61990CC0333_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Il 19 giugno 1982, il sig. Hinger, funzionario della Commissione delle Comunità europee, rimaneva vittima di un incidente nel corso di una gara di tiro sportivo, la cui responsabilità era - circostanza qui pacifica - del sig. Joris.
La Cassa malattia delle Comunità europee assicurava al sig. Hinger, in seguito a tale incidente, la copertura delle spese mediche e farmaceutiche. Inoltre, la Commissione versava al funzionario in questione la somma di 50 218 BFR, avendogli riconosciuto un' inabilità permanente parziale pari all' 1% . Un tale importo, nonché quello di 10 619 BFR, riferito a spese mediche non coperte dalla già citata Cassa malattia, era rimborsato dalla società di assicurazioni Royale Belge, in virtù di un contratto stipulato con la Commissione. In base a tale contratto, infatti, detta società si surroga nei diritti della Commissione, che a sua volta si surroga - a termini di Statuto del personale (nel prosieguo: lo "Statuto") - nei diritti del sig. Hinger.
La Royale Belge, avvalendosi di tale surrogazione, ha citato il sig. Joris davanti al Tribunal de paix di Lussemburgo per ottenere il rimborso delle somme versate, pari a 60 837 BFR. Il sig. Joris ha eccepito l' inammissibilità della domanda, in quanto il 23 novembre 1982, anteriormente alla data in cui la Commissione aveva versato al proprio dipendente le prestazioni dovutegli a termini dello Statuto, era intervenuta una transazione tra lo stesso Joris e il sig. Hinger, in base alla quale quest' ultimo aveva ricevuto 32 000 BFR come risarcimento dei danni subiti a seguito dell' incidente. Siffatta transazione avrebbe estinto, ad avviso del convenuto, ogni suo debito, avendo il sig. Hinger riconosciuto per iscritto, come risulta dalla ricevuta dell' importo pagato a transazione, di non aver più nulla da reclamare nei confronti del convenuto o del suo assicuratore. Di conseguenza, secondo il sig. Joris, non esisterebbe più alcun diritto dello Hinger; pertanto, la Commissione delle Comunità europee, e per essa la Royale Belge, non potrebbero esercitare, in surrogazione, diritti oramai inesistenti.
Chiamato a risolvere tale controversia, il Tribunal de paix di Lussemburgo ha effettuato un rinvio pregiudiziale a questa Corte, chiedendo l' interpretazione delle pertinenti disposizioni dello Statuto, sia nella versione vigente all' epoca in cui si sono svolti i fatti (art. 73, n. 4), che nella versione attuale (art. 85 bis, n. 1). In particolare, il giudice a quo, sul presupposto che la transazione sia opponibile o meno a seconda del momento in cui interviene la surrogazione, chiede se la surrogazione legale delle Comunità abbia luogo nel momento stesso dell' evento dannoso oppure per effetto del pagamento.
2. Ricordo anzitutto che l' articolo 73, n. 4, dello Statuto in vigore al momento in cui si sono svolti i fatti descritti prevedeva che "le Comunità, nei limiti degli obblighi che loro derivano dagli artt. 72, 73 e 75, sono surrogate di pieno diritto al funzionario o ai suoi aventi diritto nei loro diritti di ricorso contro il terzo responsabile dell' incidente che ha causato la morte o le ferite del funzionario o delle persone assicurate per il suo tramite". Non molto diverso, ai fini che qui rilevano, è il testo dell' articolo 85 bis, n. 1, che disciplina attualmente la materia (1).
Dalla formulazione, peraltro infelice, dell' art. 73, n. 4, emerge in primo luogo che il diritto di surroga a favore delle Comunità riguarda unicamente le prestazioni contemplate dallo Statuto; di conseguenza, il diritto ad eventuali prestazioni non coperte dallo Statuto rimane in capo alla vittima o ai suoi aventi diritto. In secondo luogo, risulta chiaramente che trattasi di una surrogazione automatica ("di pieno diritto"), nel senso che avviene senza che occorra il previo consenso della persona nei cui diritti si è surrogati.
3. Ritengo, tuttavia, che rilevare il carattere automatico della surrogazione ancora non risponda al quesito che qui ci occupa, in quanto resta da stabilire a partire da quale momento operi ... l' automatismo.
A sostegno della tesi secondo cui ciò avverrebbe sin dal momento del verificarsi dell' evento dannoso sono state più volte richiamate, sia nella procedura scritta che all' udienza, le conclusioni dell' avvocato generale Warner relative alle cause riunite 63/79 e 64/79 (2), in particolare il passaggio in cui è affermato che il diritto di surroga a favore delle Comunità comporta che "i dipendenti o i loro aventi causa perdono completamente i loro diritti".
Ora, se è vero che la perentoria affermazione secondo cui i dipendenti comunitari sono spogliati di ogni legittimazione ad agire nei confronti del terzo responsabile, senza alcun riferimento all' avvenuto pagamento, sembra confortare la tesi in discorso, non posso non rilevare che non è affatto indicato quale sia il momento a partire dal quale, in presenza di un diritto di surroga a favore delle Comunità, le persone cui si applica lo Statuto "perdono completamente i loro diritti". In altre parole, l' interpretazione dell' avvocato generale Warner, oltretutto relativa ad un caso in cui il risarcimento da parte del terzo responsabile era avvenuto dopo il pagamento delle prestazioni statutarie, precisa quali siano gli effetti della surrogazione, senza però indicare il momento a partire dal quale essa produce tali effetti.
4. Nel caso che ci occupa occorre invece stabilire se la surrogazione, quale prevista dallo Statuto, comporti, a seguito dell' incidente e indipendentemente dal pagamento, un trasferimento dei diritti della vittima in capo all' istituzione interessata; in sostanza, se il diritto di surroga a favore delle Comunità possa essere configurato come una forma "atipica" di surrogazione (3).
Al riguardo è stato sostenuto, nel corso della procedura, che il fatto stesso che la surrogazione delle Comunità sia prevista nei limiti degli obblighi statutari che loro incombono in seguito all' evento dannoso e non nei limiti delle prestazioni effettivamente erogate, implicherebbe che la surrogazione ha luogo a partire dal momento in cui si è verificato l' evento dannoso.
Ritengo debba convenirsi che una tale previsione implica quantomeno che il pagamento non è un presupposto indispensabile ai fini della "surrogazione" delle Comunità nei diritti dei loro dipendenti. Affinché la surrogazione abbia luogo, come si evince dalla stessa espressione utilizzata, è invece sufficiente accertare che le Comunità abbiano l' obbligo, a termini di Statuto, di erogare prestazioni previdenziali ai propri dipendenti, prestazioni aventi come effetto, per quanto qui rileva, di risarcire un danno subito a seguito di un incidente imputabile ad un terzo.
Ora, non mi sembra si possano nutrire ragionevoli dubbi sul fatto che una tale circostanza sia determinabile sin dal momento del verificarsi dell' evento dannoso. Basti osservare che è sempre e comunque garantito il diritto alle prestazioni di cui all' art. 72 dello Statuto (spese mediche e farmaceutiche) e che gli incidenti non coperti dall' art. 73 (concernente appunto le prestazioni erogate in seguito ad infortuni) sono chiaramente indicati nella regolamentazione adottata per l' applicazione dello stesso.
In definitiva, considerato che le istituzioni comunitarie sono tenute ad erogare le prestazioni previdenziali anche a seguito di un incidente imputabile ad un terzo, ne deriva che le Comunità sopportano sicuramente almeno una parte delle conseguenze dell' evento dannoso: e precisamente almeno le spese mediche e farmaceutiche coperte dalla Cassa malattia. A mio avviso è pertanto sufficiente, ai fini della surrogazione, che il danno subito dal funzionario (o parte di quel danno) comporti per le Comunità l' obbligo di erogare determinate prestazioni previdenziali; la conseguenza sarà appunto quella di precludere al funzionario il diritto di chiedere, per quello stesso danno, il risarcimento al terzo responsabile.
A ciò si aggiunga che, come la stessa Corte ha precisato, "scopo del diritto di surrogazione delle Comunità è quello di evitare che un dipendente venga indennizzato due volte per lo stesso danno" (4). Ora, se è vero che un tale scopo può essere raggiunto attraverso meccanismi diversi (e addirittura in assenza di surrogazione), deve tuttavia riconoscersi che, essendo le Comunità comunque tenute ad erogare le prestazioni cui il funzionario ha diritto statutariamente, il cumulo potrà essere evitato solo se il dipendente comunitario è privato di ogni legittimazione ad agire nei confronti del terzo responsabile per il risarcimento del danno, beninteso nella misura in cui lo stesso danno è comunque destinato ad essere risarcito dalle Comunità mediante le prestazioni previste dallo Statuto.
Le osservazioni che precedono mi inducono pertanto a ritenere che la surrogazione delle Comunità nei diritti dei loro dipendenti avviene sin dal momento in cui si verifica l' evento dannoso.
5. Una siffatta conclusione risponde al quesito così come posto dal giudice di rinvio; ritengo tuttavia doveroso soffermarmi specificamente sul problema dell' opponibilità di una transazione intercorsa tra il terzo responsabile ed il dipendente comunitario e, più in generale, sulla possibilità per il terzo responsabile che abbia risarcito il danno direttamente al funzionario di opporre l' avvenuto pagamento alle istituzioni comunitarie.
A mio avviso, infatti, bisogna tener distinti il rapporto tra funzionaro ed istituzione comunitaria da quello tra quest' ultima e terzo responsabile. Se è ben vero che la surrogazione delle Comunità nei diritti del funzionario avviene sin dal momento del verificarsi dell' evento dannoso, nutro qualche dubbio sul fatto che la stessa produca i suoi effetti, in modo altrettanto automatico, nei confronti del terzo responsabile: e ciò fino al punto di rendere inopponibile una transazione da questi validamente stipulata sulla base del diritto comune.
In proposito, dirò subito che ritengo poco convincente la tesi della Commissione secondo cui il terzo responsabile, che pure abbia agito in buona fede, non possa opporre l' avvenuto pagamento in ragione del fatto che lo Statuto è un regolamento, dunque direttamente applicabile in tutti gli Stati membri.
6. Osservo in primo luogo che le norme dello Statuto sono essenzialmente destinate a regolare la posizione dei dipendenti nei confronti delle istituzioni di appartenenza. Ora, se è vero che la Corte nella causa 137/80 ha affermato che "al di là degli effetti ch' esso produce nell' ordinamento interno dell' amministrazione comunitaria, lo Statuto obbliga altresì gli Stati ogni qualvolta la loro collaborazione sia necessaria per la sua attuazione" (5), e dunque ha affermato che lo Statuto può avere effetti anche nei confronti di terzi, ho qualche difficoltà ad ammettere che una norma dello Statuto quale quella che ci occupa incida anche e direttamente sulla sfera soggettiva del terzo, a tal punto da precludergli il diritto a stipulare una transazione o da vanificarne l' esercizio facendone conseguire l' inopponibilità della transazione stessa; per giunta in deroga al regime comune della surrogazione rispetto alla materia della responsabilità per danni. A ciò si aggiunga che la ricordata presa di posizione della Corte si riferisce ad un caso in cui la piena efficacia della norma statutaria (sottoposta al suo esame) poteva essere garantita solo in virtù della collaborazione degli Stati membri. Nel caso che ci occupa, invece, la situazione è indubbiamente diversa.
Invero, come si evince dalla sua stessa struttura, la norma sulla surrogazione è incontestabilmente destinata in primo luogo e soprattutto al funzionario, il quale è tenuto a conformarvisi. A tal fine è sufficiente che egli non accetti dal terzo responsabile alcun importo per il danno già risarcito o comunque destinato ad essere risarcito da parte dell' istituzione interessata.
Una diversa soluzione avrebbe l' effetto di far pesare interamente sul terzo responsabile dell' incidente la violazione da parte del funzionario della norma statutaria in questione, terzo che dovrebbe pertanto farsi carico di un' azione in giustizia per recuperare l' importo versato. Per contro, non assumerebbe alcuna rilevanza all' interno dell' amministrazione comunitaria la violazione da parte del funzionario di una norma espressamente a lui destinata.
7. Ma vi è di più. Anche a voler considerare che tutte le persone che risiedono sul teritorio comunitario debbano conoscere l' esistenza delle norme statutarie che possono avere un qualche effetto nei loro confronti per il solo fatto di entrare in "contatto" con una persona cui si applica lo Statuto (e pur dando per scontato che sia sempre e comunque possibile identificare le persone cui si applica lo Statuto (6)), ritengo vi siano, nel caso di specie, altri motivi che militano contro la tesi della Commissione.
A parte l' ovvia considerazione che l' effetto preteso dalla Commissione sarebbe comunque limitato agli incidenti avvenuti sul territorio comunitario, ricordo che talune norme dello Statuto rinviano a regolamentazioni specifiche che ne dettano, per così dire, le modalità di applicazione. E' questo il caso dell' art. 73 dello Statuto, norma che rileva nella fattispecie, in base al quale il funzionario è coperto contro i rischi d' infortunio "alle condizioni fissate da una regolamentazione adottata di comune accordo dalle istituzioni, previo parere del comitato dello Statuto". La "regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di infortunio e di malattia professionale dei funzionari delle Comunità europee", adottata per dare attuazione all' art. 73 dello Statuto, è una regolamentazione priva di ogni rilevanza esterna, che, tra l' altro, prevede quali siano gli incidenti ammessi ad indennizzo, nonché i rischi non coperti.
Ora, solo la conoscenza di una tale regolamentazione permetterebbe al terzo responsabile di stabilire se il funzionario sia o meno, per quel tipo di incidente, coperto dall' assicurazione comunitaria. Al riguardo, mi limito ad osservare che una soluzione che facesse carico al terzo responsabile di un incidente di cui sia vittima un funzionario delle Comunità di conoscere non solo lo Statuto, ma addirittura una regolamentazione interna, sarebbe priva di qualsivoglia fondamento giuridico.
8. Relativamente alla citata regolamentazione, ritengo poi doveroso attirare l' attenzione sull' art. 8 della stessa, norma che regola proprio ... le condizioni di surrogazione in caso di incidenti, stabilendo, al primo comma, che le prestazioni ed indennità statutarie sono versate solo "a condizione che gli interessati surroghino le Comunità (...) nei diritti e nelle azioni loro spettanti contro l' eventuale terzo responsabile".
Devo presumere, data l' opposta formulazione della norma dello Statuto, che una tale disposizione sia stata implicitamente abrogata. Tuttavia, mentre da un lato non posso fare a meno di sottolineare l' estrema ambiguità e le incertezze derivanti da una siffatta situazione; dall' altro, non nascondo le difficoltà interpretative cui danno luogo il secondo ed il terzo comma di tale articolo, in particolare - ai fini che qui rilevano - laddove è previsto che "il funzionario od i suoi aventi diritto non possono procedere alla composizione amichevole della controversia né alla transazione con il terzo responsabile, senza il previo consenso dell' istituzione di appartenenza del funzionario". Due le spiegazioni possibili: o, inserendo nello Statuto una specifica norma (art. 85 bis) che disciplina ormai tutte le ipotesi di surrogazione, si è inteso abrogare l' art. 8 nella sua interezza (inutile dire che in tal caso un' abrogazione formale sarebbe certo auspicabile); oppure la disposizione richiamata deve essere intesa, dato che il funzionario perde completamente i propri diritti già a partire dal verificarsi dell' evento dannoso, nel senso che la stessa istituzione di appartenenza del funzionario possa rinunciare al suo diritto di rivalersi contro il terzo responsabile, consentendo così al funzionario di procedere ad una transazione. L' ultima ipotesi considerata confermerebbe, se mai ce ne fosse bisogno, che l' eventuale transazione è ben opponibile da parte del terzo responsabile, il quale non è tenuto a conoscere né l' esistenza della regolamentazione in questione, né, tantomeno, se il funzionario abbia avuto o meno il consenso dell' istituzione interessata ad accettare una transazione per il risarcimento del danno subito.
9. Infine, va sottolineato che in base ad un principio riconosciuto in tutti gli ordinamenti degli Stati membri, mi riferisco al legittimo affidamento, sono comunque salvaguardati i diritti di chi abbia agito in buona fede. In particolare, riguardo alla materia che ci occupa, va rilevato che tutte le legislazioni degli Stati membri, nonché la stessa giurisprudenza in materia, prevedono sufficienti garanzie a tutela del terzo responsabile che abbia, eventualmente, pagato direttamente alla vittima i danni derivanti dall' incidente (7).
10. Alla luce di quanto precede, ritengo che il terzo responsabile di un incidente di cui sia vittima un dipendente comunitario possa validamente opporre all' istituzione interessata, surrogata nei diritti dello stesso, l' avvenuto pagamento. Una diversa conclusione si imporrebbe solo nel caso in cui l' istituzione comunitaria avesse comunicato al terzo responsabile l' esistenza del diritto di surroga e la volontà di esercitarlo.
Il principio secondo cui la surrogazione opera di diritto va inteso, pertanto, nel senso che essa opera anche senza il previo consenso del dipendente o dei suoi aventi diritto, e non già in quello che si attui indipendentemente da una dichiarazione nei confronti del terzo responsabile, dichiarazione con la quale l' istituzione interessata comunichi l' esistenza e la volontà di esercitare il diritto di surroga conferito dallo Statuto. Solo una tale manifestazione di volontà, lo ripeto, avrebbe l' effetto di rendere inopponibile alla stessa istituzione un' eventuale transazione.
Invero, la Commissione, rispondendo per iscritto ad una domanda posta nel corso dell' udienza, ha affermato di non aver avvertito il sig. Joris della possibilità che essa aveva di esercitare nei suoi confronti un' azione surrogatoria, in quanto, dati i rimborsi ottenuti dalla Royale Belge, una tale azione era praticamente senza oggetto. Ed infatti, le spese mediche coperte dalla Cassa malattia delle Comunità, come risulta dai fatti di causa, non sono state oggetto di surroga.
Non ritengo di poter condividere la tesi della Commissione. In proposito, mi limito ad osservare che in base allo Statuto è l' istituzione comunitaria a subentrare nei diritti del proprio dipendente al momento del verificarsi dell' evento dannoso; la surrogazione dell' assicuratore nei diritti dell' istituzione, determinata contrattualmente e sottoposta al diritto comune belga, avviene solo in un momento successivo, vale a dire per effetto del pagamento. Ne deriva che l' assicuratore dell' istituzione comunitaria non ha la possibilità di manifestarsi nei confronti del terzo responsabile se non a seguito dell' avvenuto pagamento, cioè in un momento ulteriore. Spetterebbe pertanto, e comunque, all' istituzione comunitaria l' onere di manifestarsi presso il terzo responsabile; una diversa soluzione comporterebbe, in un caso quale quello che ci occupa, che la stessa Commissione abbia arrecato pregiudizio al diritto di surroga del suo assicuratore.
11. Le osservazioni che precedono non implicano, evidentemente, che i dipendenti possano essere indennizzati due volte per uno stesso danno. La conferente norma dello Statuto va infatti interpretata nel senso che il funzionario o i suoi aventi diritto sono responsabili verso l' istituzione comunitaria del pregiudizio arrecato al diritto di surroga. In altre parole, il dipendente comunitario è interamente responsabile nei confronti dell' istituzione interessata per il fatto stesso di aver tenuto un comportamento che ha precluso all' istituzione la rivalsa, per quanto di ragione, nei confronti del terzo responsabile.
Detta istituzione, pertanto, potrà e dovrà detrarre l' importo già percepito dal dipendente, se ancora non gli ha versato quanto dovuto a termini dello Statuto; ovvero pretendere, attraverso un' azione di ripetizione dell' indebito, il rimborso della differenza, qualora questi abbia già beneficiato sia del risarcimento da parte del terzo responsabile che delle prestazioni erogate in conformità dello statuto.
In definitiva: a) il diritto di surroga in favore delle Comunità avviene automaticamente nei confronti del funzionario fin dal momento dell' evento dannoso; b) il terzo responsabile dell' incidente può opporre l' avvenuto risarcimento all' istituzione comunitaria interessata, sempreché la stessa istituzione non lo abbia preavvertito dell' esistenza del diritto di surroga e della volontà di esercitarlo; c) il funzionario è responsabile nei confronti dell' istituzione qualora ne abbia pregiudicato il diritto di surroga.
Aggiungo che la soluzione qui suggerita non cambia in relazione all' art. 85 bis, n. 1, dello Statuto.
12. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte di rispondere come segue al quesito posto dal Tribunal de paix di Lussemburgo:
a) L' art. 73, n. 4, dello Statuto del personale e la nuova versione di cui all' art. 85 bis, n. 1, dello stesso vanno interpretati nel senso che la surrogazione delle Comunità nei diritti e nelle azioni di una persona cui si applichi lo Statuto, o dei suoi aventi causa, nei confronti del terzo responsabile di un incidente - e fino a concorrenza delle prestazioni erogate in adempimento degli obblighi statutari - ha luogo già al momento dell' evento dannoso;
b) la surrogazione produce i suoi effetti nei confronti del terzo responsabile solo a seguito di una comunicazione mediante la quale l' istituzione interessata porti a conoscenza del terzo l' esistenza e l' intenzione di avvalersi di un tale diritto;
c) il dipendente comunitario è responsabile nei confronti dell' istituzione di appartenenza qualora ne pregiudichi il diritto di surroga mediante transazioni o altro; in tal caso l' istituzione potrà detrarre l' importo già percepito dal funzionario o dai suoi aventi diritto se non ha ancora versato quanto loro dovuto a termini dello Statuto, ovvero procedere ad una ripetizione dell' indebito per recuperare la differenza.
(*) Lingua originale: l' italiano.
(1) Più precisamente, la norma in questione stabilisce che "quando la causa del decesso, d' un infortunio o di una malattia di cui è vittima una persona cui si applica il presente statuto è imputabile a un terzo, le Comunità, nei limiti degli obblighi statutari che loro incombono in seguito all' evento dannoso, si surrogano di pieno diritto alla vittima o ai suoi aventi diritto nei loro diritti e azioni contro il terzo responsabile".
(2) Sentenza del 16 ottobre 1980, Boizard / Commissione (Racc. pag. 2975, in particolare pag. 2998).
(3) Rilevo infatti che nella totalità degli ordinamenti giuridici degli Stati membri la nozione di "surrogazione" è riferita esclusivamente al subingresso del surrogante nei diritti del surrogato per effetto e a seguito del pagamento.
(4) Sentenza 18 marzo 1982, causa 103/81, Chaumont-Barthel / Parlamento (Racc. pag. 1003, punto 11 della motivazione).
(5) Sentenza 20 ottobre 1981, Commissione / Belgio (Racc. pag. 2393, punto 8 della motivazione).
(6) Non è forse inutile sottolineare che lo Statuto si applica anche alle persone assicurate tramite il funzionario e che, relativamente alle spese mediche e farmaceutiche, il diritto di surroga delle Comunità copre anche tali prestazioni.
(7) In particolare, e dato quanto è stato affermato nel corso della procedura, sottolineo che anche la richiamata legislazione del Lussemburgo, in base alla quale gli enti di previdenza sociale subentrano nei diritti dell' assicurato fin dal momento in cui si verifica l' evento dannoso e dispongono in tal modo di un proprio diritto di ricorso contro il terzo responsabile, prevede nondimeno che nel caso in cui, nonostante il meccanismo così instaurato, l' assicurato abbia già percepito il risarcimento dei danni da parte del terzo responsabile, l' ente sociale compenserà le prestazioni dovutegli con l' importo che questi ha già ottenuto dal terzo responsabile (v. artt. 118 e 237 del "Code des assurances sociales").