62019CC0441
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PRIITA PIKAMÄEA
od 2. srpnja 2020. (
1
)
Predmet C‑441/19
TQ
protiv
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (Sud u Haagu, stalna služba u ’s‑Hertogenboschu, Nizozemska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Direktiva 2008/115/EZ – Članak 5. točka (a) – Članak 6. stavci 1. i 4 – Članak 8. stavak 1. – Članak 10. – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Odluka o vraćanju – Udaljavanje maloljetnika bez pratnje – Provjera postojanja odgovarajućih prihvatnih ustanova u zemlji porijekla – Razlikovanje maloljetnika na temelju dobi – Odluka o vraćanju koju ne prate mjere udaljavanja – Posljedice”
I. Uvod
1.
U ovom predmetu zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a Sudu je uputio rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s‑Hertogenbosch (Sud u Haagu, stalna služba u ’s‑Hertogenboschu, Nizozemska) u vezi s trima prethodnim pitanjima koja se odnose na tumačenje članaka 4., 21. i 24. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), članka 5. točke (a), članka 6. stavaka 1. i 4., članka 8. stavka 1. i članka 10. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (
2
) i članka 15. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (
3
).
2.
Zahtjev je podnesen u okviru spora između osobe TQ, maloljetnika bez pratnje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom, i Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni tajnik za sigurnost i pravosuđe, Nizozemska; u daljnjem tekstu: državni tajnik) u vezi s odlukom o vraćanju koja je donesena u pogledu tog maloljetnika. Svojim zahtjevom za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev u biti želi razjasniti je li upravna praksa koja je trenutno na snazi u Nizozemskoj, a koja se odnosi na maloljetnike bez pratnje kojima nije odobreno pravo na međunarodnu zaštitu, u skladu s pravom Unije?
3.
Ovaj predmet omogućit će Sudu da pojasni opseg obveza država članica u pogledu te kategorije ranjivih osoba, a osobito opseg obveze koja se sastoji u jamčenju da će svaki maloljetnik bez pratnje biti vraćen članu njegove obitelji, imenovanom skrbniku ili odgovarajućoj prihvatnoj ustanovi u državi povratka. Pri tome, Sud će podsjetiti na važnost koju ima najbolji interes maloljetnika u okviru donošenja upravnih odluka koje utječu na status njegova boravka. Sud također mora paziti na to da se ne ugrozi učinkovitost politike koju provodi Unija, a koja se odnosi na vraćanje i repatrijaciju državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom na području države članice, osobito u vrijeme znatnog povećanja migracijskih tokova prema Europi. U dijelu u kojem se učinkovitost druge važne Unijine politike, tj. one koja se odnosi na azil, mjeri uspjehom u odobravanju zaštite onima kojima je najviše potrebna, tumačenje koje će Sud dati relevantnim odredbama mora Uniji i njezinim državama članicama omogućiti raspoređivanje osoblja i materijalnih sredstava koji su nužni za odgovor na njihove potrebe.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Povelja
4.
Člankom 21. stavkom 1. Povelje propisuje se:
„Zabranjuje se svaka diskriminacija na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja kože, etničko ili socijalno podrijetlo, genetske osobine, jezik, religija ili uvjerenje, političko ili bilo kakvo drugo mišljenje, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje, invaliditet, dob ili spolna orijentacija.”
5.
U članku 24. Povelje propisuje se:
„1.   Djeca imaju pravo na zaštitu i brigu koja je potrebna za njihovu dobrobit. Ona mogu slobodno izražavati svoje mišljenje. Njihovo se mišljenje uzima u obzir u pitanjima koja se na njih odnose, u skladu s njihovom dobi i zrelosti.
2.   U svakom djelovanju koje se odnosi na djecu, bez obzira na to provode li ga tijela javne vlasti ili privatne institucije, primarni cilj mora biti zaštita interesa djeteta.”
2. Direktiva 2008/115
6.
Uvodnom izjavom 22. Direktive 2008/115 propisuje se:
„U skladu s Konvencijom Ujedinjenih naroda o pravima djeteta iz 1989. države bi članice trebale prilikom provedbe ove Direktive posvećivati najveću pozornost ‚najboljem interesu djeteta’. U skladu s Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda države članice bi trebale prilikom provedbe ove Direktive posvećivati najveću pozornost pravu na obiteljski život.”
7.
Člankom 1. te direktive, naslovljenim „Predmet”, propisuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava Zajednice kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava.”
8.
Člankom 2. stavkom 1. navedene direktive, naslovljenim „Područje primjene”, propisuje se:
„Ova se Direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice.”
9.
Članak 3. stavak 9. iste direktive sadržava sljedeću definiciju:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
9.
‚ranjive osobe’ znači maloljetnici, maloljetnici bez pratnje, osobe s posebnim potrebama, starije osobe, trudnice, samohrani roditelji s maloljetnom djecom, osobe koje su bile podvrgnute mučenju, silovanju ili drugim oblicima psihološkog, fizičkog i spolnog nasilja.”
10.
Člankom 5. Direktive 2008/115, naslovljenim „Non‑refoulement, najbolji interes djeteta, pravo na obiteljski život i zdravstveno stanje”, propisuje se:
„Države članice prilikom provedbe ove Direktive uzimaju u obzir:
(a)
najbolji interes djeteta,
(b)
pravo na obiteljski život,
(c)
zdravstveno stanje konkretnog državljanina treće zemlje,
te poštuju načelo non refoulement.”
11.
Člankom 6. te direktive, naslovljenim „Odluka o vraćanju”, stavcima 1. i 4. propisuje se:
„1.   Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do 5.
[…]
4.   Država članica može u svako doba odlučiti izdati neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi u njihovom području. U tom se slučaju ne izdaje odluka o vraćanju. Ako je odluka o vraćanju već izdana, ukida se ili se suspendira za vrijeme trajanja boravišne dozvole ili drugog odobrenja koje omogućuje pravo na boravak.”
12.
Člankom 8. stavkom 1. navedene direktive, naslovljenim „Udaljavanje”, propisuje se:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju, ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak u skladu s člankom 7. stavkom 4. ili ako obveza vraćanja nije izvršena u vremenu za dobrovoljni odlazak, odobren u skladu s člankom 7.”
13.
Člankom 9. iste direktive, naslovljenim „Odgoda udaljavanja”, stavkom 1. propisuje se:
„Države članice odgađaju udaljavanje:
[…]
(b)
za vrijeme trajanja suspenzivnog učinka odobrenog u skladu s člankom 13. stavkom 2.”
14.
Člankom 10. Direktive 2008/115, naslovljenim „Vraćanje i udaljavanje maloljetnika bez pratnje”, propisuje se:
„1.   Prije izdavanja odluke o vraćanju u pogledu maloljetnika bez pratnje, dodjeljuje se pomoć odgovarajućih tijela koja nisu tijela koja izvršavaju prisilno vraćanje, uzimajući u obzir najbolji interes djeteta.
2.   Prije udaljavanja maloljetnika bez pratnje s državnog područja države članice, tijela te države članice se uvjeravaju da će on ili ona biti vraćeni članu njegove ili njezine obitelji, imenovanom skrbniku ili odgovarajućoj prihvatnoj ustanovi u državi povratka.”
3. Direktiva 2011/95
15.
Člankom 1. Direktive 2011/95, naslovljenim „Cilj”, propisuje se:
„Cilj je ove Direktive utvrditi standarde u pogledu kvalifikacije državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva kao korisnika međunarodne zaštite, jedinstvenog statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaja odobrene zaštite.”
16.
Člankom 2. te direktive, naslovljenim „Definicije”, točkom (f) propisuje se:
„(f)
‚osoba koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja ne ispunjava uvjete za dobivanje statusa izbjeglice ali za koju se opravdano vjeruje da bi se dotična osoba, ako bi se vratila u svoju državu porijekla ili, ako se radi o osobi bez državljanstva, u državu prethodnog uobičajenog boravišta, bila izložena trpljenju ozbiljne nepravde kako je definirano člankom 15., i na koju se ne primjenjuje članak 17. stavci 1. i 2., te koja nije u mogućnosti ili, zbog takve opasnosti, ne želi staviti se pod zaštitu te države.”
17.
Člankom 15. navedene direktive, koji se odnosi na uvjete za odobrenje supsidijarne zaštite i naslovljen je „Ozbiljna nepravda”, propisuje se:
„Ozbiljnom se nepravdom smatraju:
(a)
smrtna kazna ili smaknuće; ili
(b)
mučenje ili nečovječno ili ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje podnositelja zahtjeva u zemlji podrijetla; ili
(c)
ozbiljna i individualna prijetnja životu zbog općeg nasilja u situacijama međunarodnog ili unutarnjeg oružanog sukoba.”
4. Direktiva 2013/33/EU
18.
Direktiva 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (
4
) sadržava odredbe iz područja azila.
19.
Člankom 2. te direktive, naslovljenim „Definicije”, propisuje se:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
(d)
‚maloljetnik’: znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva mlađa od 18 godina;
(e)
‚maloljetnik bez pratnje’: znači maloljetnik koji dolazi na državno područje država članica bez pratnje odrasle osobe koja je za njega odgovorna, bilo prema pravu ili praksi dotične države članice tako dugo dok ta osoba stvarno ne preuzme brigu o njemu; definicija uključuje i maloljetnika koji je ostao bez pratnje nakon što je ušao na državno područje država članica;
[…]”
20.
Člankom 24. te direktive, naslovljenim „Maloljetnici bez pratnje”, u stavku 3. propisuje se:
„Države članice započinju tražiti članove obitelji maloljetnika bez pratnje, kada je to potrebno, uz pomoć međunarodnih ili drugih odgovarajućih organizacija, što je prije moguće nakon podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu i pritom štite najbolje interese maloljetnika bez pratnje. U slučajevima kada je ugrožen život ili integritet maloljetnika ili njegovih bliskih srodnika, posebno ako su ostali u zemlji podrijetla, potrebno se je pobrinuti da se osigura povjerljivo prikupljanje, obrada i širenje informacija koje se odnose na te osobe, kako se ne bi ugrozila njihova sigurnost. […]”
B.
Nizozemsko pravo
21.
Člankom 14. stavkom 1. wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Zakon o općoj izmjeni Zakona o strancima), od 23. studenoga 2000. (Stb. 2000, br. 495, u daljnjem tekstu: Zakon o strancima iz 2000.), propisuje se:
„Ministar je ovlašten:
(a)
prihvatiti, odbiti ili odbaciti zahtjev za dozvolu privremenog boravka bez ispitivanja;
[…]
(e)
odobriti dozvolu za privremeni boravak po službenoj dužnosti ili produžiti njezinu valjanost;
[…]”
22.
Člankom 64. tog zakona propisuje se:
„Udaljavanje se odgađa sve dok stranac zbog svojeg zdravstvenog stanja ili zdravstvenog stanja člana svoje obitelji ne može putovati.”
23.
Člankom 3.6a Vreemdelingenbesluit 2000 (Uredba o strancima 2000) propisuje se:
„1.   Ako se odbije prvi zahtjev za privremenu dozvolu boravka na temelju azila, ipak se po službenoj dužnosti može odobriti privremena redovna dozvola boravka:
a)
stranom državljaninu čije bi udaljavanje bilo protivno članku 8. Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama; ili
b)
u okviru ograničenja povezanih s privremenim humanitarnim razlozima, strancu koji je žrtva i koji je prijavio trgovanje ljudima, žrtvi trgovanja ljudima ili svjedoku koji je prijavio trgovanje ljudima, kako je propisano u članku 3.48. stavku 1. točki (a), (b) ili (c).
[…]
4.   Dozvola boravka dodjeljuje se na temelju prvog primjenjivog razloga iz stavka 1.
[…]”
24.
U skladu sa stavkom B8/6.2.1. Vreemdelingencirculaire 2000 (Okružnica o strancima iz 2000.):
„Privremena redovna dozvola boravka može se bez daljnjeg ispitivanja odobriti po službenoj dužnosti ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
–
stranac ima manje od 15. godina u trenutku prvog zahtjeva za dozvolu boravka;
–
stranac je dao vjerodostojne izjave u pogledu svojeg identiteta, svojeg državljanstva, svojih roditelja i drugih članova svoje obitelji;
–
iz izjava stranca proizlazi da ne postoji ni jedan član njegove obitelji ni bilo koja druga osoba koja mu može pružiti odgovarajući prihvat i s kojom bi bio moguć njegov povratak;
–
tijekom postupka stranac nije ometao istragu o mogućnostima prihvata u zemlji njegova porijekla ili u drugoj zemlji;
–
u načelu je općepoznato da odgovarajući prihvat nije dostupan i pretpostavlja se da takav prihvat neće biti dostupan u bliskoj budućnosti u zemlji porijekla ili u drugoj zemlji u koju bi se stranac razumno mogao vratiti. U takvoj situaciji pretpostavlja se da Dienst Terugkeer en Vertrek (Ministarstvo pravosuđa, Odjel za vraćanje i odlazak, Nizozemska) neće biti u mogućnosti pronaći odgovarajući prihvat u roku od tri godine.”
III. Činjenično stanje, glavni postupak i prethodna pitanja
25.
Osoba TQ izjavila je da je rođena 14. veljače 2002. u Gvineji.
26.
Prema navodima iz njezina zahtjeva za azil, otišla je još kao malo dijete živjeti sa svojom tetom u Sijera Leone. Nakon što joj je teta preminula, osoba TQ stupila je u kontakt s muškarcem iz Nigerije, koji ju je doveo u Europu. U Amsterdamu (Nizozemska) je osoba bila žrtva trgovine ljudima i seksualnog iskorištavanja, zbog čega trenutno boluje od teških psihičkih poremećaja.
27.
Osoba TQ, maloljetnik bez pratnje, podnijela je zahtjev za privremenu dozvolu boravka za podnositelje zahtjeva za azil na temelju Zakona o strancima iz 2000.
28.
Odlukom od 23. ožujka 2018. državni tajnik odbio je taj zahtjev kao neosnovan i po službenoj dužnosti odlučio da osoba TQ nema pravo na privremenu dozvolu boravka na temelju članka 14. stavka 1. Zakona o strancima iz 2000. u vezi s člankom 3.6.a Uredbe o strancima iz 2000. Tom odlukom odobrena je privremena odgoda vraćanja osobe TQ u skladu sa člankom 64. Zakona o strancima iz 2000., na najduže razdoblje od šest mjeseci, ili u slučaju odluke po službenoj dužnosti, na kraće razdoblje, tj. do rezultata ispitivanja Bureau Medische Advisering (Ministarstvo sigurnosti i pravosuđa, Ured za medicinsko savjetovanje, Nizozemska), kojim se treba utvrditi dopušta li njezino zdravstveno stanje njegovo udaljavanje.
29.
Osoba TQ 16. travnja 2018. podnijela je tužbu protiv navedene odluke rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (Sud u Haagu, stalna služba u ’s‑Hertogenboschu), sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku.
30.
Odlukom od 18. lipnja 2018. državni tajnik utvrdio je da ne postoji nikakvo odobrenje odgode vraćanja osobe TQ zbog medicinskih razloga, te je potonjoj naložio da napusti zemlju u roku od četiri tjedna. Osoba TQ izjavila je prigovor protiv te odluke, o kojem državni tajnik do dana donošenja odluke o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku nije odlučio.
31.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da Zakon o strancima iz 2000. propisuje da se prilikom prvog zahtjeva za azil po službenoj dužnosti ispituje, ako stranac nema pravo na status izbjeglice ili na supsidijarnu zaštitu, može li mu se odobriti redovan boravak. Taj zakon također propisuje da je odluka kojom se odbija zahtjev za azil ujedno i odluka o vraćanju.
32.
Za maloljetnike bez pratnje koji imaju manje od 15 godina, Okružnica o strancima iz 2000. propisivala je obvezu provođenja istrage o odgovarajućim uvjetima prihvata u zemlji povratka. Ako takav prihvat ne postoji, maloljetniku bez pratnje odobrava se redovna dozvola boravka (tzv. politika „buitenschuld‑beleid”).
33.
U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev smatra da osoba TQ nema pravo na status izbjeglice ni na supsidijarnu zaštitu. Kad je riječ o redovnoj dozvoli boravka taj sud ističe da je osoba TQ imala 15 godina i četiri mjeseca kada je podnijela zahtjev za azil. U takvom slučaju nizozemsko pravo nalaže obvezu napuštanja područja države članice bez provjere postojanja odgovarajućeg prihvata u zemlji porijekla ili u drugoj zemlji izvan Unije.
34.
Sud koji je uputio zahtjev dvoji o relevantnosti tog razlikovanja između maloljetnika koji imaju manje i više od 15 godina, pozivajući se na najbolji interes djeteta. Uzimajući u obzir članak 3. Direktive 2008/115 koji kvalificira maloljetnike bez pratnje kao „ranjive osobe”, taj sud smatra da namjera zakonodavca Unije nije bila, u slučaju u kojem je odluka o vraćanju već donesena, više ne zahtijevati dodjeljivanje pomoći uzimajući u obzir najbolji interes djeteta.
35.
U ovom slučaju osoba TQ tvrdi da ne zna gdje borave njezini roditelji i da ih ne bi mogla prepoznati po svojem povratku. Ne poznaje nijednog drugog člana svoje obitelji te ne zna ni da li oni postoje. Ne može se vratiti u svoju zemlju porijekla zato što u njoj nije odrasla, tamo ne poznaje nikoga i ne govori jezik te zemlje. Osoba TQ izjavila je da svojom obitelji smatra udomiteljsku obitelj kod koje boravi u Nizozemskoj.
36.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da je u slučaju odbijanja zahtjeva za azil boravak takvog podnositelja zahtjeva na području Nizozemske nezakonit. Odjel za vraćanje i odlazak, koji je nadležan za vraćanje osobe u takvoj situaciji, započeo je s redovitim sastancima s osobom TQ kako bi je pripremio na povratak u njezinu zemlju porijekla, što je dovelo do pogoršanja njezinih psihičkih poremećaja.
37.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da, sve dok nije provedena istraga o postojanju prihvatnih ustanova, državni tajnik ne udaljava podnositelja zahtjeva za azil ako je maloljetnik. Stoga, u praksi, čini se da državni tajnik čeka da podnositelj zahtjeva za azil napuni osamnaest godina te tako postane pravno punoljetan, što bi za učinak imalo da se više ne zahtijeva istraga iz članka 10. stavka 2. Direktive 2008/115.
38.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev državni tajnik ne bi mogao naložiti obvezu vraćanja, te time odlučiti da je produljenje boravka nezakonito, a da nakon toga ne poduzme nikakvu mjeru udaljavanja nego da samo čeka da podnositelj zahtjeva postane punoljetan.
39.
Sud koji je uputio zahtjev dodaje da Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) nikada nije odgovorio na pravna pitanja koja se pojavljuju u predmetnom slučaju niti je Sudu uputio zahtjev za prethodno pitanje.
40.
U tim je okolnostima rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (Sud u Haagu, stalna služba u ’s‑Hertogenboschu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 10. Direktive 2008/115, u vezi s člancima 4. i 24. Povelje, uvodnom izjavom 22. i člankom 5. točkom (a) Direktive 2008/115, kao i člankom 15. Direktive 2011/95 tumačiti na način da se država članica prije nego što maloljetniku bez pratnje odredi obvezu vraćanja mora uvjeriti te provesti istragu o tome postoji li u zemlji podrijetla odgovarajuća prihvatna ustanova i je li dostupna?
2.
Treba li članak 6. stavak 1. Direktive 2008/115 u vezi s člankom 21. Povelje tumačiti na način da država članica nije ovlaštena pri odobravanju zakonitog boravka na svojem državnom području razlikovati na temelju dobi ako se utvrdi da maloljetnik bez pratnje nema pravo na status izbjeglice niti na supsidijarnu zaštitu?
3.
(a)
Treba li članak 6. stavak 4. Direktive 2008/115 tumačiti na način da obvezu vraćanja treba suspendirati te stoga priznati zakoniti boravak ako maloljetnik bez pratnje ne ispuni svoju obvezu vraćanja i država članica ne poduzme i neće poduzeti nikakve konkretne radnje kako bi provela udaljavanje?
(b)
Treba li članak 8. stavak 1. Direktive 2008/115 tumačiti na način da treba smatrati da je riječ o povredi načela lojalne suradnje i načela lojalnosti u Zajednici ako se protiv maloljetnika bez pratnje donese odluka o vraćanju a da se nakon toga ne poduzimaju radnje udaljavanja sve dok maloljetnik bez pratnje ne navrši 18 godina?”
IV. Postupak pred Sudom
41.
Odluku od 12. lipnja 2019. kojom se upućuje prethodno pitanje tajništvo Suda zaprimilo je isti dan.
42.
Sud koji je uputio zahtjev od Suda je zatražio, na temelju članka 107. stavka 1. Poslovnika Suda, da se o predmetu odluči u ubrzanom postupku.
43.
Odlukom Suda od 27. lipnja 2019., nakon što je saslušan nezavisni odvjetnik, taj zahtjev je odbijen.
44.
Osoba TQ, nizozemska i belgijska vlada, kao i Europska komisija, podnijele su pisana očitovanja u roku određenom u članku 23. Statuta Suda Europske unije.
45.
Mjerom upravljanja postupkom od 17. ožujka 2020. Sud je pozvao nizozemsku vladu da odgovori na određena pitanja pisanim putem. Pisana očitovanja o pitanjima koja su predmet navedenih mjera upravljanja postupkom podnesena su u određenom roku.
V. Pravna analiza
A.
Uvodne napomene
46.
Maloljetnici bez pratnje predstavljaju sve veći fenomen na vanjskim granicama Unije (
5
). Značajan broj maloljetnika svake godine dolazi na područje država članica bez roditelja ili imenovanog skrbnika tražeći međunarodnu zaštitu (
6
). Zbog njihove ranjivosti koja je povezana, među ostalim čimbenicima, s njihovom poslovnom nesposobnošću, nepostojanjem skrbnika, nedostatkom zrelosti i sredstava za uzdržavanje, maloljetnicima bez pratnje nadležna tijela država članica domaćina moraju posvetiti posebnu pozornost (
7
). Svjestan ove situacije zakonodavac Unije donio je više zakonodavnih akata u području azila i imigracija koji sadržavaju odredbe koje uzimaju u obzir posebnosti te kategorije osoba (
8
). Tim aktima priloženi su različiti akti za tumačenje koje su donijele Komisija i specijalizirane europske agencije (
9
), a čija je svrha davanje praktičnih smjernica nacionalnim tijelima za pravilnu primjenu navedenih pravnih akata u njihovim odnosnim kontekstima.
47.
Stoga, iako se Direktiva 2008/115 primjenjuje na sve državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom – uključujući i maloljetnike bez pratnje – postoje pravne odredbe koje nalažu određene obveze nacionalnim tijelima koje potonja strogo moraju poštovati, poput obveze iz članka 10. stavka 2. te direktive, prema kojoj „prije udaljavanja maloljetnika bez pratnje s državnog područja države članice, tijela te države članice se uvjeravaju da će on ili ona biti vraćeni članu njegove ili njezine obitelji, imenovanom skrbniku ili odgovarajućoj prihvatnoj ustanovi u državi povratka”. Zbog osjetljive prirode predmeta koji se odnose na prava maloljetnih izbjeglica kao i njihove činjenične složenosti, ponekad nacionalnim tijelima može biti teško sa sigurnošću utvrditi jesu li uredno ispunila svoje obveze koje proizlaze iz prava Unije. Pogrešno tumačenje opsega obveze koju nalaže pravo Unije o kojem je riječ može dovesti do utvrđivanja upravne prakse na nacionalnoj razini koja je suprotna pravu Unije. U tom slučaju Sud ima ključnu ulogu u razjašnjavanju opsega navedene obveze kroz tumačenje relevantnih odredaba te tako omogućuje nacionalnim tijelima ispravljanje njihove upravne prakse.
48.
Čini mi se da se Sud našao pred takvom situacijom u ovom slučaju, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev ističe više temeljnih pitanja koja se odnose na obvezu propisanu u članku 10. stavku 2. Direktive 2008/115. Taj sud ne skriva sumnje koje ima u pogledu načina na koji nizozemska tijela ispunjavaju tu obvezu, koje su razlog zbog kojeg on traži od Suda tumačenje te odredbe. Kao što je već navedeno u uvodu ovog mišljenja, svojim zahtjevom za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev od Suda traži da precizira u kojem stadiju postupka pred nacionalnim tijelima se moraju provesti istrage u svrhu utvrđivanja postojanja odgovarajućih uvjeta prihvata u državi povratka. Sud koji je uputio zahtjev također želi doznati može li država članica razlikovati na temelju dobi, ograničavajući obvezu provođenja navedenih istraga u slučajevima maloljetnika mlađih od 15 godina. Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da odluči o usklađenosti i pravnim posljedicama nacionalne upravne prakse koja, kako se čini, ne provodi konkretne mjere udaljavanja protiv maloljetnika bez pratnje unatoč činjenici da je protiv njega donesena odluka o vraćanju. Ta pitanja razmotrit ću redom kojim ih je postavio sud koji je uputio zahtjev.
B.
Prvo prethodno pitanje
49.
Svojim prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi doznati mora li se država članica, prije nego što naloži obvezu vraćanja maloljetniku bez pratnje, uvjeriti da država porijekla u načelu nudi odgovarajući prihvat.
50.
Kako bi se odgovorilo na to pitanje potrebno je razmotriti članak 10. Direktive 2008/115 pomoću metoda tumačenja koje su prihvaćene u sudskoj praksi Suda, a osobito tekstualnim, sustavnim i teleološkim tumačenjem (
10
).
51.
Najprije želim istaknuti da bi u načelu bilo moguće pretpostaviti, na temelju jednostavnog i izoliranog tekstualnog tumačenja članka 10. Direktive 2008/115, da obveza koju ta direktiva nalaže, a prema kojoj se tijela države članice uvjeravaju da će maloljetnik bez pratnje „biti vraćen članu njegove ili njezine obitelji, imenovanom skrbniku ili odgovarajućoj prihvatnoj ustanovi u državi povratka” treba primijeniti samo kada je već donesena odluka o vraćanju i kada nacionalna tijela započnu s udaljavanjem maloljetnika.
52.
Naime, moglo bi se tvrditi da članak 10. Direktive 2008/115 razlikuje dvije različite kategorije obveza koje se primjenjuju na različite stadije postupka, tj. na stadij donošenja odluke o vraćanju i stadij udaljavanja, a pri čemu je prvi uređen u stavku 1., a drugi u stavku 2. Na temelju takvog tumačenja moglo bi se tvrditi da se obveza da se uvjere u to da država povratka nudi odgovarajući prihvat spominje samo u stavku 2., a da je stavak 2. odredba koja se odnosi samo na stadij udaljavanja.
53.
Međutim, uvjerena sam da bi takvo tumačenje članka 10. Direktive 2008/115 bilo pogrešno s obzirom na to da ne uzima u obzir druge neophodne elemente tumačenja koje ću navesti u nastavku svoje analize.
54.
Iz članka 10. stavka 2. Direktive 2008/115 jasno proizlazi da prethodno navedena obveza nastaje prije udaljavanja maloljetnika, što znači da država članica mora, po potrebi, ispuniti tu obvezu u prethodnom stadiju postupka, tj. u trenutku u kojem se odlučuje treba li naložiti povratak maloljetnika. Drugim riječima, tekst te odredbe nikako ne omogućuje zaključak da je dovoljno da se nacionalna tijela uvjere, tijekom postupka udaljavanja, da postoje odgovarajući uvjeti prihvata u državi povratka.
55.
Prema mojem mišljenju, u prilog tumačenju u tom smislu idu i potpuno logični razlozi, a još i više jer nije lako utvrditi zašto bi država članica trebala zanemariti vrlo važan činjenični aspekt poput nepostojanja odgovarajućeg prihvata u državi porijekla u trenutku donošenja odluke o vraćanju, odgađajući taj zadatak za posljednji stadij postupka. Donijeti odluku o vraćanju, znajući da u zemlji povratka ne postoji odgovarajući prihvat, značilo bi donijeti odluku za koju već od početka znamo da je nećemo moći provesti neposredno nakon njezina donošenja a da ne povrijedimo pravo Unije, osobito temeljna prava koja se jamče svakoj osobi koja je predmet postupka udaljavanja ili repatrijacije.
56.
Uzimajući u obzir navedeno, treba imati na umu da je svrha odredbe iz članka 10. stavka 2. Direktive 2008/115 zaštita maloljetnika bez pratnje kako bi se izbjeglo to da se potonji vrati u neizvjesnu situaciju u svojoj zemlji porijekla. Potreba njegove zaštite, po mogućnosti u početnom stadiju postupka, proizlazi iz njegove kvalifikacije kao „ranjive osobe” koja se izričito navodi u članku 3. stavku 9. Direktive 2008/115 i na koju sam uputila u svojim uvodnim očitovanjima (
11
).
57.
Obveza zaštite koju imaju države članice od posebnog je značaja u slučajevima u kojima je maloljetnik, nakon što je bez uspjeha podnio zahtjev za azil, suočen sa stvarnom opasnošću od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u svojoj zemlji porijekla, u smislu članka 15. Direktive 2011/95. Podsjećam da više odredaba prava Unije u području azila i imigracija odražava posvećenost poštovanja načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, tj. članka 19. stavka 2. Povelje, članka 78. stavka 1. UFEU‑a i članka 5. Direktive 2008/115, navodeći samo neke od njih.
58.
U ovom kontekstu valja istaknuti, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 2., da je cilj Direktive 2008/115 stvaranje učinkovite politike vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima, „da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva” (
12
). Taj cilj preuzet je i u članku 1. Direktive 2008/115 u dijelu u kojem ta odredba propisuje da se zajednički standardi i postupci utvrđeni ovom direktivom moraju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak „u skladu s temeljnim pravima [kako su utvrđena u pravu Unije] kao općim načelima prava Zajednice, kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava” (
13
).
59.
Prema mojem mišljenju očito je da se članak 10. Direktive 2008/115 ne može tumačiti bez uzimanja u obzir drugih primjenjivih odredaba u ovom slučaju kojima je cilj zaštita prava maloljetnika bez pratnje, poput onih iz članka 5. točke (a) Direktive 2008/115. Ta odredba, koja se nalazi u Poglavlju I. Direktive 2008/115 koje sadržava „opće odredbe” koje se trebaju primjenjivati u svim okolnostima, propisuje da države članice prilikom provedbe ove Direktive uzimaju u obzir najbolji interes djeteta (
14
). Kako ću detaljnije objasniti u ovom mišljenju (
15
), utvrđivanje najboljeg interesa djeteta temelji se na individualnoj ocjeni koja uzima u obzir više čimbenika povezanih s djetetovom situacijom, uključujući i uvjete prihvata koji prevladavaju u državi povratka.
60.
Članak 5. točka (a) Direktive 2008/115 u područje imigracijskog prava Unije prenosi obvezu iz članka 24. Povelje koju čini zaštita i briga koja je potrebna za dobrobit djece (
16
), kao i jamčenje da u svakom djelovanju koje se odnosi na djecu, bez obzira na to provode li ga tijela javne vlasti ili privatne institucije, primarni cilj mora biti zaštita interesa djeteta. Osim toga, valjda podsjetiti da na temelju članka 3. stavka 3. UFEU‑a Unija promiče zaštitu prava djeteta. Uzimajući u obzir važnost koju pravo Unije očito daje zaštiti djeteta, koja je propisana čak i u primarnom pravu, članak 5. točku (a) Direktive 2008/115 valja tumačiti u vezi s prethodno navedenim odredbama više razine.
61.
Na razini međunarodnog prava, članak 3. stavak 1. Konvencije o pravima djeteta (
17
), koju su ratificirale sve države članice Unije, propisuje da „u svim akcijama koje u svezi s djecom poduzimaju javne ili privatne ustanove socijalne skrbi, sudovi, državna uprava ili zakonodavna tijela, mora se prvenstveno voditi računa o interesima djeteta” (
18
). Na temelju članka 12. stavka 2. navedene konvencije „djetetu se […] mora osigurati da bude saslušano u svakom sudbenom i upravnom postupku koji se na njega odnosi” (
19
), što također uključuje sve postupke vraćanja koji se odnose na maloljetnika bez pratnje. Stoga valja utvrditi da iako sama Unija nije strana te konvencije, njezino unutarnje pravo vjerno odražava odredbe te konvencije (
20
), te tako omogućuje državama članicama poštovanje preuzetih obveza prilikom provođenja prava Unije i, što je posebno važno u svrhu predmetnog slučaja, Direktive 2008/115 koju je Sud pozvan tumačiti.
62.
Važnost zaštite prava djeteta u području imigracija također je prepoznata u sudskoj praksi Suda (
21
). Kao što je Sud podsjetio u predmetu Parlament/Vijeće (
22
), koji se odnosi na tumačenje Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (
23
), države članice „moraju jamčiti da će se dužna pažnja pridati najboljem interesu djeteta” prilikom provođenja prava Unije. Čini mi se da je relevantno u svrhu ovog predmeta podsjetiti da se poštovanje temeljnih prava nalaže čak i kada pravo Unije državama članicama daje određenu marginu prosudbe jer sama Direktiva 2008/115 dopušta donošenje provedbenih mjera zakonodavnim i upravnim putem, pri čemu detaljno ne precizira način na koji države članice moraju ispuniti obvezu koja proizlazi iz članka 10. stavka 2. te direktive.
63.
Uzimajući u obzir važnost koju pravo Unije daje zaštiti maloljetnika bez pratnje, nezamislivo mi je da je namjera zakonodavca mogla biti obvezati države članice da tek u stadiju udaljavanja provjere postoje li odgovarajući uvjeti prihvata u državi povratka. Čini mi se potrebnim, kako bi se na učinkovit način osigurao najbolji interes djeteta, provesti takvu provjeru u svakom relevantnom stadiju postupka, uključujući i u trenutku donošenja odluke o vraćanju.
64.
Čini mi se da odredba iz članka 24. stavka 3. Direktive 2013/33 potvrđuje to tumačenje u dijelu u kojem propisuje da „države članice započinju tražiti članove obitelji maloljetnika bez pratnje, kada je to potrebno, uz pomoć međunarodnih ili drugih odgovarajućih organizacija, što je prije moguće nakon podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu i pritom štite najbolje interese maloljetnika bez pratnje” (
24
). Prema mojem mišljenju, glavni zaključci koji se mogu donijeti na temelju analize te odredbe su sljedeći.
65.
Kao prvo, najbolji interes djeteta najbolje se ostvaruje kada se osigura jedinstvo obitelji (
25
), što proizlazi i iz članka 10. stavka 2. Direktive 2008/115, koji izričito navodi mogućnost vraćanja „članu obitelji”. Taj zaključak također je potvrđen razmatranjima Suda u presudi Parlament/Vijeće, u kojoj je Sud istaknuo važnost ponovnog spajanja s obitelji za dijete migranta, zbog činjenice da mu ono omogućuje „obiteljski život” (
26
). Sud se u tom smislu oslonio na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava u vezi s pravom na poštovanje obiteljskog života u smislu članka 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP) (
27
). Radi potpunosti, željela bih dopuniti razmatranja Suda i uputiti na presudu Mubilanzila Mayeka i Kaniki Mitunga protiv Belgije (
28
), koju je Europski sud za ljudska prava donio nekoliko mjeseci nakon presude Parlament/Vijeće, u kojoj je taj sud utvrdio povredu članka 8. EKLJP‑a u okviru postupka vraćanja s obzirom na to da Kraljevina Belgija nije poduzela odgovarajuće mjere kako bi osigurala ponovno spajanje maloljetnika s njegovom obitelji u njegovoj zemlji porijekla, što je prema mojem mišljenju očito relevantno u svrhu predmetnog slučaja. Naposljetku, kad je riječ o presudi Parlament/Vijeće, ističem da iako u to vrijeme nije bila pravno obvezujuća, naš Sud nije propustio priliku uputiti na članak 7. Povelje u kojem se propisuje pravo svake osobe na poštovanje njezina obiteljskog života (
29
).
66.
U slučaju da maloljetnik bez pratnje nema obitelj ili da se nijedan član njegove obitelji ne može pronaći u zemlji njegova porijekla, članak 10. stavak 2. Direktive 2008/115 predviđa alternative, tj. vraćanje „imenovanom skrbniku” ili „odgovarajućoj prihvatnoj ustanovi”. Očito je da je konačni cilj tih alternativa osigurati zaštitu maloljetnika bez pratnje, nadoknađujući moguće nepostojanje obiteljskih veza. Zakonom posebno određeni skrbnici i specijalizirane socijalne institucije tako preuzimaju odgovornost osiguranja dobrobiti djeteta, što je u načelu zadatak obitelji.
67.
Kao drugo, valja istaknuti da su nacionalna tijela dužna intervenirati već u početnom stadiju postupka za azil, tj. u trenutku kada se „zatraži međunarodna zaštita”, što logično ima za posljedicu skoro istodobni nastanak obveze koja se sastoji od toga da se tijela moraju uvjeriti da postoje odgovarajući uvjeti prihvata u državi povratka.
68.
Sudska praksa Suda pruža više indicija u potporu tumačenju koje prednost daje što je moguće ranijoj ocjeni o postojanju odgovarajućih uvjeta prihvata u zemlji porijekla na temelju odgovarajućih istraga. Kao što je Sud utvrdio u presudi Boudjlida (
30
), državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom ima „pravo da prije donošenja odluke o vraćanju koja se na njega odnosi, iznese svoje mišljenje o mogućoj primjeni članaka 5. i 6., stavaka 2. do 5. Direktive 2008/115, kao i o uvjetima svojeg vraćanja” (
31
). Prema mišljenju Suda države članice moraju prilikom provedbe [Direktive 2008/115] uzeti u obzir najbolji interes djeteta i pravo na obiteljski život (
32
), što obuhvaća, uzimajući u obzir područje primjene te direktive, stadije koji prethode udaljavanju i donošenje odluke o vraćanju. Iz toga slijedi da „kad nadležno nacionalno tijelo namjerava donijeti odluku o vraćanju, [to tijelo] nužno mora poštovati obveze koje nalaže članak 5. Direktive 2008/115, te u vezi s tim saslušati dotičnu osobu” (
33
). U tom pogledu „dotična osoba treba surađivati s nadležnim nacionalnim tijelom tijekom saslušanja kako bi mu pružila sve relevantne informacije o svojoj osobnoj i obiteljskoj situaciji, a osobito one koje mogu opravdati ne donošenje odluke o vraćanju” (
34
). Iz te presude očito proizlazi da razmatranja u vezi s najboljim interesom djeteta mogu naposljetku dovesti do toga da se nacionalno tijelo „suzdrži od donošenja odluke o vraćanju” (
35
). Čini se da stoga Sud polazi od pretpostavke da se ocjena najboljeg interesa djeteta mora provesti prije donošenja same odluke o vraćanju. U dijelu u kojem postojanje odgovarajućih uvjeta prihvata u zemlji porijekla na odlučujući način utječe na tu ocjenu, ona se mora smatrati jednim od čimbenika koje nacionalna tijela moraju uzeti u obzir u trenutku odlučivanja treba li naložiti vraćanje maloljetnika.
69.
S obzirom na prethodno navedeno, dijelim mišljenje s Komisijom, prema kojem obveza iz članka 5. točke (a) Direktive 2008/115 podrazumijeva da prilikom donošenja odluke o vraćanju, nacionalna tijela u obzir moraju uzeti niz čimbenika (
36
), poput dobi maloljetnika, njegove posebne ranjivosti, ponekad kao maloljetnika bez pratnje i kao žrtve trgovanja ljudima, njegov smještaj u udomiteljskoj obitelji u trenutku u kojem je odluka o vraćanju donesena, njegovu društvenu okolinu i mentalno zdravlje, moguću prisutnost članova njegove obitelji u zemlji povratka i, općenitije, dostupnost odgovarajućih prihvatnih ustanova u zemlji povratka (
37
). Nadležna tijela moraju ocijeniti te čimbenike onakve kakvi su u trenutku u kojem ona namjeravaju donijeti odluku o vraćanju. Samo sveobuhvatna ocjena na temelju tih čimbenika omogućuje utvrđivanje najboljeg interesa djeteta i donošenje odluke u skladu sa zahtjevima Direktive 2008/115.
70.
Uvjerena sam da tumačenje članka 10. stavka 2. Direktive 2008/115 koje državama članicama nalaže obvezu provođenja takve provjere u svakom relevantnom stadiju postupka, a ne samo u trenutku provođenja udaljavanja, bolje odgovara najboljem interesu djeteta, još i više s obzirom na to da se taj interes može razlikovati s obzirom na okolnosti (
38
). Kao primjer valja istaknuti da istraga koja je provedena prije odluke o mogućem pravu boravka i koja je dovela do zaključka o odgovarajućim uvjetima za povratak uobičajeno opravdava donošenje odluke u tom smislu. Međutim, protekom vremena ti se uvjeti mogu znatno promijeniti, čak i pogoršati, što je prepreka izvršenju navedene odluke. Kako bi se nadvladalo moguće pogoršanje uvjeta prihvata, nužno je da postupak bude dovoljno fleksibilan i da ovlašćuje nadležna tijela na provođenje potrebnih provjera u kritičnim trenutcima. S obzirom na prethodno navedeno, željela bih istaknuti činjenicu da je sam Sud u presudi Gnandi (
39
) podsjetio da su „države članice dužne dotičnim osobama omogućiti da se pozovu na svaku promjenu okolnosti koja je nastupila nakon donošenja te odluke o vraćanju koja bi mogla značajno utjecati na ocjenu situacije dotične osobe s obzirom na Direktivu 2008/115, a osobito na njezin članak 5.” (
40
). Iz te presude zaključujem da je Sud svjestan da samo fleksibilno provođenje postupka koje omogućuje provjere u svakom relevantnom stadiju jamči da će se s dužnom pažnjom uzeti u obzir najbolji interes djeteta.
71.
U slučaju pogoršanja okolnosti, jasno je da je razumno suspendirati učinke odluke o vraćanju ili odgoditi njezino izvršenje kako bi se izbjegla situacija u kojoj bi moglo doći do povrede temeljnih prava maloljetnika bez pratnje. Suprotno tomu, moguće je da nepostojanje odgovarajućih uvjeta za povratak maloljetnika zahtijeva da se uopće ne donese odluka o vraćanju, barem dok se ne pronađu odgovarajuće prihvatne ustanove. Ipak, također se može pojaviti i slučaj u kojem je potrebno pristupiti udaljavanju maloljetnika ako najbolji interes maloljetnika opravdava njegovo vraćanje u zemlju porijekla i tome ne postoji nikakva prepreka. Razmotrit ću različite mogućnosti koje se mogu pojaviti tijekom postupka za azil u okviru analize trećeg pitanja.
72.
Na temelju ove analize, na prvo prethodno pitanje valja odgovoriti da članak 10. stavak 2. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 5. točkom (a) te direktive i s obzirom na članak 24. Povelje treba tumačiti na način da se tijela države članice, prije nego što nalože obvezu povratka maloljetniku bez pratnje, moraju uvjeriti da je maloljetniku bez pratnje o kojem je riječ u državi povratka dostupan odgovarajući prihvat.
C.
Drugo prethodno pitanje
73.
Svojim drugim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud je li država članica ovlaštena pri odobravanju zakonitog boravka na svojem državnom području razlikovati na temelju dobi ako se utvrdi da maloljetnik bez pratnje nema pravo na status izbjeglice ni na supsidijarnu zaštitu.
74.
U tom pogledu najprije valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije kao i načela jednakosti proizlazi da pojmovi iz odredbe navedenog prava koja ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica radi utvrđivanja svojeg smisla i dosega trebaju u cijeloj Europskoj uniji imati autonomno i ujednačeno tumačenje (
41
). S obzirom na navedeno, valja utvrditi da samo pravo Unije u području azila i imigracije definira pojam „maloljetnik”, što prema mojem mišljenju isključuje svako upućivanje na nacionalno pravo.
75.
Naime, valja istaknuti da je u skladu s člankom 2. točkom (d) Direktive 2013/33 taj pojam definiran kao državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva mlađa od 18 godina. Direktiva 2013/33 ne predviđa dakle nikakvo razlikovanje maloljetnika na temelju dobi. Isto vrijedi i za Direktivu 2008/115 čije tumačenje od Suda traži sud koji je uputio zahtjev. Osim toga, možemo primijetiti da na temelju uvodne izjave 21. Direktive 2008/115 „[d]ržave članice trebale bi provesti [ovu] Direktivu bez diskriminacije u odnosu na […] starost” (
42
). Taj zahtjev na razini sekundarnog prava konkretizira zabranu bilo kakve diskriminacije na temelju dobi predviđenu u članku 21. Povelje koji, kako je Sud primijetio u presudi Kücükdeveci, upućujući na članak 6. stavak 1. UEU‑a, ima istu pravnu snagu kao Ugovori (
43
).
76.
Uzimajući u obzir prilično jasan pravni okvir, čini mi se gotovo nezamislivim da bi se upravna praksa koja ima za učinak postupanje prema jednoj kategoriji maloljetnika definiranih na temelju dobi na nepovoljniji način nego prema drugoj kategoriji maloljetnika mogla smatrati u skladu s pravom Unije (
44
), osim ako se ona može opravdati objektivnim razlozima. Razmatranje upravne prakse o kojoj je riječ, posebno njezina načina provođenja, kao i razloga na kojima se temelji, nameće se s obzirom na podatke koji proizlaze iz spisa.
77.
Kad je riječ o predmetnoj upravnoj praksi, valja istaknuti da je navodni propust nacionalnih tijela da ispune svoju obvezu provođenja potrebnih provjera u pogledu postojanja odgovarajućeg prihvata u zemlji porijekla zapravo nepovoljnije postupanje prema maloljetnicima bez pratnje koji imaju 15 godina i više s obzirom na to da ona nisu poduzela nikakve korake kako bi se uvjerila da će ti maloljetnici odrastati u okruženju koje jamči njihovu sigurnost kada se vrate u zemlju porijekla. Ta okolnost mogla bi imati negativan utjecaj na njihov osobni razvoj. Kako bi se razumjele posljedice takvog propusta, treba napomenuti da je nacionalnim tijelima dodijeljen zadatak koji bi maloljetnik bez pratnje teško mogao ispuniti zbog svoje ranjivosti, kao što to pravilno navodi sud koji je uputio zahtjev.
78.
Maloljetnik bez pratnje mlađi od 15 godina može koristiti pravo na pomoć nadležnih tijela pri traženju svoje obitelji ili barem odgovarajućih prihvatnih ustanova, što će pridonijeti njegovoj integraciji u zemlji porijekla. Suprotno tomu, maloljetnik stariji od 15 godina može očekivati da će se morati vratiti bez takvih usporedivih izgleda za budućnost. Naime, iako predmetna upravna praksa ne predviđa neposredno vraćanje pojedinca, s obzirom na to da se njegov boravak na državnom području države članice tolerira dok ne postane punoljetan, možemo ocijeniti da će njegova situacija biti nepovoljna jer prilikom svojeg povratka u zemlju porijekla neće na raspolaganju imati skrbnika ili odgovarajuću prihvatnu ustanovu koja bi mu mogla ponuditi stvarnu mogućnost integracije.
79.
Kad je riječ o razlozima koji opravdavaju takvu razliku u postupanju, u skladu s podacima koje je pružila nizozemska vlada, želim istaknuti da se razlikovanje temelji na činjenici da postupak za azil u Nizozemskoj uobičajeno traje tri godine. Nizozemska vlada navodi da je u Nizozemskoj donesen poseban režim boravka kako se maloljetnike ne bi tijekom više od tri godine držalo u neizvjesnosti oko njihova boravišnog statusa i kako bi im se pružili izgledi za budućnost. U skladu s tim posebnim režimom, pravo na redoviti boravak odobrit će se podnositelju zahtjeva za azil koji će po završetku razdoblja od tri godine još uvijek biti maloljetnik. Stoga se samo djeca koja imaju manje od 15 godina mogu uzeti u obzir za odobravanje takvog prava boravka. Iz ovoga proizlazi uvjet koji predviđa da maloljetnik mora imati manje od 15 godina u trenutku podnošenja prvog zahtjeva za boravak.
80.
Kao što objašnjava nizozemska vlada, nacionalna tijela provode ocjenu maloljetnikove situacije u pogledu tog posebnog režima boravka nakon što je odlučeno da ga se ne uzima u obzir za dozvolu boravka na temelju azila. U iznimnim situacijama i zbog najboljeg interesa djeteta, već se u tom trenutku može početi razmatrati pravo maloljetnika bez pratnje na dozvolu boravka kako bi se izbjegao nezakoniti boravak. U tom trenutku bi već moralo biti jasno da maloljetnik bez pratnje ne može biti predmet odluke o vraćanju tijekom razdoblja od tri godine. Kad je riječ o maloljetnicima bez pratnje koji imaju više od 15 godina u trenutku svojeg prvog zahtjeva za boravak, nastavlja se primjenjivati redoviti režim. Međutim, kako navodi nizozemska vlada, potonji se mogu uzeti u obzir za dodjelu drugog statusa kojim im se dodjeljuje pravo boravka, a koji se primjenjuje na državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom koji ne mogu napustiti Nizozemsku, ali ne zbog vlastite krivnje.
81.
Dijelim sumnje sa sudom koji je uputio zahtjev u pogledu usklađenosti nacionalne upravne prakse s obvezom koja proizlazi iz članka 10. stavka 2. Direktive 2008/115, a koja se oslanja na običnu pretpostavku u vezi s navodnim najdužim trajanjem postupka za azil kako bi se članove grupe pojedinaca razlikovalo na temelju dobi, unatoč činjenici da se svi potonji nalaze u istoj situaciji. Čini se da se prema pojedincima postupa drugačije iako ne postoji nikakav opravdan razlog za takvo razlikovanje, osim ako se ne radi o namjeri pojednostavljivanja rada nacionalnih tijela. Naime, čini se da je cilj tog razlikovanja na predvidljiv način riješiti boravišni status maloljetnika bez pratnje prema nizozemskom pravu, dajući prednost onima koji imaju manje od 15 godina naspram onih koji su stariji. Kao što navodi sud koji je uputio zahtjev, pravo boravka dodjeljuje se toj kategoriji maloljetnika ako se oni ne mogu vratiti u zemlju porijekla ili ako ne mogu napustiti državno područje Nizozemske. Ti maloljetnici stječu pravo boravka za vrijeme svoje maloljetnosti, ne vraćaju se i ne mogu se ispratiti do državne granice sve dok se ne provede istraga iz članka 10. stavka 2. Direktive 2008/115 ili se ne donesu zaključci na temelju te istrage. Nasuprot tomu, kad je riječ o maloljetnicima starijima od 15 godina, čini se da upravna praksa više potiče nacionalna tijela da odustanu od potrebe provođenja istraga, omogućujući im čak da se suzdrže od započinjanja udaljavanja maloljetnika sve dok on ne postane punoljetan. Čini mi se da su dobnu granicu od 15 godina nacionalna tijela izričito utvrdila kao navodno jasan i pouzdan kriterij kako bi se sa sigurnošću mogao utvrditi način na koji treba postupiti u svakom pojedinačnom slučaju.
82.
Međutim, osim činjenice da takav pristup nema temelje u Direktivi 2008/115, uvjerena sam da on dovodi do ozbiljnih opasnosti u pogledu okvira njezine pravilne primjene, opasnosti koje valja razmotriti u nastavku.
83.
Kao prvo, učinak tog pristupa je oslabljenje zaštite koju države članice moraju pružiti maloljetnicima bez pratnje na temelju međunarodnog prava i prava Unije. U dijelu u kojem se nacionalna tijela odriču ispunjenja svojih obveza koje proizlaze iz članka 10. stavka 2. Direktive 2008/115 u korist povećane upravne predvidljivosti, ona djeluju protivno cilju koji je utvrđen u Ugovorima, a to je zajamčiti dobrobit djeteta. Ako se nacionalna tijela suzdržavaju od provjere postojanja odgovarajućih uvjeta prihvata u državi povratka, to znači da ona tu odgovornost naposljetku nalažu maloljetniku bez pratnje, suprotno onome što propisuje prethodno navedena odredba.
84.
Kao drugo, takav pristup ne postiže cilj provođenja „učinkovite politike vraćanja i repatrijacije” koja se temelji na zajedničkim standardima, kako je propisano u uvodnim izjavama 2. i 4. Direktive 2008/115. Ta direktiva zahtijeva, na temelju članaka 6. i 8., da države članice donesu odluku o vraćanju „u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području”, te da poduzmu „potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju” (
45
). Kao što ću detaljnije izložiti u okviru analize trećeg prethodnog pitanja, tzv. nacionalna politika „tolerancije” u pogledu državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom koja se izražava kroz popustljivu upravnu praksu, tj. nezainteresiranost nacionalnih tijela, može ugroziti dobro funkcioniranje prava Unije u području azila i imigracija. Njezin učinak je stvaranje „tamne zone” nezakonitosti koja dopušta maloljetnim migrantima produženi boravak na području države članice usprkos postojanju odluke o vraćanju. Čini mi se da takav pristup šteti pravnoj sigurnosti i da je protivan cilju koji se nastoji ostvariti Direktivom 2008/115, a to je osigurati da se boravišni status migranata razjasni što je moguće ranije upravnom ili sudskom odlukom u smislu članka 3. stavka 4. navedene direktive i, po potrebi, da nacionalna tijela poduzmu konkretne mjere za izvršenje bez odgode. Stoga se takav pristup mora smatrati nepomirljivim sa zahtjevima prava Unije s obzirom na to da sprečava učinkovitu primjenu Direktive 2008/115.
85.
Iz toga proizlazi da upravna praksa poput one o kojoj je riječ, koja postupa prema maloljetnicima bez pratnje različito s obzirom na njihovu dob, posebno u pogledu obveze uvjeravanja da im zemlja porijekla u načelu nudi odgovarajući prihvat, nije opravdana objektivnim razlozima. Stoga, ona predstavlja diskriminaciju zabranjenu pravom Unije.
86.
S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na drugo prethodno pitanje odgovori da članak 6. stavak 1. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 21. Povelje, treba tumačiti na način da ne dopušta državama članicama razlikovanje na temelju dobi maloljetnika bez pratnje za odobravanje boravka na svojem području ako je utvrđeno da taj maloljetnik nema pravo na status izbjeglice ili na supsidijarnu zaštitu.
D.
Treće prethodno pitanje
87.
Treće prethodno pitanje sastoji se od dvaju pitanja koja ću razmotriti odvojeno. Trećim pitanjem točkom (a) sud koji je uputio zahtjev u biti pita može li država članica donijeti odluku o vraćanju protiv maloljetnika bez pratnje, a da nakon toga ne poduzme mjere udaljavanja. Trećim pitanjem točkom (b) nastoji se utvrditi je li država članica koja ne poduzme nikakve konkretne mjere udaljavanja dužna suspendirati obvezu vraćanja i zbog te činjenice maloljetniku bez pratnje, koji nije dobrovoljno ispunio obvezu vraćanja, odobriti boravak.
1. Treće pitanje točka (a)
88.
Kad je riječ o trećem pitanju točki (a), najprije valja podsjetiti da je cilj Direktive 2008/115, kako proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 2. i 4., stvaranje učinkovite politike vraćanja i repatrijacije. Ta direktiva utvrđuje, u skladu sa svojim člankom 1., „zajedničke standarde i postupke” koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak (
46
).
89.
Nadalje, valja istaknuti da članak 6. stavak 1. Direktive 2008/115 ponajprije određuje državama članicama obvezu donošenja „odluke o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području” (
47
). Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, „jednom kada se utvrdi nezakonit boravak, nadležna nacionalna tijela trebaju, sukladno ovom članku i neovisno o iznimkama predviđenima u stavcima 2. do 5. istog članka, donijeti odluku o vraćanju” (
48
).
90.
Kao što proizlazi iz teksta članka 9. stavka 1. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (
49
), pravo ostanka predviđeno tom odredbom prestaje donošenjem prvostupanjske odluke kojom nadležno tijelo odbija zahtjev za međunarodnu zaštitu. U slučaju kada se dotičnoj osobi ne odobri pravo ili dozvola boravka na drugom pravnom temelju, osobito na temelju članka 6. stavka 4. Direktive 2008/115 kojim se odbijenom podnositelju zahtjeva omogućava da ispuni uvjete ulaska, boravka ili boravišta u predmetnoj državi članici, tada taj podnositelj zahtjeva više ne ispunjava te uvjete nakon donošenja odluke o odbijanju pa njegov boravak postaje nezakonit (
50
).
91.
Osim toga, Sud je utvrdio da kada je donesena odluka o vraćanju u pogledu državljanina treće zemlje, ali prethodno navedeni nije poštovao obvezu vraćanja bilo da je nije izvršio u vremenu za dobrovoljni odlazak ili da nije odobreno vrijeme u tu svrhu, članak 8. stavak 1. Direktive 2008/115 obvezuje države članice, „kako bi osigurao učinkovitost postupka vraćanja”, da „poduzmu sve potrebne mjere za provođenje udaljavanja” odnosne osobe, u skladu s člankom 3. točkom 5. te direktive, posebno fizički prijevoz odnosne osobe iz te države članice (
51
).
92.
Također, Sud je utvrdio da, kao što proizlazi iz „obveze odanosti” država članica i „zahtjeva za učinkovitost” navedenih osobito u uvodnoj izjavi 4. Direktive 2008/115, obveza provođenja postupka udaljavanja navedenog državljanina, koja se nalaže državama članicama člankom 8. te direktive, pod pretpostavkama iz stavka 1. ovog članka, mora biti izvršena „u najkraćem roku” (
52
). U skladu s novijom sudskom praksom, države članice imaju pravo „bez odgode” pristupiti udaljavanju čim se za to ispune uvjeti (
53
).
93.
U ovom kontekstu ne smije se zaboraviti da na temelju članka 8. stavka 4. direktive 2008/115 države članice mogu primjenjivati – kao posljednje sredstvo – „prisilne mjere za provođenje udaljavanja” državljanina treće zemlje koji se opire svojem udaljavanju (
54
) i da su takve mjere proporcionalne i ne prekoračuju razumnu silu (
55
).
94.
Naposljetku, valja istaknuti činjenicu da je Sud podsjetio države članice da se suzdrže od primjene zakona koji može dovesti u opasnost ostvarivanje ciljeva koji se nastoje ostvariti direktivom i tako je lišiti njezina korisnog učinka (
56
). Iz tog je razloga Sud utvrdio da se Direktivi 2008/115 protivi svako nacionalno zakonodavstvo koje ima za učinak „spriječiti primjenu zajedničkih standarda i postupaka” utvrđenih tom direktivom, primjerice odgađanjem ili drugim ometanjem povratka (
57
).
95.
Budući da je Sud naglasio obvezu poduzimanja svih potrebnih mjera za izvršenje odluke o vraćanju, podsjećajući na zahtjev učinkovitosti kao i obvezu odanosti, čini mi se očitim da se država članica ne može zadovoljiti time da samo čeka da maloljetnik postane punoljetan kako bi pristupila udaljavanju.
96.
Kao što sam već objasnila u svojim razmatranjima u pogledu drugog prethodnog pitanja (
58
), smatram da upravna praksa kojom se država članica odriče obveze provjere postoji li odgovarajući prihvat u zemlji porijekla maloljetnika bez pratnje, odlučujući se za toleriranje njegova nezakonita boravka dok maloljetnik ne postane punoljetan, unatoč postojanju odluke o vraćanju, dovodi do stvaranja tamne zone nezakonitosti, tijekom najmanje produženog razdoblja. Čini mi se da je takav pristup štetan za pravnu sigurnost i da nije u skladu s ciljem koji se nastoji ostvariti Direktivom 2008/115, a to je osigurati da se boravišni status migranata razjasni što je prije moguće upravnom ili sudskom odlukom u smislu članka 3. stavka 4. navedene direktive i, po potrebi, da nacionalna tijela poduzmu mjere za izvršenje bez daljnjih odgoda.
97.
S obzirom na prethodno navedeno, smatram da ipak mogu postojati okolnosti koje opravdavaju suspenziju ili barem odgodu izvršenja odluke o vraćanju, uzimajući u obzir da države članice moraju, u skladu s člankom 5. točkom (a) Direktive 2008/115, „prilikom provedbe [te] direktive uzeti u obzir najbolji interes [maloljetnika]”. Međutim, suspenzija ili odgoda izvršenja odluke o vraćanju očito je opravdana samo ako se situacija u državi povratka promijenila nakon donošenja odluke o vraćanju, tako da država članica više ne može jamčiti da će se maloljetnik predati članu obitelji, imenovanom skrbniku ili odgovarajućim prihvatnim ustanovama, u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive 2008/115. Ovaj aspekt razmotrit ću u okviru analize trećeg pitanja točke (b).
98.
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, smatram da državama članicama nije dopušteno donijeti odluku o vraćanju protiv maloljetnika bez pratnje a da nakon toga ne poduzmu mjere udaljavanja.
2. Treće pitanje točka (b)
99.
Svojim trećim pitanjem točkom (b) sud koji je uputio zahtjev u biti pita mora li država članica koja nije poduzela nikakve konkretne mjere udaljavanja suspendirati obvezu vraćanja i, na temelju te činjenice, odobriti boravak maloljetniku bez pratnje koji nije dobrovoljno ispunio obvezu povratka.
a) Opće pravilo koje zahtijeva da države članice poduzmu sve potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju
100.
Kao što je već navedeno, članak 8. stavak 1. Direktive 2008/115 kao opće pravilo propisuje da „države članice poduzimaju sve potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju”. Tekst te odredbe kao i tumačenje koje mu je dao Sud i koje je navedeno u ovom mišljenju potpuno su jasni i, prema mojem mišljenju, ne ostavljaju mjesta nikakvim osnovanim sumnjama. U tom pogledu posve je nezamislivo da bi države članice odobrile suzdržavanje od poduzimanja konkretnih mjera udaljavanja i tako povrijedile svoje obveze koje proizlaze iz prava Unije.
101.
Zbog potpunosti u ovom kontekstu valja istaknuti da može postojati više razloga za činjenicu da određene države članice ne provode u svim slučajevima neposredno udaljavanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom na njihovom državnom području, konkretno različite poteškoće u vezi s postupkom udaljavanja, primjerice nedostatak potrebnog osoblja, odbijanje podnositelja zahtjeva za azil ili njihove zemlje porijekla suradnje na utvrđivanju njihova identiteta, na dobivanju dokumenata potrebnih za putovanje (
59
), na utvrđivanju odgovarajućih uvjeta prihvata, kao i poteškoće koje su svojstvene provođenju istrage u udaljenim zemljama. Stoga je očito da određeni navedeni čimbenici nisu u isključivoj kontroli država članica. S obzirom na navedeno, čini mi se da nije opravdano pretpostaviti da se svaka odgoda u izvršenju odluke o vraćanju nužno može pripisati pasivnosti država članica.
102.
Kao što je pravilno istaknula Komisija u svojim pisanim očitovanjima, pravo Unije iznimno predviđa alternative udaljavanju – s obzirom na slučaj o kojem je riječ – koje ću navesti u nastavku. Prednost tih alternativa je da doprinose pravnoj sigurnosti i uvjetima za budućnost maloljetnika bez pratnje te da se znatno razlikuju od upravne prakse razmotrene u ovom mišljenju u pogledu svoje usklađenosti s pravom Unije.
b) Obveza suspenzije odluke o vraćanju ako ne postoji odgovarajući prihvat u zemlji porijekla
103.
Na temelju članka 10. stavka 2. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 5. točkom (a) te direktive i člankom 24. Povelje, države članice obvezne su suspendirati izvršenje odluke o vraćanju ako ne postoji odgovarajući prihvat u zemlji porijekla. Kao što je zaključeno u analizi prvog pitanja, potrebno je s dužnom pažnjom uzeti u obzir najbolji interes djeteta u svakom relevantnom stadiju postupka (
60
). Nadalje, kao što sam istaknula, iz sudske prakse Suda jasno proizlazi da razmatranja u vezi s najboljim interesom djeteta mogu dovesti do toga da se nacionalna tijela ponekad moraju „suzdržati” od donošenja odluke o vraćanju (
61
). Prema mojem mišljenju, taj zaključak još više vrijedi za odluku o poduzimanju mjera izvršenja s obzirom na to da je udaljavanje definirano u članku 3. stavku 5. Direktive 2008/115 kao „fizički prijevoz iz države članice”, posljednji stadij u postupku uređenim tim aktom.
104.
Očito je da su mogućnosti kojima raspolažu države članice za utjecaj na položaj pojedinca koji je bio predmet udaljavanja vrlo ograničene kada se on već nalazi u zemlji svojeg porijekla. Ne možemo isključiti da će postupak vraćanja dovesti do gotovo nepovratne situacije, primjerice ako nadležna tijela izgube kontakt s tim pojedincem. Stoga je opasnost od povrede temeljnih prava djeteta viša u stadiju udaljavanja, osobito ako se radi o ranjivoj osobi. S obzirom na prethodno navedeno, čini mi se da je zakonodavac Unije vrlo svjestan ove opasnosti s obzirom na to da je tekst obveze iz članka 10. stavka 2. Direktive 2008/115 oblikovan na način da sugerira temeljni uvjet (prije udaljavanja; uvjeravaju se da će on ili ona biti vraćeni) koji nadležna tijela moraju ispuniti prije nego što mogu započeti posljednji stadij postupka. Drugim riječima, neispunjenje tog uvjeta s pravnog gledišta treba shvatiti kao čimbenik koji je prepreka udaljavanju. Iz toga slijedi da je nacionalnim tijelima zabranjeno izvršenje odluke o vraćanju sve dok se nisu uvjerila u to da su ispunjeni odgovarajući uvjeti u državi povratka. Očito je da bi najrazumnije rješenje za nacionalna tijela suočena s takvom pravnom nemogućnošću bilo suspenzija odluke o vraćanju.
c) Mogućnost izdavanja neovisne boravišne dozvole ili drugog odobrenja kojim se omogućuje pravo na boravak
105.
Članak 6. stavak 4. Direktive 2008/115 omogućuje državama članicama izdavanje neovisne boravišne dozvole ili drugog odobrenja kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom području. Na temelju te odredbe, učinak dodjeljivanja takvog prava boravka je da se ne donosi nikakva odluka o vraćanju. Ako je odluka o vraćanju već donesena, ona se poništava ili suspendira za vrijeme trajanja boravišne dozvole ili drugog odobrenja kojim se dodjeljuje pravo na boravak. Valja istaknuti da ova odredba upućuje na mogućnost koju imaju države članice, ali im ne nalaže nikakvu obvezu (
62
).
106.
Kada članak 6. stavak 1. Direktive 2008/115 obvezuje državu članicu da izabere između dodjeljivanja dozvole ili dodjeljivanja prava na boravak i pokretanja postupka vraćanja bilo bi svrsishodno – kao što uostalom predlaže Komisijin Priručnik o vraćanju (
63
) – utvrditi jasna pravila u pogledu pravnog statusa maloljetnika bez pratnje koja omogućuju ili donošenje odluke o vraćanju i njezino izvršenje ili dodjeljivanje prava na boravak u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Države članice moraju osigurati uspostavljanje postupaka određivanja statusa primjenjivih na maloljetnike bez pratnje koji nisu predmet vraćanja. Takav pristup može smanjiti tamne zone i ojačati pravnu sigurnost za sve uključene strane. Osim toga, predloženi pristup predstavlja trajno rješenje kojim se maloljetnicima nastoji ponuditi određena normalnost i dugotrajna stabilnost.
107.
Iz prethodno navedene analize proizlazi da su države članice dužne suspendirati izvršenje odluke o vraćanju kada ne postoji odgovarajući prihvat u državi porijekla. One mogu izdati neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom području.
108.
S obzirom na prethodno navedena razmatranja, predlažem da se na treće prethodno pitanje odgovori da članak 8. stavak 1. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da država članica koja je donijela odluku o vraćanju protiv maloljetnika bez pratnje mora, nakon isteka roka za dobrovoljni odlazak, poduzeti sve potrebne mjere udaljavanja za izvršenje odluke i ne može se samo zadovoljiti čekanjem da maloljetnik postane punoljetan. Država članica može opravdano suspendirati ili odgoditi izvršenje odluke o vraćanju samo ako se situacija u državi povratka promijenila nakon donošenja odluke o vraćanju, tako da država članica više ne može jamčiti da će se maloljetnik predati članu njegove obitelji, određenom skrbniku ili odgovarajućoj prihvatnoj ustanovi u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive 2008/115. Na temelju članka 6. stavka 4. Direktive 2008/115 države članice mogu izdati neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom području.
VI. Zaključak
109.
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, predlažem da Sud na pitanja koja je uputio Rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s‑Hertogenbosch (Sud u Haagu, stalna služba u ’s‑Hertogenboschu, Nizozemska) odgovori na sljedeći način:
1.
Članak 10. stavak 2. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, u vezi s člankom 5. točkom (a) te direktive i s obzirom na članak 24. Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba tumačiti na način da se tijela države članice, prije nego što nalože obvezu povratka maloljetniku bez pratnje, moraju uvjeriti da je maloljetniku bez pratnje o kojem je riječ u državi povratka dostupan odgovarajući prihvat.
2.
Članak 6. stavak 1. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 21. Povelje o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da ne dopušta državama članicama razlikovanje na temelju dobi maloljetnika bez pratnje za odobravanje boravka na svojem području ako je utvrđeno da taj maloljetnik nema pravo na status izbjeglice ili na supsidijarnu zaštitu.
3.
Članak 8. stavak 1. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da država članica koja je donijela odluku o vraćanju protiv maloljetnika bez pratnje mora, nakon isteka roka za dobrovoljni odlazak, poduzeti sve potrebne mjere udaljavanja za izvršenje odluke i ne može se samo zadovoljiti čekanjem da maloljetnik bez pratnje postane punoljetan. Država članica može opravdano suspendirati ili odgoditi izvršenje odluke o vraćanju samo ako se situacija u državi povratka promijenila nakon donošenja odluke o vraćanju, tako da država članica više ne može jamčiti da će se maloljetnik predati članu njegove obitelji, određenom skrbniku ili odgovarajućoj prihvatnoj ustanovi u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive 2008/115. Na temelju članka 6. stavka 4. te direktive države članice mogu izdati neovisnu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom području.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 2008., L 348, str. 98. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)
(
3
)	SL 2011., L 337, str. 9. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak SL 2020., L 76, str. 37.)
(
4
)	SL 2013., L 180, str. 96. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.)
(
5
)	Vidjeti „Unaccompanied Minors in the Migration Process”, Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex), Varšava, 2010., str. 3., i „VEGA Handbook: Children at aiports”, Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) Varšava, 2017., str. 7.
(
6
)	Vidjeti „Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations”, Agencija Europske unije za temeljna prava (FRA), 2019., str. 3.
(
7
)	Vidjeti „Guidance on reception conditions for unaccompanied children: operational standards and indicators”, Europski potporni ured za azil (EASO), 2018., str. 7.
(
8
)	Za kratak prikaz relevantnih pravnih akata vidjeti Requejo Isidro, M., „The protection of unaccompanied minors asylum‑seekers: between competent state and responsible state”, br. 2, listopad 2017., str. 485. i dalje.
(
9
)	Tj. Europski potporni ured za azil (EASO), Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) i Agencija Europske unije za temeljna prava (FRA).
(
10
)	Presuda od 26. rujna 2018., Baumgartner (C‑513/17, EU:C:2018:772, t. 23.) i od 20. prosinca 2017., Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, t. 20.).
(
11
)	Vidjeti točku 46. ovog mišljenja.
(
12
)	Moje isticanje. Vidjeti također presude od 5. lipnja 2014., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, t. 38.) i od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 31.).
(
13
)	Moje isticanje
(
14
)	Vidjeti „Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations”, op. cit., str. 7. i 23., iz kojeg proizlazi da članak 10. stavak 2. treba tumačiti u skladu s člankom 5. i uvodnom izjavom 22. Direktive 2008/115 u smislu da nadležna tijela moraju primarnu pažnju posvetiti najboljem interesu djeteta tijekom cijelog postupka vraćanja. Prema Agenciji FRA, to opće načelo mora se primjenjivati prilikom svih djelovanja koja dovode do udaljavanja maloljetnika bez pratnje.
(
15
)	Vidjeti točku 68. ovog mišljenja.
(
16
)	Lemke, S., Europäisches Unionsrecht (von der Groeben, Schwarze, Hatje), 7. izd., Baden‑Baden 2015., članak 24. stavak 11., str. 664., ocjenjuje da je temeljno pravo iz članka 24. stavka 1. Povelje ugroženo ako tijela koja imaju obvezu koja proizlazi iz tog članka ne djeluju aktivno i ne pružaju odgovarajuću zaštitu i brigu u mjeri koja je potrebna za dobrobit djeteta.
(
17
)	Donesena na Općoj skupštini Ujedinjenih naroda 20. studenoga 1989. (Zbornik ugovora Ujedinjenih naroda, svezak 1577., str. 43.).
(
18
)	Moje isticanje
(
19
)	Moje isticanje
(
20
)	Kao što sam navela u točki 35. svojeg mišljenja u predmetu Transportes Aéreos Portugueses (C‑74/19, EU:C:2020:135), određena normativna poklapanja, s jedne strane, međunarodnog prava i, s druge strane, prava Unije mogu se smatrati izrazom zajedničkog pravnog uvjerenja.
(
21
)	Vidjeti, općenito o važnosti prava djeteta za sudsku praksu Suda presudu od 14. veljače 2008., Dynamic Medien (C‑244/06, EU:C:2008:85, t. 39.).
(
22
)	Presuda od 27. lipnja 2006., Parlament/Vijeće (C‑540/03, u daljnjem tekstu: presuda Parlament/Vijeće, EU:C:2006:429, t. 10., 37. i 57.).
(
23
)	SL 2003., L 251, str. 12. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19. svezak 8., str. 70. i ispravci SL 2020., L 61, str. 33. i SL 2020., L 61, str. 32.)
(
24
)	Moje isticanje
(
25
)	Dokument „Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations”, op. cit., str. 23., i Preporuka Komisije (EU) 2017/2338 оd 16. studenoga 2017. za uspostavu zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji moraju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem (SL 2017., L 339, str. 83., u daljnjem tekstu: Priručnik o vraćanju) preporučuju da se prednost daje vraćanju članovima obitelji, osim ako to očito ne bi bilo u najboljem interesu djeteta.
(
26
)	Presuda Parlament/Vijeće (t. 69.); vidjeti u pogledu važnosti ponovnog spajanja s obitelji za dobrobit djeteta migranta mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Hogana u predmetu B. M. M. i B. S. (Spajanje obitelji – maloljetno dijete) (C‑133/19, EU:C:2020:222, t. 1., 2. i 43.).
(
27
)	Presuda Parlament/Vijeće (t. 52. i slj. te navedena sudska praksa).
(
28
)	Presuda ESLJP‑a od 12. listopada 2006., Mubilanzila Mayeka i Kaniki Mitunga protiv Belgije, CE:ECHR:2006:0126DEC001317803.
(
29
)	Presuda Parlament/Vijeće (t. 58.).
(
30
)	Presuda od 11. prosinca 2014., Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431)
(
31
)	Presuda od 11. prosinca 2014., Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 68). Moje isticanje
(
32
)	Presuda od 11. prosinca 2014., Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 48.).
(
33
)	Presuda od 11. prosinca 2014., Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 49.). Moje isticanje
(
34
)	Presuda od 11. prosinca 2014., Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 50.). Moje isticanje
(
35
)	Presuda od 11. prosinca 2014., Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 55.). Moje isticanje
(
36
)	Utvrđivanje najboljeg interesa djeteta provodi se putem individualne ocjene koja se temelji na multidisciplinarnom pristupu, uz sudjelovanje imenovanog skrbnika maloljetnika ili nadležnog tijela za zaštitu djece. Više međunarodnih subjekata, poput Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice, Odbora Ujedinjenih naroda za prava djeteta i Međunarodnog fonda Ujedinjenih naroda za djecu, donijelo je smjernice za tumačenje i provedbu te ocjene. Više dokumenata koje su objavile europske agencije, i koji se navode u ovom mišljenju, pruža koristan uvid u kriterije koje nacionalna tijela moraju uzeti u obzir prilikom takve ocjene.
(
37
)	Vidjeti Priručnik o vraćanju, str. 121. i 122.
(
38
)	To tumačenje uostalom u skladu je s preporukom Agencije Europske unije za temeljna prava, koja se sastoji u ponovnoj periodičkoj ocjeni najboljeg interesa djeteta s obzirom na evoluciju individualnog slučaja (vidjeti „Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations”, op. cit., str. 12.).
(
39
)	Presuda od 19. lipnja 2018., Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465).
(
40
)	Presuda od 19. lipnja 2018., Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, t. 64.). Moje isticanje
(
41
)	Presude od 7. kolovoza 2018., Bichat i dr. (C‑61/17, C‑62/17 i C‑72/17, EU:C:2018:653, t. 29.) i od 11. travnja 2019., Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, t. 36.).
(
42
)	Moje isticanje.
(
43
)	Presuda od 19. siječnja 2010., Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21, t. 22.).
(
44
)	Kako navodi Lamont, R., „Članak 24. Povelje Europske unije o temeljnim pravima”, u The EU Charter of Fundamental Rights, Oxford 2014., str. 672., članak 24. stavak 24.23., Povelja sadržava, osim prava djeteta u članku 24., zabranu diskriminacije na temelju dobi u članku 21., što prema mišljenju autora podrazumijeva da je (općenito) zabranjena svaka diskriminacija maloljetnika. Smatram da to utvrđenje ne isključuje to da se određena kategorija maloljetnika definiranih prema dobi (tj. oni koji imaju 15 godina ili više) može pozvati na tu zabranu u svrhu osporavanja zakonitosti nacionalne odredbe (kojom se provodi pravo Unije) koja ima za učinak, kao u ovom slučaju, postupanje prema toj kategoriji maloljetnika kao prema, u biti, odraslim osobama, s obzirom na to da ih se lišava zaštite zajamčene člankom 24. Povelje, kako je konkretizirana u članku 10. stavku 2. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 5. točkom (a) te direktive.
(
45
)	Moje isticanje
(
46
)	Presuda od 23. travnja 2015., Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, t. 30.).
(
47
)	Presude od 23. travnja 2015., Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, t. 31.) i od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 35.). Moje isticanje
(
48
)	Presuda od 23. travnja 2015., Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, t. 32.). Moje isticanje
(
49
)	SL 2013., L 180, str. 60. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. i ispravak SL 2020., L 76, str. 38.).
(
50
)	Vidjeti presudu od 19. lipnja 2018., Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, t. 41.).
(
51
)	Presuda od 23. travnja 2015., Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, t. 33.). Moje isticanje
(
52
)	Presuda od 23. travnja 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, t. 34.).
(
53
)	Presuda od 16. siječnja 2018., E (C‑240/17, EU:C:2018:8, t. 50.).
(
54
)	Međutim, može se tvrditi da postoje opravdani razlozi za neprimjenu prisilnih mjera u pogledu djeteta. Iz tog razloga određene države članice zabranjuju svako prisilno vraćanje maloljetnika bez pratnje (vidjeti u tom smislu Dumas, P., „L’accès des mineurs non accompagnés à la protection dans les États membres de l’Union européenne”, Revue trimestrielle de droit européen, 2013., br. 1, str. 35. i slj.).
(
55
)	Presuda od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 38. i 57.).
(
56
)	Presude od 23. travnja 2015., Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, t. 39.), od 6. prosinca 2011., Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, t. 32.), i od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 39.).
(
57
)	Presude od 23. travnja 2015., Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, t. 40.), od 6. prosinca 2012., Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, t. 35.), i od 28. travnja 2011., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 59.).
(
58
)	Vidjeti točku 83. i slj. ovog mišljenja.
(
59
)	Vidjeti „European Centre for Returns in brief”, Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex), Varšava, 2019., str. 2. i 5., iz kojeg proizlazi da učinkovitost postupaka za vraćanje u velikoj mjeri ovisi o suradnji s državama porijekla migranata radi identificiranja osoba koje su obuhvaćene odlukama o vraćanju, izdavanja dokumenata potrebnih za putovanje i prihvaćanje repatrijacije u njihovim zemljama. U tom kontekstu države članice, Komisija i Frontex surađuju sa zemljama povratka.
(
60
)	Vidjeti točke 63. i 69. ovog mišljenja.
(
61
)	Vidjeti točku 67. ovog mišljenja.
(
62
)	Vidjeti presudu od 5. lipnja 2014., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, t. 88.).
(
63
)	Vidjeti Priručnik o vraćanju, str. 121.