62013CC0101
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. JÄÄSKINEN
fremsat den 30. april 2014 (
1
)
Sag C‑101/13
U
mod
Stadt Karlsruhe
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland))
»Pas — forordning (EF) nr. 2252/2004 — minimumssikkerhedsstandarder for pas og rejsedokumenter, som medlemsstaterne udsteder — retsvirkning af henvisningen til Den Internationale Civile Luftfartsorganisations dokument 9303, del 1 (maskinlæsbare pas) — primær identifikator, sekundær identifikator og valgfrie persondataelementer — lovgivning i en medlemsstat, hvorefter indehaverens fødenavn skal være anført i rubrikken for den primære identifikator på passets persondataside, selv om det ikke indgår officielt i den pågældende persons navn — angivelse af en uoversat forkortelse i en rubrik, der kun er beregnet til den primære identifikator«
I – Indledning
1.
Domstolen er blevet forelagt en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland) i forbindelse med en tvist mellem en tysk statsborger, »U«, og Stadt Karlsruhe (Tyskland) vedrørende sidstnævntes afslag på at ændre den måde, hvorpå U’s fødenavn er indført i hans tyske pas.
2.
Ifølge den gældende tyske lovgivning skal passet således bl.a. indeholde oplysninger om indehaverens »efternavn og fødenavn« og »doktorgrad«. Det indebærer i det foreliggende tilfælde, at fødenavnet på sagsøgeren i hovedsagen er angivet sammen med hans efternavn i passet, selv om hans fødenavn – som bemærket af den forelæggende ret – ikke indgår officielt i navnet.
3.
Den forelæggende ret er i den forbindelse i tvivl om fortolkningen af Rådets forordning (EF) nr. 2252/2004 af 13. december 2004 om standarder for sikkerhedselementer og biometriske identifikatorer i pas og rejsedokumenter, som medlemsstaterne udsteder (
2
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 444/2009 af 6. maj 2009 (
3
) (herefter »forordning nr. 2252/2004«). Der henvises i denne forordning til dokument 9303 (maskinlæsbare rejsedokumenter) udarbejdet af Den Internationale Organisation for Civil Luftfart (International Civil Aviation Organization, ICAO) og nærmere bestemt til del 1 vedrørende maskinlæsbare pas (herefter »ICAO-dokument 9303, del 1«) (
4
), der fastsætter de nærmere bestemmelser om layoutet.
4.
Den forelæggende ret har bl.a. anmodet Domstolen om at tage stilling til, om og på hvilken måde et fødenavn, der ikke længere indgår i personens navn, kan anføres i passet som primær identifikator (rubrik 6 i passet), sekundær identifikator (rubrik 7) eller supplerende oplysning (rubrik 13), henset til bestemmelserne i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«).
II – Retsforskrifter
A – EU-retten
5.
Forordning nr. 2252/2004 ajourfører en resolution vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet den 17. oktober 2000, hvorved der blev indført minimumssikkerhedsstandarder for pas. Formålet med denne forordning er at skabe bedre harmoniserede sikkerhedsstandarder for pas og rejsedokumenter til beskyttelse mod forfalskning (
5
).
6.
Ottende og niende betragtning har følgende ordlyd:
»(8)
Med hensyn til de personoplysninger, der behandles i forbindelse med pas og rejsedokumenter, finder Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger anvendelse. Det skal sikres, at der ikke lagres andre oplysninger i passet end dem, der er foreskrevet i denne forordning eller i bilaget hertil, eller som fremgår af det relevante rejsedokument.
(9)
I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet er det med henblik på at nå det grundlæggende mål om at indføre fælles sikkerhedsstandarder og interoperable biometriske identifikatorer nødvendigt og hensigtsmæssigt at fastlægge regler for alle de medlemsstater, der anvender konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985. Denne forordning er ikke mere vidtgående, end hvad der er nødvendigt for at nå de tilstræbte mål, jf. traktatens artikel 5, stk. 3.«
7.
Bilaget til denne forordning har til formål at fastlægge det sikkerhedsniveau, medlemsstaternes pas og rejsedokumenter som et minimum skal opfylde. Bestemmelserne i dette bilag vedrører navnlig passets persondataside (
6
). ICAO-dokument 9303, del 1, finder anvendelse ifølge dette bilag, hvorefter (
7
):
»Passet [eller rejsedokumentet] skal indeholde en maskinlæsbar persondataside, der overholder de specifikationer, som er anført i ICAO-dokument 9303[, del 1], og udfærdigelsesprocedurerne skal overholde de specifikationer for maskinlæsbare pas, som er fastsat i nævnte dokument.«
B – ICAO-dokument 9303, del 1
8.
ICAO-dokument 9303, del 1, vedrører maskinlæsbare pas (
8
). Det består af fire afsnit, hvoraf det sidste (afsnit IV) indeholder de tekniske specifikationer, der gælder for disse pas. Afsnit IV bestemmer i det væsentlige det følgende.
9.
Forsiden af den maskinlæsbare persondataside i et pas består af område I-V, der tilsammen danner et »visuelt kontrollerbart område« (visual inspection zone, VIZ), og område VII, der er et »maskinlæsbart område« (machine readable zone, MRZ) (
9
). Område II indeholder visse personoplysninger (
10
).
10.
»Navnet« angives i rubrik 06 og 07 i område II på passets persondataside.
11.
Rubrik 06 er beregnet til »den primære identifikator«, mens rubrik 07 er beregnet til »den sekundære identifikator«.
12.
I rubrik 13 kan der anføres »[v]algfrie persondataelementer såsom personnummeret eller et fingeraftryk efter den udstedende stats eller den udstedende organisations valg« (
11
).
C – Tysk lovgivning
1. Navnelovgivningen
13.
Fødenavnet (»Geburtsname«), dvs. det navn, der er anført på en persons fødselsattest, svarer til forældrenes efternavn eller efternavnet på en af disse.
14.
Efternavnet (»Familienname«) svarer enten til fødenavnet eller til et navn, der er erhvervet efter en navneændring.
15.
Et efternavn kan således ændres enten efter indgåelse af ægteskab i henhold til Bürgerliches Gesetzbuch (den borgerlige lovbog, herefter »BGB«) (
12
) eller efter ansøgning om navneændring i henhold til Namensänderungsgesetz af 5. januar 1938 (lov om navneændring) (
13
). Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at fødenavnet, medmindre andet er bestemt, ikke længere indgår officielt i navnet efter den pågældende ændring (
14
), hvorved den tyske lovgivning adskiller sig fra den lovgivning, der gælder i andre medlemsstater (
15
). Det fremgår af det præjudicielle spørgsmåls ordlyd, at den foreliggende sag vedrører det sidstnævnte tilfælde.
16.
Den tyske lovgivning kræver endvidere, at alle personer har et efternavn og mindst ét fornavn (Vorname), jf. § 21, stk. 1, nr. 1), i Personenstandsgesetz af 19. februar 2007 (folkeregisterloven) (
16
). Ifølge Weimar-forfatningen anvendes adelstitler desuden som en del af efternavnet (
17
). En akademisk titel som »doktor« indgår derimod ikke i selve navnet, men er et supplerende element, der er opført i folkeregistret og angivet i passet sammen med efternavnet. Retten til et navn er beskyttet i henhold til BGB’s § 12.
2. Paslovgivningen
17.
Det fremgår af § 1, stk. 1, første punktum, i Passgesetz af 19. april 1986 (pasloven, herefter »PassG«) (
18
), at tyske statsborgere skal være forsynet med et gyldigt pas ved ankomst til eller udrejse fra det område, der er omfattet af denne lov, og at de skal legitimere sig ved hjælp af dette pas.
18.
Det bestemmes i PassG’s § 4, stk. 1, andet punktum, at »passet […] ud over indehaverens foto og underskrift, den pasudstedende myndigheds navn samt udstedelses- og udløbsdatoen [skal indeholde] følgende udtømmende opregnede oplysninger om indehaveren:
1.   efternavn og fødenavn
2.   fornavne
3.   doktorgrad
4.   ordensnavn, kunstnernavn […]«
19.
Det fremgår af indledende bemærkning nr. 7 i bilag 11 til Verordnung zur Durchführung des Passgesetzes af 19. oktober 2007 (pasbekendtgørelsen) (
19
), at »[h]vis der både findes et efternavn og et fødenavn, skal fødenavnet anføres på en særskilt linje. Tegnene »GEB.« eller »geb.« efterfulgt af et mellemrum foranstilles fødenavnet«. Dette udtryk, der betyder »født« på tysk, er ikke oversat til andre sprog.
III – Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
20.
U har i hovedsagen nedlagt påstand om ændring af den måde, hvorpå hans fødenavn er indført i hans tyske pas (
20
). Hans efternavn er F., og hans fornavne er S.P. U har en doktorgrad. Hans fødenavn, E., indgår ikke i hans navn. I rubrikken med overskriften »Name/Surname/Nom« i hans pas står der følgende fordelt på to linjer:
»DR F.
GEB. E.«
21.
Sagsøgeren i hovedsagen mener, at hans navn er gengivet forkert i passet, hvilket fører til misforståelser under forretningsrejser i udlandet. Han har gjort gældende, at gengivelsen af forkortelsen »GEB.« efterfulgt af hans fødenavn, der ikke indgår i hans navn, i den rubrik, der anvendes til efternavnet, har resulteret i, at han – i forretningsforhold med privatpersoner og ved udstedelse af visa – er blevet benævnt f.eks. »Mr. Geb E.«, »Mr. E. F.«, »DR. F. GEB E.« eller »S. E. Dr F.«
22.
Han har derfor anmodet om, at oplysningerne i passet ændres, således at den fejlagtige angivelse fjernes, og at det klart og utvetydigt fremgår, specielt i forhold til ikke-tyske personer, at hans navn er »dr. F«. Han har imidlertid ikke oplyst, hvordan det kan gøres, dvs. om det bør ske ved at fjerne fødenavnet og tilføje en tilsvarende rubrik (»Geburtsname/Birthname/Nom de naissance«) eller på en helt anden måde. Han har således ikke anmodet om, at hans fødenavn fjernes som sådan fra hans pas, men kun at den fejlagtige angivelse i passet fjernes.
23.
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg har under disse omstændigheder ved afgørelse af 26. februar 2013, indgået til Domstolen den 28. februar 2013, besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal udfærdigelsesproceduren for den maskinlæsbare persondataside i pas, der udstedes af medlemsstaterne, ifølge bilaget til forordning […] nr. 2252/2004 opfylde samtlige obligatoriske specifikationer i ICAO-dokument 9303, del 1 […]?
2)
Såfremt en persons navn i henhold til en medlemsstats navnelovgivning består af den pågældendes for- og efternavn, er medlemsstaten da i henhold til bilaget til forordning […] nr. 2252/2004, sammenholdt med bestemmelserne i ICAO-dokument 9303, del 1 […], afsnit IV, punkt 8.6, berettiget til endvidere at anføre fødenavn som [primær identifikator] i rubrik 06 på passets maskinlæsbare persondataside?
3)
Såfremt en persons navn i henhold til en medlemsstats navnelovgivning består af den pågældendes for- og efternavn, er medlemsstaten da i henhold til bilaget til forordning […] nr. 2252/2004, sammenholdt med bestemmelserne i ICAO-dokument 9303, del 1 […], afsnit IV, punkt 8.6, berettiget til endvidere at anføre fødenavn som [sekundær identifikator] i rubrik 07 på passets maskinlæsbare persondataside?
4)
Såfremt spørgsmål 2 eller 3 besvares bekræftende: Er en medlemsstat, i henhold til hvis navnelovgivning en persons navn består af den pågældendes for- og efternavn, henset til beskyttelsen af en persons navn i overensstemmelse med [chartrets] artikel 7 og EMRK’s artikel 8, forpligtet til i datafeltbetegnelsen på passets maskinlæsbare persondataside, hvor fødenavnet anføres, at oplyse, at fødenavnet ligeledes er anført dér?
5)
Såfremt spørgsmål 4 besvares benægtende: Er en medlemsstat, i henhold til hvis navnelovgivning en persons navn består af den pågældendes for- og efternavn, og ifølge hvis nationale paslovgivning datafeltbetegnelserne ligeledes skal anføres på engelsk og fransk på passets maskinlæsbare persondataside, hvor der i rubrik 06 på passets maskinlæsbare persondataside på en særskilt linje tillige skal anføres fødenavn, og inden fødenavnet forkortelsen »geb.« for »geboren« (»født«), henset til beskyttelsen af en persons navn i overensstemmelse med [chartrets] artikel 7 og EMRK’s artikel 8, forpligtet til ligeledes at anføre forkortelsen »geb.« for »geboren« på engelsk og fransk?
6)
Er en medlemsstat, i henhold til hvis navnelovgivning en persons navn består af den pågældendes for- og efternavn, i henhold til bilaget til forordning […] nr. 2252/2004, sammenholdt med bestemmelserne i ICAO-dokument 9303, del 1 […], afsnit IV, punkt 8.6, berettiget til at anføre fødenavnet som valgfri personoplysning i rubrik 13 på passets maskinlæsbare persondataside?«
24.
Der er indleveret skriftlige indlæg af sagsøgeren i hovedsagen samt af den tyske regering og Europa-Kommissionen, der alle var til stede under retsmødet den 15. januar 2014.
IV – Bedømmelse
A – Indledende bemærkninger
25.
Jeg vil for det første bemærke, at en persons navn er en del af denne persons identitet og privatliv, som er beskyttet ved chartrets artikel 7 og EMRK’s artikel 8. Selv om EMRK’s artikel 8 ikke udtrykkeligt henviser til navne, berører en persons navn dog den pågældendes privatliv og familieliv, eftersom det udgør et middel til personlig identifikation og skaber en forbindelse til en familie (
21
).
26.
Når fødenavnet angives i en bestemt sammenhæng, skal det derfor være objektivt begrundet i henhold til chartrets artikel 8, der vedrører den grundlæggende ret til beskyttelse af personoplysninger, hvilket efter min opfattelse er tilfældet, hvis det er nødvendigt for at identificere en person. Det skal herved påpeges, at Tyskland ikke har indført et komplet personregistersystem baseret på socialsikringsnumre eller personnumre, og at fødenavnet derfor er den eneste »faste« bestanddel af navnet, der gør det muligt at sondre mellem personer, der har samme navn og er født den samme dag, i samme by eller i samme kommune.
27.
Med hensyn til spørgsmålet om, hvilke personoplysninger der kan angives i passet, tog Domstolen i Schwarz-sagen (
22
) stilling til gyldigheden af artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2252/2004 vedrørende angivelse af biometriske data i passet, henset til chartrets bestemmelser.
28.
I det foreliggende tilfælde er det som følge heraf ikke nødvendigt at foretage en nærmere undersøgelse af det generelle spørgsmål om, hvorvidt det er foreneligt med chartret at angive en persons fødenavn i passet, når fødenavnet ikke indgår i den pågældendes navn i henhold til de gældende retsregler. Det skal dog alligevel påpeges, at en sådan angivelse kan være i strid med formålet om, at den pågældende skal have mulighed for at aflægge sig det hidtidige navn, og at det i givet fald kan øge risikoen for indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet eller etnisk herkomst.
29.
Hvad for det andet angår Domstolens praksis skal det præciseres, at den konkrete sag adskiller sig fra en række andre sager vedrørende personnavne, som Domstolen har behandlet for nylig, navnlig i forbindelse med grænseoverskridende situationer, såsom dommene i sagerne Garcia Avello (
23
), Grunkin og Paul (
24
), Sayn-Wittgenstein (
25
) samt Runevič-Vardyn og Wardyn (
26
). Disse sager, der vedrørte generelle spørgsmål om den frie bevægelighed for personer eller unionsborgerskabet, giver ikke noget direkte svar på de spørgsmål, der er rejst i den foreliggende sag. De problemer, som U mener at være udsat for, vil dog også kunne opstå inden for Den Europæiske Union, hvis han anvender sit pas som rejsedokument i medlemsstater, der ikke er medlemmer af Schengen-området.
30.
For det tredje skal Domstolen i den foreliggende sag præcisere, om og i givet fald på hvilken måde en oplysning (om fødenavnet), der kræves i henhold til tysk lovgivning, kan anføres i passet, under hensyn til bestemmelserne i forordning nr. 2252/2004 og ICAO-dokument 9303, del 1, hvilke der henvises til i denne forordning.
31.
U har som nævnt ikke modsat sig, at hans fødenavn angives i passet, men blot anmodet om, at oplysningerne i passet gøres klare og utvetydige.
32.
Domstolen skal i det foreliggende tilfælde træffe sin afgørelse på grundlag af et dokument, der er vedtaget af en international organisation og finder anvendelse inden for Unionen i kraft af henvisningen i forordning nr. 2252/2004. De dokumenter, der vedtages af ICAO, herunder ICAO-dokument 9303, del 1, har imidlertid i et vist omfang til formål at fastlægge en ensartet national praksis. Det er vigtigt at være opmærksom på dette ved fortolkningen af det nævnte dokument.
33.
Med hensyn til rejsedokumenter skal det i øvrigt påpeges, at der sondres mellem pas og identitetskort i den forstand, at pas til forskel fra identitetskort er omfattet af EU-lovgivningen. Rådet har ganske vist vedtaget resolutioner, der både vedrører identitetskort og pas, men der er kun vedtaget bindende bestemmelser for pas inden for rammerne af forordning nr. 2252/2004. Identitetskort er kun omfattet af en resolution fra 2006 vedtaget af medlemsstaternes repræsentanter forsamlet i Rådet (
27
). Det fremgår til gengæld udtrykkeligt af artikel 1, stk. 3, andet punktum, i forordning nr. 2252/2004, at denne forordning ikke finder anvendelse på identitetskort. Det er årsagen til, at fødenavnet gengives forskelligt i pas og identitetskort i de forskellige medlemsstater (
28
).
34.
Det skal endelig påpeges, at det tredje og det sjette spørgsmål reelt er af hypotetisk karakter, eftersom de henviser til lovgivningsmæssige valg, som den tyske lovgiver ikke har truffet. Det kan imidlertid være hensigtsmæssigt for den forelæggende ret at få besvaret disse spørgsmål, såfremt den har behov for en fortolkning af de relevante EU-retlige bestemmelser for at kunne fortolke PassG i overensstemmelse hermed. Jeg mener derfor, at disse spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
B – Retsvirkningen af henvisningen i forordning nr. 2252/2004 til ICAO-dokument 9303, del 1
35.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den delvis maskinlæsbare persondataside i pas, der udstedes af medlemsstaterne, ifølge bilaget til forordning nr. 2252/2004 skal være i overensstemmelse med og opfylde samtlige obligatoriske specifikationer i ICAO-dokument 9303, del 1.
36.
Den forelæggende ret har hertil med rette bemærket, at hovedformålet med forordning nr. 2252/2004 er at forøge sikkerheden af rejsedokumenter i Unionen gennem indførelse af biometriske data (biometrisk gengivelse af ansigtsbillede og fingeraftryk). Efter den forelæggende rets opfattelse følger det af ordlyden af bilaget til forordningen, at medlemsstaterne er forpligtet til at respektere samtlige specifikationer i ICAO-dokument 9303, del 1.
37.
Jeg mener, at det fremgår af dette bilag, at den maskinlæsbare persondataside skal være i overensstemmelse med ICAO-dokument 9303, del 1. Den måde, navnet gengives på, er desuden meget vigtig for at kunne fastslå en persons identitet, hvilket er hovedformålet med passet og afgørende for dokumentets sikkerhed. Hertil kommer spørgsmålet om ensartede pas i internationale forhold, hvilket har stor sikkerhedsmæssig betydning. For- og efternavnet er således nævnt i flere forskellige resolutioner siden 1981 som elementer i det ensartede pas (
29
).
38.
På internationalt niveau består ICAO-dokument 9303, del 1, kun af anbefalinger af vejledende karakter. Det fremgår imidlertid af artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2252/2004, sammenholdt med bilaget hertil, at EU har taget disse anbefalinger til sig og indarbejdet dem i den afledte ret i form af bindende bestemmelser (
30
). EU-lovgiver har med andre ord forsøgt at indføre mere ensartede regler med afsæt i forordningens mål om at skabe et indre marked og et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Det var også ønsket om større ensartethed, der var årsag til, at lovgiver valgte at vedtage en forordning i stedet for f.eks. et direktiv eller en henstilling.
39.
Det følger heraf, at specifikationerne for maskinlæsbare pas i ICAO-dokument 9303, del 1, udgør en bindende del af forordning nr. 2252/2004 og dermed også af de bestemmelser, der er obligatoriske i henhold til EU-retten, men uden at indgå heri. Det er ikke det eneste tilfælde, hvor folkeretlige instrumenter eller internationale eller europæiske standarder tillægges bindende retsvirkning i EU-retten (
31
).
40.
Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer den forelæggende rets første spørgsmål med, at den maskinlæsbare persondataside i pas, der udstedes af medlemsstaterne, ifølge bilaget til forordning nr. 2252/2004 skal være i overensstemmelse med de specifikationer, der gælder i henhold til ICAO-dokument 9303, del 1.
C – En medlemsstats mulighed for at bestemme, at fødenavnet skal anføres i rubrik 06 (den primære identifikator) eller 07 (den sekundære identifikator) i passet
41.
Med det andet og det tredje spørgsmål, der bør behandles under ét, ønsker den forelæggende ret oplyst, om sagsøgerens fødenavn kan anføres som primær identifikator i rubrik 06 på passets persondataside (det andet spørgsmål) eller som sekundær identifikator i rubrik 07 (det tredje spørgsmål), såfremt fødenavnet ikke indgår i den pågældende persons officielle navn i henhold til gældende national ret.
42.
ICAO-dokument 9303, del 1, fastsætter en standardiseret ramme for, hvilke elementer et pas skal indeholde, og hvordan de skal gengives.
43.
Personens navn anføres i rubrik 06 og 07. Det fremgår af dette dokument, hvad rubrik 06 (den primære identifikator) (
32
) og rubrik 07 (den sekundære identifikator) (
33
) skal indeholde.
44.
Jeg vil i den forbindelse tage udgangspunkt i et konkret eksempel med en person, der hedder Anna Maria Eriksson, og hvor rubrik 06 således vil indeholde efternavnet (Eriksson), og rubrik 07 vil indeholde fornavnene (Anna Maria). Det skal dog indskydes, at det nævnte dokument indeholder andre eksempler på de mange forskellige navne, der findes i de 191 ICAO-stater, og som skal indføres i passene som anvist i dette dokument (
34
).
45.
ICAO-dokument 9303, del 1, indeholder en oversigt (
35
) over de dataelementer, der skal angives i det »visuelt kontrollerbare område« af passets maskinlæsbare dataside. Denne oversigt indeholder bestemmelser om, hvordan navnet skal angives i rubrikkerne »06/07/II«, »06/II« og »07/II«. Navnet deles om muligt i to dele, hvoraf den første omfatter den del af navnet, som udstedelsesstaten definerer som primær identifikator (»f.eks. efternavn, pigenavn/giftenavn eller patronymnavn«), og den anden omfatter de øvrige elementer i navnet, som ifølge udstedelsesstaten udgør den sekundære identifikator (»f.eks. fornavne eller initialer«). Den primære identifikator omfatter de dominerende elementer i navnet. Denne del af navnet skal anføres i rubrik 06. Den sekundære identifikator omfatter de øvrige elementer i navnet og skal anføres i rubrik 07 (
36
).
46.
Efter min opfattelse har forordning nr. 2252/2004 og ICAO-dokument 9303, del 1, reelt til formål at sikre en vis ensartethed i den måde, navne gengives på, eftersom reglerne er meget forskellige fra land til land. Det vigtigste formål med et pas er at gøre det muligt for myndigheder i andre lande at identificere en udenlandsk statsborger, selv om det ofte også anvendes som legitimation inden for det enkelte land. En sådan identificering er vigtig i flere situationer, bl.a. i forbindelse med naturalisation, indvandring eller ansøgning om asyl (
37
).
47.
En medlemsstat kan godt bestemme, at fødenavnet stadig indgår i en persons officielle navn, efter at denne person har erhvervet et andet navn som følge af ægteskab eller efter en navneændring. Ifølge den forelæggende ret befinder Forbundsrepublikken Tyskland sig imidlertid ikke i denne situation. Når medlemsstaten ikke har vedtaget sådanne bestemmelser, må den derfor ikke angive fødenavnet ved siden af efternavnet i rubrik 06, og jeg mener heller ikke, at den må angive det i rubrik 07. Selv om medlemsstaten råder over et vist skøn ved afgørelsen af, hvilke elementer i det officielle navn der indgår i den primære indikator og de sekundære identifikatorer, har den dog ikke mulighed for at henføre elementer til den primære indikator eller de sekundære identifikatorer, som ikke indgår i det officielle navn i henhold til dens egen nationale lovgivning. Dette gælder i givet fald både for fødenavnet og for forkortelsen »GEB.«, som på nuværende tidspunkt anføres i den rubrik, der kun er beregnet til den primære identifikator, i overensstemmelse med de tyske retsregler.
48.
Denne fortolkning understøttes af bestemmelserne i ICAO-dokument 9303, del 1, om angivelse af akademiske titler og lignende oplysninger. Den eneste undtagelse, der er tilladt, er således den, hvor »[den pågældende stat] anser et præfiks eller suffiks for at indgå officielt i navnet« (
38
) (min fremhævelse).
49.
Forordning nr. 2252/2004 er dog ikke til hinder for, at en medlemsstat tillader flere officielle navnebegreber ved f.eks. at sondre mellem det borgerlige navn og det administrative navn. Den vil i så fald kunne udøve et større skøn med hensyn til valget af primær identifikator. Jeg mener dog ikke, at det er tilfældet for Forbundsrepublikken Tysklands vedkommende.
50.
Med hensyn til rubrik 06 opstår spørgsmålet om medlemsstaternes skøn ved fastlæggelsen af den primære identifikator, når der er tale om et efternavn, som består af flere ord, og som der derfor ikke er plads til i denne rubrik i passet.
51.
Det skal i den forbindelse også påpeges, at gifte kvinders pigenavn angives, når de ifølge den nationale lovgivning kan bevare deres pigenavn og få et sammensat efternavn ved at tilføje ægtemandens efternavn, eller når den gifte kvindes efternavn officielt omfatter både hendes pigenavn og hendes giftenavn. Det er til gengæld ikke berettiget at tilføje et element, som ikke indgår officielt i navnet.
52.
Rubrik 07 er efter min opfattelse også kun beregnet til de elementer, der indgår i en persons officielle navn, nærmere bestemt den pågældendes fornavne eller – i tilfælde af meget lange navne – initialer for disse, hvilket fremgår udtrykkeligt af ICAO-dokument 9303, del 1.
53.
Det skal tilføjes, at det også understreger behovet for en restriktiv tilgang til de elementer, der kan angives i rubrik 06 og 07, at indholdet af disse to rubrikker skal gengives i transskriberet form efter ensartede regler i selve dokumentet i det maskinlæsbare område nederst på den pågældende side i passet. Efter min opfattelse adskiller indholdet af rubrik 06 og 07 sig i henhold til tysk lovgivning fra indholdet af det maskinlæsbare område på en sådan måde, at det ikke er foreneligt med kravene i ICAO-dokument 9303, del 1 (
39
).
Foreløbig konklusion
54.
På dette grundlag foreslår jeg derfor, at det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at bilaget til forordning nr. 2252/2004, sammenholdt med bestemmelserne i ICAO-dokument 9303, del 1, afsnit IV, punkt 8.6, skal fortolkes således, at en medlemsstat, i henhold til hvis lovgivning en persons navn består af den pågældendes for- og efternavn, ikke har ret til at bestemme, at fødenavnet skal anføres enten som primær identifikator i rubrik 06 eller som sekundær identifikator i rubrik 07 på passets maskinlæsbare persondataside.
55.
Det skal påpeges, at den forelæggende ret kun har stillet det fjerde spørgsmål for det tilfælde, at det andet eller det tredje spørgsmål besvares bekræftende. Da det ikke er tilfældet, er det ikke nødvendigt at besvare dette spørgsmål.
56.
Den forelæggende ret har tilsvarende kun stillet det femte spørgsmål for det tilfælde, at det fjerde spørgsmål besvares benægtende. Eftersom jeg foreslår, at der ikke svares på det fjerde spørgsmål, er det heller ikke nødvendigt at besvare det femte spørgsmål.
D – En medlemsstats mulighed for at bestemme, at fødenavnet skal anføres i rubrik 13 i passet
57.
Med det sjette spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om sagsøgerens fødenavn kan anføres som »valgfrit persondataelement« i rubrik 13 på passets persondataside, når det fremgår af en medlemsstats lovgivning, at en persons navn består af den pågældendes for- og efternavn (
40
).
58.
Kommissionen har med rette anført, at dette præjudicielle spørgsmål skal forstås således, at den forelæggende ret kun er interesseret i et svar, hvis fødenavnet ikke indgår i den pågældendes fulde navn og derfor ikke kan anføres som »sekundær identifikator« i rubrik 7 (
41
).
59.
Det fremgår af ICAO-dokument 9303, del 1, at det i vidt omfang overlades til udstedelsesstaten at fastlægge indholdet af rubrik 13 (
42
), jf. dog ottende og niende betragtning til forordning nr. 2252/2004, der fastsætter grænser for, hvilke oplysninger der kan anføres i passet. De eksempler, der er nævnt i ICAO-dokument 9303, del 1, vedrører hovedsageligt dataelementer, som tilgodeser et tvingende alment hensyn med henblik på at identificere en person (
43
).
60.
Jeg mener i lighed med Kommissionen, at et fødenavn, der ikke indgår i en persons fulde navn, kan angives som valgfrit persondataelement i rubrik 13 på passets persondataside, hvis der foreligger et tvingende alment hensyn, hvilket dog forudsætter, at denne rubrik forsynes med en forklarende betegnelse på flere sprog.
61.
Da det som tidligere nævnt er muligt for tyske statsborgere at ændre navn, og der ikke findes et komplet personregistersystem, kan det være et tvingende alment hensyn at gøre det muligt at foretage søgninger i databaser (f.eks. et skyldnerregister eller strafferegistret) ved hjælp af fødenavnet, eftersom dette navn er ret uforanderligt (
44
).
62.
Henset til ottende betragtning, andet punktum, til forordning nr. 2252/2004 og ønsket om, at passet skal kunne forstås i hele verden, er det dog vigtigt, at man ved angivelse af fødenavnet i rubrik 13 overholder de formelle krav om betegnelser og flersprogethed, der er fastsat i ICAO-dokument 9303, del 1. I det sidstnævnte dokument kræves det således, at de rubrikker i det visuelt kontrollerbare område, der er beregnet til obligatoriske dataelementer, forsynes med en forklarende betegnelse på fransk, engelsk eller spansk (
45
).
63.
Som jeg allerede har nævnt ovenfor i punkt 26 i dette forslag til afgørelse, er det tilladt at angive fødenavnet i rubrik 13, såfremt det er begrundet i henhold til chartrets artikel 7 og 8 (
46
). I så fald skal det dog forklares i rubrikkens overskrift (på fransk, engelsk eller spansk), at denne rubrik indeholder indehaverens fødenavn. Forklaringen må ikke indgå i selve rubrikken, hvilket risikerer at skabe forvirring.
64.
Jeg foreslår som følge heraf, at det sjette præjudicielle spørgsmål besvares med, at medlemsstaten imidlertid, når fødenavnet ikke skal anføres i rubrik 06 og 07 i passet, har mulighed for at bestemme, at fødenavnet skal anføres som valgfri personoplysning i rubrik 13 på passets maskinlæsbare persondataside, for så vidt som der foreligger et tvingende alment hensyn, og den anførte oplysning forsynes med en forklarende betegnelse på fransk, engelsk eller spansk i overskriften til rubrik 13.
65.
Det skal endelig for fuldstændighedens skyld påpeges, at denne oplysning også kan anføres et andet sted end på persondatasiden, hvis det er begrundet. På bagsiden af persondatasiden eller en efterfølgende side findes der således en rubrik 20 i område VI, der er beregnet til »supplerende valgfrie dataelementer«, og hvor det vil være passende at anføre fødenavnet ledsaget af en betegnelse for dette element på flere sprog. Fødenavnet betragtes i så fald som et »supplerende valgfrit dataelement« (
47
). Der er imidlertid ikke forelagt noget præjudicielt spørgsmål herom i den foreliggende sag.
V – Forslag til afgørelse
66.
Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland) har forelagt, således:
»1)
Rådets forordning (EF) nr. 2252/2004 af 13. december 2004 om standarder for sikkerhedselementer og biometriske identifikatorer i pas og rejsedokumenter, som medlemsstaterne udsteder, og bilaget hertil skal fortolkes således, at den maskinlæsbare persondataside i pas, der udstedes af medlemsstaterne, skal være i overensstemmelse med de specifikationer, der gælder i henhold til Den Internationale Civile Luftfartsorganisations dokument 9303 (ICAO-dokument 9303), del 1 (maskinlæsbare pas).
2)
Bilaget til forordning nr. 2252/2004, sammenholdt med bestemmelserne i ICAO-dokument 9303, del 1 (maskinlæsbare pas), afsnit IV, punkt 8.6, skal fortolkes således:
—
En medlemsstat, i henhold til hvis lovgivning en persons navn består af den pågældendes for- og efternavn, har ikke ret til at bestemme, at fødenavnet endvidere skal anføres enten som primær identifikator i rubrik 06 eller som sekundær identifikator i rubrik 07 på passets maskinlæsbare persondataside.
—
Når fødenavnet ikke skal anføres i rubrik 06 eller 07 i passet, har medlemsstaten imidlertid mulighed for at bestemme, at fødenavnet skal anføres som valgfri personoplysning i rubrik 13 på passets maskinlæsbare persondataside, for så vidt som der foreligger et tvingende alment hensyn, og den anførte oplysning forsynes med en forklarende betegnelse på fransk, engelsk eller spansk i overskriften til rubrik 13.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EUT L 385, s. 1.
(
3
) – EUT L 142, s. 1, berigtiget i EUT L 188, s. 127.
(
4
) – Der er tale om bind I (Passports with Machine Readable Data Stored in Optical Character Recognition Format), sjette udgave (2006), af ICAO-dokument 9303, del 1. Dette dokument kan findes på ICAO’s websted (http://www.icao.int), hvor det bl.a. foreligger på følgende officielle EU-sprog: spansk, engelsk og fransk.
(
5
) – Anden betragtning.
(
6
) – Første afsnit i indledningen til dette bilag.
(
7
) – Bilagets kapitel 2, første afsnit, samt tredje betragtning. Jf. ligeledes bilagets kapitel 5, sidste afsnit: »Persondatasidens layout skal overholde de specifikationer, som er anført i ICAO-dokument 9303, del 1 […]«
(
8
) – ICAO defineres på sit websted (www.icao.int) som et »specialiseret FN-organ, der blev oprettet i 1944 ved konventionen angående international civil luftfart (Chicagokonventionen). ICAO arbejder sammen med de 190 stater, der har underskrevet konventionen, og de globale luftfartsorganisationer om at fastsætte internationale standarder og anbefalet praksis (Standards and Recommended Practices – SARP), som staterne kan anvende efterfølgende til udarbejdelse af national luftfartslovgivning«.
(
9
) – Jf. ICAO-dokument 9303, del 1, afsnit IV, punkt 5.2, 6.1 og 6.2 samt tillæg 1 og 2.
(
10
) – Persondatasidens bagside eller en efterfølgende side i passet udgør område VI, der kan indeholde valgfrie dataelementer.
(
11
) – ICAO-dokument 9303, del 1, afsnit IV, punkt 8.6.
(
12
) – Jf. BGB’s § 1355, stk. 1.
(
13
) – Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen.
(
14
) – BGB’s § 1355, stk. 4. Fødenavnet (Geburtsname) kan dog kun ændres i tilfælde af adoption.
(
15
) – Jf. generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse i sag Garcia Avello (C-148/02, EU:C:2003:311).
(
16
) – BGBl. 2007 I, s. 122.
(
17
) – Jf. generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse i sag Sayn-Wittgenstein (C-208/09, EU:C:2010:608, punkt 21).
(
18
) – BGBl. 1986 I, s. 537, senest ændret ved Gesetz zur Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden Gewalttaten af 30.7.2009 (lov om retsforfølgning for planlægning af alvorlige statstruende voldshandlinger, BGBl. I, s. 2437).
(
19
) – BGBl. 2007 I, s. 2386, senest ændret ved Verordnung zur Änderung der Passverordnung, der Passdatenerfassungs- und Übermittlungsverordnung sowie weiterer Vorschriften (BGBl. 2010 I, s. 1440) (bekendtgørelse om ændring af pasbekendtgørelsen, bekendtgørelsen om indsamling og gengivelse af pasoplysninger og andre forskrifter, herefter »PassVuaÄndV«).
(
20
) – Domstolens Justitskontor har under den skriftlige forhandling efterkommet den forelæggende rets begæring og anonymiseret sagsøgeren ved anvendelse af bogstavet »U«. I det foreliggende forslag til afgørelse har jeg dog valgt at anvende en række særlige forkortelser for at gøre det lettere at sondre mellem det nuværende efternavn (F.), fornavnene (S.P.) og fødenavnet (E.) på sagsøgeren i hovedsagen.
(
21
) – Jf. bl.a. dom Sayn-Wittgenstein (C-208/09, EU:C:2010:806, præmis 52) og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 22.2.1994 i sagen Burghartz mod Schweiz (serie A, nr. 280-B, s. 28, § 24), og af 25.11.1994 i sagen Stjerna mod Finland (serie A, nr. 299-B, s. 60, § 37).
(
22
) – Jf. vedrørende begrundelsen dom Schwarz (C-291/12, EU:C:2013:670, præmis 31 ff.).
(
23
) – C-148/02, EU:C:2003:539.
(
24
) – C-353/06, EU:C:2008:559.
(
25
) – C-208/09, EU:C:2010:806.
(
26
) – C-391/09, EU:C:2011:291.
(
27
) – Jf. Rådets dokument nr. 15356/06 »Draft Resolution of the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on common minimum security standards for Member States’ national identity cards« (foreligger kun på engelsk på Rådets websted), der blev vedtaget på den 2768. samling i Rådet »retlige og indre anliggender« den 4.12.2006.
(
28
) – En generel beskrivelse af rejselegitimation, der er tilladt i Unionen (bl.a. pas og identitetskort), kan ses på http://prado.consilium.europa.eu/
(
29
) – Det fremgik allerede af resolutionen vedtaget af repræsentanterne for regeringerne for De Europæiske Fællesskabers medlemsstater, forsamlet i Rådet den 23.6.1981, vedrørende indførelse af et ensartet pas i De Europæiske Fællesskabers medlemsstater (EFT C 241, s. 1), at modellen til det ensartede pas omfattede for- og efternavnet. Det samme fremgik af de supplerende resolutioner af 30.6.1982 (EFT C 179, s. 1), af 14.7.1986 (EFT C 185, s. 1), af 10.7.1995 (EFT C 200, s. 1) og af 17.10.2000 (EFT C 310, s. 1).
(
30
) – Jf. også tredje betragtning til forordning nr. 2252/2004.
(
31
) – Jf. min stillingtagen i sag McB. (C-400/10 PPU, EU:C:2010:544, punkt 40) vedrørende forholdet mellem en forordning og en international konvention, der i henhold til EU-retten finder anvendelse mellem medlemsstaterne uden at indgå heri. Jf. på søfartsområdet bl.a. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/25/EF af 4.4.2001 om minimumsuddannelsesniveauet for søfartserhverv (EFT L 136, s. 17), som bygger på STCW-konventionen og STCW-koden, men kun henviser hertil (jf. 9., 11., 21. og 24. betragtning). Jf. ligeledes A. Rosas, »The Status in EU Law of International Agreements Concluded by EU Member States«, Fordham International Law Journal, 5(34), 2011, s. 1304-1345, på s. 1327.
(
32
) – Om rubrik 06 oplyses følgende: »Den/de primære elementer i indehaverens navn som beskrevet ovenfor. Såfremt den eller de primære elementer i indehaverens navn ikke kan skrives fuldt ud eller i samme rækkefølge i rubrik 06 og/eller 07 på grund af manglende plads (hvis det f.eks. består af sammensatte navne) eller på grund af national praksis, angives den eller de vigtigste elementer i den primære identifikator (efter statens eller organisationens valg)« (min fremhævelse). Jf. ICAO-dokument 9303, del 1, afsnit IV, punkt 8.6.
(
33
) – Om rubrik 07 oplyses følgende: »Den/de sekundære elementer i indehaverens navn som beskrevet ovenfor. Den eller de vigtigste elementer i den sekundære identifikator for indehaveren skal skrives fuldt ud, men inden for rubrikkens rammer. Andre elementer kan i givet fald angives med initialer. […]« (min fremhævelse). Jf. ICAO-dokument 9303, del 1, afsnit IV, punkt 8.6.
(
34
) – ICAO-dokument 9303, del 1, afsnit IV, punkt 12.10.2-12.10.4 og tillæg 5. Ud over navne, der har en letforståelig struktur set med europæiske øjne (»Anna Maria Eriksson« gengives i passet som »eriksson, anna maria«), er der i punkt 12.10.2-12.10.4 nævnt en række eksempler, som set med europæiske øjne er mere usædvanlige, såsom et navn uden sekundær identifikator (»Arkfreith«, der i passet gengives som »arkfreith«), et navn med en meget lang sekundær identifikator (»Nilavadhanananda Chayapa Dejthamrong Krasuang«, der i passet gengives som »nilavadhanananda, chayapa dejthamrong krasuang«), eller et navn med en meget lang primær indikator (»Dingo Potoroo Bennelong Wooloomooloo Warrandyte Warnambool« gengives i passet som »bennelong wooloomooloo warrandyte warnambool, dingo potoroo«). Med hensyn til de to sidstnævnte eksempler mener jeg, at det i visse situationer kan føre til misforståelser, hvis der tilføjes en forkortelse på originalsproget midt i navnet.
(
35
) – ICAO-dokument 9303, del 1, afsnit IV, punkt 8.6.
(
36
) – Medlemsstaten kan dog vælge at benytte rubrik 06 og 07 som én samlet rubrik.
(
37
) – Hvis den pågældende legitimation ikke er præcis, kan det føre til manglende retssikkerhed og gå ud over borgernes rettigheder. I Finland er det f.eks. ikke muligt at erhverve indfødsret, hvis der er usikkerhed om ansøgerens identitet. Det er tilfældet, når der er uoverensstemmelser mellem de relevante dokumenter såsom fødselsattesten og passet eller andre fremlagte rejsedokumenter, og når der ikke findes dokumenter, som kan forklare den manglende overensstemmelse, og problemet ikke skyldes forskelle i skrivemåden eller problemer med at transskribere originalsproget.
(
38
) – Jf. ICAO-dokument 9303, del 1, afsnit IV, punkt 11.3: »Det anbefales, at der ikke angives præfikser og suffikser, herunder titler, faglige og akademiske kvalifikationer, æresbevisninger, priser og arvetitler, i [det visuelt kontrollerbare område]. Hvis den udstedende stat eller organisation anser et præfiks eller suffiks for at indgå officielt i navnet, kan det dog anføres i [det visuelt kontrollerbare område]. […]«
(
39
) – Jf. PassG’s § 4, stk. 1 og 2.
(
40
) – Indholdet af rubrik 13 beskrives således: »valgfrie persondataelementer såsom personnummeret eller et fingeraftryk efter den udstedende stats eller den udstedende organisations valg. […]«; jf. ICAO-dokument 9303, del 1, afsnit IV, punkt 8.6.
(
41
) – Den tyske regering er af den opfattelse, at dette spørgsmål er af hypotetisk karakter, eftersom det ikke bestemmes i den nationale lovgivning, at fødenavnet skal anføres i rubrik 13 på persondatasiden. Jeg mener dog som tidligere nævnt, at det kan være hensigtsmæssigt for den forelæggende ret at få besvaret dette spørgsmål for at kunne fortolke den nationale lovgivning i overensstemmelse med EU-retten.
(
42
) – Jeg har beskrevet et eksempel på en medlemsstats anvendelse af denne mulighed i mit forslag til afgørelse i sag Runevič-Vardyn og Wardyn (C-391/09, EU:C:2010:784, fodnote 52).
(
43
) – Domme Schwarz (EU:C:2013:670) og Runevič-Vardyn og Wardyn (EU:C:2011:291, præmis 91).
(
44
) – Jf. punkt 14 i dette forslag til afgørelse.
(
45
) – Jf. ICAO-dokument 9303, del 1, afsnit IV, punkt 8.4.
(
46
) – Dom Schwarz (EU:C:2013:670, præmis 31 ff.).
(
47
) – Jf. ICAO-dokument 9303, del 1, afsnit IV, punkt 5.42: »Bagsiden af [den maskinlæsbare persondataside] eller en efterfølgende side: Område VI – Valgfrie dataelementer« samt diagram 1 i tillæg 1 til afsnit IV.