62015TJ0262
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (девети състав)
15 юни 2017 година (
1
)
„Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи Украйна — Замразяване на средства — Ограничения при допускане на територията на държавите членки — Физическо лице, подкрепящо активно действия или политики, подкопаващи или застрашаващи Украйна — Задължение за мотивиране — Явна грешка в преценката — Свобода на изразяване — Пропорционалност — Право на защита“
По дело T‑262/15
Дмитрий Константинович Киселёв с местожителство в Корольов (Русия), за когото се явяват J. Linneker, solicitor, T. Otty, barrister, и B. Kennelly, QC,
жалбоподател,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват V. Piessevaux и J.‑P. Hix, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане по член 263 ДФЕС за отмяна, първо, на Решение (ОВППС) 2015/432 на Съвета от 13 март 2015 година за изменение на Решение 2014/145/ОВППС относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 70, 2015 г., стр. 47), и на Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/427 на Съвета от 13 март 2015 година за прилагане на Регламент (ЕС) № 269/2014 относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 70, 2015 г., стр. 1), второ, на Решение (ОВППС) 2015/1524 на Съвета от 14 септември 2015 година за изменение на Решение 2014/145/ОВППС относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 239, 2015 г., стр. 157), и на Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/1514 на Съвета от 14 септември 2015 година за прилагане на Регламент (ЕС) № 269/2014 относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 239, 2015 г., стр. 30), трето, на Решение (ОВППС) 2016/359 на Съвета от 10 март 2016 година за изменение на Решение 2014/145/ОВППС относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 67, 2016 г., стр. 37), и на Регламент за изпълнение (ЕС) 2016/353 на Съвета от 10 март 2016 година за прилагане на Регламент (ЕС) № 269/2014 относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 67, 2016 г., стр. 1), в засягащите жалбоподателя части от тези актове,
ОБЩИЯТ СЪД (девети състав),
състоящ се от: G. Berardis (докладчик), председател, V. Tomljenović и D. Spielmann, съдии,
секретар: С. Heeren, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 28 септември 2016 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства в основата на спора
1
На 17 март 2014 г. на основание член 29 ДЕС Съветът на Европейския съюз приема Решение 2014/145/ОВППС относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 78, 2014 г., стр. 16).
2
На същата дата на основание член 215, параграф 2 ДФЕС Съветът приема Регламент (ЕС) № 269/2014 относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 78, 2014 г., стр. 6).
3
С Решение за изпълнение 2014/151/ОВППС на Съвета от 21 март 2014 година за изпълнение на Решение 2014/145 (ОВ L 86, 2014 г., стр. 30) и с Регламент за изпълнение (ЕС) № 284/2014 на Съвета от 21 март 2014 година за изпълнение на Регламент № 269/2014 (ОВ L 86, 2014 г., стр. 27) името на жалбоподателя, г‑н Дмитрий Константинович Киселёв, е вписано в списъците на лицата, за които се отнасят предвидените в посочените регламент и решение ограничителни мерки (наричани по-нататък „разглежданите списъци“), поради следните причини:
„Назначен с президентски указ на 9 декември 2013 г. за ръководител на държавната новинарска агенция на Руската федерация „Россия сегодня“. Централен участник в правителствената пропаганда в подкрепа на разполагането на руските сили в Украйна“.
4
Впоследствие на 25 юли 2014 г. Съветът приема Решение 2014/499/ОВППС за изменение на Решение 2014/145 (ОВ L 221, 2014 г., стр. 15) и Регламент (ЕС) № 811/2014 за изменение на Регламент № 269/2014 (ОВ L 221, 2014 г., стр. 11) по-специално за да адаптира критериите, въз основа на които разглежданите ограничителни мерки могат да бъдат прилагани към физически или юридически лица, образувания или органи.
5
Член 2, параграфи 1 и 2 от Решение 2014/145, в редакцията му след изменението с Решение 2014/499 (наричано по-нататък „Решение 2014/145, изменено“), гласи следното:
„1.   Замразяват се всички финансови средства и икономически ресурси, принадлежащи, притежавани, държани или контролирани от:
а)
физически лица, които са отговорни за, активно подкрепят или осъществяват действия или политики, подкопаващи или заплашващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна или стабилността и сигурността в Украйна, или възпрепятстващи работата на международните организации в Украйна, както и от свързани с тях физически или юридически лица, образувания или органи;
[…]
изброени в приложението.
2.   Никакви финансови средства или икономически ресурси не могат да се предоставят пряко или непряко на разположение или в полза на физическите или юридическите лица, образуванията или органите, посочени в приложението“.
6
Правилата за замразяването на финансови средства са определени в следващите параграфи от същия член.
7
С член 1, параграф 1, буква a) от Решение 2014/145, изменено, се забранява влизането или транзитното преминаване през териториите на държавите членки на физическите лица, които отговарят на идентични по същество критерии на посочените в член 2, параграф 1, буква а) от същото решение.
8
Регламент № 269/2014, в редакцията му след изменението с Регламент № 811/2014 (наричан по-нататък „Регламент № 269/2014, изменен“), налага приемането на мерки за замразяване на финансови средства и определя условията за това замразяване по начин, по същество идентичен на този в Решение 2014/145, изменено. Всъщност в член 3, параграф 1, буква a) от този регламент се възпроизвежда по същество член 2, параграф 1, буква a) от посоченото решение.
9
С писмо от 4 февруари 2015 г. (наричано по-нататък „писмото от 4 февруари 2015 г.“) на основание Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) чрез адвокатите си жалбоподателят иска от Съвета да му осигури достъп до документите, въз основа на които името му е вписано в разглежданите списъци.
10
С писмо от 13 февруари 2015 г., адресирано до адвокатите на жалбоподателя, Съветът уведомява последния, че има намерение да удължи до септември 2015 г. срока на действие на засягащите жалбоподателя ограничителни мерки и го приканва до 26 февруари 2015 г. да представи становище по този въпрос.
11
С писмо от 25 февруари 2015 г. (наричано по-нататък „писмото от 25 февруари 2015 г.“) чрез същите адвокати жалбоподателят отговаря на тази покана, посочвайки че приемането на засягащите го ограничителни мерки не е обосновано.
12
На 13 март 2015 г. Съветът приема Решение (ОВППС) 2015/432 за изменение на Решение 2014/145 (ОВ L 70, 2015 г., стр. 47) и Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/427 за прилагане на Регламент № 269/2014 (ОВ L 70, 2015 г., стр. 1) (наричани по-нататък „актовете от март 2015 г.“), с които, след като преразглежда случая на всяко лице, оставя името на жалбоподателя в разглежданите списъци до 15 септември 2015 г., без засягащите го мотиви да са изменяни.
13
С писмо от 16 март 2015 г. (наричано по-нататък „писмото от 16 март 2015 г.“) Съветът връчва актовете от март 2015 г. на адвокатите на жалбоподателя, като по-специално уточнява, че посочените от последния доводи в писмото от 25 февруари 2015 г. не поставят под въпрос основателността на изложените по отношение на него мотиви, тъй като държавната информационна агенция на Руската федерация „Россия сегодня“ (наричана по-нататък „РС“) е представила случили се в Украйна събития в благоприятна за руското правителство светлина и по този начин е оказала подкрепа на политиката на това правителство във връзка с положението в Украйна.
Производството и исканията на страните
14
С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 22 май 2015 г., жалбоподателят иска отмяна на актовете от март 2015 г. в засягащите го части.
15
На 14 септември 2015 г. с Решение (ОВППС) 2015/1524 за изменение на Решение 2014/145 (ОВ L 239, 2015 г., стр. 157) и с Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/1514 за прилагане на Регламент № 269/2014 (ОВ L 239, 2015 г., стр. 30) (наричани по-нататък „актовете от септември 2015 г.“) прилагането на разглежданите ограничителни мерки е продължено от Съвета до 15 март 2016 г., без засягащите жалбоподателя мотиви да са изменяни.
16
С писмено изявление, подадено в секретариата на Общия съд на 24 ноември 2015 г., в съответствие с член 86 от Процедурния правилник на Общия съд жалбоподателят изменя жалбата, като с нея съответно иска и отмяна на актовете от септември 2015 г. в засягащите го части.
17
На 6 януари 2016 г. Съветът представя в секретариата на Общия съд становище по това писмено изявление.
18
На 10 март 2016 г. с Решение (ОВППС) 2016/359 за изменение на Решение 2014/145 (ОВ L 67, 2016 г., стр. 37) и с Регламент за изпълнение (ЕС) 2016/353 за прилагане на Регламент № 269/2014 (ОВ L 67, 2016 г., стр. 1) (наричани по-нататък „актовете от март 2016 г.“) прилагането на разглежданите ограничителни мерки е продължено от Съвета до 15 септември 2016 г., без засягащите жалбоподателя мотиви да са изменяни.
19
С писмено изявление, подадено в секретариата на Общия съд на 20 май 2016 г., жалбоподателят изменя жалбата, като с нея съответно иска и отмяна на актовете от март 2016 г. в засягащите го части.
20
На 14 юни 2016 г. Съветът представя в секретариата на Общия съд становище по това писмено изявление.
21
По предложение на съдията докладчик Общият съд (девети състав) решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89, параграф 3 от Процедурния правилник, поставя въпроси на страните, като ги приканва да отговорят на тях — на някои писмено, а на други в хода на съдебното заседание.
22
Писмените отговори на страните са представени в секретариата на Общия съд в определения срок.
23
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 28 септември 2016 г. Във връзка с това Общият съд разрешава на жалбоподателя да представи документ, който той депозира на следващия ден. Съветът представя писменото си становище по този документ на 24 октомври 2016 г. и председателят на девети състав на Общия съд съответно приключва устната фаза на производството на 26 октомври 2016 г.
24
Жалбоподателят иска от Общия съд:
—
да отмени актовете от март 2015 г., от септември 2015 г. и от март 2016 г. (наричани по-нататък „обжалваните актове“) в засягащите го части, и
—
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
25
Съветът иска от Общия съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да отхвърли измененията на жалбата, и
—
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
26
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква шест основания, изведени, първото, от явна грешка в преценката при прилагането към неговото положение на критерия за включване в списъците, предвиден в член 1, параграф 1, буква а) и в член 2, параграф 1, буква а) от Решение 2014/145, изменено, както и в член 3, параграф 1, буква а) от Регламент № 269/2014, изменен, второто, от нарушение на правото на свобода на изразяване, третото, от нарушение на правото на защита и на правото на ефективна съдебна защита, четвъртото, от неизпълнение на задължението за мотивиране, петото, изтъкнато при условията на евентуалност, от несъвместимостта на разглеждания критерий с правото на свобода на изразяване и съответната му незаконосъобразност, ако позволява приемането на ограничителни мерки по отношение на упражняващи това право журналисти, и шестото, от нарушение на Споразумението за партньорство и сътрудничество между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Руската федерация, от друга страна (ОВ L 327, 1997 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 70, стр. 3) (наричано по-нататък „споразумението за партньорство“).
27
Най-напред следва да се разгледа шестото основание, след това четвъртото основание, после първото и второто основание, следвани от петото основание и накрая третото основание.
А – По шестото основание, изведено от нарушение на споразумението за партньорство
28
Жалбоподателят твърди, че при приемането на разглежданите ограничителни мерки Съветът не е взел предвид изискванията от споразумението за партньорство. По-специално с обжалваните актове се нарушавал член 52, параграфи 1, 5 и 8 от това споразумение, в който съответно се предвижда забрана на ограниченията пред свободното движение на капитали между Съюза и Русия, въздържане на договарящите се страни от въвеждане на нови ограничения след изтичането на петгодишен преходен период и задължение за консултации със Съвета за сътрудничество, създаден по силата на член 90 от същото споразумение. Освен това Съветът не положил никакви усилия да обясни допуснатите нарушения на споразумението за партньорство. В това отношение жалбоподателят подчертава, че нито Решение 2014/145, нито Регламент № 269/2014, в изменената им редакция, съдържат разпоредби, с които може да се обосноват ограничителните мерки с оглед на член 99, точка 1, буква г) от споразумението за партньорство, даващ възможност на страните по споразумението да се отклонят от него, за да вземат необходимите мерки за защита на основните интереси, свързани с тяхната сигурност, „по време на война или на сериозно международно напрежение, които съставляват заплаха от война“.
29
Съветът оспорва доводите на жалбоподателя.
30
Най напред следва да се отбележи, че с член 52, параграфи 1, 5 и 8 от споразумението за партньорство действително се осигурява свободното движение на капитали между Съюза и Руската федерация.
31
В член 99, точка 1, буква г) от същото споразумение обаче се предвижда изключение, на което едностранно може да се позове някоя от страните, за да вземе мерките, които според нея са необходими за защита на основните интереси, свързани със сигурността ѝ, по-специално „по време на война или на сериозно международно напрежение, които съставляват заплаха от война или с цел да изпълнява поетите задължения за поддържане на мира и международната сигурност“.
32
Първо, трябва да се отбележи, както подчертава Съветът, че споразумението за партньорство не задължава страната, която иска да вземе мерки въз основа на тази разпоредба, да уведомява предварително другата страна, да се консултира с нея или пък да излага причини пред нея.
33
Второ, що се отнася до положението в Украйна към момента на приемане на обжалваните актове, може да се приеме, че действията на Руската федерация представляват „време на война или на сериозно международно напрежение, които съставляват заплаха от война“ по смисъла на член 99, точка 1, буква г) от споразумението за партньорство. Предвид интереса на Съюза и на държавите му членки да имат за съсед една стабилна Украйна, въвеждането на ограничителни мерки с цел да се окаже натиск върху Руската федерация — за да бъде накарана да прекрати действията си, които подкопават или заплашват териториалната цялост, суверенитета или независимостта на Украйна — е можело да се счете за необходимо. Освен това с такива мерки може да се цели „поддържане[то] на мира и международната сигурност“, което също се посочва в този член.
34
Поради това се налага изводът, че разглежданите ограничителни мерки са съвместими с изключенията във връзка със сигурността, предвидени в член 99, точка 1, буква г) от споразумението за партньорство.
35
С оглед на гореизложените съображения шестото основание трябва да бъде отхвърлено.
Б – По четвъртото основание, изведено от неизпълнение на задължението за мотивиране
36
Жалбоподателят твърди, че използваните от Съвета мотиви, за да обоснове вписването и оставянето на името му в разглежданите списъци, не са достатъчно прецизни и конкретни. Дори да се допуснело, че тези мотиви са основателни, неясният им характер не позволявал на жалбоподателя да оспори надлежно направените по отношение на него твърдения.
37
Освен това жалбоподателят твърди, че въпросните мотиви не могат да бъдат допълнени с твърденията, съдържащи се в писмото от 16 март 2015 г. (вж. т. 13 по-горе).
38
Съветът оспорва доводите на жалбоподателя.
39
Следва да се припомни, че предвиденото в член 296, втора алинея ДФЕС и член 41, параграф 2, буква в) от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) задължение за мотивиране на увреждащ акт има за цел, от една страна, да се даде на заинтересованото лице достатъчно информация, за да прецени дали актът е обоснован, или евентуално има порок, който дава основание валидността му да се оспорва пред съда на Съюза, и от друга страна, да се даде възможност на този съд да упражни своя контрол за законосъобразността на акта. Така установеното задължение за мотивиране е основен принцип на правото на Съюза, който може да се дерогира само по императивни съображения. Поради това мотивите по принцип трябва да бъдат съобщени на заинтересованото лице едновременно с увреждащия го акт, тъй като липсата на мотиви не може да се поправи с узнаването на мотивите на акта от заинтересованото лице в хода на производството пред съда на Съюза (вж. решение от 5 ноември 2014 г., Mayaleh/Съвет, T‑307/12 и T‑408/13, EU:T:2014:926, т. 85 и цитираната съдебна практика).
40
Ето защо, освен ако съобщаването на определени обстоятелства е недопустимо поради императивни съображения, свързани със сигурността или с поддържането на международните отношения на Съюза и на неговите държави членки, Съветът е длъжен да съобщи на засегнатото от ограничителните мерки лице или образувание специфичните и конкретните причини, поради които счита приемането на тези мерки за необходимо. Той съответно трябва да посочи фактическите и правните обстоятелства, от които зависи правната обосновка на съответните мерки, както и съображенията, поради които е решил да вземе тези мерки (вж. решение от 5 ноември 2014 г., Mayaleh/Съвет, T‑307/12 и T‑408/13, EU:T:2014:926, т. 86 и цитираната съдебна практика).
41
Освен това мотивите трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и с контекста на приемането му. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-конкретно в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите са достатъчни следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя. По-специално увреждащият акт е достатъчно мотивиран, щом е издаден в познат за заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере обхвата на наложената му мярка (вж. решение от 5 ноември 2014 г., Mayaleh/Съвет, T‑307/12 и T‑408/13, EU:T:2014:926, т. 87 и цитираната съдебна практика).
42
В разглеждания случай мотивите, изложени по отношение на жалбоподателя в обжалваните актове, съвпадат с изложените в точка 3 по-горе.
43
Трябва да се отбележи, че макар в тези мотиви да не се уточнява изрично на кой критерий се позовава Съветът, за да остави името на жалбоподателя в разглежданите списъци, от същите мотиви достатъчно ясно следва, че Съветът е приложил критерия по член 1, параграф 1, буква а) и по член 2, параграф 1, буква а) от Решение 2014/145, изменено, както и по член 3, параграф 1, буква а) от Регламент № 269/2014, изменен, тъй като този критерий се отнася за физическите лица, подкрепящи активно действия или политики, които подкопават или заплашват териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (наричан по-нататък „разглежданият критерий“).
44
Всъщност във въпросните мотиви, след като припомня, че с президентски указ от 9 декември 2013 г. жалбоподателят е назначен за ръководител на РС, Съветът отбелязва, че той е бил централен участник в руската правителствена пропаганда в подкрепа на разполагането на руските въоръжени сили в Украйна.
45
Следователно тези мотиви позволяват да се разбере, че причината за вписването и оставянето на името на жалбоподателя в разглежданите списъци се корени във виждането на Съвета, че чрез ръководната си функция в РС и чрез изявленията си като журналист жалбоподателят е извършвал благоприятна пропаганда за военните действия на Руската федерация в Украйна и поради това е сред лицата, подкрепящи активно действия или политики, подкопаващи или заплашващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна.
46
Освен това представеното от жалбоподателя становище на Съвета в писмото от 25 февруари 2015 г. потвърждава, че той е разбрал, че е обект на въпросните ограничителни мерки именно поради своята роля и професионалното си поведение.
47
Що се отнася до предоставените в писмото от 16 март 2015 г. уточнения от Съвета, както той основателно обръща внимание, трябва да се отбележи, че това писмо, съдържащо допълнителни мотиви и изпратено при размяна на документи между Съвета и жалбоподателя, може да се вземе предвид при анализа на тези актове (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2013 г., Bank Melli Iran/Съвет, T‑35/10 и T‑7/11, EU:T:2013:397, т. 88).
48
Поради това, макар да е било за предпочитане допълнителните мотиви да се включат непосредствено в обжалваните актове, а не само в писмото от 16 март 2015 г., мотивите на обжалваните актове трябва да се преценят и с оглед на уточненията, които Съветът прави в това писмо в отговор на писмото на жалбоподателя от 25 февруари 2015 г. и които се отнасят до представянето от РС на случилите се в Украйна събития в благоприятна за руското правителство светлина и съответно до подкрепата на РС за политиката на това правителство по отношение на положението в Украйна.
49
При всички положения, както Съветът основателно отбелязва, писмото от 16 март 2015 г. в голяма степен препраща към мотивите на обжалваните актове. Макар предметът на пропагандата, за която се упрекват жалбоподателят и РС, действително да засяга изобщо руската политика спрямо Украйна, този въпрос е тясно свързан с въпроса за разполагането на руските сили в тази страна. Освен това, още преди да получи това писмо, жалбоподателя е разбрал, че въпросната пропаганда не се ограничава до разполагането на руските сили, тъй като в писмото от 25 февруари 2015 г. той се позовава най-общо на липсата на влияние от негова страна върху „положението в Украйна“ и на липсата на всякаква причинно-следствена връзка между „каквито и да било руски действия в Украйна“ и ролята му на ръководител и журналист.
50
С оглед на горните съображения се налага изводът, от една страна, че изложените от Съвета мотиви в обжалваните актове са позволили на жалбоподателя да разбере причините, поради които името му е оставено в разглежданите списъци, като освен това предвид могат да се вземат и предоставените в писмото от 16 март 2015 г. уточнения, и от друга страна, че Общият съд е в състояние да упражни своя контрол върху основателността на тези мотиви.
51
Трябва съответно да се заключи, че Съветът е изпълнил предвиденото в член 296 ДФЕС задължение за мотивиране.
52
Въпросът дали тези мотиви са основателни не попада в обхвата на анализа на настоящото основание, а в този на първото и второто основание. В това отношение следва да се припомни, че задължението за мотивиране на даден акт представлява съществено изискване за форма, което трябва да се различава от въпроса за обосноваността на мотивите, свързан със законосъобразността по същество на спорния акт. Всъщност мотивите на акта са формален израз на съображенията, на които се основава този акт. Ако в тези съображения има грешки, те се отразяват на неговата материална законосъобразност, а не на мотивите му, които може да са достатъчни и в същото време да изразяват неправилни съображения (вж. решение от 5 ноември 2014 г., Mayaleh/Съвет, T‑307/12 и T‑408/13, EU:T:2014:926, т. 96 и цитираната съдебна практика).
53
Поради това четвъртото основание трябва да се отхвърли.
В – По първото и второто основание, изведени от явна грешка в преценката при прилагането на разглеждания критерий към положението на жалбоподателя и от нарушение на правото на свобода на изразяване
54
След като припомня общите принципи, свързани по-специално с обхвата на съдебния контрол, жалбоподателят твърди, че Съветът не е показал чрез формиращи солидна фактическа основа доказателства, че случаят на жалбоподателя отговаря на разглеждания критерий, който не можел да се отнася за всякакви видове подкрепа на действията или политиките, които подкопават или заплашват териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, или пък стабилността или сигурността на Украйна. Този критерий трябвало да бъде съобразен с принципа на правна сигурност и да се тълкува в съответствие с разпоредбите относно правото на свобода на изразяване, съдържащи се в член 11 от Хартата и член 10 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“).
55
По-специално, първо, жалбоподателят отбелязва, че ограниченията на посоченото право трябва да бъдат предвидени в закон в съответствие с принципа на правна сигурност, да преследват цел от общ интерес и да бъдат необходими и пропорционални за постигането на целта, без да накърняват самата същност на тази свобода и значително да възпрепятстват дейността на журналистите. Понятията за национална сигурност и за реч на омразата също трябвало да се тълкуват стриктно.
56
Второ, жалбоподателят твърди, че Съветът не е представил надеждни доказателства, от които да е видно, че жалбоподателят е извършвал пропаганда по отношение на политиката на руското правителство в Украйна.
57
Съветът припомня, че разглежданият критерий се отнася за физическите лица, подкрепящи активно действията или политиките, които подкопават или заплашват териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, стабилността или сигурността на Украйна, какъвто бил случаят с жалбоподателя. Поради това не било необходимо да се доказва, че тези лица са лично отговорни за такива действия или политики, а било достатъчно в това отношение лицата да оказват значителна в качествено или количествено отношение подкрепа, което било съвместимо с принципа на правна сигурност.
58
По-специално, първо, според Съвета включването на жалбоподателя въз основа на този критерий не нарушава правото на свобода на изразяване, тъй като това включване е предвидено в закон, отговаря на целта, попадаща в обхвата на член 21, параграф 2, буква в) ДЕС, а именно да се окаже натиск върху руското правителство с цел то да прекрати своите застрашаващи Украйна дейности, и не възпрепятства жалбоподателя да продължи да извършва журналистическата си дейност и да изразява своето мнение. Поради това въведените ограничения върху правото на жалбоподателя били съвместими с член 52, параграф 1 от Хартата и с член 10, параграф 2 от ЕКПЧ.
59
Второ, според Съвета заключението му, че жалбоподателят е централен участник в пропагандата, подкрепяща активно политиката на руското правителство в Украйна, се основава на редица надеждни доказателства.
60
Анализът на тези доводи трябва да започне с припомняне на принципите относно упражнявания от Общия съд контрол и относно необходимостта от тълкуване на разглеждания критерий с оглед на първичното право, по-специално с оглед на свободата на изразяване, която попада в неговия обхват.
1. По обхвата на съдебния контрол
61
Следва да се припомни, че съгласно съдебната практика, що се отнася до уреждащите режима на ограничителните мерки общи правила, Съветът разполага с широко право на преценка във връзка с обстоятелствата, които да вземе предвид с оглед на приемането на мерки за икономически и финансови санкции на основание член 215 ДФЕС, в съответствие с решение, прието съгласно глава 2, дял V от ДЕС, по-специално член 29 ДЕС. Тъй като съдът на Съюза не може да замести преценката на Съвета със своята преценка на доказателствата, фактите и обстоятелствата, обосноваващи приемането на такива мерки, упражняваният от посочения съд контрол трябва да се сведе до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно и дали не е налице явна грешка в преценката на фактите или злоупотреба с власт. Този ограничен контрол се прилага по-конкретно за преценката на съображенията за целесъобразност, на които се основават такива мерки (вж. решение от 5 ноември 2014 г., Mayaleh/Съвет, T‑307/12 и T‑408/13, EU:T:2014:926, т. 127 и цитираната съдебна практика).
62
Същевременно, макар Съветът да разполага с широка свобода на преценка, що се отнася до общите критерии, които трябва да се вземат предвид при приемането на ограничителни мерки, ефикасността на съдебния контрол, гарантиран с член 47 от Хартата, изисква в рамките на контрола за законосъобразност на мотивите, на които се основава решението за включването или запазването на името на дадено лице в списъка на лицата, предмет на ограничителни мерки, съдът на Съюза да се увери, че това решение, което има индивидуален характер за посоченото лице, почива на достатъчно солидна фактическа база. Това предполага проверка на твърдените факти, съдържащи се в изложението на мотивите, което е в основата на това решение, така че съдебният контрол да не се свежда до преценка на абстрактната правдоподобност на посочените мотиви, а до въпроса дали тези мотиви, или поне онзи от тях, считан сам по себе си за достатъчен да обоснове същото това решение, са обосновани достатъчно точно и конкретно (решения от 21 април 2015 г., Anbouba/Съвет, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, т. 41 и 45, и от 26 октомври 2015 г., Portnov/Съвет, T‑290/14, EU:T:2015:806, т. 38).
63
В случай на оспорване именно компетентният орган на Съюза следва да докаже основателността на мотивите, изтъкнати срещу засегнатото лице, а не това лице да представя отрицателни доказателства за неоснователността на тези мотиви (решения от 18 юли 2013 г., Комисия и др./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P и C‑595/10 P, EU:C:2013:518, т. 121, и от 5 ноември 2014 г., Mayaleh/Съвет, T‑307/12 и T‑408/13, EU:T:2014:926, т. 128).
2. По тълкуването на разглеждания критерий с оглед на първичното право, по-специално с оглед на свободата на изразяване
64
Следва да се отбележи, че макар Съветът безспорно да разполага с широко право на преценка при определянето на критериите, въз основа на които лица или образувания могат да бъдат засегнати от ограничителни мерки, тези критерии могат да се разглеждат като съвместими с правния ред на Съюза само доколкото е възможно да се разбират в смисъл, съвместим с изискванията на нормите от по-висок ранг, с които трябва да са съобразени (вж. в този смисъл решение от 15 септември 2016 г., Yanukovych/Съвет, T‑346/14, обжалвано, EU:T:2016:497, т. 100).
65
Ето защо се налага тълкуване на тези общи критерии в съответствие с изискванията на първичното право.
66
В това отношение трябва да се отбележи, че правото на свобода на изразяване е част от първичното право. Всъщност в член 11 от Хартата, на която член 6, параграф 1 ДЕС признава същата юридическа сила като Договорите, се предвижда следното:
„1.   Всеки има право на свобода на изразяването на мнения. Това право включва свободата да отстоява своето мнение, да получава и да разпространява информация и идеи без намеса на публичните власти и независимо от границите.
2.   Свободата и плурализмът на медиите се зачитат“.
67
Това право не е абсолютно, тъй като съгласно член 52, параграф 1 от Хартата:
„Всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани, само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора“.
68
ЕКПЧ, която се отбелязва в член 6, параграф 3 ДЕС, съдържа сходни разпоредби. Всъщност член 10 от ЕКПЧ гласи следното:
„1.   Всеки има право на свобода на изразяването на мнения. Това право включва свободата да отстоява своето мнение, да получава и да разпространява информация и идеи без намеса на държавните власти и независимо от границите.[…]
2.   Ползването на тези свободи, доколкото е съпроводено със задължения и отговорности, може да бъде обусловено от процедури, условия, ограничения или санкции, които са предвидени от закона и са необходими в едно демократично общество в интерес на националната и обществената сигурност, териториалната цялост, за предотвратяване на безредици или на престъпления, за защитата на здравето и морала, както и на репутацията или на правата на другите, за предотвратяване на изтичането на секретна информация или за поддържане на авторитета и безпристрастността на правосъдието“.
69
Съгласно съдебната практика правото на свобода на изразяване не е абсолютно и поради това може да бъде ограничавано при условията, посочени в член 52, параграф 1 от Хартата. За да бъде в съответствие с правото на Съюза, съответното засягане на свободата на изразяване и на медиите трябва да отговаря на три условия. Първо, въпросното ограничение трябва да бъде „предвидено в закон“. С други думи, институцията на Съюза, приемаща мерки, които е възможно да ограничат свободата на изразяване на дадено лице, трябва да разполага с правна основа за тази цел. Второ, ограничението трябва да преследва цел от общ интерес, призната като такава от Съюза. Трето, ограничението не трябва да бъде прекомерно (вж. в този смисъл решение от 4 декември 2015 г., Sarafraz/Съвет, T‑273/13, непубликувано, EU:T:2015:939, т. 177—182 и 184).
70
Тези условия по същество съответстват на условията, предвидени в съдебната практика на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“), съгласно която, за да бъде обоснована с оглед на член 10, параграф 2 от ЕКПЧ, съответната намеса в упражняването на правото на свобода на изразяване трябва да бъде „предвидена от закона“, да преследва една или няколко от изброените в тази разпоредба законосъобразни цели и да бъде „необходима в едно демократично общество“ за постигането на тази цел или тези цели (решение на ЕСПЧ от 15 октомври 2015 г., Perinçek с/у Швейцария, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, т. 124). Следователно разглежданият критерий трябва да се тълкува в смисъл, че Съветът е можел да приеме ограничителни мерки, с които евентуално да се ограничи свободата на изразяване на жалбоподателя, при условие че тези ограничения отговарят на припомнените по-горе условия, които трябва да са изпълнени, за да може тази свобода законосъобразно да бъде ограничена.
71
Трябва съответно да се провери дали засягащите жалбоподателя ограничителни мерки са предвидени в закон, преследват цел от общ интерес и не са прекомерни.
а) По условието всяко ограничение на свободата на изразяване да бъде „предвидено в закон“
72
Що се отнася до това дали разглежданите ограничителни мерки са били предвидени в закон, трябва да се отбележи, че те са включени в актове с общо приложение и за тях са налице, първо, ясни правни основания от правото на Съюза, а именно член 29 ДЕС и член 215 ДФЕС, и второ, достатъчно мотиви както по отношение на техния обхват, така и по отношение на съображенията, обосноваващи прилагането им спрямо жалбоподателя (вж. т. 42—51 по-горе) (вж. по аналогия решение от 5 ноември 2014 г., Mayaleh/Съвет, T‑307/12 и T‑408/13, EU:T:2014:926, т. 176 и цитираната съдебна практика). Трябва обаче да се прецени дали жалбоподателят е можел разумно да очаква разглежданият критерий, който е свързан с понятието „активна подкрепа“, евентуално да се приложи към положението му, което по принцип се закриля от свободата на изразяване.
73
В това отношение, макар обжалваните актове наистина да не съдържат точно определение на понятието „активна подкрепа“, то може да се разбира само в смисъл, че се отнася за лица, които, без самите те да са отговорни за действията и политиките на руското правителство, дестабилизиращи Украйна, и без самите те да реализират тези действия или политики, оказват подкрепа за тези политики и действия.
74
Трябва също така да се направи уточнението, че разглежданият критерий не се отнася за всички форми на подкрепа за руското правителство, а само за формите на подкрепа, които поради количественото или качественото им значение допринасят за продължаването на неговите действия и политики, дестабилизиращи Украйна. По този начин, тълкуван под контрола на съда на Съюза предвид целта да се окаже натиск върху руското правителство с цел то да бъде принудено да прекрати въпросните действия и политики, разглежданият критерий обективно определя тясно очертана категория от лица и образувания, на които може да бъдат наложени мерки за замразяване на средства (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 16 юли 2014 г., National Iranian Oil Company/Съвет, T‑578/12, непубликувано, EU:T:2014:678, т. 119).
75
При тълкуването на този критерий трябва да се вземе предвид практиката на ЕСПЧ, в която се признава невъзможността да се постигне абсолютна прецизност при изготвянето на законите — най-вече в области, където положението се променя според преобладаващите мнения в обществото — и в която се приема, че необходимостта от избягване на липсата на гъвкавост и от приспособяване към промените в обстановката налага в множество закони да се използват повече или по-малко неясни формулировки, чието тълкуване и прилагане зависят от практиката. Условието в закона ясно да се дефинират нарушенията е изпълнено, когато от текста на съответната разпоредба, а при нужда с помощта на тълкуването ѝ от съдилищата, правният субект може да разбере за кои действия и бездействия носи отговорност (вж. в този смисъл решение на ЕСПЧ от 15 октомври 2015 г., Perinçek с/у Швейцария, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, т. 133 и 134).
76
Впрочем предвид важната роля, която медиите, най-вече аудиовизуалните, имат в съвременното общество (вж. в този смисъл решения на ЕСПЧ от 17 септември 2009 г., Manole и др. с/у Молдова, CE:ECHR:2009:0917JUD001393602, т. 97, и от 16 юни 2016 г., Delfi с/у Естония, CE:ECHR:2015:0616JUD006456909, т. 134) е било възможно да се предвиди, че мащабна медийна подкрепа за действията и политиките на руското правителство, дестабилизиращи Украйна — оказана по-специално по време на доста популярни предавания от лице, назначено с указ на президента Путин за ръководител на РС, а именно информационна агенция, която самият жалбоподател квалифицира като „единно предприятие“ на руската държава — може да се окаже засегната от критерия, в основата на който стои понятието „активна подкрепа“, доколкото произтичащите от това ограничения на свободата на изразяване отговарят на другите необходими условия, за да може тази свобода законосъобразно да бъде ограничена.
77
Освен това трябва да се отбележи, че противно на твърденията на жалбоподателя съдебната практика, произтичаща от решение от 23 септември 2014 г., Mikhalchanka/Съвет (T‑196/11 и T‑542/12, непубликувано, EU:T:2014:801), не позволява да се заключи, че понятието „активна подкрепа“ се отнася за работата на журналист само ако изявленията му имат конкретни последици. Всъщност, както Съветът основателно отбелязва, в това решение Общият съд не се произнася по свободата на изразяване, а приема, че Съветът не е доказал, че случаят на жалбоподателя по делото, по което е постановено това решение, попада в обхвата на критериите за включване, предвидени в разглежданите актове. Тези критерии по-специално са се отнасяли за лицата, носещи отговорност за нарушенията на международните изборни стандарти при провеждането на президентските избори в Беларус на 19 декември 2010 г., и лицата, носещи отговорност за тежките нарушения на правата на човека или за репресиите срещу гражданското общество и демократичната опозиция в тази страна. Именно при тези обстоятелства Общият съд приема, че Съветът не е представил доказателства, от които да са видни влиянието, конкретните последици и най-вече възможната отговорност на жалбоподателя и евентуално на представяната от него телевизионна програма във връзка с нарушенията на международните изборни стандарти и с репресиите срещу гражданското общество и демократичната опозиция (вж. в този смисъл решение от 23 септември 2014 г., Mikhalchanka/Съвет, T‑196/11 и T‑542/12, непубликувано, EU:T:2014:801, т. 7, 8, 15, 134 и 135).
78
Впрочем в разглеждания случай критерият „активна подкрепа“, който Съветът прилага към жалбоподателя, е по-широк от основаните на отговорността критерии, разглеждани по делото, по което е постановено решение от 23 септември 2014 г., Mikhalchanka/Съвет (T‑196/11 и T‑542/12, непубликувано, EU:T:2014:801). Ето защо жалбоподателят няма основание да се позовава на това решение в подкрепа на твърдението си, че Съветът трябвало да докаже конкретните последици от неговите изявления.
79
При това положение се налага изводът, че в разглеждания случай условието ограниченията на свободата на изразяване да бъдат предвидени в закон е изпълнено.
б) По преследването на цел от общ интерес
80
Що се отнася до условието да се преследва цел от общ интерес, призната като такава от Съюза, трябва да се отбележи, че с ограничителните мерки, приети по-специално в приложение на разглеждания критерий, Съветът цели да упражни натиск върху руските власти, за да преустановят своите действия и политики, дестабилизиращи Украйна, което съответства на една от целите на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС).
81
Всъщност приемането на ограничителни мерки по-специално спрямо лица, които подкрепят активно действията и политиките на руското правителство, дестабилизиращи Украйна, съответства на целта по член 21, параграф 2, буква в) ДЕС, а именно опазване на мира, предотвратяване на конфликти и укрепване на международната сигурност, съгласно целите и принципите на Устава на Организацията на обединените нации.
82
В това отношение, както прави Съветът, следва да се подчертае, че на 27 март 2014 г. Общото събрание на Организацията на обединените нации приема резолюция 68/262, озаглавена „Териториална цялост на Украйна“, с която припомня задължението по член 2 от Устава на Организацията на обединените нации на всички държави да се въздържат в международните си отношения от заплашване със сила или употреба на сила срещу териториалната цялост или политическата независимост на която и да е държава и да уреждат международните си спорове с мирни средства. В резолюцията се приветстват непрекъснатите усилия, полагани по-специално от международните и регионалните организации за успокояване на напрегнатата обстановка по отношение на Украйна. В диспозитива на тази резолюция Общото събрание по-специално потвърждава значението на суверенитета, политическата независимост, единството и териториалната цялост на Украйна в рамките на международно признатите ѝ граници и приканва всички страни да се опитат незабавно да уредят с мирни средства положението по отношение на Украйна, да проявят умереност, да се въздържат от всякакви едностранни действия и размирни слова, които могат да увеличат напрежението, и да участват активно в международните усилия за посредничество.
83
Следователно налага се изводът, че в разглеждания случай условието да се преследва цел от общ интерес е изпълнено.
в) По непрекомерността на засягащите жалбоподателя ограничителни мерки
84
Що се отнася до условието ограниченията на свободата на изразяване, произтичащи от разглежданите ограничителни мерки, да не бъдат прекомерни, трябва да се отбележи, че то съдържа две части: от една страна, ограниченията трябва да бъдат необходими и пропорционални спрямо преследваната цел, и от друга страна, същността на тази свобода не трябва да се засяга (вж. в този смисъл решение от 4 декември 2015 г., Sarafraz/Съвет, T‑273/13, непубликувано, EU:T:2015:939, т. 184 и цитираната съдебна практика).
По необходимостта от ограниченията и тяхната пропорционалност
85
На първо място, що се отнася до необходимостта от разглежданите ограничения, следва да се констатира, че алтернативни и по-малко принудителни ограничителни мерки, като например система за предварително разрешение или задължение за последващо обосноваване на използването на прехвърлените средства, не позволяват толкова ефикасно постигането на преследваните цели — а именно да се упражни натиск върху вземащите решения лица в Русия, отговорни за положението в Украйна — като се има предвид по-конкретно възможността за заобикаляне на наложените ограничителни мерки (вж. по аналогия решение от 12 март 2014 г., Al Assad/Съвет, T‑202/12, EU:T:2014:113, т. 117 и цитираната съдебна практика).
86
На второ място, що се отнася до пропорционалността на разглежданите ограничения, трябва да се припомни съдебната практика относно принципа на пропорционалност и относно ограниченията на свободата на изразяване и да се прецени как последните могат да се приложат към конкретното положение на жалбоподателя съгласно данните за това положение в преписката на Съвета.
87
Като основен принцип в правото на Съюза принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да не превишават пределите на това, което е подходящо и необходимо за постигане на целите, преследвани от съответната правна уредба. Поради това, когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с преследваните цели (вж. решение от 4 декември 2015 г., Sarafraz/Съвет, T‑273/13, непубликувано, EU:T:2015:939, т. 185 и цитираната съдебна практика).
88
Във връзка с това съдебната практика уточнява, че що се отнася до съдебния контрол за спазването на принципа на пропорционалност, на законодателя на Съюза следва да се признае широко право на преценка в областите, които предполагат той да направи избор от политическо, икономическо и социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки. Следователно единствено явно неподходящият характер на приета в тези области мярка с оглед на целта, която компетентната институция възнамерява да постигне, може да засегне законосъобразността на такава мярка (вж. решение от 28 ноември 2013 г., Съвет/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, т. 120 и цитираната съдебна практика).
89
Що се отнася по-специално до ограниченията на свободата на изразяване, в практиката на ЕСПЧ могат да бъдат посочени редица принципи.
90
Първо, в нея се приема, че свободата на изразяване е един от основните стълбове на демократичното общество и едно от най-важните условия за неговия напредък и за развитието на всеки човек, и че тя по принцип закриля не само „информациите“ или „идеите“, които се възприемат благосклонно или на които се гледа като на безвредни или с безразличие, но също и такива, които засягат, шокират или смущават, именно с цел да се гарантират плурализмът, толерантността и широтата на възгледите, без които няма демократично общество. Тази свобода несъмнено търпи някои ограничения, но те трябва да се тълкуват стриктно, а нуждата от нейното ограничаване трябва да бъде доказана по убедителен начин (решение на ЕСПЧ от 15 октомври 2015 г., Perinçek с/у Швейцария, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, т. 196, подточка i).
91
Второ, ЕСПЧ приема, че член 10, параграф 2 от ЕКПЧ не дава никаква възможност за ограничения на свободата на изразяване в областта на политическото говорене или на въпросите от общ интерес. Всъщност по принцип изявленията по такива въпроси от обществен интерес трябва да се ползват със силна закрила, за разлика от тези, с които се защитава или оправдава насилието, омразата, ксенофобията или други форми на нетолерантност и които обикновено не се закрилят. По самото си естество политическото говорене е източник на полемики и често е остро, но това не променя факта, че е от обществен интерес, освен когато прекрачва определена граница и се изражда в призив към насилие, омраза и нетолерантност (решение на ЕСПЧ от 15 октомври 2015 г., Perinçek с/у Швейцария, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, т. 197, 230 и 231).
92
Трето, що се отнася до „необходимостта“ от дадено ограничение на свободата на изразяване, ЕСПЧ приема, че то предполага наличие на императивна обществена потребност и че съответната намеса трябва да се анализира с оглед на случая в неговата цялост, за да се определи дали е пропорционална спрямо преследваната законосъобразна цел и дали изложените от властите мотиви, за да я обосноват, са релевантни и достатъчни (решение на ЕСПЧ от 15 октомври 2015 г., Perinçek с/у Швейцария, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, т. 196, подточки ii) и iii).
93
Безспорно тези принципи са важни фактори, които трябва да се вземат предвид в разглеждания случай. Трябва обаче да се отбележи, че те са приложими само доколкото са относими към контекста на настоящото дело, съдържащо особености, които го отличават от делата, дали възможност на ЕСПЧ да развие практиката си.
94
Всъщност трябва да се подчертае, че произтичащите от практиката на ЕСПЧ принципи са били установени във връзка със случаи, при които на лице, чиито изказвания или действия са считани за неприемливи в присъединила се към ЕКПЧ държава, от същата държава, където това лице е установено, са наложени репресивни мерки, често с наказателен характер, и лицето се е позовало на свободата на изразяване като средство за защита срещу въпросната държава.
95
В разглеждания случай обаче жалбоподателят е пребиваващ в Русия руски гражданин, назначен с указ на президента Путин за ръководител на информационната агенция РС, която е „единно предприятие“ на руската държава.
96
При изпълнение на функциите си на журналист, които не могат да се отделят от тези на ръководител на РС, жалбоподателят многократно се изказва по положението, създадено от руското правителство в Украйна, и според Съвета той е представил свързаните с това положение събития в благоприятна за руското правителство светлина.
97
Именно в този контекст жалбоподателят изтъква правото на свобода на изразяване. Тук следователно не става въпрос за позоваване на посоченото право като средство за защита срещу руската държава, а за предпазване от ограничителни мерки с предохранителен, а не наказателен характер, които Съветът приема, за да реагира на действията и политиките на руското правителство, дестабилизиращи Украйна. Впрочем общоизвестно е, че в Русия тези действия и политики се отразяват широко в медиите и твърде често чрез пропаганда са представяни на руския народ като напълно оправдани.
98
Трябва по-специално да се отбележи, че на 13 февруари 2014 г. руската Обществена колегия по жалбите срещу пресата (наричана по-нататък „руската колегия“) приема решение по отношение на жалбоподателя след подаването на жалба във връзка с воденото от него предаване „Вести недели“ (новини от седмицата). По този повод руската колегия приема, че с направените от жалбоподателя изказвания по време на предаването „Вести недели“, излъчено на 8 декември 2013 г., е извършена пропаганда, която представя събитията, протекли на 30 ноември и 1 декември 2013 г. на площад „Независимост“ в Киев (Украйна) по начин, който е пристрастен и който противоречи на задължителните за журналистите принципи на обществена отговорност, на недопускане на увреждане, на представяне на истината, на безпристрастност и на справедливост с цел да манипулира руското обществено мнение чрез дезинформационни похвати.
99
Жалбоподателят не отрича, че е направил изказвания, по които руската колегия се е произнесла в решението си, но твърди, че пропагандата се закриля от свободата на изразяване.
100
Освен това трябва да се отбележи, че извършването от жалбоподателя на пропагандни дейности в полза на действията и политиките на руското правителство, дестабилизиращи Украйна, е видно и от решението на Nacionālā elektronisko plašsaziņas līdzekļu padome (Национален съвет на електронните медии на Латвия) от 3 април 2014 г. (наричано по-нататък „латвийското решение“) и от решението на Lietuvos radijo ir televizijos komisija (Литовска комисия по радио и телевизия) от 2 април 2014 г., потвърдено от Vilniaus apygardos administracinis teismas (Административен регионален съд Вилнюс, Литва) на 7 април 2014 (наричано по-нататък „литовското решение“), относно временното преустановяване на излъчването в тези две страни на предаванията „Вести недели“, в които участва жалбоподателят.
101
Според жалбоподателя латвийското и литовското решение са едностранни становища, по които нито той, нито РС са могли да вземат отношение, и поради това Съветът не може да се позовава на тях.
102
Що се отнася до тези решения, на първо място, трябва да се отбележи, че в писмения си отговор на въпрос на Общия съд Съветът посочва, че те официално са приложени към административната преписка на 1 февруари 2016 г.
103
Така, макар да е ясно, че тези решения са част от доказателствата, на които се основават актовете от март 2016 г., това не се отнася за актовете от март и септември 2015 г.
104
В това отношение не може да се приеме изразеното от Съвета виждане, че той познавал съдържанието на латвийското и литовското решение още при приемането на актовете от март 2015 г., тъй като тези решения били публично оповестени, включително на английски език, през април и октомври 2014 г. Всъщност не може да се презумира, че Съветът е знаел за всеки засягащ жалбоподателя документ само поради това че този документ е публичен.
105
Що се отнася до съдържанието на посочените решения, първо, трябва да се отбележи, че въз основа на изготвен от латвийската полиция доклад, която анализира предаванията „Вести недели“ по-специално от 2 и 16 март 2014 г. с участието на жалбоподателя, Националният съвет на електронните медии на Латвия приема, че с тези предавания се извършва военна пропаганда, която оправдава руската военна намеса в Украйна и отъждествява защитниците на украинската демокрация с нацистите, излъчвайки посланието, че ако тези защитници били на власт, щели да повторят извършените от нацистите престъпления.
106
Второ, Vilniaus apygardos administracinis teismas (Административен регионален съд Вилнюс) потвърждава заключението на Литовската комисия по радио и телевизия, че анализираното от нея предаване „Вести недели“ от 2 март 2014 г. насажда омраза между руснаци и украинци и оправдава руската военна намеса в Украйна, както и присъединяването към Русия на част от територията на Украйна.
107
Впрочем такива констатации, произтичащи от анализирали въпросните предавания органи на две държави членки, са солидни доказателства за извършването от жалбоподателят на пропагандни дейности в полза на действията и политиките на руското правителство, дестабилизиращи Украйна.
108
Това в още по-голяма степен се потвърждава от факта, че в производството пред Общия съд жалбоподателят не оспорва съдържащите се в латвийското и литовското решение констатации, а повдига само формални възражения (вж. т. 101 по-горе).
109
В това отношение трябва да се отбележи, че изтъкнатите от жалбоподателя обстоятелства не засягат по никакъв начин възможността, с която е разполагал, да представи в производството пред Общия съд доводи и доказателства, с които да оспори основателността на съдържащите се в посочените решения констатации.
110
Освен това, трябва да се отбележи, че нито жалбоподателят, нито РС са оспорили латвийското и литовското решение пред компетентните национални юрисдикции, при положение че поне що се отнася до латвийското решение, от материалите по делото е видно, че то е можело да се обжалва.
111
При това положение се налага изводът, че въз основа на решението на руската колегия — а, що се отнася до актовете от март 2016 г., въз основа също на латвийското и литовското решение — Съветът е можел да приеме, че жалбоподателят е извършвал пропаганда.
112
Впрочем приемането от Съвета на ограничителни мерки спрямо жалбоподателя поради извършваната от него пропаганда в полза на действия и политики на руското правителство, дестабилизиращи Украйна, не може да се счита за непропорционално ограничение на правото му на свобода на изразяване.
113
Всъщност, ако това бе така, Съветът би се оказал в невъзможност да преследва политическата си цел за оказване на натиск върху руското правителство, налагайки ограничителни мерки не само на лицата, които са отговорни за действията или политиките на това правителство по отношение на Украйна, или на лицата, които привеждат в изпълнение такива действия или политики, но също и на лицата, подкрепящи активно последните.
114
Съгласно припомнената в точка 74 по-горе съдебна практика понятието „активна подкрепа“ се отнася за формите на подкрепа, които поради количественото или качественото им значение допринасят за продължаването на действията и политиките на руското правителство, дестабилизиращи Украйна.
115
Това понятие не се ограничава до оказване на материална подкрепа, а обхваща и подкрепата, която може да окаже ръководителят на РС — представляваща „единно предприятие“ на руската държава — назначен от президента на тази държава, носещ крайната отговорност за действията и политиките, които Съветът осъжда и на които иска да реагира чрез приемането на разглежданите ограничителни мерки.
116
В това отношение действително е безспорно, че при преценката на пропорционалността на ограничителните мерки, засягащи жалбоподателя, трябва да се провери дали те възпират руските журналисти да се изразяват свободно по политически въпроси от общ интерес, като например действията и политиките на руското правителство, дестабилизиращи Украйна. Всъщност това би била вредоносна последица за цялото общество (вж. в този смисъл решение на ЕСПЧ от 17 декември 2004 г., Cumpănă и Mazăre с/у Румъния, CE:ECHR:2004:1217JUD003334896, т. 114).
117
В разглеждания случай обаче това не е така, тъй като в положението на жалбоподателя има една специфична, дори уникална особеност, а именно, че той извършва пропаганда в подкрепа на действията и политиките на руското правителство, дестабилизиращи Украйна, като използва средствата и правомощията, с които разполага заемащият длъжността ръководител на РС, на която длъжност жалбоподателят е назначен по силата на указ на самия президент Путин.
118
Другите желаещи да се изразят журналисти, дори чрез изказвания, които засягат, шокират или смущават (вж. т. 90 по-горе), по въпроси, попадащи в обхвата на политическото говорене и от общ интерес (вж. т. 91 по-горе), като например действията или политиките на руското правителство, дестабилизиращи Украйна, не се намират в сходно положение с това на жалбоподателя, който самостоятелно заема длъжността ръководител на РС поради съзнателния избор на президента Путин.
119
Впрочем името на нито един друг журналист не е включено в разглежданите списъци и с пропагандни дейности са свързани единствено мотивите относно член на органите на така наречената „Донецка народна република“.
120
Като се има предвид и широкото право на преценка, с което разполага Съветът (вж. т. 88 по-горе), горните съображения са достатъчни, за да се констатира, че ограниченията на правото на свобода на изразяване на жалбоподателя, до които разглежданите ограничителни мерки могат да доведат, са необходими и не са непропорционални, като не е необходимо да се проверява дали от другите доказателства, на които Съветът се позовава, е видно, че жалбоподателят е подстрекавал към насилие или е използвал реч на омразата.
121
След като ограниченията на правото на свобода на изразяване на жалбоподателя, каквито разглежданите ограничителни мерки могат да породят спрямо жалбоподателя, са необходими и пропорционални спрямо преследваната цел, трябва да се анализира условието същността на тази свобода да не бъде засегната.
По липсата на засягане на същността на свободата на изразяване на жалбоподателя
122
Що се отнася до условието същността на свободата на изразяване на жалбоподателя да не бъде засегната, трябва да се припомни, че в разглежданите ограничителни мерки се предвижда, от една страна, държавите членки да вземат необходимите мерки, за да се възпрепятства влизането му на тяхна територия или транзитното му преминаване през нея, и от друга страна, държаните от него средства и икономически ресурси в Съюза да бъдат замразени.
123
Жалбоподателят впрочем е гражданин на трета за Съюза държава, а именно Руската федерация, и пребивава в тази държава, където извършва професионалната си дейност като ръководител на РС. Следователно разглежданите ограничителни мерки не засягат същността на правото на жалбоподателя да упражнява свободата си на изразяване по-специално в рамките на професионалната си дейност в медийния сектор в страната, в която пребивава и работи (вж. по аналогия решение от 4 декември 2015 г., Sarafraz/Съвет, T‑273/13, непубликувано, EU:T:2015:939, т. 190 и цитираната съдебна практика).
124
Освен това въпросните мерки са временни и обратими. Всъщност съгласно член 6 от Решение 2014/145 последното подлежи на постоянен преглед, а съгласно член 14, параграф 4 от Регламент № 269/2014 приложеният към него списък се преразглежда редовно и най-малко на всеки 12 месеца.
125
Следователно наложените на жалбоподателя ограничителни мерки не засягат основното съдържание на свободата му на изразяване.
126
С оглед на изложените съображения първото и второто основание трябва да бъдат отхвърлени.
Г– По петото основание, изведено от несъвместимостта на разглеждания критерий с правото на свобода на изразяване и съответната му незаконосъобразност, ако позволява приемането на ограничителни мерки по отношение на упражняващи това право журналисти
127
При условията на евентуалност жалбоподателят повдига възражение за незаконосъобразност по смисъла на член 277 ДФЕС срещу разглеждания критерий, ако се тълкувал в смисъл, че позволява приемането на ограничителни мерки по отношение на журналисти, изразили мнения, които според Съвета са спорни. Тълкуван по този начин посоченият критерий бил непропорционален и лишен от правна основа. В писмената си реплика жалбоподателят уточнява, че членове 29 ДЕС и 215 ДФЕС не допускат приемането на актове, противоречащи на правото на свобода на изразяване.
128
На първо място, Съветът твърди, че настоящото основание е недопустимо, тъй като не отговаря на условията, предвидени в член 76, буква г) от Процедурния правилник.
129
На второ място, Съветът посочва, че разглежданият критерий се отнася за пропагандните и дезинформационните дейности, с които се оказва активна подкрепа на руското правителство, що се отнася до дестабилизирането на Украйна, и че този критерий не противоречи на свободата на изразяване.
130
От анализа на първото и второто основание следва, че разглежданият критерий трябва да се тълкува в съответствие с първичното право, обхващащо разпоредбите, които закрилят правото на свобода на изразяване (вж. т. 64—70 по-горе).
131
Впрочем направен бе изводът, че разглежданият критерий може да се тълкува и прилага в съответствие с първичното право, включително с правото на свобода на изразяване. Освен това бе прието, че с извършеното в случая прилагане на критерия спрямо жалбоподателя не се нарушава правото му на свобода на изразяване, тъй като предвидените правни условия за ограничаване на тази свобода са били спазени от Съвета.
132
При това положение настоящото основание трябва да бъде отхвърлено, без да е необходимо произнасяне по твърдяната от Съвета липса на процесуална предпоставка.
Д– По третото основание, изведено от нарушение на правото на защита и на правото на ефективна съдебна защита
133
След като припомня принципите от съдебната практика относно спазването на правото на защита в случаите на ограничителни мерки, жалбоподателят твърди, че макар в актовете от март 2015 г. името му да е било оставено в разглежданите списъци, а не вписано в тях за първи път, той не е бил уведомен предварително за мотивите за оставянето на името му, нито пък са му били представени сериозни, достоверни и конкретни доказателства, с които това е можело да бъде обосновано.
134
По-специално, първо, жалбоподателят твърди, че актовете от март 2015 г. са приети, преди Съветът да отговори на искането му за достъп до преписката, съдържащо се в писмото от 4 февруари 2015 г. Той съответно не могъл да вземе отношение въз основа на наличната информация по намерението на Съвета да продължи прилагането на ограничителни мерки спрямо него.
135
Второ, жалбоподателят твърди, че писмото му от 25 февруари 2015 г. не е било разгледано надлежно и безпристрастно.
136
Съветът оспорва по същество доводите на жалбоподателя относно нарушението на правото на защита и освен това твърди, че изтъкването от жалбоподателя единствено в рамките на настоящото основание на нарушението на правото на ефективна съдебна защита е недопустимо, тъй като не отговаря на минималните изисквания, предвидени в член 76, буква г) от Процедурния правилник.
137
Най-напред повдигнатото от Съвета възражение за липса на процесуална предпоставка трябва да бъде уважено, тъй като жалбоподателят не е изложил доводи, свързани конкретно с нарушение на правото на ефективна съдебна защита.
138
Всъщност следва да се припомни, че съгласно член 76, буква г) от Процедурния правилник, която разпоредба по същество съответства на член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г., исковата молба или жалбата по-специално трябва да съдържа кратко изложение на посочените основания. Освен това съгласно постоянната съдебна практика това изложение трябва да е достатъчно ясно и точно, за да позволи на ответника да подготви защитата си, а на Общия съд да се произнесе по жалбата, ако е необходимо, без се налага да иска друга информация. Всъщност, за да е допустима жалбата, съществените правни и фактически обстоятелства, на които тя се основава, трябва да следват поне обобщено, но по логичен и разбираем начин от самия ѝ текст, и това е необходимо с цел да се гарантира правната сигурност и доброто правораздаване. Също съгласно постоянната съдебна практика всяко основание, което не е достатъчно ясно формулирано в исковата молба или жалбата, трябва да се счита за недопустимо. Аналогични са изискванията при излагане на твърдение за нарушение в подкрепа на основание. Въпросът за наличието на тази абсолютна процесуална предпоставка трябва да се разгледа служебно от съда на Съюза (вж. в този смисъл решение от 12 май 2016 г., Италия/Комисия, T‑384/14, EU:T:2016:298, т. 38 (непубликувано) и цитираната съдебна практика).
139
Що се отнася до твърдението за нарушение на правото на защита, следва да се припомни, че основното право на зачитане на правото на защита в хода на производство, което предшества приемането на ограничителна мярка, е изрично предвидено в член 41, параграф 2, буква a) от Хартата (вж. решение от 5 ноември 2014 г., Mayaleh/Съвет, T‑307/12 и T‑408/13, EU:T:2014:926, т. 102 и цитираната съдебна практика).
140
В този контекст трябва да се отбележи, че в член 3, параграфи 2 и 3 от Решение 2014/145 и в член 14, параграфи 2 и 3 от Регламент № 269/2014 се предвижда, че Съветът съобщава решението си на физическото или юридическото лице, образуванието или органа, включително мотивите за включването на името му в съответните списъци, като това се прави пряко, ако адресът е известен, или чрез публикуване на известие, като му дава възможност да представи становище. Когато има представено становище или са представени нови съществени доказателства, Съветът преразглежда решението си и уведомява физическото или юридическото лице, образуванието или органа.
141
Освен това трябва да се отбележи най-напред, че съгласно член 6, трета алинея от Решение 2014/145 то подлежи на постоянен преглед. По-нататък в член 6, втора алинея от същото решение в първоначалната му редакция се предвижда, че то се прилага до 17 септември 2014 г., като с последващи актове действието му е било удължавано неколкократно. Накрая съгласно член 14, параграф 4 от Регламент № 269/2014 приложеният към него списък се преразглежда редовно и най-малко на всеки 12 месеца.
142
В разглеждания случай жалбоподателят не обжалва нито Решение за изпълнение 2014/151, нито Регламент за изпълнение № 284/2014, с които Съветът извършва първото вписване на името му (вж. т. 3 по-горе). Както жалбоподателят признава в писмения си отговор на въпрос на Общия съд, първата му реакция на приемането на тези актове е била изпращането на писмото от 4 февруари 2015 г., въпреки че на 22 март 2014 г. Съветът публикува известие на вниманието на лицата, спрямо които се прилагат ограничителните мерки, предвидени в Решение 2014/145, изпълнявано с Решение за изпълнение 2014/151, и в Регламент 269/2014, изпълняван с Регламент за изпълнение № 284/2014 (ОВ C 84, 2014 г., стр. 3).
143
В това известие по-специално се посочва, че засегнатите лица и образувания могат да изпратят до Съвета искане за преразглеждане на решението, с което тяхното име е било включено в списъците, приложени към първите обжалвани актове, като приложат съответните документи.
144
От това следва, че жалбоподателят е чакал дълго време, преди да поиска от Съвета достъп до засягащите го документи и преразглеждане на положението му.
145
Освен това трябва да се отбележи, че с актовете от март 2015 г. името на жалбоподателя е оставено в разглежданите списъци със същите мотиви като предишните. В това отношение следва да се припомни, че макар съгласно съдебната практика Съветът да не е бил длъжен да изслуша жалбоподателя преди първото вписване на името му, за да може засягащите го ограничителни мерки да породят изненадващ ефект (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 5 ноември 2014 г., Mayaleh/Съвет, T‑307/12 и T‑408/13, EU:T:2014:926, т. 110—113 и цитираната съдебна практика), Съветът по принцип е длъжен да го изслуша, преди да реши да остави името му в разглежданите списъци. Същевременно спазване на правото на изслушване преди приемането на актове, с които се продължават ограничителни мерки по отношение на вече засегнати от тези мерки лица, се налага, когато Съветът използва нови доказателства срещу тези лица, а не когато оставянето в списъците се основава на същите мотиви като обосновалите приемането на първоначалния акт за налагане на въпросните ограничителните мерки (вж. по аналогия решение от 28 юли 2016 г., Tomana и др./Съвет и Комисия, C‑330/15 P, непубликувано, EU:C:2016:601, т. 67 и цитираната съдебна практика; вж. също в този смисъл и по аналогия решение от 7 април 2016 г., Central Bank of Iran/Съвет, C‑266/15 P, EU:C:2016:208, т. 33).
146
Впрочем в разглеждания случай засягащите жалбоподателя мотиви в обжалваните актове не са се променили спрямо тези в актовете, с които е било решено първото вписване на името му.
147
При това положение, първо, Съветът не е бил длъжен да изслушва жалбоподателя, преди да приеме обжалваните актове.
148
Второ, трябва да се отбележи, че с писмо от 13 февруари 2015 г. (вж. т. 10 по-горе) Съветът при всички положения приканва жалбоподателя да вземе отношение по евентуалното продължаване на действието на засягащите го ограничителни мерки.
149
Действително, безспорно е, че въпреки искането му от 4 февруари 2015 г. жалбоподателят не е имал достъп до документите, въз основа на които е извършено вписването на името му, когато представя становището си в отговор на поканата на Съвета.
150
Трябва обаче да се отбележи, че дори да се допусне, че въпросното искане, макар формално да е било направено на основание Регламент № 1049/2001, може да се счита за подадено в рамките на процедурата по преразглеждане, предвидена в посочените в точки 140 и 141 по-горе разпоредби, и съответно може да бъде релевантно, за да се прецени дали правото на защита на жалбоподателя е било спазено в разглеждания случай, Съветът не може да бъде упрекван за неразглеждането на това искане в много кратък срок, преди да приеме актовете от март 2015 г., при положение че жалбоподателят е чакал близо единадесет месеца, преди да реагира на първото вписване на името му и да подаде такова искане.
151
В това отношение трябва да се припомни, че когато е съобщена достатъчно точна информация, позволяваща на заинтересования субект надлежно да изложи становището си по установените от Съвета обстоятелства в негов ущърб, принципът за спазване на правото на защита не изисква от тази институция по собствен почин да даде достъп до съдържащите се в преписката ѝ документи. Единствено по искане на заинтересованото лице Съветът е длъжен да даде достъп до всички неповерителни административни документи, отнасящи се до съответната мярка (вж. решение от 14 октомври 2009 г., Bank Melli Iran/Съвет, T‑390/08, EU:T:2009:401, т. 97 и цитираната съдебна практика).
152
В разглеждания случай, тъй като, както бе установено при анализа на четвъртото основание, засягащите жалбоподателя мотиви на обжалваните актове, които мотиви съвпадат с тези на актовете за първото вписване на името му, са достатъчни, Съветът не е бил длъжен по своя инициатива да дава на жалбоподателя достъп до преписката или да изчака резултата от искането, което последният в крайна сметка подава, преди да вземе решение да остави името му в разглежданите списъци. Всъщност доста преди да получи писмото от 16 март 2015 г. жалбоподателят е знаел, че е обект на ограничителни мерки поради дейността си като журналист и ръководител на РС, и със сигурност е познавал начините, по които е извършвал тези дейности.
153
Трето, с цел изчерпателност трябва да се припомни, че нарушение на правото на защита води до отмяната на акт, ако е било възможно при липсата на този порок процедурата да приключи с различен резултат. В разглеждания случай жалбоподателят не е обяснил какви доводи и обстоятелства е щял посочи, ако бе получил въпросните документи по-рано, нито пък е доказал, че тези доводи и обстоятелства в неговия случай са щели да доведат до различен резултат, а именно до неподновяване по отношение на него на разглежданите ограничителни мерки (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 18 септември 2014 г., Georgias и др./Съвет и Комисия, T‑168/12, EU:T:2014:781, т. 106—108 и цитираната съдебна практика). Следователно при всички положения настоящото основание не може да доведе до отмяна на обжалваните актове.
154
С оглед на изложените съображения настоящото основание трябва да се отхвърли.
155
Тъй като всички изтъкнати от жалбоподателя основания бяха отхвърлени, жалбата следва да бъде отхвърлена изцяло.
По съдебните разноски
156
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като жалбоподателят е загубил делото, той следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Съвета.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (девети състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда г‑н Дмитрий Константинович Киселёв да заплати съдебните разноски.
Berardis
Tomljenović
Spielmann
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 15 юни 2017 година.
Подписи
Съдържание
Обстоятелства в основата на спора
Производството и исканията на страните
От правна страна
А – По шестото основание, изведено от нарушение на споразумението за партньорство
Б – По четвъртото основание, изведено от неизпълнение на задължението за мотивиране
В – По първото и второто основание, изведени от явна грешка в преценката при прилагането на разглеждания критерий към положението на жалбоподателя и от нарушение на правото на свобода на изразяване
1. По обхвата на съдебния контрол
2. По тълкуването на разглеждания критерий с оглед на първичното право, по-специално с оглед на свободата на изразяване
а) По условието всяко ограничение на свободата на изразяване да бъде „предвидено в закон“
б) По преследването на цел от общ интерес
в) По непрекомерността на засягащите жалбоподателя ограничителни мерки
По необходимостта от ограниченията и тяхната пропорционалност
По липсата на засягане на същността на свободата на изразяване на жалбоподателя
Г – По петото основание, изведено от несъвместимостта на разглеждания критерий с правото на свобода на изразяване и съответната му незаконосъобразност, ако позволява приемането на ограничителни мерки по отношение на упражняващи това право журналисти
Д – По третото основание, изведено от нарушение на правото на защита и на правото на ефективна съдебна защита
По съдебните разноски
(
1
)	Език на производството: английски.