62007CJ0293_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-293/07,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 226 ΕΚ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 15 Ιουνίου 2007,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων,
εκπροσωπούμενη από τους M. Κωνσταντινίδη, D. Recchia και M. Πατακιά, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ελληνικής Δημοκρατίας,
εκπροσωπούμενης από την E. Σκανδάλου, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθής,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα),
συγκείμενο από τους C. W. A. Timmermans, πρόεδρο τμήματος, K. Schiemann, J. Makarczyk, L. Bay Larsen (εισηγητή) και C. Toader, δικαστές,
γενική εισαγγελέας: E. Sharpston
γραμματέας: L. Hewlett, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 25ης Σεπτεμβρίου 2008,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με το δικόγραφο της προσφυγής της, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ελληνική Δημοκρατία, παραλείποντας να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για τη θέσπιση και εφαρμογή ενός συνεκτικού, συγκεκριμένου και ολοκληρωμένου νομικού καθεστώτος, ικανού να εξασφαλίσει τη βιώσιμη διαχείριση και την αποτελεσματική προστασία των ζωνών ειδικής προστασίας (στο εξής: ΖΕΠ) που έχουν χαρακτηρισθεί λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεως που θέτει η οδηγία 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ L 103, σ. 1, στο εξής: οδηγία περί πτηνών), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας αυτής καθώς και του άρθρου της 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (ΕΕ L 206, σ. 7, στο εξής: οδηγία περί οικοτόπων).
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική νομοθεσία
2. Το άρθρο 4, παράγραφοι 1, 2 και 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας περί πτηνών ορίζει τα εξής:
«1. Για τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα Ι προβλέπονται μέτρα ειδικής διατηρήσεως που αφορούν τον οικότοπό τους, για να εξασφαλισθεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή των ειδών αυτών στη ζώνη εξαπλώσεώς τους.
Για τον σκοπό αυτό λαμβάνονται υπόψη:
α) τα είδη που απειλούνται με εξαφάνιση,
β) τα είδη που είναι ευπαθή σε ορισμένες μεταβολές των οικοτόπων τους,
γ) τα είδη που θεωρούνται σπάνια διότι οι πληθυσμοί τους είναι μικροί ή η τοπική τους εξάπλωση περιορισμένη,
δ) άλλα είδη που έχουν ανάγκη ιδιαίτερης προσοχής, λόγω ιδιοτυπίας του οικοτόπου τους.
Για να πραγματοποιηθούν οι εκτιμήσεις, θα ληφθούν υπόψη οι τάσεις και οι μεταβολές των επιπέδων του πληθυσμού.
Τα κράτη μέλη κατατάσσουν κυρίως σε [ΖΕΠ] τα εδάφη τα πιο κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών αυτών στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία έχει εφαρμογή η παρούσα οδηγία.
2. Ανάλογα μέτρα υιοθετούνται από τα κράτη μέλη για τα αποδημητικά είδη που δεν μνημονεύονται στο παράρτημα Ι, των οποίων η έλευση είναι τακτική, λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες προστασίας στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία εφαρμόζεται η παρούσα οδηγία, όσον αφορά τις περιοχές αναπαραγωγής, αλλαγής φτερώματος και διαχειμάσεως, και τις ζώνες όπου βρίσκονται οι σταθμοί κατά μήκος των οδών αποδημίας. Για το σκοπό αυτό τα κράτη μέλη αποδίδουν ιδιαίτερη σημασία στην προστασία των υγροτόπων, και ιδίως όσων έχουν διεθνή σπουδαιότητα.
[…]
4. Τα κράτη μέλη υιοθετούν κατάλληλα μέτρα για να αποφύγουν, στις ζώνες προστασίας που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2, τη ρύπανση ή τη φθορά των οικοτόπων, καθώς και τις επιζήμιες για τα πτηνά διαταράξεις, όταν αυτές έχουν σημαντικές συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους του παρόντος άρθρου. […]»
3. Το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας περί οικοτόπων ορίζει τα εξής:
«2. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας.
3. Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη.
4. Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε.
Όταν ο τόπος περί του οποίου πρόκειται είναι τόπος όπου ευρίσκονται ένας τύπος φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας ή/και ένα είδος προτεραιότητας, είναι δυνατόν να προβληθούν μόνον επιχειρήματα σχετικά με την υγεία ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον, ή, κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, άλλοι επιτακτικοί σημαντικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος.»
4. Σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας περί οικοτόπων, «οι υποχρεώσεις που πηγάζουν από τις παραγράφους 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της παρούσας οδηγίας αντικαθιστούν τις υποχρεώσεις που πηγάζουν από την πρώτη πρόταση της παραγράφου 4 του άρθρου 4 της οδηγίας [περί πτηνών], όσον αφορά τις ζώνες που χαρακτηρίστηκαν δυνάμει της παραγράφου 1 του άρθρου 4 ή αναγνωρίστηκαν με ανάλογο τρόπο δυνάμει της παραγράφου 2 του άρθρου 4 της εν λόγω οδηγίας, τούτο δε από την ημερομηνία θέσης σε εφαρμογή της παρούσας οδηγίας ή από την ημερομηνία της ταξινόμησης ή της αναγνώρισης εκ μέρους ενός κράτους μέλους δυνάμει της οδηγίας [περί πτηνών], εφόσον αυτή είναι μεταγενέστερη».
Η εθνική κανονιστική ρύθμιση
5. Σύμφωνα με τον νόμο 1650/86, ο οποίος αφορά την προστασία και τη διαχείριση των ΖΕΠ, όπως τροποποιήθηκε με τους νόμους 2742/99 και 3044/02 (στο εξής: νόμος 1650/86), η διαδικασία χαρακτηρισμού των ΖΕΠ σκοπεί στη θέσπιση νομικού καθεστώτος προστασίας των εν λόγω ζωνών που περιλαμβάνει:
– επεξεργασία ενός σχεδίου διαχειρίσεως (ειδική περιβαλλοντική μελέτη) το οποίο πρέπει να εγκριθεί από τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (ΠΕΧΩΔΕ),
– θέσπιση εξειδικευμένου νομικού πλαισίου (με την έκδοση είτε προεδρικού διατάγματος είτε κοινής υπουργικής αποφάσεως) που καθορίζει τους όρους, τους περιορισμούς και τις απαγορεύσεις σχετικά με την προστασία μιας περιοχής, και
– την ίδρυση, συγκρότηση και θέση σε λειτουργία ενός οργανισμού διαχειρίσεως.
6. Ο νόμος 1650/86 προβλέπει επίσης, στο άρθρο του 21, παράγραφος 6, τη δυνατότητα ενός μεταβατικού σταδίου προστασίας, στην περίπτωση που καθυστερεί η έκδοση προεδρικού διατάγματος. Στην περίπτωση αυτή, η διοίκηση δύναται να καθορίσει με κοινή υπουργική απόφαση απαγορεύσεις, όρους και περιορισμούς για επεμβάσεις και δραστηριότητες που είναι δυνατό να έχουν βλαπτικά αποτελέσματα. Ωστόσο, η ισχύς μιας τέτοιας κοινής υπουργικής αποφάσεως δεν μπορεί να υπερβαίνει τα δύο έτη, με δυνατότητα παρατάσεως της ισχύος της για ένα επιπλέον έτος.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
7. Κατόπιν της υποβολής μεγάλου αριθμού καταγγελιών, κοινοβουλευτικών ερωτήσεων και αναφορών σχετικών με την έλλειψη προστασίας των ΖΕΠ αλλά και την ύπαρξη δραστηριοτήτων οι οποίες δύνανται να παραβλάψουν την ακεραιότητα των ΖΕΠ, η Επιτροπή εξέτασε τα στοιχεία που είχε στη διάθεσή της και έκρινε ότι η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών και του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας αυτής, όπως αυτό τροποποιήθηκε, σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας περί οικοτόπων, με το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της τελευταίας αυτής οδηγίας.
8. Στις 22 Δεκεμβρίου 2004, σύμφωνα με το άρθρο 226 ΕΚ, η Επιτροπή απηύθυνε έγγραφο οχλήσεως στην Ελληνική Δημοκρατία, με το οποίο την κάλεσε να υποβάλει τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών.
9. Η Ελληνική Δημοκρατία απάντησε στο εν λόγω έγγραφο οχλήσεως με έγγραφο το οποίο περιήλθε στην Επιτροπή στις 7 Μαρτίου 2005. Απαντώντας στο ότι, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, δεν είχε ακόμη θεσπισθεί το εξειδικευμένο νομικό πλαίσιο, ενώ αυτό έπρεπε να έχει θεσπισθεί με την έκδοση είτε προεδρικού διατάγματος είτε κοινής υπουργικής αποφάσεως, η Ελληνική Δημοκρατία ισχυρίστηκε ότι οι διαδικασίες διαβουλεύσεως και εξετάσεως των προτάσεων ήσαν ιδιαίτερα χρονοβόρες. Ωστόσο, υποστήριξε ότι το υπάρχον νομοθετικό πλαίσιο εξασφάλιζε ικανοποιητικά την προστασία όλων των ειδών των αγρίων πτηνών και των επιμέρους ενδιαιτημάτων τους.
10. Η Επιτροπή, επειδή δεν ικανοποιήθηκε από την απάντηση της Ελληνικής Δημοκρατίας ούτε από τις λοιπές πληροφορίες που της διαβιβάσθηκαν και μη έχοντας λάβει από το κράτος μέλος αυτό κοινοποίηση της θεσπίσεως εξειδικευμένου νομικού πλαισίου για όλες τις ΖΕΠ, θεώρησε ότι το εν λόγω κράτος εξακολουθούσε να παραβαίνει τις υποχρεώσεις του. Κατά συνέπεια, απέστειλε στις 19 Δεκεμβρίου 2005 αιτιολογημένη γνώμη στην Ελληνική Δημοκρατία, καλώντας τη να συμμορφωθεί με τις υποχρεώσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών από την παραλαβή της γνώμης αυτής.
11. Η Επιτροπή έλαβε την απάντηση του κράτους μέλους αυτού στην αιτιολογημένη γνώμη στις 23 Μαρτίου 2006. Με την απάντηση αυτή, η Ελληνική Δημοκρατία, αφενός, παραπέμπει στην απάντηση που είχε δώσει προηγουμένως στο έγγραφο οχλήσεως και, αφετέρου, αναφέρει τη σύσταση διυπουργικής ομάδας εργασίας επιφορτισμένης με την εξέταση του υφισταμένου νομικού καθεστώτος προστασίας των ΖΕΠ και με τη θέσπιση συμπληρωματικών μέτρων προστασίας.
12. Κρίνοντας ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν εκπλήρωσε τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις εν λόγω συνδυασμένες διατάξεις των οδηγιών περί πτηνών και περί οικοτόπων, η Επιτροπή άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
Επί της προσφυγής
13. Προς στήριξη της προσφυγής της, η Επιτροπή προβάλλει, κατ’ ουσίαν, δύο αιτιάσεις.
Επί της πρώτης αιτιάσεως, αντλούμενης από μη τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τα άρθρα 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών και 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων
Επιχειρηματολογία των διαδίκων
14. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, μέχρι σήμερα, η Ελληνική Δημοκρατία έχει ταξινομήσει 151 ΖΕΠ. Μόνο δεκαπέντε ΖΕΠ έχουν αποτελέσει αντικείμενο πράξεως χαρακτηρισμού προβλεπόμενης από την εθνική νομοθεσία και, συνεπώς, τυγχάνουν ειδικού καθεστώτος προστασίας, δυνάμενου να διασφαλίσει την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας περί πτηνών.
15. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι ένα κράτος μέλος, προκειμένου να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών, οφείλει να θεσπίσει ειδικό προς τούτο νομοθετικό πλαίσιο, το οποίο πρέπει να είναι συνεκτικό και ολοκληρωμένο. Για την εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, απαιτείται η λήψη μέτρων ειδικής διατηρήσεως για τα είδη για τα οποία θεσπίζονται ΖΕΠ. Τα εν λόγω μέτρα δεν αρκεί να είναι απαγορευτικά, αλλά πρέπει να έχουν και θετικό χαρακτήρα. Τα συμπληρωματικά μέτρα στα οποία αναφέρεται η Ελληνική Δημοκρατία είναι γενικού περιεχομένου, είναι αποσπασματικά και δεν εξυπηρετούν τους στόχους διατηρήσεως που θέτει η οδηγία περί πτηνών.
16. Η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι έλαβε όλα τα κατάλληλα μέτρα για τη θέσπιση και εφαρμογή ενός συνεκτικού και ολοκληρωμένου νομικού καθεστώτος, ικανού να διασφαλίσει τη βιώσιμη διαχείριση και την αποτελεσματική προστασία των χαρακτηρισμένων ΖΕΠ, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεως που επιδιώκουν οι οδηγίες περί πτηνών και περί οικοτόπων.
17. Συναφώς, ισχυρίζεται ότι, πέραν των δεκαπέντε ΖΕΠ που έχουν χαρακτηρισθεί σύμφωνα με τον νόμο 1650/86, δεκατέσσερις ΖΕΠ προστατεύονται ως εθνικοί δρυμοί, κατ’ εφαρμογήν την ελληνικής δασικής νομοθεσίας, και 103 ΖΕΠ έχουν χαρακτηρισθεί ως καταφύγια άγριας ζωής, σύμφωνα με τον νόμο 2637/98. Η Ελληνική Δημοκρατία ισχυρίζεται επίσης ότι περίπου 163 500 εκτάρια των ΖΕΠ έχουν χαρακτηρισθεί ως υγρότοποι διεθνούς σημασίας, σύμφωνα με τη Σύμβαση που συνήφθη στις 2 Φεβρουαρίου 1971 στο Ramsar, περί προστασίας των διεθνούς ενδιαφέροντος υγροτόπων ιδία ως υγροβιοτόπων, όπως έχει τροποποιηθεί. Περίπου 94 500 εκτάρια των εν λόγω χαρακτηρισμένων κατά τα άνω υγροτόπων έχουν αποτελέσει αντικείμενο κοινών υπουργικών αποφάσεων προδιασφαλίσεως.
18. Επίσης, περίπου 3 000 εκτάρια εντός των ΖΕΠ έχουν χαρακτηριστεί ως ζώνες προστασίας της φύσεως εντός ζωνών οικιστικού ελέγχου. Εξάλλου, επιπλέον 84 900 εκτάρια των ΖΕΠ έχουν χαρακτηριστεί ως αισθητικά δάση, μνημεία της φύσεως, ελεγχόμενες κυνηγετικές περιοχές, εκτροφεία θηραμάτων. Επιπλέον, στις αγροτικές εκτάσεις των ΖΕΠ εφαρμόζεται η κοινή υπουργική απόφαση 324032/04, που αφορά μεταξύ άλλων την εφαρμογή του καθεστώτος της πολλαπλής συμμόρφωσης, όπως προβλέπει η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση.
19. Η Ελληνική Δημοκρατία επισημαίνει επίσης ότι μέχρι σήμερα υπάρχουν 27 φορείς διαχειρίσεως που προστατεύουν περιοχές οι οποίες αντιστοιχούν σε 35 ΖΕΠ, συνολικής εκτάσεως περίπου 485 000 εκταρίων.
20. Τέλος, το υφιστάμενο πλαίσιο προστασίας καλύπτει τουλάχιστον το 57 % της συνολικής εκτάσεως των ΖΕΠ, ενώ υφίσταται πλαίσιο διαχειρίσεως, ιδίως για τις δασικές εκτάσεις, το οποίο αφορά περίπου το 96 % της συνολικής εκτάσεως των ΖΕΠ.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
21. Επιβάλλεται κατ’ αρχάς η υπόμνηση ότι η ακριβής μεταφορά της οδηγίας περί πτηνών έχει ιδιαίτερη σπουδαιότητα, καθόσον η διαχείριση της κοινής κληρονομιάς έχει ανατεθεί στα κράτη μέλη όσον αφορά το έδαφος του καθενός (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 12ης Ιουλίου 2007, C-507/04, Επιτροπή κατά Αυστρίας, Συλλογή 2007, σ. I‑5939, σκέψη 92).
22. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προβλέπουν για τις ΖΕΠ ένα νομικό καθεστώς προστασίας που να διασφαλίζει, μεταξύ άλλων, την επιβίωση και την αναπαραγωγή των ειδών πτηνών που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι της οδηγίας αυτής, καθώς και την αναπαραγωγή, την αλλαγή φτερώματος και τη διαχείμαση των αποδημητικών ειδών που δεν απαριθμούνται στο εν λόγω παράρτημα, των οποίων η έλευση είναι τακτική (βλ. αποφάσεις της 18ης Μαρτίου 1999, C-166/97, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1999, σ. I-1719, σκέψη 21, και της 13ης Δεκεμβρίου 2007, C-418/04, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, Συλλογή 2007, σ. I-10947, σκέψη 153).
23. Δεν αμφισβητείται επίσης ότι το άρθρο 4 της οδηγίας περί πτηνών προβλέπει, τόσο για τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι αυτής όσο και για τα αποδημητικά είδη, ένα ειδικό και ενισχυμένο σύστημα προστασίας, το οποίο δικαιολογείται από το γεγονός ότι πρόκειται, αντιστοίχως, για τα είδη που αντιμετωπίζουν τη μεγαλύτερη απειλή και για τα είδη που αποτελούν κοινή κληρονομιά της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (αποφάσεις της 11ης Ιουλίου 1996, C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds, Συλλογή 1996, σ. I-3805, σκέψη 23, και Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, προπαρατεθείσα, σκέψη 46).
24. Δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, το οποίο προβλέπει υποχρεώσεις που αντικαθιστούν τις απορρέουσες από το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας περί πτηνών όσον αφορά τις χαρακτηρισμένες ζώνες, το νομικό καθεστώς προστασίας των ΖΕΠ πρέπει επίσης να διασφαλίζει ότι θα αποφεύγονται, όσον αφορά τις τελευταίες, η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία έχουν οριστεί οι εν λόγω ζώνες (βλ. απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2003, C‑415/01, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 2003, σ. I‑2081, σκέψη 16).
25. Όσον αφορά το νομικό καθεστώς των χαρακτηρισμένων ΖΕΠ, όπως ομολογεί η Ελληνική Δημοκρατία και όπως υπενθυμίζεται στη σκέψη 20 της παρούσας αποφάσεως, το υφιστάμενα πλαίσια προστασίας και διαχειρίσεως δεν καλύπτουν τη συνολική έκταση των οικείων ΖΕΠ.
26. Υπογραμμίζεται επίσης ότι, εκτός από τις δεκαπέντε ΖΕΠ που αποτέλεσαν αντικείμενο πράξεως χαρακτηρισμού σύμφωνα με την ελληνική νομοθεσία, οι λοιπές προστατευόμενες ΖΕΠ υπόκεινται σε ετερόκλητα νομικά καθεστώτα τα οποία, μολονότι φαίνονται ικανά να συμβάλλουν, έστω και κατά τρόπο μεταβαλλόμενο κατά περίπτωση, στην προστασία των οικοτόπων και των ειδών πτηνών, δεν παρέχουν στις οικείες ΖΕΠ επαρκή προστασία, δεδομένου ότι η προστασία αυτή δεν επικεντρώνεται ειδικώς στους σκοπούς των άρθρων 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών καθώς και 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων.
27. Επισημαίνεται επί παραδείγματι ότι, όσον αφορά τις χαρακτηρισμένες ως εθνικούς δρυμούς ΖΕΠ κατ’ εφαρμογήν της ελληνικής δασικής νομοθεσίας, το εκτιθέμενο από την Ελληνική Δημοκρατία γεγονός ότι οι δραστηριότητες ελέγχονται στις περιφερειακές των δρυμών αυτών ζώνες, ενώ το καθεστώς απόλυτης προστασίας της φύσεως ισχύει μόνον ως προς τον πυρήνα των δρυμών αυτών, δεν μπορεί να διασφαλίσει, μεταξύ άλλων, ότι οι ιδιώτες εμποδίζονται προληπτικώς από το να επιδοθούν σε ενδεχομένως βλαπτικές δραστηριότητες στις οικείες περιφερειακές των ΖΕΠ ζώνες (βλ., συναφώς, απόφαση Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, προπαρατεθείσα, σκέψη 208).
28. Εξάλλου, το γεγονός που επισημαίνει η Ελληνική Δημοκρατία, ότι δηλαδή οι εθνικές αρχές προωθούν διαδικασία λήψεως προσωρινών μέτρων για τη διασφάλιση της προστασίας των ΖΕΠ μέχρι την ολοκλήρωση της διαδικασίας χαρακτηρισμού της εκάστοτε ΖΕΠ, συμφωνεί με τη διαπίστωση που εκτίθεται στη σκέψη 26 της παρούσας αποφάσεως.
29. Κατά συνέπεια, η αιτίαση που αντλείται από μη τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τα άρθρα 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών και 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, είναι βάσιμη.
Επί της δεύτερης αιτιάσεως, αντλούμενης από μη τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων
Επιχειρηματολογία των διαδίκων
30. H Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η διαδικασία της περιβαλλοντικής αδειοδοτήσεως, όπως εφαρμόζεται στο πλαίσιο της μεταφοράς της οδηγίας περί οικοτόπων στο εσωτερικό δίκαιο, έχει γενικό χαρακτήρα και δεν αποτελεί παρά ένα στοιχείο για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής λειτουργίας του συστήματος προστασίας, το οποίο δεν μπορεί όμως να υποκαταστήσει το ίδιο το σύστημα, όταν αυτό δεν υπάρχει, ούτε να καλύψει τις ελλείψεις του.
31. Η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, σύμφωνα με την υφιστάμενη νομοθεσία, πραγματοποιείται εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των σχεδίων, των έργων και των δραστηριοτήτων που σχεδιάζονται εντός των ΖΕΠ, ώστε να καταστεί βέβαιον ότι δεν θα παραβλαφθεί η ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
32. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει την ύπαρξη της προβαλλόμενης παραβάσεως. Αυτή οφείλει να προσκομίσει στο Δικαστήριο όλα τα στοιχεία που είναι αναγκαία για την εκ μέρους του διαπίστωση της παραβάσεως, χωρίς να μπορεί να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2007, C-304/05, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2007, σ. I-7495, σκέψη 105).
33. Εν προκειμένω, η Επιτροπή περιορίστηκε, κατ’ ουσίαν, να ισχυριστεί, χωρίς να προσκομίσει κανένα συγκεκριμένο αποδεικτικό στοιχείο, ότι η διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδοτήσεως που έχει θεσπισθεί με την ελληνική νομοθεσία έχει γενικό χαρακτήρα και δεν μπορεί να πληρώσει τα κενά του συστήματος προστασίας των ΖΕΠ (βλ., συναφώς, απόφαση της 10ης Ιανουαρίου 2008, C-387/06, Επιτροπή κατά Φινλανδίας, σκέψεις 24 και 26).
34. Από τον ισχυρισμό αυτόν όμως δεν μπορεί να συναχθεί ότι η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων.
35. Κατά συνέπεια, η δεύτερη αιτίαση πρέπει να απορριφθεί.
36. Κατόπιν των προεκτεθέντων, διαπιστώνεται ότι η Ελληνική Δημοκρατία, παραλείποντας να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για τη θέσπιση και εφαρμογή ενός συνεκτικού, συγκεκριμένου και ολοκληρωμένου νομικού καθεστώτος, ικανού να εξασφαλίσει τη βιώσιμη διαχείριση και την αποτελεσματική προστασία των ΖΕΠ που έχουν χαρακτηρισθεί λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεως που θέτει η οδηγία περί πτηνών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας αυτής καθώς και του άρθρου της 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων.
Επί των δικαστικών εξόδων
37. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι οι ουσιωδέστεροι ισχυρισμοί της Ελληνικής Δημοκρατίας απορρίφθηκαν, πρέπει αυτή να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα σύμφωνα με το αίτημα της Επιτροπής.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφασίζει:
1) Η Ελληνική Δημοκρατία, παραλείποντας να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για τη θέσπιση και εφαρμογή ενός συνεκτικού, συγκεκριμένου και ολοκληρωμένου νομικού καθεστώτος, ικανού να εξασφαλίσει τη βιώσιμη διαχείριση και την αποτελεσματική προστασία των ζωνών ειδικής προστασίας που έχουν χαρακτηρισθεί λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεως που θέτει η οδηγία 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας αυτής καθώς και του άρθρου της 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας.
2) Απορρίπτει την προσφυγή κατά τα λοιπά.
3) Καταδικάζει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.