61992CC0065_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En el presente asunto, la Cour de cassation de Bélgica ha planteado una cuestión prejudicial sobre la interpretación del apartado 1 del artículo 3, y de los artículos 46 y 51 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias, que se desplazan dentro de la Comunidad (en la versión codificada que figura en el Anexo I del Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983, DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53; en lo sucesivo, "Reglamento").
2. El demandado en el procedimiento principal, el Sr. Levatino, es el hijo de la difunta Sra. Caterina Milazzo. Los hechos del litigio no han sido adecuadamente expuestos por el órgano jurisdiccional de remisión, pero parece que la Sra. Milazzo, nacional italiana residente en Bélgica, tenía derecho a una pensión de jubilación belga de trabajadora por cuenta ajena desde el 1 de octubre de 1967 y a una pensión de jubilación italiana desde el 1 de noviembre de 1967. En 1972 la Sra. Milazzo solicitó que se le concediera una prestación de ingresos garantizados con arreglo a las disposiciones de la Ley belga, a saber, la Ley de 1 de abril de 1969. Esta Ley tiene por finalidad garantizar un nivel mínimo de ingresos a las personas de edad avanzada que no disponen de suficientes recursos económicos. Con arreglo a las disposiciones de dicha Ley, la concesión de la prestación de ingresos garantizados depende de la existencia de recursos económicos y no de que el solicitante haya cubierto un determinado período de seguro. En particular, el artículo 4 establece que la prestación de ingresos garantizados sólo se concederá tras inspección de los recursos económicos de la persona que la solicite y que, salvo ciertas excepciones, se tendrán en cuenta a estos efectos todos los recursos económicos, sea cual fuere su naturaleza u origen, de que disponen la persona que solicite la prestación y su cónyuge. El artículo 10 dispone que el importe de los ingresos garantizados se reducirá de las pensiones de jubilación y de supervivencia, así como de todos los demás beneficios concedidos a la persona que solicite la prestación o a su cónyuge con arreglo a un régimen obligatorio de pensión belga o extranjero.
3. Mediante decisión de 20 de febrero de 1975, la institución belga competente en materia de Seguridad Social (Office national des pensions pour travailleurs salariés; en lo sucesivo, "ONPTS") denegó la solicitud de ingresos garantizados presentada por la Sra. Milazzo, basándose en que era nacional de un país con el que Bélgica no había celebrado ningún Convenio de reciprocidad, conforme a lo establecido por la Ley de 1 de abril de 1969. El tribunal du travail de Lieja anuló su decisión el 23 de septiembre de 1975. El tribunal du travail basó su decisión esencialmente en la sentencia del Tribunal de Justicia Frilli/Bélgica (1/72, Rec. 1972, p. 457). En este asunto el Tribunal de Justicia declaró, por lo que se refiere a la misma Ley, que los ingresos garantizados concedidos por la legislación de aplicación general de un Estado miembro constituye, por lo que respecta a un trabajador migrante con derecho a una pensión en dicho Estado miembro, una "prestación de vejez" en el sentido del Reglamento nº 3 del Consejo, de 3 de diciembre de 1958, que precedió al Reglamento nº 1408/71, y que, por consiguiente, la concesión de dicha prestación a un trabajador extranjero no estaba supeditada a la existencia de un Convenio de reciprocidad con el Estado miembro del que el trabajador es nacional.
4. En ejecución de la resolución del tribunal du travail, el ONPTS abonó a la Sra. Milazzo una prestación de ingresos garantizados con efecto de 1 de enero de 1973. Conforme al artículo 10 de la Ley de 1 de abril de 1969, el importe de los ingresos garantizados se calculó en función de la cuantía de las pensiones de jubilación a las que la Sra. Milazzo tenía derecho. El importe de sus ingresos garantizados se fijó inicialmente en 20.679 BFR al año. Posteriormente, el 1 de julio de 1973, se fijó en 34.160 BFR al año y fue aumentado más tarde con arreglo a las disposiciones de la legislación belga, tal como se desprende de los cálculos detallados aportados por el office national des pensions (que sucedió al ONPTS; en lo sucesivo, "ONP") en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia. Dichos cálculos también confirman que, como el ONP indicó en sus observaciones escritas, y contrariamente a ciertas afirmaciones hechas por la Comisión en sus observaciones escritas, la Sra . Milazzo percibía, efectivamente, una pensión belga.
5. A raíz de un aumento de la pensión italiana de la Sra. Milazzo debida a la revalorización de pensiones, el ONPTS decidió calcular de nuevo el importe de su prestación de ingresos garantizados. Mediante decisión notificada el 6 de marzo de 1984, se informó a la Sra. Milazzo de que, a partir de 1 de abril de 1984, su prestación de ingresos garantizados se reduciría en 4.818 BFR al mes; debe señalarse que esta reducción sustancial se debía a un aumento anormal de su pensión italiana, que a su vez se debía aparentemente al efecto de las disposiciones italianas en materia de revalorización de pensiones. La decisión del ONPTS de reducir la prestación de ingresos garantizados de la Sra. Milazzo fue anulada en un procedimiento ante el tribunal du travail de Lieja incoado por la Sra. Milazzo y que, tras su fallecimiento, reanudó el demandante. La resolución del tribunal du travail fue confirmada en lo fundamental por la cour du travail de Lieja en su resolución de 3 de febrero de 1989. En dicha resolución, la cour du travail condenó al ONPTS a pagar y a ajustar en función de las oscilaciones del índice de precios la prestación de ingresos garantizados con arreglo al artículo 46 del Reglamento sin tener en cuenta las modificaciones de la pensión italiana debidas a la evolución del coste de la vida. Por este motivo, condenó al ONPTS a pagar al demandante las cantidades atrasadas de la prestación de ingresos garantizados a partir del 1 de abril de 1984 hasta el 26 de agosto de 1984, fecha del fallecimiento de la Sra. Milazzo. El ONP impugnó la resolución de la cour du travail ante la Cour de cassation, que planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
"¿Deben interpretarse los artículos 46 y 51 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 en el sentido de que son aplicables en caso de acumulación de una prestación de vejez conferida con arreglo a la legislación de un Estado miembro con una prestación complementaria de una prestación de vejez de trabajador por cuenta ajena, por la que se garantizan a una persona de edad avanzada unos ingresos con independencia de la duración de los períodos de seguro, conferida con arreglo a la legislación de otro Estado miembro, aun cuando dicha aplicación otorgara al trabajador migrante un trato más favorable en relación con el que no lo es, cuando el apartado 1 del artículo 3 del citado Reglamento establece la igualdad de trato de todos los nacionales de los Estados miembros?"
6. Debe observarse que la versión del Reglamento aplicable en la época en que ocurrieron los hechos del litigio es la que figura en el Anexo I del Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983. Las modificaciones posteriores de dicho Reglamento y, en particular, las modificaciones sustanciales introducidas por el Reglamento (CEE) nº 1247/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992 (DO L 136, p. 1), que entró en vigor el 1 de junio de 1992, y por el Reglamento (CEE) nº 1248/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992 (DO L 136, p. 7), que también entró en vigor el 1 de junio de 1992, no son aplicables en el presente procedimiento.
7. El apartado 1 del artículo 3 del Reglamento dispone lo siguiente:
"Las personas que residan en el territorio de uno de los Estados miembros y a las cuales sean aplicables las disposiciones del presente Reglamento, estarán sujetas a las obligaciones y podrán acogerse al beneficio de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de éste, sin perjuicio de las disposiciones particulares contenidas en el presente Reglamento."
8. Los artículos 46 y 51 pertenecen al Capítulo 3 del Título III del Reglamento, que contiene disposiciones particulares relativas a las "(pensiones de) vejez y supervivencia" (artículos 44 a 51). El artículo 44 contiene las disposiciones generales para la concesión de prestaciones cuando un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia haya estado sujeto a la legislación de dos o varios Estados miembros. Los apartados 1 y 2 del artículo 44 disponen lo siguiente:
"1. Los derechos a prestaciones de un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia que haya estado sujeto a la legislación de dos o de varios Estados miembros [...] serán determinados de conformidad con lo dispuesto en el presente Capítulo.
2. [...] se procederá a practicar las operaciones de liquidación con respecto a todas las legislaciones a que haya estado sujeto el trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia, tan pronto como éste lo solicite formalmente. Dejará de aplicarse esta norma si el interesado pide expresamente que se demore el reconocimiento del derecho a las prestaciones de vejez que pudieran corresponderle en virtud de la legislación de uno o de varios Estados miembros."
El apartado 1 del artículo 45 dispone lo siguiente:
"La institución de un Estado miembro cuya legislación subordine al requisito de haber cubierto determinados períodos de seguro o de residencia, la adquisición, la conservación o la recuperación del derecho a las prestaciones, computará, en la medida necesaria, los períodos de seguro o de residencia cubiertos bajo la legislación de cualquier otro Estado miembro, como si se tratase de períodos cubiertos bajo la legislación aplicada por ella."
9. El artículo 46 precisa las reglas para el cálculo de las prestaciones. El apartado 1 del artículo 46 establece que, cuando la persona que solicite la prestación cumpla los requisitos exigidos para tener derecho a las prestaciones sin necesidad de acudir a los períodos de seguro o de residencia cubiertos por dicha persona conforme a la legislación de cualquier otro Estado miembro, la institución competente de dicho Estado miembro procederá a determinar la cuantía de la prestación con arreglo a las disposiciones de su legislación nacional. Procederá también al cálculo de la cuantía de la prestación que se obtendría por aplicación de las normas de totalización y de prorrateo previstas en las letras a) y b) del apartado 2 del artículo 46. De los dos importes calculados de este modo, sólo se tendrá en cuenta el más elevado.
10. Los apartados 2 y 3 del artículo 46 establecen lo siguiente:
"2. La institución competente de cada uno de aquellos Estados miembros a cuya legislación haya estado sujeto el trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia, aplicará las normas siguientes cuando haga falta recurrir al artículo 45 [...]:
a) calculará la cuantía teórica de la prestación que el interesado podría obtener en el supuesto de que todos los períodos de seguro y de residencia cubiertos bajo las diversas legislaciones de Estados miembros a que haya estado sometido el trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia, hubieran sido cubiertos en el Estado miembro donde radique la institución de que se trate y bajo la legislación que ésta aplique en la fecha en que se liquide la prestación. Cuando, según dicha legislación, la cuantía de la prestación sea independiente de la duración de los períodos cubiertos, esa cuantía será considerada como la cuantía teórica objeto de la presente letra;
b) a continuación determinará el importe efectivo de la prestación, en base a la cuantía teórica señalada en la letra anterior, a prorrata de la duración de los períodos de seguro o de residencia cubiertos antes de producirse el hecho causante bajo la legislación que aplique, en relación con la duración total de los períodos de seguro y de residencia cubiertos antes de producirse el hecho causante bajo las legislaciones de todos los Estados miembros afectados;
[...]
3. Dentro del límite representado por la más elevada de las cuantías teóricas de las prestaciones calculadas según lo dispuesto en la letra a) del apartado 2, el interesado tendrá derecho a la suma de las prestaciones calculadas de conformidad con los apartados 1 y 2.
Cuando el límite señalado en el párrafo precedente sea rebasado, cada una de las instituciones que haya de aplicar el apartado 1, corregirá su prestación en la proporción correspondiente a la relación que se dé entre la cuantía de la prestación de que se trate y la suma de las prestaciones determinadas según lo dispuesto en el apartado 1."
11. Finalmente, el artículo 51 dispone lo siguiente:
"1. Cuando, por el aumento del coste de la vida, por las variaciones registradas en el nivel de los salarios, o por otras causas de adaptación, las prestaciones de los Estados afectados sean modificadas en un porcentaje o en un importe determinados, ese porcentaje o importe será directamente aplicado a las prestaciones establecidas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46, sin calcularlas de nuevo según lo previsto en dicho artículo.
2. En cambio, cuando sea modificada la manera de determinar o de calcular las prestaciones, se realizará un nuevo cálculo con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46."
12. La cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional suscita esencialmente dos cuestiones distintas. En primer lugar, plantea la cuestión de si una prestación como los ingresos garantizados, establecida por la Ley de 1 de abril de 1969, está comprendida en el ámbito de aplicación de los artículos 46 y 51. En segundo lugar, suscita la cuestión de si, en caso de que la primera cuestión reciba una respuesta afirmativa, el artículo 51 exige que una prestación de ingresos garantizados abonada a una persona que también tiene derecho a una pensión de otro Estado miembro sea reducida a causa de los aumentos de esta última debidos al incremento del índice, aun cuando ello pueda dar lugar a un trato más favorable al trabajador migrante respecto del que no lo es. Examinaré estas dos cuestiones sucesivamente.
13. Por lo que se refiere al primer extremo, el ONP alega que, en su sentencia Frilli/Bélgica, el Tribunal de Justicia declaró que la prestación de ingresos garantizados constituye una pensión de vejez sólo por lo que se refiere a los requisitos para la concesión de dicha prestación. Según el ONP, el Tribunal de Justicia no declaró que las disposiciones del Capítulo 3 del Título III del Reglamento deban aplicarse a la prestación de ingresos garantizados. El ONP sostiene que el método para calcular la prestación de ingresos garantizados establecida por la Ley de 1 de abril de 1969 es incompatible con el sistema de totalización y de prorrateo previsto en el Capítulo 3 del Título III del Reglamento. A su juicio, las disposiciones de este Capítulo definen las normas para la determinación del derecho a una pensión de vejez cuando el importe de dicha pensión depende de la duración de los períodos de seguro o de residencia cubiertos por la persona que la solicite con arreglo a la legislación de más de un Estado miembro o cuando dicha persona haya estado sujeta sucesiva o alternativamente a la legislación de más de un Estado miembro. Por el contrario, con arreglo a la Ley de 1 de abril de 1969, el derecho a una prestación de ingresos garantizados no depende de que se haya cubierto un determinado período de seguro o de residencia sino únicamente de los recursos económicos de la persona que la solicite. El ONP concluye que los ingresos garantizados escapan al ámbito de aplicación del artículo 46. Dado que el apartado 1 del artículo 51 se aplica sólo a las prestaciones determinadas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46, se deduce, según el ONP, que no se aplica a los ingresos garantizados.
14. A mi entender, los anteriores argumentos no son convincentes. Debe señalarse, en primer lugar, que, con arreglo al apartado 1 del artículo 4 del Reglamento, que precisa las ramas de Seguridad Social a las que se aplica el Reglamento, las prestaciones de vejez entran en el ámbito de aplicación de sus disposiciones [letra c) del apartado 1 del artículo 4]. El apartado 2 del artículo 4 dispone que el Reglamento se aplicará a todos los regímenes de Seguridad Social, generales y especiales, contributivos y no contributivos. En cambio, el Reglamento no se aplica a la asistencia social (apartado 4 del artículo 4). Como ya he indicado, el Tribunal de Justicia declaró, en su sentencia Frilli/Bélgica, que los ingresos garantizados, que son una prestación no contributiva de tipo mixto (es decir, una prestación que presenta rasgos de Seguridad Social y de asistencia social), constituyen una pensión de vejez en el sentido del Reglamento nº 3 del Consejo, que fue sustituido por el Reglamento nº 1408/71. El Tribunal de Justicia declaró en el primer apartado de la parte dispositiva de la sentencia:
"Los 'ingresos garantizados' concedidos por la legislación general de un Estado miembro que concede a las personas de edad avanzada, residentes en dicho Estado, el derecho a una pensión mínima, deben ser considerados, en lo que respecta a los trabajadores por cuenta ajena [...] en el sentido del Reglamento nº 3, que gozan, en el mismo Estado, del derecho a una pensión, como una 'prestación de vejez' en el sentido de la letra c) del apartado 1 del artículo 2 del mismo Reglamento [...]"
De esta sentencia se desprende que, por lo que se refiere a una persona que se halle en la situación de la Sra. Milazzo, los ingresos garantizados constituyen una pensión de vejez a efectos de la aplicación del Reglamento. En principio, las disposiciones del Reglamento se aplican, por consiguiente, a los ingresos garantizados, a menos que una disposición particular o una serie de disposiciones particulares disponga, expresa o implícitamente, que los ingresos garantizados no están comprendidos en su ámbito de aplicación.
15. El Capítulo 3 del Título III del Reglamento contiene las disposiciones aplicables a las pensiones de vejez y de supervivencia. Como subraya la Comisión, el artículo 44, que establece las normas generales para la concesión de prestaciones cuando un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia ha estado sujeto a la legislación de dos o más Estados miembros, no establece que las disposiciones de dicho Capítulo se apliquen sólo a las prestaciones de vejez cuyo importe depende de que la persona que la solicite haya cubierto un determinado período de seguro o de residencia. Por el contrario, la última frase de la letra a) del apartado 2 del artículo 46 prevé expresamente la posibilidad de que una prestación cuya cuantía sea independiente de la duración de los períodos de seguro o de residencia cubiertos sea una prestación sometida al método de cálculo establecido en el artículo 46. De ello se deduce, contrariamente a las observaciones de la ONP, que una prestación como los ingresos garantizados está comprendida en el ámbito de aplicación del Capítulo 3 del Título III del Reglamento y, en particular, del artículo 46. A mi juicio, la solución opuesta sería contraria no sólo a la letra, sino también a los objetivos del artículo 46. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende claramente que el Reglamento tiene por finalidad fomentar en la medida de lo posible la libre circulación de los trabajadores (véase, por ejemplo, Roenfeldt, C-227/89, Rec. 1991, p. I-323, apartado 24 de la sentencia). Si se aceptara que las prestaciones no contributivas de tipo mixto como los ingresos garantizados no se hallan comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 46, la protección que el Capítulo 3 del Título III del Reglamento pretende otorgar a los trabajadores migrantes quedaría sensiblemente reducida. También se dejaría al libre arbitrio de los Estados miembros pasar por alto las disposiciones de dicho Capítulo mediante el uso de prestaciones no contributivas.
16. En mi opinión, por lo tanto, debe considerarse que la prestación de ingresos garantizados establecida por la Ley belga de 1 de abril de 1969 está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 46 del Reglamento. Puesto que el artículo 51 del Reglamento se aplica a las prestaciones determinadas con arreglo al artículo 46, debe entenderse que el artículo 51 también se aplica a la prestación de ingresos garantizados.
17. Antes de examinar el segundo extremo suscitado por la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional, es importante indicar los efectos de la aplicabilidad del artículo 51 a los ingresos garantizados. El artículo 51, tal como lo ha interpretado el Tribunal de Justicia, distingue dos categorías de casos (véanse, en particular, las sentencias Sinatra, 7/81, Rec. 1982, p. 137; Cinciuolo, 104/83, Rec. 1984, p. 1285; Ravida, C-85/89, Rec. 1990, p. I-1063, y Cassamali, C-93/90, Rec. 1991, p. I-1401): los casos en los que la modificación de las prestaciones se debe a la evolución general de la situación económica y social y es ajena a las circunstancias personales del beneficiario, y aquellos en los que la modificación se produce ya sea por una modificación en la manera de determinar o en las reglas para calcular las prestaciones. En el primer supuesto, el apartado 1 del artículo 51 impide que se realice un nuevo cálculo mientras que en el segundo supuesto el apartado 2 del artículo 51 lo exige. Es evidente, por consiguiente, que el apartado 1 del artículo 51 impide al ONP realizar un nuevo cálculo de la prestación de ingresos garantizados de la Sra. Milazzo para tener en cuenta el aumento de su pensión italiana debido a un incremento del índice.
18. La segunda parte de la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional pide, en efecto, que se dilucide si el trato más favorable otorgado a los trabajadores migrantes respecto de los que no lo son, tal como resulta de la aplicación del artículo 51 a la prestación de ingresos garantizados, es compatible con el principio de igualdad de trato consagrado en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento, enunciado en el anterior apartado 7.
19. El ONP alega que el pago de la prestación de ingresos garantizados a los trabajadores migrantes que tienen derecho a pensiones extranjeras sin que se tengan en cuenta los aumentos de dichas pensiones como consecuencia de los ajustes del índice llevaría a una discriminación contraria al apartado 1 del artículo 3 entre los trabajadores que sólo tienen derecho a una pensión belga y los trabajadores que tienen derecho a una pensión de otro Estado miembro. Ello se debe a que en el primer caso el ajuste en función del índice llevaría a reducir la prestación de ingresos garantizados mientras que en el segundo caso el nuevo cálculo estaría prohibido por el apartado 1 del artículo 51.
20. La alegación del ONP no puede ser acogida. Según su tenor literal, el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento establece expresamente que su aplicación se hará sin perjuicio de las disposiciones particulares contenidas en el Reglamento. Dichas disposiciones particulares incluyen los artículos 46 y 51, que manifiestamente están destinados a aplicarse, como establece claramente el apartado 1 del artículo 44, únicamente a las personas que han estado sujetas a la legislación de más de un Estado, y no a las personas que han estado sujetas a la legislación de un solo Estado miembro. Es más, la interpretación del apartado 1 del artículo 51 que considero correcta tampoco viola ningún principio general que prohíba la discriminación por razón de la nacionalidad. No puede objetarse que semejante interpretación del apartado 1 del artículo 51 implique una discriminación en la medida en que coloca al trabajador migrante en una situación más favorable que a los nacionales del Estado miembro de acogida, puesto que sólo puede haber discriminación cuando situaciones comparables se tratan de diferente modo o cuando situaciones diferentes se tratan de la misma manera sin justificación objetiva para este trato. Sin embargo, los trabajadores migrantes y los trabajadores no migrantes no están en situaciones comparables: véase la sentencia Mura (22/77, Rec. 1977, p. 1699), apartado 9. El apartado 1 del artículo 3 del Reglamento, y la prohibición de discriminación, como principio general del Derecho, no pueden, evidentemente, impedir a un Estado miembro que conceda las prestaciones de que se trata a las personas a las que se dirige el Reglamento deduciendo que los nacionales de dicho Estado miembro que no están comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento no reciben idénticas prestaciones. En consecuencia, el argumento basado en la supuesta discriminación no puede menoscabar la interpretación del artículo 51.
Conclusión
21. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda como sigue a la cuestión planteada por la Cour de cassation de Bélgica:
"Los artículos 46 y 51 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias, que se desplazan dentro de la Comunidad, deben interpretarse en el sentido de que se aplican a la concesión y al nuevo cálculo de una pensión de vejez, abonada con arreglo a la legislación de un Estado miembro, que garantiza un ingreso mínimo a una persona de edad avanzada con independencia de la duración de los períodos de seguro cubiertos, como la prestación ingresos garantizados establecida por la Ley belga de 1 de abril de 1969."
(*) Lengua original: inglés.