Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA LAILA MEDINA
prezentate la 13 mai 2026(1)
Cauza C-61/25 P
Comisia Europeană
împotriva
Regatului Spaniei
„ Recurs – Fonduri europene de garantare agricolă (FEGA) și Fonduri europene agricole pentru dezvoltare rurală (FEADR) – Cheltuieli excluse de la finanțarea de către Uniunea Europeană – Regulamentul
(UE)
nr. 1306/2013 – Articolul 93 alineatul
(2) – Ecocondiționalitate – Anexa
II – Cerințele legale în materie de gestionare (CLMG) 3 – Biodiversitate – Specii de floră sălbatică protejate – Articolul 6 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/43/CEE – Nespecificarea obligațiilor fermierilor ”
Introducere
1.        Prezentele concluzii se referă la un recurs formulat de Comisia Europeană având ca obiect anularea Hotărârii din 20 noiembrie 2024, Spania/Comisia (T-508/22, denumită în continuare „hotărârea atacată”, EU:T:2024:855). Prin această hotărâre, Tribunalul a admis acțiunea introdusă de Regatul Spaniei și a anulat, în măsura în care era vizat statul membru respectiv, Decizia de punere în aplicare (UE) 2022/908 a Comisiei din 8 iunie 2022 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR)(2).
2.        În această decizie, Comisia a exclus o finanțare, în cuantum de 9 968 215,15 de euro, ca urmare a lipsei unor controale instituite de autoritățile spaniole, în perioada 2016-2017, pentru a verifica conservarea habitatelor naturale ale unor specii de floră sălbatică protejate în Castilia și León (Spania). Potrivit Comisiei, controalele respective erau necesare în temeiul normelor referitoare la ecocondiționalitate stabilite prin Regulamentul (UE) nr. 1306/2013(3), care condiționează finanțarea politicii agricole comune(4) de respectarea de către fermieri a unor norme fundamentale, în special în materie de mediu. În special, Comisia a reproșat Regatului Spaniei că nu a controlat la fața locului respectarea de către fermierii beneficiari ai ajutorului Uniunii a cerințelor legale în materie de gestionare
(CLMG) 3(5), definite în conformitate cu anexa II la Regulamentul nr. 1306/2013 și, prin trimiterea din cuprinsul acestuia, în conformitate cu măsurile de punere în aplicare a articolului
6 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/43/CEE(6).
3.        În hotărârea atacată, Tribunalul a arătat că articolul
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013 stabilește că obligația de a efectua controale privind ecocondiționalitatea vizează doar respectarea măsurilor de punere în aplicare a acestei directive la nivel național. Or, întrucât în Castilia și León nu fusese adoptat niciun plan și nicio altă măsură de conservare în conformitate cu articolul
6 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/43, cerințele impuse fermierilor în temeiul CLMG 3 nu erau suficient de precise pentru a permite autorităților spaniole să controleze respectarea lor. Tribunalul a concluzionat, așadar, că Comisia nu era îndreptățită să considere lipsa controalelor ca fiind o neconformitate și să aplice deci o corecție financiară.
4.        Curtea ne solicită să examinăm al doilea motiv invocat de Comisie în recursul său, care se referă la interpretarea articolului
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013. Acesta reprezintă o dispoziție‑cheie a sistemului de ecocondiționalitate aplicabil în cadrul PAC și care nu a făcut încă obiectul unei decizii a Curții. Va trebui să se stabilească în special dacă, având în vedere modul său de redactare, contextul său normativ și finalitatea sa, articolul
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013 împiedică Comisia să excludă de la finanțarea de către Uniune cheltuielile efectuate în cadrul fondurilor FEGA și FEADR(7) atunci când, așa cum a considerat Tribunalul în hotărârea atacată, lipsa controalelor privind respectarea CLMG 3 este determinată de omisiunea autorităților naționale de a specifica obligațiile care trebuie îndeplinite de fermieri.
Cadrul juridic
5.        Regulamentul nr. 1306/2013, care conține principalele norme vizate de prezenta procedură, stabilea normele referitoare la finanțarea, gestionarea și monitorizarea PAC până la abrogarea sa în ianuarie 2023. După abrogare, acesta a fost înlocuit de Regulamentul (UE) 2021/2116(8). Regulamentul nr. 1306/2013 reglementa fondurile, asigura monitorizarea cheltuielilor și impunea mecanisme de control pentru ajutoarele agricole. Normele de aplicare a Regulamentului nr. 1306/2013 au fost stabilite prin Regulamentul de punere în aplicare (UE)
nr. 809/2014(9) și prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 908/2014(10).
6.        Considerentele (54), (55), (59) și (60) ale Regulamentului nr. 1306/2013 aveau următorul cuprins:
„(54)      Sistemul de ecocondiționalitate încorporează în PAC standarde de bază pentru mediu […]. Scopul sistemului de ecocondiționalitate este de a contribui la dezvoltarea unei agriculturi sustenabile, printr‑o sensibilizare mai puternică a beneficiarilor în legătură cu necesitatea respectării standardelor de bază. De asemenea, vizează să ofere o contribuție pentru ca PAC să devină mai compatibilă cu așteptările societății, prin îmbunătățirea coerenței între politica agricolă comună și politicile privind mediul, sănătatea publică, sănătatea animalelor, sănătatea plantelor și bunăstarea animalelor. Sistemul de ecocondiționalitate este parte integrantă a PAC și, prin urmare, ar trebui menținut. Totuși, domeniul său de aplicare, care constă deocamdată în liste separate cu cerințe de reglementare în materie de gestionare și standarde privind bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor, ar trebui simplificat, astfel încât să se asigure coerența sistemului de ecocondiționalitate și să devină mai vizibil. În acest scop, cerințele și standardele ar trebui organizate într‑o singură listă și grupate în funcție de domenii și aspecte. […]
(55)      Pentru a deveni operaționale la nivelul exploatației agricole și pentru a asigura tratamentul egal necesar al fermierilor, este necesar ca cerințele de reglementare în materie de gestionare să fie aplicate integral de statele membre.
[…]
(59)      Beneficiarii ar trebui să înțeleagă obligațiile care le revin în legătură cu normele privind ecocondiționalitatea. În acest scop, statele membre ar trebui să comunice în mod cuprinzător, inteligibil și explicativ, inclusiv, dacă este posibil, prin mijloace electronice, toate cerințele și standardele care fac parte din normele respective.
(60)      Punerea în aplicare cu eficacitate a ecocondiționalității impune verificarea îndeplinirii obligațiilor la nivelul beneficiarilor. […]”
7.        Titlul V din Regulamentul nr. 1306/2013, intitulat „Sisteme de control și sancțiuni”, cuprindea capitolul I, intitulat „Norme generale”. Acest capitol cuprindea, la rândul său, articolul
58 din regulamentul menționat, intitulat „Protejarea intereselor financiare ale Uniunii”, care prevedea:
„(1)      În cadrul PAC, statele membre adoptă toate actele cu putere de lege și actele administrative și iau orice altă măsură necesară pentru a asigura protecția eficace a intereselor financiare ale Uniunii și în special pentru:
(a)      a controla legalitatea și corectitudinea operațiunilor finanțate din Fonduri;
[…]
(c)      a combate, a depista și a corecta neregulile și frauda;
[…]
(2)      Statele membre instituie sisteme de gestionare și control eficiente pentru a asigura respectarea legislației care reglementează schemele de sprijin din partea Uniunii, în vederea minimizării riscului ca Uniunea să sufere prejudicii financiare.
[…]”
8.        Titlul VI din Regulamentul nr. 1306/2013, intitulat „Ecocondiționalitatea”, cuprindea capitolul I, intitulat „Domeniul de aplicare”, care cuprindea articolele 91-95 din acest regulament, precum și capitolul II, intitulat „Sistemul de control și sancțiunile administrative legate de ecocondiționalitate”, care cuprindea articolele 96-101 din acest regulament.
9.        Potrivit articolului
91 din Regulamentul nr. 1306/2013, intitulat „Principiu general”:
„(1)      Atunci când beneficiarul menționat la articolul 92 nu respectă normele privind ecocondiționalitatea stabilite la articolul 93, beneficiarului respectiv i se aplică o sancțiune administrativă.
(2)      Sancțiunea administrativă menționată la alineatul (1) se aplică doar dacă neconformitatea este rezultatul unei acțiuni sau omisiuni imputabile direct beneficiarului respectiv […]
[…]
(3)      În sensul prezentului titlu se aplică următoarele definiții:
[…]
(b)      «cerință» înseamnă fiecare cerință de reglementare în materie de gestionare din dreptul Uniunii menționată în anexa II dintr‑un anumit act, care este diferită ca substanță de orice alte cerință din același act.”
10.      Articolul
93 din Regulamentul nr. 1306/2013, intitulat „Norme privind ecocondiționalitatea”, prevedea la alineatele (1) și (2):
„(1)      Normele privind ecocondiționalitatea includ cerințele de reglementare în materie de gestionare din cadrul dreptului Uniunii și standardele privind bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor stabilite la nivel național, enumerate în anexa II, referitoare la următoarele domenii:
(a)      mediu, schimbări climatice și bunele condiții agricole ale terenurilor;
(b)      sănătate publică, sănătatea animalelor și sănătatea plantelor;
(c)      bunăstarea animalelor.
(2)      Actele juridice menționate în anexa II privind cerințele de reglementare în materie de gestionare se aplică în versiunea aflată în vigoare și, în cazul directivelor, în versiunea pusă în aplicare de statele membre.”
11.      Potrivit articolului
95 din Regulamentul nr. 1306/2013, intitulat „Informații pentru beneficiari”:
„Statele membre furnizează beneficiarilor vizați, prin mijloace electronice atunci când este oportun, lista cerințelor și a standardelor care trebuie aplicate la nivelul exploatației agricole, precum și informații clare și precise cu privire la acestea.”
12.      Articolul
96 din Regulamentul nr. 1306/2013, intitulat „Controale privind ecocondiționalitatea”, prevedea următoarele:
„[…]
(3)      Statele membre efectuează controale la fața locului pentru a verifica dacă un beneficiar respectă obligațiile stabilite în prezentul titlu.
[…]”
Istoricul cauzei
13.      Istoricul cauzei a fost prezentat la punctele 2-35 din hotărârea atacată și, în cadrul prezentelor concluzii, poate fi rezumat după cum urmează.
14.      În urma unei anchete efectuate în comunitatea autonomă Castilia și León cu privire la modalitățile de punere în aplicare a sistemului de ecocondiționalitate prevăzut în titlul VI din Regulamentul nr. 1306/2013, Comisia a constatat, în cadrul a trei controale‑cheie în cursul anilor 2016 și 2017, diferite deficiențe legate în special de întinderea și de calitatea controalelor la fața locului efectuate de autoritățile spaniole. Potrivit Comisiei, aceste deficiențe erau de natură să genereze un risc pentru fonduri și, prin urmare, să determine aplicarea unei corecții financiare forfetare asupra cuantumului total al ajutoarelor plătite beneficiarilor cărora li se aplica sistemul de ecocondiționalitate.
15.      În urma discuțiilor purtate între autoritățile spaniole și Comisie, în special referitor la calcularea riscului generat de deficiențele constatate pentru fonduri,
și totodată în urma raportului organismului de conciliere, adoptat în temeiul articolului
40 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014, Comisia a comunicat autorităților spaniole poziția sa finală. În cadrul poziției sale, ea și‑a menținut constatările legate de deficiențe în ceea ce privește primul și al doilea control‑cheie, precum și de riscul generat de deficiențele menționate pentru fonduri.
16.      Aceste constatări vizau, în ceea ce privește a doua dintre cele patru încălcări identificate în urma primului control‑cheie, care este singura avută în vedere de prezenta procedură, CLMG 3 și aveau ca obiect lipsa controalelor pentru conservarea habitatelor naturale ale unor specii protejate ale florei sălbatice în cursul anilor de cerere 2016 și 2017. În special, Comisia a constatat că autoritățile spaniole nu au efectuat controale privind ecocondiționalitatea, astfel cum prevede articolul
96 alineatul
(3) din Regulamentul nr. 1306/2013, precum și articolul 24 alineatul (1) și articolul 65 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014.
17.      Având în vedere ansamblul deficiențelor constatate, Comisia a dispus, în cadrul poziției sale finale, aplicarea, pentru anii de cerere 2016 și 2017, a unei corecții financiare forfetare de 5 % din 10 % din cuantumul total al ajutorului și de 2 % din 10 % din cuantumul total al ajutorului, pentru anul de cerere 2018. Astfel, în decizia în litigiu, Comisia a exclus de la finanțarea de către Uniune cuantumul total brut de 9 973 274,36 euro, ceea ce a determinat, ținând seama de sumele deja recuperate în urma unor anchete anterioare, o corecție financiară netă de 9 968 215,15 euro.
Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
18.      Prin cererea introductivă din 19 august 2022, Regatul Spaniei a solicitat Tribunalului anularea deciziei în litigiu în măsura în care era vizat de aceasta. În susținerea acțiunii, a invocat două motive, întemeiate pe diferite erori de fapt, de drept și de apreciere săvârșite de către Comisie.
19.      În special, primul motiv a cuprins
șase aspecte, dintre care primele patru priveau lipsa unor îndoieli serioase și rezonabile în ceea ce privește diferitele deficiențe constatate în urma primului și a celui de al doilea control‑cheie. Al cincilea aspect al acestui motiv se referea la o încălcare a principiului bunei administrări care a afectat respingerea calculului cuantumului care trebuia exclus de la finanțarea de către Uniune, bazat pe o extrapolare propusă de Regatul Spaniei. Al șaselea aspect al motivului respectiv, precum și al doilea motiv priveau o încălcare a principiului proporționalității care a afectat corecția financiară forfetară impusă de Comisie.
20.      Prin hotărârea atacată, Tribunalul a admis în totalitate al doilea aspect și în parte al patrulea aspect al primului motiv, pentru motivul că Comisia a motivat în mod injust corecția financiară forfetară în litigiu prin două deficiențe: pe de o parte, prin lipsa controalelor privind ecocondiționalitatea CLMG 3, cu încălcarea articolului
96 alineatul
(3) din Regulamentul nr. 1306/2013, și, pe de altă parte, prin lipsa semnăturii beneficiarilor în rapoartele de control privind ecocondiționalitatea, cu încălcarea articolului
72 alineatul
(1) litera (b) punctul (ii) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014. În rest, Tribunalul a respins primul și al treilea aspect ale primului motiv. Acesta nu a examinat al cincilea și al șaselea aspect ale primului motiv și nici al doilea motiv.
21.      Referitor la al doilea aspect al primului motiv, care este cel vizat de prezentul recurs, Tribunalul a arătat mai întâi că, potrivit articolului
93 alineatul
(1) din Regulamentul nr. 1306/2013, normele privind ecocondiționalitatea CLMG sunt prevăzute în anexa II la regulamentul respectiv. În ceea ce privește, mai precis, CLMG 3, această anexă II face referire la articolul
6 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/43, care prevede că, pentru ariile speciale de conservare a habitatelor speciilor de floră sălbatică protejată, statele membre adoptă măsurile de conservare necesare, inclusiv, după caz, planuri de gestionare adecvate, și iau măsurile necesare pentru a evita deteriorarea habitatelor menționate. Tribunalul a arătat totodată că, în Castilia și León, articolul
6 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/43 a fost transpus prin Decretul 63/2007(11), care cuprinde o listă a speciilor de floră sălbatică protejate în această comunitate autonomă a Spaniei.
22.      În continuare, Tribunalul a constatat că combinația dintre, pe de o parte, Decretul 63/2007, care recunoaște prezența unor specii de floră sălbatică protejate în Castilia și León, și, pe de altă parte, lipsa unor controale privind ecocondiționalitatea CLMG 3 care să urmărească în mod specific protejarea unor asemenea specii dovedea îndoiala serioasă și rezonabilă care putea să existe cu privire la controalele efectuate. El a dedus din aceasta, în conformitate cu jurisprudența constantă aplicabilă în acest domeniu, că Regatul Spaniei trebuia să dovedească inexactitatea constatărilor Comisiei.
23.      În sfârșit, Tribunalul a subliniat că, în conformitate cu articolul
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013, obligația de a efectua controale privind ecocondiționalitatea CLMG 3 vizează doar respectarea măsurilor de transpunere a Directivei 92/43 la nivel național. Astfel, potrivit acestei dispoziții, actele juridice menționate în anexa II la regulamentul respectiv, referitoare la CLMG, se aplică numai în versiunea în vigoare și, în cazul directivelor, în versiunea pusă în aplicare de statele membre. Or, în speță, în lipsa oricărei măsuri de conservare definite în prealabil de autoritățile spaniole, în sensul articolului
6 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/43, cerințele impuse fermierilor în temeiul CLMG 3 nu erau determinate în mod suficient de precis pentru ca respectarea acestor cerințe să poată fi controlată efectiv de autoritățile spaniole. Tribunalul a considerat că, în consecință, Regatul Spaniei putea susține în mod întemeiat că Comisia nu putea considera lipsa controlului privind ecocondiționalitatea CLMG 3 ca fiind o neconformitate.
24.      Decizia în litigiu a fost anulată prin hotărârea atacată în totalitate, în măsura în care era vizat Regatul Spaniei. În ceea ce privește întinderea acestei anulări, Tribunalul a arătat în esență că, fără a ține seama de deficiențele contestate prin al doilea și al patrulea aspect ale primului motiv, calculul cuantumului total al corecției financiare forfetare ar fi fost în mod normal diferit și că revenea Comisiei, așadar, să deducă consecințele anulării.
Concluziile părților la recurs
25.      Prin recursul său, Comisia solicită Curții:
–        anularea punctului 1 din dispozitivul hotărârii atacate în măsura în care prin acesta a fost admis al doilea aspect al primului motiv al acțiunii;
–        respingerea celui de al doilea aspect al primului motiv al acțiunii ca nefondat;
–        trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului pentru ca acesta să se pronunțe cu privire la al cincilea și la al șaselea aspect ale primului motiv, precum și cu privire la al doilea motiv și
–        obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.
26.      Regatul Spaniei solicită Curții:
–        respingerea recursului;
–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
I.      Analiză juridică
27.      În susținerea recursului, Comisia invocă două motive, întemeiate, primul, pe o eroare în aplicarea normelor care reglementează sarcina probei în procedura de verificare și închidere a conturilor și, al doilea, pe o eroare în interpretarea obligațiilor care incumbă statelor membre în ceea ce privește aplicarea CLMG 3 și controalele menite să verifice respectarea acestora de către agricultori.
28.      În conformitate cu solicitarea Curții, analiza noastră va avea ca obiect al doilea dintre aceste motive, consacrat în special interpretării articolului
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013.
Argumentele părților
29.      Prin intermediul celui de al doilea motiv pe care îl invocă în susținerea recursului, Comisia afirmă că Tribunalul a concluzionat în mod eronat că Regatul Spaniei putea să facă dovada contrară existenței unei îndoieli serioase și rezonabile cu privire la obligația de a efectua controale la fața locului pentru a asigura respectarea CLMG 3 prin invocarea propriei omisiuni de a specifica, în dreptul intern, obligațiile care decurg din articolul
6 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/43. Mai concret, Comisia consideră că această concluzie a Tribunalului nu se poate întemeia pe articolul
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013. Dispoziția menționată nu poate fi interpretată în sensul că un stat membru nu trebuie să efectueze controale la fața locului în materie de ecocondiționalitate dacă cerințele care trebuie verificate nu au fost definite anterior de autoritățile naționale. Dimpotrivă, atunci când un stat membru nu își respectă obligația de a pune în aplicare CLMG și, pentru acest motiv, nu se efectuează niciun control la fața locului, statul membru respectiv nu își îndeplinește obligația de a dispune de un sistem de controale care să garanteze un control eficient al respectării CLMG, după cum prevăd îndeosebi articolul
96 alineatul
(3) din Regulamentul nr. 1306/2013, precum și articolul
24 alineatul
(1) și articolul
65 alineatul
(1) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014. Orice altă interpretare ar fi de natură atât să priveze de efect util Regulamentul nr. 1306/2013 și Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014, cât
și să ignore scopul cerințelor prevăzute în materie de ecocondiționalitate.
30.      Regatul Spaniei contestă aceste argumente considerând că interpretarea articolului
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013, astfel cum a fost dată de Tribunal în hotărârea atacată, este corectă. Cu precădere, Regatul Spaniei susține că statele membre sunt cele care definesc conținutul CLMG 3 în contextul transpunerii Directivei 92/43. La momentul punerii în aplicare a directivei respective în Castilia și León, autoritățile spaniole ar fi apreciat că nu era necesar să adopte planuri de refacere sau de conservare a habitatelor speciilor de floră sălbatică protejate și nici alte măsuri de conservare, în temeiul articolului
6 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/43, care să le impună obligații fermierilor în cadrul activității lor. În acest context, potrivit Regatului Spaniei, lipsa unor controale la fața locului era justificată, dat fiind că, în conformitate cu articolul 93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013, CLMG 3 trebuie să facă obiectul unui control care să țină seama de modul în care statul membru a transpus Directiva 92/43. Contrar celor susținute de Comisie, acest lucru nu înseamnă că statul membru nu dispune de un regim de control fiabil și operațional în temeiul sistemului de ecocondiționalitate impus de Regulamentul nr. 1306/2013.
Apreciere juridică
31.      Cu titlu introductiv, trebuie amintit că prezenta cauză privește o decizie adoptată de Comisie în cadrul procedurii de verificare și închidere a conturilor prevăzute la articolul
52 din Regulamentul nr. 1306/2013. Procedura, care se desfășoară între această instituție
și fiecare dintre statele membre care au beneficiat de finanțarea PAC, are ca scop să verifice dacă, astfel cum impune articolul
58 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013, statul membru în cauză dispune de un sistem de control și gestionare eficient care să permită asigurarea respectării legislației care reglementează schemele de sprijin din partea Uniunii și minimizarea riscului ca Uniunea să sufere prejudicii financiare. Procedura de verificare și închidere a conturilor privește și problema dacă, în cadrul sistemului menționat, statul membru în cauză a efectuat controalele necesare pentru a stabili dacă au fost respectate normele prevăzute de Regulamentul nr. 1306/2013, inclusiv cele referitoare la ecocondiționalitate. După cum subliniază în mod întemeiat Tribunalul la punctul 75 din hotărârea atacată, atunci când aceste controale nu au fost realizate sau au fost deficitare, Comisia este obligată să efectueze o corecție financiară pentru a evita ca anumite sume să fie acoperite din fonduri, fără să fi fost utilizate pentru finanțarea unui obiectiv urmărit de dreptul Uniunii(12).
32.      De asemenea, reiese din jurisprudența constantă că, pentru a dovedi existența unei încălcări a normelor care reglementează organizarea comună a piețelor agricole, revine Comisiei sarcina de a prezenta un element de probă cu privire la îndoiala serioasă și rezonabilă pe care o are față de controalele efectuate de autoritățile administrative naționale sau față de corectitudinea cifrelor transmise de acestea, fără a avea totuși obligația de a demonstra în mod exhaustiv insuficiența acestor controale sau incorectitudinea cifrelor respective. Această ușurare a sarcinii probei în favoarea Comisiei se explică prin faptul că statul membru este acela care se află în poziția cea mai potrivită pentru a obține și a verifica datele necesare închiderii conturilor fondurilor și că acesta trebuie, prin urmare, să prezinte dovada cea mai detaliată și mai completă a realității controalelor sau a cifrelor sale și, dacă este cazul, a inexactității afirmațiilor Comisiei(13).
33.      În speță, pe de o parte, Tribunalul a constatat la punctele 76 și 77 din hotărârea atacată că, în lipsa efectuării unor controale privind ecocondiționalitatea CLMG 3 de către autoritățile spaniole din Castilia și Léon, Comisia a reușit să identifice, în cadrul poziției sale finale, o probă care demonstrează existența unei îndoieli serioase și rezonabile, în sensul jurisprudenței menționate la punctul anterior, și că revenea deci Regatului Spaniei sarcina de a dovedi că constatările Comisiei erau inexacte. Totuși, pe de altă parte, la punctul 79 din hotărârea atacată, Tribunalul a apreciat că argumentația Regatului Spaniei, întemeiată pe lipsa unor specificații precise în conformitate cu articolul 6 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/43, care să permită protejarea de către fermieri a speciilor de floră sălbatică din Castilia și Leon, a permis infirmarea concluziei Comisiei privind neconformitatea controalelor privind ecocondiționalitatea CLMG 3.
34.      În primul rând, în ceea ce privește concluzia Tribunalului referitoare la dovedirea de către Comisie a unei îndoieli serioase și rezonabile, trebuie arătat că sistemul de ecocondiționalitate instituit prin Regulamentul nr. 1306/2013 impune, într‑adevăr, ca fermierii care beneficiază de ajutoarele menționate la articolul
92 din acest regulament să respecte anumite norme care vizează protecția mediului, a sănătății publice și a bunăstării animalelor. Potrivit articolului
93 alineatul
(1) din Regulamentul nr. 1306/2013, aceste norme cuprind printre altele CLMG, care sunt organizate într‑o singură listă și grupate în funcție de domenii și aspecte în anexa II la același regulament(14).
35.      În ceea ce privește obiectivul specific de a proteja biodiversitatea, anexa II din regulamentul menționat precizează, la rubrica „CLMG 3”, că normele care trebuie respectate de fermieri sunt îndeosebi cele prevăzute de Directiva 92/43, mai precis la articolul
6 alineatele (1) și (2) din aceasta. După cum a arătat Tribunalul la punctul 72 din hotărârea atacată, dispoziția respectivă prevede, pe de o parte, că, pentru ariile speciale de conservare a habitatelor speciilor de floră sălbatică protejate, statele membre adoptă măsurile de conservare necesare, inclusiv, după caz, planuri de gestionare adecvate,
și, pe de altă parte, că statele membre iau măsurile necesare pentru a evita deteriorarea acestor habitate. În Castilia și León, care este comunitatea autonomă spaniolă vizată în speță, articolul
6 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/43 a fost transpus prin Decretul 63/2007. Acest decret cuprindea o listă a speciilor de floră sălbatică protejate și prevedea adoptarea unor planuri de refacere și de conservare a habitatelor acestor specii(15).
36.      Rezultă că Tribunalul putea să considere în mod întemeiat că Comisia a dovedit existența unei îndoieli serioase și rezonabile, în sensul jurisprudenței citate la punctul 32 din prezentele concluzii, în măsura în care, deși prezența speciilor de floră sălbatică protejate în Castilia și León a fost recunoscută prin legislația națională de transpunere a Directivei 92/43, nu a fost efectuat niciun control privind ecocondiționalitatea CLMG 3 care să vizeze în mod specific protejarea unor asemenea specii.
37.      În al doilea rând, în ceea ce privește concluzia Tribunalului că Regatul Spaniei a infirmat existența unei asemenea îndoieli serioase și rezonabile, trebuie să se constate că această apreciere se întemeiază pe interpretarea articolului
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013, astfel cum a fost realizată de Tribunal la punctul 78 din hotărârea atacată și aplicată în speță la punctul 79 din aceeași hotărâre. În esență, Tribunalul a considerat că, în conformitate cu modul de redactare a dispoziției menționate, îndatorirea de a efectua controale privind ecocondiționalitatea vizează doar respectarea măsurilor de punere în aplicare a Directivei 92/43 la nivel național, astfel încât, în cazul în care nu ar fi fost adoptat niciun plan și nicio altă măsură de conservare, obligațiile care intră în categoria CLMG 3 nu ar fi suficient de precise pentru a impune autorităților naționale să controleze respectarea lor.
38.      Pentru a stabili dacă interpretarea dată de Tribunal și aplicarea ei în speță sunt afectate de o eroare, după cum susține Comisia, trebuie arătat că Curtea a amintit în mod repetat principiile hermeneutice pe care trebuie să se bazeze interpretarea unei dispoziții din dreptul Uniunii. Potrivit unei jurisprudențe constante, în acest scop, trebuie luate în considerare nu numai formularea acesteia, ci și contextul său și obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție(16).
39.      În ceea ce privește interpretarea textuală, articolul
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013 prevede că actele juridice menționate în anexa II la acesta privind CLMG se aplică în versiunea lor în vigoare și, „în cazul directivelor, în versiunea pusă în aplicare de statele membre”. Rezultă că, atunci când CLMG sunt definite în raport cu o directivă, cum este situația în speță, controalele privind ecocondiționalitatea efectuate pentru a verifica respectarea acestor CLMG trebuie realizate în conformitate cu normele care pun în aplicare directiva în cauză, astfel cum au fost adoptate de autoritățile naționale. Articolul
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013 urmărește astfel să precizeze cadrul normativ pe baza căruia statele membre sunt obligate să examineze dacă fermierii care beneficiază de finanțarea PAC respectă normele privind ecocondiționalitatea prevăzute de acest regulament. Or, contrar interpretării date de Tribunal în hotărârea atacată, niciun element din modul de redactare a dispoziției respective nu permite să se înțeleagă că un stat membru ar fi scutit de obligația sa de a efectua controale privind ecocondiționalitatea în cazul în care CLMG nu sunt specificate. Este vorba aici despre
un silogism care nu este susținut, în opinia noastră, de textul acestei dispoziții.
40.      În plus, este necesar să se arate că, în ceea ce privește cazurile în care CLMG sunt definite în raport cu o directivă, articolul
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013 utilizează, în versiunea în limba franceză, expresia „pusă în aplicare”, altfel spus o expresie verbală la participiul trecut, pentru a face referire la versiunea în temeiul căreia autoritățile naționale trebuie să efectueze controalele privind ecocondiționalitatea(17)
Chiar și modul de redactare a articolului
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013 presupune, așadar, ca autoritățile naționale să fi adoptat în prealabil măsuri în temeiul CLMG în raport cu directiva în cauză. Rezultă de aici că textul acestei dispoziții nu poate fi utilizat pentru a deduce vreo consecință juridică atunci când nu a avut loc concretizarea CLMG.
41.      Prin urmare, din punct de vedere textual, articolul
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013 nu poate fi interpretat în sensul că un stat membru nu este obligat să efectueze controale privind ecocondiționalitatea atunci când obligațiile care decurg din directiva la care face trimitere anexa II la regulamentul menționat nu au fost specificate de autoritățile naționale.
42.      În plus, chiar presupunând că se poate considera că modul de redactare a articolului 93 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1306/2013 este ambiguu,
considerăm că constatarea de mai sus este susținută și de interpretările contextuală și teleologică ale acestei dispoziții, care nu au fost însă examinate de Tribunal.
43.      Referitor la interpretarea contextuală, trebuie arătat că articolul
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013 figurează în titlul VI din acesta, intitulat „Ecocondiționalitatea”. Articolul
96 din același regulament, care face parte din același titlu, prevede obligația statelor membre de a efectua controale pentru a verifica dacă beneficiarii asistenței financiare din partea Uniunii respectă CLMG, în special sub forma unor controale la fața locului. Obligația menționată este reiterată, în termeni similari, la articolul
24 alineatul
(1) litera (c), precum și la articolul
65 alineatul
(1) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014, care precizează că controalele autorităților naționale trebuie efectuate astfel încât să se garanteze o verificare eficace a respectării cerințelor și normelor aplicabile în materie de ecocondiționalitate.
Or, în măsura în care aceste dispoziții nu prevăd nicio excepție în ceea ce privește realizarea controalelor, articolul
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013 nu poate fi interpretat, din motive de coerență, în sensul că permite omiterea obligației principale care revine statelor membre în temeiul sistemului de ecocondiționalitate.
44.      În plus, este necesar să se considere, asemenea Comisiei, că acest lucru implică în mod evident faptul că cerințele care decurg din CLMG pentru fermieri au fost definite în mod suficient de precis pentru a permite un control eficient al respectării lor și pentru ca fermierii să fie conștienți de el. Pe lângă faptul că, după cum s‑a arătat la punctul 40 din prezentele concluzii, această obligație poate fi dedusă chiar din modul de redactare a articolului
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013, acest aspect devine mai evident în urma lecturii considerentelor (55), (59) și (60) ale regulamentului menționat. Astfel, considerentele în cauză fac precizări referitoare la sistemul de ecocondiționalitate instituit prin Regulamentul nr. 1306/2013, în măsura în care declară, pe de o parte, că statele membre au obligația de a aplica integral CLMG pentru ca ele să devină operaționale la nivelul exploatației agricole și, pe de altă parte, că fermierii ar trebui să înțeleagă obligațiile care le revin în legătură cu CLMG. Aceste declarații sunt preluate în special de articolul
95 din Regulamentul nr. 1306/2013, potrivit căruia statele membre au obligația de a le a furniza agricultorilor lista cerințelor și a standardelor care trebuie aplicate la nivelul exploatației agricole, precum și informații clare și precise cu privire la acestea.
45.      Rezultă că, din punct de vedere contextual, Tribunalul nu putea interpreta articolul
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013, într‑o situație în care CLMG mai trebuie încă să fie definite în raport cu o directivă, în sensul că exonerează un stat membru de obligația de a efectua controale privind ecocondiționalitatea din cauza nespecificării obligațiilor pentru fermieri. Astfel, obligația statelor membre de a efectua acest tip de controale presupune definirea prealabilă de către autoritățile naționale a cerințelor care trebuie îndeplinite de fermieri, astfel încât lipsa unei asemenea precizări și deci a controalelor privind ecocondiționalitatea ar trebui să determine Comisia să constate o neconformitate.
46.      În sfârșit, referitor la interpretarea teleologică, considerăm că raționamentul Tribunalului este de asemenea contrar scopului Regulamentului nr. 1306/2013 și în special normelor prevăzute de regulament în materie de ecocondiționalitate. În această privință, este suficient să se amintească faptul că aceste norme au ca scop asigurarea unei legături între finanțarea din partea Uniunii prin intermediul fondurilor și realizarea de către beneficiarii finanțării respective a obiectivelor urmărite prin alte politici ale Uniunii, cum ar fi protecția mediului. După cum a arătat Tribunalul la punctul 46 din hotărârea atacată, fondurile Uniunii finanțează doar intervențiile efectuate în conformitate cu dispozițiile dreptului Uniunii. Totuși, scopul urmărit de Regulamentul nr. 1306/2013 prin instituirea sistemului de ecocondiționalitate, precum și scopul normelor pe care acesta le prevede ar fi pus sub semnul întrebării
în cazul în care articolul
93 alineatul
(2) din acest regulament ar fi interpretat în sensul că permite statelor membre să se sustragă de la obligația lor de control invocând propria omisiune de a oferi precizări în legătură cu cerințele pe care trebuie să le îndeplinească fermierii în temeiul CLMG.
47.      Reiese din cele de mai sus că niciunul dintre principiile stabilite de Curte pentru interpretarea unei dispoziții din dreptul Uniunii nu permite acceptarea interpretării date de Tribunal cu privire la articolul
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 78 din hotărârea atacată.
48.      Argumentele invocate de Regatul Spaniei în înscrisurile sale nu pot răsturna concluzia de mai sus.
49.      În primul rând, trebuie respins argumentul că aplicarea unei corecții financiare atunci când, precum în speță, specificațiile în temeiul CLMG nu au fost adoptate de autoritățile naționale ar echivala cu sancționarea fermierilor pentru o faptă culpabilă care nu le este imputabilă. În această privință, este suficient să se arate că, în conformitate cu articolul
91 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013, fermierii pot fi sancționați doar pentru încălcările normelor privind ecocondiționalitatea care le sunt imputabile, ceea ce exclude orice repercusiune asupra lor a corecției financiare aplicate de Comisie în decizia atacată, care poate fi pusă exclusiv în sarcina autorităților spaniole. În plus, după cum subliniază în mod întemeiat Comisia, procedura de verificare și închidere a conturilor este o procedură între această instituție
și statul membru în cauză, în care statul membru este singurul responsabil în caz de neconformitate sub forma lipsei controalelor. Prejudiciul cauzat fermierilor prin acest comportament al statului membru ar putea să implice și stabilirea unei compensații pentru încălcarea dreptului Uniunii săvârșită de acest stat.
50.      În al doilea rând, chiar presupunând că articolul
95 din Regulamentul nr. 1306/2013 a fost citat de Comisie pentru prima dată în recursul depus la Curte, după cum susține Regatul Spaniei, o asemenea citare nu poate constitui un argument nou susceptibil de a fi respins ca inadmisibil. Într‑adevăr, Comisia menționează această dispoziție din titlul VI din Regulamentul nr. 1306/2013, referitor la normele privind ecocondiționalitatea, pentru a clarifica interpretarea contextuală pe care o consideră cuvenită a fi dată articolului
93 alineatul
(2) din regulamentul respectiv. Or, după cum s‑a arătat la punctul 38 din prezentele concluzii, pentru a stabili dacă interpretarea dată de Tribunal și aplicarea ei în speță în hotărârea atacată erau afectate de o eroare, trebuia să se stabilească sensul acestei dispoziții, inclusiv din perspectiva contextului său normativ. Prin urmare, este necesar să se constate că invocarea de către Comisie a articolului
95 din Regulamentul nr. 1306/2013 era relevantă
și admisibilă în cadrul analizei juridice care trebuia efectuată în prezenta procedură.
51.      În al treilea rând, în ceea ce privește argumentul Regatului Spaniei că autoritățile spaniole ar fi considerat că nu era necesar să se adopte planuri de refacere sau de conservare a habitatelor speciilor de floră sălbatică protejate, nici alte măsuri de conservare, în temeiul articolului
6 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/43, care impun obligații fermierilor în cadrul activității lor, trebuie să se constate că acest argument este contrazis chiar de conținutul Decretului 63/2007, astfel cum este prezentat de Tribunal în hotărârea atacată. Într‑adevăr, din cuprinsul punctului 79 din hotărârea atacată reiese că Decretul 63/2007 nu includea doar o listă a speciilor de floră sălbatică protejate în Castilia și Léon, ci prevedea și adoptarea unor planuri de refacere și de conservare a habitatelor acestor specii. Acest lucru evidențiază faptul că, în opinia autorităților spaniole, erau necesare măsuri specifice pentru punerea în aplicare a articolului
6 alineatele (1) și (2) din Directiva 92/43 la momentul adoptării listei speciilor de floră sălbatică protejate din Castilia și Léon.
52.      Având în vedere toate considerațiile de mai sus, este necesar să se constate că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la interpretarea articolului
93 alineatul
(2) din Regulamentul nr. 1306/2013 atunci când a concluzionat, în temeiul acestei dispoziții, la punctul 82 din hotărârea atacată, că Regatul Spaniei putea să răstoarne concluzia formulată de Comisie în poziția sa finală potrivit căreia controalele privind ecocondiționalitatea CLMG 3 efectuate de către acest
stat membru nu erau conforme.
53.      În opinia noastră, al doilea motiv de recurs ar trebuie admis, ceea ce implică obligatoriu anularea hotărârii atacate. De altfel, întrucât Curtea dispune de elementele necesare pentru a se pronunța definitiv cu privire la al doilea aspect al primului motiv al acțiunii formulate în primă instanță, s‑ar impune, în conformitate cu articolul 61 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție al Uniunii Europene, să se respingă acest aspect. În sfârșit, în măsura în care Tribunalul nu s‑a pronunțat pe fond, în primă instanță, cu privire la al cincilea și al șaselea aspect ale primului motiv, precum și cu privire la al doilea motiv invocate de Regatul Spaniei, cauza trebuie trimisă spre rejudecare acestuia.
II.    Concluzie
54.      Având în vedere toate considerațiile de mai sus, propunem Curții:
–        anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 20 noiembrie 2024, Spania/Comisia (T-508/22, EU:T:2024:855);
–        trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului pentru ca acesta să se pronunțe pe fond cu privire la al cincilea și la al șaselea aspect ale primului motiv, precum și cu privire la al doilea motiv;
–        obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.
1      Limba originală: franceza.
2      JO 2022, L 157, p. 15, denumită în continuare „decizia în litigiu”.
3      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1200/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului (JO 2013, L 347, p. 549).
4      Denumită în continuare PAC.
5      Denumite în continuare „CLMG 3”.
6      Directiva Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (JO 1992, L 206, p. 7, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109).
7      Denumite în continuare împreună „fondurile”.
8      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 2 decembrie 2021 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 (JO 2021, L 435, p. 187).
9      Regulamentul de punere în aplicare al Comisiei din 17 iulie 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește sistemul integrat de administrare și control, măsurile de dezvoltare rurală și ecocondiționalitatea (JO
2014, L
227, p. 69) (denumit în continuare
„Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014”).
10      Regulamentul de punere în aplicare al Comisiei din 6 august 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește agențiile de plăți și alte organisme, gestiunea financiară, verificarea conturilor, normele referitoare la controale, valorile mobiliare și transparența (JO 2014, L 255, p. 59), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 2018/56 al Comisiei din 12 ianuarie 2018 (JO 2018, L 10, p. 9) (denumit în continuare „Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014”).
11      Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (Decretul 63/2007 de instituire a Catalogului florei protejate din Castilia și León și a sistemului de protecție denumit „microrezerva florei”) din 14 iunie 2007 (BOCyL nr. 119 din 20 iunie 2007, p. 13197) (denumit în continuare „Decretul 63/2007”).
12      A se vedea printre altele Hotărârea din 11 ianuarie 2001, Grecia/Comisia (C-247/98, EU:C:2001:4, punctul 14), citată în hotărârea atacată.
13      A se vedea Hotărârea din 6 noiembrie 2014, Țările de Jos/Comisia (C-610/13 P, EU:C:2014:2349, punctul 58 și jurisprudența citată).
14      A se vedea în această privință considerentul (55) al Regulamentului nr. 1306/2013.
15      A se vedea în această privință și punctul 79 din hotărârea atacată.
16      A se vedea printre altele Hotărârea din 22 februarie 2024, Landkreis Jerichower Land (C-85/23, EU:C:2024:161, punctul 30 și jurisprudența citată).
17 A se vedea de asemenea, între altele, versiunile acestei dispoziții în engleză („implemented”), în germană („umgesetzt”), în italiană („attuate”), în portugheză („transpostas”), în neerlandeză („omgezet”), în lituaniană („įgyvendintos”), în slovacă („transponovanom”), în daneză („gennemført”) sau în estonă („rakendatutena”).