61998CC0337_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el presente asunto, la Comisión alega que las autoridades francesas incumplieron las normas comunitarias que regulan la utilización de procedimientos negociados para la adjudicación de contratos por entidades que operan en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones en un caso concreto en que se siguió un procedimiento negociado sin convocatoria de licitación previa. La principal cuestión suscitada es la de si dichas normas se aplican al procedimiento de que se trata; el Gobierno francés cuestiona la afirmación de la Comisión según la cual dichas normas estaban vigentes en la fase pertinente del procedimiento. Si fueran aplicables, procederá determinar si se cumplían los requisitos para establecer una excepción a la obligación de convocar una licitación.
La normativa comunitaria pertinente
2. La Directiva 93/38/CEE se aplica, entre otras, a las entidades contratantes que exploten redes de transporte público en su condición de poderes públicos o de empresas públicas o con arreglo a derechos especiales o exclusivos concedidos por una autoridad competente de un Estado miembro [artículo 2, apartados 1 y 2, letra c)].
3. Dicha Directiva establece tres tipos de procedimientos mediante los cuales las entidades que operan en los sectores de que se trata pueden adjudicar contratos: abiertos, restringidos y negociados. El artículo 1, punto 7, los define del siguiente modo:
«a) en el caso del procedimiento abierto, cualquier suministrador, contratista o prestador de servicios interesado puede presentar ofertas;
b) en el caso del procedimiento restringido, sólo pueden presentar ofertas los candidatos invitados por la entidad contratante;
c) en el caso del procedimiento negociado, la entidad contratante consulta con los suministradores, contratistas o prestadores de servicios de su elección y negocia las condiciones del contrato con uno o varios de ellos».
4. Con arreglo al artículo 4, apartado 2: «Las entidades contratantes velarán por que los suministradores, los contratistas o los prestadores de servicios no sean objeto de discriminación».
5. En el artículo 20, apartado 1, se dispone: «Las entidades contratantes podrán elegir cualquiera de los procedimientos definidos en el apartado 7 del artículo 1 siempre que, salvo lo dispuesto en el apartado 2, se haya efectuado una convocatoria de licitación con arreglo al artículo 21» (que hace referencia a los requisitos de forma que han de observarse en los anuncios de convocatorias de licitación y señala que éstos deben ser publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas).
6. Sin embargo, con arreglo al artículo 20, apartado 2: «Las entidades contratantes podrán utilizar un procedimiento sin convocatoria de licitación previa en los casos siguientes:
[...]
c) cuando, por razones técnicas o artísticas o por motivos relacionados con la protección de derechos exclusivos, el contrato deba ser ejecutado por un suministrador, un contratista o un prestador de servicios determinado;
[...]».
7. De conformidad con el artículo 45, los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dicha Directiva y aplicarlas, a más tardar, el 1 de julio de 1994.
8. En el artículo 45 se disponía asimismo que la Directiva 90/531/CEE -que contenía disposiciones idénticas, a los efectos del presente asunto, a las de la Directiva 93/38- dejaría de surtir efecto a partir de la fecha de puesta en aplicación de esta última por los Estados miembros. Los Estados miembros debían dar cumplimiento a la Directiva 90/531, a más tardar, el 1 de enero de 1993. Con anterioridad a dicha Directiva, los procedimientos de adjudicación de contratos públicos en los sectores del agua, de la electricidad, de los transportes y de las telecomunicaciones no había sido objeto de regulación comunitaria.
La legislación francesa pertinente
9. Las normas que rigen la adjudicación de contratos públicos en Francia están contenidas fundamentalmente en el code des marchés publics (Código de Contratos Públicos; en lo sucesivo, «Código»).
10. El artículo 104, apartado I, de dicho Código exige que los contratos negociados vayan precedidos de una convocatoria de licitación. El artículo 104, apartado II, se refiere a los casos excepcionales en que no se necesita una convocatoria de licitación. En el texto aplicable en la época de los hechos del presente asunto se dispone, en la medida en que es pertinente, lo siguiente:
«La adjudicación de los contratos podrá llevarse a cabo por procedimiento negociado sin convocatoria de licitación previa cuando la ejecución sólo pueda realizarla un empresario o suministrador determinado.
Así ocurrirá en lo siguientes casos:
1. Cuando las necesidades sólo puedan satisfacerse mediante una prestación que requiera utilizar patentes, licencias o derechos exclusivos de los que disponga únicamente un solo empresario o suministrador.
2. Cuando las necesidades sólo puedan satisfacerse mediante una prestación que, debido a imperativos técnicos, inversiones previas importantes, instalaciones especiales o know-how, sólo puedan ser encomendadas a un empresario o suministrador determinado.
[...]»
11. Durante el período pertinente, Francia no había adaptado su Derecho interno a la Directiva 93/38. Sin embargo, parece que sí se adaptó el Derecho interno a la Directiva 90/531 mediante la Ley nº 92-1282, de 11 de diciembre de 1992, y el Decreto nº 93-990, de 3 de agosto de 1993. El artículo 2 de este último contiene una lista exhaustiva de casos en que puede utilizarse un procedimiento sin convocatoria de licitación previa, y el punto 4 de esa lista reproduce los términos del artículo 15, apartado 2, letra c), de la Directiva 90/531, que eran idénticos, en lo referido a los contratistas y suministradores, a los del artículo 20, apartado 2, letra c), de la Directiva 93/38.
Hechos
12. Brevemente expuesto, el presente asunto versa sobre un largo procedimiento de adjudicación de un contrato para la construcción de un metro ligero urbano. La pertinencia de las diferentes fases de este procedimiento radica, esencialmente, en determinar si se trata de un único e ininterrumpido procedimiento de adjudicación o si, en un estadio relativamente avanzado del procedimiento general, se inició un segundo procedimiento. A su vez, esta cuestión resulta pertinente para determinar la aplicabilidad de la normativa comunitaria a una de las fases iniciales del procedimiento que condujo a la adjudicación final del contrato.
13. El transporte público en el área metropolitana de Rennes, en Francia, es responsabilidad de una mancomunidad que integra a todos los municipios del área metropolitana, el Syndicat intercommunal des transports collectifs de l'agglomération rennaise (Mancomunidad municipal de transportes colectivos del área metropolitana de Rennes; en lo sucesivo, «Sitcar»), aparentemente sujeto a la autoridad del conseil du district urbain del área metropolitana (Junta del distrito urbano; en lo sucesivo, «Junta del distrito»). Las decisiones son adoptadas por la Junta del distrito o por el comité syndical del Sitcar (Comité de gobierno de la mancomunidad; en lo sucesivo, «Comité»), compuesto por delegados de los diversos municipios. La gestión efectiva del servicio de transporte corresponde a la empresa de economía mixta «Semtcar».
14. Desde 1984, Sitcar ha estudiado las formas de mejorar este servicio mediante la creación de un sistema de transporte «con trazado propio», es decir, una red de tranvías o de metro ligero. El 26 de octubre de 1989, su Comité aprobó, entre otras cosas, confirmar las anteriores decisiones de dotar al área metropolitana de una red de transporte colectivo con trazado propio, optar por la tecnología del metro automático ligero «VAL», solicitar al Estado una ayuda financiera y autorizar la apertura de consultas para la adjudicación de un contrato para la elaboración de los estudios del anteproyecto. El informe que sirvió de base para la aprobación de dichas decisiones señalaba que el sistema VAL era fabricado por dos sociedades, Matra (Matra Transport, actualmente conocida, según parece, como Matra Transport International) y Alsthom (GEC Alsthom Transport). Tal como se señaló en la vista, el contrato para la elaboración de los estudios del anteproyecto fue adjudicado posteriormente a Matra, que lo ejecutó.
15. De las actas de la reunión del Comité de 19 de julio de 1990 se desprende que el Sitcar, tras haber invitado anteriormente a presentar ofertas de «obras de ingeniería y equipamientos no vinculados al sistema» y haber seleccionado al adjudicatario, acordó en esa fecha que el «marché d'ensemblier» (contrato llave en mano o de ejecución integral, es decir, un contrato relativo a la totalidad de la obra entregada en condiciones de funcionamiento) correspondiente al «sistema y equipamientos vinculados al sistema» sería adjudicado a Matra una vez se fijase un precio de objetivo garantizado.
16. En un informe leído al Comité en su reunión de 12 de julio de 1991, relativo al contrato de ingeniería y equipamientos no vinculados al sistema, el presidente del Sitcar afirmó que las negociaciones con Matra no habían concluido aún, pero conducirían a la celebración de un contrato de ejecución integral.
17. En respuesta a una solicitud del Tribunal de Justicia, el Gobierno francés ha aportado una carta dirigida por Matra a Sitcar, fechada el 9 de julio de 1991 y aparentemente recibida el 12 de julio de 1991 (aunque quizá demasiado tarde para ser mencionada en el informe presentado ese día). Dicha carta parece acompañar un expediente que contiene la propuesta de Matra relativa a la parte «sistema» de las obras de la primera línea del VAL en Rennes. Confirma un precio garantizado de 987.000.000 de FRF o, si se introducían determinadas modificaciones posibles en el programa, de 953.200.000 FRF, en ambos casos sin incluir impuestos y a precios de enero de 1991.
18. El 15 de febrero de 1993, el préfet (Prefecto) de Ille-et-Vilaine, el département en el que se encuentra Rennes, declaró de utilidad pública el proyecto de la primera línea de la red de metro ligero VAL. Dicha declaración constituía un requisito previo para proceder a la ejecución del proyecto, en particular para la realización de las expropiaciones.
19. El 30 de marzo de 1993, la Junta del distrito aprobó el contrato de ejecución integral negociado por la Semtcar con Matra por un importe de 966.420.000 FRF, sin incluir impuestos, a precios de enero de 1993, y autorizó su firma. El contrato contemplaba el suministro de un sistema integral que incluyera no sólo las vías, los puestos de control y los trenes, sino también los equipamientos de seguridad, del taller de reparaciones, de alimentación de electricidad y de las vías, así como piezas de recambio y formación del personal.
20. No obstante, no se había llegado a ese punto sin encontrar oposición política. En 1991 se había constituido un «comité pour une alternative au VAL», y la mayor parte de los acuerdos pertinentes se adoptaron con el voto en contra de una minoría. Además, el movimiento ecologista «Rennes Verte» había interpuesto un recurso ante el tribunal administratif de Rennes en el que solicitaba la anulación de la declaración de utilidad pública del Prefecto. El 16 de febrero de 1994, dicho tribunal anuló la declaración en razón de que el estudio preliminar había sido incompleto por lo que se refería al análisis de algunos de los requisitos exigidos.
21. En consecuencia, mediante escrito de 30 de marzo de 1994 el ministre de l'Équipement, des Transports et du Tourisme (Ministro de Infraestructuras, Transporte y Turismo) informó al presidente de la Junta del distrito de que las subvenciones del Estado, aunque en principio seguían estando disponibles, no podrían hacerse efectivas hasta que el procedimiento administrativo hubiera sido reiniciado y concluido de acuerdo con las exigencias de dicha sentencia.
22. El 22 de septiembre de 1995, la Junta del distrito adoptó dos acuerdos relacionados entre sí. En primer lugar, decidió revocar su acuerdo precedente de 30 de marzo de 1993, por el que se aprueba el contrato con Matra y se autoriza a Semtcar a firmarlo, habida cuenta de que «este acuerdo no ha sido objeto del más mínimo comienzo de ejecución y se ha quedado sin objeto». En el informe que sirvió de base para la adopción de dicho acuerdo se afirmaba que no se había recibido a tiempo la autorización del Estado, lo que había afectado a las condiciones de ejecución del contrato, en particular por lo que se refería a los plazos.
23. En segundo lugar, la Junta del distrito instó a Semtcar a «que reanude la negociación detallada ["reprendre la mise au point"] de dicho contrato con Matra» en el marco de la consignación presupuestaria prevista para la operación y a someterla de nuevo a la Junta del distrito para su aprobación.
24. En un escrito de 29 de julio de 1996 dirigido a dos de los consejeros contrarios al proyecto, que habían impugnado una pretendida negativa a comunicar el contrato de ejecución integral de 1993 correspondiente a la parte «sistema» de la línea VAL, el presidente de la Junta del distrito afirmó, entre otras cosas, que el contrato no podía comunicarse porque nunca había existido, al no haber sido firmado por la autoridad competente ni sometido al Prefecto, y que la revocación del acuerdo de aprobación del mismo cuestionaba la propia existencia del proyecto. La decisión contenida en dicho escrito fue, sin embargo, posteriormente anulada mediante una sentencia del tribunal administratif de 16 de julio de 1997, en la que se declaraba, entre otras cosas, que la existencia del contrato estaba acreditada por los términos del acuerdo de 30 de marzo de 1993 y que no podía considerarse inexistente por el hecho de no haber sido ni firmado ni notificado; de acuerdo con dicha sentencia, se trataba de un documento definitivo, que había sido objeto de negociaciones y había sido aprobado por la Junta del distrito.
25. El 4 de octubre de 1996, el Prefecto aprobó una nueva declaración de utilidad pública, desbloqueando de este modo las subvenciones del Estado. En consecuencia, el 22 de noviembre de 1996 la Junta del distrito acordó «aprobar el proyecto de contrato negociado, que debe celebrarse con la sociedad Matra-Transport International, relativo a la realización de la parte sistema y equipamientos vinculados al sistema» y autorizó a Semtcar a firmar el contrato.
Procedimiento
26. A raíz de una denuncia presentada a finales de 1996 -al parecer, por consejeros contrarios al proyecto-, la Comisión solicitó aclaraciones a la República Francesa, que respondió, fundamentalmente, que el contrato había sido adjudicado en 1989, con anterioridad a la entrada en vigor de las Directivas 90/531 y 93/38, y que Matra era la única sociedad que podía cumplir los requisitos y que ya había realizado inversiones importantes. En junio de 1997, la Comisión envió a las autoridades francesas un escrito de requerimiento. Al considerar que la respuesta a dicho escrito era insuficiente, posteriormente envió un dictamen motivado con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), en el que concluía que se habían infringido las disposiciones de la Directiva 93/38 e instaba al Gobierno francés a atenerse al dictamen en un plazo de dos meses. En su respuesta de 12 de junio de 1998, el Gobierno francés se reafirmó en su postura.
27. La Comisión interpuso el presente recurso el 14 de septiembre de 1998. En él, solicita al Tribunal de Justicia que declare que, como consecuencia del acuerdo de 22 de noviembre de 1996, por el que se adjudicó a Matra el contrato de ejecución integral del proyecto de metro ligero del distrito de Rennes, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 93/38 y, en particular, de sus artículos 4, apartado 2, y 20, apartado 2, letra c). El incumplimiento concreto al que se refiere la Comisión es la no convocatoria de licitación previa con el fin de evitar la discriminación entre empresas.
Análisis
28. La Comisión sostiene, fundamentalmente, que el procedimiento controvertido se inició el 22 de septiembre de 1995; que, en esa fecha, no se cumplían los requisitos para la aplicación de la excepción prevista en el artículo 20, apartado 2, letra c), de la Directiva 93/38, y que, al no efectuar una convocatoria de licitación, las autoridades franceses infringieron la Directiva. El Gobierno francés afirma que el procedimiento se inició (y finalizó) mucho antes, y que es la fecha de inicio la que debe ser decisiva para determinar si las normas comunitarias eran aplicables. En respuesta a esta última alegación, la Comisión afirma que, aunque puede tenerse en cuenta la fecha de inicio del procedimiento, no debe transcurrir un período de tiempo irrazonable, como ocurrió en el presente asunto, hasta la adjudicación efectiva del contrato. El Gobierno francés alega, con carácter subsidiario, que, si se admite la alegación principal de la Comisión, en todo caso se cumplían los requisitos para la aplicación de la excepción.
29. En estas circunstancias, si bien la principal cuestión que debe resolverse es la de si el 22 de septiembre de 1995 se inició un nuevo procedimiento, puede ser útil aclarar, en primer lugar, el contexto en el que se inscribe el litigio, examinando la cuestión más general de la aplicabilidad de las normas comunitarias de nueva aprobación a procedimientos en curso. Posteriormente, examinaré la cuestión principal de la fecha de inicio del procedimiento. Por último, consideraré la posibilidad de que se cumplieran los requisitos para la aplicación de la excepción.
La Directiva 90/531 y la Directiva 93/38
30. En la medida en que son pertinentes a efectos del presente asunto, las normas contenidas en la Directiva 90/531 y en la Directiva 93/38 son idénticas; los cambios introducidos por esta última se limitan a ampliar su ámbito de aplicación a los contratos de servicios, además de a los de obras y suministros. No obstante, la Comisión solicita que se declare el incumplimiento de las obligaciones derivadas únicamente de la Directiva 93/38.
31. En consecuencia, cualquier apreciación en el sentido de que se infringieron las disposiciones de la Directiva 90/531 en una época en que dichas disposiciones eran aplicables pero la Directiva 93/38 todavía no lo era constituiría un pronunciamiento ultra petita. No obstante, considero útil tener presentes ambas Directivas al analizar los hechos del presente asunto.
La aplicabilidad de las Directivas a un procedimiento ya iniciado
32. El principio general consiste en que, a falta de una disposición clara y a menos que lo exija el fin perseguido, no debe interpretarse la norma en el sentido de que tiene efectos retroactivos. En el presente asunto, ninguna de las Directivas contiene disposiciones de este tipo -ni, de hecho, ninguna disposición transitoria- ni existe razón alguna para concluir que su fin exige algún tipo de efecto retroactivo.
33. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha reconocido el principio según el cual las modificaciones normativas se aplican, salvo disposición en sentido contrario, a los efectos futuros de las situaciones originadas bajo la ley anterior.
34. Sin embargo, dichos principios no aportan una solución directa a la cuestión de la aplicación inmediata de las nuevas normas a un procedimiento que ya se encuentre en curso en la fecha establecida para la adaptación del Derecho interno a dichas normas. Las medidas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones de la Directiva 90/531 deberían haber entrado en vigor el 1 de enero de 1993, y las correspondientes a la Directiva 93/38 a más tardar el 1 de julio de 1994.
35. Aunque en un contexto legislativo diferente, el Tribunal de Justicia ha analizado una cuestión similar, relativa a la aplicación de nuevas normas comunitarias a procedimientos ya en curso, en varios asuntos referidos a la Directiva 85/337/CEE, relativa a las evaluaciones de impacto ambiental, que tampoco contiene disposiciones transitorias. El Tribunal de Justicia declaró que las obligaciones impuestas por dicha Directiva debían aplicarse a un procedimiento de autorización iniciado tras la expiración del plazo establecido para la adaptación del Derecho interno a la misma, pero antes de que se produjera efectivamente dicha adaptación. Con objeto de determinar si se aplican las normas de la Directiva, el único criterio que cabía seguir era, por razones de seguridad jurídica, el de si la solicitud formal de autorización fue formalmente presentada antes o después a la expiración del plazo fijado para la adaptación del Derecho interno a la Directiva. La Directiva estaba destinada a aplicarse a proyectos cuya realización requeriría de un largo período de tiempo, de modo que los complejos procedimientos ya iniciados con arreglo al Derecho nacional y las situaciones ya creadas no deberían verse afectados por la misma.
36. Si se aplica este razonamiento al presente asunto, se concluirá que las normas contenidas en las Directivas 90/531 y 93/38 no pueden aplicarse a los procedimientos de contratación pública iniciados antes de la fecha a partir de la cual debían aplicarse.
37. Sin embargo, yo no excluiría necesariamente, como regla general, la posibilidad de que determinadas disposiciones de una Directiva se apliquen a fases ulteriores de procedimientos ya en curso en la fecha de expiración del plazo establecido para la adaptación del Derecho interno a dicha Directiva. El planteamiento seguido por el Tribunal en los citados asuntos relativos a la evaluación de impacto medioambiental puede haber estado influido por la consideración de que no podía determinarse con certeza en qué fase de un procedimiento debía efectuarse la evaluación exigida por la Directiva, mientras que el inicio del procedimiento mediante la presentación de una solicitud formal constituía un hecho claramente verificable.
38. Dicha consideración no tiene por qué aplicarse cuando entran en vigor nuevas normas en una fase bien determinada de una secuencia de etapas que integran el conjunto del procedimiento. Lo que sí puede excluirse, sin embargo -de acuerdo con la exigencia de seguridad jurídica a la que se ha referido el Tribunal-, es cualquier «aplicación» de dichas normas a fases ya concluidas de un procedimiento. En efecto, a menos que dichas fases se atuviesen ya a las nuevas normas, el único modo de conseguir su conformidad con dichas normas sería repetirlas, lo que exigiría volver a iniciar todo el procedimiento en aquellos casos en que se trate de las fases iniciales, una intención que no cabe atribuir al legislador comunitario a falta de una indicación clara en ese sentido.
39. En cualquier caso, tanto si las normas de las Directivas pueden aplicarse a fases ulteriores de procedimientos ya en curso como si no, concluyo que no pueden producir ningún efecto en las fases concluidas antes de la fecha fijada para su aplicación.
40. En el contexto específico de una Directiva sobre contratación pública a la que no se haya adaptado el Derecho interno dentro del plazo previsto al efecto, esta conclusión se ajusta a lo declarado por el Tribunal de Justicia en el asunto Tögel, en el sentido de que «el Derecho comunitario no impone a una entidad adjudicadora de un Estado miembro intervenir [...] en las relaciones jurídicas existentes [...] si dichas relaciones se entablaron antes de la expiración del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva». Si bien es cierto que dicha sentencia se refería a una situación en que el propio contrato se había celebrado antes de dicha fecha, aunque por un período que se prolongaba más allá de la misma, considero que se trata de un principio de carácter general: se aplica a todas las fases de un procedimiento de adjudicación, cualquiera que sea su número, que hayan finalizado antes de la fecha de expiración del plazo para adaptar el Derecho interno.
Aplicabilidad de las Directivas en el presente asunto
41. De las pruebas presentadas ante este Tribunal se desprende claramente que la fase del procedimiento inicial en la que podría haberse efectuado una convocatoria de licitación concluyó bastante antes del 1 de julio de 1994, fecha en que expiraba el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva 93/38, e incluso antes del 1 de enero de 1993, fecha a partir de la cual debían de entrar en vigor las disposiciones de ejecución de la Directiva 90/531.
42. El anuncio de una convocatoria de licitación debe ser previo al inicio de las negociaciones. A este respecto, está claro que las negociaciones ya habían comenzado, a más tardar, el 19 de julio de 1990 -antes incluso de la adopción de la Directiva 90/531- y habían finalizado, en lo esencial, el 9 de julio de 1991. Las partes llegaron a un acuerdo antes del 30 de marzo de 1993. De hecho, en la vista la Comisión pareció admitir que si el contrato hubiera sido ejecutado tal como se había aprobado en esta última fecha, no se habría producido una infracción de las normas comunitarias en materia de contratos públicos.
43. Sin embargo, la Comisión parte de la premisa de que el procedimiento inicial antes descrito finalizó el 22 de septiembre de 1995 y de que en esa fecha se inició un nuevo procedimiento. Francia, por otro lado, afirma que no se produjo la conclusión de un procedimiento y el inicio de otro, sino que hubo un único procedimiento que se demoró en una de sus fases debido a un obstáculo administrativo.
44. La pregunta que debe responderse es por tanto la siguiente: ¿cuáles fueron los efectos de la revocación del acuerdo de aprobación del contrato de 1993 y de la decisión de reanudar las negociaciones detalladas con Matra?
45. Según parece, el contrato aprobado el 30 de marzo de 1993 no llegó a firmarse nunca. Ante el Tribunal de Justicia se han formulado diversas alegaciones referidas a la cuestión de si se había producido no obstante una adjudicación vinculante para las partes, en esa fecha o en un momento anterior, cuando se alcanzó un acuerdo sobre los términos del contrato. La Comisión estima que el contrato fue adjudicado el 30 de marzo de 1993, al no haber habido un acuerdo definitivo e incondicional con anterioridad a dicha fecha. El Gobierno francés afirma que Matra adquirió un derecho a la adjudicación del contrato al comprometerse en firme sobre el precio el 9 de julio de 1991.
46. También hemos escuchado opiniones divergentes sobre la cuestión de si, suponiendo que se hubiera producido dicha adjudicación, el contrato quedó anulado al revocarse el acuerdo por el que había sido aprobado. La Comisión sostiene que, en Derecho administrativo francés, la revocación del acuerdo equivalía a considerar que el acuerdo nunca había existido. El Gobierno francés afirma que la situación consistía simplemente en que hasta que se efectuase una nueva declaración de utilidad pública y se desbloqueara la financiación condicionada a dicha declaración era imposible firmar el contrato con Matra; no obstante, la decisión vinculante de adjudicar el contrato a dicha sociedad había sido adoptada y seguía vigente, al menos hasta que un órgano jurisdiccional competente decidiese lo contrario.
47. Por lo que respecta al alcance del acuerdo por el que se instaba a Semtcar a «reprendre la mise au point» del contrato, la Comisión considera que se trata de una prueba inequívoca del inicio de un nuevo procedimiento, mientras que el Gobierno francés lo ve como la reanudación y continuación del procedimiento inicial. Las dos partes invocan el contrato aprobado el 22 de noviembre de 1996 en apoyo de sus respectivas posturas: la Comisión sostiene que difiere en aspectos fundamentales del contrato de 1993, mientras que el Gobierno francés afirma que se trata básicamente del mismo contrato, con las únicas diferencias de la elección de un modelo ligeramente diferente, como consecuencia de la evolución tecnológica producida durante el período transcurrido entre ambos, y la actualización del precio.
48. El recurso de la Comisión impugna el procedimiento que condujo a la adjudicación del contrato aprobado para su firma el 22 de noviembre de 1996. La cuestión es si dicha adjudicación fue el resultado del procedimiento inicial o si éste finalizó el 22 de septiembre de 1995 o antes.
49. La Directiva 93/38 establece ciertos requisitos que deben cumplirse antes, durante y después de la fase de «adjudicación» de un procedimiento, pero no especifica cómo ha de determinarse el momento en que se produce la adjudicación. Es algo comprensible. Las Directivas comunitarias en materia de contratos públicos no llevan a cabo una armonización completa de los procedimientos, sino que establecen requisitos que deben observarse cuando se cumplen determinados criterios, en particular referidos al valor del contrato. Todas las demás normas aplicables, incluidas las que determinan el momento en que un contrato se adjudica o se celebra, surte efectos o vincula a las partes, deben buscarse en el Derecho nacional. Habida cuenta de que el Tribunal de Justicia carece de competencia para pronunciarse sobre cuestiones de Derecho francés, habrá que considerar diferentes supuestos.
50. Sin embargo, al analizar tales supuestos debe tenerse presente que, en el marco de un procedimiento por incumplimiento iniciado contra un Estado miembro, corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que éste verifique la existencia de tal incumplimiento.
51. Si se analiza cuándo finalizó el procedimiento inicial, caben tres posibilidades: es posible que el procedimiento concluyera con la aprobación del contrato por la Junta del distrito, el 30 de marzo de 1993, con su adjudicación en una fecha anterior, tal vez cuando se alcanzó un acuerdo firme, o con algún otro acto posterior.
52. En el caso de que sea necesaria la aprobación de un órgano integrado por representantes de los ciudadanos y el procedimiento concluya con la decisión por la que se aprueba el contrato y se autoriza su firma, parecería que el acuerdo de 30 de marzo de 1993 puso fin al procedimiento inicial. Sin embargo, según la propia Comisión la revocación de dicho acuerdo significa que ha de considerarse que nunca existió. Así, parece inevitable considerar que no llegó a ponerse fin al procedimiento. En estas circunstancias, las negociaciones celebradas en 1995 y 1996 podrían considerarse una continuación del procedimiento.
53. Si un procedimiento concluye con la adjudicación separada de un contrato y dicha adjudicación tiene lugar, por ejemplo, cuando la entidad contratante y el futuro contratista alcanzan un acuerdo firme, de modo que la aprobación por el órgano elegido, aunque esencial por otras razones, no afecta a la existencia de la adjudicación como tal, de ello parecería derivarse que tampoco la revocación de dicha aprobación puede afectar a la existencia de la adjudicación, si bien cabe presumir que deberá haber una nueva aprobación antes de que el contrato pueda surtir efectos. En estas circunstancias, la adjudicación, de haberse efectuado antes del 30 de marzo de 1993, habría seguido existiendo después del 22 de septiembre de 1995, dado que la única medida revocada en esa fecha fue el acuerdo por el que se aprobó el contrato y se autorizó su firma, y habría podido ser aprobada de nuevo ulteriormente mediante el acuerdo de 22 de noviembre de 1996.
54. Si el procedimiento inicial no finalizó el 30 de marzo de 1993 o antes, entonces debió concluir en virtud de un acto ulterior. En este supuesto, la revocación del acuerdo de 30 de marzo de 1993 no pudo constituir dicho acto. Para que el procedimiento hubiera concluido con la revocación de una decisión, tendría que haberse tratado de una decisión que efectivamente formase parte del procedimiento, como la decisión de ejecutar el proyecto, de buscar un suministrador de un sistema de metro ligero o de negociar con Matra. La decisión revocada no era ninguna de ésas. En este caso, el contrato aprobado el 22 de noviembre de 1996 parecería ser el resultado del procedimiento inicial, a cuyas primeras fases no pudieron aplicarse las normas comunitarias.
55. Sin embargo, las conclusiones a que he llegado en esos tres supuestos dependen en todos los casos de un dato adicional: es preciso determinar si las negociaciones celebradas en 1995 y 1996 eran efectivamente la continuación de las mantenidas con anterioridad a 1993 y/o tenían por objeto un simple retoque autorizado del acuerdo alcanzado en la fase anterior o si, por el contrario, supusieron un nuevo punto de partida.
56. A este respecto, los términos empleados en el segundo acuerdo de 22 de septiembre de 1995 -«reprendre la mise au point»- constituyen indicios muy claros tanto de una reanudación de las negociaciones como de un retoque de su contenido. Por otro lado, el Gobierno francés ha aportado una carta de 30 de noviembre de 1995 enviada por Matra a Semtcar, en la que se afirmaba que Matra había estudiado el impacto de una reestructuración de la programación de la ejecución del proyecto y que, teniendo en cuenta la actualización pactada en el pliego de cláusulas administrativas particulares, confirmaba que mantendría hasta el 30 de septiembre de 1996 su oferta negociada a principios de 1993. Estos dos documentos constituyen una prueba evidente, no refutada por la Comisión, de que efectivamente las negociaciones se reanudaron poco después del 22 de septiembre de 1995 sobre la base de lo discutido anteriormente. En ese contexto, difícilmente cabía esperar que la entidad contratante quedase irrevocablemente obligada a cargar con un modelo obsoleto como consecuencia de retrasos forzosos, cualquiera que fuera su causa, y tanto el cambio de modelo como la actualización del precio parecen constituir ajustes plenamente justificados. Habida cuenta de que la Comisión no ha probado la existencia de otras «diferencias sustanciales» de mayor importancia entre los dos contratos, considero que el contrato aprobado el 22 de noviembre de 1996 puede considerarse legítimamente como el resultado de la continuación de las negociaciones anteriores y/o un retoque autorizado del acuerdo alcanzado en la fase anterior.
57. Por tanto, llego a la conclusión de que en ninguna de las tres hipótesis posibles se ha acreditado que el procedimiento inicial finalizara en una fase anterior, de modo que el contrato aprobado el 22 de noviembre de 1996 puede ser considerado la conclusión de dicho procedimiento, en cuyo inicio las normas comunitarias en materia de contratos públicos no se aplicaban a los contratos adjudicados por entidades que explotaran redes de transporte público. En consecuencia, el hecho de que no se efectuase una convocatoria de licitación previa no puede constituir una infracción de dichas normas.
La excepción establecida en el artículo 20, apartado 2, letra c), de la Directiva 93/38
58. No obstante, analizaré con carácter subsidiario la hipótesis de que se hubiera iniciado un nuevo procedimiento tras la expiración del plazo otorgado para la adaptación del Derecho interno a la Directiva 93/38. En ese caso se plantearía la cuestión de si, como afirma el Gobierno francés, se cumplen los requisitos previstos en el artículo 20, apartado 2, letra c).
59. Cabe señalar que, aunque critica el artículo 104, apartado II, del Código de Contratos Públicos francés, la Comisión no solicita que se declare que el Estado francés ha incumplido las obligaciones que le incumben al introducir en dicha disposición una excepción basada en la realización previa de inversiones importantes. Tampoco Francia invocó, en su escrito de contestación, dicha disposición; antes bien, afirmó que resultaba aplicable la excepción prevista en la normativa comunitaria. Así pues, se trata de un aspecto que puede ignorarse, como también carece de pertinencia a efectos del presente procedimiento el que exista o no alguna contradicción entre el artículo 104, apartado II, del Código y el artículo 2, apartado 4, del Decreto 93-990, que aplica la Directiva 90/531. La cuestión que debe responderse es la siguiente: ¿se produjo una infracción del artículo 20, apartado 2, letra c), de la Directiva 93/38 como consecuencia de las actuaciones posteriores al 1 de julio de 1994?
60. La Comisión sostiene que debería haberse efectuado una convocatoria de licitación, dado que más de una empresa podría haber suministrado un sistema VAL u otro análogo. Asimismo, presenta cartas enviadas por Alsthom y otra empresa -ANF Industrie, del grupo Bombardier Eurorail- a los adversarios del sistema VAL, fechadas en 1995, 1996 y 1997, que, según afirma, indican que dichas empresas hubieran estado en condiciones, por aquel entonces, de presentar ofertas que respondían a las especificaciones establecidas. Por tanto, la excepción no podía aplicarse en el momento del acuerdo de 22 de noviembre de 1996. En la vista, la Comisión afirmó que no era necesario probar que otras empresas podían suministrar sistemas equivalentes, sino sólo que se requería una convocatoria de licitación para determinar si era así o no.
61. El Gobierno francés considera que se cumplían los requisitos para la aplicación de la excepción, tanto con respecto a las «razones técnicas» como a los «motivos relacionados con la protección de derechos exclusivos». Los elementos básicos y algunas de las partes esenciales del sistema VAL estaban protegidos por once patentes y un modelo industrial registrados por Matra en Francia entre 1975 y 1993, todos ellos con un período de validez de veinte años, y la mayoría de ellos en trámites de extensión a otros Estados miembros. Sólo dos de esas patentes caducaron durante el período controvertido, en 1995. La denominación «VAL» fue registrada por Matra como marca en 1987. En 1996, Alsthom comunicó a Semtcar que no podía cumplir las condiciones especificadas por lo que se refería a los plazos y a la presentación de referencias de construcciones anteriores. Un sistema propuesto por Alsthom para Toulouse no iba a obtener la certificación hasta 2006, mientras que el sistema de Rennes debía entrar en servicio en noviembre de 2001. En opinión del Gobierno francés, ninguna otra empresa estaba en condiciones de suministrar un sistema que cumpliese las exigencias específicas del proyecto de Rennes, ni la Comisión ha presentado prueba alguna que acredite lo contrario.
62. Así pues, los medios de prueba presentados a este Tribunal de Justicia no son inequívocos, y su apreciación depende en buena medida de las reglas sobre la carga y la calidad de la prueba.
63. Como ya he señalado, corresponde a la Comisión probar que su recurso es fundado y aportar al Tribunal de Justicia las pruebas necesarias.
64. Sin embargo, cuando un Estado miembro invoca una excepción a una norma general, normalmente el Tribunal ha decidido invertir la carga de la prueba. El Tribunal ha adoptado este planteamiento en una serie de asuntos relativos a disposiciones de Directivas en materia de contratos públicos fundamentalmente idénticas o perfectamente comparables al artículo 20, apartado 2, letra c), de la Directiva 93/38. El Tribunal ha declarado que dichas disposiciones, «que autorizan excepciones a las normas que pretenden garantizar la efectividad de los derechos reconocidos por el Tratado en el sector de los contratos públicos de obras, deben ser objeto de una interpretación estricta, y que la carga de la prueba de que existen realmente las circunstancias excepcionales que justifican la excepción incumbe a quien quiera beneficiarse de ellas».
65. Esto significa, a mi juicio, que cuando un Estado miembro pretende invocar una excepción, es a dicho Estado miembro a quien le corresponde justificar su pretensión y no a la Comisión probar que no se reunían los requisitos para aplicar la excepción. No obstante, la carga general de la prueba sigue recayendo sobre la Comisión; cuando se hayan aportado pruebas que justifiquen la excepción, incumbirá a la Comisión refutarlas. Considerando el conjunto de pruebas aportadas, el Tribunal debe llegar a la convicción de que la Comisión ha acreditado que su recurso es fundado.
66. En el presente asunto, el Gobierno francés ha aportado dos documentos que indican que Alsthom no habría podido suministrar un sistema de metro ligero que respondiera a las especificaciones. Uno es una breve carta de Alsthom a Semtcar, fechada el 30 de octubre de 1996 (más de un año después de que se adoptase la decisión de reanudar las negociaciones con Matra y menos de un mes antes de que el contrato con dicha sociedad fuera finalmente aprobado), que pone de manifiesto que efectivamente Alsthom había sido consultada, pero no estaba en condiciones de ofrecer un sistema compatible con la infraestructura ya proyectada dentro del estricto calendario exigido ni de proporcionar la referencia de un sistema idéntico ya en servicio. El otro documento es un extracto de las actas de un organismo de Toulouse equivalente al Sitcar, de 2 de marzo de 1998, del que se desprende que Alsthom había propuesto, para la segunda línea de la red de metro ligero de aquella ciudad, un sistema que entraría en funcionamiento en 2006, mientras que la línea de Rennes debía comenzar a funcionar en noviembre de 2001.
67. La Comisión ha presentado una carta enviada por Alsthom a uno de los consejeros contrarios al proyecto VAL, fechada el 23 de noviembre de 1995 (dos meses después de la decisión de reanudar las negociaciones con Matra y un año antes de la aprobación definitiva del contrato). De dicha carta se desprende claramente que, en esa fecha, Alsthom, que en el pasado había suministrado sistemas similares aunque no idénticos, se consideraba perfectamente capacitada para suministrar un sistema de transporte totalmente automático con trazado propio en Rennes conforme a las especificaciones, y deseaba presentar una oferta si se le daba la oportunidad de hacerlo. Además, Alsthom afirmaba que había varias empresas industriales capaces de suministrar un sistema y que el hecho de no permitirles competir con Matra constituiría una anomalía con arreglo a la legislación vigente. La Comisión también ha aportado unas descripciones técnicas de ANF Industrie relativas a sistemas urbanos de metro automático ligero suministrados por dicha empresa en Estados Unidos y en Canadá antes de 1995.
68. A mi juicio, estos documentos refutan satisfactoriamente los medios de prueba aportados por el Gobierno francés y acreditan que había al menos otro contratista en condiciones de responder a una convocatoria de licitación efectuada y que lo hubiera hecho si ésta hubiera sido efectuada en septiembre de 1995.
69. En estas circunstancias, considero que, si se estima que el procedimiento que condujo a la adjudicación final del contrato comenzó en septiembre de 1995, el conjunto de los medios de prueba aportados a este Tribunal de Justicia no permiten concluir que el contrato únicamente podía ser ejecutado por un determinado contratista por razones técnicas o motivos relacionados con la protección de derechos exclusivos; por tanto, la excepción prevista en el artículo 20, apartado 2, letra c), de la Directiva 93/38 no era aplicable, y, al no haber publicado una convocatoria de licitación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, la República Francesa incumplió las obligaciones que le incumben en virtud de la citada disposición y, en consecuencia, también del artículo 4, apartado 2, de la misma Directiva.
Conclusión
70. No obstante, habida cuenta de la conclusión a la que he llegado por lo que respecta a la aplicabilidad de las normas comunitarias a las fases iniciales del procedimiento controvertido, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Desestime el recurso.
2) Condene en costas a la Comisión.