62022CJ0196
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (harmadik tanács)
2023. november 16. (
*1
)
„Előzetes döntéshozatal – Közös agrárpolitika – Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege – Mezőgazdasági erdészeti intézkedésekre irányuló közösségi támogatási rendszer – 2080/92/EGK rendelet – 4. cikk – A támogatási rendszer tagállamok általi, többéves programokon keresztül történő végrehajtása – Az Unió pénzügyi érdekeinek védelme – 2988/95/EK, Euratom rendelet – 1. cikk – A szabálytalanság fogalma – 2. cikk – A közigazgatási intézkedések és szankciók hatékony, arányos és visszatartó jellege – 4. cikk – A jogtalanul megszerzett előny elvonása – Az egyes uniós támogatási intézkedésekre vonatkozó egységes igazgatási és ellenőrzési rendszer részletes alkalmazási szabályai – Szabálytalanság megállapítása esetén a támogatás megszűnését és a kapott összegek visszafizetését előíró nemzeti szabályozás – Az arányosság elve”
A C‑196/22. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Corte suprema di cassazione (semmítőszék, Olaszország) a Bírósághoz 2022. március 11‑én érkezett, 2022. február 22‑i határozatával terjesztett elő az
IB
és
a Regione Lombardia,
a Provincia di Pavia
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),
tagjai: K. Jürimäe tanácselnök, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen és M. Gavalec (előadó) bírák,
főtanácsnok: L. Medina,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
–
IB képviseletében L. Zanuttigh avvocata,
–
a Regione Lombardia képviseletében A. Forloni és L. Tamborino avvocati,
–
a Provincia di Pavia képviseletében G. Roccioletti avvocato,
–
a görög kormány képviseletében E. Leftheriotou, M. Tassopoulou és A.‑E. Vasilopoulou, meghatalmazotti minőségben,
–
az Európai Bizottság képviseletében P. Rossi és A. Sauka, meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a mezőgazdasági erdészeti intézkedésekre irányuló közösségi támogatási rendszer létrehozásáról szóló, 1992. június 30‑i 2080/92/EGK tanácsi rendelet (HL 1992. L 215., 96. o.) és az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL 1995. L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 340. o.) értelmezésére vonatkozik.
2
E kérelem előterjesztésére az IB és a Regione Lombardia (Lombardia tartomány, Olaszország), valamint a Provincia di Pavia (Pavia megye, Olaszország) között a mezőgazdasági földterületek erdősítéséhez nyújtott támogatások teljes megszűnését megállapító és e támogatások teljes visszatérítését elrendelő határozat jogszerűsége tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében került sor.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 2080/92 rendelet
3
A 2080/92 rendeletet 1999. július 2‑i hatállyal hatályon kívül helyezte az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról, valamint egyes rendeletek módosításáról, illetve hatályon kívül helyezéséről szóló, 1999. május 17‑i 1257/1999/EK tanácsi rendelet (HL 1999. L 160., 80. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 391. o.). Mindazonáltal, ez utóbbi rendelet 55. cikkének (3) bekezdésére tekintettel a 2080/92 rendeletet továbbra is alkalmazni kellett az Európai Bizottság által e rendelet alapján 2000. január 1. előtt jóváhagyott intézkedésekre, így az alapügyre továbbra is az említett rendelet rendelkezései irányadók.
4
A 2080/92 rendelet első, második, harmadik, és ötödik preambulumbekezdése kimondja:
„[M]ivel a mezőgazdasági területek erdősítése különösen fontos egyrészt a talajhasznosítás és a környezetvédelem szempontjából, másrészt a Közösségen belüli erdészeti erőforrások hiányának csökkentéséhez való hozzájárulásként és a mezőgazdasági termelés ellenőrzésére irányuló közösségi politika kiegészítéseként;
mivel a mezőgazdasági földterületek mezőgazdasági termelők általi erdősítése terén szerzett tapasztalatok azt mutatják, hogy az erdősítés előmozdítását célzó meglévő támogatási programok nem elégségesek, és az elmúlt években a mezőgazdasági termelésből kivont termőföldek erdősítésére irányuló tevékenységek nem bizonyultak kielégítőnek;
mivel ezért az agrárstruktúra hatékonyságának javításáról szóló, 1991. július 15‑i 2328/91/EGK tanácsi rendelet (HL 1991. L 218., 1. o.) VIII. címében említett intézkedéseket olyan intézkedésekkel kell felváltani, amelyek jobban kielégítik a mezőgazdasági területek hatékony erdősítésének szükségességét;
[…]
mivel az új erdősítések fenntartásának költségeihez való hozzájárulást célzó, az első öt évre vonatkozó degresszív támogatás az erdősítés ösztönzésének fontos elemét képezheti.”
5
E rendelet „A támogatási rendszer célja” című 1. cikke előírja:
„A jelen rendelet bevezet egy, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlegével közösen társfinanszírozott közösségi támogatási rendszert
–
a közös piacszervezések keretében várható változások figyelemmel kísérése,
–
az erdészeti erőforrások hosszú távú javításához való hozzájárulás,
–
a környezet egyensúlyával jobban összeegyeztethető tájrendezés elősegítése,
–
az üvegházhatás elleni küzdelem és a szén‑dioxid elnyelése érdekében.
E közösségi támogatási rendszer célja:
a)
a mezőgazdasági földterületek erdősítéssel történő alternatív hasznosítása;
b)
az erdészeti tevékenységek fejlesztése a mezőgazdasági üzemekben.”
6
Az említett rendelet „Támogatási rendszer” című 2. cikke az (1) bekezdésében kimondja:
„A támogatási rendszer a következőket foglalhatja magában:
a)
az erdősítés költségeinek fedezésére nyújtott támogatás;
b)
az első öt évben az erdősített területek fenntartási költségeinek fedezésére erdősített hektáronkénti éves támogatás;
c)
a mezőgazdasági területek erdősítéséből eredő bevételkiesés ellentételezésére hektáronkénti éves támogatás;
[…]”
7
Ugyanezen rendeletnek „A támogatás összege” című 3. cikke az első bekezdésének a)–c) pontjában kimondja:
„A 2. cikkben említett támogatások maximális elszámolható összegei a következők:
a)
az erdősítési költségeket illetően:
–
2000 [euró] hektáronként eukaliptusz ültetvények esetében,
–
[…]
b)
a fenntartási költségeket illetően:
–
Az első két évben hektáronként évente 250 [euró], az azt követő években hektáronként évente 150 [euró] tűlevelűek ültetése esetében,
–
Az első két évben hektáronként évente 500 [euró], az azt követő években pedig hektáronként évente 300 [euró] lombhullatók vagy legalább 75%–ban lombhullatókat tartalmazó vegyes erdő esetében;
[…]
c)
a bevételkiesés ellentételezésére szolgáló támogatást illetően:
–
hektáronként évente 600 [euró], ha az erdősítést olyan mezőgazdasági termelő vagy mezőgazdasági termelők csoportja valósítja meg, akik a földterületet az erdősítés előtt hasznosították,
–
hektáronként évente 150 [euró], ha az erdősítést a 2. cikk (2) bekezdésének b) pontjában említett más kedvezményezett végzi,
az eredeti erdősítéstől számított legfeljebb húsz évig.”
8
A 2080/92 rendelet „Támogatási programok” című 4. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„A tagállamok a 2. cikkben említett támogatási rendszert az 1. cikkben említett célkitűzések megvalósítására irányuló többéves nemzeti vagy regionális programokon keresztül hajtják végre, amelyek különösen a következőket határozzák meg:
–
a 2. cikkben említett támogatások összege és időtartama, az erdősítés, valamint az erdősítésre használt fajok vagy fafajták fenntartásának tényleges költségeitől vagy a bevételkieséstől függően;
–
a támogatás nyújtásának feltételei, beleértve az erdősítésre vonatkozó feltételeket is;
–
[…]”
A 3887/92 rendelet
9
Az egyes közösségi támogatási intézkedésekre vonatkozóan létrehozott egységes igazgatási és ellenőrzési rendszer részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 1992. december 23‑i 3887/92/EGK bizottsági rendeletet (HL 1992. L 391., 36. o.) 2001. december 13‑i hatállyal hatályon kívül helyezte a 3508/92/EGK tanácsi rendelettel az egyes közösségi támogatási intézkedésekre vonatkozóan létrehozott egységes igazgatási és ellenőrzési rendszer részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2001. december 11‑i 2419/2001/EK bizottsági rendelet (HL 2001. L 327., 11. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 34. kötet, 308. o.). Mindazonáltal, tekintettel a 2419/2001 rendelet 53. cikkének (1) bekezdésére, a 3887/92 rendeletet továbbra is alkalmazni kell a 2002. január 1. előtt véget érő gazdasági évekre vagy támogatási időszakokra vonatkozó támogatási kérelmekre, mint amilyen az alapügyben szerepel.
10
E rendelet 9. cikkének (2) bekezdése kimondja:
„Amennyiben a területalapú támogatás iránti kérelemben bejelentett terület bizonyul nagyobbnak a megállapított területnél, a támogatást az ellenőrzés során megállapított terület alapján számítják ki. Vis maior esetét kivéve azonban a ténylegesen meghatározott területet csökkenteni kell:
–
a megállapított különbség kétszeresével, ha ez a különbség 2%‑nál, vagy 2 hektárnál nagyobb, de nem haladja meg a meghatározott terület 10%‑át;
–
30%‑kal, ha a megállapított különbség 10%‑nál nagyobb, de nem haladja meg a meghatározott terület 20%‑át.
Ha a megállapított különbség meghaladja a megállapított terület 20%‑át, területalapú támogatás nem adható.
[…]”
A 2988/95 rendelet
11
A 2988/95 rendelet harmadik és tizedik preambulumbekezdése kimondja:
„[M]ivel az erre a decentralizált igazgatásra és az ellenőrző rendszerekre vonatkozó részletek a vonatkozó közösségi politikák alapján különböző részletes rendelkezések tárgyát képezik; mivel ugyanakkor a Közösségek pénzügyi érdekeire nézve hátrányos jogszabályokat minden területen fel kell számolni;
[…]
mivel a méltányosság és az arányosság elve alapján, továbbá a ne bis in idem elv szellemében, a közösségi vívmányok és az e rendelet hatálybalépésekor érvényes egyedi közösségi szabályok tiszteletben tartásával megfelelő rendelkezéseket kell elfogadni annak érdekében, hogy megakadályozható legyen a közösségi pénzügyi szankciók és a nemzeti büntetőjogi szankciók ugyanazon személyekre ugyanazon okokból való kiszabása.”
12
E rendelet 1. cikke értelmében:
„(1)   Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelme céljából a közösségi joggal kapcsolatos szabálytalanságok esetére egy keretszabályozás kialakítására kerül sor az egységes ellenőrzések, a közigazgatási intézkedések, továbbá szankciók tekintetében.
(2)   Szabálytalanság a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése vagy a Közösségek által kezelt költségvetések kárt szenvednek […] indokolatlan kiadási tételek miatt.”
13
Az említett rendelet 2. cikke szerint:
„(1)   Szükség esetén ellenőrzések, közigazgatási intézkedések és szankciók kerülnek bevezetésre a közösségi jog megfelelő alkalmazása érdekében. Ezeknek hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük, hogy biztosíthassák a Közösségek pénzügyi érdekeinek megfelelő védelmét.
(2)   Semmilyen közigazgatási szankció nem alkalmazható, ha a szabálytalanságot megelőzően közösségi jogi rendelkezés nem rendelkezett arról. A közösségi jogszabályba foglalt, közigazgatási szankciót tartalmazó rendelkezések későbbi módosítása esetén a kevésbé szigorú rendelkezéseket kell alkalmazni visszaható hatállyal.
[…]
(4)   Figyelemmel az alkalmazandó közösségi jogra, a közösségi ellenőrzések, intézkedések és szankciók alkalmazásának eljárásaira nézve a tagállamok jogszabályai az irányadók.”
14
Ugyanezen rendelet 4. cikke előírja:
„(1)   Főszabályként minden szabálytalanság a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonja maga után:
–
tartozás tárgyát képező vagy jogtalanul kapott összegek utáni fizetési vagy visszafizetési kötelezettség formájában,
–
az előny iránti kérelemhez vagy előleg fizetésekor nyújtott biztosíték teljes vagy részleges elvesztésével.
(2)   Az (1) bekezdésben említett intézkedések alkalmazása a megszerzett előny, valamint – megfelelő rendelkezés esetében – az átalány alapján meghatározható kamat elvonására korlátozódik.
(3)   Azok a cselekmények, amelyekről megállapítható, hogy céljuk az adott ügyben alkalmazandó közösségi jog célkitűzéseivel ellentétes előnyszerzés azáltal, hogy mesterséges módon teremtik meg az előny megszerzéséhez szükséges feltételeket, az előny megszerzésének meghiúsulását vagy annak elvonását eredményezik.
(4)   Az e cikkben előírt intézkedések nem minősülnek szankciónak.”
15
A 2988/95 rendelet 5. cikkének (1) bekezdése így rendelkezik:
„A szándékosan elkövetett vagy gondatlanságból okozott szabálytalanságok a következő közigazgatási szankciók kiszabását vonhatják maguk után:
[…]
c)
a közösségi szabályok által nyújtott előny teljes vagy részleges megvonása, még akkor is, ha a gazdasági szereplő a szóban forgó előnynek csupán egy részében részesült jogosulatlanul;
d)
az előnyből való kizárás vagy annak megvonása a szabálytalanságot követő időszak vonatkozásában;
[…]”
Az olasz jog
16
Az 1998. december 18‑i decreto ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in material di gestione, pagamenti, controlii e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi (az újraerdősítések és az erdőterületi fejlesztések végrehajtását célzó támogatások kezelése, kifizetése, ellenőrzése és megszűnése terén a 2080/92/EGK rendelet végrehajtási szabályairól szóló, 494. sz. miniszteri rendelet) (a GURI 1999. január 21‑i 16. száma, a továbbiakban: 494/98. sz. rendelet) „A támogatások kifizetését követő ellenőrzések eredménye” című 13. cikke előírja:
„(1)   Ha a fenti 12. cikkben említett ellenőrzések során a támogatás megszűnését eredményező szabálytalanságot állapítanak meg, az illetékes regionális szerv a [2988/95] rendelet 4. cikke alapján a 14. cikkben említett következményekkel együtt teljes vagy részleges megszűnését állapítja meg.
(2)   A kérelemben a megállapítottnál kisebb terület feltüntetése nem minősül szabálytalanságnak. Mindazonáltal az éves támogatás összegének kiszámításakor továbbra is a bejelentett területet veszik figyelembe.”
17
E rendelet „A megszűnés egyéb esetei” című 14. cikke kimondja:
„(1)   Teljes megszűnést kell megállapítani a (2) és (3) bekezdésben említett kötelezettségszegések esetében, és/vagy ha a programhoz való csatlakozáshoz szükséges követelmények és feltételek már nem teljesülnek.
[…]
Teljes megszűnést kell megállapítani akkor is, ha a végső ellenőrzést követően és a fenti 8. cikkben említett vis maior esetek sérelme nélkül a megállapított újraerdősített vagy meliorált terület vagy az erdei utak kilométerben kifejezett, megállapított hossza 20%‑kal kisebb, mint a támogatásban részesített terület vagy hossz.
(4)   Az előző bekezdésben említett küszöbértéknél kisebb eltérések a támogatás részleges megszűnését eredményezik.”
18
Az említett rendelet „A megszűnés hatásai” című 15. cikke az (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„A teljes megszűnés a jogosulatlanul kapott minden támogatás visszatérítését és a kötelezettségvállalás fennmaradó évei tekintetében a támogatásból való teljes kizárást vonja maga után.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
19
1997. június 16‑án IB, egy mezőgazdasági termelő a 2080/92 rendelet alapján a mezőgazdasági földterületek újraerdősítésének elősegítését célzó támogatási rendszerben való részvétel iránti kérelemmel fordult Pavia megyéhez. E kérelem keretében IB vállalta egy addig rizs‑ és kukoricatermesztésre használt, 104 hektáros mezőgazdasági földterület erdősítését és ezen erdősítés 20 éven keresztül, vagyis 1997 és 2017 között történő fenntartását.
20
Mivel IB részt vett e rendszerben, 1997 és 2008 között e támogatások címén összesen 1324246,35 euróban részesült, amelyek a 2080/92 rendelet 2. cikke (1) bekezdésének megfelelően az erdősítés költségeinek fedezésére szánt eredeti támogatásból, az erdőterületek fenntartási költségeit fedező éves támogatásból és a bevételkiesés ellentételezésére szolgáló éves támogatásból álltak.
21
A Lombardia tartomány által erre felhatalmazott Pavia megye 2009 szeptemberében helyszíni ellenőrzést végzett, amely feltárta, hogy az Uniós forrásokból megvalósított erdősítésre nem 104, hanem csupán 70 hektáron került sor, az e területen található növények IB általi, idő előtti kivágása következtében. Pavia megye megállapította, hogy a bejelentett terület és a ténylegesen erdősített terület közötti, e 38%‑os eltérés meghaladja a 494/98. sz. rendelet 14. cikkének (3) bekezdésében előírt, 20%‑os küszöbértéket, ezért teljes mértékben megszüntette az IB‑nek nyújtott támogatást, e rendelet 15. cikkének (1) bekezdésével összhangban kötelezte e támogatások teljes összegének visszatérítésére és kizárta a kötelezettségvállalás fennmaradó évei tekintetében a támogatásból.
22
IB a Tribunale di Pavia (paviai bíróság, Olaszország) előtt vitatta a megállapított megszűnést, valamint a visszatérítés elrendelését, amely bíróság helyt adott a keresetének.
23
A fellebbezés tárgyában eljáró Corte d’appello di Milano (milánói fellebbviteli bíróság, Olaszország) megváltoztatta az elsőfokú ítéletet, lényegében megállapítva, hogy az IB‑nek felrótt kötelezettségszegés olyan súlyos szabálytalanságnak minősül, amely ellentétes az uniós támogatási program által követett célokkal. Mivel e szabálytalanság jogalap nélküli gazdagodást eredményez e kedvezményezett javára, aki mind az uniós támogatásokban, mind pedig a faértékesítésből származó bevételben részesült, ez igazolta a kapott támogatás teljes visszatérítését, a vis maior eseteinek és a kedvezményezett szándékától független esetleges egyéb okok sérelme nélkül.
24
IB ezen ítélettel szemben felülvizsgálati kérelmet terjesztett a Corte suprema di cassazione (semmítőszék, Olaszország) elé.
25
E bíróság arra keres választ, hogy a 2080/92 és a 2988/95 rendelettel ellentétes‑e a 494/98. sz. rendelet 14. és 15. cikkében előírt__ a támogatás teljes megszűnésére vonatkozó szabályozás.
26
Közelebbről egyrészt azzal kapcsolatban táplál kétségeket, hogy a teljes megszűnés rendszere a 2988/95 rendelet 4. cikke értelmében vett „intézkedésnek” minősül‑e. Ugyanis, noha e rendelet 4. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy főszabályként minden szabálytalanság visszafizetési kötelezettség formájában a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonja maga után, a 494/98. sz. rendelet 14. és 15. cikkében előírt teljes megszűnés nem csupán a jogosulatlanul kapott minden támogatás visszatérítését vonja maga után, hanem a kötelezettségvállalás fennmaradó évei tekintetében a támogatásból való teljes kizárást is.
27
Az említett bíróság továbbá arra is választ keres, hogy e nemzeti szabályozás túllépi‑e a 2988/95 rendelet 4. cikkében előírt korlátokat annyiban, amennyiben a kifizetett támogatások teljes visszatérítését írja elő, ha az újraerdősített terület 20%‑kal kisebb, mint a támogatásra bejelentett terület.
28
Végül a kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy az említett nemzeti szabályozás arányos‑e annyiban, amennyiben teljes megszűnés esetén nemcsak a szabálytalanság megállapításának évére vonatkozó támogatás, hanem a teljes kapott támogatás visszatérítését írja elő.
29
E körülmények között a Corte suprema di cassazione (semmítőszék) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Ellentétes‑e a mezőgazdasági ágazatban az erdőgazdálkodási intézkedések közösségi támogatási rendszerének létrehozásáról szóló – a támogatások megvonására irányuló és szankciós rendszerről azonban nem rendelkező –, [2080/92] rendelet rendelkezéseivel az olyan nemzeti jogi rendelkezés alkalmazása, a [2988/95] rendelet rendelkezéseire is tekintettel, amely a 2080/92 rendelet rendelkezéseinek végrehajtása során a támogatások nyújtásával kapcsolatos szabálytalanság megállapítása esetén a támogatások megszűnését és az e jogcímen kapott összegek visszafizetését írja elő?”
2)
Az első kérdésre adandó nemleges válasz esetén: ellentétes‑e a [2080/92] rendelet rendelkezéseivel az olyan nemzeti jogi rendelkezés alkalmazása, a [2988/95] rendelet rendelkezéseire, valamint a méltányosságnak és az arányosságnak az e rendelet [tizedik] preambulumbekezdésében előírt elveire is tekintettel, amely a 2080/92 rendelet rendelkezéseinek végrehajtása során a támogatások nyújtásával kapcsolatos szabálytalanság megállapítása esetén a támogatások megszűnését és az e jogcímen kapott összegek visszafizetését írja elő, amennyiben az újraerdősített vagy meliorált terület a támogatásra jogosult és abban részesülő területnél legalább 20%‑kal kevesebb?
3)
Az első kérdésre adandó nemleges válasz esetén: ellentétes‑e a [2080/92] rendelet rendelkezéseivel az olyan nemzeti jogi rendelkezés visszamenőleges alkalmazása, a [2988/95] rendelet rendelkezéseire is tekintettel, amely a 2080/92 rendelet rendelkezéseinek végrehajtása során a támogatások nyújtásával kapcsolatos szabálytalanság megállapítása esetére a támogatások megszűnését és az e jogcímen kapott összegek visszafizetését írja elő?
4)
Az első kérdésre adandó nemleges válasz esetén: ellentétes‑e a [2080/92] rendelet rendelkezésével a 2080/92 rendelet rendelkezéseinek végrehajtása során a támogatások nyújtásával kapcsolatos szabálytalanság megállapítása esetén a támogatások megszűnését és az e jogcímen kapott összegek visszafizetését előíró nemzeti jogi rendelkezés olyan értelmezése, a [2988/95] rendelet rendelkezéseire is tekintettel, amely szerint a kedvezményezett az e jogcímen kapott teljes összeget köteles visszafizetni, és nem csak azokat az összegeket, amelyek arra az évre vonatkoznak, amelynek során a támogatás nyújtásával kapcsolatos szabálytalanságot megállapították?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról
30
Lombardia tartomány lényegében azt állítja, hogy az előterjesztett kérdések két okból elfogadhatatlanok. Egyrészt e kérdések nem relevánsak, mivel az olasz szabályozás a 3887/92 rendelet 9. cikkének végrehajtására korlátozódik, amely közvetlenül alkalmazandó rendelkezés. Másrészt az e kérdésekre adandó válasz semmilyen hatással nincs az alapügy kimenetelére, mivel IB 2011‑ben kivágta az erdősített terület egészét, így a 20%‑ot meghaladó területcsökkenés hatására vonatkozó kérdés hipotetikussá vált.
31
E tekintetben az állandó ítélkezési gyakorlat szerint kizárólag a jogvitát tárgyaló és a meghozandó határozatért felelős nemzeti bíróság feladata annak eldöntése, hogy az ügy sajátos jellemzőire tekintettel az ítélet meghozatala szempontjából szükséges‑e az előzetes döntéshozatalra utalás, és valóban relevánsak‑e a Bíróságnak feltett kérdések. Következésképpen, ha a feltett kérdések uniós jogi szabály értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság főszabály szerint köteles határozatot hozni (2021. október 6‑iSumal ítélet, C‑882/19, EU:C:2021:800, 27. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
32
Ebből következik, hogy az uniós jogra vonatkozó kérdések releváns voltát vélelmezni kell. A Bíróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróságok által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet, ha az uniós jogi szabály kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson (2021. október 6‑iSumal ítélet, C‑882/19, EU:C:2021:800, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
33
A jelen ügyben az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kitűnik, hogy az alapjogvita kimenetele a Bíróság által e kérelemre adandó választól függ, mivel az említett válasz lehetővé teszi a kérdést előterjesztő bíróság számára, hogy határozzon az IB által kapott erdősítési támogatások visszatérítésének terjedelméről olyan összefüggésben, amelyben megállapítást nyert, hogy az újraerdősített terület több mint 20%‑kal kisebb volt, mint a többéves támogatási kötelezettségvállalás alapján támogatásban részesülő terület.
34
Ilyen körülmények között, mivel az uniós jognak a nemzeti bíróság által kért értelmezése nem nyilvánvalóan irreleváns az alapügy tárgya szempontjából, az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadható.
Az ügy érdeméről
35
Együttesen vizsgálandó négy kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy a 2988/95 rendelet 2. és 4. cikkét, a 2080/92 rendelet 2. és 4. cikkét, valamint az arányosság elvét úgy kell-e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely arra az esetre, ha valamely többéves kötelezettségvállalás végrehajtása során megállapítást nyer, hogy az újraerdősített terület 20%‑kal kisebb, mint az e kötelezettségvállalás alapján támogatásban részesített terület, az erdősítési támogatások teljes megszűnését, következésképpen e támogatások teljes visszafizetésére vonatkozó kötelezettséget, valamint azon támogatások teljes kizárását írja elő, amelyeket a fennmaradó kötelezettségvállalási évek tekintetében ki kellett volna fizetni.
36
Először is meg kell jegyezni, hogy – amint az a 2080/92 rendelet első, második és harmadik preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 1. cikkéből kitűnik – e rendelet a mezőgazdasági földterületek erdősítés útján történő alternatív hasznosításának előmozdítására irányuló támogatási rendszert hozott létre, amelynek célja többek között a mezőgazdasági üzemekben erdészeti tevékenységek fejlesztésének lehetővé tétele, a környezet egyensúlyával jobban összeegyeztethető tájrendezés elősegítése, az üvegházhatás elleni küzdelem és a szén‑dioxid elnyelése, valamint az erdészeti erőforrások hosszú távú javításához való hozzájárulás.
37
Így az említett rendelet az erdészeti ágazat támogatására irányuló agrárpolitikai célokat, valamint környezetvédelmi célt követ, amely célkitűzések jellegüknél fogva több évre terjednek ki, és a mezőgazdasági földterületek tényleges és tartós erdősítésének elérését követelik meg.
38
Továbbá ugyanezen rendelet 2. cikke (1) bekezdésének a)–c) pontjából kitűnik, hogy az e rendelettel bevezetett, a mezőgazdasági földterületek erdősítésére irányuló támogatási program magában foglalhat az erdősítés költségeinek fedezésére szolgáló támogatásokat, az első öt évben az erdősített területek fenntartási költségeinek fedezésére hektáronkénti éves támogatást, valamint a mezőgazdasági területek erdősítéséből eredő bevételkiesés ellentételezésére szolgáló éves támogatást, amely támogatásokat „erdősített hektáronként” fizetik ki.
39
Ezenkívül a 2080/92 rendelet 3. cikke első bekezdésének a)–c) pontja arra szorítkozik, hogy a (hektárban kifejezett) erdősítés területétől függően meghatározza a támogatások maximális elszámolható összegét, valamint azt a maximális időtartamot, amely alatt e támogatások folyósíthatók. E tekintetben, míg e cikk első bekezdésének b) pontja – e rendelet ötödik preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezve – előírja, hogy a fenntartási támogatás kifizetése ötéves időszakra elosztható, addig e bekezdés c) pontja kimondja, hogy a bevételkiesés miatt járó támogatás legfeljebb az eredeti erdősítéstől számított húsz évre nyújtható.
40
Ami az említett rendelet 4. cikkének (1) bekezdését illeti, az a tagállamokra bízza e támogatási programnak az általuk meghatározott többéves nemzeti vagy regionális programok révén történő végrehajtását. Ennek keretében a tagállamok határozzák meg többek között a támogatások összegét és időtartamát az erdősítés, valamint az erdősítésre használt fajok vagy fafajták fenntartásának tényleges költségeitől vagy a bevételkieséstől függően, valamint az erdősítésre vonatkozó támogatások nyújtásának feltételeit.
41
E rendelkezések együttes olvasatából következik egyrészt, hogy noha a 2080/92 rendelet nem határozza meg közvetlenül a különböző erdősítési támogatások folyósításának feltételeit, e támogatások nyújtását a többéves kötelezettségvállalás hatálya alá tartozó területek tényleges erdősítéséhez köti a kötelezettségvállalás teljes időtartama alatt.
42
Másrészt meg kell állapítani, hogy e rendelet nem határozza meg sem az ellenőrzési eljárásokat, sem a támogatások nyújtása feltételeinek tiszteletben tartását biztosító szankciórendszert. Következésképpen ezeket az ellenőrzési eljárásokat és e szankciórendszert továbbra is a tagállamok joga szabályozza.
43
Ugyanakkor másodszor emlékeztetni kell arra, hogy az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében a 2988/95 rendelet az 1. cikkével összhangban keretszabályozást alakított ki az uniós joggal kapcsolatos szabálytalanságok esetére az egységes ellenőrzések, a közigazgatási intézkedések, továbbá szankciók tekintetében, mégpedig – amint az e rendelet harmadik preambulumbekezdéséből kitűnik – annak érdekében, hogy az Unió pénzügyi érdekeire nézve hátrányos cselekményekkel szemben minden területen felléphessen (lásd ebben az értelemben: 2014. szeptember 17‑iCruz & Companhia ítélet, C‑341/13, EU:C:2014:2230, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
44
Az említett rendelet elfogadásával a jogalkotó számos általános elvet kívánt rögzíteni annak megkövetelésével, hogy a 2080/92 rendelethez hasonló valamennyi ágazati rendelet tartsa tiszteletben ezen elveket (lásd ebben az értelemben: 2010. október 28‑iSGS Belgium és társai ítélet, C‑367/09, EU:C:2010:648, 37. pont; 2014. december 18‑iSomvao ítélet, C‑599/13, EU:C:2014:2462, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
45
Így a 2988/95 rendelet 2. cikkének (1) bekezdése pontosítja, hogy az ellenőrzési eljárásoknak, valamint az e rendelkezésben előírt közigazgatási intézkedéseknek és szankcióknak hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük.
46
A Bíróság a „szabálytalanság” az említett rendelet 1. cikkének (2) bekezdése értelmében vett fogalmát úgy értelmezte, hogy az nemcsak az uniós jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértését foglalja magában, amely az Unió általános költségvetését az arra rótt indokolatlan költség formájában sérti vagy sértheti, hanem a valamely alapból támogatott műveletekre alkalmazandó olyan nemzeti jogi rendelkezések megsértésére is, mint a támogatás nyújtására való jogosultság feltételeit meghatározó rendelkezések (lásd analógia útján: 2016. május 26‑iJudețul Neamț és Județul Bacău ítélet, C‑260/14 és C‑261/14, EU:C:2016:360, 36., 37. és 43. pont; 2020. október 1‑jei Elme Messer Metalurgs ítélet, C‑743/18, EU:C:2020:767, 52., 53. és 63. pont).
47
A 2988/95 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése értelmében az e rendelet 1. cikkének (2) bekezdése szerinti „szabálytalanság” főszabály szerint a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonja maga után a jogosulatlanul kapott összegek visszafizetésének kötelezettsége formájában.
48
A jelen ügyben, ahogyan az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, a 494/98. sz. rendelet 14. cikkének (1) és (3) bekezdése teljes megszűnéssel sújtja azokat a támogatásokat, amelyek esetében a végleges ellenőrzést követően és a vis maior esetének sérelme nélkül a megállapított újraerdősített terület 20%‑kal kisebb, mint a támogatásban jogosult és abban részesülő terület, valamint azokat a támogatásokat, amelyek esetében a programhoz való csatlakozáshoz szükséges követelmények és feltételek már nem teljesülnek. Ezenkívül e rendelet 14. cikkének (4) bekezdése részleges megszűnést ír elő azon támogatások tekintetében, amelyek esetében az újraerdősített terület és a támogatásban részesített terület között 20% alatti eltérést állapítanak meg. Végül az említett rendelet 15. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy a teljes megszűnés a jogosulatlanul kapott minden támogatás visszatérítését, valamint a kötelezettségvállalás fennmaradó évei tekintetében a támogatásból való teljes kizárást vonja maga után.
49
Ebből következik, hogy az olyan rendelkezés, mint a 494/98. sz. rendelet 14. cikkének (1) és (3) bekezdése, amely az erdősítésnek a többéves kötelezettségvállalás hatálya alá tartozó terület legalább 80%‑án való fenntartására vonatkozik, olyan nemzeti jogi rendelkezésnek minősül, amely az alap által támogatott olyan műveletre alkalmazandó, amelynek megsértése a 2988/95 rendelet 1. cikkének (2) bekezdése értelmében vett „szabálytalanságnak” minősülhet, ennélfogva az e rendelet 4. cikke (1) bekezdésének megfelelően a jogosulatlanul kapott összegek visszatérítését vonja maga után.
50
A kérdést előterjesztő bíróság mindazonáltal arra keres választ, hogy az arányosság elvével ellentétes‑e az alapügyben szereplőhöz hasonló nemzeti szabályozás, amely abban az esetben, ha az újraerdősített terület 20%‑kal kisebb, mint a támogatásra jogosult terület, az uniós támogatás teljes megszűnését és annak teljes visszatérítését írja elő, és nem csupán a szabálytalansággal érintett területnek megfelelő támogatások visszatérítését, vagy csak az azon évre vonatkozó összegek visszatérítését, amelynek tekintetében a szabálytalanságot megállapították.
51
E tekintetben az arányosság elve megköveteli, hogy a nemzeti rendelkezés által alkalmazott eszközök alkalmasak legyenek az elérni kívánt cél megvalósítására, és ne lépjék túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket (2022. április 7‑iAvio Lucos ítélet, C‑176/20, EU:C:2022:274, 42. pont).
52
Először is meg kell állapítani, hogy a megszűnés megállapítására vonatkozó, az alapügyben szóban forgó nemzeti rendszer jogszerű célra irányul. Ugyanis e rendszer a 2988/95 rendelet 2. cikkének (4) bekezdését és 4. cikkét hajtja végre, ahogyan az a 494/98. sz. rendelet 13. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik, és célja az Unió érdekeinek, és különösen azon erdősítési támogatások védelme, amelyeket az Unió a 2080/92 rendelet alapján finanszíroz.
53
Másodszor, ami e nemzeti szabályozásnak a kitűzött cél elérésére való alkalmasságát illeti, meg kell állapítani, hogy az uniós támogatásnak a 494/98. sz. rendelet 14. cikkének (1) és (3) bekezdésében előírt teljes megszűnése alkalmasnak bizonyul az erdősítési támogatások hatékony biztosítására, ennélfogva a 2080/92 rendelet által követett, a jelen ítélet 37. pontjában hivatkozott célok hatékony megvalósítására. Ugyanis a teljes megszűnés és az ahhoz kapcsolódó joghatások e rendelet 15. cikke (1) bekezdésének megfelelően alkalmasak annak megakadályozására, hogy az uniós forrásokat olyan erdősítési műveletre fordítsák, amely nem felel meg a tényleges és tartós erdősítés e rendelet által követett céljának.
54
Egyébiránt az alapügyben szereplő nemzeti szabályozás azáltal, hogy e teljes megszűnést a kötelezettségvállalás fennmaradó éveire fizetendő támogatás teljes kizárásával köti össze, visszatartó ereje révén lehetővé teszi az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét is.
55
Harmadszor, ami a 494/98. sz. rendelet 14. cikkének (1) és (3) bekezdésében, valamint 15. cikkének (1) bekezdésében előírt teljes megszűnés és az ahhoz kapcsolódó joghatások szükséges és arányos jellegét illeti, meg kell állapítani, hogy e rendszer nem lépi túl a szükséges mértéket. Ugyanis, mivel – ahogyan az a jelen ítélet 40. pontjából kitűnik – a tagállamok feladata, hogy meghatározzák az erdősítésre vonatkozó támogatások nyújtásának feltételeit, e tagállamok megállapíthatják, hogy az olyan támogathatósági feltétel, mint az erdősítendő terület 20%‑os küszöbértékéhez kapcsolódó feltétel megsértése súlyosan sértheti a 2080/92 rendelet által követett célok elérését, és ebből arra következtethetnek, hogy az eredeti kötelezettségvállalás olyan mértékben sérült, hogy azt teljes megszűnéssel kell szankcionálni.
56
Egyébiránt azt is meg kell jegyezni, hogy az alapügyben szóban forgó megszűnési rendszert annak fokozatossága jellemzi, ugyanis miközben a megállapított újraerdősített terület és a támogatásban részesített terület közötti 20% alatti eltérés részleges megszűnéshez vezet, addig az e küszöbértékkel megegyező vagy azt meghaladó eltérés a kapott támogatások teljes megszűnéséhez és visszatérítéséhez, valamint a fennmaradó kötelezettségvállalási évekre vonatkozó támogatások teljes kizárásához vezet.
57
Ezenkívül azt is hangsúlyozni kell, hogy a támogatások teljes megszűnésének e rendszere tiszteletben tartja az arányosság elvét, mivel csak korlátozott esetekre vonatkozik, nevezetesen azokra, amelyekben megállapítást nyer, hogy az újraerdősített terület 20%‑kal kisebb, mint a támogatásra jogosult terület, és fenntartja a kedvezményezett számára annak lehetőségét, hogy vis maiorra hivatkozzon.
58
Végül, az alapügyben szereplő nemzeti szabályozás arányosnak is minősül annyiban, amennyiben a többéves kötelezettségvállalás alapján kapott erdősítési támogatás teljes visszatérítését írja elő, nem pedig csupán a szabálytalansággal érintett évre vonatkozó összegek visszatérítését arra az esetre, ha megállapítást nyer, hogy az újraerdősített terület 20%–kal kisebb, mint a támogatásra jogosult terület. Ugyanis csak e támogatások teljes visszatérítése képes elhárítani az uniós költségvetést fenyegető csalások kockázatát, és biztosítani a mezőgazdasági földterületek tényleges és tartós erdősítését.
59
A fenti indokok alapján a feltett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy a 2988/95 rendelet 2. és 4. cikkét, a 2080/92 rendelet 2. és 4. cikkét, valamint az arányosság elvét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely arra az esetre, ha valamely többéves kötelezettségvállalás végrehajtása során megállapítást nyer, hogy az újraerdősített terület 20%‑kal kisebb, mint az e kötelezettségvállalás alapján támogatásban részesített terület, az erdősítési támogatások teljes megszűnését, következésképpen e támogatások teljes visszafizetésére vonatkozó kötelezettséget, valamint azon támogatások teljes kizárását írja elő, amelyeket a fennmaradó kötelezettségvállalási évek tekintetében ki kellett volna fizetni.
A költségekről
60
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet 2. és 4. cikkét, a mezőgazdasági erdészeti intézkedésekre irányuló közösségi támogatási rendszer létrehozásáról szóló, 1992. június 30‑i 2080/92/EGK tanácsi rendelet 2. és 4. cikkét, valamint az arányosság elvét
a következőképpen kell értelmezni:
azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely arra az esetre, ha valamely többéves kötelezettségvállalás végrehajtása során megállapítást nyer, hogy az újraerdősített terület 20%‑kal kisebb, mint az e kötelezettségvállalás alapján támogatásban részesített terület, az erdősítési támogatások teljes megszűnését, következésképpen e támogatások teljes visszafizetésére vonatkozó kötelezettséget, valamint azon támogatások teljes kizárását írja elő, amelyeket a fennmaradó kötelezettségvállalási évek tekintetében ki kellett volna fizetni.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.