62024CJ0220
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena)
de 27 de febrero de 2025 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Transportes aéreos — Directiva 96/67/CE — Acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Unión Europea — Artículo 1 — Ámbito de aplicación — Aeropuertos con un tráfico anual inferior a dos millones de viajeros — Denegación de acceso a la infraestructura aeroportuaria de tales aeropuertos — Artículo 6 — Asistencia a terceros — Aplicabilidad de las normas de competencia — Artículo 102 TFUE»
En el asunto C‑220/24,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía), mediante resolución de 20 de diciembre de 2021, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de marzo de 2024, en el procedimiento entre
Regia Autonomă Aeroportul Internaţional «Avram Iancu» Cluj
y
Consiliul Concurenţei,
con intervención de:
Romanian Airport Services SA,
Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena),
integrado por el Sr. N. Jääskinen (Ponente), Presidente de Sala, y el Sr. M. Condinanzi y la Sra. R. Frendo, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Emiliou;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de la Regia Autonomă Aeroportul Internaţional «Avram Iancu» Cluj, por el Sr. P. Buta, avocat, y la Sra. A. Lepièce, avocate;
–
en nombre del Consiliul Concurenţei, por la Sra. C. Butacu y el Sr. B. Chiriţoiu, en calidad de agentes;
–
en nombre de Romanian Airport Services SA, por el Sr. M.‑C. Furtună, avocat;
–
en nombre del Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj, por el Sr. O. Podaru, avocat;
–
en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri y el Sr. G. Greco, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. I. V. Rogalski y la Sra. B. Sasinowska, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 1, 6 y 7 de la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad (DO 1996, L 272, p. 36), y del artículo 102 TFUE.
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre, por una parte, la Regia Autonomă Aeroportul Internaţional «Avram Iancu» Cluj (Administración Autónoma del Aeropuerto Internacional «Avram Iancu» de Cluj, Rumanía; en lo sucesivo, «Administración Autónoma») y, por otra parte, el Consiliul Concurenţei (Consejo de la Competencia, Rumanía), en relación con un recurso de anulación de una resolución por la que este impuso una multa a la Administración Autónoma por abuso de posición dominante.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3
Los considerandos 1, 2, 10 y 28 de la Directiva 96/67 tienen el siguiente tenor:
«(1)
Considerando que la Comunidad [Europea] ha establecido progresivamente una política común de transporte aéreo con vistas a la realización del mercado interior, de conformidad con el artículo [26 TFUE] y con la finalidad de fomentar de manera sostenible el progreso económico y social;
(2)
Considerando que el artículo [56 TFUE] fija como objetivo la supresión de las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad y que, de conformidad con el artículo [58 TFUE], este objetivo debe alcanzarse en el marco de la política común de transportes;
[…]
(10)
Considerando que el libre acceso al mercado de la asistencia en tierra debe realizarse de manera progresiva y adaptada a las necesidades del sector;
[…]
(28)
Considerando que la presente Directiva no va en perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Tratado y que, en particular, la Comisión [Europea] seguirá velando por el cumplimiento de estas disposiciones, ejerciendo, en caso de necesidad, todas las facultades que le reconoce el artículo [106 TFUE]».
4
El artículo 1 de esta Directiva, titulado «Ámbito de aplicación», establece en sus apartados 1 a 3:
«1.   La presente Directiva se aplicará a todos los aeropuertos situados en el territorio de un Estado miembro, sujetos a las disposiciones del Tratado y abiertos al tráfico comercial, según las siguientes modalidades:
a)
las disposiciones relativas a las categorías de servicios a que se refiere el apartado 1 del artículo 7 y que sean distintas de las contempladas en el apartado 2 del artículo 7 se aplicarán a todos los aeropuertos, independientemente de su volumen de tráfico, a partir del 1 de enero de 1998;
b)
las disposiciones relativas a las categorías de servicios a que se refiere el apartado 2 del artículo 7 se aplicarán a partir del 1 de enero de 1998 a los aeropuertos cuyo tráfico anual sea igual o superior a 1 millón [de viajeros] o a 25000 toneladas de carga;
c)
las disposiciones relativas a las categorías de servicios a que se refiere el artículo 6 serán aplicables a partir del 1 de enero de 1999 a los aeropuertos:
–
cuyo tráfico anual sea igual o superior a 3 millones de viajeros o a 75000 toneladas de carga, o
–
que hayan registrado un tráfico igual o superior a 2 millones de viajeros o a 50000 toneladas de carga durante el período de seis meses que preceda al 1 de abril o al 1 de octubre del año anterior.
2.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, las disposiciones de la presente Directiva se aplicarán a partir del 1 de enero de 2001 a todos los aeropuertos situados en el territorio de un Estado miembro, sujetos a las disposiciones del Tratado y abiertos al tráfico comercial, y cuyo tráfico anual sea igual o superior a 2 millones de viajeros o a 50000 toneladas de carga.
3.   Cuando un aeropuerto alcance uno de los umbrales de transporte de carga a que se refiere el presente artículo pero sin alcanzar el umbral correspondiente de transporte de viajeros, las disposiciones de la presente Directiva no se aplicarán en lo que se refiere a las categorías de servicios de asistencia reservadas únicamente a los viajeros.»
5
El artículo 6 de dicha Directiva, titulado «Asistencia a terceros», dispone en sus apartados 1 y 2:
«1.   Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias, según las modalidades previstas en el artículo 1, para garantizar a los agentes de asistencia en tierra el libre acceso al mercado de prestación de servicios de asistencia en tierra a terceros.
Los Estados miembros estarán facultados para exigir que los agentes de asistencia en tierra estén establecidos en la Comunidad.
2.   Los Estados miembros podrán limitar el número de agentes de asistencia autorizados para prestar las siguientes categorías de servicios de asistencia en tierra:
–
asistencia de equipajes,
–
asistencia de operaciones en pista,
–
asistencia de combustible y lubricante,
–
asistencia de carga y correo en lo que respecta a la manipulación física de la carga y del correo entre la terminal del aeropuerto y el avión, tanto a la llegada como a la salida o en tránsito.
No obstante, no podrán limitar este número a menos de dos por cada categoría de servicio.»
6
El artículo 7 de la misma Directiva, titulado «Autoasistencia», establece en su apartado 1:
«Los Estados miembros adoptarán por los procedimientos establecidos en el artículo 1 las medidas necesarias para garantizar el libre ejercicio de la autoasistencia en tierra.»
Derecho rumano
Ley de Competencia
7
El artículo 6, apartado 1, de la Legea concurenței nr. 21/1996 (Ley n.o 21/1996, de Competencia), de 10 de abril de 1996 (nuevamente publicada en Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 153, de 29 de febrero de 2016) (en lo sucesivo, «Ley de Competencia»), dispone:
«Quedará prohibida la explotación abusiva, por parte de una o más empresas, de una posición dominante en el mercado rumano o en una parte sustancial del mismo. Tales prácticas abusivas podrán consistir, en particular, en:
a)
imponer directa o indirectamente precios de venta o de compra u otras condiciones de transacción no equitativas;
b)
limitar la producción, el mercado o el desarrollo técnico en perjuicio de los consumidores;
c)
aplicar a terceros contratantes condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, que ocasionen a estos una desventaja competitiva;
d)
subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos comerciales, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos.»
Orden n.o 101 de 9 de mayo de 2007
8
La Directiva 96/67 fue transpuesta al ordenamiento jurídico rumano mediante la Ordinul Ministerului Transporturilor nr. 101 pentru aprobarea Reglementării aeronautice civile române privind accesul pe piața serviciilor de handling la sol pe aeroporturi — RACR-APSH, ediția 03/2007 (Orden del Ministerio de Transportes n.o 101, por la que se aprueba el Reglamento aeronáutico civil rumano relativo al acceso al mercado de servicios de asistencia en tierra en los aeropuertos — RACR-APSH, edición 03/2007), de 9 de mayo de 2007 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 334, de 17 de mayo de 2007).
9
El anexo 1 de dicha Orden establece en su artículo 1, apartados 1 y 2:
«1.   El presente Reglamento se aplicará a todos los aeropuertos situados en el territorio de Rumanía, abiertos al tráfico comercial, según las siguientes modalidades:
[…]
c)
las disposiciones relativas a las categorías de servicios de asistencia en tierra a que se refiere el artículo 6 se aplicarán a los aeropuertos cuyo tráfico anual sea superior a 2 millones de viajeros o a 50000 toneladas de carga.
2.   Cuando un aeropuerto alcance uno de los umbrales de transporte de carga a que se refiere el presente artículo, pero sin alcanzar el umbral correspondiente de transporte de viajeros, las disposiciones del presente Reglamento no se aplicarán en lo que se refiere a las categorías de servicios de asistencia en tierra reservadas únicamente a los viajeros.»
10
El artículo 6 de dicho anexo, titulado «Asistencia a terceros», establece en su apartado 1:
«Los aeropuertos adoptarán las medidas necesarias para garantizar a los agentes de asistencia en tierra el libre acceso al mercado de prestación de tales servicios a terceros. Previa autorización del [Ministerio de Transportes], el aeropuerto podrá exigir que los agentes de asistencia en tierra estén establecidos en la Comunidad.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
11
La Administración Autónoma es una persona jurídica rumana, dependiente del Consiliul Județean Cluj (Consejo Provincial de Cluj, Rumanía) desde el año 1997. La principal actividad de esta Administración es poner a disposición de las empresas de transporte aéreo de pasajeros o de carga y de los pasajeros de los vuelos la infraestructura del aeropuerto internacional «Avram Iancu» de Cluj (en lo sucesivo, «aeropuerto de Cluj»). Asimismo, la Administración Autónoma proporciona acceso a la infraestructura aeroportuaria a varias empresas que prestan otros tipos de servicios, como los servicios de asistencia en tierra. Además, la propia Administración Autónoma presta determinadas categorías de servicios de asistencia en tierra a las compañías aéreas que operan en el aeropuerto de Cluj y servicios comerciales vinculados a la actividad de dicho aeropuerto.
12
En agosto de 2016, el aeropuerto de Cluj superó el umbral de un millón de viajeros registrados durante un año civil. El 21 de septiembre de 2017, superó el umbral de dos millones de viajeros.
13
En 2016, el Consejo de la Competencia inició una investigación a raíz de una denuncia presentada por Romanian Airport Services SA (en lo sucesivo, «RAS»), una persona jurídica rumana, que había presentado una solicitud para convertirse en agente de servicios de asistencia en tierra en el aeropuerto de Cluj.
14
Al término de esta investigación, el Consejo de la Competencia declaró, mediante resolución de 8 de octubre de 2019, que la Administración Autónoma había infringido el artículo 6, apartado 1, de la Ley de Competencia y el artículo 102 TFUE, en la medida en que había cometido un abuso de posición dominante al denegar a RAS el acceso a la infraestructura aeroportuaria necesaria para el ejercicio de la actividad de asistencia en tierra en el aeropuerto de Cluj durante el período comprendido entre el 11 de septiembre de 2015 y el 9 de marzo de 2017. La Administración Autónoma fue multada con 1642551,28 leus rumanos (RON) (aproximadamente 330420 euros).
15
La Administración Autónoma solicitó la anulación de esa resolución ante la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía), que es el órgano jurisdiccional remitente, alegando, en particular, que dicha resolución se basaba en una interpretación y una aplicación erróneas de la Directiva 96/67.
16
La Administración Autónoma sostiene que el artículo 6 de la Ley de Competencia y el artículo 102 TFUE no pueden prevalecer sobre las disposiciones contenidas en la Directiva 96/67, que constituye una ley especial que establece una excepción a la normativa general en materia de competencia. Alega que, en virtud de dicha Directiva, hasta el umbral de dos millones de viajeros podía organizar la actividad de asistencia en tierra en el aeropuerto de Cluj teniendo únicamente en cuenta imperativos de seguridad, técnicos y comerciales. Por lo tanto, no estaba obligada a conceder a todos los candidatos un acceso automático a la infraestructura aeroportuaria en las condiciones deseadas por estos.
17
Por su parte, el Consejo de la Competencia sostiene que la Directiva 96/67 no constituye una ley especial en relación con el artículo 102 TFUE y que la eventual aplicación de la Directiva 96/67 no excluye la aplicación de las normas del Derecho de la competencia.
18
En estas circunstancias, la Curtea de Apel București (Tribunal Superior de Bucarest) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Debe considerarse que las disposiciones de la Directiva [96/67], en particular sus artículos 1, 6 y 7, excluyen la aplicación del artículo 102 TFUE —y de cualquier otra disposición con contenido similar— en los casos relativos a la denegación de acceso a la infraestructura aeroportuaria necesaria para el ejercicio de las actividades de asistencia en tierra en los aeropuertos de la [Unión Europea] que no hayan alcanzado el umbral de dos millones de viajeros?»
Sobre la cuestión prejudicial
19
Según reiterada jurisprudencia, en el marco de la cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecida por el artículo 267 TFUE, corresponde a este proporcionar al juez nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, incumbe, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones prejudiciales que se le han planteado. A este respecto, corresponde al Tribunal de Justicia deducir del conjunto de elementos aportados por el órgano jurisdiccional nacional, especialmente de la motivación de la resolución de remisión, los elementos del Derecho de la Unión que requieren una interpretación, habida cuenta del objeto del litigio principal (sentencia de 24 de octubre de 2024, Kwantum Nederland y Kwantum België, C‑227/23, EU:C:2024:914, apartado 52 y jurisprudencia citada).
20
En el presente asunto, de la resolución de remisión se desprende que, si bien la cuestión prejudicial se refiere no solo a los artículos 1 y 6 de la Directiva 96/67, sino también al artículo 7 de esta, el litigio principal no versa sobre la autoasistencia, regulada por esta última disposición. El presente litigio tiene por objeto la negativa de la Administración Autónoma a conceder a RAS, una empresa que presta servicios de asistencia en tierra, el acceso a la infraestructura necesaria para prestar tales servicios en el aeropuerto de Cluj. Pues bien, procede señalar que el artículo 6 de esa Directiva es el precepto que trata la asistencia a terceros y que este dispone, en su apartado 1, que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias, según las modalidades previstas en el artículo 1 de dicha Directiva, para garantizar a los agentes de asistencia en tierra el libre acceso al mercado de prestación de servicios de asistencia en tierra a terceros.
21
En estas circunstancias, cabe considerar que, mediante su única cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 1 y 6 de la Directiva 96/67 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la aplicación del artículo 102 TFUE en circunstancias en que se haya denegado a un agente de asistencia en tierra el acceso a la infraestructura aeroportuaria, necesaria para el ejercicio de esa actividad, de un aeropuerto de la Unión cuyo tráfico anual era inferior a dos millones de viajeros en la fecha de dicha denegación.
22
De entrada, de los considerandos 1, 2 y 10 de la Directiva 96/67 se desprende que el objetivo de esta Directiva es suprimir las restricciones a la libre prestación de servicios en el mercado interior liberalizando progresivamente el mercado de la asistencia en tierra en los aeropuertos de la Unión.
23
Desde esta perspectiva de liberalización progresiva, el artículo 1 de dicha Directiva establece inicialmente, en su apartado 1, letra c), que, a partir del 1 de enero de 1999, el artículo 6 de la misma Directiva solo se aplicará, en particular, a los aeropuertos que hayan registrado un tráfico igual o superior a 2 millones de viajeros o a 50000 toneladas de carga durante el período de seis meses que preceda al 1 de abril o al 1 de octubre del año anterior. A continuación, este artículo 1 dispone, en su apartado 2, que, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, las disposiciones de la Directiva 96/67 se aplicarán a partir del 1 de enero de 2001 a todos los aeropuertos situados en el territorio de un Estado miembro, sujetos a las disposiciones del Tratado y abiertos al tráfico comercial, y cuyo tráfico anual sea igual o superior a 2 millones de viajeros o a 50000 toneladas de carga. Además, del apartado 3 del referido artículo 1 se desprende que, cuando un aeropuerto alcance uno de los umbrales de tráfico de carga a que se refiere ese artículo pero sin alcanzar el umbral correspondiente de tráfico de viajeros, las disposiciones de esa Directiva no se aplicarán en lo que se refiere a las categorías de servicios de asistencia reservadas únicamente a los viajeros.
24
Así pues, del artículo 1 de la Directiva 96/67 se desprende que su artículo 6 solo se aplica, a partir del 1 de enero de 2001, a los aeropuertos de la Unión cuyo tráfico anual sea igual o superior a dos millones de viajeros.
25
Pues bien, de la resolución de remisión se desprende que, en el caso de autos, en la fecha en que la Administración Autónoma denegó a RAS el acceso a la infraestructura necesaria para prestar servicios de asistencia en tierra en el aeropuerto de Cluj, este no había alcanzado el umbral de dos millones de viajeros previsto en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 96/67.
26
Dado que esta denegación de acceso no estaba comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 6 de la Directiva, la Administración Autónoma no estaba obligada, sobre la base de esta, a conceder a un agente de asistencia como RAS el acceso a la infraestructura aeroportuaria necesaria para la prestación de servicios de asistencia en tierra.
27
No obstante, procede subrayar que la mera existencia de una normativa sectorial no puede implicar en ningún caso que el comportamiento de que se trate eluda las normas sobre competencia previstas en los Tratados, con independencia de si esa normativa sectorial es o no aplicable a tal comportamiento.
28
En efecto, como ha declarado el Tribunal de Justicia, la ilegalidad de un comportamiento abusivo a la luz del artículo 102 TFUE no guarda relación con su conformidad o disconformidad con otras normas jurídicas, y los abusos de posición dominante consisten, en la mayoría de los casos, en comportamientos que son, por otra parte, legales en otras ramas del Derecho distintas del Derecho de la competencia (sentencia de 6 de diciembre de 2012, AstraZeneca/Comisión, C‑457/10 P, EU:C:2012:770, apartado 132). En otras palabras, el hecho de que la conducta de una empresa respete el marco regulador no implica que dicha conducta sea conforme con el artículo 102 TFUE (sentencia de 10 de julio de 2014, Telefónica y Telefónica de España/Comisión, C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, apartado 133).
29
De hecho, tal principio se recuerda claramente en el considerando 28 de la Directiva 96/67, que indica que esta Directiva no va en perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Derecho primario y que hace referencia, en particular, a las facultades de la Comisión en virtud del artículo 106 TFUE.
30
De ello se desprende que, siempre que concurran los requisitos de aplicación del artículo 102 TFUE, un determinado comportamiento, como la denegación de acceso a una infraestructura aeroportuaria del caso de autos, puede estar comprendido en la prohibición de abuso de posición dominante establecida por la referida disposición, con independencia de que entre o no en el ámbito de aplicación de la normativa sectorial.
31
No obstante, debe precisarse que, si bien la circunstancia de que un comportamiento sea legal a la luz de una normativa sectorial no puede tener incidencia en la aplicación del artículo 102 TFUE cuando se cumplen los requisitos de aplicación de este último, de la jurisprudencia se desprende que una obligación normativa puede, en cambio, ser pertinente para apreciar un comportamiento abusivo, en el sentido de dicha disposición, por parte de una empresa dominante sujeta a una normativa sectorial (sentencia de 27 de octubre de 2022, DB Station & Service, C‑721/20, EU:C:2022:832, apartado 82 y jurisprudencia citada).
32
Habida cuenta de las razones expuestas, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que los artículos 1 y 6 de la Directiva 96/67 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a la aplicación del artículo 102 TFUE en circunstancias en que se haya denegado a un agente de asistencia en tierra el acceso a la infraestructura aeroportuaria, necesaria para el ejercicio de esa actividad, de un aeropuerto de la Unión cuyo tráfico anual era inferior a dos millones de viajeros en la fecha de dicha denegación.
Costas
33
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Novena) declara:
Los artículos 1 y 6 de la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad,
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a la aplicación del artículo 102 TFUE en circunstancias en que se haya denegado a un agente de asistencia en tierra el acceso a la infraestructura aeroportuaria, necesaria para el ejercicio de esa actividad, de un aeropuerto de la Unión Europea cuyo tráfico anual era inferior a dos millones de viajeros en la fecha de dicha denegación.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: rumano.