61984C0129
SCHLUßANTRÄSRE DES GENERALANWALTS
SIR GORDON SLYNN
vom 23. Oktober 1985 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Die Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) bestimmt: a) in Artikel 1, daß die Abteilung Garantie des Europäischen Aus-richtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) die Erstattungen bei der Ausfuhr nach dritten Ländern und die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert, und b) in Artikel 3, daß die Abteilung Garantie Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert, „die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden“. Nach den Artikeln 4 und 5 hat die Kommission dazu bestimmten nationalen Dienststellen und Einrichtungen die erforderlichen Mittel zur Verfügung zu stellen und die von diesen Dienststellen und Einrichtungen vorgelegten Jahresrechnungen abzuschließen.
Detaillierte Regeln über die Durchführung der Artikel 4 und 5 dieser Verordnung enthält die Verordnung Nr. 1723/72 der Kommission vom 26. Juli 1972 über den Rechnungsabschluß des Europäischen Aus-richtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (ABl. L 186, S. 1). Nach Artikel 8 dieser Verordnung soll die Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluß unter anderem die Feststellung der Höhe der in jedem Mitgliedstaat im Laufe des betreffenden Jahres vorgenommenen Ausgaben, die als zu Lasten des EAGFL, Abteilung Garantie, gehend anerkannt werden, umfassen.
Mit der Entscheidung 84/202/EWG der Kommission vom 8. Februar 1984 über den von der Italienischen Republik vorgelegten Rechnungsabschluß für die vom EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1978 finanzierten Ausgaben (ABl. 1984, L 110, S. 13) wurden unter anderem drei Beträge nicht anerkannt:
1)
12374446850 LIT für Zahlungen an vier italienische Obst- und Gemüseerzeugerorganisationen,
2)
305825498 LIT für Zahlungen zur Finanzierung des Verkaufs von Interventionsbutter zu herabgesetztem Preis, weil für die Umrechnung des in ECU ausgedrückten Preises solcher Butter in nationale Währung auf die falschen Zeitpunkte abgestellt worden sei, und
3)
227433782 LIT, die auf das Jahr 1976 zurückgehen, und 570058890 LIT, die auf das Jahr 1977 zurückgehen, für Zahlungen für tatsächliche oder angebliche Verluste von Milch bei der Verarbeitung von Magermilchpulver zu Tierfutter.
Mit der Entscheidung 84/203/EWG der Kommission vom 8. Februar 1984 über den von der Italienischen Republik vorgelegten Rechnungsabschluß für die vom EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1979 finanzierten Ausgaben (ABl. 1984, L 110, S. 15) wurden unter anderem 1621239160 LIT für Zahlungen an vier italienische Obst- und Gemüseerzeugerorganisationen von der Kommission nicht anerkannt.
In beiden Fällen wurde die Entscheidung über die Nichtanerkennung getroffen, nachdem der italienischen Regierung Gelegenheit gegeben worden war, Stellung zu nehmen; ihre Gründe sind in dem zusammenfassenden Bericht der Kommission für 1978 und 1979 dargelegt.
In der Rechtssache 129/84 beantragt Italien, die Entscheidung 84/202, in der Rechtssache 130/84, die Entscheidung 84/203 insoweit aufzuheben, als diese Beträge nicht als zu Lasten des EAGFL gehend anerkannt wurden, hilfsweise, die nicht anerkannten Ausgaben durch niedrigere, als angemessen betrachtete Beträge zu ersetzen, und der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Die italienische Regierung macht in bezug auf alle diese Ausgabeposten geltend, die Kommission habe rechtsfehlerhaft gehandelt. Darüber hinaus rügt sie Ermessensmißbrauch, Unzulänglichkeit der Begründung und Verstöße gegen die Artikel 1, 3 und 5 der Verordnung Nr. 729/70 sowie gegen Artikel 8 der Verordnung Nr. 1723/72. Die Kommission wendet ein, die nichtspezifischen Klagegründe seien als unzulässig zurückzuweisen, weil sie bloße Behauptungen ohne Begründung darstellten und somit den Anforderungen nicht gerecht würden, die eine Klage gemäß Artikel 38 § 1 der Verfahrensordnung erfüllen müsse.
Nach meinem Dafürhalten kann die italienische Regierung durchaus ihren Vortrag in bezug auf die einzelnen Gegenstände mit der Rüge verbinden, es liege auch ein Verstoß gegen die beiden Verordnungen vor. In ihnen wird das von der Abteilung Garantie und von der Kommission zu befolgende Verfahren festgelegt. Darüber hinaus hängen die Rügen des Ermessensmißbrauchs und der Unzulänglichkeit der Begründung so eng mit den detaillierten Rügen der angeblich von der Kommission begangenen Fehler zusammen, daß beide nebeneinander zugelassen werden sollten.
Somit wurde nicht überzeugend dargetan, warum die von der Republik Italien vorgebrachten Klagegründe unzulässig sein sollten.
Ich wende mich jetzt den aufgeworfenen materiell-rechtlichen Fragen zu.
1. Zahlungen an Obst- und Gemüseerzeugerorganisationen
Die Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates vom 18. Mai 1972 über eine gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse (ABl. L 118, S. 1) bestimmt unter anderem folgendes:
„Artikel 13
Als ‚Erzeugerorganisationen‘ im Sinne dieser Verordnung gelten die Organisationen von Obst- und Gemüseerzeugern, die auf Veranlassung der Erzeuger insbesondere zu folgendem Zweck gegründet worden sind:
—
Förderung der Konzentration des Angebots sowie der Regulierung der Erzeugerpreise bei einem oder mehreren unter Artikel 1 fallenden Erzeugnissen,
—
Bereitstellung geeigneter technischer Hilfsmittel für die den Organisationen beigetretenen Erzeuger zur Aufmachung und Vermarktung der betreffenden Erzeugnisse
und die für die den Organisationen beigetretenen Erzeuger die Verpflichtung vorsehen:
—
die gesamte Produktion des Erzeugnisses oder der Erzeugnisse, die ihren Beitritt begründet haben, über die Erzeugerorganisation abzusetzen, wobei die Erzeugerorganisation jedoch die Erzeuger ermächtigen kann, bei bestimmten Mengen von dieser Verpflichtung abzuweichen,
—
bei der Erzeugung und Vermarktung die Vorschriften anzuwenden, die die Erzeugerorganisation im Hinblick auf die qualitative Verbesserung der Erzeugnisse und die Anpassung der Angebotsmenge an die Markterfordernisse festgelegt hat.“
Nach Artikel 14 Absatz 1 können die Mitgliedstaaten den Erzeugerorganisationen in den ersten drei Jahren nach ihrer Gründung bis zu einem bestimmten Betrag Beihilfen gewähren, um ihre Gründung zu fördern und ihre Tätigkeit zu erleichtern, sofern diese Organisationen ausreichende Garantien in bezug auf Dauer und Wirksamkeit ihrer Tätigkeit bieten.
Artikel 15 sieht vor, daß die Erzeugerorganisationen Maßnahmen treffen, um die Erzeugnisse ihrer Mitglieder aus dem Markt zu nehmen, und schreibt ihnen vor, zur Finanzierung solcher Maßnahmen einen Interventionsfonds zu bilden. Nach Artikel 18 Absatz 1 sind die Mitgliedstaaten gehalten, den Erzeugerorganisationen, die Interventionen nach Artikel 15 durchführen, im Rahmen bestimmter Grenzen einen finanziellen Ausgleich zu gewähren. Artikel 18 Absatz 2 bestimmt, daß der finanzielle Ausgleich durch die Mitgliedstaaten wertmäßig den von den Erzeugerorganisationen gezahlten Entschädigungen abzüglich der Nettoeinnahmen aus den Erzeugnissen, die aus dem Handel gezogen werden, entspricht.
Somit regeln die Artikel 15 und 18 die Finanzierung von Markdtinterventionen durch Erzeugerorganisationen, während Artikel 14 Starthilfen für solche Organisationen vorsieht.
Nach dem italienischen Gesetz Nr. 622 vom 27. Juli 1967 und der Verordnung zu seiner Durchführung aus dem Jahre 1968 in ihrer jeweiligen geltenden Fassung werden Erzeugerorganisationen vom italienischen Ministerium für Land- und Forstwirtschaft anerkannt und in ein nationales Verzeichnis aufgenommen.
Gemäß diesen Vorschriften wurden durch ministerielle Dekrete vom 21. Juli 1970 die Associazione di zona fra produttori ortofrutticoli delle provincie di Matera e Potenza („Assozona-Matera“), vom 18. März 1972 die Associazione di zona fra produttori di agrumi delle provoncie di Catanzaro, Cosenza e Reggio Calabria („Assozona-Co-senza“), vom 2. Dezember 1974 die Associazione interprovinciale produttori agrumicoli ed ortofrutticoli „AIPAO“ mit Sitz in Catania („AIPAO-Catania“) und vom 12. Januar 1977 die Associazione Consorzio provinciale cooperative agricole „ETNA“ mit Sitz in Catania („ETNA-Ca-tania“) in das nationale Verzeichnis aufgenommen.
Vom 30. Januar bis 6. Februar 1978 unternahmen Beamte der Kommission eine Informationsreise nach Italien, um die Funktionsweise einiger der italienischen Obst- und Gemüseerzeugerorganisationen zu untersuchen. Aufgrund ihrer Befunde gelangte die Kommission zu der Ansicht, daß die Gemeinschaftsvorschriften über diese Organisationen in Italien nicht immer korrekt angewendet würden; mit Schreiben vom 3. Juli 1978 forderte die Kommission die italienische Regierung aufgrund von Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 auf, eine Prüfung der Verwaltungspraxis aller durch das Gesetz Nr. 622 anerkannten Obst- und Gemüseerzeugerorganisationen vorzunehmen und ihr einen Bericht über jede in dem nationalen Verzeichnis aufgeführte Organisation zu übermitteln. Die Kommission listete die Punkte auf, auf die sich die Prüfung konzentrieren sollte, und ersuchte die italienischen Behörden, nach der Durchführung der verlangten Prüfungen ein Verzeichnis der Erzeugerorganisationen aufzustellen, die den Gemeinschaftsvorschriften nicht gerecht würden, und deren Anerkennung deshalb zu widerrufen sei. Die Kommission schloß ihr Schreiben mit der Bermerkung ab: „Darüber hinaus weist die Kommission darauf hin, daß Gründungsbeihilfen oder ein finanzieller Ausgleich für die Herausnahme von Erzeugnissen aus dem Handel, die einer Erzeugerorganisation gewährt werden, die die obigen Voraussetzungen nicht erfüllt, gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen.“
1979 nahmen Beamte der Kommission in Begleitung von italienischen Beamten unter anderen Organisationen auch bei zwei der vier Organisationen Prüfungen vor, um die es hier geht. Diese Prüfungen ergaben im Falle der Assozona-Matera, daß diese kaum etwas unternahm und nur eine minimale Verwaltungsstruktur besaß, daß eine Konzentration des Angebots fehlte und nur ein kleiner Teil der Produktion über die Erzeugerorganisation abgesetzt wurde. Für die AIPAO-Catania ergab sich, daß die Konzentration des Angebots gerade erst begonnen hatte und die meisten Mitglieder ihre Erzeugnisse selbst vermarkteten.
Mit Schreiben vom 27. Mai 1980 teilte das italienische Ministerium für Land- und Forstwirtschaft der Kommission die Ergebnisse seiner Prüfungen mit. Die Mehrzahl der Organisationen weise Mängel in bezug auf die grundsätzlichen Merkmale der Rationalisierung der Vermarktung auf; die meisten hätten jedoch begonnen, den Zielen der Gemeinschaftsvorschriften nachzukommen, so daß davon ausgegangen werden könne, daß sie diesen binnen kurzem im vollen Umfang entsprechen würden. Bei fünf Organisationen bestünden jedoch Zweifel an ihrer Fähigkeit, sich den Gemeinschaftsvorschriften anzupassen. Zu diesen fünf gehörten die eben erwähnten Organisationen und die Associazione di produttori ortofrutticoli — Brindisi. „Bei diesen Organisationen“, hieß es in dem Schreiben, „gab des Störungen wegen Mängeln bei der Rationalisierung des Absatzes. Vor allem ist darauf hinzuweisen, daß die fraglichen Organisationen nicht dartun können, daß sie die gesamte von ihren Mitgliedern vermarktete Erzeugung kontrollieren.“ Die italienische Regierung schlug vor, diesen Organisationen die Anerkennung nicht sofort zu entziehen, sondern sie bis zu einer endgültigen Entscheidung zu überwachen. Am 29. Mai 1980 schrieb der Minister an alle vier Organisationen, auf die sich die vorliegenden Rechtssachen beziehen, und forderte sie auf, ihre Funktionsweise in Übereinstimmung mit den geltenden Vorschriften zu bringen. Diese Schreiben blieben anscheinend unbeantwortet.
Mit Schreiben vom 15. September 1980 übermittelte das italienische Landwirtschaftsministerium der Kommission seinen abschließenden Bericht über seine Prüfung der Funktionsweise der Obst- und Gemüseerzeugerorganisationen in Italien. Auf der Grundlage dieses Schreibens und des beigelegten Berichts sowie von Erkenntnissen, die ihre eigenen Beamten bei Besuchen in Italien gewonnen hatten, teilte die Kommission mit Schreiben vom 11. November 1980 die 82 Erzeugerorganisationen des nationalen Verzeichnisses in drei Kategorien ein und legte die Maßnahmen fest, die in bezug auf jede Kategorie zu treffen seien. 59 Organisationen wurden als mit den Gemeinschaftsvorschriften im Einklang stehend bezeichnet. 16 wiesen strukturelle und operationelle Mängel auf, die innerhalb von kurzer Zeit ausgeräumt werden könnten; diese Kategorie sollte einer bis spätestens 31. Dezember 1981 dauernden Überwachung unterzogen werden.
Sieben Organisationen wurden schließlich als nicht mit den Gemeinschaftsvorschriften im Einklang stehend bezeichnet. Zu ihnen gehörten die vier Organisationen, um die es in den vorliegenden Rechtssachen geht. Zu dieser Kategorie führte die Kommission folgendes aus: „Die nationalen Behörden haben alle Maßnahmen zu treffen, die sich aus der Nichtbefolgung der Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 durch diese Organisationen ergeben. Insbesondere dürfen keine Gründungsbeihilfen und kein finanzieller Ausgleich nach der vorstehend erwähnten Verordnung gezahlt werden. Der seit 1973 gezahlte finanzielle Ausgleich sowie seit 1976 gezahlte Gründungsbeihilfen können nicht als zu Lasten des EAGFL gehend anerkannt werden.“ Nach dem letzten Absatz des Schreibens standen diese Maßnahmen jedoch unter dem Vorbehalt einer Überprüfung durch die Kommission im Lichte solcher weiteren Informationen, die die italienischen Behörden der Kommission zu übermitteln für notwendig erachten sollten.
Am 16. Juni 1981 teilte das italienische Landwirtschaftsministerium der Kommission fernschriftlich mit, daß die italienische Regierung beschlossen habe, die Anerkennung der Organisationen ETNA-Catania, Asso-zona-Matera und Assozona-Cosenza zu widerrufen. „Es sind deshalb“, hieß es in dem Fernschreiben weiter, „die entsprechenden Verfahren eingeleitet worden. In bezug auf die AIPAO-Catania haben Prüfungen ergeben, daß ihre Funktionsweise im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften steht. Deshalb halten wir spätere gemeinsame Prüfungen an Ort und Stelle für angebracht.“ Festzuhalten ist, daß Italien die Kommission mit diesem Fernschreiben lediglich davon in Kenntnis setzte, daß die Anerkennung der ersten drei Organisationen widerrufen werden sollte, sie jedoch nicht um weitere Prüfung dieser Fälle bat. Nur für die AIPAO-Catania bat Italien um weitere Prüfungen. In der mündlichen Verhandlung gab der Bevollmächtigte der Kommission an, die Kommission habe mit Fernschreiben vom 29. Juni 1981 geantwortet, es bestehe kein Bedürfnis für eine nochmalige Prüfung an Ort und Stelle, da die Situation der AIPAO gut bekannt sei. Die Dienststellen der Kommission beharrten mit anderen Worten auf ihrem negativen Urteil in bezug auf die AIPAO.
Mit Schreiben vom 22. Juli 1981, in dem dieser Austausch von Fernschreiben nicht erwähnt wurde, teilte die Kommission den italienischen Behörden mit, daß sie zu folgenden Ergebnissen gelangt sei: Von den 82 Obst- und Gemüseerzeugerorganisationen arbeiteten 61 im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften; ihre Ausgaben erfüllten deshalb die Voraussetzungen für die Gemeinschaftsfinanzierung nach Gemeinschaftsrecht. 17 Organisationen seien bis zum 31. Dezember 1981 einer besonderen Überwachung durch die italienischen Behörden zu unterziehen, dann sollte endgültig entschieden werden, ob sie die Gemeinschaftsvorschriften erfüllten. Die Funktionsweise von vier Erzeugerorganisationen stimme nicht mit den Gemeinschaftsvorschriften überein, weshalb an sie erfolgte Zahlungen für die Gemeinschaftsfinanzierung nicht in Betracht kommen könnten.
Durch ein ministerielles Dekret des italienischen Ministers für Land- und Forstwirtschaft vom 25. Juli 1981 wurde die ETNA-Catania aus dem Verzeichnis der anerkannten Erzeugerorganisationen gestrichen. Durch ministerielle Dekrete vom 10. September 1982 strich der Minister die anderen drei Erzeugerorganisationen, um die es hier geht, aus jenem Verzeichnis.
Wie sich die Sachlage am Ende darstellte, schildert der zusammenfassende Bericht der Kommission für 1978 und 1979 mit folgenden Worten:
„Beim Rechnungsabschluß für die Rechnungsjahre 1973 und 1977 machte die Kommission, in Erwartung des Ergebnisses der noch laufenden Untersuchung über die Funktionsweise der Erzeugergemeinschaften in Frankreich und Italien und in Übereinstimmung mit den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72, Vorbehalte hinsichtlich der Erstattungsfähigkeit bestimmter in diesen beiden Mitgliedstaaten bei der Rücknnahme aus dem Markt von Obst und Gemüse getätigter Ausgaben ...
Er wird daran erinnert, daß die Ausgleichszahlungen für Rücknahmen — die von der Abteilung Garantie des EAGFL finanziert werden — gemäß Artikel 18 nur solchen Erzeugergemeinschaften gewährt werden können, die im Rahmen von Artikel 13 ff. tätig werden, unter der Bedingung, daß die Rücknahmen in Übereinstimmung mit dem durch die Verordnung festgelegten System durchgeführt worden sind.
...
[Man] kam ... zu dem Schluß, daß in Italien die Funktionsweise von vier der 82 Erzeugergemeinschaften, über die eine Untersuchung angestellt wurde, nicht der Gemeinschaftsregelung entsprach, und die italienischen Behörden haben beschlossen, die Anerkennung für diese vier Erzeugergemeinschaften zu widerrufen. Die diesen gewährten Ausgleichszahlungen können demzufolge nicht vom EAGFL übernommen werden.
Bei den in der Zeit von 1973 bis 1978 getätigten Ausgaben handelt es sich um einen Betrag in Höhe von 12374446850 LIT, der im Rahmen des Rechnungsabschlusses für das Rechnungsjahr 1978 von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen ist [anhängig in der Rechtssache 129/84].
Bei den im Laufe des Jahres 1979 getätigten Ausgaben handelt es sich um einen Betrag in Höhe von 1621239160 LIT, der im Rahmen des Rechnungsabschlusses für das Rechnungsjahr 1979 von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen ist [anhängig in der Rechtssache 130/84].
Die nach 1979 diesen vier Erzeugergemeinschaften ausgezahlten Beträge werden bei den Rechnungsabschlüssen für die Rechnungsjahre, während deren die Ausgleichszahlungen getätigt wurden, von der gemeinschaftlichen Finanzierung ausgeschlossen.
Die italienischen Behörden sind der Auffassung, daß man bis zu dem Zeitpunkt, an dem die Nichtübereinstimmung der Funktionsweise der vier Erzeugergemeinschaften mit der Gemeinschaftsregelung endgültig festgestellt wurde (d. h. im Juli 1981) davon ausgehen kann, daß diese in Erwartung des endgültigen Urteils hinsichtlich des Widerrufs der Anerkennung befugt waren, ihre satzungsgemäßen Aufgaben wahrzunehmen.
Nach Ansicht der italienischen Behörden kann man nicht durch den EAGFL nachträglich die Legalität der getätigten Transaktionen und auch nicht die Verrechnung der Ausgaben für die in der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 vorgesehenen Ausgleichszahlungen anfechten.
Die Dienststellen der Kommission teilen diese Ansicht nicht. So haben die Mitgliedstaaten die Verpflichtung, bei jeder Zahlung einer Gemeinschaftsbeihilfe zunächst zu prüfen, ob der Begünstigte die Zahlungsbedingungen erfüllt. Die Untersuchung hat ergeben, daß die vier betreffenden Erzeugergemeinschaften niemals beihilfeberechtigt waren.“
Streitig sind im vorliegenden Fall nicht Gründungsbeihilfen, sondern die Frage, ob die vier angeführten Organisationen mit Artikel 13 der Verordnung Nr. 1035/72 im Einklang standen, so daß sie die Voraussetzungen für Zahlungen für durchgeführte Rücknahmen nach Artikel 18 erfüllten.
Italien macht geltend, diese von den vier Organisationen getätigten Ausgaben sollten für den Zeitraum von 1973 bis zum Zeitpunkt des Widerrufs ihrer Anerkennung oder zumindest bis zu der endgültigen Stellungnahme der Kommission am 22. Juli 1981 als zu Lasten des EAGFL gehend anerkannt werden. Hierfür werden drei Hauptargumente vorgebracht.
Die italienische Regierung trägt erstens vor, die vier fraglichen Organisationen erfüllten die Voraussetzungen des Artikels 13 der Verordnung Nr. 1035/72.
Dies ist weitgehend eine von der Kommission zu beurteilende Tatfrage, sofern nicht dargetan werden kann, daß einer der in Artikel 173 EWG-Vertrag angeführten Gründe vorliegt.
Die italienische Regierung führt aus, die erste Sachverhaltsfeststellung der Kommission habe auf der später fallengelassenen Annahme beruht, daß die Organisationen das Angebot der Erzeugnisse ihrer Mitglieder hätten konzentrieren und jene Erzeugnisse im eigenen Namen und für eigene Rechnung vermarkten müssen. Akzeptiere man aber den italienischen Standpunkt, wonach der Verkauf von den Erzeugern in Übereinstimmung mit Bedingungen durchgeführt werden könne, die von der Organisation festgelegt werden, so seien auch die vier fraglichen Organisationen — wie alle anderen — Artikel 13 gerecht geworden. Die Kommission wendet ein, dies gebe ihren Standpunkt unzutreffend wieder: Sie habe stets die Ansicht vertreten, daß die Konzentration des Angebots durch die Organisationen nur ein Element bei der Beurteilung darstelle, ob sie die Produktion ihrer Mitglieder kontrollierten; ihre Auffassung, daß die Funktionsweise der vier fraglichen Organisationen rechtswidrig sei, beruhe auf umfassenderen Erwägungen.
Ich akzeptiere die Darlegung des Standpunkts der Kommission und bin nicht der Auffassung, daß sie sich insoweit ermessensfehlerhaft verhalten hat.
Italien beruft sich auf einen Bericht des italienischen Land- und Forstwirtschaftsministeriums vom 16. Dezember 1980. Dabei ist zu berücksichtigen, daß dieser weder damals der Kommission vorgelegt noch in dem Schreiben des Ministeriums an die Kommission vom 27. Dezember 1980 erwähnt wurde, vielmehr erst als Anlage zur Klagebeantwortung in diesem Verfahren vorgelegt worden ist. Es kann deshalb nicht geltend gemacht werden, die Kommission habe diesen Bericht bei ihrer Entscheidung berücksichtigen müssen und sie habe dies zu Unrecht unterlassen.
Das Ergebnis dieses Berichts („Wir würden sagen, daß die Funktionsweise aller vier fraglichen Organisationen voll mit den Gemeinschaftsvorschriften übereinstimmt und daß eine Prüfung durch Beamte der EWG deshalb die Ausräumung aller bisher gemachten Vorbehalte gestatten wird.“) kann sich jedenfalls auf seinen Inhalt stützen.
Sowohl die ETNA-Catania als auch die AIPAOCatania hatten danach zahlreiche Mitglieder (die ETNA 376, die AIPAO 4200 natürliche Personen). Im Schreiben der Kommission vom 3. Juli 1978 wurde bereits darauf hingewiesen, daß eine große Anzahl einzelner über weite Gebiete verstreuter Mitglieder es unwahrscheinlich mache, daß die Organisation, zu denen sie gehörten, Artikel 13 der Verordnung Nr. 1035/72 werde einhalten können. Selbst im Zeitpunkt des Berichts, im Dezember 1980, plante die ETNA-Catania nur eine drastische Verringerung ihrer Mitgliederzahl, während die AIPAO ihre Mitgliederzahl lediglich halbieren wollte. Bis dahin hatten sie dies noch nicht getan.
Nach dem Bericht räumte die ETNA-Catania ihre administrativen und organisatorischen Mängel ein, verwies jedoch darauf, daß ihr Vorstand über eine Restrukturierung der Organisation beraten habe, um sie mit den nationalen und Gemeinschaftsvorschriften in Einklang zu bringen. Ein erster Schritt war mit der Wahl eines neuen Präsidenten gemacht worden, dabei war es aber auch geblieben.
In dem Bericht wird ausgeführt, die AIPAO-Catania sei in bezug auf die Produktionsphase äußerst aktiv gewesen — in Form von technischer Beratung und von Hilfe beim Erwerb von Dünger- und Pflanzenschutzmitteln zu herabgesetzten Preisen — und habe Ausstellungen zur Förderung des Absatzes der Erzeugnisse ihrer Mitglieder organisiert und daran selbst teilgenommen. Die Organisation habe die Erzeugung sowohl direkt als auch durch ihre Mitglieder verkauft — die Anteile werden jedoch in dem Bericht nicht angegeben. Bei den Verkäufen durch die Mitglieder der AIPAO habe die Organisation weiterhin zunächst mündlich, später schriftlich Anweisungen gegeben; sie habe die Rechnungen der Mitglieder gesammelt und registriert und ihre Übereinstimmung mit den gegebenen Anweisungen überprüft. In dem Bericht heißt es weiter: „Erst am Ende des Wirtschaftsjahres wird man prüfen können, ob die gesamte Erzeugung erfaßt worden ist oder nicht; aufgrund der Beobachtung der laufenden Tätigkeiten der Organisation läßt sich jedoch sagen, daß etwaige Mängel nur den Dokumentationsteil und nicht die Tätigkeit selbst betreffen können, die voll im Einklang mit den Vorschriften steht.“ Der Bericht äußert sich nicht zur der Frage, ob bei einer Mitgliederzahl von mehr als 4000 mündliche Anweisungen an die Mitglieder, wie sie über ihre Erzeugung verfügen sollten, ein angemessenes Maß an Kontrolle gewährleisten konnten.
Die Assozona-Matera und die Assozona-Cosenza wurden in dem Bericht zusammen behandelt. Sie verwendeten immer noch hauptsächlich das System des Verkaufs „durch den Zwischenhändler“, d. h. des Verkaufs durch die Mitglieder selbst. Zur Kontrolle dieser Verkäufe seien mündlich Anweisungen gegeben worden, über die keine schriftlichen Aufzeichnungen aufbewahrt worden seien. Die Bediensteten der Organisationen hätten die Beachtung der Anweisung durch Prüfung der Rechnungen in den Geschäftsräumen der Mitglieder kontrolliert. Es sei ein System in Vorbereitung, das eine schriftliche Aufzeichnung des Zeitpunkts der Verkaufsanweisungen umfassen und mit dessen Hilfe es möglich sein werde, Kopien der Rechnungen zu erhalten und zu registrieren.
Zu viel von dem, worauf sich der Bericht stützt, ist auch jetzt noch provisorisch, wobei zu berücksichtigen ist, daß es sich um die Rechnungsabschlüsse für 1978 und 1979 handelte.
Meines Erachtens lagen der Kommission zu jener Zeit keine anderen Belege vor, die vernünftigerweise darauf hätten schließen lassen, daß die vier Organisationen in bezug auf jene Jahre Artikel 13 erfüllten. Dagegen gab es reichlich Belege, aus denen die Kommission den gegenteiligen Schluß ziehen konnte. So ergab die Prüfung im Jahr 1979, daß die Konzentration des Angebots entweder überhaupt nicht vorhanden war oder gerade erst begonnen hatte. Der Bericht der italienischen Regierung vom 27. Mai 1980 ging besonders auf diese vier Organisationen ein und bemerkte zu ihnen, daß es zweifelhaft sei, ob sie sich den Gemeinschaftsvorschriften würden anpassen können. Sie arbeiteten wegen funktioneller Mängel ungenügend und erschienen zur Kontrolle der von ihren Mitgliedern vermarkteten Erzeugung unfähig. Das Schreiben, das die italienischen Behörden den Organisationen am 29. Mai 1980 zugehen ließ, blieb unbeantwortet, was überraschen würde, wäre ihm Folge geleistet worden. In dem Fernschreiben der italienischen Regierung vom 16. Juni 1981 wird nur behauptet, die AIPAO-Catania, nicht aber die drei anderen Organisationen erfüllten die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts. Es besagt lediglich, daß ihre Anerkennung widerrufen werden sollte. Andererseits wird in dem Fernschreiben behauptet, die Tätigkeit der AIPAO-Catania stehe im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften; allerdings wurden keine Hinweise auf vorgenommene Veränderungen gegeben, nicht einmal auf die in dem Bericht vom 16. Dezember 1980 angeführten, der bekanntermaßen der Kommission nicht übermittelt wurde.
Mir ist kein Grund dafür ersichtlich, daß die Kommission angesichts der Aktenlage die drei Organisationen außer der AIPAO-Catania erneut hätte prüfen sollen. Daß anderen, die für fähig angesehen wurden, ihr Haus in Ordnung zu bringen, Zeit gegeben wurde, bedeutet nicht, daß bei Organisationen, die dazu völlig unfähig erschienen, ebenso hätte vorgegangen werden müssen.
Bei der AIPAO-Catania ist weiter zu berücksichtigen, daß Italien in dem Fernschreiben den Standpunkt vertrat, diese Organisation habe 1981 in Einklang mit den Vorschriften gestanden. Wäre sie von Anfang an ein Grenzfall gewesen, hätte ich eine erneute Prüfung durch die Kommission für notwendig gehalten. Sie war dies jedoch nicht — die ganze Aktenlage ließ darauf schließen, daß sie Artikel 13 der Verordnung nicht gerecht werde und dazu auch nicht fähig sei, und die Kommission hatte stets klargemacht, daß kein Geld an eine Organisation gezahlt werde, die die Voraussetzungen nicht erfülle. Es wäre zwar nach meiner Auffassung besser gewesen, wenn die Kommission Italien um Erläuterung der bloßen Behauptung im Fernschreiben vom 16. Juni 1981 gebeten hätte; die Übereinstimmung mit Artikel 13 darzutun war jedoch weiterhin Sache der Erzeugerorganisation und der italienischen Behörden. Wären weitere Belege vorgelegt worden, wären sie sicherlich von der Kommission berücksichtigt worden. Aufgrund des ganzen Sachverhalts, insbesondere seiner Vorgeschichte bin ich jedoch nicht der Ansicht, daß die Kommission unsachgemäß oder unrechtmäßig handelte, als sie davon ausging, weder die AIPAO noch Italien habe dargetan, daß die AIPAO-Catania Artikel 13 entspreche, und keine weiteren Belege verlangte. Welche Gefahr bestand, wenn die Übereinstimmung der AIPAO-Catania mit Artikel 13 nicht dargetan werden sollte, war wohlbekannt; sofern weitere Beweise vorlagen, war es sicherlich Aufgabe Italiens, diese zu sammeln und zu übermitteln.
Der Rüge, die Kommission habe materiell-oder verfahrensrechtlich fehlerhaft gehandelt, indem sie die Zahlungen an die vier Erzeugerorganisationen für die fraglichen Jahre nicht anerkannte, vermag ich deshalb nicht zu folgen.
Das zweite Hauptargument der italienischen Regierung geht dahin, der Widerruf der Anerkennung einer Erzeugerorganisation entfalte Wirkungen nur für die Zukunft, nicht aber für die Vergangenheit. Solange die Anerkennung einer Erzeugerorganisation in Kraft sei und sie mit den Gemeinschaftszielen im Einklang stehende Geschäfte durchführe, dürften ihr die diesen Geschäften entsprechenden Beträge nicht verweigert werden. Die Kommission hält dem entgegen, die Gemeinschaft könne durch die Entscheidung eines Mitgliedstaats, eine Erzeugerorganisation anzuerkennen, die die Voraussetzungen nicht erfülle, nicht gebunden sein; sie habe nur zu zahlen, was von Rechts wegen geschuldet werde, sofern die Gemeinschaftsorgane nicht selbst für eine unzutreffende Anwendung des Gemeinschaftsrechts verantwortlich gewesen seien (Rechtssache 11/76, Niederlande/Kommission, Slg. 1979, 245).
Nach den Artikeln 15 und 18 der Verordnung Nr. 1035/72 ist ein finanzieller Ausgleich für Rücknahmegeschäfte nur an Erzeugerorganisationen zu zahlen, wie sie in Artikel 13 derselben Verordnung definiert werden. War die Kommission berechtigt anzunehmen — wie ich meine —, daß die vier fraglichen Organisationen den Voraussetzungen des Artikels 13 zu keinem Zeitpunkt entsprachen, dann war ihre Anerkennung von vornherein ungültig. Es handelte sich um einen Fehler des betreffenden Mitgliedstaats, der deshalb auch die finanziellen Folgen zu tragen hat: Artikel 3 der Verordnung Nr. 729/70 und Randnummer 8 am Ende der Entscheidungsgründe des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 11/76, Niederlande/Kommission.
Drittens macht die italienische Regierung geltend, die Abzüge könnten jedenfalls nicht auf das Jahr 1973 zurückwirken, wie die Kommission meine, sondern nur: 1) auf den Zeitpunkt, in dem die Nichterfüllung der Voraussetzungen durch die vier Erzeugerorganisationen endgültig festgestellt worden sei (durch das Schreiben der Kommission vom 22. Juli 1981), oder 2) auf den Zeitpunkt, in dem diese vorläufig festgestellt worden sei (durch das Schreiben der Kommission vom 11. November 1980), oder 3) äußerst hilfsweise, auf den Zeitraum vor dem Beginn der Prüfungen (in die Wege geleitet durch das Schreiben der Kommission vom 3. Juli 1978).
Hier gilt dasselbe: Wenn die Kommission davon ausgehen durfte, daß die vier fraglichen Erzeugerorganisationen zu keinem Zeitpunkt die Anforderungen an eine Erzeugerorganisation nach Artikel 13 der Verordnung Nr. 1035/72 erfüllten, so gab es zu keinem Zeitpunkt eine Rechtsgrundlage, die es gestattet hätte, ihre Ausgaben rechtmäßigerweise zu Lasten des EAGFL zu übernehmen: Artikel 3 der Verordnung Nr. 729/70 und Randnummer 8 am Ende des Urteils in der Rechtssache 11/76, wie eben angeführt. An dieser Rechtslage ändert sich durch den Eintritt der von der italienischen Regierung angeführten drei Ereignisse nichts. Ich lasse deshalb ihren dritten Klagegrund nicht gelten.
Daraus ergibt sich meines Erachtens, daß die Klage in der Rechtssache 130/84 insgesamt und die Klage in der Rechtssache 129/84 insoweit abzuweisen ist, als sie sich auf die Zahlungen an die vier fraglichen Obst- und Gemüseerzeugerorganisationen bezieht.
2. Zeitpunkt für die Umrechnung des Preises für Interventionsbutter in nationale Währung
die Verordnung Nr. 1282/72 der Kommission vom 21. Juni 1972 über den Verkauf von Butter zu herabgesetzten Preisen an die Streitkräfte und ihnen gleichgestellte Einheiten (ABl. L 142, S. 14) bestimmt, daß zu Interventionszwecken eingelagerte Butter zu herabgesetzten Preisen an die Streitkräfte und ihnen gleichgestellte Einheiten der Mitgliedstaaten verkauft wird. Die Verordnung schreibt nicht die Leistung einer Sicherheit vor, besagt jedoch, daß die Übernahme der Butter innerhalb von sechs Monaten, gerechnet vom Tag des Vertragsabschlusses, erfolgen muß.
Die Verordnung Nr. 1717/72 der Kommission vom 8. August 1972 über den Verkauf von Butter aus staatlicher Lagerhaltung zu herabgesetzten Preisen an gemeinnützige Einrichtungen (ABl. L 181, S. 11) bestimmt, daß zu Interventionszwecken eingelagerte Butter zu herabgesetzten Preisen an gemeinnützige Einrichtungen für den Verbrauch innerhalb der Gemeinschaft verkauft wird. Nach Artikel 6 der Verordnung ist eine Kaution zu stellen, wenn der Kauf durch eine Mittelsperson erfolgt, wenn die gekaufte Menge fünf Tonnen überschreitet oder wenn die betreffende Einrichtung sich in einem anderen Mitgliedstaat als dem verkaufenden Mitgliedstaat befindet. Die Verordnung enthält keine Bestimmung darüber, binnen welcher Zeit nach dem Vertragsabschluß die Butter übernommen werden muß.
Die Verordnung Nr. 2315/76 der Kommission vom 24. September 1976 über den Verkauf von Butter aus staatlicher Lagerhaltung (ABl. L 261, S. 12) bestimmt, daß Butter, die seit mindestens sechs Monaten eingelagert ist, zu herabgesetzten Preisen an jeden Interessenten verkauft wird. Nach Artikel 2 ist die Butter in Mengen von nicht weniger als fünf Tonnen zu verkaufen; spätestens bei Abschluß des Kaufvertrags ist eine Kaution zu stellen; nach Artikel 3 hat der Käufer die Butter innerhalb einer Frist von einem Monat, gerechnet vom Tag des Vertragsabschlusses, zu übernehmen, andernfalls der Kaufvertrag aufgelöst wird und die Kaution verfällt. Artikel 3 schreibt ferner vor, daß der Käufer der Interventionsstelle vor der Übernahme jeder Teilmenge den entsprechenden Preis zu zahlen hat.
In allen drei Verordnungen wird der Preis der Butter in Rechnungseinheiten ausgedrückt. Keine von ihnen enthält eine ausdrückliche Bestimmung darüber, welcher Zeitpunkt für den Kurs der Umrechnung des Butterpreises von Rechnungseinheiten in nationale Währung maßgeblich ist.
Für die Umrechnung des in Rechnungseinheiten ausgedrückten Preises der Butter, die im Wirtschaftsjahr 1978 nach diesen Verordnungen verkauft wurde, in ihre nationale Währung benutzten die italienischen Behörden den am Tage des Abschlusses des Kaufvertrags geltenden Kurs. Die Kommission war demgegenüber der Auffassung, es hätte der am Tag der Übernahme der Butter durch den Käufer geltende Kurs herangezogen werden müssen. Wegen einer Wechselkursänderung im Jahre 1978 ergaben sich, wenn man auf den von den italienischen Behörden gewählten Zeitpunkt abstellte, höhere Kosten als bei dem Zeitpunkt, den die Kommission befürwortete. Die Kommission erkannte deshalb den Mehrbetrag, der sich aus dem von den italienischen Behörden gewählten Zeitpunkt ergab, nämlich 305825498 LIT, nicht als zu Lasten des EAGFL gehend an.
Artikel 4 Absatz 2 und Artikel 6 der Verordnung Nr. 1134/68 des Rates vom 30. Juli 1968 enthalten Bestimmungen zur Durchführung der Verordnung Nr. 653/68 über die Bedingungen für die Änderung des Wertes der Rechnungseinheit für die gemeinsame Agrarpolitik (ABl. L 188, S. 1):
„Artikel 4
2.   Bei den Geschäften, die im Rahmen der Vorschriften über die gemeinsame Agrarpolitik oder über die besonderen Handelsregelungen für landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse durchgeführt werden, werden die einem Mitgliedstaat oder einer ordnungsmäßig beauftragten Stelle geschuldeten oder diesem Mitgliedstaat oder dieser Stelle zustehenden Beträge, die in Landeswährung ausgedrückt sind und welche die in den genannten Bestimmungen in Rechnungseinheiten festgelegten Beträge wiedergeben, entsprechend dem Verhältnis zwischen der Rechnungseinheit und der Landeswährung gezahlt, das zum Zeitpunkt der Durchführung des Geschäftes oder Teilgeschäfts galt.
...
Artikel 6
Für die Anwendung dieser Verordnung gilt als Zeitpunkt der Durchführung des Geschäftes der Zeitpunkt, zu dem der Tatbestand im Sinne der Gemeinschaftsregelung oder, in Ermangelung einer solchen Regelung und bis zu ihrem Erlaß, der Regelung des betreffenden Mitgliedstaats erfüllt ist, an den die Entstehung der Forderung geknüpft ist, die sich auf den Betrag im Zusammenhang mit diesem Geschäft bezieht.“
Somit bestimmt sich der „Zeitpunkt, zu dem der Tatbestand ... erfüllt ist, an den die Entstehung der Forderung geknüpft ist,“ nach den Vorschriften des betreffenden Mitgliedstaats, soweit nicht und bis Gemeinschaftsvorschriften zur Bestimmung dieses Zeitpunkts erlassen werden. Es stellt sich die Frage, ob es solche Gemeinschaftsvorschriften gibt. Die Kommission scheint dies zu bejahen. Sie trägt vor, mit den Verordnungen Nrn. 1282/72, 1717/72 und 2315/76 sei ein autonomes System von Verträgen über den Verkauf von Butter zu herabgesetzten Preisen geschaffen worden; nach diesem System könne der Käufer, solange er den Preis noch nicht gezahlt habe — nach den Verordnungen Nrn. 1282/72 und 1717/72 ohne Verlust seiner Kaution, nach der Verordnung Nr. 2315/76 unter Verlust seiner Kaution —, den Vertrag jederzeit als ungültig behandeln. Da der Vertrag auf diese Weise als ungültig behandelt werden könne, könne der bloße Vertragsschluß nicht als im Sinne von Artikel 6 der Verordnung Nr. 1134/68 „der Tatbestand“ angesehen werden, „an den die Entstehung der Forderung geknüpft ist“. Dieser Tatbestand sei vielmehr die Übernahme der Butter durch den Käufer, welche ihrerseits die Zahlung des Preises voraussetze, denn erst damit werde der Kauf endgültig.
Auf den Zeitpunkt der Übernahme der Butter abzustellen, bietet eine gewisse Sicherheit. Zunächst ist jedoch zu fragen, ob die Verordnungen Nrn. 1282/72, 1717/72 und 2315/76 Bestimmungen darüber enthalten, auf welchen Zeitpunkt für die Umrechnung des Preises der Butter von Rechnungseinheiten in nationale Währung abzustellen ist. Mir ist nicht ersichtlich, daß sie ausdrücklich oder stillschweigend eine solche Bestimmung enthielten.
Die Kommission verweist ferner darauf, im März 1977 habe sie im Verwaltungsausschuß für Milcherzeugnisse ihre Ansicht zum Ausdruck gebracht, bei Interventionsgeschäften sei derjenige Zeitpunkt erheblich, zu dem das Geschäft seinen wirtschaftlichen Zweck erreiche, also der Zeitpunkt der Übernahme des Erzeugnisses. Diese Stellungnahme der Kommission sei später durch Schreiben oder Fernschreiben an alle Mitgliedstaaten bekräftigt worden. Seit März 1977 habe in diesem Punkt keine Unsicherheit bestanden. Es mag wohl sein, daß bei den Mitgliedstaaten keine Zweifel über die Ansicht der Kommission bestanden; Tatsache bleibt jedoch, daß es sich nur um eine Ansicht handelte. Nach meiner Auffassung ist die Äußerung einer Rechtsansicht der Kommission in einem Verwaltungsausschuß nicht mit einer „Gemeinschaftsregelung“ im Sinne von Artikel 6 der Verordnung Nr. 1134/68 gleichzusetzen.
Beim derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts gibt es wohl keine „Gemeinschaftsregelung“ über den im Sinne des Artikels 6 erheblichen Zeitpunkt. Somit ist zur Bestimmung des nach diesem Artikel erheblichen Zeitpunkts auf die „Regelung des betreffenden Mitgliedstaats“ abzustellen.
Die italienische Regierung ließ in der mündlichen Verhandlung vortragen, die Anwendung des zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses geltenden Wechselkurses entspreche italienischem Recht. Die Kommission hat dem nicht widersprochen. Somit hat Italien auf den Zeitpunkt abgestellt, der sich aus seiner nationalen Regelung ergibt, wie es beim derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts Artikel 6 der Verordnung Nr. 1134/68 vorschreibt. Daraus folgt, daß die Zahlungen für Verkäufe von Butter zu herabgesetzten Preisen im Wirtschaftsjahr 1978 ordnungsgemäß erfolgt sind und daß deshalb die Entscheidung der Kommission insoweit aufzuheben ist, als darin diese Ausgaben nicht als zu Lasten des EAGFL gehend anerkannt werden.
Die italienische Regierung macht ferner geltend, die Anwendung des am Tage des Vertragsschlusses geltenden Wechselkurses entspreche einem allgemeinen Grundsatz, der insbesondere in Artikel 8 der Verordnung Nr. 2182/77 der Kommission vom 30. September 1977 über Durchführungsbestimmungen für den Verkauf von gefrorenem Rindfleisch aus Beständen der Interventionsstellen zur Verarbeitung in der Gemeinschaft und zur Änderung der Verordnung Nr. 1687/76 (ABl. 1977, L 251, S. 60) Ausdruck finde, der folgendes vorsieht: „Im Sinne von Artikel 6 der Verordnung Nr. 1134/68 ist der Tatbestand, an den ... die Zahlung des Verkaufspreises geknüpft [ist], zum Zeitpunkt des Abschlusses des Verkaufsvertrags erfüllt.“ Die Kommission ist demgegenüber der Auffassung, es gebe keinen Grund, Artikel 8 der Verordnung Nr. 2182/77 als Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes anzusehen; sie verweist auf eine Reihe von Punkten, in denen sich die Vorschriften über die Verwendung von gefrorenem Rindfleisch aus Interventionsbeständen von den Vorschriften über die Verwendung von Butter aus Interventionsbeständen unterschieden. Ein Unterschied sei der, daß der Marktteilnehmer nach der Verordnung Nr. 2182/77 eine beträchtliche Kaution zu stellen habe; es sei jedoch angemerkt, daß auch nach den Verordnungen Nrn. 1717/72 und 2315/76 betreffend Butter eine Kaution zu stellen ist.
Wie groß oder klein auch immer die Unterschiede zwischen dem Rindfleisch- und dem Buttersektor sein mögen, Tatsache bleibt, daß es sich um verschiedene Sektoren handelt. Es muß nicht entschieden werden, ob Artikel 8 der Verordnung Nr. 2182/77 aus dem Rindfleischsektor auf den Buttersektor übertragen werden sollte. Entscheidend ist, daß im Buttersektor noch keine Gemeinschaftsbestimmung ergangen ist, woraus gemäß Artikel 6 der Verordnung Nr. 1134/68 folgt, daß auf die Regelung des betreffenden Mitgliedstaats abzustellen ist — mit dem oben dargelegten Ergebnis, daß Italien mit diesem Teil seiner Klage durchdringt.
3. Verluste bei der Verarbeitung von Magermilchpulver zu Viehfutter
Artikel 1 der Verordnung Nr. 990/72 der Kommission vom 15. Mai 1972 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für Magermilchpulver für Futterzwecke und zu Mischfutter verarbeitete Magermilch (ABl. L 115, S. 1) bestimmt: „Eine Beihilfe wird nur für Magermilchpulver gewährt, das ... unter den in Artikel 4 genannten Bedingungen zu Mischfutter verarbeitet worden ist.“
Die dritte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 990/72 lautet wie folgt: „Es muß sichergestellt werden, daß die Magermilch und das Magermilchpulver, für die die Beihilfen gewährt werden, tatsächlich als Viehfutter verwendet werden.“ Artikel 2 Absatz 5 der Verordnung Nr. 986/68 des Rates vom 15. Juli 1968 zur Festlegung der Grundregeln für die Gewährung von Beihilfen für Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke (ABl. L 148, S. 13) in der Fassung der Verordnung Nr. 1038/72 des Rates (ABl. L 118, S. 21) bestimmt: „Jedes in Absatz 1 genannte Erzeugnis, für das eine Beihilfe gewährt wird, darf nur für Futterzwecke verwendet werden.“ Unter anderem im Lichte dieser Bestimmungen ist Artikel 1 der Verordnung Nr. 990/72 in dem Sinne zu verstehen, daß nur für tatsächlich zu Mischfutter verarbeitetes Magermilchpulver ein Anspruch auf Gemeinschaftsbeihilfe besteht; der Überschuß, der, ebenfalls für eine solche Verarbeitung bestimmt, im Herstellungsprozeß „verwendet“ wurde und verschwunden ist, kann nicht als verarbeitet angesehen werden (Schlußanträge der Generalanwältin Rozès in den Rechtssachen 61 und 62/82, Italien/Kommission, Slg. 1983, 679 f.; Randnrn. 11 und 12 der Entscheidungsgründe des Urteils in der Rechtssache 61/82, Slg. 1983, 655, 671 und Randnrn. 4 und 5 der Entscheidungsgründe des Urteils in der Rechtssache 62/82, Slg. 1983, 687, 703).
Somit erfüllen Magermilchpulver-Verluste bei der Herstellung von Viehfutter die Voraussetzungen für eine Gemeinschaftsbeihilfe nicht. Zahlt ein Mitgliedstaat Beihilfe für solche Verluste, hat er diese Ausgaben selbst zu tragen und kann sie nicht an den EAGFL weitergeben. Die Kommission hat bei der Prüfung der Rechnungen des Mitgliedstaats Beihilfen, die für solche Verluste gewährt wurden, von den Beträgen abzuziehen, die als zu Lasten des EAGFL gehend anerkannt werden.
Für 1974 und 1975 zahlte die italienische Interventionsstelle Beihilfen nicht nur für tatsächlich verwendetes Magermilchpulver, sondern auch für bei der Verarbeitung verlorengegangenes Magermilchpulver, sofern diese Verluste 2 % nicht überschritten; begründet wurde dies damit, daß eine solche Erhöhung in Italien immer gewährt worden sei. Beim Rechnungsabschluß kürzte die Kommission die von Italien für die Verordnung Nr. 990/72 angegebenen Ausgaben um einen Betrag in Höhe von 2 %.
In der das Jahr 1974 betreffenden Rechtssache 61/82 und in der das Jahr 1975 betreffenden Rechtssache 62/82 focht Italien diese Kürzung an, der Gerichtshof wies die Klagen jedoch ab. Herstellungsverluste könnten dem EAGFL nicht angelastet werden. Hilfsweise machte die italienische Regierung damals geltend, die Kommission habe die fraglichen Ausgaben nicht um den in der italienischen Regelung vorgesehenen Höchstsatz von 2 %, sondern nur um den Durchschnittssatz des tatsächlichen Verlustes, für den Beihilfe gewährt worden sei, kürzen dürfen, den sie auf 1 % veranschlagte. Der Gerichtshof führte dazu folgendes aus (Randnrn. 14 und 15 des Urteils in der Rechtssache 61/82 und Randnrn. 7 und 8 des Urteils in der Rechtssache 62/82):
„Zum Beweis hat die italienische Regierung dem Gerichtshof eine Tabelle vorgelegt, die allerdings nur 25 % der 1974 und 1975 in Italien zu Futtermitteln verarbeiteten Gesamtmenge an Milchpulver erfaßt. Hinsichtlich dieser Teilmenge betrug der durchschnittliche Verlust 1,745 % für das Jahr 1974 und 1,464 % für das Jahr 1975.
Damit ist nicht bewiesen, daß hinsichtlich der verarbeiteten Gesamtmenge der tatsächliche Verlustanteil deutlich von dem in der italienischen Regelung vorgesehenen Höchstsatz von 2 % abweicht, den die Kommission beim Rechnungsabschluß zugrunde gelegt hat.“
Nach meinem Verständnis bedeutet diese Stelle, daß eine Kürzung, die die Kommission wegen für Verluste gewährter nationaler Beihilfen vornimmt, prima facie dem tatsächlichen Betrag der von nationalen Behörden für die Verluste gewährten Beihilfen entsprechen muß; wenn jedoch dieser tatsächliche Betrag nicht bewiesen werden kann, ist die Kommission berechtigt, eine Pauschalkürzung vorzunehmen, der dem durch das nationale Recht festgesetzten Höchstpauschalsatz für die Gewährung der Beihilfe entspricht. In bezug auf 1974 und 1975 war der Gerichtshof der Auffassung, daß kein merklicher Unterschied zwischen den bewiesenen tatsächlichen Zahlen und dem Pauschalsatz bestanden habe, und bestätigte dementsprechend die Entscheidung der Kommission, bei der Berechnung der Kürzung der italienischen Ausgaben, die für 1974 und 1975 als zu Lasten des EAGFL gehend anerkannt wurden, einen Pauschalsatz von 2 % anzuwenden.
Die Rechtssachen 61 und 62/82 waren noch vor dem Gerichtshof anhängig, als die Rechnungen für 1976 und 1977 geprüft wurden. Am 10. September 1979 bat die Kommission die italienischen Behörden fernschriftlich, Beweise für die tatsächlichen Verluste in jenen Jahren zu übermitteln. Die italienischen Behörden kamen dem nicht nach. Deswegen kürzte die Kommission die fraglichen Ausgaben für 1976 und 1977 wiederum pauschal um 2 %. Der zusammenfassende Bericht für 1976 und 1977 äußert sich hierzu allerdings wie folgt: „Die Entscheidung, die obigen Beträge im Falle Italiens abzuziehen, ist vorläufig: Die Kommission wird ihren Standpunkt unter Berücksichtigung des durch den Gerichtshof zu fällenden Urteils überprüfen.“ Dieselbe Haltung ergibt sich aus den Begründungserwägungen zur Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluß für 1976 und 1977 (Entscheidung 83/37, ABl. 1983, L 38, S. 30 und Entscheidung 83/48, ABl. 1983, L 40, S. 55), in denen diese Abzüge einem Betrag zugerechnet werden, „über den während des vorliegenden Rechnungsabschlusses nicht endgültig entschieden werden kann, da zuvor ergänzende Untersuchungen erforderlich sind“. Es heißt dort weiter: „Gegebenenfalls kann dieser Betrag beim Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1978 anerkannt werden.“
Auf die Urteile des Gerichtshofes in den Rechtssachen 61 und 62/82 vom 15. März 1983 hin sandten die italienischen Behörden der Kommission am 26. April 1983, als die Rechnungen für 1978 und 1979 gerade geprüft wurden, eine detaillierte Aufstellung über die tatsächlichen Verluste; sie waren für 1976 mit 1,53 %, für 1977 mit 1,15 %, für 1978 mit 0,58 % und für 1979 mit 0,73 % angegeben. Die Kommission akzeptierte diese Prozentsätze als auf die angegebenen Ausgaben für 1978 und 1979 anwendbar und kürzte diese Ausgaben für Beihilfen für die Verarbeitung von Magermilchpulver um. den von der italienischen Regierung festgestellten tatsächlichen Verlustanteil.
Für die Jahre 1976 und 1977 blieb die Kommission bei der Kürzung der Ausgaben um den Pauschalsatz von 2 %. Wie dem zusammenfassenden Bericht für 1978 und 1979 zu entnehmen ist, war die Kommission der Auffassung, sie könne nicht mehr tun, als die Entscheidung des Gerichtshofes zulasse, und sie könne ihre früheren, die Rechnungen formell abschließenden Entscheidungen nicht abändern. Der in die Entscheidungen für 1976 und 1977 aufgenommene Vorbehalt bezüglich einer möglichen Überprüfung habe eine weitere Klage für diese Haushaltsjahre vermeiden, nicht aber Italien eine zusätzliche Frist für die Vorlage von Belegen einräumen sollen. Hätten solche Belege im Rahmen des Rechnungsabschlusses für jene Haushaltsjahre berücksichtigt werden sollen, so hätten sie vorgelegt werden müssen, bevor die Entscheidung über den Rechnungsabschluß von der Kommission getroffen worden sei. Ihre Vorlage Ende April 1983 sei verspätet gewesen und habe nicht zu einer Änderung der Entscheidung der Kommission führen können.
Diese Entscheidung wird von der italienischen Regierung angefochten. Sie macht geltend, nur die tatsächlichen Verluste dürften nicht als zu Lasten des EAGFL gehend anerkannt werden. Die Kommission habe sich für die Jahre 1978 und 1979 diesem Standpunkt angeschlossen. Auch das Urteil des Gerichtshofes vom 15. März 1983 sei in diesem Sinne auszulegen. In den Entscheidungen über den Rechnungsabschluß für 1976 und 1977 habe die Kommission die Frage insgesamt bis zu einer Entscheidung des Gerichtshofes offengelassen; unter diesen Umständen könne die Kommission nicht geltend machen, die früheren vorläufigen Entscheidungen seien in dem Sinne endgültig, daß sie die Vorlage von Belegen für jene Jahre nicht mehr zuließen.
Die Kommission bleibt bei ihrem Standpunkt, wonach ein Mitgliedstaat nach der Entscheidung über den Rechnungsabschluß für ein bestimmtes Jahr keine Belege für Verluste in diesem Jahr mehr vorlegen könne. Italien habe sich geweigert, seine tatsächlichen Verluste rechtzeitig zu beweisen, deshalb könne es sie nicht mehr geltend machen. Der in bezug auf den Rechnungsabschluß für 1976 und 1977 gemachte Vorbehalt habe lediglich bedeutet, daß die Kommission ihren Standpunkt überprüfen werde, sollte sie den Rechtsstreit verlieren; da der Gerichtshof ihr Vorgehen jedoch bestätigt habe, sei sie nicht verpflichtet, ihre Entscheidungen unter Berücksichtigung neuer Beweise für tatsächliche Verluste zu überprüfen.
Grundsätzlich muß ein Mitgliedstaat für seine tatsächlichen Verluste Beweise beibringen, wenn er erreichen möchte, daß die Kommission sie berücksichtigt; ansonsten ist die Kommission nach den Urteilen des Gerichtshofes in den Rechtssachen 61 und 62/82 zu einer Pauschalierung berechtigt. Italien hätte deshalb der Kommission die Beweise für seine tatsächlichen Verluste für 1976 und 1977 übermitteln sollen, als die Kommission dies verlangte; die italienische Regierung hätte dabei gegebenenfalls einen ausdrücklichen Vorbehalt in dem Sinne machen können, daß dies unbeschadet der Rechte geschehe, die Italien mit den damals anhängigen Klagen 61 und 62/82 geltend mache.
Andererseits war die Rechtslage noch nicht durch die Urteile in den Rechtssachen 61 und 62/82 geklärt worden. Ich verstehe den Vorbehalt in dem zusammenfassenden Bericht für 1976 und 1977 ebenso wie die Begründungserwägungen in den Entscheidungen 83/37 und 83/48 über den Rechnungsabschluß für 1976 und 1977 so, daß die Rechnungen nicht endgültig abgeschlossen waren. Der Kommission stand es offen, die Angelegenheit neu zu prüfen. Deshalb gebot die Billigkeit, daß dies angesichts der Beweise der italienischen Regierung zu geschehen hatte.
Deshalb sollte der endgültige Abzug in der Entscheidung 84/202 in Höhe des Unterschieds zwischen dem von der Kommission angewandten Pauschalsatz und dem für die tatsächlichen Verluste in den Jahren 1976 und 1977 angegebenen Prozentsatz, d. h. in Höhe von 227433782 LIT für 1976 und 570058890 LIT für 1977 aufgehoben werden. Dies bedeutet nicht, daß diese Beträge sodann an Italien zu zahlen wären. Die Kommission hat bislang die von Italien angegebenen Zahlen weder akzeptiert noch zurückgewiesen: Sie hat sie noch nicht erwogen. Nach Artikel 176 EWG-Vertrag ist die Kommission aufgrund einer solchen teilweisen Aufhebung verpflichtet, über die vorzunehmenden Abzüge neu zu entscheiden.
Sonach ist in der Rechtssache 129/84 die Entscheidung 84/202 der Kommission insoweit aufzuheben, als darin erstens 305825498 LIT für Verkäufe von Butter aus Interventionsbeständen zu herabgesetzten Preisen im Wirtschaftsjahr 1978 und zweitens für 1976227433782 LIT und für 1977 570058890 LIT für Verluste bei der Verarbeitung von Magermilchpulver zu Tierfutter nicht als zu Lasten des EAGFL gehend anerkannt wurden. Im übrigen ist die Klage abzuweisen. Da jede Partei teils obsiegt hat und teils unterlegen ist, sollten die Kosten gemäß Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung gegeneinander aufgehoben werden.
In der Rechtssache 130/84 beantrage ich aus den dargelegten Gründen, die Klage insgesamt abzuweisen und dementsprechend der italienischen Republik gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die Kosten aufzuerlegen.
(
*1
)	Aus dem Englischen übersetzt.