62003CJ0514_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-514/03,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 8. december 2003,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved M. Patakia og L. Escobar Guerrero, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Spanien
ved E. Braquehais Conesa, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden P. Jann, og dommerne K. Schiemann, N. Colneric, J.N. Cunha Rodrigues og E. Levits (refererende dommer),
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 7. juli 2005,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i sin stævning nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til 43 EF og 49 EF såvel som i henhold til Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (EFT 1989 L 19, s. 16) og Rådets direktiv 92/51/EØF af 18. juni 1992 om anden generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser til supplering af direktiv 89/48 (EFT L 209, s. 25), idet det
– i gennemførelsesbestemmelserne har foreskrevet, at private vagtfirmaer og disses personale skal have hjemsted i Spanien og være spanske statsborgere
– med hensyn til udenlandske private vagtselskabers adgang til markedet kræver, at disse
a) i alle de omhandlede tilfælde skal være juridiske personer
b) skal have en bestemt selskabskapital, selv om de ikke er undergivet denne forpligtelse i den stat, hvori de er etableret
c) skal deponere en sikkerhed i Caja General General de Depósitos, uden at der tages hensyn til, at der eventuelt er stillet sikkerhed i oprindelsesstaten
d) skal have et mindste antal ansatte
– kræver, at personalet i et udenlandsk privat vagtselskab skal opnå en ny særlig tilladelse i Spanien, selv om personalet allerede har opnået en tilsvarende tilladelse i etableringsmedlemsstaten,
og bestemmer, at arbejde i sektoren for private sikkerhedstjenester ikke er dannet af fællesskabsbestemmelserne om anerkendelse af erhvervsuddannelser.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
2. Direktiv 89/48 og 92/51 har til formål at indføre generelle ordninger for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, som skal gøre det lettere for europæiske borgere at udøve enhver form for erhvervsvirksomhed, som i værtslandet er gjort betinget af, at borgeren har gennemgået en post-gymnasial uddannelse. Direktiv 89/48 vedrører eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed udstedt af universiteter eller uddannelsesinstitutioner med samme uddannelsesniveau, mens direktiv 92/51 finder anvendelse på eksamensbeviser for post-gymasial uddannelse af mindst et års varighed eller af tilsvarende længde som defineret i dette direktivs artikel 1.
3. Artikel 1 i direktiv 92/51 bestemmer:
» I dette direktiv forstås ved:
[…]
c) »kursusbevis«: ethvert bevis
– for gennemførelsen af en uddannelse, som ikke indgår i en helhed, der udgør et eksamensbevis efter direktiv 89/48/EØF eller et eksamensbevis eller certifikat efter nærværende direktiv, eller
– som er udstedt efter en vurdering af ansøgerens personlige kvaliteter, egnethed eller kundskaber, som en myndighed, der er udpeget i overensstemmelse med en medlemsstats love eller administrative bestemmelser, anser for at være væsentlige for udøvelsen af et erhverv, uden at der kræves bevis for forudgående uddannelse
[…]
e) » lovreguleret erhverv «: den eller de samlede lovregulerede erhvervsmæssige former for virksomhed, der udgør dette erhverv i en medlemsstat
f) » lovreguleret erhvervsmæssig virksomhed «: erhvervsmæssig virksomhed eller en form deraf, når der enten direkte eller indirekte ifølge love eller administrative bestemmelser kræves et uddannelsesbevis eller kursusbevis for i en medlemsstat at optage eller udøve denne virksomhed eller en form deraf. Som en form for udøvelse af lovreguleret erhvervsmæssig virksomhed betragtes bl.a.:
– udøvelse af en aktivitet under anvendelse af en faglig titel, såfremt anvendelse af den pågældende titel er forbeholdt personer, der er i besiddelse af det uddannelsesbevis eller kursusbevis, der kræves i henhold til love eller administrative bestemmelser […]
[…]«
4. Artikel 8 i direktiv 92/51 har følgende ordlyd:
»Når der i værtslandet kræves et kursusbevis for at optage eller udøve et bestemt lovreguleret erhverv, kan den kompetente myndighed ikke under henvisning til manglende kvalifikationer nægte en EF-statsborger adgang til at optage eller udøve et sådant erhverv på samme vilkår som dem, der gælder for landets egne statsborgere,
a) såfremt ansøgeren er i besiddelse af et kursusbevis, som i en anden medlemsstat er foreskrevet som betingelse for adgang til dér at optage eller udøve samme erhverv, og som er opnået i en anden medlemsstat, eller
b) hvis ansøgeren kan dokumentere at have kvalifikationer erhvervet i andre medlemsstater
som giver tilsvarende sikkerhed, navnlig inden for sundhed, sikkerhed, miljøbeskyttelse og forbrugerbeskyttelse, som dem, der er foreskrevet ved lov eller administrative bestemmelser i værtslandet.
Kan ansøgeren ikke dokumentere at have et sådant bevis eller sådanne kvalifikationer, gælder værtslandets love og administrative bestemmelser.«
De nationale bestemmelser
5. I Spanien er privat vagtvirksomhed reguleret ved lov nr. 23/1992 af 30. juli 1992 om privat vagtvirksomhed (BOE nr. 186 af 4.8.1992, s. 27116, herefter »loven om privat vagtvirksomhed«) og kongelig anordning nr. 2364/1994 af 9. december 1994 om godkendelse af bestemmelserne om privat vagtvirksomhed (BOE nr. 8 af 10.1.1995, s. 779, herefter »anordningen om privat vagtvirksomhed«).
6. Artikel 5, stk. 1, i loven om privat vagtvirksomhed indeholder en udtømmende liste over seks kategorier af tjenesteydelser, som private vagtselskaber kan udføre, nemlig:
– overvågning og beskyttelse af ejendom, anlæg, forestillinger, stævner eller kongresser
– beskyttelse af bestemte personer
– deponering, overvågning, kontrol med og sortering af mønter, sedler, værdipapirer og værdigenstande eller farlige genstande, samt transport og distribution af disse genstande
– installation og vedligeholdelse af sikkerhedsanordninger, sikkerhedsudstyr og sikkerhedssystemer
– drift af centraler til modtagelse, behandling og overføring af alarmsignaler og videregivelse heraf til ordensmagten samt besvarelse af opkald, som ikke henhører under ordensmagtens ressort
– programmering og bistand i forbindelse med den i loven omhandlede vagtvirksomhed.
7. I henhold til lovens artikel 7, stk. 1, skal et selskab, der ønsker at levere sådanne tjenesteydelser, have en tilladelse i form af optagelse i et register, der føres af indenrigsministeriet. For at blive optaget i registret skal det omhandlede selskab være en juridisk person svarende til en af de fire selskabstyper, der er defineret i den nationale lovgivning. Desuden afhænger den nævnte tilladelse i henhold til anordningen om privat vagtvirksomhed af opfyldelse af andre betingelser, der varierer alt efter, hvilken form for virksomhed det omhandlede selskab udøver.
8. Det pågældende selskab skal således have en mindste selskabskapital og kunne dokumentere, at det har stillet en sikkerhed. Størrelsen på selskabskapitalen og sikkerheden varierer ikke alene efter den eller de former for virksomhed, som selskabet udøver, men også efter størrelsen af selskabets geografiske operationsområde inden for det nationale område. For så vidt angår sikkerheden skal den deponeres hos det spanske organ Caja General de Depósitos.
9. Anordningen om privat vagtvirksomhed stiller i et bilag visse særlige krav til vagtselskaber afhængigt af, hvilken form for virksomhed de udøver. Såfremt denne virksomhed bistår i transport eller distribution af værdigenstande eller farlige genstande, eller såfremt der er tale om installation og vedligeholdelse af sikkerhedsanordninger, sikkerhedsudstyr og sikkerhedssystemer, er følgende påkrævet:
»1. Værdigenstande eller farlige genstande
a) […]
b) Anden fase
1.a. 	Et hold bestående af en vagtchef og mindst tredive vagter, såfremt virksomhedens operationsområde er nationalt, og seks vagter, samt tre pr. provins, såfremt operationsområdet dækker en selvstyrende region.
[…]
2. Sprængstoffer
a)
[…]
b) Anden fase
1.a. 	Et hold bestående af mindst to vagter, der er sprængstofeksperter for hvert køretøj til transport af sprængstoffer, som virksomheden råder over, samt en sikkerhedschef, når antallet af vagter er mere end femten.
[…]
5. Installation og vedligeholdelse af sikkerhedsanordninger, sikkerhedsudstyr og sikkerhedssystemer
[…]
2. Anden fase
a) Et hold bestående af mindst en ingeniør og fem installatører, såfremt virksomhedens operationsområde er nationalt, og en ingeniør og to installatører for de virksomheder, hvis operationsområde dækker en selvstyrende region.«
10. I henhold til artikel 10 i lov om privat vagtvirksomhed, sammenholdt med artikel 53 i anordning om privat vagtvirksomhed, skal hele vagtpersonalet have en tilladelse fra indenrigsministeriet. De, der ansøger om en tilladelse, skal være myndige, må ikke have nået den alder, som er fastsat i de administrative bestemmelser, og skal være i besiddelse af de fysiske og mentale kvalifikationer, som er nødvendige for at varetage opgaverne, samt have bestået prøver, der dokumenterer, at de besidder de kundskaber og kvalifikationer, som er nødvendige for at udføre det pågældende arbejde.
11. Hvad særligt angår udøvelse af erhvervet som privatdetektiv kræver artikel 54, stk. 5, litra b), i anordningen om privat vagtvirksomhed desuden, at de pågældende er i besiddelse af et kvalifikationsbevis for privatdetektiver. Udstedelsen af dette bevis kræver, at den pågældende har opnået et vist uddannelsesniveau, har fulgt bestemte kurser og har bestået egnethedsprøverne.
12. Direktiv 89/48 og 92/51 er gennemført i national ret ved kongelig anordning nr. 1665/1991 af 25. oktober 1991, der regulerer den generelle ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for videregående uddannelser, der er udstedt i Den Europæiske Unions medlemsstater, og som kræver en uddannelse af mindst tre års varighed (BOE nr. 280 af 22.11.1991, s. 37916), og ved kongelig anordning nr. 1396/1995 af 4. august 1995, der regulerer den anden generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser i Den Europæiske Unions medlemsstater og i de øvrige stater, der har undertegnet aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, og som supplerer det ved kongelige anordning nr. 1665/1991 fastsatte (BOE nr. 197 af 18.8.1995, s. 25657). Bilagene til de to anordninger indeholder lister over de lovregulerede erhverv, som er dækket af de omhandlede anerkendelsesordninger. De i anordningen omhandlede erhverv figurerer imidlertid ikke på disse lister.
Den administrative procedure og den skriftlige forhandling for Domstolen
13. I 1997 anlagde Kommissionen det første traktatbrudssøgsmål mod Kongeriget Spanien vedrørende visse bestemmelser i loven og anordningen om privat vagtvirksomhed. I dom af 29.oktober 1998, Kommissionen mod Spanien (sag C-114/97, Sml. I, s. 6717), afsagt inden for rammerne af denne sag, fastslog Domstolen, at Kongeriget Spanien havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten ved at opretholde artikel 7, 8 og 10 i lov om privat vagtvirksomhed, der gør meddelelse af autorisation for et vagtselskab til at udøve privat virksomhed betinget af, at selskabet har hjemsted i Spanien, og idet tilladelser for vagtpersonale kun gives til spanske statsborgere.
14. Ved skrivelse af 29. november 1999 meddelte Kommissionen den spanske regering, at de nationale love og andre retsforskrifter om privat vagtvirksomhed stadig var i strid med fællesskabslovgivningen.
15. Da Kommissionen ikke havde modtaget noget svar fra den spanske regering inden for den fastsatte frist, fremsatte den den 24. juli 2000 en begrundet udtalelse, hvori den anmodede den spanske regering om at træffe de nødvendige foranstaltninger til at bringe de påståede overtrædelse r til ophør inden for en frist på to måneder fra meddelelsen heraf. Da Kommissionen var af den opfattelse, at de spanske myndigheders bemærkninger til den begrundet udtalelse ikke var tilfredsstillende, besluttede den at anlægge det foreliggende søgsmål.
16. Kommissionen har i sin replik noteret sig den omstændighed, at de spanske myndigheder efter dommen i sagen Kommissionen mod Spanien ændrede loven og anordningen om privat vagtvirksomhed, idet den ophævede nationalitetskravet. Kommissionen har derfor frafaldet klagepunktet vedrørende dette krav, men opretholdt de øvrige klagepunkter.
Om søgsmålet
17. Til støtte for søgsmålet har Kommissionen fremført seks anbringender, som i det væsentlige vedrører de betingelser, der stilles i den spanske lovgivning for udøvelse af privat vagtvirksomhed i Spanien.
18. Disse anbringender kan defineres således:
1) uforenelighed med artikel 43 EF og 49 EF af betingelsen om, at et privat vagtselskab skal være en juridisk person
2) uforenelighed med artikel 43 EF og 49 EF af betingelsen om, at et sådant selskab skal have en bestemt selskabskapital
3) uforenelighed med artikel 43 EF og 49 EF af betingelsen om, at et sådant selskab skal stille en sikkerhed i et spansk organ, nemlig Caja General de Depósitos
4) uforenelighed med artikel 43 EF og 49 EF af betingelsen om, at et sådant selskab skal have et mindste antal ansatte
5) uforenelighed med artikel 43 EF og 49 EF af betingelsen om, at der kræves en særlig tilladelse for det sikkerhedspersonale, som udøver virksomhed i Spanien
6) tilsidesættelse af direktiv 89/48 og 92/51 på grund af manglende anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer.
19. Inden der tages stilling til hvert af disse anbringender, skal der indledningsvis henvises til parternes argumentation og til de almindelige principper, der er fastlagt i Domstolens faste praksis.
Almindelige bemærkninger
Parternes argumenter
20. Kommissionen har anerkendt, at privat vagtvirksomhed endnu ikke har været genstand for harmonisering på fællesskabsplan. De restriktive spanske bestemmelser på området overholder imidlertid ikke de grundlæggende krav i henhold til Domstolens faste praksis vedrørende artikel 43 EF og 49 EF. Kommissionen har navnlig bestridt påstanden om, at privat vagtvirksomhed og den offentlige sikkerhed skulle være nært forbundet. Det er Kommissionens opfattelse, at de pågældende selskabers medvirken til opretholdelsen af den offentlige sikkerhed ikke adskiller sig fra den, som enhver enkeltperson kan blive nødsaget til at bidrage med. I det foreliggende tilfælde har Kommissionen gjort gældende, at den omstændighed, at der stilles samme krav til et udenlandsk privat vagtselskab som de krav, der stilles til et spansk selskab – uden, at der tages hensyn til de forpligtelser, garantier og eventuelle forskrifter, der allerede er pålagt det samme selskab i en anden medlemsstat – udgør en uberettiget begrænsning i selskabets etableringsret på det spanske område samt en højst afskrækkende faktor i forhold til udveksling grænseoverskridende tjenesteydelser inden for denne branche, og særligt for så vidt angår små og mellemstore virksomheder.
21. Ifølge den spanske regering er privat vagtvirksomhed snævert forbundet med den offentlige sikkerhed, som den ligger i forlængelse af. Da en stor del af denne branches virksomhed indebærer brug af visse genstande, som normalt ikke er tilladte (navnlig våben), kan den ligeledes have en mærkbar indvirkning på borgernes rettigheder og friheder. Derfor er en medlemsstat berettiget til at anvende beredskabs- og kontrolforanstaltninger inden for dette område, som ikke er lovlige på andre områder. Da der er tale om en branche, der ikke er harmoniseret på fællesskabsplan, kan bestemmelserne herom i de andre medlemsstater adskille sig væsentligt fra de spanske, hvorfor det især er nødvendigt at sikre overholdelsen af de særlige krav, der foreligger i Spanien, navnlig med hensyn til problemet vedrørende terrorisme.
Domstolens bemærkninger
22. Kommissionen har i sit søgsmål henvist til artikel 43 EF, der garanterer etableringsfriheden, og artikel 49 EF om den frie udveksling af tjenesteydelser. I denne forbindelse skal det bemærkes, at den afgørende omstændighed til afgrænsningen af de to bestemmelsers anvendelsesområde er, om den omhandlede erhvervsdrivende er etableret i den medlemsstat, hvor han udbyder den pågældende tjenesteydelse, eller ej (værtsmedlemsstaten). Såfremt virksomheden er primært eller sekundært etableret i værtsmedlemsstaten, er den omfattet af anvendelsesområdet for princippet om etableringsfriheden som omhandlet i artikel 43 EF. I modsat fald er der tale om en »grænseoverskridende tjenesteyder«, og virksomheden er dermed omfattet af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, jf. artikel 49 EF (jf. i denne retning dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 25-28, og af 11.12.2003, sag C-215/01, Schnitzer, Sml. I, s. 14847, præmis 28-32). De i den foreliggende sag omhandlede nationale love og administrative bestemmelser synes at finde anvendelse uden forskel på private vagtselskaber, der er etableret i Spanien, og de selskaber, der er etableret i de andre medlemsstater, og som udøver deres virksomhed tilfældigt og midlertidigt i Spanien.
23. Private sikkerhedstjenester er endnu ikke harmoniseret på fællesskabsplan. Selv om medlemsstaterne i en sådan situation i princippet fortsat har kompetence til at fastsætte betingelserne for udøvelsen af virksomhed i denne branche, er de dog forpligtede til at udøve deres kompetence på dette område under iagttagelse af de grundlæggende friheder, der er garanteret ved traktaten (jf. dom af 3.10.2000, sag C-58/98, Corsten, Sml. I, s. 7919, præmis 31, af 1.2.2001, sag C-108/96, Mac Quen m.fl., Sml. I, s. 837, præmis 24, og af 11.7.2002, sag C-294/00, Gräbner, Sml. I, s. 6515, præmis 26).
24. I henhold til Domstolens praksis kræver EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF) ikke blot afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling til skade for en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat på grundlag af dennes nationalitet, men også ophævelse af enhver restriktion, også selv om denne restriktion gælder uden forskel for såvel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater, der kan være til hinder for eller indebære ulemper for den virksomhed, som udøves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor denne lovligt leverer tilsvarende tjenesteydelser (jf. dom af 9.8.1994, sag C-43/93, Vander Elst, Sml. I, s. 3803, præmis 14, og af 29.11.2001, sag C-17/00, De Coster, Sml. I, s. 9445, præmis 29).
25. Domstolen har desuden allerede fastslået, at traktatens artikel 59 er til hinder for anvendelse af nationale bestemmelser, som bevirker, at udveksling af tjenesteydelser mellem medlemsstater bliver vanskeligere end levering af tjenesteydelser internt i en medlemsstat (De Coster-dommen, præmis 30).
26. Det bemærkes endvidere, at alle de nationale foranstaltninger, der gør det vanskeligere eller mindre attraktivt at udøve de nævnte friheder, kun kan være berettigede, hvis de opfylder fire betingelser: De skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal være begrundet i tvingende almene hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet (jf. bl.a. dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Kraus, Sml. I, s. 1663, præmis 32, og af 4.7.2000, sag C-424/97, Haim, Sml. I, s. 5123, præmis 57, samt dommen i sagen Mac Quen m.fl., præmis 26).
27. En sådan foranstaltning, der stiller krav til udøvelsen af de sikrede rettigheder, kan normalt kun begrundes i et tvingende alment hensyn, der ikke allerede er tilgodeset i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret (Corsten-dommen, præmis 35). Som generaladvokaten har anført i punkt 45 i forslaget til afgørelse, skal myndighederne i værtsmedlemsstaten med andre ord tage hensyn til de betingelser, som udenlandske erhvervsdrivende samt deres ansatte allerede måtte opfylde i deres oprindelsesland.
28. Hvad endelig angår den spanske regerings argument om, at områderne for privat vagtvirksomhed og den offentlige sikkerhed er nært forbundet, har Domstolen allerede fastslået, at undtagelsesbestemmelsen i artikel 46, stk. 1, EF, der tillader medlemsstaterne at opretholde specielle ordninger for udenlandske statsborgere, som er begrundet i hensynet til den offentlige sikkerhed, ikke finder anvendelse på en general ordning om privat vagtvirksomhed (dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 45 og 46, og dom af 9.3.2000, sag C-355/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1221, præmis 28 og 30).
Det første klagepunkt: selskabets juridiske form
Parternes argumenter
29. Kommissionen har gjort gældende, at de private vagtselskabers pligt til i næsten alle tilfælde at være en juridisk person, bevirker, at en person, der er etableret i en anden medlemsstat, og som dér lovligt leverer tjenesteydelser som de i hovedsagen omhandlede, er tvunget til at stifte en juridisk person for at kunne udøve sin virksomhed i Spanien, såvel midlertidigt som lejlighedsvis. Dette krav, som i princippet ikke har nogen direkte forbindelse til selve selskabets virksomhed, er ikke relevant med hensyn til beskyttelsen af modtagerne af disse tjenesteydelser og opretholdelsen af den offentlige sikkerhed. Alle kravene i den spanske lovgivning ville faktisk kunne opfyldes, uden at selskabet behøver at være en juridisk person.
30. Den spanske regering har anført, at fysiske personers eventuelle levering af de omhandlede tjenesteydelser ikke blot vil forårsage en række alvorlige praktiske problemer, men at det tillige vil være uacceptabelt ud fra hensynet til den offentlige sikkerhed. For at kunne tillade fysiske personer at levere de omhandlede tjenesteydelser, vil det for det første være nødvendigt med en revision af de i Spanien meget strenge, nugældende forpligtelser med hensyn til besiddelse af våben. For det andet udelukker en fysisk persons levering af visse tjenesteydelser muligheden for en effektiv kommunikation mellem vagten og virksomhedens hovedkontor, der kan være af afgørende betydning for de beskyttede personers sikkerhed såvel som for vagtens sikkerhed. For det tredje er der risiko for forveksling, henset til de mange forskellige personaleuniformer. Generelt set formindsker en opblødning af de ovennævnte regler de sikkerhedsgarantier, som de spanske myndigheder anser for passende.
Domstolens bemærkninger
31. Hvad angår en tilsvarende ordning som den af Kommissionen kritiserede spanske ordning, bemærkes indledningsvis, at Domstolen allerede har fastslået, at betingelsen om, at en privat vagtvirksomhed skal være en juridisk person for at kunne udøve sin virksomhed, udgør en begrænsning, der er i strid med artikel 43 EF og 49 EF (dom af 29.4.2004, sag C-171/02, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 5645, præmis 41-44).
32. Den spanske regering har i det foreliggende tilfælde påberåbt sig beskyttelsen af de omhandlede modtagere af tjenesteydelser såvel som den øvrige del af befolkningens sikkerhed som begrundelse for denne begrænsning. Som generaladvokaten udførligt har gjort rede for i punkt 52 i forslaget til afgørelse, udgør kravet om, at selskabet skal være en juridisk person, ikke en foranstaltning, der kan anses for egnet til at nå de opstillede mål. Intet af de af den spanske regering nævnte praktiske problemer er direkte knyttet til virksomhedens selskabsform.
33. Det første klagepunkt er således begrundet.
Andet klagepunkt: krav om en mindste selskabskapital
Parternes argumenter
34. Kommissionen har gjort gældende, at for at kunne etablere sig og levere grænseoverskridende tjenesteydelser i Spanien skal et udenlandsk privat vagtselskab opfylde kravet om en mindste selskabskapital. Et sådan krav kan hverken begrundes i hensyn til den offentlige sikkerhed eller i beskyttelsen af modtagerne af de omhandlede tjenesteydelser. De andre medlemsstaters private vagtselskaber må antages at opfylde disse formål uden at skulle opfylde et krav om en særlig selskabskapital.
35. Den spanske regering har påpeget, at eftersom privat vagtvirksomhed er et område, der ikke er harmoniseret på fællesskabsplan, kan der forekomme meget store forskelle mellem Kongeriget Spanien og de andre medlemsstater, særligt hvad angår vilkårene for at bære og bruge våben. Hvad angår den særlige situation i denne medlemsstat for så vidt angår terrortruslen var Kongeriget Spanien berettiget til at vedtage krav, der var strengere end i de andre medlemsstater. Selv om det er korrekt, at private vagtfirmaer i Spanien ligeledes skal stille yderligere to garantier, nemlig sikkerhedsstillelse og en obligatorisk forsikring, har hver af disse en særlig funktion. De to garantier er imidlertid ikke i sig selv tilstrækkelige til at nå de mål, de forfølger, hvad angår sikkerhed og beskyttelse af borgerne.
Domstolens bemærkninger
36. Domstolen har allerede udtalt, at kravet om, at private vagtselskaber skal have en mindste selskabskapital, udgør en tilsidesættelse af artikel 43 EF og 49 EF (dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 53-57). De af den spanske regering anførte begrundelser og navnlig den særlige terrortrussel i Spanien har ikke nogen direkte forbindelse med størrelsen af selskabets selskabskapital, og berettiger heller ikke begrænsningerne for den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden.
37. Der findes i øvrigt mindre indgribende foranstaltninger til at nå formålet med beskyttelse af modtagerne af de omhandlede tjenesteydelser, såsom sikkerhedsstillelse eller indgåelse af en forsikringsaftale. Selv om det, som den spanske regering har gjort gældende, i visse tilfælde viser sig, at disse to foranstaltninger hver for sig er utilstrækkelige, er det altid muligt at anvende dem kumulativt. Den spanske regering har således ikke fremført argumenter, som kan godtgøre, hvorfor de to nævnte foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at opfylde formålet hvad angår sikkerhed og beskyttelse af borgerne.
38. Det andet klagepunkt er således begrundet.
Tredje klagepunkt: sikkerhedsstillelse ved et spansk organ
Parternes argumenter
39. Kommissionen forstår hovedformålet med dette krav, som er at sikre, at de spanske myndigheder har adgang til de beløb, der sikrer dækning af risici i forbindelse med et eventuelt ansvar, eller når der pålægges en bøde. Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at dette krav er uforholdsmæssigt i forhold til de formål, som det forfølger. I henhold til de nationale bestemmelser er det navnlig ikke muligt at tage hensyn til en eventuel sikkerhedsstillelse i selskabets oprindelsesland, hvilket i princippet burde være tilstrækkelig.
40. Ifølge den spanske regering er en sikkerhedsstillelse eller indgåelse af en forsikringsaftale lovlige foranstaltninger til sikring og beskyttelse af modtagerne af de omhandlede tjenesteydelser. Det er korrekt, at anordningen om privat vagtvirksomhed forpligter de omhandlede selskaber til at indgå en ansvarsforsikringsaftale. Med hensyn til forsikringsmarkedets særlige økonomiske faktorer indebærer denne foranstaltning dog kun en begrænset garanti. Med andre ord er sikkerhedsstillelsen et supplement til, men ikke en erstatning for de to andre garantiforanstaltninger, nemlig en mindste selskabskapital og forsikringen.
Domstolens bemærkninger
41. Det bemærkes, at pligten til at stille en sikkerhed i Caja General de Depósitos, som foreskrevet i spansk ret, kan hindre eller gøre den frie etableringsret og den frie udveksling af tjenesteydelser mindre attraktiv som omhandlet i artikel 43 EF og 49 EF. Udveksling af tjenesteydelser, oprettelsen af et datterselskab eller en sekundær etablering bliver nemlig mere besværlig i Spanien for private vagtselskaber, der er etableret i en anden medlemsstat, end for de selskaber, der er etableret i Spanien. Det skal derfor undersøges, om dette krav er begrundet.
42. Domstolen har allerede udtrykkeligt udtalt, at en garantistillelse udgør en mindre begrænsning af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser end kravet om en mindste selskabskapital til sikring af beskyttelsen af kreditorerne (dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 55).
43. Det følger imidlertid af fast retspraksis, at en sådan hindring udelukkende kan begrundes i et tvingende alment hensyn, der ikke allerede er tilgodeset i kraft af de bestemmelser, tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret (Corsten-dommen, præmis 35). De omhandlede spanske bestemmelser kræver sikkerhedsstillelse hos et spansk organ, nemlig Caja General de Depósitos, uden hensyn til en eventuel sikkerhedsstillelse, der er tilbagebragt i oprindelsesmedlemsstaten. Desuden forekommer et sådant strengt krav på det nuværende udviklingstrin for mekanismer til grænseoverskridende inddrivelse af fordringer og fuldbyrdelse af udenlandske retsafgørelser i Den Europæiske Union at være uforholdsmæssigt. Kravet om sikkerhedsstillelse går ud over, hvad der er nødvendigt for at sikre en passende beskyttelse af kreditorerne.
44. Det fremgår ganske vist af den spanske regerings indlæg, at den har erklæret sig rede til at tage hensyn til sikkerhedsstillelser hos de andre medlemsstaters finansorganer, såfremt den stadig kan disponere over de beløb, der vedrører den virksomhed, der udøves på spansk område. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 30.1.2002, sag C-103/00, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1147, præmis 23, og af 30.5.2002, sag C-323/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4711, præmis 8). Det drejer sig i øvrigt om en enkelt erklæring fra den sagsøgte regering, og ikke om en konkret lov eller administrativ bestemmelse.
45.
Det tredje klagepunkt er således begrundet.
Fjerde klagepunkt: et mindste antal ansatte
Parternes argumenter
46. Ifølge Kommissionen er alle de udenlandske private vagtselskaber, der lovligt leverer sikkerhedstjenester i den medlemsstat, hvor de er etableret, men som ikke råder ove r det antal ansatte, som kræves i den spanske lovgivning, forpligtede til at øge antallet heraf, selv om deres virksomhed ikke kræver det. Dette krav har en afskrækkende virkning, navnlig for de små og mellemstore selskaber, både hvad angår sekundær etablering og den frie udveksling af grænseoverskridende tjenesteydelser. Artikel 43 EF og 49 EF forbyder anvendelsen af denne lovgivning på et selskab, der er etableret i en anden medlemsstat, uden at de spanske myndigheder tager hensyn til om ikke identiske, så dog i det mindste sammenlignelige krav, som dette selskab allerede har opfyldt i den stat, hvori det er etableret.
47. Den spanske regering har anført, at de spanske myndigheder har forpligtet sig til generelt at reducere minimumskravet med 50% for så vidt angår menneskelige, materielle og tekniske ressourcer. Lovkravene vedrørende antallet af ansatte inden for området for transport af sprængstoffer er derimod berettiget af de sikkerhedsmæssige hensyn, som særligt gør sig gældende i Spanien.
Domstolens bemærkninger
48. Indledningsvis bemærkes, at bestemmelserne om, at private vagtselskaber skal have et mindste antal ansatte, udgør en hindring for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser, for så vidt som de gør det vanskeligere at oprette en sekundær etablering eller datterselskaber i Spanien, og idet de kan afholde private vagtselskaber fra at tilbyde deres tjenesteydelser på det spanske marked.
49. Med hensyn til begrundelsen for denne hindring skal det bemærkes, at den omstændighed, at en medlemsstat har udstedt mindre strenge regler end dem, der finder anvendelse i en anden medlemsstat, ikke indebærer, at sidstnævnte står i urimeligt forhold til det tilstræbte mål og derfor er uforenelige med fællesskabsretten (dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments, Sml. I, s. 1141, præmis 51, og af 12.12.1996, sag C-3/95, Reisebüro Broede, Sml. I, s. 6511, præmis 42, samt dommen i sagen Mac Quen m.fl., præmis 33 og 34, og Gräbner-dommen, præmis 46 og 47).
50. Bortset fra undtagelsen om transport af sprængstoffer har den spanske regering ikke udførligt godtgjort, hvorfor kravet i den gældende lovgivning om et mindste antal ansatte ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet, nemlig at sikre det ønskede sikkerhedsniveau i forbindelse med transport af værdigenstande og farlige genstande og i forbindelse med installation og vedligeholdelse af alarm- og sikkerhedssystemer. Hermed er det fjerde klagepunkt begrundet.
51. Hvad angår kravet om et mindste antal ansatte i de selskaber, der udfører transport af sprængstoffer som omhandlet i nr. 2, litra b), i bilaget til anordningen om privat vagtvirksomhed, er dette berettiget. De sikkerhedsmæssige hensyn, som den spanske regering har påberåbt sig, er nemlig velegnede til at opnå dette formål, uden at de går ud over, hvad der er nødvendigt.
52. Det fjerde klagepunkt kan således ikke lægges til grund, for så vidt som den spanske lovgivning kræver, at de selskaber, der udøver virksomhed inden for transport eller distribution af sprængstof, har et mindste antal ansatte.
Det femte klagepunkt: særlig tilladelse for vagtpersonalet
Parternes argumenter
53. Kommissionen har anført, at personalet i et udenlandsk vagtselskab i alle tilfælde skal have en særlig administrativ tilladelse. Der foreligger imidlertid ikke nogen bestemmelse om gensidig anerkendelse af en tilladelse, der allerede er udstedt i det pågældende selskabs etableringsmedlemsstat, selv om kravene på området svarer til de gældende krav i Spanien. Denne formalitet udgør dermed en alvorlig hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, idet et udenlandsk selskab ikke kan overføre personale, som i etableringsmedlemsstaten har fået en tilladelse, til Spanien.
54. Den spanske regering har forklaret, at den nationale lovgivning kræver den længste uddannelse af privat vagtpersonale i Europa. Dermed adskiller kravene sig væsentligt fra dem, der er gældende i de andre medlemsstater, således at der i princippet ikke er nogen »tilsvarende krav«, som muliggør en sammenligning af de juridiske ordninger.
Domstolens bemærkninger
55. Domstolen har allerede fastslået, at et krav om, at et privat vagtselskabs personale skal opnå en særlig administrativ tilladelse i værtsmedlemsstaten, udgør en restriktion af selskabets ret til frit at levere tjenesteydelser i artikel 49 EF’s forstand, der ikke er begrundet, for så vidt som der ikke tages hensyn til den kontrol eller de undersøgelser, der allerede er udført i oprindelsesmedlemsstaten (dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 66, og dom af 7.10.2004, sag C-189/03, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 9289, præmis 30).
56. Hvad angår etableringsfriheden i artikel 43 EF’s forstand kan det nævnte krav gøre det vanskeligere at oprette en sekundær etablering i værtsmedlemsstaten, og det udgør dermed en hindring for udenlandske vagtselskabers udøvelse af etableringsfrihed i Spanien.
57. Hvad angår begrundelsen for denne hindring har Domstolen fastslået, at en virksomhed, der ønsker at etablere sig i en anden medlemsstat, i princippet har pligt til at opfylde de samme betingelser som dem, der gælder for værtsmedlemsstatens statsborgere (Gebhard-dommen, præmis 36). En generel anvendelse af en procedure for udenlandske vagtselskabers opnåelse af en administrativ tilladelse er ikke i sig selv i strid med artikel 43 EF. Som generaladvokaten med rette har anført i punkt 84 og 85 i forslaget til afgørelse, foreskriver de spanske bestemmelser ikke mulighed for at tage hensyn til de krav, som de ansatte og selskaberne allerede opfylder i deres oprindelsesmedlemsstat. En sådan streng regel går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de lovlige formål om kontrol med de ovennævnte ansatte.
58. Den spanske regerings argument om, at disse krav adskiller sig væsentligt fra dem, der er gældende i de andre medlemsstater, således, at der i princippet ikke er nogen »tilsvarende krav«, som muliggør en sammenligning af de respektive juridiske ordninger, er uden relevans.
59. Hermed er det femte klagepunkt begrundet.
Det sjette klagepunkt: anerkendelse af erhvervsuddannelser
Parternes argumenter
60. Kommissionen har anført, at de erhverv, der reguleres af anordningen om privat vagtvirksomhed, er lovregulerede erhverv i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 89/48 og 92/51, for så vidt som udøvelsen heraf er betinget af visse kvalifikationer. Disse erhverv er imidlertid ikke anført på listerne i bilagene til anordningerne til gennemførelse af de to direktiver i national ret, og der findes heller ikke andre bestemmelser i spansk ret, der giver mulighed for anerkendelse af kvalifikationer, som er opnået i de andre medlemsstater. Kommissionen har påpeget, at grundet dets permanente og ikke tidsbegrænsede gyldighed udgør det kvalifikationsbevis, der kræves i henhold til spansk ret, dermed et »kursusbevis« i direktiv 92/51’s forstand.
61. Ifølge den spanske regering er der ikke sket tilsidesættelse af de nævnte direktiver. Hverken adgangen til erhvervet inden for privat vagtvirksomhed eller udøvelsen heraf er nemlig betinget af nogen form for »kursusbevis«. Hvad angår den uddannelse, der kræves i henhold til national ret, erhverves den først efter den pågældendes ansættelse. I modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, er det kvalifikationsbevis, der er påkrævet i loven om privat vagtvirksomhed, desuden tidsbegrænset. Det følger nemlig af lovens artikel 10, at når en ansat i et privat vagtselskab »ikke har været beskæftiget i mere end to år, skal vedkommende gennemgå nye prøver for at kunne udføre sine opgaver«. Der er dermed ikke tale om et »kursusbevis«, og den situation, der er omfattet af klagepunktet, falder således ikke ind under anvendelsesområdet for direktiv 89/48 og 92/51.
Domstolens bemærkninger
62. Det skal først bemærkes, at Kommissionen har påstået, at medlemsstaten både har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 89/48 og direktiv 92/51. Det skal imidlertid bemærkes, at de to direktiver har forskellige anvendelsesområder. Direktiv 89/48 vedrører særligt eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed. Det fremgår imidlertid ikke af Kommissionens stævning, at de kvalifikationer, som private vagtselskabers personale og privatdetektiver skal besidde i Spanien, forudsætter, at disse har gennemgået en videregående uddannelse af mindst tre års varighed. Kommissionen har således ikke godtgjort, hvorfor og hvordan de nævnte erhverv falder ind under anvendelsesområdet for direktiv 89/48.
63. Hvad angår direktiv 92/51 er det ubestridt, at private vagtselskabers personale i Spanien udøver et lovreguleret erhverv i direktivets artikel 1, litra e)’s forstand. For at afgøre, hvorvidt direktivet finder anvendelse på denne virksomhed, skal det undersøges, om der efter spansk ret kræves et kursusbevis som omhandlet i direktivets artikel 1, litra c), for at vagtselskabets personale kan få en administrativ tilladelse. Som generaladvokaten med rette har anført i punkt 96-100 i forslaget til afgørelse, har Kommissionen ikke på overbevisende måde godtgjort, hvilke formelle kompetencebeviser de spanske myndigheder kræver på området for privat sikkerhed. Heraf følger, at klagepunktet vedrørende direktiv 92/51 skal forkastes, for så vidt som det vedrører dette erhverv.
64. Hvad derimod angår erhvervet som privatdetektiv kræver artikel 54, stk. 5, litra b), i anordningen om privat vagtvirksomhed, at de pågældende er indehavere af et bevis som privatdetektiv. Det er en betingelse for at få dette bevis, at de pågældende har opnået et vist uddannelsesniveau, har fulgt bestemte kurser og har bestået en eksamen i henhold til de særlige krav i lovgivningen. Selv om dette dokument ikke udgør et »eksamensbevis« i ordets egentlige forstand, idet der ikke kræves en uddannelse af mindst et års varighed, svarer det uden tvivl til et »kursusbevis« som omhandlet i artikel 1, litra c), andet led, i direktiv 92/51, for så vidt som det er udstedt efter en vurdering af ansøgerens personlige kvaliteter, egnethed eller kundskaber, der er afgørende for udøvelse af de omhandlede erhverv. Den spanske anordning falder således ind under dette direktivs anvendelsesområde.
65. Det bemærkes, at der for virksomhed som privatdetektiv ikke findes nogen ordning i Spanien for gensidig anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, hvilket er i strid med direktiv 92/51.
66. Dermed er det sjette klagepunkt begrundet, for så vidt som det vedrører anerkendelsen af kursusbeviser for erhvervsmæssige kvalifikationer.
Sagens omkostninger
67. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen i den foreliggende sag har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Kongeriget Spanien har tabt sagen hvad angår det første, andet, tredje og femte klagepunkt, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
68. For så vidt angår klagepunktet om nationalitet, som Kommissionen har frafaldet, har hver af parterne nedlagt påstand om, at den anden part tilpligtes at betale omkostningerne. Artikel 69, stk. 5, første afsnit, i Domstolens procesreglement bør herefter finde anvendelse, og Kommissionen bør pålægges at betale sagens omkostninger, medmindre det findes berettiget at pålægge Kongeriget Spanien at betale dem som følge af dettes forhold. Som generaladvokaten med rette har anført i punkt 109 og 110 i forslaget til afgørelse, har Kongeriget Spanien sent ændret anordningen om privat vagtvirksomhed, hvilket har medført Kommissionens søgsmål. Herefter forekommer det rimeligt at pålægge Kongeriget Spanien at betale omkostningerne vedrørende det klagepunkt, der er blevet frafaldet.
69. På grundlag af det anførte, og idet Kommissionen kun delvist har fået medhold i sit fjerde og sjette klagepunkt, bør Kongeriget Spanien tilpligtes at betale tre fjerdedele af Kommissionens omkostninger, og hver part bør herudover bærer sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1) Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF og 49 EF såvel som i henhold til Rådets direktiv 92/51/EØF af 18. juni 1992 om anden generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser til supplering af Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed, idet det har opretholdt bestemmelserne i lov nr. 23/1992 af 30. juli 1992 om privat vagtvirksomhed og i kongelig anordning nr. 2364/1994 af 9. december 1994 om godkendelse af bestemmelserne om privat vagtvirksomhed, som pålægger udenlandske private vagtselskaber en række betingelser for, at de kan udøve deres virksomhed i Spanien, nemlig en forpligtelse til:
– at være en juridisk person
– at have en bestemt mindste selskabskapital
– at deponere en sikkerhed i et spansk organ
– at have et mindste antal ansatte, for så vidt som det pågældende selskab udøver sin virksomhed inden for andre områder end transport og distribution af sprængstof
– at personalet generelt skal være indehavere af en særlig administrativ tilladelse, der er udstedt af de spanske myndigheder,
og idet det ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre anerkendelsen af kursusbeviser for erhvervsmæssige kvalifikationer med henblik på at udøve virksomhed som privatdetektiv.
2) I øvrigt frifindes Kongeriget Spanien.
3) Kongeriget Spanien betaler tre fjerdedele af Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers omkostninger og bærer sine egne omkostninger.
4) Kommissionen bærer en fjerdedel af sine egne omkostninger.