62006CC0096_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Mit diesem Vorabentscheidungsersuchen ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof, das Verhältnis zwischen Art. 5 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 615/98 der Kommission(2) in Bezug auf den Nachweis der Einhaltung der in dieser Verordnung für Ausfuhrerstattungen aufgestellten Voraussetzungen zu klären.
I – Rechtlicher Rahmen
2. Nach Art. 13 Abs. 9 Unterabs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch(3) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 2634/97(4) setzt die Gewährung von Erstattungen bei der Ausfuhr von lebenden Tieren die Einhaltung der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zum Wohlbefinden der Tiere, insbesondere zum Schutz der Tiere während des Transports, voraus.
3. Die Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung Nr. 805/68 finden sich in der Verordnung Nr. 615/98 der Kommission.
4. Art. 1 dieser letztgenannten Verordnung bestimmt, dass die Zahlung der Ausfuhrerstattungen für lebende Rinder insbesondere voraussetzt, dass während des Transports der Tiere bis zu ihrer ersten Entladung im Bestimmungsdrittland die Bestimmungen der Richtlinie 91/628 des Rates(5) eingehalten werden.
5. Nach Art. 2 der Verordnung Nr. 615/98 ist bei der Ausfuhr aus dem Gebiet der Gemeinschaft eine Kontrolle der Tiere durchzuführen. Art. 2 Abs. 3 sieht vor, dass ein amtlicher Tierarzt, der von der zuständigen Behörde des Staates, aus dessen Hoheitsgebiet die Tiere ausgeführt werden, bestellt wird, prüft und bescheinigt, a) dass die Tiere im Sinne der Richtlinie 91/628 transportfähig sind, b) dass das Transportmittel, mit dem die Tiere aus dem Gebiet der Gemeinschaft verbracht werden, den Erfordernissen dieser Richtlinie gerecht wird und c) dass Vorkehrungen zur Betreuung der Tiere während des Transports gemäß dieser Richtlinie getroffen sind.
6. Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 615/98 bestimmt, dass dem Antrag auf Zahlung von Ausfuhrerstattung der Nachweis der Einhaltung von Art. 1 derselben Verordnung beizufügen ist, und sieht vor, dass dieser Nachweis erbracht wird durch das Dokument nach Art. 2 Abs. 3 der Verordnung, d. h. die vom Tierarzt der Ausgangsstelle ausgestellte Bescheinigung, und gegebenenfalls den Bericht nach Art. 3 Abs. 2, wenn das Transportmittel gewechselt wurde.
7. Art. 5 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 615/98 bestimmt:
„Die Ausfuhrerstattung wird nicht gezahlt für Tiere, die während des Transports verendet sind, oder bei denen die zuständige Behörde aufgrund der Unterlagen nach Absatz 2, der Berichte über die Kontrolle nach Artikel 4 und/oder sonstiger Informationen über die Einhaltung von Artikel 1 zu dem Schluss gelangt, dass die Richtlinie über den Schutz von Tieren beim Transport nicht eingehalten worden ist.“
8. Die Richtlinie 91/628 legt die Kriterien fest, an die sich die Mitgliedstaaten im Hinblick auf den Schutz von Tieren beim Transport halten müssen. Insbesondere sieht Art. 5 Abs. 1 Buchst. b und c vor, dass die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass jeder Transportunternehmer Transportmittel einsetzt, mit denen den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen zum Schutz des Wohlbefindens der Tiere und insbesondere den Anforderungen im Anhang der Richtlinie entsprochen werden kann, und Tiere nicht so befördert oder befördern lässt, dass sie verletzt werden können oder unnötig leiden müssen.
9. Schließlich werden in dem genannten Anhang der Richtlinie die verschiedenen erforderlichen Eigenschaften bezeichnet, die Transportmittel aufweisen müssen, damit Tiere nicht verletzt werden oder unnötig leiden müssen, etwa hinsichtlich des den beförderten Tieren zur Verfügung stehenden Raums oder der hygienischen Bedingungen.
II – Sachverhalt, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof
10. Im März 1999 meldete die Viamex Agrar Handelsgesellschaft (im Folgenden: Viamex) beim Hauptzollamt Emden die Ausfuhr von 35 Rindern in den Libanon mittels des Schiffes „Al Hajj Moustafa II“ an.
11. Mit Bescheid vom 1. Februar 2001 lehnte das Hauptzollamt Hamburg-Jonas (im Folgenden: Hauptzollamt) auf der Grundlage von Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 den von Viamex gestellten Antrag auf Ausfuhrerstattung ab, da diese den fraglichen Transport unter Verstoß gegen die gemeinschaftsrechtlichen Tierschutzvorschriften vorgenommen habe. Das Hauptzollamt führte insbesondere aus, dass die fraglichen Tiere in den Libanon an Bord eines Schiffes transportiert worden seien, bei dem, da es am 28. Februar 1997 in eine sogenannte Negativliste der Kommission eingetragen worden sei, davon auszugehen sei, dass es zur Zeit der Ausfuhr den Anforderungen nach der Richtlinie 91/628 nicht entsprochen habe und demnach nicht als zum Transport lebender Tiere geeignet angesehen werden könne.
12. Viamex legte gegen diese Ablehnung Einspruch ein. Das Hauptzollamt wies ihn mit Entscheidung vom 18. Mai 2001 zurück.
13. Gegen diese ablehnende Entscheidung erhob Viamex Klage beim Finanzgericht Hamburg und machte geltend, dass im vorliegenden Fall nicht gegen gemeinschaftsrechtliche Erstattungsvorschriften, insbesondere die Richtlinie 91/628, verstoßen worden sei, da sich im Gemeinschaftsrecht keine Bestimmung finde, nach der ein Schiff zum Lebendviehtransport zugelassen sein müsse, weshalb die Erstattung nicht allein deshalb habe versagt werden können, weil das für die Ausfuhr eingesetzte Schiff in einer Negativliste der Kommission aufgeführt gewesen sei, zumal die Eintragung in die genannte Liste auf einer Besichtigung beruht habe, die von einem Sachverständigen der Kommission am 18. und am 19. Februar 1997, d. h. nicht weniger als zwei Jahre vor dem fraglichen Transport, durchgeführt worden sei und dem Antrag auf Ausfuhrerstattung folgende Dokumente beigefügt gewesen seien, mit denen auf dem Schiff durchgeführte Arbeiten belegt würden:
a) eine schriftliche Erklärung des Kapitäns des Schiffes vom 16. Oktober 1997, die vom Chef der Grenzveterinäre von Koper (Slowenien) gegengezeichnet sei,
b) ein Gutachten des Havariekommissariats Kähler & Prinz.
14. Das Hauptzollamt machte geltend, dass es sich im vorliegenden Fall bei der Aufnahme des eingesetzten Transportmittels in eine Negativliste der Kommission um einen Umstand handele, der für den Schluss, dass die Richtlinie 91/628 nicht eingehalten worden sei, und damit für die Versagung der Zahlung der Ausfuhrerstattung nach der Verordnung Nr. 615/98 ausreiche.
15. Das vorlegende Gericht, das Zweifel hinsichtlich der Auslegung von Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 hat, hat das bei ihm anhängige Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Beinhaltet die Vorschrift des Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 einen Ausschlusstatbestand mit der Folge, dass das Hauptzollamt für die Voraussetzungen des Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 darlegungs- und beweispflichtig ist?
2. Für den Fall, dass die vorstehende Frage bejaht wird: Erfordert der Schluss im Sinne des Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 auf die Nichteinhaltung der Richtlinie über den Schutz von Tieren beim Transport den Beweis eines Verstoßes gegen die Richtlinie 91/628 im konkreten Fall oder genügt die Behörde ihrer Darlegungs- und Beweislast schon dann, wenn sie Umstände vorträgt und nachweist, die in ihrer Gesamtschau mit einer beachtlichen Wahrscheinlichkeit dafür sprechen, dass (auch) bezogen auf die in Rede stehende Ausfuhrsendung die Richtlinie über den Schutz von Tieren beim Transport nicht eingehalten worden ist?
3. Ungeachtet der Antworten zu Frage 1 und 2: Darf die Behörde einem Ausführer die Ausfuhrerstattung gemäß Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 (vollständig) versagen, wenn es hinsichtlich der in Rede stehenden Ausfuhrsendung keine Anzeichen dafür gibt, dass durch den (eventuellen) Verstoß gegen die Richtlinie 91/628 das Wohlbefinden der Tiere während des Transports beeinträchtigt worden ist?
16. Schriftliche Erklärungen nach Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs haben das Hauptzollamt und die Kommission eingereicht. In der mündlichen Verhandlung, die unmittelbar nach der in den verbundenen Rechtssachen C‑37/06 und C‑58/06 stattgefunden hat, haben Viamex, die deutsche Regierung und die Kommission zur vorliegenden Rechtssache Stellung genommen.
III – Rechtliche Würdigung
17. Zunächst weise ich darauf hin, dass die Verordnung Nr. 615/98, wenn der Gerichtshof der von mir im Rahmen der Rechtssachen C‑37/06 und C‑58/06 vorgeschlagenen Lösung folgt (wonach die Bezugnahme in Art. 1 dieser Verordnung auf die Richtlinie 91/628 im Hinblick auf die Gewährung von Ausfuhrerstattungen wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ungültig ist), auf den in Rede stehenden Sachverhalt nicht anwendbar ist und die dem Gerichtshof im vorliegenden Verfahren vorgelegten Fragen nach der Auslegung einer ihrer Bestimmungen daher nicht zu beantworten sind. Für den Fall, dass der Gerichtshof im Rahmen der verbundenen Rechtssachen C‑37/06 und C‑58/06 die Gültigkeit der Verordnung Nr. 615/98 und ihre Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bejahen sollte, werde ich diese Fragen dennoch prüfen.
A – Zur ersten und zur zweiten Frage
18. Mit der ersten und der zweiten Frage, die ich hier wegen des offensichtlichen Zusammenhangs zwischen ihnen gemeinsam prüfen werde, ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof, zu klären, ob eine nationale Behörde auf der Grundlage von Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98, auch wenn ihr eine Bescheinigung eines amtlichen Tierarztes des Mitgliedstaats der Ausgangsstelle, an der die Rinder die Gemeinschaft verlassen haben, vorliegt, in der bestätigt wird, dass das Transportmittel, mit dem sie in ein Drittland verbracht wurden, zur Zeit der Ausstellung der Bescheinigung den Anforderungen der Richtlinie 91/628 entsprach, die Zahlung einer Ausfuhrerstattung aufgrund von Umständen verweigern kann, die – auch wenn sie nicht unmittelbar den fraglichen Transport betreffen – mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit vermuten lassen, dass diese Richtlinie nicht eingehalten wurde, oder ob die entsprechende Behörde vielmehr die Nichteinhaltung der Richtlinie unter spezieller Bezugnahme auf den konkreten Fall darlegen und beweisen muss.
19. Die Antwort auf die zu prüfenden Fragen erfordert, wie eingangs ausgeführt, eine Klärung des Verhältnisses zwischen Art. 5 Abs. 2 und Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 der Kommission im Hinblick auf die Regelung der Erstattungen für Rinderausfuhren.
20. Dazu muss festgestellt werden, ob Art. 5 Abs. 3 („Die Ausfuhrerstattung wird nicht gezahlt für Tiere, die während des Transports verendet sind, oder bei denen die zuständige Behörde aufgrund der Unterlagen nach Absatz 2, der Berichte über die Kontrolle nach Artikel 4 und/oder sonstiger Informationen über die Einhaltung von Artikel 1 zu dem Schluss gelangt, dass die Richtlinie über den Schutz von Tieren beim Transport nicht eingehalten worden ist“) einen, wie es in der Vorlagefrage des Finanzgerichts Hamburg heißt, „Ausschlusstatbestand“ beinhaltet. Zu diesem Zweck ist zu klären, ob er in Verbindung mit den Bestimmungen von Abs. 2 – wonach der gemäß Art. 47 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 gestellte Antrag auf Zahlung der Ausfuhrerstattung innerhalb der dort genannten Frist durch den Nachweis der Einhaltung von Art. 1 zu vervollständigen ist, der erbracht wird durch i) das ordnungsgemäß ausgefüllte Dokument nach Art. 2 Abs. 3 und ii) gegebenenfalls den Bericht nach Art. 3 Abs. 2 – zu lesen ist oder ob die jeweiligen Bestimmungen unabhängig voneinander zu verstehen und anzuwenden sind. Im ersten Fall würde der Wert eines Beweises für die Einhaltung der Vorgaben des Art. 5 Abs. 2 erheblich relativiert, der von dem Ausführer durch die Vorlage eines Dokuments erbracht wurde, das nach Art. 2 Abs. 3 vom amtlichen Tierarzt der Ausgangsstelle, an der die Tiere die Gemeinschaft verlassen haben, ausgestellt wurde und bescheinigt, dass dieser Tierarzt im Hinblick auf die im konkreten Fall relevanten Ziele überprüft und festgestellt hat, dass „das Transportmittel, mit dem die Tiere aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht werden, den Erfordernissen der Richtlinie 91/628/EWG gerecht wird“ (Art. 5 dieser Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten u. a., dafür Sorge zu tragen, dass „jeder Transportunternehmer … c) für den Tiertransport im Sinne dieser Richtlinie Transportmittel einsetzt, mit denen … den Anforderungen im Anhang … entsprochen werden kann“); die für die Auszahlung der Erstattung zuständige Behörde brauchte lediglich auf der Grundlage irgendeines ihr zur Verfügung stehenden Umstands substantiierte Zweifel an der Einhaltung der Richtlinie darzulegen, um die Wirkung des von dem Ausführer vorgelegten Beweises aufzuheben und ihn zu zwingen, den Beweis dafür zu erbringen, dass die entsprechenden Zweifel gegenstandslos sind. Im zweiten Fall wäre hingegen diese Behörde dafür beweispflichtig, dass auf die von ihr geltend gemachten Umstände abzustellen ist und dass die dem Erstattungsantrag beigefügten Unterlagen nicht geeignet sind, den Nachweis der Einhaltung der Richtlinie zu erbringen.
21. Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof in seinem Vorlagebeschluss klar, die Kraft der Argumente zu überprüfen, aus denen es seinen ausdrücklichen Angaben nach der zweiten Lösung zuneigt. Folgende Argumente gibt es insoweit an:
a) Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 615/98 sehe speziell vor, dass der Ausführer den Nachweis der Einhaltung des Art. 1 dieser Verordnung und damit auch der Richtlinie 91/628 durch das ordnungsgemäß ausgefüllte Dokument nach Art. 2 Abs. 3 dieser Verordnung zu erbringen habe;
b) die Verordnung (EG) Nr. 639/2003 der Kommission vom 9. April 2003 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates hinsichtlich des Schutzes lebender Rinder beim Transport als Voraussetzung für die Gewährung von Ausfuhrerstattungen(6) sei, wie in ihrem zweiten Erwägungsgrund ausgeführt werde, „im Interesse der Klarheit“ an die Stelle der Verordnung Nr. 615/98 getreten; zu diesem Zweck sei jede Möglichkeit beseitigt worden, Art. 5 Abs. 2 und Art. 5 Abs. 3 dieser letztgenannten Verordnung als Abschnitte eines einheitlichen Zahlungsverfahrens anzusehen, das zunächst einen Antrag, dem ein von dem Ausführer vorgelegter Beweis von relativer Beweiskraft beigefügt sei, und anschließend gegebenenfalls einen zweiten Abschnitt erfordere, in dem Umstände analysiert würden, die substantiierte Zweifel aufwürfen, wobei es dem Ausführer als demjenigen, der die Erstattung beantrage, obliege, diesen Zweifeln mit der Vorlage weiterer Beweise entgegenzutreten: Nach der Verordnung Nr. 639/2003 bildeten die in Abs. 2 aufgeführten Umstände, d. h. der Erstattungsantrag des Ausführers und der durch die in diesem Abs. 2 genannten Dokumente erbrachte Beweis, als solche das Verfahren der „Zahlung der Ausfuhrerstattungen“;
c) der Gemeinschaftsgesetzgeber habe die Vorschrift des Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 nicht im Konjunktiv in der Weise abgefasst, dass die Behörde aufgrund sonstiger Informationen über die Einhaltung von Art. 1 der Verordnung Nr. 615/98 zu dem Schluss gelange, dass die Richtlinie 91/628 nicht eingehalten worden sein könnte – mit der Folge, dass eine auf Art. 5 Abs. 3 gestützte Versagung der Ausfuhrerstattung den von der zuständigen Behörde zu erbringenden Beweis voraussetze, dass die Richtlinie 91/628 bezogen auf den konkreten Transport tatsächlich nicht eingehalten worden sei;
d) nur festgestellte und damit konkret erwiesene Verstöße dürften es auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten für sich rechtfertigen, einem Ausführer, der den Nachweis der Einhaltung von Art. 1 der Verordnung Nr. 615/98 durch Vorlage der in Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 615/98 aufgeführten Dokumente oder Berichte erbracht habe, die Ausfuhrerstattung gleichwohl vollständig zu versagen;
e) Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 enthalte vier Tatbestandsvarianten, bei deren Vorliegen die Ausfuhrerstattung zu versagen sei; da anzunehmen sei, dass diese vier Varianten nicht nur gleichberechtigt, sondern auch als jeweils für sich anwendbar gleichgewichtig nebeneinander stünden, müssten die in der vierten Variante in Bezug genommenen „sonstigen Informationen“ der Behörde von gleicher Intensität und Qualität sein wie die in den vorangegangenen Varianten genannten, um einen völligen Verlust des Erstattungsanspruchs zu rechtfertigen. Zweifel und Wahrscheinlichkeiten dürften für diese Alternative nicht genügen.
22. Sämtlichen Argumenten, die das vorlegende Gericht so für die Lösung anführt, die es für das Problem, das Gegenstand der ersten beiden Fragen ist, in Aussicht nimmt, ist entschieden beizupflichten. Allerdings sind sie noch um andere, sicher nicht weniger wichtige zu ergänzen, die die Verpflichtungen betreffen, die die Art. 8 und 18 der Richtlinie 91/628 des Rates den Mitgliedstaaten auferlegen; diese Verpflichtungen durfte die Kommission beim Erlass der Verordnung Nr. 615/98 nicht vernachlässigen, und jedenfalls dürfen sie bei der Auslegung der Bestimmungen dieser Verordnung nicht außer Acht gelassen werden.
23. In dem genannten Art. 8 heißt es:
„Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass die zuständigen Behörden gemäß den in der Richtlinie 90/425/EWG für die Kontrollen festgelegten Grundsätzen und Regeln die Einhaltung der Anforderungen der vorliegenden Richtlinie durch folgende nichtdiskriminierende Kontrollen gewährleisten:
…
c) Kontrollen von Transportmitteln … an Versandorten“.
24. Im Hinblick auf diese Verpflichtung sieht die Verordnung Nr. 615/98 in Art. 2 („Kontrolle in der Gemeinschaft“) Abs. 2 Folgendes vor:
„An der Ausgangsstelle wird nach den Bestimmungen der Richtlinie 96/93/EG des Rates von einem amtlichen Tierarzt überprüft und bescheinigt, ob
…
– das Transportmittel, mit dem die Tiere aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht werden, den Erfordernissen der Richtlinie 91/628/EWG gerecht wird“.
Und Art. 2 Abs. 3 bestimmt:
„Stellt [dieser] Tierarzt … fest, dass die Voraussetzungen nach Absatz 2 erfüllt sind, bestätigt er dies durch den Vermerk
…
– Kontrolle nach Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 615/98 zufriedenstellend“.
25. Art. 18 der Richtlinie 91/628 bestimmt seinerseits, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … geeignete Maßnahmen [treffen]“.
26. Der Umstand, dass es sich bei dem Dokument, das von dem amtlichen Tierarzt der Ausgangsstelle, an der die Gemeinschaft verlassen wird, ausgestellt wird, nicht um eine bloße Dienstleistung des genannten Tierarztes gegenüber dem Ausführer handelt, sondern um die Bestätigung einer Kontrolltätigkeit, die die Mitgliedstaaten nach der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Regelung durchführen müssen, muss sich wesentlich auf die Beweiskraft auswirken, die diesem Dokument nach der Verordnung Nr. 615/98 zukommt.
27. Es lässt sich nicht vertreten, dass die Ausführungen in der vorstehenden Nummer nicht auch in einer Situation wie der hier in Rede stehenden gelten, in der die Kontrolle der Vereinbarkeit des Transportmittels mit den Bestimmungen der Richtlinie 91/628 in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt wurde als dem, der für die Zahlung der Ausfuhrerstattung zuständig ist, und in der die zuständige Behörde des erstgenannten und nicht des zweitgenannten Staates das Dokument nach Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 ausgestellt hat. Das wird durch die Struktur und die Logik des rechtlichen Systems ausgeschlossen, in das sich die Durchführung dieser Verordnung einfügt.
28. Dieses System hat nämlich, um den Zielen des Tierschutzes und des harmonischen Funktionierens der gemeinsamen Marktorganisationen für Tiere und Erzeugnisse tierischer Herkunft zu entsprechen, zu einem Gemeinschaftsnetz geführt, dessen Funktionieren im Hinblick auf die Verwirklichung des Binnenmarkts notwendig eine auf dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung beruhende Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten voraussetzt.
29. Infolge der Verstärkung der dem fraglichen Dokument nach Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 615/98 zukommenden Beweiskraft, die sich nicht nur aus der den Mitgliedstaaten nach Art. 8 der Richtlinie 91/628 des Rates obliegenden Verpflichtung ergibt, sondern auch aus der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung, muss ausgeschlossen werden, dass eine für eine Ausfuhrerstattung zuständige Behörde sich für das Gegenteil auf einen von ihr als vorrangig behandelten Beweis beruft, dem von dem Ausführer beigebrachte Umstände entgegenstehen, und sich oberflächlich auf deren Unerheblichkeit beruft.
30. Der Grund dafür ist, dass bei einer unzureichenden Berücksichtigung der von dem Ausführer beigebrachten Umstände a) keine ausgewogene Bewertung der Beweislast mehr vorliegt, die der Verwaltung entsprechend der von dem vorlegenden Gericht zu Recht vertretenen autonomen Anwendung von Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 obliegt, und b) die Beweislast vollständig umgekehrt und entschieden dem Ausführer aufgebürdet wird.
31. Aus den Angaben, die in dem Vorlagebeschluss gemacht werden, ergibt sich eindeutig, dass der Standpunkt des Hauptzollamts Hamburg unter den in diesem Beschluss geschilderten Umständen entsprechend den oben in Nr. 29 dargelegten Ausführungen mit der Beweiskraft des Dokuments im Sinne von Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 615/98 unvereinbar ist.
32. Das vorlegende Gericht legt nämlich Folgendes dar:
– Die für die Zahlung der Ausfuhrerstattungen zuständige Behörde habe Zweifel an der Vereinbarkeit des eingesetzten Transportmittels mit der Richtlinie geäußert und sich dabei darauf gestützt, a) dass am 18. und 19. Februar 1997 ein tierärztlicher Sachverständiger der Kommission im Hafen von Koper das Schiff, auf dem im März 1999 der hier in Rede stehende Transport durchgeführt worden sei, besichtigt und festgestellt habe, dass es unter verschiedenen Gesichtspunkten nicht den Vorgaben der Richtlinie 91/628 entspreche, und b) dass dieses Schiff erst infolge einer Besichtigung durch französische Tierärzte im November 1999 nicht mehr als für den Tiertransport ungeeignet geführt worden sei;
– gegenüber diesen Umständen habe der Ausführer, wie oben in Nr. 12 dargelegt, geltend gemacht, dass vor der von den französischen Tierärzten im November 1999 vorgenommenen Prüfung a) Arbeiten durchgeführt worden seien, mit denen die am 18. und 19. Februar 1997 festgestellten Mängel hätten behoben werden können, und die durch eine schriftliche Erklärung des Kapitäns des Schiffes vom 16. Oktober 1997 – gegengezeichnet vom Chef der Grenzveterinäre von Koper (Slowenien) – bestätigt worden seien, und b) ein Gutachten des Havariekommissariats Kähler & Prinz erstellt worden sei;
– die deutsche Behörde habe diese Umstände als irrelevant eingestuft, obwohl sie als durch die Ergebnisse der von den französischen Tierärzten im November 1999 durchgeführten Besichtigung bestätigt angesehen werden könnten.
33. Es besteht kein Zweifel daran, dass die Behörde, indem sie angesichts der in der vorstehenden Nummer genannten Umstände die Voraussetzung für die Anwendung von Art. 5 Abs. 3 und den Ausschluss des Erstattungsanspruchs bejaht hat, sehr schnell die ihr obliegende Beweislast umgekehrt und überwiegend dem Ausführer aufgebürdet hat. Sie konnte zwar tatsächlich zu Recht und kurz geltend machen, dass die schriftliche Erklärung des Kapitäns des Schiffes vom 16. Oktober 1997 in Bezug auf die durchgeführten Arbeiten von einer Person gestammt habe, die der Sphäre der Klägerin des Ausgangsverfahrens zuzurechnen sei, doch durfte sie die Gegenzeichnung dieser Erklärung durch den Chef der Grenzveterinäre in Koper und das Gutachten des Havariekommissariats Kähler & Prinz vom 22. September 1998 nicht in derselben Weise behandeln. Sie hat dies getan, wenn man annimmt, dass die deutsche Behörde entsprechend einer ausgeglichenen Bewertung der Beweislastverteilung nur „Umstände [nachweisen musste], die in ihrer Gesamtschau mit einer beachtlichen Wahrscheinlichkeit dafür sprechen, dass … die Richtlinie über den Schutz von Tieren beim Transport nicht eingehalten worden ist“. Es entspricht nämlich keiner angemessenen Gesamtschau der Umstände, dass der Besichtigung vom 18. und 19. Februar und nicht den anderen oben genannten Umständen ausschlaggebende Bedeutung beigemessen wurde.
34. Die Antwort auf die erste und die zweite Vorlagefrage, wie sie im Vorlagebeschluss in Aussicht genommen wird, wird in gleichem Maße bestätigt durch Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie 91/628 des Rates, wonach, wie bereits dargelegt, „[d]ie Mitgliedstaaten … geeignete Maßnahmen [treffen], um Verstöße natürlicher oder juristischer Personen gegen diese Richtlinie zu ahnden“ (einschließlich der Verstöße, die darin bestehen, dass keine „Transportmittel ein[ge]setzt [werden], mit denen … den Anforderungen im Anhang … entsprochen werden kann“)(7) .
35. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat nämlich mit dieser Bestimmung unverkennbar einen präzisen, der Tradition der europäischen Staaten entnommenen Grundsatz angewandt, der fester Bestandteil des Gemeinschaftsrechtssystems ist, nämlich den vom Gerichtshof mehrfach bestätigten Grundsatz, wonach Sanktionen, die sich auf die Rechte oder Freiheiten natürlicher oder juristischer Personen auswirken, nur dann verhängt werden dürfen, wenn sie rechtlich klar und unzweideutig vorgesehen sind(8) und in angemessenem Verhältnis zu den Verstößen stehen, für die sie angedroht werden(9) .
36. Der Rat hat, wie oben in Nr. 34 dargelegt, geregelt, dass dieser Grundsatz von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie, deren Bestandteil der genannte Art. 18 ist, zu beachten ist.
37. Der Gerichtshof hat diesen Grundsatz in der Rechtssache Monsees(10) mit Nachdruck aufgenommen, indem er ausdrücklich ausgeführt hat, dass dieser Grundsatz bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Maßnahme, die von einem Mitgliedstaat zur Umsetzung der hier in Rede stehenden Richtlinie 91/628 ergriffen wurde, auch angesichts der Richtlinie 95/29 angewandt werden könne, selbst wenn diese zur Zeit des Sachverhalts, über den er im konkreten Fall zu befinden hatte, noch nicht anwendbar war. Offensichtlich in der Ansicht, dass in dieser zweiten Richtlinie eine unmittelbar vom Gemeinschaftsgesetzgeber geäußerte Wertung und Beurteilung von allgemeiner Bedeutung zum Ausdruck komme, hat er in Randnr. 30 ausgeführt, dass „zum Schutz der Gesundheit von Tieren geeignete Maßnahmen, die den freien Warenverkehr weniger beschränkt hätten [als die in der Richtlinie 91/628 vorgesehenen, hätten] gewählt werden können, wie die Bestimmungen der Richtlinie 95/29 zeigen“.
38. Erst recht musste sich die Kommission, wie in den von mir am 13. September 2007 verlesenen Schlussanträgen in den verbundenen Rechtssachen C‑37/06 und C‑58/06 gezeigt, beim Erlass der Verordnung Nr. 615/98 an den Ansatz des Gerichtshofs und den von ihm angewandten Grundsatz halten, denn
a) mit der Wertung und Beurteilung, die der Gemeinschaftsgesetzgeber mit Art. 18 der Richtlinie 91/628 des Rates zum Ausdruck gebracht hat, wurde ein Kriterium eingeführt – wonach es sich bei den in dem entsprechenden Bereich zu verhängenden Sanktionen um spezielle angemessene Maßnahmen handeln muss –, dem sie sich nicht durch den Erlass einer Verordnung entziehen konnte, mit der diese Richtlinie durchgeführt werden sollte, und
b) ein vom Gemeinschaftsgesetzgeber in einer Richtlinie vorgegebener Beurteilungsparameter, der bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen, die ein Mitgliedstaat zur Umsetzung einer vorausgegangenen Richtlinie ergriffen hat, herangezogen werden kann, ist erst recht bei der Auslegung einer Verordnung der Kommission zur Durchführung dieser Richtlinie des Rates, in der der Beurteilungsparameter zum Ausdruck gebracht wurde, anzuwenden.
39. Daraus folgt, dass das Ersuchen um Klärung, das das Finanzgericht dem Gerichtshof vorlegt, die Prüfung impliziert, ob die Bezugnahme in der Verordnung Nr. 615/98 auf die Richtlinie 91/628 mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, wobei man bei dieser Prüfung nicht umhinkann, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen der Sicherstellung der Verfolgung der mit der Verordnung angestrebten gemeinschaftspolitischen Ziele und dem Rechtsschutz derjenigen zu suchen, an die sie sich richtet.
40. Insoweit ist zu beachten, dass die Verantwortung für den Schutz der Gesundheit der Tiere nach der Richtlinie nicht allein dem Ausführer oder seinem Vertreter, sondern auch den Mitgliedstaaten obliegt; wie bereits dargelegt, sind diese nach Art. 8 der Richtlinie verpflichtet, sicherzustellen, „dass die zuständigen Behörden … die Einhaltung der Anforderungen der vorliegenden Richtlinie durch folgende nichtdiskriminierende Kontrollen gewährleisten: … c) Kontrollen von Transportmitteln … an Versandorten“.
41. Angesichts dieser geteilten Verantwortung für die Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit der Rinder ist es mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unvereinbar, dass eine für die Zahlung von Ausfuhrerstattungen zuständige Behörde eine Auslegung von Art. 5 Abs. 2 wie die oben in den Nrn. 11 und 13 wiedergegebene vertreten kann. Diese Auslegung wäre unverhältnismäßig, weil damit das Recht des Ausführers radikal beschnitten würde, ohne dass der Verstoß gegen die Pflicht zur Kontrolle der Transportmittel für die Tiere berücksichtigt würde, die der genannte Art. 8 der Richtlinie 91/628 dem Mitgliedstaat auferlegt, von dem aus die entsprechenden Transportmittel das Zollgebiet verlassen; die für die Erstattung zuständige Behörde müsste diesen Verstoß bejahen, da sie das Dokument nach Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 615/98 nicht als Beweis anerkennt und von der ihr mit Art. 5 Abs. 3 eingeräumten Befugnis Gebrauch macht. Die Unverhältnismäßigkeit wäre umso größer, als von der entsprechenden Befugnis – nach der vom Hauptzollamt geltend gemachten, auf ein rein formales Verständnis der Bestimmung gestützten These – auf der Grundlage eines Zweifels oder einer Vermutung Gebrauch gemacht werden könnte, die aus einem einzelnen Umstand herrührt, der getrennt von anderen Umständen betrachtet wurde, die oberflächlich und fehlerhaft als irrelevant eingestuft wurden.
42. Die Ausführungen in den vorstehenden Nummern, insbesondere den Nrn. 40 und 41, können durch die Verordnung Nr. 1/2005 des Rates nur bestätigt werden, die aufgrund einer Empfehlung der Kommission dahin gehend erlassen wurde, die in der Richtlinie 91/628, geändert durch die Richtlinie 95/29, des Rates niedergelegte Gemeinschaftsgesetzgebung zu ändern, um die von den Mitgliedstaaten bei der Anwendung dieser Gesetzgebung erworbene Erfahrung zu berücksichtigen. In dieser Verordnung finden sich nämlich u. a. folgende Ausführungen:
a) Im 16. Erwägungsgrund wird betont, dass bei Tiertransporten auch andere Kategorien von Wirtschaftsteilnehmern als Transportunternehmer involviert seien, weshalb „[d]ie Tierschutzverpflichtung … in bestimmten Punkten auf alle an einem Tiertransport Beteiligten ausgedehnt werden [sollte]“;
b) im 22. Erwägungsgrund heißt es, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … Sanktionen für Verstöße gegen diese Verordnung vorsehen“ und dafür Sorge tragen sollten, dass diese „verhältnismäßig“ seien.
B – Zur dritten Frage
43. Mit der dritten Frage möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof wissen, ob die Zahlung von Ausfuhrerstattungen auf der Grundlage von Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 bei einem Verstoß gegen die Bestimmungen der Richtlinie 91/628 versagt werden kann, selbst wenn nichts dafür spricht, dass das Wohlbefinden der beförderten Tiere wegen der fehlenden Beachtung dieser Richtlinie konkret beeinträchtigt wurde.
44. Aus dem Wortlaut von Art. 5 Abs. 3 der Verordnung Nr. 615/98 geht klar hervor, dass die Kommission die Zahlung von Ausfuhrerstattungen ausschließlich von der Einhaltung der Bestimmungen der Richtlinie 91/628 abhängig machen wollte, unabhängig von irgendeiner Feststellung eines konkreten Schadens, den die beförderten Tiere wegen der Nichteinhaltung der in der fraglichen Richtlinie aufgestellten Anforderungen erlitten haben. Dieser Artikel schreibt nämlich vor, dass die zuständigen Behörden keine Ausfuhrerstattungen zahlen für Tiere, die während des Transports verendet sind, und daneben für Tiere, bei denen sie zu dem Schluss gelangen, dass die Richtlinie nicht eingehalten wurde, ohne dass irgendeine konkrete Feststellung eines von den Tieren als Folge des Verstoßes gegen die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über den Schutz ihres Wohlbefindens erlittenen Schadens vorgesehen wäre.
45. Tatsächlich ist es offensichtlich, dass es äußerst schwierig ist, Anzeichen für Leiden zu entdecken, die die betreffenden Tiere während der Transportphasen erdulden, und demnach Umstände auszumachen, die den von ihnen erlittenen Schaden oder zumindest die Gefährdung ihres Wohlbefindens beweisen.
46. Alles in den Nrn. 44 und 45 Gesagte ändert aber nichts daran, dass die Voraussetzungen für die Versagung der Erstattung im Einklang mit der oben – in den Nrn. 18 bis 42 – gemeinsam auf die erste und die zweite Frage gegebenen Antwort festgestellt werden müssen und dass jedenfalls das mit der Verordnung Nr. 615/98 vorgesehene Sanktionssystem nur angewandt werden kann, soweit es mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist.
IV – Ergebnis
47. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Finanzgericht Hamburg vorgelegten Fragen gemeinsam wie folgt zu beantworten:
Art. 5 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 615/98 der Kommission vom 18. März 1998 mit Durchführungsbestimmungen zur Ausfuhrerstattungsregelung in Bezug auf den Schutz lebender Rinder beim Transport kann nicht dahin verstanden werden, dass er eine zweite Stufe des Nachweises betrifft, den derjenige, der eine Erstattung für die Ausfuhr von Rindern beantragt, erbringen muss, um die Zahlung zu erhalten. Die Richtlinie 91/628/EWG des Rates vom 19. November 1991 über den Schutz von Tieren beim Transport erlegt Pflichten in Bezug auf ihre Einhaltung nicht nur dem Ausführer, sondern auch den Mitgliedstaaten und ihren Behörden auf. Im Fall eines Zahlungsantrags, dem der in Art. 5 Abs. 2 der genannten Verordnung vorgesehene Nachweis beigefügt ist, steht eine Auslegung von Art. 5 Abs. 3 der Verordnung nicht im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die die zur Zahlung der Erstattung zuständige Behörde ermächtigt, diese auf der Grundlage eines Zweifels oder einer Vermutung hinsichtlich der Nichteinhaltung der Ri chtlinie während des Transports zu versagen, auch wenn sie nicht verpflichtet ist, den konkreten von den Tieren während des fraglichen Transports erlittenen Schaden zu beweisen.
(1) .
(2)  –	Verordnung der Kommission vom 18. März 1998 mit Durchführungsbestimmungen zur Ausfuhrerstattungsregelung in Bezug auf den Schutz lebender Rinder beim Transport (ABl. L 82, S. 19).
(3)  –	ABl. L 148, S. 24.
(4)  –	Verordnung des Rates vom 18. Dezember 1997 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 356, S. 13).
(5)  –	Richtlinie 91/628/EWG des Rates vom 19. November 1991 über den Schutz von Tieren beim Transport sowie zur Änderung der Richtlinien 90/425/EWG und 91/496/EWG (ABl. L 340, S. 17) in der Fassung der Richtlinie 95/29/EG des Rates vom 29. Juni 1995 (ABl. L 148, S. 52). Diese Richtlinie wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates vom 22. Dezember 2004 über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1255/97 (ABl. L 3, S. 1) aufgehoben. Art. 33 dieser Verordnung sieht die Aufhebung der Richtlinie jedoch erst zum 5. Januar 2007 vor.
(6)  – ABl. L 93, S. 10.
(7)  –	Art. 18 Abs. 1 und Art. 5 Teil A Abs. 1 Buchst. c.
(8)  –	Vgl. beispielsweise Urteile vom 18. November 1987, Maizena (137/85, Slg. 1987, 4587, Randnr. 15), und vom 12. Dezember 1990, Vandemoortele/Kommission (C‑172/89, Slg. 1990, I‑4677, Randnr. 9).
(9)  –	Vgl. Urteile Maizena (Randnr. 15) und vom 11. Juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, Slg. 2002, I‑6453, Randnr. 59).
(10)  –	Urteil vom 11. Mai 1999, Monsees (C‑350/97, Slg. 1999, I‑2921).