62020CJ0024_RES
Sag C-24/20
Europa-Kommissionen
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Domstolens dom (Store Afdeling) af 22. november 2022
»Annullationssøgsmål – afgørelse (EU) 2019/1754 – Den Europæiske Unions tiltrædelse af Genèveaftalen om Lissabonaftalen vedrørende oprindelsesbetegnelser og geografiske betegnelser – artikel 3, stk. 1, TEUF – Unionens enekompetence – artikel 207 TEUF – fælles handelspolitik – handelsrelaterede aspekter af intellektuel ejendomsret – artikel 218, stk. 6, TEUF – Europa-Kommissionens initiativret – Rådet for Den Europæiske Unions ændring af Kommissionens forslag – artikel 293, stk. 1, TEUF – anvendelighed – artikel 4, stk. 3, TEU, artikel 13, stk. 2, TEU og artikel 17, stk. 2, TEU – artikel 2, stk. 1, TEUF – princippet om kompetencetildeling, princippet om den institutionelle ligevægt og princippet om loyalt samarbejde«
Annullationssøgsmål – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – søgsmål rettet mod ophavsmanden til den anfægtede retsakt – påstand om annullation af en afgørelse fra Rådet om indgåelse af en international aftale – vedtagelse af denne aftale af Rådet alene – lovlighed
(Art. 218, stk. 6, TEUF, art. 263 TEUF og art. 297, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 42-45)
Annullationssøgsmål – genstand – delvis annullation – betingelse – de anfægtede bestemmelser kan udskilles – objektivt kriterium – den anfægtede retsakts materielle indhold er ikke blevet ændret – betingelse opfyldt – formaliteten
(Art. 263 TEUF; Rådets afgørelse 2019/1754, art. 3 og 4)
(jf. præmis 47-49 og 53-55)
Rådet – beføjelser – beføjelse til at ændre et forslag fra Kommissionen med enstemmighed – rækkevidde – forslag fra Kommissionen som udpeget forhandler inden for rammerne af Unionens optræden udadtil – omfattet
(Art. 218 TEUF og art. 293, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 77-82)
Den Europæiske Union – institutioner – forpligtelser – forpligtelse til loyalt samarbejde – institutionel ligevægt – rækkevidde
(Art. 13, stk. 2, TEU, art. 16, stk. 1, TEU og art. 17, stk. 2, TEU; art. 293 TEUF)
(jf. præmis 83, 84 og 92)
Kommissionen – beføjelser – ikke-lovgivningsmæssige EU-retsakter – den udpegede forhandlers initiativret til en international aftale – rækkevidde – fremme af Unionens generelle interesse – ret til at fremlægge et forslag, til at fastlægge dets genstand, formål og indhold og til at ændre det eller trække det tilbage
(Art. 17, stk. 1, og art. 17, stk. 2, andet punktum, TEU; art. 218, stk. 3 og 6, TEUF)
(jf. præmis 85-88)
Rådet – beføjelser – beføjelse til at ændre et forslag fra Kommissionen med enstemmighed – betingelse – ingen forvanskning af forslagets genstand og formål
(Art. 16, stk. 1, TEU og art. 17, stk. 2, TEU; art. 293 TEUF; Rådets afgørelse 2019/1754, art. 3)
(jf. præmis 92-94, 105-108, 111 og 112)
Rådet – beføjelser – beføjelse til med enstemmighed at ændre et forslag fra Kommissionen som udpeget forhandler af en international aftale – rækkevidde – forslag fra Kommissionen vedrørende udøvelsen af en enekompetence af Unionen alene – politisk valg, der henhører under Kommissionens vurdering af Unionens almene interesse – ændring fra Rådet, der bemyndiger medlemsstaterne til at udøve Unionens enekompetence – ikke omfattet
(Art. 17, stk. 2, TEU; art. 218 TEUF og art. 293, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 102-104, 109 og 110)
Resumé
Ved afgørelse 2019/1754 (
1
) godkendte Rådet for Den Europæiske Union Unionens tiltrædelse af Genèveaftalen (
2
) om Lissabonaftalen (
3
) vedrørende oprindelsesbetegnelser og geografiske betegnelser.
Lissabonaftalen udgør et særligt arrangement som omhandlet i Pariserkonventionen om beskyttelse af industriel ejendomsret (
4
), som enhver stat, der er part i denne konvention, kan tiltræde. Syv EU-medlemsstater er medlemmer heraf. I overensstemmelse med denne aftale udgør de stater, som denne aftale finder anvendelse på, en særlig union inden for rammerne af unionen til beskyttelse af den industrielle ejendomsret, som er oprettet ved Pariserkonventionen. Genèveaftalen har givet Unionen mulighed for at blive medlem af den samme særlige union som de stater, der er parter i Lissabonaftalen, selv om denne kun tillod tiltrædelse af stater.
Unionens tiltrædelse af Genèveaftalen er blevet godkendt på vegne af Unionen i medfør af den anfægtede afgørelses artikel 1. Denne afgørelses artikel 2 og 5 fastsætter de praktiske retningslinjer for denne tiltrædelse. Den anfægtede afgørelses artikel 3 bemyndiger de medlemsstater, der ønsker det, at ratificere eller tiltræde Genèveaftalen. Hvad angår afgørelsens artikel 4 indeholder denne præciseringer vedrørende repræsentationen af Unionen og de medlemsstater, der ratificerer eller tiltræder Genèveaftalen inden for den særlige union, samt vedrørende ansvar, der påhviler Unionen på området for udøvelsen af Unionens og disse medlemsstaters rettigheder, og overholdelse af forpligtelser, der følger af nævnte retsakt.
Kommissionen anlagde sag med påstand om delvis annullation af den anfægtede afgørelse, nemlig af denne afgørelses artikel 3 og 4, for så vidt som der heri henvises til medlemsstaterne. Den kritiserede Rådet for at have ændret Kommissionens forslag (
5
) med indførelsen af en bestemmelse, der bemyndiger de medlemsstater, der ønsker det, til at ratificere eller tiltræde Genèveaftalen. Kommissionens forslag, der var fremsat på grundlag af EUF-traktatens bestemmelser om gennemførelse af den fælles handelspolitik (
6
) og proceduren for vedtagelse af en afgørelse om indgåelse af en international aftale på dette område (
7
), fastsatte, henset til Unionens enekompetence, at kun Unionen kunne tiltræde Genèveaftalen.
Domstolen (Store Afdeling) tog stilling til spørgsmålet, om sagen kunne antages til realitetsbehandling, henset til kriterierne om ophavsmanden til den anfægtede retsakt og til, om de elementer, der krævedes annulleret, kunne udskilles fra den øvrige retsakt. I forbindelse med Domstolens behandling af hovedanbringendet, som den tiltrådte, tog denne i øvrigt stilling til den bemyndigelse til at vedtage juridisk bindende retsakter, såsom en tiltrædelse af en international aftale, som Rådet havde tildelt medlemsstaterne, på et område, der henhører under Unionens enekompetence. Domstolen annullerede delvist den anfægtede afgørelse, idet den fastslog, at den var blevet vedtaget i strid med artikel 293, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 13, stk. 2, TEU.
Domstolens bemærkninger
Domstolen forkastede indledningsvis Den Italienske Republiks argument om, at søgsmålet skulle afvises med den begrundelse, at det udelukkende var rettet mod Rådet og ikke også mod Europa-Parlamentet. Den konstaterede således, at det i henhold til artikel 218, stk. 6, TEUF, uanset Europa-Parlamentets forudgående godkendelse, kun er Rådet, der har kompetence til at vedtage en afgørelse om indgåelse af en international aftale. Det var således med rette, at den anfægtede afgørelse alene var blevet undertegnet af Rådets formand, og denne underskrift identificerede således ophavsmanden til denne afgørelse, som søgsmålet skulle rettes mod.
Dernæst forkastede Domstolen den af Rådet rejste formalitetsindsigelse, hvorved det gjorde gældende, at de bestemmelser i den anfægtede afgørelse, som Kommissionen havde nedlagt påstand om annullation af, ikke kunne udskilles fra resten af denne afgørelse, og at det derfor ikke var muligt at annullere den delvist.
I denne sammenhæng mindede Domstolen om, at spørgsmålet om, hvorvidt de anfægtede bestemmelser kan udskilles, afhænger af en prøvelse af disse bestemmelsers rækkevidde med henblik på objektivt at kunne vurdere, om en annullation af disse vil ændre den anfægtede retsakts ånd eller materielle indhold. I denne henseende konstaterede den, at den anfægtede afgørelses materielle indhold bestod i Unionens tiltrædelse af Genèveaftalen, der er godkendt på Unionens vegne i henhold til den nævnte afgørelses artikel 1. De bestemmelser, som Kommissionen havde nedlagt påstand om annullation af, havde derimod til formål at gøre det muligt for de medlemsstater, der måtte ønske det, at ratificere eller tiltræde Genèveaftalen sammen med Unionen. Domstolen bemærkede, at hverken den situation, hvor ingen medlemsstat udøver denne mulighed, eller de heraf følgende konsekvenser påvirker den retlige rækkevidde af den anfægtede afgørelses artikel 1, og den rejser heller ikke tvivl om Unionens tiltrædelse af Genèveaftalen. Domstolen præciserede, at den omstændighed, at Kommissionen havde nedlagt påstand om, at virkningerne af de dele af den anfægtede afgørelse, som den havde krævet skulle annulleres for så vidt angår de medlemsstater, der er parter i Lissabonaftalen, midlertidigt skulle opretholdes fra datoen for afsigelsen af den dom, der skulle afsiges, ikke havde nogen indvirkning på spørgsmålet om, hvorvidt de bestemmelser i den anfægtede afgørelse, som krævedes annulleret, kunne udskilles.
Hvad angik realiteten undersøgte Domstolen hovedanbringendet om, at Rådet ved at ændre Kommissionens forslag med indførelsen af en bestemmelse, der bemyndigede de medlemsstater, som ønskede det, til at ratificere eller tiltræde Genèveaftalen, havde handlet uden for ethvert initiativ fra Kommissionens side og således havde tilsidesat artikel 218, stk. 6, TEUF og artikel 293, stk. 1, TEUF og skadet den institutionelle ligevægt, der følger af artikel 13, stk. 2, TEU.
For det første fastslog Domstolen, at artikel 293, stk. 1, TEUF finder anvendelse, når Rådet på forslag af Kommissionen, der handler som forhandler udpeget af Rådet i medfør af artikel 218, stk. 3, TEUF, vedtager en afgørelse om indgåelse af en international aftale i henhold til artikel 218, stk. 6, TEUF.
For det andet undersøgte Domstolen argumentet om en tilsidesættelse af artikel 293, stk. 1, TEUF.
Med henblik herpå udtalte den først, at denne bestemmelse skal læses i overensstemmelse med princippet om institutionel ligevægt, der er karakteristisk for Unionens institutionelle opbygning, hvilket forudsætter, at hver enkelt af institutionerne udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser, og med princippet om loyalt samarbejde mellem de nævnte institutioner (
8
). I denne sammenhæng er de ikke-lovgivningsmæssige EU-retsakter, såsom den anfægtede afgørelse om indgåelse af den omhandlede internationale aftale, blevet vedtaget efter forslag fra Kommissionen. I henhold til denne initiativret fremmer Kommissionen Unionens almene interesse og tager passende initiativer med henblik herpå. Artikel 293 TEUF sikrer overholdelsen af princippet om institutionel ligevægt mellem Kommissionens og Rådets beføjelser, idet den fastsætter, for det første, at Rådet med forbehold for undtagelser kan ændre forslaget med enstemmighed, og, for det andet, at Kommissionen har beføjelse til at ændre sit forslag, så længe Rådet ikke har truffet afgørelse. Rådets ændringsbeføjelse kan således ikke udvides til at gøre det muligt at forvanske Kommissionens forslag på en måde, der er til hinder for opnåelsen af de med forslaget efterstræbte formål, og som frarøver forslaget dets berettigelse.
Domstolen efterprøvede følgelig herefter, om den af Rådet foretagne ændring havde forvansket genstanden for eller formålet med Kommissionens forslag på en måde, der var til hinder for gennemførelsen af de mål, som Kommissionen forfølger.
Den mindede i denne henseende om, at genstanden for det nævnte forslag bestod i Unionens tiltrædelse alene af Genèveaftalen, og at dets formål var at gøre det muligt for Unionen reelt at udøve sin enekompetence på det område, der er omfattet af denne aftale, nemlig den fælles handelspolitik, der bygger på ensartede principper og føres inden for rammerne af principperne og målene med Unionens optræden udadtil, hvilken kompetence forhandlingen af Genèveaftalen henhører under.
Domstolen præciserede i øvrigt, at når Unionen i traktaterne tildeles en enekompetence på et bestemt område, er det kun Unionen, der kan lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter, medmindre den har bemyndiget medlemsstaterne til at gøre dette (
9
). Princippet om kompetencetildeling og den institutionelle ramme, der er defineret i EU-traktaten med henblik på at gøre det muligt for Unionen at udøve de kompetencer, som traktaterne har tildelt den, udgør Unionens og EU-rettens særlige karakteristika vedrørende Unionens forfatningsmæssige struktur.
Domstolen konstaterede imidlertid, at Rådet ved at beslutte at tildele medlemsstaterne en bemyndigelse til at ratificere eller tiltræde Genèveaftalen havde givet udtryk for et alternativt politisk valg til Kommissionens forslag, som påvirkede de nærmere vilkår for udøvelsen af Unionens enekompetence, selv om et sådant valg henhører under Kommissionens vurdering af Unionens almene interesse, hvilken vurdering er uløseligt forbundet med Kommissionens initiativret.
Domstolen konkluderede heraf, at denne bemyndigelse, som Rådet havde tildelt, forvanskede genstanden for og formålet med Kommissionens forslag, som udtrykte dens politiske valg om at gøre det muligt for Unionen alene at tiltræde Genèveaftalen og således selv at udøve sin enekompetence på det område, der var omfattet af den nævnte retsakt.
Den tilføjede desuden, at denne konklusion ikke kunne drages i tvivl af den omstændighed, at den bemyndigelse, der er fastsat i den anfægtede afgørelses artikel 3, blev meddelt med forbehold for fuld respekt for Unionens enekompetence, og at Rådet i overensstemmelse med denne afgørelses artikel 4 for at sikre enheden i Unionens og dens medlemsstaters internationale repræsentation havde overladt repræsentationen af Unionen og enhver medlemsstat, der ønskede at gøre brug af denne bemyndigelse, til Kommissionen. Til trods for disse rammer udøver de nævnte stater nemlig ved anvendelsen af denne bemyndigelse som folkeretssubjekter, der er uafhængige af Unionen, en enekompetence for Unionen, og forhindrer således denne i at udøve denne kompetence alene.
Endelig kunne argumenterne vedrørende nødvendigheden af at sikre, at Unionen havde stemmeret i den særlige unions forsamling, og af at bevare ancienniteten og kontinuiteten i beskyttelsen af oprindelsesbetegnelser, der er registreret i henhold til Lissabonaftalen i de syv medlemsstater, der allerede er parter i denne aftale, ikke begrunde Rådets ændring. Domstolen fastslog således, at de eventuelle vanskeligheder, som Unionen på internationalt plan måtte støde på ved udøvelsen af sin enekompetence, eller konsekvenserne af denne udøvelse for medlemsstaternes internationale forpligtelser ikke som sådan kunne tillade Rådet at ændre et forslag fra Kommissionen i en sådan grad, at forslagets genstand eller formål blev forvansket, idet den institutionelle ligevægt, som artikel 293 TEUF har til formål at sikre overholdelsen af, således blev tilsidesat.
(
1
) – Rådets afgørelse (EU) 2019/1754 af 7.10.2019 om Den Europæiske Unions tiltrædelse af Genèveaftalen om Lissabonaftalen vedrørende oprindelsesbetegnelser og geografiske betegnelser (EUT 2019, L 271, s. 12, herefter »den anfægtede afgørelse«).
(
2
) – Genèveaftalen om Lissabonaftalen om oprindelsesbetegnelser og geografiske betegnelser (EUT 2019, L 271, s. 15, herefter »Genèveaftalen«).
(
3
) – Lissabonaftalen om beskyttelse af oprindelsesbetegnelser og deres internationale registrering blev undertegnet den 31.10.1958, revideret i Stockholm den 14.7.1967 og ændret den 28.9.1979 (United Nation Treaty Series, bind 828, nr. 13172, s. 205, herefter »Lissabonaftalen«).
(
4
) – Pariserkonventionen om beskyttelse af industriel ejendomsret blev undertegnet i Paris den 20.3.1883 og senest revideret i Stockholm den 14.7.1967 samt ændret den 28.9.1979 (United Nation Treaty Series, bind 828, nr. 11851, s. 305).
(
5
) – Kommissionens forslag af 27.7.2018 til Rådets afgørelse om Den Europæiske Unions tiltrædelse af Genèveaftalen om Lissabonaftalen vedrørende oprindelsesbetegnelser og geografiske betegnelser (dok. COM(2018) 350 final).
(
6
) – Artikel 207 TEUF.
(
7
) – Artikel 218, stk. 6, litra a), TEUF.
(
8
) – Principper, der er fastsat i artikel 13, stk. 2, TEU.
(
9
) – Artikel 2, stk. 1, TEUF.