62016CC0125
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 1. júna 2017 (
1
)
Vec C‑125/16
Malta Dental Technologists Association,
John Salomone Reynaud
proti
Superintendent tas‑Saħħa Pubblika,
Kunsill tal‑Professjonijiet Kumplimentari għall‑Mediċina
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili (prvý senát občianskeho súdu, Malta)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Uznávanie odborných kvalifikácií – Regulované povolanie – Klinický zubný technik – Podmienky vykonávania odbornej činnosti – Povinnosť vykonávať činnosť pod dohľadom zubára – Sloboda usadiť sa – Prekážka – Odôvodnenie – Ochrana verejného zdravia – Zásada proporcionality“
Úvod
1.
Klinickí zubní technici (ďalej len „KZT“) alebo zubní protetici sú odborníci na zubné aparáty vrátane výroby zubných náhrad alebo umelých zubov a ďalších doplnkových služieb, akými sú opravy, rozširovanie a úpravy zubných náhrad a protéz. V členských štátoch, ktoré uznávajú toto povolanie, (
2
) KZT vykonávajú svoju činnosť nezávisle a môžu mať priame kontakty s pacientmi.
2.
V rokoch 2009 až 2012 podali minimálne traja KZT žiadosť o povolenie vykonávať svoje povolanie na Malte. Tieto žiadosti boli zamietnuté, keďže Malta uznáva len povolanie zubných technikov ako doplnkové medicínske povolanie (
3
) a nie povolanie KZT. Maltské úrady preto navrhli KZT, že ich zaregistrujú ako zubných technikov. V prípade, že budú takto registrovaní, budú musieť vykonávať činnosť za rovnakých podmienok ako zubní technici, teda pod dohľadom zubára, ako to stanovuje vnútroštátna právna úprava. Keďže táto situácia by bola v rozpore s povinnosťami členských štátov vyplývajúcimi zo smernice Európskeho parlamentu a rady 2005/36/ES zo 7. septembra 2005 o uznávaní odborných kvalifikácií (
4
) a so zásadou, podľa ktorej sloboda usadiť sa zahŕňa možnosť pre akéhokoľvek odborníka, ktorý získal odbornú prípravu v členskom štáte, aby sa usadil a vykonával svoju odbornú činnosť v ostatných členských štátoch Európskej únie za podmienok stanovených členským štátom, v ktorom získal odbornú prípravu, žalobcovia vo veci samej, Malta Dental Technologists Association (Maltská asociácia zubných technikov), ako aj pán Reynaud, ktorý je KZT, sa obrátili na vnútroštátny súd a navrhli nariadiť maltským úradom zaregistrovať KZT, uznaných ako takých inými členskými štátmi Únie a umožniť im vykonávať ich povolanie na Malte bez dohľadu zubára.
3.
Za týchto podmienok Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili (prvý senát občianskeho súdu, Malta) rozhodol prerušiť konanie a rozhodnutím o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý bol doručený do kancelárie 29. februára 2016, položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Je skutočnosť, že maltské zdravotnícke orgány zakazujú alebo odmietajú uznať povolanie [KZT] alebo zubných protetikov, v dôsledku čoho jednotlivci z iných členských štátov, ktorí v tomto smere podali žiadosť, v skutočnosti nemôžu vykonávať svoje povolanie na Malte napriek tomu, že právne predpisy nie sú diskriminačné, nezlučiteľná so zásadami a legislatívnymi ustanoveniami upravujúcimi vytvorenie jednotného trhu, najmä s tými, ktoré vyplývajú z článkov 49, 52 a 56 ZFEÚ, v situácii, keď verejné zdravie nie je ohrozené?
2.
Má sa smernica [2005/36] uplatniť na [KZT] vzhľadom na to, že ak by sa ukázalo, že zubná náhrada je chybná, jediným následkom by bolo, že by ju bolo potrebné upraviť alebo vymeniť za inú, pacientovi by však nehrozilo nijaké riziko?
3.
Môže zákaz zo strany maltských zdravotníckych orgánov, ktorý je v prejednávanej veci napadnutý, slúžiť na zabezpečenie dosiahnutia cieľa vysokej úrovne ochrany verejného zdravia, pokiaľ je možné chybnú zubnú náhradu vymeniť za inú bez akéhokoľvek rizika pre pacienta?
4.
Predstavuje spôsob, akým [maltské zdravotnícke orgány] vykladajú a vykonávajú smernicu [2005/36] v súvislosti s [KZT], ktorí požiadali o uznanie tie isté maltské zdravotnícke orgány, porušenie zásady proporcionality?“
Konanie pred Súdnym dvorom
4.
K prejednávanému návrhu na začatie prejudiciálneho konania predložili písomné pripomienky Maltská asociácia zubných technikov, Kunsill tal‑Professjonijiet Kumplimentari għall‑Mediċina (Rada pre doplnkové medicínske povolania), maltská, česká, španielska, talianska, rakúska a poľská vláda, ako aj Európska komisia.
5.
Na pojednávaní, ktoré sa konalo 2. marca 2017, žalobcovia vo veci samej, maltská a španielska vláda, ako aj Európska komisia predložili ústne pripomienky.
Analýza
6.
Cieľom štyroch prejudiciálnych otázok predložených Súdnemu dvoru, ktoré navrhujem prejednávať spoločne, je posúdiť zlučiteľnosť situácie, v ktorej hostiteľský členský štát navrhuje zaregistrovať KZT, ktorí získali odbornú prípravu v inom členskom štáte ako zubní technici – jediné povolanie uznané v hostiteľskom členskom štáte – tým, že sa na nich budú vzťahovať podmienky výkonu povolania zubného technika, ako sú definované týmto posledným členským štátom, s právom Únie.
7.
Prvá etapa analýzy spočíva v určení, aká norma Únie sa uplatní. V odpovedi na otázku Súdneho dvora položenú na pojednávaní, žalobcovia vo veci samej spresnili, že ich návrh sa týkal slobody KZT usadiť sa a vykonávať činnosť na Malte a že keďže povolanie existuje v členskom štáte, nielen toto povolanie, ale tiež podmienky, za ktorých je vykonávané v členskom štáte, v ktorom bola odborná príprava získaná, musia byť uznané v ostatných 27 štátoch. Týmto uvedení žalobcovi jasne založili svoju argumentáciu skôr na základných slobodách, ako na smernici 2005/36. Vzhľadom na znenie druhej a štvrtej prejudiciálnej otázky je však vhodné venovať najprv niekoľko úvah tejto smernici.
O uplatňovaní smernice 2005/36
– Povolanie regulované v hostiteľskom členskom štáte?
8.
Smernica 2005/36 sa uplatňuje „voči všetkým štátnym príslušníkom členského štátu, ktorí si želajú vykonávať regulované povolanie, vrátane tých, ktorí patria k slobodným povolaniam, v inom členskom štáte, ako je členský štát, v ktorom získali svoje odborné kvalifikácie“ (
5
). Regulovaným povolaním – čo je pojem práva Únie (
6
) – sa má rozumieť „odborná činnosť alebo skupina odborných činností, ku ktorým prístup, ktorých výkon alebo jedna z foriem výkonu sú priamo alebo nepriamo, na základe legislatívnych, regulačných alebo správnych opatrení podmienené držbou osobitných odborných kvalifikácií; najmä používanie profesijného titulu obmedzené legislatívnymi, regulačnými alebo správnymi opatreniami na osoby s danou odbornou kvalifikáciou stanovuje spôsob výkonu“ (
7
). Pojem „odborná kvalifikácia“ v zmysle smernice sa netýka akejkoľvek kvalifikácie osvedčenej všeobecným dokladom o vzdelaní, ale kvalifikácie osvedčenej dokladom o vzdelaní, ktoré je zamerané na špecifickú prípravu svojich držiteľov na výkon určitého povolania. (
8
)
9.
Smernica 2005/36 v podstate zavádza systém založený na dvoch režimoch uznávania kvalifikácií, teda na jednej strane automatické uznávanie regulovaných povolaní, ktorých minimálne podmienky odbornej prípravy sú harmonizované na európskej úrovni (ako napríklad „zubní lekári“ (
9
), bežnejšie označovaní ako zubári), ako aj pre niektoré ďalšie regulované povolania, a na strane druhej vzájomné uznávanie kvalifikácií pre ostatné regulované povolania (
10
), teda tie, ktorých podmienky odbornej prípravy nie sú harmonizované, to je prípad KZT a zubných technikov.
10.
Spis predložený Súdnemu dvoru neobsahuje nijakú jasnú informáciu umožňujúcu rozhodnúť s konečnou platnosťou o regulovanej alebo neregulovanej povahe povolania zubného technika na Malte. Nie je preukázané, že prístup k povolaniu zubného technika bol podmienený absolvovaním špecifických odborných kvalifikácií alebo dokladom o formálnych kvalifikáciách špecificky určených pre prípravu jeho držiteľov na výkon tohto povolania. Naopak je isté to, že toto povolanie sa považuje za doplnkové medicínske povolanie a že povolanie KZT, ako také, na Malte neexistuje; nejde teda o „regulované povolanie“ súčasne v štáte získania odbornej prípravy a v hostiteľskom štáte. Zdá sa teda, že chýba podmienka uplatnenia smernice 2005/36.
11.
Teda mohol nastať jeden z týchto dvoch prípadov.
12.
Buď skutočnosť, že KZT môžu vykonávať činnosť bez dohľadu zubára a v priamom kontakte s pacientmi charakterizuje takým spôsobom povolanie KZT, že sa musí považovať za povolanie odlišné od povolania zubných technikov, a v tomto prípade je potrebné konštatovať, že smernica 2005/36 sa neuplatňuje a že právo Únie neukladá členským štátom uznať povolania, ktoré nechceli uznať.
13.
Alebo za predpokladu, že po prvé povolanie zubného technika je na Malte „regulovaným povolaním“ v zmysle smernice 2005/36 a že po druhé povolania KZT a zubných technikov sú považované za „rovnaké povolanie“ (
11
), stále v zmysle smernice 2005/36, nič to nemení na tom, že maltským orgánom nespôsobuje ťažkosti úroveň požadovanej kvalifikácie – lebo registrácia KZT ako zubných technikov bola navrhovaná – ale skutočnosť, že povolanie zubného technika sa vykonáva v spolupráci so zubárom. V tejto súvislosti musím poznamenať, v rozpore s tvrdeniami žalobcov vo veci samej, že cieľom smernice 2005/36 nie je umožniť odborníkom, ktorí získali odbornú prípravu v ich štáte pôvodu, vykonávať svoje povolanie v hostiteľskom členskom štáte za podmienok stanovených ich členským štátom, v ktorom získali odbornú prípravu. Článok 4 ods. 1 smernice 2005/36 jasne uvádza, že „uznanie odbornej kvalifikácie zo strany hostiteľského členského štátu umožňuje príslušnej osobe získať v tomto členskom štáte prístup k rovnakému povolaniu ako povolanie, pre ktoré je kvalifikovaná v domovskom členskom štáte, a vykonávať ho v hostiteľskom členskom štáte za tých istých podmienok ako jeho štátni príslušníci“. (
12
) Skutočnosť, že pracujú pod dohľadom zubára, musí byť považovaná za podmienku výkonu povolania zubného technika na Malte: ktokoľvek sa chce usadiť na Malte ako zubný technik, musí akceptovať, že bude pracovať v spolupráci so zubárom. Iné rozhodnutie by viedlo k tomu, že členský štát by bol nútený, aby prevzal podmienky výkonu činnosti, očividne liberálnejšie, ktoré sa uplatňujú v iných členských štátoch a k tomu, že zo smernice 2005/36 by sa vytvoril nástroj slúžiaci k obchádzaniu podmienok výkonu regulovaných povolaní, ktoré však neboli predmetom harmonizácie. (
13
) Tieto podmienky zostávajú podľa znenia smernice v právomoci hostiteľských členských štátov, ak nie sú diskriminačné, sú objektívne odôvodnené a primerané. (
14
)
– O otázke čiastočného prístupu k povolaniu zubného lekára
14.
V rámci pojednávania, ktoré sa uskutočnilo pred Súdnym dvorom, bola vznesená otázka prípadného prístupu KZT k povolaniu „zubného lekára“.
15.
Pre pripomenutie, smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/55/EÚ z 20. novembra 2013, ktorou sa mení smernica 2005/36 o uznávaní odborných kvalifikácií a nariadenie č. 1024/2012 o administratívnej spolupráci prostredníctvom informačného systému o vnútornom trhu (
15
), vložila do smernice článok 4f, (
16
) ktorý oprávňuje orgány hostiteľského členského štátu na základe individuálneho posúdenia udeliť čiastočný prístup k odbornej činnosti na svojom území len vtedy, keď 1. odborník je plne odborne spôsobilý vykonávať v domovskom členskom štáte odbornú činnosť, pre ktorú sa v hostiteľskom členskom štáte žiada o čiastočný prístup, 2. rozdiely medzi odbornou činnosťou vykonávanou v domovskom členskom štáte a regulovaným povolaním v hostiteľskom členskom štáte ako takým sú také veľké, že uplatnenie kompenzačných opatrení by viedlo k tomu, že by sa od žiadateľa vyžadovalo skončenie úplného programu vzdelávania a odbornej prípravy a 3. odborná činnosť sa objektívne môže oddeliť od ostatných činností patriacich pod regulované povolanie v hostiteľskom členskom štáte. Čiastočný prístup sa však môže zamietnuť, ak je takéto zamietnutie odôvodnené závažnými dôvodmi všeobecného záujmu, vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa, a nepresahuje rámec toho, čo je nevyhnutne potrebné na dosiahnutie tohto cieľa. (
17
)
16.
Je možné si predstaviť, ako to tvrdila Komisia, že KZT bude poskytnutý mechanizmus čiastočného prístupu, keďže činnosť KZT čiastočne zodpovedá činnosti zubného lekára? (
18
) Inými slovami, je predstaviteľné ponechať KZT čiastočný prístup k povolaniu zubára?
17.
Nie som o tom presvedčený, článok 4f ods. 6 smernice 2005/36, zmenenej a doplnenej smernicou 2013/55, totiž stanovuje, že tento článok „sa nevzťahuje na odborníkov, ktorým sa automaticky uznali ich odborné kvalifikácie podľa hlavy III kapitol II, III a IIIa“. Oddiel 4 kapitoly III hlavy III smernice 2005/36, zmenenej a doplnenej smernicou 2013/55, je venovaný zubným lekárom. Pokiaľ ide o zubných lekárov, podľa môjho výkladu môže byť len plný prístup k činnostiam na základe jednak harmonizácie podmienok odbornej prípravy organizovanej smernicou 2005/36 (
19
) a jednak automatického uznávania, ktoré z nej vyplýva, a ktoré sa na týchto lekárov vzťahuje podľa tejto smernice.
18.
Je pravda, že článok 4f ods. 6 smernice 2005/36, zmenenej a doplnenej smernicou 2013/55, sa týka „odborníkov“ a nie povolaní. Z článku 36 smernice 2005/36 však vyplýva, že odborné činnosti zubného lekára sú vyhradené (
20
) a uvádza, že „výkon činností zubného lekára vyžaduje držanie dokladu o formálnej kvalifikácii uvedeného v prílohe V bod 5.3.2“ (
21
), pričom skôr ako pokračuje, definuje tieto činnosti ako „činnosti prevencie, diagnostikovania a liečby anomálií a chorôb ovplyvňujúcich zuby, ústa, čeľusť, sánku a súvisiace tkanivá“ (
22
). Tieto činnosti sú považované za celok. Na strane jednej činnosť KZT pokrýva len časť činnosti zubných lekárov a na strane druhej KZT nespĺňa jasne podmienky stanovené smernicou 2005/36 na kvalifikáciu alebo na výkon činnosti ako takej. (
23
) Uznanie možnosti mať čiastočný prístup k povolaniu zubného lekára v prípade KZT, zatiaľ čo smernica stanovuje úzky vzťah medzi držaním dokladov o formálnej kvalifikácii uvedených v bode 5.3.2 prílohy V tejto smernice a výkonom povolania zubného lekára, sa mi zdá úplne v rozpore so záujmom zákonodarcu Únie. Súdny dvor tiež rozhodol, že „výkon činností zubného lekára vyžaduje držanie dokladu o základnej formálnej kvalifikácii“ (
24
). Okrem toho, ak by bola zamýšľaná možnosť čiastočného prístupu KZT k činnostiam zubného lekára, viedlo by to k vzniku novej „nedokonalej“ kategórie len čiastočných zubných lekárov, ktorá nezodpovedá nijakej kategórii stanovenej v smernici, čo je vylúčené. (
25
)
19.
V každom prípade uznanie čiastočného prístupu nie je absolútnym právom, hostiteľský členský štát ho môže zamietnuť za podmienok stanovených v článku 4f ods. 2 smernice 2005/36, zmenenej a doplnenej smernicou 2013/55.
– Predbežný záver
20.
Z predchádzajúcej analýzy vyplýva, že stále trvá podstatná pochybnosť, pokiaľ ide o otázku, či sa uplatní smernica 2005/36 na spor vo veci samej a vnútroštátny súd musí určiť, či povolanie zubného technika je na Malte regulovaným povolaním v zmysle smernice 2005/36.
21.
Za predpokladu, že sa uplatní smernica, rysujú sa dva analytické smery. Podľa analýzy vedenej na základe článku 4 smernice 2005/36 som dospel k záveru, že podmienka výkonu povolania zubného technika spočívajúca v práci pod dohľadom zubára môže byť považovaná za podmienku v súlade s touto smernicou, ak nie je diskriminačná – čo je tento prípad – a je objektívne odôvodnená a primeraná – čo je potrebné overiť. Rovnako analýza vedená vzhľadom na otázku čiastočného prístupu k povolaniu zubného lekára ma viedla k záveru, že v každom prípade čiastočný prístup môže byť zamietnutý, ak je toto zamietnutie odôvodnené závažnými dôvodmi všeobecného záujmu, vhodný na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa, a nepresahuje rámec toho, čo je nevyhnutne potrebné na dosiahnutie tohto cieľa.
22.
Tieto dve overenia sa zdajú byť analogické overeniam, ktoré by mal vvykonať Súdny dvor, ak by preskúmaval situáciu vo veci samej vzhľadom na primárne právo, k čomu ho teraz vyzvem, lebo ako to zdôraznila španielska vláda na pojednávaní, je rovnako potrebné konštatovať, že maltské úrady nevytýkajú KZT, že nemajú dostatočnú kvalifikáciu, ani že majú nedostatočnú alebo veľmi odlišnú odbornú prípravu na vykonávanie regulovaného povolania na Malte. Spor vo veci samej sa týka skutočne možnosti KZT vykonávať svoje povolanie, prípadne ako zubných technikov, nezávisle, teda bez dohľadu zubára, čo spadá pod slobodu usadiť sa.
Posúdenie podľa primárneho práva
23.
Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že dotknutí KZT požiadali maltské úrady o vydanie povolenia na vykonávanie svojho povolania na Malte. Vzhľadom na skutočnosť, že toto povolanie je podľa žalobcov vo veci samej charakterizované možnosťou zachovať si priame kontakty s pacientmi, výkon povolania KZT na Malte musí logicky zahŕňať to, že KZT sa usadia na Malte, takže analýza, ktorá bude nasledovať, bude založená, ako bolo uvedené, na článku 49 ZFEÚ. (
26
)
24.
Je nesporné, že na výkon povolania zubného technika sa vzťahuje podmienka pracovať pod dohľadom zubárov, takže samotní zubní technici nemajú priamy vzťah s pacientmi. Súdny dvor pripomenul, že „podľa článku 49 druhého odseku ZFEÚ sa sloboda usadiť sa vykonáva za podmienok stanovených právom štátu pre vlastných štátnych príslušníkov. Z toho vyplýva, že ak sú prístup k osobitnej činnosti alebo jej vykonávanie regulované v hostiteľskom členskom štáte, štátny príslušník iného členského štátu, ktorý chce túto činnosť vykonávať, v zásade musí splniť podmienky tejto úpravy“ (
27
). Povolanie zubného technika nie je harmonizované na úrovni Únie, ani pokiaľ ide o jeho podmienky prístupu, ani pokiaľ ide o jeho podmienky výkonu činnosti, členské štáty ostávajú naďalej príslušné stanoviť uvedené podmienky pri dodržaní základných slobôd zaručených Zmluvou. (
28
) Je nepochybné, že maltská právna úprava, ktorá ukladá zubným technikom pracovať pod dohľadom zubára, môže urobiť menej príťažlivým výkon slobody usadiť sa pre KZT. Takáto situácia môže byť odôvodnená len existenciou závažného dôvodu všeobecného záujmu za podmienky, že je vhodná na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa, a nepresahuje rámec toho, čo je nevyhnutne potrebné na dosiahnutie tohto cieľa. (
29
)
25.
Maltská vláda sa dovoláva zachovania verejného zdravia ako ospravedlňujúceho dôvodu. Keďže tu ide o cieľ taktiež sledovaný samotnou Úniou, jeho legitimita nemôže byť spochybnená. (
30
) Zostáva overiť, či podmienka uložená zubným technikom vykonávať prácu pod dohľadom zubára je nevyhnutná a primeraná.
26.
Je potrebné na úvod pripomenúť, že vzhľadom na prednostné postavenie, ktoré má verejné zdravie v Zmluve a rozsah, ktorý Zmluva ponecháva na voľnej úvahe členským štátom, „samotná skutočnosť, že určitý členský štát si zvolil iný systém ochrany ako iný členský štát, nemôže mať vplyv na posúdenie potrebnosti a proporcionality ustanovení prijatých v danej oblasti“ (
31
). Súdny dvor opakovane uviedol, že „je potrebné zohľadniť skutočnosť, že zdravie a život človeka zaujímajú prvé miesto medzi statkami a záujmami chránenými Zmluvou a že členským štátom prináleží rozhodnúť o úrovni, na ktorej chcú zaistiť ochranu verejného zdravia, a o spôsobe, akým sa má táto úroveň dosiahnuť“ (
32
). Keďže sa táto úroveň môže líšiť podľa jednotlivých štátov, je vhodné uznať, že verejné zdravie vyžaduje pri posúdení vnútroštátnych opatrení týkajúcich sa jeho ochrany špecifickú obozretnosť. (
33
) Preto nie je dostatočné, keď žalobcovia vo veci samej tvrdia, že Spojené kráľovstvo oprávňuje KZT vykonávať činnosti nezávisle.
27.
Ďalej je potrebné relativizovať opakované tvrdenia obsiahnuté v prejudiciálnych otázkach, podľa ktorých nie je potrebné sa obávať nijakého rizika pre zdravie pacientov, a teda pre verejné zdravie, ak KZT môžu vykonávať svoje povolanie v priamom kontakte s pacientmi a úplne nezávisle. (
34
) Z vnútroštátneho rozhodnutia vyplýva, že to boli žalobcovia na vnútroštátnom súde – najmä Maltská asociácia zubných technikov –, kto vypracoval uvedené otázky predtým, ako mu navrhli, aby ich položil Súdnemu dvoru. Za týchto podmienok nie je neexistencia rizika pre verejné zdravie konečným konštatovaním vnútroštátneho súdu po tom, čo tento súd sám posúdil realitu tejto situácie. Súdny dvor sa môže teda užitočným spôsobom zaoberať touto problematikou v nadchádzajúcom rozsudku.
28.
V tejto súvislosti spočíva tvrdenie KZT v podstate v obhajobe, že úroveň ich odborného vzdelávania ich úplne oprávňuje vykonávať svoje povolanie nezávisle a bez rizika vzhľadom na skutočnosť, že KZT neuskutočňujú invazívne postupy v ústach pacienta a budú len pripravovať, opravovať a prispôsobovať zubné aparáty pre pacientov. Nesprávne prispôsobená alebo chybná protéza spôsobuje len nepohodlie a môže byť jednoducho vybraná samotným pacientom alebo nahradená KZT. KZT nestanovuje diagnózu, nepredpisuje liečbu a v prípade podozrenia na patologický nález spadá do ich pôsobnosti možnosť odoslať pacientov k zubárovi. Nie sú okrem toho vedecké dôkazy, že zubné aparáty alebo protézy môžu spôsobiť vážne poškodenie v ústach pacienta. Nakoniec umožnenie KZT pracovať v priamom kontakte s pacientmi umožní najchudobnejším prístup k zubnej starostlivosti za najnižšie náklady.
29.
Maltská vláda nesúhlasí s týmito pripomienkami a tvrdí, že činnosti KZT a ich znalosti pokrývajú výlučne mechanické aspekty liečby niektorých anomálií a chorôb, ktoré sa týkajú zubov a ústnej dutiny. KZT nie sú kvalifikovaní na možnosť stanovenia diagnózy pre vypracovanie tohto typu liečby a nie sú ani oprávnení dohliadať nad udržiavaním rehabilitácie ústnej dutiny, nad ktorou môže dozerať len plne kvalifikovaný zubár, a to o to viac, že existujú veľké rozdiely, pokiaľ ide o odbornú prípravu umožňujúcu prístup k povolaniu KZT. (
35
) Odovzdanie zubnej náhrady alebo protézy nie je bez rizika, lebo obozretnosti KZT môžu uniknúť skryté patológie a môžu vzniknúť škody na dočasných alebo trvalých tkanivách, ak je nesprávne vložená táto náhrada alebo táto protéza. Napríklad sa môžu vyvolať infekcie nesprávnym vytrhnutím zubu, ak koreň zubu pod náhradou alebo protézou nie je správne vytiahnutý. Okrem toho môžu byť pozorované komplikácie u pacientov liečených chemoterapiou alebo bisfosfonátmi. Zle umiestnené umelé zuby so zlou ústnou starostlivosťou zvyšujú riziko rakoviny ústnej dutiny. Ak je zle vytvorená náhrada, môže byť vyvolané alebo znásobené riziko chorôb parodontu, ktoré tiež môžu spôsobiť nezvratné škody, ak jej umiestnenie, ako aj vhodnosť zhotovenia, nie sú kontrolované zubárom, ktorého odborná príprava, širšia a kompletnejšia ako odborná príprava KZT, mu umožňuje uskutočniť celkové posúdenie situácie, a nielen mechanické posúdenie ako KZT. Nemožno počítať so skutočnosťou, že si pacient sám uvedomí problém v súvislosti so svojou protézou alebo svojou zubnou náhradou a odoslanie pacienta KZT zubárovi môže nastať v už pokročilom štádiu choroby. Maltská vláda okrem toho zdokumentovaným spôsobom odkazuje na určitý počet vedeckých štúdií, ktoré boli potvrdené dôsledkami, niekedy vážnymi, zlým zavedením alebo neprispôsobením vloženej zubnej náhrady v nezdravom organickom prostredí. Zamieta tvrdenie, podľa ktorého slobodný výkon povolania KZT, bez dohľadu zubára, otvára prístup najchudobnejším k zubnej starostlivosti, keď tvrdí, že na Malte je pre osoby s nedostatočným príjmom možné, aby sa zdarma poradili so zubárom. Maltská vláda nakoniec tvrdí, že zásada obozretnosti vyžaduje, aby ochrana verejného zdravia prevládla nad ekonomickými úvahami, a že členské štáty disponujú na účely zavedenia tejto zásady širokou mierou voľnej úvahy.
30.
Vzhľadom jednak na skutočnosť, že pochybnosti vyjadrené maltskou vládou spočívajú aspoň čiastočne na vedeckých štúdiách, ktoré viedli k preukázaniu, že jej tvrdenia nie sú bežnými tvrdeniami a jednak na mieru voľnej úvahy, ktorú sám Súdny dvor potvrdil vo svojej judikatúre, najmä pripomenutej v bode 26 týchto návrhov, sa vyžadovanie od KZT kvalifikovaných v inom členskom štáte, aby vykonávali činnosť v hostiteľskom členskom štáte, ktorý neuznáva toto povolanie ako také, pod dohľadom zubára, zdá byť vhodné na zabezpečenie dosiahnutia cieľa ochrany verejného zdravia, a nepresahuje rámec toho, čo je nevyhnutne potrebné na dosiahnutie tohto cieľa. (
36
)
31.
Preto sa má článok 49 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že vnútroštátna právna úprava, akou je právna úprava vo veci samej, ktorá ukladá zubným technikom povinnosť vykonávať ich povolanie pod dohľadom zubárov, aj keď to môže urobiť menej príťažlivým výkon slobody usadiť sa pre túto kategóriu odborníkov, sleduje objektívny cieľ ochrany verejného zdravia, je vhodná na zabezpečenie dosiahnutia cieľa a nepresahuje rámec toho, čo je nevyhnutne potrebné na dosiahnutie tohto cieľa.
Závery, ktoré sa majú vyvodiť z analýzy vzhľadom na primárne právo pre analýzu smernice 2005/36
32.
Ako je uvedené vyššie, (
37
) ak by Súdny dvor rozhodol – quod non –, že na spor vo veci samej sa vzťahuje smernica 2005/36, posúdenie súladu situácie vo veci samej s článkom 4 smernice 2005/36 alebo s článkom 4f ods. 2 smernice 2005/36, zmenenej a doplnenej smernicou 2013/55, musí byť uskutočnené na základe rovnakého overenia, aké som práve analyzoval vo vzťahu k článku 49 ZFEÚ.
33.
Za týchto podmienok navrhujem Súdnemu dvoru, aby subsidiárne rozhodol, že článok 4 smernice 2005/36 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni podmienke výkonu činnosti, akou je podmienka vo veci samej, vyžadujúcej od zubných technikov, aby vykonávali svoje povolanie pod dohľadom zubára z dôvodu skutočnosti, že táto podmienka výkonu činností je objektívne odôvodnená a primeraná.
34.
Nakoniec navrhujem Súdnemu dvoru, aby rozhodol, ešte subsidiárnejšie, že článok 4f ods. ods. 2 smernice 2005/36, zmenenej a doplnenej smernicou 2013/55, sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby v rámci sporu vo veci samej bol zamietnutý čiastočný prístup KZT k povolaniu zubného lekára.
Návrh
35.
Zo všetkých vyššie uvedených dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položil Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili (prvý senát občianskeho súdu, Malta), takto:
Hlavný dôvod:
–
Článok 49 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátna právna úprava, akou je právna úprava vo veci samej, ktorá ukladá zubným technikom povinnosť vykonávať ich povolanie pod dohľadom zubárov, aj keď to môže urobiť menej príťažlivým výkon slobody usadiť sa pre túto kategóriu odborníkov, sleduje objektívny cieľ ochrany verejného zdravia, je vhodná na zabezpečenie dosiahnutia cieľa a nepresahuje rámec toho, čo je nevyhnutne potrebné na dosiahnutie tohto cieľa.
–
Subsidiárne, ak by Súdny dvor rozhodol, že sa na situáciu vzťahuje smernica Európskeho parlamentu a rady 2005/36/ES zo 7. septembra 2005 o uznávaní odborných kvalifikácií:
–
článok 4 smernice 2005/36 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni podmienke výkonu činnosti, akou je podmienka vo veci samej, vyžadujúcej od zubných technikov, aby vykonávali svoje povolanie pod dohľadom zubára z dôvodu skutočnosti, že táto podmienka výkonu činností je objektívne odôvodnená a primeraná.
Ešte subsidiárnejšie, ak by Súdny dvor rozhodol, že sa na situáciu vo veci samej vzťahuje smernica 2005/36, zmenená a doplnená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2013/55/EÚ z 20. novembra 2013, ktorou sa mení smernica 2005/36 a nariadenie č. 1024/2012 o administratívnej spolupráci prostredníctvom informačného systému o vnútornom trhu:
– článok 4f ods. 2 smernice 2005/36, zmenenej a doplnenej smernicou 2013/55, sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby v rámci sporu vo veci samej bol zamietnutý čiastočný prístup klinických zubných technikov k povolaniu zubného lekára.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Ako Dánske kráľovstvo, Írsko, Holandské kráľovstvo alebo Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, podľa vnútroštátneho súdu.
(
3
)	§ 2 Att Dwar il‑Professjonijiet tas‑Saħħa, Kapitolu 464 tal‑Liġijiet ta’ Malta (zákon o zdravotníckych povolaniach, kapitola 464 maltskej zbierky zákonov) definuje osobu vykonávajúcu doplnkové medicínske povolanie ako „zdravotníckeho pracovníka, ktorého meno je zapísané v registroch doplnkových medicínskych povolaní uvedených v § 28“. § 25 tohto zákona stanovuje, že „vykonávať doplnkové medicínske povolania smie iba osoba, ktorej meno je zapísané v príslušnom registri“. Príloha III toho istého zákona vymenúva doplnkové medicínske povolania a uvádza povolanie zubného technika, ale nie KZT.
(
4
)	Ú. v. EÚ L 255, 2005, s. 22.
(
5
)	Článok 2 smernice 2005/36.
(
6
)	Pozri rozsudok zo 6. októbra 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, bod 36 a citovanú judikatúru).
(
7
)	Článok 3 ods. 1 písm. a) smernice 2005/36.
(
8
)	Rozsudok zo 6. októbra 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, bod 38).
(
9
)	Pozri článok 21 smernice 2005/36.
(
10
)	V prípade veľmi významných rozdielov medzi odbornou prípravou v štáte pôvodu a odbornou prípravou požadovanou pre rovnakú činnosť v hostiteľskej krajine môžu byť uložené adaptačné obdobie a/alebo skúška odbornej spôsobilosti: pozri odôvodnenie 15 a článok 14 smernice 2005/36.
(
11
)	Článok 1 smernice 2005/36 stanovuje, že táto smernica „stanovuje pravidlá, podľa ktorých členský štát, ktorý na svojom území umožňuje prístup k regulovanému povolaniu alebo výkon regulovaného povolania na základe osobitných odborných kvalifikácií …, uznáva odborné kvalifikácie získané v jednom alebo viacerých členských štátoch …, a ktorý umožňuje osobe s takými odbornými kvalifikáciami vykonávať' rovnaké povolanie v tomto štáte, na prístup k tomuto povolaniu a výkon tohto povolania. (Kurzívou zvýraznil generálny advokát.) Zdá sa, že popis činností zubného technika zodpovedá plne popisu KZT, aj keď odborná príprava KZT môže byť dlhšia. Je možné sa podľa mňa rozumne domnievať, že KZT a zubný technik predstavujú „rovnaké povolanie“ v zmysle článkov 1 a 4 smernice 2005/36. O pojme „rovnaké povolanie“ pozri tiež rozsudok z 19.januára 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, bod 20).
(
12
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
13
)	Pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:408, bod 28).
(
14
)	Ako to vyžaduje odôvodnenie 3 smernice 2005/36, vo svetle ktorého musí byť vykladaný článok 4 ods. 1.
(
15
)	Ú. v. EÚ L 354, 2013, s. 132.
(
16
)	V spore vo veci samej môže byť prejednávaná časová pôsobnosť tohto článku, lebo vnútroštátne rozhodnutie odkazuje na rozhodnutia, ktoré boli prijaté maltskými orgánmi medzi rokmi 2009 a 2012, zamietajúce KZT vykonávať ich povolanie nezávisle.
(
17
)	Pozri článok 4f ods. 2 smernice 2005/36, zmenenej a doplnenej smernicou 2013/55.
(
18
)	V takomto prípade pôjde o dve regulované povolania: povolanie KZT na stane jednej a povolanie zubného lekára na strane druhej.
(
19
)	Bod 5.3.1 prílohy V smernice 2005/36 spresňuje program štúdií, ktoré musia absolvovať zubní lekári a bod 5.3.2 tejto prílohy uvádza doklady o formálnych kvalifikáciách, ktoré každý členský štát vydá ako doklad základnej formálnej kvalifikácie zubných lekárov.
(
20
)	Pozri článok 36 ods. 1 smernice 2005/36, podľa ktorého „odborné činnosti zubného lekára sú činnosti definované v odseku 3 a vykonávané na základe odbornej kvalifikácie uvedenej v prílohe V bod 5.3.2.“.
(
21
)	Článok 36 ods. 2 smernice 2005/36.
(
22
)	Článok 36 ods. 3 smernice 2005/36. Pozri tiež článok 34 ods. 3 písm. b) tejto smernice.
(
23
)	V tejto súvislosti pripomínam, že Súdny dvor rozhodol, že „smernica 2005/36 … bráni tomu, aby osoba, ktorá nemá doklad o základnej lekárskej odbornej príprave, vykonávala povolanie lekára, a zodpovedajúco tomu, aby osoba, ktorá nemá doklad o základnej odbornej príprave zubného lekára, vykonávala povolanie zubného lekára“ [rozsudok z 19. septembra 2013, Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, bod 41)].
(
24
)	Rozsudok z 19. septembra 2013, Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, bod 34).
(
25
)	Pozri analogicky uznesenie zo 17. októbra 2003, Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, bod 28 a citovanú judikatúru). Okrem toho KZT evidentne nemôžu tvrdiť, že vykonávajú činnosti na základe dokladu zodpovedajúcemu dokladu zubných lekárov. Smernica 2005/36 nestanovuje možnosť vykonávať činnosť zubného lekára na základe iného dokladu, ako sú doklady stanovené v tejto smernici [pozri analogicky uznesenie zo 17. októbra 2003, Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, bod 31)]. Na záver chcem spresniť, že ide o iný prípad ako je prípad, ktorý viedol k rozsudku z 19. januára 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), aspoň z dvoch dôvodov. Po prvé povolanie, ku ktorému žalobca vo veci samej v uvedenej veci chcel získať prístup, nie je súčasťou povolaní, pre ktoré právo Únie stanovuje automatické uznávanie (v rozpore s povolaním zubného lekára). Po druhé odmietnuť KZT pristúpiť čiastočne k povolaniu zubného lekára nemá za následok ich ponechanie bez odbornej perspektívy v hostiteľskom členskom štáte, lebo maltské orgány, a to pripomínam, ich navrhli zaregistrovať a povoliť im vykonávanie činností ako zubným technikom, jediným povolaním uznaným v tomto členskom štáte.
(
26
)	Článok 52 ZFEÚ uvedený vnútroštátnym súdom v jeho prejudiciálnych otázkach sa nezdá byť relevantný, maltská právna úprava nezaviedla „špeciálny režim pre cudzích štátnych príslušníkov“, lebo podmienka výkonu činnosti pod dohľadom zubára sa tiež vyžaduje aj od maltských zubných technikov.
(
27
)	Rozsudok z 27. júna 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, bod 19 a citovaná judikatúra).
(
28
)	Rozsudok z 27. júna 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, bod 20 a citovaná judikatúra.
(
29
)	Pozri rozsudok z 1. februára 2001, Mac Quen a.i. (C‑108/96, EU:C:2001:67, bod 26), rozsudok z 19. januára 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, bod 30 a citovanú judikatúru), ako aj rozsudok z 27. júna 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, bod 21), ako aj zo 4. mája 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, bod 65).
(
30
)	Pozri medzi bohatou judikatúrou rozsudok z 1. februára 2001, Mac Quen a.i. (C‑108/96, EU:C:2001:67, bod 29), rozsudok z 11. júla 2002, Gräbner (C‑294/00, EU:C:2002:442, bod 42), ako aj rozsudok z 27. júna 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, bod 27), ako aj zo 4. mája 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, bod 67).
(
31
)	Rozsudok z 27. júna 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, bod 27 a citovaná judikatúra).
(
32
)	Rozsudok z 19. mája 2009, Apothekerkammer des Saarlandes a i. (C‑171/07 a C‑172/07, EU:C:2009:316, bod 19 a citovaná judikatúra). Pozri takisto rozsudok zo 4. mája 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, bod 71).
(
33
)	Pozri rozsudok z 27. júna 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, bod 27).
(
34
)	Pre znenie prejudiciálnych otázok pozri bod 3 týchto návrhov.
(
35
)	Pozri prílohu 2 písomných pripomienok predložených maltskou vládou.
(
36
)	Súdny dvor vo svojom rozsudku z 27. júna 2013, Nasiopoulos, (C‑575/11, EU:C:2013:430), aj keď nebol k tomuto bodu vyzvaný, uznal, že dohľad zdravotníckym odborníkom nad odborníkom vykonávajúcim povolanie pomocného lekárskeho personálu môže slúžiť pre cieľ ochrany verejného zdravia (pozri bod 29 tohto rozsudku).
(
37
)	Pozri bod 20 a nasl. týchto návrhov.