62020CC0161
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 25 novembre 2021 (
1
)
Causa C‑161/20
Commissione europea
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Ricorso di annullamento – Decisione del Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) – Decisione che approva la proposta all’Organizzazione marittima internazionale concernente l’introduzione di linee guida sul ciclo di vita per stimare le emissioni di gas serra da pozzo a serbatoio di combustibili alternativi sostenibili, in vista della sua trasmissione da parte della presidenza del Consiglio all’Organizzazione marittima internazionale a nome degli Stati membri e della Commissione – Competenza esclusiva, concorrente o complementare dell’Unione – Prerogative istituzionali della Commissione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE»
I. Introduzione
1.
La presente causa riguarda due problemi distinti. Il primo verte sui principi e sulle modalità di rappresentanza esterna dell’Unione europea in seno a un’organizzazione internazionale di cui essa non è membro e presso la quale non è neppure osservatore. Il secondo verte sulla natura, esclusiva o concorrente, delle competenze esterne dell’Unione per quanto concerne la discussione su un futuro strumento riguardante un settore disciplinato, in una certa misura, dal diritto dell’Unione.
2.
Al centro del primo problema si colloca la questione se l’articolo 17, paragrafo 1, TUE, nella parte in cui attribuisce alla Commissione la prerogativa di rappresentare l’Unione europea nelle relazioni esterne, sia applicabile alle situazioni in cui l’Unione può esercitare la sua competenza esterna soltanto per il tramite gli Stati membri.
3.
Il nocciolo del secondo problema può essere riassunto nella questione se un futuro strumento di un’organizzazione internazionale la cui natura, il cui contenuto e la cui portata devono ancora essere determinati possa incidere su norme comuni dell’Unione o modificarne la portata ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, in fine.
4.
Dalle risposte a tali questioni dipende la legittimità di una decisione di sottoporre a un comitato dell’Organizzazione marittima internazionale (in prosieguo: l’«IMO»), a nome degli Stati membri e della Commissione europea (e non dell’Unione europea), una proposta concernente questioni in materia di trasporto marittimo e protezione dell’ambiente.
II. Contesto normativo
A. Diritto internazionale
5.
L’IMO è stata istituita dalla Convenzione relativa all’Organizzazione consultiva intergovernativa per la navigazione marittima (
2
), adottata dalla Conferenza marittima delle Nazioni Unite a Ginevra, il 6 marzo 1948 ed entrata in vigore nel 1958 (in prosieguo: la «Convenzione sull’IMO»).
6.
Ai sensi dell’articolo 1, lettera a), della Convenzione sull’IMO, uno degli scopi dell’IMO è «incoraggiare e agevolare l’adozione generalizzata di norme il più rigorose possibile in materia di (…) prevenzione e controllo dell’inquinamento marino causato da navi (…)».
7.
L’articolo 2 della Convenzione sull’IMO prevede che, al fine di raggiungere i suoi obiettivi, l’IMO deve, in particolare:
«a)
(…) esaminare ed elaborare raccomandazioni (...);
b)
elaborare progetti di convenzioni, accordi ed altri strumenti appropriati e raccomandarne l’adozione ai governi e alle organizzazioni intergovernative (...)».
8.
La Convenzione sull’IMO non contiene disposizioni che prevedano l’adesione di organizzazioni regionali di integrazione (economica). Ai sensi del suo articolo 4, soltanto gli Stati possono divenire membri dell’IMO. Di conseguenza, a differenza di tutti gli Stati membri dell’Unione, che sono membri dell’IMO, l’Unione europea non può aderire alla Convenzione sull’IMO e divenirne membro.
9.
All’articolo 25, lettera a), tuttavia, la Convenzione sull’IMO prevede quanto segue:
«Il Consiglio può concludere accordi o intese concernenti i rapporti dell’Organizzazione con altre organizzazioni (...). Tali accordi e intese sono soggetti all’approvazione dell’Assemblea».
10.
L’articolo 66 della Convenzione sull’IMO così dispone:
«In tutte le materie di sua competenza, l’[IMO] può collaborare con altre organizzazioni intergovernative che non siano agenzie specializzate delle Nazioni Unite, i cui interessi e attività siano connessi agli scopi dell’[IMO]».
11.
In tale contesto, la Commissione europea ha concluso, il 28 giugno 1974, un accordo di cooperazione con l’IMO (
3
) (in prosieguo: l’«accordo di cooperazione del 1974»), ai sensi dell’allora articolo 229 del Trattato CEE. Esso include il diritto della Commissione di partecipare in qualità di osservatore ai lavori dell’IMO, ivi compresi i suoi comitati. La Commissione non ha alcun diritto di voto in seno all’IMO.
12.
Gli organi principali dell’IMO sono l’assemblea, il consiglio, cinque comitati e il segretariato (
4
). Uno di questi comitati è il comitato per la protezione dell’ambiente marino (in prosieguo: il «MEPC»). Il MEPC è composto da tutti i membri dell’IMO (
5
). Ai sensi dell’articolo 38 della Convenzione sull’IMO, il MEPC «esamina ogni questione rientrante nelle competenze dell’[IMO] che riguardi la prevenzione e il controllo dell’inquinamento causato da navi (…)».
13.
L’articolo 5 del regolamento interno del MEPC prevede quanto segue:
«(…)
3 Il segretario generale invita i seguenti soggetti ad essere rappresentati da osservatori in occasione di ciascuna sessione del comitato nel corso della quale sono all’ordine del giorno questioni che li riguardano direttamente:
1
le altre organizzazioni intergovernative con le quali è stato concluso un accordo o un’intesa speciale; e
2
le organizzazioni internazionali non governative con le quali l’Organizzazione abbia stabilito relazioni in conformità delle norme che disciplinano le consultazioni con tali organizzazioni.
4 Su invito del Presidente e con il consenso del comitato interessato, tali osservatori possono partecipare, senza diritto di voto, alle discussioni sulle materie che li riguardano direttamente».
14.
Una delle convenzioni chiave dell’IMO è la Convenzione internazionale per la prevenzione dell’inquinamento causato da navi, firmata a Londra il 2 novembre 1973, come integrata dal protocollo del 17 febbraio 1978 (in prosieguo: la «Convenzione Marpol 73/78»), che prevede norme per la lotta all’inquinamento dell’ambiente marino. Tutti gli Stati membri, ma non l’Unione europea, sono parti di tale Convenzione. Il protocollo del 1997, che modifica la Convenzione Marpol 73/78, firmato a Londra il 26 settembre 1997 (in prosieguo: il «protocollo del 1997»), ha aggiunto a tale Convenzione l’allegato VI, intitolato «Prevenzione dell’inquinamento atmosferico causato dalle navi».
15.
Ai sensi della Convenzione Marpol 73/78, come modificata dal protocollo del 1997 (in prosieguo: la «Convenzione Marpol 73/78/97»), l’IMO ha adottato una serie di misure dirette a ridurre le emissioni di gas a effetto serra (in prosieguo: «GES») provenienti dal trasporto marittimo internazionale. Lo stesso MEPC ha creato un gruppo di lavoro intersessione sulla riduzione delle emissioni di GES causate dalle navi («ISWG‑GHG»; in prosieguo: il «gruppo di lavoro GES»), che riferisce al MEPC nel corso delle sue riunioni.
B. Diritto dell’Unione
16.
L’articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE prevede quanto segue:
«[La Commissione] [a]ssicura la rappresentanza esterna dell’Unione, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune e per gli altri casi previsti dai trattati».
17.
L’articolo 3, paragrafo 2, TFUE così dispone:
«L’Unione ha (...) competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione (...) è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata».
18.
Il regolamento (UE) 2015/757 (
6
) (in prosieguo: il «regolamento MRV») è entrato in vigore il 1o luglio 2015.
19.
L’articolo 1 del regolamento MRV, rubricato «Oggetto», prevede quanto segue:
«Il presente regolamento stabilisce norme per il monitoraggio, la comunicazione e la verifica accurati delle emissioni di anidride carbonica (CO2) e di altre informazioni pertinenti in relazione alle navi che arrivano, circolano o partono da porti sotto la giurisdizione di uno Stato membro al fine di promuovere in modo efficace dal punto di vista dei costi la riduzione delle emissioni di CO2 derivanti dal trasporto marittimo».
20.
L’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, di tale regolamento dispone quanto segue:
«1.   Conformemente agli articoli da 8 a 12, le società per ciascuna delle loro navi monitorano e comunicano i parametri pertinenti in un periodo di riferimento. Esse eseguono tale monitoraggio e comunicazione all’interno di tutti i porti sotto la giurisdizione di uno Stato membro e ogni tratta in arrivo in un porto, o in partenza da esso, sotto la giurisdizione di uno Stato.
2.   Il monitoraggio e la comunicazione sono esaustivi e riguardano le emissioni di CO2 risultanti dalla combustione dei carburanti, quando le navi sono in mare nonché quando sono ormeggiate. Le società applicano misure idonee a prevenire le lacune nei dati nel corso del periodo di riferimento.
3.   Il monitoraggio e la comunicazione sono coerenti e paragonabili nel tempo. A tal fine le società utilizzano le stesse metodologie di monitoraggio e le stesse serie di dati, fatte salve le modifiche valutate dal verificatore».
21.
L’articolo 5 di tale regolamento, rubricato «Metodi per il monitoraggio delle emissioni di CO2 e altre informazioni pertinenti», prevede, al suo paragrafo 1, quanto segue:
«Ai fini dell’applicazione dell’articolo 4, paragrafi 1, 2 e 3, le società determinano, per ciascuna delle loro navi, le emissioni di CO2 secondo uno dei metodi di cui all’allegato I (...)».
22.
La parte A dell’allegato I di tale regolamento prevede la seguente formula ai fini del calcolo delle emissioni di CO2: «Consumo di carburante × fattore di emissione», e contiene una tabella recante un elenco di valori predefiniti per i fattori di emissione per sette carburanti non alternativi. La tabella è seguita da una disposizione ai sensi della quale devono essere applicati fattori di emissione appropriati per i biocarburanti, i combustibili non fossili alternativi e altri combustibili per i quali non sono specificati valori predefiniti.
23.
L’articolo 1 della direttiva 2014/94/UE (
7
), rubricato «Oggetto», così dispone:
«La presente direttiva stabilisce un quadro comune di misure per la realizzazione di un’infrastruttura per i combustibili alternativi nell’Unione per ridurre al minimo la dipendenza dal petrolio e attenuare l’impatto ambientale nel settore dei trasporti. La presente direttiva stabilisce requisiti minimi per la costruzione dell’infrastruttura per i combustibili alternativi, inclusi i punti di ricarica per veicoli elettrici e i punti di rifornimento di gas naturale (GNL e GNC) e idrogeno, da attuarsi mediante i quadri strategici nazionali degli Stati membri, nonché le specifiche tecniche comuni per tali punti di ricarica e di rifornimento, e requisiti concernenti le informazioni agli utenti».
24.
L’articolo 1 della direttiva (UE) 2018/2001 (
8
), rubricato «Oggetto», prevede quanto segue:
«La presente direttiva stabilisce un quadro comune per la promozione dell’energia da fonti rinnovabili. Essa fissa un obiettivo vincolante dell’Unione per la quota complessiva di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo di energia dell’Unione nel 2030. Detta anche norme relative al sostegno finanziario per l’energia elettrica da fonti rinnovabili, all’autoconsumo di tale energia elettrica, all’uso di energia da fonti rinnovabili nel settore del riscaldamento e raffrescamento e nel settore dei trasporti, alla cooperazione regionale tra gli Stati membri e tra gli Stati membri e i paesi terzi, alle garanzie di origine, alle procedure amministrative e all’informazione e alla formazione. Fissa altresì criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di [GES] per i biocarburanti, i bioliquidi e i combustibili da biomassa».
25.
L’articolo 29 della direttiva 2018/2001 prevede norme dettagliate concernenti i criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di GES per i biocarburanti, i bioliquidi e i combustibili da biomassa.
III. Fatti all’origine della controversia
26.
Il 13 aprile 2018 il MEPC ha adottato la «Strategia iniziale dell’IMO per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra delle navi» (in prosieguo: la «strategia iniziale») (
9
). Tra le possibili misure a breve termine in materia di riduzione delle emissioni di GES delle navi, la strategia iniziale menziona l’elaborazione di linee guida rigorose sull’intensità di GES/carbonio durante il ciclo di vita per tutti i tipi di combustibili, al fine di predisporre un piano attuativo per l’efficace diffusione di combustibili alternativi a basso contenuto di carbonio e a zero contenuto di carbonio (
10
).
27.
Il ciclo di vita si riferisce alla valutazione delle emissioni di GES dalla produzione del combustibile alla nave [«Well-to-Wake», dal pozzo alla scia (in prosieguo: «WtW»)]; dalla produzione primaria al trasporto del carburante nel serbatoio di una nave [«Well-to-Tank», dal pozzo al serbatoio (in prosieguo: il «WtT»), denominate anche emissioni a monte], e dal serbatoio della nave allo scarico [«Tank-to-Propeller», dal pozzo all’elica (in prosieguo: «TtP») o «Tank-to-Wake», dal serbatoio alla scia, denominate anche emissioni a valle] (
11
).
28.
Nel 2019, in occasione della sua 74a sessione, il MEPC ha approvato il mandato della sesta riunione del gruppo di lavoro GES («ISWG‑GHG 6»; in prosieguo: il «gruppo di lavoro GES 6»). Il gruppo di lavoro GES 6 è stato incaricato, in particolare, di esaminare ulteriormente proposte concrete volte a incoraggiare la diffusione di combustibili a basso contenuto di carbonio e a zero contenuto di carbonio, ivi compresa l’elaborazione di linee guida sull’intensità di GES/carbonio durante il ciclo di vita per tutti i tipi di combustibili interessati, nonché regimi di incentivi, se del caso.
29.
A tal riguardo, a seguito delle discussioni nel corso della riunione del novembre 2019, il gruppo di lavoro GES 6 ha appoggiato l’istituzione di un filone di lavoro dedicato all’elaborazione di linee guida sull’intensità di GES/carbonio durante il ciclo di vita per tutti i tipi di combustibili interessati. Esso ha convenuto che la priorità per il trasporto marittimo internazionale dovesse esser data all’elaborazione di fattori di emissione TtP per i combustibili alternativi e che tale lavoro avrebbe dovuto riguardare questioni di terminologia e di contabilizzazione. Esso ha tuttavia rilevato l’importanza di essere consapevoli delle emissioni a monte (WtT) poiché «queste ultime erano rilevanti per valutare la sostenibilità di combustibili alternativi». Infine, esso ha «invitato gli Stati membri e le organizzazioni internazionali interessati a cooperare e presentare proposte di progetti di linee guida sull’intensità di GES/carbonio durante il ciclo di vita per tutti i tipi di combustibili interessati» (
12
).
30.
In risposta a quest’ultimo invito, la Commissione ha preparato un progetto di proposta (in prosieguo: il «progetto di proposta») per la settima riunione del gruppo di lavoro GES, nel cui titolo si legge «(...) presentato dalla Commissione europea a nome dell’Unione europea». Il progetto di proposta suggeriva l’introduzione di linee guida sul ciclo di vita per stimare le emissioni WtW di GES. In esso si suggeriva che le linee guida continuassero a basarsi sulle emissioni TtP come misurazione principale, ma dovessero definire una metodologia per adeguare tali misurazioni al fine di riflettere le emissioni WtW. Detta metodologia poteva basarsi sull’uso di valori di adeguamento applicati ai valori predefiniti esistenti per le emissioni TtP.
31.
Il progetto di proposta è stato presentato al Consiglio in allegato al documento di lavoro della Commissione SWD(2019) 456 (in prosieguo: il «documento di lavoro») (
13
). Secondo quanto dichiarato nel documento di lavoro, la proposta allegata è stata presentata al fine di definire la posizione dell’Unione. Tuttavia, non si sarebbe trattato di una posizione formale ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE (
14
). La Commissione ha dichiarato che l’atto eventualmente adottato dal MEPC sarebbe stato dotato di effetti giuridici e sarebbe stato idoneo a influenzare in modo determinante il contenuto della pertinente normativa dell’Unione, segnatamente del regolamento MRV, della direttiva 2018/2001 e della direttiva 2014/94 (
15
). Per quest’ultima ragione, il progetto di proposta rientrava nella competenza esclusiva dell’Unione europea. Essa ha altresì sostenuto che la presentazione di proposte o di documenti informativi all’IMO su questioni rientranti nella competenza esterna esclusiva dell’Unione europea costituivano atti di rappresentanza esterna e, pertanto, avrebbero dovuto essere compiuti dalla Commissione o dalla delegazione dell’UE, conformemente all’articolo 17, paragrafo 1, TUE e all’articolo 221 TFUE (
16
).
32.
Il progetto di proposta è stato esaminato dal gruppo di lavoro «Trasporti marittimi» del Consiglio. Esso ha respinto la proposta iniziale concernente l’utilizzo di valori di adeguamento e ha suggerito, invece, l’impiego di valori specifici WtT. Tali valori WtT, combinati con i valori predefiniti esistenti per le emissioni TtP, avrebbero rispecchiato la prestazione dei carburanti utilizzati. Oltre a ciò, il gruppo di lavoro «Trasporti marittimi» non ha condiviso le affermazioni della Commissione quanto alla natura della competenza dell’Unione nel settore interessato dalla proposta. Esso ha ritenuto che la proposta rientrasse nella competenza esclusiva dell’Unione soltanto nella parte in cui il suo oggetto era disciplinato dagli atti giuridici richiamati nel documento di lavoro. Poiché le questioni oggetto della proposta non erano disciplinate in larga misura da tali atti, si è ritenuto che la proposta dovesse essere presentata dagli Stati membri in forza di una competenza concorrente e che non dovesse essere interpretata come un esercizio di competenze concorrenti dell’Unione. Di conseguenza, gli Stati membri hanno ritenuto che la proposta avrebbe dovuto essere presentata dagli Stati membri e dalla Commissione.
33.
Il progetto di proposta della Commissione è stato quindi modificato per incorporare dette conclusioni. In primo luogo, le parti concernenti l’uso dei valori di adeguamento sono state sostituite da proposte concernenti l’uso di valori WtT. In secondo luogo, il titolo della proposta è stato modificato come segue: «(...) presentato dall’Austria, [dagli altri Stati membri dell’Unione europea elencati in ordine alfabetico] e dalla Commissione europea» (senza menzionare l’Unione europea). Il Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) è stato invitato ad approvare il testo del progetto di proposta, come modificato (in prosieguo: la «proposta controversa») in vista della sua trasmissione all’IMO da parte della presidenza del Consiglio (
17
).
34.
Il 5 febbraio 2020 il Coreper ha approvato la proposta controversa in vista della sua trasmissione all’IMO da parte della presidenza del Consiglio (in prosieguo: la «decisione impugnata»). Conformemente alla prassi del Consiglio per questioni concernenti l’IMO, non è stata adottata una decisione formale.
35.
In una dichiarazione inserita nel verbale della riunione del 5 febbraio 2020, la Commissione ha espresso il proprio disaccordo rispetto alla decisione impugnata. Essa ha sostenuto, in sostanza, che l’Unione europea disponeva di una competenza esclusiva per quanto riguarda la proposta controversa e che soltanto l’Unione poteva quindi presentarla. La presentazione avrebbe costituito un atto di rappresentanza esterna dell’Unione e, pertanto, avrebbe dovuto essere effettuata dalla Commissione a nome dell’Unione. Secondo la Commissione, gli argomenti procedurali contro la presentazione di proposte all’IMO da parte della Commissione in nome dell’Unione non sarebbero persuasivi. Non vi sarebbe stato alcun elemento tale da suggerire che l’IMO, in quanto agenzia specializzata delle Nazioni Unite, avrebbe respinto la proposta.
36.
Il 7 febbraio 2020 la proposta controversa è stata trasmessa per posta elettronica al gruppo di lavoro GES dalla Repubblica di Croazia, all’epoca detentrice della presidenza del Consiglio. Nel testo del messaggio si leggeva quanto segue: «La Croazia, attualmente detentrice della presidenza dell’Unione europea, si pregia di trasmettere la proposta allegata a nome dei promotori [l’Austria, gli altri Stati membri dell’Unione europea e la Commissione europea] (…)».
IV. Conclusioni delle parti
37.
La Commissione chiede che la Corte voglia:
–
annullare la decisione del Consiglio, contenuta nell’atto del Coreper del 5 febbraio 2020, che approva la proposta all’Organizzazione marittima internazionale (IMO) per quanto riguarda l’introduzione di linee guida sul ciclo di vita per stimare le emissioni di gas serra da pozzo a serbatoio di combustibili alternativi sostenibili, in vista della sua trasmissione da parte della presidenza del Consiglio all’IMO a nome degli Stati membri e della Commissione;
–
mantenere gli effetti della decisione;
–
condannare il Consiglio alle spese.
38.
Il Consiglio chiede che la Corte voglia:
–
respingere integralmente il ricorso;
–
condannare la Commissione alle spese.
39.
Il Regno del Belgio, la Repubblica ceca, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, la Repubblica francese, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia sono stati ammessi a intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
40.
Tutte le parti summenzionate, ad eccezione della Repubblica federale di Germania e del Regno di Svezia, hanno partecipato all’udienza che si è tenuta il 7 settembre 2021.
V. Analisi
41.
A sostegno del suo ricorso, la Commissione deduce due motivi. Il primo motivo verte su una violazione della competenza esclusiva dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE nel settore interessato dalla proposta controversa, che, secondo la Commissione, rientra in larga misura nelle norme comuni applicabili a situazioni interne all’Unione. Il secondo motivo verte sulla violazione delle prerogative istituzionali della Commissione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE, poiché soltanto detta istituzione è legittimata ad agire in nome dell’Unione europea e a garantire la rappresentanza esterna di quest’ultima.
42.
Esaminerò anzitutto la ricevibilità del ricorso, per poi passare all’esame della sua fondatezza.
A. Sulla ricevibilità
43.
Né il Consiglio, né gli Stati membri intervenienti contestano la ricevibilità del ricorso, ad eccezione della Repubblica ellenica, la quale sostiene, in sostanza, che la Corte non è competente a pronunciarsi sulla partecipazione dell’Unione all’IMO.
44.
Secondo una costante giurisprudenza, costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE qualsiasi decisione adottata da un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione, indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma, che sia diretta a produrre effetti giuridici (
18
).
45.
La Corte ha altresì dichiarato che un atto adottato dal Coreper deve poter essere soggetto a un controllo di legittimità se è diretto, in quanto tale, a produrre effetti giuridici ed esula pertanto dall’ambito della sua funzione di preparazione e di esecuzione (
19
).
46.
La decisione impugnata stabilisce la posizione dell’Unione su questioni rientranti nelle competenze dell’Unione, quali il trasporto marittimo e la tutela dell’ambiente. La sua presentazione all’IMO implica l’obbligo per gli Stati membri e per la Commissione di appoggiare tale posizione dinanzi al comitato dell’IMO, conformemente all’obbligo di leale cooperazione. Pertanto, in tal senso, la decisione impugnata mira a produrre effetti giuridici. In quanto tale, essa costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Concludo pertanto che il ricorso di annullamento avverso la decisione impugnata è ricevibile e che la Corte è competente, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, a controllare la legittimità di tale decisione.
B. Sul merito
47.
Nel contestare la decisione impugnata, la Commissione si fonda su due motivi: il primo riguarda la natura della competenza dell’Unione nel settore oggetto della proposta controversa, mentre il secondo concerne le regole della rappresentanza esterna dell’Unione.
48.
È importante rilevare che la Commissione contesta la decisione impugnata nella parte in cui, in primo luogo, designa gli Stati membri dell’Unione e la Commissione (e non l’Unione europea) quali autori (copromotori) della proposta controversa e, in secondo luogo, affida alla presidenza del Consiglio, ossia alla Repubblica di Croazia, il compito di trasmetterla all’IMO. Di converso, essa non contesta il contenuto in sé della proposta controversa (ad eccezione del suo titolo, nella parte in cui indica i copromotori). La Commissione ritiene tale contenuto pertinente ai fini della soluzione della controversia per il fatto che il suo oggetto rientra nella competenza esclusiva dell’Unione.
49.
A tale riguardo, il Consiglio sostiene che, in conformità delle norme che disciplinano la qualità di membro e la partecipazione all’IMO, non possono essere inviate a tale organizzazione proposte «a nome dell’Unione europea», a prescindere dal fatto che rientrino o meno nella sua competenza esclusiva. Sulla base di tale premessa, alcuni degli Stati membri intervenienti contestano la rilevanza del primo motivo: essi sostengono che le intese concernenti la rappresentazione esterna dell’Unione europea, discendenti dalle regole dell’IMO, hanno richiesto l’adozione della decisione impugnata.
50.
Tali argomenti non possono essere immediatamente respinti. La natura della competenza dell’Unione europea, sia essa esclusiva o concorrente, potrebbe non rilevare ai fini della soluzione della controversia qualora vi siano motivi per ritenere che tale proposta non potrebbe in alcun caso essere presentata dall’Unione europea. Pertanto, esaminerò anzitutto il secondo motivo e, in seguito, il primo.
1.
Sul secondo motivo
51.
Con il suo secondo motivo, la Commissione sostiene che la decisione impugnata viola le sue prerogative istituzionali ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE.
a)
Argomenti delle parti
52.
La Commissione avanza l’argomento secondo cui essa dispone del potere di rappresentanza esterna dell’Unione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE per quanto riguarda la proposta controversa. L’accordo di cooperazione del 1974, interpretato alla luce della risoluzione 65/276 dell’Assemblea generale dell’ONU (
20
), non osterebbe a che tale proposta sia presentata a nome dell’Unione europea. Inoltre (
21
), nella nota verbale del 27 novembre 2009, il Consiglio e la Commissione hanno informato l’IMO che, a partire dal 1o dicembre 2009, l’Unione europea avrebbe esercitato tutti i diritti e avrebbe assunto tutti gli obblighi della Comunità europea, compreso il suo status all’interno dell’organizzazione. In definitiva, il gruppo di lavoro GES 6 ha rivolto il suo invito a tutti gli «Stati membri e le organizzazioni internazionali interessati» e, tenuto conto dell’oggetto del dibattito, l’Unione europea sarebbe un’«organizzazione internazionale interessata». Pertanto, la Commissione ha suggerito che la proposta controversa fosse presentata come una proposta «della Commissione europea a nome dell’Unione europea». Tuttavia, nella decisione impugnata si è stabilito che la proposta sarebbe stata presentata dalla presidenza a nome degli «Stati membri e della Commissione» senza alcun riferimento al fatto che gli Stati membri agivano nell’interesse dell’Unione europea. Poiché la proposta controversa dovrebbe essere intesa nel senso che è stata presentata a nome dell’Unione, la decisione impugnata avrebbe impedito alla Commissione di assicurare la rappresentanza esterna dell’Unione europea, in violazione dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE.
53.
La Commissione sostiene altresì che il monopolio della rappresentanza dell’Unione riservato dai Trattati alla Commissione implica che la presidenza a rotazione del Consiglio non possa mai legittimamente rappresentare l’Unione, né esercitare le sue competenze esterne. In assenza di una base giuridica per la decisione del Consiglio di impedire alla Commissione di rappresentare l’Unione europea nel contesto della proposta controversa, la decisione impugnata violerebbe l’articolo 17, paragrafo 1, TUE.
54.
Il Consiglio, sostenuto dagli Stati membri intervenienti, sostiene che le regole dell’IMO non permettono alcuna azione da parte dell’Unione europea, poiché essa non è né membro dell’IMO, né osservatore. Soltanto la Commissione possiede lo status di osservatore presso tale organizzazione in forza dell’accordo di cooperazione del 1974. Né la risoluzione 65/276 dell’Assemblea generale dell’ONU, né la nota verbale del 27 novembre 2009 possono modificare tale situazione. L’Unione europea non potrebbe, in forza della sola entrata in vigore del Trattato di Lisbona, esercitare i diritti o assumere gli obblighi della Comunità nell’ambito dell’IMO, dato che la stessa Comunità europea non era titolare di diritti né di obblighi in seno all’IMO. Di conseguenza, se la Commissione, in qualità di osservatore, può presentare al MEPC documenti quali relazioni, studi, etc. in nome proprio, essa non può presentare documenti all’IMO «a nome dell’Unione», dal momento che l’Unione non è membro né osservatore presso l’IMO. Questo è il motivo per cui la proposta a nome delle Comunità europee, presentata all’IMO nel 2005 dai Paesi Bassi, è stata respinta dall’IMO. Secondo il Consiglio, dal testo dell’invito non risulta che la proposta avrebbe potuto essere presentata a nome dell’Unione, poiché non si tratterebbe di un’organizzazione avente lo status di osservatore e, quindi, non sarebbe legittimata a partecipare al MEPC.
55.
Il Consiglio sostiene, inoltre, che dalla giurisprudenza della Corte risulta che, qualora l’Unione non sia membro di un’organizzazione internazionale, spetta agli Stati membri, agendo congiuntamente, trasmettere proposte a tale organizzazione nell’interesse dell’Unione, anche in settori di competenza esclusiva dell’Unione. Gli Stati membri agiscono in nome proprio. Inoltre, dato che la Commissione non dispone di un diritto di voto in seno all’IMO né in seno al MEPC, quando il MEPC è chiamato ad adottare un atto, soltanto gli Stati membri possono agire congiuntamente nell’interesse dell’Unione per quanto riguarda questioni rientranti nella competenza dell’Unione.
56.
Secondo il Consiglio, sostenuto dagli Stati membri intervenienti, nulla nei Trattati impedisce agli Stati membri di assegnare taluni compiti connessi alla loro rappresentanza esterna nel modo che ritengono opportuno. Gli Stati membri sarebbero liberi di decidere, caso per caso, come desiderano organizzare la loro rappresentanza esterna. Esiste una prassi costante ai sensi della quale lo Stato membro che detiene la presidenza è chiamato a svolgere siffatti compiti.
b)
Valutazione
1) Osservazioni preliminari
57.
Sembrerebbe che continui ad avere applicazione (
22
) la tradizionale visione statocentrica delle organizzazioni internazionali, sviluppatasi dopo il trattato di pace di Vestfalia del 1648. Con ciò si spiega, ad esempio, la riluttanza quanto al fatto che un’organizzazione internazionale sia membro di altre organizzazioni internazionali. È vero che è ormai stabilmente accettato che, in linea di principio, ciò sia possibile. Tuttavia, raramente le organizzazioni internazionali sono membri a pieno titolo di altre organizzazioni (
23
).
58.
Esistono diverse forme di partecipazione ai lavori di un’organizzazione internazionale. La principale distinzione è operata tra la partecipazione dei membri e quella dei non membri, compresi gli osservatori (
24
).
59.
L’appartenenza di un’organizzazione internazionale a un’altra organizzazione internazionale è soggetta alle norme di quest’ultima, contenute nel suo trattato istitutivo (
25
) e, in particolare, all’inclusione in quest’ultimo della clausola REIO o RIO (
26
).
60.
Si ritiene, in generale, che sia più facile per un’organizzazione internazionale ottenere lo status di osservatore presso un’organizzazione internazionale rispetto a divenirne membro (
27
). A tale riguardo, occorre sottolineare che non esiste uno status di «osservatore» in quanto tale. Il significato preciso di tale termine può variare tra le organizzazioni, e persino tra i vari osservatori all’interno di una stessa organizzazione (
28
). In linea di principio, gli osservatori non godono di pieni diritti. Generalmente, gli osservatori non possono votare o far circolare documenti come documenti ufficiali senza un’apposita autorizzazione; essi possono avere bisogno del sostegno di un membro a pieno titolo per presentare proposte (
29
). La loro partecipazione può essere limitata alle sole riunioni formali e i loro interventi formali possono essere possibili soltanto al termine degli interventi dei partecipanti formali (
30
).
61.
In assenza di una clausola R(E)IO nel trattato istitutivo di un’organizzazione internazionale, l’Unione europea non può direttamente agire come membro in seno ad essa. In assenza di una decisione o di un accordo speciale che lo preveda, l’Unione non può neppure agire in qualità di osservatore in una organizzazione siffatta. In tali situazioni, le sue competenze non possono essere esercitate nel modo prescritto dai Trattati.
62.
L’interpretazione delle norme di un’organizzazione internazionale riguardanti le forme di adesione e di partecipazione alla stessa, comprese quelle che disciplinano i requisiti per essere membri, è rimessa, in linea di principio, all’organizzazione internazionale in questione. La Corte non è competente a interpretarle in modo vincolante nei confronti dell’organizzazione interessata (
31
).
63.
Idealmente, il diritto internazionale dovrebbe tener conto della natura dell’Unione europea in quanto organizzazione sovranazionale, nonché delle sue norme relative all’esercizio delle competenze esterne. Ogni qual volta ciò non avviene, l’Unione europea deve trovare i mezzi più appropriati che le consentano di garantire che le sue competenze esterne, quali previste dai Trattati, siano correttamente esercitate.
64.
Le considerazioni che precedono danno luogo a una sorta di discrepanza tra, da un lato, le modalità dell’azione esterna dell’Unione quali previste dai Trattati e, dall’altro, le modalità secondo le quali possono essere intraprese azioni in una tribuna internazionale. La Corte è perfettamente consapevole di tale discrepanza, come emerge dalla sua giurisprudenza. Secondo tale giurisprudenza, in primo luogo, quando l’Unione decide di esercitare le sue competenze, siffatto esercizio deve avvenire nel rispetto del diritto internazionale (
32
). In secondo luogo, ogniqualvolta le regole applicabili in una tribuna internazionale impediscono all’Unione di agire in nome proprio, essa può esercitare la sua competenza esterna tramite gli Stati membri che agiscono congiuntamente nel suo interesse (
33
). In terzo luogo, gli Stati membri che agiscono in una tribuna internazionale devono farlo conformemente alle norme costituzionali che disciplinano la rappresentanza esterna dell’Unione, segnatamente quelle in materia di leale cooperazione, coerenza e unità (
34
).
65.
Conformemente a tale giurisprudenza, le decisioni sulla posizione dell’Unione europea in seno alle organizzazioni internazionali di cui essa non è membro e non può divenire membro, adottate dal Consiglio ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, prevedono che tale posizione sia espressa dagli Stati membri, che agiscono congiuntamente nell’interesse dell’Unione (
35
).
66.
La presente causa riguarda un’azione nell’interesse dell’Unione in seno all’IMO. L’appartenenza a tale organizzazione è riservata ai soli Stati e l’Unione europea non può divenirne membro. La Convenzione sull’IMO prevede la possibilità di instaurare una cooperazione con altre organizzazioni in qualità di osservatori. La particolarità dell’IMO consiste nel fatto che, in forza dell’accordo di cooperazione del 1974, è la Commissione, e non l’Unione, a godere dello status di osservatore all’interno di tale organizzazione.
67.
In tale contesto, la questione principale nella presente causa è se un’azione nell’interesse dell’Unione in seno all’IMO debba essere intrapresa dall’Unione, dalla Commissione o dagli Stati membri e se la risposta a tale questione dipenda dalla natura della competenza dell’Unione nel settore interessato.
2) Sulla decisione impugnata: contenuto e motivazione
68.
La decisione impugnata prevede, in sostanza, che la proposta controversa sia presentata all’IMO come proposta degli Stati membri e della Commissione e che sia trasmessa all’IMO dalla presidenza del Consiglio.
69.
La decisione impugnata è stata adottata in modo informale, conformemente alla prassi accettata dalle istituzioni (
36
). Ne consegue che la sua motivazione non emerge direttamente dalla decisione in quanto tale, ma può soltanto essere desunta dalle circostanze che ne hanno accompagnato l’adozione, quali emergono dai lavori preparatori e dal verbale della riunione del Coreper (
37
).
70.
A tal riguardo, dal documento del Consiglio destinato al Coreper risulta che la decisione impugnata è stata adottata in conseguenza della constatazione che la proposta rientrava in una competenza esclusiva dell’Unione soltanto nella misura in cui il suo oggetto era disciplinato dagli atti giuridici menzionati nel documento di lavoro (SWD). Per il resto, l’idea era che la proposta doveva essere presentata dagli Stati membri nel quadro di competenze concorrenti. Dalla dichiarazione della Commissione inserita nel verbale della riunione del Coreper si può altresì dedurre che gli Stati membri hanno avanzato un argomento secondo cui le proposte all’IMO a nome dell’Unione non sono possibili ai sensi delle pertinenti regole dell’IMO.
71.
Per quanto riguarda la portata della delega alla presidenza del Consiglio, occorre rilevare che la decisione impugnata la limita a un atto puramente tecnico di trasmissione di una proposta controversa all’IMO. Di fatto, essa è consistita nell’elaborare un messaggio di posta elettronica introduttivo, nell’allegare ad esso la proposta controversa e, usando l’espressione utilizzata dalle stesse parti, nel «cliccare il pulsante [Invio]». In particolare, la presidenza non sarebbe stata affatto designata per presentare e difendere la proposta in seno al MEPC o al gruppo di lavoro GES. La decisione impugnata non ha in alcun modo limitato il diritto della Commissione, in qualità di osservatore presso l’IMO, di promuovere e difendere la proposta.
3) Sulla ricevibilità di una proposta presentata dall’Unione all’IMO
72.
La questione preliminare da risolvere verte sullo status dell’Unione in seno all’IMO rispetto alla proposta controversa. Da un lato, è pacifico tra le parti che l’Unione non è membro dell’IMO e non ha lo status di osservatore all’interno di tale organizzazione (
38
). Dall’altro lato, la Commissione sostiene che, per quanto riguarda la proposta controversa, l’Unione era legittimata ad agire in seno all’IMO in nome proprio. A tale riguardo, la Commissione ritiene rilevanti due circostanze: lo status dell’Unione nel sistema delle Nazioni Unite a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e il testo dell’invito proveniente dal gruppo di lavoro GES 6 dell’IMO.
73.
È evidente che l’interpretazione degli atti dell’IMO non rientra nell’ambito dell’interpretazione del diritto dell’Unione. La Corte deve tuttavia procedere a un’interpretazione siffatta al fine di controllare la legittimità della decisione impugnata.
74.
A seguito dell’accordo di cooperazione del 1974, firmato con la Commissione, l’IMO ha sempre ritenuto che fosse la Commissione (e non la Comunità europea o, in seguito, l’Unione) ad avere lo status di osservatore in seno all’organizzazione (
39
). La conseguenza pratica di tutto ciò è che nel 2005 è stata respinta una proposta presentata dal Regno dei Paesi Bassi a nome della Comunità europea all’IMO, in risposta al suo invito (
40
). Dalle affermazioni delle parti risulta che tale decisione dell’IMO è stata motivata dal fatto che la Comunità europea non era uno Stato membro dell’IMO e non aveva lo status di osservatore presso tale organizzazione.
75.
Non mi sembra che il Trattato di Lisbona, la risoluzione 65/276 dell’Assemblea generale dell’ONU o la nota verbale abbiano potuto modificare alcunché al riguardo. È vero che il Trattato di Lisbona ha previsto la personalità giuridica dell’Unione e la sua successione alla Comunità europea. Tale fatto, unitamente alle norme in materia di rappresentanza dell’Unione, è stato riconosciuto nella risoluzione 65/276 dell’Assemblea generale dell’ONU e menzionato anche nella nota verbale. Tuttavia, è pacifico tra le parti che la risoluzione 65/276 dell’Assemblea generale dell’ONU, in quanto tale, non è applicabile alle agenzie specializzate delle Nazioni Unite, tra cui l’IMO. Inoltre, la successione dell’Unione alla Comunità è irrilevante, poiché non era la Comunità europea a beneficiare dello status di osservatore presso l’IMO, bensì la Commissione europea. Infine, la Nota verbale, in quanto dichiarazione unilaterale a nome dell’Unione, non poteva, di per sé, modificare lo status dell’Unione in seno all’IMO.
76.
Di conseguenza, si deve constatare che l’Unione non è né membro, né osservatore presso l’IMO. Soltanto la Commissione gode dello status di osservatore all’interno di tale organizzazione (
41
).
77.
Per quanto riguarda l’invito formulato dal gruppo di lavoro GES 6, è vero che la cerchia di soggetti invitati a presentare proposte di linee guida sul ciclo di vita dei GES non era affatto limitata ai membri dell’organizzazione, ma comprendeva anche organizzazioni internazionali. La Commissione sembra da ciò dedurre che si trattasse di un invito aperto, rivolto a qualsiasi organizzazione internazionale interessata a presentare una proposta. Il Consiglio e gli Stati membri intervenienti contestano siffatta lettura dell’invito.
78.
Non dovrebbe esserci dubbio riguardo al fatto che l’invito del gruppo di lavoro GES 6 era rivolto alle organizzazioni internazionali che partecipano ai lavori dell’IMO. Tale invito era contenuto in un documento interno del gruppo di lavoro GES, il che lascia immediatamente intendere che i suoi destinatari erano i soggetti che godevano di un qualche status all’interno di tale gruppo di lavoro dell’IMO. Inoltre, i destinatari sono stati invitati a presentare proposte iniziali riguardanti una questione tecnica complessa, che sarebbero servite come punto di partenza per ulteriori discussioni. Soltanto le organizzazioni internazionali che partecipano alle attività dell’IMO erano in grado di promuovere, discutere, spiegare e difendere le loro proposte nel corso dei lavori e delle attività del gruppo di lavoro GES. Pertanto, si dovrebbe ritenere che soltanto i soggetti aventi lo status di membro o di osservatore presso il MEPC dell’IMO erano i destinatari dell’invito in questione e potevano presentare le loro proposte senza incorrere nel rischio che fossero respinte.
79.
Di conseguenza, non vi erano motivi per ritenere che il testo dell’invito costituisse un fondamento speciale idoneo a legittimare l’Unione a presentare la proposta controversa.
4) Sulla portata dell’articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE
80.
La Commissione sostiene che la decisione impugnata viola le sue prerogative ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE, poiché tale articolo prevede che, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune e per gli altri casi previsti dai Trattati, la Commissione assicura la rappresentanza esterna dell’Unione.
81.
Pertanto, la questione essenziale è se la portata della disposizione citata sia limitata alle situazioni nelle quali l’Unione agisce in nome proprio o se comprenda anche i casi in cui l’Unione, impossibilitata a esercitare la sua competenza esterna in nome proprio, la eserciti tramite gli Stati membri.
82.
Non sembra che la giurisprudenza della Corte in materia di esercizio delle competenze dell’Unione per il tramite degli Stati membri (
42
) sia divenuta obsoleta a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (
43
). Se l’articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE fosse applicabile a tali situazioni, gli Stati membri che agiscono congiuntamente nell’interesse dell’Unione dovrebbero essere rappresentati dalla Commissione. Siffatta prerogativa della Commissione non discende dai Trattati.
83.
La sola logica interpretazione dell’articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE è che tale disposizione è applicabile alle situazioni in cui l’Unione può, in quanto soggetto di diritto internazionale, agire in nome proprio. Tale interpretazione è conforme all’accezione comune del termine «rappresentanza», nel senso che si riferisce alla questione del soggetto che può essere ritenuto legittimato ad agire in nome di un altro soggetto di diritto internazionale (
44
), in particolare al fine di assumere obblighi in nome proprio per conto di altri soggetti (
45
).
84.
Di conseguenza, ogniqualvolta gli Stati membri agiscono congiuntamente nell’interesse dell’Unione, poiché all’Unione stessa è precluso l’esercizio della sua competenza esterna a causa delle norme di diritto internazionale, essi non agiscono in qualità di rappresentanti dell’Unione, bensì in nome proprio, come suoi gestori (
46
). Di conseguenza, essi (e non l’Unione), diventano centri di imputazione dei diritti e degli obblighi discendenti dagli accordi conclusi (
47
). Ritengo pertanto che l’articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE, nella parte in cui attribuisce alla Commissione la prerogativa della rappresentanza dell’Unione nelle relazioni esterne, non sia applicabile alle situazioni in cui l’Unione non agisce in nome proprio (
48
).
85.
Gli Stati membri, ogniqualvolta agiscono congiuntamente in qualità di gestori dell’Unione a causa di un impedimento all’azione dell’Unione stessa, sono liberi di decidere se agire individualmente o se affidare a uno fra di essi taluni compiti da svolgere in loro nome. La possibilità di «agire per procura» è ammessa, secondo una norma consuetudinaria di diritto internazionale (
49
). Non vi è alcun motivo per considerare tale regola inapplicabile alle relazioni tra gli Stati membri dell’Unione allorché essi agiscono in nome proprio ma nell’interesse dell’Unione. A mio avviso, l’articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE non osta a tale possibilità.
5) Sull’indicazione del fatto che l’azione è nell’interesse dell’Unione
86.
La Commissione sostiene che la decisione omette, erroneamente, di indicare che gli Stati membri agivano nell’interesse dell’Unione.
87.
Tenuto conto dell’assenza di una decisione formale del Consiglio in cui avrebbe potuto essere inserita un’indicazione siffatta, interpreto tale argomento come riguardante il titolo della proposta controversa.
88.
A mio avviso, dal principio di leale cooperazione discende che, ogniqualvolta gli Stati membri agiscono congiuntamente nell’interesse dell’Unione in quanto suoi gestori, essi sono tenuti a rendere nota tale informazione ai loro partner esterni. La loro azione trae origine dagli obblighi discendenti dalla loro appartenenza all’Unione europea e, in quanto tale, non è pienamente autonoma. Tale circostanza non è irrilevante per le controparti esterne. Il principio generale di buona fede esige che dette controparti siano informate di tale circostanza.
89.
Tuttavia, la forma appropriata per rendere manifesto il fatto che gli Stati membri stanno agendo nell’interesse dell’Unione dipende dalle circostanze. In particolare, essa non dovrebbe assumere una forma tale da far sorgere dubbi quanto all’identità dell’autore di un’azione. Da un lato, quindi, sono propenso a concordare con la Commissione sul fatto che non vi erano ostacoli che impedissero di informare il MEPC dell’IMO che l’azione in questione era posta in essere nell’interesse dell’Unione. Dall’altro, ciò non significa necessariamente che il titolo della proposta avrebbe dovuto contenere l’espressione «a nome dell’Unione europea», tenuto conto in particolare della circostanza che tale indicazione è stata in passato interpretata dall’IMO come una designazione del soggetto che agisce in seno all’IMO, il che ha condotto al rigetto della proposta presentata a nome dell’Unione (allora Comunità europea).
90.
A mio avviso, nel caso di specie non vi era alcun dubbio che i copromotori agissero nell’interesse dell’Unione. Ciò risulta dalla designazione dei promotori della proposta controversa, ossia gli Stati membri dell’Unione che agivano a fianco della Commissione europea. La presenza di quest’ultima indicava chiaramente che l’azione coinvolgeva l’Unione europea. Ciò è reso altresì chiaro dal testo del messaggio di posta elettronica con cui è stata trasmessa la proposta controversa. L’autore ha dichiarato che il mittente di tale messaggio era lo Stato membro detentore della presidenza dell’Unione europea (
50
). Inoltre, esso presentava gli altri copromotori della proposta quali Stati membri dell’Unione europea. In tale contesto, era chiaro che la proposta controversa costituiva un’azione intrapresa nell’interesse dell’Unione.
6) Osservazioni conclusive
91.
Dato che, alla luce dell’analisi che precede, non vi sono motivi per ritenere che l’Unione rientrasse tra i soggetti legittimati a presentare all’IMO la proposta controversa, concludo che non era applicabile l’articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE, il quale attribuisce alla Commissione la rappresentanza dell’Unione.
92.
La portata delle modalità dell’azione da parte dell’Unione per quanto concerne la proposta controversa era quindi limitata, in forza del diritto internazionale, a un’azione degli Stati membri operanti congiuntamente nell’interesse dell’Unione. In via eccezionale, tenuto conto dell’invito speciale rivolto alle organizzazioni internazionali (partecipanti ai lavori del MEPC dell’IMO), la Commissione europea era legittimata ad agire accanto agli Stati membri.
93.
In tale contesto, la designazione degli Stati membri dell’Unione e della Commissione europea come copromotori della proposta controversa non può aver comportato una violazione della prerogativa della Commissione di rappresentare l’Unione, di cui all’articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE. L’inclusione della Commissione quale copromotrice della proposta controversa era conforme alla proposta della Commissione contenuta nel documento di lavoro (SWD) e nel progetto di proposta, poiché ciò era possibile ai sensi delle regole dell’IMO come interpretate, sino ad oggi, dall’IMO stessa. Tale inclusione era espressione del fatto che l’azione era intrapresa nell’interesse dell’Unione.
94.
Per le ragioni esposte al paragrafo 85 delle presenti conclusioni, neppure la delega alla presidenza del Consiglio del compito di trasmettere la proposta controversa all’IMO ha violato l’articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE. Peraltro, tale delega ha persino rimarcato il fatto che gli Stati membri stavano agendo nella loro qualità di membri dell’Unione europea.
95.
Di conseguenza, ritengo che la decisione impugnata non abbia violato l’articolo 17, paragrafo 1, sesta frase, TUE, poiché esso non era applicabile alla proposta contestata.
c)
Conclusione concernente il secondo motivo
96.
Il secondo motivo dovrebbe essere respinto in quanto infondato, poiché la decisione impugnata non viola l’articolo 17, paragrafo 1, TUE.
2.
Sul primo motivo
97.
L’esito della mia analisi sul secondo motivo rende superflua l’analisi del primo. Indipendentemente dalla natura della competenza dell’Unione, vi sono ragioni per considerare che il diritto dell’IMO prevede unicamente la ricevibilità di proposte nell’interesse dell’Unione che sono presentate dagli Stati membri (in quanto membri dell’IMO) e dalla Commissione (in quanto osservatore dell’IMO) (
51
). Pertanto, la natura della competenza dell’Unione nel settore interessato dalla proposta controversa non incide sulla legittimità della decisione impugnata. Anche se si trattasse di una competenza esclusiva, la proposta controversa non avrebbe potuto essere presentata come una proposta dell’Unione europea.
98.
Procederò nondimeno all’analisi del primo motivo per il caso in cui la Corte non condivida il mio punto di vista riguardo al secondo motivo.
99.
Il primo motivo verte sulla violazione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE e della competenza esclusiva dell’Unione. Sebbene ciò non sia specificato nel ricorso, tale motivo si compone, in sostanza, di due parti: la prima concerne l’ultima (la terza) ipotesi prevista all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, mentre la seconda parte si riferisce alla seconda ipotesi di cui a tale articolo.
a)
Sulla prima parte del primo motivo
1) Argomenti delle parti
100.
La prima parte del primo motivo verte sulla violazione dell’articolo 3, paragrafo 2, ultima parte, TFUE. Secondo la Commissione, il futuro atto adottato dall’IMO inciderebbe su norme comuni o ne modificherebbe la portata, il che implica l’esclusività della competenza dell’Unione. In particolare, la metodologia per la stima delle emissioni di GES nel trasporto marittimo suggerito nella proposta controversa rientra in un settore disciplinato in gran parte da norme comuni dell’Unione. A tale riguardo, la Commissione si basa sul regolamento MRV, sulla direttiva 2014/94 e sulla direttiva 2018/2001. Essa sostiene altresì che la proposta controversa può incidere su tali norme comuni alla luce della loro prevedibile evoluzione.
101.
Il Consiglio, sostenuto dagli Stati membri intervenienti, sostiene che la Commissione non ha dimostrato che la proposta controversa possa incidere sulle norme comuni dell’Unione o modificarne la portata ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. La sola circostanza che tale decisione possa perseguire un obiettivo finale analogo a quello perseguito dalle norme contenute nella normativa dell’Unione summenzionata non è sufficiente ad affermare che essa riguardi un settore disciplinato in gran parte da tali norme, o che possa incidere su di esse ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Secondo il Consiglio, nel documento di lavoro (SWD) della Commissione contenente il progetto di proposta controversa manca un’analisi della prevedibile evoluzione futura nonché della natura e del contenuto delle regole dell’Unione e delle disposizioni dello strumento internazionale.
102.
A tale riguardo, il Regno del Belgio afferma che la proposta controversa mira unicamente a stabilire le nozioni e i principi chiave prima di procedere all’elaborazione di un progetto di linee guida. Allo stato attuale, quindi, non esiste neppure un progetto di linee guida, né tantomeno alcun rischio di incidenza sulle norme comune dell’Unione.
103.
La Repubblica federale di Germania sostiene che l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE non è applicabile, in linea di principio, alla presentazione di proposte per lo sviluppo di linee guida non vincolanti. A tale riguardo, la presente causa non concerne misure vincolanti ai sensi del diritto internazionale, che potrebbero giustificare un’estensione dell’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, dal momento che il MEPC/gruppo di lavoro GES non agisce come organo normativo nel caso di specie. La proposta in esame rappresenta, in questa fase iniziale, il contributo a un dibattito.
104.
Per quanto riguarda il regolamento MRV, la Commissione sostiene che esso stabilisce norme per il monitoraggio, la comunicazione e la verifica accurati delle emissioni di anidride carbonica (CO2) provenienti dalle navi, al fine di promuovere in modo efficace dal punto di vista dei costi la riduzione delle emissioni di CO2 derivanti dal trasporto marittimo. Esso si basa sul carburante effettivamente utilizzato dalla nave, moltiplicato per un fattore di emissione che rispecchia la combustione del carburante in questione. Lo sviluppo di una metodologia per il calcolo delle emissioni WtT prospettato nella proposta controversa rientrerebbe nel settore interessato dal regolamento MRV. Infatti, se adottata dall’IMO, essa comporterebbe necessariamente la modifica dei fattori di emissione elencati nell’allegato I, sezione A, di tale regolamento.
105.
A tale riguardo, il Consiglio e la maggioranza degli Stati intervenienti sostengono, in sostanza, che non si può partire dall’assunto che le future linee guida predisporranno una metodologia nuova e completa per il monitoraggio, la comunicazione e la verifica delle emissioni, poiché il contenuto e l’oggetto di tali linee guida sono tuttora incerti. Sul punto, la proposta controversa non suggerisce l’elaborazione di una nuova metodologia di monitoraggio, comunicazione e verifica. In particolare, essa non esige alcuna modifica delle norme dell’IMO o dell’Unione in materia di monitoraggio, comunicazione e verifica. La proposta controversa si limita a fare riferimento alla stima delle emissioni WtT di GES, al fine di consentire ai gestori delle navi di determinare l’impatto dei combustibili alternativi, di confrontare la performance WtW di tali combustibili e di incentivarne l’adozione. Inoltre, la sua portata è più ampia rispetto a quella del regolamento MRV, che è unicamente applicabile alle emissioni di anidride carbonica (CO2) delle navi e prevede valori predefiniti soltanto per le emissioni di combustibili non alternativi. Tale sistema di disciplina si basa su un approccio TtP e non prende in considerazione le emissioni WtT. Per riflettere le emissioni WtW, la Commissione aveva suggerito di sviluppare valori di adeguamento specifici da applicare ai valori di emissione predefiniti esistenti per le emissioni TtP. Tuttavia, il Coreper ha adottato un approccio differente, proponendo di elaborare valori specifici WtT che sarebbero aggiunti ai valori TtP. Non sarebbe quindi necessaria alcuna modifica del regolamento MRV.
106.
Nella sua replica, la Commissione sostiene che, nella metodologia esposta nella proposta controversa, le emissioni WtT e TtP sono collegate. Poco importa sapere se, ai fini del calcolo complessivo delle emissioni, le emissioni WtT sono calcolate separatamente dalle emissioni TtP o se è applicato un calcolo combinato fin dall’inizio. Contrariamente a quanto sostiene il Consiglio, il regolamento MRV si applica a prescindere dal tipo di combustibile, anche se non prevede fattori di emissione predefiniti per i combustibili alternativi, la cui definizione è rimessa alla fase di attuazione di tale regolamento. La Commissione sostiene altresì che il metodo previsto nella proposta concernente i GES può essere considerato come una prevedibile estensione del regime attualmente applicabile, dalle emissioni di CO2 ad altre emissioni di GES.
107.
Per quanto riguarda la direttiva 2014/94, la Commissione sostiene che lo strumento previsto dall’IMO potrebbe incidere sulla definizione di «combustibili alternativi» di cui al suo articolo 2, n. 1. È probabile che tale definizione debba essere adattata alle regole dell’IMO per ragioni di coerenza e possa produrre un effetto orizzontale sulla portata del corpo delle norme comuni dell’Unione dirette a promuovere l’utilizzo di combustibili alternativi.
108.
Il Consiglio e taluni Stati membri intervenienti sostengono che non vi è ragione di ritenere che debba essere necessario adeguare la definizione di «combustibili alternativi» contenuta nella direttiva 2014/94 alle linee guida che saranno adottate dall’IMO sulla base della proposta controversa. Il Regno del Belgio sostiene che la direttiva 2014/94 non ha alcun nesso con il contenuto della proposta. La Repubblica francese argomenta che la proposta controversa non contiene alcuna definizione della nozione di «combustibili alternativi». La Repubblica francese e la Repubblica federale di Germania sostengono, in sostanza, che la Commissione non ha spiegato il motivo per cui la definizione di «combustibili alternativi», di cui all’articolo 2, n. 1, della direttiva 2014/94, renda necessaria l’introduzione di modifiche.
109.
La Commissione sostiene, nella sua replica, che è sufficiente che la proposta concernente i GES preveda norme che si sovrappongono in larga misura alle norme comuni dell’Unione.
110.
Per quanto riguarda la direttiva 2018/2001, la Commissione ne richiama l’articolo 29, il quale stabilisce norme dettagliate concernenti i criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di GES per i biocarburanti, i bioliquidi e i combustibili da biomassa. Essa ammette che tali definizioni sono principalmente destinate ad altri fini, quali il controllo del rispetto degli obblighi degli Stati membri in materia di energia rinnovabile, tuttavia, sostiene che il futuro strumento dell’IMO potrebbe incidere anche su tali definizioni.
111.
Secondo il Consiglio, sostenuto dagli Stati membri intervenienti, nonostante la direttiva 2018/2001 e la proposta controversa perseguano un obiettivo finale analogo, ossia promuovere la produzione e l’uso di forme di energie rinnovabili allo scopo, in particolare, di ridurre le emissioni di GES, i criteri previsti all’articolo 29 di tale direttiva sono destinati a fini diversi da quelli perseguiti dalla proposta controversa. Quest’ultima mirerebbe a consentire ai gestori di navi di stabilire con esattezza e confrontare le implicazioni complessive in materia di GES di vari combustibili alternativi e le loro prestazioni. Secondo la Repubblica federale di Germania, a causa dell’assenza di correlazione tra il contenuto normativo del progetto di linee guida e quello della direttiva 2018/2001, non si può sostenere che il settore normativo sia disciplinato in gran parte da norme del diritto dell’Unione.
2) Valutazione
i) Introduzione
112.
L’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, in fine, prevede la competenza esterna esclusiva dell’Unione per la conclusione di un accordo internazionale allorché tale conclusione può incidere su norme comuni o modificarne la portata. Alla luce della giurisprudenza della Corte, tale articolo si applica non soltanto alla conclusione di accordi internazionali, ma anche, a monte, in sede di negoziazione di siffatti accordi e, a valle, quando un organismo istituito in forza di detti accordi sia chiamato ad adottare misure di esecuzione dei medesimi (
52
).
113.
L’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, in fine, costituisce una codificazione del filo conduttore della giurisprudenza relativa alle competenze esterne implicite dell’Unione, sviluppatasi a partire dalla sentenza Commissione/Consiglio, comunemente denominata dottrina AETS (
53
).
114.
La dottrina AETS si è evoluta nel corso del tempo e il suo processo evolutivo non sembra ancora terminato. È forse esagerato definirla «una delle più impenetrabili dottrine del diritto dell’Unione, persino per le menti più sagaci» (
54
), ma essa merita certamente di essere descritta come una «complessa dottrina di costruzione giurisprudenziale che non si presta ad essere definita in modo esatto in una o due righe» (
55
).
115.
Una rassegna concisa del suo stato attuale è rinvenibile in una serie di sentenze e pareri resi negli ultimi anni. Secondo le parole della Corte stessa, dato che l’Unione dispone solo di competenze di attribuzione, l’esistenza di una competenza, per giunta di natura esclusiva, deve basarsi su conclusioni tratte da un’analisi complessiva e concreta del rapporto esistente tra l’accordo internazionale previsto e il diritto dell’Unione in vigore. Tale analisi deve prendere in considerazione i settori disciplinati, rispettivamente, dalle norme dell’Unione e dalle disposizioni dell’accordo previsto, le loro prevedibili prospettive di evoluzione, nonché la natura e il contenuto di tali norme e disposizioni, al fine di verificare se l’accordo in questione sia tale da pregiudicare l’applicazione uniforme e coerente delle norme dell’Unione e il corretto funzionamento del sistema che esse istituiscono (
56
).
116.
Il peso e il rapporto tra i diversi elementi menzionati nella summenzionata sintesi sono aperti a discussione. Essi sono stati aggiunti al corpus della dottrina AETS gradualmente, nel corso degli anni, a seguito di sentenze e pareri della Corte. È possibile distinguere tali elementi in due categorie. Gli elementi della prima categoria determinano gli oggetti che devono essere considerati nell’analisi (norme dell’Unione e impegni internazionali). Gli elementi della seconda categoria attengono al rapporto tra tali oggetti.
117.
Il fulcro della questione risiede nel rapporto tra gli elementi del secondo gruppo (
57
). Qualora un impegno internazionale non abbia alcuna incidenza sul diritto dell’Unione (tenuto conto delle sue prevedibili prospettive di evoluzione), la circostanza che i due regimi di norme riguardino il medesimo settore sarebbe irrilevante ai fini dell’applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
118.
Ciò discende non soltanto dalla formulazione dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, ma anche dalla giurisprudenza della Corte citata supra. In essa si precisa che l’analisi deve essere effettuata nella sua totalità al fine di determinare se l’impegno internazionale sia tale da pregiudicare l’applicazione uniforme e coerente delle norme dell’Unione e il corretto funzionamento del sistema che esse istituiscono o, in alternativa, se gli impegni internazionali in questione, pur non ponendosi necessariamente in contrasto con tali norme, possano incidere sul significato, sulla portata e sull’efficacia di tali norme (
58
). È quindi necessario un effetto concreto dell’impegno internazionale sul diritto dell’Unione affinché sia soddisfatta la condizione di cui trattasi.
119.
In sede di esame degli elementi della prima categoria occorre tener presente la condizione relativa all’esistenza di un effetto concreto sulla normativa dell’Unione. Per quanto riguarda tali elementi, la Corte ha statuito, in particolare, che esiste un rischio di incidere negativamente su norme comuni dell’Unione o di modificarne la portata mediante impegni internazionali presi dagli Stati membri, quando tali impegni rientrano nell’ambito di applicazione di dette norme (
59
). Essa ha altresì statuito che l’accertamento di un siffatto rischio non presuppone una concordanza completa tra il settore disciplinato dagli impegni internazionali e quello disciplinato dalla normativa dell’Unione (
60
). In particolare, impegni internazionali di questo tipo possono incidere sulle norme dell’Unione o modificarne la portata, quando essi rientrano in un settore già in gran parte disciplinato da norme siffatte (
61
). In tutti questi casi, tuttavia, la constatazione di una sovrapposizione dei rispettivi ambiti di applicazione dei due sistemi di regole è solo il primo passo. Affinché la condizione in questione sia soddisfatta, occorre che l’impegno internazionale abbia un qualche effetto sul significato, sulla portata e sull’efficacia delle norme dell’Unione.
120.
Occorre altresì ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, spetta alla parte interessata fornire gli elementi atti a dimostrare la natura esclusiva della competenza esterna dell’Unione di cui essa intende avvalersi (
62
).
121.
Alla luce delle considerazioni che precedono, analizzerò, in primo luogo, la portata, la natura e il contenuto dell’impegno internazionale previsto; in secondo luogo, lo confronterò con la portata delle norme del diritto dell’Unione invocate dalla Commissione; e, in terzo luogo, esaminerò gli effetti dell’impegno internazionale sulle norme del diritto dell’Unione di cui trattasi (
63
).
ii) Sull’impegno internazionale: portata, natura e contenuto
122.
Nel caso della conclusione, o persino della negoziazione di un accordo, la determinazione della portata, della natura e del contenuto del futuro impegno internazionale è, in linea di principio, semplice. Nel caso di specie, tuttavia, si tratta di uno strumento futuro la cui portata, natura e contenuto sono difficili da definire e da prevedere. Ciò in ragione del fatto che i lavori sul futuro atto si trovano nella loro fase iniziale, in cui le idee concernenti misure in materia di emissioni di GES provenienti da combustibili marittimi nella prospettiva del ciclo di vita devono essere ancora decise e sono attualmente oggetto di ricerca e discussione.
123.
Il primo passo, pertanto, consiste nel determinare la portata, la natura e il contenuto dell’impegno internazionale futuro di cui occorre tener conto ai fini dell’analisi ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. In particolare, ci si chiede se essi debbano essere determinati sulla base del testo dell’invito del gruppo di lavoro GES 6 o sulla base della proposta controversa.
124.
La Commissione e il Consiglio hanno convenuto, in udienza, sul fatto che occorra prendere in considerazione il contenuto della proposta controversa, e non la portata dell’invito. Condivido, in linea di principio, tale posizione. È vero che l’invito del gruppo di lavoro GES 6 è parimenti pertinente, poiché fissa taluni limiti (seppur approssimativi) quanto alla portata, alla natura e al contenuto del futuro strumento. Tuttavia, la proposta controversa è l’unica fonte di informazioni sul modo in cui l’Unione concepisce tale strumento. Tale concezione iniziale consente di prevedere la forma del futuro strumento e può dunque fungere da migliore oggetto di analisi rispetto all’invito, ampio e vago, a presentare proposte. Essa consente altresì di ritenere che vi sia un certo grado di probabilità che sia adottata una proposta presentata dall’Unione (
64
).
125.
Alla luce della proposta controversa, si deve quindi ritenere che il futuro impegno internazionale da prendere in considerazione nell’analisi ai fini dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE sia lo strumento futuro, ossia le linee guida in materia di emissioni di GES provenienti da combustibili marittimi dal punto di vista del ciclo di vita, attraverso l’introduzione di valori WtT per i combustibili alternativi. Tali valori WtT rifletterebbero le emissioni di GES nella fase a monte, mentre i valori di emissione TtP noti rifletterebbero, a loro volta, le emissioni di GES nella fase a valle.
126.
Tenuto conto del testo della proposta controversa e dei documenti dell’IMO (
65
), ivi compreso l’invito del gruppo di lavoro GES 6, non si può, in questa fase, stabilire se le future linee guida avranno carattere vincolante (
66
). In particolare, la proposta controversa non suggerisce la modifica di nessuno strumento vincolante dell’IMO (
67
).
iii) Sulla portata delle norme dell’Unione potenzialmente interessate
127.
La Commissione sostiene che il futuro strumento internazionale in questione potrebbe incidere su tre fonti di norme dell’Unione, vale a dire il regolamento MRV, la direttiva 2014/94 e la direttiva 2018/2001.
128.
Per quanto riguarda le due direttive summenzionate, condivido pienamente il punto di vista espresso e condiviso dal Consiglio e da taluni intervenienti. Non vi sono motivi per ritenere che i settori disciplinati dalle citate direttive si sovrappongano in modo rilevante a quelli dello strumento internazionale. Il fatto che diversi atti perseguano lo stesso obiettivo finale di contribuire alla riduzione delle emissioni di GES e di lottare contro il cambiamento climatico non è di per sé sufficiente per stabilire che le loro disposizioni si sovrappongono in modo rilevante ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Lo stesso obiettivo finale, ossia la tutela dell’ambiente o, più specificamente, la lotta contro il cambiamento climatico, o persino la riduzione delle emissioni di GES, può essere conseguito mediante misure diverse, le cui disposizioni non incidono necessariamente le une sulle altre. In particolare, non è necessario che le stesse nozioni utilizzate in atti diversi siano definite allo stesso modo, poiché il contesto di un atto, la sua struttura e la sua portata possono determinare la definizione delle prime. È vero che potrebbero essere adottate alcune definizioni orizzontali, ma non si tratta della soluzione più ovvia.
129.
A tale riguardo, la definizione di «combustibili alternativi» di cui all’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2014/94 non dovrà necessariamente essere modificata a seguito dell’adozione del futuro strumento internazionale. Le affermazioni della Commissione secondo cui è probabile che tale definizione debba essere adeguata a qualsiasi normativa dell’IMO per ragioni di coerenza e avere un effetto orizzontale sulla portata del corpo delle norme comuni dell’Unione volte a promuovere l’utilizzo di combustibili alternativi sono, per il momento, puramente ipotetiche. Il semplice fatto che entrambi gli atti rinviino alla stessa nozione non è sufficiente per sostenere che essi si sovrappongono l’uno all’altro se le rispettive finalità dei due atti sono differenti. La direttiva 2014/94 utilizza la nozione di «combustibili alternativi» per determinare l’ambito di applicazione delle sue norme concernenti misure per la realizzazione di un’infrastruttura per i combustibili alternativi. La delimitazione dell’ambito di applicazione dei valori WtT applicabili ai combustibili alternativi non significa che, a tal fine, la nozione di «combustibili alternativi» non possa ricevere una definizione diversa.
130.
Per quanto riguarda la direttiva 2018/2001, la Commissione stessa ammette che le definizioni contenute nell’articolo 29 della stessa sono principalmente destinate ad altri fini, quali il controllo del rispetto degli obblighi degli Stati membri in materia di energia rinnovabile. È impossibile presentare argomenti che consentano di predire che l’introduzione di valori WtT per vari combustibili utilizzati nel trasporto marittimo possa incidere sulle summenzionate definizioni.
131.
A mio avviso, la Commissione non ha presentato argomenti solidi a sostegno delle sue affermazioni per quanto concerne l’una o l’altra delle direttive menzionate.
132.
La situazione del regolamento MRV, tuttavia, è ben diversa. A tale riguardo, condivido la tesi della Commissione secondo cui i settori disciplinati da tale regolamento e dal futuro strumento internazionale sono strettamente connessi.
133.
La logica del regolamento MRV è chiara. Dal suo considerando 1 risulta che tale regolamento mira a contribuire alla riduzione delle emissioni. Lo stesso vale per le future linee guida, alla luce della proposta controversa.
134.
Sia tale regolamento, sia dette linee guida riguardano lo stesso settore, il trasporto marittimo, e la stessa attività, l’acquisto e l’uso di carburanti.
135.
Entrambi mirano a fornire informazioni sulle emissioni di GES legate all’uso di un dato combustibile (
68
). La differenza consiste nel fatto che le emissioni TtP sono direttamente legate alla combustione del carburante a bordo di una nave, vale a dire alle attività concrete del settore marittimo, mentre le emissioni WtT riguardano un’attività ad esse precedente, la cui fonte non si colloca nel settore marittimo in quanto tale. Vi è, tuttavia, un nesso indiretto tra di esse, nel senso che è la domanda di combustibili nel settore marittimo a far scattare la produzione di combustibili e di emissioni WtT.
136.
Infine, il nesso evidente tra l’ambito di applicazione del regolamento MRV e quello del futuro strumento internazionale previsto dalla proposta controversa emerge dal testo di quest’ultima. I valori WtT proposti non devono essere utilizzati separatamente, bensì in combinazione con i valori noti per le emissioni nella fase a valle (come applicati in tale regolamento).
137.
È vero che vi sono anche differenze tra i due strumenti.
138.
In primo luogo, il regolamento MRV riguarda soltanto le emissioni di CO2, mentre i valori WtT mirano a includere tutti i tipi di GES. A tale riguardo, occorre osservare che la CO2 è il GES rappresentante la maggior quota tra tutte le emissioni di GES considerate nel loro complesso (
69
). Qualora l’Unione intenda concludere un accordo internazionale che preveda il calcolo delle emissioni di altri GES ai fini della riduzione delle emissioni generate dal trasporto marittimo, sarebbe impossibile affermare che tale strumento non rientri in un settore disciplinato in gran parte dal diritto dell’Unione (
70
).
139.
In secondo luogo, anche se i fattori di emissione predefiniti di cui all’allegato I del regolamento MRV sono attualmente previsti soltanto per i combustibili fossili, l’allegato stesso contiene una chiara indicazione che il suo ambito di applicazione non è limitato ad essi (
71
).
140.
In terzo luogo, il fatto che l’obiettivo delle future linee guida sia incoraggiare l’adozione di combustibili alternativi non significa che non saranno inclusi i combustibili fossili di cui si occupa, in via principale, il regolamento MRV (
72
). Sembra che i benefici dell’impiego di combustibili alternativi possano essere apprezzati soltanto se è possibile confrontare le stesse informazioni (emissioni WtT) per tutti i combustibili.
141.
In quarto luogo, il regolamento MRV si fonda, indubbiamente, sull’approccio TtP, il che implica, in linea di principio, che esso riguarda le emissioni di GES derivanti dalla combustione di carburante a bordo di una nave (fase a valle). Di converso, la proposta controversa prevede l’adozione di valori WtT che riflettano le emissioni di GES al momento dell’estrazione delle materie prime, nonché della produzione e della distribuzione di combustibile (fase a monte). Tuttavia, anche alla luce della proposta controversa, tali valori WtT devono essere combinati con i valori di emissione TtP. Infatti, essi sono destinati a completare le informazioni disponibili sulle emissioni di GES nella fase a valle. Ciò è logico, poiché le proposte dovevano affrontare la questione delle emissioni di GES di combustibili nella prospettiva del ciclo di vita, e non soltanto nella fase a monte. Per tale ragione, mi sembra che i valori WtT non siano di grande utilità se considerati separatamente. In particolare, essi non devono essere utilizzati semplicemente per calcolare le emissioni effettive nella fase a monte nel processo di calcolo delle emissioni totali (
73
). Essi sono destinati a fornire informazioni ai soggetti responsabili delle emissioni nella fase a valle. I valori WtT forniranno informazioni sulle emissioni di GES risultanti dall’impiego di un determinato combustibile nella prospettiva del ciclo di vita soltanto in combinazione con i valori delle emissioni TtP.
142.
Per le ragioni sopra esposte, non credo che le differenze tra l’ambito di applicazione dei due atti siano rilevanti ai fini della presente analisi. Ritengo, invece, che il futuro strumento internazionale, nella forma prevista dalla proposta controversa, riguardi un settore disciplinato dal diritto dell’Unione, in larga misura nel regolamento MRV.
iv) Sull’effetto del futuro strumento internazionale sulle norme dell’Unione
143.
Tenuto conto delle conclusioni che precedono, la questione cruciale è se la Commissione abbia dimostrato che il futuro strumento internazionale produrrà un effetto tangibile sulle norme dell’Unione.
144.
Propongo di rispondere a tale questione in senso negativo.
145.
A tale riguardo, anzitutto, non vi sono motivi per ritenere che il futuro strumento internazionale produrrà effetti vincolanti in un futuro prossimo. Occorre constatare che, per il momento, esso è concepito come un atto non vincolante che mira unicamente a incentivare un determinato comportamento nel settore del trasporto marittimo, fornendo informazioni sulle emissioni di GES provenienti da combustibili alternativi nella fase a monte (
74
).
146.
È vero che l’utilizzo di valori WtT come strumento di misura che fornisce tali informazioni sarebbe strettamente connesso all’impiego dei valori applicati nel regolamento MRV. Ciò non significa, tuttavia, che la loro introduzione da parte dell’IMO al fine di riflettere le emissioni di GES nella fase a monte incida sul sistema previsto da tale regolamento. Non vi è alcuna ragione specifica per ritenere che quest’ultimo debba essere oggetto di modifiche. Il regolamento MRV potrebbe continuare a essere applicato nella sua forma attuale ai fini del monitoraggio e della comunicazione delle emissioni effettive di GES provenienti dal trasporto marittimo nella fase a valle, anche in caso di adozione delle future linee guida dell’IMO. Il fatto che uno strumento non vincolante adottato da un’organizzazione internazionale possa utilizzare gli stessi fattori applicati in tale regolamento per fornire informazioni sulle emissioni di GES nella prospettiva del ciclo di vita non inciderebbe né sulle norme comuni dell’Unione né ne modificherebbe la portata ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE.
147.
A tale riguardo, occorre rilevare che non sembra emergere né dalla proposta controversa, né dalla documentazione dell’IMO che il futuro strumento sia destinato a sostituire i sistemi di monitoraggio e comunicazione già esistenti. Sembra che detti sistemi e le linee guida siano considerati due strumenti distinti, del tutto indipendenti gli uni dagli altri. Perlomeno nella documentazione dell’IMO, il lavoro del MEPC dell’IMO sulle linee guida in materia di ciclo di vita non è presentato come una prima tappa verso l’adozione di modifiche al sistema di rilevazione dati dell’IMO («IMO Data Collection System», in prosieguo: il «sistema di rilevazione dati dell’IMO»), in cui l’IMO è l’omologo del sistema previsto dal regolamento MRV (
75
). Il fatto che le linee guida non producano detto impatto sul sistema di rilevazione dati dell’IMO consente di presumere che esse non comporteranno una modifica del suddetto regolamento.
148.
La presente causa si distingue dalla causa Germania/Commissione (
76
), pur richiamandola al tempo stesso alla memoria. In tale causa, la Corte ha dichiarato che le raccomandazioni non vincolanti dell’Organizzazione internazionale della vigna e del vino (OIV) producevano effetti giuridici ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE in ragione del loro inserimento nel diritto dell’Unione in forza di talune disposizioni del diritto dell’Unione che prevedevano espressamente tale effetto (
77
). Sebbene tale causa non riguardasse l’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, la statuizione della Corte sembra indicare che si possa considerare che la modifica di raccomandazioni siffatte incida su norme dell’Unione ai sensi di tale articolo.
149.
Tale giurisprudenza non è applicabile al caso di specie. Non vi sono disposizioni di diritto dell’Unione contenenti un riferimento a linee guida dell’IMO che prevedano l’introduzione di valori WtT al fine di stimare le emissioni di GES nella fase a monte o a qualsiasi altro tipo di linee guida sull’intensità di GES/carbonio durante il ciclo di vita. Non vi sono neppure disposizioni dell’IMO che facciano riferimento a linee guida siffatte.
150.
Certo, si deve tener conto anche della futura evoluzione della normativa dell’Unione di cui trattasi, nella misura in cui essa è prevedibile al momento di tale analisi (
78
).
151.
A tale riguardo, non vi sono motivi per considerare, al momento della redazione delle presenti conclusioni, che le future linee guida dell’IMO produrranno effetti vincolanti e che la loro adozione imporrà una modifica del sistema di rilevazione dati dell’IMO. Inoltre, nulla consente di ritenere che, in un futuro prossimo, l’Unione adotterà un atto corrispondente alle future linee guida dell’IMO.
152.
La Commissione sembra sostenere che certamente l’Unione adeguerà la sua legislazione alle future linee guida dell’IMO. A tale riguardo, essa invoca le imminenti modifiche del regolamento MRV, che sono il risultato dell’introduzione del sistema di rilevazione dati dell’IMO (
79
). Tuttavia, a tale riguardo, l’articolo 22, paragrafo 3, di detto regolamento prevede espressamente l’obbligo di tali modifiche (
80
). L’adeguamento del regolamento al sistema di rilevazione dati dell’IMO risulta, quindi, da una disposizione specifica del diritto dell’Unione. Non vi è una disposizione analoga concernente le linee guida in questione. Inoltre, a causa dell’apparente assenza di impatto delle future linee guida sul sistema di rilevazione dati dell’IMO (
81
), non vi sono motivi per ritenere che l’obbligo di modificare il regolamento MRV per adeguarlo al sistema di rilevazione dati dell’IMO implichi un obbligo di modificare la normativa dell’Unione in conformità delle future linee guida.
153.
Non è affatto escluso che uno strumento adottato da un’organizzazione internazionale divenga una fonte di ispirazione per il legislatore dell’Unione. Tuttavia, a mio avviso, la mera possibilità di trarre ispirazione da uno strumento siffatto non è sufficiente a dimostrare che, in un futuro prossimo, saranno adottate norme autonome dell’Unione corrispondenti.
154.
Alla luce delle considerazioni che precedono, non vi sono ragioni, a mio avviso, per ritenere che il futuro strumento internazionale, come attualmente concepito, sia idoneo a minare l’applicazione uniforme e coerente delle norme dell’Unione e il corretto funzionamento del sistema che esse istituiscono. Allo stesso modo, non si può ritenere che tale strumento internazionale possa incidere sul significato, sulla portata e sull’efficacia delle norme dell’Unione.
b)
Sulla seconda parte del primo motivo
1) Argomenti delle parti
155.
La Commissione sostiene che, tenuto conto del carattere globale del trasporto marittimo e della lotta contro il cambiamento climatico, l’azione dell’Unione in seno all’IMO è necessaria per consentire a quest’ultima di esercitare la sua competenza interna.
156.
Il Consiglio, sostenuto dagli Stati membri intervenienti, argomenta che la Commissione non ha dimostrato che un’azione siffatta sia necessaria da un punto di vista giuridico per consentire all’Unione di esercitare la sua competenza sul piano interno.
157.
La Commissione non ha risposto a tale affermazione nella sua replica (
82
).
2) Valutazione
158.
L’articolo 3, paragrafo 2, seconda parte, TFUE prevede la competenza esterna esclusiva dell’Unione per la conclusione di un accordo internazionale quando essa è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno.
159.
L’articolo 3, paragrafo 2, seconda parte, TFUE rappresenta la codificazione della giurisprudenza della Corte che affonda le sue radici nel parere 1/76 (
83
). Secondo la Corte, tale fondamento della competenza esterna esclusiva dell’Unione sussiste in situazioni in cui la competenza interna può essere esercitata utilmente soltanto contemporaneamente alla competenza esterna (
84
), quando cioè è necessaria la conclusione di un accordo internazionale per realizzare determinati obiettivi del Trattato che non possono essere raggiunti mediante l’instaurazione di norme autonome (
85
).
160.
Ritengo che la Commissione non abbia fornito, nel suo ricorso, gli elementi necessari per dimostrare la natura esclusiva della competenza esterna dell’Unione. Non è sufficiente un mero richiamo al carattere globale del trasporto marittimo e della lotta contro il cambiamento climatico. La condizione della necessità della conclusione di un accordo internazionale al fine di realizzare gli obiettivi del Trattato è interpretata dalla Corte in modo restrittivo (
86
). La dimensione globale di una questione che rientra nelle competenze della sola Unione non implica, di per sé, che gli obiettivi del Trattato non possano essere raggiunti senza un accordo internazionale.
161.
Ciò vale, in particolare, nel caso di un atto non vincolante destinato a fornire informazioni idonee a incentivare determinati comportamenti nel settore del trasporto marittimo. La Commissione non ha dimostrato che, senza l’adozione di siffatto strumento, gli obiettivi del Trattato non potrebbero essere raggiunti con l’adozione di norme autonome.
162.
Di conseguenza, ritengo che debba essere respinta anche la seconda parte del primo motivo.
c)
Conclusione concernente il primo motivo
163.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono riguardo alle due parti del primo motivo, ritengo che anche tale motivo debba essere respinto, in quanto infondato.
164.
In tale contesto, qualora la Corte non condivida la mia analisi del secondo motivo ma condivida la mia posizione quanto al primo, il ricorso dovrebbe essere comunque respinto. Anche se l’Unione può agire autonomamente in un settore rientrante nelle competenze concorrenti dell’Unione (
87
), il fatto che la posizione della Commissione sia più debole rispetto a quella degli Stati membri dell’Unione all’interno dell’IMO costituisce un argomento a favore della partecipazione degli Stati membri all’esercizio della competenza esterna dell’Unione (
88
).
VI. Sulle spese
165.
A mio avviso, la Commissione è risultata soccombente. Nelle sue conclusioni, il Consiglio chiede la condanna della Commissione alle spese. A norma dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. L’articolo 140, paragrafo 1, dello stesso regolamento dispone che le spese sostenute dagli Stati membri e dalle istituzioni intervenuti nella causa restano a loro carico.
VII. Conclusione
166.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
–
respingere il ricorso;
–
condannare la Commissione europea a sopportare le proprie spese e quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea;
–
condannare il Regno del Belgio, la Repubblica ceca, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, la Repubblica francese, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia a sopportare le proprie spese.
(
1
)	Lingua originale: l’inglese.
(
2
)	Nel 1982 la sua denominazione è stata modificata in «Convenzione istitutiva dell’Organizzazione marittima internazionale».
(
3
)	Accordo di cooperazione e collaborazione tra l’Organizzazione internazionale consultiva per la navigazione marittima e la Commissione delle Comunità europee.
(
4
)	Articolo 11 della Convenzione sull’IMO.
(
5
)	Articolo 37 della Convenzione sull’IMO.
(
6
)	Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2015, concernente il monitoraggio, la comunicazione e la verifica delle emissioni di anidride carbonica generate dal trasporto marittimo e che modifica la direttiva 2009/16/CE (GU 2015, L 123, pag. 55).
(
7
)	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2014, sulla realizzazione di un’infrastruttura per i combustibili alternativi (GU 2014, L 307, pag. 1).
(
8
)	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (GU 2018, L 328, pag. 82).
(
9
)	Risoluzione MEPC.304(72).
(
10
)	Punto 4.7.11 della strategia iniziale.
(
11
)	Spiegazione fornita dall’IMO sul suo sito Internet ufficiale (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). In un contesto più ampio, l’analisi del ciclo di vita («life cycle assessment»; in prosieguo: «LCA») si occupa degli aspetti ambientali e dei potenziali effetti sull’ambiente (ad esempio, uso delle risorse e conseguenze ambientali delle emissioni) durante l’intero ciclo di vita di un prodotto, dall’acquisto di materie prime, attraverso la produzione, l’uso, il trattamento di fine ciclo, il riciclaggio e fino allo smaltimento finale (cioè l’analisi «cradle-to-grave», dalla culla alla tomba) (v. l’introduzione alla norma ISO 14040:2006, Gestione ambientale – Valutazione del ciclo di vita – Principi e quadro di riferimento, consultabile all’indirizzo https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). Più recentemente, la LCA è stata integrata in diverse politiche/regolamenti, principalmente quelli relativi alla riduzione dell’intensità delle emissioni di GES dei combustibili per il trasporto. Benché il settore della LCA abbia conosciuto uno sviluppo rapido, restano aperte numerose sfide metodologiche e applicative (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H.L., «Life Cycle Assessment for Economists», Annual Review of Resource Economics, 2017, vol. 9:361–381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815-095513, pagg. 362 e 363).
(
12
)	Relazione della sesta riunione del gruppo di lavoro intersessione sulla riduzione delle emissioni di GES causate dalle navi, del 15 novembre 2019 (ISWG-GHG 6), MEPC 75/7/2, punto 49.1-3.
(
13
)	Documento di lavoro della Commissione: «Proposta dell’Unione alla settima riunione del gruppo di lavoro intersessione dell’IMO sulla riduzione delle emissioni di GES causate dalle navi, a Londra, dal 23 al 27 marzo 2020, concernente l’introduzione di linee guida sul ciclo di vita per stimare le emissioni da pozzo a serbatoio di gas a effetto serra (GES) di combustibili alternativi sostenibili, al fine di incentivare la diffusione di combustibili alternativi sostenibili a livello mondiale» [SWD (2019) 456 final, del 20 dicembre 2019].
(
14
)	Una posizione formale dell’Unione ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE avrebbe dovuto essere adottata in tempo utile [SWD (2019) 456 final, pagg. 2, 3 e nota 8].
(
15
)	SWD (2019) 456 final, pagg. 2, 3 e nota 8.
(
16
)	SWD (2019) 456 final, pag. 2 e nota 1.
(
17
)	Documento del Consiglio n. 5606/20.
(
18
)	Sentenze del 28 aprile 2015, Commissione/Consiglio (C‑28/12, EU:C:2015:282, punto 14), e del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punto 59).
(
19
)	Sentenza del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punto 61).
(
20
)	Come precisato dalla Commissione, la risoluzione 65/276 dell’Assemblea generale dell’ONU, del 3 maggio 2011 (in prosieguo: la «risoluzione 65/276 dell’Assemblea generale dell’ONU»), espone, nel suo allegato, le modalità di partecipazione dei rappresentanti dell’Unione europea, nella sua qualità di osservatore, alle sessioni e ai lavori dell’Assemblea generale e dei suoi comitati e gruppi di lavoro, nel corso delle riunioni e delle conferenze internazionali sotto l’egida dell’Assemblea e nelle conferenze delle Nazioni Unite.
(
21
)	Argomento avanzato per la prima volta in sede di replica.
(
22
)	Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, T.M.C. Asser Press, L’Aia, 2020, pagg. 1, 2, 11 e 12.
(
23
)	V., più ampiamente, Droesse, G., op. cit., pagg. 151 e 152. L’Unione europea, la cui appartenenza ad altre organizzazioni non è rara, costituisce l’eccezione che conferma la regola.
(
24
)	Alcuni autori distinguono i partecipanti in membri (compresi i membri a pieno titolo, i membri associati, i membri affiliati e i membri a titolo parziale) e non membri (compresi gli osservatori), rilevando tuttavia che la posizione dei membri affiliati si avvicina a quella degli osservatori. V. Schermers, H.G., Blokker, N.M., International Institutional Law: Unity within Diversity, 5a edizione riveduta, Leida, Brill Nijhoff, 2011, pagg. 63 e 150.
(
25
)	Per maggiori dettagli, v. Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, 2a ed., Cambridge University Press, Cambridge, 2009, pagg. da 94 a 99.
(
26
)	Rispettivamente, organizzazione regionale di integrazione economica e organizzazione regionale di integrazione (in prosieguo: la «clausola R(E)IO»).
(
27
)	Anche se, come affermato da Klabbers, J., «gli Stati membri di un’organizzazione internazionale non sempre accolgono a braccia aperte gli osservatori» (Klabbers, J., op. cit., pag. 101) [traduzione libera].
(
28
)	Klabbers, J., op. cit., pag. 100.
(
29
)	Klabbers, J., op. cit., pag. 101.
(
30
)	Wessel, R.A., Odermatt, J., (a cura di), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, Gloucestershire, 2019, pag. 16.
(
31
)	V., in tal senso, parere 2/91 (Convenzione n. 170 dell’OIL), del 19 marzo 1993 (EU:C:1993:106, punto 4). Affinché esista una competenza siffatta, sarebbe necessario un fondamento giuridico speciale in un accordo internazionale.
(
32
)	V., in particolare, sentenza del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punto 127 e giurisprudenza ivi citata).
(
33
)	V., in tal senso, parere 2/91 (Convenzione n. 170 dell’OIL), del 19 marzo 1993 (EU:C:1993:106, punto 5); sentenze del 12 febbraio 2009, Commissione/Grecia (C‑45/07, EU:C:2009:81, punto 31); del 7 ottobre 2014, Germania/Consiglio (C‑399/12, EU:C:2014:2258, punto 52), e parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia), del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 44).
(
34
)	Per una rassegna della giurisprudenza, v. Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T., The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, terza edizione, Oxford University Press, Oxford, pagg. 24, 25, 139 e 166. V. anche Van Elsuwege, P., «The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations» in Varju, M., (a cura di), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, pagg. da 283 a 297.
(
35
)	Nel caso dell’IMO, v., ad esempio, articolo 4, paragrafo 1, della decisione 2013/268/UE del Consiglio, del 13 maggio 2013, relativa alla posizione che deve essere adottata a nome dell’Unione europea in seno all’Organizzazione marittima internazionale (IMO) per quanto riguarda l’adozione di determinati codici e delle modifiche alle convenzioni relative a taluni protocolli o convenzioni (GU 2013, L 155, pag. 3).
(
36
)	La stessa Commissione ha dichiarato, nel documento di lavoro, che la decisione formale ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE sarebbe stata adottata in un momento successivo. Come rilevato dall’avvocato generale Sharpston nelle sue conclusioni nella causa Consiglio/Commissione (C‑660/13, EU:C:2015:787, paragrafo 107), «diversamente dall’azione interna dell’Unione, gli atti mediante i quali l’Unione svolge la sua azione esterna non sono limitati agli atti che i trattati prevedono espressamente, di cui stabiliscono la forma e gli effetti e per i quali fissano l’iter procedurale da seguire». Nel presentare il progetto di proposta al Consiglio, la Commissione potrebbe aver giustamente ritenuto che la decisione formale ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE non fosse necessaria per l’azione di cui trattasi.
(
37
)	V., per analogia, sentenza del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punto 65).
(
38
)	In udienza, la Commissione si è trovata in disaccordo con alcune tesi espresse in dottrina, secondo cui sarebbe l’Unione, e non la Commissione, ad avere lo status di osservatore presso l’IMO.
(
39
)	Tutti i documenti dell’IMO menzionati dalle parti nonché il sito Internet dell’IMO menzionano la Commissione europea (e non l’Unione europea) tra gli osservatori presso tale organizzazione (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).
(
40
)	La Commissione sostiene che la proposta del 2005 non è stata presentata in risposta a un invito dell’IMO. Gli Stati membri hanno, tuttavia, individuato e citato uno specifico documento dell’IMO del 28 giugno 2004, nel quale è contenuto tale invito. Muovo, pertanto, dall’assunto che la proposta sia stata presentata in risposta a un invito dell’IMO.
(
41
)	Nulla impedisce all’Unione e ai suoi Stati membri di intraprendere iniziative adeguate per modificare tale situazione. In particolare, le istituzioni e gli Stati membri potrebbero dare impulso alla modifica dell’accordo di cooperazione del 1974 o presentare una proposta per la conclusione di un nuovo accordo con l’IMO al fine di modificare lo status dell’Unione in tale organizzazione.
(
42
)	V. nota 33 delle presenti conclusioni.
(
43
)	V., in tal senso, ad esempio, parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia), del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 44).
(
44
)	V., più ampiamente, Schermers, H.G., Blokker, N.M., op. cit., pag. 190; Droesse, G., op. cit., pagg. da 84 a 86, e Klabbers, J., op. cit., pagg. 107 e 108.
(
45
)	Come nel caso della rappresentanza degli Stati ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati.
(
46
)	Tale termine, utilizzato dalla Corte nella sentenza del 5 maggio 1981, Commissione/Regno Unito (804/79, EU:C:1981:93, punto 30), è applicato nella dottrina alla situazione di cui trattasi, v., ad esempio, Cremona, M., «Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union», in Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M., Spaventa, E. (a cura di), A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Hart Publishing, Londra, 2011, pagg. da 435 a 458.
(
47
)	Soltanto in situazioni eccezionali la Corte ha riconosciuto vincolanti nei confronti della Comunità accordi conclusi dagli Stati membri (per maggiori dettagli, v. Cremona, M., op. cit., pag. 447). Essa ha tuttavia escluso tale effetto per la Convenzione Marpol 73/78 (v., in tal senso, sentenza del 3 giugno 2008, The International Association of Independent Tanker Owners e a., C‑308/06, EU:C:2008:312, punto 50).
(
48
)	È stato altresì sostenuto, in dottrina, che la situazione in cui gli Stati membri agiscono in vece dell’Unione nella situazione di cui trattasi costituisce un’eccezione «prevista dai trattati», di cui all’articolo 17, paragrafo 1, TUE.V., ad esempio, Martenczuk, B., «EUV Art. 17» in Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M., (a cura di), Das Recht der Europäischen Union, C.H Beck, Monaco, 2021, punto 45. Sia come sia, le conclusioni concernenti l’inapplicabilità dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE restano invariate.
(
49
)	V., più ampiamente, Droesse, G., op. cit., pagg. 85 e 86. In udienza, la Commissione non ha contestato la possibilità di una siffatta delega di compiti a uno Stato membro, ma soltanto nel caso di un precedente rigetto, da parte dell’IMO, di una proposta presentata a nome dell’Unione.
(
50
)	A seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, i Trattati non prevedono una competenza per la presidenza del Consiglio nel settore della rappresentanza internazionale dell’Unione. Non c’è, pertanto, alcun fondamento giuridico nei Trattati per un’azione del genere. Ciò non significa che gli Stati membri, ogniqualvolta agiscono in nome proprio, non possano designare uno di essi al fine di agire in nome di tutti.
(
51
)	Nei limiti in cui è permessa l’azione di osservatori.
(
52
)	Sentenza del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punto 112).
(
53
)	Sentenza del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio (22/70, EU:C:1971:32).
(
54
)	Chamon, M., «Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine», Common Market Law Review, vol. 55(4), 2018, pag. 1102 [traduzione libera].
(
55
)	Idem, pag. 1140 [traduzione libera].
(
56
)	V., in tal senso, parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia), del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 74); sentenza del 26 novembre 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punto 33), e parere 3/15 (Trattato di Marrakech sull’accesso alle opere pubblicate) del 14 febbraio 2017 (EU:C:2017:114, punto 108).
(
57
)	V. anche Rosas, A., «EU External Relations: Exclusive Competence Revisited», Fordham International Law Journal, vol. 38(4), 2015, pag. 1086.
(
58
)	V., in tal senso, sentenza del 4 settembre 2014, Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punto 102); parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia), del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 85), e sentenza del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e 659/16, EU:C:2018:925, punto 114).
(
59
)	Parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia), del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 71); sentenza del 26 novembre 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punto 29), e parere 3/15 (Trattato di Marrakech sull’accesso alle opere pubblicate) del 14 febbraio 2017 (EU:C:2017:114, punto 105).
(
60
)	Parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia), del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 72); sentenza del 26 novembre 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punto 30), e parere 3/15 (Trattato di Marrakech sull’accesso alle opere pubblicate) del 14 febbraio 2017 (EU:C:2017:114, punto 106).
(
61
)	V., in tal senso, parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia), del 14 ottobre 2014 (EU:C:2014:2303, punto 73); sentenza del 26 novembre 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punto 31), nonché parere 3/15 (Trattato di Marrakech sull’accesso alle opere pubblicate) del 14 febbraio 2017 (EU:C:2017:114, punto 107).
(
62
)	V., in tal senso, sentenze del 4 settembre 2014, Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punto 75), e del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punto 115).
(
63
)	Conformemente a quanto suggerito dall’avvocato generale Sharpston nelle sue conclusioni nella causa Commissione/Consiglio (C‑114/12, EU:C:2014:224, paragrafo 89).
(
64
)	La natura del futuro strumento potrebbe variare notevolmente. Ad esempio, nella loro proposta congiunta, l’Australia, il Giappone, la Norvegia, la Repubblica di Corea e l’ICS hanno proposto, al fine di riflettere le emissioni nella fase a monte, di introdurre un’etichettatura del ciclo di vita dei combustibili indicante categorie di combustibile (documento del gruppo di lavoro dell’IMO ISWG-GHG 7/5/8).
(
65
)	V. la strategia iniziale, punto 4.7.11, e il mandato del gruppo di lavoro GES 6 approvato nel corso della 74a sessione del MEPC, punto 7.48.4.
(
66
)	Alcune linee guida elaborate dai comitati dell’IMO sono menzionate nelle Convenzioni dell’IMO e hanno, quindi, carattere vincolante. V., ad esempio, la Convenzione Marpol 73/78/97, allegato I, regola 9, paragrafo 7, lettera g) o allegato I, regola 13 F, paragrafo 5. Peraltro, vi sono anche linee guida non allegate nello stesso modo a uno strumento vincolante.
(
67
)	Neppure nei documenti dell’IMO è prevista una proposta diretta di modifica di strumenti dell’IMO.
(
68
)	Come indicato al considerando 10 del regolamento MRV, «[l]’accesso pubblico ai dati relativi alle emissioni contribuirà a rimuovere gli ostacoli sul mercato che impediscono la diffusione di molte misure che permetterebbero di risparmiare e che ridurrebbero le emissioni di [GES] del trasporto marittimo».
(
69
)	Inoltre, per quanto riguarda il trasporto marittimo, dal quarto studio dell’IMO sui gas a effetto serra, del 2020, emerge che, mentre tutte le emissioni di GES del trasporto marittimo ammontavano, nel 2018, a 1076 milioni di tonnellate, 1056 milioni di tonnellate erano emissioni di CO2. V. «Fourth IMO Greenhouse Gas Study 2020», IMO, Londra, 2021, pag. 1, disponibile all’indirizzo: https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx.
(
70
)	V. anche il considerando 20 del regolamento MRV, che precisa la limitazione della portata di tale regolamento: «Per ridurre ulteriormente l’onere amministrativo per gli armatori ed esercenti navali, è opportuno che le norme di monitoraggio si incentrino sul CO2, il [GES] più importante emesso dal trasporto marittimo».
(
71
)	V. paragrafo 22 delle presenti conclusioni.
(
72
)	La proposta controversa lascia aperta tale questione, ma suggerisce di non utilizzare i valori WtT per i combustibili fossili.
(
73
)	Il gruppo intergovernativo sui cambiamenti climatici (IPCC), nelle sue metodologie destinate a essere utilizzate dai paesi per stimare gli inventari di GES da trasmettere nell’ambito della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici prevede una comunicazione separata delle emissioni risultanti dall’utilizzo di combustibili da parte delle navi che effettuano trasporti internazionali e delle emissioni provenienti dalla produzione di combustibili. Le emissioni di GES nella fase di produzione e di distribuzione dei combustibili (fase a monte) dovrebbero già essere contabilizzate nei calcoli per un altro settore. I valori speciali riguardanti le emissioni WtT di GES per i combustibili (come suggerito nella proposta controversa) non mirano quindi a fornire informazioni generali sulle emissioni nella fase a monte, bensì a fornire informazioni sulle emissioni nella fase a monte agli operatori del settore del trasporto marittimo soggetti a obblighi di monitoraggio e comunicazione nella fase a valle. Riguardo alla metodologia dell’IPCC, v. «2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories» [Linee guida dell’IPPC per gli inventari nazionali dei gas serra, del 2006]: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/ e «2019 Refinement to the 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories» [Linee guida riesaminate dell’IPPC per gli inventari nazionali del gas serra, del 2019]: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html.
(
74
)	Sono pienamente consapevole del fatto che il termine «incentivare» può essere fuorviante, potendo riferirsi a misure di natura differente. Dette misure possono consistere nel fornire informazioni al fine di aumentare la consapevolezza e, dunque, influenzare le decisioni dei singoli, ma possono anche consistere nell’imporre restrizioni o obblighi aggiuntivi in caso di inosservanza di taluni requisiti. Il futuro impegno internazionale, quale previsto dalla proposta controversa, non consente di affermare che, in un futuro prossimo, saranno adottate misure concrete che vadano oltre la sensibilizzazione. Nel suo ricorso, la Commissione stessa sostiene che l’obiettivo dello strumento è fornire informazioni che incentivino l’adozione di combustibili alternativi sostenibili.
(
75
)	Il sistema di rilevazione dati è stato introdotto a seguito dell’adozione della risoluzione MEPC.278 (70), del 28 ottobre 2016 (entrata in vigore il 1o marzo 2018), che ha modificato l’allegato VI della Convenzione Marpol 73/78/97, aggiungendovi una nuova regola 22A, rubricata «Rilevazione e comunicazione dei dati sul consumo di combustibile delle navi». Il sistema di rilevazione dati dell’IMO dispone, quindi, di una base giuridica in una convenzione internazionale vincolante.
(
76
)	Sentenza del 7 ottobre 2014, Germania/Consiglio (C‑399/12, EU:C:2014:2258).
(
77
)	Sentenza del 7 ottobre 2014, Germania/Consiglio (C‑399/12, EU:C:2014:2258, punti da 57 a 64).
(
78
)	Sentenza del 26 novembre 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punto 61).
(
79
)	Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) 2015/757 per tenere debitamente conto del sistema globale di rilevazione dei dati sul consumo di combustibile delle navi COM/2019/38 final.
(
80
)	L’articolo 22, paragrafo 3, del regolamento MRV prevede che, «[q]ualora sia stipulato un accordo internazionale su un sistema globale di monitoraggio, comunicazione e verifica delle emissioni di gas a effetto serra o sulle misure globali volte a ridurre le emissioni di gas a effetto serra generate dal trasporto marittimo, la Commissione riesamina il presente regolamento e, se del caso, propone modifiche al presente regolamento per garantire l’adeguamento a tale accordo internazionale».
(
81
)	V. paragrafo 147 delle presenti conclusioni.
(
82
)	Soltanto nelle sue difese orali, in risposta ai quesiti della Corte, la Commissione ha fatto riferimento all’articolo 191, paragrafo 1, quarto trattino, TFUE, all’articolo 21 TUE, nonché al carattere globale del trasporto marittimo. Essa ha sostenuto che, per essere pienamente efficace, qualsiasi azione contro i cambiamenti climatici nel settore marittimo deve essere globale e che è impossibile conseguire pienamente gli obiettivi dell’Unione senza un’azione sul piano internazionale.
(
83
)	Parere 1/76 (Accordo relativo all’istituzione di un Fondo europeo d’immobilizzazione della navigazione interna), del 26 aprile 1977 (EU:C:1977:63, punti 3 e 4). Tale giurisprudenza è stata integrata mediante pareri e sentenze successivi, in particolare il parere 1/94 (Accordi allegati all’accordo OMC), e le sentenze Open Skies del 15 novembre 1994, ad esempio sentenza del 5 novembre 2002, Commissione/Danimarca (C‑467/98, EU:C:2002:625, punto 56).
(
84
)	V., in tal senso, (Accordo relativo all’istituzione di un Fondo europeo d’immobilizzazione della navigazione interna), del 26 aprile 1977 (EU:C:1977:63, punti 4 e 7), e parere 1/94 (Accordi allegati all’accordo OMC), del 15 novembre 1994 (EU:C:1994:384, punto 85).
(
85
)	V., in particolare, sentenza del 5 novembre 2002, Commissione/Danimarca (C‑467/98, EU:C:2002:625, punto 57), e parere 1/03 (Nuova Convenzione di Lugano), del 7 febbraio 2006 (EU:C:2006:81, punto 115).
(
86
)	V., in tal senso, sentenza del 5 novembre 2002, Commissione/Danimarca (C‑467/98, EU:C:2002:625, punti da 57 a 62).
(
87
)	V., in tal senso, sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:935, punto 68).
(
88
)	V., per analogia, sentenza del 20 novembre 2018, Commissione/Consiglio (AMP Antartico) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, punti da 130 a 133).