62002CC0346_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. W niniejszym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego Komisja kwestionuje przepisy krajowe ustanawiające obowiązek wprowadzenia do umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej systemów opartych na klasach niewystępowania względnie występowania szkód. Zdaniem Komisji obowiązek ten stanowi naruszenie zasady swobody ustalania taryf składek.
2. Zarówno prawo luksemburskie, jak i francuskie, przewidują mianowicie, że obowiązkowe umowy ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej muszą inkorporować uregulowany ustawowo system dostosowywania składek na ubezpieczenie do częstotliwości występowania szkody. Powołując się na dyrektywę 92/49/EWG(2) (zwaną dalej „dyrektywą 92/49”) Komisja twierdzi, iż stanowi to naruszenie swobody ustalania taryf składek, wynikającej jej zdaniem ze zniesienia uprzedniej urzędowej kontroli taryf składek i warunków polis, ponieważ tego rodzaju obligatoryjne systemy wywierają jej zdaniem bezpośredni wpływ na proponowane taryfy składek.
3. Komisja przywołuje przy tym w szczególności wyrok Trybunału w sprawie Komisja przeciwko Włochom(3), w którym zasada swobody ustalania taryf składek została wyraźnie uznana. Zatem wyjaśnić należy przede wszystkim, czy zasada swobody ustalania taryf składek, którą Trybunał wywiódł z art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49, pozostaje w sprzeczności z uregulowaniami krajowymi, jak te stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, czy też podlegają one raczej ocenie w świetle zasady proporcjonalności na podstawie względów interesu ogólnego.
II – Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
4. Piąty motyw dyrektywy 92/49 stanowi:
„Przyjęte podejście polega na doprowadzeniu do harmonizacji w zakresie podstawowym, koniecznym i wystarczającym do stworzenia możliwości wzajemnego uznawania zezwoleń oraz mechanizmów kontroli ostrożnościowej, umożliwiając przez to udzielenie jednolitego zezwolenia ważnego w całej Wspólnocie oraz stosowanie zasady sprawowania nadzoru przez rodzime Państwo Członkowskie”.
5. Dziewiętnasty motyw dyrektywy 92/49 stanowi:
„W ramach rynku wewnętrznego w interesie ubezpieczającego leży dostęp do jak najszerszego asortymentu produktów ubezpieczeniowych dostępnych we Wspólnocie, zapewniający mu możliwość wyboru produktu najbardziej odpowiadającego jego potrzebom; do Państwa Członkowskiego, na terytorium którego umiejscowione jest ryzyko, należy wyeliminowanie przeszkód w sprzedaży na jego obszarze wszystkich produktów ubezpieczeniowych oferowanych do sprzedaży na obszarze Wspólnoty, o ile nie pozostaje to w sprzeczności z przepisami prawa chroniącymi dobro ogólne [interes ogólny], obowiązującymi w Państwie Członkowskim, w którym umiejscowione jest ryzyko oraz o ile dobro ogólne [interes ogólny] nie jest zabezpieczone przepisami rodzimego Państwa Członkowskiego, pod warunkiem że przepisy te są stosowane bez dyskryminacji wobec wszystkich zakładów ubezpieczeń działających w tym Państwie Członkowskim oraz że są obiektywnie konieczne i proporcjonalne w stosunku do realizowanego celu”.
6. Artykuł 1 dyrektywy 92/49 brzmi:
„Do celów niniejszej dyrektywy
[…]
c) rodzime Państwo Członkowskie oznacza Państwo Członkowskie, w którym mieści się siedziba zarządu zakładu ubezpieczeń ubezpieczającego dane ryzyko;
[…]”.
7. Zamieszczony w tytule II „Podejmowanie działalności ubezpieczeniowej” art. 6 dyrektywy 92/49 stanowi:
„Artykuł 8 dyrektywy 72[73]/239/EWG otrzymuje brzmienie:
»Artykuł 8
[…]
3. Żaden przepis niniejszej dyrektywy nie stanowi dla Państw Członkowskich przeszkody w utrzymaniu w mocy lub przyjęciu przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, wymagających zatwierdzenia aktu założycielskiego i umowy spółki oraz podania do wiadomości wszystkich innych dokumentów koniecznych do normalnego sprawowania nadzoru.
Państwa Członkowskie nie przyjmują jednakże przepisów wymagających uprzedniej zgody lub systematycznego zgłaszania ogólnych i szczegółowych warunków polis, taryf składek oraz formularzy i innych drukowanych dokumentów, które zakład zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi.
Państwa Członkowskie nie mogą utrzymać lub wprowadzić wymogu uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek składek, o ile nie stanowią one części ogólnych systemów kontroli cen.
[…]«”.
8. Artykuł 28 dyrektywy 92/49 w tytule III „Harmonizacja zasad regulujących działalność ubezpieczeniową” brzmi:
„Państwo Członkowskie, w którym umiejscowione jest ryzyko, nie zabrania ubezpieczającemu zawarcia umowy z zakładem ubezpieczeń posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności zgodnie z warunkami art. 6 dyrektywy 73/239/EWG, o ile nie będzie to sprzeczne z przepisami prawa chroniącymi dobro ogólne [interes ogólny] w Państwie Członkowskim, w którym umiejscowione jest ryzyko”.
9. Artykuł 29 dyrektywy 92/49 w tym samym tytule ma następujące brzmienie:
„Państwa Członkowskie nie wprowadzają przepisów wymagających uprzedniej zgody lub systematycznego zgłaszania ogólnych i szczegółowych warunków polis, taryf składek lub formularzy oraz innych drukowanych dokumentów, które zakład ubezpieczeniowy zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi. Mogą one wymagać jedynie doraźnego zgłaszania tych warunków polis i innych dokumentów, w celu zbadania ich zgodności z krajowymi przepisami dotyczącymi umów ubezpieczenia, a wymóg ten nie może stanowić uprzedniego warunku prowadzenia działalności przez zakład.
Państwa Członkowskie nie mogą utrzymywać ani wprowadzać wymogu uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek składek, o ile nie stanowią one części ogólnego systemu kontroli cen”.
10. Artykuł 30 ust. 2 dyrektywy 92/49, należący również do tytułu III, przewiduje:
„Bez względu na odmienne przepisy Państwo Członkowskie, które wprowadza obowiązek ubezpieczenia, może wymagać podania do wiadomości właściwych władz tego państwa ogólnych i szczegółowych warunków tego ubezpieczenia obowiązkowego przed ich podaniem do publicznej wiadomości”.
11. Zamieszczony w tytule IV dyrektywy 92/49 „Przepisy odnoszące się do prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług” art. 39 ust. 2 i 3 zawiera następujące uregulowanie:
„2. Państwo Członkowskie oddziału lub świadczenia usług nie przyjmuje przepisów wymagających uprzedniej zgody lub systematycznego zgłaszania ogólnych i szczegółowych warunków polis, taryf składek lub formularzy i innych drukowanych dokumentów, które zakład zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi. Może jedynie wymagać od zakładu, który zamierza prowadzić działalność ubezpieczeniową na jego terytorium w ramach prawa przedsiębiorczości lub w ramach swobody świadczenia usług, doraźnego zgłaszania tych warunków polis oraz innych dokumentów, w celu zbadania ich zgodności z przepisami krajowymi dotyczącymi umów ubezpieczenia, a wymóg ten nie może stanowić uprzedniego warunku prowadzenia działalności przez zakład.
3. Państwo Członkowskie oddziału lub świadczenia usług nie może utrzymywać lub wprowadzić wymogu uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek składek, o ile nie stanowią one części ogólnego systemu kontroli cen”.
Uregulowania krajowe – Luksemburg
12. Luksemburskie rozporządzenie (règlement grand-ducale) z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie wykonania art. 17 ust. 2 i 3 zmienionej ustawy z dnia 7 kwietnia 1976 r. w sprawie ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej i określenia wymogów, którym odpowiadać muszą umowy ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej(4) wprowadza w szczególności system obniżania składek na ubezpieczenie po kilku latach bezwypadkowej jazdy i podwyższania składek w następstwie szkody (zwany dalej systemem „bonus-malus”). Zgodnie z art. 3 tego rozporządzenia odmienne postanowienia umowy są niedozwolone.
13. W myśl art. 7 rozporządzenia system bonus-malus stosuje się do wszystkich umów ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej zawieranych przez osoby fizyczne w odniesieniu do pojazdów mechanicznych mających zwykłe miejsce postoju w Wielkim Księstwie Luksemburga. W związku z tym system bonus-malus nie stosuje się do ubezpieczeń komunikacyjnych AC ani do ubezpieczeń komunikacyjnych od kosztów ochrony prawnej zawieranych przez osoby fizyczne, ani do jakichkolwiek umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej zawieranych przez osoby prawne.
14. Zgodnie z tym systemem bonus-malus każdy nowy ubezpieczony jest klasyfikowany do kategorii 11 skali bonus-malus, co odpowiada 0-procentowemu bonusowi. Niewystąpienie szkody w trakcie co do zasady rocznego okresu obserwacji skutkuje przeklasyfikowaniem o jedną kategorię w dół tej skali, maksymalnie do kategorii ‑3. W przypadku ostatniej wymienionej kategorii ubezpieczony płaci tylko 45 % składki bazowej. Natomiast każda szkoda powoduje przeklasyfikowanie o 3 kategorie w górę, maksymalnie do kategorii 22, odpowiadającej 250 % składki bazowej.
15. Na potrzeby tego systemu za szkody uznawane są wyłącznie te zdarzenia, którym towarzyszy świadczenie ubezpieczyciela na rzecz poszkodowanych osób trzecich. Nie dochodzi natomiast do przeklasyfikowania w górę skali, jeżeli roszczenia poszkodowanych osób trzecich są niższe od przewidzianych przez reguły udziału ubezpieczonego w kosztach pokrycia szkody, które znajdują w danym wypadku zastosowanie, lub jeżeli ubezpieczony dokona na rzecz ubezpieczyciela zwrotu wypłaconych przez niego świadczeń w ciągu czterech miesięcy od zawiadomienia ubezpieczonego o dokonaniu wypłaty odszkodowania przez ubezpieczyciela.
Uregulowania krajowe – Francja
16. We Francji minister gospodarki i finansów został na mocy art. L.111-4 code des assurances (kodeksu ubezpieczeń)(5) upoważniony do zarządzenia obowiązku wprowadzenia do umów ubezpieczenia standardowych klauzul i zrealizował to upoważnienie w odniesieniu do tzw. klauzuli bonus-malus(6) w dziedzinie ubezpieczeń komunikacyjnych: artykuł A.121-1 code des assurances stanowi w szczególności, że umowy ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej muszą zawierać klauzulę bonus-malus określoną w załączniku (zwaną dalej również „systemem bonus-malus”).
17. W myśl klauzuli określonej w art. A.121-1 code des assurances zakład ubezpieczeń ustala składkę referencyjną. Rzeczywista składka pobierana od ubezpieczonego jest obliczana na podstawie składki referencyjnej pomnożonej przez współczynnik obniżki względnie podwyżki, ustalany w zależności od częstotliwości występowania szkody. Wartość tych współczynników wynosi zgodnie z obligatoryjną klauzulą pomiędzy 0,5 a 3,5, przy czym każda szkoda – z wyjątkiem pierwszej następującej po upływie trzyletniego okresu, w którym nie wystąpiła szkoda, a współczynnik wynosił 0,5 – skutkuje podwyższeniem współczynnika o 25 %, natomiast szkoda w okresie miarodajnego rocznego okresu obserwacji powoduje podwyższenie współczynnika o 5 %.
18. W związku z bezwzględnie obowiązującym skutkiem klauzuli wynikającym z art. L.111-4 francuskiego code des assurances wszelkiego rodzaju odmienne postanowienia nie wywołują skutków prawnych(7) .
III – Stan faktyczny, postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
19. Ponieważ Komisja doszła do wniosku, że przepisy obowiązujące w Luksemburgu i we Francji dotyczące ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej, a w szczególności przewidziany w nich obowiązek wprowadzania do umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej wpływającego na wysokość stawek systemu opartego na klasach niewystępowania względnie występowania szkody naruszają jej zdaniem wynikającą z dyrektywy 92/49 swobodę ustalania taryf składek, skierowała wezwanie do usunięcia uchybień w dniu 7 lipca 1997 r. do rządu francuskiego, a w dniu 25 lipca 2001 r. do rządu luksemburskiego, wzywając je do przedstawienia uwag w terminie dwóch miesięcy.
20. Ponieważ pisma rządu francuskiego z dnia 23 października 1997 r. oraz 31 lipca 1998 r.(8) nie rozwiały w przekonaniu Komisji podejrzeń uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, Komisja skierowała uzasadnione opinie – pismem z dnia 20 kwietnia 2001 r. do Republiki Francuskiej i pismem z dnia 20 grudnia 2001 r. do Wielkiego Księstwa Luksemburga. Wskazała w nich na naruszenie dyrektywy 92/49 i wezwała obydwa Państwa Członkowskie do podjęcia w ciągu dwóch miesięcy niezbędnych działań. Rząd francuski odpowiedział pismem z dnia 18 lipca 2001 r.; rząd luksemburski pismem z dnia 6 marca 2002 r.
21. Ponieważ Komisja uznała, że ani Republika Francuska, ani Wielkie Księstwo Luksemburga nie wypełniły swoich zobowiązań, pismem z dnia 30 września 2002 r., wpisanym do rejestru Trybunału tego samego dnia, wniosła do Trybunału na podstawie art. 226 WE skargę przeciwko Republice Francuskiej i Wielkiemu Księstwu Luksemburga.
22. W sprawie C-346/02 dotyczącej Wielkiego Księstwa Luksemburga Komisja wnosi o:
– stwierdzenie, że wprowadzając i utrzymując system bonus-malus, wpływający automatycznie i w nieunikniony sposób na taryfy składek obowiązujące w Luksemburgu w przypadku wszystkich umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej zawieranych w Luksemburgu przez osoby fizyczne, bez rozróżnienia między zakładami ubezpieczeń z siedzibą w Wielkim Księstwie Luksemburga a zakładami ubezpieczeń wykonującymi działalność poprzez oddziały lub w ramach świadczenia usług, który to system pozostaje w sprzeczności z zasadą swobody ustalania taryf składek oraz zniesienia uprzedniej systematycznej kontroli taryf składek i warunków polis ubezpieczeniowych, przewidzianą w art. 6 ust. 3, art. 29 i 39 dyrektywy 92/49/EWG, Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tej dyrektywy;
– obciążenie Wielkiego Księstwa Luksemburga kosztami postępowania.
23. W sprawie C-347/02 dotyczącej Republiki Francuskiej Komisja wnosi o:
– stwierdzenie, że wprowadzając i utrzymując system bonus-malus, wpływający automatycznie i w sposób nieunikniony na taryfy składek obowiązujące we Francji w przypadku wszystkich umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej zawieranych we Francji przez osoby fizyczne, bez rozróżnienia między zakładami ubezpieczeń z siedzibą we Francji a zakładami ubezpieczeń wykonującymi działalność poprzez oddziały lub w ramach świadczenia usług, który to system pozostaje w sprzeczności z zasadą swobody ustalania taryf składek oraz zniesienia uprzedniej systematycznej kontroli taryf składek i warunków polis ubezpieczeniowych, przewidzianą w art. 6 ust. 3, art. 29 i 39 dyrektywy 92/49/EWG, Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy tej dyrektywy;
– obciążenie Republiki Francuskiej kosztami postępowania.
IV – Ocena
A – Uwagi wprowadzające dotyczące sposobu przeprowadzania oceny
24. Ponieważ zarzuty Komisji oraz argumenty stron w obydwu postępowaniach są zasadniczo identyczne, pragnę poddać je łącznej ocenie. Jedynie jeśli odnoszą się do specyficznych okoliczności dotyczących danego Państwa Członkowskiego, konieczne wydaje się dokonanie odrębnej oceny.
25. Zdaniem Komisji zarówno przepisy luksemburskie, jak i francuskie, naruszają dyrektywę 92/49, ponieważ przewidziane w nich uwzględnianie częstotliwości występowania szkody w ramach systemu opartego na klasach niewystępowania względnie występowania szkód wpływa automatycznie i w sposób nieunikniony na taryfy składek stosownie do kryteriów danego systemu. Narusza to zasadę swobody ustalania taryf składek wynikającą z dyrektywy 92/49. Zarówno rząd luksemburski, jak i francuski, podkreślają natomiast, że odnośne uregulowania krajowe nie stanowią naruszenia swobody ustalania taryf składek chociażby z tego względu, że zakłady ubezpieczeń nadal dysponują możliwością swobodnego ustalania składek (bazowych). W każdym razie krajowe uregulowania są zdaniem rządów obydwu Państw Członkowskich usprawiedliwione względami interesu ogólnego. Natomiast Komisja uważa to usprawiedliwienie za niedopuszczalne, ponieważ dyrektywa zawiera wyczerpujące uregulowanie zasady swobody ustalania taryf składek.
26. W związku z tym należy stwierdzić, że w niniejszych postępowaniach dotyczących stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego rozstrzygnięcia wymagają zasadniczo trzy kwestie prawne. Po pierwsze wyjaśnienia wymaga zakres zasady swobody ustalania taryf składek. Tylko w ten sposób można stwierdzić, czy w odniesieniu do uregulowań mających znaczenie dla taryf składek dyrektywa zawiera pełne uregulowanie ze skutkiem tego rodzaju, że dane wykraczające poza nie uregulowania krajowe nie mogą zostać usprawiedliwione bezwzględnymi wymogami interesu ogólnego.
27. Jeżeli miałoby się okazać, że zasada swobody ustalania taryf składek nie sprzeciwia się zasadniczo systemom bonus-malus, takim jak te stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, należałoby następnie dokonać oceny, w jakim zakresie rozpatrywane uregulowania krajowe stanowią ograniczenie podstawowych wolności wywodzących się z pierwotnego prawa wspólnotowego i realizowanych w sektorze ubezpieczeń w szczególności przez dyrektywę 92/49.
28. W końcu należy dokonać oceny, czy usprawiedliwienia przedstawione przez pozwane Państwa Członkowskie mogą zostać zaakceptowane i czy spełniają wymóg proporcjonalności.
B – W przedmiocie zasady swobody ustalania taryf składek
1. Podstawa zasady swobody ustalania taryf składek
a) Przedmiot dyrektywy 92/49
29. Za pomocą dyrektywy 92/49 zakończony został proces tworzenia rynku wewnętrznego w dziedzinie ubezpieczenia innego niż ubezpieczenie na życie, zapoczątkowany przez dwie generacje dyrektyw(9) . Celem tego aktu ramowego było wspieranie integracji rynku przy jednoczesnym zagwarantowaniu stosownej ochrony ubezpieczonych(10) .
30. Dla zrealizowania tego celu prawodawca wspólnotowy uznał za konieczne zdefiniowanie warunków działalności ubezpieczeniowej na rynku wewnętrznym w drodze aktów prawa wspólnotowego. Nastąpiło to poprzez ustanowienie wspólnych ram harmonizacji podstawowych zasad nadzoru nad działalnością ubezpieczeniową. Sednem tych przepisów jest koncentracja kompetencji nadzorczych w państwie siedziby zakładu ubezpieczeń(11) . Ten system nadzoru umożliwia zakładom ubezpieczeń podjęcie działalności w każdym innym Państwie Członkowskim, stosownie do zasady swobody przedsiębiorczości lub zasady swobodnego świadczenia usług.
31. W związku z tym kontrola wypłacalności zakładów ubezpieczeń – później również koncernów ubezpieczeniowych(12) i konglomeratów finansowych(13) – uzyskała szczególne znaczenie, podczas gdy kontrola pośrednictwa ubezpieczeniowego została początkowo odsunięta na plan dalszy(14), a kontrola produktów i taryf stawek została ograniczona, jeżeli w ogóle została ustanowiona, do ogólnego nadzoru w przedmiocie nadużyć(15) . System single-licence implikuje mianowicie zniesienie uprzedniej kontroli warunków polis i taryf składek(16) .
32. Należy również podkreślić, że w zakresie relewantnych w niniejszym przypadku wspólnotowych ram prawnych mamy do czynienia z raczej ograniczoną harmonizacją. Za pomocą trzeciej generacji dyrektyw skoordynowane mają zostać przede wszystkim krajowe systemy nadzoru; stosownie do tego harmonizacja prawa dotyczącego nadzoru nastąpiła jedynie w zakresie, który został uznany za niezbędny dla stworzenia rynku wewnętrznego(17) . Owe zmiany dotyczyły ubezpieczeniowego prawa zobowiązań umownych jedynie w minimalnym stopniu(18) : przepisy wspólnotowe regulują jedynie reguły kolizyjne i obowiązek informacyjny towarzyszący zawarciu umowy ubezpieczenia.
33. Z powyższego wynika, że swoboda ustalania taryf składek wywodzi się ze zniesienia uprzedniej kontroli warunków polis i taryf składek. Ponadto wydaje się istotne, że dyrektywa 92/49 nie dokonała pełnej harmonizacji wszystkich przepisów, które mogłyby mieć wpływ na taryfy składek. Jednocześnie należy wskazać, że poza zniesieniem uprzedniej kontroli warunków polis i taryf składek dyrektywa 92/49 zmierza do stworzenia warunków dla swobodnej sprzedaży produktów ubezpieczeniowych we Wspólnocie(19) . W jej dziewiętnastym motywie czytamy w tym zakresie, że „[w] ramach rynku wewnętrznego w interesie ubezpieczającego leży dostęp do jak najszerszego asortymentu produktów ubezpieczeniowych dostępnych we Wspólnocie, zapewniający mu możliwość wyboru produktu najbardziej odpowiadającego jego potrzebom […]”. Odnosząc się do stanowiącego przedmiot postępowania systemu bonus-malus należy zauważyć, że zdeterminowany przez ustawę wpływ częstotliwości występowania szkody na taryfy składek w postaci sztywnego systemu dostosowywania obniżek względnie taryf składek prowadzi w nieunikniony sposób do ograniczenia asortymentu produktów ubezpieczeniowych, ponieważ zakłady ubezpieczeń nie mogą zaoferować w tym zakresie własnych modeli.
b) Wyrok w sprawie C-59/01 Komisja przeciwko Włochom
34. W sprawie tej(20) Komisja wniosła skargę, kwestionując uregulowanie krajowe, w myśl którego umowy ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej dotyczące taryf składek na ubezpieczenie od szkód na terytorium Włoch zostały zamrożone bez rozróżnienia między zakładami ubezpieczeń z siedzibą we Włoszech a zakładami ubezpieczeń wykonującymi działalność poprzez oddziały lub w ramach swobody świadczenia usług.
35. Rząd włoski przyznał, iż powoduje to ograniczenie swobody ustalania taryf składek przez zakłady ubezpieczeń, powołał się jednakże na odstępstwo przewidziane w art. 8 ust. 3 akapit trzeci pierwszej dyrektywy 73/239/EWG(21) na rzecz uregulowań stanowiących część ogólnego systemu kontroli cen.
36. W punkcie 28 wyroku Trybunał przypomniał, że „na mocy art. 8 ust. 3 akapit trzeci dyrektywy 73/239, art. 29 ust. 2 i art. 39 ust. 3 dyrektywy 92/49 Państwa Członkowskie mogą wprowadzić i utrzymać wymóg uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek taryf, jedynie gdy stanowią one części ogólnych systemów kontroli cen”.
37. Zdaniem Trybunału „wynika z tego w oczywisty sposób, że prawodawca wspólnotowy zmierzał do zapewnienia zasady swobody ustalania taryf składek w sektorze ubezpieczeń (z wyjątkiem ubezpieczeń na życie) również w odniesieniu do takiego ubezpieczenia obowiązkowego jak ubezpieczenie komunikacyjne od odpowiedzialności cywilnej. Zasada ta obejmuje zakaz przyjmowania przez Państwa Członkowskie jakichkolwiek przepisów wymagających uprzedniego lub systematycznego zgłaszania lub zgody taryf składek, które zakład zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi”(22) .
38. W przedmiocie dopuszczalnych wyjątków Trybunał wyjaśnił, że „jedyny wyjątek od tej zasady dopuszczalny w świetle dyrektywy dotyczy uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania podwyżek taryf stawek, o ile stanowią one części ogólnych systemów kontroli cen”(23) .
Ponadto Trybunał wyjaśnił, że „art. 28 dyrektywy 92/49 stwarza Państwu Członkowskiemu, w którym umiejscowione jest ryzyko, możliwość udaremnienia zawarcia przez ubezpieczającego umowy z zakładem ubezpieczeń, jeżeli jest to sprzeczne z przepisami prawa chroniącymi interesy ogólne w tym Państwie Członkowskim.
Jednakże przepis ten nie może być interpretowany w ten sposób, że pozbawia on praktycznej skuteczności przepisy wskazane w pkt 28 niniejszego wyroku, w których wyraźnie wskazane są względy usprawiedliwiające wyjątek od zasady swobodnego ustalania taryf składek. Potwierdzeniem tego jest okoliczność, że art. 28 dyrektywy 92/49 został zamieszczony bezpośrednio przed innym przepisem tego samego tytułu, w którym wyraźnie powtórzony został zakaz ograniczania przez Państwa Członkowskie swobody ustalania taryf składek, jeżeli nie stanowi to części ogólnego systemu kontroli cen”(24) .
39. W wyroku tym Trybunał wyraźnie uznał zasadę swobody ustalania taryf składek. Przy tym oparł się on w oczywisty sposób na związku zachodzącym pomiędzy zniesieniem uprzedniej kontroli a swobodą ustalania taryf składek. Biorąc jednak pod uwagę, że w sprawie C-59/01 ograniczenie swobody ustalania taryf składek było bezsporne, powstaje pytanie dotyczące zakresu tej zasady. W niniejszych sprawach wątpliwe jest mianowicie nawet naruszenie zasady swobody ustalania taryf składek.
2. Zakres zasady swobody ustalania taryf składek
a) Główne argumenty stron
40. Komisja podnosi, że stanowiące przedmiot postępowania systemy bonus-malus naruszają zasadę swobody ustalania taryf składek. Powołując się na wyżej wymienione wyroki z dnia 11 maja 2000 r.(25) i 25 lutego 2003 r.(26) Komisja wyprowadza tę zasadę po pierwsze ze zniesienia uprzedniej kontroli warunków polis i taryf składek, a po drugie ze swobody sprzedaży produktów ubezpieczeniowych we Wspólnocie.
41. Zdaniem Komisji zasada ta sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, w myśl którego w czasie obowiązywania umowy ubezpieczenia określone okoliczności muszą koniecznie znaleźć odzwierciedlenie w wysokość taryf składek, i to w zakresie określonym przez ustawę. Komisja podkreśla jednakże, że nie odmawia Państwom Członkowskim możliwości stosowania skali uwzględniającej fakt wystąpienia szkód spowodowanych przez ubezpieczonego lub nawet jednolitego systemu opartego na klasach niewystępowania względnie występowania szkód. W związku z tym Komisja uznaje klasyfikację w systemach opartych na klasach niewystępowania względnie występowania szkód przy braku ustalonego współczynnika obniżki względnie podwyżki składek za niebudzącą zastrzeżeń, ponieważ w tym przypadku zakłady ubezpieczeń dysponują swobodą oceny skutków finansowych poszczególnych czynników, takimi jak na przykład liczba wypadków, rozmiar szkody czy brak porozumienia.
42. Rząd luksemburski reprezentuje natomiast stanowisko, w myśl którego zasada swobody ustalania taryf składek pozostaje w sprzeczności z wymogiem uprzedniego lub systematycznego zgłaszania lub zatwierdzania taryf składek. Naruszenie tej zasady przez luksemburski system bonus-malus może jego zdaniem zostać wykluczone, ponieważ nie towarzyszy mu tego rodzaju wymóg. Rząd luksemburski podkreśla w tym kontekście, że w Wielkim Księstwie Luksemburga składki na ubezpieczenie mogą być ustalane swobodnie. Bezwzględnie obowiązujące uregulowanie dotyczy jedynie ich dostosowania do częstotliwości występowania szkody. Zdaniem rządu luksemburskiego system bonus-malus dotyczy w związku z tym jedynie jednego elementu składowego taryf składek, tak że również naruszenie konkurencji w dziedzinie taryf składek może zostać wykluczone.
43. Argumenty rządu francuskiego odpowiadają w zasadzie argumentom rządu luksemburskiego. Rząd francuski przestrzega przed absolutyzowaniem zasady swobody ustalania taryf składek. W każdym razie uważa, że art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49 muszą być interpretowane w świetle art. 28 tej samej dyrektywy.
44. Ponadto rząd francuski powołuje się na wyroki w sprawie Komisja przeciwko Włochom(27) oraz w sprawie Cullet(28), których rozstrzygnięcia można jego zdaniem zastosować do niniejszego przypadku.
b) Ocena
45. Spór wokół zasady swobody ustalania taryf składek dotyczy w rzeczywistości w mniejszym stopniu obowiązywania tej zasady, aniżeli dopuszczalnych od niej wyjątków. Jeśli przyjąć, że dyrektywa 92/49 poza zniesieniem uprzedniej kontroli taryf składek i warunków polis ustanawia ogólną swobodę ustalania taryf składek, okaże się, że dyrektywa zawiera w tym zakresie wyczerpujące uregulowanie, co ma ten skutek, że zasada ta dopuszcza tylko takie wyjątki, które są wyraźnie przewidziane przez samą dyrektywę 92/49. Jeśli przyjąć natomiast, że zasada swobody ustalania taryf składek ma ograniczony zakres, należałoby poddać ocenie, w jakim zakresie uregulowania Państw Członkowskich dotyczące taryf składek mogą zostać usprawiedliwione bezwzględnymi wymogami interesu ogólnego.
46. Na wstępie należy zauważyć, że wyrok w sprawie C-59/01(29) nie rozstrzygnął w pełni tej kwestii, ponieważ bezsporne było, że stanowiące przedmiot postępowania uregulowanie w każdym przypadku należało uznać za ograniczenie swobody ustalania taryf składek.
47. Rząd francuski podnosi niebezpodstawnie, że dyrektywa 92/49 nie wymienia wyraźnie zasady swobody ustalania taryf sk ładek. Artykuł 8 ust. 3 akapit trzeci dyrektywy 73/239 w brzmieniu nadanym jej przez dyrektywę 92/49 nie odnosi uregulowanego w nim wyjątku ogólnie do swobody ustalania taryf składek, lecz (jedynie) do odnośnych mechanizmów uprzedniej kontroli względnie stałego obowiązku systematycznego zgłaszania.
48. O ile zasada swobody ustalania taryf składek stanowi jednak wyraz zniesienia uprzedniej kontroli taryf składek stałego obowiązku systematycznego zgłaszania, to jej obowiązywanie jest potwierdzone w wyroku w sprawie C-59/01. Niejasne pozostaje jedynie, czy zasada ta pozostaje również w sprzeczności z uregulowaniami Państw Członkowskich, które wpływają co prawda na kształtowanie taryf składek przez zakłady ubezpieczeń, jak na przykład w niniejszym przypadku poprzez uregulowanie pojedynczych składników taryf składek, których nie można jednak traktować równorzędnie z uprzednią kontrolą taryf składek lub obowiązkiem systematycznego zgłaszania.
49. Mało pomocne wydaje się w tym kontekście odesłanie do stanowiącej cel dyrektywy 92/49 swobody sprzedaży produktów ubezpieczeniowych we Wspólnocie. Swoboda sprzedaży obowiązuje mianowicie z zastrzeżeniem art. 28 dyrektywy 92/49, tzn. z zastrzeżeniem stosowania obowiązujących przepisów dotyczących interesu ogólnego w Państwie Członkowskim, w którym umiejscowione jest ryzyko [w odróżnieniu od rodzimego Państwa Członkowskiego w rozumieniu art. 1 lit. c) dyrektywy 92/49]. W ten sposób dyrektywa 92/49 przewiduje w zasadzie usprawiedliwienie ograniczenia swobód podstawowych ustanowione w traktatach(30) .
50. Powołanie się na art. 28 dyrektywy jest wykluczone, jeżeli przyjąć za punkt wyjścia, że dyrektywa harmonizuje wszystkie przepisy mogące mieć wpływ na taryfy składek(31) . Z poszerzenia zakresu zasady swobody ustalania taryf składek stosownie do preferowanej przez Komisje interpretacji wynika, że swoboda ustalania taryf składek, wykraczając poza jej sedno, które stanowi zniesienie uprzedniej kontroli taryf składek i systematycznego zgłaszania proponowanych taryf składek, wyklucza wszelkie uregulowania Państw Członkowskich mogące mieć wpływ na taryfy składek. Komisja pozostaje w związku z tym konsekwentna, żądając zastosowania rozstrzygnięcia wyroku w sprawie C-59/01: jedynie ogólny system kontroli cen może usprawiedliwiać wyjątki od zasady swobody ustalania taryf składek w szerokim rozumieniu; art. 28 nie powinien pozbawiać praktycznego znaczenia tej relacji między regułą a wyjątkiem.
51. Wątpliwe jest jednakże, czy szerokie rozumienie swobody ustalania taryf składek i w konsekwencji zakresu, w jakim dyrektywa dokonuje harmonizacji, jest przekonywające.
52. Tymczasem należy przestrzec przed nadmiernie szeroką interpretacją zasady swobody ustalania taryf składek, ponieważ nie odzwierciedlałaby ona dostatecznie brzmienia ani systematyki dyrektywy 92/49 oraz mogłaby prowadzić do niebagatelnych sprzeczności ocen i trudności w rozgraniczaniu.
53. Po pierwsze z brzmienia i systematyki dyrektywy 92/49 nie wynika, by prawodawca wspólnotowy, poza zniesieniem uprzedniej kontroli warunków polis i taryf składek oraz odnośnego systematycznego obowiązku zawiadamiania, chciał zapewnić bezwzględną swobodę ustalania taryf składek do tego stopnia, by uregulowania Państw Członkowskich mogące mieć wpływ na taryfy składek były co do zasady niedopuszczalne(32) .
54. W tych okolicznościach należy wziąć pod uwagę, że ubezpieczenie jako takie stanowi produkt o naturze czysto prawnej, z tym skutkiem, że każda interwencja w swobodę umów – czy to przez ustanowienie minimalnego zakresu ubezpieczenia, czy przez zakaz stosowania określonych klauzul, które między innymi ustalają zakres ubezpieczenia – ma wpływ na sam produkt i w związku z tym ma wpływ na taryfy składek, choćby tylko pośrednio. Przyjęcie za podstawę szerokiego rozumienia swobody ustalania taryf składek wymusza jednak z pragmatycznego punktu widzenia żmudne i z perspektywy konstrukcji ubezpieczenia bezpodstawne różnicowanie pomiędzy uregulowaniami, które dotyczą bezpośrednio warunków polis i jako takie mają jedynie trudny do ustalenia wpływ na taryfy składek(33), a tymi, których wpływ na taryfy składek wynika z uregulowania dotyczącego składnika tych taryf składek. Jednakże systemy bonus-malus należą właśnie do obydwu kategorii.
55. Jednocześnie okazuje się, że w dziedzinie ubezpieczeń swoboda ustalania taryf składek jest ściśle powiązana ze swobodą umów. Komisja nie prezentowała jednak nigdy stanowiska, że swobodę umów należy rozumieć w ten sposób, że zakazuje ona jakiegokolwiek ograniczenia swobody umów, jak na przykład w postaci krajowego ubezpieczeniowego prawa zobowiązań umownych. W dużo większym stopniu jest powszechnie uznane, że wszelkie ograniczenia swobodnej sprzedaży produktów ubezpieczeniowych towarzyszące krajowym przepisom wydanym w celu ochrony ubezpieczonych mogą zostać usprawiedliwione, o ile są to przepisy wydane z uwagi na interes ogólny.
56. W końcu forsowana przez Komisję absolutyzacja swobody ustalania taryf składek nie jest przekonująca również z tego względu, że w innym kontekście, przyjmując za podstawę inne kryteria oceny, Komisja zmierza do uregulowania określonych składników taryf składek: w tym miejscu należy wskazać chociażby na inicjatywę dotyczącą wykluczenia pewnych, dotyczących płci, składników taryf składek(34) .
3. Wniosek tymczasowy
57. Zasada swobody ustalania taryf składek przewidziana w art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49 co do zasady nie pozostaje w sprzeczności z uregulowaniami krajowymi stanowiącymi przedmiot postępowań w sprawach C-346/02 oraz w sprawie C-347/02.
58. Oceny wymaga jednakże, czy w odniesieniu do zamierzonej realizacji wewnętrznego rynku ubezpieczeń Komisja mogła zidentyfikować inne istotne przeszkody powodowane przez rozpatrywane uregulowania krajowe.
C – Systemy bonus-malus, które wpływają automatycznie i w nieunikniony sposób na taryfy składek, jako przeszkody w realizowaniu wewnętrznego rynku ubezpieczeń
1. Główne argumenty stron
59. W myśl potwierdzonego w replice poglądu rządu francuskiego wobec nieadekwatności swobody ustalania taryf składek system bonus-malus podlega ocenie według wzorca swobody świadczenia usług uregulowanej w art. 49 WE.
60. Również rząd luksemburski, powołując się na piąty motyw dyrektywy 92/49, podnosi, że wynikająca z tej dyrektywy harmonizacja jest niepełna i co do zasady ogranicza się do regulacji nadzoru. Zdaniem rządu luksemburskiego wynika z tego, że taryfy składek na ubezpieczenie nie stanowią przedmiotu tej harmonizacji, a zatem Wielkie Księstwo Luksemburga może utrzymać w mocy obowiązujący w nim system bonus-malus ze względów interesu ogólnego. Rząd luksemburski uważa, że pogląd ten potwierdzają dziewiętnasty motyw oraz art. 28 dyrektywy.
61. Komisja nie odniosła się w wyraźny sposób do tych argumentów rządów francuskiego i luksemburskiego. Z jej wyjaśnień wynika jednak, że jeżeli Trybunał przyjąłby pogląd o braku harmonizacji w odniesieniu do systemów bonus-malus, to jej zdaniem należałoby dokonać oceny usprawiedliwienia odnośnych ograniczeń podstawowych swobód, które zostały ustanowione w traktatach i zostały zrealizowane przez dyrektywę 92/49 według kryteriów art. 28 tej dyrektywy.
2. Ocena
62. Na wstępie należy zaznaczyć, że również argumentacja prawna rządu francuskiego wydaje się mało przekonywająca. Jeżeli Trybunał miałby przyjąć, że systemy bonus-malus nie są objęte częściową harmonizacją prawa ubezpieczeń, do której zmierza dyrektywa, nie mógłby on dokonać oceny przedmiotowych systemów bonus-malus według wzorca prawa pierwotnego chociażby z tego powodu, że Komisja nie wniosła o stosowne stwierdzenie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału(35) skargę Komisji należałoby zatem oddalić.
63. Poza tym należy nadmienić, że systemy bonus-malus mają wpływ nie tylko na swobodę świadczenia usług, lecz również – i to przede wszystkim(36) – na swobodę przedsiębiorczości przewidzianą w art. 43 WE.
a) Swoboda sprzedaży produktów ubezpieczeniowych jako emanacja swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług w prawie wtórnym
64. Ponieważ dyrektywa 92/49 zmierza do zakończenia procesu tworzenia rynku wewnętrznego ubezpieczeń, należy skonstatować, że służy ona realizacji przewidzianych w traktatach podstawowych swobód – mianowicie swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług – i w związku z tym ma udział w ich gwarantowaniu.
65. Zainteresowane Państwa Członkowskie nie kwestionują tutaj tego, że obowiązujące na ich terytorium systemy bonus-malus stanowią ograniczenie swobody sprzedaży produktów ubezpieczeniowych – w tym przypadku umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej – zmuszając krajowe oddziały zakładów ubezpieczeń mające siedzibę w innym Państwie Członkowskim lub spółki zagraniczne oferujące swoje produkty w ramach swobody świadczenia usług do stosownych zmian warunków polis i taryf składek(37) .
66. Podkreślić należy, że okoliczność, iż wtórne prawo wspólnotowe nie dokonuje pełnej harmonizacji przepisów dotyczących taryf składek, nie wyklucza w żaden sposób naruszenia zasady swobody sprzedaży. Ma to znaczenie dla dopuszczalności wyjątków.
b) Wniosek końcowy dotyczący kryteriów oceny
67. Poza zagwarantowaniem swobody ustalania taryf składek poprzez zniesienie uprzedniej kontroli taryf składek i wszelkiego systematycznego obowiązku zawiadamiania, która w tym wypadku nie została naruszona, dyrektywa 92/49 zapewnia swobodę sprzedaży produktów ubezpieczeniowych. W związku z tym dokonując oceny, czy stanowiące przedmiot postępowania systemy bonus-malus naruszają prawo wspólnotowe, Komisja słusznie zastosowała dyrektywę 92/49 jako wyznacznik kryteriów oceny.
68. O ile systemy te stanowią ograniczenie swobody sprzedaży produktów ubezpieczeniowych we Wspólnocie, o tyle naruszałyby one w ten sposób dyrektywę 92/49, chyba że należałoby je potraktować jako przepisy prawa chroniące interes ogólny w rozumieniu art. 28 dyrektywy 92/49.
D – Usprawiedliwienie względami interesu ogólnego
1. Główne argumenty stron
69. Zarówno rząd luksemburski, jak i francuski, uważają, że rozpatrywane systemy bonus-malus stanowią przepisy prawa chroniące interes ogólny.
70. Konsekwentnie Komisja ustosunkowuje się do tych argumentów jedynie pomocniczo, ponieważ uważa, że usprawiedliwienie jest wykluczone.
a) Główne argumenty w sprawie C-346/02
71. Rząd luksemburski powołuje się w szczególności na wyrok w sprawie C-294/00(38) i wywodzi, że przepisy krajowe, które stanowią ograniczenie zasad podstawowych zagwarantowanych w traktatach, są dopuszczalne jedynie jeżeli spełniają cztery wymogi: muszą być stosowane w niedyskryminujący sposób, muszą odpowiadać bezwzględnym wymogom interesu ogólnego, muszą być właściwe dla realizacji zamierzonego celu i nie powinny wykraczać ponad to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia.
72. Luksemburski system bonus-malus spełnia zdaniem rządu luksemburskiego te wymogi. Stosowany jest w sposób niedyskryminujący. Względy interesu ogólnego stanowią uznane przez Trybunał(39) ochrona konsumenta i bezpieczeństwo ruchu drogowego(40) .
73. Rząd luksemburski jest zdania, że luksemburski system bonus-malus służy ochronie konsumenta, przyczyniając się do przejrzystości kształtowania taryf składek i utrzymując wszelkie dodatkowe stawki związane z częstotliwością występowania szkody lub brakiem doświadczenia w prowadzeniu pojazdu w pewnych określonych ramach. Dzięki temu, że system ten umożliwia uwzględnienie częstotliwości występowania szkody, stworzona zostaje zachęta do ostrożnego i odpowiedzialnego prowadzenia pojazdu.
74. Rząd luksemburski podnosi, że stanowiący przedmiot postępowania system nie wykracza również poza to, co jest niezbędne dla zrealizowania tych celów: jest on stosowany jedynie w odniesieniu do osób fizycznych i pozostawia zakładom ubezpieczeń całkowitą swobodę ustalania stawki bazowej w oparciu o własną kalkulację.
75. Komisja jest zdania, że wskazane cele mogą zostać zrealizowane za pomocą mniej kategorycznych środków, w szczególności nie jest konieczne ustawowe określenie konsekwencji zaklasyfikowania ubezpieczającego do danej klasy (nie)występowania szkód dla wysokości taryf składek. Ponadto zdatność tego systemu do wspierania bezpieczeństwa ruchu drogowego jest zdaniem Komisji wątpliwa, ponieważ znajduje on zastosowanie jedynie do ograniczonego kręgu podmiotów i nie uwzględnia wszystkich konstelacji szkód.
b) Główne argumenty w sprawie C-347/02
76. Rząd francuski powołuje się na wyrok w sprawie C-398/95(41) i przypomina, że swoboda świadczenia usług może zostać ograniczona jedynie poprzez uregulowania, które są usprawiedliwione bezwzględnymi wymogami interesu ogólnego i obowiązują w stosunku do wszystkich osób i przedsiębiorstw prowadzących działalność na terytorium ustanawiającego je Państwa Członkowskiego. W szczególności ograniczenia te muszą być w stanie zagwarantować realizację przyjętego celu i nie mogą wykraczać poza to, co do jego osiągnięcia jest niezbędne.
77. Francuski system bonus-malus jest zdaniem rządu francuskiego stosowany bez rozróżnienia do wszystkich podmiotów, które prowadzą działalność na terytorium Francji. Jako względy interesu ogólnego rząd francuski wskazuje ochronę konsumenta i bezpieczeństwo ruchu drogowego(42) .
78. W kwestii ochrony konsumenta rząd francuski wskazuje na będące konsekwencją systemu ograniczenie fluktuacji taryf składek, co z kolei ma pozytywny wpływ na kształtowanie taryf składek i eliminuje ryzyko niezawierania umów ubezpieczenia. Ponadto stwierdza się pewną przejrzystość kształtowania taryf składek.
79. W odniesieniu do bezpieczeństwa ruchu drogowego rząd francuski przedkłada analizę, z której wynika, że uwzględnienie częstotliwości występowania szkody jako elementu kształtującego taryfy składek ma pozytywny wpływ na zachowanie ubezpieczonych kierowców.
80. Zdaniem rządu francuskiego mniej kategoryczne środki nie istnieją, ponieważ pozytywny wpływ systemu na ochronę konsumenta i pewność obrotu wynikają właśnie z jego bezwzględnego charakteru.
81. Komisja reprezentuje w tej kwestii stanowisko w zasadzie identyczne z zaprezentowanym w sprawie C-346/02 przeciwko rządowi luksemburskiemu.
2. Ocena
82. Na wstępie należy zauważyć, że celem uniknięcia powtórzeń wskazane wydają się wzajemne odesłania, o ile argumenty dwu pozwanych Państw Członkowskich wykazują podobieństwo. W pozostałym zakresie, aby móc uwzględnić szczególne okoliczności, konieczna jest jednak odrębna ocena obydwu systemów bonus-malus.
83. Usprawiedliwienie stwierdzonych ograniczeń swobody sprzedaży produktów ubezpieczeniowych we Wspólnocie(43) powodowanych przez sporne systemy bonus-malus wymaga przedstawienia dowodu, że systemy te są stosowane w sposób niedyskryminujący, a ponadto że odpowiadają bezwzględnym wymogom interesu ogólnego; muszą być one stosowne do realizacji przyjętego celu i nie mogą wykraczać poza to, co jest niezbędne dla jego osiągnięcia. Poza tym należy się upewnić, że stanowiące przedmiot postępowania systemy nie powodują powtórzenia równorzędnych przepisów w państwie rodzimym(44) .
a) Przejrzystość kształtowania taryf składek i ochrona konsumenta
84. Bezsporne jest, że ochrona konsumenta zalicza się do względów interesu ogólnego, które mogą posłużyć usprawiedliwieniu ograniczenia swobód podstawowych(45) . Komisja nie wątpiła również, że w przypadku obydwu stanowiących przedmiot postępowania systemów są to środki stosowane w sposób niedyskryminujący.
i) W sprawie C-346/02
85. Argumenty rządu luksemburskiego dotyczące stosowności i proporcjonalności krajowego systemu bonus-malus do realizowanych celów ochrony konsumenta wydają się mało przekonywające.
86. Argument dotyczący przejrzystości kształtowania taryf składek stoi w sprzeczności z argumentami rządu luksemburskiego dotyczącymi swobody ustalania taryf składek, która jego zdaniem zasadniczo obowiązuje w Wielkim Księstwie Luksemburga. Jeżeli składki na ubezpieczenie mogą co do zasady być swobodnie ustalane przez zakłady ubezpieczeń działające w Wielkim Księstwie Luksemburga i system bonus-malus dotyczy jedynie jednego składnika taryf tych składek, nie jest jasne, w jakim stopniu system ten może wpływać na przejrzystość kształtowania taryf składek na ubezpieczenie, jak i samych składek. Innymi słowy jednolite ustalenie współczynników wynikających z uwzględnienia częstotliwości występowania szkody i stosowanie ich w odniesieniu do tzw. składki referencyjnej nie zmienia niczego w odnośnej porównywalności tych składek referencyjnych ze składkami innych oferentów.
87. Również argument ograniczenia fluktuacji składek z wielu względów nie jest przekonywający.
88. O ile wskutek ustalenia maksymalnego współczynnika systemy bonus-malus ustanawiają granicę dla możliwości uwzględniania wysokiej częstotliwości występowania szkody względnie braku doświadczenia określonych ubezpieczonych, o tyle przyczyniają się z pewnością do zapewnienia oferty ubezpieczeń, która nie odstrasza tego rodzaju kierowców od zawarcia umowy ubezpieczenia ze względów finansowych. Jak już zauważyła Komisja, nie jest udowodnione empirycznie, że zniesienie obligatoryjnych klas niewystępowania względnie występowania szkód prowadzi do wzrostu liczby nieubezpieczonych kierowców. Ponadto należy wskazać za Komisją, że dopuszczalne współczynniki w wysokości od 0,5 do 2,5 umożliwiają wahania składek w stosunku od 1 do 5, a w związku z tym pozwalają na znaczną zmienność, tak że zagwarantowanie „możliwych do zapłacenia” składek na ubezpieczenie wydaje się niejako hipotetyczne.
89. Poza tym należy przypomnieć, że ochrona przed nieubezpieczonymi kierowcami stanowi cel dyrektyw w dziedzinie obowiązkowego ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej(46), tak że specyficzne krajowe rozwiązania (prawne) również, a nawet szczególnie w tej dziedzinie co do zasady mogą stwarzać problemy.
90. W odniesieniu do twierdzenia, jakoby wskutek ustalenia minimalnego współczynnika systemy bonus-malus ograniczały rabaty dla kierowców niepowodujących wypadków celem zagwarantowania solidarności ubezpieczonych, wystarczy zauważyć, że również w braku systemu bonus-malus omawianego rodzaju, w ramach tzw. nadzoru w przedmiocie nadużyć, organy nadzoru mogą podejmować kroki skierowane przeciwko nadmiernym rabatom, które w pewnych okolicznościach mogłyby stanowić zagrożenie dla wypłacalności zakładów ubezpieczeń.
ii) W sprawie C-347/02
91. Rozważania dotyczące ukształtowania luksemburskiego systemu bonus-malus znajdują w pełnym zakresie zastosowanie do francuskiego systemu bonus-malus, jednakże z zastrzeżeniem, że współczynniki dopuszczalne we francuskim systemie wahają się pomiędzy 0,5 i 3,5 i umożliwiają wahania składek w przedziale od 1 do 7.
b) Bezpieczeństwo ruchu drogowego
92. Wspieranie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy do uznanych względów interesu ogólnego(47) . Wątpliwe jest czy stanowiące przedmiot postępowania systemy bonus-malus realizują ten cel stosownie do zasady proporcjonalności.
i) W sprawie C-346/02
93. Zdatność luksemburskiego systemu bonus-malus do wspierania bezpieczeństwa ruchu drogowego wydaje się wątpliwa z dwóch powodów.
94. Po pierwsze zakres zastosowania luksemburskiego systemu jest ograniczony do osób fizycznych. Biorąc jednakże pod uwagę doniosłe znaczenie leasingu w Wielkim Księstwie(48), stwierdzić należy, że luksemburski system bonus-malus nie obejmuje znaczącej części uczestników obrotu.
95. Po drugie należy zauważyć, że według luksemburskiego systemu zaklasyfikowanie do klasy występowania szkody jest związane z konkretnym pojazdem. Co prawda przyznana w wyniku tego zaklasyfikowania kategoria jest stosowana odpowiednio do pojazdu zastępczego, jednakże w przypadku kupna drugiego pojazdu przejęcie tej kategorii jest wykluczone. Nie jest jasne, dlaczego ubezpieczony kierowca jest odmiennie klasyfikowany, zależnie od tego, jakiego pojazdu używa, szczególnie, że ta różna klasyfikacja nie wynika ze statystycznie ustalonej „skłonności do wypadku” danego pojazdu.
96. Jeżeli Państwo Członkowskie pragnie gwarantować bezpieczeństwo ruchu drogowego również poprzez kształtowanie składek na ubezpieczenie, można sobie wyobrazić systemy, w ramach których odjęcie punktów karnych na podstawie uregulowań dotyczących prawa jazdy, jakie obowiązują zarówno w Luksemburgu, jak i we Francji, znajdowałoby odpowiednio odzwierciedlenie w ustaleniu wysokości składki i jednocześnie ograniczałoby w mniejszym stopniu swobodę ustalania taryf składek i produktów, np. dlatego że rzeczywista kwota, o którą modyfikuje się składkę, nie jest zdeterminowana ustawowo. Być może tego rodzaju systemy stwarzałyby możliwość lepszego uwzględniania rzeczywistego sposobu jazdy.
ii) W sprawie 347/02
97. Powyższe rozważania mogą zostać zastosowane również do francuskiego systemu bonus-malus.
98. Ponadto rząd francuski dowiódł w swoich wyjaśnieniach, że uwzględnianie częstotliwości występowania szkody jako elementu taryfy składki w ramach obliczania składek na ubezpieczenie wspiera bezpieczeństwo ruchu drogowego w ten sposób, że ubezpieczeni kierowcy uczestniczą finansowo w skutkach ich zachowania za kierownicą. Fenomen ryzyka moralnego („moral hazard”), polegający na tym, że staranność ubezpieczonego od odpowiedzialności cywilnej maleje po zawarciu umowy ubezpieczenia, stanowi jednak powszechne zjawisko w dziedzinie ubezpieczeń od odpowiedzialności cywilnej, tak że z perspektywy konstrukcji ubezpieczenia zawsze istnieje potrzeba stworzenia stosownej zachęty w postaci klauzul wyłączających świadczenie lub przewidujących udział ubezpieczonego w kosztach pokrycia szkody. Rząd francuski nie udowodnił jednak, że system uregulowany ustawowo
jest konieczny dla wyrównania tego ryzyka moralnego. Dużo bliższe prawdzie wydaje się, że rynek kształtuje stosowne i tak samo skuteczne systemy ze względów samej konstrukcji ubezpieczenia(49) .
99. Rząd francuski nie zdołał również wykazać, że liczba ofiar wypadków komunikacyjnych w Państwach Członkowskich, w których obowiązuje ustawowy system bonus-malus, jest niższa niż w Państwach Członkowskich, w których tego rodzaju systemy wynikają z praktyki na rynku lub gdzie uregulowania ustawowe nie ingerują w strukturę taryf składek(50) .
100. W związku z tym dochodzę do wniosku, że stanowiące przedmiot postępowania systemy bonus-malus powodują ograniczenie swobody sprzedaży produktów ubezpieczeniowych we Wspólnocie, które nie wydaje się usprawiedliwione względami interesu ogólnego.
V – Koszty
101. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Wielkiego Księstwa Luksemburga i Republiki Francuskiej kosztami postępowania, a państwa te przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
VI – Wnioski
102. W związku z tym proponuję, by Trybunał orzekł w następujący sposób:
1. W sprawie C-346/02
– Wielkie Księstwo Luksemburga, wprowadzając i utrzymując system bonus-malus, wpływający automatycznie i w nieunikniony sposób na taryfy składek obowiązujące w Luksemburgu w przypadku wszystkich umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej zawieranych w Luksemburgu przez osoby fizyczne, bez rozróżnienia między zakładami ubezpieczeń z siedzibą w Wielkim Księstwie Luksemburga a zakładami ubezpieczeń wykonującymi działalność poprzez oddziały lub w ramach swobody świadczenia usług, który to system pozostaje w sprzeczności z zasadą swobody sprzedaży produktów ubezpieczeniowych, przewidzianą w art. 6 ust. 3, art. 29 i 39 dyrektywy 92/49/EWG, uchybiło swoim zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tej dyrektywy;
– Wielkie Księstwo Luksemburga zostaje obciążone kosztami postępowania.
2. W sprawie C-347/02
– Republika Francuska, wprowadzając i utrzymując system bonus-malus, wpływający automatycznie i w nieunikniony sposób na taryfy składek obowiązujące we Francji w przypadku wszystkich umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej zawieranych we Francji przez osoby fizyczne, bez rozróżnienia między zakładami ubezpieczeń z siedzibą w Republice Francuskiej a zakładami ubezpieczeń wykonującymi działalność poprzez oddziały lub w ramach swobody świadczenia usług, który to system pozostaje w sprzeczności z zasadą swobody sprzedaży produktów ubezpieczeniowych, przewidzianą w art. 6 ust. 3, art. 29 i 39 dyrektywy 92/49/EWG, uchybiła swoim zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy tej dyrektywy;
– Republika Francuska zostaje obciążona kosztami postępowania.
(1) .
(2) –	Dyrektywa Rady z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniająca dyrektywy 73/239/EWG i 88/357/EWG (trzecia dyrektywa w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie) (Dz.U. L 228, str. 1).
(3) –	Wyrok z dnia 25 lutego 2003 r. w sprawie C-59/01Komisja przeciwko Włochom, Rec str. I‑1759. Zob. à propos tego wyroku: J.-M. Binon „Assurance et responsabilité” [w:] Chronique de droit européen, RGAR 2003, str. 13785, pkt 8.
(4)
–	Mémorial
A, 1994, str. 2776.
(5)
–	Zmieniona przez ustawę nr 94‑5 z dnia 4 stycznia 1994 r. (JORF z 5 stycznia 1994 r.). Za pomocą tej ustawy do prawa francuskiego została transponowana m.in. dyrektywa 92/49.
(6)
–	„Clause de réduction ou de majoration des primes ou cotisations”.
(7)
–	Wyrok Cour de cassation, 1 er
Chambre civile (sąd kasacyjny, pierwsza izba cywilna) z dnia 20 marca 1984 r., opublikowany w RGAT 1984, str. 420 z uwagami Bigot. Zob. również Bigot „Traité de droit des assurances”, t. 3 „Le contrat d’assurance”, Paryż 2002, pkt 343.
(8)
–	Rząd luksemburski nie odpowiedział na wystosowane przez Komisję wezwanie do usunięcia uchybień.
(9)
–	W dziedzinie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie wymienić należy w szczególności: pierwszą dyrektywę Rady 73/239/EWG z dnia 24 lipca 1973 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie (Dz.U. L 228, str. 3) (zwana dalej „dyrektywą 73/239”), dyrektywę Rady 73/240/EWG z dnia 24 lipca 1973 r. znoszącą ograniczenia swobody przedsiębiorczości w zakresie ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie (Dz.U. L 228, str. 20) oraz drugą dyrektywę Rady 88/357/EWG z dnia 22 czerwca 1988 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie i ustanowienia przepisów ułatwiających skuteczne korzystanie ze swobody świadczenia usług oraz zmieniająca dyrektywę 73/239/EWG (Dz.U. L 172, str. 1).
(10)
–	Zob. zwłaszcza trzeci motyw dyrektywy 92/49.
(11)
–	Nazywana „single licence”, względnie „passeport unique”.
(12)
–	Dyrektywa 98/78/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 1998 r. w sprawie dodatkowego nadzoru nad zakładami ubezpieczeń w grupach ubezpieczeniowych (Dz.U. L 330, str. 1).
(13)
–	Dyrektywa 2002/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego i zmieniająca dyrektywy Rady 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG i 93/22/EWG oraz dyrektywy 98/78/WE i 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2003, L 35, str. 1).
(14)
–	Zob. jednak dyrektywę 2002/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie pośrednictwa ubezpieczeniowego (Dz.U. 2003, L 9, str. 3).
(15)
–	Zob. np. zestawienie w Feyock/Jacobsen/Lemor, „Kraftfahrtversicherung”, wyd. II, München 2002, szczególnie pkt 143 i nast. oraz powołaną tam literaturę.
(16)
–	Artykuły 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49.
(17)
–	Piąty motyw dyrektywy 92/49: „Przyjęte podejście polega na doprowadzeniu do harmonizacji w zakresie podstawowym, koniecznym i wystarczającym do stworzenia możliwości wzajemnego uznawania zezwoleń oraz mechanizmów kontroli ostrożnościowej, umożliwiając przez to udzielenie jednolitego zezwolenia ważnego w całej Wspólnocie oraz stosowanie zasady sprawowania nadzoru przez rodzime Państwo Członkowskie”.
(18)
–	Osiemnasty motyw dyrektywy 92/49: „Harmonizacja ubezpieczeniowego prawa zobowiązań umownych nie jest uprzednim warunkiem stworzenia wewnętrznego rynku ubezpieczeń […]”.
(19)
–	Zob. podobny wyrok z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie C–296/98 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑3025, pkt 29: „Obowiązek systematycznego zgłaszania określonych danych stanowi wymóg sprzeczny ze swobodą sprzedaży produktów ubezpieczeniowych we Wspólnocie, którą dyrektywy 92/49 i 92/96 powinny urzeczywistniać”.
(20)
–	Wyrok ww. w przypisie 3.
(21)
–	Dyrektywa ww. w przypisie 9, zmieniona dyrektywą 92/49.
(22)
–	Wyrok ww. w przypisie 3 (pkt 29).
(23)
–	Ibidem pkt 29.
(24)
– Ibidem pkt 30 i nast.
(25)
–	Ww. w przypisie 19.
(26)
–	Ww. w przypisie 3.
(27)
–	Wyrok z dnia 7 czerwca 1983 r. w sprawie 78/82 Komisja przeciwko Włochom, Rec. 1983, str. 1955. W tym wyroku Trybunał stwierdził, że ustanowienie w handlu detalicznym bezwzględnie obowiązującej marży na sprzedaż produktów tytoniowych w ramach państwowego monopolu sprzedaży nie stanowi naruszenia swobody producentów w ustalaniu cen detalicznych.
(28)
–	Wyrok z dnia 29 stycznia 1985 r. w sprawie 231/83 Cullet, Rec. 1985, str. 305.
(29)
–	Ww. w przypisie 3.
(30)
–	W przedmiocie wykładni tego przepisu por. wytyczne Komisji w sprawie pytań o wykładnię – Swoboda świadczenia usług i interes ogólny w sektorze ubezpieczeń (Dz.U. 2000, C 43, str. 5). Por. również obszerny artykuł Dubuissons „L’intérêt général en droit communautaire de l’assurance”, RGAT 1995, str. 809.
(31)
–	W przedmiocie konsekwencji por. pkt 45.
(32)
–	Wykluczenie wszystkich uregulowań Państw Członkowskich mogących mieć wpływ na taryfy składek mogłoby ewentualnie wynikać z uzasadnienia projektu dyrektywy, zob. Dubuisson (cytowany w przypisie 30), nr 42.
(33)
–	Na przykład zakaz stosowania uznanej za nieuczciwą klauzuli wyłączającej świadczenie.
(34)
–	Zob. projekt Komisji z dnia 5 listopada 2003 r. dyrektywy Rady w sprawie wprowadzenia w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług [COM(2003) 657 wersja ostateczna).
(35)
–	Por. tylko wyrok z dnia 5 czerwca 2003 r. w sprawie C-145/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑5581, pkt 17: „W szczególności wezwanie do usunięcia naruszenia w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi powinno ograniczać przedmiot sporu i dawać Państwu Członkowskiemu wezwanemu do przedstawienia uwag możliwość zapoznania się z informacjami niezbędnymi do przygotowania przez nie obrony”.
(36)
–	Z praktycznego punktu widzenia sprzedaż umów obowiązkowego ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej w ramach swobody świadczenia usług powinna stanowić bezwzględny wyjątek.
(37)
–	Ograniczenie swobody sprzedaży przez system francuski jest oczywiste również w związku ze zmianą podstawy prawnej dla ustanowienia klauzul standardowych – art. L.111-4 code des assurances, wcześniej art. L.310-7 – z części code des assurances dotyczącej nadzoru nad ubezpieczeniami na dotyczącą warunków umów. Za pomocą tej zmiany powinno zostać zapewnione, że również zagraniczni oferenci – po wprowadzeniu tzw. home-country-control – mogą zostać poddani uregulowaniom systemu bonus-malus. Por. Bigot „Traité de droit des assurances”, t. 3, pkt 343, przypis 256.
(38)
–	Wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-294/00 Deutsche Paracelsus Schulen, Rec. str. I‑6515.
(39)
–	Rząd luksemburski powołuje się w tym zakresie na wyrok z dnia 4 grudnia 1986 r. w sprawie 205/84 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. 3755.
(40)
–	W tym miejscu rząd luksemburski powołuje się na wyrok z dnia 5 października 1994 r. w sprawie Van Schaik, Rec. str. I‑4837.
(41) –	Wyrok z dnia 5 czerwca 1997 r. w sprawie C-398/95 SETTG, Rec. str. I‑3091.
(42)
–	Zdaniem rządu francuskiego względy te zostały uznane za stanowiące usprawiedliwienie stosowania odnośnego uregulowania krajowego w wyrokach z dnia 4 grudnia 1986 r. w sprawie 252/83 Komisja przeciwko Danii, Rec. str. 3713, i z dnia 11 czerwca 1987 r. w sprawie 406/85 Gofette i Gilliard, Rec. str. 2525.
(43)
–	Zob. powyżej pkt 65.
(44)
–	Ww. w pkt 39 wyrok w sprawie 205/84, pkt 47.
(45)
–	W odniesieniu do branży ubezpieczeń zasadne wydaje się odwołanie do fundamentalnych w tej dziedzinie wyroków w sprawie 252/83 (ww. w przypisie 42), pkt 20, i w sprawie 205/84 (ww. w przypisie 39), pkt 30.
(46)
–	Zob. np. art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady 72/166/EWG z dnia 24 kwietnia 1972 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów mechanicznych i egzekwowania obowiązku ubezpieczania od takiej odpowiedzialności (Dz.U. L 103, str. 1).
(47)
–	Co do bezpieczeństwa w ruchu drogowym jako usprawiedliwienia: wyrok w tej sprawie przywołany w przypisie 40.
(48)
–	W tym miejscu wskazuję jedynie na nadal aktualną problematykę tzw. żółtych tablic rejestracyjnych, zob. np. wyrok z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C-232/01 van Lent, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze.
(49)
–	Zob. podobnie przywołany w przypisie 30 artykuł Dubuissona, pkt 44.
(50)
–	Jak przypuszcza Dubuisson (pkt 43, przywołany w przypisie 30) liczba ofiar wypadków komunikacyjnych w Państwie Członkowskim, w którym nie obowiązuje ustawowy system bonus-malus, jak np. Republice Federalnej Niemiec, jest według danych niemieckiego Urzędu Statystycznego, zarówno w liczbach bezwzględnych, jak i odniesiona do intensywności ruchu, niższa niż we Francji.