62021CC0174
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 17 de novembro de 2022 (
1
)
Processo C‑174/21
Comissão Europeia
contra
República da Bulgária
«Incumprimento de Estado — Medidas que resultam do Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267) — Diretiva 2008/50/CE — Qualidade do ar ambiente — Valor‑limite para proteção da saúde humana — Partículas finas (PM10) — Ultrapassagem — Admissibilidade do recurso — Convite para apresentação de observações — Exposição do incumprimento — Planos de qualidade do ar — Requisitos — Sanção pecuniária compulsória — Quantia fixa»
I. Introdução
1.
A Diretiva relativa à qualidade do ar ambiente (
2
) estabelece valores‑limite para determinados poluentes atmosféricos e exige que os Estados‑Membros, caso esses valores‑limite sejam ultrapassados, elaborem planos de qualidade do ar, para que o período de excedência possa ser o mais curto possível.
2.
Através do Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), o Tribunal de Justiça decidiu que em todas as zonas e aglomerações da Bulgária se verificava uma inobservância sistemática e persistente dos valores‑limite de partículas finas (PM10, ou seja, partículas numa ordem de grandeza de até 10 μm), sendo que as autoridades competentes não elaboraram planos de qualidade do ar suficientes, a fim de pôr termo à referida inobservância.
3.
Através do presente recurso, a Comissão pede que se declare que a Bulgária não executou o acórdão. Pede, também, que lhe seja aplicada uma quantia fixa, bem como uma sanção pecuniária compulsória diária, até ao cumprimento integral do referido acórdão.
4.
O presente processo suscita novas questões relacionadas com a admissibilidade de um recurso deste tipo, uma vez que a Comissão, no seu convite para apresentação de observações, não alegou a ultrapassagem dos valores‑limite, desde a prolação do acórdão. Além disso, importa esclarecer em que medida a Comissão pode sindicar a qualidade dos planos de qualidade do ar elaborados pela Bulgária, em termos independentes da alegação da ultrapassagem dos valores‑limite desde a prolação do acórdão, e à luz de que critérios deve ser apreciada essa sindicância, num recurso interposto à luz do artigo 260.o TFUE.
II. Quadro jurídico
5.
O artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 obriga os Estados‑Membros a não excederem vários valores‑limite no domínio da qualidade do ar:
«Os Estados‑Membros asseguram que, em todas as suas zonas e aglomerações, os níveis de dióxido de enxofre, PM10, chumbo e monóxido de carbono no ar ambiente não excedam os valores‑limite fixados no anexo XI.
Os valores‑limite de dióxido de azoto e de benzeno fixados no anexo XI não podem ser excedidos a partir das datas fixadas no mesmo anexo.
[…]»
6.
Nos termos do anexo XI da Diretiva 2008/50, o valor‑limite diário de 50 μg/m3 não pode ser excedido mais de trinta e cinco dias por ano civil. O valor médio anual de PM10 foi fixado em 40 μg/m3. Estes valores‑limite para a qualidade do ar aplicam‑se à Bulgária, por força da Diretiva 99/30 (
3
), desde a adesão deste Estado‑Membro à União, em 1 de janeiro de 2007 (
4
).
7.
O artigo 23.o, n.o 1, da Diretiva 2008/50 estatui que se os valores‑limite forem excedidos em determinada zona ou aglomeração, importa elaborar planos de qualidade do ar, para assegurar o respeito pelos valores em causa:
«Caso, numa determinada zona ou aglomeração, os níveis de poluentes no ar ambiente excedam qualquer valor‑limite ou valor‑alvo, bem como as respetivas margens de tolerância, os Estados‑Membros asseguram a elaboração de planos de qualidade do ar para essas zonas e aglomerações a fim de respeitar o valor‑limite ou o valor‑alvo em causa fixados nos anexos XI e XIV.
Em caso de excedência dos valores‑limite em relação aos quais já tenha expirado o prazo para a consecução dos objetivos, os planos de qualidade do ar estabelecem medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível […]
Os planos de qualidade do ar devem conter, pelo menos, as informações enumeradas na parte A do anexo XV […]
[…]»
8.
Nos termos do artigo 27.o, n.o 2, da Diretiva 2008/50, os Estados‑Membros colocam à disposição da Comissão, no prazo de nove meses a contar do final de cada ano civil, informações que permitam avaliar o respeito pelos valores‑limite.
III. O Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267)
9.
No Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), o Tribunal de Justiça decidiu que a Bulgária:
–
devido à inobservância sistemática e persistente, desde 2007 até 2014 inclusive, dos valores‑limite diários e anuais aplicáveis às concentrações de PM10 nas zonas e aglomerações BG0001 AG Sófia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Norte, BG0005 Sudoeste e BG0006 Sudeste;
–
devido à inobservância sistemática e persistente, desde 2007 até 2014 inclusive, do valor‑limite diário aplicável às concentrações de PM10 na zona BG0003 AG Varna e do valor‑limite anual em 2007, 2008 e de 2010 a 2014 inclusive, na mesma zona BG0003 AG Varna,
não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições combinadas do artigo 13.o, n.o 1, e do anexo XI da Diretiva 2008/50; e
–
devido à excedência dos valores‑limite diários e anuais aplicáveis às concentrações de PM10 em todas as zonas e aglomerações acima referidas, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, dessa diretiva e, em especial, não cumpriu a obrigação de manter o período de excedência o mais curto possível, no tocante ao período compreendido entre 11 de junho de 2010 e o ano de 2014, inclusive.
IV. Processo e pedidos
10.
Após a prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017, a Bulgária, em resposta a solicitações da Comissão, remeteu várias vezes informações relativas à execução do acórdão.
11.
Assim, a Bulgária foi comunicando os dados das medições da poluição por PM10. Segundo a informação prestada pela Comissão no decurso da audiência, o referido Estado‑Membro comunicou, designadamente em setembro de 2018, os valores referentes a 2017, se bem que ainda carecidos de correção. A Comissão afirmou ainda que essas correções foram disponibilizadas em 6 de novembro de 2018.
12.
Mesmo assim, a Comissão convidou formalmente a Bulgária, em 9 de novembro de 2018, para apresentar observações, nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, concedendo prazo para o efeito até 9 de janeiro de 2019. A pedido da Bulgária, a Comissão prorrogou o prazo até 9 de fevereiro de 2019.
13.
No referido convite, a Comissão afirmou que a ultrapassagem dos valores‑limites subsistia, em 2015 e 2016.
14.
A Comissão referiu, além disso, que a Bulgária não apresentou novos planos de qualidade do ar, com vista a melhorar a qualidade do ar. Segundo mencionou, foram anunciadas medidas de âmbito nacional, mas quase todas elas não foram ainda executadas. A Bulgária não comunicou nem os desenvolvimentos verificados, nem o cronograma da restante execução. Além disso, faltariam dados relativos às esperadas melhorias da qualidade do ar, sendo que as próprias medidas anunciadas eram, frequentemente, pouco claras. Por fim, várias das medidas em causa eram acompanhadas de anotações no sentido de carecerem de recursos (financeiros, para a respetiva execução).
15.
A Bulgária apresentou as suas observações à Comissão em 18 de janeiro de 2019, tendo então informado que também em 2017 se tinham ultrapassado os valores‑limite, ainda que se tivesse verificado uma melhoria da situação, já que a ordem de grandeza da excedência decrescera.
16.
De resto, no que respeita aos planos de qualidade do ar, a Bulgária recordou que em 2017 e 2018 comunicara os programas para, no total, dezanove cidades. Além disso, estar‑se‑ia a preparar medidas destinadas a abranger a totalidade do território nacional.
17.
Não obstante, a Comissão Europeia interpôs em 21 de março de 2021 o presente recurso, através do qual pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
declarar que a República da Bulgária violou as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.o, n.o 1, TFUE, no que se refere às zonas e aglomerações BG0001 Sófia, BG0002 Plovdiv, BG0004 Norte, BG0005 Sudoeste e BG0006 Sudeste, ao não ter adotado todas as medidas necessárias resultantes do Acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267);
–
condenar a República da Bulgária a pagar à Comissão um montante fixo diário de 3156 euros, a contar da data da prolação do Acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267) e até ao momento da prolação do Acórdão do Tribunal de Justiça no presente processo, ou, se vier a ser dado cumprimento ao acórdão antes disso, até 31 de dezembro do último ano em que este não tiver sido executado, mas em qualquer caso não menos do que o montante fixo mínimo de 653000 euros;
–
condenar a República da Bulgária a pagar à Comissão uma sanção pecuniária compulsória diária no montante de 5677,20 euros por cada zona de qualidade do ar, a contar da data da prolação do Acórdão do Tribunal de Justiça no presente processo e até ao ano em que vier a ser dado cumprimento integral ao Acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), bem como
–
condenar a República da Bulgária nas despesas relacionadas com o processo.
18.
A República da Bulgária pede que seja negado provimento ao recurso e que a Comissão seja condenada nas despesas do processo.
19.
A Polónia apoia os pedidos da Bulgária.
20.
As intervenientes apresentaram observações escritas e — com exceção da Polónia — participaram na audiência de 21 de setembro de 2022.
V. Apreciação jurídica
21.
Se o Tribunal de Justiça declarar verificado que um Estado‑Membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do direito da União, deve esse Estado tomar as medidas necessárias à execução do acórdão, nos termos do artigo 260.o, n.o 1, TFUE. Apesar de esta disposição não especificar o prazo em que deve ser dada execução a um acórdão, o interesse na aplicação imediata e uniforme do direito da União, segundo jurisprudência constante, exige que essa execução seja iniciada imediatamente e concluída no mais breve prazo possível (
5
).
22.
Se a Comissão considerar que o Estado‑Membro em causa não tomou as medidas necessárias, pode submeter o caso ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, após ter dado a esse Estado a possibilidade de apresentar as suas observações. A Comissão indica o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória, a pagar pelo Estado‑Membro, que considerar adequado às circunstâncias.
23.
No presente caso, a Comissão pede que se declare que a Bulgária não executou integralmente o Acórdão de 5 de abril de 2017 e que sejam estabelecidos tanto um montante fixo como uma sanção pecuniária compulsória até à execução integral do acórdão. Porém, o pedido não abrange a aglomeração BG03 Varna, referida no acórdão, uma vez que a Bulgária comunicou que aí já se cumpriam os valores‑limites de PM10, aqui em causa.
24.
Seguidamente, começar‑se‑á por apreciar a admissibilidade do presente recurso, depois os fundamentos da sua eventual procedência e, por fim, a questão de saber se deve ser fixada uma quantia fixa e/ou uma sanção pecuniária compulsória e, em caso afirmativo, em que montantes.
A.
Admissibilidade do recurso
25.
A Bulgária considera o recurso inadmissível, por vícios do procedimento pré‑contencioso.
26.
Nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, a Comissão tem de dar ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de apresentar as suas observações, antes de submeter o caso ao Tribunal com fundamento na insuficiência da execução do acórdão. A Bulgária entende que esta fase processual enferma de vício, pois a Comissão invoca insuficiência na execução do Acórdão de 5 de abril de 2017 e, por conseguinte, o incumprimento do artigo 260.o TFUE, mas no convite para apresentação de observações só se pronunciou acerca da ultrapassagem dos valores‑limite em 2015 e 2016.
27.
A Bulgária, através desta alegação, reporta‑se ao facto de a Comissão só poder convidar um Estado‑Membro para apresentação de observações, nos termos do artigo 258.o TFUE, depois do incumprimento do direito da União. Significa isto que a obrigação cujo incumprimento invoca tem de preexistir (
6
).
28.
Porém, ao contrário do alegado pela Bulgária, é esse o presente caso.
29.
Efetivamente, constitui facto assente que a Bulgária, aquando do convite para apresentação de observações de 9 de novembro de 2018, já se encontrava obrigada a executar o Acórdão de 5 de abril de 2017. Por conseguinte, a Comissão podia invocar, no convite, o incumprimento da referida obrigação.
30.
Contudo, a alegação da Bulgária revela uma outra falha. É que a Comissão, no seu convite para apresentação de observações de 9 de novembro de 2018, não invoca que a Bulgária não pôs termo à ultrapassagem dos valores‑limite, a que se refere o Acórdão de 5 de abril de 2017, após a respetiva prolação (v. infra, 1). Já a invocação segundo a qual a Bulgária não melhorou suficientemente os planos de qualidade do ar, desde a prolação do acórdão, vem efetivamente contida no convite para apresentação de observações (v. infra, 2).
1. Valores‑limite
31.
Através do primeiro fundamento do recurso a Comissão censura o facto de na Bulgária, desde o Acórdão de 5 de abril de 2017, se continuar a exceder os valores‑limite para partículas finas (PM10), tal como previstos nos termos conjugados do artigo 13.o e do anexo XI da Diretiva 2008/50, apesar de no referido Acórdão de 5 de abril de 2017 se ter declarado verificar‑se uma inobservância sistemática e persistente dos referidos valores‑limite.
32.
Sucede que a Comissão, no convite de 9 de novembro de 2018, não alegou expressamente verificar‑se uma inobservância dos valores‑limite, desde o Acórdão de 5 de abril de 2017. Na verdade, apenas se pronuncia acerca das excedências em 2015 e 2016.
33.
Estas excedências referem‑se a um período temporal não abrangido pelo Acórdão de 5 de abril de 2017. É certo que as mesmas revelam que a inobservância dos valores‑limite e, por conseguinte, do direito da União, persistiu. Mas a ultrapassagem dos valores‑limite em 2015 e 2016 não implica, sem mais, que a Bulgária não tenha executado o Acórdão de 5 de abril de 2017. Efetivamente, nos termos do artigo 260.o, n.o 1, TFUE, a obrigação de execução só se verifica após a prolação do acórdão e reporta‑se ao período que se lhe segue.
34.
Também a natureza da inobservância em causa, que consiste na ultrapassagem sistemática e persistente dos valores‑limite, em nada altera a circunstância de que incumbia à Comissão alegar o incumprimento dos valores‑limite após a prolação do Acórdão, em 5 de abril de 2017. A excedência nos anos de 2015 e 2016 revela que a inobservância se manteve logo após o período até 2014, que é aquele que é objeto do acórdão. Mas essa excedência, em si mesma, não é violadora da obrigação de execução do acórdão.
35.
No âmbito do procedimento a que se refere o artigo 258.o TFUE, esta omissão constituiria um erro processual grave, pois neste procedimento é no convite que se define, pela primeira vez, o âmbito do incumprimento do direito da União que constitui objeto de discórdia entre a Comissão e o Estado‑Membro, ou seja, o objeto do litígio (
7
). Se a Comissão não enuncia expressamente a inobservância em causa no convite, este não é suscetível de cumprir a respetiva função.
36.
É certo que o procedimento a que se refere o artigo 260.o, n.o 2, TFUE se distingue do procedimento a que se refere o artigo 258.o TFUE, uma vez que naquele é o primeiro acórdão do Tribunal de Justiça que estabelece o objeto do litígio (
8
). Esta fixação do objeto do litígio é, pela sua própria natureza, muito mais exata do que o convite a que se refere o artigo 258.o TFUE, pois o acórdão já tem na sua base as precisões que resultaram da fase pré‑contenciosa e do processo judicial. Assim, a necessidade de detalhar o objeto do litígio no convite a que se refere o artigo 260.o, n.o 2, TFUE assume menor importância.
37.
Por outro lado, as possíveis consequências jurídicas de um procedimento nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE acabam por assumir significativamente mais relevância do que as consequências jurídicas de um procedimento nos termos do artigo 258.o TFUE, pois nos termos do artigo 260.o TFUE o Tribunal de Justiça pode condenar o Estado‑Membro no pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória. Por este motivo, as exigências de segurança jurídica e de garantia dos direitos de defesa dos Estados‑Membros impõem especial cuidado da Comissão na exposição do objeto do litígio.
38.
É certo que a Bulgária pôde aperceber‑se que a Comissão alegava a insuficiente observância dos valores‑limite, desde a prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017. É o que resulta, desde logo, do facto de a Bulgária, na sua resposta, ter incidido sobre os valores das medições de 2017 e, por conseguinte, sobre os valores das medições após a prolação do acórdão controvertido. Ou seja, a Bulgária não foi impedida de se defender.
39.
Porém, não pode ser o Estado‑Membro a suprir supervenientemente uma falha do convite para apresentação de observações, da Comissão. Deste modo, o objeto do litígio seria fixado não pela Comissão, mas sim pelo Estado‑Membro.
40.
Aliás, a Comissão podia ter corrigido a sua omissão através de um convite complementar. Isso teria sido possível, sem problemas de maior, uma vez que a Bulgária, entretanto, já tinha comunicado as informações necessárias, relativas a 2017, e que entre esta resposta e a interposição do recurso decorreram, outra vez, mais de dois anos. Durante este período de tempo, bastaria à Comissão ter transmitido um convite complementar, com vista a uma melhor definição do objeto do litígio.
41.
Na audiência, a Comissão justificou‑se referindo que a Bulgária comunicou tardiamente os valores das medições para 2017. Só terão ficado completos após as correções que deram entrada em 6 de novembro de 2018.
42.
A circunstância de a Bulgária não ter apresentado estas correções antes do termo do prazo para disponibilização das medições, no final de setembro de 2018, pode eventualmente ser concebida como uma violação do artigo 27.o, n.o 2, da Diretiva 2008/50. Do mesmo modo, a Comissão, no convite para apresentação de observações, já dispunha dos números relativos a 2017 e poderia tê‑los tornado objeto do referido convite. Ora, a Comissão não alegou neste convite qualquer incumprimento da Bulgária a propósito da comunicação dos valores para 2017.
43.
Acresce que a Comissão também não tentou, de qualquer outro modo, expor a ultrapassagem dos valores‑limite, desde a prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017. Assim, poderia por exemplo ter referido resultar da ultrapassagem dos valores‑limite em 2015 e 2016, em conjugação com a falta de planos de qualidade do ar suficientes (omissão esta que constitui o segundo fundamento da ação), que os referidos valores‑limite, provavelmente, também foram excedidos em 2017. Também não se afigura de excluir que a Comissão vigiasse ela própria as informações sobre a qualidade do ar, publicadas pelo Estado‑Membro em causa, nos termos do disposto no artigo 26.o da Diretiva 2008/50, e daí extraísse conclusões relativas ao cumprimento dos valores‑limite, sem aguardar pela comunicação oficial dos valores.
44.
Destarte, apesar das manifestas intenções da Comissão, o convite, no que concerne à ultrapassagem dos valores‑limite, carece de um elemento que é decisivo na fase pré‑contenciosa a que se refere o artigo 260.o, n.o 2, TFUE ‑ ou seja, carece da afirmação segundo a qual a Comissão entende que os valores‑limite foram efetivamente ultrapassados, após 5 de abril de 2017.
45.
Por conseguinte, este fundamento de recurso é inadmissível, devido a vícios na fase pré‑contenciosa.
2. Planos relativos à qualidade do ar
46.
Através do segundo fundamento de recurso, a Comissão censura o facto de a Bulgária, também após a prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017, ter continuado a incumprir a obrigação que lhe imporia o artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50. Segundo refere, a Bulgária não assegurou a elaboração de planos de qualidade do ar que estabelecessem medidas adequadas para que o período de excedência pudesse ser o mais curto possível.
47.
A Bulgária, diferentemente, entende que a omissão da Comissão, de alegar no convite para apresentação de observações a ultrapassagem dos valores‑limite desde 5 de abril de 2017, implica também a inadmissibilidade deste fundamento de recurso.
48.
Sucede que, diferentemente do que ocorreu a propósito da ultrapassagem dos valores‑limite, a Comissão, no segundo parágrafo do terceiro ponto do convite de 9 de novembro de 2018, referiu expressamente que a Bulgária, até àquele momento, não tinha apresentado novos planos de qualidade do ar, em termos suficientes, de acordo com o artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, que pudessem revelar uma melhoria considerável da política para redução e gestão da poluição atmosférica por PM10 (
9
). Na introdução ao parágrafo seguinte, a Comissão referiu que a Bulgária, até ao momento — ou seja, no período que distou entre a data da prolação do Acórdão, em 5 de abril de 2017, e a data do convite para apresentação de observações —, apresentou muito poucas medidas novas, sendo que quase todas elas ainda aguardavam execução. Neste contexto, a Comissão referiu‑se em especial à adoção de um programa nacional de qualidade do ar e a alterações à Lei sobre Ar Mais Limpo, que ainda não se tinham verificado (
10
). Para este efeito, baseou‑se em comunicações da Bulgária, de 5 de junho de 2017, de 8 de março de 2018 e de 27 de julho de 2018.
49.
Desta forma, a Comissão, no convite para apresentação de observações de 9 de novembro de 2018, alegou, de forma inequívoca, que a inobservância da obrigação de elaboração de planos de qualidade do ar se reporta ao período que teve início com a prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017.
50.
É certo que a Comissão, no convite, se baseia, para prova desta alegação, entre outros, num meio de prova de utilidade muito limitada, que é a ultrapassagem dos valores‑limite em 2015 e 2016.
51.
Se os valores‑limite não tivessem sido novamente ultrapassados, após a prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017, então também não existiria a obrigação de elaborar planos de qualidade do ar. Pois, efetivamente, nos termos do artigo 23.o da Diretiva 2008/50, a ultrapassagem dos valores‑limite constitui pressuposto da obrigação de elaborar planos de qualidade do ar.
52.
As excedências nos anos 2015 e 2016 são, no máximo, indícios muito fracos de que também após a prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017 continuaram a não ser aplicados planos de qualidade do ar suficientes. Em si mesmos, esses indícios não bastam para prova da subsistência da obrigação de elaboração de planos de qualidade do ar, nos termos do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, e do incumprimento da referida obrigação.
53.
Contudo, saber se a Comissão assenta a alegação de inobservância em meios de prova adequados é questão que — ao contrário do que sugere a designação atribuída a esta invocada inobservância — não se prende com a admissibilidade, mas sim com a procedência do pedido.
54.
Mais concretamente, não existe motivo para exigir que um convite para apresentação de observações, nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, contenha uma indicação abrangente e exaustiva dos necessários meios de prova. Efetivamente, constitui jurisprudência constante, relativa ao procedimento inicial a que se refere o artigo 258.o TFUE, que o convite, que aqui consiste necessariamente num primeiro resumo sucinto das acusações, não pode estar sujeito a exigências de precisão tão rigorosas como aquelas que se dirigem ao parecer fundamentado, na segunda fase do procedimento pré‑contencioso (
11
).
55.
É tanto mais assim no procedimento a que se refere o artigo 260.o, n.o 2, TFUE. Pois aqui os Estados‑Membros, através do Tratado de Lisboa, eliminaram a exigência de apresentação de parecer fundamentado, de modo a simplificar o referido procedimento (
12
). Não seria conciliável com esta simplificação passar‑se a exigir mais, em matéria de indicação da prova de eventuais inobservâncias, no convite.
56.
De resto, a apresentação de novos meios de prova, através dos quais a Comissão tenta dar sustento às acusações expostas no procedimento pré‑contencioso, em nada altera o objeto do litígio (
13
). Pelo contrário, o Tribunal de Justiça já decidiu, em procedimentos ao abrigo do artigo 258.o TFUE, que o objeto de um recurso com fundamento no incumprimento duradouro dos Tratados se pode alargar a factos posteriores ao parecer fundamentado, desde que tenham natureza idêntica aos factos a que esse parecer se refere e sejam constitutivos do mesmo comportamento (
14
).
57.
Esta regra deve aplicar‑se também, mutatis mutandis, no âmbito do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, desde logo porque a Comissão, neste procedimento, não tem em regra que demonstrar apenas a inobservância num determinado momento, mais concretamente no termo do prazo do convite. De facto, a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória só se justifica se a Comissão provar ainda que o incumprimento persiste até à data da prolação do acórdão do Tribunal de Justiça (
15
). Contudo, as provas necessárias para o efeito podem ainda não existir à data do convite.
58.
É por isso que a Comissão e o Estado‑Membro podem, em aplicação do artigo 128.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, apresentar novos meios de prova — no caso sub judice, por exemplo relativos à ultrapassagem dos valores‑limite nos anos 2017 a 2020 — não só com a petição e com a contestação, mas também com a réplica e com a tréplica, desde que justifiquem o atraso, bem como ainda, excecionalmente, após o encerramento da fase escrita do processo (
16
). A Comissão tem apenas de se assegurar que os meios de prova que apresenta após o convite não ampliam o objeto do litígio.
59.
Sucede que o objeto do segundo fundamento de recurso resulta com suficiente clareza do convite: a Comissão imputa à Bulgária não cumprir, desde a prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017, a obrigação que sobre si recai em decorrência do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, no sentido de assegurar a elaboração de planos de qualidade do ar que estabeleçam medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível. Novos meios de prova, que demonstrem a existência desta obrigação, ou que fundamentem dúvidas acerca da qualidade desses planos, não ampliam o objeto do processo.
60.
Aliás, a Comissão, logo no convite, para além das excedências em 2015 e 2016, apresentou também outros meios de prova, em especial as informações prestadas pela Bulgária, sobre o facto de que a maior parte das medidas comunicadas ainda não tinha sido adotada, e sobre o alcance — insuficiente, na opinião da Comissão — das medidas já adotadas.
61.
Se esta alegação proceder, pode, em conjugação com a tendência verificada em 2015 e 2016, demonstrar que a Bulgária permanecia obrigada à elaboração de planos de qualidade do ar e que os planos búlgaros não cumpriam os requisitos previstos no artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50. Ao invés, a incerteza acerca da ultrapassagem dos valores‑limite não basta para contradizer esta alegação. De outro modo, seria praticamente impossível impor tais obrigações, pois nem a Comissão, à data do convite, nem o Tribunal de Justiça, à data da prolação do acórdão (
17
), dispõem de medições atualizadas ao dia. Têm, isso sim, de reportar‑se sempre a valores do passado. De resto, os Estados‑Membros poderiam boicotar a execução das obrigações, que sobre eles impendem por força do artigo 23.o, através da suspensão das análises à qualidade do ar ou da postergação da disponibilização dos valores das medições, se estes mesmos valores constituíssem condições imprescindíveis para a verificação da obrigação.
62.
Por conseguinte, a Comissão, no convite de 9 de novembro de 2018, expôs em termos suficientemente desenvolvidos a inobservância por si suscitada.
3. Conclusão intercalar
63.
Nestes termos, o presente recurso é admissível, na parte em que a Comissão invoca que a Bulgária continua sem cumprir as obrigações que sobre si impendem em decorrência do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, no sentido de assegurar a elaboração de planos de qualidade do ar que estabeleçam medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível. Já o fundamento de recurso cujo objeto é a ultrapassagem dos valores‑limite é inadmissível.
B.
Execução do Acórdão de 5 de abril de 2017
64.
Atendendo ao exposto acerca da admissibilidade do recurso, o objeto do litígio cinge‑se à questão de saber se a Bulgária, após a prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017, cumpriu as obrigações que sobre si impendem em decorrência do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50.
65.
Segundo esta disposição, caso, numa determinada zona ou aglomeração, os níveis de poluentes no ar ambiente excedam qualquer valor‑limite ou valor‑alvo, os Estados‑Membros asseguram a elaboração de planos de qualidade do ar para essas zonas e aglomerações, que prevejam medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível.
66.
A data de referência para apreciar a existência de um incumprimento do Tratado, nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, deve ser a data do termo do prazo fixado no convite para apresentação de observações emitido em conformidade com essa disposição (
18
). No presente caso, o referido prazo terminou no dia 9 de fevereiro de 2019 (v. infra, 1).
67.
Além disso, releva, para apreciar se se justifica a condenação no pagamento de uma quantia fixa e/ou de uma sanção pecuniária compulsória, ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, a situação à data da decisão pelo Tribunal de Justiça no processo em causa. Em especial, a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória só se justifica desde que persista o incumprimento do Tratado que decorre da inexecução do acórdão precedente do Tribunal de Justiça (v. infra, 2) (
19
).
1. Execução do Acórdão de 5 de abril de 2017 no termo do prazo fixado para o efeito
68.
No dia 9 de fevereiro de 2019, a Bulgária ainda não tinha cumprido a obrigação que no Acórdão de 5 de abril de 2017 se reconheceu impender sobre si, em decorrência do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, no sentido de assegurar a elaboração de planos de qualidade do ar que estabeleçam medidas adequadas para que o período de excedência possa ser o mais curto possível.
a) Persistência da obrigação que decorre do artigo 23.o da Diretiva 2008/50
69.
Uma vez que a Comissão, no convite, não aludiu a quaisquer excedências após a prolação do Acórdão de 5 de abril de 2017, poder‑se‑ia questionar se persiste a sujeição à obrigação a que se refere o artigo 23.o da Diretiva 2008/50. Contudo, independentemente dos indícios indiretos da verificação dessa obrigação, contidos no convite (
20
), afigura‑se entretanto pacífico que os valores‑limite foram ininterruptamente excedidos, até 2020, relativamente a todas as zonas e aglomerações abrangidas pelo presente processo (
21
). Assim, competia à Bulgária assegurar, a 9 de fevereiro de 2019, que seriam elaborados planos de qualidade do ar que cumprissem as exigências do artigo 23.o da Diretiva 2008/50.
70.
A circunstância de a Comissão, no convite de 9 de novembro de 2018, só se ter baseado em medições de 2015 e 2016, não obsta a que se tomem em consideração medições de 2017 a 2020 para efeitos de prova da obrigação da Bulgária de elaborar planos de qualidade do ar. A utilização destas medições posteriores não visa a constatação formal de uma violação dos valores‑limite previstos no artigo 13.o da Diretiva 2008/50, mas serve apenas como prova da verificação da obrigação a que se refere o artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, relativa aos planos de qualidade do ar (
22
).
71.
Os acórdãos proferidos no quadro do artigo 258.o TFUE, em matéria de incumprimento da Diretiva 2008/50, confirmam que esta forma de produção de prova é possível. Pois também no procedimento pré‑contencioso a que se refere o artigo 258.o TFUE a Comissão, quando procede à fixação de prazo no parecer fundamentado, ainda não dispõe de medições que provam que no momento do decurso desse prazo os valores‑limite continuam a ser ultrapassados (
23
). De facto, nos termos do artigo 27.o, n.o 2, da Diretiva 2008/50, essas medições só têm que ser colocadas à disposição da Comissão pelos Estados‑Membros no prazo de nove meses a contar do final do ano civil em causa. Ainda assim o Tribunal de Justiça constatou verificar‑se uma excedência, na data decisiva (
24
), e um incumprimento da obrigação de elaboração de planos de qualidade do ar adequados (
25
), com fundamento em valores apenas posteriormente comunicados.
b) Incumprimento da obrigação decorrente do artigo 23.o da Diretiva 2008/50
72.
Como a Comissão acertadamente salienta, a ultrapassagem dos valores‑limite até 2020 constitui um indício forte de que os planos de qualidade do ar existentes à data de 9 de fevereiro de 2019 não eram de molde a manter o período de excedência o mais curto possível (
26
).
73.
Porém, o Tribunal de Justiça decidiu, em jurisprudência constante, que esses planos só podem ser elaborados com base no equilíbrio entre o objetivo da redução do risco de poluição e os diferentes interesses públicos e privados em presença. Consequentemente, importa verificar se os planos elaborados pelo Estado‑Membro em causa estão em conformidade com o artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, mediante uma análise caso a caso (
27
).
74.
É certo que os Estados‑Membros dispõem de alguma margem de apreciação na determinação das medidas a adotar. Mas, em todo o caso, estas medidas devem garantir que o período durante o qual os valores‑limite são excedidos seja o mais curto possível (
28
); esse período não pode, de forma alguma, ser prorrogado sine die (
29
).
75.
Já no seu Acórdão de 5 de abril de 2017 o Tribunal de Justiça declarara que a Bulgária incumprira, até 2014 inclusive, as suas obrigações relativas às concentrações de PM10 (
30
). Mas isto não significa que a Bulgária não pudesse, a partir do momento em que o acórdão foi proferido, ter apresentado algum plano para cumprimento das obrigações decorrentes do artigo 23.o da Diretiva 2008/50. Antes pelo contrário, reside na própria natureza do procedimento a que se refere o artigo 260.o TFUE que o Estado‑Membro em causa pode (e deve) tomar as medidas necessárias para pôr cobro ao incumprimento, ainda que a sua adoção já não seja suscetível de o evitar. Ou seja, a transposição tardia de uma diretiva não saneia o incumprimento do prazo, mas impede que estejam preenchidas as condições para a interposição de recurso por incumprimento.
76.
Acontece que no dia 9 de fevereiro de 2019 a Bulgária ainda não tinha tomado as medidas necessárias para eliminar o incumprimento do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, declarado pelo Acórdão de 5 de abril de 2017.
77.
Efetivamente, naquela data ainda não tinham sido adotadas, pelo menos, todas as medidas necessárias, a nível nacional, que formam a estratégia búlgara para execução do Acórdão de 5 de abril de 2017. Em particular, faltam programas nacionais para melhoria da qualidade do ar e para substituição de certos sistemas de aquecimento e a adoção de regras acerca da conceção de fogões a combustível sólido e acerca da qualidade do combustível. Uma vez que a Bulgária, na sua resposta ao convite da Comissão, descreveu estas medidas como essenciais para cumprimento do Acórdão de 5 de abril de 2017, é de ter por assente que os planos de qualidade do ar, sem as referidas medidas, não estão completos.
78.
Deste modo, não se afigura necessário proceder a uma análise material destas medidas ou dos planos de qualidade do ar locais, nem examinar o tempo que ainda se crê ser necessário ao cumprimento dos valores‑limite.
c) Conclusão intercalar
79.
Importa então reter que a Bulgária, no dia 9 de fevereiro de 2019, ainda não tinha cumprido integralmente o Acórdão de 5 de abril de 2017, relativamente às obrigações que sobre si impendem por força do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50.
2. Situação atual
80.
Importa analisar a situação atual, para que se possa decidir acerca da aplicação de uma sanção pecuniária compulsória. É certo que não é possível avaliá‑la em termos definitivos, pois ainda não foram apresentadas todas as medições referentes ao ano em curso. Contudo, os planos de qualidade do ar entretanto adotados e as medições mais recentes fornecem indícios relevantes. Estes planos e estas medições não chegaram a ser, em grande parte, objeto do convite para apresentação de observações de 9 de novembro de 2018. Mas a sua tomada em consideração não altera o objeto do litígio (
31
). Na realidade, trata‑se de novos meios de prova, que revelam em que medida o objeto do litígio se encontra entretanto resolvido (
32
).
a) Incumprimento dos valores‑limite
81.
A Bulgária, em resposta a convite do Tribunal de Justiça, apresentou, imediatamente antes da audiência, os números mais recentes, relativos a 2021. Uma vez que estes números ainda são provisórios, não se lhes pode atribuir relevância decisiva, no âmbito deste processo (
33
). Mas sem prejuízo da sua finalização, também não podem ser ignorados, no quadro da análise da persistência do incumprimento.
82.
No que respeita às medições, em 2020 o valor‑limite anual já só foi ultrapassado na aglomeração BG0002 — Plovdiv, mais concretamente num ponto de amostragem na própria cidade de Plovdiv. Mas segundo os valores provisórios para 2021, também aí o referido valor‑limite passou a ser respeitado.
83.
Diversamente, em 2020 os valores‑limite diários foram ultrapassados, com demasiada frequência, em todas as zonas e aglomerações controvertidas, mas concretamente em Sófia, Asenovgrad, Plovdiv, Vidin, Montana, Gorna Oriahovica, Pernik, Smolyan, Haskovo, Pazardzhik e Burgas. Segundo os valores não finais para 2021, a maior parte destas localidades continua a revelar demasiadas excedências.
84.
Contudo, verifica‑se que, segundo estes números, em 2021 os valores‑limite diários em Pernik, bem como nos remanescentes municípios da zona BG0006 — Sudeste, Haskovo, Pazardzhik e Burgas (pela segunda vez desde 2019), só foram ultrapassados menos de trinta e cinco dias por ano. Neste contexto, a Bulgária invocou, aparentemente pela primeira vez, que uma parte das excedências verificadas é imputável a fontes naturais, pelo que, nos termos do artigo 20.o, n.o 2, da Diretiva 2008/50, não deve ser considerada como excedência dos valores‑limite.
85.
Não se pode excluir que as melhorias verificadas nestas zonas tenham apenas natureza transitória. Mas se se confirmarem os números para 2021, deixa de se poder afirmar, pelo menos à luz das informações atuais, que têm de ser elaborados planos de qualidade do ar.
b) Informações acerca dos efeitos das medidas, segundo o anexo XV, A, da Diretiva 2008/50
86.
Na medida em que os valores‑limite diários continuaram a ser ultrapassados com excessiva frequência, em 2021, questiona‑se se os planos de qualidade do ar entretanto adotados cumprem os requisitos do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50.
87.
Ao apreciar esta questão importa ter especialmente em conta que os planos devem conter as informações enumeradas na parte A do anexo XV da Diretiva 2008/50. As informações em apreço dão conta, nomeadamente, da origem da poluição (n.os 5 e 6), da análise das eventuais medidas de melhoramento da qualidade do ar (n.o 6), bem como das medidas aprovadas e executadas (n.os 7 a 9), incluindo um calendário de execução e uma estimativa do melhoramento da qualidade do ar que se pretende atingir (n.o 8).
88.
Se faltar, designadamente, uma estimativa do melhoramento previsto da qualidade do ar, bem como do tempo necessário para atingir os objetivos, nos termos do anexo XV, A, n.o 8, alínea c), da Diretiva 2008/50, é praticamente impossível avaliar se, com base neste plano, o período de excedência é o mais curto possível. Pois sem se conhecer as medidas necessárias ao cumprimento dos valores‑limite, também não se pode apurar se é exigível uma execução mais rápida. O Tribunal de Justiça já reconheceu que estas informações assumem importância crucial (
34
).
89.
Por conseguinte, a omissão destas informações constitui necessariamente parte integrante do incumprimento do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50, nos termos decididos pelo Tribunal de Justiça no seu Acórdão de 5 de abril de 2017 (
35
).
90.
Por assim ser, a Comissão, tanto no convite (
36
), como também no processo judicial, invocou a falta destas informações.
91.
Só que a Comissão não analisou os planos de qualidade do ar locais.
92.
Ora, no âmbito de um recurso por incumprimento incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado e facultar ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por este, da existência desse incumprimento. Neste âmbito, a Comissão não pode basear‑se numa qualquer presunção (
37
). O mesmo aplica‑se aos procedimentos instaurados ao abrigo do artigo 260.o TFUE (
38
). Assim, desde logo, a imputação segundo a qual os planos de qualidade do ar de certo Estado‑Membro são incompletos pressupõe que a Comissão tenha analisado todos os planos do Estado‑Membro em causa, ou seja, que não se tenha limitado a analisar as medidas de âmbito nacional, tendo antes examinado também os planos locais que nelas se baseiam.
93.
Segundo a informação prestada pelo Governo búlgaro em resposta a pergunta do Tribunal de Justiça, os planos dos diferentes municípios encontram‑se disponíveis para consulta na Internet. Constata‑se que os mesmos contêm, prima facie, as informações do anexo XV, A, da Diretiva 2008/50. De resto, não se afigura de excluir que certos serviços da Comissão tenham conhecimento disso ou que tenham mesmo contribuído para que os planos cumpram as referidas exigências, pois aparentemente a elaboração desses planos foi levada a cabo com o apoio de recursos da União.
94.
Desta forma, a Comissão não provou, em termos suficientes, a sua alegação segundo a qual os planos de qualidade do ar da Bulgária não contêm as informações necessárias, nos termos do anexo XV, A, da Diretiva 2008/50.
c) Adequação das medidas búlgaras para permitir o cumprimento dos valores‑limite
95.
A falta de apreciação dos planos de qualidade do ar locais mina também a crítica da Comissão sobre a desadequação das medidas búlgaras para permitir o cumprimento dos valores‑limite. Com efeito, essa crítica também só se foca, no essencial, nas medidas de âmbito nacional.
96.
Acontece que, apurar até que ponto estas medidas de âmbito nacional dão execução ao Acórdão de 5 de abril de 2017 é algo que só se consegue se forem analisadas em conjunto com os planos locais. Pois os planos locais baseiam‑se nessas medidas e, na prática, executam‑nas. Principalmente, é só com base nos planos locais que se consegue determinar se as medidas previstas a nível local, em conjunto com as medidas de âmbito nacional, bastam para cumprir os valores‑limite e, nesse caso, até quando são cumpridas. Só com estas informações é que é sequer possível apurar, de forma razoável, se são necessárias medidas adicionais, no plano nacional.
97.
Uma vez que a Comissão não incidiu sobre estas avaliações a nível local, a sua crítica relativa à desadequação das medidas de âmbito nacional carece da necessária fundamentação.
98.
Portanto, também nesta parte improcede a sua alegação.
d) Período do incumprimento
99.
Como a Comissão não contesta os prognósticos dos planos locais, é de partir do princípio que os planos existentes permitem prognosticar — tal como é genericamente alegado pela Bulgária — que os valores‑limite serão cumpridos em toda a Bulgária ainda antes de 2024.
100.
Fica assim por esclarecer se, em caso de cumprimento dos valores‑limite até 2024, o período de excedência é o mais curto possível. Uma vez que esta é uma questão que se coloca já no âmbito da execução do Acórdão de 5 de abril de 2017, importa desconsiderar, para este efeito, a década de excedência anterior ao referido acórdão.
101.
Constata‑se que mesmo dando início à contagem em 5 de abril de 2017, os valores‑limite, segundo os objetivos estabelecidos pelas medidas búlgaras, acabam por não ser cumpridos por um período de quase sete anos.
102.
É certo que este período é longo. Mas atendendo à margem de apreciação dos Estados‑Membros no âmbito da ponderação dos interesses contrapostos (
39
), isso, só por si, não basta para provar um incumprimento. Revela‑o, em particular, o artigo 22.o, n.o 2, da Diretiva 2008/50. Nos termos desta disposição, o prazo para cumprimento dos valores‑limite fixados para as PM10 pode, em determinadas circunstâncias, ser prorrogado de 1 de janeiro de 2005 para 11 de junho de 2011. Trata‑se de um período de tempo de incumprimento acrescido dos valores‑limite, aceite pelo legislador da União, parecido àquele que aqui se discute.
103.
Acresce que o direito de optar pela referida prorrogação do prazo foi atribuído a todos os Estados‑Membros, independentemente da respetiva situação inicial e da sua capacidade económica. Porém, é notório que o cumprimento dos valores‑limite de PM10, na Bulgária, atendendo aos hábitos em matéria de aquecimento, constitui um desafio maior. Além disso, vencê‑lo implica custos significativos, os quais oneram mais a Bulgária, atendendo à respetiva situação económica, do que onerariam outros Estados‑Membros.
104.
Destarte, um período de quase sete anos para cumprimento dos valores‑limite de PM10 não se afigura excessivamente longo, pelo menos num caso como o da Bulgária.
105.
Isso não quer dizer que os valores‑limite, em determinados casos — ou talvez mesmo a nível nacional —, não pudessem ser cumpridos mais rapidamente. Vai neste sentido, em especial, a crítica da Comissão, segundo a qual determinadas medidas de âmbito nacional, como por exemplo o estabelecimento de certos níveis de qualidade mínimos para combustíveis sólidos, foram adotadas relativamente tarde. A Bulgária não contestou esta crítica.
106.
Mas ainda que seja verdade que a introdução mais rápida desta medida teria, muito provavelmente, melhorado a qualidade do ar, também o é que a Comissão não provou que isto, só por si, fosse suficiente para se cumprir mais cedo os valores‑limite. Efetivamente, a constatação de que o período de excedência não é «o mais curto possível», exigiria que se procedesse a uma análise concreta, conjugada com os vários planos de qualidade do ar locais. Em princípio, haveria igualmente que controlar a ponderação dos interesses contrapostos, o que também só seria possível com base nos planos de qualidade do ar locais. Pois é só desses planos que se pode extrair a razão pela qual certas medidas não foram concretizadas mais cedo, em determinada localidade. Uma vez que a Comissão não se pronuncia acerca destes planos, o Tribunal de Justiça não pode apurar se o período de excedência é, em alguns casos — ou mesmo em todos — excessivamente longo.
e) Conclusão intercalar
107.
Por conseguinte, a alegação da Comissão não basta para que se possa decidir que a Bulgária, até à presente data, não executou o Acórdão de 5 de abril de 2017, no que respeita às obrigações que lhe incumbem em decorrência do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50.
C.
Sanção pecuniária compulsória e quantia fixa
108.
Atendendo ao exposto, inexiste justificação para aplicar uma sanção pecuniária compulsória (
40
). Também se me afigura pouco razoável aplicar uma quantia fixa, por cumprimento insuficiente do acórdão, à data de 9 de fevereiro de 2019, pois fará melhor proveito à Bulgária investir os seus escassos recursos na melhoria da qualidade do ar.
VI. Despesas
109.
Nos termos do artigo 138.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, se as partes obtiverem vencimento parcial — como sucede in casu —, cada uma delas suporta as suas próprias despesas.
VII. Conclusão
110.
Pelo exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que decida nos seguintes termos:
1)
a República da Bulgária, à data de 9 de fevereiro de 2019, ainda não tinha dado cumprimento integral ao Acórdão de 5 de abril de 2017, no que respeita às obrigações que lhe incumbem em decorrência do artigo 23.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2008/50/CE, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa;
2)
quanto ao mais, é negado provimento ao recurso;
3)
a Comissão Europeia e a República da Bulgária suportam as suas próprias despesas.
(
1
)	Língua original: alemão.
(
2
)	Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (JO 2008, L 152, p. 1).
(
3
)	Diretiva 1999/30/CE do Conselho, de 22 de abril de 1999, relativa a valores‑limite para o dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão e chumbo no ar ambiente (JO 1999, L 163, p. 41).
(
4
)	Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 75).
(
5
)	Acórdão de 12 de novembro de 2019, Comissão/Irlanda (Windfarm Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, n.o 123).
(
6
)	Despacho de 13 de setembro de 2000, Comissão/Países Baixos (C‑341/97, EU:C:2000:434, n.o 18), e Acórdãos de 15 de fevereiro de 2001, Comissão/França (C‑230/99, EU:C:2001:100, n.o 32), de 27 de outubro de 2005, Comissão/Luxemburgo (C‑23/05, EU:C:2005:660, n.o 7), e de 5 de dezembro de 2019, Comissão/Espanha (planos de gestão de resíduos) (C‑642/18, EU:C:2019:1051, n.os 17 e 18).
(
7
)	Acórdão de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.o 64).
(
8
)	Acórdãos de 2 de dezembro de 2014, Comissão/Itália (C‑196/13, EU:C:2014:2407, n.o 32), e de 4 de julho de 2018, Comissão/Eslováquia (C‑626/16, EU:C:2018:525, n.o 35).
(
9
)	P. 6 dos convites para apresentação de observações: «До момента обаче на Комисията не са представени нови планове по член 23 от Директива 2008/50/ЕО, които да показват значително подобрение на общата политика за намаляване и управление на замърсяването на въздуха с ПЧ10.»
(
10
)	P. 6 dos convites para apresentação de observações: «Комисията отбелязва, че до момента, след решението по дело С‑488/15, са представени много малко нови мерки (които не са представени и оценени по време на процедурата по член 258 от ДФЕС) и почти всички все още не са изпълнени (приемане на Национална програма за качеството на въздуха, промени в Закона за чистотата на атмосферния въздух).»
(
11
)	Acórdãos de 28 de março de 1985, Comissão/Itália (274/83, EU:C:1985:148, n.o 21), de 8 de abril de 2008, Comissão/Itália (C‑337/05, EU:C:2008:203, n.o 23), e de 26 de abril de 2018, Comissão/Bulgária (C‑97/17, EU:C:2018:285, n.o 19).
(
12
)	V., a este propósito, as Conclusões por mim apresentadas no processo Comissão/Eslováquia (C‑626/16, EU:C:2018:4, n.os 39 a 46).
(
13
)	V., neste sentido, o Acórdão de 26 de abril de 2005, Comissão/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, n.o 38).
(
14
)	Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 43), de 10 de novembro de 2020, Comissão/Itália (valores‑limite para PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, n.o 66), de 3 de junho de 2021, Comissão/Alemanha (valores‑limite — NO2) (C‑635/18, não publicado, EU:C:2021:437, n.o 55), e de 12 de maio de 2022, Comissão/Bulgária (valores‑limite — SO2) (C‑730/19, não publicado, EU:C:2022:382, n.o 61).
(
15
)	V. Acórdãos de 9 de dezembro de 2008, Comissão/França (C‑121/07, EU:C:2008:695, n.o 27), de 7 de julho de 2009, Comissão/Grécia (C‑369/07, EU:C:2009:428, n.o 59), de 17 de novembro de 2011, Comissão/Itália (C‑496/09, EU:C:2011:740, n.o 42), de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha (C‑610/10, EU:C:2012:781, n.o 96), e de 28 de novembro de 2013, Comissão/Luxemburgo (C‑576/11, EU:C:2013:773, n.o 43).
(
16
)	V. Acórdãos de 10 de novembro de 2016, Comissão/Grécia (C‑504/14, EU:C:2016:847, n.os 20 a 26), e de 14 de novembro de 2018, Comissão/Grécia (C‑93/17, EU:C:2018:903, n.o 37).
(
17
)	V. Acórdão de 17 de outubro de 2013, Comissão/Bélgica (C‑533/11, EU:C:2013:659, n.os 65 e 74).
(
18
)	Acórdãos de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha (C‑610/10, EU:C:2012:781, n.o 67), e de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Grécia (C‑328/16, EU:C:2018:98, n.o 49).
(
19
)	Acórdãos de 9 de dezembro de 2008, Comissão/França (C‑121/07, EU:C:2008:695, n.o 27), de 7 de julho de 2009, Comissão/Grécia (C‑369/07, EU:C:2009:428, n.o 59), de 17 de novembro de 2011, Comissão/Itália (C‑496/09, EU:C:2011:740, n.o 42), de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha (C‑610/10, EU:C:2012:781, n.o 96), e de 28 de novembro de 2013, Comissão/Luxemburgo (C‑576/11, EU:C:2013:773, n.o 43).
(
20
)	V. n.os 60 e 61, supra.
(
21
)	Tabelas 1 e 2 do recurso interposto pela Comissão, bem como anexos B.3 e B.4 juntos com a contestação da Bulgária.
(
22
)	V., quanto à prova, os n.os 56 a 58.
(
23
)	Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 26), de 10 de novembro de 2020, Comissão/Itália (valores‑limite para PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, n.o 21), e de 12 de maio de 2022, Comissão/Bulgária (valores‑limite — SO2) (C‑730/19, não publicado, EU:C:2022:382, n.o 24).
(
24
)	Em especial, Acórdão de 3 de junho de 2021, Comissão/Alemanha (valores limite — NO2) (C‑635/18, não publicado, EU:C:2021:437, n.os 47 a 58), bem como Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 71), de 10 de novembro de 2020, Comissão/Itália (valores limite para PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, n.o 72), e de 12 de maio de 2022, Comissão/Bulgária (valores‑limite — SO2) (C‑730/19, não publicado, EU:C:2022:382, n.o 65).
(
25
)	Em especial, Acórdão de 3 de junho de 2021, Comissão/Alemanha (valores limite — NO2) (C‑635/18, não publicado, EU:C:2021:437, n.o 144), bem como Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 115), de 10 de novembro de 2020, Comissão/Itália (valores limite para PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, n.o 138), e de 12 de maio de 2022, Comissão/Bulgária (valores‑limite — SO2) (C‑730/19, não publicado, EU:C:2022:382, n.o 134).
(
26
)	V. Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 115), de 10 de novembro de 2020, Comissão/Itália (valores limite para PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, n.o 145), e de 12 de maio de 2022, Comissão/Bulgária (valores‑limite — SO2) (C‑730/19, não publicado, EU:C:2022:382, n.os 136 e 137).
(
27
)	Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267, n.os 106 a 108), de 10 de novembro de 2020, Comissão/Itália (valores-limite para PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, n.os 134, 135 e 137), e de 12 de maio de 2022, Comissão/Bulgária (valores‑limite ‑ SO2) (C‑730/19, não publicado, EU:C:2022:382, n.os 130, 131 e 133).
(
28
)	Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 109), de 10 de novembro de 2020, Comissão/Itália (valores‑limite para PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, n.o 136), e de 12 de maio de 2022, Comissão/Bulgária (valores‑limite — SO2) (C‑730/19, não publicado, EU:C:2022:382, n.o 132).
(
29
)	Acórdão de 10 de novembro de 2020Comissão/Itália (valores‑limite para PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, n.o 154).
(
30
)	Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 117).
(
31
)	V. n.os 56 a 58, supra.
(
32
)	V., neste sentido, o Acórdão de 4 de março de 2021, Comissão/Reino Unido (valores‑limite — dióxido de azoto) (C‑664/18, não publicado, EU:C:2021:171, n.os 81 a 84).
(
33
)	Acórdão de 3 de junho de 2021, Comissão/Alemanha (valores‑limite — NO2) (C‑635/18, não publicado, EU:C:2021:437, n.o 59).
(
34
)	Acórdãos de 4 de março de 2021, Comissão/Reino Unido (valores‑limite — dióxido de azoto) (C‑664/18, não publicado, EU:C:2021:171, n.o 146), de 3 de junho de 2021, Comissão/Alemanha (valores‑limite ‑ NO2) (C‑635/18, não publicado, EU:C:2021:437, n.o 147), e de 12 de maio de 2022, Comissão/Bulgária (valores‑limite — SO2) (C‑730/19, não publicado, EU:C:2022:382, n.o 139). V. também, já a este propósito, as Conclusões por mim apresentadas no processo Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2016:862, n.o 113). V., também, o Acórdão de 10 de novembro de 2020, Comissão/Itália (valores‑limite para PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, n.o 141).
(
35
)	Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 103).
(
36
)	Introdução à secção 3 e, em especial, secção 3.2.
(
37
)	Acórdãos de 25 de maio de 1982, Comissão/Países Baixos (96/81, EU:C:1982:192, n.o 6), de 26 de abril de 2005, Comissão/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, n.o 41), e de 17 de dezembro de 2020, Comissão/Hungria (acolhimento de requerentes de proteção internacional) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, n.o 112).
(
38
)	Acórdão de 17 de setembro de 2015, Comissão/Itália (C‑367/14, não publicado, EU:C:2015:611).
(
39
)	V. n.o 73, supra.
(
40
)	V. Acórdão de 17 de outubro de 2013, Comissão/Bélgica (C‑533/11, EU:C:2013:659, n.o 64).