ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DE LA COUR
10 décembre 2009 (*)
«Référé – Demande de mesures provisoires – Conservation des oiseaux sauvages– Directive 79/409/CEE – Dérogations au régime de protection»
Dans l’affaire C‑573/08 R,
ayant pour objet une demande de mesures provisoires au titre de l’article 243 CE ainsi que de l’article 84, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, introduite le 20 novembre 2009,
Commission européenne, représentée par Mme D. Recchia, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. G. Fiengo, avvocato dello Stato,
partie défenderesse,
LE PRÉSIDENT DE LA COUR,
l’avocat général, Mme E. Sharpston, entendu,
rend la présente
Ordonnance
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour d’ordonner à la République italienne de suspendre l’application de l’article 4, paragraphe 1, de la loi de la région de Lombardie n° 24, du 30 juillet 2008, portant réglementation du régime de dérogation prévu à l’article 9 de la directive 79/409/CEE du Conseil, concernant la conservation des oiseaux sauvages, en application de la loi n° 221, du 3 octobre 2002 (Disciplina del regime di deroga previsto dall’articolo 9 della Direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, in attuazione della legge 3 ottobre 2002, n. 221, Bollettino ufficiale della Regione Lombardia n° 31, du 1er août 2008), telle que modifiée pour la saison de chasse 2009/2010 par la loi de la région de Lombardie n° 21, du 16 septembre 2009 (supplément ordinaire au Bollettino ufficiale della Regione Lombardia n° 37, du 18 septembre 2009, ci-après la «loi régionale n° 24/2008 telle que modifiée»), jusqu’au prononcé de l’arrêt à intervenir dans l’affaire C‑573/08, ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE introduit le 22 décembre 2008 par la même institution contre le même État membre.
2        Ce recours vise à faire constater que, la réglementation de transposition dans l’ordre juridique italien de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1), n’étant pas entièrement conforme à cette directive, et le système de transposition de l’article 9 de celle-ci ne garantissant pas que les dérogations adoptées par les autorités italiennes compétentes respectent les conditions et les exigences visées à cet article, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 à 7, 9 à 11, 13 et 18 de ladite directive.
3        La Commission a également demandé, en vertu de l’article 84, paragraphe 2, du règlement de procédure, qu’il soit fait droit provisoirement à la présente demande en référé avant même que la République italienne ait présenté ses observations, et ce jusqu’au prononcé de l’ordonnance mettant fin à la procédure en référé.
4        La République italienne a présenté ses observations sur la demande de mesures provisoires le 9 décembre 2009.
Le cadre juridique
5        La directive 79/409 a pour objet de garantir la protection, la gestion et la régulation de toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité CE est d’application. À cette fin, elle impose aux États membres d’instaurer un régime général de protection prévoyant, en particulier, l’interdiction de tuer, de capturer ou de perturber ces oiseaux.
6        L’article 5 de la directive 79/409 prévoit:
«Sans préjudice des articles 7 et 9, les États membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un régime général de protection de toutes les espèces d’oiseaux visées à l’article 1er et comportant notamment l’interdiction:
a)      de les tuer ou de les capturer intentionnellement, quelle que soit la méthode employée;
b)      de détruire ou d’endommager intentionnellement leurs nids et leurs œufs et d’enlever leurs nids;
c)      de ramasser leurs œufs dans la nature et de les détenir, même vides;
d)      de les perturber intentionnellement, notamment durant la période de reproduction et de dépendance, pour autant que la perturbation ait un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive;
e)      de détenir les oiseaux des espèces dont la chasse et la capture ne sont pas permises.»
7        L’article 9 de la directive 79/409 dispose:
«1.      Les États membres peuvent déroger aux articles 5, 6, 7 et 8 s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pour les motifs ci-après:
a)      –       dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques,
–      dans l’intérêt de la sécurité aérienne,
–      pour prévenir les dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries et aux eaux,
–      pour la protection de la flore et de la faune;
b)      pour des fins de recherche et d’enseignement, de repeuplement, de réintroduction ainsi que pour l’élevage se rapportant à ces actions;
c)      pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantités.
2.      Les dérogations doivent mentionner:
–        les espèces qui font l’objet des dérogations,
–        les moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort autorisés,
–        les conditions de risque et les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles ces dérogations peuvent être prises,
–        l’autorité habilitée à déclarer que les conditions exigées sont réunies, à décider quels moyens, installations ou méthodes peuvent être mis en œuvre, dans quelles limites et par quelles personnes,
–        les contrôles qui seront opérés.
3.      Les États membres adressent à la Commission chaque année un rapport sur l’application du présent article.
4.      Au vu des informations dont elle dispose, et notamment de celles qui lui sont communiquées en vertu du paragraphe 3, la Commission veille constamment à ce que les conséquences de ces dérogations ne soient pas incompatibles avec la présente directive. Elle prend les initiatives appropriées à cet égard.»
8        L’article 4, paragraphe 1, de la loi régionale n° 24/2008 telle que modifiée comporte un tableau selon lequel le régime de dérogation prévu à l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive 79/409 s’applique pour la saison de chasse 2009/2010, pour autant que les conditions soient remplies et en l’absence d’autre solution satisfaisante, à quatre espèces protégées, à savoir le pinson des arbres (Fringilla coelebs), le pinson du Nord (Fringilla montifringilla), le pipit farlouse (Anthus pratensis) et le grosbec casse-noyaux (Coccothraustes coccothraustes) (ci-après les «quatre espèces protégées»).
9        Ce même tableau fixe le nombre maximal de spécimens de chacune de ces espèces pouvant être prélevé, en premier lieu, par chasseur, par jour ainsi que pour l’entièreté de la saison de chasse 2009/2010, et, en second lieu, pour l’ensemble de la région de Lombardie, pour cette saison de chasse. Il y est également indiqué que ladite saison de chasse s’étend du troisième dimanche de septembre au 31 décembre pour le pinson des arbres et du 1er octobre au 31 décembre pour les trois autres espèces protégées.
10      La loi régionale n° 24/2008 telle que modifiée est entrée en vigueur le jour suivant sa publication au Bollettino ufficiale della Regione Lombardia, soit le 19 septembre 2009.
Sur la demande en référé
11      Conformément à une jurisprudence constante, des mesures provisoires ne peuvent être accordées par le juge des référés que s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’elles sont urgentes en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts du requérant, qu’elles soient édictées et produisent leurs effets dès avant la décision au principal. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir, notamment, ordonnance du président de la Cour du 29 avril 2005, Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, C‑404/04 P‑R, Rec. p. I‑3539, point 10 et jurisprudence citée).
12      Les conditions ainsi posées sont cumulatives, de sorte que les mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une de ces conditions fait défaut (voir, notamment, ordonnance du président de la Cour Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, précitée, point 11 et jurisprudence citée).
Sur le fumus boni juris
13      La Commission fait valoir que la loi régionale n° 24/2008 telle que modifiée est substantiellement identique, dans sa structure, à la version initiale de la loi régionale n° 24/2008, qui réglementait les prélèvements cynégétiques pour la saison de chasse 2008/2009. Elle relève que la loi régionale n° 24/2008 telle que modifiée se limite à affirmer que toutes les conditions d’application du régime dérogatoire prévu à l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive 79/409 sont réunies. Or, selon la Commission, l’absence d’autre solution satisfaisante n’est pas démontrée, des motifs abstraits étant exposés sans le moindre élément probant et aucun motif concret n’étant énoncé quant aux intérêts impératifs à protéger. Cela ne constituerait pas une motivation conforme aux conditions strictes et rigoureuses auxquelles l’article 9 de la directive 79/409 subordonne toute mesure autorisant des prélèvements dérogatoires.
14      La République italienne fait valoir que la loi régionale n° 24/2008 telle que modifiée détermine les espèces et, pour chacune, le nombre de spécimens pouvant être prélevés ainsi que les modalités et la période de prélèvement, de sorte que celui-ci est contrôlé attentivement par les administrations provinciales. Cela exclurait que le nombre de prélèvements autorisé puisse être dépassé. De cette façon, l’une des conditions du régime dérogatoire prévu par la directive 79/409 serait pleinement remplie.
15      Il y a lieu de relever, à cet égard, que les arguments présentés par la Commission ne paraissent pas, à première vue, dénués de fondement. En effet, les prélèvements cynégétiques autorisés en Lombardie semblent reposer sur une simple référence à l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive 79/409, en l’absence de mention, dans la loi régionale n° 24/2008 telle que modifiée, des intérêts susceptibles d’être protégés par ces prélèvements ainsi que des solutions alternatives éventuellement explorées et prises en considération par les autorités nationales compétentes.
16      Or, ainsi qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour, la réglementation nationale applicable en matière de conservation des oiseaux sauvages doit énoncer les critères de dérogation de manière claire et précise, et obliger les autorités chargées de leur application à en tenir compte. S’agissant d’un régime d’exception, qui doit être d’interprétation stricte et faire peser la charge de la preuve de l’existence des conditions requises, pour chaque dérogation, sur l’autorité qui en prend la décision, les États membres sont tenus de garantir que toute intervention touchant aux espèces protégées ne soit autorisée que sur la base de décisions comportant une motivation précise et adéquate se référant aux motifs, aux conditions et aux exigences prévus aux paragraphes 1 et 2 de l’article 9 de la directive 79/409 (arrêt du 8 juin 2006, WWF Italia e.a., C‑60/05, Rec. p. I‑5083, point 34).
Sur l’urgence
17      Quant à la condition relative à l’urgence, il y a lieu de rappeler que la finalité de la procédure en référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par la Cour. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit s’apprécier par rapport à la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement, afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire [ordonnance du président de la Cour du 27 septembre 2004, Commission/Akzo et Akcros, C‑7/04 P(R), Rec. p. I‑8739, point 36 et jurisprudence citée].
18      C’est à la partie qui se prévaut d’un tel préjudice d’en établir l’existence. S’il n’est pas exigé, à cet égard, une certitude absolue que le dommage se produira, seule une probabilité suffisante qu’il se réalise étant requise, il n’en reste pas moins que le requérant demeure tenu de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel dommage (voir, en ce sens, ordonnance du président de la Cour du 20 juin 2003, Commission/Laboratoires Servier, C‑156/03 P‑R, Rec. p. I‑6575, point 36).
19      La Commission fait valoir que chaque oiseau chassé de façon non conforme à la directive 79/409 constitue un préjudice grave et irréparable pour le patrimoine faunistique, en particulier ornithologique, de l’Union européenne.
20      La République italienne soutient que les espèces pour lesquelles des prélèvements ont été autorisés par la loi régionale n° 24/2008 telle que modifiée sont décrites dans la littérature scientifique internationale comme étant dans un bon état de conservation. Cette circonstance exclurait d’emblée que se concrétise le préjudice au patrimoine faunistique qui justifie, selon la demande en référé de la Commission, une mesure à ce point importante et exceptionnelle qu’elle n’aurait été ordonnée jusqu’à présent que dans des cas limités.
21      Dans le cadre de l’appréciation de l’urgence, il y a lieu de rappeler, tout d’abord, que la loi régionale n° 24/2008 telle que modifiée a commencé à produire ses effets le 19 septembre 2009 et continuera à produire ceux-ci, en ce qui concerne l’autorisation de prélèvement pour les quatre espèces protégées, jusqu’au 31 décembre 2009. Des mesures provisoires, pour ne pas être dénuées d’effectivité, devraient donc intervenir avant cette dernière date.
22      Ensuite, il convient de relever que la procédure en référé n’est pas conçue pour établir la réalité de faits complexes et hautement controversés. Le juge des référés ne dispose pas des moyens nécessaires pour procéder aux vérifications requises et, dans de nombreux cas, il ne serait que difficilement à même d’y avoir procédé en temps utile (voir, en ce sens, ordonnance du président de la Cour du 24 avril 2008, Commission/Malte, C‑76/08 R, point 36).
23      Or, même à supposer que les quatre espèces protégées se trouvent dans un bon état de conservation, comme le soutient la République italienne, il y a lieu d’observer que, selon les indications fournies par la Commission, la détermination des «petites quantités» pouvant être prélevées en application de l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive 79/409 a été effectuée en l’espèce non pas sur la base d’informations scientifiques, alors que la nécessité de recourir à une telle méthode résulte de la jurisprudence de la Cour (voir, à cet égard, arrêt WWF Italia e.a., précité, point 28), mais sur la base d’un calcul auquel a procédé l’administration elle-même.
24      En outre, la législation communautaire sur la conservation des oiseaux sauvages doit être interprétée à la lumière du principe de précaution, qui est l’un des fondements de la politique de protection d’un niveau élevé poursuivie par l’Union dans le domaine de l’environnement, conformément à l’article 191, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE (voir par analogie, notamment, arrêt du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, Rec. p. I‑7405, point 44).
25      Partant, dans le cadre de l’appréciation de l’urgence, il convient de rappeler, tout d’abord, que la protection des oiseaux visés par la directive 79/409 est considérée comme une matière où la gestion du patrimoine commun est confiée, pour leur territoire respectif, aux États membres (arrêt WWF Italia e.a., précité, point 24). Ainsi que la Cour l’a jugé, toute activité de chasse est susceptible de perturber la faune sauvage et elle peut, dans de nombreux cas, conditionner l’état de conservation des espèces concernées, indépendamment de l’ampleur des prélèvements auxquels elle donne lieu. L’élimination périodique d’individus entretient en effet, parmi les populations chassées, un état d’alerte permanent qui a des conséquences néfastes sur de multiples aspects de leurs conditions de vie (arrêt du 19 janvier 1994, Association pour la protection des animaux sauvages e.a., C‑435/92, Rec. p. I‑67, point 16, ainsi que ordonnance du président de la Cour du 19 décembre 2006, Commission/Italie, C‑503/06 R, point 17).
26      Il apparaît donc que la poursuite de la chasse aux quatre espèces protégées autorisée par la loi régionale n° 24/2008 telle que modifiée risque de causer un préjudice grave et irréparable au patrimoine faunistique, en particulier ornithologique.
Sur la balance des intérêts
27      Il convient encore de déterminer si la balance des intérêts plaide en faveur de l’une ou de l’autre des parties.
28      À cet égard, il y a lieu de relever qu’il n’apparaît pas possible d’examiner dans quelle mesure la suspension de l’application de la loi régionale n° 24/2008 telle que modifiée pourrait compromettre les objectifs visés par cette loi, étant donné qu’aucun objectif ne peut être identifié sur la base du texte de cette dernière.
29      Pour le surplus, si l’intérêt invoqué par la Commission, consistant à éviter un préjudice grave et irréparable pour le patrimoine ornithologique de l’Union, est comparé à l’intérêt des chasseurs à opérer des prélèvements cynégétiques sur les quatre espèces protégées, que le législateur national peut avoir eu en vue en autorisant la chasse à ces espèces, il convient de constater que l’intérêt lié à la protection du patrimoine commun de l’Union, fondé sur des justifications écologiques, est considérable en soi, l’intérêt des chasseurs n’apparaissant pas comme ayant une valeur supérieure à celui-ci (voir, en ce sens, ordonnance du président de la Cour Commission/Malte, précitée, point 48).
30      Quant aux répercussions éventuelles de la demande en référé sur l’affaire au fond, il y a lieu d’observer que, s’il est vrai que les mesures demandées doivent être provisoires en ce sens qu’elles ne préjugent pas les points de droit ou de fait en litige ni ne neutralisent par avance les conséquences de la décision à rendre ultérieurement au principal [ordonnance du président de la Cour du 29 janvier 1997, Antonissen/Conseil et Commission, C‑393/96 P(R), Rec. p. I‑441, point 27], en l’espèce, les mesures demandées tendent uniquement à prévenir une détérioration de l’état de conservation des quatre espèces protégées pendant la saison cynégétique en cours.
31      Dans ces conditions, il apparaît nécessaire d’ordonner à la République italienne de suspendre l’application de l’article 4, paragraphe 1, de la loi régionale n° 24/2008 telle que modifiée pour la saison de chasse 2009/2010.
Par ces motifs, le Président de la Cour ordonne:
1)      La République italienne suspend l’application de l’article 4, paragraphe 1, de la loi de la région de Lombardie n° 24, du 30 juillet 2008, portant réglementation du régime de dérogation prévu à l’article 9 de la directive 79/409/CEE du Conseil, concernant la conservation des oiseaux sauvages, en application de la loi n° 221, du 3 octobre 2002 (Disciplina del regime di deroga previsto dall’articolo 9 della Direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, in attuazione della legge 3 ottobre 2002, n. 221), telle que modifiée pour la saison de chasse 2009/2010 par la loi de la région de Lombardie n° 21, du 16 septembre 2009.
2)      Les dépens sont réservés.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.