Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEJA,
predstavljeni 6. decembra 2018(1)
Zadeva C‑596/17
Japan Tobacco International SA,
Japan Tobacco International France SAS
proti
Premier ministre,
Ministre de l’Action et des Comptes publics,
Ministre des Solidarités et de la Santé
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Conseil d’État (državni svet, Francija))
„Predhodno odločanje – Direktiva 2011/64/EU – Trošarina na tobačne izdelke – Člen 15(1) – Svobodno določanje najvišjih drobnoprodajnih cen – Nacionalna zakonodaja, ki proizvajalcem in uvoznikom predpisuje določitev enotne drobnoprodajne cene, izražene za 1000 enot ali 1000 gramov, za vsak tobačni izdelek, brez možnosti spreminjanja te cene glede na kapaciteto enot pakiranja“
I.      Uvod
1.        Predlog Conseil d’État (državni svet) za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 15 Direktive 2011/64/EU o strukturi in stopnjah trošarine, ki velja za tobačne izdelke(2) v povezavi s členi od 2 do 5 navedene direktive.
2.        Navedeni predlog izhaja iz tožbe za razglasitev ničnosti nekaterih določb dveh dopisov, ki so jih francoski organi poslali pooblaščenim proizvajalcem in dobaviteljem tobačnih izdelkov v zvezi s podrobnimi pravili za odobritev drobnoprodajnih cen tobačnih izdelkov, proizvedenih v celinski Franciji. V skladu z navedenima dopisoma, ki povzemata določbe člena 572 splošnega davčnega zakonika (v nadaljevanju: SDZ), navedeni subjekti svobodno določijo enotno drobnoprodajno ceno tobačnega izdelka, ki je izražena za 1000 enot ali 1000 gramov. Posledica tega sistema je, da je cena na enoto izdelka enaka ne glede na kapaciteto pakiranja, v katerem se ta sprošča v porabo. Proizvajalci in uvozniki torej drobnoprodajne cene za vsak svoj izdelek ne morejo spreminjati glede na enoto pakiranja, v katerem je zapakiran.
3.        Predložitveno sodišče želi v bistvu izvedeti, ali je nacionalna zakonodaja, kakršen je člen 572 SDZ v delu, v katerem učinkuje na tak način, skladna s členom 15(1) Direktive 2011/64. V skladu z navedeno določbo proizvajalci ali uvozniki svobodno določijo najvišjo drobnoprodajno ceno za vsak svoj izdelek, ki je osnova za proporcionalno trošarino na tobačne izdelke.
4.        Po koncu moje analize bom sklenil, da člen 15(1) navedene direktive taki nacionalni zakonodaji ne nasprotuje.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
5.        Direktiva 2011/64 v skladu s členom 1 „določa splošna načela za uskladitev strukture in stopenj trošarine, s katero države članice obdavčijo tobačne izdelke“.
6.        Člen 2(1) te direktive določa:
„Za namene te direktive so tobačni izdelki:
(a)      cigarete;
(b)      cigare in cigarilosi;
(c)      tobak za kajenje:
(i) drobno rezan tobak za zvijanje cigaret;
(ii) drug tobak za kajenje.“
7.        V členih 3, 4 oziroma 5 navedene direktive so opredeljene cigarete, cigare in cigarilosi ter tobak za kajenje.
8.        Člen 15(1) iste direktive določa:
„Proizvajalci oziroma njihovi zastopniki ali pooblaščeni posredniki v Uniji in uvozniki tobaka iz tretjih držav lahko svobodno določijo najvišjo drobnoprodajno ceno za vsak svoj izdelek in za vsako državo članico, v kateri se zadevni izdelki sprostijo v porabo.
Vendar pa prvi pododstavek ne sme ovirati delovanja nacionalnih pravnih sistemov glede kontrole cen ali upoštevanja predpisanih cen, če so sistemi združljivi z zakonodajo Unije.“
B.      Francosko pravo
9.        Člen 572 SDZ v različici, ki izhaja iz zakona z dne 26. januarja 2016 o posodobitvi zdravstvenega sistema, določa:
„Drobnoprodajna cena vsakega proizvoda, izražena za 1000 enot ali 1000 gramov, je enaka na celotnem ozemlju in jo pooblaščeni proizvajalci in dobavitelji svobodno določijo. Uporablja se po odobritvi s skupnim odlokom ministrov, zadolženih za zdravje in proračun, pod pogoji, ki jih z odredbo opredeli Conseil d'État (državni svet). Ni pa je mogoče odobriti, če je nižja od vsote proizvodne cene in vseh davkov.
[…]“.
III. Spor o glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
10.      Družbi Japan Tobacco International in Japan Tobacco International France SAS (v nadaljevanju skupaj: družbi Japan Tobacco) sta 30. septembra 2016 in 20. januarja 2017 pri Conseil d’État (državni svet) vložili tožbi s predlogom, da se zaradi prekoračitve pooblastil za nične razglasijo nekatere določbe dveh dopisov z dne 6. aprila in 22. novembra 2016, ki so ju francoski organi poslali pooblaščenim proizvajalcem in dobaviteljem tobačnih izdelkov. V navedenih dopisih so določena podrobna pravila za odobritev drobnoprodajnih cen tobačnih izdelkov v celinski Franciji, kakor so določene v členu 572 SDZ.
11.      Navedena določba nalaga proizvajalcem in dobaviteljem, da določijo enotno drobnoprodajno ceno za vsak svoj tobačni izdelek, izraženo za 1000 enot ali 1000 gramov, ne glede na kapaciteto njegovega pakiranja. V skladu z dopisom z dne 22. novembra 2016 vsak tobačni izdelek pomeni kombinacijo znamke in trgovskega imena. To pravilo, v nadaljevanju poimenovano „pravilo o ceni v 1000“, pomeni, da je cena izdelka enaka ne glede na enoto pakiranja (poimenovana „referenca“), v kateri je zapakiran. Namen cene za 1000 je preprečevanje povečanja porabe tobaka kot morebitne posledice znižanja cen nekaterih izdelkov, če so pakirani v večjih količinah.
12.      Družbi Japan Tobacco v podporo svojima tožbama med drugim trdita, da je člen 572 SDZ, na katerega se opirata izpodbijana dopisa, v nasprotju z načelom svobode določanja najvišjih drobnoprodajnih cen tobačnih izdelkov iz člena 15(1) Direktive 2011/64, ker preprečuje, da bi se pri določanju navedenih cen upoštevali morebitni različni stroški pakiranja v zvezi z zapakiranimi količinami.
13.      Predložitveno sodišče ima v zvezi z navedenim, prvič, pomisleke glede področja uporabe navedene direktive. Navaja, da je navedeno direktivo mogoče razlagati tako, da so z njo v skladu z njenim davčnim ciljem urejene zgolj cene tobačnih izdelkov, kolikor se zanje obračunava trošarina, torej cene cigaret, cigar, cigarilosov in tobaka za kajenje, kot so opredeljeni v zgoraj navedenih členih 2, 3 in 4 te direktive.(3) Načelo iz člena 15(1) Direktive 2011/64 naj se torej ne bi uporabljalo za enoto pakiranja teh izdelkov. Zato naj pravilo o ceni v 1000 v delu, v katerem je z njim prepovedano spreminjanje cen tobačnih izdelkov glede na kapaciteto enot pakiranja, ne bi posegalo v navedeno načelo.
14.      Vendar Conseil d’État (državni svet) opozarja, da je Sodišče v dveh sodbah zaradi neizpolnitve obveznosti, izdanih leta 2002(4) in 2010(5), odločilo, da sta dve predhodni različici člena 572 SDZ, s katerima je bila poleg pravila o ceni za 1000 določena najnižja drobnoprodajna cena tobačnih izdelkov, v nasprotju z navedeno določbo. Po mnenju Sodišča sta navedeni ureditvi lahko posegali v pravila o konkurenci, s tem da sta nekaterim proizvajalcem ali uvoznikom onemogočali izkoristiti nižje proizvodne cene od njihovih konkurentov. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali ti sodbi izražata voljo Sodišča, da načelo svobodne konkurence prevlada nad davčnim ciljem Direktive 2011/64. Sprašuje tudi, ali za določanje cen tobačnih izdelkov glede na njihovo pakiranje kljub opredelitvam iz členov od 2 do 5 navedene direktive velja svoboda proizvajalcev in uvoznikov, zagotovljena v členu 15(1) navedene direktive.
15.      Drugič, če bi Sodišče na navedeno vprašanje odgovorilo pritrdilno, ga predložitveno sodišče sprašuje o skladnosti člena 572 SDZ s členom 15 Direktive 2011/64 v delu, v katerem se navedenim subjektom prepoveduje spreminjanje drobnoprodajnih cen njihovih izdelkov glede na vsebino. Predložitveno sodišče v zvezi s tem izpostavlja, da jim pravilo o ceni za 1000 ne prepoveduje, da v cenah, predloženih v odobritev, upoštevajo razlike v proizvodnih stroških ne glede na to, zakaj nastanejo, temveč zgolj to, da bi te cene spreminjali glede na velikost pakiranja.
16.      V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet) prekinil postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.       Ali je treba Direktivo [2011/64] razlagati tako, da je z njo – ob upoštevanju opredelitev tobačnih izdelkov iz členov 2, 3 in 4 te direktive – urejena tudi cena zapakiranih tobačnih izdelkov?
2.       Če je treba na prejšnje vprašanje odgovoriti pritrdilno, ali je treba člen 15 Direktive [2011/64] v delu, v katerem je z njim določeno načelo svobode določanja cen tobačnih izdelkov, razlagati tako, da prepoveduje pravilo o določanju cen teh izdelkov za 1000 enot ali 1000 gramov, ki učinkuje tako, da se proizvajalcem tobačnih izdelkov prepove spreminjati svoje cene glede na morebitne razlike v stroških pakiranja teh izdelkov?“
17.      Sodišču so pisna stališča predložile družbi Japan Tobacco, francoska, italijanska in portugalska vlada ter Evropska komisija.
18.      Na obravnavi 5. septembra 2018 so bile zastopane družbi Japan Tobacco, francoska vlada in Komisija.
IV.    Analiza
A.      Uvodne ugotovitve
1.      Obseg vprašanj za predhodno odločanje
19.      Conseil d’État (državni svet) želi s svojima dvema vprašanjema, ki ju bom obravnaval skupaj, v bistvu izvedeti, ali je s členom 15(1) Direktive 2011/64 skladna nacionalna zakonodaja, kakršen je člen 572 SDZ, ki proizvajalce in uvoznike zavezuje, da enotno maloprodajno ceno vsakega od svojih proizvodov izrazijo za 1000 enot ali 1000 gramov in jim s tem preprečuje, da to ceno spreminjajo glede na kapaciteto različnih pakiranj, v katerih se ti proizvodi sproščajo v porabo.
20.      V skladu z besedilom prvega vprašanja navedeno sodišče sprašuje, ali navedena direktiva ureja ceno zapakiranih tobačnih izdelkov. Kot izhaja iz predložitvene odločbe, se to vprašanje natančneje nanaša na obseg načela, določenega v členu 15(1) navedene direktive, po katerem proizvajalci in uvozniki svobodno določajo najvišjo drobnoprodajno ceno vsakega od svojih izdelkov.
21.      Na eni strani je lahko, kot navajajo vse zainteresirane strani razen družb Japan Tobacco, namen svobode proizvajalcev in uvoznikov iz navedene določbe, da določijo drobnoprodajne cene „za vsak svoj izdelek“, ki se razume kot vsak tobačni izdelek določene znamke in vrste, kar ustreza eni od opredelitev iz členov od 2 do 5 navedene direktive, ne glede na kapaciteto njegovega pakiranja (na primer vsaka cigareta znamke X in vrste Y).(6)
22.      Na drugi strani pa, kot trdita družbi Japan Tobacco, bi bilo mogoče besedno zvezo „za vsak svoj izdelek“ razlagati tako, da se nanaša na vsako enoto pakiranja takega izdelka (na primer vsak zavojček 20, 25 ali 30 cigaret znamke X in vrste Y). V skladu s tem bi torej člen 15(1) Direktive 2011/64 zagotavljal, da proizvajalci in uvozniki svobodno določajo drobnoprodajno ceno vsake reference, ki jo tržijo.
23.      Drugo vprašanje je bilo Sodišču postavljeno samo v primeru, da bi v odgovor na prvo vprašanje sprejelo razlago člena 15(1) Direktive 2011/64 iz prejšnje točke. Conseil d’État (državni svet) sprašuje Sodišče, ali se z nacionalno zakonodajo, kakršno je pravilo o ceni v 1000 iz postopka v glavni stvari, navedena določba krši v delu, v katerem proizvajalcem in uvoznikom onemogoča svobodno določanje različne cene med enotami pakiranja z različno kapaciteto.
24.      Če pa bi Sodišče menilo, da pojem „izdelki“ v smislu člena 15(1) Direktive 2011/64 označuje tobačne izdelke kot take, ne glede na kapaciteto njihovega pakiranja, predložitveno sodišče meni, da člen 572 SDZ ne krši navedene določbe. To pa zato, ker je v besedilu člena 572 SDZ navedeno, da se cene tako opredeljenih izdelkov določajo svobodno.
25.      Ob tem, da se strinjam z zadnjenavedenim stališčem, bom v svoji skupni analizi vprašanj za predhodno odločanje pojasnil, zakaj nacionalna zakonodaja, kakršno je pravilo o ceni za 1000 iz člena 572 SDZ, niti posredno ne omejuje svobode, zagotovljene v členu 15(1) Direktive 2011/64. Še posebej pomembno bo pojasniti, kako se taka zakonodaja razlikuje od predhodnih različic člena 572 SDZ, za katere je Sodišče presodilo, da to svobodo omejujejo.(7)
2.      Učinek nacionalne zakonodaje iz postopka v glavni stvari, na katero se nanašata vprašanji za predhodno odločanje
26.      V uvodu se mi zdi koristno izpostaviti tudi, da čeprav ima člen 572 SDZ več omejevalnih učinkov za poslovno politiko proizvajalcev in uvoznikov proizvedenih tobačnih izdelkov, je predmet obravnavanega postopka predhodnega odločanja samo eden od njih. Conseil d’État (državni svet) sprašuje Sodišče, ali člen 15(1) Direktive 2011/64 nasprotuje navedeni nacionalni določbi samo v delu, v katerem ta navedenim subjektom nalaga, da drobnoprodajne cene za vsak svoj izdelek izrazijo v 1000 enotah ali 1000 gramih, pri čemer ta cena ostane enaka ne glede na kapaciteto enote pakiranja, v kateri se zadevni izdelek sprosti v porabo.
27.      Nasprotno pa se vprašanji za predhodno odločanje ne nanašata na skladnost člena 572 SDZ z načelom svobodnega določanja cen v delu, v katerem ta določba učinkuje tudi tako, da, prvič, zahteva, da je drobnoprodajna cena vsakega izdelka enotna na celotnem ozemlju celinske Francije, drugič, da predpisuje najnižjo ceno(8), in tretjič, da proizvajalcem in uvoznikom prepoveduje spreminjanje drobnoprodajnih cen, ki jih je odobril upravni organ, navzdol ali navzgor.
28.      Kljub temu pa družbi Japan Tobacco v svojih stališčih tej določbi očitata tudi ta trojni učinek. Natančneje, izpostavljata neskladnost člena 572 SDZ z načelom svobodnega določanja cen, ker drobnoprodajna cena, določena v skladu z navedeno določbo, po odobritvi ni samo najvišja, ampak tudi najnižja cena in torej fiksna prodajna cena.
29.      Naj zaradi preprečitve vsakršne zmede glede tega že takoj pojasnim, da ta vidik člena 572 SDZ v zvezi s cenovno politiko z vidika člena 15(1) Direktive 2011/64 ni upošteven. Kot izhaja iz sodne prakse, navedene v nadaljevanju(9), ta določba pomeni samo to, da proizvajalci ali uvozniki najvišjo drobnoprodajno ceno za vsak svoj izdelek, ki je osnova za trošarino ad valorem, določajo svobodno. Ne nasprotuje pa nacionalnemu ukrepu, ki proizvajalcem in uvoznikom nalaga spoštovanje fiksne cene, ki so jo sami svobodno določili.
30.      V zvezi s tem je Sodišče ugotovilo, da Direktiva 2011/64 ne nasprotuje cenovni politiki, če ta ni v nasprotju s cilji navedene direktive, predvsem s ciljem preprečevanja izkrivljanja konkurence med različnimi kategorijami tobačnih izdelkov, ki spadajo v isto skupino.(10)
31.      S tega vidika je v sodbi Etablissements Fr. Colruyt(11) razsodilo, da člen 15(1) navedene direktive ne nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero se prodajalcem na drobno prepoveduje prodaja tobačnih izdelkov po ceni na enoto, ki je nižja od cene, ki jo je proizvajalec ali uvoznik navedel na tobačni znamki, nalepljeni na teh izdelkih, če je zadnjenavedeni to ceno svobodno določil. Po mnenju Sodišča se taka ureditev „ne nanaša na položaj, za katerega se uporabi člen 15(1) Direktive 2011/64“(12).
32.      Podobno ta določba ne prepoveduje nacionalne zakonodaje, ki določa, da je odobrena drobnoprodajna cena enotna – torej fiksna, hkrati najvišja in najnižja – če to ceno svobodno določajo proizvajalci ali uvozniki.
B.      Razlaga člena 15(1) Direktive 2011/64
33.      Kot je bilo že navedeno, Conseil d’État (državni svet) prosi Sodišče za opredelitev, ali se besedna zveza „za vsak svoj izdelek“ v smislu člena 15(1) Direktive 2011/64 nanaša na vsak tobačni izdelek določene znamke in vrste, ki ga proizvajalci in uvozniki sproščajo v porabo, ali na vsako enoto pakiranja teh tobačnih izdelkov. Predložitveno sodišče mu je navedeno vprašanje predložilo zato, da se bo lahko izreklo o tem, ali je s to določbo skladno pravilo o ceni za 1000 v delu, v katerem prepoveduje spremembo drobnoprodajne cene za vsakega od navedenih tobačnih izdelkov glede na različno kapaciteto njegovega pakiranja.
34.      Ker obseg navedene besedne zveze v besedilu člena 15(1) Direktive 2011/64 ni pojasnjen, ga je treba izluščiti z razlago navedene določbe glede na splošno sistematiko navedene direktive ter namen navedene določbe in Direktive, katere del je.(13)
1.      Razlaga glede na splošno sistematiko
35.      Zaradi harmonizacije struktur trošarine na podlagi Direktive 2011/64 je najvišja drobnoprodajna cena za vsak izdelek proizvajalcev in uvoznikov, na katero se sklicuje člen 15(1) navedene direktive, osnova za izračun proporcionalnega dela trošarine za tobačne izdelke.(14)
36.      V tem okviru so „izdelki“ iz navedene določbe, katerih najvišjo drobnoprodajno ceno morajo navedeni subjekti določati svobodno, po mojem mnenju tobačni izdelki, tako kot so obdavčeni s trošarino.
37.      V zvezi s tem je v členu 2(1) Direktive 2011/64 pojasnjeno, da so „tobačni izdelki“, za katere se uporablja harmonizirana trošarina, prvič, cigarete, drugič, cigare in cigarilosi, in tretjič, tobak za kajenje. V členih od 3 do 5 navedene direktive so te tri kategorije tobačnih izdelkov opredeljene glede na njihove značilnosti in uporabo, za katero so namenjeni.(15) V teh opredelitvah se omenja zgolj „primarno“ pakiranje, ki omogoča kajenje tobaka(16), ne razlikujejo pa tobačnih izdelkov glede na njihovo „zunanje“ pakiranje.(17)
38.      Zunanje pakiranje tobačnih izdelkov pa je – kot navajata francoska vlada in Komisija – predmet harmonizacijskih ukrepov v okviru Direktive 2014/40. Člen 2, točka 4, navedene direktive opredeljuje „tobačne izdelke“. Navedeni člen se pri opredelitvi pojmov „cigareta“ in „cigara“ v točkah 10 in 11 sklicuje na opredelitve iz člena 3 in člena 4(1) Direktive 2011/64. Ta pojma se razlikujeta od pojma „zavojček“, ki je v členu 2, točka 30, Direktive 2014/40 opredeljen kot „najmanjša posamezna embalaža tobačnega izdelka ali povezanega izdelka, ki se daje na trg“. V zvezi s tem člen 1(1) navedene direktive ureja minimalno kapaciteto zavojčkov nekaterih tobačnih izdelkov.
39.      Določbe Direktive 2011/64 v zvezi z izračunom harmonizirane trošarine enako kot členi od 2 do 5 te direktive ne omenjajo enote pakiranja, v kateri se prodajajo tobačni izdelki.
40.      Glede cigaret, te so v skladu s členom 7(1) navedene direktive obdavčene s trošarino ad valorem, izračunano glede na najvišjo drobnoprodajno ceno, vključno s carinami, ter s specifično trošarino, ki se izračuna na enoto izdelka. Pojem „najvišja drobnoprodajna cena“ v nasprotju z zatrjevanjem družb Japan Tobacco v tem okviru nikakor ne omenja enot pakiranja izdelkov kot nasprotje „enote izdelka“. Pojem „najvišja drobnoprodajna cena“ se namreč razlikuje od pojma „enota izdelka“, ker je prvi osnova za proporcionalno trošarino, zaradi katere na to ceno velja enaka trošarina za vse cigarete, drugi pa je osnova za izračun specifične trošarine, katere znesek je enak za vse cigarete.(18)
41.      Kot navaja francoska vlada, nobena določba Direktive 2011/64 ne določa zavojčka cigaret kot merske enote pri izračunu katere koli sestavine trošarine. Poleg tega se stopnja trošarine ad valorem in znesek specifične trošarine zato, ker morata biti enaki za vse cigarete, ne smeta razlikovati glede na kapaciteto enot pakiranja.
42.      Menim, da družbi Japan Tobacco prav tako zmotno trdita, da ima pojem „tehtana povprečna drobnoprodajna cena“ iz člena 8(2) in člena 10 Direktive 2011/64 polni učinek samo, če se cena na enoto cigarete lahko spreminja glede na velikost zavojčka. Ta pojem namreč služi kot osnova za merjenje pomena specifičnih trošarin v celotni davčni obremenitvi in minimalni skupni trošarini na cigarete. V tem okviru se „tehtana povprečna drobnoprodajna cena“ izračuna glede na skupno vrednost vseh cigaret (vseh znamk skupaj), sproščenih v porabo, ki temelji na drobnoprodajni ceni, vključno z vsemi davki, deljeno s skupno količino cigaret, sproščenih v porabo v prejšnjem koledarskem letu. Učinkovanje navedenega pojma torej nikakor ni odvisno od obstoja sprememb cen iste cigarete glede na različne enote, v katerih je zapakirana.
43.      Tobačni izdelki razen cigaret so v skladu s členom 14(1) Direktive 2011/64 obdavčeni s trošarino, ki je lahko ad valorem (izračunana na podlagi najvišje drobnoprodajne cene vsakega izdelka), specifična (izražena v znesku na kilogram, ali pri cigarah in cigarilosih na določeno število kosov) ali kombinacija obeh. Tudi v tem okviru enota pakiranja ni referenca za izračun trošarine.
44.      Poleg tega je v tej določbi pojasnjeno, da lahko države članice določijo najnižji znesek trošarine ad valorem ali mešane trošarine, v odstavku 2 navedenega člena pa so določene nekatere najnižje stopnje ali zneski celotne trošarine. V skladu z odstavkom 3 navedenega člena te stopnje ali zneski veljajo za vse izdelke, ki spadajo v zadevno skupino tobačnih izdelkov(19), brez razlikovanja znotraj vsake skupine med drugim glede videza. Kot navaja francoska vlada, navedena določba predpostavlja, da se najnižje stopnje in zneski trošarine ne morejo spreminjati glede pakiranja izdelkov iz posamezne skupine.
45.      Iz navedenega izhaja, da tobačni izdelki, obdavčeni s harmonizirano trošarino, niso enote pakiranja tobačnih izdelkov, ampak cigarete, cigare, cigarilosi in tobak za kajenje, kakor so opredeljeni v členih od 2 do 5 Direktive 2011/64, ne glede na kapaciteto pakiranja.
46.      Po mojem mnenju je od te opredelitve predmeta obdavčenja s harmonizirano trošarino odvisen tudi obseg pojma „izdelki“ v smislu člena 15(1) navedene direktive. Zato ti izdelki, ker je najvišja drobnoprodajna cena za vsak izdelek proizvajalcev in uvoznikov, ki jo ti svobodno določijo, osnova za trošarino ad valorem, pomenijo tobačne izdelke, kakor so opredeljeni v prejšnji točki.
47.      Moja predlagana razlaga pomeni, da se navedena določba nanaša izključno na svobodo navedenih subjektov, da določijo ceno na enoto svojih cigaret, cigar in cigarilosov, ali ceno na enoto mase svojega tobaka za kajenje določene znamke in vrste, ne zagotavlja pa, da lahko te cene spreminjajo glede na enote, v katerih so ti izdelki zapakirani.
48.      Navedeno razlago potrjujeta tudi namen navedene direktive nasploh in posebej njenega člena 15(1).
2.      Teleološka razlaga
49.      Namen Direktive 2011/64 je v skladu z njenim členom 1 določiti splošna načela za harmonizacijo strukture in stopenj trošarine, s katero države članice obdavčijo tobačne izdelke. Ta harmonizacija mora v skladu z uvodno izjavo 9 navedene direktive „imeti za posledico konkurenco med različnimi kategorijami tobačnih izdelkov iz iste skupine, ki naj je obračunavanje davkov ne izkrivlja in mora pripeljati do odprtja nacionalnih trgov držav članic“. V skladu z uvodno izjavo 10 navedene direktive „[k]onkurenca zahteva sistem svobodnega oblikovanja cen za vse skupine tobačnih izdelkov“.
50.      S tega vidika je v skladu s sodno prakso namen člena 15(1) Direktive 2011/64 na eni strani zagotoviti, da se za določitev osnove za izračun proporcionalne trošarine za tobačne izdelke, in sicer je to najvišja drobnoprodajna cena za te proizvode, v vseh državah članicah uporabljajo enaka pravila. Na drugi strani pa je namen te določbe ohraniti svobodo teh gospodarskih subjektov, ki jim omogoča, da dejansko izkoristijo konkurenčno prednost, ki jo imajo na podlagi morebitnih nižjih lastnih cen.(20)
51.      Sodišče je poleg tega pojasnilo, da je člen 15(1) Direktive 2011/64 del mehanizma obdavčitve tobaka, v skladu s katerim velja cena, ki jo določi proizvajalec ali uvoznik in odobri javni organ, kot najvišja cena in se kot taka upošteva na vseh stopnjah tržne verige do prodaje potrošniku. To pravilo omogoča izogibanje temu, da bi se s prekoračitvijo te cene ogrožala integriteta davčnih prejemkov.(21) Zagotavlja, da proizvajalci in uvozniki pri pobiranju davka ne navedejo nižje cene zaradi zmanjšanja davčnega bremena, pozneje pa blago prodajo po višji ceni.(22)
52.      Uresničevanje teh ciljev po mojem mnenju zahteva samo to, da ti subjekti svobodno določajo ceno na enoto cigaret, cigar ali cigarilosov ali ceno na enoto mase tobaka za kajenje določene znamke ali vrste, ki jih sproščajo v porabo. Ne predpostavlja razlage člena 15(1) Direktive 2011/64 tako, da poleg tega zahteva, da mora biti tem subjektom omogočeno spreminjanje drobnoprodajnih cen za vsak njihov izdelek glede na enote, v katere so zapakirani.
53.      Sodišče je konkretno v zvezi s ciljem svobodne konkurence izpostavilo, da člen 15(1) Direktive 2011/64 določa, da proizvajalci in uvozniki svobodno določijo najvišjo drobnoprodajno ceno za vsak svoj izdelek, „da bi se dejansko zagotovila konkurenca med njimi“ (moj poudarek)(23). Načelo svobodnega določanja najvišje drobnoprodajne cene zato zagotavlja, da davčni sistem, določen z Direktivo 2011/64, kot stranski učinek ne izkrivlja konkurence in ovira pretoka blaga.(24)
54.      V tem okviru se to, da je treba ohraniti konkurenčno prednost, po mojem mnenju nanaša na vsakršno prednost v smislu proizvodnih stroškov, ki jo proizvajalec ali uvoznik ima v primerjavi z drugimi proizvajalci in uvozniki.(25) Ne nanaša se na konkurenčno prednost, ki jo ima enota pakiranja tobačnih izdelkov določene znamke in vrste v primerjavi z drugo enoto pakiranja istih tobačnih izdelkov, ki jih prodaja isti subjekt.
55.      Navedene razlage ne morejo ovreči sodbe, v katerih je Sodišče ugotovilo, da so z načelom svobodnega določanja cen neskladni sistemi predpisanih najnižjih drobnoprodajnih cen tobačnih izdelkov, ki so prej veljali v več državah članicah, tudi v Franciji.(26)
56.      V zvezi s tem je bil člen 572 SDZ v različici pred tisto iz postopka v glavni stvari v sodbi z dne 27. februarja 2002, Komisija/Francija(27), razglašen za neskladen s členom 95/59/ES(28) (katerega vsebina je povzeta v členu 15(1) Direktive 2011/64). V tej predhodni različici je bila v primerjavi s členom 572 SDZ v različici, ki se uporablja v obravnavani zadevi, določena dodatna obveza, da cena za 1000 enot izdelka določene kategorije cigaret, ki se prodajajo pod isto znamko, ne glede na način in enoto pakiranja, ni smela biti nižja od tiste, ki je veljala za najbolj prodajan izdelek iste znamke. Sodišče je menilo, da je zadevna nacionalna določba v resnici predpisovala najnižjo drobnoprodajno ceno cigaret, čeprav ta najnižja cena ni bila določena neposredno. Po mnenju Sodišča določitev najnižje drobnoprodajne cene s strani javnih organov neogibno omejuje svobodo proizvajalcev in uvoznikov pri določanju najvišje drobnoprodajne cene za vsak svoj izdelek, ker ta v nobenem primeru ne sme biti nižja od predpisane najnižje cene.
57.      Tudi v sodbi z dne 4. marca 2010, Komisija/Francija(29), je bil člen 572 SDZ v spet drugi različici, ki je proizvajalcem in uvoznikom predpisovala najnižjo drobnoprodajno ceno v določenem odstotku od z dekretom določene povprečne cene cigaret na trgu, razglašen za neskladen z načelom svobodnega določanja cen. Zaradi takega sistema bi se lahko izničile razlike med cenami konkurenčnih proizvodov in te cene približale ceni najdražjega proizvoda. Navedeni sistem je s tem škodoval svobodi proizvajalcev in uvoznikov, da določijo najvišjo drobnoprodajno ceno svojih izdelkov. Sodišče je istega dne za neskladna razglasilo podobna sistema v Avstriji in na Irskem(30), istega leta pa še sistem predpisanih najnižjih cen v Italiji.(31)
58.      Sodišče je v navedenih štirih sodbah iz leta 2010 pojasnilo, da pa bi bil z načelom svobodnega določanja cen skladen sistem najnižjih cen, ki bi bil zastavljen tako, da bi v vsakem primeru izključeval škodo za konkurenčno prednost, ki bi jo lahko imeli nekateri proizvajalci ali uvozniki takih proizvodov zaradi nižjih proizvodnih cen, in da tako ne bi prišlo do izkrivljanja konkurence.(32)
59.      V tej zadevi družbi Japan Tobacco trdita, da je posledica pravila o ceni za 1000 enaka kot pri sistemu najnižje cene, kakršen je bil tisti, ki ga je Sodišče sankcioniralo v sodbi z dne 27. februarja, Komisija/Francija.(33) Po njunem mnenju je proizvajalec ali uvoznik prisiljen, da kot referenčno ceno za vsak svoj izdelek določene znamke in trgovskega imena izbere ceno ene svojih enot pakiranja tega izdelka in enako ceno uporablja za vse enote pakiranja navedenega izdelka. S tem se nevtralizira konkurenčna prednost, ki jo ima ta subjekt zaradi nižjih proizvodnih cen tistih enot pakiranja, ki vsebujejo večjo količino tobačnih izdelkov. Preprečeno mu je namreč, da bi potrošnike usmeril k izdelkom, katerih cena na enoto je nižja zato, ker so zapakirani v večjih količinah.
60.      Ta utemeljitev me ne prepriča.
61.      Naj v zvezi s tem spomnim, da možnost, da proizvajalec ali uvoznik izkoristita prednost nižjih proizvodnih stroškov zaradi pakiranja svojih izdelkov v večjih količinah s ciljem usmerjanja povpraševanja k večjim zavojčkom, v katerih se prodajajo njegovi tobačni izdelki določene znamke ali vrste, ne spada med cilje člena 15(1) Direktive 2011/64. Pomembno je samo to, da lahko ta subjekt izkoristi morebitno konkurenčno prednost zaradi nižjih stroškov za proizvodnjo svojih izdelkov v primerjavi s tistimi njegovih konkurentov.(34)
62.      Posledica razlage navedene določbe, ki proizvajalcem in uvoznikom ne zagotavlja spreminjanja cen vsakega od njihovih tobačnih izdelkov glede na kapaciteto njihovega pakiranja in zato dovoljuje nacionalno zakonodajo, kakršno je pravilo o ceni za 1000 iz zadeve v glavni stvari, ni izničenje take konkurenčne prednosti.
63.      Kot izpostavlja predložitveno sodišče, je edina neupravičena omejitev zaradi tega pravila nezmožnost objave drugačne drobnoprodajne cene izdelka iste znamke in trgovskega imena glede na enoto, v kateri je zapakiran. Sicer pa proizvajalec ali uvoznik ohranja svobodo glede določanja cene za 1000 enot ali 1000 gramov tega izdelka, ne da bi bil vezan na ceno najbolj prodajanega zavojčka. Pravilo o ceni za 1000 ne omejuje možnosti proizvajalcev in uvoznikov, da nasploh v drobnoprodajni ceni svojih izdelkov odrazijo nižje proizvodne stroške, kot so tisti v zvezi z izdelki njihovih konkurentov.
64.      Namen cene na cigareto, cigaro ali cigarilos in na enoto mase tobaka za kajenje določene znamke in vrste, ki jo ti subjekti določijo svobodno, je namreč vključitev dela celotnih stroškov v zvezi z izdelki te znamke in vrste. Stroški pakiranja so vanjo vključeni kot del stroškov izdelave, ki so kot taki element proizvodnih stroškov. Kot je izpostavila Komisija, svoboda proizvajalcev in uvoznikov, da določajo ceno na enoto vsakega od svojih tobačnih izdelkov, zajema tudi svobodo, da v njej izrazijo stroške zaradi različnih pakiranj, v katerih se ti izdelki tržijo, v obsegu in na način po njihovi izbiri.
65.      Navedeni subjekti se lahko na primer odločijo za določitev take cene na cigareto določene znamke in vrste, ki odraža povprečne stroške pakiranja za vsak zavojček, v katerem se ta cigareta prodaja. Prav tako lahko med drugim določijo ceno, ki zajema stroške pakiranja v zvezi z zavojčki, za katere so ti stroški najvišji ali najnižji.
66.      Zato pravilo o ceni v 1000 proizvajalcem in uvoznikom ne preprečuje, da v ceni vsakega od svojih tobačnih izdelkov izrazijo morebitno konkurenčno prednost zaradi proizvodnih stroškov, vključno s stroški pakiranja, ki so nižji od stroškov njihovih konkurentov. Vendar je treba to konkurenčno prednost porazdeliti na vse enote pakiranja izdelka iste znamke in vrste.
67.      Iz navedenih preudarkov je razvidno, da nacionalne zakonodaje, kakršno je pravilo o ceni za 1000, po posledicah ni mogoče enačiti s sistemom predpisane najnižje cene. Taka zakonodaja ne omejuje svobode proizvajalcev in uvoznikov, da določijo najvišje drobnoprodajne cene svojih izdelkov in zato tudi ne omejuje učinkovite konkurence med temi subjekti.
3.      Sklepni preudarki
68.      Na podlagi navedenega menim, da je namen svobode iz člena 15(1) Direktive 2011/64 to, da proizvajalci in uvozniki določijo najvišjo drobnoprodajno ceno za vsak svoj tobačni izdelek v delu, v katerem so ti obdavčeni s trošarino. Ti izdelki so cigarete, cigare ali cigarilosi ter tobak za kajenje določene znamke in vrste, ne glede na kapaciteto njihovega pakiranja.
69.      Zato ta določba ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršen je člen 572 SDZ, po katerem je treba enotno ceno za vsak izdelek določene znamke in vrste, ki jo ti subjekti določijo svobodno, izraziti za 1000 enot ali 1000 gramov, in se zato ne sme spreminjati glede na kapaciteto enot pakiranja, v katerih se sprošča v porabo.
70.      Naj zaradi izčrpnosti pojasnim, da navedeno sklepanje ne prejudicira vprašanja, ali – kot navajata italijanska vlada in Komisija – člen 15(1) Direktive 2011/64, poleg tega, da temu ne nasprotuje, zahteva, da je najvišja drobnoprodajna cena za vsak izdelek, ki je osnova za trošarino ad valorem, enaka na enoto (ali maso), ne glede na kapaciteto pakiranja, v katerem je zapakiran.(35)
71.      Zaradi zagotovitve takega odgovora predložitvenemu sodišču, ki mu bo omogočil odločitev o sporu v glavni stvari, zadostuje pojasnilo, da navedena določba proizvajalcem in uvoznikom ne zagotavlja svobodnega spreminjanja cen njihovih izdelkov glede na kapaciteto njihovih pakiranj in zato ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki tako spreminjanje onemogoča. Nepotrebno je analizirati, ali države članice v okviru harmonizacije struktur trošarine na podlagi Direktive 2011/64 še imajo možnost, da tem subjektom dovolijo spreminjanje najvišjih drobnoprodajnih cen njihovih izdelkov, ki so osnova za proporcionalno trošarino, glede na enoto pakiranja, v kateri se sproščajo v porabo.
V.      Predlog
72.      Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavil Conseil d'État (državni svet, Francija), skupaj odgovori tako:
Člen 15(1) Direktive Sveta 2011/64/EU z dne 21. junija 2011 o strukturi in stopnjah trošarine, ki velja za tobačne izdelke, ne nasprotuje nacionalni določbi, kakršna je tista iz postopka v glavni stvari, ki določa, da proizvajalci in uvozniki svobodno določajo enotno drobnoprodajno ceno za vsak svoj tobačni izdelek določene znamke in vrste, izraženo za 1000 enot ali 1000 gramov, te cene pa ni mogoče spreminjati glede na kapaciteto enot pakiranja, v katerih je vsak od teh izdelkov sproščen v porabo.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      Direktiva Sveta z dne 21. junija 2011 (UL 2011, L 176, str. 24).
3      Čeprav so v predložitveni odločbi izrecno omenjeni samo členi od 2 do 4, se je predložitveno sodišče dejansko želelo sklicevati tudi na člen 5 navedene direktive, ki opredeljuje tobak za kajenje.
4      Sodba z dne 27. februarja 2002, Komisija/Francija (C‑302/00, EU:C:2002:123).
5      Sodba z dne 4. marca 2010, Komisija/Francija (C‑197/08, EU:C:2010:111).
6      Čeprav pojma „znamka“ in „vrsta“ v členu 15(1) Direktive 2011/64 pri opredelitvi vsakega od izdelkov proizvajalcev in uvoznikov nista izrecno omenjena, pa sta navedena v členu 5(1) in (6) Direktive 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov (UL 2014, L 127, str. 1). Cigareta znamke X je na primer lahko vrste „light“, „blonde“ ali „brune“. Iz Sodišču predloženega spisa izhaja, da pojem „vrsta“ ustreza „družbenemu poimenovanju“ iz dopisa z dne 22. novembra 2016, na katerega se nanaša postopek v glavni stvari.
7      Glej sodbi z dne 27. februarja 2002, Komisija/Francija (C‑302/00, EU:C:2002:123), in z dne 4. marca 2010, Komisija/Francija (C‑197/08, EU:C:2010:111).
8      Člen 572 SDZ določa, da cena tobačnih izdelkov ne sme biti nižja od celotnih proizvodnih stroškov in vseh davkov, s katerimi je obdavčen izdelek. V obravnavani zadevi se ne izpodbija skladnost te najnižje cene s členom 8(6) Direktive 2011/64, ki državam članicam pod določenimi pogoji dovoljuje določitev najnižjega praga obdavčitve, pod katerim trošarina ad valorem nima proporcionalnega učinka. Glej v zvezi s tem sodbo z dne 9. oktobra 2014, Yesmoke Tobacco (C‑428/13, EU:C:2014:2263, točka 27).
9      Glej točke 50, 51 in 53 teh sklepnih predlogov.
10      Sodba z dne 4. marca 2010, Komisija/Francija (C‑197/08, EU:C:2010:111, točka 47).
11      Sodba z dne 21. septembra 2016 (C‑221/15, EU:C:2016:704, točke od 27 do 31).
12      Sodba z dne 21. septembra 2016, Etablissements Fr. Colruyt (C‑221/15, EU:C:2016:704, točka 29 in navedena sodna praksa).
13      Glej zlasti sodbi z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet (C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374, točka 41), in z dne 16. julija 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, točka 55).
14      Glej člen 7(1), člen 9(2)(b) in člen 14(1)(a) Direktive 2011/64. Glej tudi točki 40 in 43 teh sklepnih predlogov.
15      Glej v zvezi s tem uvodno izjavo 4 Direktive 2011/64.
16      V členu 3(1)(b) in (c) Direktive 2011/64 so na primer med kategorijami cigaret zajeti „zvitki tobaka, ki se na preprost neindustrijski način vstavijo v tulce iz cigaretnega papirja“ in „zvitki tobaka, ki se na preprost neindustrijski način zavijejo v cigaretni papir“. V skladu s členom 4(1)(a) navedene direktive spadajo v kategorijo cigar in cigarilosov „če se lahko kadijo, zvitki tobaka z zunanjim ovojem iz naravnega tobaka“.
17      Vendar ugotavljam, da člen 5(1)(b) Direktive 2011/64 v kategoriji „tobaka za kajenje“ zajema tudi „tobačni odpadek, dan v drobno prodajo“. Ta omemba pakiranja ni namenjena razlikovanju različnih enot pakiranja odpadka, ampak ločevanju odpadka, ki je obdavčen s harmonizirano trošarino, ker je dan v prodajo na drobno, od drugega odpadka.
18      Glej člen 7(2) Direktive 2011/64.
19      Iz člena 13 Direktive 2011/64 izhaja, da skupine tobačnih izdelkov razen cigaret zajemajo skupino cigar in cigarilosov, skupino drobno rezanega tobaka, namenjenega za zvijanje cigaret, in skupino drugega tobaka za kajenje.
20      Glej zlasti sodbi z dne 4. marca 2010, Komisija/Francija (C‑197/08, EU:C:2010:111, točka 36), in z dne 21. septembra 2016, Etablissements Fr. Colruyt (C‑221/15, EU:C:2016:704, točka 24).
21      Sodba z dne 21. septembra 2016, Etablissements Fr. Colruyt (C‑221/15, EU:C:2016:704, točka 25).
22      Glej sodbo z dne 16. novembra 1977, GB-Inno-BM (13/77, EU:C:1977:185, točka 17), in sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevah Komisija/Irska, Komisija/Francija in Komisija/Avstrija (C‑197/08, C‑198/08 in C‑221/08) (EU:C:2009:655, točka 23).
23      Glej sodbe z dne 19. oktobra 2000, Komisija/Grčija (C‑216/98, EU:C:2000:571, točka 20); z dne 4. marca 2010, Komisija/Avstrija (C‑198/08, EU:C:2010:112, točka 28); z dne 4. marca 2010, Komisija/Francija (C‑197/08, EU:C:2010:111, točka 36); z dne 4. marca 2010, Komisija/Irska (C‑221/08, EU:C:2010:113, točka 39), in z dne 24. junija 2010, Komisija/Italija (C‑571/08, neobjavljena, EU:C:2010:367, točka 38).
24      Glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevah Komisija/Irska, Komisija/Francija in Komisija/Avstrija (C‑197/08, C‑198/08 in C‑221/08) (EU:C:2009:654, točki 40 in 41). Glej tudi sodbo z dne 21. junija 1983, Komisija/Francija (90/82, EU:C:1983:169, točki 20 in 21).
25      Glej v tem smislu tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Wahla v zadevi Etablissements Fr. Colruyt (C‑221/15, EU:C:2016:288, točki 23 in 24). Poleg tega načelo svobodnega določanja cen seveda predpostavlja, da proizvajalci in uvozniki svobodno določijo različne cene svojih izdelkov glede na znamko in vrsto (glej v zvezi s tem točko 30 teh sklepnih predlogov).
26      Glej sodbo z dne 19. oktobra 2000, Komisija/Grčija (C‑216/98, EU:C:2000:571, točka 21), in sodno prakso, navedeno v točkah 56 in 57 teh sklepnih predlogov.
27      C‑302/00, EU:C:2002:123, točki 14 in 15.
28      Direktiva Sveta z dne 27. novembra 1995 o davkih, razen prometnih davkov, ki vplivajo na porabo tobačnih izdelkov (UL 1995, L 291, str. 40).
29      C‑197/08, EU:C:2010:111, točka 55.
30      Sodbi z dne 4. marca 2010, Komisija/Avstrija (C‑198/08, EU:C:2010:112, točka 45), in Komisija/Irska (C‑221/08, EU:C:2010:113, točka 41).
31      Sodba z dne 24. junija 2010, Komisija/Italija (C‑571/08, neobjavljena, EU:C:2010:367, točka 44).
32      Glej sodbe z dne 4. marca 2010, Komisija/Francija (C‑197/08, EU:C:2010:111, točka 38); z dne 4. marca 2010, Komisija/Avstrija (C‑198/08, EU:C:2010:112, točka 30); z dne 4. marca 2010, Komisija/Irska (C‑221/08, EU:C:2010:113, točka 41), in z dne 24. junija 2010, Komisija/Italija (C‑571/08, neobjavljena, EU:C:2010:367, točka 40).
33      C‑302/00, EU:C:2002:123, točki 14 in 15.
34      Glej točko 54 teh sklepnih predlogov.
35      Italijanska vlada v podporo temu stališču trdi, da bi bila lahko posledica določanja različnih cen za vsako enoto pakiranja istega izdelka zaradi njenega vpliva na izračun trošarine ogrožanje celovitosti davčnih prihodkov.