62009CJ0327_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑327/09,
mille ese on EÜ artikli 234 alusel Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Saksamaa) 1. juuli 2009. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 14. augustil 2009, menetluses
Mensch und Natur AG
versus
Freistaat Bayern,
EUROOPA KOHUS (kolmas koda),
koosseisus: koja esimees K. Lenaerts, kohtunikud E. Juhász (ettekandja), G. Arestis, J. Malenovský ja T. von Danwitz,
kohtujurist: N. Jääskinen,
kohtusekretär: ametnik B. Fülöp,
arvestades kirjalikus menetluses ja 9. septembri 2010. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– Mensch und Natur AG, esindaja: Rechtsanwalt H. Schmidt,
– Kreeka valitsus, esindajad: E. Leftheriotou ja A. Vasilopoulou,
– Poola valitsus, esindaja: M. Dowgielewicz,
– Rootsi valitsus, esindajad: A. Falk, A. Engman ja S. Johannesson,
– Euroopa Komisjon, esindajad: L. Pignataro-Nolin ja T. Scharf,
olles 23. novembri 2010. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus käsitleb EÜ artikli 249 neljanda lõigu, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. jaanuari 1997. aasta määruse (EÜ) nr 258/97 uuendtoidu ja toidu uuendkoostisosade kohta (EÜT L 43, lk 1; ELT eriväljaanne 13/18, lk 244) ning komisjoni 22. veebruari 2000. aasta otsuse 2000/196/EÜ, millega keeldutakse andmast luba „ Stevia rebaudiana Bertoni:
taimede ja kuivatatud lehtede” kui uuendtoidu või toidu uuendkoostisosa turuleviimiseks vastavalt nimetatud määrusele nr 258/97 (EÜT L 61, lk 14), tõlgendamist.
2. Kõnealune eelotsusetaotlus esitati Mensch und Natur AG (edaspidi „Mensch und Natur”) ja Freistaat Bayerni (Baieri liidumaa) vahelises kohtuvaidluses, mille ese on teatavate kõnealuse äriühingu turustatavate toodete turuleviimise keeld Saksamaal põhjendusega, et nende toodete koostisesse kuulub Stevia rebaudiana Bertoni (edaspidi „steevia”).
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määrus nr 258/97
3. Määruse nr 258/97 põhjendused 1 ja 2 on sõnastatud järgmiselt:
„(1) uuendtoitu või toidu uusi koostisosi käsitlevate siseriiklike õigusaktide erinevused võivad takistada toiduainete vaba liikumist; see võib tekitada ebaausat konkurentsi, sellega otseselt mõjutades siseturu toimimist;
(2) rahva tervise kaitsmiseks on tarvis tagada, et enne ühenduses turule viimist läbiksid uuendtoit ja toidu uuendkoostisosad ühenduse menetluse kohase ühtse ohutushindamise; […]”
4. Nimetatud määruse artikkel 1 sätestab:
„1. Käesolev määrus käsitleb uuendtoidu ja toidu uuendkoostisosade turule viimist ühenduses.
2. Käesolevat määrust kohaldatakse sellise toidu ja toidu koostisosade ühenduses turule viimise korral, mida siiani pole ühenduses inimeste toiduna olulisel määral kasutatud ning mis kuuluvad järgmistesse kategooriatesse:
[…]
e) taimedest koosnev või taimse päritoluga toit ja toidu koostisosad ning loomse päritoluga toidu koostisosad, välja arvatud traditsiooniliste paljundamis- või kasvatusmeetodite abil saadud toit ja toidu koostisosad, mida kogemuste põhjal võib pidada ohutuks;
[…]
3. Vajaduse korral võib artiklis 13 ettenähtud korras kindlaks määrata, kas teatavat liiki toit või toidu koostisosa kuulub käesoleva artikli lõike 2 reguleerimisalasse.”
5. Määruse artikkel 3 sätestab:
„1. Käesoleva määruse reguleerimisalasse kuuluv toit ja toidu koostisosad ei tohi:
– kujutada endast ohtu tarbijale,
– eksitada tarbijat,
– erineda asendatavast toidust või toidu koostisosadest sellisel määral, et nende tavapärane tarbimine võib põhjustada tarbijale toitainevaegust.
2. Selleks et ühenduses turule viia käesoleva määruse reguleerimisalasse kuuluvat toitu ja toidu koostisosi, kohaldatakse artiklites 4, 6, 7 ja 8 sätestatud menetlusi käesoleva artikli lõikes 1 määratletud kriteeriumide ning muude kõnealustes artiklites nimetatud asjakohaste tegurite alusel.
[…]”.
6. Määruse nr 258/97 artikkel 4 sätestab:
„1. Ühenduses turule viimise eest vastutav isik (edaspidi „loa taotleja”) esitab taotluse sellele liikmesriigile, kus toode kõigepealt turule viiakse. Samal ajal saadab ta taotluse koopia komisjonile.
2. Toimub artiklis 6 ettenähtud esmane ohutushindamine..
Artikli 6 lõikes 4 nimetatud menetluse kohaselt teavitab lõikes 1 nimetatud liikmesriik loa taotlejat viivitamata järgmistest asjaoludest:
– loa taotleja võib turule viia toidu või toidu koostisosa, kui ei nõuta artikli 6 lõikes 3 nimetatud täiendavat ohutushindamist ega esitata põhjendatud vastuväiteid vastavalt artikli 6 lõikele 4,
– nõutakse loaandmisotsust vastavalt artiklile 7.
3. Kõik liikmesriigid teatavad komisjonile oma territooriumidel asuvate ja artikli 6 lõikes 2 nimetatud esmase ohutushindamise aruande koostamise eest vastutavate toidu hindamisasutuste nimed ja aadressid.
4. Enne käesoleva määruse jõustumise kuupäeva avaldab komisjon oma soovitused, mis käsitlevad järgmisi teaduslikke aspekte:
– taotlust toetavad andmed ning nende esitamise kord,
– artiklis 6 ettenähtud esmase ohutushindamise aruannete koostamine.
[…]”.
7. Nimetatud määruse artikkel 6 näeb ette::
„1. Artikli 4 lõikes 1 nimetatud taotlus peab sisaldama vajalikku teavet, kaasa arvatud läbiviidud uuringute koopiat, ning kõiki olemasolevaid andmeid selle kohta, et kõnealune toit või toidu koostisosa vastab artikli 3 lõikes 1 sätestatud kriteeriumidele, samuti toidu või toidu koostisosa esitlemist ja märgistamist käsitlevat asjakohast ettepanekut, mis on kooskõlas artikli 8 nõuetega. Peale selle lisatakse taotlusele toimiku kokkuvõte.
2. Taotluse saamise korral tagab artikli 4 lõikes 1 nimetatud liikmesriik esmase ohutushindamise. Selleks teatab ta komisjonile hindamisasutuse nime, kes on pädev toidu ohutust hindama ja vastutab esmase ohutushindamise aruande koostamise eest, või palub komisjonil koos mingi teise liikmesriigiga teha mõnele artikli 4 lõikes 3 nimetatud toidu hindamisasutusele ülesandeks sellise aruande koostamine.
Komisjon saadab viivitamata liikmesriikidele loa taotleja esitatud kokkuvõtte koopia ja teatab esmase ohutushindamise eest vastutava pädeva asutuse nime.
3. Kolme kuu jooksul pärast lõikes 1 sätestatud tingimustele vastava taotluse saamist tuleb koostada artikli 4 lõikes 4 nimetatud soovituste kohaselt esmase ohutushindamise aruanne, milles otsustatakse, kas kõnesoleva toidu või toidu koostisosa puhul on vaja täiendavat ohutushindamist vastavalt artiklile 7 või mitte.
4. Asjaomane liikmesriik saadab toidu ohutuse pädeva hindamisasutuse aruande viivitamata komisjonile, kes edastab selle teistele liikmesriikidele. Liikmesriik või komisjon võivad esitada oma märkused või põhjendatud vastuväited asjaomase toidu või toidu koostisosa turustamise kohta 60 päeva jooksul pärast seda, kui komisjon on kõnealuse aruande ringlusse saatnud. Märkused või vastuväited võivad puudutada ka toidu või toidu koostisosa esitlemist või märgistust.
Märkused või vastuväited tuleb saata komisjonile, kes edastab need liikmesriikidele eelmises lõigus nimetatud 60 päeva jooksul.
Liikmesriigi nõudmise korral esitab loa taotleja taotluses sisalduvate asjakohaste andmete koopia.”
8. Sama määruse artikkel 7 sätestab:
„1. Kui artikli 6 lõike 3 kohaselt on vaja täiendavat ohutushindamist või on esitatud artikli 6 lõike 4 kohane vastuväide, võetakse loaandmisotsus vastu artiklis 13 ettenähtud korras.
2. Otsusega määratletakse loa ulatus ja vajaduse korral järgmised asjaolud:
– toidu või toidu koostisosa kasutamistingimused,
– toidu või toidu koostisosa märgistus ja iseloomulikud tunnused,
– artiklis 8 nimetatud erinõudmised märgistuse kohta.
3. Komisjon teavitab loa taotlejat viivitamata võetud otsusest. Otsused avaldatakse Euroopa Ühenduste Teatajas.”
9. Määruse nr 258/97 artikkel 13 sätestab:
„1. Kui on tarvis rakendada käesolevas artiklis määratletud korda, abistab komisjoni alaline toiduainekomitee, edaspidi „komitee”.
2. Komitee eesistuja suunab küsimuse komiteele kas omal algatusel või liikmesriigi esindaja taotluse peale.
3. Võetavate meetmete eelnõu esitab komiteele komisjoni esindaja. Tähtaja jooksul, mille määrab eesistuja lähtuvalt küsimuse kiireloomulisusest, esitab komitee eelnõu kohta oma arvamuse. Arvamus esitatakse sellise häälteenamusega, nagu on sätestatud [EÜ] asutamislepingu artikli [205 lõikes 2] nõukogu otsuste vastuvõtmiseks komisjoni ettepaneku põhjal. Liikmesriikide esindajate hääli komitees arvestatakse nimetatud artiklis sätestatud viisil. Eesistuja ei hääleta.
4. a)	Kui kavandatavad meetmed on komitee arvamusega kooskõlas, võtab komisjon need vastu.
[…]”.
10. Vastavalt määruse nr 258/97 artiklile 15 jõustus määrus 90 päeva pärast selle avaldamist Euroopa Ühenduste Teatajas.
Otsus 2000/196
11. Otsuse 2000/196 kolmandas volituses viidatakse „taotlus[ele], mille professor J. Geuns, KUL-taimefüsioloogia labor, esitas 5. novembril 1997 Belgia pädevatele asutustele, et saada luba „[steevia] taimede ja kuivatatud lehtede” kui uuendtoidu või toidu uuendkoostisosa turuleviimiseks.”
12. Otsuse 2000/196 põhjendused on sõnastatud järgmiselt:
„(1) Belgia pädevate asutuste koostatud esmase ohutushindamise aruandes järeldatakse, et esitatud teabe alusel ei tuleks tootele anda turuleviimise luba.
(2) Esmase ohutushindamise aruande vastusena esitas taotleja täiendavad dokumendid komisjonile, kes edastas teabe liikmesriikidele ja toidu teaduskomiteele.
(3) Määruse nr 258/97 artikli 7 kohaselt teostati täiendav ohutushindamine. Toidu teaduskomitee esitas 17. juunil 1999 arvamuse, mis kinnitab sisuliselt esmase ohutushindamise aruannet.
(4) [Steevia] taimed ja kuivatatud lehed on uuendtoit määruse (EÜ) nr 258/97 tähenduses ning kuna ei ole tõendatud, et toode vastab määruse artikli 3 lõikes 1 sätestatud nõuetele, ei tohi seda ühenduses turule viia.
(5) Käesoleva otsusega ettenähtud meetmed on kooskõlas alalise toiduainekomitee arvamusega.” [Siin ja edaspidi on osundatud otsust tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
13. Otsuse 2000/196 artiklid 1 ja 2 sätestavad:
„Artikkel 1
[Steevia] taimi ja kuivatatud lehti ei või viia toiduna ega toidu koostisosana ühenduse turule.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud professor J. Geunsile, KUL-taimefüsioloogia labor, Kardinal Mercierlaan 92, 3001 Heverlee, Belgia.”
Siseriiklik õigus
14. Vastavalt 11. novembri 1997. aasta Bayerisches Lebensmittelüberwachungsgesetzi (Baieri toidujärelevalve seadus) artikli 2 lõike 1 punktile 1 võivad ametiasutused oma ülesannete täitmisel võtta vastu üksikotsuseid, et ennetada või takistada toiduaineid reguleerivate õigusnormide rikkumist.
15. Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnungi (uuendtoitu ja toidu uuendkoostisosi käsitlev eeskiri) § 3 lõige 1 sätestab, et isik, kes viib turule määruse nr 258/97 artikli 1 lõikes 2 nimetatud toitu ja toidu koostisosi, ei või viia kõnealust toitu või selle koostisosi turule, omamata kõnealuse määruse artikli 3 lõikes 2 nimetatud menetluste kohaselt saadud luba.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
16. Mensch und Natur toodab ja turustab mitmesuguseid teesorte. Teatavates teesortides kasutatakse magusainena steevia lehtede ekstrakte.
17. Komisjon otsustas otsuses 2000/196, et steeviat ei või viia toiduna ega toidu koostisosana liidu turule. See otsus tehti professor Geunsi esitatud taotluse kohta ning on adresseeritud nimetatud isikule.
18. Mensch und Naturile adresseeritud 8. aprilli 2003. aasta otsusega keelas Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen (Bad Tölz-Wolfratshauseni maakonnaamet) mitme teesordi turustamise; keelu rikkumise eest oli ette nähtud haldustrahv.
19. Nimetatud ametiasutus leidis, et otsusega 2000/196 keelduti andmast luba steevia kui uuendtoidu turuleviimiseks ning et kõnealune otsus kohustab kõiki liikmesriike keelama selle turustamise. Ta märkis veel seda, et Mensch und Natur ei olnud tõendanud, et kaebuse esemeks olevaid teesorte turustati inimtoiduna Euroopa Liidus olulisel määral juba enne määruse nr 258/97 jõustumist, mis toimus 15. mail 1997.
20. Mensch und Natur esitas Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshauseni 8. aprilli 2003. aasta otsuse peale Verwaltungsgericht Münchenile (Müncheni halduskohus) kaebuse, milles väitis, et steeviat sisaldavad tooted olid juba 1990. aastate alguses välja töötanud tema õiguseellased ning juba enne 1997. aasta 15. maid turustati kõnealuseid tooteid postimüügi ja mahekaupluste kaudu liidus väga suurtes kogustes. Lisaks kinnitas Mensch und Natur, et otsus 2000/196 ei ole talle üldse siduv.
21. Verwaltungsgericht München rahuldas kaebuse 13. mai 2004. aasta otsusega.
22. Freistaat Bayern esitas otsuse peale apellatsioonkaebuse Bayerischer Verwaltungsgerichtshofile (Baierimaa teise astme kohus).
23. Kuna Bayerischer Verwaltungsgerichtshof pidas vajalikuks saada enne otsuse tegemist teatavaid täpsustusi liidu õiguse tõlgendamise kohta, otsustas ta menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas EÜ artikli 249 neljas lõik ei luba komisjoni otsust, mis on vastavalt selle sõnastusele adresseeritud üksnes ühele konkreetsele isikule, tõlgendada nii, et see on siduv ka teistele ettevõtjatele, keda tuleb [selle] otsuse mõttest ja eesmärgist tulenevalt kohelda samal viisil?
2. Kas […] otsus [2000/196], mille artikli 1 kohaselt ei tohi [steeviat] kui uuendtoitu või toidu uuendkoostisosa ühenduses turule viia, on siduv ka [Mensch und Naturile], kes turustab [seda] praegu ühenduses?”
Eelotsuse küsimused
24. Nende kahe küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt täpsustada, millised on määruse nr 258/97 artikli 7 alusel vastu võetud komisjoni niisuguse otsuse õiguslikud tagajärjed, millega keeldutakse andmast luba viia liidu turule toodet kui toitu või toidu koostisosa.
25. EÜ artikli 249 neljanda lõigu kohaselt on „otsus […] tervikuna siduv nende suhtes, kellele see on adresseeritud”. Sellest sättest on nüüdseks saanud ELTL artikli 288 neljas lõik, mis näeb ette, et „[o]tsus on tervikuna siduv. Kui otsuses täpsustatakse selle adressaadid, on see siduv vaid nimetatud adressaatidele”.
26. Määrusega nr 258/97 kehtestatud menetluse laad välistab ka laiendava tõlgenduse selle akti alusel vastu võetud otsuse adressaatide suhtes.
27. Sellega seoses tuleb märkida esiteks, et seda määrust kohaldatakse ainult uuendtoidu või toidu uuendkoostisosade suhtes määruse artikli 1 lõike 2 tähenduses. See käsitus sõltub sellest, kas seda toitu või neid toidu koostisosi on enne kõnealuse määruse jõustumist liidus inimtoiduna olulisel määral kasutatud või ei.
28. Määruse nr 258/97 artikli 1 lõige 3 näeb ette võimaluse määrata see, kas teatavat liiki toit või toidu koostisosa kuulub kõnealuse määruse kohaldamisalasse, „vajaduse korral” kindlaks määruse artiklis 13 sätestatud n‑ö komitoloogiamenetluse kohaselt (vt 15. jaanuari 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑383/07: M‑K Europa, EKL 2009, lk I‑115, punkt 40). Nimetatud artiklis 13 sätestatud menetlust ei pea aga alustama ettevõtja (eespool viidatud kohtuotsus M‑K Europa, punkt 43).
29. Teiseks põhineb komisjoni otsus, millega keeldutakse andmast luba viia toodet turule, põhiliselt konkreetse isiku taotlusel viia turule asjaomast toodet ja tema esitatud teabel, nagu tuleneb eelkõige määruse nr 258/97 artikli 4 lõikest 1 ja artikli 6 lõikest 1.
30. Otsuse 2000/196 sõnastusest ei nähtu kindlalt see, et komisjon analüüsis küsimust, kas enne nimetatud määruse jõustumist oli liidus kõnealuse toote märkimisväärset tarbimist inimtoiduna või mitte.
31. Seevastu peavad liikmesriigid – kelle suhtes on siduv EÜ artiklis 10 ja käesoleval ajal ELL artikli 4 lõikes 3 väljendatud lojaalse koostöö kohustus – määrust nr 258/97 täitma ja järelikult jälgima, et selle määruse artikli 1 lõike 2 tähenduses „uuendtoitu” või toidu „uuendkoostisosa”, mis seetõttu kuulub selle määruse kohaldamisalasse, ei turustataks nende territooriumil ilma, et asjaomase liikmesriigi pädev asutus nimetatud määruse artikli 4 kohaselt tuvastaks, et luba ei ole vaja, ning sellisel juhul ilma komisjoni loata, mis antakse määruse artikli 7 alusel.
32. Määruse nr 258/97 artikli 7 lõike 3 kohaselt avaldatakse selle artikli alusel vastu võetud otsused Euroopa Liidu Teatajas.
33. Kui liikmesriigi ametiasutusel on niisugustel asjaoludel teavet, mille kohaselt turustatakse tema territooriumil tooteid, mille omadused näivad vastavat toodetele, mille liidus turule viimise on komisjon ära keelanud, peavad nad selle turustamise asjaolusid nimetatud määruse sätete alusel kontrollima ja vajadusel nende toodete turustamise keelama.
34. Kõigepealt on nende ülesanne kindlaks teha, kas asjaomane toode on uuendtoit või toidu uuendkoostisosa määruse nr 258/97 artikli 1 lõike 2 tähenduses, andes huvitatud isikule võimaluse tõendada, et seda toodet on enne selle määruse jõustumist liidus olulisel määral turustatud.
35. Kui seejärel tuvastatakse, et kõnealune toode on uuendtoit või toidu uuendkoostisosa, peab asjaomase liikmesriigi pädev asutus võtma vajalikud meetmed, et määruse nr 258/97 sätteid tegelikult kohaldataks, mis võib hõlmata ka ettekirjutuse tegemist huvitatud isikule, et ta esitaks nimetatud toote turustamise jätkamiseks taotluse vastavalt selle määruse artiklile 4.
36. Eeltoodust lähtudes tuleb esitatud küsimustele vastata, et määruse nr 258/97 artikli 7 alusel vastu võetud komisjoni otsus, millega keeldutakse andmast luba viia liidu turule toitu või toidu koostisosa, on siduv vaid nendele isikutele, kes on selles otsuses adressaatidena määratletud. Seevastu peavad liikmesriigi pädevad asutused kontrollima, kas nende territooriumil turustatav toode, mille omadused näivad vastavat tootele, mis on selle komisjoni otsuse esemeks, on uuendtoit või toidu uuendkoostisosa selle määruse artikli 1 lõike 2 tähenduses ja vajadusel kohustama asjaomast isikut nimetatud määruse sätteid järgima.
Kohtukulud
37. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. jaanuari 1997. aasta määruse (EÜ) nr 258/97 uuendtoidu ja toidu uuendkoostisosade kohta artikli 7 alusel vastu võetud komisjoni otsus, millega keeldutakse andmast luba viia liidu turule toitu või toidu koostisosa, on siduv vaid nendele isikutele, kes on selles otsuses adressaatidena määratletud. Seevastu peavad liikmesriigi pädevad asutused kontrollima, kas nende territooriumil turustatav toode, mille omadused näivad vastavat tootele, mis on selle komisjoni otsuse esemeks, on uuendtoit või toidu uuendkoostisosa selle määruse artikli 1 lõike 2 tähenduses ja vajadusel kohustama asjaomast isikut nimetatud määruse sätteid järgima.