61997CC0383_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Den sagsoegte i hovedsagen, Arnoldus van der Laan, der er direktoer i firmaet Th. s. v. d. Laan International med hjemsted i Almelo, Nederlandene, driver handel med koedprodukter. I Tyskland forhandler firmaet via selskabet Bentheimer Fleischwarenvertriebs GmbH, Bad Bentheim, tre koedprodukter, hvis forenelighed med tysk ret er genstand for tvisten i hovedsagen.
2 Disse produkter fremstilles i Nederlandene, hvor de lovligt markedsfoeres. Varernes etiketter indeholder foelgende angivelser:
»Lupack:
Hollandsk formpresset bovskinke, sammensat af stykker af bov, uden spaek eller svaer. Indeholder 75% svinekoed.
Ingredienser: svinekoed, vand, salt, sukker, stabilisator E 450(a), antioxidant E 301, konserveringsmiddel E 250.
Bristol:
Koedprodukt: hollandsk bovskinke (1) uden spaek eller svaer.
Ingredienser: svinekoed, salt, sukker, stabilisator E 450(a), antioxidant E 301, konserveringsmiddel E 250.
Benti:
Hollandsk formpresset bovskinke, sammensat af stykker af bov, uden spaek eller svaer. Indeholder 70% svinekoed.
Ingredienser: svinekoed, vand, salt, sukker, stabilisator E 450(a), antioxidant E 301, konserveringsmiddel E 250.«
3 Landkreis Grafschaft Bentheim paalagde van der Laan en administrativ boede paa 7 500 DEM. Den lokale anklagemyndighed begaerede efterfoelgende sagen fortsat som indenretlig straffesag.
4 Saavel Landkreis som anklagemyndigheden er af den opfattelse, at betegnelserne paa de omtvistede produkter kan medfoere vildledning; de afviger fra handelssaedvane i et omfang, der umuliggoer en maerkning i henhold til § 17, stk. 1, nr. 2, litra b), i Lebensmittel- und Bedarfsgegenstaendegesetz (tysk lov om levnedsmidler og forbrugsgenstande, herefter »LMBG«). Den paagaeldende har dermed overtraadt de relevante nationale retsregler, saerligt det i denne lovs § 17, stk. 1, nr. 2, litra b), og § 17, stk. 1, nr. 5, indeholdte forbud mod vildledning, sammenholdt med retningslinjerne for koed og koedprodukter i Deutsches Lebensmittelbuch (tysk levnedsmiddelkodeks).
5 De relevante bestemmelser i LMBG har foelgende ordlyd:
»§ 17: Forbud til beskyttelse mod vildledning
1. Det er forbudt at markedsfoere
...
2. b) levnedsmidler, hvis beskaffenhed afviger fra handelssaedvane, hvorved deres vaerdi i ikke uvaesentlig grad er forringet, herunder saerligt i henseende til naerings- eller nydelsesvaerdi eller deres anvendelighed ...
erhvervsmaessigt uden tilstraekkelig maerkning
...
5. at markedsfoere levnedsmidler erhvervsmaessigt under vildledende betegnelse, angivelse eller udformning, eller at reklamere for levnedsmidler i almindelighed eller for det enkelte produkt ved hjaelp af vildledende beskrivelser eller udsagn i oevrigt. En vildledning foreligger saerligt,
a) naar levnedsmidler tillaegges virkninger, som de efter videnskabelig erkendelse ikke har, eller som der ikke er tilstraekkelig videnskabeligt belaeg for
b) naar der anvendes til vildledning egnede betegnelser, angivelser, udformninger, beskrivelser eller udsagn i oevrigt om levnedsmidlets oprindelse, maengde, vaegt, fremstillings- eller pakketidspunkt, holdbarhed eller oevrige omstaendigheder, der har betydning for bedoemmelsen
c) naar et levnedsmiddel gives udseende af et laegemiddel
...
§ 33: Deutsches Lebensmittelbuch
1) Deutsches Lebensmittelbuch er en samling af retningslinjer, i hvilke levnedsmidlers fremstilling, egenskaber eller oevrige kendetegn, der har betydning for, i hvilket omfang levnedsmidler er egnet til salg, bliver beskrevet.
2) Retningslinjerne fastsaettes af Deutsche Lebensmittel-Kommission under hensyn til de af forbundsregeringen anerkendte internationale levnedsmiddelstandarder.
3) Retningslinjerne offentliggoeres af forbundsministeren i samraad med forbundsjustitsministeren, forbundsministeren for foedevarer, landbrug og skovbrug samt forbundsministeren for oekonomi. Retningslinjernes offentliggoerelse kan naegtes eller tilbagekaldes af retslige eller faktiske grunde.
...
§ 47a: Produkter fra andre medlemsstater eller fra andre deltagerstater i aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade.
1) Produkter, der er omfattet af denne lov, er undtaget fra § 47, stk. 1, foerste led, naar de retmaessigt bliver fremstillet og retmaessigt markedsfoeres i en anden af De Europaeiske Faellesskabers medlemsstater eller i en anden deltagerstat i aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade, eller saafremt de har oprindelse i et tredjeland og retmaessigt er bragt i omsaetning i en anden af De Europaeiske Faellesskabers medlemsstater eller i en anden deltagerstat i aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade, og er indfoert hertil og markedsfoeres her, selv om de ikke opfylder de i Forbundsrepublikken Tyskland gaeldende levnedsmiddelretlige forskrifter. Foerste led gaelder ikke for produkter, der
1. ikke er omfattet af forbuddene i § 8, § 24 eller § 30, eller
2. ikke er omfattet af andre retsregler til beskyttelse af sundheden, medmindre forbundsministeren ikke i medfoer af stk. 2 har offentliggjort en generel beslutning om produktets handelsegnethed i Bundesanzeiger.
2)
Generelle beslutninger i henhold til stk. 1, andet led, nr. 2, traeffes af Forbundsministeriet i samraad med Forbundsministeriet for Foedevarer, Landbrug og Skovbrug og Forbundsoekonomiministeriet, dersom ikke tvingende sundhedsbeskyttelsesgrunde taler derimod. Ansoegning herom indgives af den, der agter at indfoere de paagaeldende produkter. Forbundsministeriet skal ved vurderingen af produktets sundhedsmaessige risici tage hensyn til saavel internationale forskningsresultater som for levnedsmidlers vedkommende ernaeringsvanerne i Forbundsrepublikken Tyskland. Generelle beslutninger efter foerste led har virkning for alle importoerer af de paagaeldende produkter fra andre medlemsstater eller fra andre deltagerstater i aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade.
3) Ansoegningen skal vaere vedlagt en noejagtig produktbeskrivelse samt foreliggende bilag, der er noedvendige for beslutningen. Der skal traeffes afgoerelse i sagen inden for en rimelig frist. Dersom en endelig afgoerelse ikke kan traeffes inden for 90 dage, skal ansoegeren underrettes om grundene hertil.
4) Afviger levnedsmidler fra bestemmelserne ifoelge denne lov eller andre reguleringer i henhold til denne lov, skal afvigelserne maerkes paa relevant maade, i det omfang det er paakraevet af hensyn til forbrugerbeskyttelse.«
6 Med hjemmel i ovennaevnte bestemmelser er der anlagt straffesag mod van der Laan for Amtsgericht Nordhorn, der finder, at de tyske myndigheders anvendelse af disse bestemmelser muligvis er i strid med EF-traktatens artikel 30 ff., hvorfor retten har forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Er § 17, stk. 1, nr. 2, litra b), henholdsvis § 17, stk. 1, nr. 5, i Lebensmittel- und Bedarfsgegenstaendegesetz, jf. punkt 2.19/2.3411 ff. i de vejledende retningslinjer for koed og koedprodukter, som er indeholdt i den tyske Lebensmittelbuch, saaledes som disse forskrifter anvendes i den foreliggende sag af Landkreis Grafschaft Bentheim og Staatsanwaltschaft Osnabrueck, i strid med EF-traktatens artikel 30 ff., dvs. med det heri indeholdte diskriminationsforbud?«
7 Kommissionen har indledningsvis anfoert, at Domstolen ikke har kompetence til at traeffe afgoerelse om anvendelsen af national ret, naar man ved »anvendelse« forstaar henfoerelse af et konkret retsforhold under en eller flere abstrakte nationale normer.
8 I dette tilfaelde tilkommer »anvendelsen« af national ret nemlig de kompetente myndigheder, der i henhold den paagaeldende medlemsstats ret er enekompetente.
9 Det spoergsmaal, der er forelagt af den nationale ret, skal imidlertid forstaas saaledes, at Domstolen spoerges, om faellesskabsretten skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for et forbud, der i medfoer af de naevnte nationale bestemmelser er nedlagt mod markedsfoering af de ovenfor beskrevne, importerede produkter. Et saadant spoergsmaal er utvivlsomt omfattet af Domstolens kompetence.
10 Landkreis Grafschaft Bentheim og Staatsanwaltschaft Osnabrueck anser af foelgende grunde markedsfoeringen af de omtvistede produkter for at stride mod bestemmelserne i LMBG.
11 For det foerste goeres det gaeldende, at produktet Bristol ikke er et naturligt produkt, men en formpresset, kogt, saltet koedvare (»Formfleischkochpoekelware«), der ifoelge retningslinjerne i Deutsches Lebensmittelbuch skulle have vaeret maerket i lighed med produkterne Lupack og Benti som »formpresset bovskinke sammensat af bovstykker«. Som tidligere naevnt er dette produkt imidlertid maerket »koedprodukt: hollandsk bovskinke uden spaek og svaer«.
12 De oevrige klagepunkter, som myndighederne har gjort gaeldende, vedroerer produkternes sammensaetning.
13 Det goeres saaledes gaeldende, at Lupack og Benti kun indeholder henholdsvis 75 og 70% svinekoed. Det er imidlertid almindelig kutyme, at en kogt, saltet vare (»Kochpoekelware«) indeholder 100% svinekoed. Det fremgaar ikke af forelaeggelseskendelsen, hvor mange procent svinekoed der er i produktet Bristol. Da det imidlertid er naevnt, at indholdet af tilsat vand ligger paa mellem 3,7 og 18%, kan produktet ikke bestaa af 100% svinekoed.
14 Myndighederne slutter heraf, at de omtvistede produkter allerede af denne grund afviger saa staerkt fra handelssaedvane, at en maerkning i henhold til LMBG's § 17, stk. 1, nr. 2, litra b), herefter ikke er mulig, hvorfor de ikke lovligt kan markedsfoeres i Tyskland.
15 De nationale myndigheder har ligeledes henvist til, at indholdet af muskulaert koedprotein ligger paa mellem 87,9 og 88,1% for Bristol's vedkommende og paa 87,9% for Benti's vedkommende, hvilket er »langt mindre« end de 90%, der kraeves efter Deutsches Lebensmittelbuch.
16 De undersoegte proever udviser desuden et proteinindhold i den fedtfrie del paa mellem 15 og 18,2% for Bristol's vedkommende og paa mellem 16,6 og 17,2% for Lupack's vedkommende, hvilket er »en ikke ubetydelig afvigelse« fra de mindst 19%, der kraeves efter Deutsches Lebensmittelbuch.
17 Endelig ligger det konstaterede indhold af tilsat vand paa mellem 3,7 og 18% i Bristol og paa mellem 8,7 og 10,6% i Lupack langt over det for saltede produkter fastsatte indhold paa nul.
Bedoemmelse
18 Den nationale rets spoergsmaal maa derfor forstaas saaledes, at retten spoerger, om traktatens artikel 30 tillader de nationale myndigheder at hindre markedsfoeringen af denne art produkter for at beskytte forbrugeren, hvis forventninger til disses egenskaber afviger maerkbart fra de omtvistede produkters.
19 Det fremgaar af Domstolens faste praksis (2), at naar der ikke findes faelles forskrifter for omsaetningen af de omhandlede produkter, maa hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet accepteres, i det omfang bestemmelserne, der skal gaelde uden forskel for indenlandske og indfoerte produkter, er uomgaengeligt noedvendige blandt andet af hensyn til forbrugerbeskyttelsen. Endvidere skal de paagaeldende bestemmelser staa i et rimeligt forhold til det tilstraebte formaal. Har en medlemsstat valget mellem flere forskellige foranstaltninger, som kan naa det samme maal, skal den vaelge det middel, som hindrer den frie samhandel mindst muligt.
20 Det maa for det foerste fastslaas, at der ikke findes faelles eller harmoniserede regler for fremstillingen eller markedsfoeringen af produkter fremstillet af bov med undtagelse af de bestemmelser, der findes i reglerne for handel med koedprodukter inden for Faellesskabet (jf. Raadets direktiv 92/5/EOEF af 10.2.1992 om aendring og ajourfoering af direktiv 77/99/EOEF om sundhedsmaessige problemer i forbindelse med handel med koedprodukter inden for Faellesskabet og om aendring af direktiv 64/433/EOEF (3)). Disse regler omhandler imidlertid ikke sammensaetningen af saltede koedvarer eller af formpresset bov sammensat af stykker af bov.
21 Det fremgaar endvidere af sagens akter, at de omtvistede produkter lovligt er fremstillet og bragt i omsaetning i Nederlandene.
22 For det tredje maa det fastslaas, at hensyn til den offentlige sundhed ikke goeres gaeldende. Den forelaeggende ret henviser endog til, at der den 28. oktober 1992 er udstedt en bekendtgoerelse, hvorefter de omtvistede produkter kan markedsfoeres, selv om de indeholder et tilsaetningsstof, der ikke er tilladt i Tyskland.
23 Kommissionen har anfoert, at hverken de tyske myndigheders kritik af de omtvistede produkters indhold af vand eller deres proteinindhold, finder stoette i de bestemmelser i den tyske levnedsmiddelkodeks, der er vedlagt forelaeggelseskendelsen, selv om disse maa antages at vaere en kodificering af handelssaedvane, og selv om de paaberaabes af de samme myndigheder til stoette for disses fremstilling af den tyske forbrugers forventninger.
24 Kommissionen har endvidere fremfoert, at den tyske levnedsmiddelkodeks udelukkende indeholder retningslinjer (»Leitsaetze«), som ikke har bindende virkning.
25 Henset hertil kan man derfor med rette rejse tvivl om det naermere retsgrundlag i national ret for myndighedernes fremgangsmaade i hovedsagen.
26 Jeg er for saa vidt enig med Kommissionen i, at det ikke tilkommer Domstolen at traeffe afgoerelse om, hvorvidt en omstaendighed, som goeres gaeldende af en af hovedsagens parter, er i overensstemmelse med national ret. Domstolen skal nemlig alene give den nationale ret de oplysninger, der goer det muligt for denne at fortolke faellesskabsretten korrekt med henblik paa afgoerelsen af den for retten verserende tvist.
27 Det fremgaar klart af Domstolens praksis, at hvor det drejer sig om produkter, der lovligt er fremstillet og markedsfoert i en anden medlemsstat, kan hensynet til forbrugerbeskyttelse i almindelighed tilgodeses gennem foranstaltninger, der er mindre indgribende end et forbud, navnlig gennem en passende maerkning, der giver relevant oplysning om det paagaeldende produkts sammensaetning.
28 I denne forbindelse henvises til Deserbais-dommen (4), hvori Domstolen fastslog, at faellesskabsretten er til hinder for, at nationale bestemmelser, hvorefter varebetegnelsen for et osteprodukt er forbeholdt produkter med et vist mindsteindhold af fedt, finder anvendelse paa produkter, der lovligt er fremstillet og markedsfoert i en anden medlemsstat, naar forbrugerne er sikret den fornoedne information.
29 Domstolen anvendte samme argumentation i Bonfait-dommen (5), der angik nederlandske retsforskrifter, der forhindrede indfoersel af poelsevarer fra Tyskland med den begrundelse, at de ikke overholdt kravet om maksimalt vandindhold. Ogsaa her kendte Domstolen for ret, at hensynet til forbrugerbeskyttelse kunne tilgodeses gennem en passende maerkning.
30 Da den sidstnaevnte sag saa at sige er et spejlbillede af den foreliggende sag, maa de samme overvejelser finde anvendelse her. Dette gaelder saa meget desto mere, som den forelaeggende ret har paapeget, at tyske forbrugere ikke har praecise forventninger til sammensaetningen af de omtvistede produkter, eftersom der ikke er tale om traditionelle produkter.
31 I overensstemmelse med hvad Domstolen udtalte i dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland (6), som van der Laan har henvist til, maa det saaledes antages, at forbrugeren som det foerste laeser ingredienslisten. Naar denne klart angiver produktets sammensaetning, er risikoen for, at forbrugeren bliver vildledt, saa ringe, at det ikke kan begrunde et forbud mod markedsfoering af produkterne.
32 Spoergsmaalet er derfor, om maerkningen af de omtvistede produkter er egnet til at sikre hensynet til forbrugeroplysning, saaledes at traktatens artikel 30 forbyder de nationale myndigheder at hindre markedsfoering af de paagaeldende produkter.
33 Hvad specielt angaar maerkning af levnedsmidler har kravene i traktatens artikel 30 fundet udtryk i Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18. december 1978 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for saadanne levnedsmidler (7) (herefter »maerkningsdirektivet«), som aendret ved Kommissionens direktiv 91/72/EOEF af 16. januar 1991 (8). Saafremt den omtvistede nationale foranstaltning nemlig falder inden for anvendelsesomraadet for normer i afledt ret, foelger det af fast retspraksis, at faellesskabsrettens krav skal afgoeres paa grundlag af disse normer.
34 Maerkningsdirektivets artikel 2 bestemmer:
»1. Maerkningen og dennes naermere udformning maa ikke:
a) vaere af en saadan art, at den vildleder koeberen, isaer:
i) med hensyn til levnedsmidlets beskaffenhed, og isaer dets art, identitet, egenskaber, sammensaetning, maengde, holdbarhed, oprindelsessted eller det sted, hvor levnedsmidlet kommer fra, fremstillings- eller frembringelsesmaade ...«
Det hedder i artikel 3:
»1. Maerkning af levnedsmidler skal paa de betingelser og med forbehold af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4-14, kun omfatte foelgende obligatoriske oplysninger:
1) varebetegnelse
2) ingrediensliste
...«
Artikel 5, stk. 1, har foelgende ordlyd:
»Et levnedsmiddels varebetegnelse er den betegnelse, der er anvendt i de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som gaelder for dette, eller dersom en saadan betegnelse ikke er fastsat, det navn, der har vundet haevd i den medlemsstat, hvor salg til den endelige forbruger finder sted, eller en beskrivelse af levnedsmidlet og om noedvendigt af dets brug, der skal vaere saa noejagtig, at koeberen oplyses om dets egentlige art og kan skelne det fra andre tilsvarende levnedsmidler, som det ville kunne forveksles med.«
I artikel 6, stk. 5, hedder det:
»5. a) Ingredienslisten bestaar i en opregning af samtlige ingredienser i levnedsmidlet efter aftagende vaegt henfoert til fremstillingstidspunktet. Den indledes af en passende angivelse, hvori indgaar ordet 'ingredienser'.
Dog:
- skal tilsat vand og flygtige ingredienser anfoeres i lister efter deres vaegt i faerdigvaren; den maengde vand, der er tilsat som ingrediens i et levnedsmiddel, bestemmes ved fra faerdigvarens samlede nettoindhold at fradrage den samlede maengde af de oevrige anvendte ingredienser. Man kan undlade at tage denne maengde i betragtning, saafremt den ikke overstiger 5 vaegtprocent af faerdigvaren ...«
Artikel 15 bestemmer endelig:
»1. Medlemsstaterne kan ikke ved anvendelse af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, som opstiller regler for maerkning af og praesentationsmaade for bestemte levnedsmidler eller levnedsmidler i almindelighed, forbyde handel med levnedsmidler, som er i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i dette direktiv.
2. Stk. 1 finder ikke anvendelse paa ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, der er begrundet i hensyn til:
- beskyttelse af den offentlige sundhed
- bekaempelse af bedrageri, under forudsaetning af at disse bestemmelser ikke vil kunne haemme anvendelsen af de definitioner og regler, der er fastsat i dette direktiv
- beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret samt angivelse af det sted, varen kommer fra, oprindelsesbetegnelse og bekaempelse af illoyal konkurrence.«
35 Maerkningsdirektivet opstiller saaledes i artikel 2 et principielt forbud mod maerkning, der er egnet til at vildlede forbrugeren om levnedsmidlets egenskaber, navnlig med hensyn til dets art, identitet og sammensaetning. Til dette formaal opstilles i direktivets artikel 3 og 5 en raekke betingelser for maerkningen for saa vidt angaar varebetegnelser og ingrediensliste.
36 I det foelgende vil jeg behandle disse to punkter hver for sig.
Produktbetegnelserne
37 Det er ubestridt, at der ikke findes faellesskabsregler, der regulerer betegnelsen for de omtvistede produkter.
38 Den forelaeggende ret har oplyst, at det i de tre tilfaelde i sagen drejer sig om »hollandsk formpresset bovskinke sammensat af stykker af bov«.
39 Denne betegnelse forekommer paa produkterne Lupack og Benti, men ikke paa produktet Bristol, der betegnes som: »Koedprodukt: hollandsk bovskinke uden spaek eller svaer«. Dette kan i realiteten give indtryk af, at det drejer sig om et naturligt formet produkt af bov i ét stykke. Men formpresset bov bestaar af stykker af bov, der er presset sammen for at efterligne en rigtig skinke. Disse to produkter er saaledes indiskutabelt af forskellig art.
40 Ej heller tilfoejelsen »hollandsk«, som henviser til produktet Bristol's herkomst kan anses for at give forbrugeren mulighed for at kunne slutte sig til, at det drejer sig om formpresset bov.
41 Paa den anden side baerer etiketten betegnelsen »koedprodukt«. Forbrugeren, specielt den agtpaagivende forbruger, vil deraf maaske kunne slutte, at Bristol ikke ene og alene bestaar af et enkelt stykke bov, men tillige indeholder andre ingredienser og har vaeret genstand for en forarbejdning.
42 Ligeledes tillader denne betegnelse ikke gennemsnitsforbrugeren uden videre at forstaa, at det drejer sig om formpresset bov.
43 Jeg deler derfor Kommissionens opfattelse, hvorefter maerkningen af produktet Bristol reelt er egnet til at vildlede forbrugeren i maerkningsdirektivets artikel 2's forstand.
Ingredienserne
44 For det foerste indvendes det, at produkterne Lupack og Benti ikke indeholder 100% svinekoed, men kun henholdsvis 75 og 70%, selv om lignende produkter i Tyskland altid indeholder 100% svinekoed.
45 Videre indeholder produktet Lupack en andel af tilsat vand paa mellem 8,7% og 10,6% og svarer dermed ikke til forventningerne hos den tyske forbruger, efter hvis opfattelse indholdet af tilsat vand altid skal vaere lig nul.
46 Vedroerende produktet Benti indeholder sagens akter ingen angivelse med hensyn til andelen af tilsat vand, dog kan man fra en lavere andel af svinekoed end i produktet Lupack slutte sig til, at det tilsatte vand maa udgoere mindst den samme andel som i dette produkt.
47 Imidlertid indeholder maerkningen af de omhandlede produkter ubestridt klare angivelser af de ingredienser, hvoraf de bestaar, saerlig andelen af svinekoed og tilstedevaerelsen af vand blandt ingredienserne. Med hensyn til det sidste giver det sig af maerkningsdirektivets artikel 3, stk. 1, jf. artikel 6, stk. 5, litra a), at andelen af tilsat vand skal angives som en ingrediens, dersom det udgoer mere end 5% af vaegten i det endelige produkt.
48 Direktivet fastsaetter videre, at ingredienser, hvis angivelse er obligatorisk, skal naevnes efter aftagende vaegt. Den omstaendighed, at ingredienslisten paa Lupack og Benti naevner vand paa andenpladsen tillader dermed forbrugeren at erkende, at vand indgaar i produktet med en andel paa mellem 5% og 25% for Lupack's vedkommende og paa mellem 5% og 30% for Benti's vedkommende og er den naestvigtigste bestanddel af produktet.
49 Praesentationen af ingredienserne paa de to produkter kan saaledes ikke kritiseres ud fra maerkningsdirektivet. Selv om den tyske gennemsnitsforbruger havde en praecis forventning om, at de paagaeldende produkter ikke indeholdt vand, hvad han ifoelge den forelaeggende ret ikke har, ville han vaere i stand til at konstatere, at produkterne ikke svarede til denne forventning og ville dermed ikke vaere blevet vildledt i maerkningsdirektivets forstand.
50 Forekomsten af tilsat vand, en ingrediens, der ikke er omhandlet i de tyske bestemmelser, fremgaar nemlig tilstraekkeligt klart af ingredienslisten og behoever saaledes ikke at fremgaa af varebetegnelsen.
51 Den ovenfor beskrevne praesentation af de to omtvistede produkter er saaledes paa disse to punkter i overensstemmelse med maerkningsdirektivet. De tyske myndigheder kan herefter ikke lovligt antage, at der foreligger en risiko for vildledning af forbrugeren. Dette gaelder, selv om myndighederne fandt, at forbrugeren paa grund af sine forventninger ville tillaegge produkterne en anden sammensaetning end den faktisk forekommende. Det faktiske eller formodede indhold af saadanne forventninger er uden betydning i forhold til maerkningsdirektivet.
52 Naar en maerkning overholder de ved maerkningsdirektivet fastlagte normer for betegnelse og ingrediensangivelse af produktets sammensaetning, kan det nemlig ikke antages, at den alligevel kan foere til vildledning om produktets sammensaetning.
53 At lade en saadan mulighed aaben ville vaere i strid med faellesskabsrettens forrang og true virkeliggoerelsen af formaalet med maerkningsdirektivet, nemlig »at bidrage til det faelles markeds funktion« ved at mindske de hindringer, der foraarsages af forskelle mellem de nationale regler for maerkning af levnedsmidler (9).
54 Det fremgaar ganske vist klart, at maerkningsdirektivets betragtninger ikke er udtoemmende (10). Deraf foelger, at medlemsstaterne fortsat har mulighed for at vedtage nationale foranstaltninger paa dette omraade, saafremt de overholder faellesskabsprocedurerne (11).
55 I maerkningsdirektivets artikel 15 bestemmes det, under hvilke betingelser medlemsstaterne kan traeffe yderligere nationale foranstaltninger. Af de tre eksempler, der er naevnt i artikel 15, stk. 2, har alene det andet, bekaempelse af bedrageri, interesse for sagen. Som tidligere bemaerket, goeres det ikke i sagen gaeldende, at der bestaar fare for den offentlige sundhed. Beskyttelse af industriel ejendomsret, angivelse af det sted, varen kommer fra, eller oprindelsesbetegnelse, der er naevnt i artikel 15, stk. 2, tredje led, paaberaabes heller ikke.
56 Landkreis Grafschaft Bentheim har ganske vist yderligere henvist til den konkurrencemaessige ulempe, som de nationale producenter paafoeres, idet de er tvungne til at undlade at tilsaette vand, medens dette ikke er tilfaeldet for udenlandske producenter.
57 Selv om Domstolen har fastslaaet, at kravet til redelig handelsskik er et uomgaengeligt hensyn, der kan begrunde importbegraensninger (12), fremgaar det imidlertid af dens retspraksis, at dette hensyn ikke kan begrunde et handelsforbud, naar det som i denne sag drejer sig om produkter, der lovligt er fremstillet og forhandles i en anden medlemsstat, og idet der sikres forbrugeren en passende information (13).
58 Paa dette stadium af mine overvejelser kan problemet sammenfattes saaledes, at det er et spoergsmaal, om de nationale regler, som de tyske myndigheder stoetter sagen paa, kan anses for at vaere ikke-harmoniserede nationale bestemmelser, der er begrundet i hensyn til bekaempelse af bedrageri, jf. maerkningsdirektivets artikel 15, stk. 2.
59 Spoergsmaalet er med andre ord, om de tyske myndigheder kan laegge til grund, at det i artikel 15, stk. 2, naevnte hensyn til bekaempelse af bedrageri kan begrunde, at der i det foreliggende tilfaelde stilles supplerende krav til de paagaeldende produkter med den begrundelse, at de i for hoej grad afviger fra tysk handelssaedvane, selv om maerkningen af produkterne Benti og Lupack ikke er vildledende i maerkningsdirektivets artikel 2's forstand? Dermed ville de omtvistede nationale foranstaltninger vaere retfaerdiggjort, idet maerkningen ville vaere egnet til at vildlede den tyske gennemsnitsforbruger paa grund af dennes saerlige og praecise forventninger, selv om maerkningen objektivt betragtet ikke er vildledende.
60 I saa tilfaelde boer det undersoeges, om traktatens artikel 30 skal finde anvendelse i forhold til de omtvistede nationale foranstaltninger, navnlig for at fastslaa, om disse retfaerdiggoeres af uomgaengelige hensyn til forbrugerbeskyttelsen.
61 Dette kan imidlertid ikke antages at vaere tilfaeldet i den foreliggende sag.
62 Det overordnede formaal med maerkningsdirektivet er nemlig, som foer naevnt, at fastlaegge de krav, der maa stilles til produktmaerkning, for at denne ikke kan antages at vaere vildledende. Disse bestemmelser ville miste enhver effektiv virkning, dersom de nationale myndigheder havde ret til at anse et produkt, der opfylder maerkningsdirektivets bestemmelser, for vaerende forbrugervildledende for saa vidt angaar produktets indhold.
63 Den omstaendighed, at maerkningsdirektivet ikke er udtoemmende, og at en medlemsstat foelgelig har adgang til at anvende eller vedtage supplerende nationale foranstaltninger paa de betingelser og efter den procedure, der fremgaar af direktivets artikel 15 og artikel 16, aendrer ikke denne konklusion.
64 Denne adgang for medlemsstaterne kan nemlig ikke udnyttes saaledes, at det ville udhule maerkningsdirektivets bestemmelser.
65 I oevrigt gentager artikel 15, stk. 2, at anvendelsen af ikke-harmoniserede nationale bestemmelser til bekaempelse af bedrageri, ikke maa »haemme anvendelsen af de definitioner og regler, der er fastsat i dette direktiv«. Dette ville ellers vaere den noejagtige foelge, dersom man kunne stille yderligere nationale krav til maerkningen af et produkts sammensaetning, naar denne opfylder direktivets krav.
66 I henhold til maerkningsdirektivet kan de nationale foranstaltninger til »bekaempelse af bedrageri« i direktivets forstand derfor alene vedroere spoergsmaal, som ikke er reguleret i direktivet eller i andre bestemmelser i afledt ret. I saerdeleshed kan de ikke angaa angivelsen af de ingredienser, hvoraf produktet er sammensat, bortset fra de i direktivet fastsatte undtagelser.
67 I tilfaelde af at de tyske myndigheder skoenner, at forbrugeren har behov for noejagtig oplysning om det forholdsmaessige vandindhold i saadanne produkter, naar dette er saerlig hoejt, kan de forlange en angivelse heraf, dersom visse betingelser i maerkningsdirektivet er opfyldt. I denne henseende er det i direktivets artikel 7 praeciseret, at hvis der ikke findes faellesskabsbestemmelser, kan der for bestemte ingredienser ved nationale bestemmelser kraeves obligatorisk angivelse af maengden udtrykt i absolutte tal eller i procent. Disse bestemmelser vedtages i overensstemmelse med fremgangsmaaden i direktivets artikel 16, hvilket omfatter underretning af Kommissionen og medlemsstaterne, overholdelse af en frist samt Kommissionens samtykke.
68 Da der ikke er udstedt regler i overensstemmelse med denne fremgangsmaade, foelger det noedvendigvis heraf, at de tyske myndigheders indsigelser med hensyn til de ingredienser, der indgaar i produkterne Lupack og Benti og disses betegnelse, ikke kan goeres gaeldende.
69 Produktet Bristol maa behandles saerskilt. I modsaetning til hvad der nemlig er tilfaeldet for de to andre produkter, opregner maerkningen af Bristol ikke vand blandt ingredienserne. Maerkningsdirektivet kraever imidlertid, som ovenfor naevnt, at vandindholdet i det endelige produkt skal angives, saafremt det udgoer mere end 5%. I saa tilfaelde vil en manglende angivelse heraf vaere en tilsidesaettelse af direktivet, uanset hvad der kunne have vaeret forbrugerens mulige forventninger i saa henseende.
70 Det tilkommer saaledes den forelaeggende ret at undersoege, om maengden af tilsat vand i de fleste af de forhold, sagen omhandler, overstiger 5% af det endelige produkts vaegt. Retten har imidlertid i forelaeggelseskendelsen oplyst, at produktets vandindhold ligger paa mellem 3,7 og 18%
Proteinindholdet
71 De oevrige af myndighedernes klagepunkter vedroerer proteinindholdet i produkterne Lupack, Bristol og Benti, nemlig proteinindholdet i den fedtfrie del af de to foerste - og proteinindholdet i det muskulaere koed i de to sidste produkter. Dette drejer sig, som Kommissionen rigtigt har bemaerket, ikke om en ingrediens, men om en egenskab ved produktet. Det omhandlede proteinindhold skal derfor ikke i medfoer af maerkningsdirektivets artikel 3 og 5 angives paa ingredienslisten.
72 Det staar imidlertid fast, at disse oplysninger ligeledes skal vaere i overensstemmelse med artikel 2, og saaledes ikke maa vaere vildledende. Som foelge heraf maa de ikke lade forbrugeren tro, at produktet har et bestemt indhold af proteiner, naar noget saadant ikke er tilfaeldet.
73 Idet den omtvistede maerkning ikke naevner proteinindholdet, kan forbrugeren i denne sag da kun vaere vildledt, hvis han i betragtning af arten af de omtvistede produkter har haft praecise forventninger til dette indhold, og hvis den omtvistede maerkning ikke goer forbrugeren opmaerksom paa, at produkterne Lupack, Benti og Bristol ikke opfylder disse praecise forventninger.
74 Imidlertid har den forelaeggende ret bemaerket, at de tyske forbrugere ikke har praecise forventninger til sammensaetningen af de omhandlede produkter. Det vil foelgelig vaere saerdeles overraskende, om de da skulle have en praecis forventning til indholdet af protein i den fedtfrie del af produktet eller til proteinindholdet i det muskulaere koed.
75 Selv om man gik ud fra, at forbrugeren havde forventninger til proteinindholdet i formpresset bov, ville det desuden vaere usaedvanligt, om disse forventninger skulle vaere saa praecise, at en koeber af produktet ville kunne foele sig vildledt, naar dette indhold maksimalt er 2% mindre end de vaerdier, de tyske myndigheder har fastsat.
76 Denne betragtning understoettes desuden af, at selv om den skulle afspejle handelssaedvane, opstiller den i sagen naevnte Deutsches Lebensmittelbuch ikke saadanne krav.
77 Jeg slutter heraf, at den manglende angivelse af proteinindholdet i de fedtfrie dele af de omhandlede produkter eller i det muskulaere koed ikke betyder en tilsidesaettelse af maerkningsdirektivet. Da dette ikke indeholder praecise bestemmelser om angivelser vedroerende dette indhold, maa det i overensstemmelse med de ovenfor naevnte overvejelser i relation til kravene i traktatens artikel 30 afgoeres, om de tyske bestemmelser vedroerende disse indhold kan anses for nationale ikke-harmoniserede supplerende bestemmelser, der falder ind under anvendelsen af maerkningsdirektivets artikel 15 og ikke vedroerer omraader, der allerede er reguleret heri.
78 Jeg mener, at beskyttelsen af forbrugeren ikke i denne sag kan berettige et supplerende krav om, at han goeres opmaerksom paa afvigelser mellem hans mulige forventning til proteinindholdet i formpresset bov og indholdet i de omtvistede produkter.
79 Den forskel, der, som de tyske myndigheder paapeger, bestaar mellem de maalte vaerdier og de normer, som disse myndigheder anvender, er yderst ringe, ogsaa selv om disse normer faktisk skulle svare til forbrugerens forventninger, og er foelgelig tilstraekkeligt ubetydelige til ikke at skulle saerligt meddeles forbrugeren. Som anfoert af Kommissionen maa sagen dreje sig om mere end bagatelbetragtninger.
80 Det bemaerkes, at en situation, i hvilken en maerkning udformet efter maerkningsdirektivets bestemmelser, der i foerste raekke sigter paa at beskytte forbrugeren mod vildledning, alligevel kan anses for at vaere vildledende i henhold til en national bestemmelse, logisk set maa forblive en undtagelse, som i oevrigt anfoert i formuleringen af artikel 15, stk. 2. Det foelger nemlig heraf, at eventuelle supplerende nationale foranstaltninger kun finder subsidiaer anvendelse. Foelgelig skal de supplerende nationale foranstaltninger fortolkes indskraenkende. I den foreliggende sag giver akterne ingen anledning til at antage, at der skulle foreligge en saadan undtagelse.
81 Det bemaerkes, at Kommissionen for fuldstaendighedens skyld goer opmaerksom paa, at maerkningen af de omhandlede produkter ikke omfatter en synlig og laeselig henvisning til de nationale normer eller bestemmelser, der tillader de anvendte handelsbetegnelser.
82 Et saadant krav foelger dog af direktiv 92/5, som i bilag B, kapitel V (Indpakning, emballering og etikettering), bestemmer:
»4. Paa koedprodukternes indpakning eller paa etiketten skal der foruden de angivelser, der kraeves i henhold til Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18. december 1978 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for saadanne levnedsmidler synligt og laeseligt angives foelgende:
...
- varebetegnelsen efterfulgt af en henvisning til den nationale standard eller det nationale regelsaet, som gaelder for produktet.«
83 Det fremgaar imidlertid udtrykkeligt af det praejudicielle spoergsmaal, at dette begraenser sig til de af de nationale myndigheder rejste klagepunkter og derfor ikke omfatter den ovenfor naevnte mangel. I oevrigt kan denne vaere omfattet af de andre overtraedelser af de tyske maerkningsregler, som den forelaeggende ret udtrykkeligt fastslaar ikke er genstand for den praejudicielle forelaeggelse.
Forslag til afgoerelse
84 Paa denne baggrund foreslaar jeg, at den forelaeggende rets spoergsmaal besvares saaledes:
1) EF-traktatens artikel 30 er til hinder for, at en medlemsstats lovgivning af forbrugerbeskyttelses- og informationshensyn vanskeliggoer markedsfoeringen af levnedsmidler, der lovligt er fremstillet og bragt i omsaetning i en anden medlemsstat, naar disse hensyn er sikret ved maerkning i overensstemmelse med bestemmelserne i Raadets direktiv 79/112/EOEF af 18. december 1978 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om maerkning af og praesentationsmaader for levnedsmidler bestemt til den endelige forbruger samt om reklame for saadanne levnedsmidler, navnlig for saa vidt angaar varebetegnelse og ingrediensliste.
2) Anvendelse af en salgsbetegnelse, der ikke goer det muligt for koeberen i det land, hvor varen omsaettes, at fastslaa levnedsmidlets faktiske art, strider mod artikel 2 og artikel 5 i direktiv 79/112.
Hvis der er tilsat vand til et levnedsmiddel, og maengden heraf overstiger 5% af det endelige produkts vaegt, er det en tilsidesaettelse af artikel 3, jf. artikel 6, i direktiv 79/112, dersom betegnelsen »vand« ikke er opfoert paa ingredienslisten.
(1) - Ifoelge forelaeggelseskendelsen baerer etiketten foelgende angivelse: »Hollaendischer Vorderschinken«.
(2) - Jf. f.eks. dom af 12.3.1987, sag 178/84, Kommissionen mod Tyskland, »oel-dommen«, Sml. s. 1227, praemis 28, og af 14.7.1988, sag 298/87, Smanor, Sml. s. 4489, praemis 15.
(3) - EFT L 57, s. 1.
(4) - Dom af 22.9.1988, sag 286/86, Sml. s. 4907.
(5) - Dom af 13.11.1990, sag C-269/89, Sml. I, s. 4169.
(6) - Dom af 26.10.1995, sag C-51/94, Sml. I, s. 3599.
(7) - EFT 1979 L 33, s. 1.
(8) - EFT L 42, s. 27.
(9) - Jf. de tre foerste betragtninger.
(10) - Jf. navnlig 10. og 14. betragtning.
(11) - Jf. 10. betragtning og artikel 15.
(12) - Jf. f.eks. oel-dommen, anfoert ovenfor i fodnote 2.
(13) - Jf. f.eks. ovennaevnte Bonfait-dom, praemis 16 og 17.