61979C0004(01)
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS
(après réouverture des débats oraux)
PRÉSENTÉES LE 17 JUIN 1980
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Par une démarche à vrai dire insolite, vous avez rouvert la procédure orale dans ces affaires sur lesquelles nous avions conclu le 11 mars dernier, en invitant les requérantes au principal, les gouvernements français et italien, le Conseil et la Commission à déposer des observations écrites sur les questions reprises en annexe à votre ordonnance du 26 mars 1980.
Les requérantes au principal, le gouvernement français et la Commission ont mis à profit cette occasion pour prendre position par écrit. Le Conseil est également intervenu à l'oral.
Lors de l'ampliation des débats oraux, nous avons appris que certains concurrents des requérantes au principal avaient introduit un recours devant le Finanzgericht de Hambourg contre les réductions ultérieurement apportées par la Commission aux montants compensatoires. Nous ne pouvons que prendre acte de ce que ce litige ne vous a pas encore été renvoyé à titre préjudiciel et constater que le gouvernement allemand, qui pouvait se faire le porte-parole de l'intérêt dont témoignent les producteurs allemands à la solution des questions posées, n'a pas jugé bon d'intervenir à ce stade de la procédure, bien que votre ordonnance lui ait été signifiée.
Comme vous nous avez également donné la faculté d'être entendu, nous nous permettrons de répondre à certaines critiques et d'apporter les compléments suivants.
I —
La Commission entend rectifier un malentendu qui, dit-elle, semble nous avoir induit en erreur dans nos conclusions. Elle avait exposé dans ses observations écrites que «la qualification des sous-produits au regard de la classification du tarif douanier commun ainsi que leurs rendements sont contestés entre l'industrie allemande et française» et que «la France a toujours défendu la thèse selon laquelle la farine fourragère serait à classer exclusivement dans la sous-position 23.02 A I b)». Et plus loin: «les exemples donnés sous a), b) et c) montrent qu'il n'existe pas des positions uniformes quant à la qualification des produits au regard de la classification du tarif douanier commun et leurs rendements (la situation dans les autres États membres conduit encore à d'autres résultats)». «Devant cette situation contradictoire, les services de la Commission — poursuivait celle-ci — considèrent que la farine fourragère relève pour 50 % de la sous-position 23.02 A I a) et pour 50 % de la sous-position 23.02 A I b)». De leur côté, les requérantes au principal confirment que la farine fourragère est claessée par les autorités administratives et douanières françaises en 23.02 AI b).
Nous avions cru pouvoir en déduire qu'il existait des «divergences dans le classement» au regard du tarif douanier commun des sous-produits et, dans ie préambule de vos questions, vous avez relevé que «la Commission répond ... qu'en outre il y a des divergences dans le classement». A moins que nous ne nous méprenions sur le sens de la langue française, nous persistons à croire que les observations de la Commission ne prêtaient à aucune équivoque.
Or, le tarif douanier commun comporte un critère: si la teneur en amidon du produit est, en poids, inférieure à 35 %, il doit être classé dans la sous-position 23.02 A la); si elle dépasse ce pourcentage, il doit être classé dans la sous-position 23.02 AI b).
II —
La Commission fait état de ce que, après réduction de 6,2 % du montant compensatoire applicable à l'amidon de maïs et de 10 % du montant compensatoire applicable aux sous-produits de l'amidon, le plafonnement des montants compensatoires des produits transformés par rapport au montant compensatoire du produit de base est «pratiquement» réalisé.
Il nous faut noter que :
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ces réductions ne sont intervenues que le 28 mai 1979, alors que les règlements dont vous avez à apprécier la validité sont antérieurs à cette date;
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la Commission justifie l'exclusion des germes dans le «calcul de l'incidence» — alors que des montants compensatoires existent toujours, à tort ou à raison, sur ces produits — par la considération que «ces sous-produits ne sont pratiquement pas commercialisés». Toutefois, elle se déclare prête, «dans le cas où la Cour déclarerait l'application des coefficients de transformation excessive, à envisager leur suppression sur les germes»;
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contrairement au cas des meuniers, même après ces réductions, le «plafonnement» ou si l'on préfère le «principe de neutralité» n'est réalisé que «grosso modo» pour les semouliers et amidonniers. Cette constatation découle d'une appréciation portée dans le cadre non pas d'un seul État membre, mais de l'ensemble des États membres à monnaie dépréciée, notamment du Royaume-Uni. S'il faut, comme le dit la Commission, se placer dans le cadre de tous les États membres pour évaluer l'incidence du plafonnement, il convient de ne pas oublier non plus (voir p. 2861) que, dans ce même cadre ou dans le cadre des échanges avec les pays tiers, la compensation effective résulte de la somme des montants positifs et négatifs;
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il est douteux que l'absence de prise en compte, aux fins de calcul des montants compensatoires applicables aux produits transformés à base de maïs, des majorations mensuelles affectant le prix d'intervention du maïs avantage les requérantes au principal, situées dans un pays à monnaie dépréciée. En effet, il n'est pas non plus tenu compte de cet élément pour le calcul du montant compensatoire sur le produit de base et la dépendance existant entre le montant affectant ce produit et les montants affectant le produit dérivé est telle que la disparition de cet avantage au niveau des produits dérivés s'accompagnerait de la possibilité pour le producteur de s'approvisionner en produit de base, même indigène, à meilleur compte.
III —
Vous avez encore prié la Commission de vous informer plus amplement sur sa thèse selon laquelle «la logique du système agrimonétaire impliquerait que la base de calcul des montants compensatoires applicables à l'amidon de maïs ne pourrait jamais être supérieure au prix d'intervention du maïs qui a servi de matière première».
1.
La Commission confirme tout d'abord qu'elle a purement et simplement repris du régime des prélèvements du règlement no 2744/75 du Conseil les coefficients retenus dans les règlements incriminés. Elle confirme également qu'elle a tenu compte, pour la fixation des coefficients applicables aux produits dérivés, de la «protection économique nécessaire pour une stabilisation des prix de ces produits». Ainsi, alors que le Conseil réaffirme qu'il n'y a pas de lien «nécessaire» entre son règlement et les textes de la Commission, celle-ci maintient qu'il existe un lien «inévitable» entre montants compensatoires et prélèvement. Finalement, elle déclare qu'elle a «raffiné» le système des coefficients de conversion utilisés pour le calcul des montants compensatoires «sur la base d'éléments économiques et techniques très complexes».
2.
Pour le calcul des montants compensatoires sur les gruaux et semoules de maïs, la Commission a pris comme base le prix d'intervention du maïs. Elle explique qu'elle ne pouvait prendre en compte la restitution à la production — alors pourtant que cette aide constitue, «pour l'opérateur de ce secteur, la mesure qui a l'influence prépondérante sur son prix d'approvisionnement en maïs» — étant donné que cette restitution avait été supprimée par règlement no 665/75 du Conseil du 4 mars 1975. Cette prise en compte n'aurait été «juridiquement et économiquement» possible qu'après que les règlements du Conseil nos 1125/78 et 1127/78 du 22 mai 1978 eurent réintroduit, à compter du 19 octobre 1977, des restitutions à la production de gruaux et semoules utilisés par l'industrie de la brasserie (et pour la fabrication d'amidon gonflé destiné à la panification): par vos arrêts rendus le 19 octobre 1977 dans les affaires jointes Ruckdeschel et autres, ainsi que dans les affaires jointes Moulins et huileries de Pont-à-Mousson et autres (Recueil p. 1754 et 1796), vous avez en effet estimé qu'il était incompatible avec le principe de l'égalité d'accorder pour certains produits une restitution à la production et de ne pas accorder de restitutions aux autres produits dont les débouchés étaient les mêmes. Mais, il convient d'ajouter que, par arrêt du 4 octobre 1979, Dumortier et autres, vous avez pratiquement réintroduit les restitutions à la production pour la période du 1er août 1975 au 1er octobre 1977 en condamnant la Communauté à payer à un certain nombre de maïsiers les montants équivalant aux restitutions à la production de gruaux.
Quoi qu'il en soit, lorsqu'elle a déduit la restitution à la production, la Commission n'a pas tenu compte du fait que cette restitution est payée en monnaie verte (voir p. 2869 et 2870) et elle ne lui a donc pas appliqué le «coefficient monétaire» que vous connaissez bien.
3.
La Commission rappelle qu'au-delà des éléments techniques il y a des éléments de politique agricole dans le système du prélèvement et elle produit à l'appui de ses explications un exposé des motifs d'un projet de règlement du Conseil datant de 1964. Il y est indiqué que, «dans le cas où plusieurs produits transformés sont obtenus par la mise en œuvre d'une même céréale, l'élément mobile du produit considéré comme le principal était calculé, jusqu'ici, sur la base de la quantité de matière première supposée effectivement mise en œuvre, tandis que celui des autres produits (germes, sons, etc.) l'était en fonction de la protection estimée nécessaire pour une stabilisation des prix de ce produit. Ce système est économiquement justifié, car la relation entre les prix des produits obtenus à partir d'une même céréale découle plutôt de la politique commerciale ou de la situation du marché que de l'incidence du coût de la matière de chacun des produits». En conséquence, ce projet considérait «qu'il était opportun de prévoir un prélèvement réduit pour les sons de riz et de maïs importés, d'une teneur en amidon supérieure à 35 %, mais dont la destination à la consommation animale est garantie par la soumission à un processus de dénaturation».
Mais, si ce texte montre bien le rôle que jouent les coefficients de transformation dans le système des prélèvements, rôle de protection et de stabilisation du marché communautaire, il n'en résulte nullement que les coefficients retenus dans le système agri-monétaire pour calculer les montants compensatoires puissent légitimement constituer un élément supplémentaire de protection et de stabilisation. Surtout, faire jouer un tel rôle aux coefficients de transformation est de la compétence du Conseil.
4.
La Commission expose ensuite que, «dans la philosophie du système agrimonétaire, défendue par elle et consacrée par la Cour, les montants compensatoires monétaires à introduire doivent être limités aux montants ‘strictement nécessaires’ pour compenser l'incidence des événements monétaires sur les prix des produits agricoles soumis à des mesures d'intervention et dans les seuls cas où cette incidence provoquerait des perturbations dans les échanges de ces produits à l'intérieur de la Communauté et avec les pays tiers». Si, en principe, le recours au prix d'intervention comme base de calcul des montants compensatoires permet de fixer ces montants à un niveau minimal, la Commission rappelle que, dans l'organisation du marché des céréales, l'existence de la restitution à la production peut, le cas échéant, conduire à ce que le prix de marché de l'amidon se situe en dessous du niveau qui résulterait du prix d'intervention pour le maïs. C'est pourquoi, aux fins de calcul des montants compensatoires sur les produits de l'amidonnerie, elle aurait pris en compte non pas le prix d'intervention, «qui ne jouait plus son rôle normal pour la détermination du prix de marché», mais le prix de seuil qui représenterait le «prix d'influence» le plus significatif pour le marché du maïs, produit déficitaire dans la Communauté.
Mais, la jurisprudence citée par la Commission ne nous paraît pas aller dans le sens de la thèse qu'elle soutient.
Dans le cadre de l'affaire Bescher, sur laquelle vous avez statué par arrêt du 15 janvier 1974 (Recueil p. 19 et suiv.), la Commission avait soutenu qu'il n'était pas possible de transposer mécaniquement les méthodes appliquées pour le calcul du prélèvement au calcul du montant compensatoire monétaire. C'est au regard de cette thèse que doit être compris le 7e considérant de votre arrêt (Recueil p. 26) (nous citons): «qu'en effet l'article 2 du règlement no 974/71, en utilisant la notion de ‘prix’ comme point de départ pour le calcul des montants compensatoires, n'oblige pas nécessairement la Commission à choisir le prix caf comme prix de référence, mais lui laisse une certaine faculté d'adopter un autre prix, même si celui-ci s'écarte des prix de contrat effectivement fixés à l'occasion de transactions commerciales ...»
Vous avez en conséquence estimé que la Commission avait légalement pu, aux fins d'application de l'article 2, paragraphe 1, du règlement.no 974/71, se référer à un prix caf moyen calculé «au cours d'une période à déterminer» et ne modifier ce prix moyen que si un changement notable (en général de 10 % vers le haut ou vers le bas) s'était produit par rapport au prix fixé précédemment, alors que la requérante au principal faisait valoir qu'il aurait fallu non seulement se référer au prix caf, mais encore tenir compte des variations de ce prix à court terme.
Mais ceci n'implique pas qu'aux fins d'application de l'article 2, paragraphe 2, la Commission avait la faculté de choisir un autre prix que celui qui avait été retenu aux fins d'application de l'article 2, paragraphe 1.
Il est exact que, dans le secteur de la viande bovine, ce n'est pas le prix d'intervention qui est retenu pour calculer les montants compensatoires, mais le prix de marché. Cependant, cette dérogation résulte du règlement du Conseil no 471/75 du 27 février 1975 qui est venu modifier sur ce point le règlement no 974/71.
Pressée de questions par vos rapporteurs, la Commission reconnaît qu'elle a exercé la compétence qu'elle tient de l'article 2, paragraphe 2, en vue d'accroître la protection que le prélèvement confère aux producteurs des pays à monnaie forte vis-à-vis des pays tiers, avec le résultat que cet accroissement s'est accompagné de distorsions dans les échanges intracommunautaires au détriment des pays à monnaie dépréciée. Une telle fin est totalement étrangère à l'article 1, paragraphe 3, du règlement no 974/71, qui ne prescrit la fixation de montants compensatoires que pour autant que les fluctuations monétaires entraîneraient des perturbations dans les échanges de produits agricoles: le mode de calcul visé à l'article 2, paragraphe 2, n'a pas pour objet de contribuer à renforcer la protection vis-à-vis des pays tiers, assurée par les prélèvements et les restitutions; il ne saurait en tout cas s'accompagner de perturbations dans les échanges entre États membres.
Par votre arrêt Balkan-Import-Export du 22 janvier 1976 (Recueil p. 20 et suiv.), vous avez jugé que la Commission doit envisager l'effet de la dépréciation ou de la valorisation de la monnaie d'un État membre sur les échanges entre les pays tiers et cet État. Vous avez établi ce principe à propos de la prise en considération, dans le cadre de l'article 1, paragraphe 2, 2e alinéa, de groupes de produits relevant d'une même position douanière; vous n'avez rien dit de tel à propos de l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 974/71. Vous avez ajouté que la Commission doit aussi envisager l'effet de cette dépréciation ou valorisation sur les échanges entre les différents États membres.
Nous persistons à penser que, par le biais de la «forfaitarisation», la Commission a fait jouer aux montants compensatoires monétaires un rôle qui n'est pas le leur dans le cadre de l'article 2, paragraphe 2, du règlement de base, en prétendant qu'une «éventuelle règle de plafonnement nécessite une approche économique et non simplement arithmétique». En cela, le calcul des montants compensatoires sort du rôle qui lui est strictement assigné par votre jurisprudence. Un tel objectif économique au sens large est de la compétence du seul Conseil et non de la Commission. Les montants compensatoires ne doivent être un succédané ni des prélèvements ni des restitutions; au cas où, par suite de leur réaménagement, il s'avérerait nécessaire de revoir la fixation du prélèvement sur le produit de base, ceci devrait être entrepris dans le cadre approprié.
5.
Dans un document de travail émanant de ses services, soumis au Conseil les 26 et 27 mars 1979, et produit par elle en annexe à ses observations dans l'affaire Société Havraise Dervieu Delahais, la Commission admet qu'«il est évident que les montants compensatoires applicables aux produits dérivés ne devraient, en principe, pas être supérieurs à ceux qui s'appliquent au produit de base». La prise en compte du prix d'intervention, diminué de la restitution à la production, ne saurait jamais aboutir à une surcompensation par rapport à la réalité du marché. Si, dans la réalité économique, ce prix d'intervention ne joue plus son rôle normal pour orienter le marché, la solution réside dans sa modification ou dans la suppression de la restitution à la production, selon la procédure adéquate, et non dans un rattrapage par le moyen des montants compensatoires; ces derniers, même s'ils font partie de la politique agricole commune, ne sont pas intangibles.
Tout en reconnaissant que, si elle a peu à peu procédé à une «réduction prudente et graduelle» des montants compensatoires, il en est résulté une «certaine incohérence qui elle-même pourrait être critiquée», la Commission ajoute que l'écart entre les deux types de coefficients (affectant le produit de base et les produits transformés) «pourrait très difficilement être augmenté sans provoquer des réflexions sérieuses de sa part sur une révision des coefficients de conversion utilisés pour le calcul des prélèvements et des restitutions».
Cette dernière considération nous paraît étrangère à la question. De toute façon, le Conseil faisait déjà état, le 22 mai 1978, dans son règlement no 1125/78, modifiant le règlement no 2727/75 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, d'un «examen général du régime des restitutions à la production dans le secteur des amylacés» et cet examen ne s'est pas terminé par l'adoption du règlement no 783/80 de la Commission du 31 mars 1980, fixant les restitutions applicables à l'exportation des produits transformés à base de céréales et de riz. Si la Commission peut et doit se livrer à des réflexions sérieuses sur une' révision des coefficients de conversion utilisés pour le calcul des prélèvements et des restitutions, compte tenu notamment des modifications sensibles des importations de farine de manioc dans la Communauté et de la situation du marché mondial de ce produit, c'est en définitive au Conseil qu'il appartient de fixer ces coefficients, de même que le pouvoir d'appréciation économique que vous avez reconnu dans votre arrêt Italie/Conseil du 12 juillet 1979 (attendu no 20, Recueil p. 2600) dans le secteur de la féculerie appartient au Conseil et non pas à la Commission.
La Commission admet en définitive que, si, pour calculer les montants compensatoires applicables au maïs destiné à être transformé en amidon, elle a retenu le seul prix d'intervention, c'est que l'«approche» du prix d'approvisionnement — théoriquement possible — nécessiterait la mise en place d'un contrôle douanier aux frontières pour surveiller l'utilisation du produit de base, selon qu'il sert à la fabrication d'aliments pour animaux, à la fabrication de gruaux ou à la brasserie, contrôle auquel elle a renoncé étant donné son caractère disproportionné. Mais un tel système existe déjà pour contrôler le bien-fondé du versement de la restitution à la production et un système similaire a été instauré pour le beurre utilisé en pâtisserie: on ne voit pas pourquoi la chose serait impossible dans un secteur proportionnellement aussi important.
IV —
En ce qui concerne la limitation des conséquences d'une éventuelle déclaration de non-validité, nous ajouterons deux remarques. D'abord, vous n'avez pas, dans le cadre des questions posées, à connaître directement de l'application du droit communautaire aux cas d'espèce ou à d'autres cas analogues. Ensuite, il y aurait lieu de tenir compte de votre arrêt du 12 juin dernier dans l'affaire Express Dairy Foods. Il s'agit d'un domaine très voisin puisqu'il a trait aux montants compensatoires sur le lactosérum en poudre; or, dans cet arrêt, vous avez refusé d'appliquer par analogie l'article 174, 2e alinéa, du traité.
Pour le reste, nous nous référons entièrement à nos conclusions du 11 mars 1980.