62021CJ0363
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
13. juli 2023 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – medlemsstaternes forpligtelse til at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten – økonomisk politik – forordning (EU) nr. 549/2013 – det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union (ENS) – direktiv 2011/85/EU – krav til medlemsstaternes budgetmæssige rammer – national lovgivning, der begrænser revisionsrettens kompetence – effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«
I de forenede sager C-363/21 og C-364/21,
angående to anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Corte dei conti (revisionsret, Italien) ved afgørelser af 3. og 10. juni 2021, indgået til Domstolen den 9. og den 10. juni 2021, i sagerne
Ferrovienord SpA
mod
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (C-363/21),
procesdeltagere:
Procura generale della Corte dei conti,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
og
Federazione Italiana Triathlon
mod
Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,
Ministero dell’Economia e delle Finanze (C-364/21),
procesdeltager:
Procura generale della Corte dei conti,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Arabadjiev, og dommerne P.G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (refererende dommer) og I. Ziemele,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: fuldmægtig C. Di Bella,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. oktober 2022,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Ferrovienord SpA og Federazione Italiana Triathlon ved avvocati D. Lipani, J. Polinari og F. Sbrana,
–
Procura generale della Corte dei conti ved procuratore generale A. Canale og vice procuratori generali A. Corsetti og A. Iadecola,
–
den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato G. De Bellis og P. Garofoli,
–
Europa-Kommissionen ved C. Biz, F. Blanc, S. Delaude og F. Moro, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 12. januar 2023,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 549/2013 af 21. maj 2013 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union (EUT 2013, L 174, s. 1), Rådets direktiv 2011/85/EU af 8. november 2011 om krav til medlemsstaternes budgetmæssige rammer (EUT 2011, L 306, s. 41), ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, artikel 19 TEU og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2
Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem dels Ferrovienord SpA og Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (det nationale institut for statistik, Italien) i sag C-363/21, dels på den ene side Federazione Italiana Triathlon (den italienske sammenslutning for triatlon, Italien) (herefter »FITRI«) og på den anden side ISTAT og Ministero dell’Economia e delle Finanze (økonomi- og finansministeriet, Italien) i sag C-364/21 vedrørende opførelsen for 2020 af Ferrovienord og FITRI på listen over den offentlige forvaltning, der er omfattet af den konsoliderede resultatopgørelse for de offentlige myndigheder (herefter »ISTAT-listen«).
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2011/85
3
Følgende fremgår af 3., 4. og 23. betragtning til direktiv 2011/85:
»(3)
For at opnå statistikker af høj kvalitet, som er sammenlignelige medlemsstaterne imellem, er det nødvendigt, at der eksisterer fuldstændige og pålidelige regnskabsmetoder for alle delsektorer i sektoren offentlig forvaltning og service. Intern kontrol bør sikre, at gældende regler overholdes i alle delsektorer i sektoren offentlig forvaltning og service. Uafhængige revisioner foretaget af offentlige institutioner såsom Revisionsretten eller private revisionsorganer bør tilskynde til bedste internationale praksis.
(4)
Tilstedeværelsen af finanspolitiske data er afgørende for, at Unionens budgetovervågningsrammer kan fungere korrekt. En regelmæssig tilvejebringelse af rettidige og pålidelige finanspolitiske data er nøglen til en korrekt og rettidig overvågning, som på sin side gør det muligt at træffe hurtige foranstaltninger i tilfælde af en uventet budgetudvikling. Et afgørende element i bestræbelserne for at sikre de finanspolitiske datas kvalitet er gennemsigtighed, som forudsætter, at sådanne data regelmæssigt offentliggøres.
[…]
(23)
Bestemmelserne om de budgetovervågningsrammer, der er fastlagt i TEUF, og navnlig stabilitets- og vækstpagten, gælder for sektoren offentlig forvaltning og service som helhed, som omfatter delsektorerne statslig forvaltning og service, offentlig forvaltning og service på delstatsniveau, kommunal forvaltning og service og sociale kasser og fonde, som defineret i [Rådets] forordning (EF) nr. 2223/96 [af 25. juni 1996 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Det Europæiske Fællesskab (EFT 1996, L 310, s. 1)].«
4
Dette direktivs artikel 1 fastsætter:
»Dette direktiv fastlægger detaljerede regler vedrørende kendetegn ved medlemsstaternes budgetmæssige rammer. Disse regler er nødvendige for at sikre, at medlemsstaterne overholder deres forpligtelser i henhold til TEUF for så vidt angår forebyggelse af uforholdsmæssigt store offentlige underskud.«
5
Det nævnte direktivs artikel 2 bestemmer:
»I forbindelse med dette direktiv gælder definitionerne af ordene »offentlig«, »underskud« og »investering« i artikel 2 i protokollen (nr. 12) om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til TEU og til TEUF. Definitionen af delsektorerne i sektoren offentlig forvaltning og service, jf. punkt 2.70 i bilag A i forordning [nr. 2223/96], finder tillige anvendelse.
Derudover gælder følgende definition:
»budgetmæssige rammer«: det sæt ordninger, procedurer, regler og institutioner, som ligger til grund for gennemførelsen af budgetpolitikker i sektoren offentlig forvaltning og service […]
[…]«
6
Artikel 3, stk. 1, i direktiv 2011/85 har følgende ordlyd:
»Hvad angår de nationale offentlige regnskabssystemer, skal medlemsstaterne råde over offentlige regnskabssystemer, der på omfattende og kohærent vis dækker alle delsektorer i sektoren offentlig forvaltning og service og indeholder de oplysninger, som er nødvendige for at kunne fremskaffe periodiserede data med henblik på at udarbejde data baseret på [det europæiske nationalregnskabssystem, vedtaget ved forordning nr. 2223/96, herefter »ENS 95«]. Disse offentlige regnskabssystemer skal underlægges intern kontrol og uafhængig revision.«
7
Direktivets artikel 5 er sålydende:
»Hver medlemsstat skal have numeriske finanspolitiske regler, som er specifikke for den, og som effektivt fremmer overholdelse af dens forpligtelser, der følger af TEUF på det budgetpolitiske område, inden for en flerårig horisont for den samlede sektor offentlig forvaltning og service. Disse regler fremmer navnlig:
a)
overholdelse af de referenceværdier for underskud og gæld, der er fastlagt i TEUF
b)
vedtagelsen af en flerårig tidshorisont for den finanspolitiske planlægning, herunder overholdelsen af medlemsstatens mellemfristede budgetmål.«
8
Det nævnte direktivs artikel 6, stk. 1, litra b), bestemmer:
»Med forbehold af bestemmelser i TEUF om Unionens rammer for budgetovervågning skal de landespecifikke numeriske finanspolitiske regler specificere følgende elementer:
[…]
b)
en effektiv og rettidig overvågning af, om reglerne overholdes, baseret på pålidelige og uafhængige analyser udført af uafhængige organer eller organer udstyret med funktionsmæssig autonomi i forhold til medlemsstaternes finanspolitiske myndigheder.«
Forordning (EU) nr. 473/2013
9
Artikel 2, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 473/2013 af 21. maj 2013 om fælles bestemmelser om overvågning og evaluering af udkast til budgetplaner og til sikring af korrektion af uforholdsmæssigt store underskud i medlemsstaterne i euroområdet (EUT 2013, L 140, s. 11) bestemmer:
»1.   I denne forordning forstås ved:
a)
»uafhængige organer«: strukturelt uafhængige organer eller organer, som er udstyret med funktionel autonomi i forhold til medlemsstatens budgetmyndigheder, og som er understøttet af nationale lovbestemmelser, der sikrer en høj grad af funktionel autonomi og ansvarlighed […]
[…]
2.   Ved »den samlede offentlige sektor« og »delsektorer heraf« forstås offentlig forvaltning og delsektorer af den offentlige forvaltning som defineret i punkt 2.70 i bilag A til forordning [nr. 2223/96] […]«
10
Forordningens artikel 5, stk. 1, litra b), har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne opretter uafhængige organer til overvågning af overensstemmelse med:
[…]
b)
numeriske finanspolitiske regler som omhandlet i artikel 5 i direktiv [2011/85].«
Forordning nr. 549/2013
11
Det europæiske nationalregnskabssystem (ENS) er det statistiske værktøj og juridiske instrument, som Den Europæiske Union har vedtaget for at sikre sammenlignelige oplysninger om strukturen af medlemsstaternes økonomi og udviklingen heraf. Det første ENS, nemlig ENS 95, blev indført ved forordning nr. 2223/96. ENS 2010, som blev indført ved forordning nr. 549/2013, afløste ENS 95.
12
Følgende fremgår af 3. og 14. betragtning til forordning nr. 549/2013:
»(3)
Unionens borgere har brug for økonomiske regnskaber som et grundlæggende værktøj til analyse af den økonomiske situation i en medlemsstat eller region. Af hensyn til sammenligneligheden bør sådanne regnskaber udarbejdes på grundlag af ét enkelt sæt principper, der ikke giver mulighed for forskellige fortolkninger. De fremlagte oplysninger bør være så præcise, komplette og rettidige som muligt for at sikre størst mulig gennemsigtighed for alle sektorer.
[…]
(14)
ENS 2010 skal gradvis erstatte alle andre systemer som en referenceramme med fælles standarder, definitioner, klassifikationer og regnskabsregler, der skal anvendes ved udarbejdelsen af medlemsstaternes regnskaber til brug for Unionen, således at der opnås resultater, der er sammenlignelige medlemsstaterne imellem.«
13
Denne forordnings artikel 1, stk. 1 og 2, er affattet som følger:
»1.   Ved denne forordning oprettes [ENS 2010].
2.   I ENS 2010 fastlægges der:
a)
en metode (bilag A) vedrørende fælles standarder, definitioner, klassifikationer, og regnskabsregler, der anvendes til udarbejdelse af sammenlignelige regnskaber og tabeller til brug for Unionen samt de i artikel 3 foreskrevne resultater
b)
et program (bilag B), hvori der er fastsat tidsfrister for medlemsstaternes fremsendelse til [Europa-]Kommissionen (Eurostat) af de regnskaber og tabeller, der skal udarbejdes i overensstemmelse med den i litra a) nævnte metode.«
14
Den nævnte forordnings artikel 3 bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne fremsender de i bilag B anførte regnskaber og tabeller til Kommissionen (Eurostat) inden for de frister, der er fastsat heri for hver tabel.
2.   Medlemsstaterne fremsender de data og metadata, der kræves i henhold til denne forordning, til Kommissionen i overensstemmelse med en nærmere angivet udvekslingsstandard og andre praktiske bestemmelser.
[…]«
15
Kapitel 1 i bilag A til samme forordning, som opstiller hovedtrækkene og grundprincipperne i ENS 2010, indeholder bl.a. punkt 1.57, der har følgende ordlyd:
»Institutionelle enheder er økonomiske enheder, som er i stand til at eje varer og aktiver, stifte gæld og udøve økonomiske aktiviteter og på egne vegne indgå transaktioner med andre enheder. I ENS 2010 opdeles de institutionelle enheder i fem gensidigt udelukkende indenlandske institutionelle sektorer bestående af:
a)
ikkefinansielle selskaber
b)
finansielle selskaber
c)
offentlig forvaltning og service
d)
husholdninger
e)
nonprofitinstitutioner rettet mod husholdninger.
De fem sektorer udgør tilsammen den samlede indenlandske økonomi. Hver sektor er igen opdelt i delsektorer. Ved hjælp af ENS 2010 er det muligt at opstille et komplet sæt strøm- og statuskonti for hver sektor og delsektor samt for den samlede økonomi. Ikkeresidente enheder kan indgå i et samspil med disse fem indenlandske sektorer, og samspillet vises mellem de fem indenlandske sektorer og en sjette institutionel sektor: udlandet.«
16
Bilag A til forordning nr. 549/2013 indeholder et kapitel 2 med overskriften »Enheder og deres gruppering«, der indeholder punkt 2.111 og 2.113, som fastsætter:
»2.111
Definition: Sektoren offentlig forvaltning og service […] består af institutionelle enheder, som er ikkemarkedsproducenter, hvis produktion er bestemt for individuelt og kollektivt forbrug og finansieret af obligatoriske betalinger foretaget af enheder, som henhører under andre sektorer, og institutionelle enheder, der hovedsagelig beskæftiger sig med omfordeling af nationalindkomsten og ‑formuen.
[…]
2.113
Sektoren offentlig forvaltning og service opdeles i fire delsektorer:
a)
statslig forvaltning og service (undtagen sociale kasser og fonde) […]
b)
offentlig forvaltning og service på delstatsniveau (undtagen sociale kasser og fonde) […]
c)
kommunal forvaltning og service (undtagen sociale kasser og fonde) […]
d)
sociale kasser og fonde […]«
17
Bilag A til denne forordning indeholder et kapitel 20 med overskriften »Konti for offentlig forvaltning og service«, som omfatter punkt 20.05-20.07, der er affattet som følger:
»20.05
Sektoren offentlig forvaltning og service […] består af alle offentlige enheder og alle ikkemarkedsmæssige nonprofitinstitutioner, der kontrolleres af offentlige enheder. Den omfatter også andre ikkemarkedsmæssige producenter (jf. 20.18-20.39).
20.06
Offentlige enheder er juridiske enheder, der er oprettet ved en politisk proces, og som har lovgivende, dømmende eller udøvende magt over andre institutionelle enheder inden for et givet område. Deres vigtigste funktion er at levere varer og tjenester til samfundet og husholdningerne på en ikkemarkedsmæssig basis og at omfordele indkomst og formuer.
20.07
En offentlig enhed har normalt bemyndigelse til at skaffe midler gennem obligatoriske overførsler fra andre institutionelle enheder. For at opfylde kriterierne for en institutionel enhed skal en offentlig enhed have egne midler, der enten fremkommer ved indkomst fra andre enheder eller modtages som overførsler fra andre offentlige enheder, og skal have bemyndigelse til at bruge disse midler til at forfølge sine politiske mål. Den skal også kunne låne midler for egen regning.«
Italiensk ret
Den Italienske Republiks forfatning
18
Artikel 103, stk. 2, i Costituzione della Repubblica Italiana (Den Italienske Republiks forfatning) bestemmer, at Corte dei conti (revisionsret, Italien) har kompetence med hensyn til offentlige regnskaber.
Lov nr. 196 om bestemmelser vedrørende offentlige regnskaber og finanser
19
Artikel 1, stk. 1-3, i lov nr. 196 – Legge di contabilità e finanza pubblica (lov nr. 196 om bestemmelser vedrørende offentlige regnskaber og finanser) af 31. december 2009 (GURI nr. 303 af 31.12.2009, almindeligt tillæg nr. 245) i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i tvisterne i hovedsagerne, bestemmer:
»1.   Den offentlige forvaltning bidrager til opnåelsen af de på nationalt plan fastsatte mål for de offentlige finanser i overensstemmelse med de af EU fastsatte procedurer og kriterier samt deler de respektive ansvarsområder. Deltagelsen i gennemførelsen af disse mål sker i overensstemmelse med de grundlæggende principper for harmonisering af offentlige regnskaber og samordning af de offentlige finanser.
2.   Med henblik på anvendelsen af bestemmelserne om de offentlige finanser forstås ved offentlig forvaltning for 2011 de enheder og personer, der af statistiske formål er identificeret på den liste, som [ISTAT] meddelte den 24. juli 2010, som blev offentliggjort samme dag i Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 171, samt fra 2012 de enheder og personer, der hvert år af [ISTAT] af statistiske formål er identificeret på den liste, som [ISTAT] meddelte den 30. september 2011, som blev offentliggjort samme dag i Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana nr. 228, og de senere ajourføringer, der er blevet foretaget i henhold til denne artikels stk. 3 på grundlag af definitionerne i specifikke EU-forordninger […], uafhængige myndigheder og under alle omstændigheder de myndigheder, der er identificeret i artikel 1, stk. 2, i lovdekret nr. 165 af 30. marts 2001, som ændret.
3.   ISTAT’s identifikation af den offentlige forvaltning som omhandlet i stk. 2 foretages årligt ved en afgørelse, der offentliggøres i Gazzetta ufficiale senest den 30. september.«
Lov nr. 243 – Bestemmelser om gennemførelse af princippet om budgetbalance
20
Artikel 2, stk. 1, litra a), i legge »rinforzata« n. 243 – Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione (»forstærket« lov nr. 243 – Bestemmelser til gennemførelse af princippet om budgetbalance som omhandlet i forfatningens artikel 81, sjette afsnit) af 24. december 2012 (GURI nr. 12 af 15.1.2013, s. 14) definerer begrebet »offentlig forvaltning« på følgende måde:
»Ved »offentlig forvaltning« forstås enheder, der i overensstemmelse med EU-retten […] identificeres efter de procedurer og retsakter, der er fastsat i lovgivningen om regnskabsføring og offentlige finanser, og er opdelt i delsektorerne central forvaltning, lokal forvaltning samt nationale socialsikringsenheder.«
21
Denne lovs artikel 20 med overskriften »Revisionsrettens funktioner til kontrol af den offentlige forvaltnings budgetter« bestemmer bl.a., at Corte dei conti (revisionsret) udøver efterfølgende kontrol med forvaltningen af den offentlige forvaltnings budgetter med henblik på samordning af de offentlige finanser og budgetbalance i henhold til de former og fremgangsmåder, der er fastsat ved lov.
Lov nr. 161 – Bestemmelser til opfyldelse af de forpligtelser, der følger af Italiens medlemskab af Den Europæiske Union
22
Artikel 30 i legge n. 161 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartanenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013-bis (lov nr. 161 – Bestemmelser til opfyldelse af de forpligtelser, der følger af Italiens medlemskab af Den Europæiske Union – Europæisk lov 2013a) af 30. oktober 2014 (GURI nr. 261 af 10.11.2014, almindeligt tillæg nr. 83) bestemmer i stk. 1:
»Med henblik på at gennemføre direktiv [2011/85] fuldt ud for så vidt angår de dele heraf, der ikke er umiddelbart anvendelige, og forordning [nr. 473/2013] navnlig for så vidt angår tilsynet med overholdelsen af budgetreglerne kontrollerer [Corte dei conti (revisionsret)] inden for rammerne af sine kontrolopgaver, at den offentlige forvaltnings budgetdata er i overensstemmelse med regnskabsreglerne […]«
Lov nr. 228 af 24. december 2012
23
Artikel 1 i legge n. 228 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (lov nr. 228 – Bestemmelser om opstillingen af statens årlige og flerårige budget) af 24. december 2012 (GURI nr. 302 af 29.12.2012, almindeligt tillæg nr. 212) bestemte følgende i stk. 169:
»De akter, hvori ISTAT hvert år identificerer den offentlige forvaltning […], kan påklages til de forenede afdelinger ved Corte dei conti (revisionsret), der sættes i en særlig sammensætning i overensstemmelse med forfatningens artikel 103, stk. 2.«
Lov om revisionsretspleje
24
Artikel 11, stk. 6, litra b), i bilag 1 til decreto legislativo n. 174 – Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (lovdekret nr. 174 – Lov om revisionsretspleje, vedtaget i henhold til artikel 20 i lov nr. 124 af 7.8.2015) af 26. august 2016 (GURI nr. 209 af 7.9.2016, almindeligt tillæg nr. 41) (herefter »lov om revisionsretspleje«), bestemte:
»De forenede afdelinger [ved Corte dei Conti (revisionsret)], der sættes i den særlige sammensætning under udøvelse af deres fulde prøvelsesret på området for offentlige regnskaber, træffer i første og sidste instans afgørelse i tvister:
[…]
b)
om anerkendelse som en del af den offentlige forvaltning foretaget af ISTAT.«
Lovdekret nr. 137/2020
25
Artikel 23c i decreto-legge n. 137 – Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all l’emergenza epidemiologica da COVID-19 (lovdekret nr. 137 – Andre hasteforanstaltninger vedrørende sundhedsbeskyttelse, støtte til arbejdstagere og virksomheder, retsvæsen og sikkerhed i forbindelse med den epidemiologiske covid-19-krise) af 28. oktober 2020 (GURI nr. 269 af 28.10.2020), som ændret ved legge n. 176 (lov nr. 176) af 18. december 2020 (GURI nr. 319 af 24.12.2020, almindeligt tillæg nr. 43) (herefter »lovdekret nr. 137/2020«), bestemmer:
»1.   De enheder, der er identificeret på liste 1 i bilaget til dette dekret som enheder, der i henhold til de kriterier, der er fastsat i det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union (ENS 2010) som omhandlet i forordning [nr. 549/2013], bidrager til fastsættelsen af saldoen for de offentlige finanser i den konsoliderede resultatopgørelse for den offentlige forvaltning, er under alle omstændigheder omfattet af anvendelsen af bestemmelserne om budgetbalance og bæredygtighed af den offentlige gæld […] samt af [bestemmelserne] om forpligtelser til at rapportere data og relevante oplysninger om offentlige finanser.
2.   I artikel 11, stk. 6, litra b), i lov om revisionsretspleje, der er indeholdt i bilag 1 til lovdekret nr. 174 af 26. august 2016, tilføjes følgende efter udtrykket »foretaget af ISTAT«: »udelukkende med henblik på anvendelse af den nationale lovgivning om begrænsning af offentlige udgifter«.«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
26
I overensstemmelse med bl.a. forordning nr. 549/2013 blev Ferrovienord og FITRI (herefter samlet »sagsøgerne i hovedsagerne«) opført af ISTAT på ISTAT-listen, der blev offentliggjort den 30. september 2020.
27
Ved sager anlagt ved Corte dei conti (revisionsret), som er den forelæggende ret, har sagsøgerne i hovedsagerne anfægtet denne opførelse med den begrundelse, at betingelserne herfor ikke er opfyldt.
28
Det fremgår af forelæggelsesafgørelserne, at afgørelserne om opførelse af en enhed på ISTAT-listen indtil 2012 kunne indbringes for en forvaltningsdomstol. Efterfølgende blev der foretaget to lovændringer.
29
For det første blev Corte dei conti (revisionsret) i 2012 i overensstemmelse med artikel 1, stk. 169, i lov nr. 228 af 24. december 2012 tillagt kompetencen til at kontrollere velbegrundetheden af identifikationen af enheder som offentlig forvaltning og disse enheders opførelse på ISTAT-listen. Denne kompetenceregel blev gentaget i artikel 11, stk. 6, litra b), i lov om revisionsretspleje, som bestemte, at »[d]e forenede afdelinger ved Corte dei Conti [(revisionsret)], der sættes i den særlige sammensætning under udøvelse af deres fulde prøvelsesret på området for offentlige regnskaber, træffer i første og sidste instans afgørelse i tvister […] om identifikation af den offentlige forvaltning foretaget af ISTAT«.
30
Den forelæggende ret har præciseret, at den kontrol, som på daværende tidspunkt påhvilede revisionsretten, skulle foretages på grundlag af de kriterier, der følger af forordning nr. 549/2013, som i medfør af italiensk lovgivning udgør betingelserne for, at en enhed opføres på ISTAT-listen. Den forelæggende ret har i øvrigt anført, at en sådan opførelse skaber præcise forpligtelser, navnlig regnskabsmæssige, for de pågældende enheder, der, eftersom de er opført på denne liste, bidrager til fastsættelsen af saldoen for de offentlige finanser i den konsoliderede resultatopgørelse for den offentlige forvaltning i henhold til artikel 23c, stk. 1, i lovdekret nr. 137/2020. Ifølge den forelæggende ret er kontrollen med status som offentlig forvaltning som omhandlet i forordning nr. 549/2013 således den regnskabstransaktion, der går forud for udarbejdelsen af de saldi, som danner grundlag for de finansielle forbindelser mellem medlemsstaterne, navnlig i henhold til artikel 126 TEUF og protokol nr. 12 om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, der er knyttet som bilag til traktaterne (herefter »protokol nr. 12«).
31
For det andet blev rækkevidden af den kontrol, som revisionsretten udøver vedrørende lovligheden af en opførelse på ISTAT-listen, i 2020 begrænset ved artikel 23c, stk. 2, i lovdekret nr. 137/2020, som ændrede artikel 11, stk. 6, litra b), i lov om revisionsretspleje, som nu i det væsentlige bestemmer, at de forenede afdelinger i Corte dei conti (revisionsret) træffer afgørelse i tvister om identifikation af den offentlige forvaltning foretaget af ISTAT, men udelukkende med henblik på anvendelse af den nationale lovgivning om begrænsning af offentlige udgifter.
32
Det fremgår af forelæggelsesafgørelserne, at parterne i hovedsagerne er uenige om, hvilken fortolkning der skal anlægges af artikel 11, stk. 6, litra b), i lov om revisionsretspleje, som ændret ved artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020.
33
Procura generale della Corte dei Conti (anklagemyndigheden ved revisionsretten, Italien) er således af den opfattelse, at hvis bestemmelsen skulle fortolkes således, at den begrænsede muligheden for at rette et søgsmål mod ISTAT-listen til udelukkende at være med henblik på anvendelsen af den nationale lovgivning om begrænsning af offentlige udgifter, ville nævnte artikel 23c ikke være i overensstemmelse med EU-retten – navnlig forordning nr. 549/2013 samt effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet – for så vidt som den ikke ville sikre de berørte enheder en effektiv domstolsbeskyttelse. Disse sidstnævnte ville således ikke længere kunne opnå domstolsprøvelse af deres opførelse som offentlig forvaltning på ISTAT-listen. Sagsøgerne i hovedsagerne deler dette synspunkt.
34
ISTAT og økonomi- og finansministeriet (herefter under ét »de sagsøgte i hovedsagerne«) er derimod af den opfattelse, at artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020, selv om den begrænser Corte dei contis (revisionsret) kompetence, samtidig udvider forvaltningsdomstolens kompetence, således at sagsøgerne i hovedsagerne nyder fuld retsbeskyttelse af deres interesser. Under alle omstændigheder bør fastlæggelsen af udtrykket »offentlig forvaltning« ifølge de sagsøgte i hovedsagerne alene henhøre under forvaltningsdomstolens kompetence, eftersom den vedrører aspekter, der ikke er omfattet af regnskabsmæssige spørgsmål. Artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020 er derfor i overensstemmelse med EU-retten.
35
Som svar på denne argumentation har Procura generale della Corte dei Conti (anklagemyndigheden ved revisionsretten) ligeledes anført, at selv hvis den af de sagsøgte i hovedsagerne forfægtede fortolkning af artikel 23c skulle lægges til grund, er denne bestemmelse imidlertid ikke i overensstemmelse med effektivitetsprincippet og princippet om ækvivalens af retsmidler. En sådan fortolkning ville nemlig føre til en risiko for forlængelse af procedurerne og for modstridende domme, eftersom de berørte enheder således ville skulle anlægge to særskilte søgsmål ved to forskellige retter for at gøre deres rettigheder gældende.
36
Ifølge den forelæggende ret medfører ændringen af artikel 11, stk. 6, litra b), i lov om revisionsretspleje en absolut mangel på domstolsbeskyttelse for enheder, der befinder sig i en situation, der svarer til den, som sagsøgerne i hovedsagerne befinder sig i. Eftersom der indledningsvis ikke er nogen domstol, der har kompetence til at sikre overholdelsen af EU-retten for så vidt angår egenskaben af offentlig forvaltning og de dertil knyttede forpligtelser, er enhver efterprøvelse af den italienske stats overholdelse af de EU-retlige regler om denne egenskab, der er fastsat i forordning nr. 549/2013, og dermed af saldoen for de offentlige finanser som omhandlet i artikel 126 TEUF, protokol nr. 12 og stabilitets- og vækstpagten, således ikkeeksisterende.
37
Den forelæggende ret er dernæst af den opfattelse, at begrænsningen af virkningerne af de afgørelser, der træffes af revisionsretten, til at gælde »udelukkende med henblik på anvendelse af den nationale lovgivning om begrænsning af offentlige udgifter«, reelt fører til, at enhver mulighed for, at denne ret kan foretage en uafhængig kontrol af budgetmyndighederne og af lovligheden af fremgangsmåden til beregning af saldoen på de offentlige finanser, som tjener til at kontrollere overholdelsen af det mellemfristede budgetmål, der er nævnt i artikel 5, litra b), i direktiv 2011/85, er udelukket. Artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020 synes dermed ikke at overholde den regel, der er fastsat i forordning nr. 473/2013 og direktiv 2011/85, som kræver en adskillelse af budgetmyndighederne og revisionsorganerne, idet sidstnævnte kan foregå i retslig form.
38
Endelig er den forelæggende ret af den opfattelse, at eftersom egenskaben af offentlig forvaltning som omhandlet i EU-retten skaber forpligtelser for og begrænsninger i de berørte enheders rettigheder, bør de i overensstemmelse med artikel 19 TEU og chartrets artikel 47 indrømmes adgang til effektive retsmidler med henblik på at anfægte denne status.
39
I denne henseende har den forelæggende ret for det første anført, at selv om det i overensstemmelse med princippet om procesautonomi tilkommer den nationale retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg, vil effektiviteten af søgsmål i det foreliggende tilfælde blive reduceret, eftersom den afgørelse, som denne retsinstans kan træffe, ikke fuldt ud kan udgøre en erklæring om, at klassificeringen af den pågældende enhed i sektoren offentlig forvaltning og service er ulovlig i henhold til EU-retten. Søgsmålet, således som det er fastsat i artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020, er desuden underlagt ekstraordinære processuelle regler, der fuldstændig afviger fra de retsmidler, der er fastsat i den italienske retsorden for tilsvarende situationer. I italiensk ret henhører alle spørgsmål om anerkendelse af en status således under et selvstændigt anerkendelsessøgsmål anlagt ved en kompetent ret, hvis afgørelse er bindende for så vidt angår de virkninger, der er forbundet med denne status. Den forelæggende ret har derfor udtrykt tvivl om, hvorvidt denne artikel 23c er i overensstemmelse med effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet.
40
For det andet er den forelæggende ret af den opfattelse, at selv hvis den fortolkning af nævnte artikel 23c, som de sagsøgte i hovedsagerne har foreslået, blev lagt til grund, ville der fortsat være tvivl om denne artikels forenelighed med princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse, for så vidt som sagsøgerne i hovedsagerne inden for det korte tidsrum af varigheden af det regnskabsår, hvor sagsøgerne i hovedsagerne efter at være blevet opført på ISTAT-listen skal opfylde de forpligtelser, der følger af denne opførelse, således ville skulle anlægge to særskilte søgsmål ved to forskellige retsinstanser for at gøre deres rettigheder gældende, hvilket risikerer at krænke retssikkerhedsprincippet for så vidt angår deres status. På samme måde hersker der i henhold til denne fortolkning tvivl om, hvorvidt artikel 23c er i overensstemmelse med princippet om ækvivalens af retsmidler, eftersom Den Italienske Republiks forfatning udpeger revisionsretten som kompetent med hensyn til den korrekte fastsættelse af den italienske stats budgetsaldi.
41
På denne baggrund har Corte dei conti (revisionsret, Italien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er reglen om umiddelbar anvendelighed for så vidt angår [ENS 2010] og princippet om den effektive virkning af [forordning nr. 549/2013] og af direktiv [2011/85] til hinder for en national lovgivning, ifølge hvilken kompetenceområdet for den nationale retsinstans, der har til opgave at vurdere den korrekte anvendelse af ENS 2010, kun omfatter den nationale lovgivning vedrørende kontrol med de offentlige udgifter, med den følge, at [EU-retten] mister sin hovedsagelige effektive virkning, dvs. vurderingen af gennemsigtigheden og troværdigheden af de budgetsaldi, på baggrund af hvilke [Den Italienske Republiks] konvergens mod [det mellemfristede budgetmål] kan prøves?
2)
Er reglen om umiddelbar anvendelighed for så vidt angår ENS 2010 og princippet om den effektive virkning af [forordning nr. 549/2013] og af direktiv [2011/85], for så vidt angår organisatorisk adskillelse mellem budgetmyndigheder og tilsynsorganer, til hinder for en national lovgivning, ifølge hvilken virkningerne af afgørelser truffet af den nationale retsinstans, der har kompetence til at vurdere den korrekte anvendelse af [ENS] 2010, kun omfatter den nationale lovgivning vedrørende kontrol med de offentlige udgifter, med den følge, at enhver form for uafhængig kontrol over den subjektive afgrænsning af budgettet for den italienske offentlige forvaltning (sådan som denne kvalificeres i [EU-]retlig forstand), på baggrund af hvilken Italiens konvergens mod [det mellemfristede budgetmål] kan prøves, er udelukket?
3)
Er retsstatsprincippet, og navnlig princippet om effektiv domstolsbeskyttelse og princippet om ækvivalens af retsmidler, til hinder for en national lovgivning, der
a)
udelukker enhver form for domstolsprøvelse om, hvorvidt [ISTAT] anvender ENS 2010 korrekt, med hensyn til afgrænsningen af sektor S.13, og således enhver vurdering af nøjagtigheden, gennemsigtigheden og troværdigheden af de budgetsaldi, på baggrund af hvilke [Den Italienske Republiks] konvergens mod [det mellemfristede budgetmål] kan prøves (tilsidesættelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse)
b)
udsætter sagsøgeren – såfremt den af de sagsøgte myndigheder foreslåede læsning anses for at være korrekt, herunder ved lov om autentisk fortolkning – for en dobbelt byrde i form af sagsanlæg og de heraf følgende risici for afvigende domsafgørelser om, hvorvidt sagsøgeren har en vis [EU-]retlig status, hvilket i praksis umuliggør en effektiv beskyttelse af sagsøgerens ret inden for de tidsrammer, som er fastsat til opfyldelse af de af denne status følgende forpligtelser (dvs. finansåret), og undergraver retssikkerheden hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren har status som offentlig myndighed
c)
bestemmer – igen såfremt den af de sagsøgte myndigheder foreslåede læsning anses for at være korrekt, herunder ved lov om autentisk fortolkning – at en anden retsinstans end den, som ifølge den italienske forfatning har til opgave at efterprøve budgetlovgivningen, har kompetence til at udtale sig om korrektheden af budgettets afgrænsning?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
42
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 12. august 2021 blev sagerne C-363/21 og C-364/21 forenet med henblik på retsforhandlingernes skriftlige og mundtlige del samt Domstolens dom.
43
Den forelæggende ret har desuden anmodet Domstolen om at undergive den foreliggende sag en fremskyndet procedure i henhold til artikel 105, stk. 1, i Domstolens procesreglement.
44
Ifølge denne bestemmelse kan Domstolens præsident efter anmodning fra den forelæggende ret eller i undtagelsestilfælde af egen drift, efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten, beslutte at undergive en sag en fremskyndet procedure, der fraviger bestemmelserne i dette reglement, når sagens karakter kræver, at den behandles hurtigt.
45
Til støtte for anmodningen om, at de foreliggende sager undergives den fremskyndede procedure, har den forelæggende ret gjort gældende, at de forelagte spørgsmål vedrører dens retlige kompetence på budgetområdet. Den forelæggende ret er således af den opfattelse, at hvis denne kompetence ikke bliver udøvet i den periode, der svarer til den pågældende regnskabscyklus, dvs. 2020, vil de regler, der er fastsat i EU-retten, være uden effektiv virkning. Fastlæggelsen for 2020 af de enheder, der skal anses for offentlig forvaltning, og hvis resultat skal tages i betragtning i den offentlige forvaltnings konsoliderede resultatopgørelse, skal således foretages inden udløbet af denne regnskabscyklus.
46
I denne henseende bemærkes indledningsvis, at det følger af Domstolens praksis, at den omstændighed, at den forelæggende ret er forpligtet til at sikre den hurtigst mulige løsning af hovedsagerne, ikke i sig selv er tilstrækkelig til at begrunde anvendelsen af den fremskyndede procedure i henhold til procesreglementets artikel 105, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 13.10.2022, Gmina Wieliszew, C-698/20, EU:C:2022:787, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
47
Det fremgår dernæst af fast retspraksis, at påberåbelse af økonomiske interesser, herunder dem, der kan have en indvirkning på de offentlige finanser, uanset hvor vigtige og legitime de end måtte være, ikke i sig selv kan begrunde anvendelsen af den fremskyndede procedure (dom af 28.4.2022, Phoenix Contact, C-44/21, EU:C:2022:309, præmis 15 og den deri nævnte retspraksis).
48
Endelig har Domstolen allerede præciseret, at risikoen for en tilsidesættelse af EU-retten og for, at dens effektive virkning bringes i fare, hvilket forekommer i et omfattende antal sager, der er genstand for anmodninger om præjudiciel afgørelse, ikke i sig selv kan begrunde anvendelsen af den fremskyndede procedure, der er fastsat i procesreglementets artikel 105, stk. 1, henset til denne procedures karakter af undtagelse (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 13.7.2017, Anodiki Services, C-260/17, EU:C:2017:560, præmis 11).
49
Den forelæggende ret har i øvrigt ikke præciseret, om et svar fra Domstolen inden for en kort frist gør det muligt for den at afgøre de sager, der er indbragt for den, inden udløbet af den pågældende regnskabscyklus.
50
Under disse omstændigheder har Domstolens præsident den 12. august 2021, efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten, besluttet ikke at efterkomme den i nærværende doms præmis 43 omhandlede anmodning med den begrundelse, at de omstændigheder, som den forelæggende ret har påberåbt sig inden for rammerne af de foreliggende sager, ikke gør det muligt at fastslå, at betingelserne i procesreglementets artikel 105, stk. 1, er opfyldt.
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten vedrørende det første og det andet spørgsmål samt det tredje spørgsmål, litra a)
51
Ifølge den italienske regering kan det første og det andet spørgsmål samt det tredje spørgsmål, litra a), ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som de hviler på den fejlagtige antagelse, at den lovændring, der blev indført ved artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020, fører til, at der ikke kan foretages en domstolsprøvelse af, om opførelsen af en enhed på ISTAT-listen var velbegrundet. Denne regering har i denne forbindelse gjort gældende, at den begrænsning af Corte dei contis (revisionsret) kompetence, der følger af denne ændring, er blevet efterfulgt af en udvidelse af forvaltningsdomstolens generelle kompetence, idet denne er den ret, der »naturligt« bør træffe afgørelse om forvaltningens retsakter.
52
I denne henseende bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at det inden for rammerne af det samarbejde, der i medfør af artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom (dom af 25.5.2023, WerInvest Hotelbetrieb, C-575/21, EU:C:2023:425, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
53
Heraf følger, at der gælder en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er hypotetisk, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 25.5.2023, WerInvest Hotelbetrieb, C-575/21, EU:C:2023:425, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
54
Det bemærkes desuden, at ifølge Domstolens faste praksis har Domstolen inden for rammerne af proceduren i artikel 267 TEUF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, ikke kompetence til at fortolke national ret, og det tilkommer alene den nationale ret at fastslå og vurdere de faktiske omstændigheder i hovedsagen samt at fastlægge den nøjagtige rækkevidde af nationale retsregler og administrative forskrifter (dom af 28.4.2022, SeGEC m.fl., C-277/21, EU:C:2022:318, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).
55
Domstolen har alene kompetence til at udtale sig om fortolkningen eller gyldigheden af EU-retten med hensyn til de faktiske og retlige omstændigheder, som de er beskrevet af den forelæggende ret, uden hverken at kunne stille spørgsmålstegn herved eller at kunne efterprøve, om de er korrekte (dom af 9.9.2021, Real Vida Seguros, C-449/20, EU:C:2021:721, præmis 13 og den deri nævnte retspraksis).
56
Det første og det andet spørgsmål samt det tredje spørgsmål, litra a), skal derfor besvares ud fra den forudsætning, der er anført i forelæggelsesafgørelserne, hvorefter artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020 har ført til, at der ikke er nogen mulighed for domstolsprøvelse af ISTAT’s anvendelse af forordning nr. 549/2013 med henblik på definitionen af sektoren offentlig forvaltning og service.
57
Som det fremgår af formuleringen af det tredje spørgsmål, litra b) og c), tager den forelæggende ret imidlertid hensyn til den fortolkning af national ret, som de sagsøgte i hovedsagerne har foreslået. Der er således intet til hinder for, at Domstolen foretager en fortolkning af de relevante EU-retlige bestemmelser, idet den ligeledes tager hensyn til denne fortolkning af national ret.
58
Domstolen, hvis opgave det er at give den nationale ret et fyldestgørende svar, mens den samtidig begrænser sig til en fortolkning af EU-retten, har nemlig kompetence til på grundlag af det i hovedsagerne oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige og mundtlige indlæg at vejlede den nationale ret på en sådan måde, at denne kan træffe sin afgørelse (dom af 28.4.2022, SeGEC m.fl., C-277/21, EU:C:2022:318, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
59
Under disse omstændigheder kan det første og det andet spørgsmål samt det tredje spørgsmål, litra a), antages til realitetsbehandling.
Realiteten
60
Med det første til det tredje spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forordning nr. 473/2013 og nr. 549/2013, direktiv 2011/85 og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47 og ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, der begrænser revisionsrettens kompetence til at træffe afgørelse om, hvorvidt opførelsen af en enhed på listen over den offentlige forvaltning er velbegrundet.
61
Ifølge den forelæggende ret har den kompetencebegrænsning, der blev indført ved artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020, hvorefter Corte dei conti (revisionsret) kan påkende tvister vedrørende den identifikation af den offentlige forvaltning, som ISTAT har foretaget, »udelukkende med henblik på anvendelse af den nationale lovgivning om begrænsning af offentlige udgifter«, medført, at der ikke kan foretages en domstolsprøvelse af, om der er grundlag for at identificere enheder såsom sagsøgerne i hovedsagerne som en del af den offentlige forvaltning. Denne begrænsning udelukker følgelig reelt for det første den korrekte anvendelse af Unionens regnskabs- og budgetregler som omhandlet i såvel forordning nr. 549/2013 som direktiv 2011/85 og dermed overholdelsen af kravene i artikel 126 TEUF og protokol nr. 12, for det andet enhver uafhængig kontrol med de nationale budgetmyndigheder som fastsat i dette direktiv og i forordning nr. 473/2013 og for det tredje garantien for en effektiv domstolsbeskyttelse, der er sikret ved artikel 19 TEU og chartrets artikel 47.
62
Den forelæggende ret har desuden præciseret, at selv hvis den fortolkning af artikel 23c, som de sagsøgte i hovedsagerne har foreslået, og som er nævnt i nærværende doms præmis 34, blev lagt til grund, ville der fortsat være tvivl om, hvorvidt samme artikel er forenelig med bl.a. princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, for så vidt som sagsøgerne i hovedsagerne i så fald skulle anlægge to særskilte søgsmål ved to forskellige retter for at gøre deres rettigheder gældende, hvilket risikerer at krænke retssikkerhedsprincippet for så vidt angår fastlæggelsen af deres status med hensyn til gennemførelsen af forordning nr. 549/2013.
63
Det skal derfor dels efterprøves, om den manglende mulighed for at anfægte velbegrundetheden af opførelsen af en enhed som offentlig forvaltning på ISTAT-listen, således som den ifølge den forelæggende ret følger af artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020, er i strid med de krav, der fremgår af forordning nr. 473/2013 og nr. 549/2013 samt af direktiv 2011/85, og dermed med effektiviteten af disse retsakter samt med kravet om en effektiv domstolsbeskyttelse, der er fastsat i EU-retten. Dels skal det undersøges, om denne artikel 23c som fortolket af de sagsøgte i hovedsagerne er i overensstemmelse med kravet om en sådan effektiv domstolsbeskyttelse.
64
Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning som i det foreliggende tilfælde den nævnte artikel 23c, som denne fortolkes af den forelæggende ret, overholder de krav, der følger af forordning nr. 549/2013, skal det bemærkes, at det fremgår af 14. betragtning til denne forordning, at ENS 2010 opstiller en referenceramme, der til brug for Unionen og navnlig med henblik på definitioner og forvaltningen af Unionens økonomiske og sociale politik, skal anvendes ved udarbejdelsen af medlemsstaternes regnskaber. I denne henseende fremgår det af 3. betragtning til den nævnte forordning, at disse regnskaber bør udarbejdes på grundlag af ét enkelt sæt principper, der ikke giver mulighed for forskellige fortolkninger, således at der kan opnås sammenlignelige resultater (dom af 3.10.2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale, C-632/18, EU:C:2019:833, præmis 32).
65
Som det fremgår af samme forordnings artikel 1, fastlægger ENS 2010 en metode, der fremgår af bilag A, som navnlig vedrører fælles definitioner og regnskabsregler, der anvendes til udarbejdelse af sammenlignelige national- og regionalregnskaber og tabeller til brug for Unionen. I overensstemmelse med artikel 3 i forordning nr. 549/2013 skal medlemsstaterne fremsende disse regnskaber til Kommissionen (Eurostat).
66
I denne henseende fastsætter dette bilags kapitel 1, punkt 1.57, at enhver institutionel enhed – defineret som en økonomisk enhed, der er i stand til at eje varer og aktiver, stifte gæld og udøve økonomiske aktiviteter og på egne vegne indgå transaktioner med andre enheder – tilknyttes en af de seks hovedsektorer, der er identificeret i ENS 2010, nemlig ikkefinansielle selskaber, finansielle selskaber, offentlig forvaltning og service, husholdninger, nonprofitinstitutioner rettet mod husholdninger og udlandet (dom af 3.10.2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale, C-632/18, EU:C:2019:833, præmis 33).
67
Sektoren »offentlig forvaltning og service« er defineret i kapitel 2, punkt 2.111, og kapitel 20, punkt 20.05 ff., i bilag A til forordning nr. 549/2013.
68
Henset til denne forordnings artikel 1 og 3 og til det formål, som den forfølger, som anført i nærværende doms præmis 64, skal medlemsstaterne i forbindelse med udarbejdelsen af deres national- og regionalregnskaber til brug for Unionen fastlægge sektoren »offentlig forvaltning og service« under anvendelse af denne definition.
69
For at sikre, at den kompetente nationale myndighed med henblik på kvalificeringen af en enhed som »offentlig forvaltning« som omhandlet i forordning nr. 549/2013 overholder den definition, som EU-retten indeholder heraf og som den er underlagt, skal dens afgørelse kunne anfægtes og gøres til genstand for domstolsprøvelse. I mangel af en mulighed for at anfægte denne kvalificering ville EU-rettens effektive virkning nemlig ikke være sikret.
70
Denne forordnings effektive virkning er følgelig til hinder for en national lovgivning, som reelt udelukker enhver mulighed for domstolsprøvelse af, om kvalificeringen af en enhed som offentlig forvaltning er velbegrundet.
71
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning som artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020 overholder de krav, der følger af direktiv 2011/85, skal det bemærkes, at dette direktiv i overensstemmelse med dets artikel 1 fastsætter detaljerede regler vedrørende kendetegnene ved medlemsstaternes budgetmæssige rammer. Disse regler er nødvendige for at sikre, at medlemsstaterne overholder deres forpligtelser i henhold til EUF-traktaten for så vidt angår forebyggelse af uforholdsmæssigt store offentlige underskud.
72
Udtrykket »budgetmæssige rammer« er defineret i direktivets artikel 2 som det sæt ordninger, procedurer, regler og institutioner, som ligger til grund for gennemførelsen af budgetpolitikker i sektoren offentlig forvaltning og service. I øvrigt bestemmer denne artikel 2 i stk. 1, at definitionen af udtrykket »delsektorerne i sektoren offentlig forvaltning og service« i punkt 2.70 i bilag A til forordning nr. 2223/96 (som er identisk med definitionen i punkt 2.113 i bilag A til forordning nr. 549/2013) finder anvendelse i forbindelse med dette direktiv. I denne henseende skal det ligeledes præciseres, at i overensstemmelse med 23. betragtning til direktiv 2011/85 gælder bestemmelserne om de budgetovervågningsrammer, der er fastlagt i EUF-traktaten, og navnlig stabilitets- og vækstpagten, for sektoren offentlig forvaltning og service som helhed, hvilket omfatter disse delsektorer.
73
Det følger af det ovenstående, at de krav, der gælder for medlemsstaternes budgetmæssige rammer, som fremgår af dette direktiv, på grundlag af de nationale gennemførelsesforanstaltninger finder anvendelse på den offentlige forvaltning som helhed.
74
I henhold til artikel 5 i direktiv 2011/85 skal hver medlemsstat have numeriske finanspolitiske regler, som er specifikke for den, og som effektivt fremmer overholdelse af dens forpligtelser, der følger af EUF-traktaten på det budgetpolitiske område, inden for en flerårig horisont for den samlede sektor offentlig forvaltning og service. Disse regler skal navnlig fremme overholdelsen af de referenceværdier for offentligt underskud og gæld, der er fastlagt i traktaten, og vedtagelsen af en flerårig tidshorisont for den finanspolitiske planlægning, herunder overholdelsen af medlemsstaternes mellemfristede budgetmål.
75
Under disse omstændigheder bidrager numeriske finanspolitiske regler vedrørende den offentlige forvaltning til budgetdisciplinen i den medlemsstat, som denne forvaltning henhører under.
76
Det skal desuden bemærkes, at det i fjerde betragtning til direktiv 2011/85 præciseres, at tilstedeværelsen af finanspolitiske data er afgørende for, at Unionens budgetovervågningsrammer kan fungere korrekt, at der regelmæssigt tilvejebringes rettidige og pålidelige finanspolitiske data, at der kan foretages en korrekt og rettidig overvågning, som på sin side gør det muligt at træffe hurtige foranstaltninger i tilfælde af en uventet budgetudvikling, og at et afgørende element i bestræbelserne for at sikre de finanspolitiske datas kvalitet er gennemsigtighed, som forudsætter, at sådanne data regelmæssigt offentliggøres.
77
Selv om dette direktiv, således som Kommissionen har fremhævet, kun pålægger den offentlige forvaltning forpligtelser gennem nationale foranstaltninger til gennemførelse heraf, forholder det sig ikke desto mindre således, at genstanden for, formålet med og den effektive virkning af det nævnte direktiv risikerer at blive bragt i fare, hvis budgetdata vedrørende enheder, som ikke har mulighed for domstolsprøvelse af egenskaben af »offentlig forvaltning«, offentliggøres og fremsendes til Kommissionen (Eurostat), selv om disse enheder ikke har denne egenskab.
78
En fortolkning af direktiv 2011/85, der kan sikre direktivets effektive virkning, er følgelig til hinder for en national lovgivning, der udelukker enhver mulighed for domstolsprøvelse af, om identifikationen af en enhed som offentlig forvaltning er velbegrundet.
79
Hvad for det tredje angår spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning som artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020 overholder det krav om en uafhængig kontrol med den pågældende medlemsstats budgetmyndigheder, der følger af forordning nr. 473/2013 og direktiv 2011/85, bemærkes, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 80 i forslaget til afgørelse, at disse EU-instrumenter overlader det til medlemsstaterne frit at fastlægge de uafhængige organer, der skal overvåge de nationale offentlige regnskabssystemer eller den effektive overholdelse af budgetdisciplinen, der påhviler disse stater.
80
Indledningsvis bemærkes, at i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i direktiv 2011/85, sammenholdt med tredje betragtning hertil, skal disse nationale systemer således underlægges intern kontrol og uafhængig revision, som kan gennemføres af en eller flere offentlige institutioner, såsom f.eks. revisionsretter eller private revisionsorganer. Hvad angår den interne kontrol bør den sikre, at gældende regler om offentlige regnskaber overholdes i alle delsektorer i sektoren offentlig forvaltning og service.
81
Dernæst bestemmer dette direktivs artikel 6, stk. 1, litra b), at de landespecifikke numeriske finanspolitiske regler bl.a. skal specificere de nærmere regler for en effektiv og rettidig overvågning af, om disse regler overholdes, baseret på pålidelige og uafhængige analyser udført af uafhængige organer eller organer udstyret med funktionsmæssig autonomi i forhold til medlemsstaternes finanspolitiske myndigheder.
82
Endelig indeholder forordning nr. 473/2013 i artikel 2, stk. 1, litra a), en definition af begrebet »uafhængige organer«. Der er tale om strukturelt uafhængige organer eller organer, som er udstyret med funktionel autonomi i forhold til medlemsstatens budgetmyndigheder, og som er understøttet af nationale lovbestemmelser, der sikrer en høj grad af funktionel autonomi og ansvarlighed. Denne forordnings artikel 5, stk. 1, litra b), præciserer, at medlemsstaterne opretter uafhængige organer til overvågning af overensstemmelse med overholdelsen af de numeriske finanspolitiske regler som omhandlet i artikel 5 i direktiv 2011/85.
83
Som generaladvokaten har anført i punkt 83 og 85 i forslaget til afgørelse, kræver direktiv 2011/85 og forordning nr. 473/2013 således kun, at der oprettes uafhængige organer for at overholde Unionens numeriske finanspolitiske regler, men overlader det til medlemsstaterne frit at begrænse omfanget af den domstolsprøvelse, som deres revisionsretter kan foretage for så vidt angår anvendelsen af forordning nr. 549/2013.
84
Hvad for det fjerde angår spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning som artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020 overholder kravet om en effektiv domstolsbeskyttelse, der er pålagt ved EU-retten, bemærkes, at medlemsstaterne i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU skal tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre borgerne en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten (dom af 21.12.2021, Randstad Italia, C-497/20, EU:C:2021:1037, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
85
Domstolen har ligeledes præciseret, at princippet om en effektiv retsbeskyttelse af borgernes rettigheder som sikret ved EU-retten, hvortil henvises i denne bestemmelse, udgør et generelt princip i EU-retten, som udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som er sikret i artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og som nu er bekræftet i chartrets artikel 47 (dom af 21.12.2021, Randstad Italia, C-497/20, EU:C:2021:1037, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
86
Det bemærkes desuden, at chartrets bestemmelser i henhold til dets artikel 51, stk. 1, kun er rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten.
87
I denne henseende bemærkes, således som det fremgår af nærværende doms præmis 64-78, at den i hovedsagerne omhandlede retsstilling materielt er reguleret af forordning nr. 549/2013 og direktiv 2011/85, idet disse sidstnævnte pålægger den pågældende medlemsstat regnskabs- og budgetregler, som skal kunne kræves overholdt fuldt ud af enheder som sagsøgerne i hovedsagerne ved en retsinstans. Under disse omstændigheder finder chartrets bestemmelser således anvendelse.
88
Når dette er sagt, fastsætter hverken denne forordning eller dette direktiv de processuelle regler for sagsanlæg, der gør det muligt at sikre deres effektive virkning, idet det bl.a. ikke præciseres, hvilken national ret der skal sikre en effektiv domstolsbeskyttelse.
89
I mangel af EU-retlige bestemmelser på området tilkommer det således i medfør af princippet om procesautonomi hver enkelt medlemsstat i sin nationale retsorden at fastsætte de processuelle fremgangsmåder for adgang til domstolsprøvelse som omhandlet i nærværende doms præmis 84, dog på den betingelse, at disse fremgangsmåder ikke, i situationer henhørende under EU-retten, må være mindre gunstige end i tilsvarende situationer underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (dom af 21.12.2021, Randstad Italia, C-497/20, EU:C:2021:1037, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
90
Undersøgelsen af artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020 i lyset af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet skal foretages under hensyntagen til den omstændighed, at denne bestemmelse, således som det fremgår af nærværende doms præmis 32-35, er genstand for en forskellig fortolkning fra parterne i hovedsagerne, hvilket den forelæggende ret har taget til efterretning i forbindelse med sine præjudicielle spørgsmål. Den italienske regering har desuden i retsmødet gjort gældende, at Corte dei conti (revisionsret) i overensstemmelse med den nævnte bestemmelse som et bispørgsmål under en sag kan træffe afgørelse om gyldigheden af ISTAT’s afgørelser om at opføre en enhed på ISTAT-listen og i givet fald undlade at anvende disse afgørelser.
91
Hvad angår ækvivalensprincippet bemærkes, at Domstolen ikke råder over nogen oplysninger, der kan give anledning til tvivl om, hvorvidt den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning overholder dette princip.
92
Hvad angår effektivitetsprincippet bemærkes, at EU-retten ikke forpligter medlemsstaterne til at indføre andre søgsmålsmuligheder end dem, der følger af national ret, medmindre det fremgår af den omhandlede nationale retsordens opbygning, at der ikke foreligger noget retsmiddel, der giver mulighed for, selv indirekte, at sikre, at borgernes rettigheder i henhold til EU-retten overholdes, eller hvis borgerne kun kan få adgang til domstolsprøvelse, hvis de overtræder lovgivningen (dom af 21.12.2021, Randstad Italia, C-497/20, EU:C:2021:1037, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
93
Det skal desuden, i overensstemmelse med Domstolens praksis, fremhæves, at hvert enkelt tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om, hvorvidt en national processuel bestemmelse gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at anvende EU-retten, skal bedømmes under hensyn til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure, herunder dens forløb og dens særlige kendetegn, for de forskellige nationale instanser. I dette perspektiv skal der i givet fald tages hensyn til de principper, der ligger til grund for den nationale retspleje, såsom beskyttelsen af retten til forsvar, retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmæssig sagsbehandling (dom af 17.11.2022, Harman International Industries, C-175/21, EU:C:2022:895, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).
94
I det foreliggende tilfælde må det lægges til grund, henset til den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 92 og 93, og såfremt den nationale ret fastslår, at ikrafttrædelsen af artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020 medfører, at ISTAT’s afgørelser om opførelse af enheder i sektoren offentlig forvaltning og service som defineret i forordning nr. 549/2013 slet ikke kan prøves ved domstolene, at denne bestemmelse således gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at anvende denne forordning og dermed ikke gør det muligt at sikre den effektive virkning af direktiv 2011/85. I et sådant tilfælde kan disse enheder nemlig ikke anlægge sag ved nogen domstol med henblik på prøvelse af de foranstaltninger, som ISTAT har truffet i henhold til denne forordning.
95
Hvis den fortolkning af artikel 23c i lovdekret nr. 137/2020, som de sagsøgte i hovedsagerne og den italienske regering har gjort gældende i retsmødet, derimod måtte blive lagt til grund af den forelæggende ret, nemlig at det alene er forvaltningsdomstolen, der har kompetence til at annullere opførelsen af en enhed på ISTAT-listen, og at revisionsretten udelukkende kan efterprøve lovligheden af denne opførelse som et bispørgsmål under en sag, når den træffer afgørelse om anvendelsen af den nationale lovgivning om begrænsning af offentlige udgifter, kan det ikke lægges til grund, at denne bestemmelse gør indgreb i effektivitetsprincippet, eller at den frembringer holdepunkter for at antage, at der sker en tilsidesættelse af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
96
I et sådant tilfælde vil der være adgang til en domstolsprøvelse, som gør det muligt at sikre kontrollen med de foranstaltninger, som ISTAT har truffet i henhold til forordning nr. 549/2013 og direktiv 2011/85.
97
Som anført af den italienske regering i retsmødet og med forbehold af den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, er de enheder, der er opført på ISTAT-listen, og som ønsker at anfægte deres identifikation som offentlig forvaltning, desuden ikke forpligtet til at anlægge to særskilte søgsmål, nemlig et søgsmål ved en forvaltningsdomstol og et andet ved Corte dei conti (revisionsret). De kan således dels ved forvaltningsdomstolen nedlægge påstand om annullation erga omnes af den afgørelse, hvorved de blev opført på denne liste. Dels kan de for Corte dei conti (revisionsret) anfægte konsekvenserne af deres opførelse på den nævnte liste og i givet fald indirekte opnå, at denne opførelse ikke skal anvendes.
98
Når dette er sagt, er der i det tilfælde, der er omhandlet i nærværende doms præmis 95, risiko for, at der afsiges modstridende domme vedrørende velbegrundetheden af opførelsen af en enhed på ISTAT-listen, hvilket medfører en situation med retsusikkerhed. Den blotte mulighed for, at sådanne forskelle kan opstå, er imidlertid ikke tilstrækkelig til at konkludere, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 19 TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47 og effektivitetsprincippet, for så vidt som en enhed, der anfægter afgørelsen om kvalificeringen af denne enhed, kan begrænse sig til at anlægge et enkelt søgsmål for at få sin påstand behandlet. Det forholder sig ikke desto mindre således, at det påhviler den italienske retsorden at fastsætte de konkrete nærmere bestemmelser for udøvelsen af retsmidler, således at retten til effektive retsmidler som omhandlet i chartrets artikel 47 ikke berøres i uforholdsmæssig grad (jf. i denne retning dom af 12.1.2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C-132/21, EU:C:2023:2, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
99
Eftersom der foreligger et søgsmål ved en uafhængig retsinstans med henblik på at træffe afgørelse i tvisterne i hovedsagerne, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, er den omstændighed, at den kompetente ret, dvs. ifølge de sagsøgte i hovedsagerne forvaltningsdomstolen, således som den forelæggende ret har anført, ikke er den ret, der i Den Italienske Republiks forfatning er udpeget som den ret, der har kompetence på budgetområdet, i øvrigt uden relevans ud fra et EU-retligt synspunkt.
100
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første til det tredje spørgsmål besvares med, at forordning nr. 473/2013 og nr. 549/2013, direktiv 2011/85 og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47 og ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, der begrænser revisionsrettens kompetence til at træffe afgørelse om, hvorvidt opførelsen af en enhed på listen over den offentlige forvaltning er velbegrundet, forudsat at den effektive virkning af disse forordninger og dette direktiv samt den effektive domstolsbeskyttelse, der kræves i henhold til EU-retten, er sikret.
Sagsomkostninger
101
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 473/2013 af 21. maj 2013 om fælles bestemmelser om overvågning og evaluering af udkast til budgetplaner og til sikring af korrektion af uforholdsmæssigt store underskud i medlemsstaterne i euroområdet, Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 549/2013 af 21. maj 2013 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem i Den Europæiske Union, Rådets direktiv 2011/85/EU af 8. november 2011 om krav til medlemsstaternes budgetmæssige rammer og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet,
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for en national lovgivning, der begrænser revisionsrettens kompetence til at træffe afgørelse om, hvorvidt opførelsen af en enhed på listen over den offentlige forvaltning er velbegrundet, forudsat at den effektive virkning af disse forordninger og dette direktiv samt den effektive domstolsbeskyttelse, der kræves i henhold til EU-retten, er sikret.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.