62022CJ0399_RES
Υπόθεση C‑399/22
Confédération paysanne
κατά
Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaireκαιMinistère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
[αίτηση του Conseil d’État (Γαλλία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 4ης Οκτωβρίου 2024
«Προδικαστική παραπομπή – Κοινή εμπορική πολιτική – Διεθνείς συμφωνίες – Ευρωμεσογειακή συμφωνία σύνδεσης μεταξύ των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και των κρατών μελών τους, αφενός, και του Βασιλείου του Μαρόκου, αφετέρου – Τροποποίηση των πρωτοκόλλων αριθ. 1 και αριθ. 4 της ευρωμεσογειακής συμφωνίας – Κανονισμός (ΕΕ) 1169/2011 – Άρθρο 9 – Άρθρο 26, παράγραφος 2 – Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 543/2011 – Άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 2 – Άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2 – Άρθρο 8 – Άρθρο 15, παράγραφοι 1 και 4 – Παράρτημα I – Παράρτημα ΙV – Κανονισμός (ΕΕ) 1308/2013 – Άρθρο 76 – Παροχή πληροφοριών για τα τρόφιμα στους καταναλωτές – Υποχρεωτική αναγραφή της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης του τροφίμου – Οπωροκηπευτικά που συγκομίζονται στη Δυτική Σαχάρα – Αίτηση προς κράτος μέλος να απαγορεύσει μονομερώς τις εισαγωγές των προϊόντων αυτών στο έδαφός του – Υποχρεωτική αναγραφή της Δυτικής Σαχάρας ως τόπου προέλευσης των ντοματών και των πεπονιών που συγκομίζονται στο έδαφος αυτό»
Κοινή εμπορική πολιτική – Πεδίο εφαρμογής – Ευρωμεσογειακή συμφωνία σύνδεσης ΕΚ-Μαρόκου – Εισαγωγές γεωργικών προϊόντων στην Ένωση – Εμπίπτουν
(Άρθρο 207 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 42-44)
Κοινή εμπορική πολιτική – Κοινό καθεστώς εισαγωγών – Κανονισμός 2015/478 – Καθεστώς διασφάλισης – Πεδίο εφαρμογής – Αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης – Αρμοδιότητα της Επιτροπής να θεσπίζει μέτρα διασφάλισης εντός του πλαισίου το οποίο καθορίζουν οι μηχανισμοί συνεργασίας που προβλέπονται στην ευρωμεσογειακή συμφωνία σύνδε4σης ΕΕ-Μαρόκου – Εξουσίες των κρατών μελών να θεσπίζουν μονομερώς μέτρα διασφάλισης που να απαγορεύουν την εισαγωγή γεωργικών προϊόντων τα οποία είναι συστηματικώς μη σύμφωνα προς τη νομοθεσία της Ένωσης σχετικά με την ένδειξη της χώρας ή του εδάφους καταγωγής – Δεν υφίστανται
(Άρθρα 2 § 1, 3 § 1, στοιχείο εʹ, 36 και 207 § 1 ΣΛΕΕ· κανονισμοί του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 1308/2013, άρθρο 194, και 2015/478, άρθρα 1, 15 § 1 και 24 § 2, στοιχείο αʹ)
(βλ. σκέψεις 46-55, διατακτ. 1)
Προσέγγιση των νομοθεσιών – Παροχή πληροφοριών για τα τρόφιμα στους καταναλωτές – Απαγόρευση επισήμανσης που ενδέχεται να παραπλανήσει τον αγοραστή – Κανονισμός 1169/2011 – Πεδίο εφαρμογής – Ειδικές διατάξεις ως προς την ένδειξη της καταγωγής των νωπών οπωροκηπευτικών οι οποίες προβλέπονται στους κανονισμούς 1308/2013 και 543/2011 – Δεν εμπίπτουν
(Κανονισμοί του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 1169/2011, άρθρα 1 § 4, 9 και 26, και 1308/2013, άρθρα 75 § 3, στοιχείο ιʹ, και 76· κανονισμός 543/2011 της Επιτροπής, άρθρο 1 § 1, και παράρτημα I, μέρος A)
(βλ. σκέψεις 67-69)
Γεωργία – Κοινή οργάνωση των αγορών – Οπωροκηπευτικά – Κανονισμός 543/2011 – Υποχρεωτική παροχή πληροφοριών για τα τρόφιμα – Υποχρεωτική αναγραφή της χώρας καταγωγής ή του τόπου προέλευσης του τροφίμου – Μη αναγραφή τους η οποία ενδέχεται να παραπλανήσει τους καταναλωτές – Οπωροκηπευτικά που κατάγονται από την υπό μαροκινή κατοχή Δυτική Σαχάρα – Υποχρεωτική αναγραφή, για τα εν λόγω οπωροκηπευτικά, του εδάφους καταγωγής το οποίο ορίζεται κατά τον ίδιο τρόπο με το τελωνειακό έδαφος – Έννοια του τελωνειακού εδάφους – Έδαφος της Δυτικής Σαχάρας – Εμπίπτει – Βασίλειο του Μαρόκου – Δεν εμπίπτει
(Κανονισμοί του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 952/2013, άρθρο 60, και 1308/2013, άρθρο 76 § 1· κανονισμοί της Επιτροπής 543/2011, άρθρο 3 § 1, και παράρτημα 1, μέρος A, σημείο 4, μέρος B, σημείο VI, και μέρος 10, και 2020/1470)
(βλ. σκέψεις 72, 73, 79-81, 83, 86-89, διατακτ. 2)
Γεωργία – Κοινή οργάνωση των αγορών – Οπωροκηπευτικά – Όροι εμπορίας – Ένδειξη της χώρας καταγωγής – Έννοια της χώρας καταγωγής – Ερμηνεία υπό το πρίσμα των τελωνειακών κανονισμών για τον προσδιορισμό της μη προτιμησιακής καταγωγής των εμπορευμάτων – Χώρα ή έδαφος όπου συγκομίστηκαν τα προϊόντα – Εμπίπτει στην έννοια
(Κανονισμοί του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 952/2013, άρθρα 59, στοιχείο γʹ, 60 και 61, και 1308/2013, άρθρο 76· κανονισμός 543/2011 της Επιτροπής, άρθρο 3 § 1, και παράρτημα 1, μέρος A, σημείο 4, μέρος B, σημείο VI)
(βλ. σκέψεις 74-78)
Διεθνείς συμφωνίες – Συμφωνίες της Ένωσης – Ευρωμεσογειακή συμφωνία σύνδεσης ΕΚ-Μαρόκου – Εδαφικό πεδίο εφαρμογής – Μη αυτόνομο έδαφος της Δυτικής Σαχάρας το οποίο δεν υπάγεται στην κυριαρχία των μερών – Δεν εμπίπτει
(Ευρωμεσογειακή συμφωνία σύνδεσης ΕΚ-Μαρόκου, άρθρο 11)
(βλ. σκέψεις 82, 85)
Σύνοψη
Το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου, επιληφθέν αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως την οποία υπέβαλε το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Γαλλία), αποφαίνεται ότι το άρθρο 207 ΣΛΕΕ, ο κανονισμός 2015/478 (
1
) και ο κανονισμός 1308/2013 (
2
) δεν επιτρέπουν σε κράτος μέλος να θεσπίσει μονομερώς μέτρο που να απαγορεύει την εισαγωγή γεωργικών προϊόντων των οποίων η επισήμανση είναι συστηματικά μη σύμφωνη προς τη νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με την ένδειξη της χώρας ή του εδάφους καταγωγής. Υπογραμμίζει, εξάλλου, ότι το άρθρο 76 του κανονισμού 1308/2013, σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 1, του εκτελεστικού κανονισμού 543/2011 (
3
), έχει την έννοια ότι, κατά τα στάδια της εισαγωγής και της πώλησης προς τον καταναλωτή, στην επισήμανση των πεπονιών τύπου Charentais και των ντοματών «cerises» (τύπου cherry) που συγκομίζονται στο έδαφος της Δυτικής Σαχάρας πρέπει να αναγράφεται μόνον η Δυτική Σαχάρα ως χώρα καταγωγής τους.
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, της Confédération paysanne, γαλλικής γεωργικής συνδικαλιστικής οργάνωσης, και, αφετέρου, του ministre de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire (Υπουργού Γεωργίας και Επισιτιστικής Ανεξαρτησίας, Γαλλία) καθώς και του ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique (Υπουργού Οικονομίας, Οικονομικών και Βιομηχανικής και Ψηφιακής Ανεξαρτησίας, Γαλλία) σχετικά με τη νομιμότητα σιωπηρής απορριπτικής απόφασης των τελευταίων επί της αίτησης της πρώτης να εκδοθεί υπουργική απόφαση περί απαγόρευσης της εισαγωγής ντοματών «cerises» (τύπου cherry) και πεπονιών τύπου Charentais που συγκομίζονται στο έδαφος της Δυτικής Σαχάρας (στο εξής: επίμαχα στην υπόθεση της κύριας δίκης προϊόντα).
Στις 2 Οκτωβρίου 2020 η Confédération paysanne άσκησε προσφυγή ενώπιον του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας), το οποίο είναι το αιτούν δικαστήριο, ζητώντας, αφενός, να ακυρωθεί η σιωπηρή απόφαση των Υπουργών αυτών με την οποία απορρίφθηκε η αίτησή της και, αφετέρου, να υποχρεωθούν οι τελευταίοι να εκδώσουν την ανωτέρω υπουργική απόφαση. Υποστηρίζει ότι το έδαφος της Δυτικής Σαχάρας δεν αποτελεί μέρος της επικράτειας του Βασιλείου του Μαρόκου και ότι, ως εκ τούτου, η επισήμανση σύμφωνα με την οποία τα επίμαχα στην υπόθεση της κύριας δίκης προϊόντα κατάγονται από το Μαρόκο παραβιάζει τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης περί παροχής πληροφοριών στους καταναλωτές σχετικά με την καταγωγή των οπωροκηπευτικών που διατίθενται προς πώληση.
Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ιδίως αν οι σχετικές ρυθμίσεις του δικαίου της Ένωσης επιτρέπουν σε κράτος μέλος να θεσπίσει εθνικό μέτρο απαγόρευσης των εισαγωγών, από τρίτη χώρα, προϊόντων των οποίων η επισήμανση δεν αναφέρει ορθώς τη χώρα ή το έδαφος προέλευσής τους και αν σύμφωνα με τις ρυθμίσεις αυτές, κατά το στάδιο της εισαγωγής των επίμαχων στην υπόθεση της κύριας δίκης προϊόντων όπως και κατά το στάδιο της πώλησής τους στον καταναλωτή, η επισήμανση των εν λόγω προϊόντων επιτρέπεται να αναφέρει το Βασίλειο του Μαρόκου ως χώρα καταγωγής ή αν πρέπει να αναφέρει μόνο το έδαφος της Δυτικής Σαχάρας.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Πρώτον, όσον αφορά το ζήτημα αν το άρθρο 207 ΣΛΕΕ, ο βασικός κανονισμός για τα μέτρα διασφάλισης και ο κανονισμός 1308/2013 έχουν την έννοια ότι επιτρέπουν σε κράτος μέλος να θεσπίσει μονομερώς μέτρο που να απαγορεύει την εισαγωγή γεωργικών προϊόντων των οποίων η επισήμανση είναι συστηματικά μη σύμφωνη προς τη νομοθεσία της Ένωσης σχετικά με την ένδειξη της χώρας ή του εδάφους καταγωγής, το Δικαστήριο υπενθυμίζει, κατ’ αρχάς, ότι το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο εʹ, ΣΛΕΕ απονέμει στην Ένωση αποκλειστική αρμοδιότητα στον τομέα της κοινής εμπορικής πολιτικής, η οποία, σύμφωνα με το άρθρο 207, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, διαμορφώνεται βάσει ενιαίων αρχών και ασκείται στο πλαίσιο των αρχών και των στόχων της εξωτερικής δράσης της Ένωσης.
Εν συνεχεία, το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι, όταν οι Συνθήκες απονέμουν στην Ένωση αποκλειστική αρμοδιότητα σε συγκεκριμένο τομέα, μόνον η Ένωση δύναται να νομοθετεί και να εκδίδει νομικά δεσμευτικές πράξεις (
4
). Τα δε κράτη μέλη δύνανται να νομοθετούν και να εκδίδουν νομικά δεσμευτικές πράξεις σε έναν τέτοιο τομέα μόνο εάν εξουσιοδοτούνται προς τούτο από την Ένωση ή μόνο για να εφαρμόσουν τις πράξεις της Ένωσης. Επομένως, εάν δεν υπάρχει τέτοια εξουσιοδότηση, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να θεσπίσουν μονομερώς μέτρο που να απαγορεύει την εισαγωγή μιας κατηγορίας προϊόντων προερχόμενων από τρίτο έδαφος ή τρίτη χώρα, εισαγωγή η οποία εξάλλου επιτρέπεται και ρυθμίζεται από εμπορική συμφωνία συναφθείσα από την Ένωση.
Βεβαίως, το άρθρο 24, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του βασικού κανονισμού για τα μέτρα διασφάλισης προβλέπει ότι ο κανονισμός αυτός δεν εμποδίζει τη θέσπιση ή την εφαρμογή, από τα κράτη μέλη, απαγορεύσεων, ποσοτικών περιορισμών ή μέτρων επιτήρησης για συγκεκριμένους λόγους. Το Δικαστήριο επισημαίνει, ωστόσο, ότι η διάταξη αυτή ισχύει με την επιφύλαξη άλλων σχετικών διατάξεων του δικαίου της Ένωσης. Ειδικότερα, όσον αφορά την εισαγωγή γεωργικών προϊόντων, το άρθρο 194 του κανονισμού 1308/2013 επιφυλάσσει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή την αρμοδιότητα να λαμβάνει μέτρα διασφάλισης έναντι των εισαγωγών στην Ένωση προϊόντων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1308/2013. Συνεπώς, το άρθρο 24, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του βασικού κανονισμού για τα μέτρα διασφάλισης δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι παρέχει στα κράτη μέλη την εξουσία να θεσπίζουν μονομερώς μέτρα διασφάλισης έναντι της εισαγωγής γεωργικών προϊόντων.
Το Δικαστήριο υπογραμμίζει, συναφώς, ότι, σε περίπτωση γενικευμένης εκ μέρους των εξαγωγέων παράβασης των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης περί παροχής πληροφοριών στους καταναλωτές σχετικά με την καταγωγή των οπωροκηπευτικών που διατίθενται προς πώληση, εναπόκειται, κατά περίπτωση, όχι σε κράτος μέλος, αλλά στην Επιτροπή να παρέμβει εντός του πλαισίου το οποίο καθορίζουν οι μηχανισμοί συνεργασίας που προβλέπονται στη συμφωνία σύνδεσης.
Δεύτερον, το Δικαστήριο εξετάζει το ζήτημα αν το άρθρο 76 του κανονισμού 1308/2013, σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 1, του εκτελεστικού κανονισμού 543/2011, έχει την έννοια ότι, κατά τα στάδια της εισαγωγής και της πώλησης προς τον καταναλωτή, στην επισήμανση των επίμαχων στην υπόθεση της κύριας δίκης προϊόντων πρέπει να αναγράφεται η Δυτική Σαχάρα –χωρίς να είναι δυνατόν να αναφέρεται το Βασίλειο του Μαρόκου– ως χώρα καταγωγής τους.
Το Δικαστήριο υπενθυμίζει, συναφώς, ότι η αιτιολογική σκέψη 8 του εκτελεστικού κανονισμού 543/2011, υπό το πρίσμα της οποίας πρέπει να ερμηνεύονται οι απαιτήσεις του άρθρου 3, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού, αναφέρει, κατ’ ουσίαν, ότι οι ενδείξεις που απαιτούνται από τις προδιαγραφές εμπορίας πρέπει να είναι ευδιάκριτες στη συσκευασία και/ή στην ετικέτα των οικείων προϊόντων, ιδίως προκειμένου να αποτραπεί ο κίνδυνος παραπλάνησης των καταναλωτών. Επομένως, η ένδειξη της χώρας καταγωγής που απαιτείται να αναγράφεται σε προϊόντα όπως τα επίμαχα στην υπόθεση της κύριας δίκης δεν πρέπει να είναι παραπλανητική.
Λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 60 του κανονισμού 952/2013 (
5
), η υποχρέωση αναγραφής της χώρας καταγωγής των επίμαχων στην υπόθεση της κύριας δίκης προϊόντων, η οποία απορρέει, αφενός, από τις γενικές προδιαγραφές εμπορίας που προβλέπονται στο μέρος Α του παραρτήματος I του εκτελεστικού κανονισμού 543/2011, καθώς και από τις ειδικές προδιαγραφές εμπορίας που εκτίθενται στο μέρος 10 του μέρους Β του ίδιου παραρτήματος του εκτελεστικού κανονισμού, και, αφετέρου, από το άρθρο 76, παράγραφος 1, του κανονισμού 1308/2013, έχει εφαρμογή όχι μόνο στα προϊόντα που κατάγονται από «χώρες», αλλά και στα προϊόντα που κατάγονται από «εδάφη», τα οποία μπορεί να περιλαμβάνουν γεωγραφικές περιοχές οι οποίες, ενώ τελούν υπό τη δικαιοδοσία ή υπό τη διεθνή ευθύνη ενός κράτους, διαθέτουν εντούτοις, από απόψεως διεθνούς δικαίου, δικό τους, διακριτό σε σχέση με το εν λόγω κράτος, καθεστώς.
Δεδομένου ότι τα επίμαχα στην υπόθεση της κύριας δίκης προϊόντα συγκομίστηκαν στο έδαφος της Δυτικής Σαχάρας, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι το έδαφος αυτό συνιστά έδαφος διακριτό σε σχέση με εκείνο του Βασιλείου του Μαρόκου (
6
). Εξάλλου, το παράρτημα 1 του εκτελεστικού κανονισμού 2020/1470 (
7
) προβλέπει διαφορετικούς κωδικούς και κείμενα για τη Δυτική Σαχάρα και για το Βασίλειο του Μαρόκου.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το έδαφος της Δυτικής Σαχάρας πρέπει να θεωρηθεί ως τελωνειακό έδαφος, κατά την έννοια του άρθρου 60 του κανονισμού 952/2013 και, κατά συνέπεια, του κανονισμού 1308/2013 και του εκτελεστικού κανονισμού 543/2011. Επομένως, η ένδειξη της χώρας καταγωγής που πρέπει να αναγράφεται στα επίμαχα στην υπόθεση της κύριας δίκης προϊόντα μπορεί να αναφέρει μόνον τη Δυτική Σαχάρα ως τέτοια, δεδομένου ότι τα εν λόγω προϊόντα συγκομίζονται στο έδαφος αυτό. Το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι κάθε άλλη ένδειξη θα ήταν παραπλανητική, διότι θα μπορούσε να παραπλανήσει τους καταναλωτές ως προς την πραγματική καταγωγή των επίμαχων στην υπόθεση της κύριας δίκης προϊόντων, καθόσον θα ήταν δυνατόν να δημιουργήσει την εντύπωση ότι τα προϊόντα αυτά προέρχονται από τόπο διαφορετικό από το έδαφος στο οποίο συγκομίστηκαν.
(
1
)	Κανονισμός (ΕΕ) 2015/478 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαρτίου 2015, περί κοινού καθεστώτος εισαγωγών (ΕΕ 2015, L 83, σ. 16, στο εξής: βασικός κανονισμός για τα μέτρα διασφάλισης).
(
2
)	Κανονισμός (ΕΕ) 1308/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, για τη θέσπιση κοινής οργάνωσης των αγορών γεωργικών προϊόντων και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 922/72, (ΕΟΚ) αριθ. 234/79, (ΕΚ) αριθ. 1037/2001 και (ΕΚ) αριθ. 1234/2007 του Συμβουλίου (ΕΕ 2013, L 347, σ. 671).
(
3
)	Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 543/2011 της Επιτροπής, της 7ης Ιουνίου 2011, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1234/2007 του Συμβουλίου όσον αφορά τους τομείς των οπωροκηπευτικών και των μεταποιημένων οπωροκηπευτικών (ΕΕ 2011, L 157, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) 594/2013 της Επιτροπής, της 21ης Ιουνίου 2013 (ΕΕ 2013, L 170, σ. 43).
(
4
)	Άρθρο 2, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
(
5
)	Κανονισμός (ΕΕ) 952/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Οκτωβρίου 2013, για τη θέσπιση του ενωσιακού τελωνειακού κώδικα (ΕΕ 2013, L 269, σ. 1).
(
6
)	Βλ. αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2016, Συμβούλιο κατά Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, σκέψη 92), και της 27ης Φεβρουαρίου 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, σκέψη 62).
(
7
)	Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2020/1470 της Επιτροπής, της 12ης Οκτωβρίου 2020, σχετικά με την ονοματολογία των χωρών και εδαφών για τις ευρωπαϊκές στατιστικές σχετικά με το διεθνές εμπόριο αγαθών και τη γεωγραφική κατανομή για άλλες στατιστικές για τις επιχειρήσεις (ΕΕ 2020, L 334, σ. 2).