62024CJ0514
PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
12. ožujka 2026. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Usklađivanje zakonodavstava – Sektor telekomunikacija – Direktiva (EU) 2018/1972 – Europski zakonik o elektroničkim komunikacijama – Članak 105. stavak 4. prvi podstavak – Pravo krajnjih korisnika da bez dodatnih troškova raskinu ugovor zbog izmjena koje pružatelj elektroničkih komunikacijskih usluga namjerava jednostrano provesti – Iznimke – Izmjene koje su izravno propisane pravom Unije ili nacionalnim pravom”
U predmetu C‑514/24,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputila Kúria (Vrhovni sud, Mađarska), odlukom od 26. lipnja 2024., koju je Sud zaprimio 24. srpnja 2024., u postupku
Magyar Telekom Nyrt.
protiv
Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, K. Lenaerts, predsjednik Suda, u svojstvu suca drugog vijeća, F. Schalin, M. Gavalec (izvjestitelj) i Z. Csehi, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: I. Illéssy, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 26. lipnja 2025.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Magyar Telekom Nyrt., V. Brengel, Gy. V. Radics, ügyvédek, M. L. Keresztury i B. Modok,
–
za mađarsku vladu, D. Csoknyai i M. Z. Fehér, u svojstvu agenata,
–
za Irsku, M. Browne, Chief State Solicitor, S. Finnegan i A. Joyce, u svojstvu agenata, uz asistenciju B. Quigley, SC, i S. Brittain, BL,
–
za finsku vladu, M. Pere, u svojstvu agenta,
–
za Europsku komisiju, V. Bottka, G. Conte i O. Gariazzo, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 18. rujna 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 105. stavka 4. prvog podstavka Direktive (EU) 2018/1972 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija (SL 2018., L 321, str. 36. i ispravak SL 2019., L 334, str. 164.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Magyar Telekom Nyrt., pružatelja usluga elektroničkih komunikacijskih usluga, i Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnökea (ravnatelj Državne agencije za komunikacije i medije, Mađarska) (u daljnjem tekstu: ravnatelj NMHH‑a) u vezi s odlukom kojom mu je potonji među ostalim naložio da izmijeni ugovore o pretplati, sklopljene s krajnjim korisnicima, koji su uključivali tarifnu opciju pod nazivom „nulta tarifa”.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EU) 2015/2120
3
Članak 1. Uredbe (EU) 2015/2120 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2015. o utvrđivanju mjera u vezi s pristupom otvorenom internetu te o izmjeni Direktive 2002/22/EZ o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama i Uredbe (EU) br. 531/2012 o roamingu u javnim pokretnim komunikacijskim mrežama u Uniji (SL 2015., L 310, str. 1.), naslovljen „Predmet i područje primjene”, u stavku 1. određuje:
„Ovom Uredbom utvrđuju se zajednička pravila za zaštitu jednakog i nediskriminirajućeg postupanja s prometom u pružanju usluga pristupa internetu i povezanih prava krajnjih korisnika.”
4
Članak 3. te uredbe, naslovljen „Zaštita pristupa otvorenom internetu”, u stavcima 1. do 3. određuje:
„1.   Krajnji korisnici putem svoje usluge pristupa internetu imaju pravo pristupa informacijama i sadržaju te njihove distribucije, pravo upotrebe i pružanja aplikacija i usluga te pravo upotrebe terminalne opreme po svom izboru, neovisno o lokaciji krajnjeg korisnika ili davatelja te lokaciji, porijeklu ili odredištu informacije, sadržaja, aplikacije ili usluge.
[…]
2.   Dogovori između davatelja usluga pristupa internetu i krajnjih korisnika o poslovnim i tehničkim uvjetima i značajkama usluga pristupa internetu poput cijene, količine podataka ili brzine i bilo koja poslovna praksa davatelja usluga pristupa internetu ne ograničavaju ostvarivanje prava krajnjih korisnika utvrđena u stavku 1.
3.   Davatelji usluga pristupa internetu prilikom pružanja usluga pristupa internetu sa svim prometom postupaju jednako, bez diskriminacije, ograničavanja ili ometanja te neovisno o pošiljatelju i primatelju, sadržaju kojem se pristupa ili koji se distribuira, aplikacijama ili uslugama koje se upotrebljavaju ili pružaju ili terminalnoj opremi koja se upotrebljava.
Prvi podstavak ne sprečava davatelje usluga pristupa internetu da provode opravdane mjere upravljanja prometom. Da bi ih se smatralo opravdanima, takve mjere moraju biti transparentne, nediskriminirajuće, proporcionalne te se ne smiju temeljiti na poslovnim interesima već na objektivno različitim zahtjevima u vezi s tehničkom kvalitetom usluge za određene kategorije prometa. Takvim se mjerama ne prati konkretan sadržaj i one ne traju dulje nego što je to potrebno.
Davatelji usluga pristupa internetu ne smiju provoditi mjere upravljanja prometom koje prelaze mjere utvrđene u drugom podstavku, a posebice ne smiju blokirati, usporavati, mijenjati, ograničavati, ometati, degradirati ili diskriminirati određene sadržaje, aplikacije ili usluge, ili određene njihove kategorije, osim ako je to potrebno i samo onoliko dugo koliko je potrebno radi:
(a)
poštovanja zakonodavnih akata Unije, ili nacionalnog zakonodavstva koje je u skladu s pravom Unije, kojima podliježe davatelj usluga pristupa internetu, ili poštovanja mjera koje su u skladu s pravom Unije, a kojima se izvršavaju takvi zakonodavni akti Unije ili nacionalno zakonodavstvo, uključujući sudske naloge ili naloge tijela javne vlasti kojima su dodijeljene odgovarajuće ovlasti;
(b)
očuvanja integriteta i sigurnosti mreže, usluga koje se pružaju putem te mreže i terminalne opreme krajnjih korisnika;
(c)
sprečavanja predstojećeg zagušenja mreže i ublažavanja učinaka iznimnog ili privremenog zagušenja mreže, pod uvjetom da se s istovjetnim kategorijama prometa jednako postupa.”
Uredba (EU) 2018/1971
5
U uvodnoj izjavi 5. Uredbe (EU) 2018/1971 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o osnivanju Tijela europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) i Agencije za potporu BEREC‑u (Ured BEREC‑a), izmjeni Uredbe (EU) 2015/2120 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1211/2009 (SL 2018., L 321, str. 1.), navodi se:
„[Tijelo europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) i Agencija za potporu BEREC‑u (Ured BEREC‑a)] osnovani su Uredbom (EZ) br. 1211/2009 Europskog parlamenta i Vijeća [od 25. studenoga 2009. o osnivanju Tijela europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) i Ureda (SL 2009., L 337, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 41., str. 210.)]. BEREC, kojim je zamijenjen [Europskom skupinom regulatora za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (ERG)], imao je za cilj doprinositi s jedne strane razvoju, a s druge strane boljem funkcioniranju unutarnjeg tržišta elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga osiguravanjem dosljedne provedbe regulatornog okvira za elektroničke komunikacije. BEREC djeluje kao forum za suradnju među [nacionalnim regulatornim tijelima (NRT)] te između [NRT‑ova] i [Europske] [k]omisije u ispunjavanju svih njihovih obveza na temelju regulatornog okvira Unije. BEREC je osnovan kako bi pružao stručno znanje i kako bi djelovao neovisno i transparentno.”
6
Članak 3. Uredbe 2018/1971, naslovljen „Ciljevi BEREC‑a”, u stavku 2. određuje:
„BEREC nastoji ostvariti ciljeve utvrđene u članku 3. Direktive (EU) 2018/1972. Osobito, BEREC nastoji osigurati dosljednu provedbu regulatornog okvira za elektroničke komunikacije unutar područja primjene iz stavka 1. ovog članka.”
7
Članak 4. te uredbe, naslovljen „Regulatorne zadaće BEREC‑a”, u stavcima 1. i 4. predviđa:
„1.   Regulatorne zadaće BEREC‑a jesu:
[…]
(d)
davanje smjernica o provedbi regulatornog okvira Unije za elektroničke komunikacije, osobito kako je navedeno u uredbama (EU) br. 531/2012 [Europskog parlamenta i Vijeća od 13. lipnja 2012. o roamingu u javnim pokretnim komunikacijskim mrežama u Uniji (SL 2012., L 172, str. 10.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 53., str. 249.)] i […] (EU) 2015/2120, te u Direktivi [2018/1972] o:
[…]
(e)
davanje drugih smjernica za osiguravanje dosljedne provedbe regulatornog okvira za elektroničke komunikacije i dosljednih regulatornih odluka [NRT‑ova], na vlastitu inicijativu ili na zahtjev [NRT‑a], Europskog parlamenta, Vijeća [Europske unije] ili Komisije, osobito u vezi s regulatornim pitanjima koja utječu na velik broj država članica ili imaju prekogranični element;
[…]
4.   Ne dovodeći u pitanje usklađenost s relevantnim pravom Unije, [NRT‑ovi] i Komisija u najvećoj mogućoj mjeri uzimaju u obzir sve smjernice, mišljenja, preporuke, zajednička stajališta i najbolje prakse koje je BEREC donio u cilju osiguravanja dosljedne provedbe regulatornog okvira za elektroničke komunikacije unutar područja primjene iz članka 3. stavka 1.
Ako nek[i] [NRT] odstupi od smjernica iz stavka 1. točke (e), za to mora dati obrazloženje.”
Direktiva 2018/1972
8
U uvodnoj izjavi 275. Direktive 2018/1972 navodi se:
„Sve promjene ugovornih uvjeta koje predlože pružatelji javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga osim brojevno neovisnih interpersonalnih komunikacijskih usluga, a koje ne idu u korist krajnjeg korisnika, na primjer u pogledu pristojbi, tarifa, ograničenja podatkovnog prometa, brzine podatkovnog prometa, pokrivenosti ili obrade osobnih podataka, trebali bi dati pravo da raskine ugovor bez [dodatnih] troškova, čak i ako su kombinirane s nekim korisnim promjenama. Stoga bi pri svakoj promjeni ugovornih uvjeta od strane pružatelja krajnji korisnik trebao imati pravo na raskid ugovora, osim ako je promjena sama po sebi u korist krajnjeg korisnika ili su promjene isključivo administrativne naravi, kao što je promjena adrese pružatelja, i ne utječu negativno na krajnjeg korisnika, ili su promjene strogo propisane zakonodavnim ili regulatornim promjenama, primjerice zbog novih zahtjeva povezanih s informacijama o ugovoru, koji su propisani pravom Unije ili nacionalnim pravom. Ocjena o tome radi li se o promjeni koja je isključivo u korist krajnjih korisnika trebala bi se provesti na temelju objektivnih kriterija. Pravo krajnjeg korisnika na raskid ugovora trebalo bi isključiti samo ako pružatelj može dokazati da su sve promjene ugovora isključivo u korist krajnjeg korisnika ili su isključivo administrativne naravi te ne utječu negativno na krajnjeg korisnika.”
9
Članak 3. te direktive, naslovljen „Opći ciljevi”, u stavku 2. točki (d) određuje:
„U kontekstu ove Direktive, [NRT‑ovi] i druga nadležna tijela, kao i BEREC, Komisija i države članice ostvaruju svaki od sljedećih općih ciljeva, koji nisu navedeni prema redoslijedu prioriteta:
[…]
(d)
promiču interese građana Unije osiguravanjem povezivosti i široko raširene dostupnosti te uporabe mreža vrlo velikog kapaciteta, uključujući nepokretne, pokretne i bežične mreže, te elektroničkih komunikacijskih usluga, omogućivanjem najvećih mogućih pogodnosti u pogledu odabira, cijene i kvalitete na temelju učinkovitoga tržišnog natjecanja, održavanjem sigurnosti mreža i usluga, osiguravanjem visoke i zajedničke razine zaštite za krajnje korisnike putem nužnih posebnih sektorskih pravila i odgovaranjem na potrebe, kao što su pristupačne cijene, potrebe posebnih društvenih skupina, osobito krajnjih korisnika s invaliditetom, krajnjih korisnika starije dobi i krajnjih korisnika s posebnim socijalnim potrebama, te izbora i jednakog pristupa za krajnje korisnike s invaliditetom.”
10
U članku 10. navedene direktive, naslovljenom „Sudjelovanje [NRT‑ova] u BEREC‑u”, predviđa se:
„1.   Države članice osiguravaju da [NRT‑ovi] daju aktivnu potporu ciljevima BEREC‑a u pogledu promicanja veće regulatorne koordinacije i dosljednosti.
2.   Države članice osiguravaju da [NRT‑ovi], kada donose vlastite odluke za svoja nacionalna tržišta, u najvećoj mjeri vode računa o smjernicama, mišljenjima, preporukama, zajedničkim stajalištima, najboljoj praksi i metodologijama koje je donio BEREC.”
11
Članak 105. iste direktive, naslovljen „Trajanje i raskid ugovora”, u stavku 4. određuje:
„Krajnji korisnici imaju pravo raskinuti svoj ugovor bez dodatnih troškova nakon obavijesti o promjenama ugovornih uvjeta koje je predložio pružatelj javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga koje nisu brojevno neovisne interpersonalne komunikacijske usluge, osim ako su predložene promjene isključivo u korist krajnjeg korisnika ili su isključivo administrativne naravi i ne utječu negativno na krajnjeg korisnika ili su izravno propisane pravom Unije ili nacionalnim pravom.
Pružatelji obavješćuju krajnje korisnike najmanje mjesec dana unaprijed o svakoj promjeni ugovornih uvjeta te istodobno o njihovu pravu na raskid ugovora bez dodatnih troškova ako ne prihvaćaju nove uvjete. Pravo na raskid ugovora može se ostvariti u roku od mjesec dana nakon obavješćivanja. Države članice mogu taj rok produljiti za tri mjeseca. Države članice osiguravaju da se obavješćivanje izvodi na jasan i razumljiv način i na trajnom mediju.”
Mađarsko pravo
12
Članak 132. Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvényja (Zakon br. C o elektroničkim komunikacijama iz 2003.), u verziji koja se primjenjuje u sporu iz glavnog postupka (u daljnjem tekstu: Zakon 2003/100), u stavcima 5. i 6. određuje:
„5.   Pretplatnik ima pravo raskinuti ugovor o pretplati s trenutačnim učinkom i bez drugih pravnih posljedica u roku od 45 dana od primitka obavijesti o jednostranoj izmjeni ugovora koju je proveo pružatelj javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga.
6.   Pretplatnik nema pravo na raskid ugovora o pretplati u skladu sa stavkom 5. ako izmjena:
a)
dovodi do izmjene ugovora o pretplati ili uvjetâ korištenja usluge koji su isključivo u korist pretplatnika,
b)
ima isključivo administrativni karakter i ne utječe negativno na pretplatnika, ili
c)
temelji se jedino na izmjeni pravnog pravila ili na upravnoj ili sudskoj odluci.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
13
Magyar Telekom je poduzeće koje posluje u sektoru informacijskih i komunikacijskih tehnologija. To je poduzeće u nekim od svojih paketa za pristup internetu nudilo krajnjim korisnicima tarifnu opciju pod nazivom „nulta tarifa”, na temelju koje ono nije odbijalo podatke konzumirane korištenjem određenih aplikacija i/ili određenih specifičnih usluga od količine podataka uključene u te pakete.
14
Odlukom od 6. rujna 2022. (u daljnjem tekstu: odluka NMHH‑a), NMHH je utvrdio da navedeno poduzeće ne poštuje odredbe članka 3. stavka 3. Uredbe 2015/2120 jer u okviru primjene te tarifne opcije ne tretira cijeli internetski promet na jednak način i bez diskriminacije. NMHH je u toj odluci naložio društvu Magyar Telekom da najkasnije do 15. studenoga 2022. prestane nuditi ponude koje sadržavaju navedenu tarifnu opciju te da najkasnije do 31. ožujka 2023. izmijeni ugovore dotičnih pretplatnika, uključujući opće uvjete i pojedinačne ugovore o pretplati, kako bi se isključilo svako upućivanje na tu istu tarifnu opciju.
15
NMHH je u navedenoj odluci naglasio da, s obzirom na to da nužnost izmjene ugovora dotičnih pretplatnika proizlazi iz neusklađenosti prakse društva Magyar Telekom s tim člankom 3. stavkom 3., jednostrana izmjena navedenih ugovora na štetu tih pretplatnika daje im pravo da ih raskinu u skladu s člankom 132. stavkom 5. Zakona 2003/100, koji je donesen radi prenošenja u mađarsko pravo članka 105. stavka 4. prvog podstavka Direktive 2018/1972. U tom smislu tvrdi da iznimka iz članka 132. stavka 6. točke (c) Zakona 2003/100, koji je donesen radi prenošenja u mađarsko pravo treće iznimke predviđene u zadnjem dijelu rečenice iz članka 105. stavka 4. prvog podstavka Direktive 2018/1972, nije primjenjiva.
16
Odlukom od 27. listopada 2022. (u daljnjem tekstu: odluka ravnatelja NMHH‑a), ravnatelj NMHH‑a, odlučujući po upravnoj žalbi koju je podnijelo društvo Magyar Telekom, potvrdio je odluku NMHH‑a.
17
Ravnatelj NMHH‑a u toj je odluci od 27. listopada 2022. istaknuo da je Sud u presudama od 2. rujna 2021., Vodafone (C‑854/19, EU:C:2021:675), od 2. rujna 2021., Vodafone (C‑5/20, EU:C:2021:676) i od 2. rujna 2021., Telekom Deutschland (C‑34/20, EU:C:2021:677), zaključio da tarifna opcija pod nazivom „nulta tarifa” nije u skladu s obvezama koje proizlaze iz članka 3. stavka 3. Uredbe 2015/2120. Stoga smatra da obveza društva Magyar Telekom da izmijeni važeće pojedinačne ugovore o pretplati proizlazi iz te odredbe, za koju je Sud dao pravilno tumačenje u tim presudama.
18
Ravnatelj NMHH‑a u navedenoj je odluci naglasio da je društvo Magyar Telekom nakon donošenja tih presuda bilo dužno svojevoljno prestati nuditi i koristiti takvu tarifnu opciju i da je cilj odluke NMHH‑a bio osigurati da društvo Magyar Telekom primjenjuje Uredbu 2015/2120 u skladu s navedenim presudama, čiji su zaključci uvršteni u BEREC‑ove smjernice za provedbu uredbe o otvorenom internetu od 9. lipnja 2022. (BoR (22) 81, u daljnjem tekstu: BEREC‑ove smjernice iz 2022.).
19
Naime, dok su u prethodnim BEREC‑ovim smjernicama za provedbu europskih pravila o mrežnoj neutralnosti od strane nacionalnih regulatornih tijela od 30. kolovoza 2016. (BoR (16) 127, u daljnjem tekstu: BEREC‑ove smjernice iz 2016.), odredbe Uredbe 2015/2120 tumačene na način da dopuštaju određene tarifne opcije pod nazivom „nulta tarifa”, nakon donošenja presude od 15. rujna 2020., Telenor Magyarország (C‑807/18 i C‑39/19, EU:C:2020:708) i presuda spomenutih u točki 17. ove presude BEREC je donio Smjernice iz 2022. u kojima su te odredbe tumačene na način da ne dopuštaju takve tarifne opcije.
20
U svojoj sudskoj tužbi protiv odluke ravnatelja NMHH‑a, podnesenoj Fővárosi Törvényszéku (Okružni sud u Budimpešti, Mađarska), društvo Magyar Telekom istaknulo je da nema nikakvu obvezu u pogledu provođenja navedene presude, da je njegova praksa izrađena na temelju BEREC‑ovih smjernica iz 2016. i da na temelju BEREC‑ovih smjernica iz 2022. on nema nikakvih obveza u pogledu izmjene tih ugovora, s obzirom na to da su one upućene NRT‑ovima. Prema mišljenju Magyar Telekoma, ta se odluka trebala smatrati „nacionalnim pravom” u smislu članka 105. stavka 4. Direktive 2018/1972, a ono mu je izravno nalagalo izmjenu navedenih ugovora.
21
Fővárosi Törvényszék (Okružni sud u Budimpešti) odbio je tužbu društva Magyar Telekom.
22
Navedeni je sud podsjetio na to da se u članku 132. stavku 6. točki (c) Zakona 2003/100 utvrđuje iznimka čija formulacija jasno upućuje na izmjenu koja je izravno propisana pravilom prava Unije ili nacionalnog prava koje se primjenjuje samo na akte prava Unije, kako su definirani u članku 288. UFEU‑a, te na nacionalne zakonodavne akte. Međutim, smatra da odluka ravnatelja NMHH‑a, koja se donosi u pojedinačnom slučaju, nije ni zakonodavni ni regulatorni akt, s obzirom na to da ju je donijelo upravno tijelo u izvršavanju svojih nadležnosti za provedbu prava, pa slijedom toga ta odluka ne može potpadati pod iznimku predviđenu tom odredbom. Tvrdi da se izmjene na razini tumačenja ili primjene prava ne mogu izjednačavati sa zakonodavnim ili regulatornim izmjenama.
23
U žalbi u kasacijskom postupku podnesenoj pred Kúrijom (Vrhovni sud, Mađarska), sudom koji je uputio zahtjev, društvo Magyar Telekom navodi da je Fővárosi Törvényszék (Okružni sud u Budimpešti) pogrešno protumačio odnos između uvodne izjave 275. i članka 105. stavka 4. prvog podstavka Direktive 2018/1972 kada je ocijenio da se izraz „regulatorni”, koji se navodi u drugoj rečenici te uvodne izjave, ne može odnositi na odluku donesenu u okviru izvršavanja nadležnosti za provedbu prava.
24
Prema mišljenju društva Magyar Telekom, iznimka od prava na raskid ugovora o pretplati krajnjih korisnika zato što je konkretni pružatelj usluga jednostrano izmijenio te ugovore ne primjenjuje se samo u slučaju kad su te izmjene izravno propisane zakonodavnim aktima Unije ili države članice, već i kad su one propisane pravom Unije ili nacionalnim pravom, tumačenima u širem smislu.
25
Sud koji je uputio zahtjev smatra da mu je potrebno od Suda ishoditi pojašnjenja u pogledu tumačenja članka 105. stavka 4. prvog podstavka Direktive 2018/1972 kako bi mogao donijeti presudu, s obzirom na to da mora riješiti pitanje imaju li krajnji korisnici pravo bez dodatnih troškova raskinuti ugovore zbog izmjena ugovornih uvjeta koje namjerava provesti društvo Magyar Telekom, dok navedena odredba isključuje takvo pravo na raskid bez dodatnih troškova u slučaju kad su planirane izmjene „izravno propisane pravom Unije ili nacionalnim pravom”.
26
Taj sud podsjeća na to da, na temelju mehanizma uspostavljenog Direktivom 2018/1972, BEREC ima zadaću usklađivati tumačenja odredbi Uredbe 2015/2120 na razini Europske unije za potrebe NRT‑ova. Međutim, tvrdi da su BEREC‑ove smjernice iz 2016. stvorila legitimna očekivanja kod društva Magyar Telekom. Smatra da na temelju tih smjernica društvo Magyar Telekom nije moglo predvidjeti koju praksu treba slijediti prema presudama Suda spomenutima u točki 17. ove presude i s kojom se odluka NMHH‑a uskladila nakon što je ta praksa preuzeta u BEREC‑ovim smjernicama iz 2022.
27
Prema mišljenju navedenog suda, činjenica da nakon presuda Suda nužno slijede BEREC‑ove smjernice, nakon kojih opet nužno slijede odluke NRT‑ova, usklađujući se na taj način s tumačenjem odredbi Uredbe 2015/2120 koje je prihvatio Sud, sugerira da takav proces obilježava postojanje „regulatornog elementa” koji se ne može smatrati običnom primjenom prava.
28
U tim je okolnostima Kúria (Vrhovni sud) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Može li se smatrati da presuda spada u zahtjeve prava Unije kojima se izravno nalaže izmjena ugovornih uvjeta u smislu članka 105. stavka 4. Direktive [2018/1972] ili je pak riječ o tumačenju prava kojim se ne mijenja raniji propis s gledišta [tog] članka 105. stavka 4. […]?
2.
Može li se smatrati da – imajući u vidu, među ostalim, članak 10. stavak 2. [Direktive 2018/1972] i članak 4. stavak 4. Uredbe [2018/1971] – [BEREC‑ove smjernice iz 2022.], koje su u dijelu koji se primjenjuje na spor zamijenile [BEREC‑ove smjernice iz 2016.], čine dio prava Unije ili zahtjeva prava Unije kojima se izravno nalaže izmjena ugovornih uvjeta te samim time predstavljaju izmjenu propisa koja opravdava primjenu iznimke iz članka 105. stavka 4. [Direktive 2018/1972], ili je pak riječ samo o tumačenju prava – osobito ako se njima provodi presuda Suda – kojim se ne mijenja raniji propis s gledišta [tog] članka 105. stavka 4. […]?
3.
Ako ni presuda Suda ni BEREC‑ove smjernice iz 2022. ne pružaju zakonsku osnovu za primjenu iznimke predviđene člankom 105. stavkom 4. [Direktive 2018/1972], može li se smatrati da odluka [NRT‑a] – donesena na temelju BEREC‑ovih smjernica iz 2022., kako su izmijenjene nakon donošenja presude Suda, kojima se u pogledu pružatelja elektroničkih komunikacijskih usluga provodi izmijenjena sudska praksa koja se odnosi na članak 3. stavak 3. Uredbe [2015/2120] – čini dio zahtjeva nacionalnog prava kojima se izravno nalaže izmjena ugovornih uvjeta u smislu članka 105. stavka 4. [Direktive 2018/1972], pri čemu treba napomenuti da je odredba uredbe koja se na taj način provodi ostala ista te se tijekom spornog razdoblja nije mijenjala?”
O prethodnim pitanjima
29
Svojim pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 105. stavak 4. prvi podstavak Direktive 2018/1972 tumačiti na način da krajnji korisnik ima pravo bez dodatnih troškova raskinuti ugovor koji je sklopio s pružateljem elektroničkih komunikacijskih usluga ako potonji namjerava izmijeniti taj ugovor radi usklađivanja navedenog ugovora s tumačenjem koje je Sud Europske unije dao u presudi u prethodnom postupku u pogledu odredbe prava Unije kojom se uređuju određeni aspekti takvog ugovora, ili s BEREC‑ovim smjernicama utvrđenima nakon donošenja te presude, ili pak s odlukom koju je NRT donio u odnosu na tog pružatelja usluga uzimajući u obzir navedenu presudu i te smjernice.
30
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije treba uzeti u obzir ne samo tekst te odredbe već i njezin kontekst te ciljeve propisa čiji je ona dio (presude od 17. studenoga 1983., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, t. 12. i od 8. svibnja 2025., Pielatak, C‑410/23, EU:C:2025:325, t. 54. i navedena sudska praksa).
31
Članak 105. stavak 4. prvi podstavak Direktive 2018/1972 određuje da krajnji korisnici imaju pravo raskinuti ugovor bez dodatnih troškova ako su obaviješteni da pružatelj javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga namjerava izmijeniti ugovorne uvjete, osim ako su planirane izmjene predviđene isključivo u korist krajnjeg korisnika, imaju isključivo administrativni karakter i ne utječu negativno na krajnjeg korisnika ili su izravno propisane pravom Unije ili nacionalnim pravom.
32
Prema uvodnoj izjavi 275. te direktive, prilikom svake izmjene ugovornih uvjeta pružatelj usluga mora krajnjem korisniku pružiti mogućnost da raskine ugovor bez dodatnih troškova, osim ako sama izmjena nije predviđena u korist krajnjeg korisnika ili ako izmjene imaju isključivo administrativni karakter, kao što je promjena adrese pružatelja usluga, te ako ne utječu negativno na krajnjeg korisnika ili ako su strogo propisane zakonodavnim ili regulatornim izmjenama.
33
Iz zajedničkog tumačenja članka 105. stavka 4. prvog podstavka navedene direktive i te uvodne izjave proizlazi da se treća iznimka, predviđena u zadnjem dijelu rečenice iz tog članka 105. stavka 4. prvog podstavka, primjenjuje u slučaju kad pružatelj usluga namjerava izmijeniti ugovorne uvjete samo ako su izmjene tih ugovornih uvjeta izravno i strogo naložene sa stupanjem na snagu ili izmjenom zakonodavnog ili regulatornog akta prava Unije ili nacionalnog prava.
34
U prilog tom tumačenju govore opća struktura članka 105. stavka 4. prvog podstavka Direktive 2018/1972 i svrha te direktive.
35
Naime, taj članak 105. stavak 4. prvi podstavak predviđa opće pravilo prema kojem promjena ugovornih uvjeta koju namjerava poduzeti pružatelj usluga javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga ima za učinak da se krajnjim korisnicima priznaje pravo na raskid ugovora bez dodatnih troškova. To opće pravilo prate tri iznimke koje treba usko tumačiti.
36
Usko tumačenje tih iznimki u skladu je s općim ciljem osiguravanja zajedničke visoke razine zaštite krajnjih korisnika iz članka 3. stavka 2. točke (d) Direktive 2018/1972. Stoga, članak 105. stavak 4. prvi podstavak te direktive treba shvatiti na način da je za potrebe primjene treće iznimke predviđene tom odredbom nužno da promjena ugovornih uvjeta koju namjerava poduzeti konkretni pružatelj usluga izravno i strogo naložena izmjenom u pravu Unije ili u nacionalnom pravu koje predstavlja mjerodavni zakonodavni ili regulatorni okvir.
37
U konkretnom slučaju, upiti suda koji je uputio zahtjev vezani su uz, prvo, pitanje može li se presuda koju Sud Europske unije donosi u prethodnom postupku smatrati izmjenom koja se dogodila u pravu Unije u smislu prethodne točke ove presude.
38
S tim u vezi treba podsjetiti na to da se tumačenjem koje Sud Europske unije daje u pogledu pravila prava Unije, u izvršavanju nadležnosti koju mu povjerava članak 267. UFEU‑a, objašnjava i precizira – kada za to postoji potreba – značenje i doseg tog pravila, onako kako ono treba ili je trebalo biti shvaćeno i primijenjeno od trenutka njegova stupanja na snagu. Drugim riječima, presuda u prethodnom postupku nije konstitutivne, nego isključivo deklaratorne naravi, što znači da njezine posljedice načelno nastaju u trenutku stupanja na snagu tumačenog pravila (presude od 12. veljače 2008., Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, t. 35., od 28. siječnja 2015., Starjakob, C‑417/13, EU:C:2015:38, t. 63. i od 10. ožujka 2022., Grossmania, C‑177/20, EU:C:2022:175, t. 41.).
39
Iz toga slijedi da upravno tijelo u okviru svojih nadležnosti i nacionalni sud načelno moraju tako protumačeno pravilo primijeniti čak i na pravne odnose nastale i zasnovane prije donošenja presude kojom se odlučuje o zahtjevu za tumačenje (vidjeti u tom smislu presude od 12. veljače 2008., Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, t. 36., od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, t. 186., od 16. ožujka 2023., Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, t. 56. i od 20. travnja 2023., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Općina Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, t. 73.).
40
U tim okolnostima, presuda koju je Sud donio u prethodnom postupku, kojom se među ostalim odlučuje o tumačenju članka 3. stavka 3. Uredbe 2015/2120, kao što su presude od 15. rujna 2020., Telenor Magyarország (C‑807/18 i C‑39/19, EU:C:2020:708), od 2. rujna 2021., Vodafone (C‑854/19, EU:C:2021:675), od 2. rujna 2021., Vodafone (C‑5/20, EU:C:2021:676) i od 2. rujna 2021., Telekom Deutschland (C‑34/20, EU:C:2021:677), ne može se smatrati izmjenom zakonodavnog ili regulatornog akta prava Unije kojom se pružatelju usluga elektroničkih komunikacijskih usluga može izravno nalagati izmjena ugovornih uvjeta ugovora o pretplati koje je on sklopio s krajnjim korisnicima.
41
Drugo, kada je riječ o BEREC‑ovim smjernicama, treba istaknuti da one nisu ni zakonodavni ni regulatorni akti prava Unije, niti njihove izmjene.
42
Točno je da NRT‑ovi i Komisija prema odredbi članka 4. stavka 4. Uredbe 2018/1971 „u najvećoj mogućoj mjeri uzimaju u obzir sve smjernice, mišljenja, preporuke, zajednička stajališta i najbolje prakse koje je BEREC donio”. Isto tako, prema odredbi članka 10. stavka 2. Direktive 2018/1972, države članice moraju osigurati da NRT‑ovi, „kada donose vlastite odluke za svoja nacionalna tržišta, u najvećoj mjeri vode računa o smjernicama, mišljenjima, preporukama, zajedničkim stajalištima, najboljoj praksi i metodologijama koje je donio BEREC”.
43
Međutim, ti akti nisu pravno obvezujući i nisu dio postupka izrade propisa Unije u području elektroničkih komunikacija. Jedina BEREC‑ova funkcija je da djeluje kao forum za suradnju između NRT‑a te između NRT‑ova i Komisije, čiji je cilj osigurati dosljednu provedbu regulatornog okvira za elektroničke komunikacije, kao što to proizlazi iz članka 3. stavka 2. Uredbe 2018/1971 u vezi s uvodnom izjavom 5. te uredbe (presuda od 17. siječnja 2023., Španjolska/Komisija, C‑632/20 P, EU:C:2023:28, t. 85.).
44
Iz navedenog slijedi da se ne može smatrati da se BEREC‑ovim smjernicama, kao što su BEREC‑ove smjernice iz 2022., u kojima se za razliku od BEREC‑ovih smjernica iz 2016. konstatira da članak 3. stavak 3. Uredbe 2015/2120 ne dopušta tarifne opcije pod nazivom „nulta tarifa”, pružatelju usluga elektroničkih komunikacijskih usluga izravno nalaže da mora izmijeniti ugovorne uvjete u smislu članka 105. stavka 4. prvog podstavka Direktive 2018/1972.
45
Treće, kada je riječ o pitanju je li to ipak slučaj s odlukom koju je donio NRT, treba istaknuti da sud koji je uputio zahtjev precizira u svojem zahtjevu da se spor iz glavnog postupka vodi o odluci koju je ravnatelj NMHH‑a donio u okviru svojih nadležnosti za provođenje upravnog nadzora kako bi njezin adresat, pružatelj elektroničkih komunikacijskih usluga Magyar Telekom, postupio po obvezama koje ima na temelju članka 3. stavka 3. Uredbe 2015/2120, kako ga tumači Sud.
46
Međutim, takva odluka nema normativni karakter jer se NRT prilikom njezina donošenja ograničava samo na tumačenje i primjenu navedene odredbe na konkretni slučaj kao dijela propisa Unije u području elektroničkih komunikacija.
47
Iz navedenog slijedi da se ne može smatrati da se odlukom koju je NRT donio u okviru svojih nadležnosti za provođenje upravnog nadzora, u odnosu na pružatelja usluga elektroničkih komunikacijskih usluga kako bi potonji postupio po obvezama koje ima na temelju odredbe prava Unije, na koje se primjenjuje propis u području elektroničkih komunikacija, tom pružatelju usluga izravno nalaže da mora izmijeniti ugovorne uvjete u smislu članka 105. stavka 4. prvog podstavka Direktive 2018/1972.
48
Uostalom treba podsjetiti na to da je, prema odredbi članka 288. drugog stavka UFEU‑a, uredba „[o]bvezujuća […] u cijelosti i izravno se primjenjuje u svim državama članicama”, te da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, na temelju te odredbe i zbog same prirode uredbi i njihove uloge u sustavu izvora prava Unije‚ odredbe uredbi u pravilu imaju izravan učinak u nacionalnim pravnim sustavima, pri čemu nije potrebno da nacionalna tijela donesu provedbene mjere (presuda od 16. siječnja 2024., Österreichische Datenschutzbehörde, C‑33/22, EU:C:2024:46, t. 60. i navedena sudska praksa).
49
Točno je da za primjenu određenih odredbi uredbe može biti potrebno da države članice donesu provedbene mjere (presuda od 15. lipnja 2021., Facebook Ireland i dr., C‑645/19, EU:C:2021:483, t. 110. i navedena sudska praksa). Međutim, sud koji je uputio zahtjev u konkretnom slučaju u svojem zahtjevu ne spominje takve nacionalne provedbene mjere, a iz članka 3. stavka 3. Uredbe 2015/2120 u konačnici ne proizlazi da je donošenje takvih provedbenih nacionalnih mjera nužno za provedbu te odredbe.
50
Imajući u vidu navedena razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članak 105. stavak 4. prvi podstavak Direktive 2018/1972 treba tumačiti na način da krajnji korisnik ima pravo bez dodatnih troškova raskinuti ugovor koji je sklopio s pružateljem elektroničkih komunikacijskih usluga ako potonji namjerava izmijeniti taj ugovor radi usklađivanja navedenog ugovora s tumačenjem koje je Sud Europske unije dao u presudi u prethodnom postupku u pogledu odredbe prava Unije kojom se uređuju određeni aspekti takvog ugovora, ili s BEREC‑ovim smjernicama utvrđenima nakon donošenja te presude, ili pak s odlukom koju je NRT donio u odnosu na tog pružatelja usluga uzimajući u obzir navedenu presudu i te smjernice.
Troškovi
51
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
Članak 105. stavak 4. prvi podstavak Direktive (EU) 2018/1972 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija
treba tumačiti na način da:
krajnji korisnik ima pravo bez dodatnih troškova raskinuti ugovor koji je sklopio s pružateljem elektroničkih komunikacijskih usluga ako potonji namjerava izmijeniti taj ugovor radi usklađivanja navedenog ugovora s tumačenjem koje je Sud Europske unije dao u presudi u prethodnom postupku u pogledu odredbe prava Unije kojom se uređuju određeni aspekti takvog ugovora, ili sa smjernicama Tijela europskih regulatora za elektroničke komunikacije utvrđenima nakon donošenja te presude, ili pak s odlukom koju je nacionalno regulatorno tijelo donijelo u odnosu na tog pružatelja usluga uzimajući u obzir navedenu presudu i te smjernice.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: mađarski