62007CJ0166
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
de 3 de septiembre de 2009 (
*1
)
«Recurso de anulación — Reglamento (CE) no 1968/2006 — Contribuciones financieras de la Comunidad al Fondo Internacional para Irlanda — Elección de la base jurídica»
En el asunto C-166/07,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 230 CE, el 23 de marzo de 2007,
Parlamento Europeo, representado por la Sra. I. Klavina y los Sres. L. Visaggio y A. Troupiotis, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. A. Vitro y M. Moore, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por:
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. L. Flynn y la Sra. A. Steiblytė, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
Irlanda, representada por el Sr. D. O’Hagan, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra. S. Behzadi-Spencer, en calidad de agente, asistida por el Sr. D.W. Anderson, QC, Barrister,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente de Sala, y el Sr. T. von Danwitz (Ponente), la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. E. Juhász y G. Arestis, Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de abril de 2009;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, el Parlamento Europeo solicita al Tribunal de Justicia que anule el Reglamento (CE) no 1968/2006 del Consejo, de 21 de diciembre de 2006, sobre las contribuciones financieras de la Comunidad al Fondo Internacional para Irlanda (2007-2010) (DO L 409, p. 86; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»), por no haberse adoptado sobre una base jurídica adecuada.
Marco jurídico
El contexto jurídico internacional
El acuerdo angloirlandés de 1985
2
Las negociaciones políticas entre los Gobiernos irlandés y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte a mediados de los años 80 encaminadas a consolidar la paz y la reconciliación de las dos comunidades de Irlanda del Norte condujeron a la firma, el 15 de noviembre de 1985, de un acuerdo entre estos dos Gobiernos (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1413, no I-23668; en lo sucesivo, «Tratado angloirlandés»), cuyo artículo 2 contempla la constitución de una conferencia intergubernamental con el fin de tratar cuestiones políticas, de seguridad y jurídicas, incluida la administración de Justicia y la promoción de la cooperación transfronteriza.
3
En virtud del artículo 4, letra a), inciso ii), del Tratado anglo-irlandés, ambos Gobiernos se comprometen a cooperar, en el marco de esa conferencia intergubernamental, para fomentar la paz, la estabilidad y la prosperidad en la isla de Irlanda promoviendo la reconciliación, el respeto de los derechos humanos, la cooperación contra el terrorismo y el desarrollo de una cooperación económica, social y cultural.
4
Dicho Tratado contempla como ámbito de actuación, entre otros, la cooperación transfronteriza en cuestiones de seguridad, económicas, sociales y culturales, ámbito en el que los dos Gobiernos cooperarán, según el artículo 10, letra a), del Tratado, para promover el desarrollo económico y social de las regiones de las dos partes de Irlanda que han sufrido con mayor intensidad las consecuencias de la inestabilidad de los últimos años. Con ese fin, los citados Gobiernos estudiarán la posibilidad de obtener apoyo internacional.
El Acuerdo relativo al Fondo Internacional para Irlanda
5
En virtud del artículo 10, letra a), del Tratado angloirlandés, los Gobiernos irlandés y del Reino Unido adoptaron el Acuerdo de 18 de septiembre de 1986 relativo al Fondo Internacional para Irlanda (Recopilación de los Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1515, no I-26244; en lo sucesivo, «Acuerdo FII»). Mediante dicho Acuerdo, crearon el Fondo Internacional para Irlanda (en lo sucesivo, «Fondo») cuyos objetivos son, según su artículo 2, promover el desarrollo económico y social y favorecer los contactos, el diálogo y la reconciliación entre los nacionalistas y los unionistas en toda Irlanda.
6
El artículo 4 de este mismo Acuerdo enumera las categorías de proyectos o acciones a los que el Fondo otorga prioridad, a saber, el fomento de las inversiones destinadas al sector privado, en particular mediante medidas que impliquen capital de riesgo, proyectos de cooperación transfronteriza en materia económica, educativa y de investigación, proyectos de mejora de las infraestructuras, en particular en los ámbitos social, sanitario, educativo y ambiental, y acciones de formación profesional en el extranjero.
7
El Fondo es, a tenor del artículo 5 del Acuerdo FII, una organización internacional dotada de personalidad jurídica, cuyos miembros son los dos Gobiernos contratantes. En virtud del artículo 6 de dicho Acuerdo, dirige el Fondo un Consejo de administración cuyo presidente y cuyos miembros son designados por esos dos Gobiernos. Desempeñan sus funciones con arreglo a los procedimientos y requisitos establecidos por dichos Gobiernos. Los Estados donantes pueden, si lo desean, participar en ese Consejo en calidad de observadores.
8
Los donantes son los Estados Unidos de América, Canadá, Nueva Zelanda, Australia y la Comunidad Europea.
Normativa comunitaria
El Reglamento impugnado
9
El Reglamento impugnado establece el marco jurídico para el pago al Fondo de las contribuciones financieras de la Comunidad correspondientes al período 2007-2010. Fue adoptado sobre la base del artículo 308 CE.
10
Con arreglo al segundo considerando de dicho Reglamento, la Comunidad reconoce que los objetivos del Fondo, al que contribuye financieramente desde 1989, son reflejo de sus propios objetivos. En virtud del tercer considerando del Reglamento, las evaluaciones efectuadas de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (CE) no 177/2005 del Consejo, de 24 de enero de 2005, relativo a las contribuciones financieras de la Comunidad al [Fondo] (2005-2006) (DO L 30, p. 1), confirmaron la necesidad de seguir apoyando las actividades del Fondo y de reforzar la sinergia entre los objetivos y la coordinación con las intervenciones de los Fondos Estructurales, y, en particular, con el Programa especial de apoyo a la paz y la reconciliación en Irlanda del Norte y en las regiones fronterizas de Irlanda (en lo sucesivo, «programa PEACE»).
11
El principal objetivo del Reglamento impugnado es, como se desprende de su sexto considerando, apoyar la paz y la reconciliación mediante una gama de actividades más amplia que la que cubren los Fondos Estructurales, que vaya más allá de los objetivos de la política de la Comunidad en materia de economía y cohesión social. Habida cuenta de la estrategia relativa a la fase final de las actividades del Fondo, correspondiente al período 2006-2010, el fin último del Fondo y del Reglamento impugnado es, según el decimoquinto considerando del propio Reglamento, fomentar la reconciliación entre las comunidades. El decimosexto y el decimoséptimo considerandos de dicho Reglamento disponen, además, que la ayuda de la Comunidad debe contribuir a reforzar la solidaridad entre los Estados miembros y entre sus ciudadanos, y que su adopción se considera necesaria para alcanzar los objetivos de la Comunidad en el funcionamiento del mercado común.
12
El artículo 1 del Reglamento impugnado fija, con respecto al período de que se trata, el importe financiero de referencia destinado a la ejecución del Fondo.
13
A tenor del artículo 2 del Reglamento impugnado:
«El Fondo utilizará las contribuciones con arreglo a lo dispuesto en el [Acuerdo FII].
El Fondo destinará la contribución de la Comunidad prioritariamente a proyectos de naturaleza transfronteriza o intercomunitaria, de modo que complemente las actividades financiadas por los Fondos Estructurales y, en particular, por el programa PEACE, en Irlanda del Norte y en las regiones fronterizas de Irlanda.
Las contribuciones se emplearán para generar una mejora económica y social sostenible en las zonas contempladas. No se utilizarán en sustitución de otros gastos públicos o privados.»
14
El artículo 3 de dicho Reglamento dispone:
«La Comisión representará a la Comunidad en calidad de observador en las reuniones del Consejo de administración del Fondo […].
El Fondo estará representado en calidad de observador en las reuniones del Comité de seguimiento del programa PEACE, y en otras intervenciones de los Fondos Estructurales, en su caso.»
15
La subvención de los gastos del Fondo y el pago de las contribuciones financieras comunitarias a éste están vinculados a diversos requisitos establecidos en los artículos 6 a 11 del Reglamento impugnado. Así, el artículo 6 prevé que la presentación y la aprobación por la Comisión de la estrategia de cese de las actividades del Fondo es requisito previo para el mantenimiento de los pagos al Fondo. Por otra parte, el artículo 7 de dicho Reglamento dispone que las contribuciones al Fondo las administra la Comisión y las abona mediante pagos fraccionados, el primero de los cuales se efectúa una vez que la Comisión ha recibido el compromiso, firmado por el Presidente del Consejo de Administración del Fondo, de que este último cumplirá las condiciones para la concesión de la contribución establecidas en el Reglamento impugnado.
El Reglamento (CE) no 1083/2006 y el programa PEACE
16
El Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) no 1260/1999 (DO L 210, p. 25), establece las normas generales reguladoras de los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión.
17
El programa PEACE es una iniciativa comunitaria establecida en el marco de los Fondos Estructurales. En virtud del punto 22 del anexo II del Reglamento no 1083/2006, este programa se ejecuta como programa transfronterizo en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra c), de dicho Reglamento en el marco del objetivo de cooperación territorial europea. Incluye en particular medidas de fomento de la cohesión entre comunidades con objeto de propiciar la estabilidad social y económica en las regiones afectadas. La zona que podrá acogerse a esta medida comprende toda Irlanda del Norte y los condados limítrofes de Irlanda.
Pretensiones de las partes
18
El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule el Reglamento impugnado.
—
Condene en costas al Consejo de la Unión Europea.
19
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas al Parlamento.
—
Con carácter subsidiario, mantenga, en virtud del artículo 231 CE, párrafo segundo, los efectos del Reglamento impugnado hasta que se adopte uno nuevo, y declare que la anulación no afectará a la validez de los pagos efectuados ni a la de los compromisos adquiridos sobre la base del Reglamento impugnado.
20
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2007, se admitió la intervención en el presente asunto de Irlanda, el Reino Unido y la Comisión, en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
21
En apoyo de su recurso, e l Parlamento formula un motivo único, basado en la violación del Tratado CE como consecuencia de la elección errónea del artículo 308 CE como base jurídica.
22
Según él, en virtud del artículo 159 CE, párrafo tercero, el legislador comunitario dispone de las competencias necesarias para la adopción del Reglamento impugnado. El Parlamento señala, en efecto, que dicha disposición atribuye a las instituciones competencia para adoptar, al margen de los fondos, las acciones específicas cuya necesidad se manifieste para realizar los objetivos de reforzar la cohesión económica y social de la Comunidad contemplados en el artículo 158 CE.
23
Los términos «reforzar la cohesión económica y social» contenidos en esta última disposición incluyen, según el Parlamento, todas las acciones dirigidas a favorecer el desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, el fortalecimiento de la cohesión social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros y los pueblos de la Comunidad.
24
El Parlamento afirma que, según se desprende del Reglamento impugnado, del Reglamento no 1083/2006 y del Informe de 12 de octubre de 2006 sobre el [Fondo] elaborado con arreglo al artículo 5 del Reglamento no 177/2005 [COM(2006) 563 final], las finalidades del Fondo coinciden con las que persigue la propia Comunidad, en el marco de los Fondos estructurales, mediante sus propias intervenciones en las regiones interesadas de las dos partes de Irlanda y que están orientadas al fortalecimiento de la cohesión social y la solidaridad entre los pueblos de Irlanda del Norte y de las regiones fronterizas de Irlanda.
25
Así, según el Parlamento, las estrategias que siguen actualmente tanto el programa PEACE como el Fondo hacen hincapié en la reconciliación y la mejora de las relaciones entre las comunidades. Las acciones que han de financiarse para la realización de estas dos prioridades estratégicas son –señala– perfectamente homogéneas en ambos casos.
26
Pues bien, a decir del Parlamento, las acciones dirigidas a fomentar la reconciliación intracomunitaria en Irlanda constituyen inevitablemente una parte integrante de la política de cohesión precisamente porque, sin reconciliación y sin entendimiento mutuo entre las Comunidades, no podría haber cohesión económica y social en las regiones de que se trata.
27
Dicha institución añade que el sexto considerando del Reglamento impugnado no parece ser sino una mera declaración de intenciones del Consejo con el fin de motivar el recurso al artículo 308 CE. Afirma que el artículo 159 CE, párrafo tercero, prevé competencias para acciones específicas, sin precisar los sectores en que tales acciones podrían instituirse o las formas que podrían adoptar, permitiendo a la Comunidad otorgar contribuciones financieras al Fondo.
28
El Parlamento observa asimismo que, para determinar si el artículo 308 CE podía o no servir de base jurídica al Reglamento impugnado, hay que tomar en consideración las finalidades que dicho Reglamento pretendía perseguir al otorgar contribuciones financieras al Fondo, y no buscar cuáles son las finalidades del propio Fondo. Así pues, según él, resulta irrelevante que el Fondo sea una organización intergubernamental dotada de personalidad jurídica, a la que también contribuyen Estados terceros.
29
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, alega que el título XVII del Tratado CE, que comprende los artículos 158 CE a 162 CE, no prevé los poderes de acción necesarios para la actividad del Fondo y por tanto no puede servir de base jurídica adecuada para justificar la concesión de las contribuciones financieras a éste.
30
Dicha institución pone de manifiesto que la estructura y la sistemática general de los artículos 158 CE y 159 CE hacen que el concepto de «acciones específicas» deba entenderse en el sentido de que forma parte de los objetivos contemplados en el artículo 158 CE. Por consiguiente, la adopción de una acción específica al margen de los Fondos Estructurales constituye un medio que, al igual que la participación de la Comunidad a través de los Fondos, ha de utilizarse para reforzar la cohesión económica y social de la Comunidad, con el fin de promover su desarrollo armonioso y global.
31
En cambio, señala, el Reglamento impugnado tiene como objetivo contribuir financieramente a un organismo internacional que se encarga principalmente de la reconciliación intracomunitaria irlandesa, reconociendo y refiriéndose a los elementos históricos, políticos, culturales y religiosos del conflicto en el territorio de la isla de Irlanda. Es de todo punto evidente, según el Consejo, que tales objetivos no pueden incluirse en el ámbito del artículo 158 CE que va dirigido, singularmente, a reducir la desigualdad entre los niveles de desarrollo de diversas regiones. La falta de conciliación entre nacionalistas y unionistas en los territorios a que está destinado el Fondo se considera más bien un obstáculo al desarrollo efectivo de una política de cohesión económica y social en dichos territorios.
32
El Consejo pone de relieve, además, que la base jurídica del programa PEACE no le confiere competencia para dar cobertura a todas las acciones actualmente comprendidas dentro del ámbito del Fondo, aunque ambos instrumentos sean complementarios y deban cooperar y coordinarse. Según él, esos dos instrumentos tratan de forma paralela aspectos de la inestabilidad política, por una parte, y del desarrollo económico y social, por otra parte, con un enfoque diferente, puesto que el Fondo tiene como objetivo la reconciliación para facilitar la cohesión, mientras que el programa PEACE tiene como objetivo la cohesión para facilitar la reconciliación. Así pues, señala, el componente principal del Fondo se sitúa al margen del título XVII del Tratado CE.
33
El Consejo e Irlanda estiman que dicho título atañe a los medios de acción propios de la Comunidad, gestionados con arreglo a las disposiciones del marco normativo comunitario, incluido su Reglamento financiero. Además, según el Consejo, ni el título XVII del Tratado CE ni el marco normativo comunitario pueden aplicarse a un organismo internacional del que, por otra parte, la Comunidad no es miembro. Aun suponiendo que, en un momento determinado, el Fondo se ocupase prioritariamente de la cohesión económica en vez de la reconciliación, resultaría pese a todo imposible fundar las contribuciones de la Comunidad en el título XVII de dicho Tratado.
34
El Consejo añade que no consideró pertinente fundar el Reglamento impugnado en una segunda base jurídica que supuestamente cubriría el objetivo de cohesión económica y social, dado que el objetivo de reconciliación intracomunitaria irlandesa constituye la finalidad preponderante del Fondo y que éste es una entidad ajena a la Comunidad. El objetivo de cohesión económica y social no es, según él, sino una consecuencia de la búsqueda de la reconciliación, lograda gracias a la acción de un organismo internacional ajeno a la Comunidad.
35
La Comisión estima que el objeto del Reglamento impugnado, a saber, hacer una contribución financiera de la Comunidad al Fondo, para el período 2007-2010, que deberá utilizarse conforme a lo dispuesto en el Acuerdo FII, impone una remisión al Tratado angloirlandés, que tiene como único objeto, según su preámbulo y sus artículos 2, letra a), y 4, letra a), inciso ii), la paz y la reconciliación en interés de los dos Estados contratantes y, ante todo, en interés del pueblo de Irlanda del Norte. El punto de partida es, según la Comisión, la inestabilidad política y no las dificultades económicas y sociales. Los objetivos fijados en el artículo 2 del Acuerdo FII sirven, señala, para contribuir a la cooperación transfronteriza prevista en el artículo 10, letra a), del Tratado angloirlandés, puesto que dicha cooperación constituye a su vez un medio para realizar el fin de dicho Tratado, a saber, la paz y la reconciliación en interés de los dos Estados contratantes. Por consiguiente, según ella, el desarrollo económico y social, tal como se contempla en el Tratado angloirlandés, nunca fue un fin en sí mismo.
36
La Comisión observa, además, que si bien existe ciertamente una coincidencia parcial entre las actividades del Fondo y las de los Fondos estructurales, el primero dispone de un abanico de actividades que va más allá del ámbito de aplicación de la política comunitaria de cohesión económica y social. El artículo 4 del Acuerdo FII, que define las categorías de proyectos o acciones que han de ser prioritariamente financiadas por el Fondo con arreglo a los objetivos de dicho Acuerdo, no es exhaustivo en cuanto a la enumeración de las categorías de intervenciones y podría englobar acciones pertenecientes al ámbito de la política comunitaria de cohesión sin estar en absoluto limitado a ellas.
37
La Comisión recuerda, por último, que los artículos del título XVII del Tratado CE constituyen bases jurídicas para la adopción de instrumentos comunitarios destinados a llevar a cabo la política comunitaria de cohesión. Ahora bien, según ella, puesto que el Fondo no es uno de estos instrumentos y sus actividades rebasan el ámbito de dicha política, el Reglamento impugnado no pudo adoptarse tomando como base las disposiciones del título XVII de dicho Tratado.
38
Irlanda estima que hay que tomar en consideración el carácter específico y único del Fondo, cuyo objetivo es fomentar la paz y la reconciliación entre las comunidades. Por contra, según ella, el interés del Fondo por el desarrollo económico y social tiene carácter instrumental. Dicho desarrollo no es un fin en sí mismo, sino un factor de reconciliación y de progreso político. Los cuatro ámbitos fundamentales de la estrategia del Fondo para el período 2006-2010 ilustran su función primordial como mecanismo dirigido a lograr la reconciliación entre nacionalistas y unionistas.
39
Según el Gobierno del Reino Unido, los artículos 158 CE y 159 CE están concebidos para subsanar los desequilibrios económicos y sociales entre las regiones de la Comunidad y no para promover la paz y la reconciliación entre las diversas comunidades de una región. Dicho Gobierno señala que la nueva estrategia del Fondo está claramente orientada a la reconciliación. Aunque el Fondo y el programa PEACE sean complementarios en determinados aspectos, son, no obstante, diferentes, puesto que el programa PEACE fue específicamente concebido por la Comunidad para fomentar la cohesión económica y social dentro de la Comunidad, mientras que el Fondo responde a preocupaciones de diferente índole, definidas fuera del marco comunitario.
Apreciación del Tribunal de Justicia
40
Según jurisprudencia reiterada, sólo está justificado recurrir al artículo 308 CE como base jurídica cuando ninguna otra disposición del Tratado confiere a las instituciones comunitarias la competencia necesaria para adoptar el acto de que se trate (sentencias de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo, C-84/94, Rec. p. I-5755, apartado 48; de 28 de mayo de 1998, Parlamento/Consejo, C-22/96, Rec. p. I-3231, apartado 22, y de 2 de mayo de 2006, Parlamento/Consejo, C-436/03, Rec. p. I-3733, apartado 36 y la jurisprudencia citada).
41
Esta base jurídica tiene por objeto suplir la inexistencia de poderes de acción conferidos expresa o implícitamente a las instituciones comunitarias por disposiciones específicas del Tratado, en la medida en que dichos poderes resulten no obstante necesarios para que la Comunidad pueda ejercer sus funciones con vistas a lograr alguno de los objetivos establecidos por dicho Tratado (dictamen 2/94, de 28 de marzo de 1996, Rec. p. I-1759, apartado 29, y sentencia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C-402/05 P y C-415/05 P, Rec. p. I-6351, apartado 211).
42
En el marco del sistema competencial de la Comunidad, la elección de la base jurídica de un acto debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido de dicho acto (sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/Consejo, C-338/01, Rec. p. I-4829, apartado 54 y la jurisprudencia citada, y dictamen 2/00, de 6 de diciembre de 2001, Rec. p. I-9713, apartado 22 y la jurisprudencia citada).
43
Es preciso examinar, por consiguiente, basándose en los criterios antes mencionados, si, como invoca el Parlamento, el artículo 159 CE, párrafo tercero, constituye una base jurídica adecuada para la adopción del Reglamento impugnado, y si, por ende, éste debería haberse adoptado tomando como fundamento dicha base jurídica.
Sobre el título XVII del Tratado CE
44
A este respecto, procede examinar el sistema establecido por el título XVII del Tratado CE, integrado por los artículos 158 CE a 162 CE y que atribuye a la Comunidad la competencia para llevar a cabo una política comunitaria de cohesión económica y social con el fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad.
45
En virtud del artículo 159 CE, párrafo primero, los objetivos de esa política comunitaria, precisados en el artículo 158 CE, deben ser tenidos en cuenta tanto por los Estados miembros como por la Comunidad al formular y desarrollar las políticas comunitarias. La Comunidad apoya asimismo la consecución de estos objetivos, especialmente a través de la actuación que realiza mediante los Fondos Estructurales. En este mismo contexto, puede, en determinadas condiciones, actuar tomando como fundamento el artículo 159 CE, párrafo tercero, mediante acciones específicas al margen de dichos Fondos.
46
Es cierto que esta última disposición no contempla la forma que pueden adoptar tales acciones específicas. No obstante, como han alegado sustancialmente Irlanda, el Consejo y la Comisión, la Comunidad lleva a cabo, mediante el conjunto de sus acciones, una política comunitaria autónoma, de suerte que el título XVII del Tratado CE proporciona bases jurídicas adecuadas que permiten la adopción de medios de acción propios de la Comunidad, gestionados con arreglo al marco normativo comunitario y cuyo contenido no rebase el ámbito de aplicación de la política comunitaria de cohesión económica y social.
Sobre la finalidad y el contenido del Reglamento impugnado
47
Habida cuenta de lo anterior, es importante examinar la finalidad y el contenido del Reglamento impugnado para determinar si, en el momento de su adopción, éstos deberían haber llevado al legislador a recurrir al artículo 159 CE, párrafo tercero, como base jurídica.
48
Por lo que respecta a la finalidad del Reglamento impugnado, de su sexto, decimoquinto y decimosexto considerandos se desprende que va dirigido principalmente a fomentar la paz y la reconciliación entre las dos comunidades de Irlanda del Norte, y que el apoyo de la Comunidad contribuirá a reforzar la solidaridad entre los Estados miembros y sus ciudadanos.
49
Dentro de este contexto, debe tomarse asimismo en consideración el artículo 2 del Reglamento impugnado, que trata no solamente de los requisitos, sino también de los fines de la utilización, por el Fondo, de las contribuciones financieras comunitarias.
50
Esta disposición prevé, por una parte, que el Fondo concederá prioridad a proyectos de naturaleza transfronteriza o intercomunitaria, de modo que complemente las actividades financiadas por el programa PEACE y que las contribuciones se emplearán para generar una mejora económica y social sostenible en las zonas contempladas.
51
Por otra parte, se remite al Acuerdo FII. Así pues, los principales objetivos del Acuerdo FII, descritos en su artículo 2, deben considerarse parte integrante del Reglamento impugnado. En virtud de dicho artículo 2, sus objetivos consisten en promover el progreso económico y social y fomentar el contacto, el diálogo y la reconciliación entre nacionalistas y unionistas en Irlanda.
52
Confirma asimismo esta conclusión el contexto jurídico en que se inscribe el Reglamento impugnado, en particular el Tratado angloirlandés que constituye la base del Acuerdo FII. Ahora bien, si el fin primordial del Tratado angloirlandés es la promoción de la paz y de la reconciliación en las dos comunidades de Irlanda del Norte, el fin del ámbito de actividad al que pertenece el Acuerdo FII es, según resulta del artículo 10, letra a), de dicho Tratado, la promoción económica y social de las regiones.
53
Así pues, se deduce del Reglamento impugnado y de la remisión al Acuerdo FII que aquél tiene como objetivos tanto la paz y la reconciliación entre las dos comunidades de Irlanda del Norte como el progreso económico y social de las zonas afectadas por el conflicto armado.
54
Por consiguiente, los objetivos del Reglamento impugnado coinciden con los objetivos que persigue la política comunitaria de cohesión económica y social, lo que resulta igualmente corroborado por el segundo considerando de dicho Reglamento.
55
En cuanto al contenido del Reglamento impugnado, éste determina, en su artículo 1, el importe de la contribución financiera de la Comunidad al Fondo para el período 2007-2010. Mediante sus artículos 2 a 11, el Reglamento se remite al Acuerdo FII en lo tocante a la utilización de dicha contribución por el Fondo, estableciendo las prioridades de esa utilización y las modalidades de cooperación entre la Comunidad y el Fondo, así como los requisitos y la forma de pago de la citada contribución.
56
Así, el artículo 2, párrafo segundo, del Reglamento impugnado dispone que el Fondo destinará la contribución de la Comunidad prioritariamente a proyectos de naturaleza transfronteriza o intercomunitaria, de modo que complemente las actividades financiadas por los Fondos Estructurales y, en particular, por el programa PEACE, en Irlanda del Norte y en las regiones fronterizas de Irlanda. Con arreglo al párrafo tercero de dicho artículo, las contribuciones se emplearán para generar una mejora económica y social sostenible en las zonas contempladas.
57
A este respecto, se desprende de los artículos 6 y 10 del Reglamento impugnado que el mantenimiento de los pagos de la Comunidad al Fondo y su liquidación anual depende de la aprobación por la Comisión de la estrategia de cese de actividades presentada por aquél. Además, se desprende del artículo 7 del Reglamento impugnado que el pago de una parte considerable de la contribución anual depende de la recepción de un compromiso del FII de que éste cumplirá las condiciones establecidas en dicho Reglamento y de la aprobación por la Comisión del informe anual de actividad del Fondo.
58
Resulta de lo anterior que la contribución financiera comunitaria al Fondo, haciendo abstracción del marco normativo en el que se inscribe, pertenece al ámbito de las acciones específicas que, con arreglo al artículo 159 CE, párrafo tercero, pueden adoptarse cuando se manifiesta su necesidad al margen de los Fondos Estructurales para alcanzar los objetivos contemplados en el artículo 158 CE.
59
No obstante, ni las formas de cooperación entre la Comunidad y el Fondo ni los requisitos y el modo de pago de la contribución financiera de la Comunidad permiten a ésta evitar que la utilización que haga el Fondo de dicha contribución incluya acciones que, aun respetando los objetivos del Acuerdo FII, excedan el ámbito de aplicación de la política comunitaria de cohesión económica y social o, cuando menos, no se gestionen con arreglo a los criterios aplicados por la Comunidad en el marco de esta política.
60
En efecto, en virtud del artículo 5 del Acuerdo FII, el Fondo es un organismo dotado de personalidad jurídica de Derecho internacional público. Si bien es cierto que la Comunidad goza de la calidad de observador en las reuniones del Consejo de Administración del Fondo, y que el Reglamento impugnado dispone que debe de haber una coordinación a todos los niveles entre el Fondo y los Fondos Estructurales, y, en especial, el programa PEACE, no lo es menos que la Comunidad no es miembro de dicho organismo ni de su Consejo de Administración, que, según el artículo 6 del Acuerdo FII, actúa conforme a los procedimientos y requisitos establecidos por los dos Gobiernos contratantes.
61
Por otra parte, el artículo 2, párrafo primero, del Reglamento impugnado dispone que las contribuciones financieras comunitarias se utilizarán con arreglo al Acuerdo FII, que, como acertadamente señaló la Comisión, no determina de forma exhaustiva las acciones que han de financiarse, sino que se limita a fijar, en su artículo 4, las categorías de acciones que deben financiarse prioritariamente. Mediante esa remisión al Acuerdo FII, el Reglamento impugnado permite la utilización de esas contribuciones financieras para acciones cuyas finalidades específicas y contenidos concretos se desconocen, al menos en el momento de la adopción del Reglamento impugnado, puesto que no compete a la Comunidad programar ni ejecutar tales acciones.
62
Además, si bien los artículos 6, 7 y 10 del Reglamento impugnado establecen requisitos formales para el pago de las contribuciones financieras comunitarias al Fondo, no contemplan sin embargo requisitos materiales en cuanto a las actividades que hayan de financiarse con esas contribuciones y que difieran de las previstas en el artículo 2 del Reglamento impugnado. Así pues, dichas disposiciones del Reglamento impugnado no pueden, contrariamente a lo que sostiene el Parlamento, garantizar que la totalidad de las intervenciones del Fondo financiadas por la Comunidad responda efectivamente a las finalidades propias de la política comunitaria de cohesión económica y social.
63
En tales circunstancias, el legislador comunitario podía considerar válidamente, en el sexto considerando del Reglamento impugnado, que el abanico de actividades financiado por dicho Reglamento iba más allá del ámbito de aplicación de la política comunitaria de cohesión económica y social.
64
Ahora bien, como se ha señalado en el apartado 46 de la presente sentencia, el artículo 159 CE únicamente comprende acciones autónomas de la Comunidad, gestionadas con arreglo al marco normativo comunitario y cuyo contenido no exceda el ámbito de aplicación de la política comunitaria de cohesión económica y social.
65
Por lo tanto, el artículo 159 CE, párrafo tercero, por sí solo, no confiere a la Comunidad la competencia necesaria para perseguir los objetivos de la política comunitaria de cohesión económica y social mediante una contribución financiera en las condiciones previstas en el Reglamento impugnado.
Sobre la base jurídica apropiada
66
En tales circunstancias, procede examinar si el legislador debía recurrir tanto al artículo 308 CE como al artículo 159 CE, párrafo tercero, para adoptar el Reglamento impugnado.
67
A este respecto, procede recordar, como se ha expuesto en el apartado 41 de la presente sentencia, que el artículo 308 CE tiene por objeto suplir la inexistencia de poderes de acción conferidos expresa o implícitamente a las instituciones comunitarias por disposiciones específicas del Tratado CE, en la medida en que dichos poderes resulten no obstante necesarios para que la Comunidad pueda ejercer sus funciones con vistas a lograr alguno de los objetivos establecidos por dicho Tratado. Además, resulta del artículo 308 CE que el recurso a esta disposición exige que la acción proyectada esté relacionada con el «funcionamiento del mercado común» (véase la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, apartado 200).
68
El Reglamento impugnado tiene como finalidad respaldar las acciones de un organismo internacional instituido por dos Estados miembros cuyo objetivo es el fortalecimiento de la cohesión económica y social. Ahora bien, como se desprende de los artículos 2 CE y 3 CE, apartado 1, letra k), el fortalecimiento de la cohesión económica y social constituye, al margen del título XVII del Tratado CE, que confiere a la Comunidad competencias para llevar a cabo una política comunitaria de cohesión económica y social, un objetivo para la Comunidad. Como se desprende asimismo del decimoséptimo considerando del Reglamento impugnado, el fin del Reglamento impugnado se sitúa dentro del marco del mercado común, puesto que va dirigido a aportar mejoras económicas en zonas desfavorecidas de dos Estados miembros, y, por lo tanto, al funcionamiento del mercado común.
69
Resulta de las anteriores consideraciones que, al perseguir el Reglamento impugnado fines previstos en los artículos 2 CE y 3 CE, apartado 1, letra k), y en el título XVII del Tratado CE, sin que dicho título confiera por sí solo a la Comunidad competencia para alcanzarlos, el legislador comunitario debería haber recurrido conjuntamente a los artículos 159 CE, párrafo tercero, y 308 CE (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de mayo de 1989, Comisión/Consejo, 242/87, Rec. p. 1425, apartados 6 y 37, y Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, apartados 211 a 214), respetando los procedimientos legislativos previstos en ellos, a saber, tanto el procedimiento a que se refiere el artículo 251 CE, denominado de «codecisión», como el voto por unanimidad en el Consejo.
Sobre la solicitud de mantenimiento de los efectos del Reglamento impugnado
70
El Consejo, apoyado a este respecto por la totalidad de las partes coadyuvantes, solicita al Tribunal de Justicia que, en el supuesto de que anulase el Reglamento impugnado, mantuviese sus efectos, en aplicación del artículo 231 CE, párrafo segundo, hasta la adopción de un nuevo Reglamento y declarase que la anulación no afecta a la validez de los pagos efectuados ni a la de los compromisos adquiridos sobre la base del Reglamento impugnado.
71
Según el Consejo, el mantenimiento de los efectos de este Reglamento es necesario por importantes motivos de seguridad jurídica relacionados a la vez con los proyectos en curso y con las expectativas legítimas de la administración del Fondo.
72
A tenor del artículo 231 CE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia podrá señalar, si lo estima necesario, aquellos efectos del reglamento declarado nulo que deban ser considerados como definitivos.
73
Con arreglo a su artículo 12, el Reglamento impugnado entró en vigor el 1 de enero de 2007 y expira el 31 de diciembre de 2010. Así pues, la anulación del Reglamento impugnado se produce en un momento en el que al menos dos de las cuatro contribuciones anuales, y por tanto lo esencial de los pagos correspondientes a ellas, ya han sido efectuadas y en que la administración del Fondo puede legítimamente esperar que la parte restante también le sea entregada.
74
Por lo tanto, la anulación del Reglamento impugnado sin mantenimiento de sus efectos podría tener consecuencias negativas, especialmente en lo que se refiere a las contribuciones financieras efectuadas para acciones o proyectos programados y en vías de realización, y podría generar incertidumbres perjudiciales para las operaciones de financiación del Fondo en curso y futuras.
75
En tales circunstancias, existen importantes motivos de seguridad jurídica que justifican que el Tribunal de Justicia ejerza la facultad que le confiere el artículo 231 CE, párrafo segundo, e indique aquellos efectos del Reglamento anulado que deben considerarse definitivos. Así pues, procede declarar que la anulación del Reglamento impugnado no afecta a la validez de los pagos efectuados ni a la de los compromisos adquiridos en virtud de dicho Reglamento antes del pronunciamiento de la presente sentencia, y mantener los efectos del Reglamento impugnado hasta la entrada en vigor, dentro de un plazo razonable, de un nuevo Reglamento fundado en una base jurídica apropiada.
Costas
76
A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Con arreglo al artículo 69, apartado 3, párrafo primero, del mismo Reglamento, sin embargo, en circunstancias excepcionales o cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas.
77
En el caso de autos, al haber sido desestimadas parcialmente las pretensiones del Consejo y del Parlamento, procede resolver que soporten sus propias costas.
78
Con arreglo al artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:
1)
Anular el Reglamento (CE) no 1968/2006 del Consejo, de 21 de diciembre de 2006, sobre las contribuciones financieras de la Comunidad al Fondo Internacional para Irlanda (2007-2010).
2)
Mantener los efectos del Reglamento no 1968/2006 hasta la entrada en vigor, dentro de un plazo razonable, de un nuevo reglamento adoptado sobre una base jurídica apropiada.
3)
La anulación del Reglamento no 1968/2006 no afecta a la validez de los pagos efectuados ni a la de los compromisos adquiridos en virtud de dicho Reglamento.
4)
El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea soportarán cada uno sus propias costas.
5)
Irlanda, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión de las Comunidades Europeas soportarán sus propias costas.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.