62014TO0721_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T‑721/14,
Reino de Bélgica, representado por las Sras. L. Van den Broeck y M. Jacobs, en calidad de agentes, asistidas por los Sres. P. Vlaemminck y B. Van Vooren, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. H. Tserepa-Lacombe y el Sr. F. Wilman, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Recomendación 2014/478/UE de la Comisión, de 14 de julio de 2014, relativa a principios para la protección de los consumidores y los usuarios de servicios de juego en línea y la prevención del juego en línea entre los menores (DO L 214, p. 38),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro (Ponente), Presidenta, y los Sres. S. Gervasoni y L. Madise, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Motivación de la sentencia
Antecedentes del litigio
1. El 14 de julio de 2014, la Comisión Europea adoptó la Recomendación 2014/478/UE relativa a principios para la protección de los consumidores y los usuarios de servicios de juego en línea y la prevención del juego en línea entre los menores (DO L 214, p. 38; en lo sucesivo, «Recomendación controvertida»).
2. Tras haber expuesto sucintamente, en los considerandos 1 a 7 de la Recomendación controvertida, elementos de su contexto, basados, en particular, por una parte, en una consulta pública llevada a cabo en 2011, en la Comunicación de la Comisión de 23 de octubre de 2012, titulada «Hacia un marco europeo global para los juegos de azar en línea», así como en la resolución del Parlamento Europeo de 10 de septiembre, sobre el juego en línea en el mercado interior y, por otra parte, en la jurisprudencia conforme a la cual, en ausencia de armonización a escala de la Unión Europea, los Estados miembros son libres, en principio, para fijar los objetivos de su política en materia de juegos de azar y para definir el nivel de protección buscado con el fin de proteger la salud de los consumidores, teniendo en cuenta que el Tribunal de Justicia ha dado orientaciones generales sobre la interpretación de las libertades fundamentales del mercado interior en el ámbito del juego en línea y ha establecido normas de base para las comunicaciones comerciales sobre tales servicios de juego, la Comisión enunció lo siguiente en los considerandos 8, 9, 14 y 15 de dicha Recomendación:
«(8) Las normas y políticas que los Estados miembros han introducido para perseguir los objetivos de interés público varían considerablemente. Una actuación a nivel de la UE anima a los Estados miembros a ofrecer un elevado nivel de protección en toda la Unión, en particular a la luz de los riesgos asociados al juego, que incluyen el desarrollo de un tipo de trastorno relacionado con el juego u otras consecuencias sociales y personales negativas.
(9) El objetivo de la presente Recomendación es preservar la salud de los consumidores y los usuarios y, de este modo, minimizar el posible daño económico que pueda resultar del juego compulsivo o excesivo. A tal fin, recomienda principios para asegurar un elevado nivel de protección de los consumidores, los usuarios y los menores por lo que respecta a los servicios de juego en línea. Al elaborar la presente Recomendación, la Comisión se ha basado en las buenas prácticas de los Estados miembros.
[...]
(14) Cada vez es más frecuente que operadores de juego en línea radicados en la Unión sean titulares de múltiples licencias en varios Estados miembros que han optado por regular el juego mediante sistemas basados en licencias. Estos operadores podrían salir beneficiados si se siguiera un enfoque más común. Por otra parte, la multiplicación de los requisitos de conformidad puede acarrear una duplicación innecesaria de infraestructuras y costes, lo que genera una carga administrativa innecesaria para los reguladores.
(15) Conviene invitar a los Estados miembros a que elaboren normas que regulen la información que los consumidores deben recibir sobre el juego en línea. Dichas normas deben servir para evitar el desarrollo de trastornos relacionados con el juego, impedir el acceso de los menores a los locales de juego y disuadir a los consumidores de recurrir a ofertas que no están permitidas y, por tanto, potencialmente perniciosas».
3. La Recomendación controvertida contiene 54 apartados, que se agrupan en doce puntos.
4. En el punto I, titulado «Finalidad», los apartados 1 y 2 de la Recomendación controvertida tienen el siguiente tenor:
«1. Se recomienda a los Estados miembros que persigan un elevado nivel de protección de los consumidores, los usuarios y los menores, mediante la adopción de principios aplicables a los servicios de juego en línea y la comunicación comercial responsable de dichos servicios, a fin de preservar la salud de aquellos y también minimizar el posible perjuicio económico que pudiera derivarse del juego compulsivo o excesivo.
2. La presente Recomendación no interfiere con el derecho de los Estados miembros a regular los servicios de juego.»
5. Los puntos III a X de la Recomendación controvertida se refieren, respectivamente, a los «Requisitos en materia de información», a los «Menores», al «Registro y cuenta de usuario», a la «Actividad del usuario y [a las] medidas de apoyo», al «Tiempo muerto y [a la] autoexclusión», a la «Comunicación comercial», al «Patrocinio» y a la «Educación y [a la] sensibilización».
6. En el apartado 51 de la Recomendación controvertida, que figura en el punto XI titulado «Supervisión», se señala que «se invita a los Estados miembros a que designen autoridades reguladoras competentes en materia de juego cuando apliquen los principios establecidos en la presente Recomendación, a fin de garantizar y vigilar de manera independiente el cumplimiento efectivo de las medidas nacionales adoptadas para respaldar los principios establecidos en la presente Recomendación.»
7. Por último, en el punto XII de la Recomendación controvertida, titulado «Informes», los apartados 52 a 54 establecen:
«52. Se invita a los Estados miembros a que notifiquen a la Comisión las medidas adoptadas en respuesta a la presente Recomendación a más tardar el 19 de enero de 2016, a fin de que la Comisión pueda evaluar su aplicación.
53. Se invita a los Estados miembros a que recojan, con fines estadísticos, datos anuales fiables sobre:
a) las medidas de protección aplicables, en particular el número de cuentas de usuario (abiertas y cerradas), el número de usuarios autoexcluidos, el número de usuarios que sufren un trastorno asociado con el juego y las reclamaciones presentadas por usuarios;
b) las comunicaciones comerciales por categoría y por tipo de violación de los principios.
Se invita a los Estados miembros a que comuniquen esta información a la Comisión, por primera vez a más tardar el 19 de julio de 2016.
54. La Comisión debería evaluar la aplicación de la presente Recomendación a más tardar el 19 de enero de 2017.»
Procedimiento y pretensiones de las partes
8. El Reino de Bélgica interpuso el presente recurso mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 13 de octubre de 2014.
9. Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal General el 19 de diciembre de 2014, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, de 2 de mayo de 1991. El Reino de Bélgica formuló sus observaciones sobre dicha excepción el 20 de febrero de 2015.
10. Mediante sendos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal General los días 12 y 16 de enero de 2015, la República Helénica y la República Portuguesa solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones del Reino de Bélgica.
11. El Reino de Bélgica solicita al Tribunal que:
– Declare la admisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, una la excepción de inadmisibilidad al examen del fondo y fije un plazo para formular las pretensiones para el resto del procedimiento o, con carácter subsidiario de segundo grado, no se pronuncie sobre la admisibilidad hasta haber oído a las partes principales e intervinientes.
– Estime el recurso y anule la Recomendación controvertida.
– Condene en costas a la Comisión.
12. La Comisión solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Condene en costas al Reino de Bélgica.
Fundamentos de Derecho
13. En virtud del artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, si la parte demandada lo solicita, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisión sin entrar en el fondo del asunto. En el caso de autos, el Tribunal considera que los documentos que obran en autos son suficientemente esclarecedores y ha decidido resolver sin continuar el procedimiento.
14. La Comisión sostiene que el presente recurso es inadmisible porque la Recomendación controvertida no constituye un acto impugnable con arreglo al artículo 263 TFUE. Considera, en esencia, que la Recomendación controvertida es, tanto por su forma como por su contenido, una «auténtica» recomendación en el sentido del artículo 288 TFUE, la cual no vincula ni impone obligación coercitiva alguna. Ello queda acreditado por la presentación formal de dicha Recomendación basada en el artículo 292 TFUE, su formulación en términos no imperativos sino condicionales así como su considerando 5 y su apartado 2. La Comisión añade que ninguna de las alegaciones formuladas por el Reino de Bélgica en la demanda puede invalidar la calificación de la Recomendación controvertida de acto no recurrible.
15. El Reino de Bélgica replica que el presente recurso es admisible. En esencia, apoyándose, en particular, en las sentencias de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, denominada «AETR» (22/70, Rec, EU:C:1971:32), y de 13 de diciembre de 1989, Grimaldi (C‑322/88, Rec, EU:C:1989:646), así como en el principio de la tutela judicial efectiva, señala que la Recomendación controvertida puede ser objeto de control judicial. Primero, alega que dicha Recomendación produce «efectos jurídicos negativos» ya que, tal como se desprende de los motivos primero, tercero y cuarto invocados en la demanda, viola principios fundamentales del Derecho de la Unión, a saber, el principio de la competencia de atribución y la obligación de cooperación leal de las instituciones de la Unión entre ellas y con los Estados miembros. Segundo, señala, en el marco de los motivos segundo y quinto invocados en apoyo del presente recurso, que la Recomendación controvertida trae causa de la intención de armonizar la aplicación de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE en el ámbito del juego y que constituye, en realidad, una directiva encubierta, lo que corresponde controlar al Tribunal General. En este contexto, añade que la Recomendación controvertida produce efectos jurídicos indirectos pues, por una parte, los Estados miembros están sujetos, por su deber de cooperación legal, a una obligación de medios de respetarla y, por otra parte, dicha Recomendación debe ser tenida en cuenta por los órganos jurisdiccionales nacionales.
16. Según reiterada jurisprudencia, se consideran actos impugnables, en el sentido del artículo 263 TFUE, todas las disposiciones adoptadas por las instituciones de la Unión, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios (sentencias AETR, citada en el apartado 15 supra, EU:C:1971:32, apartado 42; de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, Rec, EU:C:2011:656, apartado 36, y de 13 de febrero de 2014, Hungría/Comisión, C‑31/13 P, Rec, EU:C:2014:70, apartado 54).
17. En cambio, escapa al control jurisdiccional previsto en el artículo 263 TFUE cualquier acto que no produzca efectos jurídicos obligatorios, como los actos preparatorios, los actos confirmatorios y los actos de mera ejecución, las simples recomendaciones y dictámenes y, en principio, las instrucciones internas [véanse, en este sentido, la sentencia de 12 de septiembre de 2006, Reynolds Tobacco y otros/Comisión, C‑131/03 P, Rec, EU:C:2006:541, apartado 55 y la jurisprudencia citada, y el auto de 14 de mayo de 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comisión, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, apartado 52].
18. A la vista de la jurisprudencia, la capacidad de un acto para producir efectos jurídicos y, por tanto, para ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE implica examinar su tenor literal y el contexto en el que se inscribe (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de marzo de 1997, Francia/Comisión, C‑57/95, Rec, EU:C:1997:164, apartado 18, y de 1 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, C‑301/03, Rec, EU:C:2005:727, apartados 21 a 23), su contenido esencial (véase la sentencia de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión, C‑147/96, Rec, EU:C:2000:335, apartado 27 y la jurisprudencia citada; véanse también, en este sentido, las sentencias de 9 de octubre de 1990, Francia/Comisión, C‑366/88, Rec, EU:C:1990:348, apartado 23; de 13 de noviembre de 1991, Francia/Comisión, C‑303/90, Rec, EU:C:1991:424, apartados 18 a 24, y de 16 de junio de 1993, Francia/Comisión, C‑325/91, Rec, EU:C:1993:245, apartados 20 a 23) así como la intención de su autor (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de enero de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comisión, C‑362/08 P, Rec, EU:C:2010:40, apartado 52, y de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión, C‑521/06 P, Rec, EU:C:2008:422, apartado 42).
19. El acto impugnado en el caso de autos es una recomendación que fue adoptada por la Comisión a la vista del artículo 292 TFUE y que fue íntegramente publicada en la serie L del Diario Oficial de la Unión Europea. De sus considerandos 2, 9 y 15 se deduce, en particular, que la Recomendación controvertida, combinando aspectos relativos, por una parte, a la protección de los consumidores, incluidos los menores, en el ámbito de los servicios de juego en línea y, por otra parte, a las comunicaciones comerciales sobre tales servicios, tiene como finalidad proteger la salud de los consumidores y de los jugadores y reducir al máximo posible el perjuicio económico que podría comportar un comportamiento de juego compulsivo o excesivo. Conforme a su tenor, dicha Recomendación pone de relieve principios para asegurar un elevado nivel de protección de los consumidores, los jugadores y los menores por lo que respecta a los servicios de juego en línea e invita a los Estados miembros a que elaboren normas que regulen la información que los consumidores deben recibir sobre el juego en línea.
20. A este respecto, procede señalar que, ciertamente, del artículo 288 TFUE, párrafo quinto, se desprende que las recomendaciones no son vinculantes. Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, la elección de la forma no puede alterar la naturaleza de un acto, de manera que conviene preguntarse si el contenido de un acto corresponde plenamente a la forma que le fue atribuida (véase la sentencia Grimaldi, citada en el apartado 15 supra, EU:C:1989:646, apartado 14 y la jurisprudencia citada). En consecuencia, habida cuenta también de la jurisprudencia citada en los apartados 16 a 18 supra, debe señalarse que el mero hecho de que la Recomendación controvertida se designe formalmente como recomendación y de que haya sido adoptada a la vista del artículo 292 TFUE no puede exclui r automáticamente su calificación de acto impugnable.
21. Primero, ha de señalarse que el tenor de la Recomendación controvertida, en lo esencial, no es imperativo.
22. En efecto, por una parte, tanto los considerandos como los apartados de la Recomendación controvertida están redactados, en su mayoría, en tiempo condicional, tal como ilustra, en particular, el uso de los términos « devrait/devraient » (en danés «bør», en alemán «sollte/sollten», en estonio «peaks/peaksid», en español «debería/deberían», en italiano «dovrebbe/dovrebbero», en neerlandés «zou moeten/zouden moeten», en polaco «powinien/powinno/powinny», en sueco «bör» y en inglés «should»).
23. Por otra parte, deben destacarse las expresiones «il est recommandé aux États membres de» (en danés, «Medlemsstaterne anbefales», en estonio «Liikmesriikidel soovitatakse», en italiano «si raccomanda agli Stati membri», en polaco «zaleca się», en portugués «recomenda-se aos Estados-Membros», en sueco «Medlemsstaterna rekommenderas», en inglés «Member States are recommended to»), «les États membres sont encouragés à» (en italiano «gli Stati membri sono incoraggiati», en polaco «zachęca się», en portugués «os Estados-Membros são incentivados/encorajados», en inglés «Member States are encouraged to»), o incluso «les États membres sont invités à» (en danés, «Medlemsstaterne opfordres», en estonio «Liikmesriike kutsutakse üles», en italiano «gli Stati membri sono invitati», en portugués «os Estados-Membros são convidados», en sueco «Medlemsstaterna uppmanas», en inglés «Member States are invited to»), en los apartados 1, 18, 20, 37, 47, 49 y 51 a 53 de la Recomendación controvertida.
24. Tales formulaciones constituyen un claro indicio de que el contenido de la Recomendación controvertida no va destinado a producir efectos jurídicos vinculantes (véase, en este sentido, la sentencia Italia/Comisión, citada en el apartado 18 supra, EU:C:2005:727, apartados 21 y 22).
25. Ha de señalarse, no obstante, que en la versión portuguesa de la Recomendación controvertida figuran los términos «deve» (debe), «devem» (deben), «deverá» (deberá) y «deverão» (deberán).
26. Además, los apartados 1, 20, 37, 49 y 51 a 53 de la Recomendación controvertida están redactados en términos más imperativos en otras versiones lingüísticas, en particular en las versiones alemana, española y neerlandesa. En efecto, si bien es cierto que algunos de esos puntos enuncian simples recomendaciones, tal como acredita la utilización de la expresión «den Mitgliedstaaten wird empfohlen» (se recomienda a los Estados miembros) que figura en el apartado 1 de la versión alemana de dicha Recomendación, las expresiones «se recomienda/anima/invita a los Estados miembros» que figura en los apartados 1, 18, 20, 37, 47 y 51 a 53 de la versión española de la referida Recomendación, y las expresiones «de lidstaten wordt aanbevolen» (se recomienda a los Estados miembros) y «de lidstaten worden aangemoedigd» (se anima a los Estados miembros) que figuran en los apartados 1, 18, 20, 37, 47 y 49 de la versión neerlandesa de la citada Recomendación, no lo es menos que otros apartados contienen verbos con connotaciones más imperativas. Es el caso de los verbos «anhalten» (sommer) y «auffordern» (invitar u ordenar) que figuran en los apartados 20, 37, 47, 49 y 51 a 53 de la versión alemana de la Recomendación en cuestión, del verbo «instar» que figura en el apartado 49 de la versión española de la Recomendación de que se trata, así como del verbo «verzoeken» (invitar) que figura en los apartados 51 a 53 de la versión neerlandesa de la referida Recomendación, cuyas connotaciones son más imperativas que las del verbo «uitnodigen», que es la traducción habitual del verbo francés «invitar».
27. Sin embargo, es preciso señalar que tales divergencias tienen escaso alcance, pues al margen del hecho de que la mayor parte de las versiones lingüísticas señaladas anteriormente están redactadas en términos no coercitivos, las versiones lingüísticas citadas en el apartado 26 supra, salvo ciertas excepciones, también están redactadas en términos no coercitivos.
28. En todo caso, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, para garantizar una interpretación y una aplicación uniformes de un mismo texto cuya versión en una lengua de la Unión Europea diverge de las redactadas en las demás lenguas, la norma de que se trate debe interpretarse en función del contexto y de la finalidad de la normativa en la que se integra (véase la sentencia DR y TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, apartado 45 y la jurisprudencia citada).
29. Segundo, procede señalar que del contenido de la Recomendación controvertida también se desprende que dicho acto no va destinado en modo alguno a producir efectos jurídicos vinculantes y que en ningún caso la Comisión tuvo la intención de conferirle tales efectos.
30. A este respecto, es preciso señalar, en primer lugar, que de los considerandos 9 y 15 de la Recomendación controvertida se desprende que ésta tiene por objeto recomendar principios para asegurar un elevado nivel de protección de los consumidores, los usuarios y los menores por lo que respecta a los servicios de juego en línea e invitar a los Estados miembros a que elaboren normas que regulen la información que los consumidores deben recibir sobre el juego en línea. Asimismo, del apartado 1 de dicha Recomendación se desprende inequívocamente que se recomienda a los Estados miembros la adopción de los principios dirigidos, en esencia, a alcanzar dicho objetivo.
31. Además ha de señalarse que, en el apartado 2 de la Recomendación controvertida se precisa expresamente que ésta no interfiere con el derecho de los Estados miembros a regular los servicios de juego, de lo que debe deducirse que la Comisión no quería en modo alguno remplazar a aquéllos en la regulación de tales servicios adoptando normas vinculantes. Procede señalar además, en el mismo sentido, que en los considerandos 5 y 6 de la Recomendación controvertida la Comisión recordó la jurisprudencia según la cual, a falta de armonización de la Unión en la materia, los Estados miembros tienen libertad, en principio, para determinar los objetivos de su política en materia de juegos de azar y, en su caso, para definir con precisión el grado de protección para la salud de los consumidores perseguido, teniendo en cuenta que, no obstante, el Tribunal de Justicia ha emitido orientaciones generales sobre la interpretación que debe darse a las libertades fundamentales garantizadas por el mercado interior en el sector del juego y ha definido reglas de base para las comunicaciones comerciales en tales servicios.
32. Por último, procede añadir que la Recomendación controvertida no contiene ninguna indicación explícita de que los Estados miembros estén obligados a adoptar o a aplicar los principios enunciados en ella.
33. A este respecto, es preciso señalar que, ciertamente, los apartados 51 a 53 de la Recomendación controvertida se refieren a la aplicación, por los Estados miembros, de los principios contenidos en la misma. En efecto, por una parte, el apartado 51 de dicha Recomendación versa sobre la designación de autoridades reguladoras competentes en materia de juego a fin de garantizar y vigilar de manera independiente el cumplimiento efectivo de las medidas nacionales adoptadas para respaldar dichos principios. Por otra parte, los apartados 52 y 53 de la citada Recomendación prevén la notificación, a la Comisión, de todas las medidas adoptadas en respuesta a la misma, a fin de permitirle evaluar su aplicación, así como la recogida de determinada información y su transmisión a la Comisión.
34. Sin embargo, al margen de que los apartados 51 a 53 de la Recomendación controvertida no establecen ninguna obligación a cargo de los Estados miembros de aplicar efectivamente los principios enunciados en ella, procede recordar, tal como ya se ha señalado en el apartado 31 supra, que la Comisión precisó explícitamente, en el apartado 2 de dicha Recomendación, que la misma no interfería con el derecho de los Estados miembros a regular la materia. Pues bien, de los apartados 51 a 53 de la citada Recomendación, interpretados en relación con dicho apartado 2, sólo se desprende una invitación, dirigida a los Estados miembros, para que adopten normas de protección de los consumidores en el sector del juego en línea, excluyéndose toda obligación de atenerse a los principios enunciados en dicho acto.
35. Además, por lo que respecta a la notificación de las medidas adoptadas en aplicación de la Recomendación controvertida y a la transmisión de algunos datos a la Comisión, procede considerar que, pese a la formulación de sus apartados 52 y 53 en términos coercitivos, señalada en algunas versiones lingüísticas (véase el apartado 26 supra ), dicha Recomendación no establece ninguna obligación al respecto. En efecto, no cabe ninguna otra interpretación, a la luz no sólo de una comparación con las demás versiones lingüísticas de la Recomendación controvertida, sino también de la intención de la Comisión reflejada en dicho acto, según se desprende, en particular de los apartados 30 y 31 supra.
36. Tercero, procede añadir que el análisis del tenor y del contenido de la Recomendación controvertida, así como de la intención perseguida por la Comisión, queda confirmado por el contexto en el que está inscrita, según ha sido descrito por las partes. De este modo, de los escritos de éstas se desprende que dicha Recomendación se adoptó tras debates entablados en el Consejo de la Unión Europea, en el Parlamento Europeo y en la Comisión. En particular, por una parte, en su excepción de inadmisibilidad la Comisión cita, sin que ello haya sido rebatido por el Reino de Bélgica, un extracto de su Comunicación de 23 de octubre de 2012, según el cual «la conclusión general que se extrajo de ellas es que no parece oportuno por el momento que haya en la U[nión] una normativa específica para el sector» del juego en línea. Por otra parte, una conclusión análoga se extrajo de un análisis de impacto que acompañó a la Recomendación controvertida (en lo sucesivo, «análisis de impacto»), citado al efecto tanto por el Reino de Bélgica en su demanda como por la Comisión en su excepción de inadmisibilidad.
37. Por tanto, habida cuenta del tenor, del contenido y del contexto de la Recomendación controvertida, procede concluir que ésta no produce ni va destinada a producir efectos jurídicos obligatorios, de manera que no puede calificarse de acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE.
38. A este respecto, aún procede añadir que la mera publicación de la Recomendación controvertida en la serie L del Diario Oficial, y no en su serie C, no puede invalidar la conclusión de que dicha Recomendación no va destinada a producir efectos jurídicos obligatorios.
39. Por un lado, el Tribunal de Justicia ya declaró inadmisible una pretensión de anulación de un acto publicado en la serie L del Diario Oficial porque dicho acto no iba destinado a producir efectos jurídicos (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 1996, Países Bajos/Consejo, C‑58/94, Rec, EU:C:1996:171, apartado 27), de lo que debe deducirse que el mero hecho de que un acto esté publicado en la serie L del Diario Oficial no puede caracterizar efectos jurídicos obligatorios que hagan dicho acto impugnable.
40. Por otro lado, la apreciación que figura en el apartado 38 supra
también resulta obligada a la vista de la jurisprudencia consolidada según la cual la forma que adopte un acto o una decisión no incide, en principio, en la admisibilidad de un recurso de anulación. Por tanto, según dicha jurisprudencia, en principio carece de relevancia sobre la calificación del acto en cuestión el que éste satisfaga o no determinados requisitos formales, como por ejemplo el de si ha sido denominado correctamente por su autor o si menciona las disposiciones que constituyen su fundamento legal o si no se ha notificado, incumpliendo la normativa aplicable, ya que un vicio de este carácter no puede modificar el contenido esencial de dicho acto (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión, C‑322/09 P, Rec, EU:C:2010:701, apartado 47 y la jurisprudencia citada). De ello se deduce que la mera publicación de un acto, según los casos, en la serie C o en la serie L del Diario Oficial carece de pertinencia por lo que respecta a si el acto en cuestión puede producir efectos jurídicos obligatorios (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 15 de diciembre de 2005, Infront WM/Comisión, T‑33/01, Rec, EU:T:2005:461, apartado 110).
41. Las alegaciones del Reino de Bélgica tampoco cuestionan la conclusión expuesta en el apartado 37 supra.
42. En primer lugar, el Reino de Bélgica invoca los efectos jurídicos que puede producir una recomendación, en la medida en que el juez nacional, habida cuenta de la jurisprudencia, debe tenerla en cuenta para resolver los litigios de que conoce, y las autoridades están obligadas a respetarla en cumplimiento de la obligación de cooperación leal que recae en los Estados miembros. Añade que la falta formal de carácter coercitivo de la Recomendación controvertida carece de pertinencia a la vista de las consecuencias jurídicas significativas que dicha Recomendación produce a efectos interpretativos, por recalificación o a través de la obligación de cooperación leal.
43. A este respecto, ha de señalarse que, ciertamente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que las recomendaciones no carecen totalmente de efectos jurídicos, a pesar de que no están destinadas a producir efectos vinculantes y de que no pueden crear derechos que los particulares puedan invocar ante un juez nacional. Efectivamente, los jueces nacionales están obligados a tener en cuenta las recomendaciones a la hora de resolver los litigios de que conocen, sobre todo cuando aquéllas ilustran acerca de la interpretación de disposiciones nacionales adoptadas con el fin de darles aplicación, o cuando tienen por objeto completar las disposiciones de la Unión dotadas de fuerza vinculante (sentencias Grimaldi, citada en el apartado 15 supra, EU:C:1989:646, apartados 7, 16 y 18; de 11 de septiembre de 2003, Altair Chimica, C‑207/01, Rec, EU:C:2003:451, apartado 41, y de 18 de marzo de 2010, Alassini y otros, C‑317/08 a C‑320/08, Rec, EU:C:2010:146, apartado 40).
44. Sin embargo, tener en cuenta los efectos jurídicos descritos por la jurisprudencia citada en el apartado 43 supra
en la apreciación del carácter impugnable de una recomendación llevaría a la conclusión de que toda recomendación constituye un acto impugnable.
45. Pues bien, tal conclusión sería contraria, por una parte, al artículo 263 TFUE, tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia citada en los apartados 16 y 17 supra, en virtud de la cual las simples recomendaciones, que no producen efectos jurídicos obligatorios, no pueden ser objeto de un recurso de anulación. Por otra parte, tal conclusión también hace caso omiso de la jurisprudencia según la cual, para determinar si un acto produce efectos jurídicos vinculantes hay que atenerse a su contenido esencial (sentencia Países Bajos/Comisión, citada en el apartado 18 supra,
EU:C:2000:335, apartado 27).
46. En consecuencia, de los meros efectos jurídicos descritos por la jurisprudencia citada en el apartado 43 supra no puede deducirse que una Recomendación como la controvertida produzca efectos jurídicos obligatorios y que por ello constituya un acto impugnable en el sentido de la jurisprudencia recordada en los apartados 16 a 18 supra.
47. Por los mismos motivos, el hecho de que el Juez de la Unión tome en consideración las recomendaciones a efectos interpretativos tampoco puede justificar, en contra de lo sostenido por el Reino de Bélgica, el argumento de que recomendaciones como la controvertida producen efectos jurídicos obligatorios.
48. Por otra parte, lo mismo puede decirse de los efectos jurídicos que, según el Reino de Bélgica, se desprenden de la obligación de medios de respetar los principios enunciados en la Recomendación controvertida —suponiendo que tal obligación exista— que recae supuestamente en los Estados miembros en virtud de su obligación de cooperación leal.
49. En segundo lugar, el Reino de Bélgica alega, en esencia, que la Recomendación controvertida debe poder ser objeto de un control limitado en relación con los principios fundamentales del Derecho de la Unión, pues la falta de tal control sería contraria al principio de la tutela judicial efectiva. Ahora bien, la Recomendación controvertida produce «efectos jurídicos negativos» en la medida en que viola el principio de atribución de competencias, el equilibrio institucional y la obligación de cooperación leal de las instituciones entre ellas y con los Estados miembros, según se desprende de los motivos primero, tercero y cuarto invocados en la demanda. En este contexto, el Reino de Bélgica añade que, conforme a la jurisprudencia, incluso actos sin efectos jurídicos vinculantes y cuya adopción hubiera violado la obligación de cooperación leal pueden ser objeto de control jurisdiccional.
50. Primero, procede señalar que estimar esta argumentación del Reino de Bélgica supondría deducir el carácter impugnable del acto de su posible ilegalidad.
51. Pues bien, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la gravedad de la supuesta infracción de la institución afectada o la importancia de la violación de los derechos fundamentales que aquélla supone no permite en ningún caso excluir la aplicación de los motivos de inadmisibilidad de orden público previstos por el Tratado. De este modo, una vulneración alegada del equilibrio institucional no permite prescindir de los requisitos de admisibilidad del recurso de anulación exigidos por el Tratado (sentencia de 15 de enero de 2003, Philip Morris International/Comisión, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 y T‑272/01, Rec, EU:T:2003:6, apartado 87; véase también, por analogía, el auto de 10 de mayo de 2001, FNAB y otros/Consejo, C‑345/00 P, Rec, EU:C:2001:270, apartados 39 a 42).
52. En consecuencia, aun suponiendo que la Recomendación controvertida violara el principio de atribución de competencias o la obligación de cooperación leal, ello no podría eliminar el requisito de admisibilidad relativo a la existencia de un acto impugnable.
53. Segundo, tampoco puede prosperar la alegación del Reino de Bélgica basada en que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, en particular, de las sentencias de 12 de febrero de 2009, Comisión/Grecia (C‑45/07, Rec, EU:C:2009:81), y de 20 de abril de 2010, Comisión/Suecia (C‑246/07, Rec, EU:C:2010:203) se desprende que actos sin carácter jurídicamente vinculante y cuya adopción hubiera incumplido la obligación de cooperación leal pueden ser objeto de control judicial.
54. A este respecto, por una parte, procede señalar que, aun suponiendo que, tal como el Reino de Bélgica alega, el Tribunal de Justicia hubiera controlado, en las sentencias mencionadas en el apartado 53 supra, comportamientos carentes de efectos jurídicos vinculantes en relación con el respeto de la obligación de cooperación leal que recae en los Estados miembros, tales sentencias se dictaron en el marco de recursos por incumplimiento interpuestos en virtud del artículo 226 CE, es decir, en el marco de una vía de Derecho que tiene por objeto que se declare y que se ponga fin al comportamiento de un Estado miembro contrario al Derecho de la Unión (sentencia de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión, 15/76 y 16/76, Rec, EU:C:1979:29, apartado 27) y que se basa en la comprobación objetiva del incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le impone el Tratado o un acto de Derecho derivado (véanse las sentencias de 14 de noviembre de 2002, Comisión/Reino Unido, C‑140/00, Rec, EU:C:2002:653, apartado 34 y la jurisprudencia citada, y de 4 de marzo de 2010, Comisión/Italia, C‑297/08, Rec, EU:C:2010:115, apartado 81 y la jurisprudencia citada), y no en el marco de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE.
55. Ahora bien, dado que estas dos vías jurídicas tienen objetos distintos y responden a condiciones de admisibilidad distintas, que son propias de cada una de ellas, del simple hecho —alegado por el Reino de Bélgica— de que el Tribunal de Justicia pueda examinar un acto o un comportamiento sin efectos jurídicos obligatorios en el marco de un recurso por incumplimiento no se deduce que también pueda hacerlo en el marco de un recurso de anulación.
56. En cambio, en el contexto del recurso de anulación establecido en el artículo 263 TFUE, la alegación del Reino de Bélgica —basada en que un acto no vinculante puede ser controlado en relación con la obligación de cooperación leal— es contraria a la jurisprudencia recordada en los apartados 16, 17 y 51 supra.
57. Por otra parte, en la medida en que el Reino de Bélgica alega que, en la sentencia Comisión/Suecia, citada en el apartado 53 supra
(EU:C:2010:203), el Tribunal de Justicia constató un incumplimiento, por haber ignorado el Reino de Suecia una posición convenida en el seno de un grupo de trabajo del Consejo y que carecía de efectos jurídicos vinculantes, basta con señalar que de ello no se desprende en modo alguno que la legalidad de un acto sin ningún efecto jurídico vinculante pueda examinarse en el contexto de un recurso de anulación interpuesto en virtud del artículo 263 TFUE. En efecto, procede señalar, sin que sea necesario siquiera pronunciarse sobre la posibilidad de que el juez constate, en el marco de un recurso de anulación, una violación de la obligación de cooperación leal derivada de no haberse tenido en cuenta un acto sin efectos jurídicos vinculantes, que el caso de autos plantea la cuestión distinta de si la Recomendación controvertida produce efectos jurídicos obligator ios.
58. Tercero, por lo que respecta a la referencia al principio de la tutela judicial efectiva que, según el Reino de Bélgica, exige una interpretación no restrictiva del requisito relativo a los efectos jurídicos vinculantes, procede señalar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien es cierto que, por una parte, mediante sus artículos 263 TFUE y 277 TFUE y, por otra, mediante su artículo 267 TFUE, el Tratado ha establecido un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a garantizar el control de la legalidad de los actos de las instituciones, confiando dicho control al juez de la Unión [sentencias de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, Rec, EU:C:1986:166, apartado 23; Reynolds Tobacco y otros/Comisión, citada en el apartado 17 supra, EU:C:2006:541, apartado 80, y auto Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comisión, citada en el apartado 17 supra, EU:C:2012:292, apartado 53], no lo es menos que, aun cuando el requisito de los efectos jurídicos obligatorios deba interpretarse a la luz del principio de tutela judicial efectiva, tal interpretación no puede conducir a ignorar dicho requisito sin sobrepasar las competencias que el Tratado atribuye al juez de la Unión [véanse, en este sentido, la sentencia Reynolds Tobacco y otros/Comisión, citada en el apartado 17 supra, EU:C:2006:541, apartado 81, y el auto Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comisión, citado en el apartado 17 supra, EU:C:2012:292, apartado 54].
59. Pues bien, de estimarse la alegación del Reino de Bélgica quedaría eliminado el requisito relativo a los efectos jurídicos obligatorios.
60. En tercer lugar, el Reino de Bélgica sostiene, mediante los motivos segundo y quinto invocados en la demanda, que la Recomendación controvertida constituye en realidad un instrumento con efectos armonizadores y una directiva encubierta. Más concretamente, en el marco del segundo motivo, apoyándose, en particular, en las sentencias Grimaldi, citada en el apartado 15 supra (EU:C:1989:646), y de 24 de enero de 2013, Stanleybet y otros (C‑186/11 y C‑209/11, Rec, EU:C:2013:33), en los considerandos 8 y 14 y en el apartado 52 de la Recomendación controvertida, así como en pasajes del análisis de impacto, alega que dicha Recomendación constituye un instrumento de armonización y de liberalización del mercado del juego en línea, contrario a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la aplicación del artículo 56 TFUE en dicho sector y adoptado por la Comisión sin tener competencia para ello. En el marco del quinto motivo alega, en esencia, que dicha Recomendación constituye en realidad un instrumento legislativo. Se refiere, por una parte, a la intención inherente a la propia Recomendación, tal como se desprende de su contenido detallado y del análisis de impacto. Por otra parte señala que, mediante el sistema de control de datos establecido en los apartados 52 a 54 de la Recomendación controvertida, la Comisión lleva a cabo, en realidad, una armonización y pretende orientar la política como lo haría una directiva con arreglo al artículo 288 TFUE.
61. A este respecto, primero, en la medida en que mediante sus alegaciones —en el marco del segundo motivo— basadas en que la Recomendación controvertida lleva a cabo una armonización y una liberalización ilegales del mercado en el sector del juego en línea, el Reino de Bélgica pretende prevalerse de la jurisprudencia en virtud de la cual el juez, para determinar si un acto es impugnable, verifica si dicho acto está destinado a producir efectos jurídicos nuevos respecto de los que implica la aplicación de los principios fundamentales del Tratado, examinando su contenido (véanse, en este sentido, las sentencias Francia/Comisión, citada en el apartado 18 supra, EU:C:1991:424, apartado 10; Francia/Comisión, citada en el apartado 18 supra, EU:C:1997:164, apartado 9, y de 20 de mayo de 2010, Alemania/Comisión, T‑258/06, Rec, EU:T:2010:214, apartado 27) y apreciando si dicho acto se limita a explicitar dichos principios o si establece obligaciones específicas o nuevas en relación con ellos (véanse, en este sentido, las sentencias Francia/Comisión, citada en el apartado 18 supra, EU:C:1993:245, apartado 14; Francia/Comisión, citada en el apartado 18 supra, EU:C:1997:164, apartado 13, y Alemania/Comisión, antes citada, EU:T:2010:214, apartado 28), procede recordar que la Recomendación controvertida está, en lo esencial, redactada en términos no coercitivos y, habida cuenta de su tenor, su contenido y su contexto, no va destinada a producir efectos jurídicos obligatorios. En cambio, en los asuntos en que se pronunciaron las sentencias Francia/Comisión, citada en el apartado 18 supra (EU:C:1991:424), Francia/Comisión, citada en el apartado 18 supra (EU:C:1993:245), Francia/Comisión, citada en el apartado 18 supra (EU:C:1997:164), y Alemania/Comisión, antes citada (EU:T:2010:214), los actos de que se trata o, al menos, los pasajes impugnados y examinados por el juez estaban redactados en términos imperativos y establecían obligaciones a cargo de los Estados miembros.
62. Dadas estas circunstancias, no es necesario, en el caso de autos, confrontar el tenor de las consideraciones y principios que figuran en la Recomendación controvertida con las disposiciones del Tratado tal como han sido interpretadas por la jurisprudencia, con el fin de verificar si dicha Recomendación enuncia principios distintos de los emanados del Tratado y de la jurisprudencia. En efecto, aun cuando así fuera, habida cuenta del tenor, del contenido y del contexto de dicha Recomendación, los principios contenidos en ella no irían destinados a producir efectos jurídicos obligatorios.
63. En todo caso procede señalar, a mayor abundamiento, que las alegaciones del Reino de Bélgica basadas en que la Recomendación controvertida conduce a una armonización y a una liberalización ilegales del mercado en el sector del juego en línea proceden de una interpretación manifiestamente errónea de dicha Recomendación.
64. De este modo, por una parte, el Reino de Bélgica deduce erróneamente de los considerandos 8 y 14 de la Recomendación controvertida que su finalidad es armonizar y liberalizar el mercado de los juegos de azar en línea. Ciertamente, en ella la Comisión menciona el hecho de que las normas y políticas introducidas por los Estados miembros varían considerablemente, que una actuación a nivel de la Unión les anima a ofrecer un elevado nivel de protección en sus territorios y que un enfoque más común podría beneficiar a los operadores de juego en línea radicados en la Unión, los cuales cada vez más frecuentemente son titulares de múltiples licencias para poder ejercer su actividad en varios Estados miembros. No es menos cierto, sin embargo, que dicha Recomendación afirma expresamente, en su apartado 2, que no interfiere con el derecho de los Estados miembros a regular dicho ámbito. Además, la citada Recomendación no establece ninguna norma ni principio para armonizar y liberalizar dicho mercado. En efecto, ninguno de los apartados de la Recomendación en cuestión tiene tal objeto. Por otra parte, cualquiera que sea el contenido de dichos considerandos, como motivos en que se basa la Recomendación controvertida que son, no pueden producir efectos jurídicos (véase, en este sentido y por analogía, el auto de 12 de diciembre de 2007, Vodafone España y Vodafone Group/Comisión, T‑109/06, Rec, EU:T:2007:384, apartado 147 y la jurisprudencia citada).
65. Por otra parte, la alegación basada en que, en el apartado 52 de la Recomendación controvertida «[a]l “invitar” […] a los Estados miembros a adoptar medidas de transposición de [dicha Recomendación], la Comisión pretende […] manifiestamente imponer su interpretación de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE», procede de una interpretación errónea de dicho apartado. En efecto, éste no tiene por objeto una obligación de trasponer los principios emanados de dicha Recomendación, sino una invitación, dirigida a los Estados miembros, para que notifiquen a la Comisión cualquier medida que adopten en aplicación de la citada Recomendación. Ahora bien, según se desprende del apartado 34 supra, de tal invitación no puede resultar una obligación de atenerse a dicha Recomendación.
66. Además, en la medida en que el Reino de Bélgica se refiere a pasajes del análisis de impacto, procede recordar que, según la jurisprudencia, para determinar si un acto produce efectos jurídicos obligatorios hay que atenerse a su contenido esencial (sentencia Países Bajos/Comisión, citada en el apartado 18 supra, EU:C:2000:335, apartado 27), pues los efectos jurídicos obligatorios de un acto deben apreciarse en función de criterios objetivos, como el contenido de ese acto, tomando en consideración, en su caso, el contexto en que se adoptó así como las facultades de la institución que fue su autora (véase la sentencia Hungría/Comisión, citada en el apartado 16 supra, EU:C:2014:70, apartado 55 y la jurisprudencia citada; véase también el apartado 18 supra ). Pues bien, a la vista de esta jurisprudencia se ha considerado, en el apartado 37 supra, que la Recomendación controvertida no iba destinada a producir efectos jurídicos obligatorios.
67. En todo caso, procede señalar además que, al margen del hecho de que los pasajes del análisis de impacto citados en el apartado 51 de la demanda se limitan a poner de relieve la carga administrativa que, debido a la coexistencia de normativas nacionales, recae en los operadores de juegos en línea, sin proponer una armonización en este ámbito, de dicho análisis —tal como fue citado por ambas partes— también se desprende que una iniciativa legislativa se consideró irrealizable (véase el apartado 36 supra ).
68. Por último, dadas estas circunstancias, el Reino de Bélgica también incurre en error al deducir de una lectura combinada de la jurisprudencia citada en el apartado 43 supra, de la sentencia Stanleybet y otros, citada en el apartado 60 supra (EU:C:2013:33), así como de los considerandos 8 y 14 y del apartado 52 de la Recomendación controvertida, que esta última tiene un efecto armonizador. Ciertamente, de la sentencia Stanleybet y otros, citada en el apartado 60 supra
(EU:C:2013:33, apartado 24 y la jurisprudencia citada) se desprende que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la normativa en materia de juegos de azar se cuenta entre los ámbitos en que se dan considerables divergencias morales, religiosas y culturales entre los Estados miembros y que, a falta de armonización de la Unión en la materia, corresponde a cada Estado miembro apreciar en estos ámbitos, conforme a su propia escala de valores, las exigencias que supone la protección de los intereses afectados. Sin embargo, habida cuenta de las conclusiones expuestas en los apartados 46 y 65 supra así como del hecho de que la Recomendación controvertida no contiene ninguna armonización de los servicios en el sector de los juegos de azar en línea, procede señalar que, en contra de lo que alega el Reino de Bélgica, la adopción de dicha Recomendación no puede limitar la posibilidad de que cada Estado miembro aprecie, según su propia escala de valores, las exigencias que conlleva la protección de dichos intereses.
69. Ello es tanto más así cuanto que, tal como ya se ha señalado en los apartados 31, 34 y 64 supra, la Recomendación controvertida, conforme a su apartado 2, no interfiere con el derecho de los Estados miembros a regular dicho ámbito.
70. Segundo, en la medida en que el Reino de Bélgica alega que la Comisión había iniciado procedimientos de declaración de incumplimiento respecto de siete Estados miembros con el fin de obligarlos a alinearse con la Recomendación controvertida, procede señalar, por una parte, que de ningún elemento de los autos se desprende que dichos procedimientos tuvieran efectivamente por objeto el respeto de dicha Recomendación, lo que además niega la Comisión en su excepción de inadmisibilidad. Por otra parte y, en todo caso, procede señalar que dicha Recomendación fue adoptada el 14 de julio de 2014, es decir, con posterioridad a la fecha de iniciación de dichos procedimientos indicada por el Reino de Bélgica, a saber, el 20 de noviembre de 2013.
71. Tercero, por lo que respecta a las alegaciones formuladas en el marco del quinto motivo y basadas en que la Recomendación controvertida constituye un instrumento legislativo, y en la medida en que tales alegaciones deben entenderse en el sentido de que el Reino de Bélgica pretende prevalerse de la jurisprudencia citada en el apartado 61 supra, procede, de entrada, remitirse a las apreciaciones realizadas en los apartados 61 y 62 supra.
72. Debe señalarse además que el hecho —alegado por el Reino de Bélgica— de que los principios enunciados en la Recomendación controvertida son muy detallados carece de incidencia en la conclusión de que dicho acto no va destinado a producir efectos jurídicos obligatorios. En efecto, no cabe extraer otra conclusión a la vista, no del nivel de detalle de los principios que dicho acto enuncia, sino de la imperatividad de mismos. Pues bien, ya se ha señalado anteriormente que, en el caso de autos, no existe tal imperatividad.
73. Por otra parte, por lo que respecta a la alegación basada en los apartados 52 a 54 de la Recomendación controvertida, los cuales demuestran esencialmente, según el Reino de Bélgica, que ésta constituye una directiva encubierta, procede señalar que de dichos apartados se desprende que la Comisión invita a los Estados miembros a transmitir cierta información para que ella pueda evaluar la aplicación de la citada Recomendación. Ahora bien, tal como ya se ha señalado en los apartados 33 y 34 supra, el mero hecho de que la Comisión invite a los Estados miembros a notificarle las medidas adoptadas en aplicación de los principios emanados de dicha Recomendación y a transmitirle información sobre la aplicación de los principios enunciados en ella no puede convertir tal aplicación en obligatoria para los Estados miembros.
74. Por último, en la medida en que el Reino de Bélgica se refiere, en este contexto, a pasajes del análisis de impacto y a dos proyectos de Recomendación transmitidos por la Comisión con anterioridad a la adopción de la Recomendación controvertida, procede remitir a las apreciaciones expuestas en el apartado 66 supra.
75. A este respecto cabe añadir, en todo caso, que, por una parte, procede rechazar las alegaciones basadas en el análisis de impacto remitiéndose a las apreciaciones expuestas en el apartado 67 supra, sin que siquiera sea necesario examinar el contenido de los pasajes citados en dicho análisis.
76. Por otra parte, el Reino de Bélgica menciona en sus escritos considerandos de dos proyectos de Recomendación en los que afirma que las normativas de los Estados miembros sobre la protección de los consumidores, jugadores y menores respecto de los juegos de azar en línea están fragmentadas y el objetivo de la Recomendación podría alcanzarse mejor mediante una acción a nivel de la Unión, que la Comisión tenía intención de proponer un conjunto de principios comunes para garantizar que los consumidores estuvieran informados sobre los juegos de azar en línea y que deberían adoptarse medidas adecuadas y eficaces para garantizar el respeto de los principios emanados de las recomendaciones en fase de proyecto.
77. Ahora bien, suponiendo que dichos considerandos de los proyectos de Recomendación deban tenerse en cuenta para determinar la intención perseguida por la Comisión con la adopción de la Recomendación controvertida, procede señalar que el mero anuncio de la intención de proponer principios comunes porque sería adecuada una acción a nivel de la Unión no puede manifiestamente demostrar que dicha Recomendación vaya destinada a producir efectos jurídicos obligatorios. Además, el hecho de que la Recomendación controvertida, a diferencia de los proyectos de Recomendación, no indique en modo alguno que procede garantizar el respeto de los principios que enuncia coadyuva a demostrar que la Comisión no tuvo ninguna intención de conferirle efectos jurídicos obligatorios.
78. Debe concluirse, a la luz de la exposición anterior, que ninguna de las alegaciones formuladas por el Reino de Bélgica puede invalidar la conclusión que figura en el apartado 37 supra.
79. Cabe añadir además que, en contra de lo que sostiene el Reino de Bélgica, no procede unir la excepción de inadmisibilidad al examen del fondo del asunto.
80. Por una parte, a diferencia de lo que alega el Reino de Bélgica, el mero hecho de que, en los fundamentos de Derecho de la excepción de inadmisibilidad, la Comisión responda al fondo del primer motivo invocado por dicho Estado miembro no puede justificar la unión de la excepción de inadmisibilidad al examen del fondo. En efecto, de los apartados 51 y 52 supra
se desprende que, aun cuando el primer motivo estuviera fundado, así como, además, los motivos tercero y cuarto, ello no podría eliminar el requisito de admisibilidad relativo a la existencia de un acto impugnable.
81. Por otra parte, en la medida en que el Reino de Bélgica considera necesario el examen en cuanto al fondo de los motivos segundo y quinto, en primer lugar procede recordar que, de los apartados 61 y 62 supra
se desprende que en el caso de autos los hechos son distintos de los de los asuntos en que se pronunciaron las sentencias citadas en el apartado 61 supra, en las que la admisibilidad fue examinada en la fase de la apreciación en cuanto al fondo.
82. Además, es preciso señalar que la conclusión —expuesta en el apartado 37 supra — de que la Recomendación controvertida carece de efectos jurídicos obligatorios se basa en un examen de su tenor, de su contenido, de su contexto y de la intención de su autor, examen que pertenece al ámbito de la apreciación de la admisibilidad del presente recurso.
83. Por último procede señalar que, si bien es cierto que el Tribunal, en los apartados 60 a 77 del presente auto, ha procedido a examinar determinadas alegaciones formuladas por el Reino de Bélgica en el marco de sus motivos segundo y quinto, en las que dicho Estado miembro sostiene que la Recomendación controvertida constituye un instrumento legislativo de armonización, no lo es menos que tales alegaciones fueron esencialmente rechazadas porque el tenor, el contenido y el contexto del acto ponen claramente de manifiesto que éste no va destinado a producir efectos jurídicos obligatorios, tal como se desprende, en particular, de los apartados 61, 62, 66, 71, 73 y 74 supra, y que sólo han sido examinadas en cuanto al fondo a mayor abundamiento.
84. En todo caso, se ha señalado que tales alegaciones en parte traen causa de una lectura errónea de la Recomendación controvertida y que carecen manifiestamente de fundamento. Ahora bien, dadas estas circunstancias, sería contrario a las exigencias de una buena administración de justicia y de economía del procedimiento unir la excepción de inadmisibilidad al examen del fondo.
85. Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede estimar la excepción de inadmisibilidad y declarar el recurso inadmisible.
86. En tales circunstancias, procede sobreseer las demandas de intervención presentadas por la República Helénica y por la República Portuguesa en apoyo de las pretensiones del Reino de Bélgica (véanse, en este sentido, los autos de 5 de julio de 2001, Conseil national des professions de l’automobile y otros/Comisión, C‑341/00 P, Rec, EU:C:2001:387, apartados 36 y 37, y de 7 de enero de 2015, Freitas/Parlamento y Consejo, T‑185/14, EU:T:2015:14, apartado 52).
Costas
87. A tenor del apartado 1 del artículo 134 del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del Reino de Bélgica, procede condenarlo en costas, tal como ha solicitado la Comisión, salvo las costas relativas a las demandas de intervención.
88. Por otra parte, en aplicación del artículo 144, apartado 10, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de Bélgica, la República Helénica, la República Portuguesa y la Comisión cargarán, cada uno, con sus propias costas relativas a las demandas de intervención.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
resuelve:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Sobreseer las demandas de intervención de la República Helénica y de la República Portuguesa.
3) El Reino de Bélgica cargará con sus propias costas así como con las costas en que incurrió la Comisión Europea.
4) El Reino de Bélgica, la República Helénica, la República Portuguesa y la Comisión cargarán, cada uno de ellos, con sus propias costas relativas a las demandas de intervención.
Dictado en Luxemburgo, a 27 de octubre de 2015.