62024TJ0255_RES
Sprawa T‑255/24
Martijn Frederik Nouwen
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 10 września 2025 r.
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące prac ustanowionej przez Radę grupy ds. kodeksu postępowania (opodatkowanie działalności gospodarczej) – Częściowa odmowa dostępu – Artykuł 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 – Wyjątki dotyczące ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych oraz polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego – Ogólne domniemanie poufności – Obowiązek uzasadnienia
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Odmowa dostępu do dokumentu ze względu na jego nieistnienie lub brak jego posiadania przez daną instytucję – Domniemanie nieistnienia wynikające z oświadczenia tej treści złożonego przez zainteresowaną instytucję – Domniemanie zwykłe wzruszalne zarzutami opartymi na istotnych i zgodnych przesłankach
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motyw 13, art. 2 ust. 3, art. 7, 8)
(zob. pkt 25–29, 32–34)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Odmowa dostępu do dokumentu ze względu na jego nieistnienie lub brak jego posiadania przez daną instytucję – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(art. 296 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady)
(zob. pkt 47–49, 54)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Uprawnienie państwa członkowskiego do zażądania od instytucji nieujawniania dokumentów – Następstwa proceduralne – Spoczywający na państwie członkowskim i na instytucji Unii obowiązek uzasadnienia decyzji o odmowie dostępu – Zakres
(art. 1 akapit drugi, art. 10 ust. 3 TUE; art. 15 ust. 1, art. 298 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 42; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motyw 1, art. 1, 4)
(zob. pkt 70–76)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ścisła wykładnia i ścisłe stosowanie – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnego i indywidualnego badania dokumentów – Zakres – Wyłączenie obowiązku – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach dotyczących pewnych kategorii dokumentów – Granice
(art. 1 akapit drugi, art. 10 ust. 3 TUE; art. 15 ust. 1, art. 298 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 42; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motyw 1, art. 1, 4)
(zob. pkt 87–99, 103)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego – Uprawnienie państwa członkowskiego do zażądania od instytucji nieujawniania dokumentów – Właściwość sądu Unii do oceny zasadności odmowy danej instytucji – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1–3, 5)
(zob. pkt 112, 113)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesu publicznego – Stosunki międzynarodowe – Polityka finansowa, monetarna lub gospodarcza Unii lub państwa członkowskiego – Kontrola sądowa – Zakres – Granice
[rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie, czwarte]
(zob. pkt 114–119, 128)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek udzielenia częściowego dostępu do danych nieobjętych wyjątkami – Zakres
[rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie, czwarte, art. 4 ust. 6]
(zob. pkt 143)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Obowiązek wykazania użyteczności dokumentu dla wnioskodawcy – Brak
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 6)
(zob. pkt 150)
Streszczenie
Sąd, do którego wniesiono uwzględnioną przezeń częściowo skargę o stwierdzenie nieważności, wyjaśnił, w jakich warunkach mogą znaleźć zastosowanie wyjątki od prawa dostępu do dokumentów przewidziane w rozporządzeniu nr 1049/2001 (
1
), w sytuacji gdy rozpatrywane dokumenty pochodzą od państw członkowskich, które sprzeciwiają się ich ujawnieniu. Sąd odmówił ponadto usankcjonowania ogólnego domniemania poufności mającego zastosowanie do dokumentów dotyczących rewizji „kodeksu postępowania podatkowego” przyjętego przez grupę roboczą utworzoną przez Radę Unii Europejskiej, składającą się z przedstawicieli wysokiego szczebla państw członkowskich i Komisji Europejskiej (zwaną dalej „grupą ds. kodeksu postępowania”), potwierdzając zasadę możliwie najszerszego dostępu do dokumentów instytucji.
Skarżący, Martijn Frederik Nouwen, jest profesorem, który między innymi prowadzi badania nad kodeksem postępowania podatkowego. W dniu 14 lipca 2023 r. złożył on wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, w którym zwrócił się o przekazanie mu wiadomości elektronicznych pochodzących od państw członkowskich, Komisji i Rady, wymienionych w okresie od 2019 roku do dnia 30 maja 2023 r., w odniesieniu do reformy lub rewizji mandatu lub zakresu stosowania kodeksu postępowania podatkowego i organu sprawującego nad nim nadzór, a mianowicie grupy ds. kodeksu postępowania w dziedzinie opodatkowania działalności gospodarczej.
Po wielokrotnej wymianie korespondencji między skarżącym a Radą instytucja ta, decyzją z dnia 7 marca 2024 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), w odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego poinformowała go, że zidentyfikowała 75 wiadomości elektronicznych spełniających kryteria jego wniosku. Rada ujawniła w całości 55 z tych dokumentów, odmówiła dostępu do 19 z nich i udzieliła częściowego dostępu do jednego z nich (dokumenty te zwane będą dalej łącznie „spornymi dokumentami”).
Odmowa ujawnienia tych dokumentów została uzasadniona przez Radę na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001 argumentem, że ich ujawnienie naruszyłoby interesy publiczne w odniesieniu do stosunków międzynarodowych oraz finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Unii lub państwa członkowskiego. Odmowa ta nastąpiła po konsultacji z zainteresowanymi państwami członkowskimi, zgodnie z art. 4 ust. 5 wskazanego rozporządzenia.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd zbadał argument Rady, zgodnie z którym sporne dokumenty są objęte ogólnym domniemaniem poufności, ponieważ wchodzą w zakres prac grupy ds. kodeksu postępowania, które powinny pozostać poufne w celu ochrony polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii lub państwa członkowskiego i zachowania skuteczności tych prac.
W tym względzie Sąd przypomniał, że rozporządzenie nr 1049/2001 jest przejawem woli wyznaczenia nowego etapu w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli. Dlatego art. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje, że ma ono na celu zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii.
Niemniej z art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, który ustanawia system wyjątków od prawa dostępu do dokumentów, wynika, że prawo to podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny. Takie wyjątki należy interpretować i stosować w sposób ścisły. Dlatego w sytuacji gdy instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii, rozpatrując wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu, postanawia oddalić ten wniosek na podstawie jednego z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, musi zasadniczo wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego na podstawie tego wyjątku, przy czym ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne.
Trybunał przyznał w swym orzecznictwie, że w pewnych przypadkach instytucja, organ lub jednostka organizacyjna, o których mowa, może jednak oprzeć się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ do wniosków o ujawnienie dokumentów o tym samym charakterze mogą mieć zastosowanie podobne względy natury ogólnej. Takie domniemania mają bowiem na celu umożliwienie instytucji, organowi lub jednostce organizacyjnej Unii, o których mowa, uznania, że ujawnienie pewnych kategorii dokumentów narusza co do zasady interes chroniony na podstawie powoływanego wyjątku, poprzez oparcie się na tego rodzaju względach ogólnych, bez konieczności badania konkretnie i indywidualnie każdego z dokumentów objętych wnioskiem.
Sąd zauważył, że do chwili obecnej Trybunał uznał istnienie ogólnych domniemań poufności w odniesieniu do pięciu kategorii dokumentów, zaś Sąd uznał kolejnych pięć domniemań dotyczących innych kategorii dokumentów. We wszystkich tych sprawach odmowa udzielenia dostępu dotyczyła zestawu dokumentów jasno określonych poprzez ich wspólną przynależność do akt odnoszących się do będącego w toku postępowania administracyjnego lub sądowego.
Poza tym ogólne domniemania poufności są oparte na tym, iż wyjątki od prawa dostępu do dokumentów wskazane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie mogą – w sytuacji gdy dokumenty objęte wnioskiem o udzielenie dostępu należą do szczególnej dziedziny prawa Unii – być interpretowane bez uwzględnienia szczególnych zasad regulujących dostęp do tych dokumentów. Te ogólne domniemania pozwalają zatem zapewnić spójne stosowanie systemów prawnych służących odmiennym celom, w których nie przewidziano w sposób wyraźny pierwszeństwa jednego z tych systemów przed drugim.
Co więcej, stosowanie ogólnych domniemań jest zasadniczo podyktowane bezwzględną koniecznością zapewnienia prawidłowego przebiegu omawianych postępowań oraz zagwarantowania, by ich cele nie zostały zniweczone. Tak więc przyjęcie ogólnego domniemania może zostać oparte na niemożności pogodzenia w niektórych postępowaniach dostępu do dokumentów z prawidłowym przebiegiem tych postępowań oraz na ryzyku stworzenia zagrożenia dla tych postępowań, zważywszy, że ogólne domniemania pozwalają na zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania poprzez ograniczenie ingerencji osób trzecich.
W tym wypadku Sąd stwierdził przede wszystkim, że żądane dokumenty nie są określone poprzez ich wspólną przynależność do akt odnoszących się do będącego w toku postępowania administracyjnego lub sądowego. Nadto bezsporne jest, że nie istnieją przepisy szczególne regulujące dostęp do dokumentów dotyczących rewizji kodeksu postępowania podatkowego. Wreszcie Rada nie może opierać się na przedstawionych przez tę instytucję konkluzjach, z których wynika, że całość prac grupy ds. kodeksu postępowania powinna być poufna. Zakres obowiązków ciążących na instytucji Unii na mocy rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez sąd Unii, nie może bowiem zależeć od treści aktów, takich jak konkluzje Rady, przyjętych przez samą tę instytucję. W tych okolicznościach Sąd uznał, że domniemanie poufności nie może zostać zastosowane w odniesieniu do spornych dokumentów.
Sąd uznał, że wniosku tego nie podważa argument Rady, zgodnie z którym takie domniemanie powinno mieć zastosowanie do żądanych dokumentów ze względu na to, iż grupa ds. kodeksu postępowania ma charakter międzyrządowy, ponieważ opodatkowanie pozostaje wyłączną kompetencją państw członkowskich. Rada nie wyjaśniła bowiem, w jaki sposób sama ta okoliczność miałaby uzasadniać ustanowienie ogólnego domniemania poufności. Ponadto bezsporne jest, że to Rada jest w posiadaniu spornych dokumentów. Dokumenty te podlegają zatem zasadom wynikającym z rozporządzenia nr 1049/2001, w tym zasadom ustanowionym w orzecznictwie sądów Unii w celu uznania ogólnego domniemania poufności.
W tych okolicznościach Sąd oddalił argument Rady, zgodnie z którym sporne dokumenty są objęte domniemaniem poufności.
W drugiej kolejności, co się tyczy możliwości zastosowania do spornych dokumentów art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001, a także przestrzegania obowiązku uzasadnienia, Sąd przypomniał, że w przypadku gdy państwo członkowskie powołuje się na art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 i wskazuje podstawy odmowy wymienione w ust. 1–3 tego artykułu, do właściwości sądu Unii należy dokonanie kontroli, na wniosek zainteresowanego, któremu instytucja wydała decyzję odmawiającą dostępu, czy odmowa ta mogła być skutecznie oparta na wspomnianych wyjątkach i czy wynika ona z dokonania oceny tych wyjątków przez samą instytucję, czy też przez dane państwo członkowskie. Tak więc gwarancja skutecznej ochrony sądowej przysługującej wnioskodawcy, któremu dana instytucja odmówiła dostępu do jednego lub większej liczby dokumentów pochodzących od państwa członkowskiego wskutek sprzeciwu tego państwa, oznacza, że sąd Unii dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji w przedmiocie odmowy dostępu in concreto, w świetle wszelkich użytecznych dowodów, pośród których pierwszorzędne znaczenie mają dokumenty, do których odmówiono dostępu.
Co się tyczy zakresu przedmiotowych wyjątków, Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych. Podobnie zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Unii lub państwa członkowskiego. Newralgiczny i zasadniczy charakter interesów chronionych na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 powoduje, że decyzja, jaką powinna wydać instytucja, jest ma charakter kompleksowy i delikatny, wobec czego jej wydanie wymaga zachowania szczególnie wysokiej ostrożności. Jest tak tym bardziej, że przewidziane w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątki mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego instytucje są zobowiązane do odmówienia dostępu do dokumentów objętych tymi wyjątkami, jeśli zostanie udowodnione, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie, bez konieczności wyważania ochrony interesu publicznego z nadrzędnym interesem ogólnym.
Co więcej, kryteria zawarte w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 są bardzo ogólne, a zatem – jak wynika z brzmienia tego przepisu – odmowa dostępu powinna mieć miejsce, gdy ujawnienie danego dokumentu „naruszyłoby” ochronę „interesu publicznego”, a nie tylko – jak to zaproponowano w trakcie postępowania ustawodawczego, które doprowadziło do przyjęcia tego rozporządzenia – gdy rzeczywiście stwierdzono „znaczące” naruszenie tej ochrony. Tak więc zasada ścisłej wykładni wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie stoi na przeszkodzie temu, by w odniesieniu do wyjątków dotyczących interesu publicznego wymienionych w ust. 1 lit. a) tego artykułu zainteresowana instytucja dysponowała szerokim zakresem uznania dla celów ustalenia, czy publiczne ujawnienie dokumentu mogłoby naruszyć interesy chronione tym przepisem. Wobec powyższego dokonywana przez Sąd kontrola zgodności z prawem decyzji o odmowie dostępu do dokumentu, podjętej przez instytucję na podstawie jednego z tych wyjątków, powinna być ograniczona do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy.
W niniejszej sprawie Sąd zauważył, że w celu uzasadnienia odmowy dostępu do spornych dokumentów na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001 Rada oparła się na względach związanych z ochroną interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych oraz polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Unii. Jego zadaniem było zatem zbadanie, czy odmowa ta mogła zgodnie z prawem zostać oparta – w świetle treści spornych dokumentów – na takim uzasadnieniu. Po przeprowadzeniu analizy Sąd doszedł do wniosku, że trzy ze spornych dokumentów nie były objęte tymi wyjątkami i że w związku z tym Rada powinna była udzielić skarżącemu pełnego dostępu do nich. Sąd orzekł natomiast, że Rada miała podstawy, by sprzeciwić się, na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001, ujawnieniu innych spornych dokumentów.
W trzeciej kolejności Sąd zbadał, czy Rada powinna była udzielić częściowego dostępu do tych spośród spornych dokumentów, do których odmówiła udzielenia pełnego dostępu.
W tym względzie zauważył on przede wszystkim, że niektóre fragmenty wspomnianych dokumentów zawierają w szczególności ogólne uwagi dotyczące względów uzasadniających rewizję kodeksu postępowania podatkowego, a także właściwego momentu do jej przeprowadzenia, jak również uwagi redakcyjne dotyczące niektórych części projektu nowego kodeksu postępowania podatkowego lub związanej z nimi uchwały, a nadto ogólne pytania dotyczące praktycznego wdrożenia projektu nowego kodeksu postępowania podatkowego. Niektóre z rzeczonych dokumentów zawierają również wymianę uprzejmości między różnymi podmiotami zaangażowanymi w rewizję kodeksu postępowania podatkowego, a także propozycje przeprowadzenia dodatkowych spotkań. Ujawnienie takich fragmentów nie może oczywiście stanowić rozsądnie przewidywalnego, a nie czysto hipotetycznego ryzyka dla interesów chronionych na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001.
Ponadto rzeczone fragmenty można bez trudu oddzielić od reszty treści odpowiednich dokumentów.
Wreszcie w zakresie, w jakim Rada utrzymuje, że ujawnienie wspomnianych fragmentów nie byłoby użyteczne dla skarżącego, Sąd przypomniał, że art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001, podobnie jak całe to rozporządzenie, nie wymaga, aby wnioskodawca wykazał, iż dokument, o którego ujawnienie wnosi, jest dla niego „użyteczny”. Do instytucji, do której wpłynął wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów, nie należy bowiem ocena użyteczności dokumentu dla wnioskodawcy. Jest tak tym bardziej, że art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 nie można interpretować w ten sposób, iż zezwala on danej instytucji na uwolnienie się od obowiązku wyraźnie przewidzianego w tym przepisie, a mianowicie obowiązku ujawnienia części żądanego dokumentu, w sytuacji gdy takie zwolnienie nie figuruje wśród wyjątków enumeratywnie wyliczonych w tym rozporządzeniu.
Sąd wywiódł z tego, że Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie, uznając, iż nie można udzielić częściowego dostępu do spornych dokumentów, poza tymi, do których w każdym razie należało udzielić pełnego dostępu.
Podsumowując, Sąd stwierdził częściową nieważność zaskarżonej decyzji. Niemniej wskazał on, że jego zadaniem nie jest zastępowanie Rady i wskazywanie wszystkich części spornych dokumentów, do których częściowy dostęp powinien zostać udzielony, gdyż to Rada jest zobowiązana, przy wykonywaniu wyroku i zgodnie z art. 266 TFUE, do uwzględnienia zawartych w nim elementów uzasadnienia. W tym wypadku Sąd podkreślił, że fragmenty spornych dokumentów, które wskazał on jako te, które powinny zostać ujawnione, stanowią jedynie przykłady fragmentów, które w oczywisty sposób nie są objęte wyjątkami przewidzianymi w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ Rada jest zobowiązana, w razie potrzeby po konsultacji z państwami członkowskimi na podstawie art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia, do wskazania wszystkich fragmentów, które nie są nimi objęte.
(
1
)	Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43).