62021CJ0156_RES
Sprawa C‑156/ 21
Węgry
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Trybunału (w pełnym składzie) z dnia 16 lutego 2022 r.
Skarga o stwierdzenie nieważności – Rozporządzenie (WE, Euratom) 2020/2092 – Ogólny system warunkowości służący ochronie budżetu Unii – Ochrona budżetu Unii Europejskiej w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich – Podstawa prawna – Artykuł 322 ust. 1 lit. a) TFUE – Podnoszone obejście art. 7 TUE i art. 269 TFUE – Podnoszone naruszenia art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 2 TUE oraz zasad pewności prawa, proporcjonalności i równości państw członkowskich wobec traktatów
Postępowanie sądowe – Postępowanie w trybie przyśpieszonym – Przesłanki – Okoliczności uzasadniające szybkie rozpatrzenie – Wyjątkowe znaczenie sprawy dla porządku prawnego Unii – Sprawa mająca związek z kompetencjami Unii do obrony jej budżetu przed możliwym wpływem naruszeń wartości wskazanych w art. 2 TUE – Dopuszczalność zastosowania tego trybu
(art. 2 TUE; art. 263 TFUE; regulamin postępowania przed Trybunałem, art. 133 § 1)
(zob. pkt 30, 31)
Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Nadrzędny interes publiczny dotyczący przejrzystości uzasadniający ujawnienie dokumentów – Pojęcie – Obowiązek wyważenia przez instytucję istniejących interesów – Ujawnienie i przedłożenie w postępowaniu sądowym opinii prawnych dotyczących procesów legislacyjnych – Obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez instytucję wszelkich decyzji odmawiających udzielenia dostępu – Własny interes skarżącego w przedłożeniu danej opinii prawnej w postępowaniu sądowym – Brak wpływu
(art. 10 ust. 3 TUE; art. 15 ust. 1, art. 298 ust. 1 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie; decyzja Rady 2009/937, art. 6 ust. 2)
(zob. pkt 50–52, 55, 56, 58–60, 62–64)
Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Kryteria – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Cel – Ochrona budżetu Unii Europejskiej przed wpływem naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich – Treść – Mechanizm warunkowości uzależniający korzystanie z finansowania z budżetu Unii od poszanowania przez państwo członkowskie wartości państwa prawnego – Przyjęcie na podstawie art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE – Dopuszczalność – Mechanizm warunkowości horyzontalnej mieszczący się w pojęciu zasad finansowych w rozumieniu tego postanowienia
[art. 2, art. 5 ust. 2, art. 49 TUE; art. 7, 310, 315–317, art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092, motywy 5, 13, art. 1, art. 2 lit. a), art. 3, art. 4 ust. 1, 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1]
(zob. pkt 98–101, 104, 107, 108, 110, 111, 114, 116, 118–120, 122, 124–133, 139–141, 144–147, 150–153)
Budżet Unii Europejskiej – Przyjęcie przez Parlament i Radę w drodze rozporządzenia zasad finansowych określających warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków – Podstawa prawna – Artykuł 322 ust. 1 TFUE – Pojęcie zasad finansowych – Zasady definiujące sposób realizowania wydatków wpisanych do budżetu – Zasady określające zobowiązania w zakresie kontroli i audytu ciążące na państwach członkowskich w przypadku wykonywania budżetu w ramach współpracy między państwami członkowskimi a Komisją oraz wynikające z nich obowiązki – Zaliczenie – Zasady mające na celu zapewnienie poszanowania zasady należytego zarządzania finansami
[art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE]
(zob. pkt 105, 151, 186)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Zasada solidarności między państwami członkowskimi – Solidarność budżetowa opierająca się wzajemnym zaufaniu między państwami członkowskimi – Wzajemne zaufanie opierające się na poszanowaniu przez państwa członkowskie wartości wskazanych w art. 2 TUE, w tym wartości państwa prawnego
(art. 2 TUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092, motyw 5)
(zob. pkt 129)
Prawo Unii Europejskiej – Wartości i cele Unii – Wartości – Poszanowanie państwa prawnego – Zakres – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Rozporządzenie upoważniające Komisję i Radę do kontrolowania poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego – Kontrola ograniczona do badania działań organów krajowych odnoszących się do wykonywania budżetu Unii – Rozporządzenie poddające pod kontrolę Trybunału, w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, zgodność z prawem decyzji Rady wydawanych na tej podstawie – Obejście, poprzez przyjęcie tego rozporządzenia, procedury przewidzianej w art. 7 TUE oraz kompetencji przyznanych Trybunałowi w art. 269 TFUE – Naruszenie równowagi instytucjonalnej – Brak
[art. 2, 7, art. 13 ust. 2, art. 19 TUE; art. 8, 10, art. 19 ust. 1, art. 153 ust. 1 ppkt (i), art. 157 ust. 1, art. 269 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092]
(zob. pkt 156–164, 167–172, 179–182, 192–197)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Pewność prawa – Uregulowania Unii – Wymóg jasności i przewidywalności – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Rozporządzenie ustanawiające mechanizm warunkowości powiązany z poszanowaniem przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego – Pojęcie państwa prawnego – Odesłanie do wartości Unii wskazanej w art. 2 TUE – Zasady państwa prawnego znajdujące swoje źródło w wartościach wspólnych państwom członkowskim – Wystarczające określenie wspomnianych zasad
[art. 2, art. 4 ust. 2, art. 19 TUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092, motyw 3, art. 2 lit. a), art. 4 ust. 1]
(zob. pkt 223–229, 231–237, 240)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Pewność prawa – Zakres – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Rozporządzenie ustanawiające mechanizm warunkowości powiązany z poszanowaniem przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego – Wystarczająco precyzyjny związek między przepisami tego rozporządzenia a owym mechanizmem – Odwołanie do pojęć zdefiniowanych w innych przepisach zaskarżonego uregulowania lub prawa Unii – Przyznanie Komisji i Radzie zakresu uznania co do wyboru działania objętego podlegającym przyjęciu środkiem ochrony budżetu – Dopuszczalność
[art. 2, art. 4 ust. 2 TUE; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: 2018/1046, art. 63 ust. 2 lit. d); 2020/2092, art. 2 lit. a), art. 3, art. 4 ust. 2 lit. h)]
(zob. pkt 242, 243, 248–250, 252, 254, 259)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Pewność prawa – Zakres – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Środki ochrony budżetu Unii – Warunki przyjmowania środków w przypadku naruszenia zasad państwa prawnego – Wpływ lub poważne ryzyko wpływu na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych – Wystarczająco precyzyjne wymogi związane z urzeczywistnieniem się tego ryzyka – Wystarczająco zdefiniowane charakter i zakres środków ochrony budżetu Unii – Nieprzerwany związek między stwierdzonym naruszeniem zasady państwa prawnego a przyjętymi środkami – Poszanowanie zasady proporcjonalności
[art. 317 akapit pierwszy TFUE; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: 2018/1046, art. 2 pkt 59, art. 63 ust. 2 lit. d); 2020/2092, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, 3]
(zob. pkt 261–263, 267–275, 277–279, 329–333, 341–345)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Pewność prawa – Zakres – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Warunki przyjmowania środków w przypadku naruszenia zasad państwa prawnego – Dokonywana przez Komisję własna ocena wpływu lub poważnego ryzyka wpływu na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii – Odpowiedzialność Komisji za stosowność wykorzystywanych informacji i rzetelność źródeł, z których one pochodzą
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092, art. 4, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1–9)
(zob. pkt 280, 282, 284, 287, 289, 354–359)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Wyrok stwierdzający nieważność – Zakres – Stwierdzenie częściowej nieważności aktu prawa Unii – Przesłanka – Rozdzielny charakter elementów zaskarżonego aktu podlegających stwierdzeniu nieważności – Rozporządzenie 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii – Nierozdzielny charakter przepisu rozporządzenia określający warunki przyjmowania możliwych środków ochrony budżetu Unii
(art. 264 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1)
(zob. pkt 293–295)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Skarga państw członkowskich – Skarga na rozporządzenie ustanawiające system warunkowości służący ochronie budżetu Unii – Zarzuty – Zarzut oparty na naruszeniu przepisów prawa Unii dotyczących dotyczące deficytów budżetowych i na pogwałceniu zasady równości państw członkowskich wobec traktatów – Brak wpływu środków przyjmowanych na podstawie tego rozporządzenia na wcześniej istniejące obowiązki państw członkowskich wynikające w szczególności z mających zastosowanie przepisów sektorowych i finansowych – Rozporządzenie, które nie nakłada na państwa członkowskie żadnego nowego obowiązku – Bezzasadny zarzut
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092, art. 5 ust. 2)
(zob. pkt 312–317)
Streszczenie
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. (
1
) ustanawia „mechanizm warunkowości horyzontalnej” służący ochronie budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich. W tym celu rozporządzenie to umożliwia Radzie Unii Europejskiej, na wniosek Komisji Europejskiej, przyjęcie na warunkach w nim określonych środków ochrony takich jak zawieszenie płatności z budżetu Unii lub zawieszenie zatwierdzenia programu lub programów finansowanych z tego budżetu. Zaskarżone rozporządzenie uzależnia przyjęcie takich środków od przedstawienia konkretnych dowodów mogących wykazać nie tylko istnienie naruszenia zasad państwa prawa, lecz również wpływ tego naruszenia na wykonywanie budżetu Unii.
Zaskarżone rozporządzenie stanowi kontynuację szeregu inicjatyw dotyczących, bardziej ogólnie, ochrony państwa prawnego w państwach członkowskich (
2
), które to inicjatywy miały stanowić odpowiedź, na poziomie Unii, na rosnące obawy dotyczące przestrzegania przez kilka państw członkowskich wspólnych wartości Unii określonych w art. 2 TUE (
3
).
Węgry, popierane przez Rzeczpospolitą Polską (
4
), wniosły skargę, tytułem głównym, o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia, a tytułem ewentualnym, o stwierdzenie nieważności określonych przepisów tego rozporządzenia. Na poparcie swoich żądań podniosły one zasadniczo, że rozporządzenie to, mimo że formalnie przedstawiane jest jako akt określający zasady finansowe, o których mowa w art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, ma w rzeczywistości na celu ukaranie, jako takie, wszelkich naruszeń przez państwo członkowskie zasad państwa prawnego, których wymogi są w każdym razie niewystarczająco precyzyjne. Węgry opierają zatem swoją skargę w szczególności na braku kompetencji Unii do przyjęcia takiego rozporządzenia, zarówno ze względu na brak podstawy prawnej, jak i z uwagi na obejście procedury przewidzianej w art. 7 TUE, a także na naruszeniu zasady pewności prawa.
Trybunał, skłoniony w ten sposób do wypowiedzenia się w przedmiocie kompetencji Unii do obrony jej budżetu i interesów finansowych przed wpływem, jaki może wynikać z naruszeń wartości wskazanych w art. 2 TUE, uznał, że sprawa ta ma wyjątkowe znaczenie, co uzasadnia rozpoznanie jej w pełnym składzie. Z tych samych względów uwzględniono wniosek Parlamentu Europejskiego o rozpoznanie tej sprawy w trybie przyspieszonym. W tych okolicznościach Trybunał oddalił w całości skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez Węgry.
Ocena Trybunału
Przed przystąpieniem do badania istoty skargi Trybunał wypowiedział się w przedmiocie wniosku Rady o nieuwzględnienie niektórych fragmentów skargi Polski w zakresie, w jakim opierają się one na informacjach pochodzących z poufnej opinii służby prawnej Rady ujawnionej w ten sposób bez wymaganego upoważnienia. W tym względzie Trybunał potwierdził, że co do zasady dana instytucja może uzależnić przedłożenie takiego dokumentu wewnętrznego w postępowaniu sądowym od uprzedniego zezwolenia. Niemniej w sytuacji, gdy rozpatrywana opinia prawna odnosi się do procedury ustawodawczej, jak ma to miejsce w niniejszym wypadku, należy mieć na uwadze zasadę przejrzystości, ponieważ ujawnienie takiej opinii może zwiększyć przejrzystość i otwarcie procesu legislacyjnego. W rezultacie, co się tyczy ujawnienia wewnętrznej opinii prawnej, nadrzędny interes publiczny związany z przejrzystością i otwarciem procesu legislacyjnego przeważa co do zasady nad interesem instytucji. W niniejszej sprawie, z uwagi na to, że Rada nie uzasadniła szczególnie delikatnego charakteru omawianej opinii lub jej szczególnie szerokiego zakresu wykraczającego poza ramy konkretnego procesu legislacyjnego, Trybunał odmówił w konsekwencji uwzględnienia wniosku Rady.
Co do istoty sprawy, Trybunał rozpoznał najpierw zarzuty podniesione na poparcie żądania głównego zmierzającego do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości, a dotyczących z jednej strony braku kompetencji Unii do przyjęcia tego rozporządzenia, zaś z drugiej strony naruszenia zasady pewności prawa.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia, Trybunał stwierdził, że przewidzianą w tym postanowieniu procedurę można zainicjować tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione powody, by uznać nie tylko, że w danym państwie członkowskim doszło do naruszeń zasad państwa prawnego, ale przede wszystkim, że naruszenia te wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych. Ponadto środki, jakie można przyjąć na podstawie zaskarżonego rozporządzenia, odnoszą się wyłącznie do wykonywania budżetu Unii i wszystkie one mogą prowadzić do ograniczenia finansowania z tego budżetu stosownie do znaczenia, jakie dla owego budżetu mają taki wpływ lub takie poważne ryzyko wpływu. W rezultacie celem zaskarżonego rozporządzenia jest ochrona budżetu Unii przed wystarczająco bezpośrednim wpływem na niego naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim, a nie samo w sobie nakładanie kar za takie naruszenia.
Ustosunkowując się do argumentacji Węgier, zgodnie z którą zasady finansowe nie mogą mieć za przedmiot doprecyzowania zakresu wymogów nierozłącznie związanych z wartościami wskazanymi w art. 2 TUE, Trybunał przypomniał, że poszanowanie przez państwa członkowskie wspólnych wartości, na których opiera się Unia, które zostały określone i są przez te państwa podzielane, a zarazem definiują samą tożsamość Unii jako wspólnego owym państwom porządku prawnego, a wśród nich wartości państwa prawnego i solidarności, stanowi podwaliny wzajemnego zaufania między tymi państwami. Wobec tego, że owo poszanowanie stanowi warunek korzystania ze wszystkich praw wynikających ze stosowania traktatów do danego państwa członkowskiego, Unia powinna być w stanie, w granicach swoich uprawnień, bronić tych wartości.
Trybunał uściślił w tym zakresie, po pierwsze, że poszanowanie wspomnianych wartości nie może zostać sprowadzone do obowiązku, którego państwo kandydujące jest zobowiązane dopełnić w celu przystąpienia do Unii i od którego mogłoby się uchylić po przystąpieniu. Po drugie, Trybunał podkreślił, że budżet Unii jest jednym z głównych instrumentów pozwalających na skonkretyzowanie w politykach i działaniach Unii podstawowej zasady solidarności między państwami członkowskimi, a urzeczywistnienie tej zasady za pomocą owego budżetu opiera się na wzajemnym zaufaniu, że wspólne zasoby zapisane w tym budżecie będą wykorzystywane w sposób odpowiedzialny.
Tymczasem należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii i jej interesy finansowe mogą zostać poważnie zagrożone wskutek naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim. Rzeczone naruszenia mogą bowiem skutkować w szczególności brakiem gwarancji, że wydatki pokrywane z budżetu Unii spełniają wszystkie warunki finansowania przewidziane w prawie Unii i w konsekwencji odpowiadają celom realizowanym przez Unię, gdy finansuje ona takie wydatki.
W rezultacie „mechanizm warunkowości horyzontalnej”, taki jak ustanowiony w zaskarżonym rozporządzeniu, który uzależnia korzystanie z finansowania z budżetu Unii od poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego, może wchodzić w zakres przyznanej Unii przez traktaty kompetencji do określania „zasad finansowych” dotyczących wykonywania budżetu Unii. Trybunał uściślił, że integralną częścią takiego mechanizmu, jako jego elementy składowe, są przepisy zaskarżonego rozporządzenia, które określają te zasady, zawierają wyliczenie przesłanek, które mogą wskazywać na naruszenie tych zasad, określają sytuacje lub działania, których muszą dotyczyć takie naruszenia, a także określają charakter i zakres środków ochrony, które mogą zostać ewentualnie przyjęte.
Następnie, jeśli chodzi o zarzut dotyczący podnoszonego obejścia procedury przewidzianej w art. 7 TUE oraz postanowień art. 269 TFUE, Trybunał nie zgodził się z argumentacją Węgier, zgodnie z którą jedynie procedura przewidziana w art. 7 TUE przyznaje instytucjom Unii kompetencję do badania, stwierdzania oraz – w stosownym wypadku – karania naruszeń wartości wskazanych w art. 2 TUE w państwie członkowskim. W istocie poza procedurą przewidzianą w art. 7 TUE liczne postanowienia traktatów, często skonkretyzowane w różnych aktach prawa wtórnego, przyznają instytucjom Unii kompetencję do badania, stwierdzania oraz – w stosownym wypadku – karania naruszeń wartości wskazanych w art. 2 TUE, do których doszło w państwie członkowskim.
Ponadto Trybunał zauważył, że procedura przewidziana w art. 7 TUE ma na celu umożliwienie Radzie karania poważnych i stałych naruszeń każdej ze wspólnych wartości, na których opiera się Unia i które definiują jej tożsamość, tak aby wymusić na danym państwie członkowskim położenie kresu tym naruszeniom. Zaskarżone rozporządzenie ma natomiast na celu ochronę budżetu Unii, i to jedynie w przypadku, gdy w państwie członkowskim dojdzie do naruszenia zasad państwa prawnego, które wpływa lub stwarza poważne ryzyko wpływu na prawidłowe wykonywanie tego budżetu. Co więcej, procedura przewidziana w art. 7 TUE i procedura ustanowiona zaskarżonym rozporządzeniem różnią się pod względem ich przedmiotu, przesłanek ich zainicjowania, warunków przyjęcia i uchylenia przewidzianych środków, a także charakteru tych środków. W konsekwencji te dwie procedury służą realizacji odmiennych celów i każda z nich ma wyraźnie odmienny przedmiot. Wynika z tego ponadto, że nie można również uznać, iż procedura ustanowiona zaskarżonym rozporządzeniem ma na celu obejście ograniczenia zakresu ogólnej kompetencji Trybunału przewidzianej w art. 269 TFUE, ponieważ brzmienie tego postanowienia odnosi się wyłącznie do kontroli zgodności z prawem aktu przyjętego przez Radę Europejską lub Radę na podstawie art. 7 TUE.
Wreszcie z uwagi na to, że zaskarżone rozporządzenie zezwala Komisji i Radzie na badanie tylko takich sytuacji lub działań, które można przypisać organom państwa członkowskiego i które mają znaczenie dla należytego wykonywania budżetu Unii, uprawnienia powierzone tym instytucjom w owym rozporządzeniu nie wykraczają poza granice przyznanych Unii kompetencji.
W drugiej kolejności, w ramach badania zarzutów dotyczących naruszenia poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich oraz naruszenia zasady pewności prawa, Trybunał uznał za całkowicie bezpodstawną argumentację rozwiniętą przez Węgry w przedmiocie braku precyzyjnego określenia w zaskarżonym rozporządzeniu zarówno kryteriów dotyczących warunków wszczęcia postępowania, jak również wyboru i zakresu środków, jakie będzie można przyjąć. W tym względzie Trybunał zauważył na wstępie, że wymienione w zaskarżonym rozporządzeniu zasady, jako elementy składające się na pojęcie „państwa prawnego” (
5
), zostały w znacznym stopniu doprecyzowane w jego orzecznictwie, że mają one swoje źródło we wspólnych wartościach uznanych i stosowanych również przez państwa członkowskie w ich własnych porządkach prawnych, a także że wynikają one z koncepcji „państwa prawnego”, którą to koncepcję państwa członkowskie podzielają i którą godzą się uznawać za wartość wspólną ich tradycjom konstytucyjnym. W rezultacie Trybunał uznał, że państwa członkowskie same są w stanie określić, z wystarczającą precyzją, istotę każdej z tych zasad oraz wynikające z nich wymagania.
Odnosząc się bardziej szczegółowo do kryteriów związanych z warunkami wszczęcia postępowania, jak również wyboru i zakresu środków, jakie będzie można przyjąć, Trybunał uściślił, że zaskarżone rozporządzenie wymaga, dla przyjęcia przewidzianych w nim środków ochrony, ustalenia rzeczywistego związku między naruszeniem zasady państwa prawnego a wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu na należyte zarządzanie finansami Unii lub na jej interesy finansowe, a także ustanawia warunek, że takie naruszenie musi dotyczyć sytuacji lub działania organu państwa członkowskiego i mieć znaczenie dla należytego wykonania budżetu Unii. Ponadto Trybunał zauważył, że pojęcie „poważnego ryzyka” zostało doprecyzowane w przepisach finansowych Unii i przypomniał, że środki ochrony, jakie będzie można przyjąć, powinny być ściśle proporcjonalne do znaczenia stwierdzonego naruszenia dla budżetu Unii. W szczególności w ocenie Trybunału środki te mogą dotyczyć działań i programów innych niż te dotknięte takim naruszeniem jedynie wtedy, gdy jest to absolutnie konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona tego budżetu jako całości. Wreszcie, wskazawszy, że Komisja powinna przestrzegać – co jest poddane kontroli sądu Unii – rygorystycznych wymogów proceduralnych, które wiążą się między innymi z przeprowadzeniem szeregu konsultacji z zainteresowanym państwem członkowskim, Trybunał stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie odpowiada standardom zasady pewności prawa.
W dalszej części Trybunał rozpoznał żądania ewentualne zmierzające do stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonego rozporządzenia. W tym względzie Trybunał orzekł, po pierwsze, że konsekwencją stwierdzenia nieważności art. 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia byłaby zmiana istoty tego aktu, ponieważ przepis ten określa warunki, których spełnienie pozwala na przyjęcie przewidzianych przez to rozporządzenie środków ochrony, w związku z czym żądanie stwierdzenia nieważności tego jednego przepisu należy uznać za niedopuszczalne. Po drugie, Trybunał uznał za bezzasadne zarzuty szczegółowe dotyczące szeregu innych przepisów zaskarżonego rozporządzenia, a oparte na braku podstawy prawnej oraz naruszeniach zarówno przepisów prawa Unii dotyczących deficytów budżetowych, jak i zasad pewności prawa, proporcjonalności i równości państw członkowskich wobec traktatów. W rezultacie oddalił on wszystkie żądania ewentualne i tym samym nie uwzględnił wniesionej przez Węgry skargi w całości.
(
1
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii, (Dz.U. 2020, L 433I, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2021, L 373, s. 94; zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).
(
2
)	Zobacz w szczególności komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, „Umocnienie praworządności w Unii – Plan działania”, COM(2019) 343 final, który poprzedzał komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2014 r., „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności”, COM(2014) 158 final.
(
3
)	Wyrażone w art. 2 TUE wartości stanowiące podwaliny Unii i wspólne dla państw członkowskich obejmują wartości zasady poszanowania godności ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka w społeczeństwie opartym na niedyskryminacji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.
(
4
)	Rzeczpospolita Polska również wniosła skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia 2020/2092 (sprawa C‑157/21).
(
5
)	Zgodnie z art. 2 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia pojęcie „państwa prawnego” obejmuje „zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa”.