61972J0063
In de forenede sager 63 — 69/72
WILHELM WERHAHN HANSAMÜHLE, Neuss am Rhein,
KURT KAMPFFMEYER MÜHLENVEREINIGUNG KG, Hamburg,
LUDWIGSHAFENER WALZMÜHLE ERLING KG, Ludwigshafen,
KURT KAMPFFMEYER MÜHLENVEREINIGUNG KG, Hamburg, som indtrådt i
DUISBURGER MÜHLENWERKE AG's rettigheder og forpligtelser,
HEINRICH AUER MÜHLENWERKE KG A.A., Köln-Deutz,
KURT KAMPFFMEYER MÜHLENVEREINIGUNG KG, Hamburg, som indtrådt i Süddeutsche MÜHLENWERKE AG's rettigheder og forpligtelser,
PFÄLZISCHE MÜHLENWERKE GMBH, Mannheim,
repræsenteret af advokat Fritz Modest, Hamburg, med valgt adresse hos Félicien Jansen, stævningsmand (»huissier de justice«), 21, rue Aldringen, Luxembourg,
sagsøgere,
mod
RÅDET FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER, Bruxelles, repræsenteret af professor Daniel Vignes, rådgiver ved Rådets juridiske afdeling, som befuldmægtiget, bistået af professor H. P. Ipsen, Hamburgs Universitet, med valgt adresse hos J. N. van den Houten, direktør for Den europæiske Investeringsbanks juridiske afdeling, 2, place de Metz, Luxembourg,
og
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER, Bruxelles, repræsenteret af sin juridiske rådgiver Peter Gilsdorf, bistået af professor H. P. Ipsen, Hamburgs Universitet, med valgt adresse hos Emile Reuter, Kommissionens juridiske rådgiver, 4, boulevard Royal, Luxembourg,
sagsøgt,
angående et krav om skadeserstatning i medfør af EØF-traktatens artikel 215, stk. 2,
afsiger
DOMSTOLEN
sammensat af: R. Lecourt, præsident, A. M. Donner og M. Sørensen, afdelingsformænd, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars (refererende), P. Pescatore, H. Kutscher, C. Ó Dálaigh og A. J. Mackenzie Stuart, dommere,
generaladvokat: K. Roemer
justitssekretær: A. Van Houtte
følgende
DOM
Faktiske og retlige omstændigheder
Over sagens faktiske omstændigheder, sagens genstand samt parternes påstande og anbringender har den refererende dommer udarbejdet følgende rapport til den mundtlige forhandling:
I — Sagsfremstilling og retsforhandlingernes forløb
a) Sagens genstand
Sagsøgerne forarbejder hård hvede til fine gryn, som de hovedsageligt afsætter til dejvareproducenter. Mens produktionen af blød hvede, bestemt til brødproduktion, giver store overskud i Fællesskabet, er produktionen af hård hvede ikke blot præget af betydeligt underskud, men desuden koncentreret i bestemte områder — nemlig Beauce (flodområdet omkring Paris), Sydfrankrig og Syditalien.
Der er nedlagt påstand — ifølge stævningen — over for Rådet og Kommissionen in solidum og — ifølge replikken — overfor Fællesskabet til betaling af et beløb på ialt 9487281 DM, med tillæg af renter 7 % fra den 1. februar 1972, som erstatning for tab, som sagsøgerne skal have lidt i høståret 1971/72 som følge af mangelfuld, uhensigtsmæssig og ulovlig tilrettelæggelse af den fælles markedsordning for korn, særlig for så vidt angår hård hvede; de tyske møllerier skal derfor have været nødsaget til at købe deres råvarer (hård hvede importeret fra tredjelande) til tærskelprisen (125,25 RE), mens deres franske og italienske konkurrenter kunne købe indenlandsk hård hvede til interventionsprisen (122,44 RE) eller til en pris, der lå i nærheden af denne.
Denne fordrejning af konkurrencen skal have bevirket, at sagsøgerne mistede 20 % af det tyske marked for fine gryn af hård hvede, dvs. dejvareproducenterne, hvilket i første række kom de franske virksomheder til gode.
Sagsøgerne støtter principalt deres erstatningskrav på, at der foreligger skyld fra fællesskabsinstitutionernes side, navnlig derved, at disse har fastsat interventionsprisen for fransk og italiensk hård hvede for lavt eller tærskelprisen for hård hvede importeret fra tredjelande for højt.
I replikken påberåber sagsøgerne sig desuden subsidiært en ret til godtgørelse på grund af et retstridigt, ekspropriationslignende indgreb i den private ejendomsret fra administrationens side, uanset om der foreligger skyld.
b) Markedsordningen for korn
Markedsordningen for korn, der gælder såvel for blød som for hård hvede, hviler på følgende principper:
Rådets forordning nr. 120/67 af 13. juni 1967 (EFT specialudgave 1967, s. 29; original reference ABl. nr. 117 af 19. juni 1967, s. 2269/67) bestemmer, at der årligt skal fastsættes en indikativpris, en basisinterventionspris, afledede interventionspriser og en tærskelpris.
For hård hvede er det desuden bestemt, at der skal fastsættes en garanteret minimalpris, der skal være højere end indikativprisen, og som skal fremme produktionen.
Indikativprisen og basisinterventionsprisen fastsættes for Duisburg i engrosledet (artikel 2, stk. 3). De afledede interventionspriser fastsættes for den samme standardkvalitet, i det samme omsætningsled og under de samme betingelser som basisinterventionsprisen for Fællesskabets handelscentre med undtagelse af handelscentret Duisburg. Ifølge artikel 4, stk. 1, 2. afsnit fastsættes niveauet således, at forskellene mellem disse priser svarer til de prisforskelle, som ved normal høst kan ventes som følge af de naturlige betingelser for markedsprisdannelsen, og således at de muliggør fri bevægelighed for korn inden for Fællesskabet, svarende til markedets behov.
Tærskelprisen, der beregnes for Rotterdam, fastsættes for Fællesskabet således, at salgsprisen på markedet i Duisburg for det importerede produkt under hensyntagen til transportomkostningerne for Rotterdam kommer til at ligge på samme niveau som indikativprisen.
For så vidt angår den garanterede minimalpris, bestemmer artikel 10 i forordning nr. 120/67 følgende: »Ligger den for handelscentret i området med det største overskud gældende interventionspris for hård hvede under den garanterede minimalpris, ydes en støtte til produktionen af hård hvede.« Denne støtte, der svarer til forskellen mellem den garanterede minimalpris og den nævnte interventionspris, udredes af det offentlige. Teoretisk kunne købere af fransk og italiensk hård hvede — i det foreliggende tilfælde møllerierne i de to medlemsstater — nøjes med at betale interventionsprisen, mens forskellen blev dækket ved hjælp af støtten.
Sagsøgerne påstår, at dette faktisk er tilfældet, i det mindste for en stor del af handlernes vedkommende. Heroverfor anfører Rådet og Kommissionen, at de franske og italienske møllerier konkurrerede på markedet for hård hvede og bød mere end interventionsprisen, nemlig en overpris på mellem 3 og 7 RE pr. ton.
Ved Rådets forordning nr. 1528/71 af 12. juli 1971 (EFT specialudgave 1971 (II), s. 462; original refernce ABl. nr. L 162 af 20. juli 1971, s. 1) blev artikel 4 i forordning nr. 120/67 ændret således, at der for hård hvede kun fastsættes én afledt interventionspris, der er gældende for alle for denne kornsort bestemte handelscentre med undtagelse af handelscentret Duisburg, »såfremt de mængder af indenlandsk … hård hvede, der bringes på markedet ved en normal høst, ligger under de mængder, der forbruges inden for Fællesskabet« (artikel 4 i forordning nr. 1528/71). Den nye fælles afledede interventionspris svarede til den laveste afledede interventionspris, der ville følge af anvendelsen af artikel 4 i forordning nr. 120/67.
Ved Rådets forordning nr. 796/72 af 17. april 1972 (EFT specialudgave 1972 (I), s. 294; original reference ABl. nr. L 94 af 21. april 1972, s. 7) ophæves basisinterventionsprisen for hård hvede, der erstattes med en enhedsinterventionspris, der svarer til den tidligere afledede interventionspris (artikel 2). Artikel 4 i forordning nr. 120/67 blev ændret i overensstemmelse hermed.
Før høståret 1971/72 gjaldt følgende priser på markedet for hård hvede:
—
Indikativpris:127,50 RE/t (artikel 1 i Rådets forordning nr. 1054/71 af 25. maj 1971, ABl. nr. L 115 af 27. maj 1971, s. 8);
—
basisinterventionspris:119,85 RE/t (artikel 1 i Rådets forordning nr. 1054/71 af 25. maj 1971);
—
fælles afledet interventionspris:112,44 RE/t (Artikel 1 i Rådets forordning nr. 1530/71 af 12. juli 1971, ABl. nr. L 162 af 20. juli 1971, s. 16);
—
tærskelpris:125,25 RE/t (eneste artikel i Rådets forordning nr. 1120/71 af 28. maj 1971, ABl. nr. L 118 af 31. maj 1971, s. 3);
—
garanteret minimalpris:147,90 RE/t (artikel 1 i Rådets forordning nr. 1054/71 af 25. maj 1971);
—
størrelsen af den støtte, der blev ydet for produktion af hård hvede:35,46 RE/t (dvs. forskellen mellem den garanterede minimalpris og den fælles afledede interventionspris: 147,90 RE — 112,44 RE).
c) Retsforhandlinger
Stævningerne, der er dateret den 8. september 1972, er registreret på Domstolens justitskontor den 13. september 1972.
Ved kendelse af 31. oktober 1972 har Domstolen besluttet at forene de foreliggende sager til fælles forhandling og afgørelse.
Sagsøgernes repræsentant har ved skrivelse af 8. januar 1973 meddelt Domstolen, at de oprindelige sagsøgere i sagerne nr. 64/72, nr. 66/72 og nr. 68/72, firmaerne »Kurt Kampffmeyer Mühlen, Hamburg«, »Duisburger Mühlenwerke AG, Duisburg« og »Süddeutsche Mühlenwerke AG, Frankfurt«, har sluttet sig sammen under det fælles firmanavn »Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG«.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at åbne den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
II — Paternes påstande
Sagsøgerne nedlægger følgende påstande:
I sag nr. 63/72
1.
De sagsøgte tilpligtes in solidum at betale sagsøgeren en erstatning på 677894,48 DM med renter 7 % fra 1. februar 1972.
2.
De sagsøgte tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
I sag nr. 64/72
1.
De sagsøgte tilpligtes in solidum at betale sagsøgeren en erstatning på 3256931,40 DM med renter 7 % fra 1. februar 1972.
2.
De sagsøgte tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
I sag nr. 65/72
1.
De sagsøgte tilpligtes in solidum at betale sagsøgeren en erstatning på 1081236,76 DM med renter 7 % fra 1. februar 1972.
2.
De sagsøgte tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
I sag, nr. 66/72
1.
De sagsøgte tilpligtes in solidum at betale sagsøgeren en erstatning på 592648,72 DM med renter 7 % fra 1. februar 1972.
2.
De sagsøgte tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
I sag nr. 67/72
1.
De sagsøgte tilpligtes in solidum at betale sagsøgeren en erstatning på 959635,40 DM med renter 7 % fra 1. februar 1972.
2.
De sagsøgte tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
I sag nr. 68/72
1.
De sagsøgte tilpligtes in solidum at betale sagsøgeren en erstatning på 1409662,21 DM med renter 7 % fra 1. februar 1972.
2.
De sagsøgte tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
I sag nr. 69/72
1.
De sagsøgte tilpligtes in solidum at betale sagsøgeren en erstatning på 1509272,04 DM med renter 7 % fra 1. februar 1972.
2.
De sagsøgte tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
De sagsøgte nedlægger påstand om frifindelse og om, at sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
III — Parternes søgsmålsgrunde, indsigelser og andre anbringender
A — Stævning
Faktiske omstændigheder
Efter en oversigt over de forordninger, som kommer til anvendelse, og en økonomisk analyse af produktion, forarbejdning og forbrug af hård hvede i EØF, af opkøbs- og fordelingssystemerne og af fremgangsmåden ved ydelse af støtte anfører sagsøgerne følgende klagepunkter:
Det prissystem, som for kornmarkedet blev indført ved forordning nr. 19 (ABl. nr. 30 af 20. april 1962, s. 933/62), og som blev videreført ved Rådets forordning nr. 120/67, er velbegrundet for så vidt angår blød hvede og byg, altså kornsorter, som produceres overalt i Fællesskabet, og for hvilke der findes et fællesskabsmarked; for hård hvede er der imidlertid ikke noget frit marked i Fællesskabet. Denne kornsort dyrkes kun i begrænsede områder og købes af de møllerier, der ligger i disse områder eller i nærheden heraf. I øvrigt vil der ikke være nogen mening i at fastsætte indikativprisen og basisinterventionsprisen for Duisburg. Selv om der også i Duisburg-området findes tre møllerier for hård hvede, er Duisburg dog ikke »handelscentret i området med det største underskud«; det ville være helt meningsløst og i strid med det i EØF-traktatens artikel 39 angivne formål, stabilisering af markederne, at lede den hårde hvede, der er høstet i de franske og italienske dyrkningsområder, bort fra disse områder, når der her findes møllerier.
De indikativpriser og basisinterventionspriser, som er fastsat i forordning nr. 1054/71 for høståret 1971/72, har derfor ikke kunnet spille den rolle, som var tiltænkt dem. Afskaffelsen af basisinterventionsprisen ved forordning nr. 796/72 bekræfter dette.
En sammenligning af den fælles afledede interventionspris (112,44 RE) med indikativprisen (127,50 RE) og basisinterventionsprisen (119,85 RE) viser, at den afledede interventionspris ikke har haft til formål at lede varerne til Duisburg og kun har haft praktisk betydning for de områder, der ligger i nærheden af produktionsområdet. De såkaldte »afledede« interventionspriser er således tænkt som regionalpriser, der skulle begrænse handelen med hård hvede til et relativt lille område. De har derfor i året 1971/72 helt udelukket, at markedet for den hårde hvede, der var høstet i Fællesskabet, også omfattede Forbundsrepublikken og Benelux-landene.
Denne såkaldte afledede interventionspris er ifølge sagens natur i virkeligheden en regionalt begrænset indikativpris, således at tærskelprisen, som er fastsat efter den imaginære indikativpris, heller ikke har nogen forbindelse med de priser, som faktisk er gældende på markederne for dyrkning og forarbejdning af hård hvede.
I de medlemsstater, hvor der ikke blev produceret hård hvede, og som ikke havde adgang til Fællesskabets marked for hård hvede, havde tærskelprisen kun den funktion at beskytte markedet for blød hvede mod import af hård hvede. I Frankrig og Italien blev denne funktion imidlertid varetaget af basisinterventionsprisen, som lå under tærskelprisen. I de andre medlemsstater ville det altså have været tilstrækkeligt at fastsætte en tærskelpris på samme niveau.
Da møllerierne i Tyskland og Benelux-landene i høståret 1971/72 var henvist til at importere hård hvede til tærskelprisen (125,25 RE), mens de franske og de italienske møllerier har kunnet dække størstedelen af deres behov til den fælles afledede interventionspris på 112,44 RE, har de førstnævnte møllerier haft et handicap på 12,81 RE pr. ton. De franske og italienske møllerier har været i stand til at tilbyde fine gryn af hård hvede til en pris, der lå mellem 38 og 58 DM under den pris, som møllerierne i Tyskland og Benelux-landene kunne tilbyde.
Hvis man antager, at importen af hård hvede fra tredjelande til Frankrig og Italien efter de konkrete omstændigheder forholdt sig til den indenlandske produktion som 20 til 80 eller 10 til 90, er handicappet for møllerierne i Tyskland og Benelux-landene alligevel 10,25 RE pr. ton hård hvede (eller 15,38 RE = 56,29 DM pr. ton fine gryn) resp. 11,53 RE pr. ton hård hvede (eller 16,30 RE = 59,66 DM pr. ton fine gryn).
I øvrigt har importen af fine gryn af hård hvede fra Frankrig og Italien, skønt den kun udgjorde 20 % af det tyske forbrug, ført til alvorlige markedsforstyrrelser, idet de tyske møllerier på grund af den dominerende stilling, som firmaet Birkel, hovedaftageren af franske og italienske fine gryn, indtager, har været nødt til at rette sig efter de betydeligt lavere franske og italienske priser.
Sagsøgerne kritiserer de sagsøgte fællesskabsinstitutioner for, at de intet har foretaget sig for at råde bod på denne situation.
Rådet skulle efter sagsøgernes mening enten have sænket tærskelprisen til niveauet for den fælles afledede interventionspris, betegnet denne som indikativpris eller ændret artikel 5 i forordning nr. 120/67, eller også skulle Rådet have nedsat den støtte, der ydes efter forordning nr. 135/67 (ABl. nr. 122 af 22. juni 1967, s. 2393) til producenter af hård hvede, og fastsat den til 22,65 RE pr. ton i stedet for 35,46 RE pr. ton.
Herved ville de franske og italienske producenter stadig have fået den garanterede minimalpris på 147,90 RE pr. ton, mens de franske og italienske møllerier skulle have betalt 125,25 RE pr. ton for deres råstof i stedet for 112,44 RE.
Efter sagsøgernes mening ville man endog, som det var hjemlet i forordning nr. 19/62 (ABl. nr. 30 af 20. april 1962, s. 933), have kunnet yde den indenlandske franske og italienske produktion en præference på 1,1 RE pr. ton i forhold til import fra tredjelande.
Retlige betragtninger
Ifølge stævningerne har de sagsøgte såvel ved generelle retsakter som ved manglende overvågen af markedet for hård hvede krænket flere højere retsnormer.
Der foreligger en krænkelse både af formålet, stabilisering af landbrugsmarkederne (Traktatens artikel 39, stk. 1, litra c), af forbudet mod forskelsbehandling (artikel 40, stk. 3, 2. afsnit), og for så vidt angår fastsættelsen af tærskelpriserne for høståret 1971/72, af princippet om forholdet mellem mål og midler (artikel 40, stk. 3,1. afsnit).
I det foreliggende tilfælde må Rådet ifalde ansvar, fordi fastsættelsen af en fælles afledet interventionspris har hindret fransk og italiensk hård hvede i at komme ind i forbundsrepublikken Tyskland.
Da de anfægtede retsakter fra Rådet er truffet på grundlag af forslag fra Kommissionen, må også denne ifalde ansvar.
Fastsættelsen af en uforholdsmæssigt høj tærskelpris har krænket det i Traktatens artikel 40, stk. 3, 1. afsnit indeholdte princip om forholdet mellem mål og midler. Da tærskelprisen i det foreliggende tilfælde kun har haft til formål at beskytte produktionen af blød hvede mod import af hård hvede, mens det samme formål i de lande, der er producenter af hård hvede, blev opfyldt ved fastsættelse af en fælles afledet interventionspris, ville det have været tilstrækkeligt at fastsætte tærskelprisen på dette niveau, altså til 112,44 RE.
Da de sagsøgte institutioner ved de anfægtede foranstaltninger bevidst har fremkaldt en deling af markedet, som har påført sagsøgerne tab, må de ifalde ansvar. De sagsøgte må derfor godtgøre sagsøgerne den lidte skade.
B — Rådets svarskrift
Faktiske omstændigheder
I sit svarskrift rejser Rådet indledningsvis visse generelle indsigelser mod søgsmålet.
For så vidt angår det prissystem, der er indført ved forordning nr. 120/67, anfører Rådet, at en indikativpris altid er noget uvirkeligt, idet det drejer sig om en idealpris. Tærskelprisen, hvis niveau afhænger af forholdet mellem markederne for hård hvede og blød hvede, er ikke uforholdsmæssigt høj, når man tager i betragtning, at videresalgsprisen fra de franske og italienske opkøbsorganer ligger over interventionsprisen. For så vidt angår denne sidste pris har det ringe omfang af de interventioner, der er gennemført på de franske og de italienske markeder, berettiget til, at man ved forordning nr. 1528/71 har ophævet systemet med flere afledede interventionspriser. I øvrigt synes den kritik, der er rettet mod interventionsprisen, at være ganske uholdbar, idet selv en inadækvat fastsættelse af interventionsprisen ikke ville få indflydelse på markedets funktion, da markedspriserne ikke tilpasser sig denne pris.
At der ikke kan anføres begrundede indvendinger mod systemet i forordning nr. 120/67 fremgår efter Rådets opfattelse også af den kendsgerning, at sagsøgerne først nu har rejst indsigelse, hvilket viser, at der ikke er nogen årsagsforbindelse mellem på den ene side systemet i forordning nr. 120/67 og dennes gennemførelse og på den anden side den ugunstige situation, som sagsøgerne beklager sig over.
For at kunne foretage en korrekt bedømmelse af de tyske mølleriers handicap, må man tage hensyn til følgende faktorer, som i høj grad reducerer den faktiske forskel mellem de tyske priser på den ene side og de franske og italienske priser på den anden side:
—
Den markedspris, som blev udbetalt til de franske og italienske producenter af hård hvede, lå ofte over interventionsprisen (i september 1972 var forskellen på børsen i Paris mellem 3 og 7 RE).
—
De tyske møllerier fik et ringere udbytte, hvilket sandsynligvis må føres tilbage til, at de tilstræbte en højere renhedsgrad; det forklarer til dels, at disse møllerier krævede en højere pris.
—
Transportomkostningerne fra Frankrig til Tyskland var højere for fine gryn end for hård hvede.
—
Fritagelsen for udligningsafgiften for import af hård hvede fra tredjelande for perioden fra maj 1971 til maj 1972 har givet de tyske møllerier en valutagevinst, som i perioden indtil den officielle devaluering af dollaren den 9. maj 1972 kunne beregnes til 14 %, og som endog efter dette tidspunkt har ligget på mellem 5 og 6 %.
—
For at kunne beregne afstanden mellem tærskelprisen (125,25 RE) og markedsprisen må der tages hensyn også til opkøbsorganernes avance samt til mulighederne for en forudfastsættelse af afgiften.
Hvis man vil hævde, at det faktisk har været umuligt for de tyske møllerier at skaffe sig fransk eller italiensk hård hvede, skyldes dette ikke markedsordningen, men de tyske mølleriers manglende årvågenhed, idet de ikke har holdt tilstrækkeligt øje med markedsændringerne og først for sent har interesseret sig for mulighederne for at komme ind på det franske og italienske marked for hård hvede.
Retlige betragtninger
Vedrørende de sagsøgte institutioner og disses solidariske ansvar
Et søgsmål om ansvar uden for kontraktsforhold i medfør af artikel 215, stk. 2 kan ikke rettes mod Rådet og Kommissionen som solidariske skyldnere, men kun mod Fællesskabet, idet kun dette, efter artikel 210, har status som juridisk person. Et solidarisk ansvar for Rådet og Kommissionen kommer derfor ikke i betragtning, da er kun er én ansvarlig. Endvidere gøres indsigelse imod, at søgsmålet er rettet mod Kommissionen, som ikke er ansvarlig for den af Rådet udstedte retsakt, uanset om Kommissionen skulle have foreslået Rådet en ulovlig bestemmelse.
Vedrørende den abstrakte og almene karakter af de retsakter, på grundlag af hvilke der gøres ansvar gældende mod Fællesskabet
Rådet anerkender den sondring mellem et annullationssøgsmål og et erstatningssøgsmål, som Domstolen har fastslået ved flere lejligheder (dom af 2. december 1971 i sag nr. 5/71, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt mod Rådet, Sammlung 1971, s. 975; dom af 13. juni 1972 i sag nr. 11/71, Compagnie d'Approvisionnement mod Kommissionen, Sammlung 1972, s. 391). Rådet finder dog, at det følger af den abstrakte og almene karakter af de retsakter, som skulle medføre et ansvar for Fællesskabet, at der, for så vidt et annullationssøgsmål mod retsakter, som ikke berører sagsøgerne direkte, ikke kan antages til realitetsbehandling (dom af 15. juli 1973 i sag nr. 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sammlung 1963, s. 213; dom af 2. juli 1964 i sag nr. 1/64, Glucoseries Réunies mod Kommissionen, Sammlung 1964, s. 885), må gælde det samme for et erstatningssøgsmål vedrørende disse retsakters økonomiske følger, eftersom disse ikke berørte sagsøgerne direkte og derfor heller ikke kunne påføre dem noget direkte og særligt tab — hvilket er den grundlæggende betingelse for et erstatningsansvar.
Vedrørende årsagssammenhængen
Rådet bestrider endvidere, at der skulle være nogen årsagssammenhæng mellem den påståede traktatkrænkelse og den skade, der skulle være opstået herved. Sagsøgerne har ikke bevist, at den afskærmning af det franske marked, som afslutningen af langfristede kontrakter mellem Synprodur og de franske møllerier medførte, var en følge af systemet i forordning nr. 120/67 og dennes gennemførelse.
Vedrørende spørgsmålet om skyld
Efter Rådets opfattelse gør sagsøgerne i det væsentlige ansvar gældende under henvisning til, at der skulle foreligge skyld, nærmere bestemt på grund af:
—
krænkelse af to højere retsnormer, dels forpligtelsen til at overholde målsætningen med hensyn til markedsstabilisering (artikel 39, stk. 1, litra c), dels princippet i artikel 40, stk. 3, 2. afsnit om ikke-forskelsbehandling;
—
krænkelse af det princip om forholdet mellem mål og midler, som må gælde for en administrativ foranstaltning og den herved tilsigtede virkning; ifølge dette princip, der for landbrugssektoren er nedfældet i Traktatens artikel 40, stk. 3, 1. afsnit, må de fælles markedsordninger kun omfatte foranstaltninger, der er nødvendige for at nå de i artikel 39 fastsatte mål.
For så vidt angår krænkelse af artikel 39, stk. 1, litra c (målsætningen med hensyn til markedsstabilisering) og af artikel 40, stk. 3, 2. afsnit (forskelsbehandling af de tvske møllerier) bestrider Rådet, at de foreliggende faktiske omstændigheder giver grundlag for at antage, at der foreligger skyld og en kvalificeret krænkelse af disse forpligtelser.
Det klagepunkt, der støtter sig på en krænkelse af princippet om forholdet mellem mål og midler, vedrører det forhold, at det ikke skulle have været nødvendigt at fastsætte tærskelprisen så højt for at opfylde formålet med den fælles politik. Rådet bemærker hertil, at dette niveau har været nødvendigt for at forhindre en alvorlig forstyrrelse af markedet for hård hvede som følge af konkurrencen fra importeret hård hvede eller blød hvede.
I hvert fald må en krænkelse af princippet om forholdet mellem mål og midler, når den gøres gældende mod en almen og abstrakt retsakt, som indeholder en økonomisk-politisk beslutning, være meget grov, hvilket ikke er tilfældet her.
C — Kommissionens svarskrift
De faktiske omstændigheder
Vedrørende sagens realitet tilslutter Kommissionen sig Rådets opfattelse og gør gældende:
—
at tærskelprisen for hård hvede ikke er fastsat for højt i forhold til den i produktionsområderne gældende interventionspris, og at der derfor hverken er tale om forskelsbehandling eller om, at det anvendte middel ikke står i rimeligt forhold til målet;
—
at det ikke er påvist, at der består en adækvat årsagssammenhæng mellem de anfægtede generelle retsakter og det påståede tab;
—
at de franske mølleriers prisforspring er mindre, end sagsøgerne har påstået.
Retlige betragtninger
Vedrørende de sagsøgte institutioner og disses solidariske ansvar
Kommissionen gør gældende, at søgsmålet under ingen omstændigheder kan tage sigte på en dom over institutionerne, da det ifølge artikel 215 alene er Fællesskabet som sådant, der er ansvarligt.
Vedrørende spørgsmålet om, hvilken institution, der skal repræsentere Fællesskabet i sager om ansvar uden for kontraktforhold, afviser Kommissionen den opfattelse, at repræsentationen tilkommer den institution, som har udstedt den anfægtede retsakt eller har begået en fejl. I almindelighed må Kommissionen repræsentere Fællesskabet i sager om skadeserstatning for retlige mangler ved de udstedte retsakter. For så vidt er Traktatens artikel 211 kun udtryk for et langt vidererækkende princip, nemlig at det naturligt hører til Fællesskabets »udøvende« organs kompetenceområde at varetage Fællesskabets formueretlige interesser såvel for de nationale retter som for Fællesskabets domsmyndighed. Eventuelle problemer, der måtte opstå, når den mangelfulde akt er foretaget inden for andre institutioners kompetenceområde, må løses ved en aftale mellem de pågældende institutioner.
For så vidt endelig angår spørgsmålet om antagelse til realitetsbehandling, anfører Kommissionen, at seiv om man antager, at Fællesskabet kan gøres umiddelbart ansvarligt for generelle retsakter, må dette princip dog begrænses, således som Domstolen i øvrigt allerede har gjort det i domme af 2. december 1971 (sag nr. 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt, Sammlung 1971, s. 985) og 13. juni 1972 (forenede sager nr. 9 og 11/71, Compagnie d'Approvisionnement, Sammlung 1972, s. 391). I så henseende har sagsøgernes anbringender ikke kunnet påvise eksistensen af »en kvalificeret krænkelse af en højere retsnorm til beskyttelse af private«.
Kommissionen foretrækker imidlertid at behandle dette spørgsmål i forbindelse med sagens realitet og ikke i forbindelse med formalitetsspørgsmålet om sagens antagelse til realitetsbehandling.
Vedrørende de anfægtede retsakters lovlighed
For så vidt angår klagepunktet om forskelsbehandling, erkender Kommissionen, at de franske møllerier har haft og stadig har lettere ved at skaffe sig indenlandsk hård hvede; Kommissionen finder imidlertid, at dette er en ulempe, som man må tilpasse sig. En kvalificeret krænkelse af lighedsprincippet forudsætter en vis grovhed dels i relation til den omhandlede retsakts betydning og rækkevidde, dels i relation til størrelsen af de heraf affødte virkninger.
Når der vedtages en lovgivningsforanstaltning af almen rækkevidde, såsom ved indførelsen af et system med en fælles ordning af landbrugsmarkederne, må den enkelte deltager i markedsordningen affinde sig med visse uligheder, som er en følge af kriterier i ordningen, der gælder for alle. Der foreligger kun forskelsbehandling, hvis uligheden for den enkelte ikke længere står i noget rimeligt forhold til formålet med reglerne. En strengere fortolkning af lighedsprincippet ville medføre en uacceptabel begrænsning af lovgiverens skønsbeføjelse.
Virkningerne har været mindre alvorlige end hævdet og har ikke været en direkte følge af de anfægtede retsakter. En prisfordel på mellem 15 og 20 DM pr. ton hård hvede kan ikke inden for rammerne af en markedsordning anses som fornødent indicium for, at der foreligger en kvalificeret krænkelse af lighedsprincippet. Dette gælder navlig, når denne i øvrigt ubestridelige prisfordel skyldes de samlede markedsforhold og ikke kun de anfægtede retsakter.
Kommissionen henviser i forbindelse med påstanden om en sådan begrænsning af ansvaret for generelle retsakter til den franske lære om »préjudice spécial et grave à un petit nombre de personnes« (en særlig og betydelig byrde for et ringe antal retssubjekter), til de særlige forudsætninger i EKSF-traktatens artikel 34 samt til begrebet »Sonderopfer« (individuelt tab) i den tyske retsteori.
Vedrørende krænkelsen af princippet om forholdet mellem mål og midler hævder Kommissionen, at selv om det måtte antages, at en mindre nedsættelse af tærskelprisen ville have været mulig uden at true fællesskabsproduktionen, kan dette under hensyntagen til lovgiverens skønsbeføjelse ikke i sig selv indebære en kvalificeret krænkelse af princippet om forholdet mellem mål og midler.
Vedrørende spørgsmålet om hvorvidt der foreligger skyld
Kommissionen tilbageviser påstanden om, at Rådet og Kommissionen forsætligt skulle have indført en deling af markedet og bevidst have forskelsbehandlet de tvske møllerier i prismæssig henseende.
Vedrørende tabet
Kommissionen bestrider endelig udregningen af tabet som groft forenklet. For at tabet kan udregnes korrekt, må det bevises, at den prisfordel, man beklager sig over, har ført til tab af en bestemt markedsandel eller til en indtægtsnedgang for den del af markedet, som ikke er gået tabt.
Afsluttende anfører Kommissionen, at sagsøgerne intet har gjort for at forhindre eller begrænse tabet.
D — Sagsøgernes replik
De faktiske omstændigheder
Sagsøgerne anfører i deres replik, at fællesskabsinstitutionerne vel har været berettiget til at fremme dyrkningen af hård hvede ved støtteforanstaltninger, men at disse foranstaltninger burde have været afstemt således efter hinanden, at der ikke blev gjort indgreb i den enkelte markedsborgers private ejendomsret.
Sagsøgerne har på flere punkter indvendinger mod Kommissionens beregninger — således henviser de bl.a. til, at importørens avance er undervurderet, og at omkostninger til toldklarering, plantebesigtigelse, sikkerhedsstillelse og forsikring ikke er medregnet — og de mener, at de franske mølleriers prisfordel udgør 13,54 RE og ikke 8 RE pr. ton hård hvede.
Sagsøgerne bestrider, at de skulle have haft en fordel af at være fritaget for udligningsafgifterne ved import af hård hvede fra tredjelande. Fordele og ulemper ved fritagelsen for udligningsafgifterne for hård hvede og fine gryn af hård hvede har praktisk taget ophævet hinanden.
Forsyningsvanskelighederne for de tyske møllerier hang sammen med, at hård hvede på grund af de aftaler, som blev truffet af organisationen »Synprodur«, ikke blev tilført det frie marked og ikke kunne påvirke niveauet for de markedspriser, som blev noteret der. Selv, hvor der — som i Nordfrankrig — ikke blev truffet aftaler om dyrkning og levering af hård hvede, fandt denne alligevel vej direkte til de tre møllerier, som fandtes på dette marked, hvilket skyldes både disse mølleriers dominerende stilling og almindelig handelsfornuft.
Den voksende eksport af fine gryn til Tyskland, muliggjort ved støtten til produktion af hård hvede, bevirkede, at de franske møllerier blev i stand til at tilrettelægge deres faste omkostninger efter en større produktion og hermed nedsætte deres produktionsomkostninger. De fik derved mulighed for ved uændrede indenlandske priser at nedsætte eksportprisen væsentligt. Herved blev de desuden i stand til helt at overvælte den omkostningsforøgelse, der skyldtes, at 20 % af den hårde hvede blev indkøbt fra tredjelande, på det franske marked, hvor de er uden konkurrence, og fastholde de lave eksportpriser.
De tyske møllerier kunne altså på grund af den ugunstige geografiske beliggenhed i praksis ikke konkurrere med udførslerne fra de franske møllerier til Tyskland, selv om dette teoretisk stadig var muligt. Omkostningerne ved den nødvendige transport udelukkede enhver rentabilitet.
Retlige betragtninger
Vedrørende de institutioner, over for hvilke der er gjort erstatningsansvar gældende
Et søgsmål, der støttes på Traktatens artikel 215, stk. 2, kan enten rettes mod Rådet eller mod Kommissionen, alt efter om tabet er forårsaget af ansatte i den ene eller i den anden institution. Et søgsmål kan dog også rettes mod begge institutioner, hvis tabet er forvoldt af ansatte i begge institutioner. Der vil under alle omstændigheder kun blive krævet skadeserstatning én gang.
Vedrørende de ulovlige omstændigheder ved markedsordningen for hård hvede
Såvel forbudet mod forskelsbehandling som overholdelsen af princippet om forholdet mellem mål og midler er højere retsnormer, som tjener til beskyttelse af private, og som, hvis de bliver genstand for en præcist beskrevet krænkelse, kan være grundlag for et erstatningssøgsmål.
Hvis overholdelsen af disse normer krævede det, havde fællesskabsinstitutionerne været forpligtede til at fastsætte flere tærskelpriser og interventionspriser; de er imidlertid gået ud fra den forenklede opfattelse, at der kun kan være én tærskelpris, én indikativpris og én interventionspris.
For så vidt angår princippet om forholdet mellem mål og midler gør sagsøgerne gældende, at EØF-institutionernes dispositioner i henhold til den skønsbeføjelse, der er tillagt dem ved Traktaten, begrænses af meningen og formålet med prisfastsættelserne og af højere retsnormer. Ved prisfastsættelserne måtte der således ikke gøres for stærkt indgreb i den private sfære.
Tærskelprisen for hård hvede skal beskytte både markedet for blød hvede og det indenlandske marked for hård hvede. Det første formål kunne være opfyldt, hvis tærskelprisen var blevet fastsat til 112,44 RE; en sådan pris ville have svaret til den fælles afledede interventionspris, der var blevet anset for tilstrækkelig til at beskytte den franske og den italienske bløde hvede. Det andet formål kunne være opfyldt ved, at en tærskelpris svarende til interventionsprisen var blevet fastsat kun for Rotterdam og kun for de møllerier, som lå i forbundsrepublikken Tyskland, i Benelux-landene og i Fællesskabets nye medlemsstater. Der er efter sagsøgernes opfattelse intet betænkeligt ved at fastsætte flere tærskelpriser. Markedsordningens enhed kan kun sikres, såfremt priserne tilpasses de regionale forskelle, og hvis der fastsættes flere tærskelpriser, når situationen kræver det.
Rådet og Kommissionen har udvist grov uagtsomhed, hvilket må medføre, at de ifalder ansvar for ikke at have taget disse omstændigheder i betragtning, så meget mere som de gennem den af Kommissionen i 1965 foretagne undersøgelse er blevet bekendt med de særlige forhold på markedet for hård hvede.
Vedrørende kravet på skadeserstatning for ekspropriationslignende indgreb
Sagsøgerne gør gældende, at de generelle retsakter, hvorved støtten blev fastsat og prissystemerne indført, var retstridige, ekspropriationslignende indgreb i privat ejendom, som måtte berettige til skadeserstatning. Et sådant ansvar, der er anerkendt i tysk ret, er uafhængigt af, om der foreligger skyld fra de pågældende myndigheders side, når indgrebet har karakter af er retstridigt ekspropriationslignende indgreb. Selv om Bundesgerichtshof, ifølge sagsøgerne, har krævet en direkte sammenhæng mellem indgreb og tab, må det efter sagsøgernes opfattelse være tilstrækkeligt, at indgrebet direkte eller indirekte er årsag til tabet.
Da Traktatens artikel 215, stk. 2 ikke gør det til en betingelse for erstatningsansvaret, at der foreligger skyld eller direkte årsagssammenhæng, må princippet om et ekspropriationslignende indgreb indgå som en del af fællesskabsretten; da de retsakter, hvorved støtten blev fastsat og prissystemerne indført, er retstridige, eftersom de ikke har været nødvendige for at opfylde de i EØF-traktatens artikel 39 angivne formål, idet der har været andre muligheder for en prisfastsættelse og for at fremme dyrkningen af hård hvede uden at forvanske konkurrencen mellem møllerierne, må det nævnte princip finde anvendelse i det foreliggende tilfælde.
Vedrørende tabets størrelse
I international ret er det anerkendt, at skadelidte er berettiget til at beregne sit tab enten »abstrakt eller konkret«. Sagsøgerne er gået ud fra prisforskellen mellem den for 1971/72 fastsatte tærskelpris og den tærskelpris, som efter deres opfattelse burde være fastsat; de har altså benyttet den abstrakte fremgangsmåde, som for alle parter er den enkleste.
I øvrigt kan der ikke statueres egen skyld hos sagsøgerne under henvisning til, at de ikke allerede tidligere har påklaget afgiftsfastsættelsen. Da sagsøgerne ikke er importører af hård hvede, har de ifølge tysk finansretspleje ingen proces-beføjelse til at anfægte afgifterne.
E — Rådets og Kommissionens duplikker
I sin duplik gør Rådet indledningsvis gældende, at sagsøgerne ikke er berettiget til at fremkomme med den søgsmålsgrund, der drejer sig om ekspropriation eller et ekspropriationslignende indgreb, idet procesreglementets artikel 42, § 2, 1. afsnit forbyder, at der fremføres nye søgsmålsgrunde under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som først er kommet frem under den skriftlige forhandling, hvilket ikke er tilfældet her.
De faktiske omstændigheder
Til sagsøgernes sagsfremstilling anfører Rådet, at det ikke er rigtigt, at de tyske møllerier på grund af markedsordningen har været afskåret fra at købe hård hvede i Frankrig.
Det er en kendsgerning, at den franske eksport af hård hvede til Forbundsrepublikken og Benelux-landene er øget siden 1967. Hvis denne vækst har været beskeden, hænger det sammen med, at afsætningen af hård hvede har fulgt de tradiotionelle handelskanaler for blød hvede, og at sagsøgerne indtil 1972 ikke har gjort sig virkelige anstrengelser for at komme ind på markedet.
For det andet reduceres de franske mølleriers prisfordel væsentligt derved, at der ikke er nogen overskudsproduktion i Fællesskabet. Det er ikke påvist, at de franske møllerier købte indenlandsk hård hvede til interventionsprisen. Ydermere ville de franske møllerier på deres side ved eksport til Tyskland være tvunget til på ny at dække sig ind med canadisk hård hvede.
Vedrørende det klagepunkt, som støttes på påstanden om, at sagsøgerne kun har kunnet købe til tærskelprisen, mens deres franske konkurrenter kunne dække sig ind til interventionsprisen, anfører Rådet, at sagsøgernes forskellige forslag i denne henseende — såsom afkald på en fælles tærskelpris, en fælles interventionspris og en fælles indikativpris, fastsættelse af en lavere tærskelpris for de medlemsstater, som ikke har egen produktion af hård hvede, i forbindelse med en intern toldkontrol, nedsættelse af tærskelprisen eller ophævelse af støtten til dyrkning af hård hvede — ville være i strid med virkeliggørelsen af et fælles landbrugsmarked og tilintetgøre mulighederne for udvikling af produktionen af hård hvede, et af formålene med artikel 39, stk. 1, litra a, b og d.
Kommissionen anfører for sit vedkommende, at man ikke kan betegne de negative virkninger, der følger af bestræbelserne på at fremme dyrkning af hård hvede, som forskelsbehandling. En sådan kritik er i virkeligheden en kritik af det økonomisk og handelspolitisk hensigtsmæssige i systemet. Ved at sammenligne de tyske og franske mølleriers situation ved køb af fransk hård hvede når Kommissionen til den konklusion, at denne situation, uanset årsagerne til eventuelle forsyningsvanskeligheder, det være sig handelssædvane eller konkurrencebegrænsninger, i hvert fald ikke hidrører fra forordningen om markedsordningen for hård hvede.
Det er heller ikke rigtigt, at eksport er udelukket på et marked med underskud. Heri ligger, at den øgede efterspørgsel, der skyldes tilstedeværelsen af udenlandske købere, må stabilisere priserne på et højere niveau end niveauet for interventionsprisen.
Den fordel, som den geografiske beliggenhed giver de franske møllerier, betragter Kommissionen som en uundgåelig følge af udvidelsen af markedet. Det er altså ganske naturligt, at det valg af beliggenhed, man har truffet på nationalt grundlag, kan vise sig forkert eller urentabelt inden for de videre rammer i fællesmarkedet. Det er afgjort ikke noget tvingende mål for Fællesskabet at afskære importen af hård hvede fra tredjelande og at opnå selvforsyning på dette område. Når det imidlertid anerkendes som et rimeligt formål, at dyrkningen af hård hvede skal fremmes, og når dette medfører, at der gives fortrinsret til handelen inden for Fællesskabet, er dette kun en bekræftelse af den præference for Fællesskabet, som Domstolen har fastslået — navnlig i sin dom Beus af 13. marts 1968 (sag nr. 5/67, Sammlung 1968, s. 147).
For så vidt angår den støtte, der ydes til dyrkning af hård hvede, har sagsøgerne selv erkendt, at den er i overensstemmelse med målsætningen i artikel 39. Den krænker heller ikke princippet om ikke-forskelsbehandling eller princippet om forholdet mellem mål og midler.
Den af sagsøgerne foreslåede differentiering af tærskelprisen ville få alvorlige konsekvenser. Således ville navnlig fastsættelsen af en tærskelpris for Rotterdam på niveauet med interventionsprisen direkte stride mod det formål, at fremme dyrkningen af hård hvede. De franske priser ville stagnere, på det franske marked for hård hvede ville der indtræde en overskudssituation, som i sidste instans ville føre til en reduktion af produktionen af hård hvede. En differentieret tærskelpris for markederne i Tyskland og Benelux-landene ville ydermere medføre en forskelsbehandling til skade for de franske og italienske møllerier, der er afhængige af import fra tredjelande.
Endelig ville den foreslåede foranstaltning stride mod det formål at fjerne toldskrankerne inden for Fællesskabet og udløse en række lignende krav for andre produkter, for hvilke der er fastsat en fælles pris, og som er underkastet regionale forskelle i produktionsleddet.
Det følger af de anførte betragtninger, at størrelsen af de franske mølleriers prisfordel kun har sekundær betydning, idet Fællesskabet ikke er forpligtet til at nedsætte tærskelprisen. Når Kommissionen har undladt at tage importørernes avance i betragtning ved sine sammenlignende beregninger, er dette sket bevidst, idet den har udeladt alle biomkostninger, som praktisk taget er ens for de franske og de tyske møllerier.
Efter en analyse af transportomkostningerne anfører Kommissionen, at sagsøgerne ikke har bestridt, at produktionsprisen kan ligge og undertiden ligger over interventionsprisen; dette viser imidlertid, at produktionsprisens niveau afhænger af markedssituationen og af konkurrencen, og at den kan vise en stigende tendens.
Kommissionen understreger endvidere den valutafordel, som er kommet de tyske møllerier til gode i den for retstvisten relevante periode. Den har gennem længere tid været 3-4 gange så stor som de franske gryneksportørers valutafordel og har derfor ikke kunnet opsluges af de højere priser på det franske marked.
I virkeligheden har de franske mølleriers prisfordel ifølge Kommissionen i intet tilfælde kunnet overstige 30 DM pr. ton og var gennemsnitligt 15-20 DM pr. ton. Kommissionen henviser til, at denne fordel under alle omstændigheder ikke er væsentlig. Skulle Domstolen på dette punkt være af en anden mening, må der kræves en indgående undersøgelse af omkostningerne med henblik på, om der foreligger en kvalificeret krænkelse af lighedsprincippet.
For så vidt angår de italienske møllerier hævder Kommissionen, at disse end ikke udgjorde en potentiel fare for de tyske møllerier; Kommissionen henviser i den forbindelse til de relativt høje transport- og afsætningsomkostninger og anfører, at der på det italienske marked i hvert fald var en ikke ubetydelig import af hård hvede fra tredjelande, som konkurrerede med den indenlandske produktion.
Vedrørende kravet om skadeserstatning for ekspropriationslignende indgreb fra forvaltningsmyndighedernes side
Kravet om skadeserstatning, der støttes på ekspropriationsbegrebet, savner efter de sagsøgtes mening fornødent grundlag.
Det bestrides først og fremmest, at princippet om skadeserstatning for et retsstridigt, ekspropriationslignende indgreb i privat ejendom kan henregnes til de i artikel 215 nævnte »almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer«. De sagsøgte henviser i så henseende til generaladvokat Gands forslag til afgørelse i de forenede sager nr. 5, 7 og 13-24/66 (Kampffmeyer, Sammlung 1967, 361 ff), hvoraf det kan udledes, at der på dette område ikke findes nogen grundsætning, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer.
Hvis man lægger sagsøgernes opfattelse til grund, ville Fællesskabets ansvar efter artikel 215, stk. 2 hvile på et dobbelt retsgrundlag, mens Domstolen modsat må holde fast ved et enkelt grundlag for Fællesskabets ansvar. Det fremgår i øvrigt af Kampffmeyer-dommen, at Domstolen ikke fandt det muligt at anvende denne tyske retsteoretiske opfattelse på reglerne om Fællesskabets ansvar. Et sådant ansvar hviler på princippet om beskyttelsen af den private ejendomsret, og nationale grundlæggende rettigheder kan ifølge Domstolens faste retspraksis ikke påberåbes over for fællesskabsinstitutionernes retsakter.
Der er heller ikke her tale om en grundlæggende rettighed for individet, der er omfattet af de almindelige principper i Fællesskabets retsorden, og hvis overholdelse det påhviler Domstolen at sikre.
Efter de sagsøgtes mening er forudsætningerne for at pålægge ansvar for ekspropriationslignende indgreb ikke opfyldt hverken i faktisk eller i retlig henseende, uanset om et sådant ansvar — hvilket ikke er tilfældet — principielt måtte kunne anerkendes. For at der kan opstå krav på erstatning, må der være tale om et indgreb, som — hvis det var retmæssigt — efter sit indhold og sine virkninger ville være ensbetydende med en ekspropriation. Den blotte ændring af forsyningsmuligheder, i produktionsomfang og i markedsandel er imidlertid ikke tilstrækkelig, idet der kræves et indgreb i selve den kommercielle og industrielle virksomhed. Etableringsvilkårene og dermed frem for alt en virksomheds vilkår for råstofforsyninger er ikke en del af det, der er nødvendigt for, at den kan fungere, og som kan kræves beskyttet mod ekspropriationslignende indgreb. Bundesgerichtshof har i en dom af 31. januar 1966 (BGHZ, Bd. 45, s. 87) truffet en afgørelse, der stemmer hermed.
De sagsøgte konkluderer, at den teori, som sagsøgerne påberåber sig, er uforenelig med fællesmarkedets grundprincipper, idet det netop er en forudsætning for, at fællesmarkedet kan fungere, at virksomhederne vælger den gunstigste placering, og at der ikke i fællesskabssystemet er hjemlet nogen erstatning for tab på grund af tilpasningsvanskeligheder, som påføres virksomhederne som følge af de økonomiske kræfters frie spil.
Kommissionen anfører afsluttende, at sagsøgerne ikke har kunnet påvise den umiddelbare karakter af indgrebet i deres virksomheders drift, hvilket imidlertid i Tyskland anses for en væsentlig forudsætning for at anvende teorien om det ekspropriationslignende indgreb.
Vedrørende beregning af tabet
Kommissionen anfører, at der hverken i folkeretten eller i den internationale privatret, og end ikke i den internationale handelsret, findes nogen regel eller kutyme, hvorefter tabet kan beregnes »abstrakt«. For det tilfælde at Domstolen statuerer, at fællesskabsinstitutionerne er ansvarlige, nedlægger Kommissionen subsidiært påstand om, at afgørelsen af tabets størrelse træffes ved mellemafgørelse.
Den mundtlige forhandling er indledt i tilslutning til den ovenfor refererede rapport.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 19. og 20. juni 1973.
Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 18. september 1973.
Præmisser
1
Sagerne har samme genstand; de kan derfor afgøres ved samme dom.
2
Der nedlægges ifølge stævningerne påstand over for Rådet og Kommissionen in solidum, ifølge replikken over for Fællesskabet, om betaling af et beløb på 9487281 DM med tillæg af renter som erstatning for et tab, sagsøgerne hævder at have lidt i løbet af høståret 1971/72 som følge af uhensigtsmæssig og ulovlig tilrettelæggelse af den fælles markedsordning for korn for så vidt angår hård hvede;
det drejer sig navnlig om Rådets forordninger nr. 120/67 af 13. juni 1967 om en fælles markedsordning for korn (EFT specialudgave 1967, s. 29; original reference ABl nr. L 117 af 19. juni 1967, s. 2269), nr. 1054/71 af 25. maj 1971 (ABl nr. L 115 af 27. maj 1971, s. 8), nr. 1120/71 af 28. maj 1971 (ABl. nr. L 118 af 31. maj 1971, s. 3) og nr. 1530/71 af 12. juli 1971 (ABl. nr. L 162 af 20. juli 1971, s. 16), hvorved indikativprisen for hård hvede blev fastsat til 127,50 RE, tærskelprisen til 125,25 RE, basisinterventionsprisen til 119,85 RE, den fælles afledede interventionspris til 112,44 RE og den garanterede minimalpris til 147,90 RE for høståret 1971/72;
3
udformningen i de nævnte forordninger af støtteordningen med hensyn til fællesskabsproduktionen af hård hvede, hvilken produktion finder sted i Frankrig og i Italien, har gjort det muligt for de franske og italienske møllerier at købe indenlandsk hård hede til interventionsprisen (112,44 RE) eller til priser i nærheden af denne, mens de tyske møllerier har måttet købe hård hvede importeret fra tredjeland til tærskelprisen (125,25 RE);
ifølge forordning nr. 120/67, artikel 10 svarer støtten til producenter af hård hvede til forskellen mellem den garanterede minimalpris (147,90 RE) og den interventionspris, der gælder for handelscentret i området med det største overskud, i det foreliggende tilfælde den fælles afledede interventionspris, dvs. 112,44 RE;
efter sagsøgernes mening har denne bestemmelse i forbindelse med strukturen på det franske marked for hård hvede haft til følge, at de franske møllerier har fået en kunstig fordel med hensyn til deres produktionsomkostninger, hvilket på det tyske marked for fine gryn har forårsaget fordrejninger af konkurrencen til skade for de tyske møllerier;
4
sagsøgerne støtter principalt deres krav om skadeserstatning på det klagepunkt, at fællesskabsinstitutionerne har udformet støtten til hård hvede på en mangelfuld måde, særlig ved at fastsætte interventionsprisen for indenlandsk hård hvede for lavt eller tærskelprisen for importeret hård hvede for højt, i hvert fald for så vidt angår import til andre medlemsstater end Frankrig og Italien;
hvis interventionsprisen var blevet fastsat på et højere niveau, ville producenterne af hård hvede alligevel have været sikret den minimalpris, som støttesystemet garanterer dem (147,90 RE), men i så fald havde de franske møllerier måttet købe deres råstoffer til priser, der lå meget nærmere de priser, som deres konkurrenter, der var henvist til at købe i tredjelande, måtte betale;
uden en sådan foranstaltning kunne den påståede forskelsbehandling ifølge sagsøgerne være undgået ved, at tærskelprisen blev sænket således, at de møllerier, for hvilke det franske og det italienske marked for hård hvede var praktisk taget utilgængeligt, havde kunnet købe deres råstoffer til en pris, der nærmede sig den, som blev betalt af deres konkurrenter, der, i hvert fald indirekte, var begunstiget ved støtteforanstaltninger;
5
i deres replik har sagsøgerne endvidere, subsidiært, påberåbt sig et princip om skadeserstatning for et retsstridigt, ekspropriationslignende indgreb fra offentlige myndigheders side.
I — Vedrørende antagelse til realitetsbehandling af søgsmålene, for så vidt disse er rettet mod Rådet og Kommissionen in solidum
6
Efter de sagsøgtes mening kan søgsmålene ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt de sigter mod at opnå en dom in solidum over Rådet og Kommissionen, idet det efter artikel 215 er Fællesskabet, der skal erstatte skader forvoldt af dets institutioner;
ifølge Rådet bør Fællesskabet i sådanne retssager repræsenteres af den institution, som det påståede forhold lægges til last;
ifølge Kommissionen må det derimod i analogi med Traktatens artikel 211 antages, at det tilkommer Kommissionen at repræsentere Fællesskabet for Domstolen, uanset hvilken institution der har begået det påståede forhold.
7
Traktatens artikel 211 vedrører Fællesskabets rets- og handleevne og dets repræsentation i de forskellige medlemsstaters retssystemer;
på grund af de mulige forskelle i så henseende i disse retssystemer forekom det hensigtsmæssigt at indføre en regel, der kunne anvendes i alle tilfælde;
i Fællesskabets retssystem derimod taler hensynet til en hensigtsmæssig retspleje for, at Fællesskabet, når det ifalder ansvar som følge af en af dets institutioners handlinger, repræsenteres for Domstolen af den eller de institutioner, som det ansvarspådragende forhold lægges til last.
8
Sagsøgerne har hævdet, at det skadevoldende forhold må tilregnes såvel Kommissionen, som har foreslået de omtvistede foranstaltninger, som Rådet, der har vedtaget dem;
sagsøgerne har derfor med rette indgivet søgsmålene mod Fællesskabet repræsenteret af disse to institutioner;
i øvrigt kan den omstændighed, at der kræves dom over to institutioner in solidum og ikke udtrykkeligt over Fællesskabet, ikke medføre, at sagen må afvises fra realitetsbehandling, da dette ikke har forringet sagsøgtes processuelle rettigheder;
9
sagen kan derfor antages til realitetsbehandling.
II — Vedrørende realiteten
10
Da det drejer sig om en general retsakt, som indebærer beslutninger af økonomisk-politisk karakter, kan Fællesskabet kun ifalde ansvar efter bestemmelserne i Traktatens artikel 215, stk. 2 for tab, som private lider som følge af denne retsakt, ved en kvalificeret overtrædelse af en højere retsnorm til beskyttelse af private.
1. Vedrørende overtrædelse af artikel 39, stk. 1, litra c
11
Sagsøgerne hævder, at de sagsøgte institutioner har overtrådt artikel 39, stk. 1, litra c, hvorefter den fælles landbrugspolitik bl.a. har til formål at stabilisere markederne.
12
Ved at indføre et støttesystem til fremme af produktionen af hård hvede i Fællesskaber har disse institutioner forfulgt flere af de formål, der omhandles i artikel 39, blandt andre sikringen af forsyningerne i fællesmarkedet og stabiliseringen af markederne, ved at fremme dyrkningen af hård hvede, der var præget af underskud, i forhold til dyrkningen af blød hvede, der var præget af overskud;
begrebet stabilisering af markederne er ikke ensbetydende med, at de positioner, der er opnået under tidligere markedsvilkår, under alle omstændigheder skal opretholdes;
det fremgår i øvrigt af det under sagen oplyste, at produktionen af hård hvede, som før 1966 kun havde en begrænset økonomisk betydning, er vokset så meget, at den på tidspunktet for søgsmålets påbegyndelse dækkede mere end 80 % af Fællesskabets behov;
13
den omstændighed, at institutionerne i en periode har givet nogle af de formål, der er omhandlet i artikel 39, en fortrinsstilling på bekostning af opretholdelsen af opnåede positioner, indebærer ikke nogen krænkelse af denne bestemmelses stk. 2, litra c.
2. Vedrørende krænkelse af Traktatens artikel 40, stk. 3, 2. afsnit og princippet om forholdet mellem mål og midler
14
Sagsøgerne hævder, at de sagsøgte har krænket det forbud mod forskelsbehandling og det princip om forholdet mellem mål og midler, der indeholdes i Traktatens artikel 40, stk. 3, idet de ikke har draget omsorg for, at støtten til produktion af hård hvede blev ledsaget af foranstaltninger, der gav møllerierne i de medlemsstater, der ikke var producenter af hård hvede, sikkerhed for, at de kunne købe hård hvede importeret fra tredjelande til en pris, der lå på samme niveau som den, der blev betalt af deres franske og italienske konkurrenter.
15
De sagsøgte bestrider ikke, at det omtvistede støttesystem har givet de franske møllerier en fordel, for så vidt angår omkostningen ved produktion af fine gryn, men de mener, at denne fordel ikke har kunnet overstige 30 DM pr. ton, mens sagsøgerne mener, at den skulle ligge på mellem 38 og 58 DM pr. ton;
ifølge sagsøgerne må denne fordel, i det mindste for en stor dels vedkommende, tilskrives den i forhold til prisen for andre kornsorter usædvanligt store forskel mellem tærskelprisen og den fælles afledede interventionspris for hård hvede.
16
Hvis forordningens forfattere, som de sagsøgte har anført i retsmødet, skulle have antaget, at de priser, som de franske landbrugsproducenter forlangte, trods støtten ville ligge højere end interventionsprisen, har virkeligheden ikke svaret til disse forventninger, idet de priser, som møllerierne betalte, faktisk har holdt sig omkring interventionsprisen;
alt synes imidlertid at tilskynde disse landbrugsproducenter til at kræve en højere pris, eftersom den støtte, som blev ydet dem i tillæg til den opnåede pris, ikke bragte deres indtægter op til niveauet for den garanterede minimalpris, men en gang for alle var fastsat til 35,46 RE for høståret 1971/72 (forskellen mellem interventionsprisen og den garanterede minimalpris) uanset hvilken markedspris, de kunne opnå fra møllerierne;
de fordelagtige priser, som møllerierne opnåede, synes derfor at måtte tilskrives den lukkede struktur på det franske marked for hård hvede og navnlig de særligt snævre forbindelser, der på dette marked består mellem møllerierne og landbrugsproducenterne;
sagsøgerne synes ikke at have været alvorligt interesserede i at ændre denne situation ved at forsøge at trænge ind på det franske marked, men synes snarere at have afventet en prisfastsættelse fra Fællesskabets side som det middel, der kunne give dem kompensation for disse ulemper;
sagsøgerne gør i øvrigt gældende, at de franske møllerier, selv om markedet blev åbnet, stadig ville have haft en fordel på grund af deres kortere afstand til produktionsområderne.
17
Denne omstændighed udgør ikke i sig selv en ulovlig forskelsbehandling men, hvilket ikke strider mod Traktatens bestemmelser, en mere fordelagtig beliggenhed for de franske virksomheder;
forskellen mellem priserne på de tyske og de franske markeder for hård hvede overstiger dog denne fordel, som består i forskellen i transportomkostninger for henholdsvis fine gryn og hård hvede mellem den parisiske region og de tyske handelscentre;
selv om denne prisforskel ikke direkte skyldes forordning nr. 120/67, har denne forordnings gennemførelsesbestemmelser ikke desto mindre bidraget til at opretholde denne forskel ved ikke at tage de særlige forhold på det franske marked i betragtning.
18
Det må derfor undersøges, om Rådet i denne situation ikke burde have grebet ind ved at træffe foranstaltninger, om så kun midlertidige, som kunne sikre ensartede konkurrencebetingelser for de forskellige medlemsstaters møllerier;
efter sagsøgernes opfattelse kunne de formål, som støttesystemet skal fremme, være opfyldt, uden at sagsøgerne derved var blevet påført den af dem påklagede fordrejning af konkurrencen, navnlig gennem en nedsættelse af tærskelprisen for hård hvede;
princippet om forholdet mellem mål og midler er ifølge sagsøgerne blevet krænket ved, at tærskelprisen en blevet sat for højt, således at den har fået tillagt en funktion, der går ud over, hvad der er nødvendigt til beskyttelse af fællesmarkedet, hvilket er i strid med Traktatens artikel 40, stk. 3, hvorefter den fælles ordning kan omfatte alle foranstaltninger, der er »nødvendige« for at nå de i artikel 39 fastsatte mål, men »skal begrænses« til at forfølge disse mål;
denne beskyttelse nødvendiggjorde ifølge sagsøgerne ikke en tærskelpris på 125,25 RE.
19
Kostpriserne for henholdsvis hård og blød hvede står i et bestemt forhold til hinanden, idet kostprisen for hård hvede almindeligvis ligger omkring 20 % højere end kostprisen for blød hvede;
ved fastsættelsen af de respektive tærskelpriser må der tages hensyn til dette forhold, idet der ellers kan opstå uønskede virkninger på markederne for disse to kornsorter;
de priser, der er fastsat for høståret 1971/72 til henholdsvis 125,25 RE for hård hvede og 107,25 RE for blød hvede, opfylder dette krav;
i øvrigt var den beskyttelse, der blev givet hård hvede produceret i Fællesskabet, og som blev udtrykt ved forskellen mellem den fælles afledede interventionspris og tærskelprisen, dvs. 12,81 RE, endog mindre end beskyttelsen for blød hvede, som udgjorde 14,01 RE og ikke 6,53 RE, som af sagsøgerne hævdet;
ved beregningen af den beskyttelse, som blev ydet hver af de to kornsorter, må man benytte de samme begreber, dvs. tærskelprisen og den afledede interventionspris, og ikke, som sagsøgerne har gjort det, i det ene tilfælde tærskelprisen og basisinterventionsprisen og i det andet tilfælde tærskelprisen og den afledede interventionspris;
20
herefter ses det ikke, at Rådet ved sin beslutning om tærskelprisens højde er gået ud over, hvad der måtte anses for nødvendigt for at nå de mål, der er tilsigtet med støttesystemet for hård hvede.
21
Sagsøgerne hævder, at institutionerne i hvert fald, når de ikke nedsatte tærskelprisen, burde have fastsat en lavere tærskelpris for de ikke-producerende medlemsstater, samtidig med at de opretholdt den tærskelpris, der gjaldt for de to producerende medlemsstater, Frankrig og Italien.
22
En sådan differentiering ville ikke alene stride mod den virkeliggørelse af det fælles marked, som er tilsigtet ved forordning nr. 120/67 af 13. juni 1967 om den fælles markedsordning for korn, men ville også true princippet om de frie varebevægelser.
23
Det må ligeledes undersøges, om det ikke havde været muligt at nå de mål, der var tilsigtet med støtten til produktion af hård hvede, samtidig med at der ved fastsættelse af en højere interventionspris blev sikret de tyske og de franske møllerier lige konkurrencevilkår.
24
En sådan fremgangsmåde kunne anses for en trussel mod den tilsigtede beskyttelse af produktionen af hård hvede i Fællesskabet;
den kunne navnlig i de forbrugszoner, der ligger langt fra produktionscentrene, skabe fare for, at hård hvede produceret i Fællesskabet, blev erstattet med blød hvede fra Fællesskabet eller fra tredjelande;
i den gældende ordning lå tærskelprisen for blød hvede (107,25 RE) faktisk allerede under interventionsprisen for indenlandsk hård hvede (122,44 RE);
der ville derfor være risiko for, ved en yderligere forhøjelse af interventionsprisen, at skabe en tilskyndelse til at erstatte den hårde hvede, der blev produceret i Fællesskabet, med blød hvede.
25
Det er blevet anført, at det, når interventionsprisen ikke kunne forhøjes for hele Fællesskabet, ville have været muligt at afhjælpe de påståede ulemper ved en forhøjelse af interventionsprisen alene for handelscentret Rouen.
26
For dette handelscenter var interventionsprisen i 1970-1971 faktisk betydeligt højere (117,50 RE) end i 1971/72 (112,44 RE), således at forskellen mellem tærskelprisen (123,13 RE i 1970/71 og 125,25 RE i 1971/72) og interventionsprisen fra det ene år til det andet voksede fra 5,63 RE til 12,81 RE;
efter sagsøgernes opfattelse følger heraf, at den beskyttelse, der blev ydet fællesskabsproducenterne i høståret 1971/72, gik ud over, hvad der var nødvendigt.
27
Nedsættelsen af interventionsprisen for de mindre vigtige handelscentre skyldes, at artikel 4 i Rådets forordning nr. 1528/71 af 12. juli 1971 (EFT specialudgave 1971 (II), s. 462; original reference ABl. nr. L 162 af 20. juli 1971, s. 1) erstattede et system med flere afledede interventionspriser med et system med en fælles afledet interventionspris;
ifølge den sjette betragtning til denne forordning ønskede Rådet at forlænge den hidtidige praksis med at benytte den mulighed for at indføre en fælles afledet interventionspris, der er hjemlet i artikel 32 i forordning nr. 120/67, til høståret 1971/72;
da det under hensyn til, at produktionen af hård hvede viste underskud, var berettiget at indføre en fælles afledet interventionspris, var det en logisk følge af systemet i overensstemmelse med artikel 32 i forordning nr. 120/67 at anvende den laveste afledede interventionspris, altså interventionsprisen i området med det største overskud, som fælles afledet interventionspris;
28
selv om Rådet har undladt at kompensere for de ulemper, som indirekte måtte være påført de tyske møllerier derved, at deres franske konkurrenter fik fordel af det således indførte system, kan en sådan undladelse dog ikke medføre, at de omhandlede bestemmelser bliver ulovlige;
på det pågældende tidspunkt og under de foreliggende omstændigheder var Rådet ikke forpligtet til i forbindelse med vedtagelsen af de pågældende bestemmelser at undersøge, om omstændigheder af en så speciel art kunne stille sig hindrende i vejen for anvendelsen af bestemmelser, som under normale forhold havde vist sig egnede.
29
I replikken har sagsøgerne subsidiært påberåbt sig et retsprincip, som skulle medføre krav på skadeserstatning for et retsstridigt, ekspropriationslignende indgreb fra forvaltningsmyndighedernes side.
30
Der er ikke anledning til at tage stilling til, hvorvidt artikel 215 omfatter et sådant ansvar, idet det er tilstrækkeligt at fastslå, at de påklagede indgreb ikke var retsstridige, og at den anførte søgsmålsgrund derfor må forkastes.
Vedrørende sagsomkostningerne
31
I henhold til procesreglementets artikel 69, § 2 dømmes den part, der taber sagen, til at afholde sagsomkostningerne;
sagsøgerne har tabt sagen;
de må derfor dømmes til at afholde sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser,
under henvisning til procesdokumenterne,
efter at have hørt den refererende dommers rapport,
efter at have hørt de af parterne afgivne mundtlige indlæg,
efter at have hørt generaladvokatens forslag til afgørelse,
under henvisning til Traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab, særlig dennes artikler 39, 40, 178, 211 og 215,
under henvisning til Rådets forordninger nr. 120/67 af 13. juni 1967, nr. 1054/71 af 25. maj 1971, nr. 1120/71 af 28. maj 1971, nr. 1528/71 af 12. juli 1971 og nr. 1530/71 af 12. juli 1971,
under henvisning til protokollen vedrørende statutten for Det europæiske økonomiske Fællesskabs Domstol,
under henvisning til procesreglementet for De europæiske Fællesskabers Domstol, særlig dettes artikel 69,
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN,
idet den forkaster enhver anden videregående eller hermed uforenelig påstand:
1.
De sagsøgte frifindes.
2.
Sagsøgerne afholder sagens omkostninger.
Lecourt
Donner
Sørensen
Monaco
Mertens de Wilmars
Pescatore
Kutscher
Ó Dálaigh
Mackenzie Stuart
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. november 1973.
Justitssekretæren
A. Van Houtte
Præsidenten
R. Lecourt