62024CC0144
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 30 kwietnia 2025 r. (
1
)
Sprawa C‑144/24
Komisja Europejska
przeciwko
Węgrom
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Swoboda przedsiębiorczości – Uregulowanie krajowe ustalające dla określonych podstawowych materiałów budowlanych ceny referencyjne niższe od cen rynkowych – Obowiązek uiszczania „dodatkowej opłaty eksploatacyjnej” odpowiadającej 90 % różnicy między ceną referencyjną a ceną sprzedaży – Uregulowanie krajowe określające minimalną wielkość wydobycia surowców mineralnych – Środki wpływające w przeważającej części na przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich – Względy uzasadniające – Dyrektywa (UE) 2015/1535 – Procedura udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego – Obowiązek notyfikacji
I. Wprowadzenie
1.
W złożonej w niniejszej sprawie przeciwko Węgrom skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez przyjęcie w 2021 r. przepisów krajowych dotyczących uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej i minimalnej wielkości wydobycia niektórych zasobów mineralnych owo państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 49 TFUE oraz dyrektywy (UE) 2015/1535 (
2
).
2.
Dokładniej rzecz ujmując, w skardze Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że przyjmując, po pierwsze, przepisy dotyczące uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej i minimalnej wielkości wydobycia niektórych zasobów mineralnych zawarte, odpowiednio, w dekrecie rządowym nr 404/2021 w sprawie dodatkowej opłaty eksploatacyjnej pobieranej w celu ożywienia gospodarki (zwanym dalej „dekretem nr 404/2021”) (
3
) oraz w dekrecie rządowym nr 405/2021 w sprawie odstępstwa od ustawy nr XLVIII z 1993 r. o górnictwie (zwanym dalej „dekretem nr 405/2021”, a zwanymi dalej łącznie „dwoma spornymi dekretami”) (
4
), a po drugie, w ustawie nr CXXXVI z 2021 r. zmieniającej niektóre ustawy o energetyce, transporcie i kwestiach pokrewnych (zwanej dalej „ustawą nr CXXXVI z 2021 r.”) (
5
), która wprowadziła art. 27/A, 27/B i 27/C do ustawy nr XLVIII z 1993 r. o górnictwie (zwanymi dalej łącznie „spornymi przepisami”) Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 49 TFUE, który ustanawia swobodę przedsiębiorczości, ze względu na to, że przepisy te ograniczają możliwość podjęcia lub prowadzenia na Węgrzech działalności objętej tymi przepisami przez osoby lub przedsiębiorstwa mające miejsce zamieszkania lub siedzibę w innym państwie członkowskim oraz art. 5 ust. 1 dyrektywy 2015/1535, ponieważ to państwo członkowskie nie notyfikowało Komisji projektów ustaw, czego wymaga ten przepis.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
3.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 2015/1535:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
a)
»produkt« oznacza każdy wyprodukowany przemysłowo produkt lub każdy produkt rolniczy, włącznie z produktami rybnymi;
[…]
c)
»specyfikacja techniczna« oznacza specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności.
[…]
d)
»inne wymagania« oznaczają wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów lub środowiska, które wpływają na jego cykl życia po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórnego przetwarzania, ponownego zastosowania lub usuwania, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub obrót nim;
[…]
f)
»przepisy techniczne« oznaczają specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części […]
Przepisy techniczne obejmują de facto [Przepisy techniczne de facto obejmują]:
[…]
iii)
specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; […]
g)
»projekt przepisów technicznych« oznacza tekst specyfikacji technicznej lub innego wymogu bądź zasady dotyczącej usług, włącznie z przepisami administracyjnymi, opracowany w celu ustanowienia ich lub doprowadzenia do ich ustanowienia jako przepisów technicznych, a który znajduje się na etapie przygotowania, na którym mogą zostać wprowadzone zasadnicze zmiany”.
4.
Artykuł 5 ust. 1 tej dyrektywy brzmi następująco:
„1.   […], państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy; przekazują Komisji także uzasadnienie konieczności przyjęcia takich przepisów technicznych, jeżeli uzasadnienie to nie zostało wyraźnie ujęte w projekcie.
[…]”.
B. Prawo węgierskie
1.
Ustawa o górnictwie
5.
Artykuł 3 ust. 1 ustawy o górnictwie, zmienionej ustawą nr CXXXVI z 2021 r. (
6
). (zwanej dalej „ustawą o górnictwie”), stanowi, że zasoby mineralne i geotermalne w ich naturalnych złożach stanowią własność państwa.
6.
Artykuł 27/A tej ustawy przewiduje:
„(1)   W ramach swoich kompetencji w zakresie gospodarowania zasobami mineralnymi organ nadzoru górnictwa ściśle monitoruje procesy gospodarcze związane z poszukiwaniem, wydobyciem, handlem i wykorzystywaniem surowców mineralnych na poziomie krajowej gospodarki. Organ nadzoru górnictwa sprawdza w tym zakresie, czy istnieje sytuacja uzasadniająca środek nadzoru rynku.
(2)   Jeżeli miesięczna wartość wskaźnika cen w przemyśle podstawowych materiałów budowlanych […] wykazuje wzrost cen w przemyśle materiałów budowlanych o co najmniej 5 % w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego – co najmniej dwukrotnie w okresie 12 miesięcy – prezes organu może w drodze dekretu stwierdzić wystąpienie sytuacji uzasadniającej środek nadzoru rynku.
[…]
(4)   W dekrecie, o którym mowa w ust. 2, określa się czas trwania sytuacji uzasadniającej środek nadzoru rynku, który nie może przekraczać jednego roku”.
7.
Artykuł 27/B wspomnianej ustawy stanowi:
„(1)   Dla obszarów górniczych utworzonych w celu wydobywania surowców i podstawowych materiałów budowlanych i posiadających co najmniej 5000000 m3 wydobywalnych zasobów mineralnych, prezes organu określa w drodze dekretu:
a)
szczegółowe wymogi dotyczące minimalnej wielkości zasobów mineralnych do wydobycia i związanego z tym harmonogramu wydobycia,
[…]
w okresie trwania sytuacji uzasadniającej środek nadzoru rynku.
[…]
(3)   W przypadku, o którym mowa w ust. 1, organ nadzorujący kopalnie […]
a)
zatwierdza nowy techniczny plan wydobycia lub zmiany obowiązującego technicznego planu wydobycia, w przypadku gdy plan wydobycia zakładu górniczego jest zgodny z wymogami określonymi w dekrecie, o którym mowa w ust. 1,
b)
weryfikuje z urzędu obowiązujący techniczny plan wydobycia dla obszarów górniczych dysponujących zasobami mineralnymi, których dotyczy sytuacja uzasadniająca środek nadzoru rynku […].
[…]”.
8.
Artykuł 27/C rzeczonej ustawy ma następujące brzmienie:
„(1)   W przypadkach uzasadniających środek nadzoru rynku przedsiębiorstwo w rozumieniu ust. 2 i 3 jest zobowiązane do uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej w rozumieniu niniejszego artykułu.
(2)   Do uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej zobowiązane jest przedsiębiorstwo, które:
a)
jest zobowiązane do uiszczania opłaty eksploatacyjnej […], oraz
b)
które wykonuje, jako przeważającą działalność gospodarczą,
ba)
w dziedzinie wydobycia surowców i podstawowych materiałów budowlanych, oraz
bb)
w dziedzinie wytwarzania produktów służących jako podstawowe materiały budowlane,
działalność gospodarczą określoną przez prezesa organu w dekrecie i które
c)
osiągnęło obrót w wysokości co najmniej 3000000000 forintów węgierskich (HUF) – z wyłączeniem przedsiębiorstw powiązanych – w drugim roku obrotowym poprzedzającym sytuację uzasadniającą środek nadzoru rynku wprowadzony dekretem prezesa organu […]”.
2.
Dekret nr 404/2021
9.
Dwa sporne dekrety zostały pierwotnie przyjęte ze skutkiem od dnia 9 lipca 2021 r. wyłącznie na czas trwania pandemii COVID-19. Skutki tych dekretów zostały jednak przedłużone ze względu na wojnę w Ukrainie, w związku z czym w dniu wniesienia w niniejszej sprawie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dekrety te nadal obowiązywały.
10.
Artykuł 1 dekretu nr 404/2021 stanowi:
„(1)   […] Do uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej zobowiązane jest przedsiębiorstwo, które:
a)
jest zobowiązane do uiszczania opłaty eksploatacyjnej zgodnie z art. 20 ust. 2 lit. a) i b) [ustawy o górnictwie], oraz
b)
prowadzi przeważającą działalność gospodarczą w zakresie:
ba)
wydobywania kamieni ozdobnych oraz kamienia na potrzeby budownictwa, skał wapiennych, gipsu, kredy i łupków (NACE 0811),
bb)
wydobywania żwiru, piasku, gliny i kaolinu (NACE 0812),
bc)
produkcji cementu (NACE 2351) lub
bd)
produkcji wapna i gipsu (NACE 2352),
be)
produkcji cegieł, dachówek i materiałów budowlanych, z wypalanej gliny (NACE 2332),
bf)
produkcji płytek ceramicznych (NACE 2331),
a przy tym
c)
jego obrót netto w 2019 r. – z wyłączeniem powiązanych z nim przedsiębiorstw […] – wyniósł co najmniej 3000000000 HUF.
(2)   Zobowiązany do zapłaty […] który wydobywa, przetwarza lub produkuje jako podstawowe materiały budowlane:
a)
kalibrowany piasek i sprzedaje go za ponad 700 HUF za tonę,
b)
kalibrowany żwir i sprzedaje go za ponad 900 HUF za tonę,
c)
kalibrowany żwir piaszczysty i sprzedaje go za ponad 700 HUF za tonę,
d)
naturalny żwir piaszczysty i sprzedaje go za ponad 700 HUF za tonę,
e)
cement i sprzedaje go za ponad 20000 HUF za tonę,
f)
[…]
– netto – ma obowiązek zapłaty 90 % różnicy między faktycznym obrotem a obrotem ustalonym na podstawie sprzedanej ilości i ceny ustalonej w niniejszym ustępie, jako dodatkowej opłaty eksploatacyjnej.
[…]
(3)   Jeżeli sprzedawca nie jest zobowiązany do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, przy sprzedaży towarów, o których mowa w ust. 2 powinien on dążyć do rozsądnej marży zysku, z uwzględnieniem wartości wskazanych w ust. 2 i 2a.
[…]
(6)   Dodatkową opłatę eksploatacyjną należy wykorzystać do finansowania publicznych robót budowlanych do celów ochrony zdrowia publicznego.
[…]”.
3.
Dekret nr 405/2021
11.
Artykuł 1 ust. 1–3a dekretu nr 405/2021 przewiduje:
„(1)   Zważywszy na wyjątkową sytuację spowodowaną pandemią koronawirusa, organ nadzorujący kopalnie przyjmuje decyzję dotyczącą obszarów górniczych utworzonych w celu wydobywania surowców i podstawowych materiałów budowlanych, która zobowiązuje zakład górniczy
a)
który przed wejściem w życie niniejszego dekretu uzyskał techniczny plan wydobycia dla rozpoczęcia wydobycia operacyjnego i rozpoczął wydobycia operacyjne w terminie jednego roku, w wysokości co najmniej 50 % maksymalnej wielkości wydobycia dozwolonej w pierwszym technicznym planie wydobycia przed zmianą;
b)
który po wejściu w życie niniejszego dekretu uzyskał techniczny plan wydobycia dla rozpoczęcia wydobycia operacyjnego i rozpoczął wydobycia operacyjne w terminie jednego roku, w wysokości co najmniej 100 % maksymalnej wielkości wydobycia dozwolonej w pierwszym technicznym planie wydobycia przed zmianą;
[…]
(2)   Zakład górniczy, który prowadzi operacyjne wydobycie surowców i podstawowych materiałów budowlanych, może zmniejszyć wielkość wydobycia za zezwoleniem organu nadzoru kopalń. Zakład górniczy może złożyć wniosek o zmniejszenie wielkości wydobycia nie później niż dwudziestego dnia miesiąca następującego po ostatnim dniu rocznego okresu wydobycia określonego w art. 1 ust. 1.
(2a)   Można zezwolić na zmniejszenie wielkości wydobycia, jeżeli:
a)
zakład górniczy dotknęła siła wyższa, lub
b)
istnieją nadrzędne względy zewnętrzne nieobjęte lit. a), które nie wchodzą w zakres działalności zakładu.
(3)   W przypadku braku rozpoczęcia wydobycia zgodnie z ust. 1, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w ust. 3a, organ nadzoru kopalń odbiera zakładowi górniczemu jego status kopalni i wyznacza na nowego posiadacza statusu kopalni na danym obszarze górniczym [węgierską krajową spółkę zarządzania aktywami], aby wykonywała ona w imieniu państwa węgierskiego prawo własności.
(3a)   Organ nadzoru kopalń nie odbiera zakładowi górniczemu statusu kopalni, jeżeli zakład ten wykaże wystąpienie podstawy wyłączającej stosowanie tego przepisu zgodnie z ust. 2a.
III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
12.
W następstwie skargi Komisja skierowała do Węgier w dniu 6 kwietnia 2022 r. wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zakwestionowała zgodność spornych przepisów w szczególności (
7
) z art. 49 TFUE i art. 5 ust. 1 dyrektywy 2015/1535.
13.
Zdaniem Komisji dwa sporne dekrety ustaliły z jednej strony urzędowe ceny za niektóre podstawowe materiały budowlane niższe od cen rynkowych, a z drugiej strony nałożyły na największe przedsiębiorstwa wydobywające lub produkujące te materiały – niemal wszystkie kontrolowane przez spółki mające siedzibę w innych państwach członkowskich – obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej odpowiadającej 90 % różnicy między ceną urzędową a wyższą od niej ceną sprzedaży. Jednocześnie przedsiębiorstwa, do których mają zastosowanie te dekrety, są zobowiązane do utrzymania minimalnego poziomu wydobycia ustalonego przez rząd; w przeciwnym razie utraciłyby one zezwolenie na prowadzenie działalności wydobywczej. Natomiast ustawa o górnictwie została zmieniona w celu upoważnienia prezesa organu nadzoru kopalń do podjęcia podobnych środków.
14.
W odpowiedzi z dnia 13 czerwca 2022 r. Węgry zakwestionowały naruszenia zarzucane im w owym wezwaniu do usunięcia uchybienia. W szczególności, po pierwsze, w odniesieniu do zarzucanego naruszenia swobody przedsiębiorczości władze węgierskie podniosły, że dodatkowa opłata eksploatacyjna jest podatkiem, że sporne przepisy były uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego (
8
) oraz że przepisy te ograniczały swobodę przedsiębiorczości w sposób proporcjonalny, ponieważ dwa sporne dekrety były środkami tymczasowymi i wyjątkowymi. Po drugie, co się tyczy naruszenia obowiązku notyfikacji na podstawie dyrektywy 2015/1535, władze te stwierdziły, że pierwotnie przewidzianej notyfikacji dekretu nr 404/2021 nie dokonano ze względów administracyjnych, i stwierdziły, że dekret ten nie stanowi „innego wymagania” objętego rzeczonym obowiązkiem. Podobnie uznały one, że nie istnieje żaden obowiązek notyfikacji w odniesieniu do art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie, ponieważ przepisy te nie mają konkretnej treści technicznej.
15.
W dniu 26 stycznia 2023 r. Komisja skierowała do Węgier uzasadnioną opinię, w której powtórzyła swoje argumenty zawarte już w wezwaniu do usunięcia uchybienia (
9
). Zgodnie z art. 258 akapit pierwszy TFUE Komisja wezwała to państwo członkowskie do podjęcia niezbędnych działań w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia.
16.
Pismem z dnia 30 marca 2023 r. Węgry odpowiedziały na uzasadnioną opinię, utrzymując, że podnoszone zarzuty dotyczące uchybień są bezzasadne.
IV. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
17.
Nieusatysfakcjonowana tą odpowiedzią Komisja wniosła w niniejszej sprawie, pismem z dnia 23 lutego 2024 r., skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
18.
W dniu 14 maja 2024 r. Węgry złożyły odpowiedź na skargę.
19.
Komisja i Węgry złożyły replikę i duplikę, odpowiednio, w dniach 25 czerwca i 6 sierpnia 2024 r.
20.
W skardze Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że przyjmując sporne przepisy, Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 49 TFUE i art. 5 ust. 1 dyrektywy 2015/1535, a także o obciążenie Węgier kosztami postępowania.
21.
Węgry wnoszą do Trybunału o oddalenie skargi jako bezzasadnej i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
V. Analiza
22.
Na poparcie skargi Komisja podnosi dwa zarzuty, dotyczące naruszenia, odpowiednio, art. 49 TFUE i art. 5 ust. 1 dyrektywy 2015/1535.
A. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 49 TFUE
23.
W ramach zarzutu pierwszego Komisja podnosi, że dwa sporne dekrety i art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie stanowią, zarówno oddzielnie, jak i łącznie, ograniczenie swobody przedsiębiorczości, ponieważ uniemożliwiają przedsiębiorstwom mającym siedzibę w innych państwach członkowskich prowadzenie na Węgrzech rodzajów działalności objętych dekretem nr 404/2021(1) lub czynią ją dla nich mniej atrakcyjną, oraz że takiego ograniczenia nie można uzasadnić nadrzędnymi względami interesu ogólnego, na które powołują się Węgry(2).
1.
W przedmiocie istnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości
a)
Argumentacja stron
24.
W pierwszej kolejności, Komisja przedstawia w skardze swoje rozumienie treści wyżej wymienionych przepisów. Przede wszystkim, co się tyczy dekretu nr 404/2021, zauważa ona, że jego art. 1 ust. 2 określa urzędowe ceny dla pięciu podstawowych materiałów budowlanych (a mianowicie kalibrowanego piasku, kalibrowanego żwiru, kalibrowanego żwiru piaszczystego, naturalnego żwiru piaszczystego i cementu) i przewiduje, że w przypadku sprzedaży powyżej tych cen dane przedsiębiorstwo powinno uiścić, jako dodatkową opłatę eksploatacyjną, 90 % różnicy między jego faktycznym obrotem a obrotem ustalonym na podstawie sprzedanej ilości i urzędowej ceny. Następnie, co się tyczy dekretu nr 405/2021, Komisja zauważa, że zgodnie z art. 1 ust. 1, 2 i 2a tego dekretu organ nadzoru kopalń zobowiązuje zakłady górnicze do rozpoczęcia wydobycia operacyjnego w terminie jednego roku i w wysokości co najmniej 50 % maksymalnej wielkości wydobycia dozwolonej w technicznym planie wydobycia (w odniesieniu do planów uzyskanych przed wejściem w życie tego dekretu), albo 100 % tej wielkości wydobycia (w przypadku planów uzyskanych po wejściu w życie tego dekretu). Mającą zastosowanie minimalną wielkość wydobycia można zmniejszyć jedynie na podstawie zezwolenia udzielonego przez ten organ, jeżeli zakład górniczy dotknęła siła wyższa lub gdy istnieje inna nadrzędna przyczyna zewnętrzna. Zakładowi niespełniającemu tej minimalnej wielkości wydobycia odbiera się jego status kopalni i przyznaje się go Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (węgierskiej krajowej spółce zarządzającej aktywami), aby wykonywała ona w imieniu państwa węgierskiego prawo własności. Wreszcie, co się tyczy ustawy o górnictwie, art. 27/A-27/C tej ustawy upoważniają prezesa organu nadzoru kopalń, w sytuacji uzasadniającej środek nadzoru rynku, do przyjęcia środków podobnych do środków przewidzianych w dwóch spornych dekretach, i to nawet po ustaniu kryzysu i po wygaśnięciu tych dekretów. Okoliczność, że prezes tego organu nie przyjął takich środków, mimo że przesłanki ich stosowania były spełnione, biorąc pod uwagę poziom inflacji na Węgrzech, można wyjaśnić tym, że ustawodawca węgierski przedłużył okres stosowania wspomnianych dekretów, początkowo ograniczony do pandemii COVID-19, rozciągając go na czas trwania wojny w Ukrainie, w związku z czym nie było potrzeby stosowania równoległej procedury przewidzianej w ustawie o górnictwie.
25.
W drugiej kolejności Komisja przedstawia uwagi dotyczące stosowania tych przepisów. Podkreśla ona w szczególności, że w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi ceny określone w art. 1 ust. 2 dekretu nr 404/2021 były zawsze niższe od cen rynkowych dla wszystkich podstawowych materiałów w nim wymienionych. Komisja stwierdziła również, że na 340 przedsiębiorstw prowadzących działalność na Węgrzech w sektorach określonych w tym dekrecie tylko cztery z nich muszą uiszczać dodatkową opłatę eksploatacyjną i że są one, z jednym wyjątkiem, zależne od przedsiębiorstwa z innego państwa członkowskiego. Odpowiada to 1,2 % wszystkich 340 przedsiębiorstw, ale udział tych czterech przedsiębiorstw w rynku surowców budowlanych wynosi około 25 %. Przedsiębiorstwa objęte tym dekretem są zobowiązane do sprzedaży swoich produktów po cenie w nim ustalonej, znacznie poniżej ceny rynkowej. W przeciwnym razie musiałyby uiścić opłatę eksploatacyjną odpowiadającą 90 % różnicy między ceną określoną w tym dekrecie a ceną rynkową. Zdaniem Komisji w praktyce uniemożliwiłoby to tym przedsiębiorstwom osiągnięcie sprawiedliwej marży zysku i zmusiłoby je do poniesienia straty, w przeciwieństwie do przedsiębiorstw, które nie są zobowiązane do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, Dekret nr 405/2021 wzmacnia ten skutek, ponieważ przedsiębiorstwa zobowiązane do uiszczenia tej opłaty, aby nie odebrano im statusu kopalni, muszą utrzymać minimalny poziom produkcji przewidziany w tym dekrecie, nawet przy ponoszeniu straty.
26.
W trzeciej i ostatniej kolejności, w świetle powyższych uwag, Komisja stwierdza, że dwa sporne dekrety, a także art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie, zarówno oddzielnie, jak i łącznie, stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości z trzech powodów.
27.
Po pierwsze, jeśli chodzi o przedsiębiorstwa zamierzające wejść na rynek węgierski, których siedziba znajduje się w państwie członkowskim innym niż Węgry, przepisy te stanowią poważną przeszkodę w korzystaniu ze swobody przedsiębiorczości i swobody transakcji. Przepisy te utrudniają im bowiem dostęp do tego rynku, ponieważ przedsiębiorstwa te są zobowiązane do osiągnięcia w ciągu jednego roku poziomu produkcji przewidzianego w dekrecie nr 405/2021, podczas gdy dekret nr 404/2021 znacznie utrudnia, a nawet wyklucza osiąganie zysków.
28.
Po drugie, co się tyczy przedsiębiorstw już obecnych na rynku węgierskim, wprowadzenie nowych warunków dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej czyni korzystanie ze swobody przedsiębiorczości mniej atrakcyjnym, a nawet niemożliwym, ponieważ zyski tych przedsiębiorstw są znacznie ograniczone i jest możliwe, że będą ponosić straty, co utrudniłoby, a nawet wykluczyłoby dokonywanie inwestycji.
29.
Po trzecie, zgodnie z orzecznictwem Trybunału korzystanie ze swobody przedsiębiorczości wymaga co do zasady, aby przedsiębiorcy mieli swobodę określania charakteru i zakresu działalności gospodarczej, która będzie prowadzona w przyjmującym państwie członkowskim, jak również swobodę ograniczenia następnie skali tej działalności (
10
). Zasada dotycząca minimalnego poziomu produkcji nie pozwala zaś na korzystanie z tego aspektu swobody przedsiębiorczości.
30.
Ponadto omawiane uregulowanie prowadzi do dyskryminacji pośredniej, ponieważ ma zastosowanie, z jednym wyjątkiem, do przedsiębiorstw kontrolowanych przez spółki mające siedzibę w innych państwach członkowskich. Na stwierdzenie to nie ma wpływu okoliczność, że do kategorii uprzywilejowanych przedsiębiorców mogą zaliczać się również przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich.
31.
Węgry ze swojej strony kwestionują wszystkie argumenty Komisji, podnosząc w istocie, że sporne przepisy nie stanowią ograniczenia swobody przedsiębiorczości ani formy dyskryminacji, zarówno jawnej jak i ukrytej.
32.
W pierwszej kolejności, tytułem wstępu, w odpowiedzi na skargę Węgry kwestionują podejście Komisji, które polega na analizie rozpatrywanych przepisów w całości i na zbadaniu ich łącznych skutków. Zdaniem Węgier w celu ustalenia, czy przepisy te stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości, należy je analizować oddzielnie, ponieważ nie można ich stosować łącznie i nie mogą one wywoływać skumulowanych skutków. Po pierwsze, dekret nr 405/2021 dotyczy bowiem wyłącznie zakładów górniczych, które nie rozpoczęły jeszcze wydobycia operacyjnego w dniu wejścia w życie tego dekretu, a nie zakładów prowadzących już działalność wydobywczą, które są zobowiązane do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej na podstawie tego dekretu. Po drugie, ustawa o górnictwie i dwa sporne dekrety nie zawierają równoległych procedur, ponieważ owe dekrety zawierają przepisy mające bezpośrednie zastosowanie do zakładów górniczych, a art. 27/A-27/C tej ustawy przewidują jedynie możliwość ustanowienia przepisów, wyjątkowo i tymczasowo, których nie można oceniać co do istoty, ponieważ nie zostały one jeszcze przyjęte. Węgry podkreślają również, że artykuły te zostały przyjęte w celu zastąpienia przepisów zawartych we wspomnianych dekretach. O ile wejście w życie wspomnianych artykułów nie doprowadziło do uchylenia tych dekretów, o tyle dzieje się tak dlatego, że nadal trwa sytuacja nadzwyczajna.
33.
W drugiej kolejności Węgry odpierają wszystkie argumenty, na których Komisja opiera istnienie ograniczenia swobody przedsiębiorczości, odnosząc się jednak do spornych przepisów oddzielnie.
34.
Z jednej strony, co się tyczy dodatkowej opłaty eksploatacyjnej przewidzianej w dekrecie nr 404/2021, to państwo członkowskie kwestionuje wszystkie argumenty przedstawione przez Komisję.
35.
Po pierwsze, jeśli chodzi o przedsiębiorstwa zamierzające wejść na rynek węgierski, nowi przedsiębiorcy wchodzący na rynek nie podlegają obowiązkowi uiszczania tej opłaty, ponieważ obiektywnym kryterium opodatkowania jest przeważająca działalność i obrót netto w 2019 r.
36.
Po drugie, jeśli chodzi o przedsiębiorstwa już obecne na rynku węgierskim, Węgry podnoszą, że dodatkowa opłata eksploatacyjna jest środkiem podatkowym, w ramach którego kwestia podlegania opodatkowaniu opiera się na neutralnych i obiektywnych kryteriach, a mianowicie na przychodach netto z 2019 r., rodzaju działalności i cenie referencyjnej. Swoboda przedsiębiorczości nie może zatem zostać naruszona w tym zakresie. Rozpatrywane uregulowanie, w celu określenia proporcjonalnego obciążenia podatkowego, wiąże obowiązek podatkowy z kwotą obrotu uznaną w orzecznictwie Trybunału za neutralne kryterium rozróżniające oraz istotny wskaźnik zdolności płatniczej podatników (
11
).
37.
Po trzecie, co się tyczy istnienia dyskryminacji pośredniej, okoliczność, że przedsiębiorstwami zobowiązanymi do uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej są przede wszystkim przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich, wynika ze szczególnej struktury rynku węgierskiego, na którym najsilniejszymi przedsiębiorstwami w odnośnym sektorze są przedsiębiorstwa zagraniczne. W tym względzie niniejsza sprawa jest porównywalna ze sprawami, w których zapadły wyroki Vodafone Magyarország i Tesco-Global Áruházak (
12
). Węgry podnoszą bowiem, że dekret nr 404/2021 dotyczy przedsiębiorców mających największy wpływ na poziom cen surowców i podstawowych materiałów budowlanych, czy posiadających dominujący udział w rynku, którzy mają wystarczającą siłę rynkową, aby utrzymywać poziom cen sprzedawanych produktów na sztucznie zawyżonym poziomie.
38.
Po drugie, co się tyczy przepisów nakazujących minimalny poziom produkcji, które wynikają z dekretu nr 405/2021, to państwo członkowskie przypomina, że ustawodawstwo krajowe już wcześniej zawierało przepisy mające na celu zapewnienie zaspokojenia potrzeb państwa w zakresie surowców oraz że wymogi dotyczące minimalnej wielkości zasobów mineralnych do wydobycia i związanego z nimi harmonogramu wydobycia stanowią przepisy obiektywne, które mają zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich przedsiębiorstw, które nie rozpoczęły jeszcze wydobycia operacyjnego w zakładzie górniczym lub które dysponują co najmniej 5000000 m3 zasobów mineralnych do wydobycia. O ile prawdą jest, że zasady te jawią się jako zaostrzenie w stosunku do przepisów obowiązujących wcześniej, o tyle jednak mają one jednakowe zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw. Co się tyczy swobody przedsiębiorców do określania, a nawet zmniejszenia skali działalności prowadzonej w przyjmującym państwie członkowskim, wyrok AGET Iraklis, na który powołuje się Komisja, wpisuje się w kontekst odmienny od kontekstu niniejszej sprawy, w związku z czym nie można z niego wyciągnąć ogólnego wniosku, że państwa członkowskie nie mogą w granicach swoich kompetencji przyjmować środków mogących wpłynąć na skalę działalności gospodarczej przedsiębiorstw. W przeciwnym razie każdy środek podatkowy państwa członkowskiego mógłby zostać zakwestionowany.
39.
W replice Komisja wskazuje w istocie, po pierwsze, w odniesieniu do analizy skutków rozpatrywanych przepisów, że nie podziela stanowiska Węgier, zgodnie z którym skutki dwóch spornych dekretów nie kumulują się. Z art. 1 ust. 2 i 2a dekretu nr 405/2021 wynika bowiem, że przedsiębiorstwa prowadzące już działalność wydobywczą podlegają obowiązkowi minimalnego wydobycia i mogą zmniejszyć tę ilość jedynie z zastrzeżeniem spełnienia warunków określonych w tym dekrecie. Po drugie, jeśli chodzi o istnienie dyskryminacji pośredniej, Komisja podnosi, że wyroki Vodafone Magyarország i Tesco-Global Áruházak, na które powołują się Węgry, dotyczyły progresywnych podatków od obrotów, podczas gdy rozpatrywana w niniejszej sprawie dodatkowa opłata eksploatacyjna nie stanowi ani podatku obrotowego, ani podatku progresywnego. Podsumowując, określenie zakresu stosowania środka, mimo że nie opiera się na formalnym rozróżnieniu ze względu na narodowość lub miejsce siedziby, ma ewidentnie cechy dyskryminujące lub ochronne, a zatem jest niezgodne ze swobodami podstawowymi.
40.
W duplice Węgry, po pierwsze, podnoszą w odniesieniu do łącznego skutku dwóch spornych dekretów, że dokonana przez Komisję wykładnia art. 1 ust. 2 i 2a jest błędna, ponieważ przepis ten ma zastosowanie do zakładów górniczych, które już rozpoczęły wydobycie operacyjne. Węgry przyznają, że biorąc pod uwagę brzmienie tych dekretów, nie jest zasadniczo wykluczone, że zakład górniczy już obecny na rynku, który rozpoczyna wydobycie na nowym obszarze górniczym, jest objęty tymi dekretami. Jednakże to państwo członkowskie twierdzi, że nie byłoby to realistyczne w warunkach rynku węgierskiego, ponieważ zakłady, które uiszczają dodatkową opłatę eksploatacyjną, nie dysponują obecnie żadnym obszarem górniczym, do którego dekret nr 405/2021 miałby zastosowanie. Ponadto, nawet jeśli zakład górniczy uiszczający tę opłatę wniósłby o utworzenie nowego obszaru górniczego, wymóg minimalnej wielkości wydobycia miałby zastosowanie do niego jedynie w odniesieniu do tego nowego obszaru.
41.
Po drugie Węgry odpowiadają, że dodatkowa opłata eksploatacyjna stanowi podatek zmienny w transzach, ponieważ ze względu na próg obrotów niektóre przedsiębiorstwa są uważane za podatników, a inne nie. Zakładając, że opłata ta nie ma charakteru progresywnego, niektóre wnioski płynące z wyroków Vodafone Magyarország i Tesco-Global Áruházak można zastosować w niniejszej sprawie, w szczególności okoliczność, że obrót jest istotnym wskaźnikiem zdolności płatniczej podatnika. Ponieważ żadne orzeczenie sądowe nie wyklucza możliwości zastosowania tego wskaźnika w przypadku podatku zmiennego w transzach, wspomniany wskaźnik mógłby zatem stanowić podstawę opodatkowania takiego podatku. Wreszcie podatek podobny do dodatkowej opłaty eksploatacyjnej przewidziano w dyrektywie (UE) 2022/2523 (
13
), która dotyczy przedsiębiorców, których obrót obliczony na podstawie czterech lat obrotowych poprzedzających dany rok obrotowy przekracza określony roczny poziom.
b)
Ocena
42.
W ramach zarzutu pierwszego Komisja podnosi w istocie, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 49 TFUE poprzez przyjęcie przepisów prawa skutkujących ograniczeniem możliwości podjęcia lub prowadzenia na Węgrzech działalności objętej tymi przepisami, a mianowicie działalności wydobywczej, przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w innym państwie członkowskim.
43.
Dokładniej rzecz ujmując, z jednej strony dwa sporne dekrety, które nakładają, odpowiednio, obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej i obowiązek minimalnego wydobycia, naruszają zdaniem Komisji, zarówno oddzielnie, jak i łącznie, art. 49 TFUE ponieważ przedsiębiorstwa, które są zobowiązane do uiszczenia tej opłaty – prawie wszystkie kontrolowane przez spółki mające siedzibę w innych państwach członkowskich – są zobowiązane do sprzedaży swoich produktów poniżej ceny rynkowej, albo uiszczania tej opłaty, co w przeciwieństwie do przedsiębiorstw, które nie są zobowiązane do jej uiszczania, znacznie zmniejsza ich zysk, a nawet zmusza je do poniesienia straty, a skutek ten jest wzmocniony przez obowiązek minimalnego wydobycia. Z drugiej strony, przepisy ustawy o górnictwie pozwalają zasadniczo prezesowi organu nadzoru kopalń na przyjęcie środków podobnych do tych, o których mowa w tych dwóch dekretach, a tym samym na ograniczenie swobody przedsiębiorczości.
44.
W tym względzie przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału za „ograniczenia swobody przedsiębiorczości” w rozumieniu art. 49 TFUE należy uznać wszelkie środki, które uniemożliwiają, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym korzystanie z tej swobody (
14
). Ponadto swoboda przedsiębiorczości oznacza obowiązek równego traktowania, który zakazuje nie tylko jawnej dyskryminacji opartej na siedzibie spółek, lecz również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które – poprzez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia – prowadzą faktycznie do tego samego skutku (
15
).
45.
To w świetle tych zasad należy zbadać, czy dwa sporne dekrety z jednej strony oraz art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie z drugiej strony stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości.
1) W przedmiocie dwóch spornych dekretów
46.
Na wstępie należy przeanalizować, czy dwa sporne dekrety należy oceniać w odniesieniu do ich łącznych skutków, jak twierdzi Komisja, czy też oddzielnie, jak podnoszą Węgry. Dla przypomnienia, chociaż Komisja twierdzi, że zobowiązania dotyczące uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej i minimalnej wielkości wydobycia ograniczają swobodę przedsiębiorczości „zarówno oddzielnie, jak i łącznie”, to jednak jej zastrzeżenia w tym względzie zostały sformułowane przede wszystkim z uwzględnieniem ich skumulowanych skutków (
16
).
47.
Chociaż strony są zgodne co do tego, że zakresy stosowania ratione materiae tych dwóch dekretów częściowo się pokrywają (mianowicie w odniesieniu do wydobycia surowców mineralnych), ich stanowiska różnią się co do tego, czy ich zakresy stosowania ratione personae pozwalają na ich łączne zastosowanie do tych samych przedsiębiorstw. Należy zatem zbadać, czy wspomniane dekrety można stosować łącznie, tak aby na przedsiębiorstwo zobowiązane do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej na podstawie dekretu nr 404/2021 można było również nałożyć obowiązek minimalnego wydobycia na mocy dekretu nr 405/2021.
48.
W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że z art. 1 ust. 1 lit. a) i b) dekretu nr 405/2021 wynika, iż nakłada on obowiązek minimalnego wydobycia wyłącznie na zakłady górnicze, które mimo posiadania technicznego planu wydobycia w celu rozpoczęcia wydobycia operacyjnego, nie „rozpoczęły” jeszcze wydobycia operacyjnego w dniu wejścia w życie tego dekretu. Nowe zakłady zaś z definicji nie podlegają obowiązkowi uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej w rozumieniu dekretu nr 404/2021, ponieważ dekret ten, zgodnie z jego art. 1 ust. 1, obejmuje wyłącznie przedsiębiorstwa na podstawie wykonywanej już przeważającej działalności i osiągniętego przez nie obrotu w 2019 r.
49.
Następnie uważam, że stwierdzenia tego nie może podważyć argument podniesiony przez Komisję, zgodnie z którym art. 1 ust. 2 i 2a dekretu nr 405/2021, który określa warunki dotyczące zmniejszenia wielkości wydobycia, obejmuje „zakład górniczy, który prowadzi operacyjne wydobycie”, a zatem nie tylko przedsiębiorstwa, które rozpoczynają działalność wydobywczą. Jak bowiem podnoszą Węgry, taka wykładnia byłaby sprzeczna z innymi przepisami, a mianowicie, po pierwsze, z art. 1 ust. 2 zdanie drugie tego dekretu, który przewiduje, że „[z]akład górniczy może złożyć wniosek o zmniejszenie wielkości wydobycia” w terminie określonym w art. 1 ust. 1 tego dekretu, który dotyczy „rozpoczęcia” nowego operacyjnego wydobycia, a z drugiej strony z art. 1 ust. 2 tego dekretu, który również dotyczy wyłącznie zakładów górniczych, które rozpoczynają takie wydobycie.
50.
W tym kontekście uważam, że Komisja, na której spoczywa ciężar wykazania istnienia zarzucanego uchybienia, a zatem dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do sprawdzenia przezeń istnienia tego uchybienia (
17
), nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku dowodowego w odniesieniu do możliwości łącznego stosowania dwóch spornych dekretów (
18
). Dla celów skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w niniejszej sprawie dekrety te należy zatem zbadać oddzielnie.
i) W przedmiocie obowiązku uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej na podstawie dekretu nr 404/2021
51.
W pierwszej kolejności, co się tyczy obowiązku uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej na podstawie dekretu nr 404/2021, Komisja twierdzi, a Węgry temu nie zaprzeczyły, po pierwsze, że ceny ustalone w art. 1 ust. 2 tego dekretu były zawsze niższe od cen rynkowych za wszystkie podstawowe materiały w nim wymienione, a po drugie, że na 340 przedsiębiorstw prowadzących działalność na Węgrzech w danym sektorze tylko cztery spełniają warunki zobowiązujące je do uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, a trzy z tych czterech przedsiębiorstw są zależne od spółek pochodzących z innych państw członkowskich. Ponadto udział tych czterech przedsiębiorstw w rynku tych materiałów wynosi około 25 %.
52.
Na podstawie tych ustaleń Komisja utrzymuje, po pierwsze, że zyski przedsiębiorstw zobowiązanych do uiszczenia tej opłaty są, biorąc pod uwagę skutki tych przepisów, znacznie ograniczone i że mogą one ponosić straty, co utrudnia, a nawet uniemożliwia dokonywanie inwestycji zarówno przez przedsiębiorstwa zamierzające wejść na rynek węgierski, jak i przez przedsiębiorstwa już na nim obecne. Po drugie dekret nr 404/2021 prowadzi do dyskryminacji pośredniej, ponieważ ma zastosowanie, z jednym wyjątkiem, do przedsiębiorstw kontrolowanych przez spółki mające siedzibę w innych państwach członkowskich.
53.
Węgry odpowiadają, że swoboda przedsiębiorczości nie została naruszona, ponieważ dodatkowa opłata eksploatacyjna stanowi podatek oparty na neutralnych kryteriach, takich jak w szczególności obrót, oraz że okoliczność, iż odnośne przedsiębiorstwa są kontrolowane przez spółki z innych państw członkowskich, wynika ze szczególnej struktury rynku węgierskiego, na którym najsilniejsze przedsiębiorstwa są przedsiębiorstwami zagranicznymi, podobnie jak to orzekł Trybunał w wyrokach Vodafone Magyarország i Tesco-Global Áruházak.
54.
W tym względzie przypominam, że podatek rozpatrywany w sprawach, w których zapadły te wyroki, był podatkiem progresywnym opartym na obrocie (
19
). Tymczasem, jak podnosi Komisja w swoich pismach, dodatkowa opłata eksploatacyjna nie ma charakteru progresywnego i przede wszystkim nie jest ustalana na podstawie obrotu, ponieważ nie służy on określeniu podstawy wymiaru tej opłaty, lecz jedynie przedsiębiorstw zobowiązanych do jej zapłaty. Ponadto opłata ta, wprowadzona w 2021 r. na co do zasady ograniczony okres, a mianowicie czas trwania pandemii COVID-19, opiera się na obrocie „ustalonym”, w niniejszym przypadku osiągniętym w 2019 r., mimo że przedsiębiorstwa zobowiązane do zapłaty wspomnianej opłaty miały nadal ją uiszczać co najmniej do dnia wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w niniejszej sprawie, czyli do dnia 23 lutego 2024 r.
55.
Owa dodatkowa opłata eksploatacyjna zatem dotyczy i będzie zawsze dotyczyć, tak długo jak jej skutki będą przedłużane, tych samych czterech przedsiębiorstw, z których trzy są kontrolowane przez spółki z innych państw członkowskich, nawet jeśli ich obroty nie będą już osiągać progu 3 mld HUF (czyli około 9,2 mln EUR). Natomiast przedsiębiorstwa, których obrót osiągnął ten próg po 2019 r., nie są zobowiązane do uiszczania rzeczonej opłaty. Komisja zaś utrzymuje, czego Węgry nie zakwestionowały, że przedsiębiorstwa, które jej nie uiszczają, należą głównie do osób fizycznych lub prawnych z Węgier.
56.
W związku z tym uważam, że dodatkową opłatę eksploatacyjną, wobec cech wskazanych w dwóch poprzednich punktach niniejszej opinii, należy uznać za dyskryminację pośrednią zakazaną przez art. 49 TFUE. Trybunał orzekł bowiem, że ustanowienie obowiązkowego świadczenia pieniężnego, w ramach którego przewidziano kryterium odróżniające, pozornie obiektywne, lecz stawiające w większości przypadków w gorszej sytuacji – z uwagi na ich cechy – mające siedzibę w innych państwach członkowskich spółki znajdujące się w sytuacji porównywalnej do tej, w której znajdują się spółki mające siedzibę w państwie członkowskim opodatkowania, stanowi taką dyskryminację (
20
).
57.
Ponadto, ponieważ opłata ta opiewa na 90 % różnicy między ceną sprzedaży niektórych materiałów podstawowych a ceną referencyjną, co do której bezsporne jest, że jest ona niższa od cen rynkowych, a zatem na prawie całość tej różnicy, wydaje mi się, że czyni ona korzystanie ze swobody przedsiębiorczości mniej atrakcyjne, jeśli nie niemożliwe, ponieważ może ona uniemożliwić osiągnięcie rentowności inwestycji dokonanych przez przedsiębiorstwa zobowiązane do jej zapłaty (
21
).
58.
W związku z tym przepisy dekretu nr 404/2021 stanowią moim zdaniem zarówno dyskryminację pośrednią, jak i ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE.
ii) W sprawie obowiązku minimalnego wydobycia na podstawie dekretu nr 405/2021
59.
W drugiej kolejności, co się tyczy obowiązku minimalnego wydobycia przewidzianego w dekrecie nr 405/2021, należy zbadać, czy taki obowiązek, rozpatrywany odrębnie, a mianowicie bez uwzględnienia skutków skumulowanych z dodatkową opłatą eksploatacyjną, można uznać za ograniczenie swobody przedsiębiorczości.
60.
Uważam, że nie ma to miejsca w niniejszej sprawie.
61.
Przede wszystkim bowiem w odniesieniu do przedsiębiorstw obecnych już na rynku węgierskim Komisja wielokrotnie opisuje skutki tego dekretu, podkreślając, że oznacza on, iż spółki, o których w nim mowa, są zobowiązane do utrzymania minimalnej wielkości wydobycia, podczas gdy są zobowiązane do działania ze stratą, co zakłada, że są one zobowiązane do uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej. Niemniej jednak skoro nie wykazano, że te dwa obowiązki współistnieją po stronie tego samego przedsiębiorstwa, ta okoliczność nie wydaje się wykazana.
62.
Następnie, jeśli chodzi o przedsiębiorstwa zamierzające rozpocząć wydobycie na Węgrzech, czyli jedyne przedsiębiorstwa, co do których moim zdaniem zostało jasno wykazane, że są one objęte dekretem nr 405/2021, instytucja ta ogranicza się do stwierdzenia w sposób ogólny, że rozpatrywane przepisy utrudniają dostęp do rynku węgierskiego. O ile jest prawdą, że przedsiębiorstwa te są zobowiązane do osiągnięcia w jednym roku poziomu produkcji przewidzianego w tym dekrecie, o tyle ten sam wymóg ma zastosowanie do wszystkich nowych podmiotów wchodzących na rynek (krajowych i zagranicznych), co de facto wyklucza jakiekolwiek naruszenie swobody przedsiębiorczości. W każdym razie pragnę zauważyć, że Komisja nie przedstawiła żadnego dowodu pozwalającego wykazać, że spółki objęte obowiązkiem minimalnego wydobycia pochodziły głównie z innych państw członkowskich.
63.
Wreszcie Komisja powołuje się na wyrok AGET Iraklis, który w zakresie, w jakim dotyczy swobody ograniczenia skali działalności prowadzonej przez spółkę w przyjmującym państwie członkowskim, wydaje mi się dotyczyć głównie przedsiębiorstw działających już na rynku takiego państwa członkowskiego. Ponadto wyrok ten wpisuje się w szczególny kontekst, ponieważ dotyczył uregulowania krajowego przyznającego organowi administracyjnemu uprawnienie do sprzeciwienia się zwolnieniom grupowym w greckim przedsiębiorstwie kontrolowanym przez międzynarodową grupę francuską, po dokonaniu oceny warunków na rynku pracy, sytuacji przedsiębiorstwa i interesu gospodarki krajowej. Nie można jednak pominąć faktu, że dekret nr 405/2021 wpisuje się w zupełnie inny kontekst regulacyjny, ponieważ zmienia jedynie ustawę, która zawierała już przepisy mające na celu zaspokojenie potrzeb Węgier w zakresie surowców. W przeciwnym razie każdy środek podatkowy należący do wyłącznej kompetencji państwa członkowskiego, taki jak zarządzanie zasobami mineralnymi, które nie są niewyczerpane, znajdują się w naturalnych złożach i są przy tym własnością wyłączną państwa, mógłby zostać potencjalnie zakwestionowany, ponieważ mógłby on sprawić, że korzystanie ze swobody przedsiębiorczości stałoby się mniej atrakcyjne.
64.
W świetle powyższego wydaje mi się, że Komisja nie wykazała, w jaki sposób obowiązek minimalnego wydobycia górniczego miałby stanowić ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE.
2) W przedmiocie art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie
65.
W trzeciej i ostatniej kolejności, jeśli chodzi o art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie, pragnę zauważyć, że Komisja ogranicza się do stwierdzenia, że zawierają one „środki podobne” do środków zawartych w dwóch spornych dekretach.
66.
W tym względzie należy stwierdzić, że art. 27/A-27/C określają jedynie ogólne ramy, które wymagają doprecyzowania w drodze różnych dekretów, które w stosownych przypadkach wyda prezes organu nadzoru kopalń. Z pism stron wynika zaś, że artykuły te nie zostały jeszcze wdrożone.
67.
Prawdą jest, że system przewidziany w tych artykułach jest zasadniczo analogiczny do systemu przewidzianego w dwóch spornych dekretach. Jednakże w braku ustalenia cen referencyjnych w art. 27/C ustawy o górnictwie nie można przyjąć, w przeciwieństwie do dekretu nr 404/2021, że są one niższe od cen rynkowych. Podobnie art. 27/C, w odróżnieniu od tego dekretu, nie ustala odpowiedniego obrotu określonego roku obrotowego dla ustalenia przedsiębiorstw zobowiązanych do zapłaty dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, lecz odnosi się do „drugiego roku obrotowego poprzedzającego sytuację uzasadniającą środek nadzoru rynku”, w związku z czym, z biegiem czasu, przedsiębiorstwa te mogą się zmieniać.
68.
Wydaje mi się zatem, że skutki ograniczenia swobody przedsiębiorczości stwierdzone w związku z dekretem nr 404/2021 mogłyby, w stosownym przypadku, przełożyć się pośrednio na art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie, gdyby w przyszłości miały one zostać wdrożone w sposób umożliwiający powtórzenie spornych aspektów tego dekretu. Natomiast obecnie nie można stwierdzić uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do tych artykułów.
69.
Prawdą jest, że – jak przypomina Komisja – Trybunał orzekł, iż nawet jeśli w praktyce organy państwa członkowskiego nie stosują przepisu prawa krajowego sprzecznego z prawem Unii, to pewność prawa wymaga jednak, aby przepis ten był zmieniony (
22
). Orzecznictwo to wymaga jednak ustalenia, że przepis ten jest sprzeczny z prawem Unii, co nie ma miejsca w przypadku tych art. 27/A-27/C.
70.
W świetle powyższego proponuję stwierdzić, że Komisja wykazała ograniczenie swobody przedsiębiorczości jedynie w odniesieniu do obowiązku uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej na podstawie dekretu nr 404/2021. Tym samym należy zbadać, czy ograniczenie to może być jednak uzasadnione.
2.
W przedmiocie ewentualnego uzasadnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości
a)
Argumentacja stron
71.
W skardze Komisja wskazuje, że w odpowiedzi na uzasadnioną opinię Węgry powołały się na szereg nadrzędnych względów interesu ogólnego. W odniesieniu do dekretu nr 404/2021, który jest przedmiotem niniejszej analizy, Węgry powołały się na następujące względy: ożywienie gospodarki, ochrona gospodarki krajowej i jej głównych sektorów (zwane dalej łącznie „ożywieniem gospodarki”); bezpieczeństwo dostaw; utrzymanie i zabezpieczenie programu budownictwa mieszkaniowego; konieczność przeciwdziałania zakłóceniom funkcjonowania rynku i zachowanie uczciwości transakcji handlowych; zwalczanie nieuczciwych praktyk cenowych; oraz ochronę usługobiorców (
23
).
72.
W pierwszej kolejności, co się tyczy ożywienia gospodarki, Komisja podnosi, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału takie cele gospodarcze nie mogą stanowić nadrzędnych względów interesu ogólnego, które mogłyby uzasadniać ograniczenie swobody przedsiębiorczości, w tym w wyjątkowej sytuacji, takiej jak wspieranie ożywienia gospodarki po pandemii COVID-19.
73.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o trzy cele polegające na utrzymaniu i zabezpieczeniu programu budownictwa mieszkaniowego, konieczności przeciwdziałania nieprawidłowościom rynku oraz zwalczania nieuczciwych praktyk cenowych, zdaniem Komisji cele te zawierają niejasne pojęcia, które trudno oddzielić od wyżej wymienionych celów gospodarczych. W odniesieniu do tych celów Węgry ograniczyły się bowiem do powołania się w sposób ogólny na niekorzystne zmiany na rynku wynikające z pandemii COVID-19 i na istnienie na rynku węgierskim niedoboru podstawowych materiałów budowlanych (
24
).
74.
W trzeciej i ostatniej kolejności Komisja przyznaje, że teoretycznie zarówno bezpieczeństwo dostaw, z jednej strony, jak i ochrona konsumentów i usługobiorców, z drugiej strony, są nadrzędnymi względami interesu ogólnego uznanymi przez prawo Unii. To zatem w świetle tych dwóch celów proponuje ona zbadanie, czy dodatkowa opłata eksploatacyjna przewidziana w dekrecie nr 404/2021 jest odpowiednia do osiągnięcia tych celów i czy można ją uznać za proporcjonalną.
75.
Po pierwsze, w odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw Komisja podnosi, że o ile Trybunał orzekł, iż na taki cel można powoływać się tylko wtedy, gdy istnieje rzeczywiste i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z fundamentalnych interesów społeczeństwa, o tyle stwierdził on również, że nie można uznać, iż cel polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw dla sektora budowlanego, w szczególności na szczeblu lokalnym, w odniesieniu do określonych podstawowych surowców, to znaczy żwiru, piasku i gliny, pochodzących z działalności wydobywczej, jest tożsamy z „fundamentalnym interesem społeczeństwa” (
25
).
76.
Przede wszystkim Węgry nie wykazały istnienia rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla zaopatrzenia w produkty rozpatrywane w niniejszej sprawie. Nawet gdyby poziom wydobycia w tym państwie członkowskim był niewystarczający, nic nie stałoby na przeszkodzie, aby produkty te zostały przywiezione w celu zrekompensowania ewentualnych strat w produkcji na Węgrzech (
26
). Ponadto rząd węgierski nie ograniczył również wywozu tych produktów.
77.
Następnie sporne przepisy są oczywiście nieodpowiednie do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw, ponieważ zobowiązanie producentów do sprzedaży ich produktów po cenach niższych od cen rynkowych (a zatem nawet ze stratą), szkodzi długoterminowej stabilności finansowej odnośnych przedsiębiorstw i zachęca je do zaprzestania działalności na rynku węgierskim. Nawet przy założeniu, że ustalenie cen urzędowych zwiększa bezpieczeństwo dostaw, nie zmienia to faktu, że 75 % produkcji nie podlega temu wymogowi, co stanowi dodatkowy dowód na to, że uregulowanie to nie jest odpowiednie do osiągnięcia deklarowanego celu.
78.
Ponadto w odpowiedzi na uzasadnioną opinię Węgry wyjaśniły, po pierwsze, że wspomniane uregulowanie spowodowało stabilizację poziomu cen surowców i podstawowych materiałów budowlanych, a nawet spadek tej ceny o około 10 % aż do jesieni 2021 r. Jednakże władze węgierskie nie tylko nie wykazały tego twierdzenia, ale zgodnie z danymi, którymi dysponuje główny urząd statystyczny, wskaźniki cen odnośnych produktów wskazują na dość stały wzrost do 2023 r. Ponadto zdaniem Komisji wpływ dekretu nr 404/2021 na poziom cen podstawowych materiałów budowlanych jest niemożliwy do wykazania ze względu na fakt, że dekret ten obejmuje jedynie 25 % rynku odnośnych produktów. Po drugie, Węgry utrzymywały, że wydobycie tych surowców i materiałów znacznie zmalało w pierwszej połowie 2020 r. i że w drugiej połowie 2021 r. nastąpił ponownie wzrost produkcji, co jest skutkiem wynikającym z tych przepisów. Jednakże zdaniem Komisji w świetle danych udostępnionych przez główny urząd statystyczny nie wykazano, aby przyjęcie spornych węgierskich przepisów spowodowało wzrost produkcji w sektorze budowlanym ani wydobycia tych materiałów.
79.
Wreszcie, jeśli chodzi o proporcjonalność, Węgry nie wyjaśniły powodu, dla którego bezpieczeństwa dostaw nie można zapewnić za pomocą środków w mniejszym stopniu ograniczających swobodę przedsiębiorczości, na przykład poprzez monitorowanie sytuacji rynkowej lub tworzenie rezerw na szczeblu krajowym lub poszczególnych przedsiębiorstw.
80.
Po drugie, co się tyczy ochrony usługobiorców, Komisja wskazuje w skardze, że Węgry podniosły, iż siła rynkowa przedsiębiorstw, których dotyczy dodatkowa opłata eksploatacyjna, jest czynnikiem istotnym dla oceny właściwego i proporcjonalnego charakteru rozpatrywanych środków oraz że przesłanki stosowania tej opłaty, takie jak próg obrotów netto, dotyczą przedsiębiorstw dysponujących siłą rynkową wystarczającą do powstrzymania produkcji i utrzymania sztucznie zawyżonych cen sprzedaży.
81.
W tym względzie Komisja odpowiada przede wszystkim, że jeśli prawdziwym celem dodatkowej opłaty eksploatacyjnej było zwalczanie nadzwyczajnych zysków, to trudno jest zrozumieć, dlaczego jest ona ograniczona do bardzo niewielkiej liczby przedsiębiorstw działających w tym sektorze.
82.
Następnie Węgry w żaden sposób nie wykazały, że „duże przedsiębiorstwa” dysponują siłą rynkową, która mogłaby zakłócić warunki rynkowe. Opisane przez to państwo członkowskie zakłócenia na rynku, takie jak nieuczciwe praktyki cenowe, są porównywalne z nadużyciem pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE i w razie potrzeby powinny być rozpatrywane przy stosowaniu prawa konkurencji. Obrót przedsiębiorstwa nie stanowi wystarczającego dowodu istnienia pozycji dominującej ani wysokich zysków. W tym względzie toczą się postępowania przed węgierskim organem ochrony konkurencji przeciwko przedsiębiorstwom z danego sektora. Ponieważ organ ten może podjąć działania przeciwko przedsiębiorstwom, które stosują nadmiernie wysokie ceny ze szkodą dla konsumentów, konieczność, stosowność i proporcjonalność przepisów będących przedmiotem niniejszej sprawy są zdaniem Komisji wyraźnie dyskusyjne.
83.
Wreszcie Komisja podkreśla, że dekret nr 404/2021 nie ma zastosowania wyłącznie do kilku przedsiębiorstw zobowiązanych do uiszczenia tej opłaty, ponieważ jego art. 1 ust. 3 nakłada na wszystkich przedsiębiorców obowiązek osiągnięcia „rozsądnej marży zysku”. Zgodnie z art. 1 ust. 4 tego dekretu, jeżeli sprzedawca, który nie jest zobowiązany do uiszczenia wspomnianej opłaty, stosuje politykę cenową zmierzającą do osiągnięcia nieuzasadnionego zysku, krajowy organ podatkowy i celny może wszcząć administracyjne postępowanie podatkowe. Ten ostatni przepis przewiduje zatem, dla osiągnięcia celu, jakim jest zapobieganie nieuzasadnionym zyskom, środek mniej restrykcyjny niż nałożenie rzeczonej opłaty. Władze węgierskie nie wyjaśniły, dlaczego zastosowanie tego środka wobec wszystkich uczestników rynku nie byłoby wystarczające. Opodatkowanie zysku wydaje się środkiem mniej restrykcyjnym niż obowiązek przestrzegania poziomu cen znacznie poniżej ceny rynkowej i kosztów produkcji.
84.
Ze swej strony Węgry, kwestionując, że dekret nr 404/2021 skutkuje ograniczeniem swobody przedsiębiorczości, dodają jednocześnie, że nawet przy założeniu, iż takie ograniczenie istnieje, jest ono uzasadnione zgodnymi z prawem celami interesu ogólnego. Dokładniej rzecz ujmując, w odpowiedzi na skargę Węgry nie zgadzają się z oceną Komisji, zgodnie z którą przywołane względy służą celowi czysto gospodarczemu, a zatem nie stanowią nadrzędnego względu interesu ogólnego. Przeciwnie, mają one na celu właśnie służenie interesom ludności, konsumentów i użytkowników usług, gwarantując z jednej strony dostępność wystarczających ilości surowców dla przemysłu budowlanego, a z drugiej strony rozsądne ceny za pomocą uczciwych i niestanowiących nadużycia praktyk cenowych.
85.
Negatywne skutki gospodarcze w latach 2020–2021 spowodowane pandemią COVID-19 zostały spotęgowane przez politykę handlową niektórych uczestników rynku. W ciągu ostatnich pięciu lat cena wyrobów górniczych wzrosła średnio o 20 %. W tym samym okresie największe podmioty w sektorze wydobycia żwiru piaszczystego zwiększyły nie tylko swój obrót w znaczący sposób, ale również swój zysk po opodatkowaniu. Osiągnęły one zatem dodatkowe zyski, czerpiąc korzyści z ekstremalnego wzrostu popytu ze strony innych podmiotów w łańcuchu budowlanym.
86.
W tym kontekście, w odniesieniu do dekretu nr 404/2021, Węgry podnoszą, że wybór kryterium obrotu oznacza, iż podmiotami zobowiązanymi do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej są przedsiębiorstwa, które mają wystarczającą siłę rynkową, aby utrzymywać ceny sprzedawanych produktów na sztucznie zawyżonym poziomie. Przepisy te realizują między innymi dwa cele dotyczące w szczególności bezpieczeństwa dostaw i ochrony usługobiorców.
87.
Po pierwsze, co się tyczy bezpieczeństwa dostaw, Węgry utrzymują, że bezpieczeństwo dostaw w sektorze budowlanym może stanowić fundamentalny interes społeczeństwa (
27
). Przedstawianie dowodów na istnienie niedoboru rozpatrywanych produktów na rynku węgierskim, o co wnosi Komisja, nie jest zaś konieczne, ponieważ prawdopodobieństwo zagrożenia dla bezpieczeństwa dostaw można również uznać za zgodny z prawem cel, istnieją bowiem przesłanki wskazujące na to, że bezpieczeństwo dostaw w przemyśle budowlanym może zostać zagrożone. Państwa członkowskie powinny mieć możliwość wprowadzenia odpowiednich i proporcjonalnych środków zapobiegawczych.
88.
Jeśli chodzi o argumenty Komisji dotyczące oczywiście nieodpowiedniego charakteru dekretu nr 404/2021 dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw, Węgry podnoszą, że zgodnie z art. 1 ust. 3 tego dekretu nawet przedsiębiorstwa, które nie podlegają dodatkowej opłacie eksploatacyjnej (odpowiedzialne za 75 % produkcji), są zobowiązane do uwzględnienia poziomu cen ustalonego w tym dekrecie i doprowadzenia do „rozsądnej marży zysku”.
89.
Po drugie, jeśli chodzi o ochronę usługobiorców, Węgry podkreślają, że w odniesieniu do cen rynkowych instrumentem regulacyjnym dla dużych przedsiębiorstw jest obowiązek uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, a w przypadku małych przedsiębiorstw obowiązek rozsądnej marży zysku. Wszystkie podmioty gospodarcze podlegają zatem obowiązkowi stosowania uczciwych praktyk cenowych, ale przepisy są zróżnicowane w zależności od siły rynkowej tych przedsiębiorstw. Opłata ta jest uzasadniona autonomią podatkową państw członkowskich, którą również uznał Trybunał (
28
). Ponadto proporcjonalność byłaby zagrożona właśnie w przypadku, gdyby obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej miał zastosowanie do wszystkich podmiotów gospodarczych, a nie tylko do tych, których siła ekonomiczna pozwala na poniesienie ciężaru obowiązku. Wreszcie Węgry odpowiadają, że postępowania w dziedzinie konkurencji umożliwiają zajęcie się naruszeniami prawa konkurencji, które już miały miejsce, lecz mają jedynie ograniczoną użyteczność w zapobieganiu tym naruszeniom. Ponadto, zakładając, że prawo konkurencji może stanowić rozwiązanie dotyczące nieuczciwych praktyk cenowych, nie pozwala ono jednak na zapewnienie wystarczającej dostępności podstawowych materiałów budowlanych.
b)
Ocena
90.
Na wstępie pragnę przypomnieć, że, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, ograniczenie gwarantowanej w traktacie FUE podstawowej swobody może być uzasadnione wyłącznie jeżeli odnośny środek krajowy odpowiada nadrzędnym względom interesu ogólnego, jest odpowiedni do tego, by zapewnić osiągnięcie zamierzonego celu, i nie wykracza poza to, co konieczne do jego osiągnięcia (
29
). W istocie przepisy krajowe, które nie są stosowane bez rozróżnienia do świadczenia usług, bez względu na ich źródło, i które w związku z tym są dyskryminujące, mogą być uzasadnione jedynie odstępstwami lub względami interesu ogólnego przewidzianymi w traktacie (
30
). W takim kontekście, ustawodawstwo krajowe jest właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu, tylko jeśli rzeczywiście zmierza ono do jego osiągnięcia w sposób spójny i systematyczny (
31
). To do państwa członkowskiego należy wykazanie, że warunek ten został spełniony (
32
). Względom uzasadniającym, które mogą zostać powołane przez państwo członkowskie, powinna towarzyszyć analiza odpowiedniości i proporcjonalności przyjętego przez to państwo środka restrykcyjnego oraz dokładne dane na poparcie argumentacji tego państwa (
33
).
91.
W niniejszej sprawie, co się tyczy istnienia nadrzędnego względu interesu ogólnego mogącego uzasadnić ograniczenie swobody przedsiębiorczości zawarte w dekrecie nr 404/2021, należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że z pism Węgier wynika, iż przepisy te miały głównie na celu ochronę lub ożywienie gospodarki, przy czym cel ten znajduje ponadto odzwierciedlenie w samym tytule tego dekretu, a mianowicie „w sprawie dodatkowej opłaty eksploatacyjnej pobieranej w celu ożywienia gospodarki”. Dokładniej rzecz ujmując, dekret ten został przyjęty ze względów związanych z bezpieczeństwem dostaw i ochroną konsumentów poprzez zapewnienie dostępności podstawowych materiałów budowlanych w wystarczających ilościach i w cenach, które nie są nieuczciwe. Względy te opierają się ostatecznie na domniemanych skumulowanych skutkach niekorzystnych zmian na rynku wynikających z pandemii COVID-19 i na niedoborze tych materiałów, który przynajmniej częściowo został spowodowany lub wykorzystany przez największe przedsiębiorstwa tego sektora, które w ten sposób uzyskały nadzwyczajne zyski.
92.
W tym względzie art. 52 ust. 1 TFUE przewiduje, że ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być uzasadnione względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem względy o charakterze wyłącznie ekonomicznym związane z promowaniem gospodarki krajowej lub z jej prawidłowym funkcjonowaniem nie mogą służyć jako uzasadnienie ograniczenia jednej z podstawowych swobód zagwarantowanych przez traktaty (
34
). Wynika z tego, że w niniejszej sprawie różne, stosunkowo abstrakcyjne cele, na które powołują się Węgry, a które przedstawiono w pkt 71 niniejszej opinii, mają charakter czysto gospodarczy i nie mogą stanowić względów mogących uzasadnić rozpatrywane ograniczenie swobody przedsiębiorczości.
93.
W drugiej kolejności pragnę uściślić, że Trybunał przyznał, że względy o charakterze ekonomicznym służące celom interesu ogólnego lub zagwarantowaniu usługi świadczonej w interesie ogólnym mogą stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego uzasadniający przeszkodę dla jednej ze swobód podstawowych. Jednakże, o ile zasadniczo państwa członkowskie mogą określać, zgodnie z krajowymi potrzebami, wymogi porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, o tyle jeżeli chodzi o odstępstwo od podstawowej swobody, podstawy te powinny być rozumiane w sposób wąski, aby ich zasięg nie był określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje Unii. Na porządek publiczny i bezpieczeństwo publiczne można się powoływać wyłącznie w razie rzeczywistego i wystarczająco poważnego zagrożenia dla jednego z fundamentalnych interesów społeczeństwa. Tych podstaw nie można ponadto przeinaczać tak, aby służyły one de facto czysto gospodarczym celom (
35
).
94.
To właśnie w świetle tych kryteriów należy zbadać cele określone w dekrecie nr 404/2021, a mianowicie, z jednej strony, bezpieczeństwo dostaw, a z drugiej strony, ochronę usługobiorców.
95.
Co się tyczy zatem, po pierwsze, w szczególności bezpieczeństwa dostaw, Trybunał orzekł, że można się powoływać na taki cel wyłącznie w razie rzeczywistego i wystarczająco poważnego zagrożenia dla jednego z fundamentalnych interesów społeczeństwa (
36
). W odniesieniu do przedsiębiorstw prowadzących działalność lub świadczących usługi w sektorach ropy naftowej, telekomunikacji i energetyki Trybunał orzekł, iż cel w postaci zapewnienia bezpieczeństwa dostaw tego rodzaju produktów lub świadczenia tego rodzaju usług w sytuacji kryzysowej na terytorium danego państwa członkowskiego może stanowić przesłankę bezpieczeństwa publicznego i z tego względu ewentualnie uzasadniać ograniczenia jednej z podstawowych swobód. Jednakże zdaniem Trybunału nie można uznać, że środek, który „[polega] na zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw dla sektora budowlanego w szczególności na szczeblu lokalnym w odniesieniu do określonych podstawowych surowców, to znaczy żwiru, piasku i gliny, pochodzących z działalności wydobywczej, jest tożsamy, podobnie jak cel związany z bezpieczeństwem dostaw w sektorach ropy naftowej, telekomunikacji i energetyki, z »fundamentalnym interesem społeczeństwa«” (
37
). Tymczasem należy stwierdzić, że wnioski płynące z wyroku Xella Magyarország, który dotyczył właśnie węgierskiego sektora budowlanego, mogą z łatwością znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.
96.
Ponadto, ponieważ istnienie takiego niedoboru podstawowych materiałów budowlanych leży u podstaw uzasadnienia wszystkich środków zakwestionowanych przez Komisję, Węgry nie mogą, jak zasadniczo czynią, odmówić przedstawienia dowodu takiego istnienia. Ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być bowiem dopuszczone jedynie pod warunkiem, że jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, że jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia. Do danego państwa członkowskiego należy wykazanie, że te łączne przesłanki są spełnione (
38
). W szczególności jeśli chodzi o pierwszą przesłankę, państwo członkowskie musi udowodnić, w sposób konkretnie odnoszący się do okoliczności sprawy, że przepisy te są uzasadnione (
39
). Tymczasem nie wydaje mi się, aby twierdzenia Węgier w tym względzie, które kwestionuje Komisja opierając się na danych pochodzących z węgierskiego głównego urzędu statystycznego lub organu nadzoru kopalń, potwierdzały istnienia takiego niedoboru. W zakresie, w jakim Węgry twierdzą, że wobec samego prawdopodobieństwa zagrożenia dla bezpieczeństwa dostaw państwa członkowskie powinny mieć możliwość przyjęcia środków zapobiegawczych, pragnę podkreślić, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż na względy porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego można się powołać jedynie w obliczu rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z fundamentalnych interesów społeczeństwa (
40
).
97.
W każdym razie, zakładając, że taki niedobór podstawowych materiałów budowlanych istniał, uważam, podobnie jak i Komisja, że dodatkowa opłata eksploatacyjna nie wydaje się odpowiednia do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji celów związanych z bezpieczeństwem dostaw i ochroną konsumentów, ponieważ dotyczy ona jedynie 25 % rynku tych materiałów, a pozostałe 75 % może być sprzedawane po cenach wyższych od cen ustalonych w dekrecie nr 404/2021. Obowiązek osiągnięcia rozsądnego zysku, który art. 1 ust. 3 i 4 tego dekretu nakłada na przedsiębiorstwa sprzedające 75 % materiałów, wydaje mi się zbyt ogólny, aby podważyć ten wniosek.
98.
Ponadto, jak zauważa Komisja, obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej mógłby skłonić odnośne przedsiębiorstwa do przerzucenia tego dodatkowego wydatku na konsumentów, co ostatecznie skutkowałoby podniesieniem cen, które oni płacą.
99.
Ponadto, uznawszy, że opłata ta może stanowić rozwiązanie dla rzekomo nieuczciwych cen, to nie pozwala ona jednak na zagwarantowanie dostępności rzeczonych materiałów w wystarczającej ilości.
100.
Wreszcie, podobnie jak Komisja, uważam, że Węgry nie przedstawiły konkretnych argumentów co do sposobu, w jaki utrzymanie pewnego minimalnego poziomu wydobycia podstawowych materiałów budowlanych miałoby służyć zapewnieniu realizacji celu ochrony środowiska.
101.
W związku z tym nie wydaje mi się, aby względy przedstawione przez Węgry mogły uzasadniać ograniczenie swobody przedsiębiorczości stwierdzone w pkt 70 niniejszej opinii.
102.
W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał częściowo uwzględnił zarzut pierwszy, stwierdzając, że Węgry, przyjmując w dekrecie nr 404/2021 przepisy dotyczące uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 49 TFUE.
B. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 dyrektywy 2015/1535
103.
W zarzucie drugim Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 5 ust. 1 dyrektywy 2015/1535, ponieważ na etapie projektu dekretu nr 404/2021 i art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie nie dokonały notyfikacji do Komisji.
1.
Argumentacja stron
104.
Komisja twierdzi w skardze, że zarówno dekret nr 404/2021, jak i art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie wchodzą w zakres stosowania dyrektywy 2015/1535 i że w konsekwencji powinny były zostać jej notyfikowane na etapie projektu zgodnie z art. 5 ust. 1 tej dyrektywy. W szczególności instytucja ta uważa, że wyżej wymienione przepisy krajowe stanowią „przepisy techniczne” zdefiniowane w art. 1 ust. 1 lit. f) wspomnianej dyrektywy, a w szczególności że odpowiadają one pojęciu „innych wymagań” w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. d) tej dyrektywy. Komisja uważa bowiem, że dekret i wyżej wymienione przepisy ustawowe mają wiążącą formę prawną i wpływają na wprowadzanie do obrotu surowców i podstawowych materiałów budowlanych, po pierwsze, poprzez ustalenie urzędowych cen tych produktów, a po drugie, zobowiązując przedsiębiorstwa sprzedające te produkty do uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, jeżeli sprzedają je po cenie wyższej niż cena oficjalna. Opłata ta ma zatem istotny wpływ na rzeczone produkty, jak również na ich sprzedaż.
105.
Na poparcie swojej wykładni Komisja odwołuje się do swojego przewodnika dotyczącego dyrektywy 2015/1535 (zwanego dalej „przewodnikiem” (
41
)), zgodnie z którym pojęcie „innych wymagań” obejmuje warunki, „które mogą zostać nałożone na produkt podczas jego cyklu życia, począwszy od okresu wprowadzenia do obrotu po etap [zagospodarowania lub unieszkodliwiania powstałych po nim odpadów]”, przy czym warunki te muszą mieć znaczący wpływ na skład, rodzaj produktu lub obrót nim.
106.
Ponadto cele interesu ogólnego, na które powołują się Węgry, nie mogą mieć wpływu na stosowanie dyrektywy 2015/1535, której celem jest właśnie umożliwienie Komisji i państwom członkowskim zareagowania we właściwym czasie, przed przyjęciem przepisu krajowego, na projekt przepisu technicznego, który mógłby zakłócić funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
107.
Węgry powtarzają przede wszystkim swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na uzasadnioną opinię, zgodnie z którym przepisy dekretu nr 404/2021 nie wchodzą w zakres pojęcia „innych wymagań” w rozumieniu dyrektywy 2015/1535, ponieważ, po pierwsze, nie dotyczą one cyklu życia produktu po wprowadzeniu go na rynek, a po drugie, przepisy te nie zawierają w odniesieniu do tego produktu wymogów dotyczących fazy jego stosowania. Obowiązek uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej stanowi bowiem wymóg mający charakter podatkowy, który nie wchodzi w zakres pojęcia „przepisu technicznego” w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. f) akapit drugi ppkt (iii) i art. 5 ust. 1 akapit ostatni tej dyrektywy. Węgry przypominają w tym względzie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, a w szczególności z wyrokiem Admiral Sportwetten, przepisy podatkowe, którym nie towarzyszą żadne specyfikacje techniczne ani żaden inne wymóg, nie mogą być zakwalifikowana jako „przepisy techniczne de facto” (
42
).
108.
Następnie, co się tyczy art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie, Węgry uważają, że tworzą one zwykłe ramy prawne dla środków, które mogą zostać przyjęte jedynie w przypadku zaistnienia sytuacji mogącej uzasadniać środek nadzoru rynku. Artykuły te nie mogą być bowiem stosowane samodzielnie, ponieważ ich stosowanie wymaga przyjęcia innych aktów wykonawczych. Wobec braku szczególnej treści technicznej tych artykułów na tym państwie członkowskim nie może ciążyć żaden obowiązek notyfikacji.
109.
Wreszcie Węgry kwestionują przedstawiony w skardze wniosek Komisji dotyczący ustalania cen oficjalnych przez sporne uregulowanie krajowe. Podkreślają w tym względzie, że ceny sprzedaży ustalone w art. 1 dekretu nr 404/2021 nie stanowią cen urzędowych. Przeciwnie, jest to punkt odniesienia dla określenia obowiązku uiszczania opłaty.
110.
W replice Komisja niuansuje tę część swojej argumentacji dotyczącej ustalania cen urzędowych, stwierdzając, że o ile dekret nr 404/2021 nie zobowiązuje odnośnych przedsiębiorstw do sprzedaży swoich produktów w ustalonych w nim cenach, o tyle różnica, jaką przedsiębiorstwa te są zobowiązane uiścić z tytułu dodatkowej opłaty eksploatacyjnej w przypadku przekroczenia tych cen, jest na tyle istotna, że wpływa ona w sposób decydujący na ustalanie cen sprzedaży, tak że ceny ustalone w dekrecie odpowiadają de facto cenom urzędowym.
111.
Co się tyczy wyroku Admiral Sportwetten, na który Węgry powołują się w odpowiedzi na skargę na poparcie swojego argumentu dotyczącego podatkowego charakteru spornych przepisów, instytucja ta wyraża wątpliwości co do możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ chodzi o sprawę dotyczącą podatku, podczas gdy dodatkowej opłaty eksploatacyjnej nie można za takowy uznać.
112.
Ponadto, co się tyczy art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie, okoliczność, że przepisy te mają zastosowanie jedynie w przypadku wystąpienia pewnych warunków lub na podstawie decyzji administracyjnej, nie wyklucza, że mogą one stanowić „inne wymagania” w rozumieniu dyrektywy 2015/1535.
2.
Ocena
113.
W ramach zarzutu drugiego Komisja podnosi, że zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2015/1535, należało notyfikować dekret nr 404/2021 i art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie.
114.
Należy zatem zbadać co do istoty argumentację przedstawioną przez tę instytucję w celu dokonania oceny, czy ów dekret i przepisy ustawowe rzeczywiście wchodzą w zakres pojęcia „innych wymagań” w rozumieniu tej dyrektywy. Uważam, że w tym celu przepisy te należy analizować oddzielnie, ze względu na rozbieżności w ich treści.
a)
W przedmiocie obowiązku notyfikacji dekretu nr 404/2021
115.
W pierwszej kolejności, co się tyczy dekretu nr 404/2021, Komisja twierdzi, że wchodzi on w zakres pojęcia „innych wymagań” w rozumieniu dyrektywy 2015/1535 i że z tego względu podlega on przewidzianemu w niej obowiązkowi zgłoszenia.
116.
Na wstępie pragnę przypomnieć, że art. 5 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy nakłada zasadniczo na państwa członkowskie obowiązek niezwłocznego przekazania każdego projektu przepisów technicznych. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. f) tej dyrektywy przepisem technicznym jest w szczególności „specyfikacja techniczna i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług […], których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu […] w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również […] przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu”. Innymi słowy, z brzmienia tego artykułu wynika, że dokonuje on rozróżnienia między czterema kategoriami środków, które można uznać za „przepisy techniczne” w rozumieniu tej dyrektywy, wśród których znajdują się „inne wymagania” (
43
).
117.
To pojęcie „innych wymagań” zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2015/1535 jako „wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów lub środowiska, które wpływają na jego cykl życia po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórnego przetwarzania, ponownego zastosowania lub usuwania, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub obrót nim”.
118.
Przepis ten ustanawia zatem szereg pięciu kumulatywnych warunków, a mianowicie wymóg został nałożony (warunek pierwszy) na produkt (warunek drugi), w szczególności w celu ochrony konsumentów lub środowiska (trzeci warunek) i dotyczy cyklu życia produktu po wprowadzeniu go na rynek (czwarty warunek), jeżeli warunki te mogą mieć istotny wpływ na sprzedaż danego produktu (piąty warunek).
119.
Należy zatem zbadać, czy przesłanki te są w niniejszej sprawie spełnione.
120.
W tym względzie, po pierwsze, jeśli chodzi o pierwszą przesłankę, uważam, że jest ona spełniona w zakresie, w jakim z pism procesowych złożonych w Trybunale wynika, iż dekret nr 404/2021 bezsprzecznie ma wiążącą formę prawną. Artykuł 1 tego dekretu, po pierwsze, ustala bowiem cenę urzędową sprzedaży podstawowych materiałów budowlanych wymienionych w jego ust. 2, a po drugie, nakłada na przedsiębiorstwa, o których mowa w jego ust. 1, obowiązek uiszczania dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, w przypadku gdy stosują one cenę sprzedaży ich produktów przekraczającą cenę ustaloną w tym ust. 2.
121.
Po drugie, co się tyczy drugiej przesłanki, która wyraźnie wymaga, aby dany wymóg był „nałożony na produkt”, pragnę zauważyć, że aby przepis krajowy mógł zostać zakwalifikowany jako „inne wymaganie”, musi on określać warunek, który może mieć istotny wpływ na obrót danym produktem. Warunek nałożony nie na dany produkt, lecz na potencjalnych nabywców lub na podmioty gospodarcze sprzedające ten produkt nie może wchodzić w zakres tego pojęcia (
44
).
122.
W konsekwencji w niniejszej sprawie, gdyby przyjąć ścisłą wykładnię art. 1 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2015/1535, dekretu nr 404/2021 nie można by zakwalifikować jako „innego wymagania”, ponieważ ustala on ceny referencyjne sprzedaży podstawowych materiałów budowlanych, nie narzucając jednak ich stosowania. Dodatkowa opłata eksploatacyjna, która z kolei jest nakładana w przypadku przekroczenia tych cen, stanowi obowiązek ciążący na przedsiębiorstwach, o których mowa w tym dekrecie, i nie jest nakładana bezpośrednio na dany produkt.
123.
Niemniej jednak uważam, że w tym konkretnym przypadku i w drodze wyjątku należy przyjąć szerszą wykładnię tego wymagania, tak aby uwzględnić również wpływ przepisów krajowych na dane produkty. Jak podnosi Komisja, uważam, że ceny referencyjne ustalone w art. 1 ust. 2 tego dekretu dla sprzedaży podstawowych materiałów budowlanych są de facto wiążące jako takie, nawet jeśli z technicznego punktu widzenia nie stanowią one cen urzędowych. Dodatkowa opłata eksploatacyjna, którą przedsiębiorstwa, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, byłyby zmuszone uiszczać, gdyby postanowiły sprzedawać swoje produkty w cenach wyższych od cen ustalonych w tym dekrecie, stanowi de facto formę sankcji. Ponieważ opłata ta odpowiada obowiązkowi uiszczenia określonej w procentach części wynoszącej 90 % różnicy między rzeczywistym obrotem tych przedsiębiorstw a obrotem ustalonym na podstawie sprzedanej ilości oraz ceny referencyjnej, przedsiębiorstwa te mają praktycznie niewielki interes w stosowaniu własnych cen. Wręcz przeciwnie, zachęca się je do stosowania cen referencyjnych, aby nie zostały „ukarane”, wobec czego ceny referencyjne w rzeczywistości są równoważne z cenami urzędowymi. Wynika z tego, że o ile z brzmienia dekretu nr 404/2021 nie wynika, że wspomniane ceny są urzędowe, to biorąc pod uwagę, że są one w rzeczywistości narzucane przy sprzedaży wyżej wymienionych produktów, należy je uznać za „warunek nałożony” na podstawowe materiały budowlane w rozumieniu dyrektywy 2015/1535.
124.
Ponadto proponowana wykładnia znajduje potwierdzenie w celach realizowanych przez tę dyrektywę. Jak zauważył Trybunał, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wspomniana dyrektywa ma na celu ochronę - za pomocą kontroli prewencyjnej – swobodnego przepływu towarów, który jest jedną z podstaw Unii, a kontrola ta jest o tyle przydatna, iż przepisy techniczne objęte dyrektywą 2015/1535 mogą stanowić przeszkody w handlu między państwami członkowskimi, które to przeszkody dopuszczalne są jedynie wówczas, gdy są one niezbędne, aby spełnić wymogi nadrzędne, których przestrzeganie leży w interesie ogólnym (
45
). Tymczasem, gdyby warunek, aby wymóg został „nałożony na produkt”, podlegał zawężającej wykładni, skutkującej wyłączeniem dekretu nr 404/2021 z zakresu stosowania tej dyrektywy, świadczyłoby to o nadmiernym formalizmie. Jednocześnie takie podejście wiązałoby się z ryzykiem obejścia dyrektywy 2015/1535, ponieważ wystarczyłoby, aby wymogi nałożone na produkty technicznie nie zostały nałożone, to znaczy, aby nie zostały wyraźnie określone w treści ustawy, żeby wyłączyć je z zakresu stosowania tej dyrektywy. Oczywiście taka formalność pozbawiłaby tę dyrektywę skuteczności (effet utile).
125.
Po trzecie, co się tyczy trzeciego warunku dotyczącego względów ochrony w szczególności konsumentów lub środowiska, dla których nałożono „wymóg”, należy stwierdzić, że chociaż Komisja nie podnosi tej kwestii w skardze, Węgry powołują się na ochronę usługobiorców jako potencjalne uzasadnienie zarzucanego im ograniczenia swobody przedsiębiorczości. Niezależnie od oceny dokonanej w ramach tego pierwszego zarzutu istotne jest to, że to państwo członkowskie przyjęło dekret nr 404/2021 ze względów ochrony, o których mowa powyżej, w związku z czym trzeci wymóg ustanowiony w tym przepisie można uznać za spełniony w niniejszej sprawie. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w celach realizowanych przez dyrektywę 2015/1535, które przemawiają za jej rozszerzającą wykładnią z powodów wymienionych już w pkt 122 niniejszej opinii.
126.
Po czwarte, co się tyczy czwartego warunku, z brzmienia art. 1 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2015/1535 wynika, że „inne wymaganie” powinno dotyczyć cyklu życia danego produktu po wprowadzeniu go na rynek. Tytułem przykładu wymienia się między innymi warunki użytkowania, powtórnego przetwarzania, ponownego zastosowania lub usuwania tego produktu.
127.
W tym względzie pragnę zauważyć, że Węgry uważają, iż sporne przepisy nie dotyczą cyklu życia produktu po wprowadzeniu go na rynek ani nie zawierają wymogu dotyczącego fazy jego używania. Komisja natomiast nie porusza tej kwestii. Nie wspomina o tym bowiem ani w skardze, ani w wezwaniu do usunięcia uchybienia, ani w uzasadnionej opinii.
128.
W tym względzie przypominam, że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom na podstawie art. 258 TFUE to do Komisji należy wykazanie istniejącego uchybienia. To właśnie ta instytucja, nie mogąc opierać się na zwykłym domniemaniu, powinna przedstawić Trybunałowi niezbędne dowody umożliwiające mu weryfikację, czy wystąpiło takie uchybienie (
46
). W szczególności, skarga Komisji powinna zatem zawierać spójne i szczegółowe przedstawienie powodów, które doprowadziły ją do przekonania, że dane państwo członkowskie uchybiło któremuś ze zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa Unii (
47
).
129.
Tymczasem w niniejszej sprawie, jeśli chodzi o warunek dotyczący cyklu życia produktu po jego wprowadzeniu na rynek, odpowiedź na to, czy sporne przepisy go spełniają, nie jest oczywista. Prawdą jest, że owe przepisy dotyczące ustalania cen rozpatrywanych produktów nie odpowiadają kategoriom przykładów wyraźnie wymienionym w art. 1 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2015/1535, w tym powtórnemu przetwarzaniu, ponownemu zastosowaniu lub usuwaniu oraz użytkowaniu tego produktu, które zgodnie z przewodnikiem stanowią najważniejsze szczególne przypadki. W odniesieniu do ostatniego przykładu, tj. warunku użytkowania danego produktu, nie jest jasne, czy warunek dotyczący ustalania cen jest porównywalny lub przynajmniej związany z pojęciem „użytkowania” produktu. Nie jest również oczywiste, czy taki przepis dotyczący ustalania cen wpływa na cykl życia produktu, który zgodnie z przewodnikiem odpowiada okresowi począwszy od okresu wprowadzenia do obrotu po etap zagospodarowania lub unieszkodliwiania powstałych po nim odpadów. Ponadto pragnę podkreślić, że wydaje mi się, że ustalenie ceny produktu jest konieczne raczej w chwili jego wprowadzenia na rynek, a nie po jego wprowadzeniu, nie wykluczając jednak, że cena ta może wywrzeć wpływ na obrót nim po wprowadzeniu go na rynek. Wynika z tego, że brzmienie dyrektywy 2015/1535 nie odnosi się wyraźnie do środków ustalania cen takich jak rozpatrywane środki ani do porównywalnych do nich środków. Pragnę również zauważyć, że przewodnik nie zawiera żadnego przykładu analogicznego do tych środków (
48
), w związku z czym wykładnia pojęcia „innego wymogu”, o której dokonanie zwrócono się do Trybunału, nie jest jasna.
130.
Do Komisji należy bowiem, z jednej strony, wyjaśnienie, dlaczego sporne przepisy dotyczą cyklu życia danych produktów po ich wprowadzeniu na rynek, a z drugiej strony, do Trybunału należy wypowiedzenie się – na podstawie okoliczności prawnych i faktycznych, które zostały mu dostarczone przez tę instytucję – w przedmiocie ewentualnego wystąpienia podnoszonego uchybienia. Trybunał nie może zatem zastąpić własnej oceny oceną dokonaną przez Komisję ani uzupełnić luk w jej argumentacji. W związku z tym, jeśli chodzi o mnie, uważam, że skarga nie spełnia, przypomnianych w pkt 129 niniejszej opinii, wymogów wynikających z orzecznictwa Trybunału.
131.
Po piąte, gdyby Trybunał uznał, że Komisja wykazała w wymagany prawem sposób, że czwarty warunek został jednak spełniony, pomocniczo pragnę wskazać, że co się tyczy piątego warunku, z brzmienia art. 1 ust. 1 lit. d) tej dyrektywy wynika, że ten „inny wymóg” musi nakładać warunki, które mają „istotny wpływ na obrót” danym produktem. W tym względzie skłaniam się do uznania, że w niniejszej sprawie warunki ustanowione w dekrecie nr 404/2021 mają wpływ na sprzedaż podstawowych materiałów budowlanych, który to wpływ jest co więcej wystarczająco bezpośredni i istotny (
49
). Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że cena produktu i obrót nim są pojęciami nierozerwalnie ze sobą związanymi. Dokładniej rzecz ujmując, przepisy przyjęte przez Węgry, a mianowicie ustalanie cen referencyjnych i nakładanie dodatkowej opłaty eksploatacyjnej w przypadku ich nieprzestrzegania, znacznie ograniczają zdolność przedsiębiorstw, o których mowa w tym dekrecie, do dostosowania ich kosztów i marży zysku w celu utrzymania rentowności. Ponadto sposób, w jaki produkt jest wyceniany, wywiera bezpośredni wpływ na dynamikę rynku, wpływając w szczególności na zachowanie potencjalnych nabywców, których popyt rośnie lub, przeciwnie, maleje, w zależności od wahań cen. Wynika z tego, że w sposób oczywisty istnieje bardzo ścisła korelacja między środkami dotyczącymi ustalania cen produktów, takimi jak te rozpatrywane w niniejszej sprawie, a obrotem nimi.
b)
W przedmiocie obowiązku zgłoszenia art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie
132.
Komisja podnosi, że art. 27/A-27/C ustawy o górnictwie stanowią „inne wymagania” w rozumieniu dyrektywy 2015/1535 i że z tego względu należało je notyfikować tej instytucji. Pomijając zaś to, że fakt, iż ustawa ta nie ustala żadnej ceny referencyjnej, dodatkowo osłabia argumentację Komisji, to Komisja po raz kolejny ogranicza się do przedstawienia ogólnych i stosunkowo pochopnych rozważań niepopartych dowodami, nie wyjaśniając, dlaczego uważa, że przepisy te wchodzą w zakres pojęcia „innych wymagań” w rozumieniu tej dyrektywy.
133.
W konsekwencji, jak wynika z pkt 129, 130 i 132 niniejszej opinii, uznając, że Komisja nie wykazała w wymagany prawem sposób, że dekret nr 404/2021 i art. 27/A – 27/C ustawy o górnictwie zawierają przepisy wchodzące w zakres pojęcia „innych wymogów” w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2015/1535, proponuję, by drugi zarzut oddalić w całości.
134.
W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał stwierdził, że przyjmując dekret nr 404/2021, Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 49 TFUE, i oddalił skargę w pozostałym zakresie.
VI. W przedmiocie kosztów
135.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron, każda z nich pokrywa własne koszty. W niniejszej sprawie Komisja i Węgry wniosły, odpowiednio, o obciążenie kosztami drugiej strony postępowania. W ramach złożonego wniosku Komisja częściowo wygrała sprawę w ramach zarzutu pierwszego, a Węgry w ramach zarzutu drugiego. W związku z tym uzasadnione wydaje się obciążenie każdej ze stron jej własnymi kosztami.
VII. Wnioski
136.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
–
stwierdził, że przyjmując dekret rządowy nr 404/2021 w sprawie dodatkowej opłaty eksploatacyjnej pobieranej w celu ożywienia gospodarki, Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 49 TFUE;
–
oddalił skargę w pozostałej części;
–
obciążył Komisję Europejską i Węgry ich własnymi kosztami.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 2015, L 241, s. 1).
(
3
)	A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
(
4
)	A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
(
5
)	Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény.
(
6
)	Ustawą nr CXXXVI z 2021 r. wprowadzono ze skutkiem od dnia 18 grudnia 2021 r. do ustawy o górnictwie art. 27/A-27/C, czyli przepisy, których dotyczy skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w niniejszej sprawie.
(
7
)	W wezwaniu do usunięcia uchybienia Komisja uznała, że Węgry uchybiły również zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 15 ust. 2 lit. a) i g) oraz art. 15 ust. 6 i 7 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36).
(
8
)	Mianowicie: ożywienie gospodarki, ochrona gospodarki krajowej i jej głównych sektorów, zapewnienie bezpieczeństwa dostaw, utrzymanie i zabezpieczenie programu budownictwa mieszkaniowego, przeciwdziałanie nieprawidłowościom rynku, zapewnienie uczciwych transakcji handlowych, zwalczanie nieuczciwych praktyk cenowych oraz ochrona usługobiorców w związku ze zmianami na rynku surowców i materiałów budowlanych spowodowanych pandemią COVID-19.
(
9
)	W uzasadnionej opinii Komisja nie odniosła się już jednak do naruszenia przepisów dyrektywy 2006/123.
(
10
)	Zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., AGET Iraklis (C‑201/15, zwany dalej wyrokiem AGET Iraklis, EU:C:2016:972, pkt 53).
(
11
)	Zobacz wyrok z dnia 3 marca 2020 r., Vodafone Magyarország (C‑75/18, zwany dalej wyrokiem Vodafone Magyarország, EU:C:2020:139, pkt 50).
(
12
)	Zobacz wyroki: Vodafone Magyarország (pkt 52); z dnia 3 marca 2020 r., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, zwany dalej wyrokiem Tesco-Global Áruházak, EU:C:2020:140, pkt 72). W tych sprawach Trybunał stwierdził, że okoliczność, że większa część podatku specjalnego jest ponoszona przez podatników będących własnością osób fizycznych lub prawnych z innych państw członkowskich, nie może sama w sobie stanowić dyskryminacji. Taką okoliczność można bowiem wytłumaczyć faktem, że dany rynek jest zdominowany przez takich podatników, którzy osiągają tam najwyższe obroty. Okoliczność ta stanowi więc wskaźnik niepewny, a wręcz losowy, który może zostać spełniony za każdym razem, gdy odnośny rynek jest zdominowany przez przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich lub państw trzecich lub przez przedsiębiorstwa krajowe będące własnością osób fizycznych lub prawnych z innych państw członkowskich lub państw trzecich.
(
13
)	Dyrektywa Rady z dnia 14 grudnia 2022 r. w sprawie zapewnienia globalnego minimalnego poziomu opodatkowania międzynarodowych grup przedsiębiorstw oraz dużych grup krajowych w Unii (Dz.U. 2022, L 328, s. 1).
(
14
)	Zobacz wyrok z dnia 13 lipca 2023 r., Xella Magyarország (C‑106/22, zwany dalej wyrokiem Xella Magyarország, EU:C:2023:568, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
15
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 5 lutego 2014 r., Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 22 listopada 2018 r., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, pkt 39, 42 i przytoczone tam orzecznictwo); Vodafone Magyarország (pkt 42, 43 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 2 lutego 2023 r., Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo); Xella Magyarország (pkt 62, 63).
(
16
)	Zobacz w tym względzie pkt 25, 27, 28 niniejszej opinii.
(
17
)	Zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., Komisja/Dania (Maksymalny czas postoju) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
18
)	Ponadto stwierdzam, że obowiązek przedstawienia takiego dowodu nie wydaje się niemożliwy do przezwyciężenia, ponieważ uiszczenie dodatkowej opłaty eksploatacyjnej przewidzianej w dekrecie nr 404/2021 dotyczy tylko czterech przedsiębiorstw. W związku z tym nie wydaje mi się, aby niemożliwe było ustalenie w sposób konkretny i precyzyjny, że na te cztery spółki lub przynajmniej niektóre z nich nałożono obowiązek minimalnego wydobycia na podstawie dekretu nr 405/2021. Tymczasem Komisja nie tylko nie przedstawiła takiego dowodu, ale Węgry twierdzą w duplice, na podstawie informacji dostarczonych przez organ właściwy do wydawania decyzji w sprawie nadzoru kopalń, że nie wydano żadnej decyzji w tym zakresie. Prawdą jest, że to państwo członkowskie przyznaje również, iż gdyby zakład górniczy uiszczający tę opłatę wnosił o utworzenie nowego obszaru górniczego, obowiązek minimalnego wydobycia miałby zastosowanie do niego w odniesieniu do tego nowego obszaru górniczego. Jednakże w świetle akt sprawy przedłożonych Trybunałowi ta ewentualna możliwość zastosowania pozostaje czysto hipotetyczna, a w każdym razie znacznie bardziej ograniczona niż łączne i ogólne stosowanie dwóch spornych dekretów, na które powołuje się Komisja w swojej skardze.
(
19
)	Zobacz wyroki: Vodafone Magyarország (pkt 46); Tesco-Global Áruházak (pkt 66).
(
20
)	Zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., Cofidis (C‑340/22, EU:C:2023:1019, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
21
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 36).
(
22
)	Zobacz wyrok z dnia 26 czerwca 2019 r., Komisja/Grecja (C‑729/17, EU:C:2019:534, pkt 102 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
23
)	Jeśli chodzi o zmianę ustawy o górnictwie, Węgry powołały się ponadto na ochronę środowiska podczas działalności wydobywczej, ponieważ ochronę tę można zapewnić poprzez ciągłe wydobycie.
(
24
)	W tym względzie Komisja zwraca również uwagę na wywiad prasowy węgierskiego ministra gospodarki narodowej, w trakcie którego wyjaśnił on, że celem rządu było w istocie to, by sektory strategiczne znajdowały się w większym stopniu w rękach węgierskich, co stanowi dowód na to, że rząd ten w rzeczywistości realizował cele gospodarcze i dążył do mniej korzystnego traktowania przedsiębiorstw zagranicznych.
(
25
)	Zobacz wyrok Xella Magyarország (pkt 67–69).
(
26
)	Przykładowo przywóz cementu wzrósł z 40 % do 60 % w latach 2021–2023, podczas gdy przywóz piasku i żwiru nie zmienił się znacząco.
(
27
)	W tym względzie Węgry powołują się na opinię rzecznik generalnej Tamary Ćapety w sprawie Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267, pkt 82).
(
28
)	Zobacz wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Brussels Securities (C‑389/18, EU:C:2019:1132, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
29
)	Zobacz wyrok Xella Magyarország (pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
30
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 25 lipca 1991 r., Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323, pkt 11 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 14 listopada 1995 r., Svensson i Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, pkt 15); z dnia 29 kwietnia 1999 r., Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
31
)	Zobacz wyroki: z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 22 czerwca 2016 r., Mennens (C-255/15, EU:C:2016:472, pkt 44).
(
32
)	Zobacz na przykład wyroki: z dnia 6 marca 2018 r., SEGRO i Horváth (C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157, pkt 85 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 14 lutego 2019 r., Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, zwany dalej „wyrokiem Przejrzystość stowarzyszeń”, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
33
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in. (C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
34
)	Zobacz wyrok Xella Magyarország (pkt 23, 64 i przytoczone tam orzecznictwo), w którym Węgry powołały się również na negatywne skutki pandemii COVID-19 dla gospodarki krajowej.
(
35
)	Zobacz wyrok Xella Magyarország (pkt 63–66 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także wyrok z dnia 26 września 2018 r., Van Gennip i in. (C‑137/17, EU:C:2018:771, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
36
)	Zobacz wyrok Xella Magyarország (pkt 67, 68).
(
37
)	Zobacz wyrok Xella Magyarország (pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
38
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe) (C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 178, 179 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
39
)	Zobacz, podobnie, wyrok Przejrzystość stowarzyszeń, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
40
)	Zobacz, podobnie, wyrok Przejrzystość stowarzyszeń, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
41
)	Przewodnik po procedurze udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (s. 15), dostępny na stronie internetowej Komisji pod adresem: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/pl/the-20151535-and-you/being-informed/guidances/vademecum
(
42
)	Zobacz wyrok z dnia 8 października 2020 r., Admiral Sportwetten i in. (C‑711/19, zwany dalej wyrokiem Admiral Sportwetten, EU:C:2020:812, pkt 38).
(
43
)	Pozostałe kategorie przepisów technicznych są następujące: I) „specyfikacje techniczne”, (ii) „zasady dotyczące usług” oraz (iii) „przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu”. Zobacz wyroki: z dnia 28 maja 2020 r., ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, pkt 32); z dnia 13 marca 2025 r., Unigames (C‑120/24, EU:C:2025:174, pkt 31).
(
44
)	Zobacz w tym względzie wyroki: z dnia 26 września 2018 r., Van Gennip i in. (C‑137/17, EU:C:2018:771, pkt 39–41 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 24 listopada 2022 r., Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925, pkt 37–39 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
45
)	Ponadto z motywów 3 i 9 tej dyrektywy wynika, że ma ona na celu w szczególności zapewnienie możliwie jak największej przejrzystości w zakresie krajowych inicjatyw dotyczących wprowadzania przepisów technicznych. W tym względzie motyw 7 wspomnianej dyrektywy dodaje, że ma ona na celu umożliwienie podmiotom gospodarczym lepszego wykorzystania zalet rynku wewnętrznego poprzez zapewnienie wyższego poziomu informacji dzięki systematycznej publikacji uregulowań, które zamierzają przyjąć państwa członkowskie oraz dzięki możliwości przedstawienia przez te podmioty oceny co do wpływu tychże przepisów. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 4 lutego 2016 r., Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, pkt 82); z dnia 9 marca 2023 r., Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175 pkt 41); z dnia 21 grudnia 2023 r., Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także motyw 4 dyrektywy 2015/1535.
(
46
)	Zobacz wyroki: z dnia 6 października 2021 r., Komisja/Włochy (System zbierania i oczyszczania ścieków komunalnych) (C‑668/19, EU:C:2021:815, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 29 lipca 2024 r., Komisja/Portugalia (Inżynierowie budownictwa) (C‑768/22, EU:C:2024:643, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
47
)	Zobacz wyrok z dnia 19 listopada 2024 r., Komisja/Polska (Kandydowanie w wyborach i status członka partii politycznej) (C‑814/21, EU:C:2024:963, pkt 61, 62).
(
48
)	Zobacz przewodnik, s. 15.
(
49
)	Zobacz wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., Fortuna i in. (C‑213/11, C‑214/11 i C‑217/11, EU:C:2012:495, pkt 35).