62005CJ0382_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza C‑382/05,
având ca obiect o acţiune în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor formulată în temeiul articolului 226 CE, introdusă la 20 octombrie 2005,
Comisia Comunităţilor Europene,
reprezentată de domnii A. Aresu şi X. Lewis, în calitate de agenţi, cu domiciliul ales în Luxemburg,
reclamantă,
împotriva
Republicii Italiene,
reprezentată de domnul I. M. Braguglia, în calitate de agent, asistat de domnul G. Fiengo, avvocato dello Stato, cu domiciliul ales în Luxemburg,
pârâtă,
CURTEA (Camera a doua),
compusă din domnul C. W. A Timmermans, preşedinte de cameră, domnii P. Kūris, K. Schiemann (raportor), L. Bay Larsen şi doamna C. Toader, judecători,
avocat general: domnul J. Mazák,
grefier: domnul J. Swedenborg, administrator,
având în vedere procedura scrisă şi în urma ședinţei din 8 martie 2007,
având în vedere decizia, luată după ascultarea avocatului general, de judecare a cauzei fără concluzii,
pronunţă prezenta
Hotărâre
Motivele
1. Prin cererea introductivă, Comisia Comunităţilor Europene solicită Curţii să constate că, întrucât Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la protezione civile – Ufficio del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia (Președinţia Consiliului de Miniștri, Departamentul de protecţie civilă, Serviciul comisarului delegat pentru situaţiile de urgenţă în legătură cu deșeurile și pentru protecţia apelor în Sicilia) a iniţiat procedura de încheiere a convenţiilor având ca obiect utilizarea fracţiunii reziduale a deșeurilor urbane, după colectarea selectivă, produsă în comunele regiunii Sicilia și a încheiat aceste convenţii fără aplicarea procedurilor prevăzute prin Directiva 92/50/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de servicii (JO L 209, p. 1, Ediţie specială, 06/vol. 2, p. 50), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2001/78/CE a Comisiei din 13 septembrie 2001 (JO L 285, p. 1, denumită în continuare „Directiva 92/50”), și, în special, fără publicarea anunţului de participare corespunzător în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligaţiile care îi revin în temeiul directivei menţionate și mai ales al articolelor 11, 15 și 17 din aceasta.
Cadrul juridic
Reglementarea comunitară
2. Articolul 1 litera (a) din Directiva 92/50 prevede:
„(a) « Contractele de achiziţii publice de servicii » sunt contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între un prestator de servicii și o autoritate contractantă […]” [traducere neoficială]
3. Articolul 8 din această directivă prevede:
„Contractele care au ca obiect servicii prevăzute în anexa I A se atribuie în conformitate cu dispoziţiile titlurilor III-VI.” [traducere neoficială]
4. Articolul 15 alineatul (2) din Directiva 92/50, care figurează în titlul V din aceasta, prevede:
„Autorităţile contractante care doresc să atribuie un contract de achiziţii publice de servicii printr‑o procedură deschisă, restrânsă sau, în condiţiile prevăzute la articolul 11, printr‑o procedură de negociere își fac cunoscută intenţia prin intermediul unui anunţ.” [traducere neoficială]
5. Potrivit articolului 17 din Directiva 92/50:
„1. Anunţurile sunt stabilite conform modelelor prevăzute în anexele III și IV și precizează informaţiile solicitate în cadrul acestora.
[…]
4. Anunţurile menţionate la articolul 15 alineatele (2) și (3) se publică integral în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene și în banca de date TED, în limba originală. Un rezumat al elementelor importante din fiecare anunț se publică în celelalte limbi oficiale ale Comunităţilor, versiunea în limba originală fiind singura autentică.
[…]”
6. Anexa I A la Directiva 92/50, intitulată „Servicii în sensul articolului 8”, conţine în special categoria 16, denumită „Servicii de eliminare a deşeurilor menajere şi a apelor menajere: servicii de igienizare şi servicii similare” [traducere neoficială], căreia îi corespunde numărul de referinţă CPC 94.
7. Anexa III la directiva menţionată conţine în special modelele de „anunţ de informare preliminară” și de „anunţ de licitaţie”.
Reglementarea naţională
8. Articolul 4 din Ordonanţa nr. 2983 a președintelui Consiliului de Miniștri din 31 mai 1999 (GURI nr. 132, din 8 iunie 1999), astfel cum a fost modificată prin Ordonanţa nr. 3190 din 22 martie 2002 (denumită în continuare „Ordonanţa nr. 2983/99”), prevede:
„Comisarul delegat, președinte al regiunii Sicilia, după ascultarea Ministerului Mediului și Protecţiei Teritoriului, încheie convenţii cu o durată maximă de douăzeci de ani, având ca obiect utilizarea fracţiunii reziduale a deșeurilor urbane, după colectarea selectivă, produsă în comunele din regiunea Sicilia […]. În acest scop, comisarul delegat, președinte al regiunii Sicilia, desemnează operatorii industriali pe bază de proceduri publice transparente, prin derogare de la procedurile de cerere de ofertă comunitare […]”.
9. Termenii „prin derogare de la procedurile de cerere de ofertă comunitare” care figurau în această dispoziţie au fost abrogaţi prin Ordonanţa nr. 3334 a președintelui Consiliului de Miniștri din 23 ianuarie 2004 (GURI nr. 26, din 2 februarie 2004).
Istoricul cauzei și procedura precontencioasă
10. Prin Ordonanţa nr. 670 din 5 august 2002, președintele regiunii Sicilia, acţionând în calitatea sa de Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia (comisar delegat pentru situaţiile de urgenţă în legătură cu deșeurile și pentru protecţia apelor în Sicilia, denumit în continuare „comisarul delegat”) și în temeiul articolului 4 din Ordonanţa nr. 2983/99, a aprobat un document intitulat „Anunţ public referitor la încheierea de convenţii având ca obiect utilizarea fracţiunii reziduale a deșeurilor urbane, după colectarea selectivă, produsă în regiunea Sicilia” (denumit în continuare „anunţul contestat”). Anunţul contestat cuprinde trei anexe. Anexa A conţine „[l]inii directoare referitoare la utilizarea fracţiunii reziduale a deșeurilor urbane, după colectarea selectivă, produsă în comunele din regiunea Sicilia”. Anexa B se intitulează „Plan financiar recapitulativ”, iar anexa C cuprinde o convenţie tip care se încheie cu operatorii selectaţi (denumită în continuare „convenţia tip”).
11. La 7 august 2002, un anunţ referitor la convenţiile menţionate mai sus, stabilit pe baza modelului de anunţ intitulat „Anunţ de informare prealabilă” care figurează în anexa III la Directiva 92/50, a fost trimis la Oficiul Publicaţiilor. Acest anunţ a făcut obiectul unei publicări în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene
la 16 august 2002 (JO S 158, versiunea electronică).
12. În ceea ce privește anunţul în litigiu, acesta a fost publicat la 9 august în Gazzetta ufficiale della Regione Siciliana .
13. Fiind sesizată cu o plângere privind această procedură, Comisia a adresat, la 15 noiembrie 2002, o scrisoare prin care solicita informaţii autorităţilor italiene, la care acestea din urmă au răspuns prin scrisoarea din 2 mai 2003.
14. La 17 iunie 2003, patru convenţii, în esenţă reproduse după convenţia tip, au fost încheiate de către comisarul delegat cu Tifeo Energia Ambiente Soc. coop. arl, Palermo Energia Ambiente Soc. coop. arl, Sicil Power SpA și, respectiv, Platani Energia Ambiente Soc. coop. arl (denumite în continuare „convenţiile în litigiu”).
15. La 17 octombrie 2003, în conformitate cu articolul 226 CE, Comisia a adresat Republicii Italiene o scrisoare de punere în întârziere, imputând acestui stat membru o încălcare a Directivei 92/50 și în special a articolelor 11, 15 și 17 din aceasta. Întrucât răspunsul din 1 aprilie 2004 la această scrisoare de punere în întârziere nu a fost satisfăcător, la 9 iulie 2004, Comisia a adresat un aviz motivat Republicii Italiene, invitând‑o ca în termen de două luni să pună capăt neîndeplinirii obligaţiilor care i se imputa.
16. În răspunsul din 24 septembrie 2004 la acest aviz motivat, autorităţile italiene au contestat această neîndeplinire a obligaţiilor.
17. Întrucât răspunsul menţionat nu a fost satisfăcător, Comisia a decis să introducă prezenta acţiune.
Cu privire la acţiune
Argumentele părţilor
18. Conform susţinerilor Comisiei, convenţiile în litigiu constituie contracte de achiziţii publice de servicii în sensul articolului 1 din Directiva 92/50 și nu au fost încheiate cu respectarea cerinţelor de publicitate care decurg din această directivă. Comisia arată în special că anunţul a fost publicat în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene nu prin intermediul unui formular de anunţ de participare impus prin anexa III la această directivă în vederea atribuirii contractelor de achiziţii publice, ci prin utilizarea formularului numit „de informare prealabilă” prevăzut în aceeași anexă. Mai mult, prestatorii de servicii de altă naţionalitate ar fi făcut obiectul unei discriminări în raport cu operatorii naţionali care au beneficiat de un anunţ de participare detaliat, publicat în Gazetta ufficiale della Regione Siciliana .
19. În opinia Comisiei, convenţiile în litigiu nu ar putea fi calificate drept concesiuni de servicii care, după cum susţine Republica Italiană, nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 92/50. Într‑adevăr, remuneraţia operatorilor nu ar consta într‑un drept al acestora de a‑și valorifica propria prestaţie prin încasări de la utilizator, asumându‑și în același timp toate riscurile legate de această valorificare.
20. Pe de o parte, remuneraţia operatorului ar consta în cazul de faţă într‑o redevenţă plătită acestuia în mod direct de către comisarul delegat, redevenţă al cărei cuantum este stabilit, prin convenţiile în litigiu, în euro pe tona de deșeuri transferată operatorului de către comune. Pe de altă parte, în ceea ce privește veniturile pe care operatorul ar fi în măsură să le dobândească din vânzarea de energie electrică produsă cu ocazia tratării termice a deșeurilor, acestea nu ar constitui un element al remuneraţiei acestui operator.
21. Pe de altă parte, operatorul nu ar suporta riscul legat de exploatare, mai ales întrucât convenţiile în litigiu îi garantează transferul unei cantităţi anuale minime de deșeuri, prevăzând, în același timp, adaptarea anuală a cuantumului redevenţei, pentru a ţine cont de evoluţia costurilor pe care acesta le suportă. Mai mult, aceste convenţii ar prevedea o adaptare a redevenţei menţionate în ipoteza în care cantitatea anuală efectivă de deșeuri transferate este mai mică de 95 % sau depășește 115 % din cantitatea minimă garantată, aceasta pentru a garanta echilibrul economic și financiar al operatorului.
22. Guvernul italian susţine, în mod contrar, că aceste convenţii în litigiu reprezintă, după cum reiese în special din jurisprudenţa naţională, concesiuni de servicii care nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 92/50.
23. În primul rând, astfel de convenţii ar avea ca obiect delegarea unui serviciu de interes general a cărui continuitate trebuie asigurată de către operator.
24. În al doilea rând, serviciile în cauză ar fi furnizate direct utilizatorilor, și anume colectivităţii locuitorilor din comunele ce produc deșeurile, care, întrucât trebuie să achite comunelor o taxă care acoperă atât ridicarea, cât și tratarea deșeurilor, ar suporta, în definitiv, costul redevenţei plătite operatorului și ar remunera, prin urmare, aceste servicii. Comisarul delegat ar avea doar un rol de intermediar în această privinţă.
25. În al treilea rând, obligaţia de a trata deșeurile cu producere de energie și, drept urmare, vânzarea acesteia din urmă ar face, într‑adevăr, parte din obiectul convenţiilor în litigiu. De altfel, ar fi obișnuit ca remunerarea unei concesiuni să provină nu numai din preţul plătit de către utilizator, ci și din alte activităţi conexe serviciului furnizat.
26. În al patrulea rând și având în vedere importanţa financiară a investiţiilor efectuate de către operator, care s‑ar apropia de 1 miliard de euro, precum și durata lungă a convenţiilor în litigiu, respectiv 20 de ani, profiturile pe care le‑ar putea realiza operatorul ar avea un caracter aleatoriu, mai ales că o parte a acestora ar proveni din vânzarea energiei produse.
27. În al cincilea rând, răspunderea pentru organizarea și gestionarea serviciilor astfel delegate ar aparţine în exclusivitate operatorului, administraţia limitându‑se la un simplu rol de supraveghere.
28. În ceea ce privește concesiunile de servicii, transparenţa solicitată ar putea fi asigurată prin orice mijloace corespunzătoare, printre care publicarea, ca și în cazul de faţă, a unui anunţ în cotidiane naţionale specializate.
Aprecierea Curţii
29. Potrivit jurisprudenţei constante, concesiunile de servicii nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 92/50 (a se vedea în special Hotărârea din 21 iulie 2005, Coname, C‑231/03, Rec., p. I‑7287, punctul 9, și Hotărârea din 13 octombrie 2005, Parking Brixen, C‑458/03, Rec., p. I‑8585, punctul 42).
30. Întrucât guvernul italian a insistat, în repetate rânduri, asupra faptului că din jurisprudenţa naţională rezultă că anumite convenţii precum convenţiile în litigiu trebuie calificate drept concesiuni de servicii, trebuie amintit, cu titlu prealabil, că definiția contractului de achiziții publice de servicii ține de domeniul dreptului comunitar, astfel încât calificarea în dreptul italian a convenţiilor în litigiu nu este relevantă pentru a stabili dacă acestea din urmă intră în domeniul de aplicare al Directivei 92/50 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 octombrie 2005, Comisia/Franţa, C‑264/03, Rec., p. I‑8831, punctul 36, și Hotărârea din 18 ianuarie 2007, Auroux și alţii, C‑220/05, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 40).
31. În consecinţă, problema dacă aceste convenţii în litigiu trebuie sau nu trebuie calificate drept concesiuni de servicii trebuie analizată exclusiv în lumina dreptului comunitar.
32. În această privinţă, trebuie, pe de o parte, să se constate că respectivele convenţii prevăd plata către operator, de către comisarul delegat, a unei redevenţe al cărei cuantum este stabilit în euro pe tona de deșeuri transferată acestui operator de către comunele avute în vedere.
33. Or, astfel cum a hotărât anterior Curtea, din definiţia de la articolul 1 litera (a) din Directiva 92/50 rezultă că un contract de achiziţii publice de servicii în sensul acestei directive presupune o contraprestaţie care este plătită direct de către autoritatea contractantă prestatorului de servicii (Hotărârea Parking Brixen, citată anterior, punctul 39). Rezultă că o redevenţă de tipul celei prevăzute în convenţiile în litigiu este susceptibilă să caracterizeze un contract ca fiind cu titlu oneros în sensul articolului 1 litera (a) menţionat și, prin urmare, un contract de achiziţii publice (a se vedea, în ceea ce privește plata unei sume fixe pe pubelă sau pe container achitate de către o municipalitate unei societăţi însărcinate exclusiv cu colectarea și tratarea deșeurilor, Hotărârea din 10 noiembrie 2005, Comisia/Austria, C‑29/04, Rec., p. I‑9705, punctele 8 și 32).
34. Pe de altă parte, din jurisprudenţa Curţii reiese că ne aflăm în prezenţa unei concesiuni de servicii atunci când modalitatea de remunerare convenită constă în dreptul prestatorului de a‑și valorifica propria prestaţie și presupune ca acesta să își asume riscul legat de exploatarea serviciilor în cauză (a se vedea Hotărârea din 7 decembrie 2000, Telaustria și Telefonadress, C‑324/98, Rec., p. I‑10745, punctul 58, și Ordonanţa din 30 mai 2002, Buchhändler‑Vereinigung, C‑358/00, Rec., p. I‑4685, punctele 27 și 28, precum și Hotărârea Parking Brixen, citată anterior, punctul 40).
35. Or, trebuie constatat în această privinţă că modalitatea de remunerare prevăzută de convenţiile în litigiu nu constă în dreptul de exploatare a serviciilor în cauză, nici nu implică o asumare de către operator a riscului legat de exploatare.
36. Într‑adevăr, nu numai că operatorul menţionat este, în esenţă, remunerat de către comisarul delegat, printr‑o redevenţă fixă pe tona de deșeuri care îi este transferată, după cum s‑a amintit la punctul 32 din prezenta hotărâre, ci este stabilit că, în temeiul convenţiilor în litigiu, comisarul delegat se angajează, pe de o parte, ca toate comunele vizate să transfere integralitatea fracţiunii lor reziduale de deșeuri operatorului și, pe de altă parte, ca acestuia din urmă să îi fie transferată o cantitate anuală minimă de deșeuri. Convenţiile menţionate prevăd totodată adaptarea cuantumului redevenţei în ipoteza în care cantitatea anuală efectivă de deșeuri transferată este mai mică de 95 % sau depășește 115 % din această cantitate minimă garantată, aceasta în scopul de a garanta echilibrul financiar și economic al operatorului. Convenţiile prevăd de asemenea că acest cuantum al redevenţei face obiectul unei revalorizări anuale, în funcţie de evoluţia costurilor legate de personal, de materiile consumabile și de lucrările de întreţinere, precum și în funcţie de un indicator financiar. Aceleași convenţii mai prevăd o renegociere a redevenţei atunci când, pentru a se conforma unei modificări a cadrului legislativ, operatorul trebuie să facă faţă unor investiţii care depășesc un anumit nivel.
37. Având în vedere cele de mai sus, convenţiile în litigiu trebuie considerate ca fiind contracte de achiziţii publice de servicii cărora li se aplică Directiva 92/50, iar nu concesiuni de servicii care nu intră în domeniul de aplicare al acesteia.
38. Pe de altă parte, niciunul dintre argumentele invocate de guvernul italian pentru a contesta o astfel de calificare nu este convingător.
39. În ceea ce privește, mai întâi, împrejurarea că, pe lângă perceperea redevenţei convenite, operatorii sunt în măsură să beneficieze de venituri financiare legate de revânzarea electricităţii produse cu ocazia tratării deșeurilor, trebuie amintit că articolul 1 litera (a) din Directiva 92/50, care definește noţiunea de contract de achiziţii publice, se referă la un „contract cu titlu oneros”, și că acest caracter oneros al unui contract privește contraprestaţia oferită prestatorului pentru furnizarea serviciilor avută în vedere de autoritatea contractantă (a se vedea în acest sens Hotărârea Auroux și alţii, citată anterior, punctul 45).
40. În cauza de faţă, este evident că această contraprestaţie obţinută de către operator pentru prestarea de servicii avută în vedere de comisarul delegat, respectiv tratarea deșeurilor transferate cu recuperare de energie, constă, în esenţă, în plata cuantumului redevenţei de către comisarul delegat.
41. Chiar dacă se presupune că produsul vânzării de electricitate poate fi de asemenea analizat ca o contravaloare a serviciilor avute în vedere de comisarul delegat, în special datorită faptului că acesta din urmă se angajează prin convenţiile în litigiu să faciliteze această vânzare către terţi, simpla împrejurare că, pe lângă remuneraţia încasată cu titlu oneros de la comisarul delegat menţionat, operatorul ar fi astfel în măsură să realizeze în mod accesoriu anumite încasări de la terţi drept contravaloare la prestarea sa de servicii nu ar fi suficientă pentru a priva convenţiile în litigiu de calificarea drept contracte de achiziţii publice (a se vedea, prin analogie, Hotărârea Auroux și alţii, citată anterior, punctul 45).
42. Apoi, durata lungă a convenţiilor în litigiu și împrejurarea că executarea lor este însoţită de investiţii iniţiale importante în sarcina operatorului nu sunt nici ele determinante în scopul calificării acestor convenţii, astfel de caracteristici putându‑se regăsi atât în contracte de achiziţii publice, cât și în concesiuni de servicii.
43. Acest lucru este valabil și în ceea ce privește faptul că tratarea deșeurilor este de interes general. În această privinţă, trebuie, de altfel, amintit că, după cum reiese din anexa I A la Directiva 92/50, printre „[s]ervicii în sensul articolului 8”, cărora directiva menţionată este susceptibilă să li se aplice, figurează categoria „[s]ervicii de eliminare a deşeurilor menajere şi a apelor menajere: servicii de igienizare şi servicii similare”, cu privire la care Curtea a hotărât anterior că înglobează în special serviciile de colectare și de tratare a deșeurilor (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Austria, citată anterior, punctul 32).
44. În sfârșit, pentru a califica un contract ca fiind un contract de achiziţii publice sau o concesiune de servicii, nu este determinantă nici împrejurarea că prestaţiile oferite de către operator sunt, după caz, de natură să necesite din partea acestuia din urmă o importantă autonomie de executare.
45. Din moment ce convenţiile în litigiu constituie contracte de achiziţii publice de servicii în sensul articolului 1 litera (a) din Directiva 92/50, atribuirea acestora putea să se facă numai cu respectarea dispoziţiilor directivei menţionate, mai ales a articolelor 11, 15 și 17. Or, în temeiul acestora, revenea în special autorităţii contractante vizate obligaţia de a publica un anunţ de participare conform modelului prevăzut în anexa III la directiva menţionată, ceea ce aceasta nu a făcut.
46. Rezultă că acţiunea Comisiei trebuie admisă și că este necesar să se constate că, întrucât Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la protezione civile – Ufficio del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia a iniţiat procedura de încheiere a convenţiilor având ca obiect utilizarea fracţiunii reziduale a deșeurilor urbane, după colectarea selectivă, produsă în comunele regiunii Sicilia și a încheiat aceste convenţii fără aplicarea procedurilor prevăzute de Directiva 92/50/CEE și, în special, fără publicarea anunţului de participare corespunzător în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligaţiile care îi revin în temeiul directivei menţionate și mai ales al articolelor 11, 15 și 17 din aceasta.
Cu privire la cheltuielile de judecată
47. Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenţii este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Italiene la plata cheltuielilor de judecată, iar Republica Italiană a căzut în pretenţii, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară şi hotărăşte:
1) Întrucât Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la protezione civile – Ufficio del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia a iniţiat procedura de încheiere a convenţiilor având ca obiect utilizarea fracţiunii reziduale a deșeurilor urbane, după colectarea selectivă, produsă în comunele regiunii Sicilia și a încheiat aceste convenţii fără aplicarea procedurilor prevăzute de Directiva 92/50/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de servicii, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2001/78/CE a Comisiei din 13 septembrie 2001, și, în special, fără publicarea anunţului de participare corespunzător în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligaţiile care îi revin în temeiul directivei menţionate și mai ales al articolelor 11, 15 și 17 din aceasta.
2) Obligă Republica Italiană la plata cheltuielilor de judecată.