ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA29. října 1980 (*)„Izoglukóza – výrobní kvóty“Ve věci 138/79_SA Roquette Frères,
se sídlem v Lestrem (departement Pas-de-Calais), zastoupená svým
zástupcem generálního ředitele, G. Rousseauxem, ve spolupráci
s Marcelem Veroonem, společníkem společnosti
Veroone-Freyria-Letartre-Paillusseau-Hoste-Dutat, advokátní kanceláře
u advokátní komory v Lille, s adresou pro účely
doručování v advokátní kanceláři p. Loesche, advokáta, 2, rue
Goethe_žalobkyně_podporovanáEvropským parlamentem,
zastoupeným svým generálním ředitelem Francescem Pasetti-Bombardellou,
ve spolupráci s Rolandem Bieberem, vrchním radou její právní
služby, a Pierrem Henrim Teitgenem, s adresou pro účely
doručování v Lucemburku v generálním sekretariáru Evropského
parlamentu_vedlejším účastníkem_protiRadě Evropských společenství,
zastoupené Danielem Vignesem, ředitelem právní služby, ve spolupráci
s Arthurem Brautigamem a Hans-Joachimem Glaesnerem, jako
zmocněnci, Hans-Jürgenem Rabem, advokátem u advokátní komory v Hamburku,
profesorem Jeanem Boulouisem, čestným děkanem Univerzity práv, ekonomie
a sociálních věc v Paříži,
s adresou pro účely
doručování v Lucemburku u Douglase Fonteina, ředitele
ředitelství pro právní otázky Evropské investiční banky, 100, bd Konrad
Adenauer, Kirchberg_žalované_podporovanéKomisí Evropských společenství,
zastoupenou svým právním poradcem, Peterem Gilsdorfem jako zmocněncem,
ve spolupráci s Jacquesem Delmolym, členem právní služby,
s adresou pro účely doručování v Lucemburku u svého
právního poradce, Maria Cervina, budova Jean Monnet, Kirchberg_vedlejším účastníkem_jejímž
předmětem je žaloba na neplatnost nařízení Rady č. 1293/1979 ze dne
25. června 1979 (Úř. věst. L 162, s.10) v rozsahu, v němž
toto nařízení pozměňující nařízení Rady č. 1111/77 o společných
předpisech pro izoglukózu, stanoví pro žalobkyni
základní kvótu_SOUDNÍ DVŮR_ve
složení H. Kutscher, předseda, P. Pescatore a T. Koopmans,
předsedové senátů, J. Mertens de Wilmars, Mackenzie Stuart, A. O’Keefe,
G. Bosco, A. Touffait a O. Due, soudci_generální advokát: M. Reischl_vedoucí soudní kanceláře: A. Van Houttevydává tentoRozsudek1        Žalobou
došlou kanceláři Soudního dvora dne 31. srpna 1979 se žalobkyně,
společnost podle francouzského práva, která vyrábí mimo jiné izoglukózu,
domáhala prohlášení neplatnosti výrobní kvóty, která byla žalobkyni
určena na základě přílohy II nařízení Rady č. 1293/79 ze dne
25. června 1979, kterým se mění nařízení Rady č. 1111/77
o společných předpisech pro izoglukózu (Úř. věst. L 162,
s. 10 s opravou v Úř. věst. L 176, s. 37).
Z přezkumu žaloby vyplývá, že se ve skutečnosti jedná o návrh
na zrušení nařízení č. 1293/79 v rozsahu, v němž toto
nařízení přiděluje žalobkyni kvótu pro výrobu izoglukózy.2        Žalobkyně
se na podporu své žaloby dovolává kromě několika meritorních žalobních
důvodů formálního žalobního důvodu směřujícího ke zrušení její výrobní
kvóty určené na základě uvedeného nařízení z důvodu, že Rada toto
nařízení přijala, aniž obdržela stanovisko Evropského parlamentu
vyžadované čl. 43 odst. 2 Smlouvy o EHS, což představuje
porušení podstatných formálních náležitostí ve smyslu článku 173 této
Smlouvy.3        Soudní
dvůr svým usnesením ze dne 16. ledna 1980 povolil vedlejší
účastenství Parlamentu na podporu návrhových žádání žalobkyně založených
na porušení podstatných formálních náležitostí. Rovněž svým
usnesením ze dne 13. února 1980 povolil vedlejší účastenství
Komise na podporu návrhových žádání Rady.4        Rada
vznesla námitku nepřípustnosti jak samotné žaloby, tak vedlejšího
účastenství na podporu žalobkyně. Podpůrně navrhla zamítnout žalobu jako
neopodstatněnou.5        Než
Soudní dvůr bude zkoumat otázky přípustnosti, vznesené Radou,
a žalobní důvody žalobkyně, je namístě stručně připomenout průběh
přijímání sporného nařízení i jeho obsah.6        Soudní
dvůr v rozsudku ze dne 25. října 1978 ve spojených
věcech 103 a 145/77 [Royal Scholten Honig (Holdings) Ltd.
v. Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries
Ltd. v. Intervention Board for Agricultural Produce, Recueil 1978,
s. 2037] rozhodl, že nařízení Rady č. 1111/77 ze dne
17. května 1977 o společných předpisech pro izoglukózu
(Úř. věst. L 134, s. 4) není platné v rozsahu,
v němž jeho články 8 a 9 ukládají odvod poplatku z výroby
izoglukózy ve výši 5 zúčtovacích jednotek za 100 kilogramů suché hmoty
pro hospodářský rok v odvětví cukru 1977/78. Soudní dvůr totiž
konstatoval, že režim uvedenými těmito články porušuje obecnou zásadu
rovnosti (v daném případě mezi výrobci cukru a izoglukózy), která
je specificky vyjádřena zákazem diskriminace v čl. 40 odst. 3
Smlouvy. Soudní dvůr však zároveň dodal, že jeho rozsudek ponechává Radě
možnost přijmout veškerá vhodná opatření, slučitelná s právem
Společenství, za účelem zajištění řádného fungování trhu se sladidly.7        V návaznosti
na uvedený rozsudek Komise předložila Radě dne 7. března 1979
návrh změny nařízení č. 1111/77. Rada požádala Parlament dopisem
ze dne 19. března 1979, který byl tomuto orgánu doručen dne
22. března, o stanovisko v souladu s čl. 43 odst. 2
třetím pododstavcem Smlouvy. V tomto dopise uvádí zejména, že„Tento
návrh vychází ze situace, která vznikla rozsudkem Soudního dvora ze dne
25. října 1978, a řeší přechodné období před zavedením
nového režimu trhu se sladidly, který by měl vstoupit v platnost
dne 1. července 1980. (...) Jelikož má nařízení platit od
července 1979, Rada by byla Parlamentu velmi zavázána, kdyby laskavě
vydal stanovisko k tomuto návrhu během svého dubnového zasedání.“ (neoficiální překlad)8        Naléhavost
konzultace, o kterou Rada požádala v uvedeném dopise,
vyplývala z toho, že návrh nařízení měl zabránit nerovnému
zacházení mezi výrobci cukru a výrobci izoglukózy podřízením výroby
izoglukózy obdobným pravidlům, jaká platí pro výrobu cukru
v přechodném období do 30. června 1980 v rámci
společné organizace trhu s cukrem, vytvořené nařízením Rady
č. 3330/74 ze dne 19. prosince 1974 (Úř. věst. L
369, s. 1). Nařízení mělo zejména zavést přechodný režim výrobních
kvót pro izoglukózu s platností od 1. července 1979, tedy
od začátku nového hospodářského roku v odvětví cukru, až do výše
uvedeného data.9        Předseda
Parlamentu ihned postoupil návrh k věcnému přezkoumání
zemědělskému výboru a požádal o stanovisko rozpočtový výbor.
Ten předal své stanovisko zemědělskému výboru dne
10. dubna 1979. Zemědělský výbor schválil dne
9. května 1979 návrh usnesení svého zpravodaje. Parlament
projednal zprávu a návrh usnesení zemědělského výboru na své schůzi
dne 10. května 1979. Na schůzi dne 11. května Parlament
zamítl návrh usnesení a vrátil ho k přepracování zemědělskému
výboru.10      Zasedání
Parlamentu ve dnech 7.–11. května 1979 mělo být poslední před
ustavujícím zasedáním Parlamentu zvoleného přímým všeobecným
hlasováním, které se mělo podle aktu o volbě zástupců do
Shromáždění přímým všeobecným hlasováním konat dne
17. července 1979. Předsednictvo Parlamentu totiž na své
schůzi dne 1. března 1979 rozhodlo, že mezi květnovým
a červencovým zasedáním se Parlament nesejde. Upřesnilo však, že„Rozšířené předsednictvo...–        má
nicméně za to, že budou-li Rada a Komise považovat další zasedání
Parlamentu za nezbytné, mohou využít ustanovení čl. 1 odst. 4 jednacího
řádu a požádat o jeho svolání; toto zasedání se však může
zabývat pouze zprávami vypracovanými na základě naléhavých konzultací;“ (neoficiální překlad)Na schůzi dne 10. května 1979 pak předsednictvo potvrdilo své předchozí stanovisko těmito slovy:„–      potvrzuje
své stanovisko schválené na výše uvedené schůzi, kdy rozhodlo, že mezi
současným zasedáním Parlamentu a ustavujícím zasedáním Parlamentu
zvoleného přímým všeobecným hlasováním se Parlament již nesejde, nicméně
v případě, že by většina poslanců Parlamentu, členů Rady nebo
Komise uznala za účelné uspořádat další zasedací období, může
v souladu s ustanovením čl. 1 odst. 4 jednacího řádu požádat
o svolání Parlamentu;–        mimoto
rozhoduje, že pokud předseda obdrží takovouto žádost, předsednictvo se
s ohledem na ustanovení článku 139 Smlouvy o EHS sejde, aby
zvážilo další postup.“ (neoficiální překlad)11      Aniž
Rada obdržela vyžádané stanovisko Parlamentu, schválila dne
25. června 1979 návrh nařízení vypracovaný Komisí, který se
tak stal nařízením č. 1293/79, kterým se mění nařízení
č. 1111/77. Třetí právní východisko nařízení č. 1293/79
zmiňuje konzultaci Shromáždění. Rada však ve třetím bodě odůvodnění
nařízení vysvětluje, že „Shromáždění, na nějž se s konzultací
obrátila již 16. března 1979, neposkytlo vyžádané stanovisko
během svého květnového zasedání a přenechalo tuto otázku
k rozhodnutí nově zvolenému Shromáždění“.12      Žalobkyně
se domáhá zrušení tohoto nařízení č. 1293/79 v rozsahu,
v němž mění nařízení č. 1111/77. K přípustnosti žaloby13      Podle
názoru Rady je žaloba nepřípustná, neboť je podána proti nařízení, aniž
by byly splněny podmínky stanovené čl. 173 druhým pododstavcem Smlouvy.
Napadený akt není rozhodnutím ve formě nařízení a žalobkyně se
bezprostředně a osobně nedotýká. Žalobkyně naopak tvrdí, že
napadené nařízení je souborem individuálních rozhodnutí, z nichž
jedno je jí určeno a bezprostředně a osobně se jí dotýká.14      Podle
ustanovení čl. 9 odst. 1, 2 a 3 nařízení č. 1111/77, ve znění
článku 3 nařízení č. 1293/79:„1.      Každému
výrobci izoglukózy usazenému ve Společenství se pro období uvedené
v čl. 8 odst. 1 přiděluje základní kvóta.Aniž
je dotčeno použití odstavce 3, základní kvóta každého výrobce se rovná
dvojnásobku jeho výroby v období od 1. listopadu 1978 do
30. dubna 1979, zjištěné na základě tohoto nařízení.2.      Každému
výrobci, kterému byla přidělena základní kvóta, se přiděluje také
maximální kvóta, která se rovná jeho základní kvótě upravené
koeficientem. Tento koeficient je koeficientem podle čl. 25 odst. 2
druhého pododstavce nařízení (EHS) č. 3330/74 pro období od
1. července 1979 do 30. června 1980.3.      Základní
kvóta určená podle odstavce 1 se případně upraví tak, aby maximální
kvóta určená podle odstavce 2:–        nebyla vyšší než 85 %–        nebyla nižší než 65 %roční technické výrobní kapacity daného výrobce.“ (neoficiální překlad)15      Podle
čl. 9 odst. 4 jsou základní kvóty, určené podle odstavců 1 až 3,
přidělovány jednotlivě každému výrobci, jak je uvedeno v příloze
II. Tato příloha, tvořící nedílnou součást článku 9, stanoví, že
základní kvóta pro žalobkyni činí 15 887 tun.16      Z toho
vyplývá, že čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1111/77 (ve znění článku 3
nařízení č. 1293/79) ve spojení s přílohou II uplatňuje
kritéria uvedená v čl. 9 odst. 1 až 3 na každého dotčeného výrobce
izoglukózy, kterému je přidělena, a který je tak bezprostředně
a osobně dotčen. Nařízení č. 1293/79 je proto aktem, proti
němuž mohou dotyční výrobci izoglukózy podat žalobu na neplatnost podle
čl. 173 druhého pododstavce Smlouvy. K přípustnosti vedlejšího účastenství Parlamentu17      Rada
zpochybňuje možnost Parlamentu vstoupit na základě svého vlastního
rozhodnutí do sporu projednávaného před Soudním dvorem jako vedlejší
účastník. Podle Rady se toto právo vstoupit do řízení jako vedlejší
účastník rovná právu žalobnímu, které podle ní Parlamentu v obecné
systematice Smlouvy není přiznáno. V tomto ohledu Rada zejména
podotýká, že článek 173 Smlouvy neuvádí Parlament mezi orgány, jež jsou
oprávněny podávat žaloby na neplatnost, a že článek 20 statutu
Soudního dvora neuvádí Parlament mezi orgány, jež předkládají vyjádření
v rámci řízení o předběžných otázkách podle článku 177
Smlouvy.18      Článek 37 statutu Soudního dvora stanoví, že:„Členské státy a orgány Společenství mohou ve sporech předložených Soudnímu dvoru přistoupit k řízení.Totéž
právo má každá jiná osoba, která prokáže zájem na rozhodnutí sporu
předloženého Soudnímu dovru s výjimkou sporů mezi členskými státy,
sporů mezi orgány Společenství nebo sporů mezi členskými státy
a orgány Společenství.Návrhy obsažené v žádosti o přistoupení k řízení se omezí na podporu návrhů jedné ze stran sporu.“19      První
pododstavec tohoto článku tedy stanoví stejné právo na vstoupení do
řízení jako vedlejší účastník všem orgánům Společenství. Výkon tohoto
práva nelze jednomu z orgánů omezit, aniž by tím bylo dotčeno jeho
rovné institucionální postavení zaručené Smlouvou, zejména pak čl. 4
odst. 1.20      Rada
podpůrně tvrdí, že i kdyby bylo třeba právo Parlamentu na
vstoupení do řízení jako vedlejší účastník připustit, toto právo by
záviselo na existenci právního zájmu. Takovýto zájem by byl bezpochyby
předpokládán, avšak to by Soudnímu dvoru nebránilo případně přezkoumat
jeho existenci. V projednávaném případě se Rada domnívá, že by toto
přezkoumání vedlo Soudní dvůr k závěru, že Parlament nemá právní
zájem na rozhodnutí sporu.21      Tento
argument je třeba zamítnout jako neslučitelný se stavbou článku 37
statutu Soudního dvora. Jestliže totiž čl. 37 druhý pododstavec statutu
Soudního dvora stanoví, že jiné osoby než členské státy a orgány
mohou ke sporu před Soudním dvorem přistoupit pouze tehdy, prokáží-li
zájem na rozhodnutí sporu, právo na vstoupení do řízení jako vedlejší
účastník, které orgánům Společenství, a tedy Parlamentu, přiznává
čl. 37 první pododstavec. K porušení rovného zacházení22      Jak
připomenuto výše, Soudní dvůr ve svém výše uvedeném rozsudku ve věcech
103 a 145/77 určil, že nařízení č. 1111/77 porušuje obecnou
zásadu rovnosti. Soudní dvůr totiž konstatoval, že přestože se výrobci
cukru a izoglukózy nacházeli ve srovnatelném postavení, výrobcům
izoglukózy byla uložena zjevně těžší zátěž. Na základě tohoto rozsudku
Rada novelizovala nařízení č. 1111/77 nařízením č. 1293/79, které
zavedlo pro izoglukózu systém kvót přímo vycházející z již
zavedeného systému kvót pro výrobu cukru.23      Žalobkyně
tvrdí, že rovněž toto nové nařízení porušuje zásadu rovnosti. Domnívá
se, že nařízení uplatňuje podobná pravidla na odlišné situace a že
mezi oběma režimy zachovává rozdíly, jejichž důsledkem je nerovné
zacházení ve stejných situacích.24      Již
samotná skutečnost, že žalobkyně uvádí oba předchozí argumenty
najednou, svědčí o složitosti současné situace, v níž jsou
trhy s cukrem a s izoglukózou srovnatelné, avšak nikoli
stejné.25      Pokud
je Rada při provádění zemědělské politiky Společenství postavena před
nutnost hodnotit složitou hospodářskou situaci, nevztahuje se její
diskreční pravomoc pouze na povahu a rozsah přijímaných ustanovení,
ale v určitém rozsahu také na zjišťování základních údajů zejména
v tom smyslu, že může v případě potřeby vycházet
z obecnějších, celkových zjištění. Při přezkoumání výkonu této
pravomoci se musí soud omezit na přezkum, zda se Rada nedopustila
zjevného pochybení či zneužití pravomoci, nebo zda dotčený orgán
nepřekročil meze své posuzovací pravomoci.26      Vzhledem
k tomu, že výroba izoglukózy dále zvyšovala přebytky cukru
a že Rada byla oprávněna postihnout toto odvětví restriktivními
opatřeními, bylo věcí Rady v rámci zemědělské politiky přijmout
veškerá opatření, která považovala za nezbytná, se zřetelem na podobnost
a vzájemnou provázanost obou trhů, jakož i na zvláštnost trhu
s izoglukózou.27      To
platí tím spíše, že Rada stála před citlivým úkolem vyplývajícím
z důsledků výroby izoglukózy na cukernou politiku
Společenství, v krátké době zavést přechodnou právní úpravu pro
nově vzniklý a rychle se vyvíjející trh. Za těchto okolností není
prokázáno, že Rada přijetím nařízení č. 1293/79 překročila meze své
posuzovací pravomoci. K porušení zásady proporcionality28      Podle
žalobkyně je kvóta, jež jí byla přidělena přílohou II nařízení
č. 1111/77, výrazně nedostatečná. Určení kvóty na základě výroby
v období od 1. listopadu 1978 do 30. dubna 1979
nebere v úvahu ani sezónní výkyvy, ani skutečnost, že žalobkyně
v tomto období rozsah výroby omezila kvůli nejistotě, jednak jaký
režim bude Společenství uplatňovat po rozsudku Soudního dvora ve výše
uvedených věcech, jednak jaký bude postoj francouzských orgánů, které
povolily používání izoglukózy teprve vyhláškou ze dne
9. srpna 1979. Možná oprava kvót podle roční technické
kapacity znevýhodňuje ty výrobce, kteří podobně jako žalobkyně odkládali
nové investice na dobu, kdy se celá situace vyjasní. Tyto kvóty
způsobily, že jakákoliv hospodářská soutěž se stala iluzorní.29      Na
tomto místě je třeba podotknout, že určování kvót založených na údajích
za referenční období je v právu Společenství běžným a vhodným
postupem pro kontrolování objemu výroby v určitém odvětví. Krom
toho žalobkyně nijak nepodepřela své tvrzení, že omezila rozsah výroby.
Rovněž je třeba poznamenat, že po vydání výše uvedeného rozsudku nelze
tak jako tak vyměřit původně stanovený poplatek.30      V každém
případě nelze po Radě požadovat, aby brala v úvahu důvody,
obchodní možnosti a vnitřní politiku jednotlivých výrobců, pokud
přijímá opatření v obecném zájmu, která mají zabránit, aby
nekontrolovaná výroba izoglukózy ohrožovala cukernou politiku
Společenství.31      Jelikož
žalobkyně navíc kvótu, jež jí byla přidělena pro období odpovídající
hospodářskému roku v odvětví cukru, plně nevyužila, nemůže se
dovolávat omezení svých konkurenčních možností touto kvótou. K porušení podstatných formálních náležitostí32      Žalobkyně
i Parlament ve svém spise vedlejšího účastníka tvrdí, že Rada při
přijímání nařízení č. 1111/77 v jeho pozměněném znění
nedodržela konzultační postup stanovený v čl. 43 druhém pododstavci
Smlouvy, takže toto nařízení musí být považováno za neplatné pro
porušení podstatných formálních náležitostí.33      Konzultace
stanovená čl. 43 odst. 2 třetím pododstavcem, podobně jako další
paralelní ustanovení Smlouvy, představuje prostředek, který Parlamentu
umožňuje účinně se podílet na legislativním procesu Společenství. Tato
pravomoc je stěžejním prvkem institucionální rovnováhy požadované
Smlouvou. Na úrovni Společenství odráží, byť v omezeném rozsahu,
základní demokratickou zásadu, podle které se lid účastní výkonu moci
prostřednictvím voleného zastupitelského sboru. Náležitá konzultace
Parlamentu v případech vymezených Smlouvou je tak podstatnou
formální náležitostí, jejíž nedodržení způsobuje neplatnost dotyčného
aktu.34      V tomto
ohledu je namístě upřesnit, že dodržení tohoto požadavku znamená
vyjádření postoje Parlamentu; nelze tedy mít za to, že Rada tento
požadavek splní tím, že si pouze vyžádá stanovisko. Rada tedy nesprávně
uvedla konzultaci Shromáždění mezi právními východisky preambule
nařízení č. 1293/79.35      Rada
nezpochybnila, že konzultace Parlamentu je podstatnou formální
náležitostí. Tvrdí však, že splnění této náležitosti za okolností
projednávaného případu znemožnil samotný Parlament svým jednáním,
a proto se nyní nemůže dovolávat jejího porušení.36      Aniž
by byly dotčeny stěžejní otázky vznesené touto argumentací Rady, stačí
v projednávaném případě konstatovat, že ke dni
25. června 1979, kdy bez stanoviska Shromáždění přijala
nařízení č. 1293/79, kterým se mění nařízení č. 1111/77,
nevyčerpala veškeré možnosti pro získání předběžného stanoviska
Parlamentu. Rada zaprvé nepožádala o použití postupu v případě
naléhavosti upraveného v jednacím řádu Parlamentu, ačkoli
v jiných oblastech a u jiných návrhů nařízení této možnosti ve
stejné době využila. Mimoto mohla Rada využít možnosti, kterou jí dává
článek 139 Smlouvy, a požádat o svolání mimořádného zasedání
Shromáždění, a to tím spíše, že na tuto možnost upozornilo
předsednictvo Parlamentu dne 1. března a 10. května 1979.37      Z toho
vyplývá, že při neexistenci stanoviska Parlamentu, vyžadovaného článkem
43 Smlouvy, musí být nařízení č. 1293/79, kterým se mění nařízení
č. 1111/77, zrušeno, aniž by tím byla dotčena pravomoc Rady po
vydání tohoto rozsudku přijmout jakékoliv vhodné opatření v souladu
s čl. 176 prvním pododstavcem Smlouvy. K nákladům řízení38      Podle
čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch
ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který
měl ve věci úspěch, požadoval.39      Ani
žalobkyně, ani vedlejší účastníci přitom nepožadovali, aby byla Radě
uložena náhrada nákladů řízení. Z toho vyplývá, že ačkoliv Rada
neměla ve věci úspěch, je namístě, aby každý z účastníků řízení
nesl vlastní náklady řízení.Z těchto důvodůSOUDNÍ DVŮRrozhodl takto:1)      Nařízení
č. 1293/79 (Úř. věst. L 162, s. 10, s opravou
v Úř. věst. L 176, s. 37), kterým se mění nařízení
č. 1111/77 (Úř. věst. L 134, s. 4), se zrušuje.2)      Každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady řízení.KutscherPescatoreKoopmansMertens de WilmarsMackenzie StuartO’KeeffeBoscoTouffaitDueTakto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 29. října 1980.Vedoucí soudní kanceláře       PředsedaA. Van Houtte       H. Kutscher* Jednací jazyk: francouzština.