NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ATHANASIOS RANTOS
prednesené 27. marca 2025(1)
Vec C‑632/23
Európska komisia
proti
Bulharskej republike
„ Nesplnenie povinnosti členským štátom – Štátna pomoc – Pomoc vyhlásená za protiprávnu a nezlučiteľnú s vnútorným trhom – Článok 108 ods. 2 druhý pododsek ZFEÚ – Rozhodnutie (EÚ) 2015/456 – Štátna pomoc udeľovaná pri výmene lesných pozemkov – Povinnosť vymáhania – Informačná povinnosť – Nesplnenie povinnosti v stanovenej lehote – Ustanovenie nezávislého znalca na účely určenia výšky vymáhanej pomoci – Neexistencia nezávislosti tohto znalca “
I.      Úvod
1.        Touto žalobou o nesplnenie povinnosti podanou podľa článku 108 ods. 2 druhého pododseku ZFEÚ Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Bulharská republika si tým, že v stanovenej lehote neprijala všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia (EÚ) 2015/456 o schéme pomoci poskytnutej Bulharskou republikou v súvislosti s výmenou lesných pozemkov(2), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 288 štvrtého odseku ZFEÚ, ako aj z článkov 4 až 6 uvedeného rozhodnutia.
2.        Komisia konkrétne Bulharskej republike vytýka, že neprijala v lehote dvanástich mesiacov odo dňa oznámenia rozhodnutia 2015/456, teda pred 5. septembrom 2015, všetky opatrenia potrebné jednak na vymáhanie celej štátnej pomoci poskytnutej podnikom v rámci výmeny lesných pozemkov vo verejnom vlastníctve za lesné pozemky v súkromnom vlastníctve v období od 1. januára 2007 do 27. januára 2009, ktorá bola týmto rozhodnutím vyhlásená za protiprávnu a nezlučiteľnú s vnútorným trhom, a jednak na splnenie jej informačných povinností voči Komisii.
3.        Na podporu svojej žaloby Komisia uvádza tri výhrady, ktoré sa čiastočne prekrývajú, z ktorých prvá je založená na nevykonaní rozhodnutia 2015/456 v stanovenej lehote, druhá na veľmi obmedzenom výsledku pri vymáhaní predmetnej pomoci a tretia na neexistencii okolností preukazujúcich absolútnu nemožnosť vykonať toto rozhodnutie.
4.        V súlade so žiadosťou Súdneho dvora sa tieto návrhy zamerajú na analýzu prvej časti druhej výhrady Komisie, ktorá sa v podstate skladá z troch tvrdení vo vzťahu k Bulharskej republike, z ktorých prvé je založené na údajne neodôvodnenom rozhodnutí tohto členského štátu obrátiť sa na nezávislého znalca na účely posúdenia trhových cien vymieňaných pozemkov na účely určenia výšky pomoci, ktorú treba vymáhať podľa odôvodnenia 176 rozhodnutia 2015/456, druhé tvrdenie je založené na údajnom nedostatku nezávislosti určeného znalca a tretie na údajnom porušení povinnosti lojálnej spolupráce z toho dôvodu, že Bulharská republika Komisii nesprístupnila informáciu, podľa ktorej bol vymenovaný znalec verejnoprávnym podnikom.
II.    Právny rámec
A.      Nariadenie (ES) č. 659/1999
5.        Nariadenie (ES) č. 659/1999 ustanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [108 ZFEÚ](3), ktoré bolo nahradené nariadením (EÚ) 2015/1589(4), sa vzhľadom na dátum skutkových okolností prejednávanej veci naďalej uplatňuje na tento spor.
6.        Odôvodnenie 13 nariadenia č. 659/1999 uvádzalo:
„Keďže v prípadoch protiprávnej pomoci, ktorá nie je zlučiteľná so spoločným trhom, by sa mala obnoviť efektívna súťaž; keďže na tento účel je potrebné, aby sa pomoc vrátane úrokov bez meškania vrátila; keďže je náležité, aby sa vrátenie realizovalo v súlade s postupmi vnútroštátneho práva; keďže uplatnenie týchto postupov by nemalo brániť okamžitému a efektívnemu vykonaniu rozhodnutia Komisie a obnove efektívnej súťaže; keďže, aby sa dosiahol tento výsledok, členské štáty by mali podniknúť všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie účinnosti rozhodnutia Komisie.“
7.        Článok 14 tohto nariadenia nazvaný „Vymáhanie pomoci“ v odseku 3 stanovoval:
„Bez toho, aby bolo dotknuté akékoľvek nariadenie Súdneho dvora… podľa článku [278 ZFEÚ], vymáhanie sa bude realizovať bez meškania a v súlade s postupmi podľa vnútroštátneho práva daného členského štátu za predpokladu, že umožnia okamžité a účinné vykonanie rozhodnutia Komisie. Na tento účel a v prípade konania na národných súdoch dané členské štáty podniknú všetky potrebné kroky, ktoré sú k dispozícii v ich príslušných právnych systémoch, vrátane predbežných opatrení, bez dopadu na právo [Únie].“
8.        Článok 23 uvedeného nariadenia s názvom „Nesúlad s rozhodnutiami a rozsudkami“ v odseku 1 uvádzal:
„Ak daný členský štát nepostupuje v súlade s podmienečnými alebo zápornými rozhodnutiami najmä v prípadoch, na ktoré sa odvoláva článok 14, Komisia môže túto záležitosť predložiť priamo Súdnemu dvoru… v súlade s článkom [108] ods. 2 [ZFEÚ].“
B.      Rozhodnutie 2015/456
9.        Podľa odôvodnení 44, 118 až 121, 146, a 172 až 177 rozhodnutia 2015/456:
„(44)      Komisia v rozhodnutí o začatí konania stanovila takisto svoje predbežné stanovisko k tomu, ako by mala byť kvantifikovaná výhoda vyplývajúca z napadnutých výmenných transakcií, pokiaľ sa vyhodnotí, že tieto výmeny viedli k štátnej pomoci:
i)      rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku 1 v súkromnom vlastníctve a administratívnou cenou pozemku 1, určený v súlade s predpismi tohto nariadenia o základných cenách;
ii)      rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku 2 vo verejnom vlastníctve a administratívnou cenou pozemku 2, určený v súlade s predpismi tohto nariadenia o základných cenách.
Výška štátnej pomoci zahrnutá do výmenných transakcií by sa potom rovnala hodnote v bode ii) a bola by nižšia než hodnota v bode i).
Pri výpočte prvku potenciálnej štátnej pomoci, ktorá je zahrnutá do transakcie, sa zohľadňuje akákoľvek peňažná náhrada vyplývajúca z rozdielu v administratívnych cenách dvoch pozemkov, ktoré sú predmetom výmennej transakcie, uhradená jednou stranou druhej strane.
…
(118)      V nasledujúcich vyjadreniach, v reakcii na žiadosti o informácie bulharské orgány poskytli trhové ceny – za lesné pozemky v súkromnom vlastníctve aj vo verejnom vlastníctve – v prípade všetkých výmenných transakcií vykonaných počas skúmaného obdobia….
(119)      Vo svojom vyjadrení z 19. novembra 2013… však bulharské orgány uviedli, že sa vyskytli nejaké problémy týkajúce sa spoľahlivosti údajov, ktoré poskytli. Najmä na účely vzorca uvedeného v odôvodnení 44 poskytli bulharské orgány reálne trhové ceny za 82 pozemkov…, ktorých sa týkajú napadnuté výmenné transakcie. Pri zvyšných pozemkoch poskytli trhové hodnoty na základe maximálneho úsilia a uviedli, že nemusia nutne predstavovať reálne trhové hodnoty. Pokiaľ ide o zvyšné pozemky vo verejnom vlastníctve, bulharské orgány vysvetlili, že ceny uvedené ako trhové ceny predstavovali v skutočnosti priemernú úroveň cien za rôzne typy transakcií s lesnými pozemkami. Nemusia preto nutne vyjadrovať reálnu trhovú hodnotu, pretože sa nerovnajú priemerným cenám úplne obdobných transakcií.
(120)      Podobne, pokiaľ ide o zostávajúce pozemky v súkromnom vlastníctve, ktoré doteraz neboli predmetom hodnotenia nezávislého experta, bulharské orgány uviedli, že v niektorých prípadoch boli ceny uvedené v osvedčeniach o predaji, ktoré orgány použili ako náhradu za poskytnuté trhové hodnoty týchto pozemkov, blízko k tzv. daňovým hodnotám alebo sa im rovnali. Daňová hodnota pozemku nie je jeho trhová hodnota, ale minimálna cena, ktorá má byť zaplatená pri transakciách s nehnuteľnosťami, t. j. trhová hodnota príslušného pozemku by bola v zásade vyššia.
(121)      Bez ohľadu na už uvedené skutočnosti bulharské orgány zdôraznili, že údaje, ktoré poskytli o trhových cenách, sú najlepšie odhady, ktoré môžu získať, keďže: i) v Bulharsku neexistujú žiadne osobitné pravidlá týkajúce sa stanovenia trhových cien lesných pozemkov prostredníctvom ocenenia; ii) trvalo by dlho, kým by nezávislý expert v oblasti oceňovania stanovil, aké by boli trhové ceny dotknutých pozemkov v čase výmeny a iii) takéto ocenenie by bol veľmi nákladný postup. Bulharské orgány okrem toho uviedli, že poskytnuté ceny sú v každom prípade bližšie k reálnym trhovým cenám, než by boli administratívne ceny.
…
(146)      Bulharské orgány uviedli niektoré problémy so spoľahlivosťou údajov, ktoré mohli poskytnúť o trhových cenách…. Zároveň však naznačili, že poskytnuté informácie obsahujú najlepšie odhady trhových cien…. Komisia tieto údaje považuje za dostatočne spoľahlivé odhady skutočnej (t. j. ‚reálnej‘) trhovej hodnoty príslušných pozemkov.
…
(172)      Komisia nie je zo zákona povinná stanoviť presnú sumu, ktorá má byť vrátená, a to najmä vtedy, keď k tomu chýbajú potrebné údaje. Namiesto toho stačí, aby rozhodnutie Komisie obsahovalo informácie, ktoré členskému štátu umožnia určiť spätne vymáhateľnú sumu bez väčších ťažkostí….
(173)      … Komisia sa domnieva, že ako východiskový bod členského štátu pri stanovovaní výšky nezlučiteľnej pomoci, ktorá má byť vymáhaná od každého príjemcu, by mala byť použitá táto metodika:
i)      stanoviť rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku v súkromnom vlastníctve a administratívnou cenou tohto pozemku určený v súlade s predpismi nariadenia o základných cenách, ako aj
ii)      určiť rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou lesného pozemku vo verejnom vlastníctve a administratívnou cenou tohto pozemku určený v súlade s predpismi nariadenia o základných cenách.
Počiatočná výška štátnej pomoci prijatej ako výsledok výmennej transakcie sa rovná hodnota v bode ii) mínus hodnota v bode i).
Oprava tejto počiatočnej sumy by sa mala urobiť v tých prípadoch, keď pozemok vo verejnom vlastníctve s vyššou administratívnou hodnotou bol vymenený za pozemok v súkromnom vlastníctve s nižšou administratívnou hodnotou. Podľa bulharských orgánov musel v týchto prípadoch príjemca zaplatiť štátu náhradu na pokrytie rozdielu v hodnote príslušných pozemkov. Počiatočná výška pomoci by sa mala znížiť o výšku náhrady, ktorú zaplatil príjemca bulharským orgánom. Výsledná suma by potom mala byť vymáhaná bulharskými orgánmi od daného príjemcu, aby sa vyrovnalo zvýhodnenie získané v dôsledku výmennej transakcie.
(174)      Na stanovenie trhovej ceny príslušných pozemkov treba plne zohľadniť hospodársku hodnotu daného pozemku v čase výmeny. …
(175)      Komisia konštatuje, že informácie o administratívnych cenách použitých pri výmenných transakciách, ako aj o trhových cenách všetkých pozemkov dotknutých týmito transakciami v čase výmen už majú bulharské orgány… k dispozícii, aby sa nestretli s väčšími ťažkosťami pri stanovovaní spätne vymáhateľnej sumy na základe metodiky opísanej v odôvodnení 173….
(176)      V prípadoch, keď bulharské orgány môžu vzniesť oprávnené obavy, že túto metodiku nemožno vykonávať alebo že vedie k sume, ktorou sa zjavne neprimerane zohľadňuje výška štátnej pomoci prijatá príjemcom, však Komisia môže rozhodnúť o vykonaní hodnotenia trhových cien vymenených pozemkov v čase transakcie s využitím nezávislého experta, ktorý je spôsobilý vykonávať takéto ocenenia a ktorý je vybratý prostredníctvom otvoreného postupu verejného obstarávania. Pri stanovovaní postupu výberu tohto experta, a to aj v prípadoch, keď sa zmluvou neprekročia prahové hodnoty smerníc Únie o verejnom obstarávaní, by sa mali dodržiavať zásady transparentnosti a rovnakého zaobchádzania. Výberové konanie by najmä malo: i) byť primerane propagované; ii) byť založené na objektívnych výberových kritériách známych vopred a iii) obsahovať informáciu, že po fáze predbežného výberu bude konečné rozhodnutie prijaté na základe účasti zástupcov útvarov Komisie. Vo výnimočných prípadoch musia bulharské orgány: i) určiť príslušný(‑é) pozemok(‑ky); ii) uviesť odôvodnenie potreby nezávislého odborného posúdenia v danom konkrétnom prípade a iii) predložiť Komisii návrh na nezávislého experta (vybratého vo verejnom obstarávaní), aby ho schválený jednak Komisia, ako aj Bulharská republika.
(177)      Keďže účelom vymáhania je obnoviť stav quo ante, ako existoval pred dátumom, keď bola vykonaná výmenná transakcia, Komisia sa nakoniec domnieva, že vzhľadom na výnimočnú povahu zmlúv o výmene vo vzťahu k lesným pozemkom, ktoré neboli komerčne využívané, by Bulharská republika dosiahla súlad so svojou povinnosťou vymáhať neoprávnene vykonanú pomoc tým, že by zrušila napadnuté výmenné transakcie spätnou výmenou príslušných pozemkov. …“
10.      Články 1 a 4 až 6 výrokovej časti tohto rozhodnutia znejú takto:
„Článok 1
Štátna pomoc poskytnutá podnikom v rámci výmenných transakcií lesných pozemkov vo verejnom vlastníctve za lesné pozemky v súkromnom vlastníctve v období od 1. januára 2007 do 27. januára 2009, neoprávnene poskytnutá Bulharskou republikou v rozpore s článkom 108 ods. 3 [ZFEÚ] je nezlučiteľná s vnútorným trhom.
…
Článok 4
1.      Bulharská republika získa späť od príjemcov nezlučiteľnú pomoc poskytnutú v rámci výmenných transakcií uvedených v článku 1.
2.      Odchylne od odseku 1 môže byť nezlučiteľná pomoc vymáhaná od príjemcov zrušením výmenných transakcií v prípadoch, keď odo dňa výmennej transakcie neboli vykonané žiadne významné zmeny príslušných lesných pozemkov ako vo verejnom vlastníctve, tak v súkromnom vlastníctve.
…
Článok 5
1.      Vymoženie pomoci poskytnutej v rámci systému uvedeného v článku 1 je okamžité a účinné.
2.      Bulharská republika zabezpečí, aby sa toto rozhodnutie plne vykonávalo do dvanástich mesiacov od dátumu oznámenia tohto rozhodnutia.
Článok 6
…
3.      Bulharská republika do dvanástich mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia predloží dokumenty preukazujúce, že pomoc od príslušných príjemcov bola v plnej miere vrátená.
4.      Bulharská republika bude informovať Komisiu o pokroku dosiahnutom v súvislosti s vnútroštátnymi opatreniami, ktoré sa prijali na vykonanie tohto rozhodnutia, až do úplného vrátenia pomoci poskytnutej v rámci výmenných transakcií uvedených v článku 1, a to predkladaním správ každé dva mesiace. Na žiadosť Komisie Bulharská republika okamžite predloží informácie o prijatých a plánovaných opatreniach s cieľom splniť toto rozhodnutie. Bulharská republika takisto poskytne podrobné informácie o výške pomoci a úrokoch z vymáhanej sumy, ktoré už od príjemcov vymohla.“
III. Okolnosti predchádzajúce sporu a konanie pred podaním žaloby
A.      Skutkový rámec
11.      V roku 1947 boli lesné pozemky Bulharskej republiky znárodnené. Po roku 2000 ich Bulharská republika začala vracať ich bývalým súkromným vlastníkom. Zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že v dôsledku zmeny zákona o lesoch(5), ktorá nadobudla účinnosť 22. februára 2002, sa stala možnou výmena privatizovaných lesných pozemkov za verejné lesné pozemky vo vlastníctve štátu patriace do štátneho lesného fondu. Ceny vymieňaných pozemkov sa určovali na základe kritérií stanovených bulharskou právnou úpravou, ktorá nadobudla účinnosť 18. novembra 2003(6).
12.      Keďže 27. januára 2009 nadobudol účinnosť zákaz výmeny lesných pozemkov, skúmaným obdobím pre sporné výmenné transakcie bolo obdobie od 1. januára 2007 (t. j. dátum vstupu Bulharskej republiky do Európskej únie) do 27. januára 2009.(7)
13.      V nadväznosti na sťažnosť podanú v roku 2008, v ktorej sa vytýkala protiprávna štátna pomoc spojená s výmenou pozemkov, Komisia listom z 29. júna 2011 oznámila Bulharskej republike svoje rozhodnutie začať formálne vyšetrovacie konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ vo vzťahu k napadnutým výmenným transakciám.
14.      Rozhodnutím 2015/456 Komisia konštatovala, že Bulharská republika si tým, že v období od 1. januára 2007 do 27. januára 2009 poskytla neoprávnenú a s vnútorným trhom nezlučiteľnú štátnu pomoc v rámci výmeny aspoň dvoch lesných pozemkov vo verejnom vlastníctve za lesné pozemky v súkromnom vlastníctve, čo sa týkalo celkovo 132 výmenných transakcií, nesplnila povinnosť, ktorá jej vyplývala z článku 108 ods. 3 ZFEÚ.
15.      V tejto súvislosti Komisia usúdila, že výmenné transakcie uskutočnené Bulharskou republikou počas posudzovaného obdobia predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ v prípade, že osoby, ktoré sa zúčastnili na tejto výmene, sú podnikmi v zmysle tohto ustanovenia a hodnota lesných pozemkov uvedeného členského štátu neodrážala trhovú hodnotu(8), a to pod podmienkou, že nejde o pomoc de minimis v zmysle nariadenia č. 1407/2013(9).
16.      Dňa 5. novembra 2014 sa Bulharská republika rozhodla nepodať žalobu o neplatnosť rozhodnutia 2015/456.
B.      Konanie pred podaním žaloby
17.      Po prijatí rozhodnutia 2015/456 si bulharské orgány a útvary Komisie vymenili rozsiahlu korešpondenciu týkajúcu výkonu tohto rozhodnutia. Na účely týchto vymedzených návrhov sa nasledujúci opis bude týkať výlučne korešpondencie týkajúcej sa vymenovania nezávislého znalca.
18.      Dňa 7. októbra 2014 bulharské orgány na svojom prvom stretnutí s útvarmi Komisie po prijatí rozhodnutia 2015/456 informovali túto inštitúciu, že sa rozhodli vymáhať nezlučiteľnú pomoc nie na základe možnosti stanovenej v článku 4 ods. 2 výroku a v odôvodnení 177 rozhodnutia 2015/456, a to zrušením výmenných transakcií v prípadoch, keď lesný pozemok, ktorého sa transakcia týka, neprešiel po dátume tejto transakcie žiadnou podstatnou zmenou. Zaviazali sa naopak vymáhať pomoc vo všetkých prípadoch, v ktorých jej výška presiahla sumu de minimis. Bulharské orgány na tento účel uviedli, že v súlade s odôvodnením 176 uvedeného rozhodnutia vykonajú odhad trhových cien vymenených pozemkov s pomocou nezávislého znalca. Pri príležitosti tohto stretnutia Komisia nenamietala proti rozhodnutiu bulharských orgánov obrátiť sa na takéhoto nezávislého znalca.
19.      E‑mailom zo 17. októbra 2014 bulharské orgány zaslali Komisii zoznam uvádzajúci 78 výmenných transakcií s lesnými pozemkami, na ktoré sa vzťahovali pravidlá de minimis.
20.      E‑mailom z 22. októbra 2014 útvary Komisie informovali bulharské orgány, že tento zoznam bol „správne zostavený“.
21.      Dňa 26. novembra 2014 bulharské ministerstvo potravinárstva, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva schválilo zoznam výmenných transakcií, ktoré prekračovali sumu de minimis a pre ktoré bolo potrebné vykonať odhad trhových cien lesných pozemkov v čase uskutočnenia výmeny nezávislým znalcom.
22.      Verejné obstarávanie na účely výberu nezávislého znalca sa uskutočnilo v období od roku 2014 do roku 2017, počas ktorého boli vyhlásené viaceré verejné obstarávania, pričom určité procesné ťažkosti zabránili úspechu prvých verejných obstarávaní.(10)
23.      Listom zo 16. októbra 2017 bulharské orgány informovali Komisiu o výsledku posledného verejného obstarávania, pričom uviedli, že vybraným znalcom je spoločnosť Agrolesproekt EOOD a že táto spoločnosť splní zmluvu s využitím dvoch kvalifikovaných znalcov, ktorí boli zapísaní v Komore nezávislých hodnotiteľov Bulharska a ktorí boli oprávnení oceňovať pozemky v lesných oblastiach. Okrem toho sa v tomto liste uvádzalo, že v súlade s požiadavkami uloženými uchádzačom v dokumentácii týkajúcej sa verejného obstarávania bolo v prípade dvoch hodnotiteľov urobené vyhlásenie, v ktorom sa okrem iného uvádzalo, že neboli členmi výborov, ktoré potvrdzovali správy o odhade ceny vypracované za obdobie od 1. januára 2007 do 27. januára 2009, na ktoré sa vzťahuje rozhodnutie 2015/456.(11) Uvedený list neobsahoval žiadnu informáciu o vlastníckej štruktúre spoločnosti Agrolesproekt, a najmä o skutočnosti, že táto spoločnosť bola v 100 % majetku bulharského štátu.
24.      Listom z 26. októbra 2017 Komisia informovala Bulharskú republiku jednak o tom, že vzala na vedomie výber spoločnosti Agrolesproekt, a skutočnosť, že zmluvu budú plniť dvaja znalci, a že jednak na základe dostupných informácií navrhovaný výber spĺňa kritériá umožňujúce obrátiť sa na nezávislých a dostatočne kvalifikovaných znalcov, ktorí sa predtým nezúčastnili na výmenných transakciách uvedených v rozhodnutí 2015/456. Napokon vyzvala bulharské orgány, aby jej predložili správy o odhade ceny hneď, ako ich znalci dokončia.
25.      Dňa 7. novembra 2017 bulharské orgány a Agrolesproekt podpísali zmluvu o poskytnutí služby výpočtu trhovej ceny vymieňaných pozemkov.
26.      Listom z 8. júna 2018 Bulharská republika v odpovedi na list z 26. októbra 2017 informovala Komisiu, že Agrolesproekt vypracovala správu o vykonaných prácach, ktorá bola odovzdaná verejnému obstarávateľovi, ktorý ju schválil v nadväznosti na posúdenie expertnej rady Výkonnej agentúry pre lesné hospodárstvo, ktorá jednomyseľne konštatovala, že správy o odhade cien boli vypracované v súlade s technickými špecifikáciami zákazky a metodikou stanovenou v súťažných podkladoch.
27.      Listom z 29. júna 2018 Komisia požiadala Bulharskú republiku, aby jej poskytla informácie o plnení úloh spojených s oceňovaním lesných pozemkov.
28.      Listom zo 4. septembra 2018 bulharské orgány predložili svoje správy o odhade trhových cien vymenených pozemkov. Na základe týchto správ bola zistená kladná výška pomoci pri 103 zo 132 výmenných transakcií, ktorých sa týkalo rozhodnutie 2015/456.(12)
29.      Listom z 22. októbra 2018 Komisia v odpovedi na list zo 4. septembra 2018 informovala bulharské orgány, že poskytnuté informácie vzala na vedomie a potvrdila záver, že výhoda bola identifikovaná u príjemcov, ktorí boli účastníkmi 103 výmenných transakcií (z celkového počtu 132).
30.      Podľa Komisie bulharské orgány v novembri 2018 uviedli, že sumy, ktoré sa majú vymôcť, predstavujú približne 40 miliónov eur.
31.      V priebehu roka 2020 bola Komisii doručená sťažnosť, ktorá uvádzala, že suma, ktorú treba vymôcť, predstavuje viac ako 500 miliónov eur a v ktorej boli vyjadrené pochybnosti o metóde výpočtu pomoci, ktorú tieto orgány uplatnili v súvislosti s vrátením pomoci.
32.      Listom z 15. mája 2020 Komisia vzhľadom na tieto pochybnosti požiadala Bulharskú republiku o niekoľko spresnení týkajúcich sa činností spoločnosti Agrolesproekt, najmä pokiaľ ide o jej vlastnícku štruktúru, uplatnenie kritéria nezávislosti znalca v rámci postupu verejného obstarávania, ako aj odmeňovania dvoch znalcov, na ktorých sa Agrolesproekt obrátila.(13)
33.      Listom z 10. júla 2020 Bulharská republika odpovedala, pričom vysvetlila, že Agrolesproekt je spoločnosťou v 100 % majetku bulharského štátu, ktorej hlavná činnosť spočíva v poskytovaní služieb súvisiacich s lesným hospodárstvom a ťažbou lesov, a že riadiace funkcie vykonáva minister potravinárstva, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva.
34.      Listom z 22. septembra 2020 Komisia, ktorá sa domnievala, že informácie poskytnuté bulharskými orgánmi neumožňujú rozptýliť vážne pochybnosti vyjadrené v súvislosti s úplným vykonaním rozhodnutia o vymáhaní pomoci,(14) vyzvala tieto orgány, aby opätovne preskúmali všetky individuálne správy o odhade cien vypracované spoločnosťou Agrolesproekt s cieľom určiť trhové ceny podľa správnej metódy a bezodkladne vypočítať správne sumy štátnej pomoci, ktoré sa majú vymáhať.
35.      Listom z 2. novembra 2020 uvedené orgány informovali Komisiu o podaní mnohých žalôb na vnútroštátne súdy proti vydaným príkazom na vymáhanie pomoci a o neexistencii právneho alebo legislatívneho mechanizmu, ktorý by umožňoval opätovné začatie alebo ukončenie prebiehajúceho súdneho konania.
36.      Listom z 19. apríla 2021 Komisia tým istým orgánom oznámila, že skutočnosť, že Agrolesproekt je „verejný podnik“ v zmysle článku 2 písm. b) smernice 2006/111/ES(15), bráni tejto spoločnosti v tom, aby odhadovala trhové ceny pozemkov, ktoré sa v čase transakcie vymenili. Podľa Komisie teda znalecký posudok predložený spoločnosťou Agrolesproekt, na ktorom bulharské orgány založili opatrenia prijaté na vykonanie rozhodnutia o vymáhaní štátnej pomoci, nebol na účely vykonania rozhodnutia 2015/456 spoľahlivý. Komisia preto tieto orgány požiadala, aby preskúmali možnosť začať nový postup verejného obstarávania na vymenovanie nezávislého znalca v súlade s odôvodnením 176 uvedeného rozhodnutia.(16)
37.      Listom z 11. mája 2021 uvedené orgány odpovedali na tento list tak, že obhajovali výber spoločnosti Agrolesproekt ako znalca, pričom zdôraznili najmä skutočnosť, že tento výber sa uskutočnil prostredníctvom dostatočne transparentného, konkurenčného, otvoreného a bezpodmienečného verejného obstarávania v súlade s odôvodnením 176 uvedeného rozhodnutia a na základe kritéria najnižšej ceny. Okrem toho uviedli, že tento podnik nedostáva finančné prostriedky na svoje činnosti zo štátneho rozpočtu, z rozpočtu obcí alebo iných správnych orgánov, keďže jeho príjmy pochádzajú z jeho hlavnej činnosti, t. j. z vyhotovovania lesníckych plánov a súpisov lesných oblastí v rámci zmlúv uzavretých v nadväznosti na účasť na verejných obstarávaniach podľa Zakon za obštestvenite porăčki (zákon o verejnom obstarávaní)(17). Napokon, na vnútroštátnych súdoch prebiehajú mnohé konania, ktorých predmetom je napadnutie výšky pomoci, ktorú treba vymáhať, a v niektorých z týchto konaní súdni znalci určili podobnú alebo nižšiu trhovú cenu, ako je cena stanovená uvedeným podnikom.
38.      Listom z 20. júna 2022 Komisia požiadala o ďalšie informácie o nezávislosti spoločnosti Agrolesproekt. Komisia trvala na transparentnosti, ktorá sa musí týkať týchto znakov: a) hlavná činnosť podniku, ponúkané služby a zoznam hlavných zákazníkov; b) jeho obchodná politika a rozhodovacie postupy; c) iné subjekty alebo zainteresované subjekty, ktoré kontrolujú alebo ovplyvňujú činnosť tohto podniku, a d) podrobnosti o zdrojoch príjmov a podiel verejného financovania alebo zmlúv so štátom na obrate uvedeného podniku, ako aj auditované účtovné závierky za obdobie 2017 – 2021.
39.      Listom z 12. júla 2022 Bulharská republika zopakovala pripomienky uvedené v liste z 11. mája 2021, pričom uviedla, že z celkového počtu 102 vecí, v ktorých bolo identifikované poskytnutie štátnej pomoci, bolo doposiaľ začatých 66 súdnych konaní týkajúcich sa vymáhania tejto pomoci a že v 10 veciach Vărchoven administrativen săd (Najvyšší správny súd, Bulharsko) zrušil napadnuté príkazy na vymáhanie pomoci. Bulharské orgány uviedli, že zaslali 21 príkazov na vymáhanie, z ktorých desať bolo zaplatených a päť viedlo k zrušeniu výmennej transakcie.
40.      V rámci žaloby podanej proti takémuto príkazu na vrátenie pomoci v rámci výmeny pozemkov Administrativen săd Varna (Správny súd Varna, Bulharsko) položil Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky týkajúce sa výkladu pojmu „podnik“ v zmysle článku 107 ZFEÚ, ako aj spôsobov výpočtu trhovej ceny vymenených pozemkov.(18)
41.      Za týchto okolností Komisia rozhodla o podaní prejednávanej žaloby.
IV.    Konanie na Súdnom dvore a návrhy účastníkov konania
42.      Komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Bulharská republika si tým, že v stanovenej lehote neprijala všetky opatrenia potrebné na vymáhanie štátnej pomoci, ktorá bola rozhodnutím 2015/456 vyhlásená za protiprávnu a nezlučiteľnú s vnútorným trhom, od príjemcov, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 288 štvrtého odseku ZFEÚ a článkov 4 až 6 tohto rozhodnutia, a uložil tomuto členskému štátu povinnosť nahradiť trovy konania.
43.      Bulharská republika navrhuje zamietnuť žalobu v celom rozsahu ako nedôvodnú a uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
44.      Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im položil Súdny dvor, boli vypočuté na pojednávaní, ktoré sa konalo 8. januára 2025.
V.      Analýza
45.      Na podporu svojej žaloby Komisia uvádza tri výhrady, ktoré sa čiastočne prekrývajú, z ktorých prvá je založená na nevykonaní rozhodnutia 2015/456 v stanovenej lehote, druhá na veľmi obmedzenom výsledku pri vymáhaní predmetnej pomoci a tretia na neexistencii okolností preukazujúcich absolútnu nemožnosť vykonať toto rozhodnutie.
46.      Druhá výhrada sa skladá z dvoch častí, ktoré sa týkajú dvoch hlavných dôvodov, ktoré podľa Komisie zabránili účinnému vykonaniu rozhodnutia 2015/456, a to jednak neoprávneného vymenovania znalca povereného určením výšky vymáhanej pomoci, ktorý nespĺňal požiadavky nezávislosti stanovené v odôvodnení 176 tohto rozhodnutia, a jednak uplatnenia nesprávnej metódy výpočtu týmto znalcom, ktorá neumožňuje zohľadniť skutočnú trhovú cenu.
47.      V súlade so žiadosťou Súdneho dvora sa tieto návrhy zamerajú na prvú časť druhej výhrady(19), ktorá sa v podstate zakladá na troch tvrdeniach uvedených Komisiou, z ktorých prvé je založené na údajne neodôvodnenom rozhodnutí Bulharskej republiky obrátiť sa na nezávislého znalca (časť B), po druhé na údajnom nedostatku nezávislosti ustanoveného znalca (časť C), a po tretie na údajnom porušení povinnosti lojálnej spolupráce z dôvodu nesprístupnenia informácií Komisii o tom, že vymenovaný znalec je verejnoprávnym podnikom (časť D).(20) S cieľom lepšie ohraničiť tieto rôzne tvrdenia však považujem za užitočné stručne pripomenúť zásady týkajúce sa povinnosti vymáhania štátnej pomoci vyhlásenej za protiprávnu (časť A).
A.      Povinnosť vymáhať protiprávnu pomoc
48.      Predovšetkým, ako Súdny dvor opakovane rozhodol, zrušenie protiprávnej pomoci jej vymáhaním je logickým následkom konštatovania jej protiprávnosti. Členský štát, ktorému je určené rozhodnutie, ktoré ho zaväzuje vymáhať protiprávnu pomoc, je teda podľa článku 288 ZFEÚ povinný prijať všetky vhodné opatrenia na zabezpečenie vykonania tohto rozhodnutia. Musí pristúpiť k účinnému vymáhaniu dlžných súm, aby odstránil narušenie hospodárskej súťaže spôsobené konkurenčnou výhodou, ktorá bola získaná protiprávnou pomocou.(21)
49.      Podľa článku 14 ods. 3 nariadenia č. 659/1999(22), ktorý bol uplatniteľný v čase prijatia rozhodnutia 2015/456, sa vymáhanie pomoci vyhlásenej za protiprávnu a nezlučiteľnú s vnútorným trhom rozhodnutím Komisie musí, ako vyplýva aj z odôvodnenia 13 tohto nariadenia, uskutočniť „bez meškania… v súlade s postupmi vnútroštátneho práva“, pokiaľ tieto postupy umožňujú okamžité a účinné vykonanie tohto rozhodnutia, pričom takáto podmienka odráža požiadavky zásady efektivity.(23)
50.      Vymáhanie sa teda musí uskutočniť bezodkladne, presnejšie v lehote, ktorá je uvedená v rozhodnutí Komisie prijatom na základe článku 108 ods. 2 ZFEÚ, ktorým sa nariaďuje vymáhanie štátnej pomoci, alebo prípadne v lehote neskôr stanovenej Komisiou. Oneskorené vymáhanie po uplynutí stanovených lehôt nemôže spĺňať požiadavky ZFEÚ.(24)
51.      Napokon je v tejto súvislosti, v súlade s judikatúrou Súdneho dvora, s výnimkou prípadov, v ktorých je rozhodnutie o vymáhaní pomoci zrušené podľa článku 263 ZFEÚ, jediným dôvodom obrany, ktorý môže členský štát uplatniť proti žalobe o nesplnenie povinnosti, ktorú podala Komisia na základe článku 108 ods. 2 ZFEÚ, dôvod založený na absolútnej nemožnosti vykonať rozhodnutie, ktoré mu je určené.(25) Túto situáciu však treba vykladať reštriktívne. Podmienka absolútnej nemožnosti plnenia totiž nie je splnená, keď žalovaný členský štát Komisii iba oznámi právne, politické alebo praktické ťažkosti, ktoré predstavoval výkon predmetného rozhodnutia, pričom nepodnikne skutočné kroky u dotknutých podnikov na účely vymáhania pomoci a nenavrhne Komisii alternatívne spôsoby výkonu tohto rozhodnutia, ktoré by umožňovali prekonať tieto ťažkosti.(26)
52.      Práve vzhľadom na tieto zásady bude potrebné preskúmať túto žalobu o nesplnenie povinnosti s cieľom overiť, či na jednej strane Bulharská republika riadne zabezpečila vymáhanie pomoci v lehote stanovenej rozhodnutím 2015/456 (prvá a druhá výhrada), a na druhej strane, v prípade negatívnej odpovede, či sa tento členský štát môže legitímne odvolávať na dôvody predstavujúce absolútnu nemožnosť vykonať toto rozhodnutie (tretia výhrada).(27)
B.      Rozhodnutie o prizvaní nezávislého znalca
53.      Svojím prvým tvrdením uvedeným v rámci prvej časti druhej výhrady Komisia vytýka Bulharskej republike, že sa rozhodla obrátiť sa na nezávislého znalca s cieľom vykonať posúdenie trhových cien vymenených pozemkov na účely určenia výšky štátnej pomoci, ktorá sa má vymáhať, hoci, ako vyplýva z odôvodnení 146 a 175 rozhodnutia 2015/456, bulharské orgány už v čase prijatia tohto rozhodnutia mali k dispozícii najmä trhové ceny pri výmene všetkých pozemkov dotknutých predmetnými transakciami. Podľa Komisie mala táto okolnosť uľahčiť určenie presnej výšky vymáhanej pomoci, v súlade s metodikou opísanou v odôvodnení 173 tohto rozhodnutia, bez toho, aby bolo potrebné ustanoviť znalca. V súlade s odôvodnením 176 uvedeného rozhodnutia bola totiž možnosť obrátiť sa na nezávislého znalca predpokladaná len vtedy, ak by metodiku opísanú v odôvodnení 173 tohto rozhodnutia nebolo možné uplatniť, alebo by viedla k sume, ktorá by nedostatočne zohľadňovala výšku sumy prijatej príjemcom. Žiadny z týchto dvoch dôvodov odôvodňujúcich využitie služby nezávislého znalca však nebol v prejednávanej veci prítomný. Rozhodnutie bulharských orgánov vykonať nový výpočet trhových cien týkajúci sa všetkých 132 výmenných transakcií uvedených v rozhodnutí 2015/456 s využitím nezávislého znalca teda spôsobilo značné dodatočné oneskorenie a neodôvodnene skomplikovalo proces vymáhania.
54.      Bulharská republika odpovedá, že podmienky uplatnenia odôvodnenia 176 rozhodnutia 2015/456 boli splnené, keďže trhové hodnoty použité na účely stanovenia pomoci v rámci prijatia tohto rozhodnutia nevyhnutne neodrážali spravodlivé trhové ceny dotknutých lesných pozemkov. Bulharské orgány totiž už vo fáze administratívneho konania uviedli, že existovali „určité problémy“ týkajúce sa spoľahlivosti oznámených údajov, ako to uznala samotná Komisia v odôvodnení 119 uvedeného rozhodnutia, keďže tieto hodnoty boli určené najmä na základe nedôveryhodných odhadov na daňové účely.
55.      Z nasledujúcich dôvodov sa domnievam, že Komisia nemôže vytýkať Bulharskej republike, že sa obrátila na nezávislého znalca.
56.      V prvom rade pripomínam, že možnosť stanoviť metódu výpočtu na základe nezávislého znaleckého posudku bola výslovne predpokladaná v samotnom rozhodnutí 2015/456. Odôvodnenie 176 tohto rozhodnutia totiž predpokladalo využitie nezávislého znalca „v prípadoch, keď bulharské orgány môžu vzniesť oprávnené obavy, že [metodiku opísanú v odôvodnení 173] nemožno vykonávať alebo že vedie k sume, ktorou sa zjavne neprimerane zohľadňuje výška štátnej pomoci prijatá príjemcom“(28). Pritom zo skutočnosti, že táto možnosť je výslovne predpokladaná týmto rozhodnutím, nevyhnutne vyplýva, že Komisia si bola vedomá skutočnosti, že v okamih prijatia tohto rozhodnutia existovala možnosť, že vymáhanie pomoci nebude možné uskutočniť kvázi automaticky, na základe údajov o trhových cenách pozemkov, ktoré boli poskytnuté počas administratívneho konania. Okrem toho Komisia vo svojich písomných pripomienkach uznala, že určenie trhovej hodnoty pozemku môže v praxi predstavovať určité ťažkosti, ktoré môžu byť zvýraznené nízkym počtom porovnateľných transakcií, a že a priori existuje viacero možných spôsobov určenia trhovej hodnoty pozemku.
57.      V druhom rade bulharské orgány riadne poukázali na nespoľahlivosť trhových cien lesných pozemkov oznámených uvedenými orgánmi, a to dávno pred prijatím rozhodnutia 2015/456, už vo fáze administratívneho konania, a to vo svojich pripomienkach z 19. novembra 2013, ako aj v nadväznosti na žiadosť o informácie, a to vo forme tabuľky zaslanej e‑mailom z 21. januára 2014. Komisia to výslovne uviedla v odôvodnení 119 tohto rozhodnutia. Ako vysvetlila Bulharská republika vo svojich písomných pripomienkach, tento nedostatok spoľahlivosti bol spôsobený najmä neexistenciou dostatočného počtu podobných transakcií na obmedzenom trhu s pozemkami nachádzajúcimi sa v lesných oblastiach, ako aj tou vnútroštátnou osobitosťou, že prevažná väčšina notárskych zápisníc, ktoré bulharské orgány použili, odrážala ocenenie majetku na daňové účely, ktoré dostatočne neodrážalo skutočnú trhovú cenu. Okrem týchto zistených ťažkostí, ako vyplýva z odôvodnenia 121 uvedeného rozhodnutia, bulharské orgány zdôraznili, že poskytnuté údaje týkajúce sa trhových cien predstavujú „najlepšie odhady, ktoré môžu získať“(29), keďže: „i) v Bulharsku neexistujú žiadne osobitné pravidlá týkajúce sa stanovenia trhových cien lesných pozemkov prostredníctvom ocenenia; ii) trvalo by dlho, kým by nezávislý expert v oblasti oceňovania stanovil, aké by boli trhové ceny dotknutých pozemkov v čase výmeny, a iii) takéto ocenenie by bol veľmi nákladný postup“. Komisia preto nemohla nevedieť o tom, že oznámené ceny predstavovali „odhady“, ani kategoricky tvrdiť, že tieto orgány mali v čase prijatia toho istého rozhodnutia k dispozícii všetky údaje potrebné na určenie výšky pomoci, ktorú treba vymáhať.
58.      V treťom rade vzhľadom na vyššie uvedené poukazujem na to, že využitie nezávislého znalca so špecializovanou kvalifikáciou bolo povolené a zároveň nevyhnutné na nápravu nespoľahlivosti údajov, ktoré Bulharská republika pôvodne oznámila Komisii. Ako totiž uvádza tento členský štát, bez presného stanovenia trhových cien pozemkov by nebolo možné primerane uplatniť metodológiu, na ktorú Komisia odkazuje v odôvodnení 173 rozhodnutia 2015/456, keďže trhová cena pozemku bola neoddeliteľnou súčasťou matematickej rovnice uvedenej v tomto odôvodnení.
59.      Vo štvrtom a poslednom rade sa zdá, že takto k veci pôvodne pristupovala aj Komisia. Ako totiž táto inštitúcia potvrdila na pojednávaní, akceptovala rozhodnutie bulharských orgánov obrátiť sa na znalca na ich stretnutí zo 7. októbra 2014, teda na prvom stretnutí s týmito orgánmi po prijatí rozhodnutia 2015/456.(30) Komisia však tým, že súhlasila s týmto rozhodnutím tiež implicitne, uznala praktické dôsledky, ktoré z neho vyplývajú. Musela si totiž byť plne vedomá toho, že takéto rozhodnutie nevyhnutne povedie k spomaleniu postupu vymáhania pomoci, najmä z dôvodu, že v súlade s odôvodnením 176 tohto rozhodnutia sa vymenovanie znalca malo uskutočniť prostredníctvom postupu verejného obstarávania. Ak sa však Komisia domnievala, že neexistuje dôvod na použitie metodológie stanovenej v uvedenom odôvodnení, mala proti tomu namietať už od začiatku, najmä na vyššie uvedenom prvom stretnutí, a nie o desať rokov neskôr, v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti. Okrem toho, ako vyplýva z bodov 18 až 29 vyššie, všetky opatrenia, ktoré Bulharská republika prijala medzi prijatím rozhodnutia 2015/456 a predložením správy nezávislého znalca, boli prijaté po porade s útvarmi Komisie, ktoré nikdy, prinajmenšom písomne, nevzniesli námietky, pokiaľ ide o pôvodné rozhodnutie obrátiť sa na tohto znalca. Ako totiž vyplýva z bodu 29 vyššie, ani po skončení prác vykonaných uvedeným znalcom a zaslaní správ o odhade cien týkajúcich sa všetkých 132 výmenných transakcií Komisia nevzniesla žiadnu námietku ani návrh na prijatie nových alebo dodatočných opatrení týkajúcich sa ocenenia pozemkov.
60.      Z vyššie uvedeného podľa môjho názoru vyplýva, že prvé tvrdenie Komisie uvedené v rámci prvej časti druhej výhrady treba zamietnuť ako nedôvodné.
C.      O nedostatku nezávislosti vymenovaného znalca
61.      Komisia vo svojom druhom tvrdení uvedenom v rámci prvej časti druhého žalobného dôvodu namieta, že znalec vymenovaný Bulharskou republikou, konkrétne podnik, ktorý bol v čase jeho výberu na 100 % v majetku bulharského štátu a ktorý bol pod kontrolou toho istého orgánu, ktorý pôvodne poskytol spornú pomoc, a to ministerstva poľnohospodárstva, potravinárstva a lesného hospodárstva, nespĺňal požiadavky nezávislosti stanovené v odôvodnení 176 rozhodnutia 2015/456. Konkrétnejšie, v nadväznosti na žiadosť o informácie z 20. júna 2022(31) a na základe odpovedí, ktoré Bulharská republika poskytla 12. júla 2022(32), Komisia dospela k záveru, že medzi spoločnosťou Agrolesproekt a týmto ministerstvom jednoznačne chýba funkčná a hospodárska nezávislosť, ktorá spôsobila nedostatky v postupe vymáhania pomoci, a teda účinnom vykonaní jej rozhodnutia.
62.      Na jednej strane, pokiaľ ide o funkčnú nezávislosť, stanovy, správy o činnosti a ročné účtovné závierky spoločnosti Agrolesproekt v podstate uvádzajú, že práva bulharského štátu ako výlučného majiteľa základného imania tohto podniku vykonáva minister potravinárstva, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva, a preto existuje priamy vzťah podriadenosti medzi uvedeným podnikom a verejným subjektom, ktorý pomoc poskytol.(33) Na pojednávaní Komisia spresnila, že táto organická väzba predstavuje problém objektívnej nezávislosti, keďže treba vychádzať z toho, že Agrolesproekt konala pod dohľadom bulharského štátu a je odnožou subjektu poskytujúceho pomoc. V tejto súvislosti je podľa Komisie konflikt záujmov zjavný, pretože riadiace funkcie spoločnosti Agrolesproekt vykonáva štátny orgán, ktorý porušil právo Únie; bolo by teda „márne popierať vplyv tohto orgánu na rozhodovací proces podniku“. Na druhej strane, pokiaľ ide o hospodársku nezávislosť, podľa Komisie viacero prvkov potvrdzuje neexistenciu hospodárskej nezávislosti tohto podniku, ako je najmä skutočnosť, že činnosť tohto podniku úplne závisela od verejného financovania, keďže všetky zmluvy, ktoré plnila Agrolesproekt boli zadané prostredníctvom verejného obstarávania organizovaného verejným sektorom. Bulharská republika navyše neposkytla spresnenia týkajúce sa totožnosti rôznych obstarávateľov verejného sektora.
63.      Bulharská republika toto tvrdenie spochybňuje, pričom v podstate tvrdí, že okolnosť, že Agrolesproekt je verejnoprávnym subjektom, nemohla ovplyvniť jej nezávislosť pri plnení úloh, ktoré jej boli zverené, keďže najmä na účely odhadu trhových cien vymenených pozemkov a stanovenia výšky pomoci, ktorá sa má vymáhať, sa táto spoločnosť obrátila na dvoch znalcov zapísaných v Komore nezávislých hodnotiteľov Bulharska, ktorí boli oprávnení oceňovať pozemky v lesných oblastiach a ktorých nezávislosť nemožno spochybniť.
64.      V tejto súvislosti treba na úvod zdôrazniť, že rozhodnutie 2015/456, a najmä jeho odôvodnenie 176, sa obmedzuje na jednej strane na spresnenie, že bulharské orgány mohli určiť trhové ceny pozemkov uvedených v tomto rozhodnutí „s využitím nezávislého experta, ktorý je spôsobilý vykonávať takéto ocenenia a ktorý je vybratý prostredníctvom otvoreného postupu verejného obstarávania“, a na druhej strane na stanovenie jednotlivých etáp postupu výberu tohto znalca. Hoci toto ustanovenie stanovuje, že znalec musí byť „nezávislý“, „spôsobilý“ a „vybratý prostredníctvom otvoreného postupu verejného obstarávania“, neobsahuje žiadnu výslovnú zmienku o právnom postavení alebo tom, kto má mať majetkové podiely na znalcovi, a najmä ani o tom, že by nemohol byť verejnoprávnym podnikom.
65.      Treba preto overiť, či napriek neexistencii takéhoto údaja v rozhodnutí 2015/456 mali bulharské orgány napriek tomu vedieť, že určenie verejnoprávneho subjektu ako znalca bolo samo osebe nezlučiteľné s požiadavkou jeho nezávislosti.
66.      Z nasledujúcich dôvodov sa domnievam, že v prejednávanej veci to tak nebolo.
67.      V prvom rade totiž poznamenávam, že takáto zásada, podľa ktorej by verejnoprávne subjekty museli byť vylúčené z verejných obstarávaní týkajúcich sa úloh znalcov, nevyplýva ani z právnej úpravy Únie týkajúcej sa verejného obstarávania, ani z právnej úpravy, ktorá sa konkrétnejšie týka štátnej pomoci.
68.      Na jednej strane, pokiaľ ide o pravidlá verejného obstarávania, z článku 2 ods. 1 bodu 10 smernice 2014/24/EÚ(34) v spojení s jej odôvodnením 14 vyplýva, že pojem „hospodársky subjekt“ sa má vykladať extenzívne tak, aby zahŕňal nielen fyzické alebo právnické osoby, ale aj akýkoľvek verejnoprávny subjekt, ktorý okrem iného ponúka predmetné služby na trhu, a to bez ohľadu na právnu formu, v ktorej sa rozhodol pôsobiť. Súdny dvor preto rozhodol, že možné privilegované postavenie hospodárskeho subjektu z dôvodu verejného financovania alebo štátnej pomoci nemôže a priori a bez ďalšieho preskúmania odôvodniť vylúčenie z účasti na verejnom obstarávaní.(35) Súdny dvor totiž rozhodol, že jedným z cieľov pravidiel v oblasti verejného obstarávania je otvorenie sa čo možno najširšej hospodárskej súťaži a že je v záujme práva Únie, aby bola zabezpečená čo najširšia možná účasť uchádzačov na verejnom obstarávaní nielen vzhľadom na záujem v oblasti voľného pohybu tovarov a služieb, ale aj vo vlastnom záujme dotknutého verejného obstarávateľa, ktorý tak bude mať širší výber najvýhodnejšej ponuky, ktorá bude najlepšie spĺňať potreby dotknutého verejnoprávneho subjektu.(36)
69.      Na druhej strane, pokiaľ ide o konkrétnejšie pravidlá týkajúce sa štátnej pomoci, oznámenie Komisie z 10. júla 1997 o prvkoch štátnej pomoci pri predaji pozemkov a budov verejnoprávnymi orgánmi (ďalej len „oznámenie z roku 1997“)(37), ktoré bolo uplatniteľné v čase prijatia rozhodnutia 2015/456, ako aj počas prvých troch postupov verejného obstarávania, ktoré bulharské orgány vyhlásili na účely výberu nezávislého znalca,(38) výslovne stanovovalo možnosť úradníkov a štátnych zamestnancov zúčastniť sa na nezávislej znaleckej činnosti. Presnejšie, toto oznámenie v hlave II s názvom „Zásady“ v bode 2 písm. a) uvádzalo, že ak orgány verejnej moci členského štátu nemajú v úmysle pristúpiť k predaju pozemkov a budov v rámci nepodmieneného ponukového konania,(39) môžu vykonať ocenenie jedným alebo viacerými nezávislými znalcami, ktorí sú poverení oceňovaním majetku, a to pred rokovaniami predchádzajúcimi predaju, s cieľom stanoviť trhovú hodnotu na základe trhových indikátorov a oceňovacích štandardov. Takto stanovená trhová cena je minimálna nadobúdacia cena, s ktorou možno súhlasiť bez poskytnutia štátnej pomoci. V tejto súvislosti to isté ustanovenie vo svojom štvrtom odseku spresňovalo, že okrem odborných kvalít(40) musí byť tento znalec „pri vykonávaní svojich povinností nezávislý“, čo znamená, že „verejnoprávne orgány by nemali byť oprávnené vydávať nariadenia s ohľadom na výsledok oceňovania. Štátne oceňovacie úrady a verejní úradníci alebo zamestnanci sa považujú za nezávislých za podmienky, že nenáležitý vplyv je účinne vylúčený“(41).
70.      Treba poznamenať, že oznámenie z roku 1997 síce nebolo uplatniteľné na postup, ktorým bola vybraná Agrolesproekt; nebolo uplatniteľné ratione materiae, pretože sa jednak týkalo „predaja“ pozemkov a budov patriacich štátu, a nie „výmeny“(42), a jednak sa týkalo ocenenia pozemkov alebo budov v rámci označenia opatrenia za pomoc a nie jej vymáhania; nebolo uplatniteľné ani ratione temporis, keďže oznámenie v čase, keď bola Agrolesproekt navrhnutá útvarom Komisie na schválenie už nebolo účinné.(43) Uvedené oznámenie však zostáva na účely tejto analýzy relevantné najmä tým, že ustanovuje zásadu, podľa ktorej verejnoprávne subjekty vykonávajúce oceňovanie sú v rámci vykonávania pravidiel štátnej pomoci úplne spôsobilé vypracúvať oceňovania bez toho, aby sa predpokladalo, že nekonajú nezávisle. V skutočnosti treba zdôrazniť, že žiadne ustanovenie oznámenia Komisie o pojme „štátna pomoc“ uvedené v článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, ktoré nahradilo oznámenie z roku 1997, nevylučuje možnosť obrátiť sa na nezávislých znalcov, ktorí sú verejnoprávnymi orgánmi, pričom možnosť obrátiť sa na nezávislých znalcov, zostáva zachovaná.(44)
71.      Toto konštatovanie nemožno vyvrátiť tvrdením Komisie, podľa ktorého kontext prejednávanej veci nesúvisí s pôvodným ocenením pozemku určeného na predaj zo strany znalca, v rámci ktorého verejnoprávne oceňovacie orgány môžu v súlade s oznámením z roku 1997 vykonať nezávislé odhady, ale s vymáhaním protiprávnej pomoci nezlučiteľnej s vnútorným trhom, čo vyžaduje osobitné opatrenia.
72.      V prvom rade sa mi totiž zdá ťažké súhlasiť s chápaním kritéria nezávislosti, ktoré sa líši v závislosti od štádia predmetného administratívneho konania. Malo by sa predpokladať, že oprávnený nezávislý znalec, či už ide o verejnoprávny, alebo súkromný subjekt, koná úplne nezávisle, či už v rámci ocenenia pri predaji pozemku na účely posúdenia existencie pomoci (na vstupe), alebo v rámci posúdenia hodnoty pozemku na účely vymáhania pomoci (na výstupe). Okrem toho z teoretického hľadiska mi nie je jasné, v čom by sa riziko prípadného vplyvu štátu zmenilo v závislosti od toho, či sa ocenenie týka existencie pomoci alebo jej vymáhania. Ak napríklad cieľ sledovaný takýmto vplyvom spočíva v minimalizácii výšky pomoci tak, aby bola kvalifikovaná ako „de minimis“, riziká zostávajú rovnaké, či už v štádiu určenia opatrenia za pomoc, alebo vymáhania pomoci. To platí rovnako aj vtedy, keď, ako tvrdí Komisia, existuje zhoda medzi záujmami orgánu, ktorý udeľuje pomoc, a záujmami príjemcov.(45) Napokon zásada, podľa ktorej sa v podstate predpokladá, že členský štát koná protiprávne tým, že ovplyvní znalca vtedy, keď je tento znalec verejnoprávnym podnikom, je podľa môjho názoru v rozpore so zásadou lojálnej spolupráce zakotvenou v článku 4 ods. 3 ZEÚ, ako aj so zásadou vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie, a preto nemôže byť odôvodnená.
73.      V druhom rade vzhľadom na vyššie uvedené konštatovanie, podľa ktorého na základe práva Únie verejnoprávne subjekty nemôžu byť vylúčené z postupov verejného obstarávania týkajúcich sa ocenení, ktoré sa vykonávajú v rámci vymáhania štátnej pomoci, ak sa Komisia domnievala, že v prejednávanej veci bola výmena pozemkov citlivou témou a že existovalo skutočné riziko vplyvu zo strany subjektu, ktorý poskytol pomoc vo vzťahu k subjektu, ktorý vykonal toto ocenenie (alebo ktorý vybral nezávislých znalcov), mala v odôvodnení 176 rozhodnutia 2015/456 výslovne stanoviť, že vymenovanie nezávislých znalcov má vykonať „nezávislý orgán“.(46) Bez takejto zmienky však Bulharská republika nemohla vedieť, že označenie Agrolesproekt je samo osebe v rozpore s požiadavkami nezávislosti stanovenými v odôvodnení 176 tohto rozhodnutia.
74.      V treťom rade zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že nijaký iný dôkaz vyplývajúci z rôznych výmen informácií medzi účastníkmi konania nezakladá povinnosť bulharských orgánov (alebo legitímne očakávania Komisie), pokiaľ ide o skutočnosť, že by vymenovaný nezávislý znalec nemal byť verejným subjektom. Naopak, v rámci administratívneho konania, ktoré viedlo k prijatiu rozhodnutia 2015/456 prijala Komisia na účely určenia existencie pomoci bez námietok ceny určené znalcami, ktorí sami boli súčasťou ministerstva poľnohospodárstva, potravinárstva a lesného hospodárstva. Rovnako, ako uviedla Bulharská republika, dokonca aj po prijatí tohto rozhodnutia Komisia nenamietala objektívnosť správy týkajúcej sa ocenení vo vzťahu k transakciám „de minimis“, pričom táto správa bola vypracovaná úradníkmi toho istého ministerstva.(47) Napokon, otázka nezávislosti znalcov sa tiež výslovne riešila pri príležitosti komunikácie týkajúcej sa prvého postupu verejného obstarávania, ktoré bolo zrušené najmä z dôvodu, že akreditovaný hodnotiteľ predtým zaujal stanovisko k správam o odhade cien vypracovaným na účely určenia existencie pomoci.(48) Dokonca ani v takom kontexte Komisia nevyužila príležitosť, aby sa podelila o svoje obavy z údajného rizika, ktoré malo vyplývať z prípadného určenia verejnoprávneho podniku za nezávislého znalca.
75.      Vo štvrtom a poslednom rade Komisia v každom prípade nebola schopná preukázať existenciu akéhokoľvek vplyvu bulharských orgánov na znalecký posudok spoločnosti Agrolesproekt. V tejto súvislosti pripomínam, že, ak sa inšpirujeme kritériami použitými pri posudzovaní nezávislosti súdov, požiadavka nezávislosti má dva samostatné aspekty, a to objektívnu nezávislosť a subjektívnu nezávislosť.(49) Komisia tvrdí, že v prejednávanej veci tieto dva aspekty chýbajú.
76.      Na jednej strane, pokiaľ ide o objektívnu nezávislosť, tá predpokladá, že znalec vykonáva svoje úlohy úplne samostatne, bez hierarchického vzťahu alebo podriadenosti, a bez toho, aby dostával príkazy alebo inštrukcie, a to bez ohľadu na ich pôvod. Znalec je tak chránený pred vonkajšími zásahmi alebo tlakmi, ktoré by mohli ohroziť nezávislosť jeho znaleckého posudku.(50)
77.      V tejto súvislosti, ako vyplýva z bodu 62 vyššie, Komisia vyjadruje výhrady, ktoré sa týkajú tak funkčnej nezávislosti, ako aj hospodárskej nezávislosti spoločnosti Agrolesproekt od ministerstva potravinárstva, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva.
78.      V prvom rade, pokiaľ ide o funkčnú nezávislosť, predovšetkým sa domnievam, že nezávislosť spoločnosti Agrolesproekt nemožno spochybniť len na základe skutočnosti, že tento podnik bol určený orgánom, ktorý poskytol predmetnú pomoc. Prikláňam sa naopak k názoru, že vzhľadom na to, že medzi účastníkmi konania je nesporné, že dvaja znalci, ktorých tento podnik využil, boli zapísaní v Komore nezávislých hodnotiteľov, vykonávali pri vypracúvaní správ o odhade ceny svoju činnosť v súlade s vysokými etickými a profesijnými normami nezávislosti.(51) V tomto zmysle treba predpokladať, že sú dostatočne objektívne nezávislí. Táto domnienka platí najmä v rozsahu, v akom nie je zrejmé, v čom je okolnosť, že objednávateľom znaleckého posudku je vyššie uvedené ministerstvo, sama osebe relevantná. Na jednej strane totiž, ako potvrdila Bulharská republika, títo dvaja znalci nemajú žiaden priamy vzťah s bulharským štátom: nie sú úradníkmi ministerstva ani akéhokoľvek iného verejného orgánu, dokonca ani spoločnosti Agrolesproekt, a boli prijatí výlučne na vykonávanie konkrétnych úloh, ktoré im boli zverené. Na druhej strane Komisia nespochybnila odborné vlastnosti dvoch znalcov vymenovaných spoločnosťou Agrolesproekt ani ich schopnosť riadne vykonať zverenú znaleckú činnosť. Na pojednávaní dokonca pripustila, že ak by títo dvaja znalci boli vybraní priamo bulharskými orgánmi bez účasti spoločnosti Agrolesproekt, podmienka nezávislosti v zmysle odôvodnenia 176 rozhodnutia 2015/456 by bola splnená.
79.      Podľa môjho názoru túto domnienku nemožno vyvrátiť jednoduchým tvrdením, ktoré by bolo založené na skutočnosti, že „by bolo zbytočné popierať vplyv [ministerstva] na rozhodovací proces podniku“. V súlade s ustálenou judikatúrou totiž v rámci konania o nesplnení povinnosti prináleží Komisii preukázať existenciu údajného nesplnenia povinnosti a predložiť Súdnemu dvoru dôkazy nevyhnutné na preverenie existencie tohto nesplnenia, a to bez toho, aby sa Komisia mohla odvolať na akúkoľvek domnienku.(52) Prináleží tak Komisii dokázať existenciu vzťahu medzi postavením spoločnosti Agrolesproekt ako štátneho subjektu a kvalitou alebo spoľahlivosťou správ o určení ceny na preukázanie toho, že tento podnik nespĺňa podmienky výkonu rozhodnutia, ktoré sú upravené v odôvodnení 176 rozhodnutia 2015/456. Ako však bolo uvedené na pojednávaní, Komisia nepredložila nijaký dôkaz potvrdzujúci pokyny, ktoré by bulharské orgány dali uvedenému podniku alebo dvom vymenovaným znalcom. Z výročných správ vypracovaných tým istým podnikom, na ktoré odkazuje Komisia, rovnako nevyplýva žiaden vecný nepriamy dôkaz, ktorý by naznačoval, že znalci si nemohli slobodne plniť svoje úlohy úplne nezávisle.
80.      V druhom rade, pokiaľ ide o ekonomickú nezávislosť, hoci je pravda, že odmeňovanie znalcov môže skutočne zohrávať úlohu pri ich objektívnej nezávislosti, ako to potvrdila Bulharská republika, financovanie spoločnosti Agrolesproekt je výsledkom ňou vykonávanej hospodárskej činnosti. Príjmy tejto spoločnosti tak pochádzajú z jej hlavnej činnosti, ktorou je vypracúvanie plánov lesného hospodárstva a súpis lesných oblastí v rámci zmlúv uzavretých v nadväznosti na jej účasť na výberových konaniach. Tieto informácie sú podložené ročnou účtovnou závierkou za roky 2018 a 2019, ktorá je uverejnená v obchodnom registri a v ktorej sa skutočne uvádza, že v príslušnom účtovnom období tento podnik dosiahol vlastné príjmy zo zmlúv v rámci výberových konaní podľa zákona o verejnom obstarávaní.
81.      V dôsledku uvedeného sa mi zdá, že žiaden dôkaz predložený Komisiou nepreukazuje, že by v prejednávanej veci bola ohrozená objektívna nezávislosť spoločnosti Agrolesproekt, alebo dvoch znalcov, na ktorých sa Agrolesproekt obrátila.
82.      Na druhej strane, pokiaľ ide o subjektívnu nezávislosť, pripomínam, že táto nezávislosť súvisí s pojmom „nestrannosť“ a týka sa rovnakého odstupu od účastníkov konania a ich príslušných záujmov vo vzťahu k predmetu sporu. Tento aspekt si vyžaduje objektívnosť a absenciu akéhokoľvek osobného záujmu na obsahu znaleckej činnosti.(53)
83.      V tejto súvislosti Komisia na pojednávaní tvrdila, že má k dispozícii indície, ktoré svedčia v tom zmysle, že dvaja dotknutí znalci si nemohli úplne slobodne plniť svoje úlohy v rámci ustanovenom spoločnosťou Agrolesproekt, že dostali informácie od bulharských orgánov a že to vyplýva zo samotných správ tohto podniku.
84.      Ako však už bolo zdôraznené v bodoch 78 až 80 vyššie, vo výročných správach spoločnosti Agrolesproekt sa nezdá byť nič, čo by nasvedčovalo tomu, že znalci si nemohli slobodne plniť svoje úlohy. Tieto správy sa totiž týkajú projektov organizácie lesného hospodárstva, na ktorých sa podieľali štruktúry bulharského štátu. Pokiaľ ide o úlohu spoločnosti Agrolesproekt, nie sú relevantné na výpočet cien lesných pozemkov. Okrem toho zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplýva, že správa o odhade cien, ako ju predložil tento podnik, bola schválená verejným obstarávateľom v nadväznosti na posúdenie expertnej rady Výkonnej agentúry lesného hospodárstva, bez akéhokoľvek zásahu do jej obsahu.(54)
85.      Vzhľadom na vyššie uvedené, a najmä na znenie odôvodnenia 176 rozhodnutia 2015/456, na relevantné ustanovenia práva Únie, na nedostatočné spresnenia poskytnuté Komisiou v rámci administratívneho konania, ktoré predchádzalo prijatiu tohto rozhodnutia a nasledovalo po ňom, a na nedostatok dôkazov, ktoré by mohli spochybniť objektivitu znaleckého posudku predloženého spoločnosťou Agrolesproekt, treba konštatovať, že nie je preukázané, že by Bulharská republika porušila uvedené rozhodnutie tým, že by vymenovala znalca, ktorý nespĺňal požiadavky nezávislosti stanovené v tomto odôvodnení.
86.      Navrhujem preto druhé tvrdenie uvedené v rámci prvej časti druhej výhrady zamietnuť ako nedôvodné.
D.      O porušení povinnosti lojálnej spolupráce z dôvodu nesprístupnenia štruktúry verejného vlastníctva určeného znalca
87.      Svojím tretím a posledným tvrdením uvedeným v rámci prvej časti druhej výhrady Komisia vytýka bulharským orgánom, že včas – t. j. pred schválením vymenovania spoločnosti Agrolesproekt Komisiou 26. októbra 2017(55) – nezverejnili informáciu, podľa ktorej je táto spoločnosť verejnoprávnym podnikom a jej riadiace funkcie vykonáva minister potravinárstva, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva. Toto opomenutie, ktoré údajne uviedlo útvary Komisie do omylu, údajne predstavovalo porušenie povinnosti lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 4 ods. 3 ZFEÚ. Táto informácia bola totiž Komisii sprístupnená až o dva roky neskôr, konkrétne 10. júla 2020.(56) Na pojednávaní Komisia vysvetlila, že bulharské orgány nemohli nevedieť o význame a o tom, ako relevantné sú tieto informácie týkajúce sa kontroly nad týmto podnikom z hľadiska požiadavky nezávislosti.
88.      Bulharská republika navrhuje zamietnuť túto výhradu ako nedôvodnú.
89.      V tejto súvislosti stačí uviesť, ako vyplýva z bodov 67 až 72 vyššie, že žiadne ustanovenie práva Únie ani žiaden prvok rozhodovacej praxe Komisie nemohli podnietiť Bulharskú republiku k tomu, aby poskytla informáciu týkajúcu sa skutočnosti, že dvoch nezávislých znalcov vymenovala Agrolesproekt, verejnoprávny podnik kontrolovaný štátom, a konkrétne ministerstvom potravinárstva, poľnohospodárstva a lesného hospodárstva.
90.      V každom prípade, ako správne poznamenáva Bulharská republika, ak by Komisia chcela overiť túto informáciu, táto informácia bola okamžite a široko dostupná. Informácie týkajúce sa riadiacich orgánov a kontroly nad majetkovými podielmi v podniku sú totiž verejne prístupné verejnosti a sú dostupné v obchodnom registri, takže každá zainteresovaná strana môže mať k nim rýchly a bezplatný prístup v prípade, že to považuje za potrebné na prijatie rozhodnutia.(57)
91.      Z uvedeného podľa môjho názoru vyplýva, že nemožno konštatovať porušenie povinnosti lojálnej spolupráce zo strany Bulharskej republiky, v dôsledku čoho tretie tvrdenie uvedené v rámci prvej časti druhého žalobného dôvodu treba tiež zamietnuť ako nedôvodné.
VI.    Návrh
92.      Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor, v prípade, že bude považovať za vhodné rozhodnúť o prvej časti druhej výhrady, určil, že Európska komisia nepreukázala, že by si Bulharská republika nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú najmä z odôvodnenia 176 rozhodnutia (EÚ) 2015/456 z 5. septembra 2014 o schéme pomoci č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) poskytnutej Bulharskou republikou v súvislosti s výmenou lesných pozemkov.
1      Jazyk prednesu: francúzština.
2      Rozhodnutie Komisie z 5. septembra 2014 o schéme pomoci SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) poskytnutej Bulharskou republikou v súvislosti s výmenou lesných pozemkov (Ú. v. EÚ L 80, 2015, s. 100).
3      Nariadenie Rady z 22. marca 1999 (Ú. v. ES L 83, 1999, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339).
4      Nariadenie Rady z 13. júla 2015 stanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 [ZFEÚ] (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9).
5      Zakon za gorite (zákon o lesoch, DV č. 125 z 29. decembra 1997).
6      Konkrétne ide o právnu úpravu o výpočte základných cien, cien za pozemky vo vyňatých oblastiach a o vytvorení práv na využívanie a vecného bremena, pokiaľ ide o lesy a zalesnenú pôdu, ktorá bola prijatá vyhláškou Rady ministrov č. 252 zo 6. novembra 2003 (DV č. 101 z 18. novembra 2003, zmenená predpisom uverejneným v DV č. 1 z 5. januára 2007).
7      Dňa 3. septembra 2009 bolo vyhlásené moratórium na následné zmeny určeného využívania vymenených pozemkov.
8      V podstate vtedy, ak má parcela lesných pozemkov vo verejnom vlastníctve získaná výmenou vyššiu hodnotu ako parcela lesných pozemkov v súkromnom vlastníctve, ktorá bola poskytnutá výmenou. Komisia sa naopak domnievala, že rozhodnutie orgánu verejnej moci zmeniť v nadväznosti na výmenu využívanie určitého pozemku, keďže sa lesné pozemky stali stavebnými pozemkami, nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
9      Nariadenie Komisie z 18. decembra 2013 o uplatňovaní článkov 107 a 108 [ZFEÚ] na pomoc de minimis (Ú. v. EÚ L 352, 2013, s. 1), ktoré tieto podmienky stanovuje.
10      Z písomných pripomienok predložených Bulharskou republikou vyplýva, že prvá výzva na predkladanie ponúk, ktorá bola zverejnená 18. decembra 2014, bola zrušená z dôvodu, že sa zistilo, že jediný uchádzač, ktorý sa zúčastnil na verejnom obstarávaní, jednak navrhol akreditovaného hodnotiteľa, ktorý bol v predchádzajúcom období, teda v období od roku 2003 do roku 2009, členom výboru, a v tomto postavení zaujal stanovisko k vypracovaným správam o odhade ceny, a jednak predložil technický návrh, ktorý nebol v súlade so súťažnými podkladmi verejného obstarávateľa, druhá výzva na predkladanie ponúk, ktorá bola zverejnená 20. marca 2015, bola zrušená v dôsledku podstatnej zmeny okolností a z dôvodu potreby preskúmať výmenné transakcie a zmeniť počet posudzovaných položiek v súťažných podkladoch s cieľom preskúmať všetkých 132 transakcií a tretia výzva na predkladanie ponúk, ktorá bola zverejnená 10. októbra 2016, bola zrušená na návrh hodnotiacej komisie pre ponuky z dôvodu odôvodnených zistení týkajúcich sa oboch účastníkov, podľa ktorých títo účastníci nesplnili podmienky vopred stanovené v súťažných podkladoch.
11      Z uvedeného listu vyplýva, že obaja znalci boli držiteľmi osvedčenia akreditovaných hodnotiteľov a magisterského titulu v odbore „lesníctvo“, preukázali celkovú 28, resp. 22 ročnú odbornú prax ako inžinieri, a vyhotovili 722, resp. 53 znaleckých posudkov lesných pozemkov.
12      Pokiaľ ide o ďalších 29 výmenných transakcií, domnelí príjemcovia nezískali žiadnu výhodu. Podľa informácií poskytnutých Bulharskou republikou pripravila Agrolesproekt 264 správ o odhade cien obsahujúcich určenie trhovej hodnoty 2 500 pozemkov, ktoré boli predmetom 132 výmenných transakcií. Pre každú správu bola vypracovaná tabuľka uvádzajúca rozdiel medzi skutočnou trhovou cenou a administratívnou cenou uplatňovanou v zámenných zmluvách týkajúcich sa pozemkov.
13      V danom prípade sa tieto spresnenia týkali: po prvé hlavného predmetu činnosti hodnotiteľa, služieb, ktoré ponúka a komu sú tieto služby určené; majetkovej štruktúry hodnotiteľa, najmä, či je v majetku štátu a je prepojený s verejnoprávnym subjektom, či je v súkromnom majetku alebo či ide o zmiešaný prípad majetku súkromného aj verejného sektora; označenia osôb alebo subjektov, ktoré sú majiteľmi hodnotiteľa a označenia osôb alebo subjektov, ktoré majú rozhodujúci vplyv na činnosti hodnotiteľa; po druhé zdrojov príjmov hodnotiteľa, najmä pokiaľ ide o to, či a do akej miery závisí od verejného financovania alebo zmlúv so štátom, a po tretie kritéria na nezávislého znalca pri prijatí ponuky hodnotiteľa.
14      Najmä z dôvodu zohľadnenia podobných tovarov na trhu za neobvykle nízke ceny (t. j. nižšie ako predtým uplatňované administratívne ceny), ako aj cien uvádzaných výlučne na daňové účely.
15      Smernica zo 16. novembra 2006 o transparentnosti finančných vzťahov členských štátov a verejných podnikov a o finančnej transparentnosti v niektorých podnikoch (Ú. v. EÚ L 318, 2006, s. 17).
16      V tom istom liste Komisia poznamenala, že bulharské orgány neodpovedali na otázky, ktoré im boli zaslané listom z 15. mája 2020 v súvislosti so zdrojmi príjmov spoločnosti Agrolesproekt, najmä na otázku, či a v akom rozsahu tieto zdroje závisia od verejného financovania alebo od zmlúv uzatvorených so štátom.
17      DV č. 13 zo 16. februára 2016, viackrát zmenený a doplnený, naposledy v DV č. 11 zo 6. februára 2024.
18      Táto vec viedla k vydaniu rozsudku z 19. októbra 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), v ktorom Súdny dvor najmä rozhodol, že článok 107 ods. 1 ZFEÚ a článok 16 ods. 3 nariadenia 2015/1589 sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia tomu, aby sa kritériá umožňujúce určiť výšku štátnej pomoci prijatej pri nadobudnutí pozemkov v rámci výmeny lesných pozemkov zakladali na priemerných cenách registrovaných transakcií s nehnuteľnosťami, ktoré sa týkajú pozemkov s podobnými charakteristikami, ako má oceňovaný pozemok, nachádzajú sa v jeho blízkosti, pričom aspoň jednou zo strán transakcie je podnikateľ, a boli uzavreté v období dvanástich mesiacov pred ocenením, a to za predpokladu, že uplatnenie takýchto kritérií je zlučiteľné s rozhodnutím Komisie o vymáhaní tejto pomoci a že tieto kritériá umožňujú určiť trhovú hodnotu týchto pozemkov v čase výmennej transakcie.
19      Hoci Komisia uvádza tieto tvrdenia v rámci druhej výhrady, úvahy týkajúce sa výberu a nezávislosti určeného znalca sú vnútorne prepojené a relevantné aj na účely analýzy prvej a tretej výhrady.
20      Komisia vo svojej replike uvádza dve nezrovnalosti spojené s organizáciou verejného obstarávania a týkajúce sa výberu nezávislého znalca, a to po prvé skutočnosť, že cena pôvodne ponúknutá v rámci prvého verejného obstarávania bola príliš nízka na to, aby prilákala uchádzačov, čo uznala Bulharská republika a viedlo ju k zvýšeniu ceny v rámci druhej výzvy na predkladanie ponúk, a po druhé okolnosť, že požiadavka stanovená v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania, podľa ktorej mal znalec jednak aktualizovať administratívnu cenu a jednak zahrnúť administratívne ceny do metodiky stanovenia trhovej ceny, mohla uviesť do omylu, a teda viesť k nesprávnemu vykonaniu rozhodnutia 2015/456. Komisia uviedla tieto výhrady na podporu stanoviska, podľa ktorého nemôže byť v žiadnom prípade zodpovedná za nezrovnalosti spojené s organizáciou verejného obstarávania a výberom nezávislého znalca. Keďže však tieto údajné nezrovnalosti boli po prvýkrát uvedené v rámci repliky, nemožno ich považovať za samostatné výhrady smerujúce ku konštatovaniu nesplnenia povinnosti Bulharskou republikou (pozri v tejto súvislosti článok 120 a článok 121 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora).
21      Pozri rozsudky zo 6. mája 2015, Komisia/Nemecko (C‑674/13, EU:C:2015:302, body 37 a 38, ako aj citovaná judikatúra), a z 12. mája 2021, Komisia/Grécko (Pomoc určená poľnohospodárskym výrobcom) (C‑11/20, EU:C:2021:380, bod 33 a citovaná judikatúra).
22      Táto povinnosť vyplýva tiež z článku 16 ods. 3 nariadenia 2015/1589, ktoré nahradilo nariadenie č. 659/1999 [pozri v tejto súvislosti rozsudok zo 16. januára 2025, Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, bod 39 a citovanú judikatúru)].
23      Pozri rozsudky zo 6. mája 2015, Komisia/Nemecko (C‑674/13, EU:C:2015:302, bod 39 a citovaná judikatúra) a z 12. mája 2021, Komisia/Grécko (Pomoc určená poľnohospodárskym výrobcom) (C‑11/20, EU:C:2021:380, bod 34 a citovaná judikatúra).
24      Pozri rozsudok z 13. októbra 2011, Komisia/Taliansko (C‑454/09, EU:C:2011:650, bod 37 a citovaná judikatúra).
25      Pozri rozsudky z 11. septembra 2014, Komisia/Nemecko (C‑527/12, EU:C:2014:2193, bod 48 a citovaná judikatúra), ako aj z 12. mája 2021, Komisia/Grécko (Pomoc určená poľnohospodárskym výrobcom) (C‑11/20, EU:C:2021:380, bod 40 a citovaná judikatúra).
26      Pozri rozsudok z 12. februára 2015, Komisia/Francúzsko (C‑37/14, EU:C:2015:90, bod 65 a citovaná judikatúra).
27      Najmä okolnosť, že 66 z celkového počtu 102 príjemcov napadlo príkazy na vymáhanie na vnútroštátnych súdoch, čo viedlo k ďalším oneskoreniam pri vykonávaní rozhodnutia 2015/456.
28      Táto možnosť je v súlade s judikatúrou Súdneho dvora, podľa ktorej Komisia nie je povinná, pokiaľ nariaďuje vymáhanie pomoci, ktorá bola vyhlásená za nezlučiteľnú s vnútorným trhom, stanoviť presnú sumu pomoci, ktorú treba vymáhať za predpokladu, že jej rozhodnutie obsahuje informácie umožňujúce jeho adresátovi, aby sám, bez neprimeraných ťažkostí, túto sumu určil [pozri rozsudok z 12. októbra 2000, Španielsko/Komisia (C‑480/98, EU:C:2000:559, bod 25 a citovaná judikatúra); z 20. marca 2014, Rousse Industry/Komisia (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, bod 77 a citovaná judikatúra), ako aj zo 6. mája 2015, Komisia/Nemecko (C‑674/13, EU:C:2015:302, bod 40 a citovaná judikatúra)]. Napríklad, keď Komisia skúma schému pomoci, nemá vo všeobecnosti možnosť presne stanoviť sumu pomoci, ktorú získal každý z jednotlivých príjemcov, a preto osobitné okolnosti vlastné jednému príjemcovi schémy pomoci možno posúdiť až v štádiu vymáhania pomoci [pozri rozsudok z 13. februára 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, bod 22 a citovaná judikatúra)].
29      Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
30      Pozri bod 18 vyššie.
31      Pozri bod 38 vyššie.
32      Pozri bod 39 vyššie.
33      Komisia s odkazom na výročnú správu o činnosti spoločnosti Agrolesproekt za rok 2020 spresnila, že z tejto správy v podstate vyplýva, že vykonávanie rôznych projektov podniku bolo kontrolované administratívnou zložkou ministerstva poľnohospodárstva, potravinárstva a lesného hospodárstva.
34      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65).
35      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. decembra 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, bod 34 a citovaná judikatúra).
36      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. decembra 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, bod 37 a citovaná judikatúra).
37      Ú. v. ES C 209, 1997, s. 3; Mim. vyd. 08/001, s. 143.
38      Pozri bod 22 vyššie.
39      To znamená postup, ktorý sa podobá verejnému predaju za trhovú hodnotu, a teda nezahŕňa štátnu pomoc.
40      Pozri hlavu II s názvom „Zásady“ jej bod 2 písm. a) druhý a tretí pododosek oznámenia z roku 1997.
41      Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
42      V hlave I s názvom „Úvod“ oznámenia z roku 1997 totiž štvrtý odsek spresňuje, že „usmernenie sa týka iba predajov verejne vlastnených pozemkov a budov. Netýka sa verejného nadobúdania pozemkov a budov alebo prenájmu pozemkov a budov verejnoprávnymi orgánmi. Takéto transakcie tiež môžu zahŕňať prvky štátnej pomoci“.
43      Pozri bod 23 vyššie.
44      Ú. v. EÚ C 262, 2016, s. 1. Pozri v tejto súvislosti bod 103 a poznámku pod čiarou 163, ako aj poznámku pod čiarou 133 oznámenia o pojme „štátna pomoc“, ktorá len spresňuje, že „tieto hodnotenia ex ante by sa spravidla mali vykonať za pomoci odborníkov s primeranými schopnosťami a skúsenosťami. Tieto hodnotenia by vždy mali vychádzať z objektívnych kritérií a nemali by mať na ne vplyv politické aspekty“.
45      Ako totiž správne tvrdí Bulharská republika, konflikt záujmov medzi nezávislým znalcom a členským štátom môže nastať len v situácii, keď existuje možnosť získať neoprávnenú výhodu. V prejednávanej veci však Bulharská republika ani Agrolesproekt nemajú žiadnu výhodu z toho, že odhad trhovej ceny bol vypracovaný práve touto obchodnou spoločnosťou.
46      Pozri v tomto zmysle rozhodnutie Komisie z 30. apríla 2008 o štátnej pomoci C 56/06 (ex NN 77/06) [Rakúskej republiky] na privatizáciu Bank Burgenland [oznámené pod číslom K(2008) [oznámené pod číslom C(2008) 1625]. V tejto veci Komisia vysvetlila, že nemá k dispozícii všetky informácie potrebné na konečné posúdenie, či určité opatrenie predstavuje výhodu, a že Rakúska republika je preto povinná „predložiť posudok od jedného z nezávislých expertov, ktorého menovalo nezávislé grémium, o trhovej hodnote štyroch realitných spoločností [Bank Burgenland]“ (pozri odôvodnenie 172 tohto rozhodnutia) (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
47      Pozri body 19 a 20 vyššie.
48      Pozri bod 22 vyššie.
49      Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Governo della Repubblica italiana (Postavenie talianskych zmierovacích sudcov) (C‑658/18, ďalej len „návrhy vo veci Postavenie talianskych zmierovacích sudcov“, EU:C:2020:33, body 42 až 59 a citovaná judikatúra).
50      Pozri analogicky návrhy vo veci Postavenie talianskych zmierovacích sudcov (bod 43 a citovaná judikatúra).
51      V súlade s § 18 ods. 6 Zakon za nezavisimite oceniteli (zákon o nezávislých hodnotiteľoch, vydaný v DV č. 98 zo 14. novembra 2008, v znení zmien a doplnení, naposledy v DV č. 19 z 8. marca 2011), je každý nezávislý hodnotiteľ povinný „postupovať v súlade s etickým kódexom nezávislých hodnotiteľov“.
52      Pozri najmä rozsudky z 12. februára 2015, Komisia/Francúzsko (C‑37/14, EU:C:2015:90, bod 71 a citovaná judikatúra), ako aj z 21. decembra 2023, Komisia/Dánsko (Maximálna doba parkovania) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, bod 47 a citovaná judikatúra). Podľa tejto judikatúry naopak prináleží dotknutému členskému štátu, aby v prípade, že sa preukázalo nevymáhanie časti alebo celej dotknutej pomoci, zdôvodnil, prečo sa toto vymáhanie vo vzťahu k niektorým príjemcom nevyžaduje.
53      Pozri analogicky návrhy prednesené vo veci Postavenie talianskych zmierovacích sudcov (bod 49 a citovaná judikatúra).
54      Pozri bod 26 vyššie.
55      Pozri bod 24 vyššie.
56      Pozri bod 33 vyššie.
57      Okrem toho treba konštatovať, že Komisia v odôvodnení 142 rozhodnutia 2015/456 sama odkázala na informácie týkajúce sa príjemcov pomoci, ktoré vyplývali z bulharského obchodného registra („v skutočnosti má niekoľko príjemcov… výmenných transakcií v bulharskom obchodnom registri zapísané ako odvetvia hospodárstva, v ktorých pôsobia, okrem iného nehnuteľnosti, cestovný ruch, reštauračné činnosti a zalesňovanie“) (kurzívou zvýraznil generálny advokát).