Wydanie tymczasowe
PLOPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 12 lutego 2026 r.(1)
Sprawa C-829/24
Komisja Europejska
przeciwko
Węgrom
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 49 TFUE – Swoboda przedsiębiorczości – Artykuł 56 TFUE – Swoboda świadczenia usług – Artykuł 63 TFUE – Swobodny przepływ kapitału – Dyrektywa 2000/31/WE o handlu elektronicznym – Artykuł 3 – Dyrektywa 2006/123/WE dotycząca usług na rynku wewnętrznym – Artykuły 14, 16 i 19 – Rozporządzenie (UE) 2016/679 o ogólnej ochronie danych – Artykuły 5, 6, 9 i 10 – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 11 – Prawo do wolności wypowiedzi – Artykuł 12 – Prawo do swobodnego stowarzyszania się – Artykuł 7 – Prawo do poszanowania życia prywatnego – Artykuł 8 – Prawo do ochrony danych osobowych – Artykuł 47 – Prawo do skutecznego środka prawnego – Artykuł 48 – Prawo do ochrony tajemnicy adwokackiej – Prawo do nieobciążania samego siebie – Węgierska ustawa o ochronie suwerenności narodowej – Powołanie Urzędu ds. ochrony suwerenności – Uprawnienia w zakresie prowadzenia dochodzeń, przekazywania informacji, dokonywania ocen i wysuwania propozycji – Publikowanie sprawozdań rocznych – Działania w zakresie reprezentacji interesów – Działania w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji – Działania mające na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na państwowe i społeczne procesy decyzyjne – Zagrożenie dla suwerenności narodowej lub jej naruszenie – Działania mające na celu wywarcie wpływu na wynik wyborów oraz na wolę wyborców przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy – Artykuł 4 ust. 2 TUE – Poszanowanie tożsamości narodowej i bezpieczeństwa narodowego – Nadrzędny interes ogólny
Spis treści
I.
Wprowadzenie
II.
Ramy prawne
A.
Prawo Unii
1.
Prawo pierwotne
2.
Prawo wtórne
a)
Dyrektywa o handlu elektronicznym
b)
Dyrektywa usługowa
c)
RODO
B.
Prawo krajowe
1.
Ustawa o ochronie suwerenności narodowej
2.
Inne relewantne ustawy
III.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
IV.
Żądania stron oraz postępowanie przed Trybunałem
V.
Ocena
A.
W przedmiocie dopuszczalności zarzutów dodatkowych
B.
W przedmiocie zarzutów opartych na twierdzeniu o braku kompetencji Unii i braku właściwości Trybunału
1.
W przedmiocie zarzutu opartego na twierdzeniu o braku kompetencji Unii w odniesieniu do uregulowań chroniących suwerenność narodową
2.
W przedmiocie zarzutu braku kompetencji opartego na twierdzeniu o braku wpływu na stosowanie prawa Unii
3.
W przedmiocie domniemanego przedwczesnego charakteru skargi ze względu na brak wystarczających skutków prawnych
C.
Co do istoty
1.
Naruszenie swobody świadczenia usług zagwarantowanej przez art. 16 dyrektywy usługowej
a)
Zakres stosowania
b)
Wymogi ustanowione przez kwestionowaną ustawę
c)
Wymogi ustanowione przez kwestionowaną ustawę nie stanowią ogólnych ograniczeń administracyjnych
d)
Niedyskryminacja, konieczność i proporcjonalność
1)
W przedmiocie istnienia dyskryminacji bezpośredniej lub pośredniej [art. 16 ust. 1 akapit trzeci lit. a) dyrektywy usługowej]
2)
W przedmiocie konieczności i w przedmiocie istnienia wystarczająco precyzyjnej podstawy prawnej [art. 16 ust. 1 akapit trzeci lit. b) dyrektywy usługowej]
3)
W przedmiocie proporcjonalności [art. 16 ust. 1 akapit trzeci lit. c) dyrektywy usługowej]
i)
Zdatność do osiągnięcia zamierzonego prawnie uzasadnionego celu
ii)
Konieczność
iii)
Proporcjonalność
iv)
Wnioski pośrednie
2.
Naruszenie swobody otrzymywania usług zagwarantowanej przez art. 19 dyrektywy usługowej
3.
Naruszenie swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej przez art. 14 dyrektywy usługowej
4.
Naruszenie swobodnego przepływu usług społeczeństwa informacyjnego, zagwarantowanego przez art. 3 dyrektywy o handlu elektronicznym
5.
Naruszenie swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości zagwarantowanych przez art. 49 i 56 TFUE
6.
Naruszenie swobodnego przepływu kapitału zagwarantowanego przez art. 63 TFUE
a)
W przedmiocie istnienia ograniczenia
b)
W przedmiocie uzasadnienia
7.
Naruszenie postanowień Karty
a)
Zastrzeżenia i możliwość zastosowania postanowień Karty
b)
Ingerencja w wolność wypowiedzi i informacji zagwarantowaną przez art. 11 Karty
c)
Ingerencja w wolność stowarzyszania się zagwarantowaną przez art. 12 Karty
d)
Ingerencja w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego zagwarantowane przez art. 7 Karty
e)
Uzasadnienie i proporcjonalność ingerencji w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, w wolność wypowiedzi i informacji oraz w wolność stowarzyszania się
f)
Naruszenie obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej między adwokatem a jego klientem w rozumieniu art. 7 Karty, odczytywanego w związku z jej art. 47
g)
Naruszenie prawa do nieobciążania samego siebie w rozumieniu art. 48 Karty
8.
Naruszenie RODO oraz art. 7 i 8 Karty
a)
Przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu RODO
b)
Zgodność z prawem przetwarzania danych osobowych w oparciu o odpowiednią podstawę prawną
1)
Odpowiednia podstawa prawna dla przetwarzania
2)
Nieprecyzyjny charakter kwestionowanej ustawy
3)
Proporcjonalność
9.
Wnioski pośrednie
VI.
W przedmiocie kosztów
VII.
Wnioski
I.      Wprowadzenie
1.        W przedmiotowej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez przyjęcie w dniu 12 grudnia 2023 r. 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről(2) (ustawy nr LXXXVIII z 2023 r. o ochronie suwerenności narodowej) (zwanej dalej „kwestionowaną ustawą”) Węgry pod wieloma względami uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy prawa Unii.
2.        Spór ten dotyczy fundamentalnej i niezwykle aktualnej kwestii dotyczącej tego, jak i w jakim zakresie społeczeństwo demokratyczne może – tak, by znajdowało to prawne uzasadnienie – chronić się przed działaniami podmiotów zagranicznych, które, także przy wykorzystaniu wsparcia finansowego, wywierają na wewnętrzne demokratyczne procesy decyzyjne, w tym wybory krajowe, wpływ nieodpowiedni lub noszący znamiona manipulacji, takimi jak dezinformacja(3). Węgry twierdzą, że to właśnie takie uzasadnienie leżało u podstaw przyjęcia kwestionowanej ustawy, która ustanawia związek między taką bezprawną zagraniczną ingerencją a zagrożeniem dla suwerenności narodowej. Powołują się one w szczególności na to, że ze względu na ich suwerenność narodową, tożsamość narodową i bezpieczeństwo narodowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE przysługiwała im wyłączna kompetencja do uchwalenia i wdrożenia tych przepisów. Równocześnie zaprzeczają one temu, jakoby kompetencja przysługiwała w tej dziedzinie Unii, a także temu, jakoby przepisy te miały wpływ na stosowanie i przestrzeganie prawa Unii.
3.        Kwestionowana ustawa ustanawia Urząd ds. ochrony suwerenności (zwany dalej „Urzędem”), który jest niezależny i którego zadaniem jest wykrywanie działań mogących naruszać tę suwerenność lub jej zagrażać. Ma on między innymi identyfikować organizacje lub osoby, których działania, w szczególności przy wykorzystaniu wsparcia zagranicznego, mogą wywrzeć wpływ na procesy demokratyczne i na wolę wyborców. Działania te obejmują więc komunikowanie się i wymianę informacji, a także swobodne wyrażanie opinii w ramach procesu demokratycznego na różnych szczeblach. Na potrzeby kontroli i oceny tych działań Urzędowi przysługują względem zainteresowanych organizacji i osób szerokie uprawnienia dyskrecjonalne i uprawnienia w zakresie prowadzenia dochodzeń, których wykonywanie nie podlega żadnej kontroli sądowej. Nadto Urząd jest upoważniony do przekazywania zgromadzonych w ramach korzystania z tych uprawnień informacji i danych właściwym organom krajowym na potrzeby przyjęcia dalszych środków, w stosownych przypadkach represyjnych. Wreszcie, Urząd jest uprawniony do publikowania wyników swoich dochodzeń oraz sprawozdań rocznych, w których przedstawia ocenę działań, które uznał za zagrożenie dla suwerenności narodowej lub za jej naruszenie.
4.        Wiele przyjętych w tym celu podstaw prawnych kwestionowanej ustawy, na przykład ta dotycząca pojęcia „działań mających na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa”(4), jest niejasnych i ma szeroki zakres stosowania. To właśnie ten rozległy zakres stosowania skłonił Komisję do zbadania zgodności tej ustawy z prawem Unii i do wniesienia przedmiotowej skargi. Skarga ta jest wymierzona głównie w uprawnienia Urzędu.
5.        Skarga opiera się zasadniczo na trzech grupach zarzutów lub zastrzeżeń. I tak, Komisja podnosi: po pierwsze, naruszenie przepisów prawa wtórnego i postanowień prawa pierwotnego regulujących swobody podstawowe, w tym swobodę świadczenia usług, swobodę przedsiębiorczości i swobodny przepływ kapitału; po drugie, naruszenie szeregu postanowień Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”); po trzecie, naruszenie pewnych przepisów ogólnego rozporządzenia o ochronie danych (RODO)(5) odczytywanych w związku z art. 8 Karty.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Prawo pierwotne
6.        Jeżeli chodzi o prawo pierwotne Unii, spór dotyczy ewentualnego naruszenia przez Węgry swobód podstawowych przewidzianych w art. 49, 52, 56, 62, 63 i 65 TFUE, a także praw podstawowych zagwarantowanych przez art. 7 (Poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego), art. 8 (Ochrona danych osobowych), art. 11 (Wolność wypowiedzi i informacji), art. 12 (Wolność zgromadzania się i stowarzyszania się), art. 47 (Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu) oraz art. 48 Karty (Domniemanie niewinności i prawo do obrony). Głównym środkiem obronnym Węgier jest powołanie się w szczególności na ochronę ich tożsamości narodowej i ich bezpieczeństwa narodowego w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE.
2.      Prawo wtórne
a)      Dyrektywa o handlu elektronicznym
7.        Artykuł 3 dyrektywy 2000/31/WE o handlu elektronicznym(6), zatytułowany „Rynek wewnętrzny”, stanowi w szczególności:
„[…]
2.      Państwa członkowskie nie mogą z powodów wchodzących w zakres koordynowanej dziedziny ograniczać swobodnego przepływu usług społeczeństwa informacyjnego pochodzących z innego państwa członkowskiego.
[…]
4.      Państwa członkowskie mogą podejmować środki mające na celu odstąpienie od ust. 2 w odniesieniu do określonej usługi społeczeństwa informacyjnego, jeżeli spełnione są następujące warunki:
[…]
b)      państwo członkowskie przed podjęciem takich środków oraz bez uszczerbku dla postępowania sądowego, łącznie ze wstępną procedurą sądową oraz czynnościami przeprowadzonymi w postępowaniu przygotowawczym:
–        zwróciło się do państwa członkowskiego określonego w ust. 1, aby podjęło środki, a państwo to ich nie podjęło lub były one niewystarczające,
–        powiadomiło Komisję i państwo członkowskie określone w ust. 1 o zamiarze podjęcia takich środków.
[…]”.
b)      Dyrektywa usługowa
8.        Artykuł 16 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2006/123/WE dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (zwanej dalej „dyrektywą usługową”)(7), zatytułowany „Swoboda świadczenia usług”, stanowi w szczególności:
„Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia wymogów sprzecznych z następującymi zasadami:
a)      niedyskryminacja: wymóg nie może ani bezpośrednio, ani pośrednio dyskryminować ze względu na przynależność państwową, lub w przypadku osób prawnych ze względu na państwo członkowskie, w którym prowadzą przedsiębiorstwo;
b)      konieczność: wymóg musi być uzasadniony względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego lub ochrony środowiska naturalnego;
c)      proporcjonalność: wymóg musi być odpowiedni dla osiągnięcia wyznaczonego celu i nie może wykraczać poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia”.
9.        Zgodnie z art. 19 dyrektywy usługowej, zatytułowanym „Ograniczenia zakazane”:
„Państwa członkowskie nie mogą nakładać na usługobiorcę wymogów, które ograniczają korzystanie z usług dostarczanych przez usługodawcę prowadzącego przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim, a w szczególności następujących wymogów:
a)      obowiązku uzyskania od właściwych organów zezwolenia lub złożenia im oświadczenia;
b)      limitów wprowadzających dyskryminację w zakresie przyznawania pomocy finansowej ze względu na fakt, że usługodawca prowadzi przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim lub ze względu na położenie miejsca świadczenia usługi”.
c)      RODO
10.      Artykuł 5 RODO określa „[z]asady dotyczące przetwarzania danych osobowych”.
11.      Artykuł 6 RODO reguluje „[z]godność przetwarzania z prawem”.
B.      Prawo krajowe
1.      Ustawa o ochronie suwerenności narodowej
12.      Z preambuły kwestionowanej ustawy wynika, że „[s]uwerenność Węgier coraz częściej staje się przedmiotem nielegalnych ataków”, w szczególności „jawnych prób ingerencji” ze strony zagranicznych organizacji i osób starających się realizować swoje własne interesy ze szkodą w szczególności dla interesów węgierskich. Tytułem przykładu wspomniano o próbie wywarcia wpływu, przy wykorzystaniu bezpośredniego finansowania zagranicznego, na kampanię wyborczą w 2022 r., wskazując, że kandydat zjednoczonej opozycji na urząd premiera sam oświadczył, że opozycja „otrzymała miliony dolarów amerykańskich ze Stanów Zjednoczonych”. I tak, wiosną 2022 r. zjednoczona opozycja miała ominąć obowiązujący partie polityczne zakaz przyjmowania wsparcia z zagranicy „poprzez wykorzystanie środków pochodzących z zagranicy za pośrednictwem swoich organizacji społeczeństwa obywatelskiego prowadzących działalność polityczną i spółek handlowych”. Nadto wskazano, że gdyby władza polityczna trafiła w ręce osób lub organizacji zależnych od zagranicznych sił, zagranicznej organizacji lub zagranicznej osoby, doszłoby do naruszenia suwerenności Węgier, a także bezpieczeństwa narodowego. Celem kwestionowanej ustawy ma więc być „[z]apewnienie przejrzystości debaty demokratycznej oraz państwowych i społecznych procesów decyzyjnych, podawanie do publicznej wiadomości prób zagranicznej ingerencji oraz zapobieganie próbom ingerencji” o podobnym charakterze. Z tego względu, jak wskazano, „konieczne jest powołanie niezależnego organu, którego zadaniem będzie badanie tych prób, a także przewidzenie sankcji karnych za korzystanie ze wsparcia zagranicznego w związku z wyborami”.
13.      Paragraf 1 kwestionowanej ustawy stanowi:
„1.      Urząd jest autonomicznym organem administracji państwowej powołanym na podstawie art. R ust. 4 Magyarország Alaptörvénye [ustawy zasadniczej Węgier] w celu ochrony tożsamości konstytucyjnej, działającym w trybie przewidzianym w niniejszej ustawie i prowadzącym działania w zakresie przeprowadzania analiz, dokonywania ocen, wysuwania propozycji i prowadzenia dochodzeń.
2.      Urząd jest niezależny, podlega wyłącznie przepisom prawa, nie otrzymuje poleceń od żadnej osoby ani żadnego organu, a swoje zadania wykonuje niezależnie od wszelkich innych organów, nie podlegając jakiemukolwiek wpływowi ze strony wszelkich instytucji, organów, partii politycznych, spółek, stowarzyszeń, osób prawnych lub osób fizycznych. Zadania może powierzać Urzędowi wyłącznie ustawa.
[…]”.
14.      Paragraf 2 kwestionowanej ustawy przewiduje w szczególności:
„W ramach swoich działań w zakresie przeprowadzania analiz, dokonywania ocen i wysuwania propozycji Urząd:
a)      opracowuje i stosuje metodykę oceny zagrożeń dla suwerenności;
b)      analizuje stan poszanowania suwerenności narodowej poprzez ocenę informacji i danych uzyskanych od organizacji objętych dochodzeniem, organów państwa i organów samorządu terytorialnego oraz innych organów lub osób, których sprawa dotyczy;
[…]
e)      przygotowuje sprawozdanie roczne o stanie suwerenności narodowej;
[…]”.
15.      Paragraf 3 kwestionowanej ustawy stanowi w szczególności:
„W ramach swoich zadań w zakresie prowadzenia dochodzeń Urząd:
a)      ujawnia i bada
aa)      działania w zakresie reprezentacji interesów, z wyjątkiem działań prowadzonych przez przedstawicielstwa dyplomatyczne i zewnętrzne, a także działań prowadzonych przez organizacje reprezentujące interesy zawodowe,
ab)      działania w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji,
ac)      działania mające na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa, w tym działania mające na celu wywarcie wpływu na procesy decyzyjne osób wykonujących prerogatywy władzy publicznej,
prowadzone w interesie innych państw, a także – niezależnie od statusu prawnego – zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych,
jeżeli mogą one naruszać suwerenność Węgier lub jej zagrażać;
b)      identyfikuje i bada organizacje, których działania prowadzone przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy mogą wywrzeć wpływ na wynik wyborów;
c)      identyfikuje i bada organizacje, które prowadzą działania mające na celu wywarcie wpływu na wolę wyborców przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy lub które wspierają takie działania”.
16.      Zgodnie z § 6 kwestionowanej ustawy:
„1.      W związku z zadaniami powierzonymi mu w § 3 Urząd bada poszczególne sprawy, a wyniki przeprowadzanych dochodzeń, obejmujące ustalone w ich toku fakty, oparte na nich ustalenia oraz wyprowadzone z nich wnioski, publikuje on w swojej witrynie internetowej.
2.      W związku z zadaniami powierzonymi mu w § 3 Urząd przygotowuje sprawozdanie roczne o stanie suwerenności narodowej, które zawiera następujące elementy:
a)      analizę uregulowań mających wpływ na suwerenność narodową, skuteczności ich stosowania, problemów pojawiających się w związku z ich wdrażaniem i stosowaniem oraz praktyki stosowania prawa i praktyki administracyjnej;
b)      opartą na metodyce oceny zagrożeń dla suwerenności ocenę zagrożeń dla suwerenności, w której zidentyfikowane są zagrożenia i problemy w obszarze suwerenności narodowej, którym należy zaradzić, dostępne środki służące zaradzeniu tymże, luki w zakresie radzenia sobie z nimi oraz rozwiązania, jakie należy zastosować w celu zaradzenia tym zagrożeniom i problemom;
c)      zalecenia dla organów, którym powierzono stosowne zadania i które posiadają stosowne kompetencje;
d)      ocenę tego, w jakim stopniu organy, którym powierzono stosowne zadania i które posiadają stosowne kompetencje, zastosowały się do wcześniejszych sprawozdań i zaleceń;
e)      podsumowanie działalności i funkcjonowania Urzędu w poprzednim roku.
3.      Sprawozdanie roczne o stanie suwerenności narodowej za poprzedni rok kalendarzowy jest podawane do wiadomości publicznej w witrynie internetowej Urzędu do dnia 30 czerwca każdego roku.
4.      Sprawozdanie roczne o stanie suwerenności narodowej – równocześnie z jego opublikowaniem – jest przez Urząd przekazywane do wiadomości stałej komisji ds. bezpieczeństwa narodowego działającej w Országgyűlés [zgromadzeniu krajowym] oraz rządowi.
5.      W terminie trzech miesięcy od opublikowania sprawozdania rocznego o stanie suwerenności narodowej rząd w kierowanej do Urzędu odpowiedzi wskazuje, jakie działania zamierza podjąć w związku ze sformułowanymi w tym sprawozdaniu ustaleniami.
6.      Sprawozdanie Urzędu podane do wiadomości publicznej zgodnie z ust. 1 i 3 nie zawiera danych osobowych, informacji niejawnych, tajemnic prawnie chronionych ani tajemnic związanych z wykonywaniem funkcji, z wyjątkiem danych osobowych, które leżą w interesie publicznym.
7.      Od sprawozdania Urzędu podanego do wiadomości publicznej zgodnie z ust. 1 i 3 nie przysługuje środek odwoławczy.
8.      Przed opublikowaniem sprawozdania, o którym mowa w ust. 1 i 3, Urząd przekazuje ustalenia ze swoich dochodzeń organizacjom, których działania – zgodnie z przeprowadzonym dochodzeniem – uzasadniają wymienienie tych organizacji w publicznym sprawozdaniu Urzędu. Organizacja objęta dochodzeniem może zgłosić uwagi w przedmiocie ustaleń Urzędu w terminie piętnastu dni od dnia ich doręczenia. Na uwagi Urząd udziela odpowiedzi na piśmie w terminie trzydziestu dni od ich otrzymania. Urząd jest obowiązany uzasadnić powody nieuwzględnienia zgłoszonych uwag”.
17.      W rozdziale 3 kwestionowanej ustawy, zatytułowanym „Postępowanie dochodzeniowe prowadzone przez Urząd […]”, § 7 przewiduje w szczególności:
„1.      W ramach dochodzenia, o którym mowa w § 3, Urząd może zwrócić się do organizacji objętej dochodzeniem z wnioskiem o udzielenie informacji i danych zgodnie z § 8.
2.      W ramach prowadzonych dochodzeń Urząd może zwrócić się z wnioskiem o udzielenie informacji i danych do każdego organu państwa lub organu samorządu terytorialnego, którego sprawa dotyczy, a także do każdej innej organizacji lub osoby, której sprawa dotyczy, zgodnie z § 8.
3.      Organizacja objęta dochodzeniem, a także organ państwa, organ samorządu terytorialnego, organizacja lub osoba, do których wniosek Urzędu jest skierowany (zwane dalej łącznie »osobami obowiązanymi do współpracy«), są obowiązane zastosować się do niego w terminie wyznaczonym przez Urząd. Termin nie może być krótszy niż piętnaście dni od daty wniosku.
4.      Jeżeli osoba obowiązana do współpracy nie wywiąże się z obowiązku współpracy lub wywiąże się z niego z opóźnieniem, bez uzasadnionej przyczyny, Urząd odnotowuje to w ramach prowadzonego dochodzenia i zamieszcza o tym stosowną wzmiankę w sprawozdaniu rocznym.
[…]”.
18.      Paragraf 8 kwestionowanej ustawy stanowi:
„1.      W ramach postępowania dochodzeniowego prowadzonego na podstawie niniejszego rozdziału Urząd może dokonać następujących czynności, jako czynności o charakterze dowodowym, zgodnie z ustawą:
a)      zapoznać się ze wszystkimi danymi, które mogą mieć związek z przedmiotem dochodzenia, zarządzanymi przez organizację objętą dochodzeniem oraz przez organ państwa lub organ samorządu terytorialnego, którego sprawa dotyczy, oraz je skopiować, a także zbadać wszystkie tego rodzaju dokumenty, w tym dokumenty przechowywane na nośnikach elektronicznych, i zwrócić się o sporządzenie ich kopii;
b)      zwrócić się o udzielenie pisemnych lub ustnych wyjaśnień do organizacji objętej dochodzeniem, do każdego członka personelu organizacji objętej dochodzeniem bądź do organu państwa lub organu samorządu terytorialnego, którego sprawa dotyczy;
c)      zwrócić się o udzielenie pisemnych lub ustnych wyjaśnień do wszelkich organizacji lub osób, które mogą mieć związek z przedmiotem dochodzenia, a także zwrócić się o kopie wszystkich danych lub dokumentów, w tym dokumentów przechowywanych na nośnikach elektronicznych, które mogą mieć związek z przedmiotem dochodzenia.
2.      Postępowanie dochodzeniowe prowadzone przez Urząd na podstawie niniejszego rozdziału nie stanowi postępowania organu administracyjnego; w związku z działaniami podejmowanymi przez Urząd na podstawie niniejszego rozdziału nie można wszcząć żadnego postępowania służącego kontroli działań administracji”.
19.      Zgodnie z § 9 ust. 1 kwestionowanej ustawy:
„W odniesieniu do działań, o których mowa w §§ 7 i 8, Urząd stosuje należycie § 27 ust. 1 i 3 az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (ustawy nr CXI z 2011 r. o rzeczniku praw podstawowych, zwanej dalej »ustawą o rzeczniku praw podstawowych«)”.
20.      Paragraf 11 kwestionowanej ustawy przewiduje:
„Jeżeli Urząd ustali fakty lub okoliczności, które mogą stanowić podstawę wszczęcia lub prowadzenia postępowania wykroczeniowego, postępowania karnego, postępowania administracyjnego lub innego postępowania, przekazuje on znane mu fakty i informacje organowi uprawnionemu do prowadzenia takiego postępowania”.
21.      Paragraf 12 kwestionowanej ustawy stanowi:
„Prezes Urzędu może zwrócić się do stałej komisji ds. bezpieczeństwa narodowego działającej w Országgyűlés [zgromadzeniu krajowym] o omówienie sprawozdania, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz o wysłuchanie osoby odpowiedzialnej za organizację objętą dochodzeniem, w przypadku gdy:
a)      organizacja objęta dochodzeniem nie przekaże informacji w terminie przewidzianym w § 7 ust. 3; lub
b)      uzasadnia to charakter i waga sprawy”.
22.      Paragraf 32 kwestionowanej ustawy wprowadził do Büntető Törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény(8) (ustawy nr C z 2012 r. – kodeks karny, zwanej dalej „kodeksem karnym”) § 350/A, zatytułowany „Nielegalny wpływ na wolę wyborców”, oraz zmienił § 459 ust. 1 kodeksu karnego poprzez wprowadzenie definicji pojęcia „zakazanego wsparcia zagranicznego”.
23.      Paragraf 33 kwestionowanej ustawy wprowadził kilka przepisów do a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény(9) (ustawy nr XXXVI z 2013 r. o procedurze wyborczej, zwanej dalej „ustawą o procedurze wyborczej”), w tym przepis definiujący pojęcie „wsparcia zagranicznego”, a także zmienił kilka przepisów tej ostatniej ustawy.
2.      Inne relewantne ustawy
24.      Spór dotyczy również wdrożenia: § 167 a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény(10) (ustawy nr XC z 2017 r. o postępowaniu karnym, zwanej dalej „kodeksem postępowania karnego”), dotyczącego swobodnego wykorzystywania środków dowodowych; § 27 ust. 3 az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény(11) (ustawy nr CXI z 2011 r. o rzeczniku praw podstawowych, zwanej dalej „ustawą o rzeczniku praw podstawowych”); § 2 ust. 1 az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény(12) (ustawy nr CXII z 2011 r. o prawie do samodzielnego decydowania o wykorzystaniu informacji i wolności informacji, zwanej dalej „ustawą o informacji”), a także §§ 9 i 13 az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény(13) (ustawy nr LXXVIII z 2017 r. o zawodzie adwokata, zwanej dalej „ustawą o zawodzie adwokata”).
III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
25.      W dniu 7 lutego 2024 r. Komisja skierowała do Węgier wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym uznała, że kwestionowana ustawa narusza między innymi wartości Unii (art. 2 TUE), zasadę demokracji przedstawicielskiej (art. 10 TUE), prawo głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego (art. 14 ust. 3 TUE), prawo głosowania w wyborach lokalnych (art. 22 TFUE), swobody podstawowe (art. 49, 56 i 63 TFUE), poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego (art. 7 Karty), ochronę danych osobowych (art. 8 Karty), wolność wypowiedzi i informacji (art. 11 Karty), wolność zgromadzania się i stowarzyszania się (art. 12 Karty), prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu (art. 39 Karty), prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych (art. 40 Karty), prawo do skutecznego środka prawnego i prawo do tajemnicy adwokackiej (art. 7 odczytywany w związku z art. 47 Karty), prawo do nieobciążania samego siebie (art. 48 Karty), swobodę świadczenia audiowizualnych usług medialnych (art. 3 dyrektywy 2010/13/UE w sprawie audiowizualnych usług medialnych(14)), swobodny przepływ usług społeczeństwa informacyjnego (art. 3 dyrektywy o handlu elektronicznym), swobodę świadczenia usług i swobodę przedsiębiorczości zagwarantowane przez art. 14, 16 i 19 dyrektywy usługowej, a także szereg przepisów RODO.
26.      W dniu 11 kwietnia 2024 r. Węgry odpowiedziały na wezwanie do usunięcia uchybienia, kwestionując zasadność zawartych w nim ocen.
27.      W dniu 23 maja 2024 r. na podstawie art. 258 TFUE Komisja skierowała do Węgier uzasadnioną opinię, w której uznała w istocie, że szereg przepisów kwestionowanej ustawy, dotyczących zasadniczo uprawnień powołanego tą ustawą Urzędu, narusza art. 49, 56 i 63 TFUE, art. 7, 8, 11, 12, 47 i 48 Karty, art. 3 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych, art. 3 dyrektywy o handlu elektronicznym, art. 14, 16 i 19 dyrektywy usługowej, a także art. 5, 6, 9 i 10 RODO. Komisja ostatecznie odstąpiła natomiast od zarzucania Węgrom naruszenia wartości Unii, w szczególności demokracji, oraz prawa głosowania i kandydowania (art. 2, art. 10 i art. 14 ust. 3 TUE, art. 22 TFUE oraz art. 39 i 40 Karty).
28.      W dniu 31 lipca 2024 r. Węgry odpowiedziały na uzasadnioną opinię, kwestionując zasadność zawartych w niej zastrzeżeń.
IV.    Żądania stron oraz postępowanie przed Trybunałem
29.      Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 4 grudnia 2024 r. Komisja wniosła przedmiotową skargę.
30.      Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału tego samego dnia Komisja wniosła do Trybunału o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym przewidzianym w art. 23a statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i w art. 133 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
31.      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 12 lutego 2025 r. zadecydowano o rozpoznaniu sprawy w tymże trybie przyspieszonym.
32.      Parlament, Królestwo Belgii, Republikę Czeską, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Republikę Estońską, Irlandię, Królestwo Hiszpanii, Republikę Litewską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolitą Polską, Republikę Portugalską, Republikę Finlandii, Królestwo Szwecji i Królestwo Norwegii dopuszczono do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
33.      Komisja, popierana przez interwenientów, wnosi do Trybunału o:
–        stwierdzenie, że poprzez przyjęcie kwestionowanej ustawy Węgry naruszyły art. 49, 56 i 63 TFUE, art. 3 dyrektywy o handlu elektronicznym, art. 14, 16 i 19 dyrektywy usługowej, art. 7, 8, 11, 12, 47 i 48 Karty, a także art. 5, 6, 9 i 10 RODO;
–        obciążenie Węgier kosztami postępowania.
34.      Węgry wnoszą do Trybunału o:
–        oddalenie skargi;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
35.      W dniu 16 września 2025 r. odbyła się rozprawa, podczas której wysłuchano wystąpień stron i interwenientów oraz ich odpowiedzi na pytania zadane przez Trybunał.
V.      Ocena
36.      Z uwagi na to, że niektórzy interwenienci podnieśli zarzuty dodatkowe w stosunku do tych wysuniętych przez Komisję w skardze, w pierwszej kolejności należy ocenić ich dopuszczalność (śródtytuł A).
37.      W drugiej kolejności należy wypowiedzieć się w przedmiocie zarzutów opartych na twierdzeniu o braku kompetencji Unii w dziedzinie ochrony suwerenności narodowej, w tym na twierdzeniu o braku właściwości Trybunału do rozpoznania przedmiotowej skargi (śródtytuł B). Po pierwsze, zbadam zasadność głównego i horyzontalnego argumentu Węgier, zgodnie z którym brak kompetencji Unii wynika ze spoczywającego na niej na mocy art. 4 ust. 2 TUE obowiązku poszanowania w szczególności tożsamości narodowej i bezpieczeństwa narodowego (śródtytuł 1). Po drugie, należy ocenić drugi argument horyzontalny wysunięty przez Węgry, zgodnie z którym kwestionowana ustawa nie reguluje działalności gospodarczej, w szczególności działalności wiążącej się z korzystaniem ze swobód podstawowych, a więc nie jest objęta zakresem stosowania prawa Unii (śródtytuł 2).
38.      W trzeciej kolejności (śródtytuł C) ocenię, czy doszło do naruszenia relewantnych postanowień prawa pierwotnego i przepisów prawa wtórnego regulujących swobody podstawowe (śródtytuły 1–6), relewantnych postanowień Karty (śródtytuł 7) oraz relewantnych przepisów RODO, odczytywanych w związku z art. 8 Karty (śródtytuł 8).
A.      W przedmiocie dopuszczalności zarzutów dodatkowych
39.      Popierając żądania i zarzuty wysunięte przez Komisję, Parlament – wspierany przez Republikę Litewską, przez Królestwo Belgii, przez Republikę Portugalską i częściowo przez Republikę Czeską – równolegle wnosi do Trybunału o uznanie, że poprzez przyjęcie kwestionowanej ustawy Węgry naruszyły w szczególności wartości Unii (art. 2 TUE) i prawo do skutecznego środka prawnego (art. 47 Karty).
40.      Trzeba stwierdzić, że wniosek, którego celem jest podniesienie i dokonanie oceny ewentualnego naruszenia przez Węgry wartości Unii w rozumieniu art. 2 TUE(15), jest niedopuszczalny. W braku sformułowania stosownego zastrzeżenia w skardze wszczynającej postępowanie zarzut taki nie jest objęty przedmiotem sporu i nie może zostać zbadany przez Trybunał z urzędu. Jak wynika z pkt 25–33 niniejszej opinii, Komisja nie podtrzymała przedstawionego w wezwaniu do usunięcia uchybienia pierwotnego stanowiska, zgodnie z którym Węgry naruszyły art. 2 TUE, lecz odstąpiła od niego w uzasadnionej opinii. Otóż zakres tej ostatniej zasadniczo wyznacza granice przedmiotu skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(16).
41.      Zgodnie bowiem z art. 40 akapit czwarty statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odczytywanym w związku z art. 129 § 1 zdanie pierwsze regulaminu postępowania, wniosek interwencyjny ogranicza się do poparcia żądań jednej ze stron. Nadto stosownie do art. 129 § 3 tego regulaminu interwenient akceptuje stan sprawy, w jakim się ona znajduje w chwili jego wstąpienia. W związku z tym nie może on podnosić nowych zarzutów, odrębnych od tych podniesionych przez stronę skarżącą(17).
42.      W tym względzie Parlament nie może powoływać się na wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów)(18), aby uzasadnić zbadanie przez Trybunał ewentualnego naruszenia art. 2 TUE. W wyroku tym wypowiedziano się nie w przedmiocie takiego odrębnego zarzutu, lecz jedynie – incydentalnie – w przedmiocie związku łączącego art. 2 TUE z art. 19 TUE w zakresie, w jakim ten ostatni stanowi konkretyzację wartości państwa prawnego(19). W niniejszym przypadku Komisja nie powołuje się na naruszenie innego postanowienia traktatu UE, które łączyłby z art. 2 TUE porównywalny związek.
43.      Podobnie, przedmiotem sporu nie jest objęte naruszenie zasad demokracji przedstawicielskiej (art. 10 TUE) i niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową (art. 18 akapit pierwszy TFUE), do jakiego miało dojść zgodnie z twierdzeniami podniesionymi w szczególności przez Republikę Litewską, ani naruszenie zasady obywatelstwa Unii oraz prawa głosowania i kandydowania (art. 20 ust. 2 TFUE), do jakiego miało dojść stosownie do twierdzeń podniesionych na rozprawie przez Republikę Federalną Niemiec. W związku z tym zarzuty te należy również uznać za niedopuszczalne.
44.      Natomiast w zakresie, w jakim Parlament, Republika Czeska i Republika Litewska podnoszą naruszenie zapisanego w art. 47 Karty prawa do skutecznego środka prawnego, zastrzeżenie to jest dopuszczalne, gdyż ma ono na celu poparcie żądań i zastrzeżeń Komisji. O takim naruszeniu jest bowiem wprost mowa w pierwszym żądaniu skargi (zob. pkt 33 niniejszej opinii), a nadto naruszenie to jest przedmiotem zastrzeżenia opartego na twierdzeniu o naruszeniu tajemnicy zawodowej między adwokatem a jego klientem (art. 7 Karty, odczytywany w związku z jej art. 47).
B.      W przedmiocie zarzutów opartych na twierdzeniu o braku kompetencji Unii i braku właściwości Trybunału
45.      Węgry kwestionują wszystkie zarzuty i zastrzeżenia podniesione przez Komisję, powołując się w szczególności na swoją tożsamość narodową i swoje bezpieczeństwo narodowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE, a także na swoją wyłączną kompetencję do przyjmowania przepisów mających na celu ochronę ich suwerenności. Miałoby stąd wynikać, że kwestionowana ustawa nie jest objęta ani zakresem stosowania prawa Unii, ani zakresem kompetencji Unii. Zdaniem Węgier środki ochronne przyjmowane na podstawie tej ustawy dotyczą bowiem wyłącznie takich działań zainteresowanych osób lub organizacji, które mogą zagrażać suwerenności Węgier lub ją naruszać, a nie działalności gospodarczej, którą owe osoby lub organizacje mogą zgodnie z prawem prowadzić w oparciu o swobody podstawowe lub o relewantne prawo wtórne Unii.
46.      W pierwszej kolejności dokonam oceny głównego argumentu Węgier, zgodnie z którym ich suwerenność korzysta z szerokiej ochrony przed ingerencją ze strony Unii, w szczególności na mocy art. 4 ust. 2 TUE. W ich ocenie postanowienie to wyłącza zarówno kontrolę ze strony organów Unii, jak i stosowanie przepisów Unii w odniesieniu do uregulowań krajowych mających chronić suwerenność państw członkowskim (śródtytuł 1). W drugiej kolejności zbadam, czy zgodnie z zarzutami i zastrzeżeniami Komisji w szczególności §§ 3, 6, 7 i 12 kwestionowanej ustawy (zwane dalej również „spornymi przepisami”), które dotyczą działań mogących podlegać uprawnieniom Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń, dokonywania ocen i ujawniania informacji, mogą wpływać na stosowanie przepisów prawa Unii (śródtytuł 2). W trzeciej kolejności ocenię ewentualny przedwczesny charakter przedmiotowej skargi (śródtytuł 3).
1.      W przedmiocie zarzutu opartego na twierdzeniu o braku kompetencji Unii w odniesieniu do uregulowań chroniących suwerenność narodową
47.      Artykuł 4 ust. 2 TUE wymaga poszanowania przez Unię w szczególności tożsamości narodowej i bezpieczeństwa narodowego państw członkowskich.
48.      Ze względu na to, że elementy te stanowią integralną część suwerenności narodowej, Węgry wywodzą stąd w istocie, po pierwsze, że postanowienie to chroni państwa członkowskie przed ingerencją ze strony Unii w ich suwerenność, nakładając na nią ograniczenia w wykonywaniu jej kompetencji. Po drugie, uważają one, że na mocy art. 4 i 5 TUE (przewidującymi w szczególności zasady przyznania kompetencji i pomocniczości) państwa członkowskie posiadają wyłączną kompetencję do stanowienia prawa na potrzeby ochrony swojej suwerenności narodowej.
49.      Wydaje mi się jednak oczywiste, że państwo członkowskie nie może uchylać się od stosowania i przestrzegania prawa Unii, poprzestając na powoływaniu się na art. 4 ust. 2 TUE na potrzeby ochrony swojej tożsamości narodowej, swojego bezpieczeństwa narodowego lub swojej suwerenności narodowej(20). Tym bardziej nie może ono tego czynić wtedy, gdy przyjmowane przez nie środki ochronne są tego rodzaju, że mogą one kolidować ze stosowaniem przepisów prawa Unii, które zostały przyjęte na podstawie przyznanej jej kompetencji, choćby tylko dzielonej.
50.      Otóż w niniejszym przypadku, jak podnosi Komisja, sporne przepisy i środki, jakie mogą zostać przyjęte na ich podstawie, mogą naruszać szereg przepisów prawa Unii, w odniesieniu do stanowienia których kompetencja przyznana Unii wynika w szczególności z art. 53 i 62 TFUE (dyrektywy zmierzające do koordynacji ustawodawstw w dziedzinie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług), z art. 115 TFUE (zbliżanie ustawodawstw mających bezpośredni wpływ na ustanowienie lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego) i z art. 16 TFUE (ochrona danych osobowych).
51.      W tym względzie Węgry nie mogą skutecznie utrzymywać, że działaniami objętymi kwestionowaną ustawą są wyłącznie te, które mają zagrażać suwerenności narodowej, i że w związku z tym działania chronione przez prawo Unii są a priori wyłączone z zakresu stosowania tej ustawy. Dopiero pod koniec prowadzonego dochodzenia Urząd może bowiem stwierdzić, że dane działania służą takiemu potencjalnie bezprawnemu celowi. Nie jest on więc w stanie uniknąć ewentualności wszczęcia dochodzenia również w odniesieniu do działalności gospodarczej wiążącej się z korzystaniem ze swobód podstawowych. Jest tak tym bardziej, że niemożliwe wydaje się dokonanie już na samym początku jasnego i wyraźnego rozdziału między działaniami zgodnymi z prawem a działaniami niezgodnymi z prawem pod tym względem, w szczególności gdy są one objęte zachowaniem stanowiącym pewną niepodzielną całość.
52.      Dokonany przez Węgry rozdział między działaniami, których cele są bezprawne w rozumieniu kwestionowanej ustawy, a działaniami chronionymi przez swobody podstawowe Unii jest więc niemożliwy do przeprowadzenia w praktyce.
53.      W związku z tym zarzut braku kompetencji oparty na twierdzeniach dotyczących art. 4 ust. 2 TUE należy oddalić jako bezzasadny.
2.      W przedmiocie zarzutu braku kompetencji opartego na twierdzeniu o braku wpływu na stosowanie prawa Unii
54.      Węgry uważają, że sporne przepisy i środki przyjmowane na ich podstawie nie mogą ograniczać swobód podstawowych ani wpływać na stosowanie przepisów prawa Unii. Po pierwsze, ich zdaniem celem tych przepisów i środków jest nie regulowanie działalności gospodarczej podmiotów rynkowych, lecz jedynie ochrona suwerenności narodowej przed bezprawną zagraniczną ingerencją(21). Po drugie, w ocenie Węgier rozpatrywane środki – ze względu na to, że nie mają charakteru prawnie wiążącego ani charakteru sankcji – nie są tego rodzaju, że mogłyby wyrządzać jednostkom szkodę lub naruszać ich prawa zagwarantowane przez porządek prawny Unii.
55.      Uważam, że zarzutu tego nie można uwzględnić.
56.      Prawdą jest, że w szczególności pojęcia działań w zakresie reprezentacji interesów, działań w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji oraz działań mających na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa w rozumieniu § 3 kwestionowanej ustawy, a także uprawnienia Urzędu na podstawie §§ 6, 7, 8 i 12 tej ustawy odnoszą się prima facie raczej do działalności politycznej niż do działalności gospodarczej.
57.      Niemniej jednak przepisy te mogą wpływać na prowadzenie transgranicznej działalności gospodarczej objętej zakresem stosowania swobód podstawowych.
58.      Wynika to w szczególności z nieokreślonego charakteru zawartego w § 3 kwestionowanej ustawy pojęcia „działań” prowadzonych w interesie innych państw, a także zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych, które mogą zostać objęte dochodzeniem Urzędu. Urzędowi przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do wszczęcia w tym względzie dochodzenia, a wykonywanie tych uprawnień nie podlega kontroli administracyjnej ani sądowej(22). Na mocy §§ 7 i 8 tej ustawy Urząd jest upoważniony do przyjmowania środków dochodzeniowych względem licznych organizacji i osób, których różne działania, w tym działalność gospodarcza, mogą naruszać suwerenność Węgier lub jej zagrażać. Te organizacje lub osoby mogą bowiem działać w różnych sektorach, w szczególności w sektorach mediów, informacji i komunikacji, które – przynajmniej częściowo – są regulowane prawem Unii.
59.      Tak więc domniemanymi „działaniami w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji” w rozumieniu § 3 lit. a) ab) kwestionowanej ustawy mogą być działania podmiotów świadczących odpłatnie usługi informacyjne lub komunikacyjne, takie jak usługi edukacyjne, kulturalne, audiowizualne lub medialne świadczone za wynagrodzeniem, a zatem mogą one mieć charakter gospodarczy(23). Podobnie, wszelkie przypadki, w których dochodzi do zajęcia stanowiska, podjęcia komunikacji lub przekazania informacji za wynagrodzeniem w celu wniesienia wkładu w debatę publiczną dotyczącą zagadnień leżących w interesie ogólnym lub w ramach forum publicznego, jeżeli są one związane z debatą demokratyczną, z państwowymi i społecznymi procesami decyzyjnymi lub z wyborami, mogą zostać uznane za działania, o których mowa w § 3 lit. a) ac), lit. b) lub c) tej ustawy („działania mające na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa” oraz „działania […] przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy”, które mogą „wywrzeć wpływ na wynik wyborów” lub „[mają] na celu wywarcie wpływu na wolę wyborców”)(24).
60.      „Działania” prowadzone w interesie innych państw, a także zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych w rozumieniu § 3 kwestionowanej ustawy – zważywszy na szerokie ujęcie tego pojęcia – siłą rzeczy mogą więc obejmować transgraniczne transakcje gospodarcze.
61.      W związku z tym sporne przepisy mogą wpływać na korzystanie ze swobód podstawowych.
62.      W konsekwencji argument Węgier, zgodnie z którym kwestionowana ustawa nie jest objęta zakresem stosowania swobód podstawowych, ponieważ jej celem jest wyłącznie ochrona suwerenności narodowej przed działaniami o charakterze niegospodarczym, należy oddalić.
3.      W przedmiocie domniemanego przedwczesnego charakteru skargi ze względu na brak wystarczających skutków prawnych
63.      Nadto Węgry nie mogą podnosić, że kwestionowana ustawa oraz w szczególności postępowania i akty Urzędu nie mogą wywoływać prawnie wiążących skutków potencjalnie naruszających swobody podstawowe chronione przez prawo Unii lub że skutki te są jedynie znikome i przypadkowe(25). Uprawnienia Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń i odpowiadające im obowiązki w zakresie współpracy spoczywające na zainteresowanych podmiotach gospodarczych mają bowiem właśnie na celu monitorowanie i regulowanie ich zachowania.
64.      W tym względzie należy podkreślić, że środki dochodzeniowe przewidziane w §§ 7 i 8 kwestionowanej ustawy są prawnie wiążące względem zainteresowanych organizacji i osób, w szczególności tych objętych dochodzeniem. Wystarczy to do stwierdzenia, że środki te mogą naruszać swobody podstawowe(26), przy czym rozpatrywane przepisy nie muszą przewidywać sankcji za niewywiązanie się z wynikających z nich obowiązków. Z tych powodów, wbrew twierdzeniom wysuwanym przez Węgry, kompetencje i postępowania Urzędu nie są porównywalne z kompetencjami i postępowaniami Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich na mocy art. 228 TFUE – są one raczej porównywalne z kompetencjami i postępowaniami Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF‑u) na podstawie rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013(27). Dochodzenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczą bowiem wyłącznie przypadków niewłaściwego administrowania w instytucjach, organach lub jednostkach organizacyjnych Unii(28) i nie przewiduje się przyjmowania w ich ramach prawnie wiążących środków dochodzeniowych względem jednostek.
65.      Zważywszy na powyższe rozważania, Węgry nie mogą również twierdzić, że przedmiotowa skarga ma charakter przedwczesny.
66.      W przypadku gdy ewentualne istnienie uchybienia państwa członkowskiego ma swoje źródło w przyjęciu ustawodawstwa, którego istnienie i stosowanie nie są kwestionowane, Komisja czyni zadość spoczywającemu na niej ciężarowi udowodnienia istnienia takiego uchybienia w drodze analizy prawnej danych przepisów ustawowych(29). Ta analiza Komisji jest przedmiotem badania skargi co do istoty, które zostanie przedstawione poniżej.
67.      W konsekwencji zarzuty dotyczące braku kompetencji należy oddalić.
C.      Co do istoty
68.      W ramach zarzutu pierwszego Komisja utrzymuje, popierana przez interwenientów, że wymogi ustanowione przez sporne przepisy są sprzeczne w szczególności z zasadami niedyskryminacji i proporcjonalności (art. 14, 16 i 19 dyrektywy usługowej), a także z zasadą kraju pochodzenia (art. 3 ust. 2 dyrektywy o handlu elektronicznym).
1.      Naruszenie swobody świadczenia usług zagwarantowanej przez art. 16 dyrektywy usługowej
a)      Zakres stosowania
69.      Dyrektywa usługowa, zgodnie z jej art. 4 pkt 1 odczytywanym w związku z jej art. 2 ust. 1, ma zastosowanie do wszelkiej działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek, zwykle świadczonej za wynagrodzeniem przez usługodawcę prowadzącego przedsiębiorstwo w państwie członkowskim.
70.      Ze względu na brak jasnego i precyzyjnego określenia w kwestionowanej ustawie charakteru i zakresu działań, które mogą zostać objęte dochodzeniem (zob. pkt 58 i 59 niniejszej opinii), Urząd mógłby badać działania podmiotów świadczących usługi w zakresie doradztwa, reprezentacji interesów, lobbingu, public relations, usługi medialne (w tym w zakresie mediów śledczych), reklamowe, edukacyjne lub kulturalne, które oferują swoje usługi zwykle za wynagrodzeniem.
71.      Sama okoliczność, że § 3 kwestionowanej ustawy obejmuje pewne działania nieodpłatne, w tym działania organizacji o celu niezarobkowym, które nie kwalifikują się jako świadczenie usług, nie oznacza, że wszystkie sporne przepisy są wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy usługowej(30).
72.      W związku z tym działania, o których mowa w § 3 kwestionowanej ustawy, mogą być objęte zakresem stosowania art. 16 ust. 1 akapit pierwszy odczytywanego w związku z art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 1 dyrektywy usługowej.
b)      Wymogi ustanowione przez kwestionowaną ustawę
73.      Artykuł 16 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy usługowej zakazuje nakładania na usługodawców pochodzących z innych państw członkowskich wymogów dyskryminujących i nieproporcjonalnych.
74.      Zgodnie z art. 4 pkt 7 tej dyrektywy wymogi takie definiuje się jako „wszelkie zobowiązani[a], zakaz[y], warun[ki] lub ograniczeni[a] przewidziane [w szczególności] w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich”.
75.      Powinność współpracy nałożoną na podstawie § 7 odczytywanego w związku z § 8, 11 i 12 kwestionowanej ustawy na osoby lub organizacje objęte dochodzeniem należy uznać za wymóg w tym rozumieniu.
76.      Zgodnie bowiem z § 7 ust. 3 kwestionowanej ustawy „organizacja” lub „osoba”, do której Urząd kieruje wniosek o udzielenie informacji, jest obowiązana do zastosowania się do niego w wyznaczonym terminie, dlatego też wprost mowa jest o „osobach obowiązanych do współpracy”. Wbrew temu, co utrzymują Węgry, taki obowiązek przekazania Urzędowi informacji stanowi wymóg(31), nawet jeżeli niewywiązanie się z niego nie pociąga za sobą żadnych bezpośrednich niekorzystnych konsekwencji prawnych czy sankcji(32).
77.      W ramach powinności współpracy zainteresowane prywatne osoby fizyczne lub prawne są obowiązane, zgodnie z § 8 ust. 1 lit. a) kwestionowanej ustawy, do przedłożenia Urzędowi do zbadania nie tylko wszystkich danych, które mogą mieć związek z przedmiotem dochodzenia, ale również wszystkich odnośnych dokumentów, w tym dokumentów przechowywanych na nośnikach elektronicznych, oraz do dostarczenia mu ich kopii. Podobnie, stosownie do § 8 ust. 1 lit. b) tej ustawy Urząd jest uprawniony do „zwróc[enia] się o udzielenie pisemnych lub ustnych wyjaśnień […] do każdego członka personelu organizacji” objętej dochodzeniem. Nadto zgodnie z § 8 ust. 1 lit. c) wspomnianej ustawy Urząd może zwrócić się z wnioskiem o udzielenie takich wyjaśnień „do wszelkich organizacji lub osób, które mogą mieć związek z przedmiotem dochodzenia”, to znaczy do organizacji lub osób trzecich, a także „zwrócić się [do nich] o kopie wszystkich danych lub dokumentów, w tym dokumentów przechowywanych na nośnikach elektronicznych, które mogą mieć związek z przedmiotem dochodzenia”.
78.      Co więcej, brak współpracy ze strony organizacji, do której Urząd skierował wniosek o udzielenie informacji, stosownie do § 7 ust. 3 i § 8 ust. 1 kwestionowanej ustawy, może skłonić jego prezesa do zwrócenia się na podstawie § 12 lit. a) tej ustawy do komisji parlamentarnej ds. bezpieczeństwa narodowego, aby ta „wysłucha[ła] osoby odpowiedzialnej za organizację objętą dochodzeniem”. Wynikający stąd obowiązek stawiennictwa przed tą komisją również trzeba uznać za wymóg („warunek lub ograniczenie”) w rozumieniu art. 4 pkt 7 dyrektywy usługowej, biorąc pod uwagę uprawnienia, jakimi wspomniana komisja dysponuje(33).
79.      Nadto sama ewentualność zwrócenia się do komisji parlamentarnej ds. bezpieczeństwa narodowego może skłonić zainteresowaną organizację do wywiązania się ze spoczywającego na niej obowiązku współpracy z Urzędem. To samo dotyczy ewentualnego wykonania przez Urząd, zgodnie z § 7 ust. 4 tej ustawy, uprawnienia do odnotowania nieuzasadnionej odmowy wywiązania się z obowiązku współpracy lub nieuzasadnionego opóźnienia w wywiązaniu się z niego oraz do zamieszczenia o tym stosownej wzmianki w sprawozdaniu rocznym, ponieważ organizacja może woleć współpracować, aby nie narażać się publicznie na zarzuty o brak współpracy.
80.      Wreszcie, § 11 kwestionowanej ustawy uprawnia Urząd do przekazywania właściwym organom zgromadzonych w ramach korzystania z jego uprawnień w zakresie prowadzenia dochodzeń faktów i informacji, w przypadku gdy Urząd uzna, że te fakty lub informacje mogą stanowić podstawę wszczęcia, w szczególności, postępowania wykroczeniowego lub karnego. Otóż ewentualność objęcia danego podmiotu dochodzeniem Urzędu w związku z działalnością usługową, która mogłaby zostać uznana za zagrażającą suwerenności Węgier, oraz przekazania zgromadzonych dowodów właściwemu organowi, który jest upoważniony do wszczęcia postępowania represyjnego, również stanowi wymóg („warunek lub ograniczenie”) w rozumieniu art. 4 pkt 7 dyrektywy usługowej. Taki wymóg może bowiem zniechęcać usługodawcę do świadczenia usług na Węgrzech. To samo dotyczy publikowania wyników dochodzenia Urzędu, w tym w sprawozdaniu rocznym, zgodnie z § 6 ust. 1 i 3 kwestionowanej ustawy, w którym przedstawia się formułowane pod adresem usługodawcy zarzuty tego rodzaju.
81.      W konsekwencji uprawnienia Urzędu wynikające z §7 kwestionowanej ustawy odczytywanego w związku z jej §§ 8, 11 i 12 oraz odpowiadające im obowiązki w zakresie współpracy nałożone na osoby lub organizacje objęte dochodzeniem trzeba uznać za wymogi w rozumieniu art. 16 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy usługowej, odczytywanego w związku z jej art. 4 pkt 7. Wymogi te mogą utrudniać lub czynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy prowadzącego przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim, w którym legalnie świadczy on podobne usługi.
c)      Wymogi ustanowione przez kwestionowaną ustawę nie stanowią ogólnych ograniczeń administracyjnych
82.      W tym względzie Węgry podnoszą, że sporne przepisy nie regulują w sposób szczególny działalności usługowej i jej prowadzenia ani nie nakładają wymogów w zakresie podejmowania takiej działalności, lecz dotyczą wyłącznie zachowań mogących naruszać suwerenność narodową.
83.      Dyrektywa usługowa, w szczególności zgodnie z jej motywem 9, „ma zastosowanie wyłącznie do wymogów […], które mają wpływ na podejmowanie i prowadzenie działalności usługowej”. „Nie ma [ona] zatem zastosowania do wymogów […], które szczegółowo nie dotyczą działalności usługowej lub nie mają na nią szczególnego wpływu, ale które powinny być przestrzegane przez usługodawców w trakcie prowadzenia ich działalności gospodarczej w ten sam sposób jak przez osoby fizyczne działające prywatnie”. Uwaga ta potwierdza, że celem tej dyrektywy nie jest zniesienie ogólnych ograniczeń administracyjnych, które obowiązują wszystkie jednostki, w tym również te, które nie prowadzą działalności gospodarczej. Innymi słowy, takiego ogólnie obowiązującego ograniczenia nie można uznać za wymóg zakazany w rozumieniu art. 4 pkt 7 wspomnianej dyrektywy(34).
84.      Uważam jednak, że wymogi ustanowione przez sporne przepisy nie mają charakteru takich ogólnych ograniczeń administracyjnych, które mają wpływ na usługodawców w taki sam sposób jak na każdą inną osobę działającą prywatnie. Prawdą jest, że kwestionowana ustawa nie precyzuje większości działań, których dotyczy, ujmując je w sposób ogólny, w szczególności poprzez odniesienie do ich domniemanych szkodliwych następstw dla suwerenności narodowej. Jednakże wszystkie działania, o których mowa w jej § 3, mogą z większym prawdopodobieństwem pociągać za sobą takie następstwa wtedy, gdy podejmują je osoby lub organizacje stale aktywne w sektorze usług, w tym usług informacyjnych i komunikacyjnych. W istocie przypadki, w których dochodzi do zajęcia stanowiska – nawet w sposób powtarzający się lub regularny – przez jednostkę, na przykład w mediach społecznościowych, mogą pociągać za sobą takie następstwa z mniejszym prawdopodobieństwem.
85.      Jest tak w wypadku „działań w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji” oraz „działań mających na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa”, o których mowa w §3 lit. a) ab) i ac) kwestionowanej ustawy. W tym względzie podmioty świadczące usługi informacyjne i komunikacyjne dysponują zwykle większymi możliwościami w zakresie rozpowszechniania informacji oraz szerszym gronem odbiorców lub słuchaczy niż jednostki. Dotyczy to w szczególności badań i publikacji podmiotów świadczących usługi w zakresie mediów śledczych, których celem jest wykrywanie i poddawanie krytyce przypadków niewłaściwego administrowania, nieprzejrzystości lub korupcji w środowiskach politycznych lub państwowych. Zważywszy na szerokie uprawnienia dyskrecjonalne Urzędu, ryzyko uznania takich badań i publikacji za działania zagrażające suwerenności lub ją naruszające jest zwiększone(35).
86.      Nadto działania wchodzące w zakres stosowania § 3 lit. b) i c) kwestionowanej ustawy („działania […] przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy” mogące „wywrzeć wpływ na wynik wyborów” lub „mające na celu wywarcie wpływu na wolę wyborców”), są działaniami jedynie „organizacji”, z wyłączeniem jednostek. Podobnie, „działania w zakresie reprezentacji interesów” objęte § 3 lit. a) aa) tej ustawy są w praktyce głównie działaniami stowarzyszeń czy „organizacji reprezentujących interesy zawodowe”, a nie jednostek działających prywatnie.
87.      W związku z tym, nawet jeżeli nie jest wykluczone, że kwestionowana ustawa wpływa również na jednostki działające prywatnie, to wymogi ustanowione przez sporne przepisy, a mianowicie uprawnienia Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń i ujawniania informacji, mają kierować się głównie do organizacji, w tym podmiotów gospodarczych aktywnych w sektorze usług(36).
88.      Wymogi te nie stanowią więc ogólnych ograniczeń administracyjnych dopuszczonych przez art. 16 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy usługowej, odczytywany w świetle jej motywu 9.
89.      W związku z tym należy zweryfikować, czy wymogi te są niedyskryminujące i proporcjonalne w rozumieniu art. 16 ust. 1 akapit trzeci lit. a)–c) tej dyrektywy.
d)      Niedyskryminacja, konieczność i proporcjonalność
1)      W przedmiocie istnienia dyskryminacji bezpośredniej lub pośredniej [art. 16 ust. 1 akapit trzeci lit. a) dyrektywy usługowej]
90.      Zgodnie z art. 16 ust. 1 akapit trzeci lit. a) dyrektywy usługowej państwa członkowskie nie mogą uzależniać możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia wymogów, które są bezpośrednio lub pośrednio dyskryminujące ze względu na przynależność państwową.
91.      Zdaniem Komisji sporne przepisy mają charakter przepisów wprost lub pośrednio dyskryminujących ze względu na przynależność państwową. Węgry nie zgadzają się z tym i twierdzą, że Urząd może prowadzić dochodzenie tylko wtedy, gdy dane działania zagrażają ich suwerenności lub ją naruszają, co stanowi warunek mający zastosowanie niezależnie od miejsca, w którym dany usługodawca prowadzi przedsiębiorstwo.
92.      Moim zdaniem nie można stwierdzić, że zachodzi dyskryminacja bezpośrednia.
93.      Paragraf 3 lit. a)–c) kwestionowanej ustawy dotyczy bowiem działań „prowadzonych w interesie innych państw” czy „przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy”, w tym z innych państw członkowskich. Tym samym ustawa ta nie wprowadza w ramach tych działań bezpośredniego rozróżnienia w zależności od kryterium przynależności państwowej podejmującej je osoby lub miejsca siedziby podejmującej je organizacji. Obejmuje ona również działania osób posiadających obywatelstwo węgierskie lub organizacji z siedzibą na Węgrzech, pod warunkiem że działają one „w interesie innych państw” lub przy wykorzystaniu wsparcia finansowego pochodzącego z zagranicy, w tym z państw trzecich.
94.      Należy więc zbadać, czy zachodzi dyskryminacja pośrednia.
95.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przepis prawa krajowego należy uznać za pośrednio dyskryminujący, gdy ze swej natury dotyka on obywateli innych państw członkowskich [lub, zgodnie z art. 16 ust. 1 akapit trzeci lit. a) dyrektywy usługowej, osób prawnych prowadzących przedsiębiorstwo w innych państwach członkowskich] w większym stopniu niż obywateli krajowych (lub osób prawnych prowadzących przedsiębiorstwo w przyjmującym państwie członkowskim) i w konsekwencji stwarza ryzyko postawienia w niekorzystnej sytuacji szczególnie tych pierwszych(37).
96.      Chociaż § 3 kwestionowanej ustawy jest skierowany, ze względu na swoje otwarte ujęcie, również do usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo na Węgrzech lub posiadających obywatelstwo węgierskie, którzy podejmują w szczególności działania w zakresie reprezentacji interesów, informowania lub komunikacji, to ustawa ta zgodnie z jej głównym celem określonym w jej preambule służy podawaniu do publicznej wiadomości prób zagranicznej ingerencji oraz zapobieganiu takim próbom(38). I tak, w § 3 lit. b) i c) wspomnianej ustawy wyraźnie odniesiono się do organizacji, których działania prowadzone „przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy” mogą wywrzeć wpływ na wybory. Nadto wszelkie działania prowadzona w interesie „zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych” w rozumieniu § 3 lit. a) owej ustawy mogą być w szczególności działaniami usługodawców zagranicznych, w tym usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w innych państwach członkowskich. Podobnie, co oczywiste, działalność usługowa prowadzona z innego państwa członkowskiego może wchodzić w zakres pojęcia „wsparcia pochodzącego z zagranicy” w rozumieniu § 3 lit. b) i c) kwestionowanej ustawy z większym prawdopodobieństwem niż świadczenie usług przez usługodawcę prowadzącego przedsiębiorstwo na Węgrzech. Ryzyko objęcia dochodzeniem Urzędu danego usługodawcy zagranicznego jest więc większe niż ryzyko objęcia takim dochodzeniem usługodawcy węgierskiego.
97.      Wynika stąd, że sporne przepisy są pośrednio dyskryminujące względem usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w innych państwach członkowskich.
2)      W przedmiocie konieczności i w przedmiocie istnienia wystarczająco precyzyjnej podstawy prawnej [art. 16 ust. 1 akapit trzeci lit. b) dyrektywy usługowej]
98.      Uregulowania krajowe przewidujące wymogi w rozumieniu art. 16 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy usługowej muszą być konieczne i uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, na które powołuje się państwo członkowskie. Oznacza to, że uregulowania te powinny być sformułowane w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny. Jedynie bowiem w takich okolicznościach możliwe jest, po pierwsze, zagwarantowanie spójnego i systematycznego wdrożenia wspomnianych uregulowań(39) czy wręcz zapobieżenie ich nieproporcjonalnemu lub arbitralnemu stosowaniu(40), a po drugie, zweryfikowanie, czy są one konieczne do osiągnięcia ich celu.
99.      W niniejszym przypadku Węgry podnoszą, jako względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, potrzebę ochrony wewnętrznych procesów demokratycznych przed bezprawną zagraniczną ingerencją w odniesieniu do wszystkich działań, o których mowa w § 3 kwestionowanej ustawy. Komisja twierdzi w istocie, że wymogi ustanowione przez tę ustawę opierają się na niedopuszczalnym, przyjętym z zasady i stosowanym bez wyjątku domniemaniu, zgodnie z którym wszystkie te działania mogą zagrażać tym procesom(41).
100. Państwo członkowskie ma suwerenne prawo do przyjmowania odpowiednich środków w celu ochrony nienaruszalności i prawidłowego przebiegu wewnętrznych wyborów i procesów decyzyjnych, które, istotnie, stanowią integralną część jego tożsamości narodowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE. To samo dotyczy środków mających na celu zapewnienie przejrzystości i ukrócenie przypadków udzielania pewnych form pochodzącego z zagranicy wsparcia, w szczególności finansowego, które miałoby wywierać na te wybory i procesy wpływ. Jest to prawnie uzasadniony, a nawet nadrzędny cel interesu ogólnego, mogący stanowić podstawę ograniczenia swobody świadczenia usług(42).
101. Jak podnoszą Węgry, Trybunał orzekł w związku z tym, że cel polegający na zwiększeniu przejrzystości wsparcia finansowego udzielanego osobom fizycznym lub prawnym może stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, ponieważ może on przyczynić się do lepszego poinformowania obywateli na ten temat oraz sprawić, że będą oni mogli pełniej uczestniczyć w debacie publicznej. Wynika to w szczególności z faktu, że niektóre organizacje pozarządowe mogą, zważywszy na cele, do jakich dążą, i środki, jakimi dysponują, mieć znaczący wpływ na życie publiczne i debatę publiczną(43).
102. Tymczasem § 3 kwestionowanej ustawy stosuje szerokie ujęcie „działań” prowadzonych w interesie innych państw, a także zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych, gdy mogą one naruszać suwerenność lub jej zagrażać, oraz podmiotów prowadzących te działania, a mianowicie „organizacji” i „osób”, które mogą zostać objęte dochodzeniem Urzędu. Jego zakresem stosowania objęte są „działania w zakresie reprezentacji interesów”, „działania w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji”, „działania mające na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa”, „działania mające na celu wywarcie wpływu na procesy decyzyjne osób wykonujących prerogatywy władzy publicznej”, „działania prowadzone przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy mogą[ce] wywrzeć wpływ na wynik wyborów”, a także „działania mające na celu wywarcie wpływu na wolę wyborców przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy”, przy czym we wszystkich przypadkach chodzi o działania „prowadzone w interesie innych państw, a także […] zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych”.
103. Co więcej, § 3 kwestionowanej ustawy traktuje organizacje i osoby pochodzące z Unii, które korzystają ze swobody świadczenia usług, na równi z organizacjami i osobami pochodzącymi z państw trzecich. I tak, zarówno w preambule tej ustawy(44), jak i w różnych sprawozdaniach i komunikatach Urzędu, z których część została włączona do akt sprawy przed Trybunałem, względnie wspomniana w pismach stron lub na rozprawie, odnotowano występowanie ingerencji, która miałaby być bezprawna, oraz wsparcia finansowego, które również miałoby być bezprawne, ze strony podmiotów zagranicznych, niezależnie od ich pochodzenia lub miejsca siedziby. Obejmuje to działania organizacji międzynarodowych, takich jak Transparency International(45), a także Stanów Zjednoczonych, prowadzone za pośrednictwem fundacji medialnej z siedzibą w Unii i unijnego portalu śledczego(46). Podobnie, wspomniane są działania państw członkowskich Unii lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), takich jak Królestwo Norwegii, czy wręcz samej Unii, w szczególności w ramach wsparcia współfinansowanego pochodzącego z funduszy strukturalnych Unii na rzecz organizacji pozarządowych na Węgrzech(47). W związku z tym wspomniana ustawa, w brzmieniu obowiązującym, nie uwzględnia konieczności poszanowania swobody świadczenia usług, czy wręcz prawa Unii w sposób ogólny.
104. Nadto pojęcia „naruszenia suwerenności” i „zagrożenia suwerenności” Węgier, które pojawiają się w § 3 lit. a) in fine kwestionowanej ustawy, są szczególnie niejasne i wiążą się z przyznaniem Urzędowi szerokich uprawnień dyskrecjonalnych. Te uprawnienia dyskrecjonalne wzmacnia orzeczenie Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego, Węgry), na które powołują się Węgry i w którym potwierdzono konstytucyjność tej ustawy. W orzeczeniu tym wspomniany trybunał nie tylko nie zajął stanowiska w przedmiocie zakresu i celów działań, o których mowa w tym § 3, ale również nadał pojęciu suwerenności narodowej złożony charakter zarówno polityczny, jak i prawny(48). Wreszcie, niezależnie od tych szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, wdrażanie wspomnianej ustawy przez Urząd nie podlega kontroli administracyjnej ani sądowej(49).
105. Wynika stąd, że kwestionowana ustawa ma bardzo rozległy zakres przedmiotowy i podmiotowy, a równolegle przyznaje Urzędowi szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, które wiążą się ze znacznym ryzykiem arbitralności w jej stosowaniu na potrzeby ochrony suwerenności narodowej.
106. W konsekwencji nie ma pewności co do tego, że przepisy kwestionowanej ustawy – biorąc pod uwagę ich bardzo szeroki zakres stosowania – będą wdrażane spójnie i systematycznie, co byłoby zgodne z prawem Unii. Ich wdrażanie, które ma charakter dyskrecjonalny, wiąże się raczej ze zwiększonym ryzykiem wprowadzania nieodpowiednich lub nieproporcjonalnych ograniczeń w korzystaniu ze swobody świadczenia usług zagwarantowanej przez art. 16 dyrektywy usługowej.
3)      W przedmiocie proporcjonalności [art. 16 ust. 1 akapit trzeci lit. c) dyrektywy usługowej]
107. Należy zbadać, czy wymogi ustanowione przez kwestionowaną ustawę spełniają kryterium proporcjonalności z punktu widzenia zamierzonego celu interesu ogólnego [art. 16 ust. 1 akapit trzeci lit. c) dyrektywy usługowej].
108. Na mocy zasady proporcjonalności państwo członkowskie powinno zapewnić, aby środki, jakie przyjmuje, były zdatne do realizacji prawnie uzasadnionych celów zamierzonych przez dane przepisy i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do realizacji tych celów, przy czym gdy istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich środków, należy dać pierwszeństwo temu, który jest najmniej restrykcyjny, zaś wynikające z tego obciążenia nie mogą być niewspółmierne w stosunku do celów, do których się dąży(50).
109. Należy zweryfikować, czy wymogi przewidziane przez kwestionowaną ustawę, a mianowicie w szczególności te regulujące uprawnienia Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń, są środkami zdatnymi [śródtytuł i)], koniecznymi [śródtytuł ii)] i odpowiednimi [śródtytuł iii)] do osiągnięcia zamierzonego prawnie uzasadnionego celu, jakim jest ochrona wewnętrznych procesów demokratycznych przed bezprawną zagraniczną ingerencją.
i)      Zdatność do osiągnięcia zamierzonego prawnie uzasadnionego celu
110. Dane przepisy można uznać za właściwe do zagwarantowania realizacji zamierzonego prawnie uzasadnionego celu tylko wtedy, gdy odpowiadają one dążeniu do jego osiągnięcia w sposób spójny i systematyczny (zob. pkt 98 niniejszej opinii). Jest tak jedynie wówczas, gdy zachowanie, które tym przepisom podlega, może rzeczywiście zagrozić realizacji tego celu(51).
111. Należy więc zbadać w odniesieniu do każdego z działań w rozumieniu § 3 kwestionowanej ustawy, które mogą zostać objęte dochodzeniem Urzędu, czy mogą one zagrozić realizacji celu, jakim jest ochrona wewnętrznych procesów demokratycznych, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Aby to uczynić, należy dokonać wyraźnego rozróżnienia w ramach poszczególnych działań, które mogą zostać objęte dochodzeniami lub środkami ograniczającymi Urzędu. Nie ma wszakże potrzeby badania działań organizacji „przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy” w rozumieniu § 3 lit. b) i c) kwestionowanej ustawy, ponieważ działania te mają bezpośrednio lub pośrednio finansować węgierskie partie polityczne lub ich kandydatów w wyborach (zob. pkt 22 i 23 niniejszej opinii)(52). Komisja nie kwestionuje bowiem zgodności z prawem Unii wymogów mających na celu zapobieganie takiemu finansowaniu, w tym finansowaniu za pośrednictwem organizacji lub stowarzyszeń prywatnych, o czym mowa w akapicie czwartym preambuły kwestionowanej ustawy(53), wykrywanie takiego finansowania, zapewnienie jego przejrzystości, jego zakazanie lub przewidzenie grożących w związku z nim sankcji karnych. Uwzględnia to fakt, że państwa członkowskie mogą co do zasady swobodnie chronić wybory i wolę wyborców przed nieodpowiednią zagraniczną ingerencją oraz ograniczać finansowanie krajowych partii politycznych ze środków pochodzących z zagranicy, a wręcz zakazywać takiego finansowania(54). Wymogi te nie są więc – w zakresie, w jakim mają służyć osiągnięciu tych celów interesu ogólnego – przedmiotem rozpatrywanego sporu.
112. Należy natomiast ocenić zdatność wymogów ustanowionych przez sporne przepisy regulujące uprawnienia Urzędu w odniesieniu do pozostałych działań, o których mowa w § 3 kwestionowanej ustawy, poza wspomnianym powyżej kontekstem.
113. Po pierwsze, uprawnienia wykonywane przez Urząd wydają się co do zasady zdatne do ochrony nienaruszalności i prawidłowego przebiegu debat demokratycznych i wewnętrznych procesów decyzyjnych w zakresie, w jakim uprawnienia te dotyczą „działań w zakresie reprezentacji interesów” i „działań mających na celu wywarcie wpływu” na te debaty i procesy, które to działania prowadzone są w interesie innych państw, a także zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych w rozumieniu § 3 lit. a) aa) i ac) kwestionowanej ustawy. To bowiem zasadniczo podmioty wewnętrzne danego państwa – nie zaś owe inne państwa czy owe zagraniczne organy, organizacje i osoby fizyczne – powinny kształtować przebiegające w nim procesy demokratyczne i decyzyjne.
114. Jest tak zwłaszcza w przypadku tych uprawnień Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń, które wdrażane są w odniesieniu do „działań mających na celu wywarcie wpływu na procesy decyzyjne osób wykonujących prerogatywy władzy publicznej” w rozumieniu tego przepisu, które to działania odpowiadają próbom korumpowania funkcjonariuszy publicznych. Z uwagi na to, że zwalczanie korupcji jest nadrzędnym celem interesu ogólnego, upoważnienie Biura do prowadzenia dochodzeń w sprawach dotyczących prób wywierania wpływu na decyzje podejmowane przez osoby wykonujące prerogatywy władzy publicznej stanowi środek zdatny do jego osiągnięcia.
115. Po drugie, w zakresie, w jakim działania organizacji „przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy” w rozumieniu § 3 lit. b) i c) kwestionowanej ustawy nie wykraczają poza przedmiot rozpatrywanego sporu (zob. pkt 111 niniejszej opinii odnośnie do finansowania partii politycznych), obejmują one również działalność transgraniczną prowadzoną odpłatnie przez podmioty aktywne w sektorach usług komunikacyjnych i medialnych. Tymczasem taka działalność usługowa może polegać na szerzeniu informacji istotnych z punktu widzenia interesu ogólnego oraz informacji o przypadkach, w których dochodzi do zajęcia stanowiska o charakterze politycznym, w tym również poza procesem wyborczym sensu stricto. W istocie takie wsparcie, nawet o charakterze niefinansowym(55), lub finansowanie tej działalności usługowej mogłoby nawet mieć istotne znaczenie jako wkład w debatę publiczną, jako działanie na rzecz prawnie uzasadnionych interesów grup mniejszościowych lub ochrona tychże interesów(56), a także jako udzielanie pomocy organizacjom pozarządowym w realizacji celów interesu ogólnego, takich jak ochrona środowiska(57) czy walka z korupcją(58). W przypadku gdy taka działalność ogranicza się do odpłatnego przekazywania informacji lub komunikatów istotnych z punktu widzenia interesu ogólnego lub do publicznego wyrażania poglądów politycznych, nie może ona stanowić zagrożenia dla demokracji na Węgrzech. Przeciwnie, jako że co do zasady stanowi ona prawnie uzasadniony wkład w debaty i procesy demokratyczne, działalność ta zasługuje na równy stopień ochrony z punktu widzenia powoływanego celu. Nie można bowiem wykluczyć ewentualności, że taki prawnie uzasadniony wkład w debaty i procesy demokratyczne zostanie zdyskredytowany jedynie z tego powodu, iż miałby być wnoszony „w interesie innych państw, a także […] zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych”(59). W związku z tym uprawnienia Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń wykonywane w odniesieniu do tych działań nie wydają się zdatne do ochrony debaty demokratycznej i wewnętrznych procesów demokratycznych, a nawet mogą wywoływać w tym względzie skutki odwrotne do zamierzonych.
116. Po trzecie, uprawnienia Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń wykonywane w odniesieniu do „działań w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji”, które są prowadzone „w interesie innych państw, a także […] zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych”, o których mowa w 3 lit. a) ab) kwestionowanej ustawy, wydają się natomiast ogólnie zdatne do ochrony wewnętrznych procesów demokratycznych przed bezprawną zagraniczną ingerencją. W tym względzie należy zauważyć, że w pluralistycznych i demokratycznych społeczeństwach zarówno manipulowanie obiektywnymi informacjami, jak i szerzenie lub potęgowanie dezinformacji są powszechnie uznawane za działania godne potępienia z punktu widzenia celu, jakim jest ochrona porządku publicznego. Działania takie służą bowiem zniekształceniu debaty publicznej i opinii publicznej, a więc nie zasługują na ochronę, nawet jeżeli przybierają formę działalności usługowej(60). Przyjmowanie przez państwa członkowskie środków odpowiednich do ochrony swoich społeczeństw przed tego rodzaju ingerencjami noszącymi znamiona manipulacji jest zatem co do zasady prawnie uzasadnione(61). Kierując się tymi samymi względami, Unia również przyjęła środki mające na celu monitorowanie i zwalczanie takich działań(62), i to w sposób ogólny, nie wiążąc ich z interesem innych państw ani z podmiotami zagranicznymi.
117. Należy zatem zbadać, czy uprawnienia Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń wykonywane w odniesieniu, po pierwsze, do „działań w zakresie reprezentacji interesów” i „działań mających na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa” w rozumieniu § 3 lit. a) aa) i ac) kwestionowanej ustawy, a po drugie, do „działań w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji” w rozumieniu § 3 lit. a) ab) tej ustawy, prowadzonych w interesie innych państw, a także zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych, są konieczne do osiągnięcia zamierzonego prawnie uzasadnionego celu.
ii)    Konieczność
118. Środek jest konieczny, kiedy zamierzony prawnie uzasadniony cel nie może zostać osiągnięty poprzez równie odpowiedni, lecz mniej restrykcyjny środek. Należy zatem zbadać, czy nie istnieją środki ochrony wewnętrznych procesów demokratycznych przed bezprawną zagraniczną ingerencją mniej restrykcyjne niż poddanie działań, o których mowa w pkt 117 niniejszej opinii, uprawnieniom Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń.
119. Prawdą jest, że wszystkie te pojęcia mają nieokreślony charakter, przez co ich zakres stosowania jest potencjalnie szeroki. Jednakże, co się tyczy „działań w zakresie reprezentacji interesów” i „działań mających na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa” w interesie innych państw lub (prawnych bądź fizycznych) osób zagranicznych, nie wydaje się, by dalsze ich doprecyzowanie było możliwe, w taki sposób, by państwo mogło sprawować skuteczną kontrolę służącą ochronie wewnętrznych procesów demokratycznych przed bezprawną ingerencją, w szczególności ze strony innych państw. Jest tak tym bardziej w przypadku pojęć „działań w zakresie manipulowania informacjami” i „działań w zakresie dezinformacji”, które odpowiadają pojęciom zastosowanym w środkach przyjętych na szczeblu Unii w celu ochrony demokratycznych i pluralistycznych społeczeństw przed takimi działaniami(63). Zważywszy na trudność sformułowania bardziej precyzyjnej i jednocześnie mniej restrykcyjnej definicji oraz na potrzebę skutecznego ukrócania wszelkich tego rodzaju szkodliwych działań noszących znamiona manipulacji, przyznanie niezależnemu organowi, takiemu jak Urząd, uprawnień w zakresie prowadzenia dochodzeń, aby mógł on te działania badać, nie wydaje się nieodpowiednie. Przeciwnie, dzięki wprowadzeniu dodatkowej przesłanki, zgodnie z którą takie działania muszą być prowadzone „w interesie innych państw, a także […] zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych”, pojęcia „działań w zakresie manipulowania informacjami” i „działań w zakresie dezinformacji” zdają się nawet bardziej precyzyjne niż te przewidziane w prawie Unii.
120. W związku z tym należy zweryfikować, czy wykonywane w tym względzie przez Urząd uprawnienia w zakresie prowadzenia dochodzeń mają charakter proporcjonalny sensu stricto.
iii) Proporcjonalność
121. Według kryterium proporcjonalności sensu stricto odpowiednie i konieczne do realizacji zamierzonych prawnie uzasadnionych celów środki nie mogą powodować niedogodności niewspółmiernych w stosunku do celów, do których się dąży. W niniejszym przypadku należy więc upewnić się, że uprawnienia Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń wykonywane w odniesieniu, po pierwsze, do „działań w zakresie reprezentacji interesów” i „działań mających na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa” w rozumieniu § 3 lit. a) aa) i ac) kwestionowanej ustawy, a po drugie, do „działań w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji” w rozumieniu § 3 lit. a) ab) tej ustawy nie naruszają w sposób niewspółmierny lub nadmierny swobody świadczenia usług chronionej przez art. 16 dyrektywy usługowej.
122. Nieokreślony charakter tych pojęć „działań”, które są „prowadzone w interesie innych państw, a także […] zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych”, w połączeniu z szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi przysługującymi w tym względzie Urzędowi (zob. pkt 104 niniejszej opinii) wiąże się jednak ze znacznym ryzykiem niespójnej i nieproporcjonalnej wykładni § 3 lit. a) kwestionowanej ustawy z punktu widzenia celu, jakim jest ochrona wewnętrznych procesów demokratycznych.
123. Co się tyczy ochrony nienaruszalności i prawidłowego przebiegu debat demokratycznych i wewnętrznych procesów decyzyjnych, w tym tych dotyczących „osób wykonujących prerogatywy władzy publicznej”, ryzyko to jest mniejsze. Związane z tym działania ingerencyjne to właśnie działania na rzecz reprezentacji interesów – co do zasady prawnie nieuzasadnione w tym kontekście – innych państw, a także zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych, a państwo musi mieć możliwość, i znajduje to prawne uzasadnienie, zapewnienia ochrony swoich wewnętrznych procesów demokratycznych (o charakterze decyzyjnym) przed takimi działaniami. To samo dotyczy działań „mających na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne” w interesie tych podmiotów zagranicznych. Przeprowadzanej przez niezależny organ kontroli służącej jednoznacznej identyfikacji takich interesów, które są potencjalnie szkodliwe dla tych procesów, nie można zatem uznać za niewspółmierną lub nadmierną.
124. Natomiast, co się tyczy pojęcia „działań w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji” w rozumieniu § 3 lit. a) ab) kwestionowanej ustawy, wydaje się, że owo znaczne ryzyko niespójnej i nieproporcjonalnej, a wręcz błędnej wykładni jest rzeczywiste i znajduje potwierdzenie w praktyce Urzędu, na którą zwróciła uwagę Komisja. Zarzuca on Transparency International prowadzenie działań w zakresie „dezinformacji” poprzez krytykowanie nieprzejrzystości i korupcji w środowiskach państwowych różnych krajów, w tym na Węgrzech(64). Otóż działania mające na celu zwiększenie przejrzystości i ukrócenie korupcji mogą przyczynić się do ochrony wewnętrznych procesów demokratycznych – nie wywołują one skutku odwrotnego. Uznanie takich działań za „dezinformację” zagrażającą suwerenności wydaje się więc sprzecznością.
125. Co więcej, należy przypomnieć, że stosowanie § 3 kwestionowanej ustawy nie podlega kontroli administracyjnej ani sądowej(65). Nie istnieje więc żadna droga odwoławcza ani niezależna instancja kontrolna, które pozwalałyby zapobiegać takiej zbyt daleko idącej wykładni pojęcia „dezinformacji” oraz korygować tak dokonaną wykładnię, a także zapobiegać nieproporcjonalnemu wdrażaniu związanych z tym uprawnień Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń oraz korygować takie ich wdrażanie. Wynika stąd, że wszystkie akty przyjmowane w tych ramach przez Urząd są wyłączone z kontroli proporcjonalności, która gwarantowałaby, że aby osiągnąć powoływane cele, ogranicza się on do przyjęcia środków odpowiednich i najmniej inwazyjnych, uwzględniając równolegle swobodę świadczenia usług chronioną przez art. 16 dyrektywy usługowej.
126. W tych okolicznościach wymogów ustanowionych przez kwestionowaną ustawę w odniesieniu do „działań w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji”, o których mowa w jej § 3 lit. a) ab), nie można uznać za proporcjonalne w kontekście osiągania celu, jakim jest ochrona wewnętrznych procesów demokratycznych.
iv)    Wnioski pośrednie
127. W konsekwencji, co się tyczy działań, o których mowa w § 3 lit. a) ab) oraz lit. b) i c) kwestionowanej ustawy – w zakresie, w jakim nie wykraczają one poza przedmiot rozpatrywanego sporu ze względu na to, że dotyczą wyborów (zob. pkt 111 niniejszej opinii odnośnie do bezpośredniego lub pośredniego zagranicznego finansowania partii politycznych lub kandydatów w wyborach) – wymogi ustanowione przez kwestionowaną ustawę są albo niekonieczne do osiągnięcia powoływanych celów interesu ogólnego, albo nieproporcjonalne w tym kontekście, w rozumieniu art. 16 ust. 1 akapit trzeci lit. b) i c) dyrektywy usługowej. Inaczej jest jednak w przypadku działań polegających na „reprezentacji interesów” i mających na celu „wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa”, w tym tych dotyczących „osób wykonujących prerogatywy władzy publicznej” (zob. pkt 113 i 123 niniejszej opinii).
128. W tym zakresie należy zatem uwzględnić zarzut oparty na twierdzeniu o naruszeniu art. 16 dyrektywy usługowej.
2.      Naruszenie swobody otrzymywania usług zagwarantowanej przez art. 19 dyrektywy usługowej
129. Komisja utrzymuje, że sporne przepisy są niezgodne również ze swobodą otrzymywania usług, o której mowa w art. 19 dyrektywy usługowej. Stosownie do tego przepisu państwa członkowskie nie mogą nakładać na usługobiorcę wymogów, które ograniczają korzystanie z usług dostarczanych przez usługodawcę prowadzącego przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim.
130. Przypomnę, że sporne przepisy nakładają „wymogi” w rozumieniu art. 4 pkt 7 dyrektywy usługowej (zob. pkt 73–87 niniejszej opinii). Takie wymogi są co do zasady zakazane przez art. 19 tej dyrektywy, ponieważ przewidziany w nim wykaz wymogów nie jest wyczerpujący („w szczególności”).
131. Otóż Urząd może wszczynać i prowadzić dochodzenia przeciwko odbiorcom usług świadczonych w ramach działań, o których mowa w § 3 kwestionowanej ustawy. Może to również dotyczyć beneficjentów „wsparcia pochodzącego z zagranicy” w zakresie, w jakim wsparcie takie jest udzielane odpłatnie, na przykład poprzez przyznanie pożyczki na preferencyjnych warunkach. Na mocy § 7 ust. 1–3 tej ustawy, odczytywanego w związku z jej § 8 ust. 1, owi odbiorcy lub beneficjenci są obowiązani do współpracy z Urzędem. Mogliby oni więc zostać zniechęceni do korzystania z takich usług i nie czynić tego, aby zminimalizować ryzyko, że zostaną objęci takim dochodzeniem lub że dotyczące ich informacje zostaną opublikowane, tak jak przewiduje to § 7 ust. 4 wspomnianej ustawy, odczytywany w związku z jej § 6 ust. 3 i 8.
132. Z powodów przedstawionych w pkt 98 i nast. niniejszej opinii wymogi te są jedynie częściowo uzasadnione nadrzędnym interesem ogólnym.
133. W konsekwencji w tym zakresie sporne przepisy naruszają również swobodę otrzymywania usług w rozumieniu art. 19 dyrektywy usługowej.
134. Z powyższych rozważań wynika, że zarzuty oparte na twierdzeniu o naruszeniu art. 16 i 19 dyrektywy usługowej są zasadne i powinny zostać uwzględnione.
3.      Naruszenie swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej przez art. 14 dyrektywy usługowej
135. Artykuł 14 pkt 1 dyrektywy usługowej, który stanowi konkretyzację swobody przedsiębiorczości zapisanej w art. 49 TFUE(66), zakazuje państwom członkowskim uzależniania możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności na ich terytorium od spełnienia wymogu dyskryminującego bezpośrednio lub pośrednio ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, położenie statutowej siedziby. Artykuł 14 pkt 1 lit. a) i b) wymienia jedynie przykłady w tym względzie („w szczególności”)(67).
136. Jak wyjaśniono w pkt 58, 59 i nast. niniejszej opinii, § 3 kwestionowanej ustawy dotyczy wielu rodzajów działań, w tym działalności gospodarczej. W związku z tym utworzenie na Węgrzech jednostki zależnej przez usługodawcę mającego siedzibę w innym państwie członkowskim mogłoby zostać uznane za działania prowadzone w interesie zagranicznego organu, zagranicznej organizacji lub zagranicznej osoby fizycznej bądź przy wykorzystaniu wsparcia zagranicznego.
137. Sporne przepisy – jako że przewidują w szczególności uprawnienia Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń oraz odpowiadające im obowiązki zainteresowanych organizacji i osób w zakresie współpracy – należy uznać za „wymogi” w rozumieniu art. 4 pkt 7 dyrektywy usługowej(68).
138. Wymogi te są pośrednio dyskryminujące ze względu na przynależność państwową lub siedzibę usługodawcy (zob. pkt 95–97 niniejszej opinii). I tak, usługodawcy zagraniczni, którzy pragną rozpocząć prowadzenie przedsiębiorstwa na Węgrzech, są pośrednio dyskryminowani, ponieważ jego prowadzenie i związana z tym działalność mogą często wyczerpywać przesłanki związane z pojęciem „wsparcia pochodzącego z zagranicy” lub z pojęciem działań prowadzonych w interesie zagranicznego organu, zagranicznej organizacji lub zagranicznej osoby fizycznej. W związku z tym wymogi przewidziane w spornych przepisach mogą mieć na usługodawców zagranicznych wpływ większy niż na usługodawców węgierskich.
139. Jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 107–127 niniejszej opinii, w niniejszym przypadku taka dyskryminacja pośrednia nie może być uzasadniona, ponieważ nie jest ona ani konieczna, ani odpowiednia do ochrony demokracji(69).
140. W konsekwencji zarzut oparty na twierdzeniu o naruszeniu art. 14 dyrektywy usługowej jest zasadny i powinien zostać uwzględniony.
4.      Naruszenie swobodnego przepływu usług społeczeństwa informacyjnego, zagwarantowanego przez art. 3 dyrektywy o handlu elektronicznym
141. Zdaniem Komisji sporne przepisy naruszają art. 3 dyrektywy o handlu elektronicznym. Zgodnie bowiem z ust. 2 tego artykułu państwa członkowskie nie mogą z powodów wchodzących w zakres dziedziny podlegającej koordynacji ograniczać swobodnego przepływu usług społeczeństwa informacyjnego pochodzących z innego państwa członkowskiego.
142. Węgry kwestionują możliwość zastosowania dyrektywy o handlu elektronicznym, argumentując, że kwestionowana ustawa nie nakłada żadnych „wymagań” w odniesieniu do usług świadczonych drogą elektroniczną. Twierdzą one, że w każdym razie ewentualne ograniczenie nie opierałoby się na względach wchodzących w zakres „dziedziny podlegającej koordynacji” w rozumieniu art. 2 lit. h) dyrektywy o handlu elektronicznym, jako że cel tej ustawy sprowadza się do ochrony suwerenności narodowej przed działaniami jej zagrażającymi.
143. Na mocy art. 2 lit. a) dyrektywy o handlu elektronicznym, odczytywanego w związku z art. 1 ust. 1 lit. b) dyrektywy (UE) 2015/1535(70), „usługa społeczeństwa informacyjnego” jest zdefiniowana jako „każd[a] usług[a] normalnie świadczon[a] za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług”.
144. Jak wskazano w pkt 58 i 59 niniejszej opinii, § 3 kwestionowanej ustawy ujęto w sposób szeroki – rozciąga on przedmiotowy i podmiotowy zakres stosowania tej ustawy na wiele „działań”, w tym działalność usługową, które mogą być prowadzone przez różnorodne organizacje lub osoby. Siłą rzeczy może ona zatem obejmować podmioty świadczące za wynagrodzeniem usługi informacyjne, takie jak usługi medialne, komunikacyjne lub reklamowe, w tym usługi reklamy politycznej(71), które często świadczone są na odległość lub drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie ich odbiorcy(72).
145. Znajduje to potwierdzenie w § 3 lit. a) ab) kwestionowanej ustawy, ponieważ „działania w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji”, o których tam mowa, mogą być działaniami prowadzonymi przez takiego usługodawcę(73). Mimo zatem tego, że ustawa ta nie przewiduje szczególnych uregulowań dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, działania takie mogą wchodzić w zakres stosowania dyrektywy o handlu elektronicznym.
146. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy o handlu elektronicznym, która opiera się na zasadzie kraju pochodzenia, przyjmujące państwo członkowskie musi ograniczyć się do nadzorowania, czy usługi społeczeństwa informacyjnego świadczone przez usługodawcę na jego terytorium są zgodne z przepisami krajowymi stosowanymi w państwie członkowskim pochodzenia, wchodzącymi w zakres dziedziny podlegającej koordynacji.
147. Na mocy art. 2 lit. h) tej dyrektywy dziedzina podlegająca koordynacji obejmuje „wymagania ustanowione w systemach prawnych państw członkowskich mające zastosowanie do podmiotów świadczących usługi społeczeństwa informacyjnego lub do usług społeczeństwa informacyjnego, niezależnie od tego, czy mają charakter ogólny, czy zostały przewidziane szczególnie dla nich”(74). Dlatego też dane przepisy krajowe nie muszą w sposób szczególny regulować usług społeczeństwa informacyjnego; przeciwnie, odnośne wymagania mogą mieć charakter ogólny(75).
148. Wynika stąd, że warunki i obowiązki w zakresie współpracy objęte przepisami §§ 6–8, 11 i 12 kwestionowanej ustawy należy uznać za „wymagania dotyczące zachowania usługodawcy, […] jakości lub zawartoś[ci] usługi” w rozumieniu art. 2 lit. h) ppkt (i) tiret drugie dyrektywy o handlu elektronicznym (zob. także pkt 73–81 niniejszej opinii). W szczególności spoczywający na podmiocie świadczącym usługi on‑line prawny obowiązek przekazania organowi krajowemu pewnych informacji na temat prowadzonych przez niego działań zmusza ów podmiot do spełnienia warunków, które nie obowiązują w państwie członkowskim, w którym prowadzi on przedsiębiorstwo(76). To samo dotyczy przepisów regulujących konsekwencje niepodjęcia przez usługodawców współpracy z Urzędem w ramach dochodzenia. Obejmują one opublikowanie informacji o niepodjęciu współpracy w sprawozdaniu rocznym zgodnie z § 6 ust. 3 kwestionowanej ustawy, odczytywanym w związku z jej § 7 ust. 4, a także ewentualne zwrócenie się przez prezesa Urzędu do stałej komisji ds. bezpieczeństwa narodowego działającej w Országgyűlés (zgromadzeniu krajowym) na podstawie § 12 lit. a) tej ustawy(77).
149. Należy zatem stwierdzić, że dostawcy takich usług, którzy prowadzą przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim i pragną świadczyć te usługi na Węgrzech, muszą wywiązać się z obowiązków wynikających z kwestionowanej ustawy jako wymagań wchodzących w zakres dziedziny podlegającej koordynacji(78). Tymczasem art. 3 ust. 2 dyrektywy o handlu elektronicznym stoi na przeszkodzie temu, by podmiot świadczący takie usługi podlegał w przyjmującym państwie członkowskim wymaganiom surowszym niż te, które przewidziano w prawie materialnym obowiązującym w państwie członkowskim pochodzenia – państwie członkowskim, w którym prowadzi on przedsiębiorstwo(79). Jak wskazano w pkt 63 niniejszej opinii, Węgry nie mogą podnosić w tym względzie, że wpływ kwestionowanej ustawy na zachowanie podmiotów gospodarczych jest zbyt znikomy i przypadkowy.
150. Wreszcie, jak podnosi Komisja, w niniejszym przypadku nie ma potrzeby badania, czy stwierdzone ograniczenia mogą być ewentualnie uzasadnione. Prawdą jest, że art. 3 ust. 4 lit. a) ppkt (i) tiret pierwsze i trzecie dyrektywy o handlu elektronicznym pozwala państwom członkowskim na przyjmowanie środków ograniczających swobodny przepływ usług społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu art. 3 ust. 2 tej dyrektywy, w szczególności poprzez powołanie się na względy porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego. Jednakże w tym względzie Węgry powinny były uprzednio zastosować się do procedury, o której mowa w art. 3 ust. 4 lit. b) wspomnianej dyrektywy, najpierw zwracając się do państwa członkowskiego pochodzenia o podjęcie środków, a następnie, w przypadku niepodjęcia środków lub podjęcia środków niewystarczających, powiadamiając Komisję i to państwo członkowskie o zamiarze przyjęcia takich środków(80), czego ewidentnie nie uczyniły.
151. W konsekwencji sporne przepisy należy uznać za sprzeczne z art. 3 ust. 2 dyrektywy o handlu elektronicznym, zasadniczo bez potrzeby badania, czy mogą one być ewentualnie uzasadnione. Zresztą próba ich uzasadnienia i tak częściowo byłaby skazana na niepowodzenie, jak wykazała to analiza uzasadnienia spornych środków na gruncie dyrektywy usługowej w pkt 107 i nast. niniejszej opinii.
152. Zarzut oparty na twierdzeniu o naruszeniu art. 3 dyrektywy o handlu elektronicznym powinien więc zostać uwzględniony.
5.      Naruszenie swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości zagwarantowanych przez art. 49 i 56 TFUE
153. Komisja podnosi również naruszenie przepisów bardziej ogólnych, a mianowicie postanowień art. 49 i 56 TFUE.
154. Węgry nie zgadzają się z tym i twierdzą w istocie, że kwestionowanej ustawy nie można badać równolegle z punktu widzenia szeregu postanowień prawa pierwotnego i przepisów prawa wtórnego dotyczących swobód podstawowych.
155. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w przypadku gdy przepisy krajowe są w całości objęte zakresem stosowania prawa wtórnego przewidującego wyczerpującą harmonizację na szczeblu Unii, kontrola tych przepisów z punktu widzenia prawa pierwotnego przestaje być możliwa(81).
156. Prawdą jest, że z uwagi na szeroki zakres stosowania § 3 kwestionowanej ustawy wynikający z nieokreślonego charakteru przewidzianych w nim pojęć „działań” (zob. pkt 58 i 59 niniejszej opinii), te ostatnie mogą obejmować działalność usługową niewchodzącą w zakres stosowania dyrektywy o handlu elektronicznym i dyrektywy usługowej. W tej mierze zastosowanie znajduje zatem nadal co do zasady stosowne prawo pierwotne.
157. Jednakże Komisja nie wskazała powodów, dla których – oprócz powoływanych naruszeń dyrektywy o handlu elektronicznym (art. 3) i dyrektywy usługowej (art. 14, 16 i 19) – zgodność z prawem spornych przepisów należałoby równolegle ocenić z punktu widzenia art. 49 i 56 TFUE, skoro dyrektywy te przewidują wyczerpującą harmonizację na szczeblu Unii działalności usługowej wchodzącej w ich zakres stosowania.
158. Nadto Komisja w ramach rozpatrywanej skargi odstąpiła od zarzucania Węgrom naruszenia art. 3 dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych(82), na które to naruszenie powoływała się jeszcze w uzasadnionej opinii (zob. pkt 27 i 33 niniejszej opinii). Otóż w tych okolicznościach nie może już ona zarzucać Węgrom ograniczenia swobody świadczenia audiowizualnych usług medialnych wyłącznie w świetle art. 49 lub 56 TFUE.
159. W związku z tym kwestionowanej ustawy nie należy oceniać z punktu widzenia art. 49 lub 56 TFUE.
160. Zarzuty oparte na twierdzeniu o równoległym naruszeniu tych artykułów należy zatem oddalić jako bezzasadne.
161. Nie ma to wpływu na swobodny przepływ kapitału zagwarantowany przez art. 63 TFUE, którego dyrektywa o handlu elektronicznym ani dyrektywa usługowa nie obejmują(83). Swoboda ta nie jest zatem drugorzędna – w rozumieniu orzecznictwa przywołanego przez Węgry(84) – w stosunku do swobody świadczenia usług lub swobody przedsiębiorczości, które przepisy tych dyrektyw precyzują.
6.      Naruszenie swobodnego przepływu kapitału zagwarantowanego przez art. 63 TFUE
162. Zdaniem Komisji oparte na spornych przepisach ograniczenia naruszają swobodny przepływ kapitału zapisany w art. 63 TFUE.
a)      W przedmiocie istnienia ograniczenia
163. Artykuł 63 ust. 1 TFUE zakazuje wszelkich ograniczeń w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi.
164. Pojęcie „ograniczenia” w swobodnym przepływie kapitału zawarte w art. 63 TFUE obejmuje zasadniczo wszelkie przeszkody w przepływach kapitału występujące zarówno między państwami członkowskimi, jak i między państwami członkowskimi a państwami trzecimi. W szczególności pojęcie to obejmuje środki państwowe, które mają charakter dyskryminujący, ponieważ ustanawiają, bezpośrednio lub pośrednio, rozróżnienie w traktowaniu krajowych i transgranicznych przepływów kapitału, które nie odpowiada obiektywnej różnicy sytuacji, i które mogą w związku z tym zniechęcać osoby fizyczne lub prawne z innych państw członkowskich lub z państw trzecich do działań związanych z transgranicznymi przepływami kapitału(85).
165. Na mocy § 3 lit. b) i c) kwestionowanej ustawy Urząd jest uprawniony do badania organizacji prowadzących działania „przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy”, które „mogą wywrzeć wpływ na wynik wyborów”, lub które prowadzą działania „mające na celu wywarcie wpływu na wolę wyborców przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy lub które wspierają takie działania”. W przeciwieństwie do kodeksu karnego, który definiuje zastosowane w nim pojęcie „wsparcia zagranicznego”(86), kwestionowana ustawa nie precyzuje pojęcia „wsparcia”. Może ono więc obejmować w szczególności pochodzące z innego państwa członkowskiego lub z państwa trzeciego wsparcie finansowe lub inwestycje na rzecz wielu organizacji lub osób(87).
166. Uprawnienia Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń oraz odpowiadające im obowiązki w zakresie współpracy nałożone na zainteresowane osoby lub organizacje mogą jednak na ogół utrudniać lub czynić mniej atrakcyjnymi wsparcie finansowe lub inwestycje, które mają charakter transgraniczny. To samo dotyczy uprawnienia Urzędu do podawania do publicznej wiadomości informacji dotyczących tych organizacji lub osób oraz tego wsparcia finansowego, co może zniechęcać wspomniane organizacje lub osoby do udzielania takiego wsparcia(88).
167. Nadto sporne przepisy, rozpatrywane jako całość, przewidują odmienne traktowanie organizacji z siedzibą na Węgrzech, które otrzymują wsparcie finansowe pochodzące z innych państw członkowskich lub z państw trzecich, i tych, które otrzymują wsparcie finansowe ze źródeł węgierskich. Wynika to z faktu, że zgodnie z §3 lit. b) i c) kwestionowanej ustawy jedynie podejrzenie istnienia inwestycji ze źródła zagranicznego („wsparcia pochodzącego z zagranicy”) może prowadzić do wszczęcia przez Urząd dochodzenia i do przyjęcia przez niego środków(89). W związku z tym osoby, które udzielają tym organizacjom takiego wsparcia z innego państwa członkowskiego lub z państwa trzeciego, są narażone na większe ryzyko wszczęcia przeciwko nim postępowania i są traktowane w sposób odmienny niż osoby, które czyniłyby to z miejsca zamieszkania lub siedziby znajdujących się na Węgrzech. Otóż to rozróżnienie w traktowaniu w zależności od krajowego lub „zagranicznego” pochodzenia wsparcia finansowego, a zatem w zależności tego, gdzie znajduje się miejsce zamieszkania lub siedziba udzielających go osób fizycznych lub prawnych, stanowi dyskryminację pośrednią ze względu na przynależność państwową.
b)      W przedmiocie uzasadnienia
168. Artykuł 65 ust. 1 lit. b) TFUE zezwala państwom członkowskim na ograniczenie swobodnego przepływu kapitału z powodów związanych z porządkiem publicznym i bezpieczeństwem publicznym. Takie ograniczenie może być dopuszczalne, jeżeli jest konieczne do osiągnięcia w sposób spójny i systematyczny nadrzędnego celu interesu ogólnego w rozumieniu art. 65 TFUE i proporcjonalne w tym kontekście(90).
169. Zdaniem Węgier sporne przepisy są zgodne z celami prawa Unii, w szczególności z celami uregulowań mających na celu zwalczanie prania pieniędzy i powstrzymywanie finansowania terroryzmu, co stanowi co do zasady prawnie uzasadniony cel porządku publicznego(91). Węgry nie wykazały jednak związku między działaniami, o których mowa w § 3 lit. b) i c) kwestionowanej ustawy („działaniami prowadzonymi przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy”, które „mogą wywrzeć wpływ na wynik wyborów”, a także „działaniami mającymi na celu wywarcie wpływu na wolę wyborców przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy”), a praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu. W istocie poprzestały one na niejasnym odniesieniu do uregulowań Unii w tej dziedzinie.
170. Należy przy tym zaznaczyć, że Węgry nie przywołują w tym kontekście – jako celu porządku publicznego – ochrony procesu wyborczego jako takiego poprzez zakazanie bezpośredniego lub pośredniego wsparcia finansowego na rzecz kandydatów w wyborach lub partii politycznych. W istocie ochrona ta jest zagwarantowana w szczególności przez przepisy karne, o których mowa w pkt 22 i 23 niniejszej opinii(92).
171. Ponadto Komisja nie kwestionuje wymogów przejrzystości finansowej i przepisów karnych wprowadzonych lub zmienionych przez kwestionowaną ustawę, które odnoszą się w sposób szczególny do bezpośredniego lub pośredniego finansowania partii politycznych lub ich kandydatów w wyborach. Środki ograniczające swobodny przepływ kapitału podejmowane przez Urząd lub inne właściwe organy na podstawie tych wymogów i przepisów względem organizacji w rozumieniu § 3 lit. b) i c) tej ustawy nie są zatem przedmiotem rozpatrywanego sporu. W każdym razie takie środki mogą być uzasadnione nadrzędnym celem interesu ogólnego, jakim jest ochrona wewnętrznych procesów demokratycznych(93). To samo dotyczy relewantnych przepisów ustawy o funkcjonowaniu i zarządzaniu finansami partii politycznych, których Komisja nie zakwestionowała, a które zakazują pod groźbą sankcji karnej zagranicznego wsparcia finansowego mającego na celu wywarcie wpływu na wolę wyborców przez „komitet nominacyjny”(94).
172. Wreszcie, w zakresie, w jakim Węgry powołują się na zwiększenie przejrzystości finansowania organizacji pozarządowych(95), z powodów przedstawionych w pkt 115 niniejszej opinii wymogi ustanowione przez kwestionowaną ustawę nie są zdatne do osiągnięcia tego celu.
173. W konsekwencji sporne przepisy – w zakresie, w jakim zawierają ograniczenia działań prowadzonych „przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy”, o których mowa w § 3 lit. b) i c) kwestionowanej ustawy – naruszają swobodny przepływ kapitału zapisany w art. 63 TFUE.
174. Zarzut oparty na twierdzeniu o naruszeniu art. 63 TFUE jest więc zasadny i powinien zostać uwzględniony.
7.      Naruszenie postanowień Karty
a)      Zastrzeżenia i możliwość zastosowania postanowień Karty
175. Komisja utrzymuje, że kwestionowana ustawa narusza wolność wypowiedzi i informacji (art. 11 Karty), wolność zgromadzania się i stowarzyszania się (art. 12 Karty), prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 7 Karty), obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej między adwokatem a jego klientem (art. 7 Karty, odczytywany w związku z jej art. 47) oraz prawo do nieobciążania samego siebie (art. 48 Karty).
176. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Karty owe postanowienia i prawa podstawowe mają zastosowanie do państw członkowskich w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii.
177. Jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 68 i nast. niniejszej opinii, sporne przepisy i ich wdrożenie pociągają za sobą ograniczenia w korzystaniu z kilku swobód podstawowych zagwarantowanych przez pierwotne i wtórne prawo Unii.
178. W związku z tym Węgry są związane postanowieniami Karty w odniesieniu do przyjęcia i wdrożenia kwestionowanej ustawy.
179. Osobno zbadam zastrzeżenia oparte na twierdzeniu o naruszeniu praw zagwarantowanych przez art. 7 (Poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego), art. 11 (Wolność wypowiedzi i informacji) oraz art. 12 (Wolność zgromadzania się i stowarzyszania się) Karty, aby w pierwszej kolejności zweryfikować, czy doszło do ingerencji w te prawa [śródtytuły od b) do d)]. W drugiej kolejności ocenię, w drodze analizy łącznej, czy takie ingerencje są uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego i czy są one w tym względzie proporcjonalne [śródtytuł e)]. W trzeciej kolejności przeanalizuję, czy doszło do ingerencji w prawa zagwarantowane przez art. 7 Karty, odczytywany w związku z jej art. 47 (prawo do zachowania tajemnicy zawodowej między adwokatem a klientem), oraz przez art. 48 Karty (Domniemanie niewinności i prawo do obrony, obejmujące prawo do nieobciążania samego siebie), i czy takie ingerencje są ewentualnie uzasadnione [śródtytuły f) i g)].
b)      Ingerencja w wolność wypowiedzi i informacji zagwarantowaną przez art. 11 Karty
180. Należy zbadać, czy sporne przepisy stanowią ingerencję w wolność wypowiedzi i informacji zagwarantowaną w art. 11 ust. 1 Karty, w szczególności ze względu na to, że przyznają one Urzędowi uprawnienia w zakresie prowadzenia dochodzeń i publikowania informacji oraz nakładają na zainteresowane organizacje lub osoby odpowiadające im powinności w zakresie współpracy.
181. Komisja, popierana przez interwenientów, uważa, że tak właśnie jest. Paragraf 3 kwestionowanej ustawy, w jej ocenie, dotyczy przede wszystkim działań, które ze względu na sam swój charakter są ściśle związane z komunikowaniem informacji i wyrażaniem opinii w szczególności w ramach wymiany poglądów na tematy będące przedmiotem zainteresowania opinii publicznej oraz w ramach debaty demokratycznej, życia politycznego i procesów wyborczych. Twierdzi ona, że sporne przepisy, upoważniając Urząd do poddawania takich działań szeroko zakrojonemu monitoringowi i do ujawniania jego wyników, które mogą mieć charakter oskarżycielski, poważnie naruszają wolność wypowiedzi przysługującą w szczególności organom prasowym lub medialnym, a także organizacjom pozarządowym.
182. Węgry nie zgadzają się z tym i twierdzą, że środki podejmowane przez Urząd na podstawie spornych przepisów są neutralne, ponieważ nie dotyczą treści komunikatów lub opinii, lecz jedynie ich szkodliwości dla suwerenności.
183. Wolność wypowiedzi i informacji zagwarantowana przez art. 11 ust. 1 Karty obejmuje wolność otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych. Nadto w sprawach, które dotyczą dziennikarzy lub wydawców i organów prasowych, związanych z publikacją artykułu prasowego, wolność wypowiedzi i informacji jest szczególnie chroniona przez art. 11 ust. 2 Karty, zgodnie z którym należy szanować wolność i pluralizm mediów(96).
184. Zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty zakres stosowania tych praw należy ustalać z uwzględnieniem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) odnoszącego się do art. 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), który określa w tym względzie próg minimalnej ochrony(97), co jednakże nie stoi na przeszkodzie temu, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę(98).
185. Nawet jeżeli charakter i zakres niektórych „działań” ingerencyjnych prowadzonych w interesie innych państw bądź zagranicznych osób prawnych lub fizycznych nie zostały w § 3 kwestionowanej ustawy wystarczająco doprecyzowane(99), głównym celem tej ustawy jest identyfikowanie i ukrócanie wynikających stąd zagrożeń dla suwerenności narodowej lub jej naruszeń. Tymczasem utrzymanie tego celu siłą rzeczy wymaga zbadania przez Urząd przedmiotu, zakresu i treści opinii lub komunikatów, w tym informacji, które są przedmiotem tych działań, w tym „działań mających na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa” w rozumieniu § 3 lit. a) ac) tej ustawy. Dokonanie w tym względzie wstępnej analizy jeszcze przed wszczęciem takiego dochodzenia jest wręcz konieczne.
186. Dokonany przez Węgry rozdział między z jednej strony treścią wyrażanej opinii lub przekazywanego komunikatu, które mogą wchodzić w zakres stosowania § 3 kwestionowanej ustawy, a z drugiej strony wynikającym stąd zagrożeniem dla suwerenności narodowej lub jej naruszeniem jest więc niemożliwy do przeprowadzenia w praktyce, chyba że uzna się, że każda wyrażona w interesie zagranicznej organizacji lub zagranicznej osoby opinia oraz każdy przekazany w interesie takiej organizacji lub takiej osoby komunikat stanowią same w sobie potencjalne zagrożenie dla tej suwerenności uzasadniające interwencję Urzędu. Uznanie zaś, że tak jest, a fortiori stanowiłoby potwierdzenie dyskryminacyjnego charakteru przepisów § 3 tej ustawy. W związku z tym należy również oddalić argument Węgier, zgodnie z którym mediów i dziennikarzy, korzystających na gruncie wolności wypowiedzi z szerokiej ochrony(100), kwestionowana ustawa co do zasady nie obejmuje ze względu na to, że dotyczy ona jedynie bezprawnego zagranicznego wpływu na wybory i na wolę elektoratu.
187. Ponadto brzmienie § 3 lit. a) kwestionowanej ustawy pozwala Urzędowi na badanie wszelkich domniemanych działań ingerencyjnych prowadzonych w interesie innych państw bądź zagranicznych osób prawnych lub fizycznych, które mogą naruszać suwerenność w zakresie debaty publicznej lub tej suwerenności zagrażać, niezależnie od ich przedmiotu, zakresu, treści czy pochodzenia(101). Ten niejasny charakter spornych przepisów sam w sobie wskazuje na to, że mogą one stanowić ingerencję w wolność wypowiedzi i informacji lub wiązać się z taką ingerencją.
188. Taka ingerencja nie wymaga tego, by państwo represjonowało za konkretne przypadki wyrażania opinii ze względu na treść tychże. Wolność ta chroni również przed środkami państwowymi, które mają efekt mrożący dla wyrażania opinii w ujęciu ogólnym i niosą za sobą ryzyko autocenzury(102). I tak, aby stwierdzić wystąpienie takiego efektu mrożącego, wystarczy, że wyrażenie opinii może być przedmiotem dochodzenia karnego(103).
189. Otóż w niniejszym przypadku ryzyko takiego postępowania karnego – niezależnie od tego, czy to ostatnie jest zasadne, czy też nie – wzrasta w następstwie dochodzenia Urzędu, zważywszy na to, że na podstawie § 11 kwestionowanej ustawy jest on upoważniony czy też obowiązany do przekazania jego wyników właściwym organom, w tym karnym(104). Podobnie, taki efekt mrożący lub takie ryzyko autocenzury wynikają z groźby ewentualnego wszczęcia przez Urząd dochodzenia i z tego, że jest on upoważniony pod jego koniec do ujawnienia jego wyników oraz sprawozdań – mających potencjalnie charakter oskarżycielski lub stygmatyzujący – w Internecie, zgodnie z § 6 ust. 1 i 3 tej ustawy. W związku z tym ten efekt mrożący i to ryzyko autocenzury wynikają z uprawnień Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń i z obowiązków w zakresie współpracy nałożonych na organizacje lub osoby działające w sektorach mediów, prasy i komunikacji. Te organizacje lub osoby mogą bowiem zostać objęte dochodzeniem ze względu na to, że prowadzą pewne „działania”, o których mowa w § 3 kwestionowanej ustawy(105).
190. Co więcej, ochrona źródeł dziennikarskich jest jednym z kardynalnych warunków wolności prasy. Brak tej ochrony mógłby zniechęcić owe źródła do wspierania prasy w informowaniu opinii publicznej o sprawach leżących w interesie ogólnym(106). Otóż organizacja prasowa lub medialna bądź przedstawiciel prasy lub mediów, wywiązując się ze spoczywającej na nich powinności współpracy i przekazując wszelkie wymagane przez Urząd informacje, mogą ujawnić tożsamość swoich źródeł informacji. W związku z tym jawny udział dziennikarzy w identyfikacji źródeł anonimowych zawsze ma efekt hamujący(107). Jeżeli bowiem takie potencjalne źródła informacji stracą ufność co do tego, że ich tożsamość jest chroniona, zrezygnują one z kontaktowania się z tymi dziennikarzami w celu przekazywania im informacji wrażliwych. Mogłoby to również skutkować ograniczeniem lub zaprzestaniem przez dziennikarza prowadzonej działalności śledczej lub przyjmowania wsparcia zagranicznego w tym zakresie bądź stosowaniem przez niego autocenzury w celu zapobieżenia wszczęciu przez Urząd dochodzenia.
191. Zgodnie z § 6 kwestionowanej ustawy Urząd może ujawnić swoją ocenę pod koniec dochodzenia oraz w ramach swojego sprawozdania rocznego, nawet jeżeli jest ona dla danej organizacji lub osoby niekorzystna, co, jak wynika z opublikowanych sprawozdań i komunikatów, już czynił(108). Tego rodzaju publiczne oświadczenia, takie jak publiczne ostrzeżenie organu państwowego, istotnie mogą mieć efekt mrożący dla swobodnego wyrażania opinii(109). Jest tak tym bardziej wtedy, gdy takie publiczne oświadczenie ma charakter oskarżycielski lub stygmatyzujący(110).
192. W konsekwencji sporne przepisy stanowią ingerencję w wolność wypowiedzi i informacji zagwarantowaną przez art. 11 ust. 1 Karty.
c)      Ingerencja w wolność stowarzyszania się zagwarantowaną przez art. 12 Karty
193. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Karty każdy ma prawo do swobodnego stowarzyszania się na wszystkich poziomach, zwłaszcza w sprawach politycznych, związkowych i obywatelskich. Prawo to odpowiada prawu zagwarantowanemu w art. 11 ust. 1 EKPC i dlatego należy nadawać mu takie samo znaczenie i taki sam zakres jak temu ostatniemu, jako minimalnemu progowi ochrony, zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty (zob. pkt 184 niniejszej opinii).
194. Komisja utrzymuje, że sporne przepisy znacznie utrudniają stowarzyszeniom lub organizacjom działanie na Węgrzech. Samo ich istnienie może w jej ocenie zależeć od możliwości uzyskania wsparcia transgranicznego w rozumieniu § 3 kwestionowanej ustawy, które może skutkować interwencją Urzędu. Jak wskazuje Komisja, ten ostatni może badać bieżące lub planowane działania wszystkich organizacji pozarządowych z siedzibą na Węgrzech, w tym działania polegające na informowaniu opinii publicznej, wyrażaniu poglądów, wspieraniu interesów czy uczestniczeniu w debacie publicznej i demokratycznej.
195. Węgry nie zgadzają się z tym i twierdzą w istocie, że – ze względu na brak sankcji – dochodzenia Urzędu nie mogą mieć wpływu na wolność stowarzyszania się.
196. Prawo do swobodnego stowarzyszania się stanowi jeden z podstawowych fundamentów demokratycznego i pluralistycznego społeczeństwa. Prawo to pozwala działać zbiorowo w obszarach wspólnych interesów i przyczyniać się do właściwego funkcjonowania życia publicznego(111). Wspomniane prawo pozwala w szczególności stowarzyszeniu na prowadzenie działań i funkcjonowanie bez nieuzasadnionej ingerencji ze strony państwa(112). Przepisy, które znacznie utrudniają działanie lub funkcjonowanie stowarzyszeń, w szczególności poprzez ograniczenie możliwości otrzymywania przez nie środków finansowych, w tym tych pochodzących z zagranicy, poprzez przekazywanie negatywnego obrazu ich działań lub poprzez poddanie ich groźbie sankcji, stanowią zatem ingerencję w prawo do swobodnego stowarzyszania się(113).
197. W związku z tym przepisy ustanawiające wymogi, które mogą zniechęcać darczyńców zamieszkałych w innych państwach członkowskich lub w państwach trzecich do udziału w finansowaniu organizacji pozarządowych i w ten sposób utrudniać działania tych organizacji i realizację celów, do jakich dążą, naruszają tę wolność. To samo dotyczy sytuacji, gdy takie wymogi mogą prowadzić do wytworzenia klimatu ogólnej nieufności wobec tych organizacji i do ich stygmatyzacji(114).
198. Jak świadczy o tym wiele opublikowanych przez Urząd sprawozdań i komunikatów(115), działania i finansowanie z zagranicy organizacji pozarządowych wchodzą w zakres stosowania § 3 lit. b) i c) kwestionowanej ustawy („działania prowadzone przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy”, które „mogą wywrzeć wpływ na wynik wyborów”, oraz „działania mające na celu wywarcie wpływu na wolę wyborców przy wykorzystaniu wsparcia pochodzącego z zagranicy”) i mogą zostać uznane za sprzeczne z suwerennością narodową. Zwiększone w związku z tym ryzyko wszczęcia przez Urząd względem nich dochodzenia może zniechęcać te organizacje i stowarzyszenia do prowadzenia działalności na Węgrzech lub do ubiegania się o wsparcie, w tym finansowe, z zagranicy. W ramach takich dochodzeń zainteresowane organizacje i stowarzyszenia podlegają bowiem rozszerzonym powinnościom w zakresie współpracy i udzielania informacji, w tym dotyczących ich środków finansowych. Utrudnia to ich działania oraz ich finansowanie, a także realizację celów, do jakich dążą. Podobnie, publikowane przez Urząd w następstwie takiego dochodzenia sprawozdania i komunikaty mogą zawierać takie oceny działań tych organizacji lub stowarzyszeń, które mają charakter oskarżycielski lub stygmatyzujący, o czym świadczą przykładowe włączone do akt sprawy sprawozdania i komunikaty, na które powołuje się Komisja i kilku interwenientów(116).
199. W konsekwencji sporne przepisy stanowią ingerencję w wolność stowarzyszania się zagwarantowaną przez art. 12 ust. 1 Karty lub mogą się z taką ingerencją wiązać.
d)      Ingerencja w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego zagwarantowane przez art. 7 Karty
200. Artykuł 7 Karty gwarantuje każdemu prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domu i komunikowania się.
201. Komisja utrzymuje, że kwestionowana ustawa uchybia prawu do poszanowania życia prywatnego ze względu na to, że prowadzi do naruszenia dobrego imienia każdej osoby objętej dochodzeniem Urzędu. Skutek ten jest spotęgowany tym, że tożsamość zainteresowanych osób podlega obowiązkowemu ujawnieniu w witrynie internetowej Urzędu, oraz tym, że obowiązkowemu opublikowaniu w witrynie tej podlegają też jego ustalenia. Węgry nie zgadzają się z tym i twierdzą, że dane publikowane w sprawozdaniach Urzędu są jedynie obiektywnymi ustaleniami i faktami, których ujawnienie z założenia nie może prowadzić do naruszenia prawa do życia prywatnego ani dobrego imienia osób czy organizacji.
202. Artykuł 7 Karty chroni przede wszystkim osoby fizyczne, mimo że z ochrony mogą korzystać również osoby prawne.
203. Przepisy określające zakres stosowania kwestionowanej ustawy oraz te przewidujące uprawnienia Urzędu mogą dotyczyć osób fizycznych. Osoby takie mogą zostać objęte dochodzeniem Urzędu w szczególności wtedy, gdy prowadzą działania w zakresie reprezentacji interesów [§ 3 lit. a) aa)], działania w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji [§ 3 lit. a) ab)] lub działania mające na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa [§ 3 lit. a) ac)]. Podobnie, do osób tych może zostać skierowany prawnie wiążący wniosek Urzędu o udzielenie informacji w rozumieniu § 7 ust. 2 i 3 tej ustawy, odczytywanego w związku z jej § 8 ust. 1. Nadto zgodnie z § 6 ust. 1 i 6 wspomnianej ustawy dane dotyczące osób fizycznych mogą zostać ujawnione w witrynie internetowej Urzędu lub w ramach jego sprawozdania rocznego. Wreszcie, zgodnie z § 11 owej ustawy Urząd jest upoważniony do przekazania takich danych innym właściwym organom.
204. Należy zbadać, czy przepisy te mogą naruszać prawo do poszanowania życia prywatnego zainteresowanych osób fizycznych, a jeżeli tak, to w jakim zakresie.
205. Prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego zapisane w art. 7 Karty(117) obejmuje w szczególności ochronę informacji osobowych, co do których jednostka może zasadnie oczekiwać, że nie zostaną one opublikowane bez jej zgody, w szczególności ochronę dobrego imienia przed atakami o określonej wadze, których dopuszczono się w taki sposób, że wywołało to uszczerbek dla osobistego korzystania z tego prawa(118).
206. I tak, zgodnie z orzecznictwem Trybunału uregulowania krajowe, które nakazują przekazanie danych osobowych takich jak imię i nazwisko, miejsce zamieszkania lub informacje o środkach finansowych osób fizycznych organowi publicznemu bądź publiczne rozpowszechnianie takich danych lub które upoważniają do takiego ich przekazania bądź rozpowszechniania, stanowią, w braku zgody tych osób fizycznych i niezależnie od późniejszego wykorzystania odnośnych danych, ingerencję w ich życie prywatne(119).
207. Jak zauważono w pkt 203 niniejszej opinii, wyniki dochodzenia, które mogą zostać przekazane innym organom na podstawie § 11 kwestionowanej ustawy, mogą zawierać dane osobowe, takie jak imię i nazwisko osoby fizycznej, jej adres, informacje o tym, czy (i w jaki sposób) współpracowała ona z Urzędem, czy też nie, lub dotyczące jej informacje finansowe. Stanowi to samo w sobie ingerencję w życie prywatne.
208. Prawdą jest, że zarówno wyniki dochodzenia ujawniane w witrynie internetowej Urzędu zgodnie z § 6 ust. 1 kwestionowanej ustawy, jak i jego sprawozdanie roczne podawane do wiadomości publicznej na podstawie § 6 ust. 3 i 6 tej ustawy nie powinny zawierać takich danych, z wyjątkiem „danych osobowych, które leżą w interesie publicznym”(120). Jak wskazały Węgry na rozprawie, to ostatnie pojęcie obejmuje w szczególności dane zawarte w rejestrze handlowym, takie jak imię i nazwisko beneficjenta rzeczywistego, członka organu zarządzającego lub właściciela przedsiębiorstwa, imiona i nazwiska osób kierujących przedsiębiorstwami publicznymi, nazwy organów lub imiona i nazwiska osób wykonujących zadania publiczne, dane dotyczące korzystania ze środków publicznych przez podmioty finansowane z takich środków oraz szczegółowe informacje dotyczące zamówień publicznych. Przepisy te chronią zatem co do zasady przed ingerencją w życie prywatne, która mogłaby być związana z takim ujawnieniem lub taką publikacją. Nadto, w zakresie, w jakim zastosowanie ma wyjątek dotyczący „danych osobowych, które leżą w interesie publicznym”, wydaje się, że jego zakres ogranicza się do danych, które mogą być zgodnie z prawem opublikowane w nadrzędnym interesie publicznym polegającym w szczególności na zapewnieniu przejrzystości transakcji handlowych. Nie zmienia to jednak faktu, że opublikowanie przez Urząd tego rodzaju danych może naruszyć dobre imię zainteresowanej osoby fizycznej, w przypadku gdy towarzyszą temu negatywne oceny lub zarzuty mogące zdyskredytować tych, którzy mieli dopuścić się negatywnie ocenianych działań. Osobie tej mogłoby w szczególności zostać zarzucone, na podstawie § 7 ust. 4 wspomnianej ustawy, że nie współpracowała należycie z Urzędem(121). W konsekwencji, w tym zakresie, nawet opublikowanie przez Urząd danych osobowych, które leżą w interesie publicznym, może stanowić ingerencję w życie prywatne zainteresowanej osoby fizycznej.
209. W niniejszym przypadku nie ma więc potrzeby rozstrzygania, czy w kontekście takiej publikacji osoba prawna – jako taka – może również powoływać się na ochronę zagwarantowaną przez art. 7 Karty, jak uznano to w dziedzinie konkurencji(122), w szczególności aby chronić swój wizerunek lub swoje dobre imię(123). W każdym razie publiczne stygmatyzujące oskarżenia pod adresem osoby prawnej, takiej jak organizacja pozarządowa, mające na celu podważenie obiektywnego i rzetelnego charakteru jej działalności badawczej, informacyjnej i publikacyjnej mogą naruszyć również dobre imię członków jej organu zarządzającego(124).
210. W konsekwencji sporne przepisy regulujące uprawnienia Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń i ujawniania informacji stanowią ingerencję w prawa zagwarantowane przez art. 7 Karty lub z taką ingerencją się wiążą.
e)      Uzasadnienie i proporcjonalność ingerencji w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, w wolność wypowiedzi i informacji oraz w wolność stowarzyszania się
211. Należy zatem zweryfikować, czy stwierdzone ingerencje w prawa zagwarantowane przez art. 7, 11 i 12 Karty są uzasadnione realizacją nadrzędnych celów interesu ogólnego, a mianowicie tego, który polega na ochronie debaty politycznej i wyborów wewnętrznych i na który powołują się Węgry.
212. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw zagwarantowanych w Karcie muszą w szczególności być „przewidziane ustawą”, konieczne do rzeczywistego osiągnięcia celów interesu ogólnego uznawanych przez Unię i proporcjonalne w tym względzie.
213. Wymóg, zgodnie z którym wszelkie ingerencje w korzystanie z praw podstawowych muszą być „przewidziane ustawą”, oznacza, że środek przewidujący ingerencję musi opierać się na podstawie prawnej w prawie wewnętrznym, która sama w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny określa zakres ograniczenia w korzystaniu z danego prawa, w szczególności po to, by stosowanie tej podstawy prawnej było przewidywalne, oraz po to, by uniknąć ryzyka arbitralności. Wymóg ten nie wyklucza jednak, by dane ograniczenie było sformułowane w sposób wystarczająco otwarty, tak aby można je było dostosować do różnych przypadków, jak i do zmieniających się sytuacji(125).
214. W tym kontekście należy przypomnieć, że § 3 kwestionowanej ustawy wprowadza nieokreślone pojęcia „działań” ingerencyjnych prowadzonych w interesie innych państw bądź zagranicznych osób prawnych lub fizycznych, które mogą naruszać suwerenność Węgier lub jej zagrażać, z czego wynikają szerokie uprawnienia dyskrecjonalne Urzędu (zob. pkt 58 i 59 niniejszej opinii). Może on wszczynać dochodzenie w dowolnym momencie i korzystać z prawnie wiążących środków dochodzeniowych, a także przekazywać i ujawniać zgromadzone informacje, nie podlegając kontroli administracyjnej ani sądowej(126). Wiąże się to ze znacznym ryzykiem dokonywania rozbieżnej wykładni a casu ad casum, według uznania Urzędu, w odniesieniu do przedmiotowych działań(127) i do potrzeby przeprowadzenia dochodzenia. Urząd mógłby być bowiem skłonny do sprzyjania przypadkom, w których zajęte stanowisko jest zbieżne w szczególności z interesami rządu, które miałyby pokrywać się z interesami suwerenności narodowej, oraz do cenzurowania informacji o charakterze krytycznym. Działoby się to ze szkodą dla reprezentacji prawnie uzasadnionych interesów, które są nieodzowne do właściwego funkcjonowania pluralistycznego i demokratycznego systemu, takich jak interesy opozycji, grup mniejszościowych czy organizacji pozarządowych realizujących cele interesu ogólnego.
215. Wreszcie, Węgry nie mogą powoływać się na jedyne przewidziane w przepisach ograniczenie polegające na tym, że przed publikacją Urząd jest obowiązany do przekazania organizacji objętej dochodzeniem swoich ustaleń, aby mogła ona przedstawić swoje uwagi, oraz do udzielenia jej stosownej odpowiedzi na piśmie. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 8 kwestionowanej ustawy Urząd nie ma nawet obowiązku zamieszczenia w publikowanym sprawozdaniu wzmianki o takich uwagach.
216. Z powyższych rozważań wynika, że stwierdzone ingerencje w prawo do życia prywatnego i rodzinnego, w wolność wypowiedzi i informacji oraz w wolność stowarzyszania się, które to prawo i wolności gwarantują art. 7, 11 i 12 Karty, nie są uzasadnione.
217. W konsekwencji zarzuty oparte na twierdzeniu o naruszeniu art. 7, 11 i 12 Karty są zasadne i powinny zostać uwzględnione.
f)      Naruszenie obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej między adwokatem a jego klientem w rozumieniu art. 7 Karty, odczytywanego w związku z jej art. 47
218. Komisja powołuje się na naruszenie tajemnicy zawodowej między adwokatem a jego klientem (zwanej dalej również „tajemnicą adwokacką”) w rozumieniu art. 7 Karty, odczytywanego w związku z jej art. 47. Jej zdaniem wyrażenie „każda inna organizacja lub osoba” w rozumieniu § 7 ust. 2 i 3 kwestionowanej ustawy może obejmować adwokatów, kancelarie adwokackie lub organizacje udzielające porad prawnych, a także ich klientów. Mogą oni zostać skłonieni do przedstawienia informacji lub dokumentów objętych tajemnicą adwokacką w odpowiedzi na wniosek Urzędu o udzielenie informacji. Węgry nie zgadzają się z tym i twierdzą w istocie, że gwarancje przewidziane w ustawie o zawodzie adwokata, w szczególności w jej § 9 i § 13 ust. 2 i 3, są wystarczające do ochrony tajemnicy adwokackiej.
219. Trybunał wywodzi tajemnicę adwokacką w szczególności z ochrony życia prywatnego na podstawie art. 7 Karty, uwzględniając – jako próg minimalnej ochrony (art. 52 ust. 3 Karty) – wykładnię, jaką ETPC nadaje stosownej gwarancji przewidzianej w art. 8 ust. 1 EKPC(128). Gwarancja ta chroni poufność wszelkiej korespondencji między jednostkami i zapewnia wzmocnioną ochronę wymiany informacji między adwokatami a ich klientami, nie tylko w ramach prowadzenia obrony, ale również w ramach konsultacji prawnych. Artykuł 7 Karty gwarantuje zatem tajemnicę tych konsultacji prawnych i to zarówno w odniesieniu do ich treści, jak i do tego, że mają one miejsce(129).
220. Na mocy kwestionowanej ustawy Urząd dysponuje autonomicznymi uprawnieniami w zakresie prowadzenia dochodzeń, przekazywania informacji, dokonywania ocen, wysuwania propozycji i ujawniania informacji, ewidentnie wchodzącymi w zakres prerogatyw władzy publicznej, które wykonywane są względem jednostek, w szczególności tych objętych dochodzeniem(130). Jednakże ustawa ta jako taka nie zapewnia tym jednostkom podstawowych gwarancji proceduralnych, takich jak tajemnica adwokacka, ani nie odsyła do przepisów ustawy o zawodzie adwokata. Przeciwnie, z § 8 ust. 2 kwestionowanej ustawy wynika, że postępowanie dochodzeniowe prowadzone przez Urząd „nie stanowi postępowania […] administracyjnego” i że „nie można wszcząć żadnego postępowania służącego kontroli działań administracji”.
221. Prawdą jest, że § 9 ust. 1 i 2 ustawy o zawodzie adwokata w sposób szeroki chroni tajemnicę adwokacką, przewidując, że obejmuje ona „[w]szelkie fakty, informacje i dane, o których wykonujący zawód adwokata dowiedział się” w związku z wykonywaniem swojej działalności, a także „wszelkie dokumenty lub inne nośniki danych zawierające treści stanowiące tajemnicę adwokacką”. Zgodnie z § 9 ust. 3 tej ustawy, odczytywanym w związku z jej § 13 ust. 1, adwokat ma obowiązek odmówić przedstawienia informacji lub dokumentów objętych tajemnicą adwokacką w każdym postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Stosownie do § 13 ust. 1 wspomnianej ustawy adwokat nie może ujawniać dokumentów i danych objętych tajemnicą adwokacką w toku „kontroli administracyjnej, inspekcji lub czynności dochodzeniowych na miejscu” ani nie może zostać zmuszony do złożenia związanych z tą tajemnicą zeznań lub przedstawienia związanych z nią informacji, przy czym nie może on utrudniać postępowania administracyjnego.
222. Jednakże, zważywszy w szczególności na nieadministracyjny charakter postępowań i środków dochodzeniowych Urzędu, jak to wprost przewiduje § 8 ust. 2 kwestionowanej ustawy(131), nie jest rzeczą oczywistą, że jest on rzeczywiście związany tajemnicą adwokacką i nie może jej naruszyć.
223. Paragrafy 9 i 13 ustawy o zawodzie adwokata mają bowiem zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych lub sądowych oraz do inspekcji lub czynności dochodzeniowych na miejscu, w ramach których adwokat mógłby „zostać zmuszony do złożenia zeznań związanych z tajemnicą adwokacką lub do przedstawienia związanych z nią informacji”(132). Postępowania dochodzeniowe Urzędu nie mają zaś charakteru administracyjnego ani nie służą przeprowadzaniu inspekcji lub czynności dochodzeniowych na miejscu, jako że § 8 ust. 1 kwestionowanej ustawy nie przewiduje, by Urzędowi przysługiwało uprawnienie do dostępu do pomieszczeń zainteresowanych organizacji. Niemniej jednak zgodnie z § 7 ust. 3 tej ustawy, odczytywanym w związku z jej § 8 ust. 1, Urząd jest upoważniony do zwrócenia się do organizacji lub osób objętych jego dochodzeniem z wnioskiem o przedstawienie wszelkich informacji lub danych związanych z jego przedmiotem za pomocą prawnie wiążących środków dochodzeniowych. Jako klienci adwokatów owe organizacje i osoby mogą dysponować informacjami, danymi i dokumentami objętymi tajemnicą adwokacką i – wywiązując się ze spoczywającej na nich powinności współpracy – mogą one zostać skłonione do przekazania ich Urzędowi(133). Nie można nadto wykluczyć ewentualności, że w ramach późniejszego postępowania administracyjnego lub sądowego, w stosownym przypadku represyjnego, wszczętego w następstwie przekazania akt właściwym organom na mocy § 11 kwestionowanej ustawy, organy te zapoznają się z informacjami, które Urząd zgromadził z naruszeniem tajemnicy adwokackiej, czy wręcz wykorzystają je jako dowody.
224. Wreszcie – nawet przy założeniu, że na mocy §§ 9 i 13 ustawy o zawodzie adwokata Urząd jest związany tajemnicą adwokacką – ze względu na to, że § 8 ust. 2 kwestionowanej ustawy wyłącza możliwość wszczęcia postępowania służącego kontroli działań administracji w odniesieniu do środków dochodzeniowych Urzędu, nie istnieje na gruncie prawa administracyjnego żadna droga odwoławcza, jak wymaga tego art. 47 Karty(134), która pozwalałaby jednostce na poddanie jej przestrzegania weryfikacji w ramach lub po zakończeniu postępowań dochodzeniowych na podstawie §§ 6–8 kwestionowanej ustawy.
225. Wynika stąd, że sporne przepisy dotyczące uprawnień Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń oraz ich wdrożenie stanowią ingerencję w tajemnicę adwokacką zagwarantowaną przez art. 7 Karty, odczytywany w związku z jej art. 47.
226. W konsekwencji należy stwierdzić naruszenie obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej między adwokatem a jego klientem w rozumieniu art. 7 Karty, odczytywanego w związku z jej art. 47, i uwzględnić rozpatrywany zarzut.
g)      Naruszenie prawa do nieobciążania samego siebie w rozumieniu art. 48 Karty
227. Komisja podnosi naruszenie prawa do nieobciążania samego siebie (zwanego dalej również „prawem do milczenia”) w rozumieniu art. 48 Karty. Jej zdaniem obowiązek współpracy przewidziany w §§ 7 i 8 kwestionowanej ustawy może zawierać w sobie obowiązek przekazania informacji wiążących się z obciążeniem samego siebie, które mogą zostać wykorzystane przeciwko zainteresowanej osobie w ramach ewentualnego późniejszego lub równoległego postępowania karnego, w szczególności na podstawie § 350/A kodeksu karnego.
228. Prawo do milczenia, uznane w orzecznictwie Trybunału, wynika z art. 47 akapit drugi i art. 48 Karty(135). Ochrona przyznana przez to prawo jest uzależniona od wystosowania wniosku o udzielenie informacji w ramach postępowania karnego lub administracyjnego o charakterze represyjnym, które może prowadzić do zastosowania sankcji pieniężnych i które wiąże się z nałożonymi na osobę, której zarzuca się naruszenie, obowiązkami w zakresie współpracy, których wykonanie może być egzekwowane za pomocą środków przymusu(136).
229. Jednakże w niniejszym przypadku, jak słusznie podnoszą Węgry, za odmowę udzielenia odpowiedzi na ewentualny wniosek o udzielenie informacji wystosowany przez Urząd – mimo że na podstawie § 7 ust. 2 i 3 kwestionowanej ustawy, odczytywanego w związku z jej § 8 ust. 1, jest on prawnie wiążący – nie grozi żadna sankcja sensu stricto, a poza tym ani Urząd, ani inne organy nie mogą egzekwować wykonania tego obowiązku za pomocą środków przymusu(137). W związku z tym nawet przy założeniu, że taki wniosek o udzielenie informacji dotyczy takich informacji lub oświadczeń, które wiązałyby się z obciążeniem samego siebie, nie może on skutkować naruszeniem prawa do milczenia.
230. Nadto Komisji nie udało się wykazać, że w ramach późniejszego postępowania karnego, represyjnego lub wykroczeniowego, w następstwie przekazania dowodów zgromadzonych przez Urząd właściwym organom zgodnie z § 11 kwestionowanej ustawy, przeciwko zainteresowanej organizacji lub osobie mogłyby zostać wykorzystane ewentualne dowody wiążące się z obciążeniem samej siebie. Paragraf 167 ust. 5 kodeksu postępowania karnego, który wiąże te organy, co do zasady zakazuje bowiem takiego wykorzystania dowodów(138).
231. W konsekwencji zastrzeżenie oparte na twierdzeniu o naruszeniu prawa do nieobciążania samego siebie w rozumieniu art. 48 Karty należy oddalić jako bezzasadne.
8.      Naruszenie RODO oraz art. 7 i 8 Karty
232. Komisja utrzymuje, że kwestionowana ustawa nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 (zasady dotyczące przetwarzania danych osobowych), art. 6 ust. 1 lit. e) (przetwarzanie niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi), art. 6 ust. 2 i 3 (podstawy prawne przetwarzania), art. 9 ust. 2 lit. g) (przetwarzanie niezbędne ze względów związanych z ważnym interesem publicznym) i art. 10 (przetwarzanie dotyczące wyroków skazujących i czynów zabronionych) RODO, a także gwarancji określonych w art. 8 Karty, odczytywanym w związku z jej art. 7. W szczególności zdaniem Komisji kwestionowana ustawa nie przewiduje odpowiedniej podstawy prawnej ani „uzasadnionej podstawy”, w rozumieniu art. 8 Karty, do przetwarzania danych osobowych. Węgry nie zgadzają się z tym i twierdzą w istocie, że stosowną w tym względzie podstawą prawną jest art. 6 ust. 1 lit. e) RODO jako taki, a w każdym razie – że ustawa ta jest zgodna z wymogami RODO.
a)      Przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu RODO
233. W zakresie, w jakim prowadzone przez Urząd postępowania i przyjmowane przez niego środki wiążą się z przetwarzaniem danych osobowych, muszą one być zgodne z przepisami RODO, interpretowanymi w świetle gwarancji przewidzianej w art. 8 Karty, odczytywanym w związku z gwarancją prawa do poszanowania życia prywatnego uznaną w jej art. 7(139).
234. Stosownie do art. 1 RODO przedmiot i jego cele tego rozporządzenia obejmują w szczególności ustanowienie przepisów o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych oraz przepisów o swobodnym przepływie takich danych (ust. 1), a także ochronę podstawowych praw i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawa do ochrony danych osobowych (ust. 2).
235. Zgodnie z art. 2 ust. 1 RODO rozporządzenie to ma zastosowanie do przetwarzania danych osobowych w sposób całkowicie lub częściowo zautomatyzowany oraz do przetwarzania w sposób inny niż zautomatyzowany danych osobowych stanowiących część zbioru danych lub mających stanowić część zbioru danych. Stosownie do art. 4 pkt 1 RODO pojęcie „danych osobowych” obejmuje wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej.
236. W myśl art. 4 pkt 2 RODO określenie „przetwarzanie” oznacza w szczególności „operację lub zestaw operacji wykonywanych na danych osobowych lub zestawach danych osobowych w sposób zautomatyzowany lub niezautomatyzowany”, w tym „zbieranie, utrwalanie, […] wykorzystywanie, ujawnianie poprzez przesłanie, rozpowszechnianie lub innego rodzaju udostępnianie”.
237. Jak zauważono w pkt 203 niniejszej opinii, również osoby fizyczne (działania osób fizycznych) objęte są zakresem stosowania kwestionowanej ustawy; ich również dotyczą uprawnienia w zakresie prowadzenia dochodzeń wdrażane przez Urząd. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 2 i 3 tej ustawy, odczytywanym w związku z jej § 8 ust. 1, Urząd jest upoważniony do zwrócenia się w szczególności do zainteresowanych osób z wnioskiem o przedstawienie wszelkich informacji lub danych związanych z przedmiotem dochodzenia. Jak potwierdza § 6 ust. 6 wspomnianej ustawy, który dotyczy publikacji sprawozdania rocznego, informacje i dane gromadzone przez Urząd mogą obejmować „dane osobowe” oraz „dane osobowe, które leżą w interesie publicznym”. Węgry tego zresztą nie kwestionują. Nadto zbieranie takich informacji lub danych za pomocą prawnie wiążących wniosków o udzielenie informacji, ich utrwalanie lub włączanie do akt oraz ich wykorzystanie na potrzeby oceny dokonywanej przez Urząd mieszczą się w zakresie pojęcia „przetwarzania” takich danych.
238. To samo dotyczy przesyłania tych informacji i danych przez Urząd, zgodnie z § 11 kwestionowanej ustawy, właściwym organom. Wreszcie, publikowanie przez Urząd wyników prowadzonych przez niego dochodzeń w jego witrynie internetowej oraz publikowanie przez ów Urząd, sprawozdania rocznego zgodnie z § 6 ust. 1 i 6 tej ustawy, stanowi „rozpowszechnianie lub innego rodzaju udostępnianie” w rozumieniu pojęcia „przetwarzania”. Urząd jest wręcz wprost upoważniony do publikowania „danych osobowych, które leżą w interesie publicznym”(140).
239. Z powyższego wynika, że wszystkie te środki Urzędu mieszczą się w zakresie pojęcia „przetwarzania” danych osobowych, w rozumieniu art. 4 pkt 2 RODO, w szczególności w postaci zbierania, utrwalania, przechowywania, wykorzystywania, ujawniania poprzez przesyłanie(141), rozpowszechniania lub innego rodzaju udostępniania.
b)      Zgodność z prawem przetwarzania danych osobowych w oparciu o odpowiednią podstawę prawną
1)      Odpowiednia podstawa prawna dla przetwarzania
240. Zdaniem Komisji kwestionowana ustawa nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej dla takiego przetwarzania danych osobowych.
241. Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. e) RODO przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem wyłącznie wtedy, gdy jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Stosownie do art. 6 ust. 3 akapit pierwszy tego rozporządzenia podstawa takiego przetwarzania musi być określona w prawie Unii [lit. a)] lub w prawie państwa członkowskiego, któremu podlega administrator [lit. b)].
242. W tym względzie Węgry błędnie twierdzą, że art. 6 ust. 1 lit. e) RODO stanowi sam w sobie wystarczającą podstawę prawną dla przetwarzania danych osobowych(142). Zarówno z brzmienia art. 6 ust. 3 RODO, jak i z jego motywu 45(143) wynika, że wymagana jest do tego odrębna i dodatkowa podstawa prawna wynikająca z prawa krajowego lub z prawa Unii, określająca „[p]odstaw[ę] przetwarzania, o którym mowa w ust. 1 lit. c) i e)”.
243. Zawarte w art. 6 ust. 3 akapit drugi zdanie drugie RODO(144) wyrażenie „może zawierać przepisy szczegółowe” nie podważa tej oceny. Wyrażenie to jedynie odzwierciedla przewidzianą w ust. 2 tego artykułu, przysługującą państwom członkowskim możliwość („mogą”) „zachowa[nia] lub wprowadz[enia] bardziej szczegółow[ych] przepis[ów]”, aby dostosować stosowanie przepisów RODO do celów zgodnego z prawem przetwarzania takich danych na podstawie ust. 1 lit. c) i e) wspomnianego artykułu(145).
244. Należy zatem zweryfikować, czy kwestionowana ustawa jako taka przewiduje wystarczająco precyzyjną podstawę prawną w rozumieniu art. 6 ust. 3 RODO.
2)      Nieprecyzyjny charakter kwestionowanej ustawy
245. Stosownie do art. 6 ust. 1 lit. e) RODO przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem wyłącznie wtedy, gdy jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi.
246. Nadto zgodnie z art. 6 ust. 3 akapit drugi RODO albo dana podstawa prawna sama określa cele przetwarzania, albo – w przypadku przetwarzania w rozumieniu ust. 1 lit. e) tego artykułu – cele te są niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. W istocie ustawa regulująca przetwarzanie danych osobowych powinna określać w sposób jasny i precyzyjny, za pomocą obiektywnych kryteriów, materialne i proceduralne warunki, jakim podlega dostęp do takich danych(146).
247. W niniejszym przypadku wymóg wystarczająco jasnego i precyzyjnego określenia celów przetwarzania ewidentnie nie jest spełniony. Dotyczy to zwłaszcza celów zbierania, utrwalania, przechowywania, wykorzystywania i przesyłania przez Urząd danych osobowych.
248. W tym względzie należy przypomnieć, że Urząd może zwrócić się z wnioskiem o udzielenie informacji na temat wszelkich danych, w tym danych osobowych, związanych z przedmiotem dochodzeń dotyczących działań, o których mowa w § 3 kwestionowanej ustawy (zob. pkt 237 i 238 niniejszej opinii), na przykład tych „mających na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa”(147). Ustawa ta, zgodnie z jej §§ 6–8, wymaga jedynie, aby odnośne dane pozostawały w związku z tym – potencjalnie rozległym(148) – przedmiotem dochodzenia. W istocie przepisy te nie ograniczają ani charakteru, ani zakresu informacji lub danych osobowych, o które Urząd może się zwrócić do zainteresowanych organizacji lub osób, których dane dotyczą. Podobnie, stosownie do § 11 wspomnianej ustawy Urząd jest upoważniony do przesyłania takich danych w całości innym właściwym organom na tej tylko podstawie, że „ustali fakty lub okoliczności, które mogą stanowić podstawę wszczęcia lub prowadzenia postępowania wykroczeniowego, postępowania karnego, postępowania administracyjnego lub innego postępowania”, przy czym warunki lub cele przesyłania takich danych różnym organom nie są jasno doprecyzowane.
249. W wyżej wymienionych przepisach nie określono również kryteriów regulujących okres ich przechowywania lub cele ich wykorzystywania w zależności od rodzaju danych lub osoby, której dane dotyczą. Tymczasem dane te mogą dotyczyć na przykład dziennikarzy pracujących dla spółek lub organizacji aktywnych w sektorach prasy, mediów, informacji lub komunikacji, od których może być wymagane, aby chronili anonimowość swoich źródeł. I tak, mogą one obejmować w szczególności dane wrażliwe w rozumieniu art. 9 ust. 1 RODO, w tym „poglądy polityczne” lub „przekonania religijne lub światopoglądowe” czy też „dane osobowe dotyczące wyroków skazujących” w rozumieniu art. 10 RODO, bez doprecyzowania celów ich przetwarzania.
250. Kwestionowana ustawa jako taka nie określa więc jasno celów przetwarzania przez Urząd danych osobowych. Równocześnie w ustawie tej nie nałożono na Urząd – na potrzeby takiego przetwarzania – obowiązku czuwania nad tym, by cele korzystania przez niego z uprawnień w zakresie prowadzenia dochodzeń były niezbędne do wykonania powierzonego mu zadania realizowanego w interesie publicznym w celu wdrożenia wspomnianej ustawy. W braku doprecyzowania takich celów w owej ustawie niemożliwe jest bowiem zapewnienie lub zweryfikowanie niezbędnego charakteru tych celów do wykonania tego zadania realizowanego w interesie publicznym.
251. Wreszcie, w kwestionowanej ustawie nie przewidziano skutecznych gwarancji chroniących przed ryzykiem takiego dostępu do danych gromadzonych przez Urząd lub takiego ich wykorzystywania, które nosiłyby znamiona nadużycia lub byłyby niezgodne z prawem(149). Ustawa ta nie przewiduje bowiem ani gwarancji proceduralnych dla osób, których dane dotyczą, ani kontroli sądowej lub administracyjnej, która mogłaby ograniczyć wykonywanie przez Urząd szerokich uprawnień w zakresie prowadzenia dochodzeń, dokonywania ocen i rozpowszechniania informacji w odniesieniu do danych osobowych(150). Jedyną gwarancją proceduralną przewidzianą przez wspomnianą ustawę jest, zgodnie z jej § 6 ust. 8, zgłoszenie – przed opublikowaniem sprawozdania rocznego, w którym Urząd zamierza poczynić wzmiankę o organizacji, którą objęto dochodzeniem – uwag, które może nastąpić w terminie piętnastu dni, oraz otrzymanie ze strony Urzędu w terminie trzydziestu dni odpowiedzi, która powinna być uzasadniona w przypadku nieuwzględnienia tych uwag.
252. W konsekwencji, zważywszy na ich nieprecyzyjny, niejasny i niekompletny charakter, w szczególności w odniesieniu do braku gwarancji proceduralnych i skutecznej kontroli sądowej, przepisy kwestionowanej ustawy nie gwarantują, że Urząd dokonuje przetwarzania danych osobowych zgodnego z warunkami określonymi w art. 6 ust. 1 lit. e) i ust. 3 akapit drugi RODO.
3)      Proporcjonalność
253. Zgodnie z art. 6 ust. 3 akapit drugi zdanie ostatnie RODO dana podstawa prawna musi służyć realizacji celu leżącego w interesie publicznym i być proporcjonalna do wyznaczonego prawnie uzasadnionego celu.
254. Jako że kwestionowana ustawa nie spełnia wymogów jasności, precyzji i przewidywalności w odniesieniu do jej stosowania w związku z przetwarzaniem danych osobowych, jej przepisów nie można uznać za zgodne z zasadą proporcjonalności z punktu widzenia wyznaczonego prawnie uzasadnionego celu leżącego w interesie publicznym. W tym względzie Węgry nie podniosły nawet, że przetwarzanie to jest zgodne z zasadą „minimalizacji danych” zapisaną w art. 5 ust. 1 lit. c) RODO. Otóż ta ostatnia zasada wymaga, by dane osobowe były adekwatne, stosowne i ograniczone do tego, co niezbędne do celów, dla których są one przetwarzane(151).
255. Wnioskuję z tego, że sporne przepisy upoważniają Urząd do niezgodnego z prawem przetwarzania danych osobowych, które może wręcz wiązać się z poważnymi ingerencjami w prawa podstawowe zagwarantowane przez art. 7 i 8 Karty, nie przewidując jednak wystarczająco jasnych i precyzyjnych ograniczeń, które można by uznać za proporcjonalne do celów interesu ogólnego wyznaczonych przez kwestionowaną ustawę. Jest to tym mniej uzasadnione, że przetwarzanie to może dotyczyć działań wiążących się z danymi wrażliwymi, w tym choćby publicznego wyrażania poglądów(152).
256. W konsekwencji kwestionowana ustawa nie spełnia wymogów art. 6 ust. 3 RODO.
257. W tych okolicznościach nie ma już potrzeby rozstrzygania tego, czy § 27 ust. 3 ustawy o rzeczniku praw podstawowych, mający zastosowanie mutatis mutandis do działań Urzędu na podstawie § 9 ust. 1 kwestionowanej ustawy(153), może uniemożliwiać lub uzasadniać publikację danych osobowych, oraz tego, czy ochrona ta jest zagwarantowana przez § 6 ust. 6 tej ustawy. Taka ochrona byłaby bowiem w każdym razie niewystarczająca, aby zaradzić stwierdzonemu naruszeniu art. 6 RODO.
258. Należy zatem uwzględnić zastrzeżenie oparte na twierdzeniu, że kwestionowana ustawa nie spełnia wymogów art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. e), art. 6 ust. 2 i 3, art. 9 ust. 2 lit. g) i art. 10 RODO oraz art. 7 i 8 Karty.
9.      Wnioski pośrednie
259. Podsumowując, skargę należy uwzględnić, z wyjątkiem zarzutów opartych na twierdzeniu o naruszeniu art. 49 i 56 TFUE oraz prawa do nieobciążania samego siebie w rozumieniu art. 48 Karty.
VI.    W przedmiocie kosztów
260. Stosownie do art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ w niniejszym przypadku Węgry w zasadniczym zakresie przegrały sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć je kosztami postępowania.
261. Stosownie do art. 140 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. W związku z tym Parlament i interwenienci pokryją własne koszty.
262. Stosownie do art. 140 § 2 wspomnianego regulaminu interweniujące w sprawie państwa będące stronami porozumienia EOG, inne niż państwa członkowskie, pokrywają własne koszty. Królestwo Norwegii pokryje zatem własne koszty.
VII. Wnioski
263. W konsekwencji proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
–        Poprzez przyjęcie 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelmérő (ustawy nr LXXXVIII z 2023 r. o ochronie suwerenności narodowej) Węgry naruszyły art. 63 TFUE, art. 3 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), art. 14, 16 i 19 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, art. 7, 8, 11, 12 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, a także art. 5, 6, 9 i 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnego rozporządzenia o ochronie danych).
–        W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
–        Węgry zostają obciążone kosztami postępowania.
–        Parlament Europejski, Królestwo Belgii, Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Estońska, Irlandia, Królestwo Hiszpanii, Republika Litewska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska, Republika Portugalska, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji i Królestwo Norwegii pokrywają własne koszty.
1      Język oryginału: francuski.
2      Magyar Közlöny 2023/185 z dnia 21 grudnia 2023 r., s. 10429.
3      Prawną zasadność takiej ochrony uznają co do zasady również instytucje Unii. Zobacz: komunikat Komisji z dnia 26 kwietnia 2018 r. zatytułowany „Zwalczanie dezinformacji w Internecie: podejście europejskie” (dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236); rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/452 z dnia 19 marca 2019 r. ustanawiające ramy monitorowania bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Unii (Dz.U. 2019, L 79I, s. 1); wniosek Komisji z dnia 12 grudnia 2023 r. dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej zharmonizowane wymogi na rynku wewnętrznym dotyczące przejrzystości reprezentacji interesów w imieniu państw trzecich oraz zmieniającej dyrektywę (UE) 2019/1937 [COM(2023) 637 final, dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:52023PC0637]; nota Sekretariatu Generalnego Rady Unii Europejskiej z dnia 16 czerwca 2025 r. (dostępna pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_10134_2025_INIT). Zobacz także rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/900 z dnia 13 marca 2024 r. w sprawie przejrzystości i targetowania reklamy politycznej (Dz.U. L 2024/900).
4      Paragraf 3 lit. a) ac) kwestionowanej ustawy.
5      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. 2016, L 119, s. 1; zwane dalej „RODO”).
6      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym) (Dz.U. 2000, L 178, s. 1; zwana dalej „dyrektywą o handlu elektronicznym”).
7      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36).
8      Magyar Közlöny 2012/92 z dnia 13 lipca 2012 r., s. 13450.
9      Magyar Közlöny 2013/66 z dnia 18 kwietnia 2013 r., s. 49703.
10      Magyar Közlöny 2017/216 z dnia 19 grudnia 2017 r., s. 34164.
11      Magyar Közlöny 2011/88 z dnia 26 lipca 2011 r., s. 25435.
12      Magyar Közlöny 2011/88 z dnia 26 lipca 2011 r., s. 25449.
13      Magyar Közlöny 2017/95 z dnia 21 czerwca 2017 r., s. 9048.
14      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych) (Dz.U. 2010, L 95, s. 1, zwana dalej „dyrektywą o audiowizualnych usługach medialnych”).
15      Kwestia, czy Komisja może powołać się na naruszenie art. 2 TUE w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie została jeszcze rozstrzygnięta przez Trybunał; zob. w tym względzie opinia rzeczniczki generalnej T. Ćapety w sprawie Komisja/Węgry (Wartości Unii) (C‑769/22, EU:C:2025:408, pkt 142 i nast.).
16      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 13 czerwca 2018 r., Komisja/Polska (C‑530/16, EU:C:2018:430, pkt 30); z dnia 22 maja 2025 r., Komisja/Łotwa (Dyrektywa w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego) (C‑238/23, niepublikowany, EU:C:2025:374, pkt 45).
17      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 8 listopada 2007 r., Hiszpania/Rada (C‑141/05, EU:C:2007:653, pkt 27); z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 50); z dnia 19 listopada 2024 r., Komisja/Polska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej) (C‑814/21, EU:C:2024:963, pkt 56).
18      C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 62 i nast.
19      Zobacz wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów) (C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 69). Zobacz także podobnie wyrok z dnia 19 listopada 2024 r., Komisja/Polska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej) (C‑814/21, EU:C:2024:963, pkt 155).
20      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 6 października 2020 r., Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, pkt 44); La Quadrature du Net i in. (C‑511/18, C‑512/18 i C‑520/18, EU:C:2020:791, pkt 99); z dnia 16 stycznia 2024 r., Österreichische Datenschutzbehörde (C‑33/22, EU:C:2024:46, pkt 50); z dnia 29 lipca 2024 r., protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, pkt 62); z dnia 19 listopada 2024 r., Komisja/Polska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej) (C‑814/21, EU:C:2024:963, pkt 155 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz w odniesieniu do organizacji czasu pracy w siłach wojskowych wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, pkt 36–46).
21      Na poparcie tego argumentu Węgry powołują się na wyrok z dnia 23 listopada 1989 r., B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593, pkt 18).
22      Zobacz § 8 ust. 2 kwestionowanej ustawy.
23      Zobacz: w odniesieniu do usług edukacyjnych wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 48); w odniesieniu do przedstawień teatralnych i transgranicznego świadczenia usług społeczeństwa informacyjnego opinia rzeczniczki generalnej T. Ćapety w sprawie Komisja/Węgry (Wartości Unii) (C‑769/22, EU:C:2025:408, pkt 52).
24      Pozostaje to bez uszczerbku dla kanałów dystrybucji lub metod przekazu stosowanych przez podmioty prowadzące te działania, którymi mogą być jednostki, usługodawcy, ugrupowania polityczne lub stowarzyszenia reprezentujące interesy. W związku z tym na rozprawie Węgry nie wykluczyły ewentualności, że w zakres stosowania kwestionowanej ustawy mogą wchodzić informacje przekazywane poprzez internetowe serwisy społecznościowe oraz nawiązywana poprzez te serwisy komunikacja.
25      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 13 października 1993 r., CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, pkt 10–12); z dnia 7 marca 1990 r., Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, pkt 10–12).
26      Zobacz podobnie wyrok z dnia 30 maja 2024 r., Airbnb Ireland i Amazon Services Europe (C‑662/22 i C‑667/22, EU:C:2024:432, pkt 62 i nast.).
27      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 września 2013 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999 (Dz.U. 2013, L 248, s. 1). W istocie, podobnie jak w przypadku uprawnień Urzędu, uprawnienia OLAF‑u w zakresie prowadzenia dochodzeń i przekazywania danych na podstawie art. 3 ust. 3 (żądanie udzielenia informacji w ramach dochodzeń zewnętrznych) i art. 11 (przekazanie raportu końcowego z dochodzenia właściwym organom krajowym) rozporządzenia nr 883/2013 mogą prowadzić do wszczęcia na szczeblu krajowym postępowań sądowych, cywilnych i karnych. Przy wykonywaniu tych uprawnień OLAF jest jednak obowiązany do dochowania podstawowych gwarancji proceduralnych, takich jak obowiązek staranności, których naruszenie może prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii; zobacz: wyrok z dnia 11 stycznia 2024 r., Planistat Europe i Charlot/Komisja (C‑363/22 P, EU:C:2024:20, pkt 75–78); opinia rzeczniczki generalnej L. Mediny w sprawie Planistat Europe i Charlot/Komisja (C‑363/22 P, EU:C:2023:594, pkt 42 i nast.).
28      Zobacz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego (UE, Euratom) 2021/1163 z dnia 24 czerwca 2021 r. określające przepisy i ogólne warunki regulujące wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (Statut Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich) i uchylające decyzję 94/262/EWWiS, WE, Euratom (Dz.U. 2021, L 253, s. 1).
29      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 36, 37 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 19 listopada 2024 r., Komisja/Polska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej) (C‑814/21, EU:C:2024:963, pkt 129, 130 i przytoczone tam orzecznictwo).
30      Zobacz podobnie wyrok z dnia 22 września 2020 r., Cali Apartments (C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743, pkt 39).
31      Zobacz wyrok z dnia 30 maja 2024 r., Airbnb Ireland i Amazon Services Europe (C‑662/22 i C‑667/22, EU:C:2024:432, pkt 62 i nast.), który zapadł na gruncie porównywalnej sytuacji.
32      Tym samym kwestionowana ustawa idzie jeszcze dalej niż niektóre uregulowania dotyczące porównywalnych instrumentów dochodzeniowych, takie jak art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101] i [102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1), który przyznaje Komisji uprawnienie do zwrócenia się do przedsiębiorstw o udzielenie informacji w sposób niewiążący; zobacz także art. 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/1925 z dnia 14 września 2022 r. w sprawie kontestowalnych i uczciwych rynków w sektorze cyfrowym oraz zmiany dyrektyw (UE) 2019/1937 i (UE) 2020/1828 (aktu o rynkach cyfrowych) (Dz.U. 2022, L 265, s. 1) oraz art. 67 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2065 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych oraz zmiany dyrektywy 2000/31/WE (aktu o usługach cyfrowych) (Dz.U. 2022, L 277, s. 1). Jedyna różnica w stosunku do kwestionowanej ustawy polega na tym, że w przypadku gdy Komisja zwróciła się o udzielenie informacji, informacje podane w odpowiedzi muszą być prawidłowe, a udzielenie informacji nieprawidłowych lub mylących może prowadzić do nałożenia przez nią sankcji pieniężnej.
33      Zobacz §§ 14 i 14/A 1995. évi CXXV. törvény a nemzetbiztonsági szolgálatokról (ustawy nr CXXV z 1995 r. o służbach bezpieczeństwa narodowego). Brak współpracy z tą komisją parlamentarną może podlegać karze na podstawie § 216/A 2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről (ustawy nr II z 2012 r. o wykroczeniach, o postępowaniu w sprawach o wykroczenia i o systemie rejestracji wykroczeń).
34      Zobacz podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 123); opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawach połączonych X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2017:397, pkt 136).
35      Zobacz w szczególności negatywne oceny działań Transparency International Hungary oraz portalu śledczego Átlátszó zawarte w sprawozdaniach zatytułowanych, odpowiednio, „Sprawozdanie z dochodzenia: Wpływ działań Transparency International Hungary na suwerenność Węgier” (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), które opublikowano w dniu 14 października 2024 r., oraz „Wpływ działań Átlátszó na suwerenność Węgier” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), które opublikowano w dniu 28 października 2024 r. (dokumenty dostępne pod adresem: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink).
36      Zobacz także – w odniesieniu do sytuacji, na gruncie których zapadły – wyroki: z dnia 22 września 2020 r., Cali Apartments (C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743, pkt 42); z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 124).
37      Zobacz podobnie, w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości na gruncie art. 49 TFUE, wyrok z dnia 1 czerwca 2010 r., Blanco Pérez i Chao Gómez (C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2010:300, pkt 119); w odniesieniu do swobodnego przepływu kapitału na gruncie art. 63 TFUE zob. wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 45–64); w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników na gruncie art. 45 TFUE zob. wyroki: z dnia 10 grudnia 2013 r., Komisja/Irlandia i in. (C‑272/12 P, EU:C:2013:812, pkt 24); z dnia 2 kwietnia 2020 r., PF i in. (C‑830/18, EU:C:2020:275, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 13 czerwca 2024 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową II) (C‑123/22, EU:C:2024:493, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
38      Preambuła kwestionowanej ustawy przewiduje w akapicie czwartym, że „[g]dy władza polityczna trafia w ręce osób lub organizacji pozostających w stosunku zależności od zagranicznych sił, zagranicznej organizacji lub zagranicznej osoby, dochodzi do naruszenia suwerenności Węgier, co stanowi równocześnie poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego”.
39      Zobacz podobnie i analogicznie do art. 49 TFUE wyrok z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in. (C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
40      Zobacz podobnie i analogicznie wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011, pkt 135, 255 i przytoczone tam orzecznictwo).
41      Komisja opiera się w tym względzie na rozważaniach przedstawionych w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 93).
42      Zobacz podobnie i analogicznie do art. 49 TFUE wyrok z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in. (C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 67–70).
43      Zobacz podobnie, odnośnie do środków publicznych przyznawanych przez Unię, wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 78–80).
44      Wskazano tam tylko jeden przykład domniemanego niezgodnego z prawem finansowania kandydata partii politycznych zjednoczonej opozycji w wyborach parlamentarnych w 2022 r. na Węgrzech, pochodzącego z państwa trzeciego, a mianowicie Stanów Zjednoczonych.
45      Zobacz „Sprawozdanie z dochodzenia: Wpływ działań Transparency International Hungary na suwerenność Węgier” (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) z dnia 14 października 2024 r. (dostępne pod adresem: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink), w którym fundację tę poddano ostrej krytyce za to, jakoby dokonała nieprzejrzystej, noszącej znamiona manipulacji i oszczerczej klasyfikacji krajów w zestawieniu wskaźnika postrzegania korupcji (opracowanym w jej siedzibie w Berlinie), które Urząd uznał za „dezinformację”. Jak wynika ze s. 12 sprawozdania Komisji (SWD(2020) 316 final) z dnia 20 września 2020 r. na temat praworządności, rozdział dotyczący sytuacji w zakresie praworządności na Węgrzech (dostępnego pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=celex:52020SC0316), w ostatnim opracowanym przez Transparency International zestawieniu wskaźnika postrzegania korupcji kraj ten uzyskał wynik 44/100 i uplasował się na 19. miejscu w Unii i 70. miejscu na świecie. Komisja powołuje się również na sprawozdanie Urzędu z dnia 4 lipca 2024 r., zatytułowane „Zachodnie narracje prowojenne i rosyjskie narracje legitymizacyjne w związku z wojną w Ukrainie (Narracje dezinformacyjne na Węgrzech)” (dostępne pod adresem: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/western-pro-war-and-russian-legitimacy-narratives-in-connection-with-the-war-in-ukraine.pdf).
46      Zobacz sprawozdanie zatytułowane „Rola fundacji Internews we wpływie na media na Węgrzech” (Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában) z dnia 19 marca 2025 r., niewłączone do akt sprawy (dostępne pod adresem: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink), oraz, w odniesieniu do niekomercyjnego portalu śledczego Átlátszó i jego działalności badawczej i publikacyjnej dotyczącej nieprzejrzystości i korupcji, sprawozdanie zatytułowane „Wpływ działań Átlátszó na suwerenność Węgier” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) z dnia 28 października 2024 r. (dostępne pod adresem: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink).
47      Zobacz przywołane przez Królestwo Norwegii sprawozdanie dotyczące działań fundacji Ökotárs, zatytułowane „Analiza: Wpływ działań Ökotárs na suwerenność Węgier” (Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) z dnia 16 grudnia 2024 r. W tym względzie Królestwo Norwegii podnosi, że od dawna jest „państwem darczyńcą” wspierającym organizacje pozarządowe, w szczególności te działające na rzecz demokracji, praworządności i praw człowieka. We wspomnianym sprawozdaniu zarówno Królestwo Norwegii, jak i Unia zostały przedstawione jako „wspólnicy” Stanów Zjednoczonych, którzy usiłują spiskować przeciwko Węgrom i ingerować w ich suwerenność. Podobnie w komunikacie zatytułowanym „Program CERV Komisji Europejskiej: w ten sposób Bruksela odkręciła kurek z pieniędzmi, aby finansować sieć Sorosa” (Az Európai Bizottság CERV programja: Így nyitotta meg Brüsszel a pénzcsapot a Soros-hálózat finanszírozására) z dnia 29 stycznia 2025 r. Komisję oskarża się o finansowanie „sieci Sorosa” i współdziałanie z nią (dokumenty dostępne pod adresem: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok).
48      Zobacz orzeczenie nr 20/2024 (XI. 28.) z dnia 15 listopada 2024 r., pkt 41 i nast.
49      Zobacz § 8 ust. 2 kwestionowanej ustawy.
50      Zobacz podobnie moje opinie w sprawach: G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo); Parris (C‑443/15, EU:C:2016:493, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
51      Na potrzeby uzasadnienia względami porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 52 ust. 1 TFUE Trybunał wymaga wręcz istnienia rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa; zobacz podobnie wyroki: z dnia 6 lutego 2014 r., Navileme i Nautizende (C‑509/12, EU:C:2014:54, pkt 20); z dnia 13 lipca 2023 r., Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, pkt 66, 67 odnośnie do bezpieczeństwa dostaw).
52      Zobacz, po pierwsze, nowe lub zmienione przepisy § 350/A kodeksu karnego, odczytywanego w związku z jego § 459 ust. 1 pkt 37, oraz po drugie, § 4 ust. 3 ustawy o funkcjonowaniu i zarządzaniu finansami partii politycznych, a także § 3 pkt 16, § 124 ust. 1a–1d i § 307/D ust. 3 i 4 ustawy o procedurze wyborczej.
53      Zgodnie z tym akapitem „[g]dy władza polityczna trafia w ręce osób lub organizacji pozostających w stosunku zależności od zagranicznych sił, zagranicznej organizacji lub zagranicznej osoby, dochodzi do naruszenia suwerenności Węgier, co stanowi równocześnie poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego”.
54      Zobacz w szczególności opinia Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisji Weneckiej) z dnia 18 marca 2024 r. w sprawie ustawy nr LXXXVIII z 2023 r. o ochronie suwerenności narodowej (pkt 76 i nast., dostępna pod adresem: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2024)001-e).
55      Wydaje się, że kwestionowana ustawa, zgodnie z akapitem piątym jej preambuły, nie ogranicza się do pochodzącego z zagranicy wsparcia finansowego, lecz obejmuje również inne formy wsparcia, które mogą stanowić „próbę zagranicznej ingerencji”.
56      Zobacz na przykład wyrok z dnia 23 kwietnia 2020 r., Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:C:2020:289), zapadły w sprawie, w której stroną powodową było stowarzyszenie adwokatów oferujące ochronę prawną lesbijek, gejów, osób biseksualnych, transpłciowych i interseksualnych (LGBTI). Zobacz również, odnośnie do ustawy nr LXXIX z 2021 r. o przyjęciu surowszych środków przeciwko sprawcom przestępstw pedofilskich oraz o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia ochrony dzieci (a pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény): raport Amnesty International, From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Budapest, Amnesty International, 2024 r.;  raport Háttér Society, The Anti-LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State- and Self-Enforcement, listopad 2024 r. [zob. opinia rzeczniczki generalnej T. Ćapety w sprawie Komisja/Węgry (Wartości Unii) (C‑769/22, EU:C:2025:408, pkt 80, przypis 42); raport dostępny pod adresem: https://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter-anti-lgbtqi-law-2024-november.pdf].
57      Zobacz przykład działań fundacji Ökotárs (przypis 47 do niniejszej opinii).
58      Zobacz przykład działań Transparency International Hungary (przypis 45 do niniejszej opinii).
59      Zobacz w szczególności przykłady wymienione w przypisie 35 do niniejszej opinii.
60      Zobacz także komunikat Komisji z dnia 26 kwietnia 2018 r. zatytułowany „Zwalczanie dezinformacji w Internecie: podejście europejskie”, w którym na s. 4 pojęcie „dezinformacji” zdefiniowano jako „możliwe do zweryfikowania nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd informacje, tworzone, przedstawiane i rozpowszechniane w celu uzyskania korzyści gospodarczych lub wprowadzenia w błąd opinii publicznej, które mogą wyrządzić szkodę publiczną” (dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236).
61      Zobacz, odnośnie do zagrożeń, jakie dla demokratycznych wyborów stwarzają różne formy manipulowania informacjami i dezinformacji, w szczególności ze strony podmiotów zagranicznych, wyrok ETPC z dnia 22 lipca 2025 r. w sprawie Bradshaw i in. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (skarga nr 15653/22, § 134 i nast., § 159 i nast.). Zobacz także orzeczenie Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego, Rumunia) nr 32 z dnia 6 grudnia 2024 r. unieważniające procedurę wyborów prezydenckich w Rumunii (i znoszące równolegle drugą turę tych wyborów zaplanowaną na dzień 8 grudnia 2024 r.) ze względu na podejmowane przez podmioty państwowe i niepaństwowe próby systematycznego manipulowania wolą wyborców, w szczególności przy wykorzystaniu mediów społecznościowych i niezgodnego z prawem finansowania.
62      Zobacz w szczególności motywy 83 i nast. rozporządzenia 2022/2065, a także motyw 4, art.19 ust. 1 lit. c) i art. 26 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1083 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie ustanowienia wspólnych ram dla usług medialnych na rynku wewnętrznym i zmiany dyrektywy 2010/13/UE (europejskiego aktu o wolności mediów) (Dz.U. L 2024/1083).
63      Zobacz definicja pojęcia „dezinformacji” w komunikacie Komisji z dnia 26 kwietnia 2018 r. zatytułowanym „Zwalczanie dezinformacji w Internecie: podejście europejskie” (s. 4), o której wspomniano w przypisie 60 do niniejszej opinii. Definicji pojęcia „dezinformacji” i pojęcia „manipulowania informacjami” nie ma natomiast w motywach 4 i nast. rozporządzenia 2024/1083, w jego art. 19 ust. 1 lit. c) ani w jego art. 26 ust. 3 lit. a). To samo dotyczy motywów 83 i nast. rozporządzenia 2022/2065.
64      Zobacz przypis 45 do niniejszej opinii.
65      Zobacz § 8 ust. 2 kwestionowanej ustawy.
66      Zobacz podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2025 r., AEON NEPREMIČNINE i in. (C‑674/23, EU:C:2025:113, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
67      Zobacz, odnośnie do wymogu dyskryminującego nieobjętego wspomnianymi lit. a) ani b), wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, pkt 14).
68      Zobacz pkt 73–87 niniejszej opinii.
69      Nie ma zatem potrzeby rozstrzygania, czy taka dyskryminacja mogłaby być uzasadniona, czy też nie. Zobacz, odnośnie do tego ostatniego przypadku w kontekście dyskryminacji bezpośredniej, wyrok z dnia 23 lutego 2016 r., Komisja/Węgry (C‑179/14, EU:C:2016:108, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
70      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 2015, L 241, s. 1).
71      Odnośnie do usług reklamy politycznej, która również może być rozpowszechniana drogą elektroniczną, zob. rozporządzenie 2024/900.
72      Zobacz także motyw 21 zdanie drugie dyrektywy o handlu elektronicznym, zgodnie z którym dziedzina podlegająca koordynacji obejmuje wymagania odnoszące się do działalności w trybie on‑line, takie jak informacje on‑line i reklama on‑line.
73      W tym względzie Komisja odnosi się do oświadczenia z dnia 4 grudnia 2023 r. opublikowanego przez Media Freedom Rapid Response (MFRR) i podpisanego przez Międzynarodowy Instytut Prasowy (IPI), ARTICLE 19 Europe, Europejskie Centrum Wolności Prasy i Mediów (ECPMF), Europejską Federację Dziennikarzy (EFJ), Free Press Unlimited (FPU) i OBC Transeuropa (OBCT)(dostępnego pod adresem: https://www.article19.org/resources/hungary-draft-sovereignty-protection-act-threatens-independent-media).
74      Wyróżnienie własne.
75      Zobacz także podobnie opinia rzeczniczki generalnej T. Ćapety w sprawie Komisja/Węgry (Wartości Unii) (C‑769/22, EU:C:2025:408, pkt 319).
76      Zobacz wyrok z dnia 30 maja 2024 r., Airbnb Ireland i Amazon Services Europe (C‑662/22 i C‑667/22, EU:C:2024:432, pkt 58–65), który zapadł na gruncie porównywalnej sytuacji, a także opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawach Airbnb Ireland i in. (od C‑662/22 do C‑667/22, EU:C:2024:18, pkt 159).
77      Zobacz również, odnośnie do „wymogów” w rozumieniu art. 16 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy usługowej, pkt 73–81 niniejszej opinii.
78      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 30 maja 2024 r., Airbnb Ireland i Amazon Services Europe (C‑662/22 i C‑667/22, EU:C:2024:432, pkt 63).
79      Zobacz podobnie wyrok z dnia 25 października 2011 r., eDate Advertising i in. (C‑509/09 i C‑161/10, EU:C:2011:685, pkt 66, 67). Zobacz także wyrok z dnia 30 maja 2024 r., Airbnb Ireland i Amazon Services Europe (C‑662/22 i C‑667/22, EU:C:2024:432, pkt 59), który zapadł na gruncie porównywalnej sytuacji.
80      Zobacz podobnie wyrok z dnia 9 listopada 2023 r., Google Ireland i in. (C‑376/22, EU:C:2023:835, pkt 33 i nast.).
81      Zobacz podobnie, odnośnie do dyrektywy usługowej, wyroki: z dnia 23 lutego 2016 r., Komisja/Węgry (C‑179/14, EU:C:2016:108, pkt 118); z dnia 14 listopada 2018 r., Memoria i Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, pkt 41, 42); z dnia 11 czerwca 2020 r., KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo), a także opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawach połączonych X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2017:397, pkt 98, 99 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także podobnie wyroki: z dnia 19 maja 2009 r., Apothekerkammer des Saarlandes i in. (C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, pkt 20); z dnia 13 lipca 2023 r., Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, pkt 27 i nast., w szczególności pkt 49); z dnia 20 czerwca 2024 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Delegowanie pracowników z państw trzecich) (C‑540/22, EU:C:2024:530, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
82      Zobacz także motyw 24 i art. 2 ust. 2 lit. g) dyrektywy usługowej, które wyłączają „usługi audiowizualne” z jej zakresu stosowania.
83      Zobacz art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy usługowej wyłączający z jej zakresu stosowania „usługi finansowe”.
84      Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 czerwca 2017 r., Van der Weegen i in. (C‑580/15, EU:C:2017:429, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
85      Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 52, 53 i przytoczone tam orzecznictwo).
86      Istotnie nie wydaje się, by pojęcie „zakazanego wsparcia zagranicznego” w rozumieniu § 459 ust. 1 kodeksu karnego (zmienionego przez § 32 ust. 3 kwestionowanej ustawy) miało zastosowanie ogólne. Po pierwsze, pojęcie to obejmuje jedynie takie pochodzące z zagranicy wsparcie, „którego przyjmowania lub wykorzystywania zakazuje ustawa o funkcjonowaniu i zarządzaniu finansami partii politycznych lub ustawa o procedurze wyborczej”. Po drugie, wspomniane pojęcie – zgodnie z § 350/A kodeksu karnego (zatytułowanym „Nielegalny wpływ na wolę wyborców”, dodanym przez § 32 kwestionowanej ustawy) – określa jedynie takie zakazane i podlegające karze czyny polegające na obejściu prawa, których dopuszcza się „[c]złonek komitetu nominacyjnego, osoba odpowiedzialna w ramach komitetu nominacyjnego lub członek kierownictwa komitetu nominacyjnego w rozumieniu ustawy o procedurze wyborczej lub kandydat w rozumieniu owej ustawy”. I tak, akapit drugi preambuły kwestionowanej ustawy, w którym wymieniono przykład bezpośredniego, niezgodnego z prawem, zagranicznego finansowania kandydata zjednoczonej opozycji na urząd premiera podczas kampanii wyborczej w 2022 r. na Węgrzech, odnosi się przede wszystkim do uregulowań karnych zmienionych tą ustawą. Tymczasem należy podkreślić, że w ramach rozpatrywanej skargi Komisja nie zakwestionowała tych przepisów karnych (zob. pkt 111 niniejszej opinii). Podobnie w opinii Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisji Weneckiej) z dnia 18 marca 2024 r. w sprawie ustawy nr LXXXVIII z 2023 r. o ochronie suwerenności narodowej (pkt 71 i nast., w szczególności pkt 81–83 i 94) (dostępnej pod adresem: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2024)001-e) Komisja ta nie podważyła dopuszczalności tych przepisów jako takiej. Zaproponowała ona jedynie, aby pojęcie „zakazanego wsparcia zagranicznego” zostało przez węgierskiego ustawodawcę w większym stopniu doprecyzowane, aby uniknąć sytuacji, w której karanie dotyczy otrzymania zagranicznego wsparcia finansowego w dowolnym momencie, nawet poza procesem wyborczym.
87      Zobacz także podobne pojęcie „wsparcia zagranicznego” zdefiniowane w § 3 pkt 16 ustawy o procedurze wyborczej („darowizna pochodząca od innego państwa, od zagranicznej osoby fizycznej lub prawnej bądź od zagranicznej organizacji nieposiadającej osobowości prawnej”). W tym względzie Komisja wymienia tytułem przykładu osoby lub organizacje aktywne w sektorze mediów (dziennikarstwo, stacje radiowe i telewizyjne, prasa drukowana czy pokrewne obszary działalności, takie jak projektowanie i produkcja treści w mediach elektronicznych), a także w sektorze działalności lobbingowej, doradczej, komunikacyjnej lub w zakresie public relations. Podobnie, może chodzić o obywatela Unii korzystającego z prawa do swobodnego przemieszczania się, który pragnie skorzystać z praw politycznych zagwarantowanych przez traktat i kandydować w wyborach samorządowych lub europejskich bądź poprzeć innego kandydata w takich wyborach.
88      Zobacz pkt 63 i nast. niniejszej opinii. Zobacz także podobnie, odnośnie do porównywalnej sytuacji środków publicznych przyznawanych przez Unię, wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 60).
89      Zobacz także, odnośnie do podobnej sytuacji przyznawania środków publicznych przez Unię, wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 61, 62 i przytoczone tam orzecznictwo).
90      Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 60, 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
91      Wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 88, 89 i przytoczone tam orzecznictwo).
92      Zobacz § 350/A kodeksu karnego, zatytułowany „Nielegalny wpływ na wolę wyborców”, odczytywany w związku z § 459 ust. 1 tego kodeksu, zmienionym przez § 32 kwestionowanej ustawy.
93      Zobacz pkt 111 niniejszej opinii.
94      Zobacz przepisy § 4 ust. 3 ustawy o funkcjonowaniu i zarządzaniu finansami partii politycznych, a także przepisy § 3 pkt 16, § 124 ust. 1a–1d i § 307/D ust. 3 i 4 ustawy o procedurze wyborczej, wprowadzone przez § 33 kwestionowanej ustawy.
95      Zobacz, odnośnie do podobnej sytuacji przyznawania środków publicznych przez Unię, wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 79 i nast.).
96      Wyrok z dnia 4 października 2024 r., Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, pkt 46).
97      Zobacz podobnie wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., Alchaster (C‑202/24, EU:C:2024:649, pkt 92 i przytoczone tam orzecznictwo).
98      Zobacz podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, pkt 51, 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
99      Zobacz pkt 102 i nast. niniejszej opinii.
100      Zobacz podobnie wyrok z dnia 14 lutego 2019 r., Buivids (C‑345/17, EU:C:2019:122, pkt 51).
101      Zgodnie z § 3 lit. a) kwestionowanej ustawy „[w] ramach swoich zadań w zakresie prowadzenia dochodzeń Urząd […] bada [aa)] działania w zakresie reprezentacji interesów, z wyjątkiem działań prowadzonych przez przedstawicielstwa dyplomatyczne i zewnętrzne, a także działań prowadzonych przez organizacje reprezentujące interesy zawodowe, [ab)] działania w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji, [ac)] działania mające na celu wywarcie wpływu na debatę demokratyczną oraz na procesy decyzyjne państwa i społeczeństwa, w tym działania mające na celu wywarcie wpływu na procesy decyzyjne osób wykonujących prerogatywy władzy publicznej, prowadzone w interesie innych państw, a także – niezależnie od statusu prawnego – zagranicznych organów, organizacji i osób fizycznych”.
102      Co się tyczy takiego efektu mrożącego i ryzyka autocenzury, zob. także wyrok ETPC z dnia 15 maja 2023 r. w sprawie Sanchez przeciwko Francji (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115, § 184).
103      Zobacz także wyrok ETPC z dnia 12 marca 2019 r. w sprawie Ali Gürbüz przeciwko Turcji (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708, §§ 59–68).
104      Zobacz także przepisy karne przewidziane w § 350/A kodeksu karnego, zatytułowanym „Nielegalny wpływ na wolę wyborców”, odczytywane w związku z § 459 ust. 1 tego kodeksu, zmienionym przez § 32 kwestionowanej ustawy.
105      Ocena ta nie przesądza o ewentualnym uzasadnieniu ingerencji w wolność wypowiedzi i informacji w szczególności w odniesieniu do prowadzenia „działań w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji” w rozumieniu § 3 lit. a) ab) kwestionowanej ustawy. Zobacz także w tym względzie, odnośnie do art. 10 EKPC, wyrok ETPC z dnia 22 lipca 2025 r. w sprawie Bradshaw i in. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (skarga nr 15653/22, § 161).
106      Zobacz także wyrok ETPC z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. i in. przeciwko Niderlandom (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, § 127).
107      Zobacz także wyrok ETPC z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie Financial Times Ltd. i in. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, § 70).
108      Zobacz przypis 45 i nast. do niniejszej opinii.
109      Zobacz także wyroki ETPC: z dnia 25 września 2012 r. w sprawie Trade Union of the Police in the Slovak Republic i in. przeciwko Słowacji (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, § 60); z dnia 23 stycznia 2023 r. w sprawie Macatė przeciwko Litwie (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, §§ 181, 182).
110      Zobacz, odnośnie do organizacji pozarządowych uznanych publicznie za „obcych agentów”, wyroki ETPC: z dnia 22 października 2024 r. w sprawie Kobaliya i in. przeciwko Rosji (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, §§ 67, 75, 82); z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie Ecodefence i in. przeciwko Rosji (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131).
111      Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 112 i przytoczone tam orzecznictwo ETPC).
112      Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 113 i przytoczone tam orzecznictwo ETPC).
113      Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 114 i przytoczone tam orzecznictwo ETPC).
114      Zobacz podobnie, w odniesieniu do Węgier, wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 118). Zobacz także podobnie wyrok ETPC z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie Ecodefence i in. przeciwko Rosji (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 132).
115      Zobacz przypis 45 i nast. do niniejszej opinii.
116      Zobacz przypis 35 i nast. do niniejszej opinii.
117      Zdaniem Trybunału gwarancji tej należy nadawać takie samo znaczenie i taki sam zakres jak art. 8 EKPC: zob. wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 122 i przytoczone tam orzecznictwo).
118      Wyrok ETPC z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie Axel Springer AG przeciwko Niemcom (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, § 83).
119      Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 124 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także podobnie wyrok z dnia 6 października 2020 r., État luxembourgeois (Ochrona prawna przed wnioskami o przekazanie informacji w prawie podatkowym) (C‑245/19 i C‑246/19, EU:C:2020:795, pkt 73, 74), w którym stwierdzono w tym względzie równolegle ingerencję w prawo do ochrony danych osobowych w rozumieniu art. 8 Karty.
120      Upoważnienie to odnosi się do definicji przewidzianej w § 3 pkt 6 ustawy o informacji, zgodnie z którą chodzi o „wszelkie dane inne niż dane będące przedmiotem interesu publicznego, których ujawnienia, dostępności lub udostępnienia wymaga ustawa ze względu na interes ogółu społeczeństwa”.
121      Przykładowo w sprawozdaniu zatytułowanym „Wpływ działań Átlátszó na suwerenność Węgier” (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), które opublikowano w dniu 28 października 2024 r. i które odnosi się do działalności badawczej i publikacyjnej portalu niekomercyjnego portalu śledczego Átlátszó dotyczącej nieprzejrzystości i korupcji, z imienia i nazwiska wymieniono jego dyrektora zarządzającego, któremu zarzucono brak współpracy z Urzędem (dostępnym pod adresem: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink).
122      Odnośnie do kontroli w pomieszczeniach przedsiębiorstw zob. wyrok z dnia 18 czerwca 2015 r., Deutsche Bahn i in./Komisja (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, pkt 20); zob. także opinie: rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Casino, Guichard‑Perrachon i AMC/Komisja (C‑690/20 P, EU:C:2022:579, pkt 33, 34 i przytoczone tam orzecznictwo); rzeczniczki generalnej L. Mediny w sprawach połączonych Imagens Médicas Integradas i in. (od C‑258/23 do C‑260/23, EU:C:2024:537, pkt 31, 41 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także, odnośnie do art. 8 EKPC, wyrok ETPC w sprawie Société Colas Est i in. przeciwko Francji (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, §§ 40–42 i przytoczone tam orzecznictwo).
123      Pewna ochrona jest w tym względzie zagwarantowana, na podstawie art. 339 TFUE, przez tajemnicę zawodową. Zobacz, odnośnie do prawa do ochrony tajemnicy handlowej, wyrok z dnia 7 września 2021 r., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, pkt 131–133 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz, odnośnie do naruszenia wizerunku i dobrego imienia osoby prawnej poprzez publikację Komisji z naruszeniem wymogów tajemnicy zawodowej, wyrok z dnia 8 listopada 2011 r., Idromacchine i in./Komisja (T‑88/09, EU:T:2011:641, pkt 42 i nast.), utrzymany w mocy postanowieniem z dnia 3 września 2013 r., Idromacchine i in./Komisja (C‑34/12 P, EU:C:2013:552). Co się tyczy związku między ochroną tajemnicy handlowej a ochroną domniemania niewinności, które również ściśle łączy się z ochroną dobrego imienia osoby prawnej, zob. wyrok z dnia 12 października 2007 r., Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Komisja (T‑474/04, EU:T:2007:306, pkt 62 i nast., w szczególności pkt 75–78). Zobacz także w tym względzie wyrok z dnia 6 lipca 2000 r., Volkswagen/Komisja (T‑62/98, EU:T:2000:180, pkt 281), utrzymany w mocy wyrokiem z dnia 18 września 2003 r., Volkswagen/Komisja (C‑338/00 P, EU:C:2003:473).
124      Zobacz przykład dyrektora zarządzającego Átlátszó, któremu zarzucono brak współpracy z Urzędem (zob. przypis 121 do niniejszej opinii). Zobacz także, odnośnie do określenia takich organizacji mianem „obcych agentów”, wyroki ETPC: z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie Ecodefence i in. przeciwko Rosji (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131); z dnia 22 października 2024 r. w sprawie Kobaliya i in. przeciwko Rosji (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, § 75).
125      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 16 lipca 2020 r., Facebook Ireland i Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, pkt 175); z dnia 8 grudnia 2022 r., Orde van Vlaamse Balies i in. (C‑694/20, EU:C:2022:963, pkt 35); z dnia 16 listopada 2023 r., Roos i in./Parlament (C‑458/22 P, EU:C:2023:871, pkt 59, 60); z dnia 18 stycznia 2024 r., RTL Nederland i RTL Nieuws (C‑451/22, EU:C:2024:54, pkt 69); z dnia 4 października 2024 r., Bezirkshauptmannschaft Landeck (Próba uzyskania wglądu do danych osobowych przechowywanych w telefonie komórkowym) (C‑548/21, EU:C:2024:830, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo); zob. także podobnie opinia rzecznika generalnego N. Emiliou w sprawie Belgian Association of Tax Lawyers i in. (C‑623/22, EU:C:2024:189, pkt 138). Zobacz także wyrok z dnia 23 października 2025 r., Кanevi Komers DS (C‑267/24, EU:C:2025:829, pkt 80, w którym uznano, że przepisy nie są wystarczająco jasne i precyzyjne, aby zapewnić stosowanie zgodne z prawem Unii, w przypadku gdy mogą one być przedmiotem rozbieżnych wykładni dokonywanych przez sąd krajowy, z których jedna jest zgodna z prawem Unii, a druga – niezgodna z tym prawem).
126      Zobacz § 8 ust. 2 kwestionowanej ustawy.
127      Dotyczy to również „działań w zakresie manipulowania informacjami i w zakresie dezinformacji” w rozumieniu § 3 lit. a) ab) kwestionowanej ustawy (zob. pkt 116 i 124 niniejszej opinii).
128      Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2022 r., Orde van Vlaamse Balies i in. (C‑694/20, EU:C:2022:963, pkt 26).
129      Zobacz podobnie: wyrok z dnia 8 grudnia 2022 r., Orde van Vlaamse Balies i in. (C‑694/20, EU:C:2022:963, pkt 27); wyrok z dnia 26 września 2024 r., Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:791, pkt 49); a także moja opinia w sprawie Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:446, pkt 25).
130      Zgodnie bowiem z § 1 kwestionowanej ustawy Urząd jest „autonomicznym organem administracji państwowej”.
131      Zgodnie z tym przepisem „[p]ostępowanie dochodzeniowe prowadzone przez Urząd […] nie stanowi postępowania organu administracyjnego; w związku z działaniami [dochodzeniowymi] podejmowanymi przez Urząd […] nie można wszcząć żadnego postępowania służącego kontroli działań administracji”.
132      Zobacz § 13 ust. 1 ustawy o zawodzie adwokata.
133      W skardze Komisja odnosi się do bezskutecznych prób wezwania węgierskiej izby adwokackiej do współpracy z Urzędem, jakie ten podjął w kontekście wdrażania kwestionowanej ustawy (stosowne dokumenty dostępne pod adresem: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz-a-magyar-ugyvedi-kamaranak).
134      Zobacz podobnie wyrok z dnia 2 czerwca 2022 r., Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, pkt 50 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także podobnie wyrok z dnia 6 października 2020 r., État luxembourgeois (Ochrona prawna przed wnioskami o przekazanie informacji w prawie podatkowym) (C‑245/19 i C‑246/19, EU:C:2020:795, pkt 83, 84).
135      Zobacz wyrok z dnia 2 lutego 2021 r., Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, pkt 36 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo), w którym uwzględniono orzecznictwo ETPC dotyczące art. 6 EKPC.
136      Zobacz podobnie wyrok z dnia 2 lutego 2021 r., Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, pkt 42 i nast., w szczególności pkt 55, 57, 58).
137      Ewentualna późniejsza wzmianka o odmowie współpracy w opublikowanym sprawozdaniu rocznym czyniona na podstawie § 7 ust. 4 kwestionowanej ustawy nie stanowi w tym względzie środka przymusu, nawet jeżeli może w większym stopniu skłaniać zainteresowaną organizację lub osobę do aktywnej współpracy. To samo dotyczy możliwości zwrócenia się przez prezesa Urzędu na podstawie § 12 lit. a) tej ustawy do stałej komisji ds. bezpieczeństwa narodowego działającej w Országgyűlés (zgromadzeniu krajowym). W każdym razie w orzecznictwie Trybunału uznano, że do takiego ewentualnego naruszenia prawa do milczenia może dojść tylko w przypadku, gdy właściwy organ jest władny zastosować środki przymusu, aby wyegzekwować wykonanie obowiązku współpracy; zob. wyrok z dnia 2 lutego 2021 r., Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, pkt 18, 35 i nast.). Zobacz, odnośnie do postępowań w dziedzinie konkurencji, wyroki: z dnia 18 października 1989 r., Orkem/Komisja (374/87, EU:C:1989:387, pkt 26 i nast.); z dnia 29 czerwca 2006 r., Komisja/SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:432, pkt 39 i nast.); z dnia 28 stycznia 2021 r., Qualcomm i Qualcomm Europe/Komisja (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, pkt 147).
138      W niniejszym przypadku nie ma zatem potrzeby rozstrzygania, czy poziom ochrony prawa do milczenia różni się w zależności od tego, czy na prawo to powołuje się osoba fizyczna, czy też osoba prawna, która to różnica ma znaczenie w dziedzinie konkurencji; zob. wyrok z dnia 2 lutego 2021 r., Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, pkt 46–48 i przytoczone tam orzecznictwo).
139      Zobacz podobnie: wyrok z dnia 9 listopada 2010 r., Volker und Markus Schecke i Eifert (C‑92/09 i C‑93/09, EU:C:2010:662, pkt 52 i nast.); wyrok z dnia 1 sierpnia 2022 r., Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, pkt 61); wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów) (C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 330 i nast.); opinia 1/15 (Umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r. (EU:C:2017:592, pkt 123 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo); zob. także podobnie moja opinia w sprawach połączonych État luxembourgeois (Ochrona prawna przed wnioskami o przekazanie informacji w prawie podatkowym) (C‑245/19 i C‑246/19, EU:C:2020:516, pkt 71).
140      Pojęcia „interesu publicznego” nie zdefiniowano ani w tym przepisie, ani w przepisach § 3 ust. 5 i 6 ustawy o informacji, które również nie zawierają żadnych wyjaśnień w tym względzie. W tych ostatnich przepisach, po pierwsze, przewidziano jedynie, że „dane będące przedmiotem interesu publicznego”, są „informacjami lub danymi innymi niż dane osobowe”. Pojęcia te wydają się zatem niekompatybilne z wyrażeniem „dane osobowe, które leżą w interesie publicznym”. Po drugie, mowa jest tam o „danych dostępnych ze względów związanych z interesem publicznym”, którymi są „wszelkie dane inne niż dane będące przedmiotem interesu publicznego, których ujawnienia, dostępności lub udostępnienia wymaga ustawa ze względu na interes ogółu społeczeństwa”, natomiast nie wymienia się „danych osobowych, które leżą w interesie publicznym” (wyróżnienie własne).
141      Zobacz także opinia 1/15 (Umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r. (EU:C:2017:592, pkt 124), stosownie do której udostępnianie danych osobowych podmiotowi trzeciemu, takiemu jak organ publiczny, stanowi ingerencję w prawo podstawowe zapisane w art. 7 Karty, niezależnie od tego, w jaki sposób te dane zostaną później wykorzystane.
142      Zobacz także podobnie wyrok z dnia 20 października 2022 r., Koalitsia „Demokratichna Bulgaria – Obedinenie” (C‑306/21, EU:C:2022:813, pkt 52).
143      Zgodnie z tym motywem, w szczególności, RODO „nie nakłada wymogu, aby dla każdego indywidualnego przetwarzania istniało szczegółowe uregulowanie prawne. Wystarczyć może to, że dane uregulowanie prawne stanowi podstawę różnych operacji przetwarzania wynikających z obowiązku prawnego, któremu podlega administrator, lub że przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej. Prawo Unii lub prawo państwa członkowskiego powinno określać także cel przetwarzania”.
144      Przepis ten przewiduje w szczególności, że „[p]odstawa prawna może zawierać przepisy szczegółowe dostosowujące stosowanie przepisów niniejszego rozporządzenia, w tym: ogólne warunki zgodności z prawem przetwarzania przez administratora; rodzaj danych podlegających przetwarzaniu; osoby, których dane dotyczą; podmioty, którym można ujawnić dane osobowe; cele, w których można je ujawnić; ograniczenia celu; okresy przechowywania; oraz operacje i procedury przetwarzania, w tym środki zapewniające zgodność z prawem i rzetelność przetwarzania” (wyróżnienie własne).
145      Zobacz także zdanie trzecie motywu 10 RODO, stosownie do którego „[j]eżeli chodzi o przetwarzanie danych osobowych w celu wypełnienia obowiązku prawnego, w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi, państwa członkowskie powinny móc zachować lub wprowadzić krajowe przepisy doprecyzowujące stosowanie przepisów niniejszego rozporządzenia” (wyróżnienie własne).
146      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 21 czerwca 2022 r., Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, pkt 219 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 30 kwietnia 2024 r., La Quadrature du Net i in. (Dane osobowe i walka z naruszeniami praw własności intelektualnej) (C‑470/21, EU:C:2024:370, pkt 152 i przytoczone tam orzecznictwo).
147      Paragraf 3 lit. a) ac) kwestionowanej ustawy.
148      Odnośnie do szerokiego spektrum uprawnień Urzędu w zakresie prowadzenia dochodzeń w odniesieniu do informacji, jakie mogą być gromadzone w związku z różnymi rodzajami przedmiotowych działań, zob. w szczególności pkt 75–80 i 102–106 niniejszej opinii.
149      Zobacz, odnośnie do tego wymogu, wyroki: z dnia 21 czerwca 2022 r., Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, pkt 219 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 30 kwietnia 2024 r., La Quadrature du Net i in. (Dane osobowe i walka z naruszeniami praw własności intelektualnej) (C‑470/21, EU:C:2024:370, pkt 152 i przytoczone tam orzecznictwo).
150      Zobacz, odnośnie do tego wymogu, wyrok z dnia 4 października 2024 r., Bezirkshauptmannschaft Landeck (Próba uzyskania wglądu do danych osobowych przechowywanych w telefonie komórkowym) (C‑548/21, EU:C:2024:830, pkt 90 i nast.); zob. także podobnie opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Legal Newsdesk Sweden (C‑199/24, EU:C:2025:670, pkt 35, 36).
151      Zobacz podobnie wyrok z dnia 1 sierpnia 2022 r., Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo).
152      Co się tyczy uzasadnienia takich ingerencji w prawa zapisane w art. 7 i 8 Karty celem polegającym na zwalczaniu poważnej przestępczości i zapobieganiu poważnym zagrożeniom dla bezpieczeństwa publicznego, zob. wyrok z dnia 2 marca 2021 r., Prokuratuur (Warunki dostępu do danych dotyczących łączności elektronicznej) (C‑746/18, EU:C:2021:152, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
153      Przepis ten przewiduje w szczególności, że „[w] odniesieniu do działań, o których mowa w §§ 7 i 8, Urząd stosuje należycie § 27 ust. 1 i 3 [ustawy o rzeczniku praw podstawowych]”. Paragraf 27 ust. 3 tej ustawy przewiduje, że dokumenty i dowody rzeczowe zgromadzone w ramach postępowania prowadzonego przez rzecznika praw podstawowych nie są jawne.