62004A0355
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (втори състав)
19 януари 2010 година (
*1
)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи, свързани с общностния пазар на внос на банани — Мълчалив отказ, последван от изричен отказ на достъп — Жалба за отмяна — Допустимост — Изключение, свързано със защитата на търговските интереси на трета страна — Спазване на сроковете — Предварително съгласие на държавата членка — Задължение за мотивиране“
По съединени дела T-355/04 и T-446/04
Co-Frutta Soc. coop., установено в Падуа (Италия), за което се явяват адв. W. Viscardini и адв. G. Donà, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, представлявана първоначално от г-н L. Visaggio и г-н P. Aalto, впоследствие от г-н Aalto и г-н L. Prete, в качеството на представители,
ответник,
с предмет, по дело T-355/04, искане за отмяна на решението на Комисията от 28 април 2004 г., с което се отхвърля първоначално заявление за достъп до данни относно регистрираните в Общността оператори, извършващи внос на банани, и искане за отмяна на мълчаливия отказ на Комисията, с който се отхвърля потвърдителното заявление за достъп, а по дело T-446/04 — искане за отмяна на изричното решение на Комисията от, с което се отказва достъпът до посочените данни,
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
състоящ се от: г-жа I. Pelikánová, председател, г-жа K. Jürimäe и г-н S. Soldevila Fragoso (докладчик), съдии,
секретар: г-жа K. Pocheć, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 2 декември 2008 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
1. Общностна правна уредба в областта на достъпа до документи
1
Съгласно член 255, параграф 1 ЕО:
„Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище в държава членка, има право на достъп до документите на Европейския парламент, Съвета и Комисията, при спазване на принципите и условията, които следва да бъдат определени в съответствие с параграфи 2 и 3“.
2
Тези принципи и условия са определени в Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).
3
Член 2, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 гласи:
„3.   Настоящият регламент се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз“.
4
Член 4 от Регламент № 1049/2001 относно изключенията, които се отнасят до правото на достъп, предвижда:
„2.   Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:
—
търговските интереси на физическо или юридическо лице, включително по отношение на интелектуалната собственост,
[…]
освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
[…]
4.   По отношение на документи на трета страна институцията се консултира с третата страна, за да определи дали е приложимо някое от изключенията, предвидени в параграф 1 или 2, освен ако не става ясно, че документът се оповестява или не.
5.   Една държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие.
6.   Ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се разпространяват.
7.   Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована. Изключенията могат да се прилагат за максимален период от тридесет години. В случаите на документи, които са предмет на изключение във връзка със защита на лична неприкосновеност или търговски интереси, и в случай на чувствителни документи може при необходимост този период да е по-голям от определения по-горе“.
5
Член 7 от Регламент № 1049/2001 относно обработването на първоначалните заявления, предвижда:
„1.   Заявления за достъп до документ се разглеждат по най-бързия начин. Уведомление за получаване се изпраща на заявителя. В рамките на петнадесет работни дни от регистрацията на заявлението институцията или разрешава достъп до искания документ и го предоставя в същия срок, в съответствие с член 10, или в писмен отговор съобщава на заявителя мотивите за пълния или частичния отказ, като го информира и за правото му да представи потвърждение на заявката в съответствие с параграф 2 от настоящия член.
2.   В случай на пълен или частичен отказ заявителят може в срок петнадесет работни дни след получаване на отговора на институцията да внесе потвърждение на заявлението с цел тя да преразгледа своята позиция по въпроса.
3.   По изключение, например когато едно заявление се отнася до много голям документ или до голям брой документи, срокът, предвиден в параграф 1, може да бъде удължен с петнадесет работни дни, като предварително се нотифицира заявителят и като се предостави мотивирано описание на причините“.
6
Член 8 от Регламент № 1049/2001, който се отнася до обработването на потвърдителни заявления, гласи:
„1.   Потвърдителните заявления се разглеждат по най-бързия начин. В рамките на петнадесет работни дни от регистрирането на такова заявление институцията разрешава достъп до искания документ и го предоставя в същия срок, в съответствие с член 10, или в писмен отговор излага мотивите за пълния или частичния отказ на достъп. В случай на пълен или частичен отказ на достъп до документа институцията информира заявителя за начините на обжалване, на които има право, а именно съдебно производство и/или подаване на жалба до омбудсмана, съгласно условията, установени в членове 230 [ЕО] и 195 [ЕО].
2.   По изключение, например при заявления, отнасящи се до твърде голям документ или до голям брой документи, срокът, предвиден в параграф 1, може да бъде удължен с петнадесет работни дни, като заявителят е нотифициран предварително за това и са предоставени подробно причините.
3.   Липсата на отговор на институцията в рамките на съответния срок се счита за отрицателен отговор и дава право на заявителя да образува съдебно производство срещу институцията и/или да подаде жалба до омбудсмана съгласно прилаганите разпоредби от Договора за създаване на ЕО“.
7
В изпълнение на Регламент № 1049/2001 Европейската комисия приема Решение 2001/937/ЕО, ЕОВС, Евратом от 5 декември 2001 година за изменение на нейния процедурен правилник (ОВ L 345, стр. 94; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 148), което съдържа в приложение разпоредбите, уреждащи правото на достъп до съхранявани от Комисията документи, възпроизвеждайки по същество посочените разпоредби на Регламент № 1049/2001.
2. Общностна правна уредба в областта на вноса на банани
8
Регламент (EИО) № 404/93 на Съвета от 13 февруари 1993 година относно общата организация на пазара на банани (ОВ L 47, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 12, стр. 110) въвежда от обща система на внос с произход от трети страни.
9
В рамките на посочената система, която считано от 1 януари 1999 г. е приложена посредством Регламент (ЕО) № 2362/98 на Комисията от 28 октомври 1998 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 404/93 относно режима за внос на банани в Общността (ОВ L 293, стр. 32), компетентните органи на държавите членки са длъжни да предоставят всяка година на Комисията списъците на операторите, регистрирани в тези държави с данните относно продадените количества от всеки един от тях през референтен период, относно обема заявления на операторите за текущата година и относно действително продадените количества, с посочване на номерата на използваните вносни лицензии (вж. по-специално член 4 от Регламент (ЕИО) № 1442/93 на Комисията от за определяне на подробни правила за прилагане на режима за внос на банани в Общността (ОВ L 142, стр. 6), както и член 6, параграф 2 и член 28, параграф 2 от Регламент № 2362/98) и някои тримесечни статистически и икономически данни по-специално относно вносните лицензии (вж. по-специално член 21 от Регламент № 1442/93 и член 27 от Регламент № 2362/98).
10
Всеки традиционен оператор има достъп до тарифните квоти в границите на индивидуално референтно количество, изчислено от компетентните органи на държавите членки въз основа на осъществения внос за определен период. Предаването на въпросните списъци позволява на Комисията да провери данните, с които разполагат компетентните национални органи, и при необходимост да съобщи списъците на останалите държави членки с цел да се открият и предотвратят неверни декларации на оператори. Въз основа на предадените данни Комисията определя, ако е необходимо, единен корекционен коефициент, който държавите членки следва да прилагат към референтните количества на операторите в съответствие с член 4 от Регламент № 1442/93 и с членове 6 и 28 от Регламент № 2362/98.
Обстоятелства, предхождащи спора
11
Жалбоподателят, Co-Frutta Soc. coop., е италианско дружество на лица, извършващи дейност по складиране на банани за узряване. От италианската преса то узнава за внос на банани, за който се твърди, че е осъществен чрез измама и при намалено мито в Европейската общност между март 1998 г. и юни 2000 г. въз основа на фалшиви вносни лицензии.
12
Жалбоподателят счита, че е засегнат от посочения внос поради сериозния ценови дисбаланс, предизвикан от пускането на общностния пазар на допълнителни количества, което е довело до надхвърляне на тарифната квота, и че претърпяната вреда би била още по-значима, ако се окаже, че вносът е осъществен не посредством фалшиви лицензии, а посредством надлежно издадени лицензии въз основа на неистински или погрешни референтни количества, което води до намаляване на неговото референтно количество.
13
С Решение от 16 октомври 2003 г. по дело Co-Frutta/Комисия (T-47/01, Recueil, стр. II-4441, наричано по-нататък „Решение по дело Co-Frutta I“) Общият съд отхвърля жалбата, подадена от жалбоподателя срещу първо решение на Комисията, с което частично му е отказан достъп до определени документи относно общностния режим на внос на банани.
14
С писмо от 20 януари 2004 г. до генерална дирекция (ГД) „Земеделие“ на Комисията, заведено на, жалбоподателят е поискал достъп до списъка на традиционните оператори, регистрирани през 1998 г., 1999 г. и 2000 г., като бъде посочено:
а)
количеството внесени банани от всеки оператор за периода 1994—1996 г.;
б)
временното референтно количество, определено за всеки оператор за 1998 г., 1999 г. и 2000 г.;
в)
лицензиите (количествата), издадени на всеки оператор през 1998 г., 1999 г. и 2000 г. и съответното им използване.
15
С писмо от 10 февруари 2004 г. началникът на отдел B 1 на ГД „Земеделие“ уведомява жалбоподателя за удължаването с петнадесет работни дни на срока, предвиден за изпращане на отговора на това заявление. Освен това той посочва невъзможността да предаде документите, посочени в точка 14, буква в) по-горе, тъй като става въпрос за „документи на националната институция, които не са предадени на Европейската комисия“.
16
С писмо от 16 февруари 2004 г. жалбоподателят уведомява Комисията за съмненията си относно законосъобразността на удължаването на срока и я приканва незабавно да предприеме последващи действия във връзка с първоначалното заявление за достъп до документите.
17
Тъй като не получава никакъв отговор след изтичане на удължения срок, на 13 април 2004 г. жалбоподателят представя на генералния секретар на Комисията потвърждение на заявлението в изпълнение на член 7, параграф 4 от Регламент № 1049/2001.
18
На 28 април 2004 г. жалбоподателят получава отрицателен отговор на първоначалното си заявление за достъп до документи от страна на генералния директор на ГД „Земеделие“.
19
На 3 май 2004 г. жалбоподателят изпраща ново потвърждение на заявлението до генералния секретар на Комисията, като уточнява, че с този акт оттегля заявлението си от
20
С писмо от 27 май 2004 г. на началника на отдел B 2 на генералния секретариат на Комисията срокът, предвиден за съобщаване на отговора на потвърдителното заявление от, е удължен с петнадесет работни дни.
21
На 18 юни 2004 г. — денят, когато изтича удълженият срок за предоставяне на отговор на потвърдителното заявление от — началникът на отдел B 2 уведомява жалбоподателя с писмо по електронната поща за невъзможността да му отговори в предписания срок, като в същото време обещава скорошен отговор.
22
На 30 август 2004 г. жалбоподателят получава писмо от генералния секретар на Комисията с дата (наричано по-нататък „решението от “), с което по същество се потвърждава първоначалното решение на генералния директор на ГД „Земеделие“ от за отказ на достъп, като същевременно се предоставя частичен достъп до посочените в точка 14 по-горе документи и се прилага списъкът на регистрираните за 1999 г. и 2000 г. традиционни оператори.
Производство и искания на страните
23
Жалбоподателят подава жалбите по дела T-355/04 и T-446/04 в секретариата на Общия съд съответно на 27 август и на 9 ноември 2004 г.
24
С определение на председателя на втори състав на Общия съд от 15 октомври 2007 г. е разпоредено съединяването на двете дела за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение.
25
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 2 декември 2008 г.
26
Жалбоподателят моли Общия съд:
—
да отмени отговора от 28 април 2004 г. на първоначалното заявление за достъп до документи, а също и мълчаливия отказ от на потвърдителното заявление, подадено на (дело T-355/04), и решението от (дело T-446/04),
—
с оглед на събирането на доказателства Комисията да бъде задължена да представи всички отговори, получени от държавите членки вследствие на направената от нея консултация по повод заявлението на жалбоподателя за достъп (дело T-446/04),
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски (по дела T-355/04 и T-446/04).
27
Комисията моли Общия съд:
—
да отхвърли жалбите,
—
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
1. По допустимостта
Доводи на страните
28
Без формално да прави възражение за недопустимост, както е посочено в съдебното заседание, Комисията поддържа, позовавайки се на точка 31 от Решение по дело Co-Frutta I, че жалбата срещу всеки друг акт освен решението от 10 август 2004 г., е недопустима по мотива, че не става въпрос за обжалваем акт по смисъла на член 230 ЕО.
29
Жалбоподателят счита, че искането му за отмяна на решението, което се съдържа в писмото на генералния директор на ГД „Земеделие“ за отхвърляне на първоначалното заявление, трябва да бъде прието за допустимо. Предоставеният от генералния директор на ГД „Земеделие“ отговор по повод на първоначалното заявление не можел да се счита за изцяло подготвителен акт, различен от окончателното решение, тъй като последното се състои от отговора, даден на първоначалното заявление и от мълчанието, последвало потвърдителното заявление.
30
Освен това жалбоподателят счита, че двете жалби — по дела T-355/04 и T-446/04 — трябва да бъдат приети за допустими. Всъщност според жалбоподателя дори своевременно да беше приет изричен отговор на потвърдителното заявление или във всеки случай да му беше съобщен достатъчно рано по отношение на края на срока за обжалване на мълчаливия отказ, той със сигурност би обжалвал само и изключително изричната мярка.
Съображения на Общия съд
31
Следва да се разграничат трите акта, които са предмет на искане за отмяна от страна на жалбоподателя. Първият е отговорът от 28 април 2004 г. на първоначалното заявление за достъп до документи (наричан по-нататък „писмото от “), вторият е мълчаливият отказ на потвърдителното заявление (наричан по-нататък „мълчаливият отказ“), а третият е решението от
По писмото от 28 април 2004 г.
32
Следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика не е достатъчно да е било изпратено писмо от общностна институция до адресата му в отговор на направено от последния искане, за да може писмото да се квалифицира като решение по смисъла на член 230 ЕО, даващо възможност за подаване на жалба за отмяна (вж. Решение на Общия съд от 28 октомври 1993 г. по дело Zunis Holding и др./Комисия, T-83/92, Recueil, стр. II-1169, точка 30 и цитираната съдебна практика). Актове или решения, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна по смисъла на член 230 ЕО, са само мерките, които произвеждат задължително правно действие, което е от естество да засегне интересите на жалбоподателя, като измени съществено правното му положение (Решение на Общия съд от по дело Pitsiorlas/Съвет и ЕЦБ, T-3/00 и T-337/04, Сборник, стр. II-4779, точка 58).
33
Що се отнася по-специално до актове или решения, които се изготвят на няколко етапа, по принцип само мерките, които определят окончателно становището на съответната институция в края на процедурата, представляват актове, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна. От това следва, че предварителните мерки или тези с изцяло подготвителен характер не могат да бъдат предмет на жалба за отмяна (Решение на Съда от 11 ноември 1981 г. по дело IBM/Комисия, 60/81, Recueil, стр. 2639, точка 10; Определение на Общия съд от по дело Tramarin/Комисия, T-426/04, Recueil, стр. II-4765, точка 25 и Определение на Общия съд от по дело FMC Chemical/ЕОБХ, T-312/06, непубликувано в Сборника, точка 43).
34
Процедурата за достъп до документи на Комисията, уредена в членове 6—8 от Регламент № 1049/2001, както и в членове 2—4 от приложението към Решение 2001/937, се провежда на два етапа. В първия етап заявителят трябва да изпрати до Комисията първоначално заявление за достъп до документите. По принцип Комисията трябва да отговори на първоначалното заявление в срок от петнадесет работни дни, считано от регистрирането на посоченото заявление. Във втория етап в случай на пълен или частичен отказ заявителят може да подаде в срок от петнадесет работни дни след получаването на първоначалния отговор на Комисията потвърдително заявление до генералния секретар на Комисията, на което последният трябва да отговори по принцип в срок от петнадесет работни дни, считано от регистрирането на посоченото заявление. В случай на пълен или частичен отказ заявителят може да образува съдебно производство срещу институцията и/или да подаде жалба до Европейския омбудсман съгласно условията, предвидени съответно в членове 230 ЕО и 195 ЕО.
35
Според съдебната практика от прилагането на член 3 във връзка с член 4 от приложението към Решение 2001/937, както и на член 8 от Регламент № 1049/2001, е видно, че отговорът на първоначалното заявление представлява само първо изразяване на становище, като предоставя на заявителя възможността да прикани генералния секретар на Комисията да преразгледа въпросното становище (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 6 юли 2006 г. по дело Franchet и Byk/Комисия, T-391/03 и T-70/04, Recueil, стр. II-2023, точка 47).
36
Следователно единствено мярката, приета от генералния секретар на Комисията, която има характер на решение и замества изцяло предходното становище, може да породи правно действие, което е от естество да засегне интересите на заявителя и оттам — да бъде предмет на жалба за отмяна по силата на член 230 ЕО (вж. в този смисъл Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, посочено по-горе, точки 47 и 48; вж. също в този смисъл и по аналогия Решение по дело Co-Frutta I, точки 30 и 31). Поради това отговорът на първоначалното заявление не произвежда правно действие и не може да се счита за обжалваем акт.
37
От това следва, че жалбата, подадена по дело T-355/04, трябва да бъде отхвърлена като недопустима, доколкото е насочена срещу писмото от 28 април 2004 г.
По мълчаливия отказ
38
По отношение на искането за отмяна на мълчаливия отказ жалбоподателят с право счита, че същият е формиран вследствие от изтичането на срока за отговор. Всъщност потвърдителното заявление е подадено от жалбоподателя на 3 май 2004 г. и регистрирано от Комисията на С писмо от Комисията удължава срока за отговор, който е петнадесет работни дни, с нови петнадесет работни дни. Този нов срок изтича на При това положение по силата на член 8, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 липсата на отговор на Комисията трябва да се счита, при изтичане на срока, като пораждаща отрицателен отговор, който може да бъде предмет на жалба за отмяна.
39
Поради това е важно да се припомни, че правният интерес е абсолютна процесуална предпоставка, чието наличие общностният съд може служебно да проверява (вж. Решение на Общия съд от 28 септември 2004 г. по дело MCI/Комисия, T-310/00, Recueil, стр. II-3253, точка 45 и цитираната съдебна практика).
40
Трябва също да се припомни, че според постоянната съдебна практика жалбата за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, е допустима само ако това лице има правен интерес от отмяната на обжалвания акт (вж. Решение MCI/Комисия, посочено по-горе, точка 44 и цитираната съдебна практика).
41
Правният интерес на ищеца или жалбоподателя трябва да съществува с оглед на предмета на иска или жалбата към момента на подаването му/ѝ, тъй като в противен случай същият/същата би бил/била недопустим/недопустима.
42
Тъй като Комисията не е в състояние да представи доказателство за деня, в който жалбоподателят е получил писмото, съдържащо решението от 10 август 2004 г., по-специално чрез представяне на уведомление за получаване, следва да се констатира, че към момента на подаване на жалбата по дело T-355/04 жалбоподателят е имал правен интерес и че на тази дата жалбата е била допустима.
43
Правният интерес обаче трябва да продължава да съществува до обявяването на съдебното решение, тъй като иначе няма да има основание за постановяване на съдебно решение по същество, което предполага искът или жалбата да може чрез резултата си да донесе полза на страната, която го/я е подала (Решение на Съда от 7 юни 2007 г. по дело Wunenburger/Комисия, C-362/05 P, Сборник, стр. I-4333, точка 42; вж. също в този смисъл Определение на Общия съд от по дело First Data и др./Комисия, T-28/02, Recueil, стр. II-4119, точки 35—38).
44
Ако правният интерес на жалбоподателя отпадне в хода на производството, решение на Общия съд по съществото на спора няма да му донесе никаква полза (Решение по дело Wunenburger/Комисия, посочено по-горе, точка 43).
45
В конкретния случай трябва да се приеме, че вече няма основание за постановяване на решение по същество по жалбата по дело T-355/04, тъй като тя е насочена срещу мълчаливия отказ, доколкото правният интерес на жалбоподателя от неговата отмяна е отпаднал поради приемането на решението от 10 август 2004 г., чиято отмяна жалбоподателят иска по дело T-446/04. Всъщност с приемането на изричното решение от Комисията фактически оттегля формирания по-рано мълчалив отказ.
46
Същевременно евентуална отмяна на мълчаливия отказ поради порок във формата и отмяната на решението от 10 август 2004 г. поради липса на компетентност би могло да доведе единствено до приемане на ново решение, по същество еднакво с решението от (вж. по аналогия Решение на Съда от по дело Geist/Комисия, 117/81, Recueil, стр. 2191, точка 7, Решение на Общия съд от по дело Díaz García/Парламент, T-43/90, Recueil, стр. II-2619, точка 54 и Решение на Общия съд от по дело Audi/СХВП (TDI), T-16/02, Recueil, стр. II-5167, точки 97 и 98). Освен това разглеждането на жалбата срещу мълчаливия отказ не може да бъде обосновано нито с целта да се избегне възможността за повторно възникване на твърдяната незаконосъобразност по смисъла на точка 50 от Решение по дело Wunenburger/Комисия, посочено по-горе, нито с целта да се улесни евентуален иск за обезщетение, тъй като посочените цели могат да бъдат постигнати чрез разглеждането на жалбата по дело T-446/04.
47
От всичко гореизложено следва, че няма основание за постановяване на решение по същество по жалбата по дело T-355/04.
2. По съществото на спора
48
В подкрепа на жалбата си по дело T-446/04 срещу решението от 10 август 2004 г. жалбоподателят изтъква по същество четири правни основания. Първото правно основание е изведено от липсата на компетентност на Комисията да приеме решението от поради нарушението на наложените от Регламент № 1049/2001 и от Решение 2001/937 процесуални срокове. Второто правно основание е изведено от липсата на мотиви относно присъединяването на Комисията към позицията на някои държави членки и от противоречието в мотивите на писмото от, което съставлява нарушение на нормите относно консултацията с трети страни. Третото правно основание е изведено липса на мотиви и от неправилното прилагане на посоченото в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 изключение, свързано със защитата на търговските интереси, както и от неправилния и противоречив характер на отказа на частичен достъп до някои документи. Четвъртото правно основание е изведено от липсата на решение относно документите, посочени в точка 14, буква в) по-горе.
По първото правно основание, изведено от липсата на компетентност на Комисията за приемане на решението от 10 август 2004 г. и от нарушението на процесуалните срокове, наложени от Регламент № 1049/2001 и от Решение 2001/937
По първата част, изведена от липсата на компетентност на Комисията за приемане на решението от 10 август 2004 г.
— Доводи на страните
49
Жалбоподателят твърди, че решението от 10 август 2004 г. е било прието, въпреки че Комисията е загубила правомощието си да разгледа потвърдителното заявление. Жалбоподателят се позовава на член 8, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
50
Тъй като потвърдителното заявление на жалбоподателя е подадено на 3 май 2004 г. и Комисията е удължила срока за отговор с писмо от, следователно този срок е изтекъл на Жалбоподателят обаче подчертава, че решението на генералния секретар на Комисията е от и че го е получил едва на
51
Жалбоподателят счита, че в случаите, когато една норма придава на мълчанието на Комисията точното значение на отхвърляне на заявлението, срещу което може да бъде подадена жалба, този мълчалив отказ формира окончателното решение на Комисията и я лишава от нейната компетентност да продължи разглеждането на заявлението, без да е необходимо нормата да предвижда изрично тази загуба на възможност.
52
Жалбоподателят твърди, че да се допусне, че Комисията винаги има възможност да приеме изрично решение след приемането на мълчалив отказ, би насърчило Комисията да не спазва императивните срокове, определени в правната уредба относно достъпа до документи. Според жалбоподателя това съставлява явно накърняване на принципа на правна сигурност и задължава гражданите да подадат две жалби за отмяна — една срещу мълчаливия отказ, и друга — срещу изричното решение, в каквото положение се е оказал жалбоподателят.
53
Комисията поддържа, че предвидените в Регламент № 1049/2001 процесуални срокове имат за цел само да осигурят колкото се може по-бързо протичане на процедурата, която позволява на заявителя да получи окончателно решение по заявлението си за достъп в разумен срок. Ако сроковете бяха императивни, всяко несвоевременно прието решение по потвърждение на заявление би било невалидно поради липса на компетентност на институцията, и то дори в хипотезата, в която посочената институция предоставя в крайна сметка достъпа до исканите документи.
54
Комисията уточнява, че евентуална вреда, причинена поради неспазване на сроковете, може да бъде отчетена при оценяване на извъндоговорната отговорност на институцията. Във всеки случай неспазването на сроковете не може да засегне валидността на приетото решение.
— Съображения на Общия съд
55
По време на административното производство пред Комисията същата е длъжна да зачита процесуалните гаранции, предвидени от общностното право (Решение на Общия съд от 14 май 1998 г. по дело Enso Española/Комисия, T-348/94, Recueil, стр. II-1875, точка 56 и Решение на Общия съд от по дело Hoechst/Комисия, T-410/03, Сборник, стр. II-881, точка 128).
56
Предвиденият в член 8, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1049/2001 срок от петнадесет работни дни, в който институцията трябва да отговори на потвърдителното заявление и който може да бъде удължен, е императивен. Изтичането на този срок обаче няма за последица да лиши институцията от правомощието да приеме решение.
57
Действително, ако законодателят е имал намерението да придаде такава последица на мълчанието на институциите, това щеше да бъде специално посочено в разглежданата правна уредба. Комисията правилно се позовава в това отношение на член 4, параграфи 3 и 4, и на член 5, параграф 6 от Решение 1999/468/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (ОВ L 184, стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159). Подобни разпоредби липсват в Регламент № 1049/2001.
58
В областта на достъпа до документи законодателят е предвидил последиците от неспазване на срока, предвиден в член 8, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1049/2001, като в член 8, параграф 3 от посочения регламент е установил, че подобно неспазване от страна на институцията дава правото да бъде образувано съдебно производство.
59
В този контекст последиците, които жалбоподателят би искал да припише на неспазването от страна на Комисията на срока, предвиден в член 8, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1049/2001, трябва да бъдат приети за несъразмерни. Всъщност нито един правен принцип не води до това администрацията да загуби своята компетентност да отговори на искане дори извън предвидените за това срокове. Механизмът на мълчаливия отказ е създаден, за да се избегне рискът администрацията да реши да не отговори на заявление за достъп до документи и да избегне какъвто и да е съдебен контрол, а не за да лиши от законосъобразност всяко несвоевременно прието решение. Обратно на това, по принцип администрацията има задължението да предостави, дори със закъснение, мотивиран отговор на всяко заявление на правен субект. Подобно разрешение съответства на функцията на механизма на мълчаливия отказ, която се състои в това да разреши на правните субекти да атакуват бездействието на администрацията с цел да получат мотивиран отговор от нея.
60
Обратно на поддържаното от жалбоподателя, подобно тълкуване не засяга целта на защитата на правата на правните субекти, преследвана от член 253 ЕО, и не позволява на Комисията да нарушава императивните срокове, определени в Регламент № 1049/2001 и в Решение № 2001/937. Всъщност поправянето на евентуална вреда, причинена от неспазването на сроковете за отговор, би могло да бъде поискано пред Общия съд, сезиран с иск за обезщетение.
61
В светлината на всички тези съображения първата част от първото правно основание трябва да бъде отхвърлена.
По втората част, изведена от нарушението на процесуалните срокове, наложени от Регламент № 1049/2001 и от Решение 2001/937
— Доводи на страните
62
Жалбоподателят счита, че Комисията е нарушила процесуалните срокове, които уреждат достъпа до документи.
63
Освен това било незаконосъобразно удължаването с петнадесет работни дни на срока за отговор на Комисията на потвърдителното заявление поради необходимостта да се консултират трети страни по повод на някои от документите, достъпът до които е поискан, което удължаване е съобщено на жалбоподателя с писмото от 27 май 2004 г.
64
Всъщност според жалбоподателя възможността за удължаване на срока от петнадесет работни дни била предвидена само в случай на заявления, които са комплексни или обемисти съгласно член 2, втора алинея от приложението към Решение 2001/937. В тази разпоредба по никакъв начин не била посочена възможността срокът да бъде удължен в случай, когато Комисията трябва да се консултира с трета страна по повод на заявлението за достъп.
65
Освен това жалбоподателят се позовава на член 5, параграф 5 от приложението към Решение 2001/937, според който „[т]ретата страна, автор на документа, с която са проведени консултации, разполага с определен срок за отговор, който не може да е по-кратък от пет работни дни, но трябва да даде възможност на Комисията да спази собствените си срокове за отговор“. Жалбоподателят счита, че Комисията е задължена да се произнесе, макар отговорът на автора на разглежданите документи да е несвоевременен. Освен това Комисията е направила втора консултация със съответните държави членки в нарушение на общностната правна уредба за достъп до документи.
66
В своята писмена реплика жалбоподателят подчертава, че сроковете, указани в посочените по-горе разпоредби, представляват действителни задължения за Комисията.
67
Комисията не оспорва задължителния характер на сроковете, предвидени в Регламент № 1049/2001 и в Решение 2001/937, но поддържа, че неспазването на тези срокове има последици от чисто процесуален, а не материалноправен характер.
68
Относно довода за неспазване на член 5, параграф 5 от приложението към Решение 2001/937 Комисията подчертава, че в конкретния случай консултацията е била особено важна, тъй като третите страни, автори на документите, били държави членки, и че Регламент № 1049/2001 им предоставя специално третиране.
69
Що се отнася до законосъобразността на решението от 10 август 2004 г., Комисията подчертава също така, че генералният секретар не е направил нова консултация с държавите членки след регистрирането на потвърдителното заявление. С оглед на подготовката на отговора на това заявление лицата от компетентните служби на генералния секретариат само са обсъдили отново цялата преписка, по-специално резултатите от консултацията, организирана от ГД „Земеделие“.
— Съображения на Общия съд
70
Институцията, получила заявление за достъп до изхождащ от държава членка документ, и последната трябва незабавно след съобщаването на заявлението от институцията на посочената държава членка да започнат лоялен диалог относно евентуалното прилагане на предвидените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения, като внимателно следят по-специално за необходимостта институцията да изрази становище в сроковете по членове 7 и 8 от Регламента, в които е длъжна да се произнесе по това заявление за достъп (Решение на Съда от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия, C-64/05 P, Сборник, стр. I-11389, наричано по-нататък „Решение на Съда по дело IFAW“, точка 86). Следователно член 8 от Регламент № 1049/2001 задължава Комисията да спазва императивния срок от петнадесет работни дни, евентуално удължен, дори в случай на консултация с трета страна.
71
Неспазването на предвидените в тази разпоредба срокове обаче не води автоматично до отмяна на приетото извън срока решение (вж. по аналогия Решение на Общия съд от 3 април 2003 г. по дело Vieira и др./Комисия, T-44/01, T-119/01 и T-126/01, Recueil, стр. II-1209, точки 167—170). Всъщност отмяната на решение само поради факта че не са спазени сроковете, предвидени в Регламент № 1049/2001 и в Решение 2001/937, би довела единствено до възобновяване на административното производство за достъп до документи. Във всички случаи обезщетението за евентуална вреда в резултат от забавянето на предоставения от Комисията отговор може да бъде поискано посредством иск за обезщетение.
72
По отношение на законосъобразността на удължаването на срока за отговор член 2, втора алинея от приложението към Решение 2001/937 предвижда възможността за удължаване на срока в хипотезата на комплексно заявление. Броят на поисканите документи и обстоятелството, че авторите им са различни, каквито са фактите по настоящото дело, са фактори, които следва да се вземат предвид при квалифицирането на заявление за достъп до документи като комплексно. На това основание Комисията уведомява жалбоподателя за необходимостта да продължи срока в съответствие с действащата правна уредба. Поради това следва да се отхвърли доводът за незаконосъобразното удължаване на срока за отговор.
73
Освен това, що се отнася до довода относно наличието на втора консултация на държавите членки от страна на Комисията, жалбоподателят не представя никакво доказателство за това, че Комисията е извършила такава консултация между отказа на първоначално заявление и изричния отказ на потвърдителното заявление. Следователно този довод трябва да бъде отхвърлен.
74
Вследствие на това първото правно основание трябва да бъде отхвърлено като неоснователно.
По второто правно основание, изведено от липсата на мотиви по отношение на присъединяването на Комисията към позицията на някои държави членки и от нарушението на нормите относно консултацията на трети страни
По първата част, изведена от липсата на мотиви по отношение на присъединяването на Комисията към позицията на някои държави членки
— Доводи на страните
75
Жалбоподателят твърди, че съгласно член 5 от приложението към Решение 2001/937, що се отнася до документите, притежавани от Комисията, но издадени от трета страна, Комисията следва да провери дали са приложими предвидените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения. Комисията е длъжна да посочи доводите, на които се позовава, заимствани от бележките, формулирани от консултираните трети страни, а в случай че не е съгласна с тези бележки — да направи релевантна критика. Според жалбоподателя държавите членки не могат да се ограничат до това да уведомяват за отказите си за оповестяване на документите, а трябва изрично да заемат позиция относно изключенията, на които се позовават.
76
Жалбоподателят моли Общия съд — с цел да разгледа обхвата на изявленията на държавите членки и съответната преценка на тези изявления, направена от Комисията — да разпореди на последната с оглед на събирането на доказателства да предостави в изпълнение на член 65, буква б) от Процедурния правилник на Общия съд всички отговори, дадени от държавите членки, върху които тя е основала решението си.
77
По отношение на своето присъединяване към отказа на по-голямата част от държавите членки за оповестяване Комисията твърди, че в съответствие със съдебната практика на Общия съд по дело IFAW (Решение на Общия съд от 30 ноември 2004 г. по дело IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, T-168/02, Recueil, стр. II-4135, наричано по-нататък „Решение на Общия съд по дело IFAW“, точки 58 и 59) противопоставянето на държава членка, дори немотивирано, „представлява разпореждане за тази институция, да не оповестява въпросния документ“.
78
Поради това Комисията счита, че исканията на жалбоподателя за събиране на доказателства са безполезни, защото отказите на държавите членки за оповестяване не представляват никакъв интерес, предвид това че не се мотивират и че са задължителни за Комисията.
— Съображения на Общия съд
79
С Решение на Съда по дело IFAW е отменено решението за отказ на достъп до съхранявани от Комисията документи, прието единствено въз основа на отказа за оповестяване, противопоставен от държавите членки.
80
Общностният законодател, по-специално с приемането на Регламент № 1049/2001, отменя правилото за автора, което е било водещо дотогава. В този контекст трябва да се приеме, че тълкуването на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, който предвижда, че държава членка може да поиска от институция да не оповестява изхождащ от тази държава документ без предварителното ѝ съгласие като предоставящ на държавата членка общо и безусловно право на вето, което позволява да се противопостави, само по свое усмотрение и без да е нужно да мотивира решението си, на оповестяването на всеки държан от общностна институция документ само поради факта че посоченият документ изхожда от тази държава членка, е несъвместимо с целите на Регламент № 1049/2001 (Решение на Съда по дело IFAW, точка 58).
81
В действителност институцията не може да приеме противопоставянето от страна на държава членка на оповестяването на изхождащ от последната документ, ако това противопоставяне е лишено от всякакви мотиви или ако изтъкнатите мотиви не са свързани с позоваване на изброените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения. Когато въпреки изразената в този смисъл изрична покана, отправена от институцията до съответната държава членка, последната не ѝ предостави такива мотиви, посочената институция, ако от своя страна счита, че не е приложимо никое от посочените изключения, трябва да предостави достъп до искания документ (Решение на Съда по дело IFAW, точка 88).
82
При това положение, когато изразеното от една или няколко държави членки противопоставяне на оповестяването на документ не е в съответствие с това изискване за мотивиране, Комисията може да реши самостоятелно, че едно или няколко от изключенията, предвидени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, се прилагат към документите, които са предмет на заявлението за достъп.
83
В конкретния случай, макар Комисията действително да е изтъкнала отказа на някои държави членки за оповестяване на някои от поисканите документи, тя от своя страна се е основала на изключението по член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001, за да откаже тяхното оповестяване, както е посочено в точка 4 от решението от 10 август 2004 г. Поради това твърдяната липса на мотиви относно присъединяването на Комисията към отказа, противопоставен от някои държави членки, не би могла да доведе до отмяна на решението от
84
Следователно частта, изведена от липсата на мотиви относно присъединяването на Комисията към позицията на някои държави членки, трябва да бъде отхвърлена.
По втората част, изведена от нарушението на нормите относно консултацията с трети страни
— Доводи на страните
85
Според жалбоподателя генералният директор на ГД „Земеделие“ е отбелязал в решението, посочено в писмото от 28 април 2004 г., след като е удължил срока за отговор поради твърдяна необходимост да се консултира с държавите членки и е мотивирал отказа на достъп с изричното противопоставяне на няколко държави членки, че отговорът при всички случаи щял да бъде отрицателен, защото поисканите документи са част от тези, до които не може да бъде разрешен достъп поради предвиденото в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 изключение. Жалбоподателят изтъква, че ако Комисията е била убедена от началото на процедурата, че не може да предостави достъп до въпросните документи по силата на посоченото в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 изключение, тя не е трябвало да се консултира с държавите членки.
86
Жалбоподателят се позовава на точка 56 от Решение на Общия съд по дело IFAW, което гласи, че „задължението, наложено на Комисията, да се консултира с третите страни на основание член 4, параграф 4 от Регламент № 1049/2001 не засяга нейното правомощие да решава дали е приложимо едно от изключенията, предвидени в член 4, параграфи 1 и 2, от [посочения] регламент“, за да направи извод, че член 4, параграф 4 от Регламент № 1049/2001 забранява консултацията с трета страна, когато е ясно, че документът трябва или не трябва да бъде оповестен.
87
Комисията уточнява, че в обжалваното решение е посочено ясно, че отказът на достъп произтича от две кумулативни основания, а именно отказът, противопоставен от държавите членки, и във всички случаи — изключението относно защитата на търговските интереси на операторите.
88
Комисията твърди, че не е имало неправилно прилагане на нормите, които уреждат консултацията с трети страни. Според нея Общия съд е отбелязвал многократно, че държавите членки се ползват от особено третиране във връзка с режима, въведен от Регламент № 1049/2001, тъй като в съответствие с неговия член 4, параграф 5 общностните институции са длъжни да оповестяват документите, произхождащи от държава членка, само с предварителното съгласие на последната. Според Комисията тя не може да бъде упреквана, че се е консултирала с държавите членки, автори на документите, до които жалбоподателят е поискал достъп, макар че от своя страна счита, че трябва да не оповестява въпросните документи по силата на изключението, свързано със защитата на търговските интереси на традиционните оператори.
89
Комисията твърди, че дори да се приеме, че държавите членки са били консултирани незаконосъобразно, това не може да бъде достатъчно основание за обезсилване на противопоставения отказ на достъп, щом като този отказ остава изцяло основан на другото възприето изключение, свързано със защитата на търговските интереси на операторите.
— Съображения на Общия съд
90
От постоянната съдебна практика следва, че Комисията може да кумулира консултацията с държавите членки и посочването на едно от изключенията по член 4 от Регламент № 1049/2001 (Решение на Общия съд от 5 март 1997 г. по дело WWF UK/Комисия, T-105/95, Recueil, стр. II–313, точка 61, Решение на Общия съд от по дело Svenska Journalistförbundet/Съвет, T-174/95, Recueil, стр. II-2289, точка 114 и Решение на Общия съд от по дело Denkavit Nederland/Комисия, T-20/99, Recueil, стр. II-3011, точка 40).
91
В Решение по дело IFAW Съдът приема, че дори в случай на противопоставяне на държавите членки на оповестяването на документ, Комисията по своя инициатива трябва да изтъкне едно от изключенията по член 4, параграфи 1–3 от Регламент № 1049/2001, за да откаже достъпа до поисканите документи (Решение на Съда по дело IFAW, точки 68 и 99).
92
Дори да се предположи, че консултацията с държавите членки от страна на Комисията е била незаконосъобразна, това обстоятелство e ирелевантно с оглед на основателността на позоваването на изключението, свързано със защитата на търговските интереси на третите страни, което впрочем е предмет на третото правно основание.
93
Поради това не е възможно да се приеме, че изтъкнатите от Комисията мотиви са противоречиви и втората част от настоящото правно основание следва да се приеме за неоснователна.
94
Следователно настоящото правно основание трябва да се отхвърли като неоснователно.
По третото правно основание, изведено от липса на мотиви и от неправилното прилагане на изключението, свързано със защитата на търговските интереси, посочено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001, както и от неправилния и противоречив характер на частичния отказ на достъп до определени документи
По първата част, изведена от липсата на мотиви, що се отнася до прилагането на член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001
— Доводи на страните
95
Жалбоподателят отбелязва, че обжалваното решение само парафразира член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, без да обяснява причината, поради която Комисията счита, че оповестяването на поисканите документи накърнява търговските интереси на засегнатите оператори. Жалбоподателят твърди, че това представлява нарушение на член 2, четвърта алинея от приложението към Решение 2001/937, и по-общо — на задължението за мотивиране, наложено от член 253 ЕО.
96
Жалбоподателят твърди, като се позовава на практиката на Съда и на Общия съд, че изискваните от член 253 ЕО мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да показват съображенията на институцията, така че да позволяват на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. От това жалбоподателят прави извод, че Комисията трябва да посочи по аналитичен начин причините, поради които счита за приложимо изключението относно защитата на търговските интереси и че тя не може само да се позовава на изключението, без да се обоснове. Според жалбоподателя съдебната практика налага на Комисията да посочи, най-малкото за всяка категория поискани документи, конкретни мотиви, предназначени да позволят на адресата на решение за отказ на достъп да прецени неговата основателност.
97
Комисията твърди, че в обжалваното решение е споменат изрично мотивът за отказ, като е посочено, че оповестяването на въпросните документи би могло „да навреди на търговските интереси на операторите, поради това че оповестява референтните количества, определени за всеки оператор, както и действително внесените количества от всеки оператор“, без да може да се установи какъвто и да е обществен интерес, свързан с оповестяването на посочените документи.
98
Комисията поддържа, че количествата банани, внесени от всеки оператор, позволяват да се определят обемът на реалната дейност на всеки оператор и предвижданията за развитие на дейността им. Комисията счита, че този вид данни са свързани с търговските отношения на предприятията и не са публични. Комисията счита, че жалбоподателят, който развива професионална дейност на пазара на банани, не може разумно да претендира, че не е запознат с мотива, поради който Комисията споменава търговската вреда за съответните оператори. Като доказателство Комисията изтъква факта, че жалбоподателят е дал много доводи по същество, като се е позовавал на неправилното прилагане на това изключение.
— Съображения на Общия съд
99
Според постоянната съдебна практика изискваните от член 253 ЕО мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да показват съображенията на институцията, автор на акта, така че да позволят на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за приетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (Решение на Общия съд от 30 януари 2008 г. по дело Terezakis/Комисия, T-380/04, непубликувано в Сборника, точка 70).
100
Не се изисква мотивите да уточняват всички релевантни фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на един акт отговарят на изискванията на член 253 ЕО трябва да се преценява с оглед не само на неговия текст, но и на контекста му, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. Решение на Съда от 6 март 2003 г. по дело Interporc/Комисия, C-41/00 P, Recueil, стр. I-2125, точка 55 и цитираната съдебна практика, и Решение по дело Terezakis/Комисия, посочено по-горе, точка 70).
101
При заявление за достъп до документи, когато съответната институция отказва такъв достъп, тя във всеки конкретен случай трябва да докаже въз основа на информацията, с която разполага, че документите, до които се иска достъп, действително попадат в обхвата на изключенията, изброени в Регламент № 1049/2001. Може обаче да се окаже невъзможно да се посочат причините, обосноваващи поверителността по отношение на всеки документ, без да се оповести неговото съдържание и съответно — изключението да бъде лишено от основното си предназначение (Решение по дело Terezakis/Комисия, посочено по-горе, точка 71).
102
В конкретния случай Комисията е посочила ясно, че независимо от позицията на държавите членки, изключението, върху което е основала отказа си, е посоченото в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001. Тази практика е в съответствие с Решение на Съда по дело IFAW (точки 68 и 99).
103
Освен това, както правилно посочва жалбоподателят, Комисията действително е приела кратки мотиви, близо до текста на член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001.
104
Същевременно решението от 10 август 2004 г., прието в отговор на потвърдителното заявление за достъп до документи, е документ от пет страници, съдържащ ясен анализ. Всъщност в точка 4 от това решение Комисията поддържа, че в своята трайна практика по приемане на решения е възприемала, че референтните количества и действително внесените от операторите количества представляват данни, които не могат да бъдат разпространявани, защото тяхното оповестяване би могло да навреди на търговските интереси на посочените оператори. Комисията уточнява, че поради това посочената информация попада в обхвата на член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001. В точка 5 от същото решение Комисията обяснява, че е искала да потвърди своя анализ, консултирайки се с държавите членки, автори на разглежданите документи. Тъй като голямата част от тях потвърждават анализа на Комисията относно риска от накърняване на търговските интереси на засегнатите оператори, тя отказва достъпа до поисканите документи, които произхождат от държавите членки, противопоставили се на оповестяването, по силата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001. Освен това в точка 7 от решението от Комисията приема, че интересът на жалбоподателя да получи достъп до поисканите документи не може да се счита за по-висш обществен интерес.
105
Щом решението от 10 август 2004 г. показва ясно следваната от Комисията логика, би било прекалено да се изисква конкретно мотивиране за всяка от преценките, на които се основава тази логика. Впрочем е важно да се отбележи, че определени данни не могат да бъдат съобщени, без да се постави под въпрос ефективната защита на търговските интереси на останалите оператори (вж. по аналогия Решение на Съда от по дело Chronopost и La Poste/UFEX и др., C-341/06 P и C-342/06 P, Сборник, стp. I-4777, точки 108 и 109).
106
Жалбоподателят, който е традиционен оператор на пазара на внос на банани в Общността, е поискал достъп до много конкретни документи относно вносната дейност на неговите конкуренти. Както е видно от списъка на операторите, до който Комисията е предоставила достъп за 1999 г. и 2000 г., жалбоподателят иска разпространяването на данни относно вноса на 622 конкурентни предприятия, установени в петнадесет държави членки. В точка 4 от решението от 10 август 2004 г. Комисията е посочила, че разпространяването на въпросните документи би могло да „увреди търговските интереси на операторите, щом бъдат оповестени определените референтни количества, както и действително внесените от всеки оператор количества“. Очевидно е обаче, че внесените количества засягат самата сърцевина на дейността на предприятията, които развиват дейност на пазара за внос на банани.
107
От това следва, че жалбоподателят е бил напълно в състояние да разбере причините за отказа, който му е противопоставен, а Общия съд — да упражни своя контрол. Поради това решението от 10 август 2004 г. не е опорочено от нарушение на задължението за мотивиране.
108
Следователно първата част от третото правно основание трябва да бъде отхвърлена.
По втората част, свързана с неправилното прилагане на изключението, посочено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001
— Доводи на страните
109
Жалбоподателят твърди, че не са спазени условията за прилагане на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
110
Той подчертава, че признатият в съдебната практика на Общия съд общ принцип, който се състои в това на обществеността да се предостави възможно най-широк достъп до документите, държани от Комисията, налага всяко изключение да бъде тълкувано стеснително.
111
Жалбоподателят счита, че в сектора на бананите Комисията не осъществява традиционна роля на контролен орган за защита на конкуренцията, а в действителност сама определя — посредством контрола и сравнението на предадените от държавите членки данни — пазарния дял, който се полага на всеки оператор. Следователно Комисията е длъжна да действа с по-голяма прозрачност в сравнение с други сектори.
112
Според жалбоподателя оповестяването на поисканите документи не може да накърни търговските интереси на останалите оператори, тъй като секторът на търговията с банани съставлява пазар, който е строго регламентиран в рамките на общата организация на пазара на банани, следователно никаква вреда, свързана с поверителността на търговските данни, не може да бъде изтъкната от останалите оператори.
113
Жалбоподателят поддържа, че запознаването с поисканата информация не може да представлява способ за получаване на неоснователно конкурентно предимство, а просто му позволява да се сдобие с необходимите способи за защита на собствените му интереси.
114
Освен това той твърди, че приложимостта на изключенията за оповестяване намира тук своята граница, тъй като съгласно член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2007 „изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована“. Така жалбоподателят посочва, че не може да извлече конкурентно предимство от разглежданите документи, тъй като те засягат период, който предхожда с четири до десет години датата на подаване на неговото заявление.
115
Освен това жалбоподателят изтъква по-висш обществен интерес по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, за да обоснове оповестяването на документи, които в противен случай биха попаднали в обхвата на изключението. Този интерес се съдържал във важността на това да бъде разкрита злоупотреба от страна на неговите конкуренти с цел да се осигури доброто функциониране на общата организация на пазара на банани.
116
Жалбоподателят счита, че не може да бъде направено позоваване на изключението, върху което се основава отказът на Комисията: единственият оператор, който понася вреда, е жалбоподателят, който, без възможността за достъп до поисканите документи, се намира в невъзможност да установи евентуалното наличие на измами във връзка с вноса на банани.
117
Комисията твърди, че поисканата от жалбоподателя информация е пряко свързана с дейността на всеки оператор и следователно безспорно се обхваща от понятието за търговски интереси, посочено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламента. Фактът, че се извършва дейност в рамките на тарифните квоти, не изключва възможността оповестяването на търговската дейност на всеки оператор да им нанесе вреда.
118
Комисията твърди, че нейната роля се ограничава до изготвяне на корекционен коефициент, приложим към всички референтни количества, определени от държавите членки, когато сумата от посочените количества надхвърля общата стойност на разполагаемите количества в рамките на тарифните квоти. Поради това тя не би могла да бъде обвързана от никакво специфично задължение.
119
Комисията твърди, че не е необходимо да се предоставя специфично мотивиране за всяка категория документи, до които е поискан достъп, тъй като не са налице различни мотиви за отказ.
120
Освен това според Комисията фактът, че поисканите документи датират отдавна, по никакъв начин не засяга изключително чувствителния характер на защитените търговски интереси и като пример споменава защитата, предоставена на историческите архиви на Общностите, която може да надвишава 30 години. Комисията добавя, че данните от 1994—1996 г. са послужили като основа за определяне на референтното количество на традиционните оператори в рамките на сега действащия режим на вноса на банани и че данните от 1999 г. и 2000 г. са твърде скорошни, за да не се ползват от подобна защита.
121
Комисията изтъква невъзможността да се приеме, че оповестяването на поисканите документи е от обществен интерес. Тя подчертава, че жалбоподателят е свободен да се конституира като граждански ищец в наказателните производства, започнали на основание твърдение за измами, и уточнява, че в рамките на съдебно производство тя е готова да предостави на компетентните органи всички документи, които ѝ бъдат поискани.
— Съображения на Общия съд
122
Според постоянната съдебна практика изключенията от предоставянето на достъп до документи трябва да се тълкуват стриктно, за да не се попречи на прилагането на общия принцип да се предоставя на обществеността възможно най-широк достъп до документите, държани от институциите (Решение на Съда от 1 юли 2008 г. по дело Кралство Швеция и Maurizio Turco/Съвет, C-39/05 P и C-52/05 P, Сборник, стр. I-4723, точка 36; вж. също по аналогия Решение на Общия съд от по дело Petrie и др./Комисия, T-191/99, Recueil, стр. II-3677, точка 66).
123
Освен това проверката, необходима за разглеждане на заявление за достъп до документи, трябва да бъде с конкретен характер. Всъщност единствено обстоятелството, че даден документ засяга интерес, защитен по силата на изключение, не е достатъчно, за да се обоснове прилагането на последното (вж. в този смисъл и по аналогия Решение по дело Denkavit Nederland/Комисия, посочено по-горе, точка 45). Такова прилагане е обосновано по принцип само в хипотезата, при която институцията предварително е преценила, първо, дали достъпът до документа накърнява конкретно и действително защитения интерес и, второ, в хипотезите, визирани в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001 — дали не е налице по-висш обществен интерес, който обосновава оповестяването на посочения документ.
124
Конкретно и индивидуално разглеждане на всеки документ е необходимо и поради това че дори в случаите, когато е ясно, че едно заявление за достъп се отнася до документи, попадащи в приложното поле на изключение, единствено такова разглеждане може да позволи на институцията да прецени възможността да предостави частичен достъп на заявителя съгласно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001. В рамките на прилагането на Кодекса на поведение относно публичния достъп до документите на Съвета и на Комисията (ОВ L 340, 1993 г., стр. 41) Общия съд впрочем вече е приел за недостатъчна преценка, отнасяща се до документи, която е осъществена по-скоро по категории, отколкото по отношение на конкретните данни, които се съдържат в тези документи. Необходимата проверка от страна на дадена институция трябва да ѝ позволи да прецени конкретно дали изключение, на което е направено позоваване, действително се прилага спрямо цялата информация, съдържаща се в посочените документи (Решение на Общия съд от 12 октомври 2000 г. по дело JT’s Corporation/Комисия, T-123/99, Recueil, стр. II-3269, точка 46, Решение на Общия съд от по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T-2/03, Recueil, стр. II–1121, точка 73 и Решение на Общия съд по дело Franchet и Byk/Комисия, посочено по-горе, точка 117).
125
Именно в светлината на тези принципи следва да се разгледа прилагането от страна на Комисията на член 4 от Регламент № 1049/2001, за да откаже достъпа до поисканите документи.
126
В съответствие с член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването би накърнило защитата на търговските интереси на определено физическо или юридическо лице, освен ако по-висш обществен интерес не обосновава оповестяването на посочения документ.
127
В конкретния случай Комисията изтъква изключението, свързано със засягането на търговските интереси на операторите, за да откаже достъпа до списъците, които съдържат посочването, за всеки оператор, на количеството внесени банани през периода 1994—1996 г. и на временното референтно количество, определено за всеки оператор за 1999 г. и 2000 г., като в същото време в точка 3, последен параграф от решението от 10 август 2004 г. се посочва, че по смисъла на Регламент № 2362/98 не съществува списък на традиционните оператори за 1998 г.
128
На първо място, следва да се констатира, че тези документи съдържат поверителна информация относно дружествата, които внасят банани и относно тяхната търговска дейност, и следователно трябва да се считат като попадащи в приложното поле на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001.
129
На второ място, що се отнася до въпроса дали Комисията е проверила дали оповестяването на въпросните документи би накърнило конкретно и действително защитения интерес, което жалбоподателят оспорва, позовавайки се на това, че обосноваването в решението от 10 август 2004 г. е общо, следва да се припомни, че в точка 4 от това решение Комисията посочва, че разпространението на споменатите документи може „да накърни търговските интереси на операторите, поради това че оповестява референтните количества, определени за всеки оператор, както и действително внесените количества от всеки оператор“.
130
По принцип Комисията може да основе своето решение на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно заявления за оповестяване, които се отнасят до документи от едно и също естество. Същевременно Комисията трябва да провери във всеки конкретен случай дали съображенията от общ характер, които обикновено са приложими към определен вид документи, действително са приложими по отношение на даден документ, чието оповестяване е поискано (вж. по аналогия Решение по дело Кралство Швеция и Maurizio Turco/Съвет, посочено по-горе, точка 50).
131
Разглежданите в конкретния случай документи се отнасят до два конкретни елемента от общата организация на пазара на банани: количествата внесени банани и тези, чийто внос е разрешен за всеки традиционен оператор. Тези сведения позволяват да се определи търговската дейност на предприятията, вносители на банани в Общността. Трудно е да разбере как Комисията е могла да направи конкретна и индивидуална проверка на всеки документ, без да представи въпросните цифри. Освен това трябва да се подчертае, както следва от списъка на операторите, на които Комисията е предоставила достъп, че жалбоподателят иска разпространяването на данни за 1999 г. и 2000 г. относно вноса на 622 конкурентни предприятия, установени в петнадесет държави членки. Конкретна и индивидуална проверка на всяка от тези цифри или дори на всеки списък, изпратен от всяка държава членка, не би могла да позволи да се посочат причините, обосноваващи поверителността по отношение на всеки документ, без да се оповестява съдържанието на последния, и следователно — без да се лишава изключението от съществената му цел (вж. по аналогия Решение по дело WWF UK/Комисия, посочено по-горе, точка 65).
132
По отношение на довода на жалбоподателя, съгласно който оповестяването на поисканите документи не може да накърни търговските интереси на останалите оператори, тъй като секторът на търговията с банани не представлява пазар, отворен за свободната конкуренция, следва да се констатира, че подобни доводи биха изключили всеки документ относно общата организация на пазара от приложното поле на член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001. Освен това дори в рамките на обща организация на пазара оповестяването на временните референтни количества и на тяхното реално използване може да накърни търговските интереси на засегнатите предприятия, поради това че тези данни позволяват да се преценят едновременно теоретичният максимален обем и реалният обем на дейността на операторите и тяхната конкурентна позиция, както и успехът на техните търговски стратегии.
133
Освен това следва да се провери дали този риск трябва да бъде уравновесен, както претендира жалбоподателят, от по-висш обществен интерес (Решение по дело Кралство Швеция и Maurizio Turco/Съвет, посочено по-горе, точка 67 и Решение по дело Borax Europe/Комисия, T-166/05, непубликувано в Сборника, точка 51; вж. също точка 124 по-горе). Заявлението за достъп до документи цели да контролира наличието на измами от страна на конкурентите на жалбоподателя. Поради това наред с другите цели жалбоподателят преследва защитата на своите търговски интереси. Не е възможно обаче търговските интереси на жалбоподателя да бъдат квалифицирани като „по-висш обществен интерес“ от защитата на търговските интереси на традиционните оператори — цел, преследвана чрез отказа на достъп до част от поисканите документи. Освен това защитата на обществения интерес, който се състои в това да се установят измамите, с цел да се осигури доброто функциониране на пазара на банани, е задача на компетентните национални и общностни публични органи, евентуално вследствие на подадено от оператор заявление, а не е задача на операторите.
134
Освен това жалбоподателят се позовава на член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001 и счита, че внесените количества за периодите 1994—1996 г. и 1998—2000 г. не трябвало повече да се ползват от защита.
135
Член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001 гласи:
„Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована. Изключенията могат да се прилагат за максимален период от тридесет години. В случаите на документи, които са предмет на изключение във връзка със защита на лична неприкосновеност или търговски интереси, и в случай на чувствителни документи може при необходимост този период да е по-голям от определения по-горе“.
136
От тази разпоредба следва, че документите, чието оповестяване би накърнило търговски интереси, се ползват от специална защита, тъй като достъпът до тях може да бъде забранен за период, по-дълъг от тридесет години. Във всички случаи обаче подобна защита трябва да бъде обоснована с оглед на съдържанието на тези документи.
137
Документите, до които е поискан достъп, се отнасят до самия предмет на търговската дейност по внос, тъй като посочват пазарните дялове, търговската стратегия и продажбената политика на тези предприятия. Следователно съдържанието на тези документи обосновава срок на защита.
138
Следва да се констатира, че от членове 3 и 4 от Регламент № 2362/98 и от член 1 от Регламент (ЕО) № 250/2000 на Комисията от 1 февруари 2000 г. относно вноса на банани в рамките на тарифните квоти и на традиционните банани от АКТБ и за определяне на примерните количествата за второто тримесечие на 2000 г. (ОВ L 26, стр. 6) следва, че за традиционните оператори вносът, реализиран между 1994 г. и 1996 г. е послужил за основа за определяне на референтните количества за 1999 г. и 2000 г. Поради това дори вносът, реализиран през 1994 г., е имал пряко влияние върху референтните количества за 2000 г.
139
Датата, която трябва да бъде възприета за осъществяване на контрола за законосъобразност на решението на Комисията, е тази на неговото приемане. На 10 август 2004 г. проверката на Комисията се е отнасяла до документи отпреди четири години. В този смисъл, тъй като цифрите за 1994 г. са оказали влияние върху тези за 2000 г. и отказът на достъп датира от 2004 г., един четиригодишен период трябва да бъде приет за период, през който защитата на разглежданите търговски интереси е обоснована.
140
Прилагането от страна на Комисията на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001, трябва да се приеме за обосновано.
141
Следователно втората част от третото правно основание трябва да бъде отхвърлена.
По третата част, изведена от неправилния и противоречив характер на отказа на частичен достъп до някои документи
— Доводи на страните
142
Жалбоподателят твърди, че решението от 10 август 2004 г. е незаконосъобразно и с оглед на принципа на пропорционалност, според който институциите имат задължението да осигурят частичен достъп до поисканите документи, когато не е възможен пълен достъп.
143
Жалбоподателят се позовава и на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, който изрично предвижда, че ако само част от поискания документ е засегнат от едно или няколко от изключенията, останалите части от документа се оповестяват. Жалбоподателят счита, че този принцип на частичен достъп се прилага и в хипотезата на заявление, което се отнася до няколко документа.
144
От това жалбоподателят прави извод, че при всички случаи Комисията е трябвало да му предостави достъп до документите, произхождащи от държавите членки, които не са възразили срещу оповестяването на поисканите документи, т.е. Република Австрия, Република Гърция, Кралство Швеция, Кралство Дания и Великото херцогство Люксембург. Той упреква Комисията, че е разгледала преписката повърхностно, като е уточнила едва в стадия на писмената защита, че последните две държави членки са подкрепили оповестяването на документите.
145
Комисията посочва, че нейното решение от 10 август 2004 г. всъщност осигурява на жалбоподателя частичен достъп до поисканите от него документи, като му предоставя списъка с традиционните оператори, регистрирани в Общността за 2000 г., който е еднакъв с този за 1999 г. При тези условия настоящата част от правното основание е останала без предмет.
146
Що се отнася до искането на жалбоподателя на основание частичния достъп да получи документите, които изхождат от държавите членки, които не са се противопоставили на оповестяването, Комисията отбелязва, че тези документи се обхващат от изключението, свързано със защитата на търговските интереси на операторите и следователно не могат да бъдат оповестени, както е посочено в решението от 10 август 2004 г. Лисата на противопоставяне от страна на държавите членки, автори на разглежданите документи, сама по себе си не е достатъчно основание Комисията да разреши оповестяването им.
— Съображения на Общия съд
147
Следва да се подчертае, че Комисията действително е предоставила достъп на жалбоподателя до част от документите, посочени в точка 14 по-горе, а именно списъка на традиционните оператори, регистрирани за 2000 г., който е еднакъв с този за 1999 г., без обаче да уточнява количествата, внесени от всеки традиционен оператор между 1994 г. и 1996 г. Комисията счита, че няма списък на традиционните оператори за 1998 г.
148
По отношение на документите, произхождащи от държави членки, които не са се противопоставили на тяхното оповестяване, следва да се припомни, че Комисията по независим начин се е позовала на изключението по член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001. В това отношение и в светлината на разглеждането на второто правно основание, решението от 10 август 2004 г. се обяснява с факта, че естеството на информацията, която се съдържа в поисканите документи, е едно и също независимо от държавата членка по произхода на документа, а именно: цифрите относно количествата, внесени от всеки оператор през периода 1994—1996 г. и относно временното референтно количество, определено за всеки оператор за 1999 г. и 2000 г. Поради това констатацията, че оповестяването на тези данни накърнява търговските интереси на другите предприятия вносители на банани, важи за всички документи, които изхождат от държавите членки.
149
При това положение третата част от третото правно основание трябва да бъде отхвърлена и следователно третото правно основание трябва да се отхвърли изцяло.
По четвъртото правно основание, изведено от липсата на решение относно лицензиите
Доводи на страните
150
Жалбоподателят оспорва точка 2 от решението от 10 август 2004 г., според която Комисията изрично отказва достъпа до документите, посочени в буква в) от първоначалното заявление.
151
Жалбоподателят оспорва обстоятелството, че според Комисията тя не разполага с вносните лицензии, издадени на всеки оператор за 1998 г., 1999 г. и 2000 г. и с доказателството за тяхното използване. Жалбоподателят се позовава на Решение по дело Co-Frutta I (точки 44 и 45), в което според него е установено, че поне документите, които се отнасят до периода 1998—1999 г., са били предадени на Комисията от държавите членки.
152
Комисията твърди, че не разполага с документите, посочени в буква в) от първоначалното заявление. Тя уточнява, че по силата на Регламент № 2362/98 държавите членки са ѝ съобщили само общи данни относно използването на вносните лицензии за 1998 г., 1999 г. и 2000 г., а не данни с индивидуален характер за всеки оператор. Освен това не съществуват никакви данни за 1998 г., тъй като тогава не е съществувало определението за традиционен оператор по смисъла на действащия по онова време Регламент № 1442/93.
153
Според Комисията от Решение по дело Co-Frutta I не може да бъде направен извод, че тя разполага с документите, посочени в буква в) от първоначалното заявление.
Съображения на Общия съд
154
Следва да се отбележи, че Комисията трайно поддържа, че не разполага с документите, посочени в буква в) от първоначалното заявление, а именно лицензиите, издадени на всеки оператор през 1998 г., 1999 г. и 2000 г. и съответното им използване.
155
В съответствие с практиката на Общия съд всяко изявление на институциите относно несъществуването на поисканите документи се ползва с презумпция за законосъобразност. Става въпрос обаче за оборима презумпция, която жалбоподателят може да обори с всички средства въз основа на релевантни и безпротиворечиви индиции (вж. Решение на Общия съд от 26 април 2005 г. по дело Sison/Съвет, T-110/03, T-150/03 и T-405/03, Recueil, стр. II-1429, точка 29 и цитираната съдебна практика, и Решение на Общия съд по дело Terezakis/Комисия, посочено по-горе, точка 155). Тази презумпция трябва да бъде приложена по аналогия в случая, когато институцията заявява, че не разполага с поисканите документи.
156
Що се отнася до единственото доказателство, което жалбоподателят изтъква, изведено от Решение по дело Co-Frutta I, най-напред следва да се констатира, че посочените там данни се отнасят само до 1998 г. и 1999 г. По-нататък, по отношение на 1998 г., в точка 46 от това решение се установява, че от член 4, параграфи 4 и 5, и от член 21 от Регламент № 1442/93 следва, че държавите членки съобщават на Комисията списъците на всички регистрирани оператори, както и общи данни относно количествата, свързани с издадените вносни лицензии и тези във връзка с използваните лицензии, събрани на национална основа, за тримесечие и по категории оператори. Следователно на това основание индивидуалните данни не са предоставени на Комисията. Що се отнася до 1999 г., в точка 46 от Решение по дело Co-Frutta I е направено позоваване на Регламент № 2362/98. По отношение обаче на традиционните оператори член 28, параграф 2, буква а) от Регламент № 2362/98 гласи, че държавите членки съобщават на Комисията списъците на оператори с посочване за всеки традиционен оператор на количеството внесени банани през 1994—1996 г. и за техните временни референтни количества. От това следва, че посочените документи не съдържат информацията, посочена в буква в) от първоначалното заявление на жалбоподателя.
157
Следователно поради липса на релевантни и безпротиворечиви индиции в обратен смисъл твърдението на Комисията, че не разполага с документите, посочени в буква в) от първоначалното заявление, трябва да се приеме за точно (вж. в този смисъл и по аналогия Решение по дело Terezakis/Комисия, посочено по-горе, точки 162—167).
158
Следователно правното основание трябва да бъде отхвърлено като неоснователно, а поради това — и жалбата в нейната цялост.
159
На последно място, що се отнася до поисканото от жалбоподателя събиране на доказателства, от една страна, от доказателствата по преписката, а от друга страна — от всичко гореизложено следва, че подобно събиране на доказателства въобще не е от полза за разрешаването на спора. Следователно исканията за това Общият съд да разпореди събиране на доказателства трябва да бъдат отхвърлени.
По съдебните разноски
160
По смисъла на член 87 параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав)
реши:
1)
Липсва основание за постановяване на съдебно решение по същество по жалбата по дело T-355/04.
2)
Отхвърля жалбата по дело T-446/04.
3)
Осъжда Co-Frutta Soc. coop. да заплати съдебните разноски.
Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 19 януари 2010 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.