61984C0067
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
del 21 maggio 1985
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Con ricorso introdotto l'11 marzo 1984, la Sideradria SpA, impresa italiana operante nel settore del ferro tondo per cemento armato, premesso di trovarsi in una situazione economica e finanziaria particolarmente grave, vi chiede di annullare o di ridurre un'ammenda, non solo ingiusta, ma fatale per la sua sopravvivenza, che la Commissione delle Comunità europee le ha inflitto per il superamento della quota di consegna relativa al terzo trimestre 1981.
Come ogni altro produttore comunitario di acciaio, la ricorrente è soggetta al regime delle quote, mediante il quale la Comunità controlla, nell'interesse di tutta l'industria europea, la fabbricazione e la commercializzazione dei prodotti siderurgici. Le regole che presiedono a quest'organizzazione di mercato sono note; in particolare, quelle relative ai fatti controversi sono precisate nella decisione generale n. 1831/81 /CECA della Commissione, del 24 giugno 1981 (GU L 180, pag. 1) e successive modifiche. In sintesi, quando si è dinanzi a una grave congiuntura del settore, la Commissione cerca di ristabilire l'equilibrio del mercato fissando trimestralmente le quote di produzione e le parti di esse che ogni impresa può cedere nel mercato comune. Le prime sono calcolate in base al più alto rendimento che l'impresa ha realizzato durante dodici mesi consecutivi, riferiti a un determinato arco di tempo (nella specie, Sideradria indicò per il triennio 1977-1980 i dati relativi alla produzione dell'anno 1979); la parte della produzione venduta nel mercato comune in questi mesi — detti « migliori » — serve poi di base per la determinazione delle quote di consegna.
2.
In applicazione della decisione n. 1831/81 e sulla scorta dei dati forniti da Sideradria, il 10 agosto 1981 la Commissione comunicò alla società la misura delle quote di sua competenza per il terzo trimestre di quell'anno; si trattava in totale di 9798 tonnellate destinate alla produzione di cui 4254 potevano essere vendute. Nel verificare il rispetto di queste quote, tuttavia, l'istituzione accertò che, durante il detto trimestre, la produzione della Sideradria aveva ecceduto i limiti indicati, raggiungendo le 11989 tonnellate di cui ben 10489 erano state poste in commercio all'interno delle frontiere comunitarie.
Invitata dalla Commissione a pronunciarsi sulle suddette infrazioni, Sideradria rispose l'8 marzo 1982 affermando: a) che, per quanto riguardava l'eccesso di produzione, essa aveva inizialmente dichiarato valori di riferimento erronei e che, per questo motivo, aveva già chiesto la revisione della quota con lettera del 12 ottobre 1981; b) che, come già si affermava in tale lettera, la quota di consegna era stata sì calcolata con riferimento ai dodici mesi « migliori » indicati dall'impresa alla Commissione (e cioè al 1979), ma senza che quest'ultima prendesse in considerazione le seguenti circostanze: 1) nel 1979 l'impresa aveva eccezionalmente esportato verso i paesi terzi più del 70% della sua produzione; 2) nel periodo 1° luglio — 31 dicembre 1977, essa era stata posta in liquidazione e non aveva pertanto prodotto o venduto; 3) nel 1978, ripresa lentamente l'attività, aveva esportato verso i paesi terzi solo il 14% della sua produzione; 4) a partire dal maggio 1980 non aveva più effettuato consegne extracomunitarie.
Stando così le cose, alla ricorrente sembrava « illogico che per una fatalità della sorte » — e cioè per la coincidenza dei migliori mesi di produzione col periodo di maggior esportazione extracomunitaria — essa fosse penalizzata fino « al punto di dover chiudere lo stabilimento, visto che le quote [di consegna] verso il mercato comune [erano] così irrisorie ». Ciò premesso, Sideradria chiedeva ancora alla Commissione di rettificare le quote assegnatele, convinta che, se a tale revisione si fosse provveduto, entrambi gli addebiti mossile sarebbero risultati privi di base. Ľ11 giugno 1982, in un incontro svoltosi presso la Commissione, l'impresa ribadì queste difese, sottolineando le notevoli difficoltà che le derivavano dall'esiguo ammontare delle quote di consegna rispetto alla percentuale di produzione.
Tenuto conto di tali circostanze ed esaminate le correzioni apportate ai dati di riferimento, la Commissione emanò la decisione 19 agosto 1982 che modificava con effetto retroattivo i valori di produzione dell'impresa e faceva così cadere il relativo addebito. Nulla invece venne disposto rispetto all'entità e al superamento della quota di consegna. Sul punto — osservò infatti la Commissione — l'impresa italiana non aveva fornito alcun elemento correttivo: onde — sono ancora sue parole — « questa infrazione andava [sicuramente] sanzionata ». Ma da allora passarono quasi due anni e di sanzioni non si ebbe notizia.
Che cosa accadde in quel periodo è presto detto. Va premesso che pochi mesi dopo l'entrata in vigore della decisione n. 1831/81, la Commissione constatò che molte imprese avevano incontrato serie difficoltà nel rispettare la percentuale delle consegne ammesse in area comunitaria. Con decisione 23 settembre 1981, n. 2804/81 (GU L 278, pag. 1), essa adottò quindi nuove misure destinate a render il sistema di calcolo delle quote di consegna più rispondente alle mutevoli esigenze commerciali delle imprese. All'articolo 8 della decisione n. 1831/81 fu così aggiunto un paragrafo 2 del seguente tenore: « qualora l'impresa dimostri che le quantità di riferimento fissate secondo il paragrafo 1 le creano gravi problemi, la Commissione può procedere a un [loro] adattamento ( ... ) nel caso in cui le consegne complessive [dell']impresa rispetto a tutta la sua produzione siano state modificate di oltre il 20% in séguito a cambiamenti intervenuti nella struttura delle sue vendite ( ... ) rispetto [al] periodo dei dodici mesi migliori ».
Orbene, con lettera inviata a Sideradria il 3 dicembre 1982, la Commissione prese atto che le condizioni di cui al nuovo paragrafo 2 sussistevano poiché la quantità di riferimento assegnata causava « serie difficoltà ( ... ) finanziarie all'impresa, costretta a produrre per il ( ... ) magazzino »; di conseguenza, essa aumentò per il quarto trimestre del 1982 la misura della quota di consegna di Sideradria. L'entità delle quote fissate per i trimestri precedenti non fu invece modificata.
Dopo tale decisione, non impugnata dalla ricorrente, il caso Sideradria fu ancora oggetto di scambi di lettere e di incontri tra le parti. In particolare, risulta dai verbali delle udienze accordate al rappresentante dell'impresa il 19 febbraio 1983 e il 23 gennaio 1984 che, in merito al superamento della quota di consegna per il terzo trimestre 1981, la Commissione attribuì il dovuto rilievo alle affermazioni dell'impresa e, consapevole della sua difficile situazione finanziaria, fece « il massimo per aiutarla »; essa affermò tuttavia che se le parti delle quote consegnagli nella Comunità si erano « rivelate insufficienti, ciò [era] dipeso ( ... ) dalle dichiarazioni dell'impresa e ( ... ) dal fatto che [questa] non poteva beneficiare di altre clausole di revisione ».
Infine, con decisione 26 gennaio 1984, la Commissione notificò formalmente a Sideradria la violazione della decisione 1831/81 per aver superato di 6107 tonnellate la quota di consegna relativa al terzo trimestre 1981; e, considerata la gravità dell'illecito (le consegne ammontavano a più del doppio della quota), le inflisse in base all'articolo 12, secondo comma, della stessa decisione, un'ammenda di 503827 ECU, calcolata in ragione di 75 ECU per ogni tonnellata di superamento, maggiorati del 10%.
3.
Col ricorso de quo, Sideradria vi chiede in via principale di annullare la decisione 26 gennaio 1984 e in subordine di disporre la riduzione dell'ammenda. A sostegno della prima domanda, la ricorrente adduce tre motivi: a) l'ingiustizia manifesta dell'atto e l'illogicità della sua motivazione; b) l'omessa valutazione di circostanze determinanti; e) la violazione del principio di tutela dell'affidamento.
Non credo sia necessario riassumere gli argomenti esposti dalla ricorrente a fondamento dei primi due mezzi. Come ha osservato la Commissione, questi ultimi tendono a mettere in discussione i criteri adottati per il calcolo delle quantità di riferimento che sono alla base delle quote di produzione e di consegna. Tali criteri, tuttavia, figurano nella decisione n. 1831/81 che è da tempo divenuta definitiva ed è perciò sottratta a un controllo diretto di legittimità. Si aggiunga che, contestando i criteri, si contestano anche le quote determinate a loro stregua; e poiché Sideradria non impugnò a tempo debito la decisione che le fissò, essa non può certo censurarle oggi, vale a dire in sede di ricorso per l'annullamento di un atto sanzionatorio. Sul punto la vostra giurisprudenza parla chiaro: vedasi da ultimo la pronuncia 29 febbraio 1984, causa 270/82, Estel NV/Commissione, Racc. 1984, pag. 1195.
I primi due mezzi vanno dunque respinti. Per quanto riguarda il terzo motivo, l'impresa italiana sostiene di non essere stata avvertita in tempo utile, e cioè durante il terzo trimestre 1982, del superamento delle quote. Inoltre, la procedura per giungere alla notificazione dell'ammenda durò quasi due anni e fu caratterizzata da lunghissimi periodi di silenzio che ingenerarono nei responsabili dell'impresa la speranza di una soluzione favorevole. In tali circostanze, si dichiara, infliggere un'ammenda costituisce una violazione del principio che tutela l'affidamento.
La tesi non mi persuade. Osservo in primo luogo che la Commissione non è tenuta ad avvertire le imprese che stanno superando le quote di consegna (né si vede come tale onere possa essere tempestivamente rispettato). Aggiungo che il principio invocato dalla ricorrente mira a tutelare le posizioni di legittimo affidamento; e tale non è certo quella di chi, avendo violato regole imperative ed essendone consapevole, interpreta il passare del tempo e il silenzio dell'autorità come segnali di una rinuncia a punire. Infondato anche questo motivo, la domanda principale non può dunque venir accolta.
4.
Passiamo alla richiesta subordinata di riduzione dell'ammenda. Sideradria la fonda su due argomenti. Approntando le loro difese contro gli addebiti inizialmente mossi dalla Commissione — essa afferma anzitutto — gli amministratori si accorsero di aver preso un abbaglio: cioè, nell'anno di riferimento 1979, una pane della produzioneche avevano ritenuto avviata a mercati extracomunitari era stata venduta in Italia. Di questo errore la Commissione fu immediatamente informata, ma non ne tenne alcun conto nel comminare l'ammenda. Eppure, continua Sideradria, che esso sia indiscutibile dimostra la propria contabilità fiscale: dai relativi documenti, esibiti alla Corte per campione, risulta infatti che la produzione venduta nel 1979 fu in buona parte assoggettata all'IVA, ossia a un'imposta che la legge italiana non prevede per le transazioni effettuate su mercati non comunitari.
Tuttavia, invitata dalla Corte a spiegare l'errore commesso e a dimostrare che le consegne di cui è questione avvennero effettivamente in Italia, Sideradria non ha potuto né giustificare il proprio comportamento né fornire le prove richieste. Per contro, la Commissione è riuscita a revocare in dubbio sulla base della normativa italiana che la documentazione prodotta dalla ricorrente escluda la consegna della merce, apparentemente fatturata in Italia, fuori dal mercato comune. In tali circostanze, non mi sembra che i fatti invocati dall'impresa valgano a giustificare una riduzione dell'ammenda.
D'altro genere è il secondo argomento. Nel corso dell'udienza, la difesa di Sideradria ha ricordato che il 19 dicembre 1984 la Commissione ha di nuovo e duramente colpito la ricorrente (sempre per mancato rispetto delle quote di consegna), infliggendole un'ammenda di 768404 ECU. Nel motivare questa decisione, pur sottolineando la recidività di Sideradria e la maggior gravità del nuovo illecito, la Commissione afferma di aver calcolato l'ammenda in ragione di 20 ECU per ogni tonnellata venduta in eccesso e ciò a causa della gravissima situazione finanziaria in cui versava l'impresa. Ora — argomenta quest'ultima — poiché le condizioni finanziarie che « in sede di recidiva » hanno indotto la Commissione alla clemenza esistevano già all'epoca della prima infrazione (punita in ragione di 75 ECU per tonnellata, maggiorati del 10%), non si vede perché anche l'ammenda relativa non dovesse venir calcolata sulla base di 20 ECU o, essendo allora l'impresa « incensurata », a un tasso addirittura inferiore.
La tesi è suggestiva, ma, a mio avviso, infondata. Aver subito una seconda sanzione per un nuovo superamento della quota di consegna non vale certo ad attenuare la gravità della condotta che si imputa alla ricorrente; direi anzi che si tratta di un evento del tutto estraneo ai fatti su cui si basa la decisione controversa, mentre è solo rispetto ad essi che la Corte può riesaminare la congruità della sanzione. In ogni caso, se è vero che nel 1982 Sideradria era incensurata e finanziariamente in crisi, è anche vero a) che nel prendere la detta decisione la Commissione tenne conto di tali circostanze (vedasi primo considerando, ultimo trattino) e b) che la maggiorazione dell'ammenda fu dovuta solo al forte superamento della quota.
Dedurremo da questa conclusione che inaccoglibile è anche la domanda avanzata in subordine? Non necessariamente. In sede di procedura amministrativa — ricordo — la Commissione riconobbe che la misura della quota di consegna si era rivelata insufficiente, pur imputando tale inadeguatezza alle dichiarazioni rese dall'impresa e al fatto che quest'ultima non potesse beneficiare di altre clausole di revisione. Ora, la prima considerazione è incontestabile (come, più in generale, non contestabile è la contraddittorietà del comportamento tenuto dall'impresa nei confronti dell'organo di controllo); la seconda è anch'essa esatta, ma lascia alla Corte lo spazio per un intervento equitativo.
Nel formulare la decisione n. 1831/81, infatti, la Commissione non previde una clausola (come quella successivamente introdotta dall'atto del 23 settembre 1981) che, per la fissazione delle quote di consegna, le consentisse di ovviare ai gravi problemi causati alle imprese siderurgiche dal sistema di calcolo fin lì adottato. D'altra parte, se un merito può riconoscersi all'altrimenti negligentíssima gestione di Sideradria, esso sta nell'aver sempre e tempestivamente informato la Commissione delle proprie difficoltà, fornendole tutti i dati relativi. Sappiamo quindi che nel triennio 1977-1980 la produzione dell'impresa fu interrotta da lunghe pause e, per ciò stesso, che le vendite non poterono essere razionalmente pianificate; onde la scelta del 1979 come.anno di riferimento per la determinazione delle quote, pur non corrispondendo alla nuova politica commerciale di Sideradria, era in effetti l'unica possibile o, meglio, obbligata.
Ora, è indubitabile che, sulla base dei dati noti alla Commissione e non avendole Sideradria fornito altri elementi utili, la quota non poteva venire modificata; non risulta però che, all'atto di sanzionare il suo superamento, la Commissione abbia tenuto nel debito conto la situazione di cui ho detto (Sideradria ha parlato un po' enfaticamente, ma non senza buoni argomenti, di « fatalità della sorte ») e il fatto di avere essa stessa escluso, almeno in un primo tempo, ogni possibilità di rivedere le quote rispetto alle imprese in difficoltà (cfr. a questo riguardo sentenza 14 febbraio 1984, causa 2/83, Alfer/Commissione, Race. 1984, pag. 799).
Alla luce di queste circostanze, credo che la domanda subordinata di Sideradria possa essere accolta. Esse non giustificano tuttavia una riduzione che obliteri o metta in ombra la gravità dell'illecito commesso dall'impresa. L'80% dell'ammenda che le ha inflitto la Commissione mi sembra dunque una misura equa.
5.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono propongo alla Corte di pronunziarsi sul ricorso introdotto I'11 marzo 1984 dalla SpA Sideradria, Industria Metallurgica, con sede in Adria (Rovigo-Italia) :
a)
respingendo la domanda di annullamento della decisione impugnata;
b)
riducendo l'ammenda all'80% del suo ammontare.
Quanto alle spese, suggerisco che siano compensate tra le parti ai sensi dell'articolo 69, paragrafo 3, regolamento di procedura.