62010CC0115_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. No presente pedido prejudicial, o Fővárosi Bíróság (Tribunal Judicial de Budapeste) (Hungria) submeteu questões relativas à interpretação dos Regulamentos n.° 3508/92 e n.° 1259/1999 do Conselho (2) . Fê‑lo no âmbito de um recurso contencioso de uma decisão administrativa, interposto pela Bábolna Mezőgazdasági Termelő és Fejlesztő Kereskedelmi Zrt. (a seguir «Bábolna») contra o Mezőgazdasági és Fejlesztő és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (Serviço da agricultura e do desenvolvimento rural, a seguir «Hivatal»), relativa à concessão de uma ajuda nacional complementar agrícola à Bábolna para o ano de 2004.
I – Quadro jurídico
2. O acto de adesão (3) prevê no artigo 23.° que: «O Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu, pode proceder às adaptações das disposições constantes do presente Acto relativas à política agrícola comum [PAC] que se revelem necessárias em consequência de alterações da regulamentação comunitária [agora, União Europeia, «UE»]. Essas adaptações devem ser efectuadas antes da data da adesão».
3. O artigo 20.° desse acto estabelece que «os actos enumerados no anexo II do presente acto devem ser adaptados nos termos desse anexo». No capítulo 6A deste anexo, intitulado «Legislação agrícola», o n.° 27, alínea b) prevê que sejam inseridos no Regulamento n.° 1259/1999 os artigos 1.°‑A a 1.°‑[C]. O artigo 1.°‑A determina a introdução (faseada) de pagamentos directos, nos termos dos regimes de apoio referidos no artigo 1.° O artigo 1.°‑[B] permite que os novos Estados‑Membros substituam os pagamentos concedidos, no âmbito dos regimes de ajuda referidos no artigo 1.°, por um único pagamento, ou «um pagamento único por superfície». Finalmente, o artigo 1.°‑C permite‑lhes, mediante autorização da Comissão, a possibilidade de complementar a ajuda directa com ajuda nacional.
4. O Regulamento (CE) n.° 1782/2003 do Conselho (4) revogou os Regulamentos n.° 3508/92 (5) e n.° 1259/1999 (6) a partir de 1 de Maio de 2004. O artigo 1.° prevê que este Regulamento n.° 1782/2003 determina, nomeadamente: «[i] regras comuns relativas aos pagamentos directos a título dos regimes de apoio ao rendimento no âmbito da [PAC] que são financiados pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», enumerados no anexo I, com excepção dos previstos no Regulamento (CE) n.° 1257/1999; [e, ii] um apoio ao rendimento dos agricultores (…) «regime de pagamento único».
5. De acordo com a alínea a) do artigo 2.° do Regulamento n.° 1782/2003: «‘agricultor’: [é] a pessoa singular ou colectiva ou o grupo de pessoas singulares ou colectivas, qualquer que seja o estatuto jurídico que o direito nacional confira ao grupo e aos seus membros, cuja exploração se situe no território da Comunidade, tal como definido no artigo 299.° [UE], e que exerça uma actividade agrícola».
6. A Decisão 2004/281/CE do Concelho  (7) foi adoptada ao abrigo do artigo 2.°, n.° 3 do tratado de adesão e do artigo 23.° do acto de adesão. O artigo 1.°, n.° 5, alínea a) desta decisão prevê que no artigo 1.° do Regulamento n.° 1782/2003 seja inserido, após o segundo travessão, o seguinte travessão: «um apoio ao rendimento dos agricultores dos novos Estados‑Membros, simplificado e de carácter transitório [a seguir designado ‘regime de pagamento único por superfície’ (RPUS)]».
7. O artigo 1.°, n.° 5, c) dessa decisão prevê, designadamente, que no Regulamento n.° 1782/2003 seja inserido um artigo 143.°‑A com a seguinte redacção «Introdução de regimes de apoio […] nos novos Estados‑Membros, os pagamentos directos devem ser introduzidos de acordo com o seguinte calendário de aumentos expressos em percentagem do nível então aplicável desses pagamentos na [União] na sua composição em 30 de Abril de 2004: [i] 25% em 2004, [ii] 30% em 2005, [iii] 35% em 2006, [iv] 40% em 2007, [v] 50% em 2008, [vi] 60% em 2009, [vii] 70% em 2010, [viii] 80% em 2011, [ix] 90% em 2012, [e x] 100% a partir de 2013.»
8. Esta norma também inseriu o artigo 143.°‑B, intitulado «Regime de pagamento único por superfície», que estabelece no n.° 1 que: «Os novos Estados‑Membros podem decidir, o mais tardar à data da adesão, substituir os pagamentos directos durante o período de aplicação referido no n.° 9 por um pagamento único por superfície que será calculado em conformidade com o n.° 2.»
9. Inseriu igualmente o artigo 143.°‑C, intitulado «Pagamentos directos nacionais de carácter complementar [PDNC] e pagamentos directos», cujos n. os  2.°, 4.°, 6.° e 7.° prevêem, designadamente, que:
«2. Deve ser dada aos novos Estados‑Membros a possibilidade de, mediante autorização da Comissão, complementarem quaisquer pagamentos directos até:
O montante total da ajuda directa que poderá ser concedido ao agricultor nos novos Estados‑Membros após a adesão, a título do pagamento directo pertinente, incluindo todos os [PDNC], não deverá exceder o nível da ajuda directa que o agricultor teria direito a receber a título do pagamento directo correspondente então aplicável aos Estados‑Membros da Comunidade na sua composição em 30 de Abril de 2004.
4. Se um novo Estado‑Membro decidir aplicar o regime de pagamento único por superfície, poderá conceder ajudas directas nacionais complementares nas condições referidas nos n. os  5 e 8.
6. O novo Estado‑Membro pode decidir, com base em critérios objectivos e mediante autorização da Comissão, dos montantes da ajuda nacional complementar a conceder.
7. A autorização da Comissão deve: [i] quando for aplicável a alínea b) do n.° 2, especificar de que regimes nacionais de pagamentos directos semelhantes aos da PAC se trata, [ii] definir o nível até ao qual podem ser concedidas ajudas nacionais complementares, a taxa das ajudas nacionais complementares e, se for caso disso, as condições de concessão das mesmas, [iii] ser concedida sob reserva de eventuais adaptações, que a evolução da [PAC] possa vir a tornar necessárias.»
II – Matéria de facto e questões prejudiciais
10. Em 28 de Maio de 2004, a Bábolna apresentou às autoridades húngaras um pedido de pagamento único por superfície e de ajuda nacional complementar ligada ao referido pagamento (a seguir «PDNC») (8) .
11. Posteriormente, a Bábolna entrou em processo voluntário de liquidação que teve início em 1 de Setembro de 2004, nos termos da 2186/2004. (VII.22.) Kormányhatározat [Decisão 2186/2004 do Governo, de 22 de Julho], com o objectivo de se realinhar e reestruturar como preparação para uma privatização bem sucedida (9) .
12. Em 17 de Maio de 2005, a Hivatal deferiu parcialmente o pedido da Bábolna e concedeu‑lhe o montante de 174 410 400 HUF (agora, aproximadamente 626 133 euros) a título de pagamento único por superfície e o montante de 70 677 810 HUF (agora, aproximadamente 253 733 euros) a título de ajuda PDNC.
13. Posteriormente, quando a Hivatal, que actuava como autoridade administrativa em primeira instância, se apercebeu de que a Bábolna estava em processo voluntário de liquidação desde 1 de Setembro de 2004, alterou a sua decisão anterior por Decisão n.° 1.026.133.367, de 11 de Abril de 2006, concedendo‑lhe um montante de 174 406 363 HUF (agora, aproximadamente 626 119 euros) e, em simultâneo, no tocante à ajuda PDNC, indeferiu o pedido, exigindo o reembolso do montante de 15 829 789 HUF (agora, aproximadamente 56 829 euros) que lhe havia adiantado nesse âmbito.
14. A autoridade administrativa invocou o artigo 3.°, n.° 1, alínea a), do 6/2004. (I.22.) Kormányrendelet [Decreto 6/2004 do Governo, de 22 de Janeiro], segundo o qual podem receber uma ajuda as pessoas colectivas ou as sociedades comerciais sem personalidade jurídica que não sejam objecto de processos de suspensão de pagamentos, insolvência, acordo de credores ou liquidação.
15. A Bábolna recorreu desta decisão, pedindo a fiscalização jurisdicional da mesma, a revogação da decisão em que lhe era exigido o reembolso e que se mantivesse em vigor a decisão inicial que deferiu o seu pedido.
16. Perante o órgão jurisdicional de reenvio, a Bábolna alega que a regulamentação da União Europeia aplicável a este caso não exclui da ajuda as entidades ou operadores económicos que sejam objecto de um processo de liquidação. Para poder beneficiar da ajuda, exige‑se, como único requisito, que a exploração do grupo de agricultores se situe no território da União, independentemente do estatuto jurídico que é atribuído à demandante pela regulamentação nacional. A Hivatal discorda desta interpretação.
17. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, é necessário responder às questões prejudiciais para poder decidir se uma sociedade comercial, que exerce legalmente num Estado‑Membro a actividade de produtora agrícola, objecto de um processo de liquidação – isto é, que pretende cessar a sua actividade no futuro –, tem direito a receber PDNC desde que cumpra os requisitos exigidos para o pagamento único por superfície da União, tendo em conta os princípios fundamentais e os objectivos da PAC.
18. Por conseguinte, dadas as circunstâncias e considerados os objectivos, o órgão jurisdicional de reenvio considera que há necessidade de esclarecer se, tendo em conta a natureza e a orientação da PAC, é possível regulamentar a ajuda nacional complementar, como o PDNC, de forma totalmente autónoma e independente dos princípios e normas da União. Ou seja, pretende saber se o Estado‑Membro pode estabelecer para os PDNC requisitos adicionais, mais rigorosos e restritivos do que os que existem para as ajudas por superfície da União.
19. Nestas condições, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Os requisitos para as ajudas da [UE] no âmbito da PAC (FEOGA) podem ser diferentes dos requisitos para as ajudas nacionais complementares, isto é, os requisitos estabelecidos para as ajudas nacionais complementares podem ser distintos e mais estritos que os estabelecidos para as ajudas financiadas através do FEOGA?
2) Pode interpretar‑se o âmbito de aplicação pessoal, no caso dos beneficiários das ajudas, estabelecido no artigo 1.°, n.° 4, do [Regulamento n.° 3508/92] e no artigo 10.°, alínea a), do [Regulamento n.° 1259/1999] no sentido de que, do ponto dos seus beneficiários, apenas existem dois requisitos para as ajudas: terá direito a receber uma ajuda a) o grupo de agricultores (ou o agricultor individual), b) cuja exploração se situe no território da [UE]?
3) Os regulamentos acima referidos podem ser interpretados no sentido de que um agricultor cuja exploração se situe no território da [UE], mas que pretenda cessar a sua actividade no futuro (após ter utilizado a ajuda), não tem direito à ajuda?
4) Com base nos dois regulamentos acima citados, como deve ser interpretado o regime jurídico estabelecido pelas legislações nacionais?
5) O regime jurídico estabelecido pelas legislações nacionais inclui o regime jurídico correspondente ao eventual modo de cessação da actividade pelo agricultor (grupo de agricultores)? O direito húngaro prevê regimes jurídicos diferentes, para os casos possíveis de cessação (processos de suspensão de pagamentos, de insolvência e de liquidação).
6) Podem ser previstos de modo distinto e absolutamente independente os requisitos do pedido de pagamento [UE] único por superfície e os requisitos para solicitar uma ajuda nacional complementar? Que relação existe (ou pode existir) entre os princípios, a sistemática e os objectivos de cada um dos tipos de ajudas?
7) Pode excluir‑se da ajuda nacional complementar um grupo (ou um produtor individual) que, quanto ao mais, cumpre os requisitos para o pagamento comunitário único por superfície?
8) O âmbito de aplicação do [Regulamento n.° 1259/1999] também se estende, com base no seu artigo 1.°, às ajudas nacionais complementares, tendo em conta que o que o FEOGA apenas financia parcialmente é, consequentemente, financiado por uma ajuda nacional complementar?
9) Um agricultor cuja exploração, que funciona legalmente e de modo efectivo, se situa no território da [UE], tem direito a receber a ajuda nacional complementar?
10) Se a legislação nacional contiver normas específicas para o procedimento no caso de cessação da actividade das sociedades comerciais, as ditas normas são relevantes do ponto de vista das ajudas da União (e das ajudas nacionais a estas ligadas)?
11) A legislação da União e a legislação nacional relativas ao funcionamento da PAC devem ser interpretadas no sentido de que as referidas legislações criam um sistema jurídico complexo, que pode ser interpretado de modo uniforme e que funciona com base em princípios e requisitos idênticos?
12) O âmbito de aplicação do artigo 1.°, n.° 4, do [Regulamento n.° 3508/92] e do artigo 10.°, alínea a), do [Regulamento n.° 1259/1999] deve ser interpretado no sentido de que, do ponto de vista das ajudas, são perfeitamente irrelevantes tanto a intenção do agricultor de cessar a sua actividade no futuro como o regime jurídico correspondente a essa intenção?»
III – Apreciação
20. Tal como o Governo húngaro e a Comissão propuseram nas suas observações, as questões prejudiciais devem ser tratadas em conjunto, não só devido ao seu número mas também porque se sobrepõem e estão logicamente ligadas entre si. Contudo, para ajudar o leitor destas conclusões decidi dividir esquematicamente as questões em três grupos (com base no próprio texto de cada uma das várias questões referidas até ao precedente n.° 19).
21. No caso em apreço, a principal questão e a matéria relativamente à qual o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas é, essencialmente, saber se os PDNC podem ser regulados de forma autónoma e se os Estados‑Membros podem impor para aqueles condições específicas – designadamente, em relação aos beneficiários de ajuda – mais restritivas e mais severas do que aquelas que estão previstas para o regime do pagamento único por superfície.
Primeira, sexta, sétima, nona e décima primeira questões
22. Antes de mais, a definição constante da regulamentação da União, já referida, indica claramente que por «agricultor» se entende «a pessoa singular ou colectiva ou o grupo de pessoas singulares ou colectivas, qualquer que seja o estatuto jurídico que o direito nacional confira ao grupo e aos seus membros, cuja exploração se situe no território da Comunidade, tal como definido no artigo 299.° [UE], e que exerça uma actividade agrícola». De facto, como a Comissão apontou, não é por acaso que a definição prevista pelo direito da União é tão extensa: para efeitos das disposições em causa, pretende abranger o maior número possível de intervenientes do sector agrícola para aplicar a regulamentação da União à totalidade do sector.
23. O Regulamento n.° 1782/2003 foi alterado, na perspectiva da adesão de dez novos Estados‑Membros em 2004, pela decisão do Conselho (10) – que inseriu neste regulamento um novo título IV A, com três novos artigos: 143.°‑A, 143.°‑B e 143.°‑C, que regulamentam a introdução de regimes de apoio nos novos Estados‑Membros.
24. O artigo 143.°‑A regula o sistema de introdução por aumentos (a seguir «sistema de phasing‑in») a todos os pagamentos directos nos novos Estados‑Membros (11) .
25. Decorre do n.° 2 do artigo 143.°‑C do Regulamento n.° 1782/2003 que os novos Estados‑Membros devem ter a possibilidade de, mediante autorização da Comissão, complementarem quaisquer pagamentos directos em determinadas condições (12) .
26. A Hungria decidiu substituir os pagamentos directos da União pelo pagamento único por superfície, tal como referido no artigo 1.°, n.° 5 da decisão do Conselho.
27. No dia 18 de Maio de 2004, a Hungria apresentou o seu programa relativo a PDNC, que complementa ou aperfeiçoa as ajudas ligadas à superfície previstas no regime de pagamento único por superfície. Os PDNC são completamente financiados pelo orçamento nacional.
28. A 29 de Junho de 2004, por Decisão C(2004) 2295, a Comissão autorizou os PDNC na Hungria, relativamente ao ano de 2004. Assim, o regime do PDNC especificou o montante, as respectivas taxas e as condições da concessão dos PDNC.
29. Deve salientar‑se, desde já, que o direito da União e, em particular, o Regulamento n.° 1782/2003, não regula as condições de concessão de PDNC.
30. Esse regulamento limita‑se a estabelecer, no artigo 143.°‑C, n.° 6, que o novo Estado‑Membro pode decidir, após autorização da Comissão, os montantes dos PDNC a ser concedidos, com base em critérios objectivos. Ademais, de acordo com o artigo 143.°‑C, n.° 7, a autorização da Comissão deve definir o nível até ao qual o CNDP pode ser pago, as suas taxas e, quando apropriado, as condições para a sua concessão.
31. A este propósito convém recordar que o Tribunal de Justiça decidiu que, nos domínios abrangidos por uma organização comum de mercado, os Estados‑Membros deixam, em princípio, de poder intervir através de disposições nacionais, adoptadas unilateralmente (13) . A sua competência legislativa passa a ser meramente residual e limita‑se às situações não regulamentadas pela norma comunitária e aos casos em que esta lhes reconhece expressamente competência (14) .
32. Além disso, o Tribunal de Justiça decidiu que «nos domínios abrangidos por uma organização comum de Mercado, os Estados‑Membros devem abster‑se de tomar qualquer medida susceptível de a derrogar ou afectar. São também incompatíveis com uma organização comum de mercado as regulamentações que obstam ao seu bom funcionamento, mesmo que a matéria em questão não tenha sido regulada de modo exaustivo pela organização comum de mercado» (15) .
33. De acordo com o Governo húngaro, na falta de normas da União sobre as condições de elegibilidade para ajuda por PDNC, os Estados‑Membros permanecem livres para fixar as condições, tendo em conta a autorização da Comissão e no respeito dos princípios fundamentais do direito da União (16) . O Governo húngaro alega que também segue o artigo 143.°‑C, n.° 7, do Regulamento n.° 1782/2003, que prevê que a autorização da Comissão deve definir as condições para a concessão de ajuda «se for caso disso». Por conseguinte, alega que, a contrario,
são os Estados‑Membros que, em princípio, definem essas condições.
34. Em qualquer caso, salientaria aqui, como fizeram o Governo húngaro e a Comissão, que os PDNC não são pagos com recursos da União (FEOGA) (17) – são pagos pelo erário nacional dos Estados‑Membros. Portanto, considero que deve ser concedida aos novos Estados‑Membros uma margem de apreciação relativamente à definição das condições de elegibilidade dos PDNC.
35. A esse respeito, o Governo húngaro afirma que daí decorre que um Estado‑Membro deve ter a possibilidade de impor condições especiais (mais rigorosas), que restrinjam o rol de beneficiários de ajuda, desde que cumpra os princípios gerais do direito da União (18) . Além disto, o Governo húngaro alega que os critérios de elegibilidade para a ajuda não estão regulamentados de modo uniforme, pois alguns são estabelecidos pelo direito comunitário e outros pelo direito nacional, quando aplicável. Por conseguinte, o direito da União não é violado se as condições de elegibilidade para apoios PDNC não forem as mesmas que vigoram para o pagamento único por superfície – do que resulta que uma pessoa elegível para pagamento único por superfície pode não ser elegível para PDNC.
36. Na minha perspectiva, não se deve esquecer – tal como foi reconhecido pelo Governo húngaro e pela Comissão – que os PDNC servem essencialmente para compensar, a título facultativo, os potenciais efeitos negativos do apoio fixo em determinados sectores e para atenuar, em certa medida, o mecanismo de «phasing‑in».
37. De facto, as condições relativas aos PDNC não devem conduzir a uma discriminação arbitrária entre os candidatos que já reúnam as condições para a concessão de ajuda. Portanto, a Comissão está correcta quando afirma que, após ter autorizado um programa nacional, o Estado‑Membro não pode decidir aplicar outras condições adicionais e divergentes.
38. Conclui‑se que, em relação aos PDNC, os Estados‑Membros podem especificar condições, tais como os prazos para apresentação de pedidos, níveis dos montantes, outras sanções e obrigações suplementares. No entanto, resulta das disposições em causa que a aplicação dessas condições depende de autorização da Comissão, nos termos do artigo 143.°‑C do Regulamento n.° 1782/2003, e da compatibilidade dessas condições com os princípios fundamentais do regime de ajuda.
39. A este respeito, a Comissão acrescenta que as condições referidas podem ser estipuladas para todos os PDNC através de uma divisão por sector (leite, carne de ovino, carne de bovino e carne de caprino, arroz, culturas arvenses, tabaco) ou de um modo geral (pessoa singular ou pessoal colectiva).
40. Decorre dos autos que o programa nacional húngaro, tal como autorizado pela Comissão, não contém nenhuma condição segundo a qual só pode ser concedida ajuda a pessoas colectivas ou a sociedades sem personalidade jurídica que não sejam objecto de processos de suspensão de pagamentos, insolvência, acordo de credores ou liquidação.
41. Resulta do despacho de reenvio que o tribunal nacional manifestou dúvidas sobre a compatibilidade do direito da União com o facto de um agricultor receber um pagamento único por superfície, em conformidade com as regras de direito da União – isto é, independentemente do seu estatuto jurídico actual –, mas ser‑lhe recusado o correspondente PDNC porque é objecto de um processo de liquidação.
42. Parece‑me que o agricultor em causa é efectivamente obrigado a cumprir dois diferentes conjuntos de regras, dependendo da origem dos fundos para apoio à agricultura.
43. Considero que, contrariamente ao que sustenta o governo húngaro, os PDNC não devem ser tratados de forma totalmente independente e devem, em contrapartida, ser considerados parte integrante do regime de ajudas agrícolas da União.
44. A este respeito, deve assinalar‑se que a definição do conceito de «agricultor» nos Regulamentos n.° 1259/1999, n.° 3508/92 e n.° 1782/2003 é aplicável a todas as normas jurídicas em questão, incluindo às que estão relacionadas com as condições para os PDNC.
45. Na verdade, a ajuda da União e a correspondente ajuda nacional constituem um único programa, caracterizado por objectivos comuns e princípios fundamentais que são compatíveis entre si.
46. A este respeito, foi o próprio Governo húngaro que reconheceu que a PAC é um sistema jurídico complexo que funciona com base num único conjunto de princípios fundamentais.
47. Por conseguinte, mesmo que tenham o direito de impor determinadas condições em relação aos PDNC, continua a ser verdade que: i) os Estados‑Membros devem respeitar o conceito de «agricultor», ii) as condições relacionadas com os PDNC dependem de autorização da Comissão (19) e, por fim, iii) estas condições devem, em qualquer caso, ser compatíveis com os princípios fundamentais do regime de ajuda.
Segunda, quarta, quinta e décima questões
48. É claro que algumas das questões prejudiciais estão especificamente relacionadas com o conceito de «agricultor» do artigo 1.°, n.° 4, do Regulamento n.° 3508/92 e do artigo 10.° do Regulamento n.° 1259/1999 (e artigo 2.°, alínea a) do Regulamento n.° 1782/2003, que o substituiu).
49. Por um lado, o Governo húngaro admite que decorre destas disposições que os Estados‑Membros não podem restringir o alcance desse conceito através da imposição de uma determinada forma legal. Contudo, por outro lado, este Governo alega que «estatuto jurídico ao abrigo do direito nacional» não deve ser interpretado no sentido de que inclui a situação de um grupo de agricultores e dos seus membros que são submetidos a uma forma de cessação de actividade. O governo húngaro também sustenta que, a este respeito, a condição imposta pelo direito nacional – de acordo com a qual apenas são elegíveis pessoas não submetidas a qualquer forma de cessação de actividade – respeita os princípios da não discriminação e da proporcionalidade.
50. Na minha perspectiva, relativamente a «estatuto jurídico ao abrigo do direito nacional», «estatuto jurídico» é, per definitionem, a «identidade legal de uma pessoa ou entidade, como uma sociedade ou parceria». Porém, o estatuto jurídico de um agricultor está expressamente excluído das características que definem o termo «agricultor», previstas nos regulamentos acima referidos. Na verdade, a leitura das disposições pertinentes demonstra que estas sublinham os traços essenciais da definição do conceito de «agricultor», que são (i) a localização da exploração do agricultor no território da [UE] e (ii) o «exercício de uma actividade agrícola» pelo agricultor.
51. Apesar da aludida exclusão, permanece a questão de saber se «a forma ao processo de liquidação de um agricultor» (ou grupo de agricultores) – ou a sua intenção de cessar a actividade no futuro – é juridicamente relevante para efeitos de concessão de ajuda da União e da correspondente ajuda nacional. A abordagem a esta questão passa pelo reconhecimento de que a liquidação de uma sociedade comercial (por exemplo), revogação de uma licença ou qualquer outro método de cessação da sua actividade, no âmbito do direito nacional, não são mais do que meros métodos de pôr fim (ou possivelmente alterar, no âmbito da regulamentação nacional) à identidade jurídica de um agricultor.
52. Considero que o agricultor continua a existir juridicamente e a sua identidade jurídica permanece substancialmente intocada enquanto este método não tiver sido legalmente concluído e não tenha ocorrido nenhuma das situações jurídicas que provoca a sua liquidação. Ademais, a sua visão subjectiva do negócio (por exemplo, a sua intenção de cessar a actividade) não pode alterar nada a este respeito. Isso porque, neste contexto, tal intenção não é uma circunstância prevista na lei que implique a liquidação de um agricultor ou afecte o seu estatuto jurídico e, assim, faça com que perca o direito a pedir ajuda agrícola.
53. Ademais, se tivermos em conta a definição do conceito de «agricultor» no artigo 1.°, n.° 4 do Regulamento n.° 3508/92 e no artigo 10.° do Regulamento n.° 1259/1999 [e artigo 2.°, alínea a) do Regulamento n.° 1782/2003, que o substituiu], não podemos concluir que o conceito «agricultor» exclui pessoas singulares e colectivas, juridicamente identificáveis como agricultores que iniciaram processos de liquidação, mas que, por outro lado, reúnem as características definidoras do conceito previamente mencionado. Para tais pessoas poderem ser excluídas desse conceito, seria expressamente necessário indicar que os agricultores que foram objecto de processos de suspensão de pagamentos, insolvência, acordo de credores ou liquidação são inelegíveis para beneficiarem de ajuda agrícola, como a que está em apreciação nos autos. Tal formulação não está presente nas disposições em causa e considero que, mesmo que fosse adoptada uma interpretação extensiva, não é possível lê‑la nestas disposições.
54. Além disso, como resulta dos anteriores n. os  43 e 47 (e das considerações prévias a esses números), no contexto da implementação de PDNC é necessário que os Estados‑Membros tenham em conta a definição de «agricultor».
55. Aliás, decorre dos princípios fundamentais do programa de ajuda que os Estados‑Membros têm de assegurar a coerência na concessão de pagamentos directos e não podem fazer discriminações com base no estatuto jurídico dos agricultores (20) .
56. Concordo com o entendimento da Comissão de que, tendo em conta o objectivo dos PDNC (compensação para potenciais efeitos negativos da taxa fixa de apoio em certos sectores), esses pagamentos devem ser concedidos a todos os agricultores que são elegíveis para pagamentos únicos por superfície, em conformidade com os Regulamentos n.° 3508/92, n.° 1259/1999 e n.° 1782/2003. Qualquer outra interpretação faria com que alguns agricultores fossem privados das vantagens do regime de compensação (os PDNC), o que conduziria, na prática, a uma aplicação discriminatória. Como foi anteriormente referido, embora os Estados‑Membros tenham o direito de impor determinadas condições relativamente a PDNC, a verdade é que devem respeitar o conceito de «agricultor».
Terceira, oitava e décima segunda questões
57. A respeito do que foi mencionado, torna‑se evidente que as normas da União sobre ajuda agrícola não contêm qualquer disposição que impeça um agricultor de ser elegível, com o fundamento de que pretende cessar a actividade. Portanto, um agricultor que tenha cessado a actividade antes de ter recebido ajuda, tem ainda direito a receber pagamentos directos desde que reúna, no momento da apresentação do seu pedido, as condições necessárias (21) (dito isto, o próprio Governo húngaro reconheceu que os pedidos de ajuda têm de ser analisados com base em circunstâncias jurídicas e factuais, existentes no momento em que foi feito o pedido).
58. Considero que uma regulamentação nacional segundo a qual uma sociedade em processo de liquidação não pode, em caso algum, receber PDNC é passível de ter um impacto substancial nos princípios subjacentes ao apoio agrícola da União. Na verdade, a sua aplicação prática pode efectivamente ser acompanhada por uma restrição adicional de elegibilidade para a ajuda e, potencialmente, impor condições incompatíveis com o direito da União.
59. A Comissão salienta acertadamente que a definição no direito da União – na qual o legislador comunitário explicitamente procurou, pela utilização da expressão «pessoa singular ou colectiva», definir um campo de aplicação extenso – demonstra que esta se aplica independentemente do estatuto jurídico conferido pelo direito nacional ao grupo ou aos seus membros. No que respeita ao regime de apoio agrícola, o legislador comunitário alerta os Estados‑Membros para um ponto essencial, porque sublinha que eles não podem restringir o leque de agricultores potencialmente elegíveis invocando o seu estatuto jurídico no âmbito da legislação nacional. Na verdade, competirá ao tribunal nacional verificar, no caso em apreço nos autos, se a Bábolna efectivamente tinha cessado as suas actividades antes de ter apresentado o seu pedido de ajuda, ou não.
60. Para concluir, resulta de todas estas considerações que os PDNC devem ser considerados parte integrante do regime de apoio agrícola da União, que se baseia num único conjunto de princípios fundamentais e tem as características de um programa específico.
61. Assim, a legislação da União e a legislação nacional sobre o funcionamento da PAC criaram um sistema jurídico complexo que deve ser interpretado de modo uniforme e que funciona com base num único conjunto de princípios (isto é, aplicável a todos os aspectos da PAC) e requisitos. A concessão do apoio da União no contexto da PAC (os pagamentos únicos por superfície) e dos correspondentes PDNC não pode ser sujeita a diferentes condições, a não ser que estas tenham sido previamente autorizadas por uma decisão da Comissão. Nesta decisão, são autorizados os princípios, objectivos e estrutura do programa de apoio nacional. Um grupo (ou pessoa) que reúna as condições para o pagamento único por superfície da UE não pode ser excluído do PDNC se o programa nacional autorizado pela Comissão não incluir uma norma nesse sentido. Qualquer agricultor cuja exploração funcione legal e efectivamente no território da União tem direito a receber o PDNC compatível com as regras de direito da União pertinentes.
62. O conceito de estatuto jurídico outorgado pelo direito nacional, no contexto do artigo 1.°, n.° 4 do Regulamento n.° 3508/92 e do artigo 10.°, alínea a) do Regulamento n.°1259/1999, deve ser interpretado em sentido amplo para que o alcance ratione personae seja tão extenso quanto possível, independentemente do estatuto jurídico que um dado agricultor detém ao abrigo das regras nacionais. No caso em apreço nos autos principais, o estatuto jurídico (para efeitos dos artigos referidos) de um agricultor (ou grupo de agricultores) não pode ser afectado por um método de liquidação, se o agricultor actuar de modo legal e efectivamente no momento em que o pedido de ajuda é feito, independentemente dos procedimentos legais por si iniciados para provocar a liquidação.
63. A intenção de um dado agricultor de cessar a actividade no futuro não releva no momento em que é analisada a sua elegibilidade para apoio. Nem esta intenção, nem o estatuto jurídico resultante são pertinentes para a aplicação dos Regulamentos n.° 3508/92, n.° 1259/1999 e n.° 1782/2003. Por último, também é aplicável aos PDNC o Regulamento n.° 1259/1999.
IV – Conclusão
64. Por conseguinte, considero que há que responder às questões submetidas pelo Fővárosi Bíróság do seguinte modo:
– Primeira, sexta, sétima, nona e décima primeira questões: a legislação da União Europeia e a legislação nacional sobre o funcionamento da política agrícola comum (PAC) criaram um sistema jurídico complexo que deve ser interpretado de modo uniforme e que funciona com base em princípios e requisitos idênticos (isto é, aplicável a todos os aspectos da PAC). A concessão de apoio da União no contexto da PAC (pagamentos únicos por superfície) e dos correspondentes pagamentos directos nacionais complementares (PDNC) não pode ser sujeita a diferentes condições, a não ser que essas condições tenham sido previamente autorizadas por uma decisão da Comissão. Nesta decisão, a Comissão autoriza os princípios, objectivos e estrutura do programa de apoio nacional. Um grupo (ou pessoa) que reúna as condições para o pagamento único por superfície da União não pode ser excluído de PDNC se o programa nacional autorizado pela Comissão não incluir uma norma nesse sentido. Qualquer agricultor cuja exploração funcione legal e efectivamente no território da União tem direito a receber PDNC, de acordo com as regras de direito da União pertinentes.
– Segunda, quarta, quinta e décima questões: o conceito de estatuto jurídico outorgado pelo direito nacional, no contexto do artigo 1.°, n.° 4 do Regulamento (CEE) n.° 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitários e do artigo 10.°, alínea a) do Regulamento (CE) n.° 1259/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum, deve ser interpretado em sentido amplo, para que o alcance ratione personae seja tão extenso quanto possível, independentemente do estatuto jurídico que um dado agricultor detém ao abrigo das regras nacionais. No caso em apreço nos autos principais, o estatuto jurídico (para efeitos dos artigos referidos) de um agricultor (ou grupo de agricultores) não pode ser afectado por um método de liquidação, se o agricultor actuar legal e efectivamente no momento em que o pedido de ajuda é feito, independentemente dos procedimentos legais por si iniciados para provocar a liquidação.
– Terceira, oitava e décima segunda questões: A intenção de um dado agricultor de cessar a actividade no futuro não releva no momento em que é analisada a sua elegibilidade para apoio. Nem esta intenção nem o estatuto jurídico resultante são pertinentes para a aplicação dos Regulamentos n.° 3508/92, n.° 1259/1999 e Regulamento (CE) n.° 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera vários outros Regulamentos. Por último, também é aplicável aos PDNC o regulamento n.° 1259/1999.
(1) .
(2)
–	Respectivamente, Regulamento (CEE) n.° 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitários (JO 1992, L 355, p. 1), e Regulamento (CE) n.° 1259/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da [PAC] (JO 1999, L 160, p. 113).
(3)
–	Acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 2003, L 236, p. 33).
(4)
–	Regulamento (CE) n.° 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.° 2019/93, (CE) n.° 1452/2001, (CE) n.° 1453/2001, (CE) n.° 1454/2001, (CE) n.° 1868/94, (CE) n.° 1251/1999, (CE) n.° 1254/1999, (CE) n.° 1673/2000, (CEE) n.° 2358/71, e (CE) n.° 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1, rectificado no JO 2004, L 94, p. 70).
(5)
–	Contudo, o Regulamento n.° 1782/2003 especificou que o Regulamento n.° 3508/92 continua a ser aplicável aos pedidos de pagamentos directos em relação aos anos civis anteriores a 2005 e as referências aos regulamentos revogados entendem‑se como referências ao novo regulamento.
(6)
–	O Regulamento n.° 1782/2003 revogou este regulamento, no entanto, deixou claro que «os artigos 2.°‑A e 11.° do Regulamento (CE) n.° 1259/1999, bem como, para efeitos de aplicação desses artigos, o anexo do referido regulamento, continuam a ser aplicáveis até 31 de Dezembro de 2005. Além disso, os artigos 3.°, 4.° e 5.°, bem como, para efeitos de aplicação desses artigos, o anexo do mesmo regulamento, continuam a ser aplicáveis até 31 de Dezembro de 2004.»
(7)
–	Decisão do Conselho de 22 de Março de 2004 que, na sequência da reforma da [PAC], adapta o Acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 2004, L 93, p. 1) (a seguir, «decisão do Conselho»).
(8)
–	O Governo húngaro explicou que a Bábolna é uma sociedade de responsabilidade limitada, com capital maioritariamente detido pelo Estado e o restante capital detido por uma autoridade local.
(9)
–	A Resolução do Governo 2295/2005 (XII.23.) e a posterior decisão da assembleia‑geral da Bábolna terminaram o processo de liquidação a partir de 31 de Janeiro de 2006.
(10)
–	Relativamente a esta decisão, v. acórdão de 23 de Outubro de 2007, Polónia / Conselho (C‑273/04, Colect., p. I‑8925). O Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso interposto pela Polónia (que foi apoiado pela Letónia, Lituânia e Hungria) que impugnava a extensão do sistema de «phasing‑in» para pagamentos directos aos agricultores dos novos Estados‑Membros, tendo em conta que a decisão em questão era uma adaptação necessária do acto de adesão na sequência da reforma da PAC e não violava os princípios da igualdade de tratamento e da boa fé.
(11)
–	O mecanismo de «phasing‑in» foi introduzido porque a situação agrícola dos novos Estados‑Membros era radicalmente diferente da existente nos outros Estados‑Membros. Assim, justifica uma aplicação progressiva da ajuda da União, nomeadamente a ajuda ao abrigo de regimes de apoio directo, a fim de não perturbar a necessária reestruturação em curso no sector agrícola dos novos Estados‑Membros.
(12)
–	Os novos Estados‑Membros mantêm essa possibilidade ao abrigo do Regulamento n.° 73/2009. O Regulamento n.° 1782/2003 foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.° 73/2009 do Conselho, de 19 de Janeiro de 2009 (JO  L 30, p. 16).
(13)
–	V. acórdão de 29 de Junho de 1978, Dechmann (154/77, Recueil, p. 1573, n.° 16, Colect. p. 571).
(14)
–	V. acórdão de 18 de Setembro de 1986, Comissão/Alemanha (48/85, Colect., p. 2549, n.° 12), e acórdão de 25 de Março de 2004, Industrias de Deshidratación Agrícola SA (C-118/02, Colect., p. I 3073, n.° 19).
(15)
–	V. acórdãos de 8 de Janeiro de 2002, Denkavit (C‑507/99, Colect., p. I‑169, n.° 32); de 18 de Abril de 2002, Bélgica/Comissão (C‑332/00, Colect., p. I‑3609, n.° 29); e Industrias de Deshidratación Agrícola, já referido na nota 14, n.° 20.
(16)
–	O Governo húngaro refere o mesmo processo na nota 13.
(17)
–	Talvez com a excepção dos programas de desenvolvimento rural que são implementados por co‑financiamento.
(18)
–	O Governo húngaro refere aqui o acórdão de 4 de Junho de 2009, JK Otsa Talu (C‑241/07, Colect., p. I‑4323, n.° 48).
(19)
–	De acordo com o artigo 143.°‑C do Regulamento n.° 1782/2003.
(20)
– 	O que decorre, em particular, do artigo 143.°‑C, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003.
(21)
–	Na verdade, no caso de os pagamentos únicos por superfície (por oposição ao apoio à agricultura, que requer o exercício de uma determinada actividade durante um certo período de tempo, por exemplo, da pecuária, durante pelo menos seis meses) o facto de saber se as condições requeridas estão reunidas é verificado no momento da apresentação do pedido.