62016TJ0682
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a treia)
26 septembrie 2018 (
*1
)
„FEGA – Ajutoare legate de suprafață – Procedură de suspendare a plăților lunare către un stat membru – Articolul 41 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 – Elemente esențiale ale sistemului național de control – Deficiențe constatate – Plan de acțiune care conține indicatori clari de progres stabiliți cu consultarea Comisiei – Proporționalitate”
În cauza T‑682/16,
Republica Franceză, reprezentată de F. Alabrune, de D. Colas, de D. Segoin, de A.‑L. Desjonquères și de S. Horrenberger, în calitate de agenți,
reclamantă,
susținută de
Republica Portugheză, reprezentată de L. Inez Fernandes, de M. Figueiredo, de P. Estêvão și de J. Saraiva de Almeida, în calitate de agenți,
intervenientă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de A. Lewis și de D. Triantafyllou, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE prin care se solicită anularea Deciziei C(2016) 4287 final a Comisiei din 12 iulie 2016 privind suspendarea plăților lunare către Republica Franceză în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA),
TRIBUNALUL (Camera a treia),
compus din domnul S. Frimodt Nielsen (raportor), președinte, domnul V. Kreuschitz și doamna N. Półtorak, judecători,
grefier: domnul E. Coulon,
pronunță prezenta
Hotărâre
Cadrul juridic și istoricul cauzei
Dispozițiile în litigiu
1
Articolul 41, intitulat „Reducerea și suspendarea plăților lunare și intermediare”, din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1290/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului (JO 2013, L 347, p. 549, rectificare în JO 2016, L 130, p. 13) prevede:
„(2)   Comisia poate adopta acte de punere în aplicare prin care se reduce sau se suspendă plățile lunare sau intermediare către un stat membru dacă unul sau mai multe dintre elementele esențiale ale sistemului național de control în cauză nu există sau nu prezintă eficiență din cauza gravității sau persistenței deficiențelor constatate sau în sistemul pentru recuperarea plăților neconforme există deficiențe grave similare și dacă este îndeplinită una dintre condițiile următoare:
[…]
(b)
Comisia concluzionează că statul membru în cauză nu este în măsură să pună în aplicare măsurile de remediere necesare în viitorul apropiat, în conformitate cu un plan de acțiune care să conțină indicatori clari de progres și care urmează a fi stabilit cu consultarea Comisiei.
Reducerea sau suspendarea se aplică cheltuielilor relevante efectuate de agenția de plăți în cadrul căreia există deficiențe, pentru o perioadă care urmează a fi stabilită prin actele de punere în aplicare menționate la prezentul alineat și care nu poate depăși douăsprezece luni […]
Actele de punere în aplicare prevăzute la prezentul alineat se adoptă în conformitate cu procedura de consultare menționată la articolul 116 alineatul (2).
Înainte de a adopta actele de punere în aplicare menționate la prezentul alineat, Comisia informează statul membru în cauză în legătură cu intenția sa și solicită o reacție din partea acestuia într‑un termen minim de 30 de zile.
Actele de punere în aplicare prin care se stabilesc plățile lunare menționate la articolul 18 alineatul (3) sau plățile intermediare menționate la articolul 36 țin cont de actele de punere în aplicare adoptate în temeiul prezentului alineat.”
2
Articolul 41 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013 prevede următoarele:
„Reducerile și suspendările în temeiul prezentului articol se aplică în conformitate cu principiul proporționalității și nu aduc atingere aplicării articolelor 51 [privind verificarea și închiderea conturilor] și 52 [privind verificarea conformității].”
Elaborarea și aprobarea planului de acțiune
3
Prin scrisoarea din 14 mai 2013, Comisia Europeană a informat autoritățile franceze că mai multe audituri efectuate de serviciile sale au identificat probleme recurente privind ajutoarele pe suprafață acordate în cadrul politicii agricole comune (PAC). Aceste probleme priveau printre altele sistemul integrat de administrare și control (denumit în continuare „SIAC”), sistemul de identificare a parcelelor agricole (denumit în continuare „SIPA”), denumit și „registrul grafic al parcelelor” (denumit în continuare „RGP”), controalele administrative încrucișate și controalele la fața locului. În consecință, Comisia a solicitat autorităților franceze să prezinte un „plan de acțiune care să detalieze măsurile necesare pentru remedierea deficiențelor constatate”.
4
Prin scrisoarea din 13 noiembrie 2013, în urma mai multor schimburi de corespondență cu Comisia, autoritățile franceze au prezentat planul lor de acțiune. Prin scrisoarea din 28 noiembrie 2013, Comisia a precizat că acest plan de acțiune (denumit în continuare „planul de acțiune”) putea „fi considerat definitiv”, arătând în același timp că, „în domeniul ajutoarelor pe suprafață […] acțiunile propuse ar mai putea fi completate [și] detaliate în cursul punerii sale în aplicare”.
5
Prima dintre cele patru componente ale planului de acțiune privea ajutoarele pe suprafață. Această componentă includea, primo, diferite acțiuni vizând actualizarea SIPA, secundo, acțiuni referitoare la controalele la fața locului și, tertio, acțiuni referitoare la calculul plăților și al sancțiunilor. În ceea ce privește actualizarea SIPA, acțiunile prevăzute vizau în esență interpretarea elementelor fotografice conținute într‑o bază de date, denumită BD TOPO (denumită în continuare „baza de date BD TOPO”), în care erau digitalizate diverse elemente de peisaj, precum pădurile, cursurile de apă sau clădirile. Această activitate de interpretare sistematică trebuia să permită recalcularea suprafețelor eligibile pe care erau întemeiate plățile. Celelalte trei componente ale planului de acțiune, care nu sunt în discuție în prezenta cauză, priveau condiționalitatea ajutoarelor, drepturile la plată și primele pentru animale.
Monitorizarea, solicitarea de revizuire și noile modalități ale planului de acțiune
6
Planul de acțiune cuprindea un mecanism de monitorizare, în conformitate cu care au avut loc numeroase schimburi de corespondență între autoritățile franceze și Comisie. Astfel, planul de acțiune prevedea că autoritățile franceze transmit rapoarte intermediare privind punerea sa în aplicare. În anul 2014, astfel de rapoarte au fost transmise la 4 februarie, la 4 aprilie, la 2 iulie și la 14 octombrie.
7
Prin scrisoarea din 22 decembrie 2014, Comisia a concluzionat, în urma unui audit efectuat în luna noiembrie a anului 2014 pentru a evalua stadiul planului de acțiune, că baza de date BD TOPO era prea veche și necorespunzătoare pentru a permite actualizarea SIPA și că, în consecință, succesul planului de acțiune nu putea fi confirmat. Prin urmare, Comisia a subliniat că a reținut faptul că autoritățile franceze au dezvoltat o abordare alternativă care ar trebui, în parte, să soluționeze problemele identificate. Astfel, în opinia Comisiei, pentru a evita o eventuală suspendare sau reducere a plăților în conformitate cu articolul 41 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013, „elaborarea unui plan de acțiune revizuit [era] necesară” și „era indispensabilă remedierea acestor deficiențe înainte de începerea campaniei 2015 (aprilie 2015)”.
8
Prin scrisoarea din 23 decembrie 2014, autoritățile franceze au comunicat Comisiei „elementele așteptate referitoare la punerea în aplicare a planului de acțiune […] în anul 2014 și continuarea acestuia în anul 2015”. Aceste elemente au fost completate de al cincilea raport intermediar, transmis Comisiei de autoritățile franceze la 30 ianuarie 2015.
9
Prin scrisoarea din 17 februarie 2015, Comisia a arătat în special că mai multe aspecte referitoare la punerea în aplicare a planului de acțiune avute în vedere de autoritățile franceze, în scrisoarea de transmitere a celui de al cincilea raport intermediar din 30 ianuarie 2015, necesitau clarificări. Prin scrisoarea din 25 februarie 2015, Comisia a comunicat autorităților franceze mai multe elemente referitoare la rezultatele unei investigații privind anii de cerere 2013 și 2014, din care rezulta că „sistemul de control instituit în Franța era deficitar din cauza unor deficiențe ale SIPA […], a unor probleme legate de definirea suprafețelor eligibile, din cauza lipsei de eficiență a controalelor la fața locului, precum și din cauza modului de calcul al ajutoarelor și al sancțiunilor în lipsa unei recuperări retroactive”. Ulterior, o misiune a Comisiei a fost organizată în Franța în perioada 11-13 martie 2015, iar autoritățile franceze au efectuat o actualizare a planului de acțiune. O nouă notă a autorităților franceze, din data de 30 martie 2015, a comunicat Comisiei elemente suplimentare.
Punerea în aplicare a procedurii de suspendare a plăților
10
Prin scrisoarea din 13 aprilie 2015, Comisia a transmis autorităților franceze o comunicare în conformitate cu articolul 41 alineatul (2) al patrulea paragraf din Regulamentul nr. 1306/2013 (denumită în continuare „comunicarea din 13 aprilie 2015”).
11
În prima parte, Comisia a amintit diferite elemente referitoare la planul de acțiune și la revizuirea acestuia.
12
În primul rând, Comisia a arătat că planul de acțiune viza în mod concret actualizarea SIPA pentru ca, pentru fiecare parcelă de referință, suprafața maximă eligibilă să fie stabilită potrivit dispozițiilor normative, luând în considerare, printre altele, ortofotografiile cele mai recente, rezultatele controalelor la fața locului și elementele neeligibile prezentate în bazele de date existente.
13
În al doilea rând, Comisia a prezentat motivele pentru care, în urma auditului din luna noiembrie a anului 2014, a considerat că etapele prevăzute nu fuseseră respectate, că existau deficiențe în ceea ce privește calitatea activității, precum și probleme privind suprafețele plătite cu titlu de plată unică și, în consecință, a solicitat autorităților franceze un „plan de acțiune revizuit” în scrisoarea sa din 22 decembrie 2014.
14
În al treilea rând, Comisia a arătat, în această privință, că „planul de acțiune revizuit prezentat de Franța [prin scrisoarea din 23] decembrie 2014” conținea elemente referitoare la interpretarea imaginilor în conformitate cu norme care asigură eligibilitatea suprafețelor și conformitatea acestora cu reglementările, elemente referitoare la aplicarea unui sistem proporțional în sensul articolului 10 din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 al Comisiei din 11 martie 2014 de completare a Regulamentului nr. 1306/2013 în ceea ce privește SIAC și condițiile pentru refuzarea sau retragerea plăților și pentru sancțiunile administrative aplicabile în cazul plăților directe, al sprijinului pentru dezvoltare rurală și al ecocondiționalității (JO 2014, L 181, p. 48) (denumit în continuare „sistemul proporțional”), elemente referitoare la eligibilitatea anumitor pășuni permanente, în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (h) din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor norme privind plățile directe acordate fermierilor prin scheme de sprijin în cadrul politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 637/2008 al Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului (JO 2013, L 347, p. 608), în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului (denumită în continuare „eligibilitatea anumitor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului”), și elemente referitoare la „declararea parcelelor agricole în formă grafică începând cu anul 2015”. Comisia a arătat însă că, prin scrisoarea din 20 ianuarie 2015, autoritățile franceze au prezentat, în ceea ce privește punerea în aplicare a planului de acțiune revizuit, dificultățile întâmpinate în gestionarea cererilor de ajutor aferente anului 2015, care au făcut obiectul unor discuții în cadrul unei misiuni efectuate în Franța în luna martie a anului 2015.
15
În partea a doua, Comisia a făcut o evaluare a planului de acțiune, în care menționa printre altele modul în care autoritățile franceze au aplicat sistemul proporțional și riscurile care, în opinia sa, persistau în definirea eligibilității anumitor suprafețe în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului. În concluzie cu privire la acest aspect, în opinia Comisiei, exista „o nerespectare a planului de acțiune […] pentru motivul că suprafețele identificate în cadrul RPG nu [dispuneau] toate de o suprafață maximă eligibilă stabilită potrivit dispozițiilor Uniunii Europene”.
16
În partea a treia, Comisia a menționat și procedurile de gestionare a cererilor de ajutor aferente anului 2015 care fuseseră prezentate, pe de altă parte, de autoritățile franceze.
17
Având în vedere cele de mai sus, Comisia a precizat că „efectul combinat al deficiențelor în calitatea intrinsecă [de moment] a sistemului de administrare și de control și al derogărilor de la normele de depunere a cererilor de ajutor pe care Franța [avea] intenția să îl aplice pentru cererile aferente anului 2015”„nu ofer[ea] asigurarea rezonabilă necesară pentru o bună administrare a ajutoarelor și, prin urmare, în ceea ce privește legalitatea și conformitatea cheltuielilor” și „amplifica[a] îndoielile [Comisiei] cu privire la posibilitatea de efectuare a unor plăți corecte în termenele pe care autoritățile franceze [și le‑au] stabilit”. În consecință, Comisia avea în vedere o suspendare sau o reducere a plăților cu 5 % dacă autoritățile franceze nu remediau, până la 16 octombrie 2015, incertitudinile identificate în ceea ce privește situația planului de acțiune și modalitățile de administrare a cererilor de ajutor aferente anului 2015.
18
Autoritățile franceze au răspuns la comunicarea din 13 aprilie 2015 printr‑o nouă actualizare a planului de acțiune din data de 24 aprilie 2015, intitulată „Plan de acțiune […] – Obiectivul calendarului campaniei PAC 2015”, și prin scrisoarea din 7 mai 2015 având ca obiect „monitorizarea planului de acțiune […]”, care reitera poziția acestora.
19
Ulterior au avut loc mai multe schimburi între Comisie și autoritățile franceze: la 10 iunie 2015 a fost organizată o reuniune bilaterală, la 13 iulie 2015 a fost transmis Comisiei un raport preliminar intermediar, la 9 octombrie 2015 a fost transmis al șaselea plan intermediar și la 1 decembrie 2015 a fost organizată o vizită în Franța a serviciilor Comisiei.
20
Prin scrisoarea din 22 decembrie 2015, Comisia a prezentat observații suplimentare în cadrul procedurii de suspendare a plăților. Aceasta a amintit că rapoartele intermediare nu îi fuseseră transmise la timp și că aplicarea sistemului proporțional, precum și stabilirea eligibilității anumitor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului și controalele la fața locului au făcut obiectul unor observații din partea sa.
21
Prin scrisoarea din 13 ianuarie 2016, autoritățile franceze au răspuns la aceste observații suplimentare. Mai întâi, ele au recapitulat toate elementele transmise Comisiei. În continuare, ele au detaliat punerea în aplicare a elementelor care figurau în planul de acțiune, amintind că, în conformitate cu planul de acțiune astfel cum fusese aprobat în luna noiembrie a anului 2013, acțiunile respective trebuiau să fie finalizate în anul 2016. Prin urmare, Comisia nu ar putea să invoce, în anul 2015, nerealizarea planului de acțiune pentru a adopta o măsură de suspendare a plăților. Autoritățile franceze au amintit de asemenea noile modalități de fotointerpretare puse în aplicare începând cu anul 2015. În sfârșit, autoritățile franceze au răspuns la diferite observații ale Comisiei cu privire la aplicarea sistemului proporțional și la eligibilitatea anumitor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului, precum și cu privire la criticile formulate în ceea ce privește efectuarea controalelor la fața locului. În concluzie, autoritățile franceze au arătat că și‑au îndeplinit integral sau că urmau să își îndeplinească integral angajamentele prevăzute în planul de acțiune aprobat în luna noiembrie a anului 2013.
22
În urma acestor schimburi, au fost transmise Comisiei rapoarte intermediare la 28 ianuarie 2016, la 26 februarie 2016, la 4 aprilie 2016 și la 29 aprilie 2016. Pe de altă parte, o nouă misiune a Comisiei a fost programată în Franța în perioada 11-15 aprilie 2016.
23
Prin scrisoarea din 20 mai 2016, Comisia a transmis o comunicare suplimentară în conformitate cu articolul 41 alineatul (2) al patrulea paragraf din Regulamentul nr. 1306/2013 (denumită în continuare „comunicarea suplimentară din 20 mai 2016”). În comunicarea respectivă, Comisia amintea necesitatea de a verifica calitatea controalelor la fața locului și alocarea corectă a drepturilor la plată. Comisia invoca de asemenea „deficiențe legate de calitatea vizitelor rapide” și menționa „o problemă de conformitate cu definiția «pășunilor permanente» care fac parte din practici ancorate în obiceiurile locului” și „probleme legate de instituirea unui [sistem proporțional]”. Pe această bază, Comisia a informat autoritățile franceze că avea în vedere o suspendare sau o reducere a plăților cu aproximativ 3 %.
24
Prin scrisoarea din 16 iunie 2016, autoritățile franceze au răspuns la comunicarea suplimentară din 20 mai 2016. Acestea au precizat că ele considerau că au pus în aplicare planul de acțiune în conformitate cu angajamentele lor și că constatările invocate privind noile modalități de gestionare a pășunilor puse în aplicare în cadrul reformei PAC erau întemeiate pe aprecieri nefondate.
25
La 12 iulie 2016, Comisia a adoptat decizia de punere în aplicare privind suspendarea plăților lunare către Republica Franceză în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) (denumită în continuare „decizia atacată”). În această decizie, Comisia a decis că plățile lunare către Republica Franceză efectuate în temeiul articolului 18 din Regulamentul nr. 1306/2013 erau suspendate pentru o sumă care rezultă din aplicarea unui procent de suspendare de 3 % la plățile lunare referitoare la ajutoarele legate de suprafață aferente anului 2015 și că suspendările erau aplicate plăților lunare care trebuiau virate Republicii Franceze în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1306/2013 pentru cheltuielile lunare efectuate de agenția de plăți Agence de services et de paiement, în perioada cuprinsă între luna iulie a anului 2016 și luna iunie a anului 2017 inclusiv. Această decizie a fost notificată autorităților franceze la 13 iulie 2016.
Procedura și concluziile părților
26
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 23 septembrie 2016, Republica Franceză a introdus prezenta acțiune.
27
La 22 decembrie 2016, Comisia a depus memoriul său în apărare. Memoriul în replică și memoriul în duplică au fost depuse în termenele acordate.
28
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 7 decembrie 2016, Republica Portugheză a formulat o cerere de intervenție în prezenta procedură în susținerea concluziilor Republicii Franceze. Prin Decizia din 12 ianuarie 2017, președintele Camerei a treia a Tribunalului a admis respectiva cerere de intervenție. Republica Portugheză a depus memoriul, iar părțile principale au depus observațiile lor cu privire la acesta în termenele stabilite.
29
Prin măsura de organizare a procedurii din 26 ianuarie 2018, adoptată în temeiul articolului 89 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, părților li s‑a solicitat să răspundă în scris la mai multe întrebări. Părțile au răspuns la această cerere în termenul acordat.
30
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a treia) a decis, în lipsa unei cereri a părților de organizare a unei ședințe de judecată și în temeiul articolului 106 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, să se pronunțe fără parcurgerea fazei orale a procedurii. Astfel, Tribunalul a apreciat că înscrisurile din dosar erau suficient de lămuritoare pentru a se pronunța fără continuarea procedurii.
31
Republica Franceză solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei atacate;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
32
Republica Portugheză, intervenientă în susținerea Republicii Franceze, solicită Tribunalului anularea deciziei atacate.
33
Comisia solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea Republicii Franceze la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
34
Republica Franceză invocă două motive în cadrul acțiunii sale. Primul motiv, prezentat cu titlu principal, se întemeiază pe încălcarea articolului 41 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013, din moment ce, pe de o parte, autoritățile franceze ar fi pus integral în aplicare planul de acțiune, care conține indicatori clari de progres stabiliți cu consultarea Comisiei, și, pe de altă parte, că decizia atacată ar fi întemeiată pe elemente care nu erau prevăzute în planul de acțiune. Al doilea motiv, invocat cu titlu subsidiar, este întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 41 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013
35
Cu titlu introductiv, Republica Franceză amintește că procedura de verificare a conformității prevăzută la articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013 (denumită în continuare „procedura de verificare a conformității”) permite să se asigure că cheltuielile agricole au fost efectuate în conformitate cu dreptul Uniunii Europene. Această procedură ar permite statelor membre să dispună de garanțiile necesare pentru a prezenta punctul lor de vedere și ar fi reglementată de orientările Comisiei care precizează printre altele modul în care sunt calculate consecințele financiare ale unei verificări a conformității. În schimb, procedura de suspendare a plăților prevăzută la articolul 41 din Regulamentul nr. 1306/2013 (denumită în continuare „procedura de suspendare”) nu ar fi fost niciodată pusă în aplicare și nu ar fi reglementată de orientări ale Comisiei.
36
Potrivit Republicii Franceze, procedura de suspendare nu privește ipoteza unui litigiu având ca obiect, precum în speță, pe de o parte, aplicarea unui sistem proporțional și, pe de altă parte, determinarea eligibilității anumitor suprafețe în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului. A admite că un astfel de litigiu poate fi invocat în cadrul a două proceduri distincte ar risca să afecteze garanțiile procedurale de care dispune statul membru în cauză în cadrul procedurii de verificare a conformității, să oblige acest stat să își modifice practicile în cadrul procedurii de suspendare, chiar și atunci când caracterul real al încălcării nu ar fi încă stabilit, sau chiar să priveze de eficiență procedura de verificare a conformității. Menționând un astfel de litigiu în cadrul procedurii de suspendare, Comisia ar fi împiedicat buna desfășurare a schimburilor în cadrul procedurii de verificare a conformității.
37
De asemenea, potrivit Republicii Portugheze, articolul 41 din Regulamentul nr. 1306/2013 nu ar permite adoptarea unei decizii de suspendare a plăților lunare întemeiate pe elemente care nu au fost propuse de statul membru în cauză în planul său de acțiune. O astfel de decizie ar avea consecințe echivalente cu o corecție financiară, fără a fi însă respectate garanțiile oferite de procedura de verificare a conformității. Prin modificarea sau prin revizuirea unilaterală a condițiilor stricte ale angajamentelor unui stat membru, Comisia ar fi utilizat o procedură care oferă garanții mult mai reduse. În prezența unor elemente noi, apărute ulterior, Comisia ar fi trebuit să inițieze o procedură de verificare a conformității.
38
Cu titlu principal, Republica Franceză susține că decizia atacată încalcă articolul 41 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013, întrucât Comisia nu putea să concluzioneze că statul membru în cauză nu era „în măsură să pună în aplicare măsurile prevăzute într‑un plan de acțiune care să conțină indicatori clari de progres și care urmează a fi stabiliți cu consultarea Comisiei”. Această condiție nu ar fi îndeplinită din moment ce, pe de o parte, planul de acțiune ar fi fost pus în aplicare integral și, pe de altă parte, decizia atacată ar fi întemeiată pe elemente care nu erau prevăzute în planul de acțiune.
39
În primul rând, Republica Franceză amintește că s‑a angajat să aplice planul de acțiune aprobat în luna noiembrie a anului 2013. Întrucât modalitățile prevăzute inițial pentru actualizarea SIPA s‑au dovedit a nu fi satisfăcătoare, Republica Franceză amintește de asemenea că a propus, prin scrisoarea din 23 decembrie 2014, modalități alternative care au fost aprobate de Comisie.
40
În al doilea rând, Republica Franceză susține că planul de acțiune, aprobat în luna noiembrie a anului 2013 și modificat în luna decembrie a anului 2014, a fost pus în aplicare integral.
41
În ceea ce privește actualizarea SIPA, Republica Franceză amintește că inițial era prevăzută actualizarea fotografiilor și utilizarea bazelor de date existente, în special a bazei de date BD TOPO, pentru a facilita interpretarea acestora și că modalitățile revizuite propuse în luna decembrie a anului 2014 aveau ca obiectiv depășirea dificultăților apărute atunci când s‑a dovedit că baza de date BD TOPO nu era suficient de fiabilă. Această actualizare ar fi fost efectuată în termenul maximal prevăzut. Problema ridicată de vechimea fotografiilor ar fi fost soluționată la sfârșitul anului 2014, astfel cum se menționa în scrisoarea autorităților franceze din 23 decembrie 2014, iar activitatea de interpretare a fotografiilor ar fi fost finalizată în anul 2016, astfel cum menționa al 14-lea raport intermediar din 1 septembrie 2016.
42
În ceea ce privește controalele la fața locului, Republica Franceză arată că i se imputa includerea unor elemente și zone care nu erau eligibile. Pentru a soluționa această problemă, planul de acțiune prevedea instituirea unei proceduri de analizare la nivelul administrației centrale a ordinelor prefectorale în materie înainte ca ordinele respective să fie semnate. Această acțiune ar fi fost pusă în aplicare în termenul prevăzut, și anume pentru anul 2014.
43
În ceea ce privește calculul plăților și al sancțiunilor, Republica Franceză subliniază că i se imputa efectuarea unor calcule incorecte, faptul că nu a prevăzut monitorizarea recuperărilor retroactive și că nu a recuperat unele plăți necuvenite. Pentru a soluționa această problemă, s‑a stabilit, pentru campaniile 2013 și 2014, retransmiterea instrucțiunilor către serviciile competente și îmbunătățirea supravegherii, precum și, începând cu campania 2015, revizuirea algoritmului de calcul al penalităților pentru ajutorul decuplat, întrucât această dată mai îndepărtată permitea integrarea modificărilor algoritmului devenite necesare prin reforma PAC. Aceste măsuri ar fi fost adoptate în termenele prevăzute. În special, deși a fost posibil să se confirme buna executare a revizuirii algoritmului numai în luna august a anului 2016 odată cu lichidarea efectivă a plăților aferente campaniei 2015, în situația menționată era vorba numai despre constatarea efectelor noului algoritm la prima dată posibilă. Angajamentul cuprins în planul de acțiune, care consta în revizuirea algoritmului în anul 2015, ar fi fost îndeplinit în termenul prevăzut.
44
În această privință, Republica Franceză arată că, deși punerea în aplicare a măsurilor prevăzute în planul de acțiune, precum actualizarea SIPA sau revizuirea algoritmului, a cauzat întârzieri în punerea în aplicare a plăților aferente campaniei 2015, acest aspect nu ar intra sub incidența planului de acțiune propriu‑zis, care nu se referea la calendarul de punere în aplicare a campaniei respective, nici al altei campanii.
45
În al treilea rând, Republica Franceză susține că Comisia nu se poate întemeia pe elemente externe planului de acțiune pentru a adopta o decizie de suspendare a plăților. Numai nerespectarea măsurilor prevăzute în planul de acțiune, astfel cum a fost aprobat în luna noiembrie a anului 2013 și revizuit în luna decembrie a anului 2014, ar permite adoptarea unei asemenea decizii.
46
Cu privire la acest aspect, mai întâi, Republica Franceză recunoaște că, în cadrul schimburilor de corespondență cu Comisia cu privire la punerea în aplicare a planului de acțiune, discuția a vizat aplicarea sistemului proporțional sau stabilirea eligibilității anumitor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului. Republica Franceză subliniază că, astfel, punerea în aplicare a noilor posibilități prevăzute de dreptul Uniunii începând cu campania 2015 ar putea implica, pentru actualizarea SIPA, adăugarea la activitatea de fotointerpretare prevăzută de planul de acțiune efectuarea unor vizite pe teren pentru un număr limitat de suprafețe. Totuși, aplicarea sistemului proporțional și determinarea eligibilității anumitor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului nu ar fi fost niciodată incluse de autoritățile franceze, ca atare, printre indicatorii de progres ai planului de acțiune și nu ar fi de competența Comisiei să modifice unilateral acest plan pentru a le include. Niciun indicator de progres nu ar menționa aceste aspecte în toate rapoartele intermediare transmise Comisiei și în actualizările planului de acțiune, cum sunt cele din 12 martie 2015 și din 24 aprilie 2015.
47
În continuare, Republica Franceză subliniază că, în decizia atacată, Comisia a arătat că exista încă o întârziere considerabilă în ceea ce privește evaluarea cererilor de ajutor, în special pentru dosarele referitoare la pășunile permanente. Comisia ar fi dedus de aici că obiectivele planului de acțiune nu ar putea fi îndeplinite în viitorul apropiat. Totuși, potrivit Republicii Franceze, planul de acțiune cu privire la care aceasta s‑a angajat a fost executat în termenele prevăzute. Întârzierile în punerea în aplicare a plăților pentru campania 2015 nu ar face parte din planul de acțiune, care nu se referea la calendarul de punere în aplicare al acestei campanii sau al alteia. Deși Comisia a considerat că nu exista nicio perspectivă de punere în aplicare a planului de acțiune într‑o perioadă scurtă și că, prin urmare, ea putea să adopte decizia atacată, aceasta s‑ar datora faptului că ar fi inclus în planul de acțiune aplicarea sistemului proporțional și determinarea eligibilității anumitor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului, două aspecte cu privire la care planul de acțiune nu ar conține indicatori de progres.
48
Astfel, primo, în scrisoarea sa din 17 februarie 2015, Comisia ar menționa o „legătură strânsă între punerea în aplicare în mod corespunzător a planului de acțiune și propunerea de reformă a PAC, în special în ceea ce privește aspectele referitoare la eligibilitatea suprafețelor și la anumite elemente de peisaj”. O asemenea legătură nu ar permite totuși să se considere că planul de acțiune ar fi ipso facto extins pentru a include aceste elemente. Planul de acțiune și reforma PAC ar fi două lucruri distincte. În aceeași scrisoare, Comisia ar include tot în mod unilateral în ceea ce ea numește „planul de acțiune revizuit” măsuri privind conformitatea sistemului proporțional și determinarea eligibilității anumitor tipuri de suprafețe. Totuși, Comisia nu ar avea competența să efectueze o astfel de modificare unilaterală a planului de acțiune.
49
Secundo, în comunicarea sa din 13 aprilie 2015, Comisia ar continua să includă, ca element esențial al planului de acțiune revizuit, elemente referitoare la aplicarea sistemului proporțional și la includerea unor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului care însă nu figurează în planul de acțiune, astfel cum a fost aprobat în luna noiembrie a anului 2013 sau în planul de acțiune revizuit din luna decembrie a anului 2014. Or, Comisia ar fi decis, întemeindu‑se pe „efectul combinat” al acestor pretinse deficiențe, că punerea în aplicare a planului de acțiune „nu ofer[ea] asigurarea rezonabilă necesară pentru o bună gestionare a ajutoarelor”.
50
Tertio, în scrisoarea Comisiei din 22 decembrie 2015, litigiul referitor la aplicarea sistemului proporțional și la includerea ca suprafață eligibilă a anumitor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului ar fi un aspect determinant al raționamentului Comisiei.
51
Quarto, deși, în decizia atacată, Comisia se întemeiază pe întârzierea pretins considerabilă în ceea ce privește evaluarea cererilor de ajutor, ea ar proceda astfel după ce a prezentat pe larg litigiul referitor la aplicarea sistemului proporțional și la includerea ca suprafață eligibilă a anumitor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului. În decizia atacată, Comisia face de asemenea referire la planul de acțiune „revizuit” din luna martie a anului 2015, în timp ce ultima revizuire datează din luna decembrie a anului 2014. Prin urmare, persistența acestui litigiu ar fi cea care ar fundamenta concluzia Comisiei potrivit căreia autoritățile franceze nu erau în măsură să pună în aplicare planul de acțiune.
52
În concluzie, Republica Franceză susține că litigiul de natură juridică referitor la aplicarea sistemului proporțional și la determinarea eligibilității anumitor tipuri de suprafețe diferă complet de litigiul referitor la deficiențele sistemului de control care a motivat planul de acțiune. Astfel, pe de o parte, planul de acțiune ar corespunde în esență unei activități tehnice de actualizare a unor elemente geografice pe baza cărora a fost elaborat SIPA. Pe de altă parte, odată cu reforma PAC, a devenit posibil să se prevadă eligibilitatea pentru ajutoare agricole a unei anumite proporții din suprafața în cauză sau să devină eligibile anumite suprafețe apte să găzduiască activități de creștere a animalelor chiar dacă pășunile nu erau predominante pe suprafețele respective, în cazul în care practicile ancorate în obiceiurile locului permiteau să se considere că aceste suprafețe erau adecvate pentru creșterea animalelor.
53
De altfel, pe de o parte, Republica Franceză amintește că reiese din cuprinsul dispoziției în litigiu că decizia atacată nu se poate întemeia numai pe demonstrarea faptului că autoritățile franceze nu au fost în măsură să pună în aplicare măsurile cuprinse în planul de acțiune. Comisia ar trebui să se întemeieze pe deficiențele punerii în aplicare a măsurilor cuprinse în planul de acțiune, iar nu pe un „ansamblu de deficiențe și lacune” invocate în general. Pe de altă parte, niciun element invocat de Comisie nu ar demonstra existența unei deficiențe în punerea în aplicare a măsurilor cuprinse în planul de acțiune. Astfel, în ceea ce privește actualizarea SIPA, care trebuia să fie operațională în anul 2016, potrivit planului de acțiune, sau în ceea ce privește controalele la fața locului și calcularea plăților, Comisia nu ar susține că aceste măsuri nu au fost puse în aplicare, ci s‑ar limita să afirme că întârzierile observate ar constitui o încălcare a angajamentelor asumate în planul de acțiune.
54
În ultimul rând, Republica Franceză arată că, deși este adevărat că alegerea de a aplica sistemul proporțional ar implica revizuirea sistemului de plăți și în special a SIPA, aceasta nu ar însemna că sistemul proporțional este indisociabil de punerea în aplicare a planului de acțiune sau că planul de acțiune poate fi considerat drept evolutiv. Modernizarea instrumentului care să permită să se determine suprafețele eligibile pentru a actualiza bazele de date considerate prea vechi ar trebui distinsă de revizuirea sa pentru a include un nou parametru provenit din reglementare. Aceste două acțiuni ar fi disociabile. Nu planul de acțiune ar fi cel care ar avea un caracter dinamic și evolutiv, ci instrumentul de determinare a suprafețelor eligibile.
55
Republica Portugheză arată, la rândul său, că decizia atacată se întemeiază pe un „plan de acțiune revizuit”, desemnat astfel de Comisie, care ar fi stabilit în mod unilateral termenii ca urmare a introducerii sistemului proporțional pus în aplicare de autoritățile franceze în conformitate cu articolul 10 din Regulamentul delegat nr. 640/2014. Or, punerea în aplicare a dispozițiilor din dreptul Uniunii referitoare la aplicarea unui sistem proporțional sau la determinarea eligibilității anumitor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului nu ar avea nicio legătură cu deficiențele sistemelor de control care se aflau la originea planului de acțiune. Decizia atacată ar încălca articolul 41 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013, întrucât necesitatea unor eventuale modificări ale SIPA, motivate prin introducerea sistemului proporțional, ar fi fost menționată după elaborarea planului de acțiune și nu ar fi făcut obiectul procedurii de verificare a conformității pentru a concluziona că elemente esențiale ale sistemului național de control lipseau sau erau inoperante din cauza gravității sau a persistenței deficiențelor constatate. Decizia atacată ar încălca și dispoziția în litigiu, întrucât aceasta nu ar fi întemeiată în mod specific pe angajamentele cuprinse în planul de acțiune pe care statul membru în cauză s‑a obligat să îl pună în aplicare, ci pe elemente care nu au legătură cu aceste angajamente, precum introducerea sistemului proporțional.
56
Pe de altă parte, Republica Portugheză invocă principiul protecției încrederii legitime. Făcând trimitere în această privință la punctele 71, 161 și 167 din Hotărârea din 22 iunie 2006, Belgia și Forum 187/Comisia (C‑182/03 și C‑217/03, EU:C:2006:416), Republica Portugheză susține că, în ipoteza în care Comisia și‑ar schimba aprecierea numai în temeiul unei aplicări mai riguroase a normelor juridice sau, precum în speță, extra legem, fără a acorda timpul necesar pentru a lua efectiv în considerare această schimbare de apreciere, aceasta ar reprezenta o încălcare a principiului respectiv. Republica Portugheză amintește de asemenea că legislația Uniunii trebuie să fie certă, iar aplicarea sa previzibilă pentru justițiabili. Principiul securității juridice ar impune ca orice act al instituțiilor care produce efecte juridice să fie clar, precis și adus la cunoștința persoanei interesate, astfel încât aceasta să poată cunoaște cu certitudine momentul de la care acest act există și începe să producă efecte juridice. Referindu‑se la punctul 124 din Hotărârea din 22 ianuarie 1997, Opel Austria/Consiliul (T‑115/94, EU:T:1997:3), Republica Portugheză consideră că imperativul securității juridice s‑ar impune cu rigoare atunci când este vorba despre un act care poate să implice consecințe financiare, precum în speță, pentru a permite persoanelor interesate să cunoască cu exactitate întinderea obligațiilor pe care le impune acestora.
57
Comisia contestă această argumentație făcând trimitere la istoricul cauzei. În esență, aceasta arată că, deși Republica Franceză invocă măsuri adoptate pentru a pune în aplicare planul de acțiune, această punere în aplicare a înregistrat întârzieri și deficiențe care justifică adoptarea deciziei atacate.
58
În speță, este necesar să se arate că, în decizia atacată, Comisia a suspendat plățile lunare către Republica Franceză în cadrul FEGA, în conformitate cu articolul 41 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013.
59
În considerentul (1) al deciziei atacate, Comisia a reamintit că această dispoziție îi permitea să suspende plățile lunare către un stat membru în ipoteza în care, pe de o parte, „unul sau mai multe dintre elementele esențiale ale sistemului național de control în cauză [nu existau] sau [erau] inoperante din cauza gravității sau a persistenței deficiențelor constatate” și, pe de altă parte, aceasta „[concluziona] că statul membru în cauză nu [era] în măsură să pună în aplicare măsurile necesare pentru a remedia situația în viitorul apropiat, în conformitate cu un plan de acțiune care conține indicatori clari de progres și care [urmau] a fi stabiliți cu consultarea sa”.
60
În această privință, trebuie amintit că procedura de suspendare nu are același obiect ca procedura de verificare a conformității. Astfel, procedura de suspendare permite Comisiei să suspende temporar plățile lunare către un stat membru în cadrul FEGA sau al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), în special în cazul unor deficiențe grave ale sistemelor naționale de control sau de recuperare a plăților neconforme. În schimb, procedura de verificare a conformității permite Comisiei să stabilească sumele care trebuie excluse în mod definitiv de la finanțarea de către Uniune atunci când cheltuielile din cadrul FEGA și al FEADR nu au fost efectuate în conformitate cu dreptul Uniunii. Contrar a ceea ce susțin Republica Franceză și Republica Portugheză, nu se poate deduce din existența unei proceduri de verificare care permite să se stabilească sumele care trebuie excluse de la finanțarea de către Uniune faptul că Comisia nu poate utiliza totuși, anterior sau concomitent, procedura de suspendare în ceea ce privește plățile lunare corespunzătoare unor astfel de sume. Astfel, articolul 41 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013 prevede în mod expres că suspendările prevăzute de această dispoziție nu aduc atingere aplicării articolelor 51 și 52 din Regulamentul nr. 1306/2013 privind verificarea și închiderea conturilor și verificarea conformității.
61
În plus, trebuie să se arate că, în cadrul procedurii de verificare a conformității, procedura de suspendare a plăților lunare oferă garanții procedurale statului în cauză pentru a‑i permite să își prezinte observațiile înainte de adoptarea unei decizii de suspendare a plăților. În prezenta cauză, Republica Franceză a fost astfel informată de două ori, prin comunicarea din 13 aprilie 2015 și prin comunicarea suplimentară din 20 mai 2016, cu privire la intenția Comisiei de a adopta o decizie de suspendare a plăților lunare pentru motivele prezentate în aceste comunicări. Republica Franceză a putut de asemenea să își prezinte observațiile în această privință la 24 aprilie 2015 și la 16 iunie 2016.
62
De asemenea, în ceea ce privește afirmațiile Republicii Franceze privind riscurile de încălcare a garanțiilor procedurale recunoscute statului în cauză în cadrul procedurii de verificare a conformității sau privind faptul că motivele prezentate de Comisie în vederea procedurii de suspendare ar fi împiedicat buna desfășurare a schimburilor de corespondență în cadrul procedurii de verificare a conformității, este necesar să se constate că astfel de afirmații, în plus nedovedite, intră sub incidența unei proceduri separate care nu face obiectul prezentei cauze. Aceasta este situația și în ceea ce privește aspectul privind plata sumelor lunare suspendate prin decizia atacată, invocat de Tribunal în măsura de organizare a procedurii din 26 ianuarie 2018, care, astfel cum subliniază Comisia, face obiectul procedurii de verificare a conformității.
63
În consecință și în primul rând, rezultă din ceea ce precedă că decizia atacată nu are ca obiect să excludă în mod definitiv sumele de la finanțarea de către Uniune și astfel să eludeze procedura de verificare a conformității, așa cum arată în esență Republica Franceză și Republica Portugheză, ci numai să suspende plățile lunare în conformitate cu procedura prevăzută în acest scop.
64
Pentru a putea adopta o decizie de suspendare a plăților lunare, Comisia trebuie, prin urmare, să se asigure că condițiile prevăzute la articolul 41 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013 sunt îndeplinite.
65
În speță, prima condiție necesară pentru a permite suspendarea plăților lunare este de a avea „unul sau mai multe dintre elementele esențiale ale sistemului național de control în cauză [care] nu există sau nu prezintă eficiență din cauza gravității sau persistenței deficiențelor constatate”.
66
În această privință, în considerentul (2) al deciziei atacate, Comisia a arătat că „mai multe audituri efectuate de Comisie au evidențiat probleme legate, printre altele, de [SIGC], de [SIPA], de controalele administrative încrucișate și de controalele la fața locului” și că „un plan de acțiune [a fost] elaborat de autoritățile franceze în noiembrie 2013 cu scopul de a remedia deficiențele din sistemul de gestiune și de control al ajutoarelor pe suprafață finanțat de [FEGA] [care] cuprindea, printre alte aspecte, actualizarea și îmbunătățirea calității informațiilor din SIPA în Franța”.
67
Astfel, prin scrisoarea din 14 mai 2013 (a se vedea punctul 3 de mai sus), Comisia a menționat probleme recurente referitoare printre altele la ajutoarele pe suprafață. Cele trei deficiențe principale identificate în acest domeniu erau următoarele:
–
primo, în ceea ce privește SIPA, suprafața maximă neeligibilă nu era actualizată din cauza vechimii fotografiilor utilizate și a unei interpretări incorecte a dispozițiilor normative privind elementele de peisaj (pâlcuri arbustive utilizate pentru pășunat, iazuri, pietriș);
–
secundo, în ceea ce privește controalele la fața locului, elemente de peisaj și zone neeligibile au fost considerate suprafețe eligibile (pâlcuri arbustive utilizate pentru pășunat, iazuri, pietriș, grădini, parcuri, zone de parcare, zone împădurite cum sunt pășunile exclusiv lemnoase);
–
tertio, în ceea ce privește calculul plăților și al sancțiunilor, au fost identificate calcularea incorectă a plăților, inexistența unei monitorizări a recuperărilor retroactive și, în unele cazuri, inexistența recuperării pentru plățile necuvenite.
68
Prin urmare și în al doilea rând, trebuie să se arate că Republica Franceză nu contestă în prezenta cauză că, referitor la mai multe elemente esențiale, sistemul său de control era inexistent din cauza gravității sau a persistenței deficiențelor constatate în cursul anilor care au precedat adoptarea planului de acțiune, în special în ceea ce privește „actualizarea și îmbunătățirea calității informațiilor din SIPA în Franța”. Aceste deficiențe au avut drept consecință faptul că elemente care nu erau eligibile pentru ajutorul pe suprafață au fost totuși luate în considerare, deși ar fi trebuit să fie excluse, atât inițial, pe baza SIPA, cât și ulterior, ca urmare a controalelor la fața locului sau a calculării plăților și a sancțiunilor. În mod concret, aceasta înseamnă că suprafețe care au fost declarate de beneficiarii ajutoarelor au inclus elemente care ar fi trebuit excluse în etapa cererii de ajutor, întrucât fotointerpretarea suprafeței respective a identificat aceste elemente sau la identificarea ulterioară a neeligibilității unor astfel de elemente.
69
Cea de a doua condiție impusă prin articolul 41 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013 pentru a permite suspendarea plăților lunare este ca Comisia să poată concluziona că „statul membru în cauză „nu [era] în măsură să pună în aplicare măsurile de remediere necesare în viitorul apropiat, în conformitate cu un plan de acțiune care conține indicatori clari de progres și care [urmau] a fi stabiliți cu consultarea Comisiei”.
70
În speță, pentru a remedia situația constatată de Comisie, Republica Franceză a elaborat planul de acțiune, care a fost transmis Comisiei prin scrisoarea din 13 noiembrie 2013. Planul de acțiune prevedea măsurile și etapele următoare.
71
Primo, în ceea ce privește SIPA, autoritățile franceze urmăreau să remedieze vechimea fotografiilor prin asigurarea respectării vechimii maxime a acestora și prin reînnoirea cât mai rapidă a captărilor de imagini. Autoritățile franceze au arătat în această privință că 100 % dintre fotografii datau de mai puțin de cinci ani în 2013. Un indicator de monitorizare trebuia să fie stabilit în luna decembrie a anului 2013, iar obiectivul era de a fi operațional în anul 2016.
72
În ceea ce privește interpretarea incorectă a dispozițiilor normative privind elementele de peisaj, autoritățile franceze au indicat că întăriseră deja instrucțiunile pentru a lua în considerare rezultatele controalelor efectuate în cursul anului 2012. Acestea vizau de asemenea includerea sistematică a rezultatelor controalelor la fața locului realizate începând cu anul 2013, obiectivul fiind ca agricultorii să își poată efectua declarațiile din anul 2014 cu un RPG complet actualizat cu rezultatele acestor controale.
73
Autoritățile franceze au precizat de asemenea ca studiau o ipoteză de fotointerpretare sistematică a noilor ortofotografii care trebuia să fie utilizată progresiv în campaniile 2012-2015 și cel târziu în 2016. Acestea au sugerat utilizarea bazei de date BD TOPO pentru a atinge diferite rezultate:
–
includerea bazei de date BD TOPO în sistemul de gestionare ar trebui să permită dezvoltarea unui control încrucișat cu privire la elementele artificiale pentru campaniile 2012 (prag de 5 ari) și 2013 (reducerea pragului la 2 ari), aceste elemente artificiale trebuind integrate în stratul suprafețelor neeligibile din RPG;
–
includerea în baza de date BD TOPO a tuturor elementelor artificiale din teritoriu fără limită de suprafață putea fi, la rândul său, reportată în 2015, ținând seama de suprafața redusă de suprapunere cu mai puțin de 2 ari (sub 800 de hectare în total), o decizie această privință urmând să fie adoptată în luna noiembrie a anului 2013 sau în luna decembrie a anului 2013;
–
includerea în SIGC a stratului „pădure” din baza de date BD TOPO, pentru a dezvolta un control încrucișat, era prevăzută pentru lunile octombrie 2013 sau noiembrie 2013 pentru o activitate care începe în campania 2014 ce poate fi continuată, în funcție de numărul de suprapuneri, în anul 2015 și cel târziu în anul 2016;
–
includerea în SIGC a stratului „suprafață de apă” și a pietrișului prezent în baza de date BD TOPO, pentru a dezvolta un control încrucișat, era prevăzută pentru luna decembrie a anului 2013 sau luna ianuarie a anului 2014, campania de exploatare a acestor straturi urmând a fi stabilită în funcție de rezultatele analizei tehnice și de numărarea suprapunerilor.
74
Pe de altă parte, autoritățile franceze s‑au angajat să îmbunătățească calitatea ortofotografiilor, ceea ce trebuia făcut pentru campania 2013 sau în luna aprilie a anului 2014 pentru începutul perioadei de declarare, să evalueze calitatea RPG, inclusiv noile straturi grafice, cu ocazia unui prim raport anual pregătit în primul semestru al anului 2014 pentru campania 2013 și să pregătească în anul 2014 un plan de informare și de asistență pentru agricultori în ceea ce privește calitatea declarațiilor.
75
Secundo, în ceea ce privește controalele la fața locului, autoritățile franceze au indicat punerea în aplicare a unei proceduri de verificare și de validare a ordinelor prefectorale înainte de semnarea lor și au făcut trimitere în rest la controlul încrucișat cu baza de date BD TOPO pus în aplicare progresiv pentru elementele artificiale și perene.
76
Tertio, în ceea ce privește calculul plăților și al sancțiunilor, autoritățile franceze au arătat că algoritmul de calcul al penalităților pentru ajutorul decuplat în caz de diferență ar fi revizuit în cadrul punerii în aplicare a reformei PAC în anul 2015, elaborarea fiind efectuată în cursul campaniei 2015 pentru o aplicare în toamna anului 2015, alte măsuri intervenind pentru a soluționa celelalte dificultăți în cursul campaniei 2013 și al campaniei 2014.
77
Prin scrisoarea din 28 noiembrie 2013 (a se vedea punctul 4 de mai sus), Comisia a indicat autorităților franceze că planul de acțiune putea „fi considerat definitiv”, arătând în același timp că, „în domeniul ajutoarelor pe suprafață, acțiunile propuse ar mai putea fi completate [și] detaliate în cursul punerii sale în aplicare”.
78
În consecință, este necesar să se sublinieze faptul că planul de acțiune putea fi, prin urmare, completat sau detaliat în cursul punerii sale în aplicare. În acest context, în considerentul (3) al deciziei atacate, Comisia a arătat:
„Rapoartele [preliminare] prezentate de autoritățile franceze și un audit efectuat de Comisie în noiembrie 2014 au evidențiat întârzieri importante în punerea în aplicare a unor puncte esențiale ale planului de acțiune, care pot avea efecte asupra gestionării anului 2015. În consecință, planul de acțiune inițial a fost revizuit în martie 2015.”
79
Astfel, prin scrisoarea din 22 decembrie 2014 (a se vedea punctul 7 de mai sus) Comisia a comunicat autorităților franceze constatările sale privind stadiul planului de acțiune. Aceasta a arătat următoarele:
–
„progresele înregistrate în ceea ce privește [p]lanul de acțiune […] nu corespund pe deplin realității. De exemplu, astfel cum a fost clarificat de autoritățile franceze, vechimea medie a stratului «clădiri» trebuie majorată cu doi ani pentru fiecare departament (stratul este integrat începând din anul 2012), ceea ce înseamnă că pentru anul 2014 ortofoto[grafiile] utilizate pentru actualizarea RPG au mai mult de [cinci] ani”;
–
„[e]stimarea pentru întregul teritoriu a volumelor de anomalii generate de încrucișarea RPG cu stratul «clădiri» și «vegetație» la pragul de 0 ari nu este furnizată în prezent (activitate care, potrivit [p]lanului de acțiune, ar fi trebuit finalizată în anul 2013 pentru «clădiri» și în anul 2014 pentru stratul «vegetație»)”;
–
„[î]n [baza de date] BD TOPO, deficiențele și elementele care lipsesc (în delimitarea elementelor din straturile «vegetație» și «clădiri») au fost constatate, ceea ce are drept consecință nedeclanșarea unor alerte pentru soluționarea eventualelor suprapuneri, în special în ceea ce privește construcțiile de peste 2 ari și vegetația de peste 50 ari (potrivit pragurilor stabilite de autoritățile franceze)”;
–
„[i]mpactul financiar al suprapunerilor confirmate, la pragul descris, nu a fost calculat încă de autoritățile franceze. Potrivit explicațiilor furnizate, pentru pragurile în discuție plățile sunt oprite în caz de suprapunere”;
–
„tratarea suprafețelor «clădiri» și «vegetație» sub 2 ari și, respectiv, sub 50 de ari urmează să fie soluționată, iar impactul financiar calculat. La aceasta se adaugă amânarea integrării straturilor «apă» și «elemente liniare» în anul 2015, contrar celor prevăzute inițial (vara anului 2014 pentru elementele liniare și sfârșitul anului 2014 pentru suprafețele de apă)”;
–
„vizitele pe teren au demonstrat că suprafețe admise ca eligibile pentru sprijin direct din primul pilon nu respectau dispozițiile normative ale Uniunii Europene. Situația se prezintă astfel în special în cazul pășunilor permanente și al landelor care pot fi utilizate pentru pășunat […] Prin extensie, ordinele prefectorale și/sau punerea în aplicare a acestora nu este în conformitate cu legislația Uniunii Europene”.
80
În această scrisoare, Comisia a indicat de asemenea că, având în vedere constatările prezentate mai sus, stadiul actual al planului de acțiune și succesul acestuia nu puteau fi confirmate. Prin urmare, Comisia a subliniat că serviciile sale au reținut faptul că autoritățile franceze au dezvoltat o abordare alternativă care ar trebui, în parte, să rezolve problemele identificate. Astfel în opinia Comisiei, „adoptarea unui plan de acțiune revizuit [era] necesară”.
81
În consecință, Comisia a solicitat autorităților franceze să comunice un astfel de plan, care trebuia să cuprindă cel puțin următoarele elemente: „indicarea precisă a termenelor (lună și an); [i]ntegrarea directă în [instrumentul de gestionare] ISIS a informațiilor primite de la IGN, redesenarea loturilor; corecta fotointerpretare a terenului agricol, în conformitate cu dispozițiile normative aplicabile începând cu anul 2015, [cu precizarea că, având în vedere] rezultatele vizitelor pe teren obținute [ca] urmare [a] misiunii, implementarea unei proporții pentru fiecare parcelă de pășune/lande care pot fi utilizate pentru pășunat trebuie luată în considerare de autoritățile franceze”.
82
În concluzie, Comisia a indicat că „[se dovedea] indispensabilă remedierea acestor deficiențe înainte de punerea în aplicare a campaniei 2015 (aprilie 2015), în special în ceea ce privește problemele sistemice de interpretare legală”. Comisia preciza, în această privință, că „nerespectarea [ar] fi considerată în lumina articolului 41 [alineatul 2 litera (b) din Regulamentul nr.] 1306/2013, care prevede că nepunerea în aplicare a unui plan de acțiune poate conduce la reducerea/suspendarea plăților”. În consecință, Comisia arăta că „următorul raport intermediar care urma să fie transmis […] [la] sfârșitul [lunii] ianuarie 2015 [trebuia] să includă modificările necesare”.
83
Prin scrisoarea din 23 decembrie 2014 (a se vedea punctul 8 de mai sus), autoritățile franceze au comunicat Comisiei „elementele așteptate referitoare la punerea în aplicare a [planului de acțiune] în anul 2014 și la continuarea acestuia în anul 2015”.
84
Cu titlu introductiv, autoritățile franceze au amintit că planul de acțiune era prevăzut pentru campaniile 2014 și 2015, ceea ce însemna că s‑ar încheia la momentul plăților efectuate pentru anul 2015.
85
În ceea ce privește actualizarea RPG, autoritățile franceze au indicat că erau în curs de desfășurare lucrări pentru a asigura, prin fotointerpretare și încrucișare cu bazele de date privind suprafețele ale Institut national de l’information géographique et forestière (IGN), că toate suprafețele neeligibile pentru ajutoare sunt excluse din baza de calcul al suprafețelor care pot beneficia de plăți. Modalitățile de realizare a acestor lucrări au fost detaliate. Aceste lucrări ar trebui să stabilească suprafețele eligibile pentru ajutoarele din cadrul PAC, dar și „zonele de interes ecologic (ZIE)” în cadrul viitoarei plăți pentru ecologizare. Autoritățile franceze au arătat faptul că calendarul era „extrem de restrictiv”, întrucât lucrările trebuiau să fie realizate în termenele compatibile cu campania 2015. Ele au reținut faptul că aceste lucrări erau de o „amploare uriașă având în vedere numărul de dosare PAC care trebuiau evaluate [, respectiv] 80 % din dosarele PAC depuse în anul 2014, adică mai mult de 300000 din 372000”. Ca obiective provizorii pentru livrarea straturilor grafice, autoritățile franceze au anunțat următorul calendar: luna ianuarie a anului 2015 pentru conturarea loturilor; luna martie a anului 2015 pentru suprafețele neagricole în cadrul loturilor și luna iunie a anului 2015 pentru suprafețele neagricole adiacente loturilor. Pe de altă parte, autoritățile franceze au arătat că „una dintre dificultățile de punere în aplicare a acestui proiect pe doi ani [era] legată de faptul că, [în] urma [unor] decizii referitoare la reforma PAC, normele în materie de eligibilitate a suprafețelor la plățile directe [au] trebuit să evolueze”.
86
Pentru aceste motive, autoritățile franceze au indicat de asemenea Comisiei că au decis să lanseze o revizuire completă a RPG pentru anul 2015. Ele au precizat în această privință că, integrând rezultatele planului de acțiune, mecanismul pus în aplicare în anul 2015 nu ar mai utiliza straturile din baza de date BD TOPO, ci straturi grafice specifice elaborate de IGN pentru necesitățile PAC. Autoritățile franceze au concluzionat astfel: „Cu alte cuvinte, planul [de acțiune care va fi pus în aplicare în] anul 2015 nu va fi simpla reluare a planului [de acțiune care a fost pus în aplicare în anul] 2014 (prin reducerea pragurilor), ci un nou exercițiu exhaustiv de fotointerpretare care va conduce la construirea acestor straturi grafice”.
87
Elementele conținute în scrisoarea din 23 decembrie 2014 au fost completate de al cincilea raport intermediar, transmis Comisiei de autoritățile franceze la 30 ianuarie 2015 (a se vedea punctul 8 de mai sus). În acest raport, autoritățile franceze intenționau să ofere răspunsuri la scrisoarea Comisiei din 22 decembrie 2014 și să comunice elemente noi.
88
În ceea ce privește punerea în aplicare a planului de acțiune în anul 2014, autoritățile franceze aminteau că s‑au angajat să finalizeze partea RPG din acest plan în „doi (sau trei) ani: campaniile 2014 și 2015 (și 2016)”. Astfel, în anul 2014, ele au decis să trateze în mod prioritar ceea ce reprezenta potențial cel mai mare risc financiar pentru FEGA: stratul „clădiri” de peste 2 ari și stratul „vegetație” de peste 50 de ari. Elementele care nu au fost abordate în anul 2014 urmau să fie integrate în planul de acțiune pus în aplicare în anul 2015.
89
În ceea ce privește punerea în aplicare „a unui plan de acțiune revizuit pentru anul 2015”, autoritățile franceze, pe de o parte, au precizat că au luat act de „validarea de principiu a serviciilor Comisiei” și, pe de altă parte, au amintit „informațiile deja transmise pe această temă ([la] 23 decembrie [2014])”. În ceea ce privește interpretarea dispozițiilor normative referitoare la elementele de peisaj și la eligibilitatea anumitor suprafețe, autoritățile franceze au comunicat de asemenea Comisiei „opțiunea lor, în temeiul articolului 10 din Regulamentul delegat nr. 640/2014, de a aplica un sistem proporțional pentru a stabili suprafața eligibilă a pășunilor permanente”, precum și metoda vizată în acest scop, care cuprindea printre altele o grilă de prorată națională cu cinci categorii.
90
În ultimul rând, autoritățile franceze aminteau propunerea lor de a organiza la Paris (Franța) o reuniune tehnică cu reprezentanți ai serviciilor Comisiei în vederea prezentării „noilor modalități din planul de acțiune […] care [urmau să fie] puse în aplicare în 2015”.
91
Prin scrisoarea din 17 februarie 2015 (a se vedea punctul 9 de mai sus), Comisia a solicitat clarificări cu privire la mai multe aspecte referitoare la punerea în aplicare a planului de acțiune preconizate de autoritățile franceze în scrisoarea lor de transmitere a celui de al cincilea raport intermediar din 30 ianuarie 2015. Astfel, Comisia menționa că trebuia să cunoască impactul financiar și data la care urmau să fie finalizate cifrele în ceea ce privește stratul „clădiri” mai mic de 2 ari, stratul „vegetație” mai mic de 50 de ari și elementele „apă” și „liniare”.
92
În această scrisoare din 17 februarie 2015, Comisia indica de asemenea că considera, având în vedere datele obținute în cadrul auditului realizat în luna noiembrie a anului 2014, că tehnica de fotointerpretare nu era în conformitate cu reglementarea în ceea ce privește elementele de peisaj și eligibilitatea anumitor suprafețe. Comisia a subliniat de asemenea că grila de prorată națională cu cinci categorii, precum și aspectul eligibilității suprafețelor, precum pâlcurile arbustive sau iazurile, trebuiau clarificate, că în caz de îndoială trebuiau efectuate vizite pe teren și că un „plan de acțiune revizuit” trebuia transmis rapid pentru a detalia obiectivele și criteriile.
93
Prin scrisoarea din 25 februarie 2015 (a se vedea punctul 9 de mai sus), Comisia a comunicat autorităților franceze mai multe elemente referitoare la rezultatele unei investigații efectuate în Franța în ceea ce privește anii 2013 și 2014, din care ar reieși că SIPA prezenta lacune legate de vechimea ortofotografiilor și de o fotointerpretare deficitară. Comisia a arătat de asemenea că existau probleme legate de definirea suprafețelor eligibile în ceea ce privește elementele de peisaj și particularitățile topografice, precum și „landele care pot fi utilizate pentru pășunat”, că controalele la fața locului erau ineficiente și că existau probleme în ceea ce privește calculul plăților și al sancțiunilor, precum și recuperarea retroactivă.
94
Prin scrisoarea din 12 martie 2015 (a se vedea punctul 9 de mai sus), autoritățile franceze au transmis Comisiei planul de acțiune cuprinzând „diferite actualizări”. Acest document, intitulat „Plan de acțiune […] – Obiectivul calendarului campaniei PAC 2015”, cuprindea trei rubrici intitulate „SIPA/RPG – Reducerea vechimii ortofotografiilor”, „SIPA/RPG – Efectuarea unei evaluări a calității RPG” și „Modificarea gestionării RPG și armonizarea cu controalele la fața locului”. Printr‑o nouă notă a autorităților franceze, din 30 martie 2015 (a se vedea punctul 9 de mai sus), s‑au comunicat Comisiei elemente suplimentare.
95
Examinarea modificărilor aduse planului de acțiune permite să se constate că termenele prevăzute pentru diferitele acțiuni avute în vedere erau cuprinse între 15 ianuarie 2015, în ceea ce privește livrarea noilor ortofotografii pentru constituirea RPG 2015, și sfârșitul anului 2015, pentru efectuarea plăților.
96
Prin urmare și în al treilea rând, reiese din cele ce precedă că acțiunile prevăzute inițial în planul de acțiune aprobat în luna noiembrie a anului 2013 au fost ulterior revizuite în cursul punerii sale în aplicare pentru a ține seama printre altele de dificultățile întâmpinate de autoritățile franceze în ceea ce privește utilizarea bazei de date BD TOPO. În special, întrucât nu au fost în măsură să pună în aplicare măsurile necesare pentru remedierea situației referitoare la deficiențele constatate în ceea ce privește actualizarea îmbunătățirii SIPA, în campania 2013 sau în campania 2014, autoritățile franceze s‑au angajat să le pună în aplicare cu ocazia campaniei 2015.
97
În acest context, Republica Franceză nu poate fi urmată în argumentația sa atunci când susține că este important să se arate că angajamentul său în cadrul planului de acțiune a fost finalizarea acestuia în anul 2016. Astfel cum reiese din cele ce precedă, mai mulți indicatori menționați de planul de acțiune prevedeau o punere în aplicare eșalonată în timp în considerarea unor obiective care trebuiau atinse la încheierea fiecărei campanii. Prin urmare, punerea în aplicare era progresivă și nu era condiționată numai de realizarea obiectivelor în anul 2016.
98
În special, în ceea ce privește modificările aduse planului de acțiune în cadrul revizuirilor referitoare legate, pe de o parte, de dificultățile întâmpinate de autoritățile franceze cu privire la utilizarea bazei de date BD TOPO și, pe de altă parte, de posibilitățile oferite de intrarea în vigoare a dispozițiilor referitoare la aplicarea sistemului proporțional și de includerea ca suprafețe eligibile a anumitor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului, este necesar să se arate că accentul a fost pus pe punerea în aplicare a acestor măsuri cu ocazia campaniei 2015.
99
Pentru a susține punerea necorespunzătoare în aplicare a planului de acțiune, Comisia a arătat în considerentele (3)-(7) ale deciziei atacate următoarele:
„(3)
[…] Un audit al Comisiei efectuat în martie 2015 a confirmat că subzistă încă deficiențe majore în ceea ce privește punerea în aplicare a planului de acțiune.
(4)
În consecință, în conformitate cu articolul 41 alineatul (2) al patrulea paragraf din Regulamentul […] nr. 1306/2013, Comisia a informat Franța, prin scrisoarea din 13 aprilie 2015, în legătură cu intenția sa de a reduce sau de a suspenda plățile lunare în lipsa transmiterii unor informații suplimentare sau dacă aceste informații suplimentare nu au fost satisfăcătoare. Franța a răspuns prin scrisoarea din 7 mai 2015, indicând că fuseseră puse în aplicare acțiuni corective cu obiectivul de a finaliza planul de acțiune în anul 2015.
(5)
Deficiențele menționate în scrisoarea din 13 aprilie 2015 priveau, printre alte elemente, modul în care Franța a instituit sistemul proporțional pentru a evalua suprafața maximă eligibilă pentru pășunile permanente, în temeiul articolului 10 din Regulamentul delegat […] nr. 640/2014 […], care nu era în conformitate cu recomandările din orientările Comisiei și care prezenta riscuri semnificative în ceea ce privește gestiunea și controlul; determinarea eligibilității anumitor tipuri de suprafețe, în special cele cu o densitate semnificativă de arbori și/sau cu resurse reduse de iarbă, de exemplu suprafețe acoperite cu castani, cu ferigi sau parcele care au o prorată mai mică de 50 %; modul în care Franța va putea gestiona anomaliile legate, de exemplu, de determinarea proratei pentru eligibilitatea pășunilor permanente, precum și determinarea suprafețelor de interes ecologic (SIE) în cadrul ecologizării. În general, s‑a arătat că planul de acțiune nu fusese încă pus în aplicare pentru motivul că suprafețele înregistrate în SIPA nu dispuneau toate de o suprafață maximă eligibilă stabilită în conformitate cu cerințele de reglementare. S‑a solicitat autorităților franceze să remedieze toate punctele menționate în scrisoare înainte de 16 octombrie 2015.
(6)
Toate elementele menționate și în special termenele și deficiențele în actualizarea și îmbunătățirea SIPA în Franța au provocat în fapt consecințe negative semnificative pentru gestionarea cererilor de ajutor aferente anului 2015, în special în ceea ce privește punerea la dispoziția beneficiarului a informațiilor necesare referitoare la suprafața maximă eligibilă și la suprafețele neagricole, inclusiv SIE.
(7)
Un raport de monitorizare transmis de Franța la 9 octombrie 2015 și un nou audit efectuat de Comisie în cursul săptămânii care a început la 30 noiembrie 2015 au permis să se concluzioneze că există încă o întârziere considerabilă în ceea ce privește soluționarea administrativă a dosarelor de cereri de ajutor, notificarea fermierilor în legătură cu datele provenite din declarațiile lor, calcularea suprafețelor eligibile și a SIE, soluționarea anomaliilor rezultate în urma controalelor administrative și la fața locului, vizitele rapide pe teren în scopul de a evalua eligibilitatea pășunilor permanente și a controalelor la fața locului. Aceste întârzieri au fost ulterior confirmate de un audit efectuat de Comisie în perioada 11-15 aprilie 2016. Astfel, controalele la fața locului nu vor fi finalizate decât cel mai devreme în iulie 2016, ceea ce afectează eficiența lor și, prin urmare, efectul util al acestora, în special în cazul în care există îndoieli cu privire la eligibilitatea suprafețelor sau la respectarea cerințelor legate de diversificarea culturilor în cadrul ecologizării. Aceasta confirmă că obiectivele planului de acțiune nu vor putea fi atinse în viitorul imediat, ceea ce nu oferă asigurarea rezonabilă necesară cu privire la buna gestionare a ajutoarelor și la legalitatea și conformitatea plăților aferente anului 2015. În plus, aceste întârzieri afectează și stabilirea valorii finale a drepturilor la plată, care ar fi trebuit realizată cel mai târziu până la 1 aprilie 2016, în conformitate cu articolul 18 din Regulamentul delegat […] nr. 639/2014 […], precum și executarea plăților propriu‑zise. În consecință, o suspendare a plăților este adecvată.”
100
Examinarea diferitor documente citate în decizia atacată și care au fost menționate la punctele 69-98 de mai sus permite să se stabilească punerea în aplicare necorespunzătoare a planului de acțiune menționată în acestea. Astfel, din cuprinsul acestor documente reiese că, așa cum susține Comisia, întârzierile și deficiențele identificate în actualizarea SIPA și în îmbunătățirea sa au determinat consecințe negative semnificative pentru gestionarea cererilor de ajutor aferente anului 2015, în special în ceea ce privește punerea la dispoziția beneficiarului a informației necesare referitoare la suprafața maximă eligibilă și la suprafețele neagricole.
101
Astfel, contrar angajamentelor adoptate pentru prima dată în planul de acțiune aprobat în luna noiembrie a anului 2013 și reînnoite cu ocazia modificărilor aduse planului de acțiune, ca urmare a dificultăților întâmpinate de autoritățile franceze în ceea ce privește utilizarea bazei de date BD TOPO și a oportunităților oferite de intrarea în vigoare a dispozițiilor prevăzute de reforma PAC, autoritățile franceze nu au fost în măsură să pună în aplicare aceste angajamente într‑un mod satisfăcător cu ocazia campaniei 2015.
102
Pentru motivele arătate în diferitele documente menționate în decizia atacată și care au fost prezentate la punctele 69-98 de mai sus, Comisia a considerat în mod întemeiat că deficiențele constatate au generat întârzieri și dificultăți în desfășurarea corespunzătoare a campaniei 2015, în pofida angajamentelor asumate în acest sens de autoritățile franceze.
103
Astfel, rezultă din constatările efectuate de Comisie, în comunicarea sa din 13 aprilie 2015, că persistau o serie de întrebări în ceea ce privește punerea în aplicare a planului de acțiune, în special în ceea ce privește „modalitățile de gestionare a cererilor de ajutor în anul 2015”. Comisia a arătat în această privință că „persist[a] o reală incertitudine cu privire la suprafața la care [făcea] referire cererea de ajutor și cu privire la care agricultorul [se obliga]”, iar aceasta ca urmare a calității și a cantității informațiilor pe care beneficiarul urma să le primească din partea administrației pentru a putea depune cererea sa de ajutor. Comisia a arătat și că, pentru acest motiv, era dificil să se stabilească „în ce măsură agenția de plăți [urma] să poată gestiona numeroasele anomalii care [urmau] să apară ca urmare a soluționării administrative a dosarelor” și că „distribuirea și alocarea drepturilor la plată risc[au] să fie afectate, cu consecințe potențiale pentru campaniile ulterioare”.
104
De asemenea, în scrisoarea sa din 22 decembrie 2015 (a se vedea punctul 20 de mai sus), Comisia a amintit că autoritățile franceze s‑au angajat să pună în aplicare acțiunile stabilite în planul de acțiune revizuit înainte de sfârșitul anului 2015. Comisia a susținut în această privință că, precizând cu ocazia misiunii efectuate în Franța la 1 decembrie 2015 că aceste acțiuni nu ar putea fi finalizate decât în luna aprilie a anului 2016 sau în luna mai a anului 2016, autoritățile franceze întârziau pentru a doua oară punerea în aplicare a planului de acțiune. Or, potrivit Comisiei, astfel de întârzieri aveau drept consecință menținerea unor deficiențe în actualizarea SIPA și existența unui număr semnificativ de anomalii care trebuiau soluționate.
105
În sfârșit, în comunicarea suplimentară din 20 mai 2016 adoptată în urma unei misiuni de audit desfășurate în Franța în luna aprilie a anului 2016, Comisia a arătat că existau „noi întârzieri”, în special pentru „stabilirea definitivă a valorii și a numărului de drepturi la plată, […] efectuarea unor vizite rapide și a unor controale la fața locului, pe baza căreia efectuarea plăților pentru campania 2015 [era] luată în considerare numai după iunie 2016”. Comisia era preocupată și de faptul că „întârzierile înregistrate afectează de asemenea realizarea corectă a controalelor la fața locului și plățile campaniei 2016”.
106
Niciun argument prezentat de Republica Franceză nu este de natură să repună în discuție această concluzie. Astfel, pe lângă faptul că Republica Franceză invocă faptul că, în final, și‑a îndeplinit angajamentele, ceea ce nu poate să împiedice Comisia, în scopul deciziei atacate, să sublinieze întârzierile față de termenele avute în vedere și consecințele acestora, Republica Franceză se limitează în esență să susțină că decizia atacată se întemeiază pe un litigiu de natură juridică între ea și Comisie în ceea ce privește aplicarea sistemului proporțional și determinarea eligibilității anumitor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului.
107
Or, deși se dovedește efectiv că, astfel cum subliniază Republica Franceză, aplicarea sistemului proporțional și determinarea eligibilității anumitor pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului nu figurează printre indicatorii de progres prevăzuți în planul de acțiune, atât în versiunea sa inițială, cât și în versiunea sa revizuită, observațiile Comisiei referitoare la aceste două aspecte au fost menționate în decizia atacată numai cu titlu incident, în cadrul unei enumerări a diferitor deficiențe relevate [a se vedea decizia atacată, considerentul (5)].
108
Astfel cum reiese din decizia atacată și în special din considerentele (6) și (7), precum și din documentele menționate în decizia respectivă, Comisia era în măsură să considere că, în anul 2015, planul de acțiune nu a fost pus în aplicare ca urmare a întârzierilor și a deficiențelor în actualizarea și îmbunătățirea SIPA și că această deficiență a determinat consecințe negative semnificative pentru gestionarea cererilor aferente anului respectiv. Prin urmare, Comisia putea să concluzioneze în mod valabil că Republica Franceză nu era în măsură să pună în aplicare măsurile necesare pentru remedierea situației în viitorul apropiat.
109
În ceea ce privește argumentele prezentate de Republica Portugheză în susținerea motivelor întemeiate pe încălcarea principiului protecției încrederii legitime și pe încălcarea principiului securității juridice, trebuie să se constate că astfel de motive nu au fost invocate de Republica Franceză în cererea introductivă, în care se invocă cu titlu principal încălcarea articolului 41 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013 și, cu titlu subsidiar, încălcarea principiului proporționalității. În consecință, nu este necesar să se răspundă la aceste motive care sunt inadmisibile, întrucât un intervenient nu poate invoca un motiv care nu a fost invocat de reclamant (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 iunie 1998, British Airways și alții/Comisia, T‑371/94 și T‑394/94, EU:T:1998:140, punctul 75).
110
Rezultă din ceea ce precedă că Republica Franceză, susținută de Republica Portugheză, nu este îndreptățită să susțină că decizia atacată încalcă articolul 41 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013.
111
Prin urmare, primul motiv trebuie respins.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității
112
Cu titlu subsidiar, Republica Franceză solicită anularea deciziei atacate pentru încălcarea principiului proporționalității. Aceasta amintește mai întâi că, în decizia atacată, Comisia a decis să suspende plățile către Republica Franceză „la nivelul a 3 % din totalul plăților lunare aferente ajutoarelor decuplate legate de suprafață pentru anul 2015, corespunzătoare cheltuielilor efectuate în fiecare lună de Republica Franceză în perioada cuprinsă între luna iulie 2016 și luna iulie 2017 inclusiv”. Republica Franceză subliniază de asemenea că, pentru a justifica această rată de 3 %, Comisia a constatat, pe de o parte, că o corecție de 5 % corespundea corecției aplicabile în cadrul procedurii de verificare a conformității în caz de deficiențe în controalele esențiale și, pe de altă parte, că trebuia de asemenea să se țină seama de o serie de măsuri adoptate de Republica Franceză pentru a remedia situația.
113
În acest context, Republica Franceză subliniază că ea nu contestă modalitățile de stabilire a ratei de suspendare a plăților lunare reținute de Comisie, ci „baza de calcul a suspendării”, „și anume ansamblul plăților lunare referitoare la ajutoarele legate de suprafață aferente anului 2015”. Astfel, decizia atacată ar fi întemeiată în esență pe persistența litigiului dintre Comisie și autoritățile franceze cu privire la aplicarea normelor referitoare la prorata și la includerea anumitor suprafețe ca pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului. Pe de o parte, totuși, ansamblul suprafețelor vizate de RPG ar fi evaluat la aproximativ 27 de milioane de hectare, iar pășunile permanente cărora li se poate aplica sistemul proporțional sau care pot fi declarate eligibile în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului ar corespunde doar unei părți reduse din totalul suprafețelor eligibile pentru ajutor agricol. Pe de altă parte, ansamblul pășunilor permanente ar fi evaluat la 8,6 milioane de hectare, iar acest ansamblu ar corespunde unor realități disparate. În esență, acest ansamblu ar fi constituit din pășuni acoperite cu iarbă care ar fi, prin urmare, vădit eligibile fără a fi nevoie să se aplice sistemul proporțional sau să se verifice dacă există o practică de pășunat ancorată în obiceiul locului în pofida resurselor de iarbă reduse. Suprafețele vizate de sistemul proporțional sau de o declarație de eligibilitate în conformitate cu practicile ancorate în obiceiul locului s‑ar ridica, prin urmare, la maximum aproximativ 520000 de hectare în anul 2015, adică aproape 2 % din totalul suprafețelor vizate de RPG, dat fiind faptul că, în anul 2015, 500283 de hectare au fost declarate ca suprafețe pastorale lemnoase, iar 20852 de hectare au fost declarate ca suprafețe acoperite cu stejar și cu castan întreținute cu porcine sau cu rumegătoare mici. În consecință, decizia atacată ar trebui să aplice o rată de 3 % numai la o bază de calcul care corespunde la 2 % din totalul plăților lunare aferente cheltuielilor efectuate în fiecare lună de Republica Franceză în perioada cuprinsă între luna iulie a anului 2016 și luna iunie a anului 2017 inclusiv.
114
Pe de altă parte, ca răspuns la argumentul potrivit căruia Comisia putea să invoce nu numai o deficiență în punerea în aplicare a planului de acțiune, ci și o deficiență a sistemului de plată în ansamblul său, Republica Franceză susține că un astfel de argument este neîntemeiat în fapt. De asemenea, în răspunsul adresat Comisiei care afirmă că autoritățile franceze ar fi trebuit să ridice problema încălcării principiului proporționalității în răspunsul lor la comunicarea suplimentară din 20 mai 2016, Republica Franceză arată că nicio normă nu prevede o astfel de obligație.
115
Republica Portugheză susține de asemenea că decizia atacată încalcă principiul proporționalității pentru motivul că vizează ansamblul plăților lunare, iar nu doar pe cele care se referă la suprafețele care fac obiectul sistemului proporțional. Astfel, o decizie de suspendare a plăților lunare ar avea drept obiectiv evitarea unui risc în ceea ce privește plățile viitoare și, ca urmare a acestui fapt, ar trebui să corespundă aproximativ cuantumului cheltuielilor considerate neconforme. În caz contrar, plăți care nu au nicio legătură cu neregulile ar putea fi de asemenea suspendate, ceea ce ar repune în discuție finanțarea cheltuielilor din PAC. Or, în decizia atacată, Comisia s‑ar fi limitat să aplice o suspendare a plăților corespunzătoare unei rate forfetare de 3 % fără a evalua cuantumul cheltuielilor considerate neconforme. Făcând referire la raportul special intitulat „Auditul procedurii de verificare și validare a conturilor”, întocmit în anul 2010 de Curtea de Conturi Europeană, Republica Portugheză apreciază că corecțiile forfetare ar trebui, în consecință, să fie întemeiate prin analogie pe o estimare precisă a prejudiciului financiar cauzat în fond.
116
Cu titlu introductiv, Comisia arată că decizia atacată nu se întemeiază numai pe neluarea în considerare a sistemului proporțional. Motivele menționate în decizia respectivă ar fi mai numeroase. Deficiențele constatate ar afecta toate suprafețele, iar nu numai pe cele ale pășunilor permanente. Prin urmare, plățile afectate nu ar fi numai cele care privesc determinarea suprafețelor eligibile cu sistemul proporțional, „ci toate suprafețele, respectiv [cele] 8,6 milioane de hectare de pășuni permanente”. În plus, riscul menționat nu ar afecta în același mod toate suprafețele și, printre altele, pentru acest motiv a fost decisă o rată de 3 %, în loc de o rată de 5 %. Comisia susține de asemenea că Republica Franceză ar fi putut și ar fi trebuit să ridice problema încălcării principiului proporționalității în etapa procedurii administrative. Or, ca urmare a comunicării suplimentare din 20 mai 2016, care expunea în mod clar care va fi baza de calcul a suspendării plăților și rata aplicabilă, respectiv cea de 3 %, Republica Franceză nu ar fi menționat acest aspect în răspunsul său din 16 iunie 2016.
117
Comisia amintește de asemenea că dificultatea pe care o întâmpina era aceea de identificare a suprafețelor eligibile. SIPA era afectat de asemenea deficiențe încât nu era posibil să se precizeze suprafețele eligibile, ceea ce determina un risc financiar important pentru FEGA. De asemenea, având în vedere deficiențele constatate, Comisia nu ar fi fost în măsură să calculeze suprafețele în cauză, iar Republica Franceză nu i‑ar fi transmis informații în acest sens în răspunsul său din 16 iunie 2016. În plus, baza de calcul a suspendării și rata de suspendare ar fi fost calculate în conformitate cu metodologia prevăzută în Comunicarea C(2015) 3675 final a Comisiei referitoare la Orientările privind calcularea corecțiilor financiare în cadrul procedurilor de verificare a conformității și de verificare financiară a conturilor. Autoritățile franceze ar fi putut, la fel cum o puteau face în cadrul unei proceduri de verificare a conformității, să prezinte elemente obiective care să permită să se demonstreze că pierderea maximă pentru FEOGA era limitată la o sumă mai mică decât cea care ar rezulta din aplicarea unei rate forfetare inferioare celei propuse, însă nu ar fi făcut acest lucru.
118
Este necesar să se arate că dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că principiul proporționalității, ca principiu general al dreptului Uniunii, impune ca actele instituțiilor Uniunii să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite de reglementarea în cauză. Astfel, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (a se vedea Hotărârea din 6 noiembrie 2014, Grecia/Comisia, T‑632/11, nepublicată, EU:T:2014:934, punctul 59 și jurisprudența citată).
119
În această privință, reiese din articolul 41 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1306/2013 că un act de punere în aplicare adoptat de Comisie pentru a suspenda plățile lunare către un stat membru se aplică „cheltuielilor relevante efectuate de agenția de plăți în cadrul căreia există deficiențe, pentru o perioadă care urmează să fie stabilită […] și care nu poate depăși douăsprezece luni”. Articolul 41 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013 precizează de asemenea în mod expres că un astfel de act de punere în aplicare se aplică „în conformitate cu principiul proporționalității”.
120
În această privință, spre deosebire de ceea ce susține Comisia, posibilitatea unui stat membru de a invoca în fața instanței Uniunii o încălcare a principiului proporționalității nu necesită ca acesta să invoce în prealabil o astfel de critică în fața Comisiei cu ocazia procedurii administrative care precedă adoptarea unui act de punere în aplicare emis pentru a suspenda plăți lunare. Astfel, în dreptul Uniunii nu există nicio normă care să impună unui stat membru, sub sancțiunea decăderii, să ridice probleme de drept în cursul procedurii administrative în fața Comisiei (a se vedea prin analogie Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza Archer Daniels Midland/Comisia, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, punctul 123). Astfel cum reiese din articolul 41 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013, Comisiei îi revine obligația de a respecta principiul proporționalității și revine instanței Uniunii să verifice acest aspect, dacă i se solicită, astfel cum este cazul în prezenta speță. Comisia trebuie să adopte o decizie definitivă conformă cu dreptul, independent de exercitarea efectivă de către destinatarul acestei decizii a dreptului la apărare în cursul procedurii administrative și independent de întinderea acestei exercitări (a se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza Archer Daniels Midland/Comisia, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, punctul 123).
121
Faptul că Republica Franceză nu a invocat încălcarea principiului proporționalității în etapa procedurii administrative, astfel cum ar fi putut să o facă, nu poate, prin urmare, să o priveze însă de dreptul de a contesta decizia atacată în această privință după ce Comisia a adoptat o poziție cu privire la acest aspect, așa cum este obligată în temeiul dispozițiilor menționate anterior.
122
În speță, în decizia atacată, Comisia a decis că „[p]lățile lunare către Republica Franceză efectuate în temeiul articolului 18 din Regulamentul nr. 1306/2013 [erau] suspendate la nivelul unui cuantum rezultat din aplicarea unui procent de suspendare de 3 % la plățile lunare pentru ajutoarele legate de suprafață aferente anului 2015 care figurează în anexa la prezenta decizie” (decizia atacată, articolul 1 primul paragraf). Comisia a mai decis că „suspendarea era aplicată la plățile lunare care trebuie virate Republicii Franceze în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1306/2013 pentru cheltuielile lunare efectuate de agenția de plăți Agence de services et de paiement în perioada cuprinsă între iulie 2016 și iunie 2017 inclusiv” [decizia atacată, considerentul (8) și articolul 1 al doilea paragraf].
123
În ceea ce privește conformitatea măsurii având în vedere principiul proporționalității, Comisia a arătat, în considerentul (9) al deciziei atacate, următoarele:
„În conformitate cu principiul proporționalității, având în vedere gravitatea și persistența deficiențelor constatate și în lumina concluziilor stabilite în cursul auditurilor, Comisia consideră că este adecvat să se stabilească nivelul suspendării la 3 % din totalul cheltuielilor vizate. Chiar dacă deficiențele sunt deficiențe în controalele esențiale și în controalele secundare pentru care corecția forfetară de 5 % este prevăzută de [Orientările privind calcularea corecțiilor financiare în cadrul procedurilor de verificare], o rată de 3 % este justificată. Astfel, deși punerea în aplicare a planului de acțiune este afectată de întârzieri și de carențe, Republica Franceză a luat de la începutul anului 2015 măsuri suplimentare pentru a remedia situația, ceea ce va afecta în mod pozitiv controalele încrucișate efectuate la data plății, în special datorită livrării noilor ortofotografii pentru constituirea registrului grafic al parcelelor. Se consideră că riscul financiar este redus și prin faptul că autoritățile franceze au decis să plătească numai după ce toate controalele (administrative și la fața locului) vor fi realizate.”
124
În acest context, Republica Franceză nu contestă modalitățile de stabilire a ratei de suspendare reținute de Comisie la 3 % din cuantumul cheltuielilor vizate. Republica Franceză contestă numai faptul că „baza de calcul a suspendării” adoptată de Comisie se referă la „toate plățile lunare referitoare la ajutoarele legate de suprafață aferente anului 2015”, în timp ce decizia atacată ar fi întemeiată în esență pe aplicarea reglementării referitoare la prorata și la includerea anumitor suprafețe ca pășuni permanente în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului, iar nu ansamblul suprafețelor vizate de RPG.
125
În special, primo, Republica Franceză arată că suprafețele vizate de RPG în Franța metropolitană reprezintă, în total, 27,272 milioane de hectare. Potrivit Republicii Franceze, este vorba despre suprafețe eligibile pentru ajutor agricol aferent anului 2015.
126
Secundo, Republica Franceză susține că pășunile permanente, care reprezintă în total 8,6 milioane de hectare, corespund astfel numai unei părți reduse din totalul suprafețelor eligibile pentru ajutor agricol. Republica Franceză a precizat că, în esență, aceste pășuni permanente sunt pășuni acoperite cu iarbă, în mod vădit eligibile pentru ajutor agricol fără a fi necesar să se aplice sistemul proporțional sau să se verifice dacă există o practică ancorată în obiceiurile locului de pășunat în pofida resursei erbacee reduse.
127
Tertio, Republica Franceză susține de asemenea că, printre suprafețele eligibile pentru ajutor agricol aferent anului 2015, suprafețele vizate în mod real de sistemul proporțional sau de o declarație de eligibilitate în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului se ridică la maximum aproximativ 520000 de hectare, respectiv aproape 2 % din totalul suprafețelor vizate de RPG. Potrivit Republicii Franceze, este vorba, pe de o parte, de 500283 de hectare, care au fost declarate ca suprafață pastorală lemnoasă în anul 2015, și de 20852 de hectare de suprafețe acoperite cu stejari și cu castani întreținute cu porcine sau cu rumegătoare mici.
128
Totuși, contrar celor susținute de Republica Franceză, care susține că numai deficiențele constatate și, pe cale de consecință, cheltuielile în cauză ar fi cele care corespund suprafețelor vizate în mod real de sistemul proporțional sau de o declarație de eligibilitate în conformitate cu practicile ancorate în obiceiurile locului, rezultă în mod clar din decizia atacată că deficiențele constatate de Comisie sunt mai importante.
129
Astfel, potrivit celor arătate în considerentele (5) și (6) ale deciziei atacate, deficiențele menționate de Comisie se refereau „printre altele” la „modul în care Republica Franceză a stabilit sistemul proporțional pentru a evalua suprafața maximă eligibilă pentru pășunile permanente”. În plus Comisia a arătat că, în general, planul de acțiune nu fusese încă pus în aplicare pentru motivul că suprafețele înregistrate în SIPA nu dispuneau toate de o suprafață maximă eligibilă stabilită în conformitate cu cerințele legale. Aceste elemente și în special întârzierile și deficiențele în actualizarea și în îmbunătățirea SIPA au provocat în fapt, potrivit Comisiei, consecințe negative semnificative pentru gestionarea cererilor de ajutor aferente anului 2015, în special în ceea ce privește punerea la dispoziția beneficiarului a informațiilor necesare referitoare la suprafața maximă eligibilă și la suprafețele neagricole, inclusiv suprafețele de interes ecologic. De asemenea, astfel cum s‑a menționat în considerentul (7) al deciziei atacate, pe de o parte, aceste deficiențe aveau efectul, în măsura în care obiectivele planului de acțiune nu puteau fi îndeplinite în viitorul imediat, de a nu permite să se ofere „asigurarea rezonabilă necesară în ceea ce privește buna gestionare a ajutoarelor, precum și legalitatea și regularitatea plăților aferente anului 2015”. Pe de altă parte, aceste întârzieri aveau de asemenea efectul, astfel cum a subliniat Comisia, „[de a] afect[a] și stabilirea valorii finale a drepturilor la plată, care ar fi trebuit să intervină cel mai târziu la 1 aprilie 2016, […] precum și executarea plăților propriu‑zise”. Or, pentru motivele prezentate la punctele 100-105 de mai sus, Comisia a denunțat pe tot parcursul procedurii administrative deficiențele în actualizarea SIPA și consecințele lor asupra gestionării și controlului ajutoarelor legate de suprafață finanțate de FEGA, fără ca autoritățile franceze să furnizeze răspunsuri satisfăcătoare.
130
Prin urmare, Republica Franceză nu poate fi urmată în argumentația sa atunci când susține că Comisia nu era în măsură în prezenta cauză să invoce o deficiență a sistemului de plată în ansamblul său.
131
Pe cale de consecință, Comisia era îndreptățită să considere că toate plățile referitoare la ajutoarele legate de suprafață aferente anului 2015 puteau fi luate ca bază pentru aplicarea procentului de suspendare, căruia Republica Franceză nu îi contestă valoarea, și anume 3 %.
132
În măsura în care numai Republica Portugheză pune în discuție metodologia utilizată de Comisie pentru a ajunge la o rată de suspendare de 3 %, și anume utilizarea prin analogie a orientărilor sale privind calcularea corecțiilor financiare în cadrul procedurilor de verificare a conformității, trebuie să se constate că utilizarea prin analogie a orientărilor menționate nu permite, în sine, să se demonstreze caracterul disproporționat al cuantumului suspendat în speță. În plus, în absența oricăror alte date relevante disponibile în dosar referitoare la suprafețele declarate care prezentau efectiv o problemă în ceea ce privește deficiențele constatate, este necesar să se considere că utilizarea de către Comisie a unei valori forfetare nu este, în sine, disproporționată sub aspect metodologic.
133
Rezultă din ceea ce precedă că Republica Franceză, susținută de Republica Portugheză, nu este îndreptățită să susțină că decizia atacată este afectată de o încălcare a principiului proporționalității.
134
Al doilea motiv trebuie deci înlăturat și, prin urmare, acțiunea trebuie respinsă în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
135
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Republica Franceză a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.
136
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. În consecință, Republica Portugheză suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a treia)
declară și hotărăște:
1)
Respinge acțiunea.
2)
Republica Franceză suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Comisia Europeană.
3)
Republica Portugheză suportă propriile cheltuieli de judecată.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 26 septembrie 2018.
Semnături
Cuprins
Cadrul juridic și istoricul cauzei
Dispozițiile în litigiu
Elaborarea și aprobarea planului de acțiune
Monitorizarea, solicitarea de revizuire și noile modalități ale planului de acțiune
Punerea în aplicare a procedurii de suspendare a plăților
Procedura și concluziile părților
În drept
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 41 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1306/2013
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității
Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.