62023CJ0627
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 9 de enero de 2025 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2003/71/CE — Folleto que debe publicarse en caso de oferta pública o admisión a cotización de valores — Artículo 2, apartado 1, letra a) — Concepto de “valores” — Artículo 3 — Obligación de publicar un folleto — Valores negociables en los mercados de capitales — Acciones de una sociedad de cartera que solo pueden ser propiedad de determinadas autoridades administrativas territoriales de un Estado miembro — Cesión de acciones que requiere la autorización del consejo de administración de la sociedad de cartera»
En el asunto C‑627/23,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Bélgica), mediante resolución de 29 de septiembre de 2023, recibida en el Tribunal de Justicia el 13 de octubre de 2023, en el procedimiento entre
Commune de Schaerbeek,
Commune de Linkebeek
y
Holding Communal SA,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. C. Lycourgos, Presidente de la Sala Tercera, en funciones de Presidente de la Sala Cuarta, y el Sr. S. Rodin (Ponente) y la Sra. O. Spineanu-Matei, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Richard de la Tour;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de la commune de Schaerbeek y de la commune de Linkebeek, por la Sra. M. Grégoire, avocate;
–
en nombre de Holding Communal SA, por el Sr. P. A. Foriers, avocat;
–
en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. C. Auvret y el Sr. P. A. Messina, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 5 de septiembre de 2024;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva 2003/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, sobre el folleto que debe publicarse en caso de oferta pública o admisión a cotización de valores y por la que se modifica la Directiva 2001/34/CE (DO 2003, L 345, p. 64), en su versión modificada por la Directiva 2008/11/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2008 (DO 2008, L 76, p. 37) (en lo sucesivo, «Directiva sobre folletos»).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la commune de Schaerbeek (Ayuntamiento de Schaerbeek, Bélgica) y la commune de Linkebeek (Ayuntamiento de Linkebeek, Bélgica), por una parte, y la sociedad Holding Communal SA, por otra, en relación con la legalidad de la suscripción, por estos ayuntamientos, de una ampliación de capital de Holding Communal, sin que tal suscripción viniera precedida de la publicación de un folleto.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva sobre folletos
3
La Directiva sobre folletos fue derogada, con efectos a partir del 21 de julio de 2019, por el Reglamento (UE) 2017/1129 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2017, sobre el folleto que debe publicarse en caso de oferta pública o admisión a cotización de valores en un mercado regulado (DO 2017, L 168, p. 12). No obstante, habida cuenta de la fecha de los hechos del litigio principal, las disposiciones de esa Directiva siguen siendo aplicables a ese litigio.
4
Los considerandos 10, 12 y 16 de dicha Directiva enunciaban lo siguiente:
«(10)
El objetivo de la presente Directiva y de sus normas de desarrollo es garantizar la protección del inversor y la eficiencia del mercado, de acuerdo con las normas reglamentarias de alto nivel adoptadas en los foros internacionales pertinentes.
[…]
(12)
Es también necesario para asegurar la protección de los inversores la cobertura completa de los valores participativos y los valores no participativos ofrecidos al público o admitidos a cotización en un mercado regulado, tal como se definen en la Directiva 93/22/CEE del Consejo, de 10 de mayo de 1993, relativa a los servicios de inversión en el ámbito de los valores negociables [(DO 1993, L 141, p. 27)], y no solo los valores admitidos a cotización oficial. La definición amplia de valores de la presente Directiva, que incluye los warrants, covered warrants y certificados cubiertos, es válida solo para la presente Directiva, por lo que en ningún modo afecta a las diversas definiciones de instrumentos financieros utilizadas en la legislación nacional para otros fines como los fiscales. […]
[…]
(16)
Uno de los objetivos de la presente Directiva es la protección de los inversores, por lo que conviene tener en cuenta los diversos requisitos de protección de las distintas categorías de inversores y su nivel de experiencia. La información proporcionada por el folleto no se requiere para las ofertas limitadas a los inversores cualificados. Por el contrario, cualquier reventa o negociación pública a través de la admisión a cotización en un mercado regulado requiere la publicación de un folleto.»
5
El artículo 1, apartado 2, letras b) y d), de la misma Directiva establecía lo siguiente:
«La presente Directiva no se aplicará a:
[…]
b)
valores no participativos emitidos por un Estado miembro o por una de las autoridades regionales o locales de un Estado miembro, por organismos públicos internacionales de los que formen parte uno o más Estados miembros, por el Banco Central Europeo o por los bancos centrales de los Estados miembros;
[…]
d)
valores incondicional e irrevocablemente garantizados por un Estado miembro o por una de las autoridades regionales o locales de un Estado miembro».
6
El artículo 2, apartado 1, letras a), b), d), e) y f), de la Directiva sobre folletos disponía lo siguiente:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a)
valores: valores mobiliarios, tal como se definen en el punto 4 del artículo 1 de la Directiva 93/22/CEE, con excepción de los instrumentos del mercado monetario definidos en el punto 5 del artículo 1 de [esta última Directiva] con vencimiento inferior a 12 meses. Para dichos instrumentos podrá ser de aplicación el Derecho nacional;
b)
valores participativos: acciones y otros valores mobiliarios equivalentes a acciones de sociedades, así como cualquier otro tipo de valores mobiliarios que den derecho a adquirir cualquiera de los valores mencionados por su conversión o por el ejercicio de los derechos que confieren, a condición de que el último tipo de valores sea emitido por el emisor de las acciones subyacentes o por una entidad que pertenezca al grupo de dicho emisor;
[…]
d)
oferta pública de valores: una comunicación a personas de cualquier forma y por cualquier medio, que presente la información suficiente sobre los términos de la oferta y de los valores que se ofertan de modo que permita a un inversor decidir la adquisición o suscripción de estos valores. Esta definición también será aplicable a la colocación de valores a través de intermediarios financieros;
e)
inversores cualificados:
i)
personas jurídicas autorizadas o reguladas para operar en los mercados financieros […]
ii)
gobiernos nacionales y regionales, […]
iii)
otras personas jurídicas que no cumplan dos de los tres criterios establecidos en la letra f),
iv)
[…] determinadas personas físicas […]
v)
a reserva de reconocimiento mutuo, un Estado miembro podrá escoger autorizar a determinadas pequeñas y medianas empresas que tienen su domicilio social en el Estado miembro y que soliciten expresamente ser consideradas inversores cualificados;
f)
pequeña y mediana empresa: las empresas que, según sus últimas cuentas anuales o consolidadas, cumplen por lo menos dos de los siguientes tres criterios: un número medio de empleados inferior a 250 a lo largo del ejercicio, un balance total que no supere los 43 millones de euros y un volumen de negocios neto anual no superior a 50 millones de euros».
7
De conformidad con el artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre folletos:
«1.   Los Estados miembros no autorizarán ninguna oferta de valores al público dentro de su territorio sin publicación previa de un folleto.
2.   La obligación de publicar un folleto no será de aplicación a ninguno de los siguientes tipos de oferta:
a)
una oferta de valores dirigida solamente a inversores cualificados;
b)
una oferta de valores dirigida a menos de 100 personas físicas o jurídicas por Estado miembro, sin contar los inversores cualificados;
c)
una oferta de valores dirigida a inversores que adquieran valores por un mínimo de 50000 euros por inversor, para cada oferta separada;
d)
una oferta de valores cuya denominación por unidad ascienda por lo menos a 50000 euros;
e)
una oferta de valores por un importe total inferior a 100000 euros, cuyo límite se calculará en un período de 12 meses.
[…]»
8
El artículo 4, apartado 1, letra d), de esta Directiva establecía lo siguiente:
«La obligación de publicar un folleto no se aplicará a la oferta pública de los siguientes tipos de valores:
[…]
d)
acciones ofertadas, asignadas o que vayan a ser asignadas gratuitamente a los actuales accionistas, y dividendos pagados en forma de acciones de la misma clase que aquellas por las que se pagan los dividendos, siempre que esté disponible un documento que contenga información sobre el número y la naturaleza de las acciones y los motivos y pormenores de la oferta».
Directiva MiFID I
9
La Directiva 2004/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a los mercados de instrumentos financieros, por la que se modifican las Directivas 85/611/CEE y 93/6/CEE del Consejo y la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se deroga la Directiva 93/22/CEE del Consejo (DO 2004, L 145, p. 1) (en lo sucesivo, «Directiva MiFID I»), en su versión modificada por la Directiva 2006/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006 (DO 2006, L 114, p. 60), fue derogada, con efectos a partir del 3 de enero de 2018, por la Directiva 2014/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a los mercados de instrumentos financieros y por la que se modifican la Directiva 2002/92/CE y la Directiva 2011/61/UE (DO 2014, L 173, p. 349), en su versión modificada por la Directiva (UE) 2016/1034 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de junio de 2016 (DO 2016, L 175, p. 8). No obstante, habida cuenta de la fecha de los hechos del litigio principal, las disposiciones de la Directiva MiFID I siguen siendo aplicables a dicho litigio.
10
Los considerandos 2 y 44 de esa Directiva enunciaban lo siguiente:
«(2)
En los últimos años ha aumentado el número de inversores que participan en los mercados financieros, donde encuentran una gama mucho más compleja de servicios e instrumentos. Esta evolución aconseja ampliar el marco jurídico comunitario, que debe recoger toda esa gama de actividades al servicio del inversor. A tal fin, conviene alcanzar el grado de armonización necesario para ofrecer a los inversores un alto nivel de protección y permitir que las empresas de inversión presten servicios en toda la Comunidad, ya que se trata de un mercado único, tomando como base la supervisión del país de origen. En vista de lo anterior, la Directiva 93/22/CEE debe ser sustituida por una nueva Directiva.
[…]
(44)
Con el doble objetivo de proteger a los inversores y de asegurar el funcionamiento armónico de los mercados de valores, es preciso garantizar la transparencia de las operaciones y velar por que las normas establecidas a tal fin se apliquen a las empresas de inversión cuando estas operen en los mercados. […]»
11
El artículo 4, apartado 1, punto 18, de la Directiva MiFID I disponía lo siguiente:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
18)
Valores negociables: las categorías de valores que son negociables en el mercado de capitales, a excepción de los instrumentos de pago, como:
a)
acciones de sociedades y otros valores equiparables a las acciones de sociedades, asociaciones u otras entidades y certificados de depósito representativos de acciones;
[…]».
12
El artículo 40, apartado 1, de esta Directiva establecía:
«Los Estados miembros exigirán que los mercados regulados establezcan normas claras y transparentes en relación con la admisión a negociación de instrumentos financieros.
Estas normas garantizarán que los instrumentos financieros admitidos a negociación en un mercado regulado puedan ser negociados de modo correcto, ordenado y eficiente y, cuando se trate de valores negociables, que sean libremente negociables.»
13
A tenor del artículo 69 de la citada Directiva:
«Queda derogada la Directiva 93/22/CEE con efectos a partir del 1 de noviembre de 2007. Las referencias a la Directiva 93/22/CEE se entenderán hechas a la presente Directiva. Las referencias a un término definido en la Directiva 93/22/CEE o a alguno de sus artículos se entenderán hechas al término equivalente definido en la presente Directiva o a su correspondiente artículo.»
Derecho belga
14
La loi relative aux offres publiques d’instruments de placement et aux admissions d’instruments de placement à la négociation sur des marchés réglementés (Ley relativa a las ofertas públicas de instrumentos de inversión y a la admisión de instrumentos de inversión a negociación en mercados regulados), de 16 de junio de 2006 (Moniteur belge de 21 de junio de 2006, p. 31352), transpuso al Derecho belga la Directiva sobre folletos. En virtud del artículo 5, apartado 1, punto 1, de dicha Ley, a efectos de la aplicación de esta última, se entenderá por «valores»«todas las categorías de instrumentos de inversión que son negociables en el mercado de capitales (a excepción de los instrumentos de pago), como […] acciones de sociedades y otros instrumentos de inversión equiparables a las acciones de sociedades, asociaciones u otras entidades, incluidos los instrumentos de inversión emitidos por organismos de inversión colectiva que revisten forma contractual o de “trust”, que representan los derechos de los partícipes sobre los activos de tales organismos, así como los certificados de depósito representativos de acciones».
Litigio principal y cuestión prejudicial
15
Holding Communal se constituyó inicialmente el 24 de noviembre de 1860, con la denominación «Crédit communal de Belgique», para la financiación de las inversiones de los entes locales en Bélgica. Sus accionistas son los ayuntamientos y provincias belgas, entre ellos, en particular, los Ayuntamientos de Schaerbeek y de Linkebeek.
16
En 1996, Crédit communal de Belgique se fusionó con Crédit local de France, dando lugar a la creación del grupo Dexia. Durante el año 1998, Crédit communal de Belgique se transformó en una sociedad de cartera y adoptó su denominación actual, Holding Communal. Esta última posee, en particular, una participación considerable en Dexia SA.
17
En el contexto de la crisis financiera del año 2008, Holding Communal participó en la operación de ampliación de capital de esta sociedad, con una aportación de 500 millones de euros. Para poder liberar dicha suscripción, y al no haber logrado obtener un préstamo durante el verano de 2009, el Consejo de Administración de Holding Communal decidió recurrir a los accionistas proponiéndoles, en particular, una ampliación de capital mediante aportaciones dinerarias que dieron lugar a la emisión de acciones «privilegiadas acumulativas de clase A».
18
En septiembre de 2009, se organizó una reunión informativa en la que se facilitó información a los accionistas. Además, se adaptó el calendario de la operación de ampliación de capital para tener en cuenta el proceso de toma de decisiones propio de los ayuntamientos y de las provincias.
19
El 30 de septiembre de 2009, en la junta general de Holding Communal, los accionistas de dicha sociedad aprobaron esa ampliación de capital. En lo que atañe a esta ampliación, tales accionistas decidieron que la suscripción se realizaría en dos rondas. El Ayuntamiento de Schaerbeek suscribió la ampliación por un importe de 8161689,60 euros en la primera ronda y de 1359011,84 euros en la segunda. La suscripción del Ayuntamiento de Linkebeek ascendió a 53575,68 euros en cada una de las dos rondas.
20
El 7 de diciembre de 2011, la junta general extraordinaria de Holding Communal acordó la disolución y liquidación de esta sociedad. Al no haber podido repartirse ningún remanente de esa liquidación, los accionistas perdieron todas sus suscripciones, esto es, tanto las efectuadas antes de la ampliación de capital como las suscritas el 30 de septiembre de 2009 y que habían sido liberadas.
21
Los Ayuntamientos de Schaerbeek y de Linkebeek presentaron una demanda contra Holding Communal ante el tribunal de commerce francophone de Bruxelles (Tribunal de lo Mercantil Francófono de Bruselas, Bélgica), solicitando la anulación de sus suscripciones en la ampliación de capital de que se trata, por infracción de la Ley de 16 de junio de 2006. Alegaron que, antes de que se invitara a los accionistas a suscribir esta ampliación de capital, debería haberse publicado un folleto de conformidad con la citada Ley.
22
Dicho tribunal consideró que, al igual que la Directiva sobre folletos, la referida Ley solo regulaba la oferta de valores en la medida en que tales valores fueran negociables en el mercado de capitales, lo que no era el caso de las acciones de Holding Communal.
23
Esta resolución fue confirmada por la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas, Bélgica) mediante sentencia de 12 de abril de 2022. Dicho órgano jurisdiccional declaró, en particular, que las acciones emitidas como contrapartida de las aportaciones dinerarias constituían valores no negociables en el mercado de capitales, puesto que solo las autoridades municipales y provinciales podían ser titulares de ellos y su cesión estaba sujeta a la autorización del consejo de administración.
24
Los Ayuntamientos de Schaerbeek y de Linkebeek han interpuesto un recurso de casación contra dicha sentencia ante la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Bélgica), órgano jurisdiccional remitente, alegando que los valores cuya oferta a personas debe dar lugar a la publicación previa de un folleto abarcan, sin restricción alguna, las «acciones de sociedades», sea o no la cesión de dichas acciones objeto de restricciones, como es la necesidad de una autorización del consejo de administración, y pertenezcan o no las personas concernidas a una categoría específica, como son las autoridades municipales o provinciales.
25
Este último órgano jurisdiccional señala, a este respecto, que el resultado de dicho recurso de casación depende de la interpretación del concepto de «valores», contemplado en el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre folletos.
26
En estas circunstancias, la Cour de cassation (Tribunal de Casación) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva [sobre folletos], que a su vez remite al artículo 4, apartado 1, punto 18, de la Directiva [MiFID I], en el sentido de que el concepto de valor negociable en el mercado de capitales comprende las acciones de una sociedad holding que solo pueden ser poseídas por provincias y ayuntamientos, y cuya transmisión está sujeta a la autorización del consejo de administración?»
Sobre la cuestión prejudicial
27
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre folletos debe interpretarse en el sentido de que las acciones de una sociedad de las que solo pueden ser titulares las provincias y los ayuntamientos de un Estado miembro y cuya cesión está sujeta a la autorización del consejo de administración de esa sociedad están comprendidas en el concepto de «valores», en el sentido de esa Directiva.
28
Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión no solo debe tenerse en cuenta su tenor literal, sino también el contexto en el que se inscribe y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte [sentencia de 29 de febrero de 2024, Eesti Vabariik (Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet), C‑437/22, EU:C:2024:176, apartado 48 y jurisprudencia citada].
29
A este respecto, en primer lugar, es preciso señalar que el concepto de «valores», en el sentido de la Directiva sobre folletos, comprende, según el tenor del artículo 2, apartado 1, letra a), de esa Directiva, los «valores mobiliarios, tal como se definen en el punto 4 del artículo 1 de la Directiva 93/22/CEE, con excepción de los instrumentos del mercado monetario […] con vencimiento inferior a 12 meses».
30
Si bien la Directiva 93/22 fue derogada por la Directiva MiFID I, esta última establece, en su artículo 69, que «las referencias a un término definido en la Directiva 93/22/CEE o a alguno de sus artículos se entenderán hechas al término equivalente definido en la […] Directiva [MiFID I] o a su correspondiente artículo».
31
Pues bien, el artículo 4, apartado 1, punto 18, de la Directiva MiFID I define los «valores negociables» como «las categorías de valores que son negociables en el mercado de capitales, a excepción de los instrumentos de pago», como las «acciones de sociedades y otros valores equiparables a las acciones de sociedades, asociaciones u otras entidades y certificados de depósito representativos de acciones», contemplados en la letra a), de esta disposición.
32
Así, con arreglo al artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre folletos, en relación con el artículo 4, apartado 1, punto 18, de la Directiva MiFID I, el concepto de «valores», en el sentido de la Directiva sobre folletos, designa los «valores que son negociables en el mercado de capitales». A este respecto, esta disposición no aporta ninguna aclaración sobre el significado de los términos «valores que son negociables» y «mercado de capitales», salvo que en ellos no están incluidos los instrumentos de pago. Ciertamente, el artículo 4, apartado 1, punto 18, de la Directiva MiFID I contiene ejemplos de valores comprendidos en este concepto, entre los que figuran las acciones de sociedades, sin que se mencionen restricciones particulares en cuanto a las características de las personas titulares de esos valores o eventuales limitaciones en relación con su cesión.
33
Por consiguiente, la expresión «valores que son negociables en el mercado de capitales», en el sentido del artículo 4, apartado 1, punto 18, de la Directiva MiFID I, y, por tanto, el concepto de «valores», en el sentido de la Directiva sobre folletos, deben interpretarse, como ha señalado el Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, de un modo amplio, en el sentido de que están comprendidos en ese concepto valores como acciones de sociedades, siempre que la cesión de estos no esté sujeta a restricciones que hagan imposible o extremadamente difícil su negociabilidad en el mercado de capitales, a saber, entre oferentes de tales valores y potenciales inversores.
34
En segundo lugar, esta interpretación se ve corroborada por el contexto en el que se inscribe el concepto de «valores», en el sentido de la Directiva sobre folletos.
35
A este respecto, procede recordar que el artículo 40, apartado 1, de la Directiva MiFID I exige que los mercados regulados establezcan normas claras y transparentes en relación con la admisión a negociación de instrumentos financieros, que garantizarán que los instrumentos financieros admitidos a negociación en un mercado regulado puedan ser negociados de modo correcto, ordenado y eficiente y, cuando se trate de valores negociables, que sean libremente negociables. Por otra parte, el artículo 2, apartado 1, letra d), de la Directiva sobre folletos define el concepto de «oferta pública de valores» como «una comunicación a personas de cualquier forma y por cualquier medio, que presente la información suficiente sobre los términos de la oferta y de los valores que se ofertan de modo que permita a un inversor decidir la adquisición o suscripción de estos valores».
36
Por lo tanto, de estas disposiciones resulta que los valores no solo pueden negociarse libremente en los mercados regulados, sino que también pueden ofrecerse simplemente en condiciones que permitan a un inversor decidir comprarlos o suscribirlos. De ello se desprende que no constituye la característica esencial de los valores la negociabilidad sin restricciones en el mercado de capitales, sino la posibilidad de negociar tales valores entre oferentes de valores e inversores potenciales, si bien tal negociabilidad no debe ser tan restringida que resulte imposible o extremadamente difícil.
37
De los respectivos preámbulos de la Directiva MiFID I y de la Directiva sobre folletos también se desprende una interpretación amplia del concepto de «valores». En efecto, por un lado, del considerando 2 de la Directiva MiFID I resulta que esta última debe abarcar todas las actividades ofrecidas a los inversores. Por otro lado, para garantizar la protección de los inversores, la Directiva sobre folletos adopta, según su considerando 12, una definición amplia del concepto de «valores» y abarca todos los valores participativos y no participativos ofrecidos al público o admitidos a cotización en los mercados regulados.
38
En tercer lugar, la interpretación adoptada en el apartado 33 de la presente sentencia es conforme con los objetivos perseguidos por la Directiva MiFID I y por la Directiva sobre folletos, que, según sus respectivos considerandos 44 y 10, consisten en garantizar la protección del inversor y la eficiencia del mercado (por lo que respecta a la Directiva sobre folletos, véase, en este sentido, la sentencia de 3 de junio de 2021, Bankia, C‑910/19, EU:C:2021:433, apartado 30 y jurisprudencia citada). En efecto, la interpretación según la cual están comprendidas en el concepto de «valores», en el sentido de esas Directivas, en particular, las acciones de sociedades, siempre que estas no estén sujetas a restricciones que hagan imposible o extremadamente difícil su negociación entre oferentes de valores e inversores potenciales, permite la aplicación de los mecanismos previstos por dichas Directivas, que contribuyen a la realización de los dos objetivos antes mencionados a gran escala en los mercados de capitales en los que los inversores pueden actuar.
39
De la resolución de remisión se desprende que, en el caso de autos, solo las provincias y los ayuntamientos del Estado miembro en cuestión pueden ser titulares de las acciones de la sociedad de que se trata en el litigio principal y que la cesión de estas está sujeta a la autorización del consejo de administración de esa sociedad. Sin perjuicio de la comprobación de este extremo por parte del órgano jurisdiccional remitente, tales acciones no parecen estar sujetas a restricciones que hagan imposible o extremadamente difícil su negociación entre oferentes de valores e inversores, pues las citadas restricciones no impiden que dichas acciones sean negociadas con un número no desdeñable de inversores potenciales, y ello pese a que la oferta podría no concluir con una cesión de las acciones en cuestión, lo que por lo demás también puede suceder en el caso de ofertas relativas a valores de una sociedad cuya cesión no está sujeta a la autorización de su consejo de administración.
40
Ello también permite distinguir la situación de que se trata en el litigio principal de la del asunto que dio lugar a la sentencia de 17 de septiembre de 2014, Almer Beheer y Daedalus Holding (C‑441/12, EU:C:2014:2226), apartados 35 y 36. En efecto, en ese asunto se trataba de ventas de valores que, puesto que se producían en el marco de un procedimiento de ejecución forzosa, diferían mucho de las situaciones normales de negociación de tales valores, ya que no tenían por objeto la participación en una actividad económica en el mercado de esos valores, sino que se limitaban a satisfacer los derechos de un acreedor ejecutante.
41
Habida cuenta de las indicaciones que figuran en la petición de decisión prejudicial, según las cuales el litigio principal versa esencialmente sobre si una invitación a suscribir acciones de una sociedad de las que solo pueden ser titulares las provincias y los ayuntamientos de un Estado miembro y cuya cesión está sujeta a la autorización del consejo de administración de dicha sociedad está sometida a la obligación de publicación previa de un folleto, prevista en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre folletos, aún es preciso, al objeto de proporcionar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta que sea plenamente útil para la solución de dicho litigio, determinar si una invitación a suscribir tales acciones constituye una oferta «al público», en el sentido de ese artículo 3, apartado 1.
42
A tenor del artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre folletos, «los Estados miembros no autorizarán ninguna oferta de valores al público dentro de su territorio sin publicación previa de un folleto». Sin embargo, según el apartado 2 de este artículo, esta obligación no se aplica a determinadas categorías de ofertas de valores, entre las que se encuentra la categoría mencionada en la letra a), de este apartado, que incluye cualquier oferta de valores «dirigida solamente a inversores cualificados».
43
A este respecto, es preciso señalar, en primer término, como hace el Abogado General en el punto 37 de sus conclusiones, que la definición del concepto de «oferta pública de valores», cuyo tenor se recuerda en el apartado 35 de la presente sentencia, está formulada de manera amplia, sin restricciones en cuanto a las personas a las que afecta tal oferta o a los modos de comunicación de dicha oferta.
44
En segundo término, mientras que, en virtud del artículo 4, apartado 1, letra d), de la Directiva sobre folletos, la obligación de publicar un folleto no se aplica a las ofertas al público relativas a acciones ofertadas, asignadas o que vayan a ser asignadas gratuitamente a los actuales accionistas, tal excepción no está prevista cuando una oferta de suscripción de acciones de una sociedad se dirige, a título oneroso, únicamente a los accionistas de esa sociedad.
45
En tercer término, es preciso subrayar que el considerando 16 de la Directiva sobre folletos indica expresamente que esa Directiva diferencia los requisitos de protección de las distintas categorías de inversores, en particular en función de su nivel de experiencia, y, de este modo, no establece la obligación de publicar un folleto para las ofertas limitadas a los inversores cualificados.
46
El artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva sobre folletos, interpretado a la luz del citado considerando 16, establece tal excepción por lo que respecta a esos inversores, que incluyen, en particular, según el artículo 2, apartado 1, letra e), inciso ii), de dicha Directiva, a los Gobiernos nacionales y regionales, pero no a las autoridades locales.
47
Por consiguiente, los ayuntamientos, que son autoridades locales, no están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 2, apartado 1, letra e), inciso ii), de la Directiva sobre folletos.
48
Sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe este extremo, al no pertenecer los ayuntamientos a ninguna otra de las categorías de «inversores cualificados» mencionadas en el artículo 2, apartado 1, letra e), de la Directiva sobre folletos, una oferta de valores como la controvertida en el litigio principal, dirigida tanto a los ayuntamientos como a las provincias de un Estado miembro, no puede considerarse dirigida «solamente a inversores cualificados», en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra a), de dicha Directiva. En estas circunstancias, es indiferente que las provincias belgas puedan o no constituir «gobiernos regionales», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra e), inciso ii), de la Directiva sobre folletos.
49
De ello se deduce, ciertamente sin perjuicio de las excepciones previstas en los artículos 3, apartado 2, letras b) a e), y 4 de la Directiva sobre folletos, las cuales no se mencionan en la resolución de remisión como aplicables en el caso de autos, que en un asunto como el litigio principal existe una «oferta pública de valores», en el sentido del artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva, sujeta a la obligación de publicación previa de un folleto, siempre que los pormenores de la oferta no hagan imposible o extremadamente difícil la negociabilidad de los valores de que se trate en el mercado de capitales entre oferentes y potenciales inversores.
50
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre folletos debe interpretarse en el sentido de que las acciones de una sociedad de las que solo pueden ser titulares las provincias y los ayuntamientos de un Estado miembro y cuya cesión está sujeta a la autorización del consejo de administración de dicha sociedad están comprendidas en el concepto de «valores», en el sentido de esta Directiva, de modo que una invitación a suscribir tales acciones está sujeta a la obligación de publicación previa de un folleto, prevista en el artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva, siempre que los pormenores de la oferta no hagan imposible o extremadamente difícil la negociabilidad de las citadas acciones en el mercado de capitales entre oferentes e inversores potenciales y que no se aplique ninguna de las excepciones enunciadas en los artículos 3, apartado 2, y 4 de la misma Directiva.
Costas
51
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
El artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva 2003/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, sobre el folleto que debe publicarse en caso de oferta pública o admisión a cotización de valores y por la que se modifica la Directiva 2001/34/CE, en su versión modificada por la Directiva 2008/11/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2008,
debe interpretarse en el sentido de que
las acciones de una sociedad de las que solo pueden ser titulares las provincias y los ayuntamientos de un Estado miembro y cuya cesión está sujeta a la autorización del consejo de administración de dicha sociedad están comprendidas en el concepto de «valores», en el sentido de la Directiva 2003/71, en su versión modificada por la Directiva 2008/11, de modo que una invitación a suscribir tales acciones está sujeta a la obligación de publicación previa de un folleto, prevista en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2003/71, en su versión modificada por la Directiva 2008/11, siempre que los pormenores de la oferta no hagan imposible o extremadamente difícil la negociabilidad de las citadas acciones en el mercado de capitales entre oferentes e inversores potenciales y que no se aplique ninguna de las excepciones enunciadas en los artículos 3, apartado 2, y 4 de la Directiva 2003/71, en su versión modificada por la Directiva 2008/11.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.