62022CJ0220
PRESUDA SUDA (šesto vijeće)
29. lipnja 2023. (
*1
)
„Povreda obveze države članice – Okoliš – Direktiva 2008/50/EZ – Kvaliteta zraka – Sustavno i trajno prekoračivanje godišnje granične vrijednosti utvrđene za dušikov dioksid (NO2) – Odgovarajuće mjere – Što je moguće kraće razdoblje prekoračenja”
U predmetu C‑220/22,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 25. ožujka 2022.,
Europska komisija, koju zastupaju I. Melo Sampaio i M. Noll‑Ehlers, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Portugalske Republike, koju zastupaju H. Almeida, P. Barros da Costa i J. Reis Silva, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (šesto vijeće),
u sastavu: P. G. Xuereb, predsjednik vijeća, T. von Danwitz (izvjestitelj) i A. Kumin, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da:
–
Portugalska Republika nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu (SL 2008., L 152, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 169.), u vezi s njezinim Prilogom XI. dijelom B, time što sustavno i trajno prekoračuje godišnju graničnu vrijednost utvrđenu za dušikov dioksid (NO2) od 1. siječnja 2010. u zonama Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), i
–
Portugalska Republika u odnosu na sve te zone nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50/EZ, zasebno i u vezi s njezinim Prilogom XV., dijelom A, a osobito obvezu koju ima na temelju drugog podstavka stavka 1. tog članka 23. da poduzme odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja godišnje granične vrijednosti utvrđene za onečišćujuću tvar o kojoj je riječ bilo što je moguće kraće.
Pravni okvir
2
U uvodnim izjavama 2., 17. i 18. Direktive 2008/50 predviđa se:
„(2)
Kako bi se zaštitilo ljudsko zdravlje i okoliš u cjelini, posebno je važno boriti se protiv emisija onečišćujućih tvari na njihovom izvoru, te identificirati i primijeniti najučinkovitije mjere smanjenja emisije na lokalnoj i nacionalnoj razini, te na razini Zajednice. Stoga bi trebalo izbjegavati, spriječiti ili smanjiti emisije štetnih onečišćujućih tvari u zraku, te postaviti odgovarajuće ciljeve za kvalitetu zraka, vodeći računa o relevantnim normama, smjernicama i programima Svjetske zdravstvene organizacije [(WHO)].
[…]
(17)
Sve uključene institucije moraju prioritetno i detaljno proučiti potrebne mjere Zajednice za smanjenje emisija na izvoru, posebno mjere za poboljšanje učinkovitosti zakonodavstva Zajednice o industrijskim emisijama, mjere za ograničenje ispušnih emisija motora ugrađenih u teška vozila, mjere za daljnje smanjenje dozvoljenih emisija glavnih onečišćujućih tvari u državama članicama i emisija povezanih s opskrbom gorivom vozila s benzinskim motorima na benzinskim crpkama, i mjere za rješavanje pitanja sadržaja sumpora u gorivu, uključujući i marine.
(18)
Trebalo bi izraditi planove za kvalitetu zraka za zone i aglomeracije u kojima koncentracije onečišćujućih tvari u zraku prelaze relevantne ciljne ili granične vrijednosti kvalitete zraka plus, gdje je primjenjivo, eventualne privremene granice tolerancije. Onečišćujuće tvari emitiraju se iz mnogo različitih izvora i aktivnosti. Kako bi se osigurala povezanost različitih politika, takvi planovi za kvalitetu zraka trebali bi, gdje je izvedivo, biti dosljedni i integrirani s planovima i programima koji su pripremljeni u skladu s Direktivom 2001/80/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2001. o ograničenju emisija određenih onečišćujućih tvari u zrak iz velikih uređaja za loženje [(SL 2001., L 309, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 33.)], Direktivom 2001/81/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2001. o nacionalnim gornjim granicama emisije za određene onečišćujuće tvari (SL 2001., L 309, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 54.)] i Direktivom 2002/49/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. lipnja 2002. o procjeni i upravljanju bukom iz okoliša [(SL 2002., L 189, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 31., str. 28.)]. Prilikom izdavanja dozvola za obavljanje industrijskih aktivnosti u skladu s Direktivom 2008/1/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja [(SL 2008., L 24, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 114.)], također će se voditi briga o ciljevima kvalitete zraka predviđenim u ovoj direktivi.”
3
Članak 1. Direktive 2008/50, naslovljen „Predmet”, u točkama 1. do 3. određuje:
„Ovom Direktivom utvrđuju se mjere čiji je cilj:
1.
definiranje i utvrđivanje ciljeva za kvalitetu zraka kako bi se izbjegli, spriječili ili umanjili štetni učinci na ljudsko zdravlje i okoliš kao cjelinu;
2.
procjena kvalitete zraka u državama članicama na temelju zajedničkih metoda i kriterija;
3.
dobivanje informacija o kvaliteti zraka kako bi se pomoglo u suzbijanju onečišćenja zraka i štetnih utjecaja, te radi nadzora dugoročnih trendova i poboljšanja koji su rezultat nacionalnih mjera i mjera Zajednice.”
4
U točkama 5., 8., 16., 18. i 24. članka 2. te direktive, naslovljenog „Definicije”, predviđeno je:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
5.
‚granična vrijednost’ znači razina određena na temelju znanstvenih spoznaja s ciljem izbjegavanja, sprečavanja ili umanjivanja štetnih učinaka na ljudsko zdravlje i/ili okoliš u cjelini, koju treba dostići u zadanom razdoblju, i koja se nakon toga ne smije prekoračiti;
[…]
7.
‚granica tolerancije’ znači postotak granične vrijednosti za koji se ona može prekoračiti podložno uvjetima utvrđenima u ovoj direktivi;
8.
‚planovi za kvalitetu zraka’ znači planovi u kojima su utvrđene mjere za postizanje graničnih ili ciljnih vrijednosti;
[…]
16.
‚zona’ znači dio državnog područja države članice koji je odredila sama država članica za potrebe procjene i upravljanja kvalitetom zraka;
[…]
18.
‚PM10’ znači frakcija lebdećih čestica koja prolazi kroz ulaz sakupljača, kako je definirano u referentnoj metodi za uzorkovanje i mjerenje PM10, EN 12341, s 50 % učinkovitosti u odstranjivanju čestica aerodinamičnog promjera 10 μm;
[…]
24.
‚dušikovi oksidi’ znači zbroj volumnog omjera (ppbv) dušikova monoksida (dušikov oksid) i dušikova dioksida, izražen u jedinicama masene koncentracije dušikova dioksida (μg/m3).”
5
Članak 13. navedene direktive, naslovljen „Granične vrijednosti i pragovi upozorenja za zaštitu zdravlja ljudi”, u stavku 1. navodi:
„Države članice osiguravaju da u njihovim zonama i aglomeracijama razine sumporova dioksida, PM10, olova i ugljikova monoksida u zraku ne prelaze granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI.
Što se tiče dušikova dioksida i benzena, granične vrijednosti navedene u Prilogu XI. ne smiju se prekoračiti od tamo navedenih datuma.
Usklađenost s ovim zahtjevima ocjenjuje se u skladu s Prilogom III.
Granice tolerancije utvrđene u Prilogu XI. primjenjuju se u skladu s člankom 22. stavkom 3. i člankom 23. stavkom 1.”
6
Članak 23. te direktive, naslovljen „Planovi za kvalitetu zraka”, u stavku 1. određuje:
„Ako u određenim zonama ili aglomeracijama razine onečišćujućih tvari u zraku prekorače bilo koju graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost kao i bilo koju granicu tolerancije u svakom od tih slučajeva, države članice osiguravaju izradu planova za kvalitetu zraka za te zone i aglomeracije kako bi postigle relevantnu graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost navedenu u prilozima XI. i XIV.
U slučaju prekoračenja onih graničnih vrijednosti za koje je rok za postizanje sukladnosti već prošao, u planovima za kvalitetu zraka utvrđene su odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće. Planovi za kvalitetu zraka mogu dodatno obuhvatiti i posebne mjere koje imaju za cilj zaštitu osjetljivih skupina stanovništva, uključujući i djecu.
Ti planovi za kvalitetu zraka sadrže minimalno informacije iz odjeljka A Priloga XV., a mogu uključivati i mjere sukladno članku 24. Ti se planovi Komisiji dostavljaju bez odgode, a najkasnije dvije godine nakon kraja godine u kojoj je zabilježeno prvo prekoračenje.
Ako planove za kvalitetu zraka treba izraditi ili provesti za nekoliko onečišćujućih tvari, država članica, ako je prikladno, priprema i provodi cjelovite planove za kvalitetu zraka, koji obuhvaćaju sve predmetne onečišćujuće tvari.”
7
Članak 27. Direktive 2008/50 sadržava obveze podnošenja godišnjih izvješća o kvaliteti zraka koja dostavljaju nacionalna tijela. Njime je propisano da države članice moraju Komisiji dostaviti informacije o kvaliteti zraka najkasnije devet mjeseci nakon kraja svake godine, uključujući informacije o zonama i aglomeracijama u kojima su razine jedne ili više onečišćujućih tvari više od graničnih vrijednosti utvrđenih u toj direktivi, uvećanih za, gdje je primjenjivo, granicu tolerancije.
8
U odjeljku B Priloga XI. navedenoj direktivi, naslovljenog „Granične vrijednosti za zaštitu zdravlja ljudi”, utvrđene su sljedeće granične vrijednosti za NO2:
„[…]
Vrijeme usrednjavanja
Granična vrijednost
Granica tolerancije
Datum do kojeg treba postići graničnu vrijednost
[…]
Dušikov dioksid
Jedan sat
200 μg/m 3, ne smije se prekoračiti više od 18 puta u kalendarskoj godini
[…] do 1. siječnja 2010. […] 0 %
1. siječnja 2010.
Kalendarska godina
40 μg/m 3
[…] do 1. siječnja 2010. […] 0 %
1. siječnja 2010.
[…]”
9
Prilog XV. istoj direktivi navodi informacije koje treba uključiti u lokalne, regionalne ili nacionalne planove za poboljšanje kvalitete zraka. Na temelju točke 8. odjeljka A tog priloga, zahtijevaju se informacije o mjerama ili projektima usvojenima s ciljem smanjenja onečišćenja, uključujući popis i opis svih mjera predviđenih u predmetnom projektu, vremenski plan provedbe tih mjera i procjenu planiranog poboljšanja kvalitete zraka i očekivanog vremena potrebnog za postizanje tih ciljeva.
Predsudski postupak
10
Komisija je 28. svibnja 2015. Portugalskoj Republici uputila pismo opomene zbog nepoštovanja godišnje granične vrijednosti koja je Direktivom 2008/50 utvrđena za ΝΟ2 u zraku u zonama Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), prije zona Braga (PT‑1001). U tom pismu opomene Komisija je navela da ustrajno i sustavno nepoštovanje godišnje granične vrijednosti utvrđene Direktivom 2008/50 čini povredu obveze predviđene člankom 13. stavkom 1. te direktive, u vezi s odjeljkom B njezina Priloga XI., koji predviđa obvezu da se ta granična vrijednost ne prekorači. Osim toga, Komisija je navela da Portugalska Republika nije ispunila ni obvezu predviđenu člankom 23. stavkom 1. navedene direktive, zasebno i u vezi s odjeljkom A njezina Priloga XV. kojom se državama članicama nameće da poduzmu odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja godišnje granične vrijednosti utvrđene za onečišćujuću tvar o kojoj je riječ bilo što je moguće kraće.
11
Dopisima od 17. srpnja 2015., 16. listopada 2015. i 20. rujna 2017. Portugalska Republika odgovorila je na navedeno pismo opomene. U tim je dopisima Portugalska Republika navela određen broj mjera koje su donesene i koje su u postupku donošenja u svakoj od predmetnih zona kako bi se okončalo prekoračenje godišnje granične vrijednosti koja je Direktivom 2008/50 utvrđena za NO2 u zraku.
12
Komisija je nastavila pratiti razvoj situacije te je, nakon analize različitih odgovora na isto pismo opomene, kao i ocjene godišnjih izvješća o kvaliteti zraka koja su portugalska tijela dostavila u skladu s člankom 27. Direktive 2008/50, zaključila da povreda i dalje postoji.
13
U tom je kontekstu Komisija 13. veljače 2020. Portugalskoj Republici uputila obrazloženo mišljenje u vezi s njezinom povredom obveza koje ima na temelju Direktive 2008/50. U tom je mišljenju Komisija zaključila da je Portugalska Republika, time što nije osigurala poštovanje godišnje granične vrijednosti koja je tom direktivom u pogledu područja o kojima je riječ utvrđena za NO2 u zraku od 2010. do 2018., uključujući i tu godinu, ustrajno i sustavno kršila članak 13. navedene direktive, u vezi s njezinim Prilogom XI. Osim toga, Komisija je utvrdila da je Portugalska Republika, time što nije poduzela odgovarajuće i dostatne mjere kako bi osigurala poštovanje godišnje granične vrijednosti za NO2 u zraku da razdoblje prekoračenja te granične vrijednosti utvrđeno za predmetnu onečišćujuću tvar bude što je moguće kraće u tim zonama, povrijedila, u dijelu koji se na nju odnosi, obveze koje ima na temelju članka 23. stavka 1. iste direktive, zasebno i u vezi s odjeljkom A Priloga XV. toj direktivi, i, osobito, obvezu da to razdoblje prekoračenja bude što je moguće kraće.
14
Rok koji je Komisija odredila Portugalskoj Republici za poduzimanje mjera nužnih za usklađivanje s obrazloženim mišljenjem prvotno je određen na dva mjeseca od dana primitka tog mišljenja. Međutim, s obzirom na iznimne okolnosti povezane s pandemijom bolesti COVID-19, svi rokovi koji su u tijeku u postupcima zbog povrede produljeni su. Rok dodijeljen toj državi članici za odgovor na navedeno mišljenje stoga je produljen do 15. lipnja 2020.
15
Portugalska Republika odgovorila je na to mišljenje dopisom od 24. lipnja 2020. U tom dopisu ta država članica nije osporila nepoštovanje godišnje granične vrijednosti o kojoj je riječ, nego je ponovila i dopunila informacije navedene u svojim odgovorima na pismo opomene.
16
Komisija je 25. ožujka 2022., nakon što je ispitala te dodatne informacije, smatrala da je Portugalska Republika povrijedila obveze koje ima na temelju Direktive 2008/50 te je podnijela tužbu zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a.
Tužba
Prvi prigovor, koji se temelji na sustavnoj i ustrajnoj povredi članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 i njezina Priloga XI.
Argumentacija stranaka
17
Svojim prvim prigovorom Komisija ističe da je Portugalska Republika, time što je u zonama Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009) od 1. siječnja 2010. sustavno i ustrajno prekoračivala godišnju graničnu vrijednost utvrđenu za NO2 u zraku, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 13. stavka 1. te direktive, u vezi s odjeljkom B njezina Priloga XI.
18
Komisija je najprije istaknula da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, sama činjenica da su prekoračene granične vrijednosti za onečišćujuće tvari u zraku dovoljna da bi se utvrdila povreda odredbi članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 u vezi s njezinim Prilogom XI. Komisija upućuje, među ostalim, na presudu od 3. lipnja 2021., Komisija/Njemačka (Granične vrijednosti – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, t. 78.).
19
Komisija usto podsjeća na to da postojanje povrede treba ocjenjivati prema stanju u državi članici kakvo je bilo u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, to jest u ovom slučaju 15. lipnja 2020.
20
U ovom slučaju, godišnja izvješća o kvaliteti zraka koja je dostavila Portugalska Republika pokazala su da je godišnja granična vrijednost za NO2 u zraku predviđena Direktivom 2008/50 od 2010. sustavno i ustrajno prekoračivana u zonama Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009). Osim toga, ne postoji dosljedan trend smanjenja koncentracija NO2 u zraku u tim trima zonama.
21
Što se tiče zone Lisboa Norte (PT‑3001), godišnje vrijednosti koncentracija NO2 u zraku, mjerene μg/m3, bile su sljedeće: 65 u 2010., 61 u 2011., 58 u 2012., 53 u 2013., 53 u 2014., 59 u 2015., 57 u 2016., 60 u 2017., 61 u 2018., 55 u 2019. i 40 u 2020. Tako su prekoračenja godišnje granične vrijednosti utvrđene za ΝΟ2 u zraku Direktivom 2008/50 utvrđena svake godine, od 2010. do 2019., uz trend povećanja koncentracija NO2 u zraku od 2016. do 2018. Razina koju su dosegnula 2019., to jest 55 μg/m3, bila je 37 % veća od te godišnje granične vrijednosti. Navedena godišnja granična vrijednost poštovana je tek 2020.
22
Što se tiče zone Porto Litoral (PT‑1004), godišnje vrijednosti koncentracija NO2 u zraku, mjerene u μg/m3, bile su sljedeće: 51 u 2010., 48 u 2011., 47 u 2012., manje od 40 u 2013., 47 u 2014., 65 u 2015., 75 u 2016., 54 u 2017., 62 u 2018., 48 u 2019. i 40 u 2020. Tako su svake godine utvrđena prekoračenja godišnje granične vrijednosti za NO2 u zraku utvrđene Direktivom 2008/50, osim u 2013. i 2020., pri čemu su se koncentracije NO2 u zraku znatno povećale od 2014. do 2016., prije nego što su se smanjile u 2017., da bi se ponovno povećale u 2018. i, naposljetku, neznatno smanjile u 2019. Razina koju su dosegnula 2019., to jest 48 μg/m3, bila je 20 % veća od te godišnje granične vrijednosti.
23
Što se tiče zone Entre Douro e Minho (PT‑1009), godišnje vrijednosti koncentracija NO2 u zraku, mjerene u μg/m3, bile su sljedeće: 48 u 2010., manje od 40 u 2011. i u 2012., 50 u 2013., 44 u 2014., 46 u 2015., 55 u 2016., 55 u 2017., 50 u 2018., 57 u 2019. i 32 u 2020. Tako su u 2010. i 2013. do 2019. utvrđena prekoračenja godišnje granične vrijednosti za ΝΟ2 u zraku određena Direktivom 2008/50. Zabilježene koncentracije ΝΟ2 u zraku neznatno su se smanjile između 2013. i 2014., a zatim su se povećale između 2016. i 2017. da bi se u 2018. neznatno opet spustile i, naposljetku, dodatno povećale u 2019., te dosegnule razinu od 57 μg/m3, što je za 42 % više od te godišnje granične vrijednosti.
24
Što se tiče podataka koji se odnose na 2020., Komisija ističe da su na njih snažno utjecala ograničenja povezana s pandemijom bolesti COVID-19, koja su provedena u proljeće 2020., te da ih stoga treba ocijeniti s obzirom na taj vrlo poseban kontekst. Komisija navodi nekoliko znanstvenih studija koje potvrđuju uzročnu vezu između, s jedne strane, tih ograničenja i njihova utjecaja na cestovni promet i, s druge strane, znatnog smanjenja razina koncentracija NO2 u zraku. Komisija iz toga zaključuje da je malo vjerojatno da će se to smanjenje dugoročno održati nakon ukidanja navedenih ograničenja. Ni u kojem se slučaju na temelju činjenice da je Portugalska Republika izjavila da je 2020. poštovala Direktivom 2008/50 utvrđenu godišnju graničnu vrijednost za NO2 ne može zaključiti da je prestalo prethodno utvrđeno sustavno i ustrajno prekoračenje.
25
Što se tiče, konkretnije, zona Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), Komisija još pojašnjava da Portugalska Republika za 2020. nije dostavila nijedan podatak o točkama uzorkovanja na kojima su tijekom prethodnih godina utvrđena prekoračenja Direktivom 2008/50 određene godišnje granične vrijednosti za ΝΟ2 u zraku, to jest točka uzorkovanja João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) i točka uzorkovanja Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041).
26
Komisija napominje da je za utvrđivanje prekoračenja granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI. Direktivi 2008/50 za vrijeme usrednjavanja od jedne kalendarske godine dovoljno da je razina onečišćujućih tvari izmjerena na jednoj izoliranoj točki uzorkovanja veća od te vrijednosti. Komisija u tom pogledu upućuje na presudu od 24. listopada 2019., Komisija/Francuska (Prekoračenje graničnih vrijednosti za dušikov dioksid) (C‑636/18, EU:C:2019:900, t. 44.). U tom smislu, zbog nedostavljanja podataka u vezi s kvalitetom zraka na točki uzorkovanja na kojoj su prethodno utvrđena prekoračenja, bez pružanja bilo kakvog prikladnog opravdanja, može se posumnjati u poštovanje godišnje granične vrijednosti u dvjema zonama o kojima je riječ.
27
Naposljetku Komisija ističe da, u svakom slučaju, Portugalska Republika nije osporavala nepoštovanje godišnje granične vrijednosti koja je Direktivom 2008/50 određena za ΝΟ2 u zraku u trima zonama o kojima je riječ, tako da je ta država članica priznala postojanje povrede obveze u tom pogledu.
28
Portugalska Republika u svojem odgovoru na tužbu ističe da je za zonu Lisboa Norte (PT‑3001) ustrajno prekoračenje godišnje granične vrijednosti koja je Direktivom 2008/50 određena za ΝΟ2 u zraku utvrđeno samo u postaji za praćenje kvalitete zraka Avenida da Liberdade, koja se nalazi u centru Lisabona (Portugal), u gusto izgrađenom području oko jedne od glavnih osi cestovnog prometa.
29
Što se tiče zona Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), iako priznaje da se do 2019., uključujući i tu godinu, kontinuirano nije poštovala godišnja granična vrijednost koja je Direktivom 2008/50 određena za ΝΟ2 u zraku, Portugalska Republika pojašnjava da nedostatak podataka u 2020. za točke uzorkovanja João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) i Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041) opravdavaju funkcionalni problemi koji su utjecali na analizatore NO2, koji su doveli do nevaljanosti provedenih mjerenja, kao i do zamjene tih analizatora. Ti su problemi utvrđeni 2017., ali su se posebne mjere za njihovo rješavanje mogle poduzeti tek 2021.
30
Međutim, prema mišljenju Portugalske Republike, s obzirom na vrlo poseban kontekst 2020. godine, tijekom koje su mjere ograničenja kretanja povezane s pandemijom bolesti COVID-19 utjecale na uzorkovanja, i unatoč postojanju sumnje u pogledu toga je li na tim dvjema točkama uzorkovanja poštovana godišnja granična vrijednost koja je Direktivom 2008/50 određena za ΝΟ2 u zraku, ta je granična vrijednost vjerojatno poštovana.
31
Osim toga, Portugalska Republika ističe da se utvrđena prekoračenja mogu objasniti ograničenom učinkovitošću zakonodavstava Europske unije kojima se nastoje smanjiti emisije ispušnih plinova, koja je 2015. otkrivena u okviru takozvane afere „dieselgate”. Mjere za poboljšanje te učinkovitosti poduzete na razini Unije još uvijek nisu proizvele željene učinke.
32
Naposljetku, Portugalska Republika ističe da je pandemija bolesti COVID-19 također imala negativan učinak u vidu povećane uporabe privatnih osobnih prijevoznih sredstava na štetu javnog prijevoza, dok je prije 2020. postojao trend porasta korištenja potonjim.
33
U svojoj replici Komisija podsjeća na to da je, kada je riječ o zoni Lisboa Norte (PT‑3001), ustrajno prekoračenje na izoliranoj točki uzorkovanja dovoljno da se utvrdi nepoštovanje graničnih vrijednosti određenih Prilogom XI. Direktivi 2008/50. Slijedom toga, čak i ako je prekoračenje utvrđeno samo na stanici Avenida da Liberdade, to je dovoljan dokaz nepoštovanja tog priloga u zoni Lisboa Norte.
34
Što se tiče nedostatka podataka u 2020. za točke uzorkovanja João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) i Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041), Komisija u biti napominje da se država članica ne može osloboditi obveze prikupljanja i dostavljanja podataka koji ispunjavaju zahtjeve Direktive 2008/50 tako da se poziva na nedostatke za koje je, štoviše, jedina odgovorna. Ničim se ne može potkrijepiti tvrdnja Portugalske Republike prema kojoj je vjerojatno da je na predmetnim točkama uzorkovanja godišnja granična vrijednost 2020. bila poštovana, unatoč nepostojanju pouzdanih podataka.
35
Usto, što se tiče argumenta Portugalske Republike koji se odnosi na utjecaj situacije u vezi s takozvanom aferom dieselgate na ostvarenje ciljeva smanjenja razina NO2 u zraku, Komisija podsjeća na to da je Sud odbio slične argumente u presudama od 24. listopada 2019., Komisija/Francuska (Prekoračenje graničnih vrijednosti za dušikov dioksid) (C‑636/18, EU:C:2019:900, t. 48.) i od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 88.).
36
Naposljetku, Komisija ističe da nije dokazana tvrdnja Portugalske Republike da je u 2020. porasla uporaba osobnih prijevoznih sredstava na štetu javnog prijevoza te se ne može na temelju toga zaključiti da su emisije NO2 u zraku 2020. bile neuobičajeno visoke.
37
Portugalska Republika u svojem odgovoru na repliku odgovara na Komisijin argument prema kojem ta država članica nije prikupila i dostavila podatke za 2020. u pogledu točaka uzorkovanja PT 01030 i PT 01041. Portugalska Republika pojašnjava da se zamjenom manjkavih analizatora upravo nastojalo zajamčiti poštovanje zahtjeva kvalitete podataka predviđenih Direktivom 2008/50 i da je poziv za prikupljanje ponuda za nabavu novih analizatora objavljen tek u lipnju 2021. zbog financijskih ograničenja. Ti su analizatori u međuvremenu postavljeni i sada su operativni.
38
Naposljetku, u prilog svojoj tvrdnji koja se odnosi na to da je u 2020. porasla upotreba osobnih prijevoznih sredstava na štetu javnog prijevoza, Portugalska Republika navodi izvješće o procjeni utjecaja koje je izradio Instituto da Mobilidade e dos Transportes (Institut za mobilnost i promet, Portugal). Pojašnjava da se njezinom tvrdnjom ne nastoji opravdati nikakvo neuobičajeno povećanje emisija NO2 u zraku u 2020., nego se želi objasniti da je potrebno donijeti dodatne mjere kako bi se mogao nastaviti trend povećane uporabe javnog prijevoza, koji je prevladavao prije pandemije bolesti COVID-19.
Ocjena Suda
39
U skladu s člankom 13. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2008/50, kad je riječ o NO2, granične vrijednosti navedene u njezinu Prilogu XI. ne smiju se prekoračiti nakon datuma navedenih u tom prilogu.
40
Odjeljak B Priloga XI. toj direktivi predviđa da je granična vrijednost za NO2 u kalendarskoj godini od 1. siječnja 2010. 40 μg/m3.
41
U tom pogledu valja podsjetiti na to da prigovor, koji se temelji na povredi iz članka 13. navedene direktive treba ocjenjivati uzimajući u obzir ustaljenu sudsku praksu Suda prema kojoj postupak predviđen člankom 258. UFEU‑a počiva na objektivnom utvrđenju da država članica nije poštovala obveze koje ima na temelju UFEU‑a ili akta sekundarnog prava (presuda od 16. veljače 2023., Komisija/Grčka (Granične vrijednosti – ΝΟ2), C‑633/21, EU:C:2023:112, t. 34. i navedena sudska praksa).
42
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, sama činjenica da su prekoračene granične vrijednosti koje su Direktivom 2008/50 određene za onečišćujuće tvari u zraku dovoljna je da bi se utvrdila povreda odredbi članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 u vezi s njezinim Prilogom XI. (presuda od 16. veljače 2023., Komisija/Grčka (Granične vrijednosti – ΝΟ2), C‑633/21, EU:C:2023:112, t. 35. i navedena sudska praksa).
43
Povreda tih odredbi u tom se kontekstu ispituje na razini zona i aglomeracija, pri čemu prekoračenje o kojem je riječ treba analizirati za svaku zonu odnosno aglomeraciju na temelju mjerenja koja je provela svaka mjerna postaja. Za utvrđivanje prekoračenja granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI. navedenoj direktivi za vrijeme usrednjavanja od jedne kalendarske godine dovoljno da je razina onečišćujućih tvari izmjerena na jednoj izoliranoj točki uzorkovanja veća od te granične vrijednosti. Stoga ne postoji „de minimis” prag za broj zona u kojima se mora utvrditi prekoračenje (vidjeti u tom smislu presudu od 3. lipnja 2021., Komisija/Njemačka (Granične vrijednosti – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, t. 86. i 87. i navedenu sudsku praksu).
44
U tom pogledu, kako bi se spriječilo utvrđenje sustavne i ustrajne povrede članka 13. Direktive 2008/50 u vezi s Prilogom XI. toj direktivi, nije dovoljno da granične vrijednosti iz tih odredbi nisu bile prekoračene tijekom određenih godina obuhvaćenih razdobljem na koje se odnosi tužba. Naime, kao što to proizlazi iz same definicije „granične vrijednosti” iz članka 2. točke 5. Direktive 2008/50, ona se, kako bi se izbjegli, spriječili ili umanjili štetni učinci na ljudsko zdravlje i/ili okoliš u cjelini, u zadanom razdoblju treba dostići te se nakon toga ne smije prekoračiti (presuda od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 75.).
45
U ovom slučaju iz Komisijine argumentacije proizlazi da se njezin prvi prigovor odnosi na razdoblje od 1. siječnja 2010. do 2020., uključujući i tu godinu, dok se obrazloženo mišljenje od 13. veljače 2020., navedeno u točki 13. ove presude, odnosi samo na razdoblje od 2010. do 2018., uključujući i tu godinu.
46
U tom kontekstu valja podsjetiti na to da, iako je na temelju članka 258. UFEU‑a predmet tužbe zbog povrede obveze određen Komisijinim obrazloženim mišljenjem, tako da se tužba mora temeljiti na istim obrazloženjima i tužbenim razlozima kao i to mišljenje, Sud je presudio da se, u slučaju da se, kao u ovom slučaju, takvom tužbom nastoji utvrditi sustavna i ustrajna povreda odredbi članka 13. stavka 1. u vezi s Prilogom XI. Direktivi 2008/50, u načelu ne može isključiti podnošenje dodatnih elemenata kojima se u stadiju postupka pred Sudom nastoji potkrijepiti općenitost i dosljednost navodne povrede. Dakle, predmet tužbe zbog povrede obveze za koju se pretpostavlja da je trajna može se proširiti na činjenice nastale nakon obrazloženog mišljenja ako su one iste vrste i sastavni su dio istog ponašanja kao i činjenice na koje se to mišljenje odnosi (vidjeti u tom smislu presudu od 3. lipnja 2021., Komisija/Njemačka (Granične vrijednosti – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, t. 47., 54. i 55. i navedenu sudsku praksu).
47
Kad je riječ o navodnoj povredi obveze u ovom slučaju, valja utvrditi da su podaci koji se odnose na 2019. i 2020. činjenice koje su nastupile nakon obrazloženog mišljenja od 13. veljače 2020., ali su iste vrste kao i one iz navedenog obrazloženog mišljenja i sastavni su dio istog ponašanja, tako da se predmet tužbe može proširiti na njih (vidjeti po analogiji presudu od 3. lipnja 2021., Komisija/Njemačka (Granične vrijednosti – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, t. 57. i navedenu sudsku praksu).
48
U tom pogledu, iz podataka navedenih u točkama 20. do 23. ove presude proizlazi da su koncentracije NO2 u zraku u trima predmetnim zonama znatno i redovito prekoračivale godišnju graničnu vrijednost od 40 μg/m 3, između 1. siječnja 2010. i 2019., uključujući i tu godinu. Valja podsjetiti na to da su te podatke dostavila sama portugalska tijela i da stoga nisu sporni.
49
Kad je riječ o zoni Lisboa Norte (PT‑3001), tijekom tog razdoblja nikada nije poštovana godišnja granična vrijednost koja je Direktivom 2008/50 određena za ΝΟ2 u zraku. Drugim riječima, prekoračenje te godišnje granične vrijednosti trajalo je od 2010. do 2019. Za zonu Porto Litoral (PT‑1004) navedena godišnja granična vrijednost tijekom navedenog razdoblja poštovana je tek 2013. i 2020. Drugim riječima, to prekoračenje trajalo je od 2010. do 2012. i od 2014. do 2019. Naposljetku, što se tiče zone Entre Douro e Minho (PT‑1009), ista godišnja granična vrijednost u istom je razdoblju poštovana tek 2011. i 2012. Drugim riječima, navedeno prekoračenje utvrđeno je 2010. i trajalo je neprekinuto od 2013. do 2019.
50
Iz toga proizlazi da, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 44. ove presude, za razdoblje od 1. siječnja 2010. do 2019., uključujući i tu godinu, utvrđena prekoračenja treba smatrati ustrajnima i sustavnima a da Komisija u tom pogledu nije dužna podnijeti dodatne dokaze (vidjeti po analogiji presudu od 3. lipnja 2021., Komisija/Njemačka (Granične vrijednosti – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, t. 82. i navedenu sudsku praksu).
51
Okolnost da se u tim zonama godišnja granična vrijednost koja je za ΝΟ2 u zraku određena Direktivom 2008/50 u 2020. mogla izolirano poštovati ne znači da su ta ustrajna i sustavna prekoračenja okončana tijekom te godine.
52
Što se tiče, kao prvo, zone Lisboa Norte (PT‑3001), Portugalska Republika ističe da je prekoračenje ograničeno na samo jedno mjesto uzorkovanja. Međutim, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 43. ove presude, za utvrđenje povrede obveza na temelju Direktive 2008/50 dovoljno je da se na jednoj izoliranoj točki uzorkovanja izmjeri razina onečišćujućih tvari viša od granične vrijednosti o kojoj je riječ. Na to ne utječe činjenica da se ta točka uzorkovanja nalazi na mjestu vrlo guste naseljenosti i cestovnog prometa.
53
Kao drugo, što se tiče zona Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), iako u podacima koje su dostavila portugalska tijela nisu utvrđena prekoračenja u 2020., valja istaknuti da je, s jedne strane, kao što je to priznala Portugalska Republika, bila riječ o netipičnoj godini, obilježenoj utjecajem mjera ograničenja kretanja povezanih s pandemijom bolesti COVID-19, tako da je utvrđeno smanjenje razina koncentracije NO2 u zraku bilo privremeno i da, s obzirom na sudsku praksu Suda navedenu u točki 44. ove presude, kako bi se spriječilo utvrđenje sustavne i ustrajne povrede odredbi članka 13. Direktive 2008/50 u vezi s njezinim Prilogom XI., nije dovoljno da granične vrijednosti koje su u njemu navedene nisu prekoračene tijekom takve netipične godine.
54
S druge strane, ti podaci za 2020. ne sadržavaju nikakvo mjerenje u vezi s dvjema točkama uzorkovanja na kojima su tijekom prethodnih godina utvrđena prekoračenja te granične vrijednosti zbog funkcionalnih problema koji su utjecali na analizatore NO2 u tim zonama. U takvom kontekstu, s obzirom na to da je Portugalska Republika priznala da su ti problemi utvrđeni već 2017., a da pritom nisu pravodobno poduzete mjere za njihovo rješavanje, ništa ne može potkrijepiti njezinu tvrdnju prema kojoj je vjerojatno da je na tim dvjema točkama uzorkovanja u 2020. poštovana godišnja granična vrijednost.
55
Naposljetku, što se tiče argumenta Portugalske Republike o navodnoj neučinkovitosti zakonodavstva Unije u području smanjenja emisija ispušnih plinova, koja je 2015. otkrivena u okviru afere dieselgate, valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, propisi Unije koji se primjenjuju na homologaciju motornih vozila ne mogu osloboditi države članice njihove obveze da poštuju granične vrijednosti koje su Direktivom 2008/50 utvrđene na temelju znanstvenih spoznaja i iskustva država članica na način da odražavaju razinu koju Unija i države članice smatraju prikladnom kako bi se izbjegli, spriječili ili umanjili štetni učinci tvari koje onečišćuju zrak na ljudsko zdravlje i okoliš u cjelini (vidjeti među ostalim presudu od 12. svibnja 2022., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, t. 106. i navedenu sudsku praksu).
56
Stoga prvi prigovor valja prihvatiti.
Drugi prigovor, koji se temelji na povredi članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50 i njezina Priloga XV.
Argumentacija stranaka
57
Svojim drugim prigovorom Komisija ističe da Portugalska Republika nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50, zasebno i u vezi s odjeljkom A njezina Priloga XV., u pogledu zona Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), a osobito obvezu koju ima na temelju drugog podstavka stavka 1. članka 23. te direktive da poduzme odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti određenih za onečišćujuću tvar o kojoj je riječ bilo što je moguće kraće.
58
Komisija podsjeća na to da su na temelju članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50 države članice dužne donijeti planove za kvalitetu zraka u slučaju prekoračenja graničnih vrijednosti utvrđenih u Prilogu XI. toj direktivi. Također napominje da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, iako države članice imaju određenu marginu prosudbe za određivanje mjera koje treba usvojiti, one se u svakom slučaju moraju pobrinuti za to da razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti za onečišćujuću tvar o kojoj je riječ bude što je moguće kraće. Komisija u tom pogledu upućuje na presudu od 3. lipnja 2021., Komisija/Njemačka (Granične vrijednosti – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, t. 142.).
59
Prema Komisijinu mišljenju, Portugalska Republika morala je stoga u tu svrhu u najkraćem roku donijeti i provesti odgovarajuće mjere. Međutim, s obzirom na znatna prekoračenja zabilježena tijekom predmetnog razdoblja, ta država članica očito sustavno i ustrajno nije ispunjavala tu obvezu.
60
Kad je riječ o zoni Lisboa Norte (PT‑3001), plan za kvalitetu zraka za regiju Lisboa e Vale do Tejo, odobren u veljači 2019. i na snazi nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, odnosno 15. lipnja 2020., nije ispunjavao zahtjeve iz podtočaka (b) i (c) točke 8. odjeljka A Priloga XV. Direktivi 2008/50.
61
Prema Komisijinu mišljenju, taj se plan, koji je sadržavao politike i mjere koje treba provesti do 2020., koje su uglavnom usmjerene na prometni sektor, temeljio na podacima iz 2014. i nerealnom sustavu modeliranja koji nikad nije bio ažuriran unatoč povećanju razina koncentracija NO2 u zraku utvrđenom nakon 2014. Usto, nakon navedenog plana trebalo je uslijediti odobrenje programa provedbe, koji do 15. lipnja 2020. još nije bio odobren. Komisija također tvrdi da isti plan nije jasan u pogledu konkretnog sadržaja određenih mjera i vremenskog rasporeda provedbe tih mjera.
62
Nadalje, osim nedostataka u planu za kvalitetu zraka za regiju Lisboa e Vale do Tejo kao takvog, Komisija navodi nedostatke u pogledu učinkovite provedbe njime predviđenih mjera. Komisija napominje da, prema sudskoj praksi Suda, kada se utvrdi prekoračenje graničnih vrijednosti, takva situacija mora što je prije moguće državu članicu o kojoj je riječ navesti ne samo da donese nego i da provede odgovarajuće mjere uz pomoć plana za kvalitetu zraka, pri čemu je manevarski prostor kojim ta država članica raspolaže u slučaju prekoračenja tih graničnih vrijednosti u tom kontekstu stoga ograničen tim zahtjevom. Komisija u tom pogledu upućuje na presudu od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 150.).
63
U ovom slučaju Portugalska Republika povrijedila je svoje obveze jer, čak i kada je tim planom bio predviđen točan rok za provedbu mjere, taj rok u brojnim slučajevima nije bio poštovan. Komisija tako navodi nekoliko primjera mjera koje nisu provedene ili koje su provedene samo djelomično.
64
Stoga, što se tiče mjera koje nisu provedene, Komisija osobito navodi slučaj mjere E 2 (Pravilnik o prometu vozila korištenih za turističke djelatnosti u gradu Lisabonu), kojom se predviđao rok od 180 dana za donošenje lokalne provedbene uredbe. Ta lokalna uredba još uvijek nije bila donesena 15. lipnja 2020. Komisija navodi i slučaj mjere E 3.5 (Autobusni prometni trakovi) kojom se predviđalo stvaranje dodatnih 8 kilometara trakova namijenjenih isključivo javnom prijevozu i koja nije provedena. Komisija također upućuje na nepostojanje učinkovite provedbe mjera P 1 (Pojačan zahtjev u vezi sa zonom smanjenih emisija Grada Lisabona) i E 1 (Pojačan nadzor u pogledu zone smanjenih emisija Grada Lisabona) za koje su sama portugalska tijela priznala da su ključne za osiguranje poštovanja graničnih vrijednosti NO2. Što se tiče djelomično provedenih mjera, Komisija osobito navodi slučaj mjere E 3.3 (Proširenje biciklističke mreže), kojom se predviđalo proširenje biciklističke mreže sa 60 na 200 km i koja je provedena samo vrlo djelomično (106 km u 2020.).
65
Što se tiče područja Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), Komisija primjećuje da je zadnji plan za kvalitetu zraka za regiju Norte, koji je odobren u lipnju 2014. i kojem je priložen program provedbe odobren u rujnu 2015., obuhvaćao razdoblje između 2015. i 2017. i da od 2018. više nije na snazi. Dakle, prethodno navedene zone trenutačno nisu obuhvaćene nijednim planom za kvalitetu zraka. Takva situacija podrazumijeva povredu članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50.
66
Usto, plan za kvalitetu zraka za razdoblje 2015. – 2017., kako su ga provela portugalska tijela, nije bio u skladu sa zahtjevima iz članka 23. stavka 1. te direktive u vezi s točkom 8. odjeljka A njezina Priloga XV.
67
Naime, s jedne strane, mjere predviđene tim planom bile su nedovoljne jer su, prema procjenama samih portugalskih tijela, te mjere mogle dovesti do smanjenja godišnjeg prosjeka koncentracija NO2 u zraku u iznosu od samo 4 μg/m3 do 5 μg/m3. Uzimajući u obzir prekoračenja zabilježena u dotičnim zonama, takvo smanjenje ne bi bilo dovoljno da se poštuje godišnja granična vrijednost koja je Direktivom 2008/50 određena za ΝΟ2 u zraku. Osim toga, Komisija smatra da je nekoliko predviđenih mjera generičko i da nisu bile predmet stroge kvantifikacije u pogledu željenog učinka. Komisija navodi slučaj mjere M 3 (Dijeljenje prijevoza/car pooling), čiji sadržaj nije precizno objašnjen niti je njezin učinak kvantificiran. Jedna od radnji koje su navodno provedene u okviru te mjere bila je obično osvješćivanje stanovništva putem samo jedne objave na društvenoj mreži Facebook.
68
S druge strane, navedene mjere nisu pravilno provedene. Naime, prema Komisijinu mišljenju, Portugalska Republika priznala je da je djelomično provela te mjere, to jest 59 % njih. Komisija izvješćuje o mnogim mjerama koje nisu provedene ili čija je provedba znatno kasnila.
69
Dakle, što se tiče mjera koje nisu provedene, Komisija osobito navodi primjer mjere M 8 (Zona smanjenih emisija) koja je trebala obuhvaćati dio Matosinhosa, Leçu da Palmeiru, Senhoru da Horu i S. Mamedu De Infestu, a koja do 15. lipnja 2020. uopće nije bila provedena. Što se tiče mjera čija je provedba znatno kasnila, Komisija osobito navodi mjeru M 2 (Poboljšanje mreže javnog prijevoza), za koju Portugalska Republika, osim toga, nije dala nikakvo pojašnjenje u pogledu predviđenih posebnih ciljeva ni u pogledu postignutih rezultata.
70
Podredno, Komisija iznosi analizu drugih mjera koje je Portugalska Republika predstavila kao mjere koje doprinose smanjenju koncentracija NO2 u zraku, iako nisu planovi za kvalitetu zraka u smislu članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50.
71
Komisija ističe da navedene mjere imaju nacionalni doseg i stoga njihov cilj nije posebno smanjiti koncentracije NO2 u zonama obuhvaćenima ovom tužbom zbog povrede obveze.
72
Što se tiče Estratégije Nacional do Ar 2020. (Nacionalna strategija za zrak 2020., u daljnjem tekstu: ENAR 2020.), Komisija tvrdi da je riječ o generičkom popisu mjera koje se ne mogu izravno provesti i koje uostalom ne sadržavaju rok za provedbu. Nadalje, ENAR 2020. nije bio revidiran od njegova donošenja 2016. i, čak i ako bi doveo do donošenja ambicioznijih planova za kvalitetu zraka za zone o kojima je riječ, oni bi u svakom slučaju bili zakašnjeli, s obzirom na prekoračenja godišnje granične vrijednosti koja je Direktivom 2008/50 određena za ΝΟ2 u zraku a koja se ustrajno utvrđuju od 2010.
73
Naposljetku, što se tiče programa koji se financiraju iz Funda Ambiental (Fond za okoliš, Portugal), to jest programa potpore smanjenju cijena javnog prijevoza, programa poticaja za kupnju vozila s niskim emisijama i programa potpore za električnu mobilnost u okviru javne uprave, Komisija primjećuje da doseg tih programa nije kvantificiran i da oni nisu mjere potpore. Prema Komisijinu mišljenju, isto vrijedi i za program gospodarske i socijalne stabilizacije donesen u lipnju 2020., čiji je cilj promicanje rada na daljinu, bez kvantifikacije njegova učinka, i za nacionalnu kampanju „Por um pais com bom ar” (Za zemlju s čistim zrakom), čiji je cilj obrazovati i osvješćivati građane i poduzetnike o dobrim praksama u području okoliša.
74
Portugalska Republika u odgovoru na tužbu osporava postojanje povrede obveze predviđene člankom 23. stavkom 1. Direktive 2008/50. Tvrdi, među ostalim, da su provedene različite mjere, na razini zona o kojima je riječ i na nacionalnoj razini. Pojašnjava i to da se navodne povrede odnose na vrlo gusto naseljena područja s emisijama NO2 u zraku koje su povezane s cestovnim prometom i navikama u pogledu mobilnosti.
75
Što se tiče zone Lisboa Norte (PT‑3001), Portugalska Republika navodi da plan za kvalitetu zraka za regiju Lisboa e Vale do Tejo predviđa različite mjere, objedinjene u osam vrsta politika strukturiranih u dva scenarija, odnosno „osnovni scenarij”, koji obuhvaća mjere čija je provedba u tijeku do 2023., i „predviđeni scenarij”, koji obuhvaća mjere koje se mogu dodati onima iz osnovnog scenarija i koje još nisu odobrene.
76
Prema mišljenju Portugalske Republike, to što program provedbe mjera nije odobren ne znači da se neke od njih ne mogu već primijeniti.
77
U tom kontekstu Portugalska Republika napominje da bi mjere osnovnog scenarija mogle dovesti do toga da se u cijelom gradu Lisabonu emisije NO2 u zraku smanje za 19 %. Dodavanjem mjera „predviđenog scenarija” moguće je smanjiti te emisije za oko 23 % za cijeli taj grad. Najznačajnija mjera je mjera povezana s obnavljanjem voznog parka društva za javni prijevoz Carris. Portugalska Republika smatra da bi se, kada bi se sve te mjere provele, u 2023. mogla poštovati godišnja granična vrijednost koja je Direktivom 2008/50 određena za ΝΟ2 u zraku.
78
Što se tiče zona Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), Portugalska Republika priznaje da u pogledu njih trenutačno ne postoji nijedan novi plan za kvalitetu zraka. Ta država članica također priznaje da plan za kvalitetu zraka za razdoblje 2015. – 2017. nije imao željeni učinak u smislu smanjenja koncentracija NO2 u zraku.
79
Međutim, Portugalska Republika ističe da regionalna tijela nastoje utvrditi dodatne mjere koje bi mogle doprinijeti takvom smanjenju, kao i uskladiti se s lokalnim vlastima Porta, Matosinhosa i Brage radi ocjene njihove sposobnosti provedbe takvih mjera. Prema mišljenju Portugalske Republike, valja također uzeti u obzir da su mjere čiji je cilj smanjiti utvrđena prekoračenja odgođene zbog pandemije bolesti COVID-19.
80
Komisija u svojoj replici općenito ističe da se Portugalska Republika u prilog svojem stajalištu ne poziva na nove elemente.
81
Što se tiče zone Lisboa Norte (PT‑3001), Komisija tvrdi da, osobito s obzirom na činjenicu da tijela o kojima je riječ još nisu donijela program za provedbu plana za kvalitetu zraka odobrenog 2019. i imajući na umu dosad utvrđen vrlo spor ritam provedbe, mjere koje je Portugalska Republika poduzela i provela ne mogu osigurati što je moguće kraće razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti određenih za onečišćujuću tvar o kojoj je riječ, zbog čega valja utvrditi povredu članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50.
82
Što se tiče zona Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), s obzirom na nepostojanje važećih planova za kvalitetu zraka i imajući na umu dosad utvrđen vrlo spor ritam provedbe, Komisija zaključuje da je povrijeđena i ta odredba.
83
Komisija naposljetku napominje da se to što Portugalska Republika od 2010. nije donijela i provela dovoljno mjera kako bi osigurala da razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti određenih za onečišćujuću tvar o kojoj je riječ bude što je moguće kraće ne može opravdati pandemijom do koje je došlo 2020.
84
Portugalska Republika u svojem odgovoru na repliku, kad je riječ o području Lisboa Norte (PT‑3001), ponavlja svoju tvrdnju da nepostojanje službenog odobrenja programa za provedbu plana za kvalitetu zraka nije spriječilo provedbu mjera predviđenih na temelju osnovnog scenarija. Neke od tih mjera provedene su putem Fonda za okoliš ili programa financiranja lokalnih vlasti.
85
To je osobito slučaj s mjerom koja se odnosi na obnovu autobusnog voznog parka društva za javni prijevoz Carris, koja bi do 2023. mogla pridonijeti smanjenju emisija NO2 u zraku u gradu Lisabonu za 8 %. Navedene mjere, koje se već provode, dopunit će se dodatnom mjerom kojom će se osobama mlađima od 23 godine i starijima od 65 godina omogućiti besplatni javni prijevoz.
86
Naposljetku, Portugalska Republika upućuje na inicijative koje su na nacionalnoj razini pokrenute u okviru ENAR‑a 2020. i Fonda za okoliš, poput programa poticaja za kupnju vozila s niskim emisijama i potpore za električnu mobilnost u okviru javne uprave. Tim inicijativama iz 2017. koristi se, među ostalim, u zonama Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009).
Ocjena Suda
87
Na temelju prvog do trećeg podstavka stavka 1. članka 23. Direktive 2008/50, kada u određenoj zoni razine onečišćujućih tvari u zraku prekorače bilo koju graničnu vrijednost, države članice moraju se pobrinuti da se za tu zonu izrade planovi za kvalitetu zraka kako bi se postigla odgovarajuća granična vrijednost navedena u Prilogu XI. toj direktivi. U slučaju prekoračenja onih graničnih vrijednosti za koje je rok za postizanje sukladnosti već prošao, u tim planovima utvrđene su odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće.
88
Navedeni planovi sadržavaju barem informacije iz odjeljka A Priloga XV. navedenoj direktivi. Na temelju točke 8. odjeljka A tog priloga, zahtijevaju se informacije o mjerama ili projektima usvojenima s ciljem smanjenja onečišćenja, uključujući popis i opis svih mjera predviđenih u predmetnom projektu, vremenski plan provedbe tih mjera i procjenu planiranog poboljšanja kvalitete zraka i očekivanog vremena potrebnog za postizanje tih ciljeva.
89
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, članak 23. stavak 1. Direktive 2008/50 ima općenitiji doseg jer se bez vremenskog ograničenja primjenjuje na prekoračenja svih graničnih vrijednosti onečišćujuće tvari utvrđenih tom direktivom, nakon roka predviđenog za njihovu primjenu, neovisno o tome je li ga utvrdila navedena direktiva ili Komisija u skladu s njezinim člankom 22. (presuda od 12. svibnja 2022., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, t. 152. i navedena sudska praksa).
90
Također valja istaknuti da se člankom 23. Direktive 2008/50 uspostavlja izravna veza između, s jedne strane, prekoračenja graničnih vrijednosti za NO2, kako su predviđene odredbama članka 13. stavka 1. te direktive u vezi s njezinim Prilogom XI., te, s druge strane, izrade planova za kvalitetu zraka (presuda od 12. svibnja 2022., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, t. 153. i navedena sudska praksa).
91
Ti se planovi mogu izraditi samo na temelju ravnoteže između cilja smanjenja rizika od onečišćenja i raznih prisutnih javnih i privatnih interesa (presuda od 12. svibnja 2022., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, t. 154. i navedena sudska praksa).
92
Stoga činjenica da država članica prekoračuje granične vrijednosti za NO2 u zraku nije sama za sebe dovoljna da bi se zaključilo da ta država članica nije ispunila obveze predviđene u članku 23. stavku 1. drugom podstavku Direktive 2008/50 (presuda od 12. svibnja 2022., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, t. 155. i navedena sudska praksa).
93
Međutim, iz članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50 proizlazi da, iako države članice imaju određeni manevarski prostor prilikom određivanja mjera koje treba usvojiti, one u svakom slučaju moraju osigurati da razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti bude što je moguće kraće (presuda od 12. svibnja 2022., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, t. 156. i navedena sudska praksa).
94
U tim okolnostima, analizom svakog pojedinog slučaja zasebno valja provjeriti jesu li planovi koje je izradila predmetna država članica u skladu s člankom 23. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2008/50 (presuda od 12. svibnja 2022., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, t. 157. i navedena sudska praksa).
95
Takva analiza svakog pojedinog slučaja zasebno također se mora odnositi na pitanje jesu li donesene mjere doista provedene. Naime, prema sudskoj praksi, kada se utvrdi da je došlo do prekoračenja graničnih vrijednosti, takva situacija mora što je prije moguće dotičnu državu članicu navesti ne samo da donese nego i da provede odgovarajuće mjere uz pomoć plana za kvalitetu zraka, pri čemu je manevarski prostor kojim ta država članica raspolaže u slučaju prekoračenja tih graničnih vrijednosti u tom kontekstu stoga ograničen tim zahtjevom (vidjeti u tom smislu presudu od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 150.).
96
U ovom slučaju, što se tiče zona Lisboa Norte (PT‑3001), očito je da je plan za kvalitetu zraka, koji je bio na snazi 15. lipnja 2020., sadržavao nedostatke jer se temeljio na neažuriranim podacima iz 2014. i jer je sadržavao praznine u pogledu konkretnog sadržaja određenih mjera, kao i vremenskog rasporeda provedbe tih mjera.
97
Usto, taj je plan trebao biti popraćen programom provedbe koji 15. lipnja 2020. nije bio službeno odobren. Iako, kao što to ističe Portugalska Republika, to neodobravanje nije spriječilo donošenje niza mjera, iz informacija koje je dostavila Komisija, a koje Portugalska Republika nije osporavala, proizlazi da je provedba tih mjera bila nepravodobna i djelomična. Osim toga, iz navoda Portugalske Republike proizlazi da bi donošenje i provedba svih predviđenih mjera moglo dovesti do poštovanja godišnje granične vrijednosti koja je Direktivom 2008/50 određena za ΝΟ2 u zraku najranije 2023.
98
U svakom slučaju, s obzirom na to da je prekoračenje godišnje granične vrijednosti koja je Direktivom 2008/50 određena za ΝΟ2 u zraku i dalje trajalo od 2010. do 2020., uključujući i tu godinu, valja utvrditi da se očito ne temelju mjera koje su donijela i provela portugalska tijela nije moglo osigurati da razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti određenih za onečišćujuću tvar o kojoj je riječ bude što je moguće kraće, zbog čega se utvrđuje nepoštovanje članka 23. stavka 1. te direktive, zasebno i u vezi s odjeljkom A njezina Priloga XV.
99
Što se tiče zona Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), valja istaknuti da Portugalska Republika priznaje da od 2017. ne postoji nikakav plan za kvalitetu zraka. Kao što je to Komisija pravilno istaknula, takva situacija sama po sebi čini povredu članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50, uzimajući u obzir prekoračenja utvrđena u tim zonama.
100
Što se tiče plana za kvalitetu zraka za razdoblje 2015. – 2017., valja utvrditi da su donesene mjere bile suštinski nedostatne, s obzirom na procjene samih portugalskih tijela. Osim toga, prema informacijama koje je dostavila Komisija i koje Portugalska Republika nije osporavala, njihova se provedba pokazala nepravodobnom i djelomičnom. Portugalska Republika i sama priznaje da taj plan nije imao željeni učinak u smislu smanjenja koncentracija NO2 u zraku i da, unatoč tom utvrđenju, nakon 2017. nije donesen nijedan novi plan.
101
U tom se pogledu ne može prihvatiti argument Portugalske Republike koji se temelji na utjecaju pandemije bolesti COVID-19 na donošenje i provedbu odgovarajućih mjera. Naime, kao što je Komisija napomenula, to što Portugalska Republika od 2010. nije donijela i provela dovoljno mjera kako bi osigurala da razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti određenih za onečišćujuću tvar o kojoj je riječ bude što je moguće kraće ne može se opravdati pandemijom do koje je došlo 2020.
102
Naposljetku, postojanje inicijativa poduzetih na nacionalnoj razini koje bi neizravno mogle poboljšati kvalitetu zraka unutar zona o kojima je riječ ne može otkloniti nedostatke, a još manje nepostojanje, planova za kvalitetu zraka za te zone. Naime, iz članka 23. i Priloga XV. Direktivi 2008/50 jasno proizlazi da dotična država članica za svaku zonu o kojoj je riječ mora donijeti plan za kvalitetu zraka, uključujući odgovarajuće mjere. U tim se okolnostima ne može prihvatiti argument Portugalske Republike o inicijativama poduzetima u okviru strategije ENAR 2020. i Fonda za okoliš i njihovu utjecaju na koncentracije NO2 u zraku u navedenim zonama.
103
Stoga se utvrđuje povreda zahtjeva iz članka 23. stavka 1. i Priloga XV. Direktivi 2008/50 i za zone Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009).
104
Stoga valja prihvatiti drugi prigovor.
105
S obzirom na sva prethodna razmatranja, treba utvrditi da Portugalska Republika:
–
nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 u vezi s odjeljkom B Priloga XI. toj direktivi, time što je od 1. siječnja 2010. do 2020., uključujući i tu godinu, u zonama Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009) sustavno i ustrajno prekoračivala godišnju graničnu vrijednost utvrđenu za dušikov dioksid (NO2);
–
u odnosu na sve te zone nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50/EZ, zasebno i u vezi s njezinim odjeljkom A Priloga XV. toj direktivi, a osobito obvezu koju ima na temelju njezina članka 23. stavka 1. drugog podstavka da poduzme odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće.
Troškovi
106
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Portugalskoj Republici naloži snošenje troškova i da potonja nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova.
Slijedom navedenog, Sud (šesto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Portugalska Republika:
–
nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu, u vezi s odjeljkom B Priloga XI. toj direktivi, time što je od 1. siječnja 2010. do 2020., uključujući i tu godinu, u zonama Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009) sustavno i ustrajno prekoračivala godišnju graničnu vrijednost utvrđenu za dušikov dioksid (NO2);
–
u odnosu na sve te zone nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50/EZ, zasebno i u vezi s njezinim odjeljkom A Priloga XV. toj direktivi, a osobito obvezu koju ima na temelju njezina članka 23. stavka 1. drugog podstavka da poduzme odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće.
2.
Portugalskoj Republici nalaže se snošenje troškova.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: portugalski