62001CC0396_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Komissio aloitti tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, koska Irlanti ei ole säädetyssä määräajassa toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä noudattaakseen täysimääräisesti vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12 päivänä joulukuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY(2) (jäljempänä direktiivi) 3, 4, 5 ja 6 artiklasta johtuvia velvoitteitaan. Irlanti on erityisesti jättänyt määrittelemättä maataloudesta peräisin olevien nitraattien takia pilaantuneet vedet ja sellaiset vedet, jotka voivat tällä tavoin pilaantua, ja jättänyt ilmoittamatta tästä määrittelystä komissiolle, jättänyt määrittelemättä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä, laatimatta toimintaohjelmia ja valvomatta vesien laatua.
2. Irlannin hallitus kiistää komission väittämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ainoastaan osittain. Oikeusriidan tärkein kohta koskee sitä, onko Irlannin toteuttamia toimenpiteitä pidettävä direktiivin 5 artiklassa tarkoitettuna toimintaohjelmana. Jos kyseisiä toimenpiteitä pidettäisiin tällaisena toimintaohjelmana, Irlannilla ei direktiivin 3 artiklan 5 kohdalla nojalla olisi velvoitetta määritellä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä. Komissio väittää, että Irlanti ei ole laatinut direktiivin mukaisia toimintaohjelmia.
3. Komission ja Irlannin välisen oikeusriidan ääriviivat on näin ollen määritelty. Koska komission muut moitteet ovat pikemminkin tosiseikkoihin liittyviä eikä Irlanti ole niitä riitauttanut, tyydyn tässä ratkaisuehdotuksessa pohdiskelemaan lyhyesti ainoastaan kyseistä oikeudellista kiistakysymystä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
4. Direktiivin tavoitteena on sen 1 artiklan mukaan maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien suoraan tai välillisesti aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentäminen ja tällaisen pilaantumisen estäminen vastaisuudessa.
5. Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on määriteltävä pilaantuneet vedet ja sellaiset vedet, jotka voivat pilaantua, jos 5 artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei toteuteta, liitteessä I vahvistettujen perusteiden mukaan.”
6. Direktiivin 3 artiklan 2 ja 4 kohtaan sisältyy seuraavia jäsenvaltioille kuuluvia velvoitteita:
”2. Jäsenvaltioiden on kahden vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksi antamisesta määriteltävä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi kaikki alueensa tunnetut maa-alueet, joilta vesi valuu 1 kohdan mukaisesti määriteltyihin vesiin, ja jotka aiheuttavat pilaantumista. Niiden on ilmoitettava tästä ensimmäisestä määrittelystä komissiolle kuuden kuukauden kuluessa.
3. – –
4. Jäsenvaltioiden on tarkasteltava uudelleen ja tarvittaessa muutettava tai täydennettävä pilaantumisalttiiden vyöhykkeiden luetteloa silloin, kun se on aiheellista ja vähintään joka neljäs vuosi, jotta voidaan ottaa huomioon muutokset ja tekijät, joita ei voitu ennustaa edellisen määrittelyn aikana. Niiden on ilmoitettava komissiolle luetteloon tehdyistä muutoksista tai lisäyksistä kuuden kuukauden kuluessa.”
7. Direktiivin 3 artiklan 5 kohtaan sisältyy seuraava poikkeus kyseisestä velvoitteesta:
”5. Jäsenvaltiot vapautetaan velvoitteesta määritellä erityiset pilaantumisalttiit vyöhykkeet, jos ne laativat 5 artiklassa tarkoitetut toimintaohjelmat ja soveltavat niitä tämän direktiivin mukaisesti koko alueellaan.”
8. Direktiivin 5 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi laatimaan tietyissä määräajoissa toimintaohjelmia määriteltyjä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä varten. Toimintaohjelmissa on otettava huomioon saatavilla olevat tieteelliset ja tekniset tiedot ja ympäristöolosuhteet asianomaisilla alueilla. Toimintaohjelmien on sisällettävä direktiivin liitteessä III mainitut pakolliset toimenpiteet (5 artiklan 4 kohta). Direktiivin 5 artiklan 5 kohdassa säädetään toisaalta, että jäsenvaltioiden on lisäksi toteutettava osana toimintaohjelmia tarpeellisina pitämiään lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia, jos direktiivissä tarkoitetut toimenpiteet eivät ole riittäviä 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.
9. Direktiivin 12 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan kahden vuoden kuluessa sen tiedoksi antamisesta. Tämä määräaika päättyi 19.12.1993.
III Oikeudenkäyntimenettely
10. Tätä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa oikeudenkäyntimenettelyä edelsi laaja oikeudenkäyntiä edeltävä menettely. Komissio aloitti kyseisen menettelyn 29.5.1995 lähettämällä Irlannille virallisen huomautuksen, koska Irlanti ei ollut säädetyssä määräajassa ilmoittanut sille direktiivin noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä; koska se oli jättänyt määrittelemättä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä ja koska se oli samanaikaisesti jättänyt laatimatta hyvää maatalouskäytäntöä koskevia ohjeita. Sen jälkeen kun komissio oli lähettänyt Irlannin hallitukselle lukuisia kirjeitä ja saanut niihin vastauksia, se lähetti lopulta 9.2.2001 Irlannille kyseisten velvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan perustellun lausunnon. Komissio totesi myös, että Irlanti oli rikkonut EY 10 artiklaa, kun se ei ollut toimittanut vaadittuja tietoja oikea-aikaisesti. Koska komissio piti Irlannin ilmoittamia toimenpiteitä ja sen tekemiä ilmoituksia riittämättöminä, se nosti 10.10.2001 nyt käsiteltävänä olevan kanteen yhteisöjen tuomioistuimessa.
11. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
– toteaa, että Irlanti ei ole noudattanut vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole direktiivissä asetetussa määräajassa määritellyt kaikkia 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja vesiä liitteessä I mainittujen perusteiden mukaisesti eikä ilmoittanut niitä komissiolle, määritellyt 3 artiklan 2 ja/tai 4 kohdassa tarkoitettuja pilaantumisalttiita alueita, laatinut 5 artiklassa tarkoitettuja toimintaohjelmia eikä asianmukaisesti huolehtinut vesien tarkkailusta ja tutkimisesta 6 artiklan 1 kohdan a, b ja c alakohdan mukaisesti
– velvoittaa Irlannin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
12. Käsiteltävänä olevassa asiassa ei järjestetty suullista käsittelyä.
IV Oikeudellinen arviointi
13. Kuten johdannossani totesin, Irlanti kiistää komission väittämän direktiivistä johtuvien velvoitteiden noudattamatta jättämisen ainoastaan osaksi. Kiistakysymys koskee sitä, voidaanko niiden toimenpiteiden kokonaisuutta, jotka Irlanti on toteuttanut vähentääkseen tai ehkäistäkseen vesien pilaantumista maataloudesta peräisin olevien nitraattien takia, pitää direktiivin 5 artiklassa tarkoitettuna toimintaohjelmana. Jos asia on näin, Irlanti voi vedota 3 artiklan 5 kohdassa säädettyyn poikkeukseen, jonka mukaan jäsenvaltiot vapautetaan velvoitteesta määritellä erityiset pilaantumisalttiit vyöhykkeet, jos ne soveltavat 5 artiklassa tarkoitettuja toimintaohjelmia koko alueellaan.
14. Tässä yhteydessä on todettava, että Irlannin hallituksen mahdollisuutta vedota 3 artiklan 5 kohtaan sisältyvään poikkeukseen heikentää se, että se on 5 artiklan väitetyn noudattamatta jättämisen osalta myöntänyt, että kyseiset toimenpiteet eivät ole täysimääräisesti täyttäneet kyseisessä säännöksessä asetettuja vaatimuksia. Näin ollen on tutkittava niitä vaatimuksia, joita direktiivissä asetetaan jäsenvaltioiden laatimille toimintaohjelmille, ja sitä, täyttävätkö Irlannin toteuttamat toimenpiteet kyseiset vaatimukset.
15. Viittaan tässä yhteydessä siihen, että yhteisöjen tuomioistuin ei ole tuomioissaan, jotka ovat eri jäsenvaltioita vastaan nostetuissa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien kanteiden osalta koskeneet direktiivin 5 artiklan noudattamista, tähän mennessä lähemmin tarkastellut niitä vaatimuksia, jotka kyseisessä säännöksessä tarkoitetun toimintaohjelman on täytettävä.(3) Kyseisestä säännöksestä johtuvien velvoitteiden noudattamisen arvioimiseksi on näin ollen tarpeellista selvittää tämä seikka.
16. Direktiivin 2 artiklaan (määritelmät) tai 5 artiklaan (toimintaohjelmat) ei sisälly käsitteen ”toimintaohjelma” kuvausta. Direktiivissä ei myöskään säädetä nimenomaisista vaatimuksista, jotka koskisivat jäsenvaltioiden laatimien toimintaohjelmien muotoa. Tämä voidaan selittää sillä, että tiettyyn rajaan asti on ilmeistä, mitä toimintaohjelmalla tarkoitetaan. Yleisesti ottaen olisi ajateltava asiakirjaa, joka sisältää kokonaiskehyksen joukolle sellaisia toimenpiteitä, joilla pyritään saavuttamaan tietty tavoite tietyssä vahvistetussa aikataulussa. Toimintaohjelman käsite edellyttää myös sitä, että kyseiset toimenpiteet ovat tavoitteen saavuttamisen kannalta sopivia ja riittävän läheisessä yhteydessä siihen.
17. Toimintaohjelma on toisin sanoen itsenäinen politiikan väline, joka yleensä laaditaan ennen niiden toimenpiteiden toteuttamista, joilla kyseinen poliittinen tavoite on tarkoitus saavuttaa. Tämä aikajärjestys ei tietenkään sulje pois sitä, että jo olemassa olevia toimenpiteitä sisällytetään ohjelmaan. Olennaista on se, että toimintaohjelma muodostaa itsenäisen ja tunnistettavissa olevan kehyksen joukolle sellaisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on saavuttaa poliittinen päämäärä. Tästä seuraa se, että joukko tiettyä tarkoitusta varten toteutettuja toimenpiteitä ei implisiittisesti voi muodostaa toimintaohjelmaa.
18. Direktiivin 5 artiklaan sisältyvä toimintaohjelman käsite on ymmärrettävä tässä merkityksessä. Se, että toimintaohjelma on kattavampi kuin joukko toimenpiteitä, ilmenee myös säännöksen tarkoituksesta ja rakenteesta. Vaikka 5 artiklan 4 kohdan joitakin kielitoisintoja voi tulkita siten, että toimintaohjelma voidaan rinnastaa toteutettaviin toimenpiteisiin (”bestaan uit – – maatregelen”, ”consist of – – measures”, ”consisterán en – – medidas”), eräistä muista kielitoisinnosta ilmenee, että toimintaohjelman on oltava kattavampi (”contiennent les mesures – – ”, ”enthalten – – Maßnahmen”, ”comprendono le misure – – ”). Direktiivin 5 artiklan kaikissa kielitoisinnoissa säädetään, että jäsenvaltioiden on säädetyin edellytyksin ja ”osana toimintaohjelmia” toteutettava lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia, mikä osoittaa, että jälkimmäinen tulkinta on oikea.
19. Direktiivin 5 artiklassa tarkasteltuna yhdessä direktiivin liitteen III kanssa säädetään lisäksi joukosta vaatimuksia, jotka kansallisten toimintaohjelmien on täytettävä. Ohjelmilla on pyrittävä saavuttamaan direktiivin kaksi tavoitetta eli vähentämään ja ehkäisemään maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien aiheuttamaa vesien pilaantumista (1 kohta). Alueellisen ulottuvuutensa osalta ohjelmat voivat koskea kaikkia jäsenvaltion alueella olevia pilaantumisalttiita vyöhykkeitä, eri pilaantumisalttiita vyöhykkeitä tai vyöhykkeiden osia (2 kohta). Sisällön puolesta toimintaohjelman on sisällettävä tietyt pakolliset toimenpiteet (4 kohta luettuna yhdessä liitteen III kanssa) ja jäsenvaltioiden on lisäksi toteutettava lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia, jos direktiivissä tarkoitetut toimenpiteet eivät ole riittäviä (5 kohta). Toimintaohjelmat on lopuksi vahvistettava neljäksi vuodeksi (7 kohta luettuna yhdessä liitteessä III olevan 2 a ja b kohdan kanssa).(4)
20. Aion edellä esitettyä taustaa vasten arvioida, voiko Irlannin hallitus vedota 3 artiklan 5 kohtaan.
21. Irlannin hallitus on tuekseen sille, että se vetoaa 3 artiklan 5 kohtaan, esittänyt lukuisia toimenpiteitä, jotka sekä hallitus itse että paikallisviranomaiset ovat toteuttaneet pannakseen direktiivin täytäntöön. Kyse on ensinnäkin asetuksista (bye-laws), joita on annettu neljässä kreivikunnassa ja joita vastauskirjelmässä on kuvailtu paikallisiksi toimintaohjelmiksi. Asetukset vaihtelevat kreivikunnasta riippuen ja vallitsevien maantieteellisten ja ympäristöolosuhteiden perusteella. Irlannin hallitus on kyseisten asetusten osalta todennut, että komissio on myöntänyt niiden sisältönsä puolesta vastaavan sitä, mitä direktiivin liitteessä III on säädetty. Toisaalta Irlannin hallitus on myöntänyt komission aiheellisesti todenneen, että kyseisiä asetuksia ei sovelleta tiettyyn tehomaatalouteen, jota koskee oma lupajärjestelmänsä.
22. Irlannin hallitus on osana kansallista toimintaohjelmaa esittänyt myös tiedotuslehtisen (information booklet), jossa vahvistetaan hyvän maatalouskäytännön ohjeet, suunnitelman lannoitteiden käytöstä, paikallisviranomaisten ehdotukset toteuttaa tiettyjä maataloutta koskevia tutkimuksia ympäristöön kohdistuvien vaarojen kartoittamiseksi (mitä voi mahdollisesti seurata varoituskirje) ja järjestelmän, joka koskee ympäristönsuojelua maatalouden alalla (Rural Environmental Protection Scheme, jäljempänä REPS).
23. Irlannin hallituksen mukaan kyseisiä toimenpiteitä on kokonaisuutena tarkasteltuna pidettävä direktiivin 5 artiklassa tarkoitettuna toimintaohjelmana. Irlannin hallitus on tosin myöntänyt, ettei se ollut toteuttanut kaikkia tarvittavia toimenpiteitä 5 artiklan täytäntöön panemiseksi silloin, kun perusteltu lausunto lähetettiin. Irlannin hallitus on myös myöntänyt, että osan toteutetuista toimenpiteistä olisi oltava pakollisia, jotta ne täyttäisivät täysimääräisesti direktiivin liitteessä III asetetut vaatimukset, mutta se on korostanut, että koska tietyt toimenpiteet ovat ehtona tuen myöntämiselle, komissio toimi virheellisesti väittäessään, että ne olivat vapaaehtoisia.
24. Komissio katsoo, että toimenpiteitä, joihin Irlannin hallitus on viitannut, ei erikseen eikä yhdessä tarkasteltuina voida pitää 5 artiklassa tarkoitettuna toimintaohjelmana. Komissiolle ei ole koskaan ilmoitettu, että kyseisten toimenpiteiden tarkoituksena oli panna 5 artikla täytäntöön. Kreivikuntien toteuttamat toimenpiteet koskevat sitä paitsi ainoastaan vähäistä osaa alueesta. Toteutetut toimenpiteet eivät monilta osin vastaa sisältönsä puolesta 5 artiklassa ja liitteessä asetettuja vaatimuksia. Mainitussa 5 artiklassa ei säädetä poikkeusmahdollisuudesta, joka koskisi osallistumista REPSin kaltaiseen järjestelmään tai tehomaataloutta. Tehomaatalouden osalta ei ole mitään takeita siitä, että sitä koskevalla lupajärjestelmällä taattaisiin direktiivin edellytysten täyttyminen. REPSiin osallistuminen on lisäksi vapaaehtoista eikä myöskään REPS täytä direktiivin 5 artiklan vaatimuksia. Sama koskee hyvän maatalouskäytännön edistämistä. Komissio on todennut, että paikallisviranomaiset eivät vielä ole käyttäneet oikeuttaan vaatia maanviljelijöitä laatimaan lannoitteiden käyttöä koskevia suunnitelmia. Mahdollisuus suorittaa tutkimuksia vaarojen kartoittamiseksi, mitä mahdollisesti voi seurata varoituskirjeen lähettäminen, ei korvaa liitteessä III säädettyjä erityisiä toimenpiteitä.
25. Kuten olen edellä todennut, oikeusriidan kannalta keskeinen oikeudellinen kysymys koskee sitä, onko Irlannin hallitus laatinut direktiivin 5 artiklassa tarkoitetun toimintaohjelman. Ottaen huomioon edellä esitetyt näkökohdat niistä tekijöistä, joita toimintaohjelmaan sisältyy, kysymykseen voidaan vastata lyhyesti.
26. Ensinnäkin on ilmeistä, että Irlannin hallituksen mainitsemat toimenpiteet eivät sisälly yleiseen poliittiseen kehykseen, jonka tarkoituksena olisi saavuttaa tarkoin rajattuja tavoitteita, mitä edellytetään direktiivin 5 artiklassa. Toimenpiteet ovat sitä paitsi liian hajanaisia, jotta niitä edes implisiittisesti voitaisiin pitää toimintaohjelmana. Ennalta määritellyn tavoitteen saavuttamiseksi ei myöskään ole olemassa mitään selvää aikataulua. Koska Irlannin toimenpiteet ovat vapaaehtoisia, ne eivät myöskään sisältönsä puolesta täytä 5 artiklan 4 kohdan ja liitteen III vaatimuksia.
27. Irlannin hallitus on myös myöntänyt, ettei se ole halunnutkaan väittää, että se olisi täysimääräisesti täyttänyt direktiivin 5 artiklan vaatimukset. Kyseinen hallitus katsoo kuitenkin, että mainittuja toimenpiteitä voidaan pitää osana toimintaohjelmaa.
28. Kuten edellä on todettu, on kuitenkin tehtävä selkeä ero toisaalta toimintaohjelman ja toisaalta tällaisen ohjelman osana toteutettavien toimenpiteiden välillä. Vaikka toimenpiteitä tarkasteltaisiin yhdessä, kyseisen kehyksen ulkopuolella toteutetuilla toimenpiteillä ei voida korvata direktiivin 5 artiklassa tarkoitettua toimintaohjelmaa.
29. Tätä taustaa vasten ja ottaen huomioon sen, että Irlannin hallitus ei ole riitauttanut komission kanneperusteita, katson, että Irlannin hallitus on jättänyt noudattamatta direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdan, 4 ja 5 artiklan ja 6 artiklan 1 kohdan a, b ja c alakohdan mukaisia velvoitteitaan.
V Ratkaisuehdotus
30. Ehdotan näin ollen, että yhteisöjen tuomioistuin
– toteaa, että Irlanti ei ole noudattanut vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole direktiivissä asetetussa määräajassa määritellyt kaikkia 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja vesiä liitteessä I mainittujen perusteiden mukaisesti eikä ilmoittanut niitä komissiolle, määritellyt 3 artiklan 2 ja/tai 4 kohdassa tarkoitettuja pilaantumisalttiita alueita, laatinut 5 artiklassa tarkoitettuja toimintaohjelmia eikä asianmukaisesti huolehtinut vesien tarkkailusta ja tutkimisesta 6 artiklan 1 kohdan a, b ja c alakohdan mukaisesti,
– velvoittaa Irlannin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)
–	EYVL L 375, s. 1.
(3)
–	Asia C-274/98, komissio v. Espanja, tuomio 13.4.2000 (Kok. 2000, s. I-2823); asia C-69/99, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 7.12.2000 (Kok. 2000, s. I-10979); asia C-266/00, komissio v. Luxemburg, tuomio 8.3.2001 (Kok. 2001, s. I-2073); asia C-127/99, komissio v. Italia, tuomio 8.11.2001 (Kok. 2001, s. I-8035) ja asia C-161/00, komissio v. Saksa, tuomio 14.3.2002 (Kok. 2002, s. I-2753).
(4)
–	Täydellisyyden nimissä haluan muistuttaa, että 5 artiklassa säädetään kahdesta toimintaohjelmia koskevasta ei-sitovasta velvoitteesta. Kyse on velvoitteesta laatia asianmukaisia valvontaohjelmia toimintaohjelmien tehokkuuden arvioimiseksi (6 kohta) ja tarkastella uudelleen/muuttaa toimintaohjelmia (7 kohta).