62022CJ0325
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (negyedik tanács)
2023. október 19. (
*1
)
„Előzetes döntéshozatal – Tagállamok által nyújtott támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése – A »vállalkozás« fogalma – (EU) 2015/1589 rendelet – Jogellenes támogatás visszatéríttetése – (EU) 2015/456 határozat – Erdőterületek cseréje – A »piaci érték« meghatározása”
A C‑325/22. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet az Administrativen sad – Varna (várnai közigazgatási bíróság, Bulgária) a Bírósághoz 2022. május 13‑án érkezett, 2022. május 4‑i határozatával terjesztett elő
a TS,
a HI
és
a Ministar na zemedelieto, hranite i gorite
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (negyedik tanács),
tagjai: C. Lycourgos tanácselnök, O. Spineanu‑Matei, J.‑C. Bonichot (előadó), S. Rodin és L. S. Rossi bírák,
főtanácsnok: A. Rantos,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
–
a bolgár kormány képviseletében T. Mitova és L. Zaharieva, meghatalmazotti minőségben,
–
az Európai Bizottság képviseletében C. Georgieva és B. Stromsky, meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 107. cikknek, az [EUMSZ] 108. [cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet (HL 2015. L 248., 9. o.) 16. cikke (3) bekezdésének, valamint a Bolgár Köztársaság által az erdőterületek kereskedelme keretében végrehajtott SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) és SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) támogatási programról szóló, 2014. szeptember 5‑i (EU) 2015/456 bizottsági határozat (HL 2015. L 80., 100. o.; a továbbiakban: 2014. szeptember 5‑i bizottsági határozat) értelmezésére vonatkozik.
2
E kérelmet egy magánszemély és egy jogi személy, valamint a Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (mezőgazdasági, élelmiszerügyi és erdészeti miniszter) között azon állami támogatás visszatérítése iránti kérelem tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, amelyben erdőterületek cseréje keretében részesültek.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 2015/1589 rendelet
3
A 2015/1589 rendelet „A támogatás visszatérítése [helyesen: visszatéríttetése]” című 16. cikkének (3) bekezdése a következőket írja elő:
„Az Európai Unió Bíróságának az EUMSZ 278. cikk értelmében hozott határozatának sérelme nélkül, a visszatérítést [helyesen: visszatéríttetést] késedelem nélkül és az érintett tagállam nemzeti joga szerinti eljárás keretében kell végrehajtani, feltéve, hogy e rendelkezések lehetővé teszik [az Európai] Bizottság határozatának azonnali és hatékony végrehajtását. Ebből a célból és a nemzeti bíróságok előtt zajló eljárás esetén – az uniós jog sérelme nélkül – az érintett tagállamok meghozzák a jogrendszerük szerint rendelkezésre álló szükséges intézkedéseket, beleértve az átmeneti intézkedéseket is.”
A 2014. szeptember 5‑i bizottsági határozat
4
A 2014. szeptember 5‑i bizottsági határozat (125)–(128), (156) és (171) preambulumbekezdése kimondja:
„(125)
A jelen esetben azonban bevezetésként azt is figyelembe szükséges venni, hogy a csereügyletek esetleges kedvezményezettjei [az EUMSZ] 107. [cikk] (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásnak minősülnek‑e. Erre azért van szükség, mert a rendelkezés szövege szerint az állami támogatásra vonatkozó szabályok csak akkor alkalmazandók, ha a támogatás kedvezményezettje vállalkozás.
(126)
[A Bíróság] a »vállalkozás« fogalmát [az EUMSZ] 107. [cikk] (1) bekezdése alkalmazásában gazdasági tevékenységet ellátó entitásként határozta meg, annak jogállásától és finanszírozási módjától függetlenül. […] [A Bíróság] szerint minden olyan tevékenység, amely áruk és szolgáltatások kínálását foglalja magába a piacon, gazdasági tevékenységnek minősül. [….] Egy entitás vállalkozásnak minősítése ezért mindig az adott tevékenység alapján történik. Egy gazdasági és nem gazdasági tevékenységet is végző entitás csak az előbbi alapján tekintendő vállalkozásnak. Egy vállalkozásnak nem kell jogi személynek lennie; természetes személyek is vállalkozásnak minősülhetnek az állami támogatási szabályok szerint, ha gazdasági tevékenységet végeznek.
(127)
Ezt szem előtt tartva megjegyzendő, hogy a vitatott csereügyletek egyes kedvezményezettjei nem végeztek gazdasági tevékenységeket az elcserélt erdőterületekkel a vizsgált időszak alatt és jelenleg sem végeznek ilyen tevékenységeket. Ennek következtében ezen kedvezményezettek nem minősülnek [az EUMSZ] 107. [cikk] (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásoknak, így a bolgár állammal általuk lebonyolított csereügyletek állami támogatás nélküli ügyleteknek tekintendők.
(128)
Következésképpen ezen határozat hátralévő része a vitatott csereügyleteknek [az EUMSZ] 107. [cikk] (1) bekezdése értelmében vállalkozásnak minősülő kedvezményezettjeire vonatkozik.
[…]
(156)
A fentiek figyelembevételével a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a Bolgár Köztársaság által a vizsgált időszak alatt végrehajtott csereügyletek [az EUMSZ] 107. [cikk] (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősülnek abban az esetben, ha az ügyletben részt vevő másik fél a fenti rendelkezés értelmében vállalkozás, az ügylet során alkalmazott hatósági árak nem tükrözik a piaci árakat és [az [EUMSZ] 107. és [EUMSZ] 108. [cikknek] a csekély összegű támogatásokra való alkalmazásáról szóló, 2013. december 18‑i 1407/2013/EU bizottsági rendeletben (HL 2013. L 352., 1. o.)] meghatározott, csekély összegű támogatásokra vonatkozó feltételek nem teljesülnek.
[…]
(171)
A jelen esetben az összeegyeztethetetlen állami támogatás esetleges kedvezményezettjei azok a természetes és jogi személyek, akik a vizsgált időszak alatt részt vettek a bolgár hatóságokkal lebonyolított 132 csereügyletben. A bolgár hatóságoknak nem kell beleszámítania ebbe a csoportba azokat a természetes és jogi személyeket, amelyek [az EUMSZ] 107. [cikk] (1) bekezdése értelmében nem minősülnek »vállalkozásnak« […].”
5
E határozat 1. cikke előírja:
„A Bolgár Köztársaság által a vállalkozásoknak 2007. január 1. és 2009. január 27. között, az állami tulajdonú erdőterületek magántulajdonú erdőterületekre történő cseréjét lebonyolító ügyletek keretében, [az EUMSZ] 108. [cikk] (3) bekezdésének megsértésével jogellenesen nyújtott állami támogatások összeegyeztethetetlenek a belső piaccal.”
6
E határozat 6. cikke (1) bekezdésének b), c) és d) pontja kimondja:
„(1)   Az e határozatról szóló értesítéstől számított négy hónapon belül a Bolgár Köztársaság benyújtja a Bizottság számára a következő információkat:
[…]
b)
azon esetek meghatározása, amikor a visszatérítést a Bolgár Köztársaság 2014/032997. számon benyújtott beadványában meghatározott, a csereügyletek időpontjában érvényes piaci árak alapján fogják végrehajtani;
c)
azon esetek meghatározása, amikor a visszatérítést a csereügylet semmissé tétele révén hajtják végre;
d)
azon esetek meghatározása, amikor a visszatérítést független szakértő értékelő által megállapított összegek alapján fogják lebonyolítani, valamint a független szakértő nyílt közbeszerzési eljárás keretében és a Bizottsággal egyetértésben történő kinevezését bizonyító dokumentumok.”
7
E határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) és b) pontja a következőképpen rendelkezik:
„Az e határozatról szóló értesítéstől számított nyolc hónapon belül a Bolgár Köztársaság benyújtja a Bizottság számára a következő információkat:
a)
az 1. cikkben említett csereügyletek keretében támogatásban részesült kedvezményezettek listája és az ezen ügyletek eredményeként részükre összesen juttatott összeg;
b)
az egyes kedvezményezettek által visszafizetendő teljes összeg (a támogatás összege és a kamatok).”
A hatóságok általi földterület‑ és épületértékesítés állami támogatási elemeiről szóló bizottsági közlemény
8
A hatóságok általi földterület‑ és épületértékesítés állami támogatási elemeiről szóló bizottsági közlemény (HL 1997. C 209., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 143. o.) 2. pontja a) alpontjának utolsó bekezdése értelmében:
„A »piaci érték« az az ár, amelyen a földterület és épület egy eladni kívánó eladó és egy teljesen független vevő közötti magánjogi szerződés keretében az értékelés napján értékesíthető lenne, vélelmezve, hogy a földterület nyilvánosan hozzáférhető a piac számára, hogy a piaci körülmények lehetővé teszik a szabályos eladást, és hogy az ingatlan jellegére tekintettel szokásos időtartam áll rendelkezésre az értékesítés megtárgyalására […].”
A bolgár jog
Az állami támogatásokról szóló törvény
9
A zakon za darzhavnite pomoshti (az állami támogatásokról szóló törvény, a DV 2017. október 24‑i 85. száma) 38. cikkének (9), (10) és (11) bekezdése a következő rendelkezéseket írja elő a jogellenes és a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított állami támogatás visszatéríttetését illetően:
„(9)   A (7) bekezdés 2. pontjában említett értékelést független értékelőnek kell elvégeznie, akit a független értékelőkről szóló törvény alapján vettek nyilvántartásba […].
(10)   A (7) bekezdés 2. pontjában említett értékelést a támogatás kezelőjének kell kérnie és elfogadnia az Európai Bizottság határozatában megállapított feltételek mellett és határidőn belül.
(11)   Amennyiben a támogatás kezelője nem fogadja el a (7) bekezdés 2. pontjában említett értékelést, indokolt aktussal második szakvéleményt kér három értékelőtől, kivéve, ha az értékelést a zakon za obshtestvenite porachki [(közbeszerzési törvény)] alapján kérik.”
Az állami tulajdonról szóló törvény
10
A zakon za darzhavnata sobstvenost (az állami tulajdonról szóló törvény, a DV 1996. május 21‑i 44. száma) alapügyre alkalmazandó változata (a továbbiakban: az állami tulajdonról szóló törvény) 32. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az (1) bekezdés szerinti egyenértékű pénzbeli kompenzációt a földterületeknek a részletes területrendezési terv hatálybalépése vagy a nemzeti építmény megépítését előíró részletes területrendezési terv – amelynek ideiglenes végrehajthatóságát hatályos rendelet állapítja meg – jóváhagyása előtti rendeltetése, és a kisajátítás tárgyát képezőkhöz közeli, hasonló jellemzőkkel rendelkező ingatlanok piaci ára alapján kell meghatározni.”
11
A dopalnitelni razporedbi na zakon za darzhavnata sobstvenost (az állami tulajdonról szóló törvény kiegészítő rendelkezései) 1a. §‑a kimondja:
„E törvény alkalmazásában:
[…]
2.
»Piaci ár«: minden olyan ingatlanügylet átlagára, amely ingatlanvásárlással/eladással, cserével, dologi jogok alapításával vagy tulajdonjognak építési kötelezettség ellenében való átruházásával, jelzálogjog alapításával (ingatlan vásárlásának/eladásának biztosítékaként), állami és magánvégrehajtók, állami intézmények és önkormányzatok árverésével, valamint egyéb visszterhes ügyletekkel függ össze, kivéve az olyan ingatlanok tulajdonhányadával kapcsolatos ügyleteket, amelyekben legalább az egyik fél gazdasági szereplő, és amelyeket az értékbecslés iránti kérelem időpontjától számított tizenkét hónapon belül kötnek, valamint az ingatlan fekvésének helye szerinti nyilvántartási hivatalnál bejegyeztek. Amennyiben az értékelés iránti kérelem időpontját megelőző tizenkét hónapban több mint 20 ügyletet jegyeztek be az ingatlan fekvése szerinti nyilvántartási hivatalban, a piaci árat az utolsó 20 nyilvántartásba vett ügylet figyelembevételével kell meghatározni. Az átlagot legalább két releváns ügylet alapján kell kiszámítani.
[…]
4.
»A kisajátítás tárgyát képezőhöz közeli ingatlan« olyan ingatlan, amely:
a)
a kerületekre osztott nagyvárosokban ugyanabban a kerületben fekszik;
b)
más városokban, lakóövezetekben vagy helységekben ugyanazon a településrészben fekszik;
c)
a mezőgazdasági és erdőterületeken ugyanazon a területen fekszik.”
Az erdőkről szóló törvény
12
A zakon za gorite (az erdőkről szóló törvény, a DV 2011. március 8‑i 19. száma) 2011 óta hatályos átmeneti és záró rendelkezéseinek 3. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„(1) A jelen törvény értelmében a rendeltetés nem változtatható meg, és építési beruházás nem valósítható meg olyan erdőterületen található telkeken, amelyet természetes és jogi személyek, illetve önkormányzatok az államtól a törvénynek a Darzhaven vestnikben [(Hivatalos Lap)] történő kihirdetéséig lefolytatott csereügylet alapján szereztek meg.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt tilalom az ingatlan tulajdonosának megváltozása esetén is alkalmazandó, kivéve azokat az eseteket, amikor az érintett erdőterületet az állam szerzi meg.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
13
Az alapeljárás az 1947‑ben államosított erdőterületeknek a Bolgár Köztársaság által korábbi tulajdonosaik részére történő visszajuttatására irányuló széles körű intézkedéscsomag keretébe illeszkedik.
14
A Bíróság rendelkezésére álló iratokból kitűnik, hogy az erdőtörvény 2002. február 22‑én hatályba lépett módosítása lehetővé tette a privatizált erdőterületek e tagállam erdőterületei elleni cseréjét.
15
Ezenfelül a kicserélt ingatlanok árát a bolgár szabályozásban meghatározott kritériumok alapján határozták meg.
16
2008. november 26‑án a Darzhavna agentsia po gorite (nemzeti erdészeti hatóság, Bulgária) és TS természetes személy erdőterületek cseréjére irányuló szerződést kötött (a továbbiakban: vitatott csere).
17
Két hónappal később TS az e szerződés alapján megszerzett ingatlanokat átruházta a Bulgáriában székhellyel rendelkező, TS által vezetett és részben tulajdonában álló HI magántársaságra. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy TS már a vitatott csere időpontjában a HI tagja volt.
18
A HI szállodai, vendéglátó, erdőüzemeltetési, fafeldolgozási és árukereskedelmi tevékenységet végez. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a HI az így megszerzett bizonyos ingatlanokon szállodakomplexumot kívánt építeni, és e célból 2009 augusztusában kérte az illetékes hatóságoktól a rendeltetés megváltoztatását.
19
Ezt az ingatlanügyletet azonban nem lehetett volna teljesíteni a Narodno sabranie na Republika Bulgaria (a Bolgár Köztársaság Nemzetgyűlése) által 2009. szeptember 3‑án elfogadott moratórium (a DV 2009. szeptember 8‑i 72. száma) és egy későbbi jogalkotási aktus miatt, amely megtiltotta a Bolgár Köztársaságtól megszerzett ingatlanok rendeltetésének módosítását.
20
A 2014. szeptember 5‑i határozatban a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az e tagállam által végrehajtott, erdőterületek cseréjére irányuló műveletek az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősülnek, amennyiben az ilyen cserében részt vevő személyek az e rendelkezés értelmében vett vállalkozások, és hogy az említett tagállam erdőterületeinek értéke nem tükrözi a piaci értéket, feltéve hogy nem az 1407/2013 rendelet értelmében vett de minimis támogatásokról volt szó.
21
A Bizottság következésképpen úgy ítélte meg, hogy az érintett erdőterületek cseréjére irányuló műveletek keretében a vállalkozásoknak a 2007. január 1‑je, a Bolgár Köztársaság Európai Unióhoz való csatlakozásának időpontja és 2009. január 27. közötti időszakban nyújtott bizonyos támogatásokat e tagállam jogellenesen hajtotta végre, azok összeegyeztethetetlenek a belső piaccal, és hogy az említett tagállamnak vissza kell téríttetnie azokat.
22
2020. július 8‑án a 2014. szeptember 5‑i bizottsági határozat alapján a bolgár hatóságok állami követelést megállapító aktus útján az erdőterületekre vonatkozó értékelő jelentés alapján megállapították, hogy TS és a HI egyetemlegesen kötelesek voltak visszatéríteni a vitatott cseréből eredő 294627 BGN összegű támogatást, valamint 145737,79 BGN kamatot, összesen 440364,79 BGN (hozzávetőleg 224700 euró) összegben.
23
TS és HI e határozat ellen keresetet nyújtott be az Administrativen sad – Varnához (várnai közigazgatási bíróság, Bulgária) egyrészt arra hivatkozva, hogy nem tekinthetők az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „vállalkozásoknak”, mivel a vitatott csere keretében megszerzett ingatlanokat végül nem gazdasági célokra használták, másrészt pedig, hogy a visszatérítendő támogatás összegének a nemzeti hatóság általi értékelése téves volt. Álláspontjuk szerint az elcserélt ingatlanok értékének a magántulajdonban lévő ingatlan közérdekből történő kisajátítása esetén alkalmazandó, az állami tulajdonról szóló törvény kiegészítő rendelkezései 1a. §‑ának 2. és 4. pontjában előírt módszer szerinti igazságügyi értékelés tárgyát kell képeznie.
24
A kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy ami a 2014. szeptember 5‑i bizottsági határozat végrehajtását illeti, a nemzeti ítélkezési gyakorlat ellentmondásos azon kérdést illetően, hogy e határozat (127) preambulumbekezdésének szövegére tekintettel a „vállalkozásnak” való minősítés függ‑e a szóban forgó ingatlancsere keretében megszerzett erdőterületek hasznosításától.
25
E bíróság arra is rámutat, hogy az ingatlan „piaci értékének” objektív kritériuma, amely a Bíróság ítélkezési gyakorlatából ered annak mérlegelése során, hogy az állami földterület megszerzése az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül‑e, eltér az állami ingatlanokról szóló törvény kiegészítő rendelkezései 1a. §‑a 2. és 4. pontjában előírt piaci ármeghatározási módszertől, amelyre az alapeljárás felperesei hivatkoznak.
26
Ilyen körülmények között az Administrativen sad – Varna (várnai közigazgatási bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Ki van‑e zárva a »vállalkozás« fogalmából a csereszerződés útján jogellenesen nyújtott olyan állami támogatás kedvezményezettje, amelynek révén e kedvezményezett ingatlanokat kapott erdőterületen (magánjogi állami tulajdon), ha az említett kedvezményezett az érintett piacon áruk és szolgáltatások kínálásában megnyilvánuló gazdasági tevékenységet végez az éves mérlegek szerint, a [2014. szeptember 5‑i] bizottsági határozat (127) preambulumbekezdése szerint azonban nem végez közvetlen vagy közvetett gazdasági tevékenységet a csere révén szerzett ingatlanokon, mert a nemzeti jog objektív tilalmat ír elő, amely megakadályozza abban, hogy módosítsa az ingatlan kijelölt rendeltetését, és beépítse vagy értékesítse az erdőállományból kivett ingatlant?
2)
Úgy kell‑e értelmezni és alkalmazni az EUMSZ 107. cikkben foglalt rendelkezést, hogy a »vállalkozás« minőség szempontjából és a »vállalkozásra« vonatkozó kritériumok alkalmazása során a jogellenesen kapott állami támogatás kedvezményezettjének kérelmezett és ténylegesen leírt, erdőterületen csere révén szerzett állami ingatlanon megvalósítandó és a beépítés révén kapott ingatlanok kivételére irányuló későbbi eljárás megindításának feltételét képező befektetési projektjét az előzetes egyeztetésre irányuló közigazgatási eljárás befejezett első szakaszáról gyűjtött adatokra is tekintettel jogilag releváns körülményként kell figyelembe venni annak ellenére, hogy a befektetési projekt objektíve megvalósíthatatlanná vált a [Bolgár Köztársaság Nemzetgyűlése] által elrendelt moratórium és az ezt követően elfogadott jogszabályi rendelkezés miatt, amely kifejezetten tiltja az államtól szerzett ingatlanok kijelölt rendeltetésének módosítását és beépítését?
3)
Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 107. cikket és [a 2015/1589] rendelet 16. cikkének (3) bekezdését, hogy azok nem teszik lehetővé, hogy [az állami tulajdonról szóló törvény kiegészítő rendelkezései] 1a. §‑ának 2. és 4. pontjában foglalt rendelkezésekben szereplőhöz hasonló nemzeti szabályozás megakadályozza piaci ár alapulvételét az ingatlanok tekintetében az erdőterületen (magánjogi állami tulajdon) végrehajtott ingatlancsere útján kapott állami támogatás összegének megállapítása céljából azáltal, hogy olyan piaci tényezőket és értékelési kritériumokat határoz meg a számításhoz, amelyek az ingatlan valós értékétől való eltéréshez vezetnek, és ebben az értelemben sérti‑e az ilyen nemzeti szabályozás a tényleges érvényesülés elvét?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
27
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2014. szeptember 5‑i bizottsági határozatot úgy kell‑e értelmezni, hogy csak azokat az e határozattal érintett erdőterületek cseréjére irányuló műveletek keretében ingatlanokat szerző személyeket kell az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásban részesülő vállalkozásoknak tekinteni, akik ezen ingatlanokat gazdasági tevékenység céljára használták.
28
Mindenekelőtt meg kell jegyezni, hogy az e kérdésre adandó válasz nem érinti sem azt a kérdést, hogy TS az e rendelkezés értelmében vett „vállalkozásnak” minősül‑e, sem pedig azt a kérdést, hogy TS és a HI az említett rendelkezés értelmében az állami támogatás egyetemleges kedvezményezettjeinek tekinthető‑e.
29
Ezt követően emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „vállalkozás” fogalma kiterjed valamennyi gazdasági tevékenységet végző jogalanyra, függetlenül e jogalany jogállásától és finanszírozásának módjától, valamint hogy bármely, az adott piacon áruk vagy szolgáltatások kínálásából álló tevékenység gazdasági tevékenységnek minősül (2017. június 27‑iCongregación de Escuelas Pías Provincia Betania ítélet, C‑74/16, EU:C:2017:496, 41. és 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
30
Ezzel szemben ebből egyáltalán nem következik, hogy az e rendelkezés értelmében vett „vállalkozásnak” való minősítés attól a körülménytől függne, hogy az érintett gazdasági tevékenység kapcsolatban áll‑e olyan eszközökkel, amelyek megszerzése az említett rendelkezés értelmében vett állami támogatásnak minősül.
31
Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése a létező támogatások módosítására és az új tervezett támogatásokra vonatkozó megelőző ellenőrzést vezet be annak érdekében, hogy kizárólag a belső piaccal összeegyeztethető támogatások valósuljanak meg (lásd ebben az értelemben: 2016. július 19‑iKotnik és társai ítélet, C‑526/14, EU:C:2016:570, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
32
Következésképpen az állami támogatások előzetes engedélyezési rendszerével, amely a tervezett támogatások előzetes értékelésén alapul, ellentétes az, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „vállalkozásnak” minősítést olyan véletlenszerű és az érintett előny nyújtását követő körülmények bekövetkezésétől tegyék függővé, mint amilyen a megszerzett vagyon gazdasági célra történő használatában áll.
33
Végül, ami a „vállalkozás” fogalmának a Bizottság által a 2014. szeptember 5‑i határozatában elfogadott meghatározását illeti, e határozat 1. cikke a „vállalkozásoknak” nyújtott állami támogatásokra vonatkozik, anélkül hogy pontosítaná e fogalmat.
34
E határozat (127) preambulumbekezdése kétségtelenül kimondja, hogy „a vitatott csereügyletek egyes kedvezményezettjei nem végeztek gazdasági tevékenységeket az elcserélt erdőterületekkel a vizsgált időszak alatt és jelenleg sem végeznek ilyen tevékenységeket”, így „ezen kedvezményezettek nem minősülnek [az EUMSZ] 107. [cikk] (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásoknak, így a bolgár állammal általuk lebonyolított csereügyletek állami támogatás nélküli ügyleteknek tekintendők”.
35
Ugyanakkor az említett határozat egészének rendszeréből, és különösen annak (126) és (128) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Bizottság „az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett” vállalkozásokra is több alkalommal hivatkozott, anélkül hogy e minősítést az ezen erdőterületekre vonatkozó gazdasági tevékenységhez kötötte volna.
36
A 2014. szeptember 5‑i bizottsági határozat (171) preambulumbekezdése, amely e határozatnak az érintett támogatás „kedvezményezettjeinek” azonosítására vonatkozó részében szerepel, ezenkívül kimondja, hogy további pontosítás nélkül ki kell zárni azokat a természetes és jogi személyeket, „amelyek [az EUMSZ] 107. [cikk] (1) bekezdése értelmében nem minősülnek »vállalkozásnak«”.
37
Végül az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, ha a másodlagos jog valamely szabályának szövege többféleképpen értelmezhető, azt az értelmezést kell előnyben részesíteni, amelynek alapján az adott rendelkezés összeegyeztethető a Szerződéssel, szemben azzal, amely az összeegyeztethetetlenség megállapításához vezetne (2016. május 4‑iPhilip Morris Brands és társai ítélet, C‑547/14, EU:C:2016:325, 70. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
38
Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a 2014. szeptember 5‑i bizottsági határozat (127) preambulumbekezdése kizárólag olyan sajátos helyzetre utal, amelyben valamely jogalany nem minősíthető az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „vállalkozásnak”. Következésképpen e preambulumbekezdés nem alapozhatja meg az említett határozat olyan értelmezését, amelyből az következne, hogy kizárólag az ugyanezen határozat által érintett ingatlanokkal összefüggő gazdasági tevékenységet folytató jogalanyok tekinthetők az e rendelkezés értelmében vett állami támogatásban részesülő vállalkozásoknak.
39
A fentiekre tekintettel az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2014. szeptember 5‑i bizottsági határozatot úgy kell értelmezni, hogy nem lehet úgy tekinteni, hogy csak azokat az e határozattal érintett erdőterületek cseréjére irányuló műveletek keretében ingatlanokat szerző személyeket kell az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásban részesülő vállalkozásoknak minősíteni, akik ezen ingatlanokat gazdasági tevékenység céljára használták.
A második kérdésről
40
Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy annak értékelése szempontjából, hogy e jogalany az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „vállalkozásnak” minősül‑e, releváns‑e az a körülmény, hogy az a jogalany, amely a vitatott csere keretében erdőterületeket szerzett, ezen ingatlanokat gazdasági tevékenysége keretében kívánta felhasználni, de azt a nemzeti jog későbbi fejlődése megakadályozta.
41
Az első kérdésre adott válaszra tekintettel, amely szerint a 2014. szeptember 5‑i bizottsági határozat nem korlátozza a vállalkozás fogalmát azokra a szervezetekre, amelyek az így megszerzett erdőterületeket gazdasági célra használták, a második kérdésre nem szükséges válaszolni.
A harmadik kérdésről
42
Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését és a 2015/1589 rendelet 16. cikkének (3) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes, hogy az erdőterületek cseréje keretében történő földvásárláskor kapott állami támogatás összegének meghatározása olyan kritériumokon alapul, mint amelyeket az állami tulajdonról szóló törvény kiegészítő rendelkezései 1a. §‑ának 2. és 4. pontja előír.
43
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy e kritériumok az értékelés tárgyát képezőkhöz hasonló jellemzőkkel rendelkező és azok közelében fekvő, nyilvántartásba vett ingatlanokra vonatkozó ügyletek átlagáraira vonatkoznak, amelyekben legalább az egyik fél kereskedő, és amelyeket az értékelést megelőző tizenkét hónapos időszakon belül kötöttek meg.
44
Az alapeljárás felperesei arra hivatkoznak, hogy e kritériumokat kellett volna alkalmazni a visszatéríttetendő állami támogatás összegének meghatározásához, míg a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy azok nem teszik lehetővé a vitatott csere tárgyát képező erdőterületek piaci értékének meghatározását.
45
Ily módon át kell fogalmazni a harmadik kérdést, és meg kell állapítani, hogy azzal e bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésével és a 2015/1589 rendelet 16. cikkének (3) bekezdésével ellentétes‑e az, hogy az ingatlanok megszerzése révén kapott állami támogatás összegének meghatározását lehetővé tévő kritériumok az értékelés tárgyát képezőkhöz hasonló jellemzőkkel rendelkező és azok közelében fekvő ingatlanokra vonatkozó, nyilvántartásba vett olyan ingatlanügyletek átlagárain alapulnak, amelyek esetében legalább az egyik fél kereskedő, és amelyeket az értékelést megelőző tizenkét hónapos időszakon belül kötöttek meg.
46
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2015/1589 rendelet 16. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy a Bíróság EUMSZ 278. cikk értelmében hozott határozatának sérelme nélkül, a visszatéríttetést késedelem nélkül és az érintett tagállam nemzeti joga szerinti eljárás keretében kell végrehajtani, feltéve, hogy e rendelkezések lehetővé teszik a Bizottság határozatának azonnali és hatékony végrehajtását. Ebből a célból és a nemzeti bíróságok előtt zajló eljárás esetén – az uniós jog sérelme nélkül – az érintett tagállamok meghozzák a jogrendszerük szerint rendelkezésre álló szükséges intézkedéseket, beleértve az átmeneti intézkedéseket is.
47
Ezenkívül a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a jogellenesen nyújtott állami támogatás visszatérítésének fő célja a versenytorzítás megszüntetése, amelyet az e támogatás által biztosított versenyelőny okozott, és hogy a jogellenes vagy a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás nyújtását megelőző helyzet visszaállítása a Szerződések állami támogatásokra vonatkozó rendelkezései hatékony érvényesülésének fenntartásához szükséges követelménynek minősül (lásd ebben az értelemben: 2020. április 30‑iNelson Antunes da Cunha ítélet, C‑627/18, EU:C:2020:321, 42. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
48
Végül emlékeztetni kell arra is, hogy amikor az érintett tagállamnak számszerűsítenie kell a visszatéríttetendő támogatást, ezt a visszatéríttetési határozatban meghatározott módszer alapján kell megtennie (lásd ebben az értelemben: 2014. február 13‑iMediaset ítélet, C‑69/13, EU:C:2014:71, 21. és 23. pont).
49
A jelen ügyben a fentiekből az következik, hogy az olyan módszer alkalmazásának, mint amelyet a kérdést előterjesztő bíróság a harmadik kérdésében említ, mindenekelőtt meg kell felelnie a 2014. szeptember 5‑i bizottsági határozatnak, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
50
Különösen azt kell értékelnie, hogy ez a módszer megfelel‑e ezen határozat 6. cikke (1) bekezdése b), c) és d) pontjának, amelyek a támogatás visszatéríttetésének három különböző módját írják elő, nevezetesen a támogatásnak a Bulgária által 2014/032997 számon benyújtott beadványban megjelölt piaci árak, a csereügyletek megsemmisítése vagy egy független szakértő által megállapított összegek alapján történő visszatéríttetését, utóbbi esetben az azt igazoló dokumentumokkal, hogy e független szakértőt közbeszerzési eljárás útján történő kiválasztást követően és a Bizottság egyetértésével nevezték ki.
51
Ezt követően, a kérdést előterjesztő bíróság által a harmadik kérdésében említetthez hasonló értékelési módszernek az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésével és a 2015/1589 rendelet 16. cikkének (3) bekezdésével való összeegyeztethetőségét illetően emlékeztetni kell arra, hogy valamely ingatlan hatóság általi értékesítése az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatási elemeket foglalhat magában különösen akkor, ha az értékesítés nem piaci értéken történik, vagyis nem olyan áron, amelyet egy magánbefektető rendes versenyfeltételek mellett szabott volna (lásd ebben az értelemben: 2010. december 16‑iSeydaland Vereinigte Agrarbetriebe ítélet, C‑239/09, EU:C:2010:778, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
52
Ezenkívül, amint azt a Bizottság a 2014. szeptember 5‑i határozatában jelezte, amikor – mint a jelen ügyben is – utólagosan kerül sor ilyen értékelésre, a tagállamnak az érintett ingatlanok vitatott csereügylet időpontjában fennálló piaci értékét kell felmérnie (lásd analógia útján: 2002. május 16‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet, C‑482/99, EU:C:2002:294, 71. és 72. pont).
53
Az e célból alkalmazható módszert illetően emlékeztetni kell arra, hogy több módszer is alkalmas arra, hogy a piaci értéknek megfelelő árat nyújtson, és bár e módszerek között szerepel a legmagasabb ajánlatot tevőnek történő értékesítés és a szakértő alkalmazása is, nem kizárt, hogy más módszerek is lehetővé tegyék ezen eredmény elérését (lásd ebben az értelemben: 2015. július 16‑iBVVG‑ítélet, C‑39/14, EU:C:2015:470, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
54
Amikor a nemzeti jog az ingatlanok piaci értékének kiszámítására vonatkozó szabályokat vezet be azok hatóságok általi értékesítése céljából, e szabályok alkalmazásának – ahhoz, hogy megfeleljen az EUMSZ 107. cikknek – minden esetben az ezen értékhez lehető legközelebb eső árat kell eredményeznie. Mivel az utóbbi ár csak elméletben létezik, kivéve a legjobb ajánlatot tevőnek történő eladás esetét, az elméleti árhoz képest kapott ár bizonyos sávon belüli mozgását mindenképpen el kell tűrni (2010. december 16‑iSeydaland Vereinigte Agrarbetriebe ítélet, C‑239/09, EU:C:2010:778, 35. pont).
55
Végül, még ha az értékelési módszer meg is felel az EUMSZ 107. cikknek, nem zárható ki, hogy bizonyos esetekben e módszer a piaci értéktől eltérő eredményre vezet. Ilyen körülmények között a nemzeti bíróság köteles annak alkalmazását mellőzni az összes állami szervre – beleértve a nemzeti bíróságokat is – háruló azon kötelezettség alapján, hogy mellőzzék az uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabály alkalmazását (lásd ebben az értelemben: 2010. december 16‑iSeydaland Vereinigte Agrarbetriebe ítélet, C‑239/09, EU:C:2010:778, 52. pont).
56
A jelen ügyben az állami tulajdonról szóló törvény kiegészítő rendelkezései 1a. §‑ának 2. és 4. pontjában előírtakhoz hasonló értékelési szempontokat illetően meg kell állapítani, hogy a jelen ítélet 53–55. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésével a priori nem ellentétes a hasonló ingatlanügyletekkel való összehasonlításon alapuló értékelési módszer, mivel az általa előírt kritériumok lehetővé teszik az érintett erdőterületek piaci értékének kiszámítását, egyúttal azonban az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése nem követeli meg e módszer alkalmazását.
57
Azon kérdés értékelése, hogy az ilyen értékelési szempontok lehetővé teszik‑e ezen, a vitatott csere időpontjában fennálló piaci érték megállapítását, lényegében a kérdést előterjesztő bíróság feladata, figyelembe véve a rendelkezésére álló ténybeli és jogi elemeket.
58
Ennek keretében e bíróság feladata többek között megvizsgálni az általa hivatkozott azon körülmény valódiságát, amely szerint az ingatlanügyletek árait az adók és a közjegyzői költségek összegének csökkentése érdekében a gyakorlatban alulértékelik, valamint a bolgár kormány által az írásbeli észrevételeiben említett azon körülmény fennállását, amely szerint az analógia útján figyelembe vehető értékesítések nem elegendőek a megbízható összehasonlításhoz.
59
Szintén a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az ennek keretében figyelembe vehető ingatlanügyleteket nem a vitatott csere időpontjától túl távol eső időpontban hajtották‑e végre.
60
A fentiekre tekintettel a harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését és a 2015/1589 rendelet 16. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az, hogy az ingatlanok megszerzése révén kapott állami támogatás összegének meghatározását lehetővé tévő kritériumok az értékelés tárgyát képezőkhöz hasonló jellemzőkkel rendelkező és azok közelében fekvő ingatlanokra vonatkozó, nyilvántartásba vett olyan ingatlanügyletek átlagárain alapulnak, amelyek esetében legalább az egyik fél kereskedő, és amelyeket az értékelést megelőző tizenkét hónapos időszakon belül kötöttek meg, feltéve, hogy e kritériumok alkalmazása összeegyeztethető a Bizottságnak az e támogatás visszatéríttetésére vonatkozó határozatával, és e kritériumok lehetővé teszik ezen ingatlanok csereügylet időpontjában fennálló piaci értékének meghatározását.
A költségekről
61
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:
1)
A Bulgáriában az erdőterületekkel végzett csereügyletekre vonatkozó, az SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) és SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) állami támogatási programról szóló, 2014. szeptember 5‑i (EU) 2015/456 bizottsági határozatot
a következőképpen kell értelmezni:
nem lehet úgy tekinteni, hogy csak azokat az e határozattal érintett erdőterületek cseréjére irányuló műveletek keretében ingatlanokat szerző személyeket kell az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásban részesülő vállalkozásoknak minősíteni, akik ezen ingatlanokat gazdasági tevékenység céljára használták.
2)
Az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését, valamint az [EUMSZ] 108. [cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet 16. cikke (3) bekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
azokkal nem ellentétes az, hogy az ingatlanok megszerzése révén kapott állami támogatás összegének meghatározását lehetővé tévő kritériumok az értékelés tárgyát képezőkhöz hasonló jellemzőkkel rendelkező és azok közelében fekvő ingatlanokra vonatkozó, nyilvántartásba vett olyan ingatlanügyletek átlagárain alapulnak, amelyek esetében legalább az egyik fél kereskedő, és amelyeket az értékelést megelőző tizenkét hónapos időszakon belül kötöttek meg, feltéve, hogy e kritériumok alkalmazása összeegyeztethető a Bizottságnak az e támogatás visszatéríttetésére vonatkozó határozatával, és e kritériumok lehetővé teszik ezen ingatlanok csereügylet időpontjában fennálló piaci értékének meghatározását.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: bolgár.