62016CO0589
ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА СЪДА (осми състав)
7 юни 2018 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Член 53, параграф 2 и член 94 от Процедурния правилник на Съда — Липса на достатъчно сведения за фактическия и правния контекст на спора в главното производство, както и за причините, поради които е необходим отговор на преюдициалния въпрос — Явна недопустимост“
По дело C‑589/16
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия, Австрия) с акт от 16 ноември 2016 г., постъпил в Съда на 21 ноември 2016 г., в рамките на производства по дела
Mario Alexander Filippi,
Christian Guzy,
Martin Klein,
Game Zone Entertainment AG,
Shopping Center Wels Einkaufszentrum GmbH,
Martin Manigatterer,
Play For Me GmbH,
ATG GmbH,
Fortuna Advisory Kft.,
Christian Vöcklinger,
Gmalieva s.r.o.,
PBW GmbH,
Felicitas GmbH,
Celik KG,
Finanzamt Linz,
Klara Matyiko
в присъствието на:
Landespolizeidirektion Oberösterreich,
Bezirkshauptmann von Eferding,
Bezirkshauptmann von Ried im Innkreis,
Bezirkshauptmann von Linz-Land,
СЪДЪТ (осми състав),
състоящ се от: J. Malenovský (докладчик), председател на състава, M. Safjan и D. Šváby, съдии,
генерален адвокат: N. Wahl,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за г‑н Filippi, г‑н Manigatterer, Play For Me GmbH, ATG GmbH, г‑н Vöcklinger, Gmalieva s.r.o., PBW GmbH, Felicitas GmbH и Celik KG, от F. Maschke, Rechtsanwalt,
–
за Game Zone Entertainment AG, от M. Paar и H. Zwanzger, Rechtsanwälte,
–
за Fortuna Advisory Kft., от G. Schmid и R. Hochstöger, Rechtsanwälte,
–
за австрийското правителство, от G. Hesse, в качеството на представител,
–
за Европейската комисия, от G. Braun и H. Tserepa-Lacombe, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, да се произнесе с мотивирано определение в съответствие с член 53, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда,
постанови настоящото
Определение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 56 и сл. ДФЕС в светлината на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
2
Запитването е отправено в рамките на производства по жалби от лица, стопанисващи заведения за хранене, кафенета или бензиностанции, по повод на наложените им административни наказания за експлоатация на игрални автомати без разрешение.
Правна уредба
3
Член 38a от Verwaltungsgerichtshofgesetz (Закон за Върховния административен съд) от 1985 г. (BGBl. 10/1985) в приложимата му в главните производства редакция (наричан по-нататък „VwGG“) гласи:
„(1)   Когато пред него са висящи голям брой дела по ревизионни жалби, които повдигат сходни правни въпроси, или има причина да се смята, че до него ще бъдат отнесени голям брой ревизионни жалби от такова естество, [Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд, Австрия)] може да констатира това с определение. Определението трябва да съдържа:
1.
приложимите правни разпоредби за тези дела;
2.
правните въпроси, които следва да се решат въз основа на тези разпоредби;
3.
посочване коя от ревизионните жалби ще разгледа [Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд)].
Определенията се постановяват от състава, който е компетентен съгласно разпределението на работата в съда.
(2)   Ако поне една от правните разпоредби, посочени в определението по параграф 1, е разпоредба на закон, на политически, законоизменящ или законодопълващ международен договор или на международен договор, с който се изменят договорните основи на Европейския съюз, това определение задължава федералния канцлер или компетентния областен управител или евентуално компетентния най-висш административен орган на федерацията или провинцията незабавно да го обнародва.
(3)   В деня на обнародването на определението по параграф 1 настъпват следните последици:
1.
по делата, по които административен съд трябва да приложи посочените в определението правни разпоредби и да прецени упоменат в него правен въпрос:
a)
могат да се предприемат само такива действия и да се постановяват само такива разпореждания и актове, за които не може да има значение бъдещото решение на [Verwaltungsgerichtshof (Върховния административен съд)] или с които въпросът не се решава окончателно, а самите те не търпят отлагане;
b)
срокът за подаване на ревизионна жалба не започва да тече, а вече течащите срокове за подаване на ревизионна жалба се прекъсват;
c)
срокът за подаване на искане за определяне на срок и установените във федералните и в областните закони срокове за вземане на решение спират да текат;
2.
по всички дела като упоменатите в параграф 1, които са висящи пред [Verwaltungsgerichtshof (Върховния административен съд)], но не са посочени в определението по параграф 1:
a)
могат да се предприемат само такива действия и да се постановяват само такива разпореждания и актове, за които не може да има значение бъдещото решение на [Verwaltungsgerichtshof (Върховния административен съд)] или с които въпросът не се решава окончателно, а самите те не търпят отлагане.
(4)   В решението си [Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд)] обобщава правното си становище в един или няколко правни извода, които се обнародват незабавно по реда на параграф 2. В деня на обнародването отново започват да текат прекъснатите срокове за подаване на ревизионна жалба и се прекратяват останалите последици, посочени в параграф 3“.
4
Член 42, параграф 4 от VwGG гласи:
„[Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд)] може да се произнесе и по съществото на делото, ако същото е достатъчно изяснено и ако така се способства за опростяване на процеса, за по-голяма ефективност и за намаляване на разноските. В такъв случай той следва да установи релевантните факти и за тази цел може да поиска от долустоящия административен съд да попълни делото с доказателства“.
5
Член 63 от VwGG гласи:
„(1)   Когато [Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд)] уважи ревизионната жалба, административните органи и съдилища са длъжни с всички правни средства на свое разположение незабавно да приведат правното положение по съответното дело в съответствие с правните изводи на [Verwaltungsgerichtshof (Върховния административен съд)].
(2)   Когато с решението си се произнася и по съществото на делото, [Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд)] трябва и да определи съда или административния орган, който следва да изпълни решението. Изпълнителното производство се води съгласно приложимите правила за съответния съд или съответния административен орган“.
6
Член 86a, параграф 1 от Verfassungsgerichtshofgesetz (Закон за Конституционния съд) от 1953 г. (BGBl. 85/1953) в приложимата му в главните производства редакция (наричан по-нататък „VfGG“) гласи:
„(1)   Когато пред него са висящи голям брой дела по жалби, които повдигат сходни правни въпроси, или има причина да се смята, че до него ще бъдат отнесени голям брой жалби от такова естество, [Verfassungsgerichtshof (Конституционен съд, Австрия)] може да констатира това с определение. Определението трябва да съдържа:
1.
приложимите правни разпоредби за тези дела;
2.
правните въпроси, които следва да се решат въз основа на тези разпоредби;
3.
посочване коя от жалбите ще разгледа [Verfassungsgerichtshof (Конституционният съд)].
(2)   Ако поне една от правните разпоредби, посочени в определението по параграф 1, е разпоредба на закон, на политически, законоизменящ или законодопълващ международен договор или на международен договор, с който се изменят договорните основи на Европейския съюз, това определение задължава федералния канцлер или компетентния областен управител или евентуално компетентния най-висш административен орган на федерацията или провинцията незабавно да го обнародва.
(3)   В деня на обнародването на определението по параграф 1 настъпват следните последици:
1.
по делата, по които административен съд трябва да приложи посочените в определението правни разпоредби и да прецени упоменат в него правен въпрос:
a)
могат да се предприемат само такива действия и да се постановяват само такива разпореждания и актове, за които не може да има значение бъдещото решение на [Verfassungsgerichtshof (Конституционния съд)] или с които въпросът не се решава окончателно, а самите те не търпят отлагане;
b)
срокът за подаване на жалба не започва да тече, а вече течащите срокове за подаване на жалба се прекъсват;
2.
по всички дела като упоменатите в параграф 1, които са висящи пред [Verfassungsgerichtshof (Конституционния съд)], но не са посочени в определението по параграф 1:
могат да се предприемат само такива действия и да се постановяват само такива разпореждания и актове, за които не може да има значение бъдещото решение на [Verfassungsgerichtshof (Конституционния съд)] или с които въпросът не се решава окончателно, а самите те не търпят отлагане.
(4)   В решението си [Verfassungsgerichtshof (Конституционният съд)] обобщава правното си становище в един или няколко правни извода, които се обнародват незабавно по реда на параграф 2. В деня на обнародването отново започват да текат прекъснатите срокове за подаване на жалба и се прекратяват останалите последици, посочени в параграф 3“.
7
Член 87 от VfGG гласи:
„(1)   В решението се посочва дали с обжалваното съдебно решение е нарушено конституционно право на жалбоподателя и дали правата на жалбоподателя са нарушени поради прилагането на незаконосъобразен подзаконов акт, незаконосъобразен акт за обнародване на нова редакция на закон (международен договор), противоконституционен закон или правно недопустим международен договор, като при констатиране на такова нарушение обжалваното съдебно решение се отменя.
„(2)   Когато [Verfassungsgerichtshof (Конституционният съд)] уважи жалбата, административните органи и съдилища са длъжни с всички правни средства на свое разположение незабавно да приведат правното положение по съответното дело в съответствие с правните изводи на [Verfassungsgerichtshof (Конституционния съд)].
(3)   Ако не допусне жалбата за разглеждане или я отхвърли, по искане на жалбоподателя, подадено в двуседмичен срок, считано от връчването на съдебния акт, [Verfassungsgerichtshof (Конституционният съд)] разпорежда жалбата да се изпрати на [Verwaltungsgerichtshof (Върховния административен съд)] съгласно член 144, параграф 3 от Конституцията“.
Споровете в главните производства и преюдициалният въпрос
8
Служители на финансовата и федералната полиция извършват проверки на лица, които стопанисват заведения за хранене, кафенета или бензиностанции и за които се подозира, че са инсталирали в помещенията си един или повече игрални автомати, без да разполагат с административното разрешение, изисквано от Glücksspielgesetz (Закон за хазарта) (BGBl. 620/1989) в приложимата му в главните производства редакция (наричан по-нататък „GSpG“), като при проверките са иззети игрални автомати, експлоатирани без такова разрешение.
9
Мярката изземане е потвърдена, след което на съответните лица са наложени глоби, а игралните автомати са отнети в полза на държавата.
10
Страните в главните производства оспорват тези мерки пред запитващата юрисдикция — Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия, Австрия).
11
От акта за преюдициално запитване следва, че както Verfassungsgerichtshof (Конституционният съд), така и Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд) констатират съответно с решения от 15 октомври и 16 март 2016 г., че установеният с GSpG монопол върху хазартните игри не е в противоречие с правото на Съюза.
12
Запитващата юрисдикция отбелязва, че след като на основание на Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb 1984 (Федерален закон за забрана на нелоялната конкуренция от 1984 г.) (BGBl. 448/1984) в приложимата му в главните производства редакция няколко притежатели на лиценз за извършване на монополната дейност предявяват искове срещу предприятия, които без административно разрешение организират попадащи в обхвата на GSpG игри, с решение от 30 март 2016 г. Oberster Gerichtshof (Върховен съд, Австрия) стига до обратния извод — за несъвместимост на GSpG с правото на Съюза.
13
Запитващата юрисдикция също така констатира, че в предвидената от австрийската конституция система за съдебна защита всяка страна по дело пред административен съд може да обжалва решението му пред Verwaltungsgerichtshof (Върховния административен съд) или пред Verfassungsgerichtshof (Конституционния съд). Същевременно Европейският съд по правата на човека неколкократно е посочвал, че Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд) и Verfassungsgerichtshof (Конституционният съд) нямат качеството „съд“ по смисъла на член 6 от ЕКПЧ, тъй като Verfassungsgerichtshof (Конституционният съд) има само ограничени контролни правомощия, а Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд) е обвързан от фактическите констатации и преценката на доказателствата на предходната инстанция или пък не отговаря in concreto на процесуалноправните изисквания по член 6 от ЕКПЧ.
14
Освен това запитващата юрисдикция смята, че съдът, пред който се обжалва, трябва да може да реши делото различно от предходната инстанция, що се отнася до събирането и преценката на доказателствата, и да проведе състезателно производство, по-конкретно като разгледа делото в открито съдебно заседание. В противен случай не може да бъде гарантирано, че процесът във всички отношения ще отговаря на изискването за справедливост по член 6, точка 1 от ЕКПЧ, съответно по член 47 от Хартата.
15
Запитващата юрисдикция обаче смята, че принципът на справедливия процес не е спазен по делата, довели до решението на Verwaltungsgerichtshof (Върховния административен съд) от 16 март 2016 г. и до решението на Verfassungsgerichtshof (Конституционния съд) от 15 октомври 2016 г. Според нея Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд) възпроизвежда фактическите констатации на Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия) и въз основа на тях стига до противоположния извод, без самостоятелно да проведе съдебно дирене, въпреки че е имал тази възможност съгласно член 42, параграф 4 от VwGG. Verfassungsgerichtshof (Конституционният съд) пък се основава единствено на фактическите констатации на Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия), без самостоятелно да събере доказателства или най-малкото да прецени по същество изтъкнатите насрещни доводи. Освен това и по двете дела не е проведено открито съдебно заседание.
16
При това положение Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия) решава да спре производствата и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 47 от [Хартата] във връзка с член 56 и сл. ДФЕС да се тълкува в смисъл, че когато е необходима проверка за съгласуваност, тези разпоредби на правото на Съюза не допускат национална правна уредба (като тази по член 86a, параграф 4 от Закона за Конституционния съд, член 38a, параграф 4 от Закона за Върховния административен съд, член 87, параграф 2 от Закона за Конституционния съд или член 63, параграф 1 от Закона за Върховния административен съд), която — като част от обща система, водеща на практика до това, че върховните съдилища не извършват самостоятелна проверка на фактите и преценка на доказателствата и при наличие на множество сходни случаи, свързани с конкретен правен въпрос, постановяват само едно решение по същество и въз основа на него след това отхвърлят всички останали жалби, без да ги разглеждат по същество — допуска или не изключва надеждно възможността решенията на съдилищата (по смисъла на член 6, точка 1 от ЕКПЧ и член 47 от Хартата), особено отнасящите се до основни въпроси на правото на Съюза като например достъпа до пазара или отварянето на пазарите, да се отменят от страна на инстанционно горестоящи институции, които обаче не отговарят на изискванията по член 6, точка 1 от ЕКПЧ и член 47 от Хартата, без преди това да се отправи преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
17
Съгласно член 53, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато иск или жалба са явно недопустими, Съдът може във всеки един момент, след изслушване на генералния адвокат и без да провежда докрай производството, да реши да се произнесе с мотивирано определение.
18
По настоящото дело следва да се приложи тази разпоредба.
19
Съгласно постоянната съдебна практика въведеното с член 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоките за тълкуването на правото на Съюза, които са им необходими за решаването на висящия пред тях спор (вж. по-специално решение от 5 юли 2016 г., Огнянов, C‑614/14, EU:C:2016:514, т. 16 и цитираната съдебна практика).
20
Необходимостта да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, изисква последният да определи фактическия и правен контекст, в който се вписват поставените от него въпроси, или най-малкото да обясни фактическите хипотези, на които те се основават (вж. по-специално решение от 5 юли 2016 г., Огнянов, C‑614/14, EU:C:2016:514, т. 18 и цитираната съдебна практика).
21
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 94 от Процедурния правилник преюдициалното запитване:
„а)
съдържа кратко изложение на предмета на спора и на релевантните факти, така както са установени от запитващата юрисдикция, или поне изложение на фактите, на които се основават въпросите;
[…]
в)
излага причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство“.
22
Освен това от точка 22 от Препоръките на Съда на Европейския съюз към националните юрисдикции относно отправянето на преюдициални запитвания (ОВ C 338, 2012 г., стр. 1) следва, че преюдициалното запитване трябва „да е достатъчно пълно и да съдържа всички релевантни сведения, позволяващи на Съда и на заинтересованите субекти, които имат право да представят становища, да получат ясна представа за фактическата и правната обстановка по главното дело“.
23
В настоящия случай е явно, че разглежданото преюдициално запитване не отговаря на тези изисквания.
24
Всъщност, на първо място, що се отнася до изискванията по член 94, буква а) от Процедурния правилник, следва да се констатира, че макар разглежданото тук преюдициално запитване да позволява да се определи предметът на споровете в главните производства, в него практически няма данни за фактическия контекст на тези спорове.
25
На второ място, що се отнася до изискванията по член 94, буква в) от Процедурния правилник, и най-напред до изискването преюдициалното запитване да излага причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, следва да се припомни, че тази юрисдикция иска тълкуване на член 47 от Хартата във връзка с член 56 и сл. ДФЕС.
26
В това отношение трябва да се припомни, че член 51, параграф 1 от Хартата предвижда, че нейните разпоредби се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза. Подобно на член 51, параграф 2 от Хартата, член 6, параграф 1 ДЕС уточнява, че разпоредбите на Хартата не разширяват по никакъв начин приложното поле на правото на Съюза извън определените в Договорите области на компетентност на Съюза (определение от 10 ноември 2016 г., Pardue, C‑321/16, непубликувано, EU:C:2016:871, т. 18 и цитираната съдебна практика).
27
Оттук следва, че поставеният от запитващата юрисдикция въпрос следва да се разбира като въпрос за тълкуването на член 56 и сл. ДФЕС във връзка с член 47 от Хартата.
28
В настоящия случай обаче нищо в акта за преюдициално запитване не указва с изискваната яснота и точност причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси за тълкуването на член 56 и сл. ДФЕС в контекста на споровете в главните производства. Освен това не е обяснена връзката между правото на Съюза и националното законодателство, приложимо в главните производства.
29
Наистина запитващата юрисдикция припомня постоянната практика на Съда, че националните юрисдикции следва да се уверят, че национално законодателство като приложимото в главното производство отговаря съгласувано на зададените му цели (вж. в този смисъл решение от 30 април 2014 г., Pfleger и др., C‑390/12, EU:C:2014:281, т. 49).
30
В това отношение тя отбелязва, че в областта на хазарта приложимото в главните производства национално законодателство не може да се смята за отговарящо на това изискване за съгласуваност, в частност доколкото Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд) и Verfassungsgerichtshof (Конституционният съд) само възпроизвеждат фактическите констатации на долустоящите съдилища и тяхната преценка за фактите и съответно не упражняват истински контрол за съгласуваност, а същевременно решенията на долустоящите съдилища са обусловени от практиката на Verwaltungsgerichtshof (Върховния административен съд) и Verfassungsgerichtshof (Конституционния съд).
31
Запитващата юрисдикция обаче не излага причините, поради които смята, че приложимото в главните производства национално законодателство, което разпределя правомощията по допълващ се начин между долустоящите съдилища, на които възлага правомощия, обхващащи установяването и преценката на фактите, и върховните съдилища, чиято компетентност ограничава до упражняването на контрол само по правни въпроси или въпроси на основните права, именно затова не отговаря съгласувано на зададените му цели в областта на хазарта.
32
Що се отнася по-нататък до изискването по член 94, буква в) от Процедурния правилник за посочване на приложимото в главното производство национално законодателство, следва да се отбележи, че макар в разглежданото тук преюдициално запитване да е изложено съдържанието на някои разпоредби от Закона за Върховния административен съд и Закона за Конституционния съд, не е посочено достатъчно ясно как тези разпоредби биха могли да се прилагат по споровете, с които е сезирана запитващата юрисдикция и във връзка с които е отправено запитването.
33
Следователно не е изпълнено и изискването по член 94, буква в) от Процедурния правилник да е установена връзка между съответните разпоредби на правото на Съюза и приложимото в главното производство национално законодателство.
34
Съгласно постоянната практика на Съда обаче смисълът на преюдициалното запитване е не във формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а в необходимостта от него за действителното решаване на спор, свързан с правото на Съюза (решение от 27 септември 2017 г., Puškár, C‑73/16, EU:C:2017:725, т. 123).
35
За всеки случай следва да се добави, че ако изводите на даден национален съд не са в съответствие с правото на Съюза, това право изисква всеки друг национален съд, който съгласно националното право е безусловно обвързан от даденото от първия съд тълкуване на правото на Съюза, сам да вземе решение да не приложи нормата на вътрешното право, която го задължава да се съобрази с възприетото от първия съд тълкуване на правото на Съюза (определение от 15 октомври 2015 г., Naderhirn, C‑581/14, непубликувано, EU:C:2015:707, т. 35).
36
Такава хипотеза би била налице в частност когато поради обвързаността си с подобна норма на вътрешното право националният съд се оказва възпрепятстван при разглеждането на отнесените до него дела надлежно да вземе предвид факта, че съгласно решение на Съда дадена разпоредба на националното право трябва да се смята за противоречаща на правото на Съюза, и да се увери, че е надлежно гарантирано предимството на правото на Съюза, като вземе всички необходими мерки за тази цел (определение от 15 октомври 2015 г., Naderhirn, C‑581/14, непубликувано, EU:C:2015:707, т. 36).
37
По всички изложени съображения следва да се констатира, че въз основа на член 53, параграф 2 от Процедурния правилник разглежданото тук преюдициално запитване е явно недопустимо.
По съдебните разноски
38
С оглед на обстоятелството, че за страните по главните производства настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (осми състав) определи:
Преюдициалното запитване, отправено от Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия, Австрия) с акт от 16 ноември 2016 г., е явно недопустимо.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.