Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 21 maja 2026 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Pomoc państwa – System pomocy niezgodny z rynkiem wewnętrznym – Szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE – Rozporządzenie (UE) 2015/1589 – Odzyskanie pomocy – Obowiązek odzyskania – Artykuł 16 ust. 3 – Bezzwłoczne i skuteczne wykonanie – Autonomia proceduralna przyznana państwom członkowskim – Zawieszenie krajowego postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych – Warunek dotyczący ustanowienia odpowiedniego zabezpieczenia – Zgodność
W sprawie C‑545/24
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (sąd ds. administracyjnych i podatkowych w Funchalu, Portugalia) postanowieniem z dnia
9 sierpnia 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 12 sierpnia 2024 r., w postępowaniu:
Utiledulci – Comércio Internacional e Serviços, Sociedade Unipessoal, Lda. – Zona Franca da Madeira
przeciwko
Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie:
K. Jürimäe, prezeska izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego drugiej izby, F. Schalin, Z. Csehi (sprawozdawca) i M. Bošnjak, sędziowie,
rzecznik generalny:
A. Biondi,
sekretarz:
L. Carrasco Marco, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu
1 października 2025 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–        w imieniu Utiledulci – Comércio Internacional e Serviços, Sociedade Unipessoal, Lda. – Zona Franca da Madeira – A. Cantanhede Gonçalves, P. Dewerbe, J. Faria, A.M. Gaspar oraz L.M. Soares Romão, advogados,
–        w imieniu l’Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira – M.R. Correia Baroca oraz A.C. Garcês Rodrigues, w charakterze pełnomocników,
–        w imieniu rządu belgijskiego – P. Cottin, M. Van
Regemorter, w charakterze pełnomocników, oraz S. Hamerijck, experte,
–        w imieniu rządu hiszpańskiego – A. Pérez-Zurita Gutiérrez, w charakterze pełnomocnika,
–        w imieniu Komisji Europejskiej – I. Barcew, P. Caro de Sousa oraz M. Lagrue, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 18 grudnia 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 16 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9) i art. 5 decyzji Komisji (UE) 2022/1414 z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie programu pomocy SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) wdrożonej przez Portugalię na rzecz Zona Franca da Madeira – (ZFM) – System III (Dz.U. 2022, L 217, s. 49, zwanej dalej „decyzją Komisji z dnia 4 grudnia 2020 r.”).
2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Utiledulci – Comércio Internacional e Serviços, Sociedade Unipessoal, Lda. – Zona Franca da Madeira (zwaną dalej „Utiledulci”) a Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira (organem ds. podatkowych i skarbowych autonomicznego regionu Madery, zwanym dalej „organem podatkowym”) powstałego w ramach postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych wszczętego przeciwko spółce Utiledulci w celu odzyskania pomocy państwa przyznanej tej spółce w postaci obniżenia stawki podatku dochodowego.
Ramy prawne
Prawo Unii
3        Motyw 25 rozporządzenia 2015/1589 ma następujące brzmienie:
„W przypadkach pomocy niezgodnej z prawem, która nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, skuteczna konkurencja powinna zostać przywrócona. W tym celu konieczne jest, aby pomoc ta, włączając odsetki, została bezzwłocznie odzyskana. Właściwe jest, aby windykacja [odzyskanie] takiej pomocy został[o]
przeprowadzon[e] zgodnie z procedurami prawa krajowego. Stosowanie tych procedur nie powinno, przez uniemożliwienie bezzwłocznego i efektywnego wykonania decyzji Komisji [Europejskiej], utrudniać przywrócenia skutecznej konkurencji. Dla osiągnięcia tego celu państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie konieczne środki zapewniające skuteczność decyzji Komisji”.
4        Artykuł 16 tego rozporządzenia, zatytułowany „Windykacja [odzyskanie] pomocy”, stanowi w ust. 1 i 3:
„1.      W
przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy niezgodnej z prawem, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji [odzyskania] pomocy od beneficjenta […]. Komisja nie wymaga windykacji [odzyskania] pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa Unii.
[…]
3.      Bez uszczerbku dla jakiegokolwiek orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydanego zgodnie z art. 278 [TFUE], windykacja [odzyskanie] zostaje przeprowadzon[e] bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. W tym celu oraz w wypadku postępowania przed sądami krajowymi, zainteresowane państwa członkowskie podejmują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa Unii”.
Prawo portugalskie
Ordynacja podatkowa
5        Artykuł 52 lei Geral Tributária (ordynacji podatkowej), zatwierdzonej mocą Decreto-Lei no 398/98 (dekretu z mocą ustawy nr 398/98) z dnia 17 grudnia 1998 r. (Diário da República, I seria-A, nr 290 z dnia 17 grudnia 1998 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
„1.      Czynności zmierzające do wykonania zobowiązań podatkowych podlegają zawieszeniu w toku postępowania egzekucyjnego w przypadku dokonania zapłaty zobowiązania w ratach lub w przypadku wniesienia odwołania, skargi do sądu w pierwszej lub drugiej instancji, bądź sprzeciwu wobec egzekucji, których przedmiotem jest stwierdzenie niezgodności z prawem lub niewykonalności egzekwowanego zobowiązania, jak również w toku postępowań w przedmiocie rozstrzygania sporów na mocy [Konwencji 90/436/EWG z dnia 23 lipca 1990 r. w sprawie eliminowania podwójnego opodatkowania w przypadku korekty zysków przedsiębiorstw powiązanych z różnych państw członkowskich (Dz.U. 1990, L 225, s. 10)].
2.      Zawieszenie egzekucji, o którym mowa w poprzednim ustępie, jest uzależnione od ustanowienia odpowiedniego zabezpieczenia zgodnie z przepisami prawa podatkowego.
[…]
4.      Organ podatkowy może, na wniosek dłużnika, odstąpić od żądania złożenia zabezpieczenia, jeżeli złożenie zabezpieczenia spowodowałoby nieodwracalną szkodę lub w przypadku oczywistego braku środków finansowych, o czym świadczy niewystarczająca wartość mienia podlegającego zajęciu na zabezpieczenie zapłaty egzekwowanego zobowiązania oraz wszelkich związanych z nim należności ubocznych pod warunkiem, że brak jest poważnych przesłanek wskazujących na to, że niewystarczająca wartość lub brak mienia wynika z umyślnego działania danej osoby.
[…]”.
Kodeks postępowania w sprawach podatkowych
6        Artykuł 169
Código de Procedimento e de Processo Tributário (kodeksu postępowania w sprawach podatkowych), który został zatwierdzony mocą Decreto-Lei no 433/99 (dekretu z mocą ustawy nr 433/99) z dnia 26 października 1999 r. (Diário da República, I seria-A, nr 255 z dnia 26 października 1999 r.) i który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2000 r., w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
„1.      Egzekucja podlega zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia sporu w przypadku wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym lub skargi do sądu w pierwszej lub drugiej instancji, których przedmiotem jest stwierdzenie zgodności z prawem egzekwowanego zobowiązania oraz w toku postępowań w przedmiocie rozstrzygania sporów na mocy [konwencji 90/436], bądź umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania pod warunkiem że złożono zabezpieczenie, o którym mowa w art. 195 lub zabezpieczenie, o którym mowa w art. 199 lub gdy dokonane zajęcie mienia zapewnia zaspokojenie całości egzekwowanego zobowiązania oraz wszelkich związanych z nim należności ubocznych, co właściwy pracownik organu odnotowuje w aktach sprawy.
[…]
13.      Uznaje się, że podatnicy, wobec których zawieszono postępowanie egzekucyjne zgodnie z treścią niniejszego artykułu, uregulowali swoją sytuację podatkową, bez uszczerbku dla przepisów dotyczących zwolnienia z obowiązku złożenia zabezpieczenia.
[…]”.
7        Artykuł 199 kodeksu postępowania w sprawach podatkowych, w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, stanowi:
„1.      Jeżeli zabezpieczenie nie zostało jeszcze ustanowione, dłużnik powinien przedstawić, wraz z wnioskiem, odpowiednie zabezpieczenie w formie gwarancji bankowej, poręczenia, gwarancji ubezpieczeniowej lub innego środka umożliwiającego zabezpieczenie odzyskania wierzytelności wierzyciela egzekucyjnego.
2.      Odpowiednim zabezpieczeniem, o którym mowa w ust. 1, może być również ustanowienie, na wniosek dłużnika i za zgodą organu podatkowego, zastawu lub dobrowolnej hipoteki, przy czym art. 195 stosuje się odpowiednio.
[…]”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
8        W dniu 4 grudnia 2020 r. Komisja przyjęła decyzję 2022/1414, w której uznała program pomocy „Zona Franca da Madeira (ZFM) – System III” (zwany dalej „systemem III”) za niezgodny z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim został on wdrożony przez Republikę Portugalską z naruszeniem decyzji zatwierdzających Komisji z dnia 27 czerwca 2007 r. i z dnia 2 lipca 2013 r., wydanych odpowiednio w sprawie N 421/2006 i w sprawie SA.34160 (2011/N), a tym samym z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE.
9        W art. 5 decyzji Komisji z dnia 4 grudnia 2020 r. wyjaśniono, że odzyskanie pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, przyznanej w ramach systemu III, odbywa się w sposób „bezzwłoczny i skuteczny” oraz że Republika Portugalska jest zobowiązana do wykonania tej decyzji „w terminie ośmiu miesięcy od daty jej notyfikacji”. Termin ten upłynął w dniu 5 sierpnia 2021 r.
10      Na podstawie tej decyzji organ podatkowy wszczął wobec spółki Utiledulci postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych w celu odzyskania pomocy państwa przyznanej tej spółce w ramach systemu III w postaci obniżenia stawki podatku dochodowego mającego zastosowanie do spółek będących beneficjentami.
11      Portugalski porządek prawny nie przewiduje żadnego szczególnego systemu regulującego odzyskanie pomocy państwa. Nie istnieją żadne przepisy, które w przypadku odzyskiwania pomocy państwa wykluczałyby stosowanie gwarancji proceduralnych określonych w portugalskim prawie podatkowym, w szczególności tych dotyczących zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych. W tym stanie rzeczy postępowanie administracyjne mające zastosowanie do odzyskania takiej pomocy jest postępowaniem egzekucyjnym w sprawach podatkowych.
12      Przepisy prawa portugalskiego regulujące to postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych przewidują uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie owego postępowania w przypadku zakwestionowania zobowiązania podatkowego lub sprzeciwu wobec aktów wykonawczych oraz w przypadku zapłaty w ratach, pod warunkiem ustanowienia odpowiedniego zabezpieczenia lub innego środka właściwego do zabezpieczenia odzyskania wierzytelności podatkowej, lub, w braku takiego zabezpieczenia, jeżeli podatnik wykaże, że nie jest w stanie go udzielić.
13      Spółka Utiledulci wniosła o zarządzenie takiego zawieszenia. Organ podatkowy oddalił ten wniosek, powołując się na zasadę pierwszeństwa prawa Unii. Spółka Utiledulci zaskarżyła decyzję oddalającą jej wniosek do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (sądu ds. administracyjnych i podatkowych w Funchalu, Portugalia), który jest sądem odsyłającym.
14      Sąd ten zastanawia się nad wykładnią, jaką należy nadać art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 i art. 5 decyzji Komisji z dnia 4 grudnia 2020 r. Uważa on w istocie, że kwestią, którą należy rozstrzygnąć, jest to, czy bezzwłoczne i skuteczne wykonanie tej decyzji wymaga odstąpienia od stosowania przepisów portugalskiego prawa podatkowego dotyczących zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych.
15      W tych okolicznościach Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (sąd ds. administracyjnych i podatkowych w Funchalu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału
z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy zawarte w art. 5 [decyzji Komisji z dnia 4 grudnia 2020 r.] pojęcie »bezzwłoczne[go] i skuteczne[go] odzyskani[a]« oraz zawarte w art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 sformułowanie »windykacja [odzyskanie] zostaje przeprowadzon[e] bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji« należy interpretować w ten sposób, że przepisy prawa portugalskiego dotyczące gwarancji proceduralnych przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w sprawach podatkowych, w szczególności przepisy dotyczące zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych, nie mają zastosowania, czy też przeciwnie, w ten sposób, że [organ podatkowy] jest zobowiązany do przestrzegania wszystkich gwarancji proceduralnych przewidzianych w portugalskim prawie podatkowym, niezależnie od okoliczności, że chodzi o odzyskanie pomocy państwa uznanej na mocy [decyzji Komisji z dnia 4 grudnia 2020 r.] za niezgodną z prawem?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
16      Na wstępie należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał powinien w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytanie (zob. wyroki: z dnia 17 lipca 1997 r., Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, pkt 22, 23; z dnia 28 listopada 2000 r., Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, pkt 18; z dnia 3 czerwca 2025 r., Kinsa, C‑460/23, EU:C:2025:392, pkt 34).
17      W niniejszej sprawie należy zauważyć, że przepisy prawa portugalskiego regulujące postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych, mające zastosowanie, w sytuacji gdy Republika Portugalska przystępuje do odzyskania niezgodnej z prawem i rynkiem wewnętrznym pomocy państwa, przewidują możliwość wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie tego postępowania, w szczególności w przypadku zakwestionowania zobowiązania podatkowego lub sprzeciwu wobec aktów wykonawczych i w przypadku zapłaty w ratach, z zastrzeżeniem ustanowienia zabezpieczenia w postaci gwarancji bankowej, poręczenia, gwarancji ubezpieczeniowej, zastawu, dobrowolnej hipoteki lub wszelkich innych środków mogących zagwarantować odzyskanie wierzytelności podatkowej. Podatnik może zostać zwolniony, na swój wniosek, z obowiązku udzielenia takiego zabezpieczenia, jeżeli mogłoby to spowodować dla niego nieodwracalną szkodę, lub
gdy jest oczywiste, że nie ma on wystarczających środków finansowych.
18      Należy zatem uznać, że poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na właściwe organy krajowe i sądy krajowe obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów krajowych umożliwiających zawieszenie postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych mającego na celu odzyskanie niezgodnej z prawem i rynkiem wewnętrznym pomocy państwa, w sytuacji gdy beneficjent pomocy ustanowił zabezpieczenie w postaci gwarancji bankowej, poręczenia, gwarancji ubezpieczeniowej, zastawu, dobrowolnej hipoteki lub jakiegokolwiek innego środka umożliwiającego zabezpieczenie odzyskania wierzytelności wierzyciela egzekucyjnego, bądź w sytuacji gdy ów beneficjent złożył wniosek o zwolnienie go z obowiązku ustanowienia takiego zabezpieczenia.
19      W tym względzie należy przypomnieć, że w myśl art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 bez uszczerbku dla jakiegokolwiek orzeczenia Trybunału wydanego zgodnie z art. 278 TFUE odzyskanie pomocy zostaje przeprowadzone bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji nakazującej odzyskanie. W tym celu, w wypadku postępowania przed sądami krajowymi, zainteresowane państwa członkowskie stosują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa Unii.
20      W motywie 25 tego rozporządzenia uściślono, że w przypadku pomocy państwa niezgodnej z prawem i rynkiem wewnętrznym skuteczna konkurencja powinna zostać przywrócona oraz że w tym celu pomoc ta ma zostać bezzwłocznie odzyskana. Zastosowanie procedur prawa krajowego nie powinno zatem – poprzez uniemożliwienie bezzwłocznego i efektywnego wykonania decyzji Komisji – utrudniać przywrócenia skutecznej konkurencji. Dla osiągnięcia tego celu państwa członkowskie powinny stosować wszelkie środki konieczne do zapewnienia skuteczności (effet utile) decyzji Komisji.
21      Tak więc, choć brzmienie art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 odzwierciedla wymogi zasady skuteczności, wynika z niego także, iż zastosowanie prawa danego państwa członkowskiego w celu odzyskania niezgodnej z prawem pomocy następuje zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej tego państwa w braku przepisów prawa Unii w danej dziedzinie oraz z uwzględnieniem praw podstawowych, w szczególności prawa do rzetelnego procesu, w tym prawa do obrony (wyrok z dnia 11 września 2014 r., Komisja/Niemcy,
C‑527/12, EU:C:2014:2193, pkt 39).
22      Swoboda państw członkowskich w zakresie wyboru środków służących odzyskaniu takiej pomocy jest jednak ograniczona, jako że środki te nie mogą skutkować w praktyce uniemożliwieniem wymaganego prawem Unii odzyskania pomocy. Stosowanie procedur krajowych jest zatem uzależnione od warunku, że pozwalają one na bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji o odzyskaniu pomocy (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 października 2006 r., Komisja/Francja,
C‑232/05, EU:C:2006:651, pkt 49;
a także z dnia 11 września 2014 r., Komisja/Niemcy,
C‑527/12, EU:C:2014:2193, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
23      Państwo członkowskie, które
na mocy decyzji Komisji jest zobowiązane do odzyskania niezgodnej z prawem pomocy, może spełnić ten obowiązek tylko wówczas, gdy przyjęte przez nie środki pozwalają na przywrócenie warunków normalnej konkurencji zakłóconych wskutek przyznania niezgodnej z prawem pomocy (wyroki: z dnia 12 grudnia 2002 r., Komisja/Niemcy, C‑209/00, EU:C:2002:747, pkt 35; z dnia 11 września 2014 r., Komisja/Niemcy,
C‑527/12, EU:C:2014:2193, pkt 42).
24      Celem odzyskania niezgodnej z prawem pomocy państwa jest bowiem przywrócenie sytuacji, która istniała na rynku wewnętrznym przed wypłatą tej pomocy. Cel ten zostaje osiągnięty w momencie, w którym rzeczona pomoc, powiększona w danym przypadku o odsetki za opóźnienie, zostaje zwrócona przez jej beneficjenta lub, inaczej rzecz ujmując, przez przedsiębiorstwa, które z niej faktycznie skorzystały. Poprzez ten zwrot beneficjent ten traci w konsekwencji przewagę, jaką uzyskał na rynku względem swych konkurentów, a sytuacja sprzed wypłaty tej pomocy zostaje przywrócona (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/Aer Lingus i Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P i C‑165/15 P, EU:C:2016:990, pkt 89, 90; z dnia 19 października 2023 r., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, pkt 47;
a także z dnia 29 lipca 2024 r., Koiviston Auto Helsinki/Komisja, C‑697/22 P, EU:C:2024:641, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
25      W tym względzie należy jeszcze uściślić, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 16 i 17 opinii, że spoczywający na państwie członkowskim będącym adresatem decyzji Komisji o odzyskaniu pomocy na podstawie art. 16 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 obowiązek zastosowania wszelkich koniecznych środków w celu odzyskania danej pomocy od jej beneficjenta stanowi obowiązek osiągnięcia rezultatu [zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2025 r., Komisja/Bułgaria (Zamiana gruntów leśnych II), C‑632/23, EU:C:2025:890, pkt 64]. Obowiązek ten musi ponadto zostać spełniony w terminie wyznaczonym przez Komisję [zob. podobnie wyroki: z dnia 22 grudnia 2010 r., Komisja/Włochy, C‑304/09, EU:C:2010:812, pkt 32; z dnia 13 listopada 2025 r., Komisja/Bułgaria (Zamiana gruntów leśnych II), C‑632/23, EU:C:2025:890, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo].
26      Wynika z tego, że – jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 21 opinii – autonomia proceduralna przyznana państwom członkowskim w dziedzinie odzyskiwania niezgodnej z prawem pomocy państwa jest ściśle ograniczona wymogiem zagwarantowania skuteczności działań organów administracji odpowiedzialnych za jej przeprowadzenie. W związku z tym zarówno na sądach krajowych, jak i tych organach, które podlegają kontroli owych sądów, spoczywa obowiązek zapewnienia wykonania zgodnego z celem, jaki przyświeca decyzji Komisji nakazującej odzyskanie tej pomocy, a który polega na zapobieżeniu wszelkim zakłóceniom funkcjonowania rynku wynikającym z przyznania pomocy państwa szkodliwej dla konkurencji. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy swojego krajowego porządku prawnego, nawet rangi konstytucyjnej, w celu uzasadnienia niewywiązania się ze zobowiązań wynikających z prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 6 maja 2015 r., Komisja/Niemcy, C‑674/13, EU:C:2015:302, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
27      W niniejszej sprawie, jak wskazano w pkt 12 i 17 niniejszego wyroku, przepisy prawa portugalskiego mające zastosowanie, w sytuacji gdy Republika Portugalska przystępuje do odzyskania niezgodnej z prawem i rynkiem wewnętrznym pomocy państwa, przewidują możliwość wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania, w szczególności w przypadku zakwestionowania zobowiązania podatkowego lub sprzeciwu wobec aktów wykonawczych
i w przypadku zapłaty w ratach, z zastrzeżeniem ustanowienia zabezpieczenia w postaci gwarancji bankowej, poręczenia, gwarancji ubezpieczeniowej, zastawu, dobrowolnej hipoteki lub jakiegokolwiek innego środka właściwego do zabezpieczenia odzyskania wierzytelności podatkowej, bądź, w braku takiego zabezpieczenia, w sytuacji gdy podatnik wykaże, że ustanowienie takiego zabezpieczenia wyrządziłoby mu nieodwracalną szkodę lub gdy jest oczywiste, że nie ma on wystarczających środków finansowych.
28      Należy zatem zbadać, czy stosowanie tych przepisów, przy uwzględnieniu ogólnego kontekstu prawa krajowego, w które się one wpisują, okazuje się niemożliwe do pogodzenia z wymogiem bezzwłocznego i skutecznego odzyskania danej pomocy, ustanowionym w art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 i interpretowanym w świetle wskazówek wynikających z orzecznictwa przypomnianego w pkt 21–25 niniejszego wyroku.
29      W tym względzie należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że nie można uznać, iż uregulowania krajowe przewidujące automatyczny skutek zawieszający skarg wniesionych na decyzję mającą na celu odzyskanie niezgodnej z prawem pomocy pozwalają na bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji zmierzającej do odzyskania tej pomocy. Przeciwnie, przyznanie takiego skutku zawieszającego może znacznie opóźnić odzyskanie wspomnianej pomocy i w ten sposób przedłużyć wynikającą z niej nieuzasadnioną przewagę konkurencyjną (zob. podobnie wyrok z dnia 5 października 2006 r., Komisja/Francja,
C‑232/05, EU:C:2006:651, pkt 46, 51, 52). Należy zatem odstąpić od stosowania takich uregulowań krajowych, przewidujących automatyczny skutek zawieszający skarg wniesionych na decyzje mające na celu odzyskanie niezgodnej z prawem pomocy (wyrok z dnia 5 października 2006 r., Komisja/Niemcy,
C‑232/05, EU:C:2006:651, pkt 53).
30      W niniejszej sprawie krajowe postępowanie egzekucyjne w sprawach podatkowych charakteryzuje się również – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 24 opinii – elementami systematyczności i automatyczności, ponieważ portugalskie organy podatkowe nie dysponują żadnym zakresem uznania przynajmniej w odniesieniu do zawieszenia egzekucji, w sytuacji gdy spełniona jest przesłanka dotycząca ustanowienia zabezpieczenia.
31      W związku z tym należy stwierdzić, że automatyczny charakter zawieszenia przewidzianego w krajowym postępowaniu egzekucyjnym, takim jak to, o którym mowa w postępowaniu głównym, może znacznie opóźnić odzyskanie niezgodnej z prawem pomocy, a w efekcie przedłużyć nieuzasadnioną przewagę konkurencyjną przyznaną jej beneficjentowi, naruszając tym samym wymóg bezzwłocznego i skutecznego odzyskania tej pomocy, o którym mowa w art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589.
32      Jak bowiem zauważył rzecznik generalny w pkt 26 opinii, instrumenty takie jak gwarancja bankowa, poręczenie, gwarancja ubezpieczeniowa, zastaw czy dobrowolna hipoteka nie powodują a priori wyłączenia pomocy z majątku beneficjenta poprzez pozbawienie go korzyści związanej z tą pomocą. Ani konsekwencje księgowe, ani koszty związane z ustanowieniem zabezpieczenia nie mogą – jeśli chodzi o ich wpływ na sytuację ekonomiczną beneficjenta – zostać zrównane ze zwrotem otrzymanej pomocy. Wyraźnym celem tych instrumentów jest zabezpieczenie wierzytelności podmiotu wszczynającego egzekucję w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co różni się od celu realizowanego przez odzyskanie niezgodnej z prawem pomocy.
33      Inaczej byłoby tylko wtedy, gdyby zakłócenie konkurencji zostało w pełni wyeliminowane, na przykład poprzez zajęcie lub wpłacenie na zablokowany rachunek kwoty niezgodnej z prawem pomocy i przypadających od niej odsetek, przy czym to sąd odsyłający ma za zadanie potwierdzić, czy w tym wypadku tak jest. W takich bowiem przypadkach osiągnięty zostałby cel wydanej przez Komisję decyzji dotyczącej odzyskania tej niezgodnej z prawem pomocy, jakim jest przywrócenie normalnych warunków konkurencji, które zostały zakłócone przez przyznanie owej pomocy.
34      W drugiej kolejności, jeśli chodzi o możliwość zwolnienia dłużnika z obowiązku ustanowienia zabezpieczenia, należy uściślić, że względy związane ze szkodą gospodarczą wynikającą ze zwrotu danej pomocy nie mogą uzasadniać opóźnienia w procedurze odzyskania. Nawet jeśli wypłacona niezgodnie z prawem pomoc państwa powinna zostać odzyskana od będących beneficjentami przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji lub w stanie upadłości, takie trudności nie mają wpływu na obowiązek odzyskania tej pomocy (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 grudnia 2012 r., Komisja/Hiszpania, C‑610/10, EU:C:2012:781, pkt 71;
a także z dnia 17 stycznia 2018 r., Komisja/Grecja, C‑363/16, EU:C:2018:12, pkt 36). Wynika z tego, że państwo członkowskie jest zobowiązane do tego, by w zależności od przypadku doprowadzić do likwidacji spółki, do wpisania swojej wierzytelności do jej pasywów lub do zastosowania każdego innego środka umożliwiającego zwrot pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 6 grudnia 2007 r., Komisja/Włochy, C‑280/05, EU:C:2007:753, pkt 28).
35      W trzeciej kolejności, co się tyczy możliwości zapłaty należnych kwot w ratach, należy podkreślić, że takie warunki płatności, jeżeli dopuszcza się je po upływie ustalonego przez Komisję terminu na odzyskanie pomocy, nie są zgodne z obowiązkiem niezwłocznego przeprowadzenia odzyskania, który ma na celu w szczególności zapewnienie pełnej skuteczności decyzji Komisji o odzyskaniu pomocy – w niniejszym przypadku decyzji Komisji z dnia 4 grudnia 2020 r. – i umożliwienie doprowadzenia do rozstrzygnięcia zgodnego z celem realizowanym przez tę decyzję, jakim jest zapewnienie, by beneficjent pomocy nie dysponował choćby tymczasowo środkami odpowiadającymi zwróconej już pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 20 maja 2010 r., Scott i Kimberly Clark,
C‑210/09, EU:C:2010:294, pkt 29).
36      Należy wreszcie przypomnieć, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż zniesienie niezgodnej z prawem pomocy w drodze jej odzyskania jest logiczną konsekwencją stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W konsekwencji odzyskanie przyznanej niezgodnie z prawem pomocy państwa w celu przywrócenia wcześniejszej sytuacji nie może co do zasady zostać uznane za środek nieproporcjonalny w stosunku do celów postanowień traktatu w dziedzinie pomocy państwa. Środek mający na celu odzyskanie niezgodnej z prawem pomocy narusza zasadę proporcjonalności tylko wtedy, gdy kwota, którą beneficjent musi zwrócić, jest wyższa od zaktualizowanej kwoty otrzymanej przez niego pomocy (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 marca 1990 r., Belgia/Komisja, C‑142/87, EU:C:1990:125, pkt 66;
a także z dnia 29 lipca 2024 r., Koiviston Auto Helsinki/Komisja, C‑697/22 P, EU:C:2024:641, pkt 79, 80).
37      Wynika z tego, że uregulowania krajowe, takie jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym, przewidujące automatyczny skutek zawieszający płatności rozłożonej na raty lub skarg wniesionych na decyzję mającą na celu odzyskanie niezgodnej z prawem pomocy, wydają się – z zastrzeżeniem ustaleń, których powinien dokonać sąd krajowy rozpatrujący sprawę – niezgodne z celami zniesienia niezgodnej z prawem pomocy uznanej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, a także z wymogiem zapewnienia bezzwłocznego i skutecznego wykonania decyzji nakazujących jej odzyskanie. W związku z tym, jak wskazano w pkt 29 niniejszego wyroku, należy odstąpić od stosowania takich przepisów krajowych.
38      W świetle całości powyższych rozważań odpowiedź na przedstawione pytanie powinna brzmieć: art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na właściwe organy krajowe i sądy krajowe obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów krajowych umożliwiających zawieszenie postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych mającego na celu odzyskanie niezgodnej z prawem i rynkiem wewnętrznym pomocy państwa, w sytuacji gdy beneficjent pomocy ustanowił zabezpieczenie w postaci gwarancji bankowej, poręczenia, gwarancji ubezpieczeniowej, zastawu, dobrowolnej hipoteki lub jakiegokolwiek innego środka umożliwiającego zabezpieczenie odzyskania wierzytelności wierzyciela egzekucyjnego, bądź w sytuacji gdy ów beneficjent złożył wniosek o zwolnienie go z obowiązku ustanowienia takiego zabezpieczenia, chyba że ustanowienie zabezpieczenia pozbawia tego beneficjenta przewagi konkurencyjnej związanej z tą pomocą.
W przedmiocie kosztów
39      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
Artykuł art. 16 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE]
należy interpretować w ten sposób, że:
nakłada on na właściwe organy krajowe i sądy krajowe obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów krajowych umożliwiających zawieszenie postępowania egzekucyjnego w sprawach podatkowych mającego na celu odzyskanie niezgodnej z prawem i rynkiem wewnętrznym pomocy państwa, w sytuacji gdy beneficjent pomocy ustanowił zabezpieczenie w postaci gwarancji bankowej, poręczenia, gwarancji ubezpieczeniowej, zastawu, dobrowolnej hipoteki lub jakiegokolwiek innego środka umożliwiającego zabezpieczenie odzyskania wierzytelności wierzyciela egzekucyjnego, bądź w sytuacji gdy ów beneficjent złożył wniosek o zwolnienie go z obowiązku ustanowienia takiego zabezpieczenia, chyba że ustanowienie zabezpieczenia pozbawia tego beneficjenta przewagi konkurencyjnej związanej z tą pomocą.
Podpisy
*      Język postępowania: portugalski.