62019CJ0167
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
10. března 2022 (
*1
)
„Kasační opravný prostředek – Státní podpory – Podpora pro německé odvětví mléka – Financování kontrol jakosti mléka – Článek 108 odst. 2 SFEU – Rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení – Nařízení (ES) č. 659/1999 – Článek 6 odst. 1 – Povinnost Evropské komise shrnout v tomto rozhodnutí relevantní faktické a právní otázky – Rozsah – Práva zúčastněných stran účastnit se správního řízení – Porušení podstatné formální náležitosti – Důsledky pro legalitu konečného rozhodnutí“
Ve spojených věcech C‑167/19 P a C‑171/19 P,
jejichž předmětem jsou dva kasační opravné prostředky na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie, podané dne 22. února 2019,
Evropská komise, zastoupená K. Herrmann a P. Němečkovou, jakož i T. Maxian Ruschem, jako zmocněnci,
navrhovatelka ve věcech C‑167/19 P a C‑171/19 P,
další účastníci řízení:
Freistaat Bayern (Německo), zastoupený U. Soltészem a H. Weißem, Rechtsanwälte,
žalobce v řízení v prvním stupni ve věci C‑167/19 P,
Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, se sídlem v Mertingenu (Německo),
Genossenschaftsverband Bayern eV, se sídlem v Mnichově,
Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV, se sídlem v Mnichově,
zastoupení C. Bittnerem a N. Langhansem, Rechtsanwälte,
žalobci v řízení v prvním stupni ve věci C‑171/19 P,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení K. Jürimäe, předsedkyně třetího senátu vykonávající funkci předsedy čtvrtého senátu, S. Rodin a N. Piçarra (zpravodaj), soudci,
generální advokát: E. Tančev,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 15. července 2021,
vydává tento
Rozsudek
1
Evropská komise se svými kasačními opravnými prostředky domáhá zrušení rozsudků Tribunálu Evropské unie ze dne 12. prosince 2018, Freistaat Bayern v. Komise (T‑683/15, dále jen „první napadený rozsudek“, EU:T:2018:916) a ze dne 12. prosince 2018, Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns a další v. Komise (T‑722/15 až T‑724/15, nezveřejněný, dále jen „druhý napadený rozsudek“, EU:T:2018:920), jimiž Tribunál vyhověl žalobám podaným Freistaat Bayern (spolková země Bavorsko, Německo) (věc C‑167/19 P), jakož i Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, Genossenschaftsverband Bayern eV a Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV (věc C‑171/19 P) (dále jen „zájmové sdružení“), znějícím na částečné zrušení rozhodnutí Komise (EU) 2015/2432 ze dne 18. září 2015 o státní podpoře SA.35484 (2013/C) [ex SA.35484 (2012/NN)] poskytnuté Německem na kontroly jakosti mléka podle spolkového zákona o mléku a tucích (Úř. věst. 2015, L 334, s. 23, dále jen „sporné rozhodnutí“).
Právní rámec
Unijní právo
2
Nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (Úř. věst. 1999, L 83, s. 1), použitelné ratione temporis na projednávaný spor, v bodech 8 a 16 odůvodnění uvádělo:
„(8)
[...] ve všech případech, kde Komise jako výsledek předběžného posouzení nemůže shledat podporu slučitelnou se společným trhem, musí být zahájeno formální vyšetřovací řízení, aby umožnilo Komisi shromáždit všechny informace, které potřebuje pro posouzení slučitelnosti podpory, a aby se zúčastněným stranám umožnilo předložit jejich připomínky; [...] práva zúčastněných stran mohou být nejlépe ochráněna v rámci formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 93 odst. 2 Smlouvy;
[...]
(16)
[...] je vhodné vymezit všechny možnosti, ve kterých musí třetí strany bránit své zájmy v postupech týkajících se státní podpory“.
3
Článek 1 tohoto nařízení stanovil:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[...]
h)
‚zúčastněnou stranou‘: kterýkoliv členský stát, osoba, podnik nebo sdružení podniků, jejichž zájmy by mohly být ovlivněny poskytnutím podpory, zejména příjemce podpory, konkurenční podniky a profesní sdružení.“
4
Článek 6 uvedeného nařízení, nadepsaný „Formální vyšetřovací řízení“, v odstavci 1 stanovil:
„Rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení shrne relevantní faktické a právní otázky, zahrne předběžné hodnocení Komise o charakteru navrhovaného opatření jako podpory a vyloží pochybnosti o jeho slučitelnosti se společným trhem. Rozhodnutí vyzve dotyčný členský stát a ostatní zúčastněné strany, aby předložily připomínky v předepsané lhůtě, která obvykle nepřesáhne jeden měsíc. V řádně odůvodněných případech může Komise předepsanou lhůtu prodloužit.“
5
Článek 13 téhož nařízení, nadepsaný „Rozhodnutí Komise“, v odstavci 1 stanovil:
„[...] V případě rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení je přezkoumání zakončeno přijetím rozhodnutí podle článku 7. [...]“
Německé právo
6
Ustanovení § 22 odst. 1 Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten 1952 (zákon z roku 1952 o mléku a tucích) (BGBl. 1952 I, s. 811), ve znění § 397 nařízení ze dne 31. srpna 2015 (BGBl. 2015 I, s. 1474) (dále jen „MFG“), zmocňuje vlády spolkových zemí, aby po konzultaci s dotčeným sdružením složeným z podniků mlékárenského odvětví a spotřebitelů, kteří společně hájí své ekonomické zájmy, nebo s dotčenými profesními organizacemi, společně vybíraly na podporu mlékárenského odvětví dávky od mlékáren, středisek sběru mléka nebo stanic pro sběr smetany.
7
Ustanovení § 22 odst. 2 a 2a MFG stanoví, že prostředky získané podle odstavce 1 mohou být použity pouze k financování cílů stanovených tímto zákonem, mezi něž patří podpora a zachování jakosti mléka.
8
Podle § 1 odst. 1 Milch-Güteverordnung (nařízení o jakosti mléka) ze dne 9. července 1980 (BGBl. 1980 I, s. 878), ve znění nařízení ze dne 17. prosince 2010 (BGBl. 2010 I, s. 2132), musí odběratelé mléka dodané mléko zkontrolovat nebo je nechat zkontrolovat.
9
Ustanovení § 1 Bayerische Milchumlageverordnung (nařízení spolkové země Bavorsko o dávkách z mléka) ze dne 17. října 2007 (BayGVBl. 2007, s. 727), které bylo přijato na základě § 22 odst. 1 MFG, stanoví, že se od provozovatelů mlékáren vybírá dávka za množství syrového mléka, která jim byla dodána.
10
Podle § 23 Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (rozpočtový řád spolkové země Bavorsko) ze dne 8. prosince 1971 (BayRS 630-1 F) lze náklady a prostředky na závazky za služby určené entitám mimo orgány státní správy za účelem dosažení určitých cílů zahrnout do rozpočtu této spolkové země pouze, pokud má tato země na tomto dosažení cílů podstatný zájem, který nelze uspokojit bez odpovídajících subvencí, nebo jej nelze uspokojit alespoň v nezbytném rozsahu.
11
Ustanovení § 44 tohoto rozpočtového řádu spolkové země Bavorsko, které je obsaženo v jeho části III a nadepsáno „Plnění rozpočtu“, stanoví, že tyto subvence mohou být vypláceny pouze za podmínek stanovených v § 23 tohoto řádu.
Skutečnosti předcházející sporu a sporné rozhodnutí
12
Dopisem ze dne 17. července 2013 sdělila Komise Spolkové republice Německo své rozhodnutí zahájit vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) týkající se různých opatření zavedených na podporu mlékárenského odvětví v několika německých spolkových zemích podle nařízení o jakosti mléka. V bodě 264 odůvodnění uvedeného rozhodnutí Komise připomněla, přičemž odkázala v této souvislosti na rozsudek ze dne 21. října 2003, van Calster a další (C‑261/01 a C‑262/01, EU:C:2003:571), že pokud jsou státní podpory financovány prostřednictvím parafiskálního poplatku, jako je tomu v projednávané věci, musí zkoumat jak tyto podpory, tak způsob jejich financování.
13
Komise dospěla k závěru, že dotčená podpora byla slučitelná s vnitřním trhem v období od 28. listopadu 2001 do 31. prosince 2006, avšak vyjádřila pochybnosti o její slučitelnosti s vnitřním trhem od 1. ledna 2007.
14
V dopise ze dne 20. září 2013 podala Spolková republika Německo své vyjádření k rozhodnutí o zahájení řízení. Komise rovněž obdržela sedm připomínek od zúčastněných stran. Tyto připomínky byly předány Spolkové republice Německo, která se k nim vyjádřila v dopisech ze dní 27. února, 3. března a 3. října 2014. Dopisem ze dne 3. prosince 2014 zaujal tento členský stát stanovisko k dalším doplňujícím připomínkám předloženým dne 8. července 2014.
15
Sporné rozhodnutí ze dne 18. září 2015 se týká výlučně financování kontrol jakosti mléka prováděných od 1. ledna 2007 ve spolkových zemích Bádensko-Württembersko a Bavorsko.
16
V tomto rozhodnutí Komise zaprvé ověřila, zda příjmy získané z dávek z mléka představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podle jejího názoru musí být tyto příjmy, ohledně nichž vymezuje § 22 odst. 2 body 1 až 6 MFG účely, ke kterým mohou být použity, považovány za příjmy podléhající veřejné kontrole, a opatření financovaná uvedenými příjmy musí být považována za opatření prováděná ze státních prostředků a přičitatelná tomuto státu.
17
Komise zadruhé konstatovala, že mlékárny ve spolkové zemi Bavorsko, které představují „podniky“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, získaly selektivní výhodu prostřednictvím náhrady nákladů vynaložených na kontroly jakosti mléka, které měly povinnost provádět. V bodě 145 odůvodnění sporného rozhodnutí Komise uvedla, že dotčené opatření je financováno nejen z prostředků získaných z dávky z mléka, ale i z doplňkových prostředků ze souhrnného rozpočtu této spolkové země, a vyvodila z toho, že prospěch, který bavorským mlékárnám plynul z úhrady nákladů vynaložených na kontroly jakosti mléka, které jsou povinny provádět, neodpovídá nutně částkám, které zaplatily jako dávku z mléka.
18
Zatřetí, pokud jde o existenci stávající podpory, Komise uvedla, že s výjimkou MFG, který podle jejího názoru neupravuje dotčený režim podpory, nepředložily německé orgány žádné informace dokládající, že existuje právní základ přijatý před rokem 1958, který byl během zkoumaného období stále používán.
19
Začtvrté Komise shledala, že podpory na pravidelné kontroly mléka nesplňují podmínky stanovené v bodě 109 pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007–2013 (Úř. věst. 2006, C 319, s. 1), ve spojení s čl. 16 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 1857/2006 ze dne 15. prosince 2006 o použití článků [107] a [108 SFEU] na státní podporu pro malé a střední podniky působící v produkci zemědělských produktů a o změně nařízení (ES) č. 70/2001 (Úř. věst. 2006, L 358, s. 3), na který odkazuje uvedený bod 109.
20
Komise tedy v článku 1 sporného rozhodnutí rozhodla, že podpora, kterou Spolková republika Německo poskytla v souvislosti s kontrolami jakosti mléka prováděnými zejména v zemích Bádensko-Württembersko a Bavorsko v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU ve prospěch dotčených mlékárenských podniků v uvedených zemích, je v období od 1. ledna 2007 neslučitelná s vnitřním trhem. V článcích 2 až 4 tohoto rozhodnutí Komise nařídila vrácení podpory a stanovila způsoby tohoto vrácení.
Řízení před Tribunálem a napadené rozsudky
21
Návrhy došlými kanceláři Tribunálu dne 26. listopadu 2015 a dne 4. prosince 2015 podaly spolková země Bavorsko a zájmové sdružení na základě článku 263 SFEU dvě žaloby na částečné zrušení sporného rozhodnutí.
22
Rozhodnutím předsedy druhého senátu Tribunálu ze dne 16. února 2016 byly věci T‑722/15 až T‑724/15 spojeny pro účely písemné a ústní části řízení. Na jednání konaném dne 26. února 2018 předseda čtvrtého senátu Tribunálu rozhodl o spojení těchto věcí pro účely rozhodnutí, jímž se končí řízení.
23
První žalobní důvod předložený spolkovou zemí Bavorsko a zájmovým sdružením vycházel z porušení čl. 108 odst. 2 SFEU, jakož i čl. 6 odst. 1 a čl. 20 odst. 1 nařízení č. 659/1999.
24
Druhý žalobní důvod zájmového sdružení vycházel z porušení čl. 107 odst. 1 SFEU, jelikož příjmy z poplatků byly kvalifikovány jako „státní prostředky“.
25
První část druhého žalobního důvodu spolkové země Bavorsko a první část třetího žalobního důvodu zájmového sdružení vycházely z neexistence zvýhodnění ve prospěch odběratelů mléka. Druhá část druhého žalobního důvodu, kterou předložila spolková země Bavorsko, vycházela z chybějící selektivní povahy zvýhodnění poskytnutého bavorským mlékárnám. Druhá část třetího žalobního důvodu předložená zájmovým sdružením se týkala kompenzace zisků dosažených bavorskými mlékárenskými podniky prostřednictvím dávek z mléka, které musely tyto podniky platit.
26
Spolková země Bavorsko v třetím žalobním důvodu a zájmové sdružení v pátém žalobním důvodu podpůrně uvedly, že Komise porušila oznamovací povinnost, a vyvodily z toho, že nařízení vrácení podpory sporným rozhodnutím bylo protiprávní.
27
Čtvrtým žalobním důvodem, předloženým rovněž podpůrně, spolková země Bavorsko a zájmové sdružení vytýkaly Komisi, že konstatovala, že dotčená podpora je neslučitelná s vnitřním trhem.
28
Spolková země Bavorsko v rámci pátého žalobního důvodu a zájmové sdružení v rámci šestého žalobního důvodu rovněž podpůrně uvedly, že došlo k porušení zásady ochrany legitimního očekávání.
29
Pokud jde o žalobní důvod vycházející z porušení čl. 108 odst. 2 SFEU, jakož i čl. 6 odst. 1 a čl. 20 odst. 1 nařízení č. 659/1999, Tribunál zaprvé v bodě 46 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 41 až 43 druhého napadeného rozsudku připomněl, že zúčastněné strany mají ve smyslu čl. 1 písm. h) nařízení č. 659/1999 právo účastnit se vyšetřovacího řízení dotčené podpory. V bodě 47 prvního napadeného rozsudku a v bodě 44 druhého napadeného rozsudku upřesnil, že za tímto účelem musí rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 6 odst. 1 uvedeného nařízení shrnout relevantní faktické a právní otázky takovým způsobem, kterým bude dostatečně vymezen rámec šetření tohoto opatření, aby právo zúčastněných stran podat připomínky nebylo zbaveno významu.
30
Zadruhé Tribunál v bodech 52 až 58 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 47 až 54 druhého napadeného rozsudku zkoumal sporné rozhodnutí ve světle rozhodnutí o zahájení řízení, aby určil, zda se toto rozhodnutí týkalo částečného financování dotčeného opatření z doplňkových prostředků pocházejících ze souhrnného rozpočtu spolkové země Bavorsko. V tomto ohledu konstatoval, že Komise v rozhodnutí o zahájení řízení neuvedla tyto prostředky jako způsob financování podpory. Z toho vyvodil, že zúčastněné strany mohly legitimně předpokládat, že se šetření Komise týkalo výlučně prostředků získaných z dávek z mléka.
31
Zatřetí Tribunál v bodech 65 a 66 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 62 a 63 druhého napadeného rozsudku uvedl, že výraz „státní prostředky“ uvedený v čl. 107 odst. 1 SFEU má velmi široký význam, a že je tedy Komise povinna označit a analyzovat různé státní prostředky, které jsou základním prvkem kvalifikace opatření jako „podpory“. V tomto ohledu uvedl, že výraz „finanční podpora“ použitý v rozhodnutí o zahájení řízení musí být považován za nedostatečně přesný, i kdyby mohl být chápán tak, že se týká obou zdrojů financování dotčené podpory. Dodal, že ačkoli se konečné rozhodnutí Komise může do jisté míry lišit od rozhodnutí o zahájení řízení, není taková odlišnost obou rozhodnutí v projednávané věci odůvodněná, jelikož Komise uznala, že byla před přijetím rozhodnutí o zahájení řízení informována o tom, že toto opatření je financováno rovněž z prostředků ze souhrnného rozpočtu spolkové země Bavorsko.
32
Tribunál kromě toho v bodech 67 a 68 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 64 a 65 druhého napadeného rozsudku upřesnil, že Komise ve sporném rozhodnutí výslovně odkazuje na financování podpory z prostředků pocházejících z tohoto rozpočtu. Podle Tribunálu to svědčí o tom, že tento způsob financování nebyl pro analýzu dotčené podpory provedenou Komisí irelevantní. Na základě toho dospěl k závěru, že sporné rozhodnutí bylo přijato, aniž byla zúčastněným stranám poskytnuta možnost podat připomínky k financování z prostředků ze souhrnného rozpočtu této spolkové země.
33
Tribunál z toho v bodech 69 až 71 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 66 až 68 druhého napadeného rozsudku vyvodil, že sporné rozhodnutí bylo přijato v rozporu s právem žalobců na účast na správním řízení, a tudíž i v rozporu s čl. 108 odst. 2 SFEU a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 659/1999. Kromě toho na základě rozsudku ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), rozhodl, že povinnost Komise poskytnout zúčastněným stranám ve stadiu rozhodnutí o zahájení řízení možnost předložit připomínky, má povahu podstatné formální náležitosti, jejíž porušení má za následek zrušení aktu bez ohledu na to, zda toto porušení způsobilo újmu tomu, kdo na ně poukazuje, nebo zda mohlo správní řízení vést k jinému výsledku. Na tomto základě vyhověl prvnímu žalobnímu důvodu.
34
Pro úplnost Tribunál v bodech 72 až 75 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 69 až 72 druhého napadeného rozsudku shledal, že nelze vyloučit, že kdyby ke zjištěné vadě nedošlo, mohlo řízení vést k jinému výsledku. Uvedl, že sporné rozhodnutí neobsahuje samostatnou analýzu každého z obou způsobů financování dotčené podpory, takže nelze vyloučit, že by argumenty k financování z doplňkových prostředků ze souhrnného rozpočtu spolkové země Bavorsko mohly vést k jinému výsledku, kdyby je žalobci mohli předložit v průběhu formálního vyšetřovacího řízení.
35
Ač se Tribunál nevyjádřil k ostatním žalobním důvodům předloženým žalobci, zrušil články 1 až 4 sporného rozhodnutí v rozsahu, v němž obsahují rozhodnutí, že poskytnutí dotčené státní podpory Spolkovou republikou Německo na kontroly jakosti mléka prováděné v Bavorsku není slučitelné s vnitřním trhem, a rozhodnutí o nařízení vrácení této podpory.
Návrhová žádání účastníků řízení o kasačních opravných prostředcích
36
Komise v kasačních opravných prostředcích navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
napadené rozsudky zrušil;
–
prohlásil první žalobní důvod vznesený v žalobách před Tribunálem za neopodstatněný;
–
vrátil věc Tribunálu, aby projednal ostatní žalobní důvody, a
–
uložil žalobcům náhradu nákladů řízení v prvním stupni a řízení o kasačních opravných prostředcích, nebo podpůrně, bude-li věc vrácena Tribunálu, aby rozhodl, že o nákladech řízení v prvním stupni i o nákladech řízení o kasačních opravných prostředcích bude rozhodnuto později.
37
Spolková země Bavorsko a zájmové sdružení navrhují, aby Soudní dvůr:
–
kasační opravné prostředky zamítl a
–
uložil Komisi nést vlastní náklady řízení a nahradit náklady řízení vynaložené odpůrci v řízení před Tribunálem a v řízení před Soudním dvorem.
Ke kasačním opravným prostředkům
38
Komise předkládá na podporu obou kasačních opravných prostředků čtyři důvody.
39
Rozhodnutím ze dne 1. dubna 2019 nařídil předseda Soudního dvora spojení těchto dvou kasačních opravných prostředků pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
40
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 4. července 2019 bylo účastníkům řízení povoleno podat odpovědi jednak k přípustnosti důvodů předložených Komisí na podporu jejích kasačních opravných prostředků a jednak k úvahám, které odpůrci poprvé uvedli v kasačních odpovědích.
41
Soudní dvůr předal na základě čl. 61 odst. 1 svého jednacího řádu dne 1. října 2020 účastníkům řízení v těchto věcech písemnou otázku k písemnému zodpovězení, v níž je vyzval k zaujetí stanoviska k případnému dopadu rozsudku ze dne 11. března 2020, Komise v. Gmina Miasto Gdynia a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192) na tyto věci. Tito účastníci řízení na tuto otázku odpověděli ve lhůtě stanovené Soudním dvorem.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z právního omylu při výkladu a použití čl. 108 odst. 2 SFEU, jakož i čl. 6 odst. 1 nařízení č. 659/1999
Argumentace účastníků řízení
42
Komise tvrdí, že Tribunál svou kritikou, že v rozhodnutí o zahájení řízení přijatém na základě čl. 108 odst. 2 SFEU a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 659/1999 neuvedla „příjmovou“ část rozpočtové položky, tedy zdroje financování podpory, ačkoli uvedla rozpočtovou položku odpovídající této podpoře ve „výdajové“ části rozpočtu spolkové země Bavorsko, zavedl nový formální požadavek, který postrádá jakýkoli právní základ. Na podporu svého stanoviska se dovolává rozsudku ze dne 21. července 2011, Alcoa Trasformazioni v. Komise (C‑194/09 P, EU:C:2011:497).
43
Podle názoru Komise vyplývá z rozsudku ze dne 21. října 2003, van Calster a další (C‑261/01 a C‑262/01, EU:C:2003:571), že oznámení režimu podpor členským státem musí upřesnit rovněž způsob nebo zdroj financování tohoto režimu pouze ve výjimečných případech, kdy existuje neoddělitelná vazba mezi příjmy a výdaji a existují-li indicie, z nichž vyplývá, že způsob výběru příjmů porušuje ustanovení unijního práva.
44
V projednávané věci je financování smíšené a problematickým bylo pouze financování z dávky z mléka. Komise má tedy za to, že v rozhodnutí o zahájení řízení nemusela výslovně uvést způsob financování dotčené podpory z doplňkových prostředků pocházejících ze souhrnného rozpočtu spolkové země Bavorsko. Podle tvrzení Komise je zjevné, že tento způsob financování je tvořen státními prostředky. Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se přitom existence podpory určuje pouze tím, že je financována ze státních prostředků, přičemž přesný původ těchto prostředků není pro tyto účely relevantní.
45
Komise v replice tvrdí, že dotčené opatření podpory definovala stejným způsobem jak v rozhodnutí o zahájení řízení, tak ve sporném rozhodnutí. Ze souhrnného rozpočtu popsaného v těchto rozhodnutích jasně vyplývá, že toto jediné opatření podpory zahrnuje dva zdroje financování. V tomto ohledu odkazuje na rozsudek ze dne 13. června 2019, Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500), v němž Soudní dvůr podle ní potvrdil, že není povinné, aby zdroje financování podpory byly uvedeny přesně a do nejmenších podrobností v rozhodnutí o zahájení řízení.
46
Spolková země Bavorsko a zájmové sdružení tvrdí, že tento první důvod kasačního opravného prostředku je nepřípustný, jelikož směřuje ke zpochybnění posouzení skutkového stavu provedeného Tribunálem, aniž namítá, že v tomto ohledu došlo ke zkreslení, a jelikož se omezuje na zopakování žalobních důvodů a argumentů předložených před Tribunálem. Podpůrně tvrdí, že tento důvod kasačního opravného prostředku je neopodstatněný.
Závěry Soudního dvora
– K přípustnosti
47
V rámci tohoto důvodu kasačního opravného prostředku musí Soudní dvůr přezkoumat, zda Tribunál v napadených rozsudcích správně vyložil čl. 108 odst. 2 SFEU a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 659/1999, když posuzoval legalitu sporného rozhodnutí z hlediska těchto ustanovení, a zda za tímto účelem správně vyložil toto rozhodnutí jako celek, včetně jeho přípravného rozhodnutí, tedy rozhodnutí o zahájení řízení. Takový výklad přitom představuje právní otázku, která je ve stadiu kasačního opravného prostředku přípustná (obdobně viz rozsudek ze dne 11. března 2020, Komise v. Gmina Miasto Gdynia a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, bod 121).
48
Kromě toho, pokud se odpůrci domnívají, že první důvod kasačního opravného prostředku předloženého Komisí spočívá v zopakování argumentů přednesených před Tribunálem, stačí připomenout, že pokud účastník řízení zpochybňuje výklad nebo použití unijního práva Tribunálem, mohou být právní otázky zkoumané v prvním stupni znovu projednány v řízení o kasačním opravném prostředku. Pokud by účastník řízení nemohl založit svůj kasační opravný prostředek na důvodech a argumentech, které již byly použity před Tribunálem, bylo by řízení o kasačním opravném prostředku zčásti zbaveno svého smyslu (rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 116).
49
První důvod kasačního opravného prostředku je tedy přípustný.
– K věci samé
50
Vytýkaný právní omyl, jehož se Tribunál měl dopustit při výkladu a použití čl. 108 odst. 2 SFEU, jakož i čl. 6 odst. 1 nařízení č. 659/1999 se v podstatě týká požadavků na obsah rozhodnutí o zahájení řízení vyplývajících z těchto ustanovení.
51
V tomto ohledu je třeba připomenout, jak učinil Tribunál v bodech 46 a 61 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 41 a 44 druhého napadeného rozsudku, že podle čl. 108 odst. 2 SFEU je Komise povinna vyzvat zúčastněné strany, aby předložily připomínky během formálního šetření dotčeného opatření podpory, aby od nich získala všechny informace, které ji mají vést při jejích budoucích krocích v rámci tohoto šetření.
52
Ačkoli se tyto zúčastněné strany nemohou dovolávat práva na obhajobu, mají naproti tomu právo účastnit se správního řízení vedeného Komisí v rozsahu přiměřeném s ohledem na okolnosti projednávaného případu. V tomto ohledu je zveřejnění oznámení v Úředním věstníku Evropské unie přiměřeným prostředkem k tomu, aby se všechny zúčastněné strany dozvěděly o zahájení řízení, který zaručuje ostatním členským státům a dotčeným kruhům možnost být v tomto postavení vyslechnuty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. března 2020, Komise v. Gmina Miasto Gdynia a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, body 71 a 72).
53
Za tímto účelem ukládá čl. 6 odst. 1 první věta nařízení č. 659/1999 Komisi, aby v rozhodnutí o zahájení řízení „shrnula“ relevantní faktické a právní otázky, zahrnula do něj předběžné hodnocení tohoto opatření s cílem určit, zda má charakter podpory, a uvedla důvody, které vyvolávají pochybnosti o slučitelnosti uvedeného opatření s vnitřním trhem.
54
Způsob financování takového opatření je přitom „relevantním prvkem“ pro určení, zda může být kvalifikováno jako „státní podpora“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Aby totiž toto opatření mohlo být takto kvalifikováno, musí být zvýhodnění, která přiznává, jednak poskytnuta přímo nebo nepřímo za použití státních prostředků a jednak musí být přičitatelná státu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2013, Association Vent De Colère! a další, C‑262/12, EU:C:2013:851, body 15 a 16, jakož i citovaná judikatura). Za účelem určení, zda tomu tak je, nelze na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, oddělit vyplacení částky příjemcům opatření podpory a způsob financování tohoto opatření (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. října 2003, van Calster a další, C‑261/01 a C‑262/01, EU:C:2003:571, bod 49, jakož i ze dne 22. prosince 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, bod 89).
55
Jelikož tedy způsob financování, který spadá pod podmínky pro kvalifikaci „státní podpory“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, představuje relevantní prvek ve smyslu čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 659/1999, a jak správně uvedl Tribunál v bodě 62 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 56 a 57 druhého napadeného rozsudku, musí být jako takový uveden v rozhodnutí o zahájení řízení.
56
Bez ohledu na široký prostor pro uvážení, který má Komise při přijímání takového rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. července 2011, Alcoa Trasformazioni v. Komise, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, bod 61, a ze dne 21. prosince 2016, Komise v. Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, bod 78), nemůže navíc shrnutí relevantních faktických a právních otázek ve smyslu čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 659/1999 záviset na takových subjektivních kritériích, jakými je podle Komise zjevná povaha toho, že financování ze souhrnného rozpočtu členského státu představuje státní prostředek.
57
Neúplné shrnutí relevantních faktických a právních otázek není totiž s to umožnit zúčastněným stranám předložit jejich připomínky ke skutečnostem, které vedly Komisi k zahájení formálního vyšetřovacího řízení a zajistit tak užitečný účinek čl. 108 odst. 2 SFEU.
58
Toto konstatování není zpochybněno judikaturou vyplývající z rozsudku ze dne 13. června 2019, Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500), z níž Komise vyvozuje, že neexistuje žádná povinnost označit v rozhodnutí o zahájení řízení přesně a do nejmenších podrobností zdroje financování podpory. Jak totiž uvedl generální advokát v bodě 68 svého stanoviska, v tomto rozsudku byly uvedeny oba zdroje financování dotčeného opatření. V projednávaných věcech je přitom Komisi vytýkáno, že v rozhodnutí o zahájení řízení neoznačila zdroj financování, který plynul ze souhrnného rozpočtu spolkové země Bavorsko, o němž již v tomto stadiu řízení věděla, ačkoli je tato skutečnost zohledněna ve sporném rozhodnutí a slouží jako základ pro posouzení uvedená zejména v bodě 145 odůvodnění uvedeného rozhodnutí, citovaném v bodě 17 tohoto rozsudku.
59
Tribunál se tedy nedopustil právního omylu při výkladu a použití čl. 108 odst. 2 SFEU a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 659/1999, když v bodech 68 a 69 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 65 a 66 druhého napadeného rozsudku rozhodl, že vzhledem k tomu, že v rozhodnutí o zahájení řízení nebyly jakožto relevantní faktické a právní otázky ve smyslu posledně uvedeného ustanovení shrnuty skutečnosti týkající se financování dotčeného opatření ze souhrnného rozpočtu spolkové země Bavorsko, nedodržela Komise při přijetí sporného rozhodnutí povinnost umožnit zúčastněným stranám předložit k této skutečnosti připomínky a porušila tak právo těchto stran účastnit se správního řízení zaručeného těmito ustanoveními.
60
Z toho vyplývá, že první důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nedostatečného odůvodnění vyplývajícího z nesprávného výkladu rozhodnutí o zahájení řízení
Argumentace účastníků řízení
61
V rámci tohoto důvodu kasačního opravného prostředku, který se dělí na dvě části, Komise Tribunálu podpůrně vytýká, že chybně interpretoval rozhodnutí o zahájení řízení a že napadené rozsudky nedostatečně odůvodnil.
62
V první části tohoto důvodu kasačního opravného prostředku Komise nejprve připomíná, že rozhodnutí o zahájení řízení v bodě 2.3 a v bodě 5 odůvodnění zmiňuje „částky rozpočtového původu“ a „částky určené na podporu“. I když se posledně uvedený výraz vztahuje na financování opatření, která jsou předmětem formálního vyšetřovacího řízení, z prostředků pocházejících z dávek z mléka, považuje Komise za zjevné, že se uvedený výraz vztahuje rovněž na financování ze souhrnného rozpočtu spolkové země Bavorsko. Dále Komise tvrdí, že z bodu 18 odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení rovněž vyplývá, že dotčené financování plyne z rozpočtových prostředků a z prostředků získaných z dávek z mléka, přičemž toto posledně uvedené financování bylo specificky zkoumáno v tomto rozhodnutí s ohledem na námitky vznesené Spolkovou republikou Německo ve fázi předběžného posouzení.
63
Podle tvrzení Komise se Tribunál přitom v bodě 53 prvního napadeného rozsudku a v bodě 48 druhého napadeného rozsudku za účelem odpovědi na argumenty Komise omezil na selektivní zkoumání pouze jednoho pododdílu rozhodnutí o zahájení řízení namísto toho, aby zohlednil všechny body jeho odůvodnění. Jelikož tedy Tribunál neprovedl analýzu všech předložených důvodů uvedených na obhajobu, porušil povinnost uvést odůvodnění a dopustil se prvního nesprávného právního posouzení.
64
Druhé nesprávné právní posouzení, na něž Komise poukazuje, se týká bodů 54 až 57 prvního napadeného rozsudku a bodů 49 až 53 druhého napadeného rozsudku, v nichž Tribunál rozhodl, že opomenutí uvést v rozhodnutí o zahájení řízení § 23 a 44 rozpočtového řádu spolkové země Bavorsko, a tudíž financování dotčeného opatření z prostředků pocházejících ze souhrnného rozpočtu této spolkové země představuje nesprávné právní posouzení. Komise má jednak za to, že když v bodě 17 odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení jako příklad uvedla ustanovení rozpočtového řádu spolkové země Bádensko-Württembersko, umožnilo to spolkové zemi Bavorsko dovodit, že se rozhodnutí o zahájení řízení vztahuje rovněž na totožná ustanovení rozpočtového řádu spolkové země Bavorsko. Komise dodává, že v každém případě je nesporné, že členský stát zná své vlastní rozpočtové zákony, takže jejich výslovné uvedení není v projednávané věci nezbytné.
65
Třetí a čtvrté nesprávné právní posouzení, která Komise vytýká Tribunálu, se týkají bodů 55 a 56 prvního napadeného rozsudku, jakož i bodů 50 a 51 druhého napadeného rozsudku. Podle tvrzení Komise vyložil Tribunál oddíl 3.1, a konkrétně pododdíl 3.3.1, jakož i bod 264 odůvodnění jejího rozhodnutí o zahájení řízení tak, že omezuje fázi předběžného posouzení pouze na způsob financování dotčených opatření prostřednictvím dávek z mléka, ačkoli toto rozhodnutí obsahuje pouze předběžné posouzení povahy těchto opatření jako podpory. Komise před Tribunálem vysvětlila, že se analýza rozhodnutí o zahájení řízení týká pouze financování uvedených opatření prostřednictvím dávek z mléka, neboť pouze tento způsob financování může vyvolat pochybnosti o použití státních prostředků. Tím, že se Tribunál k tomuto argumentu nevyjádřil, nezkoumal podle názoru Komise důvod uplatněný na její obranu, a nesplnil tak povinnost uvést odůvodnění.
66
V rámci druhé části druhého důvodu kasačního opravného prostředku Komise Tribunálu vytýká, že v bodě 62 prvního napadeného rozsudku a v bodě 56 druhého napadeného rozsudku uvedl, že obsah spisu ze správního řízení předcházejícího rozhodnutí o zahájení řízení je pro výklad tohoto rozhodnutí irelevantní. Tvrdí, že po seznámení se s korespondencí, která proběhla během fáze předběžného posouzení, nemohly mít spolková země Bavorsko ani Tribunál pochybnosti o tom, že se formální vyšetřovací řízení týká rovněž financování dotčených opatření podpory z obecných daňových příjmů.
67
Komise také tvrdí, že Tribunál v bodech 53 až 58 a 62 prvního napadeného rozsudku a v bodech 47 až 53 druhého napadeného rozsudku nezohlednil judikaturu vyplývající z rozsudků ze dne 21. července 2011, Alcoa Trasformazioni v. Komise (C‑194/09 P, EU:C:2011:497), jakož i ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’ s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154), podle které musí být odůvodnění přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl provést přezkum, a podle které tento orgán není povinen zaujmout postoj k těm skutečnostem, které jsou zjevně irelevantní či bezvýznamné anebo mají jednoznačně druhořadý význam.
68
Spolková země Bavorsko a zájmové sdružení zaprvé tvrdí, že první a druhá část druhého důvodu kasačního opravného prostředku předloženého Komisí jsou nepřípustné, jelikož směřují k novému posouzení skutkového stavu Soudním dvorem a jelikož pouze opakují žalobní důvody a argumenty uvedené před Tribunálem.
69
Zadruhé a podpůrně tvrdí, že každá z těchto částí tohoto důvodu kasačního opravného prostředku je neopodstatněná.
Závěry Soudního dvora
70
Vzhledem k tomu, že argumenty spolkové země Bavorsko a zájmového sdružení na podporu nepřípustnosti musí být zamítnuty ze stejných důvodů, které jsou uvedeny v bodech 47 a 48 tohoto rozsudku, je třeba ve věci samé zaprvé uvést, že argumenty předložené Komisí v rámci tohoto důvodu kasačního opravného prostředku v obou jeho částech – podle nichž rozhodnutí o zahájení řízení zmiňuje implicitně druhý způsob financování dotčeného opatření, a sice rozpočtové prostředky spolkové země Bavorsko – jsou založeny na předpokladu, že povinnost Komise shrnout v tomto rozhodnutí relevantní faktické a právní otázky, která je jí uložena na základě čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 659/1999, je splněna, pokud jsou tyto skutečnosti zmíněny implicitně v uvedeném rozhodnutí nebo je může zejména dotčený členský stát z uvedeného rozhodnutí vyvodit.
71
Jak však vyplývá ze samotného znění tohoto ustanovení a zejména z běžného významu výrazu „shrnout“, který je v něm použit, musí být všechny relevantní faktické a právní otázky ve smyslu tohoto ustanovení výslovně a jasně uvedeny v rozhodnutí o zahájení řízení.
72
Toto konstatování je podpořeno čl. 108 odst. 2 SFEU, který jak zdůraznil generální advokát v bodě 42 svého stanoviska, ukládá Komisi povinnost vyzvat zúčastněné strany, aby předložily připomínky ve fázi formálního vyšetřovacího řízení ohledně opatření státní podpory.
73
Tato výzva má totiž formu rozhodnutí o zahájení řízení, které má, jak uvádějí body 8 a 16 odůvodnění nařízení č. 659/1999, za cíl umožnit Komisi shromáždit všechny informace, které potřebuje pro rozhodnutí o kvalifikaci tohoto opatření jako podpory a o slučitelnosti tohoto opatření s vnitřním trhem, přičemž představuje nejlepší prostředek k ochraně práv zúčastněných stran účastnit se správního řízení vedeného Komisí a poskytuje jim veškeré možnosti bránit své zájmy.
74
S ohledem na povahu a předmět rozhodnutí o zahájení řízení musí být tedy shrnutí relevantní faktické a právní otázky po předběžném posouzení provedeném Komisí za účelem určení existence státní podpory a rozhodnutí o slučitelnosti takové podpory s vnitřním trhem nezbytně výslovné, byť může být stručné, aby byl jasně a jednoznačně vymezen předmět posuzování prováděného Komisí, a zúčastněným stranám bylo umožněno předložit v tomto ohledu účinně jejich připomínky.
75
Kromě toho je pouze výslovné shrnutí skutečností, které jsou objektivně relevantní pro posouzení dotčeného opatření podpory ve smyslu čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 659/1999, v souladu s požadavky jasnosti, přesnosti a předvídatelnosti unijních aktů, které diktuje zásada právní jistoty (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. února 1996, Duff a další, C‑63/93, EU:C:1996:51, bod 20; ze dne 18. listopadu 2008, Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, bod 67, jakož i ze dne 8. prosince 2011, France Télécom v. Komise, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, bod 100).
76
Vzhledem tedy k tomu, že předpoklad týkající se možnosti uvést implicitně v rozhodnutí o zahájení řízení relevantní skutkovou nebo právní okolnost ve smyslu čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 659/1999, o který se Komise opírá, je z právního hlediska nesprávný, musí být všechny argumenty k údajně nesprávnému výkladu rozhodnutí o zahájení řízení Tribunálem rovněž zamítnuty jako neopodstatněné.
77
Zadruhé, pokud Komise Tribunálu vytýká, že porušil povinnost uvést odůvodnění, je třeba nejprve zdůraznit, že tato povinnost představuje podstatnou formální náležitost, kterou je nutno odlišit od otázky opodstatněnosti odůvodnění, která je otázkou materiální legality sporného aktu (rozsudky ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 62; ze dne 30. listopadu 2016, Komise v. Francie a Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, bod 79, jakož i ze dne 29. dubna 2021, Achemos Grupė a Achema v. Komise, C‑847/19 P, nezveřejněný, EU:C:2021:343, bod 62).
78
Je třeba rovněž připomenout, že z odůvodnění napadeného rozsudku sice musí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy Tribunálu, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody přijatého rozhodnutí a Soudní dvůr mohl provést soudní přezkum, avšak povinnost Tribunálu uvést odůvodnění tomuto neukládá, aby poskytl vysvětlení, ve kterém by se vyčerpávajícím způsobem postupně zabýval každou z úvah uvedených účastníky sporu, za podmínky, že zúčastněným stranám umožní seznámit se s důvody rozhodnutí Tribunálu a Soudnímu dvoru disponovat poznatky dostatečnými k tomu, aby vykonal přezkum (rozsudky ze dne 11. července 2013, Ziegler v. Komise, C‑439/11 P, EU:C:2013:513C‑439/11, body 81 a 82, jakož i ze dne 29. dubna 2021, Achemos Grupė a Achema v. Komise, C‑847/19 P, nezveřejněný, EU:C:2021:343, body 60 a 61).
79
Tribunál přitom poté, co v bodech 53 a 55 až 57 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 48 a 50 až 52 druhého napadeného rozsudku uvedl, že v rozhodnutí o zahájení řízení bylo výslovně zmíněno pouze financování prostřednictvím dávek z mléka, konstatoval v bodě 57 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodě 53 druhého napadeného rozsudku, že financování ze souhrnného rozpočtu spolkové země Bavorsko nebylo v tomto rozhodnutí výslovně zmíněno.
80
Z toho dále v bodě 58 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodě 54 druhého napadeného rozsudku vyvodil, že zúčastněné strany mohly legitimně předpokládat, že se šetření Komise týká výlučně prostředků pocházejících z dávek z mléka. Navíc v bodech 60 a 61 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 58 a 59 druhého napadeného rozsudku Tribunál upřesnil, že i když Komise není s ohledem na požadavky stanovené v čl. 6 odst. 1 nařízení č. 659/1999 povinna předložit úplný rozbor dotčeného opatření, nemůže tvrdit, že rozhodnutí o zahájení řízení nemusí uvádět financování ze zdrojů plynoucích ze souhrnného rozpočtu spolkové země Bavorsko, jelikož musí dostatečně vymezit rámec svého šetření, aby právo zúčastněných stran na podání připomínek nepozbylo významu. Z obou napadených rozsudků tedy vyplývá, že financování ze zdrojů ze souhrnného rozpočtu spolkové země Bavorsko mělo být výslovně uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení.
81
Je tedy nutno dospět k závěru, že i kdyby bylo možné konstatovat, že se Tribunál vyčerpávajícím způsobem nevyjádřil ke všem argumentům Komise, jimiž mělo být prokázáno, že tento způsob financování byl v rozhodnutí o zahájení řízení uveden implicitně nebo mohl být z tohoto rozhodnutí vyvozen, vyplývají z napadených rozsudků jasně a jednoznačně úvahy Tribunálu a tyto rozsudky umožňují zúčastněným stranám seznámit se s důvody jeho rozhodnutí a Soudnímu dvoru provést přezkum, takže tyto rozsudky nejsou stiženy žádnou vadou nedostatečného odůvodnění.
82
Druhý důvod kasačního opraveného prostředku musí být tedy zamítnut jako neopodstatněný.
Ke třetímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z právního omylu při výkladu čl. 263 druhého pododstavce SFEU
Argumentace účastníků řízení
83
Podstatou tohoto třetího důvodu kasačního opravného prostředku Komise je, že podstatnou formální náležitost představuje pouze povinnost zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně opatření podpory ve smyslu článku 107 SFEU. Případné opomenutí shrnout relevantní faktickou nebo právní otázku v rozhodnutí o zahájení řízení nepředstavuje porušení takové formální náležitosti. Kromě toho práva třetích osob účastnit se formálního vyšetřovacího řízení by byla porušena pouze v případě, že by jim toto opomenutí bránilo v předložení jejich připomínek k dotčené skutečnosti. Toto porušení navíc vede ke zrušení konečného rozhodnutí pouze tehdy, kdy by dotčené osoby mohly prokázat, že informace, které by mohly sdělit o této skutečnosti, mohly změnit obsah konečného rozhodnutí.
84
Spolková země Bavorsko a zájmové sdružení mají zaprvé za to, že tento důvod kasačního opravného prostředku je nepřípustný, jelikož nemůže sám o sobě vést ke zrušení napadených rozsudků. Takové zrušení by totiž bylo možné pouze tehdy, kdy by bylo vyhověno nejen tomuto, ale i čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku, který se týká neexistence vlivu porušení práva zúčastněných stran účastnit se formálního vyšetřovacího řízení na sporné rozhodnutí.
85
Zadruhé a podpůrně spolková země Bavorsko a zájmové sdružení tvrdí, že třetí důvod kasačního opravného prostředku předložený Komisí je neopodstatněný.
Závěry Soudního dvora
– K přípustnosti
86
Je třeba konstatovat, že na rozdíl od toho, co tvrdí spolková země Bavorsko a zájmové sdružení, jsou třetí a čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku na sobě nezávislé, byť spolu souvisí. V rámci třetího důvodu kasačního opravného prostředku totiž Komise Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodech 70 a 71 prvního napadeného rozsudku a v bodech 67 a 68 druhého napadeného rozsudku konstatoval, že povinnost Komise umožnit zúčastněným stranám ve stadiu rozhodnutí o zahájení řízení předložit své připomínky má povahu podstatné formální náležitosti, jejíž porušení má za následek zrušení sporného rozhodnutí, zatímco ve svém čtvrtém důvodu kasačního opravného prostředku Komise Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení tím, že pro úplnost rozhodl, že není vyloučeno, že vyšetřovací řízení ohledně opatření podpory mohlo vést v případě, že by nedošlo ke zjištěnému porušení, k jinému výsledku.
87
Jak uvedl generální advokát v bodě 102 svého stanoviska, okolnost, že třetí a čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku spolu souvisí, nestačí tedy sama o sobě k tomu, aby byl některý z těchto důvodů prohlášen za nepřípustný.
88
Třetí důvod kasačního opravného prostředku je proto přípustný.
– K věci samé
89
Pokud jde o otázku, zda se Tribunál, jak tvrdí Komise, dopustil nesprávného právního posouzení, když konstatoval, že povinnost shrnout v rozhodnutí o zahájení řízení faktické a právní otázky, které jsou relevantní pro formální vyšetřovací řízení ohledně slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, uložená čl. 6 odst. 1 první větou nařízení č. 659/1999, představuje, stejně jako povinnost zahájit toto řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, podstatnou formální náležitost ve smyslu čl. 263 druhého pododstavce SFEU, je nutné úvodem připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že z čl. 108 odst. 2 SFEU, jakož i z čl. 1 písm. h) nařízení č. 659/1999 vyplývá, že když se Komise rozhodne zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně záměru podpory, musí zúčastněným stranám, mezi které patří dotčený podnik nebo podniky, umožnit předložit jejich připomínky, a že tato povinnost má povahu „podstatné formální náležitosti“ (viz rozsudek ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, bod 55). Tato povaha vyplývá z toho, že taková povinnost představuje podstatnou procesní podmínku, která je neoddělitelně spjata se správnou tvorbou nebo správným vyjádřením vůle orgánu, který daný akt přijímá.
90
Povinnost, kterou Soudní dvůr kvalifikoval jako „podstatnou formální náležitost“, je přitom konkretizována zejména v čl. 6 odst. 1 nařízení č. 659/1999, který Komisi mimo jiné ukládá, aby v rozhodnutí o zahájení řízení shrnula faktické a právní otázky, které jsou relevantní pro šetření dotčené podpory nebo záměru podpory, a zajistila tak užitečný účinek čl. 108 odst. 2 SFEU.
91
Je pravda, že zveřejnění oznámení v Úředním věstníku Evropské unie je přiměřeným prostředkem k tomu, aby se všechny zúčastněné strany dozvěděly o zahájení formálního vyšetřovacího řízení a aby od nich byly získány všechny informace, které mají vést Komisi při jejích budoucích krocích, a ostatním členským státům a dotčeným kruhům zaručuje možnost, aby jako takové mohly být vyslechnuty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. března 2020, Komise v. Gmina Miasto Gdynia a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, body 71 a 72). Zúčastněné strany však budou moci účelně předložit připomínky pouze, pokud zveřejněné rozhodnutí výslovně a jasně uvede relevantní faktické a právní okolnosti, jak je stanoveno v čl. 6 odst. 1 první větě nařízení č. 659/1999.
92
Z toho vyplývá, že pouhé zveřejnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, aniž je obsah takového rozhodnutí v souladu s požadavky tohoto ustanovení, neumožňuje mít za to, že je splněna povinnost Komise, kterou má k okamžiku zahájení formálního vyšetřovacího řízení a která je kvalifikována jako „podstatná formální náležitost“ ve smyslu čl. 263 druhého pododstavce SFEU.
93
V projednávané věci z bodů 54 a 55 tohoto rozsudku vyplývá, že způsob financování podpory představuje relevantní otázku ve smyslu čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 659/1999. Tato okolnost, z níž Komise ve sporném rozhodnutí vyvozuje důsledky pro kvalifikaci opatření jako „státní podpory“ ve smyslu článku 107 SFEU, musela proto být jako taková výslovně shrnuta v rozhodnutí o zahájení dotčeného formálního vyšetřovacího řízení.
94
Okolnost, že rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení takovou skutečnost – jelikož hraje roli v odůvodnění sporného rozhodnutí – neuvádí, musí být tedy považována za nesplnění „podstatné formální náležitosti“ ve smyslu bodu 55 rozsudku ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), která vede ex lege k neplatnosti tohoto rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 29. října 1980, Roquette Frères v. Rada, 138/79, EU:C:1980:249, bod 33, jakož i ze dne 6. září 2017, Slovensko a Maďarsko v. Rada, C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 160).
95
V tomto ohledu je třeba výslovně odmítnout argument Komise, podle kterého je podstatnou formální náležitostí pouze povinnost zahájit formální vyšetřovací řízení. Takový argument mimo to, že je ve zjevném rozporu s čl. 6 odst. 1 první větou nařízení č. 659/1999, který ukládá Komisi jasné povinnosti ohledně obsahu rozhodnutí o zahájení řízení, zbavuje toto rozhodnutí, jehož účelem je umožnit zúčastněným stranám účinně předložit Komisi připomínky, užitečného účinku. Tito účastníci řízení musí mít totiž možnost seznámit se s relevantními skutkovými a právními okolnostmi, na kterých spočívá formální šetření dotčeného opatření podpory, zejména těmi, jež se týkají způsobu financování tohoto opatření a představují určující hledisko pro kvalifikaci uvedeného opatření jako „státní podpory“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
96
Naproti tomu k porušení podstatné formální náležitosti ve smyslu bodu 55 rozsudku ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) nedochází, pokud okolnost, jejíž neuvedení v rozhodnutí o zahájení řízení je Komisi vytýkáno, nepředstavuje faktickou nebo právní otázku, která je relevantní pro šetření dotčeného opatření podpory ve smyslu čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 659/1999.
97
Stejně tak se Komise nemůže opírat o judikaturu vycházející z rozsudků ze dne 8. května 2008, Ferriere Nord v. Komise (C‑49/05 P, nezveřejněný, EU:C:2008:259) a ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), pro své tvrzení, že neuvedení relevantní okolnosti v rozhodnutí o zahájení řízení nepředstavuje porušení podstatné formální náležitosti. Věci, které vedly k vydání těchto dvou rozsudků, se totiž týkaly změny právního rámce v průběhu formálního vyšetřovacího řízení ohledně opatření podpory, a nikoli, jako v projednávané věci, požadavků týkajících se vymezení rámce šetření uložených Komisi čl. 6 odst. 1 první větou nařízení č. 659/1999 v samotném okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení.
98
V rozsudku ze dne 8. května 2008, Ferriere Nord v. Komise (C‑49/05 P, nezveřejněný, EU:C:2008:259), Soudní dvůr potvrdil analýzu Tribunálu, který konstatoval, že vzhledem k tomu, že zásady a kritéria stanovené novým rámcem pro státní podpory na ochranu životního prostředí jsou v podstatě totožné s těmi, které byly stanoveny rámcem platným v době přijetí rozhodnutí o zahájení šetření, Komise neporušila právo zúčastněných stran účastnit se řízení, když jim neumožnila předložit připomínky k tomuto novému rámci. Za těchto zvláštních okolností nebyla nutná nová konzultace se zúčastněnými stranami na základě ustanovení čl. 108 odst. 2 SFEU ve spojení s čl. 6 odst. 2 druhou větou nařízení č. 659/1999.
99
Pokud jde o rozsudek ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), Soudní dvůr nejprve uvedl, že povinnost Komise vyzvat zúčastněné strany, aby předložily připomínky v rámci formálního vyšetřovacího řízení, představuje podstatnou formální náležitost, a poté s odkazem na rozsudek ze dne 8. května 2008, Ferriere Nord v. Komise (C‑49/05 P, nezveřejněný, EU:C:2008:259), upřesnil, že pokud nový právní režim, který vstoupil v platnost poté, co členský stát oznámil zamýšlenou podporu, nebyl v porovnání s dřívějším režimem podstatně pozměněn, nepředstavuje skutečnost, že Komise zúčastněné strany ohledně pozměněného právního režimu nevyslechla, porušení podstatné formální náležitosti.
100
Ani rozsudek ze dne 11. března 2020, Komise v. Gmina Miasto Gdynia a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), vydaný po vyhlášení napadených rozsudků, nezpochybňuje kvalifikaci povinnosti uložené v čl. 6 odst. 1 první větě nařízení č. 659/1999 ve spojení s čl. 108 odst. 2 SFEU jako „podstatné formální náležitosti“.
101
Uvedený rozsudek, jak konstatoval Soudní dvůr v jeho bodě 88, se totiž netýká povinností, které má Komise ke dni zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a tedy povinností spadajících do působnosti čl. 6 odst. 1 nařízení č. 659/1999, jehož výklad je předmětem projednávané věci.
102
Z výše uvedeného vyplývá, že Tribunál na základě bodu 55 rozsudku ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), rozhodl správně v bodě 70 prvního napadeného rozsudku a v bodě 67 druhého napadeného rozsudku, že povinnost Komise poskytnout zúčastněným stranám ve fázi rozhodnutí o zahájení řízení možnost předložit připomínky má povahu podstatné formální náležitosti, jejíž porušení vede ke zrušení vadného aktu bez ohledu na to, zda toto porušení způsobilo újmu tomu, kdo na ně poukazuje, nebo zda mohlo správní řízení vést k jinému výsledku.
103
Třetí důvod kasačního opraveného prostředku musí být tedy zamítnut jako neopodstatněný.
Ke čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z právního omylu při výkladu práva zúčastněných stran účastnit se řízení podle čl. 108 odst. 2 a 3 SFEU a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 659/1999, pojmu „státní prostředky“ uvedeného v čl. 107 odst. 1 SFEU a pojmu „existující podpora“ uvedeného v čl. 108 odst. 1 SFEU, jakož i ze zkreslení skutkového stavu a z opomenutí vyjádřit se k argumentům předloženým na obhajobu.
Argumentace účastníků řízení
104
Komise vytýká Tribunálu, že v bodech 72 až 75 prvního napadeného rozsudku a v bodech 70 až 72 druhého napadeného rozsudku nesprávně rozhodl, že kdyby spolková země Bavorsko mohla předložit připomínky k otázce, zda rozpočtové zdroje představují státní prostředky, mohlo řízení vést k jinému výsledku. Komise má za to, že Tribunál porušil nejen čl. 108 odst. 2 a 3 SFEU a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 659/1999, ale i čl. 107 odst. 1 SFEU nesprávným výkladem pojmu „státní prostředky“ a čl. 108 odst. 1 SFEU nesprávným výkladem pojmu „existující podpora“. Dále Tribunálu vytýká, že zkreslil skutkový stav konstatovaný ve sporném rozhodnutí a nezkoumal argumenty předložené na obhajobu.
105
Spolková země Bavorsko a zájmové sdružení tvrdí, že tento důvod kasačního opravného prostředku je nepřípustný, jelikož Tribunál dospěl v bodech 72 a 75 prvního napadeného rozsudku k závěru o dopadu porušení práva zúčastněných stran předložit připomínky na výsledek řízení na základě čistě skutkového zjištění, které Soudní dvůr nemůže přezkoumávat. Kromě toho hlavní body uvedeného důvodu spočívají v pouhém zopakování žalobních důvodů a argumentů, které již byly předloženy před Tribunálem.
106
Spolková země Bavorsko a zájmové sdružení podpůrně tvrdí, že čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku je neopodstatněný, jelikož vychází z nesprávného pochopení napadených rozsudků.
Závěry Soudního dvora
107
Vzhledem k tomu, že argumenty spolkové země Bavorsko předložené na podporu nepřípustnosti tohoto důvodu musí být zamítnuty ze stejných důvodů, které jsou uvedeny v bodech 47 a 48 tohoto rozsudku, postačí k věci samé uvést, že Tribunál uvedl, že kdyby mohly zúčastněné strany předložit připomínky ke způsobu financování vyplývajícímu ze souhrnného rozpočtu spolkové země Bavorsko, mohlo vést řízení k jinému výsledku, pouze pro úplnost.
108
Z ustálené judikatury přitom vyplývá, že důvody kasačního opravného prostředku směřující proti odůvodnění, které bylo v napadeném rozsudku uvedeno jen pro úplnost, nemohou jako takové vést ke zrušení tohoto rozsudku, a jsou tedy irelevantní (viz zejména rozsudky ze dne 28. června 2005, Dansk Rørindustri a další v. Komise, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, EU:C:2005:408, bod 148, jakož i ze dne 26. března 2019, Komise v. Itálie, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, bod 61).
109
Jelikož Soudní dvůr rozhodl, že Tribunál v bodě 70 prvního napadeného rozsudku a v bodě 67 druhého napadeného rozsudku správně konstatoval, že sporné rozhodnutí porušilo podstatnou formální náležitost, která vede ke zrušení vadného aktu ex lege, tím, že dotčeným osobám neumožnilo předložit připomínky, musí být čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku zamítnut jako irelevantní.
110
Vzhledem k tomu, že žádnému ze čtyř důvodů předložených Komisí na podporu jejích kasačních opravných prostředků nebylo vyhověno, je třeba kasační opravné prostředky zamítnout v plném rozsahu.
K nákladům řízení
111
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu, který se na základě čl. 184 odst. 1 téhož řádu použije na řízení o kasačním opravném prostředku, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že spolková země Bavorsko, jakož i zájmové sdružení požadovaly náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1)
Kasační opravné prostředky se zamítají.
2)
Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.