62004CJ0148_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑148/04,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Commissione tributaria provinciale di Genova (Itálie) ze dne 11. února 2004, došlým Soudnímu dvoru dne 23. března 2004, v řízení
Unicredito Italiano SpA
proti
Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans, předseda senátu, C. Gulmann (zpravodaj), R. Schintgen, G. Arestis a J. Klučka, soudci,
generální advokátka: C. Stix-Hackl,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 3. února 2005,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Unicredito Italiano SpA A. Santa Mariou, C. Biscaretti di Ruffiou a G. Pizzoniou, avvocati,
– za italskou vládu I. M. Bragugliou, jako zmocněncem, ve spolupráci s M. Fiorillim, avvocato dello Stato,
– za Komisi Evropských společenství R. Lyalem a V. Di Buccim, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 8. září 2005,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká platnosti rozhodnutí Komise 2002/581/ES ze dne 11. prosince 2001 o režimu státních podpor zavedeném Itálií ve prospěch bank (Úř. věst. L 184, s. 27; dále jen „sporné rozhodnutí“), jakož i výkladu článku 87 ES a následujících, článku 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), a obecných právních zásad Společenství.
2. Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi Unicredito Italiano SpA (dále jen „Unicredito“) se sídlem v Janově (Itálie) a Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1, ve věci daňového zvýhodnění, ze kterého měla Unicredito prospěch v hospodářských letech 1998, 1999 a 2000.
I – Vnitrostátní právní rámec
3. V Itálii byla provedena reforma bankovního systému zákonem č. 218 ze dne 30. července 1990, kterým se zavádějí ustanovení v oblasti restrukturalizace a posilování majetkových podílů veřejnoprávních úvěrových institucí (GURI č. 182, ze dne 6. srpna 1990, s. 8; dále jen „zákon č. 218/90“).
4. Tento zákon umožnil přeměnu veřejnoprávních úvěrových institucí na akciové společnosti. Za tímto účelem byla veřejnoprávní banka oprávněna převést bankovní instituci na akciovou společnost, tak že se převádějící právnická osoba, v praxi nazývaná „bankovní nadace“ (dále jen „bankovní nadace“), majitel podílů, oddělila od nabývající akciové společnosti, jediné osoby oprávněné k bankovní činnosti. Bankovní nadace spravovala podíl v nástupnické bance a z ní získané příjmy používala na plnění veřejně prospěšných cílů.
5. Článek 2 zákona č. 489 ze dne 26. listopadu 1993 týkající se zejména prodloužení lhůty stanovené v čl. 7 odst. 6 zákona č. 218/90 (GURI č. 284, ze dne 3. prosince 1993, s. 4) uložil povinnost uskutečnit přeměnu veřejnoprávních bankovních institucí na akciové společnosti nejpozději k 30. červnu 1994.
6. Zákon č. 461 ze dne 23. prosince 1998 týkající se delegace pravomocí vládě v oblasti reorganizace občanskoprávní a daňové právní úpravy subjektů uvedených v čl. 11 odst. 1 legislativního nařízení č. 356 ze dne 20. listopadu 1990, jakož i daňového režimu restrukturalizace bank (GURI č. 4, ze dne 7. ledna 1999, s. 4, dále jen „zákon č. 461/98“) na italskou vládu delegoval pravomoci k nové reformě právní úpravy použitelné v bankovním odvětví, konkrétně v oblasti restrukturalizace.
7. Legislativní nařízení č. 153 ze dne 17. května 1999 o občanskoprávní a daňové právní úpravě subjektů uvedených v čl. 11 odst. 1 legislativního nařízení č. 356 ze dne 20. listopadu 1990 a daňovém režimu restrukturalizace bank provedlo v souladu s článkem 1 zákona č. 461 ze dne 23. prosince 1998 (GURI č. 125, ze dne 31. května 1999, s. 4, dále jen „nařízení č. 153/99“) delegaci stanovenou zákonem č. 461/98.
8. Ve svém čl. 22 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 zavedlo zejména daňové zvýhodnění spočívající ve snížení daně z příjmů (IRPEG) na 12,5 % (dále jen „snížení daně“) pro banky, které uskuteční fúzi nebo podobnou restrukturalizaci během pěti po sobě následujících daňových období za předpokladu, že se ze zisků vytvoří zvláštní rezerva podléhající zákazu rozdělení po dobu tří let. Stanovilo, že zisk tvořící zvláštní rezervu nemůže překročit 1,2 % rozdílu mezi celkovou částkou pohledávek a dluhů bank, které se fúze účastnily, a obdobným agregátem největší banky, která se na této operaci podílela.
II – Skutečnosti předcházející sporu v původním řízení
9. V návaznosti na parlamentní otázku Komise Evropských společenství požádala dopisem ze dne 24. března 1999, zaslaným v rámci jejích pravomocí v oblasti státních podpor, italské orgány, aby jí poskytly informace za účelem vyhodnocení dosahu a účinků zákona č. 461/98.
10. Dopisy ze dne 24. června a ze dne 2. července 1999 jí italské orgány poskytly informace o tomto zákoně a o nařízení č. 153/99.
11. Dopisem ze dne 23. března 2000 Komise italským orgánům oznámila, že podle ní mohou zákon č. 461/98 a nařízení č. 153/99 obsahovat prvky podpory, a vyzvala je, aby neprováděly dotčená opatření. Dne 12. dubna 2000 jí italské orgány odpověděly, že pozastavily použití těchto opatření, a poté jí dne 14. června 2000 poskytly doplňující informace.
12. Italské orgány odhadly nejvyšší teoretickou částku daňových zvýhodnění získaných na základě snížení daně na 5 358 miliard ITL, tj. 2 767 milionů eur, za 76 operací uskutečněných během let 1998, 1999 a 2000.
13. Dopisem ze dne 25. října 2000 Komise oznámila italské vládě své rozhodnutí zahájit řízení stanovené v čl. 88 odst. 2 ES. Toto rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství (Úř. věst. 2001, C 44, s. 2).
14. Na konci řízení Komise došla k závěru, že Italská republika protiprávním způsobem provedla zákon č. 461/98 a nařízení č. 153/99, a tím porušila čl. 88 odst. 3 ES. Byla toho názoru, že s výjimkou opatření stanoveného v čl. 27 odst. 2 nařízení č. 153/99 tvořila provedená daňová opatření režim státních podpor neslučitelný se společným trhem. Taková opatření poskytují bankám zvýhodnění v tom, že jim umožňují se zvětšit a mít prospěch z úspor z rozsahu při nižších nákladech.
15. V důsledku toho přijala Komise sporné rozhodnutí, v němž upřesnila, že zákon č. 461/98 a nařízení č. 153/99 zavedly daňová zvýhodnění rovněž ve prospěch bankovních nadací, ale že tato zvýhodnění nejsou přezkoumána v tomto rozhodnutí.
16. Sporné rozhodnutí zní následovně:
„Článek 1
[…] je režim státních podpor, který Itálie zavedla na základě [zákona č. 461/98] a [nařízení č. 153/99], zvláště na základě […] čl. 22 odst. 1, čl. 23 odst. 1, […] [nařízení č. 153/99], neslučitelný se společným trhem.
[…]
Článek 3
Itálie zruší režim podpor uvedený v článku 1.
Článek 4
1. Itálie přijme všechna opatření nezbytná k tomu, aby příjemci podpor poskytnutých na základě režimu uvedeného v článku 1 a již jim protiprávně daných k dispozici podpory navrátili.
2. Navrácení bude provedeno bez odkladu podle postupu stanoveného vnitrostátním právem za podmínky, že tento postup umožňuje okamžité a účinné provedení rozhodnutí. Podpora, která má být navrácena, zahrnuje úroky za období ode dne, kdy byla dána k dispozici příjemcům, do dne, kdy bude podpora skutečně navrácena. Úroky se vypočítávají na základě referenční sazby používané pro výpočet ekvivalentu dotace v rámci regionálních podpor.
[…]“
17. Na základě uvedeného rozhodnutí pozastavil článek 5 vládního nařízení s mocí zákona č. 63 ze dne 15. dubna 2002, kterým se zavádějí naléhavá finanční a daňová ustanovení v oblasti vymáhání, racionalizace systému vytváření nákladů farmaceutických výrobků, povinností Společenství, sekuritizace, zhodnocování majetku a financování infrastruktur (GURI č. 90, ze dne 17. dubna 2002, s. 5), který byl změněný v zákon č. 112 ze dne 15. června 2002 (GURI č. 139, ze dne 15. června 2002, s. 3), daňová zvýhodnění poskytnutá bankám podle zákona č. 461/98, a zejména snížení daně.
18. Vládní nařízení s mocí zákona č. 282 ze dne 24. prosince 2002, kterým se zavádějí naléhavá ustanovení v oblasti povinností vůči Společenství, daňových závazků, vymáhání a účetního postupu (GURI č. 301, ze dne 24. prosince 2002, dále jen „nařízení č. 282/02“), které bylo změněno v zákon č. 27 ze dne 21. února 2003 (běžný doplněk ke GURI č. 44, ze dne 22. února 2003), uložilo bankám, které byly příjemci podpory, aby nejpozději do 31. prosince 2002 uhradily částku rovnající se dani nevyrovnané v důsledku režimu podpor spolu s úroky s roční sazbou 5,5 %.
III – Původní řízení a předběžné otázky
19. Unicredito uhradila na základě nařízení č. 282/02 částku 244 712 646,05 eur odpovídající dani a dlužným úrokům z důvodu daňového zvýhodnění, ze kterého měla prospěch z důvodu snížení daně v hospodářských letech 1998, 1999 a 2000.
20. Poté dne 4. února 2003 podala tři žádosti o vrácení částek uhrazených v souvislosti s těmito obdobími. Tyto žádosti byly předmětem implicitních rozhodnutí o zamítnutí Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1.
21. Unicredito podala proti tomuto úřadu žalobu u Commissione tributaria provinciale di Genova, přičemž se zejména dovolávala protiprávnosti sporného rozhodnutí.
22. Předkládající soud má za to, že rozhodnutí o předběžné otázce je odůvodněno zejména se zřetelem k souladu nařízení č. 282/02 se zásadami Společenství o ochraně legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality.
23. Co se týče zásad ochrany legitimního očekávání a právní jistoty, má za to, že snížení daně z příjmu spadalo do logiky kontinuity a rozšíření vzhledem k normativní části dřívějšího zákona č. 218/90 v rámci procesu privatizace italského bankovního systému.
24. Uplatňuje, že zákon č. 218/90 ve svém čl. 7 odst. 3 obsahoval opatření, které je v podstatě obdobné čl. 22 odst. 1 a čl. 23 odst. 1 nařízení č. 153/99.
25. Předkládající soud uvádí, že toto dřívější opatření bylo výhodnější než snížení daně, které je předmětem sporného rozhodnutí v tom, že částky uložené do zvláštní rezervy byly jednoduše odpočitatelné a osvobozené od daně, a nikoliv jen podléhající snížené dani. Rovněž poznamenává, že platby do zvláštní rezervy mohly být uskutečňovány během pěti let, do výše maximální částky za celé toto období, rovnající se 1,2 % rozdílu mezi jednak všemi investicemi a vklady zákazníků institucí, které se podílely na fúzi nebo vkladech, a jednak částkou obdobnou té, která figurovala v poslední rozvaze největší úvěrové instituce, která se podílela na fúzi nebo vkladech.
26. Komise přitom již výslovně posoudila zákon č. 218/90 v rámci svých rozhodnutí 1999/288/ES ze dne 29. července 1998 o podmínečném schválení podpory poskytnuté Itálií Banco di Napoli (Úř. věst. L 116, s. 36) a 2000/600/ES ze dne 10. listopadu 1999 o podmínečném schválení podpory poskytnuté Itálií sicilským veřejnoprávním bankám Banco di Sicilia a Sicilcassa (Úř. věst. L 256, s. 21). V těchto rozhodnutích dala zřetelně najevo, že uznává všeobecnou slučitelnost zákona č. 218/90 s článkem 87 ES.
27. Krom toho možnost být příjemcem daňových zvýhodnění poskytnutých zákonem č. 461/98 a nařízením č. 153/99 byla jedním z předpokladů, na kterých jednotlivé banky zakládaly svá posouzení hospodářské proveditelnosti svých spojení. Zpětné zrušení těchto zvýhodnění zpochybňuje jejich finanční stabilitu s ohledem na požadovanou výši platby a způsobuje a posteriori
nespravedlivou změnu parametrů posouzení, které vedly ke strategickým volbám již vyjádřeným v jednání. Zásada ochrany legitimního očekávání tudíž vylučuje zpětnou účinnost sporného rozhodnutí.
28. Co se týče zásady proporcionality, předkládající soud zdůrazňuje, že banky mohly použít daňová pravidla obecného práva v rámci odlišně strukturovaných operací, aby ušetřily na daních. Pro účely příkazu k navrácení podpor tudíž zásada proporcionality ukládá porovnat příznivější režim obecného práva a režim podle zákona č. 461/98 a nařízení č. 153/99.
29. V této souvislosti se Commissione tributaria provinciale di Genova rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je [sporné rozhodnutí] neplatné a neslučitelné s právem Společenství v rozsahu, v němž jsou ustanovení zákona [č. 461/98 a nařízení č. 153/99] týkající se bank v rozporu s tím, co bylo přijato Komisí, slučitelná se společným trhem, nebo v každém případě spadají pod odchylky uvedené v čl. 87 odst. 3 písm. b) a c) ES?
2) Konkrétně je článek 4 [sporného rozhodnutí] neplatný a neslučitelný s právem Společenství v rozsahu, v něm ž Komise
a) porušila povinnost uvést příslušné odůvodnění podle článku 253 ES nebo
b) porušila zásadu legitimního očekávání nebo
c) porušila zásadu proporcionality?
3) Podpůrně, brání přesný výklad článku 87 ES a následujících, článku 14 [nařízení č. 659/1999] a obecných právních zásad Společenství, a zejména zásad [ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality], použití článku 1 [nařízení č. 282/02]?“
IV – Ostatní řízení probíhající před soudy Společenství
30. Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 21. února 2002 (věc C‑66/02) Italská republika podala proti Komisi žalobu na neplatnost sporného rozhodnutí, o které Soudní dvůr rozhoduje samostatným rozsudkem z dnešního dne.
31. Návrhy došlými kanceláři Soudu prvního stupně ze dne 21. února 2002 a 11. dubna 2002 rovněž podali Associazione bancaria italiana (ABI) (T‑36/02), Banca Sanpaolo IMI SpA (T‑37/02), Banca Intesa Banca Commerciale italiana SpA (T‑39/02), Banca di Roma SpA (T‑40/02), Mediocredito Centrale SpA (T‑41/02), Banca Monte dei Paschi di Siena SpA (T‑42/02), jakož i Compagnia di San Paolo Srl (T‑121/02) proti Komisi žaloby na neplatnost téhož rozhodnutí. Před Soudem vznesla Komise námitku nepřípustnosti žalob vycházející z neexistence osobního zájmu žalobců, když dotčené podpory nejsou podle ní individuálními podporami, ale spadají do režimu podpor. Usneseními ze dne 9. července 2003 Soud přerušil sedm řízení až do vydání rozsudku Soudního dvora ve věci C‑66/02. Žalobci podali proti usnesením o přerušení řízení ve věcech T‑36/02, T‑37/02, T‑39/02, T‑40/02, T‑41/02 a T‑42/02 kasační opravné prostředky. Usnesením Soudního dvora ze dne 26. listopadu 2003, ABI a další v. Komise (C‑366/03 P až C‑368/03 P, C‑390/03 P, C‑391/03 P a C‑394/03 P, Recueil, s. I-0000) byly uvedené opravné prostředky odmítnuty jako zjevně nepřípustné.
V – K předběžným otázkám
32. Úvodem je namístě konstatovat, že jestliže Komise ve svých písemných vyjádřeních poukazuje na otázku přípustnosti řízení o předběžné otázce zahájeného na návrh Unicredito, příjemce jednoho z opatření přezkoumávaných sporným rozhodnutím, kterého před Soudem v rámci řízení T‑36/02 zastupuje ABI, připouští, že toto řízení o předběžné otázce je přípustné s ohledem na situaci dotčené banky. Naproti tomu se Komise dovolává nepřípustnosti první položené otázky (viz bod 42 tohoto rozsudku).
33. Dále je třeba uvést, že žaloba v původním řízení směřuje proti třem implicitním rozhodnutím o zamítnutí žádostí o vrácení částek v souvislosti s daňovým zvýhodněním, ze kterého měla Unicredito prospěch z důvodu snížení daně v hospodářských letech 1998, 1999 a 2000.
34. Jak to zdůrazňuje Komise, žaloba se netýká ostatních opatření stanovených nařízením č. 153/99, která rovněž byla přezkoumána sporným rozhodnutím a považována za neslučitelná se společným trhem.
35. První dvě předběžné otázky je tudíž třeba chápat tak, že směřují k posouzení platnosti článků 1 a 4 sporného rozhodnutí v rozsahu, v němž se týkají pouze snížení daně. Co se týče třetí otázky, je třeba ji chápat tak, že směřuje k upřesnění toho, zda je třeba článek 87 ES a následující, článek 14 nařízení č. 659/1999, jakož i všeobecné zásady ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality vykládat tak, že brání takovému vnitrostátnímu opatření, jako je nařízení č. 282/02.
A – K první otázce
36. Svou první otázkou, která se na rozdíl od druhé otázky netýká článku 253 ES, se předkládající soud k věci samé táže, zda je článek 1 sporného rozhodnutí neplatný vzhledem k článku 87 ES v tom, že Komise považuje snížení daně za neslučitelné se společným trhem.
1. Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
37. Unicredito uplatňuje, že zákon č. 461/98 a nařízení č. 153/99 představují historickou kontinuitu a dovršení procesu restrukturalizace a privatizace bankovního systému započatého v roce 1990 zákonem č. 218/90.
38. Tvrdí, že sporné rozhodnutí porušuje čl. 87 odst. 1 a odst. 3 písm. b) a c) ES v tom, že snížení daně:
– není selektivním opatřením, ale opatřením všeobecného charakteru, a že v každém případě rozlišení, které činí, je odůvodněno povahou a uspořádáním daňového systému;
– neovlivňuje obchod mezi členskými státy a nenarušuje ani nemůže narušovat hospodářskou soutěž;
– mělo být předmětem konkrétního přezkoumání v rámci každé z uskutečněných operací;
– mělo být přezkoumané z hlediska pojmu „podpora de minimis“, možnost, kterou Komise ihned zamítla bez jakéhokoliv šetření;
– je slučitelné se společným trhem, jelikož může být považováno za podporu, která má napomoci významnému projektu společného evropského zájmu, jelikož toto snížení spadá do rámce privatizace italského bankovního systému, nebo za podporu, která má usnadnit rozvoj určitých činností.
39. Italská vláda se rovněž domnívá, že sporné rozhodnutí je neplatné. Podle ní není poskytnuté daňové zvýhodnění zakázanou státní podporou.
40. Spadá do logiky kontinuity a rozšíření historického precedentu, který vytvořil zákon č. 218/90, který stanovil významnější zvýhodnění v zásadě podobného znění. Jeho cílem bylo dovršit proces privatizace veřejnoprávních bank ukončením nadměrné segmentace italského bankovního systému, která byla přímým důsledkem veřejnoprávního původu bank a která byla pouze částečně odstraněna zákonem č. 218/90.
41. Italská vláda zdůrazňuje, že snížení daně je použitelné i na operace zahrnující italské pobočky bank Společenství.
42. Komise má za to, že první otázka je nepřípustná z důvodu, že předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby svým rozsudkem nahradil rozhodnutí Komise. Podle ustálené judikatury spadá přitom posouzení slučitelnosti podpor nebo režimu podpor se společným trhem do výlučné pravomoci Komise, jejíž činnost je přezkoumatelná soudem Společenství. V důsledku toho nemůže vnitrostátní soud v rámci řízení o předběžné otázce na základě článku 234 ES položit Soudnímu dvoru otázku týkající se slučitelnosti státní podpory nebo režimu podpor se společným trhem (usnesení ze dne 24. července 2003, Sicilcassa a další, C‑297/01, Recueil, s. I‑7849, bod 47).
2. Závěry Soudního dvora
43. V rozporu s tím, co tvrdí Komise, předkládající soud nenavrhuje, aby Soudní dvůr posoudil slučitelnost snížení daně se společným trhem namísto Komise. Položená otázka se týká pouze přezkumu platnosti rozhodnutí skutečně přijatého Komisí o této slučitelnosti. Je tedy přípustná.
a) K selektivitě snížení daně
44. Článek 87 odst. 1 ES zakazuje podpory, které „zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby“, tj. selektivní podpory.
45. Podpora může být selektivní z hlediska tohoto ustanovení, pokud se týká celého hospodářského odvětví (viz zejména rozsudek ze dne 17. června 1999, Belgie v. Komise, C‑75/97, Recueil, s. I‑3671, bod 33).
46. V projednávaném případě se snížení daně použije na bankovní odvětví. Nemají z něho prospěch podniky v jiných hospodářských odvětvích.
47. Mimoto v rámci bankovního odvětví z něho mají prospěch výlučně podniky uskutečňující uvedené operace.
48. Aniž je namístě posoudit, zda navíc, jak tvrdí Komise v bodě 33 odůvodnění sporného rozhodnutí, mají ze snížení daně navíc prospěch podniky velké velikosti, je třeba tedy konstatovat, že toto opatření je selektivní vzhledem k ostatním hospodářským odvětvím a v rámci samotného bankovního odvětví.
49. Jelikož se nepoužije na všechny hospodářské subjekty, nelze ho považovat za všeobecné opatření daňové nebo hospodářské politiky.
50. Ve skutečnosti se odchyluje od daňového režimu obecného práva. Zvýhodněné podniky mají prospěch z daňové úlevy, na kterou by neměly nárok v rámci běžného použití tohoto režimu a které se nemohou domáhat podniky jiných odvětví uskutečňující obdobné operace nebo podniky bankovního odvětví, které neuskutečňují takové operace, jako jsou uvedené operace.
51. Snížení daně není odůvodněno povahou a uspořádáním dotčeného daňového systému (viz obdobně rozsudek ze dne 2. července 1974, Itálie v. Komise, C‑173/73, Recueil, s. 709, bod 33). Není přizpůsobením všeobecného systému zvláštním charakteristikám bankovních podniků. Ze spisu plyne, že ho vnitrostátní orgány zavedly výslovně jako prostředek zlepšení konkurenceschopnosti určitých podniků v daném okamžiku vývoje odvětví.
52. Žalobní důvod vycházející z nedostatku selektivity snížení daně není tudíž opodstatněný.
b) K ovlivnění obchodu mezi členskými státy a narušení hospodářské soutěže
53. Článek 87 odst. 1 ES zakazuje podpory, které ovlivňují obchod mezi členskými státy a narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž.
54. V rámci svého posouzení těchto dvou podmínek je Komise povinna nikoliv zjistit skutečný dopad podpor na obchod mezi členskými státy a skutečné narušení hospodářské soutěže, ale pouze přezkoumat, zda mohou tyto podpory tento obchod ovlivnit nebo narušit hospodářskou soutěž (rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise, C‑372/97, Recueil, s. I‑3679, bod 44).
55. Neslučitelnost podpory se společným trhem musí být v konečném výsledku konstatována tehdy, když má nebo může mít dopad na obchod uvnitř Společenství a účinek narušení hospodářské soutěže v něm existující.
56. Konkrétně, pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení podniku vzhledem k jiným konkurenčním podnikům v obchodě uvnitř Společenství, musí být tento obchod považován za ovlivněný podporou (viz zejména rozsudky ze dne 17. září 1980, Philip Morris v. Komise, C‑730/79, Recueil, s. 2671, bod 11; ze dne 22. listopadu 2001, Ferring, C‑53/00, Recueil, s. I‑9067, bod 21, a ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise, uvedený výše, bod 52).
57. V tomto ohledu může okolnost, že hospodářské odvětví bylo předmětem liberalizace na úrovni Společenství, charakterizovat skutečný nebo možný dopad podpor na hospodářskou soutěž, jakož i jejich účinek na obchod mezi členskými státy (viz rozsudek ze dne 13. února 2003, Španělsko v. Komise, C‑409/00, Recueil, s. I‑1487, bod 75).
58. Krom toho není nezbytné, aby se zvýhodněný podnik sám o sobě podílel na obchodě uvnitř Společenství. Pokud totiž členský stát poskytne podniku podporu, může zůstat vnitrostátní činnost zachována nebo může být zvýšena s tím důsledkem, že možnosti podniků usazených v jiných členských státech proniknout na trh tohoto členského státu jsou snížené (viz v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 7. března 2002, Itálie v. Komise, C‑310/99, Recueil, s. I‑2289, bod 84). Mimoto posílení podniku, který se až do té doby nepodílel na obchodu uvnitř Společenství, jej může uvést do situace, která mu umožní proniknout na trh jiného členského státu.
59. V projednávané věci je třeba konstatovat, že snížení daně posiluje postavení zvýhodněných podniků vzhledem k podnikům činným v obchodě uvnitř Společenství.
60. Je třeba rovněž konstatovat, že odvětví finančních služeb bylo předmětem významného liberalizačního procesu na úrovni Společenství, který zvýšil hospodářskou soutěž, která již může být výsledkem volného pohybu kapitálu stanoveného Smlouvou o ES.
61. Ze spisu přitom vyplývá, že v době jeho přijetí bylo snížení daně představené v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 461/98 jako prostředek zamezení toho, aby z důvodu významného zpoždění italského bankovního systému vzhledem k jeho evropským konkurentům nevedlo uskutečnění měnové unie ve skutečnosti k rozpadu italského systému ve prospěch nejstabilnějších evropských bank.
62. Zvýhodnění, ve smyslu konkurenceschopnosti, poskytnuté snížením daně subjektům usazeným v Itálii může ztížit proniknutí subjektů jiných členských států na italský trh nebo dokonce subjektům usazeným v Itálii usnadnit proniknutí na jiné trhy.
63. Okolnost, které se dovolává italská vláda, že snížení daně je v Itálii rovněž dostupné pobočkám bank z jiných členských států, nemůže těmto účinkům zabránit.
64. Je tudíž namístě učinit závěr, že žalobní důvody vycházející z neexistence ovlivnění obchodu mezi členskými státy a z neexistence narušení hospodářské soutěže nejsou opodstatněné.
c) K nedostatku konkrétního přezkoumání Komisí každé z uskutečněných operací
65. Je nesporné, že Italská republika Komisi neoznámila:
– individuální podpory týkající se konkrétních bank;
– zákon č. 461/98 a nařízení č. 153/99 jakožto režim podpor.
66. Co se týče zákona č. 461/98 a nařízení č. 153/99, přezkoumávaných jako režim podpor, zahájila Komise z úřední povinnosti řízení stanovené v čl. 88 odst. 2 ES.
67. V případě režimu podpor se Komise může za účelem ověření, zda tento režim obsahuje prvky podpory, omezit na zkoumání všeobecných charakteristik dotčeného režimu, aniž je povinna přezkoumat každý konkrétní případ použití (viz zejména rozsudky ze dne 19. října 2000, Itálie a Sardegna Lines v. Komise, C‑15/98 a C‑105/99, Recueil, s. I‑8855, bod 51, a ze dne 29. dubna 2004, Řecko v. Komise, C‑278/00, Recueil, s. I‑3997, bod 24).
68. Žalobní důvod vycházející z nedostatku přezkoumání každé z operací obsahující snížení daně není tudíž opodstatněný.
d) K přezkoumání snížení daně z hlediska pojmu „podpora de minimis“
69. Při zkoumání režimu podpor, a nikoliv individuálních podpor, nebyla Komise povinna přezkoumat každý konkrétní případ použití režimu, který neměl za následek překročení maximální výše podpory de minimis stanovené v jejím sdělení 96/C 68/06 o podporách de minimis (Úř. věst. 1996, C 68, s. 9).
70. Žalobní důvod vycházející z neexistence přezkoumání snížení daně z hlediska pojmu „podpora de minimis“ není tudíž opodstatněný.
e) K použití čl. 87 odst. 3 písm. b) a c) ES
71. Úvodem je třeba připomenout, že Komise při použití čl. 87 odst. 3 ES požívá široké posuzovací pravomoci, jejíž výkon zahrnuje hodnocení hospodářského a sociálního charakteru, která musejí být provedena v kontextu Společenství. Soudní dvůr nemůže při přezkumu legality výkonu této svobody nahradit posouzení příslušného orgánu svým posouzením ve věci, ale musí se omezit na přezkoumání toho, zda je posouzení příslušného orgánu stiženo zjevným pochybením nebo zneužitím pravomoci (viz rozsudek ze dne 12. prosince 2002, Francie v. Komise, C‑456/00, Recueil, s. I‑11949, bod 41 a uvedená judikatura).
i) K pojmu „podpory, které mají napomoci uskutečnění významného projektu společného evropského zájmu“
72. Článek 87 odst. 3 písm. b) ES umožňuje Komisi prohlásit podpory, které mají napomoci uskutečnění významného projektu společného evropského zájmu, za slučitelné se společným trhem.
73. V bodě 45 odůvodnění sporného rozhodnutí Komise poukazuje na to, že dotčená opatření směřují k posílení italského bankovního systému tím, že zvýhodňují především hospodářské subjekty členského státu, a nikoliv celého Společenství.
74. V tomto ohledu postačuje konstatovat, že z důvodové zprávy k návrhu zákona č. 461/98 vyplývá, že zejména snížení daně má v podstatě za cíl zlepšit konkurenceschopnost subjektů usazených v Itálii za účelem posílení pouze jejich konkurenčního postavení na vnitřním trhu.
75. Když tedy Komise vyloučila kvalifikaci jako „projektu společného evropského zájmu“, nedopustila se zjevně nesprávného posouzení.
76. Unicredito a italská vláda nemohou efektivně uplatňovat, že sporná opatření spadají do rámce dokončení privatizačního procesu, který by mohl být projektem společného evropského zájmu.
77. Privatizační proces zahájený členským státem nemůže být totiž sám o sobě považován za projekt společného evropského zájmu.
78. Žalobní důvod vycházející z porušení čl. 87 odst. 3 písm. b) ES není tudíž opodstatněný.
ii) K pojmu „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých činností“
79. Článek 87 odst. 3 písm. c) ES umožňuje Komisi, aby prohlásila podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých činností, za slučitelné se společným trhem.
80. V bodě 47 odůvodnění sporného rozhodnutí Komise poukazuje na to, že žádná z charakteristik zkoumaného režimu podpor ho neumožňuje posoudit jako slučitelný se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) ES.
81. Komise zdůrazňuje, že podle ní není splněno kritérium stanovené tímto ustanovením, podle kterého dotčené podpory nesmějí měnit podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
82. V tomto posledním bodě, podotýkajíc zejména, že účinkem snížení daně je především zlepšení konkurenceschopnosti příjemců podpory v odvětví vyznačujícím se silnou mezinárodní hospodářskou soutěží, a poté, co předtím zdůraznila, že snížení daně je ve skutečnosti určeno k posílení postavení příjemců podpory vzhledem ke konkurentům, kteří z ní nemají prospěch, Komise konkludentně vylučuje, že snížení daně směruje všeobecně k „rozvoji“ bankovní činnosti.
83. Vzhledem k důvodům uvedeným při přezkoumání předchozích žalobních důvodů, co se týče charakteristik snížení daně, je třeba připustit, že tato analýza Komise nespočívá na zjevně nesprávném posouzení.
84. Žalobní důvod vycházející z porušení čl. 87 odst. 3 písm. c) není tudíž opodstatněný.
B – K druhé otázce
85. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu ve smyslu odůvodnění předkládacího rozhodnutí je, zda je článek 4 sporného rozhodnutí neplatný v tom, že v něm obsažený příkaz požadovat navrácení podpor není podpořen odůvodněním v souladu s článkem 253 ES, a v tom, že porušuje zásady ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality.
1. Vyjádření předložená Soudnímu dvoru
86. Unicredito má za to, že Komise dostatečně neodůvodnila své rozhodnutí nevyužít možnosti, kterou disponovala na základě čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999, nevyžadovat navrácení podpory, pokud by toto navrácení bylo v rozporu s obecnou zásadou práva Společenství ochrany legitimního očekávání.
87. Tvrdí, že zákon č. 218/90 Komise považovala za legální a že obsah zákona č. 461/98 je zcela v souladu s obsahem uvedeného zákona. Italská republika musela mít tudíž prospěch z presumpce legality, co se týče zákona č. 461/98.
88. Žalobkyně v původním řízení se dovolává doby, která uplynula od přijetí zákona č. 218/90.
89. Chování Komise vzhledem k tomuto zákonu vytvořilo „výjimečnou“ domněnku legitimního očekávání osvobozující příjemce od navrácení podpory.
90. Existence legitimního očekávání vyplývá z opatření stanoveného v čl. 7 odst. 3 zákona č. 218/90, které obsahuje mechanismus použití v podstatě totožný mechanismu snížení daně.
91. Legitimní očekávání mohlo být krom toho potvrzeno okolností, že co se týče bank, všechny uskutečněné operace, které byly zvýhodněny daňovými opatřeními dotčenými ve sporném rozhodnutí, byly předmětem povolení Banca d’Italia, orgánu pověřeného kontrolou dodržování pravidel hospodářské soutěže v bankovním odvětví.
92. Za okolností projednávaného případu Komise rovněž porušila zásadu právní jistoty tím, že nevzala v úvahu konkrétní riziko významného vnitřního sporu.
93. Unicredito ve smyslu čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 tvrdí, že Komise měla zajistit dodržování zásady proporcionality ve stadiu příkazu k navrácení podpor.
94. Tím, že Komise nařídila navrácení podpory nikoliv postupné, ale úplné, nezvratné a okamžité, nezhojila vady v souladu s touto zásadou.
95. Komise měla porovnat snížení daně se zvýhodněními, která mohly banky z daňového režimu obecného práva získat tím, že by provedly jinak strukturované operace.
96. Italská vláda tvrdí, že před snížením daně nebyla legalita s ohledem na článek 87 ES obdobných ustanovení zákona č. 218/90, a sice čl. 7 odst. 3 tohoto zákona, zpochybňována.
97. Komise má za to, že ve sporném rozhodnutí přezkoumala otázku navrácení podpor důkladně. Dodává, že v každém případě nemá podle judikatury povinnost uvést konkrétní důvody pro odůvodnění výkonu své pravomoci nařídit vnitrostátním orgánům, aby požadovaly navrácení podpor.
98. Ve zbývající části má Komise za to, že žalobní důvody vycházející z porušení zásad ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality nejsou opodstatněné.
2. Závěry Soudního dvora
a) K odůvodnění příkazu k navrácení
99. Požadavek odůvodnění stanovený v článku 253 ES musí být v zásadě posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který může mít osoba, které je akt určen, na získání těchto vysvětlení. Pokud však již byla v oblasti státních podpor podpora poskytnuta v rozporu s ustanoveními čl. 88 odst. 3 ES, Komise, jež má pravomoc vnitrostátním orgánům nařídit přikázání jejího vrácení, není povinna uvést konkrétní důvody pro odůvodnění výkonu této pravomoci (výše uvedené rozsudky Belgie v. Komise, body 81 a 82, ze dne 7. března 2002, Itálie v. Komise, bod 106, a ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise, bod 129).
100. Je nesporné, že Italská republika neoznámila Komisi režim upravující snížení daně před jeho zavedením.
101. Komise tudíž nebyla povinna uvést konkrétní důvody na podporu svého příkazu k navrácení.
102. V každém případě je zřejmé, že v rozporu s tvrzením žalobkyně v původním řízení sporné rozhodnutí obsahuje v bodech 49 až 57 a 62 svého odůvodnění důkladné odůvodnění, s ohledem na článek 14 nařízení č. 659/1999 a na zásadu ochrany legitimního očekávání, rozhodnutí Komise požadovat navrácení dotčených podpor.
103. Žalobnímu důvodu vycházejícímu z nedostatečnosti odůvodnění příkazu k navrácení nelze tudíž vyhovět.
b) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty
104. S ohledem na imperativní charakter kontroly státních podpor prováděné Komisí na základě článku 88 ES mohou jednak podniky, které jsou příjemci podpory, v zásadě mít legitimní očekávání, že byla zachována pravidla při poskytování podpory, pouze v případě, že byla tato podpora poskytnuta při dodržení postupu upraveného uvedeným článkem, a jednak s řádnou péčí postupující hospodářský subjekt musí být běžně schopen ujistit se o tom, že byl tento postup dodržen. Konkrétně, pokud je podpora poskytnuta bez předchozího oznámení Komisi, takže je podle čl. 88 odst. 3 ES protiprávní, příjemce podpory nemůže mít v tomto okamžiku legitimní očekávání v zachování pravidel při poskytování podpory (rozsudek ze dne 11. listopadu 2004, Demesa a Territorio Histórico de Álava v. Komise, C‑183/02 P a C‑187/02 P, Recueil, s. I‑10609, body 44 a 45, jakož i uvedená judikatura). Ani dotčený členský stát, ani dotyčný subjekt se navíc poté nemohou dovolávat zásady právní jistoty jako překážky navrácení podpory, když riziko vnitřního sporu dovolávaného Unicredito bylo možné předpokládat již od poskytnutí podpory.
105. Je nesporné, že opatření obsažená v zákoně č. 218/90 nebyla Komisi nikdy oznámena. Co se tudíž týče tvrzení, že opatření stanovené v čl. 7 odst. 3 tohoto zákona bylo úzce obdobné snížení daně, postačuje konstatovat, že dovolávané opatření Komise nepřezkoumala. V této souvislosti doba, která uplynula od přijetí uvedeného zákona, které se dovolává Unicredito, není relevantní. Kromě toho, i kdyby obě po sobě následující opatření spadala, jak to tvrdí předkládající soud, do logiky kontinuity a rozšíření jednoho vůči druhému, okolnost, že Komise nezasáhla s ohledem na první, je nerelevantní, jelikož režim dotčený v projednávané věci přezkoumaný nezávisle na původním režimu zvýhodňuje určité podniky (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 7. června 1988, Řecko v. Komise, C‑57/86, Recueil, s. 2855, bod 10).
106. Co se týče rozhodnutí 1999/288 a 2000/600 uvedených předkládajícím soudem (viz bod 26 tohoto rozsudku), je třeba poznamenat, že se týkají podpor poskytnutých identifikovaným zvýhodněným bankám a vztahují se k opatřením odlišným od opatření dotčených v projednávané věci, a sice zvýšení základního kapitálu, půjčkám poskytnutým Banca d’Italia, vkladu podílu státní pokladny do banky, jakož i daňové úlevě na úkony týkající se především převodu podniku, částí podniku a majetku. Okolnost, že Komise případně nepovažovala určitá opatření obsažená v zákoně č. 218/90 za neslučitelná se společným trhem, nemůže znamenat její kladné rozhodnutí s ohledem na všechna opatření stanovená tímto zákonem.
107. Co se týče povolení, která podle žalobkyně v původním řízení udělila Banca d’Italia pro každou operaci zahrnující snížení daně ve prospěch bank, postačuje připomenout, že posouzení slučitelnosti podpory se společným trhem patří do výlučné pravomoci Komise, takže s řádnou péčí postupující hospodářský subjekt nemůže mít legitimní očekávání vůči rozhodnutí, které nepochází od uvedeného orgánu.
108. Konečně nelze efektivně tvrdit, že jelikož dotyčné banky vzaly při svém posuzování uskutečnitelnosti operací, které realizovaly, v úvahu podporu poskytnutou z důvodu snížení daně, navrácení této podpory porušuje zásadu ochrany legitimního očekávání.
109. Navrácení podpory poskytnuté bez dodržení řízení stanoveného v čl. 88 odst. 3 ES totiž představuje riziko, které může subjekt, který je příjemcem této podpory, předvídat.
110. Mimoto, jak to podotýká Komise, podniky, které přijaly protiprávní podporu, berou zpravidla při svých hospodářských rozhodnutích v úvahu její výši a pozdější navrácení této podpory má zpravidla nepříznivý dopad na jejich finance. Jestliže by tato situace měla bránit navrácení, podpory by zůstaly nenávratně u příjemců téměř ve všech případech a kontrola státních podpor ze strany Společenství
by pozbyla účinnosti.
111. S ohledem na výše uvedené skutečnosti si tedy Unicredito nemůže nárokovat možnost, aby se jako příjemce protiprávní podpory dovolávala zvláštních okolností, které mohly legitimně odůvodnit její očekávání, že při poskytování podpory byla zachována příslušná pravidla (viz výše uvedený rozsudek Demesa a Territorio Histórico de Álava v. Komise, bod 51).
112. V konečném výsledku je třeba konstatovat, že žalobní důvod vycházející z porušení zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty není opodstatněný.
c) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
113. Zrušení protiprávní podpory prostřednictvím jejího navrácení je logickým důsledkem konstatování její protiprávnosti. Toto navrácení protiprávně poskytnuté státní podpory za účelem obnovení dřívějšího stavu nemůže být v zásadě považováno za nepřiměřené opatření vzhledem k cílům ustanovení Smlouvy v oblasti státních podpor. Navrácením příjemce ztratí zvýhodnění, ze kterého měl prospěch na trhu vzhledem ke svým konkurentům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (viz výše uvedený rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise, body 103 a 104, jakož i uvedená judikatura).
114. Částky, které se mají vrátit, nelze určit podle jednotlivých operací, které podniky mohly provést, kdyby si nezvolily formu operace zahrnující podporu.
115. Tuto volbu totiž učinily při znalosti rizika navrácení podpor poskytnutých bez dodržení řízení stanoveného v čl. 88 odst. 3 ES.
116. Uvedené podniky mohly zamezit tomuto riziku tím, že by ihned zvolily jinak strukturované operace.
117. Krom toho za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, obnovení stavu, který předcházel poskytnutí podpory, znamená co nejdřívější návrat do stavu, který by převládal, jestliže by dotčené operace byly uskutečněny bez poskytnutí snížení daně.
118. Toto obnovení nezahrnuje obnovení odlišné od minulosti v závislosti na takových hypotetických skutečnostech, jako jsou volby, často vícenásobné, které mohly být učiněny dotyčnými subjekty, vzhledem k tomu, že skutečně učiněné volby zahrnující prospěch z podpory se mohou ukázat jako nezměnitelné.
119. Obnovení stavu, který předcházel poskytnutí podpory, umožňuje ve stadiu navrácení podpory vnitrostátními orgány pouze vzít v úvahu případně příznivější daňové zacházení než podle obecného práva, které se mělo při neexistenci protiprávní podpory a podle vnitrostátních pravidel slučitelných s právem Společenství použít na skutečně provedenou operaci.
120. Žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality není tudíž opodstatněný.
121. Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že přezkum prvních dvou položených otázek neodhalil skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena platnost sporného rozhodnutí.
C – Ke třetí otázce
122. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda článek 87 ES a následující, článek 14 nařízení č. 659/1999, jakož i zásady ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality brání vnitrostátnímu opatření, které ukládá vrácení podpory na základě rozhodnutí Komise, které tuto podporu kvalifikovalo jako neslučitelnou se společným trhem a jehož přezkum s ohledem na tato ustanovení a obecné zásady neodhalil skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena platnost.
123. V tomto ohledu postačuje konstatovat, že vnitrostátní opatření, které stanoví navrácení podpory na základě rozhodnutí Komise, je protiprávní, pokud je toto rozhodnutí v rozporu s právním pravidlem Společenství.
124. Z toho naopak vyplývá, že jestliže přezkoumání záporného rozhodnutí Komise s ohledem na právní pravidla Společenství neodhalí žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena jeho platnost, nemohou uvedená pravidla bránit vnitrostátnímu opatření přijatému na základě dotčeného rozhodnutí Komise.
125. Je tudíž třeba na třetí otázku odpovědět tak, že článek 87 ES a následující, článek 14 nařízení č. 659/1999, jakož i zásady ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality nemohou bránit vnitrostátnímu opatření, které ukládá vrácení podpory na základě rozhodnutí Komise, které tuto podporu kvalifikovalo jako neslučitelnou se společným trhem a jehož přezkum s ohledem na tato ustanovení a obecné zásady neodhalil skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena platnost.
VI – K nákladům řízení
126. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Přezkoumání položených otázek neodhalilo skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena platnost rozhodnutí Komise 2002/581/ES ze dne 11. prosince 2001 o režimu státních podpor zavedeném Itálií ve prospěch bank.
2) Článek 87 ES a následující, článek 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES, jakož i zásady ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a proporcionality nemohou bránit vnitrostátnímu opatření, které ukládá vrácení podpory na základě rozhodnutí Komise, které tuto podporu kvalifikovalo jako neslučitelnou se společným trhem a jehož přezkum s ohledem na tato ustanovení a obecné zásady neodhalil skutečnosti, jimiž by mohla být dotčena platnost.