62023CJ0557
WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 12 września 2024 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna organizacja rynków produktów rolnych – Rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 – Przepisy krajowe przewidujące ceny urzędowe dla niektórych produktów rolnych oraz obowiązek udostępniania do sprzedaży określonej ilości tych produktów – Grzywny
W sprawie C‑557/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Szegedi Törvényszék (sąd w Segedynie, Węgry) postanowieniem z dnia 6 września 2023 r., które wpłynęło do Trybunału tego samego dnia, w postępowaniu:
SPAR Magyarország Kft.
przeciwko
Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Jürimäe, prezes izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego trzeciej izby, N. Piçarra, N. Jääskinen (sprawozdawca) i M. Gavalec, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu SPAR Magyarország Kft. – G. Báthory, V. Łuszcz i L. Wallacher, ügyvédek,
–
w imieniu rządu węgierskiego – M.Z. Fehér, R. Kissné Berta i K. Szíjjártó, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu niemieckiego – J. Möller i N. Scheffel, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu austriackiego – A. Posch, J. Schmoll i M. Kopetzki, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – M. Konstantinidis i Z. Teleki, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.U. 2013, L 347, s. 671, sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 20), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2117 z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz.U. 2021, L 435, s. 262), (zwanego dalej „rozporządzeniem o wspólnej organizacji rynków”).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy spółką SPAR Magyarország Kft a Bács-Kiskun Vármegyei Kormányhivatal (służbami administracyjnymi departamentu Bács-Kiskun, Węgry) (zwanymi dalej „organem krajowym”) w przedmiocie decyzji tego organu nakładającej na SPAR Magyarország grzywnę z tytułu ochrony konsumentów.
Ramy prawne
Prawo Unii
3
Motywy 172, 185 i 189 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków stanowią:
„(172)
Uwzględniając specyfikę sektora rolnictwa oraz fakt, że jego funkcjonowanie jest oparte na właściwym funkcjonowaniu całego łańcucha dostaw żywności, w tym na skutecznym stosowaniu zasad konkurencji we wszystkich powiązanych sektorach na wszystkich etapach łańcucha dostaw żywności, które może być wysoce skoncentrowane, należy zwrócić szczególną uwagę na stosowanie zasad konkurencji ustanowionych w art. 42 TFUE […]. […]
[…]
(185)
W celu sprawnego i skutecznego reagowania na zagrożenie wystąpieniem zakłóceń na rynku spowodowanych znaczącym wzrostem lub spadkiem cen na rynku wewnętrznym lub zewnętrznym lub innymi wydarzeniami i okolicznościami, które w znaczący sposób zakłócają rynek lub grożą znaczącym jego zakłóceniem, jeżeli taka sytuacja lub jej skutki dla rynku prawdopodobnie będą trwać nadal lub się pogarszać, należy przekazać Komisji [Europejskiej] uprawnienia do przyjmowania niektórych aktów w odniesieniu do środków koniecznych do zaradzenia sytuacji na rynku – bez naruszenia jakichkolwiek zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz pod warunkiem, że jakiekolwiek inne środki dostępne na mocy niniejszego rozporządzenia okażą się niewystarczające – obejmujących możliwość rozszerzania lub zmiany zakresu, okresu stosowania lub innych aspektów pozostałych środków określonych w niniejszym rozporządzeniu, udzielania refundacji wywozowych, lub też całkowitego lub częściowego zawieszenia należności celnych przywozowych, w tym w odniesieniu do określonych ilości lub okresów, zależnie od potrzeby.
[…]
(189)
Należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania środków niezbędnych do rozwiązania konkretnych problemów w sytuacjach nadzwyczajnych”.
4
Artykuł 1 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„1.   Niniejsze rozporządzenie ustanawia wspólną organizację rynków produktów rolnych, rozumianych jako wszystkie produkty wymienione w załączniku I do Traktatów, z wyjątkiem produktów rybołówstwa i akwakultury określonych w unijnych aktach ustawodawczych dotyczących wspólnej organizacji rynków produktów rybołówstwa i akwakultury.
2.   Produkty rolne określone w ust. 1, dzieli się na następujące sektory wymienione w odpowiednich częściach załącznika I:
a)
zboża, część I;
[…]
c)
cukier, część III;
[…]
p)
mleko i przetwory mleczne, część XVI;
[…]
s)
jaja, część XIX;
t)
mięso drobiowe, część XX;
[…]
x)
pozostałe produkty, część XXIV”.
5
Rozdział I tytułu II części II wspomnianego rozporządzenia zawiera sekcję 1 zatytułowaną „Normy handlowe”, która obejmuje art. 73–91 tego rozporządzenia.
6
Zgodnie z art. 73 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków:
„Bez uszczerbku dla innych przepisów stosowanych do produktów rolnych, jak również bez uszczerbku dla przepisów przyjętych w sektorze weterynaryjnym, fitosanitarnym i spożywczym w celu zapewnienia, aby produkty spełniały normy higieniczne i zdrowotne, oraz w celu ochrony zdrowia zwierząt, roślin i ludzi, w niniejszej sekcji ustanawia się przepisy dotyczące norm handlowych”.
7
Artykuł 74 tego rozporządzenia stanowi:
„Produkty, dla których ustanowiono zgodnie z niniejszą sekcją normy handlowe w podziale na sektory lub produkty mogą być wprowadzane do obrotu w Unii [Europejskiej], tylko jeżeli są zgodne z tymi normami”.
8
Artykuł 75 wspomnianego rozporządzenia stanowi:
„1.   Normy handlowe mogą mieć zastosowanie do jednego lub większej liczby następujących sektorów i produktów:
a)
oliwa z oliwek i oliwki stołowe;
b)
owoce i warzywa;
c)
przetworzone produkty z owoców i warzyw;
d)
banany;
e)
żywe rośliny;
f)
jaja;
g)
mięso drobiowe;
h)
tłuszcze do smarowania przeznaczone do spożycia przez ludzi;
[…].
3.   Bez uszczerbku dla art. 26 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 [z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U. 2011, L 304, s. 18)] normy handlowe, o których mowa w ust. 1, mogą dotyczyć co najmniej jednego z następujących wymogów określonych na podstawie sektora lub produktu i opartych na cechach charakterystycznych każdego sektora, potrzebie uregulowania wprowadzania do obrotu oraz na warunkach określonych w ust. 5 niniejszego artykułu:
a)
definicji technicznych, oznaczeń i opisów handlowych dotyczących sektorów innych niż określone w art. 78;
b)
kryteriów klasyfikacji takich jak podział na klasy, masa, wielkość, wiek i kategoria;
c)
gatunku, odmiany roślin, rasy zwierząt lub typu handlowego;
d)
prezentacji, etykietowania związanego z obowiązkowymi normami handlowymi, opakowania, zasad stosowanych w stosunku do zakładów pakowania, oznakowania, roku zbioru oraz użycia szczególnych określeń, bez uszczerbku dla art. 92–123;
e)
kryteriów takich jak wygląd, konsystencja, budowa, właściwości produktu i procentowa zawartość wody;
f)
specyficznych substancji użytych w produkcji, części składowych lub składników, włączając w to ich zawartość ilościową, czystość i tożsamość;
g)
rodzaju działalności rolnej i metod produkcji, w tym praktyk enologicznych i zaawansowanych systemów zrównoważonej produkcji;
h)
kupażowania moszczu winogronowego i wina, w tym jego definicji, mieszania i jego ograniczeń;
i)
częstotliwości odbioru, dostawy, ochrony i przygotowania, metody i temperatury konserwowania, przechowywania i transportu;
j)
miejsca produkcji lub pochodzenia, z wyjątkiem mięsa drobiowego i tłuszczów do smarowania;
k)
ograniczeń w odniesieniu do stosowania niektórych substancji i praktyk;
l)
szczególnego wykorzystania;
m)
warunków regulujących zbywanie, posiadanie, obrót i wykorzystywanie produktów niespełniających norm handlowych przyjętych na podstawie ust. 1 lub definicji, oznaczeń i opisów handlowych, o których mowa w art. 78, jak również warunków regulujących zbywanie produktów ubocznych.
[…]
5.   Normy handlowe w odniesieniu do sektorów i produktów przyjęte na podstawie ust. 1 niniejszego artykułu ustanawia się bez uszczerbku dla art. 84–88 oraz załącznika IX; normy te uwzględniają:
a)
specyfikę danego produktu;
b)
konieczność zapewnienia warunków ułatwiających wprowadzenie produktów do obrotu;
c)
interes producentów polegający na przekazywaniu informacji o właściwościach produktu i produkcji oraz interes konsumentów polegający na otrzymywaniu adekwatnej i przejrzystej informacji na temat produktu, w tym miejsca produkcji ustalonego dla każdego produktu z osobna i na odpowiednim poziomie geograficznym, po przeprowadzeniu oceny skutków, uwzględniającej w szczególności koszty i obciążenia administracyjne dla podmiotów gospodarczych oraz korzyści dla producentów i konsumenta finalnego;
d)
dostępne metody określania cech fizycznych, chemicznych i organoleptycznych produktów;
e)
standardowe zalecenia przyjęte przez organy międzynarodowe;
f)
potrzebę związaną z zachowaniem naturalnych i podstawowych właściwości produktów oraz z unikaniem wprowadzania istotnych zmian w składzie danego produktu.
[…]”.
9
Artykuł 83 ust. 5 tego rozporządzenia stanowi:
„Państwa członkowskie mogą przyjąć lub utrzymać dodatkowe przepisy krajowe dotyczące produktów objętych unijną normą handlową tylko wtedy, gdy przepisy te są zgodne z prawem Unii, zwłaszcza z zasadą swobodnego przepływu towarów, oraz z zastrzeżeniem dyrektywy [98/34/WE] Parlamentu Europejskiego i Rady [z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 1998, L 204, s. 37)]”.
10
Zgodnie z art. 90a ust. 3 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków:
„Państwa członkowskie przeprowadzają kontrole na podstawie analizy ryzyka w celu sprawdzenia, czy produkty, o których mowa w art. 1 ust. 2, są zgodne z przepisami ustanowionymi w niniejszej sekcji, i w odpowiednich przypadkach nakładają kary administracyjne”.
11
Artykuł 219 tego rozporządzenia, zatytułowany „Środki przeciwdziałania zakłóceniom na rynku”, stanowi w ust. 1:
„Aby sprawnie i skutecznie reagować na zagrożenie wystąpieniem zakłóceń na rynku spowodowanych znaczącym wzrostem lub spadkiem cen na rynku wewnętrznym lub rynkach zewnętrznych lub innymi zdarzeniami i okolicznościami powodującymi poważne zakłócenia na rynku lub grożącymi wystąpieniem takich zakłóceń, w przypadku gdy taka sytuacja lub jej skutki dla rynku prawdopodobnie będą trwać nadal lub się pogarszać, Komisja jest uprawniona do przyjmowania zgodnie z art. 227 aktów delegowanych w celu podjęcia niezbędnych środków służących przeciwdziałaniu takiej sytuacji na rynku, nie naruszając jednocześnie zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych zawartych zgodnie z [traktatem FUE] oraz pod warunkiem że pozostałe środki dostępne na mocy niniejszego rozporządzenia okażą się niewystarczające lub nieodpowiednie.
Jeżeli w przypadku zagrożenia wystąpieniem zakłóceń na rynku, o którym mowa w akapicie pierwszym niniejszego ustępu, będzie tego wymagać należycie uzasadniona szczególnie pilna potrzeba, do aktów delegowanych przyjętych na podstawie tego akapitu ma zastosowanie procedura określona w art. 228.
[…]”.
12
Artykuł 221 tego rozporządzenia jest zatytułowany „Środki rozwiązania poszczególnych problemów”. Ustępy 1 i 2 tego przepisu stanowią:
„1.   Komisja przyjmuje akty wykonawcze przyjmujące niezbędne i uzasadnione środki nadzwyczajne w celu rozwiązania szczególnych problemów. […].
2.   W przypadku gdy jest to uzasadnione szczególnie pilną potrzebą oraz w celu rozwiązywania szczególnych problemów powiązanych z sytuacjami, które mogłyby spowodować gwałtowne pogorszenie się warunków produkcji i warunków rynkowych, którym trudno byłoby zaradzić, jeżeli przyjęcie środków opóźniałoby się, Komisja przyjmuje akty wykonawcze mające natychmiastowe zastosowanie […]”.
Prawo węgierskie
13
Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet [dekret rządowy 6/2022 (I. 14) ustanawiający czasowe odstępstwa od stosowania w sytuacji nadzwyczajnej ustawy nr LXXXVII z 1990 r. o ustalaniu cen] z dnia 14 stycznia 2022 r. (Magyar Közlöny 2022/5, zwany dalej „spornym dekretem rządowym”) wszedł w życie w dniu 1 lutego 2022 r. na początkowy okres trzech miesięcy. Ze względu na kolejne przedłużenia obowiązywał on do dnia 31 lipca 2023 r. Był on również dwukrotnie zmieniany ze skutkiem od dnia 10 listopada 2022 r. i od dnia 12 stycznia 2023 r.
14
Przepisy spornego dekretu rządowego, mające zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, są przytoczone w pkt 15–20 niniejszego wyroku i odpowiadają przepisom obowiązującym w okresie od 12 stycznia 2023 r. do 31 lipca 2023 r.
15
Zgodnie z § 1 spornego dekretu rządowego:
„1.   Aby zapobiec szkodliwym skutkom zakłóceń funkcjonowania rynku, produkty, o których mowa w załączniku 1, w okresie od 1 lutego 2022 r. do 31 lipca 2023 r. uzupełniają wykaz produktów mających ceny urzędowe zawarty w pkt I lit. A załącznika do az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (ustawy nr LXXXVII z 1990 r. o ustalaniu cen).
2.   Cena detaliczna brutto mająca zastosowanie do produktów wymienionych w załączniku 1 w sklepie lub w centrum handlowym oraz w sprzedaży wysyłkowej nie może być wyższa niż cena detaliczna brutto stosowana w dniu 15 października 2021 r. przez handlowca sprzedającego towary codziennego użytku w rozumieniu kereskedelemről 2005. évi CLXIV. törvény (ustawy nr CLXIV z 2005 r. o handlu) (zwanego dalej »handlowcem«).
[…]”.
16
Paragraf 1/A spornego dekretu rządowego stanowił:
„1.   W okresie między wejściem w życie az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet módosításáról szóló 451/2022 (XI. 9.) Korm. Rendelet [dekretu rządowego 451/2022 (XI. 9.) w sprawie zmiany dekretu rządowego 6/2022 (I. 14.) ustanawiającego czasowe odstępstwa od stosowania w sytuacji nadzwyczajnej ustawy LXXXVII z 1990 r. o ustalaniu cen] a dniem 31 lipca 2023 r. produkty wymienione w załączniku 2 uzupełniają wykaz produktów po cenach urzędowych wymienionych w § 1 ust. 1.
2.   Cena detaliczna brutto mająca zastosowanie do produktów wymienionych w załączniku 2 w sklepie lub w centrum handlowym oraz w sprzedaży wysyłkowej nie może być wyższa niż cena detaliczna brutto stosowana przez dystrybutora w dniu 30 września 2022 r.
3.   Zamiast detalicznej ceny sprzedaży brutto stosowanej w dniu 30 września 2022 r.:
a)
jeżeli detaliczna cena sprzedaży brutto stosowana w dniu 30 września 2022 r. nie jest dostępna, zastosowanie ma ostatnia detaliczna cena sprzedaży brutto stosowana przez dystrybutora przed dniem 30 września 2022 r.
b)
jeżeli nie można ustalić detalicznej ceny sprzedaży brutto, o której mowa w lit. a), stosuje się średnią cenę konsumpcyjną opublikowaną na stronie internetowej Központi Statisztikai Hivatal (centralnego urzędu statystycznego, Węgry) dla września 2022 r., o ile jest dostępna.
[…]
6.   Nie można naliczać żadnych innych kosztów lub opłat przy ustalaniu cen zgodnie z ust. 2”.
17
Stosownie do § 2 spornego dekretu rządowego:
„1.   Handlowiec jest obowiązany do:
a)
wprowadzania do obrotu produktów wymienionych w załączniku 1, które wprowadzał do obrotu w dniu 15 października 2021 r.,
b)
udostępnienia ich w tym zakresie do sprzedaży każdego dnia w ilości równej co najmniej średniej dziennej ilości zapasu, jaki posiadał w 2021 r. w odpowiednim dniu tygodnia,
c)
zapewnienia ich zapasu – w razie potrzeby do dwukrotności ilości, o której mowa w lit. b) – oraz do oferowania ich klientom w sposób ciągły w ilości wystarczającej do zaspokojenia ich potrzeb przy uniknięciu niedoborów.
2.   Handlowiec ma obowiązek wyświetlać informacje związane z art. 1 ust. 1 w formie i treści, które zostaną określone przez ministra koordynacji polityki ogólnej, w widocznym miejscu w sklepie, a w przypadku sprzedaży wysyłkowej – publikować je na stronie głównej”.
18
Paragraf 2/A spornego dekretu rządowego przewidywał:
„1.   Handlowiec jest obowiązany do:
a)
wprowadzania do obrotu produktów wymienionych w załączniku 2, które wprowadzał do obrotu w dniu 30 września 2022 r.,
b)
udostępnienia ich w tym zakresie do sprzedaży w ilości równej co najmniej średniej dziennej ilości zapasu, jaki posiadał w 2022 r. w odpowiednim dniu tygodnia,
c)
dbać, by zapas wyżej wspomnianych produktów – w razie potrzeby do dwukrotności ilości, o której mowa w lit. b) – oraz ich dostępność dla nabywców pozostawały na poziomie wystarczającym do zapewnienia ciągłości dostaw przy uniknięciu niedoborów.
2.   Dystrybutor ma obowiązek wyświetlać informacje związane z art. 1/A ust. 1 w formie i treści, które zostaną określone przez ministra koordynacji polityki ogólnej, w widocznym miejscu w sklepie, a w przypadku sprzedaży wysyłkowej publikować je na stronie głównej”.
19
Paragraf 3 ust. 1–4 spornego dekretu rządowego stanowił:
„1.   W niespornych sprawach administracyjnych, o których mowa w § 16 Ártörvény [ustawy nr LXXXVII z 1990 r. o ustalaniu cen] i których przedmiotem jest wykonanie przepisów niniejszego dekretu rządowego, ogólny organ ochrony konsumentów wyznaczony przez rządowy dekret w sprawie wyznaczenia ogólnego organu ochrony konsumentów (zwany dalej »organem«) działa z urzędu, z udziałem, z uwzględnieniem art. 1 ust. 5 i art. 1/A ust. 5 Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal (krajowego urzędu ds. bezpieczeństwa łańcucha żywnościowego, Węgry).
2.   W drodze odstępstwa od § 16 [ustawy nr LXXXVII z 1990 r. o ustalaniu cen] i art. 38/B Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (ustawy nr CXCIV z 2011 r. o stabilności gospodarczej Węgier) organ, do którego wiadomości doszło w trakcie kontroli naruszenie obowiązków, o których mowa w §§ 1 i 2:
a)
nakłada grzywnę w wysokości od 50000 forintów węgierskich (HUF) do 3000000 HUF [około 131–7849 EUR] lub
b)
może w drodze decyzji nakazać handlowcowi tymczasowe zaprzestanie działalności na okres nie krótszy niż jeden dzień i nie dłuższy niż sześć miesięcy.
3.   Kara przewidziana w ust. 2 lit. a) może być stosowana wielokrotnie w przypadku naruszeń wykrytych podczas kilku następujących po sobie kontroli, nawet jeśli ma to miejsce w tym samym dniu i w tym samym sklepie, w taki sposób, że w przypadku nałożenia nowej grzywny jej kwota jest co najmniej dwukrotnie wyższa od kwoty grzywny nałożonej za poprzednie naruszenie, bez konieczności uwzględniania przepisu dotyczącego maksymalnej kwoty grzywny.
4.   W przypadku powtarzających się naruszeń kary przewidziane w § 2 lit. a) i b) mogą być stosowane łącznie”.
20
Załącznik 1 spornego dekretu rządowego przewidywał:
„Produkty mające ceny urzędowe
1)
cukier skrystalizowany (cukier biały)
2)
biała mąka pszenna T55
3)
spożywczy rafinowany olej słonecznikowy
4)
szynka świń domowych (również z kością, ze skórą, filety, krojona, w plastrach lub mielona, sprzedawana w formie paczkowanej lub nie, świeża, schłodzona lub mrożona)
5)
pierś z kurczaka, grzbiet oraz udziec i skrzydełko, razem lub osobno (również produkty z kością, ze skórą, filety, krojone, w plastrach lub mielone, sprzedawane w formie paczkowanej lub nie, świeże, schłodzone lub mrożone)
6)
mleko krowie, poddane obróbce cieplnej w bardzo wysokiej temperaturze, zawierające 2,8 % tłuszczu w masie”.
21
Załącznik 2 spornego dekretu rządowego przewidywał:
„Produkty mające ceny urzędowe
1)
świeże jaja w skorupkach gatunku Gallus domesticus (inne niż jaja wylęgowe, zapłodnione)
2)
ziemniaki stołowe, z wyjątkiem ziemniaków młodych”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
22
Z postanowienia odsyłającego wynika, że aby zapobiec szkodliwym skutkom zakłóceń funkcjonowania rynku w sytuacji nadzwyczajnej związanej z pandemią COVID-19 rząd węgierski przyjął na początku 2022 r. sporny dekret rządowy, na mocy którego niektóre podstawowe produkty rolne wymienione w załączniku I do tego dekretu, mianowicie niektóre rodzaje cukru, mąki pszennej, oleju słonecznikowego, mięsa wieprzowego i drobiowego oraz mleka, były wprowadzane do obrotu po cenach urzędowych. Zgodnie ze spornym dekretem rządowym detaliczna cena sprzedaży brutto tych produktów stosowana przez handlowców sprzedających towary codziennego użytku nie mogła być wyższa niż detaliczna cena sprzedaży brutto stosowana w dniu 15 października 2021 r. Ponadto, jeżeli owi handlowcy sprzedawali te same produkty w tym dniu, byli oni zobowiązani do ich wprowadzenia do obrotu w ilości dziennej odpowiadającej co najmniej średniej dziennej ilości oferowanej do sprzedaży w odpowiednim dniu tygodnia w roku 2021 r.
23
Z powodu wojny w Ukrainie rząd węgierski zmienił sporny dekret rządowy w ten sposób, że od dnia 10 listopada 2022 r. ilością referencyjną, jaką należy uwzględnić, nie była już średnia dzienna ilość udostępniana do sprzedaży w 2021 r., lecz średnia dzienna ilość, jakiej zapas dany handlowiec posiadał w odpowiednim dniu tygodnia w trakcie owego roku.
24
Od tego samego dnia rząd węgierski rozszerzył również stosowanie cen urzędowych na dwa inne produkty, mianowicie jaja i ziemniaki. Handlowcy sprzedający te produkty byli zobowiązani wprowadzać je do obrotu w ilościach odpowiadających średnim dziennym ilościom zapasu, jaki posiadali w odpowiednim dniu danego tygodnia w 2022 r., a cena wspomnianych produktów nie mogła być wyższa od ceny stosowanej w dniu 30 września 2022 r. Sporny dekret rządowy pozostał w mocy do dnia 31 lipca 2023 r. po tym, jak został zmieniony po raz ostatni ze skutkiem od dnia 12 stycznia 2023 r.
25
W następstwie kontroli przeprowadzonej w dniu 1 lutego 2023 r. przez organ krajowy na jednej z placówek handlowych spółki SPAR Magyarország na Węgrzech organ ten stwierdził, że w odniesieniu do pięciu produktów rolnych, o których mowa w spornym dekrecie rządowym, średnie dzienne ilości udostępniane do sprzedaży były niższe od średnich dziennych ilości zapasów posiadanych w odpowiednim dniu tygodnia w trakcie roku 2021 lub roku 2022. Decyzją z dnia 9 maja 2023 r. wspomniany organ stwierdził naruszenie przepisów spornego dekretu rządowego i nałożył na spółkę SPAR Magyarország grzywnę z tytułu ochrony konsumentów. W ramach ustalania kwoty grzywny organ ten uwzględnił w szczególności nieodwracalny charakter szkody spowodowanej naruszeniem, znaczną liczbę konsumentów, których dotyczyło to naruszenie ze względu na położenie rozpatrywanej placówki handlowej, czas trwania tego naruszenia, powtarzalność i częstotliwość zachowania noszącego znamiona naruszenia, wagę tego naruszenia w świetle znaczenia SPAR Magyarország i obowiązków prawnych, których naruszenie zarzucano, a także skłonną do współpracy postawę tego handlowcy.
26
Spółka Spar Magyarország wniosła do sądu odsyłającego skargę o stwierdzenie nieważności decyzji organu krajowego, w której to skardze zakwestionowała podstawę prawną tej decyzji i wysokość nałożonej na nią grzywny. Na poparcie swojej skargi podnosi, że zgodnie z przyjętą przez nią wykładnią sporny dekret rządowy nie miał na celu wprowadzenia ogólnego obowiązku zaopatrzenia, ponieważ jego ostatecznym celem było pełne zaspokojenie przez handlowców popytu ze strony konsumentów. Chociaż zaś nie udostępniała ona do sprzedaży ilości przewidzianych w tym rozporządzeniu, twierdzi jednak, że zawsze zaspokajała popyt ze strony tych konsumentów i że w dniu kontroli dysponowała zapasem przy zamknięciu w odniesieniu do każdego z odnośnych produktów. Jej zdaniem nie popełniła one zatem naruszenia.
27
Organ krajowy wnosi o oddalenie skargi. Podkreśla on, że naruszenie zostaje popełnione, gdy handlowiec nie przestrzega obowiązku udostępniania do sprzedaży ilości przewidzianych w spornym dekrecie rządowym. W tym względzie istnieje odpowiedzialność obiektywna, co potwierdził Kúria (sąd najwyższy, Węgry). Sąd ów uznał w szczególności, że dla zapobieżenia szkodliwym skutkom zakłóceń funkcjonowania rynku i dla zwiększonej ochrony konsumentów jako celu interesu ogólnego przedmiotowe przepisy ustanawiają odpowiedzialność obiektywną. Handlowiec jest zatem obowiązany zagwarantować ilości towarów określone w tym dekrecie po cenach urzędowych.
28
Sąd odsyłający ma wątpliwości co do tego, czy sporny dekret rządowy, które nakłada pod groźbą grzywny obowiązek udostępnienia do sprzedaży określonej ilości produktów rolnych objętych zakresem stosowania rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków po urzędowej cenie sprzedaży detalicznej, jest zgodny z prawem Unii w zakresie, w jakim takie uregulowanie narusza zasadę swobodnego ustalania cen sprzedaży produktów rolnych na podstawie wolnej konkurencji i nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności.
29
W tych okolicznościach Szegedi Törvényszék (sąd w Segedynie, Węgry) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 83 ust. 5 [rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie środkowi krajowemu, takiemu jak środek sporny w postępowaniu głównym, który z uwagi na sytuację nadzwyczajną nakłada na handlowców obowiązek udostępnienia do sprzedaży po ustalonej cenie urzędowej szeregu produktów rolnych objętych zakresem zastosowania rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków w ilościach, które należy ustalić nie na podstawie średnich dziennych ilości sprzedawanych przez handlowca w roku referencyjnym, lecz, niezależnie od tego, na podstawie średniej dziennej ilości zapasu posiadanej przez handlowca w roku referencyjnym?
2)
Czy art. 90a ust. 3 rozporządzenia [o wspólnej organizacji rynków] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie środkowi krajowemu, takiemu jak środek sporny w postępowaniu głównym, który przewiduje obowiązek nałożenia grzywny również w przypadku, gdy handlowiec w dniu przeprowadzenia kontroli udostępnił do sprzedaży szereg produktów rolnych objętych zakresem zastosowania rozporządzenia [o wspólnej organizacji rynków] w ilościach odpowiadających średnim dziennym ilościom sprzedawanych w roku referencyjnym oraz gdy produkty te były dostępne dla konsumentów?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
30
Na wstępie należy zbadać argumentację przedstawioną w uwagach na piśmie rządu austriackiego i Komisji, zgodnie z którą przepisy, o których wspomina sąd odsyłający, to znaczy art. 83 ust. 5 i art. 90a ust. 3 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, nie mają zastosowania ani do większości produktów objętych spornym dekretem rządowym, ani do wymogów ustanowionych w tym dekrecie.
31
Zgodnie z art. 83 ust. 5 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków państwa członkowskie mogą przyjąć lub utrzymać dodatkowe przepisy krajowe dotyczące produktów objętych unijną normą handlową tylko wtedy, gdy przepisy te są zgodne z prawem Unii, zwłaszcza z zasadą swobodnego przepływu towarów. Artykuł 90a ust. 3 tego rozporządzenia nakłada na państwa członkowskie obowiązek przeprowadzenia kontroli dotyczących zasad wprowadzania tych produktów do obrotu i nałożenia kar w przypadku niezgodności tych produktów z tymi przepisami. Ponieważ oba te przepisy należą do sekcji 1 rozdziału I tytułu II części II tego rozporządzenia, dotyczącej norm handlowych, mają one zastosowanie wyłącznie w przypadku takich norm, które dotyczą elementów wymienionych w art. 75 ust. 3 tego rozporządzenia.
32
Tymczasem, po pierwsze, ustalenie maksymalnej ceny dla niektórych produktów i obowiązek udostępniania do sprzedaży określonej ilości tych produktów nie należą do szczególnych elementów, o których mowa w art. 75 ust. 3 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków, ani do szczególnych cech, o których mowa w ust. 5 tego artykułu. Po drugie, z ust. 1 tego artykułu wynika, że spośród ośmiu produktów objętych spornym dekretem rządowym jedynie jaja i mięso drobiowe mogą być objęte normą handlową. W tym zaś względzie ani rozporządzenie Komisji (WE) nr 589/2008 z dnia 23 czerwca 2008 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w sprawie norm handlowych w odniesieniu do jaj (Dz.U. 2008, L 163, s. 6), ani rozporządzenie Komisji (WE) nr 543/2008 z dnia 16 czerwca 2008 r. wprowadzające szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w sprawie niektórych norm handlowych w odniesieniu do mięsa drobiowego (Dz.U. 2008, L 157, s. 46) nie zawierają zasad wprowadzania do obrotu dotyczących z jednej strony ustalenia ceny minimalnej, a z drugiej strony spoczywającego na handlowcach obowiązku udostępniania do sprzedaży określonej ilości tych dwóch produktów. W związku z tym nic nie przemawia za stwierdzeniem, że w odniesieniu do tych dwóch produktów istnieje norma handlowa uzasadniająca zastosowanie przepisów, o których mowa w pkt 30 niniejszego wyroku.
33
Należy zatem uznać, że przepisy, których dotyczą pytania sądu odsyłającego, nie mają jako takie znaczenia dla oceny zgodności spornego dekretu rządowego z rozporządzeniem o wspólnej organizacji rynków. Jednakże, ze względu na to, że zadaniem Trybunału jest dokonanie wykładni wszystkich przepisów prawa Unii, jakie są niezbędne sądom krajowym do rozstrzygnięcia zawisłych przed nimi sporów, nawet jeżeli przepisy te nie są wyraźnie wskazane w pytaniach przedłożonych mu przez te sądy (wyrok z dnia 22 lutego 2024 r., Deutsche Rentenversicherung Bund, C‑283/21, EU:C:2024:144, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo), takie stwierdzenie nie stoi na przeszkodzie zbadaniu zgodności tego dekretu z prawem Unii, a w szczególności z przepisami tego rozporządzenia, ponieważ wspomniany dekret dotyczy produktów objętych zakresem stosowania wspomnianego rozporządzenia.
34
W tych okolicznościach wspomniane pytania, które wymagają zbadania łącznie, trzeba rozumieć jako dotyczące w istocie kwestii, czy rozporządzenie o wspólnej organizacji rynków należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie środkowi krajowemu, który z powodu nadzwyczajnej sytuacji, po pierwsze, nakłada na handlowca obowiązek udostępniania do sprzedaży produktów rolnych objętych zakresem stosowania tego rozporządzenia po cenie urzędowej i w średniej dziennej ilości zapasu posiadanej przez handlowca w roku referencyjnym, a po drugie, przewiduje obowiązkowe nałożenie grzywny w wypadku naruszenia obowiązków przewidzianych w tym środku krajowym.
35
W tym względzie należy przypomnieć, że ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), która zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. d) TFUE jest kompetencją dzieloną przez Unię i jej państwa członkowskie, państwa członkowskie dysponują kompetencją prawodawczą umożliwiającą im, jak wynika z art. 2 ust. 2 TFUE, wykonywanie ich kompetencji w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji [wyrok z dnia 11 marca 2021 r., Komisja/Węgry (Marże zysku), C‑400/19, EU:C:2021:194, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo].
36
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli przyjęto rozporządzenie w sprawie ustanowienia wspólnej organizacji rynku w danej dziedzinie, państwa członkowskie są jednak zobowiązane do zaniechania wszelkich środków, które mogłyby wprowadzać wyjątki od tego rozporządzenia lub prowadzić do jego naruszenia. Ze wspólną organizacją rynku niezgodne są również przepisy, które stanowią przeszkodę w jej prawidłowym funkcjonowaniu, również wtedy gdy wspólna organizacja rynków nie uregulowała odnośnego obszaru w sposób wyczerpujący [wyrok z dnia 11 marca 2021 r., Komisja/Węgry (Marże zysku), C‑400/19, EU:C:2021:194, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo].
37
W braku zaś mechanizmu ustalania cen swobodne ustalanie cen sprzedaży na podstawie wolnej konkurencji jest częścią składową rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków i stanowi wyraz zasady swobodnego przepływu towarów w warunkach skutecznej konkurencji [zob. podobnie wyrok z dnia 11 marca 2021 r., Komisja/Węgry (Marże zysku), C‑400/19, EU:C:2021:194, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo].
38
Niemniej ustanowienie wspólnej organizacji rynków nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie stosowały zasady krajowe, które realizują inny cel interesu ogólnego niż cele wyznaczane przez wspólną organizację rynków, nawet jeżeli zasady te mogą mieć wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego w danym sektorze, przy zastrzeżeniu, że zasady te będą odpowiednie dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie będą wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia [wyrok z dnia 11 marca 2021 r., Komisja/Węgry (Marże zysku), C‑400/19, EU:C:2021:194, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo].
39
W pierwszej kolejności, jak wynika zarówno z ustaleń sądu odsyłającego, jak i z uwag na piśmie spółki SPAR Magyarország, rządu austriackiego i Komisji, sporny dekret rządowy narusza swobodną konkurencję, która – jak przypomniano w pkt 37 niniejszego wyroku – stanowi część składową rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków. Obowiązek udostępniania do sprzedaży produktów rolnych po cenach urzędowych i w określonych ilościach uniemożliwia bowiem handlowcom swobodne ustalanie cen sprzedaży i ilości, które zamierzają sprzedać, w oparciu o względy ekonomiczne wynikające z wolnej konkurencji.
40
W drugiej kolejności zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 38 niniejszego wyroku sporny dekret rządowy musi być uzasadniony realizacją celu interesu ogólnego innego niż cele objęte wspólną organizacją rynków.
41
W niniejszym przypadku według rządu węgierskiego ów dekret rządowy zmierzał do osiągnięcia podwójnego celu, a mianowicie walki z inflacją i ochrony konsumentów, którzy znajdują się w niekorzystnej sytuacji, poprzez gwarantowane zaopatrzenie w podstawową żywność po przystępnych cenach.
42
W tym względzie należy niewątpliwie zauważyć, że Komisja jest, pod pewnymi warunkami, uprawniona na podstawie art. 219 i 221 rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków do podjęcia niezbędnych środków, aby zareagować, po pierwsze, na groźby wystąpienia zakłóceń na rynku spowodowanych znacznym wzrostem lub spadkiem cen na rynku wewnętrznym lub rynkach zewnętrznych, lub przez inne zdarzenia i okoliczności, również w sytuacjach nadzwyczajnych, a po drugie, na szczególne problemy w sytuacjach nadzwyczajnych. Przepisów tych nie można jednak, ze względu na szczególne sytuacje, które regulują, interpretować szeroko, do tego stopnia, by uznać, że rozporządzenie o wspólnej organizacji rynków jako całość obejmuje cele interesu ogólnego realizowane przez sporny dekret rządowy, mianowicie walkę z inflacją i ochronę konsumentów, którzy znajdują się w niekorzystnej sytuacji, poprzez zapewnienie zaopatrzenia w podstawowe środki spożywcze po przystępnych cenach.
43
W tych okolicznościach państwo członkowskie może powołać się na cel ochrony zdrowia i życia ludzi, aby uzasadnić środki takie jak zawarte w spornym dekrecie rzadowym, naruszające system swobodnego ustalania cen w warunkach skutecznej konkurencji, który stanowi podstawę rozporządzenia o wspólnej organizacji rynków.
44
Środki ustalania ceny maksymalnej, jak również obowiązek udostępniania do sprzedaży określonej ilości produktów, takie jak przewidziane w spornym dekrecie rządowym, powinny jednak spełniać warunki wynikające z orzecznictwa Trybunału w odniesieniu do proporcjonalności, mianowicie być właściwe dla zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia. W tym względzie badanie proporcjonalności powinno zostać przeprowadzone z uwzględnieniem celów WPR, a także właściwego funkcjonowania wspólnej organizacji rynków, co wiąże się z obowiązkiem wyważenia między tymi celami a celami realizowanymi przez sporny dekret rządowy (zob. podobnie wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 28).
45
Ponadto, co się tyczy kwestii, czy rozpatrywany środek jest odpowiedni do zapewnienia realizacji zamierzonych celów, należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ustawodawstwo krajowe jest właściwe do zapewnienia realizacji zamierzonego celu tylko wtedy, gdy rzeczywiście odzwierciedla ono troskę o osiągnięcie tego celu w sposób spójny i systematyczny (wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in., C‑333/14, EU:C:2015:845, pkt 37).
46
W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że nawet przy założeniu, iż sporny dekret rządowy jest w stanie chronić konsumentów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji poprzez zapewnienie zaopatrzenia w podstawowe środki spożywcze po przystępnych cenach i walczyć z inflacją, dekret ów wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów [zob. analogicznie wyrok z dnia 11 marca 2021 r., Komisja/Węgry (Marże zysku), C‑400/19, EU:C:2021:194, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo].
47
Jak bowiem podniosły w istocie rząd niemiecki i Komisja w swoich uwagach na piśmie, naruszenie swobodnego dostępu handlowców do rynku w warunkach skutecznej konkurencji – swobodnego dostępu zapewnionego przez rozporządzenie o wspólnej organizacji rynków – jak również, w konsekwencji, zakłócenia w całym łańcuchu dostaw spowodowane cenami urzędowymi nałożonymi na tych handlowców oraz spoczywającym na nich obowiązkiem udostępniania do sprzedaży wymaganych ilości odnośnych produktów wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów zamierzonych przez wspomniany dekret.
48
W świetle całości powyższych rozważań na postawione pytania należy odpowiedzieć, iż rozporządzenie o wspólnej organizacji rynku należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie środkowi krajowemu, który z powodu nadzwyczajnej sytuacji, po pierwsze, nakłada na handlowca obowiązek udostępnienia do sprzedaży produktów rolnych objętych zakresem stosowania tego rozporządzenia po cenie urzędowej i w średniej dziennej ilości zapasu posiadanej przez handlowca w roku referencyjnym, a po drugie, przewiduje obowiązkowe nałożenie grzywny w wypadku naruszenia obowiązków przewidzianych w tym środku krajowym.
W przedmiocie kosztów
49
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007, zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2117 z dnia 2 grudnia 2021 r.
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi ono na przeszkodzie środkowi krajowemu, który z powodu nadzwyczajnej sytuacji, po pierwsze, nakłada na handlowca obowiązek udostępniania do sprzedaży produktów rolnych objętych zakresem stosowania tego rozporządzenia po cenie urzędowej i w średniej dziennej ilości zapasu posiadanej przez handlowca w roku referencyjnym, a po drugie, przewiduje obowiązkowe nałożenie grzywny w wypadku naruszenia obowiązków przewidzianych w tym środku krajowym.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: węgierski.