61986CC0166_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . De to sager, som selskabet Irish Cement har anlagt, og hvori der er nedlagt paastand, henholdsvis om, at det statueres, at Kommissionen retsstridigt har undladt at indlede en procedure i henhold til Traktatens artikel 93, stk . 2, vedroerende en stoette ydet til Sean Quinn Quarries Limited ( herefter benaevnt "Quinn "), og om annullation af den udtrykkelige afgoerelse om ikke at ville indlede denne procedure, rejser visse retsplejemaessige problemer . Der er her selvsagt tale om retsstillingen i forbindelse med sager anlagt paa grundlag af EOEF-Traktatens artikler 173 og 175 og proceduren vedroerende statsstoette i henhold til artikel 93 .
2 . Efter retsmoedet den 18 . oktober, hvor Domstolen udelukkende beskaeftigede sig med spoergsmaalet om, hvorvidt sagerne kan antages til realitetsbehandling, staar det klart, at dette afhaenger af, hvorledes foelgende to spoergsmaal maa besvares :
- Maa sagerne afvises, fordi der er tale om et forsoeg paa at aabne en soegsmaalsadgang vedroerende en tidligere afgoerelse, som ikke er blevet anfaegtet rettidigt? ( 1 )
- Er de "klassiske" betingelser i henhold til artiklerne 173 og 175, herunder navnlig, hvad angaar artikel 175, betingelsen om, at Kommissionen skal have vaeret forpligtet til at handle, overhovedet opfyldt?
Lad mig gaa frem i den naevnte raekkefoelge .
3 . Det foerste problem, som man genfinder i Domstolens spoergsmaal til parterne, drejer sig i foerste raekke om, hvorvidt Kommissionens svar af 14 . maj 1985 er en afgoerelse, som kan indbringes for Domstolen . Baade sagsoegeren og Kommissionen afviser dette . Kommissionen har, men af andre grunde, nedlagt paastand om afvisning, men kun for saa vidt angaar passivitetssoegsmaalet .
4 . Undersoeger man "1985-meningsudvekslingen", konstaterer man for det foerste, at det i selve skrivelsen af 17 . april 1985, som Irish Cements advokater fremsendte, hedder, at der er tale om en "formel klage ". I skrivelsen klages der over en stoette, som Northern Ireland Development Board var i faerd med at yde Quinn, og som oversteg den stoette, sagsoegeren selv tidligere havde opnaaet . Der henvises til den konkurrencefordrejning, som den omtvistede stoette angiveligt ville skabe . Endelig blev der stillet forslag om, at Kommissionen ville kunne faa forelagt yderligere oplysninger om den skade, som klageren ville lide, forudsat at disse oplysninger blev behandlet fortroligt .
5 . I sit svar af 14 . maj 1985 meddelte Kommissionen, at de anmeldte og gaeldende regionalstoetteordninger i baade Den Irske Republik og Nordirland opfylder de regler om stoettelofter, som Kommissionen har fastsat ved de principper, paa grundlag af hvilke det afgoeres, hvorvidt saadanne stoetteordninger er forenelige med faellesmarkedet . Kommissionen anfoerte, at den ikke havde rejst nogen indvendinger paa grundlag af Traktatens artikler 92-94, hvorfor de paagaeldende medlemsstater inden for graenserne af de anmeldte lofter er befoejet til at traeffe afgoerelse om stoerrelsen af den stoette, der skal ydes til et givet projekt . Myndighederne i Nordirland var derfor ifoelge Kommissionen befoejet til at yde den omtvistede stoette uden at forelaegge spoergsmaalet for Kommissionen, ligesom de irske myndigheder tidligere havde vaeret befoejet til at traeffe afgoerelse om omfanget af den stoette, der skulle ydes til klageren . Kommissionen tilfoejede, at selv om anvendelsen af de omhandlede stoetteordninger i visse tilfaelde kan give anledning til konkurrencefordrejning, foreligger der hjemmel til at anse dem for forenelige med faellesmarkedet, jfr . artikel 92, stk . 3, fordi de som helhed bidrager til udviklingen i omraader, der er daarligst stillede . Efter at have anfoert, at Northern Ireland Industrial Development Board er befoejet til at yde stoette med indtil 50%, angav Kommissionen sammenfattende, at "there would be little point in submitting details of the potential damage to your client ".
6 . To forhold er efter min opfattelse vigtige ved vurderingen af den naevnte skrivelses karakter :
- for det foerste taenker jeg paa den i skrivelsen indeholdte redegoerelse for de regler, som efter Kommissionens opfattelse regulerer det omhandlede spoergsmaal,
- og for det andet paa redegoerelsen for den maade, reglerne finder anvendelse paa i den situation, klagen sigtede til, idet det to gange naevnes, at myndighederne i Nordirland raader over bestemte befoejelser .
Man boer notere sig sidstnaevnte omstaendighed, idet det anfoerte hidroerer fra den institution, som netop har til opgave at foere tilsyn med de af disse myndigheder gennemfoerte forholdsregler vedroerende statsstoette .
7 . Kan man imidlertid anse den naevnte skrivelse som udtryk for en endelig viljeserklaering af den art, som er konstituerende for afgoerelser, der kan indbringes for Domstolen? En omstaendighed goer, at jeg ikke kan vaere fuldstaendigt kategorisk paa dette punkt . Med formuleringen, "there would be little point", faar man ikke indtryk af, at "doeren smaekkes fuldstaendigt i ". Formuleringen maa antages at svare til det franske udtryk, "il n' y aurait guère d' intérêt" (( det vil naeppe vaere relevant )).
8 . Jeg er klar over, at det kan vaere nyttesloest at forsoege at dechifrere meningen med en saadan formulering i en skrivelse fra en forvaltningsmyndighed . Neddaempede formuleringer og eufemismer er ofte forekommende faenomener paa dette omraade, og man forstaar godt, hvis det kan have vaeret noedvendigt at sige nej tak til tilbuddet fra sagsoegerens advokater om at fremlaegge yderligere oplysninger i form af et "understatement", saaledes at en afvisning ikke fremtraadte som nogen uvenlig handling .
9 . Samtidig maa man imidlertid huske paa foelgende udtalelser i Domstolens dom i sagen Emile Henricot :
"... Hensynet til retsbeskyttelsen af alle beroerte parter forudsaetter, at disse har mulighed for ud fra selve en afgoerelses form at vide, at denne har saa alvorlige retsvirkninger, herunder navnlig i form af, at en ufravigelig soegsmaalsfrist begynder at loebe . Det bemaerkes navnlig, at det er en forudsaetning for, at noget kan anses som en afgoerelse, at adressaterne faar mulighed for utvivlsomt at blive klar over, at der er tale om en saadan ." ( 2 )
10 . Kommissionen har selv erkendt, at den naevnte formulering var uklar . Min opfattelse er paa grundlag af de ovenfor refererede principper herefter den, at man ikke kan haevde, at der ikke foreligger en saadan uklarhed, hvorfor indholdet af skrivelsen ikke kan anses som udtryk for en utvivlsom endelig viljeserklaering .
11 . Jeg har en supplerende bemaerkning for det tilfaelde, at Domstolen finder, at min analyse er praeget af for stor tilbageholdenhed, og laegger til grund, at skrivelsen er en afgoerelse, der kan indbringes for Domstolen . Det fremgaar af de i 1986 gennemfoerte procedurer, at stoetten til Quinn blev ydet i henhold til Standard Capital Grants Scheme ( SCGS ), der forvaltes af Department of Economic Development ( DED ). Baade i sagsoegerens oprindelige klage og i Kommissionens svar tales der imidlertid om en stoette ydet af Northern Ireland Development Board, der forvalter en anden regional stoetteordning, Selective Financial Assistance Grant ( SFA ). Det fremgaar ganske vist, at Kommissionens vurdering var den samme, uanset hvilken ordning der var tale om . Men jeg er ikke overbevist om, at en noejagtig juridisk analyse foerer til det resultat, at det naevnte forhold maa anses for at vaere ganske uden betydning . Efter min opfattelse er den naevnte omstaendighed til hinder for, at Domstolen afviser de to sager med den eneste begrundelse, at skrivelsen af 14 . maj 1985 maa anses som udtryk for en afgoerelse .
12 . Jeg gaar herefter over til en "klassisk" undersoegelse af spoergsmaalet om de betingelser, der skal vaere opfyldt for, at sagerne kan antages til realitetsbehandling . Jeg har indledningsvis nogle bemaerkninger vedroerende den omstaendighed, at passivitetssoegsmaalet blev fulgt op af et annullationssoegsmaal rettet mod den skrivelse af 14 . juli 1986, hvorved Kommissionen meddelte sagsoegeren, at den ikke ville gribe ind .
13 . For saa vidt angaar ordningen i henhold til EKSF-Traktaten, har generaladvokat Mayras vaeret af den opfattelse, at annullationssoegsmaalet i saadanne tilfaelde ikke kan antages til realitetsbehandling, idet det er rettet mod en afgoerelse, som noedvendigvis maa vaere udtryk for en bekraeftelse af den stiltiende afvisning, der foreligger efter udloebet af den frist paa to maaneder, der begynder at loebe, naar opfordringen til at gribe ind fremsaettes ( 3 ).
14 . Noget tilsvarende kan efter min opfattelse ikke laegges til grund her . EOEF-Traktatens artikel 175 opererer saaledes ikke med det teoretiske begreb om en stiltiende beslutning om afvisning, og der er ikke efter bestemmelsen tale om en "underordnet variant af annullationssoegsmaalet" ( 4 ), saaledes som det er tilfaeldet med soegsmaal efter EKSF-Traktatens artikel 35 . Jeg vil ikke her uddybe det teoretiske spoergsmaal om beskaffenheden af soegsmaal i henhold til artikel 175, men blot bemaerke, at det er aabenbart, at formaalet er at faa konstateret, at der foreligger passivitet, hvilket betegner forskellen i forhold til soegsmaal i henhold til artikel 173, hvor formaalet er at opnaa en annullation af den paagaeldende afgoerelse . Jeg mener paa denne baggrund, at der i naervaerende tvist maa ske to selvstaendige undersoegelser af de to sagers formalitet .
15 . Jeg bemaerker herefter, at sagsoegeren lod naesten 11 maaneder forloebe fra Kommissionens svar af 14 . maj 1985 til opfordringen til at gribe ind af 28 . marts 1986 . Domstolen har i sin praksis fastslaaet, at naar en beroert part konstaterer, at Kommissionen forholder sig passiv, maa opfordringen i medfoer af af EKSF-Traktatens artikel 35 til at traeffe afgoerelse fremsaettes inden for en rimelig frist herefter ( 5 ). Uanset de teoretiske overvejelser, man kan goere sig med hensyn til forskellen mellem sidstnaevnte former for soegsmaal og soegsmaal i henhold til EOEF-Traktatens artikel 175, foelger det ogsaa af
"hensynet til retssikkerheden og kontinuiteten i Faellesskabets virksomhed" ( 6 ),
at
"der ikke gaelder nogen ubegraenset frist til at udoeve retten til at fremsaette en opfordring til Kommissionen" ( 7 ).
16 . I dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, hvor det var aabenbart, at Kommissionen havde forholdt sig passiv, fandt Domstolen, at den paagaeldende medlemsstat kunne
"anvende de procedurer eller retsmidler, som Traktaten stiller den til raadighed, paa et tidspunkt, hvor et effektivt indgreb endnu er muligt og ikke goer tredjemands stilling unoedigt usikker",
og Domstolen fastslog paa dette grundlag, at 18 maaneder var for lang tid at vente .
17 . Kan man overfoere dette raesonnement paa en sagsoeger, der er en privatretlig juridisk person? Principielt kan der efter min opfattelse ikke rejses indvendinger herimod . Konkret og uden at ville vende tilbage til spoergsmaalet om den retlige vurdering af svaret af 14 . maj 1985 bemaerker jeg, at det i hvert fald fremgik af skrivelsen, at Kommissionen ikke paataenkte at gribe ind .
18 . Sagsoegeren har ved adskillige lejligheder fremsat oenske om, at denne sag gives en saerbehandling, eller ligefrem behandles som en hastesag . Jeg kan ikke undgaa at sammenholde dette med den omstaendighed, at sagsoegeren ventede naesten et aar med at opfordre Kommissionen til at gribe ind . Jeg vil ikke gaa saa langt som til at haevde, at denne fremhaevelse af sagens hastende karakter er udsprunget af andre overvejelser end simpelt hen oensket om en hurtig loesning paa tvisten, som f.eks . en tanke om paa elegant maade at bortlede opmaerksomheden fra den sene opfordring ...
19 . Den bemaerkning traenger sig dog paa, at statsstoette er et kompliceret omraade, hvor selv den mest aktive virksomhed kan have vanskeligheder med hurtigt at finde den "roede traad" i de gaeldende regler og ordninger ( 8 ). Et vidnesbyrd herom er den oprindelige usikkerhed med hensyn til den stoetteordning, som stoetten til Quinn blev ydet i medfoer af, og den "materielle" fejl hos Kommissionen, der for Domstolen har fremlagt et dokument vedroerende regionalstoetteordninger i Det Forenede Kongerige, som dog netop ikke omfatter Nordirland ... Paa denne baggrund finder jeg, at der ikke foreligger tilstraekkelige omstaendigheder i sagen til, at det kan laegges til grund, at sagsoegeren ventede for lang tid med at fremsaette sin opfordring til Kommissionen .
20 . I sit forslag til afgoerelse i sagen COFAZ ( 9 ) udtalte generaladvokat VerLoren van Themaat, at denne sag ikke rejste det spoergsmaal, om en beroert tredjemand kan anlaegge et passivitetssoegsmaal med henblik paa at soege at fremtvinge, at proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, indledes . Det maa fastslaas, at der her er tale om et problem, som foreligger for Domstolen for foerste gang ( 10 ).
21 . Jeg bemaerker indledningsvis, at Domstolen ofte faar forelagt sager, hvori der er spoergsmaal om overholdelse af fristerne i artikel 175 .
22 . Jeg deler den opfattelse hos Domstolens generaladvokater ( 11 ), hvorefter det er en forudsaetning for, at en sag anlagt under henvisning til artikel 175 kan antages til realitetsbehandling, at der foreligger en forpligtelse til at handle . Det maa derfor i sagen undersoeges, hvorvidt der bestaar en pligt for Kommissionen til at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, hvorved de beroerte parter opfordres til at fremsaette deres bemaerkninger . Kommissionen har rejst spoergsmaal om sagens afvisning . Dens opfattelse er i det vaesentlige foelgende . En individuel stoette ydet efter en bestaaende regionalstoetteordning kan ikke goeres til genstand for en procedure i henhold til artikel 93, stk . 2 . For det foerste er det ved bestaaende stoetteordninger noedvendigt foerst at anvende proceduren i henhold til artikel 93, stk . 1, dvs . proceduren med en loebende undersoegelse . Der er her tale om en dialog mellem Kommissionen og medlemsstaterne, og kun dem, saaledes at private ikke kan inddrages . For det andet gaelder det under alle omstaendigheder, at proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, kun kan foere til fremtidige aendringer i den paagaeldende ordning, hvorimod denne procedure ikke kan faa virkning for en konkret stoette, der er ydet efter en bestaaende ordning . Retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er til hinder herfor .
23 . Sagsoegeren, der selv under den mundtlige forhandling betegnede sin opfattelse som "radikal", goer gaeldende, at enhver individuel stoette ydet i henhold til en bestaaende ordning er en ny stoette, der skal anmeldes . Naar der saaledes ydes en stoette som den til Quinn, og naar der foreligger en "vis formodning for uforenelighed" med faellesmarkedet, skal proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, indledes .
24 . Foer jeg gaar over til en gennemgang af de opfattelser, der er blevet gjort gaeldende for Domstolen, finder jeg det noedvendigt at redegoere for ordningen i henhold til artikel 93 . Jeg vil her henvise til foelgende udtalelser fra generaladvokat Mayras ( 12 ):
"Traktatens artikel 93 skelner i den henseende mellem to radikalt forskellige situationer .
- Artiklens foerste stykke angaar medlemsstaternes eksisterende stoetteordninger, i forhold til hvilke Kommissionen dels har befoejelse til at foretage undersoegelser og stille forslag og dels befoejelse til at give paalaeg og traeffe afgoerelse, der i paakommende tilfaelde sanktioneres af Domstolen . Efter at have foretaget undersoegelse af en saadan ordning og givet den paagaeldende stat lejlighed til at fremsaette bemaerkninger kan Kommissionen i foerste omgang foreslaa staten saadanne foranstaltninger, som faellesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kraever . Det drejer sig her om blotte 'henstillinger' i den betydning, der er forudsat i Traktatens artikel 189, sidste afsnit; disse er ikke bindende for modtageren .
- Stykke 2 i artikel 93 gaar meget laengere . Finder Kommissionen af en eller anden grund, at en eksisterende stoetteordning kan vaere uforenelig med faellesmarkedet, med andre ord hvis den staar over for en 'mistaenkelig' stoetteordning, skal den benytte en fremgangsmaade, som indledes med en opfordring til saavel staterne som de interesserede parter og dermed de fysiske eller juridiske personer, som paa en eller anden maade er beroert af stoetteordningen, til at fremsaette deres bemaerkninger .
Hvis Kommissionen paa baggrund af disse bemaerkninger finder, at stoetten er uforenelig med faellesmarkedet, har den befoejelse til at beslutte, at den paagaeldende stat skal ophaeve eller aendre stoetteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsaetter . Denne beslutning kan sanktioneres ...
Det foelger endelig - for saa vidt angaar eksisterende stoetteforanstaltninger - af systemet i artikel 93, stk . 2, at selv om Kommissionen kan traeffe beslutning om, at en stoette er uforenelig med faellesmarkedet, har dens beslutning dog kun virkning for fremtiden . Den kan, i oevrigt i overensstemmelse med et almindeligt af medlemsstaterne og Domstolen anerkendt retsprincip, ikke have tilbagevirkende kraft . En saadan beslutning har ikke en konstaterende, men en konstitutiv karakter . Det er selve denne, og denne alene, der danner grundlag for forbudet mod stoetten eller pligten til at aendre den .
En anden fortolkning af artikel 93 ville vaere ensbetydende med en kraenkelse af tredjemands velerhvervede rettigheder, en trussel mod retssikkerheden og endelig uoverstigelige vanskeligheder ved gennemfoerelsen .
Situationen er en helt anden, naar Kommissionen staar over for en planlagt ny stoetteordning eller en aendring af en eksisterende stoette . Ingen subjektiv ret kan nemlig stoettes paa en plan . Det er derfor blevet anset muligt i dette tilfaelde at tillaegge Kommissionen den meget vidtgaaende befoejelse til at modsaette sig gennemfoerelsen af planlagte foranstaltninger, hvis den finder disse foranstaltninger uforenelige med faellesmarkedet i artikel 92' s forstand ."
25 . Jeg bemaerker, for saa vidt angaar spoergsmaalet om "overgangen" mellem de to kategorier, at
"ivaerksaettes (( en ny )) stoetteforanstaltning efter meddelelsen af Kommissionens godkendelse, bliver den herved en 'eksisterende stoette', der som saadan er underkastet den loebende undersoegelse efter artikel 93, stk . 1" ( 13 ).
Endelig medfoerer aendringer af en "eksisterende" stoetteordning, at denne bliver omfattet af kategorien "ny stoette", jfr . artikel 93, stk . 3 .
26 . Jeg kan saaledes sammenfatte ordningen efter artikel 93 saaledes :
- for saa vidt angaar bestaaende stoetteordninger, kan en beslutning i medfoer af artikel 93, stk . 2, kun faa retsvirkninger for fremtiden ( 14 ),
- for saa vidt angaar ny stoette, er suspensionsvirkningen - indtil stoetten faar karakter af en bestaaende stoette, enten fordi Kommissionen godkender den, eller fordi Kommissionen ikke reagerer inden for en rimelig frist - til hinder for en ivaerksaettelse, der kan give anledning til udbetalinger .
27 . Allerede paa dette grundlag synes der at savne belaeg for sagsoegerens opfattelse . Denne gaar som naevnt ud paa, at enhver individuel foranstaltning er en ny stoette, som derfor skal anmeldes, og i forbindelse med hvilken Kommissionen er forpligtet til at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, saafremt der er en vis formodning for, at stoetten er uforenelig med faellesmarkedet . Man maa imidlertid spoerge, om der kan vaere nogen anden mening med princippet om, at en beslutning i medfoer af artikel 93, stk . 2, for saa vidt angaar bestaaende stoetteordninger, kun kan faa virkninger for fremtiden, end den, at individuelle gennemfoerelsesforanstaltninger i henhold til den paagaeldende ordning, der er gennemfoert inden beslutningen, ikke kan underkendes? Endvidere er sagsoegerens sondring mellem en bestaaende ordning og individuelle foranstaltninger uantagelig, for saa vidt individuelle foranstaltninger herved anses som "ny stoette" efter artikel 93 .
28 . Jeg skal i denne forbindelse blot henvise til Domstolens dom i sagen Lorenz ( 15 ), hvori der blev taget stilling til, under hvilke forudsaetninger en ny regionalstoetteordning, der er blevet anmeldt til Kommissionen i henhold til artikel 93, stk . 3, kan faa status som en bestaaende stoetteordning, naar Kommissionen undlader at reagere . Domstolen udtalte i denne dom, at en medlemsstat efter udloebet af en rimelig frist og efter at have givet Kommissionen en forhaandsmeddelelse kan "gennemfoere foranstaltningen", hvorefter den paagaeldende stoette som en bestaaende stoette bliver underkastet bestemmelserne i artikel 93, stk . 1 og 2 . Der er saaledes tale om en ganske klar afgoerelse . En bestaaende ordning fungerer og saettes i kraft, uden at gennemfoerelsesforanstaltninger forudsaetter en anvendelse af proceduren i artikel 93, stk . 3 .
29 . Saadanne foranstaltninger betegner, at den bestaaende stoetteordning bringes i anvendelse . Der er ikke tale om en politik med "standardgodkendelser", saaledes som sagsoegeren haevder . Forholdet er den logiske konsekvens af, at regionalstoetteordninger konkretiseres efter Traktatens artikel 93, stk . 1 .
30 . Den undersoegelse, som Kommissionen gennemfoerer i henhold til denne bestemmelse, goer det muligt i samarbejde med medlemsstaterne at vurdere, hvorledes den paagaeldende ordning fungerer, og i givet fald at foreslaa aendringer til den . Saafremt den paagaeldende medlemsstat naegter at gennemfoere saadanne, kan aendringerne fremtvinges paa grundlag af artikel 93, stk . 2, men - lad mig minde om dette - kun for saa vidt angaar ordningens anvendelse i fremtiden . Endelig bemaerker jeg, at den undtagelsesvise forebyggende kontrol, for saa vidt angaar "betydningsfulde tilfaelde" ( 16 ), der har til formaal at styrke overholdelsen af de generelle principper paa omraadet, i oevrigt tilsigter at fremme maalsaetningen med ordningen, som er at finde en balance mellem det "minus" for konkurrencen, som stoetten indebaerer, og "plusset" for industrialiseringen og udviklingen, selv i tilfaelde, hvor der er tale om meget store oekonomiske midler .
31 . Der er ingen grund til at skjule det : Hvor sindrig Irish Cements analyse end maatte vaere, hviler den paa en fortolkende og bogstavelig forstaaelse af Traktatens artikel 93, hvorved der ikke tages hensyn til dennes iboende logik og ses bort fra indholdet af begrebet bestaaende stoetteordninger som omhandlet i bestemmelsens stk . 1 .
32 . Sagsoegeren har i oevrigt korrekt forstaaet en af konsekvenserne af sin opfattelse : Hvorfor godkende regionalstoetteordninger, saafremt medlemsstaterne under alle omstaendigheder skal anmelde alle gennemfoerelsesforanstaltninger? Irish Cement kan dog ikke foregribe denne problematik ved at haevde, at denne ikke eksisterer, idet godkendelsen af en ordning goer det muligt for medlemsstaten at "planlaegge" stoetten og have "gode chancer" for at faa individuelle stoetteforanstaltninger godkendt . Sagt med andre ord, godkendelsen af en ordning faar overhovedet ingen retsvirkninger . Hvis man foerer sagsoegerens opfattelse ud i dens yderste konsekvens, er det ensbetydende med, at der overhovedet ikke er nogen anledning til at anmelde nye regionalstoetteordninger, da de individuelle stoetteforanstaltninger under alle omstaendigheder skal anmeldes ...
33 . Naar Irish Cement med bestemthed goer gaeldende, at individuelle stoetteforanstaltninger skal anmeldes, er formaalet selvsagt ikke, at Domstolen skal anlaegge en saeregen fortolkning af artikel 93 . Den foerste forhindring for indledningen af en proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, vedroerende en individuel stoette som den til Quinn foelger af de garantier i form af en "sikkerhed", som gaelder i forbindelse med forvaltningen af en bestaaende stoetteordning . Saafremt denne forhindring skal fjernes, maa man noedvendigvis forlade sig paa sagsoegerens opfattelse, hvis formaal i sidste instans er - paa det grundlag, at der skulle foreligge et krav om anmeldelse af alle individuelle stoetteforanstaltninger - at hindre, at der med henvisning til retssikkerhedsprincippet ikke gives sagsoegeren medhold i sagen .
34 . Det maa dog fremhaeves, at foelgerne af, at en ordning har status som en bestaaende ordning, er saa betydelige, at der maa stilles store krav med hensyn til anmeldelse af aendringer . Det er paa dette punkt ikke blevet bestridt, at SCGS bestod foer Det Forenede Kongeriges tiltraedelse og dermed er en bestaaende ordning . Hvad angaar den "udvikling", som ordningen har gennemgaaet, kan en laesning af den franske version af Kommissionens indlaeg og bilagene hertil imidlertid give anledning til stor forvirring . Det anfoeres, at den omhandlede "Order" af 1982 ikke blev anmeldt, fordi den ikke betegnede nogen materielle aendringer, mens det er angivet i skrivelsen fra Det Forenede Kongeriges Faste Repraesentation, at denne retsakt "a renforcé" (( styrkede )) den bestaaende ordning . I den engelske original anvendes imidlertid udtrykket "consolidated ". Paa grundlag af Concise Law Dictionary har jeg kunnet konstatere, at udtrykket "consolidated" svarer til det retlige begreb "codifier" (( kodificere )), hvorimod det ikke daekker begrebet "styrkelse ". Naar henses hertil, kan man herefter laegge til grund, at en aendring (" with amendement "), som bestod i en administrativ nyindretning af ordningen - det er saaledes, at Kommissionen og Det Forenede Kongerige opfatter den omhandlede "Order" af 1982 - ikke behoevede at blive anmeldt, forudsat at der ikke var tale om nogen udvidelse af ordningen ( 17 ).
35 . Hvad angaar aendringerne fra 1985, bemaerker jeg, at disse blev anmeldt - ganske vist efter deres vedtagelse - til Kommissionen, der ikke fremsatte nogen indvendinger paa grundlag af artiklerne 92-94 . Hvad endelig angaar aendringen fra 1983, blev denne ganske vist ikke anmeldt, men der var her tale om en bekendtgoerelse, som begraensede de maksimale udgifter, der kunne afholdes som led i den paagaeldende stoetteordning .
36 . Saafremt Domstolen paa dette grundlag er enig med mig og antager, at Kommissionen - naar der ydes en individuel stoette som led i en bestaaende stoetteordning, der er i overensstemmelse med denne - savner hjemmel til at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, maa Domstolen selvsagt i konsekvens heraf laegge til grund, at der ikke kan bestaa nogen forpligtelse til at handle, saaledes at sagen afvises . Efter min opfattelse bestaar Kommissionens forpligtelse her i at efterproeve, om den individuelle stoette er i overensstemmelse med den bestaaende stoetteordning, hvilket Kommissionen da ogsaa gjorde . Saafremt den individuelle foranstaltning ikke var i overensstemmelse med ordningen, ville sagsoegeren kunne paaberaabe sig dens retsstridighed ved de nationale retsinstanser, saaledes som det fremgaar af Domstolens faste praksis, hvorefter den procedureregel, der er indeholdt i artikel 93, stk . 3, sidste punktum, har direkte virkning ( 18 ).
37 . Tilbage staar at undersoege, hvorvidt annullationssoegsmaalet kan antages til realitetsbehandling . Naar henses til, hvad jeg er naaet frem til med hensyn til den manglende mulighed for Kommissionen til at indlede en procedure i henhold til artikel 93, stk . 2, vedroerende en individuel foranstaltning som led i en bestaaende regionalstoetteordning, der er i overensstemmelse med denne, maa jeg - hvor meget jeg end laegger vaegt paa forhandlingsprincippet - konstatere, at det tidligere anfoerte i vaesentlig grad ville vaere forudbestemmende for en forhandling om realiteten ...
38 . En saadan forhandling om realiteten boer efter min opfattelse da heller ikke gennemfoeres, idet jeg mener, at Domstolen ikke vil kunne antage annullationssoegsmaalet til realitetsbehandling, naar henses til karakteren af den afgoerelse, der er forelagt for Domstolen . Der er tale om en negativ afgoerelse, om et afslag . Det antages i saa henseende i Domstolens praksis, at en sag anlagt til proevelse af en beslutning om afslag kun kan antages til realitetsbehandling, saafremt en positiv afgoerelse ville have kunnet anfaegtes . Dette fremgaar af en lang raekke afgoerelser, hvoriblandt boer fremhaeves dommene i sagerne De Gezamenlijke Steenkolenmijnen ( 19 ), Luetticke ( 20 ) og Nordgetreide ( 21 ). Det fremgaar klart heraf, at
"det er et knaesat princip, at en afgoerelse om afslag kun kan goeres til genstand for et soegsmaal, saafremt den positive afgoerelse, som den paagaeldende myndighed har afvist at traeffe, ville have kunnet anfaegtes ved Domstolen" ( 22 ).
39 . En positiv afgoerelse ville her have bestaaet i en opfordring til at fremsaette bemaerkninger, jfr . artikel 93, stk . 2 . Det er utvivlsomt, at en saadan afgoerelse ikke kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal . En saadan afgoerelse er saaledes af forberedende art og traeffes med henblik paa, at Kommissionen kan indhente yderligere oplysninger ( 23 ), som kan bidrage til grundlaget for Kommissionens endelige beslutning om, hvorvidt den paagaeldende stoette er forenelig med faellesmarkedet . Det er under en sag anlagt til proevelse af en saadan beslutning, at Domstolen undersoeger, hvorvidt "opfordringen til at fremsaette bemaerkninger" maatte vaere behaeftet med mangler ( 24 ).
40 . Det er rigtigt, at ikke alle forfattere har tilsluttet sig Domstolens praksis vedroerende spoergsmaalet om formaliteten i sager rettet mod en negativ afgoerelse, hvorefter spoergsmaalet maa afgoeres paa grundlag af det, der ville gaelde for en positiv afgoerelse ( 25 ). Det anfoeres herved, at et afslag eller en passivitet kan skabe endelige retsvirkninger som dem, der er kendetegnende for afgoerelser, der kan indbringes for Domstolen, hvorimod dette ikke er tilfaeldet med positive afgoerelser . Et vigtigt eksempel paa dette er klart et forslag til direktiv, idet Raadet én gang for alle forhindres i at traeffe afgoerelse, saafremt Kommissionen naegter eller afholder sig fra at vedtage et saadant .
41 . Tilbage staar imidlertid, at det fremgaar af den omtalte praksis, at en negativ afgoerelse kun kan indbringes for Domstolen, saafremt en positiv afgoerelse ville have kunnet anfaegtes . Medmindre Domstolen vil aendre denne ganske klare praksis, maa den ligeledes afvise annullationssoegsmaalet .
42 . Lad mig tilfoeje, at beskaffenheden af den omtvistede afgoerelse ifoelge Domstolens praksis giver yderligere grundlag for at afvise passivitetssoegsmaalet . Spoergsmaalet om, hvorvidt et passivitetssoegsmaal kan antages til realitetsbehandling, afhaenger saaledes af karakteren af den afgoerelse, som oenskes truffet ( 26 ). Endvidere har Domstolen antaget, at naar der skal tages stilling til, om en sag kan antages til realitetsbehandling, maa der ved saavel passivitetssoegsmaal som annullationssoegsmaal tillaegges begrebet "afgoerelse", der kan indbringes for Domstolen, det samme indhold ( 27 ). Domstolen boer efter disse principper laegge til grund, at saafremt afvisningen af at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk . 2, ikke er en afgoerelse, der kan indbringes for Domstolen, kan Irish Cement heller ikke indbringe spoergsmaalet om Kommissionens passivitet for Domstolen .
43 . Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk . 3, kan Domstolen, saafremt der foreligger ganske saerlige grunde, ophaeve sagsomkostningerne . I dommen i sagen Holz ( 28 ) bragte Domstolen denne bestemmelse i anvendelse under henvisning til, at
"sagsoegeren (( havde )) haft fyldestgoerende grunde til at soege Domstolens afgoerelse af det omtvistede forhold ".
Et saadant tilfaelde kan ikke antages at foreligge her .
(*) Oversat fra fransk .
( 1 ) Jfr . sag 18/68, Eridania, dom af 10 . december 1969, Sml . s . 117, og, for saa vidt angaar EKSF-Traktaten, sag 34/59, Elz, dom af 4 . april 1960, Sml . 1954-1964, s . 173 ( sammendrag ), org . ref . Rec . s . 215, og de forenede sager 21 til 26/61, Meroni, dom af 6 . april 1962, Sml . 1954-1964, s . 315 ( sammendrag ), org . ref . Rec . s . 143 .
( 2 ) Forenede sager 23, 24 og 52/63, dom af 5 . december 1963, Sml . 1954-1964, s . 437 ( sammendrag ), org . ref . Rec . s . 439, paa s . 455, min fremhaevelse .
( 3 ) Forslag til afgoerelse i sag 114/75, kendelse af 2 . marts 1977 om slettelse, Sml . s . 381, 386 .
( 4 ) Forslag til afgoerelse fra generaladvokat Capotorti i sag 125/78, GEMA, Sml . 1979, s . 3173 .
( 5 ) Sag 59/70, Nederlandene mod Kommissionen, dom af 6 . juli 1971, Sml . s . 157 ( sammendrag ), org . ref . Rec . s . 639 . Jfr . ligeledes generaladvokat Roemers forslag til afgoerelse i de forenede sager 24 og 34/58, Chambre syndicale de la sidérurgie de l' Est de la France, Sml . 1954-1964, s . 187 ( sammendrag ), org . ref . Rec . 1960, s . 573 .
( 6 ) Sag 59/70, jfr . ovenfor .
( 7 ) Samme sag .
( 8 ) Jeg henviser i oevrigt til den mangel paa "gennemskuelighed" og "offentlighed", som synes at herske paa dette omraade, jfr . bl.a . Despina Schina : State aids under the EEC treaty, ESC Publishing Limited Oxford, 1987, navnlig s . 175 og 177, hvor forfatteren anfoerer, at "The Commission could do a great deal to improve the transparency and efficiency of its procedure relating to the control exercised on state aids ".
( 9 ) Sag 169/84, dom af 28 . januar 1986, Sml . s . 391 .
( 10 ) Kendelsen af 11 . juli 1979 ( 59/79, Sml . s . 2425 ) vedroerte et passivitetssoegsmaal, hvorved en beslutning om, at en stoette var uforenelig med faellesmarkedet, soegtes fremtvunget, og sagen var anlagt af en sagsoeger, som havde fremsat sine bemaerkninger under en procedure i henhold til artikel 93, stk . 2, der allerede var indledt; jfr . tillige R . Joliet i Le droit institutionnel des Communautés européennes, Le contentieux, Liège, 1981, s . 160, hvor forfatteren giver udtryk for den opfattelse, at der savnes hjemmel for privatretlige juridiske personer til at anlaegge passivitetssoegsmaal med henblik paa at fremtvinge en beslutning i medfoer af artikel 93, stk . 2 .
( 11 ) Jfr . generaladvokat Roemers forslag til afgoerelse i den ovenfor naevnte sag 18/68, Eridania, hvori det hedder : "Det, der er afgoerende ..., er, om en faellesskabsinstitution ved at forholde sig passiv har tilsidesat Traktaten . Institutionen skal saaledes have vaeret forpligtet til at handle, idet den blotte omstaendighed, at den som led i nogle skoensmaessige befoejelser kunne have gjort dette, her ikke er tilstraekkeligt", generaladvokat Gands forslag til afgoerelse i sag 6/70, Borromero, Rec . 1970, s . 815, 822, samt generaladvokat Slynns forslag til afgoerelse i sag 246/81, Lord Bethell, Sml . 1982, s . 2277, 2296 . For saa vidt angaar teorien, jfr . navnlig E . Reuter, "Le recours en carence de l' article 175 du traité dans la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes", Cahiers de droit européen, 1972, s . 159, 173 .
( 12 ) Forslag til afgoerelse i sag 70/72, Kommissionen mod Tyskland, Sml . 1973, s . 813, 833-35 .
( 13 ) Sag 84/82, Tyskland mod Kommissionen, dom af 20 . marts 1984, Sml . s . 1451, praemis 12, s . 1488 .
( 14 ) Jfr . ovennaevnte forslag til afgoerelse fra generaladvokat Mayras; generaladvokat Warners forslag til afgoerelse i sag 173/73, Italien mod Kommissionen, Sml . 1974, s . 709, 723 : "Det maa navnlig bemaerkes, at Kommissionens befoejelse til at traeffe beslutning om, at den paagaeldende stat skal ophaeve eller aendre en bestaaende stoetteordning, kun kan udoeves vedroerende fremtiden . Den kan ikke have tilbagevirkende eller deklaratorisk gyldighed", og generaladvokat Reischls forslag til afgoerelse i sag 120/73, Lorenz, dom af 11 . december 1973, Sml . s . 1471 .
( 15 ) Sag 120/73, jfr . ovenfor .
( 16 ) Dette skal sammenholdes med en situation, hvor der paa grundlag af en "stoettekodeks" kan stilles krav om anmeldelse af alle paataenkte stoetteforanstaltninger, uanset det retlige grundlag for disse . I saadanne tilfaelde finder proceduren om "ny stoette", jfr . artikel 93, stk . 3 og stk . 2, anvendelse, selv om foranstaltningen er et led i en bestaaende ordning . Der er imidlertid her netop tale om undtagelser "ratione materiae" til de principper, jeg har omtalt .
( 17 ) Jfr . generaladvokat Warners forslag til afgoerelse i sag 177/78, Pigs and Bacon Commission, Sml . 1979, s . 2161, hvori det antages, at "uvaesentlige" aendringer ikke forudsaetter anmeldelse .
( 18 ) Jfr . sag 6/64, Costa mod ENEL, dom af 15 . juli 1964, Sml . 1954-1964, s . 531, 537, den ovennaevnte sag Lorenz, sag 77/72, Capolongo, dom af 19 . juni 1973, Sml . s . 611, og sag 121/73, Markmann, dom af 11 . december 1973, Sml . s . 1495 .
( 19 ) Sag 30/59, dom af 23 . februar 1961, Sml . 1954-1964, s . 211 .
( 20 ) Sag 48/65, dom af 1 . marts 1966, Sml . 1965-1968, s . 169 ( sammendrag ), org . ref . Rec . s . 27 .
( 21 ) Sag 42/71, dom af 8 . marts 1972, Sml . s . 41 ( sammendrag ), org . ref . Rec . s . 105 .
( 22 ) Generaladvokat Gands forslag til afgoerelse i sag 48/65, Luetticke, jfr . ovenfor, Rec . s . 44 .
( 23 ) Det er paa dette punkt, at man efter min opfattelse vanskeligt i denne sag kan overfoere det resultat, som Domstolen naaede frem til i dommen i sagen Fediol ( 191/82, dom af 5 . oktober 1983, Sml . s . 2913 ). I dette tilfaelde antog Domstolen en sag til realitetsbehandling, som var anlagt til proevelse af en beslutning om at afslutte den indledende fase af en undersoegelse, hvorom det gjaldt, at klagerne i forbindelse med dens indledning og forloeb havde "ganske bestemte rettigheder ". Dette er ikke tilfaeldet her . I forbindelse med artikel 93, stk . 2, bestaar der en mulighed for at fremsaette bemaerkninger over for Kommissionen, men denne mulighed omtales i bestemmelsen "helt i almindelighed og uden tilfoejelser af nogen art" ( sag 169/84, COFAZ, dom af 28 . januar 1986, Sml . s . 391, praemis 25 ). Endvidere er der kun tale om noget eventuelt, der indtraeffer efter indledningen af proceduren . Jeg bemaerker i denne forbindelse, at Domstolen i dommen i sagen Cimenteries omtalte beskaffenheden af en meddelelse i henhold til artikel 15 i forordning nr . 17 saaledes, at der var tale om "afslutningen paa en saerlig procedure, som er forskellig fra den ..., hvormed der ... traeffes endelig afgoerelse" ( 8-11/66, dom af 15 . marts 1967, Sml . 1965-1968, s . 337 ). Endnu engang foreligger der ikke et saadant tilfaelde her .
( 24 ) Jfr . sag 323/82, Intermills, dom af 14 . november 1984, Sml . s . 3809 .
( 25 ) Jfr . Vandersanden og Barav : Contentieux communautaire, s . 145 ff ., 229 ff .; Kovar : Jurisclasseur de droit international, 1980, bind 161 C, s . 8, punkt 24 .
( 26 ) Jfr . den ovenfor naevnte sag Borromeo, Rec . 1970, s . 815 ( dette har givet anledning til tilsvarende forbehold som dem, der er fremsat, for saa vidt angaar praksis vedroerende negative afgoerelser; det goeres ligeledes gaeldende, at en passivitet kan skabe endelige retsvirkninger, som en positiv afgoerelse ikke ville skabe ( jfr . henvisningerne i fodnote 22 og de deri omtalte forfattere ).
( 27 ) Jfr . sag 15/70, Chevalley, dom af 18 . november 1970, Rec . s . 975, 979, praemis 6 .
( 28 ) Sag 153/73, dom af 2 . juli 1974, Sml . s . 675 .