62003CC0301_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
Einleitung
1. Artikel 159 EG sieht vor, dass die Gemeinschaft die Verwirklichung der Ziele des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts einschließlich der regionalen Entwicklung durch eine Politik unterstützt, die sie mit Hilfe von Finanzierungsinstrumenten führt, zu denen auch die Strukturfonds(2) gehören.
2. Nach Artikel 161 EG hat der Rat die Aufgaben, die vorrangigen Ziele und die Organisation der Strukturfonds sowie die für die Fonds geltenden allgemeinen Regeln und die Bestimmungen festzulegen, die zur Gewährleistung einer wirksamen Arbeitsweise und zur Koordinierung der einzelnen Fonds sowohl untereinander als auch mit den anderen vorhandenen Finanzierungsinstrumenten erforderlich sind.
3. Auf dieser Grundlage erließ der Rat die Strukturfondsverordnung(3), die die Ziele, Organisation, Funktionsweise und Durchführung der Strukturfonds sowie die entsprechenden Aufgaben und Befugnisse der Kommission und der Mitgliedstaaten regelt.
4. Im Zusammenhang mit den – hauptsächlich finanziellen – Interventionen der Strukturfonds sind verschiedene Stufen der Programmplanung und Durchführung vorgesehen. „Ergänzungen zur Programmplanung“ stellen die letzte Stufe des Verfahrens dar. Darin werden detaillierte Maßnahmen zur Umsetzung der allgemeinen Strategie und Schwerpunkte, die bereits in den „operationellen Programmen“ und den „Einheitlichen Programmplanungsdokumenten“ definiert sind, wie etwa die Kategorie der Endbegünstigten, festgelegt und u. a. der für die Beteiligung des betreffenden Fonds vorgesehene Höchstbetrag ausgewiesen. Die Ergänzungen zur Programmplanung greifen in dem Stadium ein, in dem die vom Strukturfonds mitfinanzierten spezifischen Operationen oder Aktionen durchgeführt werden.
5. Operationelle Programme und Einheitliche Programmplanungsdokumente werden nach dem der Strukturfondsverordnung zugrunde liegenden Grundsatz der engen Zusammenarbeit (oder „Partnerschaft“) zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission von dieser genehmigt; Ergänzungen zur Programmplanung werden hingegen vom betreffenden Mitgliedstaat oder dessen benannter Verwaltungsbehörde aufgestellt und gebilligt. Die Angaben in den Ergänzungen zur Programmplanung können gegebenenfalls angepasst werden(4) . Diese Anpassung wird in den meisten Fällen(5) auf nationaler Ebene gebilligt, die Kommission wird von ihr nur in Kenntnis gesetzt.
6. Die vorliegende Klage nach Artikel 230 EG betrifft Ausgaben im Zusammenhang mit Anpassungen von Ergänzungen zur Programmplanung nach der Strukturfondsverordnung. Die Italienische Republik beantragt die Nichtigerklärung verschiedener miteinander zusammenhängender Handlungen, in denen die Kommission ihren Standpunkt zu dem Zeitpunkt dargelegt hat, von dem an diese Ausgaben als zuschussfähig angesehen werden können.
7. Italien macht im Wesentlichen geltend, die angefochtenen Handlungen seien trotz ihres behaupteten Auslegungscharakters dazu bestimmt, Rechtswirkungen zu zeitigen. Sie legten Verpflichtungen fest, zu deren Begründung die Kommission nicht befugt sei und die entweder gegen die Strukturfondsverordnung verstießen oder zumindest in dieser nicht vorgesehen seien.
8. Die Kommission hält die Klage für unzulässig. Die angefochtenen Handlungen könnten nicht nach Artikel 230 EG angefochten werden, da sie weder Rechtswirkungen hätten noch solche haben sollten. Hilfsweise macht die Kommission geltend, dass die Klage unbegründet sei.
9. Sowohl Italien als auch die Kommission haben an der mündlichen Verhandlung teilgenommen.
Einschlägiges Gemeinschaftsrecht
Die Strukturfondsverordnung
10. Die für die vorliegende Rechtssache einschlägigen Begriffe sind in Artikel 9 der Strukturfondsverordnung definiert.
11. Artikel 9 Buchstabe e definiert „Interventionen“ als die „Interventionsformen der Fonds“, die u. a. „operationelle Programme“ und „Einheitliche Programmplanungsdokumente“ umfassen.
12. Ein „operationelles Programm“ wird in Artikel 9 Buchstabe f definiert als „das von der Kommission genehmigte Dokument zur Durchführung eines gemeinschaftlichen Förderkonzepts[(6) ] mit einem kohärenten Bündel von Schwerpunkten, bestehend aus mehrjährigen Maßnahmen, zu dessen Durchführung ein oder mehrere Fonds und ein oder mehrere sonstige vorhandene Finanzinstrumente sowie die EIB eingesetzt werden können“.
13. Das „Einheitliche Programmplanungsdokument“ ist nach der Definition des Artikels 9 Buchstabe g „ein einziges von der Kommission genehmigtes Dokument, das die Bestandteile eines gemeinschaftlichen Förderkonzepts und eines operationellen Programms zusammenfasst“.
14. Artikel 9 Buchstabe m definiert „Ergänzung zur Programmplanung“ als „das Dokument über die Umsetzung der Strategie und der Schwerpunkte der Intervention mit detaillierten Angaben auf Maßnahmenebene, das vom Mitgliedstaat oder von der Verwaltungsbehörde[(7) ] festgelegt … wird; es wird der Kommission zur Information übermittelt“. Weiter heißt es darin, dass die Ergänzung zur Programmplanung gegebenenfalls gemäß Artikel 34 Absatz 3 angepasst werden kann.
15. Artikel 34 Absatz 3 bestimmt: „Die Verwaltungsbehörde passt auf Antrag des Begleitausschusses oder von sich aus die Ergänzung zur Programmplanung an, ohne dabei den für den betreffenden Schwerpunkt bewilligten Gesamtbetrag der Fondsbeteiligung oder die spezifischen Ziele des Schwerpunkts zu ändern. Nach Billigung durch den Begleitausschuss teilt sie diese Anpassung der Kommission innerhalb von einem Monat mit.“ Weiter heißt es in Absatz 3: „Änderungen der in der Entscheidung über die Fondsbeteiligung enthaltenen Angaben werden von der Kommission im Einvernehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat binnen vier Monaten nach der Billigung durch den Begleitausschuss beschlossen.“
16. Die Genehmigung dieser verschiedenen Dokumente ist in erster Linie in Artikel 15 – „Vorbereitung und Genehmigung“ – der Strukturfondsverordnung geregelt. Artikel 15 Absatz 4 Unterabsatz 2 sieht vor: „Die Kommission beurteilt die vom Mitgliedstaat eingereichten Vorschläge für operationelle Programme danach, ob diese mit den Zielen der entsprechenden gemeinschaftlichen Förderkonzepte sowie mit den Gemeinschaftspolitiken übereinstimmen.“ Die Kommission entscheidet dann im Einvernehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat über eine Beteiligung der Fonds, sofern alle Voraussetzungen der Strukturfondsverordnung erfüllt sind.
17. Nach Artikel 15 Absatz 5 „entscheidet die Kommission auf der Grundlage der Pläne im Benehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat“, sofern alle Voraussetzungen der Strukturfondsverordnung erfüllt sind.
18. Artikel 15 Absatz 6 schreibt vor: „Der Mitgliedstaat oder die Verwaltungsbehörde legt die Ergänzung zur Programmplanung im Sinne des Artikels 9 Buchstabe m) nach Zustimmung des Begleitausschusses fest, wenn sie nach dem Beschluss der Kommission über die Beteiligung der Fonds erstellt wird, oder nach Konsultation der relevanten Partner, wenn sie vor dem Beschluss über die Beteiligung der Fonds erstellt worden ist. Im letztgenannten Fall bestätigt der Begleitausschuss entweder die Ergänzung zur Programmplanung oder verlangt eine Anpassung gemäß Artikel 34 Absatz 3.“ Außerdem hat der Mitgliedstaat die Ergänzung zur Programmplanung der Kommission spätestens drei Monate nach der Entscheidung der Kommission über die Genehmigung eines operationellen Programms oder eines Einheitlichen Programmplanungsdokuments zur Information zu übermitteln.
19. Artikel 30 regelt, welche Ausgaben für eine Beteiligung des Fonds in Betracht kommen.
20. Artikel 30 Absatz 2 bestimmt: „Ausgaben kommen für eine Beteiligung der Fonds nicht in Betracht, wenn der Endbegünstigte die Zahlung hierfür vor Eingang des Antrags für die betreffende Intervention bei der Kommission tatsächlich geleistet hat. Dieser Zeitpunkt stellt den Anfangstermin der Zuschussfähigkeit für die Ausgaben dar.“ In derselben Bestimmung heißt es weiter: „Der Endtermin für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben ist in der Entscheidung über die Beteiligung der Fonds festgelegt.“ Die Frage der Zuschussfähigkeit von Ausgaben nach Maßgabe von Anpassungen von Ergänzungen zur Programmplanung ist in keiner Bestimmung der Strukturfondsverordnung speziell geregelt.
21. Artikel 32 Absatz 2 regelt die Erstattung von Ausgaben, für die nach Maßgabe des Fonds Zahlungen tatsächlich geleistet wurden. Im Wesentlichen bestätigt die vom Mitgliedstaat benannte Zahlstelle die Ausgaben und beantragt sodann deren Erstattung bei der Kommission. Die Kommission kann entscheiden, dass der Antrag unzulässig ist, wenn er nicht die aufgestellten Voraussetzungen erfüllt, und vom Mitgliedstaat und von der Zahlstelle vor der Leistung von Erstattungen verlangen, dass sie die zur Abhilfe notwendigen Schritte unternehmen.
22. Artikel 53 Absatz 2 der Strukturfondsverordnung ermächtigt die Kommission, Durchführungsbestimmungen u. a. zu Artikel 30 zu erlassen. Diese sind jedoch nach Maßgabe des Artikels 48 Absatz 2 Buchstabe a zu erlassen, der seinerseits auf Artikel 47 Absatz 3 verweist, wonach der Ausschuss für die Entwicklung und Umstellung der Regionen, wenn er die Befugnisse eines Verwaltungsausschusses ausübt – und in bestimmten Fällen der Rat selbst –, über den Vorschlag der Kommission abstimmen muss.
23. Begleitausschüsse sind von den Mitgliedstaaten nach nationalem Recht einzusetzen, um jedes gemeinschaftliche Förderkonzept oder Einheitliche Programmplanungsdokument und jedes operationelle Programm zu überwachen.
24. Organisation, Aufgaben und Tätigkeiten der Begleitausschüsse sind in Artikel 35 geregelt. Die Hauptaufgabe eines Begleitausschusses besteht darin, die Durchführung der genannten Dokumente zu überwachen und sich hinsichtlich der Effizienz und Qualität der Durchführung der Intervention zu vergewissern. Die Zusammensetzung eines Begleitausschusses kann variieren, jedoch müssen die Mitgliedstaaten zuständige örtliche und regionale Stellen, Wirtschafts- und Sozialpartner sowie sonstige zuständige Stellen bei den Interventionen hinzuziehen. Auch ein Vertreter der Kommission nimmt an den Arbeiten des Begleitausschusses teil, jedoch nur mit beratender Stimme.
25. Der Begleitausschuss hat u. a. jede Ergänzung zur Programmplanung zu bestätigen oder anzupassen, einschließlich der materiellen und finanziellen Indikatoren für die Begleitung des Programms. Seine Billigung ist vor jeder weiteren Änderung einzuholen. Die Begleitausschüsse prüfen und billigen zudem die Auswahlkriterien für die im Rahmen der einzelnen Maßnahmen finanzierten Operationen, prüfen die Ergebnisse der Durchführung, prüfen und billigen den jährlichen Durchführungsbericht und den Schlussbericht, bevor diese der Kommission zugeleitet werden, prüfen und billigen jedweden Vorschlag zur inhaltlichen Änderung des Kommissionsbeschlusses über die Fondsbeteiligung und können der Verwaltungsbehörde in jedem Fall eine Anpassung oder Revision der Intervention vorschlagen(8) .
26. Der Ausschuss für die Entwicklung und Umstellung der Regionen schließlich ist ein nach Artikel 47 eingesetzter Ausschuss, der die Kommission bei der Durchführung der Strukturfondsverordnung unterstützen soll. Nach Artikel 48 setzt er sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammen; der Vertreter der Kommission führt in ihm den Vorsitz. Je nach den Fragen, mit denen er befasst ist, kann er entweder als Beratender Ausschuss oder als Verwaltungsausschuss tätig werden.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
27. Der vorliegende Rechtsstreit ist im Zusammenhang mit Konsultationen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Vereinfachung des Erlasses operationeller Entscheidungen im gegenwärtigen rechtlichen Rahmen des Strukturfonds entstanden.
28. Am 24. Juli 2002, auf der 67. Sitzung des Ausschusses für die Entwicklung und Umstellung der Regionen, legte die Kommission den Entwurf eines „Vermerks über die Vereinfachung, Klärung, Koordinierung und Flexibilität der Verwaltung der Strukturpolitik 2000 bis 2006“ (Vermerk CDRR-03-0013-00) vor. Dieser Vermerk wurde danach auf dem Ministertreffen vom 7. Oktober 2002 zur Erörterung zwischen dem Kommissionsmitglied Barnier und den Ministern der Mitgliedstaaten verteilt.
29. Die Kommission machte darin einige Vorschläge zur Klärung und Vereinfachung der Verfahren zur Fondsverwaltung, von denen einer Änderungen von Ergänzungen zur Programmplanung betraf: Wenn solche von den Begleitausschüssen vornehmbaren Änderungen Anpassungen der Interventionen, mit denen sie verbunden seien, erforderten, müsse die frühere Entscheidung der Kommission über die betreffende Intervention entsprechend geändert werden. Der Mitgliedstaat und die Kommission müssten daher nach den anwendbaren Bestimmungen der Strukturfondsverordnung ihre Zustimmung erteilen. Berührten die Anpassungen dagegen nur die Ergänzung zur Programmplanung selbst, sei eine Genehmigung durch die Kommission nicht erforderlich.
30. Laut Protokoll der 67. Sitzung erklärte die Kommission in Beantwortung einer Frage des Delegierten Italiens, dass „in den Fällen einer Änderung von Programmen das anfangende Datum der Förderungsfähigkeit der neuen (oder abgeänderten) Maßnahmen das gleiche ist wie dasjenige des Programms, d. h. in den meisten Fällen das Datum des Empfangs eines zulässigen Programms“.
31. Wie aus diesem Protokoll weiter hervorgeht, erklärte der Vorsitzende, der Vertreter der Kommission, in Erwiderung grundsätzlicher Bemerkungen der spanischen Delegation zum zunehmend normativen Charakter der Informationsvermerke der Kommission, dass diese „zur Aufklärung der Mitgliedstaaten [dienen], wie die … Dienststellen [der Kommission] die Regeln zur Durchführung der Strukturfonds interpretieren und handhaben. Sie [sind] ihrer Natur nach intern, und auch nicht immer endgültig.“
32. Auf der 75. Sitzung des Ausschusses für die Entwicklung und Umstellung der Regionen legte die Kommission einen Vermerk mit dem Titel „Anfangstermin für die Zuschussfähigkeit bei Änderung der Programmplanungsdokumente“ vor. In diesem Vermerk führte sie aus, im Fall von Änderungen operationeller Programme oder Einheitlicher Programmplanungsdokumente seien neue Ausgaben von dem Tag an zuschussfähig, an dem der Antrag auf Änderung der Intervention bei der Kommission eingehe, mit anderen Worten dem Tag, der in Artikel 30 der Strukturfondsverordnung vorgesehen sei.
33. Bei Änderungen von Ergänzungen zur Programmplanung unterschied der Vermerk jedoch zwischen zwei Fallgestaltungen.
34. Erster Fall: Wenn die Änderung der Ergänzung zur Programmplanung auch eine Änderung der Einheitlichen Programmplanungsdokumente oder des operationellen Programms erfordere, gelte das Zuschussfähigkeitsdatum, das in der Entscheidung angegeben sei, mit der die Änderung des Einheitlichen Programmdokuments oder operationellen Programms genehmigt worden sei.
35. Zweiter Fall: Wenn sich die Änderung nur auf die Ergänzung zur Programmplanung selbst beziehe, werde der Tag, von dem an die Ausgaben zuschussfähig seien, „durch den Begleitausschuss fes tgesetzt; aus Gründen der wirtschaftlichen Haushaltsführung darf er nicht vor dem Zeitpunkt liegen, an dem der Begleitausschuss die vorgeschlagene Änderung genehmigt“.
36. Dieser Vermerk stellt die erste mit der Klage angefochtene Maßnahme dar (im Folgenden: angefochtener Vermerk).
37. Später – im Laufe schriftlicher Konzertierungsverfahren, die von den Begleitausschüssen für die italienischen Regionen Sardinien, Sizilien und Lazio initiiert worden waren – sandte die Kommission jedem dieser Ausschüsse ein Schreiben mit ihren Bemerkungen zu den jeweiligen Ergänzungen zur Programmplanung (im Folgenden: angefochtene Schreiben).
38. In Bezug auf Sardinien bestätigte die Kommission, dass – gemäß dem ihrem Schreiben als Anlage beigefügten angefochtenen Vermerk – bei allen Änderungen von Ergänzungen zur Programmplanung „wie denen, die Gegenstand dieser schriftlichen Konsultationen sind“, der Tag, von dem an Ausgaben zuschussfähig seien, vom Begleitausschuss festzusetzen sei, dass er jedoch aus Gründen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auf keinen Fall der Genehmigung der vorgeschlagenen Änderung durch den Begleitausschuss vorausgehen könne.
39. Den angefochtenen Vermerk fügte die Kommission auch ihrem Schreiben an den Begleitausschuss für Lazio als Anlage bei und erinnerte daran, dass bei Änderungen von Ergänzungen zur Programmplanung „wie der im vorliegenden schriftlichen Verfahren geplanten Änderung“ der Anfangstermin für die Zuschussfähigkeit „vom Begleitausschuss festzusetzen ist, jedoch nicht der Billigung der vorgeschlagenen Änderung durch diesen Ausschuss (hier dem Tag des Abschlusses des schriftlichen Verfahrens) vorhergehen kann. Die geänderte Ergänzung zur Programmplanung muss den Anfangstermin der Zuschussfähigkeit für die von der Änderung des Dokuments betroffenen neuen Ausgaben ausweisen.“
40. Was schließlich den Begleitausschuss für Sizilien betrifft, so forderte die Kommission die Verwaltungsbehörde auf, den Anfangstermin für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben im Licht ihres kürzlich zu dieser Frage eingenommenen Standpunkts neu festzulegen, wobei sie implizit auf den angefochtenen Vermerk verwies.
Zulässigkeit
Vorbringen
41. Die Kommission trägt vor, die angefochtenen Maßnahmen hätten keine verbindlichen Rechtswirkungen für Dritte und bezweckten solche auch nicht; sie könnten deshalb nicht nach Artikel 230 EG angefochten werden.
42. Die Kommission beruft sich in erster Linie auf die Rechtsprechung und führt aus, bei einer Handlung, mit der die Kommission lediglich eine Rechtsvorschrift auslege oder ihre Absicht kundtue, sich in einer bestimmten Weise zu verhalten, könne nicht davon ausgegangen werden, dass sie Rechtswirkungen erzeuge. Nicht die Auslegung der Gemeinschaftsbestimmungen oder die Ankündigung einer solchen Absicht sei geeignet, Rechtswirkungen zu erzeugen, sondern deren Anwendung auf einen bestimmten Sachverhalt(9) .
43. Hinsichtlich des angefochtenen Vermerks bezieht sich die Kommission zunächst auf den Kontext und die Form, in denen er erstellt worden ist. Beides zeige, dass der Vermerk die von Italien behauptete Bindungswirkung nicht habe erzeugen sollen.
44. Zweck des Vermerks sei es, die Mitgliedstaaten und die nationalen Verwaltungsbehörden über die Kriterien zu unterrichten, die die Kommission in ihren künftigen Entscheidungen über Zahlungsanträge anwenden wolle, damit diesen Staaten und Behörden bekannt sei, dass die Kommission nicht beabsichtige, sich an Ausgaben zu beteiligen, die mit vor den im Vermerk genannten Zeitpunkten eingetretenen Änderungen von Ergänzungen zur Programmplanung zusammenhingen. Nur Entscheidungen, mit denen Zahlungsanträge abgelehnt würden oder diesen stattgegeben werde, könnten Rechtswirkungen für Dritte entfalten und damit nach Artikel 230 EG angefochten werden.
45. Zwar könne der angefochtene Vermerk das Verhalten der Mitgliedstaaten und Verwaltungsbehörden beeinflussen. Dies stehe jedoch im Einklang mit dem Urteil IBM/Kommission(10) und sei eine tatsächliche und keine rechtliche Folge.
46. Außerdem könnten nach der von Italien angeführten Rechtsprechung zwar individuelle Handlungen, die eine unzutreffende Auslegung von Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts enthielten, angefochten werden, wenn sie aufgrund dieser Auslegung den Mitgliedstaaten unmittelbar Verpflichtungen auferlegten, die weder in den ausgelegten Gemeinschaftsbestimmungen vorgesehen noch von einer nachfolgenden Durchführungshandlung abhängig seien. Der angefochtene Vermerk gehöre jedoch nicht zu dieser Kategorie.
47. Bei den angefochtenen Schreiben handele es sich nur um unverbindliche Bemerkungen und Vorschläge an die Begleitausschüsse im Rahmen der von diesen initiierten schriftlichen Konsultationen im Zusammenhang mit Änderungen der Ergänzungen zur Programmplanung. In diesem Verfahren, das in die Zuständigkeit der nationalen Behörden falle, sei die Kommission nicht befugt, rechtlich bindende Handlungen vorzunehmen, mit denen Änderungen angeordnet würden. Die Bemerkungen hätten den gleichen informellen Charakter wie der angefochtene Vermerk und seien aus den gleichen Gründen nicht nach Artikel 230 EG anfechtbar.
48. Italien trägt vor, der angefochtene Vermerk beschränke sich nicht auf eine Klarstellung der Bestimmungen über die Zuschussfähigkeit von Ausgaben, sondern begründe neue Verpflichtungen, die in der Strukturfondsverordnung nicht vorgesehen seien. Die von der Kommission in den angefochtenen Maßnahmen festgelegten Voraussetzungen und Grenzen der Zuschussfähigkeit von Ausgaben seien in Artikel 30 Absatz 2 dieser Verordnung nicht enthalten.
49. Angesichts des Risikos, dass eine Erstattung von Ausgaben, die den von der Kommission festgelegten Kriterien der Zuschussfähigkeit nicht entsprächen, abgelehnt werde, und unter Berücksichtigung ihrer Verpflichtungen nach Artikel 10 EG seien die Mitgliedstaaten gezwungen, unverzüglich neue Regelungen zu erlassen, um den Vorschriften im angefochtenen Vermerk nachzukommen. Dieser Vermerk sei daher eine Handlung, die die Erzeugung von Rechtswirkungen beabsichtige.
50. Italien beruft sich auf Urteile des Gerichtshofes in einer Reihe von Rechtssachen, in denen Frankreich gegen Handlungen der Kommission geklagt hatte, die einen „Verhaltenskodex“ für die Mitgliedstaaten(11), zwei auslegende Mitteilungen(12) und für Bedienstete der Kommission verbindliche „Interne Dienstanweisungen“ erlassen hatte(13) .
Beurteilung
51. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Nichtigkeitsklage gegen alle Maßnahmen der Organe, die Rechtswirkungen erzeugen sollen, unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder Form gegeben(14) .
52. Da die Italienische Republik ein Mitgliedstaat ist und kein besonderes rechtliches Interesse am Ausgang ihrer Klage nach Artikel 230 EG nachweisen muss, braucht sie meines Erachtens nicht nachzuweisen, dass ihre spezifischen Interessen beeinträchtigt sind(15) .
53. Die Frage stellt sich daher, ob die angefochtenen Maßnahmen als solche die für Dritte bestehende Rechtslage – im Sinne der Gesamtheit der zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehenden Rechte und Pflichten – unter den gegebenen Umständen haben ändern können.
54. Aus verschiedenen Gründen erscheint es jedoch schwierig, zu einer angemessenen Beantwortung der Zulässigkeitsfrage zu gelangen.
55. Einerseits werden die angefochtenen Maßnahmen, streng genommen, dem Kriterium der Rechtsprechung, verbindliche Rechtswirkungen für Dritte zu erzeugen oder erzeugen zu sollen, offensichtlich nicht gerecht. Man könnte in ihnen im Einklang mit dieser Rechtsprechung vielmehr lediglich den Rahmen für spätere Beschlüsse, die ihrerseits Rechtswirkungen zeitigen sollen, sehen(16), wobei sie nur die „Absicht [der Kommission] kundtu[n], sich … in bestimmter Weise zu verhalten“(17) .
56. Diese Folgerung wird zum einen durch den tatsächlichen und den rechtlichen Rahmen, in dem die angefochtenen Maßnahmen ergangen sind, und zum anderen durch eine inhaltliche Prüfung der Maßnahmen gestützt.
57. Der tatsächliche und der rechtliche 	Rahmen legen das Fehlen einer Absicht, den angefochtenen Maßnahmen Bindungswirkung beizumessen, nahe.
58. Der angefochtene Vermerk war das Ergebnis allgemeiner Erörterungen im Ausschuss für die Entwicklung und Umstellung der Regionen. Er wurde nicht auf eine spezifische Bestimmung gestützt und auch nicht im Amtsblatt veröffentlicht. Der Verteilung des Vermerks an die Mitgliedstaaten ging der von der Kommission ausdrücklich geäußerte Vorbehalt auf der 67. Sitzung(18) voraus, dass es sich um ein internes Dokument handele, das Änderungen unterworfen sei und nur die Auffassung der Kommission wiedergebe. Überdies hat die Kommission stets die Auffassung vertreten, dass sie nie beabsichtigt habe, dem Vermerk andere Rechtswirkungen als die des Artikels 30 der Strukturfondsverordnung beizumessen, was auch die fehlende Anführung einer Rechtsgrundlage erklärt.
59. Wie sich aus den Akten ergibt, wurden die drei angefochtenen Schreiben den zuständigen Begleitausschüssen im Rahmen der von diesen initiierten schriftlichen Konsultationen im Hinblick auf die Vornahme von Anpassungen der Ergänzungen zur Programmplanung übersandt. In einem solchen Verfahren nimmt die Kommission, wie Italien selbst in seinem Vorbringen zur Begründetheit ausführt und wie sich eindeutig aus Artikel 15 Absatz 6 in Verbindung mit den Artikeln 34 Absatz 3 und 35 der Strukturfondsverordnung ergibt, nur eine beratende Aufgabe wahr(19) und ist nicht befugt, rechtlich bindende Handlungen vorzunehmen, die Änderungen durch nationale Behörden erfordern.
60. Der Sache nach entfalten die angefochtenen Maßnahmen zudem keine eigenen Rechtswirkungen, die sich von denen der Strukturfondsverordnung unterscheiden würden. Sie berühren die materiellen oder die Verfahrensrechte der Mitgliedstaaten nicht, da sie diese rechtlich nicht daran hindern, bei der Kommission Anträge auf Erstattung von Ausgaben zu stellen, die den im angefochtenen Vermerk festgelegten Kriterien der Zuschussfähigkeit nicht entsprechen. Die Rechtsstellung der Mitgliedstaaten bleibt daher unverändert. Die Kommission bleibt verpflichtet, alle Anträge zu behandeln und sie nach Artikel 35 der Strukturfondsverordnung endgültig zu bescheiden. Wie der Gerichtshof in ähnlichen Fällen ausgeführt hat(20), wären es vielmehr solche endgültigen Entscheidungen, mit denen eine Zahlung abgelehnt wird, die zu den Rechtswirkungen führen würden, die Italien dem angefochtenen Vermerk beimisst.
61. Andererseits wäre eine Abweisung der Klage als unzulässig in verschiedener Hinsicht unbefriedigend.
62. Wie Italien unter Zustimmung der Kommission vorträgt, könnten sich die nationalen Behörden veranlasst sehen, ihre innerstaatlichen Vorschriften und Verfahren zu ändern, um den angefochtenen Maßnahmen nachzukommen – eine Folge, die angesichts des zwingenden und eindeutigen Wortlauts der angefochtenen Schreiben(21) und der allgemeinen Natur des angefochtenen Vermerks als umso wahrscheinlicher erscheint. Das Verhalten der Kommission in dieser Frage ist gewiss nicht über jede Kritik erhaben.
63. Überdies scheint der angefochtene Vermerk, wie ich noch eingehender bei der Prüfung der Begründetheit zeigen werde, hinsichtlich der Änderungen von Ergänzungen zur Programmplanung eindeutig von der einzigen in der Strukturfondsverordnung enthaltenen Bestimmung, die die Kriterien für die Zuschussfähigkeit von Ausgaben festlegt, nämlich von Artikel 30 Absatz 2, auszugehen. Trifft dies zu, so gibt die Kommission nicht nur eine Erläuterung zu einer dieser Bestimmung zuzumessenden Bedeutung, sondern fügt ein weiteres, dem ersten Anschein nach durch die Strukturfondsverordnung nicht gedecktes Kriterium hinzu.
64. Legt man allein diese Gesichtspunkte zugrunde, so scheint der angefochtene Vermerk über das hinauszugehen, was die Strukturfondsverordnung vorschreibt, und nach der von Italien angeführten Rechtsprechung wäre möglicherweise davon auszugehen, dass die angefochtenen Maßnahmen die Entfaltung von Rechtswirkungen bezwecken.
65. Auch die Grundsätze der Prozessökonomie und der Rechtssicherheit sprechen für eine Bejahung der Zulässigkeit.
66. Wie Italien in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, würde eine Feststellung, dass die Klage unzulässig sei, nur die Prüfung der Gültigkeit der angefochtenen Maßnahmen hinauszögern, was gegen den Grundsatz der Prozessökonomie verstieße. Trotz der eindeutigen Formulierungen, mit denen die Kommission ihren Standpunkt in den angefochtenen Maßnahmen geäußert hat, trotz ihrer erklärten Absicht, diese Auslegung auch anzuwenden und trotz des allgemeinen Charakters des angefochtenen Vermerks würde eine Abweisung der Klage als unzulässig die Mitgliedstaaten zwingen, eine einen Zahlungsantrag ablehnende ausdrückliche Handlung der Kommission abzuwarten und sodann erneut Klage mit derselben Begründung wie der in der vorliegenden Rechtssache geltend gemachten zu erheben.
67. Das würde den Zustand der durch den angefochtenen Vermerk ausgelösten Rechtsunsicherheit in die Länge ziehen(22) . Manche Mitgliedstaaten könnten sich durchaus dafür entscheiden, von der Geltendmachung bestimmter Ausgabenpositionen abzusehen, die vom Gerichtshof in einer späteren Entscheidung am Ende für zuschussfähig hätten angesehen werden können. Andere Mitgliedstaaten würden es demgegenüber vielleicht vorziehen, den angefochtenen Vermerk zu ignorieren und ihre Zahlungsanträge zu stellen, um später vor dem Gerichtshof eine ablehnende Entscheidung der Kommission anzufechten. Dieser Zustand ist der Rechtssicherheit wenig förderlich. Durch eine materiellrechtliche Prüfung der angefochtenen Maßnahmen im vorliegenden Fall würde der Gerichtshof die Rechtslage klären, Rechtssicherheit herbeiführen und künftige Prozesse vermeiden.
68. In diesem Zusammenhang erscheint es erwähnenswert, wie der französische Conseil d’État bei einer ähnlichen Fragestellung auf nationaler Ebene vorgegangen ist. Von seinem früheren Standpunkt ausgehend, akzeptierte er, dass Anträge auf gerichtliche Nachprüfung auslegender Rundschreiben nach französischem Verwaltungsrecht zulässig seien, „wenn … die darin getroffene Auslegung entweder die Bedeutung und die Tragweite der Rechts- oder Verwaltungsvorschriften, die durch sie erläutert werden sollen, verkennt oder eine Vorschrift wiederholt, die gegen eine höherrangige Rechtsnorm verstößt“(23) . Die Erklärung für diesen Meinungswandel scheint im Bedürfnis nach Rechtssicherheit zu liegen. Da öffentliche Bedienstete dazu neigen, eher die auslegenden Rundschreiben selbst als die Vorschrift anzuwenden, die durch die Rundschreiben erläutert werden soll, sieht es der Conseil d’État als nützlicher an, die Rechtslage so früh wie möglich zu klären, um weitere Prozesse zu vermeiden(24) .
69. In praktischer Hinsicht könnte eine solche vorgreifliche Herangehensweise im Fall allgemeiner Maßnahmen, wie sie hier in Rede stehen, die offenbar allgemeine Rechtswirkungen haben sollen und sich wahrscheinlich auf zahlreiche künftige Verfahren auswirken werden, tatsächlich als die vernünftigste erscheinen. Es hätte erhebliche Vorteile, wenn die Klage für zulässig erklärt würde, anstatt die Prüfung der Begründetheit auf einen späteren Zeitpunkt zu verlegen.
70. Trotz all dieser Erwägungen bin ich der Auffassung, dass die Klage im Einklang mit der geltenden Rechtsprechung für unzulässig erklärt werden sollte. Das Fehlen jeglicher endgültiger Rechtswirkungen für die nationalen Behörden muss den Ausschlag zugunsten der Einwände der Beklagten geben.
71. Obwohl der Anschein einer Bindungswirkung eindeutig ein Gesichtspunkt ist, dem Bedeutung beizumessen ist, kann er im vorliegenden Fall doch nicht entscheidend sein. Die Mitgliedstaaten und die nationalen Behörden, die an der Verwaltung der Strukturfonds der Gemeinschaft mitwirken, sind mit den Verfahren nach der Strukturfondsverordnung vertraut und in der Lage, die Handlungen der Kommission einer ersten rechtlichen Prüfung zu unterziehen, die über deren bloßen äußeren Anschein hinausgeht. Diese Bewertung könnte jedoch bei Einzelpersonen, die möglicherweise weniger rechtskundig sind, weniger angebracht sein(25) .
72. Das gilt insbesondere für den vorliegenden Fall, da die Strukturfondsverordnung, wie Italien selbst in seinem Vorbringen zur Begründetheit darlegt, offensichtlich keine Rechtsgrundlage enthält, nach der die Kommission befugt wäre, auf eigenes Betreiben eine verbindliche Auslegung des Artikels 30 Absatz 2 festzulegen. Da eine solche Befugnis ohne Vorliegen einer dahin gehenden Bestimmung auch nicht vermutet werden kann(26) und da nach ständiger Rechtsprechung Meinungsäußerungen der Kommission gegenüber den Behörden eines Mitgliedstaats in Bereichen, in denen sie zum Erlass verbindlicher Entscheidungen nicht befugt ist, nur einfache Stellungnahmen ohne Rechtswirkungen sind(27), war den Mitgliedstaaten die Rechtslage nach der Rechtsprechung hinreichend klar, um auf dieser Grundlage ihre eigene Rechtsposition in der Angelegenheit festzustellen.
73. Noch wichtiger erscheint(28), dass die angefochtenen Maßnahmen zwar das Verhalten der nationalen Behörden beeinflussen können, jedoch allein noch nicht die Rechtsstellung eines Dritten, insbesondere nicht die der nationalen Behörden, ändern können. Die wichtigste in der Rechtsprechung aufgestellte Voraussetzung ist daher nicht erfüllt. Alle Änderungen, die diese Behörden bei der Art und Weise ihrer Behandlung von Ausgaben im Zusammenhang mit Anpassungen von Ergänzungen zur Programmplanung einführen könnten, um die Gefahr einer Ablehnung ihrer Zahlungsanträge abzuwenden, wären letztlich nur eine tatsächliche Folge(29) . Außerdem hat das Gericht erster Instanz festgestellt, dass der Umstand, dass eine Handlung der Kommission nicht verbindlich ist, nicht dadurch in Frage gestellt wird, dass die nationale Stelle, an die sie gerichtet ist, aufgrund dieser Handlung Maßnahmen nach innerstaatlichem Recht erlassen(30) oder ihr Folge geleistet hat(31) .
74. Ich meine auch, dass sich die Umstände der vorliegenden Rechtssache von denen der Rechtssachen unterscheiden, auf die sich Italien zur Stützung seiner Klage bezieht(32) . In all diesen Rechtssachen verneinte die Kommission die Zulässigkeit aus ähnlichen Gründen wie denen, die sie in der vorliegenden Rechtssache angeführt hat. Der Gerichtshof hat jedoch alle Klagen als zulässig angesehen und gemeint, dass die angefochtenen Handlungen die Entfaltung eigener Rechtswirkungen bezweckten, die entweder zu denen der Gemeinschaftsvorschriften, die sie auslegten oder ergänzten, hinzuträten oder sich von diesen unterschieden. Auf dieser Grundlage hat der Gerichtshof die Handlungen für ungültig erklärt.
75. Im „Verhaltenskodex“-Urteil(33) hat der Gerichtshof festgestellt, dass der Kodex, in dem die Kommission die Verpflichtungen, die sich für die Mitgliedstaaten aus einer bestimmten Gemeinschaftsbestimmung ergaben, näher darlegte, spezifische Verpflichtungen begründet habe, die über das hinausgingen, was nach der fraglichen Bestimmung zulässig gewesen sei.
76. Eine ähnliche Begründung hat der Gerichtshof in den beiden Urteilen zu den auslegenden Mitteilungen angeführt, die von der Kommission herausgegeben worden waren, um bestimmte Verpflichtungen, die sich aus einigen Bestimmungen des sekundären und des primären Gemeinschaftsrechts ergaben, genauer zu definieren. Er hat darin festgestellt, dass die Mitteilungen über die bloße Verdeutlichung der Bestimmungen, die sie auslegen sollten, hinausgingen und den Mitgliedstaaten vielmehr zusätzliche Verpflichtungen auferlegten(34) . Da es für dieses Vorgehen der Kommission keine Rechtsgrundlage gab, hat der Gerichtshof beide auslegenden Mitteilungen für nichtig erklärt.
77. Anders verhält es sich in der vorliegenden Rechtssache insoweit, als der angefochtene Vermerk den Mitgliedstaaten keine neuen Verpflichtungen auferlegt. Er verlangt von ihnen nicht, ihre innerstaatlichen Verfahren anzupassen, und hindert sie auch nicht daran, Zahlungsanträge einzureichen, die den von der Kommission festgelegten Kriterien für die Zuschussfähigkeit nicht entsprechen.
78. Bei seiner Entscheidungsfindung im „Verhaltenskodex“-Urteil hat der Gerichtshof außerdem den Ausführungen der Kommission in der mündlichen Verhandlung besondere Beachtung geschenkt, wonach ein Mitgliedstaat gegen den Kodex verstoßen könne, ohne deswegen die Verordnungsbestimmung zu verletzen, die der Kodex habe auslegen sollen(35) . Dieser Vortrag kam einer Anerkennung gleich, dass der Kodex unabhängig von der Verordnung habe Rechtswirkungen erzeugen sollen, und er hat offenbar die Entscheidung des Gerichtshofes in erheblichem Maße beeinflusst. Im vorliegenden Fall hat sich die Kommission dagegen stets auf den Standpunkt gestellt, dass der angefochtene Vermerk nicht bezwecke, eigene Rechtswirkungen zu entfalten, und sie hat auch nie behauptet, dass ein Verstoß gegen ihn möglich sei, ohne dass deswegen die durch ihn ausgelegte Strukturfondsverordnung verletzt werde.
79. Bezeichnenderweise hat der Gerichtshof in einem der die auslegenden Mitteilungen betreffenden Urteile betont, dass die fragliche Mitteilung deshalb ergangen sei, weil der Rat keinen Kompromiss über eine Richtlinie habe erzielen können, mit der der Geltungsbereich der einschlägigen Bestimmungen des Vertrages habe ergänzt werden sollen, und er hat angedeutet, dass die Mitteilung in Wirklichkeit als Ersatz für eine solche Richtlinie habe dienen sollen(36) . Das ist hier aber nicht der Fall.
80. Schließlich hat der Gerichtshof festgestellt, dass „Interne Dienstanweisungen“(37) insoweit Rechtswirkungen erzeugt hätten, als sie den Bediensteten der Kommission Kontrollbefugnisse verliehen hätten, die gegenüber den Mitgliedstaaten auszuüben gewesen seien, und als sie detaillierte Verfahren zu ihrer Durchführung festgelegt hätten, obwohl diese Befugnisse in der Verordnung, um die es in dieser Rechtssache ging, nicht vorgesehen gewesen seien. Da die Kommission nicht befugt war, den Wortlaut der fraglichen Gemeinschaftsbestimmungen zu erweitern, hat der Gerichtshof die „Internen Dienstanweisungen“ für ungültig erklärt(38) . Im vorliegenden Fall verleiht sich die Kommission mit dem Erlass der angefochtenen Maßnahmen nicht selbst neue Befugnisse, die gegenüber den nationalen Behörden auszuüben wären.
81. Auch wenn in der Rechtsprechung die Frage der Nachprüfbarkeit von Handlungen im Allgemeinen großzügig beurteilt wird, meine ich doch, dass eine Bejahung der Zulässigkeit unter den Umständen des vorliegenden Falles der gefestigten Rechtsprechung widersprechen und daher zu Unsicherheit führen würde. Ich möchte allerdings auch betonen, dass meine Auffassung eine spätere Nachprüfung nicht ausschließt. Sollte die Kommission einen Zahlungsantrag mit der Begründung ablehnen, dass bei diesem der Zeitpunkt für die Zuschussfähigkeit, wie er im angefochtenen Vermerk ausgelegt worden worden sei, nicht beachtet worden sei, so würde es sich hierbei eindeutig um eine nach Artikel 230 EG anfechtbare Entscheidung handeln. Die von Italien mit der vorliegenden Klage aufgeworfenen Fragen ließen sich im Rahmen einer solchen Klage beantworten. Der Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes, um den es meiner Ansicht nach bei der Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Klagen auf Nichtigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane im Kern geht, bleibt gewahrt.
82. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen gelange ich zu dem Ergebnis, dass der Gerichtshof die Klage für unzulässig erklären sollte, soweit mit ihr die Nichtigerklärung von Handlungen begehrt wird, die weder Rechtswirkungen entfalten noch entfalten sollen.
Begründetheit
83. Ich werde gleichwohl die Begründetheit der Klage Italiens für den Fall prüfen, dass der Gerichtshof rechtsverbindliche Wirkungen der angefochtenen Maßnahmen doch bejahen und die Klage deshalb für zulässig erklären sollte.
Vorbringen
84. Italien führt im Wesentlichen drei Nichtigkeitsgründe an.
85. Erstens macht es geltend, die angefochtenen Maßnahmen seien unter Verletzung der Zuständigkeitsverteilung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten ergangen, wie sie in den Artikeln 15 und 34 der Strukturfondsverordnung niedergelegt sei. Während Einheitliche Programmplanungsdokumente und operationelle Programme von der Kommission genehmigt würden, würden Ergänzungen zur Programmplanung von den Mitgliedstaaten erlassen und fielen in deren Zuständigkeit. Daher sei die Kommission über ihren Zuständigkeitsbereich, wie er in der Strukturfondsverordnung festgelegt sei, hinausgegangen.
86. Zweitens sei gegen Artikel 30 der Strukturfondsverordnung verstoßen worden. Artikel 30 Absatz 2 lege den Anfangstermin für die Zuschussfähigkeit von Ausgaben fest, der der Tag sei, an dem der Interventionsantrag bei der Kommission eingehe; er sehe jedoch keinerlei Ausnahme vor. Dieser Zeitpunkt müsse daher auch dann gelten, wenn Änderungen von Ergänzungen zur Programmplanung keine Änderungen der Einheitlichen Programmdokumente oder der operationellen Programme erforderten.
87. Italien rügt drittens das Fehlen einer angemessenen Rechtsgrundlage für den angefochtenen Vermerk, einen Missbrauch von Befugnissen wegen Verletzung wesentlicher Formvorschriften und fehlender Zuständigkeit sowie einen Missbrauch von Befugnissen wegen Verstoßes gegen die Geschäftsordnung der Kommission.
88. Italien trägt dazu im Einzelnen vor, dass der angefochtene Vermerk keine Bezugnahme auf eine Rechtsgrundlage enthalte, dass die Voraussetzungen der einzigen Bestimmung, die dem angefochtenen Vermerk als Rechtsgrundlage hätte dienen können, nämlich des Artikels 53 der Strukturfondsverordnung, jedenfalls nicht erfüllt gewesen seien und dass aus den Italien vorliegenden Unterlagen zu schließen sei, dass der angefochtene Vermerk unter Verstoß gegen die Geschäftsordnung der Kommission ergangen sei, die für den Entscheidungsprozess innerhalb der Kommission maßgebend sei.
Beurteilung
89. Ich beginne mit der Prüfung des zweiten Klagegrundes, mit dem ein Verstoß gegen Artikel 30 Absatz 2 der Strukturfondsverordnung geltend gemacht wird.
90. Die einzige Bestimmung der Strukturfondsverordnung, die sich auf die Frage der Zuschussfähigkeit von Ausgaben bezieht, ist offensichtlich Artikel 30. Zu den Daten der Zuschussfähigkeit heißt es in Artikel 30 Absatz 2 ausdrücklich, dass der Anfangstermin für die Zuschussfähigkeit von Ausgaben der Zeitpunkt des Eingangs des Antrags für die betreffende Intervention bei der Kommission ist. Mangels besonderer Bestimmungen, in denen ein hiervon abweichendes Tatbestandsmerkmal für den Fall von Ausgaben niedergelegt wäre, die Änderungen der Ergänzungen zur Programmplanung betreffen, und angesichts des unmissverständlichen Wortlauts von Artikel 30 Absatz 2 fällt es mir schwer, der Ansicht der Kommission zu folgen, dass die Strukturfondsverordnung eine Auslegung zulasse, wie sie in den angefochtenen Maßnahmen enthalten ist. Indem die Kommission einen anderen Anfangstermin für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben als den festgelegt hat, der in Artikel 30 Absatz 2 der Strukturfondsverordnung ausdrücklich vorgesehen ist, ist sie meines Erachtens über das hinausgegangen, was nach dieser Verordnung möglich ist.
91. Dieses Ergebnis wird durch die Prüfung der Klagegründe bekräftigt, mit denen geltend gemacht wird, dass die Kommission zum Erlass des angefochtenen Vermerks nicht befugt gewesen sei.
92. Ich stimme mit der Ansicht Italiens überein, dass nur Artikel 53 Absatz 2 der Strukturfondsverordnung dahin ausgelegt werden könnte, dass er der Kommission eine solche Befugnis einräumt(39) . Unstreitig wurde jedoch das in dieser Bestimmung vorgeschriebene Verfahren nicht eingehalten. Daraus folgt, dass die Kommission, indem sie den angefochtenen Vermerk im Rahmen des von ihr angewandten Verfahrens erlassen hat, auch eine wesentliche Formvorschrift verletzt hat.
93. Schließlich würde meiner Ansicht nach auch der Klagegrund durchgreifen, mit dem Italien die fehlende Anführung einer Rechtsgrundlage geltend macht. Nach ständiger Rechtsprechung verlangt das Gebot der Rechtssicherheit, dass jede Maßnahme, die rechtliche Wirkungen erzeugen soll, ihre Bindungswirkung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts entnimmt, die ausdrücklich als Rechtsgrundlage bezeichnet sein muss und die Rechtsform vorschreibt, in der die Maßnahme zu erlassen ist(40) .
94. Der angefochtene Vermerk nimmt auf keine Rechtsgrundlage Bezug. Wenn der Gerichtshof befinden sollte, dass er doch rechtliche Wirkungen erzeugen sollte, hätte die Kommission den Grundsatz der Rechtssicherheit verletzt, indem sie eine solche Maßnahme erlassen hat, ohne ausdrücklich die Bestimmung des Gemeinschaftsrechts zu bezeichnen, der sie die Bindungswirkung des Vermerks entnimmt.
95. Da der angefochtene Vermerk bereits aus diesen Gründen allein für nichtig zu erklären wäre, ist es nicht erforderlich, in die Prüfung seines Inhalts einzutreten oder die weiteren von Italien angeführten Klagegründe zu prüfen.
96. Auch die angefochtenen Schreiben wären, falls der Gerichtshof ihnen rechtliche Wirkungen zusprechen sollte, für nichtig zu erklären, soweit sie auf eine ungültige Maßnahme Bezug nehmen und auf dieser beruhen würden.
Kosten
97. Nach Artikel 69 § 3 seiner Verfahrensordnung kann der Gerichtshof, wenn ein außergewöhnlicher Grund gegeben ist, von der allgemeinen Regel abweichen, dass die unterliegende Partei die Kosten des Verfahrens zu tragen hat. Im vorliegenden Fall erscheint es mir verständlich, dass sich Italien durch die Maßnahme der Kommission zur Erhebung der Klage veranlasst gesehen hat. Ich meine daher, dass jede Partei ihre eigenen Kosten tragen sollte.
Ergebnis
98. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
1. die Klage für unzulässig zu erklären;
2. jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
(1) .
(2)
–	Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft – Abteilung Ausrichtung, Europäischer Sozialfonds, Europäischer Fonds für regionale Entwicklung.
(3)
–	Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds (ABl. L 161, S. 1), die die Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Investitionsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente (ABl. L 185, S. 9) ersetzt hat.
(4)  –	Bei Bezugnahmen auf Ergänzungen zur Programmplanung werde ich die Begriffe „anpassen“, „ändern“ und damit verwandte Verben in austauschbarer Weise verwenden.
(5)  –	Siehe unten, Nr. 15 und Fußnote 19.
(6)  –	„Gemeinschaftliches Förderkonzept“ wird in Artikel 9 Buchstabe d definiert als „das Dokument, das die Kommission im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat nach Beurteilung des vom Mitgliedstaat vorgelegten Plans genehmigt hat und in dem die Strategie und die Prioritäten für Aktionen der Fonds und des Mitgliedstaats, deren spezifische Ziele, die Beteiligung der Fonds und die übrigen Finanzierungsmittel angegeben sind. Dieses Dokument ist in Schwerpunkte unterteilt und wird über ein oder mehrere operationelle(s) Programm(e) durchgeführt.“
(7)
–	Vom Mitgliedstaat für die Verwaltung der Interventionen nach der Strukturfondsverordnung benannte Stelle.
(8)  –	Artikel 35 Absatz 3 der Strukturfondsverordnung.
(9)  –	Vgl. Urteile vom 27. September 1988 in der Rechtssache 114/86 (Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1988, 5289, Randnrn. 12 und 13), vom 6. April 2000 in der Rechtssache C‑443/97 (Spanien/Kommission, Slg. 2000, I‑2415, Randnr. 34) und vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C‑180/96 (Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1998, I‑2265, Randnr. 28). Aus der Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz führt die Kommission in erster Linie das Urteil vom 16. Juli 1998 in der Rechtssache T‑81/97 (Regione Toscana/Kommission, Slg. 1998, II‑2889, Randnr. 23) an.
(10)  –	Urteil vom 11. November 1981 in der Rechtssache 60/81 (Slg. 1981, 2639).
(11)  –	Urteil vom 13. November 1991 in der Rechtssache C‑303/90 (Frankreich/Kommission, Slg. 1991, I‑5315).
(12)  –	Urteile vom 16. Juni 1993 in der Rechtssache C‑325/91 (Frankreich/Kommission, Slg. 1993, I‑3283) und vom 20. März 1997 in der Rechtssache C‑57/95 (Frankreich/Kommission, Slg. 1997, I‑1627).
(13)  –	Urteil vom 9. Oktober 1990 in der Rechtssache C‑366/88 (Frankreich/Kommission, Slg. 1990, I‑3571).
(14)
–	Vgl. u. a. Urteil Frankreich/Kommission in der Rechtssache C‑57/95 (angeführt in Fußnote 12, Randnr. 7 und die dort zitierte Rechtsprechung).
(15)  –	Nach ständiger Rechtsprechung kann der Kläger gemäß Artikel 230 EG nur Maßnahmen anfechten, die für ihn verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, die geeignet sind, seine Interessen zu beeinträchtigen. Eine solche Feststellung scheint nur im Fall von Klägern, die Einzelpersonen sind und keine Vorrechte in Anspruch nehmen, sinnvoll zu sein. Der Gerichtshof hat sie jedoch auch in Rechtssachen getroffen, in denen Mitgliedstaaten geklagt hatten (vgl. z. B. Urteil vom 5. Oktober 1999 in der Rechtssache C‑308/95, Niederlande/Kommission, Slg. 1999, I‑6513). Auf jeden Fall scheinen mir die angefochtenen Maßnahmen die Interessen Italiens insoweit eindeutig zu beeinträchtigen, als sie Ausgaben, die für eine Mitfinanzierung durch die Gemeinschaft im Rahmen der Strukturfonds in Betracht kommen könnten, zu begrenzen vermögen.
(16)  –	Urteil vom 30. April 1996 in der Rechtssache C‑58/94 (Niederlande/Rat, Slg. 1996, I‑2169, Randnr. 26; vgl. auch Urteil Regione Toscana, angeführt in Fußnote 9, Randnrn. 22 und 23).
(17)  –	Urteil Spanien/Kommission (angeführt in Fußnote 9, Randnr. 34 und die dort zitierte Rechtsprechung). Zum Gericht erster Instanz vgl. neben dem Urteil Regione Toscana auch das jüngere Urteil vom 10. April 2003 in den verbundenen Rechtssachen T‑93/00 und T‑46/01 (Alessandrini u. a., Slg. 2003, II‑1635, Randnr. 61).
(18)  –	Siehe oben, Nr. 30.
(19)  –	Außer wenn die Anpassung Änderungen der in der Entscheidung über die Fondsbeteiligung enthaltenen Angaben voraussetzt; in diesem Fall werden die Änderungen von der Kommission nach Artikel 34 Absatz 3 der Strukturfondsverordnung im Einvernehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat beschlossen.
(20)  –	Vgl. Urteil Spanien/Kommission (angeführt in Fußnote 9, Randnr. 33), in dem der Gerichtshof ausgeführt hat: „Die internen Leitlinien enthalten … die allgemeinen Regeln, die die Kommission künftig zugrunde zu legen hat, wenn sie … Einzelfallentscheidungen erlässt, deren Rechtmäßigkeit der betroffene Mitgliedstaat beim Gerichtshof im Verfahren nach Artikel [230 EG] in Frage stellen kann.“ Bemerkenswert ist überdies, dass der Gerichtshof in diesem Fall nicht den Schlussanträgen des Generalanwalts La Pergola gefolgt ist, der vorgeschlagen hatte, die in dieser Rechtssache fraglichen internen Leitlinien als Handlung mit Rechtswirkungen anzusehen (Nrn. 18 bis 24 der Schlussanträge). Vgl. auch Urteil Niederlande/Kommission (angeführt in Fußnote 15, Randnr. 29), in dem der Gerichtshof unter Bezugnahme auf die bisherige Rechtsprechung die Auffassung vertreten hat, dass ein Schreiben, das nur rein informativen Charakter hinsichtlich der Art und Weise habe, in der die Kommission Bestimmungen einer Verordnung auslege, die Rechtsstellung der Niederlande nicht geändert habe. Vgl. weiter die in Fußnote 17 angeführte Rechtsprechung sowie die Urteile vom 15. September 1998 in der Rechtssache T‑54/96 (Oleifici Italiani and Fratelli Rubino Industrie Olearie, Slg. 1998, II‑3377, Randnr. 49) und vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache T‑113/89 (Nefarma u. a./Kommission, Slg. 1990, II‑797, Randnrn. 84 bis 94).
(21)  –	Insbesondere die den Begleitausschüssen für Sardinien und für Lazio übersandten Schreiben nehmen auf den angefochtenen Vermerk Bezug und sind so formuliert, dass sie diesem den Anschein der Verbindlichkeit geben (siehe oben, Nrn. 38 und 39). Bemerkenswerterweise hat der Gerichtshof seine Begründetheitsprüfung im Urteil Frankreich/Kommission in der Rechtssache C‑57/95 mit der Feststellung begonnen, dass die Formulierungen der angefochtenen – und letztlich für ungültig erklärten – auslegenden Mitteilung zwingenden Charakter hätten (oben angeführt in Fußnote 12, Randnr. 18).
(22) –	Nach den Akten hatte auch der Vertreter Spaniens im Ausschuss für Entwicklung und Umstellung der Regionen danach gefragt, welchen Gebrauch die Kommission von den auslegenden Vermerken macht (siehe oben, Nr. 31).
(23)  –	CE, Sect., 18. Dezember 2002 (Mme Duvignères,
Requ. No 233618). Zur Erörterung diese s Punktes siehe S. Lefevre, „Interpretative communications and implementation of Community law at national level“, European Law Review,
2004, 29, S. 808, 815 ff. … [Der weitere Inhalt dieser Fußnote ist für die deutsche Fassung der Schlussanträge ohne Bedeutung.]
(24)  –	A. a. O., S. 816.
(25)  –	Im Urteil Oleifici Italiani (oben angeführt in Fußnote 20) hat das Gericht erster Instanz ausgeführt, dass zur Prüfung, ob die angefochtene Handlung die Interessen Italiens beeinträchtigt habe, indem sie dessen Rechtsposition eindeutig verändert habe, die objektive Bedeutung zu ermitteln sei, die ein sorgfältig und umsichtig handelnder Wirtschaftsteilnehmer, der in dem betreffenden Sektor tätig sei, dem betreffenden Schreiben zum Zeitpunkt seiner Versendung vernünftigerweise habe beimessen können (a. a. O.).
(26)  –	Urteil Nefarma (angeführt in Fußnote 20, Randnr. 69 und die dort zitierte Rechtsprechung).
(27)  –	Urteil Nefarma (Randnr. 68 und die dort zitierte Rechtsprechung).
(28)  –	Siehe oben, Nr. 60.
(29)  –	Urteil IBM (angeführt in Fußnote 10, Randnr. 19).
(30)  –	Urteil Nefarma (angeführt in Fußnote 20, Randnr. 76).
(31)  –	Urteil vom 29. Januar 2002 in der Rechtssache T‑160/98 (Van Parijs und Pacific Fruit Company/Kommission, Slg. 2002, II‑233, Randnr. 65 und die dort zitierte Rechtsprechung).
(32)  –	Siehe oben, Fußnoten 11, 12 und 13.
(33)  –	Urteil C‑303/90 (Frankreich/Kommission, angeführt in Fußnote 11, Randnr. 24).
(34)  –	Urteile Frankreich/Kommission in den Rechtssachen C‑325/91 und C‑57/95 (beide angeführt in Fußnote 12, Randnrn. 22 bzw. 23).
(35)  –	Urteil C‑303/90 (Frankreich/Kommission, angeführt in Fußnote 11, Randnr. 26).
(36)  –	Urteil C‑57/95 (Frankreich/Kommission, angeführt in Fußnote 12, Randnr. 21).
(37)  –	Urteil C‑366/88 (Frankreich/Kommission, angeführt in Fußnote 13).
(38)  –	 A. a. O. (Randnrn. 22 und 24). Vgl. auch Urteil des Gerichts vom 15. Januar 2003 in den verbundenen Rechtssachen T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 und T‑272/01 (Philip Morris u. a., Slg. 2003, II‑1, Randnr. 86), in dem das Gericht zwischen den Internen Dienstanweisungen, um die es im Urteil Frankreich/Kommission in der Rechtssache C‑366/88 ging, und der in dieser Rechtssache angefochtenen Handlung insofern einen Unterschied sah, als diese im Gegensatz zu den Internen Dienstanweisungen keine Kompetenzzuweisung bezweckt habe.
(39)  –	Siehe oben, Nr. 22.
(40)  –	Vgl. u. a. Urteil Frankreich/Kommission in der Rechtssache C‑325/91 (angeführt in Fußnote 12, Randnr. 26).