62021CO0728
BESCHLUSS DES GERICHTSHOFS (Neunte Kammer)
28. Juni 2022 (
*1
)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Art. 99 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs – Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 – Schutz der finanziellen Interessen der Union – Unregelmäßigkeiten in Bezug auf das Unionsrecht – Verfolgung – Verjährungsfrist – Unterbrechung – Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung – Begriff – Kontrollbericht, in dem das Vorliegen einer Unregelmäßigkeit festgestellt wird“
In der Rechtssache C‑728/21
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Supremo Tribunal Administrativo (Oberstes Verwaltungsgericht, Portugal) mit Entscheidung vom 4. November 2021, beim Gerichtshof eingegangen am 30. November 2021, in dem Verfahren
OF
gegen
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP)
erlässt
DER GERICHTSHOF (Neunte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten S. Rodin, des Richters J.‑C. Bonichot (Berichterstatter) und der Richterin L. S. Rossi,
Generalanwalt: N. Emiliou,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund der nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Entscheidung, gemäß Art. 99 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden,
folgenden
Beschluss
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1995, L 312, S. 1) und von Art. 54 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. 2009, L 316, S. 65).
2
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen OF, der Landwirtschaft betreibt, und dem Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (Institut für die Finanzierung der Landwirtschaft und der Fischerei, Portugal) wegen der Rückforderung einer OF gewährten Schaf- und Ziegenprämie.
Rechtlicher Rahmen
Verordnung Nr. 2988/95
3
Im dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2988/95 heißt es:
„… Es ist … wichtig, in allen Bereichen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu bekämpfen.“
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Art. 1 Abs. 1 der Verordnung lautet:
„Zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften wird eine Rahmenregelung für einheitliche Kontrollen sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht getroffen.“
5
Art. 3 Abs. 1 in Titel I („Grundsätze“) der Verordnung sieht vor:
„Die Verjährungsfrist für die Verfolgung beträgt vier Jahre ab Begehung der Unregelmäßigkeit nach Artikel 1 Absatz 1. Jedoch kann in den sektorbezogenen Regelungen eine kürzere Frist vorgesehen werden, die nicht weniger als drei Jahre betragen darf.
Bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten beginnt die Verjährungsfrist an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet wird. Bei den mehrjährigen Programmen läuft die Verjährungsfrist auf jeden Fall bis zum endgültigen Abschluss des Programms.
Die Verfolgungsverjährung wird durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde unterbrochen. Nach jeder eine Unterbrechung bewirkenden Handlung beginnt die Verjährungsfrist von neuem.
Die Verjährung tritt jedoch spätestens zu dem Zeitpunkt ein, zu dem eine Frist, die doppelt so lang ist wie die Verjährungsfrist, abläuft, ohne dass die zuständige Behörde eine Sanktion verhängt hat; ausgenommen sind die Fälle, in denen das Verwaltungsverfahren gemäß Artikel 6 Absatz 1 ausgesetzt worden ist.“
Verordnung Nr. 1122/2009
6
Art. 54 („Kontrollbericht“) der Verordnung Nr. 1122/2009 sieht in Abs. 1 vor:
„Über jede Vor-Ort-Kontrolle im Rahmen dieses Kapitels ist von der zuständigen Kontrollbehörde, unabhängig davon, ob der betreffende Betriebsinhaber für die Vor-Ort-Kontrolle nach Maßgabe von Artikel 51 ausgewählt wurde oder ob es sich um einen Nachgang zu Verstößen handelt, die der zuständigen Kontrollbehörde auf andere Weise zur Kenntnis gelangt sind, ein Kontrollbericht anzufertigen.
Der Kontrollbericht untergliedert sich in folgende Teile:
…
b)
einen Teil, aus dem gesondert für jeden bzw. jede der Rechtsakte und Normen die durchgeführten Kontrollen hervorgehen und der insbesondere folgende Angaben enthält:
i)
die der Vor-Ort-Kontrolle unterzogenen Anforderungen und Normen,
ii)
Art und Umfang der durchgeführten Kontrollen,
iii)
die Kontrollergebnisse,
iv)
die Rechtsakte und Normen, bei denen Verstöße festgestellt wurden;
c)
einen bewertenden Teil, in dem für jeden bzw. jede der Rechtsakte und/oder Normen die Bedeutung der Verstöße … und alle Faktoren aufgeführt werden, die zu einer Erhöhung oder Verminderung der anzuwendenden Kürzung führen sollten.
…“
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
7
OF ist Eigentümer eines landwirtschaftlichen Betriebes in Portugal. Am 2. Februar 2010 zahlte ihm das IFAP eine Schaf- und Ziegenprämie.
8
Vom 12. bis zum 14. Juli 2011 führte das IFAP eine Vor-Ort-Kontrolle in diesem Betrieb durch. Am 14. Juli 2011 wurde dem gesetzlichen Vertreter von OF ein Bericht über diese Kontrolle übermittelt (im Folgenden: Kontrollbericht des Ausgangsverfahrens). Diesem Bericht zufolge war es wegen des Fehlens eines Registers der Bestände und Verbringungen von Schafen und Ziegen für das Jahr 2010 unmöglich, eine rückwirkende Kontrolle durchzuführen.
9
Am 6. April 2015 erhielt OF ein Schreiben des IFAP, in dem ihm mitgeteilt wurde, dass die in Rn. 7 dieses Beschlusses genannte Prämie zu Unrecht bezogen worden sei. Da sich OF weigerte, diese zurückzuzahlen, erließ das IFAP am 20. April 2015 einen Rückforderungsbescheid.
10
OF focht diesen Bescheid vor dem Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (Verwaltungs- und Finanzgericht Almada, Portugal) an, das seiner Klage mit Urteil vom 27. Juni 2018 stattgab und den Bescheid mit der Begründung aufhob, dass die Verfolgung verjährt sei, weil der Kontrollbericht des Ausgangsverfahrens die in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2988/95 vorgesehene vierjährige Verjährungsfrist für die Verfolgung nicht unterbrochen habe. Gegen dieses Urteil legte das IFAP ein Rechtsmittel beim Tribunal Central Administrativo Sul (Zentrales Verwaltungsgericht Süd, Portugal) ein, das das Urteil mit der Begründung aufhob, dass die Frist, die mit der Zahlung der Prämie an OF am 2. Februar 2010 begonnen habe, sowohl am 14. Juli 2011 durch die Übermittlung des Kontrollberichts des Ausgangsverfahrens an OF als auch am 6. April 2015 durch das in der vorstehenden Randnummer genannte Schreiben unterbrochen worden sei; daher sei das Recht des IFAP, die zu Unrecht gezahlten Beträge zurückzufordern, nicht verjährt.
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Das von OF angerufene vorlegende Gericht wirft die Frage auf, ob die Übermittlung eines Kontrollberichts „gemäß Art. 54 der Verordnung Nr. 1122/2009“, in dem lediglich das Vorliegen einer Unregelmäßigkeit festgestellt wird und kein Hinweis auf die Absicht enthalten ist, ein Verfahren gegen OF einzuleiten, eine Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 darstellt, die eine Unterbrechung der Verfolgungsverjährung bewirkt.
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Vor diesem Hintergrund hat das Supremo Tribunal Administrativo (Oberstes Verwaltungsgericht, Portugal) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Stellt ein Bericht über eine Vor-Ort-Kontrolle gemäß Art. 54 der Verordnung Nr. 1122/2009, in dem lediglich das Vorliegen einer Unregelmäßigkeit festgestellt wird und kein Hinweis auf die Absicht enthalten ist, Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen vorzunehmen, eine verjährungsunterbrechende Tatsache gemäß Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 dar, der vorsieht: „Die Verfolgungsverjährung wird durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde unterbrochen“?
Zur Vorlagefrage
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Gemäß Art. 99 seiner Verfahrensordnung kann der Gerichtshof, wenn die Antwort auf eine zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage klar aus der Rechtsprechung abgeleitet werden kann oder die Beantwortung einer solchen Frage keinen Raum für vernünftige Zweifel lässt, auf Vorschlag des Berichterstatters und nach Anhörung des Generalanwalts jederzeit die Entscheidung treffen, durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden.
14
Diese Bestimmung ist in der vorliegenden Rechtssache anzuwenden.
15
Mit seiner Frage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95, um zu bestimmen, ob der Kontrollbericht des Ausgangsverfahrens, in dem über eine vom Kläger des Ausgangsverfahrens begangene Unregelmäßigkeit berichtet wird, diesem gegenüber die Frist für die Verfolgungsverjährung unterbrochen hat.
16
Es ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2988/95 mit dieser Verordnung eine Rahmenregelung für einheitliche Kontrollen sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten in Bezug auf das Unionsrecht eingeführt wird, um, wie sich aus dem dritten Erwägungsgrund der Verordnung ergibt, in allen Bereichen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union zu bekämpfen (Urteil vom 7. April 2022, IFAP, C‑447/20 und C‑448/20, EU:C:2022:265, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
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Ferner ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Verordnung „[d]ie Verjährungsfrist für die Verfolgung … vier Jahre ab Begehung der Unregelmäßigkeit [beträgt]“. Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 2 enthält spezielle Regeln für den Beginn dieser Frist bei „andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten“ sowie bei den „mehrjährigen Programmen“. Nach Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 wird die Verfolgungsverjährung „durch jede der betreffenden Person zur Kenntnis gebrachte Ermittlungs‑ oder Verfolgungshandlung der zuständigen Behörde unterbrochen“.
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Daher möchte das vorlegende Gericht mit seiner Frage im Wesentlichen wissen, ob Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 dahin auszulegen ist, dass ein Bericht über eine Vor-Ort-Kontrolle, in dem lediglich das Vorliegen einer Unregelmäßigkeit festgestellt wird und kein Hinweis auf die Absicht enthalten ist, Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen vorzunehmen, eine „Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung“ im Sinne dieser Bestimmung darstellt, die die Verjährungsfrist für die Verfolgung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 unterbricht.
19
Zum Begriff „Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 hat der Gerichtshof entschieden, dass eine Frist für die Verfolgungsverjährung dem Zweck dient, Rechtssicherheit zu gewährleisten, und dass dieser Zweck nicht vollständig erfüllt würde, wenn der Lauf dieser Frist durch jede allgemeine, keinen Zusammenhang mit dem Verdacht von Unregelmäßigkeiten in Bezug auf hinreichend genau umschriebene Vorgänge aufweisende Prüfungshandlung der nationalen Behörden unterbrochen werden könnte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, Rn. 41 und die dort angeführte Rechtsprechung).
20
Dagegen nehmen die nationalen Behörden hinreichend bestimmte Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 vor, wenn sie einer Person einen Bericht übermitteln, aus dem hervorgeht, an welcher Unregelmäßigkeit diese Person im Zusammenhang mit einem bestimmten Vorgang mitgewirkt haben soll, von ihr ergänzende Informationen zu diesem Vorgang verlangen oder im Zusammenhang mit ihm eine Sanktion gegen die Person verhängen (Urteil vom 11. Juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
21
Es ist nämlich davon auszugehen, dass Handlungen wie diejenigen, die in der vorherigen Randnummer dieses Beschlusses beispielhaft aufgezählt werden, die Vorgänge, auf die sich der Verdacht von Unregelmäßigkeiten bezieht, hinreichend genau umschreiben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, Rn. 45).
22
Folglich muss eine Handlung, um eine „Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 darzustellen, die Vorgänge, auf die sich der Verdacht von Unregelmäßigkeiten bezieht, hinreichend genau umschreiben. Das Erfordernis der Genauigkeit bedeutet jedoch nicht, dass in der Handlung die Möglichkeit der Verhängung einer Sanktion oder des Erlasses einer besonderen verwaltungsrechtlichen Maßnahme erwähnt werden muss (Urteil vom 11. Juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, Rn. 43).
23
Folglich kann ein Kontrollbericht, in dem, wie im Ausgangsverfahren, lediglich das Vorliegen einer Unregelmäßigkeit festgestellt wird und nicht die Möglichkeit der Verhängung einer Sanktion oder des Erlasses einer besonderen verwaltungsrechtlichen Maßnahme erwähnt wird, gleichwohl als „Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 angesehen werden, wenn darin die Vorgänge, auf die sich der Verdacht von Unregelmäßigkeiten bezieht, hinreichend genau umschrieben werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juni 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, Rn. 46 und 47).
24
Insoweit ergibt sich aus der Formulierung der Vorlagefrage, dass der Kontrollbericht des Ausgangsverfahrens den in Art. 54 der Verordnung Nr. 1122/2009 genannten Kontrollberichten wohl entspricht.
25
Nach Art. 54 Abs. 1 Buchst. b müssen aus diesen Berichten die für jeden bzw. jede der Rechtsakte und Normen durchgeführten Kontrollen hervorgehen und insbesondere Angaben zu den der Vor-Ort-Kontrolle unterzogenen Anforderungen und Normen, zu Art und Umfang der durchgeführten Kontrollen, zu den Kontrollergebnissen sowie zu den Rechtsakten und Normen, bei denen Verstöße festgestellt wurden, enthalten sein.
26
Ein Kontrollbericht, der die in dieser Bestimmung vorgesehenen Anforderungen erfüllt, beschreibt jedenfalls hinreichend genau die Vorgänge, auf die sich der Verdacht von Unregelmäßigkeiten bezieht, um als „Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung“ im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 eingestuft zu werden.
27
Da im vorliegenden Fall nicht ersichtlich ist, dass die im Ausgangsverfahren angerufenen nationalen Gerichte in erster und zweiter Instanz geprüft haben, ob dies bei dem OF übermittelten Kontrollbericht des Ausgangsverfahrens der Fall ist, ist es Sache des vorlegenden Gerichts, daraus die Konsequenzen zu ziehen und gegebenenfalls unter Berücksichtigung des Inhalts dieses Berichts die im Hinblick auf die Ausführungen in den Rn. 19 bis 23, 25 und 26 dieses Beschlusses erforderlichen Prüfungen vorzunehmen oder vornehmen zu lassen.
28
Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 dahin auszulegen ist, dass ein Bericht über eine Vor-Ort-Kontrolle, in dem lediglich das Vorliegen einer Unregelmäßigkeit festgestellt wird und kein Hinweis auf die Absicht enthalten ist, Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen vorzunehmen, gleichwohl als eine „Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung“ im Sinne dieser Bestimmung angesehen werden kann, die die Verjährungsfrist für die Verfolgung gemäß Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 unterbricht, sofern der Bericht die Vorgänge, auf die sich der Verdacht von Unregelmäßigkeiten bezieht, hinreichend genau umschreibt.
Kosten
29
Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Neunte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften ist dahin auszulegen, dass ein Bericht über eine Vor-Ort-Kontrolle, in dem lediglich das Vorliegen einer Unregelmäßigkeit festgestellt wird und kein Hinweis auf die Absicht enthalten ist, Ermittlungs- oder Verfolgungshandlungen vorzunehmen, gleichwohl als eine „Ermittlungs- oder Verfolgungshandlung“ im Sinne dieser Bestimmung angesehen werden kann, die die Verjährungsfrist für die Verfolgung gemäß Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 unterbricht, sofern der Bericht die Vorgänge, auf die sich der Verdacht von Unregelmäßigkeiten bezieht, hinreichend genau umschreibt.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Portugiesisch.