CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
GIOVANNI PITRUZZELLA
apresentadas em 10 de abril de 2019 (1)
Processo C‑709/17 P
Comissão Europeia
contra
Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Dumping — Regulamento de Execução (UE) 2015/776 — Importações de bicicletas expedidas do Camboja, do Paquistão e das Filipinas — Extensão a estas importações do direito antidumping definitivo instituído sobre as importações de bicicletas originárias da China — Regulamento (CE) n.o 1225/2009 — Artigo 13.o — Evasão — Operações de montagem — Proveniência direta e indireta das partes em causa — Regras sobre a prova da evasão»
1.        A realidade económica atual caracteriza‑se por uma globalização crescente do comércio internacional oferecendo cada vez mais às empresas a possibilidade de deslocalização da produção dos bens para diferentes países, especialmente daqueles com escasso conteúdo tecnológico. Neste contexto económico global, é cada vez mais importante que a União Europeia disponha de instrumentos de defesa comercial capazes de responder de forma eficaz aos desafios que coloca um tal ambiente comercial assegurando uma proteção eficaz da indústria da União contra as importações de produtos que são objeto de dumping. Entre estes instrumentos, as regras antievasão desempenham um papel fundamental para garantir a eficácia das medidas antidumping adotadas pela União.
2.        No presente processo, o Tribunal de Justiça é pela primeira vez confrontado com práticas de evasão complexas que correspondem a operações de montagem sucessivas e múltiplas que têm lugar em diferentes países terceiros. A questão essencial que este processo coloca é a de saber de que forma, quando confrontadas com tais práticas, as instituições da União podem provar a existência de uma evasão.
3.        Esta questão é suscitada no âmbito de um recurso interposto pela Comissão Europeia contra o Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 10 de outubro de 2017, Kolachi Raj Industrial/Comissão (T‑435/15 (2), a seguir «acórdão recorrido»), pelo qual este anulou o Regulamento de Execução (UE) 2015/776 (3) (a seguir «regulamento controvertido») que torna extensível o direito antidumping definitivo instituído sobre as importações de bicicletas originárias da China às importações de bicicletas expedidas, nomeadamente, do Paquistão, na parte em que diz respeito à Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd (a seguir «Kolachi»).
4.        O presente processo tem, por conseguinte, uma importância considerável no quadro da regulamentação antidumping da União, na medida em que permitirá ao Tribunal de Justiça determinar, pela primeira vez, as exigências de prova a que estão sujeitas as instituições da União em caso de práticas de evasão complexas.
I.      Quadro jurídico
5.        À época dos factos na origem do litígio, as disposições que regiam a adoção de medidas antidumping pela União figuravam no Regulamento (CE) n.o 1225/2009 (4).
6.        O artigo 13.o deste regulamento visa as evasões, e tinha a seguinte redação:
«1.      A aplicação dos direitos antidumping instituídos nos termos do presente regulamento pode ser tornada extensiva às importações provenientes de países terceiros de produtos similares, ligeiramente modificados ou não, assim como às importações de produtos similares ligeiramente modificados, provenientes do país sujeito às medidas, ou de partes desses produtos, sempre que se verifique uma evasão às medidas em vigor. […] Entende‑se por evasão uma alteração dos fluxos comerciais entre os países terceiros e [a União] ou entre empresas do país sujeito às medidas e [a União], resultante de práticas, processos ou operações insuficientemente motivadas ou sem justificação económica que não seja a instituição do direito, e quando houver elementos que demonstrem que há prejuízo ou que estão a ser neutralizados os efeitos corretores do direito no que se refere aos preços e/ou às quantidades do produto similar, bem como quando houver elementos de prova, se necessário em conformidade com o disposto no artigo 2.o, da existência de dumping relativamente aos valores normais anteriormente apurados para o produto similar.
Por práticas, processos ou operações referidas no primeiro parágrafo entende‑se, designadamente, […] nas circunstâncias previstas no n.o 2, a montagem de partes no âmbito de uma operação de montagem na Comunidade ou num país terceiro.
2.      Considera‑se que uma operação de montagem na [União] ou num país terceiro constitui uma evasão às medidas em vigor sempre que:
a)      A operação tenha começado ou aumentado substancialmente desde o início do inquérito antidumping, ou imediatamente antes dessa data, e as partes em causa sejam provenientes do país sujeito às medidas; e
b)      As partes representam pelo menos 60% do valor total das partes do produto montado, não podendo, no entanto, em caso algum considerar‑se que existe evasão quando o valor acrescentado das partes, durante a operação de montagem ou de fabrico, for superior a 25% do custo de produção; e
c)      Os efeitos corretores do direito estejam a ser neutralizados em termos de preços e/ou de quantidades do produto similar montado e houver elementos de prova de dumping relativamente aos valores normais anteriormente apurados para os produtos similares ou análogos.
3.      É iniciado um inquérito nos termos do presente artigo por iniciativa da Comissão, ou a pedido de um Estado‑Membro ou de qualquer parte interessada, com base em elementos de prova suficientes sobre os fatores referidos no n.o 1. […]
O inquérito é efetuado pela Comissão. A Comissão pode ser assistida pelas autoridades aduaneiras e o inquérito é concluído no prazo de nove meses.
Se os factos, tal como definitivamente estabelecidos, justificarem a prorrogação das medidas, a Comissão prorroga‑as […]
[…]
5.      Nenhuma disposição do presente artigo obsta à aplicação normal das disposições em vigor em matéria de direitos aduaneiros.»
II.    Antecedentes do litígio e regulamento controvertido
7.        Os antecedentes do litígio e o regulamento controvertido estão expostos, respetivamente, nos n.os 1 a 19 e 20 a 27 do acórdão recorrido, para os quais remeto para mais pormenores.
8.        Para efeitos do presente processo, limito‑me a recordar que, já em 1993, a União tinha imposto um direito antidumping sobre as importações de bicicletas originárias da China, que subsequentemente foi várias vezes objeto de reapreciação e que foi mantido em 2013, ao nível de 48,5 % (5).
9.        Em 2013, na sequência de um primeiro inquérito antievasão, a União, através do Regulamento de Execução (UE) n.o 501/2013 (6), tornou extensível o direito antidumping às importações de bicicletas expedidas da Indonésia, da Malásia, do Sri Lanca e da Tunísia.
10.      Tendo recebido uma nova denúncia em 2014, a Comissão deu início a um segundo inquérito antievasão relativo, desta vez, à eventual evasão às medidas antidumping instituídas em 2013 sobre as importações de bicicletas chinesas através de importações de bicicletas expedidas do Camboja, do Paquistão e das Filipinas.
11.      No que se refere especificamente ao Paquistão, a Kolachi, o único produtor de bicicletas nesse país, participou nesse segundo inquérito. Deste inquérito resultou que a Kolachi não fabricava partes de bicicleta no Paquistão, mas que as adquiria no Sri Lanca e na China para montar bicicletas no Paquistão (7). A maioria dos fornecedores da Kolachi eram sociedades do Sri Lanca que pertenciam ao grupo daquela — e cujo proprietário era uma pessoa de origem chinesa — e em relação às quais já se tinha constatado que participavam em atividades de evasão ao direito antidumping imposto pela União sobre a importação de bicicletas chinesas (8). O inquérito demonstrou igualmente, por um lado, que o fornecedor do qual a Kolachi adquiria a maioria (93 %) das partes de bicicleta utilizadas nas suas operações de montagem no Paquistão, a saber, a Flying Horse Pvt Ltd, era um intermediário que adquiria um volume importante destas partes a um fabricante de partes de bicicleta com sede no Sri Lanca e, por outro, que este fabricante mais não era do que a sociedade Great Cycles Pvt Ltd, uma das referidas sociedades ligadas à Kolachi. Resultou do inquérito que a maioria das partes importadas do Sri Lanca e adquiridas à Flying Horse tinham sido produzidas pela Great Cycles utilizando, numa parte muito significativa, materiais chineses. A Comissão apurou igualmente que existiam uma série de anomalias que tornavam duvidosas as relações entre a Flying Horse e a Kolachi (9).
12.      Em 18 de maio de 2015, a Comissão adotou o regulamento controvertido, que tornou extensível o direito antidumping definitivo de 48,5 % aplicável às importações de bicicletas originárias da China às importações de bicicletas expedidas, nomeadamente, do Paquistão, independentemente de serem ou não declaradas originárias desse país (10).
III. Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
13.      Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 29 de julho de 2015, a Kolachi interpôs um recurso destinado a obter a anulação do regulamento controvertido na parte em que este lhe diz respeito. Durante o processo no Tribunal Geral, a European Bicycle Manufacturers Association (EBMA) foi autorizada a intervir em apoio dos pedidos da Comissão (11).
14.      Em apoio do seu recurso de anulação, a Kolachi invocou um único fundamento, relativo à violação do artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base. Na primeira parte do seu fundamento único, a Kolachi contestou a análise da Comissão relativa ao caráter probatório insuficiente do «formulário A» que a Kolachi forneceu durante o inquérito para provar que as partes produzidas pela Great Cycles eram efetivamente originárias do Sri Lanca. No regulamento controvertido, a Comissão tinha afastado estes formulários devido a várias incoerências. Na segunda parte do seu fundamento único, a Kolachi alegou que a Comissão tinha erradamente aplicado o artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base, como se fosse uma regra de origem, a operações de fabrico de partes de bicicleta no Sri Lanca, quando o inquérito era relativo a uma possível evasão no Paquistão.
15.      No acórdão recorrido, o Tribunal Geral desenvolveu um raciocínio em duas fases.
16.      Num primeiro momento, nos n.os 77 a 93 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral determinou as regras relativas à prova dos requisitos previstos no artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base para constatar a existência de operações de montagem que constituam práticas de evasão.
17.      Assim, com base nos princípios enunciados no Acórdão de 26 de setembro de 2000, Starway/Conselho (T‑80/97, EU:T:2000:216, a seguir «Acórdão Starway»), o Tribunal Geral considerou, no n.o 83 do acórdão recorrido, que, embora, regra geral, bastasse referir a simples «proveniência» das partes utilizadas na montagem do produto final para efeitos de aplicação do artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base, pode, porém, revelar‑se necessário, em caso de dúvida, verificar se as partes «provenientes» de um país terceiro são, de facto, originárias de outro país.
18.      Em seguida, o Tribunal Geral, nos n.os 84 e 85 do acórdão recorrido, interpretou os termos «provenientes de», utilizados no artigo 13.o, n.o 2, alínea a), do regulamento de base, no sentido de que deve ser entendido como referindo‑se às «importações».
19.      Nesta base, nos n.os 86 e 87 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, em primeiro lugar, que, na medida em que pelo menos 47 % das partes utilizadas na montagem de bicicletas no Paquistão eram importadas do Sri Lanca após terem sido objeto de operações de complemento de fabrico nesse país, as referidas partes podiam ser consideradas «provenientes» do Sri Lanca e, em seguida, considerou que tal declaração não impedia, no entanto, a Comissão de verificar, em caso de dúvida, se as partes «provenientes» do Sri Lanca eram, de facto, originárias do país sujeito às medidas, no caso concreto, a China.
20.      É com base nesta interpretação do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base que, num segundo momento, o Tribunal Geral se propôs verificar, nos n.os 94 a 119 do acórdão recorrido, se a Comissão podia, sem cometer um erro de direito, concluir que as partes de bicicleta provenientes do Sri Lanca eram, de facto, de origem chinesa.
21.      Assim, nos n.os 94 a 106 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedente a primeira parte do fundamento único da Kolachi sobre o valor probatório do «formulário A». Esta parte do acórdão recorrido não é objeto do presente recurso.
22.      Em contrapartida, nos n.os 107 a 119 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou procedente a segunda parte do fundamento único da Kolachi e considerou que a Comissão tinha cometido um erro de direito ao aplicar «por analogia» o artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base às partes de bicicleta adquiridas no Sri Lanca para verificar a sua origem no âmbito de operações de montagem no Paquistão. Com efeito, com esse comportamento, segundo o Tribunal Geral, por um lado, a Comissão teria na realidade analisado se o fabrico de partes de bicicleta no Sri Lanca consistia numa evasão às medidas antidumping sobre as bicicletas originárias da China, o que, no entanto, não correspondia ao objeto do inquérito em causa. Por outro lado, teria aplicado «por analogia» uma disposição — o artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base — que, não constituindo uma regra de origem, não podia ser aplicada para determinar a origem de uma mercadoria.
23.      Por conseguinte, o Tribunal Geral anulou o regulamento controvertido no que diz respeito à Kolachi.
IV.    Pedidos das partes
24.      Em 8 de dezembro de 2017, a Comissão interpôs recurso do acórdão recorrido. Pelo presente recurso, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido, que negue provimento ao recurso em primeira instância e que condene a Kolachi nas despesas ou, a título subsidiário, remeta o processo ao Tribunal Geral para reapreciação e reserve para final a decisão quanto às despesas das duas instâncias.
25.      Na sua resposta, a Kolachi pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso na sua totalidade ou, a título subsidiário, que corrija o acórdão recorrido e confirme o seu dispositivo. Pede igualmente que o Tribunal de Justiça condene a Comissão a suportar as suas próprias despesas efetuadas no âmbito do presente recurso e as despesas da Kolachi e que condene a EBMA a suportar as suas próprias despesas efetuadas no âmbito do presente recurso.
26.      A EBMA pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido, negue provimento ao recurso em primeira instância e condene a Kolachi nas despesas de ambas as instâncias, ou, a título subsidiário, remeta o processo ao Tribunal Geral para nova apreciação, reserve para final a decisão quanto às despesas relativas ao processo em primeira instância e condene a Kolachi nas despesas relativas ao processo de recurso.
V.      Análise do recurso
A.      Breve resumo dos argumentos das partes
27.      Em apoio do seu recurso, a Comissão, apoiada pela EBMA, invoca um único fundamento, dividido em duas partes, relativo a erros de direito na interpretação do artigo 13.o do regulamento de base. Este fundamento tem por objeto os n.os 83 a 93 e 107 a 119 do acórdão recorrido.
28.      A Comissão visa, em especial, a interpretação levada a cabo pelo Tribunal Geral (12) que, no essencial, estabeleceu uma presunção segundo a qual uma parte é considerada «proveniente» de um país na aceção do artigo 13.o, n.o 2, alínea a), do regulamento de base, apenas quando é importada desse país, isto é, quando é expedida deste, a menos que a Comissão demonstre que essa parte é «originária» do país sujeito à medida antidumping.
29.      Na primeira parte do seu fundamento único, a Comissão alega que essa interpretação é incorreta, porque implica que a «proveniência» das partes utilizadas para a montagem não possa ser demonstrada por outro meio a não ser pelas regras de origem, o que não encontra qualquer fundamento no texto do artigo 13.o do regulamento de base e é contrário à vontade do legislador quando adotou o sistema antievasão. Esta disposição estabelece, com efeito, um regime jurídico distinto e independente das regras de origem. Além disso, a interpretação adotada pelo Tribunal Geral reduziria a eficácia do instrumento antievasão. Com efeito, os critérios fixados nas regras de origem devem ser verificados em relação a cada parte individual, o que é impossível no quadro de um inquérito antievasão.
30.      Na segunda parte do fundamento, a Comissão alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, na medida em que a sua interpretação do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base implica uma restrição do tipo de prova que pode utilizar para demonstrar a «proveniência» das partes utilizadas nas operações de montagem do país sujeito às medidas antidumping, ao proibir‑lhe de fazer essa prova por outros meios que não as regras de origem.
31.      A Kolachi contesta os argumentos da Comissão. No que respeita à primeira parte do fundamento, sublinha que nem o regulamento de base, nem os regulamentos anteriores, definem os termos «provenientes do». Assim, este conceito não é um conceito autónomo, mas deve ser interpretado em função de conceitos análogos da legislação da União, incluindo, em especial, o conceito aduaneiro de «origem», o que resulta, aliás, do artigo 13.o, n.o 5, do regulamento de base.
32.      Além disso, a Comissão faria uma leitura errada do acórdão recorrido. O Tribunal Geral não se pronunciou sobre a demonstração da proveniência, mas sobre a possibilidade, para a Comissão, de «verificar» a origem das partes. O Tribunal Geral não teria assim limitado os meios ao dispor da Comissão e também não teria considerado que o conceito de «proveniência» se baseia nas regras de origem. Em todo o caso, as regras de origem, tal como concebidas na regulamentação aduaneira, constituiriam o critério adequado para determinar a «proveniência» das partes. Uma tal interpretação seria corroborada pelas obrigações da União no quadro da Organização Mundial do Comércio (OMC). Em contrapartida, os limiares fixados no artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base não seriam pertinentes para a determinação da origem de uma parte. Além disso, não foi de forma alguma demonstrado que a interpretação acolhida pelo Tribunal Geral reduziria a eficácia das regras antievasão.
33.      No que diz respeito à segunda parte do fundamento, a Kolachi sustenta que, na falta de disposição expressa relativamente à utilização dos critérios que figuram no artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base para determinar a origem das partes, tal utilização não seria autorizada. Esta disposição, que constitui uma exceção ao regime geral em matéria de instituição de direitos antidumping, deveria ser objeto de interpretação restrita. Além disso, nenhuma relação lógica poderia ser estabelecida entre os critérios que figuram no artigo 13.o, n.o 2, alínea b) do regulamento de base e a determinação da proveniência das partes em causa.
34.      A título subsidiário, na hipótese de o Tribunal de Justiça concluir que o acórdão recorrido está viciado por um erro de direito, a Kolachi pede ao Tribunal de Justiça que proceda a uma substituição dos fundamentos, substituindo no acórdão recorrido, as referências à origem das partes pela referência à sua proveniência.
B.      Apreciação
1.      Observações preliminares
35.      O recurso da Comissão, apoiada pela EBMA, abrange tanto a conclusão do Tribunal Geral, nos n.os 107 a 119 do acórdão recorrido, segundo a qual a Comissão cometeu um erro de direito ao aplicar «por analogia» o artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base às partes adquiridas no Sri Lanca, como a premissa teórica/interpretativa sobre a qual se baseia esta constatação, nomeadamente a análise feita pelo Tribunal Geral, nos n.os 83 e 93 desse acórdão, das regras que regem a prova das condições previstas no artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base para poder constatar a existência de operações de montagem que constituem práticas de evasão.
36.      Antes de analisar os argumentos relativos ao fundamento único invocado pela Comissão contra o acórdão recorrido, considero oportuno recordar certos princípios relacionados com a regulamentação da União em matéria de evasão, tal como são enunciados na jurisprudência.
2.      Regulamentação da União em matéria de evasão à luz da jurisprudência
37.      Em primeiro lugar, há que salientar que a regulamentação antievasão da União constante do regulamento de base não encontra o seu fundamento no código antidumping de 1994 (13), mas foi adotada unilateralmente pela União (14). Com efeito, embora a questão da evasão tenha sido discutida no quadro das negociações OMC‑GATT, não foi possível chegar a um acordo neste âmbito (15).
38.      Daqui resulta que a regulamentação da União em matéria de evasão, constante do artigo 13.o do regulamento de base, constitui um quadro regulamentar que, se bem que circunscrito na regulamentação antidumping da União, dispõe, no entanto, de especificidades próprias.
39.      No que diz respeito aos objetivos dessa regulamentação, o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de esclarecer que, segundo a finalidade e a sistemática do regulamento de base, nomeadamente do seu considerando 19 e do seu artigo 13.o, um regulamento que torna extensivo um direito antidumping tem por único objeto assegurar a eficácia deste e evitar que o mesmo seja objeto de evasão e que, por conseguinte, uma medida que torna extensivo um direito antidumping definitivo apenas tem, relativamente ao ato inicial que institui esse direito, um caráter acessório, que protege a aplicação eficaz das medidas definitivas (16).
40.      É, portanto, à luz deste objetivo, a saber, assegurar a eficácia das medidas antidumping adotadas pela União e evitar que estas sejam contornadas, que importa interpretar as disposições antievasão da União.
41.      Em seguida, o Tribunal de Justiça forneceu diversas indicações na sua jurisprudência à luz da prova das quatro condições que devem estar preenchidas para que se verifique a existência de uma evasão (17).
42.      Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou que resulta do regulamento de base, especialmente do seu artigo 13.o, n.o 3, que o ónus da prova de uma evasão recai sobre as instituições. Assim, quando as instituições decidem tornar extensível a um outro país os direitos antidumping que instituíram sobre as importações provenientes de um determinado país, têm o ónus de demonstrar que todos os elementos constitutivos da evasão a esses direitos, tal como indicados no artigo 13.o, n.o 1, terceira frase, do regulamento de base, estão reunidos (18).
43.      Embora seja indubitável que o ónus da prova da existência de práticas de evasão recai sobre as instituições da União, para determinar as regras aplicáveis em matéria de nível de exigência da prova da evasão, não há que perder de vista duas considerações decorrentes da jurisprudência.
44.      Assim, por um lado, o Tribunal de Justiça constatou que a definição de evasão, constante do artigo 13.o, n.o 1, do regulamento de base, está formulada em termos muito gerais que deixam uma grande margem de manobra às instituições (19). O reconhecimento dessa margem de manobra é, aliás, coerente com o amplo poder de apreciação de que, segundo a jurisprudência constante, em geral as instituições dispõem no domínio da política comercial comum, particularmente em matéria de medidas de defesa comercial, em razão da complexidade das situações económicas, políticas e jurídicas que devem examinar (20).
45.      Esta margem de apreciação implica, além disso, que a fiscalização jurisdicional seja limitada à verificação do respeito das regras processuais, da exatidão material dos factos tomados em consideração na opção impugnada, da ausência de erro manifesto na apreciação destes factos e da inexistência de desvio de poder (21).
46.      Por outro lado, o Tribunal de Justiça realçou igualmente que, no quadro de inquéritos sobre a eventual existência de práticas de evasão, os poderes de que dispõem as instituições da União são bastante limitados. Ao contrário de outros domínios do direito da União, como, por exemplo, em matéria de violação do direito da concorrência, as instituições não dispõem do poder de obrigar os produtores ou os exportadores visados por uma denúncia a participar no inquérito ou a prestar informações. As instituições dependem, por isso, da colaboração voluntária das partes interessadas para obterem as informações necessárias (22).
47.      Além disso, esses inquéritos realizam‑se normalmente em grande parte em países situados fora da União e estão sujeitos a importantes restrições de natureza temporal. Com efeito, nos termos do artigo 13.o, n.o 3, segundo parágrafo, do regulamento de base, os inquéritos antievasão devem estar concluídos no prazo de nove meses.
48.      O Tribunal de Justiça, em contrapartida, ainda não teve ocasião de analisar especificamente as regras que regem a prova da existência de operações de montagem que constituem práticas de evasão nos termos do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base.
49.      O único precedente jurisprudencial pertinente a este respeito é o Acórdão Starway, ao qual o Tribunal Geral, como resulta do n.o 17 das presentes conclusões, se referiu no acórdão recorrido para justificar a sua interpretação do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base.
50.      No Acórdão Starway, o Tribunal Geral declarou, no essencial, que, nos termos do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base para que uma operação de montagem seja considerada uma evasão às medidas antidumping em vigor, cabe às instituições da União demonstrar que as peças que constituem, pelo menos, 60 % do valor total das peças do produto montado proveem do país sujeito às medidas. As instituições não são obrigadas a fazer prova de que as peças são igualmente originárias deste país. Compete, pelo contrário, ao operador em causa, se quiser que as suas operações de montagem não sejam consideradas como uma prática de evasão, fazer prova de que essas peças são originárias de outro país (23).
3.      Quanto à interpretação dos termos «provenientes de» na aceção do artigo 13.o, n.o 2, alínea a), do regulamento de base
51.      É à luz dos princípios enunciados na jurisprudência e expostos no capítulo anterior que há que analisar os argumentos avançados pela Comissão, apoiada pela EBMA, contra o acórdão recorrido. Estes argumentos visam, em primeiro lugar, a interpretação feita pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido da expressão «provenientes de», utilizados no artigo 13.o, n.o 2, alínea a), do regulamento de base.
52.      A este respeito, recordo que, nos termos desta disposição, de modo a que as operações de montagem possam ser consideradas práticas de evasão às medidas antidumping em vigor, é necessário, designadamente, que as partes em questão sejam «provenientes» do país sujeito às medidas.
a)      O raciocínio do Tribunal Geral no acórdão recorrido
53.      Como foi referido no n.o 18 das presentes conclusões, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral, nos n.os 84 e 85, interpretou os termos «provenientes do», utilizados no artigo 13.o, n.o 2, alínea a) do regulamento de base, equiparando‑os ao conceito de «importação».
54.      Assim, na interpretação do Tribunal Geral, as partes só podem ser consideradas «provenientes» do país sujeito às medidas antidumping, nos termos do artigo 13.o, n.o 2, alínea a) do regulamento de base, se tiverem sido importadas desse país. No caso de as partes em causa terem sido importadas — para o país onde se realizam as operações de montagem — de um país diferente, então, segundo o Tribunal Geral, a Comissão poderia ter esse aspeto em conta na análise que efetua na aceção do artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base, para determinar a existência de operações de montagem que constituem uma evasão ao direito antidumping apenas em dois casos: no caso de um simples trânsito das partes por este país diferente (intermediário); ou se constatar que, apesar de estas partes terem sido importadas de um país diferente (intermediário), elas são, na realidade, originárias do país sujeito às medidas.
55.      O raciocínio do Tribunal Geral prevê, portanto, uma espécie de análise em duas fases que a Comissão deveria efetuar para efeitos da determinação da proveniência das partes em causa ao abrigo do artigo 13.o, n.o 2, alínea a), do regulamento de base. Num primeiro tempo, seria necessário determinar se as partes em causa são importadas do país sujeito às medidas antidumping. Se tal não for o caso, num segundo momento, seria ainda possível constatar que, mesmo que essas partes sejam importadas de um outro país, as mesmas são originárias do país sujeito às medidas.
56.      No acórdão recorrido, o Tribunal Geral baseou a sua interpretação dos termos «provenientes do» na aceção do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base, num duplo fundamento. Por um lado, referiu‑se ao facto de várias disposições do regulamento de base (24) associarem sistematicamente os termos «provenientes do» ao termo «importação», o que é confirmado pela análise de diferentes versões linguísticas dessas disposições. Por outro lado, remeteu para o objetivo de eficácia das medidas de luta contra a evasão subjacentes ao artigo 13.o do regulamento de base.
b)      A interpretação dos termos «provenientes do»
57.      A Comissão e a EBMA sustentam que a interpretação adotada pelo Tribunal Geral dos termos «provenientes do» está errada e é contrária ao espírito das disposições antievasão.
58.      Nestas condições, há que apreciar se a interpretação dos termos «provenientes do» adotada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido é correta.
59.      A título preliminar, saliento, à semelhança do Tribunal Geral, que o regulamento de base não contém nenhuma definição dos termos em causa.
60.      Ora, segundo jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos, mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação em que se integra (25).
61.      No que respeita, em primeiro lugar, à interpretação literal, observo, antes de mais, que a redação do artigo 13.o, n.o 2, alínea a), do regulamento de base não contém nenhuma referência explícita ao conceito de «importação». Por outro lado, como resulta do n.o 56 das presentes conclusões, para fundamentar a sua interpretação dos termos em questão, o Tribunal Geral não fez qualquer referência à letra da disposição que os contém, mas, em contrapartida, privilegiou uma abordagem de tipo contextual e teleológica.
62.      No entanto, neste contexto, não tenho a certeza de que a circunstância de na disposição em análise, ao contrário de outras disposições do regulamento de base, o legislador ter decidido não associar os termos «provenientes do» ao termo «importação», milita a favor de uma interpretação que equipara esses dois conceitos.
63.      Pelo contrário, quando nas disposições referidas pelo Tribunal Geral, o regulamento de base associa estes termos, as palavras «provenientes do» desempenham uma função explicativa do termo «importação», na medida em que estes elementos são indicativos de onde são «provenientes» as importações. Em contrapartida, no artigo 13.o, n.o 2, alínea a) do regulamento de base os termos «provenientes do» não se referem de modo algum ao termo «importações», que não está abrangido pela disposição, mas dizem respeito às partes em causa. Os referidos termos desempenham uma função explicativa do termo «partes» e destinam‑se a indicar que, para poderem ser tidas em conta na análise das operações de montagem, as partes em causa devem ser «provenientes» do país sujeito às medidas antidumping.
64.      Na realidade, proceder de forma artificial a uma associação entre o conceito de «proveniência» e o de «importação», quando uma tal associação não está expressamente prevista, limita o alcance do primeiro destes conceitos. Com efeito, de um ponto de vista literal, em língua francesa, o termo «provir» significa tanto «vir de» como «ter origem em» (26). Uma interpretação que limita o significado deste termo apenas à situação, correspondente ao primeiro significado, na qual existe uma proveniência física direta das partes — a saber, a sua importação — do país sujeito às medidas, limita consideravelmente o alcance do conceito de «proveniência». Uma tal interpretação exclui, com efeito, todas as situações, correspondentes ao segundo significado do termo «provir», em que há uma proveniência indireta do país sujeito às medidas, ou seja, situações em que, embora as partes em causa não provenham fisicamente diretamente do país sujeito às medidas, mesmo assim podem ser consideradas provenientes deste país.
65.      Por outro lado, a interpretação restrita do conceito de «proveniência» adotada pelo Tribunal Geral é contrariada pela análise das diferentes versões linguísticas da disposição em causa, a saber, o artigo 13.o, n.o 2, alínea a) do regulamento de base, análise que o Tribunal Geral não fez no acórdão recorrido (27).
66.      Com efeito, enquanto algumas versões linguísticas desta disposição utilizam um termo equivalente ao termo francês «provenientes do» (28), outras versões linguísticas, como as versões alemã e italiana referem‑se expressamente à origem das partes do «país sujeito às medidas» (29) e outras versões linguísticas utilizam termos que parecem mais ambíguos, na medida em que se podem referir tanto à proveniência como à origem (30).
67.      Decorre das considerações precedentes que a análise literal da disposição em causa milita contra uma interpretação que limite o alcance dos termos «provenientes do» às simples «importações» do último país de exportação das partes em causa.
68.      Em contrapartida, uma abordagem que tenha em conta tanto os diferentes significados do verbo «provir» como das diferentes versões linguísticas da disposição em causa milita a favor de uma interpretação mais ampla deste conceito que vai além do simples conceito de «importação» e que inclui quer a proveniência direta
quer a indireta das partes em causa provenientes do país sujeito às medidas antidumping.
69.      No que respeita, em segundo lugar, ao contexto no qual se inscreve a disposição em causa, há que salientar que, como resulta dos n.os 37 e 38 das presentes conclusões, na medida em que a regulamentação da União em matéria de evasão, constante do artigo 13.o do regulamento de base, não se baseia no código antidumping de 1994, a mesma deve ser considerada como um quadro regulamentar específico no direito da União em matéria de antidumping.
70.      Nestas condições, considero que se o Tribunal Geral pretendesse basear a interpretação do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base noutras disposições do mesmo regulamento, algumas das quais, nomeadamente, poderiam constituir uma transposição para o direito da União das obrigações específicas contidas no código antidumping de 1994 (31), teria que explicar as razões pelas quais esta referência seria justificada, o que o Tribunal Geral não fez no caso vertente.
71.      Esta consideração milita igualmente contra o raciocínio adotado pelo Tribunal Geral para justificar a equiparação do conceito de «proveniência» ao de «importação».
72.      Em terceiro lugar, a interpretação restrita dos termos «provenientes do» adotada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido não é, na minha opinião, conforme com o objetivo da regulamentação antievasão da União, que, como resulta dos n.os 39 e 40 das presentes conclusões, é o de assegurar a eficácia das medidas antidumping adotadas pela União e de evitar que estas sejam contornadas.
73.      A este respeito, há que salientar que, como foi referido no n.o 1 das presentes conclusões, na realidade económica atual, caracterizada pela globalização do comércio internacional e por uma possibilidade acrescida de transferir a produção dos bens, especialmente, aqueles com escasso conteúdo tecnológico, é relativamente simples implementar formas de evasão cada vez mais complexas. Neste contexto, é fundamental que a União disponha de instrumentos de defesa comercial que sejam capazes de responder de forma efetiva a estes desafios garantindo uma proteção eficaz da indústria da União contra as importações de produtos objeto de dumping. É nesta ótica que importa interpretar as disposições antievasão previstas no artigo 13.o do regulamento de base.
74.      Neste contexto, sublinho que a interpretação dos termos «provenientes do» na aceção do artigo 13.o, n.o 2, alínea a), do regulamento de base adotada pelo Tribunal Geral permite à Comissão tomar como base apenas a constatação de um movimento físico (isto é, a simples importação) das partes a partir do país sujeito às medidas para o país de montagem para considerar que as partes «são provenientes» do primeiro país.
75.      Ora, é certo que, como salientou o Tribunal Geral no n.o 85 do acórdão recorrido, essa abordagem simplifica a prova da condição de «proveniência» em casos de evasão através da montagem de partes que podem ser definidos como «clássicos», ou seja, nos casos em que as partes finalmente montadas no produto final são diretamente importadas do país sujeito às medidas.
76.      Com efeito, nesse caso, esta interpretação tem como consequência que da simples constatação pela Comissão da importação de partes do país sujeito às medidas nascerá uma espécie de presunção de «proveniência», que poderá eventualmente ser ilidida pelos operadores em causa (32).
77.      No entanto, a situação é diferente no caso de práticas de evasão «complexas», envolvendo montagens sucessivas ou múltiplas em diferentes países, práticas que devem ser igualmente incluídas no âmbito de aplicação da regulamentação antievasão prevista do artigo 13.o do regulamento de base.
78.      Com efeito, contrariamente ao que se verifica nas operações de montagem «clássicas», no caso de práticas de evasão «complexas», a interpretação dos termos «provenientes do» adotada pelo Tribunal Geral tem como consequência a criação de uma espécie de presunção de «proveniência» — ao abrigo do artigo 13.o, n.o 2, alínea a) do regulamento de base — das partes em causa do país de importação. Tal significa que, de acordo com a abordagem em duas fases adotada pelo Tribunal Geral, em tais casos, mesmo em presença de elementos indiciários fortes que podem fundamentar suspeitas legítimas quanto à existência de práticas de evasão, o ónus da prova (33) da origem das referidas partes recai sobre as instituições da União e não sobre os operadores em causa.
79.      Ora, tal abordagem implica um aumento significativo do ónus da prova que recai sobre as instituições da União com vista a provar a existência de práticas de evasão através de operações de montagem complexas. A referida abordagem é, além disso, contrária à abordagem acolhida no Acórdão Starway a que o próprio Tribunal Geral se referiu (34).
80.      Em meu entender, uma interpretação que tenha por consequência um aumento considerável do ónus da prova da existência de uma evasão que incumbe às instituições da União, não pode ser considerada conforme ao objetivo de eficácia subjacente às regras antievasão recordado nos n.os 39, 40 e 72 das presentes conclusões. Uma tal conclusão impõe‑se ainda mais à luz das considerações relativas à natureza dos inquéritos antievasão e dos poderes de que dispõem as instituições da União neste âmbito expostas nos n.os 46 e 47 das presentes conclusões.
81.      Por outro lado e, em quarto lugar, como referiu acertadamente a Comissão, uma interpretação do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base que imponha às instituições da União determinar a origem das partes importadas parece ser contrária à vontade do legislador de renunciar a exigir a prova, pelas instituições, da origem — na aceção técnica da regulamentação aduaneira — das partes envolvidas em operações de montagem. Com efeito, ao passo que, inicialmente, as regras antievasão da União previam a possibilidade de tornar extensíveis os direitos antidumping definitivos em caso de montagem de «peças
[…] originári[a]s do país exportador dos produtos sujeitos ao direito antidumping» (35), desde a adoção do Regulamento (CE) n.o 3283/94 (36), o termo «origem» foi substituído, na disposição relativa às operações de montagem, pelos termos «provenientes do», o que leva a poder razoavelmente considerar que essa alteração reflete a vontade do legislador de renunciar à noção de origem na sua aceção técnica neste contexto (37) e alterar, nesse aspeto, as condições para a determinação da existência de operações de evasão (38). Daqui resulta que, após a entrada em vigor destas novas regras, confirmadas na versão do regulamento de base aplicável no presente processo, as instituições da União não são obrigadas a provar a «origem» das partes, na aceção técnica da regulamentação aduaneira, mas unicamente a demonstrar a sua proveniência do país sujeito às medidas, o que implica que o conceito de «proveniência» deve ser entendido em sentido mais flexível e mais amplo que o de «origem» (39).
82.      Em conclusão, resulta de todas as considerações que precedem que, em meu entender, a interpretação restrita dos termos «provenientes do» na aceção do artigo 13.o, n.o 2, alínea a) do regulamento de base, adotada pelo Tribunal Geral nos n.os 84 e 85 do acórdão recorrido, ao equiparar estes termos ao conceito de «importação», é errada.
83.      Em contrapartida, considero que resulta de uma interpretação literal, contextual, teleológica e histórica da disposição que os termos «provenientes do país sujeito às medidas» devem ser interpretados de forma ampla, no sentido de que o conceito de «proveniência» abrange tanto a proveniência direta das partes em questão, como a sua proveniência indireta deste país.
4.      Quanto às regras que regem a prova da existência de práticas de evasão que consistem em operações de montagem nos termos do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base
84.      No acórdão recorrido, foi com base na interpretação dos termos «provenientes do» e na distinção daí resultante, entre, por um lado, a proveniência das partes em causa, resultante, segundo o Tribunal Geral, da importação e, por outro, a origem dessas partes, que a Comissão deveria eventualmente verificar, que o Tribunal Geral baseou a sua determinação das regras que regem a prova que as instituições da União devem fazer para demonstrar a existência de práticas de evasão consistindo em operações de montagem nos termos do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base.
85.      No seu recurso, a Comissão, apoiada pela EBMA, contesta igualmente este aspeto do acórdão recorrido.
86.      A este respeito, recordo, antes de mais, que, como resulta dos n.os 41 e 42 das presentes conclusões, o Tribunal de Justiça já indicou que o ónus da prova de uma evasão recai sobre as instituições da União. Dito isto, há no entanto que verificar como é que esse ónus da prova se deve concretizar e qual o nível de prova exigido às instituições nas diferentes circunstâncias que se podem colocar.
87.      Neste contexto, considero necessário efetuar uma distinção entre dois tipos de casos: por um lado, os casos a que chamei de evasão «clássica», ou seja, os casos em que as partes em causa — finalmente reunidas no produto final — provêm diretamente do país sujeito às medidas antidumping e, por outro, as operações de evasão «complexas», que incluem montagens sucessivas ou múltiplas que têm lugar num ou mais países diferentes e nos quais há uma proveniência indireta das partes em causa no país de montagem.
88.      Quanto ao primeiro tipo de casos, para provar a proveniência direta das partes em causa do país sujeito às medidas, é, em minha opinião, suficiente, como declarou o Tribunal Geral no acórdão recorrido e como decorre dos n.os 74 a 76 das presentes conclusões, que a Comissão prove que as partes em questão foram importadas do país sujeito às medidas antidumping. Neste caso, uma vez provada a proveniência direta dessas partes, os operadores em causa continuarão a poder ilidir a presunção de proveniência direta decorrente da importação de partes do país sujeito às medidas, demonstrando que, na realidade, as partes em causa são originárias de outro país (40).
89.      Essa determinação das regras que regem a prova neste tipo de casos está, na minha opinião, perfeitamente de acordo com o objetivo de eficácia das regras antievasão.
90.      No entanto, no segundo tipo de casos, a saber, os casos em que as instituições são confrontadas com uma proveniência indireta das partes em causa do país sujeito às medidas, exceto no caso de simples trânsito das partes pelo país intermediário, a prova da existência de práticas de evasão complexas que consiste em operações de montagem múltiplas não pode ser tão imediata.
91.      No entanto, sempre que se tenha revelado no decurso do inquérito que, embora as partes montadas no produto final tenham sido importadas de um país diferente daquele que é objeto das medidas, elas são de facto constituídas, numa parte significativa, por partes que originariamente foram produzidas no país sujeito às medidas ou que foram produzidas utilizando uma parte significativa das partes ou materiais originários deste país, o nível da prova exigida à Comissão para a constatação de operações de evasão pode, na minha opinião, ser aligeirado.
92.      Em tais circunstâncias, é, com efeito, na minha opinião, razoável que a Comissão possa basear‑se num «conjunto de indícios concordantes» (41) para estabelecer a proveniência indireta dessas partes do país sujeito às medidas ao abrigo do artigo 13.o, n.o 2, alínea a) do regulamento de base, a fim de as ter em conta na análise que efetuar ao abrigo do artigo 13.o, n.o 2, alínea b) do referido regulamento. A existência de ligações entre as sociedades envolvidas nas diferentes fases da cadeia produtiva, a participação de algumas dessas sociedades em práticas de evasão anteriores e indicações no sentido de um reduzido valor acrescentado aquando das montagens intermédias, constituem exemplos de elementos indiciários que, numa situação deste tipo, podem ser tomados em consideração pela Comissão na sua análise relativa à determinação da proveniência indireta das partes em causa.
93.      Nesse caso, quando a Comissão, com base num «conjunto de indícios concordantes» tenha determinado que as partes em causa são indiretamente provenientes do país sujeito às medidas ao abrigo do artigo 13.o, n.o 2, alínea a) do regulamento de base, o operador em causa terá sempre a possibilidade de provar que, apesar de estas partes, importadas de um país intermediário, serem constituídas, numa parte significativa, por partes originárias do país sujeito às medidas, ou tiverem sido produzidas utilizando, para uma parte significativa, elementos ou materiais originários deste país, e não obstante a presença de indícios importantes que sustentam, de forma clara, a suspeita da existência de uma evasão, essas partes são, na realidade, originárias do dito país intermediário ou, se for caso disso, de outro país. Para este fim, o dito operador poderá, por exemplo, fornecer certificados fiáveis atestando a origem das partes em causa do país intermediário. Poderá igualmente provar que no país intermediário estas partes foram efetivamente objeto de operações de complemento de fabrico tão substanciais que alteraram a natureza dessas partes, e que a realização destas operações intermediárias era fundada em razões económicas objetivas que justificavam a existência de uma cadeia produtiva situada em vários países.
94.      Uma tal caracterização das regras que regem a prova em caso de operações de montagem múltiplas permite, na minha opinião, respeitar o princípio segundo o qual cabe às instituições da União provar as práticas de evasão, sendo, ao mesmo tempo, conforme com o objetivo de eficácia das regras antievasão. A proposta tem igualmente em conta a natureza específica dos poderes de que dispõem as instituições da União no âmbito dos inquéritos antievasão e os constrangimentos temporais a que estes estão sujeitos nesse tipo de inquérito, como foi salientado nos n.os 46 e 47 das presentes conclusões.
95.      Em contrapartida, a abordagem em duas fases preconizada pelo Tribunal Geral e descrita nos pontos 54 e 55 das presentes conclusões  baseia‑se numa interpretação errada do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base.
5.      Conclusão
96.      A determinação das regras que regem a prova da evasão decorrentes da interpretação, a meu ver, errada do conceito de «proveniência» constante do acórdão recorrido está na base de todo o raciocínio que levou o Tribunal Geral a concluir que a Comissão tinha cometido um erro de direito e que, por conseguinte, o regulamento controvertido devia ser anulado. Com efeito, segundo o Tribunal Geral, uma vez que as partes em causa tinham sido importadas — e, portanto, na sua ótica, eram «provenientes» — do Sri Lanca, a Comissão tinha a obrigação de verificar a sua origem chinesa, se pretendesse tomá‑las em conta na análise das operações de montagem nos termos do artigo 13.o, n.o 2, alínea b) do regulamento de base. Seria, assim, ao verificar a origem chinesa dessas partes, que a Comissão teria cometido o alegado erro de direito por ter utilizado, para o efeito, «por analogia», os critérios previstos pelo artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base.
97.      Daqui resulta que o erro do Tribunal Geral na interpretação dos termos «provenientes do» implicou uma determinação errada por parte do Tribunal Geral das regras que regem a prova da existência de práticas de evasão complexas através de montagens ao abrigo do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base, determinação que está na base da constatação, efetuada pelo Tribunal Geral, do erro de direito da Comissão.
98.      Nestas condições, há que concluir que o acórdão recorrido está viciado por vários erros de direito na interpretação do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base que prejudicam a fundamentação da conclusão adotada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido. Daqui resulta que, em meu entender, o recurso interposto pela Comissão, apoiada pela EBMA, deve ser acolhido e que, por conseguinte, o acórdão recorrido deve ser anulado (42).
VI.    Quanto ao recurso em primeira instância
99.      Nos termos do artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, este, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado. Considero que é o que sucede neste processo.
100. Em apoio do seu recurso em primeira instância a Kolachi apresentou um único fundamento relativo à violação do artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base. Em substância, a Kolachi acusou a Comissão, em primeiro lugar, de ter aplicado esta disposição a operações de fabrico no Sri Lanca, quando o inquérito visava a alegada evasão por meio de montagem no Paquistão, em segundo lugar, por ter cometido um erro de direito ao tratar essa disposição como se fosse uma regra de origem e, em terceiro lugar, por não ter adotado qualquer medida para aplicar as regras de origem previstas na legislação aduaneira da União.
101. A este respeito, importa, antes de mais, salientar que, de acordo com as informações fornecidas pela própria Kolachi durante o inquérito, 93 % das partes utilizadas na montagem de bicicletas no Paquistão eram fornecidas por intermédio da Flying Horse. Estas partes eram importadas em parte — representando 46 % do total de partes montadas — da China e em parte — representando 47 % do total de partes montadas — do Sri Lanca. O inquérito revelou que a maior parte das partes importadas do Sri Lanca adquiridas à Flying Horse, nomeadamente quadros, garfos, jantes de liga e rodas de plástico, tinham, na realidade, sido produzidas pela Great Cycles utilizando, para uma parte muito significativa, materiais chineses. Além disso, o inquérito revelou que a Great Cycle era uma sociedade ligada à Kolachi, que tinha anteriormente estado envolvida em operações de evasão. Como resulta do considerando 99 do regulamento controvertido, a Comissão considerou igualmente que as relações entre a Flying Horse e a Kolachi eram duvidosas. Demonstraram‑se todas estas circunstâncias e as mesmas não foram contestadas pela Kolachi. Na audiência no Tribunal de Justiça, na sequência de questões precisas que lhe foram colocadas, a Kolachi confirmou expressamente que as partes produzidas no Sri Lanca foram «convertidas» a partir de partes de origem chinesa.
102. É tendo em conta as conclusões resultantes do inquérito que há que apreciar os considerandos 98 a 101 do regulamento controvertido em que a Comissão concluiu que a Kolachi intervinha nas operações de montagem que constituem práticas de evasão nos termos do artigo 13.o, n.o 2, do regulamento de base.
103. Ora, resulta dos considerandos 98 e 99 do regulamento controvertido que a Comissão concluiu que as partes adquiridas pela Kolachi à Flying Horse, embora tenham sido importadas do Sri Lanca, provinham, na realidade (indiretamente) da China, na aceção do artigo 13.o, n.o 2, alínea a) do regulamento de base com base nos seguintes elementos: por um lado, na verificação de que a Kolachi não tinha conseguido demonstrar a origem cingalesa destas partes (43) e, por outro lado, com base em vários indícios que punham em dúvida as relações entre a Flying Horse, atuando como intermediária de uma sociedade ligada à Kolachi — a saber, a Great Cycles — e a própria Kolachi. Foi com base nestes elementos que a Comissão concluiu, na última frase do considerando 99 do regulamento controvertido que os critérios do artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base se encontravam preenchidos no caso em apreço.
104. Foi apenas em resposta a um argumento aduzido pela Kolachi, tal como resumido na última frase do considerando 100 do regulamento controvertido, que acusava a Comissão de utilizar o artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base como se fosse uma regra de origem que esta, na última frase do considerando 101 do regulamento controvertido, referiu «que o artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base não é, por si só, uma regra de origem», e considerou ser justificada «a conclusão da Comissão de que, uma vez que as partes foram fabricadas em mais de 60 % com matérias‑primas provenientes da China e que o valor acrescentado é inferior a 25 % dos custos de fabrico, as referidas partes, em si, são provenientes da China».
105. À luz de todos os elementos do inquérito e da leitura do regulamento controvertido, considero, em primeiro lugar, que, em aplicação das regras que regem a prova das operações de montagem «complexas» que propus nos n.os 91 a 93 das presentes conclusões, a Comissão podia concluir, no presente caso, que as partes compradas à Flying Horse e importadas do Sri Lanca, mas produzidas pela Great Cycle, eram indiretamente provenientes da China. Com efeito, por um lado, constatou‑se que as referidas partes tinham sido produzidas no Sri Lanca utilizando, para uma parte bastante significativa, elementos e materiais chineses. Por outro lado, a Comissão dispunha de um conjunto de indícios concordantes que suportava de forma clara a suspeita da intervenção da Kolachi em operações de evasão complexas. Neste contexto, em aplicação das regras que regem a prova, cabia à Kolachi provar a origem cingalesa das partes em questão, sendo certo que esta sociedade não o conseguiu fazer.
106. Daqui resulta, em segundo lugar, que, nessas condições, a fim de determinar a proveniência indireta das referidas partes da China, a Comissão não era de forma alguma obrigada a verificar a sua origem aplicando uma qualquer regra de origem ao abrigo do direito aduaneiro ou aplicando «por analogia», os critérios da alínea b) do artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base como se fosse uma regra de origem.
107. Em terceiro lugar, resulta, a meu ver, da leitura dos considerandos pertinentes do regulamento controvertido que a Comissão não demonstrou, em todo o caso, ter utilizado «por analogia», os critérios do artigo 13.o, n.o 2, alínea b) do regulamento de base como regra de origem a fim de determinar a proveniência indireta das partes em causa da China. A constatação da proveniência indireta da China destas partes resulta, com efeito, das conclusões explícitas que a Comissão extraiu da última frase do considerando 98 e da penúltima frase do considerando 99 do regulamento controvertido com base nos indícios importantes de que dispunha. A circunstância de a Comissão, em resposta a um argumento invocado pela Kolachi, ter igualmente constatado que os critérios do artigo 13.o, n.o 2, alínea b), do regulamento de base estavam cumpridos também no que diz respeito às partes em causa produzidas no Sri Lanca, constitui apenas um indício suplementar suscetível de fundamentar ainda mais a conclusão a que a Comissão já havia chegado e que caberia, se fosse caso disso, à Kolachi ilidir mediante a apresentação de provas fiáveis da origem cingalesa das referidas partes.
108. Resulta de todas as considerações que precedem que, em meu entender, os três argumentos do fundamento único invocado pela Kolachi devem ser julgados improcedentes e, consequentemente, o recurso de anulação interposto pela Kolachi deve ser julgado improcedente na sua totalidade.
VII. Quanto às despesas
109. Nos termos do artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, desse regulamento, aplicável ao processo de recurso de uma decisão do Tribunal Geral por força do seu artigo 184.o, n.o 1, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
110. Se o Tribunal de Justiça fizer suas as minhas apreciações sobre o recurso da Comissão, a Kolachi será a parte vencida. Nestas condições, tendo a Comissão e a EBMA pedido a sua condenação nas despesas, proponho ao Tribunal de Justiça que condene a Kolachi nas despesas efetuadas, tanto em primeira instância como no presente recurso, pela Comissão e pela EBMA.
VIII. Conclusão
111. À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do modo seguinte:
1)      É anulado o Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 10 de outubro de 2017, Kolachi Raj Industrial/Comissão (T‑435/15, EU:T:2017:712).
2)      É negado provimento ao recurso de anulação interposto pela Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd, perante o Tribunal Geral no processo T‑435/15.
3)      A Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd é condenada nas despesas efetuadas em primeira instância, bem como em sede de recurso pela Comissão Europeia e pela European Bicycle Manufacturers Association (EBMA).
1      Língua original: francês.
2      EU:T:2017:712.
3      Regulamento de Execução da Comissão, de 18 de maio de 2015, que torna extensivo o direito antidumping definitivo instituído pelo Regulamento (UE) n.o 502/2013 do Conselho sobre as importações de bicicletas originárias da República Popular da China às importações de bicicletas expedidas do Camboja, do Paquistão e das Filipinas, independentemente de serem ou não declaradas originárias do Camboja, do Paquistão e das Filipinas (JO 2015, L 122, p. 4).
4      Regulamento do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativo à defesa contra as importações objeto de dumping dos países não membros da Comunidade Europeia (JO 2009, L 343, p. 51, e retificação no JO 2010, L 7, p. 22), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 37/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2014 (JO 2014, L 18, p. 1) (a seguir «regulamento de base»).
5      V. o Regulamento (UE) n.o 502/2013, de 29 de maio de 2013, que altera o Regulamento de Execução (UE) n.o 990/2011 do Conselho que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de bicicletas originárias da República Popular da China, na sequência de um reexame intercalar em conformidade com o artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1225/2009 (JO 2013, L 153, p. 17). V. n.os 1 a 5 do acórdão recorrido para as referências aos regulamentos anteriores.
6      Regulamento de Execução do Conselho, de 29 de maio de 2013, que torna extensivo o direito antidumping definitivo instituído pelo Regulamento de Execução (UE) n.o 990/2011 sobre as importações de bicicletas originárias da República Popular da China às importações de bicicletas expedidas da Indonésia, da Malásia, do Sri Lanca e da Tunísia, independentemente de serem ou não declaradas originárias da Indonésia, da Malásia, do Sri Lanca e da Tunísia (JO 2013, L 153, p. 1).
7      V. n.o 8 do acórdão recorrido.
8      V. n.os 9 e 11 do acórdão recorrido.
9      V. n.os 12 e 13 do acórdão recorrido.
10      V. artigo 1.o, n.o 1, do regulamento controvertido.
11      Despacho do presidente da Sétima Secção do Tribunal Geral de 9 de março de 2016.
12      A Comissão visa, em especial, os n.os 83, 87, 92 e 108 do acórdão recorrido.
13      Acordo sobre a aplicação do artigo VI do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 (JO 1994, L 336, p. 103), constante do Anexo 1A do Acordo que institui a Organização Mundial do Comércio, aprovado pela Decisão 94/800/CE do Conselho, de 22 de dezembro de 1994, relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia e em relação às matérias da sua competência, dos acordos resultantes das negociações multilaterais do Uruguay Round (1986/1994) (JO 1994, L 336, p. 1).
14      V. considerando 19 do regulamento de base. V., a este respeito, Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi nos processos apensos Maxcom e o./Chin Haur Indonesia (C‑247/15 P, C‑253/15 P e C‑259/15 P, EU:C:2016:712, n.o 5), e Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Simon, Evers & Co. (C‑21/13, EU:C:2014:261, n.os 10 e 11).
15      V. a este respeito o considerando 19 do regulamento de base.
16      V. Acórdãos de 6 de junho de 2013, Paltrade, C‑667/11, EU:C:2013:368, n.o 28), e de 17 de dezembro de 2015, APEX, C‑371/14, EU:C:2015:828, n.os 50 e 53). A este respeito, v. também o considerando 19 do regulamento de base, e n.o 85 do Acórdão Starway.
17      Resulta da definição do conceito de evasão que consta do artigo 13.o, n.o 1, terceira frase, do regulamento de base, que, para demonstrar a existência de uma evasão, devem estar preenchidas quatro condições: em primeiro lugar, deve existir uma alteração dos fluxos comerciais entre o país terceiro em causa e a União; em segundo lugar, esta alteração deve resultar de práticas, processos ou operações insuficientemente motivadas ou sem justificação económica que não seja a instituição do direito; em terceiro lugar, deve haver prova da existência de um prejuízo, e, em quarto lugar, deve existir prova da existência de dumping.
18      V. Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi nos processos apensos Maxcom e o./Chin Haur Indonesia (C‑247/15 P, C‑253/15 P e C‑259/15 P, EU:C:2016:712, n.o 45 e jurisprudência aí referida), bem como, no mesmo sentido, Acórdão de 26 de janeiro de 2017, Maxcom/Chin Haur Indonesia (C‑247/15 P, C‑253/15 P e C‑259/15 P, EU:C:2017:61, n.os 56 a 58).
19      V. Acórdão de 4 de setembro de 2014, Simon, Evers & Co. (C‑21/13, EU:C:2014:2154, n.o 48).
20      V. Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi nos processos apensos Maxcom e o./Chin Haur Indonesia (C‑247/15 P, C‑253/15 P e C‑259/15 P, EU:C:2016:712, n.o 44), e Acórdãos de 4 de setembro de 2014, Simon, Evers & Co. (C‑21/13, EU:C:2014:2154, n.o 29), e de 26 de janeiro de 2017, Maxcom/Chin Haur Indonesia (C‑247/15 P, C‑253/15 P e C‑259/15 P, EU:C:2017:61, n.o 54 e jurisprudência referida).
21      Ibidem.
22      V., neste sentido, Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi nos processos apensos Maxcom e o./Chin Haur Indonesia (C‑247/15 P, C‑253/15 P e C‑259/15 P, EU:C:2016:712, n.o 49 e jurisprudência referida).
23      V. n.os 84, 85 e 88 do Acórdão Starway e n.os 79 a 81 do acórdão recorrido.
24      No n.o 84 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral refere expressamente o considerando 8, bem como o artigo 2.o, n.o 7, alínea a), o artigo 3.o, n.o 4, o artigo 9.o, n.os 5 e 6, e o artigo 13.o, n.o 1, do regulamento de base.
25      V. Acórdão de 12 de outubro de 2017, Tigers (C‑156/16, EU:C:2017:754, n.o 21 e jurisprudência aí referida).
26      V. a definição do termo «provir» dada pelo Le petit Larousse illustré, edição 2011, Larousse, Paris. Neste contexto, o termo «origem» não pode, porém, ser entendido no sentido técnico da regulamentação aduaneira como «origem». A este respeito, v. as considerações relativas à interpretação histórica da disposição em causa no n.o 81 das presentes conclusões.
27      A este respeito, saliento que o Tribunal Geral não procedeu a uma análise das diferentes versões linguísticas da disposição em causa, mas realizou uma análise das versões linguísticas dos artigos do regulamento de base, mencionados no n.o 84 do acórdão recorrido e nota 24 das presentes conclusões, que associam os termos «provenientes do» ao termo «importação».
28      Ou seja, a versão em espanhol («procedan del»), em grego («προέρχονται από»), em inglês («are from»), em croata («iz»), em letão («nāk no»), em lituano («irá iš»), em português («provenientes do») e em romeno («provin din»),
29      A versão alemã utiliza o termo «Ursprung» e a italiana «originari».
30      V., por exemplo, a versão em polaco («pochodzą z»), checo («pochazeji») e eslovaco («pochádzajú z»). Tal parece ser também o caso dos termos utilizados na versão em estónio «pärinevad riigist».
31      Não é necessário tomar posição sobre a questão de saber se os artigos 3.o, n.o 4, e 9.o, n.os 5 e 6, do regulamento de base têm por objeto transpor tais obrigações. No que respeita ao artigo 9.o, n.o 5, do regulamento de base, v. Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Conselho/Growth Energy e Renewable Fuels Association (C‑465/16 P, EU:C:2018:794, n.os 184 e segs.).
32      Com efeito, resulta da jurisprudência que, quando as instituições da União estabelecem a existência de práticas de evasão à escala de um país terceiro, os produtores‑exportadores em causa podem demonstrar que a sua situação específica justifica a concessão de uma isenção ao abrigo do artigo 13.o, n.o 4, do regulamento de base (v., a este respeito, Acórdão de 26 de janeiro de 2017, Maxcom/Chin Haur Indonesia, C‑247/15 P, C‑253/15 P e C‑259/15 P, EU:C:2017:61, n.o 59). Esses produtores devem, portanto, dispor da possibilidade de demonstrar que as partes «que proveem» do país sujeito às medidas são efetivamente «originárias» de um outro país terceiro, pelo que a sua montagem não pode ser considerada constitutiva de uma evasão. Esta abordagem é, aliás adotada pelo Tribunal Geral no seu Acórdão Starway (n.os 85, 86 e 88), amplamente citado pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido (v., especificamente, os n.os 80 e 81 do acórdão recorrido).
33      O Tribunal Geral no acórdão recorrido utiliza o termo «verificar» em vez de «estabelecer» ou «provar» a origem (v., por exemplo, os n.os 87, 92, 107, 114). No entanto, resulta de uma leitura de conjunto do acórdão recorrido (e, nomeadamente, dos n.os 107 a 114), que, no fim de contas, a abordagem em duas fases preconizada pelo Tribunal Geral e acima exposta nos n.os 54 e 55, em caso de operações de montagem «complexas», faz impender sobre as instituições da União o ónus da prova da origem das partes em causa, na aceção aduaneira.
34      V. n.o 50, supra, e nota 32, in fine.
35      V. artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 1761/87 do Conselho, de 22 de junho de 1987, que altera o Regulamento (CEE) n.o 2176/84 relativo à defesa contra as importações que são objeto de dumping ou de subvenções por parte de países não membros da Comunidade Económica Europeia (JO 1987 L 167, p. 9), que introduziu as regras antievasão no direito da União. A este respeito, v., igualmente, as Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Simon, Evers & Co. (C‑21/13, EU:C:2014:261, n.os 9 e segs.).
36      Regulamento do Conselho, de 22 de dezembro de 1994, relativo à defesa contra as importações objeto de dumping de países não membros da Comunidade Europeia (JO 1994, L 349, p. 1).
37      Esta interpretação da vontade do legislador é corroborada pelo documento de trabalho da Comissão [COM (94) 414 final, de 5 de outubro de 1994, pp. 164 e 165], segundo o qual «as regras de origem têm‑se revelado cada vez mais inadequadas, mesmo em casos de evasão flagrantes».
38      V., no mesmo sentido, n.o 83 do Acórdão Starway.
39      Esta conclusão não pode, em minha opinião, ser posta em causa pela circunstância de, como resulta do n.o 67 das presentes conclusões, certas versões linguísticas do artigo 13.o, n.o 2, alínea a) do regulamento de base terem mantido referências ao termo «origem». Com efeito, em primeiro lugar, estas versões são claramente minoritárias entre todas as versões linguísticas do regulamento de base e, em segundo lugar, uma interpretação da disposição em causa que obrigaria a Comissão, a fim de determinar a proveniência nos termos desta disposição, a provar a origem das partes na aceção aduaneira seria contrária ao objetivo da regulamentação antievasão de assegurar a eficácia das medidas antidumping referidas nos n.os 39, 40 e 72 das presentes conclusões. Por outro lado, contrariamente ao que sustentou a Kolachi, tal dever não poderia ser baseado no artigo 13.o, n.o 5, do regulamento de base.
40      V. nota 32, supra.
41      Este critério de determinação do nível da prova exigida pelas instituições da União para provar a existência de uma evasão é o mesmo que foi reconhecido pela jurisprudência, quando as instituições da União baseiam as conclusões de um inquérito, em caso de falta de colaboração de todas as partes interessadas ou, pelo menos, de uma parte significativa destas últimas, nos dados disponíveis. V., neste sentido, Acórdão de 4 de setembro de 2014, Simon, Evers & Co. (C‑21/13, EU:C:2014:2154, n.os 35 a 37); de 26 de janeiro de 2017, Maxcom/Chin Haur Indonesia (C‑247/15 P, C‑253/15 P e C‑259/15 P, EU:C:2017:61, n.os 63 a 66) e Maxcom/City Cycle Industries (C‑248/15 P, C‑254/15 P e C‑260/15 P, EU:C:2017:62, n.os 65 a 68).
42      Na medida em que os erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral no que respeita à interpretação dos termos «provenientes do» e a consequente determinação errada das regras que regem a prova das práticas de evasão através de montagem prejudicam todo o raciocínio seguido pelo Tribunal Geral, o pedido de substituição de fundamentos apresentado pela Kolachi e mencionado no n.o 34 das presentes conclusões não poderia, em caso algum, ser acolhido.
43      V. considerando 98 do regulamento controvertido. Esta análise foi confirmada pelo Tribunal Geral e não foi objeto de recurso (v. n.o 21 das presentes conclusões).