Дело T‑569/20
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt
срещу
Европейска комисия
Решение на Общия съд (втори състав) от 15 декември 2021 година
„Околна среда — Регламент (ЕО) № 1367/2006 — Задължение на държавите членки за опазване и подобряване на качеството на атмосферния въздух — Искане за вътрешно преразглеждане — Отхвърляне на искането като недопустимо“
1.      Околна среда — Орхуска конвенция — Прилагане към институциите на Съюза — Възможност за неправителствените организации да искат вътрешно преразглеждане на административни актове в областта на околната среда — Предмет на преразглеждането — Административни актове, приети съгласно екологичното законодателство — Понятие за административен акт — Решение на Комисията, действаща в качеството си на административен орган за преразглеждане в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, да остави без разглеждане оплакване — Изключване
(членове 258 ДФЕС и 260 ДФЕС; член 2, параграф 1, буква ж) и параграф 2, буква б) и параграф 10 от Регламент № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 22—24, 33—36 и 48)
2.      Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Право на иск на Комисията — Въвеждане на процедурата по оплакване CHAP, за да се открие евентуално неизпълнение на правото на Съюза — Предмет
(членове 17 ДЕС и 258 ДФЕС)
(вж. т. 42—47)
3.      Околна среда — Орхуска конвенция — Прилагане към институциите на Съюза — Възможност за неправителствените организации да искат вътрешно преразглеждане на административни актове в областта на околната среда — Предмет на преразглеждането — Мерки, които не могат да бъдат оспорени чрез подаване на жалба за отмяна поради причини, различни от липсата на процесуална легитимация — Изключване
(член 258 ДФЕС и член 263, четвърта алинея ДФЕС; член 2, параграф 2, буква б) и член 10 от Регламент № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 57—60)
4.      Международни споразумения — Споразумения на Съюза — Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Конвенция от Орхус) — Последици — Предимство спрямо актовете от вторичното право на Съюза — Проверка на законосъобразността на акт от вторичното право на Съюза с оглед на разпоредбите на посочената конвенция — Условия — Разпоредби, които не са безусловни и достатъчно точни — Изключване
(член 216, параграф 2 ДФЕС; член 3, параграф 9 от Орхуската конвенция; член 2, параграф 2, буква б) и член 10 от Регламент № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 70—72 и 74)
Резюме
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt е комитет за действие, учреден през 2011 г. по повод на представянето от страна на няколко нидерландски общини на визията им за регионален път № 65 и околностите.
На 29 август 2019 г. този комитет подава до Европейската комисия оплакване срещу Кралство Нидерландия, с което иска да се установи нарушение на Директива 2008/50 относно качеството на атмосферния въздух(1) при упражнявания от нидерландските органи контрол за качеството на въздуха около разглеждания регионален път. Тъй като приема обаче, че не разполага с нови релевантни обстоятелства, които да обосноват започването на производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Кралство Нидерландия, с писмо от 30 януари 2020 г. Комисията информира комитета за решението си да прекрати преписката по оплакването.
В резултат на това в приложение на член 10 от Орхуския регламент(2) комитетът за действие подава до Комисията искане за преразглеждане на решението да се прекрати производството по оплакване. Комисията отхвърля това искане като недопустимо (наричано по-нататък „обжалваното решение“), с мотива че въпросното решение не е „административен акт“(3) или „административно бездействие“(4), което може да бъде предмет на вътрешно преразглеждане съгласно Орхуския регламент, тъй като е прието в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, предвидено в член 258 ДФЕС.
Сезиран с жалба за отмяна на обжалваното решение, Общият съд отхвърля жалбата, след като изследва по-специално неразглеждания до момента въпрос дали процедурата по преразглеждане, образувана срещу решение за прекратяване на процедура по оплакване срещу държава членка, може да бъде отделена от производството за установяване на неизпълнение на задължения на държава членка съгласно членове 258 ДФЕС и 260 ДФЕС.
Съображения на Общия съд
На първо място, Общият съд припомня, че член 10, параграф 1 от Орхуския регламент предоставя на неправителствените организации правото да заявят искане за вътрешно преразглеждане към институцията на Съюза, която е приела „административен акт“ съгласно екологичното законодателство. Член 2, параграф 2, буква б) от посочения регламент обаче изключва от понятието за административен акт мерките или бездействията от страна на институция или орган на Съюза, действащ(а) в качеството си на административен орган за преразглеждане в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, предвидено в членове 258 ДФЕС и 260 ДФЕС.
В случая Общият съд приема, че решението на Комисията да остави без разглеждане оплакването на комитета е израз на отказа ѝ да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС срещу Кралство Нидерландия поради липса на достатъчно доказателства за твърдяното нарушение на правото на Съюза. Всъщност това решение е прието, за да приключи процедура, наречена CHAP, предназначена да обработва исканията за разследване и оплакванията, получени от Комисията във връзка с неизпълнение на задължения на държавите членки съгласно правото на Съюза.
На второ място, Общият съд посочва, че противно на изтъкнатите от комитета доводи, процедурата CHAP е неразривно свързана с производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, също както процедурата EU Pilot, считана за „предвестник“ на тази процедура. В това отношение Общият съд отбелязва, че процедурата по оплакване CHAP, инициирана от комитета, представлява първи етап, който може да доведе до образуване на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Всъщност единствено уважаването на това оплакване би довело именно до образуване на такова производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Кралство Нидерландия. Освен това, макар процедурата CHAP да може да отключи други неформални механизми за разрешаване на проблемите, позволявайки подобно на процедурата EU Pilot да се предотврати производство за установяване на неизпълнение на задължения, прибягването до тях зависи от дискреционното правомощие на Комисията, която винаги може да възобнови официалното производство.
Поради това Общият съд стига до извода, че решението да се остави без разглеждане спорната преписката по оплакването е прието от Комисията в качеството ѝ на административен орган за преразглеждане в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения на държава членка, предвидено в член 258 ДФЕС, и следователно не може да е административен акт, който подлежи на вътрешно преразглеждане съгласно член 10 от Орхуския регламент.
Що се отнася до довода на комитета, че като е отхвърлила искането му за вътрешно преразглеждане, Комисията е засегнала ефективния достъп до правосъдие на организациите за опазване на околната среда, Общият съд подчертава, че процедурата за вътрешно преразглеждане действително цели да улесни достъпа на тези организации до правосъдие, до който те не биха имали право по силата на член 263 ДФЕС относно жалбата за отмяна поради липса на процесуална легитимация. В случая обаче Комисията се е съобразила с ограничението, предвидено в самия Орхуски регламент, което цели по-специално да изключи актовете, приети по силата на член 258 ДФЕС, от понятието за административен акт. От това Общият съд прави извода, че процедурата за вътрешно преразглеждане няма за цел да позволи обжалването на мерки, каквато мярка е отказът на Комисията да образува производство за установяване на неизпълнение на задължения на държава членка, които по причини, различни от липсата на процесуална легитимация на разглежданите организации, не биха могли да бъдат оспорени по реда на член 263 ДФЕС.
Накрая, Общият съд отхвърля възражението за незаконосъобразност, насочено срещу член 2, параграф 2, буква б) и член 10 от Орхуския регламент във връзка с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция(5). В това отношение Общият съд припомня практиката на Съда, че разпоредбите на международен договор, по който Съюзът е страна, могат да се изтъкват в подкрепа на жалба за отмяна на акт на вторичното право на Съюза или в подкрепа на възражение за незаконосъобразност на такъв акт само ако, от една страна, естеството и структурата на въпросния договор допускат това и от друга страна, тези разпоредби са безусловни и достатъчно точни по съдържанието си. Съдът обаче вече е постановил, че член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, на който се основава член 10 от Орхуския регламент, не съдържа никакво безусловно и достатъчно точно задължение, което да е от естество да уреди непосредствено правното положение на частноправните субекти, поради което не може да се прави позоваване на този член, за да се прецени законосъобразен ли е посоченият член 10.
С оглед на изложените по-горе констатации Общият съд потвърждава решението на Комисията, с което подаденото от комитета искане за вътрешно преразглеждане е отхвърлено като недопустимо.
1      Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, 2008 г., стр. 1).
2      Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 264, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126, наричан по-нататък „Орхуският регламент“).
3      Член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент.
4      Член 2, параграф 1, буква з) от Орхуския регламент.
5      Конвенция за достъп за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейския съюз с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (ОВ L 124, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201).