62022CC0167
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ATHANASIOS RANTOS
presentate il 7 settembre 2023 (
1
)
Causa C‑167/22
Commissione europea
contro
Regno di Danimarca
«Inadempimento di uno Stato – Trasporto su strada – Regolamento (CE) n. 1072/2009 – Articolo 8 – Trasporti di cabotaggio – Principio generale – Articolo 9 – Norme applicabili ai trasporti di cabotaggio – Regolamento (CE) n. 561/2006 – Periodi di riposo – Normativa nazionale che introduce una durata massima di parcheggio nelle aree di sosta pubbliche lungo la rete autostradale – Limitazione a 25 ore – Articolo 56 TFUE – Ostacolo alla libera prestazione dei servizi di trasporto su strada»
Introduzione
1.
Con il suo ricorso per inadempimento, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che il Regno di Danimarca, prescrivendo una durata massima di parcheggio di 25 ore per gli automezzi pesanti nelle aree di sosta della rete autostradale pubblica (in prosieguo: la «regola delle 25 ore»), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza delle disposizioni del diritto dell’Unione riguardanti la libera prestazione dei servizi di trasporto su strada di cui agli articoli 1, 8 e 9 del regolamento (CE) n. 1072/2009 (
2
). Tale regola renderebbe più difficile per un conducente rispettare il periodo di riposo settimanale regolare di almeno 45 ore o un periodo di riposo settimanale ridotto da 24 a 45 ore consecutive, di cui all’articolo 8 del regolamento (CE) n. 561/2006 (
3
), il che rappresenterebbe, di conseguenza, un ostacolo alla libera prestazione dei servizi di trasporto su strada e non sarebbe giustificato da nessuno dei motivi imperativi di interesse pubblico menzionati dal Regno di Danimarca.
2.
La presente causa solleva quindi le questioni se la regola delle 25 ore costituisca un ostacolo alla libera prestazione dei servizi di trasporto su strada e, in caso affermativo, se tale regola possa essere giustificata da motivi imperativi di interesse pubblico.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Regolamento n. 1072/2009
3.
L’articolo 1 del regolamento n. 1072/2009, rubricato «Ambito di applicazione», ai paragrafi 1 e 4 stabilisce quanto segue:
«1.   Il presente regolamento si applica ai trasporti internazionali di merci su strada per conto terzi per i percorsi effettuati nel territorio della Comunità.
(…)
4.   Il presente regolamento si applica ai trasporti nazionali di merci su strada effettuati a titolo temporaneo da un trasportatore non residente conformemente alle disposizioni del capo III.
(…)».
4.
L’articolo 8 di tale regolamento, rubricato «Principio generale», così dispone:
«1.   Qualsiasi trasportatore di merci su strada per conto terzi che sia titolare di una licenza comunitaria e il cui conducente, se cittadino di un paese terzo, è munito di un attestato di conducente è ammesso, alle condizioni fissate dal presente capo, ad effettuare trasporti di cabotaggio.
2.   Una volta consegnate le merci trasportate nel corso di un trasporto internazionale in entrata, i trasportatori di merci su strada di cui al paragrafo 1 sono autorizzati ad effettuare, con lo stesso veicolo oppure, se si tratta di veicoli combinati, con l’autoveicolo dello stesso veicolo, fino a tre trasporti di cabotaggio successivi al trasporto internazionale da un altro Stato membro o da un paese terzo allo Stato membro ospitante. L’ultimo scarico nel corso di un trasporto di cabotaggio prima di lasciare lo Stato membro ospitante deve avere luogo entro sette giorni dall’ultimo scarico nello Stato membro ospitante nel corso del trasporto internazionale in entrata.
Entro il termine di cui al primo comma, i trasportatori di merci su strada possono effettuare in qualsiasi Stato membro alcuni o tutti i trasporti di cabotaggio ammessi a norma del primo comma, purché siano limitati ad un trasporto per Stato membro entro tre giorni dall’ingresso del veicolo vuoto nel territorio dello Stato membro in questione.
(…)».
5.
L’articolo 9 di detto regolamento, rubricato «Norme applicabili ai trasporti di cabotaggio», enuncia quanto segue:
«1.   L’esecuzione dei trasporti di cabotaggio è soggetta, salvo altrimenti disposto dalla normativa comunitaria, alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in vigore nello Stato membro ospitante per quanto riguarda:
(…)
d) il tempo di guida e i periodi di riposo;
(…)
2.   Le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative di cui al paragrafo 1 sono applicate ai trasportatori non-residenti alle medesime condizioni imposte ai trasportatori stabiliti nello Stato membro ospitante, al fine di evitare qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità o sul luogo di stabilimento».
Regolamento n. 561/2006
6.
Ai sensi dell’articolo 1 del regolamento n. 561/2006 (
4
):
«Il presente regolamento disciplina periodi di guida, interruzioni e periodi di riposo per i conducenti che effettuano il trasporto di persone e di merci su strada, al fine di armonizzare le condizioni di concorrenza fra diversi modi di trasporto terrestre, con particolare riguardo al trasporto su strada, nonché di migliorare le condizioni di lavoro e la sicurezza stradale. Il presente regolamento mira inoltre ad ottimizzare il controllo e l’applicazione da parte degli Stati membri nonché a promuovere migliori pratiche nel settore dei trasporti su strada».
7.
L’articolo 4 di tale regolamento stabilisce quanto segue:
«Ai fini del presente regolamento si applicano le seguenti definizioni:
(…)
f)
“riposo”: ogni periodo ininterrotto durante il quale il conducente può disporre liberamente del suo tempo;
g)
“periodo di riposo giornaliero”: il periodo giornaliero durante il quale il conducente può disporre liberamente del suo tempo e comprende sia il “periodo di riposo giornaliero regolare” sia il “periodo di riposo giornaliero ridotto”:
–
“periodo di riposo giornaliero regolare”: ogni tempo di riposo ininterrotto di almeno 11 ore; in alternativa, il riposo giornaliero regolare può essere preso in due periodi, il primo dei quali deve essere di almeno 3 ore senza interruzione e il secondo di almeno 9 ore senza interruzione,
–
“periodo di riposo giornaliero ridotto”: ogni tempo di riposo ininterrotto di almeno 9 ore, ma inferiore a 11 ore;
h)
“periodo di riposo settimanale”: periodo settimanale durante il quale il conducente può disporre liberamente del suo tempo e designa sia il “periodo di riposo settimanale regolare” sia il “periodo di riposo settimanale ridotto”:
–
“periodo di riposo settimanale regolare”: ogni tempo di riposo di almeno 45 ore;
–
“periodo di riposo settimanale ridotto”: ogni tempo di riposo inferiore a 45 ore, che può essere ridotto, nel rispetto di quanto stabilito all’articolo 8, paragrafo 6, a una durata minima di 24 ore continuative;
(…)».
8.
L’articolo 8 di detto regolamento è così formulato:
«(…)
6.   Nel corso di due settimane consecutive i conducenti effettuano almeno:
–
due periodi di riposo settimanale regolare, oppure
–
un periodo di riposo settimanale regolare ed un periodo di riposo settimanale ridotto di almeno 24 ore. La riduzione è tuttavia compensata da un tempo di riposo equivalente preso entro la fine della terza settimana successiva alla settimana in questione.
Il periodo di riposo settimanale comincia al più tardi dopo sei periodi di 24 ore dal termine del precedente periodo di riposo settimanale.
(…)
7.   Qualsiasi riposo preso a compensazione di un periodo di riposo settimanale ridotto è attaccato a un altro periodo di riposo di almeno 9 ore.
8.   In trasferta, i periodi di riposo giornaliero e quelli settimanali ridotti possono essere effettuati nel veicolo, purché questo sia dotato delle opportune attrezzature per il riposo di tutti i conducenti e sia in sosta.
9.   Un periodo di riposo settimanale che cade in due settimane può essere conteggiato in una delle due, ma non in entrambe».
Diritto danese
9.
La regola delle 25 ore non è esplicitamente prevista dalla legislazione o dalle disposizioni amministrative danesi. Tale regola, che è stata introdotta a seguito di un accordo politico sulla legge finanziaria per il 2018 (
5
), si applica ai sensi dell’articolo 92, paragrafo 1, del færdselsloven (codice della strada) (
6
) ed è entrata in vigore il 1o luglio 2018 (
7
).
Fatti e procedimento precontenzioso
10.
A seguito di informazioni ricevute da associazioni del settore dei trasporti su strada, la Commissione, ritenendo che la regola delle 25 ore costituisca una restrizione alla libera prestazione dei servizi di trasporto, ha avviato un procedimento di infrazione nei confronti del Regno di Danimarca.
11.
Nell’ambito di tale procedimento, la Commissione ha inviato al governo danese una richiesta di informazioni il 2 maggio 2018, una lettera di messa in mora il 20 luglio 2018, una richiesta di informazioni supplementari il 14 gennaio 2019 e un parere motivato il 15 maggio 2020. Ritenendo che gli argomenti addotti in ciascuna fase dal governo danese non fossero convincenti, essa ha proposto un ricorso per inadempimento.
Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
12.
Con atto introduttivo del 4 marzo 2022, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
13.
Hanno presentato osservazioni scritte alla Corte i governi danese e polacco nonché la Commissione. Il governo danese e la Commissione hanno altresì svolto osservazioni orali all’udienza di discussione tenutasi il 25 maggio 2023.
14.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
dichiarare che il Regno di Danimarca, nel limitare la durata massima di parcheggio nelle aree di sosta pubbliche lungo la rete autostradale danese a 25 ore, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza delle disposizioni riguardanti la libera prestazione dei servizi di trasporto, di cui agli articoli 1, 8 e 9 del regolamento n. 1072/2009;
–
condannare il Regno di Danimarca alle spese.
15.
Il Regno di Danimarca chiede che la Corte voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare la Commissione alle spese.
Analisi
Sulla ricevibilità
16.
Il governo danese eccepisce l’irricevibilità del ricorso in quanto, da un lato, quest’ultimo non soddisferebbe i requisiti di coerenza, chiarezza e precisione richiesti dall’articolo 120 del regolamento di procedura della Corte (
8
) e, dall’altro, non vi sarebbe concordanza tra le conclusioni e i motivi dedotti nell’atto introduttivo di ricorso (
9
).
17.
La Commissione replica che le conclusioni del ricorso, i motivi e gli argomenti addotti a sostegno di tali conclusioni sono esposti in modo chiaro e preciso.
18.
A mio avviso, dall’atto introduttivo di ricorso risulta chiaramente che, secondo la Commissione, la regola delle 25 ore viola i principi generali in materia di libera prestazione dei servizi di trasporto di merci all’interno dell’Unione, enunciati agli articoli 1, 8 e 9 del regolamento n. 1072/2009, per il motivo che detta regola limita la possibilità di effettuare periodi di riposo sulla rete stradale danese, in modo conforme al regolamento n. 561/2006, rendendo pertanto più difficile la prestazione di servizi di trasporto merci in tale Stato membro.
19.
Più precisamente, la Commissione non sostiene che tale regola delle 25 ore è contraria alla normativa applicabile ai periodi di riposo, e in particolare al regolamento n. 561/2006, ma piuttosto che una siffatta limitazione del parcheggio osta, in pratica, alla possibilità per i conducenti e le imprese di trasporto di fornire i loro servizi sul territorio danese (
10
).
20.
Mi sembra quindi che l’atto introduttivo di ricorso soddisfi le condizioni di cui all’articolo 120 del regolamento di procedura e, pertanto, propongo di respingere l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Regno di Danimarca.
Nel merito
21.
In sostanza, nell’ambito del suo ricorso per inadempimento, la Commissione, sostenuta dalla Repubblica di Polonia, contesta al Regno di Danimarca il fatto che la regola delle 25 ore costituisce un ostacolo alla libera prestazione dei servizi di trasporto su strada non giustificato da nessuno dei motivi imperativi di interesse pubblico menzionati da quest’ultimo.
22.
Il governo danese sostiene, in via preliminare, che, in forza del principio di sussidiarietà, la competenza a fissare regole in materia di durata del parcheggio nelle aree di sosta sul territorio nazionale non spetta all’Unione, bensì agli Stati membri.
23.
Tuttavia, come correttamente rilevato dalla Commissione, ritengo che tale argomento sia privo di pertinenza, dato che la Commissione non contesta di per sé la compatibilità con il Trattato FUE delle norme sul parcheggio, come la regola delle 25 ore, ma piuttosto il fatto che, con l’introduzione, di per sé legittima, di detta regola delle 25 ore, il Regno di Danimarca avrebbe introdotto un ostacolo alla libera prestazione dei servizi di trasporto (
11
).
24.
Il governo danese sostiene, sempre in via preliminare, che i servizi disciplinati dall’articolo 58 TFUE sono esclusi dall’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE.
25.
Orbene, è vero che, ai sensi dell’articolo 58, paragrafo 1, TFUE, la libera prestazione dei servizi nel settore dei trasporti non è regolata dalla disposizione dell’articolo 56 TFUE, che riguarda più in generale la libera prestazione dei servizi, bensì dalle disposizioni del titolo del Trattato FUE relativo ai trasporti, costituito dagli articoli da 90 a 100 TFUE (
12
).
26.
I servizi che formano oggetto della presente causa sono soggetti al regolamento n. 1072/2009, adottato sul fondamento dell’articolo 71 CE (divenuto, in seguito a modifica, articolo 91 TFUE). Tale regolamento, conformemente al suo articolo 1, paragrafi 1 e 4, si applica ai trasporti internazionali di merci su strada per conto terzi per i percorsi effettuati all’interno del territorio dell’Unione, ivi compresi i trasporti di cabotaggio, ossia i trasporti nazionali per conto terzi effettuati a titolo temporaneo in uno Stato membro ospitante (
13
), e mira ad abolire le restrizioni alla libera prestazione dei servizi di trasporto su strada (
14
).
27.
Pertanto, ritengo che le disposizioni del regolamento n. 1072/2009, sebbene adottate nel quadro della politica comune dei trasporti, riguardino il settore specifico della prestazione di servizi nel settore dei trasporti e che, conformemente alla giurisprudenza, debbano essere interpretate alla luce del principio generale della libera prestazione dei servizi enunciato all’articolo 56 TFUE (
15
).
28.
Secondo una giurisprudenza costante, la summenzionata disposizione prescrive non solo l’eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro in base alla sua cittadinanza, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, allorché sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro, ove questi fornisce legittimamente servizi analoghi (
16
).
Sull’esistenza di una restrizione alla libera prestazione dei servizi
29.
Nell’ambito del suo ricorso per inadempimento, la Commissione fa valere che, introducendo la regola delle 25 ore, il Regno di Danimarca è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli articoli 1, 8 e 9 del regolamento n. 1072/2009, interpretati alla luce del principio generale della libera prestazione dei servizi enunciato all’articolo 56 TFUE.
30.
Sebbene il regolamento n. 1072/2009 non contempli una disposizione esplicita che obblighi gli Stati membri a prevedere aree di parcheggio per i conducenti di automezzi pesanti, la Commissione ritiene che la presenza di tali zone in tutto il territorio dell’Unione, a titolo gratuito o a pagamento, pubbliche o meno, sia necessaria per la libera prestazione dei servizi di trasporto su strada garantita dalle summenzionate disposizioni e che l’introduzione della regola delle 25 ore incida sulla capacità dei conducenti di rispettare gli obblighi relativi al periodo di riposo settimanale regolare di 45 ore e al periodo di riposo settimanale ridotto superiore a 25 ore (
17
), nonché all’obbligo relativo al periodo complessivo di guida, di cui agli articoli 4, 6 e 8 del regolamento n. 561/2006.
31.
Tale regola inciderebbe principalmente sugli autotrasportatori non residenti in Danimarca, che necessiterebbero di aree di parcheggio e di sosta sul territorio danese, mentre gli autotrasportatori che hanno centri operativi in Danimarca potrebbero più facilmente indurre i loro autisti a condurre i loro automezzi pesanti in tali centri (
18
).
32.
Il governo danese replica, in sostanza, che la regola delle 25 ore non è discriminatoria e non costituisce un ostacolo al trasporto internazionale di merci.
33.
Il regolamento n. 1072/2009 e il regolamento n. 561/2006 non conterrebbero alcuna disposizione relativa alle norme sul parcheggio, che resterebbero di competenza degli Stati membri. Inoltre, la necessità di aree di parcheggio, necessaria per soddisfare gli obblighi imposti da questi due regolamenti, sarebbe rispettata, tenuto conto del numero degli stalli di parcheggio pubblici e privati disponibili in Danimarca.
34.
Le aree di sosta autostradali oggetto della presente causa non sarebbero concepite per consentire di prendere periodi di riposo di lunga durata e, in ogni caso, le imprese di trasporto sarebbero tenute a pianificare le operazioni di trasporto, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 561/2006, e a sostenere le spese di alloggio, conformemente all’articolo 8, paragrafo 8, di tale regolamento. Peraltro, la regola delle 25 ore aumenterebbe la capacità di parcheggio a sosta breve, rendendo più facile per gli autisti effettuare periodi di riposo più brevi, e incoraggerebbe il mercato a creare aree di parcheggio protette, più adeguate alle esigenze di un parcheggio a lungo termine.
35.
In via preliminare, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, nell’ambito di un procedimento per inadempimento spetta alla Commissione provare la sussistenza dell’asserito inadempimento e fornire alla Corte gli elementi necessari alla verifica, da parte di quest’ultima, dell’esistenza di tale inadempimento, senza potersi basare su alcuna presunzione (
19
).
36.
Nel caso di specie, a seguito di una discussione tra le parti, risulta che, alla data del parere motivato, in Danimarca esistevano 1400 stalli di parcheggio sulle aree di sosta pubbliche e, perlomeno, 855 stalli di parcheggio senza limiti orari forniti dal settore privato (
20
).
37.
Orbene, è vero che, sotto un profilo puramente pratico, la regola delle 25 ore, limitando i tempi di parcheggio sulle aree di sosta pubbliche, rende più difficile per gli autotrasportatori effettuare periodi di riposo sulle zone disciplinate da detta regola, in quanto essa impedisce ai conducenti di prendere, in tali luoghi, periodi di riposo settimanali regolari, nonché periodi di riposo ridotti superiori a 25 ore. Inoltre, sebbene gli autotrasportatori non possano trascorrere periodi di riposo regolari nei loro veicoli (
21
), la regola in esame sembrerebbe nondimeno impedire a tali autotrasportatori la possibilità di utilizzare le aree di sosta di cui trattasi per parcheggiare i loro automezzi pesanti ed effettuare siffatti periodi di riposo altrove (
22
).
38.
Ciò precisato, non sono convinto che le restrizioni al parcheggio sulle aree di sosta pubbliche oltre il limite di 25 ore imposto dalla normativa nazionale controversa costituiscano un vero ostacolo alla libera prestazione dei servizi ai sensi del diritto dell’Unione.
39.
Anzitutto, rilevo che, sebbene la presenza di stalli di parcheggio, e in particolare di stalli di parcheggio pubblici, sulla rete stradale danese faciliti verosimilmente il rispetto degli obblighi relativi ai periodi di riposo prescritti dal regolamento n. 561/2006, tuttavia la normativa dell’Unione invocata dalla Commissione non prevede alcun obbligo di messa a disposizione di stalli di parcheggio.
40.
È vero che, ai sensi dell’articolo 39, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (UE) n. 1315/2013 (
23
), per quanto riguarda l’infrastruttura di trasporto stradale, gli Stati membri sono tenuti, tra l’altro, a «[sviluppare] aree di sosta sulle autostrade ogni 100 km circa, in linea con le esigenze della società, del mercato e dell’ambiente, al fine di fornire tra l’altro adeguati spazi di parcheggio per gli utenti commerciali della strada con un adeguato livello di protezione e sicurezza». Tuttavia, tale disposizione non introduce alcuna regola quanto alle modalità di utilizzo di tali aree e non è neanche pertinente nel caso di specie, non essendo stata invocata dalla Commissione nelle sue censure. Inoltre, il regolamento n. 561/2006, menzionato dalla Commissione, al suo articolo 8 bis, nel precisare l’ambito di applicazione di tale disposizione si limita a disporre che, conformemente a detta disposizione, gli Stati membri «devono incoraggiare» la creazione di spazi di parcheggio per gli utenti commerciali della strada (
24
).
41.
La Commissione, pur osservando che la presenza di aree di parcheggio che offrono la possibilità di sostare per 45 ore costituisce una «condizione preliminare» per il funzionamento del mercato interno dei servizi di trasporto su strada, precisa che con il suo argomento essa non sostiene che il governo danese non abbia sviluppato un numero sufficiente di aree di sosta con possibilità di parcheggio a lungo termine, bensì che tale governo abbia a tal punto limitato le possibilità esistenti di parcheggio che ciò costituisce un ostacolo alla prestazione di servizi di trasporto in Danimarca da parte degli autotrasportatori non residenti (
25
).
42.
Mi chiedo su quale base, in assenza di un obbligo di prevedere un certo numero di aree di sosta, uno Stato membro sarebbe tenuto a mantenere tali aree una volta realizzate o, per quanto rileva nel caso di specie, un siffatto Stato non potrebbe disciplinare l’uso di dette aree di sosta. A mio avviso, in base all’argomento della Commissione uno Stato membro, il quale disponga di un numero sufficiente di stalli di parcheggio, potrebbe creare un ostacolo alla libera prestazione dei trasporti semplicemente riducendo il numero di tali stalli, mentre uno Stato membro che non disponga di un numero sufficiente di simili stalli non creerebbe un siffatto ostacolo, purché non ne riduca il numero. In altri termini, l’approccio della Commissione equivarrebbe a considerare l’esistenza di una violazione delle libertà fondamentali fondata su un semplice mutamento delle circostanze, anche in assenza di un obbligo per gli Stati membri di adottare misure o di astenersi da un comportamento del genere.
43.
Mi sembra poi che la Commissione si sia limitata a fare riferimento all’incidenza (indiretta) della regola delle 25 ore sulla prestazione di servizi di trasporto verso la Danimarca senza tuttavia dimostrare che tale asserito ostacolo riduca effettivamente la capacità delle imprese di trasporto stabilite in altri Stati membri di competere efficacemente con le imprese stabilite in Danimarca. Peraltro, mi chiedo altresì per quale motivo l’esistenza di stalli di parcheggio privati a un prezzo molto basso, che è dimostrata in base agli elementi presentati in udienza, non sia sufficiente a eliminare i problemi menzionati dalla Commissione.
44.
Rilevo, a tal riguardo, che la regola delle 25 ore non è direttamente discriminatoria. Essa non ha neppure per oggetto o per effetto di disciplinare la prestazione di servizi di trasporto tra Stati membri.
45.
L’incidenza di tale regola sulla prestazione dei servizi di trasporto tra Stati membri, asserita dalla Commissione, si fonderebbe quindi su una presunzione che, a mio avviso, non è conforme ai principi relativi all’onere della prova ricordati al precedente paragrafo 35. In tali circostanze, ad esempio, non si potrebbe escludere che l’incidenza di detta regola sul parcheggio e sull’organizzazione dei periodi di riposo dei conducenti e, di conseguenza, sulla prestazione di servizi di trasporto transfrontaliero su strada in Danimarca sia troppo insignificante e incerta perché una siffatta misura nazionale possa considerarsi idonea a ostacolare la prestazione di servizi di trasporto tra gli Stati membri.
46.
Infine, come sottolinea il governo danese, conformemente all’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 561/2006, le imprese di trasporto organizzano l’attività dei conducenti in modo che essi possano rispettare, in particolare, il capo II del medesimo regolamento (concernente, segnatamente, le interruzioni e i periodi di riposo) e, conformemente all’articolo 8, paragrafo 8, secondo comma, di detto regolamento il datore di lavoro si fa carico di eventuali spese per l’alloggio fuori dal veicolo (
26
).
47.
Pertanto, in assenza di una normativa dell’Unione (anche ipotizzata e auspicabile (
27
)) volta a imporre agli Stati membri lo sviluppo di stalli di parcheggio e le modalità del loro utilizzo, mi chiedo se la necessità di trovare o di sviluppare basi logistiche (nella fattispecie, spazi di parcheggio) a sostegno delle attività di trasporto e cabotaggio non faccia semplicemente parte degli oneri e dei rischi commerciali delle imprese di trasporto e, pertanto, non possa gravare su uno Stato membro. Non sussiste, a mio avviso, un obbligo per gli Stati membri di favorire, ma semplicemente di facilitare, la prestazione di servizi di trasporto transfrontaliero nel loro territorio, indipendentemente dalla questione se abbiano o meno sviluppato aree di parcheggio e dalla loro regolamentazione. Inoltre, nessuna disposizione del diritto dell’Unione sembra ostare alla possibilità per gli Stati membri di procedere a una riorganizzazione di tali aree al fine di sfruttarle per il perseguimento di altri interessi pubblici.
48.
Alla luce di quanto precede, dubito che, nell’ambito delle censure formulate ai paragrafi 29 e 31 delle presenti conclusioni, la Commissione abbia fornito la prova che le incombeva.
49.
Propongo pertanto di respingere il ricorso.
50.
Ciò premesso, per l’ipotesi in cui la Corte giungesse alla conclusione che la regola delle 25 ore costituisce un ostacolo alla libera prestazione dei servizi di trasporto su strada, occorrerà verificare se tale regola sia giustificata dai motivi imperativi di interesse pubblico addotti dal governo danese, questione che esaminerò, in subordine, nei paragrafi seguenti delle presenti conclusioni.
In subordine, sull’esistenza di una giustificazione per motivi imperativi di interesse pubblico
51.
Il governo danese fa valere, in sostanza, che, in ogni caso, la regola delle 25 ore è idonea a conseguire obiettivi legittimi e non eccede quanto necessario e appropriato.
52.
La Commissione replica che, sebbene i quattro obiettivi addotti dal governo danese per giustificare tale regola delle 25 ore possano essere considerati legittimi e di interesse generale, detta regola non è idonea a conseguire tali obiettivi.
53.
Orbene, a giudicare dall’intenzione del legislatore danese, quale esplicitata nell’accordo sulla legge finanziaria per il 2018 (
28
), l’introduzione della regola delle 25 ore sembrerebbe avere uno scopo apertamente discriminatorio. Infatti, è pacifico tra le parti che l’obiettivo dichiarato di tale regola era quello di impedire «più in particolare il parcheggio a lungo termine di automezzi pesanti stranieri nelle aree di sosta danesi».
54.
Tuttavia, nel corso del procedimento precontenzioso, il governo danese ha indicato altri obiettivi che, come riconosce la Commissione, potrebbero considerarsi legittimi e di interesse generale (
29
), vale a dire, in primo luogo, garantire una maggiore capacità nelle aree di sosta pubbliche affinché i conducenti possano osservare le loro interruzioni e i loro periodi di riposo ridotto; in secondo luogo, porre fine ai parcheggi illegali e pericolosi per il traffico nelle aree di sosta autostradali; in terzo luogo, assicurare il corretto funzionamento delle aree di sosta e, in quarto luogo, garantire ai conducenti un buon ambiente e buone condizioni di lavoro.
55.
Per quanto riguarda l’obiettivo di garantire una maggiore capacità affinché i conducenti possano osservare le loro interruzioni e i loro periodi di riposo ridotto, la Commissione ha constatato, sulla base dei dati forniti dal governo danese, e senza che ciò sia contestato da parte di quest’ultimo, l’insussistenza di un nesso diretto tra il parcheggio a lungo termine degli automezzi pesanti sulle aree di sosta autostradali in Danimarca e il problema di capacità menzionato (
30
).
56.
Per quanto riguarda l’obiettivo di porre fine ai parcheggi illegali e pericolosi per il traffico nelle aree di sosta autostradali, come rilevato dalla Commissione, il parcheggio al di fuori delle aree riservate è già illegale, senza che sia necessario aggiungere un altro divieto, il quale peraltro incide su comportamenti che non rientrano direttamente nei comportamenti di parcheggio illegale (
31
).
57.
Per quanto riguarda l’obiettivo di assicurare il corretto funzionamento delle aree di sosta, mi sembra che il divieto di parcheggio a lungo termine non sia direttamente collegato al funzionamento di tali aree, e che tale obiettivo potrebbe, pertanto, essere perseguito con mezzi più diretti, come la regolamentazione delle attività su dette aree.
58.
Per quanto riguarda l’obiettivo di garantire un buon ambiente e buone condizioni di lavoro per i conducenti, non vedo nessi diretti tra la regola delle 25 ore e tale obiettivo, che deve essere perseguito indipendentemente dalla durata del parcheggio (
32
).
59.
Peraltro, per quanto riguarda le ragioni per le quali la regola delle 25 ore sarebbe l’unica misura che consentirebbe di raggiungere gli obiettivi perseguiti, cosicché nessuna delle misure meno pregiudizievoli per la libera prestazione dei servizi sarebbe sufficientemente efficace per conseguire tali obiettivi, ricordo che se è vero che, secondo una giurisprudenza costante, l’onere della prova a carico dello Stato membro non può estendersi fino a pretendere che quest’ultimo dimostri, in positivo, che nessun altro possibile provvedimento permetta la realizzazione di detti obiettivi alle stesse condizioni, resta tuttavia il fatto che spetta a tale Stato membro contestare in maniera sostanziale e dettagliata gli elementi in tal senso presentati e le conseguenze che ne derivano (
33
).
60.
Orbene, a mio avviso, il governo danese non ha fornito siffatti elementi.
61.
In conclusione, ritengo che, qualora la Corte giungesse alla conclusione che la regola delle 25 ore costituisce un ostacolo alla libera prestazione dei servizi di trasporto su strada, conclusione che non condivido, come approfondito ai paragrafi da 29 a 48 delle presenti conclusioni, tale regola potrebbe difficilmente essere giustificata sulla base delle giustificazioni addotte dal governo danese.
Sulle spese
62.
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Regno di Danimarca ne ha fatto domanda, propongo che la Commissione, rimasta soccombente, sia condannata alle spese.
Conclusione
63.
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte:
–
di respingere il ricorso, e
–
di condannare la Commissione europea alle spese.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, che fissa norme comuni per l’accesso al mercato internazionale del trasporto di merci su strada (rifusione) (GU 2009, L 300, pag. 72).
(
3
)	Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada e che modifica i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 3821/85 e (CE) n. 2135/98 e abroga il regolamento (CEE) n. 3820/85 del Consiglio (GU 2006, L 102, pag. 1).
(
4
)	Nella versione applicabile alla data di scadenza del termine indicato nel parere motivato, vale a dire il 15 luglio 2020.
(
5
)	Da tale accordo risulta che l’introduzione di parcheggi a tempo limitato per gli automezzi pesanti nelle aree di sosta pubbliche della rete autostradale «impedirà più in particolare il parcheggio a lungo termine di automezzi pesanti stranieri nelle aree di sosta danesi».
(
6
)	Tale disposizione fornirebbe all’autorità stradale una base giuridica per introdurre norme sulla circolazione su strade pubbliche che incidano sull’uso o sul percorso di dette strade, come la limitazione della durata del parcheggio.
(
7
)	La limitazione sarebbe stata applicata dall’agosto 2018, inizialmente dal Vejdirektoratet (direzione danese delle strade), e dal 1o gennaio 2019 dal Færdselsstyrelsen (autorità danese per la circolazione stradale).
(
8
)	La portata molto ampia delle disposizioni del diritto dell’Unione invocate, vale a dire gli articoli 1, 8 e 9 del regolamento n. 1072/2009, non consentirebbe a tale governo di comprendere con precisione l’entità della violazione del diritto dell’Unione ad esso addebitata.
(
9
)	La Commissione farebbe riferimento, in più occasioni, agli articoli 1, 4, 6 e 8 del regolamento n. 561/2006, disposizioni non menzionate nelle conclusioni.
(
10
)	Mi sembra, d’altronde, che il governo danese abbia ben compreso tali argomenti e abbia potuto formulare le sue risposte in merito alla loro fondatezza con piena cognizione di causa. Peraltro, gli argomenti sollevati nella controreplica a sostegno dell’eccezione di irricevibilità vertono principalmente sulla fondatezza del ricorso. Infatti, il governo danese fa valere, in sostanza, che le norme che disciplinano i trasporti non rientrano nella competenza esclusiva dell’Unione, bensì in una competenza concorrente tra quest’ultima e gli Stati membri, che la normativa adottata dall’Unione in materia non contempla alcun divieto di restrizioni al parcheggio e che il divieto di restrizioni previsto all’articolo 56 TFUE non si applica ai servizi nel settore dei trasporti.
(
11
)	Infatti, in mancanza di norme comuni o di altre misure, sul fondamento dell’articolo 91, paragrafo 1, TFUE, è compito degli Stati membri disciplinare le condizioni di prestazione di servizi quali quelli di cui al procedimento principale nel rispetto delle norme generali del Trattato FUE (v., in tal senso, sentenza del 20 dicembre 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, punti 46 e 47).
(
12
)	V., in tal senso, sentenza dell’8 dicembre 2020, Polonia/Parlamento e Consiglio (C‑626/18, EU:C:2020:1000, punti 144 e 145 nonché e giurisprudenza ivi citata).
(
13
)	V. articolo 8, paragrafo 2, di detto regolamento.
(
14
)	Il considerando 4 del regolamento n. 1072/2009 precisa segnatamente che «[l]’instaurazione di una politica comune dei trasporti comporta l’eliminazione di qualsiasi restrizione nei confronti del prestatore di servizi di trasporto fondata sulla nazionalità o sul fatto che è stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui i servizi devono essere forniti».
(
15
)	V., per analogia, sentenza del 26 giugno 2001, Commissione/Portogallo (C‑70/99, EU:C:2001:355, punti da 20 a 22).
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16
)	V. sentenza del 23 novembre 1999, Arblade e a. (C‑369/96 e C‑376/96, EU:C:1999:575, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).
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17
)	Ricordo che, ai sensi dell’articolo 4, lettera h), del regolamento n. 561/2006, il «periodo di riposo settimanale» (vale a dire il periodo settimanale durante il quale un conducente può disporre liberamente del suo tempo) comprende, da un lato, un «periodo di riposo settimanale regolare» di almeno quarantacinque ore e, dall’altro, un «periodo di riposo settimanale ridotto» inferiore a quarantacinque ore, che, nel rispetto di quanto stabilito in tale regolamento, può essere ridotto a una durata minima di ventiquattro ore continuative.
(
18
)	Secondo la Commissione, la regola delle 25 ore consentirebbe a un conducente di automezzi pesanti che guidi sul territorio danese di poter prendere esclusivamente il periodo di riposo settimanale ridotto più breve possibile previsto dall’articolo 8 del regolamento n. 561/2006 e gli impedirebbe di effettuare i periodi di riposo settimanali regolari previsti da tale disposizione. Peraltro, siffatta regola potrebbe anche indurre un conducente a violare il periodo di guida massimo consentito nell’arco di una o due settimane di cui all’articolo 6 di detto regolamento, avrebbe un impatto sulla salute dei conducenti, costringendoli a interrompere il loro normale ritmo circadiano, e creerebbe problemi ai conducenti che devono recarsi nella vicina Germania dopo essere stati in Danimarca, dato il divieto di circolare nel fine settimana in quel paese.
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19
)	V., segnatamente, sentenza del 12 aprile 2018, Commissione/Danimarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, punto 25 e giurisprudenza ivi citata).
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20
)	Si tratta di dati corretti, forniti in udienza dal governo danese, che non ha escluso l’esistenza di altre aree di sosta private di cui non era tuttavia a conoscenza.
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21
)	V. articolo 8, paragrafo 8, del regolamento n. 561/2006, come modificato dal regolamento (UE) 2020/1054 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2020, che modifica il [regolamento n. 561/2006] per quanto riguarda gli obblighi minimi in materia di periodi di guida massimi giornalieri e settimanali, di interruzioni minime e di periodi di riposo giornalieri e settimanali e il regolamento (UE) n. 165/2014 per quanto riguarda il posizionamento per mezzo dei tachigrafi (GU 2020, L 249, pag. 1). Quanto alla versione originaria dell’articolo 8 di tale regolamento, nella sentenza del 20 dicembre 2017, Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, punto 45), la Corte aveva già precisato, in sostanza, che tale disposizione doveva essere interpretata nel senso che i periodi di riposo settimanali regolari non possono essere effettuati dal conducente a bordo del proprio veicolo.
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22
)	Rilevo una divergenza di punti di vista tra le parti quanto alla fattibilità pratica di una soluzione del genere. In ogni caso, la Commissione non ha fornito elementi concreti in tal senso.
(
23
)	Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, sugli orientamenti dell’Unione per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti e che abroga la decisione n. 661/2010/UE (GU 2013, L 348, pag. 1).
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24
)	Tale articolo, introdotto dal regolamento 2020/1054, non è applicabile nel caso di specie, ma fornisce comunque un’utile fonte di interpretazione. D’altronde, come precisano i considerando 3 e 4 del regolamento delegato (UE) 2022/1012 della Commissione, del 7 aprile 2022, che integra il [regolamento n. 561/2006] per quanto riguarda la fissazione di norme che specificano il livello di servizio e di sicurezza delle aree di parcheggio sicure e protette e le procedure per la loro certificazione (GU 2022, L 170, pag. 27), la Commissione, pur riconoscendo la forte carenza di aree di parcheggio sicure e protette nell’Unione, si limita a considerare che la realizzazione di tali strutture dovrebbe essere «incoraggiata» a livello di Unione.
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25
)	V. ricorso, punto 41.
(
26
)	Peraltro, per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo il quale il presunto ostacolo ai servizi di trasporto in Danimarca sarebbe aggravato dalle norme che disciplinano il traffico in Germania che vietano agli automezzi pesanti di circolare il fine settimana, rilevo che la constatazione di un inadempimento da parte di uno Stato membro non può dipendere da una situazione contingente, di diritto o di fatto, esistente in un altro Stato membro. L’approccio contrario porterebbe all’assurda conseguenza che il comportamento del primo Stato membro violerebbe o non violerebbe il diritto dell’Unione a seconda della situazione esistente nel secondo Stato membro.
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27
)	V. paragrafo 40 delle presenti conclusioni.
(
28
)	V. paragrafo 9 delle presenti conclusioni.
(
29
)	D’altronde, la Corte ha evidenziato, in sostanza, che, in sede di esame della proporzionalità di una normativa nazionale restrittiva, occorre fondarsi non solo sull’obiettivo di tale normativa, così come appariva al momento della sua adozione, ma anche sugli effetti di detta normativa, valutati successivamente alla sua adozione (v. sentenza del 30 giugno 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C‑464/15, EU:C:2016:500, punto 37). Del resto, ritengo che un procedimento per inadempimento non possa in nessun caso costituire il fondamento per un «processo alle intenzioni».
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30
)	Sembrerebbe infatti che i problemi di capacità rilevati siano dovuti principalmente a una mancanza di capacità in generale e non al fatto che automezzi pesanti siano parcheggiati in tali aree di sosta per più di 25 ore.
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31
)	Sebbene, come sostiene il governo danese nella controreplica, la regola delle 25 ore abbia, de facto, ridotto i problemi di capacità e, di conseguenza, le infrazioni, mi sembra che tale regola non risulti di per sé proporzionata all’obiettivo perseguito.
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32
)	Ad esempio, attraverso regole come quella relativa al divieto di trascorrere il periodo di riposo settimanale in un veicolo, che è più appropriata all’obiettivo in questione.
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33
)	V. sentenza del 27 febbraio 2020, Commissione/Belgio (Contabili) (C‑384/18, EU:C:2020:124, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).