62019TJ0526
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti razširjeni senat)
z dne 27. novembra 2024 (
*1
)
„Energija – Notranji trg z zemeljskim plinom – Direktiva (EU) 2019/692 – Sprememba Direktive 2009/73/ES – Pravna varnost – Enako obravnavanje – Sorazmernost – Zloraba pooblastil – Postopkovne nepravilnosti“
V zadevi T‑526/19 RENV,
Nord Stream 2 AG s sedežem v Steinhausnu (Švica), ki jo zastopata T. Winter in K. Hobér, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Evropskemu parlamentu, ki ga zastopajo A. Tamás, O. Denkov in J. Etienne, agenti,
in
Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo K. Pavlaki, L. Vétillard in A. Jensen, agentke,
toženi stranki,
ob intervenciji
Republike Estonije, ki jo zastopa M. Kriisa, agentka,
Republike Latvije, ki jo zastopa K. Pommere, agentka,
Republike Litve, ki jo zastopajo K. Dieninis, R. Dzikovič, S. Grigonis in V. Kazlauskaitė-Švenčionienė, agenti,
Republike Poljske, ki jo zastopajo B. Majczyna, K. Rudzińska, S. Żyrek in M. Rzotkiewicz, agenti,
in
Evropske komisije, ki jo zastopata O. Beynet in B. De Meester, agenta,
intervenientke,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti razširjeni senat),
v sestavi M. van der Woude, predsednik, J. Svenningsen (poročevalec), C. Mac Eochaidh, J. Martín y Pérez de Nanclares, sodniki, in M. Stancu, sodnica,
sodna tajnica: I. Kurme, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi sodbe Sodišča z dne 12. julija 2022,
na podlagi obravnave z dne 11. aprila 2024
izreka naslednjo
Sodbo
1
Tožeča stranka, družba Nord Stream 2 AG, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Direktive (EU) 2019/692 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o spremembi Direktive 2009/73/ES o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom (UL 2019, L 117, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijana direktiva).
I. Dejansko stanje
A. Direktiva 2009/73
2
Direktiva 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (UL 2009, L 211, str. 94) se umešča v širši regulativni okvir, imenovan tretji energetski sveženj. Namen Direktive 2009/73 je določiti skupna pravila za prenos, distribucijo, dobavo in skladiščenje zemeljskega plina, da bi se omogočil dostop do trga ter spodbujali poštena in nediskriminatorna konkurenca.
3
Direktiva 2009/73 za dosego tega cilja določa več obveznosti. V zvezi s tem med drugim člen 9 navedena direktive določa obveznost ločevanja prenosnih sistemov in operaterjev prenosnih sistemov in v svojem členu člen 32 vzpostavlja sistem dostopa tretjih strani do prenosnih in distribucijskih sistemov ter obratov za utekočinjeni zemeljski plin (UZP) na podlagi objavljenih tarif, ki ga je treba izvajati objektivno in brez diskriminacije med uporabniki omrežja (v nadaljevanju skupaj: obveznosti iz Direktive 2009/73).
4
Člen 36 Direktive 2009/73 v bistvu določa, da se lahko nova plinska infrastruktura večjega obsega, in sicer povezovalni plinovodi, obrati za UZP ali skladiščenje, za določeno obdobje na zahtevo izvzamejo iz obveznosti iz navedene direktive pod pogoji iz odstavka 1 navedenega člena.
B. Tožeča stranka
5
Tožeča stranka je družba švicarskega prava, katere edini delničar je ruska javna delniška družba (PJSC) Gazprom. Odgovorna je bila za načrtovanje, gradnjo in izkoriščanje plinovoda Severni tok 2.
6
Tako kot v primeru plinovoda Severni tok 1, ki je sestavljen iz sistema dveh cevi, katerih gradnja se je končala leta 2012 in katerega kapaciteta je 55 milijard kubičnih metrov na leto, je namen plinovoda Severni tok 2, ki je prav tako sestavljen iz dveh cevi za prenos plina, ki prečkata Baltsko morje, zagotavljati prenos plina med Ust-Lugo (Rusija) in Lubminom (Nemčija), s čimer se bo skupna prenosna zmogljivost obeh plinovodov Severni tok 1 in Severni tok 2 povečala na 110 milijard kubičnih metrov na leto. Od Lubmina je treba plin, ki je prenesen po plinovodu Severni tok 2, transportirati s kopenskimi plinovodi.
C. Izpodbijana direktiva
7
Evropska komisija je 8. novembra 2017 predložila predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2009/73 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom (COM(2017) 660 final, v nadaljevanju: predlog direktive).
8
Evropski parlament in Svet Evropske unije sta 17. aprila 2019 sprejela izpodbijano direktivo, ki je začela veljati dvajseti dan po njeni objavi v Uradnem listu, to je 23. maja 2019.
9
Člen 2, točka 17, Direktive 2009/73, kakor je bil nadomeščen s členom 1, točka 1, izpodbijane direktive, določa, da pojem „povezovalni plinovod“ zajema ne le vsak prenosni plinovod, ki prečka ali povezuje meje med državami članicami zaradi povezave nacionalnih prenosnih sistemov teh držav članic, ampak odslej tudi vsak prenosni plinovod med državo članico in tretjo državo do ozemlja držav članic ali teritorialnega morja te države članice (v nadaljevanju: plinovod med državo članico in tretjo državo).
10
Vendar v zvezi s plinovodi med državo članico in tretjo državo, ki so bili dokončani pred 23. majem 2019, člen 49a(1) Direktive 2009/73, kakor je bil vstavljen s členom 1, točka 9, izpodbijane direktive, določa, da se država članica, v kateri je prva povezovalna točka takšnega prenosnega plinovoda z omrežjem države članice, lahko odloči za odstopanje od obveznosti iz Direktive 2009/73 za dele takšnih plinovodov, ki se nahajajo na njenem ozemlju ali v teritorialnem morju (v nadaljevanju: člen 49a). Takšno odstopanje se odobri iz objektivnih razlogov, kot je omogočanje vračila naložbe, ali iz razlogov v zvezi z zanesljivostjo oskrbe, pod pogojem, da odstopanje ne bi škodilo konkurenci, učinkovitemu delovanju notranjega trga z zemeljskim plinom ali zanesljivosti oskrbe v Evropski uniji.
11
Navedeni člen 49a(1) določa še, da so, na eni strani, taka odstopanja na podlagi objektivne utemeljitve časovno omejena na obdobje do 20 let, ki se lahko podaljša, če je to utemeljeno, in zanje lahko veljajo pogoji, ki prispevajo k doseganju zgornjih pogojev, ter da se na drugi strani takšna odstopanja ne uporabljajo za plinovode med državo članico in tretjo državo, ki mora prenesti Direktivo 2009/73, kakor je bila spremenjena, v svoj pravni red na podlagi sporazuma, sklenjenega z Unijo.
12
Poleg tega je bil s členom 1, točka 5(a), izpodbijane direktive člen 36 Direktive 2009/73 spremenjen tako, da je bilo v odstavku 1(e) tega člena v bistvu dodano, da izvzetje, odobreno na podlagi tega člena, ne sme ogrožati zanesljivosti oskrbe z zemeljskim plinom v Uniji (v nadaljevanju: člen 36, kakor je bil spremenjen).
13
V zvezi s prenosom sprememb, ki so bile z izpodbijano direktivo vnesene v Direktivo 2009/73, člen 2 izpodbijane direktive določa, da države članice uveljavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to zadnjenavedeno direktivo, do 24. februarja 2020, brez poseganja v morebitno odstopanje na podlagi člena 49a.
II. Prejšnja postopka pred Splošnim sodiščem in Sodiščem
14
Splošno sodišče je v točki 4 izreka sklepa z dne 20. maja 2020, Nord Stream 2/Parlament in Svet (T‑526/19, EU:T:2020:210), tožbo tožeče stranke zavrglo kot nedopustno.
15
Sodišče je s sodbo z dne 12. julija 2022, Nord Stream 2/Parlament in Svet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), prvič, razveljavilo navedeno točko 4 izreka sklepa z dne 20. maja 2020, Nord Stream 2/Parlament in Svet (T‑526/19, EU:T:2020:210). Drugič, Sodišče je razsodilo, da je tožba, ki jo je vložila tožeča stranka, dopustna v delu, v katerem je usmerjena zoper člena 36 in 49a Direktive 2009/73, kakor sta bila spremenjena oziroma vstavljena z izpodbijano direktivo.
III. Predlogi strank
16
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano direktivo v celoti razglasi za nično;
–
Parlamentu in Svetu naloži plačilo stroškov.
17
Parlament in Svet ob podpori Komisije Splošnemu sodišču predlagata, naj:
–
tožbo zavrne in
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
18
Republika Estonija, Republika Litva in Republika Poljska Splošnemu sodišču predlagajo, naj tožbo zavrne.
IV. Pravo
A. Predlogi za razglasitev ničnosti izpodbijane direktive v celoti
19
Tožeča stranka je v odgovor na pisno vprašanje Splošnega sodišča pojasnila, da po sodbi z dne 12. julija 2022, Nord Stream 2/Parlament in Svet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), še vedno predlaga razglasitev ničnosti izpodbijane direktive v celoti, ker ta sodba temu ne nasprotuje. V bistvu trdi, da je bil z navedeno sodbo le omejen nadzor Splošnega sodišča na presojo zakonitosti člena 36, kakor je bil spremenjen, in člena 49a. Meni, da če bi Splošno sodišče ugotovilo, da ti določbi ali ena od njiju nista v skladu s pravom Unije, bi moralo preučiti, ali lahko nezakonitost teh določb povzroči razglasitev ničnosti izpodbijane direktive v celoti. Tožeča stranka v zvezi s tem poudarja, da je izpodbijana direktiva zaradi svoje narave in cilja usmerjena posebej proti njej ter da zato nima legitimne pravne podlage in jo je treba v celoti razglasiti za nično.
20
Tožeča stranka je v istem odgovoru dodala, da če bi Splošno sodišče odločilo, da izpodbijane direktive ne bo razglasilo za nično v celoti, podredno predlaga razglasitev ničnosti člena 49a.
21
Tožeča stranka je na obravnavi potrdila, da v tem primeru, in sicer če bi moralo Splošno sodišče odločiti, da izpodbijane direktive ne bo razglasilo za nično v celoti, ne predlaga razglasitve ničnosti člena 36, kakor je bil spremenjen.
22
V zvezi s tem je res, kot trdi tožeča stranka, da mora sodišče Unije, kadar ugotovi nezakonitost določbe akta in namerava to določbo razglasiti za nično, preučiti, ali mora ta razglasitev ničnosti povzročiti razglasitev ničnosti zadevnega akta v celoti.
23
Res je tudi, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso razglasitev delne ničnosti akta Unije mogoča le takrat, kadar je elemente, katerih razglasitev ničnost se zahteva, mogoče ločiti od preostalega dela tega akta (sodbi z dne 27. junija 2006, Parlament/Svet, C‑540/03, EU:C:2006:429, točka 27, in z dne 26. aprila 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑401/19, EU:C:2022:297, točka 17).
24
Vendar je Sodišče v obravnavani zadevi v točki 3 izreka sodbe z dne 12. julija 2022, Nord Stream 2/Parlament in Svet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), razsodilo, da je tožba, ki jo je vložila tožeča stranka, dopustna v delu, v katerem je usmerjena zoper člena 36 in 49a Direktive 2009/73, kakor sta bila spremenjena oziroma vstavljena z izpodbijano direktivo.
25
Da je Sodišče prišlo do te ugotovitve, je med drugim v točki 165 sodbe z dne 12. julija 2022, Nord Stream 2/Parlament in Svet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), menilo, da je navedena člena 36 in 49a mogoče ločiti od drugih določb Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena z izpodbijano direktivo.
26
Drugače povedano, Sodišče je ugotovilo, da je člen 1, točka 5, izpodbijane direktive, s katerim je bil spremenjen člen 36 Direktive 2009/73, in člen 1, točka 9, izpodbijane direktive, s katerim je bil v Direktivo 2009/73 vstavljen člen 49a (glej točki 10 in 12 zgoraj), mogoče ločiti od drugih določb izpodbijane direktive in zlasti od njenega člena 1, točka 1, ki razširja področje uporabe Direktive 2009/73 na plinovode med državo članico in tretjo državo z nadomestitvijo člena 2, točka 17, zadnjenavedene direktive (glej točko 9 zgoraj).
27
V skladu s členom 61, drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije je Splošno sodišče, če mu je zadeva vrnjena v razsojanje, glede pravnih vprašanj vezano na odločitev Sodišča.
28
Iz tega sledi, da je Sodišče dokončno odločilo, da tožeča stranka ni upravičena predlagati razglasitve ničnosti izpodbijane direktive v celoti. Poleg tega je na to pravno vprašanje za Splošno sodišče vezano na podlagi člena 61, drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije.
29
Ob upoštevanju navedenega je treba prvi tožbeni predlog v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti izpodbijane direktive v celoti, zavreči.
30
Nasprotno pa je ta prvi tožbeni predlog, kot ga je tožeča stranka pojasnila na obravnavi (glej točko 20 zgoraj), dejansko dopusten v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti člena 1, točka 9, izpodbijane direktive, s katerim je bil v Direktivo 2009/73 vstavljen člen 49a.
B. Predlogi za razglasitev ničnosti člena 49a
31
Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja šest tožbenih razlogov, od katerih se prvi nanaša na kršitev načela enakega obravnavanja, drugi na kršitev načela sorazmernosti, tretji na kršitev načela pravne varnosti, četrti na zlorabo pooblastil, peti na bistveno kršitev postopka in šesti na kršitev obveznosti obrazložitve.
32
Tožeča stranka je na obravnavi navedla, da umika šesti tožbeni razlog.
33
Splošno sodišče v zvezi s preostalimi petimi tožbenimi razlogi, ki jih navaja tožeča stranka, meni, da je treba po uvodnih ugotovitvah začeti z obravnavo tretjega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev načela pravne varnosti.
1.
Uvodne ugotovitve
34
Na prvem mestu, sodišče Unije je zakonodajalcu Unije v okviru izvajanja njegovih pooblastil priznalo široko polje proste presoje, kadar je treba sprejeti politične, gospodarske in socialne odločitve ter kadar mora opraviti zapletene presoje in ocene. Vendar mora zakonodajalec Unije kljub takemu polju proste presoje svojo odločitev utemeljiti na objektivnih in primernih merilih glede na cilj, ki mu sledi zadevna zakonodaja, ob upoštevanju vseh dejstev ter razpoložljivih tehničnih in znanstvenih podatkov v času sprejetja obravnavanega akta (sodba z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točki 57 in 58).
35
V obravnavanem primeru izpodbijana direktiva temelji na členu 194(2) PDEU, ki v bistvu določa, da Parlament in Svet brez poseganja v uporabo drugih določb Pogodb določita ukrepe, potrebne za doseganje ciljev energetske politike Unije iz odstavka 1 istega člena.
36
Tako Pogodba DEU pooblašča Parlament in Svet, da odločata o vsebini svojega posredovanja na energetskem področju, če so sprejeti ukrepi potrebni za doseganje ciljev politike Unije.
37
Zato sodišče Unije v zvezi s sodnim nadzorom izvajanja take pristojnosti s svojo presojo ne sme nadomestiti presoje zakonodajalca Unije, ampak se mora omejiti na preučitev, ali je bila pri tej presoji storjena očitna napaka ali zloraba pooblastil oziroma ali zadevni organ ni očitno prekoračil svojega normativnega pooblastila. (glej po analogiji sodbi z dne 12. maja 2011, Luksemburg/Parlament in Svet, C‑176/09, EU:C:2011:290, točka 35, in z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet, C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 150).
38
Na drugem mestu, v skladu z ustaljeno sodno prakso je treba v okviru ničnostne tožbe zakonitost izpodbijanega akta presojati glede na dejanske in pravne elemente, ki so obstajali ob sprejetju akta (glej sodbo z dne 10. septembra 2019, HTTS/Svet, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, točka 37 in navedena sodna praksa; sodba z dne 17. septembra 2007, Microsoft/Komisija, T‑201/04, EU:T:2007:289, točka 260).
39
Tako dejstva, ki ga zatrjuje tožeča stranka, da je bilo za vse druge plinovode med državo članico in tretjo državo, ki so na morju in so bili dokončani pred 23. majem 2019, po sprejetju izpodbijane direktive pridobljeno odstopanje na podlagi člena 49a, ni mogoče upoštevati. Enako velja za dejstvo, ki ga zatrjuje zlasti Svet, da plinovod tožeče stranke še vedno ne obratuje.
40
Utemeljenost tožbenih razlogov, ki jih navaja tožeča stranka, je treba presoditi ob upoštevanju teh preudarkov.
2.
Tretji pritožbeni razlog: kršitev načela pravne varnosti
41
Tožeča stranka trdi, da je dejstvo, da so plinovodi, ki niso bili dokončani pred 23. majem 2019, edini plinovodi med državo članico in tretjo državo, v zvezi s katerimi se operaterji ne morejo sklicevati niti na izvzetje na podlagi člena 36, kakor je bil spremenjen, niti na odstopanje na podlagi člena 49a, vir pravne negotovosti. Tožeča stranka pojasnjuje, da je na dan sprejetja izpodbijane direktive že odobrila znatne in nepovratne naložbe v plinovod Severni tok 2, v nasprotju z operaterji, ki še niso sprejeli dokončne odločitve o naložbi.
42
Pojasnjuje, da se za plinovod Severni tok 2, tako kot za plinovod Severni tok 1, ob izvedbi teh naložb ni štelo, da spada na področje uporabe Direktive 2009/73. Zato naj ne bi zaprosila za izvzetje na podlagi člena 36 Direktive 2009/73. Dodaja, da je lahko legitimno pričakovala, da njene naložbe zaradi nepričakovane in nenadne spremembe zakonodaje ne bodo brez vsakršne donosnosti.
43
Tako bi moral zakonodajalec Unije upoštevati njen posebni položaj, da bi prilagodil uporabo izpodbijane direktive in zlasti časovno področje uporabe člena 49a.
44
Parlament in Svet ob podpori Republike Estonije, Republike Litve, Republike Poljske in Komisije izpodbijata trditve tožeče stranke.
45
Načelo pravne varnosti zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, da se lahko zadevne osebe znajdejo v položajih in pravnih razmerjih, ki izhajajo iz pravnega reda Unije (glej sodbo z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet, C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 148 in navedena sodna praksa). Tako je zlasti, kadar imajo lahko ta pravila neugodne posledice za posameznike in podjetja (glej v tem smislu sodbo z dne 30. aprila 2019, Italija/Svet (Ribolovna kvota za sredozemsko mečarico), C‑611/17, EU:C:2019:332, točka 111).
46
Pravica do sklicevanja na varstvo legitimnih pričakovanj se kot korelat načela pravne varnosti razteza na vsakega posameznika, ki je v položaju, iz katerega izhaja, da mu je uprava Unije vzbudila utemeljena pričakovanja. Zagotovila, ki lahko vzbudijo taka pričakovanja, so natančne, brezpogojne in skladne informacije iz pooblaščenih in zanesljivih virov. Po drugi strani se nihče ne more sklicevati na kršitev načela varstva legitimnega pričakovanja, kadar nima jasnih zagotovil uprave. Poleg tega, kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa Unije, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru njegovega sprejetja na to načelo ne more sklicevati (glej v tem smislu sodbo z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet, C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 153 in navedena sodna praksa).
47
Gospodarski subjekti ne morejo upravičeno zaupati v ohranitev obstoječega položaja, ki ga lahko institucije Unije spremenijo v okviru svoje diskrecijske pravice (glej sodbo z dne 26. junija 2012, Poljska/Komisija, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, točka 180 in navedena sodna praksa).
48
V obravnavani zadevi je res, da je Sodišče v točki 80 sodbe z dne 12. julija 2022, Nord Stream 2/Parlament in Svet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), med drugim razsodilo, da je tožeča stranka ob sprejetju in začetku veljavnosti izpodbijane direktive že izvedla znatne naložbe v izgradnjo svojega povezovalnega plinovoda v smislu člena 2, točka 17, Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena, in da je bil ta povezovalni plinovod v napredni fazi.
49
Poleg tega je Sodišče v točkah 104 in 160 sodbe z dne 12. julija 2022, Nord Stream 2/Parlament in Svet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), v bistvu razsodilo, da na dan sprejetja izpodbijane direktive tožeča stranka ni mogla biti upravičena niti do izvzetja na podlagi člena 36, kakor je bil spremenjen, niti do odstopanja na podlagi člena 49a. Sodišče je namreč na eni strani poudarilo, da je bilo o naložbah v plinovod Severni tok 2 na dan sprejetja izpodbijane direktive že odločeno, kar je ta plinovod izključilo iz upravičenosti do izvzetja na podlagi člena 36, kakor je bil spremenjen, in na drugi strani, da je bilo na ta dan očitno, da navedenega plinovoda ni bilo mogoče dokončati pred 23. majem 2019, s čimer je bila preprečena odobritev odstopanja na podlagi člena 49a.
50
V zvezi s tem je treba poudariti, da z okoliščino, da tožeča stranka na dan sprejetja izpodbijane direktive ni mogla biti upravičena niti do izvzetja na podlagi člena 36, kakor je bil spremenjen, niti do odstopanja na podlagi člena 49a, kot je Sodišče razsodilo v sodbi z dne 12. julija 2022, Nord Stream 2/Parlament in Svet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), ni mogoče dokazati, da je zakonodajalec kršil načelo pravne varnosti in njegov korelat, in sicer načelo varstva legitimnih pričakovanj.
51
Spoštovanje načela pravne varnosti in njegovega korelata je treba namreč preučiti glede na vedenje, ki ga je razumno lahko imel preudaren in obveščen gospodarski subjekt glede razvoja pravnega okvira, in posledic, ki jih je moral iz tega izpeljati za opredelitev svojega ravnanja. To spoštovanje je treba preučiti tudi glede na okoliščine tega razvoja in zlasti glede na ravnanje pristojnih institucij.
a)
Okoliščina, da tožeča stranka ne more biti upravičena do izvzetja iz člena 36, kakor je bil spremenjen
52
Na podlagi elementov, predloženih Splošnemu sodišču, ni mogoče preveriti trditve tožeče stranke, da je končno odločitev o naložbi v projekt Severni tok 2 sprejela septembra 2015. Tožeča stranka se namreč v podporo svoji trditvi ne opira na nobeno prilogo. Poleg tega drugi elementi iz spisa kažejo na to, da ta odločitev ni bila sprejeta septembra 2015, ampak leta 2016, nato pa se je začela izvajati spomladi 2017.
53
Ne glede na to, kdaj je tožeča stranka dejansko sprejela končno odločitev o naložbi, je treba ugotoviti, prvič, da se je tožeča stranka odločila vlagati v kontekstu predvidljive uporabe obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovode med državo članico in tretjo državo, in drugič, da je nadaljevala s svojimi naložbami po konkretizaciji te možnosti.
1) Kontekst, v katerem se je tožeča stranka odločila za naložbo
54
Tožeča stranka se je odločila vlagati v kontekstu, v katerem je več institucij Unije jasno in dolgo časa izražalo željo po uporabi obveznosti iz Direktive 2009/73, prvič, za plinovode med državo članico in tretjo državo na splošno, in drugič, zlasti za plinovod Severni tok 2.
55
V zvezi s tem se je tožeča stranka, prvič, odločila vlagati v kontekstu, ki ga zaznamuje veliko stališč Komisije, Evropskega sveta, Sveta in Parlamenta, da bi na splošno za uvoz energije v Unijo in plinovode med državo članico in tretjo državo na podlagi obstoječega prava ali na podlagi prava, ki bi ga bilo treba spremeniti, v celoti veljala pravila, ki urejajo notranji trg z energijo.
56
V uvodni izjavi 22 Direktive 2009/73 je bilo namreč že pojasnjeno, da je zanesljivost oskrbe z energijo bistveni element javne varnosti, pri čemer se iz tega sklepa, da bi bilo treba osebam iz tretjih držav dovoliti izvajanje nadzora nad prenosnim sistemom ali operaterjem prenosnega sistema le, če izpolnjujejo zahteve glede dejanskega ločevanja, ki se uporabljajo v Uniji. V isti uvodni izjavi je bila Komisija tudi spodbujena, naj po potrebi predloži priporočila za pogajanja o ustreznih sporazumih s tretjimi državami, ki obravnavajo zanesljivost oskrbe z energijo v Uniji.
57
Komisija je že leta 2010 v odgovor na vprašanja, ki jih je postavil ruski minister za energijo, v bistvu navedla, da za plinovode med državo članico in tretjo državo na ozemlju te države članice veljajo obveznosti iz Direktive 2009/73, razen če se pravni okvir spremeni z mednarodnim sporazumom.
58
Parlament in Svet sta nato v uvodni izjavi 3 svojega Sklepa št. 994/2012/EU z dne 25. oktobra 2012 o vzpostavitvi mehanizma za izmenjavo informacij v zvezi z medvladnimi sporazumi med državami članicami in tretjimi državami na področju energije (UL 2012, L 299, str. 13) pojasnila, da morata za pravilno delovanje notranjega energetskega trga uvoz energije v Unijo v celoti urediti s pravili, ki vzpostavljajo notranji energetski trg.
59
Predstavnik Komisije je decembra 2013 javno izrazil mnenje te institucije, da medvladni sporazumi, ki jih je več držav članic sklenilo z Rusko federacijo v zvezi s projektom plinovoda, imenovanega „South Stream“, ki naj bi Rusijo povezoval z Italijo in Avstrijo prek Črnega morja in za katerega so se začela nekatera gradbena dela, niso v skladu z obveznostmi iz Direktive 2009/73.
60
Član Komisije, zadolžen za energijo je 31. marca 2014 v odgovor na parlamentarno vprašanje navedel, da bo Komisija preučila odločitve nacionalnih regulativnih organov, sprejete na podlagi prošnje nosilcev projekta Južni tok za izvzetje na podlagi člena 36 Direktive 2009/73.
61
Komisija je v sporočilu Evropskemu parlamentu in Svetu z dne 28. maja 2014 z naslovom „Evropska strategija za energetsko varnost“, (COM(2014) 330 final), poudarila, da morajo biti nove naložbe v infrastrukturo, ki jih spodbujajo prevladujoči ponudniki, kratkoročno skladne z vsemi pravili o notranjem trgu in konkurenci. Zlasti bi bilo treba po mnenju Komisije projekt Južni tok začasno ustaviti, dokler se ne zagotovi popolna skladnost z zakonodajo Unije, nato pa ponovno oceniti glede na prednostne naloge Unije na področju energetske varnosti.
62
Komisija je v sporočilu Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru, Odboru regij in Evropski investicijski banki z dne 25. februarja 2015 z naslovom „Strateški okvir za odporno energetsko unijo z jasno politiko na področju podnebnih sprememb“ (COM(2015) 80 final) navedla, da je popolna skladnost sporazumov o nakupu energije iz tretjih držav s pravom Unije pomemben del strategije za zagotavljanje energetske varnosti.
63
Komisija je 15. marca 2015 izrazila tudi željo, da operaterja poljskega odseka plinovoda Yamal – Evropa, ki prenaša plin iz Rusije, podvrže obveznostim iz Direktive 2009/73.
64
Parlament je v resoluciji 2015/2113(INI) z dne 15. decembra 2015 z naslovom „Za evropsko energetsko unijo“ med drugim menil, da je Unija močno odvisna od uvoza energije iz Rusije, za katero se je izkazalo, da je nezanesljiva partnerica in uporablja dobavo energije kot politično orožje. Parlament je dodal, da so spori zaradi zemeljskega plina med Rusijo in tranzitno državo Ukrajino v letih 2006 in 2009 povzročili precejšnje pomanjkanje v številnih državah Unije. Po mnenju Parlamenta te motnje kažejo, da doslej sprejeti ukrepi niso zadostovali za odpravo odvisnosti od ruskega plina. Tako je Komisijo pozval, naj zagotovi spoštovanje prava Unije, da bi se izognili izkrivljanju notranjega trga.
65
Nazadnje, elementi iz spisa kažejo, da je Evropski svet v svojih sklepih z dne 18. decembra 2015 (EUCO 28/15) navedel, da bi morala biti vsaka nova infrastruktura v celoti skladna s „Tretjim energetskim svežnjem“ in drugo zakonodajo Unije, ki se uporablja, ter cilji energetske unije.
66
Tako je iz točk od 56 do 65 zgoraj razvidno, da je med letoma 2009 in 2015 več institucij Unije zavzelo stališče v prid uporabi pravil o notranjem energetskem trgu za vse plinovode med državo članico in tretjo državo.
67
Drugič in v tem kontekstu, več držav članic, Parlament in Komisija je jasno izrazilo voljo, da za plinovod Severni tok 2 veljajo obveznosti iz Direktive 2009/73, ko so izvedele za obstoj tega projekta.
68
Elementi, ki jih je med drugim predložila tožeča stranka, namreč kažejo, da je novembra 2015 in nato marca 2016 več držav članic Komisiji poslalo dva dopisa, v katerih so izrazile pomisleke glede projekta plinovoda tožeče stranke in Komisijo pozvale, naj ukrepa, da bi v bistvu za ta prihodnji plinovod veljale obveznosti iz Direktive 2009/73.
69
Član Komisije, zadolžen za energijo je 15. decembra 2015 v odgovor na parlamentarno vprašanje pojasnil, da bi moral biti projekt tožeče stranke popolnoma v skladu s konkurenčnim pravom Unije. Dodal je, da bo Unija podpirala le infrastrukturne projekte, ki so v skladu s temeljnimi načeli energetske unije. Isti član je 21. januarja 2016 podal podoben odgovor na drugo parlamentarno vprašanje.
70
Parlament je 15. decembra 2015 sprejel resolucijo, navedeno v točki 64 zgoraj, iz katere izrecno izhaja, da je ta institucija želela, da se za plinovod Severni tok 2 uporablja pravo Unije.
71
Na konferenci v Parlamentu 6. aprila 2016 na temo „Nord Stream II – Energy Union at the crossroads“ (Severni tok 2 – Energetska unija na razpotju) je podpredsednik Komisije izjavil, da gradnja tako pomembnega infrastrukturnega projekta, kot je plinovod Severni tok 2, ne more potekati v pravni praznini niti ga ni mogoče izkoriščati izključno v skladu z ruskim pravom. V zvezi s tem je pojasnil, da bi bilo treba plinovod Severni tok 2, če bo zgrajen, uporabljati v pravnem okviru, ki ustrezno upošteva ključna načela energetskega trga Unije.
72
Drugi elementi iz spisa kažejo, da je več evropskih poslancev v začetku leta 2017 Komisijo pozvalo, naj sprejme nujne ukrepe v zvezi s projektom tožeče stranke. V istem obdobju sta dve državi članici Komisijo zaprosili za ukrepanje, preden sta tožeči stranki izdali dovoljenja, za katera je zaprosila v zvezi s traso plinovoda Severni tok 2 v Baltskem morju, na podlagi člena 79 Konvencije Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu, podpisane v Montego Bayu 10. decembra 1982.
73
Iz navedenega izhaja, da se je tožeča stranka odločila vlagati v kontekstu, za katerega je dolgo značilna trdna in ponavljajoča se volja, med drugim več držav članic, Parlamenta in Komisije, da za plinovode med državo članico in tretjo državo na splošno ter zlasti za plinovod Severni tok 2 veljajo obveznosti iz Direktive 2009/73.
74
Tako tožeča stranka, ko trdi, da se je odločila za naložbo, ni imela nobenega zagotovila, da se pravo Unije še naprej ne bo uporabljalo za plinovod Severni tok 2.
75
Nasprotno, mogoče je bilo predvideti, da bodo institucije Unije uporabile svoje pristojnosti, ki jih imajo, da bi zagotovile, da plinovodi med državo članico in tretjo državo na splošno ter zlasti plinovod Severni tok 2 spadajo na področje uporabe Direktive 2009/73.
2) Nadaljevanje naložb
76
Tožeča stranka je nadaljevala svoje naložbe po tem, ko se je možnost, da za plinovod Severni tok 2 veljajo obveznosti iz Direktive 2009/73, konkretizirala s predlogi, ki jih je predstavila Komisija.
77
Komisija je namreč konec marca 2017 opozorila, da plinovod Severni tok 2 povzroča težave, in napovedala, da pripravlja osnutek mandata za Svet, da bi bila pooblaščena za pogajanja z Rusko federacijo glede izkoriščanja tega plinovoda.
78
Tako je Komisija 9. junija 2017 v sporočilu za medije javno napovedala, da je države članice zaprosila za mandat za pogajanja o sporazumu o plinovodu Severni tok 2 z Rusko federacijo. Ta prošnja je bila podana v obliki priporočila, ki ga je Komisija istega dne sprejela za Svet zaradi sprejetja sklepa o odobritvi začetka pogajanj o mednarodnem sporazumu med Unijo in Rusko federacijo o izkoriščanju plinovoda Severni tok 2 (v nadaljnjem besedilu: prošnja za mandat).
79
Kot je razvidno iz sporočila za medije, je Komisija v prošnji za mandat pojasnila, da projekt Severni tok 2 ne prispeva k ciljem energetske unije, ker bi po eni strani lahko olajšal širitev položaja družbe Gazprom na glavnih trgih s plinom v Uniji in ker bi po drugi strani ogrozil obstoječe poti prenosa.
80
Zato je Komisija Svet zaprosila, naj ji podeli mandat za pogajanja o mednarodnem sporazumu, ki bi upošteval temeljna načela, ki izhajajo iz prava Unije na področju energije, zlasti načela preglednosti obratovanja, določitev nediskriminatornih tarif, ustrezna raven nediskriminatornega dostopa tretjih oseb ter raven ločevanja dejavnosti dobave in prenosa.
81
Član Komisije, zadolžen za energijo je avgusta 2017 v odgovor na parlamentarno vprašanje opozoril na željo Komisije, da za plinovod Severni tok 2 ne velja le pravo države njegovega izvora, ampak tudi pravo Unije.
82
Komisija je 8. novembra 2017 sprejela predlog direktive. Ta predlog je že predvideval razširitev področja uporabe Direktive 2009/73 na plinovode, kot je plinovod tožeče stranke, ter možnost pridobitve odstopanja za plinovode med državo članico in tretjo državo, ki so bili dokončani pred začetkom veljavnosti prihodnje direktive. Vsebina tega predloga je bila napovedana septembra 2017. Poleg tega je predstavnik Komisije oktobra 2017 pojasnil, da bo po njegovem mnenju ta predlog predložen novembra 2017, da bo obravnavan po postopku „fast-track“ in da bo začel veljati najpozneje konec leta 2018, če bodo predlagane spremembe sprejete.
83
Iz tega sledi, da se je na dan prošnje za mandat in nato na dan predloga direktive možnost, da za tožečo stranko veljajo obveznosti iz Direktive 2009/73, konkretizirala in da je lahko pričakovala, da se bodo navedene obveznosti v kratkem uporabljale za plinovod Severni tok 2. Tako je tožeča stranka na podlagi elementov, ki jih je imela na voljo, lahko predvidela sprejetje ukrepa Unije, ki bi lahko vplival na njene interese.
84
Tožeča stranka pa ni dokazala, da je bilo zanjo nemogoče, da se prilagodi, da bi lahko bila deležna izvzetja iz člena 36, kot je spremenjen, ko bi izpodbijana direktiva začela veljati.
85
Tožeča stranka namreč po eni strani ne trdi, da je na dan prošnje za mandat, ki jo je Komisija naslovila na Svet, in najpozneje na dan predloga direktive poskušala prekiniti ali odložiti izvajanje pogodb, ki jih je predhodno sklenila ali jih poskušala ponovno spogajati.
86
Po drugi strani tožeča stranka ni dokazala, da na te datume ni mogla prekiniti ali zadržati izvrševanja svojega projekta in, splošneje, da so njene naložbe postale nepovratne.
87
V zvezi s tem Splošno sodišče ugotavlja, da tožeča stranka ni predložila pogodb o nakupu cevi, pogodbe o obdanju cevi s težkim betonom in pogodbe o namestitvi cevi, za katere pojasnjuje, da jih je je sklenila 6. aprila 2016, 6. septembra 2016 oziroma 6. aprila 2017. Dve prilogi, ki ju je predložila tožeča stranka, potrjujeta le, da [zaupno]. (
1
)
88
Poleg tega, kot je razvidno iz odločbe Bundesnetzagentur (zvezna agencija za omrežja, Nemčija) z dne 22. februarja 2009 o prošnji za izvzetje na podlagi določbe nemškega prava, s katero je bil prenesen člen 36 Direktive 2009/73 (BK7–08–009), sklenitev pogodbe o nakupu cevi za visok znesek ne dokazuje nujno obstoja trdne odločitve o naložbi in da je bila na dan sklenitve take pogodbe izvedena nepreklicna naložba zlasti zato, ker je te cevi še vedno mogoče prodati.
89
Tako tožeča stranka ni dokazala, da so na dan prošnje za mandat, ki jo je Komisija naslovila na Svet, in najpozneje na dan predloga direktive naložbe, povezane s pogodbami, navedenimi v točki 87 zgoraj, postale nepovratne.
90
V zvezi s sporazumom o prenosu plina, ki ga je tožeča stranka sklenila 23. aprila 2017, je treba poudariti, da ta sporazum, ki se nanaša na prihodnje izkoriščanje plinovoda Severni tok 2, ne daje nobenih spoznanj o časovnem zaporedju in obsegu naložb, ki jih je izvedla tožeča stranka. Poleg tega je bil ta sporazum sklenjen na datum, ko je Komisija že napovedala, da pripravlja prošnjo za mandat (glej točko 77 zgoraj). Poleg tega tožeča stranka s sklicevanjem zgolj na odlomke tega sporazuma, ki jih je predložila v prilogi k tožbi, ni dokazala, da njegovega izvrševanja ni mogla prekiniti ali odložiti ali ponovno spogajati njegove vsebine nekaj tednov po njegovem podpisu, to je po tem, ko je Komisija 9. junija 2017 dejansko vložila prošnjo za mandat. Poleg tega, ker je bil ta sporazum podpisan z družbo Gazprom Export LLC, to je družbo ruskega prava, ki je bila hčerinska družba v stoodstotni lasti edinega delničarja tožeče stranke, ni bilo mogoče izključiti možnosti ponovnih pogajanj o tem sporazumu na datum prošnje za mandat in na dan predloga direktive.
91
Sporazumi o financiranju, ki jih je tožeča stranka sklenila aprila in junija 2017, prav tako ne zagotavljajo informacij o časovnem zaporedju in obsegu naložb, ki jih je izvedla. Poleg tega pojasnila tožeče stranke in odlomki iz teh sporazumov, ki jih je predložila, ne omogočajo, da bi se z zahtevano natančnostjo presojal datum, ko so ti sporazumi dejansko začeli veljati. Poleg tega so bili ti sporazumi podpisani na datum, in sicer marca 2017, ko je Komisija že napovedala__ da bo pripravila osnutek pogajalskega mandata za sklenitev sporazuma z Rusko federacijo, in nekaj tednov ali, kar zadeva sporazum iz junija 2017, nekaj dni pred dejansko vložitvijo prošnje za mandat Svetu. Nazadnje in splošneje, pojasnila, ki jih je tožeča stranka predložila pred Splošnim sodiščem, ne dokazujejo, da se o teh sporazumih ni mogla ponovno pogajati na datum prošnje za mandat, in najpozneje na datum predloga direktive. Poleg tega je treba poudariti, da je financiranja, zagotovljena s temi sporazumi, v višini polovice zagotovil njen edini delničar, družba PJSC Gazprom.
92
Zato tožeča stranka ni dokazala, da je okoliščina, da na dan sprejetja izpodbijane direktive ni mogla biti upravičena do izvzetja iz člena 36, kakor je bil spremenjen, neposredna posledica nepredvidljive spremembe ureditve in da se ni mogla pravočasno prilagoditi takemu položaju.
93
Nasprotno, elementi, ki jih ima na voljo Splošno sodišče, kažejo na to, da je tožeča stranka brez prekinitve izvedla in nadaljevala svoje naložbe, čeprav je lahko razumno predvidela prihodnjo uporabo obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovode med državo članico in tretjo državo, vključno s plinovodom Severni tok 2.
94
Ob upoštevanju konteksta sprejetja izpodbijane direktive in zlasti položaja tožeče stranke pred njenim sprejetjem okoliščina, da tožeča stranka ob sprejetju te direktive ni mogla biti upravičena do izvzetja iz člena 36, kakor je bil spremenjen, zakonodajalca Unije ni zavezovala, da zaradi spoštovanja načela pravne varnosti področje uporabe člena 49a prilagodi njenemu posebnemu položaju.
b)
Okoliščina, da tožeča stranka ne more biti upravičena do odstopanja iz člena 49a
95
Na prvem mestu je treba poudariti, da je bilo merilo dokončanja pred datumom začetka veljavnosti izpodbijane direktive, katerega spoštovanje je pogojevalo možnost upravičenosti do odstopanja iz člena 49a, navedeno že v predlogu direktive in da je tožeča stranka lahko predvidela, da plinovod Severni tok 2 na dan sprejetja in začetka veljavnosti navedene direktive ne bo dokončan.
96
V zvezi s tem je iz elementov spisa razvidno, da se na dan predloga direktive, to je 8. novembra 2017, gradnja plinovoda Severni tok 2 v ožjem smislu, in sicer zlasti polaganje cevi na dno Baltskega morja, še ni začela.
97
Tožeča stranka je namreč od pristojnih nemških organov dobila različna dovoljenja, potrebna za postavitev in upravljanje svoje infrastrukture v teritorialnem morju in izključni ekonomski coni (IEC) Zvezne republike Nemčije šele med 2. novembrom 2017 in 27. marcem 2018.
98
Poleg tega so se gradbena dela za polaganje cevi in izgradnjo terminala prihoda na območju, za katero je odgovorna ta država članica, začela šele februarja 2018 ter so se v teritorialnem morju in nemški IEC nadaljevala šele sredi leta 2018.
99
Poleg tega so bila potrebna dovoljenja ruskih, finskih in švedskih organov, na katera se nanaša trasa plinovoda Severni tok 2, izdana šele med 5. aprilom in 14. avgustom 2018.
100
V teh okoliščinah na dan sprejetja izpodbijane direktive, to je 17. aprila 2019, velik del vsake od dveh cevi, ki sestavljata plinovod Severni tok 2, še ni bil postavljen na morsko dno, kot je razvidno iz številk, izraženih v kilometrih, ki jih je navedla tožeča stranka. Natančneje, tožeča stranka je ob sprejetju in začetku veljavnosti izpodbijane direktive še vedno čakala na dovoljenje za 147 km cevi, za katero so bili odgovorni danski organi. To dovoljenje je bilo nazadnje izdano 30. oktobra 2019, 28. novembra 2019 pa je postalo dokončno. Ob sprejetju in začetku veljavnosti izpodbijane direktive cevi torej niso bile nameščene v danske vode. Na ta ista datuma vsi že uporabljeni odseki cevi na morskem dnu niso bili med seboj povezani s postopkom, imenovanim „above water tie-in“, vsaj ne v teritorialnem morju in IEC Nemčije ter ruskih vodah.
101
Zato je tožeča stranka lahko predvidela, da če bi zakonodajalec Unije sledil predlogu Komisije za vstavitev odstopanja za plinovode, dokončane pred začetkom veljavnosti izpodbijane direktive, tega ne bi mogla izkoristiti na datum tega začetka veljavnosti.
102
Na drugem mestu, okoliščina, da tožeča stranka na dan sprejetja izpodbijane direktive ni mogla biti upravičena do odstopanja na podlagi člena 49a, je bila zanjo ne le predvidljiva, ampak tudi posledica uporabe merila, skladnega z načelom pravne varnosti in načelom varstva legitimnih pričakovanj.
103
Merilo dokončanja pred začetkom veljavnosti izpodbijane direktive je namreč jasno, natančno in objektivno.
104
V zvezi s tem to merilo odraža načelo, da se novo pravno pravilo uporablja od začetka veljavnosti akta, v katerem je vsebovano. Čeprav se to pravno pravilo ne uporablja za pravne položaje, ki so nastali in se v celoti končali med veljavnostjo starega predpisa, pa se uporablja za prihodnje učinke položaja, nastalega med veljavnostjo starega predpisa, in za nove pravne položaje. Drugače – in ob upoštevanju načela prepovedi retroaktivnosti pravnih aktov – je le, če so novemu pravilu dodane posebne določbe, ki izrecno določajo njegovo časovno uporabo (glej sodbo z dne 22. junija 2022, Volvo in DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, točka 32 in navedena sodna praksa).
105
Pristopu, po katerem se za omejitev področja uporabe ratione temporis določbe na področju plina upošteva datum začetka veljavnosti akta, je poleg tega že sledila Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2003/55/ES z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 98/30/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 230). V členu 2, točka 33, Direktive 2003/55 je bila namreč „nova infrastruktura“ opredeljena kot infrastruktura, ki še ni bila dokončana na dan začetka veljavnosti navedene direktive. Za novo infrastrukturo je lahko veljalo izvzetje na podlagi člena 22 te direktive, ki je postal člen 36 Direktive 2009/73.
106
Objektivno merilo dokončanja pred začetkom veljavnosti Direktive dokazuje, da je zakonodajalec upošteval poseben položaj dokončanih plinovodov, ko je tem plinovodom omogočil, da se v zvezi z njimi zaprosi za odstopanje iz člena 49a.
107
V zvezi s posebnim položajem plinovoda Severni tok 2 je iz točke 100 zgoraj razvidno, da je bil na dan začetka veljavnosti izpodbijane direktive še v gradnji in da torej položaj tožeče stranke na ta dan še ni bil dokončno končan v smislu sodne prakse, navedene v točki 104 zgoraj.
108
Poleg tega tožeča stranka ni le lahko predvidela, da na dan začetka veljavnosti izpodbijane direktive ne bo mogla biti upravičena do odstopanja iz člena 49a, ampak je imela tudi na voljo dodaten rok za spremembo predvidenih načinov obratovanja plinovoda Severni tok 2, saj je bil rok za prenos te direktive določen najpozneje 24. februarja 2020, to je deset mesecev po njenem sprejetju.
109
V zvezi s tem je treba dodati, da okoliščina, da tožeča stranka ne more biti upravičena do odstopanja iz člena 49a, tej ne preprečuje ekonomsko sprejemljivega obratovanja plinovoda Severni tok 2 in primerne donosnosti svojih naložb, kot to izhaja zlasti iz člena 13(1)(a) Direktive 2009/73 in člena 13 Uredbe (ES) št. 715/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o pogojih za dostop do prenosnih omrežij zemeljskega plina in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1775/2005 (UL 2009, L 211, str. 36).
110
Zato tožeča stranka ni dokazala, da je zakonodajalec kršil načelo pravne varnosti in njegov korelat, načelo varstva legitimnih pričakovanj, ko je v členu 49a določil, da so lahko do odstopanja na podlagi te določbe upravičeni le plinovodi med državo članico in tretjo državo, dokončani do 23. maja 2019.
111
Ob upoštevanju vsega prej navedenega z okoliščino, da tožeča stranka na dan sprejetja izpodbijane direktive ni mogla biti upravičena niti do izvzetja na podlagi člena 36, kot je bil spremenjen, niti do odstopanja na podlagi člena 49a, ni mogoče dokazati, da je zakonodajalec kršil načelo pravne varnosti in njegov korelat, in sicer načelo varstva legitimnih pričakovanj.
112
Tretji tožbeni razlog se torej zavrne.
3.
Prvi tožbeni razlog: kršitev načela enakega obravnavanja
113
Načelo enakega obravnavanja kot splošno načelo prava Unije določa, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in naj se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno upravičeno (glej sodbo z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 23 in navedena sodna praksa).
114
Po vrsti je treba preučiti trditve tožeče stranke, ki se nanašajo na obstoj različnega obravnavanja primerljivih položajev, in trditve, ki se nanašajo na neobstoj objektivne utemeljitve.
a)
Različno obravnavanje primerljivih položajev
115
Tožeča stranka trdi, da je plinovod Severni tok 2 jasno v položaju, ki je primerljiv s položajem plinovodov med državo članico in tretjo državo, ki so na morju in so bili dokončani pred datumom začetka veljavnosti izpodbijane direktive, ki spadajo na področje uporabe člena 49a.
116
Prvič, plinovod Severni tok 2 in dokončani plinovodi naj bi bili namreč vsi „plinovodi med državo članico in tretjo državo“ v smislu člena 2, točka 17, Direktive 2009/73, kakor je bila spremenjena, in naj bi spadali na področje uporabe te direktive, ker so „povezovalni plinovodi“.
117
Drugič, plinovod Severni tok 2 in plinovodi med državo članico in tretjo državo, ki ležijo na morju in so dokončani, naj bi bili vsi plinovodi, za katere naj se člen 36, kakor je bil spremenjen, objektivno ne bi mogel uporabljati in glede katerih naj ta člen ne bi mogel izpolnjevati svoje vloge zagotavljanja gotovosti „pred“ naložbo. Za plinovod Severni tok 2 in plinovode med državo članico in tretjo državo, ki ležijo na morju in so dokončani, naj bi bila izvedena naložba nepovratna in naj ne bi mogla biti opuščena enako kot za plinovode v fazi načrtovanja. V zvezi s tem naj bi bile skoraj vse naložbe v plinovod Severni tok 2 že izvedene in ta plinovod naj bi bil skoraj dokončan. Tako naj bi bili plinovod Severni tok 2 in plinovodi med državo članico in tretjo državo, ki ležijo na morju in so dokončani, v primerljivem položaju glede na cilj člena 49a, ki je omogočiti vračilo izvedene naložbe.
118
Tretjič, naložbe v plinovod Severni tok 2 naj bi temeljile na isti vrsti dolgoročnih sporazumov o prenosu plina, kot so sporazumi, na katerih temeljijo plinovodi na morju, ki so dokončani ter ki so bili sklenjeni več let pred sprejetjem izpodbijane direktive.
119
Četrtič, na podlagi dejstva, da je za dokončane in že izkoriščane plinovode lažje oceniti njihov vpliv na delovanje notranjega trga, konkurenco in zanesljivost oskrbe, naj ne bi bilo mogoče šteti, da plinovod Severni tok 2 ni primerljiv s temi dokončanimi plinovodi. Podobna ocena naj bi se namreč zahtevala s členom 36, kakor je bil spremenjen, za načrtovane plinovode, ta določba pa naj bi privedla do prakse odločanja.
120
Petič, iz istega razloga naj ne bi bilo mogoče trditi, da merilo „končne odločitve o naložbi“ ni natančno, drugače kot merilo „dokončanja“ iz člena 49a. Člen 36, kakor je bil spremenjen, naj bi namreč predpostavljal, da ni bila sprejeta končna odločitev o naložbi.
121
Parlament in Svet ob podpori Republike Estonije, Republike Litve, Republike Poljske in Komisije izpodbijata trditve tožeče stranke.
122
S kršitvijo načela enakega obravnavanja zaradi različnega obravnavanja je predpostavljeno, da so zadevni položaji primerljivi glede na vse njihove značilne elemente. Elemente, ki so značilni za različne položaje in tako njihovo primerljivost, je treba zlasti ugotoviti in presojati ob upoštevanju predmeta in namena akta Skupnosti, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, na katero spada zadevni ukrep (glej sodbo z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točki 25 in 26 ter navedena sodna praksa).
123
V obravnavanem primeru člen 194(1) PDEU v zvezi z načeli in cilji področja, na katero spada izpodbijana direktiva, določa, da je v okviru vzpostavitve ali delovanja notranjega trga in ob upoštevanju potrebe po ohranjanju in izboljšanju okolja cilj energetske politike Unije zagotoviti delovanje energetskega trga, zagotoviti zanesljivo oskrbo z energijo v Uniji, spodbujati energetsko učinkovitost in varčevanje z energijo ter razvijati nove in obnovljive vire energije ter spodbujati medsebojno povezovanje energetskih omrežij (glej v tem smislu sodbo z dne 4. maja 2016, Komisija/Avstrija, C‑346/14, EU:C:2016:322, točka 72 in navedena sodna praksa).
124
Cilj izpodbijane direktive kot celote je razširiti področje uporabe Direktive 2009/73 na plinovode med državo članico in tretjo državo.
125
Kot je razvidno iz uvodne izjave 3 izpodbijane direktive, je splošni cilj te direktive odpraviti ovire za dokončno oblikovanje notranjega trga, ki izhajajo iz neuporabe tržnih pravil Unije za plinovode med državo članico in tretjo državo. V tej uvodni izjavi je pojasnjeno, da je namen uvedenih sprememb, prvič, zagotoviti, da se bodo pravila, ki se uporabljajo za prenosne plinovode, ki povezujejo dve ali več držav članic, uporabljala tudi za plinovode med državo članico in tretjo državo, drugič, vzpostaviti doslednost pravnega okvira ob hkratnem preprečevanju izkrivljanja konkurence in negativnih učinkov na zanesljivost oskrbe ter, tretjič, povečati preglednost in zagotoviti pravno varnost za udeležence na trgu, zlasti vlagatelje v infrastrukturo in uporabnike omrežja, kar zadeva veljavno pravno ureditev.
126
Namen člena 49a je omogočiti državi članici, na ozemlju katere je prva povezovalna točka plinovoda med to državo članico in tretjo državo, ki je bil dokončan pred 23. majem 2019, da se odloči za odstopanje od obveznosti iz Direktive 2009/73. Takšno odstopanje mora temeljiti na objektivnih razlogih, kot je omogočanje vračila naložbe, ali iz razlogov v zvezi z zanesljivostjo oskrbe, pod pogojem, da odstopanje ne bi škodilo konkurenci, učinkovitemu delovanju notranjega trga z zemeljskim plinom ali zanesljivosti oskrbe v Uniji.
127
Kot je razvidno iz uvodne izjave 4 izpodbijane direktive, je namen člena 49a upoštevati pomanjkanje posebnih pravil Unije, ki se uporabljajo za plinovode med državo članico in tretjo državo, pred dnevom začetka veljavnosti te direktive.
128
V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da ni sporno, da člen 49a vodi do različnega obravnavanja na eni strani plinovodov, dokončanih pred 23. majem 2019, za katere se lahko zaprosi za odstopanje na podlagi te določbe, in na drugi strani plinovodov, ki na ta dan niso bili dokončani in za katere se za tako odstopanje ne more zaprositi.
129
Na prvem mestu je treba poudariti, da je dokončan plinovod plinovod, ki ima vse potrebne lastnosti za prenos plina, ker je bila njegova gradnja končana. Dokončani plinovod se torej lahko da v obratovanje in uporablja. Poleg tega je Komisija v obrazložitvenem memorandumu k predlogu direktive dokončane plinovode, na katere se nanaša odstopanje, ki je zdaj določeno v členu 49a, opisala kot obstoječo infrastrukturo, ki že obratuje.
130
Za primerjavo, plinovod, ki ni dokončan, nima vseh lastnosti plinovoda in torej ni primeren za prenos plina in obratovanje.
131
Na drugem mestu, glede na cilj člena 49a, ki je upoštevati neobstoj posebnih pravil Unije, ki bi se uporabljala za plinovode med državo članico in tretjo državo pred datumom začetka veljavnosti izpodbijane direktive, plinovod, ki še ni dokončan do 23. maja 2019, ni v položaju, ki bi bil primerljiv s položajem plinovoda, dokončanega na ta datum.
132
Plinovod, ki je dokončan na dan začetka veljavnosti izpodbijane direktive in je v uporabi, je namreč nujno privedel do predhodne naložbe, ki se ji ni več mogoče odpovedati. Poleg tega bo plinovod, dokončan na ta datum, začel obratovati v okviru pravne ureditve, ki za njegov položaj ni določala uporabe obveznosti iz Direktive 2009/73 niti možnosti upravičenosti do izvzetja na podlagi člena 36, kakor je bil spremenjen, ki se uporablja za novo plinsko infrastrukturo.
133
Nasprotno pa je lahko, najprej, vlagatelj v plinovod, ki na dan začetka veljavnosti izpodbijane direktive še ni bil dokončan, imel manjše stroške ali pa ima večje možnosti za prilagoditev svoje naložbe, odpoved že prevzetih pogodbenih obveznosti, spremembo navedenih obveznosti ali prodajo blaga, ki ga je že pridobil za gradnjo svojega plinovoda.
134
Dalje, tudi če so bile za plinovod, ki na dan začetka veljavnosti izpodbijane direktive še ni bil dokončan, realizirane znatne naložbe in gradbena dela, se je bilo o teh naložbah in delih mogoče odločiti ob poznavanju zadeve v kontekstu predvidljive spremembe ureditve, ki se je uporabljala na dan začetka veljavnosti take spremembe.
135
V obravnavani zadevi je zlasti iz točk 75, 83, 93 in 101 zgoraj razvidno, da se je tožeča stranka dejansko odločila vlagati ob poznavanju zadeve v kontekstu, ki ji je omogočal razumeti, celo preden je Komisija vložila predlog direktive, in najpozneje takrat, ko bi za plinovod Severni tok 2 veljale obveznosti iz Direktive 2009/73.
136
Nazadnje in splošneje, vlagatelj v plinovod, ki ob začetku veljavnosti izpodbijane direktive, kot je plinovod Severni tok 2, še ni dokončan, ima čas, da se prilagodi zakonodajnim spremembam, določenim s to direktivo. Možnosti in čas, ki jih ima vlagatelj v plinovodu, ki ni dokončan, da se prilagodi posledicam zakonodajne spremembe, izvedene z direktivo, so toliko večji, ker je po eni strani ta vlagatelj veliko mesecev pred sprejetjem zadevnega zakonodajnega akta obveščen o predmetu in cilju predvidenih zakonodajnih sprememb, po drugi strani pa imajo države članice na voljo rok za prenos takih sprememb v notranje pravo.
137
Na tretjem mestu, glede na predmet člena 49a, pa tudi glede na predmet in cilje izpodbijane direktive ter načela in cilje energetske politike Unije, se položaj plinovoda, dokončanega na dan začetka veljavnosti te direktive, razlikuje od položaja plinovoda, katerega gradnja do tega datuma še ni končana.
138
Vpliv že dokončanega plinovoda na delovanje notranjega trga, zlasti z vidika učinkov na konkurenco in zanesljivost oskrbe, je namreč mogoče naknadno oceniti. Ta naknadna ocena se opravi na podlagi izkušenj, pridobljenih z obratovanjem zadevnega plinovoda, in empiričnih podatkov, pridobljenih v okviru tega obratovanja. Tako je presoja vpliva dokončanega plinovoda na notranji trg enostavnejša in jo je torej mogoče hitro opraviti po preprostem postopku, za katerega so odgovorne samo pristojne države članice.
139
Poleg tega uporaba obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovode, ki so bili dokončani in so na dan začetka veljavnosti izpodbijane direktive že obratovali, pomeni tveganje, da se motijo zmogljivosti in tokovi oskrbe ter s tem ogrozita konkurenca in zanesljivost oskrbe. To tveganje upravičuje tudi hitro preučitev njihovega položaja glede na pogoje iz člena 49a.
140
Nasprotno pa je lahko v primeru plinovoda, ki na dan začetka veljavnosti izpodbijane direktive še ni dokončan, kot je plinovod Severni tok 2, ocena njegovega vpliva na notranji trg in zanesljivost oskrbe le prospektivna in temelji na predpostavkah. Tako taka ocena, čeprav je dejansko mogoča, zahteva temeljitejše in kompleksnejše presoje vpliva uporabe bodočega plinovoda na uresničitev ciljev, ki jim sledi izpodbijana direktiva v celoti in energetska politika Unije.
141
Poleg tega, ker nedokončani plinovod, kot je plinovod tožeče stranke, ni sposoben prenašati plina in biti uporaben, uporaba izpodbijane direktive za tako kategorijo plinovodov ne pomeni tveganja za motnje v tokovih oskrbe ali celo prekinitve oskrbe.
142
Ob upoštevanju navedenega je treba ugotoviti, da plinovodi, dokončani 23. maja 2019, na eni strani in plinovodi, ki takrat še niso bili dokončani, zlasti pa tisti, ki so v postopku gradnje, kot je plinovod Severni tok 2, na drugi strani niso v primerljivem položaju glede na vse njihove značilne elemente.
143
Tako člen 49a vodi do različnega obravnavanja različnih položajev in zlasti do tega, da se plinovod Severni tok 2 obravnava drugače kot dokončani plinovodi, saj je bil navedeni plinovod na dan začetka veljavnosti izpodbijane direktive v drugačnem položaju.
144
Tudi ob predpostavki, da člen 49a vodi do različnega obravnavanja primerljivih položajev, ker je tožeča stranka že izvedla velike naložbe za gradnjo plinovoda Severni tok 2, bi bila ta razlika v obravnavanju in neugodnost, ki naj bi iz tega izhajala, vsekakor utemeljena (glej točko 145 in naslednje v nadaljevanju)
b)
Utemeljitev morebitnega različnega obravnavanja primerljivih položajev
145
Tožeča stranka trdi, da različno obravnavanje plinovoda Severni tok 2 ni objektivno utemeljeno.
146
Dejstvo, da plinovod Severni tok 2 ni bil dokončan pred 23. majem 2019, naj ne bi moglo pomeniti objektivne utemeljitve za različno obravnavanje tega plinovoda. Taka utemeljitev namreč ne bi bila v skladu s posebnim namenom člena 49a. Ta namen naj bi se nanašal na naložbena tveganja, ki so bila že sprejeta, in naj bi vključeval dopolnitev člena 36, kakor je bil spremenjen, ki se uporablja za naložbena tveganja, ki še niso bila prevzeta. Omejitev časovnega področja uporabe člena 49a na infrastrukturo, „dokončano pred 23. majem 2019“, naj bi povzročila časovno praznino glede na področje uporabe člena 36, kakor je bil spremenjen.
147
Tožeča stranka trdi, da je imela enaka legitimna pričakovanja kot operaterji plinovodov, ki so že obratovali, ker je pred začetkom veljavnosti izpodbijane direktive, to je 23. maja 2019, že izvedla znatne naložbe. Tako kot navedeni operaterji naj bi sprejela odločitev o izvedbi svojega projekta, izvedla nepovratne naložbe in sklenila večino zavezujočih pogodbenih dogovorov na podlagi pravnega položaja, ki je obstajal pred začetkom veljavnosti direktive.
148
Poleg tega naj merilo „dokončanosti“ ne bi bilo objektivno merilo. Razlog, zaradi katerega je bila določitev tako zgodnega presečnega roka potrebna, da se dokončana infrastruktura ne bi soočila s položajem pravne negotovosti, naj ne bi bil jasen. Zakonodajalec bi lahko določil daljši rok, ne da bi to vplivalo na položaj dokončane infrastrukture. Tožeča stranka poudarja, da je bila med zakonodajnim postopkom uporaba člena 49a za plinovode, za katere so se dela začela pred začetkom veljavnosti izpodbijane direktive, predlagana kot alternativa možnosti, ki je bila nazadnje izbrana.
149
Parlament in Svet ob podpori Republike Poljske in Komisije izpodbijata trditve tožeče stranke.
150
Opozoriti je treba, da je različno obravnavanje utemeljeno, če temelji na objektivnem in razumnem merilu, torej če je povezano z zakonito dopustnim ciljem, ki se želi doseči z zadevno zakonodajo, in je ta različnost sorazmerna s ciljem, ki se želi doseči z zadevnim obravnavanjem (sodba z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 47).
151
Najprej je treba poudariti, da se v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, specifični cilj člena 49a ne nanaša le na naložbena tveganja. Člen 49a ima namreč širši cilj, ki je upoštevanje neobstoja pravil, ki bi se uporabljala za plinovode med državo članico in tretjo državo pred datumom začetka veljavnosti izpodbijane direktive. Zato mora v skladu s to določbo odstopanje, ki ga določa, temeljiti na objektivnih razlogih, kot je omogočanje vračila naložbe ali razlogi zanesljivosti oskrbe.
152
V obravnavani zadevi je treba na prvem mestu ugotoviti, da je merilo dokončanja pred začetkom veljavnosti izpodbijane direktive objektivno merilo, ki odraža načela, ki urejajo časovno uporabo akta Unije (glej točko 104 zgoraj). Poleg tega je to merilo tesno povezano s ciljem, ki mu sledi člen 49a, in sicer upoštevati neobstoj posebnih pravil Unije, ki bi se uporabljala za plinovode med državo članico in tretjo državo pred datumom začetka veljavnosti izpodbijane direktive. To merilo je bilo poleg tega uporabljeno že v členu 2, točka 33, Direktive 2003/55 za opredelitev „nove infrastrukture“ (glej točko 105 zgoraj).
153
Merilo dokončanja pred začetkom veljavnosti izpodbijane direktive je torej objektivno in razumno merilo.
154
Na drugem mestu, morebitno različno obravnavanje, ki izhaja iz uporabe merila dokončanja do 23. maja 2019, je primerno za uresničitev cilja upoštevanja neobstoja pravil, ki bi se za plinovode med državo članico in tretjo državo uporabljala pred datumom začetka veljavnosti izpodbijane direktive.
155
Po eni strani lastnikom plinovodov zlahka omogoča presojo, ali njihov plinovod spada na področje uporabe odstopanja iz člena 49a.
156
Na drugi strani lahko države članice to merilo zlahka uporabijo, da bi hitro presodile, ali je zahteva za odstopanje dejansko vložena v zvezi s plinovodom, ki spada na področje uporabe člena 49a ali ne. Povedano drugače, to merilo omogoča, da se zlahka opredelijo plinovodi, za katere bi bila lahko potrebna prožnost glede na, prvič, načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj njihovega lastnika ter, drugič, tveganja motenj v oskrbi, ki bi jih lahko povzročila uporaba obveznosti iz Direktive 2009/73 za te plinovode, ki že obratujejo.
157
Na tretjem mestu, morebitno različno obravnavanje, ki izhaja iz uporabe merila dokončanja do 23. maja 2019, ne presega tega, kar je potrebno za uresničitev cilja iz člena 49a.
158
Zavrniti je namreč treba trditev tožeče stranke, da je bilo cilj člena 49a mogoče uresničiti tako, da se odstopanje iz te določbe uporabi za plinovode, za katere so se dela začela pred 23. majem 2019 ali za katere je bila pred tem datumom že sprejeta končna odločitev o naložbi.
159
V zvezi s tem je res, da bi merila, ki jih je navedla tožeča stranka, tudi za plinovode, dokončane do 23. maja 2019, omogočala, da se zaprosi za odstopanje na podlagi člena 49a.
160
Vendar, najprej, ta merila niso imela enake stopnje natančnosti, saj bi lahko pojma „začetek del“ in „končna odločitev o naložbi“ povzročila zapleteno tolmačenje, da bi se presodilo, ali plinovod spada na področje uporabe odstopanja iz člena 49a ali ne.
161
Dalje, ta merila bi vodila do tega, da bi na področje uporabe izjeme iz člena 49a spadali plinovodi, ki še niso obratovali. Države članice naj torej ne bi mogle zlahka opraviti presoje izpolnjevanja pogojev iz člena 49a, čeprav je bil postopek, uveden s to določbo, zasnovan prav kot preprost postopek, ki ga morajo države članice hitro izvesti in ki ne bi smel privesti do prospektivnih in zapletenih analiz.
162
Nazadnje, v nasprotju z merilom dokončanja do 23. maja 2019 bi bil učinek meril, ki jih je navedla tožeča stranka, razširitev področja uporabe člena 49a na plinovode, kot je plinovod Nord Stream 2, zaradi katerih so bile izvedene naložbe in začetek gradbenih del v trenutku, ko je bilo mogoče predvideti razširitev področja uporabe Direktive 2009/73 na plinovode med državo članico in tretjo državo.
163
V zvezi z omejitvami, ki jih nosijo vlagatelji v nedokončane plinovode na splošno in zlasti tožeča stranka, je treba zlasti poudariti, da uporaba obveznosti iz Direktive 2009/73 vlagateljem v plinovode med državo članico in tretjo državo ne preprečuje, da svoj plinovod uporabljajo na ekonomsko sprejemljiv način in da dosežejo ustrezno donosnost svojih naložb (glej točko 109 zgoraj).
164
To presojo poleg tega potrjujejo številni primeri plinovodov med državo članico in tretjo državo, ki jih je navedla Komisija in za katere so pred začetkom veljavnosti izpodbijane direktive že več let veljale obveznosti iz Direktive 2009/73.
165
Zato je pomembnost cilja upoštevanja predvidenega neobstoja pravil, ki se uporabljajo za plinovode med državo članico in tretjo državo, ki so bili dokončani pred 23. majem 2019, upravičevala omejitve, ki so jih imeli vlagatelji v plinovode, ki na ta dam še niso bili dokončani, kot je tožeča stranka.
166
Poleg tega, kot je v bistvu razvidno iz točk od 261 do 263 spodaj, tožeča stranka ni dokazala, da so omejitve, ki jih nosi zaradi uporabe obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovod Severni tok 2, očitno neprimerne glede na cilje, ki jim sledi izpodbijana direktiva.
167
Ob upoštevanju navedenega tožeča stranka ni dokazala, da je bila izbira zakonodajalca v členu 49a, in sicer da se področje uporabe odstopanja iz te določbe opredeli z merilom dokončanja do 23. maja 2019, očitno neprimerna in da bi bilo morebitno različno obravnavanje neupravičeno.
168
Prvi tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
4.
Drugi tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
169
Na prvem mestu, tožeča stranka v tožbi trdi, da razširitev področja uporabe obveznosti iz Direktive 2009/73 na plinovode med državo članico in tretjo državo na morju ni sorazmerna s cilji, ki jim sledi izpodbijana direktiva ali Direktiva 2009/73.
170
Tožeča stranka poudarja tudi, da če bi bila uporaba obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovode med državo članico in tretjo državo rešitev za resnično težavo, bi se morale te obveznosti enako uporabljati za vse plinovode med državo članico in tretjo državo. Tožeča stranka pa trdi, da se obveznosti iz Direktive 2009/73 uporabljajo le za del uvozne zmogljivosti tretjih držav, in sicer za zmogljivost plinovoda Severni tok 2, in ne za zmogljivost vseh plinovodov med državo članico in tretjo državo.
171
Na drugem mestu, tožeča stranka v repliki trdi, prvič, da ni dokazano, da bi bilo to, da za majhen del enega samega plinovoda iz tretje države, in sicer plinovoda Severni tok 2, veljajo obveznosti iz Direktive 2009/73, nujno za uresničitev ciljev, ki jim sledi izpodbijana direktiva.
172
Drugič, tožeča stranka poudarja, da se obveznosti iz Direktive 2009/73 uporabljajo le za del uvozne zmogljivosti tretjih držav, in sicer za zmogljivost plinovoda Severni tok 2, in ne za zmogljivost vseh plinovodov med državo članico in tretjo državo. Težko pa naj bi bilo razumeti, kako bi bilo mogoče z uporabo teh obveznosti za tako majhen del celotne zmogljivosti uvoznih plinovodov uresničiti cilje izpodbijane direktive.
173
Tretjič, tožeča stranka trdi, da je bilo mogoče kvantitativne in kvalitativne vidike cilja zagotavljanja zanesljivosti oskrbe zagotoviti tudi z vključitvijo plinovoda Nord Stream 2 na področje uporabe člena 49a. Izvzetje in odstopanje, ki sta določena v členu 36, kakor je bil spremenjen, oziroma v členu 49a, ki sta odobrena zlasti glede na pogoj v zvezi z zanesljivostjo oskrbe, naj bi namreč kazala, da ta zanesljivost ni zagotovljena le z uporabo obveznosti iz Direktive 2009/73.
174
Na tretjem mestu, tožeča stranka trdi, da tudi če bi bilo mogoče šteti, da izpodbijana direktiva pomeni obrobno prednost za notranji trg, kar pa ni tako, bi bila ta prednost nižja od zelo velikih nevšečnosti, ki jih ta direktiva nalaga Uniji, državam članicam in lastnikom, kot je tožeča stranka, plinovodov med državo članico in tretjo državo, ki ležijo na morju.
175
Tožeča stranka pojasnjuje, da so ekonomski učinki direktive na njen položaj znatni in nerazumni, ker ji ta direktiva ne omogoča povrnitve naložb, izvedenih pred njenim sprejetjem. Ne bi naj bila zmožna zakonito izvesti temeljnih vidikov sporazuma o prenosu plina, ki ga je sklenila za družbo Gazprom, njen finančni položaj pa naj bi bil zelo negativno prizadet.
176
Parlament in Svet ob podpori Republike Estonije, Republike Litve, Republike Poljske in Komisije izpodbijata trditve tožeče stranke.
177
Z načelom sorazmernosti se zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevnega predpisa in ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev (glej v tem smislu sodbo z dne 12. julija 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, točka 38 in navedena sodna praksa).
178
Najprej je treba poudariti, da je, kot navaja tožeča stranka, splošni cilj izpodbijane direktive dejansko zagotoviti delovanje notranjega trga.
179
Vendar so v uvodni izjavi 3 izpodbijane direktive omenjeni natančnejši cilji, ki niso omejeni na preprečevanje izkrivljanja konkurence in negativnih učinkov na zanesljivost oskrbe, temveč je njihov namen tudi, prvič, zagotoviti, da se pravila, ki se uporabljajo za plinovode, ki povezujejo dve ali več držav članic, uporabljajo tudi za plinovode med državo članico in tretjo državo, in splošneje, vzpostaviti doslednost pravnega okvira ter, drugič, udeležencem na trgu zagotoviti pravno varnost.
180
Splošni cilj in natančnejši cilji izpodbijane direktive so očitno legitimni cilji. Poleg tega je v členu 194 PDEU omenjena vzpostavitev in delovanje notranjega trga, v tej določbi pa so omenjeni tudi cilji zagotavljanja delovanja energetskega trga in zanesljivosti oskrbe Unije.
181
Ob upoštevanju teh preudarkov je treba presoditi, ali je z izpodbijano direktivo mogoče uresničiti cilje, ki jim sledi, in ali ne presega tega, kar je potrebno za njihovo uresničitev, saj naj bi bil plinovod Severni tok 2 edini plinovod med državo članico in tretjo državo, za katerega ne more veljati niti izvzetje iz člena 36, kakor je bil spremenjen, niti odstopanje iz člena 49a.
a)
Primernost izpodbijane direktive za uresničitev zastavljenih ciljev, ker tožeča stranka ne more biti upravičena niti do izvzetja niti do odstopanja
182
Najprej je treba preučiti primernost izpodbijane direktive za uresničitev ciljev pravne varnosti in doslednosti pravnega okvira ter nato primernost te direktive, da prepreči izkrivljanje konkurence in negativne učinke na zanesljivost oskrbe.
1) Primernost izpodbijane direktive za uresničitev ciljev pravne varnosti in doslednosti pravnega okvira
183
Na prvem mestu je treba poudariti, da je izpodbijana direktiva primerna za uresničitev cilja pravne varnosti, ki mu sledi.
184
Komisija je namreč v obrazložitvenem memorandumu k predlogu direktive pojasnila, da pravo Unije ne opredeljuje izrecno pravnega okvira za plinovode med državo članico in tretjo državo.
185
V zvezi s tem razširitev pojma „povezovalnega plinovoda“ na plinovode v tretje države in iz njih, ki je bila izvedena z izpodbijano direktivo s spremembo pojma „povezovalnega plinovoda“ iz člena 2, točka 17, Direktive 2009/73, zagotavlja jasno razmejitev stvarnega področja uporabe zadnjenavedene direktive in daje pojasnila v zvezi z njenim ozemeljskim področjem uporabe.
186
Na eni strani je z izpodbijano direktivo področje uporabe Direktive 2009/73 razširjeno na vse plinovode med državo članico in tretjo državo, vključno s plinovodom Severni tok 2, in sicer na obstoječe ali prihodnje kopenske in morske plinovode.
187
Po drugi strani je v uvodni izjavi 9 izpodbijane direktive pojasnjeno, da bi se morala za plinovode na morju Direktiva 2009/73 uporabljati v teritorialnem morju države članice, na ozemlju katere je prva povezovalna točka z omrežjem držav članic.
188
Tako izpodbijana direktiva med drugim določa, da se obveznosti iz Direktive 2009/73 uporabljajo za odsek plinovodov med državo članico in tretjo državo na morju, ki prečka teritorialne vode države članice, kot je odsek plinovoda Severni tok 2, ki prečka nemške teritorialne vode. Izpodbijana direktiva se torej v zvezi s tem izogiba pravni praznini.
189
Na drugem mestu, razširitev področja uporabe Direktive 2009/73 na vse plinovode med državo članico in tretjo državo, kot je plinovod Severni tok 2, prav tako zagotavlja doslednost pravnega okvira v Uniji.
190
Prvič, kot je Komisija v bistvu že pojasnila v obrazložitvenem memorandumu predloga direktive, razširitev področja uporabe Direktive 2009/73 na plinovode med državo članico in tretjo državo zagotavlja, da za operaterje teh plinovodov velja enaka pravna ureditev kot za druge udeležence na trgu, za katere se Direktiva 2009/73 že v celoti uporablja, in sicer za operaterje plinovodov, ki povezujejo različne države članice ali operaterje prenosnih sistemov v državah članicah.
191
Drugič, po eni strani, kot je Komisija prav tako pojasnila v obrazložitvenem memorandumu predloga direktive, se temeljna načela regulativnega okvira, vzpostavljenega z Direktivo 2009/73, odražajo v več mednarodnih sporazumih, sklenjenih med državami članicami in tretjimi državami, ali med Unijo in tretjimi državami in se sistematično uporabljajo za kopenske plinovode med državo članico in tretjo državo.
192
Uporaba obveznosti iz Direktive 2009/73 za vse plinovode med državo članico in tretjo državo tako prispeva k doslednosti prava, ki se uporablja za plinovode med državo članico in tretjo državo, za katere so navedene obveznosti že veljale na podlagi drugih pravnih instrumentov, kot so mednarodni sporazumi, na eni strani ter plinovodi med državo članico in tretjo državo, za katere te obveznosti niso veljale, kot je plinovod Severni tok 2, na drugi strani.
193
Po drugi strani, kot je Komisija v bistvu pojasnila v obrazložitvenem memorandumu predloga direktive v zvezi s spoštovanjem načela subsidiarnosti, razširitev področja uporabe Direktive 2009/73 na vse plinovode med državo članico in tretjo državo zagotavlja enotno uporabo obveznosti iz Direktive 2009/73 in preprečuje razdrobljen pristop, ki temelji na nacionalnih ukrepih. Ta razširitev zlasti preprečuje položaj, v katerem bi povezovalni plinovod, ki prečka več držav članic, urejale različne nacionalne ureditve, Komisiji pa tudi omogoča, da izvaja določen nadzor nad spoštovanjem upoštevnih pravil.
194
Zato je izpodbijana direktiva primerna za uresničitev ciljev pravne varnosti in doslednosti pravnega okvira, ki jim sledi v bistvu, ker razširja področje uporabe Direktive 2009/73 in torej obveznosti, ki jih zadnjenavedena direktiva določa.
195
V zvezi s tem okoliščina, da naj bi bila tožeča stranka edina, ki ni upravičena niti do izvzetja na podlagi člena 36, kakor je bil spremenjen, niti do odstopanja na podlagi člena 49a, ne vpliva na primernost izpodbijane direktive za uresničitev ciljev, ki jim sledi z razširitvijo področja uporabe Direktive 2009/73.
2) Primernost izpodbijane direktive, da prepreči izkrivljanje konkurence in negativne učinke na zanesljivost oskrbe
196
Najprej, kar zadeva težave v zvezi s konkurenco in zanesljivostjo oskrbe, zaradi katerih je bil vložen predlog direktive, je Komisija v obrazložitvenem memorandumu k temu predlogu med drugim pojasnila, da je Unija močno odvisna od uvoza plina iz tretjih držav ter da je v interesu Unije in potrošnikov plina, da sta preglednost in konkurenčnost tudi pravilo za plinovode iz teh držav.
197
Komisija je navedeni predlog direktive utemeljila tudi glede na načelo subsidiarnosti, in sicer s tem, da imajo plinovodi med državo članico in tretjo državo v večini primerov zmogljivost, ki lahko vpliva na notranji trg s plinom in zanesljivost oskrbe v več državah članicah.
198
Komisija je v delovnem dokumentu, priloženem predlogu direktive, pojasnila, da je bilo leta 2016 70,4 % povpraševanja po plinu v Uniji pokritih z uvozom in da je 87 % tega uvoza potekalo po plinovodih.
199
V tem okviru je treba na prvem mestu poudariti, da je ne glede na dolžino odseka plinovodov med državo članico in tretjo državo, za katere veljajo obveznosti iz Direktive 2009/73, uporaba teh obveznosti za vse plinovode med državo članico in tretjo državo ter zlasti za plinovod Severni tok 2, primerna za uresničitev cilja vzpostavitve notranjega trga z zemeljskim plinom tako, da se preprečijo izkrivljanja konkurence in negativni učinki na zanesljivost oskrbe.
200
Direktiva 2009/73 namreč med drugim določa, prvič, obveznost ločevanja (unbundling) prenosnega sistema in operaterja prenosnega sistema, drugič, obveznost dostopa tretjih strani do sistema, in tretjič, druge obveznosti, ki se med drugim nanašajo na tarifno in netarifno preglednost.
201
Prvič, v zvezi z obveznostjo ločevanja iz člena 9 Direktive 2009/73 je Sodišče v bistvu že razsodilo, da je v položaju, v katerem se zemeljski plin, ki ga podjetje proizvede zunaj Unije, znotraj Unije prenaša prek prenosnega sistema, ki je v lasti istega podjetja, nevarnost diskriminatornih ravnanj pri obratovanju tega sistema očitna (glej v tem smislu sodbo z dne 2. septembra 2021, Komisija/Nemčija (Prenos direktiv 2009/72 in 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, točka 37).
202
V zvezi s tem je iz uvodnih izjav 6, 8 in 22 Direktive 2009/73 v bistvu razvidno, da obveznost ločevanja na eni strani preprečuje, da bi prevladujoči dobavitelji plina nadzorovali prenosno infrastrukturo in tako dajali prednost lastni dejavnosti dobave, ter da na drugi strani ta obveznost pomeni učinkovito in stabilno sredstvo za rešitev neločljivo povezanega navzkrižja interesov in zagotavljanje zanesljivosti oskrbe.
203
Primernost obveznosti ločevanja za uresničitev ciljev, ki jim sledi izpodbijana direktiva, potrjuje dejstvo, da je treba spoštovanje obveznosti ločevanja preveriti v okviru postopka certificiranja operaterja prenosnega sistema iz člena 10 Direktive 2009/73. Pridobitev certifikata je pogoj za možnost, da lastnik plinovoda med državo članico in tretjo državo izvaja transakcije v zvezi s prenosom plina v Unijo.
204
V skladu s členom 11 Direktive 2009/73 se pri preučitvi, ki jo opravi pristojni nacionalni regulativni organ v okviru certifikacijskega postopka, upoštevajo tudi tveganja, ki bi jih zadevni plinovod lahko pomenil za zanesljivost oskrbe v Uniji.
205
Na podlagi povezane uporabe členov 10 in 11 Direktive 2009/73 bi se lahko postopek certificiranja eventualno ponovno začel v primeru neizpolnitve obveznosti ločevanja ali tveganja za zanesljivost oskrbe.
206
Drugič, kar zadeva obveznost dostopa tretjih strani iz člena 32, je res, da plinovodi med državo članico in tretjo državo ter zlasti plinovod Severni tok 2 nimajo nujno povezovalne točke in da je lahko obstoj zahteve tretje strani za dostop zgolj potencialen.
207
Vendar obveznost dostopa tretjih strani iz člena 32 Direktive 2009/73 zajema obstoječe in prihodnje prošnje za dostop in vključuje dva vidika: obveznost omogočanja fizične priključitve na plinovod in obveznost omogočanja dostopa do prenosnih zmogljivosti pod pravičnimi pogoji.
208
Iz tega sledi, da imajo tretje strani pravico zahtevati priključitev ali dostop do prenosnih zmogljivosti plinovodov med državo članico in tretjo državo, kar zadeva odsek teh plinovodov, ki spada na ozemeljsko področje uporabe prava Unije. Iz člena 41(6), (8) in (10) Direktive 2009/73 izhaja, da so pogoji za priključitev ali dostop tretjih strani objektivni, nediskriminatorni in temeljijo na sorazmernih tarifah, ki jih odobri pristojni regulativni organ.
209
Tretjič, kot je navedla Komisija v delovnem dokumentu, priloženem predlogu direktive, razširitev obveznosti iz Direktive 2009/73 na plinovode med državo članico in tretjo državo povzroči, da se za te plinovode uporabljajo zahteve po tarifni in netarifni preglednosti, ki jih določa ta direktiva. Te zahteve po preglednosti izhajajo zlasti iz člena 41(1)(a) in (7) navedene direktive ali iz splošnejših določb člena 16(3) te direktive.
210
V zvezi s tem je Komisija v delovnem dokumentu, priloženem predlogu direktive, med drugim pojasnila, da je pomanjkanje preglednosti pri obratovanju plinovodov med državo članico in tretjo državo lahko dejavnik tveganja z vidika zanesljivosti oskrbe. Iz tega je sklepala, da je treba zagotoviti, da so informacije v zvezi z upravljanjem in vzdrževanjem pomembne infrastrukture na voljo trgu in jih lahko zadevni nacionalni organi in organi Unije uporabijo.
211
Iz navedenega izhaja, da se obveznosti iz Direktive 2009/73 nanašajo na način obratovanja plinovodov, njihovo prenosno zmogljivost ali tarifno in netarifno preglednost v okviru njihovega obratovanja. Ob upoštevanju predmeta teh obveznosti dejstvo, da veljajo le za odsek plinovodov med državo članico in tretjo državo, nikakor ne vpliva na primernost navedenih obveznosti preprečiti izkrivljanje konkurence in negativne učinke na zanesljivost oskrbe ter torej uresničiti cilje, ki jim sledi izpodbijana direktiva, kot so Parlament, Svet in Komisija pojasnili v odgovor na ukrepe procesnega vodstva.
212
Na drugem mestu, okoliščina, ki jo zatrjuje tožeča stranka, da se izpodbijana direktiva uporablja le za del uvozne zmogljivosti tretjih držav, in sicer zmogljivosti plinovoda Severni tok 2, ne more omajati primernosti izpodbijane direktive, da prepreči izkrivljanje konkurence in negativne učinke na zanesljivost oskrbe.
213
V zvezi s tem je treba, prvič, poudariti, da se je projekt plinovoda Severni tok 2 začel izvajati v posebnem kontekstu. Številne države članice so se namreč pred začetkom tega projekta večkrat soočale s pomanjkanjem plina zaradi sporov, v katere je bila vpletena Ruska federacija. Tri glavne poti za plin iz te tretje države so bile takrat ukrajinski tranzitni sistem, plinovod Severni tok 1 in plinovod Yamal – Evrope, ki prečka Belorusijo.
214
Poleg tega je plinovod Severni tok 2 kronološko drugi plinovod na morju, ki po plinovodu Severni tok 1 neposredno povezuje Rusijo z Nemčijo. Plinovod Severni tok 2 tako vodi do podvojitve zmogljivost plina, ki se lahko prenese po poti, ki je izključno na morju (glej točko 6 zgoraj). Plinovoda Severni tok 1 in Severni tok 2 torej lahko prenašata več kot 80 % plina, uvoženega iz Rusije, pri čemer je uvoz plina iz Rusije leta 2016 pomenil 42 % uvoza v Unijo.
215
Iz tega sledi, najprej, da lahko načrt tožeče stranke povzroči koncentracijo virov plina. Lahko namreč okrepi položaj uvoza iz Rusije, saj prispeva k povečanju zmogljivosti uvoza plina iz te tretje države. Zato lahko odvrne od gradnje ali razvoja infrastrukture, ki Unijo povezuje z drugimi tretjimi državami.
216
Dalje, načrt tožeče stranke pomeni tveganje, da bo prišlo do večje koncentracije dobaviteljev plina v Uniji. Ta projekt lahko namreč okrepi položaj družbe Gazprom na veleprodajnih in maloprodajnih trgih Unije kot vertikalno integriranega operaterja.
217
V zvezi s tem je res, da tožeča stranka ni niti pošiljatelj plina niti stranka pogodb o dobavi plina, ki se nanašajo na plin, ki se prenaša po plinovodu Severni tok 2. Vendar sta pošiljatelj plina in podpisnik pogodb o dobavi plina bodisi njen edini delničar bodisi njegova hčerinska družba.
218
Nazadnje, projekt tožeče stranke vodi do koncentracije vstopnih točk za plin, uvožen v Unijo, in poti prenosa. Ta načrt lahko namreč v eni sami državi članici povzroči koncentracijo vstopa plina iz Rusije in spremeni smer pretoka plina v Uniji. Ta projekt lahko torej vodi do opustitve kopenskih plinovodov in obstoječih poti, za katere veljajo obveznosti iz Direktive 2009/73, v korist koridorja, ki ga pomenita plinovoda Severni tok 1 in Severni tok 2. To tveganje je toliko večje, ker, kot je razvidno iz listin iz spisa, predloženih Splošnemu sodišču, zmogljivost obratujočih plinovodov, po katerih se je že prenašal plin iz Rusije, ni bila v celoti izkoriščena.
219
Drugič, izpodbijana direktiva se uporablja za vse obstoječe in prihodnje plinovode, kopenske ali morske.
220
V zvezi s tem okoliščina, da se lahko v zvezi z plinovodi, dokončanimi do 23. maja 2019, zaprosi za odstopanje na podlagi člena 49a in da se lahko za novo plinsko infrastrukturo zaprosi za izvzetje na podlagi člena 36, kakor je bil spremenjen, ne pomeni, da navedeni plinovodi samodejno pridobijo odstopanje ali izvzetje. Izvzetje in odstopanje iz člena 36, kakor je bil spremenjen, in člena 49a se namreč odobrita šele po pregledu za vsak primer posebej, ki ga opravijo pristojni organi. Poleg tega sta časovno omejena in sta lahko pogojena z izpolnjevanjem nekaterih pogojev.
221
Tretjič, poudariti je treba, da je bila izpodbijana direktiva sprejeta v kontekstu, v katerem so za številne dokončane plinovode med državo članico in tretjo državo, zlasti kopenske, že veljale obveznosti iz Direktive 2009/73 zaradi drugih pravnih instrumentov, kot so mednarodni sporazumi.
222
Zato tudi če je bil na dan sprejetja in začetka veljavnosti izpodbijane direktive plinovod Severni tok 2 edini, ki ni mogel biti upravičen do izvzetja ali odstopanja, ta direktiva povečuje uvozne zmogljivosti iz tretjih držav, za katere veljajo obveznosti iz Direktive 2009/73.
223
Hkrati izpodbijana direktiva zagotavlja poštene konkurenčne pogoje med, na eni strani, plinovodi med državo članico in tretjo državo, za katere so že veljale obveznosti iz Direktive 2009/73, in, na drugi strani, plinovodi med državo članico in tretjo državo, za katere bodo tako kot za plinovod Severni tok 2 navedene obveznosti veljale zaradi izpodbijane direktive.
224
Iz navedenega izhaja, da je uporaba obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovode med državo članico in tretjo državo na splošno ter specifično za plinovod Severni tok 2 primerna za preprečitev izkrivljanja konkurence in negativnih učinkov na zanesljivost oskrbe.
225
Te ugotovitve ne omajejo druge trditve, ki jih navaja tožeča stranka.
226
Tožeča stranka trdi, da uporaba obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovode med državo članico in tretjo državo na morju, zlasti za plinovod Severni tok 2, ne pomaga k vzpostavitvi integriranega trga za veleprodajo plina v Uniji.
227
V zvezi s tem je treba poudariti, da zadevne tretje države res ne poskušajo integrirati svojih veleprodajnih trgov enih z drugimi.
228
Vendar si operaterji iz teh tretjih držav prizadevajo za veleprodajo plina v Uniji in prenos tega plina po plinovodih med državo članico in tretjo državo, katerih vsaj en odsek je na ozemlju Unije.
229
Tožeča stranka trdi tudi, da se plinovodi med državo članico in tretjo državo na morju, zlasti plinovod Severni tok 2, bistveno razlikujejo od prenosnih omrežij plina v smislu Direktive 2009/73 in so bolj podobni pridobivalnim cevovodom.
230
V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 2, točka 2, Direktive 2009/73 „pridobivalno cevovodno omrežje“ opredeljuje kot cevovod ali omrežje, uporabljeno in/ali zgrajeno kot del projekta za pridobivanje nafte ali plina ali se uporablja za prenos zemeljskega plina od enega ali več takih projektov do obrata za pripravo ali terminala ali do končnega obalnega pristajalnega terminala.
231
Na eni strani pa tožeča stranka ni dokazala, da so plinovodi med državo članico in tretjo državo, kot je plinovod Severni tok 2, zasnovani v okviru posebnega projekta za proizvodnjo plina ali so zasnovani za prenos zemeljskega plina iz proizvodnih obratov v obrat za pripravo ali terminal ali do končnega obalnega pristajalnega terminala.
232
Zlasti kar zadeva plinovod Severni tok 2, proizvodna polja v Rusiji niso priključena neposredno na navedeni plinovod, ampak izključno prek prenosnega omrežja za plin Ruske federacije. Plinovod Severni tok 2 tako povezuje rusko prenosno omrežje in prenosno omrežje države članice ter lahko od svojega izhodišča prenese plin, ki je bil z različnimi sredstvi pridobljen iz različnih virov.
233
Na drugi strani je namen izpodbijane direktive ravno odpraviti težave v zvezi s konkurenco in zanesljivostjo oskrbe, ki jih povzroča dejstvo, da so plinovodi med državo članico in tretjo državo, kot je plinovod Severni tok 2, v neposredni ali posredni lasti prevladujočih dobaviteljev plina in jih uporabljajo samo navedeni dobavitelji.
234
Poleg tega se Direktiva 2009/73 uporablja za pridobivalne cevovode, ki se nahajajo na ozemlju Unije, njen člen 34 pa zagotavlja dostop tretjih strani do teh cevovodov.
235
Zato tožeča stranka ni dokazala, da izpodbijana direktiva in, natančneje, uporaba obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovode med državo članico in tretjo državo, nista primerni za uresničitev vseh ciljev, ki jim sledi (glej točki 179 in 180 zgoraj), ker naj bi bil plinovod Severni tok 2 edini plinovod med državo članico in tretjo državo, ki ne more biti upravičen niti do izvzetja iz člena 36, kakor je bil spremenjen, niti do odstopanja iz člena 49a.
b)
Neprekoračitev meja potrebnega, ker tožeča stranka ne more biti upravičena niti do izvzetja niti do odstopanja
236
Preučiti je treba, prvič, trditve tožeče stranke, ki se nanašajo na zadostnost ureditve prve vstopne točke v Unijo, in drugič, trditve tožeče stranke, ki se nanašajo na omejitve, ki jih mora nositi, ker ne more biti upravičena niti do izvzetja na podlagi člena 36, kakor je bil spremenjen, niti do odstopanja na podlagi člena 49a.
1) Domnevna zadostnost ureditve prve vstopne točke v Unijo
237
Tožeča stranka trdi, da je ureditev vstopne točke na prenosno plinsko omrežje Unije zadostovala za dosego ciljev, ki jim sledi izpodbijana direktiva.
238
V zvezi s tem je treba poudariti, da ta trditev temelji na premisi, ki je bila zavrnjena v točkah od 229 do 234 zgoraj, da je mogoče plinovode med državo članico in tretjo državo, kot je plinovod Severni tok 2, izenačiti s pridobivalnimi cevovodi.
239
Tožeča stranka torej ni dokazala, da bi ureditev na prvi vstopni točki v Unijo omogočala uresničitev ciljev, ki jim sledi izpodbijana direktiva.
240
Vsekakor pa iz Direktive 2009/73 nasprotno izhaja, da se obveznosti, ki jih določa, ne uporabljajo le za natančno določeno vstopno točko v prenosni sistem, ampak splošneje za prenosne sisteme, operaterje prenosnih sistemov ali prenosne plinovode. Poleg tega te obveznosti, ki se uporabljajo za prenos plina, zagotavljajo dodaten prispevek v primerjavi z ureditvijo zgolj dobave plina, ki bi bila omejena na prvo vstopno točko v Unijo.
241
Tako elementi, ki so na voljo Splošnemu sodišču, dokazujejo, da ureditev zgolj na prvi vstopni točki v Unijo ne bi v ničemer spremenila položaja, ki je obstajal pred sprejetjem izpodbijane direktive, in da bi torej tožeča stranka lahko izkoriščala plinovod Severni tok 2 in prenesla plin, ki ga dobavlja njen edini delničar, ne da bi zanjo veljalo pravo Unije, kar pa ni cilj te direktive.
2) Omejitve tožeče stranke
242
Na prvem mestu, res je, kot je razvidno iz obrazložitvenega memoranduma k predlogu direktive in delovnega dokumenta, priloženega temu predlogu, da odstopanje iz člena 49a prispeva k sorazmernosti izpodbijane direktive, ker zagotavlja zadostno prožnost, da se prepreči kakršen koli negativni učinek uporabe obveznosti iz Direktive 2009/73.
243
Vendar na podlagi okoliščine, da tožeča stranka ne more biti upravičena niti do izvzetja iz člena 36, kakor je bil spremenjen, niti do odstopanja iz člena 49a, ni mogoče sklepati, da izpodbijana direktiva presega to, kar je potrebno za uresničitev ciljev, ki jim sledi.
244
Prvič, položaj tožeče stranke je namreč mogoče pojasniti s tem, da se je odločila vlagati in nadaljevati naložbe v plinovod Severni tok 2 v kontekstu predvidljive uporabe obveznosti iz Direktive 2009/73 za vse plinovode med državo članico in tretjo državo, vključno s plinovodom Severni tok 2 (glej točke od 54 do 94 zgoraj).
245
Drugič, okoliščina, da tožeča stranka ne more biti upravičena do odstopanja iz člena 49a, ne povzroči neupravičenega različnega obravnavanja v njeno škodo. Ker plinovod Severni tok 2 do 23. maja 2019 ni bil dokončan, tožeča stranka namreč ni bila v primerljivem položaju s plinovodi, ki so bili dokončani do tega datuma (glej točke od 122 do 143 zgoraj). Vsekakor je bilo morebitno različno obravnavanje objektivno utemeljeno glede na cilj člena 49a, ki je upoštevanje neobstoja posebnih pravil Unije pred datumom začetka veljavnosti izpodbijane direktive (glej točke od 150 do 168 zgoraj).
246
Na drugem mestu, dejstvo, da tožeča stranka ne more izkoriščati plinovoda Severni tok 2, kot je prvotno predvidela, ne dokazuje, da ji izpodbijana direktiva nalaga nesorazmerne omejitve.
247
Prvič, Direktiva 2009/73 namreč določa izbiro med tremi modeli ločevanja, ki so bili vsi preneseni v nemško pravo, in sicer med modelom popolnega ločevanja lastništva, modelom neodvisnega operaterja sistema in modelom neodvisnega operaterja prenosnega sistema.
248
Dodati je treba, da je bilo sprejetje izpodbijane direktive za tožečo stranko predvidljivo in da so morale države članice to direktivo prenesti do 24. februarja 2020. Tožeča stranka je torej imela dovolj časa, da je predvidela in pričakovala obveznost certifikacije in z njo povezan postopek.
249
Drugič, obveznost, da se tretjim stranem zagotovi dostop do plinovoda Severni tok 2, tožeči stranki sicer preprečuje, da bi rezervirala 100 % dolgoročne prenosne zmogljivosti tega plinovoda v korist hčerinske družbe njenega edinega delničarja.
250
Vendar iz odlomkov sporazuma o prenosu plina, ki jih je predložila tožeča stranka, ni razvidno, da je ta sporazum določal 100‑odstotno rezervacijo zmogljivosti. Tožeča stranka vsekakor priznava, da čeprav se obveznosti iz Direktive 2009/73 zanjo uporabljajo, ima pravico rezervirati 80 % zmogljivosti plinovoda Severni tok 2 za največ petnajst let.
251
Tretjič, trditve tožeče stranke glede vpliva tarifne ureditve na njen položaj temeljijo na nedokazani domnevi, ki pa koristi tretjim stranem, da bo zvezna agencija za omrežja (Bundesnetzagentur) odobrila precej nižje tarife od tarif, dogovorjenih v sporazumu o prenosu plina.
252
Poleg tega tarifna ureditev iz Direktive 2009/73 tožeči stranki ne preprečuje, da plinovod Severni tok 2 izkorišča na ekonomsko sprejemljiv način in da doseže ustrezno donosnost svojih naložb (glej točko 109 zgoraj).
253
Četrtič, tožeča stranka trdi, da bo imela uporaba obveznosti iz Direktive 2009/73 znatne posledice za njen položaj zaradi določil sporazuma o prenosu plina in sporazumov o financiranju, ki jih je sklenila pred sprejetjem izpodbijane direktive.
254
Vendar je tožeča stranka sklenila sporazum o prenosu plina s hčerinsko družbo svojega edinega delničarja in ni dokazala, da se o tem sporazumu ne more ponovno pogajati.
255
Sporazumi o financiranju so seveda tesno povezani s sporazumom o prenosu plina. Vendar je polovično financiranje, zajamčeno s temi sporazumi o financiranju, zagotovil edini delničar tožeče stranke.
256
Petič, tožeča stranka ni dokazala finančnih posledic, povezanih z uporabo obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovod Severni tok 2.
257
V zvezi s tem, ker uporaba obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovod Severni tok 2 tožeči stranki ne preprečuje, da ta plinovod izkorišča na ekonomsko sprejemljiv način in da doseže ustrezno donosnost svojih naložb, številke, ki jih je tožeča stranka navedla glede obsega svojih naložb na dan sprejetja izpodbijane direktive, ali številka 8 milijard EUR, navedena na obravnavi, Splošnemu sodišču ne omogočajo presoje navedenih finančnih posledic.
258
Teh finančnih posledic namreč očitno ni mogoče presojati glede na raven izvedenih naložb. Te posledice ustrezajo le stroškom, ki jih bo morala tožeča stranka nositi zaradi uskladitve z izpodbijano direktivo, in zlasti morebitni izgubi donosnosti zaradi uporabe obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovod Severni tok 2.
259
Tožeča stranka pa teh številk ni predložila.
260
Na tretjem mestu, izpodbijana direktiva ne ovira možnosti, da se Komisija pogaja o mednarodnem sporazumu z Rusko federacijo za obravnavo posebnega položaja plinovoda Severni tok 2.
261
Zato na eni strani tožeča stranka ni dokazala, da so ji z izpodbijano direktivo naložene obveznosti, ki niso potrebne glede na cilj uresničevanja notranjega trga.
262
Po drugi strani tožeča stranka ni dokazala, da so nevšečnosti, ki zanjo ali za Unijo in njene države članice izhajajo iz uporabe obveznosti iz Direktive 2009/73, očitno nesorazmerne glede na pomen zastavljenih ciljev in prednosti, ki jih ima Unija zaradi teh obveznosti.
263
Ob upoštevanju zgoraj navedenega in glede na polje proste presoje, ki ga ima zakonodajalec (glej točke od 34 do 37 zgoraj), tožeča stranka ni dokazala, da je uporaba obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovode med državo članico in tretjo državo na splošno ter zlasti za plinovod Severni tok 2 očitno neprimerna za dosego ciljev, ki jim sledi izpodbijana direktiva.
264
Drugi tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
5.
Četrti tožbeni razlog: zloraba pooblastil
265
Po mnenju tožeče stranke iz njenega drugega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, izhaja, da izpodbijana direktiva ne more koristno prispevati k uresničitvi svojih navedenih ciljev in nikakor ne prispeva k uresničitvi navedenih ciljev.
266
Nasprotno, resnični cilj izpodbijane direktive naj bi bil le postaviti v slabši položaj projekt Severni tok 2 in odvračanje od njega, da bi se očitno zaščitil tranzit plina skozi Ukrajino in vzhodnoevropske tranzitne države, kot so Poljska, Slovaška, Češka republika, Madžarska in Romunija, ter da bi se uresničevali nekateri cilji skupne zunanje in varnostne politike Unije. V zvezi s tem se tožeča stranka sklicuje na izjave Komisije, Sveta in Parlamenta, dopise skupine držav članic, ki nasprotujejo projektu, informativni list Komisije, ki je priložen predlogu direktive, in nazadnje dejstvo, da je bila izpodbijana direktiva predlagana le zato, da bi se obšle pravne težave, ki izhajajo iz prošnje za mandat, navedene v točki 78 zgoraj.
267
Parlament in Svet ob podpori Republike Estonije, Republike Litve in Komisije izpodbijata trditve tožeče stranke.
268
V zvezi s tem gre lahko za akt, pri katerem so bila zlorabljena pooblastila, le če je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih indicev mogoče sklepati, da je bil sprejet samo ali vsaj odločilno za druge cilje kot tiste, zaradi katerih je bilo zadevno pooblastilo dano, ali za izognitev postopku, ki je s Pogodbama posebej določen za ukvarjanje z okoliščinami obravnavanega primera (glej sodbo z dne 16. aprila 2013, Španija in Italija/Svet, C‑274/11 in C‑295/11, EU:C:2013:240, točka 33 in navedena sodna praksa).
269
V obravnavani zadevi je treba spomniti, da izpodbijana direktiva temelji na členu 194 PDEU in da tožeča stranka ne trdi, da je pravna podlaga te direktive napačna.
270
Zgolj dejstva, da izpodbijana direktiva negativno vpliva na plinovod Severni tok 2, samega po sebi ni mogoče razlagati tako, da je bil namen zakonodajalca slediti drugačnemu cilju od tistih iz člena 194(1) PDEU.
271
Kot je razvidno iz preučitve drugega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, tožeča stranka ni dokazala, da je bila izpodbijana direktiva sprejeta za uresničevanje drugih ciljev od tistih, ki so navedeni v navedeni direktivi, in da je bila želja po postavitvi plinovoda Severni tok 2 v slabši položaj cilj, ki mu sledi izpodbijana direktiva.
272
Nasprotno pa je cilj izpodbijane direktive odpraviti težave, ki so širše, in h razkritju katerih je med drugimi okoliščinami prispeval projekt tožeče stranke.
273
Izpodbijana direktiva namreč obravnava ovire za uresničevanje notranjega trga z zemeljskim plinom, in sicer v bistvu enega od ciljev, navedenih v členu 194(1) PDEU. V ta namen se s to direktivo uresničujejo bolj specifični cilji pravne varnosti, doslednosti pravnega okvira ter preprečevanja izkrivljanja konkurence in škodljivih učinkov na zanesljivost oskrbe z razširitvijo obveznosti iz Direktive 2009/73 na vse plinovode v tretje države in iz njih, ne glede na to, ali so ti plinovodi kopenski ali morski, prihodnji ali obstoječi.
274
Poleg tega tožeča stranka ni dokazala, da izpodbijana direktiva, ki ji ne preprečuje, da svoj plinovod uporablja na ekonomsko sprejemljiv način in da doseže ustrezno donosnost svojih naložb, presega to, kar je potrebno za uresničitev zastavljenih ciljev, ker ne more biti upravičena do odstopanja iz člena 49a.
275
Nazadnje, brez poseganja v delitev pristojnosti med Unijo in državami članicami je namen izpodbijane direktive izpeljati posledice uporabe načel iz Direktive 2009/73 za obstoječe in prihodnje plinovode za obstoječe ali prihodnje mednarodne sporazume, ki so bili ali bodo sklenjeni med Unijo ali državo članico na eni strani in tretjo državo na drugi strani.
276
Tožeča stranka prav tako ne more utemeljeno trditi, da je namen izpodbijane direktive obiti pravne težave, ki so se pojavile v zvezi s prošnjo za mandat, ki jo je Komisija naslovila na Svet, da bi bila pooblaščena za pogajanja o mednarodnem sporazumu z Rusko federacijo v zvezi s plinovodom Severni tok 2.
277
Kot namreč izhaja iz obrazložitvenega memoranduma predloga direktive, izpodbijana direktiva ne nadomešča sklepa Sveta o pooblastitvi Komisije za pogajanja o takem sporazumu. Izpodbijana direktiva in pogajanja Komisije o mednarodnem sporazumu pa sta komplementarna instrumenta.
278
Poleg tega so bili razlog za izjave in stališča, na katere se sklicuje tožeča stranka, ravno en ali več ciljev, navedenih v členu 194 PDEU in zastavljenih z izpodbijano direktivo.
279
Četrti tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
6.
Peti tožbeni razlog: bistvena kršitev postopka
280
Peti tožbeni razlog, na katerega se sklicuje tožeča stranka, ima tri dele.
281
V prvem delu se tožeča stranka sklicuje na neobstoj obsežnih posvetovanj v skladu s členom 2 Protokola št. 2 o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki je priložen Pogodbi EU in Pogodbi DEU. Komisija naj tudi ne bi opravila preverjanja kakovosti obstoječe zakonodaje. Po mnenju tožeče stranke predlog direktive ne temelji na vzpostavljeni in ustaljeni praksi uporabe obveznosti iz Direktive 2009/73 za tretje države.
282
Z drugim delom se tožeča stranka sklicuje na neobstoj analize učinka. Taka analiza naj bi bila očitno potrebna in naj bi bila predhodni in bistveni pogoj za veljavnost predloga direktive, v bistvu zaradi njenih znatnih učinkov, zlasti na tožečo stranko.
283
Opustitev obsežnega posvetovanja in analize učinka naj bi pomenila bistveno kršitev postopka.
284
Tožeča stranka s tretjim delom trdi, da resnični cilji predloga direktive in njegove posledice niso bili pojasnjeni, zlasti z analizo učinka. Tako naj do koristnega pravnega posvetovanja ne bi moglo priti v nasprotju s Protokolom št. 1 o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji, ki je priložen Pogodbi EU in Pogodbi DEU.
285
Poleg tega naj predlog direktive ne bi vseboval vsebinskih utemeljitev v skladu s členom 5 Protokola št. 2 z vidika načel subsidiarnosti in sorazmernosti.
286
Parlament in Svet ob podpori Republike Estonije, Republike Litve, Republike Poljske in Komisije izpodbijata trditve tožeče stranke.
287
Najprej je treba poudariti, da tudi če sodišče Unije zaradi širokega polja proste presoje, ki ga ima zakonodajalec Unije, opravi omejen sodni nadzor, tak nadzor zahteva, da lahko institucije Unije, ki so avtorji zadevnega akta, pred sodiščem Unije dokažejo, da je bil akt sprejet z dejanskim izvajanjem njihovega polja proste presoje, kar zahteva upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki naj bi ga ta akt urejal. Iz tega izhaja, da morajo biti te institucije zmožne vsaj jasno in nedvoumno predložiti osnovne podatke, ki jih je bilo treba upoštevati za utemeljitev izpodbijanih ukrepov tega akta in od katerih je bilo odvisno izvajanje njihovega polja proste presoje (glej v tem smislu sodbo z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet, C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 81).
288
Poleg tega je po eni strani iz Protokola št. 2 in zlasti njegovega člena 2 ter po drugi strani iz Medinstitucionalnega sporazuma z dne 13. aprila 2016 med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo o boljši pripravi zakonodaje (UL 2016, L 123, str. 1) razvidno, da je namen obsežnih posvetovanj, naknadnih vrednotenj obstoječe zakonodaje in analiz učinka zagotoviti kakovost zakonodaje in različnim akterjem, ki sodelujejo v zakonodajnem postopku, omogočiti, da v skladu s svojimi pristojnostmi podajo ozaveščeno presojo glede na načeli subsidiarnosti in/ali sorazmernosti.
289
V obravnavanem primeru najprej ni sporno, da Komisija pred predložitvijo predloga direktive po eni strani ni opravila obširnih posvetovanj o posebnem predmetu tega predloga in po drugi strani svoje ukrepanje utemeljila z izjemno nujnim primerom.
290
Dalje, Komisija je v obrazložitvenem memorandumu predloga direktive menila, da ločen in naknadni postopek ocenjevanja obstoječe zakonodaje ni potreben.
291
Nazadnje, Komisija je v obrazložitvenem memorandumu predloga direktive in delovnem dokumentu, priloženem temu predlogu, pojasnila, da njen predlog ne zahteva podrobne analize učinka.
292
Za presojo, ali je postopek v obravnavani zadevi zakonit, je treba vse tri dele petega tožbenega razloga obravnavati skupaj in preučiti, prvič, elemente, ki jih je Komisija upoštevala pri pripravi predloga direktive in jih nato posredovala drugim akterjem v zakonodajnem postopku, in drugič, dodatne elemente, ki sta jih imela na voljo Parlament in Svet, ko sta preučila ta predlog direktive in nato sprejela izpodbijano direktivo.
a)
Elementi, ki jih je Komisija upoštevala za pripravo predloga direktive
293
Na prvem mestu je treba opozoriti, da je predlog direktive sledil političnim usmeritvam, ki so jih institucije Unije in Evropski svet jasno in včasih večkrat izrazili, kot je razvidno iz točk od 56 do 72 zgoraj. Poleg tega so se te usmeritve konkretizirale v prošnji za mandat, ki jo je Komisija naslovila na Svet, in nato v predlogu direktive (glej točke od 78 do 82 zgoraj).
294
Na drugem mestu, najprej, izpodbijana direktiva je pripeljala do razširitve načel in mehanizmov, ki so se v skladu z Direktivo 2009/73 že uporabljali za plinovode, ki so prečkali ali prekoračili mejo med dvema državama članicama, zgolj zaradi povezave prenosnih sistemov teh držav članic.
295
Dalje, glede plinovodov med državo članico in tretjo državo je treba poudariti, da je bil pred predlogom direktive Komisije sprejet Sklep (EU) 2017/684 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2017 o vzpostavitvi mehanizma za izmenjavo informacij v zvezi z medvladnimi sporazumi in nezavezujočimi instrumenti med državami članicami in tretjimi državami na področju energije ter o razveljavitvi Sklepa št. 994/2012 (UL 2017, L 99, str. 1).
296
Komisija je v okviru postopka pred sprejetjem Sklepa 2017/684 izvedla številne ukrepe, organizirala številne sestanke in izvedla javno posvetovanje med julijem in oktobrom 2015. Poleg tega je opravila analizo učinka, iz katere je razvidno, da je dobro poznala vprašanja, obravnavana v predlogu direktive. Komisija je namreč podrobno poznala značilnosti obstoječih plinovodov, za katere bi se predlagana direktiva lahko uporabljala. Komisija je v okviru preučitve medvladnih sporazumov, ki so ji jih države članice priglasile na podlagi Sklepa št. 994/2012, lahko analizirala učinek naložitve obveznosti iz Direktive 2009/73 za plinovode med državo članico in tretjo državo.
297
V zvezi s tem je res, da je Komisija od približno 50 medvladnih sporazumov o dobavi, uvozu ali tranzitu energentov, ki so ji bili priglašeni na podlagi Sklepa št. 994/2012, izrazila dvome o združljivosti 17 sporazumov s Tretjim energetskim svežnjem ali konkurenčnim pravom.
298
Vendar se je šest od teh sporazumov nanašalo na projekt Južni tok, ki je bil opuščen.
299
Poleg tega so bile zahteve iz Direktive 2009/73 vključene v številne druge medvladne sporazume. Te zahteve so se namreč sistematično uporabljale za kopenske plinovode med državo članico in tretjo državo.
300
Poleg tega so nekatere tretje države že morale ravnati v skladu s pravom Unije zaradi članstva v Evropskem gospodarskem prostoru ali Energetski skupnosti.
301
V tem okviru je Komisija v obrazložitvenem memorandumu predloga direktive v bistvu poudarila, da obstaja praksa uporabe obveznosti iz Direktive 2009/73 v zvezi s tretjimi državami, zlasti prek medvladnih sporazumov.
302
Tako je po eni strani Komisija že pred sprejetjem predloga direktive opravila posvetovanja in izvedla analizo učinka o vprašanjih, ki so tesno povezana z vprašanji, obravnavanimi v predlogu direktive. Po drugi strani se je Komisija utemeljeno sklicevala na obstoj obstoječe prakse, v skladu s katero so se obveznosti iz Direktive 2009/73 uporabljale za plinovode med državo članico in tretjo državo.
303
Na tretjem mestu, kot je razvidno iz preučitve drugega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti (glej točke od 181 do 263 zgoraj), je delovni dokument, priložen predlogu direktive, vseboval predstavitev težav, ki so se pojavile zaradi predhodnega položaja, ter oceno pravnega in gospodarskega učinka tega predloga.
304
Tako je res, da predlogu direktive nista bili priloženi ločena ocena kakovosti obstoječe zakonodaje in podrobna analiza učinka predlaganih sprememb.
305
Vendar je Komisija utemeljeno menila, da je bila dovolj obveščena ob upoštevanju konteksta predloga direktive, predmeta predlaganih sprememb obstoječe zakonodaje, posvetovanj in študij učinka, ki jih je predhodno izvedla, in, nazadnje, presoje vpliva svojega predloga, ki je v delovnem dokumentu, ki je bil priložen temu predlogu.
306
Iz istih razlogov so imeli Odbor regij, Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO), nacionalni parlamenti ter Parlament in Svet dovolj elementov za oceno predlagane direktive v okviru svojih pristojnosti.
307
Presoje iz prejšnje točke ni mogoče ovreči s trditvami tožeče stranke, ki se nanašajo, prvič, na mnenji Odbora regij in EESO in, drugič, na dejstvo, da informacije, posredovane nacionalnim parlamentom, tem ne omogočajo, da izdajo mnenje ob popolnem poznavanju zadeve in torej izvajajo svoj nadzor.
308
Prvič, poudariti je treba, da je Odbor regij v mnenju o predlogu direktive sicer omenil pomen analize učinka ob upoštevanju Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje. EESO pa je poudaril, da je odsotnost analize učinka obžalovanja vredna.
309
Vendar ta posvetovalna organa nista navedla, da ne moreta podati mnenja o predlagani direktivi. Ta organa sta podprla predlog direktive in hkrati priporočila spremembe, za katere sta menila, da so potrebne. Iz mnenj, ki sta jih sprejela ta organa, je razvidno, da sta bila ta zadostno obveščena o težavah, ki naj bi jih predlog direktive rešil, in o njenem vplivu, zlasti na naložbe v obstoječo ali prihodnjo infrastrukturo. EESO je poleg tega poudaril, da so nekateri dejanski elementi, s katerimi so bile podprte trditve v podporo predlaganim spremembam, navedeni v delovnem dokumentu, priloženem predlogu direktive, ali v poglobljenih analizah, ki jih je opravila Komisija, kot je analiza učinka Direktive 2009/73. EESO je tudi poudaril, da je jasno, da je namen predloga uvesti možnost večjega posredovanja, ki bi lahko omejilo večjo odvisnost od ruskega plina in s tem spodbudilo raznolikost oskrbe.
310
Drugič, v zvezi z nacionalnimi parlamenti je treba najprej navesti, da, kot trdi Svet, protokoli, na katere se sklicuje tožeča stranka, nacionalnim parlamentom dajejo le vlogo glede spoštovanja načela subsidiarnosti.
311
Zato je treba trditve tožeče stranke, da z nacionalnimi parlamenti ni bilo „dovolj“ posvetovanja glede spoštovanja načela sorazmernosti, zavrniti.
312
Dalje, glede trditev tožeče stranke zoper obrazložitev predloga direktive z vidika načela subsidiarnosti je treba poudariti, da so v obrazložitvenem memorandumu tega predloga jasno navedeni razlogi, iz katerih je bilo potrebno ukrepanje na ravni Unije (glej točki 193 in 197 zgoraj.)
313
Delovni dokument, priložen predlogu direktive, vsebuje dodatna pojasnila glede potrebe po zakonodajnem ukrepanju na ravni Unije.
314
Tako je bil predlog direktive dovolj obrazložen z vidika načela subsidiarnosti.
315
Vsebina obrazloženega mnenja francoskega senata potrjuje, da so imeli nacionalni parlamenti na podlagi informacij, ki so jih imeli na voljo, možnost zavzeti stališče o spoštovanju načela subsidiarnosti. Med postopkom pred Splošnim sodiščem je Svet poleg tega predložil mnenja treh drugih nacionalnih parlamentov, v katerih ti niso navedli ugovorov z vidika navedenega načela.
316
Zato neobstoj posvetovanj o posebnem predmetu predloga direktive ter neobstoj ločene in podrobne ocene kakovosti obstoječe zakonodaje in učinka predloga direktive pred njegovo predstavitvijo ne morejo vplivati na zakonitost izpodbijane direktive.
317
To velja še toliko bolj, ker sta Parlament in Svet po predložitvi predloga direktive zbrala dodatne informacije (glej točko 318 in naslednje spodaj).
b)
Dodatni elementi, zbrani po predložitvi predloga direktive
318
Parlament in Svet sta ob sprejetju izpodbijane direktive razpolagala ne le z elementi, navedenimi v točkah od 293 do 303 zgoraj, ampak tudi z elementi, zbranimi po predložitvi predloga direktive.
319
Komisija je namreč med 6. decembrom 2017 in 31. januarjem 2018 izvedla javno posvetovanje o predlogu direktive. Ta institucija je v odgovor na to posvetovanje prejela 37 prispevkov, ki so jih med drugim predložili javni organi, nevladne organizacije, poklicna združenja in zasebna podjetja, kot je tožeča stranka. Svet v zvezi s tem trdi, ne da bi mu tožeča stranka nasprotovala, da je ta povratne informacije upošteval, ko je preučil zakonodajni spis.
320
Poleg tega je Parlament 21. februarja 2018 organiziral javno predstavitev o reviziji direktive o plinu.
321
Nazadnje, iz dokumentov, ki jih je predložila tožeča stranka, izhaja, da je bilo zakonodajalcu na voljo več študij in objav, ki so se nanašale na predlog direktive.
322
Ob upoštevanju zgoraj navedenega tožeča stranka ni dokazala, da lahko neobstoj obsežnih posvetovanj o posebnem predmetu predloga direktive pred njegovim sprejetjem ter neobstoj ločene presoje obstoječe zakonodaje in podrobne analize učinka vplivata na zakonitost izpodbijane direktive.
323
V delu, v katerem tožeča stranka trdi, da je zakonodajalec zaradi nepravilnosti, ki jih očita, zlorabil pooblastila ali kršil načeli enakega obravnavanja in sorazmernosti, so bile te trditve že zavrnjene v točkah od 113 do 279 zgoraj.
324
V zvezi z domnevno kršitvijo načela subsidiarnosti tožeča stranka ni predložila nobenega elementa, ki bi dokazal tako kršitev. Poleg tega glede na člen 7 Protokola št. 2 na obrazloženo mnenje, ki ga je izdal francoski senat in ki je bilo osamljeno, ni bil potreben poseben odgovor zakonodajalca.
325
Peti tožbeni razlog se torej zavrne, s tem pa tudi predlog za razglasitev ničnosti člena 49a v celoti.
C. Predlog za sprejetje ukrepov procesnega vodstva
326
Tožeča stranka je z ločenim aktom, vloženim 29. novembra 2019, Splošnemu sodišču predlagala, naj sprejme ukrepe procesnega vodstva, da bi Svet predložil še neredigirane različice 25 dokumentov, ki so med drugim vsebovali stališča, ki so jih predložile države članice glede predloga direktive, in do katerih je bil enemu od njenih zaposlenih odobren le delni dostop na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331). Ta predlog se je nanašal tudi na dva druga dokumenta, do katerih je bil temu zaposlenemu zavrnjen dostop.
327
V zvezi s tem po sklepu z dne 17. februarja 2023, Nord Stream 2/Parlament in Svet (T‑526/19 RENV, neobjavljen, EU:T:2023:85), ni več treba odločati o predlogu za sprejetje ukrepov procesnega vodstva v delu, v katerem se nanaša na predložitev neredigiranih različic stališč Zvezne republike Nemčije z dne 11. decembra 2017 in 21. januarja 2019.
328
Glede drugih dokumentov, na katere se nanaša predlog tožeče stranke, je treba poudariti, prvič, da je namen tega predloga dokazati, da je bil poseben status tožeče stranke v središču razlogov za izpodbijano direktive in da je ta direktiva ciljala na tožečo stranko.
329
V zvezi s tem ob upoštevanju razlogov, iz katerih je bil četrti tožbeni razlog, ki se je nanašal na zlorabo pooblastil, zavrnjen (glej točke od 269 do 278 zgoraj), z dejstvom, da so države članice upoštevale položaj tožeče stranke in da bi to dejstvo lahko podkrepilo večje število dokumentov od tistih, ki jih ta že ima, ni mogoče dokazati zlorabe pooblastil.
330
Drugič, v delu, v katerem je namen predloga za sprejetje ukrepov procesnega vodstva tudi dokazati utemeljenost drugih tožbenih razlogov, ki jih je navedla tožeča stranka, in zlasti kršitev načela enakega obravnavanja, je treba ugotoviti, da tožeča stranka ima in je Splošnemu sodišču predložila nezanemarljivo število dokumentov v zvezi z razpravami, ki so potekale v Svetu med postopkom sprejetja izpodbijane direktive, in da je tožeča stranka na podlagi teh dokumentov imela možnost uveljavljati svoje trditve.
331
Poleg tega, čeprav je tožeča stranka po vložitvi tožbe od Sveta prek svojega zaposlenega pridobila popoln dostop do 23 dokumentov, za katere je zaprosila, in delni dostop do 25 drugih dokumentov, v repliki navedenih dokumentov ni uporabila v podporo svojim različnim tožbenim razlogom. Tožeča stranka je namreč uporabila le tri od teh dokumentov, da bi trdila, da člena 36, kakor je bil spremenjen, in člena 49a ni mogoče ločiti od preostalega dela izpodbijane direktive (glej točko 19 zgoraj).
332
Tretjič, iz preučitve prvega, drugega in tretjega tožbenega razloga, ki jih navaja tožeča stranka, izhaja, da zakonodajalec s tem, da je odločil, da se odstopanje iz člena 49a uporablja za plinovode, dokončane pred 23. majem 2019, ni kršil načel enakega obravnavanja, sorazmernosti in pravne varnosti.
333
V zvezi s tem dejstvo, da so nekatere države članice, med njimi Zvezna republika Nemčija, v okviru odprtih in razvijajočih se razprav, ki so potekale med zakonodajnim postopkom, izrazile dvom o zakonitosti različnih različic predloga direktive glede na splošna pravna načela, na katera se sklicuje tožeča stranka, ne pomeni, da je ta direktiva nujno nezakonita. Poleg tega iz dokumenta, ki ga je predložil Svet, izhaja, da je 27 držav članic glasovalo za Direktivo in da se je država članica, ki ni Zvezna republika Nemčija, vzdržala glasovanja.
334
Ob upoštevanju, prvič, obrazložitve predloga za sprejetje ukrepa procesnega vodstva, drugič, dokumentov, do katerih je tožeča stranka imela dostop, in kako jih je uporabila ter, tretjič, razlogov, iz katerih so bili zavrnjeni različni tožbeni razlogi tožeče stranke, je treba predlog za sprejetje ukrepov procesnega vodstva v zvezi z dokumenti, do katerih navedeni predlog ni postal brezpredmeten, zavrniti.
335
Ob upoštevanju vsega navedenega se tožba v celoti zavrne.
Stroški
336
V skladu s členom 195 Poslovnika Splošnega sodišča mora Splošno sodišče v tej sodbi odločiti, prvič, o vseh stroških postopkov pred njim, in sicer o postopkih v zadevah T‑526/19 in T‑526/19 RENV, in drugič, o stroških pritožbenega postopka, in sicer postopka v zadevi C‑348/20 P.
337
Ker Parlament in Svet v bistvu v okviru pritožbenega postopka nista uspela, se jima v skladu s predlogi pritožnice naloži plačilo stroškov v zadevah T‑526/19 in C‑348/20 P.
338
Tožeča stranka v okviru te zadeve ni uspela, razen kar zadeva vmesni predlog Sveta za izločitev nekaterih dokumentov iz spisa (glej točko 327 zgoraj), zato se ji v skladu s predlogi Parlamenta in Sveta naloži plačilo stroškov v zvezi s to zadevo.
339
Poleg tega v skladu s členom 138(1) Poslovnika Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska in Komisija nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti razširjeni senat)
razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Evropski parlament in Svet Evropske unije nosita svoje stroške in stroške družbe Nord Stream 2 AG v okviru zadev T‑526/19 in C‑348/20 P.
3.
Družba Nord Stream 2 nosi svoje stroške in stroške Parlamenta in Sveta v okviru zadeve T‑526/19 RENV.
4.
Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska in Evropska komisija nosijo svoje stroške.
van der Woude
Svenningsen
Mac Eochaidh
Martín y Pérez de Nanclares
Stancu
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 27. novembra 2024.
Podpisi
Kazalo
I. Dejansko stanje
A. Direktiva 2009/73
B. Tožeča stranka
C. Izpodbijana direktiva
II. Prejšnja postopka pred Splošnim sodiščem in Sodiščem
III. Predlogi strank
IV. Pravo
A. Predlogi za razglasitev ničnosti izpodbijane direktive v celoti
B. Predlogi za razglasitev ničnosti člena 49a
1. Uvodne ugotovitve
2. Tretji pritožbeni razlog: kršitev načela pravne varnosti
a) Okoliščina, da tožeča stranka ne more biti upravičena do izvzetja iz člena 36, kakor je bil spremenjen
1) Kontekst, v katerem se je tožeča stranka odločila za naložbo
2) Nadaljevanje naložb
b) Okoliščina, da tožeča stranka ne more biti upravičena do odstopanja iz člena 49a
3. Prvi tožbeni razlog: kršitev načela enakega obravnavanja
a) Različno obravnavanje primerljivih položajev
b) Utemeljitev morebitnega različnega obravnavanja primerljivih položajev
4. Drugi tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
a) Primernost izpodbijane direktive za uresničitev zastavljenih ciljev, ker tožeča stranka ne more biti upravičena niti do izvzetja niti do odstopanja
1) Primernost izpodbijane direktive za uresničitev ciljev pravne varnosti in doslednosti pravnega okvira
2) Primernost izpodbijane direktive, da prepreči izkrivljanje konkurence in negativne učinke na zanesljivost oskrbe
b) Neprekoračitev meja potrebnega, ker tožeča stranka ne more biti upravičena niti do izvzetja niti do odstopanja
1) Domnevna zadostnost ureditve prve vstopne točke v Unijo
2) Omejitve tožeče stranke
5. Četrti tožbeni razlog: zloraba pooblastil
6. Peti tožbeni razlog: bistvena kršitev postopka
a) Elementi, ki jih je Komisija upoštevala za pripravo predloga direktive
b) Dodatni elementi, zbrani po predložitvi predloga direktive
C. Predlog za sprejetje ukrepov procesnega vodstva
Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.
(
1
)	Prikriti zaupni podatki.