61989C0080
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
MARCO DARMON
apresentadas em 6 de Março de 1990 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
A incidência de um erro da administração nacional em matéria aduaneira face a operadores económicos de boa-fé é, de novo, objecto de questões prejudiciais submetidas pelo Finanzgericht Hamburg (República Federal da Alemanha). Com efeito, o Tribunal já teve oportunidade de se pronunciar sobre problemas semelhantes no seu acórdão Binder (
1
).
2.
Os factos do presente processo são do conhecimento do Tribunal. De Janeiro a Setembro de 1983, a sociedade Erwin Behn Verpackungsbedarf GmbH (adiante «sociedade Behn») importou para a República Federal da Alemanha, em proveniência do Reino de Espanha, que ainda não tinha aderido à Comunidade, e de outros estados terceiros, papel não branqueado para sacos de grande capacidade, da subposição pautal 48.01 C II a) da pauta aduaneira comum. Estas mercadorias foram declaradas mensalmente ao abrigo do regime de declaração global. O Hauptzollamt de, Itzehoe liquidou os direitos aduaneiros de 3 e 7,5 %, em conformidade com as declarações efectuadas pela Behn e com as indicações que então figuravam na pauta em uso na Alemanha. Ora, a taxa aplicável às importações provenientes de países terceiros para o papel e cartão kraft para sacos de grande capacidade era de 8 % no ano de 1983. Aliás, ela era idêntica à do ano de 1982. Relativamente às importações dos mesmos produtos provenientes do Reino de Espanha, à taxa normal de 8 % era aplicado um coeficiente de redução de 60 % sendo, pois, reduzida a 3,2 %, desde a adopção do Regulamento (CEE) n.° 1524/70 do Conselho, de 20 de Julho de 1970, relativo à celebração de um acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a Espanha, e que adopta as disposições para a sua aplicação (
2
). Ao basear-se na pauta em uso na Alemanha, o Hauptzollamt aplicou por erro a taxa de 7,5 % e, por conseguinte, a taxa reduzida de 3 %, as quais diziam respeito, desde a adopção do Regulamento (CEE) n.° 3000/82 do Conselho, de 19 de Outubro de 1982 (
3
), ao papel e cartão kraft não especificados. A pauta em uso na Alemanha foi rectificada pelo Despacho n.° 151/83 do ministro federal das Finanças, de 17 de Agosto de 1983.
3.
Através de três avisos datados de 19, 26 de Outubro e 2 de Novembro de 1983, o Hauptzollamt liquidou a posteriori um montante total de 4866,40 DM, a título de direitos aduaneiros não cobrados. A sociedade Behn apresentou, no entanto, uma reclamação contra estes três avisos. Nos termos do procedimento estabelecido no Regulamento (CEE) n.° 1573/80 da Comissão, de 20 de Junho de 1980 (
4
), e, nomeadamente, no seu artigo 4.°, a República Federal da Alemanha submeteu um pedido de decisão à Comissão. Em 4 de Novembro de 1985, esta decidiu que devia proceder-se à cobrança a posteriori.
4.
O Firianzgericht Hamburg, ao qual foi submetido o litígio, submeteu então ao Tribunal duas questões prejudiciais que, orde-nando-se em função do problema da validade da decisão de 4 de Novembro de 1985, já referida, têm na essência por objecto a interpretação do artigo 5.°, n.os 1 e 2, do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979 (
5
).
5.
O artigo 5.° prevê três limites ao direito de cobrança a posteriori:
—
a impossibilidade total de qualquer acção para aquele efeito quando o montante cobrado, inferior ao montante legalmente devido, tenha sido calculado com base em informações prestadas pelas próprias autoridades competentes e que vinculem estas últimas (n.° 1, primeiro travessão);
—
a mesma impossibilidade quando aquele mesmo montante tenha sido calculado com base em disposições de caracter geral ulteriormente invalidadas por decisão judicial (n.° 1, segundo travessão);
—
a possibilidade de as autoridades competentes não procederem à cobrança quando se trate de um erro que não podia razoavelmente ser detectado pelo devedor (n.° 2).
6.
Não parece que o disposto no n.° 1 do artigo 5.° já tenha dado origem a decisões jurisprudenciais. Em contrapartida, no que diz respeito ao n.° 2, o Tribunal já teve ocasião de declarar que este
«... deve ser interpretado no sentido de que o devedor tem direito a que não seja efectuada a cobrança desde que estejam preenchidas todas essas condições» (
6
).
O Tribunal analisou, também, o conteúdo desta norma no acórdão Binder.
7.
A primeira questão diz respeito ao n.° 2 do artigo 5.° e a segunda ao n.° 1 do mesmo artigo. No entanto, examinaremos, em primeiro lugar, a segunda questão na medida em que, conforme sublinhámos nas nossas conclusões aquando do processo Binder (
7
), se o erro em causa preencher todas as condições do n.° 1 do artigo 5.°, a impossibilidade de cobrança a posteriori é absoluta. Só se não for este o caso é que compete à Comissão apreciar se deve ou não proceder à cobrança tendo em atenção o disposto no n.° 2 do mesmo artigo.
8.
Sabe-se que, em matéria aduaneira, o contribuinte tem a possibilidade de pedir aos serviços da administração nacional o seu parecer sobre determinados aspectos da regulamentação relativa às mercadorias que pretende declarar. Contudo, a doutrina considera que estes pareceres proferidos pelos serviços aduaneiros não têm qualquer valor jurídico, sendo uma simples informação que não vincula a administração (
8
). Ao referir as «informações prestadas pelas próprias autoridades competentes e que vinculam estas», o n.° 1 do artigo 5.° pretendeu tomar em consideração o regime de direito alemão das «informações pautais vinculativas» («Verbindliche Zolltarif-Auskünfte»), instituído por força do artigo 23.° da lei aduaneira alemã de 14 de Junho de 1961 (
9
), cuja compatibilidade com a pauta aduaneira comum o Tribunal reconheceu no acórdão Siemers (
10
). Por conseguinte, trata-se de saber se é possível incluir na noção de «informações prestadas pelas próprias autoridades competentes» a pauta em uso na Alemanha, que é um texto de natureza genérica, ou se se deve limitar esta noção apenas às informações pontuais prestadas pela administração a um determinado operador económico e relativas a uma importação de mercadorias precisa.
9.
Parece-nos que, quanto a este ponto, a segunda hipótese é a única correcta. Com efeito, deve ter-se presente que o artigo 5.°, n.° 1, prevê dois casos em que se exclui a possibilidade de uma cobrança a posteriori: quer quando o erro decorre de «informações» prestadas pela própria autoridade competente (é o objecto do primeiro travessão) quer quando decorre de «disposições de caracter geral ulteriormente invalidadas por decisão judicial» (é o objecto do segundo travessão). Se o legislador comunitário pretendesse incluir na mal definida noção de «informações» as disposições de natureza genérica, como as instruções administrativas ou os textos de natureza regulamentar, também teria inserido no primeiro travessão a expressão «disposições de caracter geral» que figura no segundo travessão. Deste modo, deve interpretar-se o artigo 5.°, n.° 1, que é tão-só a aplicação do princípio da confiança legítima, como significando que esta confiança pode basear-se quer numa informação específica prestada pelos serviços aduaneiros a um declarante ou a qualquer outro operador económico interessado quer num texto de natureza genérica, posteriormente invalidado por decisão judicial. Em contrapartida, na falta de uma decisão judicial de invalidade, a confiança legítima não pode basear-se num texto de alcance geral contrário às disposições com valor jurídico. Decidir de outra forma implica a destruição da hierarquia das normas jurídicas. Aliás, esta solução é a do direito alemão, pois um acórdão do Bundesfinanzhof (
11
) considera que o contribuinte não pode invocar a credibilidade que atribuiu à validade das normas de um despacho do ministro federal das Finanças contrário a normas de natureza legislativa. De acordo com este órgão jurisdicional, a solução contrária permitiria revogar normas legislativas por meio de um despacho administrativo de natureza genérica. Por conseguinte, a confiança legítima só pode ser protegida no âmbito de uma relação jurídica concreta entre a autoridade administrativa competente e o contribuinte.
10.
Em consequência, tendo em conta a sua natureza genérica e informativa, o facto de reunir regras de direito nacional e de direito comunitário e não ter por objecto a situação específica de um determinado operador económico, a pauta em uso na Alemanha não pode ser qualificada como uma informação prestada pela autoridade competente, fundamentando uma impossibilidade absoluta de proceder à cobrança a posteriori. É neste sentido que propomos que o Tribunal responda à segunda questão.
11.
No entanto, parece-nos útil esclarecer uma questão. Nas suas observações escritas (
12
), a Comissão entende que o artigo 5.°, n.° 1, primeiro travessão, se refere apenas ao regime de direito alemão das «informações pautais vinculativas». Devemos observar que nada existe, nem no texto do artigo 5.°, n.° 1, primeiro travessão nem nos considerandos do Regulamento n.° 1697/79, que indique que foi essa a intenção do legislador comunitário. A Comissão assinala nas suas observações escritas (
13
) que existe um regime semelhante no direito espanhol. Em nossa opinião, é totalmente contrário ao princípio da igualdade entre Estados-membros bem como ao princípio da segurança jurídica admitir, com base na mera indicação das intenções da Comissão, que uma disposição de um regulamento do Conselho, expressa em termos genéricos, sem qualquer esclarecimento específico nos considerandos do diploma em causa, seja apenas aplicável ao regime instituído naquele Estado-membro.
12.
No que respeita à primeira questão, o juiz a quo interroga-se sobre a validade da decisão da Comissão que ordenou a cobrança a posteriori. Alega que o Jornal Oficial das Comunidades Europeias não pode ser consultado nem nas instalações do Hauptzollamt nem, sem dúvida, no escritório da sociedade Behn, que a taxa dos direitos sobre as importações provenientes do Reino de Espanha não é fácil de determinar, tendo em conta o coeficiente de redução que se devia aplicar à taxa que figurava na pauta aduaneira comum, e que, por fim, a pauta em uso na Alemanha podia legitimamente fundamentar as expectativas da sociedade Behn. Por conseguinte, na sua opinião, o erro não podia razoavelmente ser detectado por esta última e, consequentemente, a decisão da Comissão é contrária ao artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1697/79.
13.
A este respeito, a Comissão observa que a aceitação da invocação do princípio da confiança legítima a propósito da pauta em uso na Alemanha é contrária ao primado do direito comunitário. Não o entendemos assim e, nesta matéria, remetemos para as considerações consagradas a esta dificuldade nas nossas conclusões por ocasião do processo Binder (
14
), recordando que o Tribunal confirmou a nossa análise ao examinar no seu acórdão se o operador econômico em causa podia basear uma expectativa legítima na inclusão de uma taxa incorrecta na pauta em uso na Alemanha. Para esse efeito, o Tribunal operou, conforme havíamos preconizado, uma distinção entre os importadores profissionais e aqueles que o não são. Com efeito, após recordar que a sociedade em causa no processo Binder
«é um operador econômico profissional, cuja actividade consiste, no essencial, em operações de importação-exportação»,
o Tribunal deduziu que:
«essa sociedade não pode fundamentar uma confiança legítima, quanto à taxa do direito aplicável, na existência de uma proposta da Comissão que prevê essa taxa e na sua inserção numa pauta de utilização nacional»,
e concluiu que:
«assim, não parece exagerado exigir que esse operador económico se assegure, pela leitura dos jornais oficiais pertinentes, do direito comunitário aplicável às operações que efectua, mesmo que, no caso em apreço no processo principal, a taxa em questão apenas diga respeito aos produtos originários da Jugoslàvia e tivesse sido fixada por um acordo comercial internacional celebrado pela Comunidade com a Jugoslàvia (
15
)».
14.
Esta jurisprudência também deve aplicar-se no presente caso. Com efeito, a sociedade Behn é um operador económico profissional, especializado em artigos de embalagem, que, além do mais, beneficia, relativamente às suas declarações aduaneiras, do regime de declaração global, o qual apenas é autorizado aos importadores competentes e experimentados (
16
).
15.
Deste modo, consideramos que deve responder-se à primeira questão no sentido de que o seu exame não revelou qualquer elemento de natureza a afectar a validade da decisão da Comissão de 4 de Novembro de 1985.
16.
Por conseguinte, propomos que o Tribunal responda do seguinte modo às questões prejudiciais :
«1)
O artigo 5.°, n.° 1, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos, deve ser interpretado no sentido de que não se aplica a uma pauta aduaneira de uso nacional que reúne regras de direito nacional e de direito comunitário entre as quais a pauta aduaneira comum.
2)
O exame da questão prejudicial não revelou qualquer elemento de natureza a afectar a validade da decisão da Comissão de 4 de Novembro de 1985 — COM(85) 1709 final —, dirigida à República Federal da Alemanha.»
(
*1
)	Língua origina!: francês.
(
1
)	Acórdão de 12 de Julho de 1989 (161/88, Colect., p. 2415).
(
2
)	JOL 182 de 16.8.1970, p. 1.
(
3
)	Que altera o Regulamento (CEE) n.° 590/68, relativo à pauta aduaneira comum (JO L 318 de 15.11.1982, p. 1).
(
4
)	Que fixa as disposições de aplicação do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos QO L 161 de 26.6.1980, p. 1; EE 02 F6 p. 273).
(
5
)	Relativo a cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que nSo tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197 de 3.8.1979, p. 1; EE 02 F6 p. 54).
(
6
)	Acórdão de 22 de Outubro de 1987, Foto-Frost, n.° 22 (314/85, Colect., p. 4199).
(
7
)	N.° 22.
(
8
)	Claude J. Bcrr c Henri Tremcau, «Le droit douanier», Régime des Operations íle commerce international en France et dans la CEE, segunda edição, n.° 252, p. 177.
(
9
)	Artigo 23.°, Btmdeiįeielzblatl I, p. 737; artigos 28.° a 3].° do Código Geral das Alfândegas alemão de 29 de Novembro de 1961, Bundesgesetzblatt!, p. 1937.
(
10
)	Acórdão de 24 de Novembro de 1971, n.os 10 a 13 (30/71, Recueil, p. 919).
(
11
)	Acórdão de 18 de Março de 1986, VII R 55/83 BFHE 146, 294.
(
12
)	P. 8 da tradução francesa.
(
13
)	P. 9 da tradução francesa.
(
14
)	N.os 10 a 16.
(
15
)	161/88, já referido, n.° 22.
(
16
)	Artigo 20.°, n.° 1, da Directiva 79/695/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativa å harmonização dos procedimentos de introdução em livre prática das mercadorias (JO L 205 de 13.8.1979, p. 19; EE 02 F6 p. 57).