61972C0074
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT K. ROEMER
FREMSAT DEN 21. JUNI 1973 (
1
)
Høje Ret,
I den sag, som blev indledt med klagen af 11. oktober 1972, og som vi behandler i dag, drejer det sig om at træffe afgørelse angående følgerne af en ulykke, som fr. Di Blasi, tjenestemand ved Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, har været udsat for.
Med hensyn til sagens meget omfattende faktiske omstændigheder tillader jeg mig at henvise til den refererende dommers rapport. — Her vil jeg kun indledningsvis bemærke følgende.
Ulykken skete, da rr. Di Blasi den 3. januar 1968 i tjenstligt øjemed befandt sig i Kommissionens lokaler, Place de Metz, Luxembourg. Hun faldt i en af denne bygnings korridorer og pådrog sig et — tiisyneladene alvorligt — brud på højre fods knogler. Bruddet blev først behandlet — bl.a. med kirurgisk indgreb — i en klinik i Luxembourg. Derefter har læger både fra Bruxelles og Italien deltaget i behandlingen af de fysiske og psykologiske følger af fr. Di Blasis ulykke. Alt dette gøres der nøje rede for i stævningen, der også nævner de kontrolforanstaltninger, som Kommissionens lægetjeneste for sin del har beordret og foretaget. Dette dokument angiver også de sygeorlovsperioder, fr. Di Blasi har haft af ovenstående grund, samt de tidsrum, hvor hun har arbejdet på deltid. Fr. Di Blasi har nemlig, så vidt vi kan se, kun arbejdet i korte perioder fra den 3. januar 1968 til den 30. juni 1972. Siden den 1. juli 1972 har hun haft orlov af personlige grunde og bor nu i Italien, som er hendes hjemland.
Efter den sædvanlige fremgangsmåde i sådanne tilfælde modtog fr. Di Blasi den 22. oktober 1970 fra det kompetente kontor under Kommissionen en formular, hvorpå hun skulle give oplysninger om sin ulykke, og som hun skulle aflevere sammen med en lægeerklæring vedrørende den af ulykken forårsagede invaliditetsgrad. Fr. Di Blasi gjorde dette den 16. december 1970, og det fremgår af den lægeerklæring, som hun herved fremlagde, at hendes invaliditet udgjorde i alt 70 %.
Administrationen har øjensynligt ikke villet godtage denne vurdering, og fr. Di Blasi blev derfor det følgende forår indkaldt af Kommissionens administration for at gennemgå en lægeundersøgelse i Bruxelles. Denne undersøgelse fandt sted den 6. januar 1971 og de følgende dage i lokalerne i Kommissionens lægetjeneste i nærværelse af flere læger, bl.a. den rådgivende læge fra det forsikringsselskab, hvor Kommissionen har tegnet ulykkesforsikring for sine ansatte. Derefter blev fr. Di Blasi i et brev af 15. marts 1972 fra generaldirektoratet for Personale og Administration underrettet om, at hun havde fået anerkendt en vedvarende, delvis invaliditet på 9 % som følge af ulykken. På grundlag heraf fastsatte administrationen den erstatning, som skyldtes i henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 73, stk. 2, litra c).
Fr. Di Blasi accepterede ikke denne afgørelse og erklærede udtrykkeligt i et brev af 27. marts 1972, at hun imødegik beslutningen af 15. marts 1972. Ved denne lejlighed bad hun desuden om at få kendskab til de kriterier, som invaliditetsgraden var blevet fastsat efter. Da hun i første omgang ikke fik noget svar på denne anmodning, indsendte hun den 12. juni 1972 en administrativ klage til Kommissionen over beslutningen af 15. marts 1972. Hun påberåbte sig i dette brev, at den ensidige fastsættelse af invaliditetsgraden var i strid med tjenestemandsvedtægtens artikel 73. Hun påstod desuden, at hendes invaliditetsgrad, som det også fremgik af de lægeerklæringer, hun havde vedlagt, var vurderet for lavt. Fr. Di Blasi påstod derfor beslutningen af 15. marts 1972 ophævet samt ny behandling af spørgsmålet om invaliditetsgraden, som hun påstod fastsat til 70 %, subsidiært til mindst 55 %.
Da Kommissionen ikke havde roretaget sig noget inden to måneder (den dagældende frist i sådanne sager), indbragte fr. Di Blasi sagen for Domstolen den 11. oktober 1972.
Klagens påstande er følgende:
—
at Kommissionens beslutning af 15. marts 1972 erklæres ugyldig,
—
at den stiltiende tilbagevisning af den administrative klage af 12. juni 1972 erklæres ugyldig,
—
at sagsøgerens delvise invaliditet fastsættes til 70 % eller mindst 45 %,
—
at Kommissionen dømmes til at betale renter fra ulykkesdatoen at regne,
—
at det bestemmes, at en nærmere bestemt lægeerklæring fjernes fra klagerens aktsamling.
Efter retsforhandlingernes begyndelse blev klageren i et brev af 17. oktober 1972 fra Kommissionens næstfotmand underrettet om, at Kommissionen efter undersøgelse af den administrative klage havde besluttet at overlade fastsættelsen af invaliditetsgraden efter ulykken til en læge uden for administrationen, som Kommissionens rådgivende læge samt klagerens behandlende læge sammen skulle udpege. Efter dette forsikrede klageren i et brev af 24. oktober 1972 Kommissionen om sin samarbejdsvilje, således at sagen kunne bringes til afslutning. I en erklæring af 22. november 1972 foreslog hun, at hendes behandlende læge, som har praksis i Rom, skulle overlades dette hverv, og klagerens advokat i Rom tilsendte med et brev af 23. november 1972 Kommissionen en af den behandlende læge udfærdiget liste over læger, som kunne bruges som voldgiftsmænd ved fastsættelsen af invaliditetsgraden. Det skal endelig nævnes, at generaldirektoratet for Personale og Administration i en skrivelse af 29. november 1972 udtrykkelig meddelte klageren, at beslutningen af 15. marts 1972 var blevet trukket tilbage.
Kommissionen mente herefter, at der ikke længere var grundlag for klagen. I sit svarskrift har den derfor påstået afvisning af klagen på grund af manglende genstand og manglende retlig interesse for sagsøgeren, subsidiært at den erklæres for grundløs.
Da klageren mener, at denne opfattelse ikke er berettiget, og derfor i det væsentlige ikke har ændret sine påstande i replikken, har sagen derefter været forhandlet mundtligt i retsmødet den 17. maj 1973.
Inden for rammerne af den mundtlige forhandling er det herefter min opgave at vurdere sagens faktiske omstændigheder og fremsætte forslag til afgørelse herom.
1. Vedrørende klagens første påstand
Vedrørende den første påstand, der angår annullation af beslutningen af 15. marts 1972, har vi set, at Kommissionen i en beslutning af 9. oktober 1972, meddelt sagsøgeren den 17. oktober 1972, har vedtaget at overlade fastsættelsen af hendes invaliditetsgrad til en neutral læge. Det fremgår allerede heraf, at Kommissionen ikke fastholder sin beslutning af 15. marts 1972 og den deri fastsatte invaliditetsgrad på 9 %. Sagsøgeren har desuden udtrykkeligt i et brev fra generaldirektoratet for Personale og Administration af 29. november 1972 modtaget meddelelse om, at beslutningen af 15. marts 1972 var trukket tilbage.
Vi kan da betragte den beslutning, som klagens første påstand vedrører, som bortfaldet uden at efterlade retsvirkninger af nogen art. Sagsøgeren synes i øvrigt selv at erkende dette, når hun — i sin replik — taler om en formindskelse af sagens genstand og om sagsøgtes delvise tilbagetog fra sin første »stillingtagen« samt mener, at man derfor bør anvende procesreglementets artikel 69, § 4.
Da det altså med hensyn til beslutningen af 15. marts 1972 ikke ses, at sagsøgeren har interesse i at få den oprindelige retsstridighed fastslået, står det kun — hvad Kommissionen også mener — tilbage at betragte tvisten som afgjort på dette punkt og kun dømme om sagsomkostningerne.
2. Vedrørende klagens anden påstand
Klagens anden påstand drejer sig om den stiltiende tilbagevisning af den administrative klage, som sagsøgeren indgav den 12. juni 1972. Man må altså gå ud fra denne administrative klage ved vurderingen af denne påstands rækkevidde. Man ser da, at sagsøgeren havde tre mål: for det første annullation af beslutningen af 15. marts 1972, som endnu stod ved magt på det tidspunkt, for det andet indledning af en ny procedure til fastsættelse af invaliditetsgraden, og for det tredje fastsættelse af en bestemt invalditetsgrad. En undersøgelse af klagens anden påstand må altså føre til en stillingtagen på disse punkter.
a)
Det første krav behøver klart ingen længere udredning. Beslutningen af 15. marts 1972 er jo — som vi har set — udtrykkeligt blevet annulleret. Derfor er den dermed forbudne tilbagevisning to måneder efter indgivelsen af den administrative klage også bortfaldet, og denne påstand i klagen kan derfor også betragtes som uden genstand.
b)
Der skal herefter bemærkes følgende vedrørende begæringen om en ny procedure til fastsættelse af sagsøgerens invaliditetsgrad.
Det er ganske vist rigtigt, at denne begæring stiltiende er blevet afvist ved udløbet af en frist på to måneder fra klagens indgivelse. Men det er ikke mindre rigtigt, at Kommissionen i en beslutning af 9. oktober 1972 har beordret indledning af en ny procedure til fastsættelse af sagsøgerens invaliditetsgrad, og at den således har truffet realitetsafgørelse med hensyn til klagen. Man må derfor være tilbøjelig til at slutte, at denne påstand heller ikke længere har nogen genstand. Jeg mener desuden, at det uden vanskeligheder kan bevises, at det faktisk forholder sig således.
Som De ved — og det skal være vort udgangspunkt — påberåber sagsøgeren sig artikel 13 i den police, Kommissionen har tegnet hos et forsikringsselskab, og henviser til, at denne polices bestemmelser hjemler en voldgiftsprocedure i tilfælde af en tvist af lægelig art. Kommissionen har imidlertid netop taget hensyn til denne klausul, da den, den 9. oktober 1972, bestemte, at den rådgivende læge og sagsøgerens behandlende læge sammen skulle udpege en tredje læge, som efter rådspørgen af de to medicinske eksperter skulle fastsætte sagsøgerens invaliditetsgrad.
Sagsøgeren erklærer desuden, at Kommissionens rådgivende læge har givet udtryk for en fejlagtig opfattelse af voldgiftsprocedurens betydning. Ifølge ham skulle den i fællesskab udpegede læge nemlig kun stille en diagnose, hvorefter Kommissionens lægetjeneste skulle fastsætte invaliditetsgraden. Kommissionens rådgivende læge mener desuden, at sagsøgerens psykiske mén ikke skal tages i betragtning, da forsikringspolicen ikke indeholder nogen bestemmelser om dækning af disse, og da sagsøgerens psykiske symptomer ikke skyldes ulykken, men har andre årsager.
Disse argumenter fra sagsøgerens side er imidlertid også uholdbare, eftersom de ovennævnte udtalelser fra Kommissionens rådgivende læge, så vidt jeg kan se, stammer fra tiden før beslutningen af 9. oktober 1972. Hertil kommer — og det er endnu vigtigere — at nævnte beslutning (og det blev udtrykkeligt fremhævet under forhandlingerne) ikke indeholder noget indicium for en indskrænkende fortolkning af den opgave, som den i fællesskab udpegede læge skal løse med hensyn til sagsøgeren. Der tales tværtimod ganske generelt om, at sagsøgerens invaliditetsgrad skal fastsættes, hvilket kun kan betyde, at det et den udpegede læge — og ikke Kommissionens lægetjeneste — som efter samråd med sine to kolleger skal foretage denne fastsættelse, og at han derved skal tage hensyn til alle ulykkens følger — også eventuelle psykiske følger.
Man kan altså faktisk hævde, at vi heller ikke længere på dette punkt har at gøre med en afvisning fra administrationens side, som kunne annulleres, og at klagen for så vidt savner grundlag.
c)
For det tredje forlanger sagsøgeren i sin administrative klage, at det fastslås, at hendes invaliditetsgrad er på 70 %, subidiært på mindst 55 %.
Da der endnu ikke foreligger nogen afgørelse angående dette stridsspørgsmål, kan man naturligvis ikke påstå, at det ikke længere har nogen genstand. Det er imidlertid vigtigt her at minde om følgende.
Vi ved fra sagsøgerens aktsamling, at der foreligger et stort antal lægeerklæringer om hendes helbredstilstand, og at disse erklæringer for en del viser store udsving i bedømmelsen af hendes tilstand.
Det forekommer derfor umuligt at udtale sig med sikkerhed om sagsøgerens invaliditetsgrad alene på grundlag af de foreliggende dokumenter. Dertil kommer, at bl.a. Kommissionens rådgivende læge har ytret væsentlige forbehold over for de slutninger, der fremgår af sagsøgerens aktsamling.
I betragtning at denne situation kan det givetvis ikke hævdes, at Kommissionen med urette har nægtet uden videre at efterkomme sagsøgerens begæring. Tværtimod kan man kun bifalde Kommissionens valg af fremgangsmåde (at lade en i fællesskab valgt tredje læge fastsætte invaliditetsgraden), ikke blot fordi den pågældende forsikringspolice i mangel af den i tjenestemandsvedtægtens artikel 73 omhandlede ordning faktisk bestemmer en sådan fremgangsmåde for det foreliggende tilfælde, men også fordi denne fremgangsmåde er den eneste måde, hvorpå man i tilfælde af uenighed mellem parterne kan løse det medicinske problem og konfliktsituationen.
Det var altså med rette, at dette punkt i den administrative klage stiltiende blev tilbagevist, og man kan følgelig kun besvare den heromhandlende påstand i klagen negativt.
3. Vedrørende klagens tredje påstand
Vi har faktisk således allerede fremført det væsentligste, der kan siges vedrørende klagens tredje påstand, hvormed sagsøgeren anmoder Domstolen om at vurdere hendes invaliditetsgrad.
Denne pastand kunne allerede fremkalde betænkeligheder af den grund, at at den er meget upræcis (som vi ved, taler stævningen om en invaliditetsgrad på 70 %, eller dog mindst 45 %, og i replikken angives invaliditeten til mellem 33 % og 50 %).
Vigtigere end disse betænkeligheder er imidlertid følgende betragtninger. Under hensyn til den beskrevne situation (de mange forskellige lægeerklæringer, der allerede foreligger, og som ikke er samstemmende, samt det forhold, at Kommissionen ikke godkender disse — og dette gælder også den sidste lægeerklæring af 11. januar 1973) forekommer det faktisk fuldkommen utænkeligt, at Domstolen som juridisk instans uden videre dømmer i et så omstridt medicinsk spørgsmål. En sådan vurdering må naturligvis foretages af lægelige eksperter. Som sagen står for øjeblikket, ville kun en anmodning om at foranstalte indhentelse af en lægelig ekspertudtalelse være berettiget.
Heller ikke heri består der imidlertid nogen interesse, da Kommissionen som sagt allerede har besluttet at anvende en slags voldgiftsprocedure ved fastsættelsen af invaliditetsgraden. Når Kommissionen hertil erklærer, at en sådan fremgangsmåde faktisk er den eneste, der i det foreliggende tilfælde kan bruges til afgørelse af tvisten, kan der kun — det har jeg allerede antydet — gives den medhold.
Herved kan for det første henvises til dommen i sag nr. 29/71 (Rec. 1972, s. 513 ff.), der fastlægger nogle grundsætninger for en tilsvarende problemstilling. For det andet skal der mindes om den nævnte forsikringspolice, der hjemler en sådan fremgangsmåde, og om dommen i sag nr. 18/70 (Rec. 1971, s. 515), hvoraf det fremgår, at institutionernes og deres tjenestemænds rettigheder og pligter, så længe der mangler gennemførelsesbestemmelser til tjenestemandsvedtægtens artikel 73, må fastlægges efter denne bestemmelse i forbindelse med den af den pågældende institution tegnede forsikringspolice.
Hvad angår den tredje påstand i klagen kan man altså hævde, at sagsøgeren savner retlig interesse, og at den derfor må forkastes som uden grundlag.
Man kan ikke — som sagsøgeren har forsøgt — indvende herimod, at den beskrevne voldgiftsprocedure, som i mellemtiden er indledt, af grunde som Kommissionens rådgivende læge og dermed Kommissionen selv er ansvarlig for, ikke har givet noget resultat. Der har ganske vist, så vidt jeg ved, foreligget visse vanskeligheder efter procedurens indledning, fordi Kommissionens rådgivende læge har taget kontakt med sagsøgerens behandlende læge, og det synes i øvrigt tvivlsomt, om man fortsat kan betragte sidstnævnte som sagsøgerens behandlende læge. Ved en nærmere betragtning kan disse omstændigheder imidlertid ikke berettige, at man taler om utilbørlig påvirkning, og de udgør ikke nogen objektiv hindring for gennemførelsen af voldgiftsproceduren. Sagens parter bør indse, at de til trods for nævnte vanskeligheder gør bedst i at videreføre voldgiftsproceduren sagligt og hurtigt (bl.a. uden forbehold fra sagsøgerens side under henvisning til nærværende retssag), det vil sige ved en efter fælles aftale valgt læge, der har adgang til alle de medicinske dokumenter, har mulighed for at undersøge sagsøgeren og kan stille en diagnose, hvis han mener, det er nødvendigt. Således kan et samarbejde mellem sagens parter og lægerne ende med en konstatering af invaliditetsgraden, som højst sandsynligt vil være rigtig og retfærdig.
4. Vedrørende klagens fjerde påstand
Som De ved, går klagens fjerde påstand, som vi vender os til, ud på, at Kommissionen dømmes til at betale renter fra ulykkesdatoen at regne, mens der i replikken tales om en forrentningsperiode på mindst to år. Efter Kommissionens opfattelse må også denne påstand afvises.
Der kommer herved flere overvejelser i betragtning.
Det må først huskes, at det fremsatte rentekrav er en akcessorisk påstand, som afledes af hovedfordringen, der går ud på betaling af et pengebeløb i henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 73. Så længe det ikke er sikkert, at sagsøgeren er invalid, og så længe man ikke har bestemt omfanget af den påståede invaliditet og størrelsen af det heraf følgende krav på pension eller erstatning, kunne en dom til betaling af renter kun afsiges i princippet, uden mulighed for at bestemme de reale faktorer som rentens løbetid og rentefoden. Hertil kan der bl.a. anstilles følgende betragtninger:
Domstolens retspraksis viser, at fællesskabsretten ikke indeholder hjemmel for krav på morarenter. Denne retspraksis angår forretningsmæssige anliggender af en meget speciel art. Jeg mener derfor ikke, at den kan være bindende for sager vedrørende sociale ydelser. Tilkendelse af morarenter kan i det mindste forsvares i de tilfælde, hvor en kreditor lider skade som følge af for sen betaling. Alle de i den henseende nødvendige elementer mangler imidlertid her, bl.a. konstateringen af, at det havde været muligt at afslutte proceduren om fastsættelse af sagsøgerens invaliditetsgrad tidligere, og at sagsøgeren har lidt et økonomisk tab som følge af en forsinkelse, der kan tilregnes Kommissionen. Desuden er det vigtigt at vide, om der af retsforholdet mellem Kommissionen som forsikringstager og forsikringsselskabet kan udledes et krav på forrentning af forsikringsselskabets pengeydelser at regne fra disse ydelsers forfaldsdag. Denne dag kan eventuelt være datoen for den begivenhed, der udløste skaden.
Således må sagsøgerens krav om tilkendelse af renter forkastes som for tiden værende uden grundlag.
5. Vedrørende klagens femte påstand
Af de reale påstande mangler vi endnu at behandle den, der går ud på, at det bestemmes, at lægeerklæringen fjernes fra sagsøgerens aktsamling. Sagsøgeren begrunder denne påstand med, at erklæringen indeholder en fejlagtig diagnose, samt at den er blevet udarbejdet under omstændigheder, der gør dens værdi tvivlsom. Der henvises desuden til, at Kommissionen skulle have undladt at tilsende sagsøgeren en forudgående meddelelse i henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 26. Artikel 26, stk. 2 bestemmer, at dokumenter ikke kan påberåbes eller gøres gældende mod en tjenestemand, medmindre han forinden er blevet gjort bekendt med dem. Denne bestemmelse har sin rette plads blandt reglerne for den løbende førelse af aktsamlingen i personaleafdelingen. Når det drejer sig om et dokument om arbejdsdueligheden, som en læge har udfærdiget i en løbende sag til konstatering af følgerne af en arbejdsulykke, forekommer en tilsvarende behandling mig betænkelig bl.a. under hensyn til lægens tavshedspligt. Formålet med en af arbejdsgiveren bestilt lægeerklæring retfærdiggør, at erklæringen forbliver blandt de for den lægelige bedømmelse udfærdigede akter, såfremt der ikke foreligger ekstraordinære forhold, som efter en fornuftig vurdering får erklæringen til at fremstå som usaglig. Den person, erklæringen omhandler, får sine interesser imødekommet derved, at dokumentets indhold på forlangende meddeles den undersøgte tjenestemands behandlende læge. Begæringen om fjernelse af det pågældende dokument synes derfor overdreven og uden saglig begrundelse. Selv om erklæringens indhold strider mod andre lægeerklæringer, behøver man ikke se bort fra den i den samlede vurdering og give den pågældende tjenestemand — hvis interesser er tilstrækkeligt beskyttede gennem en neutral voldgiftsprocedure — ret til at få et dokument udelukket fra at blive taget i betragtning.
Der kan altså ikke gives sagsøgeren medhold i denne påstand i klagen.
6. Vedrørende omkostningerne
Endelig er en kort bemærkning vedrørende sagsomkostningerne nødvendig. Som vi har set, er en del af sagen (den første og en del af den anden påstand i klagen), bortfaldet derved, at Kommissionen (sagsøgte) den 9. oktober 1972 traf en ny beslutning vedrørende fastsættelsen af sagsøgerens invaliditetsgrad og meddelte sagsøgeren denne den 20. oktober 1972. For denne del af sagen gælder altså procesreglementets artikel 69, § 5, dvs. bestemmelsen om, at Domstolen, hvis sagen afvises, er frit stillet i sin afgørelse om sagsomkostningerne. Rigtigt forstået skal der her også foretages en summarisk vurdering af udsigterne til, at klagen tages til følge. Denne vurdering fører os i det foreliggende tilfælde til det resultat, at der på tidspunktet for klagens indgivelse bestod anledning hertil, for så vidt angår de her omhandlede punkter, og at klagen var velbegrundet, idet beslutningen af 15. marts 1972 — hvad Kommissionen selv indrømmer — blev trukket tilbage, fordi fastsættelsen af sagsøgerens invaliditetsgrad beroede på en fejltagelse, og fordi den fremgangsmåde, der gælder for en sådan fastsættelse, i øvrigt ikke var fulgt. Dette gør det berettiget at pålægge Kommissionen de for sagsøgeren på dette punkt opståede sagsomkostninger.
Selv om det i øvrigt har vist sig, at klagen på andre punkter savner grundlag, vil jeg tillade mig at fremdsætte følgende bemærkninger vedrørende omkostnings-byrden for retten. Ifølge særbestemmelsen i procesreglementet kan den tabende parts omkostninger helt eller delvis pålægges den vindende part. Denne bestemmelse indrømmer Domstolen et frit skøn med hensyn til omkostningerne. Domstolen må herved tage i betragtning, at sagsforholdet var uklart, at den i tjenestemandsvedtægtens artikel 73 forudsete ordning vedtaget af Fællesskabets institutioner ikke blev tilvejebragt (der henvises til afgørelsen af omkostningsspørgsmålet i sag nr. 18/70), og at sagsøgerens advokat, som har praksis i Rom, vanskeligt kunne kende tjenestemandsvedtægtens og procesreglementets bestemmelser.
Med hensyn til realiteten må Domstolen erklære, at sagen i løbet af forhandlingerne har mistet sin genstand, for så vidt angår påstanden om annullation af beslutningen af 15. marts 1972 og af den stiltiende vægring ved at indlede en ny procedure til fastsættelse af sagsøgerens invaliditetsgrad. Desuden må klagen delvis afvises fra realitetsbehandling, delvis forkastes som for tiden uden grundlag og delvis forkastes som uden grundlag.
(
1
) – Oversat fra tysk.