62000CC0036_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. Den 26. oktober 1999 vedtog Kommissionen beslutning 2000/131/EF om Spaniens statsstøtte til statsejede skibsværfter (herefter »den anfægtede beslutning«) . I denne beslutning konkluderes det i det væsentlige, at der ikke længere findes nogen begrundelse for den støtte, Kongeriget Spanien har ydet skibsværfterne i form af særlige skattefradrag, og at støtten, der betragtes som ny støtte, er uforenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra e), EF.
II - Faktiske omstændigheder og retlig baggrund
A - Retsforskrifter
2. Rådets direktiv 90/684/EØF af 21. december 1990 om støtte til skibsbygningsindustrien, hvis anvendelse blev forlænget ved Rådets forordning (EF) nr. 3094/95 af 22. december 1995 om støtte til skibsbygningsindustrien, fastsætter en række særlige regler, der finder anvendelse på støtte til denne sektor, og som udgør en undtagelse til det generelle forbud, der er fastlagt i artikel 87, stk. 1, EF.
3. Ved Rådets forordning (EF) nr. 1013/97 af 2. juni 1997 om støtte til bestemte skibsværfter, der er under omstrukturering, godkendte Rådet støtte til omstrukturering af skibsværfter i visse medlemsstater, herunder til de statsejede skibsværfter i Spanien.
4. Artikel 1 i denne forordning bestemmer af relevans for denne sag følgende:
»1. Uanset bestemmelserne i forordning (EF) nr. 3094/95 kan Kommissionen erklære supplerende driftsstøtte til de i stk. 2, 3 og 4 i denne artikel nævnte skibsværfter, der er under omstrukturering, forenelig med fællesmarkedet, forudsat at støtten benyttes til de angivne formål og ikke overskrider de fastsatte beløb.
[...]
4. Støtte til omstrukturering af de statsejede værfter i Spanien kan erklæres forenelig med fællesmarkedet op til et beløb på [135,028 mia.] ESP fordelt således:
- renter på op til [62,028 mia.] ESP i 1988-1994 på lån optaget som erstatning for tidligere godkendt, men ikke udbetalt støtte
- skattemæssige fradrag i perioden 1995-1999 på op til [58 mia.] ESP
- kapitaltilførsel i 1997 på op til [15 mia.] ESP.
Alle andre bestemmelser i direktiv 90/684/EØF finder anvendelse på disse værfter.
Den spanske regering har indvilliget i at gennemføre en reel og endelig kapacitetsnedskæring på 30 000 kbt efter en tidsplan, der godkendes af Kommissionen, og under alle omstændigheder inden den 31. december 1997.«
5. Desuden bestemmer artikel 2 i denne forordning bl.a., at Kommissionen skal overvåge den faktiske anvendelse af støtten, overholdelsen af omstruktureringsplanen og håndhævelsen af kapacitetsbegrænsningerne. Overvågningsprogrammet skulle omfatte overvågning på stedet, der skulle udføres af Kommissionen, eventuelt med bistand fra uafhængige eksperter. De spanske myndigheder skulle endvidere indtil slutningen af juni 1999 forelægge Kommissionen kvartalsrapporter om gennemførelsen af omstruktureringsprogrammerne og oplysninger om de enkelte skibsværfter, som skulle omfatte oplysninger om anvendelsen af støtten, investeringer, produktivitet, kapacitetsnedskæringer og -begrænsninger, reduktion af arbejdsstyrken og finansiel levedygtighed. Kommissionen skulle to gange om året forelægge Rådet en beretning om de fremskridt, der blev gjort med hensyn til omstruktureringsprogrammerne.
B - Faktiske omstændigheder
6. I 1995 forelagde de spanske myndigheder Kommissionen en omstruktureringsplan for skibsværfterne, der omfattede en støttepakke. I overensstemmelse med direktiv 90/684 indledte Kommissionen i begyndelsen af 1996 en formel undersøgelsesprocedure vedrørende bl.a. de skattefradrag, som var med i støttepakken. I juni 1997 udstedte Rådet på grundlag af EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra e) [efter ændring nu artikel 87, stk. 3, litra e), EF], forordning nr. 1013/97 om støtte til omstrukturering af skibsværfter i forskellige medlemsstater, heriblandt Kongeriget Spanien. Denne forordning gjorde det muligt at godkende skattefradragene.
7. Ved skrivelse D/6715 af 6. august 1997 (herefter »godkendelsesbeslutningen«) godkendte Kommissionen statsstøtte på i alt 229,008 mia. ESP. Af dette beløb blev 93,980 mia. ESP godkendt som støtte i henhold til artikel 6 og 7 i direktiv 90/684, og 135,028 mia. ESP blev godkendt i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1013/97. I overensstemmelse med forordning nr. 1013/97 bestemmes det i godkendelsesbeslutningen bl.a., at der i perioden 1995-1999 kunne tildeles de berørte skibsværfter særlige skattefradrag på maksimalt 58 mia. ESP. Godkendelsen af de særlige skattefradrag var begrundet i det forhold, at skibsværfterne ikke længere havde adgang til de generelle skattefradrag.
8. I godkendelsesbeslutningen bestemmes det, at de godkendte støttebeløb ikke må overskride maksimumsbeløbene pr. støttekategori. Desuden fastsættes der for godkendelsen af støtten en række betingelser vedrørende kapacitetsnedskæring, produktionsbegrænsning og overholdelse af kontrolbestemmelserne.
9. I forbindelse med den regelmæssige overvågning blev det klart, at den spanske regering muligvis havde ydet værfterne en for stor fiskal støtte. Værfterne var fra 1997 på ny blevet en del af et holdingselskab, der er omfattet af den generelle skattekonsolideringsordning. Det vil sige, at værfterne fra dette tidspunkt igen kunne udnytte de generelle skattefradrag. Efter at have indhentet yderligere oplysninger indledte Kommissionen derfor ved skrivelse af 15. februar 1999 proceduren i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 88, stk. 2, EF).
C - Den anfægtede beslutning
10. I den anfægtede beslutning konkluderer Kommissionen, at de statsejede værfter i Spanien har modtaget støtte i form af særlige skattefradrag på 18,451 mia. ESP, der ikke var begrundet i lovgivningen. Kommissionen fastslår, at det samlede loft for denne støtte ganske vist ikke er blevet overskredet, men at det udgjorde et maksimum. Inden for dette maksimum skulle støtten stå i relation til det skattepligtige resultat og måtte kun ydes, hvis værfterne ikke kunne medtage skattefradrag i henhold til Spaniens generelle skattekonsolideringsregler. Der var for Kommissionen tale om en vigtig betingelse for godkendelsen af støtten og dermed for støttens forenelighed med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra e), EF.
11. Kommissionen konstaterer, at der sammenlagt blev tildelt særlige og generelle skattefradrag på 70,062 mia. ESP, heraf 58 mia. ESP i særlige fradrag. Af dette beløb på 58 mia. ESP blev 39,549 mia. ESP tildelt i 1997. Dette beløb svarer til det beløb, værfterne var berettiget til i 1995/1996. I disse år kunne skibsværfterne ikke udnytte skattefradragene i henhold til den generelle skatteordning. Dette var ikke tilfældet i 1997, hvor skibsværfterne var omfattet af de generelle skatteregler. Fra og med dette år var det derfor ikke begrundet at yde støtte i form af særlige skattefradrag i henhold til særlige skatteregler. Der var således i 1997 ikke længere noget grundlag for støtten på 18,451 mia. ESP vedrørende dette år, som blev udbetalt i 1998 i henhold til disse særlige regler.
12. Eftersom Kommissionen finder, at udbetalingen af de 18,451 mia. ESP i 1998 under de i sagen foreliggende omstændigheder ikke længere er forenelig med artikel 87, stk. 3, litra e), EF og dermed er uforenelig med fællesmarkedet som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, skal beløbet med tillæg af renter efter Kommissionens opfattelse tilbagebetales.
III - Anbringender
13. Det er denne beslutning, som er genstand for den spanske regerings søgsmål. Den spanske regering har nedlagt påstand om, at den anfægtede beslutning annulleres, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
14. Den spanske regering har til støtte for sit søgsmål gjort fire anbringender gældende, hvoraf to vedrører proceduren og to substansen.
15. Med sit første anbringende har den spanske regering gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og princippet om god forvaltningsskik ved fejlagtigt at have fulgt den fremgangsmåde, der anvendes i forbindelse med ny støtte, i stedet for den, der anvendes i forbindelse med eksisterende støtte.
16. Med sit andet anbringende har den spanske regering subsidiært gjort gældende, at Kommissionens begrundelse er mangelfuld, eftersom Kommissionen ikke i den anfægtede beslutning har undersøgt virkningerne af den støtte, som erklæres uforenelig med fællesmarkedet.
17. Med sit tredje anbringende har den spanske regering gjort gældende, at Kommissionen
- med urette vurderede, at den i 1997 godkendte støtte på 58 mia. ESP var en ren og skær kompensation for de skattefradrag, skibsværfterne ville blive afskåret fra at opnå, selv om støtten var resultatet af generelle forhandlinger om den spanske plan for disse værfter; herved har Kommissionen tilsidesat forordning nr. 1013/97 og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
- med urette fandt, at den godkendte fiskale støtte udgjorde et maksimumsbeløb, hvilket er ensbetydende med en afvisning af godkendelsesbeslutningens endelige karakter; herved har Kommissionen tilsidesat artikel 87, stk. 3, EF samt retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
- med urette har modregnet den godkendte støtte i skattefradragene indrømmet i henhold til den generelle skatteordning; efter den spanske regerings opfattelse har Kommissionen herved tilsidesat artikel 87, stk. 1, EF.
18. Det fjerde anbringende, som gøres gældende subsidiært, vedrører tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og et åbenbart urigtigt skøn. Med dette anbringende har den spanske regering gjort gældende, at selv om det antages, at den ydede støtte på 58 mia. ESP ikke kan lægges sammen med de generelle skattefradrag, er støtten begrundet.
19. Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse og om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
IV - Stillingtagen til det første og det andet anbringende (spørgsmål vedrørende proceduren)
A - Første anbringende: tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og princippet om god forvaltningsskik
Parternes argumenter
20. Med sit første anbringende har den spanske regering gjort gældende, at Kommissionen burde have fulgt den i artikel 88, stk. 1, EF fastsatte fremgangsmåde, eftersom der var tale om eksisterende støtte, som tidligere var blevet godkendt, og som ikke overskred de fastsatte lofter. Efter den spanske regerings opfattelse har Kommissionen i den foreliggende sag fulgt en forkert fremgangsmåde, og den har herved tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og princippet om god forvaltningsskik.
21. Den spanske regering har tilføjet, at det fremgår af den anfægtede beslutning, at Kommissionen på grundlag af den omstændighed, at skibsværfterne på ny kunne udnytte de generelle skattekonsolideringsregler, konkluderede, at en i godkendelsesbeslutningen fastsat betingelse ikke var overholdt. Som følge heraf skulle støtten i form af de særlige skattefradrag ikke længere være begrundet; denne støtte var alene blevet godkendt med den begrundelse, at skibsværfterne ikke længere kunne modregne deres tab i henhold til den generelle ordning. Kommissionen informerede ikke den spanske regering herom. Kommissionen afventede, at den sidste betaling blev foretaget i 1998, hvorefter den indledte den i artikel 88, stk. 2, EF fastsatte fremgangsmåde med henvisning til, at tildelingen af de særlige skattefradrag i 1997 udgjorde tildeling af en ny støtte. Efter den spanske regerings opfattelse har Kommissionen ved at handle på denne måde tilsidesat retssikkerhedsprincippet og princippet om god forvaltningsskik.
22. Ifølge den spanske regering kan Kommissionen ikke påberåbe sig argumentet om, at en tidligere godkendt støtte bliver uforenelig med fællesmarkedet, når den ikke længere er nødvendig. Det forekommer ikke overbevisende, når Kommissionen til støtte for dette argument henviser til dommen i sagen Philip Morris mod Kommissionen, for det følger ikke af denne dom, at det hver gang, en godkendt støtteforanstaltning anvendes, skal godtgøres, at den er nødvendig.
23. Den spanske regering er desuden af den opfattelse, at selv om det var nødvendigt at begrunde anvendelsen af en allerede godkendt støtte, krævede godkendelsesbeslutningens manglende begrundelse på dette punkt og dens kompleksitet, at Kommissionen i god tid informerede den spanske regering herom. Dette gælder så meget desto mere i betragtning af, at Kommissionen allerede fra begyndelsen af 1997 var klar over, at Agencia Industrial del Estado (herefter »AIE«) var blevet nedlagt og skibsværfterne overtaget af et andet selskab. Kommissionen handlede i strid med retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og tilsidesatte princippet om god forvaltningsskik, da den i den anfægtede beslutning uden varsel fastslog, at den godkendte støtte ikke længere var forenelig med fællesskabsretten.
24. Den spanske regering har herefter anført, at Kommissionen i den foreliggende sag burde have fulgt den i artikel 88, stk. 1, EF fastsatte fremgangsmåde for eksisterende støtte. Der er i denne sag tale om eksisterende støtte, som allerede er godkendt. Hvis Kommissionen finder, at den omhandlede støtte ikke længere er forenelig med fællesmarkedet, skal den undersøge den efter den i denne bestemmelse fastsatte fremgangsmåde.
25. Kommissionen har bestridt den spanske regerings synspunkt. Efter Kommissionens opfattelse kan støtte, der er ydet under overholdelse af alle betingelserne for dens godkendelse, anses for eksisterende støtte. Støtten anses for godkendt efter den ordning, den er baseret på. Hvis støtten i et konkret tilfælde imidlertid tildeles, uden at disse betingelser er overholdt, mister støtten den beskyttelse, godkendelsen gav. Der er i et sådant tilfælde tale om »ny« støtte, som i henhold til artikel 88, stk. 2 og 3, EF skal anmeldes og godkendes på ny.
26. Kommissionen er således af den opfattelse, at den i den foreliggende sag har fulgt den rigtige fremgangsmåde. Kommissionen har herved henvist til både artikel 6 i forordning (EF) nr. 659/1999 og den relevante retspraksis . I den foreliggende sag blev støtte anvendt, selv om en af betingelserne for tildeling af de særlige skattefradrag, nemlig at skibsværfterne ikke kunne opnå skattefradrag i henhold til den generelle skatteordning, ikke var opfyldt. Kommissionen mener derfor, at der er tale om ny støtte med alt, hvad dette indebærer efter EF-traktaten. Den i artikel 88, stk. 1, EF fastsatte fremgangsmåde, som efter den spanske regerings opfattelse finder anvendelse, gør det ikke muligt at kræve støtten, som helt åbenbart er tildelt i strid med godkendelsesbeslutningen, tilbagebetalt. Dette er efter Kommissionens opfattelse et uacceptabelt resultat.
B - Andet anbringende: manglende begrundelse
1. Parternes argumenter
27. Med sit andet anbringende har den spanske regering subsidiært gjort gældende, at Kommissionen efter at have konstateret, at der i den foreliggende sag var tale om ny støtte, burde have undersøgt denne støtte i lyset af de i artikel 87, stk. 1, EF opstillede kriterier. Den anfægtede beslutning indeholder imidlertid ingen begrundelse hvad angår to af de fire i denne bestemmelse fastsatte kumulative betingelser, der skal være opfyldt, for at støtte kan erklæres uforenelig med fællesmarkedet, nemlig at den »påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«, og at den »fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene«.
28. Kommissionen mener, at der uden tvivl er tale om støtte. Kommissionen har herved henvist til sin beslutning af 6. august 1997, hvorved støtten blev erklæret forenelig med fællesmarkedet, forudsat at de i beslutningen fastsatte betingelser blev overholdt. En sådan godkendelse forudsætter, at der foreligger en støtte. Kommissionen har desuden henvist til de relevante retsforskrifter, herunder direktiv 90/684 og forordning nr. 1013/97. Det kan heraf udledes, at enhver national støtteforanstaltning inden for et sårbart marked som skibsbygning næsten pr. definition kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencevilkårene på dette marked. Der følger ikke af retspraksis noget krav om en udtrykkelig begrundelse hvad angår almindeligt kendte forhold og omstændigheder. Kommissionen har tilføjet, at støtten i denne sag må anses for ikke at være anmeldt. I henhold til retspraksis er Kommissionen ikke forpligtet til at påvise den tildelte støttes faktiske virkning.
29. Den spanske regering har heroverfor anført, at Kommissionen ikke ifølge retspraksis er fuldstændig fritaget for sin begrundelsespligt hvad angår en støtteforanstaltnings påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencevilkårene. Efter den spanske regerings opfattelse kan der ikke udledes noget argument herom af de tidligere beslutninger, eftersom den anfægtede beslutning ikke henviser til den pågældende begrundelse i disse beslutninger. Kommissionens henvisning til retspraksis, herunder navnlig dommen i sagen Siemens mod Kommissionen, er efter den spanske regerings opfattelse ikke brugbar. I denne dom blev en delvis begrundelse sammen med sagens faktiske sammenhæng anset for tilstrækkelig. Det kan imidlertid ikke udledes af dommen, at Kommissionen er fuldstændig fritaget for sin begrundelsespligt. Endelig har Kommissionen i den foreliggende sag fejlagtigt henvist til retspraksis vedrørende ikke anmeldt støtte. Kommissionen vidste, at skibsværfterne var blevet overtaget af et nyt holdingselskab, og den havde mulighed for at få kendskab til, hvilke konsekvenser dette havde for anvendeligheden af den generelle skatteordning vedrørende skattefradrag.
2. Stillingtagen
a) Indledende bemærkninger
30. Fremkomsten af de såkaldte nye industrilande fra slutningen af 1960'erne har haft vidtrækkende konsekvenser for skibsbygningsindustrien på verdensplan. Værfternes kapacitet, både hvad angår nybygning og reparation, steg på verdensplan hurtigere end efterspørgslen, samtidig med at værfterne i først Japan og senere Sydkorea og Taiwan havde betydeligt lavere produktionsomkostninger end værfterne i Nordamerika og Vesteuropa. Som følge heraf har den europæiske skibsbygningsindustri siden begyndelsen af 1970'erne befundet sig i en næsten permanent krisetilstand med de heraf følgende sociale og økonomiske problemer. For at beskytte denne industri, der anses for at være af vital betydning, og så vidt muligt undgå de sociale rystelser, som de talrige virksomhedslukninger ville medføre, besluttede mange stater allerede i 1960'erne at støtte skibsbygningsindustrien. Selv om dette ud fra et rent nationalt synspunkt i mange tilfælde var forståeligt, medførte det, at problemerne i skibsbygningsindustrien både på verdensplan og på europæisk plan ikke blev mindre, men derimod større: Produktionskapaciteten i virksomheder, som ikke længere var rentable, blev holdt kunstigt oppe, samtidig med at tildelingen af støtte medførte, at prisniveauet faldt yderligere.
31. For at forhindre et dyrt og udsigtsløst støttekapløb i denne ekstremt følsomme sektor tog Fællesskabet snart initiativ til på grundlag af artikel 87, stk. 3, litra e), EF at fastsætte strenge betingelser for ydelse af statsstøtte til skibsbygning. Det første direktiv vedrørende skibsbygning er fra 1969 og er senere flere gange blevet erstattet af nyere direktiver. I den foreliggende sag finder direktiv 90/684 anvendelse. De første direktiver forfulgte et dobbelt formål, nemlig at bevare de europæiske skibsværfters konkurrencedygtighed på verdensmarkedet uden at fordreje konkurrencen mellem værfterne inden for Fællesskabet. Senere blev der i højere grad lagt vægt på den nødvendige omstrukturering af skibsbygningsindustrien med henblik på at forbedre dens konkurrencedygtighed på verdensmarkedet. Denne målsætning blev støttet af de aftaler, der blev indgået i OECD om en gradvis nedsættelse og på lang sigt afskaffelse af produktionsstøtten til skibsbygningsindustrien. I henhold til den gældende forordning, nemlig Rådets forordning (EF) nr. 1540/98 af 29. juni 1998 om nye regler for støtte til skibsbygningsindustrien, kan produktionsstøtte ikke længere godkendes. Fællesskabsbestemmelserne er karakteriseret ved ret strenge og restriktive regler for anvendelsen af de hjemlede undtagelser og ved strenge kontrolforskrifter.
32. Direktiv 90/684 må altså nu anses for at udgøre en sektorbestemt undtagelse til de generelle statsstøtteregler. Forordning nr. 1013/97 fastsætter bl.a. en undtagelse til denne sektorordning for de spanske skibsværfter. Forordningen gør det muligt at erklære særlig støtte til disse værfter, som ellers ville være i strid med direktiv 90/684, forenelig med fællesmarkedet. Bag denne supplerende støtteforanstaltning lå ønsket om at gøre det muligt for de berørte spanske skibsværfter igen at blive konkurrencedygtige gennem en dybtgående omstrukturering. Eftersom der er tale om en undtagelse, skal de for tildeling af støtten fastsatte betingelser fortolkes indskrænkende.
b) Det første anbringende
33. Det første anbringende rejser spørgsmålet, om Kommissionen har fulgt den rigtige fremgangsmåde. Med henblik på at besvare dette spørgsmål skal det for det første undersøges, om der er tale om en ny støtte eller en støtte, som er omfattet af en tidligere godkendelsesbeslutning.
34. Det fremgår af retspraksis, at når en medlemsstat tildeler en virksomhed en støtte, som ikke er i overensstemmelse med de betingelser for godkendelse, Kommissionen har fastsat, eller hvis støtten går ud over de i godkendelsesbeslutningen fastsatte rammer, skal den beslutning, hvorved det konstateres, at støtten er ulovlig og skal tilbagebetales, træffes efter den fremgangsmåde, der er omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF. Såfremt Kommissionen finder, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt de betingelser, den fastsatte i sin første beslutning, er det fremgangsmåden i artikel 88, stk. 2, andet afsnit, EF, der skal anvendes. Hvis Kommissionen finder, at der er tale om nye støttebeløb, som ikke er blevet undersøgt under den procedure, der førte til udstedelsen af den forudgående beslutning, er det fremgangsmåden efter artikel 88, stk. 2, første afsnit, EF, der finder anvendelse .
35. Domstolen anlagde en tilsvarende synsvinkel i dommen i Italgrani-sagen, som vedrørte den individuelle anvendelse af en allerede godkendt støtte. Domstolen fastslog, at hvis Kommissionen konstaterer, at den individuelle støtte ikke er omfattet at dens beslutning om godkendelse af støtteordningen, skal den pågældende støtte anses for en ny støtte.
36. Det er ubestridt, at da omstruktureringsplanen oprindeligt blev udformet, var de spanske værfter stadig en del af Instituto Nacional de Industria (herefter »INI«), og de kunne via INI mindske deres tab efter skat med 28% i overensstemmelse med de generelle skattekonsolideringsregler vedrørende holdingselskabers overskud og tab. Imidlertid var værfterne fra den 1. august 1995 blevet en del af det statsejede holdingselskab AIE, der var tabsgivende, og de havde således ikke længere mulighed for at modregne tab. For at gøre det muligt for de pågældende skibsværfter fortsat at have adgang til denne skattefordel blev lov nr. 13/96 vedtaget. Denne lov gav selskaberne en tilsvarende fordel indtil den 31. december 1999. I dette tidsrum kunne de modtage midler svarende til de beløb, de ville have været berettiget til i henhold til de generelle skattekonsolideringsregler.
37. I forbindelse med anmeldelsen af omstruktureringsforanstaltningerne i november 1995 nævnte den spanske regering udtrykkeligt denne særlov som en del af planen. Eftersom Kommissionen var af den opfattelse, at der var tale om en særlig foranstaltning til gavn for værfterne, og at der derfor var tale om statsstøtte, besluttede den at undersøge støtten nærmere. Efter at have fået »bemyndigelse« hertil i kraft af Rådets forordning nr. 1013/97 godkendte Kommissionen til sidst støtten i form af skattefradrag, for hvilke den fastsatte et loft.
38. Det relevante afsnit i godkendelsesbeslutningen har følgende ordlyd: »Med hensyn til skattefradragene på 58 mia. ESP ser det ud til, at tab efter skat tidligere blev reduceret via INI i overensstemmelse med normal spansk praksis vedrørende holdingselskaber, idet tab før skat blev modregnet i overskud andre steder inden for koncernen. Det antages i de finansielle beregninger i omstruktureringsplanen, at disse fradrag fortsat vil være mulige indtil udgangen af 1998. På grundlag af artikel 1, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1013/97 godkendte Kommissionen også disse fradrag.«
39. Den 1. september 1997 blev værfterne imidlertid optaget i Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (herefter »SEPI«), hvorefter de i henhold til de generelle spanske skattekonsolideringsregler - ligesom tidligere, mens de stadig hørte under INI - kunne modregne tab før skat i overskud opnået andre steder i koncernen.
40. Ifølge Kommissionen indebar dette, at støtten ikke længere var begrundet, og at de særlige skattefradrag på 18,451 mia. ESP, som den spanske regering havde udbetalt i 1998, var i strid med den tidligere godkendelsesbeslutning, eftersom støtten alene var blevet godkendt, fordi værfterne ikke længere ville være en del af en koncern med overskud, som kunne udnyttes til skattemæssig konsolidering; værfterne kunne således ikke længere udnytte de generelle skatteregler til at kompensere for deres tab. Det var på dette grundlag, at støtten blev godkendt. Det har aldrig været hensigten, at skibsværfterne skulle indrømmes ret til begge skattefradrag.
41. Efter min opfattelse fremgår det af hele sammenhængen, at det ikke var hensigten, at godkendelsen skulle omfatte en situation, hvor skattefradrag i henhold til de generelle regler kunne kumuleres med skattefradrag i henhold til særlige regler. Støtten blev netop godkendt, fordi værfterne ikke længere kunne udnytte de generelle skattefradrag. Den spanske regering anmeldte skattefradragene i henhold til lov nr. 13/96 - som blev vedtaget før forordning nr. 1013/97 og godkendelsesbeslutningen - som en del af omstruktureringsplanen. Det er derfor helt berettiget at antage, at Kommissionen i forbindelse med undersøgelsen af disse fradrags forenelighed med fællesmarkedet forventede, at foranstaltningen kun ville finde anvendelse på virksomheder, som ikke kunne udnytte de generelle skattefradrag. Dette fremgår også af citatet fra godkendelsesbeslutningen i punkt 38 ovenfor. Som Kommissionen også har anført, er der desuden i denne sag tale om en dobbelt undtagelse til et forbud. Godkendelsen skal derfor fortolkes indskrænkende. Det står således klart, at godkendelsen af støtten kun omfattede den situation, at værfterne ikke kunne udnytte de generelle skattefradrag.
42. På grundlag af det anførte er jeg ligesom Kommissionen af den opfattelse, at støtten ikke er omfattet af den tidligere godkendelsesbeslutning. Fra det øjeblik, værfterne igen blev en del af et holdingselskab, som den generelle skattekonsolideringsordning fandt anvendelse på, og dermed også kunne opnå generelle skattefradrag, var støtten ikke længere begrundet, og den spanske regering kunne dermed ikke længere henvise til Kommissionens oprindelige godkendelse. Den støtte i form af særlige skattefradrag, der blev udbetalt i 1998 vedrørende 1997, skal derfor anses for en ny støtte.
43. Som Kommissionen med rette har anført, skal enhver godkendelsesbeslutning indeholde en begrundelse for støtten. Når denne begrundelse ikke længere består, indebærer det, at også godkendelsen bortfalder. I den foreliggende sag bestod begrundelsen for at indrømme skibsværfterne særlige skattefradrag i, at de ville blive en del af et tabsgivende holdingselskab, hvorfor de ikke længere ville kunne opnå skattefradrag i henhold til de generelle skatteregler. Denne form for skattemæssig modregning af tab var nødvendig for at give værfterne et tilstrækkeligt økonomisk råderum til at sikre en vellykket omstrukturering. Rådet og Kommissionen gav derfor den spanske regering lov til gennem en særlig skattefordel at give værfterne skattefradrag, som de ellers ville have mistet. Efter de berørte værfters optagelse i et overskudsgivende holdingselskab er en sådan særlig skattefordel imidlertid ikke længere begrundet. Den særlige fiskale støtte, som den spanske regering herefter tildelte værfterne, er således ikke omfattet af anvendelsesområdet for godkendelsesbeslutningen. Den må følgelig betegnes som ny støtte som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF.
44. Heller ikke den spanske regerings argument om, at Kommissionen på forhånd - eller i hvert fald tidligere, end det skete - burde have underrettet den om, at den på grund af de ændrede omstændigheder anså støtten for uforenelig med fællesmarkedet, og at den ved ikke at gøre dette tilsidesatte retssikkerhedsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og princippet om god forvaltningsskik, kan tiltrædes. Det kunne ikke forventes af Kommissionen, at den af det forhold, at de statsejede spanske skibsværfter i 1997 igen blev en del af et holdingselskab, som kunne udnytte de generelle skattekonsolideringsregler, ville udlede, at den spanske regering ville fortsætte med at tildele dem de særlige skattefradrag. Den spanske regering vidste eller burde have vidst, at dette ikke længere var begrundet.
45. På grundlag af det anførte når jeg frem til den konklusion, at fremgangsmåden efter artikel 88, stk. 2, første afsnit, EF er den rigtige i denne sag. Jeg er således ikke enig med den spanske regering i, at Kommissionen burde have fulgt den i artikel 88, stk. 1, EF fastsatte fremgangsmåde for eksisterende støtte.
c) Det andet anbringende
46. Hvad angår den spanske regerings argument om, at Kommissionen, eftersom der var tale om ny støtte, i sin begrundelse burde have undersøgt påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejningen af konkurrencen, kan jeg i betragtning af, hvilken sektor der er tale om, og sagens baggrund fatte mig i korthed.
47. Efter Domstolens faste praksis skal spørgsmålet om, hvorvidt en beslutning er tilstrækkeligt begrundet, nemlig ikke blot vurderes i forhold til beslutningens ordlyd, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt alle de retsregler, som gælder på det pågældende område .
48. Som allerede nævnt, er der i denne sag tale om en sektor, der er karakteriseret ved strukturel overkapacitet og ekstremt følsomme konkurrencevilkår såvel i som uden for Fællesskabet. Det er derfor klart, at enhver støtteforanstaltning i denne sektor indebærer en risiko for konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
49. Den anfægtede beslutning skal ses og forstås i sammenhæng med godkendelsesbeslutningen, forordning nr. 1013/97 og direktiv 90/684. Det fremgår af direktiv 90/684, at statsstøtte, på grund af den europæiske skibsbygningsindustris vanskeligheder på verdensmarkedet, kan fordreje konkurrencen mellem værfterne i Fællesskabet og som følge heraf påvirke tildelingen af ordrer og dermed også samhandelen mellem medlemsstaterne. I direktivet opstilles der derfor detaljerede regler for statsstøtte og strenge bestemmelser vedrørende kontrol af denne. Ved fastsættelsen af undtagelser til dette direktivs bestemmelser gælder det svære proceduremæssige krav, at Rådets godkendelse først skal indhentes. En sådan godkendelse foreligger i denne sag i kraft af forordning nr. 1013/97. Dette strenge krav skyldes, at enhver specifik undtagelse til direktivets generelle bestemmelser kan påvirke konkurrencevilkårene inden for Fællesskabet og skibsbygningsmarkedet. Denne følsomhed er også omhandlet i godkendelsesbeslutningen fra 1997, hvori der for både den samlede støttepakke og de forskellige dele af denne fastsættes en række præcise betingelser, som skal sikre, at målet med støttepakken nås, nemlig gennemførelse af en dybtgående omstrukturering af de pågældende skibsværfter og genopbygning af deres konkurrencedygtighed uden unødigt at skade konkurrencevilkårene i Fællesskabet. På denne baggrund kan det udledes, at hvis der ensidigt fastsættes undtagelser til den godkendte samlede støttepakke, således at værfterne tildeles væsentligt flere offentlige midler end hjemlet, vil det næsten pr. definition fordreje konkurrencevilkårene inden for skibsbygningsindustrien i Fællesskabet og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, dvs. ordreafgivelsen. På denne markedsmæssige og politiske baggrund kan en beslutning, hvorved Kommissionen fastslår, at en medlemsstat har ydet værfterne mere støtte end godkendt, gøres summarisk. Den medlemsstat, beslutningen er rettet til, vidste eller burde have vidst, at den yderligere støtte, den tildelte, ville få disse virkninger.
50. På denne baggrund når jeg frem til den konklusion, at Kommissionens begrundelse for beslutningen ikke er utilstrækkelig.
V - Stillingtagen til det tredje og det fjerde anbringende
A - Det tredje anbringende: tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, og artikel 87, stk. 3, litra e), EF, forordning nr. 1013/97 og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
Parternes argumenter
51. Med sit tredje anbringende har den spanske regering gjort gældende, at artikel 87, stk. 1, og artikel 87, stk. 3, litra e), EF, forordning nr. 1013/97 og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er tilsidesat. Dette anbringende består af tre led.
52. Med anbringendets første led har den spanske regering gjort gældende, at den godkendte støtte på 58 mia. ESP ikke kan ses isoleret som en simpel kompensation for de skattefradrag, som værfterne ville miste, men skal opfattes som en del af en samlet løsning, som forhandlingerne havde resulteret i. Ved at vurdere, at det forholder sig anderledes, har Kommissionen tilsidesat Rådets forordning nr. 1013/97 samt den berettigede forventning, der blev skabt ved den beslutning, hvorved den endeligt godkendte et konkret støttebeløb. Den spanske regering har anført, at hvis det var Kommissionens hensigt, at godkendelsesbeslutningen skulle gøre betalingen af en del af støtten betinget af opretholdelsen af en bestemt faktisk situation, burde den udtrykkeligt have omtalt dette i godkendelsesbeslutningen.
53. Den spanske regering har anført, at parterne forhandlede om et samlet støttebeløb, og dette samlede beløb blev taget i betragtning ved fastsættelsen af den modydelse, støttemodtagerne skulle levere, nemlig en endelig kapacitetsnedskæring på 30 000 kbt. En sådan modydelse ville ikke have været fastsat i forordning nr. 1013/97, hvis det samlede støttebeløb ikke havde været det, der er fastsat i samme forordning. Den spanske regering har anført, at den har overholdt de i forordningen og godkendelsesbeslutningen fastsatte betingelser, både hvad angår kapacitetsnedskæringen og overholdelsen af de fastsatte støttelofter.
54. Den spanske regering har endvidere bemærket, at det beløb, værfterne kunne have opnået ved at være omfattet af en skattekonsolideringsordning, ikke kunne fastsættes på forhånd, idet beløbet afhænger af beskatningsgrundlaget (skattefradraget svarer til 28% af beskatningsgrundlaget). Såfremt Kommissionen var af den opfattelse, at tanken med de i godkendelsesbeslutningen nævnte særlige skattefradrag var, at de skulle kompensere for de skattefradrag, værfterne ikke kunne opnå i henhold til den generelle skatteordning, burde den have defineret og beskrevet dem i overensstemmelse hermed. Den omstændighed, at den blot godkendte et bestemt beløb, viser ikke, at der var tale om en kompensation.
55. Desuden forbeholdt Kommissionen sig ikke ret til at revurdere størrelsen af den støtte, der blev godkendt i form af skattefradrag, når de nøjagtige beløb, som værfterne ville have haft ret til, forelå. Kommissionen nøjedes med klart og uforbeholdent at godkende et bestemt støttebeløb med visse særlige betingelser.
56. Den spanske regering er sammenfattende af den opfattelse, at Kommissionens argumentation er selvmodsigende. Enten er støtten på 58 mia. ESP begrundet som kompensation, eller også udgør den en del af en støttepakke, der var betinget af en betydelig og endelig kapacitetsnedskæring, som parterne havde kunnet forhandle sig til rette om. Den første opfattelse, som Kommissionen forsvarer, indebærer, at der kunne tildeles større beløb end de bevilgede, hvis det beløb, der skulle kompenseres for, senere viste sig at være meget større end forventet. Denne mulighed accepterer Kommissionen tilsyneladende ikke.
57. Kommissionen har bestridt den spanske regerings argumentation, som klart hviler på den forudsætning, at godkendelsesbeslutningen kun betinger skattefradragene af overholdelsen af loftet på 58. mia. ESP og gennemførelsen af de aftalte kapacitetsnedskæringer. Kommissionen mener derimod, at godkendelsen alene var begrundet, fordi de spanske skibsværfter ikke længere kunne udnytte de generelle skattefradrag. Imidlertid består denne med godkendelsen uløseligt forbundne begrundelse ikke længere, hvorfor også godkendelsen er bortfaldet. Kommissionen har anført, at for at en støtte kan godkendes, skal det godtgøres, at den både med hensyn til dens størrelse og specifikke formål er nødvendig. Hvis andre midler, som f.eks. anvendelse af den generelle skatteordning, anses for at være tilstrækkelige til at nå samme mål, kan støtten ikke godkendes.
58. Kommissionen har anført, at der ikke findes beslutninger, hvorved støtte godkendes generelt uden nogen anden betingelse, end at støtteloftet overholdes. Det er Kommissionens praksis, at den altid i sine beslutninger angiver, op til hvilket loft og til hvilket formål støtten godkendes. Kommissionen godkender aldrig en samlet støttepakke uden at undersøge enkelthederne i denne, og da slet ikke inden for en så følsom sektor som den i sagen omhandlede, hvor statsstøtte generelt er kategorisk forbudt. Kommissionen har i denne forbindelse henvist til, at godkendelsesbeslutningen er meget detaljeret. Hver støttekategori beskrives enkeltvis, og betingelserne for godkendelsen af disse anføres udtrykkeligt. Dette ville være absurd, hvis de eneste interessante tal var den godkendte støttes samlede beløb og størrelsen af de kapacitetsnedskæringer, der var modydelsen.
59. Kommissionen deler derfor ikke den spanske regerings opfattelse hvad angår resultatet af de generelle forhandlinger. Ifølge Kommissionen er forordning nr. 1013/97 og godkendelsesbeslutningen klare. Det bestemmes heri, at Kongeriget Spanien ikke alene skal holde sig inden for det samlede godkendte støttebeløb, men også sikre, at støtten benyttes til de angivne formål og ikke overskrider lofterne for de enkelte godkendte støttekategorier. For Kommissionen er det uklart, på hvilket grundlag den af den spanske regering påståede tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning hviler, og hvori tilsidesættelsen af forordning nr. 1013/97 består.
60. Kommissionen har forklaret, at loftet på 58 mia. ESP blev fastsat på grundlag af oplysninger afgivet af de spanske myndigheder. Disse tog udgangspunkt i værfternes forventede tab før skat og ikke i værfternes forventede fremtidige beskatningsgrundlag, hvilket fra en teoretisk synsvinkel ville have været det mest hensigtsmæssige. Eftersom der var tale om skønnede tal og ikke endelige resultater, afkrævede Kommissionen ikke de spanske myndigheder mere detaljerede oplysninger. Det var umuligt på forhånd at foretage nøjagtige beregninger, fordi disse i vidt omfang beror på selskabernes fremtidige resultater, som pr. definition er usikre.
61. En anden grund til at godtage en beregning baseret på de forventede tab før skat var, at en beregning foretaget på grundlag af det forventede »beskatningsgrundlag« ville være endnu mere upræcis. Skattelovgivningen ændres fra år til år, og ethvert skøn bliver derfor meget usikkert. Et skøn baseret på de pågældende værfters forventede nettoresultater var i denne henseende mere sikkert.
62. Ved den faktiske anvendelse af de særlige skattefradrag blev deres størrelse imidlertid i overensstemmelse med særlov nr. 13/96 beregnet på grundlag af beskatningsgrundlaget og ikke på grundlag af tabene før skat. Det var ikke nødvendigt udtrykkeligt at angive dette i godkendelsesbeslutningen, eftersom det allerede fremgik af særlov nr. 13/96.
63. Endelig blev støtten i form af skattefradrag på 58 mia. ESP accepteret, fordi der var tale om et loft. Det vil sige, at hvis værfternes tab blev mindre, skulle den kompensation, der blev ydet i henhold til lov nr. 13/96, også være mindre, eftersom der i denne lov tages udgangspunkt i beskatningsgrundlaget. Hvis tabene - og dermed også kompensationen i henhold til lov nr. 13/96 - derimod blev større end forventet, kunne det beløb, som faktisk skulle udbetales i form af skattefradrag, under ingen omstændigheder overskride 58 mia. ESP, eftersom det udtrykkeligt fremgik, at dette beløb var et loft. Der er således tale om en mekanisme, som uafhængigt af virksomhedernes udvikling sikrer, at konkurrencevilkårene ikke påvirkes i større omfang end godkendt.
64. De spanske myndigheder har derfor ret i, at Kommissionen - selv om de faktiske tab havde været meget større - under ingen omstændigheder ville have godkendt et større beløb end 58 mia. ESP. Kommissionen anser dette beløb for at være et maksimumsbeløb, som kunne godkendes, uden at det ville indebære unødige fordrejninger af konkurrencevilkårene. Enhver anden fortolkning ville svare til at udstede en blankocheck til den spanske stat, som havde kunnet fortsætte med at yde driftsstøtte i form af skattefradrag, selv om tabenes omfang viste, at det pågældende værft ikke var levedygtigt. Den fastsatte grænse kunne derfor under ingen omstændigheder overskrides.
65. Kommissionen har bestridt, at der, som anført af den spanske regering, skulle være en forbindelse mellem kapacitetsnedskæringen og det ved beslutningen godkendte loft. Kapacitetsnedskæringen indgår i godkendelsesbeslutningen og udgør en modydelse, som i et vist omfang mindsker støttens skadelige virkninger for konkurrencevilkårene. Det betyder ikke, at der er en automatisk sammenhæng eller forbindelse mellem kapacitetsnedskæringen og størrelsen af den godkendte støtte.
66. Med det tredje anbringendes andet led har den spanske regering gjort gældende, at Kommissionens fortolkning af det fastsatte loft for skattefradragene er uforenelig med artikel 87, stk. 3, EF samt retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Denne fortolkning er ensbetydende med en afvisning af godkendelsesbeslutningens endelige karakter. Den opfattelse, som Kommissionen giver udtryk for i den anfægtede beslutnings punkt 42, ville indebære, at godkendelsen af støtten blev reduceret til en hensigtserklæring, der ville forpligte de spanske myndigheder til i forbindelse med omstruktureringsplanens gennemførelse på ny at begrunde nødvendigheden af at yde den allerede godkendte støtte.
67. Det forhold, at det godkendte beløb udgør et maksimum, indebærer ikke, at det har en foreløbig karakter, i den forstand at der ved planens gennemførelse kan ydes betydeligt mindre beløb. Efter den spanske regerings opfattelse indebærer det modsatte synspunkt, som Kommissionen forsvarer, en tilsidesættelse af artikel 1 i forordning nr. 1013/97, hvorefter Kommissionen også kan erklære »ny« støtte forenelig med fællesmarkedet, forudsat at støtten benyttes til de i forordningen angivne formål og ikke overskrider de fastsatte beløb.
68. Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at skattefordelene i stort omfang afhænger af udviklingen i virksomhederne, og at det derfor er logisk, at det nøjagtige beløb ikke er fastsat. Eftersom det i realiteten var umuligt på forhånd at fastsætte størrelsen af disse skattefordele, fastsatte Kommissionen et maksimumsbeløb for på denne måde at undgå, at en virksomhed med et ekstremt dårligt resultat automatisk kunne modtage støtte, hvorved konkurrencevilkårene ville blive fordrejet. Det er også logisk, at hvis virksomhedernes resultater er bedre end forventet, vil de modtage en mindre kompensation i henhold til lov nr. 13/96 (28% af beskatningsgrundlaget). Det kan derfor ikke hævdes, at godkendelsen antager en foreløbig karakter. Det er ganske vist ikke fastsat, hvilket beløb der skal udbetales, men det er derimod beregningsmetoden og det hertil knyttede maksimumsbeløb på 58 mia. ESP.
69. Med det tredje anbringendes tredje led hævder den spanske regering, at Kommissionens argumentation i den anfægtede beslutning indebærer, at skattefradragene i henhold til de generelle regler lægges sammen med skattefradragene i henhold til de særlige regler. Efter den spanske regerings opfattelse er dette begrebsmæssigt forkert, eftersom skattefradragene i henhold til de generelle regler ikke udgør støtte. En sådan sammenlægning er derfor i strid med artikel 87, stk. 1, EF.
70. Kommissionen har heroverfor anført, at den i den anfægtede beslutning blot konstaterede, at støtten i form af skattefradrag fra den 1. januar 1997 ikke længere var begrundet, hvorfor også godkendelsen var bortfaldet. Fra og med dette tidspunkt må støtten følgelig betegnes som ikke godkendt støtte. Kommissionen har således hverken sammenlagt beløb eller undersøgt den samlede virkning af de to typer skattefradrag. Den har blot konstateret, at støtten i form af »særlige« skattefradrag, som var blevet godkendt tidligere, ikke længere var begrundet.
B - Det fjerde anbringende: tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og urigtigt skøn
1. Parternes argumenter
71. Med sit fjerde anbringende har den spanske regering subsidiært gjort gældende, at selv om det antages, at den godkendte støtte i form af skattefradrag ikke kan tildeles samtidig med de generelle skattefradrag, er den til værfterne betalte støtte på 58 mia. ESP begrundet. Kommissionen har derfor tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og udøvet et åbenbart urigtigt skøn.
72. Den spanske regering har herved bemærket, at de skattefradrag, værfterne modtog i henhold til de generelle skattekonsolideringsregler, svarede til 28% af beskatningsgrundlaget. Ved godkendelsen af de særlige skattefradrag var udgangspunktet imidlertid 28% af nettoresultaterne før skat. Kommissionen burde have anvendt dette kriterium.
73. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at den støtte, der blev udbetalt i 1998, ikke var begrundet. Kommissionen har herved bemærket, at den godkendte støtte ikke som hævdet af den spanske regering udgjorde »28% af de forventede tab i løbet af den omhandlede periode«, men det - maksimale - beløb, værfterne ellers ville have modtaget i henhold til den generelle skatteordning. Grundlaget herfor fandtes i lov nr. 13/96. Denne lov blev vedtaget før forordning nr. 1013/97 og godkendelsesbeslutningen. Derfor henvises der i denne beslutning til den spanske lov i forbindelse med godkendelsen af skattefradragene. Den støtte, der er udbetalt i henhold til denne lov, svarede ikke til 28% af tabene før skat, men til det beløb, værfterne ville have været berettiget til, hvis de fortsat havde været omfattet af skattekonsolideringsordningen. Kommissionen mener derfor, at den anvendte det eneste rigtige kriterium.
2. Stillingtagen til det tredje og det fjerde anbringende
74. Den spanske regering tager ikke hensyn til, at problemet i denne sag ikke er, om støtteloftet er blevet overholdt eller ej, men at støtten ikke længere var begrundet og derfor ikke omfattet af godkendelsesbeslutningen.
75. Forordning nr. 1013/97 og godkendelsesbeslutningen er klart formulerede hvad angår det samlede godkendte støttebeløb, de maksimale beløb pr. støttekategori og Kongeriget Spaniens forpligtelse til at nedskære kapaciteten med 30 000 kbt.
76. Jeg skal bemærke, at forordning nr. 1013/97 og godkendelsesbeslutningen bemyndiger den spanske regering til undtagelsesvis at yde en række værfter støtte for at lette deres omstrukturering gennem bl.a. en kapacitetsnedskæring. Det fremgår ikke af hverken forordning nr. 1013/97 eller godkendelsesbeslutningen, at der - som hævdet af den spanske regering - skulle være en direkte forbindelse mellem det samlede godkendte støttebeløb og størrelsen af kapacitetsnedskæringen. Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1013/97 bestemmer, at Kommissionen kan godkende supplerende driftsstøtte til omstrukturering af statsejede skibsværfter i Spanien. Kommissionen kan i henhold til forordningens artikel 1, stk. 4, kun godkende støtte til de formål og inden for de grænser, der er angivet i denne bestemmelse. Støtte, der benyttes til disse formål og ikke overskrider de fastsatte beløb, kan anses for forenelig med fællesmarkedet, forudsat at den er nødvendig for at nå de mål, der forfølges. Hvad angår de i den foreliggende sag omhandlede særlige skattefradrag var de, som det fremgår af godkendelsesbeslutningen, begrundet i det forhold, at de pågældende værfter ikke længere havde adgang til skattefradrag i henhold til de generelle skattekonsolideringsregler. Da værfterne senere igen fik mulighed for at udnytte disse fradrag, var der ikke længere behov for denne støttekategori. Den omstændighed, at forordning nr. 1013/97 gjorde det muligt at yde en særlig støtte til de spanske værfter, fritager ikke Kommissionen for dens forpligtelse til at undersøge, om støtte fortsat er begrundet, dvs. nødvendig. Det forhold, at en af støttekategorierne i den samlede støttepakke ikke længere er nødvendig, har naturligvis ingen betydning for forpligtelsen til at gennemføre en omstrukturering og en kapacitetsnedskæring, som er betingelser for godkendelsen af den samlede støttepakke.
77. Den spanske regerings argument om, at Kommissionens fortolkning indebærer, at godkendelsen i realiteten er foreløbig, er således ikke holdbart. Godkendelsen var endelig, idet det naturligvis var en forudsætning, at de særlige forhold, som begrundede de forskellige dele af støttepakken, bestod. Det var netop støttens exceptionelle karakter, som forpligtede Kommissionen til kontinuerligt og nøje at undersøge, om den fortsat var nødvendig.
78. Den spanske regerings argument om, at de generelle skattefradrag i henhold til generelle, nationale regler ikke udgør støtte i traktatens forstand, er i og for sig korrekt. Det er imidlertid ikke det, sagen her handler om. Som det fremgår af ovenstående, er der ikke givet tilladelse til at tildele særlige skattefradrag oven i de generelle fradrag. Den godkendte støtte udgør en undtagelse, og hensigten med den var netop at kompensere for den mistede mulighed for at udnytte de generelle skattefradrag og således gøre det muligt at gennemføre omstruktureringen. Fra det øjeblik, værfterne igen blev berettiget til de normale skattefradrag i henhold til den generelle ordning, var støtten ikke længere begrundet. Kommissionen har således ikke lagt de to typer støtte sammen, men fastslået, at støtten ikke længere var begrundet, efter at værfterne igen kunne kompensere for deres tab i henhold til den generelle ordning.
79. Heller ikke den spanske regerings indvendinger mod Kommissionens beregningsmetode finder jeg holdbare. Ved fastsættelsen af loftet for den støtte, der kunne ydes i form af særlige skattefradrag, benyttede Kommissionen de oplysninger, de spanske myndigheder havde meddelt den. Der var tale om oplysninger vedrørende det forventede nettoresultat før skat (tab). Kommissionen har anført, at et skøn baseret på det fremtidige beskatningsgrundlag havde været mere hensigtsmæssigt, men også meget vanskeligere at foretage og mere usikkert. Eftersom der var tale om et loft, som under alle omstændigheder måtte fastsættes på grundlag af skønnede tal, var Kommissionen af den opfattelse, at det hverken var nødvendigt eller muligt at afkræve de spanske myndigheder nærmere oplysninger. Størrelsen af de skattefradrag, værfterne kunne opnå, blev i overensstemmelse med lov nr. 13/96 beregnet på grundlag af beskatningsgrundlaget. Ved beregningen af størrelsen af den støtte i form af skattefradrag, som værfter uberettiget havde modtaget i 1997, gik Kommissionen frem efter bestemmelserne i denne lov. Henset til godkendelsesbeslutningens systematik forekommer dette mig at være den eneste rigtige fremgangsmåde. Lov nr. 13/96 bestemmer, at de særlige skattefradrag tildeles på samme grundlag som de generelle skattefradrag. Den støtte, som er udbetalt på grundlag af denne lov, svarer til det beløb, værfterne ville have været berettiget til, hvis de fortsat havde været en del af et overskudsgivende holdingselskab, inden for hvilket værfterne som deltagere i en skattekonsolideringsordning kan modregne tab i andre koncernselskabers overskud. Dette beløb beregnes ud fra beskatningsgrundlaget, som er regnskabsresultatet korrigeret for permanente og midlertidige forskelle, som ikke er relevante. Det forhold, at beregningsgrundlaget ikke udtrykkeligt angives i godkendelsesbeslutningen, gør ikke den af Kommissionen fulgte fremgangsmåde mindre berettiget. Godkendelsen vedrørte netop de særlige skattefradrag, med henblik på hvilke den nævnte spanske lov var blevet vedtaget. Da begrundelsen for de særlige skattefradrag bortfaldt, måtte man ved beregningen af størrelsen af den ulovligt tildelte støtte tage udgangspunkt i de retsregler, i henhold til hvilke skattefradragene var udbetalt.
80. Den spanske regerings argument om, at Kommissionen burde have anvendt de kriterier, hvorefter loftet på 58. mia. ESP for denne fiskale støtte blev fastsat, kan ikke tiltrædes. Som allerede anført, var det for at nå frem til et fornuftigt skøn over, hvor store skattefradrag de pågældende værfter ville miste ved deres optagelse i et tabsgivende holdingselskab, nødvendigt at benytte en beregningsmetode baseret på de forventede nettoresultater. Når det efterfølgende skal beregnes, hvor store beløb værfterne uretmæssigt modtog, skal man imidlertid følge systematikken i den lovgivning, i henhold til hvilken de modtog den uretmæssigt udbetalte støtte. I sidstnævnte tilfælde er der ikke tale om et skøn baseret på forventede resultater, men om beregning af et beløb på grundlag af de relevante kriterier, som alle er opstillet i selve loven.
81. Ydermere skal det bemærkes, at denne sag ikke vedrører spørgsmålet, om loftet på 58. mia. ESP er blevet overskredet, men spørgsmålet, om lov nr. 13/96 fortsat fandt anvendelse, når begrundelsen herfor i 1997 var bortfaldet, fordi værfterne på ny kunne opnå skattefradrag i henhold til den generelle skatteordning.
82. Jeg når følgelig frem til den konklusion, at det tredje og det fjerde anbringende må forkastes.
VI - Forslag til afgørelse
83. Sammenfattende foreslår jeg Domstolen
a) at frifinde Kommissionen
b) at pålægge sagsøgeren at betale sagens omkostninger i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2.