ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre)
14 avril 2026 (*)
Recours en annulation – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Tunisie – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Lettre informant le requérant du maintien de son nom sur la liste – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité manifeste »
Dans l’affaire T‑216/25,
Nesrine Ben Ali, demeurant à Jeddah (Arabie saoudite), représentée par Me M. Ceccaldi, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme N. Rouam et M. E. Nadbath, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de M. S. L. Kalėda, président, Mme T. Perišin (rapporteure) et M. S. Verschuur, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Mme Nesrine Ben Ali, demande l’annulation de la lettre du Conseil de l’Union européenne du 28 janvier 2025 (ci-après la « lettre du 28 janvier 2025 ») par laquelle celui-ci l’a informée du maintien de son nom sur la liste des personnes et des entités figurant à l’annexe de la décision 2011/72/PESC du Conseil, du 31 janvier 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Tunisie (JO 2011, L 28, p. 62), modifiée par la décision (PESC) 2025/155 du Conseil, du 27 janvier 2025 (JO L, 2025/155).
Antécédents du litige
2        La requérante, de nationalité tunisienne, est la fille de Mme Leïla Bent Mohammed Trabelsi, épouse de M. Zine el-Abidine Ben Hamda Ben Ali, ancien président de la République tunisienne.
3        La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives adoptées eu égard aux événements politiques survenus en Tunisie au cours des mois de décembre 2010 et de janvier 2011.
4        Le 31 janvier 2011, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2011/72.
5        Ainsi qu’il ressort de l’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2011/72, le nom des personnes responsables de détournement de fonds publics tunisiens, ainsi que celui des personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés, dont les capitaux et ressources économiques sont gelés, figurent en annexe de cette décision.
6        Le 4 février 2011, sur le fondement de l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2011/72 et de l’article 31, paragraphe 2, TUE, le Conseil a adopté la décision d’exécution 2011/79/PESC, mettant en œuvre la décision 2011/72 (JO 2011, L 31, p. 40). L’article 1er de cette décision d’exécution prévoyait que l’annexe de la décision 2011/72 était remplacée par la liste figurant à son annexe. Celle-ci mentionnait le nom de 48 personnes physiques, dont, à la sixième ligne, le nom de la requérante. Toujours à la sixième ligne de cette liste, figuraient des informations d’identification relatives à la nationalité tunisienne de cette dernière, à sa date de naissance, à sa filiation et à son statut marital, ainsi que les motifs de l’inscription de son nom sur cette liste, ainsi libellés :
« Personne faisant l’objet d’une enquête judiciaire des autorités tunisiennes pour acquisition de biens immobiliers et mobiliers, ouverture de comptes bancaires et détention d’avoirs financiers dans plusieurs pays dans le cadre d’opérations de blanchiment d’argent ».
7        Sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et de la décision 2011/72, le Conseil a adopté le règlement (UE) no 101/2011, du 4 février 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, entités et organismes au regard de la situation en Tunisie (JO 2011, L 31, p. 1). Ce règlement reprend, en substance, les dispositions de la décision 2011/72 et la liste figurant à son annexe I est identique à la liste annexée à la décision d’exécution 2011/79.
8        En application de l’article 5 de la décision 2011/72, le Conseil a prorogé à plusieurs reprises cette décision, pour des périodes d’un an, en adoptant successivement plusieurs décisions.
9        La décision (PESC) 2020/117 du Conseil, du 27 janvier 2020, modifiant la décision 2011/72 (JO 2020, L 22, p. 31) a remplacé l’annexe de la décision 2011/72 par le texte figurant à son annexe, lequel comporte une partie A, relative à la liste des personnes et entités visée à l’article 1er de la décision 2011/72, et une partie B, intitulée « Droits de la défense et droit à une protection juridictionnelle effective en vertu du droit tunisien ».
10      Dans la partie A de cette nouvelle annexe, les motifs de désignation de la requérante ont été modifiés comme suit : « Personne faisant l’objet, de la part des autorités tunisiennes, d’une procédure judiciaire ou d’une procédure de recouvrement d’avoirs initiée à la suite d’une décision de justice définitive pour complicité dans le détournement par un fonctionnaire public de fonds publics, complicité dans l’abus de qualité par un fonctionnaire public pour procurer à un tiers un avantage injustifié et causer un préjudice à l’administration, abus d’influence auprès d’un fonctionnaire public en vue de l’obtention, directement ou indirectement, d’avantages au profit d’autrui, et complicité de concussion consistant, pour un fonctionnaire public, à recevoir des fonds publics qu’il savait ne pas être dus et dont lui-même ou des membres de sa famille ont tiré profit à titre personnel. »
11      Dans la partie B de cette annexe, il est indiqué, en ce qui concerne la requérante, ce qui suit : « Cette personne est en fuite et n’est plus en Tunisie. L’enquête ou le procès relatifs au détournement de fonds ou d’avoirs publics sont toujours en cours. Il ressort des informations figurant dans le dossier du Conseil que les droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective ont été respectés au cours de la procédure judiciaire sur laquelle le Conseil s’est fondé. En témoigne notamment le fait que lors des procès par contumace, Mme BEN ALI était représentée par un avocat. »
12      Le 27 janvier 2025, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2025/155, modifiant la décision 2011/72 (JO L, 2025/155), par laquelle il a prorogé d’une année supplémentaire la période d’application de cette dernière décision, tout en maintenant le nom de la requérante sur la liste des personnes faisant l’objet des mesures restrictives prévues par ladite décision. Cette décision faisait suite à l’adoption, par le Conseil, de la décision (PESC) 2024/421 du 24 janvier 2024, modifiant la décision 2011/72 (JO L, 2024/421), par laquelle cette institution avait prorogé, jusqu’au 31 janvier 2025, la période d’application de cette décision.
13      À la suite d’un échange de correspondances entre l’avocat de la requérante et le Conseil, ayant eu lieu entre le mois d’octobre 2024 et la date d’adoption de la décision 2025/155, cette institution a, par une lettre du 28 janvier 2025, d’une part, répondu aux observations de la requérante présentées dans ses lettres des 22 novembre 2024, 16 décembre 2024 et 3 janvier 2025, et, d’autre part, informé cette dernière du maintien de son nom sur la liste figurant à l’annexe de la décision 2011/72, modifiée par la décision 2025/155, ainsi qu’à l’annexe I du règlement no 101/2011.
Conclusions des parties
14      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer recevables les demandes de A ;
–        annuler « la décision du Conseil de l’Europe du 28 janvier 2025 concernant les mesures restrictives dont [elle] fait l’objet » ;
–        condamner le Conseil à lui verser la somme de 20 000 euros au titre de la prise en charge de ses frais de défense ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
15      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable et, en tout état de cause, non fondé ;
–        rejeter les conclusions de la requérante visant à sa condamnation au versement de la somme de 20 000 euros au titre des frais de défense ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
16      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal, lorsque le recours est manifestement irrecevable, le Tribunal peut décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
17      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide, en application de cet article, de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur la recevabilité des premier et deuxième chefs de conclusions
18      Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité, le Conseil avance une fin de non-recevoir tirée de ce que la lettre du 28 janvier 2025, figurant en annexe A.1 à la requête, ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE. Le Conseil en conclut que le recours est irrecevable.
19      La requérante n’a pas déposé de mémoire en réplique.
20      Dans ces circonstances, il convient d’examiner la recevabilité des premier et deuxième chefs de conclusions.
21      En premier lieu, en ce qui concerne le premier chef de conclusions, il convient de relever qu’il se réfère à A, tiers à la présente affaire. Toutefois, cette référence doit être considérée comme étant une erreur matérielle, dès lors qu’il ne fait pas de doute qu’elle doit être comprise comme désignant, en réalité, la requérante.
22      En outre, il y a lieu de constater que ce chef de conclusions, qui tend, en substance, à ce que le Tribunal déclare le présent recours recevable, n’a pas de portée autonome dans la mesure où il est nécessairement inclus dans le deuxième chef de conclusions, qui vise l’annulation de « la décision du Conseil de l’Europe du 28 janvier 2025 concernant les mesures restrictives dont [la requérante] fait l’objet ».
23      En second lieu, en ce qui concerne le deuxième chef de conclusions, il convient de relever que sa formulation contient une référence au Conseil de l’Europe. Cependant, cette référence doit être considérée comme étant une erreur matérielle, dès lors qu’il ne fait pas de doute qu’elle doit être comprise comme désignant, en réalité, le Conseil en tant qu’institution de l’Union européenne, et non l’organisation internationale qu’est le Conseil de l’Europe.
24      À cet égard, il convient de constater que, si ledit chef de conclusions se réfère à une décision prétendument adoptée le 28 janvier 2025, il ressort néanmoins du dossier qu’aucune décision du Conseil datée de ce jour et concernant des mesures restrictives n’a été prise à l’encontre de la requérante.
25      Dans ce contexte, il convient de rappeler que, dans le système du contentieux de la légalité devant le juge de l’Union, ce sont les parties qui ont l’initiative du procès et qui circonscrivent l’objet du litige, notamment, en identifiant dans leurs conclusions l’acte, ou la partie de l’acte, qu’elles entendent soumettre au contrôle juridictionnel et le juge de l’Union ne peut statuer ultra petita (arrêt du 14 novembre 2017, British Airways/Commission, C‑122/16 P, EU:C:2017:861, point 87 ; voir, également, ordonnances du 6 juin 2025, Ben Ali/Conseil, T‑166/24, non publiée, EU:T:2025:597, point 33 et jurisprudence citée, et du 6 juin 2025, Trabelsi/Conseil, T‑165/24, non publiée, EU:T:2025:599, point 33 et jurisprudence citée).
26      En outre, selon une jurisprudence constante, constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci. À cet égard, il a été jugé qu’un acte à caractère purement informatif ne saurait ni affecter les intérêts du destinataire ni modifier la situation juridique de celui-ci par rapport à la situation antérieure à la réception dudit acte (voir arrêt du 19 juin 2024, Rotenberg/Conseil, T‑738/22, non publié, EU:T:2024:398, point 21 et jurisprudence citée).
27      En l’espèce, il convient de constater que, si le deuxième chef de conclusions se réfère à la « décision [du Conseil] du 28 janvier 2025 concernant les mesures restrictives dont [la requérante] fait l’objet », l’acte visé par la requérante est la lettre du 28 janvier 2025, ainsi que le relève le Conseil. En effet, cette lettre est présentée dans la requête en tant que « décision attaquée » au point 5 et « acte attaqué » à la page 9. Par ailleurs, une copie de ladite lettre est jointe en tant qu’annexe A.1 de cette même requête, conformément à l’article 21, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lu en combinaison avec l’article 78, paragraphe 1, du règlement de procédure.
28      Dans ces circonstances, le deuxième chef de conclusions ne saurait être interprété comme tendant à l’annulation de la décision 2025/155, mentionnée de manière purement incidente au point 4 de la requête, comme le soutient le Conseil, sous peine de méconnaître la jurisprudence citée au point 25 ci-dessus.
29      Dans la lettre du 28 janvier 2025, le Conseil a, d’une part, rappelé le contenu des informations transmises par les autorités tunisiennes au sujet, notamment, de la condamnation de la requérante par un jugement du tribunal de première instance de Tunis du 15 avril 2021, confirmé par un arrêt de la Cour d’appel de Tunis du 21 avril 2022, pour des faits pouvant être qualifiés de détournement de fonds publics au sens de la décision 2011/72 et, d’autre part, constaté, en substance, que les observations présentées par la requérante dans ses lettres des 22 novembre 2024, 16 décembre 2024 et 3 janvier 2025 n’étaient pas de nature à remettre en cause le bien-fondé du maintien de son nom sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives.
30      Dans la même lettre, le Conseil a indiqué à la requérante qu’il avait décidé de renouveler les mesures restrictives dont elle faisait l’objet et, par conséquent, de maintenir son nom sur la liste figurant à l’annexe de la décision 2011/72, modifiée par la décision 2025/155, ainsi qu’à l’annexe I du règlement no 101/2011. Le Conseil a également précisé, en substance, que la requérante pouvait lui demander, avant le 1er septembre 2025, de reconsidérer sa décision, documentation à l’appui, en vue du prochain réexamen de la liste des personnes désignées effectué par cette institution au titre de l’article 5 de la décision 2011/72 et de l’article 12, paragraphe 4, du règlement no 101/2011.
31      À ce titre, le rejet des observations de la requérante présentées dans les lettres des 22 novembre 2024, 16 décembre 2024 et 3 janvier 2025 ainsi que le maintien de son nom sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives se sont matérialisés dans la décision 2025/155, à laquelle le Conseil s’est expressément référé dans la lettre du 28 janvier 2025. Cette décision est intervenue au moment où les mesures restrictives initialement imposées à la requérante arrivaient à échéance, conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la décision 2011/72, telle que modifiée par la décision 2024/421 (voir points 8 et 12 ci-dessus).
32      Dans ces conditions, seul l’acte du Conseil ayant eu pour objet la prorogation de la période d’application de la décision 2011/72 et de son annexe, à savoir la décision 2025/155, présente un caractère décisoire. Aussi, la lettre du 28 janvier 2025 doit être regardée comme un acte à caractère purement informatif, au sens de la jurisprudence citée au point 26 ci-dessus, qui, comme tel, n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE.
33      Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu d’accueillir la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil, tirée de ce que la lettre du 28 janvier 2025 ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
34      Partant, les premier et deuxième chefs de conclusions doivent être rejetés comme étant manifestement irrecevables.
Sur le troisième chef de conclusions
35      Par son troisième chef de conclusions, la requérante demande au Tribunal de condamner le Conseil à lui verser la somme de 20 000 euros au titre de la prise en charge de ses « frais de défense ».
36      À cet égard, il suffit de constater, à l’instar du Conseil, que les « frais de défense » prétendument exposés par la requérante constituent des frais exposés aux fins de la procédure qui, dans la mesure où ils étaient indispensables, sont considérés, conformément à l’article 140, sous b), du règlement de procédure, comme des dépens récupérables. Il s’ensuit que ledit chef de conclusions ne constitue pas une demande en indemnité, mais relève de la question des dépens de l’affaire (voir, en ce sens, arrêt du 29 janvier 2025, Ben Ali/Conseil, T‑178/23, non publié, EU:T:2025:114, point 86 et jurisprudence citée).
37      Dans ces conditions, d’une part, il doit être relevé que la taxation des dépens fait l’objet d’une procédure régie par les dispositions de l’article 170 du règlement de procédure, distincte de la décision sur la répartition des dépens, visée à l’article 133 dudit règlement. D’autre part, il ne saurait être procédé à la taxation des dépens qu’à la suite de l’arrêt ou de l’ordonnance mettant fin à l’instance (voir ordonnance du 6 septembre 2016, Vanbreda Risk & Benefits/Commission, T‑199/14, non publiée, EU:T:2016:532, point 16 et jurisprudence citée).
38      Dès lors, le troisième chef de conclusions, par lequel la requérante sollicite le versement de la somme de 20 000 euros au titre des « frais de défense » qu’elle aurait exposés, est manifestement irrecevable.
39      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté comme étant manifestement irrecevable.
Sur les dépens
40      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme manifestement irrecevable.
2)      Mme Nesrine Ben Ali est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 14 avril 2026
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
S. L. Kalėda
*      Langue de procédure : le français.