62006CJ0286
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 23 de octubre de 2008 (
*1
)
«Incumplimiento de Estado — Directiva 89/48/CEE — Trabajadores — Reconocimiento de diplomas — Ingeniero»
En el asunto C-286/06,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 29 de junio de 2006,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. H. Støvlbæk y R. Vidal Puig, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por el Sr. M. Muñoz Pérez, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y los Sres. J.-C. Bonichot, K. Schiemann (Ponente), J. Makarczyk y L. Bay Larsen, Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretaria: Sra. M.M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 13 de septiembre de 2007;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO 1989, L 19, p. 16), en su versión modificada por la Directiva 2001/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de (DO L 206, p. 1) (en lo sucesivo, «Directiva 89/48»), en particular de su artículo 3,
—
al denegar el reconocimiento de las cualificaciones profesionales de ingeniero obtenidas en Italia, y
—
al supeditar la admisión a las pruebas de promoción interna en la función pública de ingenieros en posesión de cualificaciones profesionales obtenidas en otro Estado miembro al reconocimiento académico de dichas cualificaciones.
2
La principal cuestión jurídica planteada en el presente asunto es análoga a la suscitada en el asunto, cuya sentencia se pronuncia hoy, Comisión/Grecia (C-274/05, Rec. p. I-7969). Ambos asuntos versan sobre en qué medida puede invocarse la Directiva 89/48 para obligar a un Estado miembro a reconocer títulos expedidos por las autoridades de otro Estado miembro al término de estudios cursados en su propio territorio.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
3
De los considerandos tercero y cuarto de la Directiva 89/48 se desprende que ésta tiene por objeto el establecimiento de un sistema general de reconocimiento de títulos para facilitar a los ciudadanos europeos el ejercicio de todas las actividades profesionales en los Estados miembros de acogida que exijan haber realizado una formación postsecundaria, siempre y cuando estén en posesión de títulos que los capaciten para ejercer dichas actividades, que sancionen un ciclo de estudios de al menos tres años y que hayan sido expedidos en otro Estado miembro.
4
El quinto considerando de la Directiva 89/48 tiene el siguiente tenor:
«Considerando que, en lo que se refiere a profesiones para cuyo ejercicio la Comunidad no ha determinado el nivel mínimo de cualificación necesario, los Estados miembros conservan la facultad de fijar dicho nivel con el fin de garantizar la calidad de las prestaciones realizadas en sus respectivos territorios; que pese a ello no pueden, sin incumplir las disposiciones del artículo [10 CE], imponer a un nacional de un Estado miembro la adquisición de cualificaciones que los Estados miembros se limitan a determinar en general por referencia a los títulos expedidos en el marco de su propio sistema nacional de enseñanza, mientras que el interesado ya ha adquirido la totalidad o una parte de dichas cualificaciones en otro Estado miembro; que, por consiguiente, todo Estado miembro de acogida en el que se regula una profesión estará obligado a tener en cuenta las cualificaciones adquiridas en otro Estado miembro y a considerar si aquéllas corresponden a las que él mismo exige».
5
El artículo 1, letra a), de la Directiva 89/48 establece:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a)
“Título”: cualquier título, certificado u otro diploma o cualquier conjunto de tales títulos, certificados u otros diplomas:
—
expedido por una autoridad competente en un Estado miembro, designada con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado,
—
que acredite que el titular ha cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años, o de una duración equivalente a tiempo parcial, en una universidad, en un centro de enseñanza superior o en otro centro de un nivel de formación equivalente y, en su caso, que ha cursado con éxito la formación profesional requerida, además del ciclo de estudios postsecundarios, y
—
que acredite que el titular posee las cualificaciones profesionales requeridas para acceder a una profesión regulada en dicho Estado miembro o ejercerla,
siempre que la formación sancionada por dicho título, certificado u otro diploma haya sido adquirida, principalmente, en la Comunidad, o cuando su titular tenga una experiencia profesional de tres años certificada por el Estado miembro que haya reconocido el título, certificado u otro diploma expedido en un país tercero.
Se equipararán los títulos a los efectos del párrafo primero, los títulos, certificados o diplomas, o cualquier conjunto de tales títulos, certificados u otros diplomas, expedidos por una autoridad competente en un Estado miembro, que sancionen una formación adquirida en la Comunidad, reconocida por una autoridad competente en dicho Estado miembro como de nivel equivalente, y que confiera los mismos derechos de acceso o de ejercicio de una profesión regulada».
6
El artículo 2, párrafo primero, de la Directiva 89/48 establece:
«La presente Directiva se aplicará a todos los nacionales de un Estado miembro que se propongan ejercer, por cuenta propia o ajena, una profesión regulada en un Estado miembro de acogida.»
7
El artículo 3, párrafo primero, de la Directiva 89/48 establece que un Estado miembro de acogida que supedita el acceso a una profesión a la posesión de un título no puede denegar a un nacional de un Estado miembro el acceso a dicha profesión, alegando insuficiencia de cualificación, si el solicitante acredita determinadas cualificaciones precisadas en ese artículo. Esto sucede, en particular, si el solicitante está en posesión del título prescrito por otro Estado miembro para acceder a dicha profesión o ejercerla en su territorio, y lo ha obtenido en un Estado miembro.
8
No obstante lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva 89/48, su artículo 4 permite al Estado miembro de acogida exigir al solicitante, en determinadas circunstancias precisadas en él, que acredite que posee una experiencia profesional de determinada duración, que efectúe un período de prácticas durante tres años como máximo o que se someta a una prueba de aptitud (en lo sucesivo, «medidas de compensación»). Este mismo artículo fija determinadas normas y requisitos aplicables a las medidas que pueden exigirse para compensar las insuficiencias en la formación que acredite dicho solicitante.
9
En virtud del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 89/48, el Estado miembro de acogida aceptará como prueba del cumplimiento de las condiciones enunciadas en los artículos 3 y 4 de esta Directiva los certificados y documentos expedidos por las autoridades competentes de los Estados miembros, que el interesado deberá presentar en apoyo de su solicitud de ejercicio de la profesión de que se trate.
Normativa nacional
10
La normativa española en materia de titulaciones universitarias distingue entre dos tipos de títulos: los «títulos de carácter oficial», cuya validez está reconocida en todo el territorio nacional y que dan acceso a las profesiones reguladas, y los «títulos propios», que las diferentes universidades pueden establecer, pero que no dan acceso a las profesiones reguladas. Esta materia se encuentra regulada en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (BOE no 307, de 24 de diciembre de 2001, p. 49400).
11
El artículo 34 de la Ley Orgánica 6/2001 dispone:
«Establecimiento de títulos universitarios y de las directrices generales de sus planes de estudios.
1.   Los títulos universitarios que tengan carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, así como las directrices generales de los planes de estudios que deban cursarse para su obtención y homologación, serán establecidos por el Gobierno, bien por su propia iniciativa, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, o a propuesta de este Consejo.
2.   Los títulos a que hace referencia el apartado anterior, que se integrarán en el Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales que apruebe el Gobierno, serán expedidos en nombre del Rey por el Rector de la Universidad en la que se hubieren obtenido.
3.   Las Universidades podrán establecer enseñanzas conducentes a la obtención de diplomas y títulos propios, así como enseñanzas de formación a lo largo de toda la vida. Estos diplomas y títulos carecerán de los efectos que las disposiciones legales otorguen a los mencionados en el apartado 1.»
Procedimiento de reconocimiento
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En España, el Real Decreto 1665/1991, de 25 de octubre, por el que se regula el sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior de los Estados miembros de la Unión Europea que exigen una formación mínima de tres años de duración (BOE no 280, de 22 de noviembre de 1991, p. 37916; en lo sucesivo, «Real Decreto de reconocimiento»), tiene por objeto adaptar el ordenamiento jurídico nacional a la Directiva 89/48.
13
El artículo 2, apartado 1, del Real Decreto de reconocimiento adapta el Derecho español al artículo 2, párrafo primero, de la Directiva 89/48 y establece lo siguiente:
«Las normas establecidas en este Real Decreto se aplicarán a los nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea que, estando en posesión de un título obtenido en un Estado de la indicada Unión, pretendan ejercer en España por cuenta propia o ajena una profesión regulada, para la que se requiera una formación superior mínima de tres años.»
14
A tenor del artículo 4, apartado 1, de este Real Decreto:
«Se reconocen el España, para el acceso a las actividades de una profesión regulada, con los mismos efectos que el correspondiente título español, los títulos obtenidos en los Estados miembros que faculten para ejercer en ellos esa misma profesión.»
15
El artículo 1, letra a), del Real Decreto de reconocimiento adapta el Derecho español al artículo 1, letra a), de la Directiva 89/48 definiendo el término «título» como sigue:
«cualquier título, certificado u otro diploma o conjunto de ellos, expedido por una autoridad competente en un Estado miembro, que acredite que el titular ha superado un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años, o de una duración equivalente a tiempo parcial, en una universidad, en un centro de enseñanza superior o en otro centro de un nivel de formación equivalente y, en su caso, que ha cursado con éxito la formación profesional requerida, además del ciclo de estudios postsecundarios, y que posee las cualificaciones profesionales requeridas para acceder a una profesión regulada en dicho Estado miembro, siempre que la formación haya sido adquirida principalmente en la Comunidad o el titular tenga una experiencia profesional de tres años acreditada por el Estado miembro que haya reconocido el título. […]».
16
El artículo 1, letra b), de este Real Decreto define el concepto de profesión regulada en los siguientes términos:
«la actividad o conjunto de actividades profesionales para cuyo acceso, ejercicio o alguna de sus modalidades de ejercicio se exija directa o indirectamente un Título y constituyan una profesión en un Estado miembro».
17
El artículo 3 del Real Decreto de reconocimiento dispone que, a los efectos de dicho Decreto, tienen la condición de profesiones reguladas las que se relacionan en el anexo 1, entre las que se incluyen las profesiones de ingeniero de caminos, canales y puertos y la de ingeniero técnico de obras públicas. En este anexo no se incluye, en cambio, la de ingeniero civil.
Procedimiento de homologación
18
El procedimiento de reconocimiento de cualificaciones profesionales previsto por el Real Decreto de reconocimiento debe distinguirse del denominado procedimiento de «homologación» de los títulos universitarios. El primero de estos procedimientos tiene por objeto un control a efectos de establecer si la persona de que se trate cuenta o no con la cualificación requerida para ejercer una determinada profesión regulada. En cambio, el procedimiento de homologación tiene por objeto controlar el contenido académico, en función de los conocimientos, de los estudios cursados para la obtención de un título.
19
El procedimiento de homologación se rige por el Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, por el que se regulan las condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior (BOE no 55, de 4 de marzo de 2004, p. 8996; en lo sucesivo, «Real Decreto de homologación»).
20
El concepto de homologación se halla definido en el artículo 3, letras a) y b), del Real Decreto de homologación como sigue:
«A efectos de este Real Decreto, se entiende por:
a)
Homologación a un título del Catálogo de títulos universitarios oficiales: el reconocimiento oficial de la formación superada, para la obtención de un título extranjero, como equivalente a la exigida para la obtención de un título español de los incluidos en el citado catálogo.
b)
Homologación a grado académico de aquellos en los que se estructuran los estudios universitarios en España: el reconocimiento oficial de la formación superada para la obtención de un título extranjero, como equivalente a la exigida para la obtención de un grado académico inherente a cualquiera de los niveles en que se estructuran los estudios universitarios españoles y no a un título concreto.»
21
El artículo 4, apartado 1, del Real Decreto de homologación precisa los efectos de la homologación en los siguientes términos:
«La homologación otorga al título extranjero, desde la fecha en que sea concedida y se expida la correspondiente credencial, los mismos efectos del título o grado académico español con el cual se homologa, en todo el territorio nacional, de acuerdo con la normativa vigente.»
22
El artículo 22 del Real Decreto de homologación, titulado «Reconocimiento profesional de los títulos de la Unión Europea», dispone:
«El reconocimiento profesional de los títulos de educación superior expedidos por los Estados miembros de la Unión Europea se regirá por los procedimientos previstos por las directivas comunitarias y la correspondiente normativa española de transposición.»
23
Además, la Disposición Adicional Primera del Real Decreto de homologación, titulada «Normativa comunitaria», se remite a la normativa comunitaria en los siguientes términos:
«Lo dispuesto en este Real Decreto se entiende sin perjuicio de lo establecido sobre la materia en el Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Europeas, el Tratado de la Unión Europea y el derecho comunitario derivado.»
Regulación de la profesión de ingeniero en España y en Italia
24
La profesión de ingeniero es una profesión regulada tanto en España como en Italia.
— Sistemas educativos
25
Los sistemas educativos italiano y español son muy parecidos en cuanto a las titulaciones en ingeniería. En ambos países pueden obtenerse dichas titulaciones tras cursar un ciclo de estudios postsecundarios de una duración de tres o de cinco años.
26
En España se distingue entre el título universitario de Ingeniero Técnico, obtenido tras tres años de estudios, y el de Ingeniero, obtenido tras cinco años de estudios. Quienes posean un título de Ingeniero Técnico pueden obtener el título de Ingeniero cursando con éxito los dos últimos años de que consta la formación que conduce a este último título.
27
En Italia se distingue entre los títulos universitarios obtenidos tras tres años de estudios («laurea triennale»), que acreditan la formación de los ingenieros técnicos («ingegnere junior»), y los obtenidos tras dos años de estudios complementarios destinados a la formación de los ingenieros («ingegnere»; en lo sucesivo, «ingenieros»). Estos últimos títulos, anteriormente denominados «títulos de especialidad» («laurea specialistica»), pasaron a denominarse «laurea magistrale» tras una reforma realizada en 2004.
— Requisitos de acceso y ejercicio de la profesión de ingeniero en España y en Italia
28
En España, el acceso a las profesiones de ingeniero técnico y de ingeniero está supeditado, en principio, a la posesión del título universitario oficial, en el sentido de la Ley Orgánica 6/2001, correspondiente a la profesión de que se trate.
29
En Italia, el acceso a las profesiones de ingeniero técnico y de ingeniero está supeditado tanto a la posesión del título universitario requerido como a la superación del examen de Estado («esame di Stato») correspondiente a la profesión de que se trate [artículo 4 del regio decreto no 2537, de 23 de octubre de 1925(Gazzetta ufficiale no 37, de )]. Este examen de Estado consta, según los artículos 47 y 48 del decreto del Presidente della Repubblica no 328, de (suplemento ordinario a la GURI no 190, de ), de al menos dos pruebas escritas, una prueba oral y una prueba práctica. Los candidatos que hayan superado con éxito el examen de Estado obtienen la habilitación para el ejercicio de la profesión de ingeniero («abilitazione all’esercizio della profesione di ingegnere»).
30
El ejercicio de la profesión de ingeniero, tanto en España como en Italia, requiere además la inscripción en el registro de un colegio profesional. En España son competentes distintos Colegios de Ingenieros en función de las especialidades y las regiones. En Italia, el Consiglio dell’Ordine degli Ingegneri («Consejo de Colegios de Ingenieros») mantiene en cada provincia un registro de ingenieros. Este registro está dividido en dos secciones, a saber, la sección A, reservada a los ingenieros, y la sección B, reservada a los ingenieros técnicos. En ambos Estados miembros la inscripción en el registro de un colegio de ingenieros constituye un mero trámite administrativo que no acredita, por sí misma, la cualificación profesional de las personas afectadas, sino que tiene por objeto garantizar que el ejercicio de la profesión se realice con arreglo a determinadas normas deontológicas.
— Las profesiones de ingeniero de caminos, canales y puertos y de ingeniero técnico de obras públicas en España
31
En España, normalmente, según se desprende del artículo 4 de la Ley de 20 de julio de 1957, sobre ordenación de las enseñanzas técnicas (BOE no 187, de, p. 607), quienes deseen ejercer la profesión de ingeniero de caminos, canales y puertos deberán estar en posesión del título universitario oficial, en el sentido de la Ley Orgánica 6/2001, de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, expedido por una de las escuelas españolas de formación de ingenieros de caminos, canales y puertos. Este título de ingeniero se obtiene tras cinco años de estudios.
32
También se permite el acceso a esta profesión a quienes posean un título expedido por otro Estado miembro, reconocido, a efectos profesionales, en virtud del Real Decreto de reconocimiento, así como a quienes posean un título universitario extranjero homologado oficialmente por el Estado al título español de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, de acuerdo con el Real Decreto de homologación.
33
Además, en cualquiera de estos casos, los interesados deben estar inscritos en el registro del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos para poder ejercer la profesión de que se trata. Esta colegiación no está supeditada a ningún examen. Toda persona que se halle en posesión del título académico correspondiente y cumpla los demás requisitos legales tiene derecho a colegiarse.
34
El título de Ingeniero Técnico en Construcciones Civiles es un título oficial, en el sentido de la Ley Orgánica 6/2001, que acredita una formación de tres años de duración y habilita para el ejercicio en España de la profesión regulada de ingeniero técnico de obras públicas. Quienes poseen este título pueden obtener el título de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos cursando con éxito la formación impartida en los años académicos cuarto y quinto en cualquiera de las escuelas de formación de ingenieros de caminos, canales y puertos.
— La profesión de ingeniero civil en Italia
35
Quienes deseen ejercer en Italia la profesión de ingeniero civil normalmente deben hallarse en posesión del título universitario de Ingeniero Civil («Laurea in Ingegneria Civile»), «laurea magistrale» que acredita una formación de cinco años de duración, así como de la habilitación para el ejercicio de la profesión de ingeniero, expedida tras haberse aprobado el examen de Estado. Se requiere además estar inscrito en el registro de ingenieros de una provincia, sección A, pertinente en este caso.
Requisito de homologación de los títulos profesionales obtenidos en otro Estado miembro para ser admitido a las pruebas de promoción interna en la función pública
36
La Orden del Ministerio de Medio Ambiente MAM/1266/2003, de 9 de mayo (BOE no 123, de 23 de mayo de 2003, p. 19820), convocó pruebas selectivas para el ingreso por promoción interna en la Escala de Técnicos Facultativos Superiores de Organismos Autónomos del Ministerio de Medio Ambiente.
37
El artículo 2 de la Orden MAM/1266/2003, titulado «Requisitos de los candidatos», establecía:
«2.1
Para ser admitidos a la realización de las pruebas selectivas los aspirantes deberán poseer en el día de finalización del plazo de presentación de solicitudes y mantener hasta el momento de la toma de posesión como funcionario de carrera los siguientes requisitos de participación:
[…]
2.1.4
Titulación: Estar en posesión o en condiciones de obtener el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto. En el caso de titulaciones obtenidas en el extranjero deberá estarse en posesión de la credencial que acredite su homologación.
[…]»
38
Este requisito se aplicaba de forma general a los procesos selectivos para acceder a cuerpos o escalas de la Administración General del Estado.
39
Entre tanto, esta práctica ha sido codificada por la Orden del Ministerio de Administraciones Públicas APU/423/2005, de 22 de febrero, por la que se establecen las bases comunes que regirán los procesos selectivos para ingreso o acceso en cuerpos o escalas de la Administración General del Estado (BOE no 48, de 25 de febrero de 2005, p. 6993).
40
El artículo 7 de la Orden APU/423/2005, titulado «Requisitos de los candidatos», dispone:
«1.   Para ser admitidos a la realización del proceso selectivo, los aspirantes deberán poseer en el día de finalización del plazo de presentación de solicitudes y mantener hasta el momento de la toma de posesión como funcionario de carrera los siguientes requisitos de participación, así como los contenidos en las normas específicas:
[…]
1.3.
Titulación: Estar en posesión o en condiciones de obtener el título exigido para el ingreso en cada Cuerpo o Escala, de acuerdo con lo que se establecerá en las bases específicas de cada convocatoria. En el caso de titulaciones obtenidas en el extranjero se deberá estar en posesión de la credencial que acredite su homologación.
[…]»
Procedimiento administrativo previo
Denuncias recibidas por la Comisión
41
La Comisión ha recibido numerosas denuncias relativas a la denegación, por parte de las autoridades competentes españolas (el Ministerio de Fomento), de solicitudes de reconocimiento, formuladas al amparo del Real Decreto de reconocimiento, de las cualificaciones profesionales de ingeniero obtenidas en Italia con vistas a ejercer en España la profesión de ingeniero de caminos, canales y puertos.
42
Los denunciantes están en posesión del título oficial, en el sentido de la Ley Orgánica 6/2001, de Ingeniero Técnico en Construcciones Civiles expedido por la Universidad de Alicante, así como del título universitario de «Ingeniero Civil», que es un título propio, en el sentido de la Ley Orgánica 6/2001, expedido por la misma Universidad.
43
En virtud de un Convenio Marco de Colaboración entre la Universidad de Alicante y la Università Politecnica delle Marche (Italia), los estudios de «Ingeniería Civil» impartidos por la Universidad de Alicante son coordinados y tutelados por la Università Politecnica delle Marche.
44
En virtud del mencionado Convenio Marco, la Università Politecnica delle Marche reconoció a los denunciantes la equivalencia entre los dos títulos universitarios españoles arriba citados y el título universitario italiano de Ingeniero Civil («Laurea in Ingegneria Civile») y les expidió el título de Ingeniero Civil. Una vez en posesión de dicho título, los denunciantes realizaron en Italia el examen de Estado y, habiéndolo aprobado, recibieron la habilitación para el ejercicio de la profesión de ingeniero, que les autoriza a ejercer la profesión de ingeniero civil en dicho Estado miembro.
45
A continuación los denunciantes solicitaron al Ministerio de Fomento el reconocimiento de las cualificaciones profesionales obtenidas en Italia a efectos de poder ejercer en España la profesión de ingeniero de caminos, canales y puertos. Dicho Ministerio desestimó las solicitudes por razón de que los denunciantes habían recibido toda su formación universitaria en España y, por ello, no eran aplicables ni el Real Decreto de reconocimiento ni la Directiva 89/48.
46
Por otra parte, a uno de los denunciantes le fue denegado el acceso a una prueba de promoción interna del Ministerio de Medio Ambiente, por razón de que las personas en posesión de títulos académicos extranjeros debían obtener, previamente, en virtud de lo dispuesto en la Orden MAM/1266/2003, su homologación conforme al Real Decreto de homologación.
Escrito de requerimiento y dictamen motivado
47
Considerando que la normativa española no era conforme con la Directiva 89/48, la Comisión envió al Reino de España, el 22 de diciembre de 2004, un escrito de requerimiento al que las autoridades españolas respondieron el .
48
Habiendo estimado que las explicaciones de las autoridades españolas no eran satisfactorias, la Comisión dirigió al Reino de España, el 5 de julio de 2005, un dictamen motivado al que este Estado miembro respondió mediante escrito de .
49
Al no considerar satisfactorias dichas explicaciones, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Sobre el primer motivo, basado en el no reconocimiento de las cualificaciones adquiridas en Italia al término de una formación impartida en España
50
Mediante su primer motivo, la Comisión alega que los denunciantes cumplen todos los requisitos de aplicación de la Directiva 89/48 y que, por consiguiente, las autoridades españolas estaban obligadas a autorizar el acceso de los denunciantes a la profesión de ingeniero de caminos, canales y puertos. Al denegarles dicho acceso, el Reino de España incumplió las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3 de la Directiva.
51
Según la Comisión, el hecho de que la formación acreditada por los denunciantes haya sido impartida exclusivamente en España no afecta a esta conclusión. La Directiva 89/48 no requiere que la formación académica se haya recibido en un Estado miembro distinto del de acogida. La Comisión considera que de la lectura combinada del artículo 1, letras a) y b), y los artículos 2 y 3 de la Directiva 89/48 se desprende que esta última es aplicable siempre que el Estado miembro en que se solicita ejercer la profesión de que se trate sea distinto de aquel en que se obtuvo el título que se invoca, con independencia del lugar en que se haya recibido la formación necesaria para la obtención de dicho título.
52
El Reino de España considera que este motivo carece de fundamento al estimar que existen dos razones básicas por las que no hay obligación de reconocer los títulos de los denunciantes en cuestión, es decir, cuando quienes solicitan el reconocimiento de sus títulos han cursado toda su formación en España y pretenden obtener dicho reconocimiento con vistas al ejercicio, también en España, de la profesión de que se trata. En primer lugar, el Reino de España alega que las disposiciones de la Directiva 89/48 no son de aplicación al caso de autos, ya que todos los elementos pertinentes están situados en un solo Estado miembro. En segundo lugar, invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual los justiciables no pueden prevalerse del Derecho comunitario de forma abusiva o fraudulenta.
53
Procede señalar, en el marco de la apreciación de este motivo, que el concepto de «título», definido en el artículo 1, letra a), de la Directiva 89/48, constituye la piedra angular del sistema general de reconocimiento de títulos de enseñanza superior establecido por esta Directiva.
54
Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 4 de la Directiva 89/48, su artículo 3, párrafo primero, letra a), reconoce a todo solicitante en posesión de un «título», en el sentido de esta Directiva, que le permita ejercer una profesión regulada en un Estado miembro, el derecho a ejercer la misma profesión en cualquier otro Estado miembro.
55
Por lo que respecta a la apreciación de las cualificaciones que invocan los denunciantes, debe recordarse, en primer lugar, que el «título», en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva 89/48, puede estar constituido por un conjunto de títulos.
56
Además, los denunciantes cumplían claramente el requisito enunciado en el artículo 1, letra a), segundo guión, de la Directiva 89/48, relativo a haber cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años en una universidad. De sus títulos académicos expedidos por la Universidad de Alicante se desprende, en efecto, que cursaron con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de cinco años de duración.
57
Por otra parte, por lo que respecta al requisito contemplado en el artículo 1, letra a), tercer guión, de la Directiva 89/48, procede señalar que de los anexos del recurso se desprende que los denunciantes recibieron un título de Ingeniero Civil («Laurea in Ingegneria Civile») de la Università Politecnica delle Marche, sobre la base de la equivalencia de los estudios que cursaron en la Universidad de Alicante con los que dan lugar a la obtención de dicho título. La obtención de este título junto con la superación por los denunciantes del examen de Estado italiano, a raíz de la cual recibieron la habilitación para ejercer la profesión de ingeniero, dieron lugar a que se hallaran en posesión de las cualificaciones profesionales requeridas para acceder a una profesión regulada en Italia.
58
Por último, es incuestionable que todos los títulos controvertidos fueron expedidos por una autoridad competente, designada conforme a las leyes, respectivamente, españolas e italianas, y que, en consecuencia, se cumple el requisito formulado en el artículo 1, letra a), primer guión, de la Directiva 89/48.
59
En consecuencia, puede afirmarse que los denunciantes están en posesión de «títulos», en el sentido del artículo 1, letra a), primer guión, de la Directiva 89/48, y, por tanto, que el artículo 3 de esta Directiva les confiere el derecho, sin perjuicio de posibles medidas de compensación, de ejercer en España la profesión que, en virtud de estos títulos, están habilitados para ejercer en Italia.
60
En contra de lo que sostiene el Reino de España, de la Directiva 89/48 no puede deducirse el requisito de que los interesados debían haber cursado toda o parte de su formación en un Estado miembro distinto del Reino de España.
61
Puede señalarse, a este respecto, que el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 89/48 obliga al Estado miembro de acogida a aceptar, en todo caso, como prueba del cumplimiento de las condiciones de un reconocimiento de un título, los certificados y documentos expedidos por las autoridades competentes de los demás Estados miembros. En consecuencia, el Estado miembro de acogida no puede examinar el fundamento sobre el que se expidieron dichos documentos, aunque sí puede efectuar controles sobre aquellos requisitos establecidos en el artículo 1, letra a), de la Directiva 89/48 cuyo cumplimiento no se desprenda ya del tenor de dichos documentos.
62
Además, si bien la definición del concepto de «título» que figura en el artículo 1, letra a), de la Directiva 89/48 contiene ciertas reservas sobre la aplicabilidad de esta Directiva a las cualificaciones adquiridas en terceros Estados, ni su artículo 1, letra a), ni ningún otro de sus artículos contiene limitación alguna en cuanto al Estado miembro en que un solicitante debe haber adquirido sus cualificaciones profesionales.
63
En efecto, dicho artículo 1, letra a), párrafo primero, establece expresamente que basta con que la formación se haya adquirido, «principalmente, en la Comunidad». Según la jurisprudencia, esta expresión comprende tanto la formación adquirida íntegramente en el Estado miembro que haya expedido el título académico de que se trate como la adquirida íntegra o parcialmente en otro Estado miembro (sentencia de 29 de abril de 2004, Beuttenmüller, C-102/02, Rec. p. I-5405, apartado 41).
64
Además, no existe ningún motivo que pueda justificar tal limitación, pues la cuestión principal, a efectos de pronunciarse sobre la aplicabilidad de la Directiva 89/48, es si el solicitante está o no habilitado para ejercer una profesión regulada en un Estado miembro. Según el sistema establecido por esta Directiva, un título no se reconoce por el valor intrínseco de la formación que acredita, sino porque permite acceder a una profesión regulada en el Estado miembro en que se ha expedido o reconocido (sentencias Beuttenmüller, antes citada, apartado 52, y de 19 de enero de 2006, Colegio, C-330/03, Rec. p. I-801, apartado 19).
65
En efecto, el sistema general de reconocimiento de títulos de enseñanza superior establecido por la Directiva 89/48 está basado en la confianza recíproca que los Estados miembros tienen en las cualificaciones profesionales que otorgan. Este sistema establece, en sustancia, la presunción de que las cualificaciones de un solicitante habilitado para ejercer una profesión regulada en un Estado miembro son suficientes para el ejercicio de esta misma profesión en los demás Estados miembros.
66
En el caso de autos es incuestionable que los denunciantes están debidamente habilitados para ejercer la profesión regulada de ingeniero en Italia.
67
Dado que se ha habilitado a los denunciantes para ejercer la profesión regulada de que se trata en un Estado miembro distinto de aquel en que solicitan ejercer dicha profesión, su situación no puede ser calificada de puramente interna y, en consecuencia, deben desestimarse las alegaciones del Reino de España basadas, a este respecto, en la sentencia de 2 de julio de 1998, Kapasakalis y otros (C-225/95 a C-227/95, Rec. p. I-4239), apartados 18 y 19. Según ha señalado la Comisión, el Tribunal de Justicia declaró en esta sentencia que la Directiva 89/48 no era aplicable porque los demandantes en el asunto principal no habían trabajado, ni estudiado, ni obtenido un título en otro Estado miembro.
68
El Reino de España considera, por otra parte, que la aplicación de la Directiva 89/48 permitiría eludir la distinción establecida por la Ley Orgánica 6/2001 entre títulos oficiales y títulos propios mediante un simple convenio privado entre dos universidades en virtud del cual una universidad de otro Estado miembro realiza un reconocimiento automático de títulos propios expedidos por una universidad española. Recuerda que el título de «Ingeniero Civil» que los denunciantes invocan no es un título oficial sino tan sólo un título propio de la Universidad de Alicante, que conforme a la Ley Orgánica 6/2001 carece de los efectos que las leyes atribuyen a los títulos oficiales y, por tanto, carece de validez a efectos académicos o profesionales en España. En consecuencia, los títulos académicos obtenidos por los denunciantes en España no permiten ejercer en este Estado miembro la profesión de ingeniero de caminos, canales y puertos. Por tanto, la invocación por los denunciantes, que cursaron sus estudios íntegramente en España, de las disposiciones de la Directiva 89/48 para acceder a pesar de ello a esta profesión debería, por tanto, calificarse de fraudulenta o abusiva.
69
A este respecto debe señalarse que, en efecto, los nacionales de un Estado miembro no pueden, aprovechando las posibilidades creadas por el Derecho comunitario, intentar evitar abusivamente la aplicación de su legislación nacional. Tampoco pueden invocar las normas comunitarias de forma abusiva o fraudulenta (sentencias de 7 de febrero de 1979, Knoors, 115/78, Rec. p. 399, apartado 25; de, Bouchoucha, C-61/89, Rec. p. I-3551, apartado 14; de, Centros, C-212/97, Rec. p. I-1459, apartado 24, y de, Cadbury Schweppes y Cadbury Schweppes Overseas, C-196/04, Rec. p. I-7995, apartado 35).
70
No obstante, aunque los órganos jurisdiccionales nacionales puedan, en cada caso concreto, basándose en elementos objetivos, tener en cuenta el comportamiento abusivo o fraudulento de las personas afectadas a fin de denegarles, en su caso, el beneficio de las disposiciones de Derecho comunitario invocadas, al apreciar este comportamiento deben tomar en consideración igualmente los objetivos perseguidos por las disposiciones comunitarias controvertidas (sentencia Centros, antes citada, apartado 25).
71
El sistema general de reconocimiento establecido por la Directiva 89/48 precisamente tiene por objeto que los nacionales de un Estado miembro habilitados para ejercer una profesión regulada en un Estado miembro puedan acceder a esta misma profesión en otros Estados miembros.
72
En estas circunstancias, el hecho de que un nacional de un Estado miembro que desea ejercer una profesión regulada elija acceder a ella en el Estado miembro de su preferencia no puede constituir, en sí mismo, un uso abusivo del sistema general de reconocimiento establecido por la Directiva 89/48. En efecto, el derecho de los nacionales de un Estado miembro a elegir el Estado miembro en que prefieren adquirir sus cualificaciones profesionales es inherente al ejercicio, en un mercado único, de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado CE.
73
De estas consideraciones se deduce que, en virtud del artículo 3, párrafo primero, letra a), de la Directiva 89/48, el Reino de España debe reconocer, sin perjuicio de posibles medidas de compensación, no sólo los títulos de ingeniero italianos cuando la formación cursada para obtenerlos se haya desarrollado total o parcialmente en Italia, sino también los títulos expedidos por las autoridades competentes italianas al término de una formación impartida íntegramente en España.
74
En todo caso, según señala el Reino de España en su escrito de contestación, el primer motivo formulado por la Comisión en el presente recurso por incumplimiento, a diferencia de lo que dan a entender sus pretensiones, no se refiere a una negativa categórica de las autoridades españolas competentes a reconocer todas las cualificaciones profesionales de ingeniería italianas, sino tan sólo a una negativa a reconocer cualificaciones profesionales de ingeniería obtenidas en Italia sobre la base de una formación universitaria impartida únicamente en España. Por tanto, procede limitar el fallo de la presente sentencia conforme a estas consideraciones.
Sobre el segundo motivo, basado en el requisito de homologación de los títulos obtenidos en otro Estado miembro para poder participar en pruebas de promoción interna en la función pública en España
75
Mediante su segundo motivo, la Comisión impugna el requisito de homologación de cualquier título extranjero, prevista por las Órdenes MAM/1266/2003 y APU/423/2005, para poder obtener una promoción en el seno de la Administración General del Estado. Esta exigencia infringe el artículo 3 de la Directiva 89/48, aplicable tanto al ejercicio de una profesión regulada como al acceso a ella.
76
En consecuencia, según la Comisión, cuando un nacional de un Estado miembro ejerce la profesión de ingeniero en el seno de la Administración General del Estado, las condiciones de dicho ejercicio deben incluir las posibilidades de promoción y, por consiguiente, los requisitos relativos a la participación en pruebas de selección interna. El requisito de homologación del título hace más difícil la promoción interna, y por ende el ejercicio de la profesión, para los nacionales de un Estado miembro que se hallan en posesión del título profesional prescrito en otro Estado miembro que para aquellos que se hallen en posesión del título requerido en España.
77
El Reino de España señala que en la medida en que en la Administración General del Estado todo funcionario puede, en principio, ser adscrito a puestos de diferentes tipos, los puestos no se proveen en función de una cualificación profesional determinada, sino de grados académicos, a saber, doctor, licenciado, ingeniero o arquitecto. La decisión de reconocimiento que permite el acceso a una profesión regulada no indica el nivel del grado académico requerido. En estas circunstancias, la homologación es necesaria para determinar el grado académico de un candidato que ha adquirido sus cualificaciones en otro Estado miembro.
78
El Tribunal de Justicia ya ha declarado que cuando sea aplicable la Directiva 89/48, un organismo público de un Estado miembro, obligado a respetar las normas establecidas por esta Directiva, ya no podrá exigir la homologación de los títulos de un interesado por las autoridades nacionales competentes como requisito previo al acceso a la profesión de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de julio de 1999, Fernández de Bobadilla, C-234/97, Rec. p. I-4773, apartado 27, y de, Peros, C-141/04, Rec. p. I-7163, apartado 35).
79
Tal como ha señalado la Comisión, el artículo 3 de la Directiva 89/48 exige que los títulos expedidos en un determinado Estado miembro permitan a sus poseedores no sólo acceder a una profesión regulada en otro Estado miembro sino también ejercerla allí en las mismas condiciones que los poseedores de títulos nacionales.
80
En consecuencia, compete a las autoridades nacionales garantizar que quienes han obtenido una cualificación profesional en otro Estado miembro tengan las mismas posibilidades de promoción que quienes poseen la cualificación profesional nacional equivalente. Así, en el caso de autos, si bien en España normalmente ejercen la profesión de ingeniero de caminos, canales y puertos los poseedores de un título español obtenido al término de cinco años de estudios, las personas que posean títulos que hayan sido expedidos en otros Estados miembros y que los habiliten para ejercer esta misma profesión en España, tras haberse sometido, en su caso, a medidas de compensación, deben tener las mismas posibilidades de promoción que las personas que posean el título español. Estas consideraciones son independientes del número de años académicos requeridos para obtener el título en cuestión.
81
En efecto, cuando se ha reconocido un título expedido en otro Estado miembro en aplicación de la Directiva 89/48, tras haberse impuesto, en su caso, medidas de compensación, se considera que confiere las mismas cualificaciones profesionales que el título español equivalente. En estas circunstancias, el hecho de privar al poseedor de un título expedido en otro Estado miembro de las posibilidades de promoción que tiene el poseedor del título español equivalente, por el mero hecho de haber obtenido dicho título al término de una formación más breve, supondría perjudicar a los poseedores de un título de otro Estado miembro simplemente por haber adquirido cualificaciones equivalentes de modo más rápido.
82
En consecuencia, el requisito de homologación no es compatible con el artículo 3 de la Directiva 89/48, al menos en la medida en que constituye un requisito previo para poder participar en pruebas de promoción interna, incluso para los candidatos que únicamente invocan un título expedido en otro Estado miembro y reconocido en aplicación de la Directiva 89/48.
83
Habida cuenta de todas las consideraciones precedentes, debe declararse que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 89/48, en particular de su artículo 3,
—
al denegar el reconocimiento de las cualificaciones profesionales de ingeniero obtenidas en Italia sobre la base de una formación universitaria impartida únicamente en España, y
—
al supeditar la admisión a las pruebas de promoción interna en la función pública de ingenieros en posesión de cualificaciones profesionales obtenidas en otro Estado miembro al reconocimiento académico de dichas cualificaciones.
Costas
84
En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene en costas al Reino de España y han sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1)
Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, en su versión modificada por la Directiva 2001/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de, en particular de su artículo 3,
—
al denegar el reconocimiento de las cualificaciones profesionales de ingeniero obtenidas en Italia sobre la base de una formación universitaria impartida únicamente en España, y
—
al supeditar la admisión a las pruebas de promoción interna en la función pública de ingenieros en posesión de cualificaciones profesionales obtenidas en otro Estado miembro al reconocimiento académico de dichas cualificaciones.
2)
Condenar en costas al Reino de España.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.