62005CC0011_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Gerechtshof te Amsterdam (Nederländerna) har begärt ett förhandsavgörande från domstolen beträffande förfarandet för bearbetning under tullkontroll enligt artiklarna 130–136 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen,(2) i dess lydelse enligt bland annat Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2700/2000 av den 16 november 2000(3) (nedan kallad tullkodexen). Bolaget Friesland Coberco Dairy Foods BV (nedan kallat Coberco Dairy Foods) har motsatt sig ett beslut fattat av Inspecteur van de Belastingdienst/Douane Noord/Kantoor Groningen (Skatte- och tullmyndigheten/Tull Nord/kontoret i Groningen) (nedan kallad Inspecteur) genom vilket bolaget nekades tillstånd för bearbetning under tullkontroll. Den nationella domstolen har bland annat begärt att EG-domstolen skall uttala sig om tullkodexkommitténs (nedan kallad kommittén) slutsats vad beträffar dess tyngd och dess giltighet, eftersom tullmyndigheterna i förevarande fall har grundat sitt avslagsbeslut på denna slutsats.
I – Bakgrund, tillämpliga bestämmelser och tolkningsfrågor
2. Coberco Dairy Foods tillverkar fruktdrycker. De råvaror som Coberco Dairy Foods använder vid framställningen av dessa drycker består av fruktjuicekoncentrat, socker, smakämnen, mineraler och vitaminer, som Coberco Dairy Foods köper från olika bolag i EU:s medlemsstater och i tredjeländer. Framställningen inbegriper blandning av fruktjuice med vatten och socker, pastörisering och slutligen förpackning av produkten.
3. Med tillämpning av artikel 132 i tullkodexen(4) inlämnade Coberco Dairy Foods den 23 juli 2002 en ansökan om tillstånd för bearbetning under tullkontroll avseende tre produkter: äppelsaft med tillsats av socker (650 000 kg per år, till ett värde av 650 000 euro per år), apelsinsaft med tillsats av socker (350 000 kg per år, till ett värde av 350 000 euro per år) och vitt socker som inte kommer från sockerrör. (10 000 000 kg per år till ett värde av 3 000 000 euro per år). I ansökan angavs två bearbetade produkter, nämligen äppelsaft med tillsats av socker och apelsinsaft med tillsats av socker.
4. Syftet med en sådan bearbetning under tullkontroll som Coberco Dairy Foods har ansökt om beskrivs på följande sätt i artikel 130 i tullkodexen:
”Förfarandet för bearbetning under tullkontroll skall medge att icke‑gemenskapsvaror inom gemenskapens tullområde får genomgå processer som förändrar deras beskaffenhet eller skick utan att de underkastas importtullar eller handelspolitiska åtgärder och skall medge att de varor som härrör från dessa processer övergår till fri omsättning mot betalning av de importtullar som är tillämpliga på dem. Dessa produkter skall benämnas bearbetade produkter.”
5. För att erhålla det begärda tillståndet att befrias från skyldigheten att erlägga importtullar för socker som har köpts från tredjeland, har Coberco Dairy Foods anfört att bolaget därigenom skulle kunna ha kvar sin förädlingsverksamhet inom gemenskapen.
6. De kumulativa villkor som måste vara uppfyllda för att erhålla ett sådant tillstånd återfinns i artikel 133 i tullkodexen. I artikel 133 e, som avser de ekonomiska villkoren, föreskrivs att tillstånd endast skall beviljas ”om de nödvändiga villkoren är uppfyllda för att förfarandet skall kunna bidra till att skapa eller upprätthålla en verksamhet för bearbetning i gemenskapen, utan att motverka väsentliga intressen hos gemenskapens tillverkare av liknande varor (ekonomiska villkor). De fall där de ekonomiska villkoren skall anses vara uppfyllda får fastställas enligt kommittéförfarandet.”
7. I gemenskapen regleras sockerproduktionen och sockerpriset genom rådets förordning (EG) nr 1260/2001 av den 19 juni 2001 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker.(5) Enligt artikel 522.1 och bilaga 76 till kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 2913/92(6), i dess lydelse enligt bland annat kommissionens förordning (EG) nr 444/2002 av den 11 mars 2002,(7) skall ”de ekonomiska villkoren prövas” för alla varor som omfattas av jordbrukspolitiska åtgärder. Enligt artikel 522.2 ”skall de ekonomiska villkoren [för dessa varor] prövas i kommittén”. Det hänvisas bland annat till artikel 504.4 i tillämpningsförordningen för tullkodexen, där det anges att ”[k]ommitténs slutsats skall beaktas av de berörda tullmyndigheterna”. Vid prövningen av huruvida de ekonomiska villkoren är uppfyllda skall det enligt artikel 502.3 i samma förordning ”fastställas om förädlingsverksamhet skapas eller upprätthålls i gemenskapen till följd av att inköpskällor utanför gemenskapen används”.
8. I enlighet med detta förfarande överlämnade Europeiska gemenskapernas kommission den 22 augusti 2003 ett arbetsdokument till kommittén där det angavs att ”bolaget i fråga har ansökt om tillståndet på grund av den hårda konkurrensen från producenterna i Mellan- och Östeuropa”. I detta dokument, varav ett utdrag finns med i kommissionens skriftliga yttrande, anges också att ”[m]ed hänsyn till prisnivån för liknande varor som tillverkas av dessa producenter och förmånstullen på 0 procent för äppeljuicekoncentrat från Polen har produkter som är mycket konkurrenskraftiga i förhållande till det ifrågavarande bolagets produkter släppts ut på gemenskapsmarknaden”. I samma dokument anges att ”om detta förfarande inte kan tillämpas kommer bolaget troligen att besluta att förädla produkterna i Mellan- eller Östeuropa i stället för i Nederländerna”. Coberco Dairy Foods planerar att genomföra en första investering på 750 000 euro i en fabrik, vilket kommer att skapa ungefär två nya arbetstillfällen.
9. Vid kommitténs möte den 18 september 2003 hördes företrädaren för generaldirektoratet Jordbruk vid kommissionen som enligt mötesprotokollet underströk att ”gemenskapens sockerproducenter befinner sig … i en pressad situation. ’Tullbefriad’ import inom ramen för förfarandet för bearbetning under tullkontroll skulle leda till att öka pressen.” I slutet av mötet kom kommittén fram till att de ekonomiska villkoren i artikel 133 e i tullkodexen inte var uppfyllda.
10. Den 27 oktober 2003 beslutade den nederländska tullmyndigheten att på grundval av kommitténs slutsats avslå tillståndsansökan från Coberco Dairy Foods. Myndigheten beslutade den 2 april 2004 att inte vidta någon ändring av beslutet med anledning av sökandens begäran om omprövning av den 27 oktober 2003. Coberco Dairy Foods överklagade därefter beslutet till Gerechtshof te Amsterdam den 10 maj 2004.
11. Coberco Dairy Foods anförde vid Gerechtshof te Amsterdam att Inspecteur borde ha använt sig av sitt utrymme för skönsmässig bedömning för att frångå kommitténs slutsats i vilken det hänvisas till gemenskapens sockerproducenters intressen, trots att de ekonomiska villkor som avses i artikel 133 e i tullkodexen och artikel 502.3 i tillämpningsförordningen för tullkodexen var uppfyllda. Inspecteur borde nämligen i stället för att beakta de ekonomiska intressena hos producenter av sockerråvara i gemenskapen ha tagit fasta på den befintliga bearbetningsindustrin i gemenskapen.
12. Inspecteur intog motsatt ståndpunkt och ansåg att kommittén hade gjort en riktig bedömning när den fastslog att den skada som gemenskapens sockerindustri skulle åsamkas inte kunde uppvägas av skapandet av nya arbetstillfällen inom bearbetningsindustrin. Inspecteur tolkade artikel 504.4 i tillämpningsförordningen så, att de nationella tullmyndigheterna inte hade rätt att frångå den slutsats som kommittén hade antagit i det närmaste enhälligt.
13. Gerechtshof te Amsterdam, vid vilken målet anhängiggjorts, har ställt följande frågor till domstolen:
”1) Hur skall lydelsen ’utan att motverka väsentliga intressen hos gemenskapens tillverkare av liknande varor’ i artikel 133 e i tullkodexen tolkas? Är det möjligt att därvid endast beakta marknaden för slutprodukten eller skall även den ekonomiska situationen för de råvaror som används vid bearbetning under tullkontroll undersökas?
2) Måste ett visst minsta antal arbetstillfällen ha möjliggjorts genom verksamheten för att det skall anses vara fråga om att ’förädlingsverksamhet skapas eller upprätthålls’ i den mening som avses i artikel 502.3 i tillämpningsförordningen? Vilka andra kriterier skall tillämpas vid tolkningen av den citerade lydelsen i förordningen?
3) Får EG-domstolen i ett mål om förhandsavgörande, med beaktande av svaren på frågorna 1 och 2, pröva huruvida en slutsats från kommittén är giltig?
4) Om så är fallet, är då den ifrågavarande slutsatsen giltig såväl vad gäller dess motivering som vad gäller de anförda ekonomiska argumenten?
5) För det fall EG-domstolen inte får pröva huruvida en slutsats är giltig, hur skall då lydelsen ’[k]ommitténs slutsats skall beaktas av de berörda tullmyndigheterna’ i artikel 504.4 i tillämpningsförordningen tolkas, om tullmyndigheterna i första instans – och/eller den nationella domstolen efter det att beslutet överklagats – anser att kommitténs slutsats inte kan utgöra stöd för att avslå ansökan om bearbetning under tullkontroll?”
14. Genom skrivelse av den 19 januari 2005 begärde den nationella domstolen att EG-domstolen skulle handlägga begäran om förhandsavgörande skyndsamt i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 104a första stycket i rättegångsreglerna. Domstolens ordförande avslog begäran genom beslut meddelat den 18 mars 2005.
15. En förhandling hölls den 8 december 2005 under vilken Coberco Dairy Foods, den grekiska och den nederländska regeringen samt kommissionen yttrade sig. Även den italienska regeringen deltog skriftligen i förfarandet.
II – Bedömning
16. Jag skall först undersöka frågorna från Gerechtshof beträffande kommitténs roll och karaktären av den slutsats som den antar samt de följder slutsatsen har för de nationella tullmyndigheterna (tredje–femte frågorna). Därefter skall jag behandla tolkningen av artikel 133 e i tullkodexen och artikel 502.3 i tillämpningsförordningen för tullkodexen som har ifrågasatts av den nationella domstolen (första och andra frågorna).
A – I vilken utsträckning kommitténs slutsats skall beaktas av tullmyndigheterna enligt artikel 504.4 i tillämpningsförordningen för tullkodexen (femte frågan)
17. Den femte frågan från den nationella domstolen avser tolkningen av formuleringen ”[k]ommitténs slutsats skall beaktas av de berörda tullmyndigheterna och av andra tullmyndigheter som hanterar liknande tillstånd eller ansökningar” i artikel 504.4 i tillämpningsförordningen för tullkodexen. Enligt den grekiska och den nederländska regeringen är de nationella myndigheterna bundna av kommitténs slutsats.
18. Det framgår dock inte av artikelns lydelse att denna slutsats är tvingande. Tvärtom skulle det i förordningen om så var fallet ha angetts att de nationella tullmyndigheterna var bundna av kommitténs slutsats. Lydelsen i artikel 504.4 i tillämpningsförordningen för tullkodexen hindrar således inte den nationella tullmyndigheten från att fatta ett annat beslut än vad som förespråkas av kommittén i dess slutsats.
19. Räckvidden av kommitténs slutsats har inte definierats mer exakt. Syftet med att inrätta en kommitté var enligt sjunde skälet i tullkodexen ”att säkerställa ett nära och effektivt samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen”. Ett sådant samarbete är inte samma sak som beslutsfattande på gemenskapsnivå inom ramen för vilket kommitténs slutsats binder medlemsstaterna.(8)
20. För att kravet på beaktande skall vara uppfyllt krävs det dock att den nationella behöriga myndigheten motiverar sitt beslut för det fall den önskar frångå den slutsats som kommittén antagit. Trots att den nationella myndigheten är skyldig att beakta kommitténs slutsats får den inte för den skull underlåta att beakta de ekonomiska villkoren i den mening som avses i artikel 133 e i tullkodexen. Artikel 504.4 i tillämpningsförordningen för tullkodexen innehåller således ingen skyldighet för de nationella myndigheterna att automatiskt följa kommitténs slutsats. Tvärtom är det de som inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning är behöriga att slutligen besluta huruvida en ansökan om bearbetning under tullkontroll skall beviljas eller avslås. De nederländska myndigheternas praxis, vilken består i att automatiskt följa kommitténs slutsats när den är negativ, har således inte något stöd i tolkningen av artikel 504.4 i tillämpningsförordningen för tullkodexen.
21. Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag således att EG-domstolen besvarar den femte frågan från den nationella domstolen så, att formuleringen ”kommitténs slutsats skall beaktas av de berörda tullmyndigheterna” i artikel 504.4 i tillämpningsförordningen för tullkodexen inte innebär att ovannämnda slutsats är bindande för den nationella myndigheten när den fattar beslut om tillstånd för förfarandet för bearbetning under tullkontroll.
B – Eventuell bedömning av kommitténs slutsats i ett mål om begäran om förhandsavgörande (tredje och fjärde frågorna)
22. Den nationella domstolen vill även ha klarhet i den rättsliga karaktären hos kommitténs slutsatser. Den tredje frågan handlar om huruvida domstolen har möjlighet att bedöma deras giltighet inom ramen för ett förhandsavgörande. Om dessa slutsatser är rättsligt bindande kan domstolen vara behörig att bedöma deras giltighet med tillämpning av artikel 234 EG. I det motsatta fallet består domstolens roll endast i att tolka dem.
23. I artikel 234 b EG anges att domstolen är behörig att meddela förhandsavgöranden ”angående giltigheten och tolkningen av rättsakter som beslutats av gemenskapens institutioner och av ECB”. I domen i målet Grimaldi(9) slog domstolen fast att ”artikel 177 i [EG-fördraget, nu artikel 234 EG] … tillerkänner domstolen behörighet, utan undantag, att meddela förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rättsakter som beslutats av gemenskapens institutioner”. Det är inte nödvändigt att gå in på frågan huruvida en handling från kommittén kan tillskrivas en gemenskapsinstitution. Det räcker att visa att en sådan handling inte är bindande till sin karaktär för att kunna konstatera att det föreligger hinder mot en bedömning av dess giltighet med stöd av artikel 234 EG.
24. Endast en bestämmelse som har tvingande rättsverkan kan bli föremål för en legalitetskontroll.(10) För att kunna besvara den nationella domstolens fråga måste EG-domstolen således fastställa den rättsliga karaktären hos kommitténs slutsatser. De uppfattningar som gjorts gällande vid domstolen går isär på denna punkt. Kommissionen och den italienska regeringen anser att det följer av den omständigheten att det är frivilligt att rådfråga kommittén att dess slutsatser inte är bindande, medan den nederländska regeringen har intagit motsatt ståndpunkt.
25. Kommissionen anser att den omständigheten att kommittén enligt artikel 503 i tillämpningsförordningen för tullkodexen rådfrågas på frivillig basis visar att kommitténs slutsatser inte är bindande i detta sammanhang. I artikeln i fråga anges nämligen följande:
”En prövning av de ekonomiska villkoren kan ske med kommissionens medverkan
a) om de berörda tullmyndigheterna önskar samråda före eller efter det att ett tillstånd utfärdats,
b) om en tullförvaltning invänder mot ett utfärdat tillstånd,
c) på kommissionens initiativ.”
26. I artikel 552.2 jämförd med bilaga 76 i tillämpningsförordningen för tullkodexen,(11) som är tillämplig i förevarande fall, anges dock att det är obligatoriskt att rådfråga kommittén för alla varor som omfattas av en jordbrukspolitisk åtgärd. Denna bestämmelse utgör en lex specialis
som avviker från den allmänna bestämmelsen i artikel 503 i nämnda förordning som kommissionen har åberopat. Således går det inte, till skillnad från vad kommissionen och den italienska regeringen har gjort gällande i sina skriftliga yttranden, att endast på grundval av artikel 503 dra slutsatsen att det alltid är frivilligt att rådfråga kommittén. Tvärtom skapas ett undantag från denna allmänna regel genom artikel 552.2 jämförd med bilaga 76. Av den omständigheten att det allmänt sett är frivilligt att vända sig till kommittén går det inte att sluta sig till att dess slutsatser inte är bindande. Således räcker inte förevarande argument i sig för att visa att domstolen saknar behörighet att bedöma giltigheten av kommitténs slutsats.
27. Domstolen har redan tidigare haft anledning att uttala sig om den rättsliga karaktären hos yttranden från olika kommittéer. I domen i de förenade målen Dittmeyer(12) slog domstolen fast att yttranden från nomenklaturkommittén, trots att de ”utgör viktiga hjälpmedel för att säkerställa att medlemsstaternas tullmyndigheter gör en enhetlig tolkning av den gemensamma tulltaxan och i denna egenskap kan betraktas som giltiga hjälpmedel vid tolkningen av taxan”, ”inte är rättsligt bindande, vilket innebär att det i förekommande fall finns anledning att undersöka om deras innehåll överensstämmer med bestämmelserna i Gemensamma tulltaxan och inte ändrar de senares räckvidd”. Denna rättspraxis bekräftades genom domarna i målen Chem-Tec(13) och Develop Dr. Eisbein(14) vad beträffar tullsamarbetsrådets förklarande anmärkningar samt genom bland annat domen i målet Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht(15) vad beträffar de kompletterande anmärkningarna till Kombinerade nomenklaturen.
28. I domen i målet Wagner(16) förde domstolen ett liknande resonemang med anledning av den fråga som Tribunal administratif i Paris ställde beträffande giltigheten av anmärkning 2 i bilaga I till kommissionens anvisning av den 11 mars 1981 beträffande import-, export- och förutfastställelselicens för jordbruksprodukter (EGT C 52, s. 2). Domstolen vägrade att bedöma giltigheten av anmärkningen, vilken på grund av sin förklarande karaktär inte var rättsligt bindande. Däremot undersökte domstolen huruvida anmärkningen utgjorde en korrekt tolkning av gällande gemenskapsrätt.(17)
29. Att en kommittés handlingar inte är bindande beror på den funktion som kommittén har. För att kunna avgöra huruvida ovannämnda rättspraxis kan tillämpas analogt på kommitténs slutsats, vilket kommissionen har gjort gällande i sitt yttrande, behövs en redogörelse för den roll som kommittén skall ha enligt tullkodexen. I sjätte skälet i tullkodexen anges att ”[e]n tullkodexkommitté bör inrättas för att säkerställa ett nära och effektivt samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen”. I artikel 4.24 i tullkodexen definieras kommittéförfarandet som det förfarande som avses i artiklarna 247 och 247a samt 248 och 248a i tullkodexen. Kommitténs behörighet, såsom den definieras i artikel 249, omfattar samtliga frågor beträffande tullagstiftning. En snabb genomläsning av tullkodexen visar att kommittén ingriper för att fastställa närmare regler för tillämpningen av vissa tullförfaranden,(18) för att ange i vilka särskilda fall och under vilka särskilda villkor vissa bestämmelser får tillämpas,(19) och för att fastställa räckvidden för vissa undantag och avvikelser.(20) Genom kommittéförfarandet går det också att upprätta regler om fall som inte behandlas i tullkodexen(21), frister(22), ränta eller tröskelvärden(23) . Slutligen kan kommittén bedöma huruvida de ekonomiska villkoren för vissa tullförfaranden är uppfyllda, såsom föreskrivs i artikel 117 c beträffande aktiv förädling och i artikel 133 e beträffande bearbetning under tullkontroll. Kommittén kan ingripa i olika situationer, inom ramen för förvaltnings- eller lagstiftningsförfaranden eller enligt det rådgivande förfarandet.(24) I det förevarande fallet avser frågan från den nationella domstolen kommitténs agerande i samband med ett enskilt beslut om att bevilja eller avslå en ansökan om det särskilda tullförfarandet för bearbetning under tullkontroll.
30. Frågan är, mot bakgrund av ovannämnda rättspraxis från domstolen beträffande den rättsliga karaktären hos kommittéyttranden, huruvida den tolkning av gemenskapsrätten som kommittén har gjort kan binda den behöriga tullmyndigheten. Härvid räcker det att framhålla att det i artikel 504.4 i tillämpningsförordningen för tullkodexen endast anges att tullmyndigheterna skall ”beakta” kommitténs slutsats, och att denna bestämmelse således inte innebär att de nationella myndigheterna är bundna av slutsatsen.
31. Det är härvid inte möjligt att godta det resonemang som den nederländska regeringen förde under förhandlingen, enligt vilket det följer av skyldigheten att rådfråga tullkommittén enligt artikel 552 i tillämpningsförordningen för tullkodexen att den slutsats som kommittén avger i detta sammanhang är bindande. En skyldighet att rådfråga kommittén kan nämligen inte likställas med en skyldighet att följa den slutsats som den avger.
32. Eftersom det inte föreligger någon skyldighet för de behöriga tullmyndigheterna att följa kommitténs slutsats, saknas skäl att ifrågasätta slutsatsens giltighet oberoende av det slutliga beslut som fattats av tullmyndigheterna. Det senare är den enda handling som utgör ett slutligt beslut med bindande rättsverkningar. Såsom kommissionen framhöll under förhandlingen utgör kommitténs slutsats inte ett slutligt beslut. Således kan giltigheten av kommitténs slutsats, som avgavs innan den behöriga myndigheten hade fattat ett slutligt beslut, endast bli föremål för en indirekt prövning i samband med att den nationella domstolen prövar det slutliga beslutet.(25)
33. Den omständigheten att kommitténs slutsats inte är bindande utgör ett hinder för att, såsom den nederländska regeringen gjorde i sitt skriftliga yttrande, göra gällande att det saknas en legalitetskontroll av slutsatsen. Härav följer att ett förhandsavgörande inte kan begäras avseende giltigheten av kommitténs slutsats. Det skall dock påpekas att den behöriga myndighet som fattar beslut om en ansökan om tillstånd för bearbetning under tullkontroll kan frångå kommitténs slutsats och, i förekommande fall, välja en annan lösning än den föreslagna om myndigheten efter sin egen bedömning av omständigheterna i det särskilda fallet kommer till en annan slutsats.
34. De nederländska myndigheternas praxis att automatiskt följa kommitténs slutsats när den är negativ är inte föreskriven enligt gemenskapsrätten. Artikel 133 e i tullkodexen skall tvärtom tolkas så, att den ger de nationella tullmyndigheterna utrymme för att göra en skönsmässig bedömning när de tar ställning till en ansökan om bearbetning under tullkontroll. Utrymmet för deras fria bedömning är endast begränsat på så sätt att de enligt artikel 504.4 i tillämpningsförordningen för tullkodexen är skyldiga att beakta kommitténs slutsats. Om det i gemenskapslagstiftningen hade inrättats ett system där de nationella tullmyndigheterna var bundna av kommitténs slutsats när denna innebär en vägran att bevilja tillstånd för bearbetning under tullkontroll skulle det vara absolut nödvändigt att skapa en möjlighet för den enskilde att ifrågasätta kommitténs slutsats. En sådan slutsats skulle då utgöra ett slutgiltigt beslut gentemot denne. Om de nationella myndigheterna endast behövde följa kommitténs slutsats för att motivera sina beslut och denna slutsats inte kunde prövas i domstol skulle den enskilde sakna domstolsskydd, vilket skulle vara oacceptabelt. Det kan dock inte vara fallet i det system som har inrättats genom tullkodexen.
35. Således föreslår jag att domstolen besvarar den tredje frågan så, att giltigheten av den slutsats som kommittén har avgett med stöd av artikel 133 e i tullkodexen inte kan prövas i ett mål om begäran av förhandsavgörande. Det saknas således skäl att besvara den fjärde frågan.
C – Tolkningen av orden ”utan att motverka väsentliga intressen hos gemenskapens tillverkare av liknande varor” i artikel 133 e i tullkodexen (första frågan)
36. Den nationella domstolen vill ha klarhet i huruvida det vid en bedömning som görs för att eventuellt bevilja ett tillstånd för bearbetning under tullkontroll enligt artikel 133 e i tullkodexen är möjligt att endast beakta marknaden för slutprodukten eller huruvida även den ekonomiska situationen på marknaden för de råvaror som används för att framställa slutprodukterna skall undersökas.
37. Kommissionen och den grekiska och den nederländska regeringen har gjort gällande att artikel 133 e i tullkodexen innebär att en bedömning skall göras såväl av intressena hos producenterna av bearbetade produkter som av intressena hos producenterna av sådana varor som liknar de varor som används i bearbetningsprocessen. Coberco Dairy Foods anser däremot att det endast är intressena hos gemenskapens producenter av slutprodukter som är av relevans.
38. Vid valet mellan dessa två tolkningar skall det först och främst uppmärksammas att förfarandet för bearbetning under tullkontroll utgör ett undantagsförfarande inom gemenskapsrätten. Villkoren för beviljande av ett sådant förfarande skall således tolkas restriktivt.
39. I bestämmelsen i artikel 133 e i tullkodexen som avser ”väsentliga intressen hos gemenskapens tillverkare av liknande varor” preciseras inte huruvida det endast är producenterna av slutprodukter som avses eller om beskrivningen även omfattar producenterna av sådana råvaror som används för att tillverka slutprodukterna. Kommissionen har med utgångspunkt i de franska, italienska, spanska och grekiska språkversionerna gjort gällande att ordet varor hänför sig till varor som liknar dem som skall bearbetas. Detta argument kan dock inte vinna framgång eftersom det inte finns något i artikelns lydelse som hindrar att orden ”liknande varor” tvärtom hänför sig till bearbetade produkter. Det är just denna tvetydighet i texten som har föranlett den nationella domstolen att begära en tolkning från EG-domstolen.
40. Tolkningen av artikel 133 e i tullkodexen kan således inte göras endast på grundval av dess lydelse utan måste ske med beaktande av sammanhanget och artikelns syfte(26) .
41. Coberco Dairy Foods har till stöd för den tolkning som bolaget förespråkar åberopat det sammanhang i vilket artikel 133 e i tullkodexen skall sättas in. Det har jämfört de ekonomiska villkor för beviljande av förfarandet för aktiv förädling som nämns i artikel 117 c i kodexen, där det talas om ”väsentliga intressen för gemenskapens tillverkare”, med villkoren i artikel 148 i kodexen beträffande förfarandet för passiv förädling enligt vilka ”väsentliga intressen hos gemenskapens förädlare” skall beaktas. Enligt Coberco Dairy Foods innebär användningen av ett annat ord än i artikel 133 e i tullkodexen att det endast är producenterna av slutprodukter som avses i den bestämmelsen. Jag anser dock inte att det går att dra en sådan slutsats av att olika ord har använts i artiklarna i tullkodexen. Tvärtom visar denna jämförelse att varje artikel måste tolkas mot bakgrund av det särskilda tullförfarande på vilket den är tillämplig, eftersom varken artikel 133 e eller artikel 117 innehåller någon precisering om vilka gemenskapsproducenter som avses.
42. Syftet med förfarandet för bearbetning under tullkontroll anges i skälen i rådets förordning (EEG) nr 2763/83 av den 26 september 1983 om ordningen för bearbetning av varor under tullkontroll före övergång till fri omsättning,(27) genom vilken detta förfarande inrättades. Förfarandet utformades för att mildra incidenterna till följd av vissa tulltaxerelaterade inkonsekvenser: ”uttagandet av tull för vissa varor i enlighet med deras klassificering enligt tulltaxan eller det tillstånd i vilket de befinner sig vid tidpunkten för importen leder i vissa fall till en högre tull än vad som är ekonomiskt motiverat, vilket kan utgöra ett incitament till att förlägga viss ekonomisk verksamhet till tredjeland”.(28) Förfarandet för bearbetning under tullkontroll har således inrättats för att förhindra utlokalisering av bearbetningsverksamhet till länder utanför gemenskapen på grund av att importkostnaderna för råvaror var högre än exportkostnaderna för de slutprodukter som råvarorna använts för att framställa.
43. Skyddet för gemenskapens producenter av slutprodukter utgör således förfarandets huvudsyfte. Om detta undantagsförfarande beviljades alltför frikostigt skulle, såsom kommissionen har påpekat i sitt yttrande, det dock kunna leda till att skapa intressekonflikter mellan gemenskapsproducenterna av slutprodukter och gemenskapsproducenterna av basprodukter, eftersom de förstnämnda skulle gynnas på de sistnämndas bekostnad. Syftet med förfarandet för bearbetning under tullkontroll är dock inte att skapa en sådan hierarki mellan producenter. Mot bakgrund av nödvändigheten av att förena tullrätten med gemenskapens jordbrukspolitik(29) föreskrivs tvärtom i tullkodexen strängare villkor för beviljande av ett tillstånd för bearbetning under tullkontroll för sådana produkter som är föremål för en gemensam organisation av marknaden. För denna typ av produkter är det nämligen obligatoriskt att rådfråga kommittén i enlighet med artikel 552 i tillämpningsförordningen för tullkodexen. Såsom den grekiska regeringen med rätta har påpekat är en sådan förening möjlig endast om artikel 133 e i tullkodexen tolkas så att intressena hos såväl producenterna av råvaror som producenterna av slutprodukter skall beaktas.
44. Dessutom gynnar, såsom den italienska regeringen har påpekat i sitt yttrande, förfarandet för bearbetning under tullkontroll råvaruproducenter utanför gemenskapen eftersom förfarandet innebär att deras produkter befrias från importtull. Således förefaller det logiskt att undersöka i vilken situation gemenskapens producenter av dessa varor befinner sig för att kunna besluta huruvida förfarandet skall beviljas. Till skillnad från vad Coberco Dairy Foods gjorde gällande under förhandlingen är det således lämpligt att beakta den situation i vilken gemenskapens sockerproducenter befinner sig, även om Coberco Dairy Foods inte avsåg att använda sig av socker som producerats inom gemenskapen för sin framställning av drycker.
45. Låt mig tillägga att om endast intressena hos gemenskapens producenter av slutprodukter beaktades skulle förfarandet för bearbetning under tullkontroll riskera att upphöra att tjäna sina syften. Det är därför förfarandet för bearbetning under tullkontroll, liksom förfarandet för aktiv förädling som det kompletterar, endast kan beviljas om det är fastställt att det inte motverkar några väsentliga intressen hos gemenskapens – samtliga – producenter, det vill säga vare sig hos producenterna av slutprodukter eller hos producenterna av basprodukter.
46. Således föreslår jag att EG-domstolen svarar den nationella domstolen att artikel 133 e i tullkodexen skall tolkas så att en helhetsbedömning av intressena hos producenterna av råvaror och producenterna av slutprodukter måste göras för att ett tillstånd för bearbetning under tullkontroll skall kunna beviljas.
D – Tolkningen av uttrycket ”skapa eller upprätthålla en verksamhet för bearbetning” i artikel 502.3 i tillämpningsförordningen för tullkodexen (andra frågan)
47. Den nationella domstolen har också ställt frågor till EG-domstolen beträffande tolkningen av artikel 502.3 i tillämpningsförordningen för tullkodexen, där det talas om att ”skapa eller upprätthålla en verksamhet för bearbetning”. Frågan är närmare bestämt huruvida antalet skapade arbetstillfällen är ett lämpligt kriterium i detta hänseende.
48. Coberco Dairy Foods har gjort gällande att antalet skapade eller bibehållna arbetstillfällen inte är relevant inom ramen för artikel 502.3 i tillämpningsförordningen för tullkodexen. Enligt den nederländska och den grekiska regeringen och kommissionen skall en helhetsbedömning göras av såväl risken för den ifrågavarande sektorn, och i vilken omfattning sektorn är reglerad, som av investeringens storlek och antalet skapade eller bibehållna arbetstillfällen inom verksamheten för bearbetning.
49. Bedömningen av skapandet eller upprätthållandet av en verksamhet för bearbetning skall ske på ett konkret sätt och med hänsyn till de föreliggande omständigheterna. Eftersom förordningen inte innehåller något särskilt kriterium beträffande antalet skapade arbetstillfällen är det inte möjligt att dra slutsatsen att det finns ett sådant kriterium. Till skillnad från vad Coberco Dairy Foods har gjort gällande utgör dock skapandet och bibehållandet av arbetstillfällen utan tvekan en viktig faktor som skall beaktas av de nationella tullmyndigheterna. I den helhetsbedömning som de skall göra av samtliga omständigheter i den ansökan som de tillställts ingår också en bedömning av värdet av den genomförda investeringen, verksamhetens varaktighet och alla andra relevanta omständigheter som rör skapandet eller upprätthållandet a v en verksamhet för bearbetning.
III – Förslag till avgörande
50. Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag att EG-domstolen besvarar tolkningsfrågorna från den nationella domstolen på följande sätt:
1) Formuleringen ’kommitténs slutsats skall beaktas av de berörda tullmyndigheterna’ i artikel 504.4 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, i dess lydelse enligt bland annat kommissionens förordning (EG) nr 444/2002 av den 11 mars 2002, innebär inte att ovannämnda slutsats är bindande för den nationella myndigheten när den fattar beslut om tillstånd för förfarandet för bearbetning under tullkontroll.
2) Giltigheten av en slutsats från tullkodexkommittén, vilken endast är rådgivande, kan inte prövas i mål om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG. Eftersom slutsatsen är rådgivande måste de nationella myndigheterna kunna frångå den.
3) Artikel 133 e i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, i dess lydelse enligt bland annat Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2700/2000 av den 16 november 2000, innebär att den ekonomiska situationen för såväl producenterna av råvaror som producenterna av slutprodukter skall beaktas.
4) Vid den bedömning som enligt artikel 502.3 i förordning nr 2454/93 skall göras beträffande skapandet eller upprätthållandet av en verksamhet för bearbetning skall förutom antalet skapade arbetstillfällen också alla andra relevanta omständigheter såsom investeringens värde och dess varaktighet bedömas.
(1) .
(2)  –	EGT L 302, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4.
(3)  –	EGT L 311, s. 17.
(4)  –	I denna artikel föreskrivs att ”[t]illstånd för bearbetning under tullkontroll skall beviljas på begäran av den person som utför bearbetningen eller som låter utföra den”.
(5)  –	EGT L 178, s. 1.
(6)  –	EGT L 253, s. 1, nedan kallad tillämpningsförordning för tullkodexen.
(7)  –	EGT L 68, s. 11.
(8)  –	Se analogt domstolens dom av den 21 januari 1999 i mål C-120/97, Upjohn (REG 1999, s. I‑223), punkt 47, och förslaget till avgörande från generaladvokat Léger inför domen i nämnda mål (punkt 64). Se även domstolens dom av den 12 juli 2005 i mål C-198/03 P, kommissionen mot CEVA och Pfizer (REG 2005, s. I-0000), punkt 89, och förslaget till avgörande från generaladvokat Jacobs inför domen i nämnda mål (punkterna 75 och 76).
(9)  –	Dom av den 13 december 1989 i mål C-322/88 (REG 1989, s. 4407; svensk specialutgåva, volym 10, s. 287), punkt 8.
(10)  –	Detta har beträffande artikel 230 EG slagits fast genom dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet, kallat AETR (REG 1971, s. 263; svensk specialutgåva, volym 1, s. 551, punkt 42), punkt 42.
(11)  –	Citerad i punkt 7 i detta förslag till avgörande.
(12)  –	Dom av den 15 februari 1977 i de förenade målen 69/76 och 70/76 (REG 1977, s. 231) punkt 4.
(13)  –	Dom av den 11 juli 1980 i mål 798/79 (REG 1980, s. 2639), punkt 11.
(14)  –	Dom av den 16 juni 1994 i mål C-35/93 (REG 1994, s. 2655), punkt 21.
(15)  –	Dom av den 12 januari 2006 i mål C-311/04 (REG 2006, s. I-0000), punkterna 27 och 28.
(16)  –	Dom av den 8 april 1992 i mål C-94/91 (REG 1992, s. I-2765).
(17)  –	Se domen i det ovannämnda målet Wagner, punkt 17.
(18)  –	Artikel 147.2 beträffande passiv förädling.
(19)  –	Artikel 131 beträffande bearbetning under tullkontroll, artikel 141 beträffande temporär import och artikel 164 beträffande intern transitering.
(20)  –	Artiklarna 124.3, 142.2, 148 b, 182.2, 178.2 och 200.
(21)  –	Beträffande återbetalning av tull, se artikel 239.1, och beträffande olika typer av säkerhet, se artikel 197.
(22)  –	Artiklarna 118.4; 128.3 och 172.2.
(23)  –	Artiklarna 214.3, 217.1 c och 240.
(24)  –	Se handlingen TAXUD/741/2001 med regler för tullkodexkommitténs förfaranden, antagen den 5 december 2001.
(25)  –	Dom av den 10 februari 1998 i mål C-263/95, Tyskland mot kommissionen (REG 1998, s. I‑441).
(26)  –	Se exempelvis dom av den 6 oktober 1982 i mål 283/81, CILFIT (REG 1982, s. 3415; svensk specialutgåva, volym 6, s. 513), punkt 20, och av den 17 november 1983 i mål 292/82, Merck (REG 1983, s. 3781), punkt 12.
(27)  –	EGT L 272, s. 1.
(28)  –	Första skälet i förordning nr 2763/83.
(29)  –	Fjärde skälet i tullkodexen.