61999CC0377_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. Met het onderhavige beroep komt de Bondsrepubliek Duitsland op tegen beschikking 99/596/EG van de Commissie van 28 juli 1999 (hierna: bestreden beschikking"), voorzover daarin voor de Bondsrepubliek Duitsland (Mecklenburg-Vorpommern) voor het begrotingsjaar 1995 in de sector akkerbouwgewassen een financiële correctie van 5 % in plaats van 2 %, namelijk een bedrag van 18 236 469,20 DEM, is bepaald.
II - Rechtskader
2. De financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is geregeld bij verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad. Op grond van de artikelen 1, lid 2, sub b, en 3, lid 1, van deze verordening worden door het EOGFL, afdeling Garantie, de interventies ter regulering van de landbouwmarkten gefinancierd, waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan.
3. Tot deze interventies behoren ook de hier aan de orde zijnde compensaties voor akkerbouwgewassen, die op basis van verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad en andere specifieke verordeningen worden uitbetaald.
4. Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 verplicht de lidstaten ertoe, zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, alsmede de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
5. Met betrekking tot de maatregelen die de lidstaten op grond van dit artikel moeten nemen om te garanderen dat de door het EOGFL gefinancierde projecten op regelmatige wijze worden uitgevoerd, moet voor de akkerbouwsector worden verwezen naar verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad, op grond waarvan in elke lidstaat een geïntegreerd beheers- en controlesysteem (hierna: GBCS") moet worden ingevoerd.
6. Het GBCS omvat op grond van artikel 2 van verordening nr. 3508/92 onder andere een alfanumeriek systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond. Volgens artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie, die uitvoeringsbepalingen voor verordening nr. 3508/92 behelst, kunnen de lidstaten ook besluiten te werken met een andere eenheid dan percelen landbouwgrond, zoals een kadastraal omschreven perceel of een blok cultuurgrond.
7. Op grond van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 3508/92 verricht de lidstaat een administratieve controle van de steunaanvragen. Op grond van artikel 8, lid 2, worden steekproefsgewijze controles ter plaatse op de landbouwbedrijven verricht. Voor al deze controles stelt de lidstaat een steekproefprogramma op.
8. Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 3887/92 bepaalt dat de administratieve controles en de controles ter plaatse aldus moeten worden doorgevoerd dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd. Met betrekking tot de controles ter plaatse wordt in artikel 6, leden 3, 4 en 5, onder meer bepaald:
3. De controles ter plaatse betreffen ten minste een belangrijke steekproef uit de aanvragen. Deze steekproef moet bestaan uit ten minste:
[...]
- 5 % van de steunaanvragen ‚oppervlakten, welk percentage evenwel slechts 3 % is voor de steunaanvragen ‚oppervlakten boven het aantal van 700 000 per lidstaat en per kalenderjaar.
Indien bij bezoeken ter plaatse belangrijke onregelmatigheden in een regio of deelregio worden geconstateerd, nemen de bevoegde instanties de volgende maatregelen voor deze regio of deelregio: in het lopende jaar verrichten zij extra controles en zij verhogen het in het volgende jaar te controleren percentage aanvragen.
4. De aanvragen waarvoor controles ter plaatse worden verricht, worden door de bevoegde instantie met name aan de hand van een risicoanalyse en van een element inzake hun representativiteit voor de ingediende steunaanvragen bepaald. Bij de risicoanalyse wordt rekening gehouden met:
- de steunbedragen;
- het aantal percelen, de oppervlakte [...] waarvoor de steun wordt aangevraagd;
- de ontwikkeling ten opzichte van het voorgaande jaar;
- de constateringen bij controles in de voorgaande jaren;
- andere door de lidstaten te bepalen omstandigheden.
5. De controles ter plaatse worden onverwacht uitgevoerd en hebben betrekking op alle percelen landbouwgrond [...] waarvoor een of meer aanvragen zijn ingediend [...]."
9. Indien een lidstaat besluit de in artikel 6, lid 3, bedoelde steekproef geheel of gedeeltelijk te controleren door middel van teledetectie, dan moet hij op grond van artikel 7, lid 1, van deze verordening o.a. overgaan tot een fysieke controle van de aanvragen waarvoor niet op grond van foto-interpretatie ten genoegen van de bevoegde instantie kan worden geconcludeerd dat de aangifte juist is.
10. Worden door een lidstaat de genoemde controlebepalingen geschonden of de daaruit voortvloeiende verplichtingen niet in acht genomen, dan dient de Commissie overname van de uitgaven te weigeren. Op grond van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 worden de financiële gevolgen van onregelmatigheden of nalatigheden [die] voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de lidstaten te wijten zijn", namelijk niet door de Gemeenschap gedragen.
III - Feiten en procedure
11. Voor het begrotingsjaar 1995, betreffende het oogstjaar 1994, kende de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern steun toe in de sector akkerbouwgewassen. De aanwending van deze steun werd overeenkomstig de verordeningen nr. 3508/92 en nr. 3887/92 met het in Mecklenburg-Vorpommern opgezette GBCS gecontroleerd.
12. Met het oog op de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1995 voerde de Commissie van 23 tot en met 27 oktober 1995 in Mecklenburg-Vorpommern controles overeenkomstig de verordeningen nrs. 1765/92, 2078/92 en 2080/92 uit.
13. Bij brief van 13 februari 1996 deelde de Commissie haar opmerkingen aan de Duitse autoriteiten mee. Daarin vestigde zij hun aandacht met name op onvolkomenheden die zij had vastgesteld in het beheer van en de controle op de sector landbouwgewassen. Met name wees zij op onvolkomenheden in de controles ter plaatse.
14. In de vervolgens met de Duitse autoriteiten gevoerde correspondentie betreffende de opmerkingen van de Commissie over de resultaten van haar controle handhaafde de Commissie haar bezwaren en werkte zij deze nader uit.
15. Bij brief van 17 juni 1997 deelde de Commissie het federale Ministerie van Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw de voorlopige resultaten van de controle van 23 tot en met 27 oktober 1995 in Mecklenburg-Vorpommern mee en stelde zij een correctie ter hoogte van 5 % van de uitgaven voor.
16. Na verder mondeling en schriftelijk overleg tussen de Duitse autoriteiten en de Commissie deelde laatstgenoemde de Duitse autoriteiten bij brief van 12 juni 1998 op formele wijze, in de zin van beschikking in 94/442, de resultaten van de controle in Mecklenburg-Vorpommern mee. Hierbij verklaarde de Commissie dat zij op grond van de door de Duitse autoriteiten verstrekte uitleg afzag van de financiële correctie van 5 % en een correctie van 2 % gepast achtte.
17. De Commissie baseerde deze nieuwe beoordeling van het risico van schade voor de gemeenschapsbegroting op een aantal overwegingen, waaronder de volgende: Volgens de gegevens in de brief van het Ministerie van Landbouw van 3 september 1997 werd in Mecklenburg-Vorpommern ongeveer 90 % van alle blokken cultuurgrond gebruikt voor één gewas of lag braak. Deze bewering, waarvan de juistheid bij latere controles voor goedkeuring van de rekeningen kan worden nagegaan, is van doorslaggevende betekenis bij de vaststelling van de voor de gemeenschapsbegroting eventueel ontstane schade." De Commissie behield zich echter de mogelijkheid voor, het correctiepercentage te verhogen indien bij een in de loop van het jaar 1998 uit te voeren controlebezoek twijfel zou rijzen over de juistheid van de informatie van de Duitse autoriteiten die tot een wijziging van het correctiepercentage had geleid.
18. Bij brief van 28 juli 1998 verzocht de Duitse regering om inleiding van een bemiddelingsprocedure.
19. In augustus 1998 verrichtten de diensten van de Commissie een tweede controlebezoek in de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern (hierna: tweede controlebezoek").
20. Bij brief van 24 november 1998 aan de Duitse autoriteiten, die ook aan het bemiddelingsorgaan werd gezonden, merkte de Commissie met name over de resultaten van het tweede controlebezoek het volgende op:
Mag ik nog uw aandacht vestigen op een punt dat van groot belang zou kunnen zijn voor een bemiddelingsprocedure? Tijdens een gemeenschappelijk controlebezoek van DG VI en de dienst financiële controle in augustus 1998 is gebleken dat voor veel aanvragen de werkelijk bebouwde oppervlakte niet met de kadastrale oppervlakte van de percelen overeenstemde, of dat de werkelijk bebouwde oppervlakte niet volledig als perceel landbouwgrond was aangegeven. Indien de gegevens betreffende de werkelijk bebouwde oppervlakten niet van het kadaster afkomstig zijn, doch berusten op gegevens van de landbouwer, zou de noodzaak om de percelen landbouwgrond bij de bezoeken ter plaatse te meten nog groter zijn. In dat geval zou het argument van de Duitse autoriteiten dat ongeveer 90 % van de blokken cultuurgrond voor slechts één gewas wordt gebruikt of zelfs volledig braak ligt, aan kracht verliezen. De kwestie wordt momenteel onderzocht en ik zou u dankbaar zijn als u mij zo spoedig mogelijk uw opmerkingen dienaangaande zou meedelen."
21. In zijn eindverslag van 30 december 1998, dat is opgesteld na raadpleging van de Commissie op 4 november 1998 en de Duitse autoriteiten op 3 december 1998, op basis van een aantal schriftelijke stellingnamen van beide partijen, neemt het bemiddelingsorgaan akte van de bij brief van 24 november 1998 geuite bezwaren van de Commissie en van het antwoord hierop van de Duitse autoriteiten. Het bemiddelingsorgaan wijst op de zwakke punten van het controlesysteem, maar ook op de inspanningen van de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern; aangezien het gaat om een nieuwe deelstaat, verdienen deze inspanningen bijzondere erkenning. Het bemiddelingsorgaan komt aldus tot de conclusie dat het in ieder geval gerechtvaardigd was, het forfaitaire correctiepercentage van 5 % dat aanvankelijk door de diensten van de Commissie was voorgesteld, niet toe te passen.
22. In haar syntheseverslag van 12 januari 1999 over de controleresultaten voor de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, voor het begrotingsjaar 1995 stelde de Commissie op grond van de tot dan toe in de controleprocedure vergaarde informatie een financiële correctie van 2 % in plaats van 5 % voor. Dit echter onder het voorbehoud dat de verklaring van de Duitse autoriteiten dat ongeveer 90 % van alle blokken cultuurgrond in Mecklenburg-Vorpommern voor slechts één akkerbouwgewas werd gebruikt of braak lag bij latere controles in het kader van de goedkeuring van de rekeningen juist zou blijken (hierna: voorbehoud").
23. In een aanvulling op het syntheseverslag van 27 mei 1999 bepaalde de Commissie haar standpunt met betrekking tot het eindverslag van het bemiddelingsorgaan van 30 december 1998. Zij stelde dat er weliswaar geen sprake was van een duidelijk geval van misbruik, maar wel van ernstige onvolkomenheden in het controlesysteem, waardoor een correctie van 5 % gerechtvaardigd was. Uit het resultaat van de controle van augustus 1998 bleek volgens haar dat de situatie nog ernstiger was dan gedacht, hetgeen bij brief van 24 november 1998 aan de Duitse autoriteiten was meegedeeld, maar waarmee het bemiddelingsorgaan in haar eindverslag geen rekening had gehouden. Met name werden op 15 % van de blokken cultuurgrond verschillende gewassen geteeld, en maakten de percelen waaruit deze blokken cultuurgrond bestonden, 29 % van alle percelen uit. Vrijwel alle blokken cultuurgrond bestonden uit een aantal kadastrale percelen, en meer dan de helft van de kadastrale percelen was verdeeld over twee of meer vaak aan dezelfde producent toebehorende blokken cultuurgrond.
24. Volgens eigen zeggen hebben de Duitse autoriteiten de aanvulling op 21 juli 1999 ontvangen.
25. Bij brief van 18 juni 1999 deelde de Commissie onder verwijzing naar de bemiddelingsprocedure haar definitieve conclusies mee betreffende de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, over het begrotingsjaar 1995 betreffende de sector akkerbouwgewassen. Deze conclusies stemmen inhoudelijk in wezen overeen met de opmerkingen in de aanvulling op het syntheseverslag.
26. Nadat het Comité van het EOGFL de lidstaten op 22 juli 1999 had gehoord, gaf de Commissie op 28 juli 1999 de bestreden beschikking. Hierin werd op de Bondsrepubliek Duitsland (Mecklenburg-Vorpommern) een correctie van 5 % van de uitgaven toegepast, te weten een bedrag van 30 394 115, 33 DEM.
27. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 7 oktober 1999, verzoekt de Bondsrepubliek Duitsland het Hof om nietigverklaring van de bestreden beschikking voorzover haar daarin een meerbedrag van 18 236 469,20 DEM in rekening wordt gebracht. Dit bedrag komt overeen met het verschil tussen de correctie van 5 % en die van 2 %.
28. De Commissie concludeert tot verwerping van het beroep en verwijzing van verzoekster in de kosten.
IV - Inleidende opmerkingen over het geschil
29. Voordat op elk van de middelen kan worden ingegaan, moeten enkele opmerkingen worden gemaakt.
1. Achtergrond van het geschil: criteria voor de risicobeoordeling.
30. Om te beginnen is een bijzondere complicatie, dat in casu drie verschillend gedefinieerde oppervlakte-eenheden en dus drie verschillende referentie-eenheden worden gebruikt, namelijk perceel (Parzelle"), blok cultuurgrond (Feldstück") en kadastraal perceel (Flurstück").
31. Het perceel is de oppervlakte-eenheid dat het GBCS op grond van verordening nr. 3508/92 als uitgangspunt neemt. Op grond van artikel 1, lid 4, van deze verordening wordt onder een perceel landbouwgrond" verstaan een ononderbroken stuk grond waarop één enkel gewas wordt geteeld door één enkel bedrijfshoofd." Een perceel wordt dus altijd met slechts één gewas bebouwd of braakgelegd (aan het gebruik gerelateerde oppervlakte-eenheid) en is volgens de Commissie voor haar de relevante referentie- en rekeneenheid.
32. De Duitse Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungsverordnung (verordening inzake compensatiebetalingen voor akkerbouwgewassen; hierna: KAV") kent echter naast percelen ook blokken cultuurgrond en kadastrale percelen. Het Duitse stelsel voor identificatie van landbouwgrond is daarbij in de eerste plaats gebaseerd op blokken cultuurgrond. Volgens § 3, lid 4a, KAV is een blok een ononderbroken stuk landbouwgrond van één producent, gebruikt voor één of meer landbouwgewassen of braakliggend, en afgebakend door natuurlijke grenzen of omgeven door gronden die door een andere producent worden geëxploiteerd. Een blok kan bestaan uit één of meer kadastrale percelen of delen daarvan." Een blok cultuurgrond is dus een aan de ligging gerelateerde oppervlakte-eenheid.
33. Het kadastraal perceel wordt in § 3, lid 3, KAV gedefinieerd als een kadastraal afgebakende oppervlakte" en is dus een aan de eigendom gerelateerde oppervlakte-eenheid.
34. Uit de verschillende definities volgt dat de drie genoemde oppervlakte-eenheden elkaar kunnen overlappen en uit de andere oppervlakte-eenheden of delen daarvan kunnen zijn samengesteld.
35. In dit verband wil ik in de eerste plaats opmerken dat volgens de definitie alleen bij percelen de oppervlakte waarop één gewas wordt geteeld, altijd met de perceeloppervlakte samenvalt, maar dat een blok en een kadastraal perceel daarentegen met verscheidene gewassen kunnen zijn bebouwd, zodat de oppervlakte van een bepaald, op een blok cultuurgrond of een kadastraal perceel verbouwd gewas ook slechts een deel van deze oppervlakten kan uitmaken.
36. Voorts moet erop worden gewezen dat alleen bij een kadastraal perceel de werkelijke oppervlakte rechtstreeks uit het kadaster blijkt.
37. Deze beide punten zijn van belang voor de vraag welke controles in de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern hadden moeten worden uitgevoerd om de juistheid van de steunbetalingen te garanderen, en hebben dus uiteindelijk betrekking op de vraag hoe groot de oppervlakte is waaraan een risico is verbonden. Van het opmeten van de blokken cultuurgrond - de aan de ligging gerelateerde oppervlakte-eenheid - kan namelijk alleen worden afgezien indien en voorzover de blokken volledig en met één gewas worden bebouwd en uit volledige kadastrale percelen bestaan. In dit geval kan de oppervlakte van het blok of de blokken op basis van de kadastrale percelen uit het kadaster worden afgeleid en is een visuele controle voldoende om na te gaan of het blok cultuurgrond volledig, en dus op de uit het kadaster blijkende oppervlakte, met één bepaald gewas is bebouwd.
2. Structuur van het beroep
38. De Bondsrepubliek Duitsland merkt om te beginnen op, dat de Commissie in de aanvulling op het syntheseverslag de verhoging van de financiële correctie van 2 % naar 5 % met de volgende zeven constateringen onderbouwt:
1 - De risicobeoordeling betreft niet 10 % of 15 % van de blokken cultuurgrond, maar 29 % van alle percelen landbouwgrond.
2 - Bijna alle blokken cultuurgrond bestonden uit verscheidene kadastrale percelen.
3 - Meer dan de helft van de kadastrale percelen is verdeeld over twee of meer blokken cultuurgrond, die vaak aan dezelfde producent toebehoren; in deze gevallen kan niet worden uitgesloten dat voor een perceel landbouwgrond waarvoor een hogere premie gold, een grotere oppervlakte is aangegeven;
4 - Voor ongeveer 50 % van alle percelen in de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern bestaat een risico.
5 - Bij gebrek aan een uitgebreide tegencontrole bestond er een zeer groot gevaar van hogere aangiften.
6 - Het Amt Schwerin heeft minder controles uitgevoerd dan aangegeven, en over de ter plaatse uitgevoerde controles onjuiste gegevens verstrekt.
7 - Betwijfeld moet worden, of het Amt Schwerin de risicoanalyse daadwerkelijk heeft uitgevoerd zoals aangegeven.
39. De Duitse regering baseert haar beroep op vier middelen: in de eerste plaats is het voorbehoud van de Commissie voor de toepassing van de correctie van 2 % in plaats van de oorspronkelijk vastgestelde 5 %, vervallen. In de tweede plaats vertoont de bestreden beschikking wezenlijke procedurefouten, aangezien deze is gebaseerd op argumenten - de in punt 38 genoemde vaststellingen 1 tot en met 4 (hierna: vaststellingen 1 tot en met 4") - die enerzijds niet aan de orde zijn geweest in de schriftelijke procedure tot goedkeuring van de rekeningen, de bilaterale gesprekken of de bemiddelingsprocedure, en anderzijds onjuist zijn. In de derde plaats zijn de argumenten die in de bemiddelingsprocedure aan de orde zijn geweest - de in punt 38 genoemde vaststellingen 5 tot en met 7 (hierna: vaststellingen 5 tot en met 7") voor de verhoging van de financiële correctie irrelevant. In de vierde plaats, ten slotte, is de risicobeoordeling door de Commissie onjuist.
3. Gevolgtrekkingen uit de vergelijking tussen de achtergrond van het geschil en de structuur van het beroep
a. De vaststellingen van de Commissie in het licht van de verschillende oppervlakte-eenheden
40. De verhouding tussen de drie gebruikte oppervlaktebegrippen moet voor ogen worden gehouden om de betekenis van de vaststellingen 1 tot en met 4 in de aanvulling op het syntheseverslag te kunnen beoordelen, vooral hun meerwaarde ten opzichte van de uitgangspunten, die vóór de aanvulling reeds in de correctieprocedure aan de orde waren geweest, en hun verhouding tot de resultaten van het tweede controlebezoek.
41. Er moet van worden uitgegaan dat de blokken cultuurgrond waarop verscheidene gewassen worden verbouwd, moeten worden opgemeten omdat zij in beginsel het gevaar van te hoge aangiften met zich brengen, en uit een extrapolatie van een steekproef naar aanleiding van het eerste controlebezoek bleek dat bij 17,3 % van deze risico-oppervlakten inderdaad een te hoge aangifte was gedaan.
42. Een gedeelte van de vaststellingen 1 tot en met 4 is gebaseerd op het resultaat van het tweede controlebezoek waaruit bleek dat niet 10 % van de blokken cultuurgoed, zoals door verzoekster gesteld, maar in feite 15 % met verscheidene gewassen was bebouwd.
43. Uit de gegevens van de Commissie blijkt dat zij aanvankelijk intern uitging van 18 % risicopercelen, hetgeen overeenstemt met de door verzoekster genoemde 10 % van met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond. Indien nu op grond van het tweede controlebezoek wordt uitgegaan van 15 % met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond, moet het aandeel risicopercelen (die in met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond liggen) 29 % bedragen. Op basis van het (zelfde) risico van te hoge aangiften van 17,3 % leidt dit bij 18 % risicopercelen tot een verliesrisico van ongeveer 3 %, en bij 29 % risicopercelen tot een risico van meer dan 5 %.
44. De verklaring in vaststelling 1 met betrekking tot het aandeel risicopercelen transponeert dus het - oorspronkelijk op basis van proeven, waarvan de representativiteit kennelijk onbetwist is - gelegde verband tussen het aandeel van met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond en risicopercelen, naar het - in het tweede controlebezoek vastgestelde - aandeel met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond. Er is dan ook kennelijk geen sprake van wijziging van de referentie-eenheid, wat op zichzelf het risico van verlies voor de gemeenschapsbegroting zou hebben verhoogd.
45. De vaststellingen 2 en 3 hangen samen met de constatering van de Commissie in het tweede controlebezoek, dat met één gewas bebouwde blokken cultuurgrond alleen tot de risicovrije oppervlakten kunnen worden gerekend indien zij met de kadastrale percelen overeenkomen. Aangezien hiervan bij een bepaald deel van de blokken cultuurgrond geen sprake was, bestaat er ook met betrekking tot een deel van de resterende 85 % met één gewas bebouwde blokken cultuurgrond een risico (hierna: problematiek blok cultuurgrond/kadastraal perceel"). In dit verband stelt de Commissie vast dat vrijwel alle blokken cultuurgrond uit verscheidene kadastrale percelen bestaan. Verzoekster merkt dienaangaande op dat dit een juiste weergave van de - ook reeds bij de Commissie bekende - plaatselijke situatie was. De vaststelling dat meer dan de helft van de kadastrale percelen in twee of meer blokken cultuurgrond ligt, die vaak aan dezelfde producent toebehoren, berust op een extrapolatie op basis van de steunaanvragen die de Commissie heeft ingezien.
46. Ten slotte is vaststelling 4, dat ongeveer 50 % van alle percelen uit risicopercelen bestaat, een gevolgtrekking uit de twee belangrijkste uitkomsten van het tweede controlebezoek en de eerdergenoemde vaststellingen: volgens het verweerschrift van de Commissie gaat deze berekening enerzijds uit van de 29 % risicopercelen op basis van de 15 % met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond en anderzijds van de resterende 71 % van de percelen die volgens de Commissie gezien de problematiek blok cultuurgrond/kadastraal perceel" tot de risico-oppervlakten moeten worden gerekend. De Commissie past hierbij het door haar - weliswaar met betrekking tot de met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond - gemelde risicopercentage op te hoge aangiften van 17,3 % toe, zodat bij de 29 % ongeveer 14 % van de percelen als risico-oppervlakten moet worden bijgeteld. Dit komt in totaal neer op 43 % risicopercelen.
47. Samenvattend zijn de vaststellingen 1 tot en met 4 dus de getalsmatige weergave van de resultaten van de door de Commissie genomen proeven, op grond waarvan een hoger verliesrisico dan aanvankelijk aangenomen bestond omdat enerzijds 15 % en niet 10 % van de blokken cultuurgrond met verscheidene gewassen was bebouwd, en anderzijds ook de met één gewas bebouwde blokken cultuurgrond op grond van de problematiek blok cultuurgrond/kadastraal perceel" tot de risico-oppervlakten moesten worden gerekend.
b. Classificatie van verzoeksters grieven
48. In de eerste plaats moet voor ogen worden gehouden dat het beroep van de Bondsrepubliek Duitsland kennelijk is gebaseerd op een onderscheid tussen twee groepen vaststellingen in de aanvulling, namelijk enerzijds de vaststellingen 1 tot en met 4 en anderzijds de vaststellingen 5 tot en met 7.
49. De vaststellingen 5 tot en met 7 zijn volgens verzoekster in de administratieve procedure aan de orde geweest en door het bemiddelingsorgaan behandeld, en hebben reeds gediend tot motivering van de correctie van 2 % in het syntheseverslag. In het derde middel betoogt verzoekster in dit verband dus in wezen, dat deze vaststellingen geen rechtvaardiging voor de verhoging tot 5 % konden vormen, respectievelijk dat een tweede beroep daarop, voor de verhoging, blijk geeft van een verkeerde uitoefening van de beoordelingsvrijheid. Evenmin zijn deze vaststellingen inhoudelijk geschikt als motivering voor een correctie van meer dan 2 %. Volgens het derde middel heeft dus enerzijds de Commissie wegens het hergebruik" van de vaststellingen haar beoordelingsvrijheid misbruikt" en is anderzijds de correctie ter hoogte van 5 % inhoudelijk onjuist.
50. De vaststellingen 1 tot en met 4 komen volgens verzoekster voort uit de tweede controle en zijn, als grond voor de correctieverhoging naar 5 %, voor het eerst vermeld in de aanvulling. Volgens het tweede middel van verzoekster zijn dus wezenlijke vormvoorschriften geschonden. In concreto verwijt zij de Commissie, door het verhoogde correctiepercentage en de daaraan ten grondslag liggende vaststellingen 1 tot en met 4 te laat te hebben meegedeeld, het voorwerp van de procedure ontoelaatbaar te hebben uitgebreid. Met name heeft de Commissie aldus ook de beginselen van de bemiddelingsprocedure en het recht om te worden gehoord, geschonden. Overigens kunnen deze vaststellingen ook inhoudelijk de correctieverhoging niet dragen.
51. De grief in het eerste middel berust ook op het verband tussen het syntheseverslag, en wel op het onder de feiten vermelde voorbehoud", en de aanvulling, namelijk de vaststelling daarin dat uit de tweede controle is gebleken dat 15 % van de blokken cultuurgrond daadwerkelijk met meer dan één gewas is bebouwd. Verzoekster betoogt dat het voorbehoud vervallen is en dat de Commissie op grond van het beginsel, dat zij aan haar eigen beslissingen is gebonden, dus niet van de in het syntheseverslag voorgestelde correctie van 2 % mocht afwijken. Het gaat hier rechtens dus niet om het verval van het voorbehoud", maar om de grief dat de administratie het beginsel heeft geschonden, dat zij aan haar eigen beslissingen is gebonden.
52. Verzoeksters vierde middel komt in wezen op tegen de beknopt uitgedrukte vaststelling van de Commissie, dat de gehele controle ter plaatse in Mecklenburg-Vorpommern gebrekkig was en aanzienlijke kans op verlies voor het EOGFL met zich bracht. Verzoekster is van mening dat aan de vastgestelde gebreken hooguit de conclusie kan worden verbonden dat het gevaar van schade voor het EOGFL gering was.
53. Volgens het vierde middel en de grieven die de inhoudelijke juistheid van de correctie respectievelijk de eraan ten grondslag liggende vaststellingen in het tweede en het derde middel betwisten, is de correctie van 5 % onjuist. Daarentegen betwist verzoekster, zoals zij ter terechtzitting heeft bevestigd, niet de correctie van 2 % en de aan deze correctie ten grondslag liggende veronderstellingen of berekeningen van de Commissie.
54. Thans zal ik in de eerste plaats in detail ingaan op de procedurele middelen, namelijk schending van het beginsel dat de administratie aan haar eigen beslissingen is gebonden, inbreuk op de beginselen van de bemiddelingsprocedure en de procedure van goedkeuring van de rekeningen, schending van het recht om te worden gehoord en misbruik van de beoordelingsvrijheid door de Commissie. Vervolgens moet worden onderzocht of de bestreden correctie gelet op de eraan ten grondslag liggende vaststellingen en de daarop gebaseerde risicobeoordeling onjuist was.
V - Beoordeling van het geschil
A - Procedurele aspecten
1. Algemene opmerkingen over de procedure van goedkeuring van de rekeningen
55. Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad bevat de rechtsgrondslag voor correcties van door het EOGFL, afdeling Garantie, te financieren uitgaven. Op grond van artikel 5, lid 2, sub c, ervan neemt de Commissie een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan communautaire financiering, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht. Voorts bepaalt artikel 8, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 729/70 dat de Gemeenschap niet de financiële gevolgen van onregelmatigheden of nalatigheden draagt die aan de overheidsdiensten of organen van de lidstaten te wijten zijn.
56. De procedure van goedkeuring van de rekeningen verschilt dus wezenlijk van de sanctieprocedure in geval van een onrechtmatig toegekend financieel voordeel, maar ook van de niet-nakomingsprocedure.
57. De procedure van goedkeuring van de rekeningen is namelijk geen sanctieprocedure, aangezien de goedkeuring of afkeuring van bepaalde uitgaven berust op een objectieve beoordeling, of tevoren aan de voorwaarden voor de toekenning van de desbetreffende steun was voldaan.
58. Wat het verschil met de niet-nakomingsprocedure betreft, hoeft er slechts op te worden gewezen dat de Commissie in een procedure van goedkeuring van de rekeningen niet vrij is om de goedkeuring van onrechtmatig verrichte uitgaven goed of af te keuren. Volgens het Hof beoogt de procedure van de goedkeuring der rekeningen niet alleen het werkelijk bestaan en de regelmatigheid van de uitgaven maar ook de juiste verdeling tussen de lidstaten en de Gemeenschap van de uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid voortvloeiende financiële lasten vast te stellen". Volgens deze rechtspraak mag de Commissie dus niet van de voorschriften voor de verdeling van deze lasten afwijken.
59. Gezien deze doelstelling van de procedure van goedkeuring van de rekeningen is er ook verschil tussen de waarborgen waarmee deze en de andere genoemde procedures zijn omgeven.
60. Om te beginnen wordt het kader van een procedure van goedkeuring van de rekeningen niet door de geschonden voorschriften van gemeenschapsrecht bepaald. Voorop staat namelijk niet zozeer de vraag of deze voorschriften zijn geschonden, maar welke risico's voor de gemeenschapsbegroting daaruit voortvloeien. Anders dan in een niet-nakomingsprocedure, waarin volgens vaste rechtspraak de [tot de betreffende lidstaat gerichte] schriftelijke ingebrekestelling tot doel [heeft], het onderwerp van het geschil te bepalen" en het onderwerp van een beroep krachtens artikel 169 wordt bepaald door het met redenen omkleed advies van de Commissie", is de procedure van goedkeuring van de rekeningen geen voorafgaande procedure in de zin van artikel 226, lid 1, EG. Wanneer de door de Commissie gelaakte zwakke punten van het nationale controlesysteem in wezen niet worden bestreden, betreft de discussie tijdens de procedure van goedkeuring van de rekeningen alleen de daaruit te trekken consequenties. Zo worden in het onderhavige geval de zwakke punten van het controlesysteem in Mecklenburg-Vorpommern door de Duitse regering niet betwist, maar wel de daaruit voortvloeiende risico's voor de gemeenschapsbegroting.
61. In dit verband moet worden gewezen op de regel van de bewijslastverdeling, op grond waarvan de Commissie moet [...] aantonen dat de communautaire regels zijn geschonden, maar de lidstaat [...] in voorkomend geval [dient] te bewijzen, dat de Commissie een vergissing heeft begaan met betrekking tot de daaraan te verbinden financiële consequenties". De vaststelling tijdens de procedure van goedkeuring van de rekeningen van nieuwe feiten die de gemeenschapsbegroting in gevaar dreigen te brengen, vormt in beginsel dus geen uitbreiding van het voorwerp van het geschil.
62. Het beroep op dergelijke nieuwe feiten is echter onderworpen aan de waarborgen die voortvloeien uit de aard van de procedure van goedkeuring van de rekeningen als procedure op tegenspraak. Hierover verklaarde het Hof het volgende: [...] een definitieve eindbeschikking betreffende de goedkeuring van de jaarrekeningen wordt gegeven na een bijzondere procedure op tegenspraak, die de lidstaten alle waarborgen biedt dat zij hun standpunt kenbaar kunnen maken". In de zaak die tot het aangehaalde arrest heeft geleid, leidden deze waarborgen tot nietigverklaring van de bestreden eindbeschikking van de Commissie betreffende de goedkeuring van de rekeningen, omdat deze was gebaseerd op onderzoeksresultaten die de lidstaat vóór het geven van de eindbeschikking niet waren meegedeeld, zodat deze geen opmerkingen over deze resultaten had kunnen maken.
63. Tot slot de bemiddelingsprocedure. In de eerste plaats merk ik op dat de procedurele beginselen van artikel 8 van verordening (EEG) nr. 1663/95 van de Commissie niet op de onderhavige procedure van toepassing zijn, aangezien deze verordening op grond van artikel 10 ervan niet van toepassing is op het begrotingsjaar 1995.
64. Zoals bekend, is de bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, ingevoerd bij beschikking 94/442/EG van de Commissie. Deze procedure heeft tot doel, de uiteenlopende standpunten van de Commissie en de lidstaat waarvan de Commissie voornemens is bepaalde uitgaven uit te sluiten, nader tot elkaar te brengen. Overigens is de bemiddelingsprocedure geen vervanging van de bilaterale gesprekken, die tijdens de gehele procedure plaatsvinden. Het bemiddelingsorgaan stelt een rapport op; de Commissie is echter niet aan de daarin bepaalde standpunten gebonden.
2. De stelling dat de Commissie aan haar eigen beslissingen is gebonden
65. Het eerste middel van de Duitse regering bedoelt te betogen dat het voorbehoud van de formele mededeling van 12 juni 1998 door de resultaten van het tweede controlebezoek is vervallen. Naar haar mening is de Commissie gebonden door de duidelijke bewoordingen van haar voorbehoud.
66. Om te beginnen is het verval van een voorbehoud in beginsel irrelevant voor de beoordeling van de rechtmatigheid van een beslissing over de goedkeuring van de rekeningen. Voorzover de Commissie namelijk in een procedure van goedkeuring van de rekeningen de bestaande risico's van schade voor de gemeenschapsbegroting wegens de niet-nakoming van een communautaire regeling moet beoordelen, doet zij dit in het kader van een lopende procedure. Mocht de Commissie daarbij van mening zijn dat zij op een gegeven moment tijdens de lopende procedure niet over alle voor een eindbeoordeling noodzakelijke gegevens beschikt, mag zij aan haar voorlopige standpunt in beginsel het voorbehoud van nadere verificaties verbinden. Blijkt vervolgens echter uit deze verificaties dat de te vrezen risico's hoger moeten worden ingeschat dan aanvankelijk aangenomen, is de vraag of de resultaten van de verificaties van de Commissie al dan niet tot een verval van het voorbehoud hebben geleid, in beginsel irrelevant voor de geldigheid van de eindbeschikking van de Commissie. Derhalve moet het eerste middel worden afgewezen.
67. Dit betekent evenwel niet dat voorbehouden van de Commissie aan rechterlijke toetsing zijn onttrokken. In dit verband wijs ik op het arrest van het Hof in zaak 129/84, op grond waarvan de Commissie op haar eigen uitlegging van een door haar gemaakt voorbehoud slechts een beroep kan doen wanneer de betrokken lidstaat het voorbehoud op dezelfde manier had moeten verstaan".
68. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland volgt uit feit dat in het voorbehoud de toepassing van een lager correctiepercentage afhankelijk wordt gesteld van het bewijs van de juistheid van de verklaring van de Duitse autoriteiten dat in Mecklenburg-Vorpommern ongeveer 90 % van alle blokken cultuurgrond met één gewas is bebouwd of braak ligt, dat de Commissie haar risicobeoordeling op het getalsmatige aandeel van met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond heeft gebaseerd, en bijvoorbeeld niet op het procentuele aandeel van de oppervlakten in de totale oppervlakte van alle stukken cultuurgrond. De Commissie benadrukt daarentegen dat het voorbehoud alleen in het licht van mogelijke risico's voor de gemeenschapsbegroting mag worden uitgelegd; de verklaring van de Duitse regering dat 90 % van de blokken cultuurgrond met slechts één gewas is bebouwd, moest volgens haar als indicatie van een risico-oppervlakte van een bepaalde omvang worden opgevat.
69. Op het eerste gezicht lijkt de door de Commissie voorgestane uitlegging van haar eigen voorbehoud niet onjuist, zodat er ten minste op grond van de hiervoor aangehaalde rechtspraak van kan worden uitgegaan dat zij door de Bondsrepubliek op dezelfde manier had moeten worden verstaan. Niet te vergeten is namelijk dat het bij de hier aan de orde zijnde uitgaven om oppervlaktegerelateerde steun gaat. In het kader van de risicobeoordeling door de Commissie lijkt het daarom voor de hand liggend dat het voorbehoud, hoewel het blijkens de formulering aan het gebruik was gerelateerd, in werkelijkheid - in het kader van de hier onbetwiste veronderstelling dat blokken cultuurgrond op het eerste gezicht geen risico-oppervlakte zijn indien zij met één gewas worden bebouwd en uit volledige kadastrale percelen bestaan - aan de oppervlakte was gerelateerd.
70. Deze discussie over de inhoud en de strekking van het voorbehoud van de Commissie is echter alleen van belang indien de Commissie kan worden geacht zichzelf door het voorbehoud te hebben gebonden met betrekking tot haar latere risicobeoordeling.
71. Dit lijkt echter om de volgende redenen niet het geval. Ik heb er reeds op gewezen dat op grond van de hier toepasselijke rechtsregels in beginsel op elk moment in de procedure een beroep kan worden gedaan op ter kennis van de Commissie gekomen nieuwe feiten inzake de gevolgen van gebreken van het betrokken nationale controlesysteem. Hieruit volgt dat de Commissie tijdens de procedure haar risicobeoordeling op basis van deze nieuwe feiten in beginsel kan wijzigen zolang de lidstaat voldoende in de gelegenheid wordt gesteld, daarover opmerkingen te maken. Dit kan met name na de bekendmaking van een voorlopige risicobeoordeling onder voorbehoud gebeuren, zoals in het onderhavige geval.
72. In de onderhavige zaak betreft het voorbehoud van de Commissie uiteindelijk de hoogte van de risico's voor de gemeenschapsbegroting. Er moet echter op worden gewezen dat een weigering om bepaalde uitgaven voor rekening van het EOGFL, afdeling Garantie, te laten komen, niet ter beoordeling van de Commissie is, indien de uitgaven niet overeenkomstig het gemeenschapsrecht zijn gedaan. Indien het - overeenkomstig de uitlegging van het voorbehoud door de Duitse regering - in de bedoeling van de Commissie zou hebben gelegen haar risicobeoordeling alleen van het aantal met één gewas bebouwde blokken cultuurgrond, en niet van het werkelijke aandeel van de risico-oppervlakten afhankelijk te stellen, dan had zij haar beoordelingsvrijheid derhalve verkeerd uitgeoefend. Het staat de Commissie met andere woorden niet vrij, zichzelf met betrekking tot de toekomstige resultaten van haar verificaties te binden.
73. Daarom geef ik in overweging, het eerste middel als ondeugdelijk, subsidiair als ongegrond te verwerpen.
3. Het tijdstip waarop in de procedure een beroep op de resultaten van het tweede controlebezoek is gedaan
74. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland is de bestreden beschikking onrechtmatig wegens het tijdstip waarop in de procedure een beroep is gedaan op de resultaten van het tweede controlebezoek. Op basis van de niet onomstreden premisse dat de verhoging van de financiële correctie van 2 % naar 5 % uitsluitend op de vaststellingen 1 tot en met 4 berust, acht de Duitse regering de bestreden beschikking onrechtmatig omdat deze vier vaststellingen naar haar mening noch in de schriftelijke procedure van goedkeuring van de rekeningen, noch in de bilaterale gesprekken, noch in de bemiddelingsprocedure aan de orde zijn geweest.
75. Hierbij wil ik in de eerste plaats aantekenen dat in een procedure van goedkeuring van de rekeningen het beroep op nieuwe feiten op basis waarvan de eindbeschikking een hoger risico voor de gemeenschapsbegroting vaststelt, het voorwerp van de procedure in beginsel niet uitbreidt. De doorslaggevende vraag of de desbetreffende lidstaat voldoende in de gelegenheid was daarover opmerkingen te maken, heeft overigens niet zozeer betrekking op het regelmatige verloop van de procedure, als wel op de vraag of het recht om te worden gehoord is gewaarborgd, welke vraag dus ook in dit kader moet worden beantwoord.
76. In het onderhavige geval heeft de Commissie haar voorbehoud op 12 juni 1998 geformuleerd, dus voordat het bemiddelingsorgaan door de Bondsrepubliek Duitsland werd ingeschakeld. Zij vermeldde duidelijk dat haar beoordeling voorlopig was, vooral doordat zij een tweede controlebezoek aankondigde. Dit tweede bezoek vond plaats in augustus 1998, kort na het verzoek van de Duitse autoriteiten van 28 juni 1998 om inleiding van de bemiddelingsprocedure. Bij brief van 24 november 1998 - dus nog tijdens de bemiddelingsprocedure - deelde de Commissie de Duitse autoriteiten de eerste resultaten van het tweede controlebezoek mee met het verzoek om opmerkingen, en stelde tegelijkertijd het bemiddelingsorgaan op de hoogte. Op 11 december 1998 dienden de Duitse autoriteiten bij het bemiddelingsorgaan hun opmerkingen over de brief van de Commissie van 24 november 1998 in. In het syntheseverslag van de Commissie van 12 januari 1999 over de resultaten van de controle voor de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, voor het begrotingsjaar 1995 werd noch over de in het eindverslag van het bemiddelingsorgaan geuite bezwaren, noch over de uitkomsten van het tweede controlebezoek een standpunt ingenomen. Dit gebeurde pas in de aanvulling op het syntheseverslag van 27 mei 1999.
77. Daar het bemiddelingsorgaan bij de opstelling van zijn eindverslag niet beschikte over de gegevens uit het tweede controlebezoek die later ter motivering van het verhoogde correctiepercentage zijn gebruikt, is in de procedure van goedkeuring van de rekeningen volgens de Duitse regering een wezenlijke vormvoorschrift verzuimd.
78. Dit standpunt deel ik niet. De regering betwist niet dat het bemiddelingsorgaan op de hoogte was van zowel het voorbehoud van de Commissie als de uit een voorlopige analyse van de resultaten van het tweede controlebezoek voortvloeiende bezwaren die de Commissie tot uitdrukking had gebracht in de brief van 24 november 1998. Dit blijkt uit het eindverslag van het bemiddelingsorgaan van 30 december 1998, waarin onder andere het volgende wordt gesteld: Het bemiddelingsorgaan is daarom van mening dat het in elk geval gerechtvaardigd zou zijn het forfaitaire correctiepercentage van 5 % dat aanvankelijk door de diensten van de Commissie was vastgesteld, niet toe te passen" (cursivering van mij). Tegen deze achtergrond kan alleen de vraag rijzen of de Commissie aan dit oordeel van het bemiddelingsorgaan is gebonden, een vraag die ik reeds ontkennend heb beantwoord.
79. Daarom hoeft niet meer te worden ingegaan op de principiële vraag of in de procedure van goedkeuring van de rekeningen reeds onrechtmatig is omdat de eindbeschikking van de Commissie is gebaseerd op gegevens die tijdens de bemiddelingsprocedure niet aan de orde zijn geweest.
4. Schending van het recht te worden gehoord
80. Voor de beoordeling van de formele rechtmatigheid van de bestreden beschikking is daarom doorslaggevend of de Duitse voldoende gelegenheid hadden om opmerkingen te maken over alle gegevens waarop de toepassing van een verhoogd correctiepercentage van 5 % is gebaseerd. Voor de betekenis van deze procedurele waarborg, verwijs ik naar mijn eerdere betoog.
81. Blijkens de hoofdoverwegingen van de bestreden beschikking van de Commissie en de analyse ervan tegen de achtergrond van het geschil is zij in wezen gebaseerd op het verhoogde risico dat enerzijds voortvloeit uit het aandeel van met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond, en anderzijds uit de problematiek blok cultuurgrond/kadastraal perceel" bij met één gewas bebouwde blokken cultuurgrond.
82. Eerst ging alle aandacht uit naar het aandeel met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond, waarop het voorbehoud van de Commissie betrekking had. De Duitse regering is dus zowel vóór als tijdens de bemiddelingsprocedure in de gelegenheid geweest, haar opmerkingen over de relevantie van dit aspect voor de risicobeoordeling te maken.
83. De werkelijke hoogte van dit aandeel bedraagt volgens de resultaten van het tweede controlebezoek 15 %. Dit resultaat werd de Duitse autoriteiten evenwel pas voor het eerst met de aanvulling op het syntheseverslag van 27 mei 1999 meegedeeld. De Duitse autoriteiten zeggen de aanvulling op 21 juli 1999, dus één dag voor de zitting van het Comité van het EOGFL, te hebben ontvangen.
84. In dit verband deel ik niet het standpunt van de Commissie, dat de aanvulling van 27 mei 1999 geen aanleiding voor raadpleging van de Duitse autoriteiten kon zijn omdat deze geen nieuwe argumenten bevatte. Voor de inachtneming van het recht om te worden gehoord is namelijk alleen van belang of de Commissie haar eindbeschikking op nieuwe feiten heeft gebaseerd. Het is echter onbetwist dat zij de bestreden beschikking overwegend op de resultaten van het tweede controlebezoek heeft gebaseerd.
85. Wat het mogelijke risico van met één gewas bebouwde blokken cultuurgrond betreft, is de situatie enigszins anders: op het mogelijke risico bij dergelijke blokken cultuurgrond werd reeds een eerste maal tijdens de bemiddelingsprocedure in de brief van de Commissie van 24 november 1998 gewezen. Ongeacht het aandeel van met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond wees de Commissie erop dat een deel van de met één gewas bebouwde blokken cultuurgrond op grond van de resultaten van het tweede controlebezoek als risico-oppervlakte kon worden aangemerkt.
86. In de aanvulling op het syntheseverslag van 27 mei 1999 is deze aankondiging bevestigd en uitgewerkt. Onbetwist is echter dat de Duitse regering nog tijdens de bemiddelingsprocedure stelling kon nemen tegen de brief van de Commissie van 24 november 1998, en daarmee tegen de daarin gemaakte bezwaren.
87. Hierdoor wordt de kwestie of het recht te worden gehoord is gerespecteerd, beperkt tot de vraag of de Duitse autoriteiten vóór de vaststelling van de eindbeschikking op 28 juli 1999 voldoende in de gelegenheid waren, opmerkingen te maken over de nadere argumenten in de aanvulling op het syntheseverslag van 27 mei 1999 en de inhoudelijk sterk hiermee overeenkomende definitieve conclusies van de Commissie van 18 juli 1999.
88. De termijn van ongeveer vijf weken tussen de ontvangst van de aanvulling en de vaststelling van de eindbeschikking lijkt in casu in elk geval zeer krap bemeten, vooral gelet op de noodzaak van overleg tussen nationale en deelstaatautoriteiten. Terzijde merk ik op dat de Duitse autoriteiten tijdens de procedure echter regelmatig binnen korte tijd hebben gereageerd op de brieven van de Commissie. Zo deelden zij het bemiddelingsorgaan reeds op 11 december 1998 hun standpunt over de brief van de Commissie van 24 november 1998 mede.
89. Alles welbeschouwd kan dus niet worden gesteld dat de Duitse instanties niet in de gelegenheid zijn gesteld opmerkingen over de resultaten van het tweede controlebezoek te maken, vooral omdat uit de eerdere procedure is gebleken dat deze resultaten een beslissende rol gingen spelen in de te nemen eindbeschikking van de Commissie die hier wordt bestreden.
90. Deze grief van de Bondsrepubliek Duitsland moet dan ook ongegrond worden verklaard.
5. Verkeerde uitoefening van de beoordelingsvrijheid wegens hergebruik van de vaststellingen die voor een lager correctiepercentage in aanmerking zijn genomen
91. De Bondsrepubliek Duitsland betoogt voorts dat de bestreden beschikking, die uiteindelijk een verhoging van het correctiepercentage van 2 % naar 5 % behelst, is gebaseerd op vaststellingen - namelijk de hierboven weergegeven vaststellingen 5 tot met 7 - die reeds voor de correctie van 2 % in aanmerking zijn genomen. Het betreft volgens haar een ongeoorloofd hergebruik, en dus een verkeerde uitoefening van de beoordelingsvrijheid.
92. Dit argument gaat voorbij aan de aard van de procedure van goedkeuring van de rekeningen.
93. Correcties vormen de rechtsgevolgen van het verzuim van een lidstaat om door middel van de beschreven controles de daadwerkelijke en regelmatige uitvoering van door het EOGFL gefinancierde maatregelen te verzekeren. Hierbij past de Commissie forfaitaire correctiepercentages overeenkomstig interne richtlijnen (hierna: rapport-Belle") toe, die het risico weergeven van een financieel verlies aan gemeenschapsmiddelen door een gebrek in het controlesysteem.
94. Op grond van het rapport-Belle moet meer bepaald worden overwogen:
1. of de doeltreffendheid van het controlesysteem in zijn geheel, de doeltreffendheid van een bepaald onderdeel van dat systeem dan wel de uitvoering van controles in het kader van dat systeem gebreken vertoont; 2. hoe zwaar de onvolkomenheid weegt binnen het geheel van administratieve, fysieke en andere voorgeschreven controles; 3. hoe fraudegevoelig de betrokken maatregelen zijn, met name gezien het mogelijke financiële gewin."
95. In het rapport-Belle worden meer bepaald forfaitaire percentages van 2 % en 5 % voorgesteld: 2 % wanneer de onvolkomenheid minder belangrijke onderdelen van het controlesysteem of de uitvoering van controles betreft die niet onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat het gevaar van financieel risico ten nadele van het EOGFL gering was; 5 % wanneer de onvolkomenheid belangrijke onderdelen van het controlesysteem of de uitvoering van controles die van belang zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen betreft, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er een belangrijk gevaar van financieel verlies voor het EOGFL bestond.
96. Blijkens deze richtsnoeren van het rapport-Belle gaat de Commissie bij de keuze van het toe te passen correctiepercentage voornamelijk uit van de hoogte van het risico. De risicobeoordeling is echter een geïntegreerd proces dat op een algehele beoordeling van alle afzonderlijke vaststellingen en feiten berust.
97. Uit deze overweging volgt dat niets de Commissie in beginsel - en onder voorbehoud van een inhoudelijke verificatie - belette om vaststellingen die zij reeds voor de correctie van 2 % in aanmerking had genomen, andermaal te gebruiken voor de correctie van 5 %.
98. Deze grief van de Bondsrepubliek Duitsland moet dus eveneens ongegrond worden verklaard.
B - Materieelrechtelijke aspecten
99. Uit bovenstaande overwegingen volgt dat het bij de inhoudelijke toetsing van de correctie niet van belang is of er bijkomende gebreken in de controle waren, of bijzondere risico's, die het hogere correctiepercentage konden rechtvaardigen. Verzoeksters argumenten in die zin, die ook ter terechtzitting uitgebreid zijn toegelicht, zijn in casu dus irrelevant. Eerder moet worden onderzocht of de Commissie alles welbeschouwd volgens de op dit gebied geldende regels voor de bewijslast kon aantonen dat er sprake was van onvolkomenheden in de controle of van een overeenkomstig risico voor Mecklenburg-Vorpommern, en of op basis daarvan een correctie van 5 % moest worden toegepast.
1. De relevante rechtspraak van het Hof
100. Ter inleiding wijs ik hier op de vaste rechtspraak van het Hof betreffende de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL en op de bewijslastverdeling inzake beslissingen van de Commissie op dit gebied.
101. Het is in principe de taak van de Commissie om een schending van de gemeenschapsregelingen aan te tonen. De lidstaat moet in voorkomend geval een vergissing van de Commissie bij de hieraan te verbinden financiële consequenties aantonen.
102. De precieze inhoud van de verplichtingen ten aanzien van het bewijs is op grond van de rechtspraak als volgt.
103. In de eerste plaats moet de Commissie elke beschikking waarbij zij het ontbreken van controles of onvolkomenheden in de door de betrokken lidstaat verrichte controles vaststelt, motiveren. De Commissie heeft aan deze bewijs- of rechtvaardigingsverplichting reeds voldaan wanneer zij de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert, aannemelijk kan maken.
104. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat zo gedetailleerd en volledig mogelijk dient te bewijzen dat zijn controles reëel zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn.
105. De betrokken lidstaat kan de vaststellingen van de Commissie alleen weerleggen door zijn beweringen te baseren op omstandigheden waarmee het bestaan van een betrouwbaar en functionerend controlesysteem wordt aangetoond. Indien de lidstaat de onjuistheid van de bevindingen van de Commissie niet kan aantonen, kan er op grond van deze bevindingen ernstig aan worden getwijfeld of er in de betrokken deelstaat wel een afdoende en doelmatig stelsel van toezichts- en controlemaatregelen is ingevoerd.
106. Gelet op voormelde bewijslastregels, in hun geheel en consequent bezien, geldt dus een - weerlegbaar - vermoeden ten gunste van de Commissie. De lidstaat moet het bewijs van een betrouwbaar en functionerend controlesysteem leveren, en het Hof moet in het kader van het beroep tot nietigverklaring de gegrondheid van dit bewijs beoordelen.
107. Wat vervolgens het bedrag van de financiële correctie betreft, volgt in de eerste plaats ondubbelzinnig uit 's Hofs rechtspraak dat de Commissie zelfs alle uitgaven van financiering door het EOGFL kan uitsluiten wanneer zij vaststelt dat er geen toereikende controlemechanismen bestaan. Derhalve kan de Commissie nooit worden verweten dat zij een bepaalde forfaitaire correctie heeft toegepast.
108. Volgens 's Hofs rechtspraak kan een lidstaat echter, indien de Commissie niet de financiering van alle uitgaven weigert, maar probeert regels op te stellen om te differentiëren naar gelang van de mate van risico die verschillende gradaties van gebreken in het toezicht voor het EOGFL opleveren, aanvoeren dat die criteria willekeurig en onbillijk zijn.
109. Het hoofdcriterium om te beslissen welk percentage voor een financiële correctie moet worden toegepast, is volgens het rapport-Belle - zoals reeds gezegd - de grootte van het gevaar van schade voor de gemeenschapsbegroting. Of het gevaar gering, aanzienlijk of zeer aanzienlijk was, wordt weer bepaald door de vraag op welke onderdelen van het controlesysteem de onvolkomenheid betrekking heeft.
110. Het Hof heeft de toepassing van forfaitaire financiële correcties op grond van deze criteria van het rapport-Belle inmiddels als rechtmatig aangemerkt en hanteert deze bij de eigen beoordeling.
111. Bijgevolg kan een lidstaat slechts bewijzen dat de Commissie zich heeft vergist wat de financiële consequenties betreft van de schending van de gemeenschapsvoorschriften voor de hoogte van het correctiepercentage, indien hij aantoont dat de op zichzelf gerechtvaardigde correctiecriteria van het rapport-Belle willekeurig of onbillijk op hem zijn toegepast.
2. Toepassing op het onderhavige geval
112. Overeenkomstig de hierboven beschreven bewijslastverdeling moet thans worden onderzocht of verzoekster heeft aangetoond dat de betwiste correctie van 5 % onjuist was.
113. In dit verband moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat verzoekster in repliek weliswaar heeft betwist dat de controles aanzienlijke onvolkomenheden vertoonden; in het algemeen heeft zij het bestaan van onvolkomenheden in het controlesysteem echter niet betwist. Zij bevestigde namelijk ter terechtzitting dat er onvolkomenheden waren die een correctie van 2 % konden rechtvaardigen, en betwistte alleen dat er sprake was van nog ernstigere gebreken of van een groter risico dan in het syntheseverslag aangenomen.
114. Hierbij erkende verzoekster ten minste dat 10 % van de blokken cultuurgrond met verscheidene gewassen was bebouwd en dat voor deze blokken cultuurgrond een gevaar van te hoge aangifte bestond. Zij aanvaardde echter ook het door de Commissie als (met verscheidene gewassen bebouwde) risico-oppervlakten aangegeven aandeel van ongeveer 15 % van de blokken cultuurgrond en verklaarde het verschil aldus, dat zij in tegenstelling tot de Commissie bij het vaststellen van de cijfers geen rekening had gehouden met afwijkingen die niet van invloed waren op de subsidies. Verzoekster betwist het door de Commissie geëxtrapoleerde aandeel van risico-oppervlakten met een te hoge aangifte van 17,3 % alleen wat het bedrag betreft en geeft zelf een risicofactor van 2,4 % aan.
115. In de tweede plaats heeft verzoekster niet ontkend dat in het Amt Schwerin ten minste voor zes controles ter plaatse geen totale risicoanalyse is uitgevoerd die aan de eisen van het gemeenschapsrecht voldeed. Haar betoog dat dit feit reeds door het bemiddelingsorgaan en door de Commissie in de conclusie van het syntheseverslag in aanmerking is genomen, is voorts irrelevant voor het bewijs van de schending van gemeenschapsvoorschriften.
116. In de derde plaats kan worden uitgegaan van meetfouten bij de controles ter plaatse, voorzover blokken cultuurgrond in Mecklenburg-Vorpommern niet met kadastrale percelen overeenkomen.
117. Verzoekster heeft namelijk uitdrukkelijk de noodzaak betwist van opmetingen bij controles ter plaatse indien blokken cultuurgrond met slechts één gewas zijn bebouwd, en gaat ervan uit dat alleen met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond als risico-oppervlakten zijn aan te merken en moeten worden gemeten. Volgens de Commissie is opmeting daarentegen noodzakelijk omdat met één gewas bebouwde blokken cultuurgrond alleen visueel kunnen worden gecontroleerd indien de grenzen ervan met die van de kadastrale percelen overeenkomen.
118. Dit uitgangspunt lijkt inhoudelijk juist, want wanneer een blok cultuurgrond groter is dan een kadastraal perceel of er slechts een deel van is, maar het kadaster alleen de grenzen van kadastrale percelen weergeeft, blijkt de precieze oppervlakte van dit blok cultuurgrond in ieder geval niet uit het kadaster.
119. Bij een correcte controle ter plaatse overeenkomstig het GBCS hadden - in tegenstelling tot hetgeen verzoekster beweert - dus ook opmetingen van met één gewas bebouwde blokken cultuurgrond die niet met kadastrale percelen overeenkomen, moeten plaatsvinden.
120. Onder verwijzing naar het tweede controlebezoek heeft de Commissie verklaard dat dit gewoonlijk echter niet gebeurde. Verzoekster heeft in dit verband weliswaar zonder nadere toelichting beweerd dat er ook met één gewas bebouwde blokken cultuurgrond zijn gemeten, maar anderzijds verklaard dat zij alleen met verscheidene gewassen bebouwde blokken cultuurgrond als risico-oppervlakten beschouwt en dat deze bij voorrang" werden gemeten. Hiermee heeft verzoekster in ieder geval niet aangetoond dat zij in de regel ook met één gewas bebouwde blokken cultuurgrond heeft gemeten voorzover deze niet met kadastrale percelen overeenkomen, te meer omdat zij de noodzaak van deze opmetingen principieel betwist.
121. Verzoekster heeft voorts in het verzoekschrift de juistheid bevestigd van de vaststelling van de Commissie in de aanvulling op het syntheseverslag, dat in Mecklenburg-Vorpommern vrijwel alle blokken cultuurgrond uit verscheidene kadastrale percelen bestaan. Dat ongeveer 90 % van alle blokken cultuurgrond met één gewas is bebouwd, is eveneens onbetwist.
122. Alles overziende blijkt dus dat ten minste een gedeelte van de met één gewas bebouwde blokken cultuurgrond in strijd met de GBCS-voorschriften niet is gemeten.
123. Uit bovenstaande overwegingen volgt dat verzoekster in ieder geval niet het bewijs van een betrouwbaar en functionerend controlesysteem heeft kunnen leveren.
124. Op grond hiervan geven de vaststellingen van de Commissie aanleiding tot ernstige en gewettigde twijfel over het controlesysteem in Mecklenburg-Vorpommern. De Commissie heeft dus het - op haar rustende - bewijs geleverd van de aan de Bondsrepubliek Duitsland verweten schendingen.
125. Wat het correctiepercentage betreft, heb ik reeds vastgesteld dat de Commissie de gebreken van de overeenkomstig het GBCS uit te voeren controle ter plaatse aannemelijk heeft gemaakt.
126. De controle ter plaatse vormt - naast de administratieve controles - ongetwijfeld een belangrijk onderdeel van het GBCS, dat onmisbaar is voor een betrouwbare controle of aan de voorwaarden voor de toekenning van steun en premies is voldaan. Op basis van de regels van het rapport-Belle kon de Commissie er dus op grond van haar bevindingen ten aanzien van de niet-correcte controle ter plaatse van uitgaan dat er een groot gevaar van schade voor het EOGFL bestond.
127. De toepassing van de correctie van 5 % is dan ook niet willekeurig of onbillijk en daarom niet onrechtmatig.
VI - Kosten
128. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
VII - Conclusie
129. Gezien bovenstaande overwegingen geef ik het Hof in overweging:
1. het beroep te verwerpen.
2. de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten te verwijzen.