DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
13 novembre 2018 (*)
« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Règlement d’exécution (UE) no 585/2011 – Mesures exceptionnelles de soutien temporaire en faveur du secteur des fruits et légumes en raison d’une épidémie mortelle causée par la bactérie Escherichia coli (E. coli) entérohémorragique – Opérations de non-récolte – Étendue de la compensation en faveur des producteurs ayant réalisé de telles opérations – Dépenses effectuées par la Pologne – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑241/17,
République de Pologne, représentée par M. B. Majczyna, Mmes M. Pawlicka, K. Straś et B. Paziewska, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes A. Stobiecka-Kuik et D. Milanowska, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision d’exécution (UE) 2017/264 de la Commission, du 14 février 2017, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2017, L 39, p. 12), en tant qu’elle écarte du financement de l’Union européenne un montant de 4 438 056,66 euros dépensé par l’organisme payeur agréé par la République de Pologne,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de Mme I. Pelikánová, président, MM. P. Nihoul et J. Svenningsen (rapporteur), juges,
greffier : M. F. Oller, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 10 juillet 2018,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
Cadre juridique général
Réglementation relative aux opérations de non-récolte dans le secteur des fruits et légumes
1        Le règlement d’exécution (UE) no 543/2011 de la Commission, du 7 juin 2011, portant modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil, en ce qui concerne les secteurs des fruits et légumes et des fruits et légumes transformés (JO 2011, L 157, p. 1), est entré en vigueur le 22 juin 2011, date à laquelle il a remplacé le règlement (CE) no 1580/2007 de la Commission, du 21 décembre 2007, portant modalités d’application des règlements (CE) no 2200/96, (CE) no 2201/96 et (CE) no 1182/2007 du Conseil dans le secteur des fruits et légumes (JO 2007, L 350, p. 1).
2        L’article 84, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 543/2011 contenait les définitions des notions de « récolte en vert » et de « non-récolte ». Dans sa version initiale, applicable jusqu’au 6 août 2012, cette définition était formulée dans les termes suivants :
« a)      “récolte en vert” [:] le fait de récolter en totalité des produits non commercialisables, sur une superficie donnée, avant le début normal de la récolte [...] ;
b)      “non-récolte” [:] le fait de ne pas recueillir de production commerciale sur la superficie concernée pendant le cycle normal de production. [...] »
3        Des définitions identiques figuraient auparavant à l’article 85, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1580/2007.
4        L’article 84, paragraphe 1, sous b), du règlement d’exécution no 543/2011 a été modifié par le règlement d’exécution (UE) no 701/2012 de la Commission, du 30 juillet 2012 (JO 2012, L 203, p. 60), en vigueur à partir du 7 août 2012, la notion de non-récolte étant désormais définie comme suit :
« “[N]on-récolte” [:] l’interruption du cycle de production actuel de la zone concernée alors que le produit est bien développé et est de qualité saine, loyale et marchande. [...] »
5        L’article 85 du règlement d’exécution no 543/2011, intitulé « Conditions applicables à la mise en œuvre de la récolte en vert et de la non-récolte », établissait en ses paragraphes 1 et 4 la compétence des États membres notamment pour adopter les modalités de mise en œuvre des mesures de récolte en vert et de non-récolte, pour vérifier leur correcte application et les approuver si tel est le cas ainsi que pour fixer la compensation due pour ces mesures sous la forme d’un paiement à l’hectare.
6        Des dispositions similaires figuraient auparavant à l’article 86 du règlement no 1580/2007.
7        Dans sa version applicable à partir du 7 août 2012, l’article 85, paragraphe 3, du règlement d’exécution no 543/2011 disposait notamment que, lorsque les plantes fruitières et les plants de légumes ont une période de récolte supérieure à un mois, la compensation porte uniquement sur la production à récolter dans un délai de six semaines après l’opération de non-récolte.
8        L’article 110, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement d’exécution no 543/2011 disposait :
« Avant la réalisation d’une opération de non-récolte, les États membres vérifient, par un contrôle sur place, que la superficie concernée a été bien entretenue, qu’aucune récolte partielle n’a été effectuée et que le produit est bien développé et est, de manière générale, de qualité saine, loyale et marchande. »
Réglementation relative au financement de la PAC
9        Conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1290/2005 et no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549, et rectificatif, JO 2016, L 130, p. 13), tel que modifié par le règlement (UE) no 1310/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013 (JO 2013, L 347, p. 865), le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), qui est mis en œuvre en gestion partagée entre les États membres et l’Union européenne, finance les dépenses qui sont énumérées à cet article, lesquelles doivent être effectuées conformément au droit de l’Union. Parmi ces dépenses figurent, respectivement énumérées sous a) et b) audit paragraphe, les mesures régissant ou soutenant les marchés agricoles et les paiements directs aux agriculteurs prévus dans le cadre de la politique agricole commune (PAC).
10      L’article 52, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1306/2013 relatif à l’apurement de conformité dispose que, « [l]orsqu’elle considère que des dépenses relevant du champ d’application de l’article 4, paragraphe 1, et de l’article 5 n’ont pas été effectuées conformément au droit de l’Union [...], la Commission adopte des actes d’exécution déterminant les montants à exclure du financement de l’Union ».
11      Le règlement no 1306/2013 a abrogé le règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la PAC (JO 2005, L 209, p. 1), dont l’article 3, paragraphe 1, et l’article 31, paragraphe 1, contenaient des dispositions analogues à celles mentionnées aux points 9 et 10 ci-dessus. Le règlement no 1306/2013 a remplacé le règlement no 1290/2005, de façon générale, à partir du 1er janvier 2014, mais à partir du 1er janvier 2015 en ce qui concerne, notamment, l’article 31 de ce dernier règlement, les références faites à celui-ci devant s’entendre comme faites au règlement l’ayant remplacé.
Règlement « OCM unique »
12      L’article 191 du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil, du 22 octobre 2007, portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement « OCM unique ») (JO 2007, L 299, p. 1), investissait la Commission européenne du pouvoir d’arrêter les mesures qui sont à la fois nécessaires et justifiables pour résoudre dans l’urgence des problèmes pratiques spécifiques.
13      L’article 4 du règlement no 1234/2007 prévoyait que la Commission agit, sauf exception, conformément à la procédure impliquant l’assistance du comité de gestion de l’organisation commune des marchés agricoles, composé des représentants des États membres.
Règlement d’exécution (UE) no 585/2011
14      Les visas du règlement d’exécution (UE) no 585/2011 de la Commission, du 17 juin 2011, fixant des mesures exceptionnelles de soutien temporaire en faveur du secteur des fruits et légumes (JO 2011, L 160, p. 71, ci-après le « règlement de soutien temporaire »), mentionnent l’article 191 du règlement no 1234/2007 en liaison avec l’article 4 de ce dernier règlement.
15      L’article 1er, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire dispose qu'« [u]ne aide exceptionnelle est accordée, pour la période comprise entre le 26 mai 2011 et le 30 juin 2011, aux organisations de producteurs [de fruits et de légumes reconnues] et aux producteurs qui ne sont pas membres de ces organisations, pour les produits [énumérés] du secteur des fruits et légumes destinés à la consommation à l’état frais », à savoir les concombres, les tomates, les piments doux ou poivrons, les courgettes et certains produits de la famille des laitues et des chicorées.
16      Aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement de soutien temporaire, « [l]es mesures adoptées en vertu du présent règlement sont considérées comme des mesures d’intervention visant à réguler les marchés agricoles au sens de l’article 3, paragraphe 1, [sous] b), du règlement [...] no 1290/2005 ».
17      L’article 3 du règlement de soutien temporaire prévoit que, « [s]auf dispositions contraires expressément prévues au présent règlement, le règlement [...] no 1234/2007, le règlement [...] no 1580/2007 et le règlement d’exécution [...] no 543/2011 s’appliquent aux organisations de producteurs [de fruits et de légumes reconnues] et à leurs membres et s’appliquent mutatis mutandis aux producteurs [qui ne sont pas membres d’une organisation de producteurs] ». Le règlement d’exécution no 543/2011 a remplacé le règlement no 1580/2007 à partir du 22 juin 2011.
18      L’article 4, paragraphe 2 et paragraphe 5, premier et quatrième alinéas, du règlement de soutien temporaire, relatif à l’application de ce règlement aux organisations de producteurs reconnues, dispose :
« 2.      Les mesures de non-récolte visées à l’article 85, paragraphe 2, du règlement [...] no 1580/2007 et à l’article 84, paragraphe 1, [sous] b), du règlement d’exécution [...] no 543/2011 peuvent être adoptées, en ce qui concerne les produits et pendant la période visés à l’article 1er, paragraphe 1, du présent règlement, même lorsqu’une production commerciale a été récoltée dans la zone de production concernée pendant le cycle normal de production. [...]
[...]
5.      Une aide supplémentaire de l’Union est accordée pour les opérations de retrait, de non-récolte et de récolte en vert réalisées en ce qui concerne les produits et pendant la période visés à l’article 1er, paragraphe 1. L’aide à la récolte en vert ne couvre que les produits qui sont physiquement dans les champs et qui sont effectivement récoltés en vert.
[...] »
19      L’article 5, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire, relatif à l’application de ce dernier aux producteurs de fruits et de légumes non membres d’une organisation de producteurs reconnue, prévoit :
« Une aide de l’Union est accordée aux [...] producteurs non membres [...] qui procèdent à des opérations de retrait, de non-récolte et de récolte en vert en ce qui concerne les produits et pendant la période visés à l’article 1er, paragraphe 1. [...]
L’aide à la récolte en vert ne couvre que les produits qui sont physiquement dans les champs et qui sont effectivement récoltés en vert. »
20      L’article 6, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de soutien temporaire, intitulé « Contrôles des opérations de retrait, de non-récolte et de récolte en vert », dispose :
« Les opérations de non-récolte et de récolte en vert visées aux articles 4 et 5 sont soumises aux contrôles et conditions prévus à l’article 112 du règlement [...] no 1580/2007 et à l’article 110 du règlement d’exécution [...] no 543/2011, sauf en ce qui concerne la condition qu’aucune récolte partielle n’ait été effectuée. [...] »
Antécédents du litige
Crise de 2011 concernant certains produits du secteur des fruits et légumes et adoption du règlement de soutien temporaire
21      Ainsi qu’il est exposé aux considérants 1 et 2 du règlement de soutien temporaire, à partir du 26 mai 2011, le marché des fruits et légumes de l’Union a traversé une crise sans précédent en raison d’une épidémie mortelle causée par la bactérie Escherichia coli (E. coli) entérohémorragique en Allemagne, qui a été associée à la consommation de certains fruits et légumes frais, avec pour conséquence une perte soudaine de confiance des consommateurs due à la perception de risques pour la santé publique ayant entraîné une perturbation très importante dudit marché, notamment en ce qui concerne les concombres, les tomates, les piments doux ou poivrons, les courgettes et certains produits de la famille des laitues et des chicorées.
22      Il résulte du considérant 3 du règlement de soutien temporaire que, étant donné la situation du marché concerné et son évolution prévisible au moment de l’adoption dudit règlement, il était nécessaire d’adopter des mesures exceptionnelles, en urgence et pour une période limitée.
23      Conformément à son article 1er, paragraphe 1, le règlement de soutien temporaire prévoyait une aide exceptionnelle pour la période comprise entre le 26 mai et le 30 juin 2011 et pour les produits du secteur des fruits et légumes destinés à la consommation à l’état frais qui y étaient énumérés.
24      Cette aide était accordée pour des opérations de retrait du marché, de non-récolte et de récolte en vert réalisées tant par les producteurs membres d’organisations de producteurs de fruits et de légumes reconnues que pour les producteurs non membres de telles organisations, conformément aux dispositions détaillées adoptées par chaque État membre en vue de l’application dudit règlement.
25      La Commission a fourni des explications quant à l’application du règlement de soutien temporaire, sous la forme d’une présentation, lors de la réunion du comité de gestion de l’organisation commune des marchés agricoles du 30 juin 2011.
Mise en œuvre du règlement de soutien temporaire en Pologne et décision de la Commission
26      En vue de mettre en œuvre le règlement de soutien temporaire, la République de Pologne a adopté le rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (règlement du Conseil des ministres du 21 juin 2011 sur la réalisation par l’Agence du marché agricole des missions liées à la mise en œuvre de mesures exceptionnelles de soutien temporaire des marchés des fruits et des légumes, Dz. U. no 130, position 750), ultérieurement modifié par le règlement du 10 août 2011 (Dz. U. no 172, position 1026).
27      Sur le territoire polonais, seules des opérations de récolte en vert et de non-récolte ont été autorisées en application du règlement de soutien temporaire.
28      Pour ces opérations, la République de Pologne a fixé les compensations dues aux producteurs en prenant en considération la partie de la récolte perdue du fait de la réalisation desdites opérations jusqu’à la fin du cycle de production.
29      Entre le 2 et le 4 juillet 2012, la Commission a effectué une visite de contrôle en Pologne en vue de vérifier la manière dont le règlement de soutien temporaire y avait été mis en œuvre. Le rapport établi le 16 août 2012 à la suite de ce contrôle faisait état d’un ensemble d’irrégularités potentielles susceptibles de conduire à des corrections financières. À l’issue de la procédure administrative, la Commission a communiqué officiellement ses conclusions par un courrier du 5 décembre 2016, par lequel elle maintenait deux griefs, dont l’un était relatif à la détermination incorrecte des rendements dans le cadre de la fixation des montants des compensations pour les opérations de récolte en vert et de non-récolte, en raison d’une méconnaissance de l’article 85 du règlement d’exécution no 543/2011. En effet, la Commission a considéré que les compensations payées pour ces opérations devaient être fixées en prenant en considération non pas l’ensemble de la récolte annuelle attendue, mais uniquement la récolte correspondant à la période de mise en œuvre du soutien fixée à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire, qu’elle avait étendue en prenant en considération les opérations réalisées à partir du 22 mai et, en ce qui concerne les mesures de non-récolte, la production jusqu’au 16 juillet 2011.
30      Par la décision d’exécution (UE) 2017/264 de la Commission, du 14 février 2017, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEAGA et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2017, L 39, p. 12, ci-après la « décision attaquée »), notifiée à la République de Pologne le 15 février 2017, la Commission a exclu du financement de l’Union, pour ce motif, une somme de 25 708 035,13 euros. Cette somme correspond à la partie des compensations payées par les autorités polonaises pour les opérations de récolte en vert et de non-récolte pour des pertes de récolte qui ne sont pas afférentes à la période de crise telle que fixée à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire et étendue par la Commission, allant du 22 mai au 16 juillet 2011. Ladite somme correspond à des compensations prétendument indues pour des opérations de non-récolte à concurrence de 4 438 056,66 euros.
Procédure et conclusions des parties
31      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 avril 2017, la République de Pologne a introduit le présent recours.
32      À titre de mesures d’organisation de la procédure, le Tribunal a posé des questions pour réponses écrites des parties, lesquelles ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
33      La République de Pologne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée en tant qu’elle porte sur un montant de 4 438 056,66 euros ;
–        condamner la Commission aux dépens.
34      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours dans son intégralité ;
–        condamner la République de Pologne aux dépens.
En droit
35      À l’appui de son recours, la République de Pologne présente, en substance, deux moyens, tirés, le premier, de la violation de l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013 et, le second, d’une violation de l’obligation de motivation.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013
36      Le premier moyen est tiré de la violation de l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013, en ce que la décision attaquée contient une correction financière concernant les dépenses effectuées en 2011 par les autorités polonaises en compensation des opérations de non-récolte réalisées en Pologne dans le cadre des mesures exceptionnelles de soutien pour le secteur des fruits et légumes prévues par le règlement de soutien temporaire, alors que ces dépenses auraient été effectuées conformément au droit de l’Union, notamment à l’article 85 du règlement d’exécution no 543/2011.
37      Par ce moyen, la République de Pologne soutient, en substance, que, conformément au droit de l’Union, pour les opérations de non-récolte réalisées durant la période fixée à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire, le calcul des compensations payées aux producteurs concernés devait tenir compte de l’ensemble de la production perdue par suite de la réalisation desdites opérations jusqu’à la fin du cycle naturel de production. La position contraire adoptée par la Commission et dont résulte la décision attaquée, laquelle est motivée par une violation de l’article 85 du règlement d’exécution no 543/2011, reposerait sur une interprétation erronée des dispositions pertinentes du droit de l’Union.
38      En premier lieu, la République de Pologne soutient que le règlement de soutien temporaire avait pour objectif de payer aux producteurs des variétés de fruits et de légumes concernées par la crise en question une compensation pour les pertes subies du fait de la déstabilisation des marchés provoquée par cette crise, et ainsi limiter les effets de celle-ci. Elle souligne, par ailleurs, que les opérations de non-récolte impliquent la destruction des végétaux. Or, pour les producteurs polonais, la destruction des végétaux aurait eu pour conséquence l’impossibilité de récolter quelque produit que ce soit compte tenu du cycle de production dans les conditions climatiques concernées et des pratiques culturales, de sorte que les opérations de non-récolte auraient entraîné la perte intégrale de la récolte annuelle à l’exception des produits récoltés avant la réalisation de ces opérations.
39      Il résulterait de ces considérations que, pour atteindre l’objectif tel que précisé au point 38 ci-dessus, la compensation pour les opérations de non-récolte devait couvrir les pertes de récolte subies du fait de la destruction des végétaux non seulement jusqu’au 16 juillet 2011, soit le terme de la période visée à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire telle que prolongée par la Commission en ce qui concerne la prise en compte des pertes de récolte, mais jusqu’à la fin du cycle normal de production des produits concernés.
40      En deuxième lieu, la période fixée à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire ne serait pas déterminante pour le calcul de l’aide en ce qui concerne les opérations de non-récolte. En effet, cette disposition fixerait exclusivement la période durant laquelle lesdites opérations devaient être réalisées, ainsi qu’il résulterait de l’article 4, paragraphe 2, de ce règlement.
41      En troisième lieu, s’agissant de l’impossibilité pour les producteurs polonais de récolter quelque produit que ce soit après une opération de non-récolte, la République de Pologne affirme que, pour les types de fruits et de légumes concernés, il n’était soit pas possible soit pas rentable, pour ces producteurs, d’entamer un nouveau cycle de production après qu’une telle opération a été réalisée entre le 26 mai et le 30 juin 2011 pour des raisons climatiques, économiques ou techniques, eu égard aux conditions de culture, aux modes habituels de production ou à la non-disponibilité de plants.
42      La République de Pologne conteste qu’un quelconque parallèle puisse être fait, à cet égard, avec des régions d’Europe bénéficiant de conditions climatiques plus propices, telle l’Andalousie. En outre, la méfiance des consommateurs à l’égard des produits concernés par la crise en question aurait conduit les producteurs à ne pas envisager de remettre en culture ces produits. Quant à la possibilité d’entamer la culture d’autres produits, qu’ils n’avaient pas envisagé de cultiver jusque-là, celle-ci aurait entraîné des coûts supplémentaires et aurait présenté des risques d’échec en raison du manque d’expérience des producteurs qui seraient spécialisés dans la culture de produits déterminés.
43      En quatrième lieu, la République de Pologne soutient que les opérations de non-récolte se distinguent nettement des opérations de récolte en vert quant aux conséquences en ce qui concerne la perte de récolte et, partant, les compensations à fournir aux producteurs.
44      En effet, la République de Pologne souligne que, contrairement aux opérations de non-récolte, les opérations de récolte en vert n’entraînent pas la destruction des végétaux, qui continuent dès lors de produire des fruits ou des légumes, et donc de fournir des revenus aux producteurs, à l’issue de la période de récolte en vert, ce qui justifierait la limitation de l’aide pour ce type de mesures prévue à l’article 4, paragraphe 5, et à l’article 5, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire. Or, une telle limitation ne figurerait pas dans ledit règlement en ce qui concerne l’aide pour les opérations de non-récolte, parce que des opérations de non-récolte entraînent des pertes qui ne sont pas limitées à la production existante au moment où ces opérations sont réalisées.
45      À cet égard, la République de Pologne fait valoir qu’aucun argument ne saurait être tiré du texte du règlement d’exécution no 543/2011 tel que celui-ci a été modifié par le règlement d’exécution no 701/2012, puisque cette version n’est devenue applicable que le 7 août 2012 et n’est, dès lors, pas pertinente en l’espèce.
46      En cinquième et dernier lieu, la République de Pologne souligne que son point de vue quant à l’interprétation du règlement de soutien temporaire en ce qui concerne la compensation due aux producteurs ayant procédé à des opérations de non-récolte aurait été confirmé par l’organe de conciliation ainsi que, en son principe, par la Commission elle-même.
47      En effet, la Commission aurait constaté la nécessité de prendre en considération une période différente de celle fixée à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire, à savoir celle allant du 26 mai au 30 juin 2011, pour déterminer la perte de récolte à compenser en cas de non-récolte, puisqu’elle a finalement étendu cette période jusqu’au 16 juillet 2011. Toutefois, la détermination de la période couverte par cette extension serait arbitraire et critiquable pour plusieurs raisons.
48      La Commission conteste le bien-fondé du premier moyen. Elle soutient que tant le cadre général de la PAC que la lettre et le but du règlement de soutien temporaire conduisent à considérer que la compensation prévue en cas de non-récolte portait uniquement sur la récolte afférente à la période fixée à l’article 1er, paragraphe 1, dudit règlement telle que prolongée par la Commission, soit du 22 mai au 16 juillet 2011.
49      Il y a lieu de relever que le règlement de soutien temporaire a été adopté en vue d’autoriser les producteurs des fruits et des légumes qui y sont visés à procéder à trois types d’opérations, à savoir le retrait du marché, la récolte en vert et la non-récolte, moyennant l’octroi d’une compensation à titre d’aide exceptionnelle.
50      Il est constant que seules des opérations de récolte en vert et de non-récolte ont été réalisées en Pologne.
51      Les définitions de ces opérations contenues à l’article 85, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1580/2007, puis à l’article 84, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 543/2011, dans sa version initiale, règlements qui se sont succédé et auxquels renvoie l’article 3 du règlement de soutien temporaire, étaient identiques. Selon ces définitions, lesdites opérations consistaient, pour la récolte en vert, à récolter en totalité des produits non commercialisables, sur une superficie donnée, avant le début normal de la récolte et, pour la non-récolte, à ne pas recueillir de production commerciale sur la superficie concernée pendant le cycle normal de production. Il est constant que, pour les fruits et légumes visés par le règlement de soutien temporaire, la non-récolte impliquait la destruction des plants.
52      Le règlement de soutien temporaire fixe, à son article 1er, paragraphe 1, la période durant laquelle l’aide exceptionnelle qu’il prévoit était accordée, à savoir entre le 26 mai et le 30 juin 2011.
53      L’article 4, paragraphe 5, premier alinéa, et l’article 5, paragraphe 1, second alinéa, du règlement de soutien temporaire déterminent l’objet de la compensation due aux producteurs ayant procédé à des opérations de récolte en vert durant la période fixée à l’article 1er, paragraphe 1, de ce règlement, par référence aux produits qui étaient physiquement dans les champs et qui ont été effectivement récoltés en vert. La République de Pologne et la Commission s’accordent pour considérer que la compensation due en cas de récolte en vert devait être calculée, en substance, en prenant uniquement en considération la production moyenne du produit concerné durant la période visée audit article 1er, paragraphe 1.
54      En revanche, ni le règlement de soutien temporaire, ni le règlement no 1580/2007, ni le règlement d’exécution no 543/2011, dans sa version initiale, ne précisent expressément le mode de détermination de la compensation dont le règlement de soutien temporaire prévoit le paiement en faveur des producteurs des produits ayant réalisé des opérations de non-récolte.
55      Il doit être relevé que ne peuvent pas être prises en considération à cet égard les modifications apportées par le règlement d’exécution no 701/2012 au règlement d’exécution no 543/2011, dès lors que ces modifications n’étaient pas intervenues au moment de la mise en œuvre du règlement de soutien temporaire. Ainsi, il ne saurait être tiré argument, en particulier, du texte de l’article 85, paragraphe 3, du règlement d’exécution no 543/2011 tel qu’ainsi modifié, dont le deuxième alinéa dispose que, lorsque les plantes fruitières et les plants de légumes ont une période de récolte supérieure à un mois, la compensation pour la récolte en vert et la non-récolte porte uniquement sur la production à récolter dans un délai de six semaines après l’opération de récolte en vert ou de non-récolte.
56      Or, la République de Pologne considère, en substance, qu’aucune disposition ne s’opposait à ce que, dans le cadre de l’application du règlement de soutien temporaire, la compensation due pour des opérations de non-récolte porte sur l’ensemble de la production perdue, eu égard au cycle normal de production, du fait de la destruction des cultures résultant de telles opérations.
57      Cette thèse ne peut cependant pas être suivie.
58      Il convient de constater, d’emblée, que ni le règlement no 1234/2007 ni le règlement d’exécution no 543/2011, dans sa version initiale, ne contenaient de disposition prévoyant que la compensation pour les opérations de non-récolte devait être déterminée sur la base de l’ensemble de la partie de la récolte perdue du fait de la réalisation de ces opérations. Partant, l’article 3 du règlement de soutien temporaire, en vertu duquel, sauf dispositions contraires expresses de ce dernier règlement, le règlement no 1234/2007 et le règlement d’exécution no 543/2011 étaient applicables, ne fait pas obstacle à ce qu’une limitation de ladite compensation découle, fût-ce implicitement, de diverses indications du règlement de soutien temporaire.
59      Or, le règlement de soutien temporaire contient certaines indications permettant de déterminer le mode de calcul de la compensation due en cas de non-récolte.
60      À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, pour l’interprétation des dispositions du droit de l’Union, il importe de tenir compte des termes de celles-ci, de leur contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elles font partie (voir, en ce sens, arrêts du 19 septembre 2000, Allemagne/Commission, C‑156/98, EU:C:2000:467, point 50, et du 26 juillet 2017, Jafari, C‑646/16, EU:C:2017:586, point 73).
61      En l’occurrence, premièrement, il y a lieu de relever que, aux termes de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire, l’aide exceptionnelle prévue par ce règlement dans sa version polonaise, dans sa version anglaise et dans sa version française « est accordée [...] pour la période comprise entre le 26 mai et le 30 juin 2011 » (« shall be granted […] for the period from 26 May 2011 to 30 June 2011 » s’agissant de la version anglaise ; « przyznaje się […] w okresie od dnia 26 maja 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. » s’agissant de la version polonaise). Le sens premier de ces termes est qu’une aide exceptionnelle est octroyée aux producteurs visés au cours de la période précisée.
62      Certaines versions linguistiques de la même disposition, telles la version néerlandaise et la version allemande, énoncent plus directement encore le fait que la période indiquée dans cette disposition correspond à celle durant laquelle ladite aide exceptionnelle est octroyée (« [v]an 26 mei 2011 tot en met 30 juni 2011 wordt met betrekking tot de volgende voor verse consumptie bestemde producten van de sector groenten en fruit buitengewone steun verleend » s’agissant de la version néerlandaise ; « [d]en Erzeugerorganisationen [...] und Erzeugern, die nicht Mitglied dieser Erzeugerorganisationen sind, wird vom 26. Mai 2011 bis zum 30. Juni 2011 eine außergewöhnliche Unterstützung für die folgenden zum Frischverzehr bestimmten Erzeugnisse des Sektors Obst und Gemüse gewährt » s’agissant de la version allemande).
63      À cet égard, il convient de rappeler que les diverses versions linguistiques d’un texte du droit de l’Union doivent être interprétées de façon uniforme (voir arrêt du 14 juin 2007, Euro Tex, C‑56/06, EU:C:2007:347, point 27 et jurisprudence citée). Or, en l’occurrence, le sens premier de la disposition concernée dans ses versions polonaise, anglaise et française se trouve renforcé par d’autres versions linguistiques de la disposition concernée.
64      En outre, une interprétation stricte des conditions de prise en charge des dépenses de l’Union s’impose, car la gestion de la PAC dans des conditions d’égalité entre les opérateurs économiques des États membres s’oppose à ce que les autorités d’un État membre favorisent les opérateurs de cet État membre par le biais d’une interprétation large d’une disposition du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 20 décembre 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, point 71 et jurisprudence citée).
65      Certes, la période du 26 mai au 30 juin 2011, fixée à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire, correspond également à la période durant laquelle les opérations de retrait du marché, de récolte en vert et de non-récolte devaient être réalisées, conformément à l’article 4, paragraphe 2 et paragraphe 5, premier alinéa, et à l’article 5, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement de soutien temporaire. Toutefois, le fait que ces dispositions se réfèrent à la même période ne signifie pas que cette période correspondrait exclusivement à celle durant laquelle la réalisation des opérations visées par ce règlement devrait avoir lieu.
66      Deuxièmement, ainsi qu’il résulte de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement de soutien temporaire, lu à la lumière des considérants 1 et 2 de ce règlement, l’objectif de ce dernier était de permettre, en urgence, la mise en œuvre de mesures exceptionnelles d’intervention visant à réguler le marché des fruits et légumes de l’Union, lequel venait d’être gravement affecté par suite de la publication, le 26 mai 2011, d’articles de presse alarmants quant à l’existence d’un risque sanitaire essentiellement lié à la consommation des produits visés par ledit règlement. Cet objectif a été poursuivi au moyen des trois types de mesures autorisés, à savoir le retrait du marché, la récolte en vert et la non-récolte, dont l’effet commun était de réduire l’offre des fruits et des légumes concernés sur le marché de manière à en soutenir les prix.
67      Partant, il ressort à la fois des termes et de l’économie du règlement de soutien temporaire que ce dernier visait prioritairement à réguler le marché par des mesures de soutien des prix, et non à instaurer une aide directe aux revenus des producteurs concernés. Certes, les mesures de régulation prévues s’accompagnaient de compensations, mais celles-ci revêtaient un caractère secondaire par rapport à l’objectif de régulation du marché. Il s’agit d’ailleurs d’une caractéristique intrinsèque des trois types de mesures envisagés par ledit règlement, puisque la compensation ne concerne que les produits qui sont volontairement détournés du marché bien qu’ils soient propres à une commercialisation actuelle ou future, à l’exclusion des produits qui n’atteignent pas le marché pour d’autres raisons, telles qu’un phénomène climatique ou une maladie. C’est ainsi que, s’agissant de la non-récolte, tant l’article 85, paragraphe 1, du règlement no 1580/2007 que l’article 84, paragraphe 1, du règlement d’exécution no 543/2011 excluaient la prise en considération des produits qui ne pouvaient pas être commercialisés.
68      Troisièmement, il résulte de ce qui précède que les trois types de mesures prévus par le règlement de soutien temporaire constituaient des moyens différents de contribuer à un objectif unique de soutien des prix. En conséquence, ces différentes mesures devaient être neutres quant à leurs effets individuels pour les producteurs, en ce sens qu’elles ne pouvaient pas avantager ou désavantager ceux-ci sur le plan de la compensation selon le type de mesures auquel ils décidaient de recourir. Dès lors, il ne saurait être considéré que, contrairement à des mesures de retrait du marché ou de récolte en vert, la réalisation de mesures de non-récolte ouvrait le droit à une compensation relative non seulement à la perte de récolte afférente à la période de soutien prévue à l’article 1er, paragraphe 1, dudit règlement, mais encore à la perte de récolte afférente à la période postérieure, jusqu’à la fin du cycle normal de production, à tout le moins dans le silence du texte. En effet, dès lors qu’une telle divergence d’effets n’aurait découlé ni de l’objectif ni de l’économie du règlement de soutien temporaire, elle aurait dû être expressément prévue dans le texte, comme le soutient la Commission.
69      À cet égard, les arguments avancés par la République de Pologne pour différencier la situation des producteurs ayant recouru à des mesures de non-récolte de celle des producteurs ayant recouru à des mesures de récolte en vert ne sauraient prospérer.
70      Certes, dans le contexte du règlement de soutien temporaire, la non-récolte impliquait la destruction de la culture et, dès lors, la perte de la totalité de la récolte que cette culture devait encore produire. Toutefois, contrairement à ce que soutient la République de Pologne, la réalisation d’opérations de non-récolte n’impliquait pas une perte de tout revenu lié aux superficies concernées jusqu’à la fin du cycle normal de production du produit faisant l’objet de la culture détruite.
71      En effet, la destruction d’une culture sur un champ a pour effet de rendre ce champ immédiatement disponible pour une nouvelle culture. Dans le contexte du règlement de soutien temporaire, tel était d’ailleurs l’objectif premier du recours à des mesures de non-récolte plutôt qu’à des mesures de récolte en vert, ces dernières supposant le maintien de la culture existante dans la perspective d’en tirer de nouveaux revenus dès l’expiration de la période de régulation du marché. En revanche, les producteurs qui décidaient de détruire une culture existante portant sur l’un des produits visés par ce règlement avaient la possibilité de réorienter leur activité vers des produits non affectés ou moins affectés par la crise en cours de manière à se procurer de nouveaux revenus.
72      Les objections soulevées à cet égard par la République de Pologne ne peuvent pas être retenues. En effet, l’indisponibilité de plants permettant d’entamer n’importe quelle nouvelle culture possible n’est pas vraisemblable et d’ailleurs pas prouvée. Il en est de même en ce qui concerne la prétendue impossibilité, pour les producteurs concernés, de se lancer dans toute autre culture en raison d’un manque de compétences techniques. Quant à l’allégation selon laquelle la culture des produits visés par le règlement de soutien temporaire en deux cycles serait moins rentable, spécialement pour ce qui est du second cycle, ou, plus généralement, selon laquelle l’entame d’une nouvelle culture aurait généré des frais non prévus, elle ne saurait justifier que les champs concernés aient été laissés en friche dans la perspective de percevoir une compensation pour les pertes au-delà de la période fixée à l’article 1er, paragraphe 1, de ce règlement.
73      À cet égard, la Commission fait valoir à juste titre que la thèse soutenue par la République de Pologne recèle, en outre, un risque de surcompensation, en ce qu’elle permettrait aux producteurs qui ont procédé à des opérations de non-récolte de bénéficier, pour la période postérieure à celle fixée à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement de soutien provisoire, à la fois d’une compensation et des revenus provenant d’éventuelles nouvelles cultures entamées après ces opérations.
74      En tout état de cause, à supposer même que, en Pologne, la non-récolte ait signifié une perte définitive de revenus, et non la possibilité de réorienter l’activité des producteurs concernés vers d’autres cultures, non ou moins affectées par la crise en cours, encore s’imposerait-il de constater que, comme la Commission l’a relevé, la réalisation de telles mesures dépendait d’un choix ouvert à chaque producteur polonais, puisque la faculté existait de ne procéder qu’à des mesures de récolte en vert laissant intacte la possibilité de recueillir de nouveaux revenus grâce à la même culture dès la fin de la période fixée à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire.
75      Partant, il y a lieu de constater que la décision attaquée procède d’une correcte interprétation du règlement de soutien temporaire, selon laquelle les compensations prévues en faveur des producteurs ayant décidé de recourir à des mesures de non-récolte devaient être déterminées sur la base de la perte de récolte afférente à la période fixée à l’article 1er, paragraphe 1, de ce règlement.
76      S’agissant, enfin, de l’argument avancé par la République de Pologne se rapportant à la prolongation, par la Commission, de la période prise en considération pour le calcul des compensations dues en cas de non-récolte, du 1er juillet, jour suivant la date de fin de la période prévue à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement de soutien temporaire, au 16 juillet 2011, il convient de constater que, ainsi que la République de Pologne l’a précisé dans le cadre de la réplique, cet argument vise non pas à remettre en cause la prise en compte de la période allant du 1er au 16 juillet 2011 pour le calcul des compensations dues en cas de non-récolte, mais à appuyer le premier moyen, selon lequel la Commission aurait méconnu les dispositions pertinentes du droit de l’Union en refusant la prise en compte de la période allant du 17 juillet 2011 à la fin du cycle normal de production pour chacun des types de produits couverts par ledit règlement. En conséquence, il n’appartient pas au Tribunal de se prononcer sur la régularité de ladite prolongation du 1er au 16 juillet 2011.
77      Pour le surplus, dès lors qu’il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que la période à prendre en considération pour le calcul des compensations prévues par le règlement de soutien temporaire était celle fixée à l’article 1er, paragraphe 1, de celui-ci, cet argument ne saurait prospérer en ce qu’il repose sur une interprétation contraire de ce règlement.
78      En conséquence, il y a lieu de rejeter le premier moyen comme étant non fondé.
Sur le second moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation
79      Par le second moyen, la République de Pologne soutient que la décision attaquée est entachée d’une violation de l’obligation de motivation. Elle se réfère, à cet égard, au passage de la lettre de la Commission du 5 décembre 2016, contenant la position finale de cette dernière, selon lequel « les autorités polonaises ont compensé la totalité de la récolte annuelle attendue, et non pas uniquement la récolte attendue durant la période de mise en œuvre de l’aide au titre de l’épidémie causée par la bactérie E. coli », d’où découle la conclusion selon laquelle « [c]ette mesure n’est pas conforme aux dispositions de l’article 85 du règlement d’exécution […] no 543/2011 ».
80      Dans le cadre de ce moyen, premièrement, il est soutenu que cette motivation est insuffisante, car la Commission n’aurait indiqué concrètement aucune condition d’application de l’aide prévue à cet article que la République de Pologne aurait violée.
81      La République de Pologne relève que le seul paragraphe pertinent de l’article 85 du règlement d’exécution no 543/2011 est son paragraphe 4, qui détermine les modalités de fixation, par les États membres, du montant de la compensation en cas de récolte en vert ou de non-récolte. Or, cette disposition aurait été appliquée par la réglementation nationale de mise en œuvre du règlement de soutien temporaire. La République de Pologne soutient que cette réglementation fixe de façon conforme à l’article 85, paragraphe 4, du règlement d’exécution no 543/2011 les montants de l’aide supplémentaire de l’Union par hectare en cas de non-récolte et de récolte en vert visés à l’article 4, paragraphe 5, quatrième alinéa, du règlement de soutien temporaire.
82      Deuxièmement, le renvoi à l’article 85 du règlement d’exécution no 543/2011 serait incompréhensible, dès lors que cet article ne contiendrait aucune disposition relative à la mise en œuvre du soutien prévu par le règlement de soutien temporaire.
83      La Commission, tout en concluant au rejet du recours dans son ensemble, ne s’est pas exprimée de façon explicite sur le second moyen.
84      Il y a lieu de rappeler que le respect de l’obligation de motivation d’un acte de l’Union, exigée par l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, doit être apprécié au regard non seulement du libellé de l’acte en cause, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, en ce sens, arrêt du 16 juin 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, point 70 et jurisprudence citée).
85      En l’espèce, d’une part, il convient de constater que la décision attaquée a été précédée d’une procédure administrative s’étant étendue sur plus de quatre années et qui a donné lieu à de multiples échanges d’informations et à des prises de position, telles que le lettre du 5 décembre 2016 par laquelle la Commission a communiqué officiellement ses conclusions à l’issue de cette procédure, ainsi qu’à une procédure de conciliation. D’autre part, il résulte des développements consacrés au premier moyen dans la requête que, si l’article 85 du règlement d’exécution no 543/2011 ne constitue que l’un des éléments juridiques pertinents dans le cadre du présent litige, il était manifeste pour la République de Pologne, eu égard au contexte de la décision attaquée, que la correction financière en cause était motivée par la méconnaissance alléguée des conditions applicables à la mise en œuvre des opérations de non-récolte, en ce qui concerne le calcul de la compensation visée aux paragraphes 1 et 4 dudit article 85, dans le cadre particulier du règlement de soutien temporaire.
86      Par ailleurs, il y a lieu de rappeler également que l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien‑fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. Il s’ensuit que les griefs et les arguments tendant à mettre en cause le bien-fondé d’un acte sont dénués de pertinence dans le cadre d’un moyen visant la violation de l’article 296 TFUE (voir arrêt du 18 juin 2015, Ipatau/Conseil, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, point 37 et jurisprudence citée). Tel est le cas, en l’occurrence, de l’argumentation relative à la correcte application de l’article 85, paragraphe 4, du règlement d’exécution no 543/2011.
87      En conséquence, il y a lieu de rejeter également le second moyen comme étant non fondé et, partant, le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
88      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
89      La République de Pologne ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      La République de Pologne est condamnée aux dépens.
Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 novembre 2018.
Signatures
*      Langue de procédure : le polonais.