61998CC0017_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1 Haagin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen (Arrondissementsrechtbank te's-Gravenhagen) puheenjohtaja on esittänyt ennakkoratkaisukysymyksen neuvoston toteuttaman, merentakaisten maiden ja alueiden (jäljempänä MMA) sekä Euroopan talousyhteisön assosiointijärjestelyn muutoksen pätevyydestä. Kyseinen järjestely perustettiin kymmeneksi vuodeksi 25 päivänä heinäkuuta 1991 tehdyllä neuvoston päätöksellä 91/482/ETY(1) (jäljempänä päätös 91/482 tai MMA-päätös) ja järjestelmään tehtiin sen voimassaoloaikana merkittävä muutos 24.11.1997 tehdyllä päätöksellä 97/803/EY(2) (jäljempänä päätös 97/803 tai tarkistuspäätös), joka koski mm. MMA:ista yhteisöön suuntautuvan sokerintuonnin määrää.
2 Ennakkoratkaisukysymykset nousivat esille välitoimia koskevassa menettelyssä, jonka alankomaalainen yritys Emesa Sugar (Free Zone) NV (jäljempänä Emesa) pani alulle Alankomaiden emämaan viranomaisia ja Karibianmerellä sijaitsevan, merentakaisiin maihin ja alueisiin kuuluvan Aruban viranomaisia vastaan. Menettelyssä vaadittiin lyhyesti todettuna tarkistuspäätöksellä määrättyjen yhteisön sääntöjen noudattamatta jättämistä siten, että Arubasta lähtöisin olevan sokerin tuontiin sovellettaisiin edelleen MMA-päätöstä.
3 Pääasiana oleva menettely kuuluu Emesan ja muiden taloudellisten toimijoiden sekä Aruban ja Alankomaiden Antillien viranomaisten kansallisissa tuomioistuimissa sekä Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa(3) alulle panemien oikeudenkäyntiasioiden sarjaan.(4) Näiden oikeudenkäyntiasioiden tarkoituksena on välttää päätöksen 97/803 täytäntöönpano. Sama alankomaalainen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle toisenkin vastaavanlaisen ennakkoratkaisupyynnön.(5)
4 Käsiteltävänä olevan asian perustana on se, että yhteisön lainsäätäjän on vaikea sovittaa yhteisen maatalouspolitiikan vaatimukset, erityisesti sokerin yhteisestä markkinajärjestelystä johtuvat vaatimukset, MMA:iden hyväksi toteutettavaan etuuskohtelun ja kehitysyhteistyön vaatimuksiin, joista määrätään EY:n perustamissopimuksen IV osassa. Yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään erityisesti ratkaisemaan, onko yhteisön oikeudessa periaatetta, jonka mukaan MMA:ille assosiointijärjestelyn yhteydessä myönnettyjä etuja ei voida enää peruuttaa tai rajoittaa (lukitsemisperiaate).
II Tosiseikat
5 Emesa Sugar (Free Zone) NV perustettiin 6.2.1997 yhdysvaltalais-brasilialaisen yhtymän The Emesa Groupin pääomalla. Emesa aloitti jo saman vuoden huhtikuussa sokeriin liittyvän toimintansa Aruban saarella. Aruba on Alankomaiden kuningaskunnan itsehallintoyhteisö ja kuuluu, kuten edellä on todettu, EY:n perustamissopimuksen liitteessä IV lueteltuihin MMA:ihin.
6 Koska Aruballa ei tuoteta sokeria, pääasiassa kantajana oleva yritys saa toiminnassaan tarvitsemansa raaka-aineen Trinidadiin ja Tobagoon, joka kuuluu Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maihin (jäljempänä AKT-maat), sijoittautuneista ruokosokerin jalostamoista. Emesa puhdistaa, jauhaa (milling-toimenpide)(6) ja pakkaa edellä esitetyllä tavalla saadun sokerin. Kantajan mukaan sen tuotantokapasiteetti on vähintään 34 000 tonnia sokeria.
7 MMA-päätöksen liitteessä II olevan 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään niin kutsutusta AKT/MMA-alkuperän kasautumisesta (ks. jäljempänä 24 kohta) ja kyseisten kohtien mukaan edellä kuvatut toimet ovat riittäviä, jotta sokeri voidaan katsoa MMA:ssa kokonaan tuotetuksi ja jotta sillä on tämän johdosta vapaa pääsy yhteisön markkinoille. Kun otetaan huomioon, että sokerin hinta Euroopan unionissa on kolme kertaa korkeampi kuin maailmanmarkkinoilla sovellettu hinta,(7) ymmärretään hyvin, että edellä kuvatulla toimella on suuri kaupallinen merkitys.
8 Emesan pyrkimykset estää oikeudellisin menettelyin Alankomaiden osallistuminen MMA-päätöksen tarkistamiseen, vesittyivät 20 päivänä marraskuuta 1997 annetulla Haagin vetoomustuomioistuimen (Gerechthof te's-Gravenhage) tuomiolla. Tällä tuomiolla - josta on valitus vireillä - kumottiin käsiteltävänä olevaa ennakkoratkaisua hakeneen tuomioistuimen kaksi päätöstä, joissa hyväksyttiin Emesan esittämät hakemukset.
9 Haagin ensimmäisen asteen tuomioistuimen puheenjohtaja esitti tuossa asiassa 4.11.1997 tehdyllä päätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, joka koski kansallisten tuomioistuinten toimivaltaa estää jäsenvaltion viranomaisten osallistuminen yhteisön säännösten antamiseen.(8) Alankomaiden valtio on valittanut kyseisestä ennakkoratkaisun esittämistä koskevasta päätöksestä.
10 Neuvoston 24.11.1997 tekemällä päätöksellä 97/803, joka tuli voimaan 1.12.1997, rajoitetaan AKT/MMA-alkuperän kasautumisjärjestelyn perusteella tullitta yhteisöön tuotavan sokerin määrä 3 000 tonniin vuodessa. Edellä kuvattu tilanne lopetettiin kyseisellä päätöksellä, jolla oli merkittävät seuraukset Emesan taloudellisille tavoitteille. Edellä mainittu 3 000 tonnin vuosittainen kiintiö vastaa - yrityksen mukaan - hädin tuskin sen yhden kuukauden tuotantoa.
11 Emesa saattoi, sen jälkeen kun päätös 97/803 oli tehty, Haagin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsiteltäväksi välitoimia koskevan hakemuksen, josta nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse. Hakemuksessa vaadittiin, että valtiota kiellettäisiin soveltamasta Emesan tuomaan sokeriin uusia tuontitulleja tai tuontimaksuja, että Hoofsproductschap voor Akkerbouwproduktenia (jäljempänä HPA) kiellettäisiin epäämästä tuontilisenssejä kyseiselle tuotteelle ja että jäljempänä Arubaa kiellettäisiin epäämästä Emesalta vastaavia EUR.1-todistuksia. EUR.1-todistukset ovat tavarankuljetusasiakirjoja, joita MMA:iden tulliviranomaiset antavat tuotteiden alkuperän osoittamiseksi.(9)
Alankomaiden tuomari hylkäsi kuitenkin aineellisen toimivallan puuttumisen vuoksi ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa päätöksessään edellä mainitun hakemuksen, koska hakemus oli tehty Alankomaiden valtiota (Staat der Nederlanden) ja HPA:ta vastaan, ja hyväksyi ainoastaan Arubaa vastaan esitetyn hakemuksen. Näin ollen pääasian kohde rajoitetaan koskemaan Emesan vaatimusta - jota käsiteltiin samassa päätöksessä - jonka mukaan tuomioistuimen olisi kiellettävä Aruban saaren toimivaltaisilta viranomaisilta oikeus evätä EUR.1-todistus kantajan valmistamalle sokerille, koska kyseistä epäämistä ei olisi voitu tehdä päätöksen 91/482 nojalla.
III Ennakkoratkaisukysymykset
12 Tässä tilanteessa Arrondissementsrechtbankin puheenjohtaja päätti esittää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1. Onko assosiointipäätöksen välitarkistuksesta, joka tuli voimaan 1.12.1997, 24.11.1997 tehty neuvoston päätös 97/803/EY (EYVL 1997, L 329, s. 50) - ja erityisesti tällä päätöksellä lisätty 108 b artiklan 1 kohta samoin kuin se, että siinä poistettiin 'milling' alkuperän kannalta relevanttien käsittelytapojen joukosta - suhteellisuusperiaatteen mukainen?
2. Onko sallittua, että neuvoston kyseisen päätöksen - ja erityisesti tällä päätöksellä lisätyn 108 b artiklan 1 kohdan samoin kuin sen, että siinä poistetaan 'milling' alkuperän kannalta relevanttien käsittelytapojen joukosta - rajoittavat vaikutukset menevät (selvästi) pidemmälle kuin mitä assosiointipäätöksen 109 artiklan perusteella toteutettavien suojatoimenpiteiden vaikutukset voivat mennä?
3. Onko se, että EY:n perustamissopimuksen 136 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetussa päätöksessä - eli tässä tapauksessa edellä mainitussa neuvoston päätöksessä 97/803/EY - säädetään määrällisistä rajoituksista tai vaikutuksiltaan vastaavista toimenpiteistä, yhteensopivaa EY:n perustamissopimuksen ja erityisesti sen neljännen osan kanssa?
4. Onko kolmanteen kysymykseen vastaamisen kannalta merkitystä sillä
a) muotoillaanko nämä rajoitukset tai toimenpiteet tariffikiintiöiksi vai alkuperäsäännöksiä koskeviksi rajoituksiksi vai molempien edellämainittujen yhdistelmäksi, tai sillä,
b) sisältävätkö kyseiset säännökset suojatoimenpiteitä vai eivät?
5. Seuraako EY:n perustamissopimuksesta ja erityisesti sen neljännestä osasta, että 136 artiklan toisen kohdan mukaisesti saatujen kokemusten tuloksia - eli MMA:ille edullisia toimenpiteitä - ei enää voida muuttaa tai kumota MMA:iden haitaksi?
6. Jos tämä tosiaan ei enää ole mahdollista, ovatko kyseessä olevat neuvoston päätökset mitättömiä ja voivatko yksityiset oikeussubjektit siten vedota tähän kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa riidassa?
7. Missä määrin vuoden 1991 MMA-päätöksen (91/482/ETY, EYVL L 263, oikaisu EYVL 1993 L 15, s. 33) on katsottava olevan muuttamattomana voimassa kyseisen päätöksen 240 artiklan 1 kohdassa mainitun kymmenen vuoden ajanjakson ajan, kun neuvosto ei ole tarkistanut päätöstä ennen päätöksen 240 artiklan 3 kohdan alussa tarkoitetun ensimmäisen viiden vuoden määräajan päättymistä?
8. Onko neuvoston tarkistuspäätös 97/803/EY ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 133 artiklan 1 kohdan kanssa?
9. Onko kyseinen neuvoston tarkistuspäätös oikeudellisesti pätevä ottaen huomioon ne odotukset, jotka komissio on vuoden 1993 lokakuussa julkaisemassa esitteessään DE 76 herättänyt, koska kyseisessä esitteessä todetaan kuudennesta MMA-päätöksestä puhuttaessa sivulla 16, että kyseinen päätös on tällä hetkellä voimassa kymmenen vuotta (aikaisemman viiden vuoden asemesta)?
10. Onko aiemmin mainittu 108 b artikla, joka tuli voimaan 1.12.1997, siinä määrin käyttökelvoton, että sitä on pidettävä pätemättömänä?
11. Onko kansallisella (välitoimista päättävällä) tuomioistuimella toimivalta antaa yhdistetyissä asioissa C-143/88 ja C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen ym., annetussa tuomiossa ja myöhemmin annetuissa tuomioissa kuvailluissa olosuhteissa etukäteen välitoimia koskeva määräys, jos yhteisön oikeudessa nimetty, yhteisön ulkopuolinen täytäntöönpanoelin uhkaa rikkoa yhteisön oikeutta, jotta estetään tällainen yhteisön oikeuden rikkominen?
12. Jos 11. kysymykseen vastataan myöntävästi ja jos 11. kysymyksessä mainittujen olosuhteiden arviointi ei kuulu kansalliselle tuomioistuimelle vaan yhteisöjen tuomioistuimelle, ovatko tämän ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan päätöksen 3.9-3.11 kohdassa tarkoitetut seikat ('millingin' poisjättäminen ja määrällisten rajoitusten käyttöönottaminen, Emesalle aiheutuva vakava ja korjaamaton vahinko, yhteisön edun huomioon ottaminen) sellaisia, että 11. kysymyksessä tarkoitettu välitoimia koskeva määräys on perusteltu?"
IV Yhteisön säännökset
EY:n perustamissopimus
13 EY:n perustamissopimuksen 227 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 229 artikla) säädetään kyseisen artiklan alueellisesta soveltamisalasta, ja sen 3 kohdassa määrätään, että "tämän sopimuksen neljännessä osassa määrättyä, assosiointia koskevaa erityissääntelyä sovelletaan tämän sopimuksen liitteessä IV lueteltuihin merentakaisiin maihin ja alueisiin." Alankomaiden Antillit ovat kuuluneet kyseisiin maihin vuodesta 1964.(10)
14 EY:n perustamissopimuksen 3 artiklan r alakohdassa (josta on muutettuna tullut EY 3 artikla) määrätään, että yhteisön toimintaan sisältyy merentakaisten maiden ja alueiden assosiointi "kaupankäynnin lisäämiseksi sekä yhteiset pyrkimykset taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen edistämiseksi".
15 Perustamissopimuksen neljännen osan otsakkeena on "Merentakaisten maiden ja alueiden assosiointi". Assosioinnin tavoitteena on perustamissopimuksen 131 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 182 artikla) mukaan edistää MMA:iden taloudellista ja sosiaalista kehitystä ja vahvistaa läheiset taloudelliset suhteet niiden ja koko yhteisön välille.
16 EY:n perustamissopimuksen 132 artiklassa (josta on tullut EY 183 artikla) määrätään seuraavaa:
"Assosioinnilla pyritään seuraaviin tavoitteisin:
1. Jäsenvaltiot soveltavat kaupankäynnissään maiden ja alueiden kanssa samaa järjestelmää kuin tämän sopimuksen mukaan keskinäisessä kaupankäynnissään.
- - "
17 Perustamissopimuksen 133 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 184 artikla) määrätään seuraavaa:
"1. Maista ja alueilta peräisin olevien, jäsenvaltioihin tuotavien tavaroiden tullit poistetaan kokonaan niin kuin jäsenvaltioiden välisten tullien asteittaisesta poistamisesta tässä sopimuksessa määrätään.
2. Maahan tai alueelle jäsenvaltioista taikka muista maista tai muilta alueilta tuotavien tavaroiden tullit poistetaan asteittain 12, 13, 14, 15 ja 17 artiklan määräysten mukaisesti.
- - "
18 Perustamissopimuksen 136 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 187 artikla) määrätään seuraavaa:
"Tämän sopimuksen voimaantuloa seuraavan ensimmäisen viiden vuoden jakson osalta maiden ja alueiden sekä yhteisön välistä assosiointia koskevat säännöt ja menettely vahvistetaan tähän sopimukseen liitetyssä soveltamissopimuksessa.
Ennen edellisessä kohdassa tarkoitetun sopimuksen voimassaoloajan päättymistä neuvosto antaa saatujen kokemusten ja tämän sopimuksen periaatteiden pohjalta yksimielisesti uutta jaksoa koskevat säännökset."
Päätös 91/482/ETY
19 Neuvosto teki vuosille 1990-1999 päätöksen 91/482, joka tuli sen 241 artiklan mukaan voimaan 20.9.1991; päätöstä sovelletaan sen 240 artiklan 1 kohdan mukaan 10 vuoden ajan "1 päivästä maaliskuuta 1990".(11) Kyseisen artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Neuvosto vahvistaa ennen ensimmäisen viiden vuoden määräajan päättymistä yksimielisesti komission ehdotuksesta 154 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun rahoitusavun lisäksi:
a) tarvittaessa mahdolliset määräyksiin tehtävät muutokset, jotka MMA:iden toimivaltaisten viranomaisten on ilmoitettava komissiolle viimeistään 10 kuukautta ennen tämän viisivuotiskauden päättymistä;
b) tarvittaessa komission mahdollisesti oman kokemuksensa perusteella tai yhteisön ja AKT-valtioiden neuvoteltavina olevien muutosten yhteydessä ehdottamat muutokset;
c) edellä a ja b alakohdan mukaisesti muutettujen määräysten vuoksi mahdollisesti tarvittavat siirtymäajan toimenpiteet siihen saakka, kun nämä määräykset tulevat voimaan.
- - "
20 Päätöksen 91/482/ETY 101 artiklassa, ennen sen tarkistamista_johon palaan jäljempänä, määrätään seuraavaa:
"1. Tuotaessa MMA:ista peräisin olevia tuotteita yhteisöön ne vapautetaan tulleista ja vaikutukseltaan vastaavista maksuista.
2. Tuotteet, jotka eivät ole MMA:ista peräisin ja jotka ovat vapaassa liikkeessä jossakin MMA:ssa ja joita jälleenviedään sellaisinaan yhteisöön, vapautetaan niitä yhteisöön tuotaessa tulleista ja vaikutukseltaan vastaavista maksuista sillä edellytyksellä, että:
- niistä on maksettu asianomaisessa MMA:ssa tullimaksut tai vaikutukseltaan vastaavat maksut, jotka ovat samansuuruisia tai suurempia kuin yhteisössä samoihin kolmansista maista peräisin olevien tuotteiden, jotka ovat oikeutettuja suosituimmuuskohtelulausekkeeseen, tuontiin sovellettavat tullit tai vaikutukseltaan vastaavat maksut;
- niitä ei ole kokonaan tai osittain vapautettu tai niiden osalta ei ole saatu korvausta maksetuista tulleista tai vaikutukseltaan vastaavista maksuista;
- ne on varustettu vientitodistuksella.
- - "
21 Päätöksen 91/482/ETY 108 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa määrätään seuraavaa:
"- alkuperätuotteiden ja niihin liittyvien hallinnollisten yhteistyötoimenpiteiden käsitteet määritellään liitteessä II.
- - ."
22 MMA:ista peräisin olevien tuotteiden alkuperän määrittämistä koskevien perusteiden osalta on todettava, että kyseisen päätöksen liitteessä II olevassa 1 artiklassa määrätään seuraavaa:
"Päätöksen kaupallista yhteistyötä koskevia määräyksiä sovellettaessa tuotteen katsotaan olevan merentakaisista maista ja alueista, jäljempänä 'MMA', yhteisöstä tai AKT-valtioista peräisin oleva tuote eli alkuperätuote, jos se on niissä kokonaan tuotettu tai riittävästi käsitelty."
23 Edellä mainitun liitteen 3 artiklan 3 kohdassa on luettelo valmistus- ja käsittelytoimista, joita pidetään riittämättöminä antamaan MMA:ista peräisin olevalle tuotteelle alkuperäasema.
24 Liitteessä II olevan 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa perustetaan "alkuperän kasautumista" koskeva järjestely, ja näissä kohdissa määrätään seuraavaa:
"2. Jos yhteisössä tai AKT-valtioissa kokonaan tuotettuihin tuotteisiin kohdistuu MMA:issa käsittely- tai valmistustoimia, ne katsotaan MMA:issa kokonaan tuotetuiksi tuotteiksi.
3. Yhteisössä tai AKT-valtioissa toteutettu valmistus tai käsittely katsotaan MMA:issa toteutetuiksi, jos aineksia myöhemmin valmistetaan tai käsitellään MMA:issa.
- - "
Päätös 97/803/EY
25 Päätöksen 97/803/EY voimaantulon myötä kyseisen päätöksen 32 artiklalla lisättiin päätökseen 91/482/ETY uusi 108 b artikla, jonka 1 ja 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
"1. Liitteessä II olevassa 6 artiklassa tarkoitettu AKT/MMA-alkuperän kasautuminen myönnetään vuosittain 3 000 tonnin määrälle - - sokeria.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen AKT/MMA-alkuperän kasautumista koskevien sääntöjen täytäntöönpanemiseksi sokerin muotoilun paloiksi tai värjäyksen katsotaan riittävän antamaan tuotteille MMA-alkuperäaseman.
- - "
26 Päätöksellä 97/803/EY muutettiin hieman myös päätöksen 91/482/ETY 101 artiklan 1 kohdan sanamuotoa siten, että uusi sanamuoto on seuraava:
"1. Tuotaessa MMA:ista peräisin olevia tuotteita yhteisöön ne vapautetaan tuontitulleista.
- - "
27 Lopuksi todettakoon, että päätöksen 102 artiklan sanamuoto on seuraava:
"Yhteisö ei sovella MMA:ista peräisin olevien tuotteiden tuontiin määrällisiä rajoituksia tai muita vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta - - ja 108 b artiklan määräyksiä."
V MMA:iden ja yhteisön välisen kaupankäynnin järjestely
28 Asiassa Road Air(12) tekemässäni ratkaisuehdotuksessa korostin, että MMA:iden ja yhteisön suhteita koskevan oikeusjärjestelmän määrittämiseksi oli täsmennettävä, missä määrin niihin voidaan soveltaa perustamissopimuksen kutakin määräystä, kun otetaan huomioon kyseisen sopimuksen neljäs osa.(13)
29 Yhteisöjen tuomioistuin antoi edellä esitettyyn kysymykseen asiassa Leplat 12.2.1992 annetussa tuomiossa seuraavan yleisen vastauksen: "Tähän [MMA:iden ja yhteisön väliseen] assosiaatioon sovelletaan perustamissopimuksen neljännessä osassa (131-136 artiklassa) määrättyä järjestelyä siten, että perustamissopimuksen yleisiä määräyksiä sovelletaan MMA:ihin ainoastaan, jos siitä on nimenomaisesti mainittu."(14)
30 Yhteisön ja MMA:iden assosiointi ei edellytä, että MMA:ihin sovelletaan suoraan ja ilman erityistoimenpiteitä kaikkea yhteisön oikeutta,(15) sekä perustamissopimuksia että niistä johdettua oikeutta: päinvastoin, on tapauskohtaisesti analysoitava EY:n perustamissopimuksen neljännen osan perusteella, mitä yhteisön säännöksiä ja määräyksiä MMA:ihin voidaan soveltaa ja missä määrin.
31 Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti vastauksessaan, ettei kyseisten säännösten ja määräysten tulkinta estänyt tullimaksuista vapauttamista, joka olisi toteutettava edellä mainitun päätöksen 91/482/ETY mukaisesti, sillä neuvosto on antanut kyseisen päätöksen laillisesti sille perustamissopimuksen 136 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 187 artikla) annetun toimivallan nojalla.
32 Yhteisöjen tuomioistuin on myös todennut asiassa Antillean Rice Mills NV 11.2.1999 antamassaan tuomiossa,(16) että vaikka MMA:illa onkin erityiset siteet yhteisöön, ne eivät kuitenkaan ole viimeksi mainitun osa, joten MMA:iden ja yhteisön välillä ei ole tässä vaiheessa rajoituksetonta tavaroiden vapaata liikkuvuutta.
33 Vastaus annettiin seuraavin oikeusperustein:
a) MMA:t eivät kuulu yhteisön tullialueeseen eikä niiden kaupankäynnillä yhteisön kanssa ole samaa asemaa kuin jäsenvaltioiden välisellä kaupankäynnillä. Viimeksi mainitussa tapauksessa on kyse yhteisön sisäisestä kaupankäynnistä, kun taas MMA:iden ja yhteisön välillä on kyse todellisista tuontitoimista.
b) Perustamissopimuksen 133 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 184 artikla) 1 kohdassa annettua määräystä ei sovelleta tuotteisiin, jotka on tuotu kyseisiin maihin ja kyseisille alueille ja sen jälkeen viety uudelleen tiettyyn jäsenvaltioon.
c) Toisenlainen tulkinta - esimerkiksi sellainen, jonka mukaan tällaisten tuotteiden osalta MMA:hin olisi sovellettava samankaltaista järjestelyä kuin jäsenvaltiot soveltavat keskenään - edellyttäisi " - - perustamissopimuksen sisällöstä selvästi poiketen sitä, että MMA:t kuuluisivat yhteiseen tullialueeseen".(17)
d) Kussakin tapauksessa on noudatettava niiden päätösten määräyksiä, jotka neuvosto on perustamissopimuksen 136 artiklan nojalla antanut vastaavalle ajalle.
VI Ennakkoratkaisukysymysten uudelleenryhmittely
34 Olen ryhmitellyt ennakkoratkaisukysymykset uudelleen niiden käsittelyn helpottamiseksi seuraavasti:
a) Ennakkoratkaisukysymysten tutkimatta jättäminen (alustava kysymys).
b) Mahdollisuus tarkistaa MMA-päätöstä ensimmäisen viiden soveltamisvuoden jälkeen (seitsemäs ja yhdeksäs kysymys).
c) Perustamissopimuksen 136 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 184 artikla) nojalla saatujen kokemusten tulosten peruuttamattomuus (viides ja kuudes kysymys).
d) Määrällisten rajoitusten pätevyys perustamissopimuksen 133 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 184 artikla) 1 kohdan ja 136 artiklan nojalla (kolmas, neljäs ja kahdeksas kysymys).
e) Kysymys siitä, onko kiintiön käyttöönotto ja "millingin" riittävien käsittelytoimien joukosta väitetyksi tapahtunut poistaminen oikeasuhtaisia toimenpiteitä.
f) Välitoimien määrääminen (yhdestoista ja kahdestoista kysymys).
VII Vastaukset ennakkoratkaisukysymyksiin
A. Alustava kysymys: ennakkoratkaisukysymysten tutkimatta jättäminen
35 Neuvosto ja komissio ovat vaatineet ennakkoratkaisukysymysten mahdollista tutkimatta jättämistä sillä perusteella, että pääasiana olevan asian käsittely on hyödytöntä (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 110 kohta ja sitä seuraavat kohdat). Jos Alankomaiden emämaan viranomaisia vastaan esitetty välitoimihakemus jätetään käsittelemättä, pääasian kohteeksi jää ainoastaan Arubaa vastaan annettu välitoimia koskeva määräys, jonka perusteella sen on jatkettava EUR.1-alkuperätodistusten antamista ottamatta huomioon tarkistuspäätöstä 97/803/ETY. Koska kyseisellä päätöksellä ei muuteta mitään kyseisten todistusten osalta, kysymyksellä siitä, onko päätös pätevä yhteisön oikeuden kannalta (ennakkoratkaisupyynnön kohde), ei voi olla vaikutusta pääasian käsittelemisen lykkäämistä koskevaan päätökseen.
Neuvosto ja komissio korostavat kuitenkin yksimielisesti, että käsiteltävänä olevan asian kohteen lisäksi yhteisön julkinen etu ja erityisesti oikeusvarmuuden tarve edellyttävät yhteisöjen tuomioistuimelta nopeaa ratkaisua siitä, onko päätös 97/803/ETY yhteisön oikeuden mukainen.
Kun otetaan huomioon edellä esitetyt perusteet ja se, että muiden oikeusasioiden, joissa kyseisen päätöksen pätevyys kyseenalaistetaan, käsittelyä on lykätty nyt käsiteltävinä olevien asioiden ratkaisuun asti (ks. alaviitteet 4 ja 5), minäkin katson, että esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin olisi moitteettoman oikeudenhoidon vuoksi vastattava nopeasti.
B. Mahdollisuus tarkistaa MMA-päätöstä sen voimassaoloaikana (seitsemäs ja yhdeksäs ennakkoratkaisukysymys)
36 Ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin tiedustelee seitsemännellä kysymyksellään, onko neuvostolla MMA-päätöksen 240 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun viisivuotiskauden päättymisen jälkeen (1.3.1995) ja saman artiklan 1 kohdassa tarkoitetun 10 vuoden voimassaoloajan aikana (ks. edellä 19 kohta) oikeus tehdä kyseisen päätöksen välitarkistus.
37 Emesa ja Aruba katsovat, että MMA-päätöksen 240 artiklan 3 kohdassa määrättyä määräaikaa on pidettävä ehdottomana siten, että muutoksia ei voi tehdä määräajan kuluttua lukuun ottamatta 109 artiklan nojalla määrättäviä poikkeuksellisia suojatoimenpiteitä. Näin ollen neuvostolla ei olisi ajallista toimivaltaa tehdä tarkistuspäätöstä kaksi ja puoli vuotta määräajan päättymisen jälkeen.
38 Väliintulijoina olevien eri jäsenvaltioiden ja toimielinten huomautusten välillä on lähes täydellinen yhteneväisyys kysymykseen annettavan vastauksen tarkoituksesta ja sanamuodosta.
39 Neuvosto ja komissio katsovat, että MMA-päätöksen 240 artiklan 3 kohdassa annettu oikeus on klassinen esimerkki yhteisön lainsäädännön säännöksistä ja määräyksistä, joilla valtuutetaan tilanteiden kehittymisen mukaan tarkistamaan voimassaolevia säädöksiä; kyseiset toimielimet viittaavat esimerkkinä eri Lomén yleissopimuksiin.
40 Espanjan hallitus korosti, että 240 artiklan 3 kohdassa määrätyllä viisivuotiskaudella pyrittiin siihen, että MMA-päätöksen maataloustuotteiden yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevassa tarkistuksessa otettaisiin huomioon yhteisön rahoitustuen uusi laskentatapa, kun tuki oli vahvistettu vain viideksi vuodeksi (MMA-päätöksen 154 artikla). Sillä pyrittiin myös siihen, että tarkistus olisi yhteneväinen IV Lomén yleissopimuksen tarkistuksen kanssa, jotta yhteisissä markkinajärjestelyissä voitaisiin käyttää hyväksi kyseisen yleissopimuksen välitarkistuksella toteutettuja parhaita tuloksia. Muilta osin Espanjan hallitus ei katso, että neuvostolta puuttuisi mahdollinen ajallinen toimivalta tehdä päätös 97/803/ETY. Tällainen väite johtuu Espanjan hallituksen mukaan 240 artiklan 3 kohdan virheellisestä tulkinnasta, jossa ei oteta huomioon, mitkä tavoitteet neuvostolla oli sen ottaessa käyttöön kyseisen tarkistuslauselman.
41 Italian hallituksen mukaan 240 artiklan 3 kohdan ilmausta "ennen ensimmäisen viisivuotiskauden päättymistä" ei voida pitää osoituksena muuttumattomasta määräajasta, jonka päättymisen jälkeen muutoksia ei enää voitaisi tehdä. Jos sitä pidettäisiin tällaisena, MMA-päätös katsottaisiin joustamattomaksi välineeksi ottamatta huomioon sen tosiasiallista tarkoitusta. Kyseinen ajanjakso on päinvastoin katsottava "kehotukseksi" toimia jo kaikkien sovellettujen toimenpiteiden mukaisesti.
42 Hyväksyn kaikki ja jokaisen tähän mennessä esitetyn näkemyksen ja olen niiden kanssa samaa mieltä: neuvoston MMA-päätöksessä välitarkistuksen tekemiselle asetettu viiden vuoden määräaika ei vie neuvostolta oikeutta antaa asiaa koskevia säännöksiä ja määräyksiä viiden vuoden määräajan kuluttua. Tältä osin käsiteltävänä oleva asia poikkeaa selvästi asiasta Hansen(18), johon pääasian asianosaiset vetosivat. Kyseisessä asiassa oli kyse neuvostolle perustamissopimuksen entisen 227 artiklan 2 kohdassa asetetusta ehdottomasta määräajasta.
43 Vaikka MMA-päätöksessä ei olisi 240 artiklan 3 kohtaa - toisin sanoen vaikka kyseisessä päätöksessä ei määrättäisi sen välitarkistuksesta - neuvostolla olisi lisäksi toimivalta muuttaa päätöstä milloin tahansa, sillä sen tätä koskeva toimivalta johtuu suoraan perustamissopimuksen 136 artiklasta (josta on muutettuna tullut EY 187 artikla) eikä päätöksistä, joita neuvosto on myöhemmin tehnyt viimeksi mainitun määräyksen nojalla.
44 Loppujen lopuksi neuvoston lainsäädäntövaltaa tässä asiassa ei rajoiteta MMA-päätöksessä alun perin määrätyillä määräajoilla, vaan erityisesti perustamissopimuksen 132 artiklassa (josta on tullut EY 183 artikla) asetettujen poliittisten tavoitteiden lopullisella toteuttamisella ja yleisellä tavalla sitomalla neuvoston toiminta laillisuuteen, jossa yleiset oikeusperiaatteet ovat määräävässä asemassa.
45 Yhteisöjen tuomioistuin myönsi kyseisten tavoitteiden toteuttamisen osalta asiassa Road Air, että 136 artiklan toisessa kohdassa neuvostolle annetaan laaja harkintavalta antaa tarpeellisia säännöksiä MMA:iden assosiaation tavoitteiden toteuttamiseksi.(19) Yhteisöjen tuomioistuin jatkoi kyseisessä tuomiossa seuraavasti:"MMA:iden asteittaista assosiaatiota on toteutettava aktiivisesti, minkä vuoksi lukuistenkin säännösten antaminen voi olla välttämätöntä kaikkien perustamissopimuksen 132 artiklassa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi, kun otetaan huomioon neuvoston aikaisemmilla päätöksillä jo saavutetut tulokset."(20)
46 Niiden rajoitusten osalta, joita neuvoston toiminnalle asetetaan yleisillä oikeusperiaatteilla on käsiteltävänä olevan asian yhteydessä tarkasteltava erityisesti luottamuksensuojaa, jota käsittelen seuraavaksi.
47 Edellä esitetyn perusteella katson, että neuvostolla oli täysimääräinen toimivalta tarkistaa kyseisenä ajankohtana MMA-päätöstä.
48 Alankomaalainen tuomari tiedustelee yhdeksännellä kysymyksellään päätöksen 97/803/ETY pätevyyttä, kun otetaan huomioon ne odotukset, jotka komissio on vuoden 1993 lokakuussa julkaisemassaan esitteessä DE 76(21) herättänyt. Kyseisessä esitteessä todettiin, että MMA-päätös oli voimassa kymmenen vuotta.
49 Vastauksena tähän kysymykseen on todettava ensiksi, ettei yrittäjä, joka aikoo tehdä tärkeän taloudellisen investoinnin, voi missään tapauksessa perustaa perustettua luottamustaan esitteeseen. Vähänkään huolellinen yritysjohtaja tuskin ottaisi investointisuunnitelmaa toteuttaessaan huomioon ainoastaan suurelle yleisölle tarkoitetussa julkaisussa, jolla ei ole mitään oikeudellista sitovuutta, annetut tiedot.
50 Lisäksi kyseinen esite julkaistiin ennen tarkistuspäätöksen tekemistä ja ennen MMA-päätöksen 240 artiklan 1 kohdassa määrätyn viisivuotiskauden päättymistä. Tuohon aikaan esitteen sisältö oli yhteneväinen MMA-päätöksen tuollaisten määräysten kanssa. Suurelle yleisölle tarkoitetusta asiakirjasta ei voida johtaa suurempia oikeuksia kuin voidaan johtaa siitä lainsäädännöstä, josta sillä tiedotetaan suurelle yleisölle. Näin ollen ennakkoratkaisukysymyksessä päädytään perusteltuun luottamuksensuojaan, jonka nojalla Emesa saattoi luottaa alkuperän kasautumisjärjestelmän säilyttämiseen sellaisena kuin siitä määrättiin MMA-päätöksessä.
51 Yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut, että "on lisäksi niin, että vaikka perustellun luottamuksen suojaaminen kuuluu yhteisön perusperiaatteisiin, taloudelliset toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa yhteisön toimielinten harkintavallan rajoissa, ja asia on näin erityisesti maatalouden yhteisten markkinajärjestelyjen kaltaisella alalla, joka edellyttää jatkuvaa sopeutumista taloudellisen tilanteen vaihteluihin".(22) Edellä esitetty pätee yleisesti ja sitäkin enemmän, kun toimija, jonka etua asia koskee, ottaa taloudellisia riskejä tietoisena siitä, että vastaavaa oikeusjärjestystä mahdollisesti muutetaan.
52 Käsiteltävänä olevassa tapauksessa on selvää, että Emesalla oli investointeja Aruban saarella tehdessään käytössään riittävästi tietoja, joiden perusteella se saattoi kohtuudella ennakoida, että alkuperän kasautumista koskevaa liberaalia järjestelmää muutettaisiin. Tämä käy ilmi - kuten neuvosto väitteissään perustellusti osoittaa - Emesan oman edustajan lausunnoista asian T-43/98(23) käsittelyn yhteydessä. Näistä lausunnoista voidaan päätellä, että ainakin marraskuusta 1996 alkaen oli tiedossa, että neuvosto käsitteli Irlannin esittämää kompromissia, jossa oli kyse nimenomaan vuosittaisen kiintiön rajoittamisesta 3 000 tonniin sokeria, joka oli oikeus tuoda yhteisöön AKT/MMA-kasautumisjärjestelyn perusteella.
53 Näin ollen en usko, että kantajana oleva yhtiö voi vedota sokerintuontia koskevan etuuskohtelujärjestelmän säilyttämistä koskevan perustellun luottamuksen suojaan.
C. Perustamissopimuksen 136 artiklan nojalla saatujen kokemusten tulosten peruuttamattomuus (viides ja kuudes ennakkoratkaisukysymys)
54 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin esittää viidennellä kysymyksellään periaatteellisen kysymyksen MMA:ille 136 artiklassa myönnettyjen etujen peruuttamattomuudesta. Kuudetta kysymystä, joka koskee peruuttamattomuuden vaikutuksia, on käsiteltävä ainoastaan siinä tapauksessa, että kyseiset edut olisivat peruuttamattomia.
55 Pääasian asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että asiaan on sovellettava EY:n perustamissopimuksen neljännessä osassa määrättyä "lukitsemisjärjestelmää". Yhteisön toimielimiä estetään niiden mukaan kyseisellä järjestelmällä toteuttamasta toimenpiteitä, jotka edellyttävät kussakin aiemmassa päätöksessä MMA:ille myönnettyjen oikeuksien tai etuoikeuksien vähentämistä pysyvästi. Tällaisessa tapauksessa kyseisissä päätöksissä vahvistetaan joustamaton tai peruuttamaton ajankohta, jonka jälkeen kaikki päätökset, joilla vähennettäisiin kyseisiä oikeuksia tai etuoikeuksia, olisi katsottava perustamissopimuksen vastaisiksi, ja yksityiset oikeussubjektit voisivat suoraan vedota niiden pätemättömyyteen.
56 Näyttää siltä, että Arrondissementsrechtbankin puheenjohtaja kannattaa edellä esitettyä kantaa. Hän viittaa ennakkoratkaisua koskevassa päätöksessään asiantuntijakomitean Alankomaiden viranomaisten pyynnöstä antamaan lausuntoon, jonka mukaan edellä mainittu lukitsemisjärjestelmä sisältyy implisiittisesti perustamissopimuksen 132 artiklan 1 kohtaan. Kyseisen määräyksen täsmällisestä ja ehdottomasta sanamuodosta voidaan hänen mukaansa päätellä ainoastaan yhteisön vastuulla oleva konkreettinen tulosvelvoite. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo, että "edellä esitettyä näkemystä ei ole vakavasti kiistetty. Väite vaikuttaa ensi näkemältä asianmukaiselta, sillä myös asteittain (siirtymäkauden aikana) perustettujen yhteismarkkinoiden osalta perustamissopimuksen monissa määräyksissä määrättiin, että jäsenvaltioiden on pidättäydyttävä yhteismarkkinoiden tosiasialliseen täytäntöönpanoon saakka ottamasta keskenään käyttöön uusia esteitä kaupankäynnille: kyseessä ovat nk. stand still -lausekkeet - - ."
57 Olen samaa mieltä kuin väliintulijoina olevat jäsenvaltioiden ja yhteisön toimielinten asiamiehet, jotka katsovat, ettei lukitsemisopille sen yleisessä sanamuodossaan ole perusteita. Se, että MMA:iden dynaaminen yhteisöön assosioitumisprosessi edellyttää kokonaisvaltaista yhä pidemmälle menevää yhdentymistä, ei estä sitä, että neuvosto voi joillakin aloilla pienentää tiettyä MMA:ille aiemmin myönnettyä etuutta; tämä pätee erityisesti silloin, kun kyseinen etuus on oman poikkeuksellisen luonteensa ja yhteismarkkinoiden ominaispiirteiden vuoksi voitu myöntää ainoastaan väliaikaisesti. Tämä koskee nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa sääntöä, jonka nojalla tiettyjen toimien jälkeen tietyille AKT-valtioista peräisin oleville tuotteille voidaan myöntää MMA-alkuperäasema.
58 Neuvosto perusti aikoinaan alkuperän kasaantumisjärjestelyn ymmärtämättä - eikä se todennäköisesti olisi tuolloin voinutkaan ymmärtää - täysin, mitä seurauksia siitä saattaisi olla. Vastaavanlaisesta väliaikaisuudesta on muitakin esimerkkejä. Saksan liittotasavallan hallitus katsoi asiassa Saksa vastaan neuvosto 5.10.1994 ratkaistussa asiassa,(24) että koska pöytäkirja banaanien tuontia koskevasta tariffikiintiöstä oli perustamissopimuksen erottamaton osa, muutokset kyseiseen pöytäkirjaan on tehtävä tuolloisessa 236 artiklassa asetettujen edellytysten mukaisesti. Yhteisöjen tuomioistuin myönsi, että pöytäkirja tosiasiallisesti oli erottamaton osa perustamissopimusta, koska se oli liitetty yleissopimukseen merentakaisten maiden ja alueiden yhteisöön assosioimisesta. Pöytäkirja voitiin kuitenkin tehdä siirtymätoimenpiteenä, kunnes banaanien yhteismarkkinoille tuontia koskevat edellytykset yhdenmukaistetaan.
59 Neuvoston tällaisissa olosuhteissa mahdollisesti toteuttamien toimenpiteiden väliaikaisuus tai siirtymäluonne, jos niin halutaan ilmaista, ei ole ristiriidassa MMA:iden tai yksityisten oikeussubjektien oikeuksien ja odotusten kanssa. Tämä pätee ennen kaikkea tilanteeseen, jossa kaupallisia etuoikeuksia koskevan järjestelmän vakaus edellyttää tämän järjestelmän olevan yhteisön muiden, myös perustamissopimuksessa määrättyjen tavoitteiden mukaisia. Näihin tavoitteisiin kuuluu mm. yhteisen markkinajärjestelyn moitteeton perustamissopimuksen 33 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 39 artikla) mukainen toiminta. Kun oli vahvistettu, että alkuperän kasautumisesta sokerialalla saattoi aiheutua huomattavia häiriöitä vastaavan markkinajärjestelyn jo ennestään herkkään tasapainoon, neuvostolla oli sille kuuluvien valtuuksien lisäksi myös perustamissopimuksessa määrätty velvollisuus reagoida tällaisia MMA-päätöksestä aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia vastaan.
60 Näin ollen neuvosto täytti velvollisuutensa analysoidessaan MMA-päätöksellä "saavutettuja kokemuksia" "tämän sopimuksen periaatteiden pohjalta" (136 artikla). Analysoinnin perusteella voitiin päätyä toimenpiteen säilyttämiseen, sen poistamiseen taikka sen vaikutusten rajoittamiseen. Neuvosto olisi myös voinut esittää sokerin yhteisen markkinajärjestelyn muuttamista. Pääasia oli, että hyväksytyt toimenpiteet olivat perustamissopimuksen periaatteiden mukaisia. Näihin periaatteisiin kuuluu MMA:iden kanssa käytävän kaupan edistämisen lisäksi yhteisen maatalouspolitiikan säilyttäminen.
61 Käsiteltävänä olevassa asiassa neuvosto päätti alentaa sokerin, jolle myönnetään AKT/MMA-alkuperän kasautumista koskeva etuoikeus, määrän 3 000 tonniin vuodessa. Kyseisellä määrällä voitiin laajalti kattaa MMA:iden perinteinen sokerin tuonti. Käsittelen sokerin yhteistä markkinajärjestelyä jäljempänä suhteellisuusperiaatteen yhteydessä.
62 Tarkistuspäätöksessä ei määrätä ainoastaan rajoituksista. Sillä otetaan käyttöön myös eri etuja assosioinnin eri aloilla: sillä parannetaan MAA:iden asukkaiden mahdollisuuksia sijoittautua yhteisöön (232 ja 233 a artikla), edistetään todistusten keskinäistä tunnustamista (233 b artikla) ja määrätään mahdollisuudesta osallistua yhteisön eri ohjelmien täytäntöönpanoon (233 c artikla). Lisäksi yhteisön rahoitustukea MMA:ille lisätään 21 prosentilla. Tarkasteltaessa tarkistuspäätöstä kokonaisuutena ei mielestäni voida väistämättä päätellä, että sillä olisi heikennetty MMA:iden assosiointijärjestelmää,(25) ja kuitenkin kyseinen muutos olisi voinut olla edellä esitetyn perusteella täysin laillinen.
63 Korostin jo asiassa Road Air esittämässäni ratkaisuehdotuksessa, että "ei pidä unohtaa, että kukin MMA:ita koskevista päätöksistä on homogeeninen normatiivinen kokonaisuus, jonka eri osia ei voida tarkastella erikseen. Tullien poistamista on siis arvioitava yhdessä useiden muiden sellaisten toimenpiteiden kanssa, joilla tuetaan yhtä paljon tai enemmänkin MMA:iden taloudellista ja sosiaalista kehitystä".(26)
64 Näin ollen katson, ettei ole olemassa kestäviä perusteita, joiden nojalla voitaisiin päätellä, että neuvostolla olisi perustamissopimuksen nojalla velvollisuus noudattaa jatkuvasti alkuperäistä etuuskohtelua koskevaa sääntöä, joka on annettu MMA:iden assosiointijärjestelmän yhteydessä, jos on käynyt ilmi, että siitä voi ainakin potentiaalisesti aiheutua huomattavia häiriöitä yhteisen markkinajärjestelyn toiminnalle.
D. Määrällisten rajoitusten pätevyys perustamissopimuksen 133 artiklan 1 kohdan ja 136 artiklan nojalla (kolmas, neljäs ja kahdeksas ennakkoratkaisukysymys)
65 Perustamissopimuksen 133 artiklan 1 kohdan tarkoituksena on poistaa asteittain MAA:iden alkuperätuotteiden tuontia koskevat tullimaksut (ks. edellä 17 kohta).
66 Ensiksi katson - toisin kuin neuvosto - että tarkistuspäätöksen 108 b artiklassa on otettu MMA:iden kanssa käytävässä kaupassa käyttöön tosiasiallinen määrällinen rajoitus. Komissio on todennut, että vaikka tietyn tuotteen tuonti kiintiön ulkopuolelta on oikeudellisesti mahdollista, kannettavat tullit tekevät tuonnin taloudellisesti kannattamattomaksi. Tämä pätee yhteisen markkinajärjestelyn alaisuuteen kuuluviin tuotteisiin ja sellaisiin tuotteisiin, joiden tuotannossa on yhteisössä ylijäämää.
67 En ole kuitenkaan vakuuttunut siitä, että kyseistä määrällistä rajoitusta olisi sovellettu 133 artiklassa tarkoitettuihin "maiden ja alueiden alkuperätuotteisiin". Tässä seikassa voikin piillä käsiteltävänä olevassa asiassa esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten ydin: MMA-päätöksen liitteessä II olevan 6 artiklan 2 ja 3 kohdan sekä tarkistuspäätöksen 108 b artiklan määräysten oikeudellinen luonnehdinta. Jäljempänä esitettävistä selvityksistä voidaan kuitenkin päätellä, että vastaus olisi todennäköisesti sama, jos asiaa käsitellään puhtaasti teknisten tullinäkökohtien perusteella tai jos sitä käsitellään kauppapoliittisten näkökohtien perusteella.
68 Tuotteen alkuperän käsitteellä, josta perustamissopimuksissa ei määrätä mitään, on kuitenkin vähimmäismerkitys, joka perustuu kyseisen ilmauksen omaan merkitykseen. Riojan viinitarhoista peräisin oleva viini, joka on puristettu, kypsytetty ja pullotettu Espanjassa, on epäilemättä espanjalaista alkuperää oleva tuote. Lainsäätäjä ei voi puuttua ilmauksen ydinsisältöön(27) - joka säilyy, vaikka tavaraa olisi käsitelty selvästi vähäisessä määrin toisella alueella - koska se on yksi omistusoikeuden ilmenemismuodoista. Lainsäätäjän harkintavalta ilmauksen määrittämisessä muuttaa epäilemättä alkuperäsäännöt poliittisia tavoitteita palveleviksi teknis-oikeudellisiksi välineiksi. On täysin laillista käyttää varsinaisia tullioikeudellisia parametreja esimerkiksi yhteisön kauppapolitiikan suunnan määrittämisessä. Yhteisessä maatalouspolitiikassa käytetään markkinoiden sääntelyssä hyvin usein verotuksellisia toimenpiteitä.(28)
69 Edellä esitetty tarkoittaa sitä, että lainsäätäjä voi hyväksyä tullivalvontaa varten tavaroiden alkuperäpaikaksi sellaisen paikan, jossa kyseisten tuotteiden alkuperä ei voi taloudellisista syistä olla, koska siellä niille on annettu vain vähän lisäarvoa. Lainsäätäjä ei pyri näin tehdessään määrittämään kyseisten tuotteiden alkuperää, vaan tukeutuu oikeudelliseen rakennelmaan, jonka perusteella tietyille tavaraluokille voidaan myöntää vastaavanlainen kohtelu - joka yleensä on etuuskohtelu - kuin tiettyä alkuperää oleville tuotteille.
70 AKT/MMA-alkuperän kasautumisjärjestelmää, jossa AKT-maista peräisin oleville tuotteille myönnetään MMA-alkuperätodistus, jos kyseisiä tavaroita on jossain määrin käsitelty tietyssä MMA:ssa, on tulkittava edellä esitetyn perusteella siten, että kyseisiin tuotteisiin voidaan soveltaa etuuskohtelujärjestelmää aivan kuin kyseessä olisivat MMA-tuotteet. Niinpä MMA-päätöksen liitteessä II olevan 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään, että "jos yhteisössä tai AKT-valtioissa kokonaan tuotettuihin tuotteisiin kohdistuu MMA:issa käsittely- tai valmistustoimia, ne katsotaan MMA:issa kokonaan tuotetuiksi tuotteiksi" tai että "yhteisössä tai AKT-valtioissa toteutettu valmistus tai käsittely katsotaan MMA:issa toteutetuiksi, jos aineksia myöhemmin valmistetaan tai käsitellään MMA:issa".(29)
71 Edellä esitetyn perusteella katson, että AKT/MMA-alkuperän kasautumisjärjestelmä on kaupallista etuuskohtelua koskeva toimenpide, johon ei sellaisenaan lainkaan sovelleta 133 artiklan 1 kohtaa, vaan joka edellyttää ainoastaan 131 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 182 artikla) ja 132 artiklassa (josta on tullut EY 183 artikla) määrättyjen tavoitteiden toteuttamista.
72 Vaikka yhteisöjen tuomioistuin katsoisi edellä esitetystä riippumatta, että 108 b artiklan käyttöönotto merkitsee tullimaksun määräämistä MMA:ista peräisin oleville tuotteille, ei kyseisen määräyksen pätevyyttä kuitenkaan välttämättä pidä kyseenalaistaa tällä perusteella. Perustamissopimuksessa MMA:ista peräisin oleville tuotteille varattu etuuskohtelu on otettava käyttöön samalla tavalla kuin se aikoinaan otettiin käyttöön asteittain jäsenvaltioiden välille. Perustamissopimuksen 133 artiklan 1 kohtaa on tulkittava edellä esitetyllä tavalla. Kyseisessä kohdassa määrätään, "että tullit poistetaan kokonaan niin kuin jäsenvaltioiden välisten tullien asteittaisesta poistamisesta tässä sopimuksessa määrätään".(30) Perustamissopimuksen 132 artiklan 1 kohdassa (josta on tullut EY 183 artikla) määrätään assosioinnin tavoitteeksi myös se, että jäsenvaltiot soveltavat kaupankäynnissään maiden ja alueiden kanssa samaa järjestelmää kuin tämän sopimuksen mukaan keskinäisessä kaupankäynnissään.
73 Tässä yhteydessä on tunnustettava, että nyt esillä olevalla alalla, toisin sanoen sokerikauppaan sovellettavien oikeussääntöjen alalla jäsenvaltioiden väliset tullit purettiin perustamalla kyseisen tuotteen yhteinen markkinajärjestely. Kyseiselle yhteiselle markkinajärjestelylle - kuten monille muillekin - on ominaista se, että samaan aikaan yhteisen yhteisön ulkopuolisen tariffin käyttöönoton kanssa vahvistettiin kaikissa jäsenvaltioissa sovellettava vähimmäishinta. Mahdollisuus päästä osalliseksi alkuperän kasautumisjärjestelmästä yhdistettynä siihen, että MMA:t samalla säilyttivät tulliautonomiansa, asetti MMA:t jäsenvaltioita paljon edullisempaan asemaan, minkä vuoksi neuvostolla oli velvollisuus tehdä tarvittavat korjaukset yhteismarkkinoiden häiriöiden estämiseksi. Toisin sanoen jäsenvaltioiden välisen sokerinkaupan vapauttamisen sekä yhteisön ja MMA:iden välille perustettavan järjestelmän välinen epätasapaino on harhaanjohtava, jollei oteta huomioon sitä, että yhteisössä kyseistä järjestelmää edelsi vastaavan yhteisen markkinajärjestelyn perustaminen. Näin ollen vaikka riidanalaista määrällistä rajoitusta olisi sovellettu MMA:ista peräisin oleviin tuotteisiin, kyseinen rajoitus ei olisi ollut perustamissopimuksen 133 artiklan 1 kohdan vastaista, koska siihen ei sovellettu jäsenvaltioiden aikoinaan niiden välisten tullien asteittaiseksi poistamiseksi käyttämää menetelmää.
74 Edellä esitetystä seuraa, ettei perustamissopimuksen 133 artiklan 1 kohdassa anneta perusteita, joilla voitaisiin kiistää tarkistuspäätöksessä, erityisesti sen 108 b artiklassa sokerin tuonnille, johon sovelletaan AKT/MMA-alkuperän kasautumisjärjestelmää, määrätyn määrällisen rajoituksen pätevyys.
75 Alankomaalainen tuomari tiedustelee lisäksi kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, onko riidanalainen määrällinen rajoitus mahdollisesti ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen, ja nimenomaan sen 136 artiklan toisen kohdan kanssa. Ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin ei kuitenkaan täsmennä, mikä tämä yhteensoveltumattomuuden voisi aiheuttaa.
76 Perustamissopimuksen 136 artiklassa annetaan hyvin yleistä sanamuotoa käyttäen neuvostolle valtuudet antaa MMA:iden ja yhteisön välisen assosioinnin yksityiskohtia ja menettelyä koskevat säännöt. Neuvoston toiminnan on saman määräyksen mukaisesti perustuttava saatuihin kokemuksiin ja perustamissopimuksen periaatteisiin.
77 Neuvosto toimii nimenomaan edellä esitetyllä tavalla, kun se tarkastelee häiriöriskiä, joka aiheutuu yhteisön markkinoille sokerin mahdollisesta rajoittamattomasta liittämisestä kasautumisjärjestelmään, ja määrää kyseiselle tuotteelle tullikiintiön, jonka tarkoituksena on säilyttää eräs yhteisen maatalouspolitiikan, joka epäilemättä kuuluu perustamissopimuksen (3 e artiklan) periaatteisiin, osa. Päätöksen 97/803/EY seitsemännessä perustelukappaleessa esitetään harvinaisen selvästi perustelut, jotka johtivat neuvoston toimimaan niin kuin se toimi.(31)
78 Yhteisöjen tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus korostaa kyseisen toimintatavan oikeutusta. Se totesi asian Antillean Rice Mills(32) käsittelyn yhteydessä seuraavaa: "Tämän jälkeen on korostettava, että 136 artiklan toisen kohdan nojalla neuvosto voi tehdä assosiaatioon liittyviä päätöksiä perustamissopimukseen kirjattujen periaatteiden perusteella. Tästä seuraa, että neuvoston on kyseisen artiklan nojalla MMA-päätöksiä tehdessään otettava huomioon perustamissopimuksen neljännessä osassa olevien periaatteiden lisäksi myös muut yhteisön oikeuden periaatteet, yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevat periaatteet mukaan lukien." "Tämä päätelmä", jatkaa yhteisöjen tuomioistuin, "on sitä paitsi yhteensoveltuva perustamissopimuksen 3 artiklan r alakohdan ja 131 artiklan kanssa; niissä määrätään, että yhteisö edistää MMA:iden taloudellista ja sosiaalista kehitystä, mutta tämä edistäminen ei kuitenkaan tarkoita velvollisuutta suosia niitä."(33)
79 Siltä osin kuin kysymystä ei käsitellä jäljempänä suhteellisuusperiaatteen yhteydessä on todettava, että yhteisön lainsäätäjällä on yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi valittavia menettelyjä koskeva laaja harkintavalta, joka vastaa sille perustamissopimuksen 40-43 artiklassa (joista on muutettuna tullut EY 34-37 artikla) annettua vastuuta.(34)
80 Näin ollen en katso, että neuvoston tekemiin päätöksiin sisältyisi seikkoja, jotka rikkoisivat sille perustamissopimuksen 136 artiklassa annettua toimivaltaa.
E. Onko kiintiön käyttöönotto ja se, että "millingin" väitetään tulleen poistetuksi riittävien käsittelytoimien joukosta, oikeasuhtaisia toimia (ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys)
81 Jäljempänä tarkastelen, soveltuvatko tarkistuspäätöksen 108 b artiklan 1 kohta (tariffikiintiön käyttöönottaminen) ja 2 kohta ("millingin" väitetty poistaminen) yhteen suhteellisuusperiaatteen kanssa (ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys) ja 109 artiklassa määrättyjen suojatoimenpiteitä koskevien rajoitusten kanssa (toinen ennakkoratkaisukysymys).
i) Suhteellisuusperiaatteesta yleensä
82 Suhteellisuusperiaate edellyttää, että jos toimenpide toteutetaan taloudellisen toiminnan harjoittamisen kieltämiseksi tai rajoittamiseksi, sen täytyy soveltua tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseen ja olla niiden kannalta tarpeellinen; silloin, kun on mahdollista valita useiden eri toimenpiteiden välillä, on valittava vähiten rajoittava, ja toimenpiteistä aiheutuvat haitat eivät saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. Kun kyse on harkintavallasta lainsäädäntövaltaa käytettäessä, toimenpide ei saa olla ilmeisen soveltumaton tavoiteltuihin päämääriin nähden.(35)
83 Yhteisöjen tuomioistuin on myöntänyt yhteisön toimielimille merkittävän harkintavallan sellaisissa tapauksissa, joissa on perustamissopimuksessa määrättyjen erilaisten tavoitteiden toteuttamiseksi säädettävä toimenpiteistä, jotka voisivat vaikuttaa ristiriitaisilta. Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että yhteisön toimielimet ovat näissä tapauksissa parhaassa asemassa arvioimaan ja vertailemaan keskenään toistensa kanssa ristiriitaisia etuja. Yhteisöjen tuomioistuin korosti asiassa Fishermen's Organisations ym. seuraavaa: "Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisöjen toimielinten on yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteita toteuttaessaan turvattava se, että näiden tavoitteiden kesken erikseen tarkasteltuina mahdollisesti syntyviä ristiriitoja jatkuvasti sovitellaan, ja että tarvittaessa myönnetään joillekin niistä väliaikaisesti etusija, jos niin vaativat ne taloudelliset tosiseikat tai olosuhteet, joihin liittyviä päätöksiä yhteisöjen toimielimet tekevät."(36)
84 Asianomaisen toimielimen on kyseistä harkintavaltaa käyttäessään tarkasteltava suunniteltuja toimenpiteitä "kohtuullisuuden" perusteella siten, että tarkasteltavana olevilla keinoilla on "kohtuullisesti katsoen" voitava saavuttaa tavoitteet ja että kyseisestä säännöksestä aiheutuvan vahingon on oltava "kohtuudella" siedettävissä, toisin sanoen se ei saa olla suhteeton, kun sitä verrataan siitä saatavaan yleiseen etuun.(37)
ii) Kiintiön käyttöönotto erityisen tarkastelun kohteena
85 Tarkistuspäätöksen perustelukappaleista käy ilmi, että neuvosto päätti muuttaa MMA-päätöstä vakuututtuaan siitä, että MMA:ista peräisin olevien tuotteiden vapaasta pääsystä yhteisöön ja AKT/MMA-alkuperän kasautumissäännön säilyttämisestä aiheutui vakava ristiriidan vaara MMA:iden kehitystä koskevan yhteisön politiikan tavoitteiden ja yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden välillä.
86 Ristiriitariskin vakavuus on helppo ymmärtää. Komission toimittamista tiedoista - joita ei ole kiistetty - käy ilmi, että Euroopan sokerimarkkinoilla vallitsee nykyään tietty tasapaino. Kiintiöiden käyttöönoton vaikutuksesta yhteisön juurikassokerin tuotanto on nykyään 13,4 miljoonaa tonnia; määrä ylittää yhteisön sokerinkulutuksen määrän, joka on noin 12,7 miljoonaa tonnia. Lisäksi yhteisöön tuodaan AKT-maista 1,3 miljoonaa tonnia ruokosokeria, jonka tarkoituksena on tyydyttää tämän lajin erityinen kysyntä. Lisäksi yhteisön on myönnettävä Maailman kauppajärjestössä (WTO:ssa) tehtyjen sopimusten perusteella tuontilupa 400 000 tonnille sokeria, joka on peräisin yhteisön ulkopuolisista maista.
Koska sokerin kokonaiskysyntä yhteisössä on tarjontaa vähäisempi, osa käytettävissä olevasta sokerista osoitetaan vientiin. Koska maailmanmarkkinahintojen ja yhteisössä käytössä olevan hinnan välillä on kuitenkin suuri ero (viimeksi mainittu on noin 300 prosenttia ensin mainitusta), kyseistä myyntiä on subventoitava vientituen muodossa. Tuen suuruus on nykyään 470 euroa tonnilta. WTO:ssa on myös tehty sopimuksia vientituen kohteena olevan sokerin enimmäismäärästä. Lähivuosina enimmäismäärää on alennettava 20 prosentilla.
87 Lopuksi on otettava huomioon, että MMA:t eivät itse tuota sokeria, vaan käsittelevät AKT-maista peräisin olevia tavaroita siten, että niiden arvo lisääntyy vain vähän.(38)
88 Neuvosto on käsiteltävänä olevan asian yhteydessä vain vertaillut eri tekijöitä ja päätynyt sen jälkeen tekemään päätöksen ratkaistakseen yhteisön politiikan kahden merkittävän tavoitteen välisen ristiriidan. Kun otetaan huomioon sokerin maailmanmarkkinatilanne, ei mielestäni voida katsoa, että neuvoston tekemä ratkaisu olisi ollut suhteeton. Aiemmista luvuista käy ilmi, että yhteisön markkinoilla on ylijäämää ja että tasapaino saavutetaan ainoastaan tukemalla vientiä. Jos markkinoille olisi päästetty sokerin lisämääriä, yhteisön toimielimet olisivat joutuneet joko lisäämään vientituen kohteena olevan sokerin määriä (edellä esitetyissä rajoissa) tai pienentämään eurooppalaisten tuottajien kiintiöitä. Kummassakin tapauksessa asiasta aiheutuisi merkittäviä häiriöitä sokerin yhteiselle markkinajärjestelylle, mikä olisi yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden vastaista.
Vuosittainen 3000 tonnin kiintiö vastaa laajalti tuotteen perinteistä tuontia,(39) jota voidaan pitää MMA:ista peräisin olevana ainoastaan kasautumissääntöä koskevan oikeudellisen rakennelman perusteella.
89 Neuvoston päätös vaikuttaa kohtuullisen tai jopa täysin asianmukaiselta suojelemaan sokerin yhteisen markkinajärjestelyn vakautta. MMA:iden taloudelle aiheutettu vahinko on kohtuullisesti katsoen siedettävä, kun tuonti edelleen sallitaan perinteisissä määrissä ja kun teollisuudella, jota asia koskee, on hyvin vähäinen vaikutus MMA:iden kehitykseen.
90 Edellä esitetyn perusteella katson, että AKT/MMA-kasautumisjärjestelmässä toteutettu sokerin tuonnin määrällinen rajoittaminen, josta on määrätty päätöksen 97/803/ETY 108 b artiklassa, on suhteellisuusperiaatteen mukainen.
iii) "Millingin" poistaminen erityisen tarkastelun kohteena
91 Väitteestä, jonka mukaan "milling" on poistettu sellaisten käsittelytoimien joukosta, joiden perusteella alkuperä voidaan myöntää, tyydyn korostamaan neuvoston ja komission tulkintaa tarkistuspäätöksen 108 b artiklan 2 kohdasta. Siinä säädetään seuraavaa:
"2. AKT/MMA-alkuperän kasautumista koskevien sääntöjen täytäntöönpanemiseksi sokerin muotoilun paloiksi tai värjäyksen katsotaan riittävän antamaan tuotteille MMA-alkuperäaseman."
92 Kyseisen päätöksen laatijana komissio sekä neuvosto, joka antoi sille lain voiman hyväksyessään sen, korostavat yksimielisesti, että 108 b artiklan 2 kohdassa tyydytään antamaan kaksi esimerkkiä toimista, joihin AKT/MMA-alkuperän kasautuminen voi perustua, eikä siinä pyritäkään ilmaisemaan asiaa tyhjentävästi. Molemmat toimielimet katsovat, että kyseisen määräyksen tarkoituksena on poistaa tietyt epäilykset liittämällä molempien esimerkkien tyyppiset toimet MMA-päätöksen liitteessä II olevan 3 artiklan 3 kohdassa annettuun käsittelytoimien luetteloon, toisin sanoen toimiin, jotka ovat riittämättömiä antamaan tuotteille alkuperäasema (ks. edellä 23 kohta).
93 Edellä esitetyn perusteella ei voida katsoa, että "milling" olisi 108 b artiklan 2 kohdassa poistettu niiden toimien joukosta, joilla on merkitystä tuotteen alkuperäaseman kannalta. Sen sijaan on valitettavaa, että kyseisen kohdan laadinnassa on käytetty huonoa lainsäädäntötekniikkaa. Jos neuvosto halusi luonnehtia sokerin valmistustoimista edellä esitetyn mukaisesti "riittämättömiksi" ainoastaan sen muotoilun paloiksi ja sen värjäyksen, sen olisi pitänyt ilmaista asia selkeästi tai ainakin selvittää se päätöksen perustelukappaleissa.
iv) Päätöksen 108 b artiklan rajoittavan vaikutuksen ulottuvuus suojatoimenpiteisiin nähden
94 Toisella kysymyksellään alankomaalainen tuomari tiedustelee, voidaanko hyväksyä se, että sellaisten toimenpiteiden kuin kiintiön määräämisen tai "millingin" poistamisen rajoittavat vaikutukset ylittävät merkittävästi MMA-päätöksen 109 artiklassa sallituille suojatoimenpiteille asetetut rajat.
95 Viittaan "millingin" poistamista koskevan väitteen osalta edellisessä kappaleessa esittämiini toteamuksiin.
96 Muulta osin 108 b artiklan 1 kohdassa asetettu määrällinen rajoitus on katsottava rakenteelliseksi toimenpiteeksi eikä pelkästään suhdannetoimenpiteeksi. Näin ollen sen tehtävä poikkeaa täysin suojatoimenpiteille 109 artiklassa asetetuista tehtävistä ja sama pätee sen perusteluihin. Näin ollen sen seuraukset voivat ylittää suojatoimenpiteiden seurausten tehokkuuden, sillä lainsäätäjä on ennakoinut eri asioita kyseisten toimien osalta.
97 Suojatoimenpiteet ovat luonteensa vuoksi ajallisesti rajoitettuja ja poikkeuksellisia verrattuna tavanomaisesti noudatettavaan kaupankäyntijärjestelmään. Sitä vastoin päätöksen 108 b artikla kuuluu tavanomaiseen järjestelmään, missä yhteydessä sitä myös on tarkasteltava. Kyseisen päätöksen perusteluissa selvitetään selkeästi syyt, joiden perusteella päätös on annettu, ja korostetaan, että pysyvissä ongelmissa ei voida tyytyä käyttämään vain väliaikaisia ratkaisuja:
" - - yhteisön markkinoilla esiintyneet vakavat häiriöt ovatkin useita kertoja johtaneet suojatoimenpiteiden toteuttamiseen; uusien häiriöiden estämiseksi olisi toteutettava toimenpiteitä sellaisen, kaupan säännöllisyydelle suotuisan rakenteen määrittelemiseksi, joka olisi yhteensopiva yhteisen maatalouspolitiikan kanssa".
98 Lisäksi 109 artiklan nojalla määrättävien suojatoimenpiteiden ja 108 b artiklassa sokerille, johon sovelletaan AKT/MMA-alkuperän kasautumista, perustetun kiintiön määräämis- ja hallinnointiperusteet poikkeavat toisistaan. Kyseisessä 109 artiklassa annetaan objektiivisen arvioinnin perusteet suojatoimenpiteiden hyväksymistä varten (toisin sanoen vakavat häiriöt yhteisön tai jäsenvaltioiden taloudellisessa toiminnassa, ulkoisen rahoituksen vakautta uhkaava vaara, vaikeudet, jotka voivat heikentää tiettyä toiminta-alaa), kun taas 108 b artikla kuuluu poliittisen toiminnan vapauteen.
99 Näin ollen ei voida ajatella, että suojatoimenpiteisiin sovellettavia periaatteita voitaisiin soveltaa myös siihen tavanomaiseen säännöstöön, johon ne kuuluvat. Näin ollen tarkistuspäätöksen 108 b artiklan vaikutuksia ei ole syytä rajoittaa samalla tavalla kuin poikkeuksellisten suojatoimenpiteiden vaikutuksia.
F. MMA-päätöksen 108 b artiklan käyttökelvottomuus (kymmenes ennakkoratkaisukysymys)
100 Ennakkoratkaisupyynnön tehnyt tuomioistuin tiedustelee myös, onko 108 b artikla sillä tavoin käyttökelvoton, että siltä puuttuu oikeudellinen pätevyys. Kansallinen tuomioistuin ei esitä, mihin sen epäilyt perustuvat. Aruban pääasian käsittelyssä esittämistä väitteistä voidaan kuitenkin päätellä, että kyseisen määräyksen "käyttökelvottomuus" perustuisi siihen, että kunkin MMA:n viranomaisilla ei itsellään ole mitään keinoja saada selville, onko kaikkien MMA:iden kokonaistuontiin (jota varten AKT/MMA-alkuperän kasautuminen otettiin käyttöön) sovellettava 3 000 tonnin sokerikiintiö käytetty, joten ne eivät voi myöntää tai evätä alkuperätodistuksia kussakin konkreettisessa tapauksessa.
101 Kyseisen määräyksen pätemättömyyttä ei missään tapauksessa voida hyväksyä. Näin on tehtävä ensiksi seuraavista periaatteellisista syistä: oikeusnormien pätevyys ei koskaan riipu niiden soveltamisessa mahdollisesti ilmenevistä eriasteisista vaikeuksista. MMA-päätöksen 108 b artiklassa tyydytään vahvistamaan AKT/MMA-alkuperän kasautumiselle tärkeimmät rajat eikä siinä puututa sen soveltamisessa mahdollisesti ilmeneviin menettelyongelmiin.
Toiseksi komissio antoi 19.12.1997 asetuksen (EY) N:o 2553/97,(40) jonka tarkoituksena juuri on "vahvistaa päätöksen 91/482/ETY 108 b artiklassa mainittujen tuotteiden tuontitodistusten myöntämisen yksityiskohtaiset säännöt mainitussa päätöksessä säädettyjen määrien tuonnin ja tässä yhteydessä tarvittavien tarkastusten sallimiseksi" (toinen perustelukappale).
G. Välitoimien määrääminen (yhdestoista ja kahdestoista ennakkoratkaisukysymys)
102 Yhdennellätoista ennakkoratkaisukysymyksellään alankomaalainen tuomari tiedustelee, onko kansallisella tuomioistuimella valtuudet määrätä välitoimia yhteisön ulkopuolista toimielintä vastaan, jotta yhteisön oikeuden rikkominen vältettäisiin.
103 Olen täysin samaa mieltä komission kanssa, kun se toteaa, että tässä on kyse kansallisesta oikeudellisesta toimivallasta. Teen kuitenkin muutamia lyhyitä huomautuksia.
104 Aluksi on korostettava, että välitoimien määräämisessä oman oikeusjärjestyksensä mukaisesti toimivaltainen kansallinen tuomioistuin voi määrätä niitä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetuin edellytyksin kaikkia sellaisia toimia vastaan, joilla sen toimivaltaan kuuluvat viranomaiset panevat täytäntöön yhteisön oikeuden säännöksiä ja määräyksiä.(41)
105 Käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse kansallisesta lainkäyttöelimestä, joka käsittelee MMA:han liittyvää asiaa ja jonka on ratkaistava yhteisön säädöksen lainmukaisuutta koskeva kysymys. Lähtökohtani on, että kyseisellä oikeusviranomaisella on valtuudet ja toimivalta ratkaista asia, kuten sillä on tähän saakka ollut valtuudet ja toimivalta ratkaista. Emesaa vastaan esitetyt toimet ja vaatimukset. Näin ollen - jollei oikeussäännöissä, jotka yhdistävät Aruban Alankomaiden kuningaskuntaan, toisin säädetä - mielestäni on selvää, että kyseinen lainkäyttöelin soveltaa samoja perusteita kuin se soveltaisi vastaavassa jäsenvaltiota koskevassa asiassa. Edellä esitetyillä toteamuksilla vastaan myöntävästi yhdenteentoista ennakkoratkaisukysymykseen samoin käsitteellisin sanamuodoin kuin joilla kysymys on laadittu.
106 Edellä esitetty ei päde kahdenteentoista ennakkoratkaisukysymykseen, jolla ennakkoratkaisupäätöksen tehnyt tuomioistuin tiedustelee yhteisöjen tuomioistuimelta, voiko kansallinen tuomioistuin määrätä välitoimia käsiteltävänä olevassa asiassa. Katson, että alankomaalainen tuomari tarkoittaa välitoimilla 108 b artiklan määräysten täytäntöönpanon lykkäämistä. Tuomioistuin perustelee kyseistä lykkäämistä vakavalla ja ehdottomasti korjaamattomalla vahingolla, jota vuosittaisen kiintiön määrääminen aiheuttaisi Emesalle, jonka olisi välittömästi suljettava tehdas, mistä puolestaan aiheutuisi sosiaalisia ongelmia.
107 On todettava, että yhteisöjen tuomioistuin korosti edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Zuckerfabrik Süderdithmarschen annetussa tuomiossa, että kansallinen tuomioistuin voi määrätä yhteisön säädöksen tai yhteisön säädökseen perustuvan kansallisen säädöksen täytäntöönpanon lykkäämisen ainoastaan, jos seuraavat vaatimukset täytetään samanaikaisesti:
- jos kansallinen tuomioistuin epäilee vakavasti tämän viranomaisen täytäntöönpanemien yhteisön säädöksen tai päätöksen pätevyyttä ja jos se esittää tämän pätevyyttä koskevan ennakkoratkaisukysymyksen yhteisöjen tuomioistuimelle, jos asia ei jo ole sen käsiteltävänä,
- jos asia on kiireellinen ja jos hakijalle uhkaa aiheutua vakavaa ja korjaamatonta vahinkoa ja
- jos kansallinen tuomioistuin ottaa asianmukaisesti huomioon yhteisön edun.(42)
108 Kuten edellä jo mainitsin, alankomaalaisen tuomarin ennakkoratkaisupyynnössä esittämistä seikoista on tarkasteltava ainoastaan pääasiassa kantajana olevalle yritykselle aiheutuvan tosiasiallisen vahingon uhkaa. Mahdollista MMA:iden assosiointijärjestelmän tavoitteiden ja yhteisen maatalouspolitiikan säilyttämisen (johon liittyy, toisin kuin kansallinen tuomioistuin tuntuu katsovan, muitakin kuin puhtaasti taloudellisia seikkoja) keskinäistä ristiriitaa koskevia seikkoja tarkasteltiin jo samassa yhteydessä, jossa tarkasteltiin kiintiön perustamisen pätevyyttä 133 artiklan 1 kohdan ja 136 artiklan kannalta (kolmas, neljäs ja kahdeksas ennakkoratkaisukysymys). Toisaalta MMA:iden sokerintuonnin vähäisen vaikutuksen merkitystä, kun otetaan huomioon sokerintuotannon määrä Euroopan unionissa, tarkasteltiin jo kiintiön käyttöönoton oikeasuhtaisuuden tarkastelun yhteydessä (ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys).
109 Jäljempänä esitettävän perusteella en katso, että on välttämätöntä määrittää, täytetäänkö oikeuskäytännössä esitetty toinen vaatimus, jonka mukaan yhteisön säännöksen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevan vaatimuksen on oltava kiireellinen ja jonka mukaan tehtaan sulkemisesta aiheutuisi Emesalle vakavaa ja korjaamatonta vahinkoa.
Ensinnäkin kaikesta edellä esitetystä on helppo päätellä, ettei ole perusteita asettaa tarkistuspäätöksen pätevyyttä kyseenalaiseksi. Katson erityisesti, ettei "vakaville epäilyksille" asian suhteen ole perusteita.
Toiseksi suhteellisuusperiaatteen noudattamisen tarkasteluun liittyvistä perusteluistani voidaan päätellä, etten katso, että yhteisön lainsäätäjän suorittamasta asiaan liittyvien etujen punnitsemisesta olisi saatu selvästi liioiteltuja tuloksia. Päinvastoin; puolustin tuolloin sitä, että annettu ratkaisu oli asianmukainen tavoitteiden saavuttamisen kannalta ja oikeasuhtainen käytettyjen keinojen kannalta.
Katson, että käsiteltävänä olevassa asiassa ilmenneiden seikkojen vuoksi edellä mainittujen ensimmäisen ja kolmannen vaatimuksen, jotka ovat välttämättömiä, jotta kansallinen tuomioistuin voisi harkita yhteisön säädöksen soveltamisen lykkäämistä, ei voida katsoa täyttyvän.
110 Sen sijaan ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen tosiasiallisesti määräämistä välitoimista on todettava, että hylkään ne hyvin toisenlaisin perustein: Arubaa vastaan annettu väliaikaismääräys ei ole asianmukainen nykyisen menettelyn osalta eikä käyttökelpoinen lykkäämään riidanalaista täytäntöönpanoa.
111 Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen oli aineellisen toimivallan puuttumisen vuoksi jätettävä välitoimihakemus käsittelemättä siltä osin kuin se koski Alankomaita ja HPA:ta ja otettava se käsiteltäväksi ainoastaan Arubaa koskevilta osin (ks. edellä 11 kohta). Pääasiassa esitetty hakemus supistui näin ollen koskemaan Emesan vaatimusta siitä, että Aruban saaren toimivaltaisia viranomaisia kiellettäisiin eväämästä EUR.1-todistus kantajan valmistamalta sokerilta, jos sitä ei olisi voitu evätä päätöksen 91/482/ETY nojalla.
112 Kyseinen täytäntöönpanon lykkääminen ei liity päätöksen 97/803/EY pätevyyteen, vaan MMA:iden tulliviranomaisten myöntämiin EUR.1-todistuksiin, joista määrätään MMA-päätöksen liitteessä II olevassa otsakkeessa II, eikä päätöksen pätevyyttä ole kyseenalaistettu koko menettelyn aikana. Vaikka voitaisiin väittää, että tarkistuspäätöksen mahdollinen pätemättömyys voisi puolestaan vaikuttaa MMA-päätöksen kaltaisten sellaisten säädösten ja päätösten laillisuuteen, jotka liittyvät tiiviisti ennakkoratkaisupyynnössä kiistettyyn päätökseen, on myönnettävä, ettei tarkistuspäätös ole vaikuttanut mitenkään MMA:iden viranomaisten velvollisuuteen antaa EUR.1-todistuksia kyseisissä olosuhteissa. Kyseisten viranomaisten tehtävänä ei asetuksen N:o 2553/97 mukaan ole valvoa vuosittaisen 3 000 tonnin kiintiön noudattamista, vaan valvominen kuuluu tuontivaltioiden viranomaisille. Täytäntöönpanon lykkäämistä koskevat välitoimet, joiden välttämättömyyttä alankomaalainen tuomari tiedustelee, eivät näin ollen ole lainkaan hyödyllisiä.
Ratkaisuehdotus
113 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Arrondissementsrechtbank te's-Gravenhagen (Alankomaat) puheenjohtajan esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1. Edellä mainittujen kysymysten tarkastelussa ei ole tullut esiin minkäänlaisia perusteita, joiden takia merentakaisten maiden ja alueiden assosioinnista Euroopan talousyhteisöön 25 päivänä heinäkuuta 1991 tehdyn neuvoston päätöksen 91/482/ETY välitarkistuksesta 24 päivänä marraskuuta 1997 tehty neuvoston päätös 97/803/EY ja erityisesti sen 108 b artikla olisivat pätemättömiä.
2. Välitoimien määräämisessä oman oikeusjärjestyksensä mukaisesti toimivaltainen kansallinen tuomioistuin voi määrätä niitä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetuin edellytyksin sellaisia toimia vastaan, joilla sen toimivaltaan kuuluvat viranomaiset panevat täytäntöön yhteisön oikeuden säännöksiä ja määräyksiä.
3. Niillä seikoilla, jotka mainitaan ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen määräämään välitoimeen liittyen, ei käsiteltävänä olevassa asiassa voida perustella välitoimen määräämistä.
(1) - Neuvoston päätös MMA:iden assosioinnista Euroopan talousyhteisöön (EYVL L 263, s. 1; oikaisu EYVL L 331, s. 23).
(2) - Neuvoston päätös merentakaisten maiden ja alueiden assosioinnista Euroopan talousyhteisöön tehdyn päätöksen 91/482/ETY välitarkistuksesta (EYVL L 329, s. 50).
(3) - Asian T-310/97, Alankomaiden Antillit v. neuvosto, jossa vaadittiin päätöksen 97/803 kumoamista, käsittely keskeytettiin 16. 11.1998 tehdyllä päätöksellä siihen saakka, kunnes käsiteltävänä oleva asia on ratkaistu. Kyseisessä asiassa esitetty välitoimia koskeva vaatimus päätöksen useiden säännösten täytäntöönpanon keskeyttämisestä hylättiin yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen puheenjohtajan 2.3.1998 tekemällä päätöksellä (asia T-310/97 R, Kok. 1998, s. II-455). Kyseinen päätös vahvistettiin 25.6.1998 tehdyllä yhteisöjen tuomioistuimen puheenjohtajan päätöksellä [asia C-158/98 P (R), Kok. 1998, s. I-4147]. Aruba on nostanut vastaavanlaiset kumoamiskanteet (asia T-36/98) ja Emesa (yhdistetyt asiat T-43/98 ja T-44/98). Kaikkien kolmen asian käsittelyä päätettiin lykätä, kunnes käsiteltävänä oleva asia on ratkaistu. Asiassa T-43/98 esitetty vaatimus päätöstä 97/803 koskevista välitoimista hylättiin 14.8.1998 tehdyllä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen puheenjohtajan päätöksellä (asia T-43/98 R, Kok. 1998, s. II-3055), joka kumottiin valituksen johdosta asiassa C-363/98 P (R), Emesa Sugar v. neuvosto, 17.12.1998 tehdyllä yhteisöjen tuomioistuimen puheenjohtajan päätöksellä (Kok. 1998 s. I-8787). Emesa teki välitoimihakemuksen myös asiassa T-44/98, jossa se valitti komission päätöksestä evätä sokerin tuontitodistus, jota se vaati MMA-päätöksessä sovelletuin edellytyksin eikä tarkistuspäätöksessä sovelletuin edellytyksin. Kyseinen vaatimus hylättiin myös asiassa T-44/98 R 14.8.1998 tehdyllä yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätöksellä, joka kumottiin valituksen johdosta asiassa C-364/98 P (R), Emesa v. komissio, 17.12.1998 tehdyllä yhteisöjen tuomioistuimen puheenjohtajan päätöksellä (Kok. 1998, s. I-8815). Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen puheenjohtaja teki 30.4.1999 uuden päätöksen, jolla keskeytettiin väliaikaisesti tietyin edellytyksin päätöksen 108 b artiklan täytäntöönpano ja annettiin Emesalle oikeus tuoda yhteisöön 7 500 tonnia sokeria kuuden kuukauden ajan. Myös yhdistettyjen asioiden T-52/98 ja T-53/98, Alankomaiden Antillit v. komissio, ja asian T-54/98, Aruba v. komissio, käsittely päätettiin 11.2.1999 keskeyttää.
(4) - Ranskan hallitus käyttää ilmausta "oikeustaistelu".
(5) - Asia C-380/97, Emesa Sugar v. Alankomaiden kuningaskunta, Staat der Nederlanden, Alankomaiden Antillit ja Aruba, jonka käsittely keskeytettiin 5.12.1997 tehdyllä päätöksellä.
(6) - Tällä toimenpiteellä sokeri jauhetaan tietyn kaliibiriseksi asiakkaan toivomusten mukaisesti.
(7) - Tieto perustuu selvitykseen, jonka Erasmus-yliopisto teki Alankomaiden, Alankomaiden Antillien ja Aruban pyynnöstä.
(8) - Ks. edellä alaviitteessä 5 mainittu asia C-380/97.
(9) - MMA-päätöksen liitteessä II olevan 12 artiklan mukaan:
"1. Todisteen tässä liitteessä tarkoitetusta tuotteiden alkuperästä antaa liitteessä 4 esitetyn mallin mukainen EUR.1-tavaratodistus.
2.
EUR.1-tavaratodistus voidaan antaa ainoastaan, jos sitä voidaan käyttää päätöksen soveltamisen edellyttämänä todistusasiakirjana.
3. EUR.1-tavaratodistus annetaan ainoastaan viejän tai, tämän vastuulla, tämän valtuutetun edustajan kirjallisesta hakemuksesta. Tämä hakemus tehdään liitteessä 4 esitetyn mallin mukaisella lomakkeella, joka täytetään tämän liitteen mukaisesti.
- -
6. Vievän MMA:n tulliviranomaiset antavat EUR.1-tavaratodistuksen, jos tavarat voidaan katsoa tässä liitteessä tarkoitetuiksi alkuperätuotteiksi.
- - "
(10) - Nykyisen nimityksen mukaan kyseessä ovat "Alankomaiden suvereniteettiin kuuluvat merentakaiset maat", joita ovat Aruba ja varsinaiset Alankomaiden Antillit.
(11) - Ks. tästä määräyksestä johtuvien taannehtivuutta koskevien ongelmien osalta asiassa Road Air esittämäni ratkaisuehdotuksen 24-43 kohta, joihin viitataan samassa asiassa eli asiassa C-310/95
22.4.1997 annetussa yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa (Kok. 1997, s. I-2229).
(12) - Ks. edellä alaviite 11.
(13) - Asiassa Road Air oli määritettävä, estettiinkö ETY:n perustamissopimuksen neljännen osan määräyksillä ajankohtana (kesäkuussa 1991), josta pääasiassa oli kyse, soveltamasta tullimaksuista vapauttamista sellaisten kolmannesta maasta peräisin olevien tuotteiden tuontiin, jotka olivat vapaassa vaihdannassa Alankomaiden Antilleilla.
(14) - Asia C-260/90, Leplat, tuomio 12.2.1992 (Kok. 1992, s. I-643, 10 kohta).
(15) - Yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut 4.10.1979 asiassa 1178 antamansa lausunnon (Kok. 1979, s. 2871), 62 kohdassa ja 15.11.1994 asiassa 1/94 antamansa lausunnon (Kok. 1994, s. I-5267) 17 kohdassa, että MMA:t ovat jäsenvaltioista riippuvaisia maita ja alueita, jotka eivät kuitenkaan kuulu yhteisön oikeuden soveltamisalaan.
(16) - Ks. asia C-390/95-P, Antillean Rice Mills v. komissio, tuomio 11.2.1999, (Kok. 1999, s. I-769), 36 kohta.
(17) - Ks. edellä alaviitteessä 11 mainittu asia Road Air, tuomion 34 kohta.
(18) - Ks. asia 148/77, tuomio 10.10.1978 (Kok. 1978, s. 1787).
(19) - Ks. edellä alaviitteessä 11 mainittu asia Road Air, tuomion 39 kohta.
(20) - Ks. edellä alaviitteessä 11 mainittu asia, tuomion 40 kohta.
(21) - Kyseisen esitteen nimi on "The European Community and the Overseas Countries and Territories".
(22) - Ks. erityisesti asia C-372/96, Pontillo, tuomio 17.9.1998, (Kok. 1998, s. I-5091, 22 ja 23 kohta).
(23) - Ks. edellä alaviite 4. Välitoimihakemuksen 26 kohta.
(24) - Ks. asia C-280/93, Kok. 1994, s. I-4973.
(25) - Erityisesti jos otetaan huomioon kyseisten teollisten toimien tuottaman heikon lisäarvon oletettavasti vähäinen panos MMA:iden taloudelliseen kehitykseen (ks. tältä osin jäljempänä alaviite 38).
(26) - Ks. kyseisessä asiassa esitetyn julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksen 95 kohta (Kok. 1997, s. I-2250).
(27) - Kyseinen sisältö määritetään yhteisön sisäisen kaupan osalta tavaroiden alkuperäkäsitteen yhteisestä määrittämisestä 27 päivänä kesäkuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 802/68 (EYVL L 148, s. 1) 4 artiklassa ja MMA:iden osalta MMA-päätöksen liitteessä II olevassa 2 artiklassa.
(28) - Ks. maitoa ja maitotuotteita koskevan lisämaksun oikeudellisen luonteen osalta asiassa C-186/96, Demand, (tuomio 17.12.1998, Kok. 1998, s. I-8259) esittämäni ratkaisuehdotuksen 36-44 kohta.
(29) - Kursivointi tässä.
(30) - Kursivointi tässä.
(31) - "Päätöksellä 91/482/ETY toteutettu MMA:ista peräisin olevien kaikkien tuotteiden vapaa markkinoille pääsy sekä AKT-valtioista ja MMA:ista peräisin olevien tuotteiden alkuperän kasautumisen säilyttäminen ovat johtaneet toteamaan sen vaaran, että yhteisön kahden politiikan, MMA:iden kehittämisen ja yhteisen maatalouspolitiikan, tavoitteet ovat ristiriidassa keskenään; tiettyjen yhteiseen markkinajärjestelyyn kuuluvien tuotteiden osalta yhteisön markkinoilla esiintyneet vakavat häiriöt ovatkin useita kertoja johtaneet suojatoimenpiteiden toteuttamiseen; uusien häiriöiden estämiseksi olisi toteutettava toimenpiteitä sellaisen, kaupan säännöllisyydelle suotuisan rakenteen määrittelemiseksi, joka olisi yhteensopiva yhteisen maatalouspolitiikan kanssa."
(32) - Ks. edellä alaviitteessä 16 mainittu asia Antillean Rice Mills, tuomion 37 kohta.
(33) - Ks. edellä alaviitteessä 16 mainittu asiassa Antillean Rice Mills annettu tuomio, 38 kohta.
(34) - Ks. edellä alaviitteessä 24 mainittu asia Saksa v. neuvosto, tuomion 89 kohta.
(35) - Ks. asia C-150/94, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 19.11.1998 (Kok. 1998, s. I-7235, 74 kohta), jossa vahvistetaan aiempi laaja oikeuskäytäntö.
(36) - Ks. asia C-44/94, Fishermen's Organisations ym., tuomio 17.10.1995 (Kok. 1995, s. I-3115, 37 kohta) sekä edellä alaviitteessä mainittu asia Saksan liittotasavalta v. neuvosto, tuomion 47 kohta.
(37) - Ks. Hartley, T.C., The Foundations of European Community Law, Oxford, 1994, s. 155.
(38) - Komission asiamies korostikin asian suullisessa käsittelyssä, että tärkein osa sokerin myyntiin saattamistoimista toteutetaan Trinidadissa ja Tobagossa eikä Arubassa.
(39) - Kyseinen tuonti oli vuonna 1996 neuvoston lainaamien Eurostat-tietojen mukaan 2 310 tonnia.
(40) - Eräiden CN-koodeihin 1701, 1702, 1703 ja 1704 kuuluvien tuotteiden tuontitodistusten myöntämistä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä AKT/MMA-alkuperän kasautumisen vuoksi 17 päivänä joulukuuta 1997 annettu komission asetus (EY) N:o 2553/97 (EYVL L 349, s. 26).
(41) - Yhteisöjen tuomioistuin on todennut seuraavaa: "Kansallisissa tuomioistuimissa oikeussubjekteille yhteisön oikeuden perusteella annettava väliaikainen oikeussuoja ei voi vaihdella sen mukaan, kiistävätkö nämä kansallisen lainsäädännön säännösten yhteensopivuuden yhteisön oikeuden kanssa vai johdettuun oikeuteen kuuluvien yhteisön säädösten pätevyyden, koska molemmissa tapauksissa kiistäminen perustuu yhteisön oikeuteen sinänsä." Yhdistetyt asiat C-143/88 ja C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen ja Zuckerfabrik Soest, tuomio 21.2.1991 (Kok. 1991, s. I-415, 20 kohta).
(42) - Ks. edellä alaviitteessä 41 mainitut yhdistetyt asiat Zuckerfabrik Süderdithmarschen, tuomion 14 kohta ja sitä seuraavat kohdat.