62013CC0047
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 30 april 2014 (
1
)
Zaak C‑47/13
Martin Grund
tegen
Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein
[verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Landbouw — Rechtstreekse steunverlening — Definitie van ‚blijvend grasland’ — Land dat meer dan vijf jaar lang is gebruikt voor de teelt van gras of ander kruidachtig voedergewas — Verandering van soort kruidachtig voedergewas tijdens deze periode”
1.
Het onderhavige prejudiciële verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter van Duitsland) stelt een ogenschijnlijk duidelijke vraag aan de orde die echter door gecompliceerde wetgeving en enige discrepanties tussen taalversies enigszins complex wordt gemaakt. Betekent het feit dat grasland achtereenvolgens is ingezaaid met verschillende soorten kruidachtig voedergewas, dat sprake is van vruchtwisseling (ook gewasrotatie genoemd) of moet het land als blijvend grasland worden beschouwd?
Context
2.
Alvorens in te gaan op het wetgevende kader is het dienstig om een grove schets te geven van de algemene context van het geschil in het hoofdgeding en van enkele van de specifieke vraagstukken die de oplossing compliceren.
3.
De verlening van rechtstreekse steun aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid kan afhankelijk worden gesteld van de inachtneming van bepaalde voorwaarden ter bevordering van onder andere milieuvriendelijke landbouwpraktijken. Zo kan steun worden verleend voor de instandhouding van grasland maar worden ingetrokken wanneer het weer wordt omgezet in bouwland. Een zodanige omzetting kan onder bepaalde omstandigheden worden verboden. Landbouwers kunnen niettemin grasland in bouwland wensen om te zetten wanneer het laatste voor hen meer winstgevend is.
4.
Het hoofdgeding betreft twee percelen van een Duitse landbouwer, waarvoor een verbod tot omzetting in bouwland geldt indien ze moeten worden gekwalificeerd als blijvend grasland in de zin van de wetgeving van de Europese Unie (hierna: „Unie”). De landbouwer verzoekt derhalve om een uitspraak dat de percelen op het relevante tijdstip niet als zodanig moesten worden aangemerkt. Hij betoogt te dien einde dat de afwisseling tussen gras en klavergras op de percelen de kwalificatie als grasland onderbrak en feitelijk op gewasrotatie neerkwam. (
2
) De bevoegde nationale instanties zijn een ander standpunt toegedaan.
5.
Een enigszins complicerende factor is het feit dat de meeste taalversies van de Uniewetgeving voor de situatie waarin grasland in bouwland wordt veranderd, een met „omzetting” corresponderende term gebruiken, terwijl de Duitse versie gebruikmaakt van woorden die verwijzen naar ploegen, en blijkt dat de onderhavige landbouwer het land niet heeft omgeploegd maar een methode gebruikt (doorzaai gevolgd door een oppervlakkige bewerking van de grond, soms ook bekend als tussenzaaien of „no-till seeding”), waarbij het vorige gewas niet wordt verwijderd en de aarde niet wordt omgewerkt, maar de bovenlaag los of rul wordt gemaakt met behulp van een verticuteermachine of eg, en hetzelfde of een ander gewas naast het bestaande wordt ingezaaid.
6.
Voorts is er de ondergeschikte kwestie dat de Uniewetgeving in Duitsland zowel op nationaal als op regionaal niveau ten uitvoer is gelegd. Terwijl de nationale wetgeving op dynamische manier naar de gewijzigde of nog te wijzigen versies van de Uniewetgeving verwijst, bevat de regionale wetgeving slechts een statische verwijzing naar een inmiddels ingetrokken en vervangen versie van de Uniewetgeving.
Uniewetgeving
7.
Twee opeenvolgende regimes inzake de regelingen voor rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn aangehaald: het eerste, vervat in verordening nr. 1782/2003 van de Raad (
3
) en verordening nr. 796/2004 van de Commissie (
4
) (hierna: „eerste regime”); en vervolgens, met ingang van 1 januari 2009 wat de wetgeving van de Raad betreft en met ingang van 1 januari 2010 wat betreft de Commissiewetgeving, het regime vervat in verordening nr. 73/2009 van de Raad (
5
) en verordening nr. 1122/2009 van de Commissie (
6
) (hierna: „tweede regime”). Voor zover hier van belang zijn er evenwel weinig, zo niet geen, inhoudelijke verschillen tussen de beide regimes.
Instandhouding van blijvend grasland
8.
In het eerste regime bevatte de considerans van verordening nr. 1782/2003 onder andere de volgende overwegingen:
„(2)
De volledige betaling van de rechtstreekse steun dient te zijn gekoppeld aan de naleving van regels met betrekking tot de landbouwgrond en de landbouwproductie en -activiteit. Die regels dienen erop te zijn gericht basisnormen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en goede landbouw- en milieuconditie op te nemen in de gemeenschappelijke marktordeningen. Worden deze basisnormen niet nageleefd, dan moeten de lidstaten de rechtstreekse steun volledig of gedeeltelijk intrekken [...]”
„(4)
Aangezien blijvend grasland een positief milieueffect heeft, is het dienstig maatregelen ter bevordering van de instandhouding van bestaand blijvend grasland vast te stellen om een massale omzetting in bouwland te voorkomen.”
9.
Deze doelstellingen worden herhaald en bevestigd in punten 3 en 7 van de considerans van verordening nr. 73/2009 in het tweede regime:
„(3)
Op grond van verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt een verlaging of uitsluiting toegepast van de rechtstreekse steun aan landbouwers die niet voldoen aan bepaalde voorschriften op het gebied van volksgezondheid, gezondheid van dieren en planten, milieu en dierenwelzijn. Deze ‚randvoorwaarden’ maken integraal deel uit van de communautaire steunverlening in de vorm van rechtstreekse betalingen en dienen derhalve te worden behouden. [...]”
„(7)
In verordening (EG) nr. 1782/2003 is het positieve effect van blijvend grasland op het milieu erkend. De maatregelen in die verordening ter bevordering van de instandhouding van bestaand blijvend grasland om een massale omzetting in bouwland te voorkomen, dienen te worden gehandhaafd.”
10.
Wat de materiële bepalingen betreft, verlangt artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 dat een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt met name de in artikel 5 vastgestelde eisen inzake een „goede landbouw- en milieuconditie” in acht neemt. Dit vereiste is opnieuw geformuleerd in het tweede regime, in artikel 4, lid 1, (verwijzend naar de voorwaarde in artikel 6) van verordening nr. 73/2009.
11.
De bewuste voorwaarde is vervat in de eerste alinea van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 73/2009, volgens welke de lidstaten „[erop toezien] dat [de] grond die op de voor de aanvragen van oppervlaktesteun voor 2003 vastgestelde datum blijvend grasland was, als blijvend grasland wordt gehandhaafd”. De tweede alinea van elke bepaling staat een lidstaat toe om, in naar behoren gerechtvaardigde omstandigheden, af te wijken van de eerste alinea „mits er maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat de totale oppervlakte blijvend grasland aanzienlijk afneemt”.
12.
Op de Raadswetgeving volgden de gedetailleerde uitvoeringsregels van de Commissie: in het eerste regime omschreef artikel 3 van verordening nr. 796/2004 de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de in artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 bedoelde instandhouding van land als blijvend grasland. Inzonderheid legde artikel 3, lid 1, de lidstaten de verplichting op om te zorgen voor de instandhouding van het aandeel van het blijvend grasland in de totale oppervlakte landbouwgrond op nationaal of regionaal niveau, terwijl artikel 3, lid 2, hun opdroeg ervoor te zorgen dat het aandeel van het blijvend grasland niet met meer dan tien procent afnam ten opzichte van het referentieaandeel 2003. In het tweede regime bevat artikel 3, leden 1 en 2, van verordening nr. 1122/2009 dezelfde verplichtingen en vereisten.
13.
De relevante bepalingen van artikel 4 van verordening nr. 796/2004 en van verordening nr. 1122/2009 zijn nagenoeg gelijkluidend. Het artikel heeft het opschrift „Instandhouding van het blijvend grasland op individueel niveau” en omvat de volgende leden: (
7
)
„1.   Indien blijkt dat het in artikel 3, lid 1, van de onderhavige verordening bedoelde aandeel van het blijvend grasland afneemt, legt de betrokken lidstaat op nationaal of regionaal niveau aan de landbouwers die steun aanvragen in het kader van welke dan ook van de in bijlage I bij [verordening nr. 1782/2003 dan wel verordening nr. 73/2009] genoemde regelingen inzake rechtstreekse betalingen, de verplichting op dat zij blijvend grasland niet zonder voorafgaande toestemming mogen omzetten.[ (
8
) ] [...]
2.   Indien blijkt dat de nakoming van de in artikel 3, lid 2, van de onderhavige verordening neergelegde verplichting niet kan worden gegarandeerd, legt de betrokken lidstaat, ter aanvulling van de overeenkomstig lid 1 [van het onderhavige artikel] genomen maatregelen, op nationaal of regionaal niveau aan de landbouwers die steun aanvragen in het kader van welke dan ook van de in bijlage I bij [verordening nr. 1782/2003 dan wel verordening nr. 73/2009] genoemde regelingen inzake rechtstreekse betalingen, de verplichting op dat die landbouwers die beschikken over land dat van blijvend grasland in land voor andere vormen van grondgebruik is omgezet, land opnieuw in blijvend grasland moeten omzetten.[ (
9
) ][ (
10
) ]
[...]”
Definities
Wetgeving inzake rechtstreekse steunverlening
14.
De definities van „blijvend grasland” in beide regimes zijn in wezen gelijkluidend en vervat in artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004 respectievelijk artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009 (
11
), waarnaar artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1122/2009 verwijst. De basisdefinitie is „grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf wordt opgenomen”.
15.
Verordening nr. 239/2005 (
12
) voegde punt 2 bis toe aan artikel 2 van verordening nr. 796/2004, dat „grassen of andere kruidachtige voedergewassen” definieert als „alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen (ongeacht of het betrokken grasland al dan niet voor het weiden van dieren wordt gebruikt) [...]”. Dezelfde omschrijving werd opgenomen in artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009. (
13
)
16.
In het tweede regime bepaalt artikel 2, sub d, van verordening nr. 1120/2009 voorts, dat „grasland” betekent „voor de productie van (ingezaaid of natuurlijk) gras gebruikt bouwland; voor de toepassing van artikel 49 van verordening (EG) nr. 73/2009 omvat grasland mede blijvend grasland”. Artikel 2, sub b, definieert „blijvende teelten” als „niet in de vruchtwisseling opgenomen teelten van gewassen, andere dan blijvend grasland, die de grond gedurende ten minste vijf jaar in beslag nemen en die geregeld een oogst opleveren (...)”.
Enquêtes inzake de structuur van de landbouwbedrijven
17.
Andere wellicht relevante definities zijn te vinden in bijlage I bij beschikking 2000/115 (
14
) en bijlage II bij verordening nr. 1200/2009, (
15
) die beschikking 2000/115 met ingang van 4 januari 2010 heeft vervangen. Ook hier zijn de definities in beide gevallen in wezen gelijk. Een verschil tussen de twee maatregelen is dat bijlage I bij beschikking 2000/115 „definities” en „toelichtingen” bevat, terwijl bijlage II bij verordening nr. 1200/2009 blijkens het opschrift ervan slechts „definities” geeft (met inbegrip van wat in de eerste wordt omschreven als „toelichtingen”).
18.
„Bouwland” wordt in bijlage I.D bij beschikking 2000/115 en punt II.2.01 van bijlage II bij verordening nr. 1200/2009 gedefinieerd als „regelmatig bewerkt land (geploegd of bebouwd) dat in het algemeen in de [vruchtwisseling respectievelijk gewasrotatie] is opgenomen”. Aan de eerste definitie werd vervolgens toegevoegd dat „[b]ij vruchtwisseling op een bepaald perceel het ene gewas op het andere [volgt] volgens een vooraf vastgesteld programma”, terwijl volgens de laatste definitie „[b]ij gewasrotatie op een bepaald stuk grond volgens een gepland patroon of in een geplande volgorde in opeenvolgende oogstjaren afwisselend eenjarige gewassen [worden] verbouwd, zodat gewassen van dezelfde soort niet ononderbroken op hetzelfde stuk grond worden verbouwd”. Beide vervolgen: „Gewoonlijk komt er ieder jaar een ander gewas, maar ook meerjarige gewassen zijn mogelijk. Om bouwland te onderscheiden van meerjarige cultures [(G)] of blijvend grasland [(F)] wordt een drempel van vijf jaar aangehouden. Dit betekent dat wanneer een perceel vijf jaar of langer voor hetzelfde gewas wordt gebruikt, zonder dat intussen het voorgaande gewas verwijderd is en er een nieuw gewas is geplant, dit perceel niet als bouwland wordt beschouwd.”
19.
Punt D.18(a) van bijlage I bij beschikking 2000/115 definieerde „tijdelijk grasland” als „[g]rasgewassen, bestemd om te worden begraasd, gehooid of ingekuild, als onderdeel van een normale vegetatiecyclus, die ten minste één oogstjaar maar minder dan vijf jaar op dezelfde grond worden verbouwd en waarvoor het zaaigoed uit zuivere grassoorten of uit mengsels van grassoorten bestaat. De teelt wordt beëindigd door ploegen of door de grond anderszins te bewerken, dan wel worden de planten op andere wijze vernietigd, zoals met onkruidverdelgingsmiddelen, voordat de grond opnieuw wordt ingezaaid of beplant.” Verduidelijkt werd dat „[h]ieronder vallen mengsels die hoofdzakelijk bestaan uit grassen en andere voedergewassen (gewoonlijk peulgewassen), die worden begraasd dan wel groen of als hooi worden geoogst”, maar „geen eenjarige grassen (die minder dan één oogstjaar op dezelfde grond worden verbouwd)”.
20.
Punt F definieerde „blijvend grasland” als „[l]and dat blijvend (voor een periode van vijf jaar of meer) wordt gebruikt voor de teelt van kruidachtige voedergewassen, ongeacht of deze zijn ingezaaid of dat zij zich zelf hebben uitgezaaid, en dat niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen”, met de toevoeging dat „[h]et land kan worden begraasd of gemaaid ter verkrijging van hooi of kuilvoer”.
21.
Punten II.2.01.09.01 en II.2.03 van bijlage II bij verordening nr. 1200/2009 definiëren „tijdelijk grasland” respectievelijk „blijvend grasland” op wezenlijk dezelfde wijze als de tegenhangers ervan in bijlage I bij beschikking 2000/115. De uitsluiting van „eenjarige grassen (die minder dan één oogstjaar op dezelfde grond worden verbouwd)” van „tijdelijk grasland” wordt echter niet herhaald, en „de productie van duurzame energie” is toegevoegd aan de mogelijke gebruiken van „blijvend grasland”.
Duitse wetgeving
22.
Het op federaal niveau vastgestelde Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz (wet houdende verplichtingen voor directe betalingen; DirektZahlVerpflG) van 21 juli 2004 geeft uitvoering aan verordening nr. 1782/2003 en de uitvoeringsmaatregelen daarvan, in het bijzonder met betrekking tot de instandhouding van blijvend grasland in bedrijven die rechtstreekse steun aanvragen. Het verwijst op dynamische wijze naar de op enig relevant tijdstip geldende versies van de Uniewetgeving en werd met de in 2009 herziene teksten in overeenstemming gebracht. Volgens § 3, lid 1, van deze wet dienen de Länder ervoor te zorgen dat het aandeel van het blijvend grasland niet aanzienlijk afneemt. Zij zijn krachtens § 5, lid 3, punt 1, bevoegd om het omploegen (
16
) van grasland te verbieden of beperken wanneer het aandeel van het blijvend grasland met meer dan vijf procent is afgenomen.
23.
Op basis daarvan heeft het Land Schleswig-Holstein op 13 mei 2008 de Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (deelstatelijke verordening tot instandhouding van het blijvend grasland; hierna: „DGL-VO SH”) vastgesteld. § 1, lid 1, van die verordening bepaalt dat, wanneer op basis van de verzamelaanvragen voor de bedrijfstoeslag wordt vastgesteld dat het aandeel van het blijvend grasland met meer dan vijf procent is afgenomen, dit door de bevoegde overheidsinstantie officieel wordt bekendgemaakt. Volgens § 2, lid 1, mogen na deze bekendmaking landbouwers die rechtstreekse betalingen aanvragen, blijvend grasland in de zin van artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004 niet omploegen (
17
) zolang zij rechtstreekse betalingen ontvangen. § 2, lid 2, geeft de bevoegde autoriteit echter de mogelijkheid om zulk omploegen in afwijking van § 2, lid 1, toe te staan. Anders dan de federale wet verwijst de DGL-VO SH enkel en met name naar verordening nr. 796/2004, in plaats van naar de op het relevante tijdstip geldende Uniewetgeving, en is zij kennelijk niet aangepast aan de invoering van het tweede regime.
24.
Op 23 juni 2008 verklaarde de bevoegde instantie dat het aandeel van het blijvend grasland in Schleswig-Holstein met meer dan vijf procent was afgenomen, zodat het verbod van § 1, lid 1, van de DGL-VO SH met ingang van de volgende dag van kracht zou worden.
Feiten, procesverloop en prejudiciële vraag
25.
Volgens de verwijzingsbeslissing is M. Grund een landbouwer in Schleswig-Holstein en dient hij jaarlijks een aanvraag voor de bedrijfstoeslag in. In zijn aanvragen gaf hij aan dat hij vanaf 1998 en 1999 op twee percelen (Hohenkamp en Herrbusch) gras bedoeld voor bouwland (Ackergras) teelde. In 2005 heeft hij op beide percelen klavergraszaad (Kleegras) doorgezaaid (
18
) en ze vervolgens van 2005 tot 2008 aangemeld als percelen met klavergras. In 2009 werden beide opnieuw gebruikt als percelen met gras voor bouwland. Hohenkamp is in 2010 verpacht en wordt sindsdien als hooiweide in de aanvragen vermeld. Op het perceel Herrbusch wordt sinds 2010 met toestemming kuilmais geteeld; in ruil diende een ander perceel als blijvend grasland te worden aangelegd. (
19
)
26.
Bij brief van 9 januari 2009 deelde het Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (regionale dienst voor landbouw, milieu en plattelandsgebieden van het Land Schleswig-Holstein; hierna: „Landesamt”) Grund mee dat het de percelen had geherkwalificeerd als blijvend grasland aangezien deze van 1998 tot 2008 ononderbroken als grasland waren gebruikt. Het wees er voorts op dat de percelen vielen onder het verbod uit hoofde van de DGL-VO SH.
27.
Grund stelde tegen deze herkwalificatie beroep in (kennelijk omdat hij Hohenkamp tegen een hogere prijs kon verpachten als bouwland), waarbij hij in de eerste plaats aanvoerde dat het land geen blijvend grasland was. Grond waarop gras voor bouwland werd geteeld was geen blijvend grasland, omdat het na één of twee jaren gebruik werd omgeploegd. (
20
) Blijvend grasland was land waarop bestendig hetzelfde gras aanwezig is. De daarmee gepaard gaande bijzondere ecologische waarde heeft tijdelijk grasland niet. Hoe dan ook was bij verandering van klavergras naar gras voor bouwland of andersom sprake van vruchtwisseling die het ontstaan van blijvend grasland verhindert en een einde maakt aan een bestaand gebruik als blijvend grasland.
28.
Het Landesamt heeft aangevoerd dat bouwland waarop gras is ingezaaid dat regelmatig wordt omgeploegd, gelijk valt te stellen met natuurlijk blijvend grasland. Doorslaggevend zou zijn dat ononderbroken hetzelfde gewas wordt geteeld; anders zou zich vruchtwisseling voordoen. Nadat op de beide oppervlakten echter gedurende meer dan vijf jaar ononderbroken gras voor bouwland was geteeld, was er sprake van blijvend grasland, ongeacht dat nadien klavergras was ingezaaid.
29.
In eerste aanleg werd het beroep van Grund verworpen met de motivering dat, nu tot 2003 of 2004 op beide percelen sinds minstens vijf jaar gras voor bouwland werd geteeld, deze blijvend grasland vormden; de eenmaal verworven status van blijvend grasland ging niet verloren door een vruchtwisseling van verschillende kruidachtige voedergewassen. Het door Grund tegen die beslissing ingestelde hoger beroep werd verworpen op de grond dat, ongeacht wat de situatie is wanneer wordt overgeschakeld van grassen of andere kruidachtige voedergewassen naar andere landbouwgewassen, de overschakeling van gras naar andere kruidachtige voedergewassen de status van bestaand blijvend grasland onverlet laat.
30.
Grund stelde „Revision” (beroep in cassatie) in bij de verwijzende rechter, die verzoekt om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Is een stuk landbouwgrond dat thans en sinds ten minste vijf jaar wordt gebruikt voor de teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen, maar tijdens die periode is omgeploegd en ingezaaid met een ander kruidachtig voedergewas (in casu gras dat bedoeld is voor inzaai op bouwland) in plaats van het tot dusver geteelde kruidachtige voedergewas (in casu klavergras), blijvend grasland in de zin van artikel 2, punt 2, van [verordening nr. 796/2004] of is er in dat geval sprake van vruchtwisseling, die het ontstaan van blijvend grasland uitsluit?”
31.
Grund, het Landesamt, de Duitse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en hun standpunten ter terechtzitting van 6 februari 2014 mondeling toegelicht.
Toepasselijke Uniewetgeving
32.
De Commissie betoogt dat niet het eerste maar het tweede regime voor rechtstreekse steunverlening ratione temporis van toepassing is, omdat de status van de twee betrokken percelen in 2010 respectievelijk 2011 moet worden vastgesteld. Het Landesamt is van mening dat, aangezien de DGL-VO SH verwijst naar verordening nr. 796/2004, het de bepalingen van het eerste regime zijn die uitlegging behoeven. Grund aanvaardt dat weliswaar wordt verwezen naar verordening nr. 796/2004, maar stelt dat op grond van het primaat van het Unierecht het tweede regime rechtstreeks van toepassing is. Volgens de Duitse regering is de vraag van geen belang, aangezien de definities onder beide regimes in wezen gelijk zijn.
33.
Mijns inziens is duidelijk dat, wanneer in de nationale procedure de status van de percelen in 2010 respectievelijk 2011 moet worden vastgesteld, de op die tijdstippen geldende Uniewetgeving – namelijk die van het tweede regime – moet worden uitgelegd en toegepast. Het feit dat de DGL-VO SH blijft verwijzen naar verordening nr. 796/2004 is van geen belang. Nationale wetgeving vermag niet de geldigheid of de gevolgen te verlengen van rechtstreeks werkende Uniewetgeving die inmiddels is ingetrokken en vervangen.
34.
Blijkens de verwijzingsbeslissing betreft het hoofdgeding evenwel in de eerste plaats een beroep tegen een besluit dat is genomen op 9 januari 2009. Op dat moment was de wetgeving waarin het tweede regime is vervat nog niet vastgesteld, ook al werd verordening nr. 73/2009, toen zij op 1 februari 2009 in werking trad, van toepassing met ingang van 1 januari 2009 (
21
) (verordeningen nr. 1120/2009 en nr. 1122/2009 traden niet in werking tot 1 januari 2010). Gelet hierop pleit er, indien de geldigheid van een op 9 januari 2009 genomen besluit in het geding is, veel voor uitlegging en toepassing van de wetgeving van het eerste regime. De datum die voor elk perceel relevant is moet echter worden vastgesteld naar nationaal procesrecht, ten aanzien waarvan dit Hof niet bevoegd is.
35.
Zoals de Duitse regering en de Commissie hebben opgemerkt, zijn er wat de prejudiciële vraag betreft gelukkigerwijze geen inhoudelijke verschillen tussen de beide wetgevingsregimes, zodat zich in werkelijkheid geen probleem van uiteenlopende uitleggingen voordoet. Het is derhalve aan de verwijzende rechter om in de context van het hoofdgeding uit te maken welke specifieke Unieverordeningen relevant zijn.
Andere vraagstukken
36.
Het Landesamt werpt twee punten op waarvan de verwijzingsbeslissing geen melding maakt, die het onder de aandacht van het Hof wenst te brengen. Ten eerste is weliswaar aangenomen dat de omzetting van gras voor bouwland naar klavergras in 2005 plaats heeft gevonden door middel van doorzaai na oppervlakkige bewerking, maar staat niet vast dat de terugkeer naar gras voor bouwland in 2009 niet eenvoudig het resultaat was van een natuurlijke afname van het aandeel van klaver. Ten tweede is er tussen de partijen in het hoofdgeding nog een punt in geschil, namelijk of de status van blijvend grasland niet reeds in het tijdvak van 1998 of 1999 tot 2004 was verworven; Grund stelt dat volgens een juridische fictie zijn aangifte van de percelen in 2003 als bouwland beslissend is, (
22
) terwijl het Landesamt slechts het werkelijke gebruik ervan als grasland van belang acht.
37.
Mijns inziens hoeft het Hof in deze procedure niet te onderzoeken of de kwalificatie van de percelen dient te zijn gebaseerd op het werkelijke gebruik of, volgens een „juridische fictie”, op de aangifte van 2003. De kwestie houdt geen verband met de prejudiciële vraag en heeft geen voorwerp van discussie uitgemaakt. Bovendien blijkt uit de opmerkingen van het Landesamt, dat deze kwestie voor de lagere rechters aan de orde is geweest maar geen deel uitmaakt van het beroep dat thans aanhangig is bij de verwijzende rechter. Zou dit vraagstuk na de uitspraak van het Hof in de onderhavige zaak en de daarop volgende beslissingen in het hoofdgeding nog beantwoord moeten worden, dan kan de bevoegde nationale rechter zo nodig een nieuwe vraag stellen.
38.
Dat grasland langs natuurlijke weg van klavergras naar enkel gras kan worden omgezet, is mogelijk wel van belang om uit te maken waaruit vruchtwisseling, als tegengesteld aan de instandhouding van blijvend grasland, bestaat.
Ten gronde
39.
Grund en de Duitse regering stellen voor de gestelde vraag aldus te beantwoorden, dat in de onderhavige situatie sprake is van vruchtwisseling en dat het land niet valt aan te merken als blijvend grasland, terwijl het Landesamt en de Commissie het tegengestelde voorstellen. Ik zal de argumenten aan beide zijden schetsen alvorens op het vraagstuk in te gaan.
Argumenten voor het verlies van de status van blijvend grasland
40.
Grund merkt op dat verordening nr. 796/2004 „blijvend grasland” definieert als tegengesteld aan „bouwland” waarop „vruchtwisseling” wordt toegepast, welke term in de wetgeving inzake rechtstreekse steunverlening niet wordt gedefinieerd. Voor administratieve en landbouwdoeleinden wordt evenwel de definitie van vruchtwisseling in beschikking 2000/115 gebruikt. Deze omvat de afwisseling van gewassen, zo niet jaarlijks, dan toch meer dan eens per vijf jaar. In dat verband zijn bij voorbeeld klaver en raaigras verschillende gewassen. De graslaag hoeft niet te worden vernietigd: de definitie verlangt niet dat wordt geploegd en kan doorzaai mede omvatten. Uit de definitie van tijdelijk grasland in punt II.2.01.09.01 van bijlage II bij verordening nr. 1200/2009 blijkt duidelijk dat een afwisseling van mengsels van grassoorten vruchtwisseling (daar „gewasrotatie” genoemd) kan vormen.
41.
Uit artikel 4 van verordening nr. 796/2004 volgt daarentegen dat er blijvend grasland is wanneer daar ten minste vijf jaar lang dezelfde soort kruidachtig voedergewas is gehandhaafd, en dat deze periode van vijf jaar wordt onderbroken door elke omschakeling naar een andere soort. De doelstelling is van ecologische aard: bij het omploegen van grasland komen koolstof en stikstof vrij in hoeveelheden die toenemen naarmate het land langer ongemoeid is gelaten. Slechts wanneer dezelfde graslaag meer dan vijf jaar niet is verstoord zijn de voordelen voor het milieu, met name de biodiversiteit, aanzienlijk genoeg om bescherming te rechtvaardigen.
42.
De Duitse regering merkt op dat, om de betrokken percelen als blijvend grasland te kwalificeren, gedurende de vijf jaar die aan het relevante tijdstip voorafgingen moet zijn voldaan aan twee voorwaarden: er moeten grassen of andere kruidachtige voedergewassen zijn geteeld, en er mag geen vruchtwisseling zijn geweest. Niet in geschil is dat aan de eerste voorwaarde is voldaan; de vraag is of tijdens de relevante periode sprake was van vruchtwisseling.
43.
Van „vruchtwisseling” wordt in de wetgeving inzake rechtstreekse steunverlening geen definitie gegeven, maar de definities in de bijlagen bij beschikking 2000/115 en verordening nr. 1200/2009 kunnen worden getransponeerd. De verschillende soorten regelgeving berusten op het zelfde concept van blijvend grasland, dus zou ook het concept van vruchtwisseling gelijk moeten zijn. Het zou immers onredelijk zijn om in de beide contexten verschillende definities van vruchtwisseling te geven zonder dat hiervoor enige objectieve rechtvaardiging bestaat, en deze ontbreekt.
44.
Bij vruchtwisseling is sprake van vernietiging van het oude gewas en het inzaaien van een nieuw gewas, met tussenpozen van niet meer dan vijf jaar. De vervanging van gras voor bouwland door klavergras valt aan te merken als een verandering van gewas. Van klaver wordt in de vruchtwisseling namelijk traditioneel gebruikgemaakt om het stikstofgehalte van de grond te verhogen. Het Unierecht bevat geen enkele aanwijzing dat de afwisseling tussen verschillende kruidachtige voedergewassen geen vruchtwisseling zou zijn. De verwijzingen naar omzetting tussen blijvend grasland en andere vormen van gebruik hebben geen betrekking op de afwisseling tussen verschillende soorten gras of kruidachtig voedergewas. Het doel van de wetgeving inzake rechtstreekse steunverlening (artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 6, lid 2, van verordening nr. 73/2009) is om land als grasland te behouden in plaats van het te gebruiken als bouwland, en beide begrippen worden ruim opgevat (de wetgeving inzake landbouwstatistieken sluit tijdelijk grasland uit van blijvend grasland en merkt het aldus aan als bouwland). Zowel in verordening nr. 1782/2003 als in verordening nr. 73/2009 gaat het uitdrukkelijk om een milieudoelstelling; de ecologische voordelen van grasland (biodiversiteit, hoog humusgehalte, verhoogde CO2‑binding) worden pas bereikt wanneer omploeging en inzaaiing van een ander gewas vijf jaar lang achterwege zijn gebleven. Het hoofdgeding betreft een situatie waarin gewassen (gras voor bouwland en klavergras) werden afgewisseld met tussenpozen van minder dan vijf jaar. Derhalve was sprake van vruchtwisseling en is kwalificatie als blijvend grasland uitgesloten.
Argumenten voor instandhouding van de status van blijvend grasland
45.
Het Landesamt meent in de eerste plaats dat uit artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004 volgt, dat omploegen geen einde maakt aan gebruik van land als grasland wanneer vervolgens het gebruik als grasland wordt hervat. Deze bepaling spreekt niet van de wijze waarop het land bewerkt is, maar van het gebruik dat ervan wordt gemaakt. Artikel 4, lid 1, van die verordening (en, duidelijker in de Duitse versie, van verordening nr. 1122/2009) verwijst naar omschakeling naar een ander gebruik. Artikel 4, lid 2, van verordening nr. 796/2009 bevestigt dit met de verwijzing (in de Duitse versie) naar land dat werd omgeploegd om te worden gebruikt voor andere doeleinden. De definitie in artikel 2, punt 2, bevestigt eveneens, met de verwijzing naar de teelt van kruidachtig voedergewas, dat blijvend grasland niet gebruikt hoeft te worden om te worden begraasd, maar ook geoogst kan worden, een procedure die uit milieuoogpunt niet gunstiger is dan omploegen.
46.
Ten tweede vormt een verandering in het type van het gebruik van het grasland geen onderbreking van de periode van het gebruik als grasland. Artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004 plaatst „vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen” tegenover „vruchtwisseling”. Derhalve is geen sprake van vruchtwisseling wanneer grassen of andere kruidachtige voedergewassen (zelfs afwisselend) worden geteeld. Artikel 4, lid 2, stelt voorts „blijvend grasland” (waarop grassen of andere kruidachtige voedergewassen worden geteeld) tegenover „land voor andere vormen van grondgebruik” (namelijk, voor ander gebruik dan de teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen) en spreekt (in de Duitse versie) van het opnieuw inzaaien van land dat voor andere doeleinden is gebruikt en weer wordt omgezet naar blijvend grasland – een verwijzing die enkel kan betekenen dat het land niet met grassen of een ander kruidachtig voedergewas was ingezaaid (het begrip van heromzetting heeft ook in de andere taalversies immers dezelfde implicatie). Twee opeenvolgende gebruiken als blijvend grasland moeten daarentegen worden beschouwd als een voortzetting van het gebruik voor dat doel. De omschrijving van „gewasrotatie” in punt 2.01 van bijlage II bij verordening nr. 1200/2009 (of van vruchtwisseling in punt D.II van bijlage I bij beschikking 2000/115), heeft slechts betrekking op de door de Unie verrichte enquêtes naar de structuur van landbouwbedrijven en is van geen belang voor de verplichting om blijvend grasland in stand te houden en geeft in elk geval niet nader aan of met „gewas” een specifiek gewas of een categorie gewassen wordt bedoeld.
47.
Ten slotte betoogt het Landesamt dat, zelfs wanneer een omschakeling naar een andere soort kruidachtig voedergewas zou worden beschouwd als onderbreking van de periode van vijf jaar waarin de status van blijvend grasland wordt verworven, deze niet geacht kan worden een eenmaal verworven status te beëindigen.
48.
Ook de Commissie is van mening dat zowel het gras voor bouwland als het klavergras dat op de litigieuze percelen is ingezaaid „grassen of ander kruidachtige voedergewassen” zijn. De vraag is of de afwisseling tussen beide neerkomt op „vruchtwisseling” of „gewasrotatie”. De relevante wetgeving definieert deze term niet, zodat de betekenis ervan naar vaste rechtspraak moet worden bepaald naar hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken.
49.
Zoals opgemerkt door de verwijzende rechter, verstaat men in normaal taalgebruik onder „vruchtwisseling” de omschakeling van één gewas naar een ander, waaronder volgens sommigen mede de verandering kan zijn begrepen die in het hoofdgeding aan de orde is.
50.
De context van het stelsel waarbinnen de term wordt gebruikt lijkt echter aan te geven dat deze een zodanige verandering niet omvat. De definitie van „blijvend grasland” in artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009 omvat alle soorten gras en kruidachtig voedergewas, zodat een omschakeling van de ene soort naar de andere geen gevolgen heeft voor de kwalificatie als blijvend grasland. Artikel 2, sub b, geeft aan dat „blijvend grasland” een subcategorie is van „blijvend gewas” die echter niet verder moet worden onderverdeeld, zoals wordt bevestigd door het concept van de instandhouding van blijvend grasland in artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 1122/2009, te weten het vermijden van de omzetting naar een andere gewassoort dan blijvend grasland. Andere taalversies zijn in dat opzicht duidelijker dan de Duitse. Uit het gebruik van het zelfstandig naamwoord „Umbruch” of het werkwoord „umbrechen” kan niet worden afgeleid dat enkel omploegen (zonder verandering naar een andere gewassoort teweeg te brengen) de continuïteit van blijvend grasland onderbreekt.
51.
Het doel van de instandhouding van blijvend grasland berust op wetenschappelijk onderzoek waarin is aangetoond dat blijvend grasland in het algemeen een positief effect heeft op de terugdringing van het broeikaseffect, het voorkomen van bodemerosie en de instandhouding van de biodiversiteit. Dit wordt niet anders wanneer op een stuk blijvend grasland een verandering plaatsvindt van de ene soort gras of kruidachtig voedergewas naar een ander. De verandering die in het hoofdgeding aan de orde is, doet niet af aan het voortduren van de kwalificatie als blijvend grasland.
Beoordeling
52.
De definitie van blijvend grasland in de wetgeving inzake rechtstreekse steunverlening („grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf wordt opgenomen”) (
23
) bevat twee voorwaarden. Terwijl een gezamenlijke definitie wordt gegeven voor „grassen en andere kruidachtige voedergewassen” als categorie (
24
), blijft deze achterwege voor andere (categorieën van) gewassen. Die wetgeving bevat evenmin een definitie van de term „vruchtwisseling”. Het ontbreken van een definitie van dit laatste begrip betekent – zoals overduidelijk blijkt uit de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen – dat het mogelijk is de definitie van „blijvend grasland” op verschillende manieren te analyseren. Draait het om het gebruik dat wordt gemaakt van de grond, dus om de aanwezigheid van een „vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen” in plaats van de teelt van andere gewassen? (
25
) Of gaat het om de wijze van bewerking van het land – met andere woorden, wat voor methoden worden toegepast? Zijn gras voor bouwland (Ackergras) en klavergras (Kleegras) als hetzelfde gewas aan te merken (omdat beide vallen onder de definitie van „grassen en andere kruidachtige voedergewassen” (
26
))? Of zijn het verschillende gewassen, zodat een omschakeling van het een naar het ander moet worden aangemerkt als rotatie van gewassen (vruchtwisseling)?
53.
Voorts kan de vraag worden gesteld: is de volgorde waarin de verordeningen de beide voorwaarden vermelden van enig belang? Zo ja, dan dient men eerst te vragen: „Is op dit land op dit moment sprake van een vegetatie van ‚grassen of andere kruidachtige voedergewassen’?” Indien het antwoord bevestigend luidt, zal men vervolgens vragen: „Is de reden voor het huidige gebruik dat de grond wordt bewerkt volgens een systeem van vruchtwisseling – zodat het huidige gewas zal worden vervangen (waarmee? met een gewas binnen dezelfde categorie, of met een ander gewas?) – of groeien die ‚grassen of andere kruidachtige voedergewassen’ daar al langer dan vijf jaar?” In het laatste geval is sprake van blijvend grasland.
54.
Op dit punt moet worden benadrukt dat voor het Hof geen deskundigenbewijs is aangevoerd inzake a) de doelen en wezenlijke kenmerken van vruchtwisseling in de ogen van landbouwkundigen en b) de vraag of een afwisseling tussen grassen en andere kruidachtige voedergewassen onder deze doelen of kenmerken gebracht zou kunnen worden. Ik acht het derhalve niet mogelijk om mijn onderstaande analyse te baseren op een veronderstelling (want meer zou het niet zijn) dat de wetgever „bedoeld moet hebben” dat „grassen of andere kruidachtige voedergewassen” moet worden gelezen in tegenstelling tot „andere gewassen”, zodat een verandering binnen de eerste categorie nooit kan worden aangemerkt als vruchtwisseling.
55.
Mijn uitgangspunt is derhalve dat voor de kwalificatie van land als blijvend grasland aan twee voorwaarden moet zijn voldaan: er moet ten minste vijf jaar lang een vegetatie zijn geweest van „grassen of andere kruidachtige voedergewassen”en het mag gedurende die periode niet in de gewasrotatie van het bedrijf zijn opgenomen. Deze voorwaarden gelden cumulatief: wordt slechts aan één voldaan dan kan het land niet worden gekwalificeerd als blijvend grasland; wordt evenwel aan beide voldaan dan moet het wel als zodanig gekwalificeerd worden.
56.
Waar twee cumulatieve voorwaarden gelden, is logischerwijs mogelijk dat wel wordt voldaan aan één voorwaarde maar niet aan de andere. Bij ontbreken van duidelijke bewoordingen dat „grassen en andere kruidachtige voedergewassen” behandeld moeten worden als één enkel begrip bij de beoordeling of al dan niet sprake is van vruchtwisseling, moet het derhalve mogelijk zijn dat vruchtwisseling en instandhouding van gras of andere kruidachtige voedergewassen zich gelijktijdig voordoen.
57.
Bijgevolg kan, anders dan het Landesamt en de Commissie (met name ter terechtzitting) hebben betoogd, niet worden volstaan met de stelling dat het er bij de beoordeling of land de status van „blijvend grasland” is kwijtgeraakt, om gaat of een verandering is opgetreden in een gebruik van een vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen naar een gebruik voor andere doeleinden, met name als bouwland. Dat is een mogelijkheid, maar een andere mogelijkheid is die van gewasrotatie binnen de categorie van grassen en andere kruidachtige voedergewassen.
58.
In het hoofdgeding is gebleken dat gedurende ten minste vijf jaar voorafgaande aan het voor elk perceel relevante tijdstip, beide percelen in gebruik waren voor de een of andere soort gras of kruidachtig voedergewas. De kwestie is dus of de wijze waarop die soorten tijdens die periode zijn gewijzigd neerkomt op vruchtwisseling.
59.
Enerzijds lijkt me duidelijk dat een verandering van klavergras naar gras louter als gevolg van een natuurlijke afname in het aandeel van klaver (
27
) beantwoordt aan geen enkele definitie van vruchtwisseling, gemeten aan het normale spraakgebruik of het landbouwjargon dan wel aan de omschrijving in afdeling D van bijlage I bij beschikking 2000/115 of punt II.2.01 van bijlage II bij verordening nr. 1200/2009.
60.
Anderzijds moet vruchtwisseling binnen de categorie van „grassen en andere kruidachtige voedergewassen” waarschijnlijk worden geacht plaats te vinden wanneer grond wordt omgeploegd, met verwijdering van het vorige gewas en herinzaai van een andere soort gras of kruidachtig voedergewas (wat de in de prejudiciële vraag beschreven gang van zaken is), omdat van een dergelijke vruchtwisseling anders nooit sprake zou kunnen zijn.
61.
Uitgaande van de laatste gang van zaken lijkt het derhalve moeilijk de gestelde vraag anders te beantwoorden dan dat in de daar beschreven omstandigheden sprake is van vruchtwisseling en dat het land niet kan worden aangemerkt als blijvend grasland.
62.
De door de verwijzende rechter in de gestelde vraag beschreven gang van zaken (omploegen met verwijdering van het vorige gewas en herinzaai met een andere soort gras of kruidachtig voedergewas) lijkt echter niet helemaal overeen te komen met de beschrijving van de feiten in de verwijzingsbeslissing (oppervlakkige bewerking en doorzaai van een gedeeltelijk andere soort kruidachtig voedergewas). De discrepantie tussen beide kan te wijten zijn aan het feit dat de nationale rechter in de formulering van zijn vraag de terminologie van de Duitse versie van de wetgeving gebruikt, waarin specifiek wordt gesproken van „omploegen”, terwijl de andere taalversies gebruikmaken van een term als „omzetting”.
63.
Om een vollediger antwoord te geven kan het daarom wenselijk zijn rekening te houden met veranderingen die minder ingrijpend zijn dan omploegen en inzaaien met een andere soort, maar meer ingrijpend dan een natuurlijke af- of toename van een bepaalde soort kruidachtig voedergewas binnen een mengsel, zoals a) omploegen en inzaaien met dezelfde soort gras of kruidachtig voedergewas of b) oppervlakkige bewerking en doorzaai met een gedeeltelijk verschillende soort gras of kruidachtig voedergewas.
64.
Ik ben het eens met de Commissie dat (bij ontbreken van de gewenste definitie) de betekenis van de term „vruchtwisseling” (of „gewasrotatie”) moet worden bepaald in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, met inachtneming van de context waarin het wordt gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan het deel uitmaakt. (
28
) Die benadering lijkt des te meer noodzakelijk in het licht van de linguïstieke variatie in andere delen van de wetgeving waar, in de meeste zo niet alle andere taalversies, een woord met de algemene betekenis van „het gebruik veranderen van” wordt gebruikt, terwijl de Duitse versie gebruikmaakt van een werkwoord met de betekenis „opbreken” van land of grond, kennelijk doelende op het (voor de eerste maal dan wel grondig) omploegen.
65.
Een beschouwing van de termen „vruchtwisseling” en „gewasrotatie” naar algemeen taalgebruik maakt niet aannemelijk dat een leek of landbouwer daarin één van de door mij (in punt 63 hierboven onder a en b) genoemde voorbeelden zou herkennen. Wat voorbeeld a) betreft, moet bij gewasrotatie per definitie sprake zijn van een verandering van gewas, dikwijls met het doel van instandhouding van de bodembalans, wat bij herinzaai van hetzelfde gewas niet het geval is. Wat voorbeeld b) betreft, zij opgemerkt dat doorzaai (meestal na enige bewerking) in het algemeen wordt gebruikt voor de vernieuwing van bestaande grasoppervlakken (althans wanneer die anders dan voor de landbouw worden gebruikt, zoals gazons of sportvelden), en niet voor de omschakeling naar een nieuwe grassoort. In het onderhavige geval lijkt slechts een gedeeltelijke verandering naar een nieuwe gewassoort te hebben plaatsgevonden (van klavergras naar gras voor bouwland).
66.
Een onderzoek naar de context waarin de term in de relevante wetgeving voorkomt, zou mijns inziens in de eerste plaats beperkt moeten worden tot de wetgeving inzake rechtstreekse steunverlening zelf. De wetgeving inzake de landbouwstatistieken heeft een andere doelstelling, zodat (anders dan de Duitse regering betoogt) men niet ervan kan uitgaan dat de term in beide verbanden dezelfde betekenis heeft. Wanneer een uitlegging in het licht van de context en doelstelling van de wetgeving inzake rechtstreekse steunverlening tot dezelfde betekenis zou leiden als voor de statistiekwetgeving, zou dat de uitlegging wel staven.
67.
Wat de wetgeving inzake rechtstreekse steunverlening betreft, zijn de criteria van „context” en „doelstelling” met elkaar verweven.
68.
Het verklaarde doel van de bewuste bepalingen is om, gezien het positieve milieueffect van blijvend grasland, de instandhouding van bestaand blijvend grasland te bevorderen en een massale omzetting naar bouwland te voorkomen. (
29
)
69.
Alle partijen die opmerkingen hebben ingediend zijn het eens dat grasland gunstig is voor het milieu, maar Grund en de Duitse regering stellen dat het gunstige effect pas wordt bereikt wanneer het gras of ander kruidachtig voedergewas gedurende vijf jaar of langer ongemoeid wordt gelaten, terwijl de Commissie beweert dat het effect zelfs positief blijft wanneer in de specifieke soorten tijdens die periode verandering optreedt. Omdat dit een vraag van feitelijke aard is waarover tegengestelde opvattingen zijn geuit maar waarover noch dit Hof noch de verwijzende rechter bevoegd is zich uit te spreken (
30
), kan de gevraagde uitlegging slechts berusten op de dubbele stelling dat de instandhouding van een vegetatie van gras of ander kruidachtig voedergewas op zichzelf gunstig is voor het milieu en dat dit effect toeneemt naarmate die situatie langer voortduurt, met name wanneer de vegetatie niet wordt verstoord.
70.
De wetgeving inzake rechtstreekse steunverlening beoogt deze doelstelling van instandhouding van blijvend grasland te verwezenlijken door het weigeren van betaling aan landbouwers die bestaand blijvend grasland niet als zodanig in stand houden. De relevante verordeningen van de Raad bevestigen in hun respectieve considerans (
31
) het beginsel dat, ten aanzien van landbouwers die niet voldoen aan bepaalde vereisten op het gebied van de volksgezondheid, gezondheid van dieren en planten, milieu en dierenwelzijn, een verlaging of uitsluiting van de rechtstreekse steun wordt toegepast – randvoorwaarden die integraal deel uitmaken van het stelsel van rechtstreekse steunverlening van de Unie. Aan dit beginsel wordt, wat de instandhouding van blijvend grasland betreft, uitvoering gegeven in artikel 4, lid 1, juncto artikel 6, lid 2.
71.
Het Bundesverwaltungsgericht merkt in de verwijzingsbeslissing evenwel op dat Grund belang heeft bij een verklaring dat het Hohenkamp-perceel geen blijvend grasland is, omdat hij het tegen een hoger bedrag kan verpachten als bouwland.
72.
Deze uitkomst zou indruisen tegen de doeleinden van de regels in kwestie. Mijns inziens moet het concept van omzetting van blijvend grasland naar andere gebruiksvormen van dat land (door middel van gewasrotatie) derhalve, om trouw te blijven aan het doel van de regeling, zodanig worden uitgelegd dat het een dergelijke omzetting niet vergemakkelijkt.
73.
Heeft omzetting eenmaal plaats gevonden, dan is er geen „rem” meer die bijdraagt aan de instandhouding van blijvend grasland, en wanneer de pachtprijs voor bouwland aanmerkelijk hoger ligt, zullen maatregelen die de terugkeer naar blijvend grasland aantrekkelijk moeten maken van minimaal of geen belang zijn. Het doel was immers om blijvend grasland in stand te houden, niet om naar believen heen en weer te schakelen tussen grasland en bouwland – en het is onbetwist dat het beoogde gunstige milieueffect toeneemt naarmate het grasland ouder is.
74.
In dat opzicht werd ter terechtzitting toegelicht dat oppervlakkige bewerking en doorzaai in beginsel milieuvriendelijker zijn dan omploegen en opnieuw inzaaien. Beide vinden normaal gesproken plaats in de herfst, maar oppervlakkige bewerking en doorzaai laten het vorige gewas grotendeels in stand, zodat het perceel de hele winter lang groen blijft en in de lente vernieuwing optreedt, terwijl het land bij omploegen en opnieuw inzaaien in de winter kaal blijft. Mijns inziens is daarom, anders dan verscheidene partijen hebben betoogd, wel van enig belang welke techniek wordt gebruikt.
75.
Wanneer, zoals in de onderhavige zaak het geval lijkt te zijn, de doorzaai een gedeeltelijke verandering van de soort kruidachtig voedergewas (van gras voor bouwland naar klavergras) tot gevolg heeft, kan dat naar mijn mening niet leiden tot een andere uitkomst dan wanneer bij voorbeeld het aandeel van een bepaalde soort in een mengsel op natuurlijke wijze terugloopt. (
32
) Zo een situatie zal, zoals werd toegelicht ter terechtzitting, in feite waarschijnlijk gunstig zijn voor het milieu aangezien deze het gebruik van kunstmest overbodig maakt.
76.
Ik kom derhalve uit op het standpunt dat voor de toepassing van de verordeningen sprake is van vruchtwisseling (gewasrotatie) wanneer een stuk landbouwgrond met een vegetatie van gras of ander kruidachtig voedergewas wordt omgeploegd, onder verwijdering van dat gewas, en opnieuw ingezaaid met een ander gewas in dezelfde of een andere categorie. (
33
) Er is echter geen gewasrotatie wanneer het vorige gewas niet is verwijderd door omploegen van de grond maar gedeeltelijk is vervangen door middel van doorzaai.
77.
Ik merk op dat deze opvatting bovendien niet wordt ondermijnd maar gestaafd door de wetgeving inzake landbouwstatistieken, die gewasrotatie uitsluit wanneer een perceel vijf jaar of langer voor hetzelfde gewas is gebruikt „zonder dat intussen het voorgaande gewas verwijderd is en er een nieuw gewas is geplant”, en die ervan uitgaat dat er wel gewasrotatie is wanneer „de teelt wordt beëindigd door omploegen of door de grond anderszins te bewerken, dan wel [...] de planten op andere wijze [worden] vernietigd, zoals met onkruidverdelgingsmiddelen, voordat de grond opnieuw wordt ingezaaid of beplant”. (
34
)
Conclusie
78.
In het licht van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de vragen van het Duitse Bundesverwaltungsgericht te beantwoorden als volgt:
„Voor de toepassing van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003, dan wel van verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van [verordening nr.] 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector, is sprake van vruchtwisseling en is kwalificatie als blijvend grasland dus uitgesloten wanneer een stuk landbouwgrond ten minste vijf jaar lang wordt gebruikt voor de teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen en gedurende die periode is omgeploegd, met verwijdering van het vorige gewas, en opnieuw ingezaaid met een andere soort kruidachtig voedergewas. Wanneer het vorige gewas echter niet is verwijderd door omploegen van de grond maar het gewas gedeeltelijk is vervangen door middel van doorzaai, dan is geen sprake van gewasrotatie en moet de grond worden aangemerkt als blijvend grasland.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Gewasrotatie (of vruchtwisseling) doelt in het algemeen op „an agricultural practice in which different crops are cultivated in succession on the same area of land over a period of time so as to maintain soil fertility and reduce the adverse effects of pests” (een landbouwpraktijk volgens welke verschillende gewassen achterenvolgens op hetzelfde perceel worden geteeld, om de vruchtbaarheid van de bodem in stand te houden en de nadelige gevolgen van plantenaandoeningen te beperken; Dictionary of Biology, Elizabeth Martin en Robert Hine, Oxford University Press, 2008).
(
3
)	Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270, blz. 1).
(
4
)	Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij de verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad (PB L 141, blz. 18), zoals gewijzigd.
(
5
)	Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 30, blz. 16).
(
6
)	Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB L 316, blz. 65).
(
7
)	Verschillen in de formulering worden aangegeven met vierkante haakjes.
(
8
)	In verordening nr. 796/2004 gebruikt de Duitse taalversie van deze bepaling, in afwijking van andere versies, het werkwoord „umbrechen”, wat betekent (de grond) om-breken, dus ploegen of bewerken (voor de eerste maal). In verordening nr. 1122/2009 wordt het werkwoord „umwidmen” (letterlijk „anders wijden”) gebruikt. Waar de Engelse versie slechts het werkwoord „convert” (omzetten) gebruikt, spreken verschillende andere taalversies specifiek van een omzetting „naar een ander gebruik”.
(
9
)	In het Duits wordt „land opnieuw in blijvend grasland [...] omzetten” in beide verordeningen omschreven als „Flächen wieder als Dauergrünland einzusäen” (letterlijk: „percelen opnieuw als blijvend grasland inzaaien”).
(
10
)	De Duitse versie gebruikt ook hier in beide verordeningen het werkwoord „umbrechen”.
(
11
)	Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfsbetalingsregeling waarin is voorzien bij titel III van verordening nr. 73/2009 (PB L 316, blz. 1).
(
12
)	Verordening (EG) nr. 239/2005 van de Commissie van 11 februari 2005 tot wijziging en rectificatie van verordening (EG) nr. 796/2004 (PB L 42, blz. 3).
(
13
)	De lidstaten kunnen als zodanig ook de akkerbouwgewassen aanmerken die worden genoemd in bijlage I van verordening nr. 1782/2003 respectievelijk bijlage I van verordening nr. 1120/2009. Deze bijlagen bevatten gelijkluidende lijsten van een aantal soorten granen, oliehoudende zaden, eiwitrijke gewassen, vlas en hennep, die normaal wellicht niet als grasland worden aangemerkt. Ter terechtzitting werd echter verklaard dat Duitsland geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om deze gewassen onder de definitie te brengen.
(
14
)	Beschikking 2000/115/EG van de Commissie van 24 november 1999 betreffende de definities van de kenmerken, de lijst van landbouwproducten, de uitzonderingen op de definities en de regio’s en gebieden voor de enquêtes inzake de structuur van de landbouwbedrijven (PB L 38, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1444/2002 van de Commissie van 24 juli 2002 (PB L 216, blz. 1).
(
15
)	Verordening (EG) nr. 1200/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 1166/2008 van het Europees Parlement en de Raad betreffende enquêtes naar de structuur van de landbouwbedrijven en de enquête naar de productiemethoden in de landbouw met betrekking tot de coëfficiënten voor de grootvee-eenheden en de definities van de kenmerken (PB L 329, blz. 1).
(
16
)	Het gebruikte werkwoord is „umbrechen”, dat in de Duitse versie van verordening nr. 796/2004 correspondeert met „omzetten (naar een ander gebruik)” of het equivalent daarvan in andere taalversies.
(
17
)	Opnieuw wordt het werkwoord „umbrechen” gebruikt.
(
18
)	De verwijzende rechter gebruikt het werkwoord „einschlitzen”.
(
19
)	Zie de tweede alinea van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en van artikel 6, lid 2, van verordening nr. 73/2009, hierboven aangehaald in punt 11.
(
20
)	De verwijzende rechter gebruikt hier het werkwoord „umbrechen”.
(
21
)	Artikel 149 van verordening nr. 73/2009.
(
22
)	Artikel 3, lid 4, sub a, van zowel verordening nr. 796/2004 als verordening nr. 1122/2009 bepaalt: „het blijvend grasland is het in 2003 door de landbouwers aangegeven blijvend grasland”.
(
23
)	Artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004 en artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009.
(
24
)	Zie punt 10 hierboven; zie tevens punt 11 voor „grasland” en „blijvende teelten”.
(
25
)	Gewasrotatie werd in primitieve vorm al toegepast in de middeleeuwen. In typerende gevallen berustte het op een driejaarlijks rotatieschema voor een reep land waarin (bij voorbeeld) tarwe werd gezaaid, gevolgd door gerst, en de grond vervolgens een jaar braak bleef liggen om zich te herstellen. Aan Charles Townshend, 2nd Viscount Townshend (1674–1738), wordt meestal de eer toegekend voor de algemene verspreiding van het gebruik van de „moderne” gewasrotatie, omdat hij in Norfolk een nieuwe vorm van rotatie van vier gewassen invoerde waarmee landbouwers in het Waasland in de Lage Landen reeds gepionierd hadden. Townshend voegde rapen (turnips) en klaver toe aan de traditionele gewassen tarwe en gerst (vanwaar zijn bijnaam „Turnip Townshend”) en schreef voor dat de rotatie vier akkers moest beslaan in plaats van nauwe repen. De rotatie maakte een einde aan de noodzaak om grond braak (en daarmee onproductief) te laten liggen teneinde de vruchtbaarheid ervan te herstellen, omdat de klaverwortels (daarom soms aangeduid als „groene mest”) de nitraten in de grond binden en op deze wijze aan de grond teruggeven wat andere gewassen als tarwe en gerst eraan onttrekken. Deze vernieuwing van Townshend werd op grote schaal gekopieerd en droeg in belangrijke mate bij tot de landbouwrevolutie die aan de industriële revolutie voorafging.
(
26
)	Met inbegrip, voor zover van toepassing, van de andere gewassen vermeld in bijlage IX bij verordening nr. 1782/2003 en bijlage I bij verordening nr. 1120/2009 (zie voetnoot 13 hierboven).
(
27
)	Zie punten 36 en 38 hierboven.
(
28
)	Zie bij voorbeeld arrest Partena, C‑137/11, EU:C:2012:593, punt 56 en daar aangehaalde rechtspraak.
(
29
)	Zie punten 8 en 9 hierboven.
(
30
)	Het Bundesverwaltungsgericht verklaart uitdrukkelijk dat het is gebonden aan het feitelijke oordeel van de lagere rechter en niet bevoegd is om een eigen oordeel te vellen.
(
31
)	Zie punten 8 en 9 hierboven.
(
32
)	Zie punten 36, 38 en 59 hierboven.
(
33
)	Het is mogelijk dat de wetgeving het onderscheid beoogde te maken dat ik in punt 54 hierboven heb aangebracht. De tekst van de verordening doet dit echter niet uitdrukkelijk en bij ontbreken van deskundigenbewijs kan ik het Hof niet in vol vertrouwen voorstellen om de uitlegging te volgen volgens welke het nieuw ingezaaide gewas tot een andere categorie moet behoren.
(
34
)	Zie punten 18‑21 hierboven.