61984C0250
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
presentadas el 22 de octubre de 1985 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El Tribunal de Roma os ha planteado dos cuestiones prejudiciales sobre la validez de los artículos 24 y 28 del Reglamento no 1785/81 (DO 1981, L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80), relativo al sistema de cuotas en el sector del azúcar. Antes de examinar estas cuestiones considero oportuno recoger, de la instrucción del juez ponente, los hechos relevantes para el presente asunto, así como un resumen de las observaciones que han sido presentadas por escrito.
I — Hechos relevantes para el presente asunto
1.
La organización común de mercado en el sector del azúcar ha sido establecida por el Reglamento no 1009 del Consejo, de 18 de diciembre de 1967 (DO 1967, L 308, p. 1). El régimen establecido por tal Reglamento debía en principio permanecer en vigor hasta julio de 1975 y preveía la atribución a cada empresa de una «cuota de base» y de una «cuota máxima» para cada campaña. La cantidad de azúcar que superase la cuota máxima no podía ser comercializada dentro de la Comunidad. También se tenía en cuenta, entre tanto, un sistema comunitario de financiación para los gastos de comercialización de los excedentes; dentro de ciertos límites, dichos gastos habían de ser sufragados por todos los productores mediante una cotización a la producción y, en lo demás, cargarían sobre el presupuesto de la Comunidad. Salvo algunas modificaciones, dicha normativa fue prorrogada hasta la campaña de 1979/1980 mediante el Reglamento no 3330/74 del Consejo de 19 de diciembre de 1974 (DO 1974, L 359, p. 1) y para la campaña 1980/1981 por el Reglamento no 1592/80 del Consejo del 24 de junio de 1980 (DO 1980, L 160, p. 12). Por lo que se refiere al referido Reglamento no 3330/74, es menester observar que ha aumentado las cuotas de base para todos los Estados miembros con excepción de Italia, en la cuantía del azúcar preferencial importada de los países ACP en virtud de las obligaciones internacionales de la Comunidad.
El régimen anterior fue sustituido, a partir del 1 de julio de 1981, por el Reglamento no 1785 del Consejo, de 30 de junio de 1981, relativo a la organización común de mercado en el sector del azúcar (DO 1981, L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80). Dicho Reglamento, al que se refiere este procedimiento, parte de la afirmación de
«que las razones que han llevado hasta ahora a la Comunidad a mantener un régimen de cuotas de producción para los sectores del azúcar y de la isoglucosa siguen siendo válidas; que, no obstante, se deben introducir cambios en dicho régimen para, por una parte, tener en cuenta la reciente evolución de la producción y, por otra, dotar a la Comunidad de los instrumentos necesarios para asegurar de manera justa pero eficaz que los mismos productores financien íntegramente los gastos de comercialización de los excedentes resultantes de la producción de la Comunidad con respecto al consumo de la misma [...]».
Aun manteniendo los criterios generales del régimen anterior, el Reglamento no 1785/81 lo ha modificado en varios aspectos. Ha introducido, en efecto, una nueva terminología: la «cuota de base» se ha convertido en la «cuota A»; la diferencia entre la cuota de base y la cuota máxima es la «cuota B» y se llama «azúcar C» a la producción que sobrepasa la suma de las cuotas A y B. El mismo régimen distingue, pues, tres tipos de cuotas:
—
cuota A, que puede ofrecerse libremente en el mercado común y cuya comercialización queda garantizada por el precio de intervención;
—
cuota B, que es la cantidad de azúcar producida que excede de la cuota base y no supera cierto límite (que se llama cuota máxima, y es el resultado de multiplicar la cuota A por un coeficiente) y que también puede ser comercializada libremente en el mercado común o beneficiarse de una ayuda para la exportación. Esta ayuda, que se paga en forma de devolución después de la exportación, es igual a la diferencia entre el precio de intervención y el precio mundial del azúcar;
—
cuota C, que es la cantidad producida que excede de la «cuota máxima» (cuota A + cuota B) y que puede comercializarse únicamente en terceros países sin poder beneficiarse de ayudas a la exportación.
El Reglamento no 1785/81 introduce también innovaciones en lo relativo a la financiación de las cargas derivadas de la exportación de azúcar bajo dos aspectos:
—
en primer lugar, el Reglamento no 1785/81 ha establecido el principio de la responsabilidad integral de los productores, que deberán asumir por completo los costos de comercialización en los mercados de exportación de las cantidades de azúcar a las que se concedían devoluciones;
—
en segundo lugar, por primera vez desde que se estableció una organización común de mercados en el sector del azúcar, somete a la contribución a la producción no sólo al azúcar producido dentro de la cuota B (que ya quedaba sujeto a esa contribución en el régimen anterior), sino también al azúcar producido dentro de la cuota A.
Conforme a los artículos 24 y 28 del Reglamento no 1785/81, sobre el que versa este asunto, el régimen de cuotas y contribuciones es el siguiente:
—
las cantidades de referencia (llamadas cantidades «de base») para determinar las «cuotas de base» (llamadas «cuotas A») no se cambian respecto al régimen anterior, salvo que, para Italia, la cantidad base pasa de 1230000 a 1320000 toneladas (artículo 24 del Reglamento no 1785/81);
—
las cantidades que superan la cuota base, pero que se mantienen por debajo de la cuota máxima (llamadas «cuota B»), se establecen a partir de la producción efectiva, pero no pueden ser inferiores al 10 % de la cuota base. Para asumir la evolución regional de la producción de remolacha y de caña de azúcar, la cuota B se fija en una cuantía igual a la media de producción más alta alcanzada en tres de las cinco últimas temporadas (ibidem);
—
los gastos de comercialización de los excedentes que resultan de la relación entre producción y consumo comunitario serán financiados integralmente por los mismos productores, puesto que la producción total, en el marco de las cuotas A y B, queda sujeta a una cotización que se pagará conforme al siguiente sistema (artículo 28 del Reglamento no 1785/81).
—
las pérdidas globales derivadas de la comercialización de los excedentes en cuestión en el seno de la Comunidad se distribuyen en primer lugar entre toda la producción en el ámbito de las cuotas A y B, con un máximo de cotización sobre la producción igual al 2 % del precio de intervención del azúcar blanco;
—
cuando esas mismas pérdidas no queden cubiertas por dicha cotización, la diferencia se cubre mediante una cotización complementaria sobre la producción dentro de la cuota B que no sea en principio superior al 30 % del mismo precio de intervención. Sin embargo, si también es insuficiente este segundo sistema de financiación, puede elevarse el límite máximo hasta el 37,5 % (de lo que deriva una posible carga total máxima de 2 + 37,5 = 39,5 % sobre la producción dentro de la cuota B).
2.
Las partes demandantes en el asunto principal, es decir, la Sociedad Eridania zuccherifici nazionali, SpA, otras quince empresas italianas productoras de azúcar, el Consorzio nazionale bieticultori y la Associazione nazionale bieticultori han demandando ante el Tribunale di Roma a la Cassa conguaglio zucchero, al Ministero delle finanze y al Ministero del tesoro, por cuanto habían recibido, en 1982, requerimiento para el pago de contribuciones sobre la producción de azúcar con base en los artículos 24 y 28 del Reglamento no 1785/81. Solicitaban que, previa remisión de las actuaciones al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas para que declarase la ilegalidad del Reglamento no 1785/81, el Tribunale di Roma declarase que no eran debidas las contribuciones exigidas y condenase a los organismos administrativos demandados a la restitución de las contribuciones pagadas con anterioridad, con los intereses correspondientes.
El Tribunale di Roma ha entendido que la controversia ponía en cuestión la validez de los artículos 24 y 28 del mencionado Reglamento y por ello ha suspendido el proceso y ha planteado al Tribunal de Justicia, de acuerdo con el artículo 177 del Tratado CEE, las siguientes cuestiones prejudiciales:
«a)
El artículo 28 del Reglamento (CEE) no 1785/81 del Consejo, al imponer a los productores italianos una cotización para la comercialización del azúcar a precio garantizado, calculada sobre la base de las cuotas de producción determinadas por el artículo 24, ¿es ilegal por infringir la prohibición de discriminación prevista por los artículos 7 y 40, apartado 3, del Tratado, y por contradecir el principio de proporcionalidad en relación con las finalidades previstas por el artículo 39, apartado 1, letra b), del mismo Tratado?
b)
El artículo 24 del Reglamento no 1785/81, al determinar las cuotas italianas de producción A y la relación entre cuota A y cuota B, ¿es ilegal por carecer de motivación, conforme al artículo 190 del Tratado?»
El juez nacional, al exponer los motivos de la resolución de remisión expone fundamentalmente lo que sigue:
Italia es el Estado miembro donde es más baja la relación entre el consumo interior y la cuota A (85 % frente a una media comunitaria de 101 %, con un máximo de un 194 % para Bélgica). De ahí se deriva que Italia únicamente puede exportar azúcar de la cuota B (sujeto a una cotización igual al 39,5 % del precio de intervención), en tanto que los otros Estados miembros pueden exportar también azúcar de la cuota A (con una cotización menor del 2 %). Esta situación constituye una violación del artículo 7 del Tratado CEE.
Se plantearía así una discriminación análoga entre productores en el sentido del artículo 40, apartado 3, párrafo 2, del Tratado CEE. Por una parte, la relación entre las cotizaciones percibidas por las cantidades que entran dentro de la cuota B y la cuantía de esta cuota para Italia es la más elevada de la Comunidad (138 LIT/kg frente a una media comunitaria de 113 LIT/kg). En segundo lugar, los costos fijos de producción para el azúcar de cuota A son más elevados en Italia que en cualquier otro país de la Comunidad, puesto que la producción media italiana por fábrica es la más baja (293333 quintales frente a una media comunitaria de 466471 quintales).
Por otra parte, las cotizaciones impuestas a los productores italianos respecto a la cuota B son desproporcionadas en relación con la finalidad indicada en el artículo 39, apartado 1, letra b), del Tratado CEE, que no es otra que la de asegurar a la población agricultora un nivel de vida equitativo.
Por último, y siempre según la resolución de remisión, el Reglamento no 1785/81 no está motivado lo bastante, puesto que se limita a afirmar, respecto a las cuotas de producción, que las razones que dieron lugar a su promulgación siguen siendo válidas. Hubiera sido menester explicar por qué eran irrelevantes los cambios que entre tanto sobrevinieron en la situación del mercado.
II — Observaciones escritas
Sobre la primera cuestión
Los demandantes en el asunto principal y el Gobierno italiano proponen que se resuelva en el sentido afirmativo la primera cuestión prejudicial, mientras que el Consejo y la Comisión entienden que el examen de esta cuestión no revela ningún fundamento ni circunstancia que puedan ir contra la validez del artículo 28 del Reglamento no 1785/81.
1.
Los demandantes en el asunto principal observan que el legislador comunitario, al establecer el principio de la responsabilidad financiera integral de los productores mediante el Reglamento no 1785/81, no ha tenido en cuenta los hechos siguientes:
—
Italia no ha conseguido desde 1968 a 1981 que se le aumente la cuota A, lo que por el contrario se ha concedido a todos los otros Estados miembros por el Reglamento no 3330/74 del Consejo. Comparando las cuotas A atribuidas por el Reglamento no 1009/67 con las atribuidas por el Reglamento no 3330/74, aparece además que los Estados miembros, excluida Italia, han conseguido aumentos que van desde el 13,1 % de Dinamarca y el 13,7% de Alemania hasta el 24,8 % de Francia y el 25,5 % de los Países Bajos, siendo la media comunitaria del 16,8 %.
La entrada en vigor del Reglamento no 1785/81 no ha remediado esta diferencia de trato, puesto que el aumento de cuota porcentual concedido a Italia (90000 toneladas, o sea 7,3 %) es netamente inferior tanto a los incrementos en la cuota de los demás Estados miembros como a la media comunitaria (que, como consecuencia del incremento de la cuota italiana, ha pasado del 16,8% al 18%).
—
Italia ha demostrado en los últimos años que está en condiciones de producir cantidades de azúcar que corresponden por lo menos a una cuota incrementada en el porcentaje medio del aumento comunitario. En efecto, de la «Comunicación de los Estados miembros, sector del azúcar» publicada por la Comisión en enero de 1984 resulta que, en el curso de la campaña 1981/1982, Italia ha producido 2048000 toneladas de azúcar blanco contra 1185000 toneladas en la campaña 1968/1969 y 1339 000 toneladas en la campaña 1975/1976.
—
Italia alega que el incremento de su consumo (5,9 %) ha sido superior tanto al de los demás Estados miembros como a la media comunitaria.
—
Italia es, junto con la R.F. de Alemania, el Estado miembro con la relación más baja entre cuota A y consumo interior (en 1980/1981, un 76% frente a una media comunitaria del 98 %); en la campaña 1981/1982, un 87 % frente a una media comunitaria del 113%, incluido el azúcar ACP).
—
Italia no ha dado nunca lugar a gastos para la comercialización de sus excedentes, ni a cargo del FEOGA, ni a cargo de otros productores de la Comunidad. Teniendo en cuenta que quienes tienen que pagar son los empresarios de los Estados miembros que producen menos de lo que se consume en sus propios países y cuya cuota A es inferior a la demanda interior, llegamos a la situación en que un productor italiano, que nunca ha contribuido a la formación de excedentes, tiene que financiar la comercialización, a precio de garantía, de la producción de sus propios concurrentes en la Comunidad, quienes sólo pagan una cotización del 2 % sobre la parte más apreciable de su producción imponible.
El Gobierno italiano subraya además que, sólo si se determinara la cuota A en relación con los consumos de los diferentes Estados miembros, estaría de acuerdo con el principio de la responsabilidad de los productores. Además, el principio de la imputación total de las cargas de los productores no justifica que se mantenga la cuota A de los Estados miembros a un nivel más elevado, en contrapartida de las importaciones de azúcar preferencial de países ACP.
De las consideraciones anteriores se deduce que el régimen derivado de las disposiciones combinadas de los artículos 28 y 24 del Reglamento no 1785/81 viola la prohibición de discriminación fundada en la nacionalidad (artículo 7 del Tratado CEE) y de no discriminación entre productores de la Comunidad (artículo 40, párrafo 2 del apartado 3, del Tratado CEE), por cuanto los productores italianos soportan sobre su propia cuota B —que no genera cargas a la exportación— las cargas que resultan de las exportaciones de los productores de otros Estados miembros que disponen de una cuota A superior a su consumo interior.
Seguidamente hay también discriminación en razón del aumento considerable de los costos fijos a los que tienen que hacer frente los productores italianos por la circunstancia de que las empresas italianas tienen una cuota media A de 29233 toneladas por fábrica, mientras que la media comunitaria se eleva a 51873 toneladas.
El régimen establecido por los artículos 28 y 24 del Reglamento no 1785/81 viola al mismo tiempo el principio de proporcionalidad, que pretende acomodar los sacrificios requeridos a los administradores en función de la realización de los objetivos de la política agrícola común, por cuanto la cotización sobre la cuota B impone a los productores italianos un sacrificio desproporcionado con los resultados obtenidos.
Por último, como la cotización se repercute en un 60 % sobre los productores italianos de remolacha, ello da lugar a un descenso de la renta que es contrario a la finalidad del Tratado, que es «asegurar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, fundamentalmente mediante el incremento de la renta individual» [artículo 39, apartado 1, letra b), del Tratado CEE].
Por lo tanto, los demandantes del asunto principal proponen que el Tribunal responda a la primera cuestión en los términos siguientes:
«El artículo 28 del Reglamento no 1785/81 del Consejo es ilegal, en cuanto impone a los productores italianos el pago, para comercializar el azúcar a precios de garantía, de una cotización calculada sobre las cuotas de producción fijadas en el artículo 24 y supone para algunos de esos productores una discriminación prohibida por los artículos 7 y 40, apartado 3, párrafo 2, del Tratado CEE, así como una violación del principio de proporcionalidad de los sacrificios.»
2.
El Gobierno italiano argumenta que la organización común de mercados en el sector del azúcar se basa en un sistema de contingentación de la producción que tiene básicamente por objeto garantizar el equilibrio entre el principio de la especialización en la producción y la necesidad de ayudar a las zonas menos favorecidas a causa de costos mayores o de menores rendimientos.
Este equilibrio, alcanzado mediante el Reglamento no 1009/67, ha sido puesto ulteriormente en cuestión por el Reglamento no 3330/74 que, para compensar los efectos desfavorables de la importación de azúcar preferencial (originario de los países ACP, de la India y de países y territorios de ultramar), ha concedido un aumento sustancial de las cuotas de producción únicamente a los principales países productores de azúcar, mientras que los costos derivados de la exportación de los excedentes debían ser soportados, como antes, por el conjunto de los productores.
Además, el Reglamento no 1785/81 ha hecho a los productores enteramente responsables del conjunto de cargas derivadas de la exportación de los excedentes, al suprimir el techo de la cotización y la garantía del FEOGA. Ha abandonado igualmente la garantía total del precio de intervención respecto al azúcar producido en el ámbito de la cuota A al prever que la cotización recaiga igualmente sobre este azúcar.
Hay así una diferencia de trato injustificada desde el momento en que la cotización grava por igual las cantidades producidas en concepto de cuota A y cuota B, cuando en realidad una y otra suponen costos muy distintos; en efecto, la producción en el ámbito de la cuota B se considera libre de costos generales, ya que éstos quedan cubiertos por los precios de intervención que se garantizan a la producción en el marco de la cuota A.
El nuevo sistema ha modificado también el significado y la función de las cuotas de producción. Estas, que debían representar en cierto modo el reconocimiento de la capacidad técnica de cada empresa de transformación, llegan a asumir ahora la función exclusiva de parámetro para determinar la contribución financiera a la cobertura de las cargas resultantes de la exportación de los excedentes comunitarios. Con ello resulta que quien produce excedentes disfruta de ventajas derivadas de una producción mayor al nivel de los costos de transformación, mientras que los efectos de la superproducción deben ser soportados por todos los productores, sean o no excedentários.
Dicho proceso, además, tiende a alterar progresivamente el equilibrio de la producción dentro de la Comunidad, puesto que el productor excedentário, que no sufre más que en parte los efectos de sus propios excedentes, se ve impulsado a aumentar su producción y conseguir así derecho a un aumento de su cuota. Por el contrario, el que produce a costos más elevados —y no provoca excedentes por lo general— se ve obligado a contribuir de modo considerable a las cargas resultantes de la exportación de una producción de la que no es responsable y de la que no obtiene ningún beneficio. Ello pone en cuestión la conservación del nivel tradicional de la producción de referencia.
El Gobierno italiano concluye afirmando, a partir de lo anterior, que la distribución de ¡as cargas de exportación entre las diferentes empresas comunitarias es discriminatoria, por cuanto el consumo dentro de la Comunidad constituye el verdadero parámetro de participación financiera de los productores en su conjunto, mientras que el importe total de las cargas se distribuye entre las diferentes empresas, no sobre la base del consumo en los países en que están establecidas dichas empresas, sino sobre la base de las diferentes cuotas de producción. Propone en consecuencia que se dé a la primera cuestión una contestación afirmativa.
3.
El Consejo sostiene que el artículo 28 del Reglamento no 1785/81 no es discriminatorio ni desproporcionado en relación con las finalidades enunciadas en el artículo 39, apartado 1, letra b), del Tratado CEE.
a)
Por lo que respecta a la discriminación ejercida a causa de la nacionalidad, el Consejo subraya lo que sigue:
—
Italia es el único Estado miembro para quien las cantidades de base han sido fijadas desde el principio (Reglamento no 1009/67) a un nivel superior en relación con las cantidades de base atribuidas a los demás Estados miembros. Dicha situación ha sido mantenida durante el segundo período de aplicación del sistema de cuotas (Reglamento no 3330/74) a pesar del hecho de que la producción de referencia de Italia (producción media entre los años 1968-1972) haya sido inferior a la cantidad de base originaria. En el tercer período de aplicación del sistema de cuotas (Reglamento no 1785/81) Italia fue el único Estado miembro para el que la cuota A fue fijada a un nivel superior al de las cantidades de base anteriores.
—
Como consecuencia del aumento de la cantidad de base atribuida a Italia, la cuota A de cada una de las empresas azucareras italianas se fijó a un nivel superior al aplicable durante el período del 1 de julio de 1980 al 30 de junio de 1981, mientras que, para las empresas azucareras de otros Estados miembros, la cuota A de cada empresa se mantuvo al nivel de la cuota A que le había sido concedida durante tal período (artículo 24, apartado 3, del Reglamento no 1785/81).
—
Mediante el pago de una cotización, los productores italianos de azúcar participan en la financiación de las cargas de comercialización de los excedentes que se producen globalmente en la Comunidad por la relación entre producción y consumo. Procede, sin embargo, subrayar que la cotización que grava la producción se calcula en relación con el precio de intervención y no con relación al precio de intervención derivado, más elevado, que se aplica en Italia (por ser una zona deficitaria en el sentido del artículo 3 del Reglamento no 1785/81). Por esta razón los productores italianos de azúcar están sometidos de hecho a una cotización menos elevada que los otros productores de la Comunidad.
b)
Por lo que se refiere a la discriminación entre productores, el Consejo observa en primer lugar que en la Comunidad las cuotas B se fijan con base en un criterio objetivo. En efecto, en virtud del artículo 24, apartado 4, del Reglamento no 1785/81, la cuota B de cada empresa es igual a la media de las producciones más elevadas que las mismas empresas hayan alcanzado durante tres de las cinco últimas campañas. Este modo de determinación, que se aplica tal cual en todos los Estados miembros, ha sido elegido en función del objetivo principal del reglamento, que es conseguir dominar en cierto modo la producción azucarera sin defecto de permitir reorientar la producción de acuerdo con el principio de especialización. En tales condiciones, la carga eventualmente diferente que tienen que soportar los productores italianos de azúcar de la categoría B en relación con otros productores de la Comunidad no es más que el resultado de una diferencia del nivel de producción durante las campañas precedentes.
De todas maneras, no existe una discriminación prohibida por el artículo 40 del Tratado CEE desde el momento en que la pretendida diferencia de trato se funda en diferencias objetivas derivadas de situaciones subyacentes. En su sentencia de 27 de septiembre de 1979 (asunto 230/78, Eridania, Rec. 1979, p. 2749, apartado 18) el Tribunal de Justicia ha declarado que «la situación en los sectores azucarero y remolachero en el territorio italiano difiere sensiblemente de la que se da en los demás Estados miembros. En relación con las empresas de los otros Estados miembros, las empresas italianas disfrutan en ciertos aspectos de un régimen favorable, por ejemplo en lo relativo al régimen de ayudas [...]».
Por último, en el Reglamento no 1009/67, el legislador comunitario ya ha tomado en consideración las diferencias de costos de producción en la Comunidad debidas a las dificultades de carácter estructural. Por lo que se refiere a las dificultades estructurales propias de Italia, se han adoptado las resoluciones siguientes:
—
Concesión a Italia en 1967 de una cantidad de base relativamente superior a la concedida a los otros Estados miembros; conservación de esta situación en 1974 y fijación en 1981 de una cuota A para Italia a un nivel superior al de las cantidades de base existentes (90000 toneladas, es decir, un 7,3 % más).
—
Autorización concedida a Italia por el Reglamento no 1009/67 para atribuir ayudas nacionales tanto a los productores de remolacha como a los productores de azúcar, aparte la garantía de los precios regionalizados (artículos 3 y 34 del Reglamento antes citado).
—
Conservación de esta autorización mediante Reglamentos posteriores (con aumento del importe), completados por una disposición que permite la concesión de ayudas específicas para tener en cuenta la situación de los tipos de interés en vigor en Italia (artículo 3 del Reglamento no 1592/80; artículo 46 del Reglamento no 1785/81).
—
Concesión a Italia de la facultad de modificar sin límites las cuotas de las empresas en la medida necesaria para la realización de planes de reestructuración (artículo 25 del Reglamento no 1785/81 y Reglamento no 193/82, DO 1982, L 21, p. 3; EE 03/24, p. 175).
c)
Por lo que se refiere a la violación del principio de proporcionalidad, el Consejo observa en primer lugar que el precio mínimo tanto de la remolacha A como de la remolacha B es más elevado en las zonas deficitarias de la Comunidad (entre las que figura Italia) y, además, que los productores de remolacha y de azúcar disfrutan en Italia de ayudas nacionales autorizadas por el artículo 46 del Reglamento no 1785/81.
El Consejo añade que el sistema de cuotas de producción —que ha sido establecido como elemento esencial de la organización de mercados— constituye una medida de interés general a cuyo respecto el Tribunal de Justicia afirma que «no puede pretenderse que el Consejo tenga en cuenta los motivos, las opciones comerciales y la política interna de cada empresa individual» (sentencia de 29 de octubre de 1980, asunto 138/79, Roquette Frères, Rec. 1980, p. 3333, apartado 30). Por ello, teniendo en cuenta que la adopción de tales medidas supone una decisión de política económica en una situación compleja, el Consejo estima que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, disfruta de un amplio poder discrecional.
4.
Igual que el Consejo, la Comisión sostiene que el artículo 28 del Reglamento no 1785/81 no es discriminatorio, no viola el principio de proporcionalidad y responde a las finalidades del artículo 39 del Tratado CEE.
a)
Por lo que toca a la discriminación en razón de la nacionalidad (artículo 7 del Tratado CEE) o entre productores de la Comunidad (artículo 40, apartado 3, del Tratado CEE), la Comisión examina cuatro aspectos, a saber, la relación entre el consumo interior en Italia y la cuota A; el nivel del consumo interior en Italia y las posibilidades de exportación; la relación entre las cuotas B italianas y las cotizaciones percibidas por esas cuotas; el nivel de los costos fijos de producción para la cuota A.
—
La Comisión entiende que la relación entre el consumo interior y la cuota A (que, según la resolución, de remisión, sería de un 85 % para Italia, frente a una media comunitaria del 101 %) nada tiene que ver con el presente asunto, puesto que las cantidades de cada país no se han fijado sobre la base del consumo interior, sino de acuerdo con los principios de solidaridad entre los productores, de especialización de la producción y de libertad de intercambios dentro de la Comunidad— sobre la base de la producción efectiva a lo largo de un período de referencia. Por lo demás, para tomar en consideración la falta de competitividad de la producción remolachera italiana, Italia ha sido autorizada a conceder ayudas tanto a los productores de remolacha como a los productores de azúcar y a modificar las cuotas concedidas a las empresas sin respetar los techos que establece el artículo 25 del Reglamento no 1785/81.
—
Respecto al nivel del consumo interior italiano y a la pretendida imposiblidad para los productores italianos de exportar azúcar que no sea de la cuota B, la Comisión sostiene que los productores italianos no exportan a terceros países azúcar producido en régimen de cuota ni utilizan por completo su propia cuota B. Por otra parte, no existe ninguna relación entre el destino del producto (consumo en el mercado comunitario o exportación) y las cotizaciones que se pagan sobre la producción. Por último, hay previstas restituciones a la exportación para permitir la venta en el mercado mundial de azúcar producido en régimen de cuotas A y B.
—
Por lo que se refiere a la relación entre las cuotas italianas B y las cotizaciones percibidas sobre ellas (que, según la resolución de remisión, es de 138 LIT/kg, frente a una media comunitaria de 113 LIT/kg), la Comisión subraya que dicha cotización se percibe de acuerdo con un tipo idéntico sobre la producción efectiva de todas las empresas de la Comunidad.
En la hipótesis de que el juez nacional se refiriera no al tipo de la cotización, sino a la relación entre cotizaciones pagadas y cuota B, la Comisión añade que la referida relación no tiene nada que ver con el caso, puesto que la cuota es una noción meramente abstracta, que indica el límite máximo de la garantía de precio y comercialización, mientras que la base imponible de la cotización
es la producción efectiva. Las empresas de los diferentes Estados miembros utilizan por ello en medida mayor o menor la cuota B a lo largo de las diferentes campañas.
—
La Comisión sostiene que no hay ninguna razón para referirse a los costes fijos de producción (costes de instalación) respecto a la cuota A y prescindir de los costes variables (mano de obra, cargas sociales y fiscales). Además, las cuotas se atribuyen a las empresas y no a las fábricas. Por ello, si se divide el total de la cuota A por el número de empresas, la media italiana resulta ser la más alta de la Comunidad (1015385 quintales, contra 951600 quintales para la campaña 1982/83).
b)
Por lo que respecta a la imputación de violación del principio de proporcionalidad, a partir de que la percepción de cotizaciones sobre la cuota B es desproporcionada en relación con las necesidades a satisfacer, la Comisión expone que la financiación de la organización común de mercados en el sector del azúcar se ha regulado de forma que únicamente las operaciones de intervención son financiadas por el FEOGA, mientras que la normalización de los costes de almacenamiento y de las restituciones a la exportación van, desde 1981, enteramente a cargo de los productores. Por consiguiente, todos los productores de azúcar se benefician de los gastos realizados con cargo al presupuesto de la Comunidad.
La regulación trata de contener la producción comunitaria y, al mismo tiempo, acercarla lo más posible al consumo en el mercado interior, y a favorecer la especialización. La cuota A, que representa el consumo interior, da únicamente lugar a la percepción de una cotización mínima; por el contrario, la cuota B, destinada esencialmente a la exportación, está sujeta a una cotización mucho más elevada, destinada a financiar las restituciones necesarias y al mismo tiempo a ejercer un efecto disuasorio sobre los productores. Así, pues, la cotización se cobra sobre una producción destinada normalmente a la exportación y se emplea para hacer posible esta exportación por medio de restituciones. Además, el productor que no utiliza su cuota B no está sujeto al gravamen relativo a este azúcar.
c)
Por lo que se refiere a la acusación de violación del artículo 39, apartado 1, letra b), del Tratado CEE, a partir del que el 60 % de las cotizaciones sobre la cuota B son pagadas por los productores de remolacha, la Comisión destaca que la cotización impuesta a los productores italianos sobre la producción de azúcar B es igual que la que se impone a los productores de los demás Estados miembros y que, además, la producción italiana de azúcar B es actualmente prácticamente inexistente. Por otra parte, la cotización sobre la producción (de azúcar A y B) se calcula sobre el precio de intervención y no sobre el precio de intervención derivado —más alto— aplicable a Italia. En tantos por ciento, los productores italianos pagan de hecho una cotización menos elevada por el azúcar B (28,8 % del precio de intervención para la campaña 1981/1982, frente al 30 % para los productores de remolacha de los otros Estados miembros).
A este respecto, la Comisión recuerda que es precisamente el régimen de cuotas el que ha permitido la conservación en Italia de la producción de remolacha, siendo así que estas remolachas contienen elementos sensiblemente menos útiles que las producidas en otros Estados miembros. Por consiguiente, el régimen en su conjunto está destinado a asegurar el nivel del vida de la población agrícola.
Sobre la segunda cuestión
Las panes demandantes en el asunto principal y el Gobierno italiano proponen que también se resuelva en sentido afirmativo la segunda cuestión, en tanto que el Consejo y la Comisión consideran que, del examen de la misma, no resulta ningún elemento capaz de viciar la validez del artículo 24 del Reglamento no 1785/81.
1.
Las partes demandantes en el asunto principal y el Gobierno italiano están de acuerdo en afirmar que la disposición que analizamos ha sido adoptada en contravención del artículo 190 del Tratado CEE por no contener una motivación suficiente acerca de la fijación de las cuotas de Italia.
Según la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, los motivos deben presentar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad de la que procede el acto de que se trate, de forma que los interesados puedan conocer la justificación de las providencias adoptadas y el Tribunal ejercer el oportuno control.
El Reglamento no 1785/81 no satisface estos requisitos. En su preámbulo se limita a afirmar que «los motivos que hasta el presente han inducido a la Comunidad a aplicar [...] un régimen de cuotas de producción siguen siendo válidos», sin proporcionar indicación alguna sobre el importe de las cuotas ni sobre el hecho de que la situación, en el plano de la producción y del consumo en los diferentes Estados miembros, así como la estructura de las cotizaciones, hayan cambiado entre tanto.
2.
El Consejo y la Comisión subrayan que la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado depende de la naturaleza del acto en cuestión y del contexto en que ha sido adoptado.
En particular, el Tribunal ha declarado que «no es necesario que la motivación de los reglamentos especifique los diferentes elementos de hecho o de derecho —a veces muy numerosos y complejos— que son objeto de los reglamentos, cuando éstos estén en armonía con el sistema normativo del que forman parte. Si el acto discutido muestra en su esencia el fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta» (sentencia de 28 de octubre de 1982, asuntos acumulados 292 y 293/81, Lion et Haentjens, Rec. 1982, p. 3887, considerando 19). Resulta asimismo de la jurisprudencia del Tribunal que la existencia de un nexo estricto entre dos reglamentos puede constituir una indicación suficientemente clara de los motivos que determinaron su adopción.
En el caso de autos, basta con recordar que el sistema de las cuotas existe desde 1968 y que el Reglamento no 1009/67 (considerandos 9 y 10) y el Reglamento no 3330/74 (considerando 11) contienen una motivación más extensa.
III — Valoración del asunto
1. La pretendida violación del principio de no discriminación
En la vista, las partes demandantes en el asunto principal han expuesto claramente, una vez más, su posición como consecuencia de las preguntas que les ha formulado el Tribunal de Justicia. Su principal motivo de queja se refiere al hecho de que las cuotas A no tienen en cuenta para nada el consumo interior, el italiano en el caso. Por tal razón la cuota italiana sería muy baja para cubrir el consumo interior, utilizar por completo la capacidad productiva y cubrir integralmente los costes fijos de la producción azucarera. A ello se añade seguidamente el hecho de que las cantidades producidas dentro de la cuota A quedan sujetas a la cotización del 2 o/o sobre la producción, con el objeto de compensar los costos del sistema de intervención, cuando los responsables de los excedentes no son los productores italianos, sino los de los demás países de la Comunidad, unos excedentes que, al ser producidos dentro de la cuota B, deben ser comercializados en el mercado mundial con ayuda de restituciones a la exportación. Por culpa de la referida cuota A, fijada como queda dicho a un nivel demasiado bajo, la industria azucarera italiana —en opinión de las partes actoraş en el litigio principal— se encuentran en una situación diferente de la de los demás productores comunitarios. Tal afirmación se apoya en determinadas cifras. Por lo que se refiere al importe de la cuota base italiana en el sentido del Reglamento no 1009/67 (artículo 23) respecto a la cuota italiana en el sentido del Reglamento no 1785/81 (artículo 34) resulta que el aumento de tal cantidad ascendía al 7,3 %, contra el 18 o/o de media en la Comunidad. Por el contrario, en el mismo período, el consumo de azúcar en el mercado italiano ha aumentado en un 9,1 %, mientras que en el conjunto de la Comunidad se ha reducido en un 2,1 %. La solución de semejante situación consistiría en que la cuota A se fijara a base del consumo (interior) o que, por lo menos, fuera tomado en consideración, en cierta medida, dicho consumo.
Ahora bien, a mi parecer, los razonamientos que acabo de reproducir no afectan para nada la validez de la fijación de la cuota sobre la base de la producción efectiva. Si se fijara la referida cantidad sobre la base del consumo por Estado miembro, iríamos contra el principio de especialización, que es fundamento del mercado común, según el cual la producción debe efectuarse en principio en el lugar económicamente más apropiado. Un aumento de la producción puede deberse a una capacidad de producción más rentable, y viceversa. Observaremos a este propósito que, en el sector del acero, las cuotas se conceden también sobre la base de la producción efectiva de las empresas siderúrgicas. En la vista, la Comisión ha puesto de relieve, por otra parte, que sin un régimen de cuotas, la producción azucarera italiana habría desaparecido probablemente en gran medida. Como hemos dicho más arriba, el Gobierno italiano ha reconocido también que el régimen de cuotas, tal como se aplica, incluye un elemento de ayudas a las zonas menos favorecidas. Ya hemos mencionado más arriba los diferentes elementos de esta ayuda (una cantidad de base más elevada al principio de la organización del mercado, un precio de intervención más elevado, la concesión de ayudas nacionales a los productores y un incremento de la cuota A en 1981). Por lo que se refiere a la apreciación concreta de la importancia de las nociones de especialización y de ayuda aludidas más arriba, hay que reconocer ciertamente un amplio poder discrecional al Consejo. Excedentes más importantes de producción en un contexto de precios bajos en el mercado mundial, podrían llevar al Consejo —incluso por motivos de presupuesto y de política comercial— a practicar una política restrictiva por lo que se refiere a la fijación de cuotas y de precios en general y a la elaboración de la noción de ayuda sobre estos dos puntos en particular.
Por lo que respecta a la intervención del Gobierno italiano en este asunto, es sorprendente que, como resulta de los documentos presentados en un proceso anterior, dicho Gobierno ha expuesto ante el Consejo sus objeciones contra las proyectadas modalidades de organización del mercado, pero sin intentar bloquear la toma de decisiones a partir de dichas objeciones. Además, el camino elegido por el Gobierno italiano en el caso de autos para invocar ante el Tribunal de Justicia la violación del principio de no discriminación, alegando una pretendida violación de intereses vitales de Italia, nos parece que es, en un caso de este tipo, un camino absolutamente legítimo, en el plano jurídico, para permitir a un Estado miembro atacar incluso a posteriori una decisión del Consejo. El Gobierno italiano utilizó en su día un procedimiento de este género en el asunto 32/65, cuando el Consejo, mediante el Reglamento no 19/65, tomó una decisión sin haber tenido en cuenta las objeciones del Gobierno italiano.
Por lo que se refiere a los costes fijos de la producción de azúcar, los demandantes en el asunto principal han alegado una vez más en la vista que la producción en el marco de la cuota A no cubre enteramente dichos costos, en tanto que una producción más elevada —en el marco de la cuota B— se enfrenta con una cotización sobre la producción mucho más elevada. Han estimado así que la cotización del 2 % sobre la cuota A tenía un efecto desastroso sobre los productores italianos. El Consejo ha admitido también en su escrito de contestación que los costes de producción en Italia son superiores a la media comunitaria, por más que haya al respecto desacuerdo en las cantidades. Ahora bien, el objetivo principal del sistema de cuotas no es tener en cuenta las diferencias en los costos de producción, sino precisamente permitir, dentro de ciertos límites, el mantenimiento de las producciones menos rentables, como es el caso de las italianas. Por el contrario, no nos ha convencido la opinión expresada en la vista por la Comisión en el sentido de que la quiebra de un cierto número de productores italianos debía ser achacada no a la cotización del 2 %, sino a la mala gestión. En la hora actual las empresas industriales deben contentarse muchas veces con márgenes de beneficios que no superan el 2 % de su cifra de negocios y, en ese caso, una cotización del 2 o/o puede resultar fatal para su rentabilidad. De todas maneras, incluso si los demandantes tuvieran razón en este punto, y por más que la Comisión y el Consejo no hubieran considerado lo bastante las consecuencias de la cotización del 2 % sobre la cuota A de los productores italianos, entiendo que ello no constituye una razón suficiente para considerar contraria a la ley la compensación apreciada por el Consejo entre el principio de especialización y la ayuda a las regiones que producen en condiciones menos favorables. En efecto, no se discute que otros productores italianos, efectivamente, han estado en condiciones de pagar la cotización del 2 % sin que ello afectara gravemente su rentabilidad. Por otra parte, en la vista, la Comisión ha llamado también la atención, una vez más, sobre el hecho de que el Reglamento no 1785/81, al igual que los precedentes, ha establecido medidas específicas para Italia, tales como un precio de intervención derivado más elevado y la autorización de ciertas ayudas nacionales. Precisamente a partir de la existencia de estas medidas, el Tribunal de Justicia ha estimado, en el apartado 10 de la sentencia del asunto 230/78 (Eridania, Rec. 1979, p. 2749) que los productores de azúcar italianos no padecían ninguna discriminación respecto de otros productores comunitarios.
Por último, los demandantes alegan que, como la cuota A no cubre más que el 85 % del consumo interior italiano, frente al 101 % de media en los demás Estados miembros, las exportaciones de azúcar italianas sólo pueden hacerse en el marco de la cuota B y no pueden salir más que de la producción de azúcar sujeta a la imposición más alta ya indicada.
A mi entender, este argumento tampoco puede ser aceptado. El hecho de que la cuota A no cubra enteramente el consumo interior italiano deriva no del hecho de que esa cuota basada en la producción efectiva alcanzada durante el período de referencia se haya fijado en un nivel muy bajo, sino del hecho de que el mercado italiano de azúcar es deficitario a causa de las condiciones naturales desfavorables para la producción de remolacha. Unicamente la producción comunitaria total dentro de la cuota A está destinada a cubrir el consumo interior total de azúcar dentro de la Comunidad. El carácter deficitario del mercado italiano de azúcar depende del hecho de que la cuota B no ha sido agotada totalmente en el curso del período 1981-1984, mientras que la producción ha sido incluso inexistente en el marco de la cuota B durante la campaña 1984/1985. Es evidente que, en un mercado deficitario, las posibilidades de exportación a otros Estados miembros o a terceros países son más reducidas e incluso inexistentes. No hay que olvidar, por otra parte, que el azúcar producido dentro de la cuota A no se destina exclusivamente al mercado interior. Una empresa que quisiera exportar porque la exportación le resultara económicamente más ventajosa, tendría derecho a comercializar su azúcar en la Comunidad.
2. La pretendida violación del principio de proporcionalidad
Según los demandantes en el asunto principal, hay una violación del principio de proporcionalidad por cuanto no son los productores italianos quienes son responsables de los excedentes de azúcar y que desde luego es excesivo imponerles también a ellos una cotización sobre la producción. Como ya he dicho en las conclusiones del asunto 106/83 (Sermide, sentencia de 13 de diciembre de 1984, Rec. 1984, p. 4209) este razonamiento es fundamentalmente inexacto dado que va contra el principio fundamental del mercado común. Las organizaciones comunes de mercado se basan en el principio de mercado único en el que ya no existe una distinción fundada en la nacionalidad. Este mercado único se caracteriza en su conjunto por una producción excedentária. El mecanismo utilizado para comercializar los excedentes funciona en interés del conjunto del mercado, dado que permite mantener el mecanismo de intervención, que constituye la garantía para todos los productores —también, por ello, para los productores italianos. Si la organización del mercado se funda en el principio de la financiación conjunta de los gastos de comercialización por los operadores de dicho mercado, sería precisamente una discriminación y, por ello, una distorsión del juego de la competencia, permitir a ciertos operadores que no se ajustaran a este principio, únicamente con base en su localización geográfica dentro del mercado único. Además, como hemos dicho en el asunto antes citado, semejante argumentación cae también por su base desde el punto de vista práctico, dado que en el sistema de cuotas de producción no es posible determinar cuál es la empresa responsable de la superproducción. En efecto, todas las empresas tienen una cuota A y una cuota B y, si superan la cuota A, producen por definición para la exportación, cualquiera que sea su localización geográfica.
El segundo argumento parte del hecho de que un 60 % del importe de las cotizaciones a la producción de azúcar se repercute sobre los productores de remolacha. Ahora bien, este argumento no hace al caso, puesto que no se ha probado que no suceda lo mismo en los demás Estados miembros, de suerte que el mercado italiano fuera a este respecto una excepción. Por el contrario, como ha demostrado la Comisión sin que los demandantes la hayan contradicho, la cotización a la producción se fija en Italia no sobre la base del precio de intervención derivado, más elevado, sino sobre la base del precio de intervención normal, menos elevado, de forma que los productores italianos de remolacha pagan un importe menos elevado en razón del precio de intervención. De manera más general, el precio mínimo permite precisamente a los productores de remolacha defender sus ingresos.
3. La pretendida violación de la obligación de motivar
Estiman finalmente los demandantes que el Reglamento no 1785/81 no está lo bastante motivado en lo que se refiere al mantenimiento de las cuotas de producción, porque se remite a las razones que fundamentan el sistema y que existían desde un principio (considerando 11). Dichas razones están descritas ampliamente en los preámbulos de los Reglamentos no 1009/67 (considerandos 9 y 10) y no 3330/74 (considerando 11). Por ello, nada permite afirmar que la Comunidad se haya fundado en razones diferentes. En su sentencia sobre los asuntos acumulados 292 y 293/81 (Lion y Haentjens, Rec. 1982, p. 3887), el Tribunal de Justicia ha llamado a este respecto la atención sobre el hecho de que son suficientes los motivos que permitan deducir el sistema de organización de mercado en el cual puedan insertarse diferentes puntos en concreto. La exigencia de que cada detalle debiera ser motivado por separado debe reputarse excesiva.
IV — Conclusión
En resumen, concluyo en el sentido de que no aparece ningún elemento ni circunstancia que afecten a la validez de los artículos 24 y 28 del Reglamento no 1785/81.
(
*1
)	Traducción del neerlandés.