62024CJ0311
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 29 januari 2026 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk – Otillbörlig konkurrens – Otillbörliga affärsmetoder – Direktiv (EU) 2019/633 – Förbud – Artikel 3.1 d – Krav på betalningar som inte är kopplade till leverantörens försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter – Artikel 6.1 första stycket e – Befogenhet att ålägga sanktionsavgifter – Kvalificering som ’en enda överträdelse’ av flera förbjudna otillbörliga affärsmetoder vilket föranleder en enda sanktionsavgift – Principen ne bis in idem – Nationell lagstiftning som föreskriver en övre gräns för sanktionsavgiften”
I mål C‑311/24,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Oberlandesgericht Wien (Regionala överdomstolen i Wien, Österrike) genom beslut av den 26 april 2024, som inkom till domstolen den 29 april 2024, i målet
Bundeswettbewerbsbehörde
mot
M. GmbH,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe (referent), domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna F. Schalin, M. Gavalec och Z. Csehi,
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Bundeswettbewerbsbehörde, genom C.F. Winkler,
–
M. GmbH, genom S. Albiez, Rechtsanwalt,
–
Österrikes regering, genom A. Posch, J. Schmoll och P. Thalmann, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom A. Dawes, M. ter Haar och M. Zerwes, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 11 september 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 6.1 första stycket e i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/633 av den 17 april 2019 om otillbörliga handelsmetoder mellan företag i jordbruks- och livsmedelskedjan (EUT L 111, 2019, s. 59).
2
Begäran har framställts i fyra förenade mål mellan Bundeswettbewerbsbehörde (Federala konkurrensmyndigheten, Österrike) (nedan kallad BWB) och bolaget M. GmbH rörande giltigheten av betalningsuppmaningar som detta bolag riktat mot sina leverantörer.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
EUF-fördraget
3
I artikel 39.1 FEUF föreskrivs följande:
”Den gemensamma jordbrukspolitiken ska ha som mål att
a)
höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften,
b)
på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket,
c)
stabilisera marknaderna,
d)
trygga försörjningen,
e)
tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.”
4
I artikel 43.2 FEUF föreskrivs följande:
”Europaparlamentet och rådet ska, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, upprätta den gemensamma organisation av jordbruksmarknaderna som föreskrivs i artikel 40.1 och övriga bestämmelser som behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri.”
Direktiv 2019/633
5
Skälen 1, 6–9, 14, 16, 24, 34 och 39 i direktiv 2019/633 har följande lydelse:
”(1)
Avsevärda obalanser i förhandlingsstyrkan mellan leverantörer och köpare av jordbruks- och livsmedelsprodukter är vanligt förekommande inom jordbruks- och livsmedelskedjan. Dessa obalanser i förhandlingsstyrkan kan komma att leda till otillbörliga handelsmetoder, när större och starkare handelspartner försöker införa vissa metoder eller kontraktsmässiga arrangemang som är till deras fördel i samband med en försäljningstransaktion. Sådana metoder kan till exempel avvika starkt från god affärssed, strida mot god tro och heder och ensidigt påtvingas en handelspartner av den andra parten, tvinga fram en omotiverad och oproportionell överföring av ekonomisk risk från en handelspartner till den andra parten, eller tvinga fram en avsevärd obalans mellan rättigheter och skyldigheter för en handelspartner. Vissa metoder kan vara uppenbart otillbörliga även när båda parter har kommit överens om dem. En minimiskyddsnivå inom [Europeiska] unionen mot otillbörliga handelsmetoder bör införas för att minska förekomsten av sådana metoder som kan komma att få en negativ inverkan på jordbruksbefolkningens levnadsstandard. Den minimiharmonisering som föreskrivs i detta direktiv ger medlemsstaterna möjlighet att anta eller behålla nationella regler som sträcker sig längre än till de otillbörliga handelsmetoder som anges i detta direktiv.
…
(6)
Affärsrisker förekommer vid all ekonomisk verksamhet, men osäkerheten är särskilt stor i samband med jordbruksproduktion, eftersom den är beroende av biologiska processer och av väderförhållanden. Den ovissheten förstärks av det faktum att jordbruks- och livsmedelsprodukter i större eller mindre utsträckning är färskvaror och säsongsbetingade. Inom jordbrukspolitiken, som numera är betydligt mer marknadsorienterad än tidigare, har skyddet mot otillbörliga handelsmetoder blivit viktigare för aktörerna i jordbruks- och livsmedelskedjan.
(7)
Framför allt kan sådana otillbörliga handelsmetoder komma att få en negativ inverkan på jordbruksbefolkningens levnadsstandard. Den inverkan anses vara antingen direkt, när den berör jordbruksproducenterna och deras organisationer som leverantörer, eller indirekt, genom en serie dominoliknande följder av otillbörliga handelsmetoder som inträffar inom jordbruks- och livsmedelskedjan på ett sätt som inverkar negativt på primärproducenterna inom den kedjan.
(8)
De flesta medlemsstater, men inte alla, har särskilda nationella bestämmelser som skyddar leverantörerna mot sådana otillbörliga handelsmetoder som förekommer mellan företag i jordbruks- och livsmedelskedjan. Även när det är möjligt att klaga enligt avtalsrättsliga bestämmelser eller självregleringsinitiativ kan den klagandes rädsla för kommersiella repressalier, liksom den ekonomiska risk det medför att ifrågasätta sådana metoder, begränsa det praktiska värdet av dessa möjligheter. I vissa medlemsstater som har särskilda regler mot otillbörliga handelsmetoder har därför administrativa myndigheter fått ansvar för genomförandet. Medlemsstaternas regler mot otillbörliga handelsmetoder, när det över huvud taget finns några, skiljer sig dock mycket från varandra.
(9)
Aktörerna varierar i antal och storlek i de olika leden i jordbruks- och livsmedelskedjan. De har olika förhandlingspositioner, som motsvarar leverantörens ekonomiska beroende av köparen, och detta kan komma att leda till att större aktörer inför otillbörliga handelsmetoder till nackdel för mindre aktörer. En dynamisk strategi som grundar sig på leverantörens och köparens relativa storlek sett till årsomsättning bör kunna ge ett bättre skydd mot otillbörliga handelsmetoder för de aktörer som bäst behöver det. Otillbörliga handelsmetoder är ett problem särskilt för små och medelstora företag i jordbruks- och livsmedelskedjan. Företag som är större än små och medelstora företag men med en årsomsättning under 350000000 [euro] bör också skyddas mot otillbörliga handelsmetoder för att undvika att kostnaderna för sådana handelsmetoder inte ska föras vidare till jordbruksproducenter. Kaskadeffekten för jordbruksproducenter tycks vara särskilt signifikant för företag med en årsomsättning på upp till 350000000 [euro]. När man skyddar leverantörer av jordbruks- och livsmedelsprodukter i mellanledet, inklusive bearbetade produkter, kan man också undvika att handeln omfördelas från jordbruksproducenterna och deras sammanslutningar som producerar bearbetade produkter till leverantörer som inte är skyddade.
…
(14)
Detta direktiv bör gälla för större aktörers marknadsbeteende gentemot aktörer som har en svagare förhandlingsposition. Ett passande approximativt värde för relativ förhandlingsstyrka är de olika aktörernas årsomsättning. Även om det är ett approximativt värde ger ett sådant kriterium aktörerna förutsägbarhet när det gäller deras rättigheter och skyldigheter enligt detta direktiv. En övre gräns bör förhindra att skydd ges till aktörer som inte är sårbara eller som är betydligt mindre sårbara än deras mindre partner eller konkurrenter. Därför fastställs i detta direktiv omsättningsbaserade kategorier av aktörer enligt vilka skydd ska ges.
…
(16)
När man ska avgöra om en särskild handelsmetod kan anses vara otillbörlig är det viktigt att man inte begränsar användningen av sådana avtal mellan handelsparter som är rättvisa och som leder till ökad effektivitet. Det är därför lämpligt att skilja mellan metoder som klart och otvetydigt föreskrivs i leveransavtal eller efterföljande avtal mellan parterna och sådana som tillämpas efter att transaktionen har inletts och som inte har överenskommits i förväg, så att man endast förbjuder ensidiga och retroaktiva ändringar av klara och otvetydiga villkor i leveransavtalet. Vissa handelsmetoder anses dock vara otillbörliga till sin natur och parterna bör inte ha möjlighet att avtala om de ska tillämpas eller inte.
…
(24)
Detta direktiv harmoniserar inte de regler om bevisbörda som ska tillämpas i förfarandena vid de nationella tillsynsmyndigheterna, och det fastställer inte heller någon enhetlig definition av leveransavtal. Definitionen av leveransavtal och reglerna om bevisbörda är därför de som fastställs i medlemsstaternas nationella rätt.
…
(34)
Möjligheten att använda avskräckande åtgärder, t.ex. att ålägga, eller inleda ett förfarande, t.ex. domstolsförfarande, för att ålägga, sanktionsavgifter och andra lika effektiva sanktioner, eller att publicera resultaten från utredningar, inklusive att publicera information om den köpare som har begått överträdelsen, kan leda till att beteenden förändras och att parterna hittar administrativa lösningar och bör därför ingå i tillsynsmyndigheternas befogenheter. Sanktionsavgifter kan vara synnerligen effektiva och avskräckande. Tillsynsmyndigheten bör dock i varje enskild utredning ha möjlighet att besluta om vilken av befogenheterna den ska utöva och huruvida den ska ålägga, eller ta initiativ till ett förfarande för att ålägga, sanktionsavgifter eller en annan lika effektiv sanktion.
…
(39)
Eftersom de flesta medlemsstaterna redan har nationella bestämmelser om otillbörliga handelsmetoder, även om de bestämmelserna skiljer sig åt, är det lämpligt att använda ett direktiv för att införa en minimistandard för skydd i unionsrätten. Detta bör göra det möjligt för medlemsstaterna att införliva de relevanta bestämmelserna med sina nationella rättssystem för att möjliggöra inrättandet av sammanhållna system. Medlemsstaterna bör inte hindras från att på sitt territorium behålla eller införa strängare nationella bestämmelser som tillhandahåller ett bättre skydd mot sådana otillbörliga handelsmetoder mellan företag i jordbruks- och livsmedelskedjan, inom ramarna för unionsrätten som är tillämplig på den inre marknadens funktion och under förutsättning att sådana bestämmelser är proportionella.”
6
Artikel 1 i detta direktiv har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”. I punkterna 1 och 2 i denna artikel föreskrivs följande:
”1.   I syfte att bekämpa metoder som kraftigt avviker från god affärssed, som strider mot god tro och heder och som ensidigt påtvingas en handelspartner av den andra parten inrättas genom detta direktiv en minimiförteckning över förbjudna otillbörliga handelsmetoder i relationerna mellan köpare och leverantörer i jordbruks- och livsmedelskedjan och minimiregler fastställs för genomförandet av dessa förbud och för samordningen mellan tillsynsmyndigheterna.
2.   Direktivet är tillämpligt på vissa otillbörliga handelsmetoder som förekommer vid försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter av
a)
leverantörer som har en årsomsättning på högst 2000000 [euro] till köpare som har en årsomsättning på mer än 2000000 [euro],
b)
leverantörer som har en årsomsättning på mer än 2000000 [euro] men högst 10000000 [euro] till köpare som har en årsomsättning på mer än 10000000 [euro],
c)
leverantörer som har en årsomsättning på mer än 10000000 [euro] men högst 50000000 [euro] till köpare som har en årsomsättning på mer än 50000000 [euro],
d)
leverantörer som har en årsomsättning på mer än 50000000 [euro] men högst 150000000 [euro] till köpare som har en årsomsättning på mer än 150000000 [euro],
e)
leverantörer som har en årsomsättning på mer än 150000000 [euro] men högst 350000000 [euro] till köpare som har en årsomsättning på mer än 350000000 [euro].
…”
7
Direktivets artikel 3 har rubriken ”Förbud mot otillbörliga handelsmetoder”. Punkt 1 i denna artikel har följande lydelse:
”Medlemsstaterna ska säkerställa att åtminstone samtliga följande otillbörliga handelsmetoder förbjuds:
…
d)
Köparen kräver betalningar av leverantören som inte är kopplade till leverantörens försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter.
…”
8
I artikel 6 i samma direktiv, med rubriken ”Tillsynsmyndigheternas befogenheter”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna ska säkerställa att var och en av deras tillsynsmyndigheter har de resurser och den expertis som krävs för att utföra alla uppgifter och de ska tilldela dem följande befogenheter:
…
d)
Befogenhet att fatta beslut i vilka en överträdelse av förbuden i artikel 3 konstateras och det krävs att köparen upphör med den förbjudna handelsmetoden. Myndigheten får avstå från att fatta ett sådant beslut om det beslutet skulle kunna riskera att avslöja den klagandes identitet eller avslöja andra uppgifter beträffande vilka den klagande anser att ett sådant röjande skulle kunna skada dennes intressen, och under förutsättning att den klagande har angett vilka uppgifter det gäller i enlighet med artikel 5.3.
e)
Befogenhet att ålägga, eller inleda förfaranden för att ålägga, sanktionsavgifter och andra lika effektiva sanktioner och interimistiska åtgärder för den som begått överträdelsen, i enlighet med nationella regler och förfaranden.
…
De sanktioner som avses i första stycket led e ska vara effektiva, proportionella och avskräckande med beaktande av överträdelsens art, varaktighet, upprepning och omfattning.”
9
Artikel 9 i direktiv 2019/633 har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna får, i syfte att säkerställa en högre skyddsnivå, upprätthålla eller införa regler avsedda att bekämpa otillbörliga handelsmetoder som är strängare än de som fastställs i detta direktiv, under förutsättning att sådana nationella regler är förenliga med reglerna för den inre marknadens funktion.
2.   Detta direktiv ska inte påverka tillämpningen av nationella regler som syftar till att bekämpa otillbörliga handelsmetoder som inte omfattas av detta direktivs tillämpningsområde, under förutsättning att sådana regler är förenliga med reglerna för den inre marknadens funktion.”
Österrikisk rätt
10
5a § i Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen (Faire-Wettbewerbsbedingungen-Gesetz) (lag om förbättring av lokal försörjning och konkurrensvillkor för att säkerställa rättvisa konkurrensvillkor) (BGBl. 392/1977), i dess lydelse enligt Bundesgesetz, mit dem das Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen geändert wird (lag om ändring av lagen om förbättring av lokal försörjning och konkurrensvillkor för att säkerställa rättvisa konkurrensvillkor) (BGBl. I 239/2021) (nedan kallad FWBG), har följande lydelse:
”1.   Bestämmelserna i detta avsnitt syftar till att bekämpa otillbörliga handelsmetoder som förekommer vid försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter. De syftar till att genomföra [direktiv 2019/633]. Det första avsnittet och [Bundesgesetz gegen Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz 2005) (lag om bekämpning av konkurrensbegränsande samverkan och andra konkurrensbegränsningar)] berörs inte av bestämmelserna.
2.   Bestämmelserna i detta avsnitt är tillämpliga på vissa handelsmetoder som förekommer vid försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter av
1.
leverantörer som har en årsomsättning på högst 2 miljoner euro till köpare som har en årsomsättning på mer än 2 miljoner euro,
2.
leverantörer som har en årsomsättning på mer än 2 miljoner euro men högst 10 miljoner euro till köpare som har en årsomsättning på mer än 10 miljoner euro,
3.
leverantörer som har en årsomsättning på mer än 10 miljoner euro men högst 50 miljoner euro till köpare som har en årsomsättning på mer än 50 miljoner euro,
4.
leverantörer som har en årsomsättning på mer än 50 miljoner euro men högst 150 miljoner euro till köpare som har en årsomsättning på mer än 150 miljoner euro,
5.
leverantörer som har en årsomsättning på mer än 150 miljoner euro men högst 350 miljoner euro till köpare som har en årsomsättning på mer än 350 miljoner euro,
…
3.   Detta avsnitt är tillämpligt på försäljning där leverantören och/eller köparen är etablerad i Europeiska unionen.
…”
11
5b § FWBG har följande lydelse:
”…
2.   köpare: varje fysisk eller juridisk person som inte är en konsument, oberoende av personens etableringsort, och varje offentlig myndighet i unionen som köper jordbruks- och livsmedelsprodukter; termen köpare kan även omfatta en grupp av sådana fysiska eller juridiska personer,
3.   leverantör: varje jordbruksproducent eller fysisk eller juridisk person, oberoende av personens etableringsort, som säljer jordbruks- och livsmedelsprodukter; termen leverantör kan även omfatta en grupp av sådana jordbruksproducenter eller en grupp av sådana fysiska och juridiska personer tillhörande denna kategori, såsom producentorganisationer, leverantörsorganisationer och sammanslutningar av sådana organisationer.”
12
I 5c § FWBG föreskrivs följande i stycke 1:
”De handelsmetoder som anges i bilaga I är förbjudna. …”
13
I 6 § stycke 2 FWBG föreskrivs följande:
”På begäran av den utredande myndigheten enligt avsnitt 2 kan den domstol som är behörig i kartellärenden ålägga en köpare i den mening som avses i 5b § stycke 2, som överträder bestämmelserna i 5c §, en sanktionsavgift på högst 500000 euro. Vid beräkningen av avgiftsbeloppet beaktas bland annat överträdelsens allvar och varaktighet, den vinst som erhållits tack vare överträdelsen, graden av ansvar och den ekonomiska kapaciteten. 33 § i lagen om bekämpning av konkurrensbegränsande samverkan och andra konkurrensbegränsningar gäller i tillämpliga delar.”
14
Bilaga I till FWBG har rubriken ”Affärsmetoder som är förbjudna under alla omständigheter”. Punkt 4 i denna bilaga har följande lydelse:
”Köparen kräver betalningar av leverantören som inte är kopplade till leverantörens försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
15
M., som är motpart i målet vid den nationella domstolen, driver livsmedelsbutiker i Österrike.
16
I maj 2023 krävde M. sina leverantörer av jordbruks- och livsmedelsprodukter på betalningar. Dessa betalningar var enligt BWB inte kopplade till försäljningen av dessa produkter och stred därmed mot 5c § stycke 1 FWBG och punkt 4 i bilaga I till FWBG, genom vilka artikel 3.1 första stycket d i direktiv 2019/633 hade införlivats i österrikisk rätt.
17
M. motiverade betalningsuppmaningarna med att bolaget hade drabbats hårt ekonomiskt av covid-19-pandemins effekter på turismen, vilket hade lett till ett kundbortfall inom detaljhandeln med livsmedel och kraftiga kostnadsökningar. Bolaget hade således inlett en fullständig omstrukturering av verksamheten, inklusive en omvandling av inköpsförfarandet. Inom ramen för denna omvandlingsprocess hade bolaget anlitat en extern konsult som hade rått bolaget att begära bidrag från sina leverantörer för att delvis kompensera för de höga kostnaderna i samband med nämnda process.
18
Den 16 maj 2023 hade M. i detta syfte anordnat en ”leverantörsdag” (Supplier Day) online, där bolaget informerade sina leverantörer om den aktuella situationen på marknaden för jordbruks- och livsmedelsprodukter, de problem som bolaget hade på marknaden och de förluster som detta innebar för bolaget. Bolaget redogjorde för den omvandlingsprocess som det befann sig i. Målen för denna process angavs vara professionalisering av kategoristyrningen (Category Management) och optimering av interna processer. Bolaget förklarade också för sina leverantörer att det fanns ett investeringsbehov och betonade att det var nödvändigt att anskaffa klimatvänliga enheter för vätgasproduktion och att investera i en fordonspark av koldioxidneutrala lastbilar.
19
Den 17 maj 2023 skickade M. till var och en av sina leverantörer en av två varianter av samma e‑postmeddelande, beroende på om leverantören hade deltagit i leverantörsdagen. I detta e‑postmeddelande begärde bolaget att leverantörerna skulle betala ett visst belopp för att bidra till finansieringen av den omvandlingsprocess som bolaget hade inlett. E-postmeddelandena åtföljdes av proformafakturor på olika schablonbelopp. De olika e‑postmeddelandena skickades samtidigt. Med undantag för det belopp som angavs i proformafakturan och skillnaden beroende på om den berörda leverantören hade deltagit i leverantörsdagen den 16 maj 2023 eller inte, var e‑postmeddelandena desamma för alla leverantörer.
20
Det framgår av beslutet att begära förhandsavgörande att M. därefter, på eget initiativ, beslutade att upphöra med sina investeringsförfrågningar till leverantörerna, att annullera de proformafakturor som hade bifogats e‑postmeddelandena och att omedelbart återbetala de belopp som redan hade betalats in. Av de sexton leverantörerna var det bara två som hade beslutat sig för att hörsamma investeringsförfrågan och att betala de belopp som angavs på proformafakturorna som hade bifogats e‑postmeddelandena.
21
BWB konstaterade att M., i egenskap av köpare, från sexton leverantörer hade begärt betalningar som inte var kopplade till försäljningen av jordbruks- och livsmedelsprodukter. BWB bedömde att var och en av dessa betalningsuppmaningar stred mot 5c § stycke 1 FWBG jämförd med punkt 4 i bilaga I till denna lag. Den 10 november 2023 väckte BWB därför talan, i sexton fall, vid Oberlandesgericht Wien (Regionala överdomstolen i Wien, Österrike), som är hänskjutande domstol, och yrkade att M. skulle påföras en sanktionsavgift enligt 6 § stycke 2 FWBG.
22
Fyra av dessa yrkanden handläggs av den hänskjutande domstolens 25:e avdelning. De har förenats och avser följande fyra leverantörer:
–
P. GmbH – betalningsuppmaning avseende 12000 euro.
–
L. GmbH – betalningsuppmaning avseende 10000 euro.
–
R. GmbH – betalningsuppmaning avseende 12000 euro.
–
S. GmbH – betalningsuppmaning avseende 18000 euro.
23
BWB anser att varje betalningsuppmaning utgör en separat överträdelse.
24
M. har bestritt att det rör sig om separata betalningsuppmaningar med hänvisning till att samtliga sexton yrkanden som BWB har framställt grundar sig på samma faktiska omständigheter. Enligt M. strider den konstlade uppdelningen i sexton separata yrkanden mot principen ne bis in idem. I andra hand har M. gjort gällande att bolaget i själva verket anklagas för en enda, fortlöpande överträdelse. Enligt M. är detta i rättspraxis utvecklade begrepp, som härrör från tillämplig lagstiftning på området för konkurrensbegränsande samverkan och konkurrens, även tillämpligt på bestämmelserna i FWBG som införlivar direktiv 2019/633.
25
Enligt den hänskjutande domstolen föreskrivs en straffrättslig påföljd i 6 § stycke 2 FWBG. Enligt österrikisk straffrättslig doktrin ska ett sådant beteende som det som M. anklagas för kvalificeras som en ”enda överträdelse” i den meningen att det utgör en enda rättslig handling (tatbestandliche Handlungseinheit). Detta medför enligt den hänskjutande domstolen att även om de faktiska omständigheterna avser affärsförbindelser med sexton leverantörer, ska en enda sanktionsavgift på högst 500000 euro, i enlighet med 6 § stycke 2 FWBG, påföras.
26
Enligt den hänskjutande domstolen framstår det emellertid som oklart huruvida detta resultat gör det möjligt att uppnå det mål som anges i direktiv 2019/633, nämligen att i viss mån återställa balansen i förhandlingsstyrkan mellan köpare och leverantörer i jordbruks- och livsmedelskedjan. Den hänskjutande domstolen anser att ett sådant återställande av balansen endast kan ske mellan köpare och leverantör på individuell nivå. Om M:s agerande däremot ska anses utgöra flera överträdelser som medför att flera sanktionsavgifter ska åläggas parallellt, finns det även anledning att fråga sig om en sådan lösning är förenlig med direktivet.
27
Mot denna bakgrund beslutade Oberlandesgericht Wien (Regionala överdomstolen i Wien, Österrike) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1
a)
Ska artikel 6.1 e i direktiv 2019/633 tolkas så, att denna bestämmelse, i ett fall där en köpare i strid med artikel 3.1 d i nämnda direktiv på grundval av en enhetligt motiverad viljeyttring samma dag separat kräver betalning från olika leverantörer som omfattas av skyddet enligt artikel 1 i direktivet, utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken samtliga dessa betalningsuppmaningar betraktas som en enda överträdelse (idealkonkurrens) som endast får bli föremål för sanktionsåtgärder en enda gång?
b)
Påverkas svaret på fråga 1.a. med beaktande av villkoret i artikel 6.1 andra stycket i direktiv 2019/633, enligt vilken sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande med beaktande av överträdelsens art, varaktighet, upprepning och omfattning, av att (endast) en sanktionsavgift på högst 500000 euro kan åläggas i ett sådant fall enligt den nationella österrikiska sanktionsbestämmelsen (6 § stycke 2 FWBG)?
2.
Om fråga 1.a. besvaras jakande:
Ska artikel 6.1 e i direktiv 2019/633 tolkas så, att varje betalningsuppmaning till en leverantör – under förutsättning att den strider mot förbudet i artikel 3.1 d i direktiv 2019/633 – ska betraktas som en handelsmetod som ska bli föremål för sanktionsåtgärder separat, för vilken i enlighet med kumulationsprincipen en egen sanktion (sanktionsavgift) ska åläggas, vilket innebär att ett flertal sanktionsavgifter ska åläggas, detta med beaktande av att (endast) en sanktionsavgift på högst 500000 euro kan åläggas i ett sådant fall enligt den nationella österrikiska sanktionsbestämmelsen (6 § stycke 2 FWBG)?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
28
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan, betraktad i sin helhet, för att få klarhet i huruvida artikel 6.1 första stycket e i direktiv 2019/633 ska tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs att flera betalningsuppmaningar som inte är kopplade till försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter, i den mening som avses i artikel 3.1 d i direktivet, och som en köpare samtidigt riktar till flera leverantörer på grundval av en enhetligt motiverad viljeyttring, tillsammans ska kvalificeras som en enda överträdelse som blir föremål för en enda sanktionsavgift, vilken är begränsad till ett fast belopp.
29
Till att börja med följer det av skälen 1, 7 och 39 i direktiv 2019/633 att direktivet syftar till att, inom unionen, införa en minimiskyddsnivå för leverantörer av jordbruks- och livsmedelsprodukter mot otillbörliga handelsmetoder från köpare inom jordbruks- och livsmedelskedjan för att minska förekomsten av sådana metoder som kan komma att få en negativ inverkan på jordbruksbefolkningens levnadsstandard. Den inverkan anses vara antingen direkt, när den berör jordbruksproducenterna och deras organisationer som leverantörer, eller indirekt, genom en serie dominoliknande följder av otillbörliga handelsmetoder som inträffar inom jordbruks- och livsmedelskedjan på ett sätt som i slutändan inverkar negativt på primärproducenterna inom den kedjan.
30
Mot denna bakgrund föreskrivs i artikel 3.1 första stycket i direktivet att medlemsstaterna ska säkerställa att åtminstone samtliga de otillbörliga affärsmetoder som räknas upp i denna bestämmelse förbjuds. Bland dessa metoder återfinns, i led d i nämnda bestämmelse, köparens krav på betalningar av leverantören som inte är kopplade till leverantörens försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter.
31
Vidare ska varje medlemsstat, såsom framgår av artikel 4 i direktiv 2019/633, utse en eller flera myndigheter som på nationell nivå ska verkställa de förbud som fastställs i artikel 3 i direktivet. Enligt artikel 6.1 första stycket i direktivet ska var och en av dessa tillsynsmyndigheter ha de resurser och befogenheter samt den expertis som krävs för att utföra sina uppgifter.
32
Det är mot bakgrund av dessa preciseringar som den första frågan om tolkningen av artikel 6.1 första stycket e i samma direktiv ska besvaras.
33
I denna bestämmelse föreskrivs att medlemsstaterna ska tilldela dessa myndigheter befogenhet att ålägga, eller inleda förfaranden för att ålägga, sanktionsavgifter och andra lika effektiva sanktioner och interimistiska åtgärder för den som begått överträdelsen, i enlighet med nationella regler och förfaranden. I artikel 6.1 andra stycket anges även att sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande med beaktande av överträdelsens art, varaktighet, upprepning och omfattning.
34
Såsom generaladvokaten har föreslagit i punkt 26 i sitt förslag till avgörande ska EU-domstolen således i tur och ordning behandla de två aspekterna av den problematik som den hänskjutande domstolen har tagit upp, nämligen dels kvalificeringen av flera otillbörliga affärsmetoder såsom en enda överträdelse, vilket leder till att en enda sanktionsavgift åläggs för samtliga dessa metoder, dels begränsningen av denna sanktionsavgift till ett fast belopp.
35
Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, och dom av den 8 maj 2025, Pielatak, C‑410/23, EU:C:2025:325, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
36
Vad för det första gäller frågan huruvida nationell lagstiftning – i vilken det föreskrivs att flera identiska otillbörliga affärsmetoder, som är förbjudna enligt artikel 3.1 d i direktiv 2019/633 och som en och samma köpare har använt sig av vid ett och samma tillfälle, tillsammans ska kvalificeras som en ”enda överträdelse” som endast kan leda till att en enda sanktionsavgift åläggs – är förenlig med artikel 6.1 första stycket e i samma direktiv, konstaterar domstolen inledningsvis att det i artikel 6.1 första stycket e endast allmänt hänvisas till nationella regler och förfaranden, utan att det ges några specifika anvisningar om möjligheten att kvalificera flera förbjudna förfaranden som en enda överträdelse. Denna bestämmelse ger således i princip medlemsstaterna frihet att välja huruvida de vill göra en sådan kvalificering eller inte, under förutsättning att den sanktion som åläggs, i enlighet med artikel 6.1 andra stycket, är effektiv, proportionell och avskräckande med beaktande av överträdelsens art, varaktighet, upprepning och omfattning.
37
Vad därefter gäller det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår, framgår det av skälen 1 och 39 i direktiv 2019/633 att unionslagstiftaren har valt ett tillvägagångssätt grundat på en minimiharmonisering av bestämmelserna om otillbörliga handelsmetoder mellan företag i jordbruks- och livsmedelskedjan.
38
Denna princip om minimiharmonisering kommer till uttryck i flera hänvisningar i direktivet till medlemsstaternas rättsordningar, i vilka genomförandet eller räckvidden av vissa bestämmelser i direktivet ska preciseras. I skäl 24 i direktivet anges till exempel att direktivet inte harmoniserar de regler om bevisbörda som ska tillämpas i förfarandena vid de nationella tillsynsmyndigheterna, och det fastställer inte heller någon enhetlig definition av leveransavtal. På samma sätt preciseras i artikel 6.1 första stycket c i samma direktiv att dessa myndigheter ska ha befogenhet att genomföra oanmälda inspektioner på plats inom ramen för sina utredningar i enlighet med nationella regler och förfaranden.
39
Dessutom ger direktiv 2019/633 uttryckligen medlemsstaterna frihet att komplettera skyddssystemet för leverantörer av jordbruks- och livsmedelsprodukter med nationella bestämmelser som ger ett starkare skydd. I detta avseende får medlemsstaterna, enligt artikel 9 i direktivet, i syfte att säkerställa en högre skyddsnivå, upprätthålla eller införa regler avsedda att bekämpa otillbörliga handelsmetoder som är strängare än de som fastställs i detta direktiv, under förutsättning att sådana nationella regler är förenliga med reglerna för den inre marknadens funktion.
40
Härav följer att i avsaknad av bestämmelser i direktiv 2019/633 innebär principen om minimiharmonisering att reglerna om gemensam påföljd eller om hur flera otillbörliga affärsmetoder ska kvalificeras i princip omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom direktiv 2019/633 varken ålägger eller förbjuder dem att anta sådana regler.
41
Slutligen stöds den tolkning som framgår av punkterna 36–40 ovan av de mål som eftersträvas med det aktuella direktivet. Direktiv 2019/633 kan nämligen inte anses fokusera på skyddet för varje leverantör av jordbruks- och livsmedelsprodukter i dennes enskilda förhållande till en köpare, vilket skulle innebära att det är förbjudet att kvalificera flera överträdelser som omfattar olika leverantörer såsom en enda överträdelse och att slå samman de påföljder som utdöms för sådana överträdelser. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 37 i sitt förslag till avgörande, går syftet med direktivet, det vill säga att skydda jordbruksbefolkningens levnadsstandard, utöver skyddet för de individuella relationerna mellan köpare och leverantörer. Ur den synvinkeln försvagar möjligheten att kvalificera flera rättsstridiga metoder som en enda överträdelse i princip inte effektiviteten av förbudet mot dessa metoder och den äventyrar inte heller detta syfte med direktivet.
42
För att ge den hänskjutande domstolen ett användbart och fullständigt svar ska det först tilläggas att begreppet ”en enda, fortlöpande överträdelse”, såsom det framgår av EU-domstolens praxis avseende artikel 101 FEUF, inte är relevant inom ramen för direktiv 2019/633. Det ska i detta hänseende påpekas att den rättsliga grunden för detta direktiv, det vill säga artikel 43.2 FEUF, syftar till att fullfölja den gemensamma jordbrukspolitiken i enlighet med artikel 39.1 FEUF. Det rör sig således inte om fördragets konkurrensregler. Detta innebär att begreppet ”en enda, fortlöpande överträdelse”, som utvecklats inom konkurrensrätten, vilar på en annan logik än den som ligger till grund för nämnda direktiv.
43
Enligt EU-domstolens praxis avseende artikel 101 FEUF kan denna artikel i alla händelser inte bara åsidosättas genom en enskild handling, utan även genom en serie handlingar eller ett fortlöpande beteende. När de olika handlandena ingår i en samlad plan på grund av deras identiska syfte som snedvrider konkurrensen inom den gemensamma marknaden, får Europeiska kommissionen tillskriva företag ansvar för dessa handlanden utifrån deltagandet i överträdelsen bedömd i dess helhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 januari 2004, Aalborg Portland m.fl./kommissionen, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P och C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punkt 258). Begreppet ”en enda, fortlöpande överträdelse” används således inom ramen för bevisregler på konkurrensområdet och, närmare bestämt, för att underlätta att företag hålls ansvariga för vissa beteenden. Detta begrepp saknar således relevans när tillsynsmyndigheter, i syfte att vidta en lindrigare sanktionsåtgärd, kan kvalificera flera beteenden som omfattas av samma logik som en enhet och anse att dessa beteenden utgör en enda överträdelse.
44
Vidare kan principen ne bis in idem, såsom generaladvokaten med rätta har påpekat i punkterna 35 och 36 i sitt förslag till avgörande, inte heller åberopas för att tvinga medlemsstaterna att avstå från att anta bestämmelser som gör det möjligt att kvalificera flera otillbörliga affärsmetoder som en enda överträdelse.
45
I detta avseende följer det av EU-domstolens fasta praxis avseende artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna att principen ne bis in idem förbjuder kumulering av såväl förfaranden som påföljder för samma gärning och mot en och samma person (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2018, Garlsson Real Estate m.fl., C‑537/16, EU:C:2018:193, punkt 27 och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 mars 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punkt 25 och där angiven rättspraxis). Då idem-rekvisitet således kräver att de materiella gärningarna är identiska, är denna princip inte tillämplig när de aktuella gärningarna inte är identiska utan endast liknar varandra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, punkt 58 och där angiven rättspraxis). Det avgörande kriteriet för om det ska anses vara fråga om samma gärning är huruvida de materiella omständigheterna är desamma, varmed avses en samling konkreta omständigheter som är oupplösligt förbundna med varandra och som lett till att den berörda personen slutligt frikänts eller dömts till ansvar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
46
För det fall att en rad otillbörliga affärsmetoder som riktar sig mot olika leverantörer kvalificeras som en enda överträdelse, är idem-rekvisitet i princip inte uppfyllt.
47
Den omständigheten att de metoder som är aktuella i det nationella målet kan kvalificeras som en ”enda överträdelse” enligt nationell rätt påverkar inte denna bedömning. Domstolen har nämligen redan fastställt att frågan hur de faktiska omständigheterna ska kvalificeras enligt nationell rätt inte är relevant för huruvida det är fråga om en och samma överträdelse, eftersom omfattningen av det skydd som ges i artikel 50 i stadgan om de grundläggande rättigheterna inte kan variera från en medlemsstat till en annan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 mars 2018, Garlsson Real Estate m.fl., C‑537/16, EU:C:2018:193, punkt 38, och dom av den 20 mars 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punkt 36).
48
Av det ovan anförda följer att artikel 6.1 första stycket e i direktiv 2019/633 ska tolkas så, att den i princip inte utgör hinder för nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs att flera otillbörliga affärsmetoder som är förbjudna enligt artikel 3.1 i direktivet tillsammans ska kvalificeras som en enda överträdelse som endast kan bli föremål för en enda sanktionsavgift.
49
För det andra ska det fastställas huruvida artikel 6.1 i direktiv 2019/633 ska tolkas så, att den likväl utgör hinder för sådan nationell lagstiftning när den föreskriver en övre gräns för den sanktionsavgift som angetts för att beivra samtliga metoder vilka har kvalificerats som en enda överträdelse.
50
I artikel 6.1 andra stycket i detta direktiv anges i detta avseende att de sanktioner som avses i artikel 6.1 första stycket e ska vara effektiva, proportionella och avskräckande med beaktande av överträdelsens art, varaktighet, upprepning och omfattning.
51
Vad särskilt gäller proportionalitetsprincipen har EU-domstolen preciserat att det enligt denna princip krävs att omständigheterna i det enskilda fallet beaktas när sanktionen och avgiftsbeloppet fastställs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 oktober 2023, G.ST.T (Proportionaliteten av påföljden vid intrång), C‑655/21, EU:C:2023:791, punkt 67 och där angiven rättspraxis). På samma sätt får de repressiva åtgärderna inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med den berörda lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2023, J.P. Mali, C‑653/22, EU:C:2023:912, punkt 32 och där angiven rättspraxis). Proportionaliteten ska således bedömas konkret mot bakgrund av de mål som eftersträvas med den aktuella repressiva åtgärden.
52
Detta krav, i likhet med de krav som följer av artikel 6.1 andra stycket i nämnda direktiv, förutsätter att den nationella tillsynsmyndigheten, eller den nationella domstolen, som har till uppgift att vidta sanktionsåtgärder med anledning av de förbud som följer av artikel 3 i samma direktiv, förfogar över det utrymme för skönsmässig bedömning som är nödvändigt för att fastställa en sanktionsåtgärd som överensstämmer med samtliga dessa krav.
53
När flera otillbörliga affärsmetoder som är förbjudna enligt artikel 3 i direktiv 2019/633 tillsammans kvalificeras som en enda överträdelse, vilket innebär att de endast kan bli föremål för en enda sanktionsavgift med en övre gräns, är det möjligt att den tillsynsmyndighet eller domstol som har till uppgift att fastställa storleken på denna sanktionsavgift i vissa fall saknar det utrymme för skönsmässig bedömning som behövs för att uppfylla nämnda krav.
54
Så kan i synnerhet vara fallet när den högsta sanktionsavgift som fastställs i den nationella lagstiftningen är betydligt lägre än den vinst som köparen räknade med att göra genom att, från flera av sina leverantörer, kräva betalningar som inte var kopplade till försäljningen av dessa leverantörers jordbruks- och livsmedelsprodukter. När det sammanlagda beloppet av dessa betalningar kraftigt överskrider den övre gränsen för sanktionsavgiften, är den maximala sanktionen för samtliga dessa överträdelser nämligen inte tillräcklig för att säkerställa den avskräckande effekt som eftersträvas eller för att vara effektiv och förenlig med proportionalitetsprincipen.
55
Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den, inom ramen för det nationella målet, förfogar över det utrymme för skönsmässig bedömning som krävs för att fastställa sanktionsavgiftsbeloppet i enlighet med kraven i artikel 6.1 andra stycket i direktiv 2019/633. Därvid ska nämnda domstol bland annat beakta storleken på den ekonomiska vinst som köparen räknade med att göra genom att, från flera av sina leverantörer, kräva betalningar som inte var kopplade till försäljningen av dessa leverantörers jordbruks- och livsmedelsprodukter, i förhållande till den övre gräns som fastställts för sanktionsavgiften för samtliga dessa olagliga betalningar.
56
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 6.1 första stycket e i direktiv 2019/633, jämförd med artikel 6.1 andra stycket i samma direktiv, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken flera betalningsuppmaningar som inte är kopplade till försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter, i den mening som avses i artikel 3.1 d i direktivet, och som en köpare samtidigt riktar till flera leverantörer på grundval av en enhetligt motiverad viljeyttring, tillsammans ska kvalificeras som en enda överträdelse som blir föremål för en enda sanktionsavgift, vilken är begränsad till ett fast belopp, under förutsättning att den nationella tillsynsmyndighet eller den nationella domstol som har till uppgift att vidta sanktionsåtgärder med anledning av överträdelsen har det utrymme för skönsmässig bedömning som är nödvändigt för att fastställa en sanktionsavgift som är effektiv, proportionell och avskräckande med beaktande av överträdelsens art, varaktighet, upprepning och omfattning.
Den andra frågan
57
Med hänsyn till svaret på den första tolkningsfrågan saknas anledning att besvara den andra frågan från den hänskjutande domstolen.
Rättegångskostnader
58
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
Artikel 6.1 första stycket e i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/633 av den 17 april 2019 om otillbörliga affärsmetoder i affärsrelationer mellan företag i jordbruks- och livsmedelskedjan, jämförd med artikel 6.1 andra stycket i samma direktiv,
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken flera betalningsuppmaningar som inte är kopplade till försäljning av jordbruks- och livsmedelsprodukter, i den mening som avses i artikel 3.1 d i direktivet, och som en köpare samtidigt riktar till flera leverantörer på grundval av en enhetligt motiverad viljeyttring, tillsammans ska kvalificeras som en enda överträdelse som blir föremål för en enda sanktionsavgift, vilken är begränsad till ett fast belopp, under förutsättning att den nationella tillsynsmyndighet eller den nationella domstol som har till uppgift att vidta sanktionsåtgärder med anledning av överträdelsen har det utrymme för skönsmässig bedömning som är nödvändigt för att fastställa en sanktionsavgift som är effektiv, proportionell och avskräckande med beaktande av överträdelsens art, varaktighet, upprepning och omfattning.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.