62019CJ0167
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
10. marts 2022 (
*1
)
»Appel – statsstøtte – støtte til den tyske mejerisektor – finansiering af mælkekvalitetskontroller – artikel 108, stk. 2, TEUF – afgørelse om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure – forordning (EF) nr. 659/1999 – artikel 6, stk. 1 – Europa-Kommissionens forpligtelse til i denne afgørelse at sammenfatte de relevante faktiske og retlige spørgsmål – rækkevidde – de interesserede parters ret til at blive inddraget i den administrative procedure – tilsidesættelse af et væsentligt formkrav – konsekvenser for lovligheden af den endelige afgørelse«
I de forenede sager C-167/19 P og C-171/19 P,
angående to appeller i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 22. februar 2019,
Europa-Kommissionen ved K. Herrmann, P. Němečková og T. Maxian Rusche, som befuldmægtigede,
appellant i sagerne C-167/19 P og C-171/19 P,
de øvrige parter i appelsagerne:
Freistaat Bayern (Tyskland) ved Rechtsanwälte U. Soltész og H. Weiß,
sagsøger i første instans i sag C-167/19 P,
Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, Mertingen (Tyskland),
Genossenschaftsverband Bayern eV, München (Tyskland),
Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV, München,
ved Rechtsanwälte C. Bittner og N. Langhans,
sagsøgere i første instans i sag C-171/19 P,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af formanden for Tredje Afdeling, K. Jürimäe, som fungerende formand for Fjerde Afdeling, og dommerne S. Rodin og N. Piçarra (refererende dommer),
generaladvokat: E. Tanchev,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 15. juli 2021,
afsagt følgende
Dom
1
Med sine appelskrifter har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 12. december 2018, Freistaat Bayern mod Kommissionen (T-683/15, herefter »den første appellerede dom«, EU:T:2018:916), og af 12. december 2018, Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns m.fl. mod Kommissionen (T-722/15 – T-724/15, ikke trykt i Sml., herefter »den anden appellerede dom«, EU:T:2018:920), hvorved Retten gav medhold i søgsmålene anlagt af henholdsvis Freistaat Bayern (delstaten Bayern, Tyskland) (sag C-167/19 P) og Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, Genossenschaftsverband Bayern eV og Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV (sag C-171/19 P) (herefter »interessegruppen«) med påstand om delvis af annullation af Kommissionens afgørelse (EU) 2015/2432 af 18. september 2015 om Tysklands statsstøtte SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484 (2012/NN)) til mælkekvalitetskontroller i forbindelse med lov om mælk og fedtstoffer (EUT 2015, L 334, s. 23) (herefter »den omtvistede afgørelse«).
Retsforskrifter
EU-retten
2
Følgende var anført i 8. og 16. betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (EFT 1999, L 83, s. 1), der finder anvendelse ratione temporis på den foreliggende tvist:
»(8)
[I] alle tilfælde, hvor Kommissionen efter den foreløbige undersøgelse ikke kan konstatere, at en støtteforanstaltning er forenelig med fællesmarkedet, indledes den formelle undersøgelsesprocedure, for at Kommissionen kan få mulighed for at indsamle alle de oplysninger, den behøver for at kunne vurdere støttens forenelighed, og for at interesserede parter kan få mulighed for at fremsætte deres bemærkninger; interesserede parters rettigheder kan bedst sikres inden for rammerne af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2[.]
[...]
(16)
[D]et er hensigtsmæssigt i forordningen at præcisere alle de muligheder, som tredjeparter har for at forsvare deres interesser i sager om statsstøtte.«
3
Denne forordnings artikel 1 bestemte følgende:
»I denne forordning forstås ved:
[...]
h)
»interesserede parter«: alle medlemsstater og personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, herunder navnlig støttemodtageren, konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer.«
4
Den nævnte forordnings artikel 6 med overskriften »Formel undersøgelsesprocedure« fastsatte følgende i stk. 1:
»Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure skal sammenfatte de relevante faktiske og retlige spørgsmål, indeholde en foreløbig vurdering fra Kommissionens side med hensyn til støttekarakteren af den påtænkte foranstaltning og anføre, om der er tvivl om, hvorvidt den er forenelig med fællesmarkedet. I beslutningen skal den pågældende medlemsstat og andre interesserede parter opfordres til at fremsætte bemærkninger inden for en nærmere fastsat frist, der normalt ikke må overstige en måned. I behørigt begrundede tilfælde kan Kommissionen forlænge denne frist.«
5
Den samme forordnings artikel 13 med overskriften »Kommissionens beslutninger« bestemte følgende i stk. 1:
»[...] I tilfælde af beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure afsluttes proceduren ved en beslutning vedtaget efter artikel 7. […]«
Tysk ret
6
§ 22, stk. 1, i Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten 1952 (lov af 1952 om mælk og fedtstoffer) (BGBl. 1952 I, s. 811), som ændret ved artikel 397 i forordning af 31. august 2015 (BGBl. 2015 I, s. 1474) (herefter »MFG«), giver delstaternes regeringer bemyndigelse til i samråd med den pågældende mejeriforening, sammensat af virksomheder i mejerisektoren og forbrugere med henblik på fælles varetagelse af deres økonomiske interesser, eller med de pågældende brancheorganisationer i fællesskab at pålægge mejerier, mælketerminaler og flødestationer afgifter for at støtte mejerisektoren.
7
§ 22, stk. 2 og 2a, i MFG bestemmer, at indtægterne i henhold til stk. 1 kun må anvendes til finansieringen af de i denne lov fastsatte formål, herunder fremme og opretholdelse af mælkekvaliteten.
8
I overensstemmelse med § 1, stk. 1, i Milch-Güteverordnung (bekendtgørelse om mælkekvalitet) af 9. juli 1980 (BGBl. 1980 I, s. 878), som ændret ved bekendtgørelse af 17. december 2010 (BGBl. 2010 I, s. 2132), skal aftagere af mælk lade denne undersøge eller selv undersøge den.
9
§ 1 i Bayerische Milchumlageverordnung (budgetreglerne i delstaten Bayern om en afgift på mælk) af 17. oktober 2007 (BayGVBl. 2007, s. 727), vedtaget på grundlag af § 22, stk. 1, i MFG, fastsætter, at der opkræves en mælkeafgift af mejerierne på grundlag af de leverede råmælksmængder.
10
I henhold til artikel 23 i Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (de bayerske budgetregler) af 8. december 1971 (BayRS 630-1-F) må udgifter og forpligtelsesbevillinger i forbindelse med ydelser til organer uden for statsforvaltningen med henblik på opfyldelse af bestemte formål kun anføres i denne delstats budget, hvis delstaten har en tungtvejende interesse i denne opfyldelse, som ikke kan opnås uden den tilsvarende støtte eller i det mindste ikke i det fornødne omfang.
11
Artikel 44 i disse bayerske budgetregler, der fremgår af del III med overskriften »Gennemførelsen af budgettet«, bestemmer, at denne støtte kun kan udbetales i henhold til de betingelser, der er fastsat i disse reglers artikel 23.
Tvistens baggrund og den omtvistede afgørelse
12
Ved skrivelse af 17. juli 2013 underrettede Kommissionen Forbundsrepublikken Tyskland om, at den ville indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF (herefter »indledningsafgørelsen«) angående forskellige foranstaltninger indført i flere tyske delstater på grundlag af bekendtgørelsen om mælkekvalitet for at støtte mejerisektoren. I 264. betragtning til denne afgørelse bemærkede Kommissionen med henvisning til dom af 21. oktober 2003, van Calster m.fl. (C-261/01 og C-262/01, EU:C:2003:571), at når statsstøtte finansieres via en skattelignende afgift som i det foreliggende tilfælde, skulle den undersøge såvel denne støtte som dennes finansieringsmetode.
13
Kommissionen konstaterede, at den pågældende støtteforanstaltning var forenelig med det indre marked for perioden fra den 28. november 2001 til den 31. december 2006, mens den satte spørgsmålstegn ved denne støttes forenelighed med det indre marked fra den 1. januar 2007.
14
Ved skrivelse af 20. september 2013 fremsatte Forbundsrepublikken Tyskland bemærkninger til indledningsafgørelsen. Kommissionen modtog syv bemærkninger fra interesserede parter. Disse bemærkninger blev fremsendt til Forbundsrepublikken Tyskland, som tog stilling hertil ved skrivelser af 27. februar, 3. marts og 3. oktober 2014. Denne medlemsstat tog ved skrivelse af 3. december 2014 stilling til yderligere bemærkninger indsendt den 8. juli 2014.
15
Den omtvistede afgørelse af 18. september 2015 vedrører udelukkende finansieringen af mælkekvalitetskontroller, der er gennemført i perioden fra den 1. januar 2007 i delstaterne Baden-Württemberg og Bayern.
16
For det første undersøgte Kommissionen, om mælkeafgiftsmidlerne udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Ifølge Kommissionen skal disse indtægter, for hvilke § 22, stk. 2, nr. 1-6, i MFG foreskriver, til hvilke formål mælkeafgiftsmidlerne må anvendes, anses for at være undergivet offentlig kontrol, og de med mælkeafgiftsmidlerne finansierede foranstaltninger er blevet ydet ved hjælp af statsmidler og kan tilregnes staten.
17
Kommissionen fandt for det andet, at mejerierne i delstaten Bayern, som udgør »virksomheder« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, via godtgørelsen af udgifterne til de mælkekvalitetskontroller, som det påhvilede dem at udføre, opnåede en selektiv fordel. I 145. betragtning til den omtvistede afgørelse anførte Kommissionen, at den pågældende foranstaltning ikke blot blev finansieret af mælkeafgiftsmidler, men også af supplerende midler fra denne delstats almindelige budget, for heraf at udlede, at den fordel, som de bayerske mejerier fik af godtgørelsen af de mælkekvalitetskontroller, som de var forpligtet til at udføre, ikke nødvendigvis blev kompenseret af de beløb, som de havde betalt i mælkeafgift.
18
Hvad for det tredje angår spørgsmålet om, hvorvidt der var tale om eksisterende støtte, fremhævede Kommissionen, at med undtagelse af MFG, som efter dens opfattelse ikke indførte den omhandlede støtteordning, blev der ikke fremlagt nogen oplysninger fra de tyske myndigheder, som dokumenterer, at der før 1958 forelå et retsgrundlag, som stadig fandt anvendelse i den undersøgte periode.
19
For det fjerde konkluderede Kommissionen, at støtten til rutinekontrol af mælk ikke overholdt betingelserne i punkt 109 i EU-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (EUT 2006, C 319, s. 1), sammenholdt med artikel 16, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1857/2006 af 15. december 2006 om anvendelse af […] artikel [107 TEUF og 108 TEUF] på statsstøtte til små og mellemstore virksomheder, der beskæftiger sig med produktion af landbrugsprodukter, og om ændring af forordning (EF) nr. 70/2001 (EUT 2006, L 358, s. 3), som det nævnte punkt 109 henviser til.
20
Kommissionen besluttede derfor i den omtvistede afgørelses artikel 1, at den støtte, som Forbundsrepublikken Tyskland i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF havde ydet til de mælkekvalitetskontroller, der bl.a. blev gennemført i delstaterne Baden-Württemberg og Bayern til fordel for de berørte mejerivirksomheder i disse delstater, har været uforenelig med det indre marked siden den 1. januar 2007. Ved denne afgørelses artikel 2-4 pålagde Kommissionen tilbagesøgning af støtten og fastsatte de nærmere vilkår for denne tilbagesøgning.
Sagens forløb ved Retten og de appellerede domme
21
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 26. november 2015 og den 4. december 2015 anlagde delstaten Bayern og interessegruppen to søgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF med påstand om delvis annullation af den omtvistede afgørelse.
22
Ved afgørelse truffet af formanden for Rettens Anden Afdeling den 16. februar 2016 blev sagerne T-722/15 – T-724/15 forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling. I retsmødet den 26. februar 2018 bestemte formanden for Rettens Fjerde Afdeling, at sagerne skulle forenes med henblik på den afgørelse, hvorved sagernes behandling afsluttes.
23
Både delstaten Bayern og interessegruppens første anbringende vedrørte en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 2, TEUF samt af artikel 6, stk. 1, og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999.
24
Interessegruppens andet anbringende vedrørte en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, for så vidt som indtægterne fra afgifterne blev kvalificeret som »statsmidler«.
25
Det første led af delstaten Bayerns andet anbringende og det første led af interessegruppens tredje anbringende vedrørte den omstændighed, at der ikke forelå en fordel for aftagere af mælk. Det andet anbringendes andet led, som delstaten Bayern havde gjort gældende, vedrørte den omstændighed, at den fordel, som blev indrømmet de bayerske mejerivirksomheder, ikke var selektiv. Det tredje anbringendes andet led, som blev gjort gældende af interessegruppen, vedrørte kompensationen gennem den mælkeafgift, som de bayerske mejerivirksomheder var forpligtet til at betale, for de fordele, som disse havde opnået.
26
Subsidiært havde delstaten Bayern med det tredje anbringende og interessegruppen med sit femte anbringende gjort gældende, at Kommissionen havde tilsidesat anmeldelsespligten og heraf udledt, at påbuddet i den omtvistede afgørelse om tilbagesøgning af støtten var ulovligt.
27
Med det fjerde anbringende havde delstaten Bayern og interessegruppen, ligeledes subsidiært, foreholdt Kommissionen, at den fandt, at den pågældende støtte var uforenelig med det indre marked.
28
Delstaten Bayern havde med det femte anbringende og interessegruppen med det sjette anbringende, stadig subsidiært, påberåbt sig en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
29
Hvad angår anbringendet om en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 2, TEUF samt af artikel 6, stk. 1, og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 bemærkede Retten for det første i den første appellerede doms præmis 46 og i den anden appellerede doms præmis 41-43, at interesserede parter som omhandlet i artikel 1, litra h), i forordning nr. 659/1999 har ret til at blive inddraget i proceduren vedrørende undersøgelsen af den pågældende støtteforanstaltning. I den første appellerede doms præmis 47 og i den anden appellerede doms præmis 44 præciserede Retten, at indledningsafgørelsen med henblik herpå i henhold til denne forordnings artikel 6, stk. 1, skal sammenfatte de relevante faktiske og retlige spørgsmål, således at rammerne for undersøgelsen af denne foranstaltning defineres tilstrækkeligt med henblik på ikke at gøre de interesserede parters ret til at fremsætte deres bemærkninger indholdsløs.
30
For det andet vurderede Retten i den første appellerede doms præmis 52-58 og i den anden appellerede doms præmis 47-54 den omtvistede afgørelse i lyset af indledningsafgørelsen med henblik på at afgøre, om denne vedrørte delvis finansiering af den pågældende foranstaltning med de supplerende midler fra delstaten Bayerns almindelige budget. Den fastslog, at Kommissionen ikke i indledningsafgørelsen havde henvist til disse midler som en metode til finansiering af støtten. Retten udledte heraf, at de interesserede parter med føje kunne antage, at Kommissionens undersøgelse alene vedrørte midlerne hidrørende fra mælkeafgiften.
31
For det tredje bemærkede Retten i den første appellerede doms præmis 65 og 66 samt i den anden appellerede doms præmis 62 og 63, at udtrykket »statsmidler« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF har en meget bred betydning, og at Kommissionen derfor er forpligtet til at identificere og analysere de forskellige statsmidler, som udgør en del af kvalificeringen af »støtte«. Retten anførte i denne forbindelse, at udtrykket »finansiel støtte«, som blev anvendt i indledningsafgørelsen, selv om det blev antaget, at det kan fortolkes således, at det omfatter de to finansieringskilder, skulle anses for ikke at være tilstrækkeligt præcist. Retten tilføjede, at selv om Kommissionens endelige afgørelse kan indeholde visse afvigelser i forhold til indledningsafgørelsen, var den eksisterende afvigelse mellem de to afgørelser ikke begrundet i den foreliggende sag, eftersom Kommissionen anerkendte, at den inden vedtagelsen af indledningsafgørelsen var blevet underrettet om, at denne foranstaltning ligeledes blev finansieret via midler fra delstaten Bayerns almindelige budget.
32
Retten præciserede endvidere i den første appellerede doms præmis 67 og 68 samt i den anden appellerede doms præmis 64 og 65, at Kommissionen i den omtvistede afgørelse udtrykkeligt henviste til finansieringen af støtten med midler hidrørende fra dette budget. Ifølge Retten beviste dette, at denne finansieringsmetode ikke var et irrelevant forhold i Kommissionens analyse af den pågældende støtteforanstaltning. Retten konkluderede på denne baggrund, at den omtvistede afgørelse blev vedtaget uden at give de interesserede parter mulighed for at fremsætte deres bemærkninger til finansieringen hidrørende fra denne delstats almindelige budgetmidler.
33
Retten udledte heraf i den første appellerede doms præmis 69-71 samt i den anden appellerede doms præmis 66-68, at den omtvistede afgørelse var blevet vedtaget i strid med delstaten Bayern og interessegruppens ret til at blive inddraget i den administrative procedure og derfor med artikel 108, stk. 2, TEUF, og med artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999. Den fastslog endvidere på grundlag af dom af 11. december 2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen (C-334/07 P, EU:C:2008:709), at Kommissionens forpligtelse til på tidspunktet for indledningsafgørelsen at give interesserede parter mulighed for at fremsætte bemærkninger udgør et væsentligt formkrav, hvis tilsidesættelse medfører annullation af retsakten, uanset om denne tilsidesættelse har voldt den, der påberåber sig den, skade, eller om den administrative procedure kunne have ført til et andet resultat. På dette grundlag tog Retten søgsmålets første anbringende til følge.
34
For fuldstændighedens skyld fastslog Retten i den første appellerede doms præmis 72-75 og i den anden appellerede doms præmis 72-69, at det ikke kunne udelukkes, at proceduren kunne have ført til et andet resultat uden den konstaterede uregelmæssighed. Retten bemærkede, at den omtvistede afgørelse ikke indeholdt nogen særskilt bedømmelse i forhold til hver enkelt af de to finansieringsmetoder for den pågældende støtteforanstaltning, således at det ikke kunne udelukkes, at hvis argumenterne vedrørende finansieringen via supplerende midler fra delstaten Bayerns almindelige budget kunne have været fremført under den formelle undersøgelsesprocedure, kunne de have ført til et andet resultat.
35
Uden at træffe afgørelse med hensyn til de øvrige anbringender, som delstaten Bayern og interessegruppen havde fremført, annullerede Retten artikel 1-4 i den omtvistede afgørelse, for så vidt som det deri fastslås, at Forbundsrepublikken Tysklands tildeling af statsstøtte er uforenelig med det indre marked med hensyn til de mælkekvalitetskontroller, der er gennemført i Bayern, og for så vidt som det deri bestemmes, at den pågældende støtte skal tilbagesøges.
Parternes påstande i appelsagerne
36
Kommissionen har i appelskrifterne nedlagt følgende påstande:
–
De appellerede domme ophæves.
–
Det fastslås, at det første anbringende i stævningerne for Retten er ugrundet.
–
Sagen hjemvises til Retten med henblik på behandling af de øvrige anbringender.
–
Sagsøgerne i første instans tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser, eller subsidiært for det tilfælde, at sagen hjemvises til Retten, udsættes afgørelserne med hensyn til sagsomkostningerne i første instans og i forbindelse med appelsagerne.
37
Delstaten Bayern og interessegruppen har nedlagt følgende påstande:
–
Appellerne forkastes.
–
Kommissionen tilpligtes at bære sine egne omkostninger og at betale delstaten Bayern og interessegruppens omkostninger i forbindelse med sagerne ved Retten og ved Domstolen.
Appellerne
38
Kommissionen har til støtte for begge appeller fremsat fire anbringender.
39
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 1. april 2019 er disse to appeller blevet forenet med henblik på retsforhandlingernes skriftlige og mundtlige del samt dommen.
40
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 4. juli 2019 har parterne fået tilladelse til at afgive replik for så vidt angår på den ene side formaliteten med hensyn til de anbringender, som Kommissionen har fremsat til støtte for appellerne, og på den anden side de betragtninger, som de indstævnte i appelsagerne har fremført i deres svarskrifter for første gang.
41
I henhold til artikel 61, stk. 1, i Domstolens procesreglement har Domstolen den 1. oktober 2020 tilsendt parterne i nærværende sager et skriftligt spørgsmål med henblik på skriftlig besvarelse med opfordring til at tage stilling til den eventuelle virkning af dom af 11. marts 2020, Kommissionen mod Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C-56/18 P, EU:C:2020:192), på disse sager. Parterne har besvaret dette spørgsmål inden for den af Domstolen fastsatte frist.
Det første anbringende om en retlig fejl i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999
Parternes argumentation
42
Kommissionen har gjort gældende, at Retten ved at foreholde Kommissionen, at den i afgørelsen om at indlede proceduren, som blev vedtaget i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, ikke havde angivet »indtægtssiden« for budgetposten, dvs. støttens finansieringskilde, selv om den havde angivet budgetposten for denne støtte i den del af delstaten Bayerns budget, der vedrører »udgifter«, indførte et nyt formkrav, der savner ethvert retligt grundlag. Til støtte herfor har Kommissionen henvist til dom af 21. juli 2011, Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen (C-194/09 P, EU:C:2011:497).
43
Ifølge Kommissionen fremgår det af dom af 21. oktober 2003, van Calster m.fl. (C-261/01 og C-262/01, EU:C:2003:571), at det kun er undtagelsesvist, hvor der er en uadskillelig forbindelse mellem indtægter og udgifter, og der er forhold, der kunne tyde på, at den måde, indtægterne inddrives på, strider mod en bestemmelse i EU-retten, at medlemsstatens anmeldelse af støtteordningen også skal omfatte denne ordnings finansieringsmetode eller ‑kilde.
44
I nærværende sag er finansieringen blandet, og det er alene finansieringen via mælkeafgiften, som er problematisk. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at den ikke var forpligtet til i indledningsafgørelsen udtrykkeligt at redegøre for den metode for finansiering af den pågældende støtteforanstaltning, der kom fra delstaten Bayerns almindelige budget. Det er indlysende, at denne finansieringsmetode udgøres af statsmidler. I henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF afhænger spørgsmålet om eksistensen af støtte således alene af finansieringen af denne ved hjælp af statsmidler, idet den nøjagtige oprindelse af disse midler er helt uden relevans for dette formål.
45
Kommissionen har i replikken anført, at den definerede den pågældende støtteforanstaltning på samme måde i både indledningsafgørelsen og i den omtvistede afgørelse. Det fremgår klart af det almindelige budget som beskrevet i disse to afgørelser, at den samlede foranstaltning omfatter to finansieringskilder. Kommissionen har i denne forbindelse henvist til dom af 13. juni 2019, Copebi (C-505/18, EU:C:2019:500), hvorved Domstolen bekræftede, at der ikke er pligt til i indledningsafgørelsen at redegøre i detaljer for støtteforanstaltningens finansieringskilder.
46
Delstaten Bayern og interessegruppen har gjort gældende, at det første anbringende skal afvises, for så vidt som det for det første tilsigter at anfægte Rettens faktuelle vurdering uden at gøre gældende, at der er foretaget en urigtig gengivelse i denne forbindelse, og for det andet blot gentager de anbringender og argumenter, der blev fremført for Retten. Subsidiært har de gjort gældende, at dette anbringende er ugrundet.
Domstolens bemærkninger
– Formaliteten
47
I forbindelse med det foreliggende anbringende skal Domstolen efterprøve, om Retten i de appellerede domme fortolkede artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 korrekt, da den vurderede lovligheden af den omtvistede afgørelse i forhold til disse bestemmelser, og om den med henblik herpå foretog en korrekt fortolkning af denne afgørelse i det hele, herunder den forberedende afgørelse for denne afgørelse, dvs. indledningsafgørelsen. En sådan fortolkning er således et retsspørgsmål, der kan realitetsbehandles under appelsagen (jf. analogt dom af 11.3.2020, Kommissionen mod Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C-56/18 P, EU:C:2020:192, præmis 121).
48
Eftersom delstaten Bayern og interessegruppen er af den opfattelse, at Kommissionens første anbringende er en gentagelse af de argumenter, der blev fremført for Retten, er det tilstrækkeligt at bemærke, at såfremt en part bestrider Rettens fortolkning eller anvendelse af EU-retten, kan retsspørgsmål, som Retten har behandlet, diskuteres på ny under en appelsag. Hvis en part ikke kunne basere sin appel på anbringender og argumenter, som allerede havde været fremført for Retten, ville appelproceduren blive berøvet en del af sin mening (dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541, præmis 116).
49
Det første anbringende kan derfor antages til realitetsbehandling.
– Realiteten
50
Den retlige fejl, som foreholdes Retten i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, vedrører i det væsentlige de krav, der følger af disse bestemmelser med hensyn til indholdet af en indledningsafgørelse.
51
Herved bemærkes i lighed med Retten i den første appellerede doms præmis 46 og 61 samt i den anden appellerede doms præmis 41 og 44, at Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF har en forpligtelse til at give de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger i forbindelse med den formelle undersøgelse af den pågældende støtteforanstaltning med henblik på at fremskaffe alle oplysninger fra disse, som kan klarlægge forholdene for Kommissionen med henblik på, hvad denne videre skal foretage sig i forbindelse med denne undersøgelse.
52
Selv om sådanne interesserede parter ikke kan påberåbe sig retten til forsvar, har de til gengæld ret til i formålstjenligt omfang under hensyn til sagens konkrete omstændigheder at blive inddraget i den administrative procedure, som Kommissionen gennemfører. I denne forbindelse udgør offentliggørelsen af en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende et egnet middel til at gøre alle interesserede parter bekendt med en indledningsafgørelse, og sikrer, at de øvrige medlemsstater og de berørte erhvervskredse høres i denne egenskab (jf. i denne retning dom af 11.3.2020, Kommissionen mod Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C-56/18 P, EU:C:2020:192, præmis 71 og 72).
53
Med henblik herpå pålægger artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999 Kommissionen at »sammenfatte« de relevante faktiske og retlige spørgsmål i indledningsafgørelsen, medtage en foreløbig vurdering med hensyn til støttekarakteren af denne foranstaltning og anføre, om der er tvivl om, hvorvidt den nævnte foranstaltning er forenelig med det indre marked.
54
En sådan foranstaltnings finansieringsmetode udgør således et »relevant spørgsmål« med henblik på at afgøre, om den kan kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Betingelsen for, at denne foranstaltning kan kvalificeres som sådan, er således for det første, at fordelene ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, og for det andet, at de kan tilregnes staten (jf. i denne retning dom af 19.12.2013, Association Vent De Colère! m.fl., C-262/12, EU:C:2013:851, præmis 15 og 16 og den deri nævnte retspraksis). Med henblik på at fastslå, om dette er tilfældet, kan udbetaling af et beløb til modtagerne af støtteforanstaltningen og metoden for finansiering af denne støtte i denne henseende i modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, ikke ske uafhængigt af hinanden (jf. i denne retning 21.10.2003, van Calster m.fl., C-261/01 og C-262/01, EU:C:2003:571, præmis 49, og af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 89).
55
Følgelig udgør finansieringsmetoden, for så vidt som den henhører under betingelserne for kvalificeringen som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, et relevant spørgsmål som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999 og skal, således som Retten med rette bemærkede i den første appellerede doms præmis 62 samt i den anden appellerede doms præmis 56 og 57, som sådan identificeres i indledningsafgørelsen.
56
Uanset det vide skøn, som Kommissionen råder over ved vedtagelsen af en sådan afgørelse (jf. i denne retning dom af 21.7.2011, Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen, C-194/09 P, EU:C:2011:497, præmis 61, og af 21.12.2016, Kommissionen mod Hansestadt Lübeck, C-524/14 P, EU:C:2016:971, præmis 78), kan sammenfatningen af de relevante faktiske og retlige spørgsmål som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999 endvidere ikke afhænge af subjektive kriterier, såsom at det efter Kommissionens opfattelse er åbenbart, at finansiering gennem medlemsstatens almindelige budget udgør statsressourcer.
57
En ufuldstændig sammenfatning af de relevante faktiske og retlige spørgsmål kan nemlig ikke give de interesserede parter mulighed for at fremsætte deres bemærkninger til de elementer, der har ført Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, og dermed sikre den effektive virkning af artikel 108, stk. 2, TEUF.
58
Denne konstatering påvirkes ikke af den retspraksis, der følger af dom af 13. juni 2019, Copebi (C-505/18, EU:C:2019:500), hvoraf Kommissionen har udledt, at der ikke er pligt til i indledningsafgørelsen ordret og i detaljer at redegøre for en støtteforanstaltnings finansieringskilder. Som generaladvokaten har anført i punkt 68 i forslaget til afgørelse, var de to finansieringskilder for den omhandlede foranstaltning i denne dom nemlig blevet identificeret. I de foreliggende sager foreholdes Kommissionen således, at den i indledningsafgørelsen undlod at identificere en finansieringskilde hidrørende fra delstaten Bayerns almindelige budget, som den allerede havde kendskab til på dette procedurestadie, selv om der i den omtvistede afgørelse er taget hensyn til dette forhold, som danner grundlag for vurderinger, herunder bl.a. den, der fremgår af 145. betragtning til denne afgørelse, og hvortil der er henvist i nærværende doms præmis 17.
59
Retten begik derfor ikke nogen retlig fejl i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, da den i den første appellerede doms præmis 68 og 69 samt i den anden appellerede doms præmis 65 og 66 fastslog, at den omtvistede afgørelse, i mangel af en sammenfatning i indledningsafgørelsen af finansieringen af den pågældende foranstaltning via midler fra delstaten Bayerns almindelige budget som et relevant faktisk og retligt spørgsmål som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse, var blevet vedtaget, uden at Kommissionen havde overholdt sin forpligtelse til at give interesserede parter mulighed for at fremsætte bemærkninger til dette spørgsmål, hvilket således er i strid med disse parters ret til at blive inddraget i den administrative procedure, som er sikret ved de pågældende bestemmelser.
60
Det følger heraf, at det første anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det andet anbringende om en manglende begrundelse som følge af en urigtig fortolkning af indledningsafgørelsen
Parternes argumentation
61
Med dette anbringende, der er inddelt i to led, har Kommissionen subsidiært foreholdt Retten, at den foretog en ukorrekt fortolkning af indledningsafgørelsen, og at de appellerede domme er behæftet med en begrundelsesmangel.
62
Med dette anbringendes første led har Kommissionen indledningsvis anført, at indledningsafgørelsen i punkt 2.3 og i 5. betragtning hertil nævner henholdsvis »budgetbaserede beløb« og »beløb tiltænkt støtten«. Selv om det sidste udtryk henviser til finansiering ved hjælp af midler fra mælkeafgiften af de foranstaltninger, der er genstand for den formelle undersøgelsesprocedure, er Kommissionen af den opfattelse, at det er indlysende, at det nævnte udtryk ligeledes omfatter finansiering gennem delstaten Bayerns almindelige budget. Det fremgår ligeledes af 18. betragtning til indledningsafgørelsen, at den pågældende finansiering sikres gennem budgetmidler og mælkeafgiftsmidler, idet sidstnævnte finansiering behandles nærmere i denne afgørelse, henset til de indsigelser, som blev fremsat af Forbundsrepublikken Tyskland i forbindelse med den indledende undersøgelsesfase.
63
Retten begrænsede sig imidlertid i den første appellerede doms præmis 53 og i den anden appellerede doms præmis 48 til at foretage en selektiv undersøgelse af et enkelt underafsnit af indledningsafgørelsen i stedet for at tage hensyn til samtlige betragtninger til afgørelsen med henblik på at tage stilling til Kommissionens argumentation. Ved ikke at foretage en undersøgelse af alle de fremførte modanbringender tilsidesatte Retten derfor sin begrundelsespligt og begik den første retlige fejl.
64
Den anden retlige fejl, som Kommissionen har gjort gældende, vedrører den første appellerede doms præmis 54-57 og den anden appellerede doms præmis 49-53, i hvilke Retten fastslog, at den manglende angivelse i indledningsafgørelsen af artikel 23 og 44 i de bayerske budgetregler og dermed finansieringen af den pågældende foranstaltning via midler fra denne delstats almindelige budget udgør en retlig fejl. Kommissionen er indledningsvis af den opfattelse, at henvisningen i bl.a. indledningsafgørelsens 17. betragtning til bestemmelser i budgetreglerne i delstaten Baden-Württemberg som eksempel tillod delstaten Bayern at udlede heraf, at de identiske bestemmelser i de bayerske budgetregler ligeledes var omfattet af indledningsafgørelsen. Kommissionen har tilføjet, at det under alle omstændigheder står fast, at en medlemsstat er bekendt med sin egen budgetlovgivning, således at det i den foreliggende sag ikke er nødvendigt med en udtrykkelig angivelse af den.
65
Den tredje og den fjerde retlige fejl, som Kommissionen har foreholdt Retten, vedrører den første appellerede doms præmis 55 og 56 samt den anden appellerede doms præmis 50 og 51. Ifølge Kommissionen fortolkede Retten afsnit 3.1, især underafsnit 3.3.1, i indledningsafgørelsen og 264. betragtning hertil således, at stadiet for den foreløbige vurdering skulle begrænses til en enkelt finansieringsmetode for de pågældende foranstaltninger via mælkeafgiften, selv om denne afgørelse alene indeholder en foreløbig vurdering af foranstaltningernes karakter af støtte. Kommissionen havde forklaret for Retten, at analysen af indledningsafgørelsen alene omhandlede finansieringen af de nævnte foranstaltninger via mælkeafgiften, da kun denne finansieringsmetode kunne give anledning til tvivl om anvendelsen af statsmidler. Ved ikke at tage stilling til dette argument undlod Retten at undersøge et af Kommissionen fremført modanbringende og tilsidesatte således sin begrundelsespligt.
66
Med det andet anbringendes andet led har Kommissionen foreholdt Retten, at den i den første appellerede doms præmis 62 og i den anden appellerede doms præmis 56 fastslog, at indholdet af sagsakterne i den administrative procedure forud for indledningsafgørelsen ikke var relevant i forhold til fortolkningen af denne afgørelse. Kommissionen har gjort gældende, at hvis skrivelserne udvekslet i forbindelse med den indledende undersøgelsesfase tages i betragtning, kunne hverken delstaten Bayern eller Retten have været i tvivl om, at den formelle undersøgelsesprocedure også omhandlede finansiering af de pågældende støtteforanstaltninger gennem det almindelige skatteprovenu.
67
Kommissionen har endvidere gjort gældende, at Retten i den første appellerede doms præmis 58-53 og 62 og i den anden appellerede doms præmis 47-53 tilsidesatte den retspraksis, der følger af dom af 21. juli 2011, Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen (C-194/09 P, EU:C:2011:497), og af 2. april 1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France (C-367/95 P, EU:C:1998:154), hvorefter begrundelsen for det første skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret, og hvor denne institution for det andet ikke er forpligtet til at tage stilling til forhold, der er åbenbart uvedkommende, uden betydning eller klart af underordnet relevans.
68
Delstaten Bayern og interessegruppen har for det første gjort gældende, at det første og det andet led af det andet anbringende, som Kommissionen har fremsat, skal afvises, for så vidt som de dels har til formål at opnå, at Domstolen foretager en fornyet prøvelse af de faktiske omstændigheder, dels blot gentager de anbringender og argumenter, der blev fremført for Retten.
69
For det andet og subsidiært har delstaten Bayern og interessegruppen gjort gældende, at hvert enkelt af leddene i dette anbringende er ugrundet.
Domstolens bemærkninger
70
Da delstaten Bayerns og interessegruppens argumenter til støtte for, at appellerne skal afvises, skal forkastes af de samme grunde som dem, der er anført i denne doms præmis 47 og 48, skal det hvad angår realiteten for det første bemærkes, at den argumentation, som Kommissionen har fremført inden for rammerne af begge led i dette anbringende – hvorefter indledningsafgørelsen implicit omtaler den anden finansieringsmetode for den pågældende foranstaltning, nemlig delstaten Bayerns budgetmidler – hviler på den forudsætning, at den forpligtelse, der i henhold til artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999 påhviler Kommissionen til i denne afgørelse at sammenfatte de relevante faktiske og retlige spørgsmål, er opfyldt, da disse spørgsmål omtales implicit eller kan udledes af den nævnte afgørelse, navnlig af den pågældende medlemsstat.
71
Som det fremgår af selve denne bestemmelses ordlyd, og navnlig af det heri anvendte udtryk »sammenfatte« i gængs forstand, skal alle relevante faktiske og retlige spørgsmål som omhandlet i denne bestemmelse udtrykkeligt og tydeligt omtales i indledningsafgørelsen.
72
Denne konstatering underbygges af artikel 108, stk. 2, TEUF, der, som fremhævet af generaladvokaten i punkt 42 i forslaget til afgørelse, pålægger Kommissionen at give de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger i forbindelse med den formelle undersøgelse af en statsstøtteforanstaltning.
73
Denne opfordring sker nemlig i form af en indledningsafgørelse, der, som anført i 8. og 16. betragtning til forordning nr. 659/1999, har til formål at give Kommissionen mulighed for at indsamle alle de oplysninger, den behøver for at kunne træffe afgørelse om, hvorvidt denne foranstaltning kan kvalificeres som støtte, og om foranstaltningen er forenelig med det indre marked, idet opfordringen bedst sikrer de interesserede parters ret til at blive inddraget i den administrative procedure for Kommissionen, og giver dem alle muligheder for at forsvare deres interesser.
74
Henset til karakteren af og genstanden for indledningsafgørelsen, skal sammenfatningen af et relevant faktisk og retligt spørgsmål ved afslutningen af Kommissionens indledende undersøgelse med henblik på at afgøre, om der foreligger statsstøtte, og træffe afgørelse om, hvorvidt en sådan støtte er forenelig med det indre marked, idet den dog kan være kortfattet, derfor nødvendigvis være udtrykkelig for klart og utvetydigt at angive genstanden for Kommissionens undersøgelse og således give de interesserede parter mulighed for effektivt at fremsætte deres bemærkninger i denne forbindelse.
75
I øvrigt er det kun den udtrykkelige sammenfatning af de spørgsmål, som objektivt set er relevante for undersøgelsen af den pågældende støtteforanstaltning som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999, der er i overensstemmelse med de krav om klarhed, præcision og forudsigelighed for EU-retsakter, som følger af retssikkerhedsprincippet (jf. i denne retning dom af 15.2.1996, Duff m.fl., C-63/93, EU:C:1996:51, præmis 20, af 18.11.2008, Förster, C-158/07, EU:C:2008:630, præmis 67, og af 8.12.2011, France Télécom mod Kommissionen, C-81/10 P, EU:C:2011:811, præmis 100).
76
For så vidt som den forudsætning, som Kommissionen har lagt til grund, hvorefter muligheden for i en indledningsafgørelse implicit at nævne et relevant faktisk eller retligt spørgsmål som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999, er behæftet med en retlig fejl, skal samtlige argumenter vedrørende Rettens angiveligt ukorrekte fortolkning af indledningsafgørelsen følgelig ligeledes forkastes som ugrundede.
77
For det andet skal det, for så vidt som Kommissionen har foreholdt Retten, at den har tilsidesat sin begrundelsespligt, indledningsvis fremhæves, at denne forpligtelse udgør et væsentligt formkrav, som skal adskilles fra spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen er materielt rigtig, hvilket henhører under realiteten for så vidt angår den anfægtede retsakts lovlighed (dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 62, af 30.11.2016, Kommissionen mod Frankrig og Orange, C-486/15 P, EU:C:2016:912, præmis 79, og af 29.4.2021, Achemos Grupė og Achema mod Kommissionen, C-847/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:343, præmis 62).
78
Det skal ligeledes bemærkes, at selv om begrundelsen for den appellerede dom klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som Retten har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne afgørelse, og således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret, påhviler det imidlertid ikke Retten i medfør af begrundelsespligten udtømmende og et for et at behandle alle de argumenter, der er fremført af parterne i sagen, forudsat at de berørte parter kan få kendskab til begrundelsen for Rettens afgørelse, og Domstolen kan råde over de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan udøve sin prøvelsesret (dom af 11.7.2013, Ziegler mod Kommissionen, C-439/11 P, EU:C:2013:513, præmis 81 og 82, og af 29.4.2021, Achemos Grupė og Achema mod Kommissionen, C-847/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:343, præmis 60 og 61).
79
Efter i den første appellerede doms præmis 53 og 55-57 samt i den anden appellerede doms præmis 48 og 50-52 at have anført, at det kun var finansieringen via mælkeafgiften, der udtrykkeligt var nævnt i indledningsafgørelsen, fastslog Retten i den første appellerede doms præmis 57 og i den anden appellerede doms præmis 53, at finansieringen via delstaten Bayerns almindelige budget ikke udtrykkeligt var blevet nævnt i denne afgørelse.
80
Derefter udledte Retten heraf i den første appellerede doms præmis 58 og i den anden appellerede doms præmis 54, at de interesserede parter med føje kunne antage, at Kommissionens undersøgelse alene vedrørte midlerne hidrørende fra mælkeafgiften. I øvrigt præciserede Retten i den første appellerede doms præmis 60 og 61 samt i den anden appellerede doms præmis 58 og 59, at selv om Kommissionen, henset til kravene i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, ikke er forpligtet til at foretage en fuldstændig vurdering af den pågældende foranstaltning, kan den ikke gøre gældende, at indledningsafgørelsen kunne undlade at nævne finansieringen via midler fra delstaten Bayerns almindelige budget, eftersom det påhviler Kommissionen at give en tilstrækkelig beskrivelse af rammerne for dens undersøgelse med henblik på ikke at gøre de berørte parters ret til at fremkomme med deres bemærkninger indholdsløs. Det fremgår således af de to appellerede domme, at finansieringen via midler fra delstaten Bayerns almindelige budget burde have været udtrykkeligt nævnt i indledningsafgørelsen.
81
Selv hvis det antages, at Retten ikke udtømmende tog stilling til alle Kommissionens argumenter med henblik på at godtgøre, at denne finansieringsmetode fremgik implicit af indledningsafgørelsen eller kunne udledes af denne, skal det derfor fastslås, at de appellerede domme klart og utvetydigt angiver de betragtninger, som Retten har lagt til grund, og gør det muligt for de berørte parter at få kendskab til begrundelsen for Rettens afgørelse og for Domstolen at udøve sin prøvelsesret, således at disse domme ikke er behæftet med nogen begrundelsesmangel.
82
Det andet anbringende skal derfor forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende om en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 263, stk. 2, TEUF
Parternes argumentation
83
Med dette tredje anbringende har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at det alene er forpligtelsen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende en støtteforanstaltning som omhandlet i artikel 107 TEUF, som udgør et væsentligt formkrav. En eventuel undladelse af at sammenfatte et relevant faktisk eller retligt spørgsmål i indledningsafgørelsen udgør ikke en tilsidesættelse af en sådan formalitet. I øvrigt ville tredjeparters ret til at blive inddraget i den formelle undersøgelsesprocedure kun blive tilsidesat, hvis denne undladelse forhindrede dem i at fremsætte deres bemærkninger til det pågældende spørgsmål. Desuden medfører denne tilsidesættelse kun annullation af den endelige afgørelse, hvis de interesserede parter var i stand til at godtgøre, at de oplysninger, som de kunne have meddelt vedrørende dette spørgsmål, kunne ændre indholdet af den endelige afgørelse.
84
Delstaten Bayern og interessegruppen er for det første af den opfattelse, at dette anbringende skal afvises, eftersom det ikke i sig selv kan føre til ophævelse af de appellerede domme. En sådan ophævelse er nemlig kun mulig, hvis ikke alene dette anbringende, men også det fjerde anbringende om, at tilsidesættelsen af de interesserede parters ret til at blive inddraget i den formelle undersøgelsesprocedure er uden betydning for den omtvistede afgørelse, tages til følge.
85
For det andet og subsidiært er delstaten Bayern og interessegruppen af den opfattelse, at Kommissionens tredje anbringende er ugrundet.
Domstolens bemærkninger
– Formaliteten
86
Det skal fastslås, at i modsætning til, hvad delstaten Bayern og interessegruppen har gjort gældende, er det tredje og det fjerde anbringende, selv om de er forbundne, uafhængige af hinanden. Med sit tredje anbringende har Kommissionen foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl, da den i den første appellerede doms præmis 70 og 71 samt i den anden appellerede doms præmis 67 og 68 fastslog, at Kommissionens forpligtelse til på tidspunktet for indledningsafgørelsen at give interesserede parter mulighed for at fremsætte bemærkninger udgør et væsentligt formkrav, hvis tilsidesættelse medfører annullation af den omtvistede afgørelse, mens Kommissionen med det fjerde anbringende har foreholdt Retten, at den begik en retlig fejl, da den fastslog, at undersøgelsesproceduren vedrørende statsstøtteforanstaltningen kunne have fået et andet resultat uden den konstaterede uregelmæssighed.
87
Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 102 i forslaget til afgørelse, er den omstændighed, at det tredje og det fjerde anbringende er forbundne, derfor ikke i sig selv tilstrækkelig til ikke at antage nogen af dem til realitetsbehandling.
88
Det tredje anbringende kan dermed antages til realitetsbehandling.
– Realiteten
89
For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt Retten, således som Kommissionen har gjort gældende, begik en retlig fejl, da den fastslog, at forpligtelsen i henhold til artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999 til i en indledningsafgørelse at sammenfatte de faktiske og retlige spørgsmål, som er relevante for den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende en støtteforanstaltnings forenelighed med det indre marked, ligesom forpligtelsen til at indlede en sådan procedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, udgør et væsentligt formkrav som omhandlet i artikel 263, stk. 2, TEUF, skal det indledningsvis bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at det følger af artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 1, litra h), i forordning nr. 659/1999, at når Kommissionen beslutter at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende påtænkt støtte, skal dette gøre det muligt for interesserede parter, herunder den eller de berørte virksomheder, at fremsætte bemærkninger, og at denne forpligtelse udgør et væsentligt formkrav (jf. dom af 11.12.2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen, C-334/07 P, EU:C:2008:709, præmis 55). Dette følger af, at en sådan forpligtelse udgør en formforskrift, som i det væsentlige er forbundet med udformningen og den korrekte tilkendegivelse af hensigten hos retsaktens udsteder.
90
Den forpligtelse, som Domstolen har kvalificeret som et »væsentligt formkrav«, er således navnlig konkretiseret i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, som bl.a. pålægger Kommissionen i indledningsafgørelsen at sammenfatte de faktiske og retlige spørgsmål, som er relevante for undersøgelsen af den pågældende støtte eller den påtænkte støtte, og dermed sikre den effektive virkning af artikel 108, stk. 2, TEUF.
91
Offentliggørelsen af en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende udgør ganske vist et egnet middel til at gøre alle interesserede parter bekendt med, at der er indledt en formel undersøgelsesprocedure, og for at fremskaffe alle oplysninger fra de pågældende, som kan klarlægge forholdene for Kommissionen med henblik på, hvad denne videre skal foretage sig, ved at sikre, at de øvrige medlemsstater og de berørte erhvervskredse høres som sådan (jf. i denne retning dom af 11.3.2020, Kommissionen mod Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C-56/18 P, EU:C:2020:192, præmis 71 og 72). Interesserede parter vil imidlertid kun få lejlighed til effektivt at fremsætte deres bemærkninger, hvis den offentliggjorte afgørelse udtrykkeligt og tydeligt nævner de relevante faktiske og retlige spørgsmål, således som det er fastsat i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999.
92
Det følger heraf, at en simpel offentliggørelse af en afgørelse om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure, uden at indholdet af en sådan afgørelse er i overensstemmelse med kravene i denne bestemmelse, ikke gør det muligt at fastslå, at den forpligtelse, der påhviler Kommissionen på tidspunktet for den formelle undersøgelsesprocedure, og som kvalificeres som et »væsentligt formkrav« som omhandlet i artikel 263, stk. 2, TEUF, er opfyldt.
93
I det foreliggende tilfælde fremgår det af denne doms præmis 54 og 55, at en støtteforanstaltnings finansieringsmetode udgør et relevant spørgsmål som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999. Dette spørgsmål, hvoraf Kommissionen i den omtvistede afgørelse har draget konsekvenser med henblik på kvalificeringen af foranstaltningen som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107 TEUF, burde således som sådan have været udtrykkeligt sammenfattet i den pågældende afgørelse om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure.
94
Følgelig skal udeladelsen af et sådant spørgsmål i afgørelsen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure – for så vidt som dette spørgsmål spiller en rolle i den omtvistede afgørelses begrundelse – anses for en tilsidesættelse af et »væsentligt formkrav« som omhandlet i præmis 55 i dom af 11. december 2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen (C-334/07 P, EU:C:2008:709), hvilket medfører, at denne afgørelse skal annulleres uden videre (jf. i denne retning dom af 29.10.1980, Roquette Frères mod Rådet, 138/79, EU:C:1980:249, præmis 33, og af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet, C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 160).
95
I denne forbindelse skal Kommissionens argument om, at det alene er forpligtelsen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, som udgør et væsentligt formkrav, forkastes. Et sådant argument, ud over at det er i klar modstrid med artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999, som pålægger Kommissionen klare forpligtelser med hensyn til indholdet af en indledningsafgørelse, er ensbetydende med, at denne afgørelse, hvis formål er at give interesserede parter mulighed for effektivt at fremsætte deres bemærkninger til Kommissionen, fratages sin effektive virkning. Disse parter skal nemlig kunne få kendskab til de relevante faktiske og retlige spørgsmål, som den formelle undersøgelse af den pågældende støtteforanstaltning er baseret på, navnlig dem, der vedrører denne foranstaltnings finansieringsmetode, som udgør et afgørende element ved kvalificeringen af den nævnte foranstaltning som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
96
Der foreligger derimod ikke en tilsidesættelse af et væsentligt formkrav som omhandlet i præmis 55 i dom af 11. december 2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen (C-334/07 P, EU:C:2008:709), når det spørgsmål, hvis udeladelse i indledningsafgørelsen foreholdes Kommissionen, ikke udgør et faktisk eller retligt spørgsmål, som er relevant for undersøgelsen af den pågældende støtteforanstaltning som omhandlet i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999.
97
Kommissionen kan heller ikke støtte sig på den retspraksis, der følger af dom af 8. maj 2008, Ferriere Nord mod Kommissionen (C-49/05 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:259), og af 11. december 2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen (C-334/07 P, EU:C:2008:709), med henblik på at gøre gældende, at udeladelsen af et relevant spørgsmål i indledningsafgørelsen ikke udgør en tilsidesættelse af et væsentligt formkrav. De sager, der gav anledning til disse to domme, vedrørte nemlig en ændring af den retlige ramme i løbet af den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende støtteforanstaltningen og ikke, som i den foreliggende sag, de krav til fastlæggelsen af rammerne for undersøgelsen, som Kommissionen er pålagt ved artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999, på tidspunktet for vedtagelsen af indledningsafgørelsen.
98
I dom af 8. maj 2008, Ferriere Nord mod Kommissionen (C-49/05 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:259), bekræftede Domstolen således Rettens analyse, og fastslog, at for så vidt som de principper og kriterier, der var opstillet i de nye rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse, i det væsentlige var identiske med dem, der var fastsat i de rammebestemmelser, der fandt anvendelse på tidspunktet for afgørelsen om at indlede undersøgelsesproceduren, havde Kommissionen ikke tilsidesat de interesserede parters ret til at blive inddraget i proceduren ved ikke at give dem lejlighed til at fremsætte bemærkninger til disse nye rammebestemmelser. Under disse specifikke omstændigheder er en ny høring af de interesserede parter i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 6, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 659/1999, ikke nødvendig.
99
For så vidt angår dom af 11. december 2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen (C-334/07 P, EU:C:2008:709), præciserede Domstolen, efter at den havde bemærket, at Kommissionens forpligtelse til at opfordre interesserede parter til at fremsætte bemærkninger inden for rammerne af en formel undersøgelsesprocedure udgør et væsentligt formkrav, idet den henviste til dom af 8. maj 2008, Ferriere Nord mod Kommissionen, (C-49/05 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:259), at hvis de nye bestemmelser, der trådte i kraft efter medlemsstatens anmeldelse af en påtænkt støtte, ikke indeholder indholdsmæssige ændringer i forhold til de bestemmelser, der tidligere var i kraft, udgør Kommissionens undladelse af at høre interesserede parter om den ændrede retlige ramme ikke en tilsidesættelse af et væsentligt formkrav.
100
Dom af 11. marts 2020, Kommissionen mod Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C-56/18 P, EU:C:2020:192), der blev afsagt efter afsigelsen af de appellerede domme, rejser heller ikke tvivl om kvalificeringen af forpligtelsen i henhold til artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 659/1999, sammenholdt med artikel 108, stk. 2, TEUF, som et »væsentligt formkrav«.
101
Som Domstolen selv har fastslået i denne doms præmis 88, vedrører denne nemlig ikke Kommissionens forpligtelser på tidspunktet for indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, og følgelig ikke forpligtelser, der er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, hvis fortolkning er genstand for den foreliggende sag.
102
Det følger af det ovenstående, at det var med rette, at Retten på grundlag af præmis 55 i dom af 11. december 2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen (C-334/07 P, EU:C:2008:709), i den første appellerede doms præmis 70 og i den anden appellerede doms præmis 67 fastslog, at Kommissionens forpligtelse til på tidspunktet for indledningsafgørelsen at give interesserede parter mulighed for at fremsætte bemærkninger udgør et væsentligt formkrav, hvis tilsidesættelse medfører annullation af den mangelfulde retsakt, uanset om denne tilsidesættelse har voldt den, der påberåber sig den, skade, eller om den administrative procedure kunne have ført til et andet resultat.
103
Det tredje anbringende skal derfor forkastes som ugrundet.
Det fjerde anbringende om en retlig fejl ved fortolkningen af de interesserede parters ret til at blive inddraget i den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2 og 3, TEUF og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, af begrebet »statsmidler« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, af begrebet »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 108, stk. 1, TEUF, samt om en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder og manglende stillingtagen til de argumenter, der er fremført til forsvar
Parternes argumentation
104
Kommissionen har foreholdt Retten, at den i den første appellerede doms præmis 72-75 og i den anden appellerede doms præmis 70-72 med urette fastslog, at hvis delstaten Bayern havde kunnet fremsætte bemærkninger til spørgsmålet om, hvorvidt budgetmidler udgør statsmidler, kunne proceduren have ført til et andet resultat. Kommissionen er af den opfattelse, at Retten tilsidesatte ikke blot artikel 108, stk. 2 og 3, TEUF og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, men ligeledes artikel 107, stk. 1, TEUF, for så vidt som den foretog en urigtig fortolkning af begrebet »statsmidler«, og artikel 108, stk. 1, TEUF, for så vidt som den foretog en urigtig fortolkning af begrebet »eksisterende støtte«. Kommissionen har endvidere foreholdt Retten, at den foretog en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder, der var fastlagt i den omtvistede afgørelse, og at den ikke undersøgte de argumenter, der var fremført til forsvar.
105
Delstaten Bayern og interessegruppen har gjort gældende, at dette anbringende skal afvises, for så vidt som Retten i den første appellerede doms præmis 72 og 75 på baggrund af en bemærkning, der alene angik faktiske spørgsmål, som Domstolen ikke kan efterprøve, fastslog, at tilsidesættelsen af de interesserede parters ret til at fremsætte bemærkninger havde en indvirkning på procedurens udfald. I øvrigt udgør de væsentlige punkter i det nævnte anbringende blot en gentagelse af grunde og argumenter, der allerede var blevet fremsat ved Retten.
106
Delstaten Bayern og interessegruppen har subsidiært gjort gældende, at det fjerde anbringende er ugrundet, for så vidt som det hviler på en urigtig forståelse af de appellerede domme.
Domstolens bemærkninger
107
Da delstaten Bayerns argumenter til støtte for afvisning af dette anbringende skal forkastes af de samme grunde som dem, der er anført i denne doms præmis 47 og 48, er det med hensyn til realiteten tilstrækkeligt at bemærke, at det kun var for fuldstændighedens skyld, at Retten fastslog, at hvis de interesserede parter havde haft lejlighed til at fremsætte bemærkninger til den finansieringsmetode, der fulgte af delstaten Bayerns almindelige budget, kunne proceduren have ført til et andet resultat.
108
Det følger således af fast retspraksis, at anbringender, der er rettet mod præmisser i den appellerede dom, som er anført for fuldstændighedens skyld, ikke som sådan kan føre til denne doms ophævelse og derfor skal forkastes som uvirksomme (jf. bl.a. dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, EU:C:2005:408, præmis 148, og af 26.3.2019, Kommissionen mod Italien, C-621/16 P, EU:C:2019:251, præmis 61).
109
Da Domstolen har fastslået, at det var med rette, at Retten i den første appellerede doms præmis 70 og i den anden appellerede doms præmis 67 fastslog, at den omtvistede afgørelse ved ikke at give de interesserede parter lejlighed til at fremsætte bemærkninger tilsidesatte et væsentligt formkrav, som uden videre medfører annullation af den mangelfulde retsakt, skal det fjerde anbringende derfor forkastes som uvirksomt.
110
Da ingen af de fire anbringender, som Kommissionen har fremsat til støtte for hver af sine appeller, er blevet taget til følge, skal appellerne forkastes i det hele.
Sagsomkostninger
111
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, og da delstaten Bayern og interessegruppen har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1)
Appellerne forkastes.
2)
Europa-Kommissionen betaler sagsomkostningerne.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.