62023TO0244
AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
de 26 de octubre de 2023 (
*1
)
«Recurso por omisión — Derecho institucional — Plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía — Obligación de adoptar una decisión con arreglo al artículo 4 del Protocolo relativo a las Condiciones y al Procedimiento de Admisión de la República de Bulgaria y de Rumanía a la Unión — Condición de demandante privilegiado — Recurso manifiestamente carente de fundamento jurídico alguno»
En el asunto T‑244/23,
Eugen Tomac, con domicilio en Bruselas (Bélgica), representado por el Sr. R. Duta, abogado,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta),
integrado por los Sres. R. da Silva Passos (Ponente), Presidente, y S. Gervasoni y la Sra. I. Reine, Jueces;
Secretario: Sr. V. Di Bucci;
dicta el siguiente
Auto
1
Mediante su recurso basado en el artículo 265 TFUE, el demandante, el Sr. Eugen Tomac, solicita al Tribunal General, en esencia, por una parte, que declare que el Consejo de la Unión Europea se abstuvo ilegalmente de adoptar medidas para decidir sobre la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía y, por otra parte, que le reconozca la condición de demandante privilegiado y le reserve así todos los derechos, excepciones y acciones en este contexto.
Antecedentes del litigio
2
El acervo de Schengen, tal como se contempla en el artículo 1, que remite al anexo A, de la Decisión 1999/435/CE del Consejo, de 20 de mayo de 1999, sobre la definición del acervo de Schengen a efectos de determinar, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y del Tratado de la Unión Europea, la base jurídica de cada una de las disposiciones o decisiones que constituyen dicho acervo (DO 1999, L 176, p. 1), es un corpus jurídico destinado a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes en los Estados miembros del espacio Schengen.
3
El Tratado de Ámsterdam adjuntó al Tratado UE y al Tratado CE el Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea (DO 1997, C 340, p. 93). Posteriormente, el Protocolo (n.o 19) sobre el acervo de Schengen integrado en el marco de la Unión Europea, anejo al Tratado UE (DO 2008, C 115, p. 290), se anexó al Tratado de Lisboa (DO 2010, C 83, p. 290).
4
En particular, por lo que respecta a Rumanía, el artículo 4, apartados 1 y 2, del Protocolo relativo a las Condiciones y al Procedimiento de Admisión de la República de Bulgaria y de Rumanía a la Unión Europea (DO 2005, L 157, p. 29; en lo sucesivo, «Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión»), del Acta relativa a las Condiciones de Adhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía y a las Adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 2005, L 157, p. 203), establece:
«1.   Las disposiciones del acervo de Schengen […] integrado en el marco de la Unión Europea y los actos que lo desarrollan o están relacionados con él de otro modo, enumerados en el Anexo II, así como cualesquiera otros actos de este tipo adoptados antes de la adhesión serán vinculantes para [la República de] Bulgaria y Rumanía y aplicables en ellos desde la fecha de la adhesión.
2.   Las disposiciones del acervo de Schengen integradas en el marco de la Unión Europea y los actos que lo desarrollan o están relacionados con él de otro modo no contemplados en el apartado 1, a pesar de ser obligatorios para [la República de] Bulgaria y Rumanía a partir de la fecha de adhesión, solo se aplicarán en cualquiera de estos Estados en virtud de una decisión europea del Consejo a tal efecto, previa comprobación, de conformidad con los procedimientos de evaluación de Schengen aplicables, del cumplimiento en dicho Estado de las condiciones necesarias para la aplicación de todas las partes del acervo en cuestión.
El Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará su decisión por unanimidad de aquellos de sus miembros que representan a los Gobiernos de los Estados miembros respecto de los cuales ya se hubiesen puesto en aplicación las disposiciones contempladas en el presente apartado, así como del representante del Gobierno del Estado miembro respecto del cual se fuesen a poner en aplicación tales disposiciones. […]»
5
Tras su adhesión a la Unión, el 1 de enero de 2007, Rumanía adoptó, entre 2009 y 2011, una serie de medidas en el marco de los procedimientos de evaluación de Schengen, con el objetivo de reunir los criterios exigidos para la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen.
6
Los días 29 de septiembre de 2010 y 8 de julio de 2011, la Presidencia del Consejo elaboró, y posteriormente modificó, un primer proyecto de Decisión del Consejo relativa a la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en la República de Bulgaria y Rumanía, es decir, el proyecto n.o 14142/10, convertido en el proyecto n.o 14142/1/10 (en lo sucesivo, «proyecto n.o 14142/10»).
7
Mediante Resolución, de 8 de junio de 2011, sobre el proyecto n.o 14142/10 (DO 2012, C 380 E, p. 160), el Parlamento se posicionó en favor de dicho proyecto.
8
Mediante conclusiones, de 9 de junio de 2011, sobre la finalización del proceso de evaluación del grado de preparación de Rumanía para la aplicación de la totalidad de las disposiciones del acervo de Schengen (9166/3/11 REV 3), la formación Evaluación de Schengen del Grupo Cuestiones Schengen del Consejo tomó nota de la finalización de los procedimientos de evaluación de Schengen relativos a Rumanía. Tras comprobar que en Rumanía se habían cumplido las condiciones en todos los ámbitos del acervo de Schengen, concluyó que el Consejo podía adoptar la decisión contemplada en el artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión.
9
Aunque el 24 de junio de 2011 se había acordado que la decisión sobre la adhesión de Rumanía al espacio Schengen debía adoptarse a más tardar en septiembre de 2011, el Consejo aplazó, no obstante, la votación sobre la adopción de dicha decisión en una reunión celebrada el 22 de septiembre de 2011.
10
Mediante Resolución, de 13 de octubre de 2011, sobre la adhesión de Bulgaria y Rumanía al espacio Schengen (DO 2013, C 94 E, p. 13), el Parlamento reiteró su apoyo a la adhesión de Rumanía al espacio Schengen. Instó al Consejo a adoptar las medidas necesarias a tal efecto.
11
El proyecto n.o 14302/3/11 de Decisión del Consejo, de 7 de diciembre de 2011, elaborado por la Presidencia del Consejo, no dio lugar a una votación del Consejo en una reunión celebrada el 9 de diciembre de 2011.
12
Mediante Resolución, de 11 de diciembre de 2018, sobre la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en la República de Bulgaria y Rumanía: supresión de los controles en las fronteras terrestres, marítimas y aéreas interiores (DO 2020, C 388, p. 18), el Parlamento instó al Consejo, por una parte, a presentar lo antes posible un nuevo proyecto de decisión sobre la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía, sobre la base del proyecto n.o 14142/10, y, por otra parte, mediante un acto jurídico único, a adoptar una decisión inmediata con el fin de suprimir los controles en las fronteras interiores.
13
Posteriormente, la Comisión Europea confirmó que Rumanía cumplía las condiciones necesarias para que las disposiciones del acervo de Schengen se reconocieran aplicables en dicho Estado e instó al Consejo a adoptar las medidas necesarias a tal efecto en una primera Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo, de 2 de junio de 2021, titulada «Una estrategia para un espacio Schengen plenamente operativo y resiliente» [COM(2021) 277 final], y luego, en una segunda Comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 24 de mayo de 2022, titulada «Informe sobre el estado de Schengen 2022» [COM(2022) 301 final].
14
Mediante Resolución, de 18 de octubre de 2022, sobre la adhesión de Rumanía y Bulgaria al espacio Schengen (DO 2023, C 149, p. 11), el Parlamento instó de nuevo al Consejo a tomar las medidas necesarias para adoptar una decisión sobre la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía antes de finales del año 2022.
15
Un informe pericial de expertos, de 21 de octubre de 2022, elaborado bajo la autoridad de la Comisión, en una misión de investigación voluntaria en Bulgaria y Rumanía sobre la aplicación del acervo de Schengen y su evolución desde 2011 (13906/22), confirmó las conclusiones de los procedimientos de evaluación finalizados en 2011. Dicho informe también expuso que Rumanía había aplicado el acervo y sus herramientas e incluso había reforzado su aplicación en todos los ámbitos. En una Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo, de 16 de noviembre de 2022, titulada «Hacer Schengen más fuerte con la plena participación de Bulgaria, Rumanía y Croacia en el espacio sin controles en las fronteras interiores» [COM(2022) 636 final], la Comisión instó nuevamente al Consejo para que aceptara la adhesión de Rumanía al espacio Schengen.
16
El 29 de noviembre de 2022, sobre la base del artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión, la Presidencia del Consejo elaboró el proyecto n.o 15218/22 de Decisión del Consejo relativa a la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Bulgaria y Rumanía (en lo sucesivo, «proyecto n.o 15218/22»).
17
El 8 de diciembre de 2022, la formación Justicia y Asuntos de Interior (JAI) del Consejo se reunió para pronunciarse, con arreglo a la gobernanza política del espacio Schengen (es decir, del Consejo Schengen) y a las actividades no legislativas, sobre el proyecto n.o 15218/22 incluido en el punto 3, letra a), del orden del día de la reunión, que preveía la posibilidad de solicitar una votación con vistas a su posible adopción. En dicha reunión, a falta de unanimidad de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros sobre este, el proyecto n.o 15218/22 no fue adoptado.
18
El demandante es un diputado europeo de nacionalidad rumana.
19
Mediante correo electrónico de 15 de diciembre de 2022, el demandante preguntó a la directora general JAI de la Secretaría General del Consejo si le sería posible comunicarle los resultados de la votación sobre la plena aplicación del acervo de Schengen en Rumanía, incluida en el orden del día de la reunión del Consejo de 8 de diciembre de 2022, así como el acta de dicha reunión o el informe correspondiente.
20
Mediante correo electrónico de 16 de diciembre de 2022, la directora general JAI de la Secretaría General del Consejo respondió al demandante que, durante dicha reunión, el proyecto n.o 15218/22 no había sido efectivamente adoptado y que, de conformidad con los artículos 8 y 9 del Reglamento interno del Consejo, en la medida en que se trataba de deliberaciones sobre un acto no legislativo no abiertas al público, los resultados de las votaciones no eran objeto de publicidad alguna. Añadió que el acta relativa a dicho procedimiento tampoco se hacía pública.
21
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 6 de febrero de 2023, el demandante interpuso, con arreglo al artículo 263 TFUE, un recurso de anulación contra la «Decisión» del Consejo de 8 de diciembre de 2022 relativa a la no adopción del proyecto n.o 15218/22. Dicho recurso se registró con el número de asunto T‑48/23.
22
Mediante correo postal de 6 de febrero de 2023, el demandante remitió a un ministro, miembro de la formación JAI del Consejo, un requerimiento para actuar dirigido al Consejo, sobre la base del artículo 265 TFUE, párrafo segundo, con el fin de decidir la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía, con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión. En apoyo de esta solicitud, expuso, en esencia, los antecedentes del asunto y sus alegaciones formuladas en apoyo de su recurso de anulación en el asunto T‑48/23. A este respecto, invocó, en particular, una vulneración de los principios de igualdad, de no discriminación y de cooperación leal entre los Estados miembros. Asimismo, añadió que «en la medida en que se [estableció] que Rumanía cumplía las condiciones del procedimiento de evaluación, su integración no puede rechazarse so pretexto de la oposición injustificada de un solo […] Estado miembro» y que el Consejo «[debía] vencer la posible oposición manifiestamente injustificada en el sentido, en particular, del artículo 4 del Protocolo [del Acta] de Adhesión de Rumanía a la Unión».
23
Mediante correo postal de 13 de abril de 2023, el director general encargado de la Política General e Institucional (GIP) del Consejo respondió al demandante. Le recordó el requisito de unanimidad previsto en el artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión, cuyo cumplimiento era necesario para la adopción de una decisión en el sentido de dicho artículo. A continuación, le expuso que el proyecto n.o 15218/22 no había recibido el apoyo unánime de los representantes de los Estados miembros en cuestión en las reuniones de los días 8 y 9 de diciembre de 2022 y que, por consiguiente, continuaban las negociaciones sobre la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía para alcanzar la unanimidad exigida por el Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión.
Pretensiones de la parte demandante
24
El demandante solicita al Tribunal General, en esencia, que:
–
Declare la abstención culposa del Consejo de adoptar cualquier medida para decidir sobre la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía, en virtud del artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión.
–
Le reconozca la condición de demandante privilegiado y le reserve así todos sus derechos, excepciones y acciones en este contexto.
–
Condene en costas al Consejo.
Fundamentos de Derecho
25
A tenor del artículo 126 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, si un recurso carece manifiestamente de fundamento jurídico alguno, el Tribunal General podrá decidir, en cualquier momento, resolver mediante auto motivado, sin continuar el procedimiento.
26
En el presente asunto, el Tribunal General estima que los documentos que obran en autos le ofrecen información suficiente y, con arreglo al citado artículo, decide resolver sin continuar el procedimiento.
27
A tenor del artículo 265 TFUE:
«En caso de que, en violación de los Tratados, [una institución, órgano u organismo de la Unión] se abstuvieren de pronunciarse, los Estados miembros y las demás instituciones de la Unión podrán recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea con objeto de que declare dicha violación. […]
[El recurso por omisión] solamente será admisible si la institución, órgano u organismo de que se trate hubieren sido requeridos previamente para que actúen. Si transcurrido un plazo de dos meses, a partir de dicho requerimiento, la institución, órgano u organismo no hubiere definido su posición, el recurso podrá ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses.
Toda persona física o jurídica podrá recurrir en queja al Tribunal, en las condiciones señaladas en los párrafos precedentes, por no haberle dirigido una de las instituciones, o uno de los órganos u organismos de la Unión un acto distinto de una recomendación o de un dictamen.»
28
Es preciso comenzar señalando que, según la jurisprudencia, el recurso por omisión está supeditado a la existencia de una obligación de actuar que recaiga sobre la institución de que se trate, de suerte que la abstención alegada sea contraria al Tratado (autos de 6 de julio de 1998, Goldstein/Comisión, T‑286/97, EU:T:1998:150, apartado 24, y de 6 de septiembre de 2011, Mugraby/Consejo y Comisión, T‑292/09, no publicado, EU:T:2011:418, apartado 34), y que una persona física o jurídica solo puede interponer un recurso ante el juez de la Unión conforme al artículo 265 TFUE, párrafo tercero, con objeto de que se declare que una de las instituciones o uno de los órganos u organismos de la Unión se ha abstenido, vulnerando el Tratado, de adoptar un acto, distinto de una recomendación o de un dictamen, del que es destinataria potencial o que podría impugnar mediante un recurso de anulación (auto de 27 de noviembre de 2012, H-Holding/Parlamento, T‑672/11, no publicado, EU:T:2012:628, apartado 16).
29
Así pues, corresponde al Tribunal General comprobar, para pronunciarse sobre la pertinencia de las pretensiones del recurso por omisión, si, en el momento del requerimiento para actuar dirigido a la institución, órgano u organismo requerido en el sentido del artículo 265 TFUE, párrafo segundo, incumbía a dicha institución, órgano u organismo una obligación de actuar en el sentido propugnado por la parte demandante en el requerimiento para actuar (véase, en este sentido, el auto de 17 de julio de 2020, Wagenknecht/Consejo Europeo, T‑715/19, EU:T:2020:340, apartado 34 y jurisprudencia citada).
30
A este respecto, en el presente asunto, procede señalar que el artículo 4 del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión no fija ningún plazo tras cuyo transcurso debe tener lugar una decisión del Consejo en virtud del presente artículo o se espera que así sea (véase el anterior apartado 4).
31
Además, del sistema de dicho artículo y, en particular, de la votación prevista en él, así como del requisito de unanimidad que establece, se desprende que los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros afectados no están obligados a adoptar en todo caso una decisión en el sentido de esta disposición, sino que, a este respecto, disponen, por el contrario, de una facultad de apreciación discrecional que excluye el derecho de los particulares a exigir de ellos, y por tanto del Consejo, que, en el momento de las deliberaciones sobre un proyecto de decisión, se posicionen en un sentido determinado [véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de14 de febrero de 1989, Star Fruit/Comisión, C‑247/87, EU:C:1989:58, apartado 11, y de 5 de septiembre de 2023, Parlamento/Comisión (Exención de visado para los nacionales de los Estados Unidos), C‑137/21, EU:C:2023:625, apartados 57 a 62].
32
A este respecto, es preciso subrayar que el director general encargado de la GIP del Consejo indicó acertadamente al demandante, en respuesta a su requerimiento para actuar de 6 de febrero de 2023, que no podía atender su solicitud de adopción de una decisión relativa a la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Rumanía sin tener en cuenta la votación que implicaba la no adopción del proyecto n.o 15218/22, en la medida en que el Consejo no podía legalmente prescindir de la falta de unanimidad de los representantes de los Estados miembros afectados, so pena de incumplir, en caso contrario, las condiciones establecidas en el artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión. Así pues, esta razón justificaba que no se adoptara una decisión, respetando dichas condiciones, y, por consiguiente, que se continuaran las negociaciones al respecto (véase el anterior apartado 23).
33
En consecuencia, procede concluir que, en el momento del requerimiento para actuar formulado por el demandante al Consejo, no incumbía a dicha institución ninguna obligación de adoptar una decisión en virtud del artículo 4 del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión. Por el contrario, correspondía al Consejo actuar respetando el requisito de unanimidad expresamente previsto en el artículo 4 del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión.
34
Además, es preciso señalar que, a la vista de la elaboración por la Presidencia del Consejo de los proyectos n.os 14142/10, 14302/3/11 y 15218/22, el Consejo no se abstuvo, en el marco de sus competencias, de actuar con vistas a adoptar antes de la interposición del recurso cualquier actuación necesaria para la adopción de una decisión en el sentido del artículo 4 del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión, tal como fue solicitado posteriormente, en esencia, por el demandante.
35
Por consiguiente, es manifiesto que, al negarse a atender al requerimiento para actuar formulado por el demandante, y con independencia de si la oposición de un Estado miembro a la adopción del proyecto de que se trata podría vulnerar el principio de cooperación leal entre Estados miembros, el Consejo no se abstuvo ilegalmente, en cualquier caso, de actuar a la luz del artículo 4 del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión, que forma parte del Derecho primario al igual que los Tratados.
36
De ello se deduce que, en el presente asunto, el Consejo no se abstuvo ilegalmente de pronunciarse en el sentido del artículo 265 TFUE. Por consiguiente, procede concluir que la primera pretensión, que tiene por objeto, en esencia, que se declare la omisión del Consejo en relación con sus obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 2, del Protocolo del Acta de Adhesión de Rumanía a la Unión, debe desestimarse por carecer manifiestamente de fundamento jurídico alguno.
37
Por otra parte, por lo que respecta a la segunda pretensión, mediante la que el demandante solicita, en esencia, que se le reconozca la condición de demandante privilegiado, y que, de este modo, se le reserven todos sus derechos, excepciones y acciones en este contexto, procede subrayar que, según el artículo 263 TFUE, párrafo segundo, la condición de demandante privilegiado se reconoce taxativamente a un Estado miembro, al Parlamento, al Consejo o a la Comisión. En estas circunstancias, no puede concederse esta condición, en el presente asunto, al demandante.
38
Por lo tanto, la segunda pretensión también debe desestimarse por carecer manifiestamente de fundamento jurídico alguno.
39
En atención a las consideraciones expuestas, procede desestimar el recurso en su integridad por carecer manifiestamente de fundamento jurídico alguno, sin que sea necesario notificarlo al Consejo.
Costas
40
Al haberse adoptado el presente auto antes de la notificación de la demanda al Consejo y antes de que este haya podido incurrir en costas, basta decidir que el demandante cargará con sus propias costas, conforme al artículo 133 del Reglamento de Procedimiento.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
resuelve:
1)
Desestimar el recurso por carecer manifiestamente de fundamento jurídico alguno.
2)
El Sr. Eugen Tomac cargará con sus propias costas.
Dictado en Luxemburgo, a 26 de octubre de 2023.
El Secretario
V. Di Bucci
El Presidente
R. da Silva Passos
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.