62009CC0504
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
VERICA. TRSTENJAK
föredraget den 17 november 2011 (
1
)
Mål C-504/09 P
Europeiska kommissionen,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland
mot
Republiken Polen
”Överklagande — Miljö — Luftföroreningar — Direktiv 2003/87/EG — System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser — Nationell plan för fördelning av utsläppsrätter för Republiken Polen för perioden 2008–2012 — Medlemsstaternas och kommissionens befogenheter — Artiklarna 9.1, 9.3 och 11.2 i direktiv 2003/87”
I – Inledning
1.
Förevarande överklaganden avser det system som infördes genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 (EUT L 338, s. 18) (nedan kallat direktivet).
2.
Europeiska kommissionen och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har i sina överklaganden yrkat att domstolen ska upphäva Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts dom av den 23 september 2009 i mål T-183/07, Polen mot kommissionen (REG 2009, s. II-3395) i dess helhet (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade förstainstansrätten kommissionens beslut K(2007) 1295 slutlig, av den 26 mars 2007, angående den nationella plan för fördelning av utsläppsrätter för växthusgaser (nedan kallad NFP) som Republiken Polen hade anmält för perioden 2008–2012 i enlighet med direktiv 2003/87 (nedan kallat det omtvistade beslutet).
II – Tillämpliga bestämmelser
3.
I artikel 9 i direktivet föreskrivs följande:
”1.   Varje medlemsstat skall för var och en av de perioder som avses i artikel 11.1 och 11.2 [i direktivet] upprätta en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för den perioden och hur den föreslår att fördela dem. Planen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i bilaga III [till direktivet], med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. Kommissionen skall senast den 31 december 2003, utan att det påverkar tillämpningen av fördraget, utveckla riktlinjer för genomförandet av de kriterier som anges i bilaga III [till direktivet].
För den period som avses i artikel 11.1 skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast den 31 mars 2004. För de följande perioderna skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast arton månader före den berörda periodens början.
2.   De nationella fördelningsplanerna skall granskas av den kommitté som avses i artikel 23.1 [i direktivet].
3.   Inom tre månader efter det att en nationell fördelningsplan anmälts av en medlemsstat i enlighet med punkt 1 får kommissionen avslå planen eller någon del av denna, på grundval av att den är oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller med artikel 10 [i direktivet]. Medlemsstaten skall fatta beslut i enlighet med artikel 11.1 eller 11.2 endast om kommissionen godtagit de föreslagna ändringarna. Varje beslut om avslag från kommissionens sida skall åtföljas av en motivering.”
4.
Artikel 11.2 i direktivet har följande lydelse:
”För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 och för varje påföljande femårsperiod, skall varje medlemsstat besluta om det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten kommer att fördela för perioden och inleda processen för fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tolv månader innan den aktuella perioden börjar och grundas på den medlemsstatens nationella fördelningsplan som utarbetats i enlighet med artikel 9 och i överensstämmelse med artikel 10, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter.”
5.
I bilaga III till direktivet anges tolv kriterier för NFP:er. Kriterierna 1–3 och 12 i nämnda bilaga har följande lydelse:
”1.
Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som kan förväntas behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i denna bilaga. Före 2008 skall mängden stämma överens med strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet.
2.
Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/EEG.
3.
De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet.
...
12.
I planen skall anges den maximala mängden [certifierade utsläppsminskningar] och [utsläppsminskningsenheter] som verksamhetsutövare får använda i gemenskapssystemet, i form av en procentandel av fördelningen av utsläppsrätter till varje anläggning. Procentandelen skall vara förenlig med medlemsstatens förpliktelser rörande supplementaritet enligt Kyotoprotokollet och beslut som antas i enlighet med UNFCCC eller Kyotoprotokollet.”
6.
Vad avser övriga bestämmelser som är relevanta i förevarande fall hänvisas till beskrivningen av de tillämpliga bestämmelserna i den överklagade domen.
III – Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
7.
De faktiska omständigheter som föregick antagandet av det omtvistade beslutet och avgörandet i detta återges i punkterna 9–15 i den överklagade domen.
IV – Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
8.
Republiken Polen överklagade det omtvistade beslutet till förstainstansrätten. Förfarandet vid förstainstansrätten återges i punkterna 16–24 i den överklagade domen.
9.
Genom den överklagade domen ogiltigförklarade förstainstansrätten det omtvistade beslutet i sin helhet.
10.
Förstainstansrätten konstaterade för det första, i punkterna 70–134 i den överklagade domen, att kommissionen hade överskridit sina kontrollbefogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet. Förstainstansrätten kritiserade för det första kommissionen för att den inte begränsade sig till att kontrollera att Republiken Polens NFP var förenlig med direktivet, utan ersatte de uppgifter som Republiken Polen hade använt med sina egna uppgifter, vilka hade erhållits genom en egen utvärderingsmetod. Förstainstansrätten klandrade för det andra kommissionen för att den i det omtvistade beslutet själv fastställt maximigränsen för det sammanlagda antal utsläppsrätter som fick fördelas.
11.
Förstainstansrätten fann därefter, i punkterna 135–154 i den överklagade domen, att kommissionen hade åsidosatt motiveringsskyldigheten när den förkastade de uppgifter som Republiken Polen hade använt utan att förklara på vilket sätt dessa uppgifter inte uppfyllde kriterierna i bilaga III till direktivet.
12.
Förstainstansrätten konstaterade slutligen, i punkterna 155–163 i den överklagade domen, att denna felaktiga rättstillämpning inte endast ledde till att artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras, utan även till att beslutet i dess helhet skulle ogiltigförklaras på grund av att de övriga bestämmelserna i detta inte var avskiljbara.
V – Förfarandet vid domstolen
13.
Kommissionen har överklagat den överklagade domen och har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen i dess helhet,
—
förplikta Republiken Polen att ersätta rättegångskostnaderna.
14.
Republiken Polen har i sin svarsskrivelse på kommissionens överklagande yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandet i dess helhet på grundval av artikel 116.1 första strecksatsen i domstolens rättegångsregler,
—
för det fall domstolen inte ogillar överklagandet i dess helhet, pröva och besluta om samtliga yrkanden som framställts i första instans och särskilt pröva och besluta om den första grunden i talan om ogiltigförklaring, i enlighet med artikel 116.1 andra strecksatsen i domstolens rättegångsregler,
—
för det fall domstolen inte ogillar överklagandet i dess helhet och inte beslutar om de yrkanden som framställts under b) ovan, besluta om de yrkanden som framställts i första instans i grunderna 3–9, efter det att domstolen eller tribunalen prövat målet, enligt domstolens skönsmässiga bedömning,
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
15.
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har i sin svarsskrivelse på kommissionens överklagande yrkat att domstolen ska
—
bifalla kommissionens överklagande och upphäva den överklagade domen, förutom vad beträffar den första grunden.
16.
Genom beslut av den 28 juni 2010 tilläts Republiken Tjeckien och Rumänien att intervenera till stöd för Republiken Polens yrkanden. Konungariket Danmark tilläts att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
17.
Vid förhandlingen den 29 september 2011 preciserade företrädare för kommissionen samt den danska, polska och tjeckiska regeringen sina ståndpunkter och besvarade frågor.
VI – Huruvida kommissionen har ett berättigat intresse av att få saken prövad
18.
Den 11 december 2009, det vill säga efter det att det omtvistade beslutet hade ogiltigförklarats och efter det att kommissionen hade överklagat den överklagade domen, antog kommissionen ett nytt beslut på grundval av artikel 9.3 i direktivet. I detta nya beslut avslog kommissionen Republiken Polens NFP och bekräftade att den var oförenlig med kriterierna i bilaga III till direktivet, utan att ange ett tak för det sammanlagda antalet utsläppsrätter som fick fördelas. Republiken Polen riktade inte några invändningar mot det nya beslutet och anmälde en ny NFP den 8 april 2010. I denna föreslogs att det sammanlagda antalet utsläppsrätter att fördela skulle uppgå till 208,5 miljoner ton CO2. Kommissionen riktade i ett beslut av den 19 april 2010 inte några invändningar mot denna NFP.
19.
Under dessa omständigheter ska det prövas huruvida kommissionen har ett berättigat intresse av att få saken prövad. Domstolen kan nämligen på eget initiativ pröva om en part saknar berättigat intresse av att vidhålla ett överklagande på grund av att det efter förstainstansrättens dom har uppkommit en omständighet som medför att domen inte längre är till skada för klagandena. Domstolen kan i ett sådant fall avvisa överklagandet eller förklara att det av denna anledning saknar föremål. En förutsättning för att klaganden ska ha ett berättigat intresse av att överklaga är att utgången av överklagandet kan medföra en fördel för honom (
2
).
20.
I förevarande fall har antagandet av det nya beslutet inte medfört att kommissionen har förlorat allt intresse av att fullfölja överklagandet. Visserligen skulle ett eventuellt upphävande av den överklagade domen inte medföra att det omtvistade beslutet, vilket under tiden ersatts med det nya beslutet, åter blir tillämpligt. En dom från domstolen, i vilken kommissionens tolkning av artikel 9.3 i direktivet bekräftas, är emellertid ändå av intresse för kommissionen. Republiken Tjeckien, Republiken Ungern, Republiken Litauen och Rumänien har till förstainstansrätten överklagat de beslut genom vilka kommissionen avslog deras respektive NFP. (
3
) Dessa förfaranden har vilandeförklarats i avvaktan på domstolens dom i förevarande mål och i målet kommissionen mot Estland (C-505/09 P). Kommissionen har således fortfarande ett intresse av att få saken prövad med hänsyn till dessa förfaranden som anhängiggjorts vid förstainstansrätten.
VII – Den första grunden
21.
Kommissionen har i sin första grund kritiserat förstainstansrätten för att ha åsidosatt artikel 48.2 i sina rättegångsregler, för att ha dömt utöver yrkandena (ultra petita) och för att ha överskridit sina kontrollbefogenheter.
22.
Denna grund avser förstainstansrättens motivering i punkterna 70–79 i den överklagade domen. Förstainstansrätten ansåg i punkt 70 i den överklagade domen att Republiken Polens andra grund för talan bestod av två delgrunder. Den första delgrunden avsåg ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten och den andra delgrunden felaktig tolkning och tillämpning av bestämmelserna i artikel 9.1 och 9.3 i direktivet. Förstainstansrätten prövade därefter, i punkterna 71–79 i den överklagade domen, kommissionens anmärkning enligt vilken den andra grundens andra del var en ny grund som Republiken Polen anförde för första gången i repliken och som därför inte kunde upptas till sakprövning. Förstainstansrätten ogillade invändningen om rättegångshinder. Förstainstansrätten konstaterade att argumenten avseende åsidosättandet av artikel 9.3 i direktivet redan hade tagits upp i Republiken Polens ansökan och att de ytterligare argument som anfördes i repliken endast innebar att denna grund förstärktes.
23.
Kommissionen har kritiserat förstainstansrätten för att den godkände den andra delen av Republiken Polens andra grund. Kommissionen anser att denna delgrund inte framgår av de argument som Republiken Polen anförde i sin ansökan.
24.
Överklagandet kan inte vinna bifall på kommissionens första grund. Förstainstansrätten konstaterade med rätta att Republiken Polens andra grunds andra del kunde upptas till sakprövning.
25.
Det framgår av artiklarna 21 och 53 i Europeiska unionens domstols stadga samt av artikel 44.1 c i tribunalens rättegångsregler att en ansökan bland annat ska innehålla en kort framställning av grunderna för talan. I en grund som avser ett åsidosättande av en rättsregel i den mening som avses i artikel 230 andra stycket EG (nu artikel 263 FEUF) ska den berörda regeln således anges.
26.
I artikel 48.2 i tribunalens rättegångsregler föreskrivs att nya grunder inte får åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som har framkommit först under förfarandet. Denna regel om förbud mot nya grunder ska tolkas med hänsyn dels till dess syften att säkerställa god rättskipning och att rätten till försvar iakttas, dels till rätten till ett effektivt domstolsskydd. Med beaktande av dessa principer ska det anses att en grund kan upptas till sakprövning om de väsentliga faktiska eller rättsliga omständigheter som ligger till grund för den framgår på ett tillräckligt klart och precist sätt av ansökan, för att göra det möjligt för svaranden att förbereda sitt försvar och tribunalen att pröva talan, i förekommande fall utan annan information. Det räcker således att grunden åtminstone kort, men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av ansökan. (
4
)
27.
Tvärtemot vad kommissionen har hävdat gjorde förstainstansrätten en riktig bedömning när den konstaterade att kritiken avseende en felaktig tolkning och tillämpning av artikel 9.3 i direktivet på ett tillräckligt klart och precist sätt framgick av Republiken Polens ansökan. Så som bland annat framgår av punkterna 73 och 74 i den överklagade domen framförde Republiken Polen i nämnda ansökan kritik mot att kommissionen underlåtit att undersöka de uppgifter som Republiken Polen hade lämnat i sin NFP och endast infört sina egna uppgifter och därigenom hade överskridit sina befogenheter.
28.
Vidare ska kommissionens anmärkning, enligt vilken förstainstansrätten på eget initiativ fastställt att denna delgrund avsåg artikel 9.3 i direktivet, underkännas. Såsom förstainstansrätten anförde i punkt 75 i den överklagade domen hänvisade Republiken Polen, i punkt 53 i ansökan, till artikel 9.3 i direktivet inom ramen för sin andra grund. Under alla förhållanden ska det konstateras att det var uppenbart att Republiken Polen syftade på denna bestämmelse som utgjorde den rättsliga grunden för antagandet av det omtvistade beslutet.
29.
Anmärkningen att Republiken Polens resonemang i den andra grunden var oklart, eftersom det häri hänvisades till andra bestämmelser än artikel 9.3 i direktivet, saknar slutligen grund. Tvärtemot vad kommissionen har hävdat kunde hänvisningen till artikel 9.1 i direktivet inte väcka tvivel om den andra delgrundens syfte. Det föreligger nämligen ett nära samband mellan dessa två bestämmelser. Om kommissionen överskrider sina befogenheter att kontrollera en NFP enligt artikel 9.3 i direktivet inkräktar det nämligen på medlemsstaternas behörighet att upprätta en NFP enligt artikel 9.1 i direktivet.
30.
Överklagandet kan således inte vinna bifall på kommissionens första grund.
VIII – Den andra grunden
31.
Kommissionens andra grund avser felaktig rättstillämpning rörande tolkningen av artikel 9.3 i direktivet.
32.
Denna grund avser förstainstansrättens motivering i punkterna 80–134 i den överklagade domen. I denna del av den överklagade domen framförde förstainstansrätten (i punkterna 80–92) för det första några synpunkter på direktivets syften, behörighetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna samt omfattningen av dess domstolskontroll enligt direktivet. Förstainstansrätten konstaterade därefter, i punkterna 99–134 i den överklagade domen, att kommissionen hade åsidosatt artikel 9.1 och 9.3 i direktivet, dels genom att ersätta den utvärderingsmetod och de uppgifter som Republiken Polen hade angett i sin NFP med sin egen utvärderingsmetod och sina egna uppgifter, dels genom att ange en tvingande maximinivå för det sammanlagda antal utsläppsrätter som fick fördelas.
33.
Inom ramen för de inledande synpunkterna i den andra grunden har kommissionen för det första kritiserat förstainstansrätten för att ha konstaterat att kommissionens kontroll av en NFP enligt artikel 9.3 i direktivet är en kontroll av förenligheten som är starkt kringskuren (A). Kommissionens grund består vidare av två delar, varav den första avser ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen (B) och den andra ett åsidosättande av direktivets föremål och syfte (C).
A – Karaktären av kontrollen enligt artikel 9.3 i direktivet
34.
För det första ska det prövas huruvida det finns fog för kritiken avseende förstainstansrättens inledande synpunkter på behörighetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna.
35.
Förstainstansrätten hänvisade, i punkterna 82 och 83 i den överklagade domen, för det första till artikel 249 tredje stycket EG (nu artikel 288 tredje stycket FEUF) och anförde att unionen och medlemsstaterna har delad behörighet på miljöområdet, vilket regleras i artiklarna 174–176 EG (nu artiklarna 191–193 FEUF). Förstainstansrätten drog härav slutsatsen att i fall där det inte finns en gemenskapsregel som på ett klart och tydligt sätt anger vilken form och vilket tillvägagångssätt som medlemsstaten ska använda har medlemsstaten i princip full frihet när det gäller att välja form och tillvägagångssätt och det ankommer således på kommissionen att styrka att de lösningar som medlemsstaten har valt i detta syfte strider mot unionsrätten. Förstainstansrätten anförde därefter, i punkterna 85–88 i den överklagade domen, att medlemsstaterna ensamma är behöriga att utarbeta NFP:er och att anta slutliga beslut om det sammanlagda antalet utsläppsrätter samt att de har ett visst manöverutrymme vid utövandet av dessa befogenheter. Förstainstansrätten konstaterade slutligen, i punkt 89 i den överklagade domen, att vad gäller kommissionens behörighet framgår det entydigt av bestämmelserna i artikel 9.3 i direktivet att kommissionens kontrollbefogenhet är starkt kringskuren. Kommissionen får nämligen enbart kontrollera att medlemsstatens NFP är förenlig med kriterierna i bilaga III till och bestämmelserna i artikel 10 i direktivet.
36.
Med stöd av Förenade kungariket har kommissionen inom ramen för sin andra grund anfört att dess kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet inte kan betecknas som en starkt kringskuren kontroll av förenligheten. Innan denna anmärkning prövas (2) ska det förfarande för kontroll av en NFP som införts genom artiklarna 9 och 11 i direktivet kortfattat skisseras (1).
1. Förfarandet för kontroll av NFP:er
37.
Enligt artikel 1 i direktivet införs ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser.
38.
Inom ramen för detta system ankommer det på samtliga medlemsstater att upprätta en NFP. I denna ska bland annat det sammanlagda antalet utsläppsrätter preciseras som medlemsstaten avser att fördela för den berörda handelsperioden och hur den föreslår att de ska fördelas. Enligt artikel 9.1 första meningen och 9.2 i direktivet ska denna NFP utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i bilaga III till direktivet, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. Medlemsstaterna ska anmäla sina NFP:er till kommissionen och till övriga medlemsstater senast 18 månader före den berörda handelsperiodens början.
39.
Enligt artikel 9.3 i direktivet ska kommissionen kontrollera om de anmälda NFP:erna är förenliga med kriterierna i bilaga III till och bestämmelserna i artikel 10 i direktivet samt avslå dem som inte är det. Det framgår av artikel 11.2 i direktivet att en medlemsstat får grunda sitt slutliga beslut om det sammanlagda antal utsläppsrätter som den ska fördela för den berörda perioden på en NFP som kommissionen har godkänt eller som den inte har avslagit inom tre månader räknat från det att den anmälts. En medlemsstat får däremot inte grunda sitt slutliga beslut på en NFP som kommissionen har avslagit. Kommissionen har således en vetorätt.
2. Kommissionens kritik
40.
Förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den konstaterade att kommissionens kontroll av NFP:er enligt artikel 9.3 i direktivet är en kontroll av förenligheten. Såsom förstainstansrätten anförde i punkt 89 i den överklagade domen framgår det entydigt av denna bestämmelse att kommissionens roll är begränsad till en kontroll av huruvida medlemsstatens NFP är förenlig med kriterierna i bilaga III till och bestämmelserna i artikel 10 i direktivet. Kommissionen ska för att kunna avslå en NFP således styrka att medlemsstaten har överskridit sitt manöverutrymme enligt direktivet.
41.
Den kritik som kommissionen har riktat mot förstainstansrättens motivering saknar grund.
42.
Av den föregående karaktären hos kontrollen enligt artikel 9.3 i direktivet kan för det första inte den slutsatsen dras att denna kontroll går längre än en kontroll av förenligheten. Kommissionen ges visserligen genom direktivet en betydande roll, då den bland annat har vetorätt. Artikel 9.3 i direktivet innebär dock inte att kommissionen ges befogenhet att träda i en medlemsstats ställe vad gäller upprättandet av dess NFP eller antagandet av det slutliga beslutet avseende de utsläppsrätter som ska fördelas. Kommissionen får således endast avslå en NFP om den kan styrka att medlemsstaten har överskridit sitt manöverutrymme enligt direktivet.
43.
Förstainstansrätten har för det andra med rätta konstaterat att ett betecknande av kontrollen enligt artikel 9.3 i direktivet som en kontroll av förenligheten överrensstämmer med andemeningen i artikel 249 tredje stycket EG. Enligt denna bestämmelse ska ett direktiv med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Tvärtemot vad kommissionen har hävdat är denna regel tillämplig i förevarande fall.
44.
För det första kan kommissionens argument att artikel 249 tredje stycket EG endast är tillämplig på en kontroll i efterhand, såsom den kontroll som sker inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande, inte godtas. Denna regel är allmänt tillämplig. Den ska således beaktas i förevarande fall, då det finns anledning att pröva frågan huruvida kommissionen är skyldig att respektera medlemsstaternas val vad gäller de uppgifter och de utvärderingsmetoder som används för att utarbeta deras NFP:er.
45.
Vidare kan kommissionens resonemang att medlemsstaterna inte kan åberopa ett manöverutrymme eftersom artikel 249 tredje stycket EG inte är tillämplig på grund av att artikel 9.3 i direktivet har karaktär av ”förordning” inte godtas. Kommissionen anser att en bestämmelse i ett direktiv som enbart kan tillämpas mellan institutionerna och medlemsstaterna och vars tillämplighet således inte är beroende av att den har införlivats med den nationella rätten har karaktär av ”förordning”. Detta resonemang är inte övertygande. Artikel 249 tredje stycket EG är tillämplig på alla bestämmelser i ett direktiv och således även på bestämmelser som enbart kan tillämpas mellan institutionerna och medlemsstaterna. Kommissionen har för övrigt inte anfört något övertygande skäl för att en bestämmelse som artikel 9.3 i direktivet inte lämnar medlemsstaterna ett manöverutrymme vad gäller formen och tillvägagångssättet, om dessa faktorer inte har harmoniserats i direktivet. Förstainstansrättens synsätt är under alla förhållanden motiverat med hänsyn till att direktivet har antagits på ett område på vilket delad behörighet gäller, på vilket medlemsstaterna fortfarande är behöriga om en aspekt inte har harmoniserats.
46.
Kommissionen kan för det tredje inte med framgång göra gällande att den förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning i den mån som den ska göra egna komplicerade ekonomiska och miljömässiga bedömningar inom ramen för sin kontroll av NFP:er enligt artikel 9.3 i direktivet och att detta utrymme för skönsmässig bedömning begränsar medlemsstaternas manöverutrymme. Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning kan nämligen inte ändra karaktären hos den kontroll som föreskrivs i artikel 9.3 i direktivet som är en kontroll av förenligheten. Det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen förfogar över ger den således möjlighet att fastställa en utgångspunkt för jämförelsen som grundar sig på uppgifter och metoder som den själv valt och som den kan använda för att styrka att NFP:n inte är förenlig med kriterierna i bilaga III till och bestämmelserna i artikel 10 i direktivet. Nämnda utrymme ger däremot inte kommissionen möjlighet att avslå en medlemsstats NFP endast på grund av att den inte är förenlig med den utgångspunkt för jämförelsen som kommissionen har valt.
47.
Den kritik som riktats mot förstainstansrättens inledande synpunkter i punkterna 82–89 i den överklagade domen kan således inte godtas.
B – Den första delgrunden: Åsidosättande av likabehandlingsprincipen
48.
Kommissionens andra grunds första del avser förstainstansrättens konstaterande att kommissionen åsidosatte artikel 9.3 i direktivet genom att ersätta den bedömning som Republiken Polen hade gjort med sin egen bedömning. Denna del består av två anmärkningar avseende dels ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen (1), dels förstainstansrättens felaktiga rättstillämpning vad avser de uppgifter som kommissionen ersatt (2).
1. Anmärkningen avseende ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen
49.
Kommissionen har i förfarandet vid förstainstansrätten försvarat sin tolkning av artikel 9.3 i direktivet. Enligt denna var kommissionen inte skyldig att undersöka de uppgifter som Republiken Polen hade angett i sin NFP. Kommissionen gjorde därvid gällande att likabehandlingsprincipen innebar att den var tvungen att använda uppgifter från samma källor och identiska utvärderingsmetoder för samtliga medlemsstaters NFP:er.
50.
Förstainstansrätten godtog inte detta resonemang i punkterna 100–120 i den överklagade domen. Enligt förstainstansrätten kan likabehandlingsprincipen inte ändra den behörighetsfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna som föreskrivs i direktivet, enligt vilken medlemsstaterna har behörighet att utarbeta sina NFP:er och att fatta det slutliga beslutet om det antal utsläppsrätter som ska fördelas. Då kommissionen saknar befogenhet att likrikta och inte har någon central roll i utarbetandet av NFP:er kan den inte göra gällande likabehandlingsprincipen för att ålägga medlemsstaterna en enhetlig utvärderingsmetod. Kommissionen är således skyldig att kontrollera huruvida uppgifterna i Republiken Polens NFP är förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet, och kan således inte nöja sig med att ersätta uppgifterna i NFP:n med sina egna uppgifter.
51.
Kommissionen har med stöd av Konungariket Danmark kritiserat förstainstansrätten för att ha feltolkat kommissionens kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet och för att ha åsidosatt likabehandlingsprincipen. Kommissionen är tvungen att använda uppdaterade uppgifter från samma källa och prognoser från samma period för samtliga medlemsstater för att säkerställa att alla NFP:er behandlas lika.
52.
Kritiken avseende en felaktig tolkning av omfattningen av kommissionens kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet ska undersökas (a) innan kritiken avseende ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen granskas (b). Jag kommer slutligen att analysera övrig kritik som riktats mot förstainstansrättens motivering (c).
a) Omfattningen av kommissionens kontrollbefogenhet
53.
Kommissionen har för det första kritiserat förstainstansrätten för att ha feltolkat omfattningen av kommissionens kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet. Kommissionen anser att den själv har rätt att fastställa parametrarna för bedömningen av om uppgifterna i NFP:n är förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet. Kommissionen anser följaktligen att den saknar skyldighet att kontrollera huruvida de ekonomiska uppgifter som används i NFP:n är tillförlitliga.
54.
Denna kritik från kommissionen saknar grund. Förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den anförde att kommissionen skulle kontrollera om de ekonomiska uppgifter som Republiken Polen hade använt i sin NFP var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet.
55.
Såsom anförts ovan ges kommissionen i artikel 9.3 i direktivet enbart en befogenhet att kontrollera förenligheten som gör att den kan avslå en medlemsstats NFP som inte är förenlig med kriterierna i bilaga III till eller bestämmelserna i artikel 10 i direktivet. (
5
)
56.
Vad gäller kontrollens omfattning har förstainstansrätten med rätta, i punkt 105 i den överklagade domen, konstaterat att de kriterier som en medlemsstat ska iaktta i sin NFP räknas upp i bilaga III till direktivet, dock utan att det i denna föreskrivs vilka former och medel som ska användas för att bedöma huruvida NFP:n är förenlig med dessa kriterier. Medlemsstaterna har således fortfarande frihet att använda uppgifter och utvärderingsmetoder som de själva har valt under förutsättning att dessa inte leder till resultat som är oförenliga med dessa kriterier. Kommissionen ska inom ramen för sin kontroll enligt artikel 9.3 i direktivet ta hänsyn till detta manöverutrymme som medlemsstaterna har. Härav följer att kommissionen inte kan avslå en medlemsstats NFP endast på grund av att uppgifterna i denna inte är förenliga med de uppgifter som kommissionen valt. Det ankommer däremot på kommissionen att visa att uppgifterna i NFP:n inte är förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet.
57.
De argument som kommissionen har anfört till stöd för sin ståndpunkt är inte övertygande.
58.
För det första kan kommissionens argument att den inte var skyldig att undersöka uppgifterna i Republiken Polens NFP, eftersom den hade erinrat medlemsstaterna om betydelsen av kontrollerade uppgifter om verkliga utsläpp, inte godtas. Ett sådant synsätt skulle vara motiverat med ett system som ger kommissionen möjlighet att träda i medlemsstaternas ställe eller att själv bestämma vilka parametrar som ska tillämpas för att bedöma kriterierna för förenligheten. I direktivet ges kommissionen emellertid inte några sådana befogenheter. För det fall kommissionen tvivlade på att de i NFP:n införda uppgifterna var förenliga ankom det på denna att styrka att dessa uppgifter inte var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet.
59.
För det andra kan man av den omständigheten att kommissionen samtidigt kontrollerar de olika medlemsstaternas NFP:er inte dra slutsatsen att kommissionen i direktivet ges en befogenhet att ersätta de uppgifter som en medlemsstat lämnat i sin NFP med uppgifter som den själv valt.
60.
För det tredje kan en teleologisk tolkning, i vilken det hänvisas till syftet med artikel 9.3 i direktivet, inte motivera kommissionens synsätt att den inte är skyldig att undersöka uppgifterna i Republiken Polens NFP.
61.
Ett sådant synsätt saknar stöd i skäl 30 i direktivet. I detta skäl föreskrivs endast att målet att upprätta systemet med handel med utsläppsrätter för växthusgaser inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna när de agerar individuellt och att detta mål bättre kan uppnås på gemenskapsnivå.
62.
Vidare kan argumentet att direktivets mål inte kan uppnås om ett annat förfarandesätt än det som kommissionen föreslagit används inte godtas. På ett område för delad behörighet som miljöskyddsområdet ankommer det på unionslagstiftaren att fastställa de åtgärder som nämnda lagstiftare anser vara nödvändiga för att uppnå de angivna målen, samtidigt som subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ska iakttas. Om lagstiftarens val klart och entydigt framgår av den aktuella rättsakten ankommer det inte på unionsdomstolarna att, genom en teleologisk tolkning, ersätta lagstiftarens bedömning med sin egen bedömning.
63.
Unionslagstiftarens önskan att endast ge kommissionen befogenhet att kontrollera förenligheten och inte befogenhet att ersätta bedömningar eller en likriktande befogenhet framgår såväl av den klara och entydiga ordalydelsen av artikel 9.3 i direktivet som av förarbetena till detta. (
6
) Den tolkning av artikel 9.3 i direktivet som kommissionen har förordat överskrider således gränserna för en teleologisk tolkning. Det ankommer på unionslagstiftaren att ändra denna bestämmelse om nämnda lagstiftare anser att de angivna målen inte kan uppnås genom den. (
7
)
64.
Kritiken rörande en felaktig uppfattning av omfattningen av kommissionens kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet kan således inte godtas.
b) Likabehandlingsprincipen
65.
Kommissionen har för det andra kritiserat förstainstansrätten för att ha åsidosatt likabehandlingsprincipen.
66.
Denna kritik saknar grund.
67.
Likabehandlingsprincipen innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. De omständigheter som kännetecknar de olika situationerna och därigenom deras jämförbarhet bör bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den unionsrättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling (
8
).
68.
Det ska emellertid konstateras att kommissionens kritik grundas på en felaktig uppfattning av dess kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet. Tvärtemot vad kommissionen har hävdat ger denna bestämmelse inte kommissionen behörighet att fastställa vilka ekonomiska parametrar som ska användas vid bedömningen av en NFP:s förenlighet med kriterierna i bilaga III till direktivet. Såsom framgår av det ovan anförda ges medlemsstaterna i direktivet ett manöverutrymme och de är fria att själva välja de uppgifter och de utvärderingsmetoder som ska tillämpas, under förutsättning att dessa val inte leder till resultat som är oförenliga med dessa kriterier. Eventuella skillnader mellan medlemsstaternas val är ett uttryck för deras manöverutrymme vilket kommissionen ska respektera inom ramen för sin kontroll av förenligheten. Kommissionen åsidosätter således inte likabehandlingsprincipen när den godtar medlemsstaternas olika val i den mån som de inte överskridit ramen för sitt manöverutrymme.
69.
Kritiken om ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen kan således inte godtas.
a) Övrig kritik
70.
För det tredje kan kommissionens övriga kritik inte godtas.
71.
Kommissionen har för det första kritiserat förstainstansrätten för att ha åsidosatt sin rättspraxis genom att i punkterna 117 och 118 i den överklagade domen godkänna en obegränsad möjlighet att ändra NFP:er. Enligt kommissionen kan en NFP som har anmälts till kommissionen endast ändras för att anpassas till kommissionens avslagsbeslut. Användningen av systemet för handel med utsläppsrätter skulle i annat fall äventyras och medlemsstaterna skulle ges incitament att anmäla sina NFP:er senare eller anmäla ofullständiga NFP:er för att eventuellt kunna åberopa förmånligare uppgifter. Denna kritik kan inte godtas. Det är därvid inte nödvändigt att pröva huruvida det finns fog för den. Även om kommissionen hade fog för sin kritik kan förstainstansrättens konstaterande att kommissionen var skyldig att kontrollera huruvida uppgifterna i Republiken Polens NFP var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet, med följden att institutionen inte kunde nöja sig med att ersätta uppgifterna i denna NFP med sina egna uppgifter, inte med framgång ifrågasättas på grundval av denna kritik.
72.
Kommissionens kritik att förstainstansrättens motivering i punkterna 113–116 i den överklagade domen inte är förenlig med dess tidigare ståndpunkt, enligt vilken endast medlemsstaterna är behöriga att utarbeta NFP:er, saknar vidare grund. Förstainstansrätten har i denna del av den överklagade domen endast anfört att kommissionen är skyldig att beakta de uppdaterade uppgifter som medlemsstaten har lämnat. Förstainstansrätten har således inte ifrågasatt sin ståndpunkt enligt vilken medlemsstaterna är behöriga att utarbeta NFP:er.
b) Slutsats
73.
Överklagandet kan således inte vinna bifall på anmärkningen avseende förstainstansrättens konstaterande att kommissionen har åsidosatt artikel 9.3 i direktivet genom att ersätta Republiken Polens bedömning med sin egen bedömning.
2. Anmärkningen avseende en felaktig tolkning av den faktiska situationen
74.
Kommissionen har kritiserat förstainstansrätten för att ha gjort en felaktig tolkning av den faktiska situationen i punkterna 100–103 i den överklagade domen, där den konstaterade att kommissionen inte kunde nöja sig med att ersätta uppgifterna i NFP:n med uppgifter som den erhållit från sin egen utvärderingsmetod. Förstainstansrätten tog inte hänsyn till att det inte var fråga om kommissionens egna uppgifter och utvärderingsmetoder. Uppgifterna avseende de faktiska utsläppen av CO2 var uppgifter som direkt härrörde från sådana verksamhetsutövare vid anläggningar som avses i direktivet, och som hade kontrollerats i enlighet med Europaparlamentets och rådets beslut 2004/280/EG av den 11 februari 2004 om en mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser inom gemenskapen och för genomförande av Kyotoprotokollet (EUT L 49, s. 1), och offentliggjorts i gemenskapens oberoende transaktionsförteckning. Dessa uppgifter hade Republiken Polen sänt som komplement till sin NFP. Prognoserna om utvecklingen av bruttonationalprodukten (BNP) för åren 2005–2010 grundades på nationell statistik som hade utarbetats i samarbete med nationella sakkunniga.
75.
Anmärkningen kan upptas till sakprövning. Även om förstainstansrättens bedömning av de faktiska omständigheterna inte är en rättsfråga som domstolen kan pröva i sig inom ramen för ett överklagande, kan domstolen pröva huruvida de faktiska omständigheter eller den bevisning som framlagts vid rätten har missuppfattats. (
9
) Kommissionen har kritiserat förstainstansrätten för att inte ha tagit hänsyn till dess preciseringar och motiveringen i det omtvistade beslutet avseende ursprunget hos de uppgifter och de metoder som den använt.
76.
Denna anmärkning saknar emellertid grund. Den bygger på en felaktig tolkning av punkterna 100–103 och 120 i den överklagade domen. När den kritiserade kommissionen för att ha ersatt de uppgifter som Republiken Polen hade använt i sin NFP med uppgifter som den hade erhållit från sin egen utvärderingsmetod kritiserade förstainstansrätten inte kommissionens val av uppgifter. I punkt 120 i den överklagade domen slog förstainstansrätten nämligen uttryckligen fast att det saknades anledning att uttala sig om huruvida kommissionen hade fog för sitt val. Förstainstansrättens kritik avsåg således inte valet av eller källan till uppgifterna, utan den omständigheten att kommissionen inte hade kontrollerat huruvida uppgifterna i den polska NFP:n var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet.
C – Den andra delgrunden: Åsidosättande av direktivets mål
77.
Den andra grundens andra del avser ett åsidosättande av de mål som eftersträvas med direktivet i samband med tolkningen av räckvidden och omfattningen av kommissionens kontrollbefogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet.
78.
Denna delgrund avser förstainstansrättens motivering i punkterna 121–131 i den överklagade domen, där förstainstansrätten konstaterade att kommissionen hade överskridit gränserna för kontrollbefogenheten enligt artikel 9.3 i direktivet när den i det omtvistade beslutet angav en maximinivå för det sammanlagda antal utsläppsrätter för växthusgaser som fick fördelas.
79.
Kommissionen har hävdat att direktivets föremål och syfte inte kan uppnås om den saknar befogenhet att fastställa en sådan maximinivå och att dess synsätt är motiverat av processekonomiska hänsyn. Kommissionen har kritiserat förstainstansrätten för att inte ha gjort en korrekt åtskillnad mellan kommissionens fastställande av en maximinivå och medlemsstatens fastställande av det antal utsläppsrätter som ska fördelas.
80.
Denna delgrund saknar grund.
81.
Förstainstansrätten har med rätta slagit fast att direktivet inte ger kommissionen befogenhet att i ett avslagsbeslut fastställa en tvingande maximinivå för utsläppsrätter som får fördelas. Såsom framgår av det ovan anförda är det medlemsstaterna som är behöriga att utarbeta NFP:er och att anta det slutliga beslutet. Kommissionens befogenheter begränsas till en kontroll av NFP:ernas förenlighet, vilken ger den möjlighet att blockera NFP:er som inte är förenliga med kriterierna i bilaga III till och bestämmelserna i artikel 10 i direktivet. Förstainstansrätten gjorde således en korrekt bedömning när den konstaterade att kommissionen faktiskt trädde i Republiken Polens ställe när den fastställde en maximinivå för de utsläppsrätter som fick fördelas och på detta sätt inkräktade på denna medlemsstats befogenheter.
82.
Den kritik som kommissionen har riktat mot förstainstansrättens motivering är inte övertygande.
83.
För det första kan kommissionens argument, enligt vilken den inte inkräktade på Republiken Polens befogenheter enligt artikel 11.2 i direktivet när den fastställde en maximinivå för de utsläppsrätter som fick fördelas, eftersom Republiken Polen fortfarande hade möjlighet att fastställa ett sammanlagt antal utsläppsrätter att fördela som var identiskt med eller lägre än denna maximinivå, inte godtas. Om kommissionen hade en sådan befogenhet skulle den nämligen kunna påtvinga medlemsstaterna uppgifter och utvärderingsmetoder som institutionen själv hade valt vad avser det maximiantal utsläppsrätter som får fördelas. Direktivet ger emellertid inte kommissionen någon sådan befogenhet utan lämnar medlemsstaterna ett manöverutrymme vad gäller val av uppgifter och utvärderingsmetoder.
84.
För det andra kan kommissionens kritik, enligt vilken förstainstansrätten inte i tillräcklig utsträckning beaktade att det är nödvändigt att systemet för handel med utsläppsrätter fungerar väl, inte godtas. Såsom framgår av det ovan anförda följer unionslagstiftarens önskan att endast ge kommissionen befogenhet att kontrollera förenligheten klart och entydigt av direktivet. Beaktandet av att handelssystemet ska fungera väl medger inte att kommissionen ges ytterligare befogenheter extra legem.
85.
För det tredje förefaller kommissionens invändning – enligt vilken det i efterhand kunde visas att det ovillkorliga erkännandet av uppgifter om utsläpp av CO2 och det föreslagna sammanlagda antalet utsläppsrätter som skulle fördelas, vilket hade angetts i Republiken Polens NFP, inte endast ledde till ett resultat som strider mot kriterierna 1–3 i bilaga III till direktivet, utan även medförde inflation av utsläppsrätterna för CO2 på marknaden – ha grundats på en felaktig tolkning av den överklagade domen. Förstainstansrätten medgav nämligen att kommissionen får avslå en NFP som är oförenlig med kriterierna i bilaga III till direktivet och fann således inte att kommissionen ovillkorligt skulle erkänna uppgifterna i den polska NFP:n.
86.
För det fjärde har kommissionen hävdat att en tolkning av artikel 9.3 i direktivet, enligt vilken den har befogenhet att ange maximinivån för det antal utsläppsrätter som får fördelas, är motiverad av processekonomiska hänsyn. Detta skulle hindra att på varandra följande beslut fattas om avslag på NFP:er på grund av att de är oförenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet och ge medlemsstaterna möjlighet att inom föreskrivna frister anta de slutliga besluten enligt artikel 11.2 i direktivet. Kommissionen har i detta sammanhang kritiserat förstainstansrätten för att ha missförstått den rättsliga betydelsen av det maximiantal som anges i artikel 2 i det omtvistade beslutet. Denna angivelse medför endast att kommissionens beslutsbefogenhet begränsas. Genom att ange detta antal ålade kommissionen endast sig själv att inte avslå en ändrad NFP, om det antal utsläppsrätter som föreslås i den är lägre eller lika stort som det maximiantal utsläppsrätter som anges i det omtvistade beslutet.
87.
Denna kritik kan inte heller godtas.
88.
Det ska för det första erinras om att kommissionens avslag av en NFP innebär att den berörda medlemsstaten åläggs att ändra sin NFP. Kommissionen kan inte överta medlemsstatens roll i detta avseende och kan således inte ändra en medlemsstats NFP i dess ställe.
89.
Motiveringsskyldigheten enligt artikel 9.3 tredje meningen i direktivet innebär dock att kommissionen är skyldig att ange skälen till att den anser att den avslagna NFP:n inte är förenlig med kriterierna i bilaga III till och bestämmelserna i artikel 10 i direktivet. (
10
)
90.
Det finns inget i direktivet som hindrar att kommissionen framlägger förslag eller rekommendationer i motiveringen till ett avslagsbeslut. Kommissionen kan således ange den nivå på utsläppsrätter att fördela som den anser är förenlig med kriterierna i bilaga III till direktivet, under förutsättning att nämnda nivå inte är tvingande för den berörda medlemsstaten. Med hänsyn till att en medlemsstat har relativt kort tid på sig att ändra sin avslagna NFP kan en sådan angivelse motiveras av principen om lojalt samarbete.
91.
Kommissionen överskrider inte heller sina befogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet om den i avgörandet i ett avslagsbeslut anger att den inte kommer att avslå en ändrad NFP som är förenlig med förslagen och rekommendationerna i nämnda avslagsbeslut. Ett sådant agerande kan motiveras av principen om lojalt samarbete och av processekonomiska hänsyn.
92.
Kommissionen överskrider däremot sina befogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet om den i avslagsbeslutet anger en tvingande maximinivå för utsläppsrätter. Kommissionen överskrider härmed gränserna för sin kontroll av förenligheten och inkräktar på medlemsstaternas befogenheter.
93.
Förstainstansrätten slog i förevarande fall med rätta fast att kommissionen hade överskridit gränserna för sina befogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet. Republiken Polen, som det omtvistade beslutet var riktat till, borde nämligen ha utgått från att angivelsen om maximiantalet utsläppsrätter i artikel 2 i det omtvistade beslutet hade en tvingande karaktär. Kommissionen hade i artikel 3.3 i det omtvistade beslutet angett att varje annan ändring av NFP:n, med undantag för dem som krävdes enligt artikel 2 i beslutet, var otillåten. Den ändring avseende maximinivån på de utsläppsrätter som fick fördelas som föreskrivs i denna artikel byggde på uppgifter och utvärderingsmetoder som kommissionen hade valt. Eftersom kommissionen inte hade undersökt huruvida Republiken Polens uppgifter i NFP:n var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet kunde Republiken Polen inte förvänta sig att kommissionen skulle undersöka uppgifterna i den ändrade NFP:n som inte överensstämde med det maximiantal som angavs i artikel 2 i kommissionens avslagsbeslut.
94.
Överklagandet kan således inte vinna bifall på den andra grundens andra del.
D – Slutsats
95.
Överklagandet kan således inte bifallas såvitt avser någon del av den andra grunden.
IX – Den tredje grunden
96.
Kommissionens tredje grund avser en felaktig tolkning av motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG (nu artikel 296 FEUF) och artikel 9.3 i direktivet.
97.
Denna grund avser förstainstansrättens motivering i punkterna 138–153 i den överklagade domen, där förstainstansrätten slog fast att kommissionen hade åsidosatt sin motiveringsskyldighet. Förstainstansrätten undersökte i punkterna 136–143 för det första motiveringsskyldighetens omfattning. Förstainstansrätten erinrade först om rättspraxisen rörande artikel 253 EG och slog därefter fast att det, i enlighet med artikel 9.3 i direktivet, ankom på kommissionen att förklara på vilket sätt som uppgifterna och den metod som användes i NFP II var oförenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet. Förstainstansrätten konstaterade därefter, i punkterna 144–153 i den överklagade domen, att kommissionen hade åsidosatt denna motiveringsskyldighet.
98.
Kommissionen har kritiserat förstainstansrätten för att ha feltolkat omfattningen av motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG och artikel 9.3 tredje meningen i direktivet. Enligt kommissionen är den skyldig att motivera ett avslagsbeslut på ett sådant sätt så att den person som beslutet är riktat till kan förstå det och så att förstainstansrätten kan kontrollera förenligheten med rättsområdet. Kommissionen anser att motiveringen i det omtvistade beslutet var tillräcklig, eftersom Republiken Polen förfogade över ytterligare uppgifter om sakförhållandena och de rättsliga övervägandena.
A – Huruvida grunden saknar verkan
99.
Den tredje grunden ska lämnas utan avseende. Beslutet att ogiltigförklara artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet bygger i första hand på förstainstansrättens motivering i punkterna 70–133 i den överklagade domen, där förstainstansrätten konstaterade att kommissionen hade gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den tolkade sina kontrollbefogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet. Denna del av motiveringen, som inte bygger på en felaktig rättstillämpning (
11
), motiverar ensam att de ovannämnda bestämmelserna i det omtvistade beslutet ogiltigförklarades. Att förstainstansrättens stödjande motivering eventuellt innebär felaktig rättstillämpning kan således inte äventyra dess beslut.
B – Huruvida det finns fog för den tredje grunden
100.
Vad avser frågan huruvida det finns fog för den tredje grunden ska åtskillnad göras mellan motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG och motiveringsskyldigheten enligt artikel 9.3 i direktivet.
101.
Förstainstansrätten konstaterade i punkt 153 i den överklagade domen att kommissionen hade åsidosatt sin motiveringsskyldighet. Förstainstansrätten preciserade inte närmare om detta konstaterande avsåg motiveringsskyldigheten enligt artikel 9.3 tredje meningen i direktivet eller motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG. I punkterna 136–138 i den överklagade domen noterade förstainstansrätten att motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG bekräftas i artikel 9.3 i direktivet. Med hänsyn till att förstainstansrätten fastställde att ett samband föreligger mellan dessa två fall av motiveringsskyldighet kan det inte uteslutas att dess konstaterande inte endast avsåg motiveringsskyldigheten enligt artikel 9.3 i direktivet utan även motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG.
102.
Till skillnad från förstainstansrättens synsätt anser jag att det ska göras åtskillnad mellan dessa två fall av motiveringsskyldighet. Kommissionen har enligt min mening inte åsidosatt motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG, men har åsidosatt motiveringsskyldigheten enligt artikel 9.3 tredje meningen i direktivet.
1. Motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG
103.
Motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG kräver att institutionerna klart och tydligt motiverar sina rättsakter, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden för att de ska kunna göra gällande sina rättigheter och så att unionsdomstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt (
12
). Det räcker att motiveringen framgår av det sammanhang i vilket rättsakten har antagits samt av samtliga regler på det aktuella området (
13
). Det fordras således inte nödvändigtvis att motiveringen av en rättsakt anger samtliga relevanta sakförhållanden och rättsliga överväganden (
14
).
104.
Kommissionen har i förevarande fall inte åsidosatt denna motiveringsskyldighet. Det framgår klart av motiveringen i det omtvistade beslutet att kommissionen ansåg att artikel 9.3 i direktivet tillät att den fastställde maximiantalet utsläppsrätter på grundval av de uppgifter och de utvärderingsmetoder som den hade valt. Denna motivering av det omtvistade beslutet gjorde det möjligt för Republiken Polen att förstå skälen till att kommissionen hade antagit det omtvistade beslutet och förstainstansrätten att pröva huruvida det var förenligt med rätten.
105.
Den omständigheten att kommissionen feltolkade sina befogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet och att dess motivering återspeglar denna felaktiga tolkning utgör däremot inte ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG (
15
).
106.
Motiveringen i den överklagade domen innebär således felaktig rättstillämpning i den mån som förstainstansrätten konstaterade att kommissionen hade åsidosatt artikel 253 EG.
2. Motiveringsskyldigheten enligt artikel 9.3 tredje meningen i direktivet
107.
Konstaterandet av ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten innebär enligt min mening däremot inte felaktig rättstillämpning i den mån som det avser artikel 9.3 i direktivet.
108.
Det framgår nämligen av denna bestämmelses ordalydelse, systematiska sammanhang och syfte att den inte kan tolkas på samma sätt som artikel 253 EG. Såsom har anförts ovan innebär kommissionens avslag av en NFP att den berörda medlemsstatens antagande av det slutliga beslutet blockeras. Nämnda medlemsstat måste då ändra sin NFP och anmäla den nya NFP:n till kommissionen inom en relativt kort period. (
16
) Motiveringsskyldigheten enligt artikel 9.3 i direktivet ska således tolkas med beaktande av dessa tidsbegränsningar och principen om lojalt samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna. Härav följer att artikel 9.3 tredje meningen kräver att kommissionen lämnar medlemsstaten alla användbara uppgifter, så att denna är i stånd att samarbeta och att anmäla en ändrad NFP samt att anta det slutliga beslutet inom den frist som föreskrivs i direktivet.
109.
Tvärtemot vad kommissionen har hävdat under förhandlingen gäller motiveringsskyldigheten enligt artikel 9.3 tredje meningen i direktivet kommissionens samtliga avslagsbeslut och inte endast ett andra avslagsbeslut. En sådan tolkning gör sig gällande mot bakgrund av denna bestämmelses ordalydelse och syfte.
110.
Som förstainstansrätten konstaterade i punkterna 144–153 i den överklagade domen uppfyller motiveringen i det omtvistade beslutet inte kraven i artikel 9.3 tredje meningen i direktivet. Mot bakgrund av denna bestämmelses syfte ankom det nämligen på kommissionen att för det första ange på vilket sätt som Republiken Polens uppgifter och metod inte uppfyllde kriterierna i bilaga III till direktivet. Kommissionen gav emellertid endast uttryck för tveksamhet vad avsåg tillförlitligheten av Republiken Polens uppgifter i NFP:n och nöjde sig med att ersätta Republiken Polens uppgifter med uppgifter som institutionen själv hade valt med hänvisning till att de sistnämnda uppgifterna var mer tillförlitliga. En sådan motivering gav inte Republiken Polen möjlighet att förstå skälen till varför dess val av uppgifter och metoder inte var förenligt med kriterierna i bilaga III till direktivet.
111.
Tvärtemot vad kommissionen har hävdat befriade varken den omständigheten att Republiken Polen sände en uppdaterad sammanställning av utsläppen av CO2 för år 2005 eller den omständigheten att nämnda medlemsstat förfogade över ytterligare uppgifter om de faktiska förhållandena och de rättsliga övervägandena (tack vare kommissionens meddelande av den 29 november 2006 (
17
) och diskussionerna i kommittén för klimatförändringar) institutionen från skyldigheten att styrka på vilket sätt som Republiken Polens uppgifter i NFP:n var oförenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet. Såsom anförts ovan (
18
) har de tillämpliga parametrarna vid bedömningen av om en NFP är förenlig med kriterierna i bilaga III till direktivet inte harmoniserats och direktivet medför inte någon likriktande befogenhet för kommissionen eller för kommittén för klimatförändringar.
112.
I den mån som förstainstansrätten konstaterade att kommissionen hade åsidosatt motiveringsskyldigheten enligt artikel 9.3 tredje meningen i direktivet gjorde den sig således inte skyldig till felaktig rättstillämpning.
C – Slutsats
113.
Kommissionen har följaktligen fog för sin tredje grund i den mån som den avser förstainstansrättens konstaterande att kommissionen har åsidosatt motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG. Den tredje grunden kan emellertid inte godtas då den, för det första, avser överflödig motivering i den överklagade domen och det, för det andra, saknas fog för förstainstansrättens konstaterande att kommissionen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet enligt artikel 9.3 tredje meningen i direktivet.
114.
Överklagandet kan således inte vinna bifall på kommissionens tredje grund.
X – Den fjärde grunden
115.
Kommissionen har i den fjärde grunden kritiserat förstainstansrätten för felaktig rättstillämpning, då den ansåg att bestämmelserna i det omtvistade beslutet inte var avskiljbara och att beslutet således skulle ogiltigförklaras i sin helhet.
116.
Denna grund avser punkterna 155–163 i den överklagade domen, där förstainstansrätten beslutade att en ogiltigförklaring av endast artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet skulle påverka själva kärninnehållet i beslutets övriga bestämmelser.
117.
Kommissionen anser att dessa bestämmelser var avskiljbara från det omtvistade beslutet i övrigt. Kommissionen har hävdat att en delvis ogiltigförklaring av endast dessa bestämmelser inte skulle ha inneburit att det omtvistade beslutet omvandlades till ett beslut som den inte hade avsett att anta.
118.
Den fjärde grunden ska underkännas.
119.
Enligt domstolens rättspraxis förutsätter en delvis ogiltigförklaring av en institutions rättsakt att rättsaktens ogiltigförklarade bestämmelser kan avskiljas från de andra bestämmelserna och att den delvisa ogiltigförklaringen av rättsakten inte ändrar dess kärninnehåll. Rättsakten ändras i sitt kärninnehåll om dess upphovsman från en objektiv synpunkt inte skulle ha antagit denna akt med det ändrade avgörandet (
19
).
120.
Förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den konstaterade att en ogiltigförklaring av endast artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet skulle ha ändrat dess kärninnehåll.
121.
För det första konstaterade förstainstansrätten med rätta att de olika paragraferna i artiklarna 1 och 2 i det omtvistade beslutet inte var avskiljbara. De olika paragraferna i dessa artiklar hänvisar visserligen till olika aspekter av NFP:erna och till olika kriterier i bilaga III till direktivet. Det framgår dock av strukturen hos artiklarna 1 och 2 i det omtvistade beslutet att en delvis ogiltigförklaring av enbart paragraf 1 häri skulle påverka artiklarnas kärninnehåll. Artikel 1 i det omtvistade beslutet innehöll en begränsad förteckning över kommissionens invändningar vad avser Republiken Polens NFP:s förenlighet med kriterierna i bilaga III till direktivet. Såsom förstainstansrätten konstaterade skulle en delvis ogiltigförklaring av dess första paragraf reducera denna begränsade förteckning. Artikel 2 i det omtvistade beslutet innehöll ett åtagande av kommissionen att inte invända mot Republiken Polens NFP om medlemsstaten ändrade sin NFP i enlighet med förslagen i paragraferna 1–4 i denna artikel. En delvis ogiltigförklaring av endast den första paragrafen i denna skulle ha inneburit att antalet ändringar som kommissionen inledningsvis ställde upp som en förutsättning för sitt åtagande minskade.
122.
Det framgår emellertid såväl av det omtvistade beslutet som av kommissionens ställningstaganden vid förstainstansrätten att den förstnämnda inte var redo att godta det antal utsläppsrätter som Republiken Polen hade föreslagit i sin NFP och som kommissionen anser vara orimligt högt. Detta har bekräftats i efterhand av att kommissionen antog ett nytt beslut i vilket den avslog Republiken Polens NFP, bland annat på grund av att maximiantalet utsläppsrätter var oförenligt med kriterierna 1–3 i bilaga III till direktivet. Förstainstansrätten gjorde följaktligen en riktig bedömning när den slog fast att en delvis ogiltigförklaring av endast artiklarna 1.1 och 2.1 i det omtvistade beslutet skulle ändra dess kärninnehåll.
123.
För det andra gjorde förstainstansrätten en riktig bedömning när den slog fast att artikel 3.3 i det omtvistade beslutet inte kan avskiljas från artiklarna 1 och 2 i beslutet. Det föreligger ett nära samband mellan denna bestämmelse och artiklarna 1 och 2 i det omtvistade beslutet. Denna bestämmelse hänvisar nämligen till de ändringar som kommissionen anser krävs för att åtgärda de oförenligheter som konstaterats i artikel 1 i det omtvistade beslutet, men som avviker från kommissionens förslag i artikel 2 i beslutet.
124.
För det tredje måste man, vad avser frågan huruvida artikel 3.2 i det omtvistade beslutet – som avser ändringar i fråga om utsläppsrätter som fördelats på vissa anläggningar – är avskiljbar, konstatera att om man endast hade behållit denna del av det omtvistade beslutet skulle även detta ha ändrat beslutets kärninnehåll. Som framgår av det ovan anförda (
20
) kan en medlemsstat grunda sitt slutliga beslut på en NFP som kommissionen inte har ifrågasatt vid sin kontroll enligt artikel 9.3 i direktivet. Ett beslut, i vilket endast artikel 3.2 i det omtvistade beslutet hade behållits, skulle utgöra ett beslut i vilket kommissionen inte hade gjort några invändningar mot kriterierna 1–3, 5, 6, 10 och 12 i bilaga III till direktivet. Republiken Polen skulle således ha kunnat grunda sitt slutliga beslut enligt artikel 11.2 i direktivet på sin ursprungliga NFP. Det framgår emellertid av det omtvistade beslutet och av kommissionens ställningstaganden vid förstainstansrätten att den inte hade för avsikt att anta ett sådant beslut.
125.
Förstainstansrätten gjorde sig således inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet inte var avskiljbara från beslutets övriga bestämmelser.
126.
Överklagandet kan således inte vinna bifall på kommissionens fjärde grund.
XI – Begäran om prövning av övriga grunder i ansökan
127.
Polen har begärt att övriga grunder i ansökan ska prövas om domstolen inte ogillar överklagandet i dess helhet. Eftersom överklagandet ska ogillas i sin helhet är det inte nödvändigt att pröva denna begäran.
XII – Förslag till avgörande
128.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen
1.
ogillar kommissionens och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands överklagande av förstainstansrättens dom av den 23 september 2009 i mål T-183/2007, Polen mot kommissionen,
2.
förpliktar kommissionen att ersätta Republiken Polens rättegångskostnader och att bära sina rättegångskostnader, och
3.
förpliktar Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Tjeckien, Rumänien och Konungariket Danmark att bära sina rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: slovenska. Rättegångsspråk: polska.
(
2
)	Dom av den 19 oktober 1995 i mål C-19/93 P, Rendo m.fl. mot kommissionen (REG 1995, s. I-3319), punkt 13, och av den 3 september 2009 i mål C-535/06 P, Moser Baer India mot rådet (REG 2009, s. I-7051), punkt 24.
(
3
)	Mål T-194/07, Republiken Tjeckien mot kommissionen, EUT C 1999, 25.8.2007, s. 38–39, mål T-221/07, Ungern mot kommissionen, EUT C 1999, 25.8.2007, s. 41, mål T-368/07, Litauen mot kommissionen, EUT C 283, 24.11.2007, s. 35–36, mål T-483/07, Rumänien mot kommissionen, EUT C 51, 23.2.2008, s. 56–57, och mål T-484/07, Rumänien mot kommissionen, EUT C 51, 23.2.2008, s. 57.
(
4
)	Dom av den 26 april 2007 i mål C-412/05 P, Alcon mot harmoniseringsbyrån (REG 2007, s. I-3569), punkterna 38–40, och av den 17 juli 2008 i mål C-71/07 P, Campoli mot kommissionen (REG 2008, s. I-5887), punkt 63.
(
5
)	Se punkterna 40–47 i detta förslag till avgörande.
(
6
)	Se sidan 12 i kommissionens förslag 2001/245 (COD) av den 23 oktober 2001. Härav framgår att det i huvudsak är medlemsstaterna som ska fastställa de sammanlagda mängderna utsläppsrätter som ska utfärdas. Medlemsstaterna ska dock iaktta kriterierna i bilaga III till direktivet. Det framgår vidare att unionslagstiftaren senare kan komma att ändra kriterierna i bilaga III till direktivet, mot bakgrund av erfarenheten från direktivets genomförande.
(
7
)	Det ska i detta sammanhang konstateras att unionslagstiftaren har ändrat just denna aspekt i direktivet. I artikel 9 i direktivet i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser, EUT L 140, s. 63–87, föreskrivs att den sammanlagda kvantitet utsläppsrätter för gemenskapen som utfärdas varje år med början 2013, ska minska linjärt med början i mitten av perioden 2008–2012. Kvantiteten ska minska med en linjär faktor på 1,74 procent jämfört med den genomsnittliga totala årliga kvantitet utsläppsrätter som utfärdas av medlemsstaterna i enlighet med kommissionens beslut om de nationella tilldelningsplanerna för perioden 2008–2012.
(
8
)	Dom av den 16 december 2008 i mål C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. (REG 2008, s. I-9895), punkterna 23 och 26.
(
9
)	Dom av den 30 mars 2000 i mål C-265/97 P, VBA mot Florimex m.fl. (REG 2000, s. I-2061), punkt 139, och av den 2 mars 1994 i mål C-53/92 P, Hilti mot kommissionen (REG 1994, s. I-667), punkt 42.
(
10
)	Se i detta avseende punkterna 107–111 i detta förslag till avgörande.
(
11
)	Se punkterna 31–95 i detta förslag till avgörande.
(
12
)	Dom av den 19 september 2000 i mål C-156/98, Tyskland mot kommissionen (REG 2000, s. I-6857), punkt 96.
(
13
)	Ibidem, punkt 97.
(
14
)	Dom av den 2 december 2009 i mål C-89/08, kommissionen mot Irland m.fl. (REG 2009, s. I-11245), punkt 77.
(
15
)	Dom av den 2 oktober 2003 i mål C-172/01, International Power m.fl. mot kommissionen (REG 2003, s. I-11421), punkterna 134–139.
(
16
)	Se punkterna 37–39 i detta förslag till avgörande.
(
17
)	Kommissionens meddelande KOM(2006) 725 slutlig till rådet och Europaparlamentet om bedömning av nationella fördelningsplaner avseende utsläppsrätter för växthusgaser för den andra handelsperioden inom EU:s system för handel med utsläppsrätter. Bilaga till kommissionens beslut av den 29 november 2006 om nationella fördelningsplaner som anmälts av Tyskland, Grekland, Irland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Slovakien, Sverige och Förenade kungariket i enlighet med direktiv 2003/87/EG.
(
18
)	Se punkterna 55 och 58 i detta förslag till avgörande.
(
19
)	Dom av den 10 december 2002 i mål C-29/99, kommissionen mot rådet (REG 2002, s. I-11221), punkt 45, av den 30 september 2003 i mål C-239/01, Tyskland mot kommissionen (REG 2003, s. I-10333), punkt 33, och av den 24 maj 2005 i mål C-244/03, Frankrike mot Europaparlamentet och rådet (REG 2005, s. I-4021), punkt 13.
(
20
)	Punkt 39 i detta förslag till avgörande.