ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
15 novembre 2005 (*)
«Manquement d’État – Articles 28 CE à 30 CE – Libre circulation des marchandises – Articles 1er et 3 du règlement (CEE) nº 881/92 – Articles 1er et 6 du règlement (CEE) n° 3118/93 – Transports – Interdiction sectorielle de la circulation des camions de plus de 7,5 tonnes transportant certaines marchandises – Qualité de l’air – Protection de la santé et de l’environnement – Principe de proportionnalité»
Dans l’affaire C-320/03,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 24 juillet 2003,
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme C. Schmidt ainsi que par MM. W. Wils et G. Braun, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
soutenue par:
République fédérale d’Allemagne, représentée par M. W.-D. Plessing et Mme A. Tiemann, en qualité d’agents, assistés de Me T. Lübbig, Rechtsanwalt,
République italienne, représentée par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de M. G. De Bellis, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mme H. G. Sevenster, en qualité d’agent,
parties intervenantes,
contre
République d’Autriche, représentée par MM. E. Riedl et H. Dossi, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. V. Skouris, président, MM. P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas et K. Schiemann, présidents de chambre, MM. R. Schintgen (rapporteur), J. N. Cunha Rodrigues, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. K. Lenaerts, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis et A. Borg Barthet, juges,
avocat général: M. L. A. Geelhoed,
greffier: Mme K. Sztranc, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 24 mai 2005,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 14 juillet 2005,
rend le présent
Arrêt
1       Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en interdisant aux camions de plus de 7,5 tonnes, transportant certaines marchandises, de circuler sur un tronçon de l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn (Autriche), à la suite de l’adoption du règlement du ministre-président du Tyrol limitant le transport sur l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn (interdiction sectorielle de circuler) [Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)], du 27 mai 2003 (BGBl. II, 279/2003, ci-après le «règlement litigieux»), la République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er et 3 du règlement (CEE) n° 881/92 du Conseil, du 26 mars 1992, concernant l’accès au marché des transports de marchandises par route dans la Communauté exécutés au départ ou à destination du territoire d’un État membre, ou traversant le territoire d’un ou de plusieurs États membres (JO L 95, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 484/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 1er mars 2002 (JO L 76, p. 1, ci‑après le «règlement n° 881/92»), des articles 1er et 6 du règlement (CEE) n° 3118/93 du Conseil, du 25 octobre 1993, fixant les conditions de l’admission de transporteurs non-résidents aux transports nationaux de marchandises par route dans un État membre (JO L 279, p. 1), tel que modifié par le règlement n° 484/2002 (ci-après le «règlement n° 3118/93»), ainsi que des articles 28 CE à 30 CE.
Le cadre juridique et factuel
La réglementation communautaire relative au marché intérieur des transports par route
2       Les règlements nos 881/92 et 3118/93 régissent le transport de marchandises par route sur le territoire de la Communauté.
3       Le règlement nº 881/92, qui, conformément à son article 1er, paragraphe 1, s’applique aux transports internationaux de marchandises par route pour compte d’autrui pour les trajets effectués sur le territoire de la Communauté, prévoit, à son article 3, la délivrance par les États membres d’une licence communautaire aux transporteurs de marchandises établis sur leur territoire et habilités à effectuer des transports internationaux de marchandises par route.
4       Par ailleurs, aux termes de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement nº 3118/93:
«Tout transporteur de marchandises par route pour compte d’autrui qui est titulaire de la licence communautaire prévue au règlement (CEE) nº 881/92 et dont le conducteur, s’il est ressortissant d’un pays tiers, est muni d’une attestation de conducteur dans les conditions prévues par ledit règlement, est admis, aux conditions fixées par le présent règlement, à effectuer, à titre temporaire, des transports nationaux de marchandises par route pour compte d’autrui dans un autre État membre, ci-après dénommés respectivement ‘transports de cabotage’ et ‘État membre d’accueil’, sans y disposer d’un siège ou d’un autre établissement.»
5       En vertu de l’article 6 du règlement nº 3118/93, l’exécution des transports de cabotage est soumise, sous réserve de l’application de la réglementation communautaire, aux dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur dans l’État membre d’accueil, dans les domaines visés au paragraphe 1 dudit article et ces dispositions doivent être appliquées aux transporteurs non-résidents dans les mêmes conditions que celles que cet État membre impose à ses propres ressortissants, afin d’empêcher toute discrimination, manifeste ou déguisée, fondée sur la nationalité ou le lieu d’établissement.
Les directives communautaires relatives à la protection de la qualité de l’air ambiant
6       La réglementation communautaire relative à la protection de la qualité de l’air ambiant est constituée notamment de la directive 96/62/CE du Conseil, du 27 septembre 1996, concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant (JO L 296, p. 55), et de la directive 1999/30/CE du Conseil, du 22 avril 1999, relative à la fixation de valeurs limites pour l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant (JO L 163, p. 41), telle que modifiée par la décision 2001/744/CE de la Commission, du 17 octobre 2001 (JO L 278, p. 35, ci-après la «directive 1999/30»).
7       Conformément à son article 1er, la directive 96/62 a pour objectif général de définir les principes de base d’une stratégie commune visant à:
–       définir et fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant dans la Communauté, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble,
–       évaluer, sur la base de méthodes et de critères communs, la qualité de l’air ambiant dans les États membres,
–       disposer d’informations adéquates sur la qualité de l’air ambiant et faire en sorte que le public en soit informé, entre autres par des seuils d’alerte,
–       maintenir la qualité de l’air ambiant, lorsqu’elle est bonne, et l’améliorer dans les autres cas.
8       L’article 4 de la directive 96/62 prévoit que le Conseil de l’Union européenne, sur proposition de la Commission, fixe des valeurs limites pour les polluants énumérés à l’annexe I de cette directive.
9       L’article 7 de la directive 96/62 dispose:
«Amélioration de la qualité de l’air ambiant
Exigences générales
1.      Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le respect des valeurs limites.
[…]
3.      Les États membres établissent des plans d’action indiquant les mesures à prendre à court terme en cas de risque de dépassement des valeurs limites et/ou des seuils d’alerte, afin de réduire le risque de dépassement et d’en limiter la durée. Ces plans peuvent prévoir, selon le cas, des mesures de contrôle et, lorsque cela est nécessaire, de suspension des activités, y compris le trafic automobile, qui concourent au dépassement des valeurs limites.»
10     L’article 8, paragraphe 3, de la directive 96/62 prévoit par ailleurs:
«Dans les zones et les agglomérations [où les niveaux d’un ou de plusieurs polluants dépassent la valeur limite augmentée de la marge de dépassement], les États membres prennent des mesures pour assurer l’élaboration ou la mise en œuvre d’un plan ou programme permettant d’atteindre la valeur limite dans le délai fixé.
Ledit plan ou programme, auquel la population doit avoir accès, contient au moins les informations énumérées à l’annexe IV.»
11     Des valeurs limites pour le dioxyde d’azote (NO2) sont fixées dans la directive 1999/30.
12     Aux termes de l’article 4 de la directive 1999/30:
«Dioxyde d’azote et oxydes d’azote
1.      Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les concentrations de dioxyde d’azote et, le cas échéant, d’oxydes d’azote, dans l’air ambiant, évaluées conformément à l’article 7, ne dépassent pas les valeurs limites indiquées au point I de l’annexe II, à partir des dates y spécifiées.
Les marges de dépassement indiquées au point I de l’annexe II s’appliquent conformément à l’article 8 de la directive 96/62/CE.
2.      Le seuil d’alerte de concentration de dioxyde d’azote dans l’air ambiant est fixé au point II de l’annexe II.»
13     Il résulte de l’annexe II, point I, de la directive 1999/30 que, s’agissant du dioxyde d’azote:
–       la valeur limite horaire est fixée à 200 μg/m3 «à ne pas dépasser plus de 18 fois par année civile», majorée d’un pourcentage de dépassement dégressif jusqu’au 1er janvier 2010;
–       la valeur limite annuelle est fixée à 40 μg/m3, également majorée du même pourcentage de dépassement dégressif jusqu’au 1er janvier 2010, soit 56 μg/m3 pour l’année 2002.
14     Ledit point I prévoit également que les valeurs limites susmentionnées doivent être respectées au 1er janvier 2010.
15     Selon le quatrième considérant de la directive 1999/30, les valeurs limites fixées dans celle-ci constituent des exigences minimales et, conformément à l’article 176 CE, les États membres peuvent maintenir ou établir des mesures de protection renforcées et notamment établir des valeurs limites plus strictes.
Le droit national et les faits à l’origine du litige
16     Les directives 96/62 et 1999/30 ont été transposées en droit autrichien par la voie de modifications de la loi sur la protection de l’air contre les pollutions (Immissionsschutzgesetz-Luft, BGBl. I, 115/1997, ci-après l’«IG-L»).
17     L’article 10 de l’IG-L prévoit la publication d’un catalogue de mesures à prendre en cas de dépassement d’une valeur limite. L’article 11 de cette loi énonce les principes devant être respectés dans cette hypothèse, tels que le principe du pollueur-payeur et le principe de proportionnalité. L’article 14 de la même loi contient des dispositions spécialement applicables au secteur des transports.
18     Le 1er octobre 2002, après qu’elles eurent constaté un dépassement de la valeur limite pour le dioxyde d’azote, telle que définie à l’annexe II, point I, de la directive 1999/30, les autorités du Tyrol ont imposé une interdiction temporaire de circulation nocturne visant les poids lourds sur un tronçon de l’autoroute A 12, dans la vallée de l’Inn.
19     Au cours de l’année 2002, la valeur limite annuelle fixée à 56 μg/m3 par ladite annexe II a de nouveau été dépassée au point de contrôle de Vomp/Raststätte, sur ce tronçon d’autoroute, la moyenne annuelle enregistrée ayant été de 61 μg/m3.
20     L’interdiction temporaire de circulation nocturne a alors été prolongée puis remplacée, à compter du 1er juin 2003, par une interdiction permanente de circulation nocturne frappant le transport de marchandises par des poids lourds de plus de 7,5 tonnes, une telle interdiction étant valable toute l’année.
21     Le 27 mai 2003, le Landeshauptmann von Tirol a adopté, sur le fondement de l’IG-L, le règlement litigieux, interdisant, à partir du 1er août 2003 et pour une durée indéterminée, la circulation sur le tronçon en cause de l’autoroute A 12 à une catégorie de poids lourds transportant certaines marchandises.
22     Le règlement litigieux vise, selon son article 1er, à réduire les émissions de polluants liées aux activités humaines et à améliorer ainsi la qualité de l’air pour assurer la protection durable de la santé de l’homme ainsi que de la faune et de la flore.
23     L’article 2 du règlement litigieux délimite une «zone sanitaire», consistant en un tronçon de 46 km de l’autoroute A 12, entre les communes de Kundl et d’Ampass.
24     L’article 3 du même règlement interdit aux poids lourds ou aux semi-remorques dont la masse maximale autorisée est supérieure à 7,5 tonnes et aux poids lourds avec remorques, dont les masses maximales autorisées additionnées dépassent 7,5 tonnes, de circuler sur ledit tronçon en transportant les marchandises suivantes: tous les déchets repris dans la liste européenne des déchets [figurant dans la décision 2000/532/CE de la Commission, du 3 mai 2000, remplaçant la décision 94/3/CE établissant une liste de déchets en application de l’article 1er, point a), de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets et la décision 94/904/CE du Conseil établissant une liste de déchets dangereux en application de l’article 1er, paragraphe 4, de la directive 91/689/CEE du Conseil relative aux déchets dangereux (JO L 226, p. 3), dans la version résultant de la décision 2001/573/CE du Conseil, du 23 juillet 2001, modifiant la décision 2000/532 en ce qui concerne la liste de déchets (JO L 203, p. 18)], les céréales, les rondins, les écorces et le liège, les minerais ferreux et non ferreux, les cailloux, les terres, les déblais, les véhicules à moteur et les remorques ou l’acier de construction. L’interdiction devait s’appliquer immédiatement, à compter du 1er août 2003, sans qu’aucune intervention supplémentaire de la part des autorités compétentes fût nécessaire.
25     L’article 4 du règlement litigieux soustrait à l’interdiction édictée par ledit article 3 les poids lourds dont le transport débute ou aboutit sur le territoire de la ville d’Innsbruck ou dans les districts de Kufstein, de Schwaz ou d’Innsbruck-Land. Par ailleurs, l’IG-L comporte lui-même d’autres dérogations: il exclut de l’interdiction de circuler différentes catégories de véhicules, au nombre desquels figurent les véhicules d’entretien de la voirie, d’enlèvement des ordures ainsi que les véhicules agricoles et forestiers. Une dérogation particulière peut, en outre, être sollicitée pour d’autres catégories de véhicules pour cause d’intérêt public ou d’un intérêt privé important.
La procédure précontentieuse
26     À la suite d’un premier échange de lettres avec la République d’Autriche, la Commission a, le 25 juin 2003, adressé à cet État membre une lettre de mise en demeure et l’a invité à y répondre dans un délai d’une semaine. Le gouvernement autrichien a répondu par lettre du 3 juillet 2003.
27     Le 9 juillet 2003, la Commission a adressé à la République d’Autriche, au titre de l’article 226 CE, un avis motivé fixant également à cette dernière un délai d’une semaine pour s’y conformer. Cet État membre a répondu à l’avis motivé par lettre du 18 juillet 2003.
28     La Commission, considérant que les explications données par la République d’Autriche en réponse audit avis motivé n’étaient pas satisfaisantes, a décidé d’introduire le présent recours.
Le sursis à l’exécution de l’interdiction sectorielle de circuler
29     Par ordonnance du 30 juillet 2003, Commission/Autriche (C-320/03 R, Rec. p. I‑7929), le président de la Cour a ordonné, à titre conservatoire, à la République d’Autriche de surseoir à l’exécution de l’interdiction de circuler figurant dans le règlement litigieux jusqu’au prononcé de l’ordonnance mettant fin à la procédure en référé.
30     Par ordonnance du 2 octobre 2003, Commission/Autriche (C-320/03 R, Rec. p. I‑11665), la mesure de sursis à l’exécution de ladite interdiction de circuler a été prolongée jusqu’au 30 avril 2004 et, par ordonnance du 27 avril 2004 (C‑320/03 R, Rec. p. I‑3593), cette prolongation a été maintenue jusqu’à ce que la Cour ait statué sur le recours au fond.
Sur la recevabilité du recours
31     La République d’Autriche conteste la recevabilité du recours en raison des délais extrêmement courts qui lui ont été impartis pendant la procédure précontentieuse pour préparer ses réponses à la lettre de mise en demeure et à l’avis motivé qui lui ont été adressés par la Commission. Elle considère que les droits de la défense ainsi que le droit à une procédure équitable ont été méconnus et met en doute l’examen sérieux par les services de la Commission des observations des autorités autrichiennes au cours de ce stade de la procédure.
32     La République d’Autriche ajoute que la Commission aurait dû appliquer la procédure prévue par le règlement (CE) nº 2679/98 du Conseil, du 7 décembre 1998, relatif au fonctionnement du marché intérieur pour ce qui est de la libre circulation des marchandises entre les États membres (JO L 337, p. 8).
33     À cet égard, force est de constater que les délais très courts impartis par la Commission à la République d’Autriche pour répondre à la lettre de mise en demeure et pour se conformer à l’avis motivé ont été imposés par la date de prise d’effet du règlement litigieux, fixée par les autorités autrichiennes elles-mêmes. En outre, il est constant que celles-ci avaient connaissance de la position de la Commission avant l’ouverture de la procédure précontentieuse et même avant l’adoption du règlement litigieux dès lors que, ainsi qu’il ressort du dossier, cette institution, saisie d’une plainte, avait demandé, par lettre du 6 mai 2003, auxdites autorités de lui fournir des renseignements sur le texte qui était en cours d’élaboration.
34     Dans ces conditions, il ne saurait être reproché à la Commission, chargée au titre de l’article 211 CE de veiller au respect, par les États membres, des obligations qui leur incombent en vertu du droit communautaire, d’avoir fixé des délais tenant compte des circonstances qui caractérisent la situation d’espèce et, notamment, de l’urgence (voir, en ce sens, arrêts du 2 février 1988, Commission/Belgique, 293/85, Rec. p. 305, point 14; du 28 octobre 1999, Commission/Autriche, C‑328/96, Rec. p. I-7479, points 34 et 51, ainsi que du 13 décembre 2001, Commission/France, C-1/00, Rec. p. I-9989, points 64 et 65).
35     Quant à la procédure instaurée par le règlement nº 2679/98, laquelle vise à faire cesser au plus vite les entraves à la libre circulation des marchandises entre les États membres, telles que définies à l’article 1er de ce règlement, force est de constater, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 35 de ses conclusions, que la mise en œuvre d’une telle procédure ne constitue nullement une condition préalable à laquelle la Commission devrait satisfaire avant d’engager la procédure précontentieuse au titre de l’article 226 CE et que ledit règlement ne saurait restreindre de quelque façon les compétences que cette institution tient de cette dernière disposition (voir, en ce sens, arrêt du 2 juin 2005, Commission/Grèce, C‑394/02, non encore publié au Recueil, points 27 et 28 ainsi que jurisprudence citée).
36     Il y a lieu, en conséquence, de déclarer recevable le présent recours.
Sur le fond
Argumentation de la Commission et des États membres intervenants
37     Selon la Commission, le règlement litigieux contrevient aux dispositions communautaires en matière de libre prestation des services de transport, contenues dans les règlements nos 881/92 ainsi que 3118/93, et il entrave la libre circulation des marchandises, garantie par les articles 28 CE à 30 CE.
38     La mesure d’interdiction édictée par le règlement litigieux toucherait de facto de manière prépondérante le transit international des marchandises. En effet, le transport de transit, frappé par une telle mesure, serait effectué à plus de 80 % par des entreprises non autrichiennes, alors que le transport non visé par cette mesure serait effectué à plus de 80 % par des entreprises autrichiennes. Ledit règlement opérerait ainsi une discrimination à tout le moins indirecte, ce qui serait incompatible avec les règlements nos 881/92 et 3118/93 ainsi qu’avec les articles 28 CE à 30 CE.
39     Étant ainsi applicable de manière distincte, une telle mesure ne pourrait pas être justifiée par des considérations tirées de la protection de l’environnement. S’il est vrai que la République d’Autriche tend à justifier le règlement litigieux par des motifs relevant à la fois de la santé publique et de la protection de l’environnement, il est évident, selon la Commission et les États membres intervenants, que ce dernier objectif est prépondérant. Or, une justification tirée de considérations de santé publique, au titre de l’article 30 CE, ne serait possible que lorsque les marchandises concernées constituent une menace directe et vérifiable pour la santé des personnes. Tel ne serait manifestement pas le cas en l’espèce.
40     Dans l’hypothèse où la Cour considérerait que le règlement litigieux, bien que distinctement applicable, pourrait être valablement fondé sur des considérations tirées de la protection de l’environnement, la Commission estime, à titre subsidiaire, que ce règlement ne peut être justifié sur le fondement des directives 96/62 et 1999/30. En effet, d’une part, une interdiction sectorielle de circuler pour une durée indéterminée ne saurait être fondée sur l’article 7, paragraphe 3, de la directive 96/62, lequel ne concernerait que des mesures urgentes et temporaires. D’autre part, si la valeur limite prévue à l’article 8, paragraphe 3, de cette dernière directive pour le dioxyde d’azote, augmentée de la marge de dépassement, a nettement été dépassée en 2002, le catalogue de mesures figurant à l’article 10 de l’IG-L ne contiendrait pas les éléments exigés par ledit article 8, paragraphe 3, et par l’annexe IV de la directive 96/62.
41     Les États membres intervenants critiquent également la méthode appliquée en Autriche pour mesurer les niveaux de pollution et pour parvenir à la conclusion que les émissions de dioxyde d’azote sont particulièrement imputables à une certaine catégorie de poids lourds. Le gouvernement allemand, en particulier, fait valoir que, selon l’annexe II, point I, de la directive 1999/30, la valeur limite annuelle pour la protection de la santé humaine ne deviendra contraignante qu’à partir du 1er janvier 2010. Avant cette date, un dépassement des valeurs limites fixées pour les différentes années ne justifierait pas que les États membres prennent des mesures immédiates. Ils ne seraient autorisés à le faire que si le «seuil d’alerte» prévu à l’article 2, point 6, et à l’annexe II, point II, de ladite directive était dépassé, ce que la République d’Autriche n’aurait pas soutenu ni même allégué. En outre, selon les gouvernements allemand et italien, le dépassement de la valeur limite pour le dioxyde d’azote sur lequel se fonde le règlement litigieux n’a pas été établi en conformité avec les exigences qui résultent des annexes V et VI de la directive 1999/30. Le gouvernement allemand invoque également plusieurs faiblesses d’ordre méthodologique caractérisant la mesure de prélèvement effectuée par les autorités autrichiennes. En outre, il relève que l’utilisation de voies de contournement, plus longues, occasionnerait davantage de pollution atmosphérique et ne ferait que déplacer le problème.
42     En tout état de cause, le règlement litigieux ne serait pas conforme au principe de proportionnalité.
43     À cet égard, la Commission constate que, selon les statistiques élaborées par les autorités tyroliennes, 5 200 poids lourds en moyenne ont, en 2002, emprunté chaque jour l’autoroute A 12 entre l’agglomération de Wörgl (qui est proche de la frontière allemande) et celle de Hall (située à 10 km d’Innsbruck). Or, le règlement litigieux aurait pour effet d’interdire l’ensemble du trafic routier de transit international aux poids lourds transportant les marchandises énumérées dans ce règlement, les autres itinéraires envisageables par la route impliquant un détour considérable pour les opérateurs économiques concernés.
44     En outre, selon la Commission et les États membres intervenants, le chemin de fer ne constituerait pas, à court terme, une solution de remplacement réaliste pour les entreprises de transport routier concernées en raison de la capacité réduite de l’axe ferroviaire du Brenner et compte tenu des limitations techniques, des retards ainsi que du manque de fiabilité de ce mode de transport, et ce quel que soit le mode de transport ferroviaire envisagé pour se substituer au transport par route des marchandises visées par le règlement litigieux.
45     La Commission invoque également les conséquences économiques considérables qui résulteraient de la mise en œuvre de la mesure d’interdiction édictée par le règlement litigieux, non seulement pour l’industrie du transport, mais également pour les fabricants des marchandises concernées, lesquels seront amenés à supporter des coûts de transport plus élevés, les entreprises allemandes et italiennes étant les premières affectées par une telle mesure. La Commission et les États membres intervenants indiquent que ce sont les petites et moyennes entreprises de transport, dont beaucoup se sont spécialisées dans le transport de certaines des marchandises visées, qui sont menacées.
46     La Commission, soutenue par les États membres intervenants, mentionne diverses mesures de nature, selon ces parties, à entraver dans une moindre mesure la libre circulation des marchandises et la libre prestation des services de transport tout en étant aptes à atteindre l’objectif visé par le règlement litigieux, à savoir:
–       la possibilité d’introduire progressivement l’interdiction de circuler pour les poids lourds des différentes classes EURO;
–       le système des écopoints, prévu par le protocole nº 9 sur le transport par route et par rail et le transport combiné en Autriche (ci-après le «protocole n° 9»), joint à l’acte relatif aux conditions d’adhésion de la République d’Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1), ce protocole ayant déjà contribué de manière significative à concilier le trafic des poids lourds avec les exigences liées à la protection de l’environnement;
–       la limitation du trafic des poids lourds aux heures de pointe;
–       l’interdiction de circulation nocturne de ces véhicules;
–       l’instauration de systèmes de péage en fonction de la quantité de polluants émise, ou encore
–       la mise en place de limitations de vitesse.
47     Ces différentes mesures, qui seraient davantage conformes au principe de lutte à la source contre les atteintes à l’environnement et au principe du pollueur-payeur, viseraient également le trafic local et réduiraient la pollution causée par des véhicules non concernés par le règlement litigieux. En tout état de cause, en l’absence d’évaluation des effets sur la concentration de dioxyde d’azote de l’interdiction de circulation nocturne, imposée quelques mois avant l’adoption dudit règlement, celle-ci aurait été prématurée.
48     Le gouvernement allemand fait valoir, en outre, que le choix des marchandises visées est arbitraire et injuste. Selon le gouvernement néerlandais, le règlement litigieux ne s’applique qu’à l’une des nombreuses sources de pollution dans la zone concernée et limite même l’utilisation de poids lourds relativement propres, relevant de la classe EURO-3. Le gouvernement italien prétend, quant à lui, que ce règlement méconnaît également le droit de transit conféré par le droit communautaire aux véhicules auxquels des écopoints ont été attribués.
49     Enfin, le gouvernement allemand soutient que l’article 10 CE imposait à la République d’Autriche de consulter en temps utile les États membres concernés et la Commission avant d’adopter une mesure aussi radicale que l’interdiction sectorielle de circuler. Selon la Commission, une telle mesure aurait dû, à tout le moins, être introduite progressivement afin de permettre aux secteurs intéressés de se préparer au changement de circonstances résultant de sa mise en œuvre.
Argumentation de la République d’Autriche
50     La République d’Autriche considère que le règlement litigieux est conforme au droit communautaire. Il aurait été adopté dans le respect des dispositions des directives relatives à la protection de la qualité de l’air ambiant et, en particulier, des articles 7 et 8 de la directive 96/62, tels que transposés dans l’ordre juridique autrichien.
51     Cette dernière directive, en liaison avec la directive 1999/30, imposerait, en cas de dépassement de la valeur limite annuelle de dioxyde d’azote, une obligation d’agir pour l’État membre concerné. Or, la Commission ne contesterait pas que, en 2002, la valeur limite augmentée de la marge de dépassement, soit 56 μg/m3, a été franchie au point de contrôle de Vomp/Raststätte et que, en 2003, cette valeur limite a été largement dépassée puisque les concentrations de dioxyde d’azote dans l’air ambiant ont atteint 68 μg/m3. C’est dans ce contexte que le règlement litigieux aurait été adopté.
52     La République d’Autriche reconnaît que le protocole nº 9, qui instaure la réglementation sur les écopoints, prévoit explicitement des dérogations au droit communautaire dérivé. Ces dérogations seraient cependant énumérées de manière exhaustive et les directives 96/62 et 1999/30 n’en feraient pas partie.
53     Les études scientifiques démontreraient clairement que les émissions de dioxyde d’azote des poids lourds constituent une source majeure de pollution atmosphérique dans la zone visée par le règlement litigieux. Il serait manifeste qu’il était nécessaire de limiter le nombre de transports effectués par ces véhicules. À cet effet, les autorités autrichiennes auraient sélectionné des marchandises pour lesquelles le transport ferroviaire constituait une solution de remplacement effective d’un point de vue technique et économique. La République d’Autriche s’appuie, à cet égard, sur des documents émanant de différentes compagnies de chemin de fer publiques et privées, nationales et étrangères, d’où il ressortirait qu’il existe une capacité suffisante pour répondre à l’accroissement de la demande dû à l’adoption dudit règlement. Il existerait également des parcours routiers de rechange. En effet, près de la moitié du trafic routier de poids lourds en transit dans le couloir du Brenner aurait à sa disposition un itinéraire de remplacement plus court ou au moins équivalent à la route du Brenner.
54     Compte tenu de ces solutions de rechange, les préoccupations alarmistes de la Commission, qui reposeraient sur la supposition que tous les transports en transit de poids lourds étrangers concernés devraient être détournés soit vers la Suisse, soit vers la route des Tauern en Autriche, seraient dénuées de fondement.
55     La République d’Autriche conteste également les arguments tirés des effets économiques du règlement litigieux sur le secteur des transports. Celui-ci se caractériserait par une surcapacité structurelle et par des marges bénéficiaires extrêmement faibles. Le fait que ledit règlement puisse exacerber ces problèmes ne saurait constituer une raison pour le considérer comme illégal.
56     En ce qui concerne le caractère prétendument discriminatoire du règlement litigieux, la République d’Autriche fait valoir que l’interdiction de circuler affecte également le trafic intérieur et que le choix des marchandises visées par ce règlement a été effectué en fonction de la possibilité de transférer facilement leur transport vers le rail.
57     La République d’Autriche ajoute que la circonstance que les transports dont le point de départ ou de destination se situe dans la zone concernée sont exclus de l’interdiction n’est pas de nature à établir l’existence d’une discrimination au détriment des transporteurs non autrichiens. La dérogation en faveur du trafic local serait, en effet, inhérente au système mis en place dès lors que le transfert de ce type de trafic vers le rail, par hypothèse à l’intérieur même de la zone, entraînerait des trajets plus longs à destination des terminaux ferroviaires, ce qui aurait un effet contraire à l’objectif recherché par le règlement litigieux.
58     En tout état de cause, même si la Cour devait juger que le règlement litigieux est indirectement discriminatoire, l’interdiction de circuler serait justifiée par des motifs de protection tant de la santé humaine que de l’environnement. La République d’Autriche fait valoir, à cet égard, que les valeurs limites figurant dans les directives 96/62 et 1999/30 ont été fixées sur la base de critères scientifiques, à un niveau réputé nécessaire pour garantir la protection durable de la santé publique ainsi que des écosystèmes et de la flore. Il s’avérerait donc inutile de prouver que chaque dépassement desdites valeurs menace la santé publique ou l’environnement dans son ensemble.
59     En outre, l’interdiction énoncée dans le règlement litigieux serait à la fois appropriée, nécessaire et proportionnée à l’objectif poursuivi. La Commission n’aurait pas contesté le caractère adéquat de la mesure, à tout le moins jusqu’au dépôt du mémoire en réplique, ni sa nécessité, compte tenu du dépassement des valeurs limites annuelles. La République d’Autriche conteste, en revanche, le caractère approprié des solutions de rechange proposées par la Commission et les États membres intervenants. Interdire certaines classes de véhicules EURO serait soit insuffisant (s’agissant des classes 0 et 1), soit disproportionné (s’agissant des classes 0, 1 et 2). Cette dernière interdiction affecterait 50 % du trafic des poids lourds et ne tiendrait aucun compte de la transférabilité de celui-ci vers le rail. La République d’Autriche souligne, en outre, que les valeurs limites ont été dépassées malgré l’application du système des écopoints et que, en élaborant ledit règlement, l’interdiction nocturne de circuler imposée aux poids lourds a été prise en compte.
60     Par ailleurs, l’interdiction sectorielle de circuler pour les poids lourds ne constituerait pas une mesure isolée, d’autres actions à caractère structurel ayant été entreprises, telles que l’extension de l’infrastructure ferroviaire ainsi que l’amélioration des transports publics de passagers locaux et régionaux.
61     Enfin, la République d’Autriche estime que l’argumentation invoquée par la Commission à l’appui du grief tiré de la violation des règlements nos 881/92 et 3118/93 n’est pas claire et est trop sommaire. Plus précisément, la Commission n’expliquerait pas la raison pour laquelle ces règlements auraient été violés, de telle sorte que les conditions énoncées à l’article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure de la Cour ne seraient pas remplies.
Appréciation de la Cour
62     Le recours de la Commission tend, de façon générale, à faire constater par la Cour que, en interdisant aux camions de plus de 7,5 tonnes, transportant certaines marchandises, de circuler sur un tronçon de l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn, le règlement litigieux introduit une entrave incompatible avec la libre circulation des marchandises garantie par le traité CE et méconnaît les règlements nos 881/92 et 3118/93. Il convient donc d’examiner successivement ces deux griefs.
S’agissant de la prétendue violation des règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises
–       Sur l’existence d’une entrave à la libre circulation des marchandises
63     À cet égard, il importe de rappeler d’emblée que la libre circulation des marchandises constitue l’un des principes fondamentaux du traité (arrêt du 9 décembre 1997, Commission/France, C‑265/95, Rec. p. I-6959, point 24).
64     Ainsi, l’article 3 CE, inséré dans la première partie du traité, intitulée «Les principes», dispose, à son paragraphe 1, sous c), que, aux fins énoncées à l’article 2 du même traité, l’action de la Communauté comporte un marché intérieur caractérisé par l’abolition, entre les États membres, des obstacles, notamment, à la libre circulation des marchandises. De même, l’article 14 CE prévoit, à son paragraphe 2, que «[l]e marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises […] est assurée selon les dispositions du présent traité», celles-ci figurant notamment aux articles 28 CE et 29 CE.
65     Une telle liberté de circulation a pour conséquence l’existence d’un principe général de liberté du transit des marchandises à l’intérieur de la Communauté (voir arrêt du 16 mars 1983, SIOT, 266/81, Rec. p. 731, point 16).
66     De toute évidence, en interdisant aux poids lourds de plus de 7,5 tonnes transportant certaines catégories de marchandises de circuler sur un tronçon routier de première importance, constituant l’une des principales voies de communication terrestres entre le sud de l’Allemagne et le nord de l’Italie, le règlement litigieux entrave la libre circulation des marchandises et, en particulier, leur libre transit.
67     La circonstance qu’il existerait, ainsi que le soutient la République d’Autriche, des itinéraires de remplacement ou d’autres modes de transport de nature à permettre l’acheminement des marchandises en cause n’est pas de nature à écarter l’existence d’une entrave. En effet, il est de jurisprudence constante, depuis l’arrêt du 11 juillet 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837, point 5), que les articles 28 CE et 29 CE, placés dans leur contexte, doivent être compris comme tendant à l’élimination de toutes entraves, directes ou indirectes, actuelles ou potentielles, aux courants d’échanges dans le commerce intracommunautaire (voir arrêt du 12 juin 2003, Schmidberger, C‑112/00, Rec. p. I-5659, point 56).
68     Or, il ne saurait être nié que l’interdiction de circuler édictée par le règlement litigieux, en contraignant les entreprises concernées à rechercher, de surcroît dans un délai très court, des solutions de remplacement rentables pour le transport des marchandises visées par ce règlement, est susceptible de limiter les possibilités d’échanges entre l’Europe septentrionale et le nord de l’Italie.
69     Il en résulte que le règlement litigieux doit être considéré comme constituant une mesure d’effet équivalant à des restrictions quantitatives, en principe incompatible avec les obligations du droit communautaire résultant des articles 28 CE et 29 CE, à moins que cette mesure ne puisse être objectivement justifiée.
–       Sur la justification éventuelle de l’entrave
70     Selon une jurisprudence constante, des mesures nationales susceptibles d’entraver le commerce intracommunautaire peuvent être justifiées par des exigences impératives relevant de la protection de l’environnement pourvu que les mesures en question soient proportionnées à l’objet visé (voir, notamment, arrêts du 14 décembre 2004, Commission/Allemagne, C‑463/01, Rec. p. I‑11705, point 75, ainsi que Radlberger Getränkegesellschaft et S. Spitz, C‑309/02, Rec. p. I‑11763, point 75).
71     En l’espèce, il est constant que le règlement litigieux a été adopté dans le but de garantir la qualité de l’air ambiant dans la zone concernée et est donc justifié par des motifs liés à la protection de l’environnement.
72     À cet égard, il convient, en premier lieu, de rappeler que la protection de l’environnement constitue l’un des objectifs essentiels de la Communauté (voir arrêts du 7 février 1985, ADBHU, 240/83, Rec. p. 531, point 13; du 20 septembre 1988, Commission/Danemark, 302/86, Rec. p. 4607, point 8; du 2 avril 1998, Outokumpu, C-213/96, Rec. p. I-1777, point 32, et du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, C‑176/03, non encore publié au Recueil, point 41). En ce sens, l’article 2 CE énonce que la Communauté a pour mission de promouvoir un «niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement», et, à cette fin, l’article 3, paragraphe 1, sous l), CE prévoit la mise en place d’une «politique dans le domaine de l’environnement».
73     En outre, aux termes de l’article 6 CE, «[l]es exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté», disposition qui souligne le caractère transversal et fondamental de cet objectif (voir arrêt Commission/Conseil, précité, point 42).
74     Il importe, en second lieu, de relever, s’agissant plus particulièrement de la protection de la qualité de l’air ambiant, que la directive 1999/30 définit, à son annexe II, des valeurs limites pour le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote dans le but d’évaluer cette qualité et de déterminer à quel moment une mesure préventive ou corrective doit être prise.
75     Dans ce contexte, la directive 96/62 établit une distinction selon qu’il existe un «risque de dépassement des valeurs limites» ou que celles-ci ont effectivement été dépassées.
76     Ainsi, dans la première hypothèse, l’article 7, paragraphe 3, de cette directive prévoit que les États membres «établissent des plans d’action […] afin de réduire [ce] risque». Ces plans, selon la même disposition, peuvent prévoir «des mesures de […] suspension des activités, y compris le trafic automobile, qui concourent au dépassement des valeurs limites».
77     Dans la seconde hypothèse, à savoir lorsqu’il est établi que les niveaux d’un ou de plusieurs polluants excèdent les valeurs limites, augmentées de la marge de dépassement, l’article 8, paragraphe 3, de la directive 96/62 dispose que les États membres «prennent des mesures pour assurer l’élaboration ou la mise en œuvre d’un plan ou programme permettant d’atteindre la valeur limite dans le délai fixé». Ces plans ou programmes sont rendus publics et contiennent les informations énumérées à l’annexe IV de ladite directive.
78     Dans la mesure où la République d’Autriche soutient que le règlement litigieux, fondé sur l’IG-L qui transpose les directives 96/62 et 1999/30 en droit national, tend précisément à mettre en œuvre les dispositions des articles 7 et 8 de la directive 96/62, il convient d’examiner au préalable si ledit règlement a effectivement un tel objet.
79     À cet égard, bien que la méthode utilisée pour mesurer le niveau de dioxyde d’azote dans l’air ambiant ait été critiquée par la République fédérale d’Allemagne et la République italienne, la Commission elle-même ne conteste pas que, en 2002 et en 2003, la valeur limite annuelle fixée pour ce polluant, augmentée de la marge de dépassement, a été dépassée au point de contrôle de Vomp/Raststätte.
80     Dans ces conditions, la République d’Autriche, compte tenu des termes de l’article 8, paragraphe 3, de la directive 96/62, avait l’obligation d’agir. Certes, les valeurs limites établies pour le dioxyde d’azote ne doivent être respectées, conformément à l’annexe II, point I, de la directive 1999/30, qu’à partir du 1er janvier 2010. Il n’en demeure pas moins que, en cas de dépassement des valeurs limites, il ne saurait être fait grief à un État membre d'avoir agi conformément audit article 8, paragraphe 3, déjà avant cette échéance, dans le but de réaliser progressivement le résultat prescrit par cette dernière directive et d’atteindre ainsi, dans le délai prévu, l’objectif fixé par celle-ci.
81     Il ressort plus particulièrement de l’article 8, paragraphe 3, de la directive 96/62 que, en cas de dépassement des valeurs limites, l’État membre considéré est tenu d’élaborer ou de mettre en œuvre un plan ou un programme, lequel doit comporter les informations énumérées à l’annexe IV de cette directive, telles que des informations concernant le lieu du dépassement, les principales sources d’émissions responsables de la pollution ou les mesures existantes et envisagées. Par définition, un tel plan ou programme doit contenir une série de mesures appropriées et cohérentes destinées à réduire le niveau de la pollution, dans les circonstances concrètes de la zone concernée.
82     Force est toutefois de constater que les mesures figurant à l’article 10 de l’IG‑L, les principes énoncés à l’article 11 de cette même loi et les dispositions spécifiques relatives au secteur des transports, contenues à l’article 14 de l’IG-L, ne sauraient être qualifiés de «plan» ou de «programme» au sens de l’article 8, paragraphe 3, de la directive 96/62 dès lors qu’ils ne sont aucunement liés à une situation concrète de dépassement des valeurs limites. Quant au règlement litigieux lui-même, adopté sur la base des dispositions susmentionnées de l’IG-L, à supposer même qu’il puisse être qualifié de plan ou de programme, il ne contient pas, ainsi que l’a relevé la Commission, toutes les indications prévues à l’annexe IV de la directive 96/62 et, en particulier, celles visées aux points 7 à 10 de cette annexe.
83     Dans ces conditions, en admettant même que le règlement litigieux soit fondé sur l’article 8, paragraphe 3, de la directive 96/62, il ne saurait être considéré comme constituant une mise en œuvre correcte et intégrale de cette disposition.
84     La constatation qui précède ne fait toutefois pas obstacle à ce que l’entrave à la libre circulation des marchandises qui résulte de la mesure d’interdiction de circuler édictée par le règlement litigieux puisse être justifiée par l’une des exigences impératives d’intérêt général consacrées par la jurisprudence de la Cour.
85     Aux fins de vérifier si une telle entrave est proportionnée au regard du but légitime poursuivi en l’occurrence, à savoir la protection de l’environnement, il importe de déterminer si elle est nécessaire et appropriée en vue d’atteindre l’objectif autorisé.
86     Sur ce point, la Commission et les États membres intervenants soulignent à la fois l’absence de véritables moyens de remplacement pour le transport des marchandises en cause et l’existence de multiples autres mesures, telles que l’introduction de limitations de vitesse ou de systèmes de péage liés aux différentes classes de poids lourds, ou encore le système des écopoints, qui auraient été susceptibles de réduire les émissions de dioxyde d’azote à des niveaux acceptables.
87     Sans qu’il y ait lieu pour la Cour de se prononcer elle-même sur l’existence de moyens de remplacement, ferroviaires ou routiers, pour assurer le transport des marchandises visées par le règlement litigieux dans des conditions économiquement acceptables ni de vérifier si d’autres mesures, combinées ou non, auraient pu être adoptées pour atteindre l’objectif de réduction des émissions de polluants dans la zone concernée, il suffit de relever à cet égard que, avant l’adoption d’une mesure aussi radicale qu’une interdiction totale de circuler sur un tronçon d’autoroute constituant une voie de communication vitale entre certains États membres, il incombait aux autorités autrichiennes d’examiner attentivement la possibilité de recourir à des mesures moins restrictives de la liberté de circulation et de ne les écarter que si leur caractère inadéquat, au regard de l’objectif poursuivi, était clairement établi.
88     Plus particulièrement, compte tenu de l’objectif déclaré d’opérer un transfert du transport des marchandises concernées de la route vers le rail, lesdites autorités étaient tenues de s’assurer qu’il existait une capacité ferroviaire suffisante et appropriée pour permettre un tel transfert avant de décider de mettre en vigueur une mesure telle que celle édictée par le règlement litigieux.
89     Or, ainsi que l'a relevé M. l’avocat général au point 113 de ses conclusions, il n’a, en l’espèce, pas été établi de manière concluante que les autorités autrichiennes, en élaborant le règlement litigieux, aient suffisamment étudié le point de savoir si l’objectif de réduction des émissions de polluants pouvait être atteint par d’autres moyens moins restrictifs de la liberté de circulation et s’il existait effectivement une solution de remplacement réaliste permettant d’assurer le transport des marchandises concernées par d’autres modes de transport ou d’autres itinéraires routiers.
90     En outre, une période de transition limitée à deux mois entre la date d’adoption du règlement litigieux et celle prévue par les autorités autrichiennes pour la mise en œuvre de l’interdiction sectorielle de circuler était manifestement insuffisant pour permettre raisonnablement aux opérateurs concernés de s’adapter aux nouvelles circonstances (voir, en ce sens, arrêts précités du 14 décembre 2004, Commission/Allemagne, points 79 et 80, ainsi que Radlberger Getränkegesellschaft et S. Spitz, points 80 et 81).
91     Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu de conclure que le règlement litigieux, en méconnaissant le principe de proportionnalité, ne peut valablement être justifié par des raisons tenant à la protection de la qualité de l’air. Par conséquent, ce règlement est incompatible avec les articles 28 CE et 29 CE.
S’agissant de la violation des règlements nos 881/92 et 3118/93
92     Selon la Commission, le règlement litigieux méconnaît également les articles 1er et 3 du règlement nº 881/92 ainsi que 1er et 6 du règlement nº 3118/93.
93     À cet égard, il suffit de constater que, tant dans sa requête ou dans son mémoire en réplique que lors de l’audience, la Commission s’est abstenue d’invoquer une argumentation spécifique au soutien d’un tel grief.
94     En conséquence, il convient de rejeter ce grief.
95     Au vu de l’ensemble des développements qui précèdent, il y a lieu de constater que, en interdisant aux camions de plus de 7,5 tonnes, transportant certaines marchandises, de circuler sur un tronçon de l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn, à la suite de l’adoption du règlement litigieux, la République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 28 CE et 29 CE.
Sur les dépens
96     Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République d’Autriche et celle-ci ayant succombé en l’essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. En application du paragraphe 4 du même article, les États membres qui sont intervenus au soutien des conclusions de la Commission supportent leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1)      En interdisant aux camions de plus de 7,5 tonnes, transportant certaines marchandises, de circuler sur un tronçon de l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn, à la suite de l’adoption du règlement du ministre-président du Tyrol limitant le transport sur l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn (interdiction sectorielle de circuler) [Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot)], du 27 mai 2003, la République d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 28 CE et 29 CE.
2)      Le recours est rejeté pour le surplus.
3)      La République d’Autriche est condamnée aux dépens.
4)      La République fédérale d’Allemagne, la République italienne et le Royaume des Pays-Bas supportent leurs propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l'allemand.