62022TJ0208_RES
Rechtssache T‑208/22
Kinda Makhlouf
gegen
Rat der Europäischen Union
Urteil des Gerichts (Neunte erweiterte Kammer) vom 17. Juli 2024
„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien – Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen – Beschränkung der Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten – Liste der Personen, Organisationen und Einrichtungen, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen eingefroren werden oder deren Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten Beschränkungen unterliegt – Aufnahme des Namens des Klägers in diese Liste und Belassung seines Namens auf der Liste – Erbe einer Person, gegen die bereits restriktive Maßnahmen verhängt wurden – Rechte der Verteidigung – Beurteilungsfehler – Verhältnismäßigkeit – Eigentumsrecht – Recht, sich in den Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten – Recht auf Familienleben – Außervertragliche Haftung“
Gerichtliches Verfahren – Beschluss oder Verordnung, der bzw. die den angefochtenen Rechtsakt während des Verfahrens ersetzt – Antrag auf Anpassung der Klageschrift – Voraussetzungen
(Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 86 Abs. 1)
(vgl. Rn. 25, 29)
Gerichtliches Verfahren – Beschluss oder Verordnung, der bzw. die den angefochtenen Rechtsakt während des Verfahrens ersetzt – Antrag auf Anpassung der Klageschrift – Pflicht des Klägers, den Antrag mit angepassten Klagegründen und Argumenten zu versehen – Fehlen außer im Fall wesentlicher Unterschiede zwischen den beiden Rechtsakten – Prüfungspflicht des Gerichts
(Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 86 Abs. 1 und 4)
(vgl. Rn. 35-37)
Gerichtliches Verfahren – Anpassung der Anträge im Laufe des Verfahrens – Formerfordernisse – Kurze Darstellung der Klagegründe – Übertragung der ursprünglichen Klagegründe – Voraussetzungen
(Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 86 Abs. 4)
(vgl. Rn. 38, 39)
Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Rechte der Verteidigung – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Restriktive Maßnahmen – Verpflichtung zur Angabe der einzelfallbezogenen und spezifischen Gründe für die getroffenen Entscheidungen – Recht auf Anhörung vor dem Erlass solcher Maßnahmen – Einschränkungen – Voraussetzungen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Abs. 2 Buchst. a; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2022/242 geänderten Fassung, Anhang; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates und Verordnung 2022/237 des Rates)
(vgl. Rn. 51-54, 56, 58, 61)
Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Rechte der Verteidigung – Recht auf Anhörung – Verpflichtung der Organe, den Standpunkt der Beteiligten zu übernehmen – Fehlen – Verpflichtung zur Beantwortung sämtlicher Argumente der Beteiligten – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Abs. 2)
(vgl. Rn. 68)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht der zuständigen Unionsbehörde, im Streitfall die Stichhaltigkeit der gegen die betroffenen Personen oder Organisationen angeführten Begründung nachzuweisen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2022/242 und den Beschluss [GASP] 2023/1035 geänderten Fassung, Anhang; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates, Verordnung 2022/237 des Rates und Verordnung 2023/1027 des Rates)
(vgl. Rn. 76-82)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Umfang der Kontrolle – Aufnahme des Klägers in die Liste im Anhang des angefochtenen Beschlusses aufgrund seiner Zugehörigkeit zu den Familien Assad oder Makhlouf – Öffentlich zugängliche Dokumente – Beweiswert
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2022/242 und den Beschluss [GASP] 2023/1035 geänderten Fassung, Anhang; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates, Verordnung 2022/237 des Rates und Verordnung 2023/1027 des Rates)
(vgl. Rn. 83, 86, 87, 121-123)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen angesichts der Lage in Syrien – Beschluss 2013/255/GASP und Verordnung Nr. 36/2012 – Vermutung der Unterstützung des syrischen Regimes in Bezug auf führende, in Syrien tätige Geschäftsleute und Mitglieder der Familien Assad oder Makhlouf – Zulässigkeit – Voraussetzungen
(Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2015/1836 geänderten Fassung, Art. 27 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a und b sowie Art. 28 Abs. 1 und 2; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates und Verordnung 2015/1828 des Rates, Art. 15 Abs. 1 Buchst. a und Abs. 1a Buchst. b)
(vgl. Rn. 89-92, 94)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen angesichts der Lage in Syrien – Beschluss 2013/255/GASP und Verordnung Nr. 36/2012 – Vermutung der Unterstützung des syrischen Regimes in Bezug auf Mitglieder der Familien Assad oder Makhlouf – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Widerlegbare Vermutung – Gegenbeweis – Fehlen
(Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2015/1836 geänderten Fassung, Art. 27 Abs. 1 bis 3 sowie Art. 28 Abs. 1 bis 3; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates und Verordnung 2015/1828 des Rates, Art. 15 Abs. 1 Buchst. a, Abs. 1a Buchst. b und Abs. 1b)
(vgl. Rn. 93, 95-98, 101-104, 114, 116, 125)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern und Einreisebeschränkungen gegenüber Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die mit dem syrischen Regime in Verbindung stehen – Beschränkungen des Eigentumsrechts – Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Fehlen
(Art. 5 Abs. 4 und Art. 29 EUV; Art. 215 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 und Art. 52 Abs. 1; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2022/242 und den Beschluss [GASP] 2023/1035 geänderten Fassung, Art. 28 Abs. 6; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates, Verordnung 2022/237 des Rates und Verordnung 2023/1027 des Rates, Art. 16)
(vgl. Rn. 131-155, 160)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern und Einreisebeschränkungen gegenüber Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die mit dem syrischen Regime in Verbindung stehen – Beschränkungen des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens – Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Fehlen
(Art. 5 Abs. 4 und Art. 29 EUV; Art. 215 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 7 und Art. 52 Abs. 1; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2022/242 und den Beschluss [GASP] 2023/1035 geänderten Fassung, Art. 27 Abs. 9 und Art. 34; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates, Verordnung 2022/237 des Rates und Verordnung 2023/1027 des Rates, Art. 32 Abs. 4)
(vgl. Rn. 163, 168-183)
Außervertragliche Haftung – Voraussetzungen – Rechtswidrigkeit – Schaden – Kausalzusammenhang – Kumulative Voraussetzungen
(Art. 340 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 187, 191, 192)
Zusammenfassung
Mit seinem Urteil weist das Gericht die Nichtigkeitsklage von Frau Kinda Makhlouf gegen die Rechtsakte ab, mit denen ihr Name in die Listen der Personen aufgenommen wurde, die Nutznießer oder Unterstützer des syrischen Regimes waren und gegen die aus diesem Grund restriktive Maßnahmen verhängt wurden. Es erläutert u. a. die Tragweite des im Beschluss 2013/255 (
1
) über restriktive Maßnahmen gegen Syrien aufgestellten Kriteriums der Familienzugehörigkeit sowie die Regeln über die Beweislast und die Widerlegung der in diesem Beschluss aufgestellten Vermutung.
Frau Kinda Makhlouf ist eine der Töchter von Herrn Mohammed Makhlouf, einem am 12. September 2020 verstorbenen Geschäftsmann mit syrischer Staatsangehörigkeit, dessen Name 2011 in die Listen der Personen und Organisationen aufgenommen worden war, die den vom Rat der Europäischen Union gegen Syrien verhängten restriktiven Maßnahmen (
2
) unterliegen.
Der Name der Klägerin wurde am 21. Februar 2022 aus folgenden Gründen in die in Rede stehenden Listen aufgenommen (
3
): „Tochter von Mohammed Makhlouf [und] Mitglied der Makhlouf-Familie“. Diese Aufnahme beruhte auf dem Kriterium der Zugehörigkeit zu den Familien Assad und Makhlouf, das durch Art. 27 Abs. 2 Buchst. b und Art. 28 Abs. 2 Buchst. b des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung sowie durch Art. 15 Abs. 1a Buchst. b der Verordnung Nr. 36/2012 (
4
) in der durch die Verordnung 2015/1828 geänderten Fassung aufgestellt wurde. Dabei stützte sich der Rat auf den Beschluss eines syrischen Richters vom 27. September 2020 über die Eröffnung des Nachlasses von Herrn Mohammed Makhlouf, der von der Klägerin, der Erbin des Verstorbenen, nicht beanstandet wurde. Der Name der Klägerin wurde u. a. am 25. Mai 2023 (
5
) auf den streitigen Listen belassen.
Würdigung durch das Gericht
Nach Ansicht der Klägerin kann die bloße Tatsache, dass sie der Familie Makhlouf angehöre, es nicht rechtfertigen, dass ihr restriktive Maßnahmen auferlegt worden seien. Insoweit stellt das Gericht zunächst fest, dass die spezifischen Aufnahmekriterien betreffend die verschiedenen in dem Beschluss 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung (
6
) genannten Personenkategorien gegenüber dem in diesem Beschluss (
7
) festgelegten allgemeinen Kriterium der Verbindung mit dem syrischen Regime eigenständig sind. Somit reicht die bloße Zugehörigkeit zu einer der fraglichen Personenkategorien für den Erlass der in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen aus, ohne dass nachgewiesen werden müsste, dass die betreffenden Personen das derzeitige syrische Regime unterstützen oder von ihm profitieren. Das Gericht hat daraus geschlossen, dass das Kriterium der Familienzugehörigkeit ein objektives, eigenständiges und ausreichendes Kriterium darstellt, das den Erlass restriktiver Maßnahmen gegen die „Mitglieder [der] Familie Makhlouf“ rechtfertigt. Die in Rede stehenden Personen dürfen jedoch nicht in die streitigen Listen aufgenommen werden, wenn ausreichende Angaben darüber vorliegen, dass sie weder mit dem syrischen Regime in Verbindung stehen noch Einfluss auf dieses ausüben und dass keine reale Gefahr besteht, dass sie restriktive Maßnahmen umgehen (
8
). Das Gericht weist insofern darauf hin, dass es Sache der Klägerin war, im Streitfall Beweise beizubringen, um die aus dem Kriterium der Familienzugehörigkeit resultierende widerlegliche Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime zu widerlegen.
Zu dem Vorbringen der Klägerin und den von ihr vorgelegten Beweisen, die sich zum einen auf ihr Privat- und Familienleben und zum anderen auf den angeblichen Bruch in den Beziehungen zwischen der Familie Makhlouf und dem syrischen Regime beziehen, stellt das Gericht im vorliegenden Fall fest, dass dadurch die Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime nicht widerlegt werden kann.
Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt das Gericht in Bezug auf die belastenden Beweise in einer zusätzlichen Beweisakte, die der Rat der Klägerin am 31. Mai 2022 übermittelte. Dazu gehört u. a. ein Artikel der Financial Times, in dem darüber berichtet wird, dass die Klägerin und andere ihr nahestehende Mitglieder der Familie Makhlouf Wohnungen in Russland mittels Krediten und Finanzarrangements erworben hätten, die es ermöglicht hätten, Gelder aus Syrien abzuziehen und so die von der Union verhängten restriktiven Maßnahmen zu umgehen. Während die Klägerin diese Informationen, die zudem erkennen lassen, das Kontakte zwischen ihr und anderen von denselben restriktiven Maßnahmen betroffenen Mitgliedern der Familie Makhlouf bestanden, nicht bestritten hat, hat sie keine Angaben zur Herkunft der Mittel gemacht, mit denen sie u. a. die Immobilie in Russland erwerben konnte. Daher stellt das Gericht zum einen fest, dass die angefochtenen Rechtsakte auf einer hinreichend gesicherten tatsächlichen Grundlage beruhen, und zum anderen, dass die Klägerin die Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime nicht erfolgreich widerlegt hat. Da die angefochtenen Rechtsakte keinen Beurteilungsfehler aufweisen, weist das Gericht die Klage ab.
(
1
)	Beschluss 2013/255/GASP des Rates vom 31. Mai 2013 über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2013, L 147, S. 14) in der durch den Beschluss (GASP) 2015/1836 des Rates vom 12. Oktober 2015 (ABl. 2015, L 266, S. 75) geänderten Fassung.
(
2
)	Durchführungsbeschluss 2011/488/GASP des Rates vom 1. August 2011 zur Durchführung des Beschlusses 2011/273/GASP über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2011, L 199, S. 74) und Durchführungsverordnung (EU) Nr. 755/2011 des Rates vom 1. August 2011 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 442/2011 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2011, L 199, S. 33). Mit dem Durchführungsbeschluss (GASP) 2022/306 des Rates vom 24. Februar 2022 zur Durchführung des Beschlusses 2013/255/GASP (ABl. 2022, L 46, S. 95) und mit der Durchführungsverordnung (EU) 2022/299 des Rates vom 24. Februar 2022 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 (ABl. 2022, L 46, S. 1) wurde der Name von Herrn Mohammed Makhlouf von diesen Listen gestrichen.
(
3
)	Durchführungsbeschluss (GASP) 2022/242 des Rates vom 21. Februar 2022 zur Durchführung des Beschlusses 2013/255/GASP über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2022, L 40, S. 26) und Durchführungsverordnung (EU) 2022/237 des Rates vom 21. Februar 2022 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2022, L 40, S. 6).
(
4
)	Verordnung (EU) Nr. 36/2012 des Rates vom 18. Januar 2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 442/2011 (ABl. 2012, L 16, S. 1) in der durch die Verordnung (EU) 2015/1828 des Rates vom 12. Oktober 2015 (ABl. 2015, L 266, S. 1) geänderten Fassung.
(
5
)	Beschluss (GASP) 2023/1035 des Rates vom 25. Mai 2023 zur Änderung des Beschlusses 2013/255 (ABl. 2023, L 139, S. 49) und Durchführungsverordnung (EU) 2023/1027 des Rates vom 25. Mai 2023 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2023, L 139, S. 1).
(
6
)	Vgl. Art. 27 Abs. 2 Buchst. b des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung.
(
7
)	Vgl. Art. 27 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung.
(
8
)	Vgl. Art. 27 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 3 des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung.