62023CJ0271_RES
Causa C‑271/23
Commissione europea
contro
Ungheria
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 27 gennaio 2026
«Inadempimento di uno Stato – Articolo 258 TFUE – Ricevibilità – Decisione (UE) 2021/3 – Posizione da adottare, a nome dell’Unione europea, in occasione della riconvocazione della sessantatreesima sessione della Commissione sugli stupefacenti, creata dal Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite, per quanto riguarda l’iscrizione della cannabis e delle sostanze correlate nelle tabelle allegate alla Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, modificata dal Protocollo del 1972, ed alla Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971 – Presa di posizione e voto di uno Stato membro contrari a tale posizione dell’Unione – Articolo 4, paragrafo 3, TUE – Principio di leale cooperazione – Effetti del comportamento contestato alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato – Effetti continuativi sull’unità e sulla coerenza dell’azione internazionale dell’Unione – Articolo 3, paragrafo 2, TFUE – Competenza esterna esclusiva – Incidenza su norme comuni o modifica della loro portata – Eccezione di illegittimità sollevata a difesa – Irricevibilità»
Ricorso per inadempimento – Presupposti per la ricevibilità – Obbligo per la Commissione di indicare nel parere motivato i provvedimenti che consentono di eliminare l’inadempimento contestato – Insussistenza
(Artt. 258, 260, § 1, e 279 TFUE)
(v. punti 51‑54)
Ricorso per inadempimento – Presupposti per la ricevibilità – Requisito del non esaurimento degli effetti derivanti dal mancato rispetto di una decisione del Consiglio che stabilisce la posizione da adottare a nome dell’Unione europea in una sessione dell’organizzazione internazionale interessata – Insussistenza – Effetti pregiudizievoli del comportamento controverso di uno Stato membro sull’unità e sulla coerenza dell’azione internazionale dell’Unione in seno all’organizzazione internazionale interessata
(Artt. 2 e 17 TUE; artt. 218, § 9, 258 e 288, comma 4, TFUE)
(v. punti 56‑58)
Accordi internazionali – Conclusione – Competenza dell’Unione – Competenza esclusiva riguardo a un accordo che può incidere su norme comuni o modificarne la portata – Portata – Competenza esclusiva del Consiglio ad adottare una decisione che stabilisce la posizione da adottare a nome dell’Unione – Atto vincolante – Presunzione di validità dell’atto – Inosservanza di detta decisione da parte di uno Stato membro – Inadempimento
[Artt. 3, § 2, e 218, § 9, TFUE; decisione quadro del Consiglio 2004/757, come modificata dalla direttiva 2017/2103, artt. 1, punto 1, lett. a) e b), e 4; decisione del Consiglio 2021/3]
v. punti 94-109, 135-137
Ricorso per inadempimento – Violazione degli obblighi derivanti da una decisione o da una direttiva – Mezzi difensivi – Eccezione di illegittimità – Contestazione della legittimità della decisione del Consiglio – Irricevibilità – Limiti – Atto inesistente
(Art. 4, § 3, TUE; artt. 258, 259, 263, 265 e 277 TFUE; regolamento di procedura della Corte, art. 160, § 1)
(v. punti 119‑132)
Stati membri – Obblighi – Obbligo di leale cooperazione con le istituzioni dell’Unione – Decisione del Consiglio che stabilisce la posizione da adottare a nome dell’Unione europea in una sessione dell’organizzazione internazionale interessata – Voto di uno Stato membro contro tale posizione e dichiarazione pubblica di tale Stato membro che manifesta la propria opposizione a detta posizione – Inammissibilità – Inadempimento
(Art. 4, § 3, TUE; articolo 218, paragrafo 9, TFUE; decisione del Consiglio 2021/3)
(v. punti 152‑159)
Sintesi
Investita di un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione europea, la Corte, riunita in Grande Sezione, constata che, non rispettando la posizione dell’Unione europea decisa dal Consiglio dell’Unione europea, in occasione di una sessione in seno alla Commissione sugli stupefacenti delle Nazioni Unite, l’Ungheria è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del diritto dell’Unione (
1
). In questa occasione la Corte precisa la portata del carattere obbligatorio delle decisioni adottate dal Consiglio ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, conferma l’esistenza di una competenza esterna esclusiva dell’Unione nel caso in cui degli impegni internazionali siano suscettibili di incidere su norme comuni e indica che, in linea di principio, uno Stato membro non può contestare la legittimità di siffatte decisioni nell’ambito di un ricorso per inadempimento. La Corte fornisce inoltre precisazioni quanto alla portata del principio di leale cooperazione in materia di rappresentanza esterna dell’Unione.
La Commissione sugli stupefacenti è un organo istituito dal Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite. La Convenzione sugli stupefacenti (
2
) e la Convenzione sulle sostanze psicotrope (
3
) le attribuiscono competenze per modificare, sulla base delle raccomandazioni dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), le tabelle allegate a queste due convenzioni relative alla classificazione di talune sostanze.
Con la decisione 2021/3, adottata sulla base dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, il Consiglio ha stabilito la posizione da adottare a nome dell’Unione in occasione della sessione della Commissione sugli stupefacenti, prevista per il mese di dicembre 2020. Tale decisione stabiliva, tra l’altro, la posizione comune degli Stati membri dell’Unione in merito alle raccomandazioni dell’OMS sulla modifica della classificazione della cannabis e di talune sostanze associate alla cannabis nelle tabelle allegate alle due convenzioni in questione.
Durante la sessione della Commissione sugli stupefacenti, l’Ungheria non si è conformata alla posizione decisa dal Consiglio. Essa ha votato contro alcune raccomandazioni dell’OMS e ha dichiarato che l’adozione di tali raccomandazioni avrebbe incrementato l’uso già in crescita della cannabis e avrebbe comportato un’ingerenza ingiustificata nelle politiche nazionali.
Ritenendo che il voto dell’Ungheria e la posizione da essa espressa in seno alla Commissione sugli stupefacenti costituissero una violazione della decisione del Consiglio, violassero la competenza esterna esclusiva dell’Unione e violassero il principio di leale cooperazione, la Commissione ha avviato il procedimento per inadempimento nei confronti di tale Stato membro.
Giudizio della Corte
Anzitutto, la Corte respinge l’eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dall’Ungheria.
In primo luogo, essa ricorda che la Commissione non può essere tenuta ad indicare nel parere motivato le misure che consentirebbero di eliminare l’inadempimento contestato, dal momento che un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 258 TFUE ha lo scopo di constatare l’inadempimento da parte di uno Stato membro degli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto dell’Unione. Una constatazione siffatta obbliga lo Stato membro interessato, a norma dell’articolo 260, paragrafo 1, TFUE, a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta. Pertanto, né la Commissione né la Corte possono ordinare ad uno Stato membro di adottare determinati provvedimenti, tenendo presente che la Commissione non può chiedere alla Corte di rivolgere un’ingiunzione nell’ambito del procedimento principale. Per contro, nell’ambito di un procedimento sommario fondato sull’articolo 279 TFUE, la Commissione può chiedere alla Corte la concessione di provvedimenti provvisori quali un’ingiunzione.
In secondo luogo, la Corte respinge l’argomento dell’Ungheria vertente sul fatto che essa non potrebbe più porre fine all’inadempimento contestato e che la Commissione non avrebbe dimostrato l’esistenza di effetti reali e percettibili del comportamento controverso, persistenti al di là del processo decisionale di cui trattasi, o di un pregiudizio all’unità e alla coerenza dell’azione esterna dell’Unione.
La Corte considera, anzitutto, che uno Stato membro che, con il suo comportamento, pregiudichi la realizzazione dell’obiettivo inerente a una decisione adottata sul fondamento dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE non può sottrarsi a un procedimento per inadempimento per il motivo che tale inadempimento ha già esaurito i suoi effetti. Se così non fosse, la Commissione si troverebbe nell’impossibilità di agire, nell’ambito delle competenze che le derivano dall’articolo 258 TFUE, contro lo Stato membro interessato dinanzi alla Corte al fine di far constatare un siffatto inadempimento e di adempiere pienamente al suo compito di guardiana dei Trattati. Inoltre, il fatto che non sia più possibile rimediare all’asserita lesione della reputazione e della credibilità dell’Unione, dedotto nel caso di specie dall’Ungheria, non può, in ogni caso, condurre all’irricevibilità del ricorso. Infatti, non si può ammettere che uno Stato membro possa far valere un fatto compiuto di cui è l’autore per sottrarsi ad un ricorso per inadempimento dinanzi alla Corte.
La Corte rileva, poi, che ammettere l’irricevibilità di un ricorso per inadempimento contro uno Stato membro a causa di una violazione di una decisione adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE pregiudicherebbe sia l’obbligatorietà delle decisioni sia il rispetto dei valori sui quali l’Unione si fonda, in particolare lo Stato di diritto. Infatti, uno Stato membro, dopo aver preso parte alle deliberazioni e al voto in seno al Consiglio, potrebbe svincolarsi dalla decisione adottata, avendo al contempo la garanzia che la Commissione non potrebbe adire la Corte con un ricorso per inadempimento.
La Corte constata, infine, che gli effetti del comportamento controverso dell’Ungheria in occasione della sessione della Commissione sugli stupefacenti non possono considerarsi cessati al termine di tale sessione, dal momento che essi si manifestano a livello dell’unità e della coerenza dell’azione esterna dell’Unione. Tali effetti vanno quindi al di là del processo decisionale di cui trattasi, nel momento in cui una decisione adottata sulla base dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE mira proprio a garantire tali interessi.
Successivamente, la Corte procede all’esame della causa nel merito.
In primo luogo, per quanto riguarda la censura della Commissione relativa alla violazione della competenza esterna esclusiva dell’Unione, prevista dall’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, la Corte precisa che tale disposizione è applicabile anche nel caso in cui un organo istituito da un accordo internazionale sia chiamato ad adottare misure di esecuzione di quest’ultimo. A questo proposito, la circostanza che l’Unione non abbia la qualità di membro in seno ad un organismo internazionale non impedisce l’esercizio effettivo di detta competenza, segnatamente tramite gli Stati membri operanti solidalmente nell’interesse dell’Unione.
La Corte sottolinea che può esistere un rischio di pregiudicare norme comuni dell’Unione attraverso l’assunzione di impegni internazionali o di alterare la portata di tali norme, idoneo a far sorgere una competenza esterna esclusiva dell’Unione stessa, qualora detti impegni rientrino nel settore di applicazione delle norme in questione. Non è necessario che esista una concordanza completa tra il settore disciplinato dall’accordo internazionale e quello della normativa dell’Unione, dal momento che gli impegni di cui trattasi possono incidere sul senso, sulla portata o sull’efficacia delle norme comuni, anche in assenza di contraddizioni.
Nel caso di specie, dalla decisione quadro 2004/757 (
4
) risulta che la nozione di «stupefacenti» è definita, in particolare, mediante rinvio alle due convenzioni di cui trattasi. Pertanto, come enunciato dalla decisione 2021/3, qualsiasi modifica apportata alle tabelle di queste due convenzioni è direttamente integrata nelle norme comuni dell’Unione, cosicché una siffatta modifica inciderà direttamente sul contenuto della decisione quadro 2004/757.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’eccezione di illegittimità della decisione 2021/3 sollevata dall’Ungheria, la Corte inizia ricordando che il sistema di rimedi giurisdizionali istituito dal Trattato FUE opera una distinzione tra i ricorsi per inadempimento e i ricorsi di annullamento e che questi due tipi di ricorsi perseguono obiettivi distinti e sono soggetti a modalità diverse. Essa sottolinea che uno Stato membro, in mancanza di una disposizione di detto Trattato che lo autorizzi espressamente, non può validamente eccepire l’illegittimità di una decisione o di una direttiva di cui sia destinatario come argomento difensivo contro un ricorso per inadempimento fondato sulla mancata esecuzione di tale decisione o di tale direttiva. In quanto membro del Consiglio, autore della decisione che stabilisce la posizione da adottare a nome dell’Unione in occasione di una negoziazione in seno a un organismo internazionale, uno Stato membro era necessariamente a conoscenza di quest’ultima, anche se non ne era formalmente il destinatario. Uno Stato membro era quindi pienamente in grado di proporre un ricorso di annullamento di tale decisione nel rispetto del termine di due mesi previsto all’articolo 263, sesto comma, TFUE.
La Corte ricorda altresì che il ricorso per inadempimento ha un oggetto specifico, consistente esclusivamente nel far dichiarare dalla Corte la violazione da parte di uno Stato membro di obblighi ad esso incombenti e che non può pertanto essere strumentalizzato al fine di ovviare alla mancata proposizione di un ricorso di annullamento contro l’atto asseritamente violato.
La Corte aggiunge che un ricorso per inadempimento non verte affatto sull’applicabilità di un atto dell’Unione e che, conformemente all’articolo 277 TFUE, un’eccezione di illegittimità ha proprio lo scopo di ottenere l’inapplicabilità di tale atto.
Tali elementi inducono la Corte a confermare che uno Stato membro non può essere autorizzato a sollevare, nell’ambito di un siffatto ricorso, un’eccezione di illegittimità di un siffatto atto dell’Unione, qualunque esso sia, a meno che esso non sia inficiato da vizi particolarmente gravi ed evidenti, al punto da poter essere qualificato come atto inesistente. Infatti, lo Stato membro che intenda avvalersi di un eventuale ricorso per inadempimento per contestare la legittimità dell’atto la cui inosservanza ha motivato la proposizione di tale ricorso viola la presunzione di validità di cui beneficia qualsiasi atto di diritto derivato. Orbene, tale presunzione implica, per tutti i soggetti del diritto dell’Unione, l’obbligo di riconoscere la piena efficacia di atti di diritto derivato dell’Unione fintantoché la loro invalidità non sia stata accertata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea e di rispettarne l’esecutività fintantoché il giudice dell’Unione non abbia deciso di sospenderne l’esecuzione.
La Corte osserva che, così facendo, l’impossibilità per uno Stato membro di eccepire l’illegittimità dell’atto la cui inosservanza ha indotto la Commissione ad avviare un procedimento per inadempimento nei suoi confronti è riconducibile al principio secondo cui, al di fuori dei casi espressamente previsti, l’economia generale dei Trattati comporta il divieto per gli Stati membri di farsi giustizia da soli. Uno Stato membro, se ritiene che un atto di diritto derivato contenga elementi incompatibili con il diritto dell’Unione, ha la facoltà di agire, vuoi in seno al Consiglio, vuoi allertando la Commissione, vuoi, da ultimo, nell’ambito di ricorsi giurisdizionali, al fine di ottenere l’eliminazione di tali incompatibilità. Per contro, uno Stato membro non può, in nessun caso, sentirsi libero di adottare unilateralmente misure correttive o misure difensive destinate a rimediare ad un’eventuale inosservanza, da parte di un altro Stato membro o di un’istituzione dell’Unione, delle norme del diritto dell’Unione, senza rimettere in discussione l’esigenza fondamentale dell’ordinamento giuridico dell’Unione costituita dall’applicazione uniforme del diritto dell’Unione.
La Corte sottolinea che, qualora uno Stato membro non proponga un ricorso di annullamento entro il termine prescritto, esso non può rimetterne in discussione successivamente la legittimità nell’ambito di un ricorso per inadempimento, a pena di mettere in pericolo l’applicazione coerente e uniforme del diritto dell’Unione, che costituisce una caratteristica fondamentale dell’ordinamento giuridico dell’Unione. Il fatto che uno Stato membro, sulla scorta della concezione che esso si forma del proprio interesse nazionale, rompa unilateralmente l’equilibrio tra i vantaggi e gli oneri derivanti dalla sua appartenenza all’Unione rimette in discussione l’uguaglianza degli Stati membri dinanzi al diritto dell’Unione, in spregio dei doveri di solidarietà accettati dagli Stati membri in conseguenza della loro adesione all’Unione e rientranti tra le basi essenziali dell’ordinamento giuridico di quest’ultima. Un comportamento siffatto è, per giunta, suscettibile di creare discriminazioni in danno dei cittadini degli Stati membri e, in primissimo luogo, di quelli dello Stato stesso che si pone al di fuori della norma dell’Unione.
Inoltre, la Corte precisa che, in un contesto di urgenza causato dalla concomitanza o dalla quasi concomitanza tra, da un lato, la decisione del Consiglio che stabilisce la posizione da adottare a nome dell’Unione in occasione di una negoziazione in seno a un organismo internazionale e, dall’altro, il voto in seno a tale organismo, uno Stato membro che nutra dubbi sulla validità di una siffatta decisione dovrebbe approfittare del termine che intercorre tra la presentazione da parte della Commissione della versione definitiva, o quasi definitiva, del progetto di decisione e il voto del Consiglio, che può sfociare nella sua adozione, per elaborare il proprio ricorso e una domanda di sospensione dell’esecuzione di tale decisione. In tale prospettiva, la Commissione deve sforzarsi, in generale, di presentare la propria proposta con un sufficiente margine di anticipo per consentire al Consiglio di portare a termine il proprio processo decisionale al fine di definire in tempo utile la posizione da adottare a nome dell’Unione in vista dei negoziati e della votazione in seno all’organismo summenzionato. L’ottenimento di una sospensione dell’esecuzione priverebbe temporaneamente tale decisione della sua presunzione di validità, senza tuttavia dispensare gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione dai loro obblighi di leale cooperazione, in particolare per quanto riguarda il rispetto dell’unità di rappresentanza esterna dell’Unione.
Peraltro, la Corte sottolinea che l’impossibilità per uno Stato membro di sollevare un’eccezione di illegittimità nell’ambito di un ricorso per inadempimento non pregiudica la facoltà per tale Stato di contestare la fondatezza dell’interpretazione che la Commissione dà dell’atto di diritto derivato da esso asseritamente violato, in quanto un atto di diritto derivato deve, per quanto possibile, essere interpretato conformemente ai Trattati e agli accordi internazionali conclusi dall’Unione.
In terzo luogo, per quanto riguarda la censura della Commissione vertente sulla violazione, da parte dell’Ungheria, del principio di leale cooperazione (
5
), la Corte ricorda che gli Stati membri devono facilitare all’Unione l’adempimento dei suoi compiti e astenersi da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dei Trattati. Quando la materia di un accordo internazionale o di una convenzione internazionale rientra, in parte, nella competenza dell’Unione e, in parte, in quella degli Stati membri, occorre garantire una stretta cooperazione tra questi ultimi e le istituzioni dell’Unione sia al momento della negoziazione e della conclusione sia al momento dell’adempimento degli impegni assunti. Tale obbligo di cooperazione deriva dall’esigenza di unità nella rappresentanza internazionale dell’Unione.
La Corte precisa che i doveri particolari di azione e di astensione ai quali uno Stato membro è così soggetto escludono che quest’ultimo presenti, in un organo istituito da un accordo internazionale, una proposta unilaterale che lo dissocia dalla strategia comune elaborata in seno al Consiglio. Una siffatta situazione può, infatti, compromettere il principio di unità nella rappresentanza internazionale dell’Unione e dei suoi Stati membri, ma anche indebolire il loro potere di negoziazione nei confronti delle altre parti della convenzione di cui trattasi. Gli obblighi che incombono agli Stati membri in forza del principio di leale cooperazione si impongono, a fortiori, agli Stati stessi nell’ambito delle competenze esclusive dell’Unione.
La Corte sottolinea altresì che è inerente non solo alla nozione stessa di Unione, ma anche all’applicazione di una procedura di voto a maggioranza in seno al Consiglio, che gli Stati membri facciano valere i loro interessi nell’ambito dei meccanismi di deliberazione collettiva previsti dai Trattati ai fini dell’attuazione degli obiettivi dell’Unione. Essa ricorda inoltre che il rispetto, da parte degli Stati membri, di una decisione adottata dal Consiglio ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE è un’espressione particolare dell’esigenza di un’unità di rappresentanza dell’Unione, derivante dall’obbligo di leale cooperazione.
Alla luce di quanto precede, la Corte conclude che, da un lato, non votando in seno alla Commissione sugli stupefacenti conformemente alla decisione 2021/3 e, dall’altro, esprimendo pubblicamente il proprio disaccordo con le raccomandazioni dell’OMS iscritte all’ordine del giorno, in contrasto con la posizione stabilita dall’Unione in tale decisione, l’Ungheria ha violato il principio di leale cooperazione. Tale comportamento ha pregiudicato l’efficacia dell’azione internazionale dell’Unione nonché la credibilità e la reputazione di quest’ultima sulla scena internazionale.
(
1
)	Vale a dire, in virtù della decisione (UE) 2021/3 del Consiglio, del 23 novembre 2020, relativa alla posizione da adottare, a nome dell’Unione europea, alla sessantatreesima sessione riconvocata della commissione Stupefacenti sull’inclusione di cannabis e sostanze associate alla cannabis nelle tabelle della Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, modificata dal Protocollo del 1972, e della Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971 (GU 2021, L 4, pag. 1), dell’articolo 3, paragrafo 2, dell’articolo 218, paragrafo 9, e dell’articolo 288, quarto comma, TFUE, nonché dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
(
2
)	Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, conclusa a New York il 30 marzo 1961, come modificata dal Protocollo del 1972 recante modifica della Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 520, n. 7515).
(
3
)	Convenzione sulle sostanze psicotrope, conclusa a Vienna il 21 febbraio 1971 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1019, n. 175).
(
4
)	Articolo 1, punto 1, lettere a) e b), della decisione quadro 2004/757/GAI del Consiglio, del 25 ottobre 2004, riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti (GU 2004, L 335, pag. 8), come modificata dalla direttiva (UE) 2017/2103 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 novembre 2017 (GU 2017, L 305, pag. 12).
(
5
)	Sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE.