62020CC0432
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PRIITA PIKAMÄEA
od 21. listopada 2021. (
1
)
Predmet C‑432/20
ZK
uz sudjelovanje
Landeshauptmann von Wien
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Wien (Upravni sud u Beču, Austrija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Politika useljavanja – Direktiva 2003/109/EZ – Članak 9. stavak 1. točka (c) – Gubitak statusa državljana treće zemlje s dugotrajnim boravkom – Izbivanje s područja Unije u razdoblju od dvanaest uzastopnih mjeseci – Prekid tog razdoblja izbivanja – Kratkotrajni nezakoniti boravci na području Unije”
I. Uvod
1.
U ovom predmetu koji se odnosi na zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a Verwaltungsgerichta Wien (Upravni sud u Beču, Austrija) upućuje Sudu tri prethodna pitanja koja se odnose na tumačenje članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom (
2
), kako je izmijenjena Direktivom 2011/51/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2011. (
3
) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2003/109).
2.
Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između osobe ZK, kazahstanskog državljanina, i Landeshauptmanna von Wien (guverner Beča, Austrija) u pogledu činjenice da je potonje tijelo osobi ZK odbilo produljiti status državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravkom. Odluka o odbijanju obrazložena je činjenicom da je osoba ZK svake godine od kolovoza 2013. do kolovoza 2018. u Europskoj uniji boravila svega nekoliko dana. Sud koji je uputio zahtjev smatra da u ovom slučaju primjenjivo austrijsko zakonodavstvo, kojim se predviđa da povremeni kratkotrajni boravci u Uniji nisu dovoljni da bi se spriječio gubitak tog pravnog statusa zbog izbivanja s područja Unije duljeg od dvanaest mjeseci, nije u skladu s člankom 9. stavkom 1. točkom (c) Direktive 2003/109. Na temelju te odredbe državljanin treće zemlje gubi pravo na status osobe s dugotrajnim boravkom u slučaju „izbivanja s područja [Unije] u razdoblju od 12 uzastopnih mjeseci”. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, prethodno navedeno austrijsko zakonodavstvo prekoračuje ono što se zahtijeva i dopušta pravom Unije.
3.
U okviru ovog predmeta Sud ima priliku izjasniti se o novom pravnom pitanju, odnosno uvjetima koji se člankom 9. stavkom 1. točkom (c) Direktive 2003/109 nalažu u pogledu povlačenja statusa državljana treće zemlje s dugotrajnim boravkom, koje izvršavaju nacionalna tijela. Konkretno, Sud će trebati pojasniti koje zahtjeve u pogledu trajanja i svojstva boravka na području Unije svaki državljanin treće zemlje treba ispunjavati kako bi mogao zadržati pravni status koji mu se dodjeljuje Direktivom 2003/109. Odgovor koji će Sud dati na ta prethodna pitanja može utjecati na integraciju državljana trećih zemalja u područje slobode, sigurnosti i pravde predviđeno ugovorima Unije.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4.
U uvodnim izjavama 2., 4., 6., 10. i 12. Direktive 2003/109 navodi se:
„(2)
Na posebnom sastanku u Tampereu 15. i 16. listopada 1999. Europsko vijeće zaključilo je da bi se pravni status državljana trećih zemalja trebao uskladiti sa statusom državljana država članica te da bi osobi koja je zakonito boravila u državi članici tijekom određenog razdoblja koje treba odrediti i koja ima boravišnu dozvolu za dugotrajni boravak trebalo u toj državi članici omogućiti skup ujednačenih prava koja su što je moguće sličnija onima koje imaju građani Europske unije.
[…]
(4)
Integracija državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom u državama članicama ključni je element promicanja ekonomske i socijalne kohezije, temeljnog cilja Zajednice koji je naveden u Ugovoru.
[…]
(6)
Glavni kriterij za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom trebalo bi biti trajanje boravka na državnom području države članice. Boravak bi trebao biti i zakonit i neprekinut kako bi se dokazalo da se osoba trajno nastanila u toj zemlji. Trebalo bi utvrditi odredbe za stupanj fleksibilnosti kako bi se u obzir mogle uzeti okolnosti u kojima bi osoba trebala privremeno napustiti državno područje.
[…]
(10)
Trebalo bi utvrditi pravila kojima se uređuju postupci razmatranja zahtjeva za stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom. Takvi postupci trebali bi biti učinkoviti i provedivi, uzimajući u obzir uobičajen obim poslova uprava država članica, te bi trebali biti transparentni i pravedni kako bi osobama na koje se odnose osigurali odgovarajuću pravnu sigurnost. Oni ne bi trebali predstavljati sredstvo kojim se otežava ostvarivanje prava na boravak.
[…]
(12)
Radi uspostave stvarnog instrumenta za integraciju osoba s dugotrajnim boravkom u društvo u kojem žive, osobe s dugotrajnim boravkom trebale bi uživati jednaki tretman kao i državljani države članice u širokom opsegu ekonomskih i socijalnih pitanja, pod odgovarajućim uvjetima definiranim u ovoj Direktivi.”
5.
Člankom 1. te direktive, naslovljenim „Predmet”, određuje se:
„Ova Direktiva utvrđuje:
(a)
uvjete pod kojima država članica odobrava i ukida status osobe s dugotrajnim boravkom i njemu pripadajuća prava državljanima trećih zemalja koji zakonito borave na njezinu državnom području; i
(b)
uvjete boravka za državljane trećih zemalja koji imaju status osobe s dugotrajnim boravkom, u državama članicama koje nisu odobrile taj status.”
6.
U skladu s člankom 4. navedene direktive, naslovljenim „Trajanje boravka”:
„1.   Države članice odobravaju status osobe s dugotrajnim boravkom državljanima trećih zemalja koji zakonito i neprekinuto borave na njezinu državnom području pet godina neposredno prije podnošenja odgovarajućeg zahtjeva.
[…]
3.   Razdoblja izbivanja s državnog područja predmetne države članice ne prekidaju razdoblje iz stavka 1. i uzimaju se u obzir za njegov izračun ako su kraća od šest uzastopnih mjeseci i ne premašuju ukupno 10 mjeseci unutar razdoblja iz stavka 1.
[…]”
7.
Člankom 8. Direktive 2003/109, naslovljenim „Boravišna dozvola [EU‑a] za osobu s dugotrajnim boravkom”, predviđa se:
„1.   Status osobe s dugotrajnim boravkom stalan je podložno članku 9.
2.   Države članice osobama s dugotrajnim boravkom izdaju boravišnu dozvolu [EU‑a] za osobu s dugotrajnim boravkom. Dozvola vrijedi najmanje pet godina; ona se, na zahtjev, prema potrebi, automatski produžuje po isteku važenja.
[…]”
8.
Člankom 9. te direktive, naslovljenim „Ukidanje ili gubitak statusa”, određuje se:
„1.   Osobe s dugotrajnim boravkom nemaju pravo zadržati status osobe s dugotrajnim boravkom u sljedećim slučajevima:
[…]
(c)
u slučaju izbivanja s područja [Unije] u razdoblju od 12 uzastopnih mjeseci.
2.   Odstupajući od stavka 1. točke (c), države članice mogu predvidjeti da izbivanja duža od 12 uzastopnih mjeseci ili zbog posebnih ili izuzetnih razloga ne povlače za sobom ukidanje ili gubitak statusa.
[…]
5.   S obzirom na slučajeve iz stavka 1. točke (c) i stavka 4., države članice koje su odobrile status predviđaju pojednostavljeni postupak za ponovno stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom.
[…]”
9.
U članku 11. navedene direktive, naslovljenom „Jednaki tretman”, navodi se:
„1.   Osobe s dugotrajnim boravkom uživaju jednaki tretman kao i državljani s obzirom na:
[…]
(b)
obrazovanje i strukovno osposobljavanje, uključujući studentske stipendije u skladu s nacionalnim pravom;
[…]
(d)
socijalno osiguranje, socijalnu pomoć i socijalnu zaštitu kako je definirano u nacionalnom pravu;
(e)
porezne olakšice;
(f)
pristup robi i uslugama i opskrbi robom i uslugama dostupnima javnosti te postupcima za rješavanje stambenog pitanja;
(g)
slobode udruživanja i povezivanja te članstva u organizaciji koja zastupa radnike ili poslodavce ili svakoj organizaciji čiji članovi obavljaju određeno zanimanje, uključujući povlastice koje imaju od takvih organizacija, ne dovodeći u pitanje nacionalne odredbe o javnom poretku i javnoj sigurnosti;
[…]
2.   Što se time [tiče] odredaba stavka 1. točaka (b), (d), (e), (f) i (g), predmetna država članica može ograničiti jednaki tretman na slučajeve kada se prijavljeno ili uobičajeno mjesto boravišta osobe s dugotrajnim boravkom, ili članova obitelji za koje ta osoba traži pogodnosti, nalazi na državnom području dotične države članice.
[…]”
B. Austrijsko pravo
10.
Relevantne odredbe nacionalnog prava nalaze se u Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzu (Zakon o nastanjivanju i boravku (
4
), u daljnjem tekstu: NAG).
11.
Članak 2. stavak 7. NAG‑a tako glasi:
„Kratkotrajni boravci u tuzemstvu i inozemstvu, osobito u svrhu posjeta, ne prekidaju trajanje boravka ili nastanjenja na kojem se to pravo temelji ili zbog kojih to pravo prestaje. […]”
12.
Člankom 20. NAG‑a, naslovljenim „Rok važenja dozvola boravka”, predviđa se:
„[…]
(3)   Osobe koje posjeduju dozvolu boravka ‚osoba s dugotrajnim boravkom EU‑a’ (članak 45.) u Austriji su stalno nastanjene, neovisno o ograničenom roku važenja dokumenta koji je sukladan toj dozvoli boravka. Taj se dokument izdaje na razdoblje od pet godina te se odstupajući od članka 24. produžuje na zahtjev i nakon isteka ako nema mjera koje bi bile izvršive prema Fremdenpolizeigesetzu 2005 (Zakon o policiji za strance iz 2005.).
(4)   Dozvola boravka u skladu sa stavkom 3. prestaje ako stranac izbiva s područja [Europskog gospodarskog prostora (EGP)] duže od dvanaest uzastopnih mjeseci. Zbog posebnih razloga koje je potrebno uzeti u obzir, poput ozbiljne bolesti, ispunjavanja socijalne obaveze ili obavljanja službe usporedive s općom vojnom obvezom ili civilnom službom, stranac može izbivati s područja EGP‑a do 24 mjeseca ako je o tome prethodno obavijestio tijelo. Ako postoji opravdani interes stranca, to tijelo na zahtjev mora utvrditi da dozvola boravka nije prestala važiti. Dokaz boravka na području EGP‑a je na strancu.
[…]”
III. Činjenice iz kojih proizlazi spor, glavni postupak i prethodna pitanja
13.
Osoba ZK, kazahstanski državljanin, podnijela je 6. rujna 2018. zahtjev za produljenje njezine dozvole boravka za osobu s dugotrajnim boravkom. Taj je zahtjev odbijen rješenjem Landeshauptmanna von Wien (guverner Beča) od 9. srpnja 2019.
14.
Osoba ZK protiv tog je rješenja 12. kolovoza 2019. podnijela žalbu sudu koji je uputio zahtjev.
15.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da, iako osoba ZK u razdoblju od kolovoza 2013. do kolovoza 2018. i nakon toga nikad nije boravila izvan područja Unije dvanaest uzastopnih mjeseci ili dulje, nije sporno da je ta osoba tijekom tog razdoblja na tom području boravila svega nekoliko dana godišnje. Potonju je okolnost utvrdilo upravno tijelo tuženik kako bi odbilo produljiti žaliteljevu dozvolu boravka.
16.
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je žalitelj sudu koji je uputio zahtjev podnio pravnu analizu stručne skupine Europske komisije za zakonite migracije, koja zaključuje da uvjet za primjenu koji se odnosi na izbivanje s područja Unije, predviđen člankom 9. stavkom 1. točkom (c) Direktive 2003/109, treba tumačiti usko, na način da jedino fizičko izbivanje s tog područja tijekom dvanaest uzastopnih mjeseci dovodi do gubitka statusa osobe s dugotrajnim boravkom na temelju te odredbe. U skladu s tom analizom u tom pogledu nije bitno je li osoba s dugotrajnim boravkom u relevantnom razdoblju usto stvarno bila nastanjena na navedenom području ili je na tom području imala svoje uobičajeno boravište.
17.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da takva analiza, s kojom se on slaže, potkrepljuje žaliteljevu argumentaciju. Naime, na temelju nje bi čak i kratkotrajni boravci, odnosno, kao u ovom slučaju, boravci od samo nekoliko dana godišnje, bili dovoljni da se isključi primjena članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive 2003/109, tako da bi žalitelj zadržao svoj status osobe s dugotrajnim boravkom.
18.
U tim je okolnostima Verwaltungsgericht Wien (Upravni sud u Beču) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 9. stavak 1. točku (c) Direktive [2003/109] tumačiti na način da svaki fizički boravak, ma kako on kratak bio, državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravkom na području [Unije] u razdoblju od dvanaest uzastopnih mjeseci prema toj odredbi isključuje gubitak statusa državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravkom?
2.
U slučaju niječnog odgovora Suda na prvo pitanje: koje kvalitativne i/ili kvantitativne zahtjeve moraju ispunjavati boravci na području [Unije] tijekom razdoblja od dvanaest uzastopnih mjeseci kako bi se isključio gubitak statusa državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravkom? Isključuju li boravci tijekom razdoblja od dvanaest uzastopnih mjeseci na području [Unije] gubitak statusa državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravkom samo ako su dotični državljani treće zemlje tijekom tog razdoblja svoje uobičajeno boravište ili svoje središte životnih interesa imali na području [Unije]?
3.
Jesu li propisi u pravnim porecima država članica koji nalažu gubitak statusa državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravkom ako su takvi državljani treće zemlje tijekom razdoblja od dvanaest uzastopnih mjeseci boravili na području [Unije], ali na tom području nisu imali ni svoje uobičajeno boravište ni središte svojih životnih interesa, u skladu s člankom 9. stavkom 1. točkom (c) Direktive [2003/109]?”
IV. Postupak pred Sudom
19.
Odluku kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku od 28. kolovoza 2020. tajništvo Suda zaprimilo je 14. rujna 2020.
20.
Sud koji je uputio zahtjev od Suda je zatražio, na temelju članka 107. stavka 1. Poslovnika Suda, da se o predmetu odluči u hitnom postupku.
21.
Odlukom Suda od 28. rujna 2020., nakon što je saslušan nezavisni odvjetnik, taj je zahtjev odbijen.
22.
Austrijska vlada i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja u roku određenom u članku 23. Statuta Suda Europske unije.
23.
Na raspravi održanoj 15. srpnja 2021. zastupnici ad litem osobe ZK, austrijske vlade i Komisije podnijeli su očitovanja.
V. Pravna analiza
A. Uvodne napomene
24.
Državljani trećih zemalja dolaze u Europsku uniju zbog različitih razloga: gospodarskih razloga, obiteljskih razloga, radi studiranja ili radi dobivanja međunarodne zaštite. Neki od njih ostaju na području država članica dugo godina i stvaraju veze s dotičnom državom članicom. Zbog toga se integracija državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom u državama članicama smatra ključnim elementom promicanja ekonomske i socijalne kohezije unutar Unije, što je temeljni cilj naveden u članku 3. UEU‑a. Usto valja podsjetiti na to da se člankom 79. stavkom 1. UFEU‑a predviđa razvoj zajedničke politike useljavanja čiji je cilj, među ostalim, „osigurati […] pravedno postupanje prema državljanima trećih zemalja koji zakonito borave u državama članicama” (
5
).
25.
Jedan od prvih zakonodavnih tekstova koje je Unija donijela u području useljavanja bila je Direktiva 2003/109. Cilj je te direktive državljanima trećih zemalja koji dugotrajno i zakonito borave u Uniji dodijeliti „europski” status. Kako bi se osigurala njihova integracija, navedenom se direktivom nastoje približiti prava tih osoba pravima koja imaju građani Unije, osobito uvođenjem jednakog postupanja prema tim osobama kao prema potonjim građanima u velikom broju ekonomskih i socijalnih pitanja. Prava koja im se priznaju i dalje su manje opsežna od prava građana Unije (
6
), ali ipak uključuju odredbe u području slobodnog kretanja kojima se pruža pravo na boravak dulji od tri mjeseca na području drugih država članica, različite od one koja im je odobrila status osobe s dugotrajnim boravkom. Usto, nositelj statusa osobe s dugotrajnim boravkom pristupa tržištu rada pod uvjetom da njegove aktivnosti nisu povezane s izvršavanjem javnih ovlasti ili da radna mjesta nisu namijenjena nacionalnim državljanima, građanima Unije i EGP‑a. U području socijalne zaštite države članice mogu ograničiti pristup osoba s dugotrajnim boravkom „osnovnim oblicima pomoći”.
26.
Pristup statusu osobe s dugotrajnim boravkom namijenjen je državljanima trećih zemalja koji zakonito i neprekidno borave na području države članice u razdoblju od pet godina. Isključuju se sve osobe čiji se boravak može smatrati privremenim. Države članice raspolažu širokom marginom prosudbe u pogledu uvjeta za ostvarivanje prava na status osobe s dugotrajnim boravkom (
7
). Uvjetima stabilnih, redovitih i dostatnih sredstava te posjedovanja zdravstvenog osiguranja, koji se zahtijevaju i od građana Unije koji borave u drugoj državi članici, dodaje se fakultativni uvjet u pogledu „uvjeta integracije” kojim se može ograničiti pristup statusu osobe s dugotrajnim boravkom. Dokaz o dovoljnom poznavanju jezika države članice, na različitim razinama poznavanja, glavni je uvjet tražene integracije u svim državama članicama.
27.
Zakonodavac Unije nastoji postići cilj trajne integracije državljana trećih zemalja usklađivanjem uvjeta za odobravanje i povlačenje (ili gubitak) statusa osobe s dugotrajnim boravkom. Međutim, valja napomenuti da se ovaj predmet razlikuje od drugih predmeta o kojima je Sud već odlučivao po tome što je usmjeren na drugi aspekt, odnosno na tumačenje uvjeta za povlačenje (ili gubitak) tog statusa zbog neprekinutog izbivanja s područja Unije na temelju članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive 2003/109. Iako iz te odredbe proizlazi da državljanin treće zemlje gubi status osobe s dugotrajnim boravkom u slučaju izbivanja s područja Unije u razdoblju od dvanaest uzastopnih mjeseci, u njoj se ne pojašnjava kako treba postupiti u slučaju povremenih kratkotrajnih boravaka, osobito ako oni mogu spriječiti ostvarivanje te pravne posljedice.
B. Ispitivanje prethodnih pitanja
28.
Svojim trima pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita o kriterijima na temelju kojih treba utvrditi je li osoba s dugotrajnim boravkom „izbivala” s područja Unije u razdoblju od dvanaest uzastopnih mjeseci u smislu članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive 2003/109 s obzirom na to da takvo izbivanje načelno dovodi do gubitka prava na status osobe s dugotrajnim boravkom. Konkretno, pita može li svaki boravak u tom razdoblju, ma kako kratak bio, prekinuti to izbivanje i stoga isključiti gubitak tog statusa ili pak zainteresirana osoba treba u navedenom razdoblju na tom području imati svoje uobičajeno boravište ili središte svojih životnih interesa.
1.
Primjena različitih metoda tumačenja
29.
Budući da članak 9. stavak 1. točka (c) Direktive 2003/109 ne sadržava nikakvo upućivanje na nacionalno pravo, valja poći od pretpostavke da je pojam „izbivanje” autonoman pojam prava Unije koji treba tumačiti ujednačeno, uzimajući u obzir tekst te odredbe, kao i ciljeve koji se nastoje postići propisom kojeg je ona dio te njezin kontekst (
8
).
a)
Doslovno tumačenje
30.
Što se tiče teksta navedene odredbe, valja napomenuti da postoje određene razlike u njezinim različitim jezičnim verzijama.
31.
Naime, s jedne strane, u velikom dijelu jezičnih verzija (
9
) navodi se „izbivanje” s područja Unije u razdoblju od dvanaest uzastopnih mjeseci, na temelju čega bi se moglo smatrati da sama fizička prisutnost prekida to izbivanje. S druge strane, u drugim se jezičnim verzijama (
10
) upućuje na činjenicu da se u tom razdoblju ne „boravi” na tom području, pri čemu upotreba tog glagola može podrazumijevati „čvršću” prisutnost a da se pritom ipak ne isključuju boravci od samo nekoliko dana.
32.
Međutim, čini mi se da, osim tih neznatnih jezičnih odstupanja, tekst članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive 2003/109 sam po sebi ne omogućuje nedvosmisleno određivanje točnog opsega pojma „izbivanje”. Iz doslovnog tumačenja te odredbe ne može se izvesti nikakav jasan zaključak. Stoga je potrebno primijeniti druge metode tumačenja priznate sudskom praksom Suda (
11
).
b)
Kontekstualno tumačenje
1) Iznimku od općeg pravila kojim se osobama s dugotrajnim boravkom dodjeljuje poseban pravni status treba tumačiti usko
33.
Kontekst članka 9. Direktive 2003/109 pruža nekoliko korisnih smjernica za bolje utvrđivanje opsega te odredbe. Naime, člankom 8. stavkom 1. te direktive određuje se da je status osobe s dugotrajnim boravkom stalan „podložno članku 9.”. Prema tome, budući da je stalna priroda tog statusa „opće pravilo”, čini se da je članak 9. stavak 1. točka (c) navedene direktive „iznimka” koju stoga treba tumačiti usko u skladu s načelom tumačenja koje se priznaje u sudskoj praksi Suda (
12
).
34.
Štoviše, valja podsjetiti na to da se Direktivom 2003/109 utvrđuje subjektivno pravo državljana trećih zemalja da im se odobri status osobe s dugotrajnim boravkom, kao i druga prava koja proizlaze iz odobravanja tog statusa nakon što su stvarno ispunjeni uvjeti predviđeni u tu svrhu (
13
) i nakon što se poštuju povezani postupci (
14
). Kao što se to navodi u uvodu ovog mišljenja (
15
), tom se direktivom iscrpno usklađuju uvjeti za odobravanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom. To vrijedi i za uvjete povlačenja tog statusa iz članka 9. navedene direktive (
16
). Stoga države članice ne mogu uvesti dodatne uvjete (
17
) ili široko tumačiti odredbu članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive 2003/109 a da pritom ne ugroze zadržavanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom.
35.
U tom mi se pogledu čini obveznim zaštititi stečena prava kako se odredbama iz članka 4. stavka 1., kao i članka 8. stavka 1. te direktive, kojima se osobama s dugotrajnim boravkom dodjeljuje poseban pravni status, ne bi oduzeo korisni učinak. Činjenicom da je zakonodavac Unije uključio i postupovna jamstva u članak 10. navedene direktive kojim se predviđaju, među ostalim, obveza obrazlaganja svake odluke o povlačenju tog statusa, obveza obavješćivanja dotičnog državljanina treće zemlje o dostupnim pravnim lijekovima, kao i rok u kojem taj državljanin može postupati, ističe se važnost koju treba pridati zaštiti navedenog pravnog statusa. Sva ta razmatranja također idu u prilog uskom tumačenju te odredbe.
2) Eventualna ograničenja jednakog postupanja ne utječu na status osobe s dugotrajnim boravkom
36.
U članku 11. stavku 2. Direktive 2003/109 daje se naznaka u prilog tezi prema kojoj za zadržavanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom nije potrebno da ta osoba ima boravište na području dotične države članice ili Unije. S jedne strane, člankom 11. stavkom 1. te direktive predviđa se da osoba s dugotrajnim boravkom uživa jednaki tretman kao i državljani s obzirom na širok opseg pitanja. S druge strane, člankom 11. stavkom 2. navedene direktive dopušta se dotičnoj državi članici da ograniči jednaki tretman na državljane trećih zemalja koji imaju prijavljeno ili uobičajeno mjesto boravišta na njezinu državnom području. Međutim, valja istaknuti činjenicu da oni zadržavaju svoj status osobe s dugotrajnim boravkom unatoč tom ograničenju jednakog tretmana.
37.
Ta odredba jasno pokazuje da valja razlikovati, s jedne strane, prednosti koje državljanin treće zemlje može uživati zbog prijavljenog ili uobičajenog mjesta boravišta na državnom području dotične države članice i, s druge strane, status osobe s dugotrajnim boravkom koji ima taj državljanin. Činjenica da na državnom području dotične države članice ne postoji prijavljeno ili uobičajeno mjesto boravišta može negativno utjecati na opseg prava dodijeljenih Direktivom 2003/109 i nacionalnim pravom kojim se ona prenosi, ali ne dovodi nužno do gubitka navedenog pravnog statusa.
3) Uvjeti za zadržavanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom manje su strogi od uvjeta za odobravanje tog statusa
38.
Direktivom 2003/109 u biti se uređuju dva različita aspekta: odobravanje i zadržavanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom. Da bi mu se odobrio taj status, državljanin treće zemlje treba uložiti trud u integraciju. Time što je utvrdio neprekinut boravak u trajanju od pet godina, zakonodavac Unije pretpostavlja da je integracija državljanina treće zemlje u društvo države članice domaćina osigurana nakon isteka tog razdoblja. Kao što je to Sud naveo u presudi Singh, „zakonit i neprekinut boravak u trajanju od pet godina […] dokazuje da se dotična osoba trajno nastanila u toj zemlji i da stoga ima dugotrajan boravak” (
18
). Nakon što se postigne taj cilj integracije te je državljanin treće države uspostavio usku vezu s državom članicom domaćinom, što se s pravnog gledišta potvrđuje odobravanjem statusa osobe s dugotrajnim boravkom, zahtjevi za zadržavanje tog statusa postaju manje strogi.
39.
Naime, valja utvrditi da se uvjeti za odobravanje i zadržavanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom znatno razlikuju. Člankom 4. stavkom 1. Direktive 2003/109 određuje se da je za odobravanje navedenog statusa potreban neprekinut „boravak” u trajanju od pet godina u dotičnoj državi članici (
19
), dok je povlačenje uvjetovano „izbivanjem” s područja Unije tijekom dvanaest uzastopnih mjeseci, pri čemu se ne pojašnjava gdje točno treba boraviti državljanin treće zemlje. Iz toga slijedi da neprekinut boravak na području Unije više nije nužan nakon isteka razdoblja od pet godina utvrđenog za odobravanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom.
4) Tumačenje s obzirom na širi kontekst
40.
U dijelu u kojem je cilj Direktive 2003/109 približiti prava tih državljana pravima koja imaju građani Unije, članak 9. stavak 1. točku (c) Direktive 2003/109 može se tumačiti s obzirom na širi kontekst, odnosno odredbe Direktive 2004/38/EZ (
20
). Sudska praksa Suda pokazuje da se odredbe te direktive može učinkovito usporedno analizirati s odredbama Direktive 2003/109, na temelju čega se mogu izvesti korisni zaključci za potrebe tumačenja, unatoč određenim razlikama koje se osobito objašnjavaju njihovim posebnim zakonodavnim ciljevima (
21
).
41.
U tom pogledu valja skrenuti pozornost na odredbu iz članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38, kojom se predviđa da građanin Unije koji je u neprekidnom razdoblju od pet godina zakonito boravio u državi članici domaćinu, ondje ima pravo na stalni boravak. Ta je odredba posebno slična odredbi članka 4. stavka 1. Direktive 2003/109 s obzirom na to da se njome od državljana trećih zemalja za potrebe odobravanja statusa osobe s dugotrajnim boravkom također zahtijeva zakonit i neprekinut boravak u trajanju od pet godina.
42.
Isto vrijedi za odredbe kojima se uređuje gubitak prava na boravak. U skladu s člankom 16. stavkom 4. Direktive 2004/38, kada je jednom stečeno, „pravo na stalni boravak […] može se izgubiti samo ako odsutnost iz države članice domaćina traje dulje od dvije uzastopne godine” (moje isticanje). U tom pogledu valja podsjetiti na to da je Sud u presudi Dias (
22
), koja se odnosi upravo na tumačenje Direktive 2004/38, smatrao da se, za građanina Unije, gubitak prava na stalni boravak zbog izbivanja duljeg od dvije uzastopne godine iz države članice domaćina opravdava činjenicom da je nakon takvog izbivanja „veza s državom članicom domaćinom oslabila”.
43.
Članak 9. stavak 1. točka (c) Direktive 2003/109 temelji se na istoj logici, u smislu da valja pretpostaviti da je veza državljanina treće zemlje s Unijom, koja je uspostavljena ulaganjem truda u integraciju tijekom pet godina predviđenih člankom 4. stavkom 1. te direktive, „oslabila” ako je taj državljanin izbivao dulje od dvanaest uzastopnih mjeseci.
44.
U tom kontekstu valja navesti da se u Komisijinu prijedlogu prije donošenja Direktive 2003/109 izvorno također predviđalo izbivanje u trajanju od dvije uzastopne godine (
23
). Stoga nastanak te odredbe otkriva prvotnu namjeru da se odredbe kojima se uređuje stalni boravak građana Unije usklade s odredbama kojima se uređuje boravak državljana trećih zemalja.
45.
Uzimajući u obzir sve prethodno navedene elemente, čini mi se da je moguće odbiti tumačenje koje zagovara austrijska vlada, kojim se zahtijeva da državljanin treće zemlje nastavi stvarno „uobičajeno boraviti” na području dotične države članice ili području Unije.
c)
Teleološko tumačenje
46.
U dijelu u kojem je cilj Direktive 2003/109, kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 4., promicati integraciju državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom u državama članicama radi promicanja ekonomske i socijalne kohezije (
24
), valja osigurati da se pravni status osobe s dugotrajnim boravkom odobrava samo osobama koje od njega mogu imati koristi, odnosno svim osobama koje su uspješnom integracijom tijekom pet godina zakonitog i neprekinutog boravka uspostavile dovoljno usku i stvarnu vezu s Unijom i njezinim državama članicama.
47.
Suprotno tomu, iz članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive 2003/109 može se zaključiti da je status osobe s dugotrajnim boravkom potrebno povući ako dotične osobe više nemaju tu vezu s državom članicom domaćinom. Naime, ne postoji nijedan legitiman razlog koji opravdava zadržavanje pravnog statusa osobe s dugotrajnim boravkom u slučaju „raskida” navedene veze s obzirom na to da cilj Direktive 2003/109 više ne bi bio postignut. Sva ta razmatranja treba uzeti u obzir prilikom tumačenja predmetne odredbe.
48.
Posljedica je tumačenja s obzirom na zakonodavni cilj naveden u prethodnim točkama ovog mišljenja ta da će se članak 9. stavak 1. točka (c) Direktive 2003/109 trebati primjenjivati na različit način, ovisno o okolnostima svakog pojedinog slučaja. Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev pružili korisni elementi tumačenja, smatram da je prikladno objasniti, s pomoću nekoliko praktičnih primjera, način na koji teleološko tumačenje utječe na primjenu te odredbe.
2.
Posljedice u pogledu primjene članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive 2003/109
a)
Obvezan gubitak statusa osobe s dugotrajnim boravkom nakon isteka razdoblja od dvanaest uzastopnih mjeseci
49.
Najprije valja navesti da izbivanje u razdoblju od dvanaest uzastopnih mjeseci načelno dovodi do gubitka statusa osobe s dugotrajnim boravkom, kao što se to predviđa člankom 9. stavkom 1. točkom (c) Direktive 2003/109 (
25
). Ne samo da nedvosmisleni tekst te odredbe ne ostavlja nikakav prostor za tumačenje u tom pogledu, nego se s gledišta integracije državljanina treće zemlje također može zaključiti da je veza s državom članicom domaćinom načelno „raskinuta” nakon isteka tako dugog razdoblja.
50.
Ne čini mi se da je takva pravna posljedica neproporcionalna s obzirom na činjenicu da iz članka 9. stavka 5. Direktive 2003/109 proizlazi da države članice koje su odobrile status osobe s dugotrajnim boravkom trebaju predvidjeti „pojednostavnjeni postupak” za ponovno stjecanje navedenog statusa. Stoga i dalje postoji mogućnost da dotična osoba ponovno uspostavi vezu s državom članicom domaćinom, na korist obiju stranaka.
51.
Valja pojasniti da takva pravna posljedica proizlazi iz situacije u kojoj država članica domaćin nije iskoristila iznimku iz članka 9. stavka 2. Direktive 2003/109. Na temelju te odredbe države članice mogu, odstupajući od stavka 1. točke (c), predvidjeti da „izbivanja duža od 12 uzastopnih mjeseci ili zbog posebnih ili izuzetnih razloga” ne povlače za sobom ukidanje ili gubitak statusa (
26
). Iz toga slijedi da je državama članicama ostavljen širok prostor u pogledu provedbe navedene odredbe, na temelju čega se stoga može izbjeći pravna posljedica koja proizlazi iz tumačenja koje se prethodno zagovara.
b)
Pravno postupanje u pogledu povremenih kratkotrajnih boravaka
52.
Tako dugo dok dotična osoba veći dio tog razdoblja od dvanaest mjeseci boravi na području Unije, ta okolnost ne bi trebala uzrokovati poteškoće u pogledu primjene Direktive 2003/109 jer je očito da uvjeti iz članka 9. stavka 1. točke (c) te direktive nisu ispunjeni. Suprotno tomu, postavlja se pitanje kako treba postupati u situaciji u kojoj je boravak dotične osobe na području Unije povremen i ograničen na kratkotrajna razdoblja u godini.
53.
Prema mojem mišljenju, čak bi i takva povremena i kratkotrajna prisutnost na području Unije trebala moći spriječiti gubitak prava na status osobe s dugotrajnim boravkom ako se sa sigurnošću može utvrditi da i dalje postoji „trajna nastanjenost” dotične osobe u zemlji u smislu uvodne izjave 6. Direktive 2003/109. Drugim riječima, državljanin treće zemlje, koji je nositelj statusa osobe s dugotrajnim boravkom, treba dokazati dovoljno usku „integracijsku vezu” s državom članicom domaćinom. U slučaju da taj uvjet nije ispunjen, primjena općeg pravila koje dovodi do gubitka statusa osobe s dugotrajnim boravkom (
27
) čini mi se neminovnom (
28
).
54.
U dijelu u kojem se člankom 4. Direktive 2003/109, u vezi s člankom 8. te direktive, predviđa dodjela prava stalnog boravka ako državljanin treće zemlje u skladu s člankom 5. navedene direktive pruži dokaz da su ispunjeni uvjeti za stjecanje tog statusa, čini mi se logičnim i pravednim smatrati da je tad na nacionalnim tijelima da ispitaju sve relevantne okolnosti pojedinog slučaja i po potrebi dokažu nepostojanje takve veze prije nego što donesu odluku o povlačenju statusa dotične osobe. Čini mi se da je nužno naložiti teret dokazivanja nacionalnim tijelima u pogledu postojanja činjeničnih elemenata u konkretnom slučaju, kojima se može opravdati primjena članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive 2003/109, kako se prethodno navedenim odredbama, kojima se osobama s dugotrajnim boravkom dodjeljuje poseban pravni status, ne bi oduzeo korisni učinak.
55.
Čini mi se da je takav pristup prikladan kako bi se zajamčilo da se status osobe s dugotrajnim boravkom ne upotrebljava u druge svrhe koje zakonodavac Unije nije predvidio. Konkretno, potrebno je izbjeći da se tim statusom dodijeli neopravdana prednost, kao što su odabir nacionalnog suda kako bi se osigurala primjena povoljnijeg zakona za interese pojedinca (forum shopping), dobivanje socijalnih naknada, olakšavanje nezakonitih aktivnosti itd. (
29
). Budući da su države članice adresati Direktive 2003/109 i da je trebaju prenijeti u svoj unutarnji pravni poredak, one imaju ključnu ulogu u osiguravanju ostvarivanja ciljeva te direktive.
56.
Među ostalim, zahtjev prisutnosti na području Unije, koji proizlazi iz članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive 2003/109, odražava ideju da državljani trećih zemalja koji su osobe s dugotrajnim boravkom, kako bi trajno mogli zadržati taj status, trebaju održavati „stvarnu”, a ne samo „formalnu” vezu s dotičnom državom članicom.
57.
Međutim, u tom pogledu valja pojasniti da se ne mogu naložiti prestrogi zahtjevi u pogledu postojanja takve dovoljno uske i stvarne integracijske veze s obzirom na to da su nacionalna tijela u okviru postupka kojim se omogućuje stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom već temeljito ocijenila „trajnu nastanjenost” državljanina treće zemlje u dotičnoj državi članici. Štoviše, čini mi se da bi nalaganje prestrogih zahtjeva onemogućilo ostvarivanje cilja približavanja pravnog statusa državljana trećih zemalja pravnom statusu državljana država članica (
30
).
58.
Naime, kao što se to već navodi u ovom mišljenju, preširoko tumačenje uvjeta kojima se uređuje povlačenje ili gubitak statusa osobe s dugotrajnim boravkom moglo bi spriječiti postizanje cilja osiguravanja integracije državljana trećih zemalja. Pristup koji se predlaže u ovom mišljenju odnosi se samo na slučajeve u kojima se zadržavanje tog pravnog statusa više ne čini opravdanim zbog toga što ne pridonosi ekonomskoj i socijalnoj koheziji koju nastoji postići zakonodavac Unije.
59.
Budući da zadatak ocjenjivanja integracijske veze u praksi može biti osobito složen, predlažem da se sudu koji je uputio zahtjev pruži nekoliko smjernica u obliku kriterija kojima se otkriva volja državljanina treće zemlje da sudjeluje u gospodarskom i društvenom životu države članice domaćina. Nadležna nacionalna tijela mogu se poslužiti tim popisom kriterija u okviru izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti. Taj popis kriterija koji treba razviti u okviru sudske prakse treba smatrati samo indikativnim i netaksativnim. Budući da se svaka integracija u društvo temelji na prostornim, vremenskim i kvalitativnim čimbenicima (
31
), smatram da navedeni popis treba sadržavati kriterije proizašle iz navedenih kategorija.
60.
Iako se članak 9. stavak 1. točka (c) Direktive 2003/109 a priori usredotočuje na „prostorni” kriterij, čini mi se da pojam „izbivanje” treba tumačiti na način koji najbolje odgovara zahtjevima globaliziranog društva kao što je naše. Sama „fizička” prisutnost na području Unije može biti zavaravajuća ako dotična osoba nije stvarno integrirana u društvo. U tom se kontekstu ne smije zaboraviti da je integracija osobe u strano društvo složen proces kulturne prilagodbe čiji su glavni elementi, u skladu s osnovnim zajedničkim načelima integracijske politike useljenika koja je Vijeće prihvatilo 2004. i koja su potvrđena Stockholmskim programom (
32
), interakcija, uspostavljanje kontakata između useljenika i državljana dotične države članice te poticanje dijaloga među kulturama.
61.
Suprotno tomu, relativno kratkotrajan boravak osobe koja je tijekom prethodno opisanog procesa integracije uspostavila različite snažne osobne i/ili profesionalne veze može biti dovoljan da se izbjegne gubitak statusa osobe s dugotrajnim boravkom. Na nacionalnim je tijelima da ispitaju okolnosti konkretnog slučaja s obzirom na kriterije predložene u nastavku.
c)
Indikativan i netaksativan popis kriterija koji otkrivaju postojanje stvarne veze s Unijom
62.
Najprije, nacionalna će tijela morati utvrditi trajanje izbivanja s područja Unije i pritom uzeti u obzir eventualne boravke koji bi mogli prekinuti to izbivanje, uključujući kratkotrajne boravke. Konkretno, elementi kao što su omjer razdoblja izbivanja i prisutnosti, kumulativno trajanje i učestalost tih razdoblja izbivanja, kao i razlozi zbog kojih je nositelj statusa osobe s dugotrajnim boravkom napustio državu članicu domaćina, mogu biti prvi pokazatelj njegova stupnja integracije.
63.
Naime, valja provjeriti podrazumijevaju li predmetna izbivanja premještanje središta osobnih, obiteljskih ili profesionalnih interesa zainteresirane osobe u drugu državu (
33
). To bi načelno trebalo biti isključeno za boravke u inozemstvu koji su opravdani posebnim ili iznimnim privremenim razlozima, slično slučajevima navedenima u članku 4. stavku 3. drugom podstavku Direktive 2003/109, koje države članice ne moraju smatrati razdobljima „izbivanja” prilikom izračuna razdoblja „neprekinutog” boravka od pet godina na njihovu području koje je jedan od zakonskih uvjeta za odobravanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom. Razlozi privremenih boravaka u inozemstvu mogu biti, primjerice, putovanja zbog odmora ili poslovni boravci sličnog trajanja, kao i boravci radi privremene skrbi o roditeljima, radi služenja vojnog roka ili boravci tijekom školovanja ili strukovnog osposobljavanja koji su vremenski ograničeni, ali nikako ne oni kojima se osposobljavanje u cijelosti premješta u inozemstvo. U svakom će slučaju biti nužni dodatni pokazatelji kako bi se utvrdila dovoljna uska i stvarna veza s državom članicom domaćinom (
34
).
64.
Osim fizičke prisutnosti same osobe, koja zbog razloga navedenih u ovom mišljenju može biti samo polazišna točka za temeljitiju ocjenu okolnosti pojedinačnog slučaja, smatram da se korisnim može pokazati postojanje imovine u obliku bankovnih računa, privatnog vlasništva nad nekretninama ili poduzeća sa sjedištem u državama članicama (
35
). Naime, financijska ulaganja mogu upućivati na određenu ukorijenjenost u gospodarstvu zemlje, kao i na osobni interes za sudjelovanje u njezinu razvoju.
65.
Usto, ne može se isključiti da je činjenica da je znatan dio života proveo na području Unije i upoznao se s tradicijama, običajima i jezikom države članice domaćina državljaninu treće zemlje omogućila uspostavu obiteljskih veza s građanima Unije, primjerice slijedom braka u kojem su eventualno rođena djeca. Takva vrsta obiteljskih veza s članovima lokalnog stanovništva može biti osobito važna u okviru ocjene koju trebaju provesti nacionalna tijela.
66.
Isto vrijedi za profesionalne odnose, primjerice u obliku trgovinskih odnosa ili akademskih kontakata koji su se s vremenom uspostavili. Obavljanje gospodarske djelatnosti svakako je povezano s tim kriterijem (
36
), kojem se u Direktivi 2003/109, čini se, pridaje posebna važnost jer se, s jedne strane, člankom 5. stavkom 1. točkom (a) te direktive zahtijeva da državljanin treće zemlje ima sigurne i redovite izvore sredstava koji su dostatni za uzdržavanje njega samog i članova njegove obitelji bez traženja naknade od sustava socijalne pomoći dotične države članice i jer se, s druge strane, člankom 11. stavkom 1. točkama (a) i (c) navedene direktive jamči jednaki tretman s obzirom na pristup tržištu rada u državi članici domaćinu, kao i priznavanje stručnih diploma, svjedodžbi i drugih kvalifikacija, u skladu s odgovarajućim nacionalnim postupcima. Svim se tim mjerama očito nastoji promicati profesionalni razvoj državljanina treće zemlje u Uniji na njegovu korist i korist društva u cijelosti.
67.
Osim toga, u dijelu u kojem se Direktivom 2003/109 nastoji promicati ekonomska i socijalna kohezija, čini mi se da se ne smije podcijeniti društveni angažman dotične osobe u državi članici domaćinu. Aktivno članstvo u političkim strankama, karitativnim ili građanskim socijalnim organizacijama, kao i sudjelovanje u dobrovoljnim aktivnostima mogu biti pokazatelji stvarne povezanosti s lokalnom zajednicom u kojoj je dotična osoba živjela.
68.
Isto tako, čini mi se da postojanje poreznih obveza, eventualno povezanih s postojanjem imovine ili obavljanjem gospodarske djelatnosti u državi članici domaćinu, može otkriti volju državljanina treće zemlje koji je stekao status osobe s dugotrajnim boravkom da preuzme odgovornosti prema društvu i pridonosi njegovu razvoju (
37
).
69.
Konačno, čini mi se da također treba biti moguće uzeti u obzir nezakonite aktivnosti pripisive nositelju statusa osobe s dugotrajnim boravkom koje kao „negativni” kriterij stoga mogu otkriti nepostojanje ukorijenjenosti ili barem stav koji je protivan integraciji u društvo države članice domaćina (
38
). Radi usklađivanja s načelom proporcionalnosti, ipak će biti potrebno propisno uzeti u obzir težinu i prirodu povrede u okviru ocjene pojedinačnog slučaja. Iz toga slijedi da se, iako ranije kaznene osude mogu utjecati na odluku o povlačenju ili gubitku statusa osobe s dugotrajnim boravkom, nalaže sveobuhvatno ispitivanje situacije nositelja statusa osobe s dugotrajnim boravkom.
70.
Međutim, naglašavam da se mogućnost primjene tog „negativnog” kriterija nipošto ne smije tumačiti na način da nacionalna tijela više ne moraju poštovati odredbe iz članaka 6. i 12. Direktive 2003/109. Suprotno tomu, te odredbe zadržavaju vrijednost u svojim područjima primjene, odnosno prilikom izvršavanja ovlasti odbijanja odobrenja statusa osobe s dugotrajnim boravkom i donošenja odluke o protjerivanju zbog razloga povezanih s javnim poretkom ili javnom sigurnosti. Upotreba tih ovlasti podliježe određenim uvjetima na koje je Sud nedavno podsjetio u presudi Subdelegación del Gobierno en Barcelona (Osobe s dugotrajnim boravkom) (
39
).
71.
Budući da je pristup predložen u ovom mišljenju obilježen fleksibilnošću kojom se uzima u obzir konkretan slučaj, čime se nacionalnim tijelima omogućuje da nakon sveobuhvatne ocjene svih relevantnih okolnosti konkretne situacije dotičnog državljanina treće zemlje eventualno zaključe da čak i kratkotrajni boravak sprečava gubitak statusa osobe s dugotrajnim boravkom, valja utvrditi da se tom pristupu protivi nacionalno zakonodavstvo kao što je ono o kojem je riječ u ovom slučaju, kojim se predviđa gubitak tog statusa ako njegov nositelj nema prijavljeno ili uobičajeno mjesto boravišta u Uniji.
72.
To utvrđenje dovodi do toga da nacionalna tijela zadužena za provedbu te sveobuhvatne ocjene ne mogu legitimno zaključiti da ne postoji stvarna veza s Unijom samo zbog toga što dotična osoba ne ispunjava taj uvjet. Ta tijela zapravo trebaju uzeti u obzir širok raspon relevantnih kriterija, kao što su oni navedeni kao primjer u prethodnim točkama ovog mišljenja. Naime, ne čini mi se da prijavljeno ili uobičajeno mjesto boravišta samo po sebi može poslužiti kao pokazatelj stupnja integracije državljanina treće zemlje u društvo države članice domaćina. Sudska praksa Suda koja se odnosi na Direktivu 2004/38 jasno pokazuje da se integracija osobe može ocijeniti samo na temelju različitih kriterija, među kojima su posebno važni socijalni i kulturni čimbenici (
40
). Zbog razloga navedenih u ovom mišljenju, odnosno cilja koji nastoji postići zakonodavac, a koji se odnosi na približavanje prava državljana trećih zemalja pravima koja uživaju građani Unije (
41
), smatram da ta razmatranja trebaju utjecati na tumačenje Direktive 2003/109.
73.
Ukratko, može se zaključiti da se predloženi pristup temelji na tumačenju članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive 2003/109 kojim se propisno uzimaju u obzir tekst te odredbe, ciljevi koji se nastoje postići propisom kojeg je ona dio te njezin zakonodavni kontekst, u skladu s metodologijom koja se priznaje u sudskoj praksi Suda. Vjerujem da se samo fleksibilnim pristupom, kao što je onaj koji sam iznio, a koji se temelji na diskrecijskoj ovlasti nacionalnih tijela i kojim se pružaju korisni kriteriji koji im omogućuju ocjenu stvarne veze s Unijom, može zajamčiti odgovarajući tretman različitih okolnosti s kojima se ta tijela svakodnevno susreću.
VI. Zaključak
74.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Verwaltungsgericht Wien (Upravni sud u Beču, Austrija) odgovori na sljedeći način:
–
Članak 9. stavak 1. točku (c) Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom, kako je izmijenjena Direktivom 2011/51/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2011., treba tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis kojim se predviđa gubitak statusa državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravkom ako nositelj tog statusa nema prijavljeno ili uobičajeno mjesto boravišta u Uniji.
–
Tu odredbu također treba tumačiti na način da nadležna nacionalna tijela, u slučajevima u kojima državljanin treće zemlje s dugotrajnim boravkom ima svoje uobičajeno mjesto boravišta izvan Unije, raspolažu određenom diskrecijskom ovlasti u svrhu procjene toga sprečava li kratkotrajni boravak na području Unije u razdoblju od dvanaest uzastopnih mjeseci gubitak statusa državljanina treće zemlje s dugotrajnim boravkom u skladu s navedenom odredbom. Države članice osobito mogu u skladu s Direktivom 2003/109, kako je izmijenjena Direktivom 2011/51, smatrati da kratki boravci isključuju gubitak tog statusa samo ako je državljanin treće zemlje tijekom svojeg izbivanja, među ostalim, održavao stvarnu vezu s Unijom.
–
Kako bi se utvrdilo postojanje takve stvarne veze s Unijom, valja uzeti u obzir sve relevantne aspekte konkretne situacije državljanina treće zemlje, osobito kumulativno trajanje i učestalost njegovih izbivanja, razloge zbog kojih je napustio državu članicu domaćina, postojanje imovine te obiteljskih veza, profesionalnih odnosa, društvenog angažmana i poreznih obveza u toj državi članici.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 2004., L 16, str. 44. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41. i ispravak SL 2021., L 3, str. 41.)
(
3
)	SL 2011., L 132, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 191.)
(
4
)	BGBl. I, 100/2005
(
5
)	Iglésias Sánchez, S., „Free movement of third country national in the European Union? Main features, deficiencies and challenges of the new mobility rights in the area of freedom security and justice”, European Law Journal, sv. 15., br. 6, str. 798. i 799., objašnjava da se priznavanje prava na kretanje državljana trećih zemalja temeljilo na dvama usko povezanim razlozima, odnosno promicanju socijalne integracije i cilju privlačenja kvalificiranih radnika u okviru tržišnog natjecanja sa Sjedinjenim Američkim Državama i Kanadom.
(
6
)	Halleskov, L., „The Long‑Term Residents Directive: a fulfillment of the Tampere objective of near‑equality”, European Journal of Migration and Law, sv. 7., br. 2, 2005., str. 200.
(
7
)	Balleix, C., La politique migratoire de l’Union européenne, Pariz, 2013., str. 218.
(
8
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 18. listopada 2012., Singh (C‑502/10, EU:C:2012:636, t. 42.).
(
9
)	Vidjeti primjerice verzije na bugarskom (отсъствие), španjolskom (ausencia), danskom (fraværende), estonskom (äraolek), grčkom (απουσία), engleskom (absence), francuskom (absence), talijanskom (assenza), poljskom (nieobecność) i švedskom jeziku (bortovaro).
(
10
)	Vidjeti primjerice verzije na njemačkom (aufgehalten) i nizozemskom jeziku (verblijven). Međutim, u objema se jezičnim verzijama tog članka 9. stavka 2., u kojem se nudi mogućnost odstupanja od njegova prvog stavka, upotrebljavaju i izrazi istovrsni izrazu izbivanja, odnosno „Abwesenheit” i „afwezigheid”.
(
11
)	Vidjeti u tom pogledu Lenaerts, K., Gutiérrez‑Fons, A., Les méthodes d’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne, Bruxelles, 2020.
(
12
)	Vidjeti u tom smislu presude od 25. srpnja 2008., Metock i dr. (C‑127/08, EU:C:2008:449, t. 84.), kao i od 18. prosinca 2014., McCarthy i dr. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, t. 32.).
(
13
)	Vidjeti presudu od 26. travnja 2012., Komisija/Nizozemska (C‑508/10, EU:C:2012:243, t. 68.) i mišljenje nezavisnog odvjetnika Y. Bota u predmetu Singh (C‑502/10, EU:C:2012:294, t. 29. i 35.), u kojem nezavisni odvjetnik smatra da predmetne odredbe treba tumačiti na način da postoji obveza država članica da odobre navedeni status ako su ispunjeni relevantni uvjeti.
(
14
)	Vidjeti u tom pogledu presudu od 8. studenoga 2012., Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691, t. 45. do 48.). Kao što to navodi Peers, S., EU Justice and Home Affairs Law, Volume I: EU Immigration and Asylum Law, 4. izdanje, Oxford, 2016., str. 425., odobravanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom nije automatsko, nego zainteresirana osoba u tu svrhu treba podnijeti zahtjev nadležnim nacionalnim tijelima.
(
15
)	Vidjeti točku 27. ovog mišljenja.
(
16
)	Thym, D., „Long Term Residents Directive 2003/109/EC”, EU Immigration and Asylum Law, 04/2016, str. 473., t. 1., navodi da se Direktivom 2003/109 iscrpno usklađuju uvjeti za odobravanje i povlačenje (ili gubitak) statusa osobe s dugotrajnim boravkom. Stoga državljanin treće zemlje, nakon što stekne taj status, ima pravo zadržati ga čak i ako kasnije više ne ispunjava uvjete iz članaka 5. i 6. Direktive 2003/109. Isto tako, navedeni je status moguće povući (ili izgubiti) samo ako su ispunjeni uvjeti iz članka 9. te direktive.
(
17
)	Vidjeti u tom smislu Boelaert‑Suominen, S., „Non‑EU nationals and Council Directive 2003/109/EC on the status of third‑country nationals who are long‑term residents: Five paces forward and possibly three paces back”, Common Market Law Review, sv. 42., br. 4, 2005., str. 1025.
(
18
)	Presuda od 18. listopada 2012. (C‑502/10, EU:C:2012:636, t. 46.). Moje isticanje.
(
19
)	Vidjeti u tom pogledu presudu od 17. srpnja 2014., Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, t. 30.), u kojoj je Sud naveo da je uvjet boravka nužan za odobravanje statusa osobe s dugotrajnim boravkom.
(
20
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.)
(
21
)	Presuda od 3. listopada 2019., X (Osobe s dugotrajnim boravištem – Siguran, redovit i dostatan izvor sredstava) (C‑302/18, EU:C:2019:830, t. 32. i sljedeće)
(
22
)	Presuda od 21. srpnja 2011. (C‑325/09, EU:C:2011:498, t. 59.). Moje isticanje.
(
23
)	Vidjeti članak 10. stavak 1. točku (a) Prijedloga direktive Vijeća o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom (COM(2001) 127 final (SL 2001., C 240 E, str. 79.)).
(
24
)	Vidjeti točku 24. ovog mišljenja.
(
25
)	Thym, D., „Long Term Residents Directive 2003/109/EC”, EU Immigration and Asylum Law, 04/2016, str. 474., t. 6., tumači tu odredbu na način da dovodi do „automatskog” gubitka statusa osobe s dugotrajnim boravkom.
(
26
)	Vidjeti u tom pogledu izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o provedbi Direktive [2003/109] (COM(2019) 161 final, str. 6.], iz kojeg proizlazi da je Austrija iskoristila mogućnost predviđenu člankom 9. stavkom 2. Direktive 2003/109 time što je istodobno predvidjela da izbivanje od dvanaest uzastopnih mjeseci s područja Unije u pravilu dovodi do gubitka statusa i da se u slučaju iznimnih okolnosti može odobriti dulje razdoblje izbivanja.
(
27
)	Vidjeti točku 49. ovog mišljenja.
(
28
)	Vidjeti u tom pogledu Thym, D., „Long Term Residents Directive 2003/109/EC”, EU Immigration and Asylum Law, 04/2016, str. 475., t. 7., koji smatra da, s obzirom na cilj koji se nastoji postići Direktivom 2003/1009, odnosno promicanje integracije državljana trećih država i osiguravanje njihove „trajne nastanjenosti” u državi članici domaćinu, kratkotrajni posjeti načelno ne bi trebali moći prekinuti razdoblje od dvanaest mjeseci. Osim toga, autor zagovara manje „formalistički” pristup ako pojedinačna procjena situacije u kojoj se nalazi dotična osoba opravdava odluku u korist zadržavanja statusa osobe s dugotrajnim boravkom.
(
29
)	Vidjeti po analogiji presudu od 14. ožujka 2019., Y. Z. i dr. (Prijevara u spajanju obitelji) (C‑557/17, EU:C:2019:203, t. 64.), koja se odnosi na povlačenje statusa osobe s dugotrajnim boravkom koji se temelji na prijevari.
(
30
)	Vidjeti po analogiji presudu od 26. travnja 2012., Komisija/Nizozemska (C‑508/10, EU:C:2012:243, t. 65.), u kojoj je Sud naveo da diskrecijska ovlast koja se državama članicama odobrava Direktivom 2003/109 u pogledu prava na koja se pozivaju državljani trećih zemalja i članovi njihove obitelji za izdavanje dozvola boravka nije neograničena. Upućujući na svoju sudsku praksu, Sud je podsjetio na to da države članice ne mogu primijeniti nacionalne propise koji mogu ugroziti ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići direktivom i tako je lišiti njezina korisnog učinka.
(
31
)	Vidjeti u tom pogledu presudu od 21. srpnja 2011., Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, t. 64.), u kojoj je Sud u pogledu tumačenja članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38 utvrdio da se „integracija, koja je preduvjet za stjecanje prava na stalni boravak […], ne temelji samo na prostornim i vremenskim čimbenicima, nego i na kvalitativnim čimbenicima, koji se odnose na stupanj integracije u državi članici domaćinu”. Moje isticanje.
(
32
)	Stockholmski program – otvorena i sigurna Europa koja služi svojim građanima i štiti ih (SL 2010., C 115, str. 1.). Vidjeti priopćenje Vijeća za medije 14615/04 od 19. studenoga 2004. i napomenu Vijeća 17024/09 od 2. prosinca 2009., kao i Komunikaciju Komisije od 1. rujna 2005., naslovljenu „Zajednički program za integraciju. Okvir za integraciju državljana trećih zemalja u Europsku uniju” (COM(2005) 389 final).
(
33
)	Vidjeti po analogiji presudu od 23. studenoga 2010., Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, t. 33.), koja se odnosi na tumačenje članka 28. stavka 3. Direktive 2004/38. Tom se odredbom građanima Unije odobrava pojačana zaštita od bilo koje odluke o protjerivanju iz države članice domaćina ako su u državi članici domaćinu prije odluke o protjerivanju boravili u razdoblju od deset godina. Budući da se navedena odredba ne odnosi na pitanje sprečavaju li izbivanja s područja države članice domaćina dotičnu osobu da uživa tu pojačanu zaštitu, na Sudu je da nacionalnim tijelima pruži korisne kriterije.
(
34
)	Vidjeti u tom kontekstu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu P i S (C‑579/13, EU:C:2015:39, t. 92.), u kojem nezavisni odvjetnik upućuje na mrežu integracijskih veza koju je uspostavila osoba koja dulje vrijeme boravi u određenom okruženju. Navodi „brak [i] obitelj, susjedstvo, posao, amatersku aktivnost te aktivnosti u nevladinim organizacijama”.
(
35
)	Vidjeti po analogiji mišljenje nezavisnog odvjetnika E. Tancheva u predmetu Hummel Holding (C‑617/15, EU:C:2017:13, t. 85.), u kojem navodi „tuženikov poslovni nastan” kao kriterij za utvrđivanje sudske nadležnosti u građanskopravnom postupku.
(
36
)	Vidjeti u tom kontekstu mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Hogana u predmetu Land Oberösterreich (Potpora za stanovanje) (C‑94/20, EU:C:2021:155, t. 75.), u kojem naglašava važnost učenja jezika kao sredstva osiguravanja pristupa državljana trećih zemalja tržištu rada i strukovnoj izobrazbi.
(
37
)	Vidjeti po analogiji presudu od 18. lipnja 2015., Kieback (C‑9/14, EU:C:2015:406, t. 22.), u kojoj Sud upućuje na „mjest[o] u kojem je središte […] osobnih i imovinskih interesa [poreznog obveznika]” kao kriterij za ocjenu njegove sposobnosti plaćanja poreza, što u pravilu odgovara njegovu „uobičajenom boravištu”.
(
38
)	Vidjeti u tom pogledu mišljenje nezavisne odvjetnice V. Trstenjak u predmetu Dias (C‑325/09, EU:C:2011:86, t. 106.), u kojem u pogledu tumačenja članka 16. Direktive 2004/38 tvrdi da nezakonito postupanje građanina Unije svakako može smanjiti stupanj njegove integracije u kvalitativnom smislu u državi članici domaćinu.
(
39
)	Presuda od 3. rujna 2020. (C‑503/19 i C‑592/19, EU:C:2020:629, t. 43.)
(
40
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 23. studenoga 2010., Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, t. 26.).
(
41
)	Vidjeti točku 40. ovog mišljenja.