61996CC0003_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 I naervaerende sag, der er anlagt i medfoer af EF-traktatens artikel 169, har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Nederlandene ikke tilboerligt har opfyldt sin pligt til at udlaegge saerligt beskyttede omraader (»SBO«) for truede arter af vilde fugle i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (1). Kongeriget Nederlandene har paastaaet sagen afvist og har i realiteten imoedegaaet Kommissionens anbringender.
II - De relevante bestemmelser i faellesskabsretten
2 Domstolen er vel bekendt med direktivets opbygning og maalsaetning (2), og jeg skal derfor noejes med her alene at redegoere for de bestemmelser, som direkte er inde i billedet i denne sag.
3 I betragtningerne til direktivet udtales det efter en beskrivelse af forholdene omkring direktivets vedtagelse samt dettes almindelige indhold, at »det er absolut noedvendigt at beskytte, opretholde eller genskabe tilstraekkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder, hvis samtlige fuglearter skal bevares ...; visse fuglearter boer omfattes af saerlige beskyttelsesforanstaltninger for saa vidt angaar deres levesteder med henblik paa at sikre, at disse arter kan overleve og formere sig i deres udbredelsesomraader; disse bestemmelser boer ... samordnes med henblik paa opretholdelse af et samlet hele« (niende betragtning).
4 Til direktivets artikel 1 knytter sig direktivets artikel 2, der har foelgende ordlyd:
»Medlemsstaterne traeffer alle noedvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter paa et niveau, som isaer imoedekommer oekologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser oekonomiske og rekreative hensyn.«
5 De vigtigste materielretlige regler i naervaerende sag er artikel 3 og 4. Efter artikel 3, stk. 1, er medlemsstaterne forpligtet til at traeffe »alle noedvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstraekkeligt forskelligartede levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter«. Forpligtelsen hertil skal opfyldes »ud fra de i artikel 2 omhandlede hensyn«. Artikel 3, stk. 2, indeholder en detaljeret oversigt over de basale foranstaltninger, hvormed de i stk. 1 angivne maal skal naas, herunder »oprettelse af beskyttede omraader« og »vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse med de oekologiske krav af levesteder baade i og uden for de beskyttede omraader«.
6 Artikel 4, der er den bestemmelse, som naervaerende sag foerst og fremmest drejer sig om, boer citeres i sin helhed:
»1. For arter, som er anfoert i bilag I, traeffes der saerlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesomraade.
I denne forbindelse tages der hensyn til:
a) arter, der trues af udslettelse
b) arter, der er foelsomme over for bestemte aendringer af deres levesteder
c) arter, der anses for sjaeldne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begraenset
d) andre arter, der kraever speciel opmaerksomhed paa grund af deres levesteders saerlige beskaffenhed.
Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer vedroerende bestandens stoerrelse.
Medlemsstaterne udlaegger som saerligt beskyttede omraader navnlig saadanne omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske soe- og landomraade, hvor dette direktiv finder anvendelse.
2. Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske soe- og landomraade, hvor dette direktiv finder anvendelse, traeffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmaessigt tilbagevendende traekfuglearter, som ikke er anfoert i bilag I, for saa vidt angaar de paagaeldende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsomraader samt rasteomraaderne inden for deres traekruter. Med henblik herpaa er medlemsstaterne i saerlig grad opmaerksomme paa, at vaadomraaderne, og isaer vaadomraader af international betydning, beskyttes.
3. Medlemsstaterne fremsender alle relevante oplysninger til Kommissionen, saaledes at denne kan tage passende initiativer til den samordning, som er noedvendig, for at de i stk. 1 og 2 omhandlede omraader kan udgoere et samlet hele, der imoedekommer behovet for beskyttelse af de paagaeldende arter i det geografiske soe- og landomraade, hvor dette direktiv finder anvendelse.
4. Medlemsstaterne traeffer egnede foranstaltninger med henblik paa i de i stk. 1 og 2 naevnte beskyttede omraader at undgaa forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en saadan forurening, forringelse eller forstyrrelse har vaesentlig betydning for formaalet med denne artikel. Medlemsstaterne bestraeber sig paa at undgaa forurening eller forringelse af levesteder ogsaa uden for disse beskyttede omraader.«
7 Direktivets artikel 4, stk. 4, blev aendret ved artikel 7 i Raadets direktiv 92/43/EOEF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (3), men denne aendring har ikke direkte betydning i den foreliggende sag.
8 Efter direktivets artikel 18 er medlemsstaterne forpligtet til at saette »de noedvendige administrative eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden for en frist paa to aar fra dets meddelelse«. Denne frist udloeb for Kongeriget Nederlandene den 6. april 1981 (4).
III - Den administrative procedure
9 Den 25. september 1989 tilstillede Kommissionen Kongeriget Nederlandene en aabningsskrivelse, hvori den omtalte tre overtraedelser af traktaten og direktivet. Det er kun den foerste af de omtalte overtraedelser, der vedroerer Kongeriget Nederlandenes paastaaede undladelse af at udlaegge et tilstraekkeligt stort antal SBO, der er blevet fastholdt i denne sag. Kongeriget Nederlandene bestred i sit svar af 29. december 1989, at der forelaa overtraedelser som paastaaet.
10 Den 14. juli 1993 tilstillede Kommissionen Kongeriget Nederlandene en begrundet udtalelse, hvori den gentog den kritik, der gik ud paa, at der ikke var fastlagt et tilstraekkeligt stort antal SBO for de truede arter, der er naevnt i bilag I til direktivet. I udtalelsen blev der givet modtageren en frist paa to maaneder fra forkyndelsen af udtalelsen at regne til at efterkomme sine forpligtelser. Kongeriget Nederlandene goer gaeldende, at det besvarede den begrundede udtalelse (ved skrivelse af 1.12.1993, der findes som bilag 1 til svarskriftet). Kommissionen har udtalt, at den ikke paa noget tidspunkt modtog et svar paa den begrundede udtalelse. Naervaerende sag blev anlagt ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 5. januar 1996.
IV - Formaliteten
11 Kongeriget Nederlandene har paastaaet sagen afvist og har herved anfoert fire saerskilte grunde.
a) Undladelse af at tage hensyn til Kongeriget Nederlandenes svar paa den begrundede udtalelse
12 Kongeriget Nederlandene goer gaeldende, at Kommissionen med undladelsen af at tage hensyn til dets svar paa den begrundede udtalelse har tilsidesat retten til kontradiktion, og at sagen derfor i det hele skal afvises. Kommissionen goer gaeldende, at det eneste nye i Kongeriget Nederlandenes skrivelse af 1. december 1993 er omtalen af, at tre SBO var blevet fastlagt - herunder Deurnese Peel, som var blevet udtrykkelig naevnt i den begrundede udtalelse, og at den i staevningen havde taget hensyn til den nye faktiske situation. Den har desuden gjort gaeldende, at den frist, der fastsaettes i den begrundede udtalelse, har til formaal at give modtagermedlemsstaten en sidste chance for at efterkomme faellesskabsbestemmelserne og ikke saa meget at goere det muligt for den endnu engang at give udtryk for sin opfattelse. Kongeriget Nederlandene har svaret, at skrivelsen ogsaa redegjorde for retlige argumenter, som Kommissionen ikke har taget hensyn til, og at der dermed blev givet en begrundelse for, at visse lokaliteter ikke var blevet udlagt, og at Kommissionen i al fald burde have forespurgt hos den nederlandske regering om grundene til, at dette ikke var sket, selv om den to gange havde anmodet om en forlaengelse af svarfristen ifoelge den begrundede udtalelse.
13 Kongeriget Nederlandene maa, saafremt der skal kunne gives det medhold paa dette punkt, godtgoere, at traktatens artikel 169 skal fortolkes som indeholdende et krav om, at Kommissionen tager hensyn til enhver besvarelse af en begrundet udtalelse, som en medlemsstat kan fremkomme med. Efter min mening indeholder denne bestemmelse ikke et saadant krav. Kun naar den paagaeldende medlemsstat inden for den af Kommissionen fastsatte frist efterkommer udtalelsen, kan Kommissionen ikke mere anlaegge sag ved Domstolen (5). Selv om det er korrekt, at Domstolen har fastslaaet, at Kommissionen er forpligtet til i den begrundede udtalelse at tage hensyn til de bemaerkninger, som en sagsoegt medlemsstat har fremsat til aabningsskrivelsen (6), haenger forpligtelsen hertil snaevert sammen med ordlyden af artikel 169 og bestyrker ikke her Kongeriget Nederlandenes synspunkt. Og selv om dette korrekt har anfoert, at formaalet med den administrative procedure er »at give den beroerte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine faellesskabsretlige forpligtelser, dels effektivt at tage til genmaele over for Kommissionens klagepunkter« (7), beroerer dette ingenlunde formalitetsspoergsmaalet i naervaerende sag. Faktisk kunne en medlemsstat, saafremt Kongeriget Nederlandenes synspunkt var korrekt, forhindre Kommissionen i at anlaegge sag ved Domstolen ved blot at besvare den begrundede udtalelse. Jeg er derfor af den opfattelse, at Kongeriget Nederlandenes afvisningspaastand skal forkastes for saa vidt angaar denne indsigelse.
b) Arten af den i direktivets artikel 4, stk. 1, fastlagte forpligtelse
14 Kongeriget Nederlandenes anden afvisningsgrund gaar ud paa, at den paastaaede overtraedelse ikke saa meget bestaar i en enkelt handling eller undladelse som i en flerhed af tilsidesaettelser af en forpligtelse til at traeffe enkeltafgoerelser om omraaders udvikling. Kongeriget Nederlandene goer gaeldende, at det ikke, da Kommissionen hverken har angivet eller godtgjort praecise tilsidesaettelser af forpligtelsen til udlaegning som omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 1, har vaeret i stand til at imoedegaa denne kritik i besvarelsen af aabningsskrivelsen eller den begrundede udtalelse. Denne afvisningsgrund haenger efter min mening sammen med den noejagtige fortolkning af direktivets artikel 4, stk. 1. Den vedroerer det egentlige indhold af Kommissionens klagepunkter og boer derfor behandles i forbindelse med realiteten.
c) Nye retlige anbringender
15 Sagsoegte har for det tredje gjort gaeldende, at Kommissionens klagepunkter om, at de som SBO udlagte omraader havde et utilstraekkelig samlet areal og en utilstraekkelig kvalitet, samt at visse saerlige klagepunkter vedroerende den frisiske kyst ved IJsselmeer og Hooge Platen vest for Schelde for foerste gang blev fremfoert i staevningen, og at sagsoegte derfor ikke under den administrative procedure har kunnet tage stilling hertil.
16 Kommissionen har i aabningsskrivelsen udtrykkeligt anfoert, at Kongeriget Nederlandene er forpligtet til at soerge for, at antallet og udstraekningen af de omraader, der er udlagt i medlemsstaterne, er i overensstemmelse med direktivets artikel 4, og har naevnt to eksempler paa omraader (Markermeergebied og Deurnese Peel), som efter dens opfattelse burde udlaegges. Disse bemaerkninger blev alle gentaget i den begrundede udtalelse. Efter min mening kan sagen antages til realitetsbehandling, for saa vidt som det dermed goeres gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af de forpligtelser, der paahviler Kongeriget Nederlandene i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, nemlig undladelsen af at udlaegge et tilstraekkelig samlet areal som SBO. Naar henses til, at klagepunktet i staevningen er generelt formuleret, idet Domstolen anmodes om at fastslaa, at der foreligger en tilsidesaettelse af direktivet samt af traktatens artikel 5 og 189, blot fordi Kongeriget Nederlandene ikke har udlagt tilstraekkelig mange SBO, kan jeg erklaere mig enig med Kommissionen i, at omtalen af den frisiske kyst ved IJseelmeer og Hooge Platen kun har karakter af eksempler, der skal bevise den paastaaede overtraedelse, og at det ikke er Domstolens opgave at fremsaette udtalelser specielt vedroerende hver enkelt af disse omraader.
17 Men med disse klagepunkter skal de, i det omfang de vedroerer den finansiering som Kongeriget Nederlandene modtog til disse to omraader i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 1872/84 af 28. juni 1984 om faellesskabsaktioner paa miljoeomraadet (8) afvises fra behandling i realiteten, for ingen af disse to omraader blev naevnt i aabningsskrivelsen eller i den begrundede udtalelse (9).
d) Relevansen af en ornitologisk undersoegelse, der blev offentliggjort efter fremsaettelsen af den begrundede udtalelse
18 Sagsoegtes afvisningspaastand stoettes endelig paa et anbringende vedroerende den betydning, Kommissionen tillaegger en undersoegelse, gennemfoert af Det Internationale Fuglebeskyttelsesraad, der opregner de vigtigere fugleomraader i Nederlandene, og som blev offentliggjort i december 1994 (herefter »IBA94-dokumentet«), dvs. henved halvandet aar efter at den begrundede udtalelse var blevet tilstillet den sagsoegte stat. Denne goer gaeldende, at Kommissionen ikke, naar den ikke har kunnet fremsaette bemaerkninger til denne fortegnelse under den administrative procedure, boer kunne paaberaabe sig dette dokument til stoette for paastanden om, at der foreligger en tilsidesaettelse af direktivet.
19 Kommissionen goer gaeldende, at den baserer sine synspunkter paa den tidligere undersoegelse fra 1989 (herefter »IBA89-dokumentet«), og at det var unoedvendigt for den at naevne IBA94-dokumentet. Det maa efter Kommissionens opfattelse overraske, at Kongeriget Nederlandene kan have indvendinger mod, at den naevner hele det til raadighed staaende videnskabelige bevismateriale, og navnlig den nyeste kilde, hvis videnskabelige vaerdi ikke er omtvistet i sagen.
20 Ifoelge Domstolens faste praksis maa »spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes paa baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udloebet af fristen i den begrundede udtalelse, uden at aendringer af forholdene i tiden derefter kan tages i betragtning af Domstolen« (10). Naevnte frist udloeb to maaneder efter, at den begrundede udtalelse var blevet forkyndt for den nederlandske regering, dvs. den 14. august 1993. IBA94-dokumentet kan efter min mening anerkendes som bevis for, at der foreligger en overtraedelse af direktivet som paastaaet, for saa vidt som dokumentet vedroerer forholdene i Nederlandene foer denne dato. Men Kommissionen har ikke forsoegt at vise, at dette dokument eller dele heraf vedroerer tidsrummet foer denne dato. Jeg mener derfor, at Kommissionen ikke kan benytte IBA94-dokumentet som bevis for, at der foreligger en overtraedelse som paastaaet, idet dokumentet vedroerer forholdene i Nederlandene i et tidsrum, der ligger efter det tidsrum, der i den begrundede udtalelse blev givet sagsoegte til at efterkomme direktivet.
21 Kommissionen har desuden gjort gaeldende, at de SBO, som Kongeriget Nederlandene har udlagt, ikke opfylder de kvalitetskriterier, der er fastsat i direktivet. Den goer navnlig gaeldende, at inddragelsen af ferskvandssoeerne og -marskerne samt hedestraekninger i disse omraader er utilstraekkelig. Kommissionens eneste bevis for dette klagepunkt er hentet i IBA94-dokumentet, og dette skal derfor afvises.
V - Realiteten
a) Parternes argumentation
22 Kommissionens klagepunkter er generelt formuleret, idet de gaar ud paa, at Kongeriget Nederlandene ikke i tilstraekkeligt omfang har opfyldt sin forpligtelse i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1. Den goer gaeldende, at der i denne bestemmelse stilles krav til medlemsstaterne om at udpege tilstraekkelig mange SBO for at sikre, at alle de fuglearter, der er naevnt i bilag I til direktivet, kan vaere tilstraekkelig beskyttet. Den omstaendighed, at bestandene af nogle af disse arter er gaaet ned i en bestemt medlemsstat, skaber en formodning om, at denne forpligtelse ikke er blevet korrekt opfyldt. Kommissionen har navnlig bygget sit synspunkt paa to forhold, som begge er blevet gendrevet af sagsoegte, der paa dette punkt stoettes af Forbundsrepublikken Tyskland.
i) SBO's antal og samlede areal
23 IBA89-dokumentet angiver 70 omraader i Nederlandene med et areal paa 797 920 ha, der kan udlaegges paa grundlag af ornitologiske kriterier. IBA94-dokumentet, der er en ajourfoert udgave af IBA89-dokumentet, og som er udarbejdet af en raekke nederlandske organisationer og offentliggjort i december 1994 angiver 87 omraader med et areal paa 1 089 357 ha, der kan udlaegges til SBO. En fortegnelse, som det nederlandske Landbrugs- og Fiskeriministerium har udarbejdet i 1991, men hvis paalidelighed Kommissionen bestrider, angav 53 egnede omraader med et areal paa 398 180 ha.
24 Ifoelge Kommissionen har Kongeriget Nederlandene udlagt 23 SBO med et samlet areal paa 327 602 ha. Dette er efter dens opfattelse kvantitativt klart mindre end noedvendigt efter direktivets artikel 4, stk. 1. De 23 udlagte SBO omfatter 33 af de i IBA89-dokumentet naevnte omraader, dvs. under halvdelen af de 70 naevnte omraader, mens det udlagte areal ogsaa udgoer langt under halvdelen af det areal, der naevnes i IBA89-dokumentet. Desuden omfatter et enkelt SBO, nemlig Waddenzee, alene ca. 250 000 ha, saaledes at de oevrige SBO kun er paa 77 602 ha, hvad der er utilstraekkeligt til at sikre den fornoedne beskyttelse af et stort antal arter, der er naevnt i bilag I. Kongeriget Nederlandenes pligtforsoemmelse paa dette punkt er endnu mere ioejefaldende efter en bedoemmelse paa grundlag af IBA94-dokumentet; kun 35 af de 87 omraader, der kan udlaegges, dvs. under en tredjedel af det samlede areal, der kan komme i betragtning, er faktisk blevet udlagt.
25 Kongeriget Nederlandene har principielt gjort gaeldende, at der ikke i direktivets artikel 4, stk. 1, stilles krav om udlaegning af et bestemt antal SBO eller et bestemt samlet areal. Det har anfoert, at udlaegningen som SBO kun er en af de foranstaltninger, hvormed en medlemsstat kan opfylde sin forpligtelse i medfoer af direktivets artikel 4, stk. 1. Der kan kun foreligge en tilsidesaettelse af denne bestemmelse, saafremt en medlemsstat ikke har truffet beskyttelsesforanstaltninger. Det afgoerende er de foranstaltninger, der under ét er truffet for et bestemt omraade. Sagsoegte har opregnet forskellige andre i denne forbindelse relevante beskyttelsesforanstaltninger som f.eks. naturfredningsloven (Wet houdende voorziening in het belang van de natuurbescherming fra 1967) (11), overdragelse af omraader til naturfredningsorganisationer, naturbeskyttelsesaftaler indgaaet med landbrugsbedrifter, udlaegning af vandzoner i henhold til konventionen om vandzoner af international betydning (»Ramsar-konventionen«) (12) samt Nederlandenes fuglebeskyttelsesprogrammer.
26 Kongeriget Nederlandene har fastslaaet, at 40% af det samlede areal af de omraader og 40 af de 87 lokaliteter (46%), der er naevnt i IBA94-dokumentet, er omfattet af naturfredningsforanstaltninger. Kommissionen har desuden ved kun at naevne to saerlige lokaliteter, som burde have vaeret fredet, ikke godtgjort, at Kongeriget Nederlandene har overskredet graenserne for det skoen, det ifoelge direktivet har, ved valget af »de bedste egne [omraader]«. Domstolen har anerkendt, at medlemsstaterne bedre end Kommissionen kan afgoere, hvilke af de i bilag I naevnte arter der lever paa deres omraade. Kommissionen har heller ikke bestridt rigtigheden af de kriterier for udvaelgelse af SBO, som Kongeriget Nederlandene har anvendt. Den omstaendighed, at de tre naevnte lister ikke er sammenfaldende, viser, at anvendelsen af saadanne kriterier kan give forskellige resultater, og at disse kan aendre sig i tidens loeb. Sagsoegte har stoettet af Forbundsrepublikken Tyskland gjort gaeldende, at den af Kommissionen paaberaabte regel om, at medlemsstaterne i al fald skal udlaegge halvdelen af de lokaliteter paa deres territorium, som er egnede, ikke findes i direktivet.
27 Kommissionen har paa sin side anfoert, at der ifoelge artikel 4, stk. 1, bestaar en saerlig forpligtelse til at udlaegge SBO, som ikke kan opfyldes ved, at der traeffes andre foranstaltninger. Den goer desuden gaeldende, at Kongeriget Nederlandene ikke har godtgjort, at de foranstaltninger, den har paaberaabt sig, giver de paagaeldende fuglearter en tilstraekkelig grad af beskyttelse.
ii) Faldet i bestandene
28 Kommissionen anser utilstraekkeligheden af de beskyttelsesnormer, som Kongeriget Nederlandene har vedtaget, for bevist derved, at bestandene af ni truede fuglearter er faldet med 50% i perioden 1981-1990, mens det drejer sig om arter, der normalt er til stede i de i IBA94-dokumentet naevnte omraader, der imidlertid ikke er beskyttet som SBO. Den har dog udtrykkelig anerkendt, at et fald i bestandene ikke i sig selv tillader en slutning om, at en medlemsstat har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1, navnlig for saa vidt angaar overvintrende arter, men goer gaeldende, at denne slutning er helt paa sin plads for saa vidt angaar standfuglearter som f.eks. urfugl (»Tetrao tetrix«) og roerdrum (»Botauris stellaris«). Kommissionen har henvist til sagen om »Marismas de Santoña«, der efter dens opfattelse viser, at forpligtelsen til at beskytte de truede arter bestaar, ogsaa uden at der har vaeret tale om nogen nedgang i bestandene (13).
29 Sagsoegte har gjort gaeldende, at fuglebestandene efter deres art maa variere, og har naevnt otte arter med bestande, der er steget vaesentligt og en art, nemlig soelvhejre (»Egretta alba«), der er blevet iagttaget i Nederlandene for foerste gang. Sagsoegte har desuden anfoert, at fire af de af Kommissionen naevnte arter overvintrer i marskomraaderne i Sahel i Afrika, og at faldet i bestandene muligvis skyldes de dér herskende forhold; bestandene af alle de naevnte arter er gaaet ned i de fleste europaeiske lande, og denne nedgang kan ikke blot tilregnes Kongeriget Nederlandene. Under alle omstaendigheder giver udlaegningen til SBO ingen sikkerhed for, at bestandene ikke gaar ned, hvilket fremgaar af situationen for roerdrum. For selv om mere end 10% af bestandene af disse fugle i Nederlandene allerede findes i SBO, er den samlede bestand af denne fugl gaaet vaesentligt tilbage i den omhandlede periode. Bestandene af fem af de naevnte arter, herunder urfugl, har stabiliseret sig i de sidste aar.
b) Analyse
i) Fortolkningen af direktivets artikel 4, stk. 1
30 Det maa foerst afgoeres, hvad der er den rigtige fortolkning af direktivets artikel 4, stk. 1. Ifoelge Kongeriget Nederlandene er udlaegningen som SBO en vigtig beskyttelsesforanstaltning, men den er ikke efter naevnte bestemmelse en obligatorisk foranstaltning; en medlemsstat kan kun kritiseres for en tilsidesaettelse af artikel 4, stk. 1, saafremt den ikke har truffet saerlige beskyttelsesforanstaltninger overhovedet. For at godtgoere, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, er det ikke tilstraekkeligt blot at fastslaa, at den har udlagt under halvdelen af de noedvendige omraader og arealer. Det Forenede Kongerige har redegjort for forskellige andre beskyttelsesforanstaltninger, som den har truffet, og goer gaeldende, at disse foranstaltninger udgoer en gennemfoerelse af direktivet.
31 Kommissionen gaar ind for en stik modsat fortolkning af artikel 4, stk. 1. Ifoelge den skaber denne bestemmelse en saerlig forpligtelse til at udlaegge et tilstraekkelig stort antal SBO med et tilstraekkeligt samlet areal med henblik paa at soerge for, at de i bilag I naevnte arter kan overleve og yngle i deres udbredelsesomraader. Det er dens opfattelse, at den bedst mulige maade at opfylde denne forpligtelse paa er, at hver medlemsstat udlaegger alle de omraader, der er naevnt i IBA89- og IBA94-dokumentet, men anerkender samtidig, at de forpligtelser, der paalaegges ved direktivet, ikke er saa vidtgaaende, og at medlemsstaterne raader over et vist skoen i denne forbindelse. Men den omstaendighed, at en stat ikke har udlagt i al fald halvdelen af de omraader og det areal, der er naevnt i fortegnelsen over vigtige fugleomraader, udgoer efter dens opfattelse klart en overtraedelse af artikel 4, stk. 1.
32 Kongeriget Nederlandenes temmeligt yderliggaaende synspunkt kan efter min mening hverken begrundes med direktivets ordlyd eller formaal og stoettes heller ikke af den i den forbindelse relevante retspraksis. »Beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder«, herunder oprettelsen af beskyttede omraader, er en forpligtelse, der gaelder samtlige af direktivet omfattede fuglearter, jf. direktivets artikel 3, stk. 2, litra a). I artikel 4, stk. 1, stilles der krav om, at medlemsstaterne »udlaegger som saerligt beskyttede omraader navnlig saadanne omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er bedst egnede til beskyttelse [af de i bilag I naevnte arter]«. Jeg mener, at ordet »navnlig« viser, at denne saetning skal forstaas paa den maade, at medlemsstaterne for at sikre, at de truede arter kan overleve og vaere beskyttet, i al fald er forpligtet til at udlaegge de bedst egnede omraader som SBO. For fuldt ud at opfylde den mere almindelige forpligtelse ifoelge artikel 4, stk. 1, foerste afsnit, kan de vaere forpligtet til at udlaegge andre omraader som SBO og/eller traeffe andre saerlige beskyttelsesforanstaltninger. Det, der her har betydning, er, at der paahviler medlemsstaterne en saerlig forpligtelse til at udlaegge de bedst egnede omraader som SBO.
33 Saafremt Kongeriget Nederlandenes forstaaelse af, hvilke forpligtelser det har, logisk blev foert helt igennem, kunne en medlemsstat komme fri af forpligtelsen til at udlaegge omraader som SBO, saafremt andre saerlige beskyttelsesforanstaltninger efter dens opfattelse var tilstraekkelige til at sikre, at de truede arter kan overleve og yngle. Medlemsstaterne kunne saaledes frigoere sig fra deres forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1, til at traeffe egnede foranstaltninger med henblik paa at undgaa forringelse af levestederne eller forstyrrelse af fuglene i de beskyttede omraader. Denne opfattelse ville ogsaa goere artikel 4, stk. 3, meningsloes, eftersom der ikke ville blive tale om saerligt beskyttede omraader, der kunne udgoere »et samlet hele«.
34 Kongeriget Nederlandenes fortolkning stemmer efter min mening heller ikke overens med Domstolens praksis. I Marismas de Santoña-sagen ville Kongeriget Spanien goere gaeldende, at den (delvise) udlaegning af det paagaeldende areal som naturreservater udgjorde en tilstraekkelig opfyldelse af dets forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1, og at det i al fald havde udlagt et tilstraekkelig stort antal andre SBO paa sit omraade med et stoerre areal end det, der var tale om i alle andre medlemsstater (14). Domstolen udtalte i denne sag, at »udlaeggelsen af disse omraader [SBO] er ikke desto mindre underkastet visse ornitologiske kriterier, der er fastlagt i direktivet, nemlig paa den ene side, at der skal forefindes fugle, som er anfoert i bilag I, og paa den anden side, at levestedet skal have status som vaadomraade« (15), og angav dermed klart, at der med artikel 4, stk. 1, skabes en selvstaendig forpligtelse til at udlaegge SBO, og angav samtidig de forhold, hvorunder forpligtelsen hertil opstaar. I samme dom udtalte Domstolen mere generelt, at »direktivets artikel 3 og 4 forpligter medlemsstaterne til at beskytte, opretholde og genskabe levestederne som saadanne paa grund af deres oekologiske vaerdi« (16), hvilket viser, hvilken central placering beskyttelsen af levestederne har i direktivets system.
35 Den af Kongeriget Nederlandene forfaegtede fortolkning af artikel 4, stk. 1, tager heller ikke hoejde for, at forpligtelsen til at udlaegge beskyttede omraader for de i bilag I omhandlede arter har en saerlig karakter, og synes i saa henseende at gaa ud paa, at de skal vaere omfattet af den ordning, der ogsaa gaelder for andre vilde fuglearter (herunder traekfugle) i henhold til artikel 3. Denne opfattelse forkastede Domstolen udtrykkeligt i RSPB-dommen, hvori det udtales, »at ... artikel 4 indeholder bestemmelser om beskyttelse, der har en specielt maalrettet karakter og er saerligt udbygget saavel for de i bilag I naevnte arter som for traekfuglearterne, hvilket maa begrundes med, at der er tale om henholdsvis de mest truede arter og arter, der udgoer et faelles eje for Faellesskabet« (17).
36 Af de anfoerte grunde paalaegges der efter min mening ved artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit, medlemsstaterne en selvstaendig forpligtelse til at udlaegge de bedst egnede omraader som SBO, og til herved at tage hensyn til de krav til beskyttelse for saa vidt angaar de i bilag I naevnte arter inden for det omraade, hvor direktivet finder anvendelse. Denne forpligtelse omfatter efter min mening alle »de bedst egnede omraader«, dog ikke noedvendigvis alle de lokaliteter, som giver de i bilag I naevnte arter passende leveforhold; Raadet har hverken givet medlemsstaterne en befoejelse til efter et skoen at undlade at udlaegge omraader, der pr. definition maa antages at vaere blandt de bedst egnede, eller til at fastlaegge et mindste antal SBO, der skal udlaegges, saaledes som det var blevet foreslaaet for direktivet om levesteder (18). Det forekommer mig at vaere i god overensstemmelse med den saerlige karakter, som de ovenfor beskrevne regler for de i bilag I naevnte arter har. Som det fremgaar af niende betragtning til direktivet, er der tale om arter, som endog har vanskeligt ved at overleve. Som det vil fremgaa af det foelgende, er det medlemsstaternes opgave at fastlaegge, hvilke omraader der med hensyn til antal og udstraekning er bedst egnede, og til herved at benytte ornitologiske kriterier.
37 Kongeriget Nederlandene har videre gjort gaeldende, at det efter artikel 4, stk. 1, mere er forpligtet til at traeffe forskellige enkeltafgoerelser om udlaegning af omraader end til at opfylde en generel forpligtelse. Da Kommissionen ikke for det ene eller det andet specielle omraade har kunnet godtgoere, at forpligtelsen til at udlaegge omraader er overtraadt, er traktatbrudspaastanden efter dets opfattelse grundloes.
38 Efter min mening indfoerer artikel 4, stk. 1, baade forpligtelser af generel art og specielle forpligtelser vedroerende bestemte lokaliteter. Navnlig kan kravet om, at de »med hensyn til antal« bedst egnede omraader udlaegges som SBO kun vurderes under hensyntagen til, i hvilken grad en medlemsstat overholder artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit. Formuleringen paa engelsk af dette kriterium (»most suitable ... in size«) er en lille smule uklar og stemmer tilsyneladende ikke overens med niende betragtning til direktivet eller med formuleringen paa visse andre sprog. Paa fransk hedder det f.eks. »les plus appropriés ... en superficie«, mens hollandsk, der har »naar ... oppervlakte ... meest geschikte« leder tanken i samme retning (19). Dette kriterium kan, naar det fortolkes som vedroerende arealet, benyttes ved vurderingen af, om artikel 4, stk. 1, overholdes saavel i almindelighed som i saerdeleshed. Desuden taler ogsaa kravet om, at medlemsstaterne tager hensyn til tendenser og variationer vedroerende bestandens stoerrelse samt til behovet for at beskytte de i bilag I naevnte arter i hele det omraade, hvor direktivet finder anvendelse, for det synspunkt, at Kommissionen kan skride ind over for en medlemsstat, baade naar der er tale om, at forpligtelsen til at udlaegge SBO tilsidesaettes i almindelighed og i saerdeleshed; tendenser vedroerende bestandene eller beskyttelsesbehovet i Europa er relevant for begge slags forpligtelser.
ii) Medlemsstaternes skoensbefoejelser
39 Mange argumenter om en medlemsstats skoensbefoejelser ved valget af SBO er blevet fremfoert. Ifoelge Kongeriget Nederlandene bygger anvendelsen af artikel 4, stk. 1, paa en konkret vurdering af, om en givet lokalitet er et af de bedst egnede omraader, og de forhold, Domstolen tidligere har taget stilling til, drejer sig alle om, hvorvidt en medlemsstat burde have udlagt et bestemt omraade som SBO. Det er efter Kongeriget Nederlandene ikke muligt at paavise, at denne bestemmelse er tilsidesat, medmindre en medlemsstat har tilsidesat graenserne for sit skoen, f.eks. ved ikke at udlaegge et omraade, der har saerlig stor ornitologisk betydning til SBO.
40 Forbundsrepublikken Tyskland har i sit interventionsindlaeg under henvisning til de skoensbefoejelser, som medlemsstaterne besidder paa dette punkt, gjort gaeldende, at medlemsstaten efter artikel 4, stk. 1, foretager valget af SBO, og at det herved alene er afgoerende, at omraaderne med hensyn til antal og udstraekning er egnede til at beskytte de paagaeldende arter og sammen med de omraader, som de oevrige medlemsstater har udlagt, kan udgoere et samlet hele af beskyttelsesomraader. Efter dens opfattelse stilles der ikke i denne bestemmelse krav om, at et specielt antal omraader udlaegges; derimod forpligter den medlemsstaterne til at paase, at de udlagte SBO er egnede for beskyttelsen af de truede fuglearter.
41 Selv om der ikke i artikel 4, stk. 1, er tale om noget skoen for medlemsstaterne, har Domstolen i Leybucht-dige-sagen udtalt, at medlemsstaterne »har et vist skoen, naar de i henhold til artikel 4, stk. 1, skal fastlaegge de omraader, der er bedst egnede til udlaegning som saerligt beskyttede omraader« (20). I dommen i sag C-334/89, Kommissionen mod Italien, udtalte Domstolen, at »forvaltningen af det faelles eje er betroet medlemsstaterne ...«, og tilfoejede herved:
»Af denne opgavefordeling foelger, at det er medlemsstaterne, der skal angive de arter, der skal vaere omfattet af saerlige beskyttelsesforanstaltninger i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1. Medlemsstaterne har i oevrigt bedre mulighed end Kommissionen for at vaere bekendt med, hvilke af de i bilag I til direktivet anfoerte arter der findes paa deres omraade« (21).
42 Spoergsmaalet om, hvilke vilde fuglearter der skal beskyttes paa Kongeriget Nederlandenes omraade, er ikke omtvistet i den foreliggende sag. Som den tyske regering anfoerte i Leybucht-dige-sagen, indebaerer valget af et SBO en meget indviklet afvejning af de mest forskelligartede forhold og stiller krav om en betydelig videnskabelig indsats (22). I det foreliggende tilfaelde har Kommissionen anerkendt, at medlemsstaterne ikke er forpligtet til at udlaegge et saerligt SBO for hver af de i bilag I naevnte arter. Nogle af disse har behov for en stoerre beskyttelse end andre, og udlaegningen som SBO af en given lokalitet kan medfoere, at der gives flere truede arter beskyttelse paa en gang. Efter min mening kommer medlemsstaternes skoensbefoejelser paa tale, naar det gaelder vurderingen paa grundlag af objektive ornitologiske kriterier af spoergsmaalet, om visse omraader er velegnet som SBO. Naar en lokalitet er blevet anerkendt som en af de bedst egnede med hensyn til beskyttelsen af de omhandlede arter, skal den udlaegges som SBO. Det fremgaar med al tydelig af RSPB-sagen, hvor den omstaendighed, at Lappel Bank indiskutabelt var et af de »bedst egnede omraader« gav Domstolen anledning til at fastslaa, at Det Forenede Kongerige skulle udlaegge det (23).
43 Hvilken udstraekning en medlemsstats skoen ved afgoerelsen om udlaegning af en bestemt lokalitet end har, er det vanskeligt at se, hvorledes spoergsmaalet herom vil kunne vaere til hjaelp for sagsoegte. Kommissionen bestraeber sig paa at godtgoere, at Kongeriget Nederlandene ikke har udlagt SBO med saa stort et areal, at det har opfyldt sine almindelige forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1. Kongeriget Nederlandene har ikke gjort gaeldende, at det generelt er befoejet til at unddrage sig disse forpligtelser.
44 Kongeriget Nederlandene har ogsaa i denne sag paa en maade, der ikke haenger sammen, paaberaabt sig sine skoensbefoejelser; det goeres paa den ene side gaeldende, at medlemsstaterne bedre end Kommissionen kan fastlaegge de lokaliteter, der fortjener at blive beskyttet; paa den anden side, at direktivet kun kan ivaerksaettes, saafremt Kommissionen bestemmer de saerlige lokaliteter, der skal udlaegges, og indleder traktatbrudsprocedure over for medlemsstaterne vedroerende hver enkelt af disse lokaliteter. Som anfoert af Kommissionen vil den af Kongeriget Nederlandene foreslaaede fremgangsmaade ikke blot give anledning til store praktiske vanskeligheder, men den vil ogsaa vaere ensbetydende med, at der blev taget mindre hensyn til medlemsstaternes skoensbefoejelser, end det har vaeret tilfaeldet i den foreliggende sag.
45 Kongeriget Nederlandene har tilfoejet, at medlemsstaterne, naar de vedtager saerlige beskyttelsesforanstaltninger, er forpligtet til at tilgodese de i artikel 2 omhandlede oekonomiske og rekreative hensyn. Det har i nogen grad tonet dette synspunkt ned i replikken efter afsigelsen af Domstolens dom i RSPB-sagen (24), for dernaest at goere gaeldende, at raekkevidden af de i artikel 4, stk. 1, lydende forpligtelser maa forstaas paa baggrund af direktivets artikel 1 og 2. Denne opfattelse er i skarp modstrid med punkt 1 i domskonklusionen i naevnte dom, hvori det hedder, at »artikel 4, stk. 1 eller 2 [i direktivet] ... skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat ved valget og afgraensningen af et saerligt beskyttet omraade ikke er befoejet til at tage de oekonomiske hensyn, der er naevnt i direktivets artikel 2, i betragtning« (25).
iii) Bevisvaerdien af listerne over vigtige ornitologiske omraader
46 Der fastlaegges i direktivet hverken en fortegnelse over de omraader i medlemsstaterne, der er bedst egnede til at udlaegges som SBO, eller praecise kriterier for valget af disse omraader. I artikel 4, stk. 1, gives dog forskellige retningslinjer, som medlemsstaterne skal foelge, naar de traeffer afgoerelse om de omraader, der eventuelt maa anses for de mest egnede (26). Som fastslaaet af Domstolen i RSPB-sagen »er ... [der] ... ganske uanset de bestaaende forskelle mellem de forskellige sproglige versioner af artikel 4, stk. 1, sidste afsnit ... tale om kriterier af ornitologisk art« (27). Heraf foelger efter min mening, at der ogsaa maa tages hensyn til kriterier af ornitologisk art, naar det skal afgoeres, om en medlemsstat har overholdt sin almindelige forpligtelse til at oprette SBO.
47 Kommissionen har med henblik paa at godtgoere, at Kongeriget Nederlandene delvis har undladt at opfylde sine forpligtelser i saa henseende, navnlig stoettet sig paa IBA89-dokumentet, selv om den ogsaa har omtalt den aendrede og ajourfoerte fortegnelse i IBA94-dokumentet. IBA89-dokumentet er paa sin side en ajourfoert udgave af en fortegnelse, som efter anmodning fra Kommissionen blev udarbejdet i 1987 af Naturhistorisk Museum i Paris. I IBA89-dokumentet »er der for foerste gang i hvert europaeisk land gennemfoert en ensartet undersoegelse af de saerlige lokaliteter, ligesom der for hele kontinentet er blevet fastlagt et net af lokaliteter, der, saafremt det beskyttes, vil sikre, at mange af de europaeiske bestande af et stort antal arter kan overleve« (28). Noterne til fortegnelsen for Nederlandene, der gengives i bilag 7 til staevningen, fastlaegger foelgende tre grupper af kriterier for medtagelsen af lokaliteter i IBA89-dokumentet: Talmaessige kriterier, optagelsen paa listen af de hundrede vigtigste lokaliteter i Faellesskabet for en saarbar art eller underart, eller det forhold, at der er tale om et af de fem vigtigste omraader for en udsat art eller underart i et givet omraade i Faellesskabet. Fem andre lokaliteter er blevet optaget i fortegnelsen af andre grunde, saaledes Zwin, fordi dette stoeder op til et vigtigt ornitologisk omraade i Belgien, eller Krammer og Velkerak, fordi det, »saafremt det indrettes ordentligt kan udgoere centrum i et vigtigt ferskvandsoekosystem«. De syv saerlige grupper talmaessige kriterier for ynglesteder, og de fem grupper for andre omraader figurerer i en oversigt, der er vedlagt bilag 7 til staevningen; De foerste omfatter omraader, der tilfredsstiller behovene hos 1% eller mere af parrene i en arts eller en underarts biogeografiske bestand (29) og bygger paa den spredning, der saerligt karakteriserer en art samt dennes foretrukne levesteder, omfattende alle de saedvanlige ynglepladser for sjaeldne eller truede arter eller saerskilte, faatallige biogeografiske bestande, der er truet (2 500 par eller mindre) samt saedvanlige ynglepladser for stoerre maengder af de i bilag I naevnte tre eller flere fuglearter.
48 Forbundsrepublikken Tyskland har eftertrykkeligt fremhaevet, at IBA89- og IBA94-dokumenterne kun indeholder fortegnelser over omraader, der paa videnskabeligt grundlag potentielt kan tjene til beskyttelse af truede arter; disse fortegnelser er hverken medtaget i direktivet eller retligt bindende. Der har desuden paa faellesskabsplan hverken vaeret enighed om de kriterier, som disse fortegnelser bygger paa, eller om de fortegnelser, der er blevet resultatet. Den tyske regering har tilfoejet, at angivelsen af et minimum paa 50% af udlagte omraader er vilkaarlig og savner videnskabeligt grundlag.
49 Med denne argumentation sammenblandes tilsyneladende den retlige forpligtelse og det fornoedne bevis for manglende gennemfoerelse. Det er ganske vist rigtigt, at IBA89-dokumentet ikke i og for sig binder medlemsstaterne. Gjorde det det, kunne denne sag have vaeret afgjort langt hurtigere. IBA89-dokumentet blev, selv om det var Den Europaeiske Gruppe for Beskyttelse af Fugle og Levesteder, der sammen med Det Internationale Raad for Fuglebeskyttelse (i dag »Birdlife«) udarbejdede det, affattet til brug for det kompetente generaldirektorat i Kommissionen i samarbejde med Kommissionen og de nationale sagkyndige. Fortegnelsen skulle i al fald delvis vaere en hjaelp for medlemsstaterne ved direktivets gennemfoerelse. Med angivelsen af de udsatte arter og underarter, som der skulle tages hensyn til, henholder IBA-dokumentet sig saaledes udtrykkeligt til bilag I til direktivet, som aendret ved Kommissionens direktiv 85/411/EOEF af 25. juli 1985 (EFT L 233, s. 33), der tilfoejer en raekke andre arter og underarter, »som bestemt maa medtages i bilag I som foelge af Spaniens og Portugals tiltraedelse af Faellesskabet«.
50 Heraf foelger efter min mening, at IBA89-dokumentet ikke blot udgoer et videnskabeligt bevis, hvis noedvendighed den tyske regering tilsyneladende principielt anerkender, men at det udtrykkeligt blev til for at kunne tjene som vejledning i forbindelse med gennemfoerelsen af direktivet. Det udgoer ikke i og for sig et retligt bindende dokument, og man kan heller ikke paa grundlag af det fastslaa, at der foreligger en forpligtelse i overensstemmelse hermed, men det kan paaberaabes som bevis for, i hvilket omfang en medlemsstat opfylder sine forpligtelser saavel i almindelighed som med hensyn til saerlige lokaliteter (30). Naar det gaelder et enkelt saerligt omraade, kan en medlemsstat frit fremlaegge mere avancerede videnskabelige beviser, hvoraf det fremgaar, at dette omraade ikke er et af de »bedst egnede«, naar det gaelder beskyttelsen af de i bilag I naevnte arter. Den kan ogsaa fremkomme med oplysninger, der gaar ud paa det modsatte og viser, at det samlede antal SBO og disses areal, som de fremgaar af IBA89-dokumentet eller andre tilsvarende fortegnelser, som Kommissionen har paaberaabt sig, er forkert.
51 I det foreliggende tilfaelde har Kongeriget Nederlandene ikke direkte bestridt IBA89-dokumentets videnskabelige vaerdi, undtagen for saa vidt angaar spoergsmaalet om fastlaeggelsen af det mindste areal, et SBO maa have for at kunne fungere. Det har i svarskriftet henvist til, at IBA89-dokumentet giver visse holdepunkter for fastlaeggelsen af et biotop, der ikke fandtes i den tidligere fortegnelse. Det goer faktisk gaeldende, at den af Nederlandenes Landbrugs- og Fiskeriministerium i 1991 udarbejdede fortegnelse byggede paa de tre samme kriterier som dem, der ligger til grund for IBA89- og IBA94-dokumenterne. Kongeriget Nederlandene goer alligevel gaeldende, at anvendelsen af disse kriterier ikke giver klare resultater, og har herved dels henvist til forskellene mellem IBA89-dokumentet og IBA94-dokumentet, dels til forskellen mellem IBA-fortegnelserne og den fortegnelse, Landbrugsministeriet udgav i 1991. Det goer gaeldende, at forskellen mellem den fortegnelse over omraader, der skal udlaegges i henhold til IBA-fortegnelserne, og de omraader, der faktisk er blevet udlagt, kan forklares med beskaffenheden af de ornitologiske oplysninger. Det goer ogsaa gaeldende, at uoverensstemmelsen for saa vidt angaar antallet af SBO er en foelge af forskelle i afgraensningen og grupperingen af omraader, mens den arealmaessige forskel skyldes manglen paa egnede kriterier, naar det gaelder graenserne for de omraader, der skal udlaegges.
52 Kongeriget Nederlandene har ikke i foerstnaevnte henseende kunnet godtgoere, hvorfor en national fortegnelse over omraader, der skulle fastlaegges, som var udarbejdet, efter at den administrative procedure i naervaerende sag var indledt, skulle vaere mere paalidelig end en fortegnelse, der er udarbejdet af sagkyndige fra forskellige medlemsstater, herunder Kongeriget Nederlandene, foer naevnte tidspunkt. Navnlig er efter min mening definitionen af det foerste af de tre kriterier i den udformning, det har i Kongeriget Nederlandenes svarskrift, og hvormed der kun bliver tale om normal tilstedevaerelse i omraadet af mindst 1% af den biogeografiske bestand af en art svoemme- eller vadefugle, langt mindre omfattende og detaljeret end den fortegnelse over grupper af talmaessige kriterier, som IBA89-dokumentet bygger paa (oversigt 1 i bilag 7 til Kommissionens staevning). Hvad enten anvendelsen af dette talmaessige kriterium i Kongeriget Nederlandenes indlaeg alene paa vade- og svoemmefugle skyldes uopmaerksomhed eller ej, maa tilsyneladende de store forskelle mellem de talmaessige kriterier, der ligger til grund for IBA89-dokumentet, og de kriterier, der er benyttet i den nederlandske fortegnelse fra 1991, i og for sig tilstraekkeligt kunne forklare de forskelle mellem fortegnelserne, der bliver foelgen.
53 Mens Kongeriget Nederlandene ikke har kunnet foere beviset for, at dets egen fortegnelse objektivt er den bedste, har Kommissionen bestridt denne fortegnelses videnskabelige gyldighed. Kommissionen har i et bilag til replikken givet en oversigt, der (teoretisk) sammenligner resultaterne af anvendelsen af de tre kriterier, som den nederlandske fortegnelse bygger paa, og den virkelige udlaegning af SBO for saa vidt angaar 26 i bilag I naevnte arter, der findes i Nederlandene. Det resultat, Kongeriget Nederlandene er naaet til, svarer i intet tilfaelde faktisk til det tal, som anvendelsen af dets kriterier skulle give, og i de fleste tilfaelde er forskellen meget stor (31). Kongeriget Nederlandene har ikke givet nogen forklaring paa den manglende overensstemmelse mellem de to talraekker.
54 Den nederlandske fortegnelse fra 1991 omfatter 53 lokaliteter, der ifoelge Kommissionen (32) svarer til alle eller dele af 57 af de 70 lokaliteter, der er angivet i IBA89-dokumentet, selv om deres areal kun er ca. det halve af det samlede areal for de omraader, der i dette dokument angives som de bedst egnede. Selv om det skulle kunne godtgoeres, at denne nationale fortegnelse omfatter de bedst egnede omraader, har sagsoegte ikke gjort noget forsoeg paa at bevise, at de blev udlagt som SBO, formentlig i hoej grad fordi det afvises, at der bestaar en forpligtelse hertil.
55 Kongeriget Nederlandene har ogsaa forsoegt at henholde sig til forskellene mellem IBA89-dokumentet og IBA94-dokumentet for herigennem at bevise, at anvendelsen af ornitologiske kriterier foerer til usikre resultater. Dette synspunkt er blevet staerkt kritiseret af Kommissionen. Syv af de tolv lokaliteter i den anden fortegnelse, der ikke fandtes i IBA89-dokumentet, er blevet medtaget som foelge af optagelsen i direktivets bilag I af andre arter, mens de fem oevrige foelger af forskellige objektive forhold, saasom en forskellig opdeling eller samling af omraader, foroeget viden eller en udvikling i fuglebestandene i Nederlandene. Kommissionens redegoerelse paa dette punkt maa siges at vaere overbevisende; desuden har Kongeriget Nederlandene selv fremhaevet, at fuglearternes situation hele tiden er i udvikling.
56 Det hedder i en besvarelse fra Kommissionen af et spoergsmaal fra et medlem af Europa-Parlamentet, at »Kommissionen har i samarbejde med medlemsstaterne udformet en metode, ved hjaelp af hvilken det objektivt kan afgoeres, i hvor hoej grad de forskellige fuglearter i Faellesskabet risikerer at forsvinde, og for de enkelte bestande fastlaegges, hvor mange fugle der boer findes paa et saerligt beskyttet omraade i hver region« (33). Kommissionens befuldmaegtigede har som svar paa et spoergsmaal, der blev stillet i retsmoedet, forklaret, at selv om saarbarheden var en af de faktorer, som der skulle tages hensyn til ved vurderingen af den for hver art noedvendige beskyttelsesgrad, var denne faktor uden betydning for afgoerelsen af, hvilke lokaliteter der skulle udlaegges som SBO. Desuden gaelder forpligtelserne ifoelge artikel 4, stk. 1, for alle de i bilag I naevnte fugle, herunder de fugle, hvis saarbarhed er mindre.
57 Sidste del af Kommissionens besvarelse af spoergsmaalet fra medlemmet af Europa-Parlamentet vedroerer spoergsmaalet, om det er muligt at angive, hvilken maengde fugle af en given art der boer forekomme i et SBO paa en medlemsstats omraade. Kommissionen har i bilaget til replikken, hvorfra jeg har citeret ovenfor, givet en oversigt, der viser de relative maengder i Nederlandene af alle de i bilag I naevnte arter paa de fem bedst egnede lokaliteter, samt maengderne af disse arter i SBO. Tallene er meget oplysende: Saaledes forekommer seks arter, af hvilke bestandene paa de fem bedste lokaliteter udgoer mellem 19 og 100% ikke (0%) i SBO. Men selv om den omstaendighed, at en medlemsstat ikke kan faa en tilstraekkelig relativ maengde af fugle omfattet af bilag I paa SBO paa sit omraade, kan vaere et kvantitativt haandterligt bevis for, i hvor hoej grad den har lagt en af de i artikel 4, stk. 1, angivne faktorer til grund, er jeg, naar det modsatte overhovedet ikke er blevet bevist, indstillet paa at anerkende, at det ikke alene paa grundlag heraf er muligt globalt at afgoere, om forpligtelsen til at udlaegge SBO i overensstemmelse med denne bestemmelse er opfyldt.
iv) En eventuel tilsidesaettelse af artikel 4, stk. 1
58 Dengang Kommissionen anlagde sag, havde Kongeriget Nederlandene udlagt 23 SBO med et samlet areal paa 327 602 ha. Da IBA89-dokumentet opregner 70 lokaliteter med et areal paa 797 920 ha, er det efter Kommissionens opfattelse klart, at Kongeriget Nederlandene ikke har opfyldt sin forpligtelse ifoelge artikel 4, stk. 1, til at udlaegge SBO.
59 I sit forsoeg paa at bevise, at denne faktiske situation udgoer en klar tilsidesaettelse af de forpligtelser, der ved direktivet er paalagt Kongeriget Nederlandene, har Kommissionen gentagne gange benyttet sig af stoerrelsen: halvdelen talmaessigt og arealmaessigt af omraaderne. Kongeriget Nederlandene og Forbundsrepublikken Tyskland har fremhaevet, at denne stoerrelse ikke forekommer i direktivet, og at den er vilkaarlig og uden videnskabelig vaerdi. Dette synspunkt er imidlertid helt irrelevant. IBA-opgoerelserne benyttes som tidligere naevnt af Kommissionen som et videnskabeligt bevis for, hvad der maa anses for »de bedst egnede omraader«, naar det gaelder udlaegning som SBO i Nederlandene. Kongeriget Nederlandene har ikke virkelig bestridt deres bevisvaerdi. Den omstaendighed, at ikke engang 50% af de foreslaaede omraader er blevet udlagt, kan danne grundlag for en slutning om, at Kongeriget Nederlandene har undladt at opfylde sin almindelige forpligtelse til udlaegning, og Kommissionens henvisning til denne stoerrelse maa opfattes mere som et middel for fremstillingen end som en definition af den forpligtelse, der foelger af direktivets artikel 4, stk. 1.
60 Som tidligere naevnt er medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit, forpligtet til at udlaegge alle de bedst egnede omraader, saaledes som disse er fastlagt paa grundlag af videnskabelige, objektive og paalidelige kriterier. I en sag som den her foreliggende er det Kommissionens opgave at angive det samlede antal og det samlede areal af de SBO, som en medlemsstat skal udlaegge i overensstemmelse med disse kriterier, samt at sammenligne dem med antallet og arealet af de SBO, som den faktisk har udlagt. Den paagaeldende medlemsstat kan ganske vist goere gaeldende, at der ikke er nogen som helst forskel mellem de to talmaessige opgoerelser, der herved fremkommer. Saafremt Domstolen finder forskellen bevist, er der tilstraekkeligt grundlag for at fastslaa, at de forpligtelser, som ved direktivet er paalagt sagsoegte, er tilsidesat. Kommissionen har med sin konstatering paa grundlag af de fremlagte beviser af, at Kongeriget Nederlandene ikke har udlagt tilstraekkeligt mange og tilstraekkeligt udstrakte omraader til SBO fulgt et normalt juridisk raesonnement og stoetter sig ikke paa formodninger af nogen art.
61 Kongeriget Nederlandene har i retsmoedet gjort gaeldende, at Kommissionen i hoej grad gjorde det vanskeligt for den at finde ud af, hvad den helt praecist burde goere for at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, mens Forbundsrepublikken Tyskland har stillet sig spoergende med hensyn til, hvorledes Domstolen ville afgoere en eventuel ny sag mod Kongeriget Nederlandene paa grundlag af traktatens artikel 171. Efter min mening fremgaar det klart af gennemgangen af de relevante bestemmelser, jeg her har givet, at de vanskeligheder, Kongeriget Nederlandene har vaeret ude for i forbindelse med opfyldelsen af forpligtelserne i henhold til artikel 4, stk. 1, foerst og fremmest foelger af dets fejlagtige fortolkning af disse forpligtelser, og at det raader over tilstraekkelig mange og tilstraekkeligt paalidelige ornitologiske oplysninger til at kunne traeffe de foranstaltninger, som det er forpligtet til for korrekt at anvende denne bestemmelse. Jeg finder det hverken noedvendigt eller oenskeligt i detaljer at behandle argumenter, der har deres baggrund i et hypotetisk soegsmaal. Da Kommissionen oensker at opnaa en konstatering med almindelig raekkevidde, vil efter min mening en saadan konstatering, saafremt den fremsaettes, ikke kunne paaberaabes til stoette for en paastand om, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sin forpligtelse til at udlaegge et bestemt omraade; konstateringen kan saaledes ikke alene danne grundlag for en sag i henhold til artikel 171 vedroerende et saadant omraade. Under alle omstaendigheder havde det af Forbundsrepublikken Tyskland fremfoerte foerst og fremmest til formaal at bestride det 50%'s kriterium for udlagte omraader, som jeg tidligere har vaeret inde paa.
62 Domstolen maa saaledes efter min mening tage Kommissionens paastande til foelge. Kommissionen har nedlagt paastand om, at Kongeriget Nederlandene tilpligtes at afholde sagens omkostninger. Da de spoergsmaal i sagen, med hensyn til hvilke jeg foreslaar Domstolen at laegge Kongeriget Nederlandenes argumenter til grund, har mindre betydning og ikke beroerer sagens realitet, skal Domstolen derfor ogsaa tage Kommissionens paastand vedroerende sagens omkostninger til foelge.
VI - Forslag til afgoerelse
Paa baggrund af det anfoerte foreslaar jeg Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:
1) Det fastslaas, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EF-traktaten, idet det ikke i tilstraekkeligt omfang har udlagt saerligt beskyttede omraader i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle.
2) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.
(1) - EFT L 103, s. 1 (herefter »direktivet«).
(2) - En detaljeret beskrivelse af direktivet findes i punkt 11-23 i mit forslag til afgoerelse i sag C-44/94, Royal Society for the Protection of Birds, dom af 11.7.1996, Sml. I, s. 3805, herefter »RSPB-dommen«.
(3) - EFT L 206, s. 7, herefter »naturtype-direktivet«.
(4) - Dom af 13.10.1987, sag 236/85, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 3989, praemis 2.
(5) - Jf. eksempelvis dom af 31.3.1992, sag C-362/90, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2353.
(6) - Domstolens kendelse af 11.7.1995, sag C-266/94, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1975.
(7) - Dom af 2.7.1996, sag C-473/93, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3207, praemis 19.
(8) - EFT L 176, s. 1.
(9) - Det af Kommissionen anfoerte synes i al fald nok saa meget at vedroere en manglende overensstemmelse med Kommissionens beslutning af 27.5.1987 som en tilsidesaettelse af direktivet.
(10) - Jf. eksempelvis dom af 12.12.1996, sag C-302/95, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 6765, praemis 13.
(11) - Stbl. 572, 1967.
(12) - United Nations Treaties Series volume 996, s. 245; jf. endvidere Kommissionens henstilling 75/66/EOEF af 20.12.1974 til medlemsstaterne om beskyttelse af fugle og deres levesteder (EFT 1975 L 21, s. 24).
(13) - Dom af 2.8.1993, sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 4221, praemis 15.
(14) - Den ovenfor i note 13 naevnte dom; jf. generaladvokat Van Gerven's forslag til afgoerelse, punkt 14 (Sml. I, s. 4249).
(15) - A.st., praemis 26.
(16) - Praemis 15.
(17) - Den ovenfor i note 2 naevnte dom, praemis 23.
(18) - Dom af 28.2.1991, sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland, den saakaldte »Leybucht-dige-sag«, Sml. I, s. 883; jf. generaladvokat Van Gerven's forslag til afgoerelse, punkt 26, note 24, Sml. I, s. 914.
(19) - Formuleringen paa dansk (»til ... udstraekning er bedst egnede«), paa tysk (»die ... Flaechenmaessig geeignetsten Gebiete«), paa italiensk (»i ... più idonei ... in superficie«), paa graesk (»ôá ðéï êáôUEëëçëá óaa ... aaðéoeUEõaaéá«), paa spansk (»los ... más adecuados ... en superficie«), paa portugisisk (»os ... mais apropriados ... em extensão«), paa finsk (»kooltaan sopivimmat«) og paa svensk (»storlek aer mest laempade«) ... vedroerer alle »udstraekning« eller anvender et ord, der betyder eller kan betyde »areal« eller »stoerrelse«.
(20) - Den ovenfor i note 18 naevnte dom, praemis 20.
(21) - Dom af 17.1.1991, sag C-334/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 93, praemis 8 og 9.
(22) - Den ovenfor i note 18 naevnte dom, retsmoederapporten, Sml. I, s. 896, jf. s. 897.
(23) - Den ovenfor i note 2 naevnte dom, praemis 26. Jf. endvidere dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, hvori Domstolen indtog en lignende holdning til spoergsmaalet om medlemsstaternes skoensbefoejelser i henhold til artikel 4, stk. 2, i Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27.6.1985 om vurderingen af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (EFT L 175, s. 40). Den forelaeggende ret, Nederlandse Raad van State, forsoegte at etablere en sammenhaeng mellem disse to typer skoensbefoejelser; jf. praemis 44, 49 og 50.
(24) - Den ovenfor i note 2 naevnte dom.
(25) - Den i note 2 naevnte dom, Sml. I, s. 3856, jf. s. 3856-57.
(26) - Jf. punkt 6 i dette forslag til afgoerelse.
(27) - Den i note 2 naevnte dom, praemis 26.
(28) - Tucker et al.: »Birds in Europe: Their conservation status« (hvorfra Kommissionen har citeret i bilag 7 til staevningen), BirdLife International, Cambridge, 1994, s. 20.
(29) - Kommissionens sagkyndige har i retsmoedet forklaret, at denne saetning gaelder saerskilte bestande af traekfugle, der tager fra deres ynglesteder til overvintringsstederne, hvilket kan omfatte omraader, der ligger uden for det territorium, som direktivet finder anvendelse paa. Foranstaltninger, hvorved en bestand af denne type beskyttes, har bestemt ikke virkninger for andre lignende bestande.
(30) - Kommissionen har i retsmoedet anfoert, at den stoettede sig paa IBA89-dokumentet i Maris de Santoña-sagen, men dette fremgaar ikke af retsmoederapporten.
(31) - Kommissionen har ikke oplyst, hvorfra tallene for bestandene stammer. Imidlertid paaberaabes oversigten ikke specielt med henblik paa at godtgoere, at Kongeriget Nederlandene tilsidesaetter artikel 4, stk. 1, men derimod for at anfaegte relevansen af Nederlandenes i 1991 udarbejdede fortegnelse.
(32) - Sammendraget af bilag 9 til staevningen.
(33) - Skriftlig forespoergsel nr. 131/93 fra Florus Wijsenbeek (EFT 1993 C 258, s. 7).