62004CC0154_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
The Queen
National Association of Health Stores
Health Food Manufacturers Ltd
versus
Secretary of State for Health
ja
National Assembly for Wales
(High Court of Justice’i (England and Wales) esitatud eelotsusetaotlus)
Õigusaktide ühtlustamine
–
Toidulisandid
–
Direktiiv 2002/46/EÜ
–
Direktiivile mittevastavate toodete turustamise keeld
–
Kehtivus
–
Õiguslik alus
–
EÜ artikkel 95
–
Vastavus EÜ artiklitele 28 ja 30 ning määrusele nr 3285/94
–
Subsidiaarsuse, proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtted
–
Omandiõigus
–
Õigus tegeleda majandustegevusega
–
Põhjendamiskohustus
I. Sissejuhatus
1. Käesolevad eelotsusetaotlused, mille esitas High Court of Justice (England and Wales), puudutavad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. juuni 2002. aasta direktiivi 2002/46/EÜ toidulisandeid käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (edaspidi „direktiiv” või „direktiiv 2002/46”)(2) kehtivust. Täpsemalt puudutavad need direktiivi artiklit 3, artikli 4 lõiget 1 ja artikli 15 punkti b.
2. Nende sätete põhisisu seisneb selles, et ühenduses tohib turustada üksnes direktiivile vastavaid toidulisandeid, mis muu hulgas tähendab, et kasutada tohib vaid direktiivi lisades loetletud vitamiine ja mineraalaineid ning alates 1. augustist 2005 on keelatud mittevastavate toodetega kauplemine.
3. Nagu ma pärastpoole selgitan, ei saa neid sätteid käsitleda isoleerituna teistest sätetest.
4. Lisaks ei ole see esimene kord, mil Euroopa Kohtul tuleb käsitleda küsimusi seoses asjakohase õigusliku alusega, subsidiaarsuse, proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtetega ning põhiõigustega, mida kaitseb Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon – täpsemalt õigusega omandi kaitsele ja/või õigusega tegelda majandustegevusega. Euroopa Kohus on samalaadseid küsimusi käsitlenud oma otsuses British American Tobacco kohtuasjas(3) ning kohtuasjades Swedish Match ja Arnold André tehtud otsustes.(4) . Käesolevas kohtuasjas saab põhjenduse tuletada nendest kohtuotsustest.
II. Õiguslik raamistik
5. EÜ artikli 95 alusel vastu võetud direktiiv 2002/46 „käsitleb toiduainetena turustatavaid ja sellisena esitletavaid toidulisandeid” (artikli 1 lõige 1).
6. Direktiivis on „toidulisandid” määratletud kui toiduained, mille eesmärk on täiendada tavapärast toitumist ning mis on toitainete või muude toitumusliku või füsioloogilise mõjuga ainete kontsentreeritud allikad ja mida turustatakse eraldi või kombineeritult annustena, näiteks kapslitena, pastillidena, tablettidena, pillidena jms kujul, pulbrikotikestena, vedelikuampullidena ja tilgutuspudelitena ning muude samalaadsete vedeliku- ja pulbriannustena, mida peab võtma mõõdetud väikestes kogustes (artikli 2 punkt a); „toitained” on määratletud kui järgmised ained: i) vitamiinid, ii) mineraalained (artikli 2 punkt b).
7. Direktiivi artikli 3 kohaselt tuleb liikmesriikidel tagada, et toidulisandeid võib ühenduses turustada ainult siis, kui need vastavad direktiivis sätestatud eeskirjadele.
8. Direktiivi artikkel 4 sisaldab järgmisi sätteid:
„1. Vastavalt lõikele 6 võib toidulisandite valmistamisel kasutada üksnes I lisas loetletud vitamiine ja mineraalaineid II lisas loetletud kujul.
[…]
5. Lõikes 1 osutatud loetelude muudatused võetakse vastu artikli 13 lõikes 2 nimetatud korras.
6. Erandina lõikest 1 võivad liikmesriigid kuni 31. detsembrini 2009 lubada oma territooriumil kasutada vitamiine ja mineraalaineid, mida ei ole loetletud I lisas või mis on muude annustena kui II lisas loetletud annused, tingimusel et:
a) kõnealust ainet kasutatakse käesoleva direktiivi jõustumise päeval ühes või mitmes ühenduses turustatavas toidulisandis,
b) Euroopa Toiduohutusamet ei ole avaldanud eitavat arvamust selle aine või aine sellisel kujul kasutamise kohta toidulisandite valmistamisel kõnealuse aine kasutamist toetava toimiku põhjal, mille liikmesriik peab esitama komisjonile hiljemalt 12. juulil 2005.
7. Ilma et see piiraks lõike 6 kohaldamist, võivad liikmesriigid kooskõlas asutamislepingu sätetega jätkata olemasolevate riiklike piirangute või keeldude kohaldamist toidulisandite suhtes, mis sisaldavad vitamiine ja mineraalaineid, mis ei ole hõlmatud I lisa loeteluga või mis on muul kui II lisas loetletud kujul.
[…]”.
9. Direktiivi artiklis 11 on sätestatud:
„1. Ilma et see piiraks artikli 4 lõike 7 kohaldamist, ei keela ega piira liikmesriigid kauplemist käesolevale direktiivile ning vajaduse korral käesoleva direktiivi rakendamiseks vastuvõetud ühenduse õigusaktidele vastavate artiklis 1 osutatud toodetega nende koostise, tootmisnäitajate, esitlemise või märgistusega seotud põhjustel.
2. Ilma et see piiraks asutamislepingu, eelkõige selle artiklite 28 ja 30 kohaldamist, ei mõjuta lõige 1 käesoleva direktiivi alusel vastuvõetud ühenduse õigusaktide puudumise korral kohaldatavaid riiklikke eeskirju.”
10. Direktiivi artiklis 15 on sätestatud:
„Liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid 31. juuliks 2003. Liikmesriigid teatavad neist viivitamata komisjonile.
Kõnealuseid õigus- ja haldusnorme kohaldatakse sellisel viisil, et need:
a) võimaldavad käesolevale direktiivile vastavate toodetega kauplemist hiljemalt alates 1. augustist 2003;
b) keelavad käesolevale direktiivile mittevastavate toodetega kauplemise hiljemalt alates 1. augustist 2005.
[…]”.
11. Direktiiv jõustus artikli 16 alusel 12. juulil 2002, s.o Euroopa Ühenduste Teatajas avaldamise päeval.
12. Direktiivi I ja II lisaga kehtestatakse vastavalt loetelu „Vitamiinid ja mineraalained, mida võib kasutada toidulisandite valmistamisel” ning loetelu „Vitamiinid ja mineraalained, mida võib kasutada toidulisandite valmistamisel” (edaspidi „positiivsed loetelud”).
13. Direktiiv võeti Ühendkuningriigi õigusesse üle määrustega Food Supplements (England) Regulations 2003 (Inglismaa toidulisandimäärus; S.I. nr 1387; 9. mai 2003) ja Food Supplements (Wales) Regulations 2003 (Walesi toidulisandimäärus; S.I. nr 1719 (W.186); 9. juuli 2003). Need kaks määrust (edaspidi „toidulisandimäärused”) jõustusid 2003. aasta juulis.
III. Faktid, menetlus ja eelotsuse küsimused
Pooled ja siseriiklik kohtumenetlus
14. Asja C-154/04 põhikohtuasja hagejad Alliance for Natural Health ja Nutri-Link Limited on vastavalt toidulisandite valmistajate, hulgimüüjate, edasimüüjate, jaemüüjate ja tarbijate üleeuroopaline ühendus ning toidulisandite väike edasi- ja jaemüüja Ühendkuningriigis.
15. Asja C‑155/04 põhikohtuasja hagejad National Association of Health Stores ja Health Food Manufacturers Limited on kaks kutseühendust, mis esindavad ligikaudu 580 väikeäriühingut, mis tegelevad tervisetoidu tarnimisega Ühendkuningriigis.
16. National Association of Health Stores ja Health Food Manufacturers Limited palusid eelotsusetaotluse esitanud kohtult 10. oktoobril 2003 luba algatada kohtuliku kontrolli menetlus ( judicial review ) seoses toidulisandimäärustega. Alliance for Natural Health ja Nutri-Link Limited alustasid 13. oktoobril 2003 eraldi menetlusi. Sisuliselt väidavad kõik nimetatud pooled, et direktiivi artikli 3 ja artikli 4 lõike 1 ning artikli 15 teise lõigu punkt b (edaspidi „vaidlusalused ühenduse õigusnormid”), mis võeti üle toidulisandimäärustega ning millega alates 1. augustist 2005 keelatakse direktiivile mittevastavate toidulisandite turustamine põhjusel, et nende valmistamisel kasutatakse aineid, mis ei ole direktiiviga lubatud, ei ole kooskõlas ühenduse õigusega ja tuleks sellepärast tunnistada tühiseks.
17. High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) andis põhikohtuasja taotlejatele loa kohtuliku kontrolli hagide esitamiseks seoses toidulisandimäärustega ning tegi nendel asjaoludel kahe 3. märtsi 2004. aasta määrusega otsuse peatada menetlused ning taotleda Euroopa Kohtult eelotsust küsimuses, mis on mõlemas asjas ühesugune.
Eelotsuse küsimus
18. Küsimus on järgmine:
„Kas direktiivi 2002/46/EÜ artikkel 3, artikli 4 lõige 1 ja artikli 15 punkt b on õigusvastased seetõttu, et:
a) EÜ artikkel 95 ei ole nende kehtestamiseks asjakohane õiguslik alus;
b) nendega rikutakse i) EÜ artikleid 28 ja 30 ja/või ii) määruse (EÜ) nr 3285/94 artikli 1 lõiget 2 ja artikli 24 lõike 2 punkti a;
c) nendega rikutakse subsidiaarsuse põhimõtet;
d) nendega rikutakse proportsionaalsuse põhimõtet;
e) nendega rikutakse võrdse kohtlemise põhimõtet;
f) nendega rikutakse Euroopa Liidu lepingu artikli 6 lõiget 2 loetuna koosmõjus Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 8, ja selle lisaprotokolli nr 1 artiklit 1 ning põhiõigust omandi kaitsele ja/või õigust tegeleda majandustegevusega;
g) nendega rikutakse EÜ artiklit 253 ja/või põhjendamiskohustust?”
Menetlus Euroopa Kohtus
19. High Court of Justice’i määrused jõudsid Euroopa Kohtusse 26. märtsil 2004. Euroopa Kohtu presidendi 7. mai 2004. aasta määrusega liideti kõnealused asjad nii menetluse kui ka kohtuotsuse suhtes. Kirjalikke märkusi esitasid mõlema kohtuasja hagejad, Ühendkuningriigi, Kreeka ja Portugali valitsus ning Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon. Kohtuistung toimus 25. jaanuaril 2005.
IV. Hinnang
20. Sissejuhatuseks märgin, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on piiranud oma küsimuste ulatuse direktiivi artikliga 3, artikli 4 lõikega 1 ja artikli 15 punktiga b. Need sätted koosmõjus piiravad positiivsetesse loeteludesse kandmata kaupade turustamist hiljemalt alates 1. augustist 2005.
21. Direktiiv ei käsitle siiski ainult positiivsete loetelude kasutamist ega loetellu kandmata vitamiinide ja mineraalainete või neid sisaldavate ainete kasutamise keelamist. Direktiivis ei sätestata mitte ainult seda, et direktiivile vastavaid toidulisandeid võib ühenduses turustada (artikkel 3), vaid ka seda, et liikmesriigid ei saa keelata ega piirata nende toodetega kauplemist (artikli 11 lõige 1). Kõnealused sätted on üldist laadi. Need kehtivad kõikide direktiivis sätestatud nõuete, sealhulgas käesolevas asjas vaidluse all oleva nõude suhtes. On tõsi, et positiivse loetelu kasutamine on direktiivis kesksel kohal; ja teised sätted, näiteks sätted märgistamise kohta, ei avalda ettevõtjate tegevusele sama suurt mõju. Siiski on küsimus selles, kas vaidlusaluseid õigusnorme saab käsitleda direktiivi ülejäänud sätetest eraldi.
22. Sisuliselt on süsteem järgmine.
– Alates 1. augustist 2003 peavad liikmesriigid lubama kauplemist positiivsetesse loeteludesse kuuluvaid vitamiine ja mineraalaineid sisaldavate toidulisanditega (direktiivi artiklid 3 ja 4 ning artikli 15 punkt a).
– Alates 1. augustist 2005 peavad liikmesriigid keelama kauplemise toodetega, mis ei vasta direktiivi nõuetele (artikli 4 lõige 1 ja artikli 15 punkt b).
– Artikli 4 lõige 6 sisaldab ajutist erandit loetellu kandmata vitamiine ja mineraalaineid sisaldavate toidulisanditega kauplemise keelu suhtes. Liikmesriigid võivad kuni 31. detsembrini 2009 lubada oma territooriumil
kasutada neid loetellu kandmata vitamiine ja mineraalaineid toidulisandites, kui on täidetud teatavad tingimused: neid turustati ühenduses juba 12. juulil 2002, komisjonile on 12. juuliks 2005 esitatud kõnealuse aine kasutamist põhjendav toimik ning Euroopa Toiduohutusamet ei ole avaldanud eitavat arvamust vastava aine kasutamise suhtes. Teised liikmesriigid ei pea lubama nende toodete importi (vt direktiivi artikli 4 lõige 7).
– Positiivseid loetelusid võidakse muuta vastavalt direktiivi artikli 4 lõikes 5 ja artikli 13 lõikes 2 osutatud korrale.
23. Eelotsuse küsimus ei hõlma näiteks üleminekuajaga seotud erandit, mis on sätestatud direktiivi artikli 4 lõikes 6, ega direktiivi artikli 4 lõikes 5 sisalduvat klauslit muudatuste kohta. Need sätted võivad olla läbivaatamisel asjakohased, et otsustada, kas ühenduse seadusandja valitud süsteem on proportsionaalne. Vaidlusaluste ühenduse õigusnormide tühisuse tulemusel kaotaksid positiivsed loetelud kehtivuse. Sellega minetaksid paljud artiklid oma sisu. Näiteks kaotaks mõtte eespool mainitud klausel positiivsete loetelude muudatuste kohta. Sama kehtib ajutist erandit käsitlevate klauslite kohta direktiivi artikli 4 lõigetes 6 ja 7. Vahepealsel ajal on liikmesriigid direktiivi artikli 11 lõikes 1 sisalduva vaba liikumise klausli kohaselt jätkuvalt kohustatud lubama direktiivile vastavaid toidulisandeid,(5) ilma et nad saaksid tugineda direktiivi artikli 11 lõikele 2.(6) Osalise tühisuse korral oleks kindlasti vaja teatavaid direktiivi muudatusi (ja poliitilisi valikuid positiivsete loetelude süsteemi asendamiseks). Sellest hoolimata tuleks vaidlusaluseid ühenduse õigusnorme minu arvates käsitleda direktiivi kui terviku kontekstis.
Õiguslik alus (EÜ artikkel 95)
24. Asja C‑154/04 põhikohtuasja hagejad väidavad, et EÜ artikkel 95 ei saa olla vaidlusalustest ühenduse õigusnormidest tuleneva keelu aluseks, sest kõnealuse keeluga ei aidata vähimalgi määral kaasa siseturu rajamise ja toimimise tingimuste parandamisele. Nad lisavad, et eeldusel, et kõnealuse keelu eesmärk on kaitsta inimeste tervist ja tarbijaid, ei ole EÜ artiklile 95 tuginemine mitte üksnes asjakohatu, vaid kujutab endast ka võimu kuritarvitamist, sest EÜ artikli 152 lõike 4 punkti c alusel puudub ühendusel pädevus ühtlustada tervishoiualaseid õigusakte. Ka asja C‑155/04 põhikohtuasja hagejad väidavad, et EÜ artikkel 95 ei ole korrektne õiguslik alus. Nad on seisukohal, et vaidlustatud ühenduse õigusnormid on vastuolus ühenduse siseturul kaupade vaba liikumise põhimõttega, millega kooskõlas ühenduse seadusandja peab oma EÜ artiklist 95 tulenevate volituste teostamisel tegutsema. Lisaks väidavad nad, et kõnealused sätted sisaldavad otseseid ja vahetuid piiranguid kaubanduse suhtes kolmandate riikidega ning sellepärast oleks tulnud need vastu võtta EÜ artikli 133 alusel.
25. Ühendkuningriigi, Kreeka ja Portugali valitsus, samuti Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon on seisukohal, et käesoleval juhul on artikkel 95 asjakohane ja piisav õiguslik alus. Sellega seoses esitatud põhiargumendid on järgmised:
– direktiivi eesmärk on parandada siseturu toimimise tingimusi, kõrvaldades riikide õigusaktidest toidulisanditega seotud erinevused ning nendest tingitud olemasolevad või tulevased kaubandustõkked;
– see, et direktiivi eesmärk on ka tervishoid ja tarbijakaitse, ei anna alust järelduseks, et EÜ artiklile 95 tuginemine on asjakohatu;
– kuivõrd direktiivi eesmärk ja sisu on seotud peamiselt siseturuga, ei saa direktiivi mõjust rahvusvahelisele kaubandusele järeldada, et see oleks pidanud põhinema EÜ artiklil 133.
26. Mainisin juba punktis 4, et tegu ei ole esimese korraga, mil Euroopa Kohtul tuleb käsitleda asjakohase õigusliku aluse küsimust. Samuti ei ole inimeste tervise kaitse kaalul esmakordselt. BAT kohtuotsuses(7) meenutas Euroopa Kohus oma varasemaid otsuseid seoses EÜ artikli 95 lõikega 1.
27. Kõnealuse kohtuotsuse punktis 60 leidis Euroopa Kohus, et EÜ artiklis 95 viidatud meetmed on mõeldud selleks, et parandada siseturu loomise ja toimimise tingimusi, ning nendel peab ka tegelikult olema selline eesmärk, millega tõesti aidatakse kaasa kaupade vaba liikumise või teenuste osutamise vabaduse ees seisvate tõkete või konkurentsimoonutuste kõrvaldamisele.
28. Punktis 61 asus Euroopa Kohus veel seisukohale, et EÜ artiklit 95 on võimalik kasutada õiguslikuks aluseks, kui eesmärk on hoida ära tulevasi kaubandustõkkeid, mis võivad esile kerkida riikide õiguse erisuunalise arenemise tulemusel; veel oli Euroopa Kohus seisukohal, et selliste kaubandustõkete esilekerkimine peab sel juhul olema tõenäoline ning kõnealuste meetmete eesmärk peab olema neid ära hoida.
29. Lõpuks leidis Euroopa Kohus punktis 62, et kui tingimused EÜ artikli 95 kasutamiseks õigusliku alusena on täidetud, ei saa ühenduse seadusandjat takistada sellele alusele tuginemast põhjusel, et inimeste tervise kaitse on tehtavates valikutes üks otsustav tegur.
30. Niisiis on selge, et kehtivad järgmised nõuded: olemas peavad olema tegelikud või potentsiaalsed (tulevased) vaba liikumise tõkked ning ühenduse meede peab aitama kaasa nende tõkete kõrvaldamisele. Lisaks, kui need kaks nõuet on täidetud, ei saa takistada ühenduse seadusandjat tuginemast EÜ artiklile 95, kui kaalul on tervishoiuküsimused.
31. Eespool nimetatud põhimõtete taustal asun nüüd küsimuse juurde, kas on täidetud tingimused EÜ artikli 95 kasutamiseks õigusliku alusena.
32. Minu arvates ei saa kahelda selles, et need nõuded on täidetud.
33. Esiteks on hästi teada, et toidulisandite turg kasvab kiiresti (vt ka esimene põhjendus). Teiseks, nagu teises põhjenduses märgitud, reguleerivad neid tooteid liikmesriikides erinevad riiklikud eeskirjad, mis võivad takistada nende vaba liikumist, luua ebavõrdseid konkurentsitingimusi, ja sellepärast tuleb vastu võtta ühenduse eeskirjad, mis käsitlevad selliseid toiduainetena turustatavaid tooteid.
34. Nagu Euroopa Kohus on märkinud,(8) on selge, et siseriiklikud eeskirjad, milles sätestatakse nõuded toodetele [...], võivad ühenduse tasandil ühtlustatuse puudumisel ise osutuda kaupade vaba liikumise tõketeks.
35. On selge, et toidulisanditega seotud tõkkeid seatakse. Nii Euroopa Parlament, nõukogu kui ka komisjon on märkinud, et kaebuste arv kasvab;(9) see, et liikmesriikidel on sisuliselt erinevad lähenemisviisid, mis tekitavad põhjendatud või põhjendamatuid tõkkeid vabale kaubandusele, on teada ka Euroopa Kohtu varasematest ja hiljutistest lahenditest, näiteks kohtuasjades komisjon v. Taani,(10) komisjon v. Prantsusmaa(11) ning Greenham ja Abel(12) . Veel menetluses olevatest asjadest osutaksin kohtuasjale HLM Warenbetrieb ja Orthica,(13) mille suhtes esitasin hiljuti oma ettepaneku. Kõnealustes liidetud kohtuasjades ei lasknud impordiliikmesriik importida teatavaid vitamiine ja/või mineraalaineid sisaldavaid toidulisandeid, mis olid päritoluliikmesriigis sellisena lubatud. Impordiliikmesriik käsitles kõnealuseid tooteid terviseriskide tõttu kui ravimeid.
36. Minu meelest on ilmne, et kõnealusel direktiivil on olemas selge siseturumõõde.
37. Seoses sellega tahaksin juhtida tähelepanu ka direktiivi artikli 11 lõikele 1, nn vaba liikumise klauslile, millega tagatakse direktiivile ja asjakohastel puhkudel direktiivi rakendamiseks vastu võetud ühenduse õigusaktidele vastavate toodete vaba liikumine. Kui kõnealused tooted vastavad direktiivi nõuetele, ei lubata liikmesriikidel keelata ega piirata nende toodetega kauplemist ehk, nagu Euroopa Kohus BAT kohtuasjas tehtud otsuses(14) väljendus, „keelates liikmesriikidel takistada nõuetekohaste [toidulisandi]toodete importi, müüki ja tarbimist direktiivis ühtlustatud küsimustega seotud alustel, annab kõnealune säte direktiivile täieliku mõju seoses selle eesmärgiga parandada siseturu toimimise tingimusi”.
38. See toob mind kolmanda aspektini: nimelt mõjutavad direktiivi väga suurel määral tervishoiukaalutlused ja tarbijakaitse.
39. Kohtuasja C‑154/04 hagejate sõnul puudub ühendusel pädevus ühtlustada tervishoiumeetmeid.
40. On tõsi, et tervishoiualastele aspektidele on direktiivis suurt rõhku pandud. Tõepoolest on see direktiivi peamine põhjus. Lõppude lõpuks ohustavad ju liikmesriikide lahknevad seisukohad toidulisandite tarbimisega kaasnevate terviseriskide suhtes nende toodete vaba liikumist. Sellepärast, nagu on märgitud ka direktiivi teises põhjenduses, on vaja ühtlustavaid ühenduse eeskirju. Tervishoiu ja tarbijakaitse aspektid kajastuvad eri põhjendustes, eriti viiendas põhjenduses, kus märgitakse, et tarbijate kaitstuse kõrge taseme tagamiseks ja nende valiku hõlbustamiseks peavad turuleviidavad tooted olema ohutud ning piisavalt ja kohaselt märgistatud.
41. BAT kohtuasjast ja selles tehtud otsuses sisalduvast viitest tubakareklaami kohtuotsusele(15) oleme teada saanud, et kui direktiivi eesmärk on parandada siseturu toimimise tingimusi ning sellepärast saab kasutada õigusliku alusena EÜ artiklit 95, ei ole takistuseks see, et seal määratletavate ühtlustusmeetmete valikul on otsustavaks teguriks tervishoid. Lisaks sellele on EÜ artikli 152 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud, et kogu ühenduse poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse, ning EÜ artikli 95 lõikega 3 nõutakse sõnaselgelt, et ühtluse saavutamisel tuleb tagada inimeste kaitstuse kõrge tase.
42. Kas direktiivi õiguslik alus peab olema ka EÜ artikkel 133? Vastus sellele küsimusele võib olla lühike.
43. Euroopa Kohus on järjepidevalt olnud seisukohal,(16) et seoses ühenduse pädevust puudutavate argumentidega tuleb meetme õigusliku aluse valikul tugineda objektiivsetele teguritele, mida kohus saab kontrollida. Ennekõike kuuluvad nende tegurite hulka meetme eesmärk ja sisu.
44. Kui ühenduse akti läbivaatamisel ilmneb, et sellel on topelteesmärk või mingi topeltosis ning ühte nendest saab käsitleda kui peamist või valdavat osist, samas kui teine on pelgalt kaasnev, peab aktil olema ainult üks õiguslik alus, s.o see, mida eeldab peamine, valdav eesmärk või osis.
45. Nagu eespool märgitud, on selge, et direktiivil on siseturumõõde. Selle eesmärk on hõlbustada vaba kauplemist toidulisanditega, ühtlustades tervisekaitse aspekte. Üksnes direktiivis sätestatud nõuetele vastavaid toidulisandeid tohib turule tuua ja need tohivad olla siseturul ringluses. Ei saa eitada, et need nõuded võivad mõjutada väljastpoolt ühendust imporditavaid tooteid. Siiski kujutab see endast kõrvalmõju. On selge, et see ei saa tingida EÜ artikli 133 võtmist õiguslikuks aluseks, sest direktiivi eesmärk on selgelt seotud siseturuga, mitte rahvusvahelise kaubanduse reguleerimisega. Euroopa Kohus on samuti tagasi lükanud argumendi, nagu piisaks EÜ artiklile 133 tuginemiseks sellest, et ühenduse õigusakt võib mõjutada rahvusvahelist kaubandust.(17) Lisaks, kui need väljastpoolt ühendust pärit tooted vastavad nõuetele, tohib ühenduses nendega ka vabalt kaubelda.
EÜ artiklid 28 ja 30 ja impordimäärus
46. Hagejad väidavad ka seda, et vaidlustatud õigusnormid ei vasta EÜ asutamislepingule (EÜ artiklid 28 ja 30) ega ühisele kaubanduspoliitikale (EÜ artikkel 133), mille rakendusaktiks on impordimäärus (määruse artikli 1 lõige 2 ning artikli 24 lõike 2 punkt a).
47. Esiteks käsitlen küsimust, kas esineb vastuolu EÜ artikliga 28 ja kas ühenduse seadusandja on ületanud oma diskretsiooniõiguse piire.
48. EÜ artiklid 28 ja 30 kehtivad ennekõike liikmesriikide võetavate ühepoolsete meetmete suhtes. Siiski on kohtupraktikas järjepidevalt otsustatud, et koguseliste impordipiirangute ja kõikide samaväärse toimega meetmete keeld kehtib mitte üksnes siseriiklike, vaid ka ühenduse institutsioonide poolt võetavate meetmete suhtes.(18)
49. Seega peavad ka ühenduse institutsioonid ise nõuetekohaselt austama kauplemisvabadust ühenduse piires.
50. Liikmesriigid võivad oma ühepoolseid meetmeid põhjendades tugineda EÜ artiklile 30. On ilmne, et sellised liikmesriikide ühepoolsed meetmed, olgugi et iseenesest põhjendatud, võivad siiski häirida ühendusesisest kaubandust ja seega muuta vajalikuks meetmete võtmise ühenduse seadusandja poolt. Käesoleval juhul on õiguslik alus EÜ artikkel 95, nagu eespool kirjeldatud.
51. Selle pädevuse teostamisel on ühenduse seadusandjal laialdane diskretsiooniõigus, niikaua kui võetakse arvesse ühenduse õiguse põhimõtteid.
52. Arvestades, et ühenduse seadusandja on samuti kohustatud järgima kauplemisvabaduse põhimõtet, on küsimus selles, kas direktiivi kui sellist saab käsitleda sellisena, mis kehtestab kaupade vaba liikumise suhtes piiranguid positiivsete loetelude süsteemi sisseseadmise teel.
53. Minu arvates peaks vastus olema eitav. On selge, et direktiivi eesmärk on parandada toidulisandite siseturu toimimise tingimusi, piirates seeläbi liikmesriikide võimalusi tugineda EÜ artiklile 30. Teiseks ja samal ajal on direktiivi eesmärk ühenduse üldistes huvides tugevdada inimeste tervise ja tarbijate kaitset. Need üldised huvid on expressis verbis väljendatud EÜ artikli 95 lõikes 3 ja EÜ artikli 152 lõikes 1.
54. Seda, kas ühenduse seadusandja on kinni pidanud proportsionaalsuse põhimõttest ja teistest ühenduse õiguse aluspõhimõtetest, nagu võrdne kohtlemine ja põhiõigused, käsitlen käesolevas ettepanekus edaspidi.
55. Hagejad väidavad samuti, et vaidlustatud ühenduse õigusnormidega rikutakse määrust (EÜ) nr 3285/94(19) (edaspidi „impordimäärus”), eriti impordimääruse artikli 1 lõiget 2 ja artikli 24 lõike 2 punkti a. Nende argumendid on põhiliselt needsamad, mida kasutati seoses EÜ artiklite 28 ja 30 väidetava rikkumisega.
56. Nagu komisjon osutas, võrdsustavad hagejad need sätted EÜ artiklitega 28 ja 30, kuid nii, et neid kohaldatakse impordile kolmandatest riikidest. Hagejad viitavad ka sellele, et paljusid positiivsetesse loeteludesse hõlmamata kaupu valmistatakse väljaspool ühendust ja imporditakse ühte või teise liikmesriiki müügiks selle liikmesriigi territooriumil.
57. Nõustun sellega, et impordi küsimuses tuleb kohaldada impordimäärust. Ometi – ja siinkohal viitan oma arvamusele Silvano Carbone kohtuasjas(20) ning Euroopa Kohtu otsusele samas kohtuasjas – tuleks eristada aega, mil kaupu imporditakse kolmandatest riikidest, ja seda aega, mil neid seejärel turustatakse. Impordimäärust kohaldatakse esimese olukorra suhtes ehk kaupade impordi suhtes ühendusse, samas kui teiseks mainitud olukorda ehk toodete turustamist ühenduses reguleerib asjakohane asutamislepingu säte. See tähendab ka, et nii, nagu toote ühenduses valmistamise seaduslikkus üksi ei ole piisav alus selle toote turustamiseks, ei tähenda toote seaduslik importimine seda, et toode automaatselt turule lubatakse. Lisaks on impordimääruse artikli 24 lõike 2 punktis a sisalduv reservatsi oon seotud viidatud toodete impordi, mitte turustamisega.
58. Sellest tulenevalt ei ole impordimäärus käesolevas kohtuasjas asjakohane ja sellele ei saa tugineda direktiivi seaduslikkuse vaidlustamisel. Kõnealune määrus ei välista ühenduse eeskirju, mida kohaldatakse toidulisandite turustamise suhtes üldiselt. Möödaminnes lisaksin, et kui impordiformaalsused on täidetud, käsitletakse neid tooteid kui vabas ringluses olevaid, mis tähendab seda, et direktiivile vastavatele kolmandatest riikidest imporditud toiduainetele võimaldatakse ühenduses vaba liikumine.
Proportsionaalsuse põhimõte
59. Põhikohtuasja hagejad väidavad, et vaidlusalused ühenduse õigusnormid on ebaproportsionaalsed. Nende argumendid on järgmised.
– Vaidlusalustest ühenduse õigusnormidest tulenevat keeldu ei ole üldse vaja, arvestades direktiivi artikli 4 lõikega 7 ja artikli 11 lõikega 2 liikmesriikidele antud diskretsiooni direktiivile mittevastavate kaupadega kauplemise piiramisel.
– Positiivsete loetelude koostamisel võeti aluseks loetelud, mis olid kehtestatud täiesti teistsuguses kontekstis, arvestamata ohutuse ja tarvitamiskõlblikkuse kriteeriume, mida direktiivi preambuli 11. põhjenduses viidatud organ peab kohaldama. Kõnealune keeld mõjutab aineid ja mineraale, mille hädavajalikkuses inimese toitumisele ei ole keegi kunagi kahelnud ja/või mida ei ole kunagi tunnistatud tervisele ohtlikuks. Positiivsetest loeteludest kumab läbi vitamiinide ja mineraalainete anorgaaniliste vormide eelistamine, mille tulemusel jäetakse põhjendamatult ja ebaproportsionaalselt kõrvale nende looduslikud vormid, ehkki need on tavapärases toitumises harilikud ja organism talub neid üldiselt paremini.
– Direktiivi eesmärke oleks saanud saavutada vähem piiravate lahendustega kui käesoleval juhul rakendatud lähenemisviis („keelavad loetelud” või „heakskiidetud ainete loetelude süsteem”: positiivsete loetelude süsteem, millega kaasnevad ühtlustatud nõuded ja/või tsentraliseeritud heakskiitmise kord direktiivile mittevastavate toodete suhtes: positiivsed loetelud, mis sisaldavad kõiki toiduaineid, mille ohutus ja kasulikkus tervisele on tõestatud).
– Direktiivi artikli 4 lõigetes 5 ja 6 sätestatud protseduurid kehtestavad ülemääraseid finants‑ ja halduspiiranguid ja ei ole piisavalt läbipaistvad. Need ei põhine kohtupraktikas kujunenud kriteeriumidel,(21) vaid kriteeriumidel, mille on sisuliselt määratlenud Euroopa Toiduohutusamet omal algatusel. Sellest, et aine kasutamine on läbi aegade olnud ohutu, ei piisa, et nimetatud asutus seda aktsepteeriks.
60. Kõik teised sekkunud pooled leiavad, et direktiiviga ei rikuta proportsionaalsuse põhimõtet.
61. Tuletan meelde, et eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab vaid direktiivi artiklile 3, artikli 4 lõikele 1 ja artikli 15 lõikele 1. Olen juba märkinud, et neid sätteid ei saa läbi vaadata ilma ülejäänud direktiivi arvestamata.
62. Siinkohal soovin ka märkida, et positiivsete loetelude süsteemi valik kui selline on asjakohane.(22) Selle eeliseks on selgus kõikide huvitatud poolte, aga ka pädevate siseriiklike ametiasutuste jaoks. Loetellu hõlmatud ained on kontrollitud ja neid peetakse ohututeks. See on minu arvates oluline aspekt, sest nagu märgitud, peavad liikmesriigid lubama kõiki toidulisandeid, mis sisaldavad positiivsetesse loeteludesse hõlmatud aineid. Liikmesriigid ei saa enam artikli 30 alusel nimetatud tooteid oma turult eemal hoida. Nende toodete tõelise siseturu loomiseks on see süsteem seega väga asjakohane.
63. Kohtuotsustes BAT ja Swedish Match, millele olen eespool korduvalt viidanud, oli Euroopa Kohus seisukohal, et ühenduse seadusandjale tuleb lubada laialdast diskretsiooniõigust poliitiliste, majanduslike ja sotsiaalsete valikute tegemisel tervishoiu valdkonnas ning sellised valikud põhinevad komplekssetel hinnangutel. Sellest tulenevalt saab kõnealuses valdkonnas vastu võetud meetme seaduslikkust mõjutada üksnes see, kui meede on selgelt asjakohatu selle eesmärgi suhtes, mille saavutamist pädev institutsioon taotleb.(23)
64. Tuleks lisada, et ühelt poolt peavad kohtud olema tagasihoidlikud institutsioonide poolt seadusandluses tehtud poliitiliste otsuste hindamisel ning teiselt poolt nõuab EÜ artikli 95 lõige 3 kaitstuse kõrget taset tervisega seotud küsimustes. Ainuüksi sellest, et seadusandjal oleks teoreetiliselt olnud võimalik saavutada võrreldav tervisekaitse tase vaidlusalustest meetmetest vähem piiravate meetmete abil, ei piisa seetõttu järelduse tegemiseks, et ta on rikkunud proportsionaalsuse põhimõtet, kuivõrd positiivsete loetelude süsteem pakub kahtlemata kõrgel tasemel kaitstust, kõrvaldades juba eelnevalt nii palju terviseriske kui võimalik.
65. Sellise õigusakti valikut, millega rakendatakse lubatud ainete positiivseid loetelusid ning mis ühelt poolt on suunatud inimeste tervise kaitstuse kõrge taseme tagamisele ja teiselt poolt kehtestab kaugeleulatuvaid piiranguid teatavates liikmesriikides turul tegutsevate ettevõtjate vabadusele toota ja turustada mineraalainete ja/või vitamiinidega rikastatud toiduaineid, ei saa sellisel kujul käsitleda proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus olevana.
66. Siiski, kuivõrd selline valik avaldab olulist mõju turul tegutsevate ettevõtjate vabadusele, takistades varem lubatud ja ohutuks peetud tegevuse jätkamist, ning allutab uute toodete väljaarendamise ja tootmise komisjoni eelnevale hinnangule enne positiivsesse loetellu kandmist, peavad rakendatavad õiguslikud vahendid olema kujundatud hoolikalt ja täpselt.
67. Asetamata küsimärgi alla ühenduse seadusandja antud sisulist hinnangut, pean siiski järeldama, et tal on tõsiselt ebaõnnestunud täita oma kohustust kujundada selline kaugeleulatuv meede nõuetekohase hoolikusega.
68. Direktiiv 2002/46 on praegusel kujul tõsiselt puudulik kolmes suhtes:(24)
– direktiivi enda tekstis ei mainita materiaalõiguslikku normi, millest komisjon peab kinni pidama kui juhtpõhimõttest direktiivi artikli 4 lõikest 5 ja artiklist 13 tulenevate volituste teostamisel. Seega ei sisalda direktiiv standardit, mille järgi hinnata, kas komisjon on positiivse loetelu muudatuste otsustamisel jäänud oma seadusliku pädevuse piiresse;
– ei ole selge, kas direktiiv lubab eraõiguslikel isikutel esitada aineid hindamiseks, et need hõlmataks positiivsetesse loeteludesse. Direktiivi preambuli 10. põhjenduses on sellele võimalusele ebamääraselt viidatud; siiski tundub direktiivi artikli 4 lõike 6 punkt b osutavat vastupidisele;
– eeldusel, et eraisikud tõesti saavad esitada aineid hindamiseks, et need hõlmataks positiivsetesse loeteludesse, puudub selleks selge kord, mis pakuks minimaalseid tagatisi nende isikute huvide kaitseks.
69. Esimene mainitud puudus on eriti tõsine, sest see on seotud materiaalõigusliku normiga, millega reguleeritakse, kuidas komisjon teostab direktiivis sätestatud kõige kaugeleulatuvamat volitust, nimelt otsust täiendada seni mitteammendavaid positiivseid loetelusid. Selle volituse teostamise viis määrab huvitatud poolte olemasoleva majandustegevuse ulatuse, aga ka nende suhtes tulevikus kehtivad piirangud. Isegi kui võtta aluseks ainult majandussuhetes vajaliku õiguskindluse miinimumnõuded, on möödapääsmatu sätestada õigusaktis endas materiaalõiguslik standard. Ilma sellise standardita puudub alus tõhusaks õiguskaitseks.
70. See puudus on veelgi kõnekam, kui arvestada seda, et direktiiv sisaldab selgeid norme, mis puudutavad komisjoni vähem tungivaid otsuseid ja mis sisaldavad suuniseid komisjoni volituste teostamiseks, nagu märgistamise (artikli 7 esimene lause) ja koguste (artikli 8 lõike 1 esimene lause) puhul.
71. Ehkki direktiivi preambuli 5. põhjenduses antakse teatav oluline viitepunkt otsuste tegemiseks positiivsete loetelude koosseisu kohta, märkides, et „turuleviidavad tooted peavad olema ohutud”, ei asenda selline preambulis esitatud põhjendus standardit, mis peaks sisalduma direktiivi regulatiivosas.
72. Pealegi on siin kasutatud normitehnika, kui see üldse sellist tiitlit väärib, otseses vastuolus 22. detsembri 1998. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppe ühenduse õigusaktide koostamise üldiste kvaliteedisuuniste kohta punktidega 10 ja 13.(25)
73. Silmatorkav vastuolu direktiivi preambuli 10. põhjenduse ja artikli 4 lõike 6 vahel tekitas kohtuistungil mõningast segadust, eriti nõukogu ja Euroopa Parlamendi esindajate hulgas.
74. On selge, et direktiivi artikli 4 lõike 6 punkti b tekst ei paku sellele segadusele lahendust. Selles sättes viidatakse (Euroopa Toiduohutusameti) „eitavale arvamusele” „kõnealuse aine kasutamist toetava toimiku põhjal, mille liikmesriik
(kohtujuristi kursiiv) peab esitama komisjonile […]”. Sellest võib järeldada, et liikmesriik on see, kes peab haarama initsiatiivi ja esitama toimiku komisjonile. Komisjon omakorda peab edastama toimiku Euroopa Toiduohutusametile, kes seejärel teostab hindamise, mis lõpetatakse tema „arvamusega”.
75. See aga on ilmses vastuolus preambuli 10. põhjendusega:
„On suur hulk toidulisandite valmistamisel kasutatavaid vitamiinipreparaate ja mineraalaineid, mida mõnes liikmesriigis praegu turustatakse ning mida toidu teaduskomitee ei ole hinnanud ja mis ei ole seetõttu positiivses loetelus. Need tuleks esitada kiireloomuliseks hindamiseks Euroopa Toiduohutusametile niipea, kui huvitatud pooled on esitanud asjakohased andmed .”(26)
76. Kõnealuses põhjenduses ei viidata liikmesriikidele ega ka komisjonile. Selles mainitakse sõnaselgelt „huvitatud pooli”, kes, nagu ilmneb, peavad koostama ja esitama vajalikud toimikud mitte – nagu direktiivi artikli 4 lõike 6 põhjal võib tunduda – eesmärgiga saada erand tähtajaks kuni 31. detsembrini 2009, vaid vastavate ainete hindamiseks, et need hõlmataks positiivsesse loetellu.
77. Sellele vastuolule lahenduse leidmisel pakub mõningast abi dokument „Administrative Guidance on Submissions for Safety Evaluation of Substances added for Specific Nutritional Purposes in the Manufacture of Foods” (haldussuunised, mis käsitlevad kaupade valmistamisel nendesse toitumuslikul eriotstarbel lisatavate ainete esitamist nende ohutuse hindamiseks).(27) Kõnealused tehnilised ametlikud haldussuunised kohalduvad selgesti direktiivi 2002/46 suhtes. Need sisaldavad juhiseid taotluse esitajale, haldusliku aktsepteerimismenetluse kirjeldust ja seda, kuidas tuleb koostada toimik „täistaotluse” esitamisel.
78. Mainitud haldussuuniste punkti 2.1 pealkirjaga „Loataotlus toiduaine lisamiseks asjakohasesse ELi õigusakti” järgmine osa on eriti märkimisväärne:
„Taotlus toiduaine suhtes loa saamiseks peaks koosnema järgmistest eraldi osadest:
– kiri, milles selgelt väljendatakse taotlust, mis käsitleb toiduainete liiki ja vajadusel selliseid toiduaineid, mille valmistamiseks kõnealused toiduained on mõeldud. Lisaks sellele tuleks näidata konkreetsed ühenduse õigusaktid, millesse kõnealune aine tuleks palve esitaja soovil hõlmata, nimelt:
– […]
– […]
– Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv toidulisandite kohta;
– […]”.
79. Kõnealune tekstiosa näib kinnitavat seda, mida on väljendatud direktiivi preambuli 10. põhjenduses, nimelt et:
a. huvitatud pooled (palve esitajad) on eraisikud, kes
b. võivad taotleda „aine hõlmamist positiivsesse loetellu” direktiivi tähenduses;
c. liikmesriikidel ei ole mingisugust osa selles menetluses, mis eelneb hindamisele Euroopa Toiduohutusametis.
80. Eespool kirjeldatust tuleneb, et vaieldamatult on olemas haldustava, mis vastab direktiivi preambuli 10. põhjenduse tingimustele, kuid kaldub direktiivi artikli 4 lõike 6 punkti b tekstist nii protseduuriliselt kui ka sisuliselt kõrvale, minnes kaugemale pelgalt ajutise erandi saamisest ühe või teise aine suhtes. Samuti on vaieldamatult selge, et eraisikuid („palve esitajad” ja „taotlejad”) käsitletakse kõnealuse haldustava kontekstis kui „huvitatud pooli”.
81. Selline direktiivi sätte teksti ilmne vastuolu preambulis sisalduva vastava põhjendusega, mis samas on kooskõlas haldustavaga, annab selgesti tulemuseks õiguskindlusetuse huvitatud poolte jaoks, kes on selgelt huvitatud direktiivi kaalutletud ja läbipaistvast kohaldamisest.
82. Möödaminnes lisaksin, et õigusakt, mis viib haldustavani, mis ei põhine mainitud õigusakti regulatiivosa sätetel, vaid selle preambulil, on vastuolus eespool viidatud 22. detsembri 1998. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppe punktidega 10, 14 ja 15. Samuti lahkneb see Euroopa Kohtu praktikast, milles nõutakse, et institutsiooni akti suhtes esitatav põhjendus peab hõlmama selle akti sisu.(28)
83. Need tähelepanekud on iseenesest piisavad, et tekitada kahtlus „huvitatud pooltele” kasutada oleva extra legem menetluse õiguspärasuses, arvestades, et see on ühtlasi vähemalt osaliselt contra legem . Sellest hoolimata, isegi kui eeldada, et see menetlus on õiguspärane, ei vasta see miinimumstandarditele, mida selliste menetluste suhtes vastavalt hea haldustava põhimõtetele kohaldatakse.
84. Tõepoolest näidatakse nimetatud haldussuunistes mõningase täpsusega, milliseid nõudeid „palvete” ning sellest tulenevalt ka „täistaotluste” suhtes kohaldatakse. Sellest hoolimata ei jõua „huvitatud pool” kunagi kaugemale Euroopa Toiduohutusameti (EFSA) eesuksest. Ta peab kannatlikult ära ootama kõnealuse organi „teadusliku arvamuse”, mille järel direktiivi artikli 13 kohaselt komisjon või nõukogu teeb otsuse vastavalt nn regulatiivkomitee menetlusele, mis on sätestatud komitoloogiaotsuses.(29) Pärast seda, kui huvitatud pooled on esitanud oma taotluse koos toimikuga, ei ole neil enam sõnaõigust. Samuti ei anta neile võimalust avaldada oma arvamust EFSA „teadusliku arvamuse” (eelnõu) kohta. Haldussuuniste järgi peab taotleja tutvuma EFSA lõpliku otsusega EFSA veebilehel. Kui see otsus on jaatav, jääb komisjonile vabadus otsustada, kas astuda selles suhtes edaspidiseid samme, esitades ettepaneku toiduahela ja loomatervishoiu alalisele komiteele, mis tegutseb komitoloogiaotsuse artikli 5 lõikes 1 osutatud regulatiivkomiteena. Ei direktiiv ega haldussuunised ei kohusta komisjoni teatama huvitatud poolele oma otsustest ega nende põhjendustest.
85. Lühidalt öeldes on see menetlus, niivõrd kui see üldse võib eksisteerida ja üldse sellist nimetust väärida, sama läbipaistev kui must kast: pooltele ei ole antud sõnaõigust, otsustamise suhtes ei ole kehtestatud tähtaegu; samuti pole kindel, et mingi lõplik otsus üldse tehakse. Sellepärast puuduvad kõnealuses menetluses hädavajalikud tagatised eraõiguslike taotlejate huvide kaitseks.
86. Istungil märkis nõukogu esindaja küsimusele vastates, et otsused positiivsete loetelude koosseisu kohta on üldkohaldatavad ja sellepärast ei ole vaja anda üksikutele huvitatud pooltele ettevalmistusetapil protseduurilisi õigusi. Mulle tundub, et selline seisukoht põhineb arusaamatusel. Ehkki otsused seoses positiivsete loetelude täiendamise või kärpimisega kehtivad erga omnes, võivad need mõjutada ka üksikute poolte olulisi huve. Selleks et tagada otsuste tegemisel nende huvide arvestamine kohtulikult kontrollitaval viisil, peaks õigustloov alusakt pakkuma selleks minimaalset tagatist asjakohase menetluse kujul. Ühenduse seadusandja on seda nõuet tunnustanud näiteks määruses (EÜ) nr 384/96,(30) millega nähakse täpselt ette tagatised tasakaalustatud otsuste tegemiseks menetluses dumpinguvastaste kaitsemeetmete vastuvõtmiseks. Ka need meetmed on üldkohaldatavad.
87. Käesoleva asja põhikohtuasja hagejad märkisid nii kirjalikes kui ka suulistes avaldustes, et haldussuuniste tähenduses „vastuvõetava” taotluse koostamine on kulukas ettevõtmine ning lõplikul otsusel – või selle puudumisel – võib olla selline tagajärg, et asjaomane äriühing peab (osaliselt) lõpetama oma tegevuse. Nendele tähelepanekutele vastuväiteid ei esitatud. Seda arvestades võiks vähemalt eeldada, et ühenduse seadusandja rakendab õigusakti ette valmistades sellist hoolikust, et sätestab õigusaktis selgesti minimaalsed tingimused hoolikaks otsuste tegemiseks. Juba sellest, et direktiivis 2002/46 neid tingimusi ei sätestatud, piisab järelduse tegemiseks, et ühenduse seadusandja tegevus on selles suhtes ebaõnnestunud. Direktiiv ei vasta õiguskaitse, õiguskindluse ega hea haldustava põhinõuetele, mis on ühenduse õiguse aluspõhimõtted. Seega rikub direktiiv, kuivõrd selles ei ole sätestatud kohaseid ja selgeid menetlusi selle kohaldamiseks, proportsionaalsuse põhimõtet. Seetõttu on see kehtetu.
88. Esitaksin eespool viidatud 22. detsembri 1998. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppe kohta veel ühe tähelepaneku. Institutsioonide vahel sõlmitud vastastikused kohustused ühenduse õigusaktide koostamise kvaliteedi suhtes ei ole ennekõike ette nähtud seaduseelnõude koostajatele kalli keelelise esteetilisuse saavutamiseks. Õigusühenduses, nagu seda on Euroopa Liit, mida juhib õigusriigi põhimõte, on õigusaktil kui seadusandja tahte väljendusel kaks aspekti. Ühelt poolt on see vahend, mille abil püüelda avalikes huvides seatud põhjendatud eesmärkide poole ja neid võimaluse korral saavutada. Teiselt poolt kujutab see endast kodanike õiguste tagatist nende suhetes avaliku võimu kandjatega. Kvaliteetset õigusakti iseloomustab mõlema aspekti vaheline tasakaal. Õigusakti sõnastuse ja struktuuriga tuleb luua vastuvõetav tasakaal rakendusasutustele antavate volituste ja kodanikele antavate tagatiste vahel. Direktiiv 2002/46 ei vasta sellele peamisele korrektse õigusakti kvaliteedinõudele.
89. Samuti tuleks märkida, et nendel alustel direktiivi kehtetuks tunnistamise tagajärjed oleksid piiratud. Selline kehtetuks tunnistamine ei mõjutaks lõpuks ühenduse seadusandja langetatud olulist hinnangut, mille tulemusel otsustati kasutada piiravat süsteemi, mis hõlmab positiivseid loetelusid mineraalainete või vitamiinidega rikastatud toiduainete turustamiseks. Samas sunniks kehtetuks tunnistamine ühenduse seadusandjat taolises süsteemis paremini arvestama eraõiguslike isikute huve ning sätestama nende kaitseks vajalikke tagatisi. Kuivõrd direktiiviga nõutakse, et liikmesriigid keelaksid kauplemise toodetega, mis ei ole hõlmatud positiivsetesse loeteludesse hiljemalt 1. augustiks 2005, oleksid kehtetuks tunnistamise tagajärjed tegelikkuses piiratud, kui vajalikud direktiivi teksti täiendused ja muudatused kiiresti vastu võtta.
Subsidiaarsuse põhimõte
90. Põhikohtuasja hagejate väitel rikutakse vaidlustatud ühenduse õigusnormidega subsidiaarsuse põhimõtet, sest nende õigusnormidega sekkutakse põhjendamatult liikmesriigi pädevusse tundlikus valdkonnas, mis hõlmab tervishoiu‑, sotsiaal‑ ja majanduspoliitikat.
91. Ühendkuningriigi, Kreeka ja Portugali valitsus, samuti Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon on vastupidisel seisukohal.
92. Selles küsimuses saan vastuse anda väga lühidalt. Subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt, nagu see on sätestatud EÜ artiklis 5, võtab ühendus meetmeid ainult niisuguses ulatuses ja siis, kui liikmesriigid ei suuda täielikult saavutada kavandatava meetme eesmärke ning seetõttu võib neid kavandatava meetme ulatuse või toime tõttu paremini saavutada ühenduse tasandil.
93. Küsimus on selles, kas direktiivi eesmärgi võib paremini saavutada ühenduse tasandil.
94. Nagu eespool kirjeldatud, on direktiivi eesmärk kõrvaldada ühendusesisese toidulisandikaubanduse ees seisvad tõkked, mis tulenevad olemasolevatest erinevustest riikide eeskirjades toiduainete koostise, valmistamise spetsifikatsioonide, esitlemise või märgistamise kohta, tagades tervise‑ ja tarbijakaitse kõrge taseme vastavalt EÜ artikli 95 lõikele 3.
95. Sellist eesmärki ei saa liikmesriigid üksi täielikult saavutada ning selleks on vaja ühenduse tasandil meetmeid, nagu kinnitavad ka paljud komisjonile laekunud kaebused ja Euroopa Kohtu praktika.
Võrdse kohtlemise põhimõte
96. Põhikohtuasja hagejad väidavad, et rikutud on võrdse kohtlemise põhimõtet, kuivõrd ebaõiglane on kanda teatud ained positiivsesse loetellu, ilma et need ained peaksid läbima mingit lisakontrolli, kuid samas kehtestada koormavaid nõudeid teisi aineid sisaldavate toodete tarnijatele, kes soovivad nende ainete lisamist loeteludesse.
97. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab mittediskrimineerimise ehk võrdse kohtlemise põhimõte seda, et võrreldavaid olukordi ei tohi kohelda erinevalt, kui selline erinev kohtlemine ei ole objektiivselt põhjendatud.
98. On selge, et iga ainet on vaja hinnata, enne kui selle saab loetellu lisada. Praegu loetellu hõlmatud ained on sellise teadusliku hindamise läbinud. On tõsi, et mõningaid kõnealuseid aineid on hinnatud teiste positiivseid loetelusid rakendavate direktiivide kontekstis. Oleks kummaline alustada hindamist otsast peale, kui on selge, et kõnealuseid tooteid on juba kontrollitud, kasutades samu kriteeriume: ohutust ja biosaadavust. Sellepärast oli ühenduse seadusandjal õigus kasutada olemasolevaid hinnanguid lähtepunktina. See iseenesest ei tähenda, et kõikide teiste ainete esitamist hindamiseks enne nende loetellu kandmist saab käsitleda kui diskrimineerimist. Samuti tundub, et nõukogu ja komisjon on keeldunud Euroopa Parlamendi esitatud muudatusettepanekust, milles taotleti teatavate ainete lisamist kõnealusesse loetellu, sel alusel, et need ained olid veel hindamata.
99. Niisiis, ehkki on kindlaks tehtud, et direktiiv kui selline ei ole diskrimineeriv, ei tähenda see, et seda tohib kohaldada diskrimineerival viisil. Selgi põhjusel on ülimalt oluline, et direktiivis oleksid sätestatud asjakohased ja läbipaistvad menetlused, mis sobivad diskrimineerimise ärahoidmiseks toidulisandite hindamisel. Nagu eespool juba selgitasin, on direktiiv puudulik just selles suhtes.
100. Obiter dictum ’i korras mainiksin, et hagejad väidavad ka seda, et loeteludesse on hõlmatud teatavaid aineid, mida võib pidada ohtlikuks. Kui see tõesti nii on, tuleks selline aine loetelust kõrvaldada nii kiiresti kui võimalik. Siiski ei tähenda see iseenesest, et positiivsete loetelude põhimõte on õigusvastane või et sellega rikutakse võrdse kohtlemise põhimõtet. Siiski eeldab see niisugusel juhul pädeva asutuse viivitamatut ja asjakohast tegutsemist; vastasel korral võib tõesti olla tegu diskrimineerimisega.
Põhiõigused
101. Põhikohtuasja hagejad väidavad, et vaidlusaluste ühenduse õigusnormidega rikutakse nende põhiõigusi, eriti Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooni artiklit 8 ning õigust omandi kaitsele, nagu see on sätestatud kõnealuse konventsiooni esimese protokolli artiklis 1. Samuti väidavad nad, et on rikutud tarbijate õigusi, sest direktiiv piirab nende valikuvabadust.
102. Kohtupraktikas on kindlalt välja kujunenud, et põhiõigused on ühenduse õiguse üldpõhimõtete lahutamatu osa, mille järgimise tagab Euroopa Kohus. Need põhiõigused ei ole siiski absoluutsed õigused, vaid nende käsitlemisel tuleb arvestada nende sotsiaalset funktsiooni. Seega tohib kehtestada nende õiguste kasutamise piiranguid, tingimusel et need piirangud tegelikkuses vastavad üldistes huvides püstitatud eesmärkidele, mille poole ühendus püüdleb, ega kujuta endast – püüeldavat eesmärki arvestades – ebaproportsionaalset ja lubamatut sekkumist, millega õõnestatakse nende õiguste olemust.(31)
103. Direktiivi artikli 4 lõike 1 kohase positiivsete loetelude kasutamise tulemusel on loetellu hõlmamata toodetega kauplemine de facto keelatud ning seetõttu võib see tõepoolest piirata selliste toodetega kauplejate vabadust oma kutse‑ või erialaga tegelemisel. Siiski ei muudeta sellise meetme sisseseadmisega küsitavaks nende õigust omandi kaitsele. Ükski ettevõtja ei saa nõuda omandiõigust turuosale ka siis, kui see turuosa kuulus enne turgu mõjutava meetme sisseseadmist temale, sest selline turuosa kujutab endast vaid hetkelist majanduspositsiooni, mis on avatud asjaolude muutumisest tuleneda võivale riskile. Ka ei või ükski ettevõtja nõuda endale õigust ega ka õiguspärast ootust, et säilitataks olemasolev olukord, mida võidakse muuta ühenduse institutsioonide diskretsiooni piires vastu võetud otsustega.(32)
104. Eespool esitatust tuleneb, et direktiivi eesmärk on tagada direktiivile vastavate toidulisandite vaba ringlus. Selles suhtes vajalikud piiravad meetmed vastavad üldistes huvides olevale eesmärgile: tervise ja tarbijate kaitsele. Neid eesmärke on EÜ artikli 95 lõikes 3 selgesti mainitud. (Samamoodi osutab tervise kaitsele kui õigustavale alusele ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 8 lõige 2.)
105. Juba eespool järeldasin, et lubatud ainete positiivsete loetelude kasutamist eesmärgiga tagada inimeste tervise kaitse kõrge tase, piirates sellega turuettevõtjate vabadust toota ja turustada positiivsetesse loeteludesse kandmata tooteid, ei saa sellisel kujul käsitleda kui proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus olevat. Samas leidsin ka seda, et menetluslikust vaatenurgast rikub direktiiv proportsionaalsuse põhimõtet, sest selles ei järgita hädavajalikke nõudeid seoses õiguskaitse, õiguskindluse ja hea haldustavaga. Need nõuded on selgelt olulised ka hinnangu andmisel selle kohta, kas põhiõigusi rikutakse.
106. Sellest tulenevalt – ehkki on selge, et ühtegi positiivsetesse loeteludesse hõlmamata ainet ei tohi kasutada toidulisandite tootmisel ja turustamisel ning sellepärast on mõneti tõenäoline, et see mõjutab teatavate tootjate ja toidulisanditega kauplejate võimalusi jätkata oma kutsetegevust – ei leia ma, et direktiiv kujutaks endast ebaproportsionaalset ja lubamatut sekkumist, mis õõnestaks kõnealuse vabaduse või muude osutatud põhiõiguste kasutamist, tingimusel et direktiivi lisatakse protseduurilised tagatised.
Põhjendamiskohustus
107. Asja C‑154/04 põhikohtuasja hagejate esitatud viimane argument on seotud väitega, et vaidlusalustest ühenduse õigusnormidest tulenevat keeldu ei ole põhjendatud, mis on vastuolus EÜ artikliga 253 ja EÜ asutamislepingule lisatud protokolli subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta artikliga 4.
108. Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb põhjenduses selgesti ja ühemõtteliselt esitada vaidlusaluse meetme vastu võtnud ühenduse institutsiooni põhjenduskäik, et asjassepuutuvad isikud saaksid teha kindlaks meetme põhjused ja Euroopa Kohtul oleks võimalik teostada seaduslikkuse järelevalvet. Vaidlusaluse meetme puhul piisab, kui selgesti avaldada selle sisuline eesmärk, ilma et oleks tarvis nõuda konkreetse põhjenduskäigu esitamist iga tehtud tehnilise valiku kohta.(33)
109. Minule on selge, et sisuline põhjenduskäik vastab nõuetele. Preambulis esitatud põhjendustes on piisava üksikasjalikkusega esitatud püüeldava eesmärgi põhjused ja need põhjused, mille põhjal ühendus pidas vajalikuks meetme võtta. Eesmärgi suhtes kordaksin, et direktiivil on selge eesmärk kõrvaldada olemasolevad tõkked ühendusesisese toidulisandikaubanduse suhtes, tagades tervise ja tarbijate kaitse kõrge taseme (vt põhjendused 2 ja 5). Ühenduse seadusandjal tuli arvestada seda, et need tõkked tulenesid tegelikust murest inimeste tervise kaitse pärast. Teiseks pidi ta arvesse võtma ka ühenduse institutsioonidele EÜ artikli 152 lõikes 1 ja EÜ artikli 95 lõikes 3 sätestatud korraldust tagada nende tegevuses tervisekaitse kõrge tase.
110. Võimaliku vastuolu ärahoidmiseks on ühenduse seadusandja otsustanud kasutada positiivsete loetelude meetodit (vt põhjendused 9 ja 11). Tundub, et sisuliselt vaidlustavad hagejad positiivsete loetelude kasutamise. Nagu eespool selgitatud, jääb see valik ühenduse seadusandja diskretsiooniõiguse piiridesse ja ei ole sellisena vale.
V. Ettepanek
111. Eespool esitatud kaalutlustel teen ettepaneku, et Euroopa Kohus peaks vastama High Court of Justice’i (England and Wales) esitatud küsimustele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. juuni 2002. aasta direktiivi 2002/46/EÜ toidulisandeid käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta sätete läbivaatamisel ilmnes, et kõnealune direktiiv rikub proportsionaalsuse põhimõtet, sest selles ei ole nõuetekohaselt arvesse võetud ühenduse õiguse selliseid aluspõhimõtteid nagu õiguskaitse, õiguskindluse ja hea haldustava nõuded. Sellepärast on kõnealune direktiiv kehtetu.
(1) .
(2)
–	EÜT 2002 L 183, lk 51; ELT eriväljaanne 13/29, lk 490.
(3)
–	10. detsembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑491/01: British American Tobacco (Investment) ja Imperial Tobacco (EKL 2002, lk I‑11453).
(4)
–	14. detsembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑210/03: Swedish Match (EKL 2004, lk I‑11893) ja 14. detsembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑434/02: Arnold André (EKL 2004, lk I‑11825).
(5)
–	Peamiselt on tegu toidulisandite spetsifikatsioonide, esitlemise ja märgistamise nõuetega.
(6)
–	Nad võivad tugineda määruse nr 178/2002 artiklile 14.
(7)
–	Viidatud eespool 3. joonealuses märkuses.
(8)
–	Vt eespool 3. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus BAT, punkt 64.
(9)
–	Oma kirjalikes märkustes mainis komisjon, et talle on laekunud ettevõtjate kaebusi seoses piirangutega, millega nad puutuvad kokku oma toodete turustamisel mitmes liikmesriigis, ning et see olukord tuleneb lahknevate lähenemisviiside kasutamisest toidulisandite reguleerimisel.
(10)
–	23. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑192/01: komisjon v.
Taani (EKL 2003, lk I‑9693).
(11)
–	5. veebruari 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑24/00: komisjon v.
Prantsusmaa (EKL 2004, lk I‑1277).
(12)
–	5. veebruari 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑95/01: Greenham ja Abel (EKL 2004, lk I‑1333).
(13)
–	Kohtujuristi 3. veebruari 2005. aasta ettepanek liidetud kohtuasjades C‑211/03, C‑299/03, C‑316/03, C‑317/03 ja C‑318/03: HLM ja Orthica.
(14)
–	Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus, punkt 74.
(15)
–	5. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑376/98: Saksamaa v.
Euroopa Parlament ja nõukogu (tubakareklaami kohtuotsus) (EKL 2000, lk I‑8419, punkt 88).
(16)
–	Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus BAT, punktid 93 ja 94 ning seal viidatud kohtupraktika.
(17)
–	Vt 4. oktoobri 1979. aasta arvamus 1/78, mis käsitleb rahvusvahelist kokkulepet loodusliku kautšuki kohta (EKL 1979, lk 2871).
(18)
–	Vt 14. detsembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑210/03: Swedish Match (2004, lk I‑11893, punkt 59 ja seal viidatud kohtupraktika).
(19)
–	22. detsembri 1994. aasta määrus (EÜ) nr 3285/94 impordi ühiste eeskirjade kohta ja määruse (EÜ) nr 518/94 kehtetuks tunnistamise kohta (EÜT 1994 L 349, lk 53; ELT eriväljaanne 11/10, lk 17).
(20)
–	30. mai 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑296/00: Silvano Carbone (EKL 2002, lk I‑4657).
(21)
–	Seoses sellega viitavad hagejad eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuasjas komisjon v.
Prantsusmaa tehtud otsuse punktidele 25−27 ning 12. joonealuses märkuses viidatud kohtuasjas Greenham ja Abel tehtud otsuse punktidele 35 ja 36.
(22)
–	Positiivsete loetelude kasutamine ei ole ühenduse toiduainealastes õigusaktides sugugi ebatavaline. Vt nt komisjoni direktiiv 91/321/EMÜ imiku piimasegude ja jätkupiimasegude kohta (EÜT 1991, L 175, lk 35; ELT eriväljaanne 13/10, lk 278), komisjoni direktiiv 96/5/EÜ imikutele ja väikelastele mõeldud teraviljapõhiste töödeldud toitude ja muude imikutoitude kohta (EÜT 1996, L 49, lk 17; ELT eriväljaanne 13/15, lk 442) ning komisjoni direktiiv 2001/15/EÜ eritoitu lisatavate erilise toitmisotstarbega ainete kohta (EÜT 2001, L 52, lk 19; ELT eriväljaanne 13/26, lk 188).
(23)
–	Vt eespool 3. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus BAT, punktid 122 ja 123, ning eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Swedish Match, punktid 47 ja 48 ning seal viidatud kohtupraktika.
(24)
–	Normitehniliselt on direktiivis veelgi ebatäpsusi: näiteks ei ole märgitud kuupäeva, mil lõpeb liikmesriikide artikli 4 lõikes 7 sätestatud pädevus, mis oli kavandatud ajutiseks ning mis vastab kõnealuses artiklis sätestatud erandi tähtaja lõpukuupäevale artikli 4 lõikes 6.
(25)
–	EÜT 1999, C 73, lk 1. Nimetatud punktid on järgmised: „10. Põhjenduste eesmärgiks on lühidalt esitada kehtestamistingimuste põhisätete põhjused ilma neid kordamata või ümber sõnastamata. Nad ei tohi sisaldada normatiivsätteid ega poliitilisi üleskutseid.” [...] „13. Võimaluse korral tuleb kehtestamistingimuste algusesse lisada artikkel õigusakti sisu ja reguleerimisala määratlemiseks.”
(26)
– Kohtujuristi kursiiv.
(27)
–	http://europa.eu.int/comm/food/food/labellingnutrition/supplements/
(28)
–	Mh 12. novembri 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑84/94: Ühendkuningriik v. komisjon (EKL 1996, lk I‑5755, punkt 74).
(29)
–	Nõukogu 28. juuni 1999. aasta otsus 1999/468/EÜ, millega kehtestatakse komisjoni rakendusvolituste kasutamise menetlused (EÜT 1999, L 184, lk 23; ELT eriväljaanne 1/3, lk 124).
(30)
–	Nõukogu 22. detsembri 1995. aasta määrus (EÜ) nr 384/96 kaitse kohta dumpinguhinnaga impordi eest riikidest, mis ei ole Euroopa Ühenduse liikmed (EÜT 1995, L 56, lk 1; ELT eriväljaanne 11/10, lk 45).
(31)
–	Vt eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Swedish Match, punkt 72 ja seal viidatud kohtupraktika; samuti vt 10. juuli 2003. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑20/00 ja C‑64/00: Booker Aquaculture (EKL 2003, lk I‑7411, punkt 68), millele on viidanud Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon.
(32)
–	Vt eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Swedish Match, punkt 73 ja seal viidatud kohtupraktika.
(33)
–	Vt eespool 3. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus BAT, punktid 165 ja 166.