HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a patra)
22 aprilie 2021(*)
„Recurs – Uniunea vamală – Regulamentul (UE) nr. 952/2013 – Articolul 211 alineatul (6) – Autorizație de perfecționare activă a anumitor oțeluri magnetice cu grăunți orientați – Risc de afectare negativă a intereselor esențiale ale producătorilor din Uniune – Analizarea condițiilor economice – Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2015/2447 – Articolul 259 – Concluziile Comisiei Europene privind condițiile economice – Articolul 263 TFUE – Act care nu este supus căilor de atac”
În cauza C‑572/18 P,
având ca obiect un recurs formulat în temeiul articolului 56 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, introdus la 13 septembrie 2018,
thyssenkrupp Electrical Steel GmbH, cu sediul în Gelsenkirchen (Germania),
thyssenkrupp Electrical Steel Ugo, cu sediul în Isbergues (Franța),
reprezentate de M. Günes și L. Heinisch, Rechtsanwälte,
recurente,
cealaltă parte din procedură fiind:
Comisia Europeană, reprezentată de J.‑F. Brakeland și F. Clotuche‑Duvieusart, în calitate de agenți,
pârâtă în primă instanță,
CURTEA (Camera a patra),
compusă din domnul M. Vilaras, președinte de cameră, domnii N. Piçarra (raportor), D. Šváby și S. Rodin și doamna K. Jürimäe, judecători,
avocat general: domnul G. Hogan,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 26 noiembrie 2020,
pronunță prezenta
Hotărâre
1        Prin recursul formulat, thyssenkrupp Electrical Steel GmbH și thyssenkrupp Electrical Steel Ugo solicită anularea Ordonanței Tribunalului Uniunii Europene din 2 iulie 2018, thyssenkrupp Electrical Steel și thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Comisia (T‑577/17, nepublicată, denumită în continuare „ordonanța atacată”, EU:T:2018:411), prin care acesta a respins acțiunea lor având ca obiect anularea concluziilor Comisiei Europene cuprinse în procesul‑verbal al celei de a șasea reuniuni a secțiunii „Proceduri speciale altele decât tranzitul” a grupului de experți în materie vamală din 2 mai 2017, în sensul că interesele esențiale ale producătorilor din Uniunea Europeană nu riscau să fie afectate negativ de autorizația de perfecționare activă a anumitor oțeluri magnetice cu grăunți orientați, solicitată de Euro‑Mit Staal BV (denumită în continuare „EMS”).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Regulamentul nr. 2913/92
2        Articolele 130-136 din Regulamentul (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului din 12 octombrie 1992 de instituire a Codului vamal comunitar (JO 1992, L 302, p. 1, Ediție specială, 02/vol. 5, p. 58), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 2700/2000 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 noiembrie 2000 (JO 2000, L 311, p. 17, Ediție specială, 02/vol. 13, p. 12) (denumit în continuare Regulamentul nr. 2913/92”), priveau regimul de transformare sub control vamal.
3        Articolul 130 din Regulamentul nr. 2913/92 prevedea:
„Regimul de transformare sub control vamal permite ca mărfurile necomunitare să fie utilizate pe teritoriul vamal al Comunității în operațiuni care le modifică natura sau starea, fără să fie supuse drepturilor [a se citi: «taxelor»] de import sau măsurilor politicii comerciale și permite produselor care rezultă din astfel de operațiuni să fie puse în liberă circulație cu plata drepturilor de import datorate în mod normal pentru astfel de mărfuri. Astfel de produse sunt denumite produse transformate.”
4        Potrivit dispozițiilor articolului 132 din acest regulament:
„Autorizația pentru transformare sub control vamal se acordă la solicitarea persoanei care efectuează transformarea sau care se ocupă de efectuarea ei.”
5        Articolul 133 din regulamentul menționat prevedea:
„Autorizația se acordă numai:
[…]
(e)      atunci când sunt îndeplinite condițiile necesare ca regimul să contribuie la crearea sau menținerea activității de transformare a mărfurilor în Comunitate, fără a aduce atingere intereselor producătorilor comunitari de mărfuri similare (condiții economice). Situațiile în care condițiile economice se consideră a fi îndeplinite se pot stabili în conformitate cu procedura comitetului.”
6        În conformitate cu articolele 247-249 din același regulament, Comisia era asistată de un comitet.
7        Regulamentul nr. 2913/92 a fost abrogat și înlocuit prin Regulamentul (CE) nr. 450/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 aprilie 2008 de stabilire a Codului vamal comunitar (Codul vamal modernizat) (JO 2008, L 145, p. 1), la rândul său abrogat și înlocuit prin Regulamentul (UE) nr. 952/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 octombrie 2013 de stabilire a Codului vamal al Uniunii (JO 2013, L 269, p. 1, denumit în continuare „Codul vamal”).
Regulamentul nr. 2454/93
8        Articolul 502 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 2454/93 al Comisiei din 2 iulie 1993 de stabilire a unor dispoziții de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului de instituire a Codului vamal comunitar (JO 1993, L 253, p. 1, Ediție specială, 02/vol. 7, p. 3), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 993/2001 al Comisiei din 4 mai 2001 (JO 2001, L 141, p. 1, Ediție specială, 02/vol. 14, p. 5) (denumit în continuare Regulamentul nr. 2454/93”), prevedea:
„Cu excepția cazurilor în care condițiile economice sunt considerate a fi îndeplinite în conformitate cu capitolele 3, 4 sau 6, autorizația [de transformare sub control vamal] nu se acordă fără ca autoritățile vamale să examineze condițiile economice.”
9        Articolul 503 din acest regulament prevedea:
„O analiză a condițiilor economice care implică Comisia poate avea loc:
(a)      atunci când autoritățile vamale în cauză doresc să se consulte înainte sau după emiterea unei autorizații;
(b)      atunci când altă administrație vamală are obiecții față de o autorizație emisă;
(c)      la inițiativa Comisiei.”
10      Potrivit articolului 504 alineatele (1) și (4) din regulamentul menționat:
„(1)      Atunci când este inițiată o analiză în conformitate cu articolul 503, dosarul este trimis Comisiei. Acesta conține rezultatele analizei întreprinse.
[…]
(4)      Concluzia Comitetului este respectată de autoritățile vamale în cauză și de oricare autorități vamale care au de‑a face cu autorizații sau cereri similare.”
11      Regulamentul nr. 2454/93 a fost abrogat prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2016/481 al Comisiei din 1 aprilie 2016 (JO 2016, L 87, p. 24).
Codul vamal
12      Articolul 5 din Codul vamal, intitulat „Definiții”, prevede, la punctul 39, că noțiunea de „decizie” în sensul acestui cod trebuie înțeleasă ca vizând „orice act administrativ emis de autoritățile vamale în domeniul legislației vamale care reglementează un anumit caz și având efecte juridice asupra uneia sau mai multor persoane în cauză”.
13      Articolul 22 din acest cod, intitulat „Decizii luate în urma depunerii unei cereri”, prevede:
„(1)      În cazul în care o persoană depune o cerere pentru obținerea unei decizii privind aplicarea legislației vamale, aceasta furnizează toate informațiile necesare autorităților vamale competente în scopul luării deciziei respective.
[…]
(2)      Autoritățile vamale verifică, fără întârziere și cel târziu în termen de 30 de zile de la primirea cererii pentru obținerea unei decizii, dacă sunt întrunite condițiile pentru acceptarea cererii respective.
În cazul în care autoritățile vamale stabilesc că cererea conține toate informațiile necesare în vederea luării unei decizii, acestea comunică solicitantului faptul că cererea a fost acceptată, în termenul menționat la primul paragraf.
(3)      Autoritatea vamală competentă ia decizia menționată la alineatul (1) și notifică solicitantului fără întârziere și cel târziu în termen de 120 de zile de la data acceptării cererii, cu excepția cazului în care există dispoziții contrare.
[…]
(6)      Înainte de luarea unei decizii care ar avea consecințe nefavorabile pentru solicitant, autoritățile vamale comunică solicitantului motivele pe baza cărora intenționează să ia decizia. Solicitantului i se acordă posibilitatea să își exprime punctul de vedere într‑un termen determinat de la data la care primește aceste informații sau la care se consideră că le‑a primit. La expirarea termenului respectiv, solicitantul este informat, într‑o formă corespunzătoare, cu privire la decizie.
[…]
(7)      În orice decizie care are consecințe nefavorabile pentru solicitant se specifică motivele pe care se întemeiază aceasta și se menționează calea de atac prevăzută la articolul 44.”
14      Articolul 44 din codul menționat, intitulat „Dreptul la o cale de atac”, prevede la alineatele (1) și (3):
„(1)      Orice persoană are dreptul de a exercita o cale de atac împotriva deciziilor privind aplicarea legislației vamale, luate de autoritățile vamale și care o privesc direct și individual.
Orice persoană care a depus o cerere pentru a obține o decizie a autorităților vamale, dar care nu a obținut o decizie privind cererea respectivă în termenul prevăzut la articolul 22 alineatul (3), are de asemenea dreptul de a exercita o cale de atac.
[…]
(3)      Calea de atac se exercită în statul membru în care decizia a fost luată sau solicitată.”
15      Articolul 211 din același cod prevede:
„(1)      O autorizație din partea autorităților vamale se solicită pentru următoarele:
(a)      utilizarea regimului de perfecționare activă […]
[…]
(4)      În cazul în care nu există dispoziții contrare și în completarea alineatului (3), autorizația menționată la alineatul (1) nu se acordă decât în cazul în care toate condițiile următoare sunt întrunite:
(a)      autoritățile vamale pot exercita supravegherea vamală fără să fie necesară introducerea unor măsuri administrative disproporționate în raport cu nevoile economice în cauză;
(b)      interesele esențiale ale producătorilor din Uniune nu riscă să fie afectate negativ de o autorizație de plasare sub un regim de perfecționare (condiții economice).
(5)      Interesele esențiale ale producătorilor din Uniune sunt considerate ca nefiind afectate negativ, după cum se menționează la alineatul (4) litera (b), cu excepția cazului în care se dovedește contrariul sau dacă se consideră a fi îndeplinite condițiile economice.
(6)      În cazul în care se dovedește că interesele esențiale ale producătorilor din Uniune riscă să fie afectate, se efectuează o verificare a condițiilor economice la nivelul Uniunii.”
16      Articolul 213 din Codul vamal, intitulat „Conferirea competențelor de executare”, prevede la primul paragraf:
„Comisia stabilește, prin intermediul actelor de punere în aplicare, normele de procedură referitoare la examinarea condițiilor economice menționate la articolul 211 alineatul (6).”
Regulamentul delegat
17      Articolul 166 din Regulamentul delegat (UE) 2015/2446 al Comisiei din 28 iulie 2015 de completare a Regulamentului nr. 952/2013 în ceea ce privește normele detaliate ale anumitor dispoziții ale Codului vamal al Uniunii (JO 2015, L 343, p. 1, denumit în continuare „regulamentul delegat”) prevede la alineatul (1) norma generală potrivit căreia condiția prevăzută la articolul 211 alineatul (4) litera (b) din Codul vamal nu se aplică în cazul autorizațiilor de perfecționare activă, prevăzând totodată trei excepții de la această normă.
Regulamentul de punere în aplicare
18      Articolul 259 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2015/2447 al Comisiei din 24 noiembrie 2015 de stabilire a unor norme pentru punerea în aplicare a anumitor dispoziții din Regulamentul nr. 952/2013 (JO 2015, L 343, p. 558, denumit în continuare „regulamentul de punere în aplicare”), intitulat „Verificarea condițiilor economice”, are următorul cuprins:
„(1)      În cazul în care, în urma unei cereri pentru o autorizație menționată la articolul 211 alineatul (1) litera (a) din [Codul vamal], este necesară o verificare a condițiilor economice în conformitate cu articolul 211 alineatul (6) [din acest cod], administrația vamală a autorității vamale competente să ia o decizie cu privire la cerere transmite dosarul fără întârziere Comisiei, solicitând această verificare.
[…]
(4)      Comisia înființează un grup de experți, compus din reprezentanții statelor membre, care oferă consultanță Comisiei cu privire la îndeplinirea sau neîndeplinirea condițiilor economice.
(5)      Concluzia la care s‑a ajuns referitoare la condițiile economice trebuie să fie luată în considerare de autoritatea vamală respectivă și de orice altă autoritate vamală care tratează cereri sau autorizații similare.
În concluziile la care se ajunge în ceea ce privește condițiile economice se poate specifica faptul că situația supusă examinării este unică și nu poate servi, prin urmare, ca precedent pentru alte cereri sau autorizații.
[…]”
Decizia C(2016) 3301 final
19      Articolul 3 alineatul (1) litera (c) din Decizia Comisiei din 30 mai 2016 de instituire a unor norme orizontale privind crearea și funcționarea grupurilor de experți ale Comisiei [C(2016) 3301 final] prevede că aceste grupuri oferă consultanță și expertiză Comisiei în ceea ce privește, printre altele, punerea în aplicare a legislației, precum și coordonarea și cooperarea cu statele membre. Potrivit articolului 5 din această decizie, mandatul unui grup de experți trebuie să fie definit în mod clar, iar misiunile sale determinate cât mai precis posibil.
20      Grupul de experți în materie vamală a fost înființat în temeiul articolului 259 alineatul (4) din Regulamentul de punere în aplicare și este supus normelor orizontale menționate la punctul anterior. Rolul acestui grup constă, în conformitate cu articolul 2 litera (g), potrivit „termenilor de referință” adoptați la 3 mai 2016 [Ares (2016) 2109319], în consilierea Comisiei și a serviciilor sale cu privire la examinarea prin care se urmărește stabilirea îndeplinirii condițiilor economice.
Istoricul litigiului
21      Istoricul litigiului figurează la punctele 1-8 din ordonanța atacată și, în scopul prezentei proceduri, poate fi rezumat după cum urmează.
22      La 21 februarie 2017, EMS a depus la autoritatea vamală neerlandeză, conform articolului 211 alineatul (1) litera (a) din Codul vamal, o cerere pentru autorizația de perfecționare activă pentru anumite oțeluri magnetice cu grăunți orientați originare din Japonia.
23      La 27 februarie 2017, această autoritate, în temeiul articolului 259 alineatul (1) din regulamentul de punere în aplicare, a transmis dosarul Comisiei, solicitându‑i să verifice condițiile economice.
24      La 2 mai 2017, cu ocazia celei de a șasea reuniuni a grupului de experți în materie vamală, secțiunea „Proceduri speciale, altele decât tranzitul”, problema condițiilor economice a făcut obiectul unei discuții și, ulterior, al unui vot favorabil. Pe această bază, Comisia a concluzionat că erau îndeplinite condițiile economice pentru autorizarea perfecționării active (denumite în continuare „concluziile în litigiu”).
25      În aceeași zi, autoritatea vamală neerlandeză a emis autorizația de perfecționare activă în favoarea EMS pentru perioada cuprinsă între 2 mai 2017 și 1 mai 2020.
26      La 12 iulie 2017, recurentele au depus la această autoritate opoziții față de acordarea autorizației menționate.
27      În deciziile sale preliminare cu privire la aceste opoziții din 11 decembrie 2017, autoritatea vamală neerlandeză a declarat că era „obligată” (verplicht) să acorde autorizația solicitată, întrucât trebuia „să ia în considerare [concluziile în litigiu]”.
Procedura în fața Tribunalului și ordonanța atacată
28      Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 25 august 2017, recurentele au formulat o acțiune având ca obiect anularea concluziilor în litigiu.
29      Prin act separat depus la grefa Tribunalului la 6 noiembrie 2017, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate, potrivit articolului 130 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, întemeiată, cu titlu principal, pe lipsa unui act atacabil în sensul articolului 263 TFUE, și, cu titlu subsidiar, pe lipsa afectării directe și individuale a recurentelor în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
30      Pronunțându‑se cu privire la excepția de inadmisibilitate, Tribunalul a considerat că concluziile în litigiu nu constituiau un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE și, prin urmare, a respins acțiunea ca inadmisibilă, fără a se pronunța cu privire la problema afectării directe și individuale a recurentelor în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
Procedura în fața Curții și concluziile părților în recurs
31      Recurentele solicită Curții:
–        anularea ordonanței atacate;
–        declararea admisibilității acțiunii;
–        trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal pentru continuarea judecății prin intrarea în dezbaterea fondului și
–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate în cadrul prezentei proceduri.
32      Comisia solicită Curții:
–        respingerea recursului ca nefondat și
–        obligarea recurentelor la plata cheltuielilor de judecată.
33      Prin Ordonanța din 7 martie 2019, thyssenkrupp Electrical Steel și thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Comisia (C‑572/18 P, nepublicată, EU:C:2019:188), președintele Curții a respins cererea de intervenție formulată de EMS în susținerea concluziilor Comisiei, pentru motivul că EMS nu justifica un interes în soluționarea litigiului.
Cu privire la recurs
34      În susținerea recursului formulat, recurentele invocă cinci motive. Primul motiv este întemeiat pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal, întrucât acesta a considerat că Codul vamal, precum și regulamentul delegat și regulamentul de punere în aplicare nu conferă Comisiei competența de a adopta decizii care să fie obligatorii pentru autoritățile naționale în cadrul unei proceduri de acordare a unei autorizații de perfecționare activă. Al doilea motiv este întemeiat pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal, întrucât a statuat că rolul Comisiei în cadrul analizei condițiilor economice are caracter pur procedural. Al treilea motiv este întemeiat pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal, întrucât a considerat că Hotărârea din 11 mai 2006, Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, denumită în continuare „Hotărârea Friesland Coberco”, EU:C:2006:312), este obligatorie din punct de vedere juridic pentru interpretarea articolului 259 alineatul (5) din regulamentul de punere în aplicare. Al patrulea motiv este întemeiat pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal, întrucât nu a luat în considerare, ca element de probă a caracterului obligatoriu al concluziilor în litigiu, documentul intitulat „Practica administrativă referitoare la analiza condițiilor economice în conformitate cu articolul 211 alineatul (6) din [Codul vamal] și în conformitate cu articolul 259 din [regulamentul de punere în aplicare]” (Administrative practice regarding the examination of the economic conditions in accordance with Articles 211(6) [Union Customs Code (UCC)] and 259 [UCC Implementing Act (IA UCC)] din 5 august 2016 [Ares(2016)4155451, denumit în continuare „acordul administrativ”). Al cincilea motiv este întemeiat pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal, întrucât s‑a abținut să considere că concluziile în litigiu le priveau direct și individual pe recurente.
35      Cu titlu introductiv, trebuie să se observe că, în memoriul în răspuns, Comisia, fără a invoca în mod formal o excepție de inadmisibilitate, a indicat că, în cazul în care recurentele nu ar fi inițiat proceduri judiciare împotriva respingerii de către autoritatea vamală neerlandeză a opozițiilor lor la autorizația perfecționării active acordate EMS, această autorizație ar fi rămas definitivă, astfel încât ele nu ar justifica un interes în continuarea recursului.
36      Cu toate acestea, în memoriul în replică, recurentele au confirmat că introduseseră astfel de proceduri în fața instanțelor neerlandeze, ceea ce a recunoscut și Comisia în memoriul în duplică.
37      În consecință, trebuie înlăturate argumentele Comisiei întemeiate pe lipsa justificării unui interes în continuarea recursului.
Cu privire la primul, la al doilea și la al patrulea motiv
Argumentația părților
38      Prin intermediul acestor motive, care trebuie analizate împreună având în vedere conexitatea lor, recurentele reproșează Tribunalului că a săvârșit, atunci când a apreciat dacă concluziile în litigiu constituie un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE, trei erori de drept privind interpretarea și aplicarea, pe de o parte, a dispozițiilor Codului vamal, ale regulamentului delegat și ale regulamentului de punere în aplicare referitoare la procedura de analizare a condițiilor economice și, pe de altă parte, a acordului administrativ.
39      În susținerea primului motiv, îndreptat împotriva punctului 48 din ordonanța atacată, recurentele arată că, în temeiul competențelor sale de executare, Comisia a instituit o procedură în care problema dacă sunt îndeplinite condițiile economice trebuie examinată la nivelul Uniunii, nefiind conferită autorităților vamale naționale nicio competență de a analiza aceste condiții. Instituirea unei astfel de proceduri ar marca o diferență în raport cu Regulamentul nr. 2913/92, astfel cum a fost interpretat de Curte în Hotărârea Friesland Coberco.
40      Potrivit recurentelor, din moment ce acordarea unei autorizații de perfecționare activă este condiționată de îndeplinirea condițiilor economice, iar autoritățile vamale naționale nu au competența de a examina acest aspect, concluziile Comisiei în materie sunt în mod necesar obligatorii pentru autoritățile menționate. Această concluzie ar fi confirmată de acordul administrativ, precum și de deciziile preliminare ale autorității vamale neerlandeze din 11 decembrie 2017 referitoare la opozițiile recurentelor.
41      Recurentele susțin de asemenea că competența Comisiei de a adopta decizii obligatorii în urma analizării condițiilor economice nu poate fi pusă la îndoială nici de faptul că articolul 259 din regulamentul de punere în aplicare desemnează actul rezultat din această verificare drept „concluzii”, nici de faptul că instituția menționată este asistată de grupul de experți în materie vamală. Ele subliniază, în această privință, că forma în care este adoptat un act nu poate modifica natura acestuia și că avizele acestui grup au o valoare pur consultativă.
42      În susținerea celui de al doilea motiv, îndreptat împotriva punctelor 49 și 50 din ordonanța atacată, recurentele arată că nicio dispoziție din Codul vamal, din regulamentul delegat sau din regulamentul de punere în aplicare nu limitează rolul Comisiei de a strânge voturile reprezentanților statelor membre în cadrul grupului de experți în materie vamală și de a proceda la numărarea acestor voturi. Potrivit recurentelor, din moment ce Comisia nu este obligată să urmeze sfaturile acestui grup de experți, ea ar trebui să fie „responsabilă din punct de vedere juridic” pentru concluziile sale privind condițiile economice.
43      Recurentele consideră, așadar, că astfel de concluzii constituie un act care urmărește să producă efecte juridice obligatorii și, în consecință, pot face obiectul unei acțiuni în temeiul articolului 263 TFUE.
44      În susținerea celui de al patrulea motiv, îndreptat împotriva punctului 66 din ordonanța atacată, recurentele arată că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în examinarea domeniului de aplicare al concluziilor Comisiei privind condițiile economice, întrucât nu a luat în considerare acordul administrativ ca element de probă a caracterului obligatoriu al acestor concluzii, în condițiile în care punctul 3 primul paragraf din acordul menționat precizează că „concluzi[ile] Comisiei [sunt] obligatori[i] pentru autoritățile vamale competente și, prin urmare, ele nu pot deroga de la acestea […]”. Pe de altă parte, autoritatea vamală neerlandeză ar fi declarat că a fost „obligată” (verplicht), în temeiul concluziilor în litigiu, să acorde autorizația solicitată.
45      Comisia contestă temeinicia acestor motive.
Aprecierea Curții
46      Cu titlu introductiv, trebuie amintit că sunt considerate „acte atacabile” în sensul articolului 263 TFUE orice dispoziții adoptate de instituțiile Uniunii, indiferent de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 octombrie 2011, Deutsche Post și Germania/Comisia, C‑463/10 P și C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punctul 37, precum și Hotărârea din 20 septembrie 2016, Mallis și alții/Comisia și BCE, C‑105/15 P-C‑109/15 P, EU:C:2016:702, punctul 51, precum și jurisprudența citată).
47      În schimb, nu intră în sfera controlului jurisdicțional prevăzut la articolul 263 TFUE actele care nu produc efecte juridice obligatorii, precum actele preparatorii și actele de pură executare, simplele recomandări și avizele, precum și, în principiu, instrucțiunile de ordin intern (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 septembrie 2006, Reynolds Tobacco și alții/Comisia, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punctul 55 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 20 februarie 2018, Belgia/Comisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punctul 27).
48      Potrivit jurisprudenței Curții, pentru a stabili dacă actul atacat produce astfel de efecte, este necesar să se examineze esența acestui act și să se evalueze aceste efecte în lumina unor criterii obiective precum conținutul actului menționat, având în vedere, dacă este cazul, contextul adoptării sale, precum și competențele instituției care este emitentul acestuia (Hotărârea din 20 februarie 2018, Belgia/Comisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punctul 32 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 9 iulie 2020, Republica Cehă/Comisia, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punctul 47).
49      Situația este diferită numai atunci când unele acte adoptate în cursul procedurii pregătitoare constituie ele însele etapa finală a unei proceduri speciale distincte de cea care trebuie să îi permită instituției în cauză să statueze cu privire la fond (Hotărârea din 11 noiembrie 1981, IBM/Comisia, 60/81, EU:C:1981:264, punctul 11).
50      În orice caz, deși este posibil ca măsurile cu caracter pur preparatoriu să nu facă în sine obiectul unei acțiuni în anulare, eventualele nelegalități care le afectează pot fi invocate în susținerea acțiunii îndreptate împotriva actului definitiv în raport cu care ele reprezintă o etapă preparatorie (Hotărârea din 11 noiembrie 1981, IBM/Comisia, 60/81, EU:C:1981:264, punctul 12).
51      În speță, Tribunalul a arătat, mai întâi, la punctul 48 din ordonanța atacată, că nici Codul vamal, nici regulamentul delegat, nici regulamentul de punere în aplicare nu atribuie Comisiei competența de a adopta decizii și cu atât mai puțin decizii obligatorii pentru autoritățile vamale naționale în cadrul analizei condițiilor economice.
52      În continuare, Tribunalul a arătat, la punctul 49 din ordonanța atacată, că Codul vamal nu impune nicidecum Comisiei să efectueze ea însăși analiza condițiilor economice și a descris rolul acestei instituții în cooperarea dintre ea însăși și experții statelor membre, pe de o parte, și autoritățile vamale interesate, pe de altă parte, ca fiind pur procedural. Or, potrivit Tribunalului, această cooperare nu se confundă cu un dispozitiv de luare a deciziei la nivelul Uniunii, în care concluziile formulate într‑un cadru informal ar fi obligatorii pentru statele membre.
53      În sfârșit, Tribunalul a subliniat, la punctul 50 din ordonanța atacată, că din procedura instituită de Comisie, în temeiul competențelor de executare care îi sunt conferite prin articolul 213 din Codul vamal, nu reieșea că această instituție ar trebui să își exprime opinia sau să exercite o putere de apreciere cu privire la aspectul dacă sunt îndeplinite condițiile economice.
54      În plus, Tribunalul a constatat, la punctul 66 din ordonanța atacată, pe de o parte, că acordul administrativ nu a făcut decât să înlocuiască un document administrativ anterior referitor la aplicarea dispozițiilor relevante ale Regulamentului nr. 2454/93 și, pe de altă parte, că, în măsura în care acest document nu a făcut aplicarea Hotărârii Friesland Coberco, el nu putea servi drept bază valabilă pentru interpretarea cuprinsă în acordul administrativ.
55      În cadrul primului și al celui de al doilea motiv de recurs, recurentele consideră în esență că dispozițiile relevante ale Codului vamal, ale regulamentului delegat și ale regulamentului de punere în aplicare trebuie interpretate în sensul că procedura de verificare a condițiilor economice, desfășurată de Comisie la nivelul Uniunii în colaborare cu grupul de experți în materie vamală, este autonomă și disociabilă de procedura de autorizare a perfecționării active.
56      Cu toate acestea, în primul rând, concluziile Comisiei privind condițiile economice precum concluziile în litigiu se înscriu în procedura de autorizare a perfecționării active în cadrul căreia, conform articolului 211 alineatul (1) litera (a) din Codul vamal, plasarea mărfurilor sub regimul perfecționării active este condiționată de o autorizație din partea autorităților vamale naționale, ele exercitând astfel în mod exclusiv, în cadrul procedurii menționate, puterea decizională finală.
57      Această constatare este confirmată de dispozițiile articolului 22 din Codul vamal. Astfel, în conformitate cu alineatul (3) al acestui articol, revine autorității vamale competente sarcina de a lua decizia în urma depunerii unei cereri privind aplicarea legislației vamale și de a notifica această decizie solicitantului în termenele legale. La rândul său, alineatul (6) al articolului menționat impune autorităților vamale, înainte de luarea unei decizii care ar avea consecințe defavorabile pentru solicitant, să îi comunice acestuia motivele pe baza cărora intenționează să ia decizia, oferind solicitantului posibilitatea de a‑și exprima punctul de vedere cu privire la aceste motive. În sfârșit, în temeiul alineatului (7) al aceluiași articol, în orice decizie care are consecințe nefavorabile pentru solicitant se specifică motivele pe care se întemeiază aceasta și se menționează „calea de atac prevăzută la articolul 44 [din Codul vamal]”, această cale de atac trebuind să fie introdusă, în conformitate cu alineatul (3) al acestui din urmă articol, „în statul membru în care decizia a fost luată sau solicitată”.
58      În ceea ce privește articolul 5 punctul 39 din Codul vamal, care definește noțiunea de „decizie” ca însemnând „orice act administrativ emis de autoritățile vamale în domeniul legislației vamale care reglementează un anumit caz și având efecte juridice asupra uneia sau mai multor persoane în cauză”, această dispoziție nu lasă nicio îndoială cu privire la faptul că autoritățile vamale naționale sunt cele care au competența de a adopta acte cu caracter decizional în temeiul acestui cod.
59      Desigur, printre condițiile cumulative necesare pentru obținerea unei autorizații de perfecționare activă, articolul 211 din Codul vamal impune, la alineatul (4) litera (b), îndeplinirea condițiilor economice și prevede, la alineatul (6), în cazurile în care este necesară o analiză a condițiilor menționate, ca aceasta să se „efectu[eze] […] la nivelul Uniunii”. Cu toate acestea, din coroborarea articolului 211 alineatul (1) litera (a) cu articolul 211 alineatul (4) litera (b) și cu articolul 211 alineatul (6) din acest cod reiese că o asemenea analiză se înscrie în procedura care conduce la adoptarea, în urma depunerii unei cereri pentru autorizație în acest sens, a deciziei finale de către autoritățile vamale naționale și constituie doar o etapă intermediară a acestei proceduri.
60      Astfel, în timp ce articolul 211 alineatul (1) litera (a) din Codul vamal încredințează în mod explicit autorităților vamale naționale competența decizională în materia regimului de perfecționare activă, articolul 211 alineatul (4) litera (b) și alineatul (6) din acest cod nu atribuie, la rândul său, nicio competență decizională proprie unei entități a Uniunii în cadrul verificării condițiilor economice.
61      Această constatare este confirmată de faptul că, spre deosebire de ceea ce prevăd articolul 22 și articolul 44 alineatul (3) din Codul vamal referitor la deciziile luate de autoritatea vamală competentă în urma depunerii unei cereri, nicio dispoziție din acest cod nu impune entității Uniunii care trebuie să efectueze analizarea condițiilor economice să notifice rezultatul acestei analize solicitantului sau să îi transmită motivele care au condus la acest rezultat. În plus, în acest context, nicio dispoziție nu conferă solicitantului un drept la o cale de atac împotriva unui astfel de rezultat.
62      Pe de altă parte, contrar celor susținute de recurente, din dispozițiile Codului vamal nu rezultă că rolul autorității vamale competente ar fi limitat la punerea în aplicare a rezultatului obținut în urma verificării condițiilor economice la nivelul Uniunii. Astfel, acest cod, în special articolul 211 din acesta, nu atribuie entității Uniunii căreia îi revine sarcina de a analiza condițiile economice competența de a lua o măsură alta decât pur intermediară și preparatorie.
63      În al doilea rând, în ceea ce privește normele de procedură aplicabile analizei condițiilor economice efectuate la nivelul Uniunii în sensul articolului 211 alineatul (6) din Codul vamal, rezultă, desigur, din interpretarea coroborată a articolului 259 alineatele (1) și (4) din Regulamentul de punere în aplicare că, atunci când o asemenea analiză este necesară, ea trebuie efectuată de Comisie împreună cu un grup de experți compus din reprezentanții statelor membre, pornind de la elementele puse la dispoziția acesteia de autoritatea vamală competentă. În plus, din articolul 259 alineatul (5) din Regulamentul de punere în aplicare rezultă că Comisia consemnează rezultatul verificării condițiilor economice efectuate la nivelul Uniunii în niște „concluzii” și că acestea sunt „luate în considerare” de autoritatea vamală competentă și de orice altă autoritate vamală care emit autorizații sau prelucrează cereri pentru autorizație similare.
64      Astfel, articolul 259 din regulamentul de punere în aplicare confirmă constatarea că concluziile la care ajunge Comisia în urma analizării condițiilor economice constituie o simplă măsură intermediară, care urmărește să pregătească decizia finală a autorităților vamale referitoare la cererea pentru autorizația perfecționării active.
65      Astfel, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 52 din concluziile sale, expresia „luate în considerare” care figurează la articolul 259 alineatul (5) primul paragraf din regulamentul de punere în aplicare sugerează, ținând seama de sensul său obișnuit în limbajul curent, o anumită marjă de apreciere a autorității vamale competente în ceea ce privește modul de a da curs concluziilor Comisiei privind condițiile economice. Această expresie presupune, așadar, ca autoritatea vamală competentă să examineze concluziile formulate de Comisie și, în caz de dezacord cu acestea, să furnizeze motivele deciziei sale de a nu le urma (a se vedea prin analogie Hotărârea Friesland Coberco, punctul 27).
66      Este adevărat, astfel cum subliniază recurentele, că, în conformitate cu dispozițiile articolului 259 alineatul (1) din regulamentul de punere în aplicare, autoritatea vamală competentă sesizată cu o cerere pentru autorizația perfecționării active este obligată, în cazul în care este necesară o analiză a condițiilor economice la nivelul Uniunii în temeiul articolului 211 alineatul (6) din Codul vamal, să transmită dosarul Comisiei, solicitând analiza menționată.
67      Cu toate acestea, asemenea celor statuate în esență de Curte la punctele 28 și 29 din Hotărârea Friesland Coberco în ceea ce privește Regulamentul nr. 2913/92, obligația autorității vamale competente de a transmite Comisiei dosarul, în anumite împrejurări, nu implică obligația acestei autorități de a urma concluziile formulate de instituția menționată. Astfel cum a subliniat în mod întemeiat Tribunalul la punctele 53 și 54 din ordonanța atacată, necriticate în cadrul prezentului recurs, împrejurarea că concluziile privind condițiile economice sunt emise în prezent de Comisie, iar nu, cum era cazul în temeiul Regulamentului nr. 2913/92, de un comitet instituit prin acest din urmă regulament nu poate infirma această concluzie. După cum a arătat domnul avocat general la punctul 64 din concluziile sale, obiectivul urmărit de analiza menționată rămâne identic, întrucât numai autorul acestuia s‑a schimbat.
68      În plus, obligația impusă autorităților vamale naționale, atunci când intenționează să se îndepărteze de concluziile Comisiei, de a‑și motiva deciziile în această privință vine să susțină constatarea potrivit căreia aceste concluzii nu produc efecte juridice obligatorii, susceptibile să modifice în mod distinct situația juridică a unui reclamant. Astfel, după cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 70 din concluziile sale, deși această obligație de motivare evidențiază existența unui anumit efect juridic produs de concluziile Comisiei, acest efect nu poate fi suficient pentru a conferi concluziilor menționate caracterul de act atacabil în sensul articolului 263 TFUE.
69      În ceea ce privește argumentul recurentelor întemeiat pe modul de redactare a articolului 259 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul de punere în aplicare – care prevede posibilitatea Comisiei de a specifica, în concluziile sale, că situația supusă examinării este unică și nu poate servi ca precedent pentru alte cereri sau autorizații –, din dispoziția menționată nu rezultă nici că Comisia ar fi abilitată să adopte acte care produc efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele unui reclamant, modificând în mod distinct situația sa juridică. Astfel, chiar și într‑o asemenea situație, autoritățile vamale naționale interesate se pot îndepărta de aceste concluzii, cu condiția să își motiveze deciziile în acest sens.
70      În sfârșit, în măsura în care recurentele invocă acordul administrativ în susținerea poziției lor potrivit căreia concluziile Comisiei privind condițiile economice constituie un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE, astfel cum a amintit Tribunalul în mod întemeiat la punctul 67 din ordonanța atacată – punct care nu este contestat în cadrul prezentului recurs –, deși o practică administrativă poate fi considerată un motiv valabil pentru interpretarea naturii unor astfel de concluzii, aceasta nu are forță juridică obligatorie și, prin urmare, nu poate modifica domeniul de aplicare al actului la care se referă.
71      Or, având în vedere interpretarea articolului 259 din Regulamentul de punere în aplicare, astfel cum este prezentată la punctele 63-69 din prezenta hotărâre, Tribunalul a înlăturat de asemenea în mod întemeiat, la punctul 68 din ordonanța atacată, interpretarea cuprinsă în acordul administrativ ca nefiind conformă cu dispozițiile Regulamentului de punere în aplicare înseși.
72      În aceste condiții, acordul administrativ nu este susceptibil să repună în discuție interpretarea dispozițiilor Codului vamal și ale Regulamentului de punere în aplicare care figurează la punctele 56-69 din prezenta hotărâre, astfel încât argumentul recurentelor întemeiat pe acest acord nu poate fi admis. Împrejurarea că, în speță, autoritatea vamală competentă a luat decizia, considerându‑se ținută de concluziile în litigiu, nu are ca efect, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 61 din concluziile sale, să transforme aceste concluzii în act cu forță juridică obligatorie.
73      Rezultă că nu poate fi admisă argumentația recurentelor prin care se urmărește dovedirea faptului că Tribunalul, la aprecierea aspectului dacă concluziile în litigiu constituie un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE, a săvârșit trei erori de drept privind interpretarea și aplicarea, pe de o parte, a dispozițiilor Codului vamal, ale regulamentului delegat și ale Regulamentului de punere în aplicare referitoare la procedura de analiză a condițiilor economice și, pe de altă parte, a acordului administrativ.
74      Prin urmare, se impune respingerea ca nefondate a primului, a celui de al doilea și a celui de al patrulea motiv.
Cu privire la al treilea motiv
Argumentația părților
75      Prin intermediul celui de al treilea motiv, recurentele susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la punctele 60 și 61 din ordonanța atacată atunci când a statuat că interpretarea articolului 504 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2454/93, reținută de Curte în Hotărârea Friesland Coberco, rămânea relevantă pentru interpretarea articolului 259 alineatul (5) din regulamentul de punere în aplicare, aplicabil în speță. Ele contestă constatarea Tribunalului potrivit căreia aceste două dispoziții „pot fi calificate drept echivalente”.
76      Împotriva acestei constatări, recurentele susțin că procedura de transformare sub control vamal, care era în discuție în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Friesland Coberco, nu mai figurează în Codul vamal. Această modificare ar fi condus, pe de altă parte, la o schimbare în definirea noțiunii de „condiții economice”. În plus, comitetul înființat prin Regulamentul nr. 2913/92 nu ar mai avea niciun rol în verificarea condițiilor economice, concluziile privind aceste condiții fiind emise în prezent de Comisie.
77      Recurentele subliniază și diferența existentă în ceea ce privește modul de redactare între articolul 502 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2454/93, pe de o parte, și articolul 211 alineatul (6) din Codul vamal și articolul 259 alineatul (1) din regulamentul de punere în aplicare, pe de altă parte. Termenii „trebuie să fie luate în considerare”, care figurează la articolul 259 alineatul (5) din Regulamentul de punere în aplicare, ar trebui, așadar, înțeleși în sensul că concluziile Comisiei privind condițiile economice sunt obligatorii pentru autoritățile vamale naționale.
78      Comisia contestă temeinicia prezentului motiv.
Aprecierea Curții
79      Prin intermediul prezentului motiv, îndreptat împotriva punctelor 60 și 61 din ordonanța atacată, recurentele susțin că, ținând seama de amploarea modificărilor care au intervenit în reglementarea vamală de la interpretarea Regulamentului nr. 2913/92 și a Regulamentului nr. 2454/93 reținută în Hotărârea Friesland Coberco, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept apreciind că articolul 504 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2454/93 și articolul 259 alineatul (5) primul paragraf din Regulamentul de punere în aplicare constituie dispoziții echivalente și, astfel, reținând o interpretare a celei de a doua dispoziții naționale identică cu interpretarea primei dispoziții reținută de Curte în hotărârea menționată în sensul că concluziile comitetului înființat prin Regulamentul nr. 2913/92 erau lipsite de caracter obligatoriu pentru autoritățile vamale naționale.
80      În această privință, este suficient să se arate că, având în vedere considerațiile prezentate la punctele 56-69 din prezenta hotărâre, Tribunalul a statuat, fără a săvârși o eroare de drept, la punctele 60 și 61 din ordonanța atacată, că interpretarea articolului 504 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2454/93, reținută de Curte în Hotărârea Friesland Coberco, rămâne relevantă pentru interpretarea articolului 259 alineatul (5) primul paragraf din regulamentul de punere în aplicare, dat fiind că prima și a doua dintre aceste dispoziții pot fi calificate drept echivalente.
81      În aceste condiții, nu poate fi admisă nici argumentația recurentelor prin care se urmărește dovedirea faptului că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat că interpretarea articolului 504 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2454/93, reținută de Curte în Hotărârea Friesland Coberco, rămânea relevantă pentru interpretarea articolului 259 alineatul (5) din regulamentul de punere în aplicare, aplicabil în speță.
82      În consecință, și al treilea motiv trebuie respins ca nefondat.
Cu privire la al cincilea motiv
Argumentația părților
83      Prin intermediul prezentului motiv, recurentele susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, întrucât s‑a abținut să constate că concluziile în litigiu le priveau direct și individual pe acestea, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
84      Comisia apreciază că acest motiv este inoperant și, în orice caz, nefondat.
Aprecierea Curții
85      Din moment ce Tribunalul a statuat în mod întemeiat că concluziile în litigiu nu constituie un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE, nu i se poate reproșa că a săvârșit o eroare de drept, întrucât s‑a abținut să examineze dacă un astfel de act le privea direct și individual pe recurente, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE. Astfel, întrucât nu a fost îndreptată împotriva unui act atacabil, acțiunea nu putea fi decât respinsă ca inadmisibilă, iar aceasta chiar presupunând că, astfel cum susțin recurentele, concluziile în litigiu le privesc direct și individual.
86      În aceste condiții, al cincilea motiv trebuie respins ca nefondat.
87      Întrucât niciunul dintre motive nu a fost admis, recursul trebuie respins în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
88      În temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, atunci când recursul este nefondat, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.
89      Potrivit articolului 138 alineatul (1) din acest regulament de procedură, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din regulamentul menționat, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
90      Întrucât Comisia a solicitat plata cheltuielilor de judecată, iar recurentele au căzut în pretenții în recursul lor, recurentele trebuie obligate să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, și pe cele suportate de Comisie.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară și hotărăște:
1)      Respinge recursul în cauza C‑572/18 P.
2)      thyssenkrupp Electrical Steel GmbH și thyssenkrupp Electrical Steel Ugo suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Comisia Europeană.
Semnături
*      Limba de procedură: engleza.