62020CJ0124_RES
Processo C‑124/20
Bank Melli Iran
contra
Telekom Deutschland GmbH
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg)
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 21 de dezembro de 2021
«Reenvio prejudicial — Política comercial — Regulamento (CE) n.o 2271/96 — Proteção contra os efeitos da aplicação extraterritorial de uma legislação adotada por um país terceiro — Medidas restritivas adotadas pelos Estados Unidos da América contra o Irão — Sanções secundárias adotadas por este país terceiro que impedem as pessoas de manterem, fora do seu território, relações comerciais com certas empresas iranianas — Proibição do cumprimento da referida legislação — Exercício de um direito de resolução ordinária»
Política comercial comum — Defesa contra os obstáculos ao comércio — Proteção contra os efeitos da aplicação extraterritorial de uma legislação adotada por um país terceiro — Regime de sanções adotado pelos Estados Unidos contra o Irão — Sanções que restringem a livre circulação de capitais, bens e serviços no âmbito da União — Regulamento n.o 2271/96 que prevê uma proibição do cumprimento das referidas sanções — Conceito de pedido ou de instrução por uma autoridade judicial ou administrativa do país terceiro — Interpretação segundo o contexto e os objetivos da regulamentação em causa
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 16.o; Regulamento do Conselho n.o 2271/96, artigos 4.°, 5.°, primeiro parágrafo, 7.°, alínea d), e 11.°]
(v. n.os 45‑51, disp. 1)
Política comercial comum — Defesa contra os obstáculos ao comércio — Proteção contra os efeitos da aplicação extraterritorial de uma legislação adotada por um país terceiro — Regime de sanções adotado pelos Estados Unidos contra o Irão — Sanções que restringem a livre circulação de capitais, bens e serviços no âmbito da União — Regulamento n.o 2271/96 que prevê uma proibição do cumprimento das referidas sanções — Invocabilidade no âmbito de um processo civil nos tribunais de um Estado‑Membro — Admissibilidade
(Regulamento do Conselho n.o 2271/96, artigos 5.° e 11.°)
(v. n.os 54‑59)
Política comercial comum — Defesa contra os obstáculos ao comércio — Proteção contra os efeitos da aplicação extraterritorial de uma legislação adotada por um país terceiro — Regime de sanções adotado pelos Estados Unidos contra o Irão — Sanções que restringem a livre circulação de capitais, bens e serviços no âmbito da União — Regulamento n.o 2271/96 que prevê uma proibição do cumprimento das referidas sanções — Resolução de um contrato efetuada por uma pessoa abrangida pelo referido regulamento — Obrigação de fundamentar a resolução — Inexistência
(Regulamento do Conselho n.o 2271/96, artigos 5.° e 11.°)
(v. n.os 62, 63)
Política comercial comum — Defesa contra os obstáculos ao comércio — Proteção contra os efeitos da aplicação extraterritorial de uma legislação adotada por um país terceiro — Regime de sanções adotado pelos Estados Unidos contra o Irão — Sanções que restringem a livre circulação de capitais, bens e serviços no âmbito da União — Regulamento n.o 2271/96 que prevê uma proibição do cumprimento das referidas sanções — Resolução de um contrato efetuada por uma pessoa abrangida pelo referido regulamento — Ónus da prova do verdadeiro motivo da resolução que incumbe a esta pessoa
(Regulamento do Conselho n.o 2271/96, artigos 5.° e 11.°)
(v. n.os 65‑68, disp. 2)
Política comercial comum — Defesa contra os obstáculos ao comércio — Proteção contra os efeitos da aplicação extraterritorial de uma legislação adotada por um país terceiro — Regime de sanções adotado pelos Estados Unidos contra o Irão — Sanções que restringem a livre circulação de capitais, bens e serviços no âmbito da União — Regulamento n.o 2271/96 que prevê uma proibição do cumprimento das exigências ou proibições da legislação do país terceiro — Resolução de um contrato efetuada por uma pessoa abrangida pelo referido regulamento — Declaração de nulidade da resolução — Restrição da liberdade de empresa e da liberdade contratual — Admissibilidade — Requisitos — Restrição prevista por lei e que respeita tanto ao conteúdo essencial do direito à liberdade de empresa como ao princípio da proporcionalidade
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 16.° e 52.°, n.o 1; Regulamento do Conselho n.o 2271/96, artigos 5.°, 7.°, 8.°, 9.° e 11.°; Regulamento 2018/1101, artigo 1.o)
(v. n.os 69, 70, 77‑95, disp. 3)
Política comercial comum — Defesa contra os obstáculos ao comércio — Proteção contra os efeitos da aplicação extraterritorial de uma legislação adotada por um país terceiro — Regime de sanções adotado pelos Estados Unidos contra o Irão — Sanções que restringem a livre circulação de capitais, bens e serviços no âmbito da União — Regulamento n.o 2271/96 que prevê uma proibição do cumprimento das referidas sanções — Violação — Sanções — Poder de apreciação dos Estados‑Membros — Limites — Respeito do princípio da proporcionalidade — Obrigação de ter em conta as circunstâncias concretas e particulares do caso em apreço
(Regulamento do Conselho n.o 2271/96, artigo 5.o)
(v. n.os 72‑75)
Resumo
A proibição imposta pelo direito da União do cumprimento das sanções secundárias adotadas contra o Irão pelos Estados Unidos pode ser invocada num processo civil
Embora esta proibição seja válida mesmo na falta de um pedido ou de uma instrução específica de uma autoridade administrativa ou judicial dos Estados Unidos da América, não pode, todavia, violar a liberdade de empresa de uma pessoa à qual se aplica, provocando‑lhe perdas económicas desproporcionadas
O Bank Melli Iran (a seguir «BMI») é um banco iraniano detido pelo Estado iraniano que tem uma sucursal na Alemanha. Celebrou com a Telekom, filial da Deutsche Telekom AG, cuja sede é na Alemanha e cujo volume de negócios provém em cerca de metade da sua atividade nos Estados Unidos, vários contratos de prestação de serviços de telecomunicações que lhe permitem realizar as suas atividades comerciais. Em 2018, os Estados Unidos retiraram‑se do Acordo Nuclear com o Irão, assinado em 2015 e que tem como objetivo controlar o programa nuclear iraniano e levantar as sanções económicas contra o Irão. Como resultado desta retirada, os Estados Unidos voltaram a impor, ao abrigo do Iran Freedom and Counter‑Proliferation Act of 2012 (Lei de 2012 sobre a liberdade e a luta contra a proliferação no Irão), sanções contra o Irão, bem como contra pessoas que figuram numa lista (
1
), entre as quais o BMI. A partir dessa data, qualquer pessoa está novamente proibida de manter, fora do território dos Estados Unidos, relações comerciais com as pessoas que figuram nesta lista.
No seguimento dessa decisão, a União adotou o Regulamento Delegado 2018/1100 (
2
) que altera o anexo do Regulamento n.o 2271/96 (
3
) no sentido de abranger a Lei de 2012 sobre a liberdade e a luta contra a proliferação no Irão. Proíbe, em particular, as pessoas em causa de cumprirem a legislação indicada neste anexo ou atos dela decorrentes (artigo 5.o, primeiro parágrafo), exceto com autorização de derrogação, que pode ser concedida pela Comissão Europeia na medida em que a inobservância destas legislações estrangeiras possa prejudicar seriamente os interesses das pessoas abrangidas pelo regulamento ou da própria União (artigo 5.o, segundo parágrafo).
Dado que o direito alemão prevê que «[q]ualquer ato jurídico que viole uma proibição legal é nulo, salvo disposição legal em contrário» (
4
), e que a Telekom resolveu, em 2018, antes do seu termo, todos os contratos que a vinculavam ao BMI, sem fundamentação expressa e sem autorização da Comissão, o BMI impugnou nos tribunais alemães a resolução dos referidos contratos. Em primeira instância, a Telekom foi condenada a cumprir os contratos em causa até ao termo dos prazos de resolução ordinários. Em contrapartida, a resolução ordinária dos referidos contratos foi considerada conforme com o artigo 5.o do regulamento. Por conseguinte, o BMI interpôs recurso no Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (Tribunal Regional Superior Hanseático de Hamburgo, Alemanha), o qual submeteu um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça, questionando‑o sobre a interpretação do artigo 5.o, primeiro parágrafo, do regulamento, à luz, nomeadamente, dos artigos 16.° e 52.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e do mecanismo de autorização previsto pelo artigo 5.o, segundo parágrafo, do mesmo regulamento.
Apreciação do Tribunal de Justiça
O Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, considerando que o artigo 5.o, primeiro parágrafo, do regulamento está formulado em termos amplos, declarou, em primeiro lugar, que a proibição do cumprimento das exigências ou proibições previstas por certas leis adotadas por um país terceiro em violação do direito internacional se aplica mesmo na falta de pedidos ou de instruções específicos das autoridades administrativas ou judiciais destinados a assegurar o seu cumprimento. Segundo o Tribunal de Justiça, esta interpretação é corroborada pelos objetivos do regulamento, que visa, nomeadamente, proteger a ordem jurídica estabelecida e os interesses da União em geral, com vista a alcançar, em toda a medida do possível, o objetivo da livre circulação de capitais entre os Estados‑Membros e os países terceiros, bem como proteger os interesses das pessoas em causa. Com efeito, o Tribunal de Justiça observa que, tendo em conta a ameaça de consequências jurídicas que essa legislação acarreta relativamente às pessoas a que se aplicam, em princípio, tais exigências ou proibições, o regulamento não seria adequado para combater os efeitos se a proibição prevista pelo artigo 5.o, primeiro parágrafo, estivesse subordinada à adoção de instruções por uma autoridade administrativa ou judicial estrangeira.
Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça constata que a proibição prevista no artigo 5.o, primeiro parágrafo, está formulada em termos claros, precisos e incondicionais, pelo que pode ser invocada num processo civil como o processo em apreço. Em seguida, confirma que uma pessoa abrangida pelo regulamento que não dispõe de uma autorização concedida pela Comissão pode, à luz do referido artigo 5.o, primeiro parágrafo, resolver os contratos que celebrou com uma pessoa que figura na Lista SDN sem fundamentar tal resolução. Todavia, no âmbito de um processo civil que tem por objeto a pretensa violação da proibição prevista pelo regulamento, é à pessoa a que se dirige a referida proibição que cabe produzir prova bastante de que o seu comportamento, neste caso, a resolução de um conjunto de contratos, não se destinava a cumprir a legislação americana abrangida pelo regulamento quando, à primeira vista, parece ser esse o caso.
No caso em apreço, o Tribunal de Justiça observa que o direito alemão permite à parte que sustenta que um ato jurídico é nulo, por violação de uma proibição legal, como a prevista no artigo 5.o, primeiro parágrafo, do regulamento, invocar essa nulidade em juízo. No entanto, constata que, neste caso, o ónus da prova recai, segundo o direito alemão, na íntegra sobre a pessoa que alega a referida violação do artigo 5.o do regulamento, sendo que os elementos de prova em causa não estão normalmente acessíveis a essa pessoa, o que torna difícil para o tribunal chamado a pronunciar‑se declarar uma violação da proibição prevista no artigo 5.o, primeiro parágrafo, e compromete assim a sua eficácia.
Por último, em terceiro lugar, o Tribunal de Justiça declarou que os artigos 5.° e 9.° (
5
) do regulamento, lidos à luz dos artigos 16.° e 52.° da Carta, não se opõem a que uma resolução contratual seja declarada nula, na medida em que tal declaração de nulidade não produza efeitos desproporcionados, nomeadamente económicos, para a pessoa em causa. No presente caso, na falta de uma autorização na aceção do artigo 5.o, segundo parágrafo, do regulamento, a resolução em causa, se for considerada contrária ao artigo 5.o, primeiro parágrafo, é nula ao abrigo do direito alemão. No entanto, na medida em que esta declaração de nulidade é suscetível de implicar uma restrição da liberdade de empresa, só pode ser considerada se se cumprirem os requisitos estabelecidos no artigo 52.o, n.o 1, da Carta.
A este respeito, no que se refere, nomeadamente, ao requisito relativo ao respeito do conteúdo essencial da liberdade de empresa garantida no artigo 16.o da Carta, o Tribunal de Justiça conclui que a declaração de nulidade da resolução dos contratos celebrados entre o BMI e a Telekom não tem por efeito privar esta última da faculdade de invocar os seus interesses em geral no âmbito de uma relação contratual, mas antes limitar esta faculdade. Por outro lado, a restrição da liberdade de empresa resultante da eventual declaração de nulidade de uma resolução contratual contrária à proibição prevista no artigo 5.o, primeiro parágrafo, do regulamento afigura‑se, em princípio, necessária para combater os efeitos da legislação estrangeira em causa, protegendo assim a ordem jurídica estabelecida e os interesses da União em geral.
Por conseguinte, o Tribunal de Justiça convida o órgão jurisdicional de reenvio a ponderar, no âmbito do exame de proporcionalidade da restrição da liberdade de empresa de que beneficia a Telekom, a prossecução dos objetivos do regulamento, mediante a declaração de nulidade da referida resolução contratual que viola a proibição prevista no artigo 5.o, primeiro parágrafo, deste regulamento, e a probabilidade de esta empresa ser sujeita a perdas económicas, bem como a sua amplitude, no caso de não pôr termo às suas relações comerciais com o BMI. Do mesmo modo, o facto de a Telekom, sob reserva de verificação, não ter apresentado à Comissão um pedido de derrogação da proibição imposta pelo artigo 5.o, primeiro parágrafo, do regulamento é, segundo o Tribunal de Justiça, igualmente pertinente no âmbito do referido exame de proporcionalidade.
(
1
)	Specially Designated Nationals and Blocked Persons List (Lista dos cidadãos expressamente identificados e das pessoas cujos ativos estão bloqueados, a seguir «Lista SDN»).
(
2
)	Regulamento Delegado (UE) 2018/1100 da Comissão, de 6 de junho de 2018, que altera o anexo do Regulamento (CE) n.o 2271/96 do Conselho relativo à proteção contra os efeitos da aplicação extraterritorial de legislação adotada por um país terceiro e das medidas nela baseadas ou dela resultantes (JO 2018, L 199 I, p. 1).
(
3
)	Regulamento (CE) n.o 2271/96 do Conselho de 22 de Novembro de 1996 relativo à proteção contra os efeitos da aplicação extraterritorial de legislação adotada por um país terceiro e das medidas nela baseadas ou dela resultantes (JO 1996, L 309, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 37/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2014, que altera determinados regulamentos relativos à política comercial comum no que diz respeito aos procedimentos de adoção de certas medidas (JO 2014, L 18, p. 1) bem como pelo Regulamento Delegado (UE) 2018/1100 da Comissão, de 6 de junho de 2018, que altera o anexo do Regulamento (CE) n.o 2271/96 (JO 2018, L 199 I, p. 1), a seguir «regulamento».
(
4
)	§ 134 do Bürgerliches Gesetzbuch (Código Civil).
(
5
)	O artigo 9.o dispõe que «[o]s Estados‑Membros determinarão as sanções aplicáveis à violação de quaisquer disposições pertinentes do presente regulamento. Essas sanções devem ser eficazes, proporcionais e dissuasivas».