61993CC0136_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Ambas as questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça têm por objecto a noção de força maior em matéria agrícola. Um regulamento do Conselho que estabelece medidas de execução de um acordo celebrado entre a CEE e os Estados Unidos da América e altera as condições de mercado de um produto agrícola (primeira questão) ou a celebração desse acordo, na medida em que faz prever a posterior alteração de condições desse mercado (segunda questão), podem ser considerados casos de força maior que liberam um operador económico das obrigações que lhe incumbem no quadro de um regulamento anterior com vista à cobrança de subsídios aquando da colocação do produto em causa em regime de livre prática?
Regulamentação aplicável
2. O litígio tem por pano de fundo a adesão da Espanha à Comunidade, ocorrida em 1 de Janeiro de 1986 (1). No sector aqui em causa, isto é, o do milho, essa adesão teve como consequência a ruptura das correntes tradicionais de trocas comerciais entre a Espanha e os Estados Unidos, o que causou prejuízos aos dois antigos parceiros. Os Estados Unidos perdiam um dos seus mercados e a Espanha uma fonte de abastecimento a baixos preços.
A fim de evitar perturbações demasiado graves dos mercados de ambos os países, a Comunidade tomou medidas especiais em relação a cada um deles: negociou com os Estados Unidos no âmbito do GATT e adoptou regulamentações específicas em favor dos operadores espanhóis.
3. As negociações entre a Comunidade e os Estados Unidos a título do artigo XXIV.6 do GATT realizaram-se principalmente durante o ano de 1986 e foram concluídas pela assinatura de um acordo em 30 de Janeiro de 1987 (2), nos termos do qual a Comunidade se comprometia, nomeadamente, a abrir um contingente anual de importação em Espanha, para os anos de 1987 a 1990, de 2 milhões de toneladas de milho. Este acordo foi anunciado à imprensa pouco depois da sua celebração, mas só foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias em Abril de 1987.
4. Durante as negociações, em 1986, as autoridades comunitárias foram obrigadas a adoptar certo número de medidas provisórias. Na sequência de uma solução intercalar acordada em 1 de Julho de 1986 entre a Comunidade e os Estados Unidos, o Conselho adoptou, em 16 de Setembro de 1986, o Regulamento (CEE) n.
2913/86 (3) que estabelece uma derrogação do Regulamento (CEE) n.
2727/75 (4) e prevê, em caso de significativa diminuição das exportações americanas de milho para Espanha, a possibilidade de fixação de um direito nivelador reduzido para a importação de milho em proveniência de países terceiros. Tratava-se de medidas limitadas no tempo (até 28 de Fevereiro de 1987) e ligadas a uma especial vigilância das importações, em Espanha, dos produtos originários dos Estados Unidos. Em aplicação desse regulamento, a Comissão adoptou, em 15 de Outubro de 1986, o Regulamento (CEE) n.
3140/86 (5), que regulou a adjudicação das quantidades de milho originárias de países terceiros susceptíveis de serem sujeitas a um direito nivelador à importação reduzido. Estas medidas tinham também um efeito no tempo limitado a 28 de Fevereiro de 1987.
5. No seguimento do acordo final celebrado no âmbito do GATT, o Conselho adoptou, em 25 de Junho de 1987, o Regulamento (CEE) n.
1799/87 (6), em causa na primeira questão prejudicial, o qual prevê uma redução do direito nivelador à importação em Espanha de milho proveniente de países terceiros para o período de 1987 a 1990. O Regulamento de execução (CEE) n.
2059/87 (7) foi adoptado pela Comissão em 13 de Julho de 1987. Estas medidas entrariam em vigor a partir do dia da publicação dos regulamentos no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
6. Enquanto se desenrolavam as negociações com os Estados Unidos, a situação do mercado do milho em Espanha caracterizava-se por preços muito elevados, devidos, nomeadamente, a uma colheita fraca. Considerando essas dificuldades suficientemente graves para justificar a adopção de medidas transitórias com vista a baixar o preço do milho, a Comissão adoptou, em 26 de Novembro de 1986, com base no artigo 90. do tratado de adesão, o Regulamento (CEE) n.
3593/86 (8), em cujo contexto se desenrola o litígio submetido ao órgão jurisdicional de reenvio, regulamento esse em que se prevê a concessão de um subsídio à importação de milho em Espanha. Metade das quantidades importadas provinham de países terceiros e metade dos Estados-membros, com exclusão de Portugal. No que respeita às importações de países terceiros, o subsídio era um montante fixo a deduzir ao direito nivelador a liquidar (n. 1, segundo parágrafo, do artigo 1. ). As medidas qualificadas de "transitórias" eram explicitamente justificadas pelos preços elevados devidos a uma fraca colheita (primeiro considerando) e a sua aplicação era limitada no tempo: só podiam beneficiar do subsídio as quantidades de milho colocadas em livre prática em Espanha até 31 de Maio de 1987 (n.
3 do artigo 1. ). Por outro lado, o regulamento estabelecia as quantidades máximas que podiam beneficiar do subsídio: 600 000 toneladas provenientes de países terceiros e 600 000 toneladas provenientes dos Estados-membros, com exclusão de Portugal (n.
2 do artigo 1. ).
O litígio perante o órgão jurisdicional nacional
7. Como a maior parte das regulamentações em matéria agrícola, o Regulamento n.
3593/86 da Comissão exigia a prestação de uma garantia (n.
3 do artigo 2. ). Desejando importar milho subsidiado, a sociedade Transáfrica apresentou, em 1 e 2 de Dezembro de 1986, na entidade espanhola competente, o Servicio Nacional de Productos Agrarios (a seguir "SENPA"), pedidos de colocação em livre prática de 125 000 toneladas de milho e prestou a garantia bancária exigida. Em 10 de Dezembro de 1986, o SENPA emitiu títulos de importação a favor da Transáfrica, nos termos dos quais esta sociedade ficava obrigada a importar as quantidades solicitadas antes de 28 de Fevereiro de 1987. Com base nestes títulos, a Transáfrica apenas colocou em livre prática uma parte (31 587 toneladas) do milho em relação ao qual havia solicitado o subsídio.
8. Com efeito, considerando que a celebração do acordo de 30 de Janeiro de 1987 entre a Comunidade e os Estados Unidos tinha, de forma imprevisível, alterado substancialmente os dados do problema ao provocar uma baixa abrupta dos preços, a Transáfrica referiu ao SENPA, em 16 de Fevereiro de 1987, que a importação de milho subsidiado deixara de ter sentido, solicitando a liberação da garantia prestada. Depois de obter o parecer da Comissão, o SENPA recusou, por decisão de 14 de Setembro de 1987, a liberação da garantia. Após um primeiro recurso indeferido pelo ministro da Agricultura, em 6 de Setembro de 1988, a sociedade Transáfrica interpôs, em 11 de Novembro de 1988, recurso contencioso para a Audiencia Nacional. Foi a secção do contencioso administrativo deste órgão jurisdicional que, por decisão de 23 de Março de 1993, colocou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
"1) Se as medidas adoptadas no Regulamento (CEE) n. 1799/87 do Conselho, de 25 de Junho de 1987, relativo ao regime de importação de milho em Espanha para o período de 1987 a 1990, pelos seus possíveis efeitos na redução dos preços de milho, podem incidir negativamente e dificultar o cumprimento das obrigações assumidas como contrapartida às subvenções concedidas para a importação de milho em Espanha ao abrigo do Regulamento (CEE) n.
3593/86 da Comissão, de 26 de Novembro de 1986, configurando caso de força maior que torne impossível ou difícil o cumprimento das obrigações de colocação em livre prática de milho e implique o consequente direito à liberação da garantia prestada?
2) Se os anúncios oficiais dos acordos entre a CEE e os Estados Unidos da América e do resultado das negociações no âmbito do GATT, nos primeiros meses do ano de 1987, sobre o compromisso de importação de milho e de sorgo em Espanha a efectuar anualmente de 1987 a 1990, mesmo antes de se converterem em norma escrita, podem produzir consequências inevitáveis e imprevisíveis, a ponto de tornar impossível, ou dificultar, o cumprimento de uma obrigação principal, invocáveis como caso de força maior previsto no artigo 22. do Regulamento (CEE) n.
2220/85 da Comissão, de 22 de Julho de 1985?"
Argumentação baseada na protecção da confiança legítima
9. Embora ambas as questões colocadas pelo órgão jurisdicional nacional tenham por objecto a noção de força maior, a recorrente formula também uma argumentação relacionada com a protecção da confiança legítima, alegando que a menção feita pela Audiencia Nacional à força maior nas questões submetidas pode ser entendida como meramente ilustrativa, e convidando o Tribunal de Justiça a proceder a um exame aprofundado das questões, à luz de outras disposições ou princípios do direito comunitário.
Os argumentos baseados na força maior e na protecção da confiança legítima têm algo de comum, uma vez que ambos os conceitos se referem às expectativas de um particular. Todavia, num dos casos o conceito utilizado permite liberar o particular de uma obrigação que lhe incumbe, enquanto, no outro, o conceito permite criar uma obrigação a cargo de um terceiro e em favor do particular. Com efeito, no caso de força maior atende-se a uma alteração imprevisível de circunstâncias em relação à situação inicial (não se esperava e não havia qualquer razão para se esperar determinado evento), ao passo que ao invocar-se a protecção da confiança legítima, o que está em causa é antes uma expectativa deduzida do comportamento de um terceiro em circunstâncias tais que se deve reconhecer um direito ao particular (o comportamento de um terceiro foi tal que o particular tinha legitimidade para esperar qualquer coisa de relativamente preciso).
10. Em minha opinião, o órgão jurisdicional de reenvio teve razão ao colocar as questões à luz do conceito de força maior. Com efeito, no caso vertente, o litígio incide sobre a execução pela recorrente das obrigações que contraiu ao formular os pedidos de subsídio à importação de milho. A prova da existência de um caso de força maior permitir-lhe-ia liberar-se das suas obrigações e recuperar a garantia que depositou. No entanto, dado que a recorrente desenvolveu uma argumentação relativa ao princípio da protecção da confiança legítima, examinarei também as questões submetidas à luz deste princípio.
11. Só muito raramente o Tribunal de Justiça atendeu à argumentação baseada na protecção da confiança legítima no quadro de medidas económicas de intervenção nos mercados. O Tribunal reconhece uma margem de apreciação das autoridades comunitárias neste domínio, ao passo que julga de forma muito rigorosa o comportamento desse bonus pater familias do direito comunitário que é o operador económico prudente e judicioso. Com efeito, é jurisprudência constante que, embora o respeito da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, não se justifica que os operadores económicos tenham confiança na manutenção de uma situação existente que pode ser modificada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias (9). O Tribunal de Justiça considerou que assim sucede especialmente num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objecto implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica e que, por maioria de razão, tal é igualmente válido quando a vantagem em causa resulta de um regime especial, derrogatório das regras habituais do mercado, adoptado para fazer face a uma situação excepcional (10).
12. Era justamente o que acontecia no caso em apreço. Estava-se numa situação excepcional, a adesão da Espanha. Todos os operadores económicos espanhóis sabiam ou deviam saber que decorriam negociações (11) entre a Comunidade e os Estados Unidos para obviar às consequências da adesão no sector do milho, através da criação de um período transitório: o Regulamento n.
2913/86 (12) aludia a uma solução intercalar encontrada em 1 de Julho de 1986 e, além disso, encarava como possível para breve a celebração do acordo final, ao fixar o dia 28 de Fevereiro de 1987 como data de expiração da validade das medidas em causa. Por outro lado, o Regulamento n.
3593/86 (13) era expressamente justificado pelo elevado preço do milho devido, nomeadamente, a uma fraca colheita. As medidas adoptadas por este regulamento eram qualificadas de "transitórias"; a sua aplicação era estritamente limitada no tempo e apenas tinham por objecto determinadas quantidades de milho. Qualquer operador económico podia dar-se conta da evolução da situação pela mera leitura dos regulamentos.
13. Mesmo que o Regulamento n.
3593/86 tivesse criado uma confiança legítima no espírito dos operadores económicos, quod non, não se percebe, de qualquer forma, em que é que o acordo celebrado em 30 de Janeiro de 1987 entre a CEE e os Estados Unidos da América terá iludido essa confiança. Este acordo não tinha efeito directo e só foi transposto para a ordem jurídica comunitária pelo Regulamento n.
1799/87 (14). Ao contrário do que afirma a recorrente, o anúncio deste acordo não produziu um efeito claramente identificável no preço do milho. Mesmo o gráfico que apresentou à Audiencia Nacional, com fonte idêntica (o SENPA) ao fornecido pela Comissão a este Tribunal (15), mas incidindo sobre um período mais curto, revela que o preço do milho esteve em baixa contínua durante os meses de Dezembro de 1986, Janeiro, Fevereiro e Março de 1987. No gráfico apresentado pela Comissão, que abrange o período de Julho de 1986 a Junho de 1988, vê-se bem que o preço do milho começou a baixar a partir de Outubro de 1986, isto é, precisamente a partir da adopção do Regulamento n.
3593/86 da Comissão, que tinha por objectivo provocar uma baixa do preço. A redução dos preços ocorrida em Fevereiro de 1987 não foi portanto repentina. Era apenas a consequência lógica, previsível e desejada das medidas adoptadas em Outubro de 1986 e não de uma reacção brusca do mercado ao acordo celebrado entre a CEE e os Estados Unidos.
14. Quanto ao Regulamento (CEE) n.
1799/87 do Conselho de 25 de Junho de 1987, ainda menos se compreende em que é que podia iludir a confiança dos operadores económicos relativamente às condições do mercado em Fevereiro de 1987. Este regulamento não tinha efeitos retroactivos. Nem sequer era aplicável durante o período de tempo em que entrava em Espanha milho subsidiado nos termos do Regulamento (CEE) n. 3593/86 da Comissão. Com efeito, aquele regulamento só entrou em vigor no final de Junho de 1987, ao passo que só as quantidades de milho colocadas em livre prática em Espanha até 31 de Maio de 1987 podiam beneficiar do subsídio previsto no Regulamento (CEE) n.
3593/86.
15. Em conclusão, nenhum elemento permite concluir que a confiança dos operadores, no caso de existir e ser legítima, terá sido iludida, quer pelo acordo celebrado entre a CEE e os Estados Unidos, em 30 de Janeiro de 1987, quer pelo anúncio desse acordo, no início do mês de Fevereiro, quer pelo Regulamento (CEE) n.
1799/87 de 25 de Junho de 1987, que adoptou as medidas de execução desse acordo.
Argumentação com base em caso de força maior
16. A disposição aplicável é o n.
1 do artigo 22. do Regulamento (CEE) n.
2220/85 da Comissão, que fixa as regras comuns de aplicação do regime de garantias para os produtos agrícolas (16), na versão dada pelo Regulamento (CEE) n.
1181/87, de 29 de Abril de 1987 (17), nos termos do qual:
"1. Uma garantia é perdida na totalidade em relação à quantidade para a qual não for respeitada uma exigência principal, excepto quando a não observância for devida a caso de força maior."
Para a noção de exigência principal, é necessário recorrer-se ao artigo 5. do Regulamento (CEE) n.
3593/86 da Comissão, o qual dispõe:
"A garantia referida no n.
3 do artigo 2. será liberada em relação às quantidades:
° cujo pedido não foi aceite ou logo que tiver sido cumprida a exigência principal,
° em relação às quantidades colocadas em livre prática em Espanha, durante o prazo de eficácia do título referido no n.
3, e mediante apresentação do título no organismo que o emitiu o mais tardar dois meses após o termo do seu prazo de eficácia.
Esta obrigação é uma exigência principal na acepção do artigo 20. do Regulamento (CEE) n.
2220/85 da Comissão."
No caso em apreço, a questão que se coloca é a de saber se o acordo de 30 de Janeiro de 1987 ou o Regulamento n. 1799/87 são constitutivos de caso de força maior, liberando a Transáfrica da sua obrigação principal de colocar o milho subsidiado em livre prática antes de 28 de Fevereiro de 1987.
17. Destas questões, pode-se desde já eliminar a que refere o regulamento de Junho de 1987 como circunstância constitutiva de uma impossibilidade de execução. À semelhança da Comissão, dificilmente descortino como é que um regulamento adoptado em Junho de 1987 pode ter tido qualquer influência na execução de uma obrigação que deveria estar cumprida em Fevereiro de 1987.
18. Já por várias vezes o Tribunal de Justiça declarou que, no domínio dos regulamentos agrícolas, a noção de caso de força maior não se limita à de impossibilidade absoluta de cumprir a obrigação contraída. Todavia, é pacífico que tal noção deve ser entendida no sentido de circunstâncias alheias ao operador em causa, anormais e imprevisíveis, cujas consequências só poderiam ter sido evitadas com sacrifícios excessivos, apesar de todas as diligências efectuadas (18). No caso vertente, tais condições não estavam preenchidas.
19. Independentemente da questão, ainda que fundamental, de saber se uma alteração normativa pode ser constitutiva de caso de força maior, o primeiro elemento relevante deste processo reside no facto de a celebração do acordo de 30 de Janeiro de 1987 não ser de forma alguma um evento imprevisível para os operadores económicos. Tal como referi, as negociações decorriam já há vários meses e o Regulamento n.
2913/86 fazia, aliás, alusão a uma solução intercalar encontrada em 1 de Julho de 1986. Ao ler os artigos de imprensa apresentados pela recorrente ao órgão jurisdicional nacional, fica-se com a convicção de que qualquer operador económico medianamente informado se podia aperceber de que a questão da importação do milho em Espanha era um dos elementos importantes das negociações entre a CEE e os Estados Unidos. A recorrente sabia, ou devia saber, que estava prestes a ser concluído um acordo para evitar uma guerra comercial entre a Comunidade e os Estados Unidos da América.
20. Segundo a recorrente, foi a baixa dos preços do milho, causada pelo anúncio do acordo, que tornou impossível ou extremamente difícil o cumprimento da sua obrigação de colocar em livre prática o milho subsidiado. Apesar de reconhecer que se verificava, na altura, uma baixa do preço do milho, parece-me ter ficado suficientemente provado, na explanação do argumento relativo à confiança legítima, que tal baixa de preço não foi uma reacção repentina e imprevisível ao anúncio do acordo de 30 de Janeiro de 1987 entre a Comunidade e os Estados Unidos, mas a consequência lógica, previsível e desejada das medidas adoptadas em Outubro de 1986.
21. A sociedade Transáfrica estava na impossibilidade total de colocar em livre prática o milho subsidiado? Não. A mercadoria estava disponível. É certo que a operação se tornara menos interessante, do ponto de vista económico. Mas isso é um risco comercial e não um caso de força maior. Com efeito, cabe aos operadores económicos fazer determinadas opções e assumir as respectivas consequências, obtendo lucros ou suportando os prejuízos decorrentes dessas opções. A Transáfrica optou por comprar uma grande quantidade de milho subsidiado nos termos do Regulamento n. 3593/86, relativamente ao qual devia saber, uma vez que isso estava escrito no próprio regulamento, que se tratava de uma medida transitória, de aplicação limitada tanto no tempo como no que se refere às quantidades envolvidas, e que tinha por objectivo fazer face a uma necessidade específica, bem como provocar uma baixa da cotação. Apesar de ter obtido, em 10 de Dezembro de 1986, títulos de importação para 125 000 toneladas, a Transáfrica optou por só importar 31 587 toneladas e por aguardar quanto às restantes. Se, no mês de Fevereiro, o preço estava a um nível especialmente baixo e se o anúncio do acordo entre a Comunidade e os Estados Unidos fazia prever uma baixa posterior ainda mais acentuada, tratava-se apenas de um risco comercial habitual e não da ocorrência de um evento constitutivo de caso de força maior.
Conclusão
22. Não pode ser acolhida a argumentação desenvolvida pela recorrente, quer relativa à protecção da confiança legítima, quer respeitante ao caso de força maior. Proponho assim ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio:
"Nem as medidas adoptadas pelo Regulamento (CEE) n. 1799/87 do Conselho, de 25 de Junho de 1987, no que respeita ao regime de importação de milho em Espanha para o período 1987-1990, nem os anúncios oficiais, durante os primeiros meses do ano de 1987, do acordo entre a CEE e os Estados Unidos da América e do resultado das negociações no seio do GATT relativas a esse regime de importação, podem ser invocados por um operador económico como caso de força maior para se liberar da obrigação principal de colocar em livre prática o milho subsidiado, obrigação essa contraída nos termos do Regulamento (CEE) n.
3593/86 da Comissão, de 16 de Novembro de 1986."
(*) Língua original: francês.
(1) - Tratado entre os Estados-membros das Comunidades Europeias e o Reino de Espanha e a República Portuguesa, relativo à adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa à Comunidade Económica Europeia e à Comunidade Europeia de Energia Atómica, celebrado em Madrid, em 12 de Junho de 1985 (JO L 302, p. 9).
(2) - Decisão 87/224/CEE do Conselho, de 30 de Janeiro de 1987, relativa ao acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América respeitante à conclusão das negociações a título do artigo XXIV.6 do GATT (JO L 98, p. 1).
(3) - Regulamento (CEE) n.
2913/86 do Conselho, de 16 de Setembro de 1986, que estabelece uma derrogação do Regulamento (CEE) n.
2727/75 no que diz respeito ao direito nivelador à importação aplicável a determinadas quantidades de milho e de sorgo (JO L 272, p. 1).
(4) - Regulamento (CEE) n.
2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13).
(5) - Regulamento (CEE) n.
3140/86 da Comissão, de 15 de Outubro de 1986, relativo à abertura de um concurso para a fixação do direito nivelador à importação de milho e de sorgo proveniente de países terceiros (JO L 292, p. 27).
(6) - Regulamento (CEE) n.
1799/87 do Conselho, de 25 de Junho de 1987, relativo ao regime especial de importação de milho e de sorgo em Espanha para o período de 1987 a 1990 (JO L 170, p. 1).
(7) - Regulamento (CEE) n.
2059/87 da Comissão, de 13 de Julho de 1987, que estabelece regras de execução do regime especial de importação de milho e de sorgo em Espanha durante o período de 1987 a 1990 (JO L 193, p. 6).
(8) - Regulamento (CEE) n.
3593/86 da Comissão, de 26 de Novembro de 1986, relativo à concessão de um subsídio à importação de milho em Espanha (JO L 334, p. 21).
(9) - Acórdãos de 15 de Julho de 1982, Edeka, n.
27 (245/81, Recueil, p. 2745); de 28 de Outubro de 1982, Faust, n.
27 (52/81, Recueil, p. 3745); de 17 de Junho de 1987, Frico, n.
33 (424/85 e 425/85, Colect., p. 2755); de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre, n.
33 (C-350/88, Colect., p. I-395); de 7 de Maio de 1992, Pesquerias De Bermeo, n.os 34 a 36 (C-258/90 e C-259/90, Colect., p. I-2901).
(10) - Acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, C-350/88, já referido, n.
36.
(11) - Relativamente à incidência sobre a existência de confiança legítima do conhecimento presumido, pelos operadores económicos, de negociações no seio do Conselho, v. acórdão de 12 de Abril de 1984, Unifrex, n.os 26 e 27 (281/82, Recueil, p. 1969).
(12) - V. supra, n.
4.
(13) - V. supra, n.
6.
(14) - V. supra, n.
5.
(15) - A recorrente extraiu-o da p. 5 da publicação semanal do SENPA Mercados nacionales, última semana de Março de 1987, como esclarece na p. 15 da petição apresentada no órgão jurisdicional de reenvio.
(16) - JO L 205, p. 5; EE 03 F36 p. 206.
(17) - JO L 113, p. 31. Este regulamento modificativo, posterior à constituição da garantia no caso vertente, mais não faz do que explicitamente precisar a possibilidade de ser invocada a força maior.
(18) - V., por último, o acórdão de 13 de Outubro de 1993, An Bord Bainne, n.
11 (C-124/92, Colect., p. I-5061).