61984C0125
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 26 juin 1985 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Dans le cadre d'une affaire entre la Continental Irish Meat Ltd et le ministère de l'Agriculture, la Cour suprême d'Irlande vous demande d'interpréter l'article 2 bis du règlement (CEE) no 974/71 du Conseil du 12 mai 1971, relatif à certaines mesures de politique de conjoncture à prendre dans le secteur agricole à la suite de l'élargissement temporaire des marges de fluctuation des monnaies de certains États membres (JO L 106, p. 1) et modifié par l'article 2 du règlement (CEE) no 1112/73 du Conseil du30 avril 1973 (JO L 114 P 4) Cette règle dispose que « lorsqu'un produit exporté d'un État membre a été importé dans un État membre devant octroyer un montant compensatoire à l'importation, l'État membre exportateur peut, en accord avec l'État membre importateur, payer le montant compensatoire qui devrait être octroyé par cet État membre importateur... Le montant ... est converti à l'aide du cours de change au comptant des monnaies en question, constaté au cours d'une période à déterminer. Les États membres exportateurs qui font usage de cette faculté en informent la Commission ».
Vous devrez, en particulier, établir si l'organisme d'intervention d'un État membre, lorsqu'il verse des montants compensatoires monétaires dus à l'importation à un autre État membre en vertu de l'article 2 bis, agit en la qualité qui lui est reconnue lorsqu'il perçoit les montants compensatoires monétaires dus à l'exportation.
2.
Au cours de la période octobre 1976-juillet 1977, la société Continental Irish Meat Ltd (ci-après Irish Meat) a exporté d'Irlande au Royaume-Uni et en Italie de la viande bovine soumise au régime des montants compensatoires monétaires. Du fait des opérations en question, l'entreprise est devenue débitrice envers le ministère de l'Agriculture (qui, en Irlande, est l'organisme d'intervention) de montants compensatoires monétaires à l'exportation pour un montant total de 164337,40 IRL; dans le même temps, elle est devenue créditrice de montants compensatoires monétaires à l'importation à l'égard du Royaume-Uni pour 192662,20 UKL et de l'Italie pour 6293252 LIT. Selon les accords conclus en vertu de l'article 2 bis cité, les montants compensatoires monétaires octroyés par le Royaume-Uni et par l'Italie, États importateurs, devaient être versés par l'Irlande, État exportateur. A l'époque, il existait une parité de change entre les deux livres sterling, la conversion ne devait donc être effectuée que pour la devise italienne. Le 24 janvier 1978, le ministère de l'Agriculture a versé à l'Irish Meat (depuis le 5 mai 1977 sous administration judiciaire et en liquidation volontaire) 32470,25 IRL représentant la différence entre les sommes qu'elle devait, d'une part, payer à titre de montants- compensatoires monétaires à l'importation et, d'autre part, percevoir à titre de montants compensatoires monétaires à l'exportation. En d'autres termes, aux réclamations de créance de l'Irish Meat, l'organisme d'intervention a opposé une exception de compensation.
A ce moment, l'entreprise a intenté un recours en justice en niant le bien-fondé de cette exception. En effet, à son avis, lorsqu'il impose des montants compensatoires monétaires à l'exportation en provenance de l'Irlande, le ministère de l'Agriculture agit en qualité d'organisme d'intervention; en revanche, lorsqu'il verse les montants compensatoires monétaires à l'importation, il agit comme « agent » des États importateurs. Selon le droit irlandais, cette qualité juridique différente rend la compensation impossible.
Saisie du litige, la Cour suprême d'Irlande, a estimé qu'elle ne pouvait pas le résoudre sans que vous interprétiez l'article 2 bis du règlement (CEE) no 974/71. Par ordonnance du 21 février 1984, elle a donc sursis à statuer et, en application de l'article 177 du traité CEE, elle vous a demandé « si l'article 2 bis du règlement (CEE) no 974/71 du Conseil, tel qu'il a été modifié par l'article 2 du règlement (CEE) no 1112/7j du Conseil, doit être interprété en ce sens qu'un État membre exportateur, qui a conclu un accord avec un État membre importateur pour le paiement des montants compensatoires monétaires dus par ce dernier, agit comme étant l'agenť de celui-ci lorsqu'il exige ou verse lesdits montants ».
3.
Pour mieux comprendre la question, il est nécessaire de rappeler la réglementation des montants compensatoires monétaires à laquelle il est fait référence. Nous le ferons sommairement puisque vous l'avez déjà examinée, précisément à propos de la disposition sur laquelle le juge a quo vous interroge (voir arrêts du 18 septembre 1980, affaire 795/79, Pesch/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Rec. 1980, p. 2705; du 1er octobre 1981, affaire 196/80, Anglo-Irish Meat Company Ltd/Ministre de l'Agriculture, Rec. 1981, p. 2263).
En vertu de l'article 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 974/71 du Conseil, tel qu'il a été modifié par le règlement (CEE) no 509/73 (JO L 50, p. 1): «Si, pour les transactions commerciales un État membre admet pour sa monnaie un taux de change dépassant, vers le haut ou vers le bas, la limite de fluctuation autorisée par la réglementation internationale en vigueur le 12 mai 1971:
a)
l'Etat membre dont la monnaie est valorisée au-delà de la limite de fluctuation perçoit à l'importation et octroie à l'exportation,
b)
l'État membre dont la monnaie se déprécie au-delà de la limite de fluctuation perçoit à l'exportation et octroie à l'importation, des montants compensatoires pour les produits visés au paragraphe 2 dans les échanges avec les États membres et les pays tiers. »
En ce qui concerne l'hypothèse mentionnée sous b), c'est normalement l'État d'exportation qui perçoit les montants compensatoires monétaires en question lorsque les formalités douanières ont été accomplies et que le produit a quitté son territoire [voir article 10, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 1380/75 de la Commission, du 29 mai 1975, en vigueur à l'époque des faits (JO L 139, p. 37]. Les montants compensatoires monétaires octroyés à l'importation doivent au contraire être payés lorsque les formalités douanières ont été accomplies et que les droits et les taxes d'effet équivalent éventuellement dus dans l'État d'importation ont été perçus [article 10, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1380/75]. Normalement, le paiement des montants compensatoires monétaires est effectué directement par ce dernier. Toutefois, comme nous l'avons dit, l'article 2 bis du règlement (CEE) no 974/71 habilite les États exportateur et importateur à s'entendre en ce sens que le versement des montants compensatoires monétaires dus par le second soit effectué par le premier.
Cette faculté a permis de résoudre partiellement un problème difficile découlant du recours à des taux de conversion différents (agricole ou budgétaire) dans le calcul des montants compensatoires monétaires. En effet, pour cette opération, les États membres utilisaient le taux de conversion agricole. Mais, imputés au budget communautaire, les montants compensatoires monétaires étaient ensuite calculés selon le système de la parité or des monnaies des Etats membres. Il en résultait une charge accrue pour la Communauté lorsque les montants compensatoires monétaires étaient octroyés par un État dont la monnaie se dépréciait et que le taux de conversion agricole était inférieur à celui de conversion budgétaire. C'est précisément pour limiter cette perte que. la Communauté a demandé à certains Etats exportateurs de payer les montants compensatoires monétaires dus par l'État importateur dans les cas où la monnaie de ce dernier est plus faible que la leur.
4.
Comme la Commission des Communautés et le gouvernement du Royaume-Uni l'ont relevé, la question du juge a quo telle qu'elle est formulée donne l'impression qu'il vous demande de préciser le concept d'« agency » en droit irlandais. Ainsi qu'il est évident, l'article 177 ne vous permet pas de répondre à une demande de ce genre. En revanche, il vous est permis de la reformuler en mettant en lumière les aspects qui comportent une interprétation du droit communautaire (voir, parmi les autres, l'arrêt du 12 juillet 1973, affaire 11/73, Getreide Import/Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide, Rec. 1973, p. 919).
Or, il nous semble évident, sur la base également de ce qui est apparu durant la procédure orale, que le juge de renvoi veut en réalité savoir si l'organisme d'intervention d'un État, lorsqu'il verse les montants compensatoires monétaires dus à l'importation dans un autre État conformément à l'article 2 bis, agit en la qualité juridique qui est la sienne lorsqu'il perçoit les montants compensatoires monétaires dus à l'exportation et, par conséquent, si les sommes en question peuvent être compensées. Formulé en ces termes, le problème est correctement posé et vous devez le résoudre.
5.
Dans notre affaire, l'Irish Meat a répété l'argument qu'elle avait déjà avancé lors de l'affaire principale: lorsqu'il perçoit les montants compensatoires monétaires à l'exportation, l'organisme d'intervention agit jure proprio; lorsqu'il paie des montants compensatoires monétaires à l'importation, il agit pour le compte de l'État importateur. En d'autres termes, le sujet de la créance et de la dette est le même, mais le titre auquel l'une et l'autre doivent lui être imputées est différent: leur compensation n'est donc pas admissible.
A l'appui de cette thèse, la requérante invoque vos arrêts dans les affaires Pesch et Anglo-Irish Meat. Dans l'une et l'autre, il s'agissait de résoudre des problèmes relatifs au classement tarifaire de marchandises déterminées et à certaines modalités d'application des montants compensatoires monétaires. Dans le premier arrêt, la Cour a estimé que l'article 2 bis « n'a pas entendu transférer à l'État membre exportateur la compétence pour Octroyer' les montants compensatoires monétaires à l'importation dans un autre État, mais lui a seulement ouvert la possibilité de ‘payer’ avec l'accord de l'État membre importateur et pour le compte de celui-ci, les montants compensatoires à l'importation qu'il était lui-même tenu d'octroyer » (attendu 8). Le second arrêt précise ensuite que, en payant les montants compensatoires dus par l'Etat importateur en vertu de l'article 2 bis cité, l'État exportateur « est lié par le classement tarifaire opéré par [le premier État] et ne peut verser les montants compensatoires monétaires dus [par celui-ci] ... qu'au taux correspondant [audit] classement » (attendu 32). Ce n'est pas tout. Toujours dans l'affaire Anglo-Irish Meat, la Commission elle-même a affirmé qu'à la lumière de l'article 2 bis, « l'État membre exportateur n'est pas autre chose que l'agent payeur » du pays d'importation; et l'avocat général Sir Gordon Slynn s'est prononcé dans le même sens.
La défenderesse dans l'affaire principale, le gouvernement britannique et la Commission se sont déclarés en faveur de la thèse opposée — l'État exportateur n'est pas l'« agent » de l'importateur; la compensation est donc possible. Toutefois, les arguments avec lesquels ils la soutiennent sont différents. Le ministère irlandais estime que, selon les règles en vigueur il est directement et principalement débiteur à l'égard de l'Irish Meat pour les montants compensatoires monétaires à l'importation et responsable envers le FEOGA. Cette situation empêche de considérer comme un « agency » le rapport qui s'établit entre l'État exportateur et l'État importateur. Du reste, dans l'affaire DEKA (1er mars 1983, affaire 250/78, Rec. 1983, p. 421), la Cour a affirmé que la réglementation communautaire « peut faire naître entre les autorités et les opérateurs économiques des créances réciproques et même connexes qui se prêtent à la compensation »; et elle a ajouté que « dans le cas d'un opérateur insolvable, une telle compensation peut ... constituer la seule voie utile ouverte aux autorités en vue de récupérer des sommes versées indûment » (attendus 13 et 14).
Selon le gouvernement du Royaume-Uni, la réglementation communautaire ne contient rien dont il soit possible de déduire que l'État exportateur agit pour le compte de l'État importateur lorsqu'il verse les montants compensatoires monétaires qu'il doit. En effet, l'article 2 bis prévoit uniquement un accord de caractère administratif qui n'a pas d'incidence sur les échanges intracommunautaires et n'a pas de conséquence sur le budget de la Communauté. Se demander qu'elle est la nature juridique du rapport qui existe entre l'organisme d'intervention de l'État exportateur et l'État d'importation est alors inutile. Il est de toute manière irréductible au concept d'« agency » parce qu'il ne présente pas les éléments (rémunération, contrôle, pouvoir d'établir des règles d'exécution) qui sont considérés comme caractéristiques de cette institution. Pour l'organisme, le droit de percevoir les montants compensatoires monétaires à l'exportation et l'obligation de verser des montants compensatoires monétaires à l'importation découlent de la même source communautaire, comme le démontre le fait que la justification comptable s'effectue sur les fonds communautaires et est rapportée aux comptes de l'État exportateur même en ce qui concerne les montants compensatoires monétaires à l'importation sur la base de l'article 2 bis [article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 729/70]. D'autre part, la compensation est pleinement légitime, parce qu'elle vise à garantir la gestion correcte des fonds communautaires selon l'enseignement de l'arrêt Deka.
Enfin, de l'avis de la Commission, il n'est possible de répondre à la question de la Cour irlandaise qu'en insérant l'activité de paiement et de perception des montants compensatoires monétaires dans le cadre de la politique agricole commune. Comme on le sait, les États membres exécutent cette politique par l'intermédiaire d'organismes d'intervention. D'autre part, ces derniers versent ou perçoivent les montants compensatoires monétaires à l'importation ou à l'exportation sur la base de la réglementation européenne en utilisant des fonds communautaires tels que le FEOGA. Ils sont donc des mandataires de la Communauté. A l'appui de sa thèse, l'institution invoque l'article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 974/71 tel qu'il a été modifié par le règlement (CEE) no 2746/72 du 19 décembre 1972 (JO L 291, p. 148) selon lequel « avec effet au 1er janvier 1973, les montants ... perçus ou octroyés dans les échanges entre les États membres sont considérés, en ce qui concerne le financement de la politique agricole commune, comme faisant partie des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles ». Puis, le système de comptabilisation des montants compensatoires monétaires va dans le même sens. Les sommes payées en vertu de l'article 2 bis par l'État exportateur (comme celles perçues sur les importations) sont en effet inscrites sur le compte qu'il présente annuellement à la Communauté et ne figurent pas sur les comptes des États d'importation. En somme, l'organisme d'intervention agit comme mandataire de la Communauté sur l'un et l'autre plan: il est donc en droit d'effectuer la compensation.
6.
Selon les ordres juridiques d'une grande partie des États membres, la compensation est possible dans la mesure où a) les parties représentent deux centres séparés d'intérêt économique dans lesquels, selon le point de vue adopté, chacune d'elles peut être définie comme débitrice ou créancière; b) dans l'un et l'autre centres, crédit et débit se rattachent à un sujet agissant en la même qualité juridique. En revanche, des règles particulières s'appliquent en matière de compensation entre l'Etat et les opérateurs économiques. Ainsi, dans certains systèmes (français, italien, néerlandais, belge), elle ne peut être opposée que par les pouvoirs publics; par contre, en droit allemand et en droit anglais, les particuliers sont également en droit de l'opposer, mais à condition de faire valoir la dette et la créance à l'égard de la même caisse (paragraphe 395 du BGB et article 35, paragraphe 2, du Crown Proceedings Act 1947).
Cela dit, examinons la disposition sur laquelle vous interroge le juge de renvoi. A notre avis, à l'égard de notre problème, elle est « neutre »; c'est-à-dire qu'elle autorise les États à s'entendre pour que le paiement des montants compensatoires monétaires dus par l'État importateur soit effectué par l'État d'exportation, mais elle ne qualifie pas la situation juridique de ce dernier ou de son organisme d'intervention agricole. Toutefois, en l'interprétant dans l'arrêt Pesch, la Cour a affirmé que le mécanisme qu'elle prévoit offre à l'État exportateur la possibilité de payer les montants compensatoires monétaires à l'importation «pour le compte de l'État importateur ». Peut-on en déduire, comme l'estime l'Irish Meat, que par cette formule vous avez entendu aménager les rapports entre les deux États sur le modèle de l'« agency »?
Nous croyons que non; c'est-à-dire que nous pensons que ces termes n'ont pas été employés dans un sens technique. En effet, nous avons déjà vu que, dans l'affaire ultérieure Anglo-Irish Meat, la Commission les a explicités en considérant l'État d'exportation comme un « agent payeur » de l'État d'importation, tandis que la requérante et la défenderesse considéraient les organismes nationaux d'intervention comme des agents du FEOGA. Devant ce conflit, vous auriez pu répéter et peut-être préciser la formule de l'arrêt Pesch. Au contraire, vous vous êtes abstenus de la reprendre, précisément — nous le présumons — parce que les thèses des parties intervenantes vous ont rendu conscients des dangers herméneutiques auxquels elle pouvait donner lieu. Du reste, la lecture que la Commission en avait alors donné et que l'Irish Meat en donne aujourd'hui est insoutenable. Pour l'exclure, il y a, outre les arguments du gouvernement britannique, le fait que, l'accord visé à l'article 2 bis une fois conclu et le classement tarifaire et le chiffre des montants compensatoires monétaires une fois fixés par les autorités douanières de l'État importateur, il n'existe aucun rapport entre l'organisme d'intervention de l'État exportateur et l'État importateur.
La solution de notre problème doit donc être cherchée ailleurs; précisément dans le cadre de la réglementation qui régit la politique agricole commune et le financement de son système. Il nous semble que la thèse actuelle de la Commission, selon laquelle les organismes d'intervention, lorsqu'ils versent ou perçoivent des montants compensatoires monétaires à l'importation et à l'exportation agissent comme des « agents de la Communauté », soit substantiellement exacte. Toutefois, il est nécessaire de l'approfondir. En particulier, il faut se demander si elle est contraire à votre jurisprudence constante selon laquelle l'administration nationale jouit, par rapport à l'autorité communautaire, d'une autonomie complète.
Disons tout de suite que, à notre avis, elle n'est pas contraire. Dans le récent arrêt Eurico (18 octobre 1984, affaire 109/83, Rec. 1984, p. 3581) et dans ceux qui le précèdent (22 janvier 1976, affaire 60/75, Russo, Rec. 1976, p. 45; 13 février 1979, affaire 101/78, Granaria, Rec. 1979, p. 623; 27 mars 1980, affaire 133/79, Sucrimex, Rec. 1980, p. 1299; 10 juin 1982, affaire 217/81, Interagra, Rec. 1982, p. 2233), la Cour a affirmé, à propos d'une série de préjudices subis par des particuliers dans l'exécution de la politique agricole commune que, quel que soit le rôle joué par la Commission, ce sont les organismes d'intervention de l'État intéressé qui sont responsables. Or, nous comprenons les raisons qui vous ont conduits à établir cette règle; toutefois, il ne nous semble pas que celle-ci puisse ébranler ou dénaturer le fondement communautaire de la politique agricole. En effet, cette dernière est décidée par la Communauté; c'est la Communauté qui établit sa réglementation. Le rôle réservé aux États membres est donc celui de simples exécutants.
Ajoutons que, en ce qui concerne le financement de cette politique, les montants compensatoires monétaires sont considérés comme des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles [article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 974/71, modifié par le règlement (CEE) no 2746/72 cité] et qu'ils sont donc pris en charge par le budget communautaire (postes relatifs au FEOGA). La tâche des États membres est uniquement de désigner les services et les organismes qui procéderont aux paiements en vue desquels la Commission met à leur disposition les fonds [articles 4 et 5 du règlement (CEE) no 729/70 du Conseil du 21 avril 1970]. Tout cela — nous semble-t-il — est suffisant pour conclure que, en administrant les montants compensatoires monétaires (et de même, également, lorsqu'ils versent les montants compensatoires monétaires à l'importation à une entreprise débitrice de montants compensatoires monétaires à l'exportation), ces États assument la fonction d'agents payeurs auxquels la Communauté procure à l'avance les moyens financiers.
Il découle de tout cela que, au moins dans les pays dont les ordres juridiques réglementent l'institution selon le modèle décrit ci-dessus, la compensation est possible. Elle est même particulièrement utile — et répond à la nécessité de garantir la meilleure utilisation des fonds communautaires — lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, on se trouve devant un opérateur insolvable. Elle constitue le seul moyen — dirons-nous par un raisonnement semblable à celui de l'arrêt Deka — qui permette d'éviter que le créancier-débiteur in bonis soit tenu à sa prestation lorsque la faillite de l'autre partie l'empêche de satisfaire sa propre créance.
7.
Pour toutes les considérations qui précèdent, nous concluons en vous suggérant de répondre de la manière suivante à la question préjudicielle posée par la Cour suprême d'Irlande par ordonnance du 21 février 1984 dans l'affaire entre Continental Irish Meat Ltd et ministère de l'Agriculture:
«L'organisme d'intervention d'un État membre exportateur, lorsqu'il verse les montants compensatoires monétaires dus à l'importation dans un autre Etat membre en vertu de l'article 2 bis du règlement (CEE) no 974/71, modifié par l'article 2 du règlement (CEE) no 1112/73, et lorsqu'il perçoit des montants compensatoires monétaires à l'exportation à l'égard de la même entreprise, agit pour le compte de la Communauté et peut, le cas échéant, opposer à cette entreprise la compensation des dettes réciproques. »
(
*1
)	Traduit de l'italien.