62010CC0130_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. Evropski parlament s tožbo Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost Uredbe Sveta (EU) št. 1286/2009 z dne 22. decembra 2009 o spremembah Uredbe (ES) št. 881/2002 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osamo bin Ladnom, mrežo Al-Kaida in talibani(2), zlasti ker ni bila sprejeta na ustrezni pravni podlagi.
2. Sporna uredba je bila sprejeta na podlagi člena 215(2) PDEU. Parlament trdi, da bi morala biti sprejeta na podlagi člena 75 PDEU.
3. Člen 215 PDEU je naveden v naslovu IV („Omejevalni ukrepi“) petega dela Pogodbe DEU, ki se nanaša na zunanje delovanje Evropske unije.
4. Ta člen določa:
„1. Kadar sklep, sprejet v skladu s poglavjem 2 naslova V Pogodbe o Evropski uniji, predvideva delno ali popolno prekinitev ali omejitev gospodarskih in finančnih odnosov z eno ali več tretjimi državami, Svet s kvalificirano večino na skupni predlog visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko[(3) ] in Komisije sprejme potrebne ukrepe. O tem obvesti Evropski parlament.
2. Kadar sklep, sprejet v skladu s poglavjem 2 naslova V Pogodbe o Evropski uniji, tako predvideva, lahko Svet po postopku iz odstavka 1 sprejme omejevalne ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam, skupinam ali nedržavnim subjektom.
3. Akti iz tega člena vključujejo potrebne določbe o pravnih jamstvih.“
5. Poglavje 2 naslova V Pogodbe EU, na katero se sklicuje člen 215 PDEU, vsebuje „posebne določbe o skupni zunanji in varnostni politiki“.
6. Člen 75 PDEU pa je del poglavja 1 („Splošne določbe“) naslova V („Območje svobode, varnosti in pravice“) tretjega dela („Notranje politike in ukrepi Unije“) Pogodbe DEU. Ta člen določa:
„Če je to potrebno za doseganje ciljev iz člena 67, zlasti kar zadeva preprečevanje terorizma in z njim povezanih dejavnosti ter boj proti njim, Evropski parlament in Svet z uredbami, sprejetimi po rednem zakonodajnem postopku, določita okvir upravnih ukrepov glede pretoka kapitala in plačil, kot so zamrznitev sredstev, finančnega premoženja ali ekonomskih dobičkov, ki pripadajo fizičnim ali pravnim osebam, skupinam ali nedržavnim subjektom ali so v njihovi posesti ali imetništvu.
Svet na predlog Komisije sprejme ukrepe za izvajanje okvira iz prvega pododstavka.
Akti iz tega člena vključujejo potrebne določbe o pravnih jamstvih.“
7. Če bi Sodišče potrdilo, da je člen 215(2) PDEU ustrezna pravna podlaga sporne uredbe, Parlament podredno trdi, da pogoji za uporabo te določbe niso bili izpolnjeni.
8. Sodišče bo lahko v okviru tožbenega razloga, ki ga Parlament navaja primarno, pojasnilo metodo in merila, ki omogočajo razlikovanje med omejevalnimi ukrepi, ki spadajo v okvir območja svobode, varnosti in pravice(4), ter tistimi, ki jih je treba sprejeti v okviru skupne zunanje in varnostne politike (SZVP).
9. Treba je pojasniti, da po sprejetju Lizbonske pogodbe ni več stebrne strukture, ki je obstajala pred tem, vendar je razmejitev politik Unije kljub temu nujna. To potrjuje člen 40 PEU, ki določa:
„Izvajanje [SZVP] ne vpliva na uporabo postopkov in obseg dodeljenih pristojnosti institucij, ki jih določata Pogodbi za izvajanje pristojnosti Unije iz členov 3 do 6 Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Prav tako izvajanje politik iz navedenih členov ne vpliva na uporabo postopkov in obseg dodeljenih pristojnosti institucij, ki jih določata Pogodbi za izvajanje pristojnosti Unije iz tega poglavja (glede ‚posebnih določb o [SZVP]‘)“(5) .
10. Pred preučitvijo te tožbe bom na kratko povzel dogajanje pred sprejetjem sporne uredbe.
11.
Varnostni svet Združenih narodov(6) je 16. januarja 2002 sprejel Resolucijo 1390 (2002), ki določa ukrepe, ki naj se naložijo glede Osame bin Ladna, članov organizacije Al Kaida in talibanov ter drugih oseb, skupin, podjetij in subjektov, povezanih z njimi. Ta resolucija v odstavkih 1 in 2 predvsem določa ohranitev ukrepov zamrznitve sredstev, ki so bili naloženi z odstavkom 4(b) Resolucije 1267 (1999) in odstavkom 8(c) Resolucije 1333 (2000). Varnostni svet je moral v skladu z odstavkom 3 Resolucije 1390 (2002) te ukrepe preizkusiti dvanajst mesecev po njihovem sprejetju, ob koncu tega obdobja pa naj bi se odločil za njihovo ohranitev ali izboljšanje.
12. Ker je bilo ukrepanje Evropske skupnosti nujno za izvajanje te resolucije, je Svet 27. maja 2002 na podlagi člena 15 EU sprejel Skupno stališče 2002/402/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Osami bin Ladnu, članom organizacije Al Kaida in talibanom ter drugim osebam, skupinam, podjetjem in subjektom v zvezi z njimi, ki razveljavlja skupna stališča 96/746/SZVP, 1999/727/SZVP, 2001/154/SZVP in 2001/771/SZVP(7) . Člen 3 Skupnega stališča 2002/402 določa med drugim nadaljnjo zamrznitev sredstev in drugega finančnega premoženja ali gospodarskih virov oseb, skupin, podjetij in subjektov s seznama, sestavljenega v skladu z resolucijama 1267 (1999) in 1333 (2000).
13. Prav tako je bila istega dne na podlagi členov 60 ES, 301 ES in 308 ES sprejeta Uredba Sveta (ES) št. 881/2002 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte, povezane z Osama bin Ladnom, mrežo Al-Kaida in talibani, in o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 467/2001 o prepovedi izvoza nekaterega blaga in storitev v Afganistan, o poostritvi prepovedi poletov in podaljšanju zamrznitve sredstev in drugih finančnih virov talibanov iz Afganistana(8) . Priloga I k Uredbi št. 881/2002 vsebuje seznam oseb, skupin in subjektov, katerih sredstva se zamrznejo v skladu s členom 2 navedene uredbe (v nadaljevanju: seznam).
14. Svet je sporno uredbo sprejel 22. decembra 2009. Ta uredba temelji na členu 215(2) PDEU, sklicuje pa se na skupni predlog visoke predstavnice in Komisije. Na podlagi sodbe z dne 3. septembra 2008 v združenih zadevah Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji(9) spreminja Uredbo št. 881/2002, tako da uvaja postopek uvrstitve na seznam, s katerim je zagotovljeno spoštovanje temeljnih pravic obrambe, zlasti pravice do zaslišanja. Revidirani postopek določa, da morajo biti oseba, subjekt, organ ali skupina, ki so uvrščeni na seznam, obveščeni o razlogih za uvrstitev na seznam v skladu z navodili odbora Varnostnega sveta, ustanovljenega z Resolucijo Varnostnega sveta 1267 (1999) v zvezi z Al-Kaido in talibani(10), da lahko izrazijo svoje mnenje o navedenih razlogih.
II – Predlogi strank
15. Parlament Sodišču predlaga:
– naj razglasi ničnost sporne uredbe;
– naj odredi ohranitev učinkov sporne uredbe do njene nadomestitve in
– naj Svetu naloži plačilo stroškov.
16. Svet Sodišču predlaga:
– naj tožbo zavrne kot neutemeljeno in
– naj Parlamentu naloži plačilo stroškov.
17. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 10. avgusta 2010 dovolil intervencijo Komisije, Češke republike, Kraljevine Švedske, Francoske republike in Kraljevine Danske v podporo predlogom Sveta.
18. Kraljevina Danska je bila s sklepom predsednika Sodišča z dne 2. decembra 2010 izločena kot intervenientka, ker je predlagala umik svoje intervencije.
19. Sodišče je stranke zaslišalo na obravnavi 7. decembra 2011.
20. Najprej bom preučil tožbeni razlog, ki ga Parlament navaja primarno in se nanaša na domnevno napačno izbiro pravne podlage sporne uredbe, nato pa po potrebi še podredni tožbeni razlog, ki se nanaša na neupoštevanje pogojev za uporabo člena 215 PDEU.
III – Primarni tožbeni razlog: domnevno napačna izbira pravne podlage
A – Trditve strank
21. Parlament s prvim tožbenim razlogom Sodišču predlaga, naj ugotovi, da sporna uredba ne more veljavno temeljiti na členu 215 PDEU. Ta tožbeni razlog je razdeljen na dva dela, od katerih se prvi nanaša na cilj in vsebino te uredbe, drugi pa na splošno sistematiko Pogodb.
1. Cilj in vsebina sporne uredbe
22. Parlament trdi, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso, da mora izbira pravne podlage akta Unije temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti ter med katerimi sta zlasti cilj in vsebina akta. Pravna podlaga sporne uredbe naj bi bila glede na njeno vsebino in cilj enaka pravni podlagi Uredbe št. 881/2002, ki je bila sprejeta na podlagi členov 60 ES, 301 ES in 308 ES. Ker pa so bili ti členi po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe, 1. decembra 2009, razveljavljeni oziroma se niso več uporabljali, naj bi bila ustrezna pravna podlaga člen 75 PDEU, ki se nanaša na preprečevanje terorizma in z njim povezanih dejavnosti.
23. Vsebinsko naj bi bila sporna uredba večinoma omejena na preoblikovanje ali razjasnitev določb Uredbe št. 881/2002 ali lajšanje njihovega izvajanja, ne da bi kakor koli spreminjala naravo vsebine te uredbe. Edine vsebinske določbe, ki so dejansko nove, naj bi bile določbe v zvezi s postopkom uvrstitve na seznam. Sporna uredba naj bi imela naravo „okvira upravnih ukrepov“ v smislu člena 75 PDEU, saj naj bi spreminjala ali dopolnjevala zakonodajni okvir za sprejetje in izvajanje upravnih ukrepov za zamrznitev sredstev zadevnih strank.
24. Cilj sporne uredbe naj bi bil po zgledu Uredbe št. 881/2002 boj proti terorizmu in njegovemu financiranju, kar naj bi ustrezalo ciljem člena 75 PDEU. Ta ugotovitev naj bi bila potrjena s točko 169 zgoraj navedene sodbe Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, v kateri je navedeno, da je bistveni cilj in predmet izpodbijane uredbe boj proti mednarodnemu terorizmu, zlasti z odtegnitvijo finančnih sredstev, tako da se zamrznejo sredstva in gospodarski viri posameznikov ali subjektov, za katere se domneva, da so vključeni v dejavnosti, ki so povezane z mednarodnim terorizmom. Poleg tega naj bi Sodišče v točki 199 te sodbe ugotovilo, da je stališče Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti, da se Uredba št. 881/2002 nanaša na enega od ciljev, ki spadajo v okvir Pogodbe EU s področja zunanjih odnosov, med katerimi je SZVP, v nasprotju s samim besedilom člena 308 ES.
25. Ker naj se ta uredba ne bi nanašala na izpolnitev ciljev SZVP, naj bi bilo težko razumeti, kako bi bilo to mogoče s sporno uredbo, ki je bila sprejeta za izvajanje navedene uredbe. Parlament poudarja, da lahko Svet uporabi člen 215 PDEU samo za ukrepe, s katerimi se uresničujejo cilji SZVP in, natančneje, kadar je to predvideno s sklepom, namenjenim doseganju ciljev te politike.
26. Parlament trdi, da se stališče Sveta ne ujema z dejstvi ali stvarnostjo, ker temelji na razlikovanju med mednarodnim ali „zunanjim“ terorizmom na eni strani in „notranjim“ terorizmom na drugi. Boj proti terorizmu je lahko učinkovit samo, če je mednaroden. V teh okoliščinah naj bi bilo mogoče razlikovati samo med nacionalnimi ukrepi proti terorizmu in mednarodnimi ukrepi proti temu pojavu. Vedno naj ne bi bilo mogoče z gotovostjo ugotoviti, ali teroristične in z njimi povezane dejavnosti v Uniji pomenijo grožnjo v Uniji ali zunaj nje.
27. Svet trdi, da sporna uredba glede na cilje in vsebino spada na področje uporabe določb pogodb o zunanjem delovanju Unije, natančneje na področje SZVP. Ustrezna pravna podlaga tega ukrepa naj bi bil člen 215 PDEU.
28. Cilj te uredbe naj bi bil, tako kot Uredbe št. 881/2002, boj proti mednarodnemu terorizmu in njegovemu financiranju, da se ohranita mednarodna mir in varnost. Svet v zvezi s tem opozarja na besedilo Resolucije Varnostnega sveta 1390 (2002) in Uredbe št. 881/2002, s katero se ta izvaja, ter na zgoraj navedeno sodbo Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji.
29. Vsebina sporne uredbe naj bi bila v skladu s tem ciljem. Člena 7a in 7c, ki sta bila s to uredbo vstavljena v Uredbo št. 881/2002, naj bi potrjevala, da se s tema uredbama neposredno izvajajo sklepi o uvrstitvi na seznam, ki jih sprejme Odbor za sankcije, ter vzpostavlja sistem interakcije med tem odborom, Unijo ter osebami in subjekti, uvrščenimi na seznam.
30. Uredba št. 881/2002 in sporna uredba naj nikakor ne bi spadali v okvir določb o oblikovanju območja svobode, varnosti in pravice v Uniji. Urejali naj ne bi niti vprašanj v zvezi s kontrolami na mejah niti v zvezi z notranjo varnostjo niti v zvezi s priznavanjem sodnih odločb in odločb v zunajsodnih zadevah.
31. Svet in Francoska republika trdita, da Pogodbe v različici pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe niso določale posebne pravne podlage za sprejetje ukrepov zamrznitve sredstev teroristov, ki ogrožajo javno varnost v državah članicah, to je „notranjih“ teroristov. Edine pravne podlage za sprejetje takih omejevalnih ukrepov naj bi bili členi 60 ES, 301 ES in 308 ES, ki pa so se uporabljali samo za „zunanje“ teroriste v okviru zunanjega delovanja Unije.
32. Iz strukture in besedila Pogodb, kot so bile spremenjene z Lizbonsko pogodbo, naj bi izhajalo, da je treba pri določitvi pravne podlage omejevalnega ukrepa upoštevati kraj domnevne grožnje in politične cilje osebe ali skupine, uvrščene na seznam. Člen 75 PDEU naj bi bil že zdaj pravna podlaga za sprejetje ukrepov zamrznitve sredstev „notranjih“ teroristov, kot so osebe in skupine, katerih ime je na seznamu, priloženem Skupnemu stališču Sveta 2001/931/SZVP z dne 27. decembra 2001 o uporabi posebnih ukrepov za boj proti terorizmu(11), označeno z zvezdico. Če pa se grožnja nanaša predvsem na eno ali več tretjih držav ali mednarodno skupnost na splošno, naj bi bila ustrezna pravna podlaga člen 215 PDEU. Za Unijo bi bilo nedopustno, če bi na podlagi določb naslova V tretjega dela Pogodbe DEU, ki urejajo območje svobode, varnosti in pravice, zamrznila premoženje in tako prispevala k varnosti tretje države, ne bi pa skušala zagotavljati notranje varnosti.
33. Svet poleg tega trdi, pri čemer ga v bistvu podpira Kraljevina Švedska, da Parlament s to trditvijo ne upošteva primerov, v katerih bi si Unija v okviru boja proti terorizmu prizadevala za sprejetje ali naložitev omejevalnih ukrepov, ki niso zamrznitev premoženja, zoper osebe ali subjekte, povezane z „zunanjim“ terorizmom, na primer prepovedi potovanja.
34. Kraljevina Švedska pojasnjuje, da bi stališče Parlamenta pripeljalo do tega, da bi se sankcije, sprejete v okviru Združenih narodov zoper teroriste, izvajale na različnih pravnih podlagah za različne sankcijske ukrepe v okviru enega in istega sistema sankcij. To zagotovo ni bil namen zakonodajalca Unije, zlasti ker bi tak sistem vključeval uporabo različnih postopkov odločanja na področju SZVP in na področju notranje politike Unije.
35. Komisija pojasnjuje, da se je pri predlogu akta o spremembah oprla na eno ali več določb, ki so bile podlaga za sprejetje prvotnega akta. Tako naj bi bili v predlogu uredbe Sveta, ki ga je Komisija predložila 22. aprila 2009(12), členi 60 ES, 301 ES in 308 ES navedeni kot pravne podlage. Ker je ta predlog 1. decembra 2009 še čakal na sprejetje v Svetu, Komisija navaja, da je morala v zvezi z njim preučiti povsem pravne in tehnične posledice začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe. Ugotovila naj bi, pri tem pa jo je podprla tudi visoka predstavnica, da člen 215(2) PDEU zajema vse zadevne vidike členov 60 ES, 301 ES in 308 ES. Tak pristop naj bi bil v skladu s tem, kar je Sodišče ugotovilo v zgoraj navedeni sodbi Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji.
36. V zvezi s posledicami te sodbe za vprašanje pravne podlage Komisija izpodbija trditev Parlamenta, da na podlagi navedene sodbe akt, ki temelji na členu 308 ES, ne more uresničevati cilja SZVP. Po mnenju Komisije Sodišče ni nasprotovalo temu, da sta člena 60 ES in 301 ES pravni podlagi za sprejetje ukrepov Skupnosti, namenjenih izpolnitvi cilja SZVP. V zvezi z Uredbo št. 881/2002 naj bi opredelilo še en temeljni cilj Skupnosti, povezan z delovanjem skupnega trga, da bi upravičilo vključitev člena 308 ES kot tretje pravne podlage. Poleg tega naj bi potrdilo, da se je v Pogodbi ES zahtevalo sklicevanje na to določbo, da se lahko naložijo omejevalni ukrepi zoper fizične ali pravne osebe, ki niso povezane z vladajočim režimom v tretji državi.
37. Komisija meni, da členov 215 PDEU in 75 PDEU ni mogoče uporabiti skupaj kot pravnih podlag sporne uredbe. Akt naj ne bi mogel hkrati temeljiti na dveh členih, če določata različne pogoje glede postopka in odločanja, vključno z uporabo Protokola (št. 21) o stališču Združenega kraljestva in Irske glede območja svobode, varnosti in pravice, priloženega Pogodbi EU in Pogodbi DEU, ter Protokola (št. 22) o stališču Danske, priloženega tema pogodbama. Poudarja, da je ena od ključnih razlik med členoma 215 PDEU in 75 PDEU nujnost povezave s sklepi, ki so bili v skladu s poglavjem 2 naslova V Pogodbe EU(13) sprejeti v interesu mednarodnih miru in varnosti, ne glede na natančen zemljepisni kraj in obseg zadevne teroristične grožnje. Ko je treba omejevalne ukrepe v zvezi s terorizmom sprejeti v skladu s Pogodbo DEU na podlagi sklepa SZVP, sprejetega po resoluciji Varnostnega sveta, naj bi bil člen 215 PDEU edina mogoča pravna podlaga.
2. Splošna sistematika Pogodb
38. Po mnenju Parlamenta se lahko pri razlagi določb Pogodb upoštevata splošna sistematika in duh teh pogodb. V obravnavanem primeru naj bi omenjena upravičevala izbiro člena 75 PDEU kot pravne podlage sporne uredbe.
39. Prvič, sporna uredba naj bi se navezovala na varstvo oseb in skupin. Uniji pa naj bi bilo od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe dovoljeno sprejemati ukrepe v zvezi s temeljnimi pravicami samo v okviru rednega zakonodajnega postopka ali z odobritvijo Parlamenta. Člen 215(2) PDEU naj bi se uporabljal samo za ukrepe, ki ne odpirajo enako perečih vprašanj s področja temeljnih pravic.
40. Drugič, na podlagi člena 75 PDEU naj bi bilo Uniji dovoljeno sprejemati ukrepe v zvezi s pretokom kapitala in plačil, s čimer se priznava, da taki ukrepi lahko vplivajo na nemoteno delovanje notranjega trga kapitala in opravljanje finančnih storitev. Sodišče naj bi v točki 229 zgoraj navedene sodbe Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji priznalo, da „[gospodarski omejevalni ukrepi] izkazujejo vez z delovanjem skupnega trga“. Poleg tega naj bi bilo v sami Uredbi št. 881/2002 v uvodni izjavi 4 sklicevanje na nujnost zlasti preprečevanja izkrivljanja konkurence.
41. Tretjič, sporna uredba naj bi bila povezana z oblikovanjem območja svobode, varnosti in pravice. Prispevala naj bi k boju proti kaznivim dejanjem, predvsem terorizmu in njegovemu financiranju, kar naj bi bil eden od ciljev tega območja, kot med drugim izhajajo iz člena 3(2) PEU.
42. Nazadnje, Parlament navaja, da sporna uredba in SZVP nista povezani. V skladu s členom 24(1) PEU naj bi za SZVP veljala posebna pravila in postopki. Uporaba teh pravil in postopkov zunaj njihovega področja uporabe naj bi bila v nasprotju s cilji iz člena 1, drugi odstavek, PEU, nacionalnim parlamentom naj bi bila odvzeta pravica do izvajanja protokolov o njihovi vlogi ter uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, Parlamentu pa naj bi se odrekla pravica do rednega zakonodajnega postopka.
43. Parlament se v podporo svojemu stališču sklicuje tudi na točko 235 zgoraj navedene sodbe Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, v kateri naj bi Sodišče ugotovilo, da je bila vključitev člena 308 ES v pravno podlago Uredbe št. 881/2002 upravičena, ker je „[P]arlamentu omogočila udeležbo v postopku odločanja glede zadevnih ukrepov, ki se nanašajo posebej na posameznike, medtem ko v okviru členov 60 ES in 301 ES za to institucijo ni predvidena nobena vloga“.
44. Parlament sklepa, da bi bilo v nasprotju s pravom Unije, če bi se lahko ukrepi, ki neposredno vplivajo na temeljne pravice posameznikov in skupin, na notranji trg in na boj proti kaznivim dejanjem, sprejemali po postopku brez sodelovanja Parlamenta, medtem ko naj bi se ukrepi na teh področjih sprejemali po rednem zakonodajnem postopku. V Lizbonski pogodbi naj bi se odražala želja držav članic po okrepitvi demokratičnosti Unije. Bila naj bi odgovor na nujno potrebo po določitvi parlamentarnega nadzora nad uvrščanjem na seznam. S priznanjem člena 215(2) PDEU kot ustrezne pravne podlage za ukrepe, kot je sporna uredba, bi se členu 75 PDEU v praksi odvzel velik del polnega učinka. Parlament še pripominja, da je ta člen specifičnejša pravna podlaga kot člen 215 PDEU.
45. Svet trdi, da trditve, ki jih je Parlament navedel glede splošne sistematike Pogodb, niso upoštevna merila za določitev ustrezne pravne podlage sporne uredbe.
46. Pristojnosti institucij naj bi bile določene s Pogodbami in naj bi se razlikovale glede na različna področja delovanja Unije. Trditev Parlamenta bi pomenila, da izbiro pravne podlage določajo postopki, in ne obratno. Dejstvo, da je vloga Parlamenta v postopku spremenljiva, naj bi bilo upoštevno samo v izjemnih okoliščinah. Tak naj bi bil primer ukrepa, ki ima hkrati več ciljev ali je sestavljen iz več delov, ki so neločljivo povezani, ne da bi bil eden od njih v primerjavi z drugimi postranski. V takem primeru naj bi se bilo mogoče opreti na različne ustrezne pravne podlage, če te niso nezdružljive. Pri ugotavljanju njihove združljivosti naj bi bilo treba presoditi, ali bi lahko kombinacija navedenih pravnih podlag posegla v pravice Parlamenta. Svet se v zvezi s tem med drugim sklicuje na sodbo z dne 6. novembra 2008 v zadevi Parlament proti Svetu(14) .
47. Svet poudarja, da mora izbira pravne podlage temeljiti na objektivnih dejavnikih, zlasti na cilju in vsebini akta. To načelo naj bi bilo potrjeno z zgoraj navedeno sodbo Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji. Čeprav je Sodišče v točki 235 te sodbe navedlo, da uporaba člena 308 ES Parlamentu omogoča sodelovanje v postopku odločanja, pa je bila ta pripomba kljub temu podana samo v dopolnitev glavnih trditev Sodišča, ki so temeljile na ciljih Pogodbe ES.
48. Poleg tega naj bi bila trditev Parlamenta, da lahko Unija sprejme ukrepe v zvezi s spoštovanjem človekovih pravic samo z njegovo vključitvijo, v nasprotju s členom 215(3) PDEU, ki določa, da „[a]kti iz tega člena vključujejo potrebne določbe o pravnih jamstvih“. Iz te določbe naj bi jasno izhajalo, da lahko akt, sprejet v skladu z navedenim členom, posega v temeljne pravice.
49. Svet prav tako trdi, da je cilj člena 215 PDEU omogočiti Svetu, da sprejme ukrepe, ki neposredno veljajo za gospodarske subjekte. Ta določba naj bi pripomogla k zagotovitvi nemotenega delovanja skupnega trga.
50. V zvezi s povezavo med sporno uredbo in SZVP se Svet sklicuje na posebno grožnjo, ki jo pomeni Al Kaida. Ta uredba naj bi bila okvir, v katerem Unija izpolnjuje obveznosti, ki jih ima na podlagi listine Združenih narodov. Pri določanju ustrezne pravne podlage naj ne bi bilo nerazumno upoštevati cilja resolucij, ki jih je sprejel Varnostni svet.
51. Nazadnje, Svet poudarja, da Lizbonska pogodba ni ogrozila razmejitve med SZVP in območjem svobode, varnosti in pravice. Nasprotno, pomembnost jasne razmejitve med obema področjema naj bi bila poudarjena v členu 40, drugi odstavek, PEU. Če bi Sodišče ugotovilo, da se sporna uredba nanaša na cilj v okviru SZVP, bi bil člen 215(2) PDEU tako edina mogoča pravna podlaga za njeno sprejetje.
B – Moja presoja
52. Eden od prispevkov Lizbonske pogodbe je bila dopolnitev pravnih instrumentov, ki jih ima Unija na voljo za sprejetje omejevalnih ukrepov zoper fizične ali pravne osebe, skupine ali nedržavne subjekte. Člena 75, prvi odstavek, PDEU in 215(2) PDEU se odslej nanašata izrecno na te naslovnike ukrepov, tako da uporaba ekvivalenta člena 308 ES, to je člena 352 PDEU, postane odvečna.(15)
53. V tej zadevi sta sporni področji uporabe členov 75 PDEU in 215 PDEU. Stališča, ki so jih v zvezi s tem izrazili Parlament na eni strani in druge stranke na drugi, so si popolnoma nasprotna.
54. Glavna trditev Parlamenta, če jo povzamem v enem stavku, je, da je mogoče kot podlago za sprejetje omejevalnih ukrepov za boj proti terorizmu uporabiti samo člen 75 PDEU.
55. Takoj moram navesti, da me ta trditev ne prepriča.
56. Opozorim naj, da mora izbira pravne podlage akta Unije v skladu z ustaljeno sodno prakso temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti ter med katerimi sta zlasti cilj in vsebina akta.(16)
57. Cilja sporne uredbe ni mogoče preučevati ločeno, temveč je treba upoštevati akte, na katere se sklicuje in navezuje(17), kronološko so to Resolucija Varnostnega sveta 1390 (2002), Skupno stališče 2002/402 in Uredba št. 881/2002, ki je s sporno uredbo spremenjena v več vidikih.
58. Vsi ti akti imajo dejansko isti cilj, to je boj proti mednarodnemu terorizmu. Eno od glavnih sredstev za dosego tega cilja je, teroristične organizacije odrezati od finančnih virov, in sicer z zamrznitvijo sredstev in gospodarskih virov posameznikov ali subjektov, ki naj bi bili vpleteni v dejavnosti, povezane z mednarodnim terorizmom.
59. Kot je Sodišče navedlo v zgoraj navedeni sodbi Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, je bistveni cilj in predmet Uredbe št. 881/2002 boj proti mednarodnemu terorizmu(18) . V uvodni izjavi 11 sporne uredbe je pojasnjeno, da je „[n]amen Uredbe […] št. 881/2002 […] preprečevanje terorističnih kaznivih dejanj, vključno s financiranjem terorističnih dejavnosti, da bi se ohranila mednarodna mir in varnost“. Po mojem mnenju je to končni cilj zgoraj navedenih mednarodnih pravnih aktov in pravnih aktov Unije.
60. Konkretno v zvezi s sporno uredbo menim, da se glede na svoj cilj in vsebino popolnoma ujema s temi prizadevanji, pri čemer jih dopolnjuje zlasti glede na sklepe, ki jih je mogoče izpeljati iz zgoraj navedene sodbe Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, saj boj proti mednarodnemu terorizmu usklajuje s spoštovanjem temeljnih pravic. Sporna uredba tako ob izvrševanju te sodbe uvaja postopek uvrstitve na seznam, katerega namen je zagotoviti spoštovanje temeljnih pravic obrambe, zlasti pravice do zaslišanja.
61. Treba je še ugotoviti, na katero politiko Unije je mogoče od Lizbonske pogodbe dalje navezati cilj boja proti mednarodnemu terorizmu, namenjenega ohranitvi mednarodnih miru in varnosti.
62. Po mojem mnenju tak cilj ustreza ciljem zunanjega delovanja Unije, kot so podrobneje navedeni v členu 21(2), od (a) do (c), PEU. Ta določba se glasi:
„Unija določi in izvaja skupne politike in ukrepe ter si prizadeva za visoko stopnjo sodelovanja na vseh področjih mednarodnih odnosov za:
(a) zaščito svojih vrednot, temeljnih interesov, varnosti, neodvisnosti in celovitosti;
(b) utrjevanje in podporo demokracije, pravne države, človekovih pravic in načel mednarodnega prava;
(c) ohranjanje miru, preprečevanje sporov in krepitev mednarodne varnosti v skladu s cilji in načeli Ustanovne listine Združenih narodov, z načeli Helsinške sklepne listine ter cilji Pariške listine, tudi s tistimi, ki se nanašajo na zunanje meje.“
63. Čeprav so cilji, našteti v členu 21(2) PEU, skupni zunanjemu delovanju Unije, ne da bi bili nekateri od njih izrecno pridržani za SZVP, menim, da spadajo cilji iz točk od (a) do (c) med cilje, ki se tradicionalno pripisujejo tej politiki. V zvezi s tem naj navedem, da cilji iz člena 21(2), od (a) do (c), PEU v bistvu ustrezajo ciljem, ki so bili SZVP pripisani na podlagi člena 11(1) EU.(19) Poleg tega ti cilji sovpadajo s predvidevanji iz člena 24(1), prvi pododstavek, PEU, v skladu s katerimi „[p]ristojnost Unije na področju [SZVP] zajema vsa področja zunanje politike in vsa vprašanja, ki so povezana z varnostjo Unije, vključno s postopnim oblikovanjem skupne obrambne politike, ki lahko vodi do skupne obrambe“.
64. Ob upoštevanju teh navedb menim, da je treba ukrepe Unije na mednarodnem prizorišču za izpolnitev enega ali več ciljev iz člena 21(2), od (a) do (c), PEU, zlasti cilja ohranitve miru in okrepitve mednarodne varnosti, šteti za ukrepe na področju SZVP, zato bi moralo tako ukrepanje temeljiti na posebnih pravilih in postopkih iz poglavja 2 naslova V Pogodbe EU.
65. Dodati želim še, da Unija v nasprotju s tem, kar izhaja iz nekaterih trditev Parlamenta, boj proti terorizmu vsekakor lahko izvaja v okviru svojih ukrepov na področju SZVP. Čeprav je bila vloga SZVP potrjena že v več političnih dokumentih, sprejetih na ravni Unije,(20) je odslej določena v Pogodbah. Poleg člena 215 PDEU, ki po mojem mnenju dokazuje potrditev vloge SZVP v boju proti mednarodnemu terorizmu, moram navesti člen 43(1) PEU, iz katerega izhaja, da lahko vse misije na področju skupne varnostne in obrambne politike(21) „prispevajo k boju proti terorizmu, skupaj s pomočjo tretjim državam v boju proti terorizmu na njihovih ozemljih“. Poleg tega je iz besedila solidarnostne klavzule iz člena 222 PDEU, ki bi se med drugim uporabila, če bi bila država članica žrtev terorističnega napada, razvidno, da se ta navezuje na SZVP, zlasti kar zadeva skupno varnostno in obrambno politiko.
66. V obravnavanem primeru je to, da je sporna uredba eden od instrumentov, s katerimi je Unija izvedla mednarodni ukrep, ki je bil dogovorjen v Varnostnem svetu in je bil nesporno namenjen ohranitvi mednarodnih miru in varnosti,(22) pomemben element za stališče, da je to uredbo mogoče navezati na področje SZVP. Prav v okviru te politike je bil vzpostavljen sistem, ki omogoča interakcijo med sklepi, sprejetimi na ravni Združenih narodov, in sklepi, sprejetimi na ravni Unije, da se osebam in subjektom, povezanim s terorističnimi gibanji, odvzamejo sredstva. V teh okoliščinah je treba v okviru te tožbe upoštevati dejstvo, da osebe in subjekte, katerih sredstva in gospodarski viri se zamrznejo, določi Odbor za sankcije in da Unija samo povzame seznam, sestavljen v tem odboru.
67. Na podlagi te ugotovitve je po mojem mnenju jasno, da je člen 215(2) PDEU edina določba, ki Uniji omogoča sprejetje omejevalnih ukrepov, kot so tisti, na katere se nanaša sporna uredba. V nasprotju s členom 75 PDEU je namreč mogoče člen 215(2) PDEU uporabiti samo, če sklep s področja SZVP določa ukrep take vrste. Če se Unija odloči za ukrepanje na mednarodnem prizorišču v okviru SZVP, na primer z ukrepom, ki je v ospredju obravnavane zadeve, je seveda treba uporabiti pravno podlago, ki se navezuje na to politiko. Izbira druge pravne podlage bi bila v nasprotju s členom 40, drugi odstavek, PEU, v katerem je, naj spomnim, potrjeno načelo, da izvajanje politik iz členov od 3 PDEU do 6 PDEU ne sme posegati v uporabo postopkov in obseg pristojnosti institucij, ki so s Pogodbami določene za izvajanje pristojnosti Unije v okviru SZVP.
68. Navesti želim še, da v nasprotju s členom 75 PDEU člen 215(2) PDEU določa sprejetje „omejevalnih ukrepov“ na splošno, pri čemer ti ukrepi niso omejeni samo na ukrepe v zvezi s pretokom kapitala in plačili. Člen 215(2) PDEU je torej pravna podlaga, ki Uniji omogoča sprejetje ukrepov, kot so ukrepi omejitve gibanja zadevnih oseb ali prodaje orožja takim osebam(23) . Ta določba se torej izkaže za bolje prilagojeno različnim ukrepom, ki jih lahko Unija izvede v okviru SZVP za boj proti mednarodnemu terorizmu.
69. Poleg tega želim povedati še, da se mi glede na to, da člena 75 PDEU in 215 PDEU zadevata različne politike Unije, katerih cilji se sicer dopolnjujejo, vendar nimajo nujno enakega obsega, in ki se ravnajo po različnih pravilih in postopkih(24), ne zdi primerno določiti razmerij med tema dvema pravnima podlagama ter eno označiti za lex generalis in drugo za lex specialis . Razmerja med členoma 75 PDEU in 215 PDEU je treba videti v smislu dopolnjevanja. Tudi razlike v postopkih, na podlagi katerih se lahko izvajata člena 75 PDEU in 215 PDEU in v katerih se odraža različnost politik, na katere se navezujeta, po mojem mnenju onemogočajo hkratno uporabo obeh pravnih podlag.
70. Res je, da Parlament v okviru člena 215 PDEU nima tako širokih pravic kot v okviru člena 75 PDEU, ki določa uporabo rednega zakonodajnega postopka. Kljub temu pa ta okoliščina ne more biti odločilna za izbiro pravne podlage sporne uredbe. Kot upravičeno navaja Svet, pravne podlage ne določajo postopki, ampak obratno. Poleg tega dimenzija „SZVP“, ki je značilnost člena 215 PDEU, vsekakor pojasnjuje izbiro piscev Pogodbe DEU glede položaja Parlamenta.
71. Kljub temu položaj, ki ga ima Parlament na področju SZVP, še zdaleč ni zanemarljiv. Zlasti obveznosti, ki pri tem veljajo za visokega predstavnika v smislu odnosov s Parlamentom, deloma odtehtajo neobstoj rednega zakonodajnega postopka. Člen 36, prvi odstavek, PEU tako določa, da se visoki predstavnik „redno posvetuje […] [s P]arlamentom o glavnih vidikih in temeljnih usmeritvah [SZVP] ter [SVOP] in ga obvešča […] o razvoju teh politik. Skrbi, da se mnenja […] [P]arlamenta ustrezno upoštevajo. Pri obveščanju […] [P]arlamenta lahko sodelujejo posebni predstavniki.“ Visoki predstavnik mora torej Parlament čim bolj vključiti v odločanje na področju SZVP, kolikor je to mogoče glede na zahteve po zaupnosti in hitrosti, ki so značilne za to politiko Unije. V členu 36, drugi odstavek, PEU je nadalje pojasnjeno, da lahko Parlament „Svetu in visokemu predstavniku zastavlja vprašanja ali daje priporočila. Dvakrat na leto razpravlja o napredku pri izvajanju [SZVP], vključno s [SVOP]“.
72. Glede na zgornje ugotovitve lahko svoj sklep povzamem takole. Menim, da je bila sporna uredba glede na svojo dimenzijo „SZVP“ upravičeno sprejeta na podlagi člena 215(2) PDEU. Ta dimenzija po eni strani izhaja iz dejstva, da je glavni cilj te uredbe, ki dopolnjuje okvir omejevalnih ukrepov za osebe in subjekte, povezane z Osamo bin Ladnom, mrežo Al Kaida in talibani, boj proti mednarodnemu terorizmu za ohranitev mednarodnih miru in varnosti. Po drugi strani je sporna uredba del sistema, ki ga je Unija uvedla za prenos mednarodnega ukrepa, sprejetega v Varnostnem svetu, in natančneje, za izvajanje ukrepov zamrznitve sredstev in gospodarskih virov oseb in subjektov, ki jih določi Odbor za sankcije.
73. Analiza, ki me je pripeljala do potrditve izbire zakonodajalca Unije, pri kateri je ta zakonodajalec člen 215(2) PDEU uporabil kot pravno podlago sporne uredbe, zahteva nekaj dodatnih pojasnil.
74. Najprej bi rad poudaril, da zadeva, ki je bila Sodišču predložena v okviru te tožbe, ni edina, v kateri je lahko člen 215(2) PDEU ustrezna pravna podlaga. Ta določba bi namreč lahko Uniji omogočila sprejetje omejevalnih ukrepov zoper osebe in subjekte, povezane s terorističnimi organizacijami, ter tako dopolnila ukrepanje, za katero se je Unija odločila v okviru SZVP in je usmerjeno v tretje države, da bi jim pomagala v boju proti terorizmu. V skladu s tem, kar določa člen 43(1) PEU, bi bilo mogoče s takimi omejevalnimi ukrepi, ki dopolnjujejo različne civilne in vojaške misije, ki jih lahko Unija izvaja v okviru SZVP, podpreti ukrepe tretjih držav za boj proti terorizmu na njihovem ozemlju. Ker bi bili ti ukrepi del ukrepanja Unije v okviru SZVP, bi morali temeljiti na členu 215(2) PDEU.
75. Poleg tega se ne strinjam z utemeljitvijo Sveta, da mora razmejitev med področjema uporabe členov 75 PDEU in 215(2) PDEU temeljiti na razlikovanju med tako imenovanimi „notranjimi“ teroristi, tako imenovanimi „zunanjimi“ teroristi in tako imenovanimi „mednarodnimi“ teroristi. Tako razvrščanje je namreč v nasprotju z naravo terorizma, ki z napadi na skupne vrednote in same temelje pravne države zadeva celotno mednarodno skupnost ne glede na geografsko razsežnost grožnje. Še več, ker povzroča pravno negotovost, je razlikovanje, ki ga zagovarja Svet, v nasprotju z zahtevo po učinkovitem boju proti terorizmu.
76. Terorizem ne pozna meja. Tudi če se glavna tarča teroristične organizacije morda na prvi pogled zdi omejena na določeno geografsko ozemlje, pa ima ta organizacija pogosto mednarodne veje, zlasti za financiranje svojih ukrepov. Poleg tega, če se teroristična skupina, ki navadno deluje v Uniji, v nekem trenutku odloči sodelovati z drugimi terorističnimi skupinami, ki imajo podobne cilje in delujejo zunaj Unije, ali osebe in subjekti, povezani s prvo skupino, izgubijo status „notranjih“ teroristov in postanejo „zunanji“ ali celo „mednarodni“ teroristi? Že ta dejstva po mojem mnenju zadostujejo kot dokaz, da tako razlikovanje v praksi ni mogoče.
77. Pomembnost boja proti terorizmu poleg tega nalaga uporabo vseh pravnih instrumentov, ki jih ima Unija na voljo na podlagi Pogodb. Glede na to poudarjam, da analiza, na podlagi katere sem v obravnavani zadevi sporno uredbo navezal na področje SZVP, nikakor ne pomeni, da bi bilo treba vsak zunanji ukrep Unije, katerega cilj je boj proti terorizmu, sistematično izvajati v okviru SZVP.
78. Zlasti ne smemo prezreti zunanjega pomena, ki ga ima lahko ukrepanje Unije v okviru njene politike za oblikovanje območja svobode, varnosti in pravice. V ponazoritev naj navedem, da se predlog sklepa Sveta o sklenitvi Sporazuma med Združenimi državami Amerike in Evropsko unijo o uporabi in prenosu evidenc podatkov o potnikih (PNR) ministrstvu Združenih držav za domovinsko varnost, ki ga je Komisija podala 23. novembra 2011(25), sklicuje na člena 82(1)(d) PDEU in 87(2)(a) PDEU o pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah in o policijskem sodelovanju v povezavi s členom 218(6)(a) PDEU, ki se nanaša na mednarodne sporazume, ki jih sklene Unija.
79. Nazadnje moram opozoriti, da po mojem mnenju členov 75 PDEU in 215(2) PDEU ne smemo obravnavati, kot da si nasprotujeta, temveč kot da se dopolnjujeta. Glede na to menim, da sklepanje, da sporna uredba dejansko mora temeljiti na členu 215(2) PDEU, ne pripelje do tega, da se členu 75 PDEU odvzame vsakršen pomen. Po mojem mnenju je namreč ta člen ustrezna pravna podlaga za to, da Unija samostojno in neodvisno od vsakega postopka na področju SZVP sprejme ukrepe zamrznitve sredstev in gospodarskih virov oseb in nedržavnih subjektov, ki izvajajo teroristične in s tem povezane dejavnosti, ne da bi bilo treba tiste, ki so jim taki ukrepi namenjeni, označiti za „notranje“, „zunanje“ ali „mednarodne“ teroriste.
80. Dopolnjevanje med členoma 215(2) PDEU in 75 PDEU mora omogočiti odpravo osnovnega pomisleka v boju proti terorizmu, da sistem ne sme dopuščati nobene pomanjkljivosti, ki bi lahko ogrozila zastavljeni cilj obraniti demokracije pred dejanji, katerih cilj je dejansko njihovo uničenje.
81. Glede na to bi moral biti člen 215(2) PDEU ustrezna pravna podlaga za sprejetje naslednjih omejevalnih ukrepov zoper osebe in nedržavne subjekte:
– ukrepov v podporo prizadevanjem tretjih držav v boju proti terorizmu(26) ali, širše, za odpravo kršitev človekovih pravic v teh državah, pri čemer ti ukrepi tako kot ukrepi iz člena 215(1) PDEU po sami naravi spadajo v okvir SZVP;
– ukrepov zoper osebe in subjekte, ki jih izrecno določi Varnostni svet ali Odbor za sankcije, ki ga je ta ustanovil, kot so ti, ki so sporni v tej zadevi, in
– izvajanje ukrepov, ki jih sprejme Varnostni svet, s strani Unije, pri čemer države članice po lastni presoji določijo zadevne osebe in subjekte. V takem primeru bi bilo treba po mojem mnenju dati prednost izbiri člena 215(2) PDEU, saj se ukrepanje Unije zahteva na podlagi resolucije Varnostnega sveta, kar pripomore k temu, da to ukrepanje spada na področje SZVP.
82. Nasprotno pa bi morala Unija na področjih zunaj SZVP, na katerih ima popolno svobodo, bodisi da gre za oblikovanje območja svobode, varnosti in pravice bodisi da gre za vzpostavitev policijskega ali pravosodnega sodelovanja s tretjimi državami ali za dopolnitev seznamov, ki jih sestavi Odbor za sankcije na lastno pobudo, če meni da so nepopolni, ukrepati na podlagi člena 75 PDEU.
83. Na podlagi teh ugotovitev Sodišču predlagam, naj ugotovi, da je treba prvi tožbeni razlog, ki ga je navedel Parlament, zavrniti kot neutemeljen.
IV – Podredni tožbeni razlog: neupoštevanje pogojev za uporabo člena 215 PDEU
A – Trditve strank
84. Podredni tožbeni razlog, ki ga je Parlament predložil, če bi Sodišče ugotovilo, kot mu predlagam, da je člen 215(2) PDEU ustrezna pravna podlaga sporne uredbe, je razdeljen na dva dela. Prvi del se nanaša na domnevno neupoštevanje pogoja glede skupnega predloga visokega predstavnika in Komisije, drugi pa na domnevni neobstoj sklepa SZVP, ki bi bil sprejet pred sporno uredbo.
1. Domnevni neobstoj predloga v skladu s Pogodbami
85. Parlament navaja, da ob sprejetju sporne uredbe, 22. decembra 2009, ni bilo Komisije, ki bi lahko zakonito predložila skupni predlog z visoko predstavnico, saj se je mandat Komisije, imenovane 22. novembra 2004, iztekel 31. oktobra 2009, nova Komisija pa je funkcije prevzela šele 10. februarja 2010. Tudi če bi bilo zaradi neprekinjenosti dela te institucije sprejemljivo, da bi Komisija, imenovana novembra 2004, še naprej izpolnjevala nekatere naloge, pa naj bi bila njena pristojnost omejena na vodenje tekočih zadev, in sicer rutinskih odločitev. Tako naj ne bi bila pooblaščena za sprejetje pomembne politične pobude o spremembi pravne podlage akta, s katero bi ta izgubil zakonodajno naravo, Parlament in nacionalni parlamenti pa bi izgubili vsakršen vpliv.
86. Po mnenju Parlamenta ni mogoče trditi, da je bil predlog, ki sta ga predložila Komisija in visoka predstavnica, samo nadaljevanje predloga, ki ga je Komisija sama predložila 22. aprila 2009. Poleg tega naj predložitev predloga ne bi bila v skladu z vlogo in pristojnostmi visokega predstavnika, kot so določene z Lizbonsko pogodbo. Nepojmljivo naj bi bilo, da bi lahko namesto skupnega predloga, ki se zahteva na podlagi člena 215(2) PDEU, visoki predstavnik samo potrdil že obstoječi predlog Komisije, ki ga je ta sprejela pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe. Poleg tega bi moral visoki predstavnik kot odgovorna oseba za SZVP predloženi skupni predlog ustrezno obrazložiti.
87. Svet trdi, da je Komisija, imenovana novembra 2004, ob izteku mandata 31. oktobra 2009 še naprej opravljala svoj mandat do imenovanja nove Komisije, da se je zagotovila potrebna neprekinjenost delovanja institucije, kot je določeno v uvodni izjavi 1 Sklepa Evropskega sveta 2010/80/EU z dne 9. februarja 2010 o imenovanju Evropske komisije(27) . Parlament naj bi v vmesnem obdobju od 1. novembra 2009 do 10. februarja 2010 še naprej razpravljal s Komisijo, kot da bi ta še naprej zakonito obstajala.
88. Svet poudarja, da je bila sporna uredba sprejeta na podlagi predloga uredbe z dne 22. aprila 2009, ki ga je visoka predstavnica potrdila 14. decembra 2009. Ta predlog naj bi po izteku mandata Komisije 31. oktobra 2009 ostal veljaven. Edina posledica začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe naj bi bila sprememba postopka, ki ureja sprejetje sporne uredbe.
89. Svet opozarja, da je Komisija Parlamentu in Svetu 2. decembra 2009 predložila sporočilo o posledicah začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe za še nedokončane medinstitucionalne postopke odločanja(28), ki vsebuje okvirni seznam predlogov v obravnavi, ki jih je predložila pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, in v katerem so za vsakega od predlogov navedene posledice tega začetka veljavnosti. Na tem seznamu naj bi bil povzet predlog uredbe z dne 22. aprila 2009 skupaj z zaznamkom, da je njegova pravna podlaga iz prejšnjih členov 60 ES, 301 ES in 308 ES postala člen 215 PDEU.
90. Tudi če bi se strinjali, da je položaj, v katerem se je znašla Komisija, enak položaju iz člena 246, zadnji odstavek, PDEU (prostovoljni odstop vseh članov Komisije), pa naj iz sodne prakse ne bi bilo mogoče sklepati, da je Komisija prekoračila okvir vodenja tekočih zadev. Splošno sodišče naj bi v točki 96 sodbe z dne 6. marca 2003 v združenih zadevah Westdeutsche Landesbank Girozentrale in Land Nordrhein-Westfalen proti Komisiji(29) razsodilo, da odločba o državnih pomočeh, ki jo je Komisija sprejela po skupinskem odstopu svojih članov, „ni pomenila nove politične pobude, ki bi tako presegla pristojnosti Komisije, omejene na vodenje tekočih zadev“. Če je tako veljalo za novo odločbo, ki jo je Komisija sprejela v zadevnem obdobju, bi to moralo še toliko bolj veljati v primeru, ko se prej obstoječi predlog še obravnava. Poleg tega naj bi se postavljalo vprašanje, ali je omejitev na vodenje tekočih zadev, določena v členu 201, drugi odstavek, ES, sploh veljala, saj Parlament ni sprejel predloga nezaupnice o delu Komisije.
91. Po mnenju Sveta je bil skupni predlog visoke predstavnice in Komisije predložen pravilno. Visoka predstavnica naj bi predlog uredbe z dne 22. aprila 2009 odobrila 14. decembra 2009. Predložitev ločene obrazložitve naj ne bi bila niti nujna niti mogoča. Prav tako naj ne bi mogla enostransko dopolniti obrazložitve iz uvodnih izjav tega predloga.
92. Trditve, ki jih navaja Komisija, se na splošno ujemajo s trditvami Sveta. Komisija pojasnjuje, da je imelo zgoraj navedeno sporočilo z dne 2. decembra 2009 značilnosti povsem pravnega in tehničnega ukrepa, ne da bi uporabila kakršno koli diskrecijsko pravico politične narave. Poleg tega je bil ta ukrep nujen, da je lahko zakonodajalec Unije nadaljeval zakonodajne postopke, ki še niso bili končani, po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe. Komisija poudarja, da besedilo predloga uredbe z dne 22. aprila 2009 nikakor ni bilo spremenjeno in da je visoka predstavnica ta predlog potrdila 14. decembra 2009, kot določa člen 215 PDEU.
2. Domnevni neobstoj sklepa SZVP
93. Parlament navaja, da v sporni uredbi ni nobenega sklicevanja na sklep SZVP, čeprav je to predvideno v členu 215 PDEU. V preambuli te uredbe naj bi bilo sklicevanje na Skupno stališče 2002/402, vendar naj to stališče ne bi bilo sklep v smislu te določbe. Skupnega stališča, sprejetega pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, naj ne bi bilo mogoče enačiti s takim sklepom.
94. Trditve Sveta glede ohranitve pravnih učinkov navedenega skupnega stališča v skladu s Protokolom (št. 36) o prehodnih določbah, ki je priložen Pogodbi EU in Pogodbi DEU(30), in v skladu s tem, kar ta institucija imenuje „načelo kontinuitete aktov“, naj ne bi bile upoštevne. Ta protokol naj ne bi vseboval ničesar niti naj ne bi obstajalo načelo prava Unije, ki bi določalo, da lahko skupno stališče nadomesti sklep SZVP. Svet naj bi spregledal tudi dejstvo, da lahko stranka, ki sproži postopek pred sodiščem, tak sklep sodno preizkusi in da lahko Sodišče Svetu celo prepove sprejetje ukrepov na podlagi člena 215 PDEU.
95. Pri sporni uredbi naj bi bila v vsakem primeru podana nepravilnost, ker naj ne bi bila obrazložena v skladu s členom 296, drugi odstavek, PDEU.
96. Svet pouda rja, da Uredba št. 881/2002, pred katero je bilo sprejeto Skupno stališče 2002/402, vsebuje posebne določbe in postopke, ki se zahtevajo za zagotovitev izvedbe zamrznitve sredstev. Čeprav je bilo po zgoraj navedeni sodbi Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji odločeno, da se navedena uredba spremeni, tako da se vanjo vključijo določbe o postopkovnih jamstvih, naj se za to ne bi zahtevali niti sprememba Skupnega stališča 2002/402 niti sprejetje novega sklepa SZVP. Če namreč akt s področja SZVP, s katerim se zahteva sprejetje omejevalnih ukrepov, že obstaja (pri čemer ta akt ni bil razveljavljen, razglašen za ničen ali spremenjen), ni mogoče zahtevati, da se v skladu s poglavjem 2 naslova V Pogodbe EU sprejme nov sklep SZVP. Tak pristop bi bil v nasprotju z načelom neprekinjenosti aktov, določenim v členu 9 Protokola (št. 36).
97. Svet še trdi, da to, da lahko osebe in subjekti, uvrščeni na seznam, zdaj vložijo ničnostno tožbo zoper sklepe SZVP, ki določajo omejevalne ukrepe zoper njih, še ne pomeni, da je treba pred vsako spremembo obstoječe uredbe nujno sprejeti nov sklep SZVP.
B – Moja presoja
98. Menim, da pogoji, pod katerimi je bila sprejeta sporna uredba, niso v nasprotju s postopkom iz člena 215(2) PDEU. Različni elementi, s katerimi Parlament skuša izpodbijati zakonitost te uredbe, se mi glede na posebne okoliščine, in sicer začetek veljavnosti nove Pogodbe, ne zdijo zadostni, da bi bilo mogoče ugotoviti kršitev člena 215(2) PDEU.
99. Prvič, glede domnevnega neobstoja predloga v skladu s Pogodbami menim, da je bilo treba naloge, ki jih je Komisija opravljala po izteku mandata 31. oktobra 2009, sicer šteti za vodenje tekočih zadev, vendar to nikakor ni pomenilo, da Komisija ni mogla, po eni strani, ohraniti svojega predloga uredbe z dne 22. aprila 2009 in ga, po drugi strani, formalno spremeniti, pri čemer je navedbo prejšnje pravne podlage zamenjala z novo. V zvezi s tem opozarjam, da so bili predlogi, pri katerih glede na naravo in obseg teh aktov prejšnje pravne podlage ni bilo mogoče preprosto nadomestiti z novo, umaknjeni(31) .
100. Glede nujnosti skupnega predloga visoke predstavnice in Komisije je treba ugotoviti, da se je visoka predstavnica 14. decembra 2009 uradno pridružila predlogu uredbe z dne 22. aprila 2009. V členu 215 PDEU se ne zahteva, da ta visoki predstavnik, za katerega opozarjam, da je del kolegija Komisije kot podpredsednik in član, pristojen za zunanje odnose(32), predloži ločeno obrazložitev ali dopolni tisto iz predloga Komisije.
101. Drugič, v zvezi z domnevnim neobstojem sklepa SZVP je treba poudariti, da v skladu s členom 9 Protokola (št. 36) akti institucij, organov, uradov in agencij Unije, sprejeti na podlagi Pogodbe EU pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, obdržijo svoj pravni učinek, dokler niso razveljavljeni, razglašeni za nične ali spremenjeni zaradi izvajanja Pogodb.
102. Dejstvo, da Pogodba EU na področju SZVP ne določa več skupnih stališč, temveč sklepe, ne pomeni, da skupna stališča, sprejeta na podlagi Pogodbe EU v različici, ki je veljala pred Lizbonsko pogodbo, prenehajo veljati, sicer bi se členu 9 Protokola (št. 36) odvzel velik del polnega učinka. Iz istega razloga dejstvo, da pravni okvir, ki se odslej uporablja za sklepe SZVP, ni popolnoma enak tistemu, ki je pred tem veljal za skupna stališča, ne nasprotuje izenačitvi teh dveh vrst pravnih aktov zaradi izvajanja člena 215 PDEU. Sklicevanje v tem členu na sklep, sprejet v skladu s poglavjem 2 naslova V Pogodbe EU, mora torej, če ga razumemo v povezavi s členom 9 Protokola (št. 36), nujno zajemati skupna stališča, sprejeta pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe.
103. To pomeni, da je treba tudi drugi tožbeni razlog, ki ga navaja Parlament, zavrniti kot neutemeljen.
V – Predlog
104. Glede na vse zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj:
– tožbo zavrne in
– Evropskemu parlamentu naloži plačilo stroškov.
(1) .
(2)  –	UL L 346, str. 42, v nadaljevanju: sporna uredba.
(3)  – V nadaljevanju: visoki predstavnik.
(4)  –	V nadaljevanju: območje svobode, varnosti in pravice.
(5)  – Glej Dashwood, A., „Article 47 TEU and the relationship between first and second pillar competences“, v: Law and Practice of EU External Relations,
Cambridge University Press, 2008, str. 70, za katerega „Article 40 TEU […] makes clear that [Common Foreign and Security Policy] competences and the Union’s other competences are to be equally protected against each other“ (str. 100).
(6)  –	V nadaljevanju: Varnostni svet.
(7) – UL L 139, str. 4.
(8) – UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 18, zvezek 1, str. 294.
(9)  –	C-402/05 P in C-415/05 P, ZOdl., str. I-6351.
(10)  –	V nadaljevanju: Odbor za sankcije.
(11) – UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 18, zvezek 1, str. 217.
(12) – Predlog uredbe Sveta o spremembi Uredbe št. 881/2002 (COM(2009) 187 konč., v nadaljevanju: predlog uredbe z dne 22. aprila 2009).
(13) – V nadaljevanju: sklepi SZVP.
(14) – C-155/07, ZOdl., str. I-8103.
(15)  –	Avtorji Pogodbe DEU so poleg tega v členu 352(4) PDEU pojasnili, da ta člen „ne more biti podlaga za doseganje ciljev na področju [SZVP] in v vsakem aktu, sprejetem na podlagi tega člena, je zagotovljeno spoštovanje omejitve, določene v drugem odstavku člena 40, drugi odstavek, Pogodbe o Evropski uniji“.
(16) – Glej zlasti sodbo z dne 16. novembra 2011 v zadevi Bank Melli Iran proti Svetu (C-548/09 P, ZOdl., str. I-11381, točka 66 in navedena sodna praksa).
(17)  –	Podobno je Sodišče v sodbi z dne 29. junija 2010 v zadevi E in F (C-550/09, ZOdl., str. I-6213) pojasnilo, da „razlaga [Uredbe Sveta (ES) št. 2580/2001 z dne 27. decembra 2001 o posebnih omejevalnih ukrepih za nekatere osebe in subjekte zaradi boja proti terorizmu (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 18, zvezek 1, str. 207)] […] pomeni, da je treba upoštevati besedilo in cilj Resolucije 1373 (2001), na katero napotuje uvodna izjava 3 te uredbe“ (točka 72 in navedena sodna praksa).
(18) – Točki 169 in 184.
(19)  –	Glej v zvezi s tem Dashwood, A., op. cit., str. 101 in 103; Van Elsuwege, P., „EU external action after the collapse of the pillar structure: in search of a new balance between delimitation and consistency“, v: Common Market Law Review,
2010, št. 47, str. 987, zlasti str. 1006, in Becker-Alon, S., „The Communitarian Dimension of the European Union’s Common Foreign and Security Policy“, Nomos, Baden-Baden, 2011, str. 250.
(20)  –	Za pregled teh glavnih dokumentov glej Auvret-Finck, J., „Politique étrangère et de sécurité commune – Lutte contre le terr orisme“, v: Jurisclasseur Europe,
2009, zv. 2612. Glej tudi Terpan, F., „La PESC et le terrorisme international“, v: La sécurité internationale entre rupture et continuité – Mélanges en l’honneur du professeur Jean-François Guilhaudis,
Bruylant, Bruselj, 2007, str. 581.
(21)  –	V nadaljevanju: SVOP.
(22)  –	Glej predzadnji stavek preambule Resolucije 1390 (2002).
(23)  –	Glej v zvezi s tem člena 2(1) in 4 Skupnega stališča 2002/402.
(24)  –	Glej v zvezi s tem člen 24(1), drugi pododstavek, PEU, ki določa, da za „[SZVP] veljajo posebna pravila in postopki“.
(25) – COM(2011) 807 konč.
(26) – Glej točko 74 teh sklepnih predlogov.
(27) – UL L 38, str. 7.
(28) – COM(2009) 665 konč.
(29)  –	T-228/99 in T-233/99, Recueil, str. II-435.
(30) – V nadaljevanju: Protokol (št. 36).
(31) – Glej Prilogo 2 k zgoraj navedenemu sporočilu z dne 2. decembra 2009.
(32) – Glej člen 18(4) PEU.