Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
présentées le 26 février
2026 (1)
Affaire C‑51/25
Betaal Garant Nederland CV
contre
De Nederlandsche Bank NV,
en présence de :
Vereniging Eigen Huis
[demande de décision préjudicielle formée par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas)]
« Renvoi préjudiciel – Directive (UE) 2015/2366 – Services de paiement dans le marché intérieur – Notion de “service de paiement” – Opération effectuée par une entité intermédiaire dans le cadre d’un contrat tripartite prévoyant la détention des fonds du client sur un compte bancaire de cette entité et leur transfert ultérieur à un entrepreneur après autorisation du client – Qualification de l’opération – Sûreté à des fins immobilières – Exécution de virements – Caractère accessoire des services de paiement – Services de paiement fournis par un non‑professionnel de cette activité – Transmission de fonds »
1.        Le litige à l’origine de la présente demande de décision préjudicielle porte sur le point de savoir si l’activité d’une entité qui, agissant en tant qu’intermédiaire entre un client et un entrepreneur en bâtiment, reçoit les fonds du client (destinés à garantir le paiement de sommes dues à l’entrepreneur) et, après avoir obtenu le consentement du client, les transfère à l’entrepreneur, peut être qualifiée de « service de paiement » au sens de la directive (UE) 2015/2366 (2).
2.        La législation néerlandaise interdit d’exercer l’activité de prestataire de services de paiement sans avoir obtenu l’agrément de De Nederlandsche Bank NV (banque centrale des Pays-Bas, ci-après « DNB »). En l’espèce, selon DNB, l’entité qui agissait en tant qu’intermédiaire exerçait cette activité sans disposer de l’agrément requis.
3.        La juridiction de renvoi demande l’interprétation de la directive 2015/2366 afin d’apprécier la légalité de la décision adoptée par DNB, qui a ordonné à cette entité de cesser son activité de prestataire de services de paiement tant qu’elle ne disposait pas de l’agrément obligatoire.
I.      Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union : la directive 2015/2366
4.        Le considérant 6 de la directive 2015/2366 énonce :
« Il y a lieu d’établir de nouvelles règles, qui comblent les lacunes réglementaires tout en garantissant une plus grande clarté juridique et une application cohérente du cadre législatif dans l’ensemble de l’Union.
Il conviendrait d’assurer aux acteurs du marché, qu’ils soient déjà en place ou nouveaux venus, des conditions équivalentes d’exercice de leur activité, de manière à permettre aux nouveaux moyens de paiement d’atteindre plus facilement un plus large public, tout en veillant à offrir aux consommateurs un niveau élevé de protection dans l’utilisation des services de paiement dans l’ensemble de l’Union. Cela devrait renforcer l’efficacité du système de paiement dans son ensemble et se traduire par un plus large choix et une plus grande transparence des services de paiement, ainsi que par une plus grande confiance des consommateurs à l’égard d’un marché des paiements harmonisé ».
5.        L’article 1er, paragraphe 1, de cette directive prévoit :
« 1.      La présente directive fixe les règles selon lesquelles les États membres distinguent les six catégories suivantes de prestataires de services de paiement :
[...]
d)      les établissements de paiement ;
[...] ».
6.        L’article 4 (intitulé « Définitions ») de ladite directive dispose :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
3.      “service de paiement”, une ou plusieurs des activités visées à l’annexe I exercées à titre professionnel ;
4.      “établissement de paiement”, une personne morale qui, conformément à l’article 11, a obtenu un agrément l’autorisant à fournir et à exécuter des services de paiement dans toute l’Union ;
5.      “opération de paiement”, une action, initiée par le payeur ou pour son compte ou par le bénéficiaire, consistant à verser, à transférer ou à retirer des fonds, indépendamment de toute obligation sous‑jacente entre le payeur et le bénéficiaire ;
[...]
8.      “payeur”, une personne physique ou morale qui est titulaire d’un compte de paiement et autorise un ordre de paiement à partir de ce compte de paiement, ou, en l’absence de compte de paiement, une personne physique ou morale qui donne un ordre de paiement ;
9.      “bénéficiaire”, une personne physique ou morale qui est le destinataire prévu de fonds ayant fait l’objet d’une opération de paiement ;
10.      “utilisateur de services de paiement”, une personne physique ou morale qui utilise un service de paiement en qualité de payeur, de bénéficiaire ou des deux ;
11.      “prestataire de services de paiement”, une entité visée à l’article 1er, paragraphe 1, ou une personne physique ou morale bénéficiant d’une dérogation au titre des articles 32 ou 33 ;
12.      “compte de paiement”, un compte qui est détenu au nom d’un ou de plusieurs utilisateurs de services de paiement et qui est utilisé aux fins de l’exécution d’opérations de paiement ;
13.      “ordre de paiement”, une instruction d’un payeur ou d’un bénéficiaire à son prestataire de services de paiement demandant l’exécution d’une opération de paiement ;
[...]
20.      “consommateur”, une personne physique qui, dans le cadre des contrats de services de paiement régis par la présente directive, agit dans un but autre que son activité commerciale ou professionnelle ;
[...]
22.      “transmission de fonds” (money remittance), un service de paiement pour lequel les fonds sont reçus de la part d’un payeur, sans création de comptes de paiement au nom du payeur ou du bénéficiaire, à la seule fin de transférer un montant correspondant vers un bénéficiaire ou un autre prestataire de services de paiement agissant pour le compte du bénéficiaire, et/ou pour lequel de tels fonds sont reçus pour le compte du bénéficiaire et mis à la disposition de celui-ci ;
[...]
24.      “virement”, un service de paiement fourni par le prestataire de services de paiement qui détient le compte de paiement du payeur et consistant à créditer, sur la base d’une instruction du payeur, le compte de paiement d’un bénéficiaire par une opération ou une série d’opérations de paiement réalisées à partir du compte de paiement du payeur ;
[...] ».
7.        L’annexe I de cette même directive prévoit :
« SERVICES DE PAIEMENT
[visés à l’article 4, point 3)]
[...]
3.      L’exécution d’opérations de paiement, y compris les transferts de fonds sur un compte de paiement auprès du prestataire de services de paiement de l’utilisateur ou auprès d’un autre prestataire de services de paiement :
a)      l’exécution de prélèvements, y compris de prélèvements autorisés unitairement ;
b)      l’exécution d’opérations de paiement à l’aide d’une carte de paiement ou d’un dispositif similaire ;
c)      l’exécution de virements, y compris d’ordres permanents.
[...]
6.      Les transmissions de fonds.
[...] ».
B.      Le droit néerlandais : la Wet op het financieel toezicht (3)
8.        La Wft transpose la directive 2015/2366 en droit néerlandais.
9.        Conformément à l’article 1:1 de la Wft :
–      « un service de paiement est une activité exercée à titre professionnel telle que définie à l’annexe de la directive [...] sur les services de paiement » ;
–      « un prestataire de services de paiement est la personne dont l’activité professionnelle consiste à fournir des services de paiement ».
10.      L’article 2:3a, paragraphe 1, de la Wft interdit à toute personne ayant son siège social aux Pays-Bas d’exercer l’activité de prestataire de services de paiement sans avoir obtenu l’agrément de DNB à cet effet.
II.    Les faits, le litige et les questions préjudicielles
11.      Betaal Garant Nederland CV (ci-après « Betaal ») est une société qui fournit des services de conseils, de sûretés et de garanties à des particuliers dans le cadre de projets de construction et de travaux.
12.      La Stichting BGN Zekerheidsstelling (ci-après la « fondation Betaal ») est une fondation liée à Betaal.
13.      Betaal propose aux particuliers les produits « Afbouwgarantie » (garantie d’achèvement) et « Zekerheidsstelling » (sûreté).
14.      Le service de sûreté fourni par Betaal est utilisé lorsqu’un entrepreneur (le contractant) réalise, pour le compte d’un client, la construction d’un logement ou d’un immeuble.
15.      Les entrepreneurs s’exposent au risque de défaut de paiement de la part du client, étant donné que ce dernier peut, en vertu de la loi, s’acquitter du prix de l’ouvrage en plusieurs versements et ne doit généralement payer le dernier versement que lorsque le logement a été dûment réceptionné.
16.      Afin de couvrir ce risque de défaut de paiement, les entrepreneurs peuvent exiger des clients qu’ils déposent le montant du dernier paiement auprès d’un notaire ou qu’ils fournissent une garantie de substitution. La sûreté administrée par Betaal relève de cette dernière catégorie (4).
17.      La sûreté est un service que Betaal propose aux parties à un contrat d’entreprise sur la base d’un accord conclu entre le client, l’entrepreneur et Betaal. Cet accord est régi par les conditions générales du contrat de sûreté (ci-après les « CGC ») établies par Betaal, qui comprennent les conditions suivantes :
–      le client paie à la fondation Betaal un certain montant du premier acompte sur le prix de la construction dont il est redevable envers l’entrepreneur (article 1er des CGC) ;
–      le montant de la sûreté s’élève, par défaut, à 6 % du prix de la construction (article 3 des CGC). Il ne peut en aucun cas dépasser la limite de 10 % prévue à l’article 767 du livre 7 du Burgerlijk Wetboek (code civil néerlandais) ;
–      l’entrepreneur délivre une quittance définitive au client (article 4 des CGC) ;
–      lorsque le contrat d’entreprise a été exécuté à la satisfaction de l’entrepreneur et du client, et moyennant notification écrite de cette circonstance à Betaal, le montant de la sûreté est versé à l’entrepreneur dans les cinq jours ouvrables (article 9 des CGC) ;
–      en ce qui concerne les frais de la sûreté, le client paie 4 % du montant de la sûreté, avec un minimum de 300 euros (article 5 des CGC). La sûreté est réservée et disponible pour le client après la réception de ce montant facturé ;
–      les frais à la charge de l’entrepreneur s’élèvent à 2,5 % du montant de la sûreté, avec un minimum de 200 euros (article 10 des CGC). Ces frais sont déduits du montant de la sûreté au moment où celle-ci est versée à l’entrepreneur.
18.      La Vereniging Eigen Huis a demandé à DNB de prendre des mesures coercitives à l’égard de Betaal au motif que cette dernière exerçait vraisemblablement l’activité d’assureur sans disposer d’un agrément à cet effet.
19.      DNB a examiné si les produits « garantie d’achèvement » et « sûreté » proposé par Betaal enfreignaient la Wft.
20.      Le 8 décembre 2020, DNB a enjoint à Betaal de cesser de proposer ces deux produits (5) et lui a infligé une astreinte (6), aux motifs que :
–      en proposant la garantie d’achèvement, Betaal violait l’interdiction d’exercer, sans agrément, dérogation ni dispense, l’activité d’assureur non‑vie (à risque limité). Ce comportement violait l’article 2:27, paragraphe 1, ou l’article 2:48, paragraphe 1, de la Wft ;
–      en proposant la sûreté, Betaal violait l’interdiction d’exercer, sans agrément, l’activité de prestataire de services de paiement. Ce comportement violait l’article 2:3a, paragraphe 1, de la Wft.
21.      Par décision du 6 octobre 2021 (ci-après la « la décision attaquée »), DNB a déclaré non fondé le recours administratif introduit par Betaal contre l’injonction assortie d’une astreinte.
22.      Le 31 janvier 2022, après avoir constaté que Betaal n’avait
pas payé l’astreinte, DNB a exigé le paiement de son montant (ci-après la « décision portant injonction de payer »).
23.      Betaal a introduit un recours
administratif contre la décision portant injonction de payer. DNB a transmis ce recours au rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam, Pays-Bas).
24.      Par jugement du 10 novembre
2022 (7), cette juridiction de première instance a déclaré non fondé le recours formé contre la décision attaquée et irrecevable celui formé contre la décision portant injonction de payer.
25.      Selon cette juridiction, c’est à juste titre que DNB a considéré que Betaal devait disposer d’un agrément pour proposer la sûreté (seul élément en cause dans le présent renvoi préjudiciel) et que, faute d’en disposer, elle avait enfreint la Wft.
26.      Le rechtbank Rotterdam (tribunal de Rotterdam) a notamment estimé que :
–      dans le cadre de l’exercice de son activité, Betaal offre, de manière régulière, systématique et identifiable en tant que prestation autonome, un service de paiement au sens de la Wft ;
–      un service impliquant l’exécution d’opérations de paiement, y compris les transferts de fonds sur un compte de paiement auprès d’un prestataire de services de paiement est un service de paiement ;
–      Betaal est l’intermédiaire qui exécute le transfert de fonds du client (payeur) à l’entrepreneur (destinataire). Le fait que la fondation Betaal gère le compte sur lequel la sûreté est déposée n’y change rien ;
–      le lieu où Betaal place l’argent dans l’intervalle n’a pas d’incidence sur la question de savoir si elle fournit un service de paiement en proposant la sûreté.
27.      Betaal a interjeté appel du jugement de première instance devant le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas), qui a saisi la Cour de la question préjudicielle suivante :
« L’article 4, point 3, de la directive [2015/2366], lu en combinaison avec le point 3, phrase liminaire et sous c), de l’annexe I de cette directive, doit-il être interprété en ce sens qu’un service de réception et de transfert de fonds offert par une entité agissant en qualité d’intermédiaire constitue un service de paiement – et, plus particulièrement, une exécution de virements au sens de ladite directive – lorsque, dans le cadre d’un contrat conclu avec un client et un entrepreneur, cette entité reçoit les fonds du client sur son compte de paiement et les transfère à l’entrepreneur à partir de ce compte de paiement avec le consentement du client ? »
III. La procédure devant la Cour
28.      La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 28 janvier 2025.
29.      Des observations écrites ont été déposées par DNB, par les gouvernements tchèque, italien, néerlandais et norvégien, ainsi que par la Commission européenne.
30.      DNB, la Commission et le Royaume de Norvège ont comparu lors de l’audience qui s’est tenue le 3 décembre 2025.
IV.    Appréciation
31.      La juridiction de renvoi sollicite l’interprétation de l’article 4, point 3, de la directive 2015/2366, lu en combinaison avec le point 3, sous c), de l’annexe I de cette directive.
32.      Cette juridiction considère que la réponse à sa demande de décision préjudicielle lui permettra de déterminer si le service proposé par Betaal constitue un service de paiement au sens de la directive 2015/2366, étant donné que :
–      Betaal agit en tant qu’intermédiaire dans le cadre des relations entre un client et un entrepreneur ;
–      Betaal reçoit les fonds du client sur son compte de paiement (le compte de paiement de Betaal) et, après avoir obtenu le consentement du client, les transfère à l’entrepreneur à partir de ce compte de paiement.
33.      DNB et le gouvernement néerlandais (8) proposent de répondre par l’affirmative à la question préjudicielle. En revanche, le gouvernement italien et la Commission défendent une réponse négative. Le gouvernement tchèque plaide en faveur d’une réponse affirmative sous certaines conditions (9) et, enfin, le gouvernement norvégien soutient que le service en cause n’est pas un service de paiement, mais une transmission de fonds.
34.      Lors de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte des termes de celle-ci, du contexte dans lequel elle s’inscrit et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (10).
A.      L’interprétation littérale
35.      Conformément à l’article 4, point 3, de la directive 2015/2366, un service de paiement est « une ou plusieurs des activités visées à l’annexe I exercées à titre professionnel ».
36.      Parmi les activités que l’annexe I de la directive 2015/2366 regroupe dans la catégorie des services de paiement figure celle décrite au point 3, sous c). Aux termes de cette disposition, un service de paiement peut consister en l’« exécution d’opérations de paiement, y compris les transferts de fonds sur un compte de paiement auprès du prestataire de services de paiement de l’utilisateur ou auprès d’un autre prestataire de services de paiement », lorsque cette opération consiste en l’« exécution de virements, y compris d’ordres permanents ».
37.      L’article 4, point 24, de la directive 2015/2366 définit quant à lui la notion de virement comme « un service de paiement fourni par le prestataire de services de paiement qui détient le compte de paiement du payeur et consistant à créditer, sur la base d’une instruction du payeur, le compte de paiement d’un bénéficiaire par une opération ou une série d’opérations de paiement réalisées à partir du compte de paiement du payeur ».
38.      Selon DNB, Betaal exécute dans ce cadre, en tant qu’intermédiaire, un transfert de fonds du client (payeur au sens de l’article 4, point 8) vers l’entrepreneur (bénéficiaire au sens de l’article 4, point 9), de sorte qu’elle fournit un service de paiement tel que visé à l’article 4, point 3, de la directive 2015/2366, lu en combinaison avec l’annexe I,
point 3, de cette directive.
39.      À cette fin, il importe de souligner que DNB :
–      ne conteste pas que Betaal ou sa fondation ne disposent pas de comptes de paiement au nom de leurs clients ;
–      ne conteste pas non plus que le transfert de fonds à l’entrepreneur est effectué à partir du compte de la fondation Betaal et non à partir du compte des clients ;
–      reconnaît que Betaal ne peut pas gérer les fonds des sûretés et doit se limiter à les maintenir bloqués à partir du moment où ils sont déposés par le client, jusqu’à ce qu’ils soient débloqués par l’accord définitif entre le client et l’entrepreneur ;
–      admet que, après l’accord définitif entre le client et l’entrepreneur, Betaal remet les fonds à ce dernier après avoir déduit sa commission. Il s’agit d’un paiement différé et conditionnel du client à l’entrepreneur, qui sera effectué une fois que
l’ouvrage aura été livré à la satisfaction du propriétaire ;
–      soutient que le compte à partir duquel les fonds sont transférés à l’entrepreneur n’a pas d’importance, car la définition de l’exécution de virements, en tant que service de paiement, visée à l’annexe I de la directive 2015/2366 est très large et couvre l’exécution d’opérations par des entités qui ne sont pas des banques, mais qui impliquent le transfert de fonds vers des comptes de paiement d’établissements bancaires.
40.      La juridiction de renvoi et DNB invoquent une réponse de la Commission figurant dans le Single Rulebook (corpus réglementaire unique) de l’Autorité bancaire européenne (ci-après l’« ABE ») (11), qui soutiendrait l’interprétation large défendue par DNB (12).
41.      Selon cette réponse :
–      la réception et le transfert de fonds constituent un service de paiement au sens de l’article 4, point 3, de la directive 2015/2366, lu en combinaison avec l’annexe I de cette directive ;
–      selon la manière dont les arrangements contractuels ont été conçus, il pourrait s’agir, par exemple, d’une “transmission de fonds” (article 4, point 22, de ladite directive, lu en combinaison avec le point 6 de l’annexe I de celle-ci) ou d’un autre service de paiement tel que l’exécution d’opérations de paiement (point 3 de l’annexe I de la directive 2015/2366) .
42.      Or, lors de l’audience, la Commission a clairement expliqué que cette réponse concernait des services de réception et de transmission de fonds distincts du service de constitution de sûretés à des fins immobilières, qui est celui fourni par Betaal.
43.      Selon moi, l’interprétation littérale de l’article 4, point 3, de la directive 2015/2366, lu en combinaison avec le point 3, sous c), de l’annexe I de cette directive, ne corrobore pas la thèse soutenue par DNB.
44.      Il ressort du libellé des dispositions dont la juridiction de renvoi demande l’interprétation que le transfert de fonds auquel elles font référence doit être effectué par le prestataire de services de paiement qui détient le compte de paiement du payeur (13).
45.      Or, ainsi que le souligne la juridiction de renvoi (14), deux opérations de paiement distinctes sont effectuées en l’espèce :
–      dans le cadre de la première opération, le client, qui agit en tant que payeur (article 4, point 8, de la directive 2015/2366), émet un ordre de paiement (article 4, point 13) adressé à sa banque, qui agit en tant que prestataire de services de paiement (article 4, point 11). Cet ordre de paiement implique que des fonds soient transférés du compte de paiement du client (article 4, point 12) sur le compte de paiement de la fondation Betaal, qui pourrait être considérée comme le bénéficiaire (article 4, point 9). C’est précisément la banque du client qui exécute cette opération de paiement (annexe I,
point 3)
et donc qui fournit le service de paiement. Cette opération de paiement n’est effectuée ni par Betaal ni par la fondation Betaal ;
–      dans le cadre de la seconde opération, la fondation Betaal, qui agit en tant que payeur (article 4, point 8, de la directive 2015/2366), émet un ordre de paiement (article 4, point 13) adressé à sa banque, qui agit en tant que prestataire de services de paiement (article 4, point 11). Cet ordre de paiement implique que des fonds soient transférés du compte de paiement (article 4, point 12) de la fondation Betaal sur le compte de paiement de l’entrepreneur, en sa qualité de bénéficiaire (article 4, point 9). C’est la banque de la fondation Betaal qui effectue cette opération de paiement (annexe I,
point 3) et donc qui fournit le service de paiement. À nouveau, cette opération de paiement n’est effectuée ni par Betaal ni par la fondation Betaal.
46.      Nous sommes donc en présence de deux services de paiement fournis par les établissements financiers et non par Betaal. Les clients de Betaal n’ont pas de compte de paiement auprès de cette dernière ou auprès de la fondation Betaal, qui leur permettraient de transmettre des ordres de paiement à Betaal pour effectuer des virements en faveur des entrepreneurs.
47.      Dans les deux services de paiement fournis par la banque du client et par la banque de la fondation Betaal, Betaal n’intervient pas et n’effectue aucune action technique pour traiter les virements. L’annexe I,
point 3, de la directive 2015/2366 vise l’« exécution d’opérations de paiement » et ce même point 3, sous c), fait référence à l’« exécution de virements », ce qui implique l’intervention technique du prestataire de services de paiement sur les comptes (15).
48.      Ni Betaal ni la fondation Betaal, je le répète, n’effectuent cette intervention technique, car elles ne détiennent pas de comptes au nom des clients et ne gèrent pas les comptes de ces derniers. La gestion technique des virements et des opérations de paiement incombe à leurs banques respectives.
49.      Une opération de paiement, selon l’article 4, point 5, de la directive 2015/2366, consiste en « une action, initiée par le payeur ou pour son compte ou par le bénéficiaire, consistant à verser, à transférer ou à retirer des fonds, indépendamment de toute obligation sous-jacente entre le payeur et le bénéficiaire ».
50.      Betaal ne transfère des fonds du compte de sa fondation à l’entrepreneur que si ce dernier et le client considèrent que l’ouvrage a été correctement achevé. Il existe donc une opération sous-jacente qui doit être finalisée pour que Betaal puisse donner à sa banque un ordre de paiement (article 4, point 13, de la directive 2015/2366). On ne saurait donc affirmer, comme le soutient DNB, qu’il n’y a qu’un seul service de paiement dans la relation juridique tripartite entre le propriétaire, Betaal et l’entrepreneur.
51.      Certes, le client donne ordre à sa banque de transférer l’argent de la sûreté à Betaal. Toutefois, il ne saurait être considéré qu’il existe un ordre de paiement du client pour transférer des fonds à l’entrepreneur, car cette action ne revêt aucun caractère automatique.
52.      En effet, un éventuel désaccord entre le client et l’entrepreneur empêche que l’argent transféré par le client à Betaal et déposé sur le compte de sa fondation soit versé sur le compte de l’entrepreneur. En cas de désaccord, soit le client récupère l’argent de la sûreté, soit ce montant est versé au nouvel entrepreneur qui termine l’ouvrage à la satisfaction du client.
53.      L’article 80 de la directive 2015/2366 prévoit que, de manière générale, les utilisateurs de services de paiement ne peuvent pas révoquer un ordre de paiement une fois que celui-ci a été reçu par le prestataire de services de paiement du payeur. En revanche, en l’espèce, le client, en tant que payeur de la sûreté, peut « révoquer » le transfert de ces fonds à l’entrepreneur bénéficiaire lorsqu’il n’est pas satisfait de l’achèvement des travaux de l’immeuble.
54.      Le service proposé par Betaal consiste à fournir une garantie facilitant l’exécution du contrat entre le client et l’entrepreneur : les transferts d’argent nécessaires à la formalisation de ce service sont accessoires par rapport à cet élément de garantie.
55.      Dans ce contexte, Betaal ne fournit pas un service de paiement, mais bénéficie des services de paiement de la banque du client et de la banque de l’entrepreneur pour mettre en place la garantie. Comme je l’ai déjà indiqué, Betaal n’intervient pas dans la mise en œuvre technique de l’exécution de ces services de paiement et ne contrôle pas les fonds déposés sur le compte de sa fondation pour négocier ou en tirer des bénéfices (16).
B.      L’interprétation systématique
56.      Conformément à son considérant 24, l’application du cadre juridique de la directive 2015/2366
« [...] devrait s’appliquer uniquement aux prestataires de services qui fournissent des services de paiement en tant qu’activité habituelle ou professionnelle conformément à la présente directive » (mise en italique par mes soins).
57.      Ce même considérant et l’article 1er, paragraphe 1, de la directive 2015/2366 précisent les catégories de prestataires de services de paiement qui peuvent légitimement fournir des services de paiement dans l’ensemble de l’Union. Parmi ces catégories figurent :
–      les établissements de crédit qui reçoivent des dépôts d’utilisateurs pouvant être utilisés pour financer des opérations de paiement et qui sont soumis aux exigences prudentielles énoncées dans la directive 2013/36/UE (17) ;
–      les établissements de monnaie électronique qui émettent de la monnaie électronique pouvant être utilisée pour financer des opérations de paiement et qui sont soumis aux exigences prudentielles énoncées dans la directive 2009/110/CE (18) ;
–      les établissements de paiement ; et
–      les offices de chèques postaux qui sont habilités en droit national à proposer des services de paiement.
58.      Betaal, en tant que prestataire de services de sûreté pour les clients et les constructeurs immobiliers aux Pays-Bas, ne relève d’aucune de ces catégories. Les « établissements de paiement » soumis au régime strict prévu par la directive 2015/2366 doivent avoir pour activité professionnelle habituelle, à titre principal, la prestation de services de paiement (19).
59.      L’exigence du caractère professionnel et principal de l’activité tendant à la fourniture de services de paiement s’explique par le contexte normatif dans lequel s’insère la directive 2015/2366.
60.      En effet, la qualification d’une opération en tant que « service de paiement » produit des effets juridiques importants pour l’établissement qui, à titre d’activité professionnelle habituelle, offre ce service.
61.      Premièrement, la fourniture de services de paiement à titre professionnel, par les établissements de paiement, est soumise à agrément. Les conditions et la procédure d’octroi de cet agrément sont énoncées au titre II, chapitre I, de la directive 2015/2366. À cet égard, un fournisseur doit notamment démontrer qu’il dispose d’un dispositif de gouvernance d’entreprise et de mécanismes de contrôle interne, et qu’il est en mesure de mettre en œuvre les systèmes, les ressources et les procédures appropriés et proportionnés nécessaires à son bon fonctionnement (20).
62.      Deuxièmement, un établissement qui fournit des services de paiement est soumis à une surveillance prudentielle : conformément à l’article 23 de la directive 2015/2366, les autorités compétentes peuvent, notamment, procéder à des inspections sur place et, le cas échéant, suspendre ou retirer l’agrément.
63.      Troisièmement, les établissements de paiement doivent respecter certaines exigences relatives au capital initial et aux fonds propres, qui sont précisées aux articles 6 à 9 de la directive 2015/2366.
64.      Quatrièmement, la directive 2015/2366 établit un régime harmonisé en matière de responsabilité civile des prestataires de services de paiement en cas d’opérations de paiement non autorisées (article 73) ou en cas de non‑exécution, de mauvaise exécution ou d’exécution tardive d’opérations de paiement (article 89).
65.      La rigueur des exigences imposées par la directive 2015/2366 n’a de sens que si elle s’applique aux prestataires professionnels de services de paiement. Ces exigences revêtiraient un caractère disproportionné si elles devaient être appliquées à des prestataires d’autres types de services qui, en outre, effectuent des transferts d’argent à titre accessoire à leur activité principale.
66.      Sous réserve de l’appréciation de la juridiction de renvoi, tel semble être le cas de Betaal, étant donné que son activité principale consiste à fournir des services de sûreté à des fins immobilières aux acheteurs et aux entrepreneurs d’immeubles en construction.
67.      Si, dans le cadre de l’exercice de son activité principale, Betaal effectuait à titre accessoire des opérations de paiement, cette circonstance n’en ferait pas une société prestataire de services de paiement à titre professionnel, soumise à la surveillance de DNB.
C.      L’interprétation téléologique
68.      DNB défend une interprétation large de la directive 2015/2366 qui tienne compte de la protection des utilisateurs (21). Lors de l’audience, DNB a insisté sur le fait que cet objectif constituait la base de sa thèse.
69.      Le considérant 6 de la directive 2015/2366 (22) évoque, en effet, l’objectif de « [...]
veill[er]
à offrir aux consommateurs un niveau élevé de protection dans l’utilisation des services de paiement dans l’ensemble de l’Union [...] » (23).
70.      Je considère toutefois que l’objectif de protection des consommateurs ne saurait prévaloir sur tout autre critère herméneutique lors de l’interprétation de la directive 2015/2366.
71.      Cet objectif s’ajoute à d’autres objectifs de même rang, tels que celui d’apporter
« une plus grande clarté juridique », de garantir
« une application cohérente du cadre législatif » ainsi que de renforcer « l’efficacité du système de paiement dans son ensemble » (24).
72.      Dans cette approche intégrée, une interprétation extensive de la notion de prestataire de services de paiement (soumis à la directive 2015/2366), qui en modifie les contours au point de ne plus pouvoir la distinguer d’autres notions étrangères à cette directive, n’est pas justifiée.
73.      La protection des utilisateurs de services de paiement ne saurait donc conduire à ce que les prestataires d’autres services qui effectuent des transferts de fonds à titre accessoire à leur activité principale soient soumis au régime strict applicable aux prestataires de services de paiement relevant de la directive 2015/2366.
74.      Une telle extension de ce régime serait problématique pour les professionnels, tels que des notaires ou des avocats, qui reçoivent, à titre de dépôt, des fonds de leurs clients pour, à un stade ultérieur et en fonction des instructions reçues, les remettre à des tiers. Ces opérateurs juridiques fournissent, dans l’exercice de leur activité, des services de dépôt ou de sûreté et procèdent aux virements et aux ordres de paiement nécessaires. Pour autant, ils ne sont pas soumis aux obligations strictes de la directive 2015/2366.
75.      Aux Pays-Bas, un notaire peut gérer des sûretés à des fins immobilières de la même manière que Betaal. En effet, la législation néerlandaise prévoit spécifiquement que les notaires reçoivent de leurs clients,
afin de garantir le paiement des sommes que ces derniers doivent verser à l’entrepreneur, les fonds correspondants (25).
76.      Selon la thèse défendue par DNB quant à la nature du service fourni, le notaire qui reçoit ces fonds du client et les transmet ensuite à l’entrepreneur devrait également être soumis à la directive 2015/2366 et à la surveillance prudentielle qu’elle prévoit. Lors de l’audience, DNB a toutefois reconnu que la directive 2015/2366 ne s’applique pas à des professionnels, tels que des notaires ou des avocats, qui gèrent des sûretés et des dépôts (26).
77.      Si ces professionnels ne peuvent pas être qualifiés de prestataires de services de paiement au sens de la directive 2015/2366, bien qu’ils reçoivent des fonds de la part des clients pour les transmettre à des tiers, c’est, entre autres, parce qu’ils ne sont pas des prestataires professionnels et habituels de tels services à titre principal, mais à titre accessoire ou marginal, c’est-à-dire en complément de leurs fonctions propres.
78.      Or, ce même argument peut être étendu à l’activité principale exercée par Betaal, qui n’est pas de fournir des services de paiement, mais de proposer des sûretés pour garantir que les acheteurs de logements s’acquittent de leur dette envers les entrepreneurs qui les construisent.
79.      Il s’ensuit que la directive 2015/2366 exclut de son champ d’application les prestataires de simples services de sûreté qui effectuent, de manière accessoire, des services de paiement.
80.      Il est certain qu’exclure les prestataires de services de sûreté tels que Betaal du champ de la directive 2015/2366 n’offre pas aux utilisateurs de ces services la même protection que celle dont bénéficient les utilisateurs des services de paiement fournis par les établissements de paiement (27).
81.      Toutefois, cette circonstance n’est pas déterminante pour répondre aux questions soulevées par la juridiction de renvoi. D’autres mécanismes de protection des utilisateurs visant la sauvegarde de leurs intérêts peuvent être prévus par le droit national, que ce soit au moyen de systèmes de sécurisation des fonds ou en imposant, par la loi, des conditions strictes aux entités qui, sans fournir de services de paiement, reçoivent des fonds de ces clients à titre de garantie de l’exécution de leurs obligations contractuelles.
82.      En définitive, l’article 4, point 3, de la directive 2015/2366, lu en combinaison avec l’annexe I, point 3, sous c), de cette directive, doit être interprété en ce sens que ne constitue pas un service de paiement le service de réception et de transfert de fonds offert par une entité agissant en qualité d’intermédiaire lorsque, dans le cadre d’un contrat conclu avec un client et un entrepreneur, cette entité reçoit les fonds du client sur son compte de paiement et les transfère à l’entrepreneur à partir de ce compte de paiement avec le consentement du client.
D.      Quid de la transmission de fonds ?
83.      Selon le gouvernement norvégien, le service fourni par Betaal relèverait de la notion de « transmission de fonds » (28), visée à l’annexe I,
point 6, de la directive 2015/2366 et définie à l’article 4, point 22, de cette directive (29).
84.      En réalité, la Cour n’est nullement tenue de se prononcer sur l’interprétation de l’article 4, point 22, de la directive 2015/2366, étant donné l’absence de référence à cette disposition dans la décision de renvoi.
85.      Dans l’hypothèse où la Cour accepterait, néanmoins, de répondre à la thèse du gouvernement norvégien, je l’examinerai ci-après.
86.      Le considérant 9 de la directive 2015/2366 précise que la transmission de fonds « est un service de paiement simple généralement basé sur des espèces fournies par un payeur à un prestataire de services de paiement, qui transmet le montant correspondant, par exemple par le biais d’un réseau de communication, à un bénéficiaire ou à un autre prestataire de services de paiement agissant pour le compte d’un bénéficiaire ».
87.      Après avoir reconnu que, en l’espèce, la réception de fonds provenant du payeur s’effectue sans qu’un compte de paiement soit créé à son nom ou au nom du bénéficiaire, le gouvernement norvégien soutient qu’il y a « transmission de fonds » au sens des dispositions mentionnées.
88.      À mon avis, plusieurs arguments permettent de rejeter cette thèse.
89.      En premier lieu, la dynamique des opérations dans lesquelles Betaal est impliquée ne correspond pas à celle d’un « simple » service de transmission de fonds qui se caractérise par son immédiateté et par le transfert inconditionnel des fonds au bénéficiaire (30).
90.      En deuxième lieu, lors d’une transmission de fonds, le bénéficiaire reçoit la somme que le payeur a transférée. Dans le cas de Betaal, cette automaticité et cette inconditionnalité n’existent pas : le client peut donner l’ordre de transférer les fonds, mais ceux-ci ne seront pas remis à l’entrepreneur bénéficiaire si l’immeuble n’est pas achevé à la satisfaction du payeur.
91.      Troisièmement, pour être qualifiée de service de paiement consistant en une transmission de fonds, l’activité de Betaal devrait être exercée à titre principal et de manière professionnelle. En d’autres termes, Betaal devrait se livrer à l’activité de transmission de fonds de manière habituelle et ses services de transmission de fonds ne devraient pas être accessoires ou avoir un simple rôle instrumental dans la prestation d’un service de sûreté.
92.      Comme je l’ai déjà indiqué, Betaal n’a pas pour activité principale d’effectuer des transmissions de fonds, mais de proposer des sûretés afin de garantir le paiement par les clients des entrepreneurs qui construisent leurs logements. Les transmissions de fonds, si elles existaient dans ce cas, seraient une activité instrumentale
et accessoire.
93.      Je ne considère pas non plus que l’assimilation, par le gouvernement norvégien, du service de sûreté offert par Betaal à ceux fournis par les « supermarchés, les commerçants et autres détaillants fournissent au public un service équivalent leur permettant de régler des factures de services d’utilité publique et d’autres factures régulières du ménage », visés au considérant 9 de la directive 2015/2366, soit correcte.
94.      L’analogie, je le répète, n’est pas appropriée dans la mesure où : a) les supermarchés, les commerçants et autres détaillants transfèrent la totalité des fonds remis par les clients pour payer certaines factures sans prélever de montant ; et b) le service qu’ils fournissent n’est pas un service accessoire et auxiliaire à une autre activité principale, mais une transmission de fonds pour payer ces factures, service que ces entités proposent à leurs clients dans certains États comme l’un des services inclus dans leur catalogue de prestations (principales).
V.      Conclusion
95.      Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre au College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas) de la manière suivante :
« L’article 4, point 3, de la directive (UE) 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2015, concernant les services de paiement dans le marché intérieur, modifiant les directives 2002/65/CE, 2009/110/CE et 2013/36/UE et le règlement (UE)
no 1093/2010, et abrogeant la directive 2007/64/CE, lu en combinaison avec le point 3, sous c), de l’annexe I de cette directive,
doit être interprété en ce sens que :
ne constitue pas un service de paiement le service de réception et de transfert de fonds offert par une entité agissant en qualité d’intermédiaire lorsque, dans le cadre d’un contrat conclu avec un client et un entrepreneur, cette entité reçoit les fonds du client sur son compte de paiement et les transfère à l’entrepreneur à partir de ce compte de paiement avec le consentement du client ».
1      Langue originale : l’espagnol.
2      Directive (UE) 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2015, concernant les services de paiement dans le marché intérieur, modifiant les directives 2002/65/CE, 2009/110/CE et 2013/36/UE et le règlement (UE)
no 1093/2010, et abrogeant la directive 2007/64/CE (JO 2015, L 337, p.35).
3      Loi sur le contrôle financier
(ci-après la « Wft »).
4      Le client peut donc déposer le montant de la dernière tranche du prix de l’ouvrage non pas auprès d’un notaire, mais sur le compte de la fondation Betaal.
5      Betaal devait à mettre un terme à ces violations dans les quatre semaines suivant la notification de l’injonction (délai de grâce), en cessant de proposer la garantie d’achèvement et la sûreté ainsi qu’en cédant, modifiant ou résiliant les contrats en cours.
6      L’astreinte s’élève à 10 000,00 euros pour chaque semaine (suivant l’échéance du délai de grâce) durant laquelle Betaal ne respecte pas pleinement l’injonction. Le montant maximal de l’astreinte s’élève à 50 000,00 euros.
7      ECLI:NL:RBROT :2022:9932.
8      Dans ses observations écrites, le gouvernement néerlandais s’est limité à indiquer qu’il partageait la position de DNB et qu’il expliquerait éventuellement son point de vue oralement. Étant donné qu’il n’a pas participé à l’audience, il n’a pas fourni cette explication.
9      Selon le gouvernement tchèque, un service tel que celui en cause dans la présente affaire constitue un service de paiement seulement lorsqu’il est fourni par une entité dans le cadre de l’exercice d’une profession ou d’une activité commerciale, qu’il ne s’agit pas uniquement d’une composante nécessaire d’un autre service et que le transfert de fonds est effectué uniquement sur la base d’une instruction du payeur ou du bénéficiaire.
10      Arrêts du 1er août 2025, Alace et Canpelli (C‑758/24 et C‑759/24, EU:C:2025:591, point 91), du 6 juillet 2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Réfugié ayant commis un crime grave) (C‑8/22, EU:C:2023:542, point 29) et du 17 novembre 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, point 12).
11      Réponse du 18 mars 2022 à la question no 2020,5216. La réponse n’a pas de valeur juridique contraignante. Elle est disponible sur le site de l’ABE, Single Rulebook Q&A (questions réponses sur le corpus réglementaire unique), question no 2020,5216, à l’adresse suivante : www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/qna/view/publicId/2020,5216.
12      DNB invoque également la réponse de la Commission, du 6 janvier 2023, à la question no 2020,5099, mais les circonstances factuelles qui étaient à la base de cette question diffèrent de celles de la présente affaire. Cette réponse de la Commission est disponible à l’adresse suivante :
https://www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/qna/view/publicId/2020,5099.
13      Arrêt du 22 février 2024, ABC Projektai (C‑661/22, EU:C:2024:148, point 34) : « [...] lorsqu’un utilisateur de services de paiement met à la disposition d’un établissement de paiement des fonds et que ces fonds sont crédités sur un compte de paiement détenu par cet établissement au nom de cet utilisateur, ces opérations doivent, en principe, être considérées comme constituant une opération liée à la gestion d’un compte de paiement au sens de l’article 4, point 12, de la directive 2015/2366 et donc comme faisant partie d’un service de paiement, au sens de son article 4, point 3 ».
14      Décision de renvoi, points 12.1 à 12.3.
15      Je partage à cet égard les observations formulées par la juridiction de renvoi au point 13.5 de la décision de renvoi : « L’on pourrait [...] déduire du contexte des dispositions du chapitre intitulé “Exécution des opérations de paiement” (articles 78 à 93) de la directive 2015/2366 ainsi que de la définition des notions d’“opération de paiement”, de “payeur” et de “bénéficiaire” que l’exécution d’opérations de paiement doit s’entendre avant tout dans un sens technique et que le terme “exécution” vise la réalisation d’une opération de paiement sur un compte de paiement. [...]. Ces dispositions semblent présumer une participation directe et technique du prestataire de services de paiement au transfert des fonds d’un compte de paiement à un autre ». Mise en italique par mes soins.
16      Lors de l’audience, DNB a confirmé que Betaal ne réalisait pas d’intermédiation financière avec les fonds des sûretés, c’est-à-dire qu’elle était tenue de les maintenir bloqués et qu’elle ne les utilisait pas à des fins de maximisation de ses profits. Par conséquent, Betaal ne s’apparente pas aux établissements d’intermédiation financière dont les risques justifient qu’ils soient soumis à la surveillance prudentielle de la DNB.
17      Directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338).
18      Directive 2009/110/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 septembre 2009, concernant l’accès à l’activité des établissements de monnaie électronique et son exercice ainsi que la surveillance prudentielle de ces établissements, modifiant les directives 2005/60/CE et 2006/48/CE et abrogeant la directive 2000/46/CE (JO 2009, L 267, p. 7).
19      S’agissant de la directive 2007/64/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 novembre 2007, concernant les services de paiement dans le marché intérieur, modifiant les directives 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE ainsi que 2006/48/CE et abrogeant la directive 97/5/CE (JO 2007, L 319, p. 1), la Cour a précisé dans son arrêt du 22 mars 2018, Rasool (C‑568/16, EU:C:2018:211, point 36) que son application devrait être limitée aux prestataires de services de paiement dont « l’activité principale » consiste à fournir des services de paiement aux utilisateurs de ces services. Au point 37, la Cour a considéré que l’activité principale de la société défenderesse
était l’exploitation de salles de jeux et que, dans ce contexte, les opérations relatives aux terminaux multifonction permettant aux utilisateurs d’échanger et de retirer de l’argent relevaient d’un service purement accessoire à ladite activité.
20      Betaal ne disposait pas de cet agrément, raison pour laquelle la DNB lui a enjoint de cesser son activité.
21      Pour ce qui importe en l’espèce, il n’est pas pertinent de préciser si les utilisateurs protégés seraient uniquement ceux qui ont la qualité de « consommateur » au sens strict ou également ceux qui ne possèdent pas cette qualité (comme, par exemple, les entreprises). Le considérant 53 de la directive 2015/2366 se lit comme suit : « Ne se trouvant pas dans la même situation, consommateurs et entreprises n’ont pas besoin du même niveau de protection. Alors qu’il importe de garantir les droits des consommateurs au moyen de dispositions auxquelles il n’est pas possible d’être dérogé par contrat, il est judicieux de laisser les entreprises et les organisations en décider autrement lorsqu’elles n’ont pas affaire à des consommateurs. Cependant, les États membres devraient pouvoir prévoir que les microentreprises [...] soient traitées de la même manière que les consommateurs.
En tout état de cause, certaines dispositions essentielles de la présente directive devraient toujours s’appliquer, indépendamment du statut de l’utilisateur ».
22      Reproduit au point 4 des présentes conclusions.
23      Voir l’arrêt du 2 septembre 2021, CRCAM (C‑337/20, EU:C:2021:671, point 44) concernant l’objectif de la directive 2007/64, qui correspond dans une large mesure aux objectifs de la directive 2015/2366.
24      Considérant 6 de la directive 2015/2366.
25      Conformément à l’article 767 du livre 7 du code civil néerlandais :
« Le maître d’ouvrage peut seulement être tenu de s’acquitter des paiements qui correspondent, du moins approximativement, à l’avancement de la construction ou à la valeur des biens qui lui ont été cédés ; afin de garantir l’exécution des obligations qui lui incombent, il peut toutefois être convenu que le maître d’ouvrage dépose un montant qui ne peut pas dépasser 10 % du prix de l’ouvrage auprès d’un notaire ou qu’il fournisse une sûreté de substitution pour ce montant.
Le montant payé en surplus constitue un paiement indu ».
26      Le gouvernement italien se prononce dans le même sens (points 37 et 38 de ses observations écrites). Selon lui, une interprétation large de la règle litigieuse serait susceptible d’étendre de manière significative la notion de service de paiement, avec des conséquences difficilement prévisibles. Des activités actuellement exercées librement et considérées comme non soumises à la réglementation sur les services de paiement pourraient alors entrer dans le champ des activités visées par cette dernière si le service décrit dans la demande de décision préjudicielle devait être qualifié de service de paiement. Il ajoute que, dans cette hypothèse, une qualification similaire devrait être retenue pour le service de dépôt auprès du notaire du prix du transfert de propriété ou du transfert, de la constitution ou de l’extinction d’autres droits réels sur des immeubles ou des fonds de commerce. De la même manière, toute entité qui fournirait un service de garantie ou de dépôt de sommes analogue pourrait être considérée comme un prestataire de service de paiement.
27      Lors de l’audience, DNB a évoqué la possibilité que les prestataires de sûretés fassent faillite et que les fonds alloués aux fins de la sûreté ne puissent pas être récupérés. Elle a ajouté que cela s’était produit dans le cas de Betaal.
28      Le syntagme
envío de dinero présente une certaine ambiguïté. L’expression utilisée dans les différentes versions linguistiques que j’ai consultées [« money remittance » (anglais), « transmission de fonds » (français), « Finanztransfer » (allemand), « geldtransfer » (néerlandais), « rimessa di denaro » (italien), « envio de fundos » (portugais) ou « remiterea de bani » (roumain)] ne permet pas de déterminer avec précision son champ sémantique afin de le différencier d’autres notions plus ou moins similaires.
29      Reproduit au point 6 des présentes conclusions.
30      Betaal ne transfère pas à l’entrepreneur la totalité de l’argent envoyé par le client. Selon l’article 10 des CGC, Betaal déduit de la somme reçue du client un montant s’élevant à 2,5 % de la sûreté, avec un minimum de 200 euros, qui ne sont ni transférés ni versés à l’entrepreneur.