62012CJ0196
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 19 november 2013 (
*1
)
”Passivitetstalan — Årlig anpassning av lönerna och pensionerna för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen — Tjänsteföreskrifterna — Anpassning av korrigeringskoefficienterna — Rådets beslut — Beslut att inte anta kommissionens förslag — Underlåtenhet att agera — Avvisning”
I mål C‑196/12,
angående en passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF, som väckts den 26 april 2012,
Europeiska kommissionen, företrädd av J. Currall, D. Martin och J.‑P. Keppenne, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
med stöd av
Europaparlamentet, företrätt av A. Neergaard och S. Seyr, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bauer och J. Herrmann, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av T. Henze och J. Möller, båda i egenskap av ombud,
Konungariket Spanien, företrätt av N. Díaz Abad och S. Centeno Huerta, båda i egenskap av ombud,
Konungariket Nederländerna, företrätt av C. Wissels och M. Bulterman, båda i egenskap av ombud,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av E. Jenkinson och J. Beeko, båda i egenskap av ombud, biträdda av R. Palmer, barrister,
intervenienter,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, vice ordföranden K. Lenaerts, avdelningsordförandena A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz (referent), E. Juhász, M. Safjan, C.G. Fernlund och J.L. da Cruz Vilaça samt domarna A. Rosas, G. Arestis, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader och C. Vajda,
generaladvokat: Y. Bot,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 12 september 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Europeiska unionens råd har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska unionen, vilka infördes genom rådets förordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 259/68 av den 29 februari 1968 om fastställande av tjänsteföreskrifter för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkor för övriga anställda i dessa gemenskaper samt om införande av särskilda tillfälliga åtgärder beträffande kommissionens tjänstemän (EGT L 56, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 1, s. 39), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 1080/2010 av den 24 november 2010 (EUT L 311, s. 1), i dess lydelse enligt en rättelse som offentliggjorts den 5 juni 2012 (EUT L 144, s. 48) (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), genom att inte anta kommissionens förslag till rådets förordning om anpassning med verkan från och med den 1 juli 2011 av löner och pensioner för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen och av de på dessa löner och pensioner tillämpliga korrigeringskoefficienterna (KOM(2011) 820 slutlig) (nedan kallat förslaget till förordning).
Tillämpliga bestämmelser
2
I artikel 65 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”1.   Rådet skall varje år göra en översyn av lönerna till unionens tjänstemän och övriga anställda. Denna översyn skall göras i september på grundval av en gemensam rapport som läggs fram av kommissionen och som bygger på ett gemensamt index som utarbetats av Europeiska unionens statistikkontor i överensstämmelse med medlemsstaternas nationella statistiska kontor; indexet skall återge situationen den 1 juli i var och en av unionens medlemsstater.
Rådet ska i samband med översynen ta ställning till om det är lämpligt att, inom ramen för unionens ekonomiska och sociala politik, anpassa lönerna. Hänsyn ska tas till eventuella löneökningar i offentlig förvaltning och rekryteringsbehoven.
2.   Om väsentliga förändringar av levnadskostnaderna inträffat skall rådet inom [högst] två månader besluta om vilka anpassningar som skall göras av korrigeringskoefficienterna och i förekommande fall om de skall tillämpas retroaktivt.
3.   Vid tillämpningen av denna artikel skall rådet på förslag från kommissionen fatta beslut med kvalificerad majoritet enligt artikel 16.4 och 16.5 [FEU].”
3
I artikel 82.2 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs att när rådet enligt artikel 65.1 i tjänsteföreskrifterna beslutar att anpassa lönerna ska pensionerna anpassas på samma sätt.
4
I artikel 65a i tjänsteföreskrifterna anges att tillämpningsföreskrifter till artiklarna 64 och 65 i tjänsteföreskrifterna fastställs i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.
5
Artikel 1 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna ingår i avsnitt 1 kapitel 1 i bilagan. I den artikeln anges att med avseende på den översyn som föreskrivs i artikel 65.1 i tjänsteföreskrifterna, ska Eurostat varje år före utgången av oktober månad utarbeta en rapport om förändringar av levnadskostnaderna i Bryssel (Belgien) (internationellt index för Bryssel), om förändringar av levnadskostnaderna utanför Bryssel (ekonomiska pariteter och implicita index), samt om köpkraftsutvecklingen för nationella tjänstemän i central statsförvaltning i åtta medlemsstater (särskilda indikatorer).
6
Artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna utgör den enda artikeln i avsnitt 2 (med rubriken ”Närmare regler för den årliga anpassningen av lönerna och pensionerna”) i kapitel 1 i bilaga XI. I denna artikel föreskrivs följande:
”1.   Enligt artikel 65.3 i tjänsteföreskrifterna skall rådet, på förslag av kommissionen och på grundval av de kriterier som föreskrivs i avsnitt 1 i denna bilaga, före utgången av varje år fatta beslut om anpassning av lönerna och pensionerna, med verkan från och med den 1 juli.
2.   Anpassningen skall motsvara produkten av den särskilda indikatorn och det internationella indexet för Bryssel. Anpassningen skall fastställas som nettovärde i form av en enhetlig procentsats.
...
5.   Ingen korrigeringskoefficient skall tillämpas i Belgien och Luxemburg. Korrigeringskoefficienter
a)
för löner till unionstjänstemän som tjänstgör i andra medlemsstater och på vissa andra anställningsorter,
b)
... för pensioner till unionstjänstemän som betalas ut i övriga medlemsstater, till den del som avser rättigheter som förvärvats före den 1 maj 2004,
skall fastställas på grundval av förhållandet mellan de motsvarande ekonomiska pariteter som avses i artikel 1 i denna bilaga och de växelkurser som avses i artikel 63 i tjänsteföreskrifterna för de berörda länderna.
...”
7
Kapitel 5 i bilaga XI har rubriken ”Undantagsklausul”. Kapitlet består endast av artikel 10, som har följande lydelse:
”Om en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen konstateras på grundval av objektiv information som tillhandahålls av kommissionen, skall kommissionen lägga fram lämpliga förslag för Europaparlamentet och rådet, som skall fatta beslut i enlighet med förfarandet i artikel 336 [FEUF].”
8
Enligt artikel 15.1 i bilaga XI ska bestämmelserna i bilagan tillämpas från och med den 1 juli 2004 till och med den 31 december 2012.
Bakgrunden till tvisten
9
I december 2010 uttalade rådet att de senaste finansiella och ekonomiska kriserna inom unionen hade gett upphov till en ”allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen” i den mening som avses i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Rådet begärde därför att kommissionen på grundval av artikel 10 i bilaga XI i god tid skulle lägga fram lämpliga förslag, så att Europaparlamentet och rådet skulle kunna behandla och anta dessa före utgången av år 2011.
10
Som svar på rådets begäran lade kommissionen den 13 juli 2011 fram rapport om undantagsklausulen (artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna) (KOM(2011) 440 slutlig). I rapporten slog kommissionen fast att det inte var lämpligt att lägga fram något förslag i enlighet med artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Denna slutsats grundade sig på femton indikatorer och på den ekonomiska prognos för Europa som offentliggjorts av kommissionens generaldirektorat ”Ekonomi och finans” den 13 maj 2011.
11
Undersökningen av rapporten av den 13 juli 2011 gav upphov till diskussioner i rådet, vilka utmynnade i att rådet riktade en ny begäran till kommissionen om att denna skulle tillämpa artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och lägga fram ett lämpligt förslag om anpassning av lönerna.
12
Som svar på rådets begäran lade kommissionen fram meddelande KOM(2011) 829 slutlig av den 24 november 2011 om ytterligare upplysningar till rapport KOM(2011) 440 slutlig, som bland annat byggde på den ekonomiska prognos som offentliggjorts av kommissionens generaldirektorat ”Ekonomi och finans” den 10 november 2011. I meddelandet slog kommissionen åter fast att unionen inte stod inför en extraordinär situation, i den mening som avses i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, och att den följaktligen inte ansåg sig kunna ge klartecken till att tillämpa undantagsklausulen.
13
Samma dag lade kommissionen fram sitt förslag till förordning, som innehöll en redogörelse för skälen till förslaget. Den föreslagna anpassningen av lönerna på grundval av den ”normala” metoden i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna var 1,7 procent.
14
Rådet antog den 19 december 2011 beslut 2011/866/EU om kommissionens förslag till rådets förordning om anpassning med verkan från och med den 1 juli 2011 av löner och pensioner för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen och av de på dessa löner och pensioner tillämpliga korrigeringskoefficienterna (EUT L 341, s. 54). Genom det beslutet beslutade rådet ”att inte anta [förslaget till förordning]”, bland annat av följande skäl:
”(8)
... Rådet är övertygat om att den finansiella och ekonomiska kris som för närvarande pågår inom unionen och som medför betydande finanspolitiska korrigeringar, bland annat justeringar av nationella tjänstemäns löner i ett stort antal medlemsstater, utgör en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen.
...
(13)
Med beaktande av ovanstående anser rådet att kommissionens ståndpunkt i fråga om förekomsten av en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen samt kommissionens vägran att lägga fram ett förslag enligt artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna bygger på uppenbart otillräckliga och felaktiga grunder.
(14)
Eftersom [domstolen i dom av den 24 november 2010 i mål C‑40/10, kommissionen mot rådet (REU 2010, s. I‑12043)] förklarat att det förfarande som anges i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna utgör den enda möjligheten att beakta en ekonomisk kris vid anpassningen av lönerna under tillämpningsperioden för denna bilaga var rådet beroende av ett förslag från kommissionen för att i kristider kunna tillämpa den artikeln.
(15)
Det är rådets övertygelse att kommissionen borde ha varit skyldig att lägga fram ett vederbörligt förslag för rådet mot bakgrund av lydelsen av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och i enlighet med den skyldighet till lojalt samarbete mellan institutionerna som fastställs i artikel 13.2 andra meningen [FEU]. Kommissionens slutsatser samt det förhållande[t] att den inte lagt fram ett sådant förslag, står därmed i strid med denna skyldighet.
(16)
Eftersom rådet endast får agera på förslag från kommissionen, har kommissionens underlåtenhet att dra korrekta slutsatser av rönen och att lägga fram ett förslag enligt artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna förhindrat rådet från att reagera korrekt på den allvarliga och plötsliga försämringen av den ekonomiska och sociala situationen genom att anta en akt enligt artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.”
15
Kommissionen väckte en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF mot beslut 2011/866 (mål C‑63/12, kommissionen mot rådet, i vilket dom meddelades den 19 november 2013). Samtidigt skickade kommissionen en skrivelse, daterad den 25 januari 2012, till rådets ordförandeskap, vilken registrerades vid rådets kansli den 20 februari 2012. I denna skrivelse uppmanade kommissionen, med stöd av artikel 265 FEUF, rådet att anta förslaget till förordning inom två månader från mottagandet av skrivelsen. Rådet ”noterade” kommissionens skrivelse.
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
16
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
fastställa att rådet har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna genom att inte anta förslaget till förordning, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
17
Rådet har yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
18
Genom beslut av domstolens ordförande den 4 september 2012 tilläts parlamentet att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Genom samma beslut tilläts Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna samt Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
Prövning av talan
19
Kommissionen har gjort gällande att förevarande passivitetstalan har väckts som en försiktighetsåtgärd, för det fall rådets inställning skulle komma att bedömas som underlåtenhet att vidta åtgärder, bland annat med avseende på anpassningen av korrigeringskoefficienterna, och för det fall domstolen inte, i målet angående talan om ogiltigförklaring av rådets beslut 2011/866, skulle komma att anse att nämnda beslut är en akt mot vilken talan kan väckas.
20
Kommissionen har anfört att för det fall beslut 2011/866 inte skulle anses utgöra ett ”riktigt” beslut att inte anta förslaget till förordning, ska rådet anses ha åsidosatt sin skyldighet att vidta åtgärder, vilken följer av artikel 3.1 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, det vill säga skyldigheten att anta det förslag som lagts fram av kommissionen före utgången av innevarande år. Eftersom kommissionen inte lagt fram något förslag med stöd av artikel 10 i bilaga XI, har ett av de formella villkoren för att tillämpa artikel 10 inte varit uppfyllt. Detta innebär, enligt domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, att rådet varit skyldigt att anta förslaget till förordning enligt artikel 3 i bilaga XI.
21
Domstolen konstaterar att enligt artikel 265.1 FEUF får en unionsinstitution väcka talan vid domstolen för att få fastställt att rådet i strid med fördragen har underlåtit att vidta åtgärder.
22
Detta rättsmedel bygger på tanken att det vid rättsstridig passivitet från en institutions sida ska vara möjligt, bland annat för de andra institutionerna, att väcka talan vid domstolen för att få fastställt att underlåtenheten att agera strider mot EUF-fördraget. Artikel 265 FEUF avser passivitet genom underlåtenhet att fatta beslut eller ta ställning, och omfattar inte det fallet då institutionen har antagit en annan rättsakt än den som sökanden hade önskat eller ansett nödvändig (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 24 november 1992 i de förenade målen C-15/91 och C-108/91, Buckl m.fl. mot kommissionen, REG 1992, s. I-6061, punkt 17, och av den 16 februari 1993 i mål C-107/91, ENU mot kommissionen, REG 1993, s. I-599, punkt 10 och där angiven rättspraxis).
23
I förevarande fall har emellertid rådet tagit ställning till förslaget till förordning genom att anta beslut 2011/866. Det beslutet utgör en akt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF, såsom domstolen slog fast i punkterna 29–33 i domen av den 19 november 2013 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet.
24
Rådet har nämligen – för att ge uttryck för sin ståndpunkt angående förslaget till förordning – formellt sett antagit ett ”beslut”, som har offentliggjorts i L-serien av Europeiska unionens officiella tidning, vilken innehåller unionens lagstiftning.
25
Härtill kommer att rådet i skälen till beslut 2011/866 anförde att med hänsyn till den rådande finansiella och ekonomiska krisen, var kommissionen skyldig att lägga fram ett lämpligt förslag på grundval av den undantagsklausul som anges i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.
26
Av detta följer att rådet inte har underlåtit att fatta beslut om förslaget till förordning, vilket lagts fram med stöd av artikel 3 i bilaga XI, utan att rådet i allt väsentligt har förkastat nämnda förslag.
27
Detta ställningstagande från rådets sida omfattar hela kommissionens förslag till förordning, inbegripet anpassningen av korrigeringskoefficienterna, trots att det i beslutet inte lämnades någon separat redogörelse för skälen till att rådet vägrade att anpassa korrigeringskoefficienterna.
28
För det första omnämns nämligen den fullständiga titeln på förslaget till förordning i titeln på beslut 2011/866 och i själva beslutsdelen.
29
För det andra har domstolen redan slagit fast – i punkterna 90–95 och 100–103 i domen av den 19 november 2013 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet – att undantagsklausulen i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och skälen till beslut 2011/866, som bygger på uppfattningen att kommissionen borde ha lagt fram ett förslag enligt artikel 10 i stället för att lägga fram förslaget till förordning med stöd av artikel 3 i bilaga XI, omfattar den årliga anpassningen av lönerna och pensionerna i sin helhet, det vill säga både anpassningen av den allmänna löne- och pensionsnivån och den årliga anpassningen av korrigeringskoefficienterna.
30
Vid sådana förhållanden är villkoren i artikel 265 FEUF inte uppfyllda.
31
Följaktligen ska passivitetstalan avvisas.
Rättegångskostnader
32
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
Talan avvisas.
2)
Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
3)
Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt Europaparlamentet ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.