61978C0090
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
FRANCESCO CAPOTORTI
της 7ης Μαρτίου 1979 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Η υπόθεση, στο πλαίσιο της οποίας σας αναπτύσσω τις παρούσες προτάσεις, υποβλήθηκε προς εκδίκαση στις 3 Απριλίου 1978 από την ολλανδική επιχείρηση Grenada βάσει των άρθρων 175 και 178 της Συνθήκης ΕΟΚ. Αντιπροσωπεύει μια εξέλιξη της καταστάσεως επί της οποίας έχει ήδη κρίνει το Δικαστήριο, με απόφαση της 19ης Οκτωβρίου 1977, στις αποφάσεις 117/76 και 16/77 (Racc. 1977, σ. 1753).
Θα υπενθυμίσω με συντομία την εξέλιξη των πραγματικών περιστατικών. Από το 1972 έως το 1974 είχαν καταβληθεί στην εταιρία Granaria, υπό την ιδιότητά της ως παραγωγού «Quellmehl», υποχρεωτικές επιστροφές λόγω παραγωγής, οι οποίες είχαν θεσπιστεί από το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 120/67 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 1967, περί οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών. Η πιο πάνω εταιρία έχασε αυτό το πλεονέκτημα μετά την 1η Αυγούστου 1974, ημερομηνία ενάρξεως της ισχύος του κανονισμού 1125/74 του Συμβουλίου της 29ης Απριλίου 1974, ο οποίος αντικατέστησε το προαναφερθέν άρθρο 11 με μία νέα διάταξη που περιόριζε τις επιστροφές λόγω παραγωγής «διογκωμένου» αμύλου και δεν τις προέβλεπε πλέον για το Quellmehl. Η κατάργηση της κοινοτικής ενισχύσεως γι' αυτό το προϊόν προκάλεσε δίκη ενώπιον του Finanzgericht του Αμβούργου και, κατόπιν αιτήσεως του τελευταίου, την προαναφερθείσα προδικαστική απόφαση του Δικαστηρίου, της 19ης Οκτωβρίου 1977. Το Δικαστήριο έκρινε ότι το εν λόγω άρθρο 11, όπως τροποποιήθηκε το 1974, ήταν ασυμβίβαστο με την αρχή της ισότητας, καθόσον «αντιμετώπιζε διαφορετικά το Quellmehl απ' ό, τι το διογκωμένο άμυλο, όσον αφορά τις επιστροφές λόγω παραγωγής για το καλαμπόκι που χρησιμοποιείται για την παραγωγή αυτών των δύο προϊόντων». Το Δικαστήριο προσέθεσε ότι «εναπόκειται στα αρμόδια για την κοινή γεωργική πολιτική κοινοτικά όργανα να λάβουν τα απαραίτητα μέτρα ώστε να διορθώσουν αυτό το ασυμβίβαστο». Μετά την απόφαση αυτή του Δικαστηρίου, η επιχείρηση Granaria απευθύνθηκε στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή, με έγγραφο της 30ής Ιανουαρίου 1978, ζητώντας να της καταβληθούν οι επιστροφές για το Quellmehl που είχε παραγάγει μετά την 1η Αυγούστου 1974 και να αναγνωρίσουν τα δύο αυτά κοινοτικά όργανα ότι ευθύνονται για τη ζημία την οποία υπέστη λόγω της καταργήσεως της εν λόγω κοινοτικής ενισχύσεως. Μετά από αυτό, αφού πέρασαν δύο μήνες χωρίς να ληφθούν τα αιτούμενα μέτρα, η επιχείρηση Granaria άσκησε την προσφυγή με την οποία θα ασχοληθώ σήμερα.
Η προσφεύγουσα λοιπόν ζήτησε από το Δικαστήριο, βάσει του άρθρου 175 της Συνθήκης ΕΟΚ, να διαπιστώσει ότι το Συμβούλιο (και, σωρευτικά ή εναλλακτικά, η Επιτροπή) παρέλειψε να λάβει τα αιτούμενα μέτρα. Επικουρικά, για την περίπτωση που το Δικαστήριο θεωρήσει ότι η σιωπή των δύο κοινοτικών οργάνων αποτελεί σιωπηρή απορριπτική απόφαση, η επιχείρηση Grenada ζήτησε την ακύρωση αυτών των αποφάσεων. Είναι βέβαιο ότι, με αυτά τα δύο αιτήματα, η προσφεύγουσα αποσκοπεί στην έκδοση αποφάσεως η οποία να υποχρεώνει την Επιτροπή να της καταβάλει τις επιστροφές για το Quellmehl που παρήγαγε από 1ης Αυγούστου 1974. Τέλος, η Granaria ζήτησε, βάσει των άρθρων 178 και 215, δεύτερη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΟΚ, να υποχρεωθεί η Κοινότητα να αποκαταστήσει τη ζημία που της προκάλεσαν αυτά τα δύο κοινοτικά όργανα λόγω της καταργήσεως της επιστροφής λόγω παραγωγής Quellmehl. Η προσφεύγουσα επιφυλάχθηκε να προσδιορίσει αργότερα το ύψος αυτής της ζημίας.
Προς συμπλήρωση της εκθέσεως των πραγματικών περιστατικών θα σημειώσω ότι, ύστερα από την άσκηση της προσφυγής, στις 22 Μαΐου 1978, το Συμβούλιο εξέδωσε τους κανονισμούς 1125 και 1127/78, με τους οποίους καθιερώθηκαν εκ νέου οι επιστροφές λόγω παραγωγής για το Quellmehl που χρησιμοποιείται ως ζωοτροφή. Οι επιστροφές μπορούν να χορηγηθούν μετά τη 19η Οκτωβρίου 1977 (ημερομηνία εκδόσεως της προαναφερθείσας απόφασης του Δικαστηρίου), όχι όμως για την περίοδο που περιλαμβάνεται μεταξύ της 1ης Αυγούστου 1974 και της 19ης Οκτωβρίου 1977.
2.
Τα καθών δύο κοινοτικά όργανα προβάλλουν απαράδεκτο του πρώτου κεφαλαίου της προσφυγής της επιχειρήσεως Granaria, για το λόγο ότι δεν ανταποκρίνεται προς τις προϋποθέσεις που καθορίζονται από το άρθρο 175 της Συνθήκης ΕΟΚ. Πράγματι, σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, αφού καλέσει προηγουμένως την Επιτροπή ή το Συμβούλιο να ενεργήσει και μετά από παρέλευση προθεσμίας δύο μηνών από της προσκλήσεως, μπορεί να προσφύγει στο Δικαστήριο κατά οργάνου της Κοινότητας «το οποίο παρέλειψε να του απευθύνει πράξη εκτός συστάσεως ή γνώμης». Όμως, καθώς η απόφαση του Δικαστηρίου στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 117/76 και 16/77 δεν είχε ακυρώσει τον κανονισμό 1125/74 του Συμβουλίου και, επομένως, δεν μπορούσε να επαναφέρει σε ισχύ την προηγούμενη διάταξη του άρθρου 11 του κανονισμού 120/67, η Επιτροπή και το Συμβούλιο, αν ήθελαν να δεχτούν το αίτημα της επιχειρήσεως Granaria και να της καταβάλουν τις επιστροφές για την περίοδο μετά την 1η Αυγούστου 1974, δεν θα μπορούσαν να εκδώσουν νόμιμα ατομική πράξη ως προς αυτήν. Μόνο τροποποίηση της νομοθεσίας, δηλαδή η έκδοση νέου κανονισμού, θα μπορούσε να επιτρέψει την ικανοποίηση της Granaria. Όμως, ένα ενδιαφερόμενο φυσικό ή νομικό πρόσωπο, υπό την έννοια του άρθρου 175 της Συνθήκης, δεν μπορεί να διαμφισβητήσει την παράλειψη εκδόσεως κανονισμού. Επιπλέον, η αρχή της ίσης μεταχείρισης θα εμπόδιζε επίσης, εν πάση περιπτώσει, τη λήψη αποφάσεως υπέρ της Granaria, χωρίς τη θέσπιση νέας γενικής κανονιστικής ρυθμίσεως: πράγματι, η επιχείρηση Granaria θα απελάμβανε προνομιακής μεταχειρίσεως σε σχέση με τους άλλους παραγωγούς Quellmehl.
Η προσφεύγουσα επιμένει επί του γεγονότος ότι εκείνη μόνο θέλησε να επιτύχει την έκδοση ατομικής αποφάσεως υπέρ αυτής, η οποία θα της χορηγούσε τις επιστροφές για το Quellmehl που παρήγαγε μετά την 1η Αυγούστου 1974. Πιστεύει ότι δικαιούται αυτές τις επιστροφές, στηριζόμενη στη σκέψη ότι η απόφαση του Δικαστηρίου στις υποθέσεις 117/76 και 16/77 επανέφερε σε ισχύ την έννομη κατάσταση που ίσχυε πριν από εκείνη που θεσπίστηκε με τον κανονισμό 1125/74: το ασυμβίβαστο αυτού του κανονισμού προς την αρχή της ισότητας, όπως κρίθηκε από το Δικαστήριο, στέρησε αυτή την πράξη από τα αποτελέσματά της ex tunc, εκμηδενίζοντας την τροποποίηση του άρθρου 11 του κανονισμού 120/67.
Κατά τη γνώμη μου αυτή η άποψη είναι εσφαλμένη.
Η απόφαση της 19ης Οκτωβρίου 1977 απέκλεισε ρητά (ενδέκατη σκέψη) ότι η διαπίστωση της παρανομίας του κανονισμού 1125/74 πρέπει να καταλήξει αναγκαστικά σε απαγγελία του ανίσχύρου του. Προς υποστήριξη αυτής της λύσεως, το Δικαστήριο επικαλέστηκε τρία επιχειρήματα. Πρώτον (δωδέκατη σκέψη), η διαπιστωθείσα παραβίαση της αρχής της ισότητας προέκυπτε από παράλειψη και όχι από διάταξη του κανονισμού 1125/74, δεδομένου ότι το άρθρο 5 του κανονισμού αυτού, αντί να καταργήσει ρητά τις επιστροφές για το Quellmehl, είχε αντικαταστήσει την προηγούμενη διάταξη του άρθρου 11 του κανονισμού 120/67 με νεότερη, η οποία απλώς περιορίστηκε στο να μην αναφέρει πλέον το προϊόν αυτό. Δεύτερον (δέκατη τρίτη σκέψη), η παρανομία αυτή «δεν μπορεί να εξαλειφθεί από το γεγονός και μόνο ότι το Δικαστήριο, στο πλαίσιο διαδικασίας βάσει του άρθρου 177, απήγγειλε το ανίσχυρο, μερικό ή ολικό, της επίδικης διάταξης». Κατά τη γνώμη μου, η σκέψη αυτή δεν προδικάζει, αυτή καθαυτή, τη λύση του σημαντικού ζητήματος αν μια προδικαστική απόφαση μπορεί να καταργήσει τα erga omnes αποτελέσματα των ανισχύρων πράξεων, οι οποίες έχουν γενική ισχύ. Ασφαλώς όμως προϋποθέτει τη διαπίστωση ότι, σε περιπτώσεις όπως η υπό κρίση, το να παύσει να παράγει αποτελέσματα η παράνομη πράξη δεν αρκεί για να θεραπευθεί η παρανομία. Αυτό που χρειάζεται είναι νέα πράξη των αρμόδιων κοινοτικών αρχών. Και ο τρίτος λόγος για τον οποίο πρέπει να ακολουθηθεί η οδός αυτή είναι «ότι υπάρχουν πολλές δυνατότητες για να αποκατασταθεί η ίση μεταχείριση των δύο εν λόγω προϊόντων και για να επανορθωθεί η ζημία που ενδεχομένως προκλήθηκε στους ενδιαφερόμενους και ότι εναπόκειται στα καθ' ύλην αρμόδια για την κοινή γεωργική πολιτική κοινοτικά όργανα να εκτιμήσουν τους οικονομικούς και πολιτικούς παράγοντες από τους οποίους θα εξαρτηθούν αυτές οι επιλογές» (δέκατη τρίτη σκέψη, in fine).
Η απόφαση της 19ης Οκτωβρίου 1977, επομένως, απέφυγε σαφώς να συνδέσει την παρανομία του κανονισμού με την κήρυξή του ως ανίσχυρου και, συνεπώς, την αναγνώριση του ότι τα αποτελέσματά του έπαυαν «ex tunc». Είχα προτείνει αυτή την τελευταία λύση στις προτάσεις μου επί των υποθέσεων 117/76 και 16/77 (βλ. Racc. 1977, σ. 1773), αν και, εν πάση περιπτώσει, είχα κρίνει αναγκαίο να εκδώσει το Συμβούλιο κατάλληλη διάταξη «για να καθοριστούν οι λεπτομέρειες και το ύψος των επιστροφών λόγω παραγωγής υπέρ των παραγωγών Quellmehl, για την περίοδο μετά την έναρξη ισχύος του κανονισμού 1125/74». Το Δικαστήριο όμως προτίμησε να αφήσει καθ' ολοκληρία στο Συμβούλιο το έργο της θεραπείας της παράνομης καταστάσεως που προέκυπτε από τον κανονισμό αυτό. Είναι μάλιστα ενδιαφέρον ότι το ίδιο το γράμμα της αποφάσεως του Δικαστηρίου — όταν αναφέρθηκε στο ασυμβίβαστο της έννομης κατάστασης που είχε δημιουργηθεί από το άρθρο 5 του κανονισμού 1125/74 προς την αρχή της ισότητας — επιβεβαιώνει την άποψη ότι δεν διακυβευόταν μόνο η τύχη ενός κανόνα και ότι, επομένως, το πρόβλημα δεν εξαντλείτο με το να παύσει να παράγει τα αποτελέσματά του και να επανα-βιώσει αυτόματα η προηγούμενη κατάσταση, αλλά έπρεπε να υποχρεωθούν τα κοινοτικά όργανα να επανεξετάσουν όλη την κατάσταση των επιστροφών προς τους παραγωγούς Quellmehl, λαμβάνοντας γενικά μέτρα, σύμφωνα με τον κανόνα που παραβιάστηκε.
Από άποψη γενικών αρχών, δεν είναι αναγκαίο να υπενθυμίσω ότι η παρανομία μιας πράξεως λόγω ασυμβιβάστου με ιεραρχικά ανώτερο κανόνα δεν την καθιστά κατ' ανάγκη ανίσχυρη. Το ασυμβίβαστο μπορεί να αρθεί με μεταγενέστερη πράξη που να προέρχεται από την ίδια αρχή η οποία εξέδωσε την παράνομη πράξη και να αποσκοπεί στη δημιουργία καταστάσεως σύμφωνης προς τον ιεραρχικά ανώτερο κανόνα, επιφυλασσομένης της ενδεχόμενης ευθύνης για τη ζημία που προκλήθηκε από την παράνομη πράξη. Επιπλέον, καθώς το Δικαστήριο δεν κήρυξε ανίσχυρο τον κανονισμό 1125/74, είναι περιττό να συζητείται το αν μια προδικαστική απόφαση που προβαίνει σε τέτοια απαγγελία μπορεί να έχει αποτελέσματα παρόμοια προς εκείνα μιας ακυρωτικής αποφάσεως και, ιδίως, αν μπορούν να την επικαλούνται φυσικά ή νομικά πρόσωπα ξένα προς τη δίκη, στο πλαίσιο της οποίας εξεδόθη η προδικαστική απόφαση.
Πιστεύω ότι οι σκέψεις τις οποίες εξέθεσα μέχρι τώρα οδηγούν κατά φυσική αναγκαιότητα στο να γίνει δεκτό ότι η επιχείριση Granaria δεν είχε κανένα δικαίωμα να ζητήσει από την Επιτροπή και το Συμβούλιο να εκδώσουν απόφαση ως προς αυτήν, με την οποία να της χορηγούνται οι επιστροφές για την περίοδο μετά την 1η Αυγούστου 1974 και ότι, συνεπώς, η παράλειψη εκδόσεως τέτοιας πράξεως δεν ενείχε καμία παραβίαση του κοινοτικού δικαίου (και δεν ήταν αντίθετη προς το διατακτικό της αποφάσεως της 19ης Οκτωβρίου 1977). Αυτή όμως η διαπίστωση πρέπει να οδηγήσει στην απόρριψη επί της ουσίας της προσφυγής «κατά παραλείψεως» των κοινοτικών οργάνων και όχι στην κήρυξή της ως απαράδεκτης. Για το παραδεκτό αρκούσε να είχε τηρηθεί η διάταξη του άρθρου 175, τρίτη παράγραφος, και, επομένως, η προσφεύγουσα να είχε ζητήσει από τα κοινοτικά όργανα, πριν την άσκηση της προσφυγής της, να της απευθύνουν μια συγκεκριμένη πράξη, όπως συνέβη στην προκειμένη περίπτωση. Το γεγονός ότι η πράξη αυτή υπερέβαινε την εξουσία των κοινοτικών οργάνων και ότι, αντίθετα, τα όργανα αυτά έπρεπε να λάβουν ένα γενικό μέτρο δυνάμει της αποφάσεως στην οποία παρέπεμψα επανειλημμένα, αφορά την ουσία της υποθέσεως και όχι το παραδεκτό της προσφυγής. Το να υποστηριχθεί ότι, ουσιαστικά, η ενδιαφερομένη ζητούσε την έκδοση κανονισμού, αφού μια τέτοια πράξη αποτελούσε το μόνο τρόπο για να επιτύχει πρακτικά αυτό που επιθυμούσε, θα παρέβλεπε το γεγονός ότι ζήτησε στην πραγματικότητα ατομική απόφαση. Επομένως, η προσφυγή βάσει του άρθρου 175 της Συνθήκης ΕΟΚ πρέπει να θεωρηθεί, κατά τη γνώμη μου, παραδεκτή, όχι όμως βάσιμη.
3.
Επικαλούμενη τα άρθρα 178 και 215, δεύτερη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΟΚ, η προσφεύγουσα ασκεί αγωγή αποζημιώσεως, βάσει της εξωσυμβατικής ευθύνης, με οικονομικά αιτήματα παρόμοια με εκείνα που υπέβαλε στο πλαίσιο της προσφυγής κατά παραλείψεως και η οποία έχει ως αντικείμενο την καταβολή ποσού ίσου προς το ύψος των επιστροφών που είχε ήδη ζητήσει με τα έγγραφα της 30ής Ιανουαρίου 1968 και τα οποία έχω ήδη αναφέρει προηγουμένως, προσαυξημένου με τόκους υπερημερίας.
Εδώ προβάλλουν επίσης τα καθών κοινοτικά όργανα ενστάσεις απαραδέκτου. Υποστηρίζουν καταρχάς ότι, μη διευκρινίζοντας ούτε το χαρακτήρα, ούτε την έκταση της υποτιθέμενης ζημίας και μη παρέχοντας κανένα στοιχείο που να μπορεί να αποδείξει τον αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ της πράξεως του Συμβουλίου και της ζημίας, η εν λόγω αγωγή δεν συγκεντρώνει τις προϋποθέσεις που απαιτούνται βάσει του άρθρου 38, παράγραφος 1, του κανονισμού διαδικασίας του Δικαστηρίου.
Εντούτοις δεν πιστεύω ότι η παράλειψη μνείας του συγκεκριμένου ύψους της ζημίας αρκεί για να είναι απαράδεκτη η αγωγή αποζημιώσεως, κυρίως όταν η προσφεύγουσα υποστηρίζει, όπως στην προκειμένη περίπτωση, ότι δεν μπόρεσε να προβεί σ' αυτή τη διευκρίνιση λόγω του ότι τα καθών δεν καθόρισαν το ύψος των επιστροφών τις οποίες θεωρεί ότι δικαιούται.
Πράγματι, το άρθρο 38 ορίζει, στο εδάφιο γ, ότι πρέπει να καθορίζεται το αντικείμενο της διαφοράς, αυτό δε καθορίστηκε στην προκείμενη υπόθεση από την προσφεύγουσα στην αίτηση αποδόσεως του ποσού που της αναλογούσε από τις επιστροφές για το Quellmehl που παρήγαγε μετά την 1η Αυγούστου 1974. Λαμβανομένης υπόψη της αρχής της ισότητας, το ποσό αυτό θα έπρεπε να καθοριστεί σε σχέση με το ύψος των επιστροφών για το «διογκωμένο» άμυλο, προσαυξημένο ενδεχομένως με τους τόκους υπερημερίας. Νομίζω ότι τα στοιχεία που παρέσχε με αυτό τον τρόπο η προσφεύγουσα επιτρέπουν τον κατάλληλο καθορισμό του αντικειμένου της διαφοράς, όσον αφορά το παραδεκτό της αγωγής, πολύ περισσότερο αφού η νομολογία του Δικαστηρίου επί του σημείου αυτού φαίνεται ότι δεν είναι τυπολατρική (βλ. απόφαση της 14ης Μαΐου 1975, στην υπόθεση 74/74, CNTA, Racc. 1975, σ. 533, ιδίως τις σκέψεις 2 έως 5).
Όσο για τη φερομένη έλλειψη αποδεικτικών στοιχείων περί του αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ της πράξεως του Συμβουλίου και της ζημίας, πρόκειται για ένσταση, η οποία αφορά την ουσία της προσφυγής και όχι το παραδεκτό της.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι υπάρχει και άλλος λόγος απαραδέκτου, λόγω του ότι το ποσό των επιστροφών που δεν εισπράχθηκε ζητείται να καταβληθεί ως αποζημίωση για την αποκατάσταση ζημίας. Εδώ η Επιτροπή επικαλέστηκε την απόφαση της 15ης Ιουνίου 1976, που εκδόθηκε στην υπόθεση 74/74 CNTA (Racc. 1976, σ. 797). Πρέπει να υπογραμμιστεί, σ' αυτή την περίπτωση, ότι το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν πρέπει να ταυτιστεί η προς αποκατάσταση ζημία με το ύψος των νομισματικών εξισωτικών ποσών τα οποία καταργήθηκαν για ειδικό λόγο, δεδομένου ότι ο προσφεύγων είχε τη δυνατότητα να καταβάλει τα οφειλόμενα ποσά στο νόμισμα της χώρας του και μπορούσε έτσι να αποφύγει εντελώς τον κίνδυνο των συναλλαγματικών διαφορών, από τον οποίο τα ποσά αυτά αποσκοπούσαν να προστατεύσουν τους συναλλασσομένους. Επομένως, δεν πιστεύω ότι είναι δυνατό να συναχθούν από την απόφαση της 15ης Ιουνίου 1976 γενικά κριτήρια περί του παραδεκτού των αγωγών αποζημιώσεως, τα οποία να μπορούν να εφαρμοστούν επίσης στην παρούσα υπόθεση.
4.
Απομένει, εντούτοις, να εξεταστεί ακόμη από διαφορετικό πρίσμα το ζήτημα που προέβαλε η Επιτροπή περί του αν η προσφεύγουσα δικαιούται να ζητήσει από το Δικαστήριο, με αγωγή αποζημιώσεως, τις επιστροφές τις οποίες θεωρεί ότι δικαιούται στα πλαίσια του κοινοτικού συστήματος. Είναι αναμφισβήτητο ότι, κατά κανόνα, δεν μπορεί να γίνει επίκληση αυτού του δικαιώματος παρά μόνο ενώπιον των εθνικών διοικητικών αρχών και, ενδεχομένως, στο πλαίσιο διαδικασίας ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου που είναι αρμόδιο να εκτιμήσει τη νομιμότητα των αποφάσεων των αρχών αυτών. Λαμβάνοντας υπόψη αυτό, το Δικαστήριο θεωρεί απαράδεκτες, σύμφωνα με πάγια νομολογία του, προσφυγές βάσει των άρθρων 178 και 215, δεύτερη παράγραφος, της Συνθήκης, κάθε φορά που η απαιτούμενη αποζημίωση υποκαθιστά παροχή προβλεπόμενη από το κοινοτικό δίκαιο, την οποία ο προσφεύγων δικαιούνταν να αναμένει από τις εθνικές αρχές.
Καταρχάς υφίσταται, σχετικά, η αρχή της εξαντλήσεως των εσωτερικών μέσων έννομης προστασίας.
Στην υπόθεση 96/71, Haegemann, ο προσφεύγων είχε ζητήσει να υποχρωθεί η Κοινότητα να του καταβάλει ως αποζημίωση, το ποσό ενός κοινοτικού εισαγωγικού δασμού που στηριζόταν σε κανονιστική ρύθμιση, τη νομιμότητα της οποίας αμφισβητούσε και που εισέπρατταν οι εθνικές τελωνειακές αρχές για λογαριαμό της Κοινότητας. Το Δικαστήριο, με την απόφασή του της 25ης Οκτωβρίου 1972 (Racc. 1972, σ. 1005), απέρριψε την προσφυγή χωρίς να την εξετάσει κατ' ουσίαν, κρίνοντας ότι «το ζήτημα της ενδεχομένης ευθύνης της Κοινότητας συνδέεται καταρχάς με το ζήτημα της νομιμότητας της εισπράξεως του επίδικου φόρου» και ότι «στο πλαίσιο των σχέσεων μεταξύ των ιδιωτών και της φορολογικής αρχής η οποία επέβαλε τον επίδικο φόρο, το τελευταίο αυτό ζήτημα υπάγεται στην αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων». Συνεπώς, το Δικαστήριο έκρινε ότι έπρεπε να απορρίψει την προσφυγή «στο παρόν στάδιο» (17η σκέψη). Έτσι φαίνεται ότι το ουσιαστικό εμπόδιο για το παραδεκτό οφειλόταν σ' αυτή την περίπτωση στο γεγονός ότι τα εσωτερικά μέσα εννόμου προστασίας δεν είχαν εξαντληθεί, μέσα με τα οποία θα έπρεπε να είχε επιχειρηθεί να αναγνωριστεί η ενδεχόμενη παρανομία της κοινοτικής νομοθετικής ρύθμισης, η οποία κρίθηκε ότι αποτελεί την αιτία της ζημίας.
Η μεταγενέστερη νομολογία του Δικαστηρίου έδειξε επίσης την ανάγκη να αποφεύγεται να υποχρεώνονται τα κοινοτικά όργανα, στο πλαίσιο αγωγής αποζημιώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου, να προβαίνουν σε παροχή η οποία βαρύνει ενδεχομένως τις εθνικές αρχές, κατ' εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων. Αυτή η σκέψη εκφράζεται με σαφήνεια στις αποφάσεις της 27ης Ιανουαρίου 1976 στην υπόθεση 46/75, IBC κατά Επιτροπής (Racc. 1976, σ. 65) και της 2ας Μαρτίου 1978 στις συνεκδικασθείσες αποφάσεις 12, 18 και 21/77, Debayser και λοιποί (Racc. 1978, σ. 553). Στην τελευταία υπόθεση, το Δικαστήριο έκρινε απαράδεκτες τις αγωγές βάσει των άρθρων 178 και 215 της Συνθήκης ΕΟΚ καθόσον «στρέφονταν ουσιαστικά κατά μέτρων που έλαβαν οι εθνικές αρχές δυνάμει διατάξεων του κοινοτικού δικαίου».
Όμως, αυτό που ενδιαφέρει περισσότερο για την παρούσα υπόθεση είναι το ζήτημα του παραδεκτού αγωγών αποζημιώσεως για ζημίες οι οποίες προκλήθηκαν από την εφαρμογή, από τις εθνικές αρχές, κοινοτικών, κανόνων που κρίθηκαν παράνομοι, αγωγές με τις οποίες ζητείται συνήθως από την Επιτροπή ή το Συμβούλιο παροχή ισάξια οικονομικώς με εκείνη που θα ελάμβαναν οι ενάγοντες εάν δεν είχε θεσπιστεί η παράνομη νομοθετική ρύθμιση.
Η παραδοσιακή θέση του Δικαστηρίου επ' αυτού του σημείου εκφράζεται στις αποφάσεις της 2ας Δεκεμβρίου 1971 στην υπόθεση 5/71, Zuckerfabrik Schoeppenstedt (Racc. 1971, σ. 975), της 13ης Ιουνίου 1972, στις αποφάσεις 9 και 11/71, Compagnie d' approvisionnement (Race. 1972, σ. 392), της 24ης Οκτωβρίου 1973, στην υπόθεση 43/72, Merkur (Race. 1973, σ. 1056), της 2ας Ιουλίου 1974, στην υπόθεση Holtz & Willemsen (Racc. 1975, σ. 676), της 14ης Μαΐου 1975, στην υπόθεση 74/74, CNTA (Racc. 1975, σ. 534), της 10ης Δεκεμβρίου 1975, στις συνεκδικασθείσες αποφάσεις 95 έως 98/74, 15 και 100/75, Cooperatives agricoles des céréales (Racc. 1975, σ. 1615).
Σε όλες αυτές τις υποθέσεις το Δικαστήριο δέχτηκε το παραδεκτό των αγωγών, χωρίς να αντιτάξει την ανάγκη εξαντλήσεως προηγουμένως των εσωτερικών μέσων εννόμου προστασίας. Αυτό εξηγείται, κατά τη γνώμη μου, από το ότι επρόκειτο για περιπτώσεις, στις οποίες οι ενάγοντες, ακόμα και αν υποτεθεί ότι είχαν επιτύχει να αναγνωριστεί από τα εθνικά δικαστήρια η παρανομία των κοινοτικών μέτρων που αποτέλεσαν την αιτία της ζημίας, δεν θα μπορούσαν, εν πάση περιπτώσει, να επιτύχουν από την εθνική διοίκηση την παροχή την οποία θεωρούσαν ότι δικαιούνται, χωρίς προηγούμενη παρέμβαση του κοινοτικού νομοθέτη. Αντίθετα, το Δικαστήριο έκρινε απαράδεκτη την αγωγή αποζημιώσεως βάσει του άρθρου 215 όταν θα μπορούσε να δικαιωθεί το αίτημα σε εθνικό επίπεδο. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο κρίθηκε απαράδεκτη, για παράδειγμα, η προσφυγή των Grands Moulins des Antilles (απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 1975, στην υπόθεση 99/74, Racc. 1975, σ. 1531).
Κατά τη γνώμη μου, η ακολουθούμενη από τη νομολογία γραμμή, την οποία εξέθεσα, εξακολουθεί να ισχύει, παρά το γεγονός ότι, με την απόφαση της 17ης Μαρτίου 1976 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 67 και 85/75, Lesieur Cotelle et associés (Racc. 1976, σ. 391), το Δικαστήριο δέχτηκε άποψη που φαίνεται ότι απομακρύνεται από την παραδοσιακή του στάση. Σ' αυτή την υπόθεση, με τις αγωγές ζητείτο να κριθεί η Επιτροπή υπεύθυνη για τις ζημίες τις οποίες οι ενάγοντες ισχυρίζονταν ότι υπέστησαν κατά το χρόνο της καταργήσεως ορισμένων νομισματικών εξισωτικών ποσών από έναν κανονισμό της Επιτροπής. Το Δικαστήριο έκρινε ότι οι αγωγές ήταν απαράδεκτες καθόσον αφορούσαν τις ενισχύσεις που προκαθορίστηκαν, ζητήθηκαν και χορηγήθηκαν κατά τη διάρκεια περιόδου μεταγενέστερης από την έναρξη ισχύος του εν λόγω καταργητικού κανονισμού, «διότι οι ενάγουσες ήταν, σ' αυτή την περίπτωση, σε θέση να προσφύγουν ενώπιον των αρμόδιων εθνικών δικαστηρίων κατά των προβαλλομένων παραβάσεων ορισμένου αριθμού κανόνων, οι οποίοι θεσπίστηκαν από τη Συνθήκη και το παράγωγο δίκαιο και που προορίζονταν να προστατεύουν τους πολίτες της Κοινότητας» (δέκατη έκτη σκέψη). Όμως δεν βλέπω κατά τι θα ωφελούσαν οι ενάγοντες από τη διαπίστωση του εθνικού δικαστηρίου περί της ενδεχόμενης παρανομίας του κανονισμού, ο οποίος αποτελούσε τη βάση των εθνικών αποφάσεων που τους ζημίωσαν. Εν πάση περιπτώσει δεν νομίζω ότι είναι δυνατό να διαγνωσθεί στην προαναφερθείσα απόφαση η επιθυμία του Δικαστηρίου να αναθεωρήσει, χωρίς να στηρίζεται σε επιχειρήματα γενικού χαρακτήρα, την προηγούμενη νομολογία του, η οποία έχει σταθερή λογική και πρακτική βάση.
θα εφαρμόσω στην προκείμενη περίπτωση τα κριτήρια τα οποία κατέστη δυνατό να συναχθούν από την κρατούσα νομολογία. Είδαμε ότι η απόφαση στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 117/76 και 16/77 αναγνώρισε την παρανομία της κανονιστικής ρυθμίσεως του άρθρου 5 του κανονισμού 125/74. Αλλά ότι, εξάλλου, μη κηρύσσοντας ανίσχυρο τον κανονισμό αυτό και αφήνοντας στα κοινοτικά όργανα τη φροντίδα της επιλογής των μέσων θεραπείας της παράνομης καταστάσεως, απέκλεισε σαφώς την ιδέα ότι η προηγούμενη νομοθετική ρύθμιση επανακτά αυτόματα την ισχύ της. Για το λόγο αυτό η εθνική διοίκηση βρισκόταν σε αδυναμία, ακόμα και μετά την απόφαση που προανέφερα, να καταβάλει στους ενδιαφερόμενους τις επιστροφές λόγω παραγωγής για το Quellmehl, οι οποίες αντιστοιχούν στη μεταγενέστερη της 1ης Αυγούστου 1974 περίοδο. Έτσι, όπως συμβαίνει γενικά στις περιπτώσεις τις οποίες αφορά η πλούσια νομολογία που παρέθεσα, έλειπε (τουλάχιστον κατά την στιγμή της ασκήσεως της αγωγής) η κοινοτική κανονιστική διάταξη που ήταν απαραίτητη για να εξουσιοδοτήσει τις εθνικές αρχές να χορηγήσουν τις αιτούμενες παροχές. Ούτως εχόντων των πραγμάτων, η μόνη ένδικη προστασία που απέμεινε στην ενάγουσα για να επιτύχει την άρση των επιζήμιων συνεπειών της παράνομης κοινοτικής πράξης συνίστατο ακριβώς στην αγωγή αποζημιώσεως βάσει των άρθρων 178 και 215, δεύτερη παράγραφος.
Ματαίως θα προσπαθούσε κανείς να αμφισβητήσει το παραδεκτό αυτής της αγωγής στηριζόμενος στο ότι η ενάγουσα δεν εξάντλησε προηγουμένως τα εσωτερικά μέσα εννόμου προστασίας, δεδομένου ότι είναι σαφές ότι δεν θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε κανένα θετικό αποτέλεσμα. Επομένως, δεν ενδιαφέρει το ότι η αγωγή αποζημιώσεως συμπίπτει στην ουσία με το περιεχόμενο του κύριου δικαιώματος που επικαλείται η προσφεύγουσα και το οποίο της το αρνήθηκε η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση που κηρύχθηκε ήδη παράνομη.
5.
Εντούτοις, επί της ουσίας η αγωγή αποζημιώσεως πρέπει να θεωρηθεί αβάσιμη, διότι ελλείπει μια ουσιώδης προϋπόθεση ώστε να ευθύνεται η Κοινότητα για τη ζημία που προκλήθηκε από πράξη της, δηλαδή το ότι η πράξη αυτή παραβίασε δικαίωμα εκείνου ο οποίος αξιώνει αποκατάσταση της ζημίας. Είναι αναμφισβήτητο ότι χωρίς τον κανονισμό 1125/74 η προσφεύγουσα θα συνέχιζε να εισπράττει τις επιστροφές λόγω παραγωγής της Quellmehl. Όμως η κατάργηση αυτού του πλεονεκτήματος δεν αρκεί για να υποχρεωθεί η Επιτροπή να αποζημιώσει την εταιρία Granaria για την οικονομική ζημία που υπέστη, δεδομένου ότι η τροποποίηση της νομοθεσίας από τον κανονισμό αυτό δεν παραβίασε δικαίωμα της εν λόγω επιχειρήσεως.
Από την όγδοη και την ένατη σκέψη της αποφάσεως στις υποθέσεις 117/76 και 16/77 προκύπτει ότι το Δικαστήριο εξετίμησε την παραβίαση της αρχής της ισότητας αποκλειστικά σε σχέση με το Quellmehl που προοριζόταν για την «ειδική και παραδοσιακή του χρήση», δηλαδή για διατροφή. Κατά τη διάρκεια των προαναφερθεισών υποθέσεων, το Συμβούλιο και η Επιτροπή υποστήριξαν ότι την κατάργηση των επιστροφών για το Quellmehl δικαιολογούσε το γεγονός ότι σοβαρές ποσότητες αυτών των προϊόντων, αντί να χρησιμοποιηθούν στον τομέα της διατροφής, πωλούνταν ως ζωοτροφή. Προφανώς το Δικαστήριο έδωσε ιδιαίτερη σημασία σ' αυτό το γεγονός, καθόσον κάλεσε την Επιτροπή να προσκομίσει αποδεικτικά στοιχεία περί της χρησιμοποιήσεως του Quellmehl στον τομέα των ζωοτροφών. Όμως η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να συμμορφωθεί προς αυτή την πρόσκληση. Η απόφαση της 19ης Οκτωβρίου 1977 έκρινε ότι «ακόμα και αν υποτεθεί ότι θα μπορούσε πράγματι να διαπιστωθεί τέτοια χρησιμοποίηση — και ότι δεν έγινε καμία ανάλογη χρησιμοποίηση του επιδοτούμενου αμύλου — αυτό το γεγονός δεν θα μπορούσε να δικαιολογήσει την κατάργηση της επιστροφής, παρά μόνο για τις ποσότητες των προϊόντων που χρησιμοποιούνταν για διατροφή». Είναι επομένως προφανές ότι, αντίθετα με εκείνο που φαίνεται ότι υποστηρίζει η προσφεύγουσα, η προαναφερθείσα απόφαση διαπίστωσε την παραβίαση της αρχής της ισότητας, περιορισθείσα στην κατάργηση της επιστροφής λόγω παραγωγής για το Quellmehl που χρησιμοποιήθηκε στον τομέα της διατροφής.
Τα κοινοτικά όργανα, καθών σ' αυτή την υπόθεση, υποστήριξαν ότι το παραγόμενο από την εταιρία Granaria Quellmehl προορίζεται για ζωοτροφές. Η προσφεύγουσα απάντησε ότι αγνοεί τον τρόπο χρησιμοποιήσεως του εν λόγω εμπορεύματος από τους πελάτες της. Πράγματι, καθ' όλη τη διάρκεια της εγγράφου διαδικασίας, η εταιρία Granaria περιορίστηκε στο να στηρίξει την αξίωση προς καταβολή του ποσού των επιστροφών ως αποζημίωση στην εσφαλμένη υπόθεση της επαναφοράς σε ισχύ της προγενέστερης του κανονισμού 1125/74 κανονιστικής ρυθμίσεως. Στη συνέχεια, κατά την διάρκεια της επ' ακροατηρίου διαδικασίας, η Granaria υποστήριξε για πρώτη φορά την άποψη ότι υφίσταται επίσης παραβίαση της αρχής της ισότητας όσον αφορά το Quellmehl που χρησιμοποιείται για ζωοτροφές, λέγοντας ότι και το άμυλο του καλαμποκιού, για το οποίο καταβάλλονται επιστροφές, χρησιμοποιείται επίσης για ζωοτροφές. Πρόκειται όμως για απλό ισχυρισμό που δεν στηρίζεται σε κανένα αποδεικτικό στοιχείο, τον οποίο η Επιτροπή διέψευσε κατηγορηματικά, βεβαιώνοντας ότι το άμυλο του καλαμποκιού είναι πάρα πολύ ακριβό για να χρησιμοποιηθεί για την παρασκευή ζωοτροφών. Το μόνο άμυλο που χρησιμοποιείται για ζωοτροφές είναι, κατά τη γνώμη της Επιτροπής, εκείνο που εξάγεται από σιτηρά χαμηλού κόστους, όπως για παράδειγμα η ταπιόκα, όχι όμως το άμυλο του καλαμποκιού. Αυτή η αμφισβήτηση παρέμεινε αναπάντητη από την προσφεύγουσα, η οποία δεν προσκόμισε το παραμικρό στοιχείο προς υποστήριξη του ισχυρισμού που προέβαλε καθυστερημένα στην προφορική της άμυνα.
6.
Καταλήγοντας προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει αβάσιμες τις δύο προσφυγές που άσκησε η εταιρία Granaria με δικόγραφο της 3ης Απριλίου 1974.
(
*1
)	Γλώσσα τσυ προποτΰπσυ: η ιταλική.