62011CC0568_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na cilj Unije, da svojim pridelovalcem sladkorne pese in sladkornega trsa nudi potrebna jamstva v zvezi z zaposlitvijo in življenjskim standardom.(2) Tožeča stranka v sporu o glavni stvari je namreč iz tega naslova imela korist od pomoči, ki so ji bile izplačane za pridelavo lizin sulfata iz sladkorja. Pozneje so danske oblasti dvomile o tem, ali pridelan proizvod dejansko izpolnjuje pogoje za pomoč Unije. Na koncu so zavrnile nadaljnja plačila in zahtevale vračilo dodeljenih pomoči.
2. V obravnavanem primeru je treba v teh okoliščinah najprej ugotoviti, ali se za pridelan lizin sulfat lahko dodeli pomoč Unije v obliki proizvodnega nadomestila. Predvsem pa ta primer nudi priložnost, da se pojasni sodna praksa v zvezi z varstvom legitimnih pričakovanj pri dodeljevanju pomoči Unije, ki se je oblikovala skozi desetletja.
II – Pravni okvir
3. Do leta 2006 so se proizvodna nadomestila za predelavo sladkorja dodeljevala na podlagi Uredbe št. 1265/2001.(3) Ta uredba vsebuje tako določbe o pogojih za pravico do proizvodnega nadomestila kot tudi o upravnem postopku, ki je s tem povezan.
A – Pravica do proizvodnega nadomestila
4. V skladu s členom 14(1), prvi pododstavek, (b), Uredbe št. 1265/2001 daje dodelitev proizvodnega nadomestila „pravico do izplačila proizvodnega nadomestila, navedenega v potrdilu […] po predelavi osnovnega proizvoda v skladu s pogoji v potrdilu o nadomestilu“.
5. Člen 1(1) te uredbe opredeljuje kot „osnovni proizvod“ – med drugim – sladkor, ki „se uporablja […] pri proizvodnji proizvodov kemične industrije iz Priloge I.“ V Prilogi I je navedena razpredelnica s tarifnimi številkami kombinirane nomenklature. V razpredelnici je med drugim navedeno:
„Poglavje 29 Organski kemijski proizvodi, razen proizvodov s podoznakama 2905 43 00 in 2905 44
[…]
ex Poglavje 38 Razni proizvodi kemijske industrije, razen tar št. 3809 10, 3809 91 00, 3809 92 00, 3809 93 00 in ex 824 60“
6. Kombinirano nomenklaturo določa Priloga I k Uredbi Sveta (EGS) št. 2658/87 z dne 23. julija 1987 o tarifni in statistični nomenklaturi ter skupni carinski tarifi.(4) V skladu s členom 12(1) te uredbe so v upoštevnem obdobju od leta 2004 do leta 2006 Prilogo I določale uredbe št. 1789/2003(5), 1810/2004(6) in 1719/2005(7) . Kar zadeva določbe, ki so upoštevne v obravnavanem primeru, so te tri različice enake.
7. V poglavju 29 kombinirane nomenklature je določena tarifna podštevilka 2922 41 00 „lizin in njegovi estri; njegove soli“. Opomba 1, poglavje 29, kombinirane nomenklature poleg tega določa:
„1. Če v poimenovanjih tarifnih številk ni določeno drugače, obsegajo tarifne številke tega poglavja samo:
(a) izločene kemično opredeljene organske spojine, bodisi da vsebujejo nečistoče ali ne;
[…]
(e) proizvode, navedene pod (a), (b) ali (c) zgoraj, raztopljene v drugih topilih, ki so dodani samo zaradi varnosti ali transporta, če proizvod zaradi topila, ki mu je dodano, ne postane bolj primeren za posebno kot pa za splošno rabo;
(f) proizvode, navedene pod (a), (b), (c), (d) ali (e) zgoraj, z dodanimi stabilizatorji […] potrebnimi za njihovo ohranjanje ali transport;
(g) proizvode, navedene pod (a), (b), (c), (d), (e) ali (f) zgoraj, z dodanim sredstvom zoper prašenje ali snovmi, ki dajejo barvo ali vonj, da bi jih bilo laže spoznati ali zaradi varnosti, če so zaradi takega dodajanja proizvodi bolj kot za splošno rabo primerni zlasti za posebno rabo;
[…]“
8. V poglavju 38, ki se nanaša na „razn[e] kemijsk[e] proizvod[e]“, je navedena tarifna številka 3824 s poimenovanjem „[…] kemični proizvodi in preparati kemijske industrije in sorodnih industrij […], ki niso navedeni in ne zajeti na drugem mestu“.
9. Nazadnje je v poglavju 23 kombinirane nomenklature navedena tarifna številka 2309 „Izdelki, ki se uporabljajo kot krma za živali“.
B – Postopek dodelitve proizvodnega nadomestila
10. Člen 2 Uredbe št. 1265/2001 v zvezi z upravnim postopkom določa:
„1. Proizvodno nadomestilo dodeli država članica, na katere ozemlju se predelajo osnovni proizvodi.
2. Država članica lahko dodeli nadomestilo le, če carinski nadzor ali upravna inšpekcija z enakovrednimi garancijami zagotovi, da se osnovni proizvodi uporabijo za namen, določen v zahtevku iz člena 3.“
11. Člen 3 Uredbe št. 1265/2001 določa:
„1. Proizvodno nadomestilo se dodeli le predelovalcem, ki jamčijo, da se lahko nadzor iz člena 2(2) izvaja ob katerem koli času, in so predložili zahtevek z opisom kemičnega proizvoda, za proizvodnjo katerega se bo uporabil osnovni proizvod.
2. Zadevna država članica lahko dodeli pravico do nadomestila po predhodni odobritvi predelovalcev iz odstavka 1.“
Po navedbah predložitvenega sodišča je bilo treba v skladu z danskim pravom, ki se uporabi v postopku v glavni stvari, pridobiti predhodno odobritev pri danski carinski upravi.
12. V potrdilu o nadomestilu, ki v skladu s členom 14(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 1265/2001 daje pravico do izplačila proizvodnega nadomestila, je v skladu s členom 12(3)(d) navedena „uporaba, za katero je namenjen osnovni proizvod“.
13. V skladu s členom 10(1), drugi pododstavek, (c), te uredbe se v zahtevku za proizvodno nadomestilo navedeta „tarifna oznaka in opis kemičnega proizvoda, za katerega proizvodnjo se bo osnovni proizvod uporabil“.
14. Člen 13(b) Uredbe št. 1265/2001, ki se uporablja za zahtevek in za potrdilo o nadomestilu, določa, da:
„(b) lahko navedbo uporabe osnovnega proizvoda, na zahtevo in ob soglasju pristojnih organov zadevne države članice, sestavlja le poglavje kombinirane nomenklature, v katerega spada kemični proizvod ali proizvodi, ki se bodo proizvedli.“
15. Proizvodna nadomestila, ki jih je dodelila država članica, so bila v upoštevnem obdobju izplačana v skladu s členom 1(1) in (2)(b) ter 2(2) Uredbe št. 1258/1999(8) iz splošnega proračuna Evropskih skupnosti(9) . Člen 8(1), prvi pododstavek, te uredbe med drugim določa te dolžnosti držav članic:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe skladno s svojimi zakoni in drugimi predpisi, da:
[…]
(b) preprečijo in zasledujejo nepravilnosti;
(c) se izterjajo zneski, izgubljeni zaradi nepravilnosti ali malomarnosti;“
16. Člen 1(2) Uredbe št. 2988/95(10) določa, da „‚nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti […] z neupravičenimi izdatki“.
III – Spor o glavni stvari in postopek pred Sodiščem
17. Danska družba Agroferm A/S (v nadaljevanju: Agroferm) je od avgusta 2004 do junija 2006 proizvajala lizin sulfat, ki ga je pridobivala s fermentacijo sladkorja in tržila kot dodatek h krmi za živali. Družba Agroferm je od avgusta 2004 do marca 2006 prejemala proizvodna nadomestila za uporabljen sladkor v skupni višini 70,6 milijona danskih kron, kar zdaj znaša približno 9,5 milijona EUR.
18. Družba Agroferm je 19. maja 2004 pri danski carinski upravi vložila zahtevek za „predhodno odobritev“ v zvezi s proizvodnimi nadomestili. V zahtevku je navedla, da namerava proizvajati lizin, ki se uvršča v tarifno podštevilko 2922 41 00 kombinirane nomenklature. Danska carinska uprava je 16. junija 2004 izdala odobritev do konca maja 2007. Danski organ, pristojen za živilsko industrijo, je nato izdal potrdila o nadomestilu, ki so vsakič veljala pet mesecev od izdaje.
19. Danska carinska uprava je oktobra 2005 in marca 2006 vzela vzorce proizvoda družbe Agroferm. Iz analize vzorcev je bilo razvidno, da je vseboval le 66 % lizin sulfata, v preostalem pa stranske proizvode, predvsem celično maso. Danski organ, pristojen za živilsko industrijo, je 9. maja 2006 zavrnil nadaljnja izplačila proizvodnih nadomestil, kar je utemeljil s tem, da naj bi obstajala negotovost v zvezi z uvrstitvijo proizvoda.
20. Isti organ je 22. novembra 2006 od družbe Agroferm zahteval, naj vrne proizvodna nadomestila v višini 86,6 milijona danskih kron s pripadajočimi obrestmi. Družba Agroferm v sporu o glavni stvari to prereka s trditvijo, da je plačila prejela upravičeno, vsekakor pa v dobri veri. Poleg tega zahteva plačilo ostalih dodeljenih proizvodnih nadomestil do ukinitve proizvodnje junija 2006.
21. V teh okoliščinah je Vestre Landsret, ki odloča v sporu o glavni stvari, Sodišču v predhodno odločanje v skladu s členom 267 PDEU predložilo ta vprašanja:
1. Ali proizvod, proizveden iz sladkorja, fermentiranega s pomočjo bakterij Corynebacterium glutamicum, ki poleg nečistoč iz proizvodnega postopka (nespremenjene surovine, reagenti, ki se uporabljajo v proizvodnem postopku, in stranski produkti), […] vsebuje približno 65 % lizin sulfata, spada v tarifne številke 2309, 2922 ali 3824 kombinirane nomenklature v različici, ki izhaja iz Priloge I k Uredbi št. 1719/2005?
Ali je pri tem pomembno, ali so bile nečistoče zadržane namerno, zato da proizvod postane posebej primeren ali da se izboljša njegova primernost za proizvodnjo krme, ali pa so bile zadržane, ker jih ni treba ali jih ni smotrno odstraniti? Katere smernice naj se uporabijo za presojo zadeve v danem primeru?
Ali je za odgovor pomembno, da je mogoče proizvajati druge proizvode, ki vsebujejo lizin, vključno s „čistim“ (≥ 98-odstotnim) lizinom in proizvodi lizin-HCl z višjo vsebnostjo lizina kot zgoraj opisani proizvod lizin sulfat, in ali je pri tem pomembno, da količina lizin sulfata in drugih nečistoč v zgoraj opisanem proizvodu lizin sulfat ustreza količini, vsebovani v proizvodih lizin sulfat drugih proizvajalcev? Katere smernice naj se uporabijo za presojo zadeve v danem primeru?
2. Ali bi nacionalni organi ravnali v nasprotju s pravom Evropske unije, če – ob domnevi, da po načelu zakonitosti proizvodnja ni bila zajeta v sistemu nadomestil – v zadevi, kot je obravnavana, ob upoštevanju nacionalnih načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ne bi zahtevali vračila zneskov nadomestil, ki jih je proizvajalec sprejel v dobri veri?
3. Ali bi nacionalni organi ravnali v nasprotju s pravom Evropske unije, če bi – ob domnevi, da po načelu zakonitosti proizvodnja ni bila zajeta v sistemu nadomestil – v zadevi, kot je obravnavana, ob upoštevanju nacionalnih načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj spoštovali zaveze (potrdila o nadomestilu), za katere so veljali roki in ki jih je proizvajalec sprejel v dobri veri?
22. V postopku pred Sodiščem so družba Agroferm, danska vlada in Komisija predložili pisna stališča in na obravnavi, ki je potekala 22. novembra 2012, predstavili us tna stališča.
IV – Pravna presoja
23. Predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe so pravni pogoji za dodelitev proizvodnih nadomestil in pravice, ki lahko zaradi varstva legitimnih pričakovanj v okviru postopka proizvodnih nadomestil izhajajo iz ravnanja nacionalnih organov.
24. Zato naj bi se s prvim vprašanjem predložitvenega sodišča pojasnilo, ali proizvod družbe Agroferm upravičuje pravico do proizvodnih nadomestil (glej točko A). Drugo in tretje vprašanje sta postavljeni za primer, da danske oblasti družbi Agroferm ne bi smele dodeliti proizvodnih nadomestil. S tema vprašanjema naj bi se pojasnile pravice v razmerju do nacionalnih oblasti, ki jih ima predlagatelj – ne glede na to – v skladu z načelom varstva legitimnih pričakovanj (glej točki B in C).
A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje: uvrstitev v kombinirano nomenklaturo
25. S prvim vprašanjem za predhodno odločanje predložitveno sodišče sprašuje, ali se proizvod družbe Agroferm uvršča v tarifne številke 2309, 2922 ali 3824 kombinirane nomenklature v različici, ki izhaja iz Priloge I k Uredbi št. 1719/2005. Ker je ta uredba v skladu z njenim členom 2 začela veljati šele 1. januarja 2006, spor o glavni stvari pa se nanaša na proizvodna nadomestila od leta 2004 do leta 2006, je treba vprašanje predložitvenega sodišča razumeti tako, da sprašuje, kako je kombinirano nomenklaturo iz tega obdobja treba razlagati v vsakokratni veljavni različici.(11)
26. Kot izhaja iz členov 2(1) in 14(1), prvi pododstavek, (b), v povezavi s členom 1(1) in Prilogo I k Uredbi št. 1265/2001, je pravica do proizvodnih nadomestil odvisna od tega, v katero tarifno številko kombinirane nomenklature se uvršča proizvod družbe Agroferm. Ta pravica bi obstajala, če bi se proizvod uvrščal v tarifno številko 2922 ali 3824, ne pa 2309 kombinirane nomenklature.
1. Tarifna številka 2922
27. Družba Agroferm meni, da se njen proizvod uvršča v tarifno številko kombinirane nomenklature 2922 41 00, ki je podštevilka tarifne številke 2922. Ta podštevilka med drugim zajema soli lizina. V skladu z navedbami predložitvenega sodišča je proizvedeni lizin sulfat taka sol lizina. Vendar pa le 65 % proizvoda družbe Agroferm sestavlja lizin sulfat, v preostalem pa je predvsem iz celične mase, ki izvira iz proizvodnega postopka.
28. Da se ugotovi, ali se proizvod kljub temu uvršča v podštevilko 2922 41 00, je treba upoštevati načela, ki jih je Sodišče določilo v zvezi s tarifnim uvrščanjem. V obravnavanem primeru v zvezi s proizvodnimi nadomestili sicer ne gre za vprašanje carinskega prava. V Uredbi št. 1265/2001 pa je izrecno uporabljena kombinirana nomenklatura, ki je bila določena za namene carinskega prava.(12) V skladu s temi načeli razlage je treba za zagotovitev pravne varnosti in lažjega poznejšega preverjanja odločilno merilo za tarifno uvrstitev blaga načeloma iskati v njegovih objektivnih značilnostih in lastnostih, kot so opredeljene v besedilu tarifnih številk in v opombah k poglavjem kombinirane nomenklature.(13)
29. V skladu z opombo 1 k poglavju 29 kombinirane nomenklature se v to poglavje, in s tem tudi v tarifno podštevilko 2922 41 00, uvrščajo le „izločene kemično opredeljene organske spojine, bodisi da vsebujejo nečistoče ali ne“. Glede na navedeno je treba upoštevati nasprotujoči si objektivni merili. Na eni strani morajo biti spojine „izločene“ in „kemično opredeljene“, na drugi strani pa smejo vsebovati tudi „nečistoče“.
30. Danska vlada in Komisija menita, da pogoji, ki so določeni v tej opombi, niso izpolnjeni, ker ni bila odstranjena celična masa, ki je ostala po proizvodnem postopku, in proizvod zato ni imel zahtevane stopnje čistosti.
31. Ker so v opombi dopuščene nečistoče, je jasno, da se z meriloma „izločene“ in „kemično opredeljene“ ne zahteva 100-odstotna čistost spojine. Razlog za to je, da praviloma naj ne bi bilo mogoče tehnično izpolniti takega pogoja. Ker pa mora biti spojina načeloma „izločena“, ne gre več le za nečistočo, če proizvod vsebuje druge snovi, čeprav je tehnično mogoča višja stopnja čistosti. V skladu z navedbami predložitvenega sodišča pa gre prav za to, zaradi česar celična masa v proizvodu družbe Agroferm ni le nečistoča. Ker so odločilne le objektivne značilnosti proizvoda, v zvezi s tem ni upoštevno, da – kot navaja predložitveno sodišče – visoka stopnja čistosti ni gospodarsko smiselna.
32. Poleg tega je iz primerjave drugih opomb k poglavju 29 razvidno, da se sestavni deli proizvoda, ki so namerno del spojine zato, da izpolnjujejo določen namen, ne štejejo za nečistoče. Točke od (e) do (g) opombe 1 k poglavju 29 kombinirane nomenklature namreč določajo, za katere namene in pod katerimi pogoji sta raztopitev v drugih topilih kot v vodi ali dodatek drugih snovi neškodljiva. Če bi se dodatek takih snovi štel za nečistočo v smislu točke (a), bi bili taki pogoji neupoštevni. Ne samo dodatek snovi, temveč tudi puščanje snovi v proizvodu za določen namen, ni mogoče šteti samo za nečistočo. Drugače bi se lahko z ureditvijo proizvodnega procesa obšlo pogoje, ki so določeni v točkah od (e) do (g) opombe 1 k poglavju 29.
33. V skladu z navedbami predložitvenega sodišča služi celična masa, ki je puščena v proizvodu družbe Agroferm, določenim namenom. Prvič, preprečevala naj bi vezavo vlage v lizin sulfatu, drugič, celična masa naj bi izboljšala primernost spojine kot dodatka h krmi. Celične mase tako tudi v teh okoliščinah ni mogoče šteti le za nečistočo v smislu točke (a) opombe 1 k poglavju 29.
34. Ob upoštevanju teh ugotovitev, pojasnjevalnih opomb Svetovne carinske organizacije k harmoniziranemu sistemu za poimenovanje in označevanje blaga, ki jih je Komisija navedla podredno, ni treba obravnavati. V skladu z ustaljeno sodno prakso so te sicer pomemben pripomoček za razlago kombinirane nomenklature, niso pa pravno zavezujoče.(14) Zato so podrejene ugotovitvam iz razlage pravno zavezujoče kombinirane nomenklature, predvsem opombe 1 k poglavju 29.
35. Proizvod družbe Agroferm se torej ne uvršča v tarifno podštevilko 2922 41 00 kombinirane nomenklature, ker ne izpolnjuje pogojev iz opombe 1 k poglavju 29.
2. Tarifna številka 2309
36. Danska vlada in Komisija menita, da se proizvod družbe Agroferm namesto tega uvršča v tarifno številko 2309. Ta zajema „izdelk[e], ki se uporabljajo kot krma za živali“.
37. Namen proizvoda je lahko objektivno merilo za uvrstitev, če je ta namen neločljivo povezan s proizvodom, kar je treba oceniti na podlagi objektivnih značilnosti in lastnosti proizvoda.(15) V obravnavanem primeru se je sporni proizvod sicer tržil samo kot dodatek
h krmi in je v skladu z navedbami predložitvenega sodišča na podlagi objektivnih lastnosti za to vnaprej določen. Družba Agroferm zato meni, da uvrstitev v tarifno številko 2309 ni mogoča.
38. Vendar pa iz tarifne številke 2309 ni razvidno, da bi bili izdelki omejeni na proizvode, ki so kot samostojni proizvodi primerni za krmo. Proizvod družbe Agroferm je zato treba uvrstiti v tarifno številko 2309 kombinirane nomenklature.
3. Tarifna številka 3824
39. Ker tarifna številka 3824 kombinirane nomenklature zajema le proizvode, ki „niso navedeni in ne zajeti na drugem mestu“, in se, kot navedeno, proizvod družbe Agroferm uvršča v tarifno številko 2309, se ne uvršča v tarifno številko 3824.
4. Vmesni sklep
40. Na prvo vprašanje za predhodno odločanje je zato treba odgovoriti, da se proizvod, kot je sporni proizvod v postopku v glavni stvari, ki vsebuje 65 % lizin sulfata, preostalo pa so predvsem nečistoče iz proizvodnega postopka, in se uporablja kot dodatek h krmi, uvršča v tarifno številko 2309 kombinirane nomenklature.
B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje: vračilo plačanih proizvodnih nadomestil
41. Predložitveno sodišče postavlja drugo vprašanje za primer, da družba Agroferm ni bila upravičena do proizvodnih nadomestil. Kot je razvidno iz navedenega, se proizvod ne uvršča v nobeno tarifno številko, za katero bi Uredba št. 1265/2001 določala pravico do proizvodnih nadomestil. Zato je na drugo vprašanje treba odgovoriti.
42. S tem vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali je v nasprotju s pravom Unije, če nacionalni organi, v postopku kot je ta, ob upoštevanju načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj v skladu z nacionalnim
pravom ne zahtevajo vračila zneska nadomestil.
1. Uporaba načela varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljeno s pravom Unije
43. Vprašanje za predhodno odločanje se očitno postavlja v okviru ustaljene sodne prakse glede skupne kmetijske politike, v skladu s katero ni v nasprotju
s pravom Unije, če nacionalno pravo na področju vračila finančnih prejemkov, ki so bili neupravičeno izplačani, upošteva načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, ki sta del pravnega reda Unije.(16)
44. Ta sodna praksa lahko ustvari vtis, da imajo države članice diskrecijsko pravico, da za izterjavo finančnih prejemkov, ki so urejeni s pravom Unije, uporabijo načelo varstva legitimnih pričakovanj. Tako bi bilo sicer v skladu s pravom Unije, da v teh primerih upoštevajo načelo varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljeno z nacionalnim pravom. Iz tega stališča pa prav tako izhaja – kot se zdi, da meni tudi Komisija – da pravo Unije takega varstva legitimnih pričakovanj ne zahteva.
45. Vendar to stališče ni pravilno.
46. Nasprotno, države članice so zavezane, da pri izvajanju prava Unije upoštevajo načelo varstva legitimnih pričakovanj, kot je v pravu Unije enotno opredeljeno za vse države članice (glej točko (a)). Načelo varstva legitimnih pričakovanj je zato treba glede vračila finančnih prejemkov, ki so urejeni s pravom Unije, upoštevati vsaj takrat, kadar se – kot je v obravnavanem primeru – tudi vračilo izvede na podlagi prava Unije (glej točko (b)).
a) Varstvo legitimnih pričakovanj, kadar nacionalni organi izvajajo pravo Unije
47. V skladu s sodno prakso Sodišča, predvsem glede prava Unije na področju davka na dodano vrednost, morajo države članice pri izvajanju določb prava Unije upoštevati načelo varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljeno s pravom Unije.(17) Vendar je Sodišče v okviru skupne kmetijske politike večkrat ugotovilo, da morajo vsi nacionalni organi, ki so pooblaščeni, da izvajajo pravo Unije, upoštevati načelo varstva legitimnih pričakovanj.(18)
48. Če pa bi države članice imele možnost, da bi v nasprotju z navedenim uporabile različna nacionalna načela varstva legitimnih pričakovanj, bi to pripeljalo do različne uporabe prava Unije v posameznih državah članicah. Med tem ko bi nekatere države članice nudile le omejeno zaščito legitimnih pričakovanj, bi lahko bile druge države članice – v korist podjetij, ki imajo sedež v teh državah, in morda v breme proračuna Skupnosti – bolj radodarne. Tako razlago prava Unije je treba zavrniti predvsem zato, ker bi lahko taka razlika v obravnavanju povzročila znatno izkrivljanje konkurence med državami članicami.
49. Poleg tega veljavnost načela varstva legitimnih pričakovanj ne sme biti pogojena s tem, ali v posameznem primeru pravo Unije izvajajo organi Unije ali držav članic. V skladu s sodno prakso se je sicer zoper določbo Unije mogoče sklicevati na načelo varstva legitimnih pričakovanj le, če je Unija sama predhodno ustvarila položaj, ki bi lahko povzročil upravičeno pričakovanje.(19) Tako upravičeno pričakovanje pa se lahko nanaša na ravnanje zakonodajalca ali organov Unije.(20)
50. Poleg tega ni nasprotja med vezanostjo držav članic na načelo varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljeno s pravom Unije, in ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero iz prakse države članice, ki je v nasprotju s pravom Unije, ne more nastati legitimno pričakovanje posameznika, ki mu je tako nastali položaj koristil.(21) Ta ugotovitev je namreč povezana s tem, da zaupanja v protipravno ravnanje praviloma ni treba varovati. Zoper natančno določbo prava Unije se namreč ni mogoče sklicevati na načelo varstva legitimnih pričakovanj, ravnanje nacionalnega organa, pristojnega za izvajanje prava Unije, ki je s tem pravom v nasprotju, pa pri gospodarskem subjektu tudi ne more ustvariti legitimnih pričakovanj, da bo upravičen do obravnavanja, ki je v nasprotju s pravom Unije.(22) Vendar se to nanaša na vsebinski domet varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljeno s pravom Unije, in ne postavlja pod vprašaj njegove običajne uporabe glede izvedbenih dejanj nacionalnih organov.(23)
b) Izvajanje prava Unije glede vračil finančnih prejemkov, ki so urejeni s pravom Unije
51. V obravnavanem primeru bi tako morali danski organi nujno upoštevati načelo varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljeno s pravom Unije, če so z zahtevkom za vračilo izvajali pravo Unije.
52. Glede na navedeno bi lahko obstajali dvomi v zvezi s sodno prakso Sodišča, v skladu s katero morajo nacionalna sodišča v sporih o zahtevkih za vračilo sredstev, ki so bila v skladu s pravom Unije izplačana brez pravne podlage, če ni predpisov prava Unije, pri odločanju uporabiti nacionalno pravo.(24)
53. V obravnavanem primeru pa člen 8(1), prvi pododstavek, (c), Uredbe št. 1258/1999 kot določbe prava Unije, določa, da morajo organi držav članic izterjati zneske, če so bili izgubljeni zaradi nepravilnosti.(25) Nepravilnost v smislu člena 1(2) Uredbe št. 2988/95 v obravnavanem primeru obstaja, ker proizvodna nadomestila družbi Agroferm ne bi smela biti dodeljena. V skladu s pravom Unije je bila Kraljevina Danska zato zavezana zahtevati vračilo.
54. Poleg tega je Sodišče v sodbi v združenih zadevah Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening in drugi ugotovilo, da je dolžnost držav članic, ki je določena v skladu s pravom Unije, hkrati tudi pravna podlaga za izterjavo. V postopku je bilo Sodišču postavljeno vprašanje, ali je tudi obveznost držav članic, ki je določena v členu 23(1) Uredbe št. 4253/88(26), da „zahtevajo vračilo sredstev, izgubljenih zaradi [nepravilnosti]“, samostojna pravna podlaga za zahtevek za vračilo proti neupravičenemu prejemniku subvencije. Sodišče je odgovorilo, da ta določba države članice obvezuje, ne da bi bila za to potrebna pravna podlaga v nacionalnem pravu.(27) Iz tega sledi, da je v tej določbi določena obveznost držav članic, da zahtevajo vračilo, obenem samostojna pravna podlaga, določena s pravom Unije, za zahtevek za vračilo, ki ga nacionalni organi uveljavijo proti prejemniku plačil.
55. Če se torej izterjava izvede na podlagi prava Unije, morajo nacionalni organi uporabiti le načelo varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljeno s pravom Unije. Prav to je ugotovilo tudi Sodišče v sodbi Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening in drugi.(28)
56. V teh okoliščinah lahko v obravnavanem primeru ostane nepojasnjeno, ali je treba načelo varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljeno s pravom Unije, uporabiti že zato, ker je dodeljevanje proizvodnih nadomestil urejeno s pravom Unije, namreč z Uredbo št. 1265/2001. Vsekakor morajo danski organi pri zadevni izterjavi upoštevati načelo varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljeno s pravom Unije, ker s členom 8(1), prvi pododstavek, (c), Uredbe št. 1258/1999 izvajajo pravo Unije.
2. Vsebina načela varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljena s pravom Unije
57. Da bi predložitvenemu sodišču koristno odgovorilo, naj Sodišče sprejme stališče tudi v zvezi z varstvom legitimnih pričakovanj v skladu s pravom Unije. Povedano drugače, v obravnavanem primeru se postavlja vprašanje, ali predelovalec, ki je v položaju, v kakršnem je družba Agroferm, lahko zavrne vračilo dodeljenih proizvodnih nadomestil tako, da se sklicuje na načelo varstva legitimnih pričakovanj.
58. Pogoj za to, da se zagotovi varstvo legitimnih pričakovanj, je predvsem dobra vera podjetja, torej zaupanje v zakonitost pomoči.(29) Dobra vera ni prisotna, kadar podjetje ni opravilo raziskav, ki bi jih moralo opraviti.(30) Dobre vere tako ni mogoče povzročiti z malomarnostjo. V zvezi s tem v primeru družbe Agroferm zato že obstaja dvom, saj bi se morala vprašati, ali je proizvod, ki vsebuje le 66 % lizin sulfata, „izločena“ in „kemično opredeljena“ spojina v smislu opombe 1 k poglavju 29 kombinirane nomenklature, in ni ovir za to, da pridobi zavezujočo tarifno informacijo v skladu s členom 12 carinskega zakonika.(31)
59. Poleg dobre vere, ki mora obstajati, da se zagotovi varstvo legitimnih pričakovanj, mora v skladu s sodno prakso ravnanje upravnih organov ustvariti tudi razumno in upravičeno pričakovanje razumnega in preudarnega gospodarskega subjekta.(32) Pri tem se postavljata vprašanji, prvič, ali dobra vera temelji na ravnanju upravnih organov, in drugič, ali je zaupanje, ki je posledica ravnanja teh organov, tudi upravičeno. Kot je bilo zgoraj navedeno,(33) je na ti vprašanji treba odgovoriti nikalno, zlasti če je organ ravnal v nasprotju z natančno določbo prava Unije. Ravnanje organa je zato treba vedno presojati v povezavi s pravom Unije, na katerem temelji.
60. V zvezi z obstojem razumnega in upravičenega pričakovanja družbe Agroferm je zato treba najprej ugotoviti, da „predhodna odobritev“, ki je bila izdana 16. junija 2004, z veljavnostjo do konca maja 2007, upravičenega pričakovanja ni mogla utemeljiti. Kot je danska vlada namreč pravilno zatrjevala, se nanaša izdana odobritev v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 1265/2001 le na subjekt predelovalca, ne pa na proizvod.
61. V skladu z Uredbo je od te treba ločiti potrdilo o nadomestilu, ki šele v skladu s členom 14(1) Uredbe št. 1265/2001 daje pravico do izplačila proizvodnega nadomestila. Kot je razvidno iz členov 18 in 20 Uredbe št. 1265/2001, se brez potrdila o nadomestilu ne sme izplačati ne predplačilo ne proizvodno nadomestilo.
62. V zahtevku za proizvodno nadomestilo, ki ga je v skladu s členom 10 Uredbe št. 1265/2001 treba predložiti, mora biti v skladu s točko 1, drugi odstavek, (c), te določbe navedena tarifna številka proizvoda, za katerega proizvodnjo se bo osnovni proizvod uporabil. Vlagatelj mora torej v svojem zahtevku sam uvrstiti proizvod v kombinirano nomenklaturo in ne samo navesti njegovega opisa. Prav tako se potrdilo o nadomestilu v skladu s členom 12(3)(d) izda le glede določene tarifne številke ali – kot izhaja iz možnosti odstopanja v skladu s členom 13(b) – določenega poglavja kombinirane nomenklature.
63. Glede na navedeno se lahko varuje le pričakovanje predelovalca, da bo obdržal proizvodno nadomestilo, če se njegov proizvod uvršča v tarifno številko oziroma poglavje kombinirane nomenklature, ki je navedeno v potrdilu o nadomestilu. Tudi če danski organi v zvezi s potrdilom o nadomestilu tega niso upoštevali – kar iz predložitvene odločbe ni razvidno – družba Agroferm ne bi smela pričakovati, da bo lahko obdržala proizvodno nadomestilo, ker bi bilo takšno ravnanje danskih organov nedvomno v nasprotju s pravom Unije.
3. Vmesni sklep
64. Glede na navedeno je treba na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da morajo nacionalni organi pri izterjavi proizvodnih nadomestil, ki so bile izplačane v nasprotju z Uredbo št. 1265/2001, upoštevati načelo varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljeno s pravom Unije. Pričakovanje predelovalca se pri tem varuje le, če dejansko proizvaja proizvod, kot je opredeljen v tarifni oznaki, ki je navedena v potrdilu o nadomestilu.
C – Tretje vprašanje za predhodno odločanje: izplačilo dodeljenih proizvodnih nadomestil
65. Predložitveno sodišče na koncu s tretjim vprašanje za predhodno odločanje sprašuje, ali je v nasprotju s pravom Unije, da se v skladu z načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, ki ju je treba upoštevati v skladu z nacionalnim pravom, izplača proizvodna nadomestila, ki so že bila dodeljena.
66. To vprašanje – drugače kot prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje – se ne nanaša na upoštevanje načela varstva legitimnih pričakovanj v okviru izterjave proizvodnega nadomestila, ki je že bilo izplačano. Bolj gre za to, ali je treba izpolniti dodelitev nacionalnih organov, čeprav so ti organi ugotovili, da je bila dodelitev proizvodnega nadomestila protipravna.
67. Najprej je treba ugotoviti, da morajo države članice v skladu s členom 8(1), prvi pododstavek, (b), Uredbe št. 1258/1999 tudi preprečiti nepravilnosti. Tako morajo ne samo izterjati protipravno izplačana proizvodna nadomestila v skladu s točko (c) te določbe, ampak tudi opustiti protipravna izplačila.
68. Sicer načelo varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljeno s pravom Unije, ki ga je treba uporabiti v obravnavanem primeru, ne izključuje, da se na podlagi utemeljenega pričakovanja iz potrdila o nadomestilu priznajo tudi dodeljena proizvodna nadomestila, ki še niso bila izplačana.
69. V obravnavanem primeru pa se tako pričakovanje – kot je bilo zgoraj ugotovljeno – ščiti le, če predelovalec dejansko proizvaja proizvod, kot je opredeljen v tarifni oznaki, ki je navedena v potrdilu o nadomestilu. Tako je odgovor na tretje vprašanje za predhodno odločanje enak odgovoru na drugo vprašanje.
V – Predlog
70. Zato predlagam, naj se na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložilo Vestre Landsret, odgovori:
1. Proizvod, kot je sporni proizvod v postopku v glavni stvari, ki vsebuje 65 % lizin sulfata, preostalo pa so predvsem nečistoče iz proizvodnega postopka, in se uporablja kot dodatek h krmi, se uvršča v tarifno številko 2309 kombinirane nomenklature iz Priloge I k Uredbi (EGS) št. 2658/87, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1789/2003.
2. Nacionalni organi morajo pri izterjavi in izplačilu proizvodnih nadomestil, ki so bila v skladu z Uredbo (ES) št. 1265/2001 protipravno dodeljena, upoštevati načelo varstva legitimnih pričakovanj, kot je opredeljeno s pravom Unije. Pričakovanje predelovalca iz potrdila o nadomestilu v skladu s členom 12 Uredbe (ES) št. 1265/2001 se varuje le, če se njegov proizvod uvršča v tarifno oznako, ki je navedena v potrdilu o nadomestilu.
(1) .
(2)  – Glej uvodno izjavo 2 Uredbe Sveta (ES) št. 1260/2001 z dne 19. junija 2001 o skupni ureditvi trgov za sladkor (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 33, str. 17).
(3)  – Uredba Komisije (ES) št. 1265/2001 z dne 27. junija 2001 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1260/2001 glede dodeljevanja proizvodnih nadomestil za nekatere sladkorne proizvode, ki se uporabljajo v kemični industriji (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 33, str. 76).
(4)  – UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 2, str. 382, nazadnje spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 254/2000 z dne 31. januarja 2000 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 9, str. 357).
(5)  – Uredba Komisije (ES) št. 1789/2003 z dne 11. septembra 2003 o spremembi Priloge I k Uredbi Sveta (EGS) št. 2658/87 o tarifni in statistični nomenklaturi ter skupni carinski tarifi (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 14, str. 3).
(6)  – Uredba Komisije (ES) št. 1810/2004 z dne 7. septembra 2004 o spremembi Priloge I k Uredbi Sveta (EGS) št. 2658/87 o tarifni in statistični nomenklaturi ter skupni carinski tarifi (UL L 327, str. 1).
(7)  – Uredba Komisije (ES) št. 1719/2005 z dne 27. oktobra 2005 o spremembi Priloge I k Uredbi Sveta (EGS) št. 2658/87 o tarifni in statistični nomenklaturi ter skupni carinski tarifi (UL L 286, str. 1).
(8)  – Uredba Sveta (ES) št. 1258/1999 z dne 17. maja 1999 o financiranju skupne kmetijske politike (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 414).
(9)  – Glej uvodno izjavo 36 Uredbe št. 1260/2001 (navedena v opombi 2).
(10)  – Uredba Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340).
(11)  – Glej zgoraj točko 6.
(12)  – Glej tudi sodbi z dne 6. novembra 1997 v zadevi LTM (C-201/96, Recueil, str. I-6147, točke od 13 do 16), in z dne 12. marca 1998 v zadevi Laboratoires Sarget (C-270/96, Recueil, str. I-1121, točke od 11 do 15).
(13)  – Glej sodbe z dne 25. maja 1989 v zadevi Weber (40/88, Recueil, str. 1395, točka 13); z dne 18. julija 2007 v zadevi Olicom (C-142/06, ZOdl., str. I-6675, točka 16), in z dne 6. septembra 2012 v zadevi Lowlands Design Holding (C-524/11, točka 23).
(14)  – Glej sodbe z dne 17. marca 2005 v zadevi Ikegami (C-467/03, ZOdl., str. I-2389, točka 17); z dne 11. januarja 2007 v zadevi B.A.S. Trucks (C-400/05, ZOdl., str. I-311, točka 28), in z dne 18. maja 2011 v zadevi Delphi Deutschland (C-423/10, ZOdl., str. I-4003, točka 24); drugače pa med drugim sodba z dne 28. julija 2011 v zadevi Pacific World in FDD International (C-215/10, ZOdl., str. I-7255, točka 29), v kateri so te pojasnjevalne opombe opredeljene kot „pomembno pomožno sredstvo“.
(15)  – Sodbe z dne 1. junija 1995 v zadevi Thyssen Haniel Logistic (C-459/93, Recueil, str. I-1381, točka 13), Olicom (navedena v opombi 13, točka 18) in z dne 22. novembra 2012 v združenih zadevah DIGITALNET (C-320/11, C-330/11, C-382/11 in C-383/11, točka 43).
(16)  – Glej sodbe z dne 5. marca 1980 v zadevi Ferwerda (265/78, Recueil, str. 617, izrek); z dne 21. septembra 1983 v združenih zadevah Deutsche Milchkontor in drugi (od 205/82 do 215/82, Recueil, str. 2633, točka 30); z dne 12. maja 1998 v zadevi Steff-Houlberg Export in drugi (C-366/95, Recueil, str. I-2661, točka 16); z dne 9. oktobra 2001 v združenih zadevah Flemmer in drugi (od C-80/99 do C-82/99, Recueil, str. I-7211, točka. 60), in z dne 19. septembra 2002 v zadevi Huber (C-336/00, Recueil, str. I-7699, točka 56); v zvezi s strukturnimi skladi glej tudi sodbo z dne 21. junija 2007 v zadevi ROM-projecten (C-158/06, ZOdl., str. I-5103, točka 24).
(17)  – Glej med drugim sodbe z dne 3. decembra 1998 v zadevi Belgocodex (C-381/97, Recueil, str. I-8153, točka 26); z dne 11. julija 2002 v zadevi Marks & Spencer (C-62/00, Recueil, str. I-6325, točka 44), in z dne 12. maja 2011 v zadevi Enel Maritsa Iztok 3 (C-107/10, ZOdl., str. I-3873, točka 29).
(18)  – Glej sodbi z dne 26. aprila 1988 v zadevi Krücken (316/86, Recueil, str. 2213, točka 22), in z dne 1. aprila 1993 v združenih zadevah Lageder in drugi (od C-31/91 do C-44/91, Recueil, str. I-1761, točka 33).
(19)  – Glej sodbe z dne 15. februarja 1996 v zadevi Duff in drugi (C-63/93, Recueil, str. I-569, točka 20); z dne 6. marca 2003 v zadevi Niemann (C-14/01, Recueil, str. I-2279, točka 56), in z dne 14. junija 2012 v zadevi Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (C-606/10, točka 78).
(20)  – V zvezi s tem glej predvsem sodbi Duff in drugi (navedena v opombi 19, točki 20 in 14) in Niemann (opomba 19, točka 56 in naslednje).
(21)  – Sodba z dne 15. decembra 1982 v zadevi Maizena (5/82, Recueil, str. 4601, točka 22), zgoraj v opombi 18 navedena sodba Lageder in drugi (točka 34) in zgoraj v opombi 19 navedena sodba Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (točka 81).
(22)  – Glej sodbi Krücken (navedena v opombi 18, točka 24) in Lageder in drugi (navedena v opombi 18, točka 35); z dne 16. marca 2006 v zadevi Emsland-Stärke (C-94/05, ZOdl., str. I-2619, točka 31) in z dne 7. aprila 2011 v zadevi Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C-153/10, ZOdl., str. I-2775, točka 47 in navedena sodna praksa).
(23)  – Glej sodbi Krücken (navedena v opombi 18, točke od 22 do 24) in Lageder in drugi (navedena v opombi 18, točke od 33 do 35).
(24)  – Glej sodbi Deutsche Milchkontor in drugi (navedena v opombi 16, točka 19) in z dne 13. marca 2008 v združenih zadevah Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening in drugi (od C-383/06 do C-385/06, ZOdl., str. I-1561, točka 48).
(25)  – Ta posebna dolžnost zahtevanja vračila v skladu s členom 8(1), prvi pododstavek, (c), Uredbe št. 1258/1999 ima prednost pred splošno dolžnostjo v skladu s členom 4 Uredbe št. 2988/95; glej v zvezi s členom 23(1) Uredbe Sveta (EGS) št. 4253/88 z dne 19. decembra 1988 o določbah za izvajanje Uredbe (EGS) št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov in teh z dejavnostmi Evropske investicijske banke in drugimi obstoječimi finančnimi instrumenti (UL L 374, str. 1) sodbi Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening in drugi (navedena v opombi 24, točka 39) in z dne 21. decembra 2011 v zadevi Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre (C-465/10, ZOdl., str. I-14081, točka 33).
(26)  – Navedena v opombi 25.
(27)  – Glej sodbo Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening in drugi (navedena v opombi 24, točki 31 in 40).
(28)  – Glej sodbo Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening in drugi (navedena v opombi 24, točka 53).
(29)  – Glej sodbo Huber (navedena v opombi 16, točka 58 in navedena sodna praksa).
(30)  – V zvezi s tem glej sodbi Steff-Houlberg Export in drugi (navedena v opombi 16, točka 21) in z dne 16. julija 1998 v zadevi Oelmühle und Schmidt Söhne (C-298/96, Recueil, str. I-4767, točka 29).
(31)  – Uredba Sveta (EGS) št. 2913/92 z dne 12. oktobra 1992 o carinskem zakoniku Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 4, str. 307), kakor je bila spremenjena z Uredbo Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 82/97 z dne 19. decembra 1996 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 8, str. 179).
(32)  – Sodba z dne 14. septembra 2006 v združenih zadevah Elmeka (od C-181/04 do C-183/04, ZOdl., str. I-8167, točka 32 in navedena sodna praksa).
(33)  – Glej zgoraj točko 50.