62018CJ0546
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
9 септември 2021 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Дружествено право — Предложения за поглъщане — Директива 2004/25/ЕО — Член 5 — Задължително предложение — Член 4 — Контролен орган — Окончателно решение, с което се констатира нарушение на задължението за представяне на предложение за поглъщане — Обвързващо действие на това решение в рамките на образувано от същия орган последващо административно производство за налагане на санкции — Принцип на ефективност на правото на Съюза — Общи принципи на правото на Съюза — Право на защита — Харта на основните права на Европейския съюз — Членове 47 и 48 — Право на мълчание — Презумпция за невиновност — Достъп до независим и безпристрастен съд“
По дело C‑546/18
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Австрия) с акт от 16 август 2018 г., постъпил в Съда на 23 август 2018 г., в рамките на производство по дело
FN,
GM,
Adler Real Estate AG,
HL,
Petrus Advisers LLP
срещу
Übernahmekommission,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: M. Vilaras, председател на състава, N. Piçarra (докладчик), D. Šváby, S. Rodin и K. Jürimäe, съдии,
генерален адвокат: M. Bobek,
секретар: M. Krausenböck, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за GM, от M. Gall и W. Eigner, Rechtsanwälte,
–
за Adler Real Estate AG, от S. Hödl, Rechtsanwalt,
–
за HL, от C. Diregger, Rechtsanwalt,
–
за Übernahmekommission, от M. Winner, в качеството на представител,
–
за Европейската комисия, от G. Braun, H. Støvlbæk и H. Krämer, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 18 март 2021 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 4 и 17 от Директива 2004/25/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно предложенията за поглъщане (ОВ L 142, 2004 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 17, том 2, стр. 44), изменена с Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. (ОВ L 173, 2014 г., стр. 190), разглеждани в светлината на принципа на ефективност, както и до тълкуването на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между FN, GM, Adler Real Estate AG (наричано по-нататък „Adler“), HL и Petrus Advisers LLP (наричано по-нататък „Petrus“), от една страна, и Übernahmekommission (Комисия за предложенията за поглъщане, Австрия) (наричана по-нататък „Комисията за ПП“), от друга страна, относно законосъобразността на санкциите, наложени на FN, GM и HL за неизпълнение на задължението за отправяне на предложение за поглъщане.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Съображения 5, 7 и 8 от Директива 2004/25 гласят:
„(5)
Всяка държава членка следва да определи орган или органи, които да упражняват надзор по онези аспекти на предложенията, които се регулират от настоящата директива, и да гарантират, че страните по предложения за поглъщане изпълняват правилата, установени съгласно настоящата директива. Всички тези органи следва взаимно да си сътрудничат.
[…]
(7)
Саморегулиращите се органи следва да упражняват надзор.
(8)
В съответствие с общите принципи на правото на [Европейския съюз], и по-специално на правото на справедливо изслушване, решенията на надзорен орган, при съответните обстоятелства, следва да допускат преглед за целесъобразност от страна на независим съд. Въпреки това държавите членки следва да бъдат оставени да определят дали ще се предоставят права, които могат да се предявяват в административни или съдебни производства, или в производства срещу надзорен орган, или в производства между страни по определено предложение“.
4
Член 4 от тази директива, озаглавен „Контролен орган и приложимо законодателство“, предвижда в параграфи 1, 5 и 6:
„1.   Държавите членки определят орган или органи, които са компетентни да упражняват контрол върху предложенията за целите на правилата, които установяват или въвеждат съгласно настоящата директива. Така определените органи са държавни власти, сдружения или частни органи, признати за субекти по правото на съответната държава или от държавни власти, получили изрични правомощия за тази цел по реда на националното законодателство. Държавите членки информират [Европейската комисия] за тези назначения, като указват всяко възможно разделение на функции. Те са длъжни да гарантират, че тези органи изпълняват своите функции безпристрастно и независимо от всички страни по съответното предложение.
[…]
5.   На контролните органи се предоставят всички необходими правомощия за целите на изпълнение на техните задължения, включително и това да гарантират, че страните по предложението съответстват на правилата, установени или въведени съгласно настоящата директива.
[…]
6.   Настоящата директива не засяга правомощията на държавите членки да посочат съдебен или друг орган, който да разглежда спорове и да се произнася по отношение на нередностите, допуснати в хода на процедурата по предложението, нито влияе на правото на държавите членки да уреждат законово дали и при какви обстоятелства страните, свързани с предложението, могат да открият административно или съдебно производство. По-специално настоящата директива не може да влияе на правото, което могат да имат съдилища в държава членка да откажат да разгледат съдебно производство и да решат дали такова производство засяга изхода от процедура на предложение. Настоящата директива не може да влияе на правото на държавите членки да определят правното положение във връзка с отговорността на надзорните органи или във връзка със съдебно дирене между страните по предложението“.
5
Член 5 от посочената директива, озаглавен „Защита на миноритарни акционери, задължително предложение и справедлива цена“, предвижда в параграф 1:
„Когато дадено физическо или юридическо лице, което в резултат на придобиване лично или чрез лица, които действат съгласувано с него, притежава ценни книжа на дружество, както е посочено в член 1, параграф 1, които, добавени към всички негови съществуващи дялове от тези ценни книжа и дяловете от тези книжа на лицата, които действат съгласувано с него, пряко или непряко му дават определен процент от правото на глас в това дружество, което му осигурява контрола върху това дружество, държавите членки гарантират, че от това лице се изисква да направи предложение с цел да се защитят миноритарните акционери в дружеството. […]“.
6
Съгласно член 17 от същата директива, озаглавен „Санкции“:
„Държавите членки определят санкциите, които се налагат за нарушаване на националните мерки, приети съгласно настоящата директива, и предприемат всички необходими стъпки, за да гарантират, че те имат правно действие. Така предвидените санкции са ефективни, пропорционални и разубеждаващи. […]“.
Австрийското право
ÜbG
7
Директива 2004/25 е транспонирана в австрийското право с Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (Федерален закон относно предложенията за поглъщане) (BGBl I, № 127/1998, наричан по-нататък „ÜbG“).
8
Член 1, параграф 6 от този закон определя понятието „действащи съгласувано правни субекти“ като „физически или юридически лица, които въз основа на уговорка действат съвместно с предложителя с цел постигане и упражняване на контрол върху дружеството, чието поглъщане се предвижда, по-специално чрез координиране на правата на глас, или въз основа на уговорка действат съвместно с дружеството, чието поглъщане се предвижда, за да се възпрепятства успехът на предложението за поглъщане. Ако лице държи пряко или косвено контролно участие (член 22, параграфи 2 и 3) в един или повече други правни субекти, се счита, че всички посочени лица действат съгласувано […]“.
9
Член 22, параграф 1 от посочения закон гласи:
„Лице, което пряко или косвено придобие контролно участие в дружество, чието поглъщане се предвижда, незабавно оповестява този факт на [Комисията за ПП] и трябва да отправи предложение за всички ценни книжа на това дружество в съответствие с разпоредбите на настоящия Федерален закон в срок от 20 работни дни на борсата от придобиване на контролното участие“.
10
Съгласно член 22a, параграф 1 от същия закон „задължението да се направи предложение съгласно член 22, параграф 1, се прилага […] когато е създадена група действащи съгласувано страни, съвместно придобиваща контролно участие“.
11
Член 23 от ÜbG, озаглавен „Причисляване на акции и разширяване на задълженията на предложителя“, гласи в своя параграф 1, че правата на глас „на лица, които действат съгласувано“ по смисъла на член 1, параграф 6 от ÜbG‚ трябва да бъдат реципрочно причислени посредством прилагането на членове 22—22b.
12
Член 28, параграфи 3 и 4 от този закон определя Комисията за ПП като колегиален орган, чиито членове, назначени за срок от пет години, който може да се подновява, не могат да бъдат отстранявани от длъжност и не са обвързани от каквито и да били указания при изпълнението на техните функции. Параграфи 5 и 6 от този член уреждат съответно несъвместимостите при назначаването на членовете на тази комисия и предсрочното прекратяване на техните функции.
13
Член 30, параграф 2 от посочения закон предвижда, че Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (Общ закон за административното производство, наричан по-нататък „AVG“) се прилага за процедурите, образувани пред Комисията за ПП.
14
Член 33 от същия закон, озаглавен „Специфични разпоредби относно задължителното предлагане, ценообразуването и гражданскоправните санкции“, предвижда в параграф 1, точка 2, че Комисията за ПП „може по своя инициатива или по искане на страна да установи по отношение на предложителя правни субекти, действащи съгласувано с него (член 1, параграф 6), на дружеството, чието поглъщане се предвижда, и притежателите на дялови ценни книжа в това дружество, ако […] в нарушение не е било направено или разпоредено задължително предложение или същото не е било надлежно нотифицирано (членове 22—25)“.
15
Съгласно член 30a и член 35, параграф 3 от ÜbG решенията на Комисията за ПП, постановени в производство за установяване на нарушения, подлежат на обжалване пред Oberster Gerichtshof (Върховен съд, Австрия), докато пред Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Австрия) може да бъде подадена жалба срещу решенията на тази комисия, постановени вследствие на производство за налагане на административни санкции.
AVG
16
Член 38 от AVG гласи:
„Освен ако в законите не е предвидено друго, органът има право да преценява предварителните въпроси, възникващи в хода на производството по събиране на доказателства, които като основни въпроси би следвало да се разрешават от други административни органи или съдилища, съобразно собствената си гледна точка относно релевантната ситуация и да основе решението си на тази преценка. При все това органът може също така да спре производството до постановяване на влязло в сила решение по предварителния въпрос, когато предварителният въпрос вече е предмет на производство, висящо пред компетентния административен орган, респективно пред компетентния съд, или когато същевременно се образува такова производство“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
17
С решение от 22 ноември 2016 г. Комисията за ПП, определена в съответствие с член 4 от Директива 2004/25 като контролен орган за предложение, приема, че през есента на 2015 г. Adler, Petrus и GM, както и две други дружества (Mountain Peak Trading Limited LLP и Westgrund AG) са „действали съгласувано“ по смисъла на член 1, параграф 6 от ÜbG, за да насърчат Conwert Immobilien SE (наричано по-нататък „Conwert“) да сключи сделка. Последната довела до значително изменение на структурата на дружеството с последица чувствителното засилване на участието на неговия основен акционер. Според тази комисия правата на глас, произтичащи от дяловите участия на Adler, Petrus и GM в Conwert, е трябвало по силата на член 23 от ÜbG да им бъдат реципрочно причислени за първи път на 29 септември 2015 г. — дата, на която споразумението за сключване на сделката е било частично приведено в действие. Към тази дата посочените страни притежавали 31,36 % от правата на глас на Conwert, което им осигурило контролно участие в това дружество по смисъла на член 22 от ÜbG. Посочената комисия счита, че подобно поглъщане е трябвало да накара въпросните страни да направят предложение за поглъщане в срок от 20 работни дни на борсата, считано от посочената дата.
18
С определение от 1 март 2017 г. Oberster Gerichtshof (Върховен съд) отхвърля жалбата срещу решението от 22 ноември 2016 г., което по този начин става окончателно.
19
Впоследствие Комисията на ПП започва производство за налагане на административни санкции на GM, HL и FN, последните две съответно в качеството им на член на управителния съвет на Adler и на директор на Petrus към датата на установеното нарушение.
20
С решения от 29 януари 2018 г. Комисията за ПП налага административни имуществени санкции на GM, HL и FN и ангажира акцесорната отговорност на Adler и Petrus за наложените на HL и FN глоби. Тези решения се основават на фактическите констатации в решението от 22 ноември 2016 г., и по-специално на констатацията, че въз основа на споразумение, сключено на 29 септември 2015 г., засегнатите страни са „действали съгласувано“ по смисъла на член 1, параграф 6 от ÜbG. Като не представили на Комисията за ПП задължително предложение за поглъщане в рамките на законоустановения срок, GM, HL и FN нарушили разпоредбите на член 22a, параграф 1 от ÜbG във връзка с член 22, параграф 1 от него.
21
Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд), пред който са подадени жалбите срещу решенията на Комисията за ПП от 29 януари 2018 г., приема, че за да се произнесе по тези жалби, е необходимо да разсее съмненията си относно съвместимостта с правото на Съюза на националната административна практика, на която Комисията за ПП е основала решенията си за налагане на административни санкции.
22
Тази юрисдикция отбелязва, че съгласно австрийското право, и по-специално член 38 от AVG, решение за установяване на нарушение като това от 22 ноември 2016 г., след като стане окончателно, обвързва не само органа, който го е взел, но и другите административни и съдебни органи, които трябва да се произнесат в други производства относно същото фактическо и правно положение, при условие че засегнатите страни са идентични.
23
Що се отнася до GM, запитващата юрисдикция счита, че е налице такава идентичност между производството за установяване на нарушението, в резултат от което е прието решението от 22 ноември 2016 г., и производството за налагане на административна санкция.
24
За сметка на това, що се отнася до HL и FN, запитващата юрисдикция изпитва съмнения за това дали е налице идентичност на страните в тези две производства. Тя отбелязва, че HL и FN не са присъствали като „страни“ в производството по установяване на нарушението, а са действали само като представители съответно на Adler и Petrus. Такъв статут на „страна“ на HL и FN (като физически лица) бил налице единствено в хода на производството за налагане на административна санкция. При все това в хода на това производство Комисията за ПП е установила наличието на „разширено обвързващо действие“ („erweiterte Bindungswirkung“) на решението от 22 ноември 2016 г. и за HL и FN.
25
Запитващата юрисдикция счита, че поради това би могла да бъде принудена да приеме, че след като решението от 22 ноември 2016 г. е станало окончателно, то има обвързващо действие за целите на последващото производство за налагане на административна санкция, както когато страните по двете производства са едни и същи, така и когато физическото лице, обект на последващо производство за налагане на административна санкция, не се е ползвало от статута на „страна“ в производството по установяване на нарушението и следователно не е могло да се ползва от всички права, признати на „страна“, включително правото на мълчание, без да се засяга възможността за обжалване пред Oberster Gerichtshof (Върховен съд), позволяваща на тези две категории лица да изтъкнат нарушение на техните процесуални права в хода на производството по установяване на нарушението.
26
В това отношение запитващата юрисдикция уточнява, че съгласно националната конституционна практика достъпът до независим съд, който има пълна юрисдикция от фактическа и правна страна, се осигурява пред Комисията за ПП, тъй като тя е независим орган, който може да бъде квалифициран като съд по смисъла на член 6, параграф 1 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. Следователно ограничаването на компетентността на Oberster Gerichtshof (Върховен съд) до правните въпроси, що се отнася до контрола върху решението за установяване на нарушение, взето от Комисията на ПП, било в съответствие с изискванията, посочени в член 2 от Протокол № 7 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи.
27
Запитващата юрисдикция обаче счита, че след като Комисията за ПП е приложила правото на Съюза както в производството за установяване на нарушението, така и в производството за налагане на административна санкция, при разрешаването на такива спорове трябва да се вземе предвид това право, включително гарантираните от Хартата основни права, по-специално член 47 от нея.
28
Тази юрисдикция поставя въпроса за съвместимостта с правото на защита, гарантирано от правото на Съюза, на национална практика, съгласно която окончателно решение, прието след приключване на производство за установяване на нарушение, има обвързващо действие в рамките на последващо производство за налагане на административни санкции. Съмненията на тази юрисдикция се дължат на факта, че проведеното от Комисията за ПП производство за установяване на нарушението няма наказателноправен характер и следователно засегнатите страни, дори в положението на GM, не са се ползвали от всички гаранции, характерни за наказателното производство, сред които по-специално е презумпцията за невиновност. Според запитващата юрисдикция подобни съмнения възникват a fortiori по отношение на HL и на FN, които не са участвали като страни в производството за установяване на нарушението, предшестващо производството за налагане на административна санкция.
29
В този контекст запитващата юрисдикция въпреки това иска да се установи дали принципът на ефективност на правото на Съюза — който според нея обхваща принципите на стабилност на станалите окончателни административни решения и на силата на пресъдено нещо на съдебните решения, които допринасят за правната сигурност — ѝ налага да прилага разглежданите норми по отношение на лица, които се намират както в положението както на GM, така и на HL и FN.
30
При това положение Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Допускат ли членове 4 и 17 от Директива [2004/25], с оглед на установения в правото на Съюза принцип на ефективност, тълкуване, че на влязло в сила решение на предвидения в член 4 от Директива [2004/25] контролен орган, с което е установено извършено от дадено [физическо] лице нарушение на приети за транспонирането на Директива [2004/25] национални разпоредби, не се признава обвързващо действие в рамките на проведено след това от този контролен орган административнонаказателно производство срещу същото лице, вследствие на което това лице отново разполага с всички правни средства за защита и доказателства, за да оспори от правна и фактическа страна нарушението, което вече е установено с влязлото в сила решение?
2)
Допускат ли членове 4 и 17 от Директива [2004/25], с оглед на установения в правото на Съюза принцип на ефективност, тълкуване, че на влязло в сила решение на предвидения в член 4 от Директива [2004/25] контролен орган, с което е установено извършено от юридическо лице нарушение на приети за транспонирането на Директива [2004/25] национални разпоредби, не се признава обвързващо действие в рамките на проведено след това от този контролен орган административнонаказателно производство срещу органа на това юридическо лице, който има представителни правомощия, вследствие на което това лице (този орган) разполага с всички правни средства за защита и доказателства, за да оспори от правна и фактическа страна нарушението, вече установено с влязлото в сила решение?
3)
(При отрицателен отговор на въпрос [1]) Допуска ли член 47 от [Хартата] национална практика, съгласно която влязло в сила решение на предвидения в член 4 от Директива [2004/25] контролен орган, с което е установено извършено от дадено лице нарушение на приети за транспонирането на Директива [2004/25] национални разпоредби, има обвързващо действие в рамките на проведено след това от този контролен орган административнонаказателно производство срещу същото лице, така че това лице е възпрепятствано да оспори от правна и фактическа страна нарушението, установено по-рано с влязлото в сила решение?
4)
(При отрицателен отговор на въпрос [2]) Допуска ли член 47 от [Хартата] национална практика, съгласно която на окончателно решение на предвидения в член 4 от Директива [2004/25] контролен орган, с което е установено извършено от юридическо лице нарушение на приети за транспонирането на Директива [2004/25] национални разпоредби, се признава обвързващо действие в рамките на проведено след това от този контролен орган административнонаказателно производство срещу органа на това юридическо лице, който има представителни правомощия, така че това лице (този орган) е възпрепятстван(о) да оспори от правна и фактическа страна нарушението, установено по-рано с влязлото в сила решение?“.
По преюдициалните въпроси
31
С четирите си въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 4 и 17 от Директива 2004/25, разглеждани в светлината на правото на защита, гарантирано от правото на Съюза, както и на членове 47 и 48 от Хартата, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат практика на държава членка, по силата на която решение за установяване на нарушение на разпоредбите на тази директива, което е станало окончателно, има обвързващо действие в последващо административно производство за налагане на санкция за нарушение на тези разпоредби не само по отношение на физическо лице, което има качеството на страна в тези две производства, но и по отношение на физическо лице, което не е било страна в производството за установяване на това нарушение, а е действало единствено в качеството на титуляр на орган, представляващ юридическо лице страна в посоченото производство.
32
В това отношение следва да се припомни, че член 4, параграф 1 от Директива 2004/25 във връзка със съображение 5 от нея задължава държавите членки да определят орган или органи, компетентни да упражняват контрол върху предложенията, що се отнася до правилата, приети или въведени в съответствие с тази директива, който/които да са в състояние да упражняват функциите си безпристрастно и независимо от всички страни по предложенията. От съображение 7 от посочената директива следва, че такъв контрол би трябвало да може да се упражнява от саморегулиращи се органи. Освен това съгласно параграф 5, първа алинея от този член надзорните органи разполагат с всички правомощия, необходими за упражняването на функциите им.
33
Член 4, параграф 6 от Директива 2004/25 признава на държавите членки правомощия по-специално да посочат съдебен или друг орган, който да разглежда спорове и да се произнася по отношение на нередностите, допуснати в хода на процедурата по предложението, както и да уреждат законово дали и при какви обстоятелства страните по предложението могат да започнат административно или съдебно производство. Тази разпоредба трябва да се разглежда в светлината на съображение 8 от Директива 2004/25, по силата на което в съответствие по-специално с правото на справедлив съдебен процес решенията на надзорен орган, при съответните обстоятелства, следва да допускат контрол от страна на независим съд.
34
Що се отнася до член 17 от Директива 2004/25, той възлага на държавите членки грижата да определят санкциите, приложими при нарушение на националните разпоредби, приети в изпълнение на тази директива, и да вземат всички необходими мерки, за да гарантират тяхното прилагане, като уточнява, че предвидените за тази цел санкции трябва да бъдат ефективни, пропорционални и разубеждаващи.
35
Директива 2004/25 обаче не предвижда правила относно структурата или провеждането на процедурите, провеждани от компетентните органи в случай на нарушения на разпоредбите относно задължителните предложения за поглъщане, нито правила, уреждащи последиците, които приетите въз основа на тази директива окончателни административни решения пораждат в последващи производства.
36
В това отношение следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика, ако в правото на Съюза няма правила в съответната област, по силата на принципа на процесуалната автономия във вътрешния правов ред на всяка държава членка трябва да се установят процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират зачитането на правата на правните субекти, при условие обаче че тези правила не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни положения по националното право (принцип на равностойност), и не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза (принцип на ефективност) (решение от 10 март 2021 г., Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N., C‑949/19, EU:C:2021:186, т. 43 и цитираната съдебна практика).
37
При условието за спазване на тези два принципа Директива 2004/25 сама по себе си допуска държавите членки да въведат административно производство, което има за цел да гарантира правилното прилагане на предвидените в тази директива материалноправни норми относно предложенията за поглъщане, разделено на две отделни фази, водещи, първата, до административно решение, с което се цели обективно да се установи нарушение на задължението за отправяне на предложение за поглъщане, а втората — до установяването на индивидуална отговорност и до налагане на административна санкция за извършеното нарушение.
38
Освен това посочената директива по принцип допуска практика на компетентните органи на държавите членки, която придава обвързващо действие на административните решения, които са станали окончателни, в последващите производства. В това отношение Съдът е постановил, че признаването на окончателен характер на административно решение, придобит след изтичане на разумните срокове за обжалване или след изчерпване на възможните способи за обжалване, допринася за правната сигурност, която е основен принцип на правото на Съюза (вж. в този смисъл решения от 13 януари 2004 г., Kühne & Heitz, C‑453/00, EU:C:2004:17, т. 24 и от 16 октомври 2019 г., Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, т. 45).
39
Освен това, както генералният адвокат отбелязва по същество в точка 83 от заключението си, признаването на обвързващо действие на административно решение, което е станало окончателно, в последващи свързани производства може да допринесе за осигуряване на ефективността на административните производства, водени от компетентните органи, за установяване и за санкциониране на неспазването на нормите на правото на Съюза относно задължителните предложения за поглъщане и следователно за осигуряване на полезното действие на Директива 2004/25.
40
Важно е обаче да се осигури, че правата, гарантирани на засегнатите страни от правото на Съюза, и по-специално от Хартата, са спазени в двете процесуални фази, посочени в точка 37 от настоящото решение. Всъщност всяко национално производство, водено в рамките на Директива 2004/25, трябва да е съвместимо с тези права (вж. по аналогия решения от 17 декември 2015 г., WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, т. 66 и от 5 декември 2017 г., M.A.S. и M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, т. 47).
41
В това отношение приложното поле на Хартата спрямо действията на държавите членки е определено в член 51, параграф 1 от същата, съгласно който разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза. Тази разпоредба потвърждава постоянната практика на Съда, според която основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тези случаи (решения от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 17 и 19 и от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд), C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 78).
42
Такъв е обаче случаят с производство, което подобно на главното производство се води съгласно разпоредбите на националното право, с които се транспонира Директива 2004/25.
43
Сред правата, гарантирани от правото на Съюза, първо, е зачитането на правото на защита, което съгласно постоянната съдебна практика представлява общ принцип на правото на Съюза, неразделна част от който е правото на изслушване и който трябва да се прилага, когато административен орган възнамерява да издаде спрямо определено лице акт с неблагоприятни за него последици. По силата на този принцип адресатите на решения, с които осезаемо се засягат техните интереси, следва да имат възможност да представят надлежно своето становище относно доказателствата, на които административният орган възнамерява да се основе. Това задължение тежи върху административните органи на държавите членки, когато вземат мерки, попадащи в приложното поле на правото на Съюза, дори когато приложимото законодателство на Съюза не предвижда изрично такова изискване (вж. в този смисъл решение от 16 октомври 2019 г., Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, т. 39 и цитираната съдебна практика).
44
Второ, сред гаранциите, произтичащи от член 47, втора алинея и от член 48 от Хартата, е и правото на мълчание на физическо лице, „обвиняем“ по смисъла на втория от тези членове. Тези разпоредби се прилагат в производствата, които могат да доведат до налагане на административни санкции с наказателноправен характер. Три критерия са релевантни за преценката на посочения характер. Първият критерий е правната квалификация на нарушението във вътрешното право, вторият — самото естество на нарушението, а третият — тежестта на санкцията, която може да бъде наложена на съответното лице (вж. в този смисъл решение от 2 февруари 2021 г., Consob, C‑481/19, EU:C:2021:84, т. 42).
45
От тази съдебна практика следва, че правото на мълчание, което представлява общоприета международноправна норма, е в основата на понятието за справедлив съдебен процес. Подобно право не би могло да се ограничи до признания на престъпления или до забележки, които пряко уличават изслушваното лице, а обхваща и информация по фактически въпроси, която впоследствие може да бъде използвана в подкрепа на обвинението и така да повлияе на присъдата или на санкцията, наложени на това лице (вж. в този смисъл решение от 2 февруари 2021 г., Consob, C‑481/19, EU:C:2021:84, т. 38—40 и цитираната съдебна практика).
46
Трето, следва да се посочи принципът на презумпцията за невиновност, закрепен в член 48 от Хартата. Този принцип намира приложение, когато следва да се определят обективните елементи на фактическия състав на нарушение, предвидено в правото на Съюза, което може да доведе до налагането на административнонаказателни санкции (вж. в този смисъл решение от 23 декември 2009 г., Spector Photo Group и Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, т. 42 и 44).
47
Съгласно практиката на Съда, макар всяка правна система да познава фактически или правни презумпции, член 48 от Хартата задължава държавите членки да не надвишават определен праг в наказателноправната област. По-конкретно принципът на презумпцията за невиновност, закрепен в тази разпоредба, задължава държавите членки да поставят в разумни граници фактическите или правните презумпции, които се съдържат в наказателните закони, като вземат предвид сериозността на правно защитеното благо и запазват правото на защита (решение от 23 декември 2009 г., Spector Photo Group и Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, т. 43).
48
Четвърто, член 47, първа алинея от Хартата, в който е закрепено правото на ефективни правни средства на защита, гласи, че всеки, чиито гарантирани от правото на Съюза права и свободи са били нарушени, има право на подобни правни средства пред съд в съответствие с предвидените в този член условия. Член 47, втора алинея от Хартата гарантира на всеки правото неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд.
49
Съгласно постоянната съдебна практика гаранциите за независимост и безпристрастност на съд изискват наличието на правила по-конкретно що се отнася до състава на органа, назначаването, срока на упражняване на функциите, както и основанията за самоотвод, отвод и освобождаване от длъжност на членовете му, които правила да дават възможност да се отстрани всяко оправдано съмнение в съзнанието на страните в производството относно неподатливостта на органа към външни фактори и неутралността му по отношение на противопоставящите се интереси (решение от 20 април 2021 г., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, т. 53 и цитираната съдебна практика).
50
Изискването за „независимост“, което е вътрешноприсъщо на правораздавателната функция, предполага преди всичко съответната инстанция да има качеството на трето лице по отношение на органа, който е приел обжалваното решение (решения от 19 септември 2006 г., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, т. 49 и от 21 януари 2020 г., Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, т. 62), и има два аспекта.
51
Първият аспект изисква подобна инстанция да е защитена от външна намеса или натиск, които могат да накърнят независимостта на членовете ѝ при вземане на решение по повдигнатите пред тях спорове (решения от 19 септември 2006 г., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, т. 51 и от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд), C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 125).
52
Вторият аспект е свързан с понятието за безпристрастност и визира еднаквата отдалеченост от страните по спора и от съответните им интереси с оглед на предмета на спора. Този аспект изисква запазването на обективност и липсата на всякакъв интерес от изхода на спора извън строгото прилагане на правната норма (решение от 21 януари 2020 г., Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, т. 61).
53
Когато решение, попадащо в приложното поле на правото на Съюза, е взето от орган, който самият не отговаря на тези условия за независимост и безпристрастност, и поради това не може да бъде квалифициран като съд по смисъла на член 47, втора алинея от Хартата, тази разпоредба изисква въпросното решение да може да бъде предмет на последващ контрол от правораздавателен орган, който да е компетентен да разгледа всички фактически и правни въпроси от значение за спора, с който е сезиран (вж. в този смисъл решения от 6 ноември 2012 г., Otis и др., C‑199/11, EU:C:2012:684, т. 46, 47 и 49 и от 16 май 2017 г., Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, т. 55).
54
Именно в светлината на тези припомнени обстоятелства следва да се прецени дали тези гарантирани от правото на Съюза права не допускат в рамките на производство за налагане на административна санкция за нарушение на разпоредбите на Директива 2004/25 да се признае обвързващо действие на административно решение, прието след приключване на предходно производство, с което се установява това нарушение и което е станало окончателно. За целите на тази преценка следва да се направи разграничение между двете хипотези, посочени в точка 31 от настоящото решение, а именно тази, в която производството за налагане на административна санкция се отнася до лица, които вече са били страни в производството за установяване на нарушението, довело до приемането на това решение, и тази, в която производството за налагане на административна санкция се отнася до физически лица, които, без да са били страни в това производство за установяване, са участвали в него само в качеството на титуляри на орган за представителство на юридическо лице, страна в посоченото производство.
55
Най-напред следва да се отбележи, че съгласно съдържащите се в акта за преюдициално запитване данни и отговорите на страните в главното производство на поставен от Съда въпрос административните имуществени санкции, предвидени в австрийското право за лицата, отговорни за нарушение на разпоредбите на ÜbG относно предложенията за поглъщане, възлизат на 5000 EUR до 50000 EUR и могат да се изразят в наказание лишаване от свобода в случай на невъзможност да се събере наложената имуществена санкция. Тези санкции на пръв поглед имат наказателен характер по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 44 от настоящото решение. Така, без да се засяга окончателната преценка на този характер от запитващата юрисдикция, правото на мълчание и презумпцията за невиновност, гарантирани в член 47, втора алинея и в член 48 от Хартата, намират приложение в делото по главното производство.
56
Що се отнася до първата хипотеза, посочена в точка 54 от настоящото решение, за да се гарантира ефикасността на административните производства, провеждани от компетентните органи и целящи да се установи и да се санкционира неспазването на нормите на правото на Съюза относно задължителните предложения за поглъщане, държавите членки могат да признаят на решение, с което се установява извършването на нарушение от лица, обвързващо действие, което се разпростира в рамките на последващо производство, целящо да се наложи на тези лица административна санкция за извършването на това нарушение. Тези производства обаче трябва да бъдат организирани така, че посочените лица да са могли да предявят основните си права в хода на производството, довело до приемането на подобно решение за установяване на нарушение.
57
Това означава по-специално, че в хода на това производство същите лица са могли конкретно и действително да предявят, от една страна, правото на защита, включително правото да бъдат изслушани, и от друга страна, правото на мълчание и презумпцията за невиновност по отношение на фактическите обстоятелства, които впоследствие ще бъдат използвани в подкрепа на обвинението и по този начин ще имат отражение върху осъждането или наложената санкция.
58
Положението е различно, що се отнася до втората хипотеза, посочена в точка 54 от настоящото решение, дори ако физическото лице в главното производство, което не е участвало като страна в производството, довело до приемането на станалото окончателно решение за установяване на нарушението, е могло да участва в това производство в качеството си на титуляр на орган за представителство на юридическо лице, което е обект на посоченото производство.
59
Всъщност, както подчертава генералният адвокат в точка 58 от заключението си, правото на защита има субективен характер, така че самите засегнати страни трябва да могат да го упражнят ефективно, без оглед на характера на производството, на което са обект. Това е така a fortiori, тъй като в рамките на административно производство, което може да доведе до ангажиране на личната отговорност на ръководителите или на титулярите на органи на дружество за нарушение на правилата относно предложенията за поглъщане, за които носи отговорност това дружество, и до налагане на санкции с наказателноправен характер на тези ръководители или титуляри, не може да се изключи наличието на различие между личните интереси на същите и интересите на посоченото дружество.
60
От това следва, че в рамките на производство за налагане на административна санкция срещу физическо лице административният орган трябва да отстрани обвързващото действие, с което се свързват преценките, съдържащи се в решение за установяване на нарушението, в което е упрекнато това лице и което е станало окончателно, без посоченото лице да е могло лично да оспори тези преценки при упражняване на собственото си право на защита.
61
Също така, като се има предвид съдебната практика, посочена в точка 45 от настоящото решение, правото на мълчание не допуска физическо лице, чиято лична отговорност за правонарушение, подлежащо на административна санкция с наказателноправен характер, може да бъде ангажирана в рамките на последващо производство за налагане на административни санкции, да не е могло да се позове на това право по отношение на фактическите обстоятелства, които впоследствие ще бъдат използвани в подкрепа на обвинението и по този начин ще имат отражение върху осъждането или наложената санкция.
62
В допълнение към това презумпцията за невиновност не допуска в рамките на производство за налагане на административна санкция физическо лице да носи отговорност за извършването на нарушение, установено с решение, прието в резултат на производство, в което това лице не е могло да участва като страна, ползваща се с правото на защита и с правото на справедлив съдебен процес, което решение е станало окончателно, без посоченото лице да е могло да го оспори, и което вече не може да бъде оспорено от него пред независим и безпристрастен съд.
63
Накрая, що се отнася до достъпа до независим и безпристрастен съд по смисъла на член 47, втора алинея от Хартата, от акта за преюдициално запитване несъмнено следва, че в националната конституционна практика Комисията за ПП е квалифицирана като независим, безпристрастен и предварително създаден със закон орган, който от своя страна има характеристиките на съд, компетентен да се произнася както от фактическа, така и от правна страна по смисъла на тази разпоредба.
64
С оглед на данните, съдържащи се в преписката, с която Съдът разполага, и на отговорите на поставен от Съда въпрос и без да се засягат преценките и проверките, които запитващата юрисдикция трябва да извърши, при все това не изглежда Комисията за ПП да предоставя посочените в точка 52 от настоящото решение гаранции за безпристрастност, присъщи на съд.
65
Всъщност по силата на член 33 от ÜbG Комисията за ПП е компетентна да провежда разследвания с предмет евентуално неизпълнение на задължението за отправяне на предложение за поглъщане, за започване на производства за установяване на нарушение и за налагане на административна санкция и в този контекст да реши дали е налице нарушение и дали да приложи санкции. При прилагането на ÜbG Комисията за ПП разполага с широки служебни правомощия, сред които е това да докаже и да установи релевантните факти за целите на решението, което следва да приеме, и да предприема всички необходими мерки за събиране на доказателства в това отношение.
66
В допълнение, от преписката, с която Съдът разполага, не личи наличието на функционално разделяне в рамките на Комисията за ПП между, от една страна, натоварените с разследването и обвинението служби и от друга страна, службите, натоварени с вземането на решение относно наличието на нарушение и прилагането на санкциите. Освен това изглежда, че в случай на обжалване на решенията, с които Комисията на ПП е установила нарушение или е наложила санкция, тя има качеството на ответник пред националната юрисдикция, сезирана с такава жалба.
67
Както обаче по същество отбелязва генералният адвокат в точки 68 и 69 от заключението си, такива обстоятелства, без да се засягат окончателните преценки, които запитващата юрисдикция трябва да направи в това отношение, не позволяват да се приеме, че Комисията на ПП действа като безпристрастна трета страна между предполагаемия извършител на нарушението, от една страна, и административния орган, на който е възложен контролът за спазването на правилата относно предложенията за поглъщане, от друга страна, и че следователно тази комисия изпълнява критериите, на които трябва да отговаря един независим и безпристрастен съд по смисъла на член 47, втора алинея от Хартата.
68
От това следва, че за да бъдат изпълнени изискванията на съдебната практика, посочена в точка 53 от настоящото решение, решенията на Комисията за ПП би трябвало да могат да бъдат предмет на контрол от национална юрисдикция, която за тази цел е компетентна да разглежда всички релевантни фактически и правни въпроси.
69
В това отношение от преписката, с която Съдът разполага, следва, че решение на Комисията за ПП, прието след приключване на производството за установяване на нарушение, може да бъде обжалвано пред Oberster Gerichtshof (Върховен съд), но че в този случай извършваният от тази юрисдикция контрол е ограничен само до правните въпроси. Така изглежда, че такова решение, веднъж станало окончателно, поражда задължителни правни последици във всички последващи административни и съдебни производства, в случай на идентичност на страните или по отношение на всеки участник в предходното административно производство като представител на страна, стига фактическите и правните положения да са идентични, без по-рано това решение да е можело да бъде оспорено пред съд, компетентен да се произнася както по фактическата, така и по правната страна.
70
Ограничаването на компетентността на националната юрисдикция, натоварена да контролира законосъобразността на решенията на административен орган в областта на нарушенията на правилата относно предложенията за поглъщане само до преценката на правните въпроси, обаче не отговаря на припомнените от точка 53 от настоящото решение изисквания, закрепени в член 47, втора алинея от Хартата. Следователно, ако станалото окончателно решение за установяване на нарушение, не е могло да бъде подложено на последващ контрол от съдебен орган, компетентен да се произнесе по правните и фактически въпроси, спазването на изискванията, произтичащи от тази разпоредба от Хартата, би трябвало да накара административния орган да изключи, в рамките на последващо производство за налагане на санкции, обвързващото действие на преценките, съдържащи се в това решение.
71
С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че членове 4 и 17 от Директива 2004/25, разглеждани в светлината на правото на защита, гарантирано от правото на Съюза, по-специално на правото на изслушване, както и на членове 47 и 48 от Хартата, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат практика на държава членка, по силата на която станало окончателно решение за установяване на нарушение на тази директива има обвързващо действие в последващо производство за налагане на административнонаказателна санкция за нарушение на разпоредбите на тази директива, доколкото засегнатите от това производство страни не са могли, в предходното производство за установяване на това нарушение, да упражнят в пълна степен правото на защита, по-конкретно правото на изслушване, да се позоват на правото на мълчание, нито да се ползват от презумпцията за невиновност по отношение на фактическите елементи, които впоследствие ще бъдат използвани в подкрепа на обвинението, или не могат да се ползват от правото на ефективни правни средства за защита срещу подобно решение пред съд, компетентен да се произнесе както по фактическите, така и по правните въпроси.
По съдебните разноски
72
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
Членове 4 и 17 от Директива 2004/25/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно предложенията за поглъщане, изменена с Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г., разглеждани в светлината на правото на защита, гарантирано от правото на Съюза, по-специално на правото на изслушване, както и на членове 47 и 48 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат практика на държава членка, по силата на която станало окончателно решение за установяване на нарушение на тази директива има обвързващо действие в последващо производство за налагане на административнонаказателна санкция за нарушение на разпоредбите на тази директива, доколкото засегнатите от това производство страни не са могли, в предходното производство за установяване на това нарушение, да упражнят в пълна степен правото на защита, по-конкретно правото на изслушване, да се позоват на правото на мълчание, нито да се ползват от презумпцията за невиновност по отношение на фактическите елементи, които впоследствие ще бъдат използвани в подкрепа на обвинението, или не могат да се ползват от правото на ефективни правни средства за защита срещу подобно решение пред съд, компетентен да се произнесе както по фактическите, така и по правните въпроси.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.