62022CC0278
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 11 mei 2023 (
1
)
Zaak C‑278/22
AUTOTECHNICA FLEET SERVICES d.o.o., voorheen ANTERRA d.o.o.
tegen
Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga
[verzoek van de Upravni sud u Zagrebu (bestuursrechter Zagreb, Kroatië) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Vrijheid van vestiging – Vrij verrichten van diensten – Werkingssfeer van richtlijn 2006/123/EG – Artikel 2, lid 2, onder b) – Financiële diensten – Financiële en operationele lease – Artikelen 9 en 10 – Vereiste om een vergunning te verkrijgen van een toezichthoudende instantie”
I. Inleiding
1.
Het onderhavige verzoek van de Upravni sud u Zagrebu (bestuursrechter Zagreb, Kroatië) om een prejudiciële beslissing heeft in hoofdzaak betrekking op de werkingssfeer van richtlijn 2006/123/EG (
2
), ook wel de „dienstenrichtlijn” genoemd. Een vennootschap die auto’s leaset aan haar klanten is wegens het ontbreken van een geldige vergunning voor het aanbieden van financiële diensten gelast om haar activiteiten te beëindigen.
2.
Het Hof is al eerder geconfronteerd met het vraagstuk van de verschillende vormen van lease, met name in het kader van de belasting over de toegevoegde waarde (btw) en het consumentenrecht. Dit is echter de eerste zaak in het kader van richtlijn 2006/123 waarin lease moet worden behandeld.
3.
In deze conclusie leg ik het Hof de overweging voor dat activiteiten zoals in het hoofdgeding, die bestaan in het aanbieden van zogenoemde „operationele lease”, niet zijn uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 2006/123. Zij vormen geen financiële diensten in de zin van artikel 2, lid 2, onder b), van die richtlijn. Bijgevolg mag een lidstaat geen vergunningstelsel instellen dat wordt beheerd door een instantie die verantwoordelijk is voor het toezicht op de financiële markten.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1.
Richtlijn 2006/123
4.
Volgens artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123 is deze richtlijn niet van toepassing op „financiële diensten, zoals bankdiensten, kredietverstrekking, verzekering en herverzekering, individuele en bedrijfspensioenen, effecten, beleggingsfondsen, betalingen en beleggingsadviezen, met inbegrip van de diensten die zijn opgenomen in bijlage I bij richtlijn 2006/48/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen (PB 2006, L 177, blz. 1)]”.
5.
Afdeling 1 van hoofdstuk III (
3
) van richtlijn 2006/123 heeft betrekking op „vergunningen” en bevat de artikelen 9 tot en met 13.
6.
Artikel 9 van richtlijn 2006/123, met als opschrift „Vergunningstelsels”, bepaalt in lid 1 het volgende:
„De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a)
het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
b)
de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)
het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.”
7.
Artikel 10 van richtlijn 2006/123 („Vergunningsvoorwaarden”) luidt:
„1.   Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2.   De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
a)
niet-discriminatoir;
b)
gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)
evenredig met die reden van algemeen belang;
d)
duidelijk en ondubbelzinnig;
e)
objectief;
f)
vooraf openbaar bekendgemaakt;
g)
transparant en toegankelijk.
3.   De vergunningsvoorwaarden voor een nieuwe vestiging mogen gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare, eisen en controles waaraan de dienstverrichter al in een andere of dezelfde lidstaat onderworpen is, niet overlappen. De in artikel 28, lid 2, bedoelde contactpunten en de dienstverrichter staan de bevoegde instantie bij door over deze eisen de nodige informatie te verstrekken.
4.   De vergunning biedt de dienstverrichter op het gehele nationale grondgebied het recht op toegang tot of uitoefening van de dienstenactiviteit, mede door de oprichting van agentschappen, dochterondernemingen, kantoren of bijkantoren, tenzij een vergunning voor elke afzonderlijke vestiging of een beperking van de vergunning tot een bepaald gedeelte van het grondgebied om dwingende redenen van algemeen belang gerechtvaardigd is.
5.   De vergunning wordt verleend zodra na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan.
6.   Behalve in het geval van het verlenen van een vergunning, wordt elke beslissing van de bevoegde instanties, waaronder ook de weigering of intrekking van een vergunning, met redenen omkleed, en moet dit besluit voor de rechter of andere beroepsinstanties kunnen worden aangevochten.
7.   Dit artikel doet geen afbreuk aan de toedeling van de bevoegdheden, op lokaal of regionaal niveau, van de instanties die in de betrokken lidstaat vergunningen verlenen.”
B.
Kroatisch recht
8.
In artikel 15, lid 1, van de Zakon o Hrvatskoj agenciji za nadzor financijskih usluga (wet betreffende het Kroatisch agentschap voor toezicht op financiële diensten; hierna: „ZoHANFA”) (Narodne novine, nr. 140/05, nr. 154/11 en nr. 12/12) wordt bepaald dat het Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga (Kroatisch agentschap voor toezicht op financiële diensten; hierna: „HANFA”), met het oog op de uitoefening van zijn overheidsprerogatieven, bevoegd is om uitvoeringsregels vast te stellen op grond van deze wet, op grond van wetten met regelgeving voor de kapitaalmarkt, beleggingsfondsen en andere fondsen, de overname van aandelenvennootschappen, pensioenverzekeringsondernemingen, verzekerings- en herverzekeringsondernemingen, alsook andere financiële diensten, en ook op grond van andere wetten, voor zover die wetten HANFA daartoe machtigen.
9.
In artikel 15, lid 2, ZoHANFA wordt bepaald dat HANFA, met het oog op de uitoefening van zijn overheidsprerogatieven, bevoegd is om toezicht te houden op de activiteiten van de in lid 1 van dat artikel genoemde entiteiten die onder zijn toezicht staan en ook op de activiteiten van rechtspersonen die actief zijn op het gebied van factoringdiensten, voor zover deze diensten niet door banken worden verricht in het kader van hun geregistreerde activiteiten. De HANFA is ook bevoegd om maatregelen op te leggen gericht op het verhelpen van geconstateerde onrechtmatigheden en onregelmatigheden.
10.
Artikel 3, lid 1, van de Zakon o leasingu (leasewet; hierna: „Zol”) (Narodne novine, nr. 141/13) bepaalt dat een leasemaatschappij een in de Republiek Kroatië gevestigde handelsvennootschap is, die in het handelsregister is ingeschreven op basis van een vergunning voor het verrichten van leaseactiviteiten die onder de in deze wet vastgestelde voorwaarden door HANFA is afgegeven.
11.
In artikel 4, lid 1, Zol wordt vermeld dat lease een juridische handeling is waarbij de lessor een geleased goed zodanig verwerft dat hij het bij een leverancier koopt en de eigendom van het geleasede goed verwerft, en hij de lessee vervolgens toestaat het geleasede goed gedurende een bepaalde periode te gebruiken en de lessee zich ertoe verbindt voor dat gebruik een vergoeding te betalen.
12.
In artikel 5, lid 1, Zol is opgenomen dat, naargelang van het onderwerp en de bijzonderheden van de leaseovereenkomst, de lease zowel financiële als operationele lease kan betreffen.
13.
Volgens artikel 5, lid 2, Zol is financiële lease een rechtshandeling waarbij de lessee gedurende de periode van gebruik van het geleasede goed een vergoeding betaalt aan de lessor waarbij de totale waarde van het geleasede goed in aanmerking wordt genomen, hij de kosten draagt van de afschrijving ervan en hij de eigendom van het goed kan verkrijgen door middel van een koopoptie tegen een vaste prijs die op het tijdstip van uitoefening van de optie lager is dan de werkelijke waarde van het goed op dat ogenblik. De risico’s en voordelen van de eigendom van het geleasede goed gaan grotendeels op de lessee over.
14.
Artikel 5, lid 3, Zol bepaalt dat operationele lease een rechtshandeling is waarbij de lessee gedurende de periode van gebruik van het geleasede goed een bepaalde vergoeding aan de lessor betaalt waarbij geen rekening hoeft te worden gehouden met de totale waarde van het geleasede goed. De lessor draagt de kosten van de afschrijving van het geleasede goed en de lessee heeft geen contractueel vastgelegde koopoptie; De risico’s en voordelen van de eigendom van het geleasede goed blijven grotendeels bij de lessor, dat wil zeggen dat ze niet op de lessee overgaan.
15.
In artikel 6, lid 1, Zol is geregeld dat leaseactiviteiten mogen worden verricht door een leasemaatschappij als omschreven in artikel 3 van die wet, een leasemaatschappij van een lidstaat als omschreven in artikel 46 ervan en een vestiging van een leasemaatschappij in een derde land als omschreven in artikel 48 ervan.
III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen
16.
AUTOTECHNICA FLEET SERVICES („Autotechnica”) is een in Kroatië geregistreerde vennootschap die actief is op het gebied van „lease van motorvoertuigen”, „verhuur en lease van auto’s en vrachtwagens (met of zonder chauffeur)” en „verhuur en lease van fietsen, scooters, enz.”. Zij is een dochteronderneming van een in een andere lidstaat van de Europese Unie gevestigde moedermaatschappij, waar die onderneming dezelfde soort diensten verricht als waar de onderhavige zaak betrekking op heeft.
17.
Bij een buitengewone audit van Autotechnica heeft HANFA vastgesteld dat de onderneming drie langlopende huurovereenkomsten (met betrekking tot vier auto’s) had gesloten en vervolgens op uitdrukkelijk verzoek van haar klanten de auto’s had aangeschaft door ze van de leverancier te kopen waardoor zij de eigenaar ervan was geworden, en ze voor gebruik door klanten ter beschikking had gesteld. Op basis van deze feiten heeft HANFA geoordeeld dat Autotechnica in wezen zonder geldige vergunning leaseactiviteiten verrichtte. Bijgevolg heeft zij Autotechnica bij besluit van 14 februari 2019 (hierna: „bestreden besluit”) verboden leaseactiviteiten te verrichten zonder geldige vergunning.
18.
Autotechnica heeft bij de verwijzende rechter beroep tot nietigverklaring van dat besluit ingesteld. Zij betoogt dat sprake is van schending van de rechten die zij volgens haar aan het Unierecht ontleent, met als argument dat de Republiek Kroatië operationele lease niet als een financiële dienst kon behandelen, waardoor het verrichten van dergelijke diensten, zoals de lease van motorvoertuigen, niet onder het toezicht van HANFA dient te vallen.
19.
De verwijzende rechter merkt op dat richtlijn 2013/36/EU (
4
) uitsluitend betrekking heeft op financiële lease en dat operationele lease er niet onder valt. Door a contrario te redeneren zou het dan correct zijn de bepalingen van richtlijn 2006/123 toe te passen op operationele lease. Uit overweging 33 en artikel 2 van richtlijn 2006/123 blijkt dat deze richtlijn betrekking heeft op zeer uiteenlopende diensten, waaronder het leasen van auto’s, die als operationele lease kunnen worden aangemerkt.
20.
De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat de Kroatische wetgeving zoals aan de orde in het hoofdgeding, Autotechnica en personen uit andere lidstaten die zich in Kroatië wensen te vestigen, kan beletten of kan afschrikken om werkzaamheden te verrichten op het gebied van commerciële verhuur of operationele lease, waardoor die wetgeving mogelijk niet voldoet aan de vereisten van artikel 49 VWEU.
21.
In dit kader heeft de Upravni sud u Zagrebu bij besluit van 12 april 2022, ingekomen bij het Hof op 22 april 2022, besloten de behandeling van de zaak te schorsen en de volgende prejudiciële vragen te stellen:
„1)
Vallen operationele lease en/of langdurige autoverhuur binnen de werkingssfeer van richtlijn [2006/123] (dienstenrichtlijn), zoals aangegeven in het Handboek voor de implementatie van de dienstenrichtlijn van 13 maart 2008, dat is uitgegeven door het directoraat-generaal Interne Markt en Diensten? Moet een entiteit die zich bezighoudt met operationele lease (maar niet met financiële lease) en/of langdurige autoverhuur als een financiële instelling in de zin van artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening (EU) nr. 575/2013 [van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1)] worden beschouwd?
2)
Indien [het eerste deel van] de eerste vraag bevestigend en [het] tweede [deel van de eerste] vraag ontkennend wordt beantwoord, is het dan verenigbaar met artikel 49 [VWEU] juncto de artikelen 9 tot en met 13 van richtlijn [2006/123] om aan de [HANFA] de bevoegdheid te verlenen toezicht te houden op de levering van diensten op het gebied van operationele lease en/of langdurige verhuur van voertuigen krachtens artikel 6, lid 1, [Zol] en om aanvullende eisen en beperkingen op te leggen aan ondernemingen die zich bezighouden met dergelijke activiteiten?
3)
Moeten artikel 49 [VWEU] en de artikelen 9 tot en met 13 van richtlijn [2006/123] in omstandigheden als die in het onderhavige geding, waarin een in een lidstaat gevestigde moedermaatschappij voornemens is om via een dochteronderneming in een andere lidstaat diensten van dezelfde aard te verrichten als zij in de oorspronkelijke lidstaat verricht, aldus worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat een nationale wet ([Zol]) aan de dochteronderneming aanvullende eisen en beperkingen oplegt waardoor de uitoefening van de betrokken activiteit wordt belemmerd of minder aantrekkelijk wordt gemaakt?”
22.
Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door partijen in het hoofdgeding, de Kroatische en de Nederlandse regering en de Europese Commissie. Alle partijen, met uitzondering van de Nederlandse regering, hebben de terechtzitting van 1 maart 2023 bijgewoond.
IV. Beoordeling
A.
Eerste vraag
23.
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of operationele lease een „financiële dienst” is in de zin van artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123 en of een dergelijke dienst moet worden verricht door een „financiële instelling” in de zin van artikel 4, lid 1, punt 26, van verordening nr. 575/2013.
1. Kwalificatie van leaseovereenkomsten naar nationaal recht
24.
Uit de vraag blijkt dat de verwijzende rechter drie verschillende soorten situaties onderscheidt: autoverhuurdiensten, operationele lease en financiële lease. Al deze begrippen vinden hun oorsprong in het nationale burgerlijk recht. Zij zijn als zodanig en tot op heden niet door de Unie geharmoniseerd, wat betekent dat zij op Unieniveau niet positief zijn gedefinieerd. Ter inleiding en ten behoeve van de voorliggende conclusie is het dus dienstig om deze begrippen kort te verduidelijken.
25.
Een uitgebreide vergelijking tussen verschillende nationale burgerlijke wetboeken betreffende huurovereenkomsten, operationele leaseovereenkomsten en financiële leaseovereenkomsten valt buiten het bestek van deze zaak. Hoewel huurovereenkomsten al eeuwenlang een kernonderwerp van het nationale burgerlijk recht (in wetboeken) zijn, is dit echter voor (operationele of financiële) leaseovereenkomsten niet het geval. De reden hiervoor is dat leaseovereenkomsten tegemoetkomen aan behoeften die pas in de afgelopen decennia zijn ontstaan, zoals ik hieronder met name zal illustreren in het kader van overeenkomsten waarbij auto’s betrokken zijn.
26.
Vanuit juridisch en economisch oogpunt zijn autoverhuurdiensten de gemakkelijkst te begrijpen soort verhuurdiensten. Er is slechts één (rechts)betrekking: A, eigenaar van een auto, verhuurt deze auto tegen vergoeding aan B, die de auto tijdelijk in bezit zal hebben. Auto’s worden in het algemeen voor korte tijd gehuurd. Dit kan in een professionele context zijn, zoals bij zakenreizen, of in het kader van vrijetijdsactiviteiten, zoals tijdens vakanties. De verhuur van auto’s staat meestal los van de vraag of de huurder „in het dagelijks leven” een auto bezit. (
5
)
27.
Leaseovereenkomsten volgen een andere logica: een persoon wil permanent (dat wil zeggen dag en nacht) en voor een bepaalde periode beschikken over een auto. Deze overeenkomsten spelen niet in op behoeften op korte termijn (zaken of vakanties), maar op behoeften op middellange en lange termijn en vooral op dagelijkse behoeften. Iemand wil wanneer het hem uitkomt voor dagelijkse doeleinden een auto gebruiken. De vraag wie feitelijk eigenaar is van de auto wordt ondergeschikt. Waar het om gaat is dat iemand een auto ter beschikking krijgt en daar vervolgens daadwerkelijk gebruik van kan maken.
28.
In het kader van een operationele leaseovereenkomst aanvaardt de lessee (de gebruiker van de auto) geen enkel risico ten aanzien van eigendom of restwaarde. De lessor (eigenaar van de auto) behoudt de eigendom van de auto en is verantwoordelijk voor onderhoud en reparaties. Na afloop van de overeenkomst geeft de lessee de auto terug aan de lessor. Bij een financiële leaseovereenkomst neemt de lessee daarentegen het bezit en de restwaarderisico’s over. Meestal koopt de lessor de auto in opdracht van de lessee en leaset de auto aan hem of haar voor bepaalde tijd, doorgaans een aantal jaren. De lessee doet periodieke leasebetalingen en is verantwoordelijk voor onderhoud en reparaties. Aan het einde van de overeenkomst heeft de lessee over het algemeen de mogelijkheid om de auto te kopen tegen de restwaarde.
29.
Ter illustratie, in de regel werkt operationele lease als volgt: A wil een auto, gewoonlijk voor dagelijks gebruik. Daartoe wendt A zich tot B, een specialist, gewoonlijk een autodealer of, zoals in casu, een onderneming gespecialiseerd in het voor een bepaalde periode ter beschikking stellen van auto’s aan klanten. B heeft ofwel al een auto klaarstaan in zijn wagenpark of, wat waarschijnlijker is, schaft een auto aan in overeenstemming met de wensen van A, die vervolgens wordt geleased aan A.
30.
B is in juridische zin eigenaar van de auto. A gebruikt de auto en betaalt daarvoor een vergoeding. Contractueel worden tussen A en B verschillende andere voorwaarden vastgelegd, zoals een maximaal aantal kilometers en de te betalen kosten als dat aantal kilometers wordt overschreden. Na afloop van de in de overeenkomst bepaalde periode wordt de auto aan B teruggegeven. Van belang is dat de betalingen van A niet overeenkomen met de afschrijving van de waarde van de auto. Met andere woorden, B draagt het economische risico met betrekking tot de mogelijkheid het voertuig opnieuw te gebruiken, te verhuren, te leasen of te verkopen.
31.
Financiële lease kent een ander patroon. De oorspronkelijke overeenkomst is vergelijkbaar met die van de operationele lease (zie punt 29 hierboven). Het verschil tussen beide ligt in de afschrijving van het voertuig via de betalingen tussen A en B. Kenmerkend voor financiële lease is dat het voertuig aan het einde van de vastgestelde periode „afbetaald” is en de eigendom ofwel overgaat van B naar A ofwel voor A de mogelijkheid bestaat om het voertuig aan te schaffen tegen betaling van een eindbedrag. De tweede optie is de meest gangbare, hetgeen betekent dat zelfs financiële lease niet noodzakelijkerwijs gericht is op het aanschaffen van het voertuig. Dit is logisch – indien de aanschaf van het voertuig een centrale plaats zou innemen bij de bedoelingen van partijen, zouden zij kiezen voor een reguliere koopovereenkomst met uitstel van betaling.
32.
Kortom, lease, of het nu gaat om operationele of financiële lease, is bedoeld om een auto ter beschikking te stellen van een klant zodat deze die kan gebruiken. Daarom wordt lease, en met name operationele lease, in nationale rechtsstelsels over het algemeen beschouwd als een huurovereenkomst met bepaalde specifieke kenmerken.
33.
Met andere woorden, hoewel operationele leaseovereenkomsten in voorkomend geval elementen van huur, verkoop en lening bevatten, worden zij in de eerste plaats als huurovereenkomsten behandeld (
6
), aangezien de kern van de overeenkomst, in overeenstemming met de bedoelingen van partijen, het huuraspect is. In sommige gevallen worden operationele lease en financiële lease in het nationale burgerlijk recht zelfs op dezelfde wijze behandeld. (
7
)
34.
Op basis van de informatie waarover het Hof beschikt, kan er ter afsluiting van dit onderdeel ten slotte van worden uitgegaan dat operationele lease zoals uitgevoerd door Autotechnica, wordt aangeboden op de wijze zoals in de punten 28 tot en met 30 van deze conclusie beschreven.
2. Artikel 2, lid 2, van richtlijn 2006/123
35.
Hiermee komen we tot de kern van de eerste vraag: kan operationele lease onder omstandigheden zoals aan de orde in het hoofdgeding, worden beschouwd als een „financiële dienst” in de zin van artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123?
36.
Het antwoord is een klinkend „neen”.
37.
Het onderwerp van richtlijn 2006/123 wordt in artikel 1 omschreven als de vaststelling van „algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten […], met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten”. Richtlijn 2006/123 heeft een ruime werkingssfeer, aangezien zij in beginsel van toepassing is op alle diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd. (
8
) De uitzonderingen, dat wil zeggen de gebieden waarop richtlijn 2006/123 niet van toepassing is, zijn opgesomd in artikel 2, lid 2, van die richtlijn.
38.
Overeenkomstig de algemene logica van regel en uitzondering die aan de gehele interne markt ten grondslag ligt, moeten deze uitzonderingen strikt worden uitgelegd. Hoewel het aanvankelijk kan lijken alsof de in artikel 2, lid 2, onder a) tot en met l), van richtlijn 2006/123 opgesomde activiteiten geen inherente logica volgen en een willekeurig „allegaartje” vormen dat als gevolg van beleidskeuzes van de toenmalige Uniewetgever tot stand is gekomen (
9
), meen ik niettemin te mogen beweren dat er wel een juridische logica wordt gevolgd. Activiteiten worden om drie redenen uitgesloten: omdat de Uniewetgever heeft besloten de in het primaire recht verankerde logica te volgen (
10
), omdat die activiteiten, althans in bepaalde lidstaten, wegens hun gevoeligheid door overheidsinstanties worden uitgevoerd (
11
), of omdat zij op Unieniveau zijn geharmoniseerd, waardoor de toepassing van richtlijn 2006/123 overbodig wordt. Voorbeelden van deze laatste categorie zijn elektronische-communicatiediensten en -netwerken (
12
) en, naar ik meen te mogen beweren, financiële diensten. (
13
) Dit wordt bevestigd in overweging 18 van richtlijn 2006/123, waarin wordt gesteld dat financiële diensten van de werkingssfeer van deze richtlijn dienen te worden uitgesloten „omdat daarvoor specifieke [Unie]wetgeving is opgesteld, die evenals deze richtlijn tot doel heeft een echte interne markt voor diensten tot stand te brengen”. (
14
)
39.
Op illustratieve wijze worden in artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123 (
15
) genoemd als financiële diensten waarop die richtlijn niet van toepassing is, bankdiensten, kredietverstrekking, verzekering en herverzekering, individuele en bedrijfspensioenen, effecten, beleggingsfondsen, betalingen en beleggingsadviezen, met inbegrip van de diensten die zijn opgenomen in bijlage I bij richtlijn 2013/36. (
16
) In die bijlage worden 15 werkzaamheden vermeld die onder de wederzijdse erkenning conform die richtlijn vallen. Een van deze werkzaamheden is financiële lease. (
17
) Operationele lease wordt daarin niet vermeld.
40.
Aan de hand van deze laatste vaststelling mag reeds worden geconcludeerd dat de Uniewetgever operationele lease niet als een financiële dienst beschouwt en dat het derhalve onder de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 valt. Dit wordt ook bevestigd in het Handboek [van de Commissie] voor de implementatie van de dienstenrichtlijn, dat niet bindend is maar niettemin illustratief, waarin staat dat „diensten die geen financiële dienst zijn, waaronder die voor operationele lease, waarbij goederen worden verhuurd, […] niet onder deze uitsluiting [vallen]”. (
18
)
41.
Ook andere argumenten pleiten tegen de kwalificatie van operationele lease als een financiële dienst.
42.
Elke handelstransactie omvat een financieel element in ruime zin, namelijk de betaalde prijs of vergoeding voor een goed of een dienst. Zo moet bijvoorbeeld om in de supermarkt een fles water te kopen de desbetreffende prijs worden betaald en om een trein te nemen moet voor een kaartje worden betaald. De meeste handelstransacties zijn echter geen financiële diensten. Doorslaggevend is de vraag waar het zwaartepunt ligt. Dat wil zeggen, heeft de overeenkomst tot doel een goed of dienst rechtstreeks te kopen of te huren of is het doel om de koop van een goed of een dienst te financieren?
43.
Wat betreft operationele lease is het antwoord duidelijk: het doel van een overeenkomst is om een auto voor bepaalde tijd te huren. Financiële elementen zijn secundair en kunnen er op zich niet toe leiden dat operationele lease als een financiële dienst wordt aangemerkt.
44.
Als een laatste, maar belangrijke, opmerking wil ik benadrukken dat het in dit verband niet van belang is of, zoals de HANFA betoogt, de lessor de auto in opdracht van de lessee koopt. Dit typeert elke vorm van lease en heeft geen invloed op de vraag of een transactie al dan niet een financiële dienst is.
45.
Al met al is operationele lease geen financiële dienst. Daarom hoeven het geen „financiële instellingen” in de zin van artikel 4, lid 1, punt 26 van verordening nr. 575/2013 te zijn die dergelijke diensten aanbieden. (
19
)
3. Voorstel voor een antwoord op de eerste vraag
46.
Tot besluit geef ik in overweging op de eerste vraag te antwoorden dat „operationele lease” geen financiële dienst in de zin van artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123 is. Daarom valt operationele lease binnen de werkingssfeer van die richtlijn.
B.
Tweede en derde vraag
47.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 9 tot en met 13 van richtlijn 2006/123 of artikel 49 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen het vereiste van een voorafgaande vergunning voor het verrichten van operationele-leasewerkzaamheden. De derde vraag heeft betrekking op een situatie waarin een vennootschap van een lidstaat via een dochteronderneming in een andere lidstaat operationele-leasediensten wenst te verrichten.
48.
Ik behandel de vragen gezamenlijk, omdat de juridische analyse hetzelfde is. Inderdaad moeten de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123, betreffende de vrijheid van vestiging van dienstverrichters (
20
) overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof aldus worden uitgelegd dat zij niet alleen van toepassing zijn op een grensoverschrijdende situatie, maar ook op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. (
21
)
49.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 9 tot en met 13 van richtlijn 2006/123 en artikel 49 VWEU zich verzetten tegen nationale bepalingen als die van de in het hoofdgeding toepasselijke Zol, waarin verrichters van diensten voor operationele lease en langdurige voertuiglease gelijkgesteld worden aan verrichters van financiële diensten en dus aan financiële instellingen, en met name tegen het vereiste van een voorafgaande vergunning van de HANFA.
1. Vergunningstelsels op grond van de artikelen 9 en 10 van richtlijn 2006/123
50.
In het licht van mijn bevinding dat Autotechnica geen financiële diensten verricht, moet vooraf worden benadrukt dat de hele logica om de HANFA de bevoegdheid te geven om vergunningen te verlenen aan ondernemingen die operationele-leasediensten verrichten en om ondernemingen te verzoeken hun werkzaamheden te staken, merkwaardig lijkt. Het valt moeilijk in te zien waarom een agentschap dat belast is met het toezicht op financiële markten, moet worden betrokken bij activiteiten die zo onschadelijk zijn als de operationele lease van voertuigen.
51.
Zoals de Commissie in haar opmerkingen terecht benadrukt, is in de bepalingen van de Kroatische Zol, met name in artikel 3 ervan, een vergunningstelsel ingevoerd in de zin van artikel 4, punt 6, van richtlijn 2006/123. (
22
)
52.
Bijgevolg zijn de artikelen 9 tot en met 13 van richtlijn 2006/123 (
23
) van toepassing. Deze bepalingen hebben betrekking op vergunningstelsels, de voorwaarden daarvan en de daaraan verbonden procedurele aspecten. Artikel 9 van die richtlijn regelt de situaties waarin de lidstaten in beginsel gebruik kunnen maken van vergunningstelsels betreffende de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit (vraag naar het „indien”), terwijl in artikel 10 van deze richtlijn de voorwaarden voor het verlenen van de vergunning worden vermeld (vraag naar het „hoe”). (
24
)
53.
Volgens artikel 9, lid 1, van richtlijn 2006/123 mogen de lidstaten de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk stellen van een vergunningstelsel tenzij aan drie voorwaarden is voldaan: a) het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter; b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, en c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.
54.
Het staat aan de verwijzende rechter om die vragen te beoordelen. Op basis van de informatie waarover Hof beschikt en de opmerkingen van de verschillende partijen, kan ik de volgende richtsnoeren voorstellen.
55.
Bij het ontbreken van informatie over de wijze waarop de concurrenten (
25
) van Autotechnica met betrekking tot het vraagstuk van vergunningverlening door de HANFA worden behandeld, lijkt er ten eerste geen sprake te zijn van discriminatie van Autotechnica in Kroatië. (
26
) Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om die veronderstelling te toetsen.
56.
Ten tweede lijkt het alsof er in beginsel sprake is van een rechtvaardigingsgrond voor een vergunningstelsel in de vorm van consumentenbescherming, zoals aangevoerd door de HANFA en de Kroatische regering. Hier volstaat het vast te stellen dat bescherming van de consument een van de dwingende redenen van algemeen belang is die in richtlijn 2006/123 uitdrukkelijk wordt erkend. (
27
) Het is mij echter niet duidelijk in welk opzicht operationele lease verschilt van andere overeenkomsten die consumenten kunnen aangaan zodat bescherming op basis van de artikelen 9 en volgende van richtlijn 2006/123 naast de bijvoorbeeld reeds door richtlijn 2011/83 geboden algemene consumentenbescherming gerechtvaardigd is. In het geval van een financiële dienst is de consument duidelijk kwetsbaar in die zin dat hij of zij het risico loopt op een buitensporige schuldenlast indien er onvoldoende waarborgen zijn. Aangezien operationele lease echter geen financiële dienst is en aangezien er voor de consument geen risico bestaat op een buitensporige schuld, valt moeilijk in te zien waarom een consument op grond van de bepalingen van richtlijn 2006/123 moet worden beschermd.
57.
Evenmin kan de stabiliteit of de reputatie (
28
) van de financiële sector of de noodzaak van prudentiële regels (
29
) worden ingeroepen, aangezien de betrokken diensten geen financiële diensten zijn. Operationele lease vormt, zelfs bij buitensporig gebruik, geen bedreiging voor de stabiliteit of de reputatie van de financiële sector, om de eenvoudige reden dat, wanneer een consument de maandelijkse vergoeding niet meer kan betalen, de auto bij de lessor wordt ingeleverd, de leasebetalingen worden stopgezet en nauwelijks financiële schade ontstaat. Het zal zeker niet leiden tot een ineenstorting van de financiële sector.
58.
Ten derde is het mij niet duidelijk hoe is voldaan aan de voorwaarde van artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2006/123, namelijk dat het doel van consumentenbescherming niet kan worden bereikt met een minder beperkende maatregel, zoals een controle achteraf. Niet is aangetoond waarom een controle vooraf noodzakelijk is. Bij het ontbreken van verdere relevante elementen lijkt het mij dat hier niet aan de voorwaarde van artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2006/123 is voldaan.
59.
Met betrekking tot de vergunningsvoorwaarden als bedoeld in artikel 10 van richtlijn 2006/123 moet het volgende worden opgemerkt.
60.
Ten eerste staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of het betrokken vergunningstelsel is gebaseerd op criteria die de HANFA beletten haar beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uit te oefenen, zoals artikel 10, lid 2, van richtlijn 2006/123 vereist.
61.
Ten tweede moeten de criteria voor de opzet van het vergunningstelsel evenredig zijn met de doestelling van algemeen belang, namelijk consumentenbescherming. In casu is de toets vergelijkbaar met die van artikel 9, lid 1, onder c), van richtlijn 2006/123. (
30
) Niet kan worden vastgesteld waarom minder beperkende maatregelen ongewenst zijn.
62.
Ten derde wil ik de aandacht vestigen op artikel 10, lid 3, van richtlijn 2006/123, op grond waarvan de vergunningsvoorwaarden niet mogen overlappen met gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare eisen en controles waaraan de dienstverrichter reeds in een andere lidstaat is onderworpen. Aangezien Autotechnica in andere lidstaten niet lijkt te zijn onderworpen aan vergunningstelsels, is het dus goed mogelijk dat de nationale rechter die bepaling in het onderhavige geval niet hoeft toe te passen.
2. Voorstel voor een antwoord op de tweede en de derde vraag
63.
Tot besluit geef ik het Hof in overweging de tweede en de derde vraag aldus te beantwoorden dat de artikelen 9, lid 3, en 10, lid 2, onder c), van richtlijn 2006/123 in de weg staan aan de toepassing van een stelsel van voorafgaande vergunning voor het verrichten van operationele-leaseactiviteiten.
3. Artikel 49 VWEU
64.
Gezien het voorgestelde antwoord is een analyse met betrekking tot artikel 49 VWEU niet nodig. (
31
) Het zou hoe dan ook niet tot een ander resultaat leiden dan op grond van richtlijn 2006/123.
V. Conclusie
65.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Upravni sud u Zagrebu te beantwoorden als volgt:
„1)
Artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
moet aldus worden uitgelegd dat operationele lease geen financiële dienst is en binnen de werkingssfeer van die richtlijn valt.
2)
Artikel 9, lid 3, en artikel 10, lid 2, onder c), van richtlijn 2006/123
moeten aldus moet worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan toepassing van een stelsel van voorafgaande vergunning voor het verrichten van operationele-leaseactiviteiten.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36).
(
3
)	Hoofdstuk III van richtlijn 2006/123 betreft de vrijheid van vestiging van dienstverrichters.
(
4
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338).
(
5
)	Hoewel actuele statistieken erop wijzen dat dit tegenwoordig waarschijnlijk het geval is. Volgens Eurostat was het autobezit in de Europese Unie in 2020 0,53 auto’s per inwoner, zie https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220727‑1.
(
6
)	Dit is bijvoorbeeld het geval in Spanje; zie het arrest van 19 januari 2000 van het Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) (STS 203/2000 – ECLI:ES:TS:2000:203). Dit is ook het geval in Duitsland; zie Pierson, Th., „Grundlagen und Probleme des Finanzierungsleasings”, in Juristische Schulung 2021, blz. 8‑12, op blz. 9. In Duitsland wordt zelfs financiële lease hoofdzakelijk behandeld op basis van de wetboeken van het burgerlijk recht die betrekking hebben op huur.
(
7
)	Dit is bijvoorbeeld het geval in Polen, waar lease leidt tot de verwerving van het betrokken goed.
(
8
)	Zie artikel 2, lid 1, van richtlijn 2006/123.
(
9
)	Het is geen geheim dat het wetgevingsproces dat tot de vaststelling van richtlijn 2006/123 heeft geleid, moeizaam is verlopen.
(
10
)	Zie bijvoorbeeld diensten op het gebied van vervoer, met inbegrip van havendiensten, [artikel 2, lid 2, onder d), van richtlijn 2006/123] of activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag [onder i) van deze bepaling].
(
11
)	Zie bijvoorbeeld gokactiviteiten [artikel 2, lid 2, onder h), van richtlijn 2006/123] of sociale diensten betreffende sociale huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht hebben of een mandaat gekregen van de staat, of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend [onder j) van deze bepaling].
(
12
)	Zie artikel 2, lid 2, onder c), van richtlijn 2006/123.
(
13
)	Zie artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123.
(
14
)	De rest van de overweging weerspiegelt artikel 2, lid 2, onder b) van die richtlijn. Bijgevolg moeten onder deze uitsluiting alle financiële diensten vallen zoals bankendiensten, kredietverstrekking, verzekering, met inbegrip van herverzekering, individuele en bedrijfspensioenen, effecten, beleggingsfondsen, betalingen en beleggingsadviezen, met inbegrip van de diensten die zijn opgenomen in bijlage I bij richtlijn 2013/36.
(
15
)	Er zijn andere handelingen van afgeleid Unierecht op het gebied van consumentenbescherming waarin wordt omschreven wat een „financiële dienst” is voor de toepassing van elke handeling. Zie artikel 2, onder b), van richtlijn 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2002 betreffende de verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten en tot wijziging van de richtlijnen 90/619/EEG, 97/7/EG en 98/27/EG van de Raad (PB 2002, L 271, blz. 16), en artikel 2, lid 12, van richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende consumentenrechten, tot wijziging van richtlijn 93/13/EEG van de Raad en van richtlijn 1999/44/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 85/577/EEG van de Raad en van richtlijn 97/7/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2011, L 304, blz. 64). Volgens beide bepalingen is een „financiële dienst”„iedere dienst van bancaire aard of op het gebied van kredietverstrekking, verzekering, individuele pensioenen, beleggingen en betalingen”. Deze definities dragen echter niet bij aan een oplossing voor het juridische probleem waarmee wij in casu worden geconfronteerd, aangezien zij niet verder gaan dan de opsomming in artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123.
(
16
)	De tekst van richtlijn 2006/123 verwijst hier naar richtlijn 2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen (PB 2006, L 177, blz. 1), de voorloper van richtlijn 2013/36. Overeenkomstig artikel 163 van richtlijn 2013/36 gelden verwijzingen naar richtlijn 2006/48 als verwijzingen naar richtlijn 2013/36.
(
17
)	Zie bijlage I bij richtlijn 2013/36, punt 3. Hier moet worden opgemerkt dat de Franse versie in die zin afwijkt dat alleen het begrip „crédit-bail” wordt genoemd, zonder nadere toelichting. Dit doet evenwel niets af aan de onderhavige juridische redenering aangezien in de andere taalversies duidelijk staat vermeld dat deze bepaling betrekking heeft op „financiële leasing”.
(
18
)	Zie Handboek voor de implementatie van de dienstenrichtlijn, Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 2007, punt 2.1.2, beschikbaar op https://op.europa.eu/nl/publication-detail/-/publication/a4987fe6-d74b-4f4f-8539-b80297d29715.
(
19
)	Dienovereenkomstig heeft ook de Europese Bankautoriteit geoordeeld dat een entiteit die zich uitsluitend met operationele lease bezighoudt, niet kan worden beschouwd als een „financiële instelling”, zie antwoord op vraag ID 2014,1644, beschikbaar op: https://www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/-/qna/view/publicId/2014,1644.
(
20
)	Dat wil zeggen de artikelen 9 tot en met 15 van richtlijn 2006/123.
(
21
)	Zie arresten van 30 januari 2018, X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 110), en 4 juli 2019, Commissie/Duitsland (C‑377/17, EU:C:2019:562, punt 58).
(
22
)	Volgens deze bepaling wordt onder „vergunningstelsel” verstaan elke procedure die voor een verrichter of afnemer van diensten de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit.
(
23
)	Deze artikelen vormen afdeling 1 („Vergunningen”) van hoofdstuk III („Vrijheid van vestiging van dienstverrichters”) van richtlijn 2006/123.
(
24
)	Hoewel deze bepalingen tot de lidstaten zijn gericht, leggen zij hun onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichtingen op om hun rechtsstelsel aan te passen om het in overeenstemming te brengen met de in die bepalingen gestelde voorwaarden. Zij zijn rechtstreeks van toepassing en kunnen door particulieren tegenover de nationale autoriteiten worden ingeroepen. Zie arrest van 4 juli 2019, Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2019:563, punten 67 e.v.), waarin het Hof zich buigt over artikel 9 van richtlijn 2006/123. Zie voorts arrest van 30 januari 2018, X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 130), met betrekking tot dezelfde kwestie in het kader van artikel 15 van richtlijn 2006/123. Zie ook mijn conclusie in de zaak Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, punt 53).
(
25
)	Uit Kroatië of uit andere lidstaten.
(
26
)	Ik wijs er hier op dat het feit dat de onderneming waarvan Autotechnica een dochteronderneming is, in andere lidstaten geen soortgelijke belemmeringen lijkt te ondervinden, hier niet relevant is, aangezien wij de behandeling van Autotechnica in Kroatië door de Kroatische autoriteiten onderzoeken en dat op basis van het Kroatische recht.
(
27
)	Zie artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123.
(
28
)	Zie arrest van 14 februari 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punt 71).
(
29
)	Zie arrest van 21 december 2011, Commissie/Polen (C‑271/09, EU:C:2011:855, punt 57).
(
30
)	Hoe logisch de structuur van de artikelen 9 en 10 van richtlijn 2006/123 ook kan lijken, het is immers in de praktijk vaak moeilijk om de twee bepalingen af te bakenen. Zoals uit de onderhavige zaak blijkt, kan de rechtvaardiging van een vergunningstelsel op zich en met name de rechtvaardiging dat controle vooraf noodzakelijk is en controle achteraf niet zou hebben volstaan, alleen worden aangetoond door te verwijzen naar het doel van het vergunningstelsel. Zie in die zin ook Cornils, M., in Schlachter, M., en Ohler, C. (red.), Europäische Dienstleistungsrichtlinie, Handkommentar, Nomos, Baden-Baden, 2008, artikel 9, punt 4.
(
31
)	Zie arresten van 30 januari 2018, X en Visser (C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44, punt 137), en 4 juli 2019, Commissie/Duitsland (C‑377/17, EU:C:2019:562, punt 97). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Emiliou in de zaak Administración General del Estado e.a. (C‑292/21, EU:C:2022:694, punt 24).