62024CJ0665
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (седми състав)
11 декември 2025 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Директива 2014/40/ЕС — Член 2, параграф 40 — Понятието „пускане на пазара“ — Член 23, параграфи 2 и 3 — Контрол на изпълнението на Директива 2014/40 — Цел за гарантиране на високо равнище на защита на човешкото здраве — Сближаване на законодателствата — Производство, представяне и продажба на тютюневи изделия — Доставка на контейнери за многократно пълнене за електронни цигари с невярно указание за никотиновото съдържание върху опаковката им от дистрибутора на предназначени за търговски обект за продажба на дребно тютюневи и свързани с тях изделия — Наложена на дистрибутора глоба или имуществена санкция — Принципът nulla poena sine culpa — Пропорционалност на глобата или имуществената санкция“
По дело C‑665/24
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен административен съд по търговски спорове, Нидерландия) с акт от 8 октомври 2024 г., постъпил в Съда на 11 октомври 2024 г., в рамките на производство по дело
Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport
срещу
Diamond Flavours BV,
UEG Holland BV,
СЪДЪТ (седми състав),
състоящ се от: K. Jürimäe (докладчик), председател на втори състав, изпълняващ функцията на председател на седми състав, M. Gavalec и Z. Csehi, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за UEG Holland BV и Diamond Flavours BV, от J. A. Jacobs, advocaat,
–
за нидерландското правителство, от М. K. Bulterman и P. P. Huurnink, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от E. E. Schmidt и F. van Schaik, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 23, параграф 2 от Директива 2014/40/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 3 април 2014 година за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно производството, представянето и продажбата на тютюневи и свързани с тях изделия и за отмяна на Директива 2001/37/ЕО (ОВ L 127, 2014 г., стр. 1) във връзка с член 2, точка 40 и с член 20, параграф 2 и параграф 4, буква б), подточка i) от тази директива.
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Diamond Flavours BV и UEG Holland BV, две дружества — дистрибутори на контейнери за многократно пълнене за електронни цигари, от една страна, и Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (държавен секретар по въпросите на младежта, превенцията и спорта, Нидерландия) (наричан по-нататък „държавният секретар“), от друга страна, по повод на имуществена санкция, наложена от последния на Diamond Flavours и на UEG Holland за пускането на пазара на контейнери за многократно пълнене за електронни цигари с неточно указание за никотиново съдържание върху потребителските им опаковки.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2014/40
3
Съображения 8, 13 и 59 от Директива 2014/40 гласят следното:
„(8)
В съответствие с член 114, параграф 3 [ДФЕС] като база за законодателните предложения следва да бъде взето високо равнище на защита на здравето, като следва да се вземе под внимание по-специално всяко ново развитие, основаващо се на научни факти. Тютюневите изделия не са обикновени стоки и с оглед на изключително вредните последици от тютюна за човешкото здраве следва да се отдаде голямо значение на защитата на здравето, по-специално за намаляване на широкото разпространение на тютюнопушенето сред младите хора.
[…]
(13)
С оглед на изпълнението на своите регулаторни функции държавите членки и Комисията изискват подробна информация за съставките и емисиите от тютюневи изделия, за да оценят привлекателността, опасността от пристрастяване и токсичността на тютюневите изделия и рисковете за здравето, свързани с употребата на такива изделия. За тази цел съществуващите задължения за уведомяване по отношение на съставките и емисиите следва да бъдат засилени. Следва да бъдат предвидени и допълнителни по-широки задължения за уведомяване по отношение на добавки, които са включени в приоритетен списък, с цел оценка, наред с другото, на тяхната токсичност, опасността от пристрастяване и техните канцерогенни, мутагенни или токсични за репродукцията свойства […], включително и в процеса на горене. Тежестта на тези задължения за разширено уведомяване за МСП следва да бъде ограничена във възможно най-голяма степен. Счита се, че тези задължения за уведомяване са в съответствие със задължението на Съюза да осигурява високо равнище на защита на човешкото здраве.
[…]
(59)
Задължението за зачитане на основните права и правни принципи, залегнали в Хартата на основните права на Европейския съюз, не се променя от настоящата директива. Няколко основни права са засегнати с настоящата директива. Ето защо е необходимо да се гарантира, че задълженията, налагани на производителите, вносителите и дистрибуторите на тютюневи и свързани с тях изделия, не само гарантират високо равнище на защита на здравето и потребителите, но и защитават всички останали основни права и са пропорционални от гледна точка на безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар. При прилагането на настоящата директива следва да се зачита правото на Съюза и съответните международни задължения“.
4
Член 1 от тази директива е озаглавен „Предмет“ и гласи:
„Целта на настоящата директива е сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно:
[…]
е)
пускането на пазара и етикетирането на определени изделия, които са свързани с тютюневите изделия, а именно — електронните цигари и контейнерите за многократно пълнене и растителните изделия за пушене;
за да се улесни безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар на тютюневи и свързани с тях изделия, като основното съображение е осигуряването на високо равнище на защита на човешкото здраве, особено на младите хора, и за да се изпълнят задълженията на Съюза съгласно Рамковата конвенция на [Световната здравна организация (СЗО)] за контрол на тютюна (РККТ)“.
5
Съгласно член 2 от посочената директива, озаглавен „Определения“:
„[…]
16)
„електронна цигара“ означава изделие, което може да се използва за консумация на съдържащи никотин пари чрез мундщук, или компонент на това изделие, включително патрон и резервоар, и устройството без патрон или резервоар. Електронните цигари могат да бъдат за еднократна употреба или за многократна употреба посредством контейнер за многократно пълнене и резервоар, или да бъдат презареждани чрез патрони за еднократна употреба;
17)
„контейнер за многократно пълнене“ означава съд с течност, съдържаща никотин, който може да се използва за презареждане на електронна цигара;
[…]
30)
„потребителска опаковка“ е най-малката самостоятелна опаковка на тютюнево или свързано с него изделие, което се пуска на пазара;
[…]
37)
„производител“ означава всяко физическо или юридическо лице, което произвежда изделие или възлага неговото създаване или производство и което предлага това изделие на пазара под своето име или своята търговска марка;
[…]
39)
„вносител на тютюневи или свързани с тях изделия“ означава собственикът или лицето, което притежава правото да се разпорежда с тютюневи или свързани с тях изделия, които са били въведени на територията на Съюза;
40)
„пускане на пазара“ означава предоставянето на изделия, независимо къде са произведени, на потребителите в Съюза срещу заплащане или безплатно, включително чрез продажба от разстояние; в случай на трансгранични продажби от разстояние изделието се счита за пуснато на пазара в държавата членка, в която се намира потребителят;
41)
„търговски обект за продажба на дребно“ означава всеки търговски обект, в който се пускат на пазара тютюневи изделия, включително от физически лица“.
6
Член 20 от същата директива, озаглавен „Електронни цигари“, предвижда:
„1.   Държавите членки гарантират, че електронните цигари и контейнерите за многократно пълнене се пускат на пазара само ако са в съответствие с настоящата директива и с останалото приложимо законодателство на Съюза.
Настоящата директива не се прилага за електронни цигари и контейнери за многократно пълнене, за които се изисква разрешение съгласно Директива 2001/83/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 6 ноември 2001 година за утвърждаване на кодекс на Общността относно лекарствени продукти за хуманна употреба (OB L 311, 2001 г., стр. 67; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 33, стр. 3)] или за които се изисква да отговарят на изискванията, определени в Директива 93/42/ЕИО [на Съвета от 14 юни 1993 година относно медицинските изделия (OB L 169, 1993 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 11, стр. 244].
2.   Производителите и вносителите на електронни цигари и на контейнери за многократно пълнене уведомяват компетентните органи на държавите членки за всяко такова изделие, което имат намерение да пуснат на пазара. Уведомлението се представя в електронна форма шест месеца преди предвиденото пускане на пазара. […] За всяко съществено изменение на изделието се представя ново уведомление.
В зависимост от това дали изделието е електронна цигара или контейнер за многократно пълнене уведомлението съдържа следната информация:
[…]
б)
списък на всички съставки, които се съдържат в изделието, и на емисиите в резултат на използването му за всяка марка и за всеки тип, включително техните количества;
[…]
4.   Държавите членки гарантират, че:
[…]
б)
опаковки и всяка външна опаковка на електронните цигари и на контейнерите за многократно пълнене:
i)
съдържат списък на всички съставки, които се съдържат в изделието, в низходящ ред за тяхното тегло, както и указание за никотиновото съдържание на изделието и поеманото количество на доза, партидния номер и препоръка изделието да се съхранява далеч от деца;
[…]“.
7
Член 23 от Директива 2014/40 е озаглавен „Сътрудничество и прилагане“ и параграфи 2 и 3 от тази разпоредба гласят:
„2.   Държавите членки гарантират, че на пазара не се пускат тютюневи и свързани с тях изделия, които не са в съответствие с настоящата директива, включително с актовете за изпълнение и делегираните актове, предвидени в нея. Държавите членки гарантират, че на пазара не се пускат тютюневи и свързани с тях изделия, ако не са спазени предвидените в настоящата директива задължения за уведомяване.
3.   Държавите членки установяват правилата относно санкциите, приложими при нарушения на националните разпоредби, приети в съответствие с настоящата директива, и предприемат всички необходими мерки за осигуряване на тяхното прилагане. Предвидените санкции трябва да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи. Финансовите административни санкции, които могат да бъдат наложени при извършването на умишлено нарушение, могат да бъдат от такова естество, че да неутрализират търсените с нарушението икономически изгоди“.
Регламент (ЕС) 2019/1020
8
Член 2 от Регламент (ЕС) 2019/1020 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 година относно надзора на пазара и съответствието на продуктите и за изменение на Директива 2004/42/ЕО и регламенти (ЕО) № 765/2008 и (ЕС) № 305/2011 (ОВ L 169, 2019 г., стр. 1) е озаглавен „Обхват“, а параграф 1 от него гласи:
„Настоящият регламент се прилага по отношение на продукти, които са предмет на законодателството на Съюза за хармонизация, посочено в приложение I („законодателство на Съюза за хармонизация“), доколкото в законодателството на Съюза за хармонизация не съществуват специални разпоредби със същата цел, които уреждат по по-специален начин конкретни аспекти на надзора на пазара и правоприлагането“.
9
В приложение I към Регламент 2019/1020, озаглавено „Списък на законодателството на Съюза за хармонизация“, са изброени актовете на Съюза, които съставляват посоченото в член 2 от този регламент законодателство на Съюза за хармонизация. Сред тези актове, в точка 55 от приложението, е и Директива 2014/40.
Нидерландското право
10
В нидерландския правен ред Директива 2014/40 е транспонирана от Tabaks- en rookwarenwet (Закон за тютюневите изделия и изделията за пушене) от 10 март 1988 г. (Stb. 1988, бр. 342, наричан по-нататък „Законът за тютюневите изделия“), от Tabaks- en rookwarenbesluit (Правилник за прилагане на Закона за тютюневите изделия и изделията за пушене) от 14 октомври 2015 г. (Stb. 2015, бр. 398) (наричан по-нататък „Правилникът за прилагане“) и от Tabaks- en rookwarenregeling (Наредба за тютюневите изделия и изделията за пушене) от 10 май 2016 г. (Stcrt. 2016, бр. 25446).
11
От член 1, параграф 1 от Закона за тютюневите изделия следва, че „пускането на пазара“ е предоставянето на изделия на разположение на потребителите. Нидерландското право определя понятието „вносител на тютюневи и свързани с тях изделия“ като собственика или лицето с право на разпореждане с тютюневите или свързаните с тях изделия, въведени на територията на Нидерландия.
12
Съгласно член 3, параграф 1 от Закона за тютюневите изделия във връзка с член 2, параграф 2, буква a) от този закон, с член 3.3 от Правилника за прилагане на Закона за тютюневите изделия и на изделията за пушене и с член 3.10, параграф 1 от министерската Наредба за тютюневите изделия и на изделията за пушене е забранено пускането на пазара на потребителски опаковки, върху които не е посочено съдържанието на никотин в контейнерите за многократно пълнене. В случай на нарушение на тази забрана министърът може да наложи административно наказание глоба или имуществена санкция на основание член 11b, параграф 1 от посочения закон.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
13
Инспектор от Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (нидерландският орган за контрол на храните и потребителските стоки, Нидерландия) взема проби от пет контейнера за многократно пълнене за електронни цигари, закупени от уебсайтовете на различни търговски обекти за продажба на дребно. След вземането на тези проби инспекторът установява, че съдържанието на никотин в контейнерите за многократно пълнене е по-ниско от посоченото върху потребителските опаковки на контейнерите за многократно пълнене.
14
Търговците на дребно получили проверените контейнери за многократно пълнене от двама различни дистрибутори. Тези дистрибутори закупили контейнерите за многократно пълнене, преди да ги въведат на територията на Нидерландия, от установен във Франция производител, от установен в Ирландия вносител и от установен в Унгария вносител.
15
С актове от 18 и 25 октомври 2019 г. държавният секретар налага на посочените дистрибутори пет отделни административни наказания „имуществена санкция“ в размер на 450 евро всяка за пускане на пазара на контейнери за многократно пълнене за електронни цигари с неточно указание за никотиновото съдържание върху потребителската им опаковка.
16
Същите дистрибутори обжалват тези административни наказания пред Rechtbank Rotterdam (Първоинстанционен съд Ротердам, Нидерландия). С решение от 7 април 2021 г. този съд приема жалбите им за основателни и отменя административните наказания с мотива, че посочените дистрибутори не са предоставили съответните контейнери за многократно пълнене на разположение на потребителите, поради което тези дистрибутори не са ги „пуснали на пазара“ по смисъла на приложимата правна уредба.
17
Държавният секретар обжалва това съдебно решение пред College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административните спорове в икономическата област, Нидерландия), който е запитващата юрисдикция.
18
На първо място, този съд посочва, че по-рано, в решение от 9 септември 2022 г. (ECLI:NL:CBB:2022:510), е постановил, че Директива 2014/40 не разрешава пускането на пазара на тютюнево изделие без указание за никотиновото му съдържание върху неговата опаковка. Посоченият съд добавя, че административните органи не разполагат с никаква свобода на преценка в това отношение и не могат да вземат предвид рисковете за общественото здраве в случай на разминаване между никотиновото съдържание в контейнера за многократно пълнене и указанието за това върху неговата потребителска опаковка.
19
Той обаче подчертава, че този съдебен прецедент се отнася до търговски обект за продажба на дребно, на чийто собствен уебсайт са пуснати за продажба предназначени за потребители контейнери за многократно пълнене за електронни цигари. Следователно в този случай било налице „пускане на пазара“ по смисъла на приложимата национална правна уредба и търговецът, извършващ дейност с обект за продажба на дребно, можело да се счита за нарушител.
20
За разлика от това делото в главното производство поставяло под въпрос доставката на контейнери за многократно пълнене от „вносител“ по смисъла на тази правна уредба, тоест от собственика или от лице, което има право на разпореждане с тютюневите или свързаните с тях изделия, въведени на територията на Нидерландия, които са предназначени не за потребителите, а за търговски обект за продажба на дребно. Ето защо в тази хипотеза съществувала несигурност относно тълкуването на понятието „пускане на пазара“, което обуславяло задължението на държавите членки по член 23, параграф 2 от Директива 2014/40 да гарантират, че тютюневите и свързаните с тях изделия, които не съответстват на тази директива, не се пускат на пазара.
21
На второ място, запитващата юрисдикция отбелязва, че държавният секретар наложил на разглежданите дистрибутори административни санкции с наказателноправен характер. От това следвало, че намирал приложение член 48, параграф 1 от Хартата на основните права, а следователно и принципът nulla poena sine culpa (без вина няма наказание). Този принцип обаче изисквал наличието на вина и следователно установяването на административнонаказателна отговорност за извършването на разглежданото административно нарушение. Поради това се поставял въпросът дали тези дистрибутори носят такава отговорност за пускането на пазара на контейнери за многократно пълнене за електронни цигари с невярно указание за никотиново съдържание върху потребителската им опаковка, по-специално вероятно поради обстоятелството, че вземането на проби от съответните изделия можело да представлява прекомерна тежест за посочените дистрибутори.
22
При тези обстоятелства College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административните спорове в икономическата област) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 23, параграф 2 от [Директива 2014/40] във връзка с член 2, точка 40 и член 20, параграф 4, буква б), подточка i) от тази директива да се тълкува в смисъл, че в обхвата на задължението на държавите членки да гарантират, че не се пускат на пазара контейнери за многократно пълнене с неточно указанието за никотиново съдържание върху потребителските им опаковки, попада не само продажба на тези контейнери за многократно пълнене от или чрез търговски обект за продажба на дребно, но и доставката им в търговски обект за продажба на дребно?
2)
При утвърдителен отговор на първия въпрос, може ли в положение като разглежданото, при което е наложено административно наказание глоба или имуществена санкция, да бъде ангажирана административнонаказателната отговорност на икономически оператор, който купува контейнерите за многократно пълнене от производител или вносител по смисъла на Директива 2014/40, вследствие на което е повдигнато обвинение срещу този икономически оператор, защото е пуснал на пазара контейнери за многократно пълнене с неточно указание на никотиновото съдържание върху техните потребителски опаковки, независимо че никотиновото съдържание, посочено върху потребителската опаковка, съответства на никотиновото съдържание на контейнерите за многократно пълнене, посочено в уведомлението по смисъла на член 20, параграф 2 от Директива 2014/40/ЕО?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
23
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 23, параграф 2 от Директива 2014/40 във връзка с член 2, точка 40 и член 20, параграф 4, буква б), подточка i) от тази директива трябва да се тълкува в смисъл, че задължението на държавите членки да гарантират, че не се пускат на пазара контейнери за многократно пълнене за електронни цигари, чиито потребителски опаковки съдържат неточно указание за никотиновото им съдържание, се ограничава до етапа на доставката на тези контейнери за многократно пълнене — от търговски обект за продажба на дребно на потребителя.
По допустимостта
24
В писмените си становища двамата дистрибутори в главното производство считат, че първият въпрос е недопустим, тъй като не съответства на проблема, по който запитващата юрисдикция е трябвало да се произнесе в главното производство. Според тях нидерландските органи в действителност не са предвидили възможност за налагане на административно наказание на дистрибутора, в случай че течността за електронни цигари в контейнера за многократно пълнене е с по-ниско никотиново съдържание от посоченото върху опаковката, при положение че съответният контейнер за многократно пълнене е намерен в търговски обект за продажба на дребно.
25
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда в рамките на сътрудничеството между него и националните юрисдикции, въведено с член 267 ДФЕС, само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (вж. в този смисъл решения от 16 декември 1981 г., Foglia_244/80, EU:C:1981:302, т. 15, от 8 ноември 1990 г., Gmurzynska-Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, т. 19 и 20, и от 15 юли 2021 г., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, т. 54).
26
Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решения от 15 декември 1995 г., Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, т. 61, и от 15 юли 2021 г., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, т. 55).
27
С първия си въпрос обаче запитващата юрисдикция иска тълкуване именно на понятието „пускане на пазара“, съдържащо се в член 23, параграф 2 от Директива 2014/40, за да определи дали е възможно дистрибутор на контейнери за многократно пълнене за електронни цигари да бъде наказан за това, че е продал на търговски обект за продажба на дребно, а не на потребител, изделие, по отношение на което не е изпълнено някое от задълженията по тази директива.
28
Ето защо следва да се приеме, че първият въпрос е допустим.
По същество
29
По неотдавнашно запитване, отправено от Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд, Австрия), относно тълкуването на понятието „пускане на пазара“ по член 23, параграф 2 от Директива 2014/40, Съдът постановява, че член 23, параграф 2 от Директива 2014/40 във връзка с член 2, точка 40 от тази директива трябва да се тълкува в смисъл, че задължението на държавите членки да гарантират, че на пазара не се пускат тютюневи изделия, чийто етикет върху потребителската опаковка не отговаря на изискванията за представяне на тези изделия, е налице само на етапа на доставката им от търговски обект за продажба на дребно на потребителя (решение от 15 май 2025 г., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, т. 52).
30
Член 23, параграф 2 от Директива 2014/40 обаче е с хоризонтален характер, доколкото предвижда да не се пускат на пазара тютюневи и свързани с тях изделия, които не съответстват на някоя от разпоредбите на тази директива (вж. в този смисъл решение от 15 май 2025 г., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, т. 39).
31
Всъщност, за да се гарантира ефективността на тази разпоредба, член 23, параграф 3 от тази директива задължава държавите членки да установят правилата относно приложимите санкции, при нарушения на националните разпоредби, които са приети в съответствие с посочената директива, и да предприемат всички необходими мерки за осигуряване на тяхното прилагане. Въвеждането на този санкционен режим се отнася до всички разпоредби на Директива 2014/40, независимо от етапа от веригата на доставка, на който се прилагат тези разпоредби, и следователно не е налице само на етапа на доставката на несъответстващите на изискванията тютюневи изделия от търговски обект за продажба на дребно на потребителите (решение от 15 май 2025 г., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, т. 40).
32
Тълкуване, според което задължението на държавите членки е налице на всеки етап от веригата на доставки, без да се ограничава до етапа на доставката на тютюневи изделия — от търговски обект за продажба на дребно на потребителите, се потвърждава и от по-широкия нормативен контекст, в който се вписва Директива 2014/40, и по-специално от Регламент 2019/1020, който съгласно член 2 от този регламент и точка 55 от приложение I към него се прилага за изделията, попадащи в обхвата на Директива 2014/40 (вж. в този смисъл решение от 15 май 2025 г., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, т. 42—46).
33
Освен това, за да се постигне целта за гарантиране на високо равнище на защита на човешкото здраве и на потребителите, установена в член 1 от тази директива, тълкуван в светлината на съображения 8 и 59 от нея, това задължение за контрол предполага упражняване на надзор на различните етапи от веригата на доставка, като се гарантира, че при всяка операция, която в крайна сметка води до предоставяне на изделието на потребителите, държавите членки гарантират спазването на изискванията на същата директива (решение от 15 май 2025 г., Bundesminister für Gesundheit, C‑717/23, EU:C:2025:351, т. 51).
34
Обстоятелството, че спорът в главното производство се отнася до продажбата на контейнери за многократно пълнене за електронни цигари, не може да окаже въздействие върху посоченото в точка 29 от настоящото решение тълкуване на член 23, параграф 2 от Директива 2014/40. Напротив, в параграф 1 от посветения изключително на електронните цигари член 20 от тази директива се акцентира изрично върху задължението на държавите членки да гарантират, „че електронните цигари и контейнерите за многократно пълнене се пускат на пазара само ако са в съответствие с настоящата директива и с останалото приложимо законодателство на Съюза“.
35
С оглед на изложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 23, параграф 2 от Директива 2014/40 във връзка с член 2, точка 40 и член 20, параграф 4, буква б), подточка i) от тази директива трябва да се тълкува в смисъл, че задължението на държавите членки да гарантират, че не се пускат на пазара контейнери за многократно пълнене за електронни цигари, чиито потребителски опаковки съдържат неточно указание за никотиновото им съдържание, не се ограничава до етапа на доставката на тези контейнери за многократно пълнене — от търговски обект за продажба на дребно на потребителя.
По втория въпрос
36
В самото начало следва да се отбележи, че така както е формулиран от запитващата юрисдикция, вторият въпрос не се отнася до нито една разпоредба от правото на Съюза.
37
Въпреки това, в контекста на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда, задачата на последния е да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. За тази цел може да се наложи Съдът да вземе предвид норми от правото на Съюза, които националният съд не е посочил във въпроса си (вж. в този смисъл решения от 20 март 1986 г., Tissier_35/85, EU:C:1986:143, т. 9, и от 4 октомври 2024 г., Confédération paysanne (Пъпеши и домати от Западна Сахара), C‑399/22, EU:C:2024:839, т. 40).
38
В случая, от акта за преюдициално запитване е видно, че административните наказания, които са предмет на спора в главното производство, попадат в обхвата на санкционния режим, който държавите членки са длъжни да приемат на основание член 23, параграф 3 от Директива 2014/40.
39
При тези обстоятелства следва да се приеме, че с втория въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 23, параграф 3 от Директива 2014/40 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предвижда с административно наказание глоба или имуществена санкция да се санкционира икономически оператор, който е пуснал на пазара контейнери за многократно пълнене за електронни цигари, чиито потребителски опаковки съдържат неточни указания за никотиновото съдържание, независимо че тези данни съответстват на данните, посочени в уведомлението по член 20, параграф 2 от тази директива, подадено от „производителя“ или „вносителя“, от когото този оператор е придобил тези контейнери.
40
От текста на член 23, параграф 3 от Директива 2014/40 следва, първо, че държавите членки установяват правилата относно санкциите, приложими при нарушения на националните разпоредби, приети в съответствие с настоящата директива, второ, че тези санкции трябва да са ефективни, съразмерни и възпиращи и трето, че финансовите административни санкции, които могат да бъдат наложени при извършването на умишлено нарушение, могат да бъдат от такова естество, че да неутрализират търсените с нарушението икономически изгоди.
41
Следователно освен последното уточнение — което обуславя възможността за неутрализиране на финансовото предимство, получено в резултат на дадено административно нарушение, от умишления характер на последното — Директива 2014/40 не съдържа разпоредби, с които да се установява санкционен режим, който да е различен от изискването, че санкциите следва да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи. Следователно от текста на член 23, параграф 3 от тази директива може да се заключи, че при спазване на това изискване държавите членки запазват своята автономност при определянето на този режим.
42
В действителност при липса на хармонизация на законодателството на Съюза в областта на санкциите, приложими при неспазване на условията, предвидени от установен в това законодателство режим, държавите членки са компетентни да изберат санкции, които според тях са подходящи. Те въпреки това са задължени да упражняват компетентността си при спазване на правото на Съюза и на неговите общи принципи, а следователно и при спазване на принципа на пропорционалност (решения от 9 февруари 2012 г., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, т. 23, от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép, C‑497/15 и C‑498/15, EU:C:2017:229, т. 39, и от 21 ноември 2024 г., Екострой, C‑61/23, EU:C:2024:974, т. 41).
43
Както е видно от акта за преюдициално запитване, в основата на втория въпрос е обстоятелството, че следва да се установи дали режимът на обективна отговорност е съвместим с изискването по член 23, параграф 3 от Директива 2014/40, и по-специално дали е спазен принципът на пропорционалност.
44
Що се отнася обаче до този принцип, от практиката на Съда следва, че сам по себе си този режим е несъвместим с правото на Съюза (вж. в този смисъл решения от 10 юли 1990 г., Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, т. 19, от 27 февруари 1997 г., Ebony Maritime и Loten Navigation, C‑177/95, EU:C:1997:89, т. 36, от 11 юли 2002 г., Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, EU:C:2002:440, т. 47, и от 9 февруари 2012 г., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, т. 47).
45
Всъщност режимът на обективна отговорност не е непропорционален, когато този режим може да подтикне съответните лица към спазване на разпоредбите на даден акт от правото на Съюза и когато преследваните цели са от общ интерес и могат да обосноват въвеждането на подобен режим (вж. в този смисъл решения от 10 юли 1990 г., Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, т. 19, и от 9 февруари 2012 г., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, т. 48).
46
В конкретния случай, от една страна, както бе припомнено в точка 33 от настоящото решение, съгласно член 1 от Директива 2014/40 тя има за цел да гарантира високо равнище на защита на човешкото здраве, особено на младите хора.
47
Тази цел обаче е от общ интерес по смисъла на съдебната практика, посочена в точка 45 от настоящото решение (вж. в този смисъл решения от 6 септември 2012 г., Deutsches Weintor, C‑544/10, EU:C:2012:526, т. 49, и от 29 април 2015 г., Léger, C‑528/13, EU:C:2015:288, т. 57), и тя може да обоснове въвеждането от държавите членки на режим на обективна отговорност. Впрочем този режим е от такова естество, че може да насърчи съответните лица да спазват задълженията, произтичащи от Директива 2014/40.
48
Освен това, що се отнася до особеното обстоятелство, че никотиновото съдържание, заради което са наложени разглежданите в главното производство административни наказания, съответства на никотиновото съдържание, декларирано от производителя и вносителите на спорните изделия в уведомлението по член 20, параграф 2 от тази директива, следва да се констатира, че съгласно съображение 13 от посочената директива това уведомление има за цел да улесни регулаторните задачи на държавите членки и на Комисията, а не да позволи на икономическите оператори надолу по веригата да се освободят от своята отговорност.
49
От друга страна, изглежда, че тези административни наказания не могат да неутрализират полученото в резултат на нарушението финансово предимство, което обстоятелство запитващата юрисдикция следва да провери. В този случай, за да се наложат посочените административни наказания, не би било необходимо да се доказва наличието на умисъл на основание член 23, параграф 3 от Директива 2014/40.
50
При тези обстоятелства следователно държавите членки могат да приемат национална правна уредба, която предвижда с административно наказание глоба или имуществена санкция да се санкционира икономически оператор, който е пуснал на пазара контейнери за многократно пълнене за електронни цигари, чиито потребителски опаковки съдържат неточни указания за никотиновото съдържание, без оглед на обстоятелството, че тези указания съответстват на декларираното в уведомлението по член 20, параграф 2 от Директива 2014/40, което е подадено от „производителя“ или „вносителя“, от когото този оператор е придобил контейнерите.
51
При това положение, ако принципът на пропорционалност е задължителен за държавите членки при определянето на елементите от фактическия състав на дадено нарушение, то това е така и когато се поставя въпросът за преценката на релевантните фактори за определяне на размера на глобата или имуществената санкция (вж. в този смисъл решения от 9 февруари 2012 г., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, т. 54, от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép, C‑497/15 и C‑498/15, EU:C:2017:229, т. 43, и от 21 ноември 2024 г., Екострой, C‑61/23, EU:C:2024:974, т. 46).
52
Това предполага, че при определянето на размера на глобата или имуществената санкция се вземат предвид конкретните обстоятелства по случая (вж. в този смисъл решения от 4 октомври 2018 г., Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, т. 45, и от 21 ноември 2024 г., Екострой, C‑61/23, EU:C:2024:974, т. 47). Ето защо налагането на глоба или имуществена санкция с фиксиран размер за всяко нарушение на правилата относно определени предвидени в националната уредба задължения, без да се предвижда различен размер на тази глоба или имуществена санкция в зависимост от тежестта на извършеното нарушение, може да се окаже непропорционално с оглед на целите, посочени в правната уредба на Съюза (вж. в този смисъл решения от 9 февруари 2012 г., Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, т. 41, и от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép, C‑497/15 и C‑498/15, EU:C:2017:229, т. 50).
53
В конкретния случай, без да се засяга преценката, която е от компетентността на запитващата юрисдикция, разглежданата в главното производство национална правна уредба, изглежда, не позволява индивидуализация на посочените административни наказания. Всъщност от акта за преюдициално запитване и от представените пред Съда становища е видно, че размерът на имуществените санкции, наложени на разглежданите двама дистрибутори, не зависи от конкретните обстоятелства на случая, и по-специално от факта, че в указанието за никотиново съдържание, за което са упреквани, са посочени по-високи стойности от действителното никотиново съдържание на контейнерите за многократно пълнене, пуснати на пазара.
54
От това следва, че налагането на глоба или на имуществена санкция с фиксиран размер за всяко нарушение на определени посочени в националния закон задължения, без да се предвижда различен размер на тази глоба или имуществена санкция в зависимост от тежестта на нарушението, както предвижда разглежданият в главното производство санкционен режим, е непропорционално с оглед на преследваната с Директива 2014/40 цел, а именно да се гарантира високо равнище на защита на човешкото здраве, особено на младите хора (вж. по аналогия решения от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép, C‑497/15 и C‑498/15, EU:C:2017:229, т. 62—64 и 66, и от 21 ноември 2024 г., Екострой, C‑61/23, EU:C:2024:974, т. 53).
55
С оглед на изложените съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 23, параграф 3 от Директива 2014/40 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предвижда с административно наказание глоба или имуществена санкция да се санкционира икономически оператор, който е пуснал на пазара контейнери за многократно пълнене за електронни цигари, чиито потребителски опаковки съдържат неточни указания за никотиновото съдържание, независимо че тези данни съответстват на данните, посочени в уведомлението по член 20, параграф 2 от тази директива, подадено от „производителя“ или „вносителя“, от когото този оператор е придобил тези контейнери, когато размерът на тази глоба или имуществена санкция не може да бъде изменян в зависимост от тежестта на нарушението, след като се вземат предвид конкретните обстоятелства на случая.
По съдебните разноски
56
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (седми състав) реши:
1)
Член 23, параграф 2 от Директива 2014/40/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 3 април 2014 година за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно производството, представянето и продажбата на тютюневи и свързани с тях изделия и за отмяна на Директива 2001/37/ЕО, във връзка с член 2, точка 40 и член 20, параграф 4, буква б), подточка i) от тази директива
трябва да се тълкува в смисъл, че
задължението на държавите членки да гарантират, че не се пускат на пазара контейнери за многократно пълнене за електронни цигари, чиито потребителски опаковки съдържат неточно указание за никотиновото им съдържание, не се ограничава до етапа на доставката на тези контейнери за многократно пълнене — от търговски обект за продажба на дребно на потребителя.
2)
Член 23, параграфи 3 от Директива 2014/40
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска национална правна уредба, която предвижда с административно наказание глоба или имуществена санкция да се санкционира икономически оператор, който е пуснал на пазара контейнери за многократно пълнене за електронни цигари, чиито потребителски опаковки съдържат неточни указания за никотиновото съдържание, независимо че тези данни съответстват на данните, посочени в уведомлението по член 20, параграф 2 от тази директива, подадено от „производителя“ или „вносителя“, от когото този оператор е придобил тези контейнери, когато размерът на тази глоба или имуществена санкция не може да бъде изменян в зависимост от тежестта на нарушението, след като се вземат предвид конкретните обстоятелства на случая.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.