FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 6 september 2012(1)
Mål C‑75/11
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Österrike
”Förbud mot diskriminering på grund av nationalitet – Unionsmedborgarnas fria rörlighet – Frihet att tillhandahålla tjänster – Transportsektorn – Direktiv 2004/38/EG – Unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier – Studerande vars föräldrar inte har rätt till österrikiskt familjebidrag har inte rätt till nedsatta biljettpriser för allmänna transportmedel”
I –    Inledning
1.        Får medlemsstaterna göra rätten till nedsatta biljettpriser för studerande beroende av krav som i regel inte uppfylls av studerande från andra medlemsstater? Detta är den fråga som ska besvaras i förevarande mål.
2.        Olika österrikiska regioner och behörigt förbundsministerium har med lokala allmänna transportföretag avtalat om nedsatta biljettpriser för studerande. Dessa nedsatta biljettpriser beviljas enbart studerande vars föräldrar på grund av studierna erhåller ett österrikiskt familjebidrag. Enbart föräldrar som är bosatta i Österrike erhåller ett sådant bidrag.
3.        Kommissionen anser att detta villkor för beviljande av nedsatta biljettpriser utgör en diskriminering som inte är förenlig med artiklarna 18 FEUF, 20 FEUF och 21 FEUF samt med artikel 24 i direktiv 2004/38(2) om rätten till fri rörlighet och uppehåll. Studerande från andra medlemsstater som studerar vid österrikiska högskolor uppfyller nämligen i regel inte dessa villkor.
4.        Österrike har i huvudsak hävdat att nedsättningen enbart syftar till att kompensera familjerelaterade utgifter och att beviljandet sålunda är förenligt med direktiv nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet.(3) Dessutom erhåller studerande från andra medlemsstater understöd från sina ursprungsstater och kan följaktligen inte anses jämförbara med inhemska studenter. Slutligen är det enligt artikel 24.2 i direktiv 2004/38 tillåtet att neka studerande från andra medlemsstater bistånd till uppehälle för studier.
II – Tillämpliga bestämmelser
A –    Direktiv 2004/38
5.        I artikel 3.1 i direktiv 2004/38 fastställs direktivets tillämpningsområde:
”Detta direktiv skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i ...”
6.        Enligt artikel 7.1 c i direktiv 2004/38 ska varje unionsmedborgare ha ”rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen
…
c)      —      är inskriven vid en privat eller statlig institution, som är erkänd eller finansierad av den mottagande medlemsstaten på grundval av dess lagstiftning eller administrativa praxis, med huvudsyftet att bedriva studier eller genomgå en yrkesutbildning, samt
—       har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten samt avger en försäkran till den behöriga nationella myndigheten, i form av en förklaring eller på något annat valfritt likvärdigt sätt, om att han har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig själv och familjen, så att de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under deras vistelseperiod, …”
7.        I artikel 24 i direktiv 2004/38 regleras likabehandling av unionsmedborgare som uppehåller sig i andra medlemsstater:
”1. Om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen skall alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. …
2. Genom undantag från punkt 1 skall den mottagande medlemsstaten inte vara skyldig att bevilja socialt bistånd under uppehållets första tre månader, eller i förekommande fall den längre period som anges i artikel 14.4 b, och heller inte innan permanent uppehållsrätt beviljats vara skyldig att bevilja bistånd till uppehälle för studier inklusive yrkesutbildning i form av studiebidrag eller studielån till andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar.”
B –    Förordning nr 1408/71
8.        Enligt artikel 4.1 h i förordning nr 1408/71 gäller den för familjeförmåner.
9.        Familjeförmåner definieras på följande sätt i artikel 1 u i:
”alla vård- eller kontantförmåner, som är avsedda att täcka en familjs utgifter enligt den lagstiftning som anges i artikel 4.1 h, …”
10.      I artikel 13.1 första meningen i förordning nr 1408/71 föreskrivs att personer för vilka förordningen gäller ska omfattas av lagstiftningen i endast en medlemsstat.
11.      I artikel 73 i förordning nr 1408/71 regleras beviljandet av familjeförmåner för familjemedlemmar som är bosatta i andra medlemsstater enligt följande:
”En anställd eller egenföretagare, som omfattas av lagstiftningen i en medlemsstat, skall för sina familjemedlemmar som är bosatta i en annan medlemsstat ha rätt till de familjeförmåner som utges enligt lagstiftningen i den förra staten som om de vore bosatta i den staten, om något annat inte följer av bilaga 6.”
12.      Bilaga VI i förordning nr 1408/71 innehåller inte någon bestämmelse som är av betydelse i förevarande mål.
III – Bakgrund, det administrativa förfarandet och parternas yrkanden
13.      Förevarande fördragsbrottsförfarande avser nedsatta biljettpriser för studerande på grundval av privaträttsliga avtal som det behöriga österrikiska förbundsministeriet har ingått med de lokala myndigheterna (förbundsstater eller kommuner) och de berörda transportföretagen. Detta leder från förbundsstat till förbundsstat till olika biljettpriser och olika stor nedsättning av biljettpriserna för studerande.
14.      När det behöriga förbundsministeriet medverkar vid ingåendet av ett sådant avtal, eftersträvar det en koppling av de nedsatta biljettpriserna till det österrikiska familjebidraget enligt 1967 års lag om kompensation för familjeomkostnader genom bidrag (Familienlastenausgleichsgesetz 1967). Detta bidrag betalas inte ut direkt till de studerande, utan till deras underhållsskyldiga föräldrar om dessa omfattas av det österrikiska sociala trygghetssystemet. En sådan koppling av de nedsatta biljettpriserna till familjebidraget föreskrivs efter de uppgifter som Österrike har lämnat i delstaterna Wien, Oberösterreich, Burgenland och Steiermark samt i staden Innsbruck.
15.      Kommissionen ansåg att detta utgjorde en otillåten diskriminering av studerande från andra medlemsstater och uppmanade år 2009 Österrike att inkomma med synpunkter enligt artikel 258 FEUF. Den 28 januari 2010 lämnade kommissionen ett motiverat yttrande där den satte en sista tidsfrist på två månader för att få den påstådda överträdelsen att upphöra.
16.      Eftersom kommissionen inte var nöjd med Österrikes svar väckte denna förevarande talan den 21 februari 2011.
17.      Kommissionen har yrkat att domstolen ska
–        fastställa att Republiken Österrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 18 FEUF jämförd med artiklarna 20 FEUF och 21 FEUF liksom artikel 24 i direktiv 2004/38, genom att i princip enbart bevilja studerande, för vilka det beviljas ett österrikiskt familjebidrag, nedsatta biljettpriser för allmänna transportmedel,
–        förplikta Republiken Österrike att ersätta rättegångskostnaderna.
18.      Republiken Österrike har yrkat att domstolen ska
–        ogilla talan, och
–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
19.      Parterna har förhandlat skriftligen i målet.
IV – Rättslig bedömning
20.      Innan det kan prövas huruvida det föreligger en diskriminering (nedan under C) ska det först preciseras vilket som är föremålet för talan (nedan under A) och vilka diskrimineringsförbud som är tillämpliga (nedan under B).
A –    Föremålet för talan
21.      Kommissionen har i sin talan allmänt ifrågasatt att Österrike i princip enbart beviljar studerande, för vilka det beviljas ett österrikiskt familjebidrag, nedsatta biljettpriser för allmänna transportmedel.
22.      Det framgår emellertid av talan att det enbart är fråga om delstaterna Wien, Oberösterreich, Burgenland och Steiermark samt staden Innsbruck. I Niederösterreich är läget oklart, det vill säga det saknas tillräcklig utredning, och i de övriga regionerna förekommer inte några nedsättningar av biljettpriserna som är kopplade till familjebidraget.
23.      Österrike har visserligen invänt att nedsättningen numera inte längre är kopplad till ett sådant krav i Innsbruck, men vid den avgörande tidpunkten, när den tidsfrist som satts i det motiverade yttrandet löpte ut, var den ifrågasatta rabatten fortfarande i kraft.
24.      Dessutom har kommissionen inte riktat invändningar mot att studerande från tredjeland eller andra österrikiska studerande inte har rätt till de nedsatta biljettpriserna. Den befattar sig enbart med den situation som gäller studerande vars föräldrar inte erhåller det österrikiska familjebidraget, eftersom de är bosatta i en annan medlemsstat.
25.      Detta innebär följaktligen att föremålet för talan är begränsat till studerande unionsmedborgare vars föräldrar inte erhåller det österrikiska familjebidraget, eftersom de är bosatta i en annan medlemsstat, och som i delstaterna Wien, Oberösterreich, Burgenland och Steiermark samt i staden Innsbruck inte erhåller samma nedsatta biljettpriser som studerande för vilka det beviljas ett österrikiskt familjebidrag.
B –    De tillämpliga diskrimineringsförbuden
26.      Det ska inledningsvis klarläggas huruvida de diskrimineringsförbud som kommissionen har anfört är tillämpliga i praktiken.
27.      Kommissionen grundar sin talan på det allmänna diskrimineringsförbudet i artikel 18 FEUF jämförd med unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet enligt artiklarna 20 FEUF och 21 FEUF samt artikel 24 i direktiv 2004/38 om fri rörlighet och uppehåll.
28.      För att det allmänna diskrimineringsförbudet enligt artikel 18 FEUF ska vara tillämpligt krävs det att unionsrätten ska tillämpas på studerande från andra medlemsstater som använder allmänna transportmedel i Österrike till följd av att de har utövat sin rätt till fri rörlighet som unionsmedborgare enligt artikel 21 FEUF.
29.      Det förhållandet att denna österrikiska åtgärd avser utnyttjandet av transporttjänster skulle emellertid kunna utgöra hinder mot en tillämpning av diskrimineringsförbudet i förening med unionsmedborgarnas allmänna rätt till fri rörlighet på en selektiv nedsättning av biljettpriser. Det är nämligen osäkert huruvida unionsmedborgarnas allmänna rätt till fri rörlighet kan tillämpas vid sidan av friheten att tillhandahålla tjänster (se nedan punkt 1). För åtgärder som rör transporter gäller dessutom de särskilda bestämmelserna i kapitlet i fördraget beträffande transporter. Det ska följaktligen prövas huruvida en tillämpning av den allmänna rätten till fri rörlighet skulle kunna medföra ett kringgående av dessa särskilda bestämmelser (se nedan punkt 2). Slutligen ska jag kortfattat beröra det inbördes förhållandet mellan det allmänna diskrimineringsförbudet och artikel 24 i direktiv 2004/38 (se nedan punkt 3).
1.      Friheten att tillhandahålla tjänster
30.      I vissa äldre domar har domstolen utan ytterligare motivering slagit fast att vissa åtgärder både utgör ett åsidosättande av en viss grundläggande frihet och av det allmänna diskrimineringsförbudet.(4) Numera har domstolen emellertid preciserat denna praxis så, att artikel 18 FEUF, som innehåller ett allmänt förbud mot all diskriminering på grund av nationalitet, endast kan tillämpas självständigt i sådana situationer som omfattas av unionsrätten men för vilka det inte finns några särskilda regler om icke-diskriminering i fördraget.(5) Om friheten att tillhandahålla tjänster är tillämplig är artikel 18 FEUF sålunda inte tillämplig.(6)
31.      Detta måste i princip även gälla om det allmänna förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet åberopas tillsammans med unionsmedborgarnas allmänna rätt till fri rörlighet enligt artikel 21 FEUF. Domstolen har visserligen uttryckt sig lite försiktigare vad gäller förhållandet mellan denna frihet och mer specifika grundläggande friheter, genom att i regel fastställa att det inte är nödvändig att tolka artikel 21 FEUF.(7) Men denna hållning utgör även uttryck för principen att mer specifika grundläggande friheter har företräde.
32.      Något annat kan inte heller utläsas av den rättspraxis som rör förhållandet mellan den fria rörligheten för kapital och de övriga grundläggande friheterna. På detta område har domstolen slagit fast att den inte behöver ta ställning till den fria rörligheten för kapital om den redan har fastställt att en åtgärd innebär ett åsidosättande av arbetstagarnas rätt till fri rörlighet, etableringsfriheten och unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet.(8) I dessa fall måste den allmänna rätten till fri rörlighet tillämpas vid sidan om de andra båda grundläggande friheter som nämnts, eftersom även personer omfattas som inte har flyttat till den aktuella staten för att utöva någon ekonomisk verksamhet.(9) Därigenom har emellertid inte principen att specialregler har företräde övergetts. Tvärtom ska avgränsningen mellan den fria rörligheten för kapital och övriga friheter göras med beaktande av ändamålet med den aktuella åtgärden.(10) När domstolen har avstått från att pröva den fria rörligheten för kapital men likväl har tillämpat unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet, tangerades sålunda den fria rörligheten i högre grad än kapitalplaceringen.
33.      Följaktligen kan det allmänna diskrimineringsförbudet i artikel 18 FEUF i förening med den allmänna rätten till fri rörlighet enligt artikel 21 FEUF inte tillämpas om de nedsatta biljettpriserna för allmänna transportmedel omfattas av friheten att tillhandahålla tjänster.
34.      Det ska sålunda prövas huruvida friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 56 FEUF är tillämplig. Enligt fast praxis innebär denna bestämmelse rättigheter inte bara för den som tillhandahåller tjänster utan även för den som mottar dessa.(11) Unionsmedborgare som flyttar till andra medlemsstater får sålunda inte diskrimineras på grund av sin nationalitet i fråga om pris på tjänster.(12)
35.      Emellertid omfattar friheten att tillhandahålla tjänster dock inte en situation i vilken en medborgare i en medlemsstat beger sig till en annan medlemsstat och förlägger sin huvudsakliga hemvist dit för att få en tjänst utförd eller utföra en tjänst under obestämd tid.(13) Domstolen grundade detta resonemang på att dessa bestämmelser nämligen inte kan tillämpas på verksamheter som till alla väsentliga delar är begränsade till en enda medlemsstat.(14)
36.      Studerande beger sig i regel för en längre period till en annan medlemsstat. Visserligen är ett uppehåll i studiesyfte inte för obestämd tid, utan är begränsat till den bestämda tid som studierna varar, och detta gäller i än högre grad vid utbytesprogram. Det är osäkert huruvida detta utgör en tillräcklig anknytning till utlandet för att friheten att tillhandahålla tjänster ska kunna göras gällande.
37.      I förevarande mål görs emellertid en åtskillnad just beroende på huruvida den studerandes föräldrar erhåller österrikiska familjebidrag eller ej, vilket leder till en åtskillnad beroende på huruvida de är bosatta inom landet eller i utlandet. Dessa bestämmelser som eventuellt kan utgöra grund för en indirekt diskriminering förutsätter sålunda en anknytning till utlandet. I detta avseende är förevarande mål jämförbart med mål som rörde ett beaktande av kostnader för magisterstudier i skattehänseende(15) eller för skolavgifter(16) i ursprungsstaten, i vilka friheten att tillhandahålla tjänster var tillämplig.
38.      Friheten att tillhandahålla tjänster är sålunda i princip tillämplig i förevarande mål och en prövning av det allmänna diskrimineringsförbudet i förening med unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet är följaktligen inte aktuell.
2.      Transportpolitiken
39.      I förevarande mål är det emellertid fråga om tillgången till transporttjänster. Enligt artikel 58.1 FEUF regleras denna frihet att tillhandahålla tjänster på transportområdet av bestämmelserna i avdelningen om transporter. Detta innebär enligt fast rättspraxis att friheten att tillhandahålla tjänster inte är tillämplig.(17) Dessa principer ska tvärtom uppnås genom genomförandet av den gemensamma transportpolitiken.(18)
40.      Enligt fast rättspraxis omfattas emellertid samtliga transportsätt av de allmänna bestämmelserna i fördraget(19), och i synnerhet av andra grundläggande friheter än friheten att tillhandahålla tjänster(20). Sålunda måste även det allmänna diskrimineringsförbudet i förening med unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet vara tillämpligt.
41.      Detta utgör inte någon motsägelse i förhållande till resonemanget att friheten att tillhandahålla tjänster innehar en specifik ställning. Enbart om friheten att tillhandahålla tjänster är tillämplig kan den utgöra lex specialis. Om den inte är tillämplig kan den inte heller utgöra hinder mot en tillämpning av andra bestämmelser. Detta skulle nämligen leda till att unionsmedborgarna inom trafiksektorn nekas det skydd som unionsmedborgarskapet medför fastän det inte föreskrivs något undantag från detta skydd i fördraget och det i princip mer specifika skyddet för friheten att tillhandahålla tjänster inte är tillämpligt.
42.      Inte heller domen i målet Neukirchinger utgör hinder mot en prövning av det allmänna diskrimineringsförbudet i förening med den allmänna rätten till fri rörlighet, fastän domstolen inte prövade den allmänna rätten till fri rörlighet i detta mål. Tvärtom utgick domstolen, vid fastställelsen att en ballongflygning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, inte från uppehållet i en annan medlemsstat, det vill säga tjänsteleverantörens rätt till fri rörlighet, utan från de tillämpliga transportpolitiska åtgärderna.(21) Detta beror emellertid på att ett uppehåll i en annan medlemsstat enbart har underordnad betydelse jämfört med erbjudandet av en transporttjänst i denna stat. Anbud och utnyttjande av transporttjänster är jämförbara endast i begränsad omfattning.
43.      Sålunda kan unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet i förevarande fall medföra att unionsrätten blir tillämplig fastän de aktuella österrikiska åtgärderna avser tillgången till transporttjänster.
3.      Artikel 24.1 i direktiv 2004/38 om fri rörlighet och uppehåll
44.      Artikel 24.1 i direktiv 2004/38 utgör slutligen inte hinder mot en tillämpning av det allmänna diskrimineringsförbudet i artikel 18 FEUF i förening med unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet enligt artikel 21 FEUF, utan preciserar endast dess rättsverkan.(22) Följaktligen har jag redan utgått ifrån att diskrimineringsförbuden i artikel 18 FEUF och artikel 24.1 i direktiv 2004/38 är tillämpliga samtidigt.(23)
C –    Prövning av huruvida det är fråga om en diskriminering
45.      Kommissionen har anfört att kopplingen av de nedsatta biljettpriserna till beviljandet av ett österrikiskt familjebidrag indirekt utgör en diskriminering av studerande från andra medlemsstater.
1.      Det allmänna diskrimineringsförbudet enligt artikel 18 FEUF
46.      Såsom kommissionen har uppgett har domstolen redan i domen i målet Bressol fastställt att studerande kan göra gällande sin rätt enligt artiklarna 18 FEUF och 21 FEUF att fritt röra sig och uppehålla sig på en medlemsstats territorium utan att behöva utstå direkt eller indirekt diskriminering på grund av sin nationalitet.(24)
47.      Kommissionen anser att Österrike indirekt diskriminerar studerande från andra medlemsstater. Om det inte finns sakliga skäl för en nationell åtgärd eller om den inte står i proportion till det eftersträvade målet, ska den anses som indirekt diskriminerande, om den till sin natur innebär en risk för att medborgare i andra medlemsstater påverkas i högre grad än landets egna medborgare och det, följaktligen, föreligger en risk för att de förstnämnda särskilt missgynnas.(25)
48.      Föräldrar till österrikiska studerande erhåller, till skillnad från föräldrar till utländska studerande, i regel österrikiskt familjebidrag. Detta ska anses utgöra en indirekt diskriminering på grund av nationalitet.
49.      Österrike anser däremot att de nedsatta biljettpriserna utgör en familjeförmån enligt förordning nr 1408/71 (se nedan punkt a) och dessutom att den situation som studerande från utlandet befinner sig i skiljer sig från den situation som inhemska studerande befinner sig i (se nedan punkt b). Slutligen är det dessutom tillåtet att koppla nedsatta biljettpriser till familjebidraget enligt artikel 24.2 i direktiv 2004/38 om fri rörlighet och uppehåll (se nedan punkt c). Dessa invändningar kan motivera nämnda diskriminering.
a)      Klassificeringen som familjeförmån
50.      Parterna behandlar i sin diskussion om klassificeringen av de nedsatta biljettpriserna som familjeförmån såväl förordning nr 1408/71 som förordning nr 883/2004(26) som har ersatt förstnämnda förordning.
51.      Det ska i detta avseende inledningsvis påpekas att enbart förordning nr 1408/71 är relevant i detta mål. Enligt artikel 91.2 i förordning nr 883/2004 gäller den förordningen först från det datum då genomförandeförordningen (EG) nr 987/2009(27) trädde i kraft, det vill säga den 1 maj 2010. Den tidpunkt som är avgörande för talan är emellertid utgången av den tidsfrist som kommissionen har satt i sitt motiverade yttrande, nämligen den 28 mars 2010.
52.      Jag tolkar de argument som Österrike har framfört så, att det genom behörighetsbestämmelserna i förordning nr 1408/71 även ska fastställas vilka studerande som ska beviljas nedsatta biljettpriser. I denna förordning fastställs nämligen vilken lagstiftning som är tillämplig på de personer som omfattas. Enligt artikel 13.1 första meningen är i regel endast lagstiftningen i en medlemsstat tillämplig. Medlemsstater vars lagstiftning inte är tillämplig måste enligt förordningen inte bevilja de aktuella förmånerna.(28)
53.      Det förhållandet att en nationell lagstiftning eventuellt kan vara förenlig med förordning nr 1408/71 hindrar nämligen inte att den omfattas av bestämmelserna i fördraget.(29) Det kan sålunda på sin höjd indirekt ha betydelse för prövningen av diskrimineringsförbuden huruvida de nedsatta biljettpriserna utgör en familjeförmån i den mening som avses i förordning nr 1408/71. I detta avseende kan argumenten för att det ska presumeras vara fråga om ett familjebidrag vara avgörande.
54.      Tyngdpunkten i den österrikiska argumentationen utgörs av att unionslagstiftaren genom uppdelningen av behörighet i förordning nr 1408/71 har gjort en rättvis fördelning mellan medlemsstaterna av bördan för att stödja familjer. Sålunda har Österrike inte någon skyldighet att bära denna börda för studerande från andra medlemsstater. De nedsatta biljettpriserna utgör en del av förmånerna för att avlasta familjer, eftersom de gynnade studenterna fortfarande erhåller stöd från sina föräldrar. Till följd av de nedsatta biljettpriserna kan föräldrarna minska sitt understöd. Nedsättningen kompletterar sålunda det egentliga familjebidraget som även syftar till att hjälpa föräldrar som stödjer studerande.
55.      Det förhållandet att en förmån är avsedd att indirekt avlasta familjer kan emellertid inte anses tillräckligt för att motivera en indirekt diskriminering på grund av nationalitet. Det måste åtminstone säkerställas att dessa förmåner når alla familjer som enligt den behörighetsfördelning som föreskrivs i förordning nr 1408/71 har rätt till familjeförmåner. Detta är inte fallet vad gäller de nedsatta biljettpriserna.
56.      Det framgår inte ens att samtliga familjer som erhåller familjeförmåner för studerande vid österrikiska universitet i praktiken indirekt avlastas genom de nedsatta biljettpriserna. Även om man skulle anta att det har avtalats om nedsättningar i hela Österrike, så är det tveksamt huruvida alla studerande erbjuds ändamålsenliga allmänna kommunikationsmedel. De studenter som är beroende av andra transportmedel kan inte åtnjuta denna avlastning. Det är inte heller klarlagt huruvida samtliga berörda familjer avlastas i samma omfattning genom nedsättningar.
57.      Framför allt missgynnar det valda avgränsningskriteriet i praktiken studerande som utövar den frihet att studera i andra medlemsstater som säkerställs genom unionsmedborgarskapet. En familjeförmån måste inom ramen för Österrikes behörighet enligt artikel 73 i förordning nr 1408/71 i princip även beviljas familjer som stödjer studerande som inte studerar i Österrike. Detta är emellertid uteslutet vad gäller de nedsatta biljettpriserna. Sålunda missgynnas österrikiska studerande som studerar i utlandet och deras familjer jämfört med de studenter som studerar inom landet.
58.      Slutligen framgår det även av exemplet med studerande från andra medlemsstater att nedsatta biljettpriser som, i syfte att avlasta familjer i den mening som avses i förordning nr 1408/71, är kopplade till familjeförmåner inte når alla familjer som har rätt till dem. Studenter från andra medlemsstater, respektive deras föräldrar, skulle i praktiken inte kunna åtnjuta denna avlastning, även om deras hemländer även hade valt denna form av familjeförmån.
59.      Följaktligen har kopplingen av de nedsatta biljettpriserna till familjebidraget en formell karaktär. Den kan inte medföra att rabatten anses utgöra en familjeförmån som uteslutande kan beviljas i samband med behörigheten enligt förordning nr 1408/71.
60.      Dessutom står ett missgynnande av studerande vars föräldrar inte erhåller det österrikiska familjebidraget, eftersom de är bosatta i en annan medlemsstat, inte i proportion till avlastningen av familjer genom en förmån som är så föga ändamålsenlig. Inte heller av denna anledning kan den indirekta diskrimineringen av dessa studerande anses motiverad.
b)      Frågan huruvida situationerna är jämförbara
61.      Dessutom anser Österrike att kommissionen, för att bevisa att det föreligger en diskriminering på grund av nationalitet, måste beakta regleringen av studiemedel och hur studerande barn beaktas i skattemässigt hänseende i andra medlemsstater. Vissa medlemsstater beviljar betydligt generösare studiemedel än Österrike, vilket studenterna även kan utnyttja vid studier i Österrike. Det kan sålunda inte uteslutas att studerande från andra medlemsstater i ekonomiskt hänseende har det lättare än österrikiska studerande att finansiera levnadskostnaderna i Österrike, inbegripet transportkostnaderna.
62.      Detta argument förmår inte övertyga såvitt det avser de studerandes, respektive deras familjers behov av stöd. De nedsatta biljettpriserna och det österrikiska familjebidraget till vilket de är kopplade kräver nämligen, enligt de uppgifter som Österrike har lämnat, i princip inte att det föreligger något behov av stöd. Familjebidraget förfaller visserligen om den studerande har en egen inkomst som ligger över ett visst tröskelvärde. När familjebidraget och de nedsatta biljettpriserna beviljas prövas det emellertid inte huruvida familjen har ett behov av stöd.(30)
63.      Det valda kriteriet är i vart fall olämpligt om syftet är att utesluta ett dubbelt gynnande av studerande från utlandet. I Österrike görs nämligen inte någon skillnad vid beviljandet av nedsättningen beroende på vilka förmåner studenter från andra medlemsstater erhåller.
64.      Följaktligen kan kopplingen av rabatten till det österrikiska familjebidraget inte motiveras med att studerande från andra medlemsstater eventuellt erhåller generösare stöd från sina hemstater.
c)      Artikel 24.2 i direktiv 2004/38 om rätten till fri rörlighet och uppehåll
65.      Österrike har slutligen åberopat artikel 24.2 i direktiv 2004/38. Enligt denna bestämmelse innebär likabehandling av studerande från andra medlemsstater inte att dessa ska ha rätt till bistånd till uppehälle för studier i form av studiebidrag eller studielån i den mottagande medlemsstaten innan de har erhållit permanent uppehållsrätt.
66.      Österrike har hävdat att de nedsatta biljettpriserna utgör ett bistånd till uppehälle för studier i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38, eftersom de utgör en förmån för studenter. Nedsättningen ska anses utgöra ett studiebidrag, eftersom den inte måste betalas tillbaka.
67.      Jag ger Österrike rätt i att den bedömning som lagstiftaren har lagt till grund för artikel 24.2 i direktiv 2004/38, oberoende av huruvida villkoren för en tillämpning av artikel 24.1 är uppfyllda,(31) även kan motivera en särbehandling i den mening som avses i artikel 18 FEUF.(32)
68.      Det är även tänkbart med en mer extensiv tolkning av begreppet bistånd till uppehälle för studier som innefattar varje förmån till studerande. Såsom kommissionen emellertid med rätta har framhållit har lagstiftaren vid antagandet av artikel 24.2 i direktiv 2004/38 beslutat att enbart medge ett undantag från rätten till likabehandling enligt artikel 24.1 för bistånd till uppehälle för studier i form av studiebidrag eller studielån. Detta måste även gälla såvitt artikel 24.2 åberopas vid tillämpningen av artikel 18 FEUF.
69.      Det föreligger inte heller någon grund för att göra en extensiv tolkning av artikel 24.2 i direktiv 2004/38. Enligt denna bestämmelse medges tvärtom en inskränkning av den rätt till likabehandling som föreskrivs i artikel 18 FEUF, artikel 21.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och artikel 24.1 i direktiv 2004/38. Samtliga avvikelser måste sålunda tolkas restriktivt.
70.      Det skulle emellertid innebära en förvrängning av begreppet ”studiebidrag” om detta även skulle anses omfatta nedsatta biljettpriser. Av det faktum att detta begrepp i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 nämns i omedelbar anslutning till studielån framgår att lagstiftaren därigenom inte har avsett varje godtycklig förmån till studerande, utan förmåner som har en viss omfattning och vars syfte är att täcka kostnaderna för en universitetsutbildning. Det framgår dessutom av rättspraxis att ett stöd som avser studieavgifter inte ska anses utgöra bistånd till uppehälle för studier enligt artikel 24.2 i direktiv 2004/38. För sistnämnda stöd gäller nämligen det allmänna diskrimineringsförbudet oberoende av uppehållets hittillsvarande längd.(33) Sålunda omfattas en nedsättning av biljettpriser inte av begreppet studiebidrag.
71.      Det ska för övrigt påpekas att det för en tillgång till nedsatta biljettpriser enligt österrikisk lagstiftning inte uppställs något villkor att de aktuella studenterna har erhållit permanent uppehållsrätt. Det är sålunda inte uteslutet att studerande som har rätt till bistånd till uppehälle för studier inte kan åtnjuta de nedsatta biljettpriserna.
d)      Den nödvändiga integreringen i den mottagande staten
72.      För fullständighetens skull ska jag kortfattat nämna ett möjligt försvarsargument som Österrike dock inte har åberopat och som domstolen således inte ska behandla.
73.      Domstolen har funnit att viljan att säkerställa en viss anknytning mellan samhället i den berörda medlemsstaten och den som erhåller en sådan förmån kan utgöra objektiva skäl av allmänintresse som kan rättfärdiga att villkoren för beviljandet av en sådan förmån inverkar på den fria rörligheten för unionens medborgare.(34)
74.       Detta kriterium grundas på bedömningen att medlemsstaterna vid utformningen och tillämpningen av sitt socialhjälpssystem visserligen ska iaktta en viss ekonomisk solidaritet med medborgarna i andra medlemsstater, men att det emellertid står varje medlemsstat fritt att förvissa sig om att biståndet till uppehälle för studerande från andra medlemsstater inte blir en orimlig börda som skulle kunna få betydelse för nivån på det bistånd som staten totalt kan ge. (35)
75.      Emellertid måste även kravet på proportionalitet iakttas. En åtgärd är proportionerlig om den är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.(36) I synnerhet måste kraven på bosättning eller stadigvarande vistelse vara proportionerliga i förhållande till de ändamål som eftersträvas med den aktuella nationella lagstiftningen.(37)
76.      Sålunda ska den grad av integrering som krävs inte fastställas på ett enhetligt sätt för samtliga förmåner, utan det gäller att göra åtskillnad efter förmånernas omfattning. Medan det är proportionerligt att för en rätt till bistånd till uppehälle tillämpa ett krav på fem års föregående bosättning,(38) är det enbart tillåtet att tillämpa lägre krav när det är fråga om ett kostnadsfritt tillhandahållande av ett vägavgiftsbevis för personer med funktionsnedsättning. Domstolen framhöll i detta avseende att en sådan bestämmelse är proportionerlig enligt vilken kostnadsfritt utfärdande av ett vägavgiftsbevis med ett års giltighet är förbehållet personer med funktionsnedsättning vilka, utan att det föreskrivs någon minsta längd för vistelsen, är bosatta eller stadigvarande vistas i den berörda medlemsstaten, varvid även de som regelbundet beger sig till denna stat av yrkesmässiga eller privata skäl inkluderas.(39)
77.      I förevarande mål kan man av detta resonemang dra slutsatsen att redan den integration som styrks genom inskrivningen vid ett österrikiskt universitet måste anses tillräcklig för att ge studerande en rätt till likabehandling i fråga om beviljandet av nedsatta biljettpriser för allmänna transportmedel. Genom detta resultat bekräftas för övrigt en tolkning av artikel 24.2 i direktiv 2004/38 om fri rörlighet och uppehåll som innebär att det inte krävs någon permanent uppehållsrätt för att få tillgång till nedsatta biljettpriser för studerande.(40)
78.      Det måste inte fastställas i förevarande mål huruvida studerande som enbart tillfälligt besöker en medlemsstat, till exempel som turister eller i samband med en utflykt, får utestängas från sådana nedsatta biljettpriser.
e)      Slutsats i denna del
79.      Sålunda strider den omtvistade kopplingen av nedsatta biljettpriser till beviljandet av familjeförmåner mot artikel 18 FEUF.
2.      Artikel 24 i direktiv 2004/38 om fri rörlighet och uppehåll
80.      Resonemanget beträffande artikel 18 FEUF gäller i princip även artikel 24.1 i direktiv 2004/38. Enligt denna bestämmelse ska alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten, om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen, åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget.
81.      Enligt artikel 7.1 c i direktivet har studerande en uppehållsrätt om de har en sjukförsäkring och tillräckliga medel för uppehälle. Om dessa villkor är uppfyllda uppehåller sig studerande i Österrike på grundval av detta direktiv och ska enligt artikel 24.1 åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare.
82.      Likväl nekas de nedsatta biljettpriser om deras föräldrar inte erhåller det österrikiska familjebidraget. Enligt hittillsvarande resonemang utgör detta en indirekt diskriminering på grund av nationalitet som inte heller är motiverad enligt artikel 24.2 i direktiv 2004/38.
83.      Sålunda har även artikel 24.1 i direktiv 2004/38 åsidosatts.
V –    Rättegångskostnaderna
84.      Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionens talan ska visserligen bifallas vad avser de flesta anförda grunderna, men dess yrkanden var dock betydligt mer omfattande än dessa grunder. Vardera parten ska därför bära sin rättegångskostnad.
VI – Förslag till avgörande
85.      Jag föreslår att domstolen ska besluta enligt följande:
1.      Republiken Österrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 18 FEUF jämförd med artiklarna 20 FEUF och 21 FEUF, genom att studerande vars föräldrar inte erhåller det österrikiska familjebidraget, eftersom de är bosatta i en annan medlemsstat, inte erhåller samma nedsatta biljettpriser i delstaterna Wien, Oberösterreich, Burgenland och Steiermark samt i staden Innsbruck som studerande för vilka det beviljas ett österrikiskt familjebidrag.
2.      Republiken Österrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 24 i direktiv 2004/38 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, genom att studerande som uppfyller villkoren i artikel 7.1 c i direktivet och vars föräldrar inte erhåller det österrikiska familjebidraget, eftersom de är bosatta i en annan medlemsstat, inte erhåller samma nedsatta biljettpriser i delstaterna Wien, Oberösterreich, Burgenland och Steiermark samt i staden Innsbruck som studerande för vilka det beviljas ett österrikiskt familjebidrag.
3.      Talan ogillas i övrigt.
4.      Kommissionen och Republiken Österrike ska var och en bära sina rättegångskostnader.
1 – Originalspråk: tyska.
2–      Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77).
3–      Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 57), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 592/2008 av den 17 juni 2008 (EUT L 177, s. 1).
4 – Se, avseende friheten att tillhandahålla tjänster, dom av den 15 mars 1994 i mål C‑45/93, kommissionen mot Spanien (REG 1994, s. I‑911), punkt 10, och av den 16 januari 2003 i mål C‑388/01, kommissionen mot Italien (REG 2003, s. I‑721), punkt 28, samt i övrigt, till exempel, dom av den 28 juni 1978 i mål 1/78, Kenny (REG 1978, s. 1489; svensk specialutgåva; volym 4, s. 137), punkt 12, och av den 17 april 1986 i mål 59/85, Reed (REG 1986, s. 1283, svensk specialutgåva, volym 8, s. 517), punkt 29.
5 – Dom av den 12 april 1994 i mål C‑1/93, Halliburton Services (REG 1994, s. I‑1137; svensk specialutgåva, volym 15., s. 71), punkt 12, av den 8 mars 2001 i de förenade målen C‑397/98 och C‑410/98, Metallgesellschaft m.fl. (REG 2001, s. I‑1727), punkt 38, av den 21 januari 2010 i mål C‑311/08, SGI (REU 2010, s. I‑487), punkt 31, och av den 31 mars 2011 i mål C‑450/09, Schröder (REU 2011, s. I‑2497), punkt 28.
6 – Dom av den 30 maj 1989 i mål 305/87, kommissionen mot Grekland (REG 1989, s. 1461), punkterna 13 och 14, av den 29 april 1999 i mål C‑311/97, Royal Bank of Scotland (REG 1999, s. I‑2651), punkt 20, och av den 26 oktober 2010 i mål C‑97/09, Schmelz (REU 2010, s. I‑10465), punkterna 44 och 45.
7–      Se dom av den 6 februari 2003 i mål C‑92/01, Stylianakis (REG 2003, s. I‑1291), punkterna 18 och 19, av den 11 september 2007 i mål C‑318/05, kommissionen mot Tyskland (REG 2007, s. I‑6957), punkterna 35 och 36, av den 20 maj 2010 i mål C‑56/09, Zanotti (REU 2010, s. I‑4517), punkterna 24 och 25, och av den 16 december 2010 i mål C‑137/09, Josemans (REU 2010, s. I‑13019), punkt 53.
8 – Dom av den 26 oktober 2006 i mål C‑345/05, kommissionen mot Portugal (REG 2006, s. I‑10633), punkt 45, och av den 18 januari 2007 i mål C‑104/06, kommissionen mot Sverige (REG 2007, s. I‑671), punkt 37. I detta avseende skiljer sig emellertid dom av den 1 december 2011 i mål C‑250/08, kommissionen mot Belgien (REU 2011, s. I‑12341), punkt 30, i vilket domstolen har utgått från att den fria rörligheten för kapital utgör lex specialis i förhållande till unionsmedborgarskapet.
9–      Se domarna i de ovan i fotnot 8 nämnda målen kommissionen mot Portugal, punkt 37, och kommissionen mot Sverige, punkt 30, samt dom av den 20 januari 2011 i mål C‑155/09, kommissionen mot Grekland (REU 2011, s. I‑65), punkt 60, och av den 1 december 2011 i mål C‑253/09, kommissionen mot Ungern (REU 2011, s. I‑12391), punkt 86.
10 – Dom av den 24 maj 2007 i mål C‑157/05, Holböck (REG 2007, s. I‑4051), punkt 22, domen i målet SGI (ovan fotnot 5), punkt 25, och dom av den 15 september 2011 i mål C‑132/10, Halley m.fl. (REU 2011, s. I‑8353), punkt 17, samt, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2006 i mål C‑196/04, Cadbury Schweppes och Cadbury Schweppes Overseas (REG 2006, s. I‑7995), punkterna 31–33, och av den 3 oktober 2006 i mål C‑452/04, Fidium Finanz (REG 2006, s. I‑9521), punkterna 34 och 44–49.
11 – Dom av den 31 januari 1984 i de förenade målen 286/82 och 26/83, Luisi och Carbone (REG 1984, s. 377, svensk specialutgåva; volym 7, s. 473), punkt 10, av den 2 februari 1989 i mål 186/87, Cowan (REG 1989, s. 195; svensk specialutgåva, volym 10, s. 1), punkt 15, av den 26 oktober 1999 i mål C‑294/97, Eurowings Luftverkehr (REG 1999, s. I‑7447), punkt 34, domen i målet Zanotti (ovan fotnot 7), punkt 35, och dom av den 5 juli 2012 i mål C‑318/10, SIAT, punkt 19.
12 – Se, i fråga om inträdespriser till sevärdheter, domarna i de ovan i fotnot 4 nämnda målen kommissionen mot Spanien och kommissionen mot Italien.
13 – Dom av den 5 oktober 1988 i mål 196/87, Steymann (REG 1988, s. 6159), punkt 17, och av den 17 juni 1997 i mål C‑70/95, Sodemare m.fl. (REG 1997, s. I‑3395), punkt 38.
14 – Domen i målet Sodemare (ovan fotnot 13).
15–      Domen i målet Zanotti (ovan fotnot 7), punkt 35.
16–      Domen i målet kommissionen mot Tyskland (ovan fotnot 7), punkt 72.
17 – Dom av den 22 december 2010 i mål C‑338/09, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (REU 2010, s. I‑13927), punkt 29, och dom av den 25 januari 2011 i mål C‑382/08, Neukirchinger (REU 2011, s. I‑139), punkt 22.
18 – Dom av den 22 maj 1985 i mål 13/83, parlamentet mot rådet (REG 1985, s. 1513; svensk specialutgåva, volym 8, s. 197), punkt 62, och domen i målet Yellow Cab Verkehrsbetrieb (ovan fotnot 17), punkt 30.
19–      Dom av den 4 april 1974 i mål 167/73, kommissionen mot Frankrike (REG 1974, s. 359; svensk specialutgåva, volym 2, s. 257), punkt 32, av den 30 april 1986 i de förenade målen 209/84–213/84, Asjes m.fl. (REG 1986, s. 1425; svensk specialutgåva, volym 8, s. 549), punkt 45, och domen i målet Neukirchinger (ovan fotnot 17), punkt 21.
20 – Domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 19), punkt 33 beträffande arbetstagares rätt till fri rörlighet, och i målet Yellow Cab Verkehrsbetrieb (ovan fotnot 17), punkt 33 beträffande etableringsfriheten.
21 – Domen i målet Neukirchinger (ovan fotnot 17), punkterna 23 och 24.
22 – Detta illustreras särskilt i dom av den 17 november 2011 i mål C‑430/10, Gaydarov (REU 2011, s. I‑11637).
23–      Förslag till avgörande av den 20 oktober 2009 i mål C‑480/08, Teixeira (REU 2010, s. I‑1107), punkt 122 och fotnot 101. Se även dom av den 13 april 2010 i mål C‑73/08, Bressol m.fl. (REU 2010, s. I‑2735), punkt 34 och följande punkter.
24–      Domen i målet Bressol m.fl. (ovan fotnot 23), punkterna 30−33 och där angiven rättspraxis.
25–      Domen i målet Bressol m.fl. (ovan fotnot 23), punkt 41 och där angiven rättspraxis.
26–      Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, s. 1).
27–      Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 (EUT L 284, s. 1).
28 – Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 maj 2008 i mål C‑352/06, Bosmann (REG 2008, s. I‑3827), punkt 27, och av den 12 juni 2012 i de förenade målen C‑611/10 och C‑612/10, Hudzinski, punkt 44.
29 – Dom av den 15 juni 2010 i mål C‑211/08, kommissionen mot Spanien (REU 2010, s. I‑5267), punkt 45, och av den 14 oktober 2010 i mål C‑345/09, van Delft m.fl. (REU 2010, s. I‑9879), punkt 85.
30–      Punkt 13 i svaromålet.
31 – Se nedan, punkterna 80 och 81.
32 – Se dom av den 18 november 2008 i mål C‑158/07, Förster (REG 2008, s. I‑8507), punkt 55.
33 – Domar av den 21 juni 1988 i mål 39/86, Lair (REG 1988, s. 3161; svensk specialutgåva, volym 9, s. 475), punkt 16, och i mål 197/86, Brown (REG 1988, s. 3205; svensk specialutgåva, volym 9, s. 489), punkt 18, samt dom av den 26 februari 1992 i mål C‑357/89, Raulin (REG 1992, s. I‑1027), punkterna 27 och 28.
34 – Dom av den 11 juli 2002 i mål C‑224/98, D’Hoop (REG 2002, s. I‑6191), punkt 38, och av den 1 oktober 2009 i mål C‑103/08, Gottwald (REG 2009, s. I‑9117), punkt 32.
35 – Dom av den 15 mars 2005 i mål C‑209/03, Bidar (REG 2005, s. I‑2119), punkt 56, och domen i målet Förster (ovan fotnot 32), punkt 48.
36–      Se domen i målet Gottwald (ovan fotnot 34), punkt 33.
37–      Se domen i målet Gottwald (ovan fotnot 34), punkt 38.
38–      Domen i målet Förster (ovan fotnot 32), punkt 60.
39 – Domen i målet Gottwald (ovan fotnot 34), punkterna 37 och 41.
40–      Se ovan punkt 70.