62010CC0138_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. Par la présente demande de décision à titre préjudiciel, l’Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarie) pose trois questions relatives, principalement, à l’interprétation des articles 4, 62 et 63 du règlement (CEE) nº 2913/92, établissant le code des douanes communautaire (2) . Les questions portent concrètement sur la notion d’«acceptation de déclarations en douane», acte de l’administration douanière sur lequel la Cour est invitée à se prononcer en ce qui concerne sa teneur et sa nature, ainsi que son caractère attaquable devant les juridictions nationales.
2. La principale difficulté de cette affaire réside dans le caractère mixte de l’acceptation de la déclaration en douane, puisqu’il s’agit d’un acte qui s’exprime dans un document physique et normalisé par le droit de l’Union lui-même, où convergent différentes déclarations de volonté: celle du déclarant de la marchandise, d’une part, et celle des autorités douanières, d’autre part. Les questions posées à l’Administrativen sad Sofia-grad ont pour origine le format particulier du document consignant l’acte objet du litige.
I – Cadre juridique
3. L’article 4, point 5, du règlement n º 2913/92 définit le terme «décision» de la manière suivante:
«tout acte administratif concernant la réglementation douanière pris par une autorité douanière statuant sur un cas individuel, qui a des effets de droit sur une ou plusieurs personnes déterminées ou susceptibles d’être déterminées; ce terme couvre, entre autres, un renseignement contraignant au sens de l’article 12».
4. S’agissant des décisions accordant des droits aux particuliers, l’article 8, paragraphe 1, du règlement susmentionné prévoit un régime particulier aux fins de leur annulation.
«Une décision favorable à l’intéressé est annulée si elle a été délivrée sur la base d’éléments inexacts ou incomplets et que:
– le demandeur connaissait ou devait raisonnablement connaître ce caractère inexact ou incomplet
et
– qu’elle n’aurait pas pu être prise sur la base des éléments exacts et complets.»
5. Le régime des déclarations en douane, ainsi que de leur acceptation et de leur rectification ultérieure, est prévu aux articles 62 et suivants du règlement nº 2913/92, d’où ressortent, aux fins de la présente procédure, les dispositions suivantes:
« Article 62
1. Les déclarations faites par écrit doivent être établies sur un formulaire conforme au modèle officiel prévu à cet effet. Elles doivent être signées et comporter toutes les énonciations nécessaires à l’application des dispositions régissant le régime douanier pour lequel les marchandises sont déclarées.
2. Doivent être joints à la déclaration tous les documents dont la production est nécessaire pour permettre l’application des dispositions régissant le régime douanier pour lequel les marchandises sont déclarées.
[…]
Article 63
Les déclarations qui répondent aux conditions fixées à l’article 62 sont immédiatement acceptées par les autorités douanières, si par ailleurs les marchandises auxquelles elles se rapportent sont présentées en douane.
[…]
Article 65
Le déclarant est autorisé, à sa demande, à rectifier une ou plusieurs des énonciations de la déclaration après acceptation de celle-ci par les autorités douanières. La rectification ne peut avoir pour effet de faire porter la déclaration sur des marchandises autres que celles qui en ont fait initialement l’objet.
Toutefois, aucune rectification ne peut plus être autorisée lorsque la demande en est formulée après que les autorités douanières:
a) soit ont informé le déclarant de leur intention de procéder à un examen des marchandises,
b) soit ont constaté l’inexactitude des énonciations en question,
c) soit ont donné mainlevée des marchandises.
[…]
Article 66
1. Les autorités douanières, sur demande du déclarant, invalident une déclaration déjà acceptée lorsque le déclarant apporte la preuve que la marchandise a été déclarée par erreur pour le régime douanier correspondant à cette déclaration ou que, par suite de circonstances particulières, le placement de la marchandise sous le régime douanier pour lequel elle a été déclarée ne se justifie plus.
Toutefois, lorsque les autorités douanières ont informé le déclarant de leur intention de procéder à un examen des marchandises, la demande d’invalidation de la déclaration ne peut être acceptée qu’après que cet examen a eu lieu.
2. La déclaration ne peut être invalidée après octroi de la mainlevée des marchandises, sauf dans les cas définis conformément à la procédure du comité.
3. L’invalidation de la déclaration n’a pas d’effet sur l’application des dispositions répressives en vigueur.
[…]
Article 68
Pour la vérification des déclarations acceptées par elles, les autorités douanières peuvent procéder:
a) à un contrôle documentaire portant sur la déclaration et les documents qui y sont joints. Les autorités douanières peuvent exiger du déclarant de leur présenter d’autres documents en vue de la vérification de l’exactitude des énonciations de la déclaration;
b) à l’examen des marchandises accompagné d’un éventuel prélèvement d’échantillons en vue de leur analyse ou d’un contrôle approfondi.
[…]
Article 71
1. Les résultats de la vérification de la déclaration servent de base pour l’application des dispositions régissant le régime douanier sous lequel les marchandises sont placées.
2. Lorsqu’il n’est pas procédé à la vérification de la déclaration, l’application des dispositions visées au paragraphe 1 s’effectue d’après les énonciations de la déclaration.
[…]
Article 78
1. Les autorités douanières peuvent d’office ou à la demande du déclarant, après octroi de la mainlevée des marchandises, procéder à la révision de la déclaration.
2. Les autorités douanières peuvent, après avoir donné mainlevée des marchandises et afin de s’assurer de l’exactitude des énonciations de la déclaration, procéder au contrôle des documents et données commerciaux relatifs aux opérations d’importation ou d’exportation des marchandises dont il s’agit ainsi qu’aux opérations commerciales ultérieures relatives aux mêmes marchandises. Ces contrôles peuvent s’exercer auprès du déclarant, de toute personne directement ou indirectement intéressée de façon professionnelle auxdites opérations ainsi que de toute autre personne possédant en tant que professionnel lesdits documents et données. Ces autorités peuvent également procéder à l’examen des marchandises, lorsqu’elles peuvent encore être présentées.
3. Lorsqu’il résulte de la révision de la déclaration ou des contrôles a posteriori que les dispositions qui régissent le régime douanier concerné ont été appliquées sur la base d’éléments inexacts ou incomplets, les autorités douanières prennent dans le respect des dispositions éventuellement fixées, les mesures nécessaires pour rétablir la situation en tenant compte des nouveaux éléments dont elles disposent.»
II – Faits
6. Le 13 mars 2007, la société «DP grup» EOOD (ci-après «DP grup»), a déposé au bureau des douanes de Kremikovtsi, moyennant l’imprimé pertinent, une déclaration en douane relative à l’importation de marchandises en provenance du Brésil, sous la dénomination «cuisse de dinde désossée et congelée, traitée au poivre blanc». La déclaration a été acceptée ce même jour, le numéro 07BG005102H0019921 a été inscrit à la case n° 2 de l’imprimé et le tampon personnel nº 1341 ainsi que la signature de l’autorité douanière y ont été ajoutés. Indépendamment de cela, le fonctionnaire des douanes qui a pris la déclaration a inscrit ce qui suit sur le dos de celle-ci:
«Exécution du contrôle des documents relatif à la case n° 44, conformément à l’article 218 du règlement d’application du code des douanes. Le code des marchandises dans la case n° 33 correspond à la désignation de la marchandise à la case n° 31 et au TARIC. Valeur en douane établie conformément à l’article 29 du code des douanes. La marchandise ne bénéficie pas d’une préférence. Les conditions pour mettre les marchandises sous le régime de la ‘mise à la consommation’ sont remplies. Procès-verbal n° 120/13.03.2007, relatif à un contrôle douanier approfondi à l’aéroport de Sofia. Un classement tarifaire incorrect étant soupçonné, des échantillons ont été prélevés afin d’être analysés par le laboratoire chimique central, demande n° 1/13.03.07. Dépôt d’une garantie. Expertise n° 00005/14.03.07 du laboratoire chimique central. Prise de position n° 4417/190/17.04.2007 de l’administration centrale des douanes relative au classement tarifaire.»
7. Le 25 mars 2007, le fonctionnaire des douanes a octroyé la mainlevée de la marchandise.
8. Au regard des résultats de l’analyse du laboratoire, l’autorité douanière a fait savoir à DP grup, par courrier du 17 avril 2007, qu’une irrégularité avait été constatée dans la déclaration en douane, à savoir un classement tarifaire non conforme de la marchandise, et a donc imposé une sanction pécuniaire.
9. La société DP grup a attaqué l’acceptation de la déclaration en douane devant l’Administrativen sad Sofia-grad en se fondant sur le fait que le déclarant, à savoir elle-même, n’avait pas indiqué la bonne position tarifaire, que cette position tarifaire avait été acceptée par l’autorité douanière, et que, du fait de la signature lors de l’acceptation, «le code tarifaire de la marchandise avait été confirmé», ce qui, selon elle, constituait un motif de nullité.
10. Le 21 juillet 2008, l’Administrativen sad Sofia-grad a pris une ordonnance constatant l’irrecevabilité du recours au motif que l’acte de l’autorité douanière n’était pas un acte attaquable. En réponse au recours formé par DP grup contre l’ordonnance d’irrecevabilité, le Varhoven administrativen sad a annulé ladite ordonnance d’irrecevabilité de l’Administrativen sad Sofia-grad et a renvoyé l’affaire devant cette dernière juridiction afin qu’elle statue sur le fond.
11. À ce stade de la procédure judiciaire nationale, l’Administrativen sad Sofia-grad a décidé de surseoir à statuer afin de déposer une demande de décision préjudicielle.
III – Questions préjudicielles et procédure devant la Cour
12. La demande de décision préjudicielle, déposée au greffe de la Cour le 15 mars 2010, porte sur les trois questions suivantes:
«1) Convient-il, dans les circonstances de la procédure au principal, d’interpréter l’article 63 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire en ce sens qu’il impose à l’autorité douanière de se limiter au contrôle de la conformité de la déclaration en douane aux conditions fixées à l’article 62 de ce règlement, en procédant uniquement au contrôle des documents dans la mesure visée à l’article 68 de ce règlement, et de se fonder seulement sur les documents présentés pour prendre une décision sur l’acceptation de la déclaration en douane, lorsque apparaissent des doutes quant à la pertinence du code tarifaire de la marchandise et qu’une expertise est nécessaire pour déterminer ce code?
2) Faut-il considérer que, dans les circonstances de la procédure au principal, la décision de l’autorité douanière, relative à l’acceptation immédiate de la déclaration en douane conformément à l’article 63 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire, doit être considérée comme une décision d’une autorité douanière au sens des dispositions combinées de l’article 4, point 5), et de l’article 8, paragraphe 1, premier tiret, du code des douanes communautaire, et cela notamment dans la mesure où elle porte sur la totalité du contenu de la déclaration en douane, en présence, simultanément, des circonstances suivantes:
a) la décision de l’autorité douanière, relative à l’acceptation de la déclaration en douane, a été prise sur le seul fondement des documents présentés conjointement avec la déclaration;
b) lors de l’exécution des contrôles nécessaires avant l’acceptation de la déclaration en douane, on soupçonnait l’inexactitude du code tarifaire déclaré pour la marchandise;
c) lors de l’exécution des contrôles nécessaires avant l’acceptation de la déclaration en douane, les éléments relatifs au contenu de la marchandise déclarée et importants pour la détermination correcte du code tarifaire étaient incomplets;
d) lors du contrôle avant l’acceptation de la déclaration, un échantillon a été prélevé pour expertise en vue de la détermination correcte du code tarifaire de la marchandise?
3) Dans les circonstances de la procédure au principal, convient-il d’interpréter l’article 63 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire, en ce sens:
a) qu’il est permis de contester en justice la légalité de l’acceptation de la déclaration en douane, après la mise en libre pratique de la marchandise, ou
b) que l’acceptation de la déclaration en douane ne peut pas faire l’objet d’un recours, au motif qu’elle ne fait qu’enregistrer la déclaration des marchandises auprès des autorités douanières et déterminer le moment de la naissance de la dette douanière à l’importation et qu’elle ne constitue pas une décision d’une autorité douanière sur des questions portant sur la classification tarifaire correcte et le montant des droits de douane dus en vertu de cette déclaration?»
13. Outre la requérante au principal, la Commission européenne et les gouvernements bulgare, espagnol, néerlandais et tchèque ont présenté des observations dans les délais impartis par l’article 23 du statut de la Cour de justice.
14. Le représentant de la défenderesse ainsi que les agents de la Commission, des gouvernements bulgare, espagnol et tchèque ont déposé des observations orales lors de l’audience du 17 mars 2011.
IV – Analyse des questions préjudicielles
A – Considérations liminaires
15. Par ces trois questions, la juridiction de renvoi nous demande de répondre à différentes interrogations sur la teneur, la portée et la nature juridique des actes des autorités douanières portant acceptation des déclaration en douane.
16. En vue de répondre utilement à ces questions, il nous semble tout d’abord nécessaire de faire un rappel des éléments fondamentaux de la procédure douanière, tels qu’ils sont actuellement prévus dans le règlement nº 2913/92.
17. La création d’un tarif commun dans le territoire de l’Union a nécessité l’adoption d’un régime commun applicable aux procédures d’entrée, de sortie et de transit des marchandises dans le marché intérieur (3) . À cette fin, le règlement nº 2913/92, procédant à une refonte des textes réglementaires antérieurs, prévoit que toute marchandise doit être incluse dans l’un des régimes douaniers énumérés à l’article 4, point 16. L’acte en vertu duquel la marchandise est placée sous un régime douanier déterminé, avec toutes les conséquences juridiques que cela emporte, est une «déclaration» de l’importateur, qui peut être faite par écrit, en utilisant un procédé informatique ou par une déclaration verbale (4) .
18. Cette déclaration n’est pas une démarche accessoire de la procédure douanière, car elle emporte des effets juridiques importants. Sa teneur, qu’il appartient à la personne présentant les marchandises d’établir, conditionne le régime douanier applicable ainsi que les droits de douanes pertinents, ce qui, en quelque sorte, fait d’elle une «photo instantanée» de l’objet de la procédure. À cette fin, les annexes 31 à 34 du règlement (CEE) n° 2454/93 (5) prévoient les formats précis du document sur lequel la déclaration est établie en indiquant clairement, dans des cases prévues à cet effet, les données qui doivent être fournies à l’administration douanière afin qu’elle puisse prendre les décisions pertinentes.
19. La déclaration qui nous occupe s’en tient donc à un contenu précis et normalisé sans qu’il soit nécessaire, pour des raisons d’efficacité, d’ajouter d’autres éléments en plus de ceux énumérés à l’article 62 du règlement n° 2913/92. Cette disposition exige seulement que la déclaration soit signée par le déclarant et que «tous les documents dont la production est nécessaire pour permettre l’application des dispositions régissant le régime douanier» pertinents soient joints.
20. Cette rigidité s’impose pour concilier les objectifs de rapidité et de sécurité juridique qui animent les régimes douaniers. Eu égard aux problèmes bureaucratiques évidents que soulèvent une application rigoureuse des normes douanières et le contrôle de leur respect, le règlement nº 2913/92 impose au déclarant de fournir exclusivement certaines données bien précises (6) . De même, la déclaration n’est rectifiable que dans les cas où les autorités douanières n’ont pas examiné les marchandises ou n’ont pas accordé leur mainlevée. Ainsi, le déclarant est incité à fournir des informations véridiques et exactes puisque, à défaut, il peut se voir imposer une sanction (7) .
21. Par ailleurs, les autorités administratives sont tenues d’accepter immédiatement la déclaration lorsque les conditions énumérées à l’article 62 du règlement nº 2913/92 sont remplies et que les marchandises ont été présentées en douane. L’«acceptation» de la déclaration est aussi un acte, des autorités douanières cette fois-ci, dont les conséquences juridiques sont importantes. La plus importante de ces conséquences est temporelle, puisque la règle est que la date d’acceptation est la date à prendre en considération pour l’application de toutes les dispositions régissant le régime douanier pour lequel les marchandises sont déclarées (8) . Ainsi, après acceptation de cette déclaration, le déclarant est autorisé, à sa demande, à rectifier une ou plusieurs des énonciations de la déclaration (9), dès lors que les autorités ne procèdent pas à un examen de la marchandise ou n’estiment pas que des données inscrites sur la déclaration sont inexactes.
22. En définitive, la «déclaration» est l’acte par lequel le lancement de la procédure douanière est demandé, alors que l’«acceptation» de la déclaration est l’acte par lequel cette procédure est formellement lancée. On pourrait dire que les deux actes sont comme les deux faces d’une monnaie, exprimés simultanément sur un seul document que les deux entités ont rempli. Toutefois, le parallélisme des deux actes ne les prive pas de leur caractère autonome. Si l’existence de la déclaration est bien une condition constitutive de l’acceptation, cette dernière peut néanmoins être appréciée individuellement. Chaque acte a un régime qui lui est propre et a un rédacteur et une teneur différents. L’autonomie de l’acceptation est précisément l’objet de la demande de décision préjudicielle formulée par la juridiction de renvoi, autonomie qui, comme nous l’exposerons ci-dessous, a des conséquences juridiques précises.
B – Première question préjudicielle
23. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi s’enquiert de la portée de l’article 63 du règlement nº 2913/92, aux termes duquel, dès lors que les déclarations répondent aux «conditions fixées à l’article 62», elles «sont immédiatement acceptées par les autorités douanières, si par ailleurs les marchandises auxquelles elles se rapportent sont présentées en douane». La juridiction de renvoi souhaite savoir si, en cas de doute quant à l’exactitude du code tarifaire de la marchandise déclarée, alors qu’une expertise a été demandée par l’autorité douanière afin de déterminer ce code, l’acceptation visée à l’article 63 est la reconnaissance du seul respect des conditions de forme énumérées à l’article 62 ou bien si, au contraire, elle est la reconnaissance d’un contrôle exercé sur d’autres éléments de la déclaration.
24. Comme nous l’avons exposé aux points 20 et 21 de ces conclusions, l’objet du système normalisé de déclaration et d’acceptation est de faciliter la réalisation et le contrôle des démarches douanières. Le déclarant est tenu de fournir certains éléments lors de la déclaration, et l’acceptation ne concerne que le contrôle de leur présence. L’automatisme est important parce qu’il offre la sécurité juridique aux opérateurs économiques et à l’administration, dans la mesure où il limite le pouvoir discrétionnaire des autorités dans leur contrôle. Par ailleurs, le déclarant est incité à fournir des informations fidèles à la réalité, puisque, dans le cas contraire, si des doutes sont soulevés et qu’un examen est entrepris, il perd son droit à rectification. Par conséquent, la rigidité à laquelle la déclaration et l’acceptation sont soumises est une prémisse essentielle du système (10) .
25. Comme justement l’article 63 du règlement nº 2913/92 n’exige de fournir que trois éléments (signature, «données nécessaires» et marchandise), cette disposition impose à l’autorité de délivrer l’acceptation dès lors qu’elle a constaté leur présence. Ainsi qu’il ressort de la teneur littérale de cet article, il s’agit d’un acte qui s’inscrit dans un cadre strict qui circonscrit le pouvoir discrétionnaire de l’autorité douanière. La déclaration sera non seulement acceptée, mais elle le sera «immédiatement», dès lors qu’elle répondra «aux conditions fixées à l’article 62», comme cela a d’ailleurs été le cas en l’espèce.
26. Nous voyons donc que l’article 63 empêche l’autorité douanière de refuser l’acceptation sur la base d’éléments qui ne sont pas énumérés dans cet article. À première vue, une telle conclusion pourrait sembler assez rigide, mais, si l’on examine la procédure dans son ensemble, la solution est parfaitement raisonnable.
27. En effet, l’autorité douanière qui estime que les conditions visées à l’article 63 sont remplies est tenue de délivrer («immédiatement») l’acceptation, mais cela ne veut pas dire pour autant qu’elle n’aura pas la possibilité de contrôler ultérieurement si la réglementation douanière a bien été respectée. Au contraire, l’article 68 permet aux autorités douanières de procéder non seulement à un contrôle documentaire de la déclaration et des documents qui y sont joints, mais aussi d’examiner les marchandises et de prélever des échantillons en vue d’un contrôle approfondi. Cette seconde possibilité, l’examen de la marchandise, permet à l’administration de prendre les mesures appropriées à la lumière des futurs résultats. Il s’ensuit que l’autorité douanière est encadrée en ce qui concerne le contrôle relatif à l’acceptation, mais cela ne limite aucunement son pouvoir de contrôle de l’exactitude des données que le déclarant a fournies.
28. Par conséquent, et à l’instar de tous les États membres qui ont présenté des observations dans cette procédure préjudicielle, nous considérons que l’article 63 susmentionné impose un cadre strict à l’autorité douanière en ce qui concerne la vérification, cadre qui circonscrit son pouvoir de contrôle sur la déclaration aux seules conditions énumérées dans cette disposition. Or, dans la mesure où, comme nous l’avons précisé, rien n’empêche les autorités douanières de procéder à un examen des marchandises, examen dont le résultat pourra intervenir après la mainlevée de celles-ci, le caractère strict du contrôle prévu à l’article 63 n’entrave pas le pouvoir de contrôle de l’administration (11) . Au contraire, le régime prévu au règlement nº 2913/92 vise à établir une procédure légère et normalisée, qui autorise néanmoins la régularisation de la situation juridique, éventuellement ultérieurement.
29. Ainsi, nous proposons à la Cour de répondre à la première question préjudicielle en déclarant que, aux fins de l’«acceptation» de la déclaration en douane, l’article 63 du règlement nº 2913/92 doit être interprété en ce sens qu’il impose à l’autorité douanière de se limiter au contrôle de la conformité de la déclaration en douane aux conditions fixées à l’article 62 de ce règlement. À cette fin, l’autorité se limite au contrôle des documents dans la mesure visée à l’article 63 de ce règlement, et se fonde sur les seuls documents présentés pour prendre une décision sur l’acceptation de la déclaration en douane.
C – Deuxième question préjudicielle
30. Ensuite, l’organe juridictionnel s’interroge sur la nature juridique de l’acceptation de la déclaration dans des circonstances telles que celles de l’espèce où les autorités douanières, avant de délivrer l’acceptation, ont prélevé des échantillons de la marchandise afin de s’assurer que la nomenclature douanière était correctement appliquée. Plus concrètement, la juridiction de renvoi demande à la Cour de préciser si l’acceptation, en tant qu’acte des autorités douanières, est une «décision» au sens de l’article 4, point 5, du règlement nº 2913/92.
31. À ce stade, il convient de constater une remarquable différence de positions entre les parties à la procédure au principal, ce qui n’est pas étonnant, mais aussi entre la Commission et les États membres qui ont présenté des observations dans la présente procédure. Si DP-grup a soutenu devant la juridiction de renvoi que l’acceptation délivrée par les autorités douanières était une «décision», à l’instar du Royaume d’Espagne et de la Commission au cours de la procédure préjudicielle, en revanche la défenderesse, la République de Bulgarie, la République tchèque et le Royaume des Pays-Bas ont soutenu la thèse inverse. Toutefois, comme nous l’exposerons par la suite, la différence de critères est davantage formelle que substantielle. En effet, à l’exception de DP-grup, tous estiment, bien qu’en avançant des arguments différents, qu’attaquer l’acceptation ne viendrait pas à l’appui des conclusions au fond de la requérante.
32. On sait bien que l’article 4, point 5, du règlement nº 2913/92 centre la définition de la «décision» sur la capacité d’un acte à produire des «effets de droit sur une ou plusieurs personnes déterminées ou susceptibles d’être déterminées». Le fait que la définition soit si succincte et fondée sur des effets que le règlement ne précise pas explique pourquoi il a été nécessaire d’avoir des critères supplémentaires pour consolider une notion autonome du concept. Ainsi, dans ses conclusions dans l’affaire de Andrade (12), l’avocat général Fennelly considérait que, outre les critères visés à l’article 4, point 5, susmentionné, une «décision» devait être un «acte exprimant l’exercice d’une appréciation ou d’un pouvoir discrétionnaire», à savoir «un acte adopté après avoir pris en compte différents facteurs et, en vertu du droit communautaire, un tel acte devrait indiquer les raisons ou motifs qui ont amené à cet exercice du pouvoir discrétionnaire afin que son destinataire soit en mesure de contester utilement sa validité» (13) .
33. Conformément à la définition proposée par l’avocat général Fennelly, que la Cour a faite sienne en souscrivant à cette solution dans l’affaire en cause, nous considérons que, pour qu’un acte de l’autorité douanière soit une «décision», celui-ci doit identifier un destinataire, avoir des effets juridiques et être, également, l’expression et le résultat de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire d’appréciation.
34. S’agissant de l’identification du destinataire, il est clair que l’acceptation de la déclaration remplit toujours cette condition puisqu’une des conditions imposées par l’article 62 est que le document porte la signature du déclarant. S’il n’y a pas d’identification de la personne dans la déclaration, il ne peut pas y avoir d’acceptation; par conséquent elle sera toujours identifiée.
35. Ainsi, qu’elle lui soit accordée ou refusée, l’acceptation a des effets juridiques pour ce destinataire. Dans le premier cas, l’acceptation marque la date à partir de laquelle naît la relation juridique douanière et il en résulte les droits prévus dans le régime douanier pertinent (14) dès ce moment-là. Dans le second cas, le refus d’accorder l’acceptation empêche la marchandise d’être soumise à un régime douanier, ce qui a d’importantes conséquences économiques et, par conséquent, également juridiques. Ainsi, l’acceptation de la déclaration en douane a des effets juridiques au sens visé à l’article 4, point 5, du règlement nº 2913/92.
36. Enfin, il convient d’examiner si la décision d’acceptation de l’autorité douanière est discrétionnaire. Ce caractère discrétionnaire peut être le résultat d’un processus cognitif qui touche les faits sur lesquels la disposition s’applique ou d’une appréciation juridique relative à la conséquence juridique de ce processus (15) . Ainsi envisagé, le caractère discrétionnaire apparaît au moment de l’application de la norme aux faits ou lors de la détermination des conséquences de cette application, dès lors que les conséquences admettent plus qu’une solution.
37. Dans le cas des acceptations de déclaration en douane, il est clair que le caractère discrétionnaire se trouve dans les faits, ainsi qu’il ressort des articles 62 et 63 du règlement n° 2913/92. L’autorité douanière doit accepter la déclaration dès lors que les trois conditions précitées sont remplies: la déclaration est signée, les données nécessaires à l’application du régime douanier pertinent ont été fournies et la marchandise a été présentée. Des trois conditions, la deuxième est celle qui permet à l’autorité douanière d’exercer un pouvoir discrétionnaire, puisqu’elle devra dire si le déclarant a fourni ou non les données «nécessaires». En revanche, la conséquence juridique de l’article 63 n’offre aucune marge de manœuvre à l’autorité: soit elle accepte, soit elle n’accepte pas la déclaration.
38. Par conséquent, le pouvoir d’appréciation des autorités, en ce qui concerne le fait de savoir si les données sont «nécessaires», est le seul élément à caractère discrétionnaire dont elles disposent. Et, même s’il s’agit d’un aspect concret, il est certain que l’acceptation relève d’un faible pouvoir d’appréciation discrétionnaire (16) .
39. Eu égard à ce qui précède, force est de conclure que l’acceptation de la déclaration en douane, en tant qu’acte des autorités qui permet d’identifier un destinataire, qui produit des effets juridiques et qui comprend des éléments qui relèvent d’un pouvoir discrétionnaire, est une «décision» au sens de l’article 4, point 5, du règlement nº 2913/92.
D – Troisième question préjudicielle
40. La troisième et dernière question posée par l’Administrativen sad Sofia‑grad est celle de savoir si l’acceptation de la déclaration par les autorités douanières est un acte attaquable.
41. Les articles 243 à 246 du règlement nº 2913/92 traitent du régime du droit de recours contre les décisions des autorités douanières. Ces dispositions garantissent à toute personne un droit de recours contre les décisions des autorités «qui la concernent directement et individuellement», que la décision soit explicite ou implicite (17) .
42. Par ailleurs, et en complément des dispositions susmentionnées, l’article 9 du règlement prévoit le régime de révocation des actes des autorités douanières et permet, en tout état de cause, la révision d’actes défavorables, mais aussi d’actes favorables lorsque le demandeur a agi de mauvaise foi ou de façon illicite.
43. Le nombre de dispositions relatives aux recours et à la révocation prouve que tout acte des autorités douanières produisant des effets, favorables ou défavorables, est susceptible d’être révisé, soit par l’administration qui l’a pris, soit par les tribunaux. L’efficacité qui caractérise le régime douanier ne supporte pas, en principe, de limites au caractère attaquable des actes pris par les autorités, ce qui est cohérent avec l’importance que le droit de l’Union donne à l’accès à la justice.
44. En effet, l’Union garantit à tous le droit de requérir la protection d’un tribunal contre tout acte portant atteinte aux droits et aux libertés reconnus par l’Union, l’essentiel étant, avant tout, que le recours à la justice soit effectif, en ce sens que, le cas échéant, il doit être juridiquement capable de procurer la réparation du préjudice invoqué, mais aussi en ce sens que son exercice doit être possible, c’est-à-dire soumis à des conditions qui ne le rendent pas impossible ou très difficile (18) . C’est ce qui est constaté à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi que dans l’abondante jurisprudence de la Cour européenne de droits de l’homme dans son interprétation de l’article 6 de la convention de Rome (19) . Par conséquent, il n’y a pas lieu d’accueillir une interprétation du règlement nº 2913/92 éteignant ou restreignant le droit d’accès du déclarant à une juridiction nationale.
45. S’agissant des acceptations des autorités douanières, c’est-à-dire, en définitive, le cas qui nous occupe ici, il convient de faire les observations suivantes.
46. Le fait que l’acceptation est une «décision» au sens de l’article 4, point 5, du règlement n° 2913/92 étant confirmé, il y a présomption qu’il s’agit d’un acte attaquable du simple fait qu’elle rentre dans cette catégorie. Un acte qui produit des effets juridiques sur un particulier peut toujours finir par faire l’objet d’un litige. Par conséquent, et contrairement à ce que suggère le gouvernement néerlandais dans ses observations écrites, la «décision» n’en est pas une parce qu’elle est attaquable, mais elle est attaquable parce que c’est une «décision».
47. Ainsi, lorsqu’on parle d’acceptation, il convient de la considérer au sens large, à savoir tant comme une réponse positive d’acceptation que comme une réponse négative, puisque l’autorité douanière peut refuser la déclaration qu’on lui présente et, par conséquent, affecter négativement la situation juridique du déclarant. Dans ce cas, l’acceptation, ou plus exactement la réponse négative de l’autorité, serait attaquable au titre de l’article 243 du règlement nº 2913/92.
48. Enfin, il convient de rappeler que l’acceptation est une décision limitée avec une teneur déterminée, comme nous l’avons exposé aux points 25 à 30 des présentes conclusions. L’article 63 du règlement nº 2913/92 limite le pouvoir discrétionnaire des autorités douanières aux seules notions énumérées dans cette disposition, par renvoi à l’article 62, le pouvoir décisionnel des pouvoirs publics étant circonscrit à la constatation de la signature, de la présentation de la marchandise et de la fourniture des documents nécessaires. Nous avons déjà expliqué que ce dernier élément emporte l’exercice d’un certain, bien que faible, pouvoir discrétionnaire, mais, en tout état de cause, l’acceptation ne peut faire référence qu’aux trois points susmentionnés. Par conséquent, le droit de recours ainsi que la révision de la décision d’acceptation ne peuvent concerner que l’un des trois éléments susmentionnés sur lesquels l’autorité douanière se prononce.
49. Si l’on se concentre maintenant sur les faits au principal, DP‑grup a attaqué l’acte d’acceptation délivré par les autorités douanières bulgares concernant la déclaration en question, acceptation qui, en l’espèce, a été prise en s’appuyant sur une possibilité offerte par l’article 68, sous b), du règlement n° 2913/92, à savoir de la faire dépendre des éventuels résultats des échantillons qui seront prélevés sur les marchandises. L’autorité douanière en a fait mention au dos de la déclaration et ses doutes quant à l’exactitude du classement tarifaire déclaré se sont révélés fondés, puisque les résultats du laboratoire ont confirmé une erreur commise par le déclarant, lequel a donc dû verser des droits supplémentaires. Après avoir appris que les autorités douanières exigeaient le versement de ces droits supplémentaires, le déclarant a décidé de former un recours contre l’acceptation initiale.
50. Au regard des faits, il appert que la juridiction de première instance a commis une erreur de droit en considérant que l’acceptation de la déclaration par les autorités n’était pas un acte attaquable. En effet, l’acceptation était, comme nous l’avons exposé précédemment, une «décision» produisant des effets juridiques et comportant l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire. Il s’agissait, en définitive, d’un acte attaquable aux fins de l’article 243 du règlement nº 2913/92, puisque, en tout état de cause, il produisait des effets sur la situation juridique du déclarant.
51. Présentement, l’administration douanière n’a pas pris une décision quant au classement des marchandises importées. L’acceptation, comme nous l’avons exposé aux points 25 à 30 de ces conclusions, est une constatation formelle que les conditions prévues à l’article 63 du règlement nº 2913/92 sont remplies. En effet, l’acceptation ne laisse aucune marge de manœuvre, hormis en ce qui concerne la vérification des documents nécessaires mis dans le dossier. S’agissant du classement douanier, l’acceptation est donc une décision qui non seulement ne constitue pas l’acte de classement, mais qui, surtout, permet à l’administration douanière, immédiatement ou ultérieurement, de vérifier que la réglementation est respectée, d’exiger de modifier la façon de se mettre en conformité avec celle-ci et d’exiger qu’elle soit bien respectée. En d’autres termes, l’acceptation n’est pas une décision sur le classement douanier, mais un acte qui permet de lancer la procédure. De ce point de vue, le recours contre l’acceptation pourra bien porter sur les éléments énumérés à l’article 63, mais le règlement ne pourra pas ouvrir une sorte de voie de recours universelle, par l’intermédiaire de l’acceptation, permettant d’attaquer n’importe quel domaine relevant de la réglementation douanière.
52. Cela étant dit, dans la présente affaire, les conclusions de DP‑grup portent sur le classement douanier que les autorités douanières ont «entériné» au moment de l’acceptation de la déclaration, mais non sur l’acceptation en elle-même. Et ce d’autant que l’erreur dont serait entachée l’acceptation ne proviendrait pas de celle-ci, mais de la déclaration de DP-grup. L’objet du recours n’est donc pas d’attaquer un acte qui affecte ses droits, mais d’annuler un acte qui pourrait servir de base à l’imposition d’une sanction administrative.
53. Par conséquent, eu égard à ce qui précède, l’article 63 du règlement nº 2913/92, interprété à la lumière de l’article 243 du règlement susmentionné, doit être interprété en ce sens que le déclarant peut contester la régularité de l’acceptation d’une déclaration en douane devant les organes juridictionnels dès lors que le grief concerne la vérification par l’autorité douanière d’une des conditions constitutives de l’acceptation énumérées à l’article 63 susmentionné.
V – Conclusion
54. Eu égard à ce qui précède, nous proposons à la Cour de répondre aux questions posées par l’Administrativen sad Sofia-grad de la manière suivante:
«1) L’article 63 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire, doit être interprété en ce sens qu’il impose à l’autorité douanière de se limiter au contrôle de la conformité de la déclaration en douane aux conditions fixées à l’article 62 de ce règlement. À cette fin, l’autorité se limite au contrôle des documents dans la mesure visée à l’article 63 de ce règlement, et se fonde seulement sur les documents présentés pour prendre une décision sur l’acceptation de la déclaration en douane, même si des doutes apparaissent quant à la pertinence du code tarifaire de la marchandise et qu’une expertise est nécessaire pour déterminer ce code.
2) L’acceptation de la déclaration en douane, en tant qu’acte des autorités qui permet d’identifier un destinataire, qui produit des effets juridiques et qui comporte des éléments qui relèvent d’un pouvoir discrétionnaire, est une ‘décision’ au sens de l’article 4, point 5, du règlement nº 2913/92.
3) L’article 63 du règlement nº 2913/92, interprété à la lumière de l’article 243 de ce règlement, doit être interprété en ce sens que le déclarant peut contester la régularité de l’acceptation d’une déclaration en douane devant les organes juridictionnels, dès lors que le grief concerne la vérification par l’autorité douanière d’une des conditions constitutives de l’acceptation énumérées à l’article 63 susmentionné.»
(1) .
(2)  –	Règlement du Conseil, du 12 octobre 1992 (JO L 302, p. 1).
(3)  –	En général, voir Berr, C. J., et Trémeau, H., Le droit douanier, Communautaire et national,
7 e  éd., 2006.
(4)  –	Article 61 du règlement nº 2913/92.
(5)  –	Règlement de la Commission, du 2 juillet 1993, fixant certaines dispositions d’application du règlement n° 2913/92 (JO L 253, p. 1).
(6)
–	Voir Fabio, M., Customs Law of the European Union,
Wolters Kluwer, 2010, points 6.2.1 à 6.2.3.
(7)  –	Voir, en ce sens, points 33 à 35 des conclusions de l’avocat général Poiares Maduro, du 25 mai 2005, dans l’affaire Overland Footwear (arrêt du 20 octobre 2005, C‑468/03, Rec. p. I‑8937).
(8)  –	Article 67 du règlement n° 2913/92.
(9)  –	Article 65 du règlement n° 2913/92.
(10)
–	Voir Lyons, T., EC Customs Law,
Oxford University Press, Oxford, 2001, p. 283 et suiv.
(11)
–	En ce sens, les conclusions de l’avocat général Cosmas, du 28 septembre 2000, dans l’affaire D. Wandel (arrêt du 1 er  février 2001, C‑66/99), point 46, sont éloquentes en ce qui concerne le rappel du caractère conditionnel de l’acceptation en cas d’examen des marchandises: «Il résulte du libellé ainsi que de la nécessité de garantir l’effet utile des dispositions précitées que le moment de l’acceptation sans vérification des éléments de la déclaration est celui de la naissance de la dette douanière, mais c’est aussi le moment où son montant est définitivement arrêté. En revanche, lorsque l’acceptation de la déclaration est accompagnée d’un ordre de vérification des données qui y sont contenues, il y a certes formellement naissance d’une dette douanière, mais elle n’acquiert pas un caractère définitif, car, tant que les marchandises n’ont pas été contrôlées et que les données de la déclaration n’ont pas été vérifiées, le montant de la dette ne peut être considéré comme matériellement et définitivement fixé et vérifié. En conséquence, dans ce deuxième cas, l’imposition définitive des droits de douane est subordonnée à la vérification des données ci-dessus, de sorte que les marchandises litigieuses ne peuvent être considérées comme définitivement mises en libre pratique».
(12)
–	Conclusions du 21 septembre 2000 (arrêt du 7 décembre 2000, C‑213/99, Rec. p. I-11083).
(13)
–	Point 55 des conclusions susmentionnées.
(14)
–	Article 67 du règlement n° 2913/92.
(15)
–	Voir, de manière générale, Koch, H. J., Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensermächtigungen im Verwaltungsrecht, Metzner, Francfort, 1979, et Bacigalupo, M., La discrecionalidad administrativa. Estructura normativa, control judicial y límites constitucionales de su atribución, Marcial Pons, Madrid, 1997, ainsi que l’analyse comparée et de droit de l’Union de von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht,
Springer, Berlin-Heidelberg, 2008, p. 30, 33, 50, 71, 87, 107, 361 et suiv.
(16)  –	Il nous semble opportun de signaler que, comme la Commission l’a souligné lors de l’audience, des juridictions de certains États membres ont statué sur cette question sans toujours considérer qu’il était nécessaire de poser une question préjudicielle et en considérant également que l’acceptation était une «décision» au sens de l’article 4, point 5, du règlement nº 2913/92. Voir, en ce sens, arrêts du Bundesfinanzhof (Allemagne) du 21 juillet 2009 (VII R 2/08) et du 5 octobre 2009 (VII B 254/98).
(17)  –	L’article 243, paragraphe 1, deuxième alinéa, fait référence à l’existence d’un droit de recours contre le silence des autorités douanières.
(18)  –	Voir, notamment, arrêts du 15 mai 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651, points 18 et 19); du 15 octobre 1987, Heylens e.a. (222/86, Rec. p. 4097, point 14); du 27 novembre 2001, Commission/Autriche (C-424/99, Rec. p. I-9285, point 45); du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil (C-50/00 P, Rec. p. I‑6677, point 39); du 19 juin 2003, Eribrand (C-467/01, Rec. p. I-6471, point 61), et du 22 décembre 2010, DEB (C-279/09, non encore publié au Recueil, point 29).
(19)  –	Sur l’article 47 de la charte et son rapport avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, voir points 38 à 44 de nos conclusions du 1 er  mars 2011 dans l’affaire Samba Diouf (C-69/10, pendante devant la Cour), ainsi que points 122 à 126 des conclusions de l’avocat général Bot, du 5 avril 2011, dans l’affaire Scattolon (C-108/10, pendante devant la Cour).