62021CJ0284_RES
Sprawa C‑284/21 P
Komisja Europejska
przeciwko
Anthony’emu Braeschowi i in.
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 31 stycznia 2023 r.
Odwołanie – Pomoc państwa – Artykuły 107 i 108 TFUE – Pomoc na restrukturyzację – Sektor bankowy – Wstępny etap postępowania wyjaśniającego – Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Plan restrukturyzacji – Zobowiązania podjęte przez dane państwo członkowskie – Środki podziału obciążenia – Przekształcenie wierzytelności podporządkowanych w kapitał własny – Właściciele obligacji – Skarga o stwierdzenie nieważności – Dopuszczalność – Artykuł 263 akapit czwarty TFUE – Legitymacja procesowa czynna – Osoba fizyczna lub prawna, której dana decyzja dotyczy bezpośrednio i indywidualnie – Naruszenie uprawnień procesowych zainteresowanych stron – Brak wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego – Artykuł 108 ust. 2 TFUE – Pojęcie „zainteresowanej strony” – Rozporządzenie (UE) 2015/1589 – Artykuł 1 lit. h) – Pojęcie „zainteresowanej strony” – Środki krajowe uwzględnione przez Komisję Europejską – Niedopuszczalność skargi
Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego – Skarga zainteresowanych stron w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE – Dopuszczalność – Warunki
[art. 108 ust. 2, art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 1 lit. h)]
(zob. pkt 50–54)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Postępowanie administracyjne – Zainteresowana strona w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE – Pojęcie – Przedsiębiorstwo niepozostające w bezpośrednim stosunku konkurencji z beneficjentem pomocy – Konieczność wykazania przez to przedsiębiorstwo konkretnego wpływu pomocy na jego sytuację
[art. 108 ust. 2 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 1 lit. h)]
(zob. pkt 58–60)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Postępowanie administracyjne – Zainteresowana strona w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE – Pojęcie – Skarżący powołujący się na istotną stratę gospodarczą wynikającą ze zobowiązań zaproponowanych przez organ krajowy, który zgłosił środki pomocy – Zobowiązania nienałożone przez Komisję i niestanowiące integralnej części środków pomocy – Strata gospodarcza niewynikająca z decyzji Komisji stwierdzającej zgodność środków pomocy z rynkiem wewnętrznym – Skarżący nieobjęty zakresem pojęcia zainteresowanej strony – Przysługująca temu skarżącemu możliwość wniesienia skargi do sądu krajowego w celu zakwestionowania zgodności spornych zobowiązań z prawem Unii
[art. 108 ust. 2, 3 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 1 lit. h)]
(zob. pkt 68–81, 103–110)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc dozwolona przez Komisję – Wykorzystanie przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem – Pojęcie
[art. 108 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 1 lit. g), art. 20]
(zob. pkt 84, 85)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Wytyczne przyjmowane w ramach wykonywania przez Komisję przysługującego jej uznania – Charakter prawny – Orientacyjne normy postępowania oznaczające samoograniczenie przez Komisję przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych – Komunikat dotyczący sektora bankowego – Skutek wiążący wobec państw członkowskich – Brak
[art. 107 ust. 3 lit. b), art. 108 ust. 3 TFUE; komunikat Komisji 2013/C 216/01]
(zob. pkt 90–95)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Uprawnienia dyskrecjonalne – Poszanowanie spójności między przepisami regulującymi pomoc państwa i innymi przepisami prawa Unii – Sektor bankowy – Pomoc, która powinna spełniać warunki wynikające z dyrektywy 2014/59 – Obowiązek ograniczony do aspektów pomocy nierozerwalnie związanych z jej celem – Badanie warunków dokapitalizowania instytucji kredytowej
[art. 106, 107, 108 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59, art. 32]
(zob. pkt 96–103)
Streszczenie
W 2008 r. włoski bank Banca Monte dei Paschi di Siena (zwany dalej „BMPS”) dokonał podwyższenia kapitału o 950 mln EUR całkowicie subskrybowanego przez J.P. Morgan Securities Ltd (zwanej dalej „spółką JPM”) na podstawie zawartych między nimi umów (zwanych dalej „umowami FRESH”). Spółka JPM otrzymała fundusze niezbędne do finansowania tej transakcji od Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxemburg) SA (zwanej dalej „spółką MUFJ”), która wyemitowała w tym celu obligacje zwane FRESH na kwotę 1 mld EUR. Właściciele tych obligacji pobierają z kolei opłaty w postaci kuponów, które są im przekazywane przez spółkę MUFJ.
Na koniec 2016 r. BMPS złożył wniosek o nadzwyczajne publiczne wsparcie finansowe w formie dokapitalizowania zapobiegawczego na podstawie włoskiego ustawodawstwa. W następstwie złożenia tego wniosku władze włoskie zgłosiły Komisji Europejskiej pomoc w zakresie dokapitalizowania BMPS w kwocie 5,4 mld EUR. Pomoc tę należało dodać do indywidualnej pomocy na utrzymanie płynności finansowej w wysokości 15 mld EUR na rzecz BMPS, którą Komisja tymczasowo zatwierdziła decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r.
Decyzją z dnia 4 lipca 2017 r. (
1
). (zwaną dalej „sporną decyzją”), po przeprowadzeniu wstępnego etapu badania Komisja zatwierdziła zarówno pomoc na utrzymanie płynności finansowej w wysokości 15 mld EUR na rzecz BMPS, jak i pomoc w ramach dokapitalizowania zapobiegawczego tego banku w wysokości 5,4 mld EUR. Te środki pomocy, wraz z planem restrukturyzacji BMPS i zobowiązaniami zaproponowanymi przez władze włoskie, zostały uznane za stanowiące pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym ze względu na stabilność finansową (
2
).
Plan restrukturyzacji BMPS przewidywał w szczególności możliwość anulowania umów FRESH zawartych między tym bankiem a spółką JPM. W następstwie anulowania wspomnianych umów wielu właścicieli obligacji FRESH wniosło do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Na poparcie swoich skarg skarżący ci podnieśli w szczególności, że ponieśli istotną stratę gospodarczą z powodu anulowania umów FRESH i że owo anulowanie wynikało z planu restrukturyzacji towarzyszącego środkom pomocy zgłoszonym przez Republikę Włoską.
Komisja podniosła przed Sądem zarzut niedopuszczalności, na poparcie którego wskazała, że skarżący nie mają interesu prawnego ani legitymacji procesowej w rozumieniu art. 263 TFUE. Ponieważ Sąd oddalił ten zarzut niedopuszczalności (
3
), Komisja wniosła do Trybunału odwołanie ograniczone wyłącznie do kwestii legitymacji procesowej. Uwzględniając to odwołanie, wielka izba Trybunału wytyczyła granice pojęcia „zainteresowanej strony” w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE i uznała, że legitymację procesową czynną należy przyznać osobie, której decyzja dotyczy bezpośrednio i indywidualnie w rozumieniu art. 263 TFUE.
Ocena Trybunału
W ramach swego jedynego zarzutu Komisja podnosi w istocie, że Sąd naruszył prawo, orzekając, że jako „zainteresowane strony” w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE oraz w rozumieniu art. 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589 (
4
) skarżący mają legitymację procesową do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE (
5
) w celu zapewnienia ochrony uprawnień procesowych, które wywodzą oni z art. 108 ust. 2 TFUE.
W tym względzie Trybunał przypomniał, że z jego orzecznictwa wynika, iż „zainteresowana strona” w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE jest uprawniona do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec zgłoszonej pomocy państwa, wydanej po zakończeniu wstępnego etapu badania, pod warunkiem że zmierza ona do ochrony uprawnień procesowych, które wywodzi z tego postanowienia. Ponieważ sporna decyzja została wydana po zakończeniu wstępnego etapu badania, bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, a wnoszący odwołanie dążą do ochrony uprawnień procesowych, które wywodzą z tego postanowienia, Sąd słusznie zbadał ich status „zainteresowanych stron” w celu ustalenia, czy ich skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE.
Natomiast Sąd naruszył prawo, stwierdzając, że skarżący mają status „zainteresowanych stron” w ramach postępowania w sprawie kontroli zgłoszonej pomocy prowadzonego przez Komisję na podstawie art. 108 TFUE.
W rozporządzeniu 2015/1589 zdefiniowano pojęcie „zainteresowanej strony”, analogiczne do pojęcia „zainteresowanej strony” w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE, jako obejmujące jakiekolwiek osoby, przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, na których interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy. Ponieważ w orzecznictwie pojęcie to jest interpretowane szeroko, może ono obejmować każdą osobę, która jest w stanie wykazać, że przyznanie pomocy państwa może mieć konkretny wpływ na jej sytuację.
W tym względzie Sąd uznał, że zobowiązania władz włoskich dotyczące planu restrukturyzacji BMPS, które towarzyszyły zgłoszonym środkom pomocy i które spowodowały zdaniem skarżących istotną stratę gospodarczą po stronie właścicieli obligacji FRESH, stanowią integralną część zgłoszonych środków pomocy, ponieważ w spornej decyzji Komisja uznała te środki za wiążące, wobec czego decyzja ta dotyczy zarówno zgłoszonych środków pomocy, jak i zobowiązań władz włoskich. Sąd wyciągnął z tego wniosek, że przyznanie zgłoszonej pomocy, a więc i wydanie spornej decyzji, miały konkretny wpływ na sytuację skarżących, wobec czego należy ich uznać za „zainteresowane strony” w rozumieniu art. 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589.
Orzekając w ten sposób, Sąd naruszył jednak przepisy prawa Unii regulujące zakres spornej decyzji.
W odniesieniu do tej kwestii Trybunał wyjaśnił, że okoliczność, iż zgłoszony środek pomocy obejmuje, na wniosek danego państwa członkowskiego, zobowiązania podjęte przez to państwo, nie oznacza jednak, że same te zobowiązania należy uznać za nałożone przez Komisję, ani że ewentualne negatywne skutki dla osób trzecich można w związku z tym przypisać decyzji wydanej przez tę instytucję.
W drodze decyzji wydanej po zakończeniu wstępnego etapu badania Komisja nie może bowiem niczego narzucić czy zakazać zainteresowanemu państwu członkowskiemu, lecz ma jedynie prawo do zatwierdzenia w drodze decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń planu pomocy, który został zgłoszony przez to państwo członkowskie, poprzez uznanie tej pomocy za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
Wynika z tego, że w spornej decyzji Komisja ograniczyła się do upoważnienia Republiki Włoskiej do wprowadzenia w życie zgłoszonej pomocy państwa, przyjmując do wiadomości ramy faktyczne uprzednio określone przez to państwo członkowskie w planie restrukturyzacji BMPS i zobowiązania, które państwo to zgłosiło, w celu rozwiania wszelkich wątpliwości co do zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Nie można zatem uznać, że zobowiązania zaproponowane przez Republikę Włoską w ramach wstępnego postępowania wyjaśniającego zostały nałożone przez samą Komisję w spornej decyzji, ponieważ zobowiązania te wynikają wyłącznie z aktów przyjętych przez to państwo członkowskie.
W związku z tym anulowania umów FRESH na etapie wdrażania planu restrukturyzacji towarzyszącego zgłoszonej pomocy nie można uznać za wiążący skutek spornej decyzji, ponieważ nie wynika ono z wprowadzenia w życie przedmiotowej pomocy jako takiej. Wynika ono natomiast ze środków – powiązanych wprawdzie pod względem faktycznym, lecz odrębnych pod względem prawnym – przyjętych przez państwo członkowskie, które zgłosiło tę pomoc Komisji. Okoliczność, że środki te zostały przyjęte przez to państwo członkowskie w szczególności w celu uzyskania od Komisji decyzji zezwalającej na tę pomoc i że są one przedmiotem zobowiązań uwzględnionych w takiej decyzji tej instytucji, jest w tym względzie bez znaczenia.
Tak więc wbrew temu, co orzekł Sąd, zobowiązania, o których mowa w spornej decyzji, nie zostały nałożone lub uczynione wiążącymi przez Komisję w tej decyzji, lecz stanowią środki czysto krajowe, które zostały zgłoszone przez Republikę Włoską na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE na jej własną odpowiedzialność i które zostały uwzględnione przez Komisję jako okoliczność faktyczna w celu dokonania oceny, czy rozpatrywaną pomoc państwa można, w braku jakichkolwiek wątpliwości w tym względzie, uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym po zakończeniu wstępnego etapu badania.
W odpowiedzi na argumentację wnoszących odwołanie dotyczącą ciążącego na Komisji obowiązku zbadania zgodności z całym prawem Unii środków pomocy zgłoszonych przez Republikę Włoską Trybunał przypomniał ponadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie przewidziane w art. 108 TFUE nie powinno nigdy prowadzić do takiego rezultatu, który byłby sprzeczny z konkretnymi postanowieniami traktatu. Pomocy, która jako taka bądź ze względu na niektóre z jej aspektów narusza ogólne zasady prawa Unii, nie można zatem uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym. I tak zgodnie z tym orzecznictwem w spornej decyzji Komisja sprawdziła, czy zgłoszona pomoc jest zgodna z dyrektywą 2014/59 (
6
). W tym kontekście Komisja w szczególności zbadała, czy przewidziane w zaproponowanym przez Republikę Włoską planie restrukturyzacji środki podziału obciążenia, które doprowadziły do anulowania umów FRESH, były odpowiednie do tego, aby ograniczyć kwotę przyznanej pomocy do ścisłego minimum niezbędnego do osiągnięcia celu polegającego na dokapitalizowaniu BMPS.
Komisja nie musiała natomiast badać, czy same te środki podziału obciążenia naruszają prawa, które wnoszący odwołanie wywodzą – jak twierdzą – z prawa Unii lub prawa krajowego. Takie naruszenie, nawet gdyby zostało wykazane, nie wynikałoby bowiem z pomocy jako takiej, z jej przedmiotu czy z nierozerwalnie z nią związanych jej aspektów, lecz ze środków przyjętych przez Republikę Włoską w celu uzyskania od Komisji decyzji zezwalającej na tę pomoc po zakończeniu wstępnego etapu badania.
W tym stanie rzeczy okoliczność, że środki podziału obciążenia wpisują się w ramy planu restrukturyzacji wymagającego wypłaty pomocy państwa zgłoszonej Komisji przez Republikę Włoską w celu uzyskania jej zatwierdzenia po zakończeniu wstępnego etapu badania, nie skutkuje przyznaniem wnoszącym odwołanie, którzy uważają się za dotkniętych tymi środkami, statusu „zainteresowanej strony” w rozumieniu art. 1 lit. h) rozporządzenia 2015/1589 w ramach postępowania prowadzonego przez tę instytucję na podstawie art. 108 TFUE. Jeżeli wnoszący odwołanie uważają, że ze względu na przyjęcie środków podziału obciążenia przewidzianych w planie restrukturyzacji BMPS Republika Włoska naruszyła prawo Unii, to powinna ona zakwestionować zgodność z prawem tych środków przed sądem krajowym, który jako jedyny jest właściwy w tym zakresie, przy czym sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek, jeśli orzeka w ostatniej instancji, zwrócić się w razie potrzeby do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, aby przedstawić mu pytanie dotyczące wykładni lub ważności właściwych przepisów prawa Unii. Właśnie taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ wnoszący odwołanie nie twierdzą, że przedmiotowa pomoc niekorzystnie wpłynęła na ich sytuację, lecz utrzymują jedynie, że zostali dotknięci środkami podziału obciążenia przewidzianymi w planie restrukturyzacji, o którym mowa w spornej decyzji.
W świetle tych wyjaśnień Trybunał uwzględnił jedyny zarzut podniesiony przez Komisję w odwołaniu i uchylił wyrok Sądu. Ponieważ stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia, Trybunał uwzględnił ponadto zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję w pierwszej instancji i w związku z tym odrzucił skargę wnoszących odwołanie jako niedopuszczalną.
(
1
)	Decyzja Komisji C(2017) 4690 final z dnia 4 lipca 2017 r. w sprawie pomocy państwa SA. 47677 (2017/N) – Włochy, nowa pomoc i zmieniony plan restrukturyzacji Banca Monte dei Paschi di Siena.
(
2
)	Zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE dotyczącym pomocy mającej na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego.
(
3
)	Wyrok z dnia 24 lutego 2021 r., Braesch i in./Komisja (T‑161/18, EU:T:2021:102).
(
4
)	Rozporządzenie Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).
(
5
)	Artykuł 263 akapit czwarty TFUE przewiduje dwie sytuacje, w których osobie fizycznej lub prawnej przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu Unii, którego nie jest ona adresatem. Po pierwsze, skargę taką można wnieść pod warunkiem, że akt ten dotyczy tej osoby bezpośrednio i indywidualnie. Po drugie, taka osoba może wnieść skargę na akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych, jeżeli akt ten dotyczy jej bezpośrednio.
(
6
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/UE oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2014, L 173, s. 190).