62008CC0241_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. Med strankama je spor, ali je Francija v členih L. 414-1, L. 414-4 in R 414‑21 francoskega zakonika o okolju ( Code de l'environnement ) pravilno prenesla člen 6 Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst(2) (v nadaljevanju: Direktiva o habitatih). Ti predpisi zadevajo območja, ki so zavarovana s pravom Skupnosti zaradi pomena za ohranjanje ali obnovitev nekaterih habitatov in/ali ohranitev vrst.
2. Sporni so ti tematski sklopi:
– Ali lahko država članica tako omeji dopustne ukrepe za preprečevanje slabšanja stanja na območjih, da ni mogoče prepovedati človekovih dejavnosti, ki nimajo pomembnega vpliva?
– Ali je s prepovedjo pomembnega vznemirjanja vrst združljivo, da se zakonsko ugotovi, da nekatere dejavnosti ne povzročajo pomembnega vznemirjanja?
– Ali se presojajo posledice vseh načrtov in projektov?
– in ali francoske določbe zagotavljajo, da se alternative za projekte, ki posegajo v celovitost območja, zadostno preučijo?
II – Postopek in predlogi
3. Komisija je Franciji 18. oktobra 2005 sporočila svoje pomisleke v pozivu, naj zavzame mnenje („pisni opomin“). Po francoskem odgovoru z dne 7. februarja 2006 je Komisija 15. decembra 2006 sprejela obrazloženo mnenje. V njem je določila dvomesečni rok za odpravo očitkov.
4. Ker Komisija ni bila zadovoljna z odgovorom z dne 28. februarja 2007, je to tožbo po elektronskih sredstvih sporočanja vložila 30. maja 2008, naknadno pa pisno po pošti 2. junija 2008. Sodišču predlaga, naj:
– ugotovi, da Francoska republika s tem, da ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za pravilen prenos člena 6(2) in (3) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, ni izpolnila obveznosti iz te direktive, in
– Francoski republiki naloži plačilo stroškov.
5. Francoska republika Sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne in
– Komisiji Evropskih skupnosti naloži stroške.
6. Med strankama je potekal izključno pisni postopek.
III – Pravna presoja
7. Po mnenju Komisije Francija ni pravilno prenesla člen 6(2) in (3) Direktive o habitatih.
A – Člen 6(2) Direktive o habitatih
8. Člen 6(2) Direktive o habitatih določa:
„Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.“
9. Sodišče je že ugotovilo, da je za prenos člena 6(2) Direktive o habitatih nujno sprejetje ukrepov za preprečitev zunanjih groženj in motenj, ki jih povzroča človek, kot ukrepov za zaviranje naravnih sprememb, ki lahko slabšajo ohranjanje vrst in naravnih habitatov na posebnih ohranitvenih območjih.(3)
10. Člen L. 414-1(5) francoskega zakonika o okolju določa, da se za ta namen za vsako območje v sodelovanju z različnimi interesnimi skupinami določijo potrebni ukrepi ohranjanja ali obnovitve. Komisija izpodbija omejitve teh ukrepov, ki jih vsebujeta tretji in četrti stavek tretjega pododstavka te določbe.
1. Dopustnost
11. Dopustnost tožbenih razlogov, s katerimi se izpodbija člen L 414-1(5), tretji pododstavek, tretji in četrti stavek, je dvomljiva, ker Komisija v tožbi izpodbija drugo različico kot med predhodnim postopkom.
12. V predhodnem postopku se je Komisija sklicevala na takrat veljavno različico zakona št. 2005-157 z dne 23. februarja 2005 o razvoju podeželskih območij:(4)
„Ne vodijo do prepovedi človekove dejavnosti, če ne vplivajo pomembno na cilje, navedene v prejšnjem odstavku. Ribogojstvo, lov in druge dejavnosti, povezane z lovom, ki se izvajajo v skladu z dopustnimi pogoji in na območjih, kot je določeno v veljavnih zakonih in predpisih, niso dejavnosti, ki vznemirjajo ali imajo take učinke.“
13. V tožbi pa Komisija izpodbija člen L. 414-1(5), tretji pododstavek, tretji in četrti stavek, v različici zakona št. 2006-1772 z dne 30. decembra 2006 o vodah in povodjih,(5) torej spremembe, do katerih je prišlo po predložitvi obrazloženega mnenja, a pred potekom roka, ki je bil določen v njem.
„Ne vodijo do prepovedi človekovih dejavnosti, če te ne vplivajo pomembno na varstvo ali obnovitev ugodnega stanja teh habitatov in vrst . Ribolov, ribogojstvo,
lov in druge dejavnosti, povezane z lovom, ki se izvajajo v skladu z dopustnimi pogoji in na območjih, kot je določeno v veljavnih zakonih in predpisih, niso dejavnosti, ki vznemirjajo ali imajo take učinke.“(6)
14. Predmet tožbe na podlagi člena 226 ES je omejen s predhodnim postopkom. Pisni opomin, ki ga Komisija naslovi na državo članico, in nato obrazloženo mnenje Komisije omejita predmet spora, ki ga nato ni več mogoče razširiti. Možnost zadevne države članice, da predloži stališča, čeprav tega ni zavezana storiti, je namreč bistveno jamstvo, ki ga je želela Pogodba, in spoštovanje tega jamstva je bistvena predpostavka za pravilnost postopka zaradi neizpolnitve obveznosti države članice. Zato morata obrazloženo mnenje in tožba Komisije temeljiti na istih očitkih, na katerih temelji pisni opomin, s katerim se začne predhodni postopek.(7)
15. Poleg tega je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj v tej državi članici po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju.(8)
16. Pri strogo formalistični uporabi teh pravil bi bila razširitev postopka na spremembe z zakonom iz leta 2006 nedopustna razširitev predmeta tožbe v razmerju do obrazloženega mnenja. Tožba v različici iz predhodnega postopka bi bila neutemeljena, ker izpodbijane določbe ob izteku roka, ki je bil določen v obrazloženem mnenju, niso več obstajale v obliki, v kakršni jih je grajala Komisija.
17. Če pa je ureditev, ki se izpodbija v predhodnem postopku, v celoti ohranjena v veljavi z novimi ukrepi, ki jih je sprejela država članica po obrazloženem mnenju in ki se jih izpodbija v tožbi, se lahko sodni postopek razširi tudi na nov pravni položaj.(9) Ker spremembe francoskega prava iz leta 2006, kot poudarja Komisija in čemur se ni ugovarjalo, vsebino, ki je odločilna za tožbo, zadevajo le obrobno, je njihova vključitev v tožbo upravičena sprememba predmeta spora.
18. Tako so tožbeni razlogi, s katerimi se izpodbija člen L. 414-1(5), tretji pododstavek, tretji in četrti stavek, francoskega zakonika o okolju dopustni.
2. Omejitev na „pomembne učinke“
19. S prvim očitkom Komisija izpodbija člen L. 414-1(5), tretji pododstavek, tretji stavek, francoskega zakonika o okolju v delu, ki določa, da se človekova dejavnost lahko omeji le, če pomembno vpliva na ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja naravnih habitatov in prostoživečih vrst.
20. Pravilno poudarja, da člen 6(2) Direktive o habitatih prepoveduje kakršnokoli slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter da določa omejitev na pomembno vplivanje le pri vznemirjanju vrst. To je kršeno, če se človekove dejavnosti smejo omejiti le, če imajo pomemben vpliv.
3. Pojem slabšanja
21. Sodišče sicer pojma slabšanje stanja naravnih habitatov še ni izrecno opredelilo, vendar pa se lahko za usmeritev uporabi sodna praksa v zvezi s členom 6(3) Direktive o habitatih. Načeloma obstaja soglasje, da je namen odstavkov 2 in 3 člena 6 enaka raven varstva.(10)
22. Člen 6(3) Direktive o habitatih se dvakrat navezuje na poseganje na ohranitvena območja. V skladu s prvim stavkom je treba pri vsakem načrtu ali projektu, ki bi lahko pomembno vplival na območje, opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Drugi stavek določa, da se lahko tak načrt oziroma projekt dovoli le, če po presoji posledic ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja.
23. Kot je ugotovila Francija, lahko načrt ali projekt v smislu člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih pomembno vpliva na območje, če lahko škoduje ciljem ohranjanja zadevnega območja.(11) Če je tako, je treba preskusiti, ali je ukrep združljiv s cilji ohranjanja tega območja.
24. Poudariti je treba, da vpliv na cilje ohranjanja ne predpostavlja posebne presoje o tem, ali so vplivi pomembni. Že vsakršna nevarnost vplivanja na cilje ohranjanja je dovolj za to, da je treba presoditi posledice. V nasprotju s tem pa so brez pomena morebitna vplivanja na območje, če ne zadevajo ciljev ohranitve.(12)
25. Izid presoje posledic je odločilen za to, ali se lahko načrt ali projekt odobri v skladu s členom 6(3), drugi stavek, Direktive o habitatih. Pristojni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se glede na ugotovitve presoje posledic prepričajo, da ne bo škodoval „celovitosti“ zadevnega območja.
26. Na tej podlagi francoska vlada zastopa tako stališče: načrti ali projekti se lahko dovolijo, če bi sicer pomembno vplivali na območje, ne bi pa škodovali njegovi „celovitosti“. Zato meni, da je protislovno, da so na podlagi člena 6(2) Direktive o habitatih kategorično izključena pomembna poseganja.
27. Ta trditev pa temelji na zmotnem ločevanju med pomembnim vplivanjem na neko območje in škodovanjem „celovitosti“ nekega območja. Cilji ohranjanja niso upoštevni samo zaradi pomembnega vplivanje, ampak tudi zaradi vprašanja, ali se škoduje „celovitosti“ nekega območja.(13)
28. V skladu s tem se mora domnevati slabšanje stanja naravnih habitatov v smislu člena 6(2) Direktive o habitatih, če se pomembno vpliva na cilje ohranjanja zadevnega ohranitvenega območja.
Vplivanje na cilje ohranjanja
29. Francija očitno meni, da bi le pomembno
vplivanje na ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja naravnih habitatov lahko posegalo v cilje ohranjanja nekega območja. Predmet ciljev ohranjanja območja pa je v skladu s členi 1, točka l, 4(4) in 6(1) Direktive o habitatih prav ohranitev ali obnovitev ugodnega stanja naravnih habitatov. Zato lahko vsa vplivanja na te habitate vplivajo tudi na cilje ohranjanja nekega območja, in sicer neodvisno od tega, ali se to vplivanje oceni kot pomembno ali ne.
30. Ali vplivanja nekaterih dejavnosti, zlasti različnih dejavnosti, ki sta jih stranki navedli kot primere, dejansko vplivajo na cilje ohranjanja, se lahko ugotovi le v posamičnem primeru ob upoštevanju konkretno prizadetih ciljev. Pri tem pa gre prav na mejnih področjih za težko znanstveno prognostično odločitev, za katero se zahteva polje proste presoje pristojnih nacionalnih organov.
31. Sporna francoska ureditev pa ne odpira tega polja proste presoje, temveč preprečuje prepoved človekovih dejavnosti, ki __ne“ vplivajo „pomembno“ na habitate. Enostavneje rečeno, te dejavnosti so načeloma dovoljene . Tudi če so strokovnjaki prepričani o tem, da neka dejavnost vpliva na cilje ohranjanja, bi bilo treba dodatno dokazati, da so njeni vplivi pomembni, preden se jo lahko prepove.
Razlaga člena L. 414-1(5), prvi in tretji pododstavek, zakonika o okolju
32. Francija v nadaljevanju navaja, da Komisija ne razume pravilno člena L. 414-1(5), prvi in tretji pododstavek, zakonika o okolju. Človekove dejavnosti, ki pomembno vplivajo na ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja, so v vsakem primeru prepovedane. Če pa ni pomembnega vplivanja, se dejavnosti načeloma ne bi smelo prepovedati, vseeno pa velja cilj, ki je določen v prvem pododstavku, da se prepreči slabšanje stanja habitatov. To pa je treba zagotoviti z ustreznimi ukrepi.
33. Če bi se člen L. 414-1(5), prvi in tretji pododstavek, zakonika o okolju razlagal in uporabljal tako, bi bili uresničeni bistveni elementi člena 6(2) Direktive o habitatih. Nejasno bi ostalo le, kaj bi se zgodilo, če ne bi bili mogoči ukrepi, v okviru katerih bi se lahko nadaljevala dejavnost, ne da bi povzročala škodo. Tudi ta nejasnost bi bila odpravljena, če bi vsako poslabšanje v smislu člena 6(2) Direktive o habitatih pomenilo pomembno vplivanje v smislu člena L. 414-1(5), prvi in tretji pododstavek, zakonika o okolju, kot to navaja francoska vlada v dupliki.
34. Navedbe francoske vlade pa ne upoštevajo, da ni dovolj, da se Direktiva o habitatih prenese tako, da se lahko njene cilje doseže z razlago nacionalnega prava, ki je v skladu s pravom Skupnosti, ki pa sicer ni očitna. Tudi upravne prakse, ki je v skladu z direktivo, ki jo lahko uprava spremeni po svoji volji in glede na okoliščine ni dovolj znana, ne moremo obravnavati, kot da izpolnjuje obveznosti držav članic v smislu prenosa Direktive.(14)
35. Natančnost prenosa Direktive o habitatih je še zlasti pomembna, ko je državam članicam poverjeno, da vsaka na svojem ozemlju upravlja skupno dediščino.(15) Iz tega izhaja, da so države članice v okviru Direktive, ki določa zapletena in tehnična pravila na področju prava okolja, zlasti dolžne paziti, da je njihova zakonodaja, ki zagotavlja prenos te direktive, jasna in natančno opredeljena.(16)
36. Člen L 414-1(5), tretji pododstavek, tretji stavek, zakonika o okolju tem zahtevam ne ustreza. Razlaga, ki jo predlaga francoska vlada, sicer ni popolnoma izključena, vendar je neodvisnemu bralcu bližja razlaga, da so dejavnosti dovoljene, če ne vplivajo pomembno na habitate. Tak sklep bi moral veljati predvsem za prizadete interesne skupine, ki se v skladu s členom L. 414-1(5), drugi pododstavek, udeležujejo posvetovanj za ukrepe varstva območij. Bati se je, da bodo na tej podlagi nastali nepotrebni konflikti o tem, ali so nekatera vplivanja na cilje ohranjanja pomembna.
37. Kot poudarja Komisija, poleg tega razlaga člena L. 414-1(5), tretji pododstavek, tretji stavek, zakonika o okolju, ki jo predlaga francoska vlada, ne ustreza razumevanju člena 6(2) Direktive o habitatih, kot ga zastopa ta vlada. Tako navaja, da je prepoved vsakršnega slabšanja habitatov „radikalna“,(17) in skuša dokazati, da določba ne zahteva take prepovedi.
Upoštevanje drugih interesov
38. Francija se sklicuje tudi na člen 2(3) Direktive o habitatih in tretjo uvodno izjavo. V skladu s tema je treba pri uporabi te direktive upoštevati gospodarske, družbene ter kulturne in regionalne zahteve. Pri členu L. 414-1(5) zakonika o okolju gre ob upoštevanju tega za primeren in sorazmeren prenos Direktive.
39. Tako mnenje pa je v nasprotju s sodno prakso v zvezi s členom 4(4), prvi stavek, Direktive Sveta 79/409/EGS z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic(18) (v nadaljevanju: Direktiva o varstvu ptic). Ta odločba države članice ravno tako kot člen 6(2) Direktive o habitatih zavezuje, naj sprejmejo primerne ukrepe, da na območjih varstva ne bi prišlo do poslabšanju habitatov ter znatnih motenj vrst, za katere so bila določena posebna območja varstva v smislu Direktive o varstvu.(19) Kršitev obveznosti, ki izhaja iz člena 4(4), prvi stavek, Direktive o varstvu ptic, se ne more upravičiti z gospodarskimi ali socialnimi interesi, ker omemba teh interesov v Direktivi o varstvu ptic ni samostojen razlog za odstopanje.(20)
40. Načeloma nič drugega ne velja za Direktivo o habitatih. V obravnavanem primeru ni pomembno, ali lahko izjemoma v okviru člena 6(2) Direktive o habitatih ti interesi prevladajo nad varstvom območja(21) ali pa upoštevanje prevladujočih interesov vedno predpostavlja uporabo člena 6(3) in (4). Člen L. 414-1(5), tretji pododstavek, tretji stavek, zakonika o okolju namreč ne ločuje glede na to, ali obstajajo prevladujoči interesi za sporno dejavnost. Zato se te ureditve tudi ne da upravičiti s takimi interesi.
Vplivajoči ohranitveni ukrepi
41. Francoska vlada tudi ugovarja, da tudi ukrepi za ohranitev in razvoj habitatov lahko povzročijo njihovo poslabšanje, pa so kljub temu dovoljeni. Potemtakem bi moralo biti tudi mogoče dopustiti človekovo dejavnost, ki nima pomembnega vpliva.
42. Za ponazoritev škodljivih ohranitvenih in obnovitvenih ukrepov Francija navaja razne primere: zlasti bi si lahko različni habitatni tipi izmenoma sledili na isti površini. Posledica vsake spremembe bi bila nujno izguba nekega habitatnega tipa. Nekateri ohranitveni ukrepi bi lahko škodovali drugim habitatnim tipom ali pa bi začasno lahko celo škodili zadevnemu habitatnemu tipu. Francija tu navaja redno izsuševanje ribnikov zaradi preprečevanja zamašitev z blatom, ki pa začasno odstrani habitatni tip. Navsezadnje na primer kmetijstvo sicer vpliva na nekatere elemente habitatnih tipov, je pa predpostavka, da ptice še naprej uporabljajo površine.
43. Te navedbe pa ne upoštevajo, da se načeloma ukrepov, ki so primerni in nujni za uresničitev ciljev ohranjanja, ne more obravnavati kot slabšanje območja v smislu člena 6(2) Direktive o habitatih. Če bi si nekateri cilji ohranjanja nasprotovali v smislu, da bi ohranitveni ukrepi, ki so potrebni za dosego enega cilja, škodovali uresničitvi drugega cilja, je treba ta konflikt rešiti v okviru opredelitve teh ciljev.
44. Sodišče je že odločilo, da se lahko cilje ohranjanja, kot izhaja iz členov 3 in 4 Direktive o habitatih in zlasti iz njenega člena 4(4),(22) določi glede na pomembnost območij za ohranjanje ali obnovo ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I k tej direktivi ali vrste iz Priloge II k tej direktivi in za usklajenost Nature 2000 ter glede na nevarnost, da bi se ta območja razvrednotila ali uničila.(23) Zato je glede na primer treba te cilje medsebojno tehtati in določiti prioritete. Zaradi popolnosti je tu treba opozoriti, da taka zelo kompleksna odločitev sicer predpostavlja nadaljnje polje proste presoje pristojnih organov, ki pa ni popolnoma izvzeto iz sodne presoje.(24)
45. Človekove dejavnosti, ki niso natančno opredeljene in so zato lahko kakršnekoli narave, v nasprotju s tem niso primerljive z nujnimi ukrepi ohranitve ali konfliktom ciljev ohranjanja.
Rezultat preskusa člena L. 414-1(5), tretji pododstavek, tretji stavek, zakonika o okolju
46. Tako je treba ugotoviti, da člen L. 414-1(5), tretji pododstavek, tretji stavek, zakonika o okolju ni združljiv s členom 6(2) Direktive o habitatih.
3. Izjeme za nekatere dejavnosti
47. Z drugim tožbenim razlogom Komisija izpodbija člen L. 414-1(5), tretji pododstavek, četrti stavek, zakonika o okolju. Ribolov, ribogojstvo, lov in druge dejavnosti, podobne lovu, ki se izvajajo v okviru veljavnih predpisov, glede na to določbo niso moteče dejavnosti. Komisija meni, da ta ugotovitev ni združljiva s členom 6(2) Direktive o habitatih.
48. Dejansko je Sodišče že v zvezi s členom 6(3) Direktive o habitatih zavrnilo, da glede nekaterih, sicer zakonitih dejavnosti na splošno ne bi bilo treba presojati posledic. Ni namreč gotovo, da take dejavnosti ne škodujejo pomembno ohranitvenim območjem in tako škodujejo celovitosti takega območja.(25)
49. Ta misel velja na podlagi enake smeri varstva tudi za člen 6(2) Direktive o habitatih. Nekatere dejavnosti se kot nemoteče lahko na splošno uvrsti v smislu te določbe le takrat, če je zagotovljeno, da iz njih ne izvira vznemirjanje, ki bi glede na cilje direktive imelo pomemben vpliv.
50. Sodišče je že ugotovilo, da lahko gojišča školjk pomembno vplivajo na ohranitvena območja.(26) Ne samo infrastruktura školjčnih gojišč, ampak tudi njihovo obratovanje lahko povzročata vznemirjanje. Za ribogojnice to gotovo velja enako. Lov in ribolov lahko skrivata manjša tveganja, vendar pa lahko obstajajo cilji ohranjanja, v katere lahko ustrezno vznemirjanje posega. Zato mora obstajati možnost za prepoved teh dejavnosti, če bi lahko na določenih ohranitvenih območjih povzročile vznemirjenje, ki bi lahko pomembno vplivalo na cilje direktive.
51. Tega rezultata se ne da izpodbiti s tem, da je treba pri izvajanju teh dejavnosti upoštevati splošna pravila, ki veljajo zanje.
52. Francija sicer navaja, da naj bi bila v upoštevnih pravilih za ribogojstvo zlasti določena območja, na katerih je ta dejavnost dovoljena, in da se pri tem upošteva občutljiva območja. Za lov in ribolov se lahko tudi določi kvote odvzema.
53. Taki ukrepi sicer lahko zmanjšajo tveganje pomembnega vznemirjanja. Tega pa lahko upoštevna pravila za te dejavnosti popolnoma izključijo le, če nujno določajo upoštevanje člena 6(2) Direktive o habitatih, se pravi, če so zlasti usmerjena v zagotavljanje ciljev ohranjanja v skladu z Direktivo o habitatih.(27) Tega pa francoska vlada ravno ne trdi.
54. Francoska vlada poleg tega še navaja, da se za vsako območje izdela dokument ( document d’objectifs
– dokument za določanje ciljev), ki je podlaga za ureditev navedenih dejavnosti tako, da ne morejo povzročiti pomembnega vznemirjenja.
55. Med strankama je spor, ali obstaja dolžnost, da se določi taka pravila. Komisija se sklicuje na besedilo ustrezne pravne podlage, člen L. 414-2(4) zakonika o okolju, ki take dolžnosti ne določa. Francija pa nasprotno tako obveznost izvaja iz člena L. 414-1(5), prvi pododstavek, zakonika o okolju.
56. Pri odločanju o tem tožbenem razlogu pa to ni pomembno. Očitno je namreč, da je treba člen L. 414-1(5), tretji pododstavek, četrti stavek, zakonika o okolju razumeti tako, da v razmerju v njem navedenih dejavnosti niso dopustni ukrepi za preprečevanje vznemirjanja. Drugače ta določba ne bi imela pravnega učinka.
57. Tudi če bi se člen L. 414-1(5), tretji pododstavek, četrti stavek, zakonika o okolju v praksi uporabljal tako, kot to navaja francoska vlada, ne bi spremenilo tega, da se lahko ta določba vsaj napačno razume. Prizadete interesne skupine bi zaupale, da se njihove dejavnosti ne bi obravnavale kot vznemirjanje in da zanje omejitve ne bi veljale.
58. Zato člen L. 414-1(5), tretji pododstavek, četrti stavek, zakonika o okolju tudi ne ustreza zahtevam po zadostno jasnem prenosu(28) člena 6(2) Direktive o habitatih.
B – Člen 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih
59. V nadaljevanju Komisija graja francoski prenos člena 6(3) Direktive o habitatih. Prvi stavek te določbe določa, za katere načrte in projekte je treba opraviti presojo, ali so združljivi s cilji ohranjanja posebnih ohranitvenih območij:
„Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja.“
60. Ta določba je bila v francosko pravo prenesena s členom L. 414-4(1) zakonika o okolju:
„Programi ali projekti del, gradenj ali urejanj, za katere je potrebno upravno dovoljenje ali soglasje in katerih izvedba lahko znatno škoduje območju iz mreže Natura 2000, so predmet presoje posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Za tiste programe, ki so predvideni v zakonih in drugih predpisih, za katere ni potrebna študija presoje posledic, presoja poteka po postopku, ki je določen v členu L. 122-4 in naslednjih tega zakonika.
Dela, gradnje in urejanje, ki jih določajo pogodbe Natura 2000, so izvzeti iz postopka presoje iz prejšnjega odstavka.“
61. Komisija graja dve točki tega prenosa:
– izjeme za dela, gradnje in urejanja, ki so predvidena v tako imenovanih pogodbah Natura 2000, so preširoke in
– tudi za projekte, za katere dovoljenje ni potrebno, bi morala biti izvedena presoja posledic, če bi lahko pomembno vplivali na cilje ohranjanja.
1. Pogodbe Natura 2000
62. Komisija nasprotuje temu, da za dela, gradnje ali urejanje, ki so predvideni v tako imenovanih pogodbah Natura 2000, na podlagi člena L. 414-4(1), drugi pododstavek, zakonika o okolju, ne bi bila potrebna presoja posledic v skladu s členom 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih.
63. Pogodbe Natura 2000 so v francoskem pravu predvideni sporazumi z uporabniki določenih površin na ohranitvenih območjih v skladu z Direktivo o habitatih.
64. Nesporno so lahko dela, gradnje in urejanje načrti ali projekti v smislu člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih, medtem ko za načrte ali projekte, ki so neposredno povezani z upravljanjem območja ali so zanj potrebni, presoja posledic ni potrebna.
65. Uspeh tožbe v tej točki torej predpostavlja, da francosko pravo dopušča, da se dela, gradnje ali urejanje, ki niso neposredno povezani z upravljanjem območja ali zanj potrebni, vključi v pogodbe Natura 2000.
66. Vsebino pogodb ureja člen L. 414-3(1), drugi pododstavek, prvi stavek, zakonika o okolju:
„Pogodba Natura 2000 obsega celoto obveznosti v skladu s smernicami in ukrepi, ki so določeni v dokumentu za določanje ciljev, ki zadeva ohranjanje ali glede na primer obnovitev naravnih habitatov in vrst, s katerimi je utemeljena vzpostavitev območja Nature 2000.“
67. Tako je ugotovljeno, da se v pogodbi Natura 2000 ne more dogovoriti poljubnih ukrepov in jih tako izvzeti iz presoje posledic. Sporazum mora ustrezati dokumentu za določanje ciljev za zadevno območje. Ta dokument bi v bistvu smel pomeniti prenos členov 4(4)(29) in 6(1)(30) Direktive o habitatih, se pravi, da bi zlasti določal cilje ohranjanja in načrte upravljanja posamičnih območij.
68. Zato Francija verjetno pravilno poudarja, da ukrepi prenosa, ki so dogovorjeni v pogodbah Natura 2000, ne nasprotujejo ciljem ohranjanja in obnovitve nekega območja.
69. Komisiji pa ta skladnost z območnimi cilji ne zadostuje. Ukrepi, ki ne nasprotujejo ciljem, niso nujno v neposredni povezavi z upravljanjem območja. Francoska ureditev je zato preveč ukrepov izvzela iz presoje posledic.
70. Izjema za ukrepe upravljanja območja temelji na tem, da je njen predmet uresničenje ciljev ohranjanja in obnovitve tega območja. Določanje teh ciljev je po naravi kar podobno presoji posledic. Zanj je potrebna znanstvena presoja kompleksnega dejanskega stanja, se pravi vsakokratnega zadevnega območja in vrst, habitatov ter razvojnih potencialov v njem. Presoja posledic takega ukrepa bi torej pomenila dvojno presojo.
71. V nasprotju z mnenjem Komisije člen 6(3) Direktive o habitatih ne zahteva presoje posledic ukrepov upravljanja območja, če bi lahko škodili nekaterim ciljem ohranjanja. Določanje ciljev ohranjanja in obnovitve lahko namreč zahteva, da je treba odločiti o konfliktih med različnimi cilji. Tako je včasih treba dopustiti škodovanje nekaterim habitatom ali vrstam, da se omogoči drug razvoj. Za to je odločilen relativen pomen vsakokratnega cilja ohranjanja in obnovitve za Naturo 2000.(31)
72. Zamenjava presoje posledic z odločitvijo o upravljanju območja pa se ne more razširiti na ukrepe, ki nimajo potrebne neposredne povezave z upravljanjem območja. Komisija namreč pravilno poudarja, da je treba izjeme od splošne ureditve razlagati ozko. V skladu s členom 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih je treba načrte in projekte načeloma presojati posamično. V tem postopku se lahko presoja konkretne učinke posameznega ukrepa.
73. V nasprotju s tem pa so pogodbe Natura 2000 nujno splošne. Komaj se lahko z njimi upošteva konkretno prizadeto območje ali njegovo stanje ob sprejetju ukrepa. Poleg tega se lahko izkušnje s podobnimi ukrepi iz obdobja med sklepanjem pogodbe in izvedbo ukrepa vključijo le s spremembo pogodbe. Če taka omejitev vodi do omejitve dejavnosti, bo praviloma sporna in se jo bo le stežka doseglo.
74. Zato za izjemo od presoje posledic ne zadostuje, da so ukrepi združljivi z dokumentom za določanje ciljev, temveč morajo biti neposredno nujni za uresničitev ciljev ohranjanja. Praktični vplivi ustrezne prilagoditve francoskega prava so morda majhni, vendar pa lahko prispevajo k temu, da se preprečijo nesporazumi.
75. Posledično člen L. 414-4(1), drugi pododstavek, v povezavi s členom L. 414-3(1), drugi pododstavek, prvi stavek, zakonika o okolju ni združljiv s členom 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih, ker zadošča, da pogodbe Natura 2000 ustrezajo dokumentu za določanje ciljev zadevnega območja.
76. Komisija v delu, v katerem v okviru replike, se pravi verjetno prepozno, Franciji očita, da bi se pogodbe Natura 2000 lahko sklepale pred določitvijo dokumenta za določanje ciljev in tako neodvisno od tega, očitka, ki ga Francija izpodbija, ni dokazala.
2. Projekti, za katere dovoljenje ni potrebno
77. V skladu s členom L. 414-4(1), prvi pododstavek, prvi stavek, zakonika o okolju v tu upoštevni različici so se glede del, gradenj in urejanj presojale posledice, če je bila zanje potrebna izdaja dovoljenja.
78. V skladu s členom 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih je treba za vsak načrt ali projekt opraviti presojo posledic, če obstaja dvom o pomembnem vplivanju. Zato se sme nekatere kategorije projektov izvzeti iz presoje posledic le na podlagi meril, ki so primerna za zagotovitev, da sporni ukrepi ne bodo mogli pomembno vplivati na ohranitvena območja.(32)
79. Komisija na tej podlagi očita, da francosko pravo pozna projekte, za katere nista potrebna niti dovoljenje niti odobritev uprave, zaradi česar se zanje ne uporablja postopek presoje. Nekateri teh projektov naj bi imeli v razmerju do ciljev ohranjanja vrst pomembne učinke na ohranitvena območja.
80. Francija ne ugovarja tem navedbam, temveč se sklicuje na spremembe upoštevnih določb, ki so bile deloma uvedene z zakonom 1. avgusta 2008,(33) preostali del pa je bil še v pripravi.
81. Te določbe predvidevajo, da se morajo posledice načeloma presojati glede vseh mogočih ukrepov, pa najsi je zanje potrebno dovoljenje ali ne. Predpostavka pa je, da jih bodisi vsebuje državni ali lokalni seznam, ki je sestavljen ob upoštevanju zadevnih ciljev ohranjanja.
82. Ni izključeno, da so zlasti lokalni seznami primerni, da se z njimi dolžnost presoje ukrepov, ki imajo že po naravi neznatni učinek, omeji na nujne primere. Lokalni seznami lahko namreč natančneje zaobjamejo tako predvidene ukrepe kot tudi tveganja za cilje ohranjanja in obnovitve kot pa splošni predpisi. Tako se lahko izogne nepotrebnim presojam in natančno glede na cilj zaobseže specifična tveganja. Če pa ustrezni seznami niso izdani ali ostanejo nepopolni, je varstvo območja nujno ogroženo. Prav na področju ukrepov, ki so specifični za območja, bo Komisija to lahko preskusila le posamično.
83. Kot pa Komisija pravilno trdi, ta nova ureditev v obravnavanem postopku ni pomembna. Sodišče je ne more upoštevati, ker je upošteven pravni položaj do izteka roka, ki ga je Komisija določila v obrazloženem mnenju, se pravi do 15. februarja 2007.(34) Tega, da takratna ureditev ni ustrezala členu 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih, pa francoska vlada ne izpodbija.
84. Tako je treba ugotoviti, da člen L. 414-4(1), prvi pododstavek, prvi stavek, zakonika o okolju ni združljiv s členom 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih, ker omejuje presojo posledic na dela, gradnje in urejanja, za katere je potrebno dovoljenje.
C – Presoja alternativ
85. Nazadnje pa Komisija kritizira, da v presoji posledic, ki jo mora predložiti predlagatelj načrta ali projekta, ni treba predstaviti alternativ, če presoja vodi do negativnega izida. Primerna presoja posledic v smislu člena 6(3) Direktive o habitatih pa bi po mnenju Komisije morala vsebovati te alternative.
86. Na prvi pogled se zdi, da je v nasprotju z mnenjem Komisije to vprašanje že odločeno. Alternative načrta ali projekta ne zadevajo namreč uporabe člena 6(3) Direktive o habitatih, temveč dovoljenje za projekte ali načrte v skladu s členom 6(4). V delu, ki je pomemben v tej zadevi, ta določba določa:
„Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. […]“
87. Uporaba člena 6(4) Direktive o habitatih ni obvezna. Pri negativnem izidu presoje posledic imajo pristojni organi izbiro, bodisi da zavrnejo izdajo dovoljenja za izvedbo projekta bodisi da ga izdajo na podlagi člena 6(4) Direktive o habitatih, če so bili izpolnjeni pogoji, določeni v njej.(35) Zato ni treba, da se presoja posledic v skladu s členom 6(3) opravi tudi glede elementov, navedenih v členu 6(4).(36)
88. Če smo natančnejši, Komisija glede tega navaja drugače oblikovan očitek. Člen R 414-21(3) zakonika o okolju, ki ga izpodbija, izrecno zadeva primer, da se načrt ali projekt izvede kljub negativnemu izidu presoje posledic. V takem primeru je obvezna presoja alternativ.
89. Komisiji bi lahko kljub temu ugovarjali, da njen očitek ne zadeva prenosa člena 6(3) Direktive o habitatih, temveč kršitev člena 6(4). Pri strogi razmejitvi predmeta spora na podlagi tožbenega zahtevka Komisije bi lahko prišli do sklepa, da je ta očitek treba zavrniti.(37)
90. Vendar pa se člen 6(3) Direktive o habitatih, obrazložitev tožbe in že obrazloženo mnenje sklicujejo na povezavo s členom 6(4). Tako je treba tožbeni zahtevek razlagati tako, da je Komisija dejansko hotela očitati kršitev člena 6(4).
91. Sicer pa se je Francija te povezave očitno zavedala, ker so vsa stališča v predhodnem postopku in vloge v sodnem postopku izhajale iz očitka kršitve člena 6(4). Obramba zoper te očitke Komisije tako zato, ker ni bilo izrecne navedbe člena 6(4) Direktive o habitatih, ni bila otežena.
92. V skladu s členom R 414-21(3), točka 1, mora predlagatelj navesti razloge, zakaj ni drugačne zadovoljive rešitve.
„Če ima program ali projekt kljub ukrepom, določenim v pododstavku II, znatne škodljive učinke na stanje naravnih habitatov in vrst, ki so upravičile določitev območja ali območij, se v dokumentih o presoji posledic dalje navede:
1. Razloge, zaradi katerih ni drugačne zadovoljive rešitve, in okoliščine, ki omogočajo, da se upraviči izvedba programa ali projekta pod pogoji, določenimi v členu L. 414-4, tretji in četrti pododstavek;
2.	[…]“
93. Komisija meni, da ti podatki ne zadostujejo za izvedbo presoje posledic alternative. Pristojni organi bi morali v ta namen sami preveriti alternative.
94. Francoska vlada temu najprej ugovarja, da člen 6(4) Direktive o habitatih ne zahteva izrecno opisa alternativ, temveč le neobstoj alternativnih rešitev.
95. Francosko stališče je sicer pri ločeni analizi besedila točno, vendar iz konteksta in cilja ureditve izhaja, da neobstoj alternativ predpostavlja primerjavo alternativ.(38)
96. V nadaljevanju Francija navaja, da obrazložitev neobstoja alternativ, ki jo zahteva člen R 414-21(3), točka 1, zakonika o okolju, v vsakem primeru praktično predpostavlja, da predlagatelj preskusi, opiše in kartografsko prikaže alternative. To naj bi bilo v prihodnosti jasno določeno v izvedbenih predpisih.
97. Tudi če se praktično opiše alternative, pa člen R 414-21(3), točka 1, zakonika o okolju ni usmerjen k presoji posledic alternative v smislu člena 6(4) Direktive o habitatih.
98. To v prvi vrsti izhaja iz tega, da za ugotovitev neobstoja alternativ ni pristojen predlagatelj, temveč organ, ki izda dovoljenje. Ta pa lahko pri tehtanju vseh prednosti in slabosti različic predlaganega načrta ali projekta pride do drugačnega izida kot predlagatelj. Tega pri izbiri med različnimi alternativami praviloma vodijo njegovi lastni interesi. V nasprotju s tem pa člen 6(4) Direktive o habitatih dopušča poseganje v ohranitveno območje le, če je to potrebno zaradi nujnih razlogov večinoma javnega
interesa. O tem pa lahko odloči le organ, pristojen za izdajo dovoljenja.
99. Sicer ni izključeno, da se predlagatelju naloži priprava alternativnih presoj posledic, vendar njegova pripravljalna dela ne smejo prejudicirati izida. Primerjava bi morala glede na primer voditi do tega, da se projekt izvede drugače ob varovanju zadevnega ohranitvenega območja. Poleg tega pa sem že namignila, da je treba vsaj alternative v ožjem izboru glede na vplivanje na prizadeto območje in vsakokratne razloge javnega interesa preiskati na podlagi primerljivih znanstvenih meril.(39)
100. Člen R 414-21(3), točka 1, zakonika o okolju ne izraža dovolj jasno, da mora organ za izdajo dovoljenj izvesti obsežno primerjavo, ki omogoča različne rezultate. Zlasti ne zadošča, da se navede le razloge, zakaj ni nobene alternative, pa čeprav so alternative pri tem predstavljene. Pristojni organ za izdajo dovoljenj mora biti seznanjen tudi z argumenti, ki govore v prid alternativam, da lahko prav tako upošteva te argumente.
101. Zato člen R 414-21(3), točka 1, zakonika o okolju ni združljiv s členom 6(4) Direktive o habitatih.
IV – Predlog
102. Zato Sodišču predlagam, naj odloči:
1.	Francoska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 6(2), (3) in (4) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst s tem, da ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za pravilen prenos teh določb.
2.	Francoski republiki se naloži plačilo stroškov.
(1) .
(2)
–	UL L 206, str. 7, upoštevna je spremenjena različica Direktive o habitatih, ki izhaja iz Akta o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike, in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija, UL 2003, L 236, str. 33.
(3)  –	Sodba z dne 20. oktobra 2005 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu (C‑6/04, ZOdl., str. I‑9017, točka 34).
(4)  –	JORF št. 46 z dne 24. februarja 2005.
(5)  –	JORF št. 303 z dne 31. decembra 2006.
(6)  – Moj poudarek.
(7)  –	Sodba z dne 18. decembra 2007 v zadevi Komisija proti Španiji (C‑186/06, ZOdl., str. I‑12093, točka 15 in tam navedena sodba praksa).
(8)  –	Sodba z dne 18. maja 2006 v zadevi Komisija proti Španiji (C‑221/04, ZOdl., str. I‑4515, točka 23 in tam navedena sodba praksa).
(9)  –	Sodba z dne 22. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Belgiji (C‑221/03, ZOdl., str. I‑8307, točka 39 in tam navedena sodba praksa).
(10)  –	V tem smislu glej sodbi z dne 7. septembra 2004 v zadevi Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (C‑127/02, ZOdl., str. I‑7405, točka 36) in z dne 13. decembra 2007 v zadevi Komisija proti Irski (C‑418/04, ZOdl., str. I‑10947, točka 263) ter moje sklepne predloge z dne 29. januarja 2004 v zadevi Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) (C‑127/02, Recueil, str. I‑7405, točka 118), z dne 19. aprila 2007 v zadevi Komisija proti Italiji (C‑304/05, ZOdl., str. I‑7495, točka 62) in z dne 14. septembra 2006 v zadevi Komisija proti Irski (C‑418/04, ZOdl., str. I‑10947, točka 173).
(11)  –	V opombi 10 navedena sodba Waddenzee, točka 48.
(12)  –	Sodba z dne 4. oktobra 2007 v zadevi Komisija proti Italiji (C‑179/06, ZOdl., str. I‑8131, točka 35).
(13)  –	V opombi 10 navedena sodba Komisija proti Irski, točka 259.
(14)  –	Sodba z dne 12. julija 2007 v zadevi Komisija proti Avstriji (C‑507/04, ZOdl., str. I‑5939, točka 162 in tam navedena sodna praksa).
(15)  –	V opombi 3 navedena sodba Komisija proti Združenemu kraljestvu, točka 25, sodbi z dne 10. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C‑98/03, ZOdl., str. I‑53, točka 59) in z dne 10. maja 2007 v zadevi Komisija proti Avstriji (C‑508/04, ZOdl., str. I‑3787, točka 58).
(16)  –	V opombi 3 navedena sodba Komisija proti Združenemu kraljestvu, točka 26.
(17)  –	Točka 34 odgovora na tožbo.
(18)
–	UL L 103, str. 1.
(19)  –	Sodbe z dne 25. novembra 1999 v zadevi Komisija proti Franciji (C‑96/98, Recueil, str. I‑8531, točka 35), z dne 13. junija 2002 v zadevi Komisija proti Irski (C‑117/00, Recueil, str. I‑5335, točka 26) in z dne 20. septembra 2007 v zadevi Komisija proti Italiji (C‑388/05, ZOdl., str. I‑7555, točka 26).
(20)  –	Sodba z dne 28. februarja 1991 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C‑57/89, Recueil, str. I‑883, točka 22) in v opombi 7 navedena sodba Komisija proti Španiji, točka 37.
(21)  –	Glej o tem moje, v opombi 10 navedene sklepne predloge Waddenzee, točka 119. Glede na pragmatično rešitev, ki je že sprejeta v novejšem francoskem pravu (glej v nadaljevanju točko 81 in naslednjo), bi se postopek izdaje dovoljenja v skladu s členom 6(3) in (4) Direktive o habitatih morebiti od primera do primera razširil na sporne dejavnosti, ker se v tem okviru lahko upošteva prevladujoče interese.
(22)  –	Ta določba določa: „Ko je območje, pomembno za Skupnost, sprejeto skladno s postopkom iz odstavka 2, zadevna država članica čim prej in najkasneje v šestih letih določi to območje za posebno ohranitveno območje in določi prednostne naloge glede na pomembnost območij za ohranjanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnega habitatnega tipa iz Priloge I ali vrste iz Priloge II ter za usklajenost Nature 2000 in glede na nevarnost, da bi se ta območja razvrednotila ali uničila.“
(23)  –	V opombi 10 navedena sodba Waddenzee, točka 54.
(24)  –	Glej moje sklepne predloge z dne 23. aprila 2009 v zadevi Futura Immobiliare in drugi (sodba z dne 16. julija 2009, C‑254/08, ZOdl., str. I-6995, točka 58).
(25)  –	Glej v opombi 15 navedeno sodbo Komisija proti Nemčiji, točki 43 in 44.
(26)  –	Glej o tem v opombi 10 navedeno sodbo Komisija proti Irski, točka 236 in naslednje.
(27)  –	Glej v točki 15 navedeno sodbo Komisija proti Nemčiji, točka 43.
(28)  –	Glej o tem zgoraj točko 34.
(29)  –	V zvezi z besedilom te določbe glej opombo 22.
(30)  –	Ta določa: „Za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih.“
(31)  –	Glej zgoraj točko 43 in naslednjo.
(32)  –	V opombi 15 navedena sodba Komisija proti Nemčiji, točka 41.
(33)  –	Zakon št. 2008-757 z dne 1. avgusta 2008 o okoljski odgovornosti in raznih določbah za prilagoditev s pravom Skupnosti na področju okolja (JORF št. 179 z dne 2. avgusta 2008, str. 12361).
(34)  –	Glej zgoraj, točka 15.
(35)  –	Sodba z dne 26. oktobra 2006 v zadevi Komisija proti Portugalski (C‑239/04, ZOdl., str. I‑10183, točka 25). Glej tudi v opombi 10 navedeno sodbo Waddenzee, točki 57 in 60.
(36)  –	Sodba z dne 14. aprila 2005 v zadevi Komisija proti Nizozemski (C‑441/03, ZOdl., str. I‑3043, točka 28 in naslednja).
(37)  –	V opombi 3 navedena sodba Komisija proti Združenemu kraljestvu, točka 57 in naslednje.
(38)  –	V opombi 35 navedena sodba Komisija proti Portugalski, točka 36 in naslednje.
(39)  –	Glej moje sklepne predloge z dne 27. aprila 2006 v zadevi Komisija proti Portugalski (sodba z dne 26. oktobra 2006, C‑239/04, ZOdl., str. I‑10183, točka 46). Glej tudi v opombi 10 navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 83.