DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
25 février 2026 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Règlement (UE) 2022/1925 – Documents relatifs à la désignation en tant que contrôleur d’accès – Refus d’accès – Obligation de motivation – Exception relative à la protection des procédures juridictionnelles – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Intérêt public supérieur – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑433/24,
Edward William Batchelor, demeurant à Bruxelles
(Belgique), représenté par Mme L.-M. Osepciu, barrister,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par M. M. Burón Pérez
et Mme A.-C. Simon, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé, lors des délibérations, de Mme M. Brkan, faisant fonction de présidente, MM. I. Gâlea (rapporteur) et T. Tóth, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. Edward William Batchelor, demande l’annulation de la décision C(2024) 3818 final de la Commission, du 2 juin 2024,
portant rejet de sa demande confirmative d’accès à des documents (ci-après la « décision attaquée »), en vertu du règlement (CE) nº 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).
Antécédents du litige
2        ByteDance Ltd exploite, avec les sociétés qu’elle contrôle directement ou indirectement, notamment la plateforme numérique TikTok, permettant à ses utilisateurs de rechercher, de visionner et de diffuser des vidéos, ainsi que d’interagir, de communiquer et de partager des contenus avec d’autres utilisateurs.
3        À la suite de discussions de pré-notification, prévues au considérant 2 du règlement d’exécution de la Commission (UE) 2023/814 du 14 avril 2023, relatif aux modalités détaillées de certaines procédures mises en œuvre par la Commission en vertu du règlement (UE)
2022/1925 du Parlement européen et du Conseil
(JO 2023, L 102, p. 6), ByteDance a présenté, le 3 juillet 2023, une notification à la Commission européenne, conformément à l’article 3, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (UE) 2022/1925 du Parlement européen et du Conseil, du 14 septembre 2022, relatif aux marchés contestables et équitables dans le secteur numérique et modifiant les directives (UE) 2019/1937 et (UE) 2020/1828 (Digital Markets Act) (JO 2022, L 265, p. 1, ci-après le « DMA »).
4        Par lettre du 26 juillet 2023, la Commission a fait part à ByteDance de son avis préliminaire en ce qui concerne, d’une part, sa désignation en tant que contrôleur d’accès, conformément à l’article 3, paragraphe 4, du DMA et, d’autre part, la qualification de TikTok de service de réseau social en ligne susceptible de constituer un point d’accès majeur permettant aux entreprises utilisatrices d’atteindre leurs utilisateurs finaux, au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous b), du DMA.
5        Par lettre du 2 août 2023, ByteDance a répondu à l’avis préliminaire.
6        Le 5 septembre 2023, la Commission a adopté la décision C (2023) 6102 final, désignant ByteDance comme étant un contrôleur d’accès, conformément à l’article 3 du DMA, dans laquelle elle a considéré, premièrement, que TikTok était un service de réseau social en ligne et, par conséquent, un service de plateforme essentiel, deuxièmement, que ByteDance atteignait les seuils prévus à l’article 3, paragraphe 2, du DMA, en ce qui concerne TikTok, ce qui permettait de présumer que les exigences de l’article 3, paragraphe 1, du DMA, relatives à la désignation d’un contrôleur d’accès, étaient satisfaites, et troisièmement, que les arguments présentés par ByteDance, conformément à l’article 3, paragraphe 5, premier alinéa, du DMA, pour renverser les présomptions prévues à l’article 3, paragraphe 2, du DMA, n’étaient pas suffisamment étayés pour remettre manifestement en cause lesdites présomptions. Elle a, en conséquence et conformément à l’article 3, paragraphe 5, deuxième alinéa, du DMA, rejeté ces arguments sans ouvrir une enquête de marché au titre de l’article 17, paragraphe 3, du DMA
(ci-après la « décision de désignation »).
7        ByteDance a, le 16 novembre 2023, formé un recours en annulation contre la décision de désignation,
et, le 20 novembre 2023, introduit une demande en référé visant à obtenir la suspension des effets de cette décision,
(ci-après la « procédure juridictionnelle »). Le requérant a agi en tant que conseil juridique de ByteDance dans le cadre de cette procédure juridictionnelle. La demande de référé ainsi que le recours en annulation ont été rejetés.
8        Par demande du 17 novembre 2023, le requérant a demandé accès, pour la période allant du 14 septembre 2022 au 5 septembre 2023, à « toute communication et tout procès-verbal ou compte rendu de réunions entre :
i) les membres des cabinets de la vice-présidente exécutive Vestager et du commissaire Breton ; et
ii) les fonctionnaires des équipes en charge de la mise en œuvre du [DMA] au sein de la direction générale de la concurrence et de la direction générale des réseaux de communication, du contenu et des technologies et les cabinets de la vice-présidente exécutive Vestager ou du commissaire Breton ;
Ces documents concernaient dans chaque cas la désignation possible de [ByteDance] en tant que contrôleur d’accès au titre de l’article 3 du DMA »
(ci-après les « documents demandés »).
9        Le 12 janvier 2024, la Commission a refusé l’accès auxdits documents, sur le fondement des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement nº 1049/2001, relatif à la protection des intérêts commerciaux, à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dudit règlement, relatif à la protection des objectifs des activités d’enquête, et à l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du même règlement, relatif à la protection du processus décisionnel de l’institution.
10      Par demande confirmative du 31 janvier 2024, le requérant a demandé un réexamen de ladite réponse initiale.
11      Dans la décision attaquée, la Commission a indiqué qu’elle avait recensé quinze documents relevant du champ d’application de la demande du requérant et les a classés dans les catégories suivantes :
« 1. Procès-verbaux des réunions entre les fonctionnaires des équipes chargées de la mise en œuvre du [DMA] au sein de la direction générale de la concurrence et de la direction générale des réseaux de communication, du contenu et des technologies et les membres des cabinets de la vice-présidente exécutive Vestager et du commissaire Breton concernant la désignation potentielle de ByteDance en tant que contrôleur d’accès au titre de l’article 3 du DMA. La direction générale de la concurrence a recensé trois documents.
2. Notes préparées par la direction générale de la concurrence et la direction générale des réseaux de communication, du contenu et des technologies pour le cabinet de la vice-présidente exécutive Vestager et le cabinet du commissaire Breton concernant la désignation potentielle de ByteDance en tant que contrôleur d’accès au titre de l’article 3 du DMA, y compris les courriels respectifs les transmettant. La direction générale de la concurrence a recensé onze documents.
3. Présentation par la direction générale de la concurrence destinée au cabinet de M. Breton, diffusée pour les besoins d’une réunion consacrée aux arguments visant à réfuter la présomption avec la vice-présidente exécutive Vestager. La direction générale de la concurrence a recensé un document. »
12      Il est
précisé, dans la décision attaquée, que les documents demandés constituaient des documents internes faisant partie du dossier administratif d’enquête dans l’affaire DMA.100040, qui ont été rédigés lors des discussions de pré-notification avec ByteDance, en vue
de
la notification de ByteDance au titre de l’article 3, paragraphe 3, du DMA et en préparation de la décision de désignation. L’accès a été refusé sur le fondement des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets,
du règlement nº 1049/2001, ces dispositions concernant,
respectivement, la protection des procédures juridictionnelles, et la protection des objectifs des activités d’enquête.
Conclusions des parties
13      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision
attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
14      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
15      À l’appui de son recours, le requérant soulève cinq moyens, tirés, le premier, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement nº 1049/2001, relatif à l’exception tirée de la protection des objectifs des activités d’enquête, le deuxième, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement nº 1049/2001 relatif à la protection des procédures juridictionnelles, le troisième, d’une violation de l’article 4, paragraphe 2,
dernier membre de phrase, du règlement nº 1049/2001, résultant de l’absence de constatation d’un intérêt public supérieur à la divulgation, le quatrième, d’une violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement nº 1049/2001 découlant du refus d’octroyer un accès partiel aux documents demandés et, le cinquième, d’une violation de l’obligation de motivation.
16      Le Tribunal estime opportun d’examiner,
tout d’abord, le cinquième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation, ensuite, le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement nº 1049/2001 et, enfin, les autres moyens.
Sur le cinquième moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
17      En premier lieu, selon le requérant, la motivation de la décision attaquée est insuffisante, en ce que la Commission n’a pas expliqué en quoi la divulgation porterait atteinte à ses activités d’enquête, celle-ci se limitant à indiquer que son obligation de respecter le secret professionnel crée un climat de confiance. En deuxième lieu, la Commission n’aurait pas indiqué la liste de documents pertinents, ni en quoi ces documents seraient couverts par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement nº 1049/2001. En troisième lieu, le requérant reproche à la Commission de ne pas avoir expliqué en quoi elle considère que la présomption générale de non-divulgation ne peut pas être réfutée et que sa demande porterait atteinte aux objectifs de l’enquête. En quatrième lieu, la Commission n’aurait pas indiqué si elle a procédé à un examen de chaque document en vue de déterminer si une divulgation partielle était possible.
18      La Commission conteste les arguments du requérant.
19      Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée à l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteure de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences dudit article doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 14 mai 2025, Smart Kid/Commission, T‑227/24, non publié, EU:T:2025:488, point 19 et jurisprudence citée).
20      S’agissant d’une demande d’accès aux documents, lorsque l’institution en cause refuse un tel accès, elle doit démontrer dans chaque cas d’espèce, sur la base des informations dont elle dispose, que les documents auxquels l’accès est sollicité relèvent effectivement des exceptions énumérées dans le règlement n° 1049/2001 (voir arrêt du 26 mars 2020, Bonnafous/Commission, T‑646/18, EU:T:2020:120, point 23 et jurisprudence citée). Toutefois, il peut être impossible d’indiquer les raisons justifiant la confidentialité à l’égard de chaque document, sans divulguer le contenu de ce dernier, et, partant, priver l’exception de sa finalité essentielle (voir arrêt du 5 décembre 2018, Falcon Technologies International/Commission, T‑875/16, non publié, EU:T:2018:877, point 68 et jurisprudence citée).
21      Dans le cadre de cette jurisprudence, il appartient donc à l’institution ayant refusé l’accès à un document de fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier, d’une part, si le document demandé est effectivement concerné par le domaine visé par l’exception invoquée et, d’autre part, si le besoin de protection relatif à cette exception est réel.
22      La motivation d’une décision refusant l’accès à des documents doit ainsi contenir, à tout le moins pour chaque catégorie de documents concernée, les raisons spécifiques pour lesquelles l’institution en cause considère que la divulgation des documents demandés tombe sous le coup d’une des exceptions prévues par le règlement n° 1049/2001 (voir arrêt du 24 mai 2011, NLG/Commission, T‑109/05 et T‑444/05, EU:T:2011:235, point 84 et jurisprudence citée).
23      C’est au regard de ces éléments qu’il convient de déterminer si la Commission a satisfait aux exigences découlant de l’obligation de motivation.
24      En l’espèce, il convient de relever que, en premier lieu, en ce qui concerne le risque d’atteinte aux activités d’enquête, il ressort de la section 2.1.1 de la décision attaquée que la Commission a expliqué, premièrement, pourquoi la procédure de désignation pouvait être assimilée à une enquête, deuxièmement, comment le caractère préliminaire et interne des documents dont l’accès était demandé avait un impact sur le fait que leur divulgation pourrait porter atteinte à sa capacité à recueillir des informations commerciales hautement sensibles et à mener des enquêtes dans un climat de confiance mutuelle, et troisièmement, afin de corroborer ses arguments, comment la procédure de désignation serait comparable à d’autres types d’enquêtes qu’elle a menées
en matière de concurrence, de sorte que les raisons justifiant la protection des objectifs des enquêtes et l’applicabilité d’une présomption générale de confidentialité seraient similaires.
25      En deuxième lieu, s’agissant de l’absence d’énumération des documents protégés par les exceptions visées à l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001, il ressort de la section 2.1.2 de la décision attaquée que tous les documents en question avaient été rédigés aux fins de réunions internes de la Commission qui ont eu lieu dans le cadre des discussions de pré‑notification avec ByteDance conformément à l’article 3, paragraphe 3, du DMA et de la décision de désignation. En outre, il y a lieu de constater que, bien que la Commission n’ait pas procédé à une énumération desdits documents, elle a indiqué avoir recensé quinze documents relevant du champ d’application de la demande et
les avoir classés en trois catégories (voir point 11 ci-dessus).
26      En troisième lieu, quant à la prise en considération des observations formulées par le requérant pour renverser la présomption générale de non-divulgation des documents afférents à la désignation de ByteDance comme contrôleur d’accès, il convient de relever que,
dans la section 2.1.1
de la décision attaquée, la Commission a répondu en détail aux arguments du requérant.
27      En quatrième lieu, en ce qui concerne la demande d’accès partiel du requérant, il ressort non seulement de la section 4 de la décision attaquée, mais également de l’ensemble de cette décision, que la Commission a écarté la possibilité d’accorder un accès partiel aux documents demandés, en
estimant qu’il était impossible d’identifier des parties de ces documents qui n’étaient pas couvertes par les exceptions prévues aux deuxième et troisième tirets de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001.
Ainsi, la Commission a expliqué à suffisance
de droit les raisons pour lesquelles
il était impossible d’accorder un accès partiel comme demandé par le requérant.
28      Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de relever que la Commission n’a pas méconnu son obligation de motivation. Partant, le cinquième moyen doit être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement nº 1049/2001
29      Par son deuxième moyen, le requérant fait valoir que le refus de la Commission de divulguer les documents demandés viole l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement nº 1049/2001, étant donné que, d’une part, il n’existe pas de lien étroit entre ces documents et la procédure juridictionnelle et, d’autre part, la divulgation ne porte pas atteinte, de manière prévisible et non purement hypothétique, à la procédure juridictionnelle. Le requérant ajoute qu’il ne ressortirait pas de la décision attaquée que les documents demandés constituent le fondement de la défense de la Commission, mais seulement qu’ils ont été produits dans le contexte d’un dossier administratif, lequel a ensuite donné lieu à un litige.
30      Le requérant indique que la Commission a à tort considéré que le simple fait que des documents ont fait partie du processus de désignation suffisait à démontrer qu’ils contiennent des positions juridiques ou présentent un rapport direct avec sa défense dans le cadre de la procédure juridictionnelle. En effet, la Commission ne démontrerait pas que les documents demandés contiennent des avis juridiques ou font référence à ses positions juridiques, ni qu’ils ont un rapport avec la procédure juridictionnelle en cause.
31      En outre, selon le requérant, il ne ressort pas de la décision attaquée que les documents demandés auraient servi de base à la préparation de la défense de la Commission, mais qu’ils auraient
été produits dans le contexte d’un dossier administratif ayant ensuite fait l’objet d’un litige. À cet égard,
il soutient que le fait que ces documents aient
servi de base à la préparation de la défense ne remplirait pas les critères établis par la jurisprudence afin de déterminer l’existence d’un lien avec une procédure juridictionnelle en cours. Par ailleurs, la Commission aurait essayé de compléter la décision attaquée par son mémoire en défense, par des affirmations générales et vagues.
32      Enfin, le requérant fait valoir que la Commission doit démontrer que la divulgation des documents demandés révèlerait une position préliminaire sur des points juridiques ou stratégiques susceptibles de porter atteinte à sa position dans le litige considéré.
33      La Commission conteste les arguments du requérant.
34      Aux termes de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des procédures juridictionnelles, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
35      Selon la jurisprudence, la protection de ces procédures s’explique par la nécessité que soit assuré le respect du principe d’égalité des armes ainsi que de la bonne administration de la justice (voir, en ce sens, arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541, point 85).
36      Concernant le respect du principe d’égalité des armes, il a notamment été jugé que, si le contenu des documents exposant la position d’une institution dans un litige devait faire l’objet d’un débat public, les critiques portées à l’encontre de ceux-ci risqueraient d’influencer indûment la position défendue par l’institution devant les juridictions en cause (voir arrêt du 6 février 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Commission, T‑485/18, EU:T:2020:35, point 39 et jurisprudence citée).
37      En outre, l’accès aux documents afférents à la position d’une institution ou d’un État membre dans une procédure juridictionnelle en cours par une autre partie serait susceptible de fausser l’équilibre indispensable entre les parties à un litige, équilibre qui est à la base du principe de l’égalité des armes, dans la mesure où seuls l’institution ou l’État membre concernés par une demande d’accès à des documents, et non l’ensemble des parties à la procédure, seraient soumis à l’obligation de divulgation. Le respect du principe de l’égalité des armes est pourtant indispensable, dès lors qu’il est un corollaire de la notion même de « procès équitable » (voir arrêt du 24 janvier 2024, Veritas/Commission, T‑602/22, EU:T:2024:26, point 55 et jurisprudence citée).
38      S’agissant de la bonne administration de la justice et de l’intégrité de la procédure juridictionnelle, l’exclusion de l’activité juridictionnelle du champ d’application du droit d’accès aux documents se justifie au regard de la nécessité de garantir, tout au long de la procédure juridictionnelle, que les débats entre les parties ainsi que le délibéré de la juridiction concernée sur l’affaire en instance se déroulent en toute sérénité, sans pressions extérieures sur l’activité juridictionnelle (voir arrêt du 12 octobre 2022, Saure/Commission, T‑524/21, EU:T:2022:632, point 38 et jurisprudence citée).
39      En outre, il a déjà été jugé qu’il résulte de la formulation et de l’existence même, à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n°1049/2001, d’une exception relative à la protection des procédures juridictionnelles, que le législateur de l’Union n’avait pas voulu exclure l’activité contentieuse des institutions du droit d’accès des citoyens, mais qu’il avait prévu, à cet égard, que ces institutions refusent de divulguer les documents relatifs à une procédure juridictionnelle dans les cas où une telle divulgation porterait atteinte à la procédure à laquelle ils se rapportent (voir, en ce sens, arrêt du 27 février 2015, Breyer/Commission, T‑188/12, EU:T:2015:124, point 43).
40      Pour que cette exception puisse s’appliquer, il faut que les documents demandés, au moment de la prise de la décision refusant l’accès auxdits documents, aient un lien pertinent avec un litige pendant devant le juge de l’Union, pour lequel l’institution concernée invoque l’exception, et que leur divulgation, bien que lesdits documents n’aient pas été élaborés dans le cadre d’une procédure juridictionnelle pendante, porte atteinte au principe d’égalité des armes et potentiellement à la capacité de défense de l’institution concernée dans ladite procédure. En d’autres termes, il faut que les documents divulguent la position de l’institution concernée sur des questions litigieuses soulevées dans la procédure juridictionnelle invoquée (arrêt du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission, T‑796/14, EU:T:2016:483, point 88).
41      Dans ce cas, bien que lesdits documents n’aient pas été élaborés dans le cadre d’une procédure juridictionnelle particulière, l’intégrité de la procédure juridictionnelle concernée et le principe de l’égalité des armes entre les parties pourraient être sérieusement mis à mal si des parties bénéficiaient d’un accès privilégié à des informations internes de l’autre partie ayant un rapport étroit avec les aspects juridiques d’un litige pendant ou potentiel, mais imminent (voir arrêt du 24 janvier 2024, Veritas/Commission, T‑602/22, EU:T:2024:26, point 58 et jurisprudence citée).
42      En l’espèce, il ressort de la décision attaquée que les documents demandés constituaient des documents internes faisant partie du dossier administratif d’enquête dans l’affaire DMA.100040, qui ont été rédigés lors des discussions de pré-notification avec ByteDance, en préparation de la notification de cette société, au titre de l’article 3, paragraphe 3, du DMA, et en préparation de la décision de désignation.
43      En particulier, la demande d’accès elle-même, présentée par le requérant (voir point 8 ci-dessus), vise des documents concernant « toute communication et tout procès-verbal ou compte rendu de réunions » entre les membres des cabinets de deux membres de la Commission et les fonctionnaires des équipes en charge de la mise en œuvre du DMA au sein des directions générales supervisées par lesdits membres de la Commission. En outre, il y a lieu de rappeler que la demande d’accès vise les documents qui « concernaient dans chaque cas la désignation possible de ByteDance en tant que contrôleur d’accès au titre de l’article 3 du DMA ».
44      À la suite de l’adoption de la décision de désignation, ByteDance a introduit, le 16 novembre 2023, un recours devant le Tribunal tendant à l’annulation de cette décision.
45      Le 2 juin 2024, date de l’adoption de la décision attaquée, la procédure devant le Tribunal dans l’affaire mentionnée au point 44 ci-dessus était en cours.
46      Ainsi qu’il ressort de la décision attaquée, bien que les documents en question n’aient
pas été établis spécifiquement dans le cadre de ladite procédure juridictionnelle, ceux-ci ne peuvent pas être, pour autant, dissociés de cette procédure.
47      À cet égard, il y a lieu de rappeler que les catégories dans lesquelles la Commission a classé les documents qu’elle a recensés, à la suite de la demande du requérant, visent, premièrement, des procès-verbaux des réunions internes « concernant la désignation potentielle de ByteDance en tant que contrôleur d’accès au titre de l’article 3 du DMA », deuxièmement, des notes préparées par les directions générales en cause pour les membres de la Commission correspondants « concernant la désignation potentielle de ByteDance en tant que contrôleur d’accès au titre de l’article 3 du DMA » et, troisièmement, une « présentation par la direction générale de la concurrence destinée au cabinet de M. Breton, diffusée pour les besoins d’une réunion consacrée aux arguments visant à réfuter la présomption avec la vice-présidente exécutive Vestager » (voir point 11 ci-dessus).
48      Or, d’une part, il ressort de la décision attaquée qu’il s’agit de documents internes établis lors des discussions préalables à la notification de ByteDance et qui ont été utilisés
comme base pour la préparation de la défense de la Commission dans la procédure juridictionnelle en réponse aux arguments
présentés
par le requérant
dans cette même procédure aux fins de l’annulation de la décision de désignation. En effet, les moyens soulevés par le requérant dans le cadre de cette procédure
juridictionnelle mettent en cause notamment le critère juridique appliqué par la Commission et l’appréciation des éléments de preuve présentés
dans le cadre de la procédure administrative ayant mené à
ladite décision, de sorte que les considérations internes relatives à l’adoption de la décision de désignation dans ladite procédure juridictionnelle présentent un lien pertinent avec celle-ci. En
d’autres termes, les
documents demandés contiennent la position de la Commission sur des questions litigieuses soulevées dans le cadre de la procédure juridictionnelle invoquée.
49      Les documents demandés peuvent, en outre, contenir des positions internes préliminaires de la Commission, qui ne correspondent pas nécessairement aux arguments présentés par celle-ci devant le Tribunal pour contester les moyens du requérant dans le cadre de cette même procédure juridictionnelle, comme il a été indiqué dans la décision attaquée.
50      D’autre part, ces documents contiennent des évaluations préliminaires et des interprétations effectuées dans le cadre de discussions ayant eu lieu entre des fonctionnaires de la Commission et les membres des
cabinets de la vice-présidente exécutive,
Mme Margrethe Vestager, et du membre de la Commission,
M. Thierry Breton,
concernant la décision relative à la désignation de ByteDance en tant que contrôleur d’accès. En outre, ainsi qu’il ressort du point 11 ci-dessus, eu égard au libellé
du contenu de la troisième catégorie de documents recensés par la Commission, il n’est pas exclu que les positions initiales des deux membres de la Commission visées aient différé de celles adoptées par la suite. Or, force est de constater que ces documents présentent un lien pertinent avec la procédure juridictionnelle dans le cadre de laquelle le requérant a demandé l’annulation de la décision de désignation, et contiennent des informations internes à
la Commission ayant un rapport étroit avec les aspects juridiques de la procédure juridictionnelle.
51      Dès lors, ainsi que la Commission le soutient, la divulgation des
documents demandés aurait pu porter atteinte au principe d’égalité des armes, au sens de la jurisprudence citée au point 36 ci-dessus. Leur divulgation exposerait les arguments avancés par la Commission à un débat public ce qui serait susceptible d’affecter l’intégrité de la procédure juridictionnelle et le respect du principe de l’égalité des armes.
52      Ainsi, comme il ressort de la jurisprudence citée au point 40 ci-dessus, il y a lieu de relever que, au moment de l’adoption de la décision attaquée
refusant l’accès auxdits documents, ceux-ci avaient un lien pertinent avec un litige pendant devant le juge de l’Union et, bien que lesdits documents n’aient pas été élaborés dans le cadre d’une procédure juridictionnelle pendante, leur divulgation était susceptible de porter atteinte au principe d’égalité des armes, en particulier à la capacité de défense de la Commission dans ladite procédure, ainsi que de compromettre, de ce fait, la procédure juridictionnelle en cours au moment de l’adoption de la décision attaquée.
53      Les autres arguments du requérant ne sauraient remettre en cause cette conclusion.
54      En premier lieu, s’agissant de l’argument selon lequel la Commission n’aurait pas démontré que les documents demandés contiennent des avis juridiques ou qu’ils font référence à des positions juridiques en lien avec une procédure juridictionnelle, il convient de relever que ces documents contiennent des évaluations préliminaires et des interprétations effectuées dans le cadre de discussions relatives à la décision de désignation de ByteDance en tant que contrôleur d’accès et que la procédure juridictionnelle concerne un recours visant à l’annulation de cette décision. Ainsi, ces documents présentent un lien pertinent avec ladite procédure, au sens de la jurisprudence citée au point 40 ci‑dessus.
55      En deuxième lieu, en ce qui concerne l’argument selon lequel il ne ressortirait pas de la décision attaquée que les documents demandés forment la base
de la préparation de la défense, il y a lieu de relever que la Commission
indique expressément, dans la décision attaquée, que les documents identifiés « constituent la base pour la préparation de [sa] défense […]en réponse aux moyens de [ByteDance] ». Par ailleurs, il convient de constater que, ainsi qu’il ressort de la décision attaquée, contraindre la Commission à révéler ses considérations internes relatives à l’adoption de la décision de désignation compromettrait le principe de l’égalité des armes entre les parties et la bonne administration de la justice, au sens de la jurisprudence citée au point 35 ci-dessus.
56      En troisième lieu, concernant l’argument du requérant selon lequel la Commission n’a pas démontré que la divulgation des documents demandés révèlerait une position préliminaire sur des points juridiques ou stratégiques, il y a lieu de relever que, ainsi qu’il a été indiqué dans la décision attaquée, l’accès aux documents demandés révélerait des positions préliminaires et internes de la Commission qui risquaient d’affaiblir les arguments avancés par celle-ci dans le cadre de la procédure juridictionnelle concernant la désignation de ByteDance et de porter atteinte à sa position dans le litige.
57      Il ressort de ce qui précède que le deuxième moyen doit être rejeté.
58      Dès lors, et
dans la mesure où la Commission pouvait à juste titre
refuser l’accès aux documents demandés sur la base de l’exception
prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement nº 1049/2001, il n’est
pas nécessaire d’examiner le bien-fondé du premier moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement nº 1049/2001, relatif à l’exception tirée de la protection des objectifs des activités d’enquête.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement nº 1049/2001 résultant de l’absence de constatation d’un intérêt public supérieur à la divulgation
59      Le requérant fait valoir qu’à la lumière des circonstances de l’espèce, il y a un intérêt public supérieur, en substance, à comprendre les considérations politiques et l’interprétation de la Commission, à garantir le principe de transparence, à la responsabilité de la Commission et à la bonne administration dans le cadre de la procédure de désignation et du traitement des arguments réfutant l’application de la « présomption de contrôleur d’accès » sur la base de l’article 3, paragraphe 5, du DMA.
60      Le requérant reproche à la Commission d’avoir rejeté les demandes de ByteDance visant à lui communiquer des informations pendant la période de pré-notification. D’après le requérant, la communication de ces informations aurait permis à ByteDance de soumettre d’autres éléments de preuve ou d’autres arguments afin de démontrer que le renversement de la présomption était possible.
61      En outre, selon le requérant, il ressortirait de la décision attaquée que les documents demandés contiendraient des motifs de désignation de ByteDance différents par rapport à ceux inclus dans la décision publiée par la Commission.
62      En ce sens, le requérant fait observer que l’existence d’un intérêt public supérieur à comprendre le raisonnement de la Commission en matière de désignation ressort particulièrement du fait que le DMA est un règlement nouveau affectant de larges secteurs de l’économie, de l’existence d’un fort intérêt public dans la régulation numérique et d’un large débat public sur la manière dont la Commission raisonne en matière de désignation directe des contrôleurs d’accès et de renversement de la présomption au titre de l’article 3, paragraphe 5, du DMA.
63      Dans le mémoire en réplique, le requérant invoque plusieurs articles de presse datant de 2021 et 2022, mettant en avant les critiques adressées au DMA aux États-Unis. Il invoque également des éléments de preuve datant principalement de 2022, afin d’illustrer le débat concernant la qualification des services de TikTok en tant que services de plateforme essentiels au titre du DMA. En outre, le requérant fait valoir qu’il est évident que la décision de la Commission de rejeter les demandes de ByteDance pour organiser des discussions sur les éléments de preuve réfutant la présomption de l’article 3, paragraphe 5, du DMA constitue une décision politique prise à un niveau plus élevé au sein des cabinets de la Commission. En ce sens, il produit en tant que preuves deux publications du membre de la Commission,
M. Breton, et de la direction générale des réseaux de communication, du contenu et des technologies, datant des 4 et 10 juillet 2023.
64      La Commission conteste les arguments du requérant.
65      Lorsqu’une institution, en l’espèce la Commission, refuse l’accès à des documents sur le fondement de l’une des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, il lui incombe de mettre en balance l’intérêt spécifique devant être protégé par la non-divulgation du document concerné avec un éventuel intérêt public supérieur justifiant cette divulgation
(voir, en ce sens, arrêt du 3 juillet 2014, Conseil/in ’t Veld, C-350/12 P, EU:C:2014:2039, point 53 et jurisprudence citée), ainsi qu’il ressort du dernier membre de phrase de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001.
66      Or, selon la jurisprudence, il incombe à celui qui fait valoir l’existence d’un intérêt public supérieur d’invoquer de manière concrète les circonstances justifiant la divulgation des documents concernés (voir, en ce sens, arrêts du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P,
EU:C:2010:376, point 62 ; du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, point 68, et du 11 mai 2017, Suède/Commission, C-562/14 P, EU:C:2017:356, point 56).
67      En outre, l’exposé de considérations d’ordre purement général ne saurait suffire aux fins d’établir qu’un intérêt public supérieur prime sur les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en question (voir, en ce sens, arrêt du 2 octobre 2024, Soares/Commission, T‑606/23, non publié, EU:T:2024:667, point 60 et jurisprudence citée).
68      Dans ce contexte, la personne qui entend s’opposer à un motif de refus de divulgation doit, d’une part, faire valoir l’existence d’un intérêt public susceptible de primer sur ce motif et, d’autre part, démontrer précisément que, dans le cas d’espèce, la divulgation des documents concernés contribuerait, de manière concrète, à assurer la protection de cet intérêt public à un point tel que le principe de transparence prime sur la protection des intérêts ayant motivé le refus de divulgation (voir arrêt du 9 octobre 2018, Pint/Commission, T‑634/17, non publié, EU:T:2018:662, point 48 et jurisprudence citée).
69      En outre, l’intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation d’un document ne doit pas nécessairement être distinct des principes qui sous-tendent le règlement n° 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P,
EU:C:2008:374, points 74 et 75).
70      En l’espèce, il convient de relever que, dans la décision attaquée, la Commission a considéré qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait la divulgation des documents demandés au titre de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n° 1049/2001. En particulier, selon la Commission, les arguments du requérant ne permettaient pas d’établir l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation de ceux-ci, étant donné qu’il s’agissait de considérations générales sur un besoin général de transparence et de responsabilité, qui ne pourraient constituer une base appropriée pour établir que le principe de transparence était, en l’espèce, particulièrement impérieux et donc susceptible de prévaloir sur les motifs justifiant le refus de divulgation des documents en question.
71      À cet égard, il y a lieu de constater que le requérant fait valoir, en substance, qu’il existe un fort intérêt public de la part des entreprises à connaître les considérations de politique et l’interprétation qui président à l’appréciation de la Commission dans le cadre de la procédure visée à l’article 3, paragraphe 5, du DMA et à la décision d’ouvrir ou non une enquête en vertu de l’article 17 du DMA. Le requérant ajoute également qu’il existe un fort intérêt public à la bonne administration des fonctions exécutives de la Commission et à la transparence des choix politiques et des interprétations dans le domaine de la règlementation numérique.
72      Or, en premier lieu, il y a lieu de constater que l’intérêt des autres entreprises à connaître les considérations qui ont fondé la décision de désignation en l’espèce, invoqué par le requérant, constitue un intérêt de nature privée.
73      En second lieu, s’agissant de l’intérêt tenant à la bonne administration et à la transparence, celui-ci constitue, certes, un intérêt public, dans la mesure où il a un caractère objectif et général (voir, en ce sens,
arrêt du 12 mai 2015, Technion et Technion Research & Development Foundation/Commission, T‑480/11, EU:T:2015:272, point 78 et jurisprudence citée).
Néanmoins, dans les circonstances de l’espèce, d’une part, ledit intérêt ne présente pas une acuité telle qu’il devrait prévaloir sur l’intérêt à la protection des procédures juridictionnelles, et d’autre part, le requérant n’invoque que des arguments d’ordre purement général, lesquels, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 67 ci-dessus, ne sauraient suffire aux fins d’établir qu’un intérêt public supérieur prime sur les raisons justifiant le refus de divulgation des documents demandés.
74      Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que le juge de l’Union a déjà eu l’occasion de constater que l’intérêt du public à obtenir la communication d’un document au titre du principe de transparence, qui tend à assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel et à garantir une plus grande légitimité, une plus grande efficacité et une plus grande responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique, n’a pas le même poids en ce qui concerne un document relevant d’une procédure administrative qu’en ce qui concerne un document relatif à une procédure dans le cadre de laquelle l’institution de l’Union intervient en qualité de législateur (voir, en ce sens, arrêts du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 60, et du 20 mars 2014,
Reagens/Commission, T‑181/10, non publié, EU:T:2014:139, point 140). Or, en l’espèce, les documents demandés s’inscrivent manifestement dans le cadre d’une procédure administrative
ayant donné lieu à une procédure juridictionnelle.
75      En outre, la pertinence de l’argumentation du requérant relative à l’intérêt du public à connaître les considérations de politique et l’interprétation qui président à l’appréciation de la Commission dans le cadre de la procédure visée à l’article 3, paragraphe 5, du DMA et à la décision d’ouvrir ou non une enquête en vertu de l’article 17, paragraphe 3, du DMA suppose que les documents demandés reflètent la politique et la méthode générale de la Commission et ne concernent pas spécifiquement une entreprise particulière. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce, dans la mesure où les documents demandés concernaient, aux termes mêmes de la demande d’accès, la désignation possible de ByteDance en tant que contrôleur d’accès.
76      En troisième lieu, s’agissant des pièces produites dans les annexes C.1 à C.10 au mémoire en réplique, dont la recevabilité est contestée par la Commission, il y a lieu
de constater que, en tout état de cause, celles-ci sont dénuées de pertinence. En effet, ces documents concernent des articles de presse datant de 2021 et 2022, relatifs à des critiques adressées au DMA aux États-Unis et à la qualification des services de TikTok en tant que services de plateforme essentiels au titre du DMA, ainsi que deux publications du membre de la Commission,
M. Breton, et de la direction générale des réseaux de communication, du contenu et des technologies, datant des 4 et 10 juillet 2023. Or, aucun de ces documents ne met en exergue l’existence d’un intérêt public supérieur à la divulgation.
77      Il en va de même s’agissant des pièces D.1 et D.2, fournies par le requérant en annexe à sa lettre du 19 mars 2025 concernant l’ouverture de la phase orale de la procédure. En effet, indépendamment de la question de savoir si ces pièces sont recevables, il y a lieu de constater que celles-ci ne démontrent pas l’existence d’un intérêt public supérieur, au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n° 1049/2001. D’une part, il convient de constater, à l’instar de la Commission, que ces documents, postérieurs à l’adoption de la décision attaquée, n’auraient pu influencer l’appréciation de cette institution en ce qui concerne l’existence d’un
« niveau élevé d’intérêt public » lors de l’adoption de la décision attaquée. D’autre part, il ne ressort nullement du contenu de ces documents que la divulgation publique des documents en question bénéficierait au prétendu intérêt public. Ainsi, ces éléments de preuve sont dénués de pertinence.
78      Eu égard à ces considérations, il y a lieu de conclure que l’intérêt invoqué par le requérant ne constitue pas un intérêt public supérieur, au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n° 1049/2001. Partant, le troisième moyen doit être rejeté.
Sur le quatrième moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement nº 1049/2001 découlant du refus d’octroyer un accès partiel
79      Le requérant fait valoir que la Commission n’a pas examiné chaque document pertinent pour déterminer si un accès partiel était possible, et n’a pas démontré en quoi les documents en cause contiennent, dans leur intégralité, des positions juridiques de la Commission, justifiant ainsi leur non-divulgation.
80      Dans le mémoire en réplique, le requérant ajoute que les arguments avancés par la Commission, selon lesquels tous les documents demandés seraient couverts par les deux exceptions invoquées, constituent
des motifs nouveaux et sont ainsi irrecevables.
81      La Commission conteste les arguments du requérant.
82      En vertu de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001, si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions visées au même article, les autres parties du document sont divulguées.
83      Selon la jurisprudence de la Cour, l’examen de l’accès partiel à un document des institutions de l’Union doit être réalisé à l’aune du principe de proportionnalité (arrêt du 6 décembre 2001, Conseil/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, points 27 et 28).
84      Il résulte ainsi des termes mêmes de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001 qu’une institution est tenue d’examiner s’il convient d’accorder un accès partiel aux documents visés par une demande d’accès, en limitant un refus éventuel aux seules données couvertes par les exceptions visées. L’institution doit accorder un tel accès partiel si le but poursuivi par cette institution, lorsqu’elle refuse l’accès au document, peut être atteint dans l’hypothèse où cette institution se limiterait à occulter les passages qui peuvent porter atteinte à l’intérêt public protégé (arrêts du 25 avril 2007, WWF European Policy Programme/Conseil, T‑264/04, EU:T:2007:114, point 50, et du 12 septembre 2013, Besselink/Conseil, T‑331/11, non publié, EU:T:2013:419, point 84 ; voir, en ce sens, arrêt du 6 décembre 2001, Conseil/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, point 29).
85      En l’espèce, à titre liminaire, il y a lieu de relever que les arguments de la Commission, selon lesquels tous les documents demandés sont couverts par les deux exceptions invoquées, ressortent de la décision attaquée et, dès lors, ne sont pas nouveaux. À cet égard, les considérations concernant l’application de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 relative à la protection des procédures juridictionnelles s’appliquent à l’ensemble des documents dont l’accès est demandé. En effet, premièrement, tous ces documents font partie du dossier administratif créé dans le cadre de la phase de pré-notification en préparation de la notification de ByteDance et en préparation de la décision de désignation. Ils contiennent, dès lors, des positions internes et préliminaires de la Commission qui, si divulguées, pourraient compromettre le principe de l’égalité des armes entre les parties dans une procédure juridictionnelle (voir point 52 ci-dessus).
86      Deuxièmement, il ressort de la décision attaquée que la Commission a examiné la possibilité d’une divulgation partielle des documents demandés. À la suite de cet examen, elle a conclu qu’une telle divulgation partielle, au sens de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001, n’était pas possible, au motif que les exceptions visées par l’article 4, paragraphe 2, deuxième et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001, s’appliquaient à la totalité des
documents, tels qu’elle les avait recensés et classés dans les trois catégories mentionnées au point 11 ci-dessus, lesquels visent tous la désignation potentielle de ByteDance en tant que contrôleur d’accès au titre de l’article 3 du DMA.
87      Partant, c’est à juste titre que la Commission a refusé l’accès partiel. À cet égard,
il convient de relever que tous les documents visés par la demande d’accès et recensés par la Commission faisaient partie du dossier administratif créé dans le cadre de la phase de pré-notification en préparation de la notification de ByteDance et en préparation de la décision de désignation et, pour cette raison, pouvaient contenir des positions internes et préliminaires de la Commission dont la divulgation nuirait à l’intérêt public protégé par l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001.
88      Dans ce contexte, il y a lieu de constater que la Commission n’était pas tenue de procéder à la divulgation même partielle des documents visés par la demande de la requérante, de sorte que le quatrième moyen doit être rejeté. Partant, il convient de rejeter le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
89      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il convient de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      M. Edward William Batchelor est condamné aux dépens.
Brkan
Gâlea
Tóth
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 25 février 2026.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.