SODBA SODIŠČA (deseti senat)
z dne 30. aprila 2020(*)
„Predhodno odločanje – Skupna pravila notranjega trga z zemeljskim plinom – Direktiva 2009/73/ES – Člen 3, od (1) do (3), in člen 41(16) – Obveznosti javne storitve – Obveznosti skladiščenja zemeljskega plina za zagotavljanje zanesljivosti oskrbe in rednosti dobave – Nacionalna ureditev, ki določa, da se finančno breme zaradi obveznosti javnih storitev, ki so naložene podjetjem plinskega gospodarstva, prevali na njihove odjemalce – Pogoji – Sprejetje akta nacionalnega regulativnega organa, s katerim je naložena obveznost javnih storitev – Postopek – Člena 36 in 38 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah“
V zadevi C‑5/19,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija) z odločbo z dne 19. decembra 2018, ki je na Sodišče prispela 4. januarja 2019, v postopku
„Оvergas Mrezhi“AD,
„Balgarska gazova asotsiatsia“
proti
Komisia za energiyno i vodno regulirane,
ob udeležbi
Prokuratura na Republika Bulgaria,
SODIŠČE (deseti senat),
v sestavi I. Jarukaitis (poročevalec), predsednik senata, E. Juhász in M. Ilešič, sodnika,
generalni pravobranilec: G. Pitruzzella,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–        za „Оvergas Mrezhi“ AD S. Dimitrov,
–        za „Balgarska gazova asotsiatsia“ P. Pavlov,
–        za Komisia za energiyno i vodno regulirane I. Ivanov,
–        za bolgarsko vlado E. Petranova in T. Mitova, agentki,
–        za Evropsko komisijo O. Beynet in Y. Marinova, agentki,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 36 in 38 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in člena 3 Direktive 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (UL 2009, L 211, str. 94).
2        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med „Оvergas Mrezhi“ AD, delniško družbo bolgarskega prava, in „Balgarska gazova asotsiatsia“, neprofitnim združenjem, ter Komisia za energiyno i vodno regulirane (komisija za energijo in vodo, Bolgarija; v nadaljevanju: regulativna komisija) glede zakonitosti določb, ki jih je sprejela ta komisija in na podlagi katerih morajo finančno breme, ki izhaja iz obveznosti javnih storitev, naloženih energetskim podjetjem, poplačati njihovi odjemalci, ki so lahko posamezniki.
Pravni okvir
Pravo Unije
Listina
3        Člen 36 Listine, naslovljen „Dostop do storitev splošnega gospodarskega pomena“, določa:
„Unija priznava in spoštuje dostop do storitev splošnega gospodarskega pomena, ki je v skladu s Pogodbama določen v nacionalnih zakonodajah in običajih, s čimer pospešuje socialno in teritorialno kohezijo Unije.“
4        Člen 38 Listine, naslovljen „Varstvo potrošnikov“, določa:
„Politike Unije zagotavljajo visoko raven varstva potrošnikov.“
Direktiva 2009/73
5        V uvodnih izjavah 22, 44 in od 47 do 49 Direktive 2009/73 je navedeno:
„(22)      Zanesljivost oskrbe z energijo je bistveni element javne varnosti in je zato tesno povezana z učinkovitim delovanjem notranjega trga s plinom ter integracijo izoliranih trgov s plinom držav članic. […]
[…]
(44)      Spoštovanje obveznosti javnih storitev je osnovna zahteva te direktive, in pomembno je, da direktiva določa skupne minimalne standarde, ki jih spoštujejo vse države članice, pri čemer so upoštevani cilji glede zaščite odjemalcev, zanesljivosti oskrbe, varstva okolja in enakovrednih ravni konkurenčnosti v vseh državah članicah. Pomembno je, da je mogoče obveznosti javnih storitev razlagati na nacionalni osnovi in pri tem upoštevati nacionalne okoliščine ter zakonodajo [Unije].
[…]
(47)      Zahteve glede javnih storitev in skupne minimalne standarde, ki izhajajo iz njih, je treba nadalje okrepiti ter tako zagotoviti, da konkurenca in pravične cene koristijo vsem potrošnikom, zlasti ranljivim. Zahteve glede javnih storitev bi bilo treba opredeliti na nacionalni ravni in pri tem upoštevati nacionalne okoliščine; države članice bi morale spoštovati zakonodajo [Unije]. Državljani Unije in mala podjetja, če države članice menijo, da je to primerno, bi morali imeti koristi od obveznosti javnih storitev, zlasti glede zanesljivosti oskrbe in primernih tarif.[…] Odjemalci bi tako morali imeti dostop do podatkov o porabi in s tem povezanih cenah ter stroških storitev […]
(48)      Interesi potrošnikov bi morali biti v središču te direktive, kakovost storitev pa bi morala biti osrednja odgovornost za podjetja plinskega gospodarstva. Že obstoječe pravice potrošnikov je treba okrepiti in zaščititi, vključevati pa bi morale tudi večjo preglednost.[…] Pravice potrošnikov bi morale uveljavljati države članice ali regulativni organi, kadar država članica tako določi.
(49)      Potrošnikom bi morale biti na voljo jasne in razumljive informacije o njihovih pravicah v zvezi z energetskim sektorjem.[…]“
6        Člen 2 te direktive vsebuje te opredelitve:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1.      ‚podjetje plinskega gospodarstva‘ pomeni pravno ali fizično osebo, ki opravlja vsaj eno od naslednjih dejavnosti: pridobivanje, prenos, distribucija, dobava, nakup ali skladiščenje zemeljskega plina, vključno z [utekočinjenim zemeljskim plinom (UZP)], ki je odgovorna za komercialne, tehnične in/ali vzdrževalne naloge, povezane s temi dejavnostmi, vendar ne vključuje končnih odjemalcev;
[…]
5.      ‚distribucija‘ pomeni transport zemeljskega plina po lokalnih ali regionalnih plinovodnih omrežjih z namenom oskrbe odjemalcev, vendar ne vključuje dobave;
[…]
7.      ‚dobava‘ pomeni prodajo odjemalcem, vključno z nadaljnjo prodajo zemeljskega plina, vključno z UZP;
[…]
24.      ‚odjemalec‘ pomeni trgovca ali končnega odjemalca zemeljskega plina ali podjetje plinskega gospodarstva, ki kupuje zemeljski plin;
[…]“
7        Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Obveznosti javnih storitev in varstvo odjemalcev“, v odstavkih od 1 do 3 določa:
„1.      Države članice na podlagi svoje institucionalne organiziranosti in ob ustreznem upoštevanju načela subsidiarnosti zagotavljajo, da podjetja plinskega gospodarstva brez poseganja v odstavek 2 delujejo skladno z načeli te direktive z namenom oblikovanja konkurenčnega, zanesljivega in z okoljskega vidika trajnega trga z zemeljskim plinom ter teh podjetij ne diskriminirajo glede njihovih pravic ali obveznosti.
2.      Ob doslednem upoštevanju ustreznih določb Pogodbe [DEU], zlasti člena [106] Pogodbe, lahko države članice v splošnem gospodarskem interesu naložijo podjetjem, ki delujejo v plinskem sektorju, obveznosti javnih storitev, ki se lahko nanašajo na zanesljivost, vključno z zanesljivostjo oskrbe, na rednost, kakovost in ceno oskrbe in na varovanje okolja, vključno z učinkovito rabo energije, energijo iz obnovljivih virov in varstvom podnebja. Take obveznosti so jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive ter morajo podjetjem plinskega gospodarstva v [Uniji] zagotavljati enak dostop do nacionalnih potrošnikov. V zvezi z zanesljivostjo oskrbe, učinkovito rabo energije/uravnavanjem povpraševanja […], lahko države članice uvedejo dolgoročno načrtovanje in pri tem upoštevajo možnost želje tretjih strani za dostop do sistema.
3.      Države članice sprejmejo ustrezne ukrepe, da zaščitijo končne odjemalce in poskrbijo zlasti za ustrezne nadzorne ukrepe za zaščito ranljivih odjemalcev. V tej zvezi vsaka država članica opredeli pojem ranljivih odjemalcev, ki se lahko nanaša na pomanjkanje energije in, med drugim, prepoved odklopa plina za te odjemalce v času krize. Države članice zagotovijo, da se pravice in obveznosti, povezane z ranljivimi odjemalci, izvajajo. […] Zagotovijo visoko raven varstva potrošnikov, zlasti glede preglednosti pogodbenih pogojev, splošnih informacij in mehanizmov za reševanje sporov.[…]“
8        V poglavju VIII te direktive v zvezi z nacionalnimi regulativnimi organi sta člena 39 in 41. Člen 39(1) določa, da „[v]saka država članica na nacionalni ravni imenuje samo en nacionalni regulativni organ“. Člen 41(1) in (16), naslovljen „Naloge in pooblastila regulativnega organa“, določa:
„1.      Regulativni organ ima naslednje naloge:
(a)      v skladu s preglednimi merili določati ali potrjevati tarife za prenos ali distribucijo ali njihove metodologije;
[…]
16.      Odločitve regulativnih organov so v celoti utemeljene in upravičene ter dopuščajo sodni nadzor. Odločitve so na voljo javnosti, hkrati pa varujejo zaupnost poslovno občutljivih podatkov.“
Uredba (EU) št. 994/2010
9        Uredba (EU) št. 994/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. oktobra 2010 o ukrepih za zagotavljanje zanesljivosti oskrbe s plinom in o razveljavitvi Direktive Sveta 2004/67/ES (UL 2010, L 295, str. 1) je bila razveljavljena z Uredbo (EU) 2017/1938 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2017 o ukrepih za zagotavljanje zanesljivosti oskrbe s plinom in o razveljavitvi Uredbe (EU) št. 994/2010 (UL 2017, L 280, str. 1) z učinkom – v pretežnem delu – od 1. novembra 2017.
10      Člen 4 Uredbe št. 994/2010 je bil naslovljen „Oblikovanje preventivnega načrta ukrepov in načrta za izredne razmere“. V odstavku 1(b) je določal, da pristojni organ vsake države članice po posvetovanju s podjetji plinskega gospodarstva, ustreznimi združenji, ki predstavljajo interese gospodinjstev in industrijskih odjemalcev plina, ter nacionalnim regulativnim organom, če slednji ni pristojni organ, […] na nacionalni ravni oblikuje načrt za izredne razmere, ki vsebuje ukrepe za odpravo ali zmanjšanje učinka motenj v oskrbi s plinom v skladu s členom 10. Ta člen 10 je v bistvu določal merila, v skladu s katerimi se določijo nacionalni načrti za izredne razmere ter njihovi cilji, vsebina in postopki, v skladu s katerimi se sprejmejo.
Bolgarsko pravo
Zakon o normativnih pravnih aktih
11      Člen 26 Zakon za normativnite aktove (zakon o normativnih pravnih aktih) z dne 3. aprila 1973 (DV št. 27 z dne 3. aprila 1973) v različici, ki se uporablja v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o normativnih pravnih aktih), določa:
„1.      Osnutek normativnega pravnega akta se izdela ob upoštevanju načel nujnosti, obrazložitve, predvidljivosti, preglednosti, skladnosti, subsidiarnosti, sorazmernosti in stabilnosti.
2.      Med pripravo osnutka normativnega pravnega akta se opravi javno posvetovanje z državljani in pravnimi osebami.
3.      Preden se osnutek normativnega pravnega akta predloži pristojnemu nacionalnemu organu, da ga ta izda ali sprejme, se osnutek in obrazložitev objavita na spletnih straneh zadevne institucije […]
[…]“
12      Člen 28 tega zakona določa:
„(1)      Pristojni organ preuči in odloči o osnutku normativnega pravnega akta in njegovi obrazložitvi […].
(2)      Obrazložitev […] vsebuje:
[…]
5.      analizo skladnosti s pravom Evropske unije.“
13      Navedeni zakon v odstavku 5 prehodnih in končnih določb določa:
„Razen če s tem zakonom ni določeno drugače, se ta zakon uporablja za vse normativne pravne akte, ki so jih sprejeli organi, določeni z ustavo. Za druge normativne pravne akte se po analogiji uporabljajo členi 2, od 9 do 16, od 34 do 46 in 51 tega zakona.“
Energetski zakon
14      Člen 10(1) Zakon za energetikata (energetski zakon) z dne 9. decembra 2003 (DV št. 107, z dne 9. decembra 2003) v različici, ki se uporablja v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: energetski zakon), določa, da dejavnosti, povezane z energijo, oskrbo z vodo in sanitarnimi storitvami, regulira regulativna komisija, člen 21(1), točka 8, pa določa, da ta komisija določa cene v primerih iz tega zakona.
15      Člen 30 navedenega zakona določa:
„(1)      [Regulativna komisija] določa cene:
[…]
14.      dostopa in skladiščenja zemeljskega plina na območju skladiščenja;
[…]
(2)      Cen energije, zemeljskega plina in storitev, ki jih dobavljajo energetska podjetja, [regulativna komisija] ne določa, če ugotovi, da obstaja konkurenca, ki za zadevno dejavnost energetskega sektorja omogoča svobodno pogajanje o cenah pod tržnimi pogoji.
[…]“
16      Člen 31 istega zakona določa:
„V okviru pristojnosti določanja cen [regulativna komisija] deluje v skladu z načeli iz členov 23 in 24 ter po teh načelih:
1.      cene se na podlagi objektivnih meril določijo nediskriminatorno in pregledno;
2.      tarife energetskih podjetij morajo nadomestiti ekonomsko upravičene stroške teh podjetij, skupaj s stroški:
[…]
(b)      ohranjanja predpisanih zalog in zagotovitve zmogljivosti, potrebne za zanesljivo oskrbo odjemalcem;
[…]
3.      poleg stroškov iz točke 2 lahko cene vključujejo tudi nepovratne stroške prehoda na konkurenčni energetski trg in stroške, ki izhajajo iz izvajanja obveznosti javnih storitev glede zanesljivosti oskrbe, vključno s stroški za varstvo območij, ki predstavljajo strateške infrastrukture energetskega sektorja.
4.      cene morajo zagotoviti ekonomsko razumno stopnjo donosa na kapital;
5.      cene, ki veljajo za različne skupine odjemalcev, morajo ustrezati stroškom oskrbe z energijo in zemeljskega plina teh odjemalcev;
6.      cene ne vsebujejo navzkrižnega subvencioniranja: […]
[…]“
17      Člen 35 energetskega zakona določa:
„1.      Energetska podjetja lahko zahtevajo nadomestilo za stroške iz obveznosti javnih storitev, ki so jim bile naložene, vključno z obveznostmi zanesljivosti oskrbe, […]
[…]
3.      Subjekti iz odstavka 1 [regulativni komisiji] redno predložijo zahtevo za nadomestilo ustreznih stroškov. Zahtevi se priložijo dokazi o upravičenosti in znesku teh stroškov.
4.      [Regulativna komisija] določi znesek nadomestila za vsako podjetje in celotni znesek nadomestil za zadevno obdobje.
5.      Podrobna pravila za nadomestilo stroškov, ki izhajajo iz obveznosti javnih storitev, se določijo po metodologiji, ki jo sprejme [regulativna komisija], da se ti stroški pregledno porazdelijo med vse končne odjemalce, vključno z uvozniki električne energije, ki so povezani na električno omrežje, upravnikom omrežja prenosa in upravniki omrežja distribucije električne energije, in/ali so ta podrobna pravila določena drugače, kot to določa zakon.“
18      Člen 36 tega zakona v odstavkih 1 in 3 določa:
„1.      Energetska podjetja regulirane cene določijo v skladu z zahtevami tega zakona in uredbami iz odstavka 3. Navodila, ki jih daje [regulativna komisija] v zvezi z določitvijo cen, so za energetska podjetja zavezujoča.
[…]
3.      Metode za določanje cen, pravila za njihovo oblikovanje, določitev ali spremembo, načini za predložitev informacij, predlogov cen in potrditev tarif […] se določijo v uredbah, ki jih sprejme [regulativna komisija] in ki urejajo električno in toplotno energijo ter zemeljski plin.“
19      Člen 69 navedenega zakona določa:
„Energetska podjetja morajo svojo dejavnost izvajati v javnem interesu in v interesu posameznih odjemalcev ter v skladu z zahtevami tega zakona in drugih normativnih pravnih aktov, tako da se zagotovi zanesljivost oskrbe, vključno z varstvom območij, ki predstavljajo strateške infrastrukture energetskega sektorja, stalen vnos ter kakovost električne in toplotne energije ter plina […]“
20      Člen 70 istega zakona določa:
„(1)      Ministrstvo za energijo lahko energetskim podjetjem določi dodatne obveznosti storitev, ki so v javnem interesu.
(2)      Dodatne obveznosti iz odstavka 1 se naložijo, če se nanašajo na:
1.      kontinuiteto oskrbe z električno in toplotno energijo ter zemeljskim plinom;
[…]
(3)      Dodatne obveznosti iz odstavka 1 se naložijo z odlokom, v katerem je navedena:
1.      oseba, ki se ji obveznost naloži;
2.      vsebina obveznosti;
3.      rok in pogoji za izvedbo obveznosti;
4.      drugi pogoji.
(4)      Dodatni stroški, ki jih imajo energetska podjetja na podlagi odstavka 3, se obravnavajo kot stroški iz člena 35.“
Uredba št. 2/2013
21      Na podlagi člena 36(3) energetskega zakona je bila sprejeta naredba št. 2 za regulirane na tsenite na prirodniya gaz (uredba št. 2 o reguliranju cen zemeljskega plina) z dne 19. marca 2013 (DV št. 33 z dne 5. aprila 2013), ki je bila v različici, ki se uporablja v sporu o glavni stvari, spremenjena in nazadnje dopolnjena z uredbo, objavljeno v DV št. 105, z dne 30. decembra 2016 (v nadaljevanju: uredba št. 2/2013).
22      Člen 1, točka 2, uredbe št. 2/2013 določa, da ta uredba določa „metodo za nadomestilo stroškov energetskih podjetij, ki izhajajo iz obveznosti javnih storitev, ki so jim naložene z energetskim zakonom“.
23      Člen 11 navedene uredbe določa:
„1.      Nadomestilo za stroške, ki jih [regulativna komisija] določi za energetska podjetja in ki izhajajo iz obveznosti javnih storitev, ki so jim naložene, se izplača nediskriminatorno in pregledno s cenami, ki jo jih plačali vsi odjemalci.
2.      Celotni znesek stroškov, ki jih sprejme [regulativna komisija] in ki se nanašajo na obveznosti javnih storitev, se vključi v nujni letni dobiček podjetja za prenos.
3.      Stroške iz odstavka 2 vrnejo vsi odjemalci zemeljskega plina kot del dobavne cene glede na njihovo izmerjeno porabo, in so opredeljeni kot stroški, ki se ločijo od cene za prenos na omrežju oskrbe plina – cena, ki je določena ali opredeljena po metodi, določeni v členu 2, točka 3.
4.      Podrobna pravila za nadomestilo stroškov, ki so nastala energetskim podjetjem zaradi obveznosti javnih storitev, ki so jim bila naložena, in sistem vračanja teh stroškov energetskim podjetjem, ki so imela te stroške, so določeni z metodologijo, ki jo sprejme [regulativna komisija].“
24      Člen 11a te uredbe določa:
„1.      Če je obveznost javnih storitev naložena več kot enemu energetskemu podjetju, se stroški, ki izhajajo iz te obveznosti, pro rata
vrnejo zadevnim energetskim podjetjem glede na obveznost, ki jim je bila naložena s cenami, ki jih plačajo njihovi odjemalci.
2.      V primerih iz odstavka 1 so stroški, ki jih je potrdila [regulativna komisija] opredeljeni kot obračun, ki je ločen od cene, ki jo je določilo zadevno energetsko podjetje in ki so jim jih njegovi odjemalci ali končni dobavitelji zemeljskega plina, s katerimi so sklenili pogodbo o dobavi, glede na njihovo izmerjeno porabo vrnili.
3.      Ločen obračun iz odstavka 2 se določi na podlagi obrazložene ocene stroškov, ki izhajajo iz obveznosti javnih storitev za zadevno leto in za predvidene količine zemeljskega plina, ki so bile naročene za to leto.
4.      Če ima energetsko podjetje več kot eno tarifno obdobje v letu iz odstavka 3, se ločen obračun iz odstavka 2 popravi za vsako obračunsko obdobje, na podlagi razlike med ocenjenimi stroški in dejanskimi stroški, ki so nastali v predhodnem obračunskem obdobju zaradi obveznosti javnih storitev.“
Metodologija za cene družbe Bulgartransgaz
25      Člen 17 metodologije za določanje cen dostopa in prenosa zemeljskega plina v omrežja, katerih lastnik je družba „Bulgartransgaz“ EAD, v različici, ki se uporablja v sporu o glavni stvari (DV št. 76 z dne 30. septembra 2016) (v nadaljevanju: metodologija cen družbe Bulgartransgaz), določa:
„(1)      Stroški, ki se neposredno obračunajo za zadevno leto regulativnega obdobja, se določijo vsako leto in vsebujejo te elemente:
1.      stroški izpolnjevanja obveznosti javnih storitev vključno s stroški v zvezi z zanesljivostjo oskrbe in izvajanja obveznosti, ki so operaterju naložene z načrtom za izredne razmere, ki ga je z odlokom potrdilo ministrstvo za energijo v skladu z Uredbo [št. 994/2010];
[…]“
26      Člen 25 metodologije za cene družbe Bulgartransgaz v odstavku 3 določa, da „[c]ena prenosa lahko vključuje stroške, ki izhajajo iz naložitve obveznosti v javnem interesu“ in da „[s]e ti stroški opredelijo kot ločen sestavni del cene.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
27      Družba Bulgartransgaz je operater kombiniranega omrežja za zemeljski plin in upravlja nacionalno prenosno omrežje za prenos zemeljskega plina na ozemlju Republike Bolgarije do distribucijskih sistemov in negospodinjskih odjemalcev. Upravlja tudi podzemno skladišče plina v Čirenu (Bolgarija), katerega glavni namen je zagotavljanje dobave zemeljskega plina in izravnava sezonskih nihanj v porabi.
28      Družba „Bulgargaz“ EAD je javni dobavitelj plina na bolgarskem ozemlju, ki ga zagotavlja po cenah, ki jih določa regulativna komisija. V letu 2016 je imela 98‑odstotni tržni delež prodaje zemeljskega plina v Bolgariji.
29      Distribucijska podjetja opravljajo dejavnosti distribucije zemeljskega plina in dobave zemeljskega plina končnim odjemalcem. V letu 2016 je imelo na bolgarskem ozemlju licenco 24 podjetij, celotno število njihovih odjemalcev pa je bilo 87.274, med katerimi je bilo 80.705 gospodinjskih odjemalcev, kar je 92 %, in 6569 podjetij, kar je 8 %.
30      Družba Overgas, katere dobaviteljica je družba Bulgargaz, oskrbuje 66 % vseh potrošnikov zemeljskega plina v Bolgariji. Pred Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija), ki je predložitveno sodišče, izpodbija zakonitost člena 1, točka 2, ter členov 11 in 11a uredbe št. 2/2013, na podlagi katerih je v drugem četrtletju leta 2017 družba Bulgargaz ceno zemeljskega plina zvišala za 2,40 bolgarskega leva (BGN) (približno 1,22 EUR) na 1000 m3, kar je za mesec april in maj leta 2017 povzročilo pribitek v višini 85.980 BGN (približno 43.960 EUR), pri čemer je ta obračun povzročil pribitek 2,42 BGN (približno 1,23 EUR) na 1000 m3 1. julija 2017.
31      Družba Balgarska gazova asotsiatsia pred tem sodiščem izpodbija zakonitost teh določb, ker kršijo pravila upravnega spora in veljavno materialno pravo ter ogrožajo javni interes, saj so povzročile občutno povišanje cene zemeljskega plina.
32      Regulativna komisija, ki je sprejela izpodbijane predpise, trdi, prvič, da ji pri pripravi svojih pravnih aktov ni treba spoštovati nekaterih zahtev postopka, ki urejajo sprejetje normativnih pravnih aktov. Drugič, meni, da člen 69 energetskega zakona določa, da se lahko energetskim podjetjem plinskega gospodarstva naložijo obveznosti javnih storitev in da ima pravico določiti vrste cenovnih elementov in vrste stroškov javnega dobavitelja, ki jih je treba temu vrniti.
33      V zvezi s tem meni, da načrt za izredne razmere, ki ga je minister za energijo v skladu z Uredbo št. 994/2010 potrdil zato, da se v Bolgariji prepreči ogrožanje zanesljivosti oskrbe z zemeljskim plinom, določa, na eni strani, da družba Bulgartransgaz skladišči neko količino zemeljskega plina v skladišču Čiren, pri čemer je ta zaloga namenjena kontinuiteti oskrbe, družba Bulgartransgaz pa jo vrne, le če se oskrba prekine. Na drugi strani ta komisija meni, da morajo podjetja plinskega gospodarstva, ki je kategorija, v katero spada družba Bulgargaz, na začetku zime prav tako uskladiščiti neke količine zemeljskega plina, da se prepreči sezonsko pomanjkanje, ker se te zaloge uporabljajo v zimskem obdobju za nadomestitev zaradi prekinjene porabe.
34      Regulativna komisija navaja, da ta načrt določa tudi, da so stroški, ki izhajajo iz teh obveznosti, in sicer glede prve obveznosti, kriti s cenami dostopa in prenosa zemeljskega plina v omrežjih v skladu s členom 35 energetskega zakona, pri čemer so pogoji in podrobna pravila za določanje teh cen določeni z metodo za cene družbe Bulgartransgaz. Dodaja, da so glede druge obveznosti stroški kriti s cenami koncesijskih storitev, tudi v skladu s členom 35 energetskega zakona, v skladu s katerim je bila sprejeta uredba št.. 2/2013.
35      Prokuratura na Republika Bulgaria (državno tožilstvo Bolgarije) meni, da bolgarska zakonodaja potrošnikov ne varuje učinkovito. Izpodbijane določbe uredbe št. 2/2013 naj bi kršile načela upravnega spora, med drugim načelo sorazmernosti, in podjetjem energetskega sektorja dopuščale določitev cen, ki niso usklajene z opravljenimi storitvami.
36      Predložitveno sodišče se sklicuje na sodbe z dne 20. aprila 2010, Federutility in drugi (C‑265/08, EU:C:2010:205), z dne 10. septembra 2015, Komisija/Poljska (C‑36/14, neobjavljena, EU:C:2015:570), in z dne 7. septembra 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637), ter se sprašuje o mejah, ki jih pravo Unije določa za možnost držav članic, da posežejo v določitev cen dobave zemeljskega plina. Čeprav po njegovem mnenju iz teh sodb izhaja, da je tak poseg glede dobave končnim potrošnikom mogoče sprejeti v okviru Direktive 2009/73, če se ob tem spoštujejo nekateri pogoji, ta sodna praksa ne bi dopustila nastanka dvomov, ki jih izkazuje. Natančneje, v navedenih sodbah naj ne bi bil obravnavan sestavni del cene, sestavljen iz stroška obveznosti javnih storitev, ki so naložene energetskim podjetjem, prav tako pa v Direktivi 2009/73 ni določeno, kdo mora nositi to breme.
37      Glede na člen 3(1) in (2) Direktive 2009/73 predložitveno sodišče meni, da mehanizem ugotavljanja podjetij, ki se jim naloži obveznost storitev v javnem interesu ali obveznosti stroškov te storitve, ne bi smel izključiti nobenega podjetja plinskega gospodarstva, niti javnega dobavitelja ali upravitelja kombiniranega omrežja.
38      Poleg tega se to sodišče sprašuje, ali je načelo sorazmernosti upoštevano, če finančno breme teh obveznosti nosijo končni odjemalci, ki se med seboj ne razlikujejo in ki večinoma niso energetska podjetja. V zvezi s tem dodaja, da bolgarsko pravo časovno ne omejuje obveznosti javnega dobavitelja, da dobavi zemeljski plin po reguliranih tarifah, niti obveznosti končnih odjemalcev, da nosijo finančno breme, ki izhaja iz obveznosti javnih storitev, ki so naložene energetskim podjetjem. Postavlja se tudi vprašanje, katere stroške, povezane s temi obveznostmi javnih storitev, bi bilo tako mogoče upoštevati za določitev reguliranih tarif.
39      Navedeno sodišče dodaja, da zoper odločitve regulativne komisije, ki za vsako obdobje določajo količine plina, ki ga je treba skladiščiti v skladišču Čiren, končni odjemalci nimajo nobenega pravnega sredstva, saj nimajo neposrednega in dejanskega legitimnega interesa, in da njeni odjemalci prav tako ne morejo izpodbijati stroška izvajanja zadevne obveznosti skladiščenja, kakor ga je določila ta komisija. Sprašuje se torej, ali so pravice potrošnikov varovane na ravni, ki jo zahteva Direktiva 2009/73.
40      Poleg tega se isto sodišče sprašuje o oprostitvi, ki je določena v odstavku 5 prehodnih in končnih določb zakona o normativnih pravnih aktih in do katere je upravičena regulativna komisija. Glede na zahtevo Direktive 2009/73, da so obveznosti glede storitev v splošnem interesu jasno določene, pregledne, nediskriminatorne, preverljive in da podjetjem plinskega gospodarstva Unije zagotavljajo enak dostop do nacionalnih potrošnikov, meni, da je nujno, da se nacionalne določbe, ki določajo takšne obveznosti, podrobno obrazložijo.
41      V teh okoliščinah je Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.      Ali je na podlagi členov 36 in 38 [Listine] in na podlagi člena 3 Direktive [2009/73] dopusten nacionalni ukrep, kot je obravnavani, ki ga določa člen 35 energetskega zakona in podrobno opisuje člen 11 [Uredbe št. 2/2013] – v skladu s katerim celotno finančno breme, povezano z obveznostmi javnih storitev, ki so naložene energetskim podjetjem, nosijo odjemalci, ob upoštevanju, da:
(a)      ekonomskega bremena obveznosti javnih storitev ni treba nositi vsem energetskim podjetjem;
(b)      stroške obveznosti javnih storitev pretežno nosijo končni odjemalci, ki jih ne morejo izpodbijati, čeprav kupujejo zemeljski plin po tržnih cenah od končnih dobaviteljev;
(c)      pri ekonomskem bremenu, ki nastane zaradi izpolnitve obveznosti javnih storitev, ni razlikovanja glede na različne vrste odjemalcev, ki ga nosijo;
(d)      uporaba tega ukrepa ni časovno omejena;
(e)      se vrednost obveznosti javnih storitev izračuna na podlagi metodologije za obračun stroškov, ki temelji na napovedi stroškov?
2.      Ali je na podlagi člena 3 Direktive [2009/73] ob upoštevanju uvodnih izjav 44, 47, 48 in 49 te direktive dopustna nacionalna določba, kot je določba člena 5 prehodnih in končnih določb, ki [regulativno komisijo] odvezuje dolžnosti iz členov od 26 do 28 tega zakona in zlasti dolžnosti, ki veljajo pri pripravi osnutka podzakonskega normativnega pravnega akta, to so spoštovanje načel nujnosti, utemeljenosti, predvidljivosti, preglednosti, usklajenosti, subsidiarnosti, sorazmernosti in stabilnosti, izvedba javne obravnave z državljani in pravnimi osebami, predhodna objava osnutka z obrazložitvijo in utemeljitev, tudi glede skladnosti s pravom Unije?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Dopustnost
42      Ker regulativna komisija izpodbija dopustnost prvega vprašanja z obrazložitvijo, da če se upošteva pravni in dejanski položaj, ki je v skladu z resničnim stanjem, ki pa se v njem ne odraža, odgovor na to vprašanje jasno izhaja iz sodne prakse, je treba spomniti, prvič, da velja domneva upoštevnosti vprašanj v zvezi z razlago prava Unije, ki jih zastavi nacionalno sodišče na podlagi pravnega in dejanskega stanja, ki ga opredeli po lastni odgovornosti in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša (sodba z dne 6. oktobra 2015, Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, točka 12 in navedena sodna praksa).
43      Natančneje, v okviru sistema sodnega sodelovanja, vzpostavljenega s členom 267 PDEU, ni naloga Sodišča, da preveri ali izpodbije pravilnost razlage nacionalnega prava, ki jo poda nacionalno sodišče, ker je za to razlago pristojno izključno zadnjenavedeno sodišče. Sodišče mora tudi, kadar odloča o predhodnem vprašanju, ki ga je zastavilo nacionalno sodišče, upoštevati razlago nacionalnega prava, kakor mu jo je predstavilo navedeno sodišče (sodbi z dne 11. septembra 2014, Essent Belgium, od C‑204/12 do C‑208/12, EU:C:2014:2192, točka 52 in navedena sodna praksa, in z dne 6. oktobra 2015, Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, točka 13 in navedena sodna praksa).
44      Sprejetje predhodne odločbe o vprašanju, ki ga postavi nacionalno sodišče, lahko Sodišče zavrne le takrat, kadar je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nikakršne zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, kadar gre za hipotetičen problem ali kadar Sodišče nima na voljo potrebnih dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko koristno odgovorilo na postavljena vprašanja (sodbi z dne 11. septembra 2014, Essent Belgium, od C‑204/12 do C‑208/12, EU:C:2014:2192, točka 54 in navedena sodna praksa, in z dne 6. oktobra 2015, Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, točka 14 in navedena sodna praksa).
45      Drugič, nacionalnemu sodišču nikakor ni prepovedano, da Sodišču zastavi vprašanje za predhodno odločanje, na katero odgovor po mnenju toženih strank v postopku v glavni stvari ne pušča nobenega razumnega dvoma. Tudi če se domneva, da je tako, to vprašanje zato ne postane nedopustno (sodba z dne 1. decembra 2011, Painer, C‑145/10, EU:C:2011:798, točki 64 in 65 ter navedena sodna praksa).
46      V obravnavanem primeru je prvo vprašanje očitno povezano s predmetom spora o glavni stvari, ker želi predložitveno sodišče s tem vprašanjem ugotoviti, ali so nacionalne določbe, katerih zakonitost se pred njim izpodbija, v skladu z obveznostmi, ki jih člen 3 Direktive 2009/73 glede na člena 36 in 38 Listine nalaga državam članicam v sektorju zemeljskega plina, in ne kaže, da je problematika, ki jo navaja, le hipotetična. Poleg tega je to sodišče za to navedlo dovolj pravnih in dejanskih elementov, da bi Sodišču omogočilo, da koristno odgovori na to vprašanje. Tudi ob predpostavki, da je predstavitev nacionalnega prava, ki se uporabi, napačna, to še ne bi pomenilo, da navedeno vprašanje ni dopustno.
47      Iz vsega navedenega izhaja, da je prvo vprašanje dopustno.
Vsebinska presoja
48      Uvodoma je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče s prvim vprašanjem prosi za razlago celotnega člena 3 Direktive 2009/73. Vendar se spor o glavni stvari v bistvu nanaša na to, ali je nacionalna zakonodaja, ki določa, da stroške, ki so nastali podjetjem plinskega gospodarstva zaradi obveznosti javnih storitev, ki so jim naložene, povrnejo njihovi odjemalci, v skladu s to direktivo. Za rešitev tega spora je torej potrebna le razlaga odstavkov od 1 do 3 tega člena.
49      Navesti je treba tudi, da iz obrazložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da sta v postopku v glavni stvari sporni zahteva za prevalitev stroškov glede obveznosti skladiščenja zemeljskega plina, ki je naložena družbi Bulgartransgaz zaradi zagotovitve zanesljivosti oskrbe z zemeljskim plinom v Bolgariji, in zahteva za prevalitev stroškov glede obveznosti skladiščenja zemeljskega plina, ki je naložena podjetjem plinskega gospodarstva zaradi zagotovitve rednosti dobave zemeljskega plina v zimskem obdobju. Iz predložitvene odločbe namreč izhaja, da se spor o glavni stvari ne nanaša le na zakonitost člena 11 uredbe št. 2/2013, ampak tudi na zakonitost člena 11a te uredbe, ki določa obveznosti javnih storitev, „ki se dodatno naložijo energetskemu upravljavcu“.
50      Vendar za ti obveznosti za namen spora o glavni stvari, ker tudi iz tega sklepa izhaja, da so si načela, ki se uporabljajo za določitev teh stroškov in za podrobna pravila njihove prevalitve, podobna, vsekakor zadostuje enotna preučitev.
51      V teh okoliščinah je treba razumeti, da predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3, od (1) do (3), Direktive 2009/73 glede na člena 36 in 38 Listine razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, ki določa, da stroške, ki izhajajo iz obveznosti skladiščenja zemeljskega plina, naložene podjetjem plinskega gospodarstva za zagotavljanje oskrbe z zemeljskim plinom in rednosti te oskrbe v tej državi članici, v celoti nosijo odjemalci teh podjetij, ki so lahko posamezniki.
52      V skladu s členom 3(1) Direktive 2009/73 države članice na podlagi svoje institucionalne organiziranosti in ob upoštevanju načela subsidiarnosti zagotavljajo, da podjetja plinskega gospodarstva brez poseganja v odstavek 2 tega člena delujejo v skladu z načeli te direktive za oblikovanje konkurenčnega, zanesljivega in z okoljskega vidika trajnega trga z zemeljskim plinom ter teh podjetij ne diskriminirajo glede pravic ali obveznosti.
53      Člen 3(2) navedene direktive določa, da lahko države članice ob doslednem upoštevanju ustreznih določb Pogodbe DEU, zlasti člena 106 Pogodbe, v splošnem gospodarskem interesu naložijo podjetjem, ki delujejo v plinskem sektorju, obveznosti javnih storitev, ki se lahko nanašajo na zanesljivost, vključno z zanesljivostjo oskrbe, in rednost oskrbe. Ta določba določa, da so take obveznosti jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive ter podjetjem plinskega gospodarstva Unije zagotavljajo enak dostop do nacionalnih potrošnikov. Poleg tega lahko države članice zlasti na področju zanesljivosti oskrbe in obravnavanja zahteve izvajajo dolgoročni načrt in upoštevajo dejstvo, da bodo morda tretje osebe želele dostopati do tega omrežja.
54      Navedeni člen 3 poleg tega v odstavku 3 določa, da države članice med drugim sprejmejo ustrezne ukrepe, da zaščitijo končne odjemalce, poskrbijo zlasti za ustrezne nadzorne ukrepe za zaščito ranljivih odjemalcev in zagotovijo visoko raven varstva potrošnikov.
55      V obravnavanem primeru v postopku v glavni stvari ni vprašljivo niti to, ali se obveznosti skladiščenja, ki jih imajo podjetja plinskega gospodarstva, opredelijo kot „obveznosti javnih storitev“ v smislu člena 3(2) Direktive 2009/73 niti skladnost teh obveznosti skladiščenja s pogoji iz te določbe. Spor o glavni stvari se namreč nanaša na nacionalno ureditev, na podlagi katere se stroški, ki jih imajo podjetja plinskega gospodarstva zaradi teh obveznosti, prevalijo na cene, ki jih ta podjetja zaračunavajo svojim odjemalcem. Ta spor se nanaša na vprašanje, ali je nacionalna zakonodaja, ki v bistvu določa, da država lahko posega v ceno plina, ne glede na to, ali gre za ceno prenosa ali ceno dobave, v skladu s to direktivo.
56      Spomniti je torej treba, da državni poseg v določanje dobavne cene zemeljskega plina za končnega odjemalca sicer pomeni oviro za oblikovanje konkurenčnega trga z zemeljskim plinom, vendar je lahko ta poseg v okviru Direktive 2009/73 kljub temu dopusten, če so izpolnjeni trije pogoji. Prvič, s tem posegom je treba uresničevati cilj v splošnem gospodarskem interesu, drugič, z njim je treba upoštevati načelo sorazmernosti, in tretjič, z njim je treba določiti obveznosti javnih storitev, ki so jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive, podjetjem plinskega gospodarstva v Uniji pa mora zagotavljati enak dostop do odjemalcev (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 36 in navedena sodna praksa).
57      Na prvem mestu je treba glede pogoja, ki se nanaša na uresničevanje splošnega gospodarskega interesa, ugotoviti, da ta pogoj v Direktivi 2009/73 ni opredeljen. Vendar sklicevanje na ta pogoj in na člen 106 PDEU, ki se nanaša na podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, v členu 3(2) te direktive pomeni, da je treba navedeni pogoj razlagati ob upoštevanju te določbe Pogodbe (sodba z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 38 in navedena sodna praksa).
58      Pri razlagi pogoja glede uresničevanja splošnega gospodarskega interesa je treba upoštevati tudi člen 14 PDEU, Protokol (št. 26) o storitvah splošnega pomena, ki je priloga k Pogodbi EU, v različici, ki izhaja iz Lizbonske pogodbe, in k Pogodbi DEU, ki priznava bistveno vlogo in široko polje proste presoje organov držav članic pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju storitev splošnega gospodarskega pomena, ter Listino, zlasti njen člen 36 o dostopu do storitev splošnega gospodarskega pomena (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točki 40 in 41).
59      Posebej v zvezi s sektorjem zemeljskega plina je iz druge povedi uvodne izjave 47 Direktive 2009/73 razvidno, da bi bilo treba zahteve glede javnih storitev opredeliti na nacionalni ravni in pri tem upoštevati nacionalne okoliščine, države članice pa bi vseeno morale spoštovati zakonodajo Unije.
60      S tega vidika se skuša s členom 106(2) PDEU uskladiti interes držav članic, da nekatera podjetja uporabijo kot orodje gospodarske ali socialne politike, z interesi Unije, da se zagotovi ravnanje v skladu s pravili o konkurenci in ohranjanje enotnosti notranjega trga (sodba z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 43 in navedena sodna praksa).
61      Države članice smejo torej ob upoštevanju prava Unije opredeliti obseg in organizacijo svojih storitev splošnega gospodarskega pomena in lahko med drugim upoštevajo cilje svoje nacionalne politike (sodba z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 44 in navedena sodna praksa).
62      V zvezi s tem je Sodišče navedlo, da morajo države članice v okviru presoje, ki jo morajo opraviti na podlagi Direktive 2009/73 zaradi ugotovitve, ali je treba v splošnem gospodarskem interesu podjetjem, ki delujejo v plinskem sektorju, naložiti obveznosti javnih storitev, opraviti uskladitev med ciljem liberalizacije in drugimi cilji, ki jim sledi ta direktiva (sodba z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 45 in navedena sodna praksa).
63      S pravom Unije in zlasti s členom 3(2) Direktive 2009/73 v povezavi s členoma 14 in 106 PDEU je državam članicam dovoljeno, da presodijo, ali je treba v splošnem gospodarskem interesu podjetjem, ki delujejo v plinskem sektorju, naložiti obveznosti javnih storitev v zvezi z dobavno ceno zemeljskega plina, zlasti zaradi zagotovitve zanesljivosti oskrbe in teritorialne kohezije, če so izpolnjeni vsi drugi pogoji iz te direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 52).
64      V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da se zahteva po prevalitvi stroškov iz postopka v glavni stvari nanaša na stroške, ki nastanejo zaradi obveznosti skladiščenja, ki je naložena podjetjem plinskega gospodarstva zaradi zagotavljanja zanesljivosti in rednosti oskrbe dobave plina na ozemlju Bolgarije, ki sta dva cilja, ki sta izrecno določena v členu 3(2) Direktive 2009/73 kot cilja splošnega gospodarskega interesa, na podlagi katerih lahko države članice naložijo obveznosti javnih storitev v smislu te določbe.
65      Nacionalna ureditev, ki določa, da morajo stroške, ki podjetjem plinskega gospodarstva nastanejo zaradi teh obveznosti javnih storitev, ta podjetja prevaliti na cene, ki jih zaračunavajo svojim odjemalcem, uresničuje tudi te cilje v splošnem gospodarskem interesu, ker s tem, da želi tem podjetjem zagotoviti nevtralnost teh stroškov, prispeva k temu, da ta podjetja dejansko izpolnjujejo navedene obveznosti. Predložitveno sodišče pa mora to preveriti ob upoštevanju dejstva, da je Sodišče že odločilo, da ni izključeno, da je mogoče šteti, da nacionalna ureditev z obveznostjo dobave zemeljskega plina po določeni ceni zagotavlja uresničitev teh ciljev (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 58).
66      Na drugem mestu je glede pogoja spoštovanja načela sorazmernosti že iz besedila člena 106 PDEU razvidno, da je treba v zvezi z obveznostmi javnih storitev, ki jih je mogoče podjetjem naložiti na podlagi člena 3(2) Direktive 2009/73, upoštevati to načelo, in da je po 1. juliju 2007 tako mogoče s temi obveznostmi poseči v svobodno določanje dobavne cene zemeljskega plina, le če je to nujno zaradi uresničitve cilja splošnega gospodarskega interesa, ki mu sledijo (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 53 in navedena sodna praksa).
67      Čeprav mora predložitveno sodišče v okviru spora o glavni stvari presoditi, ali je ta zahteva sorazmernosti izpolnjena, pa mora Sodišče temu sodišču na podlagi razpoložljivih informacij podati vse smernice, ki so za to potrebne glede na pravo Unije (glej po analogiji sodbo z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 54 in navedena sodna praksa).
68      Spoštovanje načela sorazmernosti tako zahteva, prvič, da je z zadevnim ukrepom mogoče zagotoviti uresničitev zasledovanega cilja splošnega gospodarskega interesa (sodba z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 55 in navedena sodna praksa).
69      V zvezi s tem iz nobenega elementa iz spisa, ki ga ima Sodišče, ne izhaja, da ta pogoj v obravnavanem primeru ni izpolnjen. Kot je bilo že ugotovljeno v točki 65 te sodbe, se želi s tem, da se stroški, ki so jih imela podjetja plinskega gospodarstva zaradi obveznosti skladiščenja, ki so jim bile naložene zaradi zagotavljanje zanesljivosti in rednosti oskrbe s plinom, povrnejo, zagotoviti gospodarska nevtralnost teh obveznosti za ta podjetja. Ta zahteva za prevalitev stroškov torej očitno zagotavlja uresničitev ciljev, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
70      Drugič, zaradi spoštovanja načela sorazmernosti mora biti državni poseg v cene omejen na to, kar je nujno za dosego uresničevanega cilja, zaradi česar se zahteva redno preverjanje nujnosti ukrepa (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 60 in navedena sodna praksa).
71      V obravnavanem primeru mora predložitveno sodišče glede na podrobne elemente, ki jih ima, presoditi, ali nacionalna ureditev ta pogoj izpolnjuje. V tem okviru mora predložitveno sodišče preučiti, ali in v kolikšnem obsegu veljavno nacionalno pravo določa, da mora uprava redno preverjati – v rednih obdobjih, ki so dovolj pogosta – nujnost in pogoje njenega posega glede na razvoj plinskega sektorja, pri čemer je pojasnjeno, da mora v okviru te presoje upoštevati določbe Uredbe št. 994/2010 – ki se uporablja za dejstva v postopku v glavni stvari in ki je bila pozneje nadomeščena z Uredbo št. 2017/1938 – s katerimi je med drugim urejeno, kako države članice izvajajo preventivni načrt in načrt izrednih ukrepov za zagotavljanje zanesljivosti oskrbe plina na nacionalni ravni.
72      Tretjič, uporabljena metoda posega ne sme presegati tega, kar je nujno za dosego zastavljenega cilja splošnega gospodarskega interesa (sodba z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 64 in navedena sodna praksa).
73      V zvezi s tem predložitveno sodišče ni predložilo elementov za presojo, ali izračun stroškov, ki so bili zaračunani odjemalcem, izpolnjuje ta pogoj, razen navedbe v okviru prvega vprašanja, da „se vrednost obveznosti javnih storitev izračuna na podlagi metodologije za obračun stroškov, ki temelji na napovedi stroškov“.
74      V teh okoliščinah mora predložitveno sodišče presoditi, ali metodologija izračuna vrednosti stroškov, kakršno določa nacionalna ureditev, ne vodi k preplačilu stroškov, ki so nastali zadevnim podjetjem iz naslova obveznosti skladiščenja, ki so jim bile naložene, in ali metodologija, ki jo je uporabila regulativna komisija za izračun stroškov, ki so nastali zaradi teh obveznosti in za katerih določitev so pristojni nacionalni organi, upošteva objektivna in nediskriminatorna merila.
75      Četrtič, spoštovanje načela sorazmernosti je treba presojati tudi glede na osebno veljavnost zadevnega ukrepa in natančneje, glede na upravičence tega ukrepa. V zvezi s tem je Sodišče že navedlo, da je treba preučiti, koliko državni poseg iz postopka v glavni stvari koristi posameznikom in podjetjem kot končnim odjemalcem plina (sodba z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točki 67 in 68 ter navedena sodna praksa).
76      Spoštovanje tega načela pa ne preprečuje tega, da se obveznosti javnih storitev, ki jih lahko določijo države članice v okviru člena 3(2) Direktive 2009/73, nanašajo na vse končne odjemalce plina. Vendar bi bilo treba v tem primeru pri presoji, ali je zadevni nacionalni ukrep sorazmeren, upoštevati, da je položaj podjetij drugačen od položaja domačih potrošnikov, saj zastavljeni cilji in zadevni interesi niso nujno isti, in da glede na velikost podjetij obstajajo med njimi objektivne razlike (glej v tem smislu sodbo z dne 20. aprila 2010, Federutility in drugi, C‑265/08, EU:C:2010:205, točke od 40 do 42).
77      V obravnavanem primeru zahteve po prevalitvi stroškov iz postopka v glavni stvari na prvi pogled in same po sebi ni mogoče šteti za ukrep, „ki koristi“ odjemalcem ali potrošnikom, ki morajo nazadnje kriti te stroške. Vendar ta zahteva po prevalitvi izhaja neposredno iz obveznosti skladiščenja plina, ki so naložene podjetjem plinskega gospodarstva. Ker pa je namen teh obveznosti zagotavljanje oskrbe in rednosti dobave plina, koristijo vsem potrošnikom zemeljskega plina.
78      Poleg tega načeloma nič ne nasprotuje temu, da se zahteva po prevalitvi stroškov iz postopka v glavni stvari uporablja za vsa podjetja plinskega gospodarstva, ki so jim naložene obveznosti skladiščenja in se nanaša na vse odjemalce teh podjetij, vključno s posamezniki.
79      Ker je predložitveno sodišče v prvem vprašanju pojasnilo, da ni razlikovalo med finančnim bremenom, ki ga imajo iz tega naslova različni odjemalci, je treba navesti, da so bili v skladu s členoma 11 in 11a uredbe št. 2/2013, kakor ju je predstavilo to sodišče, stroški iz postopka v glavni stvari povrnjeni s cenami, ki so jih plačali odjemalci „glede na njihovo izmerjeno porabo“. To naj bi pomenilo, da bi bila, kljub očitno enotni veljavnosti za vse osebe, zahteva po prevalitvi stroškov v postopku v glavni stvari glede tega lahko v skladu z načelom sorazmernosti. Predložitveno sodišče pa bo moralo to preveriti in upoštevati, da s tem načelom ni v nasprotju dejstvo, da strošek obveznosti skladiščenja, ki ga imajo različni končni odjemalci, vpliva na vse odjemalce enako, saj je razlikovanje odjemalcev objektivno, na primer zaradi vpliva njihove porabe na stroške skladiščenja.
80      Na tretjem mestu je treba glede pogoja, da morajo biti zadevne obveznosti javnih storitev jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive ter da morajo podjetjem plinskega gospodarstva v Uniji zagotavljati enak dostop do nacionalnih potrošnikov, spomniti, da glede nediskriminatornosti teh obveznosti člen 3(2) Direktive 2009/73 dopušča naložitev obveznosti javnih storitev „podjetjem, ki delujejo v plinskem sektorju“ nasploh in ne le nekaterim podjetjem. Dalje, člen 3(1) te direktive določa, da države članice podjetij plinskega gospodarstva ne diskriminirajo glede njihovih pravic ali obveznosti. V tem okviru sistem za določanje podjetij z obveznostjo javnih storitev ne sme a priori izključiti nobenega podjetja, ki deluje v sektorju distribucije plina (sodba z dne 7. septembra 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, točka 71 in navedena sodna praksa). Tako je treba vsako morebitno različno obravnavanje objektivno upravičiti.
81      V obravnavanem primeru je predložitveno sodišče v zvezi s tem le navedlo, da na eni strani ekonomsko breme, ki izhaja iz obveznosti skladiščenja iz postopka v glavni strani, nima posledic za „vsa podjetja v energetskem sektorju“, in da na drugi strani končni odjemalci ne smejo izpodbijati stroškov obveznosti javnih storitev, ki se jim nazadnje zaračunajo.
82      Ker pa se zadevne obveznosti skladiščenja po sami naravi ne morejo nanašati le na podjetja plinskega gospodarstva, dejstvo, da stroške teh obveznosti krijejo vsa energetska podjetja, ne dokazuje, da se zahteva po prevalitvi teh stroškov uporablja diskriminatorno. Predložitveno sodišče mora vseeno preveriti, ali ima ekonomsko breme, ki izhaja iz teh obveznosti, posledice za vsa podjetja plinskega gospodarstva, in v nasprotnem primeru, ali je razlikovanje objektivno upravičeno in ali so pogoji vračila tega bremena za zadevna podjetja diskriminatorni (glej po analogiji sodbo z dne 20. aprila 2010, Federutility in drugi, C‑265/08, EU:C:2010:205, točki 45 in 46).
83      Z dejstvom, da končni odjemalci ne smejo izpodbijati stroškov obveznosti skladiščenja, ki se jim nazadnje zaračunajo, še ni mogoče dokazati, da ti stroški niso preverljivi, ker iz predložitvene odločbe ne izhaja, da podjetja, ki se jim te obveznosti naložijo, sama ne morejo izpodbijati odločbe regulativne komisije, s katero so določeni stroški, ki se krijejo s to zahtevo po prevalitvi.
84      Ker v predložitveni odločbi ni drugih elementov v zvezi s tem, mora predložitveno sodišče glede na vse elemente, ki jih ima, presoditi, ali zadevna zahteva izpolnjuje pogoj, naveden v točki 80 te sodbe.
85      Poleg tega je treba spomniti – ker se predložitveno sodišče sprašuje tudi o dopustnosti zahteve po prevalitvi stroškov iz postopka v glavni stvari glede na člen 3(3) Direktive 2009/73 in ker nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari povzroči, da stroške obveznosti skladiščenja krijejo končni odjemalci, med katerimi je nekaj posameznikov, in pri tem ni upoštevno, ali gre za ranljive potrošnike – da ta določba med drugim določa, da države članice sprejmejo ustrezne ukrepe, da zaščitijo končne odjemalce, zagotovijo ustrezno zaščito ranljivih potrošnikov in zagotovijo visoko stopnjo varstva potrošnikov, kar je določeno tudi v členu 38 Listine.
86      Vendar v obravnavanem primeru nič ne kaže na to, da zahteva po prevalitvi stroškov, ki izhajajo iz obveznosti javnih storitev in ki so naloženi podjetjem plinskega gospodarstva, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, ki naj bi izpolnjevala pogoje, ki jih določa člen 3(2) Direktive 2009/73, in naj bi spoštovala načelo sorazmernosti, ne bi zagotovila stopnje varstva potrošnikov, vključno z ranljivimi potrošniki, kar se zahteva s to direktivo.
87      V zvezi s tem je treba zlasti navesti, da ta zahteva po prevalitvi vpliva le na del cene dobave plina, ki je očitno odvisen od resnične dejanske porabe plina, in da je določeno, da mora biti zadevni del cene ločeno obračunan. Dalje, ta ureditev ne izključuje tega, da zadevna država članica lahko, če do tega pride, poseže v ceno dobave zemeljskega plina v korist ranljivih potrošnikov.
88      Glede na zgornje navedbe je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 3, od (1) do (3), Direktive 2009/73 glede na člena 36 in 38 Listine, razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi države članice, ki določa, da stroške, ki izhajajo iz obveznosti skladiščenja zemeljskega plina, naloženih podjetjem plinskega gospodarstva za zagotovitev zanesljivosti oskrbe z zemeljskim plinom in redne dobave plina v tej državi članici, v celoti krijejo odjemalci teh podjetij, ki so lahko posamezniki, če ta ureditev uresničuje cilj splošnega gospodarskega interesa, če spoštuje načelo sorazmernosti in če so obveznosti javnih storitev, ki jih določa, jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive ter podjetjem plinskega gospodarstva Unije zagotavljajo enak dostop do nacionalnih potrošnikov.
Drugo vprašanje
89      Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2009/73 razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, na podlagi katere je regulativni organ te države članice v smislu te direktive oproščen spoštovanja nekaterih določb nacionalne zakonodaje, ki urejajo postopek sprejemanja normativnih pravnih aktov, kadar ta organ sprejema akt, s katerim je določena obveznost javne storitve v smislu člena 3(2) navedene direktive.
90      Uvodoma je treba na eni strani navesti, da bolgarska vlada izpodbija pristojnost Sodišča za obravnavanje tega vprašanja, ker se to ne nanaša na pravo Unije, ampak na nacionalno pravo, saj nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari ni ukrep za prenos prava Unije.
91      Ugotoviti pa je treba, da želi predložitveno sodišče s tem vprašanjem v bistvu izvedeti, ali Direktiva 2009/73 dopušča, da lahko regulativni organ v smislu te direktive pri izvajanju regulativnih pristojnosti na podlagi te direktive svoje akte sprejema po postopku, ki je drugačen od ureditve sprejemanja normativnih pravnih aktov, ki je poleg tega določena z nacionalno zakonodajo. Ker se drugo vprašanje torej jasno nanaša na pravo Unije, je Sodišče pristojno za odgovor nanj.
92      Na drugi strani regulativna komisija izpodbija dopustnost tega vprašanja, saj Direktiva 2009/73 po njenem mnenju ne vsebuje nobene zahteve glede postopkov, v skladu s katerimi je treba sprejeti nacionalne podzakonske pravne akte.
93      Vendar pa vprašanje, ali se drugo vprašanje nanaša na področje, ki ne spada v pravo Unije, ker naj ta direktiva državam članicam ne bi nalagala, da v svoji zakonodaji določijo enaka pravila, kot so tista, katerih je regulativna komisija oproščena z nacionalno zakonodajo iz postopka v glavni svari, spada v vsebinsko presojo postavljenih vprašanj, in ne v presojo njihove dopustnosti (glej po analogiji sodbo z dne 21. oktobra 2010, Padawan, C‑467/08, EU:C:2010:620, točka 27 in navedena sodna praksa). To vprašanje je torej dopustno.
94      Glede vsebinske presoje je treba spomniti, da lahko države članice v skladu s členom 3(2) Direktive 2009/73 podjetjem plinskega gospodarstva v splošnem ekonomskem interesu naložijo obveznosti javnih storitev, ki so jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive in ki podjetjem plinskega gospodarstva zagotavljajo enak dostop do nacionalnih potrošnikov.
95      S tem, da ta določba zahteva, da so te obveznosti „jasno določene“ „pregledne“ in „preverljive“, zapoveduje, da so akti, s katerimi se te obveznosti določijo, obrazloženi in objavljeni ter da je nad njimi mogoče opraviti sodni nadzor.
96      Poleg tega člen 41 Direktive 2009/73 v zvezi z nalogami in pooblastili regulativnega organa v odstavku 16 določa, da ti organi svoje odločitve upravičijo in v celoti utemeljijo, da se omogoči sodni nadzor in da so njihove odločitve na voljo javnosti, hkrati pa zagotavljajo zaupnost poslovno občutljivih podatkov.
97      Vendar razen teh določb Direktiva 2009/73 ne določa podrobnih postopkovnih pravil, ki bi jih morali ti organi upoštevati pri sprejemanju aktov, s katerimi so naložene obveznosti javnih storitev v smislu člena 3(2) te direktive.
98      V teh okoliščinah države članice lahko določijo, da njihovim regulativnim organom ni treba spoštovati nekaterih določb njihove nacionalne zakonodaje, ki ureja postopek sprejemanja normativnih pravnih aktov, če sicer njihova zakonodaja zagotavlja, da mora ta organ pri sprejemanju takega akta upoštevati pogoje, ki jih določa Direktiva 2009/73.
99      V obravnavanem primeru mora predložitveno sodišče preveriti, ali mora kljub oprostitvi, določeni v odstavku 5 prehodnih in končnih določb zakona o normativnih pravnih aktih, regulativna komisija, kot to trdi, vseeno spoštovati te pogoje.
100    Glede na zgoraj navedeno je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo 2009/73 razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi države članice, na podlagi katere je regulativni organ te države članice v smislu te direktive oproščen spoštovanja nekaterih določb nacionalne zakonodaje, ki urejajo postopek sprejemanja normativnih pravnih aktov, kadar ta organ sprejema akt, s katerim je določena obveznost javnih storitev v smislu člena 3(2) te direktive, če sicer nacionalna zakonodaja, ki se uporablja, zagotavlja, da je ta akt v skladu z materialnimi zahtevami te določbe, da je v celoti obrazložen, da je objavljen, da po potrebi ohranja zaupnost poslovno občutljivih podatkov in da je nad njim mogoč sodni nadzor.
Stroški
101    Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) razsodilo:
1.      Člen 3, od (1) do (3), Direktive 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES je treba glede na člena 36 in 38 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi države članice, ki določa, da stroške, ki izhajajo iz obveznosti skladiščenja zemeljskega plina, naloženih podjetjem plinskega gospodarstva za zagotovitev zanesljivosti oskrbe z zemeljskim plinom in redne dobave plina v tej državi članici, v celoti krijejo odjemalci teh podjetij, ki so lahko posamezniki, če ta ureditev uresničuje cilj splošnega gospodarskega interesa, če spoštuje načelo sorazmernosti in če so obveznosti javnih storitev, ki jih določa, jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive ter podjetjem plinskega gospodarstva Evropske Unije zagotavljajo enak dostop do nacionalnih potrošnikov.
2.      Direktivo 2009/73 je treba razlagati tako, da ne nasprotuje ureditvi države članice, na podlagi katere je regulativni organ te države članice v smislu te direktive oproščen spoštovanja nekaterih določb nacionalne zakonodaje, ki urejajo postopek sprejemanja normativnih pravnih aktov, kadar ta organ sprejema akt, s katerim je naložena obveznost javnih storitev v smislu člena 3(2) te direktive, če sicer nacionalna zakonodaja, ki se uporablja, zagotavlja, da je ta akt v skladu z materialnimi zahtevami te določbe, da je v celoti obrazložen, da je objavljen, da po potrebi ohranja zaupnost poslovno občutljivih podatkov in da je nad njim mogoč sodni nadzor.
Podpisi
*      Jezik postopka: bolgarščina.