ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
20 septembre 2007 (*)
«Manquement d’État – Conservation des habitats naturels – Faune et flore sauvages – Zone de protection spéciale ‘Valloni e steppe pedegarganiche’»
Dans l’affaire C‑388/05,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 24 octobre 2005,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. A. Aresu et Mme D. Recchia, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de M. G. Fiengo, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, MM. K. Schiemann, J. Makarczyk, L. Bay Larsen (rapporteur) et Mme C. Toader, juges,
avocat général: Mme E. Sharpston,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 3 mai 2007,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que la République italienne,
–        avant le 28 décembre 1998, date de désignation de la zone de protection spéciale (ci-après la «ZPS») «Valloni e steppe pedegarganiche», a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 4, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1, ci-après la «directive oiseaux»), dans la mesure où elle n’a pas adopté les mesures appropriées pour éviter la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux sauvages, pour autant qu’elles aient un effet significatif, en ce qui concerne le plan dénommé «pacte de zone» et ses projets, qui étaient susceptibles d’avoir une incidence sur les habitats et les espèces à l’intérieur de la zone importante pour la conservation des oiseaux, dite également Important Bird Area (ci‑après «IBA»), répertoriée sous le n° 94 dans l’inventaire des IBA de 1989 comme «Promontorio del Gargano» et sous le n° 129 dans l’inventaire des IBA de 1998 comme «Promontorio del Gargano», et qui ont effectivement causé la détérioration des habitats et les perturbations touchant les oiseaux sauvages qui se trouvaient à l’intérieur de ladite zone;
–        après le 28 décembre 1998, date de désignation de la ZPS «Valloni e steppe pedegarganiche», a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 6, paragraphes 2 à 4, et 7 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la «directive habitats»), dans la mesure où:
–        contrairement à l’article 6, paragraphe 2, de cette directive, elle n’a pas adopté les mesures appropriées pour éviter, dans la ZPS «Valloni e steppe pedegarganiche», la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles cette ZPS a été désignée, en ce qui concerne les projets prévus par le «pacte de zone» qui ont déjà été réalisés et qui sont à l’origine de la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que des perturbations touchant les espèces à l’intérieur de ladite zone;
–        contrairement à l’article 6, paragraphe 3, de ladite directive, elle n’a pas procédé à une évaluation des incidences ex ante conforme aux conditions définies par cet article, en ce qui concerne les projets prévus par le «pacte de zone» qui ont déjà été réalisés et qui étaient susceptibles d’affecter de manière significative la ZPS «Valloni e steppe pedegarganiche»;
–        contrairement à l’article 6, paragraphe 4, de cette même directive, elle n’a pas appliqué la procédure qui permet de réaliser un projet malgré les conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, ou des considérations liées à la santé de l’homme et à la sécurité publique, ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement, ou, après avis de la Commission, à d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, et n’a pas communiqué à la Commission toute mesure compensatoire adoptée en vue d’assurer que la cohérence globale de Natura 2000 est protégée, en ce qui concerne les projets inscrits dans le «pacte de zone» qui ont été approuvés – en dépit de leur incidence sur la ZPS «Valloni e steppe pedegarganiche» – pour lutter contre la crise socio-économique et le chômage qui frappent la région de Manfredonia.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2        L’article 4 de la directive oiseaux prévoit:
«1.      Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.
[…]
Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive.
2.       Les États membres prennent des mesures similaires à l’égard des espèces migratrices non visées à l’annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d’hivernage et les zones de relais dans leurs aires de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d’importance internationale.
[…]
4.       Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. En dehors de ces zones de protection, les États membres s’efforcent également d’éviter la pollution ou la détérioration des habitats.»
3        L’article 6, paragraphe 2, de la directive habitats dispose:
«Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.»
4        L’article 6, paragraphe 3, de la directive habitats instaure une procédure d’évaluation des incidences sur les zones protégées des plans ou projets susceptibles d’affecter ces dernières, tandis que l’article 6, paragraphe 4, de cette même directive prévoit l’adoption, sous certaines conditions, de mesures compensatoires lorsqu’un plan ou un projet doit être réalisé en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site concerné.
5        L’article 7 de la directive habitats énonce que les obligations découlant de l’article 6, paragraphes 2 à 4, de cette directive «se substituent aux obligations découlant de l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la [directive oiseaux] en ce qui concerne les zones classées en vertu de l’article 4, paragraphe 1, ou reconnues d’une manière similaire en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de ladite directive à partir de la date de mise en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la [directive oiseaux] si cette dernière date est postérieure».
Les faits à l’origine du litige et la procédure précontentieuse
6        En février 2001, la Lega Italiana Protezione Uccelli (Ligue italienne pour la protection des oiseaux) a déposé auprès de la Commission une plainte selon laquelle la zone géographique dénommée «Valloni e steppe pedegarganiche», classée en ZPS le 28 décembre 1998, faisait l’objet de nombreux travaux industriels et immobiliers, déjà achevés ou en cours d’exécution, portant atteinte à l’habitat naturel et à la conservation de nombreuses espèces d’oiseaux sauvages vivant ou transitant dans cette zone.
7        Par lettre du 22 août 2001, la Commission a demandé à la République italienne des renseignements concernant les travaux réalisés et prévus à l’intérieur de ladite zone, notamment ceux relevant du «pacte de zone» pour le développement industriel de la région de Manfredonia, conclu par la Région des Pouilles et la commune de Manfredonia.
8        Les autorités italiennes ont répondu par lettres de la représentation permanente de la République italienne auprès de l’Union européenne des 6 décembre 2001 et 15 février 2002 ainsi que par lettre de la Région des Pouilles du 13 février 2003.
9        Par lettre du 19 décembre 2003, la Commission a mis la République italienne en demeure de présenter ses observations dans un délai de deux mois à compter de la notification de cette lettre.
10      Cet état membre n’ayant pas répondu à ladite lettre, la Commission lui a adressé, le 9 juillet 2004, un avis motivé.
11      La République italienne a répondu à cet avis par lettre du 9 novembre 2004, dans laquelle elle indiquait qu’elle répondrait prochainement aux griefs de la Commission.
12      En l’absence d’autre réponse, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
13      La Commission s’étant toutefois désistée des chefs de demande tirés de la violation de l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive habitats, il n’y a plus lieu de les examiner.
Sur le recours
Argumentation des parties
14      La Commission soutient que le «pacte de zone» pour le développement industriel de la région de Manfredonia a été approuvé au mois de mars 1998 et que les projets qu’il comporte ont été entrepris immédiatement, portant préjudice à la conservation de nombreuses espèces d’oiseaux protégées vivant ou transitant dans la zone géographique dénommée «Valloni e steppe pedegarganiche», classée en ZPS le 28 décembre 1998. Au demeurant, ces projets seraient toujours en cours d’exécution.
15      Ce «pacte de zone» aurait été approuvé sans l’adoption de mesures visant à prévenir la pollution et la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux à l’intérieur de la zone des «Valloni e steppe pedegarganiche» et sans une évaluation préalable des incidences sur cette zone.
16      La République italienne reconnaît que le «pacte de zone» a été approuvé au mois de mars 1998 sans aucune procédure préliminaire d’évaluation de son incidence sur la zone des «Valloni e steppe pedegarganiche». Elle admet que l’implantation industrielle a eu un effet direct sur la disparition d’un habitat naturel d’intérêt communautaire de cette zone.
Appréciation de la Cour
Sur la situation antérieure au classement de la zone géographique dénommée «Valloni e steppe pedegarganiche» en ZPS
17      L’article 4, paragraphe 4, de la directive oiseaux impose aux États membres de prendre les mesures appropriées pour éviter dans les ZPS la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs de cet article.
18      Il ressort de la jurisprudence de la Cour que les États membres doivent respecter les obligations qui découlent notamment de l’article 4, paragraphe 4, de la directive oiseaux, même lorsque la zone concernée n’a pas été classée en ZPS dès lors qu’elle devait l’être (voir arrêt du 18 mars 1999, Commission/France, C‑166/97, Rec. p. I‑1719, point 38).
19      À cet égard, la Cour a considéré que l’inventaire des IBA, bien que n’étant pas juridiquement contraignant pour les États membres concernés, contient des éléments de preuve scientifique permettant d’apprécier le respect par un État membre de son obligation de classer en ZPS les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation des espèces protégées (voir, notamment, arrêt du 7 décembre 2000, Commission/France, C‑374/98, Rec. p. I‑10799, point 25).
20      Or, il est constant que la zone géographique dénommée «Valloni e steppe pedegarganiche», qui est située dans la Région des Pouilles et, plus précisément, dans la commune de Manfredonia, abrite des espèces rares d’oiseaux sauvages, de sorte qu’elle a été classée en 1989 en tant qu’IBA, sous la dénomination «Promontorio del Gargano», par le BirdLife International. Elle a d’ailleurs également été classée comme IBA dans l’inventaire des IBA de 1998.
21      Il apparaît, par conséquent, que ladite zone aurait dû être classée en ZPS avant le 28 décembre 1998.
22      En outre, il n’est pas contesté que la réalisation de l’implantation industrielle dans le cadre du «pacte de zone» a entraîné la destruction d’une partie de la zone des «Valloni e steppe pedegarganiche», qui était en bon état de conservation, portant préjudice à la conservation de plusieurs espèces d’oiseaux protégées fréquentant cette zone.
23      Il convient dès lors de constater que, avant le 28 décembre 1998, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 4, de la directive oiseaux et que le recours de la Commission doit être accueilli sur ce point.
Sur la situation postérieure au classement de la zone géographique dénommée «Valloni e steppe pedegarganiche» en ZPS
24      Il importe de relever que, en ce qui concerne les zones classées en ZPS, l’article 7 de la directive habitats prévoit que les obligations découlant de l’article 4, paragraphe 4, de la directive oiseaux sont remplacées, notamment, par les obligations découlant de l’article 6, paragraphe 2, de la directive habitats, à partir de la date de mise en application de cette dernière directive ou de la date de classement en vertu de la directive oiseaux si cette dernière date est postérieure (voir arrêt du 13 juin 2002, Commission/Irlande, C‑117/00, Rec. p. I‑5335, point 25).
25      La zone des «Valloni e steppe pedegarganiche» ayant été classée en ZPS le 28 décembre 1998, il s’ensuit que, en l’espèce, l’article 6, paragraphe 2, de la directive habitats trouve à s’appliquer à ladite zone depuis cette date.
26      À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’article 6, paragraphe 2, de la directive habitats, tout comme l’article 4, paragraphe 4, première phrase, de la directive oiseaux, impose aux États membres de prendre des mesures appropriées pour éviter, dans les ZPS classées conformément au paragraphe 1 de ce dernier article, la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant de manière significative les espèces pour lesquelles les ZPS ont été classées (voir, en ce sens, arrêt Commission/Irlande, précité, point 26).
27      Or, il ressort du dossier que, après le 28 décembre 1998, la situation décrite au point 22 du présent arrêt a perduré. À cet égard, il convient de rappeler que la Région des Pouilles a, afin de répondre aux contestations soulevées par la Commission dans une note du 7 juillet 2004, indiqué qu’elle prenait en considération la nécessité d’adopter des mesures compensatoires adéquates prévoyant ou bien l’extension de la ZPS en cause ou bien la désignation d’une nouvelle ZPS présentant une faune et une végétation comparables à celles de l’habitat sinistré.
28      Par conséquent, le grief tiré de ce que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 6, paragraphe 2, de la directive habitats est fondé. Partant, le recours de la Commission doit également être accueilli sur ce point.
29      Il convient donc de constater que, en ne prenant pas les mesures appropriées pour éviter, dans la ZPS «Valloni e steppe pedegarganiche», la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles cette zone a été établie, la République italienne a manqué, pour ce qui concerne la période antérieure au 28 décembre 1998, aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 4, paragraphe 4, de la directive oiseaux, et, pour ce qui concerne la période postérieure à cette date, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 6, paragraphe 2, de la directive habitats.
Sur les dépens
30      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)      En ne prenant pas les mesures appropriées pour éviter, dans la zone de protection spéciale «Valloni e steppe pedegarganiche», la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles cette zone a été établie, la République italienne a manqué, pour ce qui concerne la période antérieure au 28 décembre 1998, aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 4, paragraphe 4, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, et, pour ce qui concerne la période postérieure à cette date, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.
2)      La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.