Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
présentées le 12 février 2026 (1)
Affaire C‑857/24
daa plc, anciennement Dublin Airport Authority plc,
Aer Lingus Ltd,
Ryanair Designated Activity Company,
Air Transport Association of America Inc., exerçant ses activités sous la dénomination Airlines for America,
Delta Air Lines Inc.,
JetBlue Airways Corporation,
United Airlines Inc.,
Emerald Airlines Ireland Ltd
contre
Irish Aviation Authority,
Airport Coordination Ltd
[demande de décision préjudicielle formée par la High Court (Haute Cour, Irlande)]
« Renvoi préjudiciel – Transport aérien – Règlement (CEE) no 95/93 – Article 2, sous m), et article 6 – Paramètres de coordination – Contraintes techniques, opérationnelles et environnementales pertinentes – Limitation du nombre annuel de passagers aériens – Article 8 – Attribution de créneaux horaires – Restrictions lors de l’attribution de créneaux horaires historiques – Droit de propriété – Pouvoir de l’entité gestionnaire de l’aéroport de décider sa fermeture afin de se conformer à la limitation du nombre annuel de passagers – Recevabilité – Compétence de l’entité gestionnaire de l’aéroport »
1.        En 2007 et en 2008, l’An Bord Pleanála (Agence d’aménagement du territoire, Irlande) (2) a subordonné l’autorisation de l’extension des terminaux 1 et 2 de l’aéroport de Dublin (Irlande) au plafonnement du nombre annuel de passagers à 32 millions.
2.        Lors de l’élaboration des « paramètres de coordination » qui s’appliqueraient à l’aéroport de Dublin au cours de l’hiver 2024 et de l’été 2025, l’Irish Aviation Authority (IAA) (Autorité irlandaise de l’aviation) (3) a pris certaines mesures afin que le plafond de 32 millions ne soit pas dépassé.
3.        Les transporteurs aériens concernés soutiennent, en substance, que :
–        Le nombre maximal de 32 millions de passagers par an ne saurait être qualifié de « contrainte technique, opérationnelle ou environnementale » aux fins de l’élaboration des paramètres de coordination, conformément à l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 95/93 (4).
–        L’attribution de ce qu’il est convenu d’appeler les « créneaux horaires historiques » ne saurait être remise en cause, dès lors qu’elle constitue un droit acquis des transporteurs aériens.
4.        La juridiction de renvoi soumet à la Cour ses doutes sur ces deux points et souhaite en outre savoir si l’entité gestionnaire de l’aéroport est habilitée à décider sa fermeture temporaire afin de respecter le plafond annuel de passagers.
I.      Le cadre juridique. Le droit de l’Union. Le règlement no 95/93
5.        L’article 2 (« Définitions ») du règlement no 95/93 énonce ce qui suit :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
a) “créneau horaire”, l’autorisation accordée par un coordonnateur conformément au présent règlement d’utiliser toutes les infrastructures aéroportuaires qui sont nécessaires pour la prestation d’un service aérien dans un aéroport coordonné à une date et à une heure précises, aux fins de l’atterrissage et du décollage, selon l’attribution faite par un coordonnateur conformément au présent règlement ;
[…]
g) “aéroport coordonné”, tout aéroport où, pour atterrir ou décoller, un transporteur aérien ou tout autre exploitant d’aéronefs doit s’être vu attribuer un créneau horaire par un coordonnateur, à l’exception des vols d’État, des atterrissages d’urgence et des vols humanitaires ;
[…]
m) “paramètres de coordination”, l’expression, en termes opérationnels, de la capacité totale disponible pour l’attribution de créneaux horaires dans un aéroport au cours de chaque période de coordination, en reflétant l’ensemble des facteurs techniques, opérationnels et environnementaux qui influent sur les performances des infrastructures aéroportuaires et de ses différents sous-systèmes ;
[…] ».
6.        L’article 3 (« Conditions dans lesquelles s’opère la coordination d’un aéroport ») dispose :
«1.      a)      Un État membre n’est pas tenu de désigner un aéroport comme à facilitation d’horaires ou coordonné, sauf conformément aux dispositions du présent article.
[…]
5.      Lorsque des problèmes de capacité se posent pour une période de planification ou plus, l’État membre veille à ce que l’aéroport soit désigné comme coordonné pour les périodes concernées uniquement lorsque :
a)      les insuffisances de capacité sont tellement graves que des retards importants ne peuvent être évités à l’aéroport, et
b)      il n’y a aucune possibilité de résoudre ces problèmes à court terme.
[…] ».
7.        En vertu de l’article 4 (« Facilitateur d’horaires et coordonnateur ») :
« 1. L’État membre responsable d’un aéroport [...] coordonné veille à la nomination, à la fonction […]
de coordonnateur[,] d’une personne physique ou morale qualifiée[.]
[…]
5. Le coordonnateur est la seule personne responsable de l’attribution des créneaux horaires. Il attribue les créneaux horaires conformément aux dispositions du présent règlement[.]
[…] ».
8.        L’article 6 (« Paramètres de coordination ») est libellé comme suit :
«1. Dans un aéroport coordonné, l’État membre responsable assure la détermination des paramètres d’attribution des créneaux horaires deux fois par an, en tenant compte de toutes les contraintes techniques, opérationnelles et environnementales pertinentes ainsi que de tout changement intervenu au niveau de ces contraintes.
Cette opération est fondée sur une analyse objective des possibilités d’accueil du trafic aérien, compte tenu des différents types de trafic à l’aéroport, de la saturation de l’espace aérien susceptible de survenir au cours de la période de coordination et de la situation en termes de capacité.
En vue des conférences de planification horaire, les paramètres sont communiqués en temps utile au coordonnateur de l’aéroport, avant que n’ait lieu l’attribution initiale de créneaux horaires.
[…] ».
9.        L’article 8 (« Processus d’attribution des créneaux horaires ») dispose :
« 1. Les séries de créneaux horaires sont attribuées, en puisant dans le pool de créneaux horaires, aux transporteurs qui en font la demande sous forme d’autorisation d’utiliser les infrastructures aéroportuaires aux fins de l’atterrissage et du décollage pendant la période de planification horaire pour laquelle la demande a été formulée ; à l’expiration de celle-ci, les créneaux sont remis dans le pool conformément aux dispositions de l’article 10.
2. Sans préjudice des articles 7, 8 bis et 9, de l’article 10, paragraphe 1, et de l’article 14, le paragraphe 1 du présent article ne s’applique pas lorsque les conditions suivantes sont remplies :
- une série de créneaux horaires a été utilisée par un transporteur aérien pour l’exploitation de services aériens réguliers et de services aériens non réguliers programmés, et
- ce transporteur aérien peut démontrer, à la satisfaction du coordonnateur, qu’il a exploité la série de créneaux horaires en question, avec l’autorisation du coordonnateur, pendant au moins 80 % du temps au cours de la période de planification horaire pour laquelle elle avait été attribuée.
En pareil cas, cette série de créneaux horaires donne au transporteur aérien concerné droit à la même série lors de la période suivante de planification horaire équivalente, si ledit transporteur aérien en fait la demande dans le délai visé à l’article 7, paragraphe 1.
[…]
3. Sans préjudice de l’article 10, paragraphe 2, lorsque toutes les demandes de créneaux horaires formulées par les transporteurs aériens concernés ne peuvent pas être satisfaites, la préférence est donnée aux services aériens commerciaux et, en particulier, aux services réguliers et aux services aériens non réguliers programmés. En cas de demandes concurrentes dans une même catégorie de services, la priorité est donnée aux opérations ayant lieu toute l’année.
[…]
5. Le coordonnateur tient également compte des règles et lignes directrices complémentaires établies par le secteur des transports aériens à l’échelle mondiale ou communautaire, ainsi que des lignes directrices locales proposées par le comité de coordination et approuvées par l’État membre ou tout autre organisme compétent responsable de l’aéroport concerné, pour autant que ces règles et lignes directrices ne portent pas atteinte à l’indépendance du coordonnateur, respectent le droit communautaire et visent à améliorer l’utilisation efficace de la capacité des aéroports. Ces règles sont communiquées à la Commission par ledit État membre.
[…] ».
10.      L’article 8 bis (« Mobilité des créneaux horaires ») régit les conditions de transfert et d’échange de créneaux horaires et exige que ces opérations soient notifiées au coordonnateur et ne prennent effet qu’après la confirmation expresse de ce dernier.
11.      À la lumière de l’article 8 ter (« Exclusion de demandes d’indemnisation »), « [l]e droit à une série de créneaux horaires visé à l’article 8, paragraphe 2, ne peut donner lieu à aucune demande de compensation en relation avec une limitation, une restriction ou une suppression quelconque de ce droit imposée en vertu du droit communautaire [...] ».
12.      L’article 10 régit le « Pool de créneaux horaires ».
II.    Les faits, le litige et les questions préjudicielles
13.      Depuis 2007, l’aéroport de Dublin est désigné comme « aéroport coordonné » aux fins du règlement no 95/93 (5).
14.      Le 29 août 2007, l’An Bord Pleanála a accordé l’autorisation de construire la phase 1 du projet de nouveau terminal (le terminal 2) à l’aéroport de Dublin.
15.      L’autorisation prévoyait que « [l]a capacité combinée du terminal 2, telle qu’autorisée, et du terminal 1 ne doit pas dépasser 32 millions de passagers par an [ci-après la « condition de 32Mppa »], sauf autorisation contraire accordée au titre d’une nouvelle autorisation ».
16.      Préalablement à l’octroi de l’autorisation, l’An Bord Pleanála a procédé à une évaluation des incidences sur l’environnement conformément à la directive 85/337/CEE (6).
17.      Le 10 janvier 2008, l’An Bord Pleanála a autorisé le projet d’extension du terminal 1, qui était soumis à la même condition de 32 Mppa incluse dans l’autorisation du terminal 2.
18.      Bien qu’aucune déclaration relative aux incidences sur l’environnement n’ait été soumise avec la demande d’autorisation d’extension du terminal, l’An Bord Pleanála a réalisé une évaluation des incidences sur l’environnement avant d’accorder l’autorisation.
19.      La condition 32 Mppa a été imposée en ce qui concerne les terminaux 1 et 2 pour deux raisons :
–        Les politiques et objectifs du « Plan local afférent à l’aéroport de Dublin pour 2006 » (7) tenaient compte du fait que les terminaux 1 et 2 sont situés dans le campus Est de l’aéroport de Dublin et le plan de 2006 proposait la construction d’un troisième terminal dans le campus Ouest de celui-ci. La capacité globale de l’aéroport étant alors estimée à environ 45 millions de passagers par an, il a été convenu de limiter la capacité combinée des terminaux 1 et 2 afin de ne pas compromettre le développement équilibré entre le campus Est existant et le campus Ouest proposé.
–        La deuxième raison tenait aux « contraintes de capacité (transport) sur le campus Est ».
20.      En 2024, les prévisions de passagers réalisées par l’entité gestionnaire de l’aéroport de Dublin (8) ont indiqué que, pour la première fois, le plafond de la condition 32 Mppa pourrait être atteint, voire dépassé.
21.      Dans ce contexte :
–        L’IAA a publié en date du 7 mai 2024 sa Final Decision on Winter 2024 Coordination Parameters at Dublin Airport (9). Selon cette décision, « pour prendre en compte de manière appropriée ces conditions de planification, [l’IAA] a décidé d’appliquer un plafond de capacité en termes de sièges de 14,4 millions de sièges pour la saison d’hiver 2024 ». Partant, l’IAA a imposé un plafond saisonnier en termes de sièges, pour les mouvements relatifs au trafic aérien, de 14 405 737 passagers au cours de la période commençant le 27 octobre 2024 et se terminant le 29 mars 2025 (10). Bien que cette restriction ait eu une incidence sur les « pool de créneaux horaires » et sur des changements de service vers Dublin par les transporteurs américains, elle n’a pas rendu les paramètres de coordination pour l’hiver 2024 insuffisants pour satisfaire à tous les créneaux horaires auxquels les compagnies aériennes auraient droit en vertu de l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 95/93 (c’est-à-dire les « créneaux horaires historiques »).
–        Le 10 octobre 2024, l’IAA a publié sa Final Decision on Summer 2025 Coordination Parameters at Dublin Airport (11). Selon cette décision, « pour tenir compte de la contrainte représentée par certaines conditions de planification qui limitent la capacité combinée du terminal 1 et du terminal 2 de l’aéroport de Dublin à 32 millions de passagers par an […], [l’IAA] a inclus un paramètre de coordination sous la forme d’un plafond saisonnier de 25,2 millions de sièges ». L’application de ce plafond avait pour effet que le coordonnateur de l’aéroport (12) ne serait pas en mesure de satisfaire toutes les demandes de créneaux horaires présentées par les compagnies aériennes ni d’attribuer certains créneaux horaires historiques.
22.      L’entité gestionnaire de l’aéroport de Dublin et certains transporteurs aériens ont formé un recours devant la High Court (Haute Cour, Irlande) tant contre la décision pour l’hiver 2024 que contre la décision pour l’été 2025 (13).
23.      Le 4 novembre 2024, la High Court (Haute Cour) a suspendu à titre conservatoire la mise en œuvre de la décision pour l’été 2025. En conséquence, le coordonnateur de l’aéroport de Dublin a été en mesure d’attribuer aux transporteurs aériens tous leurs créneaux horaires historiques pour la saison d’été 2025.
24.      Les transporteurs aériens requérants concentrent leurs arguments selon deux axes : i) la mise en cause de la légalité de l’action de l’IAA lorsqu’elle a fixé les paramètres de coordination sur la base de la condition 32 Mppa, et ii) la protection des droits acquis (créneaux horaires historiques) conformément au règlement no 95/93 et à la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
25.      Dans ce contexte, la High Court (Haute Cour) a posé à la Cour (14) les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Lors de la détermination des paramètres d’attribution des créneaux horaires dans un aéroport coordonné conformément à l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 95/93 (tel que modifié), une autorité nationale compétente peut-elle prendre en compte les autorisations d’aménagement octroyées par l’autorité de planification compétente en vertu des dispositions nationales en matière de planification relativement à cet aéroport qui imposent des conditions prévoyant notamment que la “capacité combinée” des terminaux de l’aéroport ne doit pas excéder un certain plafond annuel de passagers, dès lors que, dans le cadre desdites autorisations, la raison mentionnée pour l’imposition de ces conditions était “Vu les politiques et objectifs du plan local afférent à l’aéroport de Dublin et les contraintes de capacité (transport) sur le campus Est” ? Ces conditions sont-elles des “contraintes techniques, opérationnelles et environnementales pertinentes” au sens de l’article 6, paragraphe 1 ? Ces conditions s’inscrivent-elles dans le cadre de l’analyse objective de la situation en termes de capacité à l’aéroport aux fins de l’article 6, paragraphe 1 ?
2) Si la question 1 appelle une réponse affirmative, l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 95/93 et, pour autant qu’ils sont pertinents, les articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne autorisent-ils les États membres à procéder à une détermination des paramètres d’attribution des créneaux horaires dans un aéroport coordonné pour une période de planification horaire particulière qui entraîne la non attribution de certaines séries de créneaux horaires (ou d’une partie d’entre eux) auxquels les transporteurs aériens auraient autrement droit en vertu de l’article 8, paragraphe 2 ?
3) Dans l’hypothèse où l’examen de cet aspect résulterait strictement des réponses de la Cour aux questions 1 et 2, le règlement no 95/93 s’oppose-t-il à ce que l’entité gestionnaire de l’aéroport au sens du règlement no 95/93 prenne des mesures unilatérales visant à fermer l’aéroport pendant un certain temps pour empêcher l’exploitation des créneaux horaires qui ont été attribués par le coordonnateur de l’aéroport aux fins d’éviter un dépassement d’un plafond annuel de passagers du type mentionné dans la question 1 ? »
III. La procédure devant la Cour
26.      La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 11 décembre 2024.
27.      Des observations écrites ont été déposées par l’entité gestionnaire de l’aéroport de Dublin, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. e.a., l’IAA, le gouvernement néerlandais et la Commission européenne.
28.      Au vu du contenu de la demande de décision préjudicielle, et après avoir été informée de l’existence d’une décision de justice du 11 décembre 2024 (15) qui n’avait pas été versée au dossier, la Cour a demandé la production de ce document à la juridiction de renvoi, qui n’a pas manqué de le communiquer. Ce document a été mis à la disposition des parties et des parties intervenantes à la procédure préjudicielle préalablement à l’audience.
29.      L’entité gestionnaire de l’aéroport de Dublin, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. e.a., l’IAA, le gouvernement irlandais et la Commission ont comparu lors de l’audience qui s’est tenue le 25 novembre 2025.
IV.    Appréciation
A.      Organisation aéroportuaire et créneaux horaires
30.      Les lignes directrices de l’IATA (16) classent les aéroports selon trois niveaux en fonction de leur degré de saturation. Chaque niveau est soumis à un régime différent de répartition de la capacité de l’infrastructure parmi les transporteurs aériens utilisateurs de l’aéroport aux fins d’atterrissage et de décollage :
–        Niveau 1 : Ce niveau ne nécessite ni attribution de créneaux ni coordination.
–        Niveau 2 : Un « facilitateur » recommande des horaires.
–        Niveau 3 : Ce niveau requiert l’attribution de créneaux horaires par un « coordonnateur ».
31.      Le droit de l’Union ne régule
pas l’attribution d’horaires dans les aéroports de niveau 1 (désignés « aéroports sans statut particulier » dans le règlement no 95/93), qui sont régis par la législation générale en matière d’aviation civile de chaque pays (17).
32.      Le règlement no 95/93 organise au sein de l’Union le régime d’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de niveau 3 (dits « coordonnés ») et la coopération volontaire en matière d’accès à l’infrastructure des aéroports de niveau 2 (dits « à facilitation d’horaires »).
33.      L’article 3 du règlement no 95/93 fixe les conditions dans lesquelles s’opère la coordination d’un aéroport :
–        Le paragraphe 1 impose de désigner un aéroport comme coordonné lorsque les conditions prévues par cet article sont remplies.
–        En vertu du paragraphe 3, un État membre doit effectuer une étude approfondie de la capacité d’un aéroport sur demande de « transporteurs aériens représentant plus de la moitié des mouvements dans un aéroport ou de l’entité gestionnaire de l’aéroport, lorsqu’ils estiment que la capacité est insuffisante pour les mouvements effectifs ou prévus à certaines périodes ».
–        Le paragraphe 5 prévoit l’éventualité où les problèmes de capacité (insuffisances) conduiraient à désigner un aéroport comme coordonné.
34.      L’article 2, sous a), du règlement no 95/93 définit la notion de « créneau horaire » comme « l’autorisation accordée par un coordonnateur conformément [audit] règlement d’utiliser toutes les infrastructures aéroportuaires qui sont nécessaires pour la prestation d’un service aérien dans un aéroport coordonné à une date et à une heure précises, aux fins de l’atterrissage et du décollage, selon l’attribution faite par un coordonnateur conformément [à ce] règlement ».
35.      Conformément à l’article 2, sous m), du règlement no 95/93, les « paramètres de coordination » sont « l’expression, en termes opérationnels, de la capacité totale disponible pour l’attribution de créneaux horaires dans un aéroport au cours de chaque période de coordination, en reflétant l’ensemble des facteurs techniques, opérationnels et environnementaux qui influent sur les performances des infrastructures aéroportuaires et de ses différents sous-systèmes ».
36.      Dans un aéroport coordonné, l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 95/93 impose à l’État membre d’« assure[r] la détermination des paramètres d’attribution des créneaux horaires deux fois par an, en tenant compte de toutes les contraintes techniques, opérationnelles et environnementales pertinentes ainsi que de tout changement intervenu au niveau de ces contraintes ».
37.      L’aéroport de Dublin, coordonné depuis 2007, est soumis à la condition 32 Mppa, insérée dans l’autorisation d’extension de ses terminaux accordée à l’époque par l’An Bord Pleanála (18). Cette condition n’avait pas eu d’incidence sur les paramètres de coordination pour l’attribution de créneaux horaires jusqu’en 2024, lorsque l’IAA l’a prise en considération pour déterminer les créneaux applicables aux saisons d’hiver 2024 et d’été 2025.
38.      Bien que les deux terminaux puissent physiquement accueillir plus de 32 millions de passagers par an sans travaux d’infrastructure supplémentaires, la fixation de ce plafond implique que l’entité gestionnaire de l’aéroport s’expose à des sanctions en cas de dépassement.
B.      La première question préjudicielle
39.      La juridiction de renvoi demande à la Cour d’interpréter l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 95/93. Celle-ci souhaite savoir si, en vertu de cette disposition :
–        Les paramètres de coordination pour l’attribution des créneaux horaires peuvent tenir compte des autorisations octroyées par l’autorité compétente en matière d’aménagement du territoire imposant un plafond annuel de passagers.
–        La condition 32 Mppa peut être qualifiée de contrainte technique, opérationnelle ou environnementale pertinente pour déterminer les paramètres de coordination.
–        Cette condition s’inscrit dans le cadre de l’analyse objective de la situation en termes de capacité à l’aéroport.
40.      Selon la décision jointe à la demande de décision préjudicielle, déterminer si l’IAA était en droit de tenir compte de certaines conditions de planification liées aux aménagements des terminaux 1 et 2 de l’aéroport de Dublin (en particulier la condition 32 Mppa) exige de définir a) ce qu’il y a lieu d’entendre par « contrainte pertinente » aux fins de la détermination des paramètres de coordination, et b) ce que signifie, dans le cadre du règlement no 95/93, la détermination de paramètres de coordination basée sur « une analyse objective des possibilités d’accueil du trafic aérien, compte tenu des différents types de trafic à l’aéroport, de la saturation de l’espace aérien susceptible de survenir au cours de la période de coordination et de la situation en termes de capacité » (19).
1.      Les arguments des parties et des parties intervenantes à la procédure préjudicielle
41.      L’IAA considère que la condition 32 Mppa peut relever des « contraintes techniques, opérationnelles et environnementales pertinentes » qui servent à déterminer les paramètres de coordination. Ces paramètres doivent refléter la capacité effectivement disponible compte tenu des contraintes existantes : la capacité fixée ne peut être supérieure à celle réellement supportable ou légalement autorisée.
42.      L’entité gestionnaire de l’aéroport de Dublin s’aligne sur l’IAA en affirmant que les conditions imposées dans l’autorisation s’inscrivent dans le cadre de l’analyse objective de la situation en termes de capacité et constituent des contraintes pertinentes au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 95/93 (20).
43.      Les gouvernements irlandais et néerlandais ainsi que la Commission proposent également de répondre à la première question préjudicielle par l’affirmative.
44.      Les transporteurs aériens contestent la thèse de l’IAA et font valoir (en résumé) les arguments suivants :
–        Une condition urbanistique ne relève pas de l’éventail de contraintes visées à l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 95/93.
–        L’expression « contraintes techniques », selon son sens courant, est liée à la capacité technique des équipements ou des installations impliqués dans le traitement des aéronefs, des passagers et des bagages.
–        L’expression « contraintes opérationnelles » couvre des questions telles que la disposition des voies de circulation, le remorquage des aéronefs et le mode d’exploitation des pistes.
–        En l’espèce, il n’existe pas de « contraintes environnementales », car le plafond a été motivé par des considérations politiques visant à faciliter l’expansion du campus Ouest de l’aéroport de Dublin et à ne pas compromettre le développement d’un troisième terminal dans cette zone.
–        La limitation du nombre de passagers ne reflète pas la « capacité » de l’aéroport ni les contraintes physiques ou techniques de son infrastructure. Il y a confusion entre le « flux de passagers » et la « capacité » de l’aéroport. Le « flux » renvoie au nombre de passagers qui utilisent effectivement les terminaux, alors que la « capacité » est le nombre maximal de passagers que les terminaux peuvent accueillir.
–        Dans la mesure où la capacité des terminaux à l’aéroport de Dublin dépasse 32 millions de passagers par an, la condition 32 Mppa ne constitue pas une limite de la « capacité » de ces terminaux, mais est liée au « flux » de passagers.
2.      Appréciation
45.      Le débat oppose deux compréhensions du sens de l’expression « contraintes pertinentes ». Alors que certaines parties penchent pour une acception purement physique, d’autres préconisent d’admettre des contraintes « juridiques » telles que celle représentée par la condition 32 Mppa.
46.      Le règlement no 95/93 ne précise pas ce qu’il y a lieu d’entendre par « contraintes techniques, opérationnelles ou environnementales pertinentes ». La double référence, dans l’article 2, sous m) et dans l’article 6, paragraphe 1, au fait que les paramètres de coordination sont fixés en tenant compte de « toutes » ces contraintes (facteurs) (21) suggère que celles-ci couvrent un champ sémantique relativement large, mais ne fournit pas davantage de clés pour l’interpréter.
47.      Comme le souligne le gouvernement néerlandais (22), le règlement no 95/93 doit être interprété en gardant à l’esprit que la capacité d’un aéroport coordonné est un élément central de la procédure de répartition des créneaux horaires : ceux-ci sont attribués, précisément, pour assurer l’utilisation la plus efficace possible de la capacité aéroportuaire (23).
48.      L’article 6, paragraphe 1, du règlement no 95/93 prévoit que la détermination des paramètres de coordination « est fondée sur une analyse objective des possibilités d’accueil du trafic aérien, compte tenu […] de la situation en termes de capacité ».
49.      Le processus d’attribution des créneaux horaires d’un aéroport coordonné doit donc s’effectuer en évaluant tous les facteurs pertinents, d’ordre technique, opérationnel ou environnemental, ayant une incidence sur la capacité aéroportuaire.
50.      À mon avis, ces facteurs ne sont pas seulement ceux de nature physique ou matérielle : l’analyse de la capacité ne peut faire abstraction des contraintes (juridiques) imposées par les règles qui ont une incidence, directe ou indirecte, sur l’utilisation de l’aéroport.
51.      Dans cette perspective, je partage l’avis du gouvernement néerlandais (24) selon lequel le terme « pertinent », employé à l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 95/93, ne doit pas être interprété comme une limitation. Au contraire, il reflète une conception large des contraintes qui guideront le processus d’attribution des créneaux horaires.
52.      À rebours de la thèse des transporteurs aériens requérants, je ne vois pas d’obstacle à ce que la limitation inhérente à l’obligation de respecter la condition 32 Mppa soit classée parmi les contraintes opérationnelles. Cette obligation lie toutes les autorités publiques au point que sa méconnaissance peut entraîner des conséquences répressives, y compris d’ordre pénal (25).
53.      Comme l’indique l’entité gestionnaire de l’aéroport de Dublin (26), ignorer la condition 32 Mppa impliquerait soit que les transporteurs aériens doivent se voir attribuer des créneaux horaires même lorsqu’ils ne peuvent pas en pratique les exploiter, puisque cela serait contraire aux conditions dont est assortie l’autorisation délivrée par l’autorité compétente en matière d’aménagement du territoire, soit que les transporteurs aériens doivent être considérés comme ayant été autorisés à exploiter des créneaux en violation des conditions dont est assortie cette autorisation.
54.      Comme je l’ai déjà exposé, la détermination des paramètres de coordination doit être fondée sur une analyse objective de la capacité de l’aéroport, outre d’autres facteurs. La condition 32 Mppa est précisément un élément qui a une incidence, contraignante à l’égard de tous, sur la capacité opérationnelle de l’aéroport.
55.      Selon moi, le caractère « opérationnel » de cette contrainte, qui impose à l’aéroport un nombre maximal de passagers par an, ne disparaît pas au motif qu’elle émane d’une autorité étatique chargée de l’aménagement du territoire. Quelle que soit son origine (27), l’élément déterminant tient au fait qu’elle restreint la « capacité opérationnelle » de l’aéroport.
56.      Je partage également l’argumentation développée par l’IAA (28) pour s’opposer aux thèses de certains transporteurs aériens qui tentent de distinguer la « capacité aéroportuaire » du « flux de passagers ».
57.      Les notions de capacité aéroportuaire et de flux de passagers sont étroitement liées. Une restriction du nombre maximal (flux) de passagers qu’un aéroport coordonné peut accueillir influe simultanément sur la capacité opérationnelle de ce même aéroport, considérée non pas de manière abstraite, mais concrète.
58.      Bien que les infrastructures de l’aéroport de Dublin puissent physiquement accueillir plus de 32 millions de passagers (capacité théorique ou abstraite), si des raisons légitimes justifient d’imposer une limite à ce nombre de voyageurs (29), la capacité réelle, effective, de ces infrastructures aura été réduite en vertu d’une décision officielle contraignante pour l’entité gestionnaire de cet aéroport.
59.      En définitive, c’est précisément en raison de la limitation imposée au nombre de passagers (qui a en toute logique des répercussions sur le nombre de vols) (30) que l’autorité qui approuve les paramètres de coordination doit tenir compte de cette contrainte opérationnelle, dans la mesure où elle « influe sur les performances des infrastructures aéroportuaires ». Il s’agit, je le répète, d’un facteur pertinent pour l’« analyse objective des possibilités d’accueil du trafic aérien ».
C.      La deuxième question préjudicielle
60.      Dans l’hypothèse où la Cour jugerait que la condition 32 Mppa est une « condition pertinente », la juridiction de renvoi souhaite savoir si certaines séries de créneaux horaires auxquels les transporteurs aériens auraient autrement droit en vertu de l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 95/93 peuvent ne plus leur être attribuées.
61.      Cette question vise, en substance, à déterminer la nature juridique des créneaux horaires historiques et à savoir « si l’IAA, en tant qu’autorité compétente, peut fixer des paramètres de coordination qui entraînent la non‑attribution de ces créneaux horaires (ou d’une partie d’entre eux). Certains soutiennent à cet égard que les créneaux horaires historiques ont le caractère de droits de propriété et que l’IAA ne peut pas adopter de décision susceptible de réduire ces créneaux horaires » (31).
62.      Les règles du droit de l’Union dont la juridiction de renvoi demande l’interprétation afin de dissiper ses doutes sont, dans le cadre de la présente question, l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 95/93 et les articles 16 et 17 de la Charte.
1.      Les arguments des parties et des parties intervenantes à la procédure préjudicielle
63.      Les transporteurs aériens requérants partent du principe que le système d’attribution des créneaux horaires prévu à l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 95/93 confère aux transporteurs qui ont régulièrement utilisés des créneaux un droit de propriété en vertu duquel ils peuvent maintenir ceux-ci lors des saisons équivalentes suivantes.
64.      L’IAA et l’entité gestionnaire de l’aéroport de Dublin nient que cette disposition reconnaisse un droit de propriété. Selon elles, il s’agirait, en substance, d’un simple traitement prioritaire lors de l’octroi de l’autorisation d’utiliser les infrastructures aéroportuaires, cette autorisation étant inhérente à l’attribution de chaque créneau horaire et subordonnée à l’existence de capacités à l’aéroport.
65.      Les gouvernements irlandais et néerlandais, ainsi que la Commission (32), privilégient également une réponse affirmative à la deuxième question préjudicielle.
2.      Appréciation
66.      L’article 8, paragraphe 2, du règlement no 95/93 vise les créneaux horaires « historiques ». En vertu de cette disposition, un transporteur aérien peut continuer à exploiter au cours d’une saison le créneau horaire qui lui avait déjà été attribué lors de la saison précédente, pour autant qu’il l’ait correctement utilisé.
67.      Les créneaux horaires historiques apportent de la stabilité et facilitent la planification. Ceux-ci encouragent les transporteurs aériens à faire un usage efficace des infrastructures aéroportuaires, usage qui leur permet de maintenir leurs liaisons régulières. Du point de vue des aéroports et des passagers, le bénéfice se traduit par la prévisibilité des mouvements aériens.
68.      Lors de l’attribution de créneaux horaires, le coordonnateur de l’aéroport se base sur le pool régi par l’article 10 du règlement no 95/93. Le pool est un instrument qui garantit aux nouveaux opérateurs ou aux transporteurs aériens souhaitant étendre leur présence l’accès aux aéroports coordonnés.
69.      Le pool est alimenté par a) les créneaux horaires sous-utilisés au cours d’une saison (33) ; b) les nouveaux créneaux horaires générés par les augmentations de capacité de l’aéroport ; et c) les créneaux horaires remis par les transporteurs aériens.
70.      Le coordonnateur de l’aéroport gère le pool. Lors de l’ouverture des processus d’attribution pour une nouvelle saison, une partie des créneaux horaires est distribuée aux opérateurs historiques et une autre partie (le pool) est attribuée de préférence à de « nouveaux arrivants ».
71.      Le règlement no 95/93 prévoit l’attribution à de nouveaux arrivants afin d’éviter que les aéroports saturés ne soient bloqués par des transporteurs aériens « historiques ». Ce faisant, il garantit l’existence d’une concurrence et d’opportunités pour de nouveaux arrivants ou de nouvelles liaisons (34).
72.      Conformément à la règle générale prévue à l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 95/93, « [l]es séries de créneaux horaires sont attribuées […] aux transporteurs qui en font la demande sous forme d’autorisation d’utiliser les infrastructures aéroportuaires aux fins de l’atterrissage et du décollage pendant la période de planification horaire pour laquelle la demande a été formulée […] » (mise en italique par mes soins).
73.      L’article 8, paragraphe 2, organise selon les modalités que j’ai déjà transcrites (35) la dérogation en faveur des opérateurs historiques. En vertu de cette disposition, le paragraphe 1 de ce même article ne s’applique pas lorsque ces opérateurs respectent certaines conditions de bon usage de la série de créneaux horaires qui leur ont été attribués.
74.      Comme l’a souligné le règlement (CE) no 793/2004 (36), le système ainsi conçu a pour objectif d’assurer la stabilité des opérations (37).
75.      Sur la base de ces prémisses, l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 95/93 (première règle dont la présente question exige l’interprétation) ne fournit pas de clés pour discerner la nature juridique des créneaux horaires. Ces clés se trouvent dans d’autres dispositions du même règlement que j’évoquerai ci-après.
76.      Concevoir les créneaux horaires historiques comme des droits de propriété qui bénéficieraient de la protection de l’article 17 de la Charte présente, selon moi, de sérieux inconvénients.
77.      Premièrement, l’article 2, sous a), du règlement no 95/93 définit le créneau horaire comme une « autorisation ». L’article 8, paragraphe 1, du même règlement confirme ce caractère, en les évoquant comme des « autorisations d’utiliser les infrastructures aéroportuaires ». Le considérant 8 du règlement no 793/2004 confirme cette acception (38).
78.      L’octroi d’une autorisation d’utiliser un bien ne confère pas la propriété de ce bien, mais permet son simple usage. Lorsque le considérant 9 du règlement no 95/93 énonce que « le système en vigueur comporte des droits acquis », il n’emploie pas cette expression au sens d’une reconnaissance de droits de propriété sur les créneaux horaires, même si ceux-ci peuvent avoir une valeur économique.
79.      Les autorisations d’accès aux infrastructures d’un aéroport
dans certains créneaux horaires sont, je le répète, de simples droits d’utilisation accordés par l’autorité compétente, relatifs à des infrastructures aéroportuaires et soumis aux décisions ultérieures de cette autorité. Ces créneaux visent à autoriser un « usage permis » par le titulaire du bien (ou par la personne qu’il désigne).
80.      Deuxièmement, le mécanisme prévu à l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 95/93 met l’accent sur une période de planification. À l’expiration de celle-ci, « les créneaux sont remis dans le pool conformément aux dispositions de l’article 10 ». Le caractère temporaire n’est pas compatible avec la permanence inhérente à la notion de propriété.
81.      Troisièmement, l’usage en question est nécessairement conditionné. Lorsque la capacité est insuffisante pour couvrir tous les créneaux horaires, les paramètres de coordination entrent en jeu et il peut arriver que le coordonnateur de l’aéroport ne soit pas en mesure de satisfaire à toutes les demandes de créneaux horaires historiques. Le règlement no 95/93 envisage cette éventualité à l’article 8, paragraphe 3, qui s’applique « [l]orsque toutes les demandes de créneaux horaires formulées par les transporteurs aériens concernés ne peuvent pas être satisfaites ».
82.      L’article 8, paragraphe 2, du règlement no 95/93 régit les créneaux horaires historiques « sans préjudice des articles 7, 8 bis et 9, de l’article 10, paragraphe 1, et de l’article 14 »(39), ce qui indique que leur définition même est assortie de limitations.
83.      Quatrièmement, le régime de disponibilité du « droit » sur les créneaux horaires historiques révèle que les transporteurs aériens ne peuvent en réalité pas le transférer eux-mêmes. Là encore, il manque un attribut normalement inhérent au droit de propriété (sa libre transmissibilité).
84.      L’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement no 95/93 permet, certes, le transfert et l’échange de créneaux horaires aux conditions qu’il fixe (40). Le caractère conditionnel des transferts et des échanges est cependant si fort que, conformément au paragraphe 2 de cet article, ceux-ci « ne prennent effet qu’après la confirmation expresse [du coordonnateur] ». Ce dernier se voit en outre conférer un large pouvoir de refuser cette confirmation (41).
85.      En cinquième et dernier lieu, s’il était question d’un droit de propriété définitivement intégré dans le patrimoine de son titulaire (c’est-à-dire d’un droit de nature substantielle, inclus dans le patrimoine), sa suppression serait en toute logique assortie d’une réparation financière : le sacrifice de ce droit entraînerait l’obligation de compenser sa perte.
86.      Or, à la lumière de l’article 8 ter du règlement no 95/93 (« Exclusion de demandes d’indemnisation »), « [l]e droit à une série de créneaux horaires visé à l’article 8, paragraphe 2, ne peut donner lieu à aucune demande de compensation en relation avec une limitation, une restriction ou une suppression quelconque de ce droit imposée en vertu du droit communautaire ».
87.      Même si l’article 8 ter du règlement no 95/93 évoque les limitations, restrictions ou suppressions imposées par des règles du droit de l’Union, l’élément déterminant (pour distinguer la nature juridique de l’autorisation d’utiliser des créneaux horaires) est que cette disposition souligne le caractère précaire, non consolidé, de cette autorisation.
88.      En dernière analyse, le droit d’utiliser des créneaux horaires historiques ne peut s’affranchir de la capacité de l’aéroport, qui est définie dans les paramètres de coordination.
89.      Je considère donc que l’article 17 de la Charte ne s’oppose pas à ce que des restrictions motivées par la limitation du nombre maximal de passagers admissible dans un aéroport donné soient imposées aux créneaux horaires historiques dont disposaient certains transporteurs aériens (42).
90.      Dans cette même mesure, la liberté d’entreprise garantie à l’article 16 de la Charte n’est pas davantage mise en péril.
91.      Les autorités compétentes ne portent pas atteinte à la liberté d’entreprise (qui, du reste, peut être limitée conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte elle-même) lorsqu’elles régulent le régime juridique d’utilisation d’infrastructures publiques, telles que les aéroports, en adoptant des critères objectifs applicables de la même manière à tous les opérateurs et par lesquels elles structurent le cadre de fonctionnement en vigueur sous ledit régime. Les mesures litigieuses ne portent pas atteinte à la liberté des transporteurs aériens d’élaborer leurs propres décisions ou d’adopter leur politique commerciale dans les limites de ce cadre.
D.      La troisième question préjudicielle
92.      La juridiction de renvoi pose cette question à titre conditionnel (« [d]ans l’hypothèse où l’examen de cet aspect résulterait strictement des réponses de la Cour aux questions 1 et 2 »).
93.      Selon moi, les réponses de la Cour aux deux premières questions n’impliquent pas « l’examen de [l’]aspect » visée par la troisième question. Il n’y a donc pas lieu de l’analyser.
94.      Par sa troisième question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si le règlement no 95/93 s’oppose à ce que l’entité gestionnaire de l’aéroport prenne « des mesures unilatérales visant à fermer l’aéroport pendant un certain temps pour empêcher l’exploitation des créneaux horaires […] aux fins d’éviter un dépassement d’un plafond annuel de passagers »(43).
95.      La question, ainsi posée, porte sur une hypothèse de fermeture de l’aéroport sans rapport avec les circonstances du litige. En effet, il n’apparaît pas que l’entité gestionnaire de l’aéroport de Dublin ait décidé, ni même envisagé, la fermeture de cet aéroport « aux fins d’éviter un dépassement d’un plafond annuel de passagers » et de satisfaire ainsi à la condition 32 Mppa.
96.      Le doute soulevé par la juridiction de renvoi « anticipe » l’éventualité que cette improbable hypothèse se vérifie dans le futur. Comme l’ont fait valoir certains transporteurs aériens requérants, la question préjudicielle n’est donc pas nécessaire à la résolution du litige par la juridiction de renvoi et, dans cette mesure, est irrecevable (44).
97.      Si la Cour devait décider d’aborder le fond de la question, j’estime que, eu égard aux prescriptions du règlement no 95/93, il est difficile de concevoir que l’entité gestionnaire de l’aéroport puisse fermer celui-ci afin de respecter la condition 32 Mppa.
98.      En effet :
–        Conformément à l’article 6 du règlement no 95/93, les paramètres de coordination approuvés par l’IAA fixent le nombre maximal de vols admis par la capacité de l’aéroport au cours de la période de coordination.
–        Aux termes de l’article 4, paragraphe 5, du même règlement, le coordonnateur de l’aéroport attribue les créneaux horaires aux transporteurs aériens au cours de cette période.
–        Selon l’article 2, sous j), l’entité gestionnaire de l’aéroport est chargée « d’administrer et de gérer les infrastructures aéroportuaires ».
99.      Le règlement no 95/93 définit donc un enchainement de compétences précis : l’attribution de créneaux horaires pour toute la période de coordination est réalisée par le coordonnateur de l’aéroport, en fonction de paramètres qui, dans des cas comme celui de l’espèce, ont déjà tenu compte de la condition relative au plafond annuel de passagers.
100. Le système mis en place par le règlement no 95/93 repose sur des prévisions à moyen terme et contient des mécanismes qui évitent une décision aussi drastique que la fermeture de l’aéroport pour satisfaire à une exigence déjà connue de longue date, telle que la condition 32 Mppa.
101. Lors de l’audience, l’entité gestionnaire de l’aéroport a indiqué que les conséquences d’une fermeture, même temporaire, de l’aéroport de Dublin seraient extrêmement préjudiciables aux habitants de l’île et a préconisé, comme mesure plus rationnelle et proportionnée en cas d’erreur de calcul, d’adopter des lignes directrices locales au titre de l’article 8, paragraphe 5, du règlement no 95/93. Une telle mesure permettrait de faire face de manière ordonnée à une augmentation imprévue de l’utilisation des infrastructures aéroportuaires.
102. La fermeture d’un aéroport pourra être décidée pour d’autres motifs (tenant à la sécurité, aux conditions météorologiques et à des causes similaires) (45), mais le règlement no 95/93 ne contient aucune disposition qui la prévoie en vue de respecter le nombre maximal de passagers autorisé.
V.      Conclusion
103. Eu égard à ce qui précède, je propose de répondre aux deux premières questions préjudicielles de la High Court (Haute Cour, Irlande) dans les termes suivants :
« L’article 6, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 95/93 du Conseil, du 18 janvier 1993, fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté, tel que modifié par le règlement (UE) 2022/2038 du Parlement européen et du Conseil, du 19 octobre 2022, en ce qui concerne l’allègement temporaire des règles d’utilisation des créneaux horaires dans les aéroports de l’Union en raison d’une situation épidémiologique ou d’une agression militaire,
doit être interprétée en ce sens que :
1) Lors de la détermination des paramètres de coordination pour l’attribution des créneaux horaires dans un aéroport coordonné, l’organe compétent peut prendre en compte les conditions limitant la capacité totale d’accueil à un nombre maximal de passagers par an, incluses dans l’autorisation accordée par l’autorité chargée de l’aménagement du territoire.
Ces conditions peuvent être qualifiées de “contraintes pertinentes” et s’inscrivent dans le cadre de l’analyse objective des possibilités d’accueil du trafic aérien dans un aéroport donné.
2) L’article 6, paragraphe 1, du règlement no 95/93 et les articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne s’opposent pas à ce que la détermination des paramètres de coordination dans un aéroport conduise à la suppression ou à la réduction de créneaux horaires historiques en raison de l’obligation de respecter le nombre maximal de passagers admissible selon les autorités nationales ».
104. En ce qui concerne la troisième question préjudicielle, je suggère à la Cour de la déclarer irrecevable. À titre subsidiaire, je propose d’y répondre dans les termes suivants :
« L’article 1, sous j), l’article 4, paragraphe 5, l’article 6, paragraphe 1, et l’article 8, paragraphe 5, du règlement no 95/93
doivent être interprété en ce sens que :
ces dispositions ne prévoient pas que les entités gestionnaires d’un aéroport puissent prendre la mesure unilatérale de fermeture des infrastructures aéroportuaires comme moyen d’éviter le non‑respect du plafond annuel de passagers imposé dans une autorisation d’extension des terminaux de l’aéroport délivrée par l’autorité chargée de l’aménagement du territoire ».
1      Langue originale : l’espagnol.
2      Ci-après « An Bord Pleanála ».
3      Organisme institué par la loi, chargé de réguler l’aviation civile en l’Irlande en vertu de l’Aviation Regulation Act 2001 (loi de 2001 sur l’aviation) et de l’Air Navigation and Transport Act 2022 (loi de 2022 sur la navigation et le transport aériens).
4      Règlement du Conseil du 18 janvier 1993 fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (JO 1993, L 14, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) 2022/2038 du Parlement européen et du Conseil, du 19 octobre 2022, en ce qui concerne l’allègement temporaire des règles d’utilisation des créneaux horaires dans les aéroports de l’Union en raison d’une situation épidémiologique ou d’une agression militaire (JO 2022, L 275, p. 14).
5      Article 2, sous g), du règlement no 95/93. Selon la classification des Worldwide Airport Slot Guidelines (Lignes directrices mondiales sur les créneaux horaires) établies par l’International Air Transport Association (Association internationale du transport aérien, IATA) (ci-après les « lignes directrices de l’IATA »), ces aéroports relèvent du « niveau 3 » [https ://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf (section 1, point 5.1)].
6      Directive du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 1985, L 175, p. 40).
7      Dublin Airport Local Area Plan 2006.
8      L’entité daa plc, anciennement Dublin Airport Authority plc, est une société détenue par l’État chargée de la gestion de l’aéroport de Dublin. J’y ferai référence ci-dessous sous les désignations « daa » ou « entité gestionnaire de l’aéroport de Dublin ».
9      Décision finale sur les paramètres de coordination à l’aéroport de Dublin pour l’hiver 2024, ci-après la « décision pour l’hiver 2024 ».
10      Conformément à la section 11 des lignes directrices de l’IATA, la saison d’été et la saison d’hiver commencent respectivement le dernier dimanche de mars et le dernier dimanche d’octobre.
11      Décision finale sur les paramètres de coordination à l’aéroport de Dublin pour l’été 2025, ci-après la « décision pour l’été 2025 ». Celle-ci indique ce qui suit au point 4.90 : « [l]e plan local afférent à l’aéroport de Dublin pour 2006, sur lequel les conditions 32Mppa se sont réellement basées, est devenu caduc et a été remplacé par un nouveau plan de 2020 qui prévoit une capacité de 40 millions de passagers par an sur le campus Est ». Un chiffre de 36 millions de passagers par an a été évoqué lors de l’audience. Bien que la juridiction de renvoi ne cite pas ce chiffre dans sa demande de décision préjudicielle, il serait supérieur à celui prévu dans le plan de 2006 (points 53 et 93 de la décision de renvoi).
12      Airport Coordination Ltd est le coordonnateur indépendant pour l’aéroport de Dublin, désigné aux fins de l’article 4 du règlement 95/93. Il lui appartient de décider de quelle manière la capacité disponible doit être répartie entre les différents transporteurs aériens qui ont demandé des créneaux horaires à l’aéroport de Dublin.
13      Il est ici question de six recours : i) daa plc contre IAA, Airport Coordination Limited, Aer Lingus Limited, Ryanair Designated Activity Company, Emerald Airlines Ireland Limited et Air Transport Association of America, Inc. (exerçant ses activités sous le nom d’Airlines for America), Delta Air Lines, Inc., JetBlue Airways Corporation et United Airlines, Inc. (affaire no 2024/920 JR) ; ii) Aer Lingus Limited contre IAA, daa plc, Airport Coordination Limited et Air Transport Association of America, Inc. (exerçant ses activités sous le nom d’Airlines for America), Delta Air Lines, Inc., JetBlue Airways Corporation et United Airlines, Inc. (affaire no 2024/927JR) ; iii) Ryanair Designated Activity Company contre IAA, daa plc, Airport Coordination Limited et Air Transport Association of America, Inc. (exerçant ses activités sous le nom d’Airlines for America), Delta Air Lines, Inc., JetBlue Airways Corporation et United Airlines, Inc. (affaire no 2024/928JR) ; iv) Aer Lingus Limited contre IAA, daa plc et Airport Coordination Limited (affaire no 2024/1296JR) ; v) Air Transport Association of America, Inc. (exerçant ses activités sous le nom d’Airlines for America), Delta Air Lines, Inc., JetBlue Airways Corporation et United Airlines, Inc. contre IAA et daa plc, Airport Coordination Limited, Ryanair Designated Activity Company, Aer Lingus Limited et Emerald Airlines Ireland Limited (affaire no 2024/1297JR) ; et vi) Ryanair Designated Activity Company contre IAA, daa plc et Airport Coordination Limited (affaire no 2024/1299JR).
14      La motivation de la demande de décision préjudicielle est reprise dans la décision explicative tracée le 11 décembre 2024 par le juge de la High Court (Haute Cour) Barry O’Donnell (ci-après la « décision du juge O’Donnell du 11 décembre 2024 »). Cette décision précise que le libellé des questions est le fruit d’un consensus entre parties, sous la supervision de la High Court (Haute Cour). Les points 3, 4 et 5 de cette décision exposent les motifs sur lesquels repose le renvoi préjudiciel.
15      Il s’agissait de la décision du juge O’Donnell du 11 décembre 2024. Cette décision, à laquelle les parties et les parties intervenantes se sont référées lors de l’audience, a dissipé les doutes quant à la recevabilité du renvoi préjudiciel initialement enregistré à la Cour, nés de l’absence d’indication des motifs sur lesquelles la juridiction de renvoi (et non pas seulement les parties au litige) s’était fondée pour introduire la demande de décision préjudicielle.
16      https ://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf., première partie, sections 3, 4 et 5.
17      Selon les lignes directrices de l’IATA (première partie, point 3.2.1), les transporteurs aériens peuvent librement planifier leurs opérations, mais sont tenus de communiquer leur programme.
18      Le gouvernement irlandais a indiqué lors de l’audience que des initiatives légales visant à modifier ce plafond étaient en cours.
19      Décision du juge O’Donnell du 11 décembre 2024, point 3.
20      L’entité daa a contesté la décision pour l’hiver 2024 au motif qu’elle ne reflétait pas fidèlement la capacité opérationnelle réelle de l’aéroport. Selon daa, cette décision était contraire à l’article 6 du règlement no 95/93 car l’application des paramètres de coordination avait pour effet, si tous les créneaux horaires attribués étaient exploités, que le nombre de passagers dans les terminaux 1 et 2 dépasserait la limite de capacité fixée par les conditions litigieuses d’environ 1,2 millions de passagers en 2024. En pratique, le dépassement constaté en 2024 était d’environ 1 151 102 passagers (Observations de daa, point 6).
21      L’article 2, sous m), mentionne « l’ensemble des facteurs techniques, opérationnels et environnementaux qui influent sur les performances des infrastructures aéroportuaires et de ses différents sous-systèmes ». Mis en italique par mes soins.
22      Point 15 des observations du Royaume des Pays-Bas.
23      La Commission s’est prononcée dans un sens similaire lors de l’audience. Après avoir relevé que le règlement no 95/93 a pour objectif de gérer des ressources limitées (les créneaux horaires) et d’optimiser leur utilisation, la Commission a défini la capacité d’un aéroport comme le volume de demande pouvant y être traité ou géré tout en assurant un niveau de service approprié à toutes les parties (consommateurs, transporteurs aériens, autres opérateurs et prestataires de services).
24      Point 16 des observations du Royaume des Pays-Bas.
25      Point 34 de la demande de décision préjudicielle, qui évoque le Planning and Development Act, 2000 (loi de 2000 sur l’aménagement et le développement) et rappelle qu’une injonction juridictionnelle pourrait le cas échéant imposer le respect de la condition 32 Mppa.
26      Point 22 des observations de l’entité gestionnaire de l’aéroport de Dublin.
27      Le caractère environnemental des décisions prises en 2007 et en 2008 par l’autorité chargée de l’aménagement du territoire a été débattu (avec des opinions opposées) dans certaines observations écrites et lors de l’audience. Comme je qualifie la condition relative au nombre maximal de passagers de contrainte opérationnelle, il ne me semble pas nécessaire de me prononcer sur ce débat.
28      Points 30 et 31 des observations de l’IAA.
29      Le présent renvoi préjudiciel ne porte pas sur la légalité, en tant que telle, des décisions prises en 2007 et 2008 par l’An Bord Pleanála pour autoriser l’extension des terminaux de l’aéroport de Dublin.
30      La manière dont la limitation du nombre de passagers pourrait influer sur le nombre de vols (et de créneaux horaires attribués), compte tenu de la capacité variable des avions utilisés, a été débattue lors de l’audience. Il s’agit en effet d’un problème technique dont la résolution incombe aux autorités compétentes.
31      Décision du juge O’Donnell du 11 décembre 2024, point 4.
32      La Commission suggère que cette question pourrait être hypothétique dès lors que les créneaux horaires historiques n’ont pas été affectés. Cette objection n’apparaît pas fondée si l’on garde à l’esprit que, selon la demande de décision préjudicielle (point 48), la décision pour l’été 2025 impliquait une réduction des créneaux horaires historiques. Même si cette décision n’a de facto pas été appliquée en raison de sa suspension à titre conservatoire, le débat juridique sur sa validité est réel et non purement hypothétique.
33      Il s’agit la règle dite du « créneau utilisé ou perdu » (ou règle « use it or lose it »), mise en rapport avec le droit aux créneaux horaires historiques : si un transporteur aérien exploite au moins 80 % des créneaux horaires attribués au cours d’une saison, il les conserve en tant que créneaux historiques pour la saison équivalente suivante. S’il n’atteint pas 80 % d’utilisation, il perd ces créneaux horaires, qui sont remis dans le pool pour être réattribués à d’autres transporteurs.
34      Selon la Commission, « [t]he system of historical preference means that it is very difficult for new entrants to challenge the dominant position of the traditional incumbent airlines at the most congested airports. At these airports, the mobility (turnover) of slots is very low » (« le système de préférence historique signifie qu’il est très difficile aux nouveaux arrivants de contester la position dominante des transporteurs aériens traditionnels déjà présents dans les aéroports les plus saturés. Dans ces aéroports, la mobilité (rotation) des créneaux est très faible ») [Document de travail des services de la Commission, Étude d’incidence, joint à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de l’Union européenne (refonte) [(SEC(2011) 1443 final], point 46].
35      Point 9 des présentes conclusions.
36      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 modifiant le règlement (CEE) no 95/93 du Conseil fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (JO 2004, L 138, p. 50).
37      Règlement no 793/2004, considérant 9 : « Afin d’encourager les opérations à caractère régulier dans un aéroport coordonné, il est nécessaire de prévoir que les droits acquis portent sur une série de créneaux horaires. En même temps, les États membres devraient avoir la possibilité de prendre en compte les contraintes opérationnelles et environnementales lorsqu’ils déterminent les paramètres de capacité ». Lors de l’approbation des paramètres de coordination prévus à l’article 6 du règlement no 95/93, l’autorité compétente doit nécessairement tenir compte des créneaux horaires historiques existants, outre les contraintes pertinentes.
38      « [L]’attribution d’un créneau horaire devrait être considérée comme octroyant au transporteur aérien bénéficiaire l’autorisation d’accéder aux installations aéroportuaires pour l’atterrissage et le décollage à des dates et heures précises au cours de la période pour laquelle l’autorisation est accordée. […] ». Lors de l’audience, la Commission a souligné que le choix du terme « autorisation » dans la définition du créneau horaire était délibéré : au cours du processus législatif, le terme « droits » (« entitlements ») a été remplacée par « autorisation » (« permission »). Voir points 11 et 12 de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le Règlement (CEE) no 95/93 du Conseil, du 18 janvier 1993, fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (COM/2001/0335 final) (JO 2001, C 270 E, p. 131).
39      Mis en italique par mes soins. Il est à mon sens indifférent, aux fins qui nous occupent, que cette énumération ne reprenne pas l’article 6 du règlement no 95/93.
40      Certains transporteurs aériens tentent de s’appuyer sur le point 5, relatif à l’« Échange de créneaux », de la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur l’application du règlement no 95/93, du 30 avril 2008, [COM (2008) 227 final], pour souligner la possibilité de transférer des créneaux horaires contre de l’argent ou une autre forme de contrepartie. En réalité, la Commission se limite à indiquer que, « [d]ans sa version actuelle, le règlement omet de traiter la question des échanges contre de l’argent ou une autre forme de contrepartie pour tenir compte des variations de valeur des créneaux en fonction de l’heure et d’autres facteurs ».
41      L’article 8 bis, paragraphe 3, du règlement no 95/93 impose des restrictions au transfert et à l’échange des créneaux horaires attribués à un nouvel arrivant afin de « limiter les avantages dont bénéficient les transporteurs aériens couverts par cette définition aux véritables nouveaux arrivants » [considérant 7 du règlement (UE) 2021/250 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2021, modifiant le règlement (CEE) no 95/93 du Conseil en ce qui concerne l’allègement temporaire des règles d’utilisation des créneaux horaires dans les aéroports de l’Union en raison de la crise de la COVID-19 (JO 2021, L 58, p. 1)].
42      Il va de soi que ces restrictions devront respecter les critères de proportionnalité et de non-discrimination entre les transporteurs aériens concernés. La deuxième question préjudicielle ne s’étend pas à l’application de ces critères au cas d’espèce, mais à la question (préalable et plus générale) de savoir si certaines séries de créneaux horaires historiques dont bénéficiaient les transporteurs aériens peuvent ne plus leur être attribuées.
43      La décision du juge O’Donnell du 11 décembre 2024 contient une formulation analogue : « La question se pose enfin de savoir si le règlement n° 95/93 s’oppose à ce qu’une entité gestionnaire d’un aéroport prenne des mesures unilatérales pour fermer l’aéroport pendant un certain temps aux fins d’empêcher l’exploitation des créneaux horaires attribués de manière à éviter un dépassement de la limitation annuelle du nombre de passagers » (point 5).
44      Selon une jurisprudence constante, la fonction de la Cour dans la procédure préjudicielle est de contribuer à l’administration effective de la justice dans les États membres et non de formuler des opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques (arrêt du 4 septembre 2025, Kwizda Pharma II, C‑451/24, EU:C:2025:663, point 46 et jurisprudence citée).
45      Comme la Commission l’a judicieusement relevé (point 65 de ses observations), la fermeture d’un aéroport devrait en tout état de cause respecter d’autres dispositions du droit de l’Union, notamment le règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 24 septembre 2008, établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté (refonte) (JO 2008, L 293, p. 3).