlament zu Recht vorträgt, daß die Bestimmungen von Titel III für sich genommen die Verordnung nicht aus dem Geltungsbereich von Artikel 100a herausfallen lassen würden. Das Erfordernis der Festlegung einer geeigneten, mit der Regelung nach Titel II kohärenten Regelung für die Verbringung innerhalb des Landes kann durchaus als Ergänzung zu den übrigen Erfordernissen der Verordnung angesehen werden. Denn eine innerstaatliche Regelung, die stark abweichende Verfahren vorsehen würde, könnte die Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften beeinträchtigen. Ich kann daher dem vom Rat zu seiner Verteidigung vorgebrachten Argument, wonach die Erfordernisse von Titel III nichts zu der mit der Verordnung erreichten Harmonisierung beitragen, nicht zustimmen.
41. Der Rat weist auch darauf hin, daß die Verordnung die tatsächliche Beförderung von Abfällen regele und nicht geschäftliche Transaktionen. Mir scheint jedoch, daß dies für sich allein der Einstufung der Verordnung als einer den Binnenmarkt betreffenden Maßnahme nicht entgegenstuende. Ein grenzueberschreitender Handel mit Waren ist nur möglich, wenn diese tatsächlich zwischen den Mitgliedstaaten hin und her befördert werden; dies ist einer der wesentlichen Unterschiede zwischen Waren und Dienstleistungen. Eine Maßnahme, die die Voraussetzungen harmonisiert, unter denen Waren zwischen Mitgliedstaaten befördert werden können, kann daher ohne weiteres als eine Maßnahme zur Erleichterung des Binnenmarktes angesehen werden.
42. Dem Parlament ist meiner Ansicht nach dennoch nicht der Nachweis gelungen, daß die Verordnung auf Artikel 100a und nicht auf Artikel 130s hätte gestützt werden müssen. Es ist zweifellos richtig, daß sich die Verordnung durch die Festlegung einheitlicher Vorschriften für die Verbringung von Abfällen innerhalb der Gemeinschaft vorteilhaft auf den Binnenmarkt auswirken wird. Denn schon die blosse Existenz solcher harmonisierter Vorschriften wird zur Erleichterung der Aufgabe der Marktteilnehmer und zur Vereinheitlichung der Wettbewerbsbedingungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten beitragen. Wie wir gesehen haben, kann eine Maßnahme jedoch auch dann auf Artikel 130s gestützt werden, wenn sie sich nebenbei auf das Funktionieren des Binnenmarktes auswirkt. Entscheidend ist somit, ob die mit der Maßnahme verfolgten Ziele des Umweltschutzes ihren hauptsächlichen oder vorwiegenden Zweck bilden(33).
43. Entgegen dem Vorbringen des Parlaments lässt sich jedoch von einer Maßnahme nicht schon deshalb sagen, daß sie einen den Binnenmarkt betreffenden Zweck verfolgt, weil sie den Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten betrifft (vgl. die Rechtssache "Abfallrichtlinie"(34)). Vielmehr ist zu fragen, ob die Maßnahme insgesamt darauf gerichtet ist, diesen Verkehr zu fördern und nicht zu beschränken. Wie der Rat ausgeführt hat, steht in der vorliegenden Rechtssache ausser Frage, daß der vorrangige Zweck der Verordnung darin besteht, die Verhinderung des Verkehrs von Abfällen zu ermöglichen.
44. Der freie Warenverkehr kann natürlich ohne weiteres durch Maßnahmen erleichtert werden, die den Umlauf bestimmter Waren verhindern; dies ist sogar der typische Weg, auf dem den Binnenmarkt betreffende Maßnahmen ihr Ziel erreichen. So wird z. B. der freie Verkehr von Alkali-Mangan-Batterien durch eine Maßnahme erleichtert, die sicherstellt, daß der Verkauf von Batterien, deren Quecksilbergehalt ein bestimmtes Maß übersteigt, in allen Mitgliedstaaten verboten ist. Eine solche Beschränkung wird vorgenommen, damit Batterien ohne übermässigen Quecksilbergehalt innerhalb des Binnenmarktes frei in Umlauf sein können(35). Die durch Titel II der Verordnung eingeführten Maßnahmen sind jedoch nicht von dieser Art. Die Verordnung dient nicht zur Festlegung der Merkmale, die Abfälle aufweisen müssen, um innerhalb des Binnenmarktes frei in Umlauf sein zu können; sie soll vielmehr eine harmonisierte Gruppe von Verfahren schaffen, durch die die Verbringung von Abfällen in Übereinstimmung mit dem nationalen Recht und mit den in der Abfallrichtlinie aufgestellten Erfordernissen verhindert und kontrolliert werden kann.
45. Meiner Ansicht nach sind daher alle den Binnenmarkt betreffenden Belange der Verordnung ihrem Hauptzweck untergeordnet, der darin besteht, zum Schutz der Umwelt die Begrenzung der Verbringung von Abfällen zu ermöglichen.
46. Bei der Verfolgung dieses Zwecks soll mit der Verordnung zweifellos auch sichergestellt werden, daß die vorgenommenen Beschränkungen den Binnenmarkt so wenig wie möglich beeinträchtigen. Daher heisst es unter Nummer 1 der Entschließung des Rates über die Abfallpolitik, daß "eine Harmonisierung der Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene gefördert und mit der Entwicklung des Binnenmarktes in Einklang gebracht werden sollte"(36). Wie ich bereits ausgeführt habe, wird sich die Schaffung eines einheitlichen Notifizierungsverfahrens selbst vorteilhaft auf den Binnenmarkt auswirken. Insbesondere führt das Verfahren der "stillschweigenden Zustimmung", das bei zur Verwertung bestimmten Abfällen vorgesehen ist, dazu, daß zum offenkundigen Vorteil der betroffenen Marktteilnehmer eine strikte Ausschlußfrist für Einwände festgelegt wird(37). Das Erfordernis der Erhebung mit Gründen zu versehender Einwände gegen die Verbringung solcher Abfälle könnte, wie gesagt, unter gewissen Umständen die Befugnisse eines Mitgliedstaats zur Auferlegung allgemeiner Beschränkungen für eine solche Verbringung begrenzen(38). Ausserdem sei daran erinnert, daß die Verordnung in bezug auf die Voraussetzungen für die innerstaatliche und die grenzueberschreitende Verbringung eine Ungleichbehandlung ausschließt(39).
47. Es lässt sich somit nicht leugnen, daß die Verordnung bei der Verfolgung des Umweltschutzziels auch zur Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen und zur Erleichterung von Verbringungen von Abfällen dient, die dem Umweltschutzziel entsprechen. Es steht jedoch fest, daß diese Ziele dem Hauptzweck der Verordnung strikt untergeordnet sind. Es versteht sich im übrigen von selbst, daß eine Maßnahme zur Durchführung der Umweltpolitik der Gemeinschaft so weit wie möglich so ausgestaltet sein muß, daß sie mit der übrigen Politik der Gemeinschaft in Einklang steht. Es wäre jedoch absurd, zu behaupten, daß eine solche Maßnahme auf Artikel 100a des Vertrages gestützt werden müsse, nur weil sie mit diesem Artikel in Einklang steht.
Ergebnis
48. Meiner Ansicht nach ist die Klage des Parlaments deshalb abzuweisen. Dem Parlament sollten folglich gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die Kosten des Verfahrens auferlegt werden, wobei jedoch Spanien als Streithelfer gemäß Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung seine eigenen Kosten tragen sollte.
49. Ich bin daher der Ansicht, der Gerichtshof sollte
1) die Klage abweisen,
2) das Parlament zur Tragung der Kosten des Rates verurteilen und
3) Spanien als Streithelfer zur Tragung seiner eigenen Kosten verurteilen.
(*) Originalsprache: Englisch.
(1) ° ABl. L 30, S. 1. Im Titel der französischen Fassung der Verordnung ist nur von der Verbringung von Abfällen in der und aus der Gemeinschaft die Rede ( ... des transferts de déchets à l' entrée et à la sortie de la Communauté européenne ). Der Titel der englischen Fassung ( ... shipments of waste within, into and out of the European Community ) gibt jedoch den Inhalt der Verordnung genauer wieder.
(2) ° Vgl. Urteil vom 22. Mai 1990 in der Rechtssache C-70/88 (Parlament/Rat, Befugnis des Europäischen Parlaments zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage, Slg. 1990, I-2041). Vgl. nunmehr Artikel 173 Absatz 3 des Vertrages in der Fassung des Vertrages über die Europäische Union.
(3) ° Vgl. insbesondere Artikel 130r Absatz 4 des Vertrages (früher Artikel 130r Absatz 5).
(4) ° Vgl. Urteil vom 4. Oktober 1991 in der Rechtssache C-70/88 (Parlament/Rat, Radioaktive Kontamination von Lebensmitteln, Slg. 1991, I-4529, Randnr. 20).
(5) ° Entschließung des Rates vom 7. Mai 1990 über die Abfallpolitik (ABl. C 122, S. 2).
(6) ° ABl. L 194, S. 47.
(7) ° Richtlinie 84/631/EWG des Rates vom 6. Dezember 1984 über die Überwachung und Kontrolle ° in der Gemeinschaft ° der grenzueberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle (ABl. L 326, S. 31).
(8) ° Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle (ABl. L 78, S. 32).
(9) ° Vgl. Beschluß 93/98/EWG des Rates vom 1. Februar 1993 zum Abschluß ° im Namen der Gemeinschaft ° des Übereinkommens über die Kontrolle der grenzueberschreitenden Verbringung von gefährlichen Abfällen und ihrer Entsorgung (Basler Übereinkommen)(ABl. L 39, S. 1).
(10) ° Vgl. Beschluß 91/400/EGKS, EWG des Rates und der Kommission vom 25. Februar 1991 über den Abschluß des Vierten AKP°EWG-Abkommens (ABl. L 229, S. 1).
(11) ° Paris, 30. März 1992.
(12) ° Zitiert in Fußnote 6; geändert durch Richtlinie 91/156, zitiert in Fußnote 8.
(13) ° Vgl. die vierte Begründungserwägung der Richtlinie.
(14) ° Diese Listen beruhen auf dem in Fußnote 11 zitierten Beschluß des ÖCD-Rates vom 30. März 1992.
(15) ° Zitiert in Fußnoten 6 und 8.
(16) ° Urteil vom 9. Juli 1992 in der Rechtssache C-2/90 (Kommission/Belgien, Slg. 1992, I-4431).
(17) ° Vgl. Randnrn. 20, 21, 31 und 32 des Urteils.
(18) ° Vgl. Geradin, European Law Review, Band 18 (1993), S. 426.
(19) ° Vgl. Krämer, in: Gröben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag (4. Auflage Baden-Baden 1991), S. 4004 f.
(20) ° Urteil vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C-300/89 (Kommission/Rat, Slg. 1991, I-2867).
(21) ° Richtlinie 89/428/EWG des Rates vom 21. Juni 1989 über die Modalitäten zur Vereinheitlichung der Programme zur Verringerung und späteren Unterbindung der Verschmutzung durch Abfälle der Titandioxid-Industrie (ABl. L 201, S. 56).
(22) ° Randnr. 10 des Urteils.
(23) ° Randnr. 13 des Urteils.
(24) ° Vgl. Randnrn. 21 bis 25 des Urteils.
(25) ° Urteil vom 17. März 1993 in der Rechtssache C-155/91 (Kommission/Rat, Slg. 1993, I-939).
(26) ° Siehe oben, Fußnote 8.
(27) ° Vgl. Randnrn. 18 bis 20 des Urteils; vgl. auch Urteil in der Rechtssache C-70/88 (Parlament/Rat, zitiert in Fußnote 4).
(28) ° Vgl. die Rechtssache Titandioxid (zitiert in Fußnote 20, I-2885).
(29) ° Siehe oben, Nr. 18.
(30) ° Vgl. Nr. 19.
(31) ° Vgl. Randnrn. 10 und 15 des Urteils in der Rechtssache Abfallrichtlinie (zitiert in Fußnote 25).
(32) ° Siehe oben, Nr. 28.
(33) ° Siehe oben, Nr. 31.
(34) ° Zitiert in Fußnote 25.
(35) ° Vgl. Richtlinie 91/157/EWG des Rates vom 18. März 1991 über gefährliche Stoffe enthaltende Batterien und Akkumulatoren (ABl. L 78, S. 38), insbesondere Artikel 3 und 9.
(36) ° Entschließung des Rates vom 7. Mai 1990 (zitiert in Fußnote 5); Hervorhebung durch mich.
(37) ° Siehe oben, Nr. 16.
(38) ° Siehe oben, Nrn. 20 und 23.
(39) ° Siehe oben, Nr. 24.