62000CC0293_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Ι ─ Εισαγωγή
1. Το 1997 και το 1998 υπήρχε στις Κάτω Χώρες επιδημία κλασικής πανώλης των χοίρων. Για την εξάλειψή της, η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών έλαβε ορισμένα μέτρα κτηνιατρικής φύσεως και, επιπλέον, εφάρμοσε ορισμένα έκτακτα μέτρα στηρίξεως της αγοράς.
2. Το κοινοτικό δίκαιο προβλέπει τη δυνατότητα χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας σε ορισμένες δαπάνες των κρατών μελών στον κτηνιατρικό τομέα, ιδίως δε όταν οι δαπάνες αυτές έχουν πραγματοποιηθεί με σκοπό την εξάλειψη επιζωοτίας, όπως είναι η κλασική πανώλη των χοίρων.
3. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ζήτησε κοινοτική χρηματοδοτική συμμετοχή στις δαπάνες στις οποίες υποβλήθηκε προς εξάλειψη της κλασικής πανώλης των χοίρων τόσο για το 1997 όσο και για το 1998. Η Επιτροπή δεν ενέκρινε ορισμένες δαπάνες· όσον αφορά τις δαπάνες που μπορούσαν να εγκριθούν στον κτηνιατρικό τομέα, εξέδωσε δύο αποφάσεις
(2) (στο εξής: προσβαλλόμενες αποφάσεις), με τις οποίες καθόρισε το συνολικό ποσό της κοινοτικής συμμετοχής στις δαπάνες των Κάτω Χωρών για τα εν λόγω δύο έτη. Συναφώς η Επιτροπή προέβη σε αξιολόγηση αφενός της στρατηγικής που ακολούθησαν οι εθνικές αρχές για την εξάλειψη της επιδημίας και αφετέρου των αποζημιώσεων που καταβλήθηκαν στους εκτροφείς χοίρων και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι είχαν πραγματοποιηθεί συναφώς πρόσθετες δαπάνες, οι οποίες δεν έπρεπε να βαρύνουν τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Κατόπιν αυτού η Επιτροπή αποφάσισε να μειώσει κατά 25 % τη συμμετοχή της Κοινότητας στις δαπάνες που είχαν δηλώσει οι Κάτω Χώρες.
4. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών ζητεί την ακύρωση των δύο αυτών αποφάσεων, καθόσον η Επιτροπή προέβη σε κατ ' αποκοπή μείωση των εν λόγω δαπανών κατά 25 %. Κατά την άποψη της Ολλανδικής Κυβερνήσεως, για τη μείωση αυτή δεν υπάρχει κανένα νομικό έρεισμα. Εξάλλου, κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, η Επιτροπή κατέληξε σε εσφαλμένα συμπεράσματα ως προς τα πραγματικά περιστατικά, τα οποία, επιπλέον, ερμήνευσε επίσης εσφαλμένα. Οι προσβαλλόμενες αποφάσεις είναι άλλωστε δυσανάλογες και αντιβαίνουν στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Τέλος, κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, οι αποφάσεις αυτές είναι ανεπαρκώς αιτιολογημένες.
ΙΙ ─ Νομικό πλαίσιο
5. Οι προσβαλλόμενες αποφάσεις στηρίζονται στο άρθρο 3, παράγραφοι 3 και 5, της αποφάσεως 90/424/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 1990, σχετικά με ορισμένες δαπάνες στον κτηνιατρικό τομέα (3), όπως τροποποιήθηκε για τελευταία φορά με την απόφαση 94/370/ΕΚ του Συμβουλίου
(4) (στο εξής: απόφαση 90/424).
6. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της αποφάσεως 90/424, οι διατάξεις του εν λόγω άρθρου εφαρμόζονται σε περίπτωση που εκδηλωθούν στο έδαφος ενός κράτους μέλους ορισμένες ασθένειες, όπως η κλασική πανώλη των χοίρων.
7. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, προβλέπει τα εξής:
" Το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος πρέπει να απολαύει της χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας για την εκρίζωση της ασθένειας, υπό την προϋπόθεση ότι τα μέτρα που εφαρμόζονται αμέσως περιλαμβάνουν τουλάχιστον τη θέση υπό αναγκαστική διαχείριση της εκμετάλλευσης, από τη στιγμή που θα υπάρξει υποψία για την ασθένεια, και, μετά την επίσημη διάγνωση της ασθένειας:
─ τη θανάτωση των ζώων των ευπαθών ειδών, που έχουν προσβληθεί ή μολυνθεί ή υπάρχει υπόνοια ότι έχουν προσβληθεί ή μολυνθεί, και την καταστροφή των πτωμάτων τους [...],
─ την καταστροφή των μολυσμένων ζωοτροφών ή των μολυσμένων υλικών, στο μέτρο που τα τελευταία δεν μπορούν να απολυμανθούν σύμφωνα με την τρίτη περίπτωση,
─ τον καθαρισμό, την απεντόμωση και την απολύμανση της εκμετάλλευσης και του εξοπλισμού που βρίσκεται στην εκμετάλλευση,
─ τη δημιουργία ζωνών προστασίας,
─ την εφαρμογή των κατάλληλων μέτρων για την πρόληψη του κινδύνου διάδοσης της ασθένειας,
─ τον καθορισμό μιας προθεσμίας αναμονής πριν από την ανανέωση του πληθυσμού της εκμετάλλευσης,
─ την άμεση και προσήκουσα αποζημίωση των εκτροφέων.
"
Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 3, της αποφάσεως 90/424,
" το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος ενημερώνει αμελλητί την Επιτροπή και τα υπόλοιπα κράτη μέλη για τα μέτρα που εφαρμόζει, σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία, σχετικά με την κοινοποίηση και την εκρίζωση των ασθενειών και τα αποτελέσματά τους. Η εξέλιξη της κατάστασης εξετάζεται, το συντομότερον δυνατόν, στα πλαίσια της μόνιμης κτηνιατρικής επιτροπής, η οποία έχει συσταθεί με την απόφαση 68/361/ΕΟΚ, καλούμενη εφεξής: επιτροπή. Η ειδική χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας αποφασίζεται, με την επιφύλαξη των μέτρων που προβλέπονται στα πλαίσια των κοινών οργανώσεων των σχετικών αγορών, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 41."
8. Το ύψος της κοινοτικής χρηματοδοτικής συμμετοχής συνάγεται από το άρθρο 3, παράγραφος 5, της αποφάσεως 90/424, κατά το οποίο,
" υπό την επιφύλαξη των μέτρων στήριξης των αγορών που πρέπει να ληφθούν στα πλαίσια των κοινών οργανώσεων αγορών, η χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας, που μπορεί να καταμεριστεί σε δόσεις εάν αυτό είναι αναγκαίο, πρέπει να είναι:
─ το 50 % των δαπανών που πραγματοποιεί το κράτος μέλος για να αποζημιώσει τους ιδιοκτήτες για τη θανάτωση των ζώων και την καταστροφή των πτωμάτων τους και, ενδεχομένως, των προϊόντων τους, τον καθαρισμό, την απεντόμωση και την απολύμανση της εκμετάλλευσης και του εξοπλισμού της και την καταστροφή των μολυσμένων ζωοτροφών και υλικών που αναφέρονται στην παράγραφο 2, δεύτερη περίπτωση,
─ στην περίπτωση που έχει αποφασιστεί ο εμβολιασμός σύμφωνα με την παράγραφο 4, το 100 % της προμήθειας των εμβολίων και το 50 % των δαπανών για την πραγματοποίηση του εμβολιασμού αυτού.
"
9. Σκοπός επομένως της αποφάσεως 90/424 είναι να καταστεί δυνατή η χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας στις δαπάνες των κρατών μελών που έχουν πραγματοποιηθεί με σκοπό την εξάλειψη ορισμένων επιζωοτιών. Η συμμετοχή αυτή βασίζεται στην αντίληψη ότι η ταχεία λήψη μέτρων από ένα κράτος μέλος προς αντιμετώπιση της επιδημίας που έχει εκδηλωθεί στο έδαφός του εξυπηρετεί τελικά το συμφέρον όλων των κρατών μελών.
10. Τα μέτρα για την καταπολέμηση των επιζωοτιών μπορούν καταρχήν να εμπίπτουν τόσο στην κοινή γεωργική πολιτική όσο και στην πολιτική στον τομέα της υγείας. Τα μέτρα αυτά συμβάλλουν οπωσδήποτε στη διατήρηση της ισορροπίας στις σχετικές γεωργικές αγορές, αλλά μπορούν επίσης να εμφανίζουν χαρακτηριστικά μέτρων υγειονομικής πολιτικής, εφόσον η ασθένεια αποτελεί κίνδυνο για την υγεία των ανθρώπων (5) .
11. Η παραγωγή χοίρειου κρέατος διέπεται από διατάξες περί οργανώσεως της αγοράς, οι οποίες μπορούν να συμπληρώνονται, σε περίπτωση εκδηλώσεως επιζωοτίας, από έκτακτα μέτρα στηρίξεως της αγοράς. Παράλληλα προβλέπονται κτηνιατρικά μέτρα αφενός προληπτικής και αφετέρου θεραπευτικής φύσεως. Η καταπολέμηση της της κλασικής πανώλης των χοίρων αποτελεί συγκεκριμένα το αντικείμενο της οδηγίας 80/217/ΕΟΚ του Συμβουλίου
(6) (στο εξής: οδηγία 80/217), η οποία έχει αντικατασταθεί πλέον από την οδηγία 2001/89/ΕΚ (7) .
12. Το άρθρο 9 της οδηγίας 80/217, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/685/ΕΟΚ του Συμβουλίου, έχει, καθόσον ενδιαφέρει εν προκειμένω, ως εξής:
" 1. Αμέσως μόλις επιβεβαιωθεί επισήμως η διάγνωση κλασικής πανώλης των χοίρων στους χοίρους μιας εκμετάλλευσης, η αρμόδια αρχή ορίζει μια ζώνη προστασίας ακτίνας 3 τουλάχιστον χιλιομέτρων γύρω από την εστία, η οποία περικλείεται σε μια ζώνη επιτήρησης ακτίνας 10 χιλιομέτρων τουλάχιστον.
[...]
4. Στις ζώνες προστασίας εφαρμόζονται τα ακόλουθα μέτρα:
α) Πραγματοποιείται το συντομότερο δυνατόν απογραφή όλων των εκμεταλλεύσεων. [...]
β) Απαγορεύεται η διακίνηση και η μεταφορά χοίρων σε δημόσιες ή ιδιωτικές οδούς. [...]
γ) Τα φορτηγά και άλλα οχήματα και εξοπλισμός τα οποία χρησιμοποιούνται για τη μεταφορά των χοίρων ή άλλων ζώων ή υλικού που ενδέχεται να έχουν μολυνθεί (παραδείγματος χάρη ζωοτροφές, υγρή ή στερεά κόπρος κ.λπ.) δεν μπορούν να εξέρχονται [...] από τη ζώνη προστασίας[...].
δ) Κανένα άλλο είδος ζώων δεν δύναται να εισέρχεται ή να εξέρχεται από την εκμετάλλευση χωρίς την άδεια της αρμόδιας αρχής.
ε) Όλοι οι ασθενείς ή νεκροί χοίροι οι οποίοι βρίσκονται στην εκμετάλλευση αναφέρονται στην αρμόδια αρχή, η οποία διεξάγει τις αναγκαίες έρευνες για να εξακριβώσει την παρουσία κλασικής πανώλης των χοίρων.
στ) Απαγορεύεται η απομάκρυνση των χοίρων από την εκμετάλλευση στην οποία φυλάσσονται για 21 ημέρες από την ολοκλήρωση των μέτρων προκαταρκτικού καθαρισμού και απολύμανσης της μολυσμένης εκμετάλλευσης που καθορίζονται στο άρθρο 10. Μετά 21 ημέρες είναι δυνατό να δίνεται άδεια για την απομάκρυνση των χοίρων από την εν λόγω εκμετάλλευση [...].
8. Κατά παρέκκλιση της παραγράφου 4, στοιχείο στ΄, [...] η αρμόδια αρχή μπορεί να επιτρέπει την έξοδο των χοίρων από την εκμετάλλευση για να μεταφερθούν σε εγκατάσταση αξιοποίησης ζωικών υποπροϊόντων ή σε ένα τόπο όπου οι χοίροι θανατώνονται με σκοπό την καύση ή την ταφή. [...]
Για να αποφευχθεί η εξάπλωση του ιού κατά τη μεταφορά, πρέπει να λαμβάνονται όλες οι απαραίτητες προφυλάξεις, ιδίως ο καθαρισμός και η απολύμανση του φορτηγού μετά τη μεταφορά αυτή.
9. Όταν οι απαγορεύσεις που προβλέπονται στην παράγραφο 4, στοιχείο στ΄, και στην παράγραφο 6, στοιχείο στ΄, διατηρούνται για περίοδο μεγαλύτερη των 30 ημερών, λόγω της εκδήλωσης νέων κρουσμάτων της ασθένειας, με αποτέλεσμα να δημιουργούνται προβλήματα στέγασης των χοίρων, η αρμόδια αρχή μπορεί, μετά από αιτιολογημένη αίτηση του ιδιοκτήτη, να επιτρέπει την έξοδο των χοίρων από μία εκμετάλλευση η οποία βρίσκεται στην ζώνη προστασίας ή στη ζώνη επιτήρησης [...].
Για να αποφευχθεί η εξάπλωση του ιού κατά τη μεταφορά, πρέπει να λαμβάνονται όλες οι απαραίτητες προφυλάξεις, ιδίως ο καθαρισμός και η απολύμανση του φορτηγού μετά τη μεταφορά.
"
13. Το άρθρο 14β της οδηγίας 80/217 προβλέπει ότι κάθε κράτος μέλος καταρτίζει, σύμφωνα με ορισμένα κριτήρια, ένα σχέδιο για την αντιμετώπιση των περιπτώσεων έκτακτης ανάγκης, στο οποίο προσδιορίζονται τα εθνικά μέτρα που πρέπει να λαμβάνονται εάν εμφανισθεί κλασική πανώλη των χοίρων. Τα σχέδια αυτά έπρεπε να υποβληθούν μέχρι την 1η Ιανουαρίου 1993 στην Επιτροπή, η οποία θα τα εξέταζε και θα τα ενέκρινε, ενδεχομένως κατόπιν των αναγκαίων τροποποιήσεων.
14. Ως παράλληλη ρύθμιση πρέπει να αναφερθεί επίσης η οδηγία 92/119/ΕΟΚ του Συμβουλίου (8) .
ΙΙΙ ─ Οι προσβαλλόμενες αποφάσεις
Α ─ Η απόφαση 2000/362/ΕΚ
15. Αντικείμενο της υποθέσεως C-293/00 είναι η απόφαση 2000/362/ΕΚ της Επιτροπής, της 25ης Μαΐου 2000, σχετικά με το συνολικό ποσό της κοινοτικής χρηματοδοτικής ενίσχυσης στο πλαίσιο της εξάλειψης της κλασικής πανώλης των χοίρων στις Κάτω Χώρες το 1997 (στο εξής: πρώτη προσβαλλόμενη απόφαση) (9) .
16. Η ανωτέρω απόφαση προβλέπει τα εξής:
" Άρθρο 1
Το συνολικό ποσό της κοινοτικής χρηματοδοτικής ενίσχυσης, στο πλαίσιο της εξάλειψης της κλασικής πανώλης των χοίρων στις Κάτω Χώρες το 1997, ανέρχεται σε 109 937 795 ευρώ.
Άρθρο 2
Το υπόλοιπο της κοινοτικής χρηματοδοτικής ενίσχυσης, δηλαδή 35 507 928 ευρώ, θα καταβληθεί ανάλογα με τη διαθεσιμότητα των πιστώσεων.
Άρθρο 3
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών.
"
17. Οι αιτιολογικές σκέψεις της εν λόγω αποφάσεως έχουν ως εξής:
" (1) Εμφανίστηκαν εστίες κλασικής πανώλης των χοίρων στις Κάτω Χώρες το 1997. Η εμφάνιση της νόσου αυτής αντιπροσωπεύει σοβαρό κίνδυνο για το κοινοτικό ζωικό κεφάλαιο και, προκειμένου να συμβάλει στην εξάλειψη της νόσου το συντομότερο δυνατό, η Κοινότητα έχει τη δυνατότητα να συμμετάσχει στη χρηματοδότηση των δαπανών που πραγματοποιεί το κράτος μέλος.
(2) Στις 22 Ιουνίου 1998 οι Κάτω Χώρες υπέβαλαν αίτηση πληρωμής για το σύνολο των δαπανών που προέκυψαν λόγω της εμφάνισης της νόσου στο έδαφός τους το 1997. Η εν λόγω αίτηση έχει αντικατασταθεί από νέα αίτηση, που υποβλήθηκε στις 2 Ιουνίου 1999.
(3) Η Επιτροπή εξέδωσε τις αποφάσεις 98/25/ΕΚ και 1999/18/ΕΚ σχετικά με μια χρηματοδοτική ενίσχυση της Κοινότητας στο πλαίσιο της εξάλειψης της κλασικής πανώλης των χοίρων στις Κάτω Χώρες. Οι εν λόγω αποφάσεις επέτρεψαν την πληρωμή των δύο πρώτων προκαταβολών που ανέρχονται σε 74 429 868 ευρώ.
(4) Επί του παρόντος, πρέπει να καθοριστεί το συνολικό ποσό της χρηματοδοτικής ενίσχυσης της Κοινότητας.
(5) Η Επιτροπή έλεγξε την εφαρμογή όλων των κοινοτικών κανόνων στον κτηνιατρικό τομέα και την τήρηση όλων των όρων της χρηματοδοτικής συνδρομής της Κοινότητας.
(6) Τα αποτελέσματα των ελέγχων αυτών δεν επιτρέπουν να θεωρηθούν ως επιλέξιμες όλες οι δαπάνες που υποβλήθηκαν. Οι διαπιστώσεις αυτές επιβεβαιώνονται από την έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
(7) Οι αρχικές παρατηρήσεις της Επιτροπής κοινοποιήθηκαν επίσημα στις ολλανδικές αρχές στις 13 Ιανουαρίου 1998.
(8) Οι συμπληρωματικές παρατηρήσεις καθώς και ο τρόπος υπολογισμού των επιλέξιμων δαπανών κοινοποιήθηκαν επίσημα στις εν λόγω αρχές στις 5 Μαΐου και στις 29 Οκτωβρίου 1999.
(9) Η μόνιμη κτηνιατρική επιτροπή δεν διατύπωσε γνώμη. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή πρότεινε στο Συμβούλιο στις 17 Φεβρουαρίου 2000 τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν σύμφωνα με το άρθρο 41 της απόφασης 90/424/ΕΟΚ και το Συμβούλιο έπρεπε να αποφασίσει εντός τριών μηνών.
(10) Ωστόσο, το Συμβούλιο δεν έλαβε απόφαση στην απαιτούμενη προθεσμία. Τα εν λόγω μέτρα πρέπει τώρα να θεσπισθούν από την Επιτροπή.
"
18. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών ζητεί την ακύρωση της ανωτέρω αποφάσεως, κατά το μέρος που μειώνει κατά 25 % τη χρηματοδοτική ενίσχυση της Κοινότητας για την εξάλειψη της κλασικής πανώλης των χοίρων στις Κάτω Χώρες το 1997.
Β ─ Η απόφαση 2001/739/ΕΚ
19. Αντικείμενο της υποθέσεως C-501/01 είναι η απόφαση 2001/739/ΕΚ της Επιτροπής, της 17ης Οκτωβρίου 2001, για το συνολικό ποσό της κοινοτικής ενίσχυσης για την εξάλειψη της κλασικής πανώλης των χοίρων στις Κάτω Χώρες το 1998 (στο εξής: δεύτερη προσβαλλόμενη απόφαση) (10) .
20. Η εν λόγω απόφαση προβλέπει τα εξής:
" Άρθρο 1
Το συνολικό ποσό της κοινοτικής χρηματοδοτικής ενίσχυσης για την εξάλειψη της κλασικής πανώλης των χοίρων στις Κάτω Χώρες το 1998 καθορίζεται σε 6 277 156 ευρώ.
Άρθρο 2
Το ποσό που αναφέρεται στο άρθρο 1 θα καταβληθεί μετά την έκδοση της παρούσας απόφασης.
Άρθρο 3
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών.
"
21. Οι αιτιολογικές σκέψεις της εν λόγω αποφάσεως έχουν ως εξής:
" (1) Εμφανίστηκε επιδημία κλασικής πανώλης των χοίρων στις Κάτω Χώρες το 1997 και το 1998. Η εμφάνιση της νόσου αυτής αντιπροσωπεύει σοβαρό κίνδυνο για το κοινοτικό ζωικό κεφάλαιο και, για να συμβάλει στην εξάλειψη της νόσου το συντομότερο δυνατό, η Κοινότητα έχει τη δυνατότητα να συμμετάσχει στη χρηματοδότηση των δαπανών που πραγματοποιεί το κράτος μέλος.
(2) Όσον αφορά τις εστίες της κλασικής πανώλης των χοίρων που εμφανίστηκαν το 1997, η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση 2000/362/ΕΚ, σχετικά με το συνολικό ποσό της κοινοτικής χρηματοδοτικής ενίσχυσης στο πλαίσιο της εξάλειψης της κλασικής πανώλης των χοίρων στις Κάτω Χώρες το 1997. Στην απόφαση αυτή είχε προβλεφθεί η καταβολή συνολικού ποσού 109 937 795 ευρώ.
(3) Στις 10 Σεπτεμβρίου 1999 οι Κάτω Χώρες υπέβαλαν αίτηση πληρωμής για το σύνολο των δαπανών που προέκυψαν λόγω της εμφάνισης της νόσου στη χώρα τους το 1998. Μετά από αίτηση της Επιτροπής, οι Κάτω Χώρες διαβίβασαν συμπληρωματικές πληροφορίες για το θέμα αυτό στις 6 Δεκεμβρίου 1999, στις 7 Φεβρουαρίου 2000 και στις 21 Απριλίου 2000.
(4) Η Επιτροπή έλεγξε την εφαρμογή όλων των κοινοτικών διατάξεων στον κτηνιατρικό τομέα και την τήρηση όλων των όρων της χρηματοδοτικής συνδρομής της Κοινότητας.
(5) Τα αποτελέσματα των ελέγχων αυτών δεν επέτρεψαν να θεωρηθούν ως επιλέξιμες όλες οι δαπάνες για τις οποίες υποβλήθηκε αίτηση. Η διαπίστωση αυτή είναι σύμφωνη με την ειδική έκθεση για την κλασική πανώλη των χοίρων που εξέδωσε το Ελεγκτικό Συνέδριο και με την απόφαση 2000/362/ΕΚ.
(6) Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής σχετικά με την αίτηση που υπέβαλαν οι Κάτω Χώρες κοινοποιήθηκαν επίσημα στις ολλανδικές αρχές στις 11 Δεκεμβρίου 2000.
(7) Επί του παρόντος, πρέπει να καθοριστεί το συνολικό ποσό της κοινοτικής ενίσχυσης για τις δαπάνες που αφορούν τις εστίες κλασικής πανώλους των χοίρων στις Κάτω Χώρες το 1998.
(8) Σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) 1258/1999 του Συμβουλίου, τα κτηνιατρικά και φυτοϋγειονομικά μέτρα που αναλαμβάνονται σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες χρηματοδοτούνται δυνάμει του τμήματος εγγυήσεων του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων. Για σκοπούς δημοσιονομικού ελέγχου, εφαρμόζονται τα άρθρα 8 και 9 του κανονισμού (ΕΚ) 1258/1999.
(9) Η μόνιμη κτηνιατρική επιτροπή δεν εξέδωσε ευνοϊκή γνώμη. Η Επιτροπή κατά συνέπεια πρότεινε τα μέτρα αυτά στο Συμβούλιο, στις 19 Ιουνίου 2001, σύμφωνα με το άρθρο 41 της απόφασης 90/424/ΕΟΚ, ενώ το Συμβούλιο έπρεπε να ενεργήσει εντός τριών μηνών.
(10) Ωστόσο, το Συμβούλιο δεν ενήργησε εντός της καθορισμένης προθεσμίας. Τα εν λόγω μέτρα πρέπει να εγκριθούν τώρα από την Επιτροπή.
"
22. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών ζητεί την ακύρωση της ανωτέρω αποφάσεως, κατά το μέρος που μειώνει κατά 25 % τη χρηματοδοτική ενίσχυση της Κοινότητας για την εξάλειψη της κλασικής πανώλης των χοίρων στις Κάτω Χώρες το 1998, όσον αφορά τις αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν στους χοιροτρόφους.
Γ ─ Ιστορικό της θεσπίσεως των δύο αποφάσεων
23. Δεν αμφισβητείται ότι οι ολλανδικές αρχές υπέβαλαν το 1998 στην Επιτροπή αίτηση με την οποία ζήτησαν να ανέλθει η χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας ως προς τα κτηνιατρικά μέτρα που είχαν λάβει το 1997 σε 884 και πλέον εκατομμύρια ολλανδικών φιορινίων (NLG). Η αίτηση αυτή αφορούσε τα μέτρα που είχαν ληφθεί ήδη το 1997 για την αντιμετώπιση της κλασικής πανώλης των χοίρων, η οποία είχε εκδηλωθεί το ίδιο εκείνο έτος.
24. Σύμφωνα με την απόφαση 90/424, τα κράτη μέλη μπορούν καταρχήν να προσδοκούν την κατά 50 % συγχρηματοδότηση των δαπανών τους ─που αναφέρονται λεπτομερέστερα στην εν λόγω απόφαση. Στην προκειμένη όμως περίπτωση η Επιτροπή μείωσε την κοινοτική χρηματοδοτική συμμετοχή κατά 25 %.
25. Δεν αμφισβητείται επίσης ότι η αίτηση που υπέβαλαν για το ίδιο θέμα οι ολλανδικές αρχές το 1998 αφορούσε ποσό περίπου 63 εκατ. NLG. Από το ποσό αυτό τα 22,5 εκατ. NLG αφορούσαν την αποζημίωση των κτηνοτρόφων. Η Επιτροπή μείωσε την κοινοτική χρηματοδοτική συμμετοχή στις τελευταίες αυτές δαπάνες επίσης κατά 25 %.
26. Το σκεπτικό της Επιτροπής για την κατ ' αποκοπή μείωση της χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας στις δαπάνες των Κάτω Χωρών για το 1997 συνάγεται από την αλληλογραφία που έχει επισυναφθεί στο δικόγραφο της προσφυγής (11) . Η Επιτροπή, πρώτον, ασκεί κριτική σε σχέση με την εφαρμογή των μέτρων για την εξάλειψη της επιδημίας ─πρόκειται για τις λεγόμενες αιτιάσεις τεχνικού χαρακτήρα· δεύτερον, ανεξαρτήτως τούτου, θεωρεί ότι οι καταβληθείσες στους κτηνοτρόφους αποζημιώσεις ήσαν συνολικά υπερβολικά υψηλές ─πρόκειται για τις λεγόμενες αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα.
27. Οι αιτιάσεις τεχνικού χαρακτήρα συνίστανται κατ ' ουσία στο ότι οι Κάτω Χώρες, λόγω κυρίως της μη τηρήσεως των προϋποθέσεων της οδηγίας 80/217, δεν πληρούσαν τις προϋποθέσεις της κοινοτικής συγχρηματοδοτήσεως. Συναφώς η Επιτροπή επισημαίνει την ανυπαρξία σχεδίου έκτακτης ανάγκης, την καθυστερημένη διάγνωση κατά την εκδήλωση της επιζωοτίας, τις υπερβολικά συχνές μετακινήσεις ζώων εντός της ζώνης προστασίας χωρίς επαρκή υγειονομικά μέτρα, την αναστολή της προληπτικής εκκενώσεως και τη μη δημιουργία ζωνών προστασίας.
28. Με τις αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα η Επιτροπή βάλλει κατά της καταβολής υπερβολικά υψηλής, άρα μη προσήκουσας, αποζημιώσεως στους εκτροφείς χοίρων. Κατά την Επιτροπή, ο τρόπος υπολογισμού της αξίας των ζώων δεν ήταν ικανοποιητικός, τα ζώα άλλαζαν κατηγορία κατά τη διάρκεια της περιόδου προσδιορισμού της αξίας τους, το βάρος των ζωοτροφών επίσης υπερεκτιμήθηκε και για ορισμένα ζώα καταβλήθηκαν πολλαπλές αποζημιώσεις.
29. Το σκεπτικό της Επιτροπής για τη μείωση της χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας στις δαπάνες του 1998 συνάγεται επίσης από την αλληλογραφία που έχει επισυναφθεί στο δικόγραφο της σχετικής προσφυγής (12) . Στην προκειμένη περίπτωση οι αιτιάσεις της Επιτροπής είναι μόνο διοικητικής και χρηματοδοτικής φύσεως: οι ολλανδικές αρχές δεν εξακρίβωσαν ότι οι αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν για τις χοιρομητέρες ανταποκρίνονταν στον πραγματικό αριθμό χοιρομητέρων κάθε εκμεταλλεύσεως· επιπλέον, οι αποζημιώσεις αυτές απέκλιναν κατά πολύ από τους προβλεπόμενους συνήθεις συντελεστές· για τις εκμεταλλεύσεις με χοίρους προς πάχυνση, το βάρος είχε υπερεκτιμηθεί κατά 12,2 %· όσον αφορά τις εκμεταλλεύσεις που εκκενώθηκαν, οι εκτιμήσεις για το βάρος των ζωοτροφών υπερέβαιναν κατά 17 % το βάρος των ίδιων αυτών ζωοτροφών, οι οποίες ζυγίστηκαν στα κέντρα καταστροφής τους. Κατά την Επιτροπή πάντοτε, το συνολικό ποσό των αποζημιώσεων που καταβλήθηκαν στους χοιροτρόφους αυξήθηκε κατά 15,5 % λόγω του
" συστήματος επανεκτιμήσεως" .
30. Κατά αμφότερων των προσβαλλόμενων αποφάσεων η Ολλανδική Κυβέρνηση προβάλλει πέντε λόγους ακυρώσεως. Με τον πρώτο αιτιάται την Επιτροπή ότι προέβη σε εσφαλμένη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών. Οι λοιποί λόγοι ακυρώσεως αφορούν διάφορα νομικά σφάλματα. Συναφώς η Ολλανδική Κυβέρνηση βάλλει τόσο κατά της καταρχήν αποφάσεως της Επιτροπής να μειώσει κατ ' αποκοπή την κοινοτική συμμετοχή όσο και κατά του υπολογισμού και της αιτιολογίας αυτής της κατ ' αποκοπή μειώσεως.
31. Είναι επομένως σκόπιμο να εξεταστούν καταρχάς το ζήτημα κατά πόσον η Επιτροπή μπορεί να ελέγχει, βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424, την τήρηση των προϋποθέσεων για την κοινοτική συμμετοχή και το ζήτημα των νομικών συνεπειών που μπορεί να έχει η μη τήρηση των προϋποθέσεων αυτών εκ μέρους κράτους μέλους.
IV ─ Επί των εξουσιών ελέγχου της Επιτροπής
32. Το ζήτημα της νομικής βάσης των επίμαχων κατ ' αποκοπή μειώσεων αφορά, υπό κάπως διαφορετική έστω μορφή, αμφότερες τις προκείμενες υποθέσεις. Κατά συνέπεια, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται σχετικά με το ζήτημα αυτό, πρέπει να εξεταστεί σε σχέση με αμφότερες τις υποθέσεις.
Α ─ Επιχειρήματα των διαδίκων
33.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση
υποστηρίζει ότι η απόφαση 90/424 δεν επιτρέπει τις (κατ ' αποκοπή) χρηματοδοτικές διορθώσεις. Η εφαρμογή των μέτρων που προβλέπονται στο άρθρο 3, παράγραφος 5, της αποφάσεως 90/424 παρέχει σε κάθε κράτος μέλος αξίωση επί χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας, ίσης με το 50 % των πραγματοποιηθεισών δαπανών. Η εν λόγω απόφαση δεν προβλέπει συναφώς καμία άλλη προϋπόθεση. Ενόψει της κρισιμότητας της καταστάσεως που είχε δημιουργηθεί στην προκειμένη περίπτωση, ήταν αναπόφευκτο να διαπιστωθούν εκ των υστέρων ορισμένα λάθη και ορισμένες εσφαλμένες εκτιμήσεις: τα λάθη αυτά όμως δεν δικαιολογούσαν καμία χρηματοδοτική διόρθωση.
34. Επιπλέον, η κατ ' αποκοπή χρηματοδοτική διόρθωση, που επήλθε παρά το ότι η απόφαση 90/42 4 δεν παρέχει ρητά καμία νομική βάση προς τούτο, αντιβαίνει, κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
35.
Η Επιτροπή
τονίζει ότι η χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας τελεί υπό τον όρο της τηρήσεως των προϋποθέσεων που προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424. Δεδομένου ότι στις προκείμενες υποθέσεις οι προϋποθέσεις αυτές δεν τηρήθηκαν ή δεν τηρήθηκαν πλήρως, η Επιτροπή είχε το δικαίωμα να μειώσει τη χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας κατά το ποσό που αντιστοιχούσε στη μη τήρηση αυτών των προϋποθέσεων.
Β ─ Νομική εκτίμηση
36. Αφού οι Κάτω Χώρες έλαβαν διάφορα μέτρα για την εξάλειψη της επιδημίας κλασικής πανώλης των χοίρων που είχε εκδηλωθεί το 1997 στο έδαφός τους, ζήτησαν, κατ ' εφαρμογή της αποφάσεως 90/424, τη συγχρηματοδότηση των μέτρων αυτών από την Κοινότητα, και μάλιστα τόσο για το 1997 όσο και για το 1998.
37. Η αξίωση των Κάτω Χωρών γεννάται αναμφισβήτητα από το άρθρο 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424, κατά το οποίο
" το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος πρέπει να απολαύει της χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας [...], υπό την προϋπόθεση ότι τα μέτρα που εφαρμόζονται αμέσως περιλαμβάνουν τουλάχιστον τη θέση υπό αναγκαστική διαχείριση της εκμετάλλευσης, από τη στιγμή που θα υπάρξει υποψία για την ασθένεια, και, μετά την επίσημη διάγνωση της ασθένειας_"
ορισμένα άλλα μέτρα, τα οποία απαριθμούνται λεπτομερέστερα.
38. Η Επιτροπή όμως, κατά την εξέταση της αιτήσεως, διαπίστωσε ότι οι δηλωθείσες δαπάνες οφείλονταν εν μέρει στη μη τήρηση των σχετικών προϋποθέσεων του κοινοτικού δικαίου και σε αποφάσεις που είχαν ληφθεί μεν στο πλαίσιο της εθνικής πολιτικής καταπολεμήσεως της επιζωοτίας, αλλά δεν ανταποκρίνονταν στα πράγματα. Η Επιτροπή κατέληξε κατόπιν αυτού στο συμπέρασμα ότι οι πρόσθετες αυτές δαπάνες δεν πρέπει να βαρύνουν τον κοινοτικό προϋπολογισμό.
39. Με τη στάση της Επιτροπής κατά τη διάρκεια της κρίσης που προκάλεσε το 19997/1998 η κλασική πανώλη των χοίρων και με την εφαρμογή των διαφόρων μέτρων από τα κράτη μέλη ασχολήθηκε επίσης μια ειδική έκθεση
(13) του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Όσον αφορά την πολιτική που ακολούθησαν οι Κάτω Χώρες, η έκθεση αυτή καταλήγει ουσιαστικά στα ίδια συμπεράσματα με την Επιτροπή.
40. Κατόπιν ορισμένης προδικασίας η Επιτροπή αποφάσισε, κατά τον καθορισμό της χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας, να εφαρμόσει συντελεστή μειώσεως της τάξης του 25 %. Δεν αμφισβητείται ότι πρόκειται για μείωση κατ ' αποκοπή. Η αιτιολογία που προβάλλει συναφώς η Επιτροπή είναι ότι, λόγω της κρισιμότητας και της πολυπλοκότητας της καταστάσεως που είχε δημιουργηθεί, δεν υπήρχε η δυνατότητα επακριβούς καθορισμού των πρόσθετων δαπανών που είχαν προκληθεί για τον κοινοτικό προϋπολογισμό από τα λάθη των εθνικών αρχών.
41. Αυτή η μέθοδος που εφάρμοσε η Επιτροπή θυμίζει τις κατ ' αποκοπή διορθώσεις που πραγματοποιούνται κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ. Για την τελευταία όμως αυτή διαδικασία υπάρχει σαφής νομική βάση, και συγκεκριμένα ο κανονισμός (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου (14), ο οποίος αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 1258/1999 του Συμβουλίου (15) . Τα άρθρα 1, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, και 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70 προβλέπουν συγκεκριμένα ότι το ΕΓΤΠΕ, τμήμα εγγυήσεων, χρηματοδοτεί τις παρεμβάσεις για τη ρύθμιση των γεωργικών αγορών που επιχειρούνται
σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες
στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών. Το άρθρο 5, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, του κανονισμού αυτού, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 1287/95 του Συμβουλίου (16), διέπει τη διαδικασία που πρέπει να εφαρμόζει η Επιτροπή σε περίπτωση που διαπιστώνει ότι οι δαπάνες δεν έχουν πραγματοποιηθεί σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες.
42. Η προκειμένη περίπτωση δεν αφορά πάντως δαπάνες σε σχέση με την κοινή γεωργική πολιτική, οι οποίες θα μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν πλήρως από το ΕΓΤΠΕ, τμήμα εγγυήσεων, αλλά κτηνιατρικές δαπάνες, οι οποίες, κατά την απόφαση 90/424, μπορούν καταρχήν να βαρύνουν το ΕΓΤΠΕ μόνο κατά το ήμισυ.
43. Συναφώς επιβάλλεται η παρατήρηση ότι η πρώτη προσβαλλόμενη απόφαση, που αφορά τις δαπάνες του 1997, δεν μνημονεύει τον κανονισμό 729/70. Στο σημείο αυτό διαφέρει από τη δεύτερη προσβαλλόμενη απόφαση, της οποίας η όγδοη αιτιολογική σκέψη αφενός παραπέμπει στο άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1258/1999 του Συμβουλίου, κατά το οποίο τα κτηνιατρικά και φυτοϋγειονομικά μέτρα που εκτελούνται σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΠΕ, τμήμα εγγυήσεων, και αφετέρου επισημαίνει ότι ο δημοσιονομικός έλεγχος διέπεται από τ άρθρα 8 και 9 του κανονισμού 1258/1999.
44. Εν όψει των ανωτέρω θα μπορούσε να τεθεί το ερώτημα κατά πόσον υπήρχε νομική βάση για τον εκ μέρους της Επιτροπής έλεγχο του συμβατού των πραγματοποιηθεισών δαπανών με τις εφαρμοστέες διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, τουλάχιστον όσον αφορά τις δαπάνες του 1997.
45. Το ερώτημα αυτό δεν χρειάζεται πάντως να εξεταστεί, καθόσον η Ολλανδική Κυβέρνηση δήλωσε σαφώς, κατά την προφορική διαδικασία έστω, ότι δεν αμφισβητεί καταρχήν τις εξουσίες ελέγχου της Επιτροπής, αλλά τις έννομες συνέπειες που συνήγαγε η Επιτροπή από τις ─ούτως ή άλλως εσφαλμένες, κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση─ διαπιστώσεις της και οι οποίες έλαβαν τη μορφή των κατ ' αποκοπή διορθώσεων.
46. Αλλά ακόμη και αν η Ολλανδική Κυβέρνηση έθετε ζήτημα γενικά για τις εξουσίες ελέγχου της Επιτροπής, φρονώ ότι το γεγονός ότι ο κανονισμός 729/70 δεν έχει εφαρμογή στα κτηνιατρικά μέτρα δεν σημαίνει αυτόματα ότι η πρώτη προσβαλλόμενη απόφαση στερείται νομικής βάσης, καθόσον προβλέπει την κατ ' αποκοπή μείωση της κοινοτικής χρηματοδοτικής συμμετοχής.
47. Συγκεκριμένα, το άρθρο 10 της αποφάσεως 90/424, στην οποία στηρίζεται η αξίωση των κρατών μελών για την κοινοτική αυτή συμμετοχή, ορίζει ότι,
" για τις ενέργειες που προβλέπονται στο παρόν κεφάλαιο, το ποσό των αναγκαίων πιστώσεων καθορίζεται κάθε έτος στα πλαίσια της διαδικασίας του προϋπολογισμού", ενώ το άρθρο 9, παράγραφος 1, της ίδιας αποφάσεως παρέχει ρητά στην Επιτροπή την εξουσία να
" διενεργεί επιτόπιους ελέγχους για να εξασφαλίσει,
από κτηνιατρική άποψη,
την εφαρμογή των μέτρων που προβλέπονται"
(η υπογράμμιση δική μου). Το δε άρθρο 3, παράγραφος 3, της εν λόγω αποφάσεως προβλέπει ρητά ότι
" το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος ενημερώνει αμελλητί την Επιτροπή και τα υπόλοιπα κράτη μέλη για τα μέτρα που εφαρμόζει,
σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία,
σχετικά με την κοινοποίηση και την εκρίζωση των ασθενειών και τα αποτελέσματά τους"
(η υπογράμμιση δική μου). Από τις παραπάνω παρατηρήσεις προκύπτει ότι ακόμη και με την απόφαση 90/424 γίνεται δεκτό ─σιωπηρώς έστω─ ότι η Επιτροπή έχει την εξουσία να ελέγχει όχι μόνο την τυπική νομιμότητα, αλλά και την ουσιαστική συμφωνία με το κοινοτικό δίκαιο των δαπανών που έχουν πραγματοποιήσει οι αρχές των κρατών μελών για τις σχετικές καταβολές.
48. Επομένως, το συμπέρασμα επί του παρόντος είναι ότι η Επιτροπή είχε την εξουσία να ελέγξει, τόσο για το 1997 όσο και για το 1998, το συμβατό των εθνικών κτηνιατρικών μέτρων με τις εφαρμοστέες διατάξεις του κοινοτικού δικαίου. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή, εξαρτώντας την έγκριση της χρηματοδοτικής συμμετοχής από την τήρηση, μεταξύ άλλων, των διατάξεων της οδηγίας 80/217, δεν έθεσε επιπλέον προϋποθέσεις για την έγκριση αυτή.
49. Πρέπει πάντως να διασαφηνιστεί ακόμη το ζήτημα των έννομων συνεπειών που έχει η παράβαση των επίμαχων προϋποθέσεων του κοινοτικού δικαίου.
50. Κατά την προφορική διαδικασία η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν αμφισβήτησε καταρχήν το ότι η μη τήρηση των προϋποθέσεων για την έγκριση της κοινοτικής συμμετοχής μπορεί να έχει έννομες συνέπειες, υποστήριξε όμως ότι η επέλευσή τους εξαρτάται από την απόδειξη ─εκ μέρους της Επιτροπής βέβαια─ υπάρξεως κατάφωρης παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου. Συναφώς η Ολλανδική Κυβέρνηση επικαλέστηκε τα περιθώρια χειρισμών των κρατών μελών και υποστήριξε ότι κατά την καταπολέμηση των επιζωοτιών είναι αναπόφευκτες οι εσφαλμένες εκτιμήσεις.
51. Στο σημείο αυτό αρκεί η διαπίστωση ότι η μη τήρηση των προϋποθέσεων για την κοινοτική συμμετοχή στις κτηνιατρικές δαπάνες δεν μπορεί να έχει καταρχήν ως συνέπεια παρά μόνο τη μη έγκριση της συμμετοχής αυτής. Αν επομένως η Επιτροπή διαπιστώσει ότι οι προϋποθέσεις αυτές δεν έχουν τηρηθεί ή δεν έχουν τηρηθεί πλήρως, έχει την εξουσία να αποκλείσει τις σχετικές δαπάνες από τη συγχρηματοδότηση.
52. Αν η Επιτροπή αποφασίσει να μειώσει την κοινοτική συμμετοχή στις δαπάνες του οικείου κράτους μέλους κατ ' αναλογία των πιθανών οικονομικών συνεπειών των πλημμελειών, τούτο σημαίνει ότι το κράτος μέλος αυτό θα υποστεί μια οπωσδήποτε ηπιότερη έννομη συνέπεια.
53. Θεωρώ επομένως ότι στην προκειμένη περίπτωση μπορούν να ληφθούν υπόψη οι σκέψεις του Δικαστηρίου σχετικά με το συμβατό των κατ ' αποκοπή διορθώσεων στον τομέα των γεωργικών δαπανών: οι διορθώσεις αυτές στηρίζονται στο έγγραφο εργασίας της Επιτροπής αριθ. VI/216/93
(17) (που αφορά τη λεγόμενη έκθεση Belle). Το έγγραφο αυτό περιέχει τις κατευθυντήριες γραμμές που πρέπει να ακολουθούνται οσάκις πρέπει να εφαρμοσθούν χρηματικές διορθώσεις εις βάρος κράτους μέλους. Για τις δύσκολες περιπτώσεις προβλέπεται η μέθοδος του κατ ' αποκοπήν ποσοστού:
" Καθώς η πρακτική ελέγχου των συστημάτων απέκτησε ευρεία εφαρμογή, το ΕΓΤΠΕ προσέφυγε όλο και περισσότερο σε μια αξιολόγηση του κινδύνου που παρουσιάζουν οι ελλείψεις των συστημάτων. Από την ίδια τη φύση του εκ των υστέρων ελέγχου, σπανίως μπορεί να διαπιστωθεί κατά τον χρόνο του λογιστικού ελέγχου αν μια απαίτηση ήταν νόμιμη κατά τον χρόνο της πληρωμής. [...] Ως εκ τούτου, η ζημία εις βάρος [του κοινοτικού του προϋπολογισμού] πρέπει να καθορισθεί με αξιολόγηση του κινδύνου στον οποίο εκτίθενται τα [κοινοτικά] κεφάλαια από τις ανεπάρκειες του ελέγχου, οι οποίες μπορούν να αφορούν τόσο τη φύση ή την ποιότητα των διεξαγομένων ελέγχων όσο και [τον αριθμό τους] [...]."
54. Η έκθεση Belle αποκρυσταλλώνει μια μακρόχρονη πρακτική της Επιτροπής, της οποίας την καταρχήν ορθότητα έχει αναγνωρίσει το Δικαστήριο (18) . Συναφώς το Δικαστήριο δέχτηκε ότι,
" σε περίπτωση που δεν καθίσταται δυνατό να διαπιστωθεί με βεβαιότητα ο βαθμός στον οποίο ένα εθνικό μέτρο, ασυμβίβαστο με το κοινοτικό δίκαιο, προκάλεσε αύξηση των δαπανών μιας θέσεως του προϋπολογισμού του ΕΓΤΠΕ, η Επιτροπή δεν έχει άλλη επιλογή από το να αρνηθεί τη χρηματοδότηση του συνόλου των εν λόγω δαπανών. [...] Αν λοιπόν, στο πλαίσιο της αποστολής της περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών, η Επιτροπή, αντί να αρνηθεί τη χρηματοδότηση του συνόλου των δαπανών, προσπαθεί να θεσπίσει κανόνες που σκοπούν να επιφέρουν διαφοροποιήσεις ανάλογα με τον βαθμό κινδύνου που συνιστούν για το ΕΓΤΠΕ οι διάφορες διαβαθμίσεις ελλείψεων του ελέγχου, το κράτος μέλος οφείλει να αποδείξει ότι τα κριτήρια αυτά είναι αυθαίρετα και άδικα." (19)
55. Το βασικό πρόβλημα των κατ ' αποκοπή διορθώσεων στη γεωργική πολιτική (20)
έχει σημασία και εδώ, στον κτηνιατρικό τομέα: εξεύρεση μιας μέσης οδού μεταξύ του αποκλεισμού της χρηματοδοτήσεως των δαπανών, ο οποίος κρίνεται δυσανάλογος, και της μη επιβαρύνσεως του κοινοτικού προϋπολογισμού με τις πρόσθετες δαπάνες που οφείλονται στα πλημμελή εθνικά μέτρα.
56. Το Δικαστήριο δεν έχει κρίνει παράνομη καμία προβλεπόμενη σε απόφαση της Επιτροπής κατ ' αποκοπή διόρθωση λόγω ελλείψεως νόμιμου ερείσματος ή παραβιάσεως της αρχής περί ασφάλειας δικαίου. Αντίθετα, έχει δεχτεί ότι οι κατευθυντήριες γραμμές στις οποίες στηρίζονται οι κατ ' αποκοπή διορθώσεις οδηγούν στην υπέρ της Επιτροπής αντιστροφή του βάρους αποδείξεως, καθόσον το κράτος μέλος οφείλει να αποδείξει ότι οι κατευθυντήριες γραμμές αυτές είναι αυθαίρετες και άδικες.
57. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι δεν υπάρχουν τέτοιες κατευθυντήριες γραμμές σε σχέση με τις κτηνιατρικές δαπάνες. Τούτο όμως δεν σημαίνει ότι οι κατ ' αποκοπή διορθώσεις που επιβλήθηκαν με τις δύο προσβαλλόμενες αποφάσεις στερούνται νόμιμου ερείσματος, αλλά ─σύμφωνα με την ανωτέρω παρατεθείσα νομολογία─ ότι για την αιτιολόγηση των επιβληθέντων από την Επιτροπή διορθωτικών συντελεστών ισχύυν αυστηρότερες προϋποθέσεις.
58. Το συμβατό μιας κατ ' αποκοπή διορθώσεως εξαρτάται, σε τελική ανάλυση, μόνο από την απόδειξη του ότι δεν μπορεί να διαπιστωθεί το ύψος της αυξήσεως των δαπανών την οποία προκάλεσαν τα εθνικά μέτρα που δεν ανταποκρίνονται στις επιταγές του κοινοτικού δικαίου. Σε περιπτώσεις όπως η προκείμενη είναι σαφές ότι δεν μπορεί να εξακριβωθεί με βεβαιότητα ποια πορεία θα είχε ακολουθήσει η κλασική πανώλη των χοίρων, αν είχε εφαρμοστεί άλλη κτηνιατρική πολιτική ─που θα ανταποκρινόταν στις επιταγές του κοινοτικού δικαίου. Ομοίως, όσον αφορά τις λεγόμενες αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα, ο επακριβής καθορισμός των πρόσθετων δαπανών για την προσήκουσα αποζημίωση των εκτροφέων δεν είναι δυνατός, αν ληφθούν υπόψη τα περιθώρια της διακριτικής ευχέρειας των κρατών μελών. Κατά συνέπεια, δεν βλέπω καταρχήν για ποιο λόγο δεν θα έπρεπε εν προκειμένω να πραγματοποιηθούν διορθώσεις κατ ' αποκοπή.
59. Για την ώρα, δεν χρειάζεται να εξετάσω το ερώτημα αν η Επιτροπή στήριξε τον συντελεστή της κατ ' αποκοπή διορθώσεως στα κρίσιμα για την κάθε περίπτωση περιστατικά, από τα οποία να συνάγεται ότι τα εθνικά μέτρα δεν ήσαν επαρκή για την πλήρωση των προϋποθέσεων του άρθρου 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424.
60. Καταλήγω στο συμπέρασμα ότι σε αμφότερες τις υποθέσεις ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως, καθόσον αφορά την έλλειψη νομικής βάσης, και ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως, ο οποίος αφορά την παραβίαση της αρχής περί ασφάλειας δικαίου, πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.
V ─ Επί των αιτιάσεων της Επιτροπής και των έννομων συνεπειών τους
61. Η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις είναι επίσης παράνομες για τον λόγο ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε σε εσφαλμένα πραγματικά στοιχεία (πρώτος λόγος ακυρώσεως σε αμφότερες τις υποθέσεις) και για τον λόγο ότι συνήγαγε εσφαλμένα, από νομική άποψη, συμπεράσματα από τα στοιχεία αυτά (δεύτερος λόγος ακυρώσεως σε αμφότερες τις υπο θέσεις). Επιπλέον, η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις είναι αφενός δυσανάλογες και αφετέρου ανεπαρκώς αιτιολογημένες (τρίτος και πέμπτος λόγος ακυρώσεως αντίστοιχα σε αμφότερες τις υποθέσεις).
62. Επειδή οι ίδιοι οι διάδικοι προβαίνουν στη διάκριση των αιτιάσεων τεχνικού χαρακτήρα από τις αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα, οι ανωτέρω λόγοι ακυρώσεως πρέπει να εξεταστούν χωριστά για καθεμία από τις δύο αυτές κατηγορίες. Προηγουμένως όμως ενδείκνυται να διατυπωθούν ορισμένες παρατηρήσεις επί δύο ζητημάτων αρχής: της εκτάσεως του ελέγχου που ασκεί το Δικαστήριο και της κατανομής του βάρους αποδείξεως.
Α ─Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
63. Για τη νομική εκτίμηση των ενεργειών της Επιτροπής ανακύπτουν διάφορα ζητήματα: Καταρχάς επιβάλλεται η παρατήρηση ότι η διάταξη στην οποία θεμελιώνεται η αξίωση των κρατών μελών για συμμετοχή της Κοινότητας στις εθνικές δαπάνες ─το άρθρο 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424─ περιέχει πολλές αόριστες νομικές έννοιες, όπως
" μέτρα που εφαρμόζονται αμέσως",
" εφαρμογή των κατάλληλων μέτρων"
ή
" άμεση και προσήκουσα αποζημίωση" . Η διασαφήνιση των εννοιών αυτών αποτελεί μέρος του ερμηνευτικού έργου του Δικαστηρίου, που δεν δημιουργεί ─καθαυτό─ κανένα πρόβλημα. Αν όμως τα κριτήρια για το αν τηρήθηκαν οι προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424 αναζητηθούν ιδίως στην οδηγία 80/127, διαπιστώνεται ότι η οδηγία αυτή έχει μεν συμβάλει στην εναρμόνιση της πολιτικής των κρατών μελών στον κτηνιατρικό τομέα σε σχέση με την κλασική πανώλη των χοίρων, αλλά αφήνει στα κράτη μέλη ευρέα περιθώρια χειρισμών ως προς την επιλογή των μέτρων που πρέπει να θεσπίσουν. Στις προκείμενες υποθέσεις π.χ. δεν αμφισβητείται ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν επιβάλλει καμία υποχρέωση προληπτικής θανατώσεως των ζώων. Ομοίως, δεν αμφισβητείται ότι στο κράτος μέλος εναπόκειται καταρχήν να καθορίζει ─εντός βεβαίως των ορίων της αναλογικότητας─ το ύψος των αποζημιώσεων που καταβάλλονται στους εκτροφείς.
64. Κατόπιν των ανωτέρω καθίσταται σαφές ότι το βασικό ζήτημα στις παρούσες υποθέσεις δεν είναι μόνο η ερμηνεία της αποφάσεως 90/424 και της οδηγίας 80/217, αλλά και τα όρια της διακριτικής ευχέρειας των κρατών μελών.
65. Συναφώς προκαλεί εντύπωση το γεγονός ότι η Επιτροπή, κατά την εκτίμηση των επίμαχων μέτρων της Ολλανδικής Κυβερνήσεως, έλαβε υπόψη λόγους σκοπιμότητας, οι οποίοι δεν συνίστανται μόνο στην εξέταση της τηρήσεως των κοινοτικών προϋποθέσεων από τις εθνικές αρχές. Η Επιτροπή δηλαδή θεωρεί ότι η μη πλήρωση των προϋποθέσεων για τη χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας δεν οφείλεται σε απευθείας παραβίαση του κοινοτικού δικαίου, αλλά επίσης και κυρίως ─π.χ. ως προς το ζήτημα της αναστολής της προληπτικής θανατώσεως─ στο ότι τα εθνικά μέτρα δεν ήσαν τα ενδεδειγμένα.
66. Κρίσιμη σημασία για την έκταση του δικαστικού ελέγχου έχει το ζήτημα αν η Επιτροπή έλαβε επαρκώς υπόψη της τη διακριτική ευχέρεια που έχει συναφώς το οικείο κράτος μέλος. Δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο να αποφανθεί επί της πολιτικής που έπρεπε να έχει εφαρμοστεί στον κτηνιατρικό τομέα. Στο Δικαστήριο εναπόκειται απλώς να ελέγξει κατά πόσον υπάρχει πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως της Επιτροπής. Η ανάγκη ενός τέτοιου περιορισμένου ελέγχου προκύπτει άμεσα από το γεγονός ότι το οικείο κράτος μέλος έχει διακριτική ευχέρεια τόσο κατά την κατάρτιση της στρατηγικής που θα ακολουθήσει για την εξάλειψη της επιζωοτίας όσο και κατά τον καθορισμό των αποζημιώσεων που θα καταβάλει στους κτηνοτρόφους (21) .
67. Η έκταση του ελέγχου του Δικαστηρίου επηρεάζει πάντως άμεσα την κατανομή του βάρους αποδείξεως: στο κράτος μέλος εναπόκειται να αποδείξει ότι η Επιτροπή προέβη σε προδήλως εσφαλμένη εκτίμηση. Εφόσον το κράτος μέλος δεν προσκομίζει αυτή την απόδειξη σε σχέση με τις διαπιστώσεις της Επιτροπής, δεν μπορεί να ζητεί βασίμως την ακύρωση της σχετικής αποφάσεως της Επιτροπής ισχυριζόμενο ότι οι περιπτώσεις που έλαβε υπόψη η Επιτροπή αποτελούν μεμονωμένες περιπτώσεις, από τις οποίες δεν επιτρεπόταν να συναχθούν γενικά συμπεράσματα.
68. Συμπληρωματικώς θα ήθελα επίσης να παραπέμψω στη νομολογία σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, κατά την οποία
" το κράτος μέλος είναι αυτό που βρίσκεται σε πλεονεκτική θέση για τη συλλογή και την επαλήθευση των αναγκαίων στοιχείων για την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ και σε αυτό εναπόκειται, συνεπώς, να προσκομίσει την πλέον λεπτομερή και πλήρη απόδειξη του αληθούς χαρακτήρα των ελέγχων τους οποίους διενήργησε ή των αριθμητικών στοιχείων τα οποία προσκόμισε και, ενδεχομένως, της ανακρίβειας των ισχυρισμών της Επιτροπής" (22) .
69. Αν διαπιστωθεί εν προκειμένω ότι οι αιτιάσεις της Επιτροπής δεν είναι προδήλως αβάσιμες ─λόγω είτε εσφαλμένης ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου είτε εσφαλμένης εξακριβώσεως των πραγματικών περιστατικών─ θα πρέπει τελικά να εξεταστεί κατά πόσον οι έννομες συνέπειες που συνήγαγε η Επιτροπή, δηλαδή η κατ ' αποκοπή μείωση της κοινοτικής χρηματοδοτικής συμμετοχής, είναι, αν ληφθεί υπόψη η βαρύτητά τους, νόμιμες από την άποψη της αρχής της αναλογικότητας και της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως.
70. Ήδη έχω ταχθεί υπέρ της απόψεως ότι οι κατ ' αποκοπή διορθώσεις είναι καταρχήν νόμιμες (23) . Επειδή όμως οι κατ ' αποκοπή μειώσεις εν προκειμένω δεν στηρίζονται σε προκαθορισμένα κριτήρια ─όπως είναι π.χ. τα κριτήρια που προβλέπει η έκθεση Belle─ οι απαιτήσεις σε σχέση με την αιτιολόγησή τους είναι ─και μάλιστα από την άποψη κυρίως της εξετάσεως της αναλογικότητάς τους─ αυξημένες. Συναφώς δεν πρέπει πάντως να λησμονείται ότι, κατά τη νομολογία (24), ορισμένη διακριτική ευχέρεια διαθέτει και η ίδια η Επιτροπή.
Β ─ Οι αιτιάσεις τεχνικού χαρακτήρα της Επιτροπής (υπόθεση C-293/00)
1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις
71. Η Επιτροπή διατύπωσε αιτιάσεις τεχνικού χαρακτήρα μόνο για το 1977. Συναφώς επικρίνει τη στρατηγική που εφάρμοσε η Ολλανδική Κυβέρνηση για την εξάλειψη της επιζωοτίας.
72. Η προδήλως εσφαλμένη εκτίμηση της Επιτροπής θα μπορούσε να οφείλεται στην προκείμεη περίπτωση σε χρησιμοποίηση προδήλως εσφαλμένων πραγματικών στοιχείων ή σε προδήλως εσφαλμένη ερμηνεία των εφαρμοστέων διατάξεων. Αυτό είναι το πρώτο ζήτημα που θα εξετάσω.
73. Η Ολλανδική Κυβέρνηση όμως βάλλει επίσης κατά του ύψους της μειώσεως της χρηματοδοτικής συμμετοχής, την οποία αποφάσισε η Επιτροπή. Συναφώς η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυριζεται κατ ' ουσία ότι συντρέχουν παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας (τρίτος λόγος ακυρώσεως σε αμφότερες τις υποθέσεις) και παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως (πέμπτος λόγος ακυρώσεως σε αμφότερες τις υποθέσεις). Επειδή όμως τα επιχειρήματά της δεν διαφέρουν από τα επιχειρήματα που αναπτύσσει σε σχέση με τις αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα, θα συνεξετάσω τον δεύτερο και τον πέμπτο λόγο ακυρώσεως κατά την ανάπτυξη των προτάσεών μου σε σχέση με τις τελευταίες αυτές αιτιάσεις.
2. Εξακρίβωση και αξιολόγηση των πραγματικών περιστατικών από την Επιτροπή
74. Σε αμφότερες τις υποθέσεις η Ολλανδική Κυβέρνηση βάλλει, με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, κατά των διαπιστώσεων στις οποίες προέβη η Επιτροπή ως προς τα πραγματικά περιστατικά. Ομοίως, με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως ─που αφορά την έλλειψη νομικής βάσης─ βάλλει επίσης κατά διαφόρων νομικών εκτιμήσεων της Επιτροπής. Η Ολλανδική Κυβέρνηση, μολονότι δεν αμφισβητεί τις διαπιστώσεις στις οποίες προέβη η Επιτροπή κατόπιν των επιτόπιων ελέγχων της, ισχυριζεται βασικά ότι οι διαπιστώσεις αυτές αφορούν μεμονωμένες απλώς περιπτώσεις. Κακώς η Επιτροπή αποπειράθηκε να γενικεύσει τα αποτελέσματα των ελέγχων, με σκοπό να αιτιολογήσει την επίμαχη χρηματοδοτική διόρθωση. Στο μέτρο που η Επιτροπή κινείται εντός του κρίσιμου εν προκειμένω νομικού πλαισίου, η επίμαχη χρηματοδοτική διόρθωση δεν μπορεί παρά να αποτελεί απόρροια εσφαλμένης νομικής ερμηνείας των εν λόγω διατάξεων.
75. Δεδομένου ότι οι ισχυρισμοί που αναπτύσσει η Ολλανδική Κυβέρνηση σε σχέση με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως αποτελούν απλώς επανάληψη των ισχυρισμών που διατυπώνει στο πλαίσιο του πρώτου λόγου ακυρώσεως, θα συνεξετάσω τους δύο αυτούς λόγους ακυρώσεως, λόγω της προφανούς συνάφειάς τους.
α) Οι κυριότεροι ισχυρισμοί των διαδίκων
─ Επί της ανυπαρξίας σχεδίου για την αντιμετώπιση των περιπτώσεων έκτακτης ανάγκης
76.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση
ομολογεί ότι κατά τον χρόνο της εκδηλώσεως της επιδημίας της κλασικής πανώλης των χοίρων δεν υπήρχε κανένα σχέδιο για την αντιμετώπιση των περιπτώσεων έκτακτης ανάγκης, υπό την έννοια του άρθρου 14β της οδηγίας 80/217. Η εν λόγω κυβέρνηση υποστηρίζει πάντως ότι επρόκειτο για τυπική παράλειψη, η οποία δεν επηρέασε την αποτελεσματικότητα της καταπολεμήσεως της κλασικής πανώλης των χοίρων. Προσθέτει ότι το Draaiboek Varkenpest (σενάριο για την περίπτωση κλασικής πανώλης των χοίρων), το οποίο υπήρχε κατά τον χρόνο της εκδηλώσεως της επιδημίας, ανταποκρινόταν στις απαιτήσεις ενός σχεδίου έκτακτης ανάγκης. Οι κανόνες που προέβλεπε το έγγραφο αυτό υποβλήθηκαν αργότερα (μαζί με το ανωτέρω
" σενάριο" ) ως σχέδιο έκτακτης ανάγκης στην Επιτροπή, η οποία και τους ενέκρινε στις 30 Μαρτίου 1999.
77. Όσον αφορά τις έννομες συνέπειες που πρέπει να συναχθούν συναφώς, η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η χρηματοδοτική συμμετοχή της Κοινότητας δεν εξαρτάται από την κατάρτιση σχεδίου έκτακτης ανάγκης.
78.
Η Επιτροπή
διαπιστώνει ότι η ανυπαρξία σχεδίου έκτακτης ανάγκης κατά τον χρόνο της εκδηλώσεως της επιδημίας δεν αμφισβητείται. Δεν έχει καμία σημασία το γεγονός ότι οι ολλανδικές αρχές, κατά την καταπολέμηση της επιδημίας της κλασικής πανώλης των χοίρων, ενήργησαν σύμφωνα με το σχέδιο έκτακτης ανάγκης που προβλεπόταν για την περίπτωση επιδημίας αφθώδους πυρετού, διότι το τελευταίο αυτό σχέδιο δεν λάμβανε υπόψη τις ιδιαιτερότητες της χοιροτροφίας στις Κάτω Χώρες ─δηλαδή τη μεγάλη συγκέντωση εκτρεφόμενων χοίρων και τον μεγάλο αριθμό εκμεταλλεύσεων. Η Επιτροπή επισημαίνει περαιτέρω ότι το λεγόμενο
" σενάριο"
δεν είχε περιέλθει σε γνώση της πριν από την εκδήλωση της επιδημίας. Από το δικόγραφο ανταπαντήσεως προκύπτει επιπλέον ότι η Επιτροπή θεωρεί την ύπαρξη σχεδίου έκτακτης ανάγκης απαραίτητη, διότι φρονεί ότι έτσι θα μειωνόταν ο κίνδυνος σφαλμάτων κατά την καταπολέμηση της επιδημίας.
79. Η ανάγκη υπάρξεως σχεδίου έκτακτης ανάγκης προκύπτει, κατά την Επιτροπή, από το άρθρο 14β της οδηγίας 80/217. Η κατάρτιση αυτού του σχεδίου αποτελεί
" εφαρμογή κατάλληλων μέτρων", κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, πέμπτη περίπτωση, της αποφάσεως 90/424.
─ Επί του ισχυρισμού ότι καθυστέρησε η επίσημη επιβεβαίωση της υπάρξεως επιδημίας κλασικής πανώλης των χοίρων
80.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση
αντικρούει την αιτίαση περί καθυστερημένης επίσημης επιβεβαιώσεως της εκδηλώσεως κλασικής πανώλης των χοίρων. Κατά την κυβέρνηση αυτή, η Επιτροπή κατέληξε εκ των υστέρων στην άποψη αυτή, βάσει μεταγενέστερων στοιχείων.
81.
Η Επιτροπή
υπενθυμίζει ότι η εκδήλωση της επιδημίας κλασικής πανώλης των χοίρων επιβεβαιώθηκε επίσημα στις 4 Φεβρουαρίου 1997, στις 12 το μεσημέρι. Ήδη είχαν μολυνθεί 36 εκμεταλλεύσεις, οι 18 από τις οποίες από τον Ιανουάριο. Αν η ασθένεια είχε διαγνωστεί νωρίτερα και είχαν ληφθεί αμέσως τα κατάλληλα μέτρα, η επιδημία θα είχε πλήξει λιγότερες εκμεταλλεύσεις.
82. Η Επιτροπή εκθέτει περαιτέρω ότι το πρωί της 3ης Φεβρουαρίου 1997 υπήρχε ήδη η υποψία πανώλης των χοίρων. Παρ ' όλα αυτά, οι ολλανδικές αρχές δεν επιβεβαίωσαν επίσημα την ύπαρξη της ασθένειας παρά την επόμενη ημέρα στις 12 το μεσημέρι και άφησαν επίσης να παρέλθουν ακόμη 12 ώρες πριν επιβάλουν την απαγόρευση των μεταφορών χοίρων. Οι παραλείψεις αυτές διευκόλυναν σημαντικά τη διάδοση της ασθένειας.
83. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η διάγνωση της πανώλης των χοίρων σε μια εκμετάλλευση ενέχει διάφορα προβλήματα, επισημαίνει όμως ότι τα συμπτώματα που είχαν διαπιστωθεί και η εκδήλωση της εν λόγω επιζωοτίας στις περιοχές της Γερμανίας με τις οποίες οι Κάτω Χώρες διατηρούν στενές εμπορικές σχέσεις έπρεπε να οδηγήσουν τις ολλανδικές αρχές να ανακοινώσουν νωρίτερα την υποψία για την ύπαρξη αυτής της ασθένειας και να κινήσουν τις αναγκαίες επίσημες έρευνες κατά το άρθρο 4 της οδηγίας 80/217.
84. Η Επιτροπή φρονεί από νομική άποψη ότι, σύμφωνα με την εισαγωγική περίοδο του άρθρου 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424, τα αναγκαία μέτρα πρέπει να εφαρμόζονται αμέσως. Η απαγόρευση όμως των μεταφορών δεν επιβλήθηκε, καθόσον διαπίστωσε η ίδια, αμέσως. Επιπλέον, η υποψία ή η ύπαρξη της πανώλης των χοίρων δεν δηλώθηκε αμέσως στην αρμόδια αρχή, πράγμα που αποτελεί παράβαση του άρθρου 3 της οδηγίας 80/217.
─ Επί των διακινήσεων ζώων εντός της ζώνης προστασίας
85.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση
ισχυρίζεται ότι έκανε ό,τι μπορούσε για να ελαχιστοποιήσει τον αριθμό των διακινήσεων ζώων εντός της ζώνης προστασίας. Επιβλήθηκαν όχι μόνο απαγορεύσεις μεταφορών ζώων κατά την οδηγία 80/217, αλλά και συμπληρωματικές απαγορεύσεις μεταφορών. Οι ολλανδικές αρχές άσκησαν αυστηρή επίβλεψη επί της τηρήσεως των απαγορεύσεων αυτών. Η Επιτροπή δεν λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι πολλές από τις μεταφορές αυτές ήσαν αναγκαίες για την εφαρμογή της πολιτικής πωλήσεων που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΚ) 413/97 της Επιτροπής
(25) ή δικαιολογημένες από κτηνιατρική άποψη. Κακώς η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα υγειονομικά μέτρα ήσαν ανεπαρκή.
86.
Η Επιτροπή
εκθέτει ότι οι ολλανδικές αρχές επέτρεψαν μεταφορές ζώων σε δεκάδες χιλιάδες περιπτώσεις, πράγμα που βαίνει πολύ πέραν των επιτρεπόμενων από το άρθρο 9, παράγραφος 8, της οδηγίας 80/217 ορίων. Τα υγειονομικά μέτρα κατά τις μεταφορές ήσαν ανεπαρκή. Η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν απέδειξε γιατί οι διαπιστώσεις της Επιτροπής σχετικά με τις διακινήσεις ζώων ήσαν εσφαλμένες.
87. Από νομική άποψη η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι μόνο κατ ' εξαίρεση το άρθρο 9, παράγραφοι 8 και 9, της οδηγίας 80/217 επιτρέπει τις μεταφορές ζώων εντός της περιοχής προστασίας. Συναφώς οι ολλανδικές αρχές δεν έλαβαν επαρκώς υπόψη την ανάγκη αποφυγής της εξαπλώσεως του ιού. Επιπλέον, το άρθρο 9, παράγραφος 8, της οδηγίας 80/217 προβλέπει ρητά τις εργασίες καθαρισμού και απολυμάνσεως των φορτηγών, σε σχέση με τις οποίες η Επιτροπή διαπίστωσε πλημμέλειες.
─ Επί της πολιτικής θανατώσεως των ζώων
88.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση
αντικρούει τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι ακολούθησε ασυνάρτητη πολιτική ως προς τη θανάτωση των ζώων. Η αναστολή των σχετικών μέτρων αποφασίστηκε κατόπιν συμβουλής των ειδικών στον κτηνιατρικό τομέα. Επειδή τότε η επιδημία δεν είχε εξαπλωθεί πολύ, οι ειδικοί αυτοί προειδοποίησαν ότι η γενικευμένη εφαρμογή προληπτικών μέτρων θανατώσεως θα μπορούσε να οδηγήσει σε απώλεια πολύτιμων επιδημιολογικών στοιχείων ─και, συνακόλουθα, σε δυσκολίες ως προς τη διάγνωση και την καταπολέμηση του ιού. Όταν όμως τον Απρίλιο του 1997 κατέστη σαφές ότι η ασθένεια είχε λάβει απειλητικότερες διαστάσεις από ό,τι αναμενόταν, αποφασίστηκε αμέσως να αρχίσουν και πάλι οι προληπτικές θανατώσεις.
89.
Η Επιτροπή
θεωρεί την προληπτική θανάτωση ως σημαντικό μέσο για την αποφυγή της εξαπλώσεως της νόσου, ιδίως σε περιοχές με μεγάλη πυκνότητα πληθυσμού χοίρων, όπως είναι οι Κάτω Χώρες. Η Επιτροπή αναγνωρίζει βέβαια
(26) ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν προβλέπει υποχρέωση προληπτικής θανατώσεως. Το όριο της υφιστάμενης συναφώς διακριτικής ευχέρειας των κρατών μελών συνίσταται όμως σε αυτό που είναι αντικειμενικά αναγκαίο για την καταπολέμηση της επιδημίας. Κατά τον επίμαχο χρόνο, τόσο η Επιτροπή όσο και η μόνιμη κτηνιατρική επιτροπή (στο εξής: κτηνιατρική επιτροπή) είχαν επίγνωση της σκοπιμότητας της πολιτικής θανατώσεως των ζώων στις περιοχές με μεγάλη πυκνότητα πληθυσμού χοίρων.
90. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ανεξέλεγκτη εξάπλωση της νόσου οφείλεται σε πολύ μεγάλο βαθμό στην αναστολή της θανατώσεως των ζώων. Επιπλέον, ισχυρίζεται ότι δεν έλαβε γνώση της αποφάσεως αναστολής παρά τον Μάρτιο του 1997 ─και όχι, όπως ισχυρίζεται η Ολλανδική Κυβέρνηση, κατά τη συνεδρίαση της κτηνιατρικής επιτροπής της 19ης Φεβρουαρίου 1997.
91. Δεν αμφισβητείται, κατά την Επιτροπή, ότι οι ολλανδικές αρχές είχαν αρχίσει να εκκενώνουν προληπτικά τις εκμεταλλεύσεις που βρίσκονταν κοντά στις μολυσμένες, αλλά ανέστειλαν την εκκένωση αυτή κατά το διάστημα μεταξύ 13ης Φεβρουαρίου 1997 και 14ης ή 15ης Απριλίου 1997. Εξάλλου, δημιουργήθηκαν διάφορες ζώνες εκκενώσεως και οι προληπτικές εκκενώσεις δεν πραγματοποιήθηκαν πάντοτε εντός εύλογων προθεσμιών.
92. Από όλα τα ανωτέρω προκύπτει, κατά την Επιτροπή, ότι η προληπτική θανάτωση ως μέσο για την εξάλειψη της επιδημίας δεν εφαρμόστηκε με συνέπεια. Έστω και αν πραγματοποιήθηκαν προληπτικές εκκενώσεις, δεν αφορούσαν ορισμένες εκμεταλλεύσεις που βρίσκονταν εντούτοις κοντά σε εστία μολύνσεως.
93. Η ασυνάρτητη αυτή πολιτική προξένησε, κατά την Επιτροπή, σημαντικές πρόσθετες δαπάνες για τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Για τον υπολογισμό των δαπανών αυτών η Επιτροπή στηρίχθηκε σε μελέτη του Landbouwuniversiteit Wageningen. Στη μελέτη αυτή περιγράφονται οι συνέπειες που είχαν για την εξέλιξη της επιδημίας οι συστηματικές προληπτικές εκκενώσεις, ενώ το ύψος των πρόσθετων αυτών δαπανών, οι οποίες θα μπορούσαν να βαρύνουν τον κοινοτικό προϋπολογισμό, υπολογίζεται σε 69 εκατομμύρια ευρώ.
94.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση
τονίζει αντίθετα ότι η ανωτέρω μελέτη απέδειξε κυρίως ότι η κοινοτιή ρύθμιση για την καταπολέμηση της κλασικής πανώλης των χοίρων είναι, ενόψει της σύγχρονης εντατικής εκτροφής χοίρων, παρωχημένη. Η μελέτη αυτή μπορεί μεν, καθόσον επισημαίνει τη χρησιμότητα της προληπτικής σφαγής, να χρησιμεύσει για τη μεταρρύθμιση της ισχύουσας ρυθμίσεως, όχι όμως και για την αξιολόγηση των μέτρων που θέσπισαν οι ολλανδικές αρχές το 1997 και το 1998. Στο μέτρο που η Επιτροπή στηρίχθηκε στην εν λόγω μελέτη για να αποδείξει την αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της αναστολής των προληπτικών εκκενώσεων και της πορείας της επιδημίας και για να υπολογίσει το ύψος των πρόσθετων δαπανών, πρέπει να επισημανθεί ότι η μελέτη αυτή αποτελεί προσομοίωση, που αφορά την επιδημία αφθώδους πυρετού και όχι την επιδημία κλασικής πανώλης των χοίρων.
95. Συναφώς η
Επιτροπή
τονίζει ότι έχει στηρίξει τις αιτιάσεις της άμεσα στις εφαρμοστέες διατάξεις του κοινοτικού δικαίου. Επομένως, δεν έχει στηριχθεί καθόλου στην προσομοίωση που περιέχει η επίμαχη μελέτη.
96. Από νομική άποψη η Επιτροπή θεωρεί ότι η δίμηνη αναστολή των προληπτικών εκκενώσεων των εκμεταλλεύσεων που βρίσκονταν κοντά σε μολυσμένες εκμεταλλεύσεις και η εφαρμογή μιας κατά τη γνώμη της ασυνάρτητης πολιτικής αποτελεί περαιτέρω παράβαση των άρθρων 3, παράγραφος 2, και 5, παράγραφος 2, της οδηγίας 80/217 εκ μέρους των ολλανδικών αρχών. Οι αρχές αυτές παρέβησαν επίσης το καθήκον ενημερώσεως που είχαν βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 3, της αποφάσεως 90/424.
─ Επί της παραλείψεως δημιουργίας ζώνης προστασίας
97. Κατά την επ ' ακροατηρίου συζήτηση οι διάδικοι δήλωσαν ότι δεν θεωρούν πλέον αναγκαία την έκδοση αποφάσεως του Δικαστηρίου επί του ζητήματος αυτού.
β) Εκτίμηση των αιτιάσεων
─ Επί της ανυπαρξίας σχεδίου για την αντιμετώπιση των περιπτώσεων έκτακτης ανάγκης
98. Επιβάλλεται ευθύς εξαρχής η παρατήρηση ότι οι διάδικοι συμφωνούν ότι κατά τον χρόνο εκδηλώσεως της επιδημίας δεν υπήρχε σχέδιο για την αντιμετώπιση των περιπτώσεων έκτακτης ανάγκης, υπό την έννοια του άρθρου 14β της οδηγίας 80/217. Αντίθετα, διαφωνούν για τη σημασία που έχει το γεγονός αυτό από νομική άποψη.
99. Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, η ύπαρξη τέτοιου σχεδίου δεν αποτελεί προϋπόθεση για τη χορήγηση της χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας. Επικουρικά και μόνο η κυβέρνηση αυτή ισχυρίζεται ότι ενήργησε σύμφωνα με αντίστοιχα και εξίσου αξιόπιστα σχέδια, πράγμα που σημαίνει ότι η μη ύπαρξη σχεδίου έκτακτης ανάγκης αποτελεί τυπική απλώς πλημμέλεια.
100. Η Επιτροπή τονίζει ότι το άρθρο 14β της οδηγίας 80/217 επέβαλλε στα κράτη μέλη την υποχρέωση να της υποβάλουν μέχρι την 1η Ιανουαρίου 1993 σχέδια έκτακτης ανάγκης για την πανώλη των χοίρων. Αφού το άρθρο 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424 εξαρτά τη χορήγηση της χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας, μεταξύ άλλων, από την προϋπόθεση να έχουν λάβει τα πληγέντα από την επιδημία κράτη μέλη τα κατάλληλα μέτρα για την πρόληψη του κινδύνου διάδοσης της ασθένειας, η Επιτροπή συνάγει από τις δύο αυτές διατάξεις το συμπέρασμα ότι οι Κάτω Χώρες δεν πληρούσαν στο σημείο αυτό τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση της χρηματοδοτικής συμμετοχής.
101. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το γράμμα του άρθρου 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424, κατά το οποίο το οικείο κράτος μέλος
" μετά την επίσημη διάγνωση της ασθένειας"
λαμβάνει, μεταξύ άλλων, τα
" κατάλληλα μέτρα για την πρόληψη του κινδύνου διάδοσης της ασθένειας", συνηγορεί υπέρ της απόψεως της Ολλανδικής Κυβερνήσεως. Δύσκολα όμως θα μπορούσε να αμφισβητηθεί ότι η κατάρτιση και η υποβολή σχεδίου έκτακτης ανάγκης δεν έπρεπε να γίνουν
μετά
την επίσημη διάγνωση της ασθένειας, πράγμα που σημαίνει ότι η μη ύπαρξη σχεδίου δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί ως παράβαση της πέμπτης περιπτώσεως της εν λόγω διατάξεως. Η ερμηνεία που προσδίδει η Επιτροπή στην εν λόγω διάταξη είναι, αν μη τι άλλο, τολμηρή.
102. Ταυτόχρονα όμως θα ήθελα να αντικρούσω την άποψη της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι η μη ύπαρξη σχεδίου έκτακτης ανάγκης αποτελεί τυπική μόνο πλημμέλεια. Η σημασία του ως σχεδίου για τη διασφάλιση της ετοιμότητας των εθνικών κεντρικών κτηνιατρικών αρχών σε περίπτωση εκδηλώσεως σοβαρής επιζωοτίας συνάγεται π.χ. από ένα έγγραφο εργασίας της Επιτροπής (27) . Η έλλειψη σχεδίου έκτακτης ανάγκης μπορεί να εξηγήσει σε ορισμένο βαθμό τις πλημμέλειες που σημειώθηκαν κατά την καταπολέμηση της νόσου. Η μη ύπαρξη του σχεδίου μπορεί συνεπώς να ερμηνευθεί ως ένδειξη για την ύπαρξη ανωμαλιών, αφού μάλιστα η Επιτροπή διαπίστωσε κατά τους επιτόπιους ελέγχους της και άλλες παρατυπίες, όσον αφορά ιδίως τα μέτρα που έπρεπε να ληφθούν κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, πέμπτη περίπτωση, της αποφάσεως 90/424.
103. Από την άποψη αυτή δεν έχει σημασία το γεγονός ότι οι ολλανδικές αρχές ενήργησαν βάσει του σχεδίου για τον αφθώδη πυρετό, διότι μεταξύ των δύο αυτών επιζωοτιών υπάρχουν σημαντικότατες διαφορές ─πράγμα που άλλωστε ομολόγησε η Ολλανδική Κυβέρνηση σε σχέση με άλλο ζήτημα (28) . Ακόμη και η ύπαρξη του λεγόμενου σεναρίου για την πανώλη των χοίρων δεν αναιρεί την ανωτέρω εκτίμηση, διότι το σενάριο αυτό εγκρίθηκε από την Επιτροπή μετά την εκδήλωση της επίμαχης κλασικής πανώλης των χοίρων, οπότε πριν από την έγκριση αυτή δεν υπήρχε καμία εγγύηση ότι οι εθνικές αρχές θα ενεργούσαν ορθώς.
104. Για τον λόγο αυτό θεωρώ ότι η αιτίαση της Επιτροπής για τη μη ύπαρξη σχεδίου έκτακτης ανάγκης δεν είναι προδήλως εσφαλμένη.
─ Επί του ισχυρισμού ότι καθυστέρησε η επίσημη επιβεβαίωση της υπάρξεως επιδημίας κλασικής πανώλης των χοίρων
105. Ακόμη και σε σχέση με το χρονικό σημείο της επίσημης επιβεβαίωσης οι διάδικοι διαφωνούν λιγότερο ως προς τα πραγματικά περιστατικά παρά ως προς τη νομική εκτίμησή τους από την Επιτροπή και ως προς τα συμπεράσματα στα οποία κατέληξε η Επιτροπή σχετικά με την πορεία της επιδημίας ─και τις συνακόλουθες δαπάνες.
106. Είναι εύλογο ότι, όσο νωρίτερα επιβεβαιωθεί επίσημα η ύπαρξη της επιδημίας και ληφθούν, σύμφωνα με τα άρθρα 4 επ. της οδηγίας 80/217 (29), τα ενδεικνυόμενα μέτρα για την αποφυγή της διαδόσεώς της, τόσο πιθανότερη είναι η ταχεία συγκράτηση της επιδημίας. Δεν είναι πάντως σαφές από ποιο χρονικό σημείο θα μπορούσε να καταλογιστεί στις ολλανδικές αρχές ότι αντέδρασαν καθυστερημένα.
107. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424 κάνει απλώς λόγο για
" μέτρα που εφαρμόζονται αμέσως"
σε περίπτωση υποψίας για την ασθένεια ή επιβεβαιώσεως της υποψίας αυτής. Το ποια είναι τα μέτρα που πρέπει να λαμβάνονται προκύπτει εξάλλου από την οδηγία 80/217, της οποίας το μεν άρθρο 3 κάνει λόγο για
" άμεση κοινοποίηση"
στην αρμόδια αρχή της υπόνοιας ή της ύπαρξης πανώλης των χοίρων, το δε άρθρο 4 για
" [άμεση] θέσ[η] σε εφαρμογή"
των επίσημων μέσων έρευνας από τον κτηνίατρο. Ακόμη και τα λοιπά μέτρα που πρέπει να λαμβάνονται σε περίπτωση επιβεβαιώσεως της επιδημίας προσδιορίζονται χρονικά το ίδιο αόριστα (30) .
108. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι η Επιτροπή διαθέτει ορισμένη διακριτική ευχέρεια, όατν κρίνει κατά πόσον οι εθνικές αρχές ενήργησαν με επαρκή επιμέλεια. Η Επιτροπή τόνισε ιδιαίτερα ─χωρίς να αντικρουστεί επ ' αυτού από την Ολλανδική Κυβέρνηση─ ότι στις 3 και στις 4 Φεβρουαρίου 1997 είχαν ήδη μολυνθεί 18 εκμεταλλεύσεις ─προφανώς λόγω μεταφορών ζώων. Τούτο σημαίνει ότι αυτές οι περιπτώσεις εμφανίστηκαν μετά μεν την ανακοίνωση περί υπόνοιας για πανώλη των χοίρων στις 3 Φεβρουαρίου 1997, αλλά πριν από την επίσημη επιβεβαίωση της επιδημίας στις 4 Φεβρουαρίου 1997, ενώ η απαγόρευση των μεταφορών άρχισε να ισχύει στις 4 Φεβρουαρίου 1997 και ώρα 24.00.
109. Η Ολλανδική Κυβέρνηση τονίζει βέβαια ορθά ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν προβλέπει την επιβολή απαγορεύσεως των μεταφορών από το χρονικό σημείο υπάρξεως υπόνοιας για πανώλη των χοίρων. Η ανάγκη όμως επιβολής της απαγορεύσεως αυτής ενδέχεται να προκύπτει από τις περιστάσεις της συγκεκριμένης περιπτώσεως. Η Επιτροπή αναφέρθηκε στην εκδήλωση της επιδημίας στις συνορεύουσες με τις Κάτω Χώρες περιοχές της Γερμανίας, καθώς και στον εντοπισμό του ιού της κλασικής πανώλης των χοίρων σε ένα σφαγείο στις 3 Φεβρουαρίου 1997. Κατά την Επιτροπή, ο εντοπισμός του ιού σε ένα σφαγείο σημαίνει ότι προηγουμένως δεν είχε εντοπιστεί ο ιός σε ορισμένη εκμετάλλευση εκτροφής και ότι επομένως υπήρχε αυξημένος κίνδυνος μεταδόσεως της νόσου.
110. Λόγω των περιστάσεων αυτών και της μη υπάρξεως σχεδίου έκτακτης ανάγκης ─πράγμα που δημιουργούσε αμφιβολίες για την ικανότητα αντιδράσεως των ολλανδικών αρχών─ η αιτίαση που διατύπωσε η Επιτροπή κατά των ολλανδικών αρχών, ότι δηλαδή δεν ενήργησαν με επαρκή επιμέλεια για την επίσημη επιβεβαίωση της εκδηλώσεως της επιδημίας ─και για την επιβολή της απαγορεύσεως των μεταφορών─, δεν ενέχει πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως.
─ Επί των διακινήσεων ζώων εντός της ζώνης προστασίας
111. Αυτό το σημείο διαφωνίας μεταξύ των διαδίκων αφορά αφενός τη νομική εκτίμηση της Επιτροπής και αφετέρου τα πραγματικά περιστατικά. Προς δικαιολόγηση του αριθμού των διακινήσεων ζώων η Ολλανδική Κυβέρνηση επικαλείται τις διατάξεις του κανονισμού 413/97 που διέπουν τις αγοραπωλησίες, καθώς και υγεινομικούς λόγους: όσον αφορά τις υγεινομικές συνθήκες των διακινήσεων αυτών, η κυβέρνηση αυτή αντικρούει τους ισχυρισμούς της Επιτροπής.
112. Οι διάδικοι συμφωνούν προφανώς ότι πραγματοποιήθηκαν πολλές μεταφορές ζώων. Η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί την ορθότητα της εκτιμήσεως της Επιτροπής σε σχέση με τον αριθμό των μεταφορών (31) .
113. Αντίστροφα, η Επιτροπή δεν αμφισβητεί ότι οι μεταφορές αυτές πραγματοποιήθηκαν με σκοπό την εκτέλεση των έκτακτων μέτρων στηρίξεως της αγοράς που προβλέπονται από διατάξεις του κανονισμού 413/97 που διέπουν τις αγοραπωλησίες. Η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής στο πλαίσιο αυτό είναι ότι πολλές μεταφορές εγκρίθηκαν χωρίς να εξεταστεί αν τα μέτρα στηρίξεως της αγοράς μπορούσν να υλοποιηθούν με την εκτέλεση λιγότερων μεταφορών.
114. Η στάση της Επιτροπής θέτει επομένως το ζήτημα κατά πόσον οι προϋποθέσεις που προβλέπουν οι οδηγίες 80/217 και 90/425/ΕΟΚ
(32) για τις μεταφορές ζώων πρέπει να τηρούνται ακόμη και στο πλαίσιο της εφαρμογής του κανονισμού 413/97. Μεταξύ των δύο ρυθμίσεων υπάρχει αναμφίβολα κάποια ανταγωνιστική σχέση, διότι οι διατάξεις περί αγοραπωλησιών του κανονισμού 413/97 είναι στενά συνδεδεμένες με τις διακινήσεις ζώων, ενώ η οδηγία 80/217, σκοπός της οποίας είναι ο περιορισμός των διακινήσεων αυτών λόγω του κινδύνου διαδόσεως της ασθένειας, καταρχήν τις απαγορεύει
(33) ─ προβλέποντας τη δυνατότητα της κατ ' εξαίρεση εγκρίσεως (34) .
115. Η φαινομενική αυτή αντίφαση δεν είναι πάντως ανυπέρβλητη, αν το κράτος μέλος επιβάλλει, κατά την έγκριση των μεταφορών ζώων, την τήρηση των υγεινομικών κανόνων της οδηγίας 80/217.
116. Είναι προφανές ότι η Επιτροπή αιτιάται τις ολλανδικές αρχές για το ότι πρόβλεψαν μεν κάποιο περιορισμό (μία διακίνηση ανά εκμετάλλευση και ανά δεκαπενθήμερο), αλλά δεν τήρησαν, με την πρκτική που ακολούθησαν ως προς τις εγκρίσεις, τον εύλογο αυτό περιορισμό, που ανταποκρινόταν στον σκοπό της οδηγίας 80/217.
117. Η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί ούτε τον αριθμό των μεταφορών ζώων ούτε το ότι παρεξέκλινε από τις κατευθυντήριες γραμμές που είχε θέσει η ίδια. Για τον λόγο αυτό, η αιτίαση περί ασυνέπειας σε σχέση με τους σκοπούς του άρθρου 9 της οδηγίας 80/217 είναι εκ πρώτης όψεως βάσιμη.
118. Όσον αφορά τη δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής, ότι δηλαδή κατά τις διακινήσεις ζώων δεν τηρήθηκαν οι υγεινομικοί κανόνες, αρκεί η διαπίστωση ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε συναφώς σε έκθεση του ολλανδικού Υπουργείου Γεωργίας (35) .
119. Καταλήγω συνεπώς στο συμπέρασμα ότι η στηριζόμενη στο άρθρο 9 της οδηγίας 80/217 αιτίαση της Επιτροπής σχετικά με τον αριθμό και τις υγεινομικές συνθήκες των διακινήσεων ζώων κατά την εκτέλεση των έκτακτων μέτρων στηρίξεως της αγοράς δεν ενέχει πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως.
─ Επί της πολιτικής θανατώσεως των ζώων
120. Μία από τις κυριότερες αιτιάσεις της Επιτροπής έναντι των ολλανδικών αρχών είναι η αναστολή της θανατώσεως των ζώων, η οποία είναι, κατά την Επιτροπή, ακατανόητη και είχε σοβαρότατες συνέπειες για την περαιτέρω εξέλιξη της επιδημίας. Το Ελεγκτικό Συνέδριο και η Επιτροπή έχουν κατ ' ουσία την άποψη ότι τα κράτη μέλη δεν έχουν μεν την υποχρέωση να προβαίνουν σε προληπτική θανάτωση των ζώων,
" αλλά, αν το πράξουν, η μέθοδος πρέπει να έχει ορθή βάση τόσο από τεχνική όσο και από επιστημονκή άποψη" (36) .
121. Ακόμη και στο σημείο αυτό η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί τις διαπιστώσεις της Επιτροπής ─δηλαδή την αναστολή της προληπτικής θανατώσεως κατά το διάστημα από τις 13 Φεβρουαρίου μέχρι τις 14 ή 15 Απριλίου 1997 (37) ─ αλλά τις νομικές συνέπειες που συνήγαγε.
122. Πράγματι, το κοινοτικό δίκαιο δεν προβλέπει καμία υποχρέωση για προληπτική θανάτωση των ζώων μετά την εκδήλωση επιδημίας κλασικής πανώλης των χοίρων. Tο άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας 80/217 παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να ενθαρρύνουν την προληπτική εκκένωση εκμεταλλεύσεων, με τη μεταφορά των μη προσβεβλημένων και μη ύποπτων προσβολής χοίρων προς εξειδικευμένες εγκαταστάσεις, προκειμένου οι χοίροι αυτοί να σφαγούν αμέσως. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, πέμπτη περίπτωση, της αποφάσεως 90/424 εξαρτά πάντως τη χορήγηση της κοινοτικής χρηματοδοτικής συνδρομής από τη λήψη
" μέτρων για την πρόληψη του κινδύνου διάδοσης της ασθένειας" (38) . Εν προκειμένω είναι αμφίβολο κατά πόσον τα μέτρα που έλαβαν οι ολλανδικές αρχές μπορούν να υπαχθούν σε αυτή την κατηγορία μέτρων. Η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν μπορούν και συναφώς αναφέρεται στην ακατανόητη, κατά την άποψή της, αναστολή των μέτρων εκκενώσεως και στις μεταγενέστερες πλημμέλειες κατά την επανέναρξη της εφαρμογής των μέτρων αυτών.
123. Μολονότι επομένως είναι βέβαιο ότι δεν υπήρχε καμία υποχρέωση προληπτικής εκκενώσεως ή θανατώσεως των χοίρων, η αποτελεσματικότητα αυτού του ─προληπτικού─ μέτρου σε περίπτωση εκδηλώσεως της πανώλης σε περιοχές με μεγάλη πυκνότητα εκμεταλλεύσεων, όπως είναι ολόκληρη η ολλανδική επικράτεια (39), είναι γνωστή από το παρελθόν, έστω και αν δεν αναγνωρίζεται ομόφωνα (40) . Κατά συνέπεια, πρέπει να εξακριβωθούν τα όρια που τίθενται κατά τα ανωτέρω στη διακριτική ευχέρεια που έχουν τα κράτη μέλη όταν επιλέγουν τη στρατηγική τους για την καταπολέμηση της επιδημίας.
124. Φρονώ ότι πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των αιτιάσεων που αφορούν την αναστολή των προληπτικών εκκενώσεων και των αιτιάσεων που αφορούν την εκτέλεση των μεταγενέστερων μέτρων εκκενώσεως.
125. Όσον αφορά την αναστολή των προληπτικών εκκενώσεων, η Επιτροπή καταφέρεται όχι τόσο κατά της ίδιας της αποφάσεως, αλλά του τρόπου εφαρμογής της, και ιδίως του γεγονότος ότι δεν διεξήχθη στην κτηνιατρική επιτροπή καμία συζήτηση σχετικά με τα, κατά την άποψή της, ελάχιστα πειστικά επιχειρήματα υπέρ της αναστολής.
126. Η Ολλανδική Κυβέρνηση τονίζει, ορθά κατά τη γνώμη μου, ότι ήταν καταρχήν ελεύθερη να διατάξει ή να μη διατάξει την προληπτική εκκένωση. Αυτή η ελευθερία επιλογής υπήρχε παρά τη μεγάλη πυκνότητα εκμεταλλεύσεων, διότι προφανώς η αναγκαία στάθμιση πριν από τη λήψη της αποφάσεως εξαρτάται επίσης από την έκταση της επιδημίας, η οποία όμως δεν μπορεί να διαπιστωθεί πριν περάσει ορισμένο χρονικό διάστημα.
127. Η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν απέδειξε πάντως ότι η Επιτροπή, με την απόφασή της, επενέβη ανεπίτρεπτα στη διακριτική ευχέρεια των ολλανδικών αρχών. Η Επιτροπή γνωστοποίησε μεν την άποψή της υπέρ των προληπτικών εκκενώσεων, η αιτίασή της όμως δεν αφορούσε την εκάστοτε ακολουθούμενη πολιτική, αλλά τις δύο αλλαγές πολιτικής, για τις οποίες δεν έγινε καμία διαβούλευση με την κτηνιατρική επιτροπή.
128. Η ενέργεια της Επιτροπής θα ενείχε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως, αν η Επιτροπή, λόγω των αντιρρήσεών της για την εν λόγω αναστολή, είχε επικρίνει την ίδια την αναστολή αυτή. Από τους ισχυρισμούς των διαδίκων δεν συνάγεται όμως ότι συνέβη κάτι τέτοιο.
129. Η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί ότι δεν ανακοίνωσε ρητά την αλλαγή πολιτικής ─μετά την αναστολή των προληπτικών εκκενώσεων· επισημαίνει όμως ότι διαβίβασε ορισμένα στοιχεία και ισχυρίζεται ότι η αναστολή των προληπτικών εκκενώσεων μπορούσε να συναχθεί από τη μη γνωστοποίηση τέτοιων μέτρων.
130. Τούτο όμως δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί σύμφωνο με το γράμμα και το πνεύμα του άρθρου 3, παράγραφος 3, της αποφάσεως 90/424. Η προβλεπόμενη στην εν λόγω διάταξη ανακοίνωση του κράτους μέλους
" για τα μέτρα που εφαρμόζει σχετικά με την κοινοποίηση και την εκρίζωση των ασθενειών και τα αποτελέσματά τους"
αποσκοπεί προφανώς, μεταξύ άλλων, να παράσχει τη δυνατότητα στην κτηνιατρική επιτροπή να εξετάσει την κατάσταση. Η εξέταση αυτή ─και ο συνακόλουθος συντονισμός της κτηνιατρικής πολιτικής των κρατών μελών─ καθίσταται σχεδόν αδύνατη, αν οι αλλαγές πολιτικής του οικείου κράτους μέλους δεν γνωστοποιούνται ή δεν μπορούν να συναχθούν, έμμεσα έστω, από άλλα στοιχεία.
131. Επομένως, η αιτίαση της Επιτροπής για την παράλειψη ανακοινώσεως της αναστολής των προληπτικών εκκενώσεων δεν ενέχει πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως.
132. Όσον αφορά την επανέναρξη των προληπτικών εκκενώσεων, η Επιτροπή επικρίνει τόσο την ─κατά την άποψή της─ εν μέρει καθυστερημένη επανέναρξη όσο και τον τρόπο εκτελέσεως. Η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί ότι η εκτέλεση των προληπτικών εκκενώσεων δεν πραγματοποιήθηκε, μετά την επανέναρξή τους, όσο το δυνατόν καλύτερα.
133. Από τους ισχυρισμούς της Ολλανδικής Κυβερνήσεως συνάγεται ότι η επανέναρξη αφορούσε αρχικά, λόγω του φόρτου εργασίας των εγκαταστάσεων καταστροφής των νεκρών ζώων, μόνο μια περιορισμένη ζώνη. Έστω και αν το κοινοτικό δίκαιο δεν περιέχει επιτακτικές διατάξεις για τον καθορισμό της προς εκκένωση ζώνης ή του χρονικού διαστήματος μεταξύ της περατώσεως των μέτρων απολυμάνσεως της εκμεταλλεύσεως στην οποία έχει διαπιστωθεί η επιδημία και των προληπτικών εκκενώσεων των γειτονικών εκμεταλλεύσεων, πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να γίνει δεκτό ότι η πολιτική των προληπτικών εκκενώσεων έχασε σε αποτελεσματικότητα λόγω των προβλημάτων που αντιμετώπιζαν οι ολλανδικές επιχειρήσεις καταστροφής των ζώων. Επιπλέον, οι πολλαπλές αλλαγές πολιτικής αποτελούν στοιχείο για το ότι η πολιτική αυτή δεν ήταν συνεπής. Επομένως, οι αιτιάσεις της Επιτροπής δεν μπορούν να θεωρηθούν ως προδήλως εσφαλμένες από νομική άποψη.
134. Στο ζήτημα των οικονομικών επιπτώσεων της αιτιάσεως αυτής θα επανέλθω κατά την εξέταση του ζητήματος της αναλογικότητας και του λόγου ακυρώσεως που αφορά την παράβαση της υποχρεώσεως παραθέσεως αιτιολογίας.
135. Στο σημείο αυτό το συμπέρασμά μου είναι ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι ήταν εσφαλμένη η απόφαση της Επιτροπής σχετικά με τα πραγματικά περιστατικά τα οποία δικαιολογούσαν τις προληπτικές εκκενώσεις. Η νομική εκτίμηση στην οποία προέβη η Επιτροπή δεν φαίνεται να ενέχει πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως, και, συγκεκριμένα, η Επιτροπή δεν επενέβη στην άσκηση της διακριτικής ευχέρειας που έχουν τα κράτη μέλη.
─ Επιμέρους συμπέρασμα
136. Από τις αιτιάσεις τεχνικού χαρακτήρα στην πρώτη από τις προσβαλλόμενες αποφάσεις δεν συνάγεται κανένα πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως της Επιτροπής. Προτείνω επομένως στο Δικαστήριο να απορρίψει ως αβάσιμους τον πρώτο και τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως στην υπόθεση C-293/00, καθόσον αφορούν τις εν λόγω αιτιάσεις.
Γ ─ Επί των αιτιάσεων διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα (υποθέσεις C-293/00 και C-501/01)
137. Με αμφότερες τις προσβαλλόμενες αποφάσεις η Επιτροπή διατύπωσε αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα. Οι αιτιάσεις αυτές αφορούν την καταβολή της αποζημιώσεως στους εκτροφείς χοίρων, η οποία, κατά την Επιτροπή, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως η
" προσήκουσα", υπό την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, τελευταία περίπτωση, της αποφάσεως 90/424.
138. Πριν εξετάσω τα πραγματικά περιστατικά που θεμελιώνουν, κατά την Επιτροπή, την αιτίαση περί μη προσήκουσας αποζημιώσεως, νομίζω ότι θα πρέπει να ασχοληθώ με την ερμηνεία της σχετικής νομικής έννοιας, η οποία αποτελεί το κύριο αντικείμενο του δεύτερου λόγου ακυρώσεως που προβάλλουν οι Κάτω Χώρες σε αμφότερες τις υποθέσεις.
1. Ερμηνεία της έννοιας
" προσήκουσα αποζημίωση"
α) Οι κυριότεροι ισχυρισμοί των διαδίκων
139. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως που προβάλλει σε αμφότερες τις υποθέσεις, η
Ολλανδική Κυβέρνηση
ισχυρίζεται, όσον αφορά την κατά την άποψή της υφιστάμενη νομική πλάνη της Επιτροπής, ότι η μόνη εξήγηση για την εφαρμογή χρηματοδοτικής διορθώσεως κατά 25 % είναι ότι έγινε σφαλμένη ερμηνεία της εφαρμοστέας νομοθεσίας.
140. Όσον αφορά την έννοια
" προσήκουσα αποζημίωση"
των χοιροτρόφων, η Ολλανδική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι δεν δίδεται νομικός ορισμός της ούτε με την οδηγία 80/217 ούτε με την απόφαση 90/424 ούτε με καμία άλλη διάταξη του κοινοτικού δικαίου. Επομένως, η εφαρμογή της εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών. Τα όρια της ευχέρειας αυτής προκύπτουν μόνο από το γράμμα και το πνεύμα της εφαρμοστέας νομοθεσίας, εν προκειμένω της οδηγίας 80/217 και της αποφάσεως 90/424. Η χορήγηση της κοινοτικής χρηματοδοτικής συνδρομής κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424 εξαρτάται μόνο από την ταχεία και προσήκουσα αποζημίωση των εκτροφέων μετά την επίσημη επιβεβαίωση της εκδηλώσεως της επιδημίας. Με την αποζημίωση συνεπώς επιδιώκεται η επίτευξη του σκοπού των εφαρμοστέων διατάξεων, δηλαδή η καταπολέμηση της επιδημίας της κλασικής πανώλης των χοίρων, όπως άλλωστε συνέβη αναμφισβήτητα στις Κάτω Χώρες.
141.
Η Επιτροπή
δέχεται επίσης ότι τα κράτη μέλη έχουν διακριτική ευχέρεια κατά τον καθορισμό της προσήκουσας αποζημιώσεως των χοιροτρόφων. Προσθέτει πάντως ότι η άσκηση της ευχέρειας αυτής δεν πρέπει να οδηγεί σε προφανώς άδικα αποτελέσματα. Για να είναι προσήκουσα η αποζημίωση, πρέπει να τηρούνται οι ενδεικτικές τιμές που καθορίζουν εβδομαδιαίως οι εμπειρογνώμονες του Dienst Landbouwvoorlichting (στο εξής: DLV). Στις προκείμενες περιπτώσεις όμως υπήρξε συστηματική υπέρβαση των τιμών αυτών, χωρίς να δίδεται συναφώς καμία εξληγηση. Ορθώς επομένως η Επιτροπή συνήγαγε το συμπέρασμα ότι οι χορηγηθείσες αποζημιώσεις ήσαν προδήλως άδικες, άρα δεν ήσαν οι
" προσήκουσες" .
β) Νομική εκτίμηση
142. Ενώ η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι τα κράτη μέλη έχουν αποκλειστική αρμοδιότητα για τον καθορισμό της επίμαχης αποζημιώσεως, η Επιτροπή πιστεύει, βασιζόμενη στην αόριστη νομική έννοια
" προσήκουσα", ότι μπορεί να ασκεί έλεγχο επί του ύψους της χορηγούμενης αποζημιώσεως.
143. Θα πρέπει να επισημάνω ευθύς εξαρχής ότι η επίμαχη έννοια, καθόσον αποτελεί προϋπόθεση για τη χορήγηση κοινοτικής χρηματοδοτικής συνδρομής κατά την απόφαση 90/424, αποτελεί έννοια του κοινοτικού δικαίου, της οποίας η ερμηνεία εμπίπτει στον έλεγχο του Δικαστηρίου.
144. Συμφωνώ με την Ολλανδική Κυβέρνηση ότι η χορήγηση της αποζημιώσεως και το ύψος της εμπίπτουν καταρχήν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Οι επιτακτικές διατάξεις της αποφάσεως 90/424 ορίζουν μόνο ότι η αποζημίωση πρέπει να καταβάλλεται ταχέως και να είναι η προσήκουσα.
145. Δεν μπορώ όμως να συμφωνήσω με την άποψη της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι οποιαδήποτε αποζημίωση, εφόσον δεν είναι υπερβολικά χαμηλή, είναι κατάλληλη για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκονται με τα κτηνιατρικά μέτρα, καθόσον αποτελεί κίνητρο για τη συμμετοχή των εκτροφέων στα μέτρα προληπτικής εκκενώσεως και στα λοιπά μέτρα καταπολεμήσεως της επιδημίας. Αν η άποψη αυτή ήταν ορθή, τότε το άρθρο 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424 δεν θα έπρεπε να κάνει λόγο για προσήκουσα, αλλά για επαρκή αποζημίωση.
146. Η προσήκουσα αποζημίωση, κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, της αποφάσεως 90/424, δεν έναι απλώς η επαρκής αποζημίωση, αλλά η αποζημίωση που δεν υπερβαίνει, αν ληφθούν υπόψη όλες οι περιστάσεις της συγκεκριμένης περιπτώσεως, τη ζημία που υπέστη πράγματι ο κτηνοτρόφος. Η διακριτική ευχέρεια του οικείου κράτους μέλους περιορίζεται επομένως από την ανάγκη υπάρξεως ορισμένης σχέσεως μεταξύ της χορηγούμενης αποζημιώσεως και της ζημίας που έχει πράγματι επέλθει.
147. Συναφώς τίθεται το ερώτημα ποιο είναι το κριτήριο βάσει του οποίου πρέπει να εξακριβώνεται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση αν το ύψος της αποζημιώσεως είναι το προσήκον. Η Επιτροπή και το Ελεγκτικό Συνέδριο
(41) απαιτούν την αιτιολόγηση της συστηματικής υπερβάσεως των ενιαίων συντελεστών. Η απαίτηση αυτή είναι δικαιολογημένη, ιδίως επειδή η υπερβολικά γενναιόδωρη αποζημίωση των εκτροφέων ενέχει τον κίνδυνο παρατυπιών και τον κίνδυνο μακροπρόθεσμης διαταράξεως των αγορών κρέατος, χωρίς καμία ωφέλεια από την άποψη της καταπολεμήσεως της επιδημίας.
148. Ο έλεγχος που ασκεί η Επιτροπή, προβάλλοντας τις αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα, ως προς τον προσήκοντα χαρακτήρα της αποζημιώσεως είναι, κατ ' εμέ, όχι μόνο θεμιτός, αν ληφθεί υπόψη το ανωτέρω περιγραφέν πλαίσιο, αλλά και αναγκαίος. Αντίθετα από ό,τι ισχυρίζεται η Ολλανδική Κυβέρνηση, η Επιτροπή δεν απαίτησε συναφώς την τήρηση της ενδεικτικής τιμής, αλλά απλώς μια βάσιμη αιτιολογία για τις προδήλως συστηματικές υπερβάσεις της τιμής αυτής.
149. Επομένως, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι δεν ενέχει νομικό σφάλμα η εκτίμηση της Επιτροπής ότι η έννοια
" προσήκουσα αποζημίωση"
δεν επιτρέπει την καταβολή στους χοιροτρόφους αποζημιώσεως που να μην υπόκειται σε κανένα ανώτατο όριο.
2. Εξακρίβωση και αξιολόγηση των πραγματικών περιστατικών από την Επιτροπή
α) Υπόθεση C-293/00
i) Οι κυριότεροι ισχυρισμοί των διαδίκων
150.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση
δεν αμφισβητεί ότι κατά τη χορήγηση των αποζημιώσεων δεν υπήρξε πάντοτε επαρκής έλεγχος της τηρήσεως των κανόνων περί αποδείξεως. Οι αρχές πάντως μερίμνησαν πάντοτε για τη συμπλήρωση των σχετικών αιτήσεων. Η Επιτροπή αρνήθηκε να λάβει υπόψη τα διορθωμένα στοιχεία.
151. Η Ολλανδική Κυβέρνηση εξηγεί ιδίως για ποιο λόγο αφενός οι καταβληθείσες αποζημιώσεις δεν ήσαν υπερβολικά υψηλές ─αν ληφθεί υπόψη, μεταξύ άλλων, η αξία των ζώων─ και αφετέρου αποκλείεται να υπήρξαν μετακινήσεις ζώων από μια κατηγορία στην άλλη, με σκοπό την αύξηση της αποζημιώσεως.
152. Η Ολλανδική Κυβέρνηση τονίζει περαιτέρω ότι οι διαπιστώσεις της Επιτροπής κατόπιν των επιτόπιων ελέγχων δεν ήσαν αντιπροσωπευτικές και συνεπώς δεν δικαιολογούν την αποφασισθείσα χρηματοδοτική διόρθωση.
153.
Η Επιτροπή
εκθέτει λεπτομερώς τις αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα που διατυπώνει κατά των Κάτω Χωρών. Συναφώς επισημαίνει ότι οι εμπειρογνώμονες του DLV είχαν καθορίσει ορισμένους συντελεστές για τον υπολογισμό της αποζημιώσεως, οι οποίοι ανταποκρίνονταν μεν, σε γενικές γραμμές, στις τότε τιμές της αγοράς, αλλά στην πράξη δεν εφαρμόστηκαν σχεδόν ποτέ.
154. Κατά την Επιτροπή, πραγματοποιούνταν κατά σύστημα υπερεκτίμηση της αξίας των ζώων ─τόσο ενόψει καταβολής αποζημιώσεως κατ ' αποκοπή, όσο και ενόψει καταβολής αποζημιώσεως σε συνάρτηση με το βάρος του ζώου. Ορισμένα ζώα υπήχθησαν προς τούτο από τον εμπειρογνώμονα σε ευνοϊκότερη κατηγορία. Το βάρος των ζωοτροφών υπερεκτιμήθηκε σε πολλές περιπτώσεις. Σε πολλές περιπτώσεις καταβλήθηκαν δύο αποζημιώσεις για το ίδιο ζώο. Για 600 περίπου εκμεταλλεύσεις με χοιρομητέρες που εκκενώθηκαν προληπτικά χορηγήθηκε αρχικά μια κανονική αποζημίωση και στη συνέχεια ─επιπλέον─ μια αποζημίωση κατ ' αποκοπή. Για τα χοιρίδια καταβλήθηκε επίσης σε ορισμένες περιπτώσεις διπλή αποζημίωση, και συγκεκριμένα αφενός κατ ' εφαρμογή της πολιτικής αγοραπωλησιών, η οποία εντάσσεται στα έκτατκτα μέτρα στηρίξεως της αγοράς, και αφετέρου λόγω του ότι η αποζημίωση καθοριζόταν βάσει του πλασματικού αριθμού χοιριδίων που αντιστοιχεί σε κάθε χοιρομητέρα (4,73).
155. Η Επιτροπή απορρίπτει τον ισχυρισμό ότι οι περιπτώσεις που έλαβε υπόψη δεν ήσαν αντιπροσωπευτικές. Οι έλεγχοί της αφορούσαν το 7 % του αθροίσματος όλων των καταβληθεισών αποζημιώσεων και μέχρι το 25 % των αποζημιώσεων που καταβλήθηκαν κατά το διάστημα κατά το οποίο η επιδημία βρισκόταν στο μέγιστο σημείο της εξαπλώσεώς της. Οι διαπιστωθείσες παρατυπίες δεν πρέπει να ληφθούν υπόψη μεμονωμένα: στο 24 % των εξετασθεισών αποζημιώσεων είχαν υπάρξει υπερεκτιμήσεις.
156. Η Επιτροπή, απαντώντας στην αιτίαση ότι δεν έλαβε υπόψη ορισμένα συμπληρωματικά στοιχεία της Ολλανδικής Κυβερνήσεως, ισχυρίζεται ότι η σχετική ανακοίνωση αφορά στοιχεία που δεν αποτέλεσαν αντικείμενο των προσβαλλόμενων αποφάσεων. Κατά τα λοιπά, η Επιτροπή παρατηρεί ότι το δηλωθέν διορθωμένο ποσό δαπανών ήταν μεγαλύτερο από ό,τι αρχικά, πράγμα που δείχνει ότι οι αιτιάσεις της δεν ελήφθησαν υπόψη.
157. Η Επιτροπή εξετάζει στη συνέχεια τον ρόλο των εμπειρογνωμόνων και επικρίνει ─χωρίς να αμφισβητεί την ανεξαρτησία τους καθαυτή─ το γεγονός ότι η κατά σύστημα απόκλιση από τις επικρατούσες στην αγορά τιμές δεν αιτιολογούνταν εγγράφως.
158. Όσον αφορά τον διαφορετικό αριθμό ζώων που προέκυψε αφενός από τις μετρήσεις των κτηνιάτρων και αφετέρου από τις εκτιμήσεις των εμπειρογνωμόνων, η Επιτροπή απορρίπτει το επιχείρημα ότι οι μετρήσεις των κτηνιάτρων είναι ανακριβείς. Το επιχείρημα αυτό είναι, κατά την Επιτροπή, ασυμβίβαστο με το γράμμα και το πνεύμα του άρθρου 4 της οδηγίας 80/217.
ii) Νομική εκτίμηση
159. Οι διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα αιτιάσεις της Επιτροπής αφορούν τον υπολογισμό της αποζημιώσεως των εκτροφέων των οποίων σφάχτηκαν τα ζώα. Οι αιτιάσεις αυτές έχουν ιδιαίτερη σημασία, καθόσον οι οικονομικές επιπτώσεις της επίμαχης πρακτικής των εθνικών αρχών μπορούν να υπολογιστούν επακριβώς.
160. Η σπουδαιότητα των αιτιάσεων καθίσταται ακόμη εμφανέστερη, αν ληφθεί υπόψη ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση αμφισβητεί ─θέτοντας το εξετασθέν ήδη ερμηνευτικό πρόβλημα─ τόσο τις περιπτώσεις που εξέτασε η Επιτροπή, όσο και την αντιπροσωπευτικότητά τους.
─ Γενικές παρατηρήσεις
161. Σχετικά με όλες τις αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα που διατυπώνει η Επιτροπή, η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται κυρίως ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη τις μεταγενέστερες διορθώσεις και ότι στηρίχθηκε κατά τα λοιπά σε μεμονωμένες περιπτώσεις, χωρίς να αιτιολογήσει επαρκώς τα γενικότερα συμπεράσματα που συνήγαγε.
162. Όσον αφορά τα στοιχεία που έλαβε υπόψη η Επιτροπή και τις ενδεχόμενες μεταγενέστερες διορθώσεις, αρκεί, κατά τη γνώμη μου, η διαπίστωση ότι η Επιτροπή δήλωσε ─χωρίς να αντικρουστεί επ ' αυτού─ ότι οι διορθώσεις της Ολλανδικής Κυβερνήσεως αφορούσαν κυρίως στοιχεία που δεν αποτελούσαν αντικείμενο της προσβαλλόμενης αποφάσεως και ότι τα στοιχεία της διορθωμένης ανακοινώσεως υπερέβαιναν σημαντικά τα στοιχεία της αρχικής.
163. Ομοίως, ούτε η αιτίαση ότι η Επιτροπή προέβη σε ανεπίτρεπτη γενίκευση είναι πειστική. Συναφώς υπενθυμίζεται ότι η Επιτροπή μπορεί να διατυπώνει τις αιτιάσεις της μόνο βάσει των εγγράφων που της διαβιβάζει το οικείο κράτος μέλος και των διαπιστώσεων που προκύπτουν από τους επιτόπιους ελέγχους. Με βάση τον προαναφερθέντα κανόνα για την κατανομή του βάρους αποδείξεως (42), στο κράτος μέλος εναπόκειται να αποδείξει ότι οι περιπτώσεις στις οποίες στηρίχθηκε η Επιτροπή αποτελούσαν μεμονωμένες περιπτώσεις, από τις οποίες δεν μπορεί να συναχθεί το γενικό συμπέρασμα ότι έγιναν παρατυπίες. Η προσβαλλόμενη απόφαση της Επιτροπής δεν καθίσταται πλημμελής από το γεγονός και μόνο ότι η Επιτροπή στήριξε τις αιτιάσεις της σε ορισμένες συγκεκριμένες περιπτώσεις.
─ Υπερεκτίμηση της αξίας των ζώων σε ορισμένες περιπτώσεις
164. Η ουσία της αιτιάσεως της Επιτροπής στο σημείο αυτό είναι ότι, μολονότι είχαν καθοριστεί στις Κάτω Χώρες για ορισμένες κατηγορίες χοίρων ενιαίοι συντελεστές για τις αποζημιώσεις, οι εμπειρογνώμονες τους αγνόησαν σε πολλές περιπτώσεις, χωρίς να παράσχουν συναφώς καμία βάσιμη εξήγηση (43) .
165. Η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί μεν ότι σε ορισμένες περιπτώσεις πραγματοποιήθηκαν υπερεκτιμήσεις, αλλά θεωρεί ότι οι περιπώσεις αυτές δεν ήσαν αντιπροσωπευτικές. Πρέπει συνεπώς να εξεταστεί κατά πόσον η Ολλανδική Κυβέρνηση πέτυχε να αποδείξει την έλλειψη αντιπροσωπευτικότητας των περιπτώσεων στις οποίες στηρίχθηκε η Επιτροπή.
166. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίστηκε ότι η Επιτροπή, κατά την θεμελίωση της αιτιάσεώς της, έλαβε υπόψη μόνο τις εκτιμήσεις που υπερέβαιναν τους ενιαίους συντελεστές. Η αιτίαση αυτή είναι αλυσιτελής, αν μη τι άλλο επειδή οι εκτιμήσεις που υπολείπονται των ενιαίων συνετελεστών θεωρούνται κανονικές, αφού οι ενιαίοι συντελεστές καθορίζονται σε συνάρτηση με το ανώτατο όριο βάρους κάθε κατηγορίας ζώων.
167. Η ύπαρξη σημαντικού αριθμού περιπτώσεων στις οποίες η εκτίμηση της αξίας του ζώου υπερέβαινε τους ενιαίους συντελεστές επιβεβαιώνεται επίσης από δύο ακόμη πηγές. Πρώτον, τόσο η Ολλανδική Κυβέρνηση όσο και η Επιτροπή επικαλούνται μια έκθεση της εταιρίας λογιστικών ελέγχων (Moret) Ernst & Young, η οποία πάντως επιβεβαιώνει την υπερεκτίμηση του βάρους των ζώων σε πολλές περιπτώσεις, χωρίς να διαφέρει ουσιαστικά από τις εκτιμήσεις της Επιτροπής. Δεύτερον, η Ολλανδική Κυβέρνηση επικαλείται μια έκθεση της οικονομικής υπηρεσίας του Υπουργείου Γεωργίας των Κάτω Χωρών (44), με την οποία επικρίνονται μεν, μεταξύ άλλων, τα συμπεράσματα που συνήγαγε η Επιτροπή σε ορισμένες περιπτώσεις, αλλά γίνεται επίσης δεκτό ότι υπήρξε υπερεκτίμηση του βάρους των ζώων σε σημαντικό αριθμό περιπτώσεων.
168. Εξάλλου, η Επιτροπή απέδειξε ότι ο αριθμός των περιπτώσεων που εξέτασε δεν ήταν ασήμαντος (45) . Καθ ' όλη τη διάρκεια της διαδικασίας η Επιτροπή ήταν πάντα σε θέση να εξηγεί τη σύνθεση των δειγματοληψιών της και να συσχετίζει τις εκτιμήσεις της με τα αριθμητικά στοιχεία των άλλων υπηρεσιών ή φορέων.
169. Κατά συνέπεια, δεν διαπιστώνεται εν προκειμένω η ύπαρξη πρόδηλου σφάλματος εκτιμήσεως της Επιτροπής.
─ Ανεξήγητες μετακινήσεις ζώων από τη μία κατηγορία στην άλλη
170. Συναφώς η Επιτροπή ισχυρίζεται κατ ' ουσία ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι εμπιρογνώμονες υπήγαγαν ζώα σε ευνοϊκότερη, όσον αφορά την καταβολή αποζημιώσεως, κατηγορία. Η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι ορισμένοι εκτροφείς έτυχαν ευνοϊκότερης μεταχειρίσεως και επικρίνει τις εκτιμήσεις της Επιτροπής.
171. Η Επιτροπή έχει βασίσει την αιτίασή της σε συγκεκριμένες περιπτώσεις. Επομένως, η Ολλανδική Κυβέρνηση όφειλε να αποδείξει σε καθεμία από τις περιπτώσεις αυτές ότι η αιτίαση της Επιτροπής δεν ήταν βάσιμη. Δεδομένου όμως ότι απλώς αναφέρθηκε στη διαδικασία εκτιμήσεως, δεν προσκόμισε την εν λόγω απόδειξη.
172. Κατά τα λοιπά, η Ολλανδική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ρητά ότι η αφετηρία της συλλογιστικής της Επιτροπής ─και συγκεκριμένα το γεγονός ότι ο κατ ' εκτίμηση αριθμός των ζώων διέφερε από τον αριθμό των ζώων που καταμετρήθηκαν στις κτηνοτροφικές εκμεταλλεύσεις─ δεν είναι εσφαλμένη (46) . Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση όμως, η ακριβής καταμέτρηση των ζώων στις κτηνοτροφικές εκμεταλλεύσεις ─επ ' ευκαιρία π.χ. διαγνωστικών ελέγχων ή εξετάσεων─ δεν ήταν αναγκαία. Η Επιτροπή όμως αποδίδει, ορθά κατά τη γνώμη μου, μεγάλη σημασία στην κατά το δυνατόν ακριβέστερη καταμέτρηση των ζώων στις κτηνοτροφικές εκμεταλλεύσεις, διότι η καταμέτρηση αυτή αποτελεί τη βάση για την πλήρη καταγραφή όλων των ζώων, προκειμένου στη συνέχεια να ληφθούν μέτρα καταπολεμήσεως της επιδημίας.
173. Κατά συνέπεια, η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν επέτυχε να ανασκευάσει την αιτίαση της Επιτροπής.
─ Υπερεκτίμηση του βάρους των ζωοτροφών
174. Όσον αφορά το βάρος των ζωοτροφών, η κυριότερη αιτίαση της Επιτροπής είναι ότι οι κατ ' εκτίμηση ποσότητες διέφεραν από τις πράγματι ζυγισθείσες μέχρι και 43 %. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το ποσοτό αυτό είναι εφαλμένο ─χωρίς πάντως να αμφισβητεί καταρχήν ότι υπερκτιμήθηκε το βάρος των ζωοτροφών.
175. Η Επιτροπή αποδεικνύει ότι η διαφορά μεταξύ του κατ ' εκτίμηση και του πραγματικού βάρους των ζωοτροφών δεν μπορεί να εξηγηθεί από την κατανάλωση, διότι το ποσοστο του 43 % αφορά εκμεταλλεύσεις που εκκενώθηκαν κατά την ημέρα της εκτιμήσεως.
176. Επομένως, η αιτίαση της Επιτροπής δεν είναι αβάσιμη και δεν βλέπω γιατί θα έπρεπε να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε συναφώς σε αναληθή πραγματικά περιστατικά.
─ Χορήγηση διπλής αποζημιώσεως
177. Η έκθεση του ολλανδικού Υπουργείου Γεωργίας (47), στην οποία παραπέμπει η Ολλανδική Κυβέρνηση, επιβεβαιώνει την ύπαρξη μιας τουλάχιστον περιπτώσεως καταβολής διπλής αποζημιώσεως.
─ Καθιέρωση ενός συστήματος για χορήγηση διπλής αποζημιώσεως
178. Η αιτίαση της Επιτροπής εν προκειμένω αφορά κυρίως τις πρόσθετες δαπάνες που προκάλεσε η χορήγηση κατ ' αποκοπή αποζημιώσεως για την προληπτική εκκένωση των εκμεταλλεύσεων εκτροφής χοιρομητέρων.
179. Η Ολλανδική Κυβέρνηση εξηγεί ότι ο συντελεστής 4,73 χοιρίδια ανά χοιρομητέρα οφείλεται στην ανάγκη καταβολής αποζημιώσεως για την απολεσθείσα αξία που έχει για την εκτροφή κάθε χοιρομητέρα. Αντίθετα, η Επιτροπή ισχυρίζεται βασίμως ότι το στοιχείο αυτό μπορεί να ληφθεί υπόψη κατά την εκτίμηση της αξίας των χοιρομητέρων.
180. Επισημαίνεται ότι στην έκθεση του ολλανδικού Υπουργείου Γεωργίας
(48) γίνεται επίσης λόγος για τις σημαντικές πρόσθετες δαπάνες που προξένησε το σύστημα αυτό.
181. Πέρα από την ανωτέρω αιτίαση, η Επιτροπή επικρίνει επίσης το γεγονός ότι σε ορισμένες περιπτώσεις χορηγήθηκαν αποζημιώσεις για χοιρίδια ─στο πλαίσιο όχι μόνο των έκτακτων μέτρων στηρίξεως της αγοράς, αλλά και της επίδικης κατ ' αποκοπή αποζημιώσεως. Από την ανταλλαγή απόψεων σε σχέση με την υπόθεση 76 δεν προκύπτει κανένα σφάλμα της Επιτροπής συναφώς, καθόσον η Επιτροπή στήριξε τους υπολογισμούς της σε αδιαμφισβήτητα στοιχεία ─και συγκεκριμένα, στο συνολικό βάρος των ζώων─ και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι πολλά από τα ζώα για τα οποία καταβλήθηκαν αποζημιώσεις σαν να ήταν χοίροι προς πάχυνση ήσαν στην πραγματικότητα χοιρίδια.
─ Σύνοψη και συμπέρασμα
182. Οι αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα της Επιτροπής στηρίχθηκαν σε πραγματικά περιστατικά για τα οποία δεν διαπιστώνεται κανένα πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως της Επιτροπής. Η ορθότητα της απόψεως αυτής ενισχύεται από το γεγονός ότι και το Ελεγκτικό Συνέδριο κατέληξε, κατόπιν των ελέγχων του, ουσιαστικά στα ίδια συμπεράσματα (49) . Η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν επέτυχε να αντικρούσει τις αιτιάσεις της Επιτροπής.
183. Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C-293/00 πρέπει επομένως να απορριφθεί ακόμη και σε σχέση με τις αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα.
β) Υπόθεση C-501/01
i) Οι κυριότεροι ισχυρισμοί των διαδίκων
184.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση
κατηγορεί την Επιτροπή ότι συνήγαγε γενικά συμπεράσματα σχετικά με τον καθορισμό της αποζημιώσεως που καταβλήθηκε στους πληγέντες εκτροφείς στηριζόμενη σε έξι μόνο περιπτώσεις καταβολής αποζημιώσεως.
185. Αφού εξετάζει τις έξι αυτές περιπτώσεις (50), η Ολλανδική Κυβέρνηση διαπιστώνει ότι σε καμία από αυτές δεν επαληθεύονται σωρευτικά όλες οι αιτιάσεις της Επιτροπής (51) . Στις πέντε από τις έξι περιπτώσεις οι παρατυπίες είναι ασήμαντες, δηλαδή θα μπορούσαν να επαληθεύονται μία ή δύο αιτιάσεις· η αιτίαση μάλιστα για την καταβολή υπέρογκης αποζημιώσεως λόγω επανεκτιμήσεως αφορά μία και μόνη περίπτωση. Από όλα αυτά προκύπτει, κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, ότι ο ισχυρισμός περί επαναλαμβανόμενων και συστηματικών παρατυπιών δεν μπορεί να αποδειχθεί από κανένα πραγματικό στοιχείο.
186. Αντίθετα, η
Επιτροπή
παρατηρεί ότι τα συμπεράσματά της στηρίζονται στην εξέταση όλων των υποθέσεων χορηγήσεως αποζημιώσεως σε χοιροτρόφους το 1998 λόγω θανατώσεως των ζώων τους. Απλώς βασίστηκε σε έξι αντιπροσωπευτικές ─τόσο από άποψη χρόνου όσο και περιεχομένου─ υποθέσεις για να εμβαθύνει τα συμπεράσματά της.
ii) Νομική εκτίμηση
187. Από την προσβαλλόμενη απόφαση και το έγγραφο της Επιτροπής της 11ης Δεκεμβρίου 2000 προκύπτει ότι η Επιτροπή στήριξε την κατά 25 % μείωση των δαπανών που είχε δηλώσει η Ολλανδική Κυβέρνηση για την αποζημίωση των εκτροφέων στις εξής κυρίως αιτιάσεις: ο αριθμός των αιτήσεων αποζημιώσεως για τις νεαρές χοιρομητέρες διέφερε από τον πραγματικό αριθμό των ζώων αυτών· οι αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν για τις χοιρομητέρες υπερέβαιναν κατά μέσο όρο κατά 9,4 % τους ενιαίους συντελεστές· για τις εκμεταλλεύσεις που εκτρέφουν μόνο χοίρους προς πάχυνση το βάρος είχε υπερεκτιμηθεί κατά 12,2 %· οι εκτιμήσεις για το βάρος των ζωοτροφών στις εκμεταλλεύσεις που εκκενώθηκαν την ημέρα της πραγματοποιήσεως της εκτιμήσεως υπερέβαιναν κατά 17 % το πραγματικό βάρος· αύξηση των χορηγηθεισών αποζημιώσεων κατά 15,5 % λόγω ενός συστήματος επανεκτιμήσεως.
188. Η Ολλανδική Κυβέρνηση αντικρούει καθεμία από τις ανωτέρω αιτιάσεις και αμφισβητεί επιπλέον την ορθότητα της μεθόδου της Επιτροπής, η οποία συνήγαγε γενικά συμπεράσματα από μεμονωμένες περιπτώσεις.
189. Όσον αφορά την πρώτη αιτίαση, αρκεί η διαπίστωση ότι δεν ελήφθη υπόψη για τον υπολογισμό των προσθετων δαπανών που ανέκυψαν κατά την αποζημίωση των κτηνοτρόφων, οπότε δεν χρειάζεται να να εξεταστεί το βάσιμό της.
190. Όσον αφορά τη δεύτερη αιτίαση, σχετικά με την κατά σύστημα υπέρβαση των ενιαίων συντελεστών, παραπέμπω σε όσα ανέπτυξα ανωτέρω σχετικά με την ίδια αιτίαση στην υπόθεση C-293/00 (52) . Εξάλλου, διαπιστώνω ότι η Επιτροπή δεν βασισε την αιτίαση αυτή σε μεμονωμένες περιπτώσεις, αλλά στο σύνολο των αποζημιώσεων που καταβλήθηκαν για τις χοιρομητέρες. Η Ολλανδική Κυβέρνηση απέδειξε ότι η υπέρβαση των ενιαίων συντελεστών ήταν δικαιολογημένη σε μία μόνο από τις έξι περιπτώσεις (53) . Επομένως, δεν επέτυχε να αποδείξει ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε συναφώς σε εσφαλμένα πραγματικά στοιχεία. Η Επιτροπή διαπίστωσε περαιτέρω προβλήματα κατά την εκτίμηση του αριθμού των ζώων σε όλες αυτές τις έξι περιπτώσεις, η δε Ολλανδική Κυβέρνηση δεν παρέσχε ικανοποιητικές εξηγήσεις για τα προβλήματα αυτά. Δεδομένου ότι οι συγκεκριμένες αυτές περιπτώσεις επιβεβαιώνουν την ορθότητα των συμπερασμάτων που συνήχθησαν σχετικά με όλες τις περιπτώσεις αποζημιώσεως, δεν διαπιστώνεται η ύπαρξη πρόδηλου σφάλματος εκτιμήσεως της Επιτροπής.
191. Όσον αφορά την τρίτη αιτίαση, σχετικά με την υπερεκτίμηση του βάρους των χοίρων προς πάχυνση, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή βασίστηκε συναφώς στην έκθεση της εταιρίας λογιστικών ελέγχων (Moret) Ernst & Young. Βάσει της εκθέσεως αυτής κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το βάρος που διαπιστώθηκε κατά τη θανάτωση των ζώων υπολειπόταν κατά 12,2 % του βάρους που είχε ληφθεί υπόψη για τη χορήγηση των αποζημιώσεων, πράγμα που αποτελεί ένδειξη για υπερεκτίμηση του βάρους και/ή της αξίας των ζώων. Η Επιτροπή, αναφερόμενη σε 16 από τις περιπτώσεις που μνημόνευσε η Ολλανδική Κυβέρνηση, αποδεικνύει ότι σε 10 περιπτώσεις η διαφορά μεταξύ των δύο μετρήσεων του βάρους υπερέβαινε το 10 %, ενώ σε 4 άλλες η διαφορά αυτή κυμαινόταν μεταξύ 5 % και 10 %. Επομένως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι τα πραγματικά στοιχεία στα οποία βασίστηκε η προκείμενη αιτίαση της Επιτροπής ήσαν προδήλως εσφαλμένα.
192. Όσον αφορά την τέταρτη αιτίαση, σχετικά με την υπερεκτίμηση του βάρους των ζωοτροφών στις εκμεταλλεύσεις, όπου η εκτίμηση του βάρους συνέπεσε χρονικά με την εκκένωση της εκμεταλλεύσεως, επισημαίνεται ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί καταρχήν ότι υπήρξε κάποια υπερεκτίμηση ─σε μικρότερο έστω βαθμό από ό,τι ισχυρίζεται η Επιτροπή─ αλλά την ανάγει στις πρακτικές δυσκολίες που υπήρχαν. Οι διαφορετικές μέθοδοι υπολογισμού δεν εξηγούν πάντως τις διαφορετικές απόψεις για το ύψος της υπερεκτιμήσεως. Ορθώς η Επιτροπή θεωρεί συναφώς ότι το ποσοστό της υπερεκτιμήσεως πρέπει να εκφραστεί επί του πραγματικού βάρους ─δηλαδή του βάρους που διαπιστώθηκε κατά την καταστροφή των ζωοτροφών. Επομένως, δεν διαπιστώνεται κανένα πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως της Επιτροπής.
193. Όσον αφορά την πέμπτη αιτίαση, σχετικά με τις πρόσθετες δαπάνες που προκλήθηκαν από το σύστημα επανεκτιμήσεως, διαπιστώνεται καταρχάς ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι είχε κοινοποιήσει το εν λόγω σύστημα. Εξάλλου, από τους ισχυρισμούς των διαδίκων προκύπτει ότι η Επιτροπή διαπίστωσε ότι ο αριθμός των ζώων που εκτιμήθηκε από τους κτηνιάτρους διέφερε από τον πραγματικό αριθμό των ζώων κάθε κατηγορίας ζώων προς αποζημίωση. Η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν το αμφισβητεί και δίδει γενικές εξηγήσεις (54), χωρίς πάντως να μπορεί να εξηγήσει γιατί οι αποκλίσεις απέβαιναν σχεδόν κατά σύστημα υπέρ των κτηνοτρόφων. Επομένως, η Επιτροπή δεν στηρίχθηκε σε προδήλως εσφαλμένα πραγματικά στοιχεία ούτε στο σημείο αυτό.
194. Κατά συνέπεια, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή δεν στήριξε τις αιτιάσεις της σε μεμονωμένες περιπτώσεις. Αντίθετα, σύγκρινε ορισμένες μεμονωμένες περιπτώσεις με τα πορίσματα στα οποία είχαν καταλήξει ορισμένες συνολικές κριτικές αξιολογήσεις των αποζημιώσεων που είχαν καταβληθεί το 1998 και συνήγαγε ορισμένα συμπεράσματα για το ενδεχόμενο πλημμελειών. Συμφωνώ μόνο με τον ισχυρισμό της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι όλες οι αιτιάσεις δεν ευσταθούν σε όλες τις ενδελεχώς εξετασθείσες περιπτώσεις. Η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν επέτυχε πάντως να αποδείξει ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε συναφώς σε προδήλως εσφαλμένα πραγματικά στοιχεία.
3. Αναλογικότητα και αιτιολόγηση της νομικής συνέπειας
195. Επειδή το ζήτημα της αιτιολογήσεως των μειώσεων που αποφάσισε η Επιτροπή συνδέεται στενά με το ζήτημα της αναλογικότητας των μειώσεων, προτίθεμαι να συνεξετάσω τους λόγους ακυρώσεως που προβλήθηκαν επ ' αυτού σε αμφότερες τις υποθέσεις. Θα ήθελα να επισημάνω ότι οι σχετικοί ισχυρισμοί των διαδίκων είναι ουσιαστικά ταυτόσημοι σε αμφότερες τις υποθέσεις.
196. Αντίθετα, η εκτίμηση των δύο λόγων ακυρώσεως θα γίνει χωριστά για κάθε υπόθεση, διότι ο αριθμός και η βαρύτητα των αιτιάσεων της Επιτροπής διαφέρουν από τη μία υπόθεση στην άλλη.
α) Οι κυριότεροι ισχυρισμοί των διαδίκων
i) Επί της αναλογικότητας
197. Στην υπόθεση C-293/00 η
Ολλανδική Κυβέρνηση
ισχυρίζεται ότι οι δημοσιονομικές διορθώσεις που επέβαλε η Επιτροπή για τις πλημμέλειες που διαπίστωσε (ή τις περιστάσεις που η Επιτροπή θεωρεί ως πλημμέλειες) κατά την εκτέλεση των μέτρων καταπολεμήσεως της επιδημίας της κλασικής πανώλης των χοίρων είναι τελείως δυσανάλογες προς τις πλημμέλειες αυτές.
198. Η Ολλανδική Κυβέρνηση προσθέτει ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη την ιδιαίτερα πολύπλοκη κατάσταση στις Κάτω Χώρες. Επιπλέον, η Επιτροπή στηρίχθηκε σε λίγες και μη αντιπροσωπευτικές περιπτώσεις, προκειμένου να συναγάγει συμπεράσματα σε σχέση με όλα τα μέτρα για την καταπολέμηση της επιδημίας της κλασικής πανώλης των χοίρων το 1997.
199. Επικουρικά η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι ακόμη και κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ η διόρθωση κατά 25 % επιβάλλεται μόνο αν το κράτος μέλος δεν έχει εφαρμόσει κανένα σύστημα ελέγχου ή το έχει εφαρμόσει πλημμελέστατα και υπάρχουν αποδείξεις για πληθώρα παρατυπιών και για αμέλεια κατά την πάταξη των δόλιων και παράτυπων ενεργειών.
200.
Η Επιτροπή
τονίζει ότι οι πρόσθετες δαπάνες με τις οποίες επιβαρύνθηκε ο κοινοτικός προϋπολογισμός λόγω των δύο από τις δέκα παρατυπίες που αφορούν οι αιτιάσεις της εκτιμώνται σε 79 τουλάχιστον εκατομμύρια ευρώ. Η επιβληθείσα δημοσιονομική διόρθωση αντιπροσωπεύει μόνο το 42 % των πρόσθετων αυτών δαπανών ─το 58 % εξακολουθεί να βαρύνει τον κοινοτικό προϋπολογισμό.
201. Στην υπόθεση C-501/01 η
Ολλανδική Κυβέρνηση
θεωρεί ότι η επιβληθείσα δημοσιονομική διόρθωση είναι δυσανάλογη σε σχέση με τις αιτιάσεις που διατύπωσε η Επιτροπή για τον καθορισμό των αποζημιώσεων που καταβλήθηκαν στους κτηνοτρόφους το 1998. Εν πάση περιπτώσει, είναι δυσανάλογο να στηρίζεται μια γενική διόρθωση σε μεμονωμένες και μη αντιπροσωπευτικές περιπτώσεις. Ο συντελεστής της διορθώσεως δεν μπορεί να εξηγηθεί ούτε με βάση τη διαδικασία που ακολουθείται για την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, δεδομένου μάλιστα ότι η Επιτροπή δεν διατύπωσε ─αντίθετα από ό,τι για το 1997─ καμία αιτίαση τεχνικού χαρακτήρα.
202.
Η Επιτροπή
τονίζει ότι επρόκειτο για μία και την αυτή επιδημία κλασικής πανώλης των χοίρων. Οι αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα παρέμειναν ίδιες και επομένως ήταν διακιολογημένη η εφαρμογή του ίδιου διορθωτικού συντελεστή για τις δύο χρονικές περιόδους. Η Επιτροπή ισχυρίζεται και ως προς το σημείο αυτό ότι το μη εγκριθέν ποσό υπολείπεται κατά πολύ των πρόσθετων δαπανών που επιβάρυναν τον κοινοτικό προϋπολογισμό λόγω των διαπιστωθεισών παρατυπιών. Η σύγκριση με τη διαδικασία εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ δεν αποβαίνει υπέρ των Κάτω Χωρών, διότι το Δικαστήριο έχει αποφανθεί επανειλημμένα ότι η Επιτροπή μπορεί να αποκλείει πλήρως τις αδικαιολόγητες δαπάνες από τη χρηματοδότηση.
ii) Επί της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως
203.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση
υποστηρίζει σε αμφότερες τις υποθέσεις ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις είναι ανεπαρκώς αιτιολογημένες και επομένως αντιβαίνουν στο άρθρο 253 ΕΚ, που επιβάλλει την υποχρέωση αιτιολογήσεως. Ειδικότερα, η Επιτροπή δεν παρέθεσε τη νομική βάση στην οποία στήριξε την επιβολή της δημοσιονομικής διορθώσεως ύψους 25 %. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν εξήγησε πώς κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ήταν αναγκαία η μείωση της χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας. Η λεπτομερής αιτιολόγηση της δεύτερης από τις προσβαλλόμενες αποφάσεις θα ήταν αναγκαία μάλιστα για τον λόγο ότι η Επιτροπή δεν είχε διατυπώσει προηγουμένως αντιρρήσεις για το σύστημα επανεκτιμήσεως που ίσχυε στις Κάτω Χώρες.
204.
Η Επιτροπή
αντικρούει τον ισχυρισμό περί παραβάσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως. Επισημαίνει ότι η έκταση της υποχρεώσεως αυτής συναρτάται προς τον βαθμό συμμετοχής του αποδέκτη της αποφάσεως στη διαδικασία θεσπίσεως της αποφάσεως αυτής. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι της εκδόσεως των προσβαλλόμενων αποφάσεων είχε προηγηθεί εκτεταμένη αλληλογραφία μεταξύ της ίδιας και της Ολλανδικής Κυβερνήσεως. Επομένως, σύμφωνα με τη νομολογία, θα αρκούσε ακόμη και η λακωνική αιτιολόγηση των εν λόγω πράξεων.
205. Στην υπόθεση C-293/00 η Επιτροπή προσθέτει ότι εξέθεσε όλες τις αιτιάσεις, περιλαμβανομένων και αυτών που αφορούσαν την επανεκτίμηση, σε έγγραφο που απέστειλε ο κ. Coleman, γενικός διευθυντής της ΓΔ
" Υγεία και προστασία των καταναλωτών", στον κ. Brot, μόνιμο αντιπρόσωπο των Κάτω Χωρών. Το έγγραφο αυτό και μόνο αρκεί ως εκπλήρωση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως.
206. Η Επιτροπή επαναλαμβάνει τον ανωτέρω ισχυρισμό, κατάλληλα προσαρμοσμένο, στην υπόθεση C-501/01, όπου παραπέμπει σε έγγραφο του κ. Coleman με ημερομηνία 11 Δεκεμβρίου 2000.
β) Νομική εκτίμηση
207. Επειδή η έκταση των αιτιάσεων στις δύο προκείμενες υποθέσεις είναι διαφορετική, είναι σκόπιμη η χωριστή εξέταση της τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας και της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως.
i) Υπόθεση C-293/00
─ Επί της αναλογικότητας
208. Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, ακόμη και να θεωρηθεί ότι η διόρθωση είναι καταρχήν νόμιμη, υπάρχει οπωσδήποτε μεγάλη απόκλιση μεταξύ του ύψους της μειώσεως που επέβαλε η Επιτροπή και των αιτιάσεών της σχετικά με την πολιτική της Ολλανδικής Κυβερνήσεως.
209. Επί του ζητήματος αν η επιβολή κατ ' αποκοπή διορθώσεως είναι καταρχήν νόμιμη έχω ήδη διατυπώσει την άποψή μου, οπότε παραπέμπω σε όσα ανέπτυξα συναφώς ανωτέρω (55) .
210. Με βάση τα ανωτέρω, δεν μπορεί να μη γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια κατά τον προσδιορισμό των συνεπειών της μη τηρήσεως των επιταγών του κοινοτικού δικαίου στο πλαίσιο εθνικών κτηνιατρικών μέτρων.
211. Κατά την άσκηση πάντως της ευρείας αυτής διακριτικής ευχέρειας η Επιτροπή εξακολουθεί να δεσμεύεται από την αρχή της αναλογικότητας, δηλαδή η αποφασιζόμενη συνέπεια πρέπει να τελεί σε εύλογη σχέση με τη φύση, τη βαρύτητα και την έκταση των παρατυπιών που έχουν διαπιστωθεί. Σκοπός της δεσμεύσεως αυτής είναι να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο αυθαιρεσιών κατά την επιβολή κατ ' αποκοπή διορθώσεως (56) .
212. Εν πάση περιπτώσει, ο παραλληλισμός με τα κριτήρια για την εφαρμογή των διορθωτικών συντελεστών της εκθέσεως Belle δεν είναι σκόπιμος, διότι οι διορθωτικοί συντελεστές που προβλέπει η εν λόγω έκθεση αφορούν το σύνολο των δαπανών του κράτους μέλους, ενώ οι επίμαχοι εν προκειμένω διορθωτικοί συντελεστές μπορούν να εφαρμοστούν μόνο στις μισές δαπάνες.
213. Στην προκειμένη περίπτωση η Επιτροπή απέδειξε λεπτομερώς τόσο τις ανεπάρκειες της εθνικής κτηνιατρικής πολιτικής όσο και τις πιθανές οικονομικές συνέπειές τους. Όσον αφορά τον προσδιορισμό των οικονομικών αυτών συνεπειών, θα ήθελα να επισημάνω ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε αφενός σε έρευνα του Πανεπιστημίου του Wageningen και αφετέρου, όσον αφορά τις αιτιάσεις διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα, σε δικές της εκτιμήσεις.
214. Η έρευνα του Πανεπιστημίου του Wageningen σχετικά με τις χρηματικές επιπτώσεις των πλημμελειών τεχνικού χαρακτήρα παρέχει χρήσιμες ενδείξεις για τον υπολογισμό του ύψους της χρηματοδοτικής διορθώσεως. Επιπλέον, οι εκτιμήσεις της Επιτροπής σε σχέση με τις πλημμέλειες διοικητικού και χρηματοδοτικού χαρακτήρα, αν θεωρηθεί ότι οι αιτιάσεις είναι βάσιμες, δεν διαφέρουν θεμελιωδώς από τα αριθμητικά στοιχεία που παρέθεσε η Ολλανδική Κυβέρνηση κατά την έγγραφη διαδικασία.
215. Επιπλέον, οι χρηματικές επιπτώσεις, όπως υπολογίστηκαν από την Επιτροπή, υπερβαίνουν κατά πολύ τη διόρθωση που επέφερε το κοινοτικό αυτό όργανο, πράγμα που αποδεικνύει ότι η Επιτροπή έλαβε προσηκόντως υπόψη τα λάθη που γίνονται αναπόφευκτα κατά την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας που παρέχεται στα κράτη μέλη, καθώς και τον εν προκειμένω ιδιαίτερα πολύπλοκο χαρακτήρα της επιζωοτίας της κλασικής πανώλης των χοίρων.
216. Κατά συνέπεια, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι η αιτίαση περί δυσανάλογου χαρακτήρα της κατά 25 % μειώσεως στην υπόθεση C-293/00 δεν ευσταθεί.
─ Επί της αιτιολογήσεως
217. Όσον αφορά την υποχρέωση αιτιολογήσεως, πρέπει να παρατεθεί η νομολογία που ορθώς επικαλέστηκε η Επιτροπή και κατά την οποία,
" στην ιδιάζουσα αλληλουχία της επεξεργασίας των αποφάσεων περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών, η αιτιολογία μιας αποφάσεως πρέπει να θεωρείται επαρκής εφόσον το κράτος-αποδέκτης συνεργάστηκε στενά στη διαδικασία επεξεργασίας της αποφάσεως αυτής και γνώριζε τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή έκρινε ότι δεν έπρεπε να επιβαρύνει το ΕΓΤΠΕ με το επίδικο ποσό" (57) .
218. Το ανωτέρω μπορεί καταρχήν να θεωρηθεί ότι ισχύει εν προκειμένω.
219. Συγκεκριμένα, κατά πάγια νομολογία,
" η έκταση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως, που καθιερώνεται από το άρθρο 190 της Συνθήκης, εξαρτάται από τη φύση της οικείας πράξεως και από το πλαίσιο στο οποίο θεσπίστηκε" (58) . Στο πλαίσιο αυτό το Δικαστήριο τονίζει, κατά πάγια νομολογία, ότι, μολονότι από την αναγκαία αιτιολογία πρέπει να προκύπτει κατά τρόπο σαφή και μη επιδεχόμενο παρερμηνεία η συλλογιστική της κοινοτικής αρχής που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη, έτσι ώστε οι μεν ενδιαφερόμενοι να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν το ληφθέν μέτρο, το δε Δικαστήριο να μπορεί να ασκεί τον έλεγχό του, δεν απαιτείται, ωστόσο, η αιτιολογία να εξειδικεύει όλα τα σχετικά με την υπόθεση πραγματικά ή νομικά στοιχεία.
220. Εν προκειμένω δεν αμφισβητείται ότι η Επιτροπή ανακοίνωσε στις ολλανδικές αρχές χωρίς καθυστέρηση τα αποτελέσματα των επιτόπιων ελέγχων της και τους ζήτησε τη γνώμη τους. Εξάλλου δεν αμφισβητείται ούτε ότι η Επιτροπή, πριν εκδώσει την προσβαλλόμενη απόφαση, αιτιολόγησε ─κυρίως με τα έγγραφα της 13ης Ιανουαρίου 1998 και της 29ης Οκτωβρίου 1999─ τις διορθώσεις στις οποίες είχε την πρόθεση να προβεί.
221. Επομένως, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών μετέσχε ενεργά στη διαδικασία καταρτίσεως της πρώτης από τις προσβαλλόμενες αποφάσεις και γνώριζε τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή έκρινε ότι μπορούσε να αφαιρέσει τα επίμαχα ποσά.
222. Καταλήγω στο συμπέρασμα, κατόπιν της ανωτέρω αναλύσεως, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ανταποκρινόταν στις επιταγές του άρθρου 253 ΕΚ, οπότε πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος και αυτός ο λόγος ακυρώσεως.
ii) Υπόθεση C-501/01
223. Θα ήθελα και εδώ να επισημάνω ευθύς εξαρχής ότι η κατ ' αποκοπή διόρθωση είναι, κατά τη γνώμη μου, καταρχήν νόμιμη. Τίθεται πάντως το ζήτημα αν η επιλογή του διορθωτικού συντελεστή από την Επιτροπή είναι δικαιολογημένη. Έχω ήδη αναφέρει ότι η διακριτική ευχέρεια που διαθέτει αναμφισβήτητα η Επιτροπή περιορίζεται από την απαγόρευση αυθαίρετων ενεργειών (59) .
224. Συναφώς η Ολλανδική Κυβέρνηση τονίζει, ορθά κατά τη γνώμη μου, ότι η κατάσταση το 1998 διέφερε σημαντικά από την κατάσταση του 1997: η επιδημία έφθασε στο ζενίθ της το 1997, ενώ το 1998 απέμενε μόνο η εξάλειψη της επιζωοτίας σε μικρό αριθμό εκμεταλλεύσεων. Η Επιτροπή το έλαβε υπόψη, αφού επέκρινε τη στρατηγική της Ολλανδικής Κυβερνήσεως μόνο για το 1997.
225. Από τα ανωτέρω όμως δεν νομίζω ─αντίθετα από την Ολλανδική Κυβέρνηση─ ότι μπορεί να συναχθεί ότι οι αιτιάσεις της Επιτροπής σχετικά με την πολιτική που εφαρμόστηκε στις Κάτω Χώρες κατά την εκδήλωση της κλασικής πανώλης των χοίρων το 1997 δεν έχουν καμία σημασία για το 1998. Οι αιτιάσεις της Επιτροπής για το 1998 αφορούν βέβαια μόνο την αποζημίωση των κτηνοτρόφων. Αν όμως δεν είχαν σημειωθεί προφανώς στρατηγικά λάθη κατά την εκδήλωση της κλασικής πανώλης των χοίρων, ενδεχομένως θα είχε αποφευχθεί η εξάπλωση της επιδημίας σε αυτό τον βαθμό, οπότε είναι πιθανό ότι δεν θα είχαν καν πραγματοποιηθεί δαπάνες το 1998.
226. Με βάση τα δεδομένα αυτά, θα ήταν συνεπές να μην εγκριθούν καθόλου οι δαπάνες του οικείου κράτους μέλους κατά το δεύτερο έτος της επιδημίας ή, εν πάση περιπτώσει, να συσχετιστεί η μείωση που επιβλήθηκε το 1998 με τις αιτιάσεις τεχνικού χαρακτήρα του 1997. Είναι προφανές ότι η Επιτροπή δεν έκανε χρήση των δυνατοτήτων αυτών, αφού περιορίστηκε να μειώσει τις δαπάνες για την αποζημίωση των κτηνοτρόφων βασιζόμενη σε αιτιάσιες που αφορούσαν μόνο το 1998.
227. Όπως αναφέρθηκε ήδη, η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν επέτυχε να αντικρούσει τις αιτιάσεις της Επιτροπής ως προς τα πραγματικά περιστατικά (60) . Αυτό επομένως που απομένει να εξεταστεί είναι αν οι Κάτω Χώρες επέτυχαν να αποδείξουν ότι η επιλογή του διορθωτικού συντελεστή από την Επιτροπή ενέχει πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως.
228. Διαπιστώνεται ότι, αν ληφθούν υπόψη οι αιτιάσεις που αφορούν το 1998, η αύξηση της οικονομικής επιβαρύνσεως κυμαίνεται, σύμφωνα με τους υπολογισμούς της Επιτροπής, μεταξύ 9,4 % και 17 %. Από ένα εσωτερικό έγγραφο της Επιτροπής
(61) συνάγεται ότι η Επιτροπή διαπίστωσε ότι η αξία των ζώων και των ζωοτροφών είχε υπερεκτιμηθεί κατά 28 % περίπου. Στις Κάτω Χώρες όμως δεν δόθηκε προφανώς η δυνατότητα να διατυπώσουν άποψη επί των υπολογισμών αυτών.
229. Θα ήθελα στο σημείο αυτό να υπενθυμίσω την ήδη αναφερθείσα αυξημένη υποχρέωση αιτιολογίας (62) . Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν η Επιτροπή αιτιολόγησε επαρκώς την επιλογή του διορθωτικού συντελεστή στην οποία προέβη. Νομίζω ότι είναι αμφίβολο αν η αιτιολόγηση αυτή ήταν πράγματι επαρκής, και συγκεκριμένα για τους εξής λόγους: καταρχάς επιβάλλεται να τονιστεί ότι η Επιτροπή, για να θεμελιώσει τις αιτιάσεις της ─άρα, σε τελική ανάλυση, και την απόφασή της για διόρθωση της κοινοτικής χρηματοδοτικής συνδρομής─, περιορίστηκε, π.χ. με το έγγραφο του κ. Coleman της 11ης Δεκεμβρίου 2000 με το οποίο γνωστοποιήθηκαν οι κυριότερες αιτιάσεις για τις δαπάνες του 1998, μόνο στα γεγονότα του 1998. Επομένως, η κατά την επ ' ακροατηρίου συζήτηση απλή αναφορά και μόνο στην ανάγκη συνέπειας μεταξύ των δύο προσβαλλόμενων αποφάσεων δεν είναι πειστική. Η αναλογικότητα της διορθώσεως που αποφασίστηκε για το 1998 μπορεί να εκτιμηθεί μόνο βάσει των στοιχείων στα οποία στηρίχθηκε προδήλως η Επιτροπή κατά τη διατύπωση των αιτιάσεών της.
230. Επιπλέον, η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίστηκε (63) ─χωρίς να αντικρουστεί επ ' αυτού─ ότι η Επιτροπή είχε προτείνει αρχικά μια διόρθωση κατά 15 %. Η ανωτέρω αναφερθείσα πρόσθετη οικονομική επιβάρυνση, με βάση τις διάφορες αιτιάσεις της Επιτροπής, εγγίζει πράγματι το ποσοστό αυτό, αν ληφθεί υπόψη ότι δεν ευσταθούν όλες οι αιτιάσεις σε κάθε περίπτωση αποζημιώσεως (64) . Με έγγραφο της 11ης Δεκεμβρίου 2000 όμως η Επιτροπή έκανε λόγο για διόρθωση ύψους 25 %,
χωρίς
να κάνει καμία μνεία για περιστάσεις ή διαπιστώσεις
(65) που θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν τη μεταβολή της αρχικής προτάσεώς της. Η πλήρης έλλειψη αιτιολογήσεως μιας τέτοιας ουσιώδους μεταβολής συνιστά όμως σημαντικό εμπόδιο για την εκ μέρους του οικείου κράτους μέλους άσκηση των δικαιωμάτων άμυνας (66) . Μια τέτοια μεταβολή χωρίς παράθεση αιτιολογιών είναι καταρχήν αυθαίρετη.
231. Η παραπομπή και μόνο στο προαναφερθέν έγγραφο εργασίας
(67) προς τον σκοπό του υπολογισμού των πρόσθετων δαπανών δεν αρκεί εν προκειμένω, διότι δεν δόθηκε προφανώς στην Ολλανδική Κυβέρνηση καμία δυνατότητα να διατυπώσει άποψη επ ' αυτού. Κατά τα λοιπά, θα ήθελα να παρατηρήσω ότι το έγγραφο αυτό περιέχει εκτιμήσεις που πραγματοποιήθηκαν με βάση υποθέσεις για τις οποίες δεν εξακριβώθηκε στη συνέχεια αν αλήθευαν.
232. Για τον λόγο αυτό θεωρώ ότι η Επιτροπή ενήργησε συναφώς αυθαίρετα και επομένως παραβίασε, με την απόφαση 2001/739, την αρχή της αναλογικότητας σε συνδυασμό με την υποχρέωση αιτιολογήσεως.
233. Κατά συνέπεια, προτείνω να γίνει δεκτή η προσφυγή της Ολλανδικής Κυβερνήσεως και να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη απόφαση στην υπόθεση C-501/01.
VI ─ Δικαστικά έξοδα
234. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
235. Στην υπόθεση C-293/00 πρέπει να γίνει δεκτό το σχετικό αίτημα της Επιτροπής, αν ληφθεί υπόψη η πρότασή μου για την έκβαση της δίκης.
236. Στην υπόθεση C-501/01 πρέπει να γίνει δεκτό το σχετικό αίτημα του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, αν ληφθεί υπόψη η πρότασή μου για την έκβαση της δίκης.
VII ─ Πρόταση
237. Κατόπιν των σκέψεων που εξέθεσα ανωτέρω, προτείνω επομένως στο Δικαστήριο:
─ Στην υπόθεση C-293/00
1) να απορρίψει την προσφυγή,
2) να καταδικάσει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα.
─ Στην υπόθεση C-501/01
1) να ακυρώσει την απόφαση 2001/739/ΕΚ της Επιτροπής,
2) να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
(1) .
(2) Απόφαση 2000/362/ΕΚ της Επιτροπής, της 25ης Μαΐου 2000, σχετικά με το συνολικό ποσό της κοινοτικής χρηματοδοτικής ενίσχυσης στο πλαίσιο της εξάλειψης της κλασικής πανώλης των χοίρων στις Κάτω Χώρες το 1997 [κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2000) 1385] (ΕΕ L 129, σ. 33), και απόφαση 2001/739/ΕΚ της Επιτροπής, της 17ης Οκτωβρίου 2001, για το συνολικό ποσό της κοινοτικής ενίσχυσης για την εξάλειψη της κλασικής πανώλης των χοίρων στις Κάτω Χώρες το 1998 [κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2001) 3110] (ΕΕ L 277, σ. 28).
(3) ΕΕ L 224, σ. 19.
(4) Απόφαση του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1994, για την τροποποίηση της απόφασης 90/424/ΕΟΚ σχετικά με ορισμένες δαπάνες στον κτηνιατρικό τομέα (ΕΕ L 168, σ. 31).
(5) Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η Συνθήκη του Άμστερνταμ προέβλεψε, με το άρθρο 152, παράγραφος 4, ΕΚ,
" κατά παρέκκλιση από το άρθρο 37", αυτοτελή αρμοδιότητα για
" μέτρα στον κτηνιατρικό και φυτοϋγειονομικό τομέα" .
(6) Οδηγία της 22ας Ιανουαρίου 1980, περί θεσπίσεως κοινοτικών μέτρων για την καταπολέμηση της κλασικής πανώλους των χοίρων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/027, σ. 247). Η οδηγία αυτή έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 80/1274/ΕΟΚ του Συμβουλίου (EE ειδ. έκδ. 03/032, σ. 210), την οδηγία 81/476/ΕΟΚ του Συμβουλίου (EE L 186, σ. 20), την οδηγία 84/645/ΕΟΚ του Συμβουλίου (EE L 339, σ. 33), τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3768/85 του Συμβουλίου (EE L 362, σ. 8), την οδηγία 85/586/ΕΟΚ του Συμβουλίου (EE L 372, σ. 44), την οδηγία 87/486/ΕΟΚ του Συμβουλίου (EE L 280, σ. 21), την οδηγία 91/685/ΕΟΚ του Συμβουλίου (EE L 377, σ. 1) και την απόφαση 93/384/ΕΟΚ του Συμβουλίου (EE L 166, σ. 34).
(7) Οδηγία του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2001, σχετικά με κοινοτικά μέτρα για την καταπολέμηση της κλασσικής πανώλους των χοίρων (ΕΕ L 316, σ. 5).
(8) Οδηγία της 17ης Δεκεμβρίου 1992, για τη θέσπιση γενικών κοινοτικών μέτρων καταπολέμησης ορισμένων ασθενειών των ζώων καθώς και ειδικών μέτρων για τη φυσαλιδώδη νόσο των χοίρων (ΕΕ L 62, σ. 69).
(9) Κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2000) 1385 (ΕΕ L 129, σ. 33).
(10) Κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2001) 3110 (Επίσημη Εφημερίδα αριθ. L 277, σ. 28).
(11) Βλ. ιδίως το έγγραφο της Επιτροπής προς την Ολλανδική Κυβέρνηση της 29ης Οκτωβρίου 1999 (παράρτημα 7 της προσφυγής).
(12) Βλ. ιδίως το έγγραφο της Επιτροπής προς την Ολλανδική Κυβέρνηση της 11ης Δεκεμβρίου 2000 (παράρτημα 3 της προσφυγής).
(13) Ειδική έκθεση αριθ. 1/2000 σχετικά με την κλασική πανώλη των χοίρων, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής (ΕΕ C 85, σ. 1).
(14) Κανονισμός της 21ης Απριλίου 1970, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 93).
(15) Κανονισμός της 17ης Μαΐου 1999, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 160, σ. 103).
(16) Κανονισμός της 22ας Μαΐου 1995, για τροποποίηση του κανονισμού 729/70 σχετικά με τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 125, σ. 1).
(17) Το έγγραφο αυτό έχει αντικατασταθεί πλέον από ένα άλλο έγγραφο εργασίας της Επιτροπής, το υπ ' αριθ. VI/5330/97, της 23ης Δεκεμβρίου 1993.
(18) Βλ. απλώς τις αποφάσεις της 4ης Ιουλίου 1996, C-50/94, Ελλάδα κατά Επιτροπής (Συλλογή 1996, σ. I-3331), της 1ης Οκτωβρίου 1998, C-242/96, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1998, σ. I-5863), και της 13ης Ιουλίου 2000, C-243/97, Ελλάδα κατά Επιτροπής (Συλλογή 2000, σ. I-5813).
(19) Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 18 απόφαση της 4ης Ιουλίου 1996, σκέψεις 26 επ.
(20) Βλ. την άποψη που εξέφρασε η Επιτροπή στην υπόθεση C-50/94 (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 18, σκέψη 24 της αποφάσεως):
" Τα κριτήρια της εκθέσεως Belle αποτελούν μια κοινής αποδοχής βάση, υπό την έννοια ότι, σε περίπτωση αδυναμίας επακριβούς προσδιορισμού του ποσού των διορθώσεων, επιλέγεται η μέση οδός της παρακρατήσεως ενός κατ ' αποκοπήν ποσού, πράγμα που διασφαλίζει τόσο την τήρηση του κοινοτικού δικαίου και τη χρηστή διαχείριση των κοινοτικών πόρων όσο και την ικανοποίηση της εύλογης επιθυμίας των κρατών μελών για αποφυγή υπέρογκων και δυσανάλογων διορθώσεων" .
(21) Από την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει σαφέστατα ότι ο δικαστικός έλεγχος είναι περιορισμένος στις περιπτώσεις στις οποίες απονέμεται στα κοινοτικά όργανα ─ή στα κράτη μέλη─ ευρεία διακριτική ευχέρεια. Βλ. π.χ. σχετικά με φάρμακα χρησιμοποιούμενα στον κτηνιατρικό τομέα τα εξής:
" Κατά πάγια νομολογία, οσάκις μια κοινοτική αρχή καλείται να πραγματοποιήσει πολύπλοκες εκτιμήσεις, διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια η άσκηση της οποίας υπόκειται σε περιορισμένο δικαστικό έλεγχο, ο οποίος περιορίζεται στην επαλήθευση του αν το οικείο μέτρο πάσχει από πρόδηλο σφάλμα ή συνιστά κατάχρηση εξουσίας ή αν η αρμόδια αρχή υπερέβη προδήλως τα όρια της διακριτικής της ευχέρειας"
(απόφαση του Πρωτοδικείου της 26ης Νοεμβρίου 2002, T-74/00, T-76/00, T-83/00 έως T-85/00, T-132/00, T-137/00 και T-141/00, Artedogan κ.λπ. (Συλλογή 2002, σ. ΙΙ-0000), η οποία παραπέμπει στις αποφάσεις του Δικαστηρίου της 24ης Νοεμβρίου 1993, C-405/92, Mondiet (Συλλογή 1993, σ. Ι-6133, σκέψη 32), της 5ης Μαΐου 1998, C-180/96, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1998, σ. Ι-2265, σκέψη 97), και της 21ης Ιανουαρίου 1999, C-120/97, Upjohn (Συλλογή 1999, σ. I-223, σκέψη 34).
(22) Βλ. την πρόσφατη απόφαση της 9ης Ιανουαρίου 2003, C-157/00, Ελλάδα κατά Επιτροπής (Συλλογή 2003, σ. Ι-153, σκέψη 17).
(23) Βλ. ανωτέρω τα σημεία 49 επ.
(24) Βλ. συναφώς τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Geelhoed της 6ης Μαρτίου 2001 στην υπόθεση C-375/99, Ισπανία κατά Επιτροπής, επί της οποίας εκδόθηκε απόφαση στις 13 Σεπτεμβρίου 2001 (Συλλογή 2001, σ. Ι-5983, σημείο 24).
(25) Κανονισμός της 3ης Μαρτίου 1997, για τη θέσπιση έκτακτων μέτρων στήριξης της αγοράς στον τομέα του χοιρείου κρέατος στις Κάτω Χώρες (ΕΕ L 62, σ. 26).
(26) Υπόμνημα ανταπαντήσεως, σημείο 55.
(27) Health Strategies to control swine infectious diseases: European Experience: έγγραφο εργασίας της Επιτροπής, της 30ής Ιανουαρίου 1996 (IV/1715/96), το οποίο παρατίθεται στην προαναφερθείσα ειδική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου (βλ. υποσημ. 13), σημείο 14, υποσημείωση 6.
(28) Βλ. ανωτέρω, στο σημείο 93, τους ισχυρισμούς της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ως προς τη μελέτη του Landbouwuniversiteit Wageningen.
(29) Πρόκειται κυρίως για την επιβολή της απαγορεύσεως των μεταφορών ζώων, καθώς και, ενδεχομένως, για παράλληλη θανάτωση ζώων.
(30) Βλ. π.χ. το άρθρο 5 της οδηγίας 80/217: η παράγραφος 1 αναφέρει την άμεση θανάτωση των μολυσμένων ζώων· η παράγραφος 2 προβλέπει τη δυνατότητα μεταφορών ζώων προς άμεση σφαγή. Κατά το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, της οδηγίας, σκοπός της επίσημης επίβλεψης είναι η αποκάλυψη
" αμέσως"
κάθε υπόνοιας πανώλης των χοίρων.
(31) Κατά την Επιτροπή, εγκρίθηκαν μεταφορές ζώων σε πολλές δεκάδες χιλιάδες περιπτώσεων (βλ. ανωτέρω το σημείο 86).
(32) Οδηγία 90/425/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 1990, σχετικά με τους κτηνιατρικούς και ζωοτεχνικούς ελέγχους που εφ αρμόζονται στο ενδοκοινοτικό εμπόριο ορισμένων ζώντων ζώων και προϊόντων με προοπτική την υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς (ΕΕ L 224, σ. 29). Η οδηγία αυτή αποτελεί τη νομική βάση για το μηχανογραφημένο σύστημα μετακινήσεων ζώων εντός της Κοινότητας (ΑΝΙΜΟ). Βλ. σημεία 24 επ. της (παρατεθείσας στην υποσημείωση 13) ειδικής εκθέσεως του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
(33) Άρθρο 9, παράγραφος 4, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/685/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 1991, για την τροποποίηση της οδηγίας 80/217/ΕΟΚ σχετικά με τη θέσπιση κοινοτικών μέτρων για την καταπολέμηση της κλασικής πανώλης των χοίρων (ΕΕ L 377, σ. 1):
" Στις ζώνες προστασίας εφαρμόζονται τα ακόλουθα μέτρα: [...] β) απαγορεύεται η διακίνηση και η μεταφορά χοίρων σε δημόσιες ή ιδιωτικές οδούς [...] στ) απαγορεύεται η απομάκρυνση των χοίρων από την εκμετάλλευση στην οποία φυλάσσονται για 21 ημέρες από την ολοκλήρωση των μέτρων προκαταρκτικού καθαρισμού και απολύμανσης της μολυσμένης εκμετάλλευσης [...]" .
(34) Άρθρο 9, παράγραφος 8, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/685:
" Κατά παρέκκλιση της παραγράφου 4, στοιχείο στ΄,[...] η αρμόδια αρχή μπορεί να επιτρέπει την έξοδο των χοίρων από την εκμετάλλευση για να μεταφερθούν σε εγκατάσταση αξιοποίησης ζωικών υποπροϊόντων ή σε ένα τόπο όπου οι χοίροι θανατώνονται με σκοπό την καύση ή την ταφή."
(35)
" De uitbraak van klassieke varkenpest in Nederland. Eindeevaluatie", 30 Μαρτίου 1998.
(36) Όπ. π., σημείο 46.
(37) Αυτό πάντως που αμφισβητείται είναι το πότε οι ολλανδικές αρχές ενημέρωσαν συναφώς την Επιτροπή και τα άλλα κράτη μέλη (βλ. ανωτέρω σημείο 90).
(38) Το άρθρο 3, παράγραφος 2, πρώτη περίπτωση, της αποφάσεως 90/424, το οποίο παραθέτει η Επιτροπή στο υπόμνημα αντικρούσεως, είναι, αντίθετα, αλυσιτελές, διότι, όπως προκύπτει από το γράμμα του, δεν αφορά τη θανάτωση των μολυσμένων ή ύποτων για μόλυνση ζώων.
(39) Βλ. τον πίνακα 5, που περιλαμβάνεται στην προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 13 ειδική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου και αφορά την κατά περιφέρειες συγκέντρωση της παραγωγής χοίρειου κρέατος στο Βέλγιο, στη Γερμανία, στην Ισπανία και στις Κάτω Χώρες.
(40) Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 13 ειδική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σημείο 46.
(41) Βλ. την προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 13 ειδική έκθεση, σημείο 53.
(42) Βλ. ανωτέρω το σημείο 67.
(43) Βλ. επίσης την προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 13 ειδική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σημείο 53.
(44)
" Rapport inzake de status per medio 2000 van het beheer over de financiële afwikkeling van de Klassieke Varkenpest 1997 en 1998" .
(45) Βλ. ανωτέρω το σημείο 155.
(46) Βλ. π.χ. το σημείο 181 του δικογράφου της προσφυγής.
(47) Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 44.
(48) Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 44.
(49) Ειδική έκθεση (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 13), σημεία 53 επ.
(50) Υπόθεση 1 : UBN 420903 Van Dongen· υπόθεση 2: UBN 1599297 Bergen· υπόθεση 3 : UBN 546148 Van Aar· υπόθεση 4 : UBN 596284 Gerrits-Van den Berg· υπόθεση 5 : UBN 1756494 Boxtel· υπόθεση 6 : UBN 1714759 Nooijen.
(51) Βλ. λεπτομερέστερα σημείο 24 ανωτέρω.
(52) Βλ. ανωτέρω σημεία 164 επ.
(53) Υπόθεση van Dongen (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 49).
(54) Η εν λόγω κυβέρνηση αναφέρεται ειδικότερα σε εσφαλμένες εκτιμήσεις των κτηνιάτρων και στις συνήθεις διακυμάνσεις του αριθμού των ζώων.
(55) Βλ. ανωτέρω σημεία 49 επ.
(56) Στην ύπαρξη ευρείας διακριτικής ευχέρειας της Επιτροπής αντιστοιχεί περιορισμένη δυνατότητα ελέγχου του Δικαστηρίου ─όσον αφορά συγκεκριμένα το πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως. Σε σχέση με ορισμένο άλλο ζήτημα (την εξωσυμβατική ευθύνη της Κοινότητας) το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι
" για να στοιχειοθετείται κατάφωρη παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας [...] πρέπει να πρόκειται για σφάλμα τέτοιας σοβαρότητας ώστε η συμπεριφορά του κοινοτικού οργάνου να εγγίζει την αυθαιρεσία"
(βλ. π.χ. απόφαση του Δικαστηρίου της 5ης Δεκεμβρίου 1979, 116/77 και 124/77, Amylum και Τunnel Refineries κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 691, σκέψη 19).
(57) Απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 1998, C-27/94, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής (Συλλογή 1998, σ. Ι-5581, σκέψη 36).
(58) Απόφαση της 22ας Ιουνίου 1993, C-54/91, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. Ι-3399, σκέψη 10). Βλ. την πρόσφατη απόφαση της 28ης Ιανουαρίου 2003, C-334/99, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2003, σ. Ι-0000, σκέψη 58), που αφορούσε διαδικασία σχετική με τη Συνθήκη ΕΚΑΧ.
(59) Βλ. ανωτέρω σημείο 211.
(60) Βλ. ανωτέρω τα παρατιθέμενα στα σημεία 71 επ.
(61) Παράρτημα 1 του υπομνήματος ανταπαντήσεως.
(62) Βλ. ανωτέρω σημείο 57.
(63) Σημείο 35 του δικογράφου της προσφυγής και παράρτημα 7 του ίδιου δικογράφου.
(64) Συναφώς βλ. ανωτέρω σημείο 188.
(65) Για τη σημασία π.χ. των αιτιάσεων του 1997 για την εκτίμηση του έτους 1998.
(66) Όσον αφορά την αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως σε μια διαδικασία εκκαθαρίσεως λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, βλ. την απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2002, C-377/99, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2002, σ. Ι-7421), και τις προτάσεις μου της 25ης Απριλίου 2002, και ειδικότερα τα σημεία 80 επ.
(67) Προπαρατεθέν στην υποσημείωση 61.