62008CC0069
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
VERICA TRSTENJAK
esitatud 2. aprillil 2009 (
1
)
Kohtuasi C-69/08
Raffaello Visciano
versus
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
„Sotsiaalpoliitika — Töötajate kaitse — Tööandja maksejõuetus — Direktiiv 80/987/EMÜ — Kohustus maksta välja kõik rahuldamata nõuded eelnevalt seatud ülemmäära ulatuses — Töötaja nende nõuete olemus, mis tal on garantiiasutuse vastu — Aegumistähtaeg”
I. Sissejuhatus
1.
Tribunale di Napoli (edaspidi „eelotsusetaotluse esitanud kohus”) esitab EÜ artikli 234 alusel Euroopa Ühenduste Kohtule kolm eelotsuse küsimust, mis puudutavad nõukogu 20. oktoobri 1980. aasta direktiivi 80/987/EMÜ töötajate kaitset tööandja maksejõuetuse korral käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (
2
) tõlgendamist.
2.
Taotlus esitati R. Visciano (edaspidi „hageja”) ja Istituto nazionale della previdenza sociale (Riiklik Sotsiaalkindlustusamet, edaspidi „INPS”) vahelises kohtuvaidluses tööandja maksejõuetuse tõttu töösuhte viimase kolme kuu eest väljamaksmata nõuete üle. Põhikohtuasja pooled vaidlevad sisuliselt nõuete suuruse üle, eelkõige aga selle üle, kas INPS võib tugineda Itaalia õiguses sätestatud üheaastasele aegumistähtajale. INPS viitab seejuures Itaalia kõrgeima kohtu otsustele, milles selliseid nõudeid käsitatakse sotsiaalkindlustushüvitistele suunatud nõuetena, ja asjaolule, et kohaldamisele ei kuulu sellised siseriiklikud sätted, mille alusel saab aegumistähtaja kulgemise peatada või katkestada.
3.
Eelotsuse küsimustega soovitakse selgitada direktiivi 80/987 alusel loodud garantiiasutuste vastu esitatud töötaja nõuete juriidilist olemust ja nende nõuete kohtulikule jõustamisele esitatavaid ühenduse õigusest tulenevaid nõudeid.
II. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigus
4.
Direktiiv 80/987 sisaldab põhikohtuasjale kohaldatavas redaktsioonis järgmisi olulisi sätteid.
5.
Direktiivi põhjenduse 1 kohaselt „on vaja kindlustada töötajate kaitse nende tööandja maksejõuetuse korral, eelkõige rahuldamata nõuete väljamaksmise tagamiseks […]”.
6.
Direktiivi artikli 1 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse töölepingust või töösuhtest tulenevate töötaja nõuete suhtes tööandja vastu, kes on artikli 2 lõikes 1 määratletud tähenduses maksejõuetu.
2.   Liikmesriigid võivad erandkorras käesoleva direktiivi reguleerimisalast välja arvata teatud töötajate kategooriate nõuded tulenevalt nende töölepingu või töösuhte erilisest laadist või teiste tagatiste olemasolust, mis pakuvad töötajatele käesolevas direktiivis sätestatuga võrdväärset kaitset.
Eelmises lõigus nimetatud töötajate kategooriad on loetletud käesoleva direktiivi lisas.”
7.
Artikli 2 lõike 2 kohaselt ei piira direktiiv siseriikliku õigust seoses mõistete „töötaja”, „tööandja”, „töötasu”, „vahetult tekkiv õigus” ja „tulevikus tekkiv õigus” määratlemisega.
8.
Direktiivi artiklis 3 on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed kindlustamaks, et artiklit 4 arvestades tagavad garantiiasutused töölepingutest või töösuhetest tulenevate töötaja töötasuga seotud rahuldamata nõuete väljamaksmise kindlaksmääratud kuupäevale eelnenud ajavahemiku eest.
2.   Liikmesriikide valikul on lõikes 1 osutatud kuupäevaks:
—
tööandja maksejõuetuse tekkimise kuupäev,
—
kuupäev, mil asjaomane töötaja sai teate vallandamise kohta tööandja maksejõuetuse tõttu, või
—
tööandja maksejõuetuse tekkimise kuupäev või kuupäev, mil lõpetati asjaomase töötaja tööleping või töösuhe tööandja maksejõuetuse tõttu.”
9.
Direktiivi artiklis 4 on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid võivad piirata artiklis 3 nimetatud garantiiasutuste vastutust [Mõiste „vastutus” asemel on edaspidi kasutatud täpsemat vastet „maksekohustus”].
2.   Kui liikmesriigid kasutavad lõikes 1 nimetatud võimalust, peavad nad:
—
artikli 3 lõike 2 esimeses alapunktis nimetatud juhul kindlustama rahuldamata nõuete väljamaksmise, mis on seotud töötasuga töölepingu või töösuhte nende viimase kolme kuu eest, mis kuuluvad tööandja maksejõuetuse tekkimise kuupäevale eelnenud kuue kuu hulka,
—
artikli 3 lõike 2 teises alapunktis nimetatud juhul kindlustama töötasuga seotud rahuldamata nõuete väljamaksmise töölepingu või töösuhte nende kolme viimase kuu eest, mis eelnesid kuupäevale, mil asjaomane töötaja sai teate vallandamise kohta tööandja maksejõuetuse tõttu,
—
artikli 3 lõike 2 kolmandas alapunktis nimetatud juhul kindlustama töötasuga seotud rahuldamata nõuete väljamaksmise töölepingu või töösuhte nende viimase 18 kuu eest, mis eelnesid tööandja maksejõuetuse tekkimise kuupäevale või mil lõpetati asjaomase töötaja tööleping või töösuhe tööandja maksejõuetuse tõttu. Sellisel juhul võivad liikmesriigid piirata maksekohustust kohustusega maksta vastavalt kaheksa nädala eest või mitme lühema ajavahemiku eest, mis kokku moodustavad kaheksa nädalat.
3.   Selleks et vältida summade väljamaksmist, mis ületavad käesoleva direktiivi sotsiaalsed eesmärgid, võivad liikmesriigid siiski seada vastutuse ülemmäära töötajate rahuldamata nõuete suhtes.
[…]”
10.
Direktiivi artiklis 5 on sätestatud:
„Liikmesriigid sätestavad üksikasjalikud eeskirjad garantiiasutuste organiseerimise, rahastamise ja töö kohta, järgides eelkõige järgmisi põhimõtteid:
a)
garantiiasutuste vara ei sõltu tööandja käibekapitalist ning sellele ei või pöörata sissenõuet maksejõuetuse menetluse käigus;
b)
tööandjad osalevad garantiiasutuste rahastamises, kui riigiasutused ei kata seda täies ulatuses;
c)
garantiiasutuste [maksekohustus] ei sõltu sellest, kas rahastamiskohustus on täidetud või mitte.”
11.
Direktiivi artikkel 6 on sõnastatud järgmiselt:
„Liikmesriigid võivad sätestada, et artikleid 3, 4 ja 5 ei kohaldata sissemaksete suhtes, mida tehakse vastavalt riiklikele sotsiaalkindlustusskeemidele või täiendavatele tööandja või tööandjatevahelistele pensioniskeemidele, mis ei kuulu riiklikesse sotsiaalkindlustusskeemidesse.”
B. Siseriiklik õigus
1. Seadus nr 297/1982
12.
Direktiivi 80/987 ülevõtmiseks on 29. mai 1982. aasta seaduse nr 297 (
3
), mis sätestab lahkumistoetuse maksmise korra ja pensioneid käsitlevad õigusnormid, artiklis 2 ette nähtud Tagatisfondi asutamine INPS-i juures, et see maksaks tööandja maksejõuetuse korral viimase asemel lahkumistoetust, mis on ette nähtud Codice civile (tsiviilseadustiku) artiklis 2120 ja millele on õigus töötajatel või nende nõudeõigusega pereliikmetel. Pärast toetuse väljamaksmist võib Tagatisfond esitada tööandjale tagasinõude; sel juhul omandab fond tema poolt makstud summa ulatuses eesõiguse, mille annavad töötaja nõudele Codice civile artiklid 2751bis ja 2776.
2. Seadusandlik dekreet nr 80/1992
13.
27. jaanuari 1992. aasta seadusandliku dekreedi nr 80 (
4
) direktiivi 80/987 töötajate kaitset tööandja maksejõuetuse korral käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta ülevõtmiseks (edaspidi „seadusandlik dekreet nr 80/92”) artiklid 1 ja 2 reguleerivad töötasunõuete tagamist ja INPS-i hallatava Tagatisfondi (edaspidi „Tagatisfond”) tööd.
14.
Seadusandliku dekreedi nr 80/92 artikli 1 „Töötasunõuete tagatis” lõikes 1 on sätestatud:
„Kui tööandja suhtes on algatatud pankrotimenetlus, ta on sõlminud kokkuleppe võlausaldajatega, on sundlikvideerimisel või tema suhtes on algatatud erakorraline haldusmenetlus […], võib Tagatisfond töötaja või tema nõudeõigusega pereliikme taotlusel välja maksta artiklis 2 ette nähtud rahuldamata töötasunõuded.”
15.
Seadusandliku dekreedi nr 80/92 artikli 2 lõigetes 1, 2, 4 ja 5 on sätestatud:
„1.   Tagatisfond […] katab vastavalt artiklile 1 töötajate nõuded – välja arvatud lahkumistoetusega seotud nõuded –, mis on tekkinud seoses töösuhte kolme viimase kuuga 12-kuulises ajavahemikus enne:
a)
ühe artikli 1 lõikes 1 osutatud menetlusest algatamise otsuse kuupäeva; b) täitemenetluse alguskuupäeva; c) niisuguse otsuse kuupäeva, millega nähakse ette likvideerimine või ajutine tegevuse lõpetamine või antakse luba jätkata ettevõtja tegevust töötajatega, kes jätkavad töötamist oma kutsealal, või kuupäeva, mil lõpetati töösuhe, kui see toimus ettevõtja tegevuse jätkamise ajal.
2.   Tagatisfondi poolt lõike 1 kohaselt tehtava väljamakse ülemmäär on kolmekordne erakorralise töötuskindlustushüvitise ülemmäär pärast sotsiaalkindlustusmaksete kinnipidamist.
[…]
4.   Käesoleva artikli lõikes 1 sätestatud väljamakse ei ole kumuleeruv summadega, mis on seotud:
a)
lõikes 1 ette nähtud 12-kuulisel ajavahemikul saadava erakorralise töötuskindlustushüvitisega; b) lõikes 1 ette nähtud 3-kuulisel ajavahemikul töötajale makstavate hüvitistega; c) lähetuskulude hüvitamisega 23. juuli 1991. aasta seaduse nr 223 alusel töösuhte lõpetamisele järgneva kolme kuu jooksul.
5.   Lõikes 1 osutatud hüvitise saamise õiguse aegumistähtaeg on 1 aasta. […]”
III. Asjaolud, põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
16.
Eelotsusetaotlusest ilmneb, et põhikohtuasja hageja töötas palgalisel töökohal turvaettevõtjas Metropoli S.c.a.r.l. 9. novembrini 2000. Sel päeval algatati . aasta ministri dekreediga välja kuulutatud sundlikvideerimisega lõppeva pankrotimenetluse algatamise tagajärjel ka tema suhtes kollektiivse koondamise menetlus vastavalt seaduse nr 223/1991 artiklitele 4 ja 24.
17.
8. juunil 2001 esitas hageja . aasta seadusandliku dekreedi nr 80/92 direktiivi 80/987 ülevõtmiseks artiklite 1 ja 2 alusel INPS-i hallatavale Tagatisfondile taotluse, et viimane maksaks talle välja töösuhte viimase kolme kuu eest saamata jäänud palga.
18.
INPS ei maksnud hagejale välja kogu saamata jäänud töötasu erakorralise töötuskindlustushüvitise ülemmäära kolmekordses summas, nagu sätestab seadusandlik dekreet nr 80/1992, vaid arvas sellest summast maha tööandjalt saadud palga ettemaksed, makstes talle seega saadaolevast summast väiksema summa.
19.
Hageja väitis, et INPS-i kasutatud meetod, mille kohaselt arvati väljamakse ülemmäärast maha tööandjalt saadud palga ettemaksed, on Euroopa Kohtu 4. märtsi 2004. aasta kohtuotsust Barsotti jt (
5
) arvesse võttes õigusvastane, ning esitas seetõttu kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, paludes tunnistada, et tal on õigus saada talle juba makstud summa ja maksmisele kuuluva maksimaalse hüvitise, millest ei ole tehtud mahaarvamisi, vahe.
20.
INPS esitas kaebuse kohta vastuväite, mis põhines kõnealuse nõude üheaastasel aegumistähtajal. INPS märkis, et Tagatisfondile esitatud nõude puhul ei ole tegemist sellesama nõudega, mis on esitatud tööandja vastu, vaid see on iseseisev sotsiaalkindlustushüvitislik võlg, mis erineb tööandja vastu esitatud nõudest. Peale selle esitas INPS vastuväite, et kuna tegemist on iseseisva sotsiaalkindlustushüvitisliku nõudega, ei ole käesoleval juhul tegemist seadusjärgse võlakohustuse üleminekuga, mistõttu ei kohaldata solidaarkohustuste aegumise sätteid, mis on toodud Legge fallimentare (edaspidi „pankrotiseadus”) artiklis 94, mille kohaselt peatub aegumistähtaeg kuni pankrotimenetluse lõpetamiseni. Kui aegumistähtaeg ei ole peatunud või ei ole eelnevalt tehtud õigustoiminguid, mis põhjustaksid aegumise katkemise, on hagis esitatud nõue seadusandliku dekreedi nr 80/92 artiklis 2 sätestatud aegumistähtaja lõppemise tõttu aegunud.
21.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et kohtuvaidluse lahendamine sõltub ühenduse õiguse kohaldamisest. Nimetatud kohtul on samuti kahtlusi direktiivi 80/987 artiklite 3 ja 4 ning muude ühenduse õiguse põhimõtete kohaldamise suhtes. Seetõttu otsustas Tribunale di Napoli kohtumenetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas 20. oktoobri 1980. aasta direktiivi 80/987 artiklite 3 ja 4 kohaselt – osas, milles need näevad ette töötaja töötasuga seotud rahuldamata nõuete väljamaksmise – on lubatud, et sellised nõuded kaotavad hetkest, mil neile tuginetakse garantiiasutuse vastu, oma algse töötasulise laadi ja need kvalifitseeritakse erinevalt – sotsiaalkindlustushüvitislikena üksnes seetõttu, et liikmesriik usaldas nende väljamaksmise sotsiaalkindlustusasutusele ja et seetõttu on siseriiklikes õigusnormides asendatud mõiste „töötasu” mõistega „sotsiaalkindlustushüvitis”?
2.
Kas direktiivi sotsiaalse eesmärgi saavutamiseks piisab sellest, kui siseriiklikes õigusnormides kasutatakse töötaja algset töötasunõuet kui pelgalt võrdluse alust, mida arvestades määrata kindlaks per relationem garantiiasutuse poolt tagatav hüvitis, või peavad töötaja töötasuga seotud nõuded maksejõuetu tööandja vastu olema tänu garantiiasutuse sekkumisele kaitstud nii, et neile on tagatud sama ese, samad tagatised, tähtajad ja tingimused, mis on selles õiguskorras tagatud mis tahes muudele tööga seotud nõuetele?
3.
Kas ühenduse õigusnormidest tuletatavad põhimõtted, eelkõige võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtted, võimaldavad kohaldada töötajate rahuldamata töötasunõuetele, mis puudutavad direktiivi 80/987 artiklis 4 sätestatud ajavahemikku, aegumist, mis on ebasoodsam sellest, mida kohaldatakse analoogsete rahuldamata nõuete suhtes?”
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
22.
29. jaanuari 2008. aasta eelotsusetaotlus saabus Euroopa Kohtu kantseleisse .
23.
Põhikohtuasja hageja, INPS, Itaalia Vabariigi, Madalmaade Kuningriigi valitsus ja Hispaania Kuningriigi valitsus ning Euroopa Ühenduste Komisjon esitasid kirjalikud märkused Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 23 ette nähtud tähtaja jooksul.
24.
12. veebruari 2009. aasta kohtuistungil osalesid selgituste andmiseks põhikohtuasja hageja, INPS-i, Itaalia Vabariigi, Madalmaade Kuningriigi valitsuse ja Hispaania Kuningriigi valitsuse ning komisjoni esindajad.
V. Poolte peamised argumendid
A. Esimene küsimus
25.
Põhikohtuasja kaebuse esitaja teeb ettepaneku vastata esimesele küsimusele, et direktiivi 80/987 niisugune tõlgendamine, mille kohaselt on Tagatisfondi vastu esitatud nõuetel teistsugune juriidiline olemus kui töötasunõuetel, on vastuolus direktiivi sotsiaalse eesmärgiga, kuna sellise tõlgenduse puhul ei ole tagatud ühenduse õigusnormides sätestatud kaitsetase. Kaebuse esitaja märgib, et ühenduse seadusandja tahtis anda töösuhtele lisatagatise tööandja pankroti korral, kohustades liikmesriike välja maksma osa saamata jäänud töötasust.
26.
INPS viitab sellele, et eelotsuse küsimused puudutavad üksnes juhtumit, kus saamata jäänud töötasu väljamaksmise nõue esitatakse pankrotimenetluse raames. Corte suprema di cassazione (kassatsioonikohus) viimase aja kohtupraktika, mis tugineb direktiivist 80/987 tulenevate nõuete sotsiaalsele iseloomule, tugevdab nende kaitset. Direktiivi sotsiaalse eesmärgi täitmise kindlustab garantiiasutus, kes tagab töötasu täies ulatuses väljamaksmise.
27.
Itaalia valitsus teeb ettepaneku vastata esimesele küsimusele, et vastavalt direktiivi 80/987 artiklitele 3 ja 4 kaotavad töötaja rahuldamata nõuded, kui neile tuginetakse garantiiasutuse vastu, oma algse töötasulise laadi ja need kvalifitseeritakse sotsiaalkindlustushüvitislikena, kuna riik on nende nõuete rahuldamise teinud ülesandeks garantiiasutusele ja seetõttu on siseriiklikes õigusnormides asendatud mõiste „töötasu” mõistega „sotsiaalkindlustushüvitis”.
28.
Itaalia valitsus märgib, et töötaja tõhusa kaitse tagab eelkõige garantiiasutuste struktuur, kuna viimaste suhtes ei kohaldata täitemenetlust. Lisaks näeb direktiiv ette võimaluse piirata ajaliselt garantiiasutuste maksekohustust ja kehtestada väljamaksetele ülemmäär. Seega tagavad garantiiasutused kõikidele töötajatele miinimumkaitse. Kui töötaja peab ise esitama nõuded tööandja vastu, ei ole saamata jäänud töötasude väljamaksmine tagatud.
29.
Hispaania valitsus teeb ettepaneku vastata esimesele küsimusele eitavalt. Ta viitab esmalt sellele, et ILO (Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni) konventsioon nr 173 ning soovitus nr 180 sätestavad töötasu kaitse garantiiasutuste poolt. Teiseks leiab ta, et garantiiasutuse poolt makstavat summat tuleb käsitada töötasuna ja seda vaatamata asjaolule, et garantiiasutuse vara ja teisi sotsiaalkindlustushüvitisi haldab INPS.
30.
Komisjoni arvates tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 80/987 artiklitega 3 ja 4 ei ole vastuolus seaduses nr 297/82 ja seadusandlikus dekreedis nr 80/92 sätestatud siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt on töötaja poolt garantiiasutuse vastu esitatud nõuetel teistsugune juriidiline olemus kui nõuetel, mida tal on õigus esitada tööandja vastu.
31.
Direktiiv 80/987 näeb ette taotletava eesmärgi, jättes selle saavutamise vahendite valiku liikmesriikidele. Oluline on, et garantiiasutus täidab töötaja rahuldamata nõuded ja seda olenemata garantiiasutuse vastu esitatud nõuete juriidilisest olemusest.
32.
Komisjon rõhutab Itaalia õigusnormide mitmetähenduslikkust osas, mis puudutab töötaja poolt garantiiasutuse vastu esitatavate nõuete hindamist, kuna need võimaldavad nõuete kvalifitseerimist kas „töötasulist laadi nõueteks” või „sotsiaalhüvituslikku laadi nõueteks”.
B. Teine küsimus
33.
Komisjoni arvates tuleb direktiivi 80/987 tõlgendada nii, et direktiivi sotsiaalset eesmärki silmas pidades piisab direktiivi ülevõtmiseks sellest, kui siseriiklikes õigusnormides on palgatöötaja algset töötasunõuet kasutatud pelgalt võrdluse alusena, mida arvestades saab määrata kindlaks Tagatisfondi poolt tagatava hüvitise suuruse per relationem. Komisjon rõhutab, et direktiivi eesmärk on tagada palgatöötajatele tööandja maksejõuetuse korral miinimumkaitse töösuhetest tulenevate rahuldamata nõuete väljamaksmise teel. Kui direktiivi vastuvõtja oleks soovinud täielikult võrdsustada palgatöötaja saamata jäänud töötasu väljamaksmise nõude Tagatisfondi vastu töötaja nõudega tööandja vastu, ei oleks ta sõlminud liikmesriikidega kokkulepet Tagatisfondi maksekohustuse piiramise võimaluse kohta.
34.
Itaalia valitsus teeb ettepaneku vastata, et direktiivi sotsiaalset eesmärki silmas pidades on piisav, kui siseriiklikud õigusnormid kasutavad palgatöötaja algset töötasunõuet pelgalt võrdluse alusena, mida arvestades määrata kindlaks Tagatisfondi tagatava hüvitise suurus per relationem, ilma et töötaja töötasunõuded maksejõuetu tööandja vastu langeksid tagatiste, tähtaegade ja muude tingimuste osas õiguslikus mõttes kokku kõigi teiste samalaadsete töötasunõuetega. Itaalia valitsus selgitab, et Itaalia Corte suprema di cassazione viimase aja kohtupraktika põhineb seisukohal, et õigus nõuda Tagatisfondilt saamata jäänud töötasu väljamaksmist ei tulene töösuhtest, vaid suhtest garantiiasutusega. Kuna nimetatud nõudel on iseseisev olemus võrreldes tööandja vastu esitatud nõudega, ei kuulu töötasuga seotud nõudeid käsitlevad õigusnormid kohaldamisele.
35.
Madalmaade valitsus teeb ettepaneku vastata, et direktiivi sotsiaalset eesmärki silmas pidades on piisav, kui siseriiklikud õigusnormid kasutavad palgatöötaja algset töötasunõuet pelgalt võrdluse alusena, mida arvestades saab määrata kindlaks Tagatisfondi tagatava hüvitise suuruse per relationem. Ei ole vajalik, et siseriiklikud õigusnormid käsitaksid nimetatud nõuet vastavalt selle algsele juriidilisele olemusele.
36.
Hispaania valitsus märgib, et tööandja maksejõuetuse korral on kohane kohaldada saamata jäänud töötasule vastavate nõuete suhtes samu kaitsenorme, mis kehtivad töötasunõuete suhtes üldiselt. Hispaania valitsus rõhutab, et töötasunõuetele tulevad kasuks teatud tagatised, mis tuleb säilitada.
C. Kolmas küsimus
37.
Põhikohtuasja kaebuse esitaja teeb ettepaneku vastata, et direktiivi 80/987 niisugune tõlgendamine, mille kohaselt on fondi vastu esitatud nõuetel teistsugune juriidiline olemus kui töötasunõuetel, ei ole vastuvõetav, kuna see asetab erinevate liikmesriikide töötajad ebavõrdsesse olukorda olenevalt sellest, kas on olemas sotsiaalkindlustussüsteem või mitte. Niisugune tõlgendamine tingib ühe ja sama liikmesriigi töötajate erineva kohtlemise.
38.
Ta viitab sellele, et Corte suprema di cassazione viimase aja kohtupraktika kohaselt ei saa garantiiasutuse vastu esitatud nõuete suhtes kohaldada neid aegumist reguleerivaid norme, mis on ette nähtud pankrotivarasse kantavate nõuete puhul.
39.
Ta rõhutab, et kuigi nõuetest teatamise periood ei ole veel lõppenud ning nõuete pankrotivarasse kandmise aegumistähtaeg seega peatunud, peavad palgatöötajad, kellele ei ole veel makstud summat kohtuasjas Barsotti määratletud ulatuses, lisaks sellele laskma lugeda pankrotivarasse kantud nõude aegunuks, kuna nimetatud nõue kvalifitseeritakse sotsiaalkindlustushüvitisena.
40.
Lõpuks väidab ta, et niisugune kvalifitseerimine on vastuolus võrdväärsuse ja tõhususe põhimõttega.
41.
INPS märgib, et Corte suprema di cassazione lükkas 18. aprilli 2001. aasta otsuses tagasi vastuväite selle kohta, et võrdväärsuse põhimõtet on rikutud, tuues põhjenduseks, et õigusnormid, millega määratakse üheaastane aegumistähtaeg, ei ole vähem soodsad kui need, mis puudutavad muid samalaadseid taotlusi antud liikmesriigi kontekstis. Põhikohtuasjas oli töötaja tegevusetus, kes esitas kohtule hagi, mis puudutab saamata jäänud töötasule vastavate nõuete väljamaksmist, alles rohkem kui ühe aasta möödumisel taotluse esitamisest rahuldamata töötasunõuetele vastava hüvitise saamiseks, tingitud sellest, et kohtupraktika arengut arvestades oli raske tähtaja kulgemise algust selgelt kindlaks määrata. Corte suprema di cassazione kohtupraktika ei takistanud siiski töötajal esitamast Tagatisfondi vastu töötasunõuet selleks ette nähtud tähtaja jooksul.
42.
Komisjoni arvates põhineb kolmas küsimus oletusel, et töötasunõuetel, mille palgatöötaja on esitanud garantiiasutuse vastu, on samasugune juriidiline olemus nagu nendel nõuetel, mille töötaja saab esitada tööandja vastu. Esimesele küsimusele antava vastuse ettepaneku põhjal on kolmandale küsimusele vastamine ülearune.
43.
Kui siseriiklik kohus jõuab siiski järeldusele, et mõlemat laadi nõuetel on sarnane juriidiline olemus, nõuab võrdsuse ja mittediskrimineerimise põhimõte, et tööandja vastu pankrotimenetluse raames esitatavaid nõudeid koheldaks ühtemoodi. Seega tuleb nende suhtes kohaldada ühesuguseid aegumistähtaja katkemist käsitlevaid norme.
44.
Itaalia valitsus teeb ettepaneku vastata kolmandale küsimusele, et ühenduse kohtupraktika põhimõtted, eelkõige võrdväärsuse ja tõhususe põhimõte võimaldavad kohaldada väljamaksmata töötasunõuetele analoogsete nõuete suhtes kohaldatavast vähem soodsat aegumiskorda, kuna konkreetsel juhul kohaldatavat aegumiskorda tuleb käsitada tervikuna.
45.
Itaalia valitsus märgib seoses tõhususe põhimõttega, et seadusandlikus dekreedis nr 80/92 on sõnaselgelt kehtestatud üheaastane aegumistähtaeg. Muudatus Corte suprema di cassazione kohtupraktikas puudutab üksnes solidaarvõlgnike vastutuse kohaldamist. Seoses võrdväärsuse põhimõttega selgitab Itaalia valitsus, et sotsiaalkindlustushüvitiste suhtes kohaldatakse üldiselt üheaastast aegumistähtaega. Lisaks viitab ta sellele, et Corte suprema di cassazione lähtub üldjuhul sellest, et aegumistähtaeg ei hakka kulgema enne, kui ei ole täidetud sotsiaalkindlustushüvitise nõude tekkimise (eri)tingimused ja seda mitte töösuhte lõpetamise ajal, vaid siis, kui on täidetud pankrotiseaduses ette nähtud tingimused.
46.
Madalmaade valitsuse arvates ei ole niisugune aegumiskord, nagu on kohaldatud põhikohtuasjas töötajate rahuldamata töötasunõuete suhtes direktiivi 80/987 artiklis 4 sätestatud ajavahemiku eest, ühenduse õigusega vastuolus, kui see aegumiskord ei ole vastuolus võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetega.
47.
Madalmaade valitsus tugineb seejuures kohtuotsusele Pflücke, (
6
) mis annab liikmesriikidele õiguse määrata hagi aegumistähtaeg, mille kestel saab palgatöötaja ettevõtja pankrotistumise korral taotleda, et talle makstaks siseriikliku õiguse alusel välja rahuldamata töötasunõuetele vastav hüvitis, kui aegumistähtaja määramisel on järgitud ühenduse õiguse üldpõhimõtteid. Võrdväärsuse põhimõtte kohaselt ei tohi nimetatud aegumistähtaeg olla vähem soodne kui see, mis puudutab muid samalaadseid taotlusi antud liikmesriigi kontekstis, ning tõhususe põhimõtte kohaselt ei tohi kehtestatud kord olla selline, et see muudaks ühenduse õiguskorras tunnustatud õiguste kasutamise tegelikkuses võimatuks.
48.
Nagu Madalmaade valitsus märgib, on eelotsusetaotluse esitanud kohus ilmselt seisukohal, et kõnealuste nõuete suhtes kohaldatav aegumiskord on ebasoodsam sellest, mida kohaldatakse analoogsete rahuldamata nõuete suhtes. Tema väitel tuleb võrdväärsuse põhimõtet kohaldada nii, et samalaadsete nõuete suhtes kohaldatavad aegumistähtajad oleksid üksteisega võrreldavad. Kui liikmesriik on otsustanud süsteemi kasuks, kus töötasuga seotud nõuete tagamine on kujundatud eraõigusliku nõudena, tuleb võrdluse alusena kasutada aegumistähtaega, mida kohaldatakse samalaadsete eraõiguslike nõuete suhtes. Sama peab kehtima juhul, kui töötasuga seotud nõuete tagamine kvalifitseeritakse sotsiaalkindlustushüvitisena.
49.
Hispaania valitsus teeb ettepaneku vastata kolmandale küsimusele eitavalt. Ta leiab, et siseriiklik õigus, mis kehtestab üheaastase aegumistähtaja, jättes kindlaks määramata selle, alates millest see aegumistähtaeg kulgema hakkab ja arvestamata tööandja pankrotimenetluse eripära, loob olukorra, kus direktiivis 80/987 ette nähtud kaitsetase ei ole tagatud.
VI. Õiguslik hinnang
A. Sissejuhatavad märkused
50.
Euroopa Liidu liikmesriikide tööõigus on mõnes valdkonnas ühtlustatud. Tööõiguse alased õigusaktid jagunevad põhimõttelisteks selgitusteks, töötajate kaitset käsitlevateks säteteks ettevõtjate maksejõuetuse korral, meeste ja naiste võrdse kohtlemise tagamist käsitlevateks säteteks ning töökaitse tehnilisteks normideks. (
7
)
51.
Direktiiv 80/987 liigitub tööõiguse alaste ühenduse õigusaktide teise kategooriasse. (
8
) Kõnealuse direktiiviga tagatakse kõigile palgatöötajatele tööandja maksevõimetuse korral vähemalt miinimumkaitse. (
9
) Töölepingutest või töösuhetest tulenevad teatud ajavahemiku eest esitatud nõuded, mis on jäetud tööandja poolt rahuldamata, makstakse välja selleks otstarbeks loodud garantiiasutuste poolt. Ilma direktiivis 80/987 sätestatud kaitseta langeksid palgatöötajate töötasunõuded sageli kokku teiste võlausaldajate õigustatud nõuetega. Töötasunõuete rahuldamiseks ei ole neil juhtudel peaaegu mingit väljavaadet. (
10
) Selles osas taotleb direktiiv töötajate huvides olevat sotsiaalset eesmärki, mis ilmneb juba direktiivi põhjendusest 1 („ühenduse tasakaalustatud […] sotsiaalse arengu vajadus”) ja mida Euroopa Kohus on oma kohtupraktikas korduvalt rõhutanud. (
11
) Sama kehtib direktiivi 2002/74/EÜ (
12
) kohta, mis tuli siseriiklikku õigusesse üle võtta 8. oktoobriks 2005 ja mis tingis liikmesriikide maksejõuetusõiguse muudatuste ja siseturu arengu tõttu teatavate direktiivi sätete kohandamist ja muutmist, võttes arvesse Euroopa Kohtu praktikat.
52.
Direktiivis 80/987 sätestatud kaitse on ühelt poolt kavandatud ühenduse õigusnormide alusel kehtiva miinimumstandardina. Teiselt poolt tuleneb see siseriiklike õigusnormide osalisest ühtlustamisest, (
13
) mis tähendab, et direktiiv ei piira liikmesriikide õigust kohaldada või kehtestada töötajate jaoks soodsamaid õigus- või haldusnorme, nagu tuleneb sõnaselgelt direktiivi 80/987 artiklist 9. (
14
) Ühtlasi jätab ühenduse seadusandja liikmesriikidele direktiivi 80/987 ülevõtmisel ulatusliku kaalutlusruumi, (
15
) tehes liikmesriikidele mh ülesandeks sätestada üksikasjalikud eeskirjad garantiiasutuste organiseerimise, rahastamise ja töö kohta (artikkel 5) ning jättes nende valida vajalikud meetmed kindlustamaks, et on tagatud töötajate rahuldamata nõuete väljamaksmine (artikkel 3). Pealegi jätab ühenduse seadusandja sama direktiivi artikli 2 lõikes 2 toodud tööõiguse alased mõisted määratlemata, viidates selle asemel siseriiklikule õigusele. (
16
)
53.
Euroopa Kohus ei käsitle Itaalia kohtute esitatud eelotsuse küsimusi direktiivi 80/987 tõlgendamise kohta esimest korda. Käesolev eelotsusetaotlus pakub veel kord võimaluse selgitada, millised on direktiivis 80/987 sätestatud ühenduse tööõiguse ja siseriiklike õigusnormide lõikumispunktid, et vajaduse korral täpsustada liikmesriikide seadusandliku pädevuse piire, et tagada töötajate ühenduse õigusest tulenevate nõuete tõhus täitmine.
B. Esimene küsimus
54.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib esimese küsimusega teada, kas direktiiviga 80/987 on kooskõlas, et siseriiklikud õigusnormid ei käsita töötaja nõudeid enam töötasulist laadi nõuetena, vaid kvalifitseerivad need sotsiaalkindlustushüvituslikena, kuna liikmesriik usaldas nõuete väljamaksmise sotsiaalkindlustusasutusele.
55.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab eelotsusetaotluses sellele, et viimastel aastatel on Corte suprema di cassazione nende hüvitiste juriidilise olemuse suhtes, mille Tagatisfond maksab välja tööandja maksejõuetuse tõttu töötaja rahuldamata nõuete katmiseks töösuhte viimase kolme kuu eest, välja kujundanud erinevad tõlgendused, mis mõjutavad teiste kohtuastmete kohtupraktikat, iseäranis puudutab see Itaalia õiguses sotsiaalkindlustushüvitiste puhul ette nähtud üheaastase aegumistähtaja kulgemist. Sel ajal kui üks suund, mida esindab Sezioni Unite (Üldkolleegium), kvalifitseerib Tagatisfondi hüvitised „töötasuna”, lähtub teine suund sellest, et garantiiasutuse vastu esitatava nõude ese on „sotsiaalkindlustushüvitis”, mida tuleb käsitada sõltumatuna töötasuga seotud nõudest tööandja vastu. Itaalia valitsus viitab kirjalikes märkustes sellele, et käesoleval ajal juhindub Corte suprema di cassazione teisena nimetatud õiguslikust käsitlusest.
56.
Kui käsitleda lähemalt argumente, mis räägivad kõnealuste hüvitiste ühel või teisel viisil kvalifitseerimise poolt, siis ilmneb, et Itaalia kõrgeima kohtu kohtupraktikas esindatud õiguslikud seisukohad tuginevad esmajoones Itaalia õiguse eripäradele. See puudutab näiteks küsimust nende sätete kohaldatavuse kohta, millega kehtestatakse aegumistähtajad, ning reguleeritakse nimetatud aegumistähtaegade kulgemise peatumist või katkemist. Nagu komisjon ja eelotsusetaotluse esitanud kohus õigesti märgivad, võimaldavad siseriiklikud õigusnormid esitada argumente teatud õigusliku käsitluse poolt ja vastu.
57.
Tuleb siiski meenutada, et EÜ artikli 234 alusel läbiviidava eelotsusetaotlusemenetluse raames ei ole Euroopa Kohus pädev võtma seisukohta siseriiklike normide suhtes. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt (
17
) ei ole Euroopa Kohus EÜ artikli 234 alusel läbiviidava eelotsusetaotlusemenetluse raames pädev võtma seisukohta siseriiklike õigus- või haldusnormide tõlgendamise ega selle kohta, kas need sätted on kooskõlas ühenduse õigusega. Euroopa Kohus võib siiski anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule suuniseid ühenduse õiguse tõlgendamiseks, mis võimaldavad viimasel kõnealusele õiguslikule küsimusele vastata.
58.
Selles suhtes tuleb kõigepealt viidata asjaolule, et liikmesriikidele on jäetud direktiivi 80/987 ülevõtmisel kaalutlusruum, (
18
) mis annab neile õiguse sätestada garantiisüsteemi üksikasjad, järgides samal ajal ühenduse õigusnormides sätestatud töötajate kaitse eesmärki. Ühenduse seadusandja ainus nõue vastavalt direktiivi 80/987 artikli 3 lõikele 1 on, et liikmesriigid „võtaksid vajalikud meetmed kindlustamaks, et garantiiasutused tagavad töölepingutest või töösuhetest tulenevate töötaja töötasuga seotud rahuldamata nõuete väljamaksmise kindlaksmääratud kuupäevale eelnenud ajavahemiku eest.”
59.
Direktiivi juriidiline olemus tingib, et see on vastavalt EÜ artikli 249 lõikele 3 saavutatava tulemuse seisukohalt siduv, kuid jätab vormi ja meetodite valiku liikmesriigi ametiasutustele. Seega on liikmesriik, kes võtab direktiivi üle siseriiklikusse õigusesse, kohustatud saavutama teatud tulemuse, (
19
) mis direktiivi 80/987 puhul on tegelikult lisatagatise andmine saamata jäänud töötasude väljamaksmiseks tööandja maksejõuetuse korral.
60.
Nagu eespool märgitud, teeb ühenduse seadusandja liikmesriikidele ülesandeks sätestada üksikasjalikud eeskirjad garantiiasutuste organiseerimise, rahastamise ja töö kohta, piirdudes ise teatud imperatiivsete raamtingimuste kehtestamisega, et igal juhul kindlustada direktiiviga taotletava töötajate kaitse eesmärgi saavutamine.
61.
Kuna liikmesriigid on põhimõtteliselt kohustatud looma direktiivis sätestatud õigusliku olukorra, ei oma ühenduse seadusandja seisukohast tähtsust, milline juriidiline iseloom on töötaja poolt garantiiasutuse vastu esitatud nõuetel, liiatigi ei paku direktiivi 80/987 sätted ühtegi pidepunkti vastupidiseks tõlgendamiseks. Seega on siseriiklik seadusandja vastavalt praegu kehtivatele ühenduse õigusnormidele põhimõtteliselt vaba määratlema nende nõuete juriidilise iseloomu, kui see on kooskõlas ülejäänud ühenduse õigusnormidega. Siseriiklikule seadusandjale direktiivi 80/987 ülevõtmisel jäetud kaalutlusõiguse piire, mis tulenevad ühenduse õigusest, käsitlen ma veel eelotsuse kolmanda küsimuse uurimise raames.
62.
Siseriikliku seadusandja pädevust garantiiasutuse vastu esitatavate nõuete juriidilise iseloomu määramisel saab lõppkokkuvõttes seletada asjaoluga, et direktiiv 80/987 piirdub minimaalse ühtlustamisega töötajate miinimumkaitse kehtestamisel. Direktiiv, mis võeti vastu EMÜ asutamislepingu artikli 100 (EÜ artikkel 94) alusel, pidi aitama kaasa liikmesriikide õigusnormide ühtlustamisele ühenduse arenguks nimetatud lepingu artikli 117 (EÜ artikkel 136) tähenduses. Taotletud ühtlustamine pidi toimuma üksnes etapiviisiliselt, kuna Euroopa Kohtu poolt tuvastatu kohaselt kohtuotsuses Frankovich (
20
) valmistas ühenduse seadusandjale raskusi kooskõlastada väga erinevad siseriiklikud süsteemid, millest osa seda liiki tagatismehhanisme ei tundnud. (
21
) Nagu Euroopa Kohus samas kohtuotsuses tunnistas, jäävad vaatamata sellele, et direktiiv kujutab endast kaheldamatult edasiminekut kogu ühenduse töötajate elu- ja töötingimuste parandamisel ning asjaomaste õigusnormide järkjärgulisel ühtlustamisel, ka edaspidi eri liikmesriikides kehtima erinevad õigusnormid, mis võivad mõjutada töötajate kaitset. (
22
)
63.
Erinevalt eelotsusetaotluse esitanud kohtust leian ma, et pelgalt direktiivi 80/987 artiklite 3 ja 4 põhjal, kus on juttu „töötasust”, ei saa teha järeldusi selle kohta, kuidas tuleb vastavalt ühenduse õigusnormidele kvalifitseerida garantiiasutuse poolt tagatud kõnealused hüvitised. Tõlgendus, mis tugineb ainuüksi sätte sõnastusele, jätab tähelepanuta, et nimetatud direktiiv ei piira vastavalt selle artikli 2 lõikele 2 siseriiklikku õigust seoses mõiste „töötasu” määratlemisega. Euroopa Kohus tõlgendas seda sätet kohtuotsuses Rodriguez Caballero (
23
) nii, et mõiste „töötasu” ja selle sisu tuleb määratleda siseriiklikus õiguses. Nagu Euroopa Kohus nimetatud otsuses tõdes, tuleb kõnealust sätet õiguslikus tähenduses tõlgendada otsese viitena siseriiklikule õigusele.
64.
Pealegi leian ma, et direktiivi ja selle eesmärgiga on kooskõlas, kui kvalifitseerida töötaja nõue garantiiasutuse vastu sotsiaalkindlustushüvitisliku nõudena. (
24
) Töötaja poolt garantiiasutuse vastu esitatavate nõuete juriidiline olemus sõltub sellest, kas garantiiasutus võtab kolmanda isikuna üle tööandja võlakohustuse või maksab ise hüvitist, kusjuures hüvitise suuruse määramisel võtab ta senise palga üksnes orientiiriks. Sellele küsimusele vastamisel on oluline, milline on vastavalt direktiivile garantiiasutuse enda juriidiline olemus. Direktiivi 80/987 artikkel 5 sätestab, et garantiiasutust rahastavad tööandjad ja riigiasutused. Üksikasjalikud eeskirjad sätestavad liikmesriigid. Seega on garantiiasutusel pigem sotsiaalkindlustusasutuse iseloom. Selle poolt räägib ainuüksi asjaolu, et direktiiviga 80/987 on kooskõlas, kui käsitada Tagatisfondi poolt makstavat hüvitist tema enda kohustuse täitmisena, millest tuleneb, et selleks, et olla direktiiviga kooskõlas, ei pea ka töötaja nõuded fondi vastu olema sellise juriidilise olemusega nagu töötaja algne töötasunõue.
65.
Direktiivi 80/987 artikli 5 punkt c sätestab, et garantiiasutuste maksekohustust asjaomase töötaja ees ei tohi seada sõltuvusse sellest, kas tööandja rahastamiskohustus garantiiasutuse suhtes on tegelikult täidetud. (
25
) Teisisõnu peab garantiiasutus maksekohustuse igal juhul täitma, kui selle õiguslikud tingimused on täidetud. Nimetatud sätte eesmärk on vältida ohtu, et töötaja ei saa tööandja maksejõuetuse tõttu esitada nõudeid garantiiasutuse vastu, kuigi garantiiasutus peab kaitse tagama just tööandja maksejõuetuse korral. Lisaks lubab nimetatud säte teha järelduse, et töötaja nõuet garantiiasutuse vastu ei pea õiguslikus mõttes tingimata võrdsustama töötaja nõudega tööandja vastu. Vastavalt seadusele eksisteerib nõue sõltumatult tööandja maksevõimest ja -valmidusest. Seetõttu olen ma arvamusel, et nõudel garantiiasutuse vastu ei pea olema samasugune juriidiline olemus nagu töötaja nõudel tööandja vastu.
66.
Lõpuks tuleb esimese küsimuse üle otsustamisel arvestada asjaolu, et liikmesriigid võivad vastavalt direktiivi 80/987 artiklile 6 teha erandi tööandja sissemaksete suhtes, mida tehakse vastavalt riiklikele sotsiaalkindlustusskeemidele. Need sissemaksed on sisuliselt samuti palga osa, sest nad tulenevad vastastikusest töösuhtest ja on koos palgaga tasumata jäetud, ka juhul, kui palk jäetakse välja maksmata, nagu tööandja maksejõuetuse korral. Direktiiviga 80/987 antud võimalus hüvitada sotsiaalkindlustusmaksete tasumata jätmise tõttu tekkinud kahju teistsugusel viisil näitab seega samuti, et direktiiv 80/987 ei sea tingimuseks, et algne töötasunõue tuleks üle võtta siseriiklikku eeskirja.
67.
Eeltoodut arvestades tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata, et direktiivi 80/987 artiklitega 3 ja 4 ei ole vastuolus seaduses nr 297/82 ja seadusandlikus dekreedis nr 80/92 sätestatud siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt on töötaja nõuetel garantiiasutuse vastu teistsugune juriidiline iseloom kui töötaja nõuetel tööandja vastu.
C. Teine küsimus
68.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teise küsimusega teada, kas direktiivi sotsiaalse eesmärgi saavutamiseks piisab sellest, kui siseriiklikes õigusnormides kasutatakse töötaja algset töötasunõuet kui pelgalt võrdluse alust, mida arvestades määrata kindlaks per relationem garantiiasutuse poolt tagatav hüvitis, või tuleb kindlustada, et nõudele on tagatud sama ese, samad tagatised, tähtajad ja tingimused, mis on selles õiguskorras tagatud mis tahes muudele tööga seotud nõuetele.
69.
Sellele küsimusele vastamiseks tuleb kõigepealt uurida direktiivi 80/987 artiklit 4, mille lõike 1 kohaselt võivad liikmesriigid piirata artiklis 3 nimetatud garantiiasutuste maksekohustust. Liikmesriikidele õiguse andmine piirata garantiiasutuse poolt tagatud nõudeid nii ajaliselt kui nõude suuruse osas peab esiteks vältima garantiiasutustele liiga suure rahalise koormuse panemist, teiseks aga tagama, et garantiiasutuse antud kaitset ei kuritarvitataks. (
26
) Väljamaksetele ülemmäära seadmine võimaldab vältida summade väljamaksmist, mis ületavad käesoleva direktiivi sotsiaalseid eesmärke. (
27
)
70.
Arvestamata nimetatud õigusnormi seadusandlikku eesmärki, lubab ainuüksi liikmesriikidele antud õigus teha järelduse, et töötaja nõue garantiiasutuse vastu ei ole kvalitatiivselt identne töötaja nõudega maksejõuetu tööandja vastu, vaid selle suhtes kohaldatakse piiranguid, mis kuuluvad vastavalt direktiivi artikli 4 lõigetes 2 ja 3 täpselt sätestatud piiridele liikmesriikide kaalutlusõiguse valdkonda. Kui ühenduse seadusandja oleks taotlenud eesmärki asetada töötaja garantiiasutuse suhtes õiguslikult samasse olukorda nagu tööandja suhtes, oleks ta, nagu komisjon õigesti märgib, loobunud piiramast direktiivis 80/987 sätestatud kaitset.
71.
Ainuüksi sel põhjusel ei pea paika direktiivi 80/987 selline tõlgendamine, mille kohaselt taotleb direktiiv eesmärki, et garantiiasutuse vastu suunatud nõudele oleks tagatud sama ese, samad tagatised, tähtajad ja tingimused, mis on selles õiguskorras tagatud mis tahes muudele tööga seotud nõuetele.
72.
Kuna direktiivis 80/987 pole töötaja poolt garantiiasutuse vastu suunatud nõude juriidilist olemust sõnaselgelt sätestatud, kuulub selle üle otsustamine põhimõtteliselt liikmesriikide pädevusse, nagu ma juba esimest küsimust käsitledes märkisin. Pidades silmas võimalust, et eri laadi nõuetel on erinev juriidiline iseloom, ei saa välistada, et üksteisest erinevad ka tööandja ja garantiiasutuse vastu esitatavate nõuete ese, tagatised, tähtajad ja tingimused. See ei ole vastuolus praegu kehtivate ühenduse õigusnormidega.
73.
Seega tuleb teisele küsimusele vastata, et direktiivi sotsiaalse eesmärgi saavutamiseks piisab sellest, kui siseriiklikes õigusnormides kasutatakse töötaja algset töötasunõuet kui pelgalt võrdluse alust, mida arvestades määratakse kindlaks garantiiasutuse poolt tagatav hüvitis.
D. Kolmas küsimus
74.
Kolmanda küsimuse eesmärk on teha kindlaks, kas ühenduse õigusnormidega on vastuolus põhikohtuasjas kohaldatav aegumiskord töötajate rahuldamata töötasunõuete suhtes, mis puudutavad direktiivi 80/987 artiklis 4 sätestatud ajavahemikku.
75.
Selle kohta tahaksin ma eelnevalt märkida, et õiguskaitsevahendite kasutamise tähtajad on absoluutsed tähtajad. Nende lõppemise korral ei ole asjaomastel isikutel sõltumatult materiaalõiguslikust olukorrast üldjuhul võimalik lasta ametkondlikus või kohtu korras asjaolusid uuesti kontrollida. See on korduvalt andnud ajendi pöörduda Euroopa Kohtusse, et see kontrolliks siseriiklike tähtaegade kooskõla ühenduse õigusnormidega.
76.
Liikmesriikide menetlusõigus ei ole ühtlustatud. Ühendusel puudub selles valdkonnas ka üldine õigus õigusloomeks. Sellest tulenevalt rõhutab Euroopa Kohus oma praktikas, et nende kohtuasjade menetlemise kord, mille eesmärk on tagada ühenduse õigusest tulenevate subjektiivsete õiguste kaitse, tuleb kindlaks määrata iga liikmesriigi sisemise õiguskorraga. (
28
) Ühenduse õiguskorras kehtivat liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõtet tunnustatakse ka õiguskirjanduses. (
29
)
77.
Ka direktiiv 80/987 ei sätesta aegumistähtaegade kestust. Kohtuotsuses Pflücke (
30
) sedastas Euroopa Kohus siiski, et liikmesriikidel on põhimõtteliselt õigus kehtestada siseriiklikus õiguses normid, millega määratakse aegumistähtaeg niisuguse taotluse esitamisele, millega palgatöötaja taotleb, et talle makstaks direktiivis 80/987 ette nähtud korra kohaselt välja saamata jäänud töötasule vastavad nõuded, kui asjaomased sätted on kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtetega.
78.
Mis puudutab nimetatud põhimõtteid, siis ei tohi väljakujunenud kohtupraktika kohaselt (
31
) siseriiklikud õigusnormid, millega kehtestatakse aegumiskord, olla vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid taotlusi liikmesriigi kontekstis (võrdväärsuse põhimõte) ja nendega kehtestatud kord ei tohi olla selline, et see muudaks ühenduse õiguskorras tunnustatud õiguste kasutamise tegelikkuses võimatuks (tõhususe põhimõte). Kuna ühenduse õigus ei tee vahet lõpp- ja aegumistähtaegade vahel, vaid lähtub üksnes sellest, kas ühenduse õigusest tulenevad nõuded on tegelikkuses rakendatavad, tundub mulle asjakohane laiendada seda kohtupraktikat ka aegumist käsitlevatele normidele.
79.
Siseriiklikud kohtud on põhimõtteliselt kohustatud igal konkreetsel juhul kindlaks tegema, kas siseriiklik menetlusõiguslik säte vastab neile tingimustele, ning tagama EÜ artiklis 10 sätestatud koostöökohustuse põhimõtte kohaselt isikutele ühenduse õiguse vahetust õigusmõjust tulenevate õiguste kaitse. Kui siseriiklik kohus tuvastab, et siseriiklik õigusnorm on vastuolus ühenduse õigusega, peab ta selle kohaldamata jätma. (
32
)
80.
Eespool nimetatud tingimuste abstraktne tuvastamine on siiski Euroopa Kohtu ülesanne, kes peab EÜ artikli 234 alusel esitatud eelotsusetaotlusele vastamise raames tagama ühenduse õiguse ühtse ja ühetaolise kohaldamise. (
33
)
81.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates tähendab töötaja poolt Tagatisfondi vastu esitatud nõude kvalifitseerimine sotsiaalkindlustushüvitisena, et nimetatud nõue seatakse pankrotimenetluses esitatavate analoogsete nõuetega võrreldes halvemasse olukorda. Seejuures võrdleb eelotsusetaotluse esitanud kohus direktiivi 80/987 ülevõtmiseks vastu võetud seadusandliku dekreedi nr 80/92 artikli 2 lõikes 5 sätestatud üheaastast aegumistähtaega töötasunõuete viieaastase aegumistähtajaga.
82.
Seega uurin ma vastavalt sellele väitele kõigepealt, kas siseriiklik seadusandja peab selleks, et säilitada kooskõla direktiivi eesmärkidega, võtma direktiivi 80/987 ülevõtmisel aegumistähtaegade osas üle siseriiklikus õiguses töötasunõuete esitamiseks ette nähtud tähtaja.
83.
Nagu ma esimesele ja teisele küsimusel vastamisel juba märkisin, ei pea töötaja nõue garantiiasutuse vastu olema kvalitatiivselt identne töötaja nõudega maksejõuetu tööandja vastu. (
34
) Selle nõude suhtes kehtivad piirangud, mis kuuluvad direktiivis 80/987 täpselt sätestatud piirides liikmesriikide kaalutlusõiguse valdkonda. Seega ei taotlenud ühenduse seadusandja eesmärki asetada töötaja garantiiasutuse suhtes õiguslikult samasse olukorda nagu tööandja suhtes. Need kaalutlused kehtivad ka mõlema nõude aegumistähtaegade suhtes. See lubab järeldada, et garantiiasutuse vastu nõuete esitamise ja aegumise tähtaja määramisel ei saa tugineda töötasunõuete esitamise tähtajale. Seega ei oma tähtsust asjaolu, et tavaliste töötasunõuete aegumistähtaeg on viis aastat, seega oluliselt pikem kui garantiiasutuse vastu esitatud nõuetel, kuna need õigusnormid ei ole võrdväärsed. Nimetatud aegumistähtaegu ei saa võrdselt kohelda ka muudest võrdväärsuse põhimõtte aspektidest lähtudes, sest sellise nõude, mida ei saa tegelikult rahuldada, viieaastast aegumistähtaega ei saa võrdsustada garantiiasutuse poolt tagatud nõude üheaastase aegumistähtajaga. Seega leian ma, et siseriiklik õigusnorm ei ole vastuolus võrdväärsuse põhimõttega.
84.
Seda tulemust kinnitab asjaolu, et mõnes liikmesriigis tõrjuvad tööandja pankroti korral pankrotiseaduses kui lex specialis’es sätestatud – eelkõige lühemad – eritähtajad kõrvale töösuhtest tulenevate nõuete esitamise tähtaja. Sellest asjaolust nähtub täiesti üldiselt, et töösuhtest tulenevate nõuete õiguslik rahuldamine tööandja maksejõuetuse korral võib – vastavalt maksejõuetuse olemusele – muutuda, mistõttu ei ole see isegi eeldusel, et nõuded garantiiasutuse vastu kvalifitseeritakse töösuhtest tulenevate nõuetena, tingimata neile nõuetele aegumistähtaja määramise aluseks.
85.
Selle taga võib olla kaalutlus, et töölepingust tulenevate nõuete rahuldamise küsimuses ei saa tugineda üksnes töötaja ja tööandja vahelisele vastastikusele võlasuhtele. Pankroti korral tuleb samal ajal arvesse võtta palju erinevaid huve: töötajate sotsiaalseid vajadusi, pankrotihalduri huvi ettevõtte kiire saneerimise või likvideerimise vastu, mida pikad aegumistähtajad võiksid takistada, ning pankrotivõlausaldajate, nende hulgas palgatöötajate huve nõuete võimalikult kiire rahuldamise vastu. (
35
) Küsimusele, kas ka Itaalias tõrjuvad pankroti korral kehtivad erisätted kõrvale tööõiguses sätestatud tähtajad, peab oma pädevuse kohaselt vastama eelotsusetaotluse esitanud kohus.
86.
Pankrot ei ole mitte ainult arvukate siseriiklike õiguskordade, vaid ilmselt ka direktiivi 80/987 vastuvõtja ettekujutuse kohaselt ootamatu, pöördeline sündmus, millele tuleb leida sobivad lahendused. Nagu direktiivi ülesehitus näitab, käsitleb see niisugust eriolukorda, kui töötajale on töötasu jäänud välja maksmata. Tähtaegade osas võimaldab direktiiv liikmesriikidel teostada kaalutlusõigust, kui järgitakse eesmärki tagada rahaline abi töötuse ajal. Direktiivist ei tulene seevastu, et selle eesmärk on tagada tööõiguses sätestatud tähtajad, mis paljudes õiguskordades pankroti korral enam ei kehti ja millele maksejõuetu ettevõtja töötaja ei saa tööandja vastu üldjuhul kuni tähtaegade lõppemiseni – käesoleval juhul viis aastat – tugineda.
87.
Lõpuks tuleb veel uurida, kas Itaalia õiguses ette nähtud sotsiaalkindlustushüvitislike nõuete üheaastane tähtaeg on sätestatud nii, et see võib muuta tegelikkuses võimatuks nende õiguste kasutamise, mida siseriiklikud kohtud on kohustatud kaitsma. Nagu Euroopa Kohus on kohtuotsuses Pflücke (
36
) seoses siseriiklikus õiguskorras kohaldatavate aegumistähtaegadega sedastanud, ei tohi aegumistähtaeg olla nii lühike, et huvitatud isik ei suuda tegelikkuses kõnealust tähtaega järgida ning jääb seetõttu ilma kaitsest, mille tagamine on direktiivi 80/987 eesmärk.
88.
Euroopa Kohus rõhutas küll samas otsuses, et kahekuulise aegumistähtaja määramisel tuleb selle lühiduse tõttu põhjenduseks tuua, et see kehtestati õiguskindluse huvides, pidades eelkõige silmas garantiiasutuse sujuvat tööd. (
37
) Sellest hoolimata loobus Euroopa Kohus esitamast täpsemaid nõudeid aegumistähtaja pikkusele, rääkimata miinimumtähtaja määramisest garantiiasutuse vastu suunatud nõuete esitamiseks.
89.
Asjaomase kohtupraktika terviklikust käsitusest (
38
) nähtub siiski, et Euroopa Kohus käsitab mõistlike tähtaegade määramist, näiteks oma õiguse teostamiseks, õiguskindluse aluspõhimõtte rakendamise juhtumina ja lähtub seetõttu põhimõtteliselt sellest, et siseriiklikud õiguskaitsevahendi esitamise ja aegumise tähtajad on ühenduse õigusega kooskõlas. (
39
) Euroopa Kohus leidis kohtuotsuses Palmesani (
40
) direktiivi 80/987 siseriiklikku õiguskorda hilinenud ülevõtmise tõttu tekkinud kahju hüvitamise hagi esitamise puhul, et praegu kehtivate ühenduse õigusnormidega on kokkusobiv isegi ainult üheaastane nõude esitamise tähtaeg. Sama kehtib alusetult saadud summade tagasimaksmise hagide kaheaastase, (
41
) kolmeaastase (
42
) või viieaastase (
43
) aegumise tähtaja kohta.
90.
Viidatud kohtupraktikat arvestades ei leia ma, et siseriikliku üheaastase aegumistähtaja kohaldamine per se muudaks tegelikkuses võimatuks töötajate töölepingutest või töösuhetest tulenevate rahuldamata nõuete väljamaksmise, mis on tagatud ühenduse õigusega. Põhikohtuasja hagejal oli objektiivselt võimalik tuvastada kohaldatav aegumistähtaeg, kuna see on sätestatud siseriiklikes õigusnormides ja oli talle seega – erinevalt veel üle võtmata või täielikult üle võtmata direktiivi puhul – igal juhul kättesaadav. Lisaks ei räägi ükski asjaolu selle poolt, et hagejale oleks Tagatisfondi vastu garantiinõuete esitamise tähtajast kinnipidamine muudetud tegelikkuses võimatuks või ülemäära raskeks. Minu arvates on nõuete esitamine üheaastase tähtaja jooksul igal juhul teostatav ja võimalik. See tähtaeg on piisav tööandja maksejõuetuse puhul esinevas eriolukorras, kus võlausaldajate nõuete rahuldamiseks on ettevõte vaja kiiresti saneerida või likvideerida.
91.
Euroopa Kohtu poolt väljakujundatud põhimõtteid aluseks võttes jõuan ma seega järeldusele, et siseriiklik õigusnorm on kooskõlas ka tõhususe põhimõttega.
92.
Siseriiklikule seadusandjale ühenduse õigusnormidega antud kaalutlusõiguse täiendav piirang direktiivi 80/987 ülevõtmisel tuleneb põhiõigustest. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kuuluvad põhiõigused õiguse üldpõhimõtete hulka, mille järgimise peab tagama Euroopa Kohus. Tunnustatud on seisukoht, et liikmesriigid peavad ühenduse õigusnormide rakendamisel ja ülevõtmisel täitma ühenduse õiguskorras põhiõiguste kaitsest tulenevaid nõudeid. Seetõttu peavad liikmesriigid kohaldama õigusnorme nii, et see oleks nende nõuetega võimalikult suurel määral kooskõlas. (
44
) Põhiõiguste hulka kuulub eelkõige üldine võrdsuse ja mittediskrimineerimise põhimõte. Selle põhimõtte kohaselt ei tohi sarnaseid olukordi kohelda erinevalt ega erinevaid olukordi ühetaoliselt, kui selline kohtlemine ei ole objektiivselt põhjendatud. (
45
)
93.
Käesolevas kohtuasjas esinevad kaks asjaolu ei ole võrreldavad. Esiteks ei sea direktiiv, nagu eespool juba märgitud, mingil juhul tingimuseks, et töötasunõuet tööandja vastu tuleb kohelda täpselt samamoodi nagu nõuet garantiiasutuse vastu. Teiseks ei saa põhikohtuasja hageja tugineda sellele, et erinevate liikmesriikide töötajaid koheldakse ebavõrdselt, kuna ühenduse seadusandja on jätnud liikmesriikidele ulatusliku kaalutlusõiguse nii garantiiasutuse vastu esitatava nõude juriidilise olemuse kui ka aegumistähtaegade sätestamise osas.
94.
Nagu ma märkisin ettepanekus kohtuasjas Horvath, (
46
) ei kujuta erinevused erinevates siseriiklikes sätetes nendes valdkondades, mida ei ole ühtlustatud, endast diskrimineerimist. Liikmesriigid on pigem vabad kehtestama nende pädevuses olevates valdkondades õigusakte, mistõttu ei saa üksnes sama küsimuse erinev reguleerimine kahes eri liikmesriigis kujutada endast võrdsuse põhimõtte rikkumist. See on Euroopa Kohtu praktikas juba ammu tunnustatud seisukoht. (
47
) Selle kohaselt tuvastas Euroopa Kohus esmakordselt kohtuasjas Van Dam en Zonen jt, (
48
) et siseriiklike sätete kohaldamist ei saa käsitleda võrdsuse põhimõtte rikkumisena üksnes seetõttu, et teistes liikmesriikides kohaldatakse väidetavalt vähem rangemaid norme. See on otsekohe arusaadav, sest vastupidine tõlgendus viiks liikmesriikide seadusandliku tegevusvabaduse piiramiseni, mida oleks raske põhjendada.
95.
Järelikult ei tule ka üheaastase aegumistähtaja kehtestamist käsitada võrdsuse põhimõtte rikkumisena.
VII. Ettepanek
96.
Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale di Napoli esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1.
Nõukogu 20. oktoobri 1980. aasta direktiivi 80/987/EMÜ töötajate kaitset tööandja maksejõuetuse korral käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta artiklitega 3 ja 4 ei ole vastuolus seaduses nr 297/82 ja seadusandlikus dekreedis nr 80/92 sätestatud siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt on töötaja nõuetel garantiiasutuse vastu teistsugune juriidiline olemus kui tema nõuetel tööandja vastu.
2.
Direktiivi sotsiaalse eesmärgi saavutamiseks piisab sellest, kui siseriiklikes õigusnormides kasutatakse töötaja algset töötasunõuet kui pelgalt võrdluse alust, mida arvestades määratakse kindlaks garantiiasutuse poolt tagatav hüvitis.
3.
Ühenduse õiguspõhimõtetega, eelkõige võrdväärsuse, tõhususe ja mittediskrimineerimise põhimõtetega on kooskõlas, et nõuetele garantiiasutuse vastu kohaldatakse aegumistähtaega, mis on lühem aegumistähtajast, mida kohaldatakse tööandja vastu esitatud töötasunõuetele.
(
1
)	Algkeel: saksa.
(
2
)	EÜT L 283, lk 23; ELT eriväljaanne 05/01, lk 217.
(
3
)	GURI (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana) nr 147, 31.5.1982.
(
4
)	GURI, 13.2.1992, regulaarne lisa nr 36, lk 26.
(
5
)	4. märtsi 2004. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-19/01, C-50/01 ja C-84/01: Barsotti jt (EKL 2004, lk I-2005).
(
6
)	18. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-125/01: Pflücke (EKL 2003, lk I-9375).
(
7
)	Vt temaatiline liigitus Eichenhofer, E., „Arbeitsrecht”, teoses: Dauses, M. A. (väljaandja), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, D. III, punkt 29, lk 9.
(
8
)	Sotsiaalse töökaitse teemade hulka Euroopa Liidu tööõiguse valdkonnas kuuluvad lisaks töötajate kaitsele tööandja maksejõuetuse korral, mis on sätestatud direktiivis 80/987, töötajate kaitse koondamiste korral, mis on sätestatud 20. juuli 1998. aasta direktiivis 98/59/EÜ kollektiivseid koondamisi käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT L 225, lk 16; ELT eriväljaanne 05/03, lk 327) ja töötajate sotsiaalkindlustus ettevõtete ülemineku korral, mis on sätestatud nõukogu . aasta direktiivis 77/187/EMÜ ettevõtjate, ettevõtete või nende osade üleminekul töötajate õigusi kaitsvate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT L 61, lk 26).
(
9
)	Nii nt Barnard, C., EC Employment Law, 2. tr, Oxford 2000, lk 504, viitega direktiivi 80/987 artiklile 9.
(
10
)	Selles tähenduses Krimphove, D., Europäisches Arbeitsrecht, München 1996, lk 255.
(
11
)	Vt 10. juuli 1997. aasta otsus kohtuasjas C-373/95: Maso (EKL 1997, lk I-4051, punkt 56); . aasta otsus kohtuasjas C-125/97: Regeling (EKL 1998, lk I-4493, punkt 20); . aasta otsus kohtuasjas C-441/99: Gharehveran (EKL 2001, lk I-7687, punkt 26) ja . aasta otsus kohtuasjas C-201/01: Walcher (EKL 2003, lk I- 8827, punkt 38).
(
12
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. septembri 2002. aasta direktiiv 2002/74/EÜ, millega muudetakse nõukogu direktiivi 80/987/EMÜ töötajate kaitset tööandja maksejõuetuse korral käsitlevate liikmesriikide õigusnormide ühtlustamise kohta (EÜT L 270, lk 10; ELT eriväljaanne 05/04, lk 261).
(
13
)	Eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Regeling, punkt 19. Samas kohtuasjas esitatud 14. mai 1998. aasta ettepaneku punktis 47 märgib kohtujurist Cosmas, et nähtavasti ei otsustanud ühenduse seadusandja osalise ühtlustamise kasuks vabatahtlikult. See toimus pigem asjaolude sunnil, kuna liikmesriikide asjaomaste õigusnormide vahel olid suured erinevused ja esinesid praktilised raskused selliste ühiste õigusnormide väljatöötamisel, mida saaks kohaldada kõigis liikmesriikides ühetaoliselt.
(
14
)	Eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Maso, punkt 3.
(
15
)	19. novembri 1991. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-6/90 ja C-9/90: Francovich jt (EKL 1991, lk I-5357, punktid 25 ja 26), . aasta otsus kohtuasjas C-334/92: Wagner Miret (EKL 1993, lk I-6911, punkt 17) ja eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Gharehveran, punkt 36.
(
16
)	16. detsembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-520/03: Olaso Valero (EKL 2004, lk I-12065, punkt 31) ja . aasta otsus kohtuasjas C-442/00: Rodríguez Caballero (EKL 2002, lk I-11915, punkt 27).
(
17
)	Vt mh 18. novembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C-107/98: Teckal (EKL 1999, lk I-8121, punkt 33); . aasta otsus kohtuasjas C-57/01: Makedoniko Metro ja Michaniki (EKL 2003, lk I-1091, punkt 55) ja eespool 5. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Barsotti jt, punkt 30.
(
18
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 52.
(
19
)	EÜ artikli 249 lõike 3 saksakeelses versioonis ära toodud mõistet „eesmärk” tõlgendatakse ka saksakeelses õiguskirjanduses direktiiviga taotletava „tulemuse” tähenduses. Niisugune käsitus põhineb teistel keeleversioonidel („résultat”, „result”, „resultado”, „risultato”, „resultaat”). Seega on liikmesriigid kohustatud looma direktiivis sätestatud õigusliku olukorra (vt selle kohta Schroeder, W., teoses: Rudolf Streinz (väljaandja), EUV/EGV – Kommentar [ ], München, 2003, EMÜ asutamislepingu artikkel 249, punkt 77, lk 2178, ja Biervert, B., teoses: Jürgen Schwarze (väljaandja), EU-Kommentar, Baden-Baden, 2000, EMÜ asutamislepingu artikkel 249, punkt 25, lk 2089. Sellest tulenevalt on õiguskirjanduses kinnistunud prantsuskeelne mõiste „obligation de résultat” (vt Lenaerts, K ja Van Nuffel, P., Constitutional Law of the European Union, 2. tr, London 2006, punktid 17–123, lk 768).
(
20
)	9. novembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C-479/93: Francovich II (EKL 1995, lk I-3843, punktid 25 ja 26). Euroopa Kohus viitas seejuures direktiivi vastuvõtmise ettepanekule, mille komisjon tegi nõukogule (EÜT 1978, C 135, lk 2). Sellest nähtub, et juba enne direktiivi vastuvõtmist olid mitmes liikmesriigis asutatud töötajate nõuete tagamiseks tööandja maksejõuetuse korral garantiiasutused, mille töö oli siiski väga erinevalt organiseeritud, sel ajal kui mõnes liikmesriigis garantiiasutused puudusid.
(
21
)	Saksamaa Liitvabariigis kehtisid alates 1974. aastast, seega ajal enne direktiivi 80/987 jõustumist pankrotihüvitist käsitlevad õigusnormid. Pankrotihüvitise kehtestamise põhjuseks oli 1970. aastate alguses aset leidnud majanduskasvu aeglustumine, mis põhjustas pankrottide arvu suurenemist ja halvendas töötajate olukorda tööandja maksejõuetuse korral. Saksamaa Liitvabariigi valitsus lähtus 1974. aastal sellest, et töötajatel jääb ühe aasta jooksul saamata töötasu 20–50 miljonit Saksa marka. Leiti, et on tungivalt vaja kohandada seadusi muutunud majanduslike ja sotsiaalsete struktuuridega (vt Grepl, M., Die Funktionen des Insolvenzgeldes unter besonderer Berücksichtigung des europäischen Rechts, Hamburg 2008, lk 8). Üks esimesi liikmesriike, kes kehtestas rahuldamata nõuete väljamaksmise tagamise süsteemi, on Belgia, kus asutati garantiiasutus juba 1960. aastatel (vt Servais, J.-M., Droit Social de l’Union Européenne, Brüssel 2008, lk 182). Enne praegusel kujul pankrotihüvitise kehtestamist oli mitmes liikmesriigis töötajate kaitse tagatud töötasunõuetele eesõiguse andmisega. Nimetatud õigus seisnes selles, et nõuded, mis tulenesid enne pankrotimenetluse algatamist saamata jäänud palgast, kvalifitseeriti pankrotinõuetena, mis kuulusid rahuldamisele eelisjärjekorras. Mõne aja pärast ei võimaldanud selle meetodi rakendamine enam töötajate kaitset tagada.
(
22
)	Vt eespool 20. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Francovich II, punktid 20 ja 27.
(
23
)	Eespool 16. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rodríguez Caballero.
(
24
)	Eespool 21. joonealuses märkuses viidatud Servais, J.-M., Brüssel 2008, lk 182, on ilmselgelt samal arvamusel. Ta märgib, et garantiiasutuste töö põhimõtted sarnanevad sotsiaalkindlustuse põhimõtetega: kohustuslik iseloom, solidaarsus, rahastamine (eranditega) töötasu alusel arvutatavate sissemaksete teel, rakendamine haldustehniliselt, rahaliselt ja õiguslikult autonoomsete asutuste kaudu.
(
25
)	Fuchs, M. ja Marhold, F., Europäisches Arbeitsrecht, 2. tr, Wien 2006, lk 169.
(
26
)	Selles tähenduses eespool 25. joonealuses märkus viidatud Fuchs, M. ja Marhold, F., lk 169 jj, ning Teyssié, B., Droit européen du travail, 2. tr, Paris 2003, lk 220.
(
27
)	Eespool 26. joonealuses märkus viidatud Teyssié, B., lk 220, leiab, et liikmesriigid saavad direktiivi sätteid rikkumata väljamaksetele ülemmäära seadmise teel vältida summade väljamaksmist, mis ületavad käesoleva direktiivi sotsiaalsed eesmärgid. Samal arvamusel on ka Guggenbühl, A. ja Leclerc, S., Droit social européen des travailleurs salariés et indépendants – Recueil de la législation et de la jurisprudence de l’Union européenne, Brüssel 1995, lk 518, ja eespool 21. joonealuses märkuses viidatud Grepl, M., lk 34, kes leiavad, et väljamaksetele ülemmäära seadmise eesmärk on vältida summade väljamaksmist, mis ületavad konkreetsel juhul direktiivi sotsiaalsed eesmärgid.
(
28
)	Liikmesriikide institutsioonilise ja menetlusautonoomia põhimõtte kohaselt peavad liikmesriigid rakendama ühenduse õigust vastavalt siseriiklikule haldusõiguse ja haldusmenetluse normidele. Vt selle kohta nt liikmesriikide poolt ühenduse tolliõiguse rakendamise näitel minu 3. mai 2007. aasta ettepanek kohtuasjas C-62/06: Zefeser (EKL 2007, lk I-11995, ettepaneku punkt 36). Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb ühenduse asjassepuutuvate õigusnormide puudumisel iga liikmesriigi sisemise õiguskorraga kindlaks määrata pädevad kohtud ja nende kohtuasjade menetlemise kord, mille eesmärk on tagada isikute ühenduse õigusest tulenevate õiguste kaitse (vt selle kohta . aasta otsus kohtuasjas 33/76: Rewe (EKL 1976, lk 1989, punkt 5); . aasta otsus kohtuasjas 45/76: Comet (EKL 1976, lk 2043, punkt 13); . aasta otsus kohtuasjas C- 312/93: Peterbroeck (EKL 1995, lk I-4599, punkt 12) ja . aasta otsus kohtuasjas C-453/99: Courage ja Crehan (EKL 2001, lk I-6297, punkt 29); . aasta otsus kohtuasjas C-13/01: Safalero (EKL 2003, lk I-8679, punkt 49); . aasta otsus kohtuasjas C-432/05: Unibet (EKL 2007, lk I-2271, punkt 39); . aasta otsus liidetud kohtuasjades C-222/05–C-225/05: Van der Weerd jt (EKL 2007, lk I-4233, punkt 28) ja . aasta otsus kohtuasjas C-2/06: Kempter (EKL 2008, lk I-411, punkt 57)).
(
29
)	Vt Stettner, R., „Verwaltungsvollzug”, teoses Dauses (väljaandja), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, III kd, punkt 30; Voß, R., Grabitz ja Hilf, Das Recht der Europäischen Union, EMÜ asutamislepingu artikkel 135 EGV, punktid 4 ja 9 [täiendatud väljaanne 2004. aasta jaanuar]; Kahl, W., Kommentar zum EUV/EGV, 1. Aufl., 1999, artikkel 10, lk 377, punkt 24, ning Lenaerts, K., Arts, D. ja Maselis, I., Procedural Law of the European Union, 2. Aufl., London 2006, lk 83, punkt 3-001.
(
30
)	18. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-125/01: Pflücke (EKL 2003, lk I-9375, punkt 33).
(
31
)	Vt eelkõige eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Pflücke, punkt 34, ja üldises tähenduses eespool 28. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rewe, punkt 5; eespool 28. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Comet, punktid 13 ja 16; eespool 15. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Francovich jt, punkt 43; eespool 28. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Peterbroeck, punkt 14 jj; 10. juuli 1997. aasta otsus kohtuasjas C-261/95: Palmisani (EKL 1997, lk I-4025, punkt 27); . aasta otsus kohtuasjas C-126/97: Eco Swiss (EKL 1999, lk I-3055, punkt 45); . aasta otsus liidetud kohtuasjades C-52/99 ja C-53/99: Camarotto ja Vignone (EKL 2001, lk I-1395, punktid 28 ja 30); eespool 28. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Courage ja Crehan, punkt 29; . aasta otsus kohtuasjas C-159/00: Sapod Audic (EKL 2002, lk I-5031, punkt 52) ja . aasta otsus liidetud kohtuasjades C-295/04–C-298/04: Manfredi (EKL 2006, lk I-6619, punkt 62).
(
32
)	Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale peab iga siseriiklik kohus jätma kohaldamata siseriikliku õigusnormi, mis sätestab aegumistähtaja, kui ta tuvastab, et see on vastuolus ühenduse õigusega ning seda ei saa tõlgendada kooskõlas ühenduse õigusega (vt selle kohta 9. märtsi 1978. aasta otsus kohtuasjas 106/77: Simmenthal (EKL 1978, lk 629, punkt 21); . aasta otsus kohtuasjas C-91/92: Faccini Dori (EKL 1994, lk I-3325, punkt 26); . aasta otsus kohtuasjas C-188/00: Kurz (EKL 2002, lk I-10691, punkt 69) ja eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Pflücke, punkt 48. Samal arvamusel on ka kohtujurist Cosmas . aasta ettepanekus eespool 31. joonealuses märkuses viidatud kohtuasjas Palmisani, ettepaneku punkt 20.
(
33
)	Vt eespool 32. joonealuses märkuses viidatud kohtujurist Cosmase ettepanek kohtuasjas Palmisani, ettepaneku punkt 21, ja eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Palmisani, punkt 33.
(
34
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 61 ja 70.
(
35
)	Pankrotimenetluse eesmärk on ühenduses võlgniku võlausaldajate nõuete rahuldamine. Võlausaldajate nõuete rahuldamine toimub võlgniku vara realiseerimise teel, milleks on kolm võimalust. 1. Enamikul juhtudel võlgniku vara müüakse ja saadud summa jagatakse võlausaldajate vahel. Tegemist on äritegevuse lõpetamisega. 2. Ettevõtjate korral tuleb lisaks sellele arvesse saneerimine. Selle puhul realiseeritakse võlgniku vara võlausaldajate jaoks sel viisil, et see viiakse – üldjuhul pärast suuremahulisi investeeringuid ja ümberstruktureerimisi – taas sellisesse seisu, et see annab tulu, millest saab rahuldada võlausaldajate nõuded. 3. Viimase võimalusena tuleb arvesse selline saneerimine, mille puhul elujõuline ettevõte (või osa sellest) müüakse teisele õigussubjektile, näiteks konkurendile või ülevõtvale äriühingule ja müügist saadud tulu jagatakse senise ettevõtja võlausaldajate vahel (vt selle kohta Bork, R., Einführung in das Insolvenzrecht, 4. tr, Tübingen 2005, lk 2 jj).
(
36
)	Eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Pflücke, punkt 37.
(
37
)	Samas, punkt 39.
(
38
)	Vt käesoleva ettepaneku 31. joonealuses märkuses viidatud kohtupraktika.
(
39
)	Vt siseriiklike aegumistähtaegade kooskõla kohta ühenduse õigusega minu 4. septembri 2008. aasta ettepanek kohtuasjas C-445/06: Danske Slagterier, ettepaneku punkt 94, milles tehti otsus (EKL 2009, lk I-2119). Selles tähenduses ka von Bogdandy, A., eespool 29. joonealuses märkuses viidatud teoses: Grabitz, E. ja Hilf, M. (väljaandjad), artikkel 10, punktid 48, 54 ja 54a.
(
40
)	Eespool 31. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Palmisani. Selles kohtuotsuses käsitletud põhikohtuasjas oli tegemist hagiga, mis esitati direktiivi 80/987 siseriiklikku õiguskorda hilinenud ülevõtmise tõttu tekkinud kahju hüvitamiseks.
(
41
)	Eespool 31. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Camarotto ja Vignone, punkt 30.
(
42
)	15. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C-231/96: Edis (EKL 1998, lk I-4951).
(
43
)	17. juuli 1997. aasta otsus kohtuasjas C-90/94: Haahr Petroleum (EKL 1997, lk I-4085, punkt 49) ja . aasta otsus kohtuasjas C-188/95: Fantask (EKL 1997, lk I-6783, punkt 49).
(
44
)	Vt 24. märtsi 1994. aasta otsus kohtuasjas C-2/92: Bostock (EKL 1994, lk I-955, punkt 16); . aasta otsus kohtuasjas C-292/97: Karlsson jt (EKL 2000, lk I-2737, punkt 37) ja eespool 16. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rodríguez Caballero, punkt 30.
(
45
)	Vt nt 12. juuli 2001. aasta otsus kohtuasjas C-189/01: Jippes (EKL 2001, lk I-5689, punkt 129); eespool 16. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rodríguez Caballero, punkt 32; . aasta otsus kohtuasjas C-149/96: Portugal vs. nõukogu (EKL 1999, lk I-8395, punkt 91); eespool 20. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Francovich II, punkt 23, ja . aasta otsus kohtuasjas C-306/93: SMW Winzersekt (EKL 1994, lk I-5555, punkt 30).
(
46
)	3. veebruari 2009. aasta ettepanek veel pooleli olevas kohtuasjas C-428/07: Horvath, punktid 112–114.
(
47
)	Vt 13. veebruari 1969. aasta otsus kohtuasjas 14/68: Walt Wilhelm (EKL 1969, lk 1, punkt 13); . aasta otsus kohtuasjas 1/78: Kenny (EKL 1978, lk 1489, punkt 18); . aasta otsus kohtuasjas 31/78: Bussone (EKL 1978, lk 2429, punkt 38 jj); . aasta otsus kohtuasjas 136/78: Auer (EKL 1979, lk 437, punktid 23–26); . aasta otsus liidetud kohtuasjades 185/78–204/78: Van Dam en Zonen jt (EKL 1979, lk 2345, punkt 10); . aasta otsus kohtuasjas 155/80: Oebel (EKL 1981, lk 1993, punkt 9); . aasta otsus kohtuasjas 126/82: Smit (EKL 1983, lk 73, punkt 27); . aasta otsus liidetud kohtuasjades C-251/90 ja C-252/90: Wood ja Cowie (EKL 1992, lk I-2873, punkt 19); . aasta otsus liidetud kohtuasjades C-267/91 ja C-268/91: Keck ja Mithouard (EKL 1993, lk I-6097, punkt 8); . aasta otsus kohtuasjas C-279/93: Schumacker (EKL 1995, lk I-225, punkt 21) ja . aasta otsus kohtuasjas C-177/94: Perfili (EKL 1996, lk I-161, punkt 17).
(
48
)	Eespool 47. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Van Dam en Zonen jt, punkt 10. Seda kohtupraktikat jätkati eespool 47. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsuses Oebel, punkt 9; kohtuotsuses Smit, punkt 27; kohtuotsuses Wood ja Cowie, punkt 19, ning kohtuotsuses Perfili, punkt 17.