62002CC0304_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. Ta postopek je sprožila Komisija na podlagi člena 228(2), drugi pododstavek, ES kot nadaljevanje sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991 v zadevi Komisija proti Francoski republiki (C-64/88)(2) . V tej sodbi je Sodišče razsodilo, da Francoska republika, s tem da med letoma 1984 in 1987 ni zagotovila nadzora za zagotovitev spoštovanja tehničnih ukrepov Skupnosti za ohranitev ribolovnih virov(3), ni izpolnila obveznosti iz člena 1 Uredbe Sveta (EGS) št. 2057/82 z dne 29. junija 1982 o uvedbi določenih ukrepov nadzora za ribolovne dejavnosti ladij držav članic(4) in iz člena 1 Uredbe Sveta (EGS) št. 2241/87 z dne 23. julija 1987 o uvedbi določenih ukrepov nadzora za ribiške dejavnosti (v nadaljevanju: uredbi o nadzoru)(5) .
2. Natančneje, Sodišče je ugotovilo, da Francoska republika ni zagotovila zadostnega nadzora skladno s predpisi Skupnosti o:
– minimalnih očesih,
– nameščanju mrež,
– stranskem ulovu in
– minimalni velikosti rib, ki se lahko prodajo.
Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da Francoska republika, s tem da ni ukrepala zoper kršitelje upoštevnih določb Skupnosti, ni izpolnila obveznosti, kot zahtevajo uredbe o nadzoru.
3. Komisija je nekaj mesecev po sodbi Sodišča od francoske vlade zahtevala, naj ji predloži podatke o ukrepih, sprejetih za izvršitev sodbe, kot to določa člen 228(1) ES. To se je izkazalo za začetek daljšega dialoga med Komisijo in francosko vlado, ki je trajal 11 let, o prizadevanjih Francije za izvršitev uredb Skupnosti o ribištvu. Čeprav je Komisija med dialogom priznala, da so bile sprejete izboljšave za večino teh zadev, še ni prepričana, da Francoska republika v celoti izpolnjuje obveznosti o ulovu in prodaji premajhnih rib, zlasti osliča, in o pregonu kršiteljev upoštevnih pravil.
4. Komisija zato zdaj predlaga Sodišču, naj odloči, da Francoska republika z nadaljevanjem neizvajanja nadzornih dejavnosti za zagotovitev skladnosti s tehničnimi ukrepi za ohranitev ribolovnih virov in z neizpolnitvijo uredb Skupnosti o nadzoru ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe z dne 11. junija 1991 in zato ni izpolnila obveznosti iz člena 228(1) ES. Poleg tega Komisija predlaga Sodišču, naj Francoski republiki naloži, naj na račun „Lastna sredstva ES“ plača denarno kazen 316.500 eurov za dan zamude pri izvedbi potrebnih ukrepov za izvršitev te sodbe, od dneva razglasitve te sodbe do dneva izvršitve sodbe z dne 11. junija 1991. Nazadnje predlaga Sodišču, naj Francoski republiki naloži plačilo stroškov.
5. Francoska republika je primarno predlagala Sodišču, naj tožbo Komisije zavrne kot neutemeljeno. Podredno, če bi Sodišče odločilo, da je treba naložiti kazen, Francoska republika predlaga, naj v svoji presoji upošteva vse okoliščine zadeve.
II – Upoštevne določbe Skupnosti
6. Določbe Skupnosti o nadzoru v ribiškem sektorju, ki so predmet te zadeve, so bile prvotno določene z Uredbo Sveta št. 2057/82 in pozneje z Uredbo Sveta št. 2241/87, ki sta omenjeni v točki 1. Zdaj veljavna uredba o nadzoru je Uredba Sveta (EGS) št. 2847/93 z dne 12. oktobra 1993 o oblikovanju nadzornega sistema na področju skupne ribiške politike(6) (v nadaljevanju: Uredba št. 2847/93).
7. Uredba št. 2847/93 v skladu s svojo prvo določbo oblikuje sistem Skupnosti za zagotovitev skladnosti s predpisi skupne ribiške politike. Ta sistem vključuje predvsem določbe za tehnično spremljanje, med drugim, ukrepov za ohranitev in upravljanje virov, prav tako pa tudi določbe za večjo učinkovitost ukrepov, ki se uporabijo ob neupoštevanju zgoraj omenjenih ukrepov. Drugi odstavek člena 1 določa osnovno obveznost držav članic glede spremljanja skladnosti z določbami Skupnosti o ribištvu:
„V ta namen vsaka država članica v skladu s predpisi Skupnosti sprejme ustrezne ukrepe za zagotovitev učinkovitosti sistema. Prav tako svojim pristojnim organom da na voljo zadostna sredstva za izvajanje inšpekcijskih in nadzornih nalog, kakor so opredeljene v tej uredbi. […]“
8. Člen 2(1) Uredbe št. 2847/93 določa:
„Za zagotovitev skladnosti z vsemi veljavnimi predpisi s področja ukrepov za ohranitev in nadzor vsaka država članica na svojem ozemlju in znotraj voda pod svojo suverenostjo ali jurisdikcijo spremlja ribolovne in povezane dejavnosti. Država članica izvaja inšpekcijo nad ribiškimi plovili in preiskuje vse dejavnosti, tako pa omogoča preverjanje izvajanja te uredbe, skupaj z dejavnostmi iztovarjanja, prodaje, transporta in skladiščenja rib ter evidentiranjem iztovarjanja in prodaje. […]“
9. Glede izvršnih ukrepov, ki jih morajo sprejeti države članice o kršitvah določbe Skupnosti o ribištvu, člen 31(1) in (2) Uredbe št. 2847/93 nazadnje določa:
„1. Države članice zagotovijo sprejetje ustreznih ukrepov, vključno z [uvedbo] upravni[h] ali kazenski[h] postopk[ov] v skladu z nacionalno zakonodajo, proti fizičnim ali pravnim osebam, odgovornim za primere, ko ni[so] bil[e] upoštevan[e] [določbe] skupn[e] ribišk[e] politik[e], še zlasti po izvedenem spremljanju ali inšpekciji, izpeljani v skladu s to uredbo(7) .
2. V postopkih, začetih po odstavku 1, je v skladu z ustreznimi nacionalnimi predpisi odgovornim osebam mogoče učinkovito odvzeti komercialno korist, ki jo imajo od kršenja, ali ustvariti učinke, sorazmerne z resnostjo kršitev, ki bodo odvračali od nadaljnjih podobnih kršitev.“
10. V obravnavani zadevi Komisija trdi, da spremljanje ukrepov Skupnosti za ohranitev zaradi preprečevanja iztovarjanja in prodaje premajhnih rib, zlasti osliča, in njihova izvršitev s strani francoskih organov nista bila zadostna. Ustrezni ukrepi Skupnosti so določeni v zaporednih uredbah Sveta o tehničnih ukrepih za ohranitev morskih virov(8) . Zdaj je veljavna Uredba Sveta (ES) št. 850/98 z dne 30. marca 1998 za ohranjanje ribolovnih virov s tehničnimi ukrepi za varovanje nedoraslih morskih organizmov(9) . Ne da bi bilo treba navesti ustrezne določbe v celoti, se lahko na splošno navede, da ta uredba vsebuje številne določbe za preprečitev ulova, iztovarjanja in prodaje premajhnih rib. To vključuje določbe o minimalnih mrežnih očesih, prepoved nameščanja naprav na mreže za zamašitev mrežnih očes ali njihovo siceršnje zmanjšanje velikosti in med drugim prepoved ulova in prodaje premajhnih rib, z izjemo ulovov, ki predstavljajo omejen odstotek celotnega ulova.
III – Predhodni postopek
11. Kot je bilo navedeno zgoraj, je bilo vprašanje, ali je Francoska republika sprejela ukrepe za odpravo kršitev, ki jih je ugotovilo Sodišče v sodbi z dne 11. junija 1991, obravnavano v dolgotrajnem dialogu med Komisijo in francoskimi organi, ki je trajal od novembra 1991 do vložitve tožbe v tem postopku 27. avgusta 2002. Ves čas predhodnega postopka je bilo stališče Komisije podprto s poročili ribiških inšpektorjev Skupnosti(10), ki so vsebovala dejanske ugotovitve, ki so bile ugotovljene med rednimi misijami, izvedenimi v pristaniščih in na dražbah v različnih obalnih regijah Francije.
12. V prvotni korespondenci med Komisijo in Francosko republiko o ukrepih, ki jih je sprejela slednja za prenehanje obstajanja kršitev, ugotovljenih v sodbi z dne 11. junija 1991, so francoski organi navedli, da so „storili vse, kar je bilo mogoče, da bi ravnali v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe in tako izvršili sodbo“. Med drugim so se sklicevali na „action de longue haleine“, katere namen je zmanjšanje iztovarjanja premajhnih rib.
13. Po misijah, izvedenih v več francoskih pristaniščih leta 1992, so ribiški inšpektorji Skupnosti poročali, da se je položaj izboljšal, zlasti glede zakonodajnih določb o spremljanju skladnosti z določbami Skupnosti o ribištvu. Nadzor je kljub temu ostal v številnih pogledih nezadovoljiv. Glavna težava so bila merila, uporabljena pri meritvah mrežnih očes ter spremljanju stranskih ulovov in velikosti rib. Poleg tega je bil pregon kršiteljev nezadosten. Zato je Komisija 11. oktobra 1993 poslala Francoski republiki pisni opomin, v katerem je navedla te točke in pozvala francosko vlado, naj predloži svoja stališča.
14. Podatki in razlage, ki jih je nato predložila francoska vlada, so omogočili Komisiji, da je ugotovila, da je kršitev o spremljanju pravil Skupnosti o stranskem ulovu končana. Vendar je nadaljevala, da še vedno obstajajo številne pomanjkljivosti, zlasti glede merjenja mrežnih očes in iztovarjanja in prodaje premajhnih rib na dražbah. Komisija je na podlagi tega sklepala, da so francoski organi sprejeli dopusten odnos do iztovarjanja in prodaje premajhnih rib, s čimer so bila kršena pravila Skupnosti. Poleg tega je bila „action de longue haleine“ začasno delno prekinjena za Bretanjo, pays Bigoudin(11), zaradi težkega socialno-ekonomskega položaja v tej regiji glede na politično občutljivost problema. „Dopusten odnos“ v zvezi s spremljanjem je bil okrepljen s postopki pregona, v katerih na splošno ni bilo mogoče naložiti kazni, sorazmernih z resnostjo kršitev.
15. Komisija je zato v skladu s členom 171(2) Pogodbe o ES (postal člen 228(2) ES) na Francosko republiko naslovila obrazloženo mnenje 14. aprila 1996, v katerem je navedla, da sodba Sodišča z dne 11. junija 1991 še ni v celoti izvršena v teh točkah:
– nespoštovanje pravil Skupnosti o merjenju minimalnih mrežnih očes;
– nezadosten nadzor, ki dopušča prodajo premajhnih rib;
– dopusten odnos francoskih organov, ki ga spodbuja dejstvo, da pregoni kršitev na splošno niso privedli do naložitev kazni, sorazmernih z resnostjo kršitve, in zato te niso bile odvračalne.
Komisija je Francosko republiko opozorila na možnost denarnih kazni, ki jih je naložilo Sodišče v primeru neizvrštve sodbe z dne 11. junija 1991. Zahtevala je, naj se odzove v dveh mesecih od vročitve obrazloženega mnenja.
16. Francoska republika je v odgovorih na obrazloženo mnenje z dne 26. julija 1996 in 27. maja 1997 trdila, da so bili predpisi Komisije o minimalnih mrežnih očesih ustrezno uporabljeni in da v zvezi s tem ni prejela nobenih pritožb ribiških inšpektorjev Skupnosti. Prav tako je predložila podatke in številke o opravljenih inšpekcijah, o naloženih sankcijah in o sredstvih, uporabljenih pri spremljanju skladnosti določb Skupnosti o ribištvu. Nazadnje je Francoska republika očitala, da ni imela na voljo poročil z ugotovitvami ribiških inšpektorjev Skupnosti in ji je bila s tem odvzeta možnost, da bi ustrezno odgovorila na dejstva, navedena v obrazloženem mnenju.
17. Francoska vlada je Komisiji v nadaljnjih dopisih predložila dodatne podatke o povečanju francoskega prizadevanja pri nadzoru in o ukrepih, ki jih je sprejela za izboljšanje notranje organizacije služb, pristojnih za spremljanje spoštovanja predpisov Skupnosti o ribištvu. V dopisu (z dne 31. oktobra 1997) navaja, da je bilo doseženo zadovoljivo ravnotežje pri uporabi določb Skupnosti in nacionalnih določb, „razen ostajajoče težave velikosti mladega osliča („merluchon“) v pays Bigoudin“.
18. Kljub tem stališčem in pozitivnemu razvoju na organizacijski ravni, ki so ga izpostavili francoski organi, so nadaljnje misije ribiških inšpektorjev Skupnosti v francoskih pristaniščih in na dražbah v obalnih regijah Francije od leta 1996 do 2000 pokazale, da je šlo za trajno težavo iztovarjanja in prodaje premajhnih rib. Večkrat so inšpektorji Skupnosti opazili, da uradniki niso bili navzoči pri iztovarjanju in na dražbah ali da navzoči uradniki niso ukrepali zoper prodajo premajhnih osličev (misiji v Le Guilvinecu in Concarneauju septembra 1997 in v Marennes‑Oleronu, Arcachonu in Bayonnu oktobra 1997). Eno poročilo (misija v Lorientu, Le Guilvinecu in Concarneauju avgusta 1996) se nanaša na obstoj „tihega dogovora med industrijo in organi, da dopustijo iztovarjanje osliča, ki meri 24 cm, namesto zakonite velikosti 27 cm“. Drugo poročilo (misija v Douarnenezu, Lorientu in Le Guilvinecu marca 1999) navaja, da obstajajo ustna navodila, naj lokalni uradniki z dražbe odstranijo ribe, manjše od 17 cm, vendar naj se dovoli prodaja rib, ki merijo med 17 cm in 23 cm ter 23 cm in 26 cm. Nadaljnja ugotovitev je bila, da se je premajhni oslič, pogosto prodajan kot „merluchon friture“ (ocvrti oslič), velikokrat prodajal na javni dražbi po stopnji „00“, ki je rezervirana za te kategorije rib ter za premajhne ribe drugih vrst (misija v Lorientu, Benodetu, Loctudyju, Le Guilvinecu, Lesconilu in St. Guénoléju julija 1999). Nazadnje, med misijo v sredozemskih pristaniščih Sète, Agde in Port Vendres aprila 2000 je postalo jasno, da opisana praksa ni bila omejena na Bretanjo, ampak da je bila težava razširjena v Francoski republiki.
19. Komisija je na podlagi teh ugotovitev ribiških inšpektorjev Skupnosti izdala dodatno obrazloženo mnenje z dne 6. junija 2000. Komisija meni, da se od obrazloženega mnenja z dne 17. aprila 1996 in odgovora francoske vlade premajhne ribe še naprej prodajajo na dražbah in neposredno kupcem, da nacionalni inšpektorji ne nadzorujejo iztovarjanja in dražb, da bi odkrili premajhne ribe, zlasti osliča, in da so kršitve redko preganjane. Komisija meni, da je uporaba oznake „00“ v uradnih dokumentih v zvezi z dražbami zlasti resna, ker je to očitna kršitev določb Uredbe Sveta (ES) št. 2406/96 z dne 26. novembra 1996 o določitvi skupnih tržnih standardov za nekatere ribiške proizvode(12), zlasti člena 2. Meni, da to, da je težava, imenovana „merluchon“ (mali oslič), politično občutljiva, da se nanaša zlasti na eno regijo in da se je precej zmanjšala v zadnjih letih, ne more upravičiti neuporabe tehničnih ukrepov za ohranitev. Ker je cilj zadevnih ukrepov varovanje nedoraslih rib, ima lahko sistematično nespoštovanje določb Skupnosti pogubne posledice za stanje razpoložljivih staležev. Kršitev teh določb je torej resna, zlasti ker se zdi, da so francoski organi dali navodila, naj se jih ne uporablja. Komisija je pozvala francosko vlado, naj v dveh mesecih od vročitve dodatnega obrazloženega mnenja sprejeme potrebne ukrepe za odpravo ugotovljenih kršitev.
20. Francoska vlada je odgovorila 1. avgusta 2000 in poudarila zlasti tri točke. Prvič, navedla je, da oznaka „00“ ni bila nikoli uporabljena kot oznaka za premajhne ribe, ampak je bila uporabljena za označitev nerazvrščenih rib različnih velikosti. Drugič, trdila je, da so ribiški inšpektorji Skupnosti v poročilih očitno zamenjali osebe, ki so odgovorne za tržne dejavnosti prodajnih struktur, z osebami, ki so bile odgovorne za uporabo predpisov o ribištvu, ki so bile edine pristojne za ugotovitev, da je bila storjena kršitev. Francoska vlada meni, da je pretirano in celo nepravično sklepati, da je nadzorna služba – glede na številke, ki so bile sporočene Komisiji – dopuščala ukrepe, ki so jih sprejeli francoskih organi o kršitvah pravil o minimalni velikosti rib. Tretjič, razložila je, da je od poročila inšpektorjev Skupnosti julija 1999 organizacijski in zakonodajni okvir za spremljanje skladnosti s predpisi o ribištvu zelo izboljšan. Reorganizacija nadzorne službe kaže na jasen namen francoskih organov, da povečajo učinkovitost nadzora v ribiškem sektorju.
21. Komisija se je odzvala (15. februarja 2007) z zahtevo po dodatnih podatkih o ukrepih, ki jih je sprejela Francoska republika za prenehanje uporabe oznake „00“. Poleg tega je Komisija ob upoštevanju pripravljenosti Francoske republike, da okrepi svoje zmožnosti nadzora, izpostavila, da se je v dodatnem obrazloženem mnenju osredotočila na težavo iztovarjanja in prodaje premajhnega osliča v bretonskih regijah, zlasti Finistèru in Morbihanu. Tako je od francoskih organov zahtevala, naj ji predložijo sodbe v zvezi s to vrsto kršitve. Te podatke je francoska vlada predložila 16. oktobra 2001. Prvič, predložila je okrožnico, ki jo je naslovila na regionalne in departmajske organe, naj nehajo uporabljati oznako „00“ najpozneje do konca leta 2001. Dalje se je sklicevala na dejstvo, da je kopije uradnih poročil o prekrških in zasegih ter ustreznih sodbah poslala Komisiji. Prav tako je izpostavila, da se je od leta 1998 povečalo število pregonov v zvezi s kršitvami pravil o minimalni velikosti rib in da so bile naložene odvračalne kazni. Nazadnje se je francoska vlada sklicevala na splošni načrt nadzora v ribiškem sektorju, sprejet leta 2001, v katerem so določene prednostne naloge glede spremljanja skladnosti z določbami o ribištvu. Te prednosti so vključevale izvedbo načrta za obnovo osliča in strogo spremljanje minimalne velikosti rib.
22. Ribiški inšpektorji Skupnosti so medtem še enkrat (junija 2001) opravili misije v številnih pristaniščih v pays Bigoudinu in ponovno ugotovili, da sta stopnja in kakovost nadzora še vedno nezadostni. Inšpektorji so ugotovili, da se stopnja skladnosti s tehničnimi ukrepi na tem področju še ne more šteti za sprejemljivo. Premajhen oslič je bil nepretrgoma iztovarjan in prodajan brez jasnih prizadevanj nadzora, da bi se taka praksa končala. Dalje so ugotovili, da odgovorni nacionalni organi niso imeli dovolj sredstev, da so bili slabo opremljeni in premalo usposobljeni. Upravni postopki niso bili dovolj izdelani, da bi izpolnjevali zahteve položaja. Nazadnje so pripomnili, da sta bili stopnja in kakovost nadzora na dražbah in v trgovinah na drobno izjemno nizki.
23. Komisija je ob upoštevanju, da podatki, ki jih je predložila Francoska republika, o izboljšanju njenega spremljanja, na splošno ne obravnavajo dovolj težave pri uveljavljanju določb Skupnosti glede premajhnega osliča v regiji Bigoudin, zavzela stališče, da Francoska republika še ni sprejela zadostnih ukrepov za izvršitev sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991. Komisija je zato 27. avgusta 2002 vložila to tožbo na podlagi člena 228(2) ES. Stališča obeh strank so že bila navedena v točkah 4 in 5 teh sklepnih predlogov.
IV – Zdajšnje stanje
24. Sodišče je 19. decembra 2003 pri pripravi na ustno obravnavo na Komisijo in Francosko republiko naslovilo številna pisna vprašanja o zdajšnji glede težavi iztovarjanja in prodaje premajhnih rib. Komisijo je vprašalo, ali so ribiški inšpektorji Skupnosti opravili inšpekcije na kraju samem od začetka tega postopka, ji naložilo, naj v primeru pritrdilnega odgovora predloži poročila inšpektorjev ter, če je bilo v poročilih navedeno, da prodaja pomembnih količin premajhnih rib še traja, naj navede, katere ukrepe naj sprejmejo francoski organi, da se bo to končalo. Od Francoske republike je zahtevala, naj predloži podatke o številu nadzorov, izvedenih na morju in na kopnem (na dražbah in zunaj njih) od začetka tega postopka, zaradi zagotovitve spoštovanja določb o minimalnih velikostih rib, in naj navede število kršitev in pravnih ukrepov, ki so bili zanje sprejeti. Stranki sta predložili zahtevane podatke 30. januarja 2004.
25. Komisija je odgovorila, da so bila na kraju samem izvedena tri preverjanja od začetka tega postopka. Med temi misijami je bilo ugotovljeno, da čeprav se je prodaja premajhnega osliča v Bretanji, zlasti v pays Bigoudin, zmanjšala, to ni veljalo za sredozemske regije. Inšpektorji Skupnosti so ugotovili pomanjkanje nadzora za preprečevanje prodaje premajhnih rib med iztovarjanjem in navedli, da uradna poročila niso bila napisana za vse kršitve. Kljub ukrepom, ki so jih sprejeli francoski organi od leta 1998 za izboljšanje nadzora, Komisija ni mogla ugotoviti njihovega resničnega učinka. Nasprotno, imela je razlog, da verjame nasprotno. Da bi lahko zaključila, da je bila kršitev resnično odpravljena, bi bilo potrebno predložiti popolne in izčrpne podatke o vseh nadzorih, ki so bili izvajani v letih 2001, 2002 in 2003 glede premajhnih rib, zlasti osliča. Med ustno obravnavo je Komisija dodala, da ustrezno spoštovanje Uredbe št. 2847/93 zahteva, da se spremlja celotna veriga dejavnosti v zvezi z ribištvom ter da je v njej zlasti pomembno spremljanje iztovarjanja. Podatki in številke, ki jih je predložila francoska vlada, niso dovolj natančni, da bi se lahko zaključilo, da so kršitve odpravljene.
26. V odgovoru je francoska vlada predložila številke o inšpekcijah na morju in kopnem za leta 2001, 2002 in 2003. Iz teh števil je razvidno, da je obstajalo znatno zmanjšanje pri obeh vrstah inšpekcij v letu 2003 v primerjavi s prejšnjima letoma. Zmanjšanje inšpekcij na morju leta 2003 je bilo pojasnjeno z razporeditvijo pomorskih plovil za boj proti onesnaženju zaradi potopitve tankerja Prestige. Glede na navedbe francoske vlade se je nadzor na kopnem zmanjšal zaradi izboljšanja discipline ribičev, kar so prav tako ugotovili inšpektorji Skupnosti med nenapovedano misijo junija 2003. Ob tej priložnosti ni bilo opaziti nobenih premajhnih rib. Tudi število naloženih kazni se je od leta 2001 do 2002 zmanjšalo. Vzrok za zmanjšanje je bil zakon o amnestiji(13), ki je oprostil tiste, ki jim je bila naložena kazen, manjša od 750 eurov, tiste, ki jim je bila naložena višja kazen, pa je oprostil po tem, ko je bil ta presežek pravočasno plačan. Kazni, naložene v zvezi s kršitvami pravil o velikosti rib, so bile znatno večje.
27. Med ustno obravnavo je francoska vlada odgovorila na navedbo Komisije, da čeprav je priznala, da se je iztovarjanje premajhnega osliča zmanjšalo na območju pays Bigoudin v Bretanji, zaradi katerega je bila najbolj zaskrbljena, težava ostaja v zvezi s sredozemsko obalo. Pojasnjuje, da ker med izdajo sodbe Sodišča 11. junija 1991 za ribolov na Sredozemlju niso veljali nobeni posebni ukrepi za ohranitev, še nezadovoljivega spoštovanja Uredbe št. 2847/93 v tej regiji ni mogoče šteti za neizvršitev sodbe Sodišča.
V – Presoja
A – Uvodne ugotovitve: dolžnost izvršitve v okviru SRP
28. Pred začetkom presoje ukrepov, ki jih je sprejela Francoska republika, da bi ravnala v skladu z ustreznimi določbami Skupnosti o ribištvu v skladu s sodbo Sodišča z dne 11. junija 1991, je najprej treba v tej zadevi obravnavano težavo umestiti v ustrezen okvir, to je pomembnost izvrševanja določb prava Skupnosti, zlasti v skupni ribiški politiki.
29. Čeprav je pravni red Skupnosti samostojen, je na splošno odvisen pravni red, in sicer je na večini področij odvisen od prizadevanj držav članic, da zagotovijo popolno spoštovanje obveznosti, ki jih nalaga gospodarskim subjektov. Države članice imajo na podlagi člena 10 ES splošno obveznost, da sprejmejo vse potrebne ukrepe, da se zagotovi dejanska uporaba prava Skupnosti in njegova učinkovita izvršitev ter da se doseže „effet utile“. Natančneje, države članice morajo zagotoviti, da se vzpostavi zadosten ureditveni okvir za uporabo in izvršitev ukrepov Skupnosti, da so imenovani pristojni organi, da je na voljo dovolj sredstev in da so sprejeti ustrezni ukrepi zoper kršitelje. Če je prizadevanje za izvršitev v državi članici nezadostno, ne bo mogoče izpolniti ciljev ustreznih določb Skupnosti bolj ali manj enotno v vsej Skupnosti.
30. Sodišče je v sodni praksi določilo standarde glede postopkovnih pravil, ki se nanašajo na izvršitev pravic in obveznosti Skupnosti, čeprav države članice uživajo precejšnjo diskrecijsko pravico pri določanju, kako doseči ta cilj. Natančneje, Sodišče je v ustaljeni sodni praksi odločilo, da ta pravila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti), in ne smejo onemogočati ali znatno oteževati uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Skupnosti (načelo učinkovitosti)(14) . Dalje je Sodišče pojasnilo, da morajo države članice glede na obveznosti o izvršitvi iz člena 10 ES zagotoviti, „da so kršitve prava Skupnosti sankcionirane pod materialnimi in postopkovnimi pogoji, ki so enaki tistim, ki se uporabljajo za kršitve nacionalnega prava podobne vrste in teže, pri čemer mora biti sankcija vsekakor učinkovita, sorazmerna in odvračajoča. Ob tem bi morali nacionalni organi pri teh kršitvah prava Skupnosti postopati enako skrbno kot pri tistih, ki jih uporabljajo pri uveljavljanju ustreznih nacionalnih zakonodaj“(15) .
31. Dosledno izpolnjevanje splošnih obveznosti v zvezi z učinkovito uporabo in izvrševanjem ukrepov Skupnosti je izjemno pomembno v skupni ribiški politiki (v nadaljevanju: SRP) iz več razlogov. Ti razlogi se nanašajo na ribištvo kot gospodarsko dejavnost, na dejstvo, da je treba staleže rib v vodah Skupnosti obravnavati kot skupen vir vseh držav članic, na medsebojno odvisnost interesov držav članic na tem področju in na moralno tveganje v zvezi z uvedbo omejitev za izkoriščanje virov.
32. Upravljanje z naravnimi viri, kot so staleži rib, vključuje uskladitev (kratkoročnih) gospodarskih interesov za maksimalno izkoriščanje z interesom ohranjanja staležev na biološko in ekološko sprejemljivi stopnji, da se zagotovi dolgoročno izkoriščanje. Ta temeljna napetost je prav tako izražena v členu 2 Uredbe Sveta (ES) št. 2371/2002 z dne 20. decembra 2002 o ohranjevanju in trajnostnem izkoriščanju ribolovnih virov v okviru skupne ribiške politike(16), po kateri je glavni cilj SRP, da „zagotavlja izkoriščanje živih vodnih virov, ki ustvarja trajnostne gospodarske, okoljske in socialne pogoje“. V tej formuli je pojem trajnost vodilno načelo. Ena od posebnosti ribištva kot gospodarske dejavnosti je namreč ta, da je proizvod prav tako vir proizvodnje. Je obnovljivi vir. To pomeni, da obstaja naravna, biološko sprejemljiva omejitev stopnje izkoriščanja staleža rib. Če izvršeni ukrepi niso zasnovani tako, da omejijo dejavnost ribištva ali da varujejo nedorasle staleže, bo to dolgoročno neizogibno vplivalo na reproduktivno sposobnost staležev rib. To temeljno dejstvo razlaga, zakaj so natančna pravila o nadzoru in izvršitvi že od začetka sestavni del SRP.
33. Tudi Sodišče je izpostavilo potrebo po doslednem izvrševanju ukrepov za ohranitev v ribiškem sektorju zaradi ohranjanja dolgotrajne proizvodne sposobnosti, s tem ko je navedeno, da „je nujno, da države članice izpolnijo obveznosti, ki jih imajo na podlagi ureditve Skupnosti o ohranitvi in upravljanju staležev rib zaradi zagotovitve varstva ribolovnih območji, ohranitve bioloških virov morja in njihovega uravnoteženega trajnega izkoriščanja in v primernih gospodarskih in socialnih pogojih“(17) . V enakem smislu je navedlo, da „[č]e pristojni organi države članice ne bi sistematično preganjali odgovornih za […] kršitve, bi bili ogroženi tako ohranitev in upravljanje ribolovnih virov kot tudi enovito izvajanje skupne ribiške politike“(18) .
34. Staleže rib je treba obravnavati kot skupni vir držav članic, ki naj ga upravljajo vse in v skupnem interesu. Nespoštovanje ukrepov Skupnosti za ohranitev v eni državi članici samodejno vpliva na interese (ribiške industrije) v drugih državah članicah. Z drugimi besedami, v tem sektorju obstaja močna stopnja medsebojne odvisnosti, kar kaže na „skupno odgovornost“(19) držav članic, da spremljajo sistem omejitve ulova in izvršujejo določbe, katerih namen je varovanje staležev rib pred prekomernim izkoriščanjem.
35. Drugi vidik medsebojne odvisnosti je, da je izpolnjevanje ciljev SRP očitno odvisno zlasti od sodelovanja ribiške industrije. Domnevati je mogoče, da bo pripravljenost sprejeti in spoštovati omejitve, naložene ribolovni dejavnosti, večja, če se ribiči lahko zanesejo na to, da bodo vse države članice enako izvrševale te omejitve in da bodo delovali pod pogoji, ki bodo primerljivi s tistimi, ki veljajo za konkurente iz drugih držav članic. Različno izvrševanje določb SRP v državah članicah je mogoče razumeti kot diskriminacijo, ki vodi do izkrivljanja konkurence. Enakost izvrševanja je en vidik enakih konkurenčnih pogojev, ki naj bi jim bili zagotovljeni.
36. Dalje se je treba zavedati, da kjer je določen ribolov omejen zaradi ohranitve, to povzroči moralno tveganje nespoštovanja. Zaradi pomanjkanja, ki izhaja iz tega, da so lahko iztovorjene manjše količine rib, se lahko povišajo cene, zaradi česar bo kršenje zadevnih pravil za ribiče donosno. Uvedba omejitev tako ustvarja gospodarsko spodbudo za nadaljnje izkoriščanje staležev, ki so že ogroženi. To pa je razlog za povečanje nadzora in prizadevanja za izvršitve na področju ribištva, ki mu grozi prekomerno izkoriščanje.
37. Ta stališča kažejo, da sta zadosten nadzor in izvrševanje v ribiškem sektorju nujna za zagotovitev trajnostnega izkoriščanja staležev rib. Ker ima nezadostnost v tem pogledu negativne posledice za ohranitev virov, skupnih za vse države članice, morajo njihova prizadevanja za izvršitev izpolnjevati visoke zahteve. To pomeni, da je treba obveznosti iz Uredbe št. 2847/93, naložene državam članicam, razlagati dosledno.
38. Člen 1 Uredbe št. 2847/93 nalaga državam članicam, naj „sprejme[jo] ustrezne ukrepe za zagotovitev učinkovitosti sistema“, ki je vzpostavljen za „zagotovitev skladnosti s predpisi skupne ribiške politike“. Člen 2 dodaja, da morajo spremljati ribolovne in povezane dejavnosti ter izvajati inšpekcijo nad ribiškimi plovili in preiskovati vse dejavnosti, s čimer omogočajo preverjanje izvajanja uredbe, skupaj z dejavnostmi, med drugim iztovarjanja in prodaje rib. Nazadnje člen 31 obvezuje države članice, da morajo sprejeti ustrezne ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam, ki niso spoštovale predpisov SRP, in odgovornim osebam odvzeti komercialno korist, ki jo imajo od kršenja, ali sprejeti ukrepe, „sorazmerne z resnostjo kršitev, ki bodo odvračali od nadaljnjih podobnih kršitev“.
39. Cilj, ki naj bi ga države članice dosegle na podlagi Uredbe št. 2847/93, je torej zagotoviti, da so njihove dejavnosti nadzora in izvrševanja resnično učinkovite. „Učinkovitost“ je treba razumeti tako, da obstaja velika verjetnost, da bo ob kršitvah za ribiče obstajala resna nevarnost, da bodo odkriti in da jim bodo naložene kazni, ki bi jim odvzele kakršno koli komercialno korist, ki izhaja iz kršitve določb o ribištvu. Prizadevanja za nadzor in grožnja represivnih ukrepov morata ustvarjati zadosten pritisk, zaradi katerega postanejo kršitve ekonomsko neprivlačne, s čimer se zagotovi praktična uresničitev položaja, predvidenega z ustreznimi določbami o ribištvu.
40. To merilo se mora uporabiti pri presoji, ali v Francoski republiki očitana kršitev še vedno obstaja.
B – Splošni vprašanji: referenčni datum in dokazi
41. Prvič, v postopku iz člena 228(2) ES se mora vprašanje obstoja neizpolnitve obveznosti države presoditi glede na prevladujoč položaj v zadevni državi članici ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, ki ga je izdala Komisija. Komisija je v obravnavani zadevi na Francosko republiko naslovila prvo obrazloženo mnenje 14. aprila 1996. To je bilo dopolnjeno z drugim obrazloženim mnenjem z dne 6. junija 2000. Ker je bil rok za odpravo kršitev v zadnjem dokumentu določen na dva meseca, je čas za presojo, ali je Francoska republika izpolnila obveznost iz člena 228(1) ES, naj izvrši sodbo Sodišča z dne 11. junija 1991, 6. avgust 2000.(20)
42. To pomeni, da se pri ugotavljanju, ali obstaja očitana kršitev, ne smejo upoštevati dogodki po tem dnevu(21) . Vendar so taki dogodki pomembni pri presoji, ali je primerno naložiti pavšalni znesek ali plačilo periodične denarne kazni, kot je določeno v členu 228(2), tretji pododstavek, ES. K temu vidiku se bom vrnil v nadaljevanju.
43. Drugo vprašanje zadeva dokaze. Očitki Komisije o nezadostnem nadzoru in sprejetih ukrepih zaradi kršitev predpisov Skupnosti o minimalni velikosti rib temelji v glavnem na poročilih (ki so v spisu), ki so jih pripravili ribiški inšpektorji Skupnosti pri rednih preverjanjih na kraju samem v obalnih regijah Francije. Poročila obsegajo obdobje od maja 1994 do julija 2003.
44. Francoska vlada ugovarja temu, da se Komisija omejuje na trditev, da so bili ukrepi, ki so jih sprejeli francoski organi za odpravo preostalih kršitev, neprimerni, ne da bi navedla, kateri ukrepi naj bi bili primerni. Prav tako trdi, da Komisija preprosto ni upoštevala dejstev in številk, ki jih je predložila, ker naj bi bili nezadostni, ne da bi jih ovrgla, medtem ko mora Komisija dokazati, da zadevna država članica še vedno krši obveznosti iz Pogodbe(22) . Poleg tega trdi, da ji poročila ribiških inšpektorjev Skupnosti, na katere se sklicuje Komisija, nikoli niso bila sporočena, tako da ni imela možnosti odzvati se na ugotovitve iz teh poročil. Po njenem mnenju različne trditve Komisije niso utemeljene z natančnimi dejstvi in temeljijo na preprostih domnevah, ki jim dajejo subjektiven priokus.
45. Res je, da mora ugotovljena kršitev v smislu členov 226 ES in 228 ES temeljiti na objektivnih ugotovitvah(23), da država članica ni izpolnil obveznosti iz Pogodbe ali sekundarne zakonodaje. V zvezi s tem se poraja vprašanje, ali so podatki, navedeni v poročilih ribiških inšpektorjev Skupnosti, zadostni, da osnujejo objektivno ugotovitev.
46. Menim, da so poročila v okoliščinah obravnavane zadeve zanesljiv vir o položaju prakse nadzora v francoskih pristaniščih in na obiskanih dražbah. Ta poročila skupaj zagotavljajo celotno in dosledno sliko prakse spremljanja spoštovanja ukrepov Skupnosti za ohranitev v Francoski republiki v zadnjih desetih letih. Čeprav francoska vlada trdi, da ji poročila niso bila poslana, ta vsebujejo poročila o sestankih, namenjenih poročanju, med katerimi so bili pristojni nacionalni organi obveščeni o rezultatih preverjanj. Dalje je treba spomniti, da je Sodišče podobna poročila inšpektorjev Skupnosti sprejelo v sodbi z dne 11. junija 1991 kot dokaz kršitve uredb o nadzoru glede na to, da je francoska vlada svojim službam naročila pripravo poročil o zadevnih nadzorih in zato smela izpodbijati pravilnost ugotovitev inšpektorjev Skupnosti(24) .
C – Prvi očitek: nezadostnost nadzora
47. Francoska vlada glede prvega očitka Komisije navaja, da od sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991 ni prenehala povečevati svoje zmožnost nadzora. V te m pomenu se sklicuje zlasti na tri vidike: (a) povečanje števila nadzorov, (b) sprejetje načrtov nadzora, (c) dejstvo, da med misijo septembra 2002 inšpektorji Skupnosti niso odkrili premajhnih rib.
48. Komisija je ostro odgovorila, da se številke o povečanju nadzorov nanašajo na nadzore na morju, ki pa niso primerni za spremljanje iztovarjanja ulova in rib, prodanih na dražbah. Čeprav se je Komisija strinjala s sprejetjem načrtov nadzora za leti 2001 in 2002, je pripomnila, da ti sami po sebi ne zadostujejo za odpravo kršitve, ker so odvisni od načina izvajanja v praksi. Komisija ni mogla ugotoviti, da se je položaj res izboljšal. Glede dejstva, da ni bilo odkritih nobenih premajhnih rib med misijo septembra 2002, Komisija navaja, da je bil cilj te misije upravljanje z ribolovnimi kvotami in da se to dejstvo ne more upoštevati kot implicitna ugotovitev v zvezi s spremljanjem spoštovanja predpisov o premajhnih ribah.
49. Francoska vlada ugovarja dejstvu, da Komisija ni razložila, zakaj so nadzori na morju manj učinkoviti kot na kopnem, in meni, da so njene trditve glede prvega očitka neskladne in neutemeljene. Poudarja, da načrti nadzora za leti 2001 in 2002 določajo, da se nadzor izvaja na vseh ravneh proizvodne verige, na morju in na kopnem, in na vseh ravneh trženja. Povečanje nadzorov je podkrepljeno s številkami, ki se nanašajo na obdobje od septembra 2001 do februarja 2002. Francoska vlada trdi, da odgovor Komisije glede septembrske misije nasprotuje dejstvu, da se sklicuje na ugotovitve prav te misije pri dokazovanju šibkosti nadzorov.
50. Uredba št. 2847/93 nalaga državam članicam, naj učinkovito spremljajo vse dejavnosti, povezane z ribištvom, od ulova do trženja. Treba je priznati, da je Francoska republika sprejela različne ukrepe za splošno izboljšanje spremljanja upoštevanja določb SRP, kot so povečanje nadzora na morju, dodelitev dodatnih sredstev za spremljanje, reorganizacija služb notranjega nadzora, izboljšanje pravnega okvira in priprava načrtov nadzora, programov in okrožnic, ki nacionalnim uradnikom nalagajo spremljanje upoštevanja predpisov Skupnosti o minimalni velikosti rib. Vendar, čeprav so taki ukrepi očitno potrebni za izpolnitev ciljev uredb o nadzoru, se lahko štejejo za učinkovite samo, kot sem že poudaril v točki 39 teh sklepnih predlogov, če privedejo do položaja, ki v praksi ustreza tistemu, ki je predviden z določbami SRP.
51. Da bi ugotovili, ali je tako, so poročila ribiških inšpektorjev Skupnosti dragocen vir podatkov. Ta poročila vsebujejo številne in ponavljajoče navedbe o tem, da se ne izvaja spremljanje učinkovitega in uspešnega spoštovanja, na zgoraj naveden način. Čeprav so v njih ugotovljene izboljšave pravnega okvira in prizadevanja za izboljšanje spremljanja, sta dosledno zabeležena iztovarjanje in prodaja premajhnih rib na dražbah, zlasti v Bretanji v pays Bigoudin in tudi v drugih regijah, kot sta Normandija in Sredozemlje. V nekaterih primerih je to posledica nenavzočnosti nacionalnih organov, pristojnih za odkrivanje kršitev določb o ribištvu. V drugih primerih so bili nacionalni organi navzoči, vendar niso ukrepali zoper kršitelje. Na splošno je bila več kot enkrat opažena nizka stopnja kakovosti in kontrole, pomanjkanje človeških virov in neučinkovito izvajanje nadzorov, kjer so ti bili izvedeni. Prav tako je bilo včasih sporočeno, da so nacionalni inšpektorji glede na politično občutljivost težave prejeli ustna navodila, naj samo v skrajnih primerih ukrepajo zoper iztovarjanje in prodajo premajhnega osliča (pod 17 cm) in naj dovolijo prodajo premajhnega osliča nad to mejo. Omenjeno je bilo tudi, da obstaja tihi dogovor med ribiči in organi o dovolitvi iztovarjanja premajhnega osliča. Da je obstajal trg za premajhne osliče, je dokazano z uporabo pomanjševalnice za osliča (merlu), „merluchon“ ali „merluchon friture“, ki se je navadno dražil pod posebno oznako „00“, v nasprotju s predpisi Skupnosti o tržnih standardih za ribiške proizvode.
52. Na podlagi tega se mi zdi popolnoma upravičeno, da so inšpektorji Skupnosti glede na splošni vtis poročali, da imajo francoske oblasti strpen ali dopusten odnos pri spremljanju upoštevanja določb Skupnosti o velikosti rib. Medtem ko francoska vlada trdi, da Komisija opira svoje trditve na domneve, menim, da nenehno iztovarjanje in prodaja premajhnih rib jasno kažeta na nezadostno in neučinkovito prizadevanje za nadzor(25) . Dalje je pomembno, da je Francoska republika na eni od stopenj predhodnega postopka v korespondenci s Komisijo priznala, da je „ostala“ težava v pays Bigoudin.
53. Trajni obstoj tega nezadovoljivega položaja je bil potrjen s poročilom, ki je sledilo misiji na bretonski obali v juniju 2001, to je po izteku roka iz dodatnega obrazloženega mnenja. Navedel bom glavne ugotovitve iz tega poročila:
– „Premajhen oslič se še vedno iztovarja, draži in trži na območju pays Bigoudin, čeprav se zelo majhen oslič (pod 20 cm) tam ne trži več.
– Sredstva, ki so na območju pays Bigoudin na voljo za nadzor, so očitno nezadostna.
– Tudi kadar so odgovorni organi navzoči pri iztovarjanju, ne izvajajo učinkovitega nadzora nad iztovarjanjem.
– Odstranitvi premajhnih rib iz trženja ni posvečena zadostna pozornost.
– Postopek razvrščanja v Le Guilvinec in Lesconsil zajema uporabo označb NT in 00 za najmanjšo velikost osliča, ki je že bil razvrščen pred iztovarjanjem.
– Nadzor dejavnosti dražbe ni ustrezno izvajan. […]“
54. Menim, da v veliko poročilih, ki so bila pripravljena v zadnjih 10 letih, niso zabeleženi osamljeni dogodki. Dokazujejo strukturni položaj, ki traja več let, zlasti v Bretanji v pays Bigoudin. Za obravnavani postopek je pomembneje, da je ta položaj obstajal še ob izteku roka, določenega v dodatnem obrazloženem mnenju z dne 6. junija 2000.
55. Francoska vlada trdi, da je končala očitane kršitve, in se pri tem sklicuje na povečanje svojih prizadevanj za nadzor na morju, na načrte splošnega nadzora za leti 2001 in 2002 ter načrt posebnega nadzora za leto 2002 za premajhne ribe in na dejstvo, da med misijo ribiških inšpektorjev Skupnosti septembra 2002 ni bilo opaziti premajhnih rib.
56. Menim, da nobeno od teh mnenj ne zadošča, da bi zmanjšalo dokazno vrednost poročil ribiških inšpektorjev Skupnosti. Medtem ko francoska vlada ugovarja, da se je Komisija omejila le na trditve, da so nadzori na morju manj učinkoviti kot nadzori na kopnem, bi to točko lahko ovrgli kot nepomembno, ker člen 2(1) Uredbe št. 2847/93 obvezuje države članice, ne samo da pregledujejo ribiška plovila, ampak tudi vseh dejavnosti, ki omogočajo preverjanje izvajanja te uredbe, vključno z iztovarjanjem, prodajo, transportom in skladiščenjem rib. Državam članicam zato nalaga, da morajo izvajati nadzor na morju in na kopnem, neodvisno od njihove ocene, katera vrsta nadzora je bolj ali manj učinkovita. Glede načrtov nadzora iz let 2001 in 2002 bi poudaril, da je treba pokazati, da so učinkoviti v praksi, da bi lahko prispevali k prenehanju očitne kršitev. V vsakem primeru pa so bili ti načrti sprejeti po izteku roka, določenega v dodatnem obrazloženem mnenju, in ju že zato ni mogoče upoštevati(26) . Zaradi enakega razloga se ni primerno sklicevati na misijo iz septembra 2002.
57. Na splošno je iz dokumentov in podatkov, predloženih Sodišču, razvidno, da je Francoska republika začela le postopno sprejemati ukrepe za izvršitev sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991 in da so bili načrti nadzora sprejeti zelo pozno. Iz ponavljajočih poročil o iztovarjanju in prodaji premajhnih osličev je jasno, da ukrepi, ki jih je sprejela, niso bili učinkoviti glede zagotavljanja spoštovanja določb Skupnosti o velikosti rib. V zadevnih letih so se staleži osliča zmanjšali, kar je privedlo k občutnemu zmanjšanju celotnega dovoljenega ulova osliča proti koncu leta 2000, sprejetju posebnih ukrepov za ohranitev in sprejetju programa za obnovo osliča. V takšnih okoliščinah imajo države članice posebno odgovornost, da izvedejo ustrezne ukrepe za ohranitev.
58. Glede na navedene ugotovitve menim, da Francoska republika, s tem da ni ustrezno spremljala skladnosti tehničnih ukrepov za ohranitev o minimalni velikosti rib v skladu s členoma 1(2) in 2(1) Uredbe št. 2847/93 z dne 6. avgusta 2000, ni izvršila sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991 ob izteku roka, določenega v dodatnem obrazloženem mnenju z dne 6. junija 2000.
59. Ker je bil postopek uveden na podlagi člena 228(2) in je Komisija zahtevala, naj se naloži periodična denarna kazen od dneva razglasitve sodbe v tej zadevi do trenutka, ko je Francoska republika v celoti izpolnila zadevne obveznosti, je dalje treba preučiti, ali je trenutni položaj v skladu z Uredbo št. 2847/93.
60. Od izteka roka, določenega v dodatnemu obrazloženemu mnenju, sprejetje načrtov nadzora v letih 2001 in 2002 dokazuje, da je bila težava spremljanja spoštovanja ukrepov Skupnosti za ohranitev obravnavana resneje na ravni politike v Francoski republiki. Kot sem že pripomnil, je vprašanje, ali iz izvajanja teh načrtov (za katere je treba navesti, da so bili sprejeti zelo pozno glede na trajanje kršitve) izhaja položaj, ki je v skladu s tistim, ki je predviden v določbah Skupnosti o ohranjanju staležev rib.
61. Iz podatkov, ki jih je predložila Komisija kot odgovor na pisna vprašanja, ki jih je zastavilo Sodišče, je mogoče sklepati, da čeprav se je položaj v pays Bigoudin izboljšal, težave še ostajajo v drugih obalnih regijah, zlasti v Sredozemlju. Francoska republika pa navaja številke, ki izkazujejo tendenco zmanjševanja števila nadzorov, izvajanih na morju in na kopnem, v letu 2003 v primerjavi z letom 2002. Menim, da je protislovno, da zmanjšanje nadzorov na kopnem pripisuje izboljšani disciplini ribičev. Če se je spoštovanje predpisov Skupnosti o ribištvu izboljšalo zaradi učinkovitejšega spremljanja, se zdi bolj logično ohraniti prizadevanja za spremljanje na tej ravni, zlasti v regiji, v kateri je prekomerno izkoriščanje staležev osliča endemično več kot desetletje.
62. Francoska vlada je med obravnavo navedla, da medtem ko Komisija meni, da se je položaj v pays Bigoudin izboljšal, je zdaj očitno zaskrbljena glede nadzorov, ki se izvajajo v Sredozemlju. Vendar po njenem mnenju ta težava ne more šteti za neizvrševanje sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991, ker so bili ukrepi Skupnosti za ohranitev za to regijo sprejeti nekaj let po izdaji sodbe.
63. V zvezi s tem bi izpostavil, da je Sodišče v sodbi z dne 11. junija 1991 ugotovilo, da Francoska republika ni izpolnila obveznosti iz tedaj veljavnih uredb o nadzoru, Uredbe št. 2057/82/EGS in Uredbe št. 2241/87/EGS. Treba se je zavedati, da se SRP nenehno razvija, ratione loci
in ratione materiae, ob upoštevanju razvoja v ribiškem sektorju in stanja ribjih staležev. Čeprav z vsebinskega stališča obveznosti spremljanja in zagotavljanja spoštovanja ukrepov za ohranitev očitno upoštevajo obseg teh ukrepov v vsakem danem trenutku, so te obveznosti samostojne. Očitki Komisije so namenjeni nezadostnemu nadzoru. To je bilo najizraziteje ponazorjeno z navedbo spremljanja ribolova premajhnega osliča, zlasti v pays Bigoudin. Vendar predmet zadeve C‑64/88 in obravnavane zadeve ostaja neučinkovitost nadzora. Ugotovitev Sodišča v sodbi z dne 11. junija 1991 se je nanašala na pomanjkanje prizadevanj za spremljanje takrat veljavnih določb o ribištvu, ne glede na ozemeljsko področje uporabe teh določb. Dejstvo, da se določbe, ki so predmet obveznosti nadzora, lahko spremenijo, ne vpliva na osnovno obveznost spremljanja spoštovanja in uveljavljanja teh določb. Stališče Francoske vlade, da se položaja v Sredozemlju ne sme upoštevati, je še ena trditev, ki je ni omenila prej, čeprav jo je Komisija uveljavila med predhodnim postopkom (glej točko 18 teh sklepnih predlogov), zato menim, da ni pomembna za presojo, ali kršitev še vedno obstaja.
64. Glede na najnovejše podatke v spisu o trenutnem položaju inšpektorji Skupnosti niso odkrili premajhnih rib med misijo v pays Bigoudin junija 2003. Vendar so poročali o opaznem pomanjkanju nadzora nad iztovarjanjem, ki naj bi bil najpomembnejši pri spremljanju v verigi ribiških dejavnosti. Podobna opažanja so bila navedena za Sredozemlje na podlagi misij maja in julija 2003, med katerima je bil opažen premajhen oslič. Po drugi strani pa med eno od teh misij za ugotavljanje spoštovanja minimalne velikosti tuna niso bili najdeni nobeni premajhni primerki.
65. Komisija v odgovoru na pisna vprašanja Sodišča navaja, da ni mogla ugotoviti, ali so bili načrti nadzora, ki so jih sprejeli francoski organi, dejansko učinkoviti. Na podlagi najnovejših poročil svojih ribiških inšpektorjev se nagiba k nasprotnemu. Hkrati navaja, da bi ji za ugotovitev, da je bila kršitev končana, morali biti predloženi natančni in izčrpni podatki o številnih vprašanjih.
66. V tej zadevi je že bilo ugotovljeno, da Francoska republika po izteku roka, določenega v dodatnem obrazloženem mnenju, še ni izvršila sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991. Na podlagi podatkov, ki so na voljo Sodišču, in glede na strukturnost in dolgotrajnost te kršitve ni mogoče zanesljivo ugotoviti, da je Francoska republika v tem trenutku, ki ga ni mogoče obravnavati ločeno od prejšnjega položaja, svojo prakso spremljanja spoštovanja in uveljavljanja ribiških ukrepov Skupnosti za ohranitev uskladila s standardom, določenim v Uredbi št. 2847/93.
D – Drugi očitek: nezadostnost ukrepov zoper kršitelje
67. Francoska vlada se je na drugi očitek komisije odzvala s sklicevanjem na povečanje števila pregonov in pomen naloženih kazni.
68. Komisija navaja, da so številke, ki jih je predložila francoska vlada, zelo splošne, saj se nanašajo na celotno francosko ozemlje, in da se večina zadevnih kršitev nanaša na prestopke, ki so bili odkriti na morju in niso bili povezani z ulovom premajhnih rib. Iz statističnih podatkov o kazenskih postopkih, ki so se začeli leta 2001 glede resnih kršitev SRP, izhaja, da je bila kazen naložena samo v 11 % primerov v zvezi s premajhnimi ribami. Glede pomena naloženih kazni Komisija iz številk, predloženih za leto 2001, ne more sklepati, da je bila izvajana stroga politika izvrševanja predpisov o minimalni velikosti rib. Edina zadeva, v kateri je bila naložena večja kazen, se je nanašala na špansko plovilo in je bila povezana s šestimi ločenimi kršitvami, od katerih se je samo ena nanašala na lovljenje premajhnega osliča. Komisija priznava, da je okrožnica ministra za pravosodje z dne 16. oktobra 2002, ki je bila naslovljena na javne tožilce obalnih regij in jih je spodbudila, da delujejo dosledno zoper kršitelje predpisov o velikosti rib, pravi korak za odpravo kršitev. Vendar sama ne more zagotoviti naložitve odvračalnih kazni. Preveriti je treba, kako se jo izvaja in kakšen je njen geografski obseg.
69. Francoska republika navaja, da glede na številke o sprejetih ukrepih o kršitvah, ki jih je odkrila v okviru načrta iz leta 2001 za obnovo staleža osliča, ni mogoče trditi, da francoski organi ne preganjajo kršiteljev določb Skupnosti o velikosti rib, zlasti glede osliča. Dodaja, da gola statistična analiza števila pregonov ni dovolj za presojo učinkovitosti sistema nadzora in izvršitve. Komisija se preprosto sklicuje na take statistične podatke, ne da bi dokazala, zakaj nacionalni ukrepi niso „ustrezni ukrepi“ v smislu člena 31 Uredbe št. 2847/93. Glede resnosti sprejetih ukrepov francoska vlada navaja, da je iz podatkov, ki jih je predložila Komisiji, jasno, da so kršitve preganjane sistematično. Okrožnica ministra za pravosodje z dne 16. oktobra 2002, ki uveljavlja načrt o nadzoru minimalne velikosti rib, zahteva: (i) sistematični pregon kršitev, (ii) omejeno uporabo možnosti, da se kršiteljem ponudi poravnava („transaction“) in (iii) naložitev odvračalnih kazni. Dodaja, da kršitev uredb o morskem ribištvu ni mogoče oprostiti na podlagi zakona o amnestiji iz leta 2002, ampak da je to odvisno od stopnje kazni. V prvih poročilih o izvajanju okrožnice v obdobju do marca 2003 je navedeno, da je resnično učinkovita.
70. Pri presoji, ali je Francoska republika odpravila kršitev, navedeno v zvezi z drugim očitkom, je treba razlikovati med položajem ob koncu roka, določenega v dodatnem obrazloženem mnenju, in trenutnim položajem.
71. Treba je spomniti, da morajo države članice glede na člen 31(1) Uredbe št. 2847/93 sprejeti „ustrezne ukrepe“, s katerimi so ugotovile kršitev določb SRP. Pojem „ustrezen“ v tem okviru lahko pomeni samo, da morajo biti taki ukrepi sposobni spodbujati spoštovanje teh določb, kot je že bilo razloženo v točkah 37 in 39 teh sklepnih predlogov. Sprejeti ukrepi morajo poleg izrecnega preprečevalnega učinka na tiste, ki so odgovorni za kršitev, imeti tudi splošnejši preprečevalni učinek. To je podprto z drugim odstavkom člena 31, ki določa, da je v postopkih, sproženih zaradi kršitev, „odgovornim osebam mogoče učinkovito odvzeti komercialno korist, ki jo imajo od kršenja, ali ustvariti učinke, sorazmerne z resnostjo kršitev, ki bodo odvračali od nadaljnjih podobnih kršitev“. Menim, da zadnji del določbe izraža splošnejši preventivni učinek.
72. Takoj moram poudariti, da medtem ko angleška različica člena 31(1) Uredbe št. 2847/93 z razlikovanjem med „administrative action“ in „criminal proceedings“ ustvarja vtis, da drugi odstavek (ki se nanaša na „proceedings“) velja samo za kazenski postopek, v večini drugih jezikovnih različic te razlike ni, tako da drugi odstavek velja za oba tipa izvršitve. Glede na cilj Uredbe št. 2847/93, da se učinkovito zagotovi spoštovanje določb SRP, je očitno, da druge jezikovne različice pravilneje izražajo pomen člena 31.
73. Za dosego ciljev SRP morajo biti kršitve predmet jasne in verodostojne politike izvrševanja. To pomeni, da kršitvam določb Skupnosti o ribištvu sistematično sledijo upravni ali kazenski postopki, ki vodijo do naložitve učinkovitih kazni. Taka politika izvrševanja mora biti dovolj verodostojna, da bi delovala odvračalno. Za mogoče negativne posledice kršenja določb o ribištvu je treba šteti, da presegajo komercialno korist neupoštevanja teh pravil.
74. V predhodnem postopku je Francoska republika predložila Komisiji različne statistične podatke, da bi dokazala, da je v letih od sodbe Sodišča 11. junija 1991 pospešeno sprejemala ukrepe zoper osebe, ki so kršile predpise o ribištvu, in da so naložene kazni postale strožje. Komisija je ugovarjala, da so te številke preveč splošne, ker so se nanašale na celotno francosko ozemlje in na različne kršitve določb o ribištvu. Ne nanašajo se na konkretno težavo, zaradi katere je bila v skrbeh, in sicer iztovarjanje in prodajo premajhnega osliča na jugovzhodu Bretanje.
75. Kot je poudarila francoska vlada, se učinkovitost sistema spremljanja in izvrševanja ne more presojati samo na podlagi statističnih podatkov. To mora biti ugotovljeno z navedbami rezultatov, ki naj bi jih dosegla. Ponovno menim, da so ugotovitve v poročilih ribiških inšpektorjev skupnosti odločilne glede položaja, ki je obstajal ob koncu roka, določenega v dodatnem obrazloženem mnenju. Čeprav predložene številke Francoske republike vsebujejo navedbe o povečanju števila pregonov kršitev in o povečanju resnosti naloženih kazni, v tistem času temeljna težava iztovarjanja in prodaje premajhnih rib, zlasti osliča v pays Bigoudin, ni bila rešena. To je jasen znak, da v tem smislu prizadevanja za povečano izvrševanje niso bila dovolj učinkovita.
76. Medtem ko je francoska vlada očitala Komisiji, da ni navedla, kateri ukrepi bi bili ustrezni za prenehanje preostalih kršitev, bi dodal, da je temeljna dolžnost zadevne države članice zagotoviti izpolnjevanje obveznosti iz Pogodbe in sekundarne zakonodaje s sredstvi in viri, ki jih ima na voljo.
77. Tako ugotavljam, da Francoska republika, s tem da od 6. avgusta 2000 ni zagotovila sprejetja ustreznih ukrepov zoper fizične in pravne osebe, odgovorne za kršitev določb skupne ribiške politike, določene v členu 31 Uredbe št. 2847/93, ni izvršila sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991 ob izteku roka, določenega v dodatnem obrazloženem mnenju z dne 6. junija 2000.
78. Trenutni položaj izvrševanja je treba presoditi ob upoštevanju podatkov, ki sta jih predložili stranki v odgovoru na pisno vprašanje Sodišča in so bili dodatno pojasnjeni na ustni obravnavi.
79. Poročila Komisije o misijah leta 2003 vsebujejo številne navedbe, da v nasprotju z okrožnico ministra za pravosodje z dne 16. oktobra 2002 ob ugotovitvi kršitve uradna poročila niso vedno napisana in da zato ti primeri niso bili predloženi Sodišču. Zadnji statistični podatki, ki jih je predložila francoska vlada, niso v celoti reprezentativni, ker je na številke iz leta 2002 vplival zakon o amnestiji, ker številke za leto 2003 niso popolne in ker te številke v nobenem primeru niso dovolj natančne. Glede na splošno raven naloženih kazni te številke kažejo na učinkovitejši pristop. Ker pa se nanašajo samo na prodajo, skladiščenje in nabavo premajhnih rib, ne zagotavljajo vpogleda v ulov, iztovarjanje in prevoz premajhnih rib.
80. Na podlagi zadnjih predloženih informacij sklepam, da ne more biti z zadostno gotovostjo ugotovljeno, da so zdajšnja ravnanja v Francoski republiki v zvezi z izvršitvijo določb SRP v skladu z Uredbo št. 2847/93. Tako Francoska republika tudi v zvezi s tem še ni v celoti izvršila sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991.
E – Posledice teh ugotovitev
81. Glede na člen 228(2), tretji pododstavek, ES, če Sodišče ugotovi, da država članica ni izvršila sodbe, izdane v skladu s členom 226 ES in v kateri je bilo ugotovljeno, da je država članica kršila obveznosti iz Pogodbe ES, ji lahko naloži pavšalni znesek ali denarno kazen.
82. Komisija meni, da je naložitev periodične denarne kazni najustreznejši instrument, da se državo članico spodbudi, da čim prej preneha kršiti obveznosti iz Pogodbe. V skladu s pristopom in načinom izračuna, določenima v sporočilih z dne 21. avgusta 1996(27) in 28. februarja 1997(28), zdaj predlaga, naj Sodišče Francoski republiki naloži dnevno denarno kazen v znesku 316.500 eurov. Ta znesek je bil izračunan na podlagi pavšalnega zneska 500 eurov, pomnoženega s številnimi koeficienti, ki izkazujejo resnost kršitve (lestvica od 1 do 20), trajanje kršitve (lestvica od 1 do 3) in zmožnost plačila države članice (izračunano na podlagi njenega bruto domačega proizvoda in števila glasov v Svetu). Komisija v obravnavani zadevi ocenjuje, da je glede na resne posledice nespoštovanja pravil Skupnosti o velikosti rib za stanje staležev koeficient 10 na lestvici primeren glede na težo kršitve. Poudarjeno je, da je območje južne Bretanje območje razmnoževanja za osliča in zato zelo pomembno za ohranitev staleža. Glede na čas, ki je pretekel od izdaje sodbe 11. junija 1991, in upoštevanje začetka veljavnosti člena 228(2) ES (prej člen 171(2) Pogodbe ES) od 1. novembra 1993 predlaga, naj se s koeficientom 3 označi trajanje kršitve. Ker je koeficient za zmožnost plačila Francoske republike 21,1, iz tega sledi, da je dnevna periodična denarna kazen 10 x 3 x 21.1 x 500 eurov = 316.500 eurov.
83. Francoska republika trdi, da je, če Sodišče presodi, da je treba naložiti plačilo periodične denarne kazni, znesek, ki ga predlaga Komisija, nesorazmeren. Sklicuje se na sodbo Sodišča v zadevi Komisija proti Grčiji(29), v kateri se je za resnost kršitve uporabil koeficient 6, ki je predstavljala resno nevarnost za javno zdravje. V zvezi s trajanjem kršitve trdi, da glede na to, da ukrepi, sprejeti za izvršitev sodbe Sodišča, niso mogli imeti takojšnjega učinka, Sodišče ne sme upoštevati celotnega obdobja med prvo sodbo in sodbo v obravnavani zadevi.
84. Sodišče je do zdaj že v dveh Sodbah, izdanih na podlagi člena 228(2) ES, pojasnilo, da ga ne morejo zavezovati predlogi Komisije o denarnih posledicah, ki naj jih ima ugotovitev, da država članica ni izvršila prejšnje sodbe(30) . Ti predlogi so zgolj koristna oporna točka za Sodišče pri odločanju po prostem preudarku na podlagi te določbe. Z drugimi besedami, uporaba te določbe spada v polno pristojnost Sodišča.
85. Pri presoji sem razlikoval med položajema, ki sta prevladovala v dveh trenutkih, da sem ugotovil, ali je Francoska republika izvršila sodbo z dne 11. junija 1991: položajem ob izteku roka, določenega v dodatnem obrazloženem mnenju, in trenutnim položajem. Menim, da je to razlikovanje pomembno za določitev, kako naj bi se člen 228 ES uporabljal v obravnavani zadevi.
86. Glavni cilj člena 228(2) ES je zagotoviti, da države članice popolnoma spoštujejo obveznosti iz Pogodbe, tako da čim prej prenehajo kršitve. Vendar je treba poudariti, da se vprašanje naložitve denarnega ukrepa pojavi po tem, ko je Sodišče v prej izvedenem postopku iz člena 226 ES ugotovilo, da je zadevna država članica kršila obveznosti iz Pogodbe in da je v okviru drugega predhodnega postopka dobila možnost, da popravi položaj v skladu s členom 228(1) ES. Med prvo in drugo sodbo, v kateri je določeno, da prva sodba ni bila izvršena, ostajajo kršitve, ki navadno zmanjšujejo učinkovitost ustreznih pravil Skupnosti in verjetno vplivajo na interese drugih držav članic ali drugih strank.
87. Ob upoštevanju mogočih škodljivih posledic trajnega neizpolnjevanja obveznosti iz Pogodbe za doseganje ciljev ukrepov, ki so jih sprejele institucije Skupnosti, menim, da je treba člen 228(2) ES uporabiti tako, da v določenih okoliščinah denarni ukrepi niso namenjeni le za zagotovitev spoštovanja, ampak morajo imeti tudi preprečevalni učinek. V tem smislu bi morali imeti odvračalni učinek, podoben tistemu, ki je naveden v točki 73 teh sklepnih predlogov.
88. Periodična denarna kazen nima nujno odvračalnega učinka glede prihodnjega neizpolnjevanja zadevnih obveznosti Skupnosti, ker je pogojna kazen. Če državi članici uspe izpolniti obveznosti, ki jih je zanemarila, preden se ji naloži plačilo te kazni, je končni rezultat lahko tak, da kazen ni naložena. Čeprav bi bila kazen na koncu učinkovita in bi zagotavljala izpolnitev obveznosti, pa naložitev periodične denarne kazni ni vedno primeren ukrep za zadevno kršitev. Da bi imela denarna kazen, ki jo je treba naložiti na podlagi člena 228(2) ES, odvračalni učinek, mora temeljili na vseh bistvenih okoliščinah zadevne kršitve.
89. V obravnavani zadevi sem ugotovil, da ob izteku roka, določenega v dodatnem obrazloženem mnenju z dne 6. junija 2000, Francoska republika še ni izvršila sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991, in da čeprav je od takrat izboljšala izvajanje Uredbe 2847/93, to še ni dovolj za popolno izvršitev.
90. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča velja, da čeprav v členu 228(1) ES ni določen rok, „interes za takojšnjo in enotno uporabo prava Skupnosti zahteva, da se ta izvršitev začne takoj in konča v najkrajšem mogočem roku“(31) . Ker je ulov premajhnih rib zlasti škodljiv za trajnost izkoriščanja, je bilo mogoče pričakovati, da bodo francoski organi po ugotovitvi te kršitve delovali hitro, v skladu s členom 228(2) ES, da bi zagotovili spremljanje spoštovanja ustreznih določb v okviru svoje pristojnosti in sprejetje ustreznih ukrepov zoper kršitelje teh določb. Dejstvo, da so ribiški inšpektorji Skupnosti med misijami v francoskih obalnih regijah ugotovili, da so se leta 2000 še vedno iztovarjale in prodajale premajhne ribe, velikokrat ob odsotnosti nacionalnih inšpektorjev, je jasen pokazatelj tega, da obveznost odpraviti kršitev „v najkrajšem mogočem roku“ ni bila v nobenem primeru izpolnjena. Do te ugotovitve je mogoče priti tudi, če se upošteva, da je sprejetje ukrepov, potrebnih, da imajo uredbe o nadzoru popoln učinek, zadeva „longue haleine“, kot so navedli francoski organi med eno izmed stopenj v predhodnem postopku.
91. Čeprav je očitno potreben čas, preden se položaj v praksi uskladi z obveznostmi Skupnosti, pa iz dokumentov, predloženih Sodišču, izhaja, da je Francoska republika samo postopno sprejela ukrepe in da so bili najpomembnejši ukrepi, na katere se je sklicevala Francoska republika, programi o nadzoru, sprejeti leta 2001 in 2002, in navodila, ki jih je izdalo ministrstvo za pravosodje javnim tožilcem oktobra 2002, to je po začetku tega postopka. Poleg tega so bili ti ukrepi običajno upravni in jih ne bi bilo mogoče v nobenem primeru opredeliti kot učinkovite ukrepe v smislu uredb o nadzoru. Poleg tega francoski organi niso zadostno obravnavali specifičnega problema, na katerega jih je Komisija večkrat opozorila. Menim, da je odnos francoskih organov v zvezi s tem izmikajoč.
92. Ne sme se prezreti, da je Komisija v okviru predhodnega postopka zagotovila Francoski republiki veliko možnosti za sprejetje ukrepov, potrebnih za odpravo kršitve Uredbe št. 2847/93. Obrazloženo mnenje je bilo izdano šele približno pet let po sodbi Sodišča z dne 11. junija 1991 in temu je štiri leta pozneje sledilo postopkovno nepotrebno dodatno obrazloženo mnenje. V tem obdobju so francoski organi sodelovali s Komisijo samo formalno z odgovarjanjem na prošnje po informacijah in pojasnitvah, vendar ne s konkretnimi dejanji za učinkovito izboljšanje položaja. Menim, da je pomanjkanje odkritega sodelovanja, ki se zahteva s členom 10 ES(32), oteževalna okoliščina.
93. Dejstvo, da Francoska republika skoraj dve desetletji strukturno ni spremljala in izvrševala določb Skupnosti o minimalni velikosti rib, je treba šteti za zlasti resno kršitev obveznosti, ki jih določa Skupnost. Kot sem že razložil v točkah 31 in 37 teh sklepnih predlogov, je dosledno izvrševanje ukrepov za ohranjanje staležev rib nujno za zagotovitev trajnega izkoriščanja na dolgi rok. Prav tako sem poudaril, da ker se morajo staleži rib šteti za skupen vir držav članic, zanemarjanje teh obveznosti vpliva na interese (gospodarskih subjektov) drugih držav članic, vključenih v izkoriščanje zadevnih staležev. Kadar staležem rib grozi resno prekomerno izkoriščanje, kot je veljalo v primeru staležev osliča v tej zadevi, imajo države članice posebno odgovornost, da zagotovijo popolno spoštovanje določb za njihovo ohranjanje.
94. Na splošno menim, da dlje ko država članica ­– ko je ugotovljeno, da je kršila obveznosti Skupnosti – dovoli, da ta položaj traja, najverjetneje v korist njenih državljanov in v škodo državljanov drugih držav članic, večja je njena odgovornost in verjetnost naložitve kazenskega ukrepa.
95. V teh okoliščinah menim, da bi bilo ustrezno zaradi neizvršitve sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991 s strani Francoske republike naložiti pavšalni znesek, kot določa člen 228(2) ES. Poleg tega, ob upoštevanju dejstva, da trenutni položaj ostaja neustrezen, je treba pod ustreznimi pogoji naložiti plačilo periodične denarne kazni, dokler se ne ugotovi, da je bila kršitev odpravljena.
96. Pri določitvi pogojev in zneskov obeh kazni je treba upoštevati merila in načela, ki jih je Sodišče že uporabilo v sodbah na podlagi člena 228(2) ES. Čeprav se nobena od teh sodb ne nanaša na naložitev pavšalnega zneska, se ta merila in načela smiselno uporabijo za obe vrsti denarnih kazni.
97. Vsaka denarna kazen mora biti opredeljena glede na resnost in trajanje kršitve ter določena v takem znesku, da deluje odvračalno pri nadaljevanju kršitve in nadaljnjih kršitev. Ta pristop je predlagala Komisija in od takrat ga je Sodišče sprejelo z odobravanjem(33), čeprav ima Sodišče končno odgovornost za določitev načina izračuna in zneska kazni ter za določitev pogojev, na podlagi katerih je kazen naložena.
98. Znesek, ki ga je predlagala Komisija, je koristen napotek za izračun pavšalnega zneska in periodične denarne kazni. Ta znesek je bil določen z uporabo koeficientov resnosti, trajanja in zmožnosti plačila pavšalne osnove (glej točko 82 teh sklepnih predlogov). Francoska vlada prereka stopnjo resnosti, ki je uporabljena, in se sklicuje na pristop v sodbi Komisija proti Grčiji. Prav tako, bolj implicitno, prereka dejstvo, da je Komisija uporabila najvišji koeficient trajanja. Menim, da je uporaba koeficienta 3, za upoštevanje trajanja kršitve, nedvomno popolnoma upravičena glede na to, da kršitev dejansko obstaja od leta 1984. Glede resnosti menim, da je koeficient 10 na lestvici od 1 do 20 blag. Primerjava, ki jo naredi francoska vlada z položajem, obravnavanim v zadevi Komisija proti Grčiji, izraža resno podcenjevanje teže te kršitve. Dalje, ob upoštevanju dejstva, da je Sodišče v sodbi Komisija proti Grčiji navedlo, da je ob uporabi teh meril treba upoštevati učinke neizvršitve na zasebne in javne interese ter potrebo po tem, da se zadevno državo članico spodbudi k izpolniti obveznosti(34), menim, da je primerno v tej zadevi uporabiti znesek 316.500 eurov na dan, ki ga je predlagala Komisija na podlagi izračuna.
99. Glede pavšalnega zneska je naprej treba navesti, da Komisija ni predlagala, naj se naloži taka kazen v obravnavani zadevi, in ni oblikovala posebnega načina izračuna zneska take kazni. Sodišče v sodbi Komisija proti Grčiji navaja, da smernice Komisije o izračunu periodične denarne kazni prispevajo k zagotoviti, da Komisija postopa transparentno, predvidljivo in v skladu z zahtevo po pravni varnosti ter da so sestavljene tako, da zagotovijo sorazmernost zneskov, ki jih predlaga(35) . Kjer se te smernice nanašajo na pristop, ki ga ima Komisije na podlagi člena 228(2) ES, in ne zavezujejo Sodišča, se uporabljajo kot splošni okvir glede uporabe te določbe Pogodbe, ki državam članicam zagotavlja stopnjo jasnosti.
100. Ne verjamem, da bo odsotnost jasnih smernic spodbudila Sodišče, da ne naloži pavšalnega zneska v obravnavani zadevi. Kot sem navedel v točki 29 teh sklepnih predlogov, je pravni red Skupnosti odvisen od prizadevanj držav članic, da spremljajo spoštovanje določb Skupnosti in da ukrepajo zoper kršitve teh določb. Ta prizadevanja so bistvena za dosego ciljev Pogodbe. Neukrepanje v primeru strukturne neizpolnitve te temeljne obveznosti s strani države članice bi ogrozilo učinkovitost in verodostojnost pravnega reda Skupnosti. Sodišče je večkrat navedlo: „državam članicam Pogodba ob tem, da jim dovoljuje, da izkoristijo prednosti Skupnosti, nalaga tudi obveznost spoštovanja njenih pravil. Država članica, ki enostransko v skladu s svojo predstavo o nacionalnem interesu poseže v ravnovesje med prednostmi in bremeni, ki so nastali zaradi pripadnosti Skupnosti, omaja enakost držav članic pred pravom Skupnosti in ustvarja diskriminacijo za svoje državljane. Ta neizpolnitev obveznosti solidarnosti, ki so jo sprejele države članice zaradi pripadnosti Skupnosti, vpliva na bistvo pravnega reda Skupnosti“(36) .
101. Poleg tega bi bila opustitev naložitve denarne kazni v okoliščinah obravnavane zadeve enaka privolitvi, da po prvotni ugotovitvi Sodišča, da je država članica kršila obveznosti iz Pogodbe, ta država članica lahko svobodno dovoli obstoj tega položaja, najverjetneje s škodljivimi posledicami za interese Skupnosti in interese drugih držav članic, dokler se Komisija ne odloči vložiti druge tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, tokrat na podlagi člena 228(2) ES.
102. Vendar menim, da so dejstvo, da je bilo vprašanje naložitve pavšalnega zneska obravnavano prvič, odkar je začela veljati Pogodba o Evropski uniji, da Komisija ni predlagala naložitve takšne kazni in da še ne obstaja praksa, ki bi dala smernice v zvezi s tem, veljavna podlaga za manj strogi izračun zneska, kot je ta, ki bi bil upravičen ob upoštevanju resnosti kršitve.
103. Dnevni znesek, ki ga je izračunala Komisija za podlago periodične denarne kazni, izraža resnost in trajanje kršitve in odvračalnega učinka denarne kazni. Višino pavšalnega zneska je treba običajno izračunati ob upoštevanju teh splošnih meril in zlasti trajnosti in resnosti kršitve. V tej zadevi predlagam naložitev periodične denarne kazni, ki jo je predlagala Komisija, izračunane le na podlagi enega leta, kot pavšalni znesek. To vodi do zneska 365 x 316.500 eurov = 115.522.500 eurov.
104. Kar zadeva periodično denarno kazen, morajo obseg in pogoji, na podlagi katerih je naložena, zagotoviti popolno, učinkovito in trajno izpolnjevanje zadevnih obveznosti Skupnosti, ob upoštevanju najnovejših podatkov o trenutnem položaju.
105. Glede na trenutni položaj se zdi, da je Francoska republika sprejela različne zakonodajne in upravne ukrepe za izboljšanje uporabe uredb o nadzoru, vendar se morajo ti ukrepi v praksi izvesti tako, da se cilj iz določb Skupnosti o ribištvu, doseže v praksi na vsem njenem ozemlju. Komisija je navedla, da potrebuje dodatne natančne podatke, med drugim, o nadzorih, pregonih in naloženih kaznih, da bi lahko ugotovila, ali so francoski organi odpravili strukturno neizpolnitev nadzornih predpisov Skupnosti.
106. Ker spremljanje in izvršitev prakse ne moreta biti sprejeta hkrati, je v teh okoliščinah jasno, da določitev periodične denarne kazni na dnevni osnovi ni primerno(37) . Francoska republika bi morala imeti na voljo razumen, a natančno določen rok za sprejetje ukrepov, potrebnih za izpolnitev obveznosti, medtem ko bi Komisija morala imeti dovolj časa, da na podlagi dodatnih podatkov, ki jih zahteva, in nadaljnjih preverjanj na kraju samem presodi, ali so ti ukrepi resnično učinkoviti v smislu, navedenem v točki 39 teh sklepnih predlogov.
107. Menim, da bi moralo začetno obdobje šestih mesecev zadostovati, da se Francoski republiki omogoči sprejetje zahtevanih ukrepov, in da naj se denarna kazen plača v šestmesečnih intervalih na podlagi preizkusa Komisije. To obdobje bi moralo več kot zadostovati za to, da Francoska republika Komisiji posreduje podatke, ki jih ta zahteva za izdelavo dokončnega mnenja o trenutnem položaju o upoštevanju Uredbe št. 2847/93.
108. Ob upoštevanju navedenega naj se določi periodična denarna kazen v znesku 182,5 x 316.500 eurov = 57.761.250 eurov za vsak šestmesečen interval, za katerega Komisija ugotovi, da kršitev obstaja, od dneva izdaje sodbe Sodišča v tej zadevi.
VI – Predlog
109. Sodišču zato predlagam, naj:
– ugotovi, da Francoska republika, s tem da ni izvršila sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991 ob izteku roka, določenega v dodatnem obrazloženem mnenju Komisije z dne 6. junija 2000, ni izpolnila obveznosti iz člena 228(1) ES;
– Francoski republiki zato naloži pavšalni znesek 115.522.500 eurov;
– ugotovi, da Francoska republika, s tem da do zdaj ni zagotovila polne in popolne izvršitev sodbe, še vedno ni sprejela vseh ukrepov, potrebnih za popolno izvršitev sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991;
– Francoski republiki, da bi zagotovila polno in popolno izvršitev te sodbe, naloži pe riodično denarno kazen 57.761.250 eurov za vsak šestmesečen interval, za katerega Komisija ugotovi, da kršitev obstaja, od dneva izdaje sodbe Sodišča v tej zadevi;
– Francoski republiki naloži plačilo stroškov.
(1) .
(2)
–	C-64/88, Recueil, str. I‑2727.
(3)
–	Uredba Sveta (EGS) št. 171/83 z dne 25. januarja 1983 o nekaterih tehničnih ukrepih za ohranjanje ribolovnih virov (UL L 24, str. 14) in Uredba Sveta (EGS) št. 3094/86 z dne 7. oktobra 1986 o nekaterih tehničnih ukrepih za ohranjanje ribolovnih virov (UL L 288, str. 1).
(4)
–	UL L 220, str. 1.
(5)
–	UL L 207, str. 1.
(6)
–	UL L 261, str. 1.
(7)
–	Opomba se ne nanaša na slovensko jezikovno različico. Besede v oglatem oklepaju so bile dodane po primerjavi z drugimi jezikovnimi različicami teh določb, ker se angleška različica v Uradnem listu
ne izkaže za popolno.
(8)
–	Prva uredba na tem področju je bila Uredba Sveta (EGS) št. 171/83, ki je navedena v opombi 3. Po več spremembah je bila ta uredba razveljavljena, nadomestila pa jo je Uredba Sveta št. 3094/86, ki je prav tako navedena v opombi 3, ki je bila razveljavljena in jo je nadomestila Uredba Sveta (ES) št. 894/97 z dne 29. aprila 1997 (UL L 132, str. 1).
(9)
–	UL L 125, str. 1.
(10)
–	Člen 29 Uredbe št. 2847/93 določa preverjanje izvajanja nadzornih uredb s preverjanjem dokumentacije in ogledov inšpektorjev Skupnosti na kraju samem.
(11)
–	Pays Bigoudin leži v Finistère v jugovzhodni Bretanji. V tej regiji so pristanišča Le Guilvinec, Loctudy, Lesconil in St. Guénolé.
(12)
–	UL L 334, str. 1.
(13)
–	Zakon št. 2002‑1062 z dne 6. avgusta 2002 (Loi portant amnistie).
(14)
–	Skliceval se bom samo na eno od zadnjih navedb tega načela v sodbi z dne 4. decembra 2003 v zadevi Evans (C‑63/01, Recueil, str. I‑4447, točka 45).
(15)
–	Glej sodbo z dne 21. septembra 1989 v zadevi Komisija proti Grčiji (68/88, Recueil, str. 2965, točki 24 in 25).
(16)
–	UL L 358, str. 59.
(17)
–	Glej sodbo Sodišča z dne 25. aprila 2002 v združenih zadevah Komisija proti Franciji (C‑418/00 in C‑419/00, Recueil, str. I‑3969, točka 57).
(18)
–	Glej sodbe Sodišča z dne 7. decembra 1995 v zadevi Komisija proti Franciji (C‑52/95, Recueil, str. I‑4443, točka 35); z dne 14. novembra 2002 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu (C‑454/99, Recueil, str. I‑10323, točka 60) in z dne 14. novembra 2002 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu (C‑140/00, Recueil, str. I‑10379, točka 57).
(19)
–	Sodba z dne 27. marca 1990 v zadevi Španija proti Svetu (C‑9/89, Recueil, str. I‑1383, točki 10 in 31).
(20)
–	Sodbi Sodišča z dne 13. junija 2002 v zadevi Komisija proti Španiji (C‑474/99, Recueil, str. I‑5293, točka 27) in v zadevi Komisija proti Grčiji (C‑33/01, Recueil, str. I‑5447, točka 13).
(21)
–	Sodba z dne 15. marca 2001 v zadevi Komisija proti Franciji (C‑147/00, Recueil, str. I‑2387, točka 26) in v opombi 17 navedena sodba Komisija proti Franciji (točka 66).
(22)
–	Sodba z dne 4. julija 2000 v zadevi Komisija proti Grčiji (C‑387/97, Recueil, str. I‑5047, točka 72 in naslednje).
(23)
–	Sodba z dne 1. oktobra 1998 v zadevi Komisija proti Španiji (C‑71/97, Recueil, str. I‑5991, točka 14) in sodba z dne 1. februarja 2001 v zadevi Komisija proti Franciji (C‑333/99, Recueil, str. I‑1025, točka 33).
(24)
–	V opombi 2 navedena sodba Komisija proti Franciji z dne 11. junija 1991 (točka 11).
(25)
–	V opombi 23 navedena sodba Komisija proti Franciji z dne 1. februarja 2001 (točka 35).
(26)
–	Glej zadeve, navedene v opombi 21.
(27)
–	UL C 242,
str. 6.
(28)
–	UL C 63, str. 2.
(29)
–	V opombi 22 navedena sodba.
(30)
–	V opombi 22 navedena sodba Komisija proti Grčiji (točka 89) in sodba z dne 25. novembra 2003 v zadevi Komisija proti Španiji (C‑278/01, Recueil, str. I‑14141, točka 41).
(31)
–	V opombi 22 navedena sodba Komisija proti Grčiji (točka 82) in v opombi 30 navedena sodba Komisija proti Španiji (točka 27).
(32)
–	Sklep z dne 13. julija 1990 v zadevi Zwartveld in drugi (C‑2/88, Recueil, str. I‑3365, točka 17).
(33)
–	Glej izračun denarne kazni v sodbi Komisija proti Španiji, navedeni v opombi 30, točke od 52 do 62.
(34)
–	V opombi 22 navedena sodba Komisija proti Grčiji (točka 92).
(35)
–	V opombi 22 navedena sodba Komisija proti Grčiji (točka 87).
(36)
–	Sodbi z dne 7. februarja 1973 v zadevi Komisija proti Italiji (39/72, Recueil, str. 101, točki 24 in 25) in z dne 7. februarja 1979 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu (128/78, Recueil, str. 419, točka 12).
(37)
–	Glej pristop Sodišča v opombi 30 navedeni sodbi Komisija proti Španiji (točke od 42 do 46).