62023CJ0715
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
10 de julho de 2025 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Procedimentos de adjudicação dos contratos de concessão — Diretiva 2014/23/UE — Artigo 4.o, n.o 2 — Serviços de interesse geral sem caráter económico — Artigo 19.o — Serviços sociais e outros serviços específicos — Âmbito de aplicação de determinadas disposições — Atividade de exploração de uma farmácia»
No processo C‑715/23,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pela Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comissão Nacional de Reexame dos Processos de Adjudicação dos Contratos Públicos, Eslovénia), por Decisão de 23 de novembro de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 23 de novembro de 2023, no processo
Farmacija d.o.o.
contra
Občina Benedikt,
sendo intervenientes:
MN,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: I. Jarukaitis, presidente de secção, N. Jääskinen (relator), A. Arabadjiev, M. Condinanzi e R. Frendo, juízes,
advogado‑geral: R. Norkus,
secretário: M. Longar, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 12 de dezembro de 2024,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Farmacija d.o.o., por K. Zdolšek, odvetnica,
–
em representação do Governo Esloveno, por N. Pintar Gosenca e A. Vran, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Checo, por L. Halajová, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Helénico, por K. Georgiadis, V. Karra e S. Papaioannou, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por A. Kraner, L. Malferrari e G. Wils, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 13 de março de 2025,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 4.o, n.o 2, e do artigo 19.o da Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão (JO 2014, L 94, p. 1).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Farmacija d.o.o., uma sociedade de responsabilidade limitada, ao Občina Benedikt (Município de Benedikt, Eslovénia) a respeito da adjudicação por este último, sem publicação prévia de um anúncio de concessão, de uma autorização para a exploração de uma sucursal de farmácia situada no seu território.
Quadro jurídico
Direito da União
3
Os considerandos 6 e 36 da Diretiva 2014/23 têm a seguinte redação:
«(6)
Recorde‑se que os Estados‑Membros são livres de decidir, na observância dos princípios da igualdade de tratamento, da não discriminação, da transparência e da livre circulação de pessoas, consagrados no TFUE, organizar a prestação de serviços, quer como serviços de interesse económico geral, quer como serviços de interesse geral sem caráter económico, quer ainda como uma mistura de ambos. […] Além disso, a presente diretiva não diz respeito ao financiamento de serviços de interesse económico geral nem se aplica aos regimes de auxílios concedidos pelos Estados‑Membros, em particular nos domínios da assistência social, em conformidade com as normas da União em matéria de concorrência. Convém clarificar que os serviços de interesse geral sem caráter económico não deverão ser abrangidos pela presente diretiva.
[…]
(36)
A presente diretiva não deverá aplicar‑se a determinados serviços de emergência se forem prestados por organizações ou associações sem fins lucrativos, já que a natureza particular destas organizações seria difícil de preservar caso os prestadores de serviços tivessem que ser escolhidos segundo os procedimentos previstos na presente diretiva. […] Por conseguinte, deverá ser especificado que os serviços do código CPV 85143000‑3 constituídos exclusivamente por serviços de transporte de doentes em ambulância deverão ser abrangidos pelo regime especial aplicável ao setor social e a outros serviços específicos (a seguir designado “regime simplificado”). […]»
4
O artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objetivo e âmbito de aplicação», dispõe, nos n.os 1 e 4:
«1.   A presente diretiva estabelece regras aplicáveis aos procedimentos de contratação levados a cabo por autoridades e entidades adjudicantes por meio de uma concessão, cujo valor estimado não seja inferior aos limiares definidos no artigo 8.o
[…]
4.   Os acordos, decisões ou outros instrumentos jurídicos que organizem a transferência de poderes e responsabilidades pela execução de missões públicas entre autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes, ou agrupamentos destas, e que não prevejam um intercâmbio de prestações contratuais mediante remuneração, relevam da organização interna dos Estados‑Membros e, como tal, não são afetados pela presente diretiva.»
5
O artigo 4.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Liberdade para definir serviços de interesse económico geral», prevê:
«1.   A presente diretiva não afeta a liberdade dos Estados‑Membros para definirem, em conformidade com a legislação da União, o que entendem por serviços de interesse económico geral, o modo como esses serviços devem ser organizados e financiados, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, e as obrigações específicas a que devem estar sujeitos. A presente diretiva também não afeta o modo como os Estados‑Membros organizam os seus sistemas de segurança social.
2.   O âmbito de aplicação da presente diretiva não inclui os serviços de interesse geral sem caráter económico.»
6
O artigo 5.o, n.o 1, da mesma diretiva estabelece:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1)
[…]
b)
“Concessão de serviços”, um contrato a título oneroso celebrado por escrito, mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a prestação e a gestão de serviços distintos da execução de obras referida na alínea a) a um ou mais operadores económicos, cuja contrapartida consiste, quer unicamente no direito de exploração dos serviços que constituem o objeto do contrato, quer nesse direito acompanhado de um pagamento.
A adjudicação de uma concessão de obras ou de serviços envolve a transferência para o concessionário de um risco de exploração dessas obras ou serviços que se traduz num risco ligado à procura ou à oferta, ou a ambos. Considera‑se que o concessionário assume o risco de exploração quando, em condições normais de exploração, não há garantia de que recupere os investimentos efetuados ou as despesas suportadas no âmbito da exploração das obras ou dos serviços que são objeto da concessão. A parte do risco transferido para o concessionário envolve uma exposição real à imprevisibilidade do mercado, o que implica que quaisquer perdas potenciais incorridas pelo concessionário não sejam meramente nominais ou insignificantes.»
7
O artigo 19.o da Diretiva 2014/23, sob a epígrafe «Serviços sociais e outros serviços específicos», prevê:
«As concessões para serviços sociais e outros serviços específicos enumerados no anexo IV que incidam no âmbito de aplicação da presente diretiva ficam sujeitas unicamente às obrigações previstas no artigo 31.o, n.o 3 e nos artigos 32.o, 46.o e 47.o»
8
O anexo IV desta diretiva, intitulado «Serviços referidos no artigo 19.o» menciona os serviços sanitários, sociais e conexos, entre os quais figuram os serviços correspondentes aos códigos 85000000‑9 a 85323000‑9 da nomenclatura Common Procurement Vocabulary (CPV), adotado ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 2195/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de novembro de 2002, relativo ao Vocabulário Comum para os Contratos Públicos (CPV) (JO 2002, L 340, p. 1), incluindo os serviços de farmácia, que estão abrangidos pelo código 85149000‑5.
Direito esloveno
ZNKP
9
O artigo 2.o da Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (Lei relativa a Determinados Contratos de Concessão) (Uradni list RS, n.o 9/2019), na sua versão aplicável aos factos do litígio no processo principal (a seguir «ZNKP»), dispõe, no n.o 18:
«Entende‑se por “serviços de interesse geral sem caráter económico”: os serviços sem caráter económico que, por força da lei, são prestados como serviços de interesse geral e que não são oferecidos no mercado mediante contrapartida e que estão, por conseguinte, sujeitos a obrigações específicas de serviço público.»
10
O artigo 9.o desta lei prevê:
«A presente lei aplica‑se aos contratos de concessão cujo valor estimado, sem o imposto sobre o valor acrescentado […], seja igual ou superior ao valor previsto no artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2014/23/UE.»
11
O artigo 10.o da referida lei estabelece:
«Às concessões reguladas pela presente lei e por leis especiais aplicam‑se as disposições da presente lei, bem como as disposições das leis especiais, desde que não sejam contrárias à presente lei.»
12
O artigo 11.o da mesma lei dispõe, no n.o 1:
«A presente lei não se aplica a:
1.
concessões de serviços de interesse geral sem caráter económico. […]»
13
O artigo 15.o da ZNKP prevê:
«Às concessões para serviços sociais e outros serviços específicos enumerados no anexo IV da Diretiva 2014/23/UE aplicam‑se as disposições da presente lei que regulam a obrigação de praticar atos preparatórios, a obrigação de publicação dos anúncios referidos nos artigos 35.o e 40.o da presente lei, bem como a tutela jurisdicional nos procedimentos de seleção do concessionário nos termos da presente lei.»
Lei relativa aos Serviços de Saúde
14
O artigo 2.o da Zakon o zdravstveni dejavnosti (Lei relativa aos Serviços de Saúde) (Uradni list RS, n.o 9/92), na sua versão aplicável aos factos do litígio no processo principal, dispõe:
«Os serviços de saúde são prestados a nível primário, secundário e terciário.
Os serviços de saúde primários incluem os cuidados de saúde primários e a atividade farmacêutica.»
15
O artigo 3.o desta lei prevê:
«Os prestadores de serviços de saúde são pessoas singulares e coletivas, nacionais e estrangeiras, às quais o Ministério da Saúde concedeu autorização para prestarem serviços de saúde.
O serviço público de saúde inclui os serviços de saúde cuja prestação contínua e regular é assegurada, no interesse público, pelo Estado e pelas entidades locais e que, com base no princípio da solidariedade e em conformidade com as normas que regulam os cuidados de saúde e o seguro de saúde, são garantidos enquanto direitos decorrentes do seguro de saúde obrigatório e são financiados, no todo ou em parte, por recursos públicos, provenientes principalmente do seguro de saúde obrigatório. Os serviços de saúde referidos no período anterior, enquanto serviços de interesse geral sem caráter económico, devem ser fornecidos por prestadores de serviços de saúde sem fins lucrativos, de modo que o excedente das receitas em relação às despesas seja afetado à prestação e ao desenvolvimento dos serviços de saúde.»
16
O artigo 20.o desta lei prevê, no primeiro parágrafo:
«O exercício da atividade farmacêutica é regulado por lei especial. Às questões não reguladas por lei especial aplica‑se a presente lei.»
Lei relativa à Atividade Farmacêutica
17
O artigo 1.o da Zakon o lekarniški dejavnosti (Lei relativa à Atividade Farmacêutica) (Uradni list RS, n.o 85/16), na sua versão aplicável aos factos do litígio no processo principal, dispõe:
«A presente lei regula a finalidade, o conteúdo e as condições de exercício da atividade farmacêutica, a organização, as condições e os procedimentos de adjudicação e de exploração das concessões, os profissionais do setor farmacêutico e as suas associações profissionais, a atividade farmacêutica em linha e a supervisão.»
18
O artigo 2.o desta lei prevê, no n.o 1:
«A finalidade da atividade farmacêutica é garantir o aprovisionamento eficiente e de qualidade de medicamentos e de outros produtos para apoio dos tratamentos médicos e da proteção da saúde, bem como assegurar o aconselhamento aos doentes e aos profissionais de saúde no que respeita à sua utilização segura, correta e eficaz.»
19
O artigo 4.o da referida lei estabelece, no n.o 1, ponto 8:
«[Entende‑se por] prestador de atividade farmacêutica: uma pessoa singular ou coletiva titular de uma concessão para o exercício de uma atividade farmacêutica em conformidade com a presente lei, uma entidade pública farmacêutica, um hospital ou outros prestadores nos termos da presente lei.»
20
O artigo 5.o da mesma lei dispõe:
«1.   A atividade farmacêutica é um serviço público de saúde que garante o fornecimento contínuo e regular de medicamentos à população e aos profissionais de saúde, bem como o tratamento farmacológico dos doentes.
2.   A atividade farmacêutica desenvolve‑se ao nível primário, secundário e terciário dos serviços de saúde.
3.   A rede de atividades farmacêuticas na aceção da presente lei é assegurada a nível primário pelo município ou conjuntamente por vários municípios limítrofes e, a nível secundário e terciário, pelo Estado.»
21
O artigo 10.o da Lei relativa à Atividade Farmacêutica, na sua versão aplicável aos factos do litígio no processo principal, prevê, nos n.os 2 a 4 e 7:
«2.   Uma sucursal de farmácia só pode exercer a sua atividade sob a supervisão profissional da farmácia que a criou. O dirigente da farmácia que criou a sucursal é responsável pela sua exploração.
3.   A autorização de exploração de uma sucursal de farmácia é concedida pelo município em cujo território esta sucursal está sediada, após parecer prévio da [“Lekarniška zbornica Slovenije” (Ordem dos Farmacêuticos da Eslovénia)] e com o acordo do Ministério.
4.   A autorização de exploração de uma sucursal de farmácia pode também ser concedida por um período limitado ou por um determinado período do ano (época turística).
[…]
7.   Uma sucursal de farmácia só pode iniciar o exercício da sua atividade farmacêutica quando lhe for concedida uma autorização, nos termos do artigo 67.o, primeiro travessão, da presente lei.»
22
O artigo 15.o desta lei estabelece, no n.o 1:
«O exercício da atividade farmacêutica é financiado por recursos públicos e privados. Os recursos públicos referidos no período anterior incluem, nomeadamente:
—
os pagamentos relativos a serviços prestados no âmbito da atividade farmacêutica com base em contratos celebrados com os organismos do sistema de seguro de saúde,
—
os pagamentos a título das dotações orçamentais,
—
os recursos da entidade fundadora.»
23
O artigo 27.o da referida lei dispõe, no n.o 1:
«Uma entidade pública farmacêutica de nível primário é criada por um município no seu território ou conjuntamente por vários municípios limítrofes, após parecer prévio da ordem profissional competente e com o acordo do Ministério.»
24
O artigo 39.o da mesma lei prevê, nos n.os 1 e 2:
«1.   Para o exercício de uma atividade farmacêutica ao nível primário, pode ser adjudicada uma concessão, nas condições previstas na presente lei, a uma pessoa singular, que seja titular da atividade farmacêutica, ou a uma pessoa coletiva na qual o titular da atividade farmacêutica seja igualmente o dirigente ou o órgão de direção e detenha uma participação superior a 50 % do capital social (a seguir “concessionário”).
2.   O concessionário organizará as farmácias ou as sucursais de farmácia como unidades organizativas próprias para o exercício da atividade farmacêutica nas zonas para as quais é titular de uma concessão ou de uma autorização de exploração de uma sucursal de farmácia, em conformidade com a rede das atividades farmacêuticas ao nível primário, sob reserva de parecer prévio da ordem profissional competente e do acordo do Ministério.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
25
Em 11 de março de 2022, o Município de Benedikt concedeu a MN, sem publicação prévia de anúncio de concessão, uma autorização por tempo indeterminado para a exploração de uma sucursal de farmácia situada no seu território.
26
A Farmacija apresentou um pedido de revisão desta autorização ao Município de Benedikt. Considerou, em substância, que esse município tinha adjudicado uma concessão para o exercício de exploração de uma sucursal de farmácia sem que o procedimento aplicável tenha sido respeitado, e tal em violação da Diretiva 2014/23.
27
O Município de Benedikt indeferiu o pedido de revisão, sem proceder a um exame quanto ao mérito, por considerar que a Farmacija não beneficiava de um direito de recurso, nem no âmbito da fase preliminar à revisão nem no âmbito do próprio processo de revisão. Assim, segundo o Município de Benedikt, a concessão de uma autorização para a exploração de uma sucursal de farmácia não constitui, em substância, a adjudicação de uma concessão de serviços.
28
A Farmacija interpôs recurso desta decisão, que foi remetido para a Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comissão Nacional de Reexame dos Processos de Adjudicação dos Contratos Públicos, Eslovénia), que é o órgão jurisdicional de reenvio. A Farmacija reiterou, perante essa comissão, a posição segundo a qual, ao conceder a autorização de concessão do serviço sem seguir o procedimento estabelecido pela ZNKP e a Diretiva 2014/23, o município de Benedikt violou esses diplomas.
29
O órgão jurisdicional de reenvio considera que a autorização de exploração de uma sucursal de farmácia emitida pelo município de Benedikt corresponde à atribuição de uma concessão para o exercício de uma atividade farmacêutica. Todavia, esse órgão jurisdicional tem dúvidas quanto à questão de saber se um serviço de exercício de uma atividade farmacêutica está abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/23. Mais especificamente, interroga‑se sobre se esse serviço deve ser considerado um serviço de interesse geral não económico ou um serviço de interesse económico geral.
30
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta, por um lado, que o legislador esloveno previu que a atividade de saúde, de que faz parte a atividade farmacêutica, constitui um serviço de interesse geral não económico. Segundo este órgão jurisdicional, é necessário ter em conta o papel essencial que as farmácias assumem na saúde pública, bem como o seu financiamento, que as coloca numa relação privilegiada com o Estado e as distingue de outros operadores económicos.
31
Por outro lado, o referido órgão jurisdicional observa que o Tribunal de Justiça já declarou, no Acórdão de 14 de julho de 2022, ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559), que as prestações de serviços fornecidas contra remuneração constituem atividades económicas. Salienta que, por força da legislação nacional, os prestadores de serviços que são as farmácias são remunerados por fundos provenientes do seguro obrigatório de saúde, mas também pelos provenientes dos utilizadores.
32
Por outro lado, uma vez que serviços como as farmácias, como os que estão em causa no litígio que lhe foi submetido, não podem ser considerados constitutivos de um serviço de interesse geral não económico, pelo facto de os prestadores desses serviços receberem uma remuneração, o que faz entrar os referidos serviços no âmbito de aplicação da Diretiva 2014/23, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se os mesmos serviços podem ser abrangidos pelo conceito de «serviços sociais e outros serviços específicos», referido no artigo 19.o desta diretiva.
33
Neste contexto, a Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comissão Nacional de Reexame dos Processos de Adjudicação dos Contratos Públicos) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1)
Pode o serviço relativo ao exercício da atividade farmacêutica, que tem essencialmente por objeto o fornecimento aos utentes de medicamentos para uso humano sujeitos a receita médica e não sujeitos a receita médica, em conjunto com o aconselhamento aos utentes com vista a uma utilização correta e segura desses medicamentos, ser qualificado de “serviço de interesse geral sem caráter económico” na aceção do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2014/23?
2)
Pode o serviço relativo ao exercício da atividade farmacêutica, que tem essencialmente por objeto o fornecimento aos utentes de medicamentos para uso humano sujeitos a receita médica e não sujeitos a receita médica, em conjunto com o aconselhamento aos utentes com vista a uma utilização correta e segura desses medicamentos, ser qualificado como “serviços sociais e outros serviços específicos” na aceção do artigo 19.o da Diretiva 2014/23?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à admissibilidade
34
O Governo Esloveno considera que o presente pedido de decisão prejudicial apresentado pela Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comissão Nacional de Reexame dos Processos de Adjudicação dos Contratos Públicos) não é admissível, uma vez que esta comissão não é, por força das disposições do direito nacional, a autoridade competente para conhecer do litígio no processo principal e que, por conseguinte, não tem a qualidade de «órgão jurisdicional» na aceção do artigo 267.o TFUE.
35
A este respeito, segundo jurisprudência constante, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça instituído pelo artigo 267.o TFUE, a qualidade de «órgão jurisdicional» do órgão de reenvio depende de um conjunto de elementos, como a origem legal desse órgão, a sua permanência, o caráter vinculativo da sua jurisdição, a natureza contraditória do processo, a aplicação, pelo referido órgão, das normas de direito, bem como a sua independência (Acórdão de 8 de junho de 2017, Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431, n.o 33 e jurisprudência referida).
36
No caso em apreço, importa recordar que o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de declarar, no Acórdão de 8 de junho de 2017, Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431), que a Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comissão Nacional de Reexame dos Processos de Adjudicação dos Contratos Públicos) preenchia os critérios para ser considerada um «órgão jurisdicional nacional» na aceção do artigo 267.o TFUE.
37
Esta consideração não foi posta em causa pelo Tribunal de Justiça nos seus Acórdãos de 10 de setembro de 2020, Tax‑Fin‑Lex (C‑367/19, EU:C:2020:685), e de 10 de novembro de 2022, SHARENGO (C‑486/21, EU:C:2022:868), em resposta a questões prejudiciais igualmente submetidas pela Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Comissão Nacional de Reexame dos Processos de Adjudicação dos Contratos Públicos).
38
Ora, o Governo Esloveno sustenta que o presente processo se distingue daqueles em que o Tribunal de Justiça já reconheceu a qualidade de órgão jurisdicional a essa comissão, uma vez que esta não é competente para julgar o processo principal, o que implica que a referida comissão não tem a qualidade de «órgão jurisdicional», na aceção do artigo 267.o TFUE.
39
Com efeito, basta recordar, a este respeito, que, segundo jurisprudência constante, não cabe ao Tribunal de Justiça pôr em causa a apreciação pelo órgão jurisdicional de reenvio da admissibilidade do recurso no processo principal, a qual, no âmbito do processo de reenvio prejudicial, é da competência do juiz nacional, nem verificar se a decisão de reenvio foi adotada em conformidade com as regras nacionais de organização e de processo judiciais. O Tribunal de Justiça deve ater‑se à decisão de reenvio que emana de um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro, enquanto tal decisão não tiver sido revogada no quadro das vias processuais previstas eventualmente pelo direito nacional [v., neste sentido, Acórdãos de 16 de julho de 2020, Governo della Repubblica italiana (Estatuto dos juízes de paz italianos), C‑658/18, EU:C:2020:572, n.o 61, e de 30 de setembro de 2020, CPAS de Liège, C‑233/19, EU:C:2020:757, n.o 36 e jurisprudência referida].
40
Por outro lado, importa recordar que, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.o TFUE, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal. Daqui resulta que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência e que, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se. O Tribunal de Justiça só se pode recusar pronunciar sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação solicitada do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 25 de fevereiro de 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku e Adoreikė, C‑146/23 e C‑374/23, EU:C:2025:109, n.o 37 e jurisprudência referida).
41
No caso em apreço, importa salientar que cabe exclusivamente ao órgão jurisdicional de reenvio determinar os limites da sua própria competência. Por outro lado, importa igualmente observar que as questões submetidas por esse órgão jurisdicional têm uma relação com o objeto do litígio no processo principal, que nenhuma destas questões é de natureza hipotética e que o Tribunal de Justiça dispõe dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às referidas questões, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça já referida.
42
Daqui resulta que o pedido de decisão prejudicial é admissível.
Quanto à primeira questão
43
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2014/23 deve ser interpretado no sentido de que a atividade de exploração de uma farmácia cuja parte essencial consiste na dispensa, mediante remuneração, de medicamentos para uso humano, sujeitos ou não a receita médica, bem como na prestação de aconselhamento sobre a utilização correta e segura desses medicamentos, está abrangida pelo conceito de «serviços de interesse geral sem caráter económico», constante desta disposição.
44
Para responder a esta questão, há que interpretar o conceito de «serviços de interesse geral sem caráter económico», na aceção do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2014/23, que determina o âmbito de aplicação desta diretiva excluindo esses serviços. Com efeito, resulta da redação desta disposição, lida à luz do considerando 6 da referida diretiva, que os «serviços de interesse geral sem caráter económico» não estão abrangidos pelo seu âmbito de aplicação.
45
A este respeito, importa salientar que, por um lado, o conceito de «serviços de interesse geral sem caráter económico» não foi definido no Tratado FUE nem no direito derivado, nomeadamente na Diretiva 2014/23.
46
Por outro lado, importa observar que o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2014/23 também não contém uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o sentido e o alcance do conceito de «serviços de interesse geral sem caráter económico».
47
Ora, segundo jurisprudência constante, decorre das exigências tanto da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do direito da União que não comporte uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance devem, normalmente, ser objeto, em toda a União, de uma interpretação autónoma e uniforme, que deve ser procurada tendo em conta o contexto da disposição e o objetivo prosseguido pela regulamentação em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 18 de janeiro de 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, n.o 11, e de 13 de março de 2025, APS Beta Bulgaria e Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia, C‑337/23, EU:C:2025:183, n.o 49 e jurisprudência referida).
48
Por conseguinte, a questão de saber se os serviços prestados no âmbito da atividade de uma farmácia constituem serviços de interesse geral sem caráter económico, na aceção da regulamentação da União, está abrangida pelo direito da União. Assim, a qualificação, pelo legislador nacional, dessa atividade de serviço de interesse geral não económico, salientada pelo Governo Esloveno, não pode ser determinante (v., neste sentido, Acórdãos de 10 de julho de 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, n.o 40, e de 14 de julho de 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, n.o 55 e jurisprudência referida).
49
Com efeito, como salientou o advogado‑geral nos n.os 59, 61 e 62 das suas conclusões, o bom funcionamento do mercado interno da União, que comporta, entre outros, a livre prestação de serviços e a liberdade de estabelecimento, como resulta do artigo 26.o, n.o 2, TFUE, só pode ser assegurado por uma compreensão uniforme do conceito de «serviços de interesse geral sem caráter económico». Caso contrário, correr‑se‑ia o risco de aplicação heterogénea das regras do direito da União em causa, o que poderia conduzir a uma fragmentação do mercado interno. Assim, atendendo a que as modalidades da atividade das farmácias, devido às especificidades das regulamentações nacionais aplicáveis, podem variar significativamente de um Estado‑Membro para outro, a qualificação jurídica do caráter destas atividades pelos Estados‑Membros não pode ser determinante. Por conseguinte, a competência dos Estados‑Membros para prestar, mandar executar e organizar serviços de interesse geral sem caráter económico, conforme mencionada no considerando 6 e no artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2014/23 e conforme prevista no artigo 2.o do Protocolo n.o 26 relativo aos serviços de interesse geral (JO 2012, C 326, p. 308), anexo ao Tratado FUE, não pode obstar a uma interpretação autónoma deste conceito.
50
No que respeita à definição do conceito de «serviços de interesse geral sem caráter económico», na aceção do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2014/23, importa salientar, à semelhança do advogado‑geral no n.o 53 das suas conclusões, que este conceito comporta dois elementos cumulativos. Esse serviço deve, primeiro, ser prestado para fins de interesse geral e, segundo, ter caráter não económico. Por conseguinte, para determinar se os serviços das farmácias estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da referida disposição, há que verificar se têm ou não caráter económico.
51
A este respeito, na medida em que o conceito de «serviços de interesse geral sem caráter económico» figura na Diretiva 2014/23, deve ser interpretado à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça e, mais especificamente, da relativa ao respeito das liberdades consagradas no Tratado FUE, bem como dos princípios que daí decorrem, como a igualdade de tratamento, a não discriminação, o reconhecimento mútuo, a proporcionalidade e a transparência, que devem ser garantidos por força desta diretiva cuja base jurídica inclui o artigo 53.o, n.o 1, e os artigos 62.o e 114.o TFUE.
52
Em especial, o conceito de «serviços», na aceção do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2014/23, deve ser interpretado à luz da liberdade de prestação de serviços consagrada no artigo 56.o TFUE e cujo âmbito de aplicação está limitado às atividades económicas (v., neste sentido, Acórdão de 14 de julho de 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, n.o 59). Além disso, uma vez que define o âmbito de aplicação de uma das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE, este conceito não pode ser interpretado restritivamente (v., neste sentido, Acórdão de 11 de abril de 2000, Deliège, C‑51/96 e C‑191/97, EU:C:2000:199, n.o 52 e jurisprudência referida).
53
Resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as prestações de serviços realizadas normalmente mediante remuneração constituem «atividades económicas», entendendo‑se que a característica essencial da remuneração reside no facto de esta constituir a contrapartida económica da prestação em causa, sem que, no entanto, deva ser paga pelo beneficiário desta (v., neste sentido, Acórdãos de 1 de fevereiro de 2017, Comissão/Hungria, C‑392/15, EU:C:2017:73, n.o 100, e de 14 de julho de 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, n.o 60).
54
Estas considerações são corroboradas pelo próprio texto da Diretiva 2014/23. Com efeito, o artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», precisa, em substância, que os acordos, decisões ou outros instrumentos jurídicos que organizam a transferência de poderes e responsabilidades pela execução de missões públicas confiadas por autoridades ou entidades adjudicantes aos operadores económicos devem ser remunerados para serem abrangidos pelo âmbito de aplicação da referida diretiva.
55
No que respeita, em especial, à atividade de uma farmácia, o Tribunal de Justiça precisou que esta constitui o exercício de uma atividade económica, abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 49.o TFUE (Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Comune di Bernareggio, C‑465/18, EU:C:2019:1125, n.o 27 e jurisprudência referida), e que um farmacêutico prossegue o objetivo da obtenção de lucros, mesmo que deva explorar a farmácia tendo em conta a sua formação, a sua experiência profissional e a responsabilidade que lhe incumbe à luz das regras legais ou deontológicas (v., neste sentido, Acórdão de 19 de maio de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e o., C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316, n.o 37).
56
Esta conclusão não pode ser posta em causa pelos argumentos invocados pelo Governo Esloveno, segundo os quais a atividade lucrativa de uma farmácia é apenas acessória, é parcialmente financiada por fundos públicos e faz parte integrante do sistema de saúde, baseado no princípio da solidariedade. Com efeito, o único fator determinante para a qualificação de uma atividade dessa farmácia de um serviço de caráter económico é o de que as prestações ligadas à referida atividade são fornecidas mediante remuneração.
57
Tendo em conta que, como resulta das considerações precedentes, os serviços prestados pelas farmácias não constituem serviços de caráter não económico, não é necessário, para avaliar se esses serviços estão abrangidos pelo conceito de «serviços de interesse geral sem caráter económico», na aceção do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2014/23, verificar se são prestados para fins de interesse geral.
58
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2014/23 deve ser interpretado no sentido de que a atividade de exploração de uma farmácia cuja parte essencial consiste na dispensa, mediante remuneração, de medicamentos para uso humano, sujeitos ou não a receita médica, bem como na prestação de aconselhamento sobre a utilização correta e segura desses medicamentos, não está abrangida pelo conceito de «serviços de interesse geral sem caráter económico», constante desta disposição.
Quanto à segunda questão
59
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 19.o da Diretiva 2014/23 deve ser interpretado no sentido de que a atividade de exploração de uma farmácia cuja parte essencial consiste na dispensa, mediante remuneração, de medicamentos para uso humano, sujeitos ou não a receita médica, bem como na prestação de aconselhamento sobre a utilização correta e segura desses medicamentos, está abrangida pelo conceito de «serviços sociais e outros serviços específicos», constante deste artigo 19.o
60
A este respeito, importa salientar que resulta de uma análise textual do anexo IV da Diretiva 2014/23 que entre a categoria dos «[s]erviços sanitários, sociais e conexos» que figuram nesse anexo se encontram os correspondentes aos códigos 85000000‑9 a 85323000‑9 da nomenclatura Common Procurement Vocabulary (CPV). Dado que os «serviços de farmácia» correspondem ao código CPV 85149000‑5, estes devem ser considerados «serviços específicos», na aceção do artigo 19.o da Diretiva 2014/23.
61
Por outro lado, o artigo 19.o da Diretiva 2014/23 prevê um regime especial para as concessões relativas aos «serviços sociais e outros serviços específicos». Com efeito, esta diretiva prevê um «regime simplificado» para esses serviços, como precisado no seu considerando 36, uma vez que os referidos serviços estão isentos da aplicação integral da referida diretiva.
62
É assim que, nos termos do artigo 19.o da Diretiva 2014/23, as concessões para serviços sociais e outros serviços específicos enumerados no anexo IV desta diretiva ficam sujeitas unicamente às obrigações previstas no artigo 31.o, n.o 3, e nos artigos 32.o, 46.o e 47.o Em especial, por um lado, as autoridades e entidades adjudicantes são obrigadas a dar a conhecer a adjudicação pretendida apenas por meio de um anúncio de pré‑informação, que, em conformidade com o artigo 31.o, n.o 3, da referida diretiva, contém as informações indicadas ao anexo VI da mesma. Por outro lado, os anúncios de adjudicação de concessões, previstos no artigo 32.o da mesma diretiva, podem ser agrupados por trimestre e devem conter as informações previstas no seu anexo VIII quando digam respeito a esses serviços.
63
No caso em apreço, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio, num primeiro momento, determinar se a autorização de exploração de uma farmácia, como a que está em causa no litígio no processo principal, corresponde a uma concessão na aceção da Diretiva 2014/23 e, sendo caso disso, se essa concessão está sujeita ao regime simplificado de adjudicação estabelecido no artigo 19.o desta diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 1 de agosto de 2022, Roma Multiservizi e Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, n.o 96).
64
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que o artigo 19.o da Diretiva 2014/23 deve ser interpretado no sentido de que a atividade de exploração de uma farmácia cuja parte essencial consiste na dispensa, mediante remuneração, de medicamentos para uso humano, sujeitos ou não a receita médica, bem como na prestação de aconselhamento sobre a utilização correta e segura desses medicamentos, está abrangida pelo conceito de «serviços sociais e outros serviços específicos», constante deste artigo 19.o
Quanto às despesas
65
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
1)
O artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão,
deve ser interpretado no sentido de que:
a atividade de exploração de uma farmácia cuja parte essencial consiste na dispensa, mediante remuneração, de medicamentos para uso humano, sujeitos ou não a receita médica, bem como na prestação de aconselhamento sobre a utilização correta e segura desses medicamentos, não está abrangida pelo conceito de «serviços de interesse geral sem caráter económico», constante desta disposição.
2)
O artigo 19.o da Diretiva 2014/23
deve ser interpretado no sentido de que:
a atividade de exploração de uma farmácia cuja parte essencial consiste na dispensa, mediante remuneração, de medicamentos para uso humano, sujeitos ou não a receita médica, bem como na prestação de aconselhamento sobre a utilização correta e segura desses medicamentos, está abrangida pelo conceito de «serviços sociais e outros serviços específicos», constante deste artigo 19.o
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: esloveno.