62004TO0037_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo T-37/04 R,
Região Autónoma dos Açores,
representada por M. Renouf, S. Crosby e C. Bryant, solicitors, e por H. Mercer, barrister,
requerente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por J. Monteiro e F. Florindo Gijón, na qualidade de agentes,
requerido,
apoiado por
Comissão das Comunidades Europeias, representada por T. van Rijn e B. Doherty, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
e por
Reino de Espanha,
representado por N. Díaz Abad e E. Braquehais Conesa, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
intervenientes,
que tem por objecto um pedido de suspensão parcial da execução do Regulamento (CE) n.° 1954/2003 do Conselho, de 4 de Novembro de 2003, relativo à gestão do esforço de pesca no que respeita a determinadas zonas e recursos de pesca comunitários, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2847/93 e revoga os Regulamentos (CE) n.° 685/95 e (CE) n.° 2027/95 (JO L 289, p. 1), na medida em que diz respeito às águas dos Açores e, nomeadamente, dos seus artigos 3.°, 5.°, n.° 1, 11.°, 13.°, alínea b), e 15.° e do seu anexo, e/ou quaisquer outras medidas provisórias julgadas adequadas,
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
profere o presente
Despacho
Fundamentação jurídica do acórdão
Enquadramento jurídico
1. O enquadramento regulamentar relevante para o presente pedido de medidas provisórias é o respeitante à política comum das pescas da Comunidade (PCP), no que se refere, nomeadamente, a uma zona sob jurisdição portuguesa que se estende até 200 milhas náuticas a partir da linha de base dos Açores (a seguir «águas dos Açores»), ou seja, a zona económica exclusiva dos Açores. O enquadramento regulamentar é complexo e constituído por um grande número de actos regulamentares de direito derivado que regulam as actividades da pesca nesta zona.
A – Regras que limitam o acesso às águas sob jurisdição portuguesa, nomeadamente às águas dos Açores
2. Desde a adesão, em 1 de Janeiro de 1986, do Reino de Espanha e da República Portuguesa à Comunidade, as disposições que figuram no Tratado relativo à adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa à Comunidade Económica Europeia e à Comunidade Europeia de Energia Atómica (JO 1985, L 302, p. 9, a seguir «acto de adesão»), por um lado, e a regulamentação ulterior de direito derivado, por outro, regulam o acesso dos navios estrangeiros às águas sob jurisdição da República Portuguesa, entre estas as águas dos Açores.
3. Em particular, os artigos 154.° a 166.° e 346.° a 363.° do acto de adesão contêm disposições transitórias relativas à pesca em Espanha e em Portugal. Nos termos dos artigos 162.° e 350.° do acto de adesão e do artigo 43.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 37.° CE), o Conselho adoptou um regime transitório adaptado sob a forma do Regulamento (CE) n.° 1275/94 do Conselho, de 30 de Maio de 1994, relativo às adaptações do regime previsto nos capítulos «Pesca» do acto de adesão de Espanha e de Portugal (JO L 140, p. 1). Este regulamento fixou o quadro institucional que permitia ao Conselho adoptar novas medidas. O artigo 353.° do acto de adesão dispunha que o regime transitório adaptado devia permanecer em vigor até 31 de Dezembro de 2002.
4. O Conselho, por força do Regulamento n.° 1275/94, adoptou dois regulamentos: o Regulamento (CE) n.° 685/95 do Conselho, de 27 de Março de 1995, relativo à gestão dos esforços de pesca no que respeita a determinadas zonas e recursos de pesca comunitários (JO L 71, p. 5), e o Regulamento (CE) n.° 2027/95 do Conselho, de 15 de Junho de 1995, que institui um regime de gestão do esforço de pesca no que respeita a determinadas zonas e recursos de pesca comunitários (JO L 199, p. 1) (a seguir, considerados conjuntamente, «regulamentos de 1995»).
5. Os regulamentos de 1995 regulam o acesso às águas sob jurisdição portuguesa, entre estas as águas dos Açores. Fixam, nomeadamente, um regime de limitação do esforço de pesca que exclui expressamente o acesso dos navios estrangeiros às águas dos Açores.
6. O Regulamento n.° 685/95 inclui disposições que impedem o acesso dos navios espanhóis que pescam atum às águas dos Açores (artigo 8.° e ponto 3 do Anexo 2).
7. O Regulamento n.° 2027/95 define no seu Anexo I o nível máximo anual do esforço de pesca por pescaria, relativamente a cada Estado‑Membro. De acordo com os limites previstos neste anexo, Portugal é o único Estado‑Membro habilitado a pescar espécies de profundidade nas águas dos Açores. Além disso, o anexo não atribui qualquer quota para a pesca com artes de arrasto de espécies demersais e de espécies de profundidade nas águas dos Açores, o que, na realidade, proíbe a utilização de artes de arrasto nestas águas.
B – Outros regulamentos relevantes aplicáveis às águas dos Açores
8. Alguns outros regulamentos aplicáveis, nomeadamente, às águas dos Açores, regulam questões pertinentes, tais como os totais admissíveis de capturas (a seguir «TAC»), o esforço de pesca relativamente às espécies de profundidade e a utilização de artes autorizadas.
1. O regulamento de base
9. O Regulamento (CE) n.° 2371/2002 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2002, relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da política comum das pescas (JO L 358, p. 59), é o «regulamento de base» actual aplicável ao presente processo.
10. Os artigos 1.° e 2.° do regulamento de base dispõem, respectivamente, que o âmbito de aplicação da PCP «abrange a conservação, a gestão e a exploração dos recursos aquáticos vivos […]» e que a PCP «deve garantir que a exploração dos recursos aquáticos vivos crie condições sustentáveis dos pontos de vista económico, ambiental e social». Para cumprir estes objectivos, o artigo 4.° do regulamento de base dispõe que «o Conselho deve estabelecer medidas comunitárias que regulem o acesso às águas e aos recursos e o exercício sustentável das actividades de pesca […]» e que tais medidas «devem ser estabelecidas atendendo aos pareceres científicos, técnicos e económicos disponíveis […]». As medidas adoptadas podem visar uma unidade populacional ou grupos de unidades populacionais e podem incluir medidas como a «fixação de objectivos», a «limitação das capturas», a «limitação do esforço de pesca» e «medidas técnicas» (por exemplo, relativas à estrutura das artes de pesca) ou medidas específicas destinadas a «reduzir o impacto das actividades de pesca nos ecossistemas marinhos e nas espécies não‑alvo».
11. Os artigos 7.° e 8.° do regulamento de base habilitam, respectivamente, a Comissão e os Estados‑Membros a adoptar medidas de emergência em caso de ameaça grave para o ecossistema marinho ou para as unidades populacionais. Nos termos dos artigos 7.° e 8.°:
«Artigo 7.°
Medidas de emergência da Comissão
1. Se houver provas da existência de uma ameaça grave para a conservação dos recursos aquáticos vivos ou para o ecossistema marinho, resultante de actividades de pesca, que requeira uma acção imediata, a Comissão pode, mediante pedido fundamentado de um Estado‑Membro ou por sua própria iniciativa, adoptar medidas de emergência por um período máximo de seis meses. A Comissão pode tomar uma nova decisão para prorrogar as medidas de emergência por um período não superior a seis meses.
[…]
Artigo 8.°
Medidas de emergência dos Estados‑Membros
1. Se houver provas da existência de uma ameaça grave e imprevista para a conservação dos recursos aquáticos vivos ou para o ecossistema marinho, resultante de actividades de pesca nas águas sob a soberania ou jurisdição de um Estado‑Membro e de que qualquer atraso indevido possa causar prejuízos dificilmente reparáveis, esse Estado‑Membro pode adoptar medidas de emergência por um período máximo de três meses.
[…]»
2. Regulamentos de 2002 relativos às unidades populacionais de peixes de profundidade
12. Determinados regulamentos prevêem TAC e a limitação do esforço de pesca em relação às espécies de profundidade.
13. O Regulamento (CE) n.° 2340/2002 do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, que fixa, para 2003 e 2004, as possibilidades de pesca relativas às unidades populacionais de peixes de profundidade (JO L 356, p. 1), indica os TAC e as quotas para as unidades populacionais de peixes de profundidade. No que se refere às águas dos Açores, o Anexo I do referido regulamento fixa limitações especiais em relação a duas espécies de profundidade: o peixe‑espada preto e o goraz.
14. O Regulamento (CE) n.° 2347/2002, de 16 de Dezembro de 2002, que estabelece os requisitos específicos em matéria de acesso à pesca de unidades populacionais de profundidade e as condições a eles associadas (JO L 351, p. 6, a seguir, juntamente com o Regulamento n.° 2340/2002, «regulamentos de 2002»), fixa regras que limitam os esforço de pesca em relação a um certo número de espécies de profundidade que são enumeradas no Anexo I deste regulamento (entre estas, importantes espécies dos Açores, como o olho‑de‑vidro laranja e o imperador). O esforço de pesca é limitado em relação a estas espécies de modo a não exceder a potência e o volume globais dos anos de 1998, 1999 e 2000. O Anexo II do regulamento aplica‑se a uma lista diferente de espécies de profundidade (entre estas o cherne comum, o cantarilho legítimo, a mora e o congro legítimo) relativamente às quais os navios devem conservar as informações registadas a fim de lhes permitir vigiar a situação destas espécies.
3. O Regulamento n.° 850/98 que regula a utilização das artes de pesca
15. A PCP abrange medidas que prescrevem exigências no sentido de proibir a utilização de artes de pesca específicas. O Regulamento (CE) n.° 850/98 do Conselho, de 30 de Março de 1998, relativo à conservação dos recursos de pesca através de determinadas medidas técnicas de protecção dos juvenis de organismos marinhos (JO L 125, p. 1), estabelece malhagens mínimas para as redes rebocadas e aplica‑se, nomeadamente, às águas dos Açores.
16. A Comissão submeteu ao Conselho para adopção uma proposta de regulamento do Conselho alterando o Regulamento n.° 850/98 no respeitante à protecção dos recifes de coral de profundidade dos efeitos do arrasto em determinadas zonas do oceano Atlântico [COM(2004) 58, a seguir «proposta relativa ao arrasto»].
17. A proposta relativa ao arrasto propõe que seja imposta uma proibição de utilizar nas águas dos Açores redes de arrasto pelo fundo ou redes rebocadas similares. O artigo 30.° alterado do Regulamento n.° 850/98 disporia:
«É proibido aos navios utilizar redes de arrasto pelo fundo ou redes rebocadas similares que operam em contacto com o fundo do mar nas [águas dos Açores, nomeadamente].»
4. O Regulamento n.° 2847/93 relativo aos regimes de controlo (VMS e sistema de sinalização)
18. O Regulamento (CEE) n.° 2847/93 do Conselho, de 12 de Outubro de 1993, que institui um regime de controlo aplicável à política comum das pescas (JO L 261, p. 1), alterado pela última vez pelo Regulamento (CE) n.° 806/2003 do Conselho, de 14 de Abril de 2003, que adapta à Decisão 1999/468/CE as disposições relativas aos comités que assistem a Comissão no exercício das suas competências de execução previstas em actos do Conselho adoptados pelo procedimento consultivo (maioria qualificada) (JO L 122, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 2847/93»), institui um regime de utilização do que se poderá chamar o sistema de localização dos navios (Vessel Monitoring System, a seguir «VMS») que obriga os navios a transportar a bordo um dispositivo em estado de funcionamento que permita a detecção e a identificação dos navios por sistemas de controlo à distância.
19. O título II A do Regulamento n.° 2847/93 foi inserido pelo Regulamento (CE) n.° 2870/95 do Conselho, de 8 de Dezembro de 1995, que altera o Regulamento n.° 2847/93 (JO L 301, p. 1). O título II A do Regulamento n.° 2847/93 impõe aos navios que pescam espécies demersais obrigações suplementares de declaração (título II A, artigo 19.°‑A, n.° 3, artigo 19.°‑B, artigo 19.°‑C, artigo 19.°‑D e artigo 19.°‑E, n.° 3), que são conhecidas sob o nome de «sistema de sinalização» (hailing system).
20. Alguns outros regulamentos estabelecem regras complementares relativas à utilização do VMS. O Regulamento n.° 2347/2002 prescreve regras especiais de utilização dos VMS por navios que exercem actividades de pesca em águas profundas. O Regulamento n.° 2371/2002 impõe igualmente o VMS aos navios com mais de 18 metros de comprimento ou, a partir de 2005, com mais de 15 metros de comprimento. O Regulamento (CE) n.° 2244/2003 da Comissão, de 18 de Dezembro de 2003, que estabelece normas de execução relativas aos sistemas de localização dos navios por satélite (JO L 333, p. 17), desenvolve outras regras técnicas sobre a utilização do VMS.
C – O Regulamento n.° 1954/2003 – regulamento impugnado
21. Como resulta claramente da evocação sucinta dos actos acima referidos, o Regulamento (CE) n.° 1954/2003 do Conselho, de 4 de Novembro de 2003, relativo à gestão do esforço de pesca no que respeita a determinadas zonas e recursos de pesca comunitários, que altera o Regulamento n.° 2847/93 e revoga os Regulamentos n.° 685/95 e n.° 2027/95 (JO L 289, p. 1, a seguir «regulamento impugnado»), não é o único acto comunitário relevante que regula as actividades da pesca, nomeadamente a pesca de profundidade, nas águas dos Açores. Com efeito, o regulamento impugnado faz parte de um grande número de actos regulamentares no contexto mais amplo da PCP.
22. O regulamento impugnado foi adoptado com base nos artigos 37.° CE e 299.°, n.° 2, CE. Estabelece um regime de gestão do esforço de pesca numa grande zona do Atlântico Norte (zonas CIEM V, VI, VII, VIII, IX e X, e zonas Copace 34.1.1, 34.1.2 e 34.2.0), denominada as «águas ocidentais». Conforme refere o artigo 2.° do regulamento impugnado, as zonas CIEM e Copace são definidas no Regulamento (CEE) n.° 3880/91 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1991, relativo à apresentação de estatísticas sobre as capturas nominais efectuadas pelos Estados‑Membros que pescam no Nordeste do Atlântico (JO L 365, p. 1), alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1637/2001 da Comissão, de 23 de Julho de 2001 (JO L 222, p. 20). Importa referir que as águas dos Açores se situam nas zonas CIEM X e Copace 34.2.0.
23. Conforme o segundo considerando do regulamento impugnado, tendo terminado em 31 de Dezembro de 2002 o regime transitório de acesso previsto no acto de adesão, é necessário adaptar à nova situação jurídica certas disposições relativas a este acesso, que figuram nos regulamentos de 1995.
24. Nos termos do artigo 3.° do regulamento impugnado, os Estados‑Membros devem avaliar e atribuir os níveis do esforço de pesca exercido pelos navios de comprimento igual ou superior a 15 metros (aos navios de menos de 15 metros aplicam‑se disposições especiais, enunciadas no artigo 4.° do regulamento impugnado), em média anual, no período de 1998 a 2002, em cada uma das zonas CIEM ou Copace, nomeadamente no que se refere às pescarias demersais, com excepção das pescarias de profundidade previstas no Regulamento n.° 2347/2002.
25. Nos termos dos artigos 7.° e 8.° do regulamento impugnado, os Estados‑Membros devem elaborar uma lista dos navios de pesca que arvoram o seu pavilhão e que estão autorizados a exercer as suas actividades de pesca nas pescarias em causa e tomarão as medidas necessárias para regular o esforço de pesca através do acompanhamento das actividades da sua frota. Conforme o artigo 10.° do regulamento impugnado, os Estados‑Membros têm a obrigação de notificar à Comissão a avaliação do esforço de pesca efectuada em aplicação do artigo 3.° e as listas dos navios, assim como as medidas previstas nos artigos 7.° e 8.°
26. O artigo 11.° do regulamento impugnado institui um processo nos termos do qual o Conselho ou, subsidiariamente, a Comissão, podem adoptar um regulamento que fixe os níveis máximos do esforço de pesca anual para cada Estado‑Membro e cada zona e pescaria em causa (a seguir «regulamento de execução»). Nos termos do artigo 11.°:
«Processo de decisão
1. Com base nas informações referidas no artigo 10.°, e após estreita consulta aos Estados‑Membros em causa, a Comissão a presentará ao Conselho, o mais tardar até 29 de Fevereiro de 2004, uma proposta de regulamento relativo aos níveis máximos de esforço de pesca anual para cada Estado‑Membro e cada zona e pescaria definida nos artigos 3.° e 6.°
2. Até 31 de Maio de 2004, o Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, decidirá sobre o esforço máximo de pesca anual referido no n.° 1.
[…]
3. Caso o Conselho não chegue a uma decisão até 31 de Maio de 2004, a Comissão adoptará, com base na proposta referida no n.° 1, até 31 de Julho de 2004, nos termos do procedimento previsto no n.° 2 do artigo 30.° do Regulamento (CE) n.° 2371/2002, um regulamento relativo aos níveis máximos de esforço de pesca anual para cada Estado‑Membro e cada zona e pescaria definida nos artigos 3.° e 6.°»
27. O artigo 14.° do regulamento impugnado altera um determinado número de disposições do Regulamento n.° 2847/93 relativas à utilização do VMS e do sistema de sinalização. O artigo 13.° aplica‑se essencialmente ao VMS e ao sistema de sinalização previstos no Regulamento n.° 2847/93 numa zona biologicamente sensível à volta da Irlanda, definida no artigo 6.° do regulamento impugnado. O artigo 13.°, alínea b), que visa todas as outras zonas, incluindo as águas dos Açores, aplica‑se todavia apenas ao VMS e suprime o sistema de sinalização nessas zonas.
28. O artigo 15.° do regulamento impugnado prevê a revogação dos regulamentos de 1995 a partir da data de entrada em vigor do regulamento de execução ou de 1 de Agosto de 2004, conforme o que se verificar em primeiro lugar.
29. O artigo 5.° do regulamento impugnado fixa uma regra de restrição de acesso específica para os Açores, a Madeira e as Ilhas Canárias. Dispõe:
«1. Nas águas até 100 milhas náuticas a contar da linha de base dos Açores, da Madeira e das Canárias, os Estados‑Membros interessados poderão restringir a pesca aos navios registados nos portos dessas ilhas, excepto no que se refere aos navios comunitários que tradicionalmente pesquem nessas águas, desde que não excedam o esforço tradicional de pesca.
[…]»
Factos na origem do litígio
A – A recorrente
30. A recorrente, Região Autónoma dos Açores, constitui uma região autónoma da República Portuguesa. O direito português confere‑lhe personalidade jurídica e, por força da Constituição portuguesa, a Região dispõe de importantes poderes autónomos, entre estes o de poder legislar sobre as questões relativas à pesca (artigos 227.° e 228.° da Constituição).
B – Génese do regulamento impugnado e propostas posteriores de regras de aplicação
31. Em 16 de Dezembro de 2002, a Comissão adoptou uma proposta que conduziu à adopção do regulamento impugnado [proposta de regulamento do Conselho relativo à gestão do esforço de pesca no que respeita a determinadas zonas e recursos de pesca comunitários e que altera o Regulamento n.° 2847/93 – COM(2002) 739 final].
32. Em 19 de Maio de 2003 e em 28 de Maio de 2003, respectivamente, a presidência do Conselho publicou um documento de reflexão e um documento de trabalho que tratam da proposta da Comissão e que propõem introduzir‑lhe alterações. Em particular, a presidência do Conselho propôs que fosse estabelecida à volta dos Açores, para além de uma zona de restrição de 200 milhas náuticas para os tunídeos que figura na proposta da Comissão, uma zona de restrição de 50 milhas náuticas para as espécies de profundidade, com base no artigo 299.°, n.° 2, CE.
33. Em 4 de Junho de 2003, o Parlamento Europeu adoptou uma resolução legislativa [P5_TA(2003)0250] sobre a proposta da Comissão, que aprovou a referida proposta sem prejuízo de determinadas alterações, nomeadamente a manutenção do regime previsto no Regulamento n.° 685/95 por um período suplementar de dez anos.
34. Em 5 de Setembro de 2003, a presidência do Conselho, em concordância com a Comissão, apresentou um projecto de compromisso da presidência no qual figuram como base jurídica do regulamento impugnado não apenas o artigo 37.° CE mas também o artigo 229.°, n.° 2, CE. O artigo 6.°, n.° 1, do projecto de compromisso da presidência previa uma zona de restrição de 100 milhas náuticas em volta dos Açores, da Madeira e das ilhas Canárias para todas as espécies, ou seja, não unicamente para os tunídeos como previa a proposta inicial da Comissão.
35. Em 13 de Outubro de 2003, o Conselho chegou a um acordo político com base no projecto de compromisso da presidência de 5 de Setembro de 2003. No mesmo dia, a Comissão fez uma declaração, junta ao relatório do Conselho, segundo a qual:
«Para complementar as restrições de acesso estabelecidas no n.° 1 do artigo 6.° e para evitar danos aos sensíveis ecossistemas dos vulcões submarinos que se encontram nas águas até pelo menos 200 milhas em torno dos Açores, Madeira e Canárias, a Comissão tenciona propor brevemente ao Conselho uma alteração ao Regulamento [(CE) n.°] 850/98 [do Conselho], segundo a qual será proibida a pesca com redes de arrasto nas águas em torno dos Açores, Madeira e Canárias.»
36. Em 4 de Novembro de 2003, o Conselho adoptou o regulamento impugnado.
37. Em 3 de Fevereiro de 2004, a Comissão fez uma proposta de regulamento do Conselho alterando o Regulamento n.° 850/98 no respeitante à protecção dos recifes de coral de profundidade dos efeitos do arrasto em determinadas zonas do Oceano Atlântico [COM(2004) 58 final].
38. Em 12 de Março de 2004, a Comissão adoptou uma proposta respeitante a um regulamento de execução nos termos do artigo 11.° do regulamento impugnado, fixando o esforço de pesca máximo anual para determinadas zonas de pesca e pescarias [COM(2004) 166 final].
Tramitação processual
39. Em 12 de Dezembro de 2003, a ora requerente, através de correspondência enviada pelos seus consultores jurídicos ao secretário‑geral do Conselho e ao director‑geral da Direcção‑Geral (DG) «Pesca» da Comissão, apresentou nos termos do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43), um primeiro pedido de acesso a um determinado número de documentos respeitantes à adopção do regulamento impugnado.
40. Por carta de 7 de Janeiro de 2004, o secretário‑geral do Conselho informou a requerente que tinha identificado 24 documentos que decidira comunicar na sua integralidade. Em 13 de Janeiro de 2004, a requerente apresentou um pedido confirmativo alegando que a resposta do secretário‑geral não abrangia de forma suficiente todos os aspectos do seu pedido inicial. Em 15 de Janeiro de 2004, a unidade «Comunicação e Informação» da DG «Pesca» da Comissão enviou por correio electrónico ao consultor jurídico da requerente a resposta ao pedido inicial desta de acesso aos documentos. Em 10 de Fevereiro de 2004, o Conselho deu resposta ao pedido confirmativo e divulgou um certo número de documentos complementares, enumerados no ponto 4 da sua resposta.
41. Por petição apresentada em 2 de Fevereiro de 2004 na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância, a ora requerente interpôs um recurso nos termos dos artigos 230.° CE e 231.° CE, com vista a obter, nomeadamente, a anulação parcial do regulamento impugnado na medida em que diz respeito às águas dos Açores, nomeadamente do artigo 3.°, do artigo 5.°, n.° 1, do artigo 11.°, do artigo 13.°, alínea b), e do artigo 15.° do regulamento impugnado e do anexo ao mesmo regulamento.
42. Por requerimento separado apresentado em 9 de Março de 2004 na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância, requereu a presente providência nos termos dos artigos 242.° CE e 243.° CE, e do artigo 104.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, com vista a obter a suspensão parcial da execução do regulamento impugnado e/ou todas as outras medidas provisórias julgadas adequadas. Em particular, a requerente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– «suspender a aplicação dos artigos 3.° e 11.°, e do anexo do [regulamento impugnado] até que seja proferido o acórdão do Tribunal de Primeira Instância na causa principal ou até nova ordem, na medida em que:
– prevêem que o esforço de pesca nos termos do regulamento seja determinado apenas com referência à espécie‑alvo e à zona CIEM/Copace, mas não também com referência ao tipo de artes de pesca utilizadas, quer sejam fixas ou rebocadas;
– excluem do âmbito de aplicação dos artigos 3.° e 11.° as espécies demersais abrangidas pelo Regulamento [n.°] 2347/2002;
– suspender a aplicação do artigo 15.° do [regulamento impugnado] até que seja proferido o acórdão do Tribunal de Primeira Instância na causa principal ou até nova ordem, na medida em que a revogação dos [regulamentos de 1995]:
– suprime a competência da Comunidade para determinar o esforço de pesca com referência não apenas às espécies‑alvo e à zona CIEM/Copace, mas igualmente com referência ao tipo de artes de pesca utilizadas (artigo 3.°, n.° 1, artigo 6.° e Anexo I do Regulamento [n.°] 685/95, e artigo 2.° e anexo do Regulamento [n.°] 2027/95 e suprime a determinação das mesmas que tinha sido efectuada pelo Regulamento [n.°] 2027/95,
– suprime o poder de determinar um esforço de pesca máximo anual por zona no que respeita às espécies demersais abrangidas pelo Regulamento [n.°] 2347/2002 e suprime a determinação deste esforço que tinha sido efectuada pelo Regulamento [n.°] 2027/95,
– suprime a proibição de acesso de navios espanhóis às águas insulares sob soberania ou jurisdição de Portugal na zona CIEM X e [na divisão] Copace [34.2.0] para a pesca do atum e dos tunídeos (Anexo III, ponto 3, do Regulamento [n.°] 685/95),
– é susceptível de entrar em vigor em 1 de Agosto de 2004, quer o regulamento previsto no artigo 11.°, n. os  2 ou 3, do [regulamento impugnado] tenha ou não entrado em vigor;
– suspender a aplicação do artigo 5.°, n.° 1, do regulamento impugnado até que seja proferido o acórdão do Tribunal de Primeira Instância na causa principal ou até nova ordem, na medida em que este não mantém a proibição de acesso de navios espanhóis às águas insulares sob soberania ou jurisdição de Portugal na zona CIEM X e [na divisão] Copace [34.2.0] para a pesca do atum e dos tunídeos;
– suspender a aplicação do artigo 13.°, alínea b), do [regulamento impugnado] até que seja proferido o acórdão do tribunal de Primeira Instância na causa principal ou até nova ordem, na medida em que este suprime a aplicação do artigo 19.°‑A, n.° 3, do artigo 19.°‑B, do artigo 19.°‑C, do artigo 19.°‑D e do artigo 19.°‑E do regulamento [n.°] 2847/93 nas águas sob soberania ou jurisdição de Portugal em torno dos Açores;
– subsidiariamente, proferir um despacho provisório que produza efeitos até ser proferido o acórdão no processo T‑37/04 ou até nova ordem, com vista a proibir a pesca nas águas dos Açores de atum ou tunídeos por navios espanhóis e das espécies demersais e das espécies de profundidade por navios provenientes de outros Estados‑Membros que não de Portugal;
– proferir os despachos ou tomar outras medidas que se revelem justos e adequados nas condições deste caso concreto;
– condenar o Conselho nas despesas.»
43. Em 31 de Março de 2004, o Conselho apresentou as suas alegações sobre o pedido de medidas provisórias. O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– indeferir o pedido por inadmissível;
– a título subsidiário, indeferir o pedido por improcedente;
– condenar a requerente nas despesas.
44. Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 30 de Março e em 1 de Abril de 2004, respectivamente, a Comissão e o Reino de Espanha pediram para intervir no presente processo de medidas provisórias em apoio das conclusões do Conselho.
45. Os pedidos de intervenção foram notificados às partes nos termos do artigo 116.°, n.° 1, do Regulamento de Processo.
46. Por cartas de 6 de Abril de 2004, a requerente e o Conselho confirmaram ambos que não levantavam qualquer objecção quanto aos pedidos de intervenção apresentados no presente processo pela Comissão e pelo Reino de Espanha.
47. Por despacho de 20 de Abril de 2004, o presidente do Tribunal admitiu a intervenção da Comissão e do Reino de Espanha no presente processo em apoio das conclusões do Conselho.
48. Em 21 de Abril de 2004, a Comissão e o Reino de Espanha apresentaram as suas alegações sobre o pedido de medidas provisórias. A Comissão e o Reino de Espanha concluem pedindo ao tribunal que se digne:
– indeferir o pedido por inadmissível;
– subsidiariamente, indeferir o pedido por improcedente;
– condenar a requerente nas despesas.
49. Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 22 de Abril de 2004, o Conselho suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade do recurso no processo principal, na qual conclui pedindo que o Tribunal se digne julgar o recurso de anulação parcial do regulamento impugnado manifestamente inadmissível e condenar a recorrente nas despesas.
50. Em 27 de Abril de 2004, a ora requerente e a Comissão foram convidadas a apresentar, até 28 de Abril de 2004, respectivamente, por um lado, todos os documentos recebidos em resposta ao pedido de acesso a documentos apresentado em 12 de Dezembro de 2003 pela requerente e aos pedidos confirmativos posteriores e, por outro lado, fotocópias da proposta da Comissão do regulamento de execução previsto no artigo 11.° do regulamento impugnado. A Comissão apresentou os documentos pedidos em 27 de Abril de 2004. A requerente apresentou os documentos pedidos em 29 de Abril de 2004 e a junção destes aos autos foi admitida por decisão de 30 de Abril de 2004.
51. Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 30 de Abril de 2004, o Conselho pediu que fossem desentranhados dos autos do presente processo dois documentos juntos com as alegações apresentadas em 21 de Abril de 2004 pelo Reino de Espanha, os quais eram constituídos por pareceres do serviço jurídico do Conselho, e que os mesmos não fossem tomados em consideração. O Reino de Espanha foi convidado a apresentar, na audiência prevista para 5 de Maio de 2004, as suas observações sobre o pedido do Conselho.
52. Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 29 e 30 de Abril de 2004, quatro organizações, Seas at Risk, WWF – World Wide for Nature (a seguir «WWF»), representadas por R. Buxton, solicitor, e D. Owen, barrister, Porto de Abrigo – Organização de Produtores da Pesca CRL (a seguir «Porto de Abrigo») e GÊ‑Questa – Associação de Defesa do Ambiente (a seguir «GÊ‑Questa»), representadas por P. Linhares Dias, advogado, pediram para intervir no presente processo em apoio do pedido da requerente.
53. As quatro requerentes da intervenção foram convidadas a assistir à audiência prevista para 5 de Maio de 2004 e a aí apresentarem os seus argumentos, sem prejuízo da decisão sobre os seus pedidos.
54. Em 5 de Maio de 2004, a requerente, o Conselho, a Comissão, o Reino de Espanha e os requerentes da intervenção (WWF, Seas at Risk, Porto de Abrigo e GÊ‑Questa) apresentaram os seus argumentos na audiência e responderam a questões colocadas pelo presidente do Tribunal. Relativamente aos requerentes da intervenção, embora o presidente tenha autorizado os quatro a apresentarem argumentos sobre o seu pedido assim como sobre a procedência ou não do presente pedido de medidas provisórias, reservou não obstante a sua decisão final quanto aos pedidos de intervenção.
55. Dado que na audiência o Reino de Espanha não levantou qualquer objecção quanto ao pedido do Conselho para que fossem desentranhados dos autos e não fossem tomados em consideração os dois documentos juntos com as alegações do Reino de Espanha de 21 de Abril de 2004, o presidente decidiu na audiência ordenar que estes dois documentos fossem desentranhados dos autos.
56. Em 18 de Junho de 2004, a requerente apresentou um pedido para que o Tribunal reabra a fase escrita do processo e admita a parte pertinente do relatório de Junho de 2004 do Comité Consultivo da Gestão das Pescas (CCGP) e do Conselho Internacional de Exploração do Mar (CIEM). O presidente decidiu admitir o referido relatório e, em 30 de Junho de 2004, o secretário do Tribunal enviou um exemplar deste relatório às outras partes para lhes permitir apresentar as observações que entendessem. Em 6 de Julho de 2004, o Conselho, a Comissão e o Reino de Espanha apresentaram as suas observações.
Questão de direito
A – Quanto aos pedidos de intervenção do WWF, da Seas at Risk, da Porto de Abrigo e da GÊ‑Questa
57. Conforme vem referido acima, o WWF, a Seas at Risk, a Porto de Abrigo e a GÊ‑Questa pediram para intervir nos termos do artigo 40.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça. Na audiência, as outras partes não apresentaram qualquer observação quanto ao facto de estes requerentes da intervenção terem pedido para ser admitidos a intervir no presente processo.
58. Nos termos do artigo 40.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, que se aplica ao Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 53.°, primeiro parágrafo, do mesmo Estatuto, uma pessoa pode intervir numa causa submetida ao Tribunal desde que demonstre interesse na resolução da causa.
59. Quanto a este ponto, é jurisprudência assente que o conceito de interesse na resolução da causa deve ser entendido como um interesse directo e actual no destino reservado aos pedidos. Deverá, designadamente, verificar‑se se o acto impugnado diz directamente respeito a quem pediu para intervir e se é certo o seu interesse na resolução da causa (v. despacho do presidente da Primeira Secção do Tribunal de Primeira Instância de 3 de Junho de 1999, ACAV e o./Conselho, T‑138/98, Colect., p. II‑1797, n.° 14, e despacho do presidente do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Julho de 2000, Federación de Cofradías de Pescadores de Guipúzcoa e o./Conselho, T‑54/00 R, Colect., p. II‑2875, n.° 15, e a jurisprudência citada). As associações podem ser admitidas a intervir para proteger os interesses dos seus membros em processos que suscitam questões de princípio susceptíveis de afectar esses interesses (v. despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 28 de Setembro de 1998, Pharos/Comissão, C‑151/98 P, Colect., p. I‑5441, n.° 6, e a jurisprudência citada).
60. A Porto de Abrigo é uma organização de produtores, constituída sob a forma de uma sociedade cooperativa de responsabilidade limitada. Nos termos dos seus estatutos, o seu objectivo principal é a defesa dos interesses dos seus membros que são principalmente pescadores que exercem a sua actividade nos Açores.
61. É evidente que o regulamento impugnado, que regula nomeadamente as actividades de pesca nas águas dos Açores, e qualquer despacho que suspenda a sua aplicação ou outras medidas provisórias terão uma influência substancial e directa em relação aos membros da Porto de Abrigo, cujos meios de existência dependem destas actividades de pesca. Há, portanto, que considerar que a Porto de Abrigo tem um interesse directo e certo na resolução do presente processo.
62. A Porto de Abrigo deve por conseguinte ser admitida, tal como requereu, a intervir no presente processo em apoio do pedido da requerente.
63. A GÊ‑Questa é uma associação sem fim lucrativo dedicada à protecção do ambiente, cujo objectivo principal é a protecção e promoção assim como o estudo e a defesa do património nacional e cultural do arquipélago dos Açores. Os seus estatutos incumbem‑na expressamente da protecção do património natural do arquipélago dos Açores, que inclui a população piscícola e os ecossistemas marinhos do referido arquipélago.
64. A suspensão da execução do regulamento impugnado teria um efeito directo sobre as actividades de pesca nas águas dos Açores, incluindo sobre a utilização das artes de pesca que são susceptíveis de ter uma influência considerável sobre o ecossistema das águas dos Açores, zona que constitui a principal zona de actividade da GÊ‑Questa. Há, portanto, que considerar que a GÊ‑Questa tem um interesse directo e certo na resolução do presente processo.
65. A GÊ‑Questa deve, portanto, ser admitida, tal como requereu, a intervir no presente processo em apoio do pedido da requerente.
66. A Seas at Risk alega ser uma organização internacional de defesa do ambiente, independente e sem fim lucrativo; tem a sua sede nos Países Baixos. Tem por finalidade proteger e reabilitar o meio ambiente marinho. Com dezasseis organizações membros situadas em oito Estados‑Membros e na Noruega, a Seas at Risk é a maior federação europeia reunindo organizações ecológicas não governamentais, que representa à escala europeia na Comissão OSPAR (Convenção para a protecção do ambiente marinho do Nordeste do Atlântico), na Comissão das Pescas do Nordeste do Atlântico (CPANE), na Organização Marítima Internacional e nos procedimentos relativos à Conferência sobre a protecção do Mar do Norte. Trabalha unicamente em questões relativas ao ambiente marinho e o âmbito geográfico das suas actividades estende‑se a todo o Nordeste do Atlântico.
67. Os objectivos do WWF são ainda mais vastos que os da Seas at Risk. Conforme refere no seu pedido, o WWF é uma das maiores organizações mundiais de protecção do ambiente, contando com cerca de cinco milhões de simpatizantes: o seu âmbito geográfico abrange mais de 100 países. A sua missão é pôr termo à degradação do ambiente natural do planeta. Participa num programa de «mares em perigo» que inclui as águas oceânicas do mundo inteiro. O WWF está igualmente empenhado num programa sobre o Nordeste do Atlântico centrado na promoção das pescarias sustentáveis e no estabelecimento de redes de zonas marítimas protegidas no âmbito da Comissão OSPAR e dos seus Estados‑Membros.
68. No seu requerimento comum de intervenção, a Seas at Risk e o WWF alegam ter um interesse directo e específico na resolução do presente processo. Sustentam que as suas actividades estão centradas nas pescarias de profundidade, na protecção do ambiente marinho e na protecção do habitat marinho, incluindo os montes submarinos, e que têm consagrado, no decurso dos últimos anos, recursos consideráveis com vista a promover a protecção das unidades populacionais de peixes e dos habitats abrangidos pelo regulamento impugnado. A Seas at Risk e o WWF alegam, além disso, ter participado em actividades de lobbying
e ter mantido contactos com governos e com as instituições comunitárias antes e durante o processo legislativo que conduziu à adopção do regulamento impugnado. Finalmente, a Seas at Risk e o WWF sustentam que devem ser admitidos a intervir com fundamento em que o pedido de medidas provisórias levanta questões importantes que apresentam para si um interesse directo e específico no que se refere à interacção entre a política da Comunidade Europeia em matéria de ambiente e a PCP. Os membros das duas organizações sentem‑se com direito a aguardar que estas façam ouvir a sua voz nos órgãos jurisdicionais comunitários em circunstâncias como as do caso presente.
69. Estes argumentos não são aceitáveis. Contrariamente às duas organizações dos Açores, o alcance dos interesses da Seas at Risk e do WWF é demasiado amplo e demasiado geral para ser substancialmente afectado pela resolução do presente processo e, portanto, não é susceptível de permitir ao juiz das medidas provisórias admitir o WWF e a Seas at Risk a intervir no presente processo.
70. Com efeito, apesar da sua especialidade na matéria e do seu empenhamento nas questões do ambiente, os objectivos e as actividades das duas organizações abrangem zonas geográficas extensas e não estão exclusiva ou principalmente centradas nas águas dos Açores. Ora, é só em relação a estas águas que a requerente solicita a suspensão parcial da execução do regulamento impugnado. Além disso, importa observar que o regulamento impugnado regula as actividades de pesca nas águas dos Açores e que a sua aplicação não afectará sensivelmente as actividades do WWF ou da Seas at Risk, que consistem em proceder a investigações científicas sobre o ambiente e a praticar o lobbying
em matéria de ambiente num contexto mais amplo. Os membros e simpatizantes da Seas at Risk e do WWF encontram‑se no mundo inteiro e os seus interesses, que consistem em proteger o ambiente em geral, estão ainda mais afastados.
71. Daqui resulta que a Seas at Risk e o WWF não demonstraram a existência dum interesse directo e actual na decisão a ser proferida sobre o pedido da requerente no processo de medidas provisórias, de modo que o seu requerimento de intervenção deve ser indeferido.
B – Quanto ao pedido de medidas provisórias
1. Argumentos das partes
a) Argumentos apresentados pela requerente
Quanto à admissibilidade
72. A requerente sustenta que tem legitimidade para agir nos termos do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, com fundamento em que embora o acto impugnado seja um regulamento do Conselho lhe diz directa e individualmente respeito.
73. No que se refere ao critério do interesse directo, a requerente sustenta que o regulamento impugnado interfere directamente nos seus poderes de legislar e regulamentar sobre questões relativas à pesca nas águas sob a sua jurisdição. Daí decorrerão directamente os efeitos do regulamento impugnado, uma vez que os Estados‑Membros, e em particular Portugal, não têm qualquer latitude para aplicar a medida.
74. No que se refere ao interesse individual, a requerente invoca dois argumentos principais. Em primeiro lugar, sustenta que beneficia de uma protecção específica concedida pelo Tratado nos termos do artigo 299.°, n.° 2, CE e que, além disso, o regulamento impugnado reconhece expressamente a sua situação particular e inclui disposições específicas (artigo 5.° do regulamento impugnado) no que lhe diz respeito. Em segundo lugar, o regulamento impugnado priva‑a do seu poder de regulamentar a pesca nas águas dos Açores.
Quanto ao fumus boni juris
75. A ora requerente sustenta que o recurso interposto do regulamento impugnado, baseado em seis fundamentos distintos, deverá efectivamente merecer provimento.
76. A requerente alega em primeiro lugar que o regulamento impugnado viola o direito do ambiente, em particular o artigo 6.° CE e o artigo 174.°, n. os  1 a 3, CE, e ainda o regulamento de base por não respeitar princípios ambientais importantes que são obrigatórios no quadro da regulamentação no domínio da PCP, ou seja, os princípios do desenvolvimento sustentável, da precaução, da acção preventiva, da correcção na fonte e do poluidor‑pagador. Segundo a requerente, todos os citados princípios são violados porque o regulamento impugnado implicará uma intensificação do esforço de pesca, prejuízos para o ambiente marinho e o esgotamento das unidades populacionais de peixes.
77. Em particular, a requerente sustenta que o regulamento impugnado trará as seguintes consequências. Ao revogar os regulamentos de 1995 que limitavam o acesso dos navios estrangeiros às águas dos Açores e que, essencialmente, proibiam aí a utilização de artes de arrastar, o regulamento impugnado conduzirá a um aumento sensível do esforço de pesca pela frota industrial de outros Estados‑Membros. E isto porque os artigos 3.° e 11.° do regulamento impugnado excluem da definição das pescarias em causa qualquer referência às artes de arrastar, autorizando assim indirectamente a utilização das referidas artes. Além disso, estas disposições excluem as espécies que figuram no Anexo I do Regulamento n.° 2347/2002 que limitava o esforço de pesca relativamente a um certo número de espécies de peixes de profundidade. A requerente sustenta ainda que o artigo 15.° do regulamento impugnado revoga os regulamentos de 1995 mesmo antes de ter entrado em vigor o regulamento de execução limitando o esforço de pesca. O artigo 5.° estabelece uma zona de protecção de 100 milhas náuticas; não regulamenta, portanto, a zona compreendida entre 100 e 200 milhas náuticas e permite aos navios estrangeiros aí pescarem todas as espécies, incluindo as unidades populacionais de peixes de profundidade e o atum. Finalmente, o artigo 13.° do regulamento impugnado suprime o sistema de sinalização, o que priva desta forma a requerente de informações essenciais que lhe permitiriam controlar mais eficazmente as actividades de pesca exercidas nas águas sob a sua jurisdição.
78. Perante estes alegados efeitos, a requerente sustenta que existe violação do princípio do desenvolvimento sustentável inscrito no artigo 6.° CE e no artigo 2.°, n.° 1, do regulamento de base. O princípio da precaução (inscrito no artigo 6.° CE e no artigo 174.°, n.° 2, CE, assim como no artigo 2.° do regulamento de base) é igualmente violado pelo facto de o Conselho não ter tido em conta provas científicas e de o regulamento impugnado implicar uma pesca intensiva nas zonas em causa e de privar a requerente de informações científicas indispensáveis de que esta se poderia servir para próximas acções preventivas. O princípio da acção preventiva (artigo 174.°, n.° 2, CE e artigos 7.°, 8.° e 26.° do regulamento de base) é violado pelo facto de, ao adoptar o regulamento impugnado, o Conselho não ter tido em conta a ameaça grave para o ambiente. O princípio da correcção na fonte é violado pelo facto de o regulamento impugnado privar as autoridades locais, que são quem conhece melhor as águas dos Açores, dos seus poderes para tratar as questões ecológicas relativas às águas dos Açores. Finalmente, é violado o princípio do poluidor‑pagador pelo facto de o regulamento impugnado permitir à frota industrial causar prejuízos ao ambiente sem os reparar.
79. Em segundo lugar, a requerente alega que o regulamento impugnado é incompatível com as disposições de direito primário e de direito derivado destinadas a proteger os Açores. Em particular, a requerente sustenta que o regulamento impugnado viola o artigo 158.° CE e o artigo 299.°, n.° 2, CE, com fundamento em que não protege os Açores, contrariamente à finalidade destas disposições. Ao causar prejuízos para o ambiente dos Açores e ao esgotar as unidades populacionais haliêuticas dos Açores, o regulamento impugnado irá lesar o sector local da pesca e aumentará as disparidades entre os Açores e a Europa continental.
80. Em terceiro lugar, a requerente alega que, ao não proteger os pescadores locais, o regulamento impugnado viola o princípio da estabilidade relativa inscrito no Regulamento n.° 2371/2002 (décimo sexto, décimo sétimo e décimo oitavo considerandos e artigo 20.° do regulamento de base).
81. Em quarto lugar, a requerente sustenta que, ao adoptar o regulamento impugnado, o Conselho violou uma formalidade essencial ao omitir uma nova consulta do Parlamento Europeu apesar de um pedido expresso nesse sentido formulado na resolução do Parlamento e não obstante as importantes alterações que aparecem na versão definitiva do regulamento impugnado, nomeadamente a inserção do artigo 299.°, n.° 2, CE como base jurídica, a redução da zona de protecção em torno dos Açores a 100 milhas náuticas, a supressão do sistema de sinalização e a exclusão das espécies de profundidade do âmbito de aplicação do regime de gestão do esforço máximo de pesca.
82. Em quinto lugar, a requerente alega que o Conselho violou o artigo 4.°, n.° 2, do regulamento de base pelo facto de não ter tido em conta os pareceres científicos, técnicos e económicos disponíveis e, nomeadamente, os relatórios do Comité Científico, Técnico e Económico das Pescas («CCTEP»), e de não ter procedido a um estudo do impacto ambiental. Segundo a requerente, isto resulta com evidência das respostas fornecidas pela Comissão e pelo Conselho aos pedidos de acesso a documentos apresentados pela requerente.
83. Em sexto lugar, a requerente sustenta que o Conselho violou o artigo 253.° CE por não ter elaborado uma fundamentação adequada no regulamento impugnado. Em particular, o regulamento impugnado conduzirá a resultados contrários aos expostos nos terceiro e sexto considerandos, ou seja, a protecção das águas dos Açores. Nem a alteração relativamente ao regime anterior nem a revogação dos regulamentos de 1995 estão fundamentadas.
84. Finalmente, a requerente remete para um certo número de argumentos suplementares invocados no recurso no processo principal, segundo os quais o regulamento impugnado viola o Regulamento n.° 1275/94, princípios fundamentais de direito comunitário e o direito internacional do mar. Importa todavia referir que, para além desta remissão para o recurso no processo principal, a requerente não fornece no pedido de medidas provisórias qualquer informação relativa a estes fundamentos.
Quanto à urgência
85. A requerente sustenta que são necessárias medidas provisórias porque, na falta das medidas requeridas, o ambiente marinho, as unidades populacionais haliêuticas e a economia local sofrerão um prejuízo grave e irreparável. Na falta de tais medidas, a requerente ficaria assim privada de uma protecção jurisdicional plena e efectiva.
86. No que respeita ao ambiente marinho, a requerente alega que os efeitos nocivos do regulamento impugnado começarão a produzir‑se o mais tardar em 1 de Agosto de 2004, data em que os regulamentos de 1995 serão formalmente revogados nos termos do artigo 15.° do regulamento impugnado. A requerente sustenta que a autorização dada aos navios estrangeiros para pescar espécies de profundidade nas águas dos Açores anunciará pela primeira vez a utilização de artes e de métodos geradores de prejuízos, tais como o arrasto pelo fundo, o arrasto sem contacto com fundo, a pesca com rede de emalhar pelo fundo e a pesca intensiva ao palangre, que retêm demasiados peixes, que capturam todas as espécies sem distinção e que geram o problema do que se chama a «pesca fantasma» (cujos efeitos são acentuados nas zonas de profundidade), em virtude da qual as artes perdidas continuam a causar danos durante muito tempo. Todos estes métodos causarão danos colaterais importantes, destruindo os fundos marinhos, os recifes e os corais. Segundo a requerente, pode suceder que a proposta da Comissão relativa ao arrasto não seja adoptada a tempo e, mesmo que fosse, seria insuficiente porque não proibiria o recurso a outros métodos de pesca industrial intensiva, geradores de danos.
87. No que respeita às unidades populacionais haliêuticas, a requerente alega igualmente que os efeitos nocivos do regulamento impugnado começarão a produzir‑se o mais tardar em 1 de Agosto de 2004. Sustenta que numerosos navios estrangeiros (espanhóis) já começaram a pescar de maneira intensiva nas águas dos Açores em virtude de declarações feitas pela Comissão e pelo Ministério da Agricultura espanhol, segundo as quais o regulamento impugnado já está em vigor. Em primeiro lugar, a requerente sustenta que o regulamento de execução previsto no artigo 11.° do regulamento impugnado fixando os níveis máximos do esforço de pesca não será adoptado a tempo e que haverá, portanto, um vazio jurídico durante um longo período. Em segundo lugar, os métodos de pesca intensiva anunciados pelo regulamento impugnado conduzirão ao esgotamento das unidades populacionais haliêuticas. A requerente sustenta que, por exemplo, os navios espanhóis utilizam palangres que têm até doze vezes mais anzóis (24 000 anzóis) do que os utilizados pelos navios dos Açores (2 000 anzóis). Além disso, os navios espanhóis têm uma autonomia e uma capacidade de armazenagem mais importantes e podem, portanto, pescar intensivamente durante muito mais tempo do que os navios dos Açores. Em virtude da rentabilidade rápida das pescarias em águas profundas dantes inexploradas, um grande número de navios deveria pescar nas águas dos Açores. Isto alteraria o equilíbrio ecológico frágil, que já está próximo de níveis não sustentáveis, implicando um efeito de descalabro «boom and bust» e o esgotamento rápido e irreversível das unidades populacionais haliêuticas. Neste contexto, a requerente sublinha o facto de a natureza específica dos peixes de profundidade (fraca taxa de fecundidade, maturidade tardia e longevidade) tornar a sua renovação extremamente lenta.
88. No que se refere à indústria da pesca nos Açores, a requerente sustenta que a rarefacção das unidades populacionais haliêuticas provocará o descalabro da actividade local que é particularmente tributária da pesca, nomeadamente da pesca de profundidade (que representa 59% das capturas nos Açores). Segundo a requerente, 31% das capturas nos Açores provêm de bancos de pesca situados na zona «liberalizada» situada entre 100 e 200 milhas náuticas. Quase 12% da população activa dos Açores exerce actividades relacionadas com a pesca.
89. A requerente admite que não pode prever quando os prejuízos se tornarão irreparáveis, mas espera que os efeitos se farão sentir no espaço de uma única época de pesca. Em qualquer circunstância, a requerente solicita ao Tribunal que aplique o princípio da precaução e decrete as medidas provisórias requeridas a fim de evitar tais efeitos apesar da ausência de certeza matemática quanto à data dos danos que daí resultarão.
Quanto à ponderação dos interesses
90. A requerente alega que a ponderação dos interesses pende claramente a favor da concessão das medidas provisórias dado que, se as referidas medidas forem decretadas, as unidades populacionais haliêuticas e o ecossistema marinho estarão protegidos até que seja proferido o acórdão no processo principal, sem que tal cause inconvenientes a qualquer outra pessoa e sem que prejudique o resultado do recurso no processo principal. Se o Conselho obtiver ganho de causa, os interesses das frotas de pesca de outros Estados‑Membros, em particular do Reino de Espanha, terão sido preservados. Se a requerente obtiver ganho de causa, também terão sido preservados os seus interesses.
b) Argumentos apresentados pela Porto de Abrigo e a GÊ‑Questa
91. A Porto de Abrigo e a GÊ‑Questa apoiam os argumentos da requerente segundo os quais o regulamento impugnado permitirá, nomeadamente aos navios espanhóis, praticar uma pesca intensiva nas águas dos Açores, navios que têm uma capacidade muito maior em relação aos navios dos Açores, que têm artes de pesca reutilizáveis, que utilizam palangres imersos em zonas mais ao largo (50/60 milhas náuticas em vez de 30 milhas náuticas) e que permanecem no mar durante períodos muito mais longos (60 dias em vez da semana habitual dos navios dos Açores). Já pescam nas águas dos Açores, em média mensal, cerca de 58 navios espanhóis, quando dantes o seu número total habitual era de quatro. Esta pesca intensiva dizimará completamente as unidades populacionais na zona compreendida entre 100 e 200 milhas náuticas e mesmo na situada entre 0 e 100 milhas náuticas em virtude dum efeito dito de «aspiração» (os peixes são retirados dos bancos de pesca que transpõem a linha de 100 milhas náuticas). O facto de as unidades populacionais serem dizimadas causaria importantes danos ao ambiente e provocaria o descalabro das actividades de pesca locais.
c) Argumentos apresentados pelo Conselho, pela Comissão e pelo Reino de Espanha
92. Antes de mais, o Conselho, apoiado pela Comissão e pelo Reino de Espanha, sustenta que o presente pedido é manifestamente inadmissível devido à inadmissibilidade manifesta do recurso no processo principal.
93. Neste contexto, o Conselho alega, em primeiro lugar, que o regulamento impugnado é uma medida de alcance geral e não uma decisão dissimulada e, por conseguinte, não pode ser impugnado pela ora requerente. Em segundo lugar, em qualquer circunstância, o regulamento impugnado não diz directa e individualmente respeito à requerente. O seu interesse geral na prosperidade económica da actividade de pesca na região não basta para satisfazer o critério‑tipo que permite a pessoas singulares ou colectivas interpor recurso nos termos do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, critério segundo o qual o acto impugnado deve atingi‑las na sua posição jurídica em virtude de determinadas qualidades que lhes são específicas ou de uma situação de facto que as caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, por este facto, as individualiza como se fossem o destinatário de uma decisão. A este propósito, o Conselho refere que a ora requerente não demonstra como o regulamento impugnado afecta a sua economia de uma maneira diferente da de outras regiões, incluindo outras regiões «ultraperiféricas». Em terceiro lugar, o facto de os Açores serem mencionados no artigo 229.°, n.° 2, CE não basta para conferir à requerente legitimidade para agir; uma interpretação contrária ofereceria às regiões ultraperiféricas um acesso privilegiado ao Tribunal, contrário ao sistema de protecção jurisdicional instituído pelo Tratado CE. Finalmente, a colisão com os poderes legislativo e regulamentar da requerente não implica um interesse individual ou directo; trata‑se dum efeito inevitável de todos os regulamentos de alcance geral.
94. O Conselho, apoiado pela Comissão e pelo Reino de Espanha, alega além disso que o pedido não pode em qualquer caso proceder, dado que a requerente não demonstrou um fumus boni juris .
95. Em primeiro lugar, o Conselho, referindo‑se ao amplo poder discricionário de que o legislador comunitário beneficia neste domínio, sustenta que as disposições em matéria de ambiente não são aplicáveis porque as bases jurídicas do regulamento impugnado foram o artigo 37.° CE e o artigo 299.°, n.° 2, CE.
96. Em segundo lugar, o Conselho sustenta que, em qualquer caso, o regulamento impugnado não infringe disposições do direito do ambiente (artigos 6.° CE e 174.° CE, assim como os princípios do direito do ambiente), uma vez que o regime instituído pelo referido regulamento não causará quaisquer prejuízos para o ambiente ou para as unidades populacionais haliêuticas. Com efeito, na opinião do Conselho, o regulamento impugnado concilia diversos interesses, entre estes a protecção do ambiente, a exploração sustentável das unidades populacionais haliêuticas e a protecção do sector da pesca nos Açores sem deixar de, ao mesmo tempo, respeitar o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade inscrito no artigo 12.° CE.
97. O Conselho, apoiado pela Comissão e pelo Reino de Espanha, alega ainda que o regulamento impugnado toma em conta as preocupações ambientais ao restringir o esforço de pesca com base nas médias históricas e que o mesmo regulamento deve ser considerado no enquadramento de outras medidas abrangidas pela PCP (tais como os Regulamentos n. os  2340/2002 e 2347/2002 e o regulamento de execução que deve ser adoptado em breve nos termos do artigo 11.° do regulamento impugnado) que, no seu conjunto, conferem em matéria de ambiente uma protecção adequada a todas as espécies de profundidade. Não está provado que a supressão do sistema dito «de sinalização» tenha causado quaisquer problemas de ordem ambiental ou outra. Também não está provado que tenham sido causados quaisquer problemas aos tunídeos que, sendo uma espécie migratória, estão devidamente protegidos pela Comissão Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico (CICTA), assim como pelos TAC e pelas quotas definidas pela regulamentação comunitária derivada.
98. Em terceiro lugar, o Conselho e a Comissão, referindo que o Conselho beneficia dum amplo poder discricionário no domínio das questões economicamente complexas, sustentam que o regulamento impugnado não infringe o artigo 299.°, n.° 2, CE nem o artigo 158.° CE, dado que fornece à indústria dos Açores uma protecção adequada e proporcionada ao instituir uma zona de protecção de 100 milhas náuticas.
99. Em quarto lugar, a estabilidade relativa é igualmente preservada, dado que o regulamento impugnado restringe o esforço de pesca com base em médias históricas. A este propósito, a Comissão alega também que o princípio da estabilidade relativa, em qualquer caso, só é relevante para fixar os TAC e não no âmbito de uma limitação do esforço de pesca tal como vem enunciado no regulamento impugnado.
100. Finalmente, o Conselho, apoiado pela Comissão e pelo Reino de Espanha, sustenta que não violou qualquer formalidade essencial. Não teve necessidade de consultar novamente o Parlamento dado que as alterações introduzidas não mudavam a economia do regulamento no seu conjunto. O regulamento impugnado está devidamente fundamentado, como resulta dos seus considerandos. Além disso, foram tomadas em conta provas científicas, nomeadamente os relatórios elaborados pelo CCTEP e pelo CIEM.
101. Quanto à urgência, o Conselho, a Comissão e o Reino de Espanha sustentam que a ausência de medidas provisórias não causará um dano grave e irreparável e que, portanto, o critério da urgência não está preenchido.
102. Em primeiro lugar, o Conselho sustenta que o regulamento impugnado não anunciará um esforço de pesca ilimitado, mas, pelo contrário, limitará esse esforço com base em médias históricas. O regulamento impugnado, assim como os regulamentos de 2002, conferem uma protecção suficiente às unidades populacionais haliêuticas e ao ambiente. Em segundo lugar, não são necessárias medidas provisórias porque existem outras possibilidades mais adequadas susceptíveis de ser exploradas, se necessário, para proteger o ambiente e as unidades populacionais haliêuticas, tais como as medidas previstas nos artigos 7.° e 8.° do regulamento de base, que a requerente não explorou. O pedido de medidas provisórias é prematuro dado que, no que se refere às duas questões relativamente às quais a requerente alega danos irreparáveis (danos para o ambiente em virtude da utilização de redes de arrasto pelo fundo e do depauperamento das unidades populacionais haliêuticas), a Comissão apresentou propostas para se encarregar de todos os problemas identificados. Em qualquer caso, o regulamento impugnado e os regulamentos de 2002 protegem devidamente as unidades populacionais haliêuticas em virtude da restrição do esforço de pesca. Finalmente, o Conselho observa que a requerente não fornece qualquer prova da urgência no que se refere aos tunídeos. O Reino de Espanha aprova esta conclusão e observa que, dado o carácter altamente migratório do atum, a restrição de acesso a certas zonas não traz qualquer consequência e é constitutiva de uma discriminação em razão da nacionalidade.
103. Finalmente, o Conselho, a Comissão e o Reino de Espanha sustentam que a ponderação dos interesses pende a favor do indeferimento do pedido. Em primeiro lugar, as medidas solicitadas pela requerente conduziriam a uma protecção menor, e não maior, do ambiente. Em segundo lugar, a suspensão da execução prolongaria um período de incerteza jurídica quanto à aplicação dos regulamentos de 1995. Finalmente, a suspensão da execução lesaria milhares de pescadores e centenas de navios numa grande zona do Nordeste do Atlântico. Em consequência, só razões imperiosas poderiam, nestas circunstâncias, justificar a concessão de medidas provisórias.
2. Apreciação do juiz das medidas provisórias
104. Nos termos do artigo 104.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, um pedido de medidas provisórias deve especificar as razões da urgência, bem como os fundamentos de facto e de direito que, à primeira vista, justificam a adopção da medida provisória requerida. Estes requisitos são cumulativos, de modo que as medidas provisórias devem ser indeferidas se um deles não estiver preenchido [despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 14 de Outubro de 1996, SCK e FNK/Comissão, C‑268/96 P(R), Colect., p. I‑4971, n.° 30]. O juiz das medidas provisórias procede igualmente, sendo caso disso, à ponderação dos interesses em presença (despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 23 de Fevereiro de 2001, Áustria/Conselho, C‑445/00 R, Colect., p. I‑1461, n.° 73). Além disso, a medida solicitada deve ser provisória, no sentido de que não prejudique as questões de direito ou de facto em litígio nem neutralize por antecipação as consequências da decisão a proferir posteriormente no processo principal [despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 19 de Julho de 1995, Comissão/Atlantic Container Line e o., C‑149/95 P(R), Colect., p. I‑2165, n.° 22].
105. Além disso, no âmbito dessa análise de conjunto, o juiz das medidas provisórias dispõe de um vasto poder de apreciação e é livre de determinar, relativamente às especificidades do caso concreto, o modo como essas diferentes condições devem considerar‑se verificadas, bem como a ordem dessa análise, uma vez que nenhuma norma de direito comunitário lhe impõe um esquema de análise preestabelecido para apreciar a necessidade de decidir provisoriamente (despacho Comissão/Atlantic Container Line e o., já referido, n.° 23).
106. É à luz dos referidos princípios que o pedido de medidas provisórias deve ser examinado.
a) Quanto à admissibilidade
107. É necessário, em primeiro lugar, examinar se, como sustentam o Conselho, a Comissão e o Reino de Espanha, o pedido de medidas provisórias deve ser julgado inadmissível devido à inadmissibilidade manifesta do recurso no processo principal.
108. Neste contexto, importa observar, com base em jurisprudência assente, que embora seja verdade que o problema da admissibilidade do recurso no processo principal não deve, em princípio, ser examinado no quadro dum processo de medidas provisórias sob pena de julgar antecipadamente o mérito da causa, não é menos verdade que, para que o pedido de suspensão da execução seja julgado admissível, o requerente deve demonstrar a existência de certos elementos que permitam concluir, à primeira vista, pela admissibilidade em sede de mérito do recurso no qual se insere o seu pedido de medidas provisórias, a fim de evitar que ele possa, através do pedido de medidas provisórias, obter a suspensão da execução de um acto cuja anulação seria em seguida recusada pelo Tribunal, sendo o recurso declarado inadmissível quando do exame do mérito [despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 18 de Novembro de 1999, Pfizer Animal Health/Conselho, C‑329/99 P(R), Colect., p. I‑8343, n.° 89].
109. Tal exame da admissibilidade do recurso é necessariamente sumário, tendo em conta o carácter urgente do processo de medidas provisórias [despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 12 de Outubro de 2000, Federación de Cofradías de Pescadores de Guipúzcoa e o./Conselho, C‑300/00 P(R), Colect., p. I‑8797, n.° 35].
110. Com efeito, no âmbito dum processo de medidas provisórias, a admissibilidade do recurso no processo principal só pode ser apreciada, de imediato, com a finalidade de examinar se o requerente apresentou elementos suficientes que justifiquem a priori
concluir que a admissibilidade do recurso no processo principal não é de excluir. O juiz das medidas provisórias só deve declarar o pedido inadmissível se a admissibilidade do recurso no processo principal puder ser totalmente excluída. Se não for esse o caso, decidir sobre a admissibilidade na fase das medidas provisórias quando a mesma não está, prima facie, totalmente excluída, equivaleria a antecipar a decisão do Tribunal que decide no processo principal (despachos do presidente do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Janeiro de 2001, Petrolessence e SG2R/Comissão, T‑342/00 R, Colect., p. II‑67, n.° 17, e de 19 de Dezembro de 2001, Government of Gibraltar/Comissão, T‑195/01 R e T‑207/01 R, Colect., p. II‑3915, n.° 47).
111. Importa, por conseguinte, examinar se a ora requerente demonstra, pelo menos à primeira vista, que tem legitimidade para agir em juízo com o fim de obter a anulação parcial do regulamento impugnado, nos termos do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.
112. Importa observar que, na medida em que goza de personalidade jurídica por força do direito português, a Região Autónoma dos Açores pode, em princípio, interpor um recurso de anulação ao abrigo do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, nos termos do qual qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito (acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Novembro de 2001, Nederlandse Antillen/Conselho, C‑452/98, Colect., p. I‑8973, n.° 51, a seguir «acórdão Antilhas Neerlandesas I»).
113. Conforme o Conselho refere com razão, o regulamento impugnado é uma medida de alcance geral e não uma decisão dissimulada. Regula as actividades de pesca relativas às unidades populacionais de peixes de profundidade numa grande zona do Nordeste do Atlântico, conhecida sob o nome de águas ocidentais, e aplica‑se sem distinção a todos os pescadores que pretendam exercer as referidas actividades nesta zona. Além disso, embora os Açores sejam expressamente mencionados no sexto considerando e no artigo 5.°, o regulamento impugnado aplica‑se sem distinção a todas as regiões ultraperiféricas referidas no artigo 299.°, n.° 2, CE, ou seja, os Açores, a Madeira e as ilhas Canárias.
114. Não obstante, o facto de o acto impugnado ser uma medida de alcance geral não constitui uma falta de pressupostos processuais para efeitos da sua impugnação por uma pessoa singular ou colectiva nos termos do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE. Segundo jurisprudência constante, o facto de uma medida ser de alcance geral não exclui a possibilidade de dizer directa e individualmente respeito a determinadas pessoas singulares ou colectivas (acórdão Antilhas Neerlandesas I, n.° 51, e acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Maio de 1994, Codorniu/Conselho, C‑309/89, Colect., p. I‑1853, n.° 19).
115. Importa, por conseguinte, apreciar se, no quadro dum exame sumário, se pode considerar que o regulamento impugnado diz directa e individualmente respeito à Região Autónoma dos Açores.
116. No que se refere ao critério do interesse directo, é jurisprudência constante que, para que um acto comunitário diga directamente respeito a um particular recorrente, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, deve produzir efeitos directos na situação jurídica do particular e a sua aplicação deve revestir um carácter puramente automático e decorrer apenas da regulamentação comunitária, sem aplicação de outras regras intermediárias (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Julho de 2001, Comafrica e Dole Fresh Fruit Europe/Comissão, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 e T‑225/99, Colect., p. II‑1975, n.° 96). A este propósito, deve observar‑se que o regulamento impugnado é directamente aplicável em todos os Estados‑Membros e que produzirá efeitos imediatos sem que seja necessário que os Estados‑Membros adoptem regras suplementares. O regulamento impugnado produzirá efeitos substanciais e imediatos na situação jurídica da requerente na medida em que esta última será privada dos poderes de legislar em matéria de pesca na zona situada entre 100 e 200 milhas náuticas e na medida em que as actividades de pesca, que constituem, segundo a requerente, uma parte substancial da sua economia, serão afectadas pelo regulamento impugnado. Pode, portanto, concluir‑se que, pelo menos à primeira vista, a requerente demonstra que o regulamento impugnado lhe diz directamente respeito.
117. No que se refere ao interesse individual, há que referir que um acto de alcance geral como um regulamento só pode dizer individualmente respeito a pessoas singulares ou colectivas se as atingir em razão de determinadas qualidades que lhes são específicas ou de uma situação de facto que as caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, por isso, as individualiza de modo análogo ao do destinatário (acórdãos do Tribunal de Justiça de 22 de Novembro de 2001, Antillean Rice Mills/Conselho, C‑451/98, Colect., p. I‑8949, n.° 49; de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.° 36; e de 10 de Abril de 2003, Comissão/Nederlendse Antillen, C‑142/00 P, Colect., p. I‑3483, a seguir «acórdão Antilhas Neerlandesas II», n.° 65; acórdão Antilhas Neerlandesas I, n.° 60).
118. Neste contexto, importa observar que, segundo jurisprudência assente, o interesse geral que uma região como a Região Autónoma dos Açores, enquanto entidade competente para as questões de ordem económica no seu território, nomeadamente no que se refere à pesca, pode ter em obter um resultado favorável para a prosperidade económica desta última não basta, por si só, para considerar que um acto lhe diz individualmente respeito na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE (acórdão Antilhas Neerlandesas II, n.° 69).
119. Além disso, não basta, para demonstrar o interesse individual que a requerente beneficie de uma protecção especial conferida pelo Tratado (artigo 299.°, n.° 2, CE), ou que o regulamento impugnado a mencione expressa e precisamente no sexto considerando e no artigo 5.°, ou que o Conselho deva tomar em conta a situação da requerente ao adoptar o regulamento impugnado (v., neste sentido, acórdão Antilhas Neerlandesas II, n. os  74 a 76). Caso contrário, conforme o Conselho sublinhou com razão, as regiões ultraperiféricas mencionadas no artigo 299.°, n.° 2, CE adquiririam direitos de agir em juízo análogos aos direitos dos Estados‑Membros. Semelhante resultado seria contrário ao artigo 230.° CE, que não confere legitimidade por analogia às entidades regionais para interporem recursos nas mesmas condições que os Estados‑Membros (v., por analogia, acórdão Antilhas Neerlandesas I, n.° 50, e jurisprudência citada).
120. Daqui resulta que a requerente deve, pelo menos à primeira vista, demonstrar com base nos factos que o regulamento impugnado a atinge em razão de uma situação de facto que a caracteriza em relação a qualquer outra pessoa, incluindo, nas circunstâncias do caso concreto, em relação às outras regiões ultraperiféricas (v., por analogia, acórdão Antilhas Neerlandesas I, n.° 72).
121. Apesar de a requerente não se esforçar para demonstrar claramente de que maneira o regulamento impugnado a atinge de maneira diferente das outras regiões ultraperiféricas, o que a caracterizaria suficientemente para que aquela lhe dissesse individualmente respeito, produz determinadas provas com fundamento nas quais não se poderá excluir totalmente que se encontra numa situação de facto susceptível de a caracterizar desse modo.
122. Em primeiro lugar, as competências da requerente serão directamente atingidas, numa medida considerável, pelo regulamento impugnado, dado que este a privará do poder de regulamentar as actividades de pesca n a zona compreendida entre 100 e 200 milhas náuticas. Este efeito sobre as competências duma região pode levar a considerar que um acto diz individualmente respeito, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, à região em causa (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Dezembro de 1999, Freistaat Sachsen e o./Comissão, T‑132/96 e T‑143/96, Colect., p. II‑3663, n.° 84, e jurisprudência citada, em particular o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Junho de 1999, Regione autonoma Friuli‑Venezia Giulia/Comissão, T‑288/97, Colect., p. II‑1871, n. os  31 e 32).
123. Em segundo lugar, a situação dos Açores é específica no sentido de que o seu ecossistema marinho se caracteriza por uma presença importante de fundos marinhos que determinam marés localizadas e uma subida natural das águas frias profundas (upwellings), pela existência de chaminés hidrotermais e de fontes naturais de água quente, pela inexistência de plataforma continental e por uma forte dependência em relação à pesca em profundidade. Segundo a requerente, cerca de 12% da população dos Açores é tributária de actividades conexas da pesca, e a pesca em profundidade nos Açores representa quase 60% do valor de todas as capturas que aí são efectuadas. Na audiência, a requerente alegou que as actividades conexas da pesca representavam 5% do seu produto nacional bruto, percentagem que não pode ser considerada menosprezável [conclusões do advogado‑geral P. Léger para os acórdãos do Tribunal de Justiça de 22 de Novembro de 2001, Países Baixos/Conselho (C‑301/97, Colect., pp. I‑8853, I‑8858, e Antilhas Neerlandesas I, Colect., p. I‑8975, n.° 95), nas quais concluiu que um sector que apenas representa 0,9% do produto nacional bruto das Antilhas Neerlandesas não era suficiente para provar a existência de qualidades específicas próprias desta região, mas que poderia ter chegado a uma conclusão diferente «se o sector económico afectado pelo acto controvertido tivesse representado uma parte muito mais consequente do produto nacional bruto do (país e território ultramarino) em causa»].
124. Com base neste elementos de prova factuais apresentados pela requerente, o juiz de medidas provisórias considera que, embora existam sérias dúvidas quanto a saber se a requerente demonstra que o regulamento impugnado a atinge de maneira diferente das outras regiões ultraperiféricas, não pode excluir‑se totalmente que a ora requerente consiga provar, no quadro do recurso no processo principal, que o regulamento impugnado lhe diz individualmente respeito.
125. À luz das considerações que antecedem, dado que a admissibilidade do recurso no processo principal não pode ser totalmente excluída nesta fase, o pedido de medidas provisórias não pode ser indeferido unicamente com fundamento em inadmissibilidade.
b) Quanto ao fumus boni juris, à urgência e à ponderação dos interesses
126. Para apreciar se a requerente satisfaz os requisitos cumulativos necessários para a concessão de medidas provisórias, a saber, os requisitos do fumus boni juris
e da urgência, importa examinar previamente a natureza das medidas provisórias requeridas e a ponderação dos interesses confrontando os efeitos que um despacho que decrete tais medidas teria em relação à requerente, ao requerido, aos intervenientes, à ordem jurídica comunitária e a terceiros.
Ponderação dos interesses – Efeitos das medidas provisórias requeridas
127. Importa em primeiro lugar observar que a própria natureza de algumas medidas provisórias requeridas se revela inadequada e desproporcionada à luz do objectivo que as mesmas visam atingir, a saber, a protecção do ecossistema marinho dos Açores e das unidades populacionais haliêuticas. Neste contexto, merecem ser analisados os efeitos que teria cada uma das medidas provisórias requeridas.
128. A suspensão da execução do artigo 3.° do regulamento impugnado teria efeitos de considerável amplitude ao dispensar os Estados‑Membros da obrigação de avaliar e atribuir os níveis do esforço de pesca com base nas médias históricas. Pela sua própria natureza, esta suspensão da execução não parece adequada, e ainda menos proporcionada, para atingir o objectivo visado pela requerente, isto é, a protecção do ambiente marinho e a preservação das unidades populacionais haliêuticas. A suspensão da execução desta disposição, ao retirar as artes de pesca da definição das pescarias em causa, não equivaleria a uma obrigação imposta às instituições comunitárias de definir as pescarias conforme as artes de pesca nem implicaria a proibição de utilizar artes de pesca específicas. Da mesma forma, a suspensão da execução desta disposição, na medida em que esta exclui do seu âmbito de aplicação as espécies abrangidas pelo Regulamento n.° 2347/2002 às quais se aplica este regulamento anterior que não é objecto do pedido, conduziria a uma cumulação dos regimes e não teria necessariamente como efeito proteger melhor estas espécies.
129. A suspensão da execução do artigo 5.° do regulamento impugnado suprimiria em substância a protecção de que beneficia a zona que se estende até 100 milhas náuticas em torno dos Açores, efeito que parece contrário ao que a requerente procura atingir. Importa referir que o artigo 5.° cria uma zona de protecção de 100 milhas náuticas para todas as espécies, incluindo o atum e as espécies de profundidade. Na medida em que se requer que os navios espanhóis que pescam o atum e os tunídeos sejam excluídos da zona compreendida entre 0 e 200 milhas náuticas, a suspensão da execução do artigo 5.° do regulamento impugnado não produziria assim este efeito.
130. A suspensão da execução do artigo 11.° do regulamento impugnado impediria a Comissão e o Conselho de adoptarem o regulamento de execução fixando os níveis máximos do esforço de pesca anual para cada Estado‑Membro e para cada uma das zonas e pescarias definidas nos artigos 3.° e 6.° Tal medida não contribuiria para proteger o ambiente ou preservar as unidades populacionais haliêuticas nas águas dos Açores. A própria requerente considera que, uma vez adoptado, o regulamento de execução protegerá, pelo menos parcialmente, as águas dos Açores.
131. A suspensão da execução do artigo 13.°, alínea b), do regulamento impugnado implicaria novamente a aplicação do sistema dito «de sinalização» e teria assim efeitos consideráveis para um grande número de navios de pesca que teriam de se conformar com este sistema. Contudo, uma reinstauração do sistema de sinalização permitiria à requerente, quando muito, recolher informações suplementares relativas às actividades de navios que operam nas águas dos Açores, e a requerente não demonstra que, mesmo que o VMS lhe forneça menos informações, isso a impede de aplicar o regime instituído pelo regulamento impugnado ou de fiscalizar de forma suficiente as actividades dos navios que operam nas águas dos Açores. Com efeito, mesmo que esta disposição restrinja, como sustenta a requerente, a quantidade de informações que as autoridades dos Açores podem exigir de navios que operam dentro da sua área de jurisdição, não foi apresentada prova que mostre em que é que isso pode ter efeitos concretos sobre o ecossistema marinho e as unidades populacionais haliêuticas.
132. A suspensão da execução do artigo 15.° do regulamento impugnado, que revoga os regulamentos de 1995 a partir de 1 de Agosto de 2004 o mais tardar, atingiria todos os pescadores que pretendam pescar nas águas dos Açores e geraria uma grande insegurança jurídica quanto ao regime que seria aplicável nas águas dos Açores. Em substância, a suspensão da execução desta disposição restabeleceria todo um regime jurídico anterior que o legislador comunitário decidiu substituir pelo regime instituído pelo regulamento impugnado. Há que reconhecer que existe uma grande incerteza quanto à questão de saber se determinadas disposições dos regulamentos de 1995 estão de tal forma ligadas ao regime transitório do acto de adesão e ao Regulamento n.° 1275/94 que deveriam ser consideradas inaplicáveis após o fim, em 1 de Janeiro de 2003, do regime transitório de adesão. É certo que a suspensão da execução do artigo 15.° é susceptível de ter como efeito autorizar a reposição do antigo regime que, pelo menos segundo a requerente, conferiria uma protecção adequada das águas dos Açores. Todavia, importa referir que o regime de 1995 previa essa protecção não directamente através da instituição de normas em matéria de ambiente tais como a proibição de utilizar artes de pesca, mas indirectamente através de normas limitando o acesso dos navios estrangeiros às águas dos Açores. A suspensão da execução do artigo 15.° perpetuaria estas disposições dos regulamentos de 1995 que limitam o acesso dos navios estrangeiros às águas dos Açores, quando o regime de acesso transitório instituído pelo acto de adesão deveria ter terminado o mais tardar em 31 de Dezembro de 2002. Há que notar que estas disposições são directamente discriminatórias em razão da nacionalidade e que, assim, violam um princípio inscrito no artigo 12.° CE e no artigo 17.°, n.° 1, do regulamento de base.
133. Finalmente, importa observar que as medidas subsidiárias solicitadas pela requerente – a proibição aplicada aos navios espanhóis de pescar nas águas dos Açores o atum e os tunídeos e a proibição aplicada aos navios não portugueses de aí pescar espécies demersais e de profundidade – não são, na sua essência, normas relativas à protecção do ambiente, mas normas de acesso que são directamente discriminatórias em razão da nacionalidade e que lesarão os interesses dos navios estrangeiros. Um despacho em processo de medidas provisórias decretando tais medidas não teria em vista proteger directamente o ambiente marinho e as unidades populacionais haliêuticas, não proibiria a utilização de artes que provocam danos e não imporia qualquer limitação específica do esforço de pesca ou outras medidas ecologicamente racionais, limitando‑se a excluir os navios estrangeiros das águas dos Açores. Parece, portanto, pela sua própria natureza, desproporcionado.
134. Resulta desta análise da natureza da medidas provisórias requeridas que, contrariamente ao que vem alegado pela requerente, a suspensão parcial da execução do regulamento impugnado ou as medidas provisórias subsidiárias requeridas teriam notáveis incidências negativas sobre terceiros e perturbariam o funcionamento da PCP.
135. Com efeito, o regulamento impugnado é uma medida de alcance geral que regulará de forma abstracta um largo campo de actividades de pesca respeitantes a um grande número de navios de pesca e de pescadores. Uma suspensão parcial da execução do regulamento impugnado afectaria os interesses daqueles que, de entre estes pescadores, provêm de outros Estados‑Membros e, em especial, os pescadores espanhóis, suspendendo os direitos que lhes confere o legislador comunitário de exercer actividades de pesca, nomeadamente, nas águas dos Açores sem discriminação em razão da nacionalidade.
136. Estas consequências, de alcance potencialmente considerável, da suspensão parcial da execução do regulamento impugnado para numerosos interessados devem ser avaliadas em relação à necessidade das medidas provisórias requeridas para impedir o dano grave e irreparável alegado até que seja decidido o recurso no processo principal. Neste contexto, é necessário ter em conta a natureza grave do prejuízo alegado que incide sobre questões de ambiente.
137. Finalmente, importa observar que esta apreciação deverá ter igualmente em conta o facto de, no âmbito da PCP, o Conselho, na qualidade de legislador, gozar de uma margem de apreciação considerável que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 34.° CE a 37.° CE confiam a esta instituição. Ao controlar o exercício do poder do Conselho neste âmbito, o tribunal comunitário deve limitar‑se a examinar se este não está ferido de erro manifesto ou de desvio de poder ou se autoridade em questão não excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Fevereiro de 1998, NIFPO e Northern Ireland Fishermen’s Federation/Department of Agriculture for Northern Ireland, C‑4/96, Colect., p. I‑681, n.° 42, e jurisprudência citada).
138. À luz destes desenvolvimentos, o juiz das medidas provisórias não pode, excepto em caso de situação de urgência manifesta, substituir pela sua apreciação a emitida pelo Conselho, sem correr o risco de atentar contra o poder discricionário desta instituição (v., neste sentido, despacho do presidente do Tribunal de Primeira Instância de 2 de Março de 1998, Antilhas Neerlandesas/Conselho, T‑310/97 R, Colect., p. II‑455, n. os  64 e 65). A ponderação dos interesses em presença impõe, conforme sublinhámos acima, que o juiz das medidas provisórias apenas possa substituir a apreciação do Conselho pela sua apreciação em circunstâncias excepcionais caracterizadas por um fumus boni juris
especialmente sério e uma urgência manifesta (v., neste sentido, despacho do presidente do Tribunal de Primeira Instância de 1 de Fevereiro de 2001, Free Trade Foods/Comissão, T‑350/00 R, Colect., p. II‑493, n.° 48, e jurisprudência citada).
139. É neste enquadramento que os requisitos cumulativos do fumus boni juri s e da urgência devem ser examinados. É oportuno examinar previamente se a requerente demonstra que as medidas provisórias são necessárias, dado que, se esta condição não estiver preenchida de forma especialmente clara, será supérfluo apreciar na sua integralidade a existência dum fumus boni juris .
Quanto à urgência
140. A título de observação preliminar, importa referir que o carácter urgente de um pedido de medidas provisórias deve ser apreciado tendo em conta a necessidade que há em decidir a título provisório a fim de evitar que um dano grave e irreparável seja causado à parte que solicita a medida (despacho Pfizer Animal Health/Conselho, já referido, n.° 94).
141. Em especial, quando o dano depende da ocorrência de um certo número de factores, basta que seja previsível com um grau de probabilidade suficiente [v., neste sentido, despacho do Tribunal de Justiça de 29 de Junho de 1993, Alemanha/Conselho, C‑280/93 R, Colect., p. I‑3667, n.° 34, e despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 14 de Dezembro de 1999, HFB e o./Comissão, C‑335/99 P(R), Colect., p. I‑8705, n.° 67]. Todavia, a requerente continua obrigada a provar os factos que são supostos fundamentar a possibilidade de um tal dano grave e irreparável (despacho HFB e o./Comissão, já referido, n.° 67, e despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 12 de Outubro de 2000, Grécia/Comissão, C‑278/00 R, Colect., p. I‑8787, n.° 15).
142. Daqui resulta que o exame deve concentrar‑se na questão de saber se a requerente demonstrou que era necessário ordenar as medidas provisórias requeridas a fim de evitar os três tipos de prejuízos que, segundo a requerente, decorrerão da aplicação do regulamento impugnado: em primeiro lugar, os danos para o ecossistema marinho (corais, fundos marinhos, etc.) devido à autorização para utilizar artes de arrasto e outros tipos de artes industriais como as redes de emalhar e os palangres, em segundo lugar, o depauperamento das unidades populacionais de peixes de profundidade a níveis não renováveis devido à intensificação do esforço de pesca e, em terceiro lugar, o descalabro do sector da pesca nos Açores.
143. Antes de proceder à apreciação de cada tipo de prejuízo, há que referir que existem importantes desacordos entre as partes quanto à data precisa da revogação dos regulamentos de 1995, data em que o regulamento impugnado começará a produzir os seus alegados efeitos nas águas dos Açores. Para os fins do presente processo, convém apreciar os efeitos do regulamento impugnado considerando que, em qualquer circunstância, os regulamentos de 1995 serão revogados em 1 de Agosto de 2004 o mais tardar. Esta revela‑se a interpretação mais razoável dado que o artigo 15.° do regulamento impugnado é uma disposição específica que regula a revogação dos regulamentos de 1995. É incontestável que, nos termos do referido artigo 15.°, os regulamentos de 1995 deixarão de ser aplicáveis a partir de 1 de Agosto de 2004 e que isto constitui o fundamento da argumentação da requerente quanto aos efeitos do regulamento impugnado sobre o ambiente marinho, as unidades populacionais haliêuticas e o sector da pesca nos Açores.
– Dano grave e irreparável para o ecossistema marinho
144. A requerente alega que o regulamento impugnado autorizará um esforço de pesca a uma escala industrial e permitirá a utilização de artes rebocadas e outros tipos de artes industriais tais como as redes de arrasto pelo fundo e as redes de arrasto sem contacto com o fundo, as redes de emalhar pelo fundo e os palangres de tipo industrial que causarão danos graves e irreparáveis ao ecossistema marinho destruindo os fundos marinhos, os recifes e os corais.
145. A requerente alega que no regime anterior instituído pelos regulamentos de 1995, nomeadamente por força dos artigos 3.° e 6.° e do Anexo I do Regulamento n.° 685/95, cada pescaria era definida com referência ao tipo de arte de pesca (por exemplo, artes de arrastar ou artes fixas) e que o Conselho podia em consequência limitar indirectamente a utilização de artes de arrastar prevendo, por exemplo, um limite nulo do esforço de pesca numa zona específica para um determinado tipo de arte de pesca. Em relação às águas dos Açores, isso foi efectuado através do artigo 2.° e do anexo do Regulamento n.° 2027/95. O regulamento impugnado (artigo 3.° e anexo) não define as pescarias por arte de pesca e, portanto, não será no futuro possível fixar um nível máximo nulo do esforço de pesca para as artes de arrastar. Além disso, todas as proibições locais de utilizar tais artes são inaplicáveis aos navios estrangeiros para além de uma zona de 12 milhas náuticas por força do artigo 10.° do Regulamento n.° 2371/2002; não existe assim qualquer outro meio para aplicar tal proibição. Dado que o artigo 15.° do regulamento impugnado revoga igualmente os regulamentos de 1995 a partir de 1 de Agosto de 2004 o mais tardar, daqui resulta que a utilização de artes de arrastar será autorizada nas águas dos Açores.
146. Todas as partes reconhecem que, após a revogação, o mais tardar em 1 de Agosto de 2004, dos regulamentos de 1995 por força do artigo 15.° do regulamento impugnado, os navios serão autorizados a utilizar redes de arrasto pelo fundo para pescar nas águas dos Açores, actividades que estavam excluídas sob o regime anterior.
147. Também não é contestado que a utilização de redes de arrasto pelo fundo possa ter consequências negativas notáveis para o ecossistema marinho se tais actividades não forem controladas. O Conselho e a Comissão admitiram ambos na audiência que os efeitos da utilização de redes de arrasto pelo fundo podiam ter consequências graves e irreparáveis para a destruição de elementos sensíveis do ecossistema marinho, tais como os recifes de coral. A este propósito, na exposição de motivos da proposta da Comissão relativa ao arrasto, vem enunciado que «relatórios científicos recentes indicaram que certos habitats de profundidade [entre estes os dos Açores] carecem de protecção contra a erosão mecânica causada pelas artes de pesca». O quarto considerando da referida proposta enuncia que, «de acordo com os dados científicos disponíveis, a recuperação destes habitats após a sua danificação por artes de arrasto rebocadas pelo fundo é impossível ou muito difícil e lenta».
148. Contrariamente aos efeitos da utilização de redes de arrasto pelo fundo, em relação aos quais as provas apresentadas perante o juiz das medidas provisórias são suficientes para concluir que os danos que poderão resultar são de natureza grave e irreparável se tais actividades não forem controladas, não está suficientemente demonstrado que poderiam resultar danos semelhantes da utilização de outras artes tais como as redes de arrasto que operam sem contacto com o fundo, as redes de emalhar e em especial os palangres.
149. A requerente alega que estes outros métodos intensivos de pesca causam danos colaterais às unidades populacionais haliêuticas (às quais é todavia aplicável um regime de esforço de pesca), mas o dano grave e irreparável causado ao ambiente marinho como tal não está provado. O relatório pericial apresentado pela requerente (anexo 2 do requerimento) mostra que, apesar de todos os tipos de pesca industrial terem efeitos colaterais, considera‑se que as redes que não tocam no fundo e os palangres causam nitidamente menos danos do que as redes de arrasto pelo fundo com palangres que se consideram «causadoras de danos limitados aos habitats». As alegações relativas ao que se chama a pesca fantasma referem‑se principalmente à preservação das unidades populacionais haliêuticas e não aos danos causados ao ambiente como tal e, além disso, são expressas em termos gerais sem que sejam mencionados dados sobre o grau de gravidade dos danos ou sobre o período de tempo provável para que tais danos se tornem graves e irreparáveis.
150. As alusões da requerente às declarações feitas pela Comissão em comunicados de imprensa juntos à sua proposta relativa ao arrasto dizem respeito às actividades de arrasto pelo fundo ou de artes similares e não poderão ser consideradas um reconhecimento por esta instituição dos efeitos nocivos da utilização de outros tipos de artes de pesca.
151. A argumentação da requerente sobre a urgência no que se refere a artes diferentes das redes de arrasto pelo fundo e das redes rebocadas similares não deve, por conseguinte, ser acolhida.
152. No que se refere à utilização de redes de arrasto pelo fundo, o Conselho e a Comissão admitem todavia que, se a mesma não for controlada, este tipo de arte causará provavelmente danos graves ao ecossistema marinho dos Açores. Tais danos são irreparáveis no sentido de que, como é geralmente admitido, são impossíveis ou muito difíceis de reparar.
153. Em consequência, é necessário apreciar se, na ausência das medidas provisórias requeridas, o regulamento impugnado causará danos certos e iminentes. Incumbe à requerente provar os factos que são supostos fundamentar a perspectiva de um dano grave e irreparável (despachos HFB e o./Comissão, já referido, n.° 67, e Grécia/Comissão, já referido, n.° 15).
154. Importa observar que, contrariamente ao que a requerente parece sugerir, nada no regulamento impugnado autoriza expressamente as actividades de arrasto pelo fundo nem impede o Conselho ou a Comissão de adoptarem medidas suplementares para lutar contra semelhantes actividades. Com efeito, a proposta da Comissão relativa ao arrasto visa completar o regulamento impugnado instituindo uma proibição específica do arrasto, nomeadamente, nas águas dos Açores. A proposta irá alterar o Regulamento n.° 850/98, aditando a disposição seguinte ao artigo 30.° do referido regulamento:
«É proibido aos navios utilizar redes de arrasto pelo fundo ou redes rebocadas similares que operam em contacto com o fundo do mar [nomeadamente] nas zonas [dos Açores].»
155. Daqui resulta que a suspensão da execução do artigo 3.°, do artigo 5.°, n.° 1, e dos artigos 11.° ou 13.° do regulamento impugnado, pedida pela requerente, não implicará a proibição da utilização de redes de arrasto pelo fundo nas águas dos Açores e, portanto, não terá qualquer utilidade para a requerente. Não está provado que estas disposições produzam quaisquer efeitos sobre as actividades de arrasto. Em consequência, a suspensão da execução destas disposições é manifestamente desnecessária.
156. Não obstante, conforme a própria requerente afirma, a autorização para o arrasto será dada indirectamente através da revogação dos regulamentos de 1995 que, no que lhes diz respeito, só tratam da questão de forma contornada, e não directamente, ao estabelecer uma ligação entre as artes e a definição das pescarias. Assim, só a suspensão da execução do artigo 15.° do regulamento impugnado (que revoga os regulamentos de 1995) é que poderia ter efeito sobre as actividades de arrasto pelo fundo ao permitir que o regime previsto pelos regulamentos de 1995, e portanto a proibição indirecta do arrasto pelo fundo nos Açores, continue a aplicar‑se.
157. É todavia difícil concluir pela necessidade de tal medida provisória ou de outra medida para evitar que se produzam danos no ecossistema marinho no período em causa, dado que existem muitas outras possibilidades mais proporcionadas e mais adequadas no âmbito da PCP, que podem ser postas em prática com celeridade e eficácia para impedir tais danos.
158. Estas possibilidades incluem, nomeadamente, medidas de emergência adoptadas pela Comissão ou pelos Estados‑Membros, em particular pela República Portuguesa, com fundamento nos artigos 7.° e 8.° do regulamento de base, que autorizam a adopção destas medidas precisamente em situações em que «houver provas da existência de uma ameaça grave para a conservação dos recursos aquáticos vivos ou para o ecossistema marinho, resultante de actividades de pesca, que requeira uma acção imediata». Nos termos do artigo 8.° do regulamento de base, o período máximo de duração destas medidas é de três meses, e de seis meses nos termos do artigo 7.° A duração destas medidas parece, portanto, suficiente para evitar prejuízos até à adopção da proposta da Comissão relativa ao arrasto, que é provável que seja adoptada a breve prazo. Além disso, o artigo 45.°, n. os  1 e 2, do Regulamento n.° 850/98 autoriza a adopção de medidas de emergência pela Comissão ou pelos Estados‑Membros no que diz respeito às águas sob a sua jurisdição «sempre que a conservação das unidades populacionais de organismos marinhos requeira acções imediatas» ou «sempre que a conservação de determinadas espécies ou pesqueiros esteja gravemente ameaçada, implicando qualquer adiamento um prejuízo dificilmente reparável».
159. Revelou‑se na audiência que a requerente não tinha agido no sentido de assegurar tais medidas.
160. Além disso, a Comissão referiu na audiência que vigiava constantemente a situação e que estava pronta a adoptar estas medidas de emergência, se necessário.
161. Foram adoptadas medidas análogas no caso da zona dos Darwin Mounds no Reino Unido [Regulamento (CE) n.° 1475/2003 da Comissão, de 20 de Agosto de 2003, sobre a protecção dos recifes de coral de profundidade dos efeitos do arrasto numa área situada a noroeste da Escócia (JO L 211, p. 14)]. A proposta da Comissão relativa ao arrasto mostra que a Comissão está consciente da situação e que a examina permanentemente. A exposição de motivos da referida proposta enuncia que «as zonas de pesca comunitárias em torno dos Açores, da Madeira e das ilhas Canárias contêm vários habitats de profundidade, conhecidos ou potenciais, que foram até agora preservados das actividades de arrasto graças ao regime especial de acesso definido no Regulamento (CE) n.° 2027/95 do Conselho», e que, «[d]ado que este regime deixará se ser aplicável em 2004, afigura‑se essencial garantir a continuidade da protecção destas zonas no âmbito da legislação comunitária». Estando a Comissão consciente das questões suscitadas, é muito improvável que se oponha à adopção de semelhantes medidas ou que não intervenha para impedir qualquer prejuízo.
162. Em semelhantes circunstâncias, quando o requerente dispõe de outras possibilidades mais adequadas, as medidas provisórias solicitadas não se revelam necessárias (v., por analogia, despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 22 de Abril de 1994, Comissão/Bélgica, C‑87/94 R, Colect., p. I‑1395, n. os  40 a 42; despacho Free Trade Foods/Comissão, já referido, n.° 59; despachos do presidente do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Maio de 2002, Aden e o./Conselho e Comissão, T‑306/01 R, Colect., p. II‑2387, n.° 109; e de 3 de Dezembro de 2002, Neue Erba Lautex/Comissão, T‑181/02 R, Colect., p. II‑5081, n. os  105 a 110).
163. À luz do que antecede, o juiz das medidas provisórias considera que a requerente não demonstra que as medidas provisórias requeridas sejam necessárias para prevenir um dano grave e irreparável para o ecossistema marinho.
– Prejuízo para as unidades populacionais haliêuticas
164. No que se refere ao dano grave e irreparável causado às unidades populacionais haliêuticas, a requerente alega que, a partir de 1 de Agosto de 2004 o mais tardar, o efeito da revogação dos regulamentos de 1995 e a entrada em vigor do regulamento impugnado conduzirão a uma intensificação considerável do esforço de pesca que provocará o depauperamento rápido das unidades populacionais de peixes de profundidade a níveis não renováveis.
165. É importante distinguir dois tipos de unidades populacionais haliêuticas: a unidade populacional de atum e a unidade populacional de peixes de profundidade.
166. No que se refere ao atum e aos tunídeos, é manifesto que a requerente não fornece elementos de prova suficientes que atestem que as medidas provisórias requeridas são necessárias para impedir um dano grave e irreparável.
167. Os tunídeos são espécies altamente migratórias que se repartem por zonas muito vastas e que não estão especificamente ligadas às águas dos Açores. As medidas de conservação devem cobrir toda a área de repartição para reflectir a zona de grande migração das espécies. Uma medida que feche ou liberalize uma zona específica de 100 milhas náuticas não é relevante para evitar a rarefacção destas espécies, dado que são grandes migrantes. Por serem grandes migrantes, o atum e os tunídeos estão protegidos por diversas medidas, tais como os TAC e as quotas fixadas para uma grande zona do Nordeste do Atlântico, por força do Regulamento (CE) n.° 2287/2003 do Conselho, de 19 de Dezembro de 2003 (JO L 344, p. 1). Além disso, o atum e os tunídeos estão protegidos pela CICTA, na qual a Comissão participa, e foram adoptadas medidas de limitação das capturas ou do esforço de pesca para a maior parte das espécies de atum. Finalmente, a alegação feita pela requerente na audiência de que os navios que pescam atum se espalham por uma vasta zona e impedem outros pescadores de pescar unidades populacionais de profundidade não alicerça manifestamente a sua tese segundo a qual as unidades populacionais de atum ou as unidades populacionais de peixes de profundidade ficarão depauperadas.
168. No que se refere às unidades populacionais de peixes de profundidade, as questões suscitadas pela requerente são de maior complexidade de facto. Todavia, não se pode concluir que a requerente prova que, na ausência de medidas provisórias até que seja proferida a decisão do recurso no processo principal, o regulamento impugnado permitirá uma intensificação do esforço de pesca tal que as unidades populacionais haliêuticas ficarão esgotadas a ponto de constituir um prejuízo grave e irreparável ou que tal prejuízo é certo e iminente.
169. Importa observar que a requerente não prova que o regulamento impugnado conduzirá a uma situação que autorize um esforço de pesca ilimitado para estas espécies nas águas dos Açores. Pelo contrário, conforme é referido pelo Conselho, pela Comissão e pelo Reino de Espanha, o regulamento impugnado, tal como os regulamentos de 2002, prevê um certo número de medidas que limitam o esforço de pesca ou impõe os TAC e quotas no que diz respeito às espécies de profundidade.
170. Assim, como a requerente admite, duas espécies de profundidade (o peixe‑espada preto e o goraz) ficarão sujeitos a TAC e a quotas específicas por força do Regulamento n.° 2340/2002. Um certo número de espécies de profundidade enumeradas no Anexo I do Regulamento n.° 2347/2002 ficará sujeito a um regime estrito de limitação do esforço de pesca à escala comunitária. Este regime inclui disposições de execução e de controlo estritos e autoriza a Comissão a observar atentamente a situação de maneira a poder adoptar outras medidas relativamente a todas as espécies que, em sua opinião, corram o risco de ser sobreexploradas. Convém recordar que o Regulamento n.° 2347/2002 não é objecto de impugnação no presente processo.
171. Finalmente, o próprio regulamento impugnado institui um regime de limitação do esforço de pesca para todas as espécies demersais, incluindo todas as espécies de profundidade, que não estejam já abrangidas pelo regime de protecção previsto no Regulamento n.° 2347/2002. Nos termos do artigo 3.° do regulamento impugnado, esta limitação do esforço de pesca baseia‑se nas médias históricas dos anos de 1998 a 2002. Em substância, o regulamento impugnado limitará assim com base nestas médias o esforço de pesca.
172. Importa observar que, contrariamente ao que a requerente presume, é improvável que o regulamento de execução previsto no artigo 11.° do regulamento impugnado não seja adoptado até 1 de Agosto de 2004, data indicada para a revogação dos regulamentos de 1995. A requerente exprime o receio de que possa ocorrer essa situação que implicaria um período caracterizado por um vazio jurídico que permitiria um esforço de pesca ilimitado na zona em causa. Ora, como acima referimos, a Comissão já adoptou uma proposta de regulamento de execução. A referida proposta define níveis máximos do esforço de pesca precisos e detalhados para cada Estado‑Membro e para cada pescaria nas águas ocidentais, baseados nas zonas CIEM e Copace, assentando nos dados comunicados pelos Estados‑Membros que permitem calcular o esforço anual médio desenvolvido entre 1998 e 2002. A proposta foi adoptada em 12 de Maio de 2004. O artigo 11.° do regulamento impugnado prevê um mecanismo segundo o qual, se o Conselho não tiver adoptado o regulamento de execução o mais tardar até 31 de Maio de 2004, a Comissão pode adoptá‑lo o mais tardar até 31 de Julho de 2004. Na audiência, a Comissão confirmou que este mecanismo lhe permite adoptar o regulamento de execução até 31 de Julho de 2004. Em qualquer caso, o artigo 3.° do regulamento impugnado impõe aos Estados‑Membros obrigações em matéria de limitação do esforço de pesca mesmo na ausência de um regulamento de execução. Por conseguinte, o risco de um vazio jurídico é infundado.
173. A requerente sustenta, todavia, que o regulamento impugnado e o Regulamento n.° 2347/2002 permitem uma intensificação do esforço de pesca nas águas dos Açores, uma vez que fixam os níveis máximos do esforço de pesca para zonas extensas para além das águas dos Açores. Segundo a requerente, isto poderá permitir um maior esforço de pesca exercido nas águas dos Açores na zona situada entre 100 e 200 milhas náuticas. Segundo a requerente, a rentabilidade rápida com que os pescadores contam em virtude do carácter virgem das pescarias de profundidade nas águas dos Açores torna provável esta intensificação do esforço de pesca nesta zona.
174. A requerente fornece elementos anedóticos sobre expedições de pesca particulares levadas a cabo por navios espanhóis, mostrando que a pesca intensiva com palangre conduzia a capturas de volumes muito importantes numa única saída para o mar, até 7% da captura total de espécies determinadas, como o imperador. A Porto de Abrigo fornece elementos anedóticos similares, segundo os quais 58 navios espanhóis (contrariamente à média anterior de quatro) pescam actualmente nas águas dos Açores. A requerente tentou igualmente mostrar na audiência que as artes industriais permitiriam aos navios cobrir a maior parte das águas dos Açores num curto período de tempo, de três meses no máximo.
175. Ora, nem a requerente nem as intervenientes apresentaram provas que permitam ao juiz das medidas provisórias ter uma visão de conjunto precisa dos alegados grau e duração dos prejuízos invocados. Não tentaram determinar como e em que medida o esforço de pesca aumentará nas águas dos Açores à luz das restrições previstas nos regulamentos de 2002 e no regulamento impugnado, nem como uma intensificação do esforço de pesca atingirá as diferentes espécies em causa de peixes de profundidade enquanto durar a instância no recurso no processo principal.
176. Com efeito, a requerente reconhece que não pode prever exactamente quando os danos causados pelo novo regime se tornarão irreparáveis ou quando o esforço de pesca acrescido será reduzido a níveis não renováveis, mas espera que se façam sentir no espaço de uma única época de pesca e, em qualquer caso, no espaço de várias épocas até que haja decisão do recurso no processo principal.
177. Todavia, os elementos de prova fornecidos pela requerente sugerem que o prejuízo causado às pescarias de profundidade na Nova Zelândia é medido em anos e não em meses. Os relatórios científicos mostram, além disso, que as zonas abrangidas pelo sistema da dorsal médio‑atlântica (de que os Açores fazem parte), exteriores às águas dos Açores, estão abertas desde há várias dezenas de anos a actividades de pesca em profundidade não regulamentadas. Embora isso tenha conduzido ao declínio de espécies‑alvo e de espécies das capturas acessórias, não há aparentemente um descalabro irreversível das unidades populacionais haliêuticas. O relatório pericial apresentado pela requerente indica, por exemplo, que embora as unidades populacionais haliêuticas se revelem vulneráveis à sobreexploração, as capturas em quase todas as regiões exploradas até hoje são objecto de uma rápida evolução (boom and bust) com elevadas capturas na origem que baixam radicalmente em cerca de uma dezena de anos a contar do início da pesca (p. 2 a 3 do anexo 2 do requerimento).
178. Finalmente, mesmo receando um dano irreversível dos habitats e fazendo alusão à situação no limite da sustentabilidade, os relatórios científicos invocados (nomeadamente o anexo 3 do requerimento) suscitam uma grande incerteza quanto aos efeitos prováveis da suposta sobreexploração. O relatório (anexo 3 do requerimento) revela igualmente que os indicadores pertinentes «não sugerem a existência de problemas manifestos devidos à sobreexploração das espécies demersais» mesmo que se possa considerar que estas são objecto de exploração intensiva. O relatório acrescenta que, relativamente a certas espécies, verificam‑se, de um ano para o outro, alterações «que não se mostra serem unicamente uma consequência directa da mortalidade causada pela pesca e de que ainda não se conhece bem a causa» (p. 17 do anexo 3 do requerimento). O relatório indica igualmente que «não se conhecem ainda completamente os efeitos da sobreexploração de algumas dessas zonas, a saber, os montes submarinos, porque a sua dinâmica não é bem explorada» (p. 25 do anexo 3 do requerimento).
179. Para além das considerações que antecedem, é necessário observar que dois dos relatórios científicos (elaborados pelo CIEM e pelo CCTEP, juntos com os anexos 20 e 21 do requerimento), nos quais a requerente se baseia para demonstrar a possibilidade de depauperamento das unidades populacionais de peixes de profundidade, são anteriores à adopção dos regulamentos de 2002 acima referidos. Estes regulamentos foram adoptados à luz dos pareceres científicos que figuram nesses relatórios a fim de tomar em consideração os elementos de prova fornecidos e instituir um regime limitando o esforço de pesca para as espécies de peixes de profundidade que se estima estarem ameaçadas de sobreexploração (v. segundo e quarto considerandos do Regulamento n.° 2347/2002). Além disso, estes relatórios não apresentam elementos que provem que o regulamento impugnado ou um regime similar conduziria a um depauperamento das unidades populacionais haliêuticas. Os relatórios preconizam a adopção de princípios gerais para a gestão sustentável das unidades populacionais haliêuticas. Os relatórios não militam a favor de um regime baseado em normas de restrição de acesso ou de utilização exclusiva de TAC e de quotas, traduzindo antes uma preferência por regimes de gestão do esforço de pesca, parecer que o Conselho seguiu ao adoptar os regulamentos de 2002 e o regulamento impugnado, que visam ambos limitar o esforço de pesca.
180. No que diz respeito ao relatório mais recente do CIEM, publicado em 11 de Junho de 2004, a própria requerente afirma, no seu requerimento de 21 de Junho de 2004, que o mesmo não suscita qualquer questão nova de facto ou de direito. O relatório reitera as suas conclusões de 2002 e acrescenta alguns desenvolvimentos recentes. Embora o relatório do CIEM de 2004 retome as preocupações expressas em 2002, a saber, que as espécies de profundidade são vulneráveis e consideradas exploradas de maneira não sustentável, admite que «não é actualmente possível fornecer qualquer parecer relativamente às pescarias específicas de espécies de profundidade» (p. 82 do relatório do CIEM de 2004). Todavia, o relatório tem em conta, como evolução positiva, a adopção de regulamentos mais recentes (como os regulamentos de 2002) reconhecendo que, «na zona regulamentar da CPANE, é recomendado congelar o esforço de pesca em 2003 e 2004 e [que] se aplique um regime de gestão do esforço nas pescarias comunitárias de profundidade». Acrescenta que os regulamentos recentes com vista a estabilizar ou a reduzir o esforço de pesca deveriam «melhorar o estado das unidades populacionais ou pelo menos atenuar a taxa de depauperamento [e que] os seus efeitos actuais sobre as unidades populacionais não podem todavia ser quantificados de momento» (v. p. 83 do relatório do CIEM de 2004). Daqui resulta que a evolução recente tratada no relatório do CIEM de 2004 não mostra uma deterioração da situação anterior e não altera o quadro de conjunto. Em particular, nem o relatório de 2004 nem os relatórios de 2002 fornecem provas quanto aos efeitos do regulamento impugnado nas águas dos Açores que pudessem permitir concluir que as medidas provisórias requeridas são necessárias para impedir um prejuízo grave e irreparável para as unidades populacionais haliêuticas nesta zona.
181. Importa igualmente observar que a alegação da requerente segundo a qual a Comissão reconhece em substância que o regulamento impugnado terá efeitos nocivos para as unidades populacionais haliêuticas não é exacta. As passagens citadas pela requerente, extraídas do comunicado de imprensa da Comissão de 3 de Fevereiro de 2004 que acompanha a proposta relativa ao arrasto, referem‑se exclusivamente aos efeitos nocivos das artes de arrasto pelo fundo sobre os habitats marinhos e não ao esgotamento das unidades populacionais haliêuticas.
182. Finalmente, é importante sublinhar que considerações análogas às acima expostas, relativas à existência de possibilidades mais adequadas de tratar todos os problemas respeitantes ao ecossistema marinho, são igualmente pertinentes no âmbito da apreciação da urgência relativa ao esgotamento das unidades populacionais haliêuticas.
183. Assim, as medidas de emergência previstas nos artigos 7.° e 8.° do regulamento de base ou no artigo 45.° do Regulamento n.° 850/98 são aplicáveis da mesma forma à conservação das unidades populacionais haliêuticas. A requerente não procurou pôr em prática tais medidas e pode, portanto, considerar‑se que o pedido de medidas provisórias não é necessário. Além disso, importa observar que o Regulamento n.° 2347/2002 institui um regime de vigilância estrita que permite à Comissão e aos organismos científicos competentes vigiar atentamente a situação das espécies de profundidade, nomeadamente. A Comissão está obrigada a elaborar um relatório sobre o regime geral de gestão das espécies de profundidade antes de Junho de 2005 e a propor ao Conselho as alterações eventualmente necessárias a esse regime.
184. Em tais circunstâncias, uma vez que a requerente dispõe de outras possibilidades mais adequadas e que as instituições comunitárias vigiam atentamente a situação em causa no contexto global da PCP, as medidas provisórias requeridas não se revelam necessárias (v., por analogia, despachos Comissão/Bélgica, já referido, n. os  40 a 42; Free Trade Foods/Comissão, já referido; Aden e o./Conselho e Comissão, já referido, n.° 109; e Neue Erba Lautex/Comissão, já referido, n. os  105 a 110).
– Prejuízo causado à indústria dos Açores
185. A requerente e a Porto de Abrigo sustentam que um esgotamento irreversível das unidades populacionais haliêuticas poria em perigo a própria existência dos pescadores dos Açores e provocaria o descalabro total da indústria dos Açores. Este argumento está ligado ao relativo ao esgotamento das unidades populacionais haliêuticas, acima tratado.
186. Em qualquer caso, importa observar que nem a requerente nem a Porto de Abrigo demonstraram suficientemente que, até à decisão do recurso no processo principal, o regulamento impugnado causará um prejuízo grave e irreparável ao sector da pesca nos Açores e ainda menos à economia dos Açores no seu conjunto.
187. Para além dos argumentos tratados acima relativos ao esgotamento das unidades populacionais haliêuticas, a requerente não fornece elementos de prova suficientes que permitam ao juiz das medidas provisórias apreciar de que maneira uma intensificação do esforço de pesca por navios estrangeiros afectará os interesses financeiros do sector da pesca nos Açores e daqui a quanto tempo.
188. Pelo contrário, há que considerar que o regulamento impugnado continuará a prever uma zona de 100 milhas náuticas que será exclusivamente reservada aos pescadores dos Açores tanto para o atum como para as espécies de profundidade. Mesmo que, como a requerente sustenta, 31,4% das capturas nos Açores fosse proveniente de bancos de peixes situados na zona compreendida entre 100 e 200 milhas náuticas, não está de forma alguma demonstrado que, mesmo que todo este volume fosse agora reservado aos navios estrangeiros, os interesses dos pescadores dos Açores sofreriam um prejuízo grave e irreparável até à decisão do recurso no processo principal. A fortiori, a requerente não demonstra que os efeitos sobre a economia dos Açores no seu conjunto seriam susceptíveis de constituir um prejuízo grave e irreparável.
189. Daqui resulta que o prejuízo grave e irreparável alegadamente causado ao sector da pesca nos Açores permanece actualmente sem fundamento.
190. À luz de todas as considerações que antecedem, o juiz das medidas provisórias considera que a requerente não demonstra suficientemente que o regulamento impugnado provocará prejuízos graves e irreparáveis para o ecossistema marinho, para as unidades populacionais haliêuticas ou para o sector da pesca nos Açores, ou que os alegados prejuízos são certos e iminentes. Em consequência, não está provado que as medidas provisórias requeridas sejam necessárias e, portanto, não está preenchido o requisito da urgência.
191. Como a requerente não conseguiu demonstrar que as medidas provisórias requeridas eram necessárias para impedir um prejuízo grave e irreparável até à decisão do recurso no processo principal, não é necessário examinar se está preenchido o requisito do fumus boni juris .
192. Finalmente, conforme referimos no início da presente análise, importa sublinhar que, à luz de todas as considerações que antecedem, a ponderação dos interesses neste caso concreto não se inclina a favor da recorrente.
193. É de todo evidente que a suspensão parcial da execução do regulamento impugnado teria efeitos de considerável dimensão sobre a PCP e em relação a terceiros; as medidas provisórias requeridas são desproporcionadas à luz do objectivo que prosseguem e a adopção destas medidas interferiria drasticamente no amplo poder de apreciação de que o Conselho goza no domínio da PCP. Em tais circunstâncias, o juiz das medidas provisórias só pode substituir pela sua apreciação a emitida pelo Conselho em circunstâncias excepcionais, caracterizadas por um fumus boni juris
especialmente sério e uma urgência manifesta (v., neste sentido, despacho Free Trade Foods/Comissão, já referido, n.° 48, e jurisprudência citada).
194. As medidas provisórias requeridas não são necessárias, nomeadamente se se considerar que existem outras vias possíveis, mais adequadas e mais proporcionadas, tais como as medidas de urgência adoptadas pela Comissão ou pelos Estados‑Membros no âmbito da PCP e que a requerente não agiu para assegurar essas medidas.
195. Nestas condições, o juiz das medidas provisórias considera que a ponderação dos interesses não pende a favor da requerente (v., por analogia, despacho Comissão/Bélgica, já referido, n. os 40 a 42; despachos Free Trade Foods/Comissão, já referido, n.° 59; Aden e o./Conselho e Comissão, já referido, n.° 109; e Neue Erba Lautex/Comissão, já referido, n. os  105 a 110).
196. Por não estar preenchido o requisito relativo à urgência e a ponderação dos interesses pender a favor do Conselho, o presente pedido de medidas provisórias deve ser indeferido.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
decide:
1) A Porto de Abrigo – Organização de Produtores de Pesca CRL e a GÊ‑Questa – Associação de Defesa do Ambiente são admitidas a intervir em apoio do pedido da requerente.
2) O pedido de intervenção do WWF – World Wide for Nature e da Seas at Risk é indeferido.
3) O pedido de medidas provisórias é indeferido.
4) Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.
Proferido no Luxemburgo, em 7 de Julho de 2004.