POSTANOWIENIE SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 15 marca 2018 r.(*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Rynek wewnętrzny gazu ziemnego – Dyrektywa 2009/73/WE – Decyzja Komisji w sprawie zmiany warunków wyłączenia z przepisów Unii zasad korzystania z gazociągu OPAL dotyczących dostępu stron trzecich do sieci oraz regulacji taryfowej – Brak bezpośredniego oddziaływania – Niedopuszczalność
W sprawie T‑130/17
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., z siedzibą w Warszawie (Polska), reprezentowane przez adwokata M. Jeżewskiego,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez O. Beynet i K. Herrmann, działające w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek na podstawie art. 263 TFUE o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2016) 6950 final z dnia 28 października 2016 r. w sprawie przeglądu warunków wyłączenia gazociągu OPAL, przyznanych na podstawie dyrektywy 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 98/30/WE (Dz.U. 2003, L 176, s. 57), z zasad dotyczących dostępu stron trzecich do sieci oraz z regulacji taryfowej,
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: I. Pelikánová (sprawozdawca), prezes, P. Nihoul i J. Svenningsen, sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujące
Postanowienie
Okoliczności powstania sporu
1        Decyzją C(2009) 4694 z dnia 12 czerwca 2009 r. Komisja Wspólnot Europejskich wezwała Bundesnetzagentur (BNetzA, federalną agencję do spraw sieci, Niemcy), na podstawie art. 22 dyrektywy 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 98/30/WE (Dz.U. 2003, L 176, s. 57 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 12, t. 2, s. 230), do zmiany jej decyzji z dnia 25 lutego 2009 r. wyłączającej moce przesyłowe projektu gazociągu Ostseepipeline-Anbindungsleitung (zwanego dalej „OPAL”) – stanowiącego odcinek lądowy na wschodzie gazociągu Nord Stream 1, którego punkt wejścia znajduje się w pobliżu miejscowości Lubmin koło Greifswaldu w Niemczech, zaś punkt wyjścia w miejscowości Brandov w Republice Czeskiej – ze stosowania zasad dostępu stron trzecich do sieci przewidzianych w art. 18 wspomnianej dyrektywy oraz z regulacji taryfowej przewidzianej w art. 25 ust. 2–4 tej dyrektywy.
2        W decyzji C(2009) 4694 zostały ustalone następujące warunki:
„a)      Bez uszczerbku dla reguły zawartej w lit. b) przedsiębiorstwo dominujące na jednym lub kilku znaczących rynkach gazu ziemnego, poprzedzających lub następujących, obejmujących Republikę Czeską nie jest uprawnione do rezerwacji w ciągu jednego roku więcej niż 50% zdolności przesyłowych gazociągu OPAL na granicy czeskiej. Rezerwacje dokonywane przez przedsiębiorstwa należące do tej samej grupy, jak Gazprom i Wingas, będą rozpatrywane łącznie. Rezerwacje dokonywane przez przedsiębiorstwa dominujące / dominujące grupy przedsiębiorstw, które zawarły istotne długoterminowe umowy na dostawę gazu, będą rozpatrywane łącznie […].
b)      Pułap 50% zdolności przesyłowych może zostać przekroczony, jeżeli dane przedsiębiorstwo zaoferuje rynkowi 3 mld m3 gazu na gazociągu OPAL w otwartym, przejrzystym i niedyskryminacyjnym postępowaniu (»program uwalniania gazu«). Spółka zarządzająca gazociągiem lub przedsiębiorstwo zobowiązane do realizacji programu musi zapewnić dostępność odpowiednich mocy przesyłowych i wolny wybór punktu wyjścia (»program uwalniania zdolności przesyłowych«). Forma programów »uwalniania gazu« i »uwalniania zdolności przesyłowych« podlega zatwierdzeniu przez BNetzA”.
3        W dniu 7 lipca 2009 r. BNetzA zmieniła swoją decyzję z dnia 25 lutego 2009 r., dostosowując ją do wyżej wymienionych warunków przewidzianych w decyzji C(2009) 4694. Wyłączenie z regulacji zostało przyznane przez BNetzA na okres 22 lat.
4        Gazociąg OPAL został oddany do eksploatacji w dniu 13 lipca 2011 r. i ma roczną przepustowość około 36,5 mld m3. Na podstawie decyzji C(2009) 4694 i decyzji BNetzA z dnia 25 lutego 2009 r., zmienionej decyzją BNetzA z dnia 7 lipca 2009 r., zdolności przesyłowe gazociągu OPAL zostały całkowicie zwolnione ze stosowania przepisów dotyczących regulowanego dostępu stron trzecich do sieci oraz regulacji taryfowej na podstawie dyrektywy 2003/55.
5        W obecnej konfiguracji technicznej gaz ziemny może być dostarczany do punktu wejścia gazociągu koło Greifswaldu wyłącznie przez gazociąg Nord Stream 1, wykorzystywany przez grupę Gazprom do przesyłu gazu pochodzącego z rosyjskich złóż. Jako że Gazprom nie uruchomił programu uwalniania gazu, o którym mowa w decyzji C(2009) 4694, 50% niezarezerwowanej przepustowości tego gazociągu nigdy nie zostało wykorzystanych, tak że a priori wydaje się, iż wykorzystywano jedynie 50% zdolności przesyłowej gazociągu OPAL.
6        W dniu 13 maja 2016 r. BNetzA zgłosiła Komisji na podstawie art. 36 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE (Dz.U. 2009, L 211, s. 94) – w związku z wnioskiem złożonym przez Opal Gastransport GmbH & Co. KG (spółkę eksploatującą gazociąg OPAL, zwaną dalej „spółką OGT”), OAO Gazprom i Gazprom Eksport LLC – swój zamiar dokonania zmiany niektórych postanowień wyłączenia przyznanego w 2009 r. w odniesieniu do odcinka gazociągu OPAL zarządzanego przez spółkę OGT.
7        W dniu 28 października 2016 r. Komisja wydała na podstawie art. 36 ust. 9 dyrektywy 2009/73 decyzję C(2016) 6950 final w sprawie przeglądu warunków wyłączenia gazociągu OPAL, przyznanych na podstawie dyrektywy 2003/55, z zasad dotyczących dostępu stron trzecich do sieci oraz regulacji taryfowej (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), która jest adresowana do BNetzA. Tryb postępowania przewidziany w art. 36 dyrektywy 2009/73 odpowiada trybowi postępowania określonemu w art. 22 dyrektywy 2003/55, który stanowił podstawę prawną decyzji C(2009) 4694, zmienionej zaskarżoną decyzją.
8        W zaskarżonej decyzji Komisja utrzymała wyłączenie z zasad dostępu stron trzecich przyznane gazociągowi OPAL dla odcinka między punktem wejścia położonym koło Greifswaldu a punktem wyjścia położonym w Brandov w odniesieniu do maksymalnie 50% zdolności przesyłowych, które to wyłączenie zatwierdziła ona już w swojej decyzji C(2009) 4694. Natomiast 50% pozostałej przepustowości na tym odcinku – niewykorzystywanych dotychczas z powodu nieuruchomienia programu uwalniania gazu przez Gazprom – zostało uwolnionych, to znaczy poddanych zasadom dostępu stron trzecich do sieci. Uwolnienie to ma nastąpić w formie rozdziału zdolności przesyłowych, które operator gazociągu jest zobowiązany przydzielić w ramach przejrzystych i niedyskryminacyjnych aukcji.
9        Jako że owo niedyskryminacyjne i przejrzyste udostępnienie uwolnionych w taki sposób zdolności przesyłowych może także doprowadzić de facto do ich wykorzystania przez Gazprom Eksport, Komisja, w celu zapewnienia, by strony trzecie mogły rzeczywiście mieć dostęp do „uwolnionych” zdolności przesyłowych, podniosła pułap zaproponowany przez BNetzA w odniesieniu do zdolności przesyłowych połączenia wzajemnego typu FZK (feste frei zuordenbare Kapazitäten – stałe swobodnie przydzielane zdolności) w punkcie wyjścia gazociągu. A zatem operator gazociągu OPAL będzie zobowiązany oddać do dyspozycji użytkowników innych niż spółka dominująca na czeskim rynku gazu ziemnego, w ramach aukcji, zdolność przesyłową połączenia wzajemnego FZK o początkowym wolumenie 3,2 mln kWh. Jeśli jednak w ramach rocznych aukcji okaże się, że popyt na zdolności typu FZK w punkcie wyjścia Brandov jest wyższy od 90% oferowanych zdolności, spółka OGT jest zobowiązana zwiększyć o 1,6 mln kWh ilość dostępnych zdolności FZK na kolejnej rocznej aukcji. Dostępne zdolności FZK mogą ostatecznie osiągnąć wolumen 6,4 mln kWh.
10      Ponadto z uwagi na zwyżkowy charakter aukcji oraz w celu uniknięcia wszelkiego zawyżania ofert ze strony podmiotu dominującego na rynku czeskim Komisja wprowadziła dodatkowy warunek, zgodnie z którym taki podmiot może w ramach aukcji na zdolności FZK przedłożyć ofertę jedynie po cenie bazowej zdolności, co oznacza, że proponowana cena nie może być wyższa niż średnia cena bazowa ustalona w regulowanej taryfie dla sieci przesyłowej z obszaru handlowego Gaspool w Niemczech do Republiki Czeskiej w tym samym roku dla porównywalnych produktów.
11      W dniu 28 listopada 2016 r. BNetzA zmieniła zgodnie z zaskarżoną decyzją zwolnienie przyznane operatorowi gazociągu OPAL w jej decyzji z dnia 25 lutego 2009 r., zawierając ze spółką OGT umowę prawa publicznego, zastępującą – zgodnie z prawem niemieckim – decyzję administracyjną.
Przebieg postępowania i żądania stron
12      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 1 marca 2017 r. skarżąca, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., wniosła skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
13      Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w tym samym dniu skarżąca złożyła wniosek o zastosowanie środków tymczasowych, który został oddalony postanowieniem z dnia 21 lipca 2017 r., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisja (T‑130/17 R, EU:T:2017:541). Postanowiono wówczas, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
14      Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu, odpowiednio, w dniach 28 i 30 marca, 10 i 31 maja oraz 6 czerwca 2017 r. Republika Federalna Niemiec, spółka OGT, Gazprom Eksport LLC, Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej wniosły o dopuszczenie ich do niniejszego postępowania w charakterze interwenientów w celu poparcia żądań Komisji.
15      W odrębnym piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 22 czerwca 2017 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności skargi.
16      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła uwagi w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności.
17      Komisja wnosi do Sądu o:
–        odrzucenie skargi jako oczywiście niedopuszczalnej;
–        obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
18      Skarżąca wnosi do Sądu o:
–        oddalenie zarzutu niedopuszczalności;
–        ewentualnie, pozostawienie kwestii dopuszczalności skargi do rozstrzygnięcia w wyroku;
–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Co do prawa
19      Zgodnie z art. 130 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, jeżeli strona pozwana o to wnosi, Sąd może rozstrzygnąć w przedmiocie niedopuszczalności skargi lub niewłaściwości Sądu bez rozpatrywania sprawy co do istoty. W niniejszej sprawie Sąd uznaje, że po zapoznaniu się z aktami sprawy ma wystarczającą wiedzę, w związku z czym postanawia orzec bez dalszych czynności procesowych.
20      Na poparcie zarzutu niedopuszczalności Komisja podnosi, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE. Jej zdaniem zaskarżona decyzja nie jest aktem regulacyjnym oraz nie dotyczy ona skarżącej ani bezpośrednio, ani indywidualnie. Ponadto Komisja ma wątpliwości co do interesu prawnego skarżącej.
21      Zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim tego artykułu, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych.
22      W niniejszym przypadku zaskarżona decyzja jest adresowana do BNetzA zgodnie z art. 36 ust. 9 dyrektywy 2009/73. Skarżąca, będąca spółką prowadzącą działalność w zakresie przywozu i wywozu, magazynowania, sprzedaży i dystrybucji gazu i paliw płynnych, nie jest więc adresatem tej decyzji i jej legitymacja do wniesienia skargi może opierać się jedynie na drugiej lub trzeciej części art. 263 akapit czwarty TFUE.
23      W dalszej części zostanie zatem po kolei zbadane, czy zaskarżona decyzja dotyczy bezpośrednio skarżącej, czy dotyczy ona jej indywidualnie i czy w grę wchodzi akt regulacyjny.
W przedmiocie bezpośredniego oddziaływania zaskarżonej decyzji na skarżącą
24      Komisja twierdzi, że zaskarżona decyzja nie dotyczy bezpośrednio skarżącej, zwłaszcza że nie wywiera ona bezpośrednich skutków na jej sytuację prawną.
25      Skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja stanowi integralny element procesu przyznawania wyłączenia regulacyjnego, będący warunkiem zgodności z prawem wykonania umowy ugody, ponieważ wiąże ona BNetzA, która nie może przyjąć innej decyzji niż decyzja, której treść została określona w zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżąca uważa, że jako konkurent spółek należących do grupy Gazprom, w których przypadku bezpośrednie oddziaływanie zaskarżonej decyzji nie ulega wątpliwości, powinna być ona także uważana za podmiot, którego decyzja ta dotyczy bezpośrednio, w drodze analogicznego zastosowania orzecznictwa w dziedzinie pomocy państwa.
26      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kryterium bezpośredniego oddziaływania wymaga, by kwestionowany akt wpływał bezpośrednio na sytuację prawną jednostki i by nie pozostawiał zobowiązanym do jego wykonania adresatom żadnego uznania, gdyż wykonanie tego aktu ma charakter czysto automatyczny i wynika z samego kwestionowanego uregulowania, bez stosowania innych norm pośrednich. Taka sama sytuacja ma miejsce, gdy przysługująca adresatom aktu Unii możliwość niezastosowania się do niego jest czysto teoretyczna, ponieważ ich wola dostosowania się do niego nie wzbudza żadnych wątpliwości (zob. wyrok z dnia 5 maja 1998 r., Dreyfus/Komisja, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, pkt 43, 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
27      Drugi z obu powyższych warunków, dotyczący braku uznania pozostawionego adresatom, nie jest spełniony w niniejszym przypadku. Decyzja organu krajowego stanowiąca wykonanie zaskarżonej decyzji nie była bowiem automatyczna. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, art. 36 dyrektywy 2009/73 nie zobowiązywał BNetzA do takiego wykonania, ponieważ mogła ona swobodnie zrezygnować ze swojej propozycji zmiany warunków korzystania z gazociągu OPAL. Ponadto ta przysługująca BNetzA możliwość niezastosowania się do zaskarżonej decyzji nie była w niniejszym przypadku czysto teoretyczna. Należy przypomnieć w tym względzie, że z jednej strony w zaskarżonej decyzji Komisja uzależniła zatwierdzenie proponowanego przez BNetzA środka od dodatkowych warunków, które wykraczały poza warunki zaproponowane przez BNetzA (zob. pkt 9 i 10 powyżej). O ile organ ten nie mógł zatem zdecydować o zmianie warunków korzystania z gazociągu OPAL bez uwzględnienia wspomnianych dodatkowych warunków, o tyle mógł on w ramach zakresu uznania, jakie przyznaje mu § 28a Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz – EnWG) (niemieckiej ustawy o zaopatrzeniu w energię elektryczną i gaz) z dnia 7 lipca 2005 r. (BGBl. 2005 I, s. 1970, 3621), ocenić ponownie celowość środka w świetle tych warunków i ewentualnie zrezygnować z zaproponowanego środka. Z drugiej strony postępowanie na szczeblu krajowym zostało wszczęte na podstawie wniosku złożonego przez spółkę OGT, eksploatującą gazociąg OPAL (zob. pkt 6 powyżej). W tych okolicznościach spółka OGT miała możliwość cofnięcia swojego wniosku i tym samym przeszkodzenia wykonaniu zaskarżonej decyzji, bez względu na to, czy miałoby to nastąpić w drodze decyzji czy też w drodze umowy, jeżeli uważała za nieodpowiednie lub niecelowe warunki dodatkowe narzucone przez Komisję.
28      Zaskarżona decyzja nie może zatem dotyczyć bezpośrednio skarżącej w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 26 powyżej.
29      W powyższym względzie należy dodać, że nawet przy założeniu, iż można uznać, że został wywarty wpływ na sytuację prawną skarżącej, taki wpływ zostałby wywarty przez środki krajowe przyjęte przez BNetzA, które skarżąca powinna ewentualnie zakwestionować przed sądem krajowym, podnosząc zarzut niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji w celu uzyskania odwołania prejudycjalnego w warunkach określonych w art. 267 TFUE (zob. podobnie postanowienie z dnia 8 kwietnia 2008 r., Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisja, C‑503/07 P, EU:C:2008:207, pkt 78).
W przedmiocie indywidualnego oddziaływania zaskarżonej decyzji na skarżącą
30      Komisja twierdzi, że zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżącej indywidualnie.
31      Skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja dotyczy jej indywidualnie z uwagi na właściwe jej cechy i z uwagi na szczególne okoliczności pozwalające zindywidualizować ją w sposób podobny do adresata tej decyzji. W tym względzie powołuje się ona, po pierwsze, na swoją pozycję na polskim oraz środkowo-europejskim rynku gazu ziemnego, po drugie, na szkodę, jaką poniesie wskutek zaskarżonej decyzji i po trzecie, na osłabienie jej pozycji konkurencyjnej względem grupy Gazprom.
32      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmioty inne niż adresaci decyzji mogą utrzymywać, że decyzja ta dotyczy ich indywidualnie tylko wtedy, gdy ma ona wpływ na ich sytuację ze względu na określone, szczególne dla nich cechy lub ze względu na sytuację faktyczną, która odróżnia ich od wszelkich innych osób, i w związku z tym indywidualizuje ich w sposób podobny do adresata decyzji (zob. wyrok z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
33      Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że gdy decyzja dotyczy grupy osób, które zostały zidentyfikowane lub mogły zostać zidentyfikowane w chwili wydania tego aktu ze względu na cechy właściwe członkom tej grupy, akt ten może dotyczyć tych osób w sposób indywidualny, ponieważ należą one do ograniczonego kręgu podmiotów gospodarczych (zob. wyrok z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
34      W powyższym względzie należy zauważyć, że zaskarżona decyzja dotyczy warunków, na jakich spółka OGT, jako podmiot eksploatujący gazociąg OPAL, powinna udostępniać gaz osobom trzecim w punkcie wyjścia gazociągu OPAL na terytorium Republiki Czeskiej, w Brandov. Z kolei skarżąca prowadzi działalność w zakresie wprowadzania do obrotu i przesyłu gazu ziemnego na rynku polskim. Prowadzi ona również działalność w zakresie poszukiwania i wydobycia gazu ziemnego oraz jest w szczególności, bezpośrednio lub pośrednio, współakcjonariuszem – w 52% – spółki Europol Gaz S.A., będącej właścicielem polskiego odcinka rurociągu Jamał, którym jest przesyłany gaz z Rosji do Polski przez Białoruś, zaś pozostałe akcje tej spółki posiada spółka zależna grupy Gazprom.
35      Niewątpliwie nie można wykluczyć, że zmiana warunków korzystania z gazociągu OPAL może mieć skutki gospodarcze dla tej działalności skarżącej, zwłaszcza wskutek zwiększenia przepływów gazu przy użyciu tego gazociągu.
36      W powyższym względzie, po pierwsze, skarżąca obawia się, że zaskarżona decyzja wzmocni pozycję dominującą Gazpromu na rynku dostaw gazu do krajów Europy Środkowo-Wschodniej, w tym do Polski, utrudniając w ten sposób skarżącej dywersyfikację źródeł pozyskania gazu. Po drugie, skarżąca twierdzi, że dopuszczenie do zwiększonego wykorzystania przepustowości gazociągu OPAL przez Gazprom umożliwi temu podmiotowi wykorzystanie istniejącej infrastruktury, wyłączonej z zasad rynkowych, do arbitrażu cenowego, co bezpośrednio wpłynie na wynik finansowy skarżącej oraz jej spółek zależnych, jak również na możliwość dywersyfikacji źródeł pozyskania gazu. Po trzecie, skarżąca utrzymuje, że istotne zwiększenie zdolności przesyłowych dla grupy Gazprom w wyniku zaskarżonej decyzji wpłynie na możliwość dowolnego kształtowania dostaw przez Gazprom z uwagi na okoliczność, że jest on monopolistą na rynku dostaw gazu z Rosji, co doprowadzi prawdopodobnie do zmniejszenia wykorzystania innych połączeń umożliwiających przesył gazu ze złóż Gazpromu do Europy Zachodniej począwszy od roku 2020, a wręcz do całkowitego wyłączenia mocy przesyłowych gazociągu Jamał począwszy od roku 2022. Po czwarte, skarżąca twierdzi, że konsekwencją zaskarżonej decyzji jest ryzyko dla bezpieczeństwa dostaw gazu do odbiorców na terenie Polski, za które to bezpieczeństwo skarżąca jest odpowiedzialna, działając jako sprzedawca z urzędu oraz realizując obowiązki wynikające z jej statutu. Po piąte, skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja w sposób nieuzasadniony postawi w znacząco gorszej pozycji rynkowej Europol Gaz, właściciela rurociągu Jamał, stanowiącego bezpośrednią konkurencję dla gazociągu Nord Stream I, którego gazociąg OPAL jest przedłużeniem. Jako że skarżąca jest większościowym akcjonariuszem Europol Gaz, będzie to miało negatywny wpływ na pozycję skarżącej, zwłaszcza z powodu spadku dywidendy oraz wartości akcji ze względu na spadek wartości tej spółki.
37      Niemniej z jednej strony owa podnoszona szkoda pozostaje w dużej mierze spekulacyjna i w każdym wypadku zależy od wielu niepewnych przyszłych czynników. A zatem ziszczenie się skutków mogących wyniknąć z ewentualnego przyszłego ograniczenia wykorzystania zdolności przesyłowych gazociągu Jamał-Europa począwszy od roku 2020, a nawet całkowitego wyłączenia mocy przesyłowych tego gazociągu począwszy od roku 2022, zależy od kwestii, czy umowa na dostawę gazu wiążąca skarżącą z Gazpromem zostanie odnowiona czy też nie. Odpowiedź na to pytanie zależy między innymi od przyszłej polityki handlowej grupy Gazprom, przyszłej pozycji konkurencyjnej skarżącej i przyszłej generalnej ewolucji rynków gazu. Nie można jej zatem poważnie przewidzieć w chwili obecnej. Podobnie, jeśli chodzi o podnoszoną szkodę wynikającą z okoliczności, że w wyniku zaskarżonej decyzji dywersyfikacja źródeł pozyskania gazu przez skarżącą może zostać utrudniona, nie jest jasne, w jaki sposób taka szkoda mogłaby wynikać ze zwiększenia stopnia wykorzystania gazociągu biegnącego przez Niemcy i niepołączonego z Polską, i to nawet przy założeniu, że wynikałaby ona ze wstrzymania przepływu gazu w istniejących gazociągach łączących Polskę z Rosją. W szczególności skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób „zmonopolizowanie dostępu do infrastruktury przesyłowej łączącej kraje [Unii] z terytorium rosyjskim, w tym także w odniesieniu do infrastruktury służącej do rozprowadzania gazu po terenie [Unii]”, co dotyczy tylko jednego źródła dostaw, to jest gazu pochodzenia rosyjskiego, mogłoby uniemożliwić jej korzystanie z innych alternatywnych źródeł dostaw, których ona zresztą nie zidentyfikowała. Wreszcie w odniesieniu do podnoszonego osłabienia pozycji Europol Gaz na rynku należy zauważyć, że grupa Gazprom posiada 48% akcji tej spółki, w związku z czym a priori ma ona taki sam interes co skarżąca w utrzymaniu jej pozycji na rynku, jak również wartości akcji, które posiada w kapitale tej spółki.
38      Z drugiej strony nawet przy założeniu, że szkoda, której obawia się skarżąca, może się urzeczywistnić, przynajmniej w części, skarżąca nie wykazała, iż szkoda ta ma cechę odróżniającą ją od wszystkich innych podmiotów gospodarczych, które prowadzą działalność w zakresie handlu, przesyłu, importu i eksportu gazu w Niemczech lub w Polsce i których działalność mogłaby być narażona na skutki gospodarcze zmiany warunków korzystania z gazociągu OPAL, i w związku z tym indywidualizuje ją w sposób analogiczny do adresata zaskarżonej decyzji. A zatem przy założeniu, że zaskarżona decyzja może ograniczyć konkurencyjność skarżącej względem przedsiębiorstw powiązanych z grupą Gazprom na hurtowym i detalicznym rynku gazu w Niemczech lub w Polsce, musiałoby to dotyczyć wszystkich podmiotów gospodarczych działających w tym sektorze, a nie tylko skarżącej.
39      Ponadto skarżącej nie można uznać za należącą do grupy osób zidentyfikowanych lub dających się zidentyfikować w chwili wydania zaskarżonej decyzji na podstawie cech właściwych członkom grupy w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 33 powyżej. Fakt przynależności do domniemanego zamkniętego kręgu podmiotów działających na rynku przesyłu gazu z Polski do Unii, na który to fakt powołuje się skarżąca, bądź jej status dominującego operatora na polskim rynku gazu, nie może bowiem indywidualizować jej w odniesieniu do ustalonych w zaskarżonej decyzji warunków korzystania z gazociągu OPAL służącego do przesyłu gazu przez Niemcy do Republiki Czeskiej.
40      Ponadto w zakresie, w jakim skarżąca wywodzi argument ze swojego udziału w postępowaniu przed BNetzA, wystarczy zauważyć, że okoliczność, iż skarżąca skierowała za pośrednictwem swojej spółki zależnej PGNiG Supply & Trading GmbH pisma do BNetzA w ramach postępowania na szczeblu krajowym, które poprzedzało zgłoszenie z dnia 13 maja 2016 r., nie wystarcza do uznania, że skarżąca uczestniczyła w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, które miało miejsce na szczeblu Unii.
41      W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie dotyczy indywidualnie skarżącej.
W przedmiocie tego, czy zaskarżona decyzja jest aktem regulacyjnym
42      Komisja twierdzi, że zaskarżona decyzja jako akt o charakterze indywidualnym nie jest aktem regulacyjnym w rozumieniu art. 263 akapit czwarty część trzecia TFUE.
43      Skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja wywiera skutki wobec kategorii osób określonych wyłącznie na podstawie charakteru wykonywanej przez nie działalności. Wobec tego w braku jakiejkolwiek indywidualizacji w stosunku do szerokiej kategorii podmiotów zajmujących się działalnością na rynku gazu decyzja ta ma charakter generalny i abstrakcyjny.
44      Zgodnie z orzecznictwem w celu ustalenia zakresu aktu należy zbadać, czy dany akt dotyczy indywidualnie określonych podmiotów. W tym względzie sąd Unii nie może zadowolić się oficjalną nazwą aktu, lecz jest obowiązany uwzględnić w pierwszej kolejności jego cel i jego treść (wyrok z dnia 14 grudnia 1962 r., Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes i in./Rada, 16/62 i 17/62, niepublikowany, EU:C:1962:47, s. 901, 918). A zatem decyzja, której adresatem jest państwo członkowskie, ma charakter generalny, jeżeli znajduje zastosowanie do obiektywnie wskazanych sytuacji i wywołuje skutki prawne w odniesieniu do kategorii osób określonych generalnie i abstrakcyjnie [zob. w odniesieniu do reżimu prawnego dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 7, s. 631); postanowienie z dnia 8 kwietnia 2008 r., Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisja, C‑503/07 P, EU:C:2008:207, pkt 71].
45      W niniejszym przypadku, jak wynika z art. 1 zaskarżonej decyzji, decyzja ta ogranicza się do zatwierdzenia – z zastrzeżeniem pewnych modyfikacji – zmiany decyzji o wyłączeniu z dnia 25 lutego 2009 r., zaproponowanej przez BNetzA w dniu 13 maja 2016 r. Z kolei owa zmiana pierwotnej decyzji o wyłączeniu, która nastąpiła w dniu 28 listopada 2016 r. (zob. pkt 11 powyżej), ma na celu zmodyfikowanie, za pomocą pewnych warunków, wyłączenia, z którego korzysta gazociąg OPAL, z obowiązku stosowania pewnych przepisów dyrektywy 2009/73. Zaskarżona decyzja dotyczy zatem tylko jednego indywidualnego i określonego przypadku, to jest warunków korzystania z części przepustowości gazociągu OPAL przez spółkę OGT. W szczególności ewentualne skutki gospodarcze, jakie decyzja ta może mieć dla uczestników sektora przesyłu gazu i handlu gazem innych niż spółka OGT, nie stanowią skutków prawnych wobec kategorii osób określonych generalnie i abstrakcyjnie w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 44 powyżej.
46      Skarżąca twierdzi ponadto, że zaskarżona decyzja jest „w swoim charakterze zbliżona do decyzji w sprawach pomocy [państwa]” i że Sąd uznał „decyzję Komisji w obszarze pomocy [państwa] za akt o charakterze generalnym”, nawet jeśli ma ona tylko jednego adresata.
47      Aby oddalić powyższe twierdzenie, i to bez potrzeby orzekania w przedmiocie domniemanej bliskości pod względem charakteru między zaskarżoną decyzją a decyzją w dziedzinie pomocy państwa, wystarczy zauważyć, że w orzecznictwie, na które powołała się skarżąca, Sąd nie stwierdził w sposób ogólny, że decyzje w sprawach pomocy państwa mają charakter generalny. Wręcz przeciwnie, powołując się na utrwalone orzecznictwo, uzależnił on takie stwierdzenie od okoliczności, że taka decyzja znajduje zastosowanie do sytuacji wskazanych w sposób obiektywny oraz że wywołuje ona skutki prawne w stosunku do kategorii osób określonych generalnie i abstrakcyjnie (zob. wyrok z dnia 15 września 2016 r., Ferracci/Komisja, T‑219/13, odwołanie w toku, EU:T:2016:485, pkt 52). Tymczasem, jak przedstawiono w pkt 45 powyżej, taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszym przypadku.
48      W konsekwencji – wbrew temu, co twierdzi skarżąca – zaskarżona decyzja nie może zostać uznana za akt o charakterze generalnym i w związku z tym nie stanowi aktu regulacyjnego w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
49      Ponadto należy przypomnieć, że pojęcie „akt[ów] regulacyjn[ych], które [dotyczą bezpośrednio każdej osoby fizycznej lub prawnej] i nie wymagają środków wykonawczych” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty część trzecia TFUE należy interpretować w świetle celu tego postanowienia, który, jak wynika z jego genezy, polega na uniknięciu sytuacji, w której jednostka, której sytuacja prawna została przecież bezpośrednio zmieniona aktem, jest pozbawiona skutecznej ochrony sądowej względem tego aktu. W świetle tego celu okazuje się zaś, że trzecia część art. 263 akapit czwarty TFUE powinna znajdować zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zakwestionowany akt zmienia samodzielnie, to jest niezależnie od wszelkich środków wykonawczych, sytuację prawną strony skarżącej. W konsekwencji, jeżeli taka sytuacja nie występuje, stwierdzenie to jest wystarczające, by dojść do wniosku, że część trzecia art. 263 akapit czwarty TFUE nie ma zastosowania i to bez konieczności sprawdzania w takim wypadku, czy akt ten wymaga środków wykonawczych wobec strony skarżącej (zob. podobnie wyrok z dnia 7 lipca 2015 r., Federcoopesca i in./Komisja, T‑312/14, EU:T:2015:472, pkt 27–43).
50      W niniejszym przypadku ewentualne naruszenie praw skarżącej, na które się ona powołuje, wystąpiłoby w związku ze środkiem wykonawczym, jaki stanowi umowa między BNetzA a spółką OGT jako podmiotem eksploatującym gazociąg OPAL, jak wskazano w pkt 29 powyżej.
51      W konsekwencji zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 49 powyżej część trzecia art. 263 akapit czwarty TFUE nie znajduje zastosowania.
52      Z powyższego wynika, że skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną.
W przedmiocie wniosków o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta
53      Zgodnie z art. 142 § 2 regulaminu postępowania interwencja ma charakter akcesoryjny względem postępowania głównego i staje się bezprzedmiotowa między innymi w razie uznania skargi za niedopuszczalną.
54      W konsekwencji nie ma już konieczności orzekania w przedmiocie wniosków Republiki Federalnej Niemiec, Parlamentu, Rady, spółki OGT i Gazprom Eksport o dopuszczenie ich do sprawy w charakterze interwenientów.
W przedmiocie kosztów
55      Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
56      Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy ją obciążyć jej własnymi kosztami postępowania oraz kosztami poniesionymi przez Komisję, w tym kosztami poniesionymi w ramach postępowania w przedmiocie środków tymczasowych.
57      Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. W związku z tym Republika Federalna Niemiec pokryje własne koszty postępowania związane z postępowaniem w przedmiocie środków tymczasowych.
58      Ponadto zgodnie z art. 144 § 10 regulaminu postępowania w razie wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie głównej przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta składający wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta i strony główne pokrywają własne koszty związane z postępowaniem w przedmiocie tego wniosku.
59      W niniejszym przypadku skarżąca, Komisja, Republika Federalna Niemiec, Parlament, Rada, spółka OGT i Gazprom Eksport pokryją zatem własne koszty związane z wnioskami o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
postanawia, co następuje:
1)      Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna.
2)      Postępowanie w sprawie wniosków o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta zostaje umorzone.
3)      Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską, w tym koszty związane z postępowaniem w przedmiocie środków tymczasowych.
4)      Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty związane z postępowaniem w przedmiocie środków tymczasowych.
5)      Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, Komisja, Republika Federalna Niemiec, Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej, OPAL Gastransport GmbH & Co. KG i Gazprom Eksport LLC pokrywają własne koszty związane z wnioskami o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 15 marca 2018 r.
Sekretarz
Prezes
E. Coulon
I. Pelikánová
* Język postępowania: polski.