62001CJ0463_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-463/01,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES,
ki je bila vložena 3. decembra 2001,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopa G. zur Hausen, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
ob intervenciji:
Francoske republike, ki jo zastopajo G. de Bergues, E. Puisais in D. Petrausch, zastopniki,
in
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki ga je najprej zastopala P. Ormond, nato C. Jackson, zastopnici,
intervenienta,
proti
Zvezni republiki Nemčiji, ki jo zastopata W.-D. Plessing in T. Rummler, zastopnika, skupaj z D. Sellner, Rechtsanwalt,
tožena stranka,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann in K. Lenaerts (poročevalec), predsednika senata, C. Gulmann, J.-P. Puissochet in R. Schintgen, sodniki, N. Colneric, sodnica, S. von Bahr in J. N. Cunha Rodrigues, sodnika,
generalni pravobranilec: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
sodna tajnica: M.-F. Contet, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 2. marca 2004,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 6. maja 2004
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Zvezna republika Nemčija, s tem ko je s členoma 8(1) in 9(2) Uredbe iz leta 1998 o preprečevanju nastajanja in predelavi odpadne embalaže uvedla sistem za ponovno uporabo embalaže za proizvode, ki se polnijo pri izviru, na podlagi Direktive Sveta 80/777/EGS z dne 15. julija 1980 o približevanju zakonodaje držav članic o izkoriščanju in trženju naravnih mineralnih vod (UL L 229, str. 1), ni izpolnila obveznosti, ki jih ima v skladu s povezanimi določbami člena 5 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (Ul L 365, str. 10) in člena 28 ES ter povezanimi določbami člena 3 in Priloge II, točka 2(d), k Direktivi 80/777.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
2. Člen 3 Direktive 80/777 se glede pogojev izkoriščanja izvirov naravnih mineralnih voda in standardov o polnjenju teh voda sklicuje na Prilogo II k tej direktivi.
3. Ta priloga v točki 2 določa:
„Oprema za izkoriščanje naravne mineralne vode mora biti takšna, da se prepreči vsakršna možnost onesnaženja in da se ohranijo enake lastnosti, kakor jih ima naravna mineralna voda na izviru.
V ta namen zlasti velja:
[...]
d) da je prepovedan prevoz vode v drugačni embalaži kot tisti, v kateri se daje v promet.“
4. Cilj Direktive 94/62 je v skladu s členom 1(1) uskladitev nacionalnih predpisov za ravnanje z embalažo in odpadno embalažo, da se prepreči njen kakršenkoli vpliv na okolje vseh držav članic in tudi tretjih držav ali da se tak vpliv zmanjša, s čimer se zagotovi visoka raven varstva okolja, ter da se zagotovi delovanje notranjega trga in da se preprečijo trgovinske ovire kot tudi izkrivljanje in omejevanje konkurence v Skupnosti.
5. V členu 5 te direktive je določeno:
„Države članice lahko spodbujajo sisteme za ponovno uporabo embalaže, ki jo je mogoče skladno s Pogodbo ponovno uporabiti na okolju varen način.“
6. V členu 7(1) navedene direktive je določeno:
„Države članice storijo vse potrebno, da zagotovijo, da se vzpostavijo sistemi, ki zagotavljajo:
a) vračanje in/ali zbiranje rabljene embalaže in/ali odpadne embalaže od potrošnika, drugega končnega uporabnika ali iz sicer zbranih odpadkov, zato da se jo usmeri v drugačne oblike najprimernejšega ravnanja z odpadki;
b) ponovno uporabo ali predelavo, vključno z recikliranjem zbrane embalaže in/ali odpadne embalaže,
da se izpolnijo cilji, določeni v tej direktivi.
Ti sistemi so odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev in pristojnih javnih oblasti. Brez razlikovanja se uporabljajo tudi za uvožene proizvode, vključno s podrobno ureditvijo in cenami za dostop do teh sistemov, in so zasnovani tako, da ne pride do trgovinskih ovir ali izkrivljanja konkurence skladno s Pogodbo.“
Nacionalna ureditev
7. Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (uredba o preprečevanju nastajanja in predelavi odpadne embalaže) z dne 21. avgusta 1998 (BGBl. 1998 I, str. 2379; v nadaljevanju: VerpackV) določa različne ukrepe za preprečevanje in zmanjševanje vpliva odpadne embalaže na okolje. Ker je njen cilj predvsem prenesti Direktivo 94/62, je VerpackV zamenjala Vermeidung von Verpackungsabfällen (uredba o preprečevanju nastajanja odpadne embalaže) z dne 12. junija 1991 (BGBl. 1991 I, str. 1234).
8. Člen 6(1) in (2) VerpackV določa naslednje obveznosti:
„1. Distributer je dolžan na kraju dejanske dostave ali v neposredni bližini brezplačno prevzeti prazno prodajno embalažo, ki jo je uporabil končni potrošnik, in jo predelati v skladu z zahtevami, določenimi v točki 1 Priloge I, ter izpolniti zahteve, določene v točki 2 Priloge I. Zahteve o predelavi se lahko izpolnijo tudi s ponovno uporabo ali z vračilom embalaže distributerju ali proizvajalcu na podlagi odstavka 2. Distributer mora zasebnega potrošnika opozoriti na možnost vračanja, predvideno v prvem stavku, z jasno vidnimi in s čitljivimi letaki. Obveznost, ki jo nalaga prvi stavek, je omejena na vrste, oblike in velikosti embalaže ter na embalaže proizvodov, ki so del ponudbe distributerja. Za distributerje s prodajnimi površinami, manjšimi od 200 m 2, je obveznost prevzema omejena na embalažo znamk, ki jih distributer trži. Pri prodaji po pošti se mora to vračanje zagotoviti z ustreznimi možnostmi vračanja, ki so dovolj blizu končnemu potrošniku. Možnost vračanja mora biti navedena v pošiljki blaga in katalogih. Če prodajna embalaža ne prihaja od zasebnega potrošnika, se morajo skleniti drugačni dogovori glede kraja vračanja in plačila stroškov. Če distributerji ne izpolnjujejo obveznosti, predpisanih v prvem stavku, tako da sprejemajo embalažo na kraju dostave, morajo upoštevanje teh obveznosti zagotoviti s sistemom, kot je določen v odstavku 3. Za distributerje embalaže, ki ne morejo sodelovati v sistemu, kakršen je določen v odstavku 3, se smiselno uporabljajo zahteve o predelavi iz člena 4(2) z odstopanjem od prvega stavka.
2. Proizvajalci in distributerji morajo na dejanskem kraju dostave brezplačno prevzeti embalažo, ki jo je distributer prevzel na podlagi odstavka 1, in jo predelati v skladu z zahtevami, določenimi v točki 1 Priloge I, ter izpolniti zahteve, določene v točki 2 Priloge I. Zahteve o predelavi se lahko izpolnijo tudi s ponovno uporabo embalaže. Obveznosti, predpisane v prvem stavku, so omejene na vrste, oblike in velikosti embalaže ter na embalaže proizvodov, ki jih tržijo proizvajalci in distributerji. Osmi, deveti in deseti stavek odstavka 1 se uporabljajo smiselno.“
9. V skladu z odstavkom 3 istega člena se te obveznosti prevzema in predelave praviloma lahko izpolnijo tudi s sodelovanjem proizvajalca ali distributerja v skupnem sistemu zbiranja rabljene prodajne embalaže. Pristojni regionalni organ mora ugotoviti, da ta sistem izpolnjuje pogoje, ki jih glede stopnje pokritosti predpisuje VerpackV.
10. V skladu s členom 8(1) VerpackV morajo distributerji, ki tržijo tekoča živila v embalaži za enkratno uporabo za pijače, kupcu zaračunati kavcijo v najnižjem znesku 0,25 EUR na embalažo, skupaj z davkom na dodano vrednost. Najnižji znesek kavcije znaša 0,50 EUR, skupaj z davkom na dodano vrednost, če je prostornina embalaže večja od 1,5 litra. Kavcijo zaračuna vsak nadaljnji distributer v vseh fazah trženja do prodaje končnemu potrošniku. Kavcija se vrne ob vračilu embalaže v skladu s členom 6(1) in (2) VerpackV.
11. V skladu s členom 9(1) VerpackV ta obvezna konsignacija ne velja za embalažo, za katero je proizvajalec ali distributer oproščen obveznosti prevzema zaradi sodelovanja v skupnem sistemu zbiranja, kot je določen v zgoraj navedenem členu 6(3).
12. VerpackV v členu 9(2) določa tudi okoliščine, v katerih se člen 6(3) za nekatere pijače ne uporablja. Ta člen določa:
„Če je delež pijače v embalaži, primerni za ponovno uporabo, naj gre za pivo, mineralne vode (vključno z izvirsko vodo, namizno vodo in mineralno vodo), gazirane brezalkoholne pijače, sadne sokove […] ali vino […], na splošno pod 72 % v koledarskem letu na ozemlju, na katerem se uporablja ta uredba, je treba ponovno oceniti upoštevne deleže embalaže, primerne za ponovno uporabo, za obdobje dvanajstih mesecev po objavi, da delež embalaže, primerne za ponovno uporabo, ni dosežen. Če je delež embalaže, primerne za ponovno uporabo, na zveznem ozemlju manjši od deleža iz prvega stavka, se odločitev na podlagi člena 6(3) razveljavi na celotnem zveznem ozemlju od prvega dne šestega koledarskega meseca po objavi iz odstavka 3 za pijače, za katere delež embalaže, primerne za ponovno uporabo, določen leta 1991, ni dosežen. […]“
13. V skladu s členom 9(3) VerpackV nemška vlada vsako leto objavi upoštevne deleže iz odstavka 2 navedenega člena 9 za pijače v okolju prijazni embalaži. V skladu z odstavkom 4 istega člena 9 pristojni organ na podlagi zahteve ali po uradni dolžnosti opravi ponovno oceno v skladu s členom 6(3), če se upoštevni delež za pijače v taki embalaži po razveljavitvi ponovno doseže.
14. Iz teh nacionalnih določb izhaja, da proizvajalci mineralnih voda izgubijo možnost, da so oproščeni obveznosti prevzemanja embalaže s sodelovanjem v skupnem sistemu zbiranja, če skupni delež pijače v embalaži, primerni za ponovno uporabo, pade pod 72 % v dveh zaporednih letih in če v istem obdobju delež iz leta 1991 za mineralne vode v embalaži, primerni za ponovno uporabo, ni dosežen. V takem primeru velja za pijače v embalaži za enkratno uporabo sistem konsignacije in individualnega vračanja, predviden v členu 8(1) VerpackV.
15. Po mnenju nemške vlade je delež embalaže, primerne za ponovno uporabo, za pijače prvič padel pod 72 % oziroma na 71,33 % leta 1997. V nadaljevanju se je delež še naprej zmanjševal zaradi velikega povečanja uporabe embalaže za enkratno uporabo za pijače. V teh okoliščinah je ta vlada med pisnim postopkom pred Sodiščem naložila zaračunavanje kavcije za embalažo za enkratno uporabo za mineralne vode, pivo in gazirane brezalkoholne pijače od 1. januarja 2003.
Predhodni postopek
16. Komisija je 12. decembra 1995 Zvezni republiki Nemčiji poslala pisni opomin, v katerem je trdila, da določbe o zaračunavanju kavcije za nekatere vrste embalaže za enkratno uporabo ovirajo promet znotraj Skupnosti. Po izteku roka za prenos Direktive 94/62 in sprejetju VerpackV je Komisija 11. decembra 1998 tej državi poslala dodaten pisni opomin, v katerem je navedla več očitkov v zvezi z nezdružljivostjo novih nemških predpisov s povezanimi določbami Direktive 94/62 in člena 30 Pogodbe ES (postal člen 28 ES).
17. Ker Komisija ni bila zadovoljna s pojasnili, ki jih je nemška vlada poslala v odgovorih na pisna opomina, je tej vladi 27. julija 2000 poslala obrazloženo mnenje, v katerem je ugotovila, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi povezanih določb člena 5 Direktive 94/62 in člena 28 ES ter povezanih določb člena 3 in Priloge II, točka 2(d), k Direktivi 80/777, s tem ko je s VerpackV uvedla sistem za ponovno uporabo embalaže za naravne mineralne vode, ki se polnijo pri izviru v skladu z Direktivo 80/777. Komisija v tem obrazloženem mnenju trdi, da so nemški predpisi glede naravnih mineralnih voda trgovinska ovira za proizvajalce, ki morajo prazno embalažo pošiljati nazaj v kraj proizvodnje, če se ta ne more uporabiti za druge proizvode. Navedeni nemški predpisi ne morejo biti utemeljeni z razlogi varstva okolja, ker njihov obseg presega potrebno za doseganje zasledovanega cilja, saj ne upoštevajo posebnega položaja proizvodov, ki se morajo prevažati na dolgih razdaljah.
18. Nemška vlada je v odgovor na to obrazloženo mnenje z dopisom z dne 10. novembra 2000 izpodbijala obstoj ovire za promet znotraj Skupnosti. Trdi, da nemški predpisi proizvajalcem mineralnih voda s sedežem v drugi državi članici dovoljujejo, da svobodno tržijo svoje proizvode bodisi z uporabo embalaže, primerne za ponovno uporabo, zlasti v okviru sistema standardnih steklenic, bodisi z uporabo embalaže za enkratno uporabo. Čeprav se domneva, da zadevni predpisi ovirajo promet znotraj Skupnosti, bi bili upravičeni z razlogi varstva okolja, ker bi embalaža, primerna za ponovno uporabo, za pijače v primerjavi z embalažo za enkratno uporabo imela prednosti z ekološkega vidika, čeprav bi bilo morda treba zagotavljati prevoz na dolge razdalje.
19. Zvezna republika Nemčija je 16. marca 2001 Komisija priglasila predlog spremembe VerpackV. Ker je ta predlog med zakonodajnim postopkom naletel na težave, je 3. julija 2001 umaknila predlog.
20. Ker Komisija meni, da Zvezna republika Nemčija ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Skupnosti, je vložila to tožbo.
21. S sklepom predsednika Sodišča z dne 29. maja 2002 je bila dovoljena intervencija Francoske republike in Združenega kraljestva v podporo predlogom Komisije. Z dopisom z dne 26. septembra 2002 je Združeno kraljestvo sporočilo, da ne bo vložilo intervencijske vloge.
Predmet in dopustnost tožbe
22. Najprej je treba navesti, da Komisija izpodbija nemške predpise, kolikor člena 8(1) in 9(2) VerpackV, ki uvajata obveznosti konsignacije in individualnega vračanja za embalažo za enkratno uporabo glede na delež embalaže, primerne za ponovno uporabo, na nemškem trgu, nalagata posebno breme proizvajalcem naravnih mineralnih voda s poreklom iz drugih držav članic. Po mnenju Komisije uporaba embalaže, primerne za ponovno uporabo, h kateri navedeni predpisi spodbujajo proizvajalce, ki uporabljajo embalažo za enkratno uporabo, povzroča dodatne stroške za proizvajalce naravnih mineralnih voda s sedežem v drugih državah članicah.
23. Nemška vlada trdi, da ji Komisija med predhodnim postopkom ni očitala, da naj bi člena 8 in 9 VerpackV izvajala pritisk na proizvajalce naravnih mineralnih voda, naj uporabljajo embalažo, primerno za ponovno uporabo. Komisija naj ji v tej točki ne bi dala priložnosti, da utemelji svoje stališče ali, če je to potrebno, da prostovoljno izpolni zahteve prava Skupnosti, predvsem tako da proizvajalce naravnih mineralnih voda s sedežem v drugi državi članici izključi iz izračuna deleža iz člena 9(2) VerpackV.
24. Ob tem je treba spomniti, da naj bi v skladu z ustaljeno sodno prakso v predhodnem postopku zadevna država članica imela priložnost, da izpolni obveznosti, ki ji jih nalaga pravo Skupnosti, in da se učinkovito brani pred očitki Komisije (glej predvsem sodbi z dne 15. januarja 2002 v zadevi Komisija proti Italiji, C-439/99, Recueil, str. I-305, točka 10, in z dne 20. junija 2002 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-287/00, Recueil, str. I-5811, točka 16).
25. Pravilen potek predhodnega postopka ni samo bistveno zagotovilo za varstvo pravic zadevne države članice, ampak tudi za to, da bo predmet morebitnega spornega postopka jasno določen spor (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nemčiji, točka 17).
26. Predmet tožbe, vložene na podlagi člena 226 ES, je torej omejen s predhodnim postopkom, določenim v tej določbi. Iz tega sledi, da mora tožba temeljiti na istih podlagah in razlogih kot obrazloženo mnenje (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 11).
27. V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da Komisija ni razširila predmeta spora, kot je bil omejen med predhodnim postopkom.
28. Komisija je namreč v prvem pisnem opominu že grajala dejstvo, da nemški predpisi temeljijo na deležu embalaže, primerne za ponovno uporabo, katerih učinek je ohraniti razmere na trgu, kakršne so bile v danem obdobju. Nemška vlada je v odgovoru na ta opomin navedla razloge, zakaj je bil določen zadevni delež, in hkrati trdila, da zadevni predpisi proizvajalcem ne vsiljujejo določene vrste embalaže.
29. Komisija je v dodatnem pisnem opominu grajala tudi nesorazmerne učinke VerpackV na položaj proizvajalcev nara vnih mineralnih voda in poudarila, da lahko pravilo, ki določa delež embalaže, primerne za ponovno uporabo, prepreči trženje novih proizvodov, pakiranih v embalaži za enkratno uporabo, v Nemčiji. Nemška vlada je v odgovoru na ta opomin ponovila stališče, da zadevni predpisi proizvajalcem s sedežem v drugi državi članici ne preprečujejo uporabe embalaže za enkratno uporabo.
30. Nazadnje, Komisija je v fazi obrazloženega mnenja, v katerem so bili očitki omejeni na vpliv členov 8 in 9 VerpackV na trženje naravnih mineralnih voda, trdila, da te določbe spodbujajo proizvajalce k temu, da ne povečajo deleža embalaže za enkratno uporabo, tako da se deleži, določeni za embalažo, primerno za ponovno uporabo, ne dosežejo več. VerpackV naj bi proizvajalcem, katerih sedež je zelo oddaljen od prodajnih mest, omogočal, da povečajo tržni delež za proizvode v embalaži za enkratno uporabo, samo če bi bili drugi proizvajalci, katerih sedež je bližje prodajnim mestom, pripravljeni zmanjšati svoj tržni delež.
31. Iz odgovora na obrazloženo mnenje izhaja, da je nemška vlada razumela, da navedeno mnenje kritizira predvsem učinek nemških predpisov na izbiro vrste embalaže. Nemška vlada je v tem odgovoru namreč navedla različne možnosti, ki jih ponuja proizvajalcem s sedežem v drugi državi članici za trženje njihovih proizvodov na nemškem trgu, in ponovila stališče, da ni mogoče odkriti nobene ovire za trženje proizvodov v embalaži za enkratno uporabo.
32. Iz tega sledi, da je bila trditev, da naj bi nemški predpisi spodbujali proizvajalce naravnih mineralnih voda s sedežem v drugih državah članicah k uporabi embalaže, primerne za ponovno uporabo, dejansko navedena med razlogi, ki jih je Komisija navedla, ko je med predhodnim postopkom trdila, da VerpackV ni združljiv z zadevnimi določbami Skupnosti.
33. Zato je ta tožba dopustna.
Temelj
34. Med strankama ni sporno, da člena 8 in 9 VerpackV spadata med predpise, katerih cilj je prenos Direktive 94/62.
35. Nasprotno pa se stranki ne strinjata o tem, ali se člena 8 in 9 VerpackV glede spodbujanja ponovne uporabe embalaže lahko presoja tudi z vidika člena 28 ES. Komisija ob intervenciji francoske vlade meni, da so lahko nemški predpisi združljivi s členom 5 Direktive 94/62 samo, če so skladni tudi s členom 28 ES, medtem ko nemška vlada zatrjuje, da ta člen 5 popolnoma usklajuje področje in izključuje kakršno koli presojo členov 8 in 9 VerpackV z vidika določb Pogodbe v zvezi s prostim pretokom blaga.
36. Ob upoštevanju okoliščine, da je treba, če je bilo področje izčrpno usklajeno na ravni Skupnosti, vsak nacionalni ukrep v zvezi s tem področjem presojati z vidika določb tega usklajevalnega ukrepa in ne določb primarnega prava (sodbe Sodišča z dne 12. oktobra 1993 v zadevi Vanacker in Lesage, C-37/92, Recueil, str. I-4947, točka 9; z dne 13. decembra 2001 v zadevi DaimlerChrysler, C-324/99, Recueil, str. I-9897, točka 32, in z dne 11. decembra 2003 v zadevi Deutscher Apothekerverband, C-322/01, Recueil, str. I-14887, točka 64), je torej treba ugotoviti, ali usklajevanje, opravljeno z Direktivo 94/62, izključuje preučitev združljivosti zadevnih nacionalnih predpisov s členom 28 ES.
Uporaba člena 28 ES
37. Glede spodbujanja ponovne uporabe embalaže, kot je predvideno z Direktivo 94/62, je treba najprej opozoriti, da iz prve uvodne izjave in člena 1(1) te direktive izhaja, da ima ta direktiva dva cilja, na eni strani preprečiti in zmanjšati vpliv odpadne embalaže na okolje, tako da se zagotovi visoka raven varstva okolja, ter na drugi strani zagotoviti pravilno delovanje notranjega trga in preprečiti trgovinske ovire ter izkrivljanje in omejevanje konkurence v Skupnosti (glej sodbo z dne 19. junija 2003 v zadevi Mayer Parry Recycling, C-444/00, Recueil, str. I-6163, točka 71).
38. Če Direktiva 94/62 določa kot „poglavitni cilj“ preprečevanje nastajanja odpadne embalaže, v členu 1(2) našteva kot „druga osnovna načela“ ponovno uporabo embalaže, recikliranje in druge oblike predelave odpadne embalaže.
39. V osmi uvodni izjavi te direktive je navedeno, da „naj bi se glede na vplive na okolje dajalo prednost ponovni uporabi in recikliranju, vse dokler ne pride do znanstvenega in tehnološkega napredka procesov predelave; [ker] je zato potrebno, da se v državah članicah vzpostavijo sistemi, ki zagotavljajo vračanje uporabljene embalaže in/ali odpadne embalaže; [ker] naj bi se čim prej dokončno ocenil življenjski cikel embalaže, da se utemelji jasna hierarhija med embalažo, ki jo je mogoče ponovno uporabiti, reciklirati ali predelati“.
40. V nasprotju s trditvijo nemške vlade Direktiva 94/62 torej ne vzpostavlja hierarhije med ponovno uporabo embalaže in predelavo odpadne embalaže.
41. Glede ponovne uporabe embalaže člen 5 te direktive le omogoča državam članicam, da v skladu s Pogodbo spodbujajo sisteme za ponovno uporabo embalaže, ki jo je mogoče ponovno uporabiti na okolju varen način.
42. Na podlagi člena 7(1) navedene direktive morajo države članice poleg tega storiti vse potrebno, da zagotovijo, da se vzpostavijo sistemi, ki zagotavljajo ne samo vračanje in/ali zbiranje rabljene embalaže in/ali odpadne embalaže od potrošnika, drugega končnega uporabnika ali iz sicer zbranih odpadkov, zato da se jo usmeri v drugačne oblike najprimernejšega ravnanja z odpadki, ampak tudi ponovno uporabo ali predelavo, vključno z recikliranjem zbrane embalaže in/ali odpadne embalaže.
43. Poleg te opredelitve pojma „ponovna uporaba“ embalaže nekatere splošne določbe o ukrepih za preprečevanje nastajanja odpadne embalaže in določbe o sistemih vračanja, zbiranja in predelave, navedene v členih 3(5), 4 in 7, Direktiva 94/62 ne ureja organizacije sistemov za spodbujanje uporabe embalaže, primerne za ponovno uporabo, kar zadeva države članice, ki so naklonjene uporabi možnosti, dovoljene v členu 5.
44. V nasprotju z označevanjem in s prepoznavanjem embalaže ter z zahtevami o sestavi in primernosti embalaže za ponovno uporabo ali predelavo, ki jih urejajo členi od 8 do 11 Direktive 94/62, organizacija nacionalnih sistemov za spodbujanje ponovne uporabe embalaže torej ni bila popolnoma usklajena.
45. Taki sistemi se zato lahko presojajo z vidika določb Pogodbe o prostem pretoku blaga.
46. Člen 5 Direktive 94/62 poleg tega državam članicam dovoljuje, da spodbujajo sisteme za ponovno uporabo embalaže samo „skladno s Pogodbo“.
47. V nasprotju s tem, kar trdi nemška vlada, na podlagi zgoraj navedene sodbe DaimlerChrysler ni mogoče sklepati drugače. Sodišče je v točki 44 sodbe seveda razsodilo, da uporabe izraza „skladno s Pogodbo“ v določbi Skupnosti ni mogoče razumeti v pomenu, da je treba preučiti, ali je nacionalni ukrep, ki izpolnjuje zahteve te določbe, združljiv s primarno zakonodajo o prostem pretoku blaga (točka 44).
48. Vendar se je ta sodba nanašala na Uredbo Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje (UL L 30, str. 1). Ta na ravni Skupnosti usklajeno ureja vprašanje pošiljk odpadkov, da se zagotovi varstvo okolja (zgoraj navedena sodba DaimlerChrysler, točka 42). Kot je bilo ugotovljeno zgoraj, to ne velja za Direktivo 94/62 glede ponovne uporabe embalaže.
49. Poleg tega člen 4(3)(a)(i) zgoraj navedene uredbe dovoljuje državam članicam, da urejajo pošiljke odpadkov za odstranjevanje „v zvezi s Pogodbo“, in navaja vrsto načel, kot so načelo bližine, načelo, da ima predelava prednost, ter načelo samozadostnosti na ravni Skupnosti in na nacionalnih ravneh, ki jih morajo države članice upoštevati, ko uporabljajo to dovoljenje.
50. Razlage izraza „v zvezi s Pogodbo“, ki jo Sodišče navaja v zgoraj navedeni sodbi DaimlerChrysler, ni mogoče prenesti v ta kontekst, v katerem je dovoljenje, dano državam članicam za spodbujanje ponovne uporabe embalaže, splošno, ne da bi bila natančneje določena merila, ki jih morajo upoštevati države članice, ki uporabljajo to dovoljenje.
51. Treba je tudi spomniti, da je Sodišče v točki 45 iste sodbe DaimlerChrysler razsodilo, da izraz „v zvezi s Pogodbo“ tudi ne pomeni, da je treba za vse nacionalne ukrepe, ki omejujejo pošiljke odpadkov, iz člena 4(3)(a)(i) Uredbe sistematično sklepati, da so v skladu s pravom Skupnosti samo zato, ker je njihov cilj izvajanje enega ali več načel, navedenih v tej določbi. Ta izraz je treba razlagati tako, da morajo navedeni nacionalni ukrepi poleg tega, da so skladni z Uredbo, upoštevati tudi pravila ali splošna načela Pogodbe, na katera se predpisi, sprejeti na področju pošiljk odpadkov, ne nanašajo neposredno (zgoraj navedena sodba DaimlerChrysler, točka 45).
52. Torej je treba preučiti združljivost zadevnih nacionalnih določb s členom 28 ES.
Obstoj ovire za promet znotraj Skupnosti
53. Komisija ob intervenciji francoske vlade trdi, da člena 8(1) in 9(2) VerpackV otežujeta distribucijo naravnih mineralnih voda s poreklom iz drugih držav članic ali povečujeta stroške te distribucije in da sta zato ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev v smislu člena 28 ES.
54. Nemška vlada najprej meni, da teh splošnih določb ni mogoče razumeti kot ukrepe z enakim učinkom kot količinska omejitev, ker njihov namen ni enostranska zaščita nacionalnih interesov, ampak samo izvajanje obveznosti, ki izhajajo iz Direktive Skupnosti.
55. V zvezi s tem je dovolj opozoriti, čeprav je Sodišče sklepalo, da nacionalnega ukrepa, s katerim država članica izpolnjuje obveznosti, ki zanjo izhajajo iz neke direktive, ni mogoče opredeliti kot trgovinske ovire (glej v tem smislu sodbi z dne 25. januarja 1977 v zadevi Bauhuis, 46/76, Recueil, str 5, točke od 28 do 30, in z dne 23. marca 2000 v zadevi Berendse-Koenen, C-246/98, Recueil, str. I-1777, točki 24 in 25, ter zgoraj navedeno sodbo Deutscher Apothekerverband, točke od 52 do 54), je treba ugotoviti, da člen 5 Direktive 94/62 samo dovoljuje državam članicam, da spodbujajo sisteme za ponovno uporabo embalaže skladno s Pogodbo, ne nalaga pa jim nobene obveznosti v tem smislu.
56. Nemška vlada nato spodbija dejstvo, da člena 8 in 9 VerpackV povzročata kakršno koli neposredno ali posredno diskriminacijo proizvajalcev s sedežem v drugi državi članici.
57. V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 9(2) VerpackV predvideva spremembo sistema ravnanja z odpadno embalažo za enkratno uporabo v natančno določenih okoliščinah. Čeprav VerpackV utemeljuje to spremembo s tem, da nekateri deleži embalaže, primerne za ponovno uporabo, na nacionalnem trgu niso doseženi, je dejanski začetek veljavnosti navedene spremembe odvisen od novih ocen takih deležev embalaže, primerne za ponovno uporabo, ki se morajo opraviti naknadno. Tako za določene pijače, med katerimi so naravne mineralne vode, proizvajalci in distributerji ne morejo več uporabljati skupnega sistema zbiranja ter morajo torej vzpostaviti sistem konsignacije in individualnega vračanja za svojo embalažo za enkratno uporabo za pijače, če v dveh zaporednih letih delež pijač v embalaži, primerni za ponovno uporabo, v Nemčiji pade pod 72 % in za zadevne pijače ni dosežen delež embalaže, primerne za ponovno uporabo, iz leta 1991.
58. Treba je ugotoviti, da člena 8(1) in 9(2) VerpackV, če se seveda uporabljata za vse proizvajalce in distributerje, ki opravljajo dejavnost na nacionalnem ozemlju, ne vplivata enako na trženje naravnih mineralnih voda, proizvedenih v Nemčiji, in trženje pijač s poreklom iz drugih držav članic.
59. Če prehod z enega sistema ravnanja z embalažo na drugega na splošno povzroči stroške v zvezi z označevanjem in etiketiranjem embalaže, predpisi, ki se obravnavajo v tej zadevi ter proizvajalcem in distributerjem, ki uporabljajo embalažo za enkratno uporabo, nalagajo, da namesto sodelovanja v skupnem sistemu zbiranja vzpostavijo sistem konsignacije in individualnega vračanja, povzročijo za vse proizvajalce in distributerje, ki uporabljajo tako embalažo za enkratno uporabo, dodatne stroške, povezane z organiziranjem vračanja embalaže, s povračilom zneskov kavcije in z morebitnim nadomestilom navedenih zneskov med distributerji.
60. Kot opozarja Komisija, ne da bi ji nemška vlada ugovarjala, proizvajalci naravne mineralne vode s poreklom iz drugih držav članic uporabljajo veliko več plastične embalaže za enkratno uporabo kot nemški proizvajalci. Po študiji, ki jo je junija 2001 opravil Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung, so nemški proizvajalci leta 1999 namreč uporabili približno 90 % embalaže, primerne za ponovno uporabo, in približno 10 % embalaže za enkratno uporabo, medtem ko sta deleža za naravne mineralne vode, ki so jih v Nemčiji prodali tuji proizvajalci, obrnjena, saj so uporabili približno 71 % plastične embalaže za enkratno uporabo.
61. V zvezi s tem je treba opozoriti, da imajo proizvajalci naravnih mineralnih voda, ki svoje proizvode prodajajo v Nemčiji daleč od zajetja teh voda in imajo večinoma sedež v drugi državi članici, dodatne stroške, če uporabljajo embalažo, primerno za ponovno uporabo. Iz povezanega branja člena 3 in Priloge II k Direktivi 80/777 namreč izhaja, da se morajo naravne mineralne vode polniti pri izviru, tako da ponovna uporaba embalaže za te vode pomeni, da je treba to embalažo vrniti nazaj na kraj zajetja. Če je res, kot trdi nemška vlada, da lahko proizvajalec naravnih mineralnih voda zmanjša te stroške, če se vključi v sistem standardnih steklenic, primernih za ponovno uporabo, ostaja dejstvo, da je proizvajalec naravnih mineralnih voda, ki svoje proizvode trži na več trgih, med drugim na nemškem trgu, kot velja za proizvajalca s sedežem v drugi državi članici, ki izvaža v Nemčijo, prisiljen prilagoditi distribucijo svojih proizvodov posebnim zahtevam nemškega trga.
62. Glede embalaže za enkratno uporabo iz tega sledi, da lahko zamenjava skupnega sistema zbiranja embalaže s sistemom konsignacije in individualnega vračanja na nemškem trgu ovira trženje naravnih mineralnih voda, uvoženih iz drugih držav članic (glede embalaže za pijače, primerne za ponovno uporabo, glej sodbo z dne 20. septembra 1988 v zadevi Komisija proti Danski, 302/86, Recueil, str. 4607, točka 13).
63. V zvezi s tem ni pomembno, da zadevne določbe določajo obveznosti konsignacije in individualnega vračanja za embalažo za enkratno uporabo, ne da bi prepovedale uvoz pijač v taki embalaži, in da poleg tega obstaja možnost, da proizvajalci uporabijo embalažo, primerno za ponovno uporabo. Ukrep, ki lahko ovira uvoz, je treba namreč opredeliti kot ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev, čeprav je oviranje majhno in obstajajo druge možnosti prodaje proizvodov (sodba z dne 5. aprila 1984 v zadevi Van de Haar in Kaveka de Meern, 177/82 in 178/82, Recueil, str. 1797, točka 14).
64. V nasprotju s tem, kar trdi nemška vlada, trgovinska ovira, na katero se nanaša ta tožba, ni posledica določbe Direktive 80/777, po kateri se morajo naravne mineralne vode polniti pri izviru. Če seveda ni mogoče izključiti, da ta določba, kar zadeva proizvajalce naravnih mineralnih voda, vpliva na njihovo odločitev glede embalaže za njihove proizvode, je treba vseeno opozoriti, da zamenjava skupnega sistema zbiranja s sistemom konsignacije in individualnega vračanja ustvarja dodatne stroške ne samo za proizvajalce naravnih mineralnih voda, ampak tudi za proizvajalce in distributerje drugih pijač iz člena 9(2) VerpackV, ki imajo sedež v drugih državah članicah in uporabljajo embalažo za enkratno uporabo.
65. Prav tako ni primerno trditi, kot trdi navedena vlada, da povečanje uvoza naravnih mineralnih voda v embalaži za enkratno uporabo v Nemčijo dokazuje, da ne obstaja diskriminacija proizvajalcev naravnih mineralnih voda, ki uporabljajo embalažo za enkratno uporabo. Čeprav je ta težnja opažena na nemškem trgu, ne more izničiti dejstva, da sta člena 8 in 9 VerpackV za proizvajalce naravnih mineralnih voda s sedežem v drugi državi članici ovira za prodajo njihovih proizvodov v Nemčiji.
66. Nazadnje, v nasprotju s trditvijo nemške vlade člena 8 in 9 VerpackV ne moreta biti zunaj področja uporabe člena 28 ES, ker naj ne bi urejala načina pakiranja naravnih mineralnih voda, ampak samo načine prodaje teh voda v smislu sodbe z dne 24. novembra 1993 v zadevi Keck in Mithouard (C-267/91 in C-268/91, Recueil, str. I-6097, točka 16 in naslednje).
67. Sodišče namreč sklepa, da nujnost spremembe embalaže ali označevanja uvoženih proizvodov, ki izhaja iz zadevnih ukrepov, pomeni, da ti ukrepi ne zadevajo načinov prodaje teh proizvodov v smislu zgoraj navedene sodbe Keck in Mithouard (glej sodbe z dne 3. junija 1999 v zadevi Colim, C-33/97, Recueil, str. I-3175, točka 37; z dne 16. januarja 2003 v zadevi Komisija proti Španiji, C-12/00, Recueil, str. I-459, točka 76, in z dne 18. septembra 2003 v zadevi Morellato, C-416/00, Recueil, str. I-9343, točka 29).
68. Kot je bilo ugotovljeno v točki 59 te sodbe, zamenjava sodelovanja v skupnem sistemu zbiranja z vzpostavitvijo sistema konsignacije in individualnega zbiranja zavezuje zadevne proizvajalce, da spremenijo nekatere navedbe na embalaži.
69. V vsakem primeru določbe VerpackV, ker ne vplivajo enako na trženje pijač, proizvedenih v Nemčiji, in na trženje pijač s poreklom iz drugih držav članic, ne morejo biti zunaj področja uporabe člena 28 ES (glej zgoraj navedeno sodbo Keck in Mithouard, točki 16 in 17).
Utemeljitev, ki se nanaša na varstvo okolja
70. Treba je torej preučiti, ali sta lahko člena 8(1) in 9(2) VerpackV, če ovirata trgovino, utemeljena z razlogi varstva okolja.
71. Komisija ob intervenciji francoske vlade trdi, da ti predpisi za naravne mineralne vode, ki se polnijo pri izviru, niso utemeljeni z razlogi okoljske politike in v nobenem primeru ne izpolnjujejo merila sorazmernosti.
72. Nemška vlada meni, da sta člena 8 in 9 VerpackV utemeljena z različnimi cilji, povezanimi z varstvom okolja, in sicer s preprečevanjem nastajanja odpadkov, z opredelitvijo najprimernejših rešitev ravnanja z odpadki za embalažo za enkratno uporabo in varstvom pokrajine pred kopičenjem odpadkov v naravi. Trdi, da čeprav sledimo stališču, da se navedene zadevne določbe nanašajo samo na splošni cilj preprečevanja nastajanja odpadkov, bi prednosti z ekološkega vidika, ki izhajajo iz sistema konsignacije embalaže za enkratno uporabo za pijače, zelo prevladale nad mogočimi neugodnostmi, povezanimi s tem, da je treba nekatero embalažo prevažati na dolgih razdaljah do kraja proizvodnje.
73. Po mnenju nemške vlade je sistem konsignacije embalaže za enkratno uporabo primeren in potreben za doseganje zasledovanih ciljev, ker gre za ukrep, katerega cilj je predvsem spremeniti ravnanje potrošnika. Zaradi konsignacije embalaže za enkratno uporabo naj bi potrošnik enačil to embalažo z embalažo, primerno za ponovno uporabo.
74. Nazadnje, previdnostno načelo in načelo, da je treba ravnati preventivno, iz člena 174(2) ES naj bi državam članicam dajala diskrecijsko pravico v interesu okoljske politike. Po mnenju nemške vlade ne bi bilo mogoče oprostiti pijače, ki se prevažajo na dolgih razdaljah, obveznosti konsignacije, ker bi takšna oprostitev povzročila ne samo izkrivljanje konkurence med podjetji, ki tržijo svoje proizvode v embalaži za enkratno uporabo, ampak bi spodbujanju uporabe embalaže, primerne za ponovno uporabo, iz člena 5 Direktive 94/62 odvzela polni učinek. Takšna oprostitev se ne bi mogla izvajati tudi zato, ker naj nekatera prodajna mesta na nemškem ozemlju ne bi bila oddaljena od krajev proizvodnje naravnih mineralnih voda, trženih v Nemčiji, ki so zunaj tega ozemlja.
75. V zvezi s tem je treba spomniti, da so v skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalni ukrepi, ki lahko ovirajo trgovino v Skupnosti, lahko utemeljeni z nujnimi zahtevami varstva okolja, če so zadevni ukrepi sorazmerni z zasledovanim ciljem (zgoraj navedena sodba Komisija proti Danski, točki 6 in 9, in sodba z dne 14. julija 1998 v zadevi Aher-Waggon, C-389/96, Recueil, str. I-4473, točka 20).
76. Kot zatrjuje nemška vlada, lahko vzpostavitev sistema konsignacije in individualnega vračanja poveča delež vračanja prazne embalaže in vodi k selektivnemu razvrščanju odpadne embalaže ter tako prispeva k izboljšanju predelave te embalaže. Poleg tega, če zaračunavanje kavcije potrošnika spodbuja k vračanju prazne embalaže na prodajnih mestih, prispeva k zmanjševanju količine odpadkov v naravi.
77. Še več, če zadevni predpisi kot pogoj za začetek veljavnosti novega sistema ravnanja z odpadno embalažo postavljajo delež embalaže, primerne za ponovno uporabo, na nemškem trgu, ustvarjajo razmere, v katerih vsako povečanje prodaje pijač v embalaži za enkratno uporabo na nemškem trgu povečuje verjetnost spremembe sistema. Če tako navedeni zadevni predpisi spodbujajo zadevne proizvajalce in distributerje k uporabi embalaže, primerne za ponovno uporabo, prispevajo k zmanjševanju količine odpadkov za odstranjevanje, kar je eden od splošnih ciljev politike varstva okolja.
78. Vendar je treba, da bi bili taki predpisi v skladu z načelom sorazmernosti, preveriti ne samo, ali se lahko s sredstvi, ki jih vzpostavljajo, dosežejo zasledovani cilji, ampak tudi, ali ta sredstva ne presegajo potrebnega za doseganje teh ciljev (glej sodbo z dne 14. julija 1998 v zadevi Safety Hi-Tech, C-284/95, Recueil, str. I-4301, točka 57).
79. V zvezi s tem je treba opozoriti, da morajo nacionalni predpisi, da bi izpolnili to merilo, zadevnim proizvajalcem in distributerjem ponujati dovolj dolgo prehodno obdobje, da lahko pred začetkom veljavnosti sistema konsignacije in individualnega vračanja prilagodijo zahtevam novega sistema.
80. Obdobje šestih mesecev iz člena 9(2) VerpackV med objavo, da je treba vzpostaviti sistem konsignacije in individualnega vračanja, in začetkom veljavnosti takega sistema, ni dovolj dolgo, da bi proizvajalci naravnih mineralnih voda lahko prilagodili svojo proizvodnjo in ravnanje z odpadno embalažo za enkratno uporabo novemu sistemu, ker mora biti ta vzpostavljen takoj.
81. V zvezi s tem se ne upošteva obdobje pred navedenim obdobjem šestih mesecev. Tudi po prvi ugotovitvi nezadostnosti deležev embalaže, primerne za ponovno uporabo, še vedno ni gotovo, ali bo sistem konsignacije in individualnega vračanja začel veljati, in če je tako, kdaj bo začel veljati, če je to odvisno ne samo od novih ocen skupnega deleža embalaže, primerne za ponovno uporabo, na nemškem trgu in deleža naravnih mineralnih voda, ki se na tem trgu tržijo v taki embalaži, ampak tudi od odločitve nemške vlade, da objavi rezultat teh ocen.
82. VerpackV tako ustvarja razmere, v katerih v neopredeljenem obdobju sprememba sistema ravnanja z odpadno embalažo ni dovolj zanesljiva, da bi se od gospodarskih subjektov v zadevnem sektorju lahko zahtevalo, da vzpostavijo sistem konsignacije in individualnega vračanja, ki bo na voljo kmalu po objavi datuma začetka veljavnosti novega sistema.
83. V teh okoliščinah je treba tožbo Komisije šteti za utemeljeno.
84. Zato je treba ugotoviti, da Zvezna republika Nemčija, s tem ko je s členoma 8(1) in 9(2) VerpackV uvedla sistem za ponovno uporabo embalaže za proizvode, ki se v skladu z Direktivo 80/777 polnijo pri izviru, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi povezanih določb člena 5 Direktive 94/62 in člena 28 ES.
Stroški
85. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 69(4), prvi pododstavek, istega poslovnika države članice, ki so intervenirale v podporo predlogom Komisije, plačajo svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1) Zvezna republika Nemčija, s tem da je s členoma 8(1) in 9(2) Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (uredba o preprečevanju in predelavi odpadne embalaže) uvedla sistem za ponovno uporabo embalaže za proizvode, ki se v skladu z Direktivo Sveta 80/777/EGS z dne 15. julija 1980 o približevanju zakonodaje držav članic o izkoriščanju in trženju naravnih mineralnih vod polnijo pri viru, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi povezanih določb člena 5 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži ter člena 28 ES.
2) Zvezni republiki Nemčiji se naloži plačilo stroškov.
3) Francoska republika in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosita svoje stroške.