62006CC0250_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Soudní dvůr má v projednávané věci vydat rozhodnutí, které Conseil d’État (nejvyšší správní soud) (Belgie) umožní posoudit slučitelnost vnitrostátních opatření, jež ukládají provozovatelům sítí kabelového přenosu v regionu Brusel-hlavní město povinnosti vysílat určité programy („must carry“), s právem Společenství. Ačkoli se žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týká práva hospodářské soutěže a volného pohybu služeb, z níže uvedených důvodů se budu zabývat otázkami vznesenými předkládajícím soudem zejména ve světle článku 49 ES.
I – Skutkové okolnosti, vnitrostátní právní rámec a předběžné otázky
2. Navrhovatelé v původním řízení jsou provozovatelé kabelových sítí, kteří prostřednictvím svých sítí přenášejí televizní programy v dvojjazyčném regionu Brusel-hlavní město. Navrhovatelé podali u předkládajícího soudu návrh na zrušení dvou vyhlášek ze dne 17. ledna 2001 a ze dne 24. ledna 2002, vydaných ministrem pro hospodářství a pro vědecký výzkum. Obě vyhlášky vycházejí ze zákona ze dne 30. března 1995 o přenosových sítích televizního vysílání a provozování televizního vysílání v dvojjazyčném regionu Brusel-hlavní město (dále jen „zákon o vysílání“).
3. Článek 13 zákona o vysílání ukládá provozovatelům kabelových sítí v regionu Brusel-hlavní město povinnost „must carry“. Stanoví:
„Provozovatelé kabelových sítí, kteří jsou oprávněni provozovat přenosovou síť televizního vysílání v dvojjazyčném regionu Brusel-hlavní město, jsou povinni v okamžiku jejich vysílání a v plném rozsahu přenášet následující televizní programy:
– televizní programy vysílané subjekty televizního vysílání veřejné služby v rámci působnosti Francouzského společenství a v rámci působnosti Vlámského společenství,
– televizní programy vysílané jakýmikoli jinými subjekty televizního vysílání z Francouzského nebo Vlámského společenství, které určí příslušný ministr.“
4. Vyhláška ministra ze dne 17. ledna 2001 stanoví důvody pro zavedení režimu „must carry“ a přiznává osmi subjektům televizního vysílání status „must carry“. Uvedená vyhláška stanoví:
„[…]
Vzhledem k tomu, že režim ‚must carry‘ je součástí audiovizuální politiky, která má umožnit televizním divákům mít jak přístup k subjektům televizního vysílání veřejné služby, tak rovněž k soukromým subjektům televizního vysílání, které na sebe vzaly závazek veřejné služby;
vzhledem k tomu, že účelem režimu ‚must carry‘ je chránit pluralistický a kulturní charakter nabídky programů v sítích kabelové televize a zajistit přístup k tomuto pluralismu všem televizním divákům;
vzhledem k tomu, že tento režim je nesporně odůvodněn důvody obecného zájmu;
vzhledem k tomu, že výběr soukromých stanic využívajících ‚must carry‘ je prováděn ve snaze o harmonizaci audiovizuálního prostředí v Belgii;
vzhledem ke konzultaci Francouzského společenství a Vlámského společenství;
vzhledem k tomu, že prospěch z ‚must carry‘ musí být vyhrazen určeným subjektům televizního vysílání náhradou za to, že nesou významné povinnosti, ke kterým se zavázaly;
vzhledem k tomu, že některé z těchto určených subjektů televizního vysílání plní poslání veřejné služby;
vzhledem k tomu, že pokud jde o asbl Télé Bruxelles a vzw TV Brussel, musí jim být prospěch z ‚must carry‘ přiznán za účelem podpory rozvoje místní televize, vysílající místní informace určené místní veřejnosti;
vzhledem k tomu, že zrušení využití ‚must carry‘ by mělo za následek ohrožení samotné existence těchto subjektů televizního vysílání, které by nemohly nést vysoké náklady na přenos,
stanoví toto:
Článek 1
Provozovatel, který je oprávněn provozovat přenosovou síť televizního vysílání v dvojjazyčném regionu Brusel-hlavní město, je povinen v okamžiku jejich vysílání a v plném rozsahu přenášet televizní programy následujících subjektů televizního vysílání:
1. Vlaamse Media Maatschappij n.v.
2. TV Brussel v.z.w.
3. Belgian business television n.v.
4. Media ad infinitum n.v.
5. TVi s.a.
6. A.s.b.l. Télé Bruxelles
7. Canal+ Belgique s.a.
8. Satellimages s.a.
[…]“
5. Vyhláškou ze dne 24. ledna 2002 se mění vyhláška ze dne 17. ledna 2001 a status „must carry“ se přiznává dvěma dalším subjektům televizního vysílání: Event TV Vlaanderen NV a YTV SA. Vyhlášky ze dne 17. ledna 2001 a ze dne 24. ledna 2002 budu dále společně označovat jako „napadená opatření“.
6. Navrhovatelé před Conseil d’État argumentovali, že přiznání statusu „must carry“ některým subjektům televizního vysílání představuje přiznání zvláštních práv ve smyslu článku 86 ES, které může narušit hospodářskou soutěž v rozporu s čl. 3 odst. 1 písm. g) ES a články 10 ES, 82 ES a 86 ES. Navrhovatelé navíc argumentovali, že napadená opatření omezují volný pohyb služeb tím, že snižují počet dostupných kanálů a zprošťují subjekty televizního vysílání se statusem „must carry“ povinnosti vyjednávat s provozovateli kabelových sítí. Navrhovatelé mají za to, že se jedná o porušení článku 49 ES.
7. Usnesením ze dne 17. května 2006 Conseil d’État položil Soudnímu dvoru následující otázky:
„1) Musí být povinnost uložená podniku zajišťujícímu kabelový přenos televizního vysílání přenášet některé vymezené programy vykládána tak, že přiznává autorům těchto programů ‚zvláštní právo‘ ve smyslu článku 86 ES?
2) Je-li odpověď na první otázku kladná, musí být pravidla uvedená in fine čl. 86 odst. 1 ES (a sice ‚pravidlům této smlouvy, zejména pravidlům stanoveným v článcích 12 a 81 až 89‘) vykládána v tom smyslu, že členským státům není dovoleno ukládat podnikům zajišťujícím kabelový přenos televizního vysílání přenášet určité televizní programy vysílané soukromými subjekty televizního vysílání, které ale ‚spadají‘ (ve smyslu belgického zákona ze dne 30. března 1995 týkajícího se přenosových sítí pro televizní vysílání a provozování televizního vysílání v dvojjazyčném regionu Brusel-hlavní město) mezi veřejné orgány určené tímto státem s tím důsledkem, že počet programů pocházejících z jiných členských států Evropské unie či ze třetích zemí, které nepatří mezi tyto veřejné orgány, je snížen o počet programů, jejichž vysílání je uloženo?
3) Musí být článek 49 ES vykládán v tom smyslu, že se jedná o zakázanou překážku volného pohybu služeb, pokud může opatření přijaté členským státem, v projednávaném případě povinnost přenášet televizní programy v sítích kabelového přenosu, ať přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně, narušit poskytování služeb z jiného členského státu příjemcům těchto služeb v prvním členském státě, k čemuž dojde, pokud je z důvodu tohoto opatření poskytovatel služeb v nevýhodném vyjednávacím postavení pro přístup k těmto sítím?
4) Musí být článek 49 ES vykládán v tom smyslu, že se jedná o zakázanou překážku volného pohybu služeb, pokud opatření přijaté členským státem, v projednávaném případě povinnost přenášet televizní programy v sítích kabelového přenosu, je ve většině případů uděleno z důvodu místa usazení oprávněných nebo jejich jiných vazeb s tímto členským státem pouze podnikům usazeným v tomto členském státě, přičemž pro tuto překážku neexistuje odůvodnění vycházející z naléhavých důvodů obecného zájmu při zachování zásady proporcionality?“
II – Posouzení
A – Ke třetí a čtvrté otázce
8. Nejprve se budu zabývat třetí a čtvrtou otázkou položenou předkládajícím soudem. Podstatou uvedených otázek je, zda taková vnitrostátní opatření, jakými jsou dotčená opatření v původním řízení, která ukládají provozovatelům kabelových sítí povinnost „must carry“, pokud jde o některé subjekty televizního vysílání, omezují volný pohyb služeb a, pokud tomu tak je, zda jsou taková opatření přesto slučitelná s právem Společenství.
9. Dotčené služby – kabelový přenos televizního signálu – jednoznačně spadají pod pojem „služby“ ve smyslu článku 49 ES(2) . Subjekty televizního vysílání a provozovatelé kabelových sítí musejí spolupracovat za účelem poskytování takových služeb. V této souvislosti se mohou dovolávat článku 49 ES s cílem napadnout vnitrostátní opatření, která zvýhodňují poskytování služeb na čistě vnitrostátní úrovni ve vztahu k poskytování služeb uvnitř Společenství(3) . Taková opatření mohou obstát pouze tehdy, pokud jsou vhodná a nezbytná k dosažení legitimního cíle obecného zájmu a pokud rozdílný účinek na vnitrostátní poskytování služeb a na poskytování služeb uvnitř Společenství odpovídá objektivním rozdílům mezi takovými službami(4) .
Existence omezení
10. Režim „must carry“, dotčený v projednávaném případě, usnadňuje přenos programů subjektů televizního vysílání, kteří mají status „must carry“, ale zároveň se nepříznivě dotýká subjektů televizního vysílání, kterým takový status nebyl přiznán. Je nesporné, že dotčené sítě kabelového televizního přenosu mají omezenou šíři pásma. Vyhrazením určitého počtu kanálů pro subjekty televizního vysílání se statusem „must carry“ se tedy snižuje celkový počet kanálů dostupných v dotčených sítích. Z vyjádření předložených Soudnímu dvoru vyplývá, že analogové přenosové sítě dotčené v projednávaném případě mají kapacitu přibližně 40 kanálů, z nichž přibližně 20 musí být vyhrazeno pro kanály subjektů televizního vysílání se statusem „must carry“. Provozovatelé kabelových sítí tak mohou přijít o možnost přenášet některé programy, které by přenášeli, kdyby neexistovaly předpisy „must carry“. Navrhovatelé v původním řízení například tvrdí, že z důvodu předpisů „must carry“ byla Coditel nucena vypustit ze své analogové sítě televizní programy Arte, RAI Uno a La Cinquième. Subjekty, kterým byl přiznán status „must carry“, tedy mají konkurenční výhodu, neboť nemusejí vyjednávat s provozovateli kabelových sítí a konkurovat ostatním subjektům televizního vysílání s cílem zajistit přenos svých programů v sítích kabelového televizního přenosu.
11. Z předkládacího rozhodnutí jednoznačně nevyplývá, zda článek 13 zákona o vysílání vyžaduje pro přiznání statusu „must carry“, aby byly subjekty televizního vysílání usazeny v Belgii. Ačkoli belgická vláda argumentuje, že přiznání statusu „must carry“ nemusí být nutně omezeno na subjekty televizního vysílání se sídlem v Belgii, avšak všechny subjekty, kterým byl tento status přiznán v napadených opatřeních, jsou vnitrostátní subjekty televizního vysílání. Na jednání navíc belgická vláda uvedla, že skutečnost, že jeden z těchto subjektů televizního vysílání nedávno přesunul své sídlo do Lucemburska, bude zohledněna při nadcházejícím vyhodnocení jeho statusu „must carry“, ačkoli se obsah programů nezměnil. V každém případě, jelikož účelem režimu „must carry“ je, slovy belgické vlády, „zaručit belgickým občanům přístup k informacím lokální i celostátní povahy a k jejich kulturnímu dědictví“, je pravděpodobnost, že zahraniční subjekty televizního vysílání získají status „must carry“, menší než u vnitrostátních subjektů televizního vysílání. V praxi tedy mají v důsledku takových předpisů „must carry“, jaké jsou dotčeny v projednávané věci, subjekty televizního vysílání se sídlem v jiných členských státech obtížnější přístup k přenosovým sítím televizního vysílání než vnitrostátní subjekty televizního vysílání. Takové předpisy ve skutečnosti zvýhodňují čistě vnitrostátní služby televizního vysílání ve vztahu k poskytování přeshraničních služeb televizního vysílání, i když neobsahují výslovný požadavek usazení v členském státě. Z tohoto důvodu představují omezení volného pohybu služeb.
Odůvodněnost omezení
12. Belgická vláda zdůraznila, že cílem režimu „must carry“ je zajistit pluralistický a kulturní charakter programů přenášených prostřednictvím sítí televizního vysílání v regionu Brusel-hlavní město a zajistit, aby přístup k pluralistické a rozmanité nabídce televizních programů měli všichni televizní diváci. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že audiovizuální politika, jejímž cílem je vytvořit pluralistický systém televizního vysílání směřující k zajištění svobody projevu a ochrany různých společenských, kulturních, náboženských, filozofických či jazykových aspektů společnosti, skutečně může odůvodňovat omezení volného pohybu služeb(5) . Aby však byla dotčená vnitrostátní opatření přípustná podle článku 49 ES, musejí především představovat vhodný prostředek k dosažení cíle zajištění pluralismu(6) .
13. Mám za to, že režim „must carry“ dotčený v projednávaném případě musí být do značné míry pojímán s ohledem na skutečnost, že region Brusel-hlavní město je dvojjazyčným regionem. V rámci tohoto regionu pokrývá každý provozovatel kabelové sítě určitou oblast, která sestává z několika obcí a v níž je jediným provozovatelem analogové kabelové televize. Předpisy „must carry“ mohou být uplatněny s cílem zajistit, aby diváci v každé obci měli přístup k programům, které mají jazykový a kulturní vztah k Francouzskému společenství, jakož i k programům, které mají jazykový a kulturní vztah k Vlámskému společenství. V takové situaci představují předpisy „must carry“ vhodný prostředek k zabezpečení přístupu televizních diváků v určitém regionu k informacím lokální i celostátní povahy v jejich jazyce a dále k programům podporujícím jejich kulturní dědictví.
14. Režim „must carry“ přijatý za tímto účelem nevyhnutelně zvýhodňuje subjekty televizního vysílání, jejichž programy mají zvláštní kulturní vztah k divákům v dotčeném regionu. Avšak, ačkoli Smlouva nezakazuje přijetí opatření na ochranu a podporu vnitrostátního kulturního a jazykového dědictví členského státu, taková opatření nesmějí za žádných okolností být nepřiměřená sledovanému cíli a jejich uplatnění nesmí vést ke svévolné diskriminaci poskytovatelů služeb usazených v jiných členských státech. Jinými slovy, režim směřující k podpoře vnitrostátního kulturního a jazykového dědictví neumožňuje členskému státu přijmout opatření poskytující vnitrostátním hospodářským subjektům konkurenční výhodu(7) .
15. V rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je konečné posouzení proporcionality často přenecháno předkládajícímu soudu(8) . Je nicméně důležité, aby Soudní dvůr upozornil na konkrétní aspekty, jejichž rozbor může být nezbytný k tomu, aby předkládající soud mohl provést přezkum proporcionality, jež mu přísluší. Mám za to, že v projednávané věci existují tři aspekty, které musí předkládající soud zejména prověřit.
16. Zaprvé, by se předkládající soud měl ujistit, pokud je přiznání statusu „must carry“ podmíněno požadavky, jejichž splnění subjekty televizního vysílání usazenými v jiných členských státech je méně pravděpodobné než u vnitrostátních subjektů televizního vysílání, že takové požadavky jsou skutečně nezbytné za účelem zajištění pluralismu a přístupu k informacím lokální i celostátní povahy(9) . Především, jak vyplývá z rozsudku VT4, může subjekt televizního vysílání nepochybně vysílat televizní programy, včetně zpravodajství, jejichž obsah je přizpůsoben veřejnosti v jednom členském státě, zatímco je usazen v jiném členském státě(10) . Předkládající soud se tedy musí ujistit, že skutečnost, že subjekt televizního vysílání má sídlo v Belgii, není v praxi sama o sobě relevantním faktorem pro přiznání statusu „must carry“.
17. Zadruhé by měl předkládající soud ověřit, zda s ohledem na celkový počet dostupných kanálů, které musejí být vyhrazeny subjektům televizního vysílání se statusem „must carry“, zjevně nepřesahuje počet kanálů nezbytných k dosažení cíle zajištění pluralismu a přístupu k informacím lokální i celostátní povahy. V této souvislosti se předkládající soud musí ujistit, že status „must carry“ není přiznáván bezvýhradně všem programům určitého subjektu televizního vysílání, ale je omezen na takové programy, které skutečně přispívají k takovému cíli.
18. Zatřetí, vnitrostátní soud by měl určit, zda existují základní procesní záruky, které brání svévolné diskriminaci vyplývající z přiznání statusu „must carry“. Pokud členský stát přiznává status „must carry“ určitému počtu subjektů televizního vysílání, musí tak činit transparentním a nediskriminačním způsobem, na základě jasně vymezených a předem známých kritérií.
19. Tyto tři aspekty se rovněž odrážejí ve směrnici 2002/22/ES(11), kterou byly členské státy povinny provést do 25. července 2003. Článek 31 odst. 1 uvedené směrnice, který v zásadě vyjadřuje zásady vyplývající ze Smlouvy stanoví, že „členské státy mohou uložit přijatelné povinnosti ve veřejném zájmu“. Dále stanoví, že „takové povinnosti se ukládají pouze tehdy, jsou-li nezbytně nutné k dosažení jasně vymezených cílů obecného zájmu, a musí být přiměřené a průhledné“ a „podléhají pravidelnému přezkoumání“.
20. Článek 49 ES tedy nebrání vnitrostátním opatřením, která ukládají provozovatelům kabelových sítí v určitém regionu povinnost ve veřejném zájmu s cílem zajistit, aby diváci v takovém regionu měli přístup k informacím lokální a celostátní povahy a k programům podporujícím jejich kulturní dědictví, pokud jsou taková opatření přiměřená sledovanému cíli a pokud způsob, jakým jsou uplatňována, nepředstavuje svévolnou diskriminaci poskytovatelů služeb se sídlem v jiných členských státech.
B – K první a druhé otázce
21. Mám za to, že není třeba odpovídat na první a druhou otázku. Podstatou těchto otázek předkládajícího soudu je, zda musí být status „must carry“ považován za „zvláštní právo“ ve smyslu článku 86 ES a, pokud ano, zda uvedené ustanovení ve spojení s jinými ustanoveními Smlouvy brání přiznání statusu „must carry“. Navrhovatelé v původním řízení argumentují, že pravidla „must carry“ narušují hospodářskou soutěž mezi provozovateli sítí kabelového přenosu a provozovateli jiných druhů přenosových sítí. Argumentují rovněž, že přiznáním statusu „must carry“ některým podnikům zajistil belgický stát těmto podnikům dominantní postavení, které mohou zneužít.
22. Předkládací rozhodnutí však neobsahuje žádné údaje, zejména pokud jde o vymezení relevantního trhu, výpočet podílů držených jednotlivými podniky působícími na tomto trhu a údajného zneužití dominantního postavení. Za takových okolností je třeba otázky předkládajícího soudu ohledně pravidel Smlouvy týkajících se hospodářské soutěže považovat za nepřípustné(12) .
III – Závěry
23. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Conseil d’État takto:
„Článek 49 ES nebrání vnitrostátním opatřením, která ukládají provozovatelům kabelových sítí v určitém regionu povinnost ve veřejném zájmu s cílem zajistit, aby diváci v takovém regionu měli přístup k informacím lokální a celostátní povahy a k programům podporujícím jejich kulturní dědictví, pokud jsou taková opatření přiměřená sledovanému cíli a pokud způsob, jakým jsou uplatňována, nepředstavuje svévolnou diskriminaci poskytovatelů služeb se sídlem v jiných členských státech.
Předkládajícímu soudu přísluší, aby určil, zda jsou dotčená opatření v souladu se zásadou proporcionality. Předkládající soud musí zejména ověřit, že:
– pokud je přiznání statusu ‚must carry‘ podmíněno požadavky, jejichž splnění subjekty televizního vysílání usazenými v jiných členských státech je méně pravděpodobné než u vnitrostátních subjektů televizního vysílání, jsou takové požadavky nezbytné k dosažení výše uvedeného cíle;
– počet kanálů, které musejí být vyhrazeny subjektům televizního vysílání se statusem ‚must carry‘, zjevně nepřesahuje počet kanálů nezbytných k dosažení uvedeného cíle;
– status ‚must carry‘ je přiznáván transparentním a nediskriminačním způsobem, na základě jasně vymezených a předem známých kritérií.“
(1) .
(2)  –	Viz například rozsudky ze dne 30. dubna 1974, Sacchi (155/73, Recueil, s. 409, bod 6); ze dne 18. března 1980, Debauve (52/79, Recueil, s. 833, bod 8); ze dne 16. prosince 1992, Komise v. Belgie (C‑211/91, Recueil, s. I‑6757, bod 5), a ze dne 5. října 1994, TV10 (C‑23/93, Recueil, s. I‑4795, body 13 a 16).
(3)  –	Viz v témže smyslu rozsudky ze dne 8. září 2005, Mobistar a Belgacom Mobile (C‑544/03 a C‑545/03, Sb. rozh. s. I‑7723, body 31 až 33); ze dne 20. února 2001, Analir a další (C‑205/99, Recueil, s. I‑1271, bod 21), a ze dne 15. června 2006, Komise v. Francie (C‑255/04, Sb. rozh. s. I‑5251, bod 37).
(4)  –	Viz v témže smyslu rozsudek ze dne 11. prosince 2003, Deutscher Apothekerverband (C‑322/01, Recueil, s. I‑14887) a stanovisko, které jsem přednesl ve věci Ahokainen a Leppik (rozsudek ze dne 28. září 2006, C‑434/04, Sb. rozh. s. I‑9171).
(5)  –	Rozsudky ze dne 25. července 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, Recueil, s. I‑4007, body 22 a 23); ze dne 25. července 1991, Komise v. Nizozemsko (C‑353/89, Recueil, s. I‑4069, body 3, 29 a 30), a ze dne 3. února 1993, Veronica Omroep Organisatie (C‑148/91, Recueil, s. I‑487, bod 9).
(6)  –	Rozsudek Collectieve Antennevoorziening Gouda (uvedený v poznámce 5, bod 24).
(7)  –	Viz, v jiném kontextu, avšak v témže smyslu, rozsudky ze dne 28. listopadu 1989, Groener (C‑379/87, Recueil, s. 3967, bod 19), a ze dne 26. února 1991, Komise v. Itálie (C‑180/89, Recueil, s. I‑709, bod 20).
(8)  –	Viz například rozsudky ze dne 26. května 2005, Burmanjer a další (C‑20/03, Sb. rozh. s. I‑4133), a ze dne 23. února 2006, A-Punkt Schmuckhandels (C‑441/04, Sb. rozh. s. I‑2093).
(9)  –	Viz například rozsudek Collectieve Antennevoorziening Gouda (uvedený v poznámce 5, bod 24).
(10)  –	Rozsudek ze dne 5. června 1997, VT4 (C‑56/96, Recueil, s. I‑3143, body 8 a 22).
(11)  –	Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice „o univerzální službě“) (Úř. věst. L 108, s. 51; Zvl. vyd. 13/29, s. 367).
(12)  –	Viz například rozsudek ze dne 17. února 2005, Viacom Outdoor (C‑134/03, Sb. rozh. s. I‑1167, body 25 až 29).