62024CC0144
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ATHANASIOS RANTOS
prednesené 30. apríla 2025 (
1
)
Vec C‑144/24
Európska komisia
proti
Maďarsku
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Sloboda usadiť sa – Vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa stanovujú referenčné ceny určitých základných stavebných materiálov, ktoré sú nižšie ako trhové ceny – Povinnosť zaplatiť ‚dodatočný poplatok za ťažbu‘ zodpovedajúci 90 % rozdielu medzi referenčnou cenou a predajnou cenou – Vnútroštátne predpisy, ktorými sa stanovuje minimálny objem ťažby nerastných surovín – Opatrenia ovplyvňujúce najmä spoločnosti so sídlom v iných členských štátoch – Odôvodnenie – Smernica (EÚ) 2015/1535 – Informačný postup v oblasti technických noriem a predpisov a pravidiel pre služby informačnej spoločnosti – Oznamovacia povinnosť“
I. Úvod
1.
Touto žalobou pre nesplnenie povinnosti podanou proti Maďarsku Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že tento členský štát si tým, že v priebehu roka 2021 prijal vnútroštátnu právnu úpravu týkajúcu sa platenia dodatočného poplatku za ťažbu a minimálneho objemu ťažby určitých nerastných surovín, nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ZFEÚ a smernice (EÚ) 2015/1535 (
2
).
2.
Konkrétnejšie Komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor určil, že prijatím na jednej strane ustanovení týkajúcich sa platenia dodatočného poplatku za ťažbu a minimálneho objemu ťažby určitých nerastných surovín v nariadení vlády č. 404/2021 o dodatočnom poplatku za ťažbu, ktorý sa má platiť s cieľom oživiť hospodárstvo (ďalej len „nariadenie č. 404/2021“) (
3
), a v nariadení vlády č. 405/2021, ktorým sa stanovuje odchýlka od zákona č. XLVIII z roku 1993 o ťažbe (ďalej len „nariadenie č. 405/2021“, spolu „dve sporné nariadenia“) (
4
), a na druhej strane zákona č. CXXXVI z roku 2021 o zmene určitých zákonov týkajúcich sa energetiky, dopravy a súvisiacich záležitostí (ďalej len „zákon č. CXXXVI z roku 2021“) (
5
), ktorým sa do zákona o ťažbe č. XLVIII z roku 1993 vložili § 27/A, 27/B a 27/C (ďalej spolu len „dve sporné nariadenia“), si Maďarsko nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ZFEÚ, ktorý zakotvuje slobodu usadiť sa, z dôvodu, že táto právna úprava obmedzuje možnosť osôb a podnikov usadených v inom členskom štáte začať alebo pokračovať v Maďarsku v činnosti, na ktorú sa vzťahujú tieto pravidlá, a z článku 5 ods. 1 smernice 2015/1535 v rozsahu, v akom tento členský štát neoznámil návrhy zákonov Komisii, ako požaduje toto ustanovenie.
II. Právny rámec
A. Právo EÚ
3.
Článok 1 ods. 1 smernice 2015/1535 stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
a)
‚výrobok‘ je každý priemyselne vyrábaný výrobok a každý poľnohospodársky výrobok vrátane rybích výrobkov;
…
c)
‚technická špecifikácia‘ je špecifikácia obsiahnutá v dokumente stanovujúcom charakteristiky, ktoré sa od výrobku vyžadujú, ako je napríklad stupeň kvality, funkčnosť, bezpečnosť alebo rozmery vrátane požiadaviek vzťahujúcich sa na výrobok z hľadiska názvu, pod ktorým sa predáva, a tiež terminológie, symbolov, skúšania a skúšobných metód, balenia, označovania alebo štítkovania a postupov posudzovania zhody.
…
d)
‚iné požiadavky‘ sú požiadavky iné ako technická špecifikácia, ktoré sú kladené na výrobok s cieľom ochrany najmä spotrebiteľov alebo životného prostredia a ktoré ovplyvňujú životnosť výrobku po jeho uvedení na trh, ako napríklad podmienky používania, opätovného používania a spotreby alebo zneškodňovania v prípadoch, v ktorých môžu mať takéto podmienky významný vplyv na zloženie alebo povahu výrobku alebo na jeho odbyt;
…
f)
‚technický predpis‘ sú technické špecifikácie a ďalšie požiadavky alebo pravidlá o službách vrátane príslušných správnych opatrení, dodržiavanie ktorých je v prípade predaja, poskytovania služieb, zriadenia poskytovateľa služby alebo používania služby v členskom štáte alebo na väčšej časti jeho územia de jure alebo de facto povinné…
Medzi de facto technické predpisy patria:
…
iii)
technické špecifikácie alebo iné požiadavky alebo pravidlá o službách, súvisiace s fiškálnymi alebo finančnými opatreniami, ktoré ovplyvňujú spotrebu výrobkov alebo služieb podporovaním súladu s takýmito technickými špecifikáciami alebo inými požiadavkami alebo pravidlami o službách…
g)
‚návrh technického predpisu‘ je znenie technickej špecifikácie, alebo inej požiadavky alebo pravidla o službách, vrátane administratívnych opatrení formulovaných s cieľom vydania alebo dosiahnutia vydania návrhu technického predpisu ako technického predpisu, pričom znenie je v štádiu prípravy a je v ňom ešte možné vykonať podstatné zmeny.“
4.
Článok 5 ods. 1 tejto smernice znie takto:
„1.   Členské štáty okamžite oznámia Komisii… všetky návrhy technických predpisov okrem tých prípadov, keď ide len o prevzatie úplného textu medzinárodnej alebo európskej normy, pričom v takomto prípade postačí informácia o príslušnej norme; členské štáty oznámia Komisii aj dôvody, pre ktoré je prijatie takéhoto technického predpisu potrebné, keď tieto dôvody nebudú zjavné už z návrhu technického predpisu.
…“
B. Maďarské právo
1.
Zákon o ťažbe
5.
Ustanovenie § 3 ods. 1 zákona o ťažbe zmeneného zákonom č. CXXXVI z roku 2021 (
6
) (ďalej len „zákon o ťažbe“) stanovuje, že nerastné suroviny a geotermálne zdroje vo svojich prírodných ložiskách sú majetkom štátu.
6.
Ustanovenie § 27/A tohto zákona stanovuje:
„1.   Úrad pre dohľad nad ťažbou v rámci svojich právomocí v oblasti nakladania s nerastnými surovinami pozorne monitoruje ekonomické procesy súvisiace s prieskumom, ťažbou, obchodom a využívaním nerastných surovín v národnom hospodárstve. V tejto súvislosti Úrad pre dohľad nad ťažbou overuje, či existuje situácia, ktorá odôvodňuje opatrenie dohľadu nad trhom.
2.   Ak mesačná hodnota indexu cien v odvetví základných stavebných materiálov… vykazuje zvýšenie cien v odvetví stavebných materiálov najmenej o 5 % v porovnaní s rovnakým obdobím predchádzajúceho roka – najmenej dvakrát v priebehu dvanástich mesiacov –, predseda úradu môže vyhláškou vyhlásiť situáciu odôvodňujúcu opatrenie dohľadu nad trhom.
…
4.   Vo vyhláške uvedenej v odseku 2 sa stanoví trvanie situácie odôvodňujúcej opatrenie dohľadu nad trhom, ktoré nesmie presiahnuť jeden rok.“
7.
Ustanovenie § 27/B tohto zákona stanovuje:
„1.   Predseda úradu vyhláškou určí pre ťažobné lokality zriadené na účely ťažby surovín a základných stavebných materiálov, ktoré obsahujú najmenej 5000000 m3 ťažiteľných nerastných surovín,
a)
podrobné požiadavky na minimálny objem nerastných surovín, ktoré sa majú vyťažiť, a súvisiaci harmonogram ťažby,
…
počas trvania situácie odôvodňujúcej opatrenie dohľadu nad trhom.
…
3.   V prípade uvedenom v odseku 1 Úrad pre dohľad nad ťažbou…
a)
schváli nový technický prevádzkový plán ťažby alebo úpravu platného technického prevádzkového plánu ťažby v prípadoch, keď prevádzkový plán ťažby prevádzkovateľa ťažby spĺňa požiadavky stanovené vo vyhláške uvedenej v odseku 1,
b)
overí ex offo platný technický prevádzkový plán ťažby v súvislosti s ťažobnými lokalitami s nerastnými surovinami, ktorých sa týka situácia, ktorá odôvodňuje opatrenie dohľadu nad trhom…
…“
8.
Ustanovenie § 27/C tohto zákona znie takto:
„1.   V prípade situácie odôvodňujúcej opatrenie dohľadu nad trhom je podnik v zmysle odsekov 2 a 3 povinný zaplatiť dodatočný poplatok za ťažbu v zmysle tohto paragrafu.
2.   Dodatočný poplatok za ťažbu musí zaplatiť podnik, ktorý
a)
je povinný platiť poplatok za ťažbu… a
b)
ktorý vykonáva ako hlavnú činnosť
ba)
v oblasti ťažby surovín a základných stavebných materiálov, ako aj
bb)
v oblasti výroby výrobkov používaných ako základné stavebné materiály
hospodársku činnosť vymedzenú predsedom úradu vo vyhláške, a ktorý
c)
dosiahol obrat 3000000000 maďarských forintov (HUF) alebo viac – s výnimkou prepojených podnikov – v druhom zdaňovacom období predchádzajúcom situácii odôvodňujúcej opatrenie dohľadu nad trhom zavedené vyhláškou predsedu úradu. …“
2.
Nariadenie č. 404/2021
9.
Dve sporné nariadenia boli pôvodne prijaté s účinnosťou od 9. júla 2021 len počas trvania pandémie ochorenia COVID‑19. Účinky týchto nariadení sa však z dôvodu vojny na Ukrajine predĺžili tak, že ku dňu podania tejto žaloby pre nesplnenie povinnosti boli stále v platnosti.
10.
Ustanovenie § 1 nariadenia č. 404/2021 stanovuje:
„1.   … Dodatočný poplatok za ťažbu musí zaplatiť podnik, ktorý
a)
je povinný platiť poplatok za ťažbu v súlade s § 20 ods. 2 písm. a) a b) [zákona o ťažbe] a
b)
ktorý vykonáva ako hlavnú činnosť
ba)
ťažbu okrasného a stavebného kameňa, priemyselného vápenca, sadrovca, kriedy a bridlice (NACE 0811);
bb)
ťažbu štrku a piesku, ťažbu ílu a kaolínu (NACE 0812);
bc)
výrobu cementu (NACE 2351), alebo
bd)
výrobu vápna a sadry (NACE 2352);
be)
výrobu tehál, škridly a stavebných výrobkov z pálenej hliny (NACE 2332);
bf)
výrobu keramických obkladov (NACE 2331);
a ktorého
c)
čisté tržby v roku 2019 – s výnimkou prepojených podnikov… – dosiahli alebo prekročili 3000000000 HUF.
2.   Subjekt povinný zaplatiť poplatok…, ktorý ťaží, spracúva alebo vyrába ako základný stavebný materiál
a)
triedený piesok, ktorý predáva za viac ako 700 HUF/tonu;
b)
triedený štrk, ktorý predáva za viac ako 900 HUF/tonu;
c)
triedený štrkopiesok, ktorý predáva za viac ako 700 HUF/tonu;
d)
prírodný štrkopiesok, ktorý predáva za viac ako 700 HUF/tonu;
e)
cement, ktorý predáva za viac ako 20000 HUF/tonu;
f)
…;
– bez DPH –, je povinný zaplatiť 90 % rozdielu medzi svojím skutočným obratom a obratom stanoveným na základe predaného množstva a ceny stanovenej v tomto odseku ako dodatočný poplatok za ťažbu.
…
3.   Ak predávajúci pri predaji výrobkov uvedených v odseku 2 nie je povinný zaplatiť dodatočný poplatok za ťažbu, usiluje sa o primerané ziskové rozpätie s prihliadnutím na hodnoty stanovené v odsekoch 2 a 2a).
…
6.   Dodatočný poplatok za ťažbu sa musí použiť na financovanie verejnej výstavby na účely verejného zdravia.
…“
3.
Nariadenie č. 405/2021
11.
Ustanovenie § 1 ods. 1 až 3a nariadenia č. 405/2021 stanovuje:
„1.   Vzhľadom na výnimočnú situáciu spôsobenú pandémiou koronavírusu Úrad pre dohľad nad ťažbou prijme pre banské lokality zriadené na ťažbu surovín a základných stavebných materiálov rozhodnutie, ktorým sa uloží povinnosť prevádzkovateľovi ťažby,
a)
ktorý získal technický prevádzkový plán na spustenie prevádzkovania ťažby pred nadobudnutím účinnosti tohto nariadenia, aby do jedného roka spustil prevádzkovú ťažbu najmenej 50 % maximálneho objemu ťažby povoleného v prvom technickom prevádzkovom pláne ťažby pred zmenou;
b)
ktorý získa technický prevádzkový plán na spustenie prevádzkovania ťažby po nadobudnutí účinnosti tohto nariadenia, aby do jedného roka spustil prevádzkovú ťažbu 100 % maximálneho objemu ťažby povoleného v prvom technickom prevádzkovom pláne ťažby pred zmenou.
…
2.   Prevádzkovateľ ťažby, ktorý vykonáva prevádzkovú ťažbu surovín a základných stavebných materiálov, môže so súhlasom Úradu pre dohľad nad ťažbou znížiť objem ťažby. Prevádzkovateľ ťažby môže podať žiadosť o zníženie objemu ťažby najneskôr do 20. dňa mesiaca nasledujúceho po poslednom dni jednoročného obdobia ťažby stanoveného v § 1 ods. 1.
2a)   Zníženie objemu ťažby sa môže povoliť, ak:
a)
u prevádzkovateľa ťažby nastala udalosť vyššej moci alebo
b)
ak existuje naliehavý vonkajší dôvod, na ktorý sa nevzťahuje písmeno a) a ktorý nepatrí do pôsobnosti prevádzkovateľa…
3.   Ak sa ťažba nezačne v súlade s odsekom 1 s výnimkou prípadov uvedených v odseku 3a, Úrad pre dohľad nad ťažbou odníme prevádzkovateľovi ťažby právo na ťažbu a vymenuje za nového nositeľa práva na ťažbu v predmetnej ťažobnej lokalite [správu maďarského národného majetku], aby mohla vykonávať majetkové právo v mene maďarského štátu.
3a)   Úrad pre dohľad nad ťažbou neodníme prevádzkovateľovi ťažby právo na ťažbu, ak preukáže, že existuje dôvod na vylúčenie uplatňovania tohto pravidla v súlade s odsekom 2a).“
III. Konanie pred podaním žaloby
12.
V nadväznosti na sťažnosť Komisia 6. apríla 2022 zaslala Maďarsku formálnu výzvu, v ktorej spochybnila zlučiteľnosť sporných ustanovení okrem iného s (
7
) článkom 49 ZFEÚ a článkom 5 ods. 1 smernice 2015/1535.
13.
Podľa Komisie tieto dve sporné nariadenia na jednej strane stanovujú oficiálne ceny nižšie ako trhové ceny určitých základných stavebných materiálov a na druhej strane ukladajú najväčším podnikom ťažiacim alebo vyrábajúcim tieto materiály, z ktorých takmer všetky sú kontrolované spoločnosťami usadenými v iných členských štátoch, povinnosť zaplatiť dodatočný poplatok za ťažbu zodpovedajúci 90 % rozdielu medzi oficiálnou a predajnou cenou, ktorá je vyššia. Zároveň sa od podnikov, na ktoré sa tieto nariadenia vzťahujú, vyžaduje, aby udržiavali minimálnu úroveň ťažby stanovenú vládou; v opačnom príde prídu o povolenie na ťažbu. Zákon o ťažbe zas bol zmenený tak, aby predsedu Úradu pre dohľad nad ťažbou získal oprávnenie prijímať podobné opatrenia.
14.
Maďarsko vo svojej odpovedi z 13. júna 2022 spochybnilo porušenia, ktoré mu boli vytýkané v uvedenej formálnej výzve. Konkrétne na jednej strane, pokiaľ ide o údajné porušenie slobody usadiť sa, maďarské orgány tvrdili, že dodatočný poplatok za ťažbu je daňou, že sporné ustanovenia sú odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu (
8
) a že slobodu usadiť sa obmedzujú primerane, keďže obe sporné nariadenia sú dočasnými a mimoriadnymi opatreniami. Na druhej strane, pokiaľ ide o porušenie oznamovacej povinnosti stanovenej smernicou 2015/1535, tieto orgány uviedli, že oznámenie nariadenia č. 404/2021, ktoré bolo pôvodne naplánované, sa neuskutočnilo z administratívnych dôvodov, a spresnili, že toto nariadenie nepredstavuje „inú požiadavku“, na ktorú sa vzťahuje táto oznamovacia povinnosť. Podobne sa domnievali, že neexistuje oznamovacia povinnosť v súvislosti s § 27/A až 27/C zákona o ťažbe, keďže tieto ustanovenia nemajú konkrétny technický obsah.
15.
Komisia 26. januára 2023 zaslala Maďarsku odôvodnené stanovisko, v ktorom zopakovala tvrdenia uvedené vo formálnej výzve. (
9
) V súlade s článkom 258 prvým odsekom ZFEÚ vyzvala tento členský štát, aby prijal opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s týmto odôvodneným stanoviskom v lehote dvoch mesiacov od jeho doručenia.
16.
Listom z 30. marca 2023 Maďarsko odpovedalo na odôvodnené stanovisko, pričom tvrdilo, že vytýkané porušenia nie sú dôvodné.
IV. Konanie na Súdnom dvore a návrhy účastníkov konania
17.
Komisia s touto odpoveďou nebola spokojná a návrhom z 23. februára 2024 podala túto žalobu pre nesplnenie povinnosti.
18.
Maďarsko predložilo vyjadrenie k žalobe 14. mája 2024.
19.
Komisia predložila repliku 25. júna 2024 a Maďarsko predložilo dupliku 6. augusta 2024.
20.
Komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Maďarsko si prijatím sporných ustanovení nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ZFEÚ a článku 5 ods. 1 smernice 2015/1535, a zaviazal ho na náhradu trov konania.
21.
Maďarsko navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žalobu ako nedôvodnú a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
V. Analýza
22.
Na podporu svojej žaloby Komisia uvádza dve výhrady založené na porušení článku 49 ZFEÚ a článku 5 ods. 1 smernice 2015/1535.
A. O prvej výhrade založenej na porušení článku 49 ZFEÚ
23.
Svojou prvou výhradou Komisia tvrdí, že tieto dve sporné nariadenia a § 27/A až 27/C zákona o ťažbe predstavujú samostatne i v spojení obmedzenie slobody usadiť sa, keďže bránia podnikom usadeným v iných členských štátoch vo výkone činností, na ktoré sa vzťahuje nariadenie č. 404/2021, alebo ho pre tieto podniky robia menej príťažlivým (časť 1), a že takéto obmedzenie nemožno odôvodniť naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, na ktoré sa odvoláva Maďarsko (časť 2).
1.
O existencii obmedzenia slobody usadiť sa
a)
Argumentácia účastníkov konania
24.
Po prvé Komisia v žalobe vysvetľuje svoje chápanie obsahu vyššie uvedených ustanovení. V prvom rade, pokiaľ ide o nariadenie č. 404/2021, poukazuje na to, že jeho § 1 ods. 2 stanovuje oficiálne ceny piatich základných stavebných materiálov (konkrétne triedeného piesku, triedeného štrku, triedeného štrkopiesku, prírodného štrkopiesku a cementu) a stanovuje, že v prípade predaja za vyššiu než oficiálnu cenu by mal dotknutý podnik ako dodatočný poplatok za ťažbu zaplatiť 90 % rozdielu medzi svojím skutočným obratom a obratom stanoveným na základe predaného množstva a oficiálnej ceny. Pokiaľ ide o nariadenie č. 405/2021, Komisia poukazuje na to, že podľa jeho § 1 ods. 1, 2 a 2a) Úrad pre dohľad nad ťažbou ukladá prevádzkovateľom ťažby povinnosť začať prevádzkovať ťažbu do jedného roka a vo výške najmenej 50 % maximálneho objemu ťažby povoleného v technickom prevádzkovom pláne (v prípade plánov získaných pred nadobudnutím účinnosti tohto nariadenia) alebo 100 % tohto objemu ťažby (v prípade plánov získaných po nadobudnutí účinnosti nariadenia). Platný minimálny objem ťažby môže byť znížený na základe povolenia udeleného týmto úradom len vtedy, ak u prevádzkovateľa ťažby nastala udalosť vyššej moci alebo ak existuje iný naliehavý vonkajší dôvod. Prevádzkovateľovi, ktorý nedodrží tento minimálny objem ťažby, je odňaté právo na ťažbu, ktoré je pridelené spoločnosti Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (správa maďarského národného majetku), aby mohla vykonávať majetkové právo v mene maďarského štátu. Napokon, pokiaľ ide o zákon o ťažbe, § 27/A až 27/C tohto zákona oprávňujú predsedu Úradu pre dohľad nad ťažbou v prípade situácie odôvodňujúcej opatrenie dohľadu nad trhom prijať opatrenia podobné tým, ktoré sú stanovené v dvoch sporných nariadeniach, a to aj po skončení krízového stavu a uplynutí platnosti týchto nariadení. Skutočnosť, že predseda tohto úradu neprijal takéto opatrenia, hoci boli splnené podmienky na ich uplatnenie vzhľadom na úroveň inflácie v Maďarsku, možno vysvetliť tým, že maďarský zákonodarca predĺžil lehotu uplatňovania týchto nariadení, ktorá bola pôvodne obmedzená na pandémiu ochorenia COVID‑19, s cieľom zosúladiť ju s dĺžkou trvania vojny na Ukrajine, takže nebolo potrebné použiť súbežné konanie stanovené v zákone o ťažbe.
25.
Po druhé Komisia uvádza pripomienky k uplatňovaniu týchto ustanovení. Zdôrazňuje najmä, že počas konania pred podaním žaloby boli ceny stanovené v § 1 ods. 2 nariadenia č. 404/2021 stále nižšie ako trhové ceny všetkých základných stavebných materiálov, ktoré sú v ňom uvedené. Komisia tiež konštatovala, že z 340 podnikov pôsobiacich v Maďarsku v odvetviach vymedzených týmto nariadení len štyri musia platiť dodatočný poplatok za ťažbu a že všetky tieto štyri podniky sú až na jednu výnimku vo vlastníctve podniku s pôvodom v inom členskom štáte. To zodpovedá 1,2 % z celkového počtu 340 podnikov, ale podiel týchto štyroch podnikov na trhu so surovinami pre stavebníctvo sa pohybuje okolo 25 %. Podniky, na ktoré sa vzťahuje toto nariadenie, sú povinné predávať svoje výrobky za cenu stanovenú v nariadení, ktorá je výrazne nižšia ako trhová cena. V opačnom prípade musia zaplatiť poplatok za ťažbu zodpovedajúci 90 % rozdielu medzi cenou stanovenou v nariadení a trhovou cenou. Podľa Komisie to v praxi bráni týmto podnikom na rozdiel od tých, ktoré nie sú povinné platiť dodatočný poplatok za ťažbu, aby dosiahli primerané ziskové rozpätie, a núti ich to k stratovej prevádzke. Nariadenie č. 405/2021 tento účinok posilňuje tým, že podniky, ktoré sú povinné platiť uvedený poplatok, musia na to, aby im nebolo odňaté právo na ťažbu, zachovať minimálnu úroveň výroby stanovenú týmto nariadením, aj keď fungujú so stratou.
26.
Po tretie a nakoniec Komisia vzhľadom na predchádzajúce úvahy dospela k záveru, že dve sporné nariadenia, ako aj § 27/A až 27/C zákona o ťažbe predstavujú samostatne i v spojení obmedzenie slobody usadiť sa z troch dôvodov.
27.
Po prvé, pokiaľ ide o podniky, ktoré plánujú vstúpiť na maďarský trh, so sídlom v inom členskom štáte ako v Maďarsku, táto právna úprava predstavuje vážnu prekážku výkonu ich slobody usadiť sa a pôsobiť. Táto právna úprava im totiž sťažuje prístup na tento trh, keďže tieto podniky sú povinné dosiahnuť úroveň výroby stanovenú nariadením č. 405/2021 v priebehu jedného roka, zatiaľ čo nariadenie č. 404/2021 veľmi sťažuje alebo dokonca vylučuje dosahovanie zisku.
28.
Po druhé, pokiaľ ide o podniky, ktoré už pôsobia na maďarskom trhu, zavedenie nových podmienok týkajúcich sa výkonu hospodárskej činnosti znižuje príťažlivosť výkonu ich slobody usadiť sa alebo ho dokonca znemožňuje, lebo ich zisky sú značne obmedzené a je možné, že by museli podnikať so stratou, čo by sťažilo alebo dokonca vylúčilo uskutočňovanie investícií.
29.
Po tretie podľa judikatúry Súdneho dvora výkon slobody usadiť sa v zásade zahŕňa tiež slobodu určiť povahu a rozsah hospodárskej činnosti, ktorú bude hospodársky subjekt vykonávať v hostiteľskom členskom štáte, ako aj slobodu následne obmedziť objem tejto činnosti. (
10
) Pravidlo týkajúce sa minimálnej úrovne výroby však neumožňuje výkon tohto aspektu slobody usadiť sa.
30.
Navyše sporná právna úprava vedie k nepriamej diskriminácii, keďže sa až na jednu výnimku uplatňuje na podniky kontrolované spoločnosťami usadenými v iných členských štátoch. Toto konštatovanie nie je ovplyvnené skutočnosťou, že kategória zvýhodnených hospodárskych subjektov môže zahŕňať aj podniky usadené v iných členských štátoch.
31.
Maďarsko spochybňuje všetky tvrdenia Komisie, pričom v podstate tvrdí, že sporné ustanovenia nepredstavujú obmedzenie slobody usadiť sa ani nijakú podobu zjavnej alebo skrytej diskriminácie.
32.
Po prvé Maďarsko vo svojom vyjadrení k žalobe na úvod spochybňuje prístup Komisie spočívajúci v analýze sporných ustanovení ako celku a preskúmaní ich kombinovaných účinkov. Domnieva sa, že na účely určenia, či tieto ustanovenia predstavujú obmedzenie slobody usadiť sa, je potrebné preskúmať ich oddelene, lebo sa nemôžu uplatňovať spoločne ani vyvolávať kumulatívne účinky. Na jednej strane sa totiž nariadenie č. 405/2021 týka len prevádzkovateľov ťažby, ktorí ku dňu nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia ešte nespustili prevádzkovú ťažbu, a nie prevádzkovateľov, ktorí už vykonávajú ťažobnú činnosť a sú povinní platiť dodatočný poplatok za ťažbu podľa tohto nariadenia. Na druhej strane zákon o ťažbe a dve sporné nariadenia neobsahujú súbežné postupy, keďže tieto nariadenia obsahujú ustanovenia priamo uplatniteľné na prevádzkovateľov ťažby, zatiaľ čo § 27/A až 27/C zákona stanovujú len možnosť prijať mimoriadne a dočasné pravidlá, ktoré nemožno posúdiť z vecného hľadiska, keďže ešte neboli prijaté. Poukazuje tiež na to, že tieto ustanovenia boli prijaté s cieľom nahradiť pravidlá obsiahnuté v uvedených nariadeniach. Ak nadobudnutie účinnosti uvedených ustanovení neviedlo k zrušeniu nariadení, bolo to preto, že núdzový stav pretrváva.
33.
Po druhé Maďarsko odmieta všetky tvrdenia, na ktorých Komisia zakladá existenciu obmedzenia slobody usadiť sa, pričom sporné ustanovenia posudzuje samostatne.
34.
Na jednej strane, pokiaľ ide o dodatočný poplatok za ťažbu stanovený nariadením č. 404/2021, tento členský štát spochybňuje všetky dôvody uvedené Komisiou.
35.
Po prvé, pokiaľ ide o podniky, ktoré plánujú vstúpiť na maďarský trh, noví prevádzkovatelia vstupujúci na trh nepodliehajú povinnosti platiť tento poplatok, keďže objektívnym kritériom zdanenia je hlavná činnosť a čistý obrat v roku 2019.
36.
Po druhé, pokiaľ ide o podniky, ktoré už pôsobia na maďarskom trhu, Maďarsko tvrdí, že dodatočný poplatok za ťažbu je daňovým opatrením, v rámci ktorého je otázka uplatnenia dane založená na neutrálnych a objektívnych kritériách, a to na čistom obrate v roku 2019, rozsahu činnosti a referenčnej cene. Sloboda usadiť sa teda nemôže byť v tejto súvislosti porušená. Sporná právna úprava na účely určenia primeraného daňového zaťaženia podmieňuje daňovú povinnosť výškou obratu, ktorá podľa judikatúry Súdneho dvora predstavuje neutrálne rozlišovacie kritérium a relevantný ukazovateľ zdanenia podľa výkonnosti daňovníkov. (
11
)
37.
Po tretie, pokiaľ ide o existenciu nepriamej diskriminácie, skutočnosť, že podnikmi, ktoré sú povinné platiť dodatočný poplatok za ťažbu, sú najmä podniky z iných členských štátov, vyplýva z osobitnej štruktúry charakterizujúcej maďarský trh, na ktorom sú najsilnejšími hráčmi v dotknutom odvetví zahraničné podniky. V tejto súvislosti je prejednávaná vec porovnateľná s vecami, v ktorých boli vydané rozsudky Vodafone Magyarország a Tesco‑Global Áruházak. (
12
) Maďarsko totiž tvrdí, že nariadenie č. 404/2021 sa týka subjektov s najväčším vplyvom na úroveň cien surovín a základných stavebných materiálov alebo s dominantným podielom na trhu, ktoré majú dostatočnú trhovú silu na udržanie cenovej úrovne predávaných výrobkov na umelo vysokej úrovni.
38.
Na druhej strane, pokiaľ ide o pravidlá vyplývajúce z nariadenia č. 405/2021, ktoré stanovujú minimálnu úroveň produkcie, tento členský štát pripomína, že vnútroštátna právna úprava už predtým obsahovala ustanovenia, ktorých cieľom je zabezpečiť uspokojenie potrieb štátu v oblasti surovín, a že požiadavky týkajúce sa minimálneho objemu nerastných surovín, ktoré sa majú vyťažiť, a súvisiaceho harmonogramu ťažby predstavujú objektívne pravidlá, ktoré sa uplatňujú bez rozdielu na všetky podniky, ktoré ešte nespustili prevádzkovú ťažbu v ťažobnej lokalite alebo ktoré majú aspoň 5000000 m3 ťažiteľných nerastných surovín. Aj keď je pravda, že tieto pravidlá sa zdajú byť sprísnením v porovnaní s predtým platnými pravidlami, faktom zostáva, že sa vzťahujú na všetky spoločnosti rovnakým spôsobom. Pokiaľ ide o slobodu hospodárskych subjektov určiť alebo dokonca znížiť objem činnosti vykonávanej v hostiteľskom členskom štáte, rozsudok AGET Iraklis, na ktorý sa odvoláva Komisia, bol vydaný v inom kontexte ako prejednávaná vec, takže z neho nemožno vyvodiť všeobecný záver, podľa ktorého členské štáty nemôžu v medziach svojich právomocí prijať opatrenia, ktoré by mohli ovplyvniť objem hospodárskej činnosti podnikov. V opačnom prípade by mohlo byť spochybnené akékoľvek daňové opatrenie členského štátu.
39.
Komisia v replike v podstate na jednej strane uvádza, že pokiaľ ide o analýzu účinkov sporných ustanovení, nesúhlasí so stanoviskom Maďarska, podľa ktorého účinky dvoch sporných nariadení nie sú kumulatívne. Z § 1 ods. 2 a 2a) nariadenia č. 405/2021 totiž vyplýva, že podniky, ktoré už vykonávajú ťažobnú činnosť, podliehajú povinnosti minimálnej ťažby a môžu toto množstvo znížiť len za predpokladu, že sú splnené podmienky stanovené v tomto nariadení. Na druhej strane, pokiaľ ide o existenciu nepriamej diskriminácie, tvrdí, že rozsudky Vodafone Magyarország a Tesco‑Global Áruházak, na ktoré sa odvoláva Maďarsko, sa týkali progresívnych daní z obratu, zatiaľ čo dodatočný poplatok za ťažbu, o ktorý ide v prejednávanej veci, nie je ani daňou z obratu, ani progresívnou daňou. V konečnom dôsledku, pokiaľ ide o určenie pôsobnosti opatrenia, nie je síce založené na formálnom rozlišovaní na základe štátnej príslušnosti alebo miesta usadenia, vykazuje však zjavne diskriminačné alebo ochranárske črty, a preto je nezlučiteľné so základnými slobodami.
40.
Pokiaľ ide o kumulatívny účinok dvoch sporných nariadení, Maďarsko vo svojej duplike na jednej strane tvrdí, že výklad § 1 ods. 2 a 2a) zo strany Komisie je nesprávny v rozsahu, v akom sa toto ustanovenie uplatňuje na prevádzkovateľov ťažby, ktorí začínajú s prevádzkovou ťažbou. Uznáva, že vzhľadom na znenie týchto nariadení v zásade nemožno vylúčiť, že tieto nariadenia sa budú vzťahovať na prevádzkovateľa ťažby, ktorý je už prítomný na trhu a ktorý spúšťa ťažbu v novej ťažobnej lokalite. Tento členský štát však tvrdí, že to za podmienok maďarského trhu nie je reálne, keďže prevádzkovatelia, ktorí platia dodatočný poplatok za ťažbu, v súčasnosti nemajú nijakú ťažobnú lokalitu, na ktorú by sa uplatnilo nariadenie č. 405/2021. Okrem toho aj za predpokladu, že by prevádzkovateľ ťažby, ktorý platí tento poplatok, požiadal o zriadenie novej ťažobnej lokality, požiadavka minimálneho objemu ťažby by preňho platila len vo vzťahu k tejto novej lokalite.
41.
Na druhej strane Maďarsko uvádza, že dodatočný poplatok za ťažbu predstavuje variabilnú daň podľa pásiem, keďže z dôvodu prahovej hodnoty obratu sa niektoré podniky považujú za zdaniteľné osoby a iné nie. Za predpokladu, že tento poplatok nemá progresívnu povahu, niektoré závery vyvodené z rozsudkov Vodafone Magyarország a Tesco‑Global Áruházak možno uplatniť na prejednávanú vec, najmä skutočnosť, že obrat je relevantný ukazovateľ zdanenia podľa výkonnosti daňovníkov. Keďže nijaké súdne rozhodnutie nevylučuje uplatniteľnosť tohto ukazovateľa v prípade variabilnej dane podľa pásiem, ukazovateľ môže predstavovať základ dane pre takúto daň. Nakoniec daň podobná dodatočnému poplatku za ťažbu je stanovená v smernici (EÚ) 2022/2523 (
13
), ktorá sa týka subjektov, ktorých obrat vypočítaný na základe štyroch zdaňovacích období predchádzajúcich príslušnému zdaňovaciemu obdobiu presahuje určitú ročnú úroveň.
b)
Posúdenie
42.
Svojou prvou výhradou Komisia v podstate tvrdí, že Maďarsko si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ZFEÚ, tým, že prijalo právne pravidlá, ktoré majú za následok obmedzenie možnosti podnikov so sídlom v inom členskom štáte začať alebo pokračovať v Maďarsku vo vykonávaní činnosti, na ktorú sa vzťahujú tieto pravidlá, konkrétne v ťažbe.
43.
Presnejšie na jednej strane tieto dve sporné nariadenia, ktoré ukladajú povinnosť zaplatiť dodatočný poplatok za ťažbu a povinnosť minimálnej ťažby, porušujú podľa Komisie samostatne aj v spojení článok 49 ZFEÚ, keďže podniky, ktoré sú povinné platiť tento poplatok – z ktorých takmer všetky sú kontrolované spoločnosťami usadenými v iných členských štátoch –, musia buď predávať svoje výrobky pod trhovou cenou, alebo platiť tento poplatok, čo v porovnaní s podnikmi, ktoré nie sú povinné platiť rovnaký poplatok, značne znižuje ich zisk alebo ich dokonca núti podnikať so stratou, pričom tento účinok je posilnený povinnosťou minimálnej ťažby. Na druhej strane ustanovenia zákona o ťažbe v podstate umožňujú predsedovi Úradu pre dohľad nad ťažbou prijať opatrenia podobné tým, ktoré sú uvedené v týchto dvoch nariadeniach, a teda obmedziť slobodu usadiť sa.
44.
V tejto súvislosti pripomínam, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa za „obmedzenia slobody usadiť sa“ v zmysle článku 49 ZFEÚ majú považovať všetky opatrenia, ktoré výkon tejto slobody zakazujú, bránia mu alebo ho robia menej príťažlivým. (
14
) Okrem toho sloboda usadiť sa zahŕňa povinnosť rovnosti zaobchádzania, ktorá zakazuje nielen zjavnú diskrimináciu na základe sídla spoločností, ale aj všetky skryté formy diskriminácie, ktoré uplatnením iných rozlišovacích kritérií v skutočnosti vedú k rovnakému výsledku. (
15
)
45.
Práve s ohľadom na tieto zásady treba preskúmať, či tieto dve sporné nariadenia na jednej strane a § 27/A až 27/C zákona o ťažbe na druhej strane predstavujú obmedzenie slobody usadiť sa.
1) O dvoch sporných nariadeniach
46.
Na úvod je potrebné overiť, či sa dve sporné nariadenia majú posudzovať z hľadiska ich kombinovaných účinkov, ako tvrdí Komisia, alebo samostatne, ako tvrdí Maďarsko. Pripomínam, že hoci Komisia tvrdí, že povinnosti týkajúce sa platenia dodatočného poplatku za ťažbu a minimálneho objemu ťažby obmedzujú slobodu usadiť sa „samostatne i v spojení“, jej výhrady v tejto súvislosti sú formulované najmä s prihliadnutím na ich kumulatívne účinky. (
16
)
47.
Hoci sa strany zhodnú na tom, že vecná pôsobnosť týchto dvoch nariadení sa čiastočne prekrýva (t. j. pokiaľ ide o ťažbu nerastných surovín), ich stanoviská sa líšia, pokiaľ ide o to, či ich osobná pôsobnosť umožňuje kumulatívne uplatňovanie týchto nariadení na tie isté podniky alebo nie. Treba teda preskúmať, či sa tieto nariadenia môžu uplatňovať spoločne, takže podnik, ktorý je povinný zaplatiť dodatočný poplatok za ťažbu podľa nariadenia č. 404/2021, môže tiež podliehať povinnosti minimálnej ťažby podľa nariadenia č. 405/2021.
48.
V tejto súvislosti treba v prvom rade uviesť, že z § 1 ods. 1 písm. a) a b) nariadenia č. 405/2021 vyplýva, že nariadenie ukladá povinnosť minimálnej ťažby len prevádzkovateľom ťažby, ktorí síce disponujú technickým prevádzkovým plánom na spustenie prevádzkovej ťažby, ale ku dňu nadobudnutia účinnosti nariadenia ešte „nespustili“ prevádzkovú ťažbu. Títo noví prevádzkovatelia však z podstaty veci nepodliehajú povinnosti platiť dodatočný poplatok za ťažbu v zmysle nariadenia č. 404/2021, ktorý sa podľa § 1 ods. 1 tohto nariadenia vzťahuje len na podniky na základe hlavnej činnosti, ktorú vykonávajú, a obratu, ktorý tieto podniky dosiahli za rok 2019.
49.
Ďalej sa domnievam, že toto konštatovanie nemožno vyvrátiť tvrdením Komisie, podľa ktorého § 1 ods. 2 a 2a) nariadenia č. 405/2021, ktorý stanovuje podmienky zníženia objemu ťažby, sa týka „prevádzkovateľ[a] ťažby, ktorý vykonáva prevádzkovú ťažbu“, a teda nielen podnikov, ktoré spúšťajú ťažobnú činnosť. Ako totiž tvrdí Maďarsko, takýto výklad by bol v rozpore s inými ustanoveniami, a to na jednej strane s § 1 ods. 2 druhou vetou tohto nariadenia, ktorá stanovuje, že „prevádzkovateľ ťažby môže podať žiadosť o zníženie objemu ťažby“ v lehote stanovenej v § 1 ods. 1 nariadenia, ktorý sa týka „spustenia“ novej prevádzkovej ťažby, a na druhej strane s § 1 ods. 2 tohto nariadenia, ktorý sa tiež vzťahuje len na prevádzkovateľov ťažby, ktorí s ťažbou začínajú.
50.
V takomto kontexte sa domnievam, že Komisia, ktorá nesie bremeno preukázania existencie vytýkaného nesplnenia povinnosti, a teda musí poskytnúť Súdnemu dvoru dôkazy potrebné na to, aby mohol preveriť existenciu tohto nesplnenia povinnosti, (
17
) si nesplnila dôkaznú povinnosť, pokiaľ ide o možnosť kumulatívneho uplatnenia dvoch sporných nariadení. (
18
) Nariadenia preto treba na účely tejto žaloby pre nesplnenie povinnosti preskúmať samostatne.
i) O povinnosti platiť dodatočný poplatok za ťažbu podľa nariadenia č. 404/2021
51.
Po prvé, pokiaľ ide o povinnosť platiť dodatočný poplatok za ťažbu podľa nariadenia č. 404/2021, Komisia na jednej strane tvrdí, pričom Maďarsko jej neodporuje, že ceny stanovené v § 1 ods. 2 tohto nariadenia boli vždy nižšie ako trhové ceny všetkých základných materiálov, ktoré sú v ňom uvedené, a na druhej strane, že z 340 podnikov pôsobiacich v dotknutom odvetví v Maďarsku len štyri spĺňajú podmienky na platenie dodatočného poplatku za ťažbu, pričom tri z týchto štyroch podnikov vlastnia spoločnosti s pôvodom v inom členskom štáte. Okrem toho trhový podiel týchto štyroch podnikov na trhu s týmito materiálmi je približne 25 %.
52.
Na základe týchto konštatovaní Komisia na jednej strane tvrdí, že zisky podnikov, ktoré sú povinné platiť tento poplatok, sú vzhľadom na účinky týchto ustanovení značne obmedzené a že je možné, že budú musieť fungovať so stratou, čo sťažuje, ak nie znemožňuje investície, a to tak pre podniky, ktoré plánujú vstúpiť na maďarský trh, ako aj pre podniky, ktoré už na tomto trhu pôsobia. Na druhej strane nariadenie č. 404/2021 vedie k nepriamej diskriminácii, keďže sa až na jednu výnimku vzťahuje na podniky kontrolované spoločnosťami usadenými v iných členských štátoch.
53.
Maďarsko odpovedá, že sloboda usadiť sa nemôže byť porušená, keďže dodatočný poplatok za ťažbu predstavuje daňové opatrenie založené na neutrálnych kritériách, akým je najmä obrat, a že skutočnosť, že dotknuté podniky sú kontrolované spoločnosťami z iných členských štátov, vyplýva z osobitnej štruktúry maďarského trhu, na ktorom sú najsilnejšími hráčmi zahraničné podniky, podobne ako Súdny dvor rozhodol v rozsudkoch Vodafone Magyarország a Tesco‑Global Áruházak.
54.
V tejto súvislosti pripomínam, že daň, o ktorú išlo vo veciach, v ktorých boli vydané tieto rozsudky, bola progresívnou daňou založenou na obrate. (
19
) Ako však uvádza Komisia vo svojich písomných pripomienkach, dodatočný poplatok za ťažbu nemá progresívnu povahu a predovšetkým nie je stanovený na základe obratu, ktorý sa nepoužíva na určenie základu tohto poplatku, ale len na určenie podnikov, ktoré sú povinné platiť ho. Okrem toho tento poplatok zavedený v roku 2021 na obdobie, ktoré je v zásade obmedzené, a to počas trvania pandémie ochorenia COVID‑19, je založený na „zmrazenom“ obrate, v tomto prípade na obrate dosiahnutom v roku 2019, hoci podniky povinné platiť tento poplatok ho museli naďalej platiť prinajmenšom do dátumu podania tejto žaloby pre nesplnenie povinnosti, t. j. do 23. februára 2024.
55.
Rovnaký dodatočný poplatok za ťažbu sa teda uplatňuje a bude sa uplatňovať vždy, pokiaľ budú jeho účinky predĺžené, na tie isté štyri podniky, z ktorých tri sú kontrolované spoločnosťami s pôvodom v iných členských štátoch, a to aj v prípade, že by ich obraty už nedosahovali prahovú hodnotu tri miliardy HUF (približne 9,2 milióna EUR). Naopak, podniky, ktorých obrat dosiahol túto hranicu po roku 2019, nie sú povinné platiť rovnaký poplatok. Komisia však tvrdí, pričom Maďarsko to nespochybňuje, že podniky, ktoré poplatok neplatia, sú prevažne vo vlastníctve maďarských fyzických alebo právnických osôb.
56.
V tomto zmysle sa domnievam, že dodatočný poplatok za ťažbu treba vzhľadom na vlastnosti uvedené v predchádzajúcich dvoch bodoch vyššie považovať za nepriamu diskrimináciu zakázanú článkom 49 ZFEÚ. Súdny dvor totiž rozhodol, že povinný poplatok, ktorý stanovuje zdanlivo objektívne rozlišovacie kritérium, ale ktorý vo väčšine prípadov vzhľadom na svoje charakteristiky znevýhodňuje spoločnosti, ktoré majú sídlo v inom členskom štáte a ktoré sa nachádzajú v situácii porovnateľnej so situáciou spoločností so sídlom v členskom štáte zdanenia, predstavuje takúto diskrimináciu. (
20
)
57.
Okrem toho, keďže tento poplatok predstavuje 90 %, teda takmer úplný rozdiel medzi predajnou cenou určitých základných materiálov a referenčnou cenou, ktorá je nesporne nižšia ako trhové ceny, domnievam sa, že robí výkon slobody usadiť sa menej atraktívnym alebo dokonca nemožným, keďže môže znemožniť návratnosť investícií podnikov, ktoré ho musia platiť. (
21
)
58.
Ustanovenia nariadenia č. 404/2021 preto podľa môjho názoru predstavujú nepriamu diskrimináciu, ako aj obmedzenie slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ.
ii) O povinnosti minimálnej ťažby podľa nariadenia č. 405/2021
59.
Po druhé, pokiaľ ide o povinnosť minimálnej ťažby stanovenú v nariadení č. 405/2021, je potrebné preskúmať, či takúto povinnosť možno samostatne, teda bez zohľadnenia kumulatívnych účinkov s dodatočným poplatkom za ťažbu, považovať za obmedzenie slobody usadiť sa.
60.
Podľa môjho názoru to tak v prejednávanej veci nie je.
61.
V prvom rade totiž, pokiaľ ide o podniky, ktoré už pôsobia na maďarskom trhu, Komisia viackrát opisuje účinky tohto nariadenia, pričom zdôrazňuje, že z neho vyplýva, že spoločnosti, na ktoré sa vzťahuje, sú povinné zachovať minimálny objem ťažby, hoci musia podnikať so stratou, čo predpokladá, že sú povinné platiť dodatočný poplatok za ťažbu. Keďže však nebolo preukázané, že tieto dve povinnosti má súčasne ten istý podnik, posledná uvedená okolnosť sa nezdá byť preukázaná.
62.
Pokiaľ ide ďalej o podniky, ktoré plánujú spustiť ťažbu v Maďarsku, teda jediné, o ktorých je podľa môjho názoru jednoznačne preukázané, že patria do pôsobnosti nariadenia č. 405/2021, Komisia sa obmedzuje na všeobecné tvrdenie, že sporná právna úprava sťažuje prístup na maďarský trh. Hoci však je pravda, že tieto podniky sú povinné dosiahnuť úroveň výroby stanovenú v tomto nariadení v priebehu jedného roka, tá istá požiadavka sa vzťahuje na všetky nové subjekty vstupujúce na trh (vnútroštátne aj zahraničné), čo de facto vylučuje akékoľvek porušenie slobody usadiť sa. V každom prípade chcem poukázať na to, že Komisia nepredložila nijaký dôkaz, ktorý by mohol preukázať, že spoločnosti, ktorých sa týka povinnosť minimálnej ťažby, pochádzajú prevažne z iných členských štátov.
63.
Nakoniec sa Komisia odvoláva na rozsudok AGET Iraklis, ktorý sa v rozsahu, v akom odkazuje na slobodu znížiť objem činnosti vykonávanej spoločnosťou v hostiteľskom členskom štáte, podľa môjho názoru týka najmä podnikov, ktoré už pôsobia na trhu takého členského štátu. Okrem toho tento rozsudok patrí do osobitného kontextu, keďže sa týka vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá priznáva správnemu orgánu právomoc namietať voči hromadnému prepúšťaniu v rámci gréckeho podniku kontrolovaného francúzskou nadnárodnou skupinou po posúdení podmienok na trhu práce, situácie podniku a záujmov národného hospodárstva. Nemožno však ignorovať skutočnosť, že nariadenie č. 405/2021 patrí do úplne iného regulačného kontextu, keďže sa ním len mení zákon, ktorý už obsahoval ustanovenia určené na zabezpečenie uspokojenia potrieb Maďarska v oblasti surovín. V opačnom prípade by akékoľvek daňové opatrenie, ktoré patrí do výlučnej právomoci členského štátu, akou je správa nerastných surovín, ktoré nie sú vo svojich prírodných ložiskách neobmedzené a sú vo výlučnom vlastníctve štátu, mohlo byť potenciálne spochybnené, lebo by mohlo znížiť príťažlivosť výkonu slobody usadiť sa.
64.
Vzhľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že Komisia nepreukázala, v čom by povinnosť minimálnej ťažby nerastných surovín predstavovala obmedzenie slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ.
2) O § 27/A až 27/C zákona o ťažbe
65.
Po tretie a nakoniec, pokiaľ ide o § 27/A až 27/C zákona o ťažbe, chcem poukázať na to, že Komisia sa obmedzuje na tvrdenie, že obsahujú „opatrenia podobné“ opatreniam obsiahnutým v týchto dvoch sporných nariadeniach.
66.
V tejto súvislosti treba konštatovať, že § 27/A až 27/C stanovujú len všeobecný rámec, ktorý sa má spresniť prostredníctvom rôznych vyhlášok, ktoré v prípade potreby prijme predseda Úradu pre dohľad nad ťažbou. Z písomných podaní účastníkov konania však vyplýva, že tieto ustanovenia zatiaľ neboli vykonané.
67.
Je pravda, že režim stanovený v týchto ustanoveniach je v hlavných črtách analogický s režimom stanoveným v dvoch sporných nariadeniach. Vzhľadom na to, že v § 27/C zákona o ťažbe nie sú určené referenčné ceny, však na rozdiel od nariadenia č. 404/2021 nie je nesporné, že tieto ceny sú nižšie ako trhové ceny. Rovnako § 27/C na rozdiel od posledného uvedeného nariadenia nezmrazuje v rámci určitého zdaňovacieho obdobia obrat relevantný na účely určenia podnikov povinných platiť dodatočný poplatok za ťažbu, ale odkazuje na „druh[é] zdaňovac[ie] obdob[ie] predchádzajúc[e] situácii odôvodňujúcej opatrenie dohľadu nad trhom“, takže tieto podniky sa môžu časom meniť.
68.
Domnievam sa teda, že účinky obmedzenia slobody usadiť sa konštatované v súvislosti s nariadením č. 404/2021 by sa prípadne mohli nepriamo odraziť na § 27/A až 27/C zákona o ťažbe, ak by sa tieto ustanovenia v budúcnosti vykonávali tak, že prevezmú sporné aspekty tohto nariadenia. Naopak, v súčasnosti nemožno konštatovať nesplnenie povinnosti vo vzťahu k týmto ustanoveniam.
69.
Ako pripomína Komisia, je pravda, že Súdny dvor rozhodol, že aj keď orgány členského štátu v praxi neuplatňujú vnútroštátne ustanovenie, ktoré je v rozpore s právom Únie, právna istota si napriek tomu vyžaduje zmenu tohto ustanovenia. (
22
) Podľa tejto judikatúry však musí byť nesporné, že toto ustanovenie je v rozpore s právom Únie, čo nie je prípad § 27/A až 27/C.
70.
Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem konštatovať, že existenciu obmedzenia slobody usadiť sa Komisia preukázala len v súvislosti s povinnosťou dodatočného poplatku za ťažbu podľa nariadenia č. 404/2021. Zároveň je potrebné preskúmať, či toto obmedzenie môže byť napriek tomu odôvodnené.
2.
O možnom odôvodnení obmedzenia slobody usadiť sa
a)
Argumentácia účastníkov konania
71.
Komisia v žalobe uvádza, že Maďarsko vo svojej odpovedi na odôvodnené stanovisko vychádzalo z viacerých naliehavých dôvodov všeobecného záujmu. Pokiaľ ide o nariadenie č. 404/2021, ktoré je predmetom tejto analýzy, Maďarsko uviedlo tieto dôvody: oživenie hospodárstva, ochrana národného hospodárstva a jeho hlavných odvetví (ďalej spolu len „oživenie hospodárstva“); bezpečnosť dodávok; zachovanie a zabezpečenie programu bytovej výstavby; potreba bojovať proti dysfunkciám trhu a zachovanie spravodlivých obchodných transakcií; potláčanie nekalých cenových praktík a ochrana príjemcov služieb. (
23
)
72.
Po prvé, pokiaľ ide o oživenie hospodárstva, Komisia tvrdí, že v súlade s judikatúrou Súdneho dvora takéto hospodárske ciele nemôžu predstavovať naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré by mohli odôvodniť obmedzenie slobody usadiť sa, a to ani v mimoriadnych situáciách, akou je podpora oživenia hospodárstva po pandémii ochorenia COVID‑19.
73.
Po druhé, pokiaľ ide o tri ciele, ktorými sú zachovanie a zabezpečenie programu bytovej výstavby, potreba bojovať proti dysfunkciám trhu a potláčanie nekalých cenových praktík, podľa Komisie tieto ciele obsahujú nejasné pojmy, ktoré je ťažké oddeliť od vyššie uvedených hospodárskych cieľov. Pokiaľ ide o tieto ciele, Maďarsko sa totiž obmedzilo na všeobecné poukázanie na nepriaznivý vývoj trhu vyplývajúci z pandémie ochorenia COVID‑19 a na existenciu nedostatku základných stavebných materiálov na maďarskom trhu. (
24
)
74.
Po tretie a nakoniec Komisia uznáva, že teoreticky tak bezpečnosť dodávok na jednej strane, ako aj ochrana spotrebiteľov a príjemcov služieb na druhej strane sú naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu uznanými právom Únie. Vzhľadom na tieto dva ciele teda navrhuje overiť, či je dodatočný poplatok za ťažbu stanovený nariadením č. 404/2021 spôsobilý na dosiahnutie týchto cieľov a či ho možno považovať za primeraný.
75.
Po prvé, pokiaľ ide o bezpečnosť dodávok, Komisia poukazuje na to, že Súdny dvor síce rozhodol, že na takýto cieľ sa možno odvolávať len v prípade skutočnej a dostatočne závažnej hrozby, ktorá sa dotýka základného záujmu spoločnosti, zároveň však uviedol, že nemožno vychádzať z toho, že cieľ zaručiť bezpečnosť dodávok v stavebnom odvetví, najmä na miestnej úrovni, pokiaľ ide o určité základné suroviny, a to štrk, piesok a íl, ktoré sú výsledkom ťažby, patrí k „základným záujmom spoločnosti“. (
25
)
76.
V prvom rade Maďarsko nepreukázalo existenciu skutočného a dostatočne závažného ohrozenia dodávok výrobkov, o ktoré ide v prejednávanej veci. Aj keby úroveň ťažby v tomto členskom štáte bola nedostatočná, nič by nebránilo tomu, aby sa tieto výrobky dovážali s cieľom kompenzovať prípadné straty výroby v Maďarsku. (
26
) Okrem toho maďarská vláda neobmedzila ani vývoz týchto výrobkov.
77.
Ďalej je sporná právna úprava zjavne nevhodná na zabezpečenie bezpečnosti dodávok, keďže uloženie povinnosti výrobcom predávať ich výrobky za ceny nižšie ako trhové ceny (a teda dokonca so stratou) by narušilo dlhodobú finančnú stabilitu dotknutých podnikov a podnietilo by ich k ukončeniu činnosti na maďarskom trhu. Aj keby sa pripustilo, že stanovenie oficiálnej ceny zvyšuje bezpečnosť dodávok, nič to nemení na tom, že 75 % výroby nepodlieha tejto požiadavke, čo predstavuje ďalší dôkaz o tom, že táto právna úprava nie je vhodná na dosiahnutie stanoveného cieľa.
78.
Okrem toho Maďarsko vo svojej odpovedi na odôvodnené stanovisko na jednej strane uviedlo, že táto právna úprava viedla k stabilizácii cenovej úrovne surovín a základných stavebných materiálov alebo dokonca k zníženiu týchto cien o približne 10 % až do jesene 2021. Maďarské orgány však toto tvrdenie nielenže nepodložili, ale podľa údajov, ktoré má k dispozícii Ústredný štatistický úrad, cenové indexy dotknutých výrobkov vykazujú pomerne konštantný nárast až do roku 2023. Okrem toho podľa Komisie nie je možné preukázať vplyv nariadenia č. 404/2021 na cenovú úroveň základných stavebných materiálov, lebo toto nariadenie sa vzťahuje len na 25 % trhu s dotknutými výrobkami. Na druhej strane Maďarsko tvrdilo, že ťažba týchto surovín a materiálov sa v prvom polroku 2020 výrazne znížila a že v druhej polovici roka 2021 sa obnovilo zvýšenie výroby, čo je účinok vyplývajúci z tejto právnej úpravy. Podľa Komisie však vzhľadom na údaje predložené Ústredným štatistickým úradom nie je preukázané, že prijatie predmetnej maďarskej právnej úpravy viedlo k zvýšeniu výroby v odvetví stavebníctva alebo k zvýšeniu ťažby týchto materiálov.
79.
Nakoniec, pokiaľ ide o primeranosť, Maďarsko nevysvetlilo, prečo by bezpečnosť dodávok nemohla byť zaistená opatreniami, ktoré menej obmedzujú slobodu usadiť sa, napríklad monitorovaním situácie na trhu alebo vytvorením rezerv na úrovni štátu alebo jednotlivých podnikov.
80.
Po druhé, pokiaľ ide o ochranu príjemcov služieb, Komisia v žalobe uvádza, že Maďarsko tvrdilo, že trhová sila podnikov, ktorých sa týka dodatočný poplatok za ťažbu, bola relevantným faktorom pri posudzovaní vhodnosti a primeranosti predmetných opatrení a že podmienky uplatniteľnosti tohto poplatku, akou je prahová hodnota čistých tržieb, sú zamerané na spoločnosti s dostatočnou trhovou silou na obmedzenie výroby a udržanie umelo vysokých predajných cien.
81.
V tejto súvislosti Komisia v prvom rade poznamenáva, že ak skutočným cieľom dodatočného poplatku za ťažbu bolo bojovať proti mimoriadnym ziskom, je ťažké pochopiť, prečo je obmedzený na veľmi malý počet podnikov pôsobiacich v tomto odvetví.
82.
Maďarsko nijako nepreukázalo, že „veľké podniky“ majú takú trhovú silu, že by mohli narušiť trhové podmienky. Účinky narúšajúce trh opísané týmto členským štátom, akými sú nekalé cenové praktiky, sú porovnateľné so zneužitím dominantného postavenia v zmysle článku 102 ZFEÚ a v prípade potreby by sa mali riešiť uplatnením práva hospodárskej súťaže. Obrat podniku nie je dostatočným dôkazom existencie dominantného postavenia alebo vysokých ziskov. V tejto súvislosti prebiehajú pred maďarským orgánom pre hospodársku súťaž konania proti podnikom v dotknutom odvetví. Vzhľadom na to, že tento orgán môže prijať opatrenia voči podnikom, ktoré uplatňujú neprimerane vysoké ceny na úkor spotrebiteľov, nevyhnutnosť, vhodnosť a primeranosť právnej úpravy, o ktorú ide v prejednávanej veci, sú podľa Komisie zjavne diskutabilné.
83.
Komisia napokon zdôrazňuje, že nariadenie č. 404/2021 sa nevzťahuje len na niekoľko podnikov, ktoré sú povinné platiť tento poplatok, keďže jeho § 1 ods. 3 ukladá všetkým hospodárskym subjektom povinnosť dosiahnuť „primerané ziskové rozpätie“. Podľa§ 1 ods. 4 tohto nariadenia, ak predávajúci, ktorý nie je povinný platiť tento poplatok, uplatňuje cenovú politiku zameranú na dosiahnutie neprimeraného zisku, vnútroštátna daňová a colná správa môže začať správne daňové konanie. Posledné uvedené ustanovenie teda na dosiahnutie cieľa predchádzania neprimeraným ziskom stanovuje menej obmedzujúce opatrenie, ako je uloženie poplatku. Maďarské orgány nevysvetlili, prečo nestačí uplatniť toto opatrenie na všetkých účastníkov trhu. Zdá sa, že zdaňovanie ziskov je menej obmedzujúce opatrenie ako povinnosť dodržiavať cenovú úroveň, ktorá je výrazne nižšia ako úroveň trhových cien a výrobných nákladov.
84.
Maďarsko síce spochybňuje, že z nariadenia č. 404/2021 vyplýva obmedzenie slobody usadiť sa, ďalej však uvádza, že aj keby takéto obmedzenie existovalo, je odôvodnené legitímnymi cieľmi všeobecného záujmu. Konkrétne vo svojom vyjadrení k žalobe spochybňuje posúdenie Komisie, podľa ktorého uvádzané dôvody slúžia čisto hospodárskemu cieľu, a preto nepredstavujú naliehavý dôvod všeobecného záujmu. Naopak, ich cieľom je práve slúžiť záujmom obyvateľstva, spotrebiteľov a používateľov služieb tým, že na jednej strane zabezpečujú dostupnosť dostatočného množstva surovín pre stavebníctvo a na druhej strane primerané ceny prostredníctvom spravodlivých a nezneužívajúcich cenových praktík.
85.
Negatívne hospodárske účinky pandémie ochorenia COVID‑19 v rokoch 2020 a 2021 údajne zhoršila obchodná politika niektorých účastníkov trhu. Cena ťažobných produktov sa za posledných päť rokov zvýšila v priemere o 20 %. V rovnakom období najväčšie subjekty v odvetví ťažby štrkopiesku nielen výrazne zvýšili svoj obrat, ale aj zisk po zdanení. Dosiahli teda dodatočné zisky tým, že využili extrémny nárast dopytu zo strany iných aktérov v stavebnom reťazci.
86.
V tejto súvislosti, pokiaľ ide o nariadenie č. 404/2021, Maďarsko tvrdí, že voľba kritéria obratu znamená, že dodatočný poplatok za ťažbu musia platiť podniky, ktoré majú dostatočnú trhovú silu na udržanie ceny predávaných výrobkov na umelo vysokej úrovni. Táto právna úprava sleduje najmä dva ciele, ktoré sa týkajú najmä bezpečnosti dodávok a ochrany príjemcov poskytovaných služieb.
87.
Po prvé, pokiaľ ide o bezpečnosť dodávok, Maďarsko tvrdí, že bezpečnosť dodávok v odvetví stavebníctva môže byť základným záujmom spoločnosti. (
27
) Nie je však potrebné, ako požaduje Komisia, predložiť dôkaz o existencii nedostatku dotknutých výrobkov na maďarskom trhu, keďže pravdepodobnosť ohrozenia bezpečnosti dodávok môže byť tiež považovaná za legitímny cieľ vzhľadom na existenciu indícií o tom, že bezpečnosť dodávok v stavebníctve môže byť ohrozená. Členské štáty by mali mať možnosť zaviesť vhodné a primerané preventívne opatrenia.
88.
Pokiaľ ide o tvrdenia Komisie týkajúce sa zjavne neprimeranej povahy nariadenia č. 404/2021 na zaistenie bezpečnosti dodávok, Maďarsko poukazuje na to, že podľa § 1 ods. 3 tohto nariadenia sú aj podniky, ktoré nepodliehajú dodatočnému poplatku za ťažbu (zodpovedné za 75 % výroby), povinné zohľadniť cenovú úroveň stanovenú v tomto nariadení a usilovať sa o „primerané ziskové rozpätie“.
89.
Po druhé, pokiaľ ide o ochranu príjemcov služieb, Maďarsko zdôrazňuje, že čo sa týka trhových cien, regulačným nástrojom je pre veľké podniky povinnosť platiť dodatočný poplatok za ťažbu a pre malé podniky povinnosť dosahovať primerané ziskové rozpätie. Všetky subjekty sú teda povinné uplatňovať spravodlivé cenové postupy, ale regulácia sa líši v závislosti od trhovej sily podnikov. Tento poplatok je odôvodnený daňovou autonómiou členských štátov, ktorú uznáva aj Súdny dvor. (
28
) Okrem toho primeranosť by bola ohrozená práve vtedy, ak by sa povinnosť platiť dodatočný poplatok za ťažbu vzťahovala na všetky subjekty, nielen na tie, ktorým hospodárska sila umožňuje znášať bremeno tejto povinnosti. Maďarsko napokon odpovedá, že konania v oblasti hospodárskej súťaže umožňujú riešiť porušenia práva hospodárskej súťaže, ku ktorým už došlo, ale majú obmedzený význam na predchádzanie takým porušeniam. Aj keby právo hospodárskej súťaže mohlo priniesť riešenie nekalých cenových praktík, nezabezpečilo by však dostupnosť dostatočného množstva základných stavebných materiálov.
b)
Posúdenie
90.
Na úvod pripomínam, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora obmedzenie základnej slobody zaručenej Zmluvou o FEÚ môže byť prípustné len pod podmienkou, že dotknuté vnútroštátne opatrenie zodpovedá naliehavému dôvodu všeobecného záujmu, je vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného cieľa a nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné. (
29
) Vnútroštátna právna úprava, ktorá nie je na poskytovanie služieb uplatniteľná bez rozdielu bez ohľadu na ich pôvod, a ktorá je teda diskriminačná, môže byť totiž odôvodnená len výnimkami alebo dôvodmi všeobecného záujmu stanovenými v Zmluve. (
30
) V tomto kontexte je vnútroštátna právna úprava spôsobilá zabezpečiť uskutočnenie uvádzaného cieľa len vtedy, ak skutočne odráža zámer dosiahnuť ho koherentným a systematickým spôsobom. (
31
) Príslušnému členskému štátu prináleží preukázať, že táto podmienka bola splnená. (
32
) K dôvodom, ktoré môže členský štát uviesť, treba pripojiť analýzu spôsobilosti a proporcionality obmedzujúceho opatrenia prijatého týmto členským štátom, ako aj presné údaje, ktoré umožňujú podporu jeho argumentácie. (
33
)
91.
V prejednávanej veci, pokiaľ ide o existenciu naliehavého dôvodu všeobecného záujmu, ktorý môže odôvodniť obmedzenie slobody usadiť sa vyplývajúce z nariadenia č. 404/2021, treba po prvé uviesť, že z pripomienok Maďarska vyplýva, že táto právna úprava bola zameraná najmä na ochranu alebo oživenie hospodárstva, pričom tento cieľ sa okrem iného nachádza v samotnom názve nariadenia, konkrétne „o dodatočnom poplatku za ťažbu, ktorý sa má platiť s cieľom oživiť hospodárstvo“. Konkrétnejšie bolo nariadenie prijaté z dôvodov týkajúcich sa bezpečnosti dodávok a ochrany spotrebiteľa prostredníctvom zabezpečenia dostupnosti základných stavebných materiálov v dostatočných množstvách a za primerané ceny. Tieto dôvody sa v konečnom dôsledku zakladajú na údajných kombinovaných účinkoch nepriaznivého vývoja trhu v dôsledku pandémie ochorenia COVID‑19 a nedostatku týchto materiálov, ktorý bol aspoň čiastočne spôsobený alebo využívaný najväčšími spoločnosťami tohto odvetvia, ktoré tak dosiahli mimoriadne zisky.
92.
V tejto súvislosti článok 52 ods. 1 ZFEÚ stanovuje, že obmedzenie slobody usadiť sa môže byť odôvodnené dôvodmi verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. Z ustálenej judikatúry však vyplýva, že čisto hospodárske dôvody súvisiace s podporou národného hospodárstva alebo s jeho riadnym fungovaním nemôžu odôvodniť obmedzenia niektorej zo základných slobôd zaručených Zmluvami. (
34
) Z toho vyplýva, že v prejednávanej veci rôzne pomerne abstraktné ciele, na ktoré sa odvoláva Maďarsko a sú vysvetlené v bode 71 vyššie, majú čisto hospodársku povahu a nemôžu predstavovať dôvody, ktoré by mohli odôvodniť predmetné obmedzenie slobody usadiť sa.
93.
Po druhé chcem uviesť, že Súdny dvor pripustil, že dôvody hospodárskej povahy, ktoré sledujú cieľ všeobecného záujmu alebo záruku služby vo všeobecnom záujme, môžu predstavovať naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý môže odôvodniť obmedzenie niektorej zo základných slobôd. Hoci však členské štáty môžu v súlade so svojimi vnútroštátnymi potrebami voľne stanoviť požiadavky verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, nič to nemení na tom, že ako výnimku zo základnej slobody treba tieto dôvody chápať reštriktívne, takže ich rozsah nemôže každý členský štát určiť jednostranne bez kontroly zo strany inštitúcií Únie. Na verejný poriadok a verejnú bezpečnosť sa tak možno odvolávať len v prípade skutočnej a dostatočne závažnej hrozby, ktorá sa dotýka základného záujmu spoločnosti. Tieto dôvody okrem toho nemožno odkloniť od ich riadnej funkcie, aby v skutočnosti slúžili výlučne na ekonomické účely. (
35
)
94.
Práve s ohľadom na tieto kritériá treba preskúmať ciele sledované nariadením č. 404/2021, a to na jednej strane bezpečnosť dodávok a na druhej strane ochranu príjemcov služieb.
95.
Pokiaľ ide teda na jednej strane konkrétne o cieľ spojený s bezpečnosťou dodávok, Súdny dvor rozhodol, že na takýto cieľ sa možno odvolávať len v prípade skutočnej a dostatočne závažnej hrozby, ktorá sa dotýka základného záujmu spoločnosti. (
36
) Pokiaľ ide o podniky, ktoré vykonávajú činnosti a poskytujú služby vo verejnom záujme v odvetviach ropy, telekomunikácií a energetiky, Súdny dvor rozhodol, že cieľ zaistiť bezpečnosť dodávok týchto výrobkov alebo poskytovanie takýchto služieb v prípade krízy na území dotknutého členského štátu môže predstavovať dôvod verejnej bezpečnosti, a teda prípadne odôvodniť zásah do základnej slobody. Podľa Súdneho dvora však nemožno vychádzať z toho, že opatrenie, ktoré „smeruje k zabezpečeniu záruky dodávok v stavebnom odvetví, najmä na miestnej úrovni, pokiaľ ide o určité základné suroviny, a to štrk, piesok a íl, ktoré sú výsledkom ťažby, patrí, podobne ako cieľ súvisiaci s bezpečnosťou zásobovania v ropnom, telekomunikačnom a energetickom odvetví, k ‚základným záujmom spoločnosti‘“. (
37
) Je však potrebné konštatovať, že závery vyvodené z rozsudku Xella Magyarország, ktorý sa týkal práve maďarského odvetvia stavebníctva, možno v prejednávanej veci ľahko uplatniť.
96.
Okrem toho, keďže existencia takéhoto nedostatku základných stavebných materiálov je základom pre odôvodnenie všetkých opatrení napadnutých Komisiou, Maďarsko nemôže odmietnuť predložiť dôkaz o takejto existencii, ako to v podstate robí. Obmedzenie slobody usadiť sa je totiž prípustné iba pod podmienkou, že je odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu a že rešpektuje zásadu proporcionality, čo znamená, že je spôsobilé koherentne a systematicky zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa a že nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné. Dotknutému členskému štátu prislúcha preukázať, že tieto kumulatívne podmienky sú splnené. (
38
) Pokiaľ ide konkrétnejšie o prvú z týchto podmienok, tento členský štát musí konkrétnym spôsobom vo vzťahu k okolnostiam daného prípadu preukázať, že uvedené ustanovenia sú odôvodnené. (
39
) Tvrdenia Maďarska v tejto súvislosti, ktoré Komisia spochybňuje s poukázaním na údaje maďarského Ústredného štatistického úradu alebo Úradu pre dohľad nad ťažbou, však podľa môjho názoru nepodporujú existenciu takéhoto nedostatku. V rozsahu, v akom Maďarsko tvrdí, že vzhľadom na samotnú pravdepodobnosť ohrozenia bezpečnosti dodávok by členské štáty mali mať možnosť prijať preventívne opatrenia, musím zdôrazniť, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že na dôvody verejného poriadku a verejnej bezpečnosti sa možno odvolávať len v prípade skutočnej, existujúcej a dostatočne závažnej hrozby ovplyvňujúcej niektorý zo základných záujmov spoločnosti. (
40
)
97.
V každom prípade, aj keby takýto nedostatok základných stavebných materiálov existoval, rovnako ako Komisia sa domnievam, že dodatočný poplatok za ťažbu nie je vhodný na zabezpečenie cieľov spojených s bezpečnosťou dodávok a ochranou spotrebiteľa koherentným a systematickým spôsobom, keďže sa týka len 25 % trhu s týmito materiálmi, pričom zvyšných 75 % sa môže predávať za ceny vyššie, než sú ceny stanovené nariadením č. 404/2021. Povinnosť usilovať sa o primerané ziskové rozpätie, ktorú § 1 ods. 3 a 4 tohto nariadenia ukladá podnikom, ktoré predávajú týchto 75 % materiálov, sa mi však zdá príliš nepresná na to, aby spochybnila tento záver.
98.
Okrem toho, ako uvádza Komisia, povinnosť zaplatiť dodatočný poplatok za ťažbu by mohla podnietiť dotknuté podniky k tomu, aby tieto dodatočné výdavky preniesli na spotrebiteľov, čo by v konečnom dôsledku malo za následok zvýšenie cien platených spotrebiteľmi.
99.
Aj keby sa pripustilo, že tento poplatok môže priniesť riešenie, pokiaľ ide o údajne neoprávnené ceny, neumožňuje zaručiť dostupnosť dostatočného množstva týchto materiálov.
100.
Nakoniec sa rovnako ako Komisia domnievam, že Maďarsko nepredložilo konkrétne tvrdenia týkajúce sa toho, ako zachovanie určitej minimálnej úrovne ťažby základných stavebných materiálov slúži na zabezpečenie dosiahnutia cieľa ochrany životného prostredia.
101.
Preto sa mi nezdá, že by dôvody, ktoré uvádza Maďarsko, mohli odôvodniť obmedzenie slobody usadiť sa konštatované v bode 70 vyššie.
102.
Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor čiastočne vyhovel prvej výhrade a konštatoval, že Maďarsko si tým, že v nariadení č. 404/2021 prijalo ustanovenia o platení dodatočného poplatku za ťažbu, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ZFEÚ.
B. O druhej výhrade založenej na porušení článku 5 ods. 1 smernice 2015/1535
103.
Svojou druhou výhradou Komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Maďarsko si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 5 ods. 1 smernice 2015/1535, tým, že jej v štádiu návrhu neoznámilo nariadenie č. 404/2021 a § 27/A až 27/C zákona o ťažbe.
1.
Argumentácia účastníkov konania
104.
Komisia v žalobe tvrdí, že tak nariadenie č. 404/2021, ako aj § 27/A až 27/C zákona o ťažbe patria do pôsobnosti smernice 2015/1535, a preto jej mali byť oznámené v štádiu návrhu podľa článku 5 ods. 1 tejto smernice. Komisia sa predovšetkým domnieva, že vyššie uvedené vnútroštátne predpisy predstavujú „technické predpisy“ v zmysle článku 1 ods. 1 písm. f) tejto smernice a najmä že zodpovedajú pojmu „iné požiadavky“ v zmysle článku 1 ods. 1 písm. d) tejto smernice. Domnieva sa totiž, že nariadenie a vyššie uvedené legislatívne ustanovenia majú záväznú právnu formu a ovplyvňujú odbyt surovín a základných materiálov určených pre stavebníctvo na jednej strane tým, že stanovujú oficiálne ceny týchto výrobkov, a na druhej strane tým, že ukladajú podnikom uvádzajúcim tieto výrobky na trh povinnosť platiť dodatočný poplatok za ťažbu, ak ich predávajú za vyššiu cenu, než je oficiálna cena. Tento poplatok teda má významný vplyv na tie isté výrobky, ako aj na ich predaj.
105.
Na podporu svojho výkladu Komisia odkazuje na svoju príručku k smernici 2015/1535 (ďalej len „príručka“), (
41
) podľa ktorej pojem „iné požiadavky“ zahŕňa podmienky, „ktoré majú vplyv na životnosť výrobku od jeho uvedenia na trh po fázu nakladania s odpadom vytvoreným výrobkom alebo likvidácie tohto odpadu“, pričom tieto podmienky musia mať významný vplyv na zloženie, povahu alebo predaj výrobku.
106.
Okrem toho ciele všeobecného záujmu, na ktoré sa odvoláva Maďarsko, nemôžu mať vplyv na uplatňovanie smernice 2015/1535, ktorej cieľom je práve umožniť Komisii a členským štátom pred prijatím vnútroštátnej právnej úpravy včas reagovať na návrh technického predpisu, ktorý môže narušiť fungovanie vnútorného trhu.
107.
Maďarsko v prvom rade opakuje stanovisko, ktoré zaujalo vo svojej odpovedi na odôvodnené stanovisko, podľa ktorej ustanovenia nariadenia č. 404/2021 nepatria pod pojem „iné požiadavky“ v zmysle smernice 2015/1535, lebo sa na jednej strane netýkajú životnosti výrobku po jeho uvedení na trh a na druhej strane neobsahujú vo vzťahu k tomuto výrobku požiadavky týkajúce sa fázy jeho používania. Povinnosť platiť dodatočný poplatok za ťažbu totiž predstavuje požiadavku daňovej povahy, ktorá nepatrí pod pojem „technický predpis“ v zmysle článku 1 ods. 1 písm. f) bodu iii) druhého pododseku a článku 5 ods. 1 posledného pododseku tejto smernice. V tejto súvislosti pripomína, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora a najmä rozsudku Admiral Sportwetten daňovú právnu úpravu, ktorá nie je sprevádzaná žiadnou technickou špecifikáciou ani žiadnou inou požiadavkou, nemožno kvalifikovať ako „de facto technický predpis“. (
42
)
108.
Pokiaľ ide ďalej o § 27/A až 27/C zákona o ťažbe, Maďarsko sa domnieva, že predstavujú len právny rámec pre opatrenia, ktoré môžu byť prijaté len v prípade, že nastane situácia, ktorá môže odôvodniť opatrenie dohľadu nad trhom. Tieto ustanovenia totiž nemožno uplatňovať samostatne, lebo ich vykonanie si vyžaduje prijatie ďalších vykonávacích aktov. Keďže tieto ustanovenia nemajú osobitný technický obsah, členský štát nemôže mať povinnosť oznámiť ich.
109.
Nakoniec Maďarsko spochybňuje záver Komisie týkajúci sa stanovenia oficiálnych cien spornou vnútroštátnou právnou úpravou, ktorý je uvedený v žalobe. V tejto súvislosti zdôrazňuje, že predajné ceny stanovené v § 1 nariadenia č. 404/2021 nepredstavujú oficiálne ceny. Naopak, ide o referenčný bod na účely určenia povinnosti platiť poplatok.
110.
Komisia v replike spresnila tento aspekt svojej argumentácie týkajúci sa stanovenia oficiálnych cien v tom zmysle, že hoci nariadenie č. 404/2021 neukladá dotknutým podnikom povinnosť predávať výrobky za ceny, ktoré sú v ňom stanovené, rozdiel, ktorý sú povinné zaplatiť v podobe dodatočného poplatku za ťažbu v prípade prekročenia týchto cien je natoľko významný, že má rozhodujúci vplyv na stanovenie predajných cien, takže ceny stanovené v nariadení v skutočnosti zodpovedajú oficiálnym cenám.
111.
Pokiaľ ide o rozsudok Admiral Sportwetten, ktorý Maďarsko spomína vo vyjadrení k žalobe na podporu svojho tvrdenia týkajúceho sa daňovej povahy sporných ustanovení, Komisia vyjadruje pochybnosti o jeho uplatniteľnosti v prejednávanej veci, keďže uvedená vec sa týkala dane, zatiaľ čo dodatočný poplatok za ťažbu nemožno považovať za daň.
112.
Pokiaľ ide o § 27/A až 27/C zákona o ťažbe, skutočnosť, že tieto ustanovenia sa uplatňujú len vtedy, ak sú splnené určité podmienky, alebo na základe úradného rozhodnutia, nebráni tomu, aby predstavovali „iné požiadavky“ v zmysle smernice 2015/1535.
2.
Posúdenie
113.
Svojou druhou výhradou Komisia tvrdí, že nariadenie č. 404/2021 a § 27/A až 27/C zákona o ťažbe jej mali byť oznámené v súlade s článkom 5 ods. 1 smernice 2015/1535.
114.
Je teda potrebné preskúmať dôvodnosť argumentácie tejto inštitúcie s cieľom posúdiť, či toto nariadenie a tieto legislatívne ustanovenia skutočne patria pod pojem „iné požiadavky“ v zmysle tejto smernice. Na tento účel sa vzhľadom na rozdiely v obsahu týchto pravidiel domnievam, že je potrebné analyzovať ich oddelene.
a)
O povinnosti oznámiť nariadenie č. 404/2021
115.
Po prvé, pokiaľ ide o nariadenie č. 404/2021, Komisia tvrdí, že patrí pod pojem „iné požiadavky“ v zmysle smernice 2015/1535, a preto podlieha oznamovacej povinnosti stanovenej v tejto smernici.
116.
Na úvod pripomínam, že článok 5 ods. 1 prvý pododsek tejto smernice v podstate ukladá členským štátom povinnosť bezodkladne oznámiť každý návrh technického predpisu. Okrem toho podľa článku 1 ods. 1 písm. f) tejto smernice sú technickým predpisom najmä „technické špecifikácie a ďalšie požiadavky alebo pravidlá o službách… dodržiavanie ktorých je v prípade predaja… v členskom štáte alebo na väčšej časti jeho územia de jure alebo de facto povinné, ako aj zákony, predpisy alebo administratívne opatrenia členských štátov…, ktoré zakazujú výrobu, dovoz, predaj alebo používanie výrobku“. Inými slovami, zo znenia tohto článku vyplýva, že rozlišuje medzi štyrmi kategóriami opatrení, ktoré možno považovať za „technické predpisy“ v zmysle tejto smernice, medzi ktoré patria „iné požiadavky“. (
43
)
117.
Tento pojem „iné požiadavky“ je definovaný v článku 1 ods. 1 písm. d) smernice 2015/1535 ako „požiadavky iné ako technická špecifikácia, ktoré sú kladené na výrobok s cieľom ochrany najmä spotrebiteľov alebo životného prostredia a ktoré ovplyvňujú životnosť výrobku po jeho uvedení na trh, ako napríklad podmienky používania, opätovného používania a spotreby alebo zneškodňovania v prípadoch, v ktorých môžu mať takéto podmienky významný vplyv na zloženie alebo povahu výrobku alebo na jeho odbyt“.
118.
Tento článok stanovuje sériu piatich kumulatívnych podmienok, konkrétne že požiadavky sú kladené (prvá podmienka) na výrobok (druhá podmienka) najmä s cieľom ochrany spotrebiteľov alebo životného prostredia (tretia podmienka), s cieľom podmienok spojených so životnosťou tohto výrobku po jeho uvedení na trh (štvrtá podmienka) v prípadoch, v ktorých môžu mať takéto podmienky významný vplyv na odbyt dotknutého výrobku (piata podmienka).
119.
Je teda potrebné overiť, či sú tieto podmienky v prejednávanej veci splnené.
120.
V tejto súvislosti sa po prvé domnievam, že pokiaľ ide o prvú podmienku, je splnená, keďže z procesných písomností predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že nariadenie č. 404/2021 má nepochybne záväznú právnu formu. Ustanovenie § 1 tohto nariadenia totiž na jednej strane stanovuje referenčnú cenu za predaj základných stavebných materiálov uvedených v odseku 2 tohto ustanovenia a na druhej strane ukladá podnikom uvedeným v odseku 1 povinnosť zaplatiť dodatočný poplatok za ťažbu, ak na svoje výrobky uplatňujú predajnú cenu presahujúcu cenu stanovenú v odseku 2.
121.
Po druhé, pokiaľ ide o druhú podmienku, ktorá jasne stanovuje, že dotknuté požiadavky sú „kladené na výrobok“, chcem poukázať na to, že aby bolo vnútroštátne opatrenie kvalifikované ako „iné požiadavky“, musí stanovovať podmienku, ktorá môže významne ovplyvniť odbyt dotknutého výrobku. Podmienka, ktorá sa nevzťahuje na dotknutý výrobok, ale na potenciálnych kupujúcich alebo na hospodárske subjekty predávajúce tento výrobok, však nemôže patriť pod tento pojem. (
44
)
122.
V dôsledku toho, ak by sa v prejednávanej veci uprednostnil reštriktívny výklad článku 1 ods. 1 písm. d) smernice 2015/1535, nariadenie č. 404/2021 by nemohlo byť kvalifikované ako „iné požiadavky“, keďže stanovuje referenčné ceny za predaj základných stavebných materiálov, neukladá však ich uplatňovanie. Dodatočný poplatok za ťažbu, ktorý sa ukladá v prípade prekročenia týchto cien, je však povinnosťou podnikov, na ktoré sa vzťahuje toto nariadenie, a nie je priamo uložený vo vzťahu k dotknutému výrobku.
123.
Domnievam sa však, že v tomto konkrétnom prípade a výnimočne je potrebné prijať širší výklad tejto požiadavky, aby sa zohľadnil aj vplyv vnútroštátnej právnej úpravy na dotknuté výrobky. Rovnako ako tvrdí Komisia, aj ja si myslím, že referenčné predajné ceny základných stavebných materiálov stanovené v § 1 ods. 2 tohto nariadenia sú ako také de facto záväzné, aj keď technicky nejde o oficiálne ceny. Dodatočný poplatok za ťažbu, ktorý by podniky uvedené v odseku 1 tohto ustanovenia boli povinné zaplatiť, ak by sa rozhodli predávať svoje výrobky za ceny vyššie, než sú ceny stanovené týmto nariadením, predstavuje de facto určitú formu sankcie. Vzhľadom na to, že tento poplatok zodpovedá povinnosti zaplatiť percentuálny podiel vo výške 90 % rozdielu medzi skutočným obratom týchto podnikov a obratom stanoveným na základe predaného množstva a referenčnej ceny, tieto podniky majú prakticky len malý záujem na uplatňovaní vlastných cien. Práve naopak, sú povzbudzované k uplatňovaniu referenčných cien, aby neboli „penalizované“, takže tieto referenčné ceny sú v skutočnosti rovnocenné s oficiálnymi cenami. Z toho vyplýva, že hoci zo znenia nariadenia č. 404/2021 nevyplýva, že tieto ceny sú oficiálne, vzhľadom na to, že v skutočnosti sú uložené pre predaj vyššie uvedených výrobkov, treba ich považovať za „podmienky kladené“ na základné stavebné materiály v zmysle smernice 2015/1535.
124.
Okrem toho navrhovaný výklad je podporený cieľmi sledovanými touto smernicou. Ako zdôraznil Súdny dvor, z ustálenej judikatúry vyplýva, že cieľom tejto smernice je prostredníctvom preventívnej kontroly chrániť voľný pohyb tovaru, ktorý je jedným zo základov Únie, a že táto kontrola je užitočná v rozsahu, v akom technické predpisy patriace do pôsobnosti smernice 2015/1535 môžu predstavovať prekážky obchodu s tovarom medzi členskými štátmi, pričom tieto prekážky sú prípustné len vtedy, ak sú nevyhnutné na splnenie naliehavých požiadaviek sledujúcich cieľ všeobecného záujmu. (
45
) Keby sa však podmienka, aby boli požiadavky„kladené na výrobok“, vykladala reštriktívne, v dôsledku čoho by bolo nariadenie č. 404/2021 vylúčené z pôsobnosti tejto smernice, išlo by o prílišný formalizmus. Takýto prístup zároveň zahŕňa riziko obchádzania smernice 2015/1535, keďže na to, aby požiadavky kladené na výrobky nepatrili do jej pôsobnosti, by stačilo, aby neboli uložené technicky, t. j. aby neboli výslovne uvedené v znení zákona. Je zrejmé, že takáto formalita by zbavila smernicu potrebného účinku.
125.
Po tretie, pokiaľ ide o tretiu podmienku týkajúcu sa dôvodov ochrany najmä spotrebiteľov alebo životného prostredia, na účely ktorých sú kladené „požiadavky“, treba konštatovať, že Hoci Komisia vo svojej žalobe túto otázku nevzniesla, Maďarsko ako potenciálne odôvodnenie vytýkaného obmedzenia slobody usadiť sa uvádza ochranu príjemcov poskytovaných služieb. Bez ohľadu na posúdenie vykonané v rámci prvej výhrady je dôležité, že tento členský štát prijal nariadenie č. 404/2021 na základe vyššie uvedených dôvodov ochrany, takže tretiu podmienku stanovenú v tomto článku možno v prejednávanej veci považovať za splnenú. Takýto výklad potvrdzujú ciele sledované smernicou 2015/1535, ktoré svedčia v prospech jej extenzívneho výkladu z dôvodov uvedených v bode 122 vyššie.
126.
Po štvrté, pokiaľ ide o štvrtú podmienku, zo znenia článku 1 ods. 1 písm. d) smernice 2015/1535 vyplýva, že „iné požiadavky“ musia ovplyvňovať životnosť dotknutého výrobku po jeho uvedení na trh. Ako príklad sú uvedené najmä podmienky používania, opätovného používania a spotreby alebo zneškodňovania tohto výrobku.
127.
V tejto súvislosti chcem poukázať na to, že Maďarsko sa domnieva, že sporné ustanovenia neovplyvňujú životnosť výrobku po jeho uvedení na trh ani neobsahujú požiadavku, ktorá by sa týkala fázy používania výrobku. Komisia sa touto otázkou nezaoberá. Nespomína ju totiž ani v žalobe, ani vo formálnej výzve, ani v odôvodnenom stanovisku.
128.
V tejto súvislosti pripomínam, že z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že v rámci konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ prináleží Komisii, aby predložila dôkaz o údajnom porušení povinnosti. Práve táto inštitúcia musí poskytnúť Súdnemu dvoru dôkazy potrebné na to, aby mohol overiť existenciu nesplnenia povinnosti, pričom sa nemôže odvolávať na akúkoľvek domnienku. (
46
) Žaloba Komisie musí najmä obsahovať ucelené a podrobné vysvetlenie dôvodov, ktoré ju viedli k presvedčeniu, že predmetný členský štát si nesplnil niektorú z povinností, ktoré mu vyplývajú z práva Únie. (
47
)
129.
Pokiaľ však ide o podmienku týkajúcu sa životnosti výrobku po jeho uvedení na trh, v prejednávanej veci odpoveď na otázku, či sporné ustanovenia spĺňajú túto podmienku, nie je na prvý pohľad zrejmá. Je pravda, že tieto ustanovenia týkajúce sa stanovovania cien dotknutých výrobkov nezodpovedajú kategóriám príkladov výslovne uvedeným v článku 1 ods. 1 písm. d) smernice 2015/1535 vrátane recyklácie, opätovného použitia alebo zneškodňovania a používanie týchto výrobkov, ktoré podľa príručky predstavujú najdôležitejšie osobitné prípady. Pokiaľ ide o posledný príklad, a to podmienku používania dotknutého výrobku, nie je jasné, či je podmienka týkajúca sa cien porovnateľná alebo prinajmenšom spojená s pojmom „používanie“ výrobku. Nie je jasné ani to, či takéto ustanovenie o stanovovaní cien ovplyvňuje životnosť výrobku, ktorá podľa tejto príručky zodpovedá obdobiu od jeho uvedenia na trh po fázu nakladania s odpadom vytvoreným výrobkom alebo likvidácie tohto odpadu. Okrem toho by som chcel zdôrazniť, že stanovenie ceny výrobku sa mi zdá byť vo vzťahu k nemu nevyhnutné skôr v čase jeho uvedenia na trh ako po ňom, pričom však nevylučujem, že táto cena môže mať účinky na odbyt po uvedení na trh. Z toho vyplýva, že znenie smernice 2015/1535 výslovne neodkazuje na cenové opatrenia, akými sú sporné opatrenia, ani na opatrenia s nimi porovnateľné. Zdôrazňujem tiež, že táto príručka neuvádza nijaký príklad analogický s týmito opatreniami, (
48
) takže výklad pojmu „iné požiadavky“, ktorý má Súdny dvor poskytnúť, nie je zjavný.
130.
Komisii totiž na jednej strane prináleží vysvetliť, prečo sa sporné ustanovenia týkajú životnosti dotknutých výrobkov po ich uvedení na trh, a na druhej strane Súdnemu dvoru prináleží, aby rozhodol o prípadnej existencii vytýkaného nesplnenia povinnosti na základe právnych a skutkových okolností, ktoré mu poskytla Komisia. Súdny dvor teda nemôže nahradiť posúdenie tejto inštitúcie svojím vlastným posúdením ani doplniť medzery v jej argumentácii. Preto sa domnievam, že žaloba nespĺňa požiadavky vyplývajúce z judikatúry Súdneho dvora pripomenutej v bode 129 vyššie.
131.
Po piate, ak Súdny dvor posúdi, že Komisia po právnej stránke preukázala, že štvrtá podmienka je splnená, subsidiárne poznamenávam, že pokiaľ ide o piatu podmienku, zo znenia článku 1 ods. 1 písm. d) smernice 2015/1535 vyplýva, že „iné požiadavky“ musia ukladať podmienky, ktoré majú „významný vplyv… na odbyt“ predmetného výrobku. V tejto súvislosti sa prikláňam k záveru, že v prejednávanej veci majú podmienky uložené nariadením č. 404/2021 skutočne vplyv na odbyt základných stavebných materiálov, ktorý je navyše dostatočne priamy a významný. (
49
) Niet totiž pochýb o tom, že cena výrobku a jeho odbyt sú neoddeliteľne prepojené pojmy. Konkrétne ustanovenia prijaté Maďarskom, a to stanovenie referenčných cien a uloženie dodatočného poplatku za ťažbu v prípade ich nedodržania, značne obmedzujú schopnosť podnikov, na ktoré sa vzťahuje toto nariadenie, prispôsobiť svoje náklady a ziskové rozpätia, aby si zachovali ziskovosť. Okrem toho spôsob stanovovania cien výrobku má priamy vplyv na dynamiku trhu tým, že ovplyvňuje najmä správanie potenciálnych kupujúcich, ktorých dopyt sa zvyšuje alebo naopak znižuje v súlade s cenovými výkyvmi. Z toho vyplýva, že zjavne existuje veľmi úzka súvislosť medzi opatreniami v oblasti stanovovania cien výrobkov, o aké ide v prejednávanej veci, a odbytom týchto výrobkov.
b)
O oznamovacej povinnosti podľa § 27/A až 27/C zákona o ťažbe
132.
Komisia tvrdí, že § 27/A až 27/C zákona o ťažbe predstavujú „iné požiadavky“ v zmysle smernice 2015/1535, a preto jej mali byť oznámené. Okrem toho, že skutočnosť, že tento zákon nestanovuje referenčnú cenu, má tendenciu ešte viac oslabiť tvrdenie Komisie, Komisia sa opäť obmedzuje na všeobecné, pomerne rýchle a nepodložené úvahy a nevysvetľuje, prečo sa domnieva, že tieto ustanovenia patria pod pojem „iné požiadavky“ v zmysle tejto smernice.
133.
Vzhľadom na to, čo vyplýva z bodov 129, 130 a 132 vyššie, sa domnievam, že Komisia po právnej stránke nepreukázala, že nariadenie č. 404/2021 a § 27/A až 27/C zákona o ťažbe obsahujú pravidlá týkajúce sa „iných požiadaviek“ v zmysle článku 1 ods. 1 písm. d) smernice 2015/1535 a preto navrhujem druhú výhradu zamietnuť v celom rozsahu.
134.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že Maďarsko si prijatím nariadenia č. 404/2021 nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ZFEÚ, a v zostávajúcej časti žalobu zamietol.
VI. O trovách
135.
V súlade s článkom 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. V súlade s článkom 138 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša vlastné trovy konania. V prejednávanej veci Komisia a Maďarsko navrhli, aby bol druhý účastník konania zaviazaný na náhradu trov konania. V rámci môjho návrhu má Komisia čiastočne úspech v prvej výhrade a Maďarsku v rámci druhej výhrady. Preto sa zdá byť odôvodnené rozhodnúť, že každý z účastníkov konania znáša svoje vlastné trovy konania.
VII. Návrh
136.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
–
určil, že Maďarsko si tým, že prijalo nariadenie vlády č. 404/2021 o dodatočnom poplatku za ťažbu, ktorý sa má platiť s cieľom oživiť hospodárstvo, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ZFEÚ,
–
v zostávajúcej časti žalobu zamietol,
–
uložil Európskej komisii a Maďarsku povinnosť znášať vlastné trovy konania.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 9. septembra 2015, ktorou sa stanovuje postup pri poskytovaní informácií v oblasti technických predpisov a pravidiel vzťahujúcich sa na služby informačnej spoločnosti (Ú. v. EÚ L 241, 2015, s. 1).
(
3
)	A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
(
4
)	A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
(
5
)	Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény.
(
6
)	Zákonom č. CXXXVI z roku 2021 sa s účinnosťou od 18. decembra 2021 vložili do zákona o ťažbe § 27/A až 27/C, konkrétne ustanovenia uvedené v tejto žalobe pre nesplnenie povinnosti.
(
7
)	Komisia vo formálnej výzve uviedla, že Maďarsko si nesplnilo ani povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 15 ods. 2 písm. a) a g), ako aj z článku 15 ods. 6 a 7 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36).
(
8
)	Konkrétne: oživiť hospodárstvo, chrániť národné hospodárstvo a jeho hlavné odvetvia, zaručiť bezpečnosť dodávok, zachovať a zabezpečiť program bytovej výstavby, bojovať proti dysfunkciám trhu, zaručiť spravodlivé obchodné transakcie, zakročiť proti nekalým cenovým praktikám a chrániť príjemcov služieb po otrasoch na trhu so surovinami a základnými materiálmi pre stavebníctvo spôsobených pandémiou ochorenia COVID‑19.
(
9
)	Komisia sa však vo svojom odôvodnenom stanovisku už neodvolávala na porušenie ustanovení smernice 2006/123.
(
10
)	Pozri rozsudok z 21. decembra 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, bod 53) (ďalej len „rozsudok AGET Iraklis“).
(
11
)	Pozri rozsudok z 3. marca 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, bod 50) (ďalej len „rozsudok Vodafone Magyarország“).
(
12
)	Pozri rozsudky Vodafone Magyarország (bod 52) a z 3. marca 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, bod 72) (ďalej len „rozsudok Tesco‑Global Áruházak“). V týchto veciach Súdny dvor uviedol, že skutočnosť, že najväčšiu časť osobitnej dane platia daňovníci, ktorých vlastnia fyzické alebo právnické osoby z iných členských štátov, nemôže sama osebe predstavovať diskrimináciu. Takúto skutočnosť totiž možno vysvetliť tým, že na sledovanom trhu dominujú takí daňovníci, ktorí na tomto trhu dosahujú najvyššie obraty. Táto skutočnosť teda predstavuje premenlivý, či dokonca náhodný ukazovateľ, ktorý možno splniť vždy, keď na dotknutom trhu dominujú podniky z iných členských štátov alebo tretích štátov alebo domáce podniky vlastnené fyzickými alebo právnickými osobami z iných členských štátov alebo tretích štátov.
(
13
)	Smernica Rady zo 14. decembra 2022 o zabezpečení globálnej minimálnej úrovne zdanenia nadnárodných skupín podnikov a veľkých vnútroštátnych skupín v Únii (Ú. v. EÚ L 328, 2022, s. 1).
(
14
)	Pozri rozsudok z 13. júla 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, bod 58 a citovaná judikatúra) (ďalej len „rozsudok Xella Magyarország“).
(
15
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. februára 2014, Hervis Sport‑ és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, bod 30 a citovaná judikatúra); z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 38 a citovaná judikatúra); z 22. novembra 2018, Vorarlberger Landes‑ und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, body 39 a 42 a citovaná judikatúra); Vodafone Magyarország (body 42 a 43 a citovaná judikatúra); z 2. februára 2023, Freikirche der Siebenten‑Tags‑Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, bod 29 a citovaná judikatúra), ako aj Xella Magyarország (body 62 a 63).
(
16
)	Pozri v tejto súvislosti body 25, 27 a 28 vyššie.
(
17
)	Pozri rozsudok z 21. decembra 2023, Komisia/Dánsko (Maximálna doba parkovania) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, bod 47 a citovaná judikatúra).
(
18
)	Okrem toho konštatujem, že povinnosť predložiť takýto dôkaz sa nezdá byť nesplniteľná, keďže platba dodatočného poplatku za ťažbu stanoveného nariadením č. 404/2021 sa týka len štyroch podnikov. Preto sa mi nezdá nemožné konkrétne a presne preukázať, že tieto štyri spoločnosti alebo aspoň niektoré z nich podliehali povinnosti minimálnej ťažby podľa nariadenia č. 405/2021. Nielenže však Komisia nepredložila takýto dôkaz, ale Maďarsko vo svojej duplike na základe informácií poskytnutých orgánom oprávneným vydávať rozhodnutia v oblasti dohľadu nad ťažbou tvrdí, že nebolo prijaté nijaké rozhodnutie v tomto zmysle. Je pravda, že tento členský štát tiež uznáva, že ak by prevádzkovateľ ťažby, ktorý platí tento poplatok, požiadal o zriadenie novej ťažobnej lokality, uplatnila by sa naňho povinnosť minimálnej ťažby vo vzťahu k tejto novej lokalite. Táto prípadná uplatniteľnosť však zostáva vzhľadom na spis predložený Súdnemu dvoru čisto hypotetická a v každom prípade oveľa obmedzenejšia ako kumulatívne a všeobecné uplatňovanie obidvoch sporných nariadení, ktoré namieta Komisia vo svojej žalobe.
(
19
)	Pozri rozsudky Vodafone Magyarország (bod 46) a Tesco‑Global Áruházak (bod 66).
(
20
)	Pozri rozsudok z 21. decembra 2023, Cofidis (C‑340/22, EU:C:2023:1019, bod 42 a citovaná judikatúra).
(
21
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. decembra 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 36).
(
22
)	Pozri rozsudok z 26. júna 2019, Komisia/Grécko (C‑729/17, EU:C:2019:534, bod 102 a citovaná judikatúra).
(
23
)	Pokiaľ ide o zmenu zákona o ťažbe, Maďarsko sa odvolávalo aj na ochranu životného prostredia počas ťažobnej činnosti, keďže takúto ochranu možno zabezpečiť nepretržitou ťažbou.
(
24
)	V tejto súvislosti Komisia tiež upozorňuje na tlačový rozhovor s maďarským ministrom národného hospodárstva, v ktorom vysvetlil, že cieľom vlády bolo v podstate dosiahnuť, aby boli strategické odvetvia viac v maďarských rukách, čo svedčí o tom, že táto vláda skutočne sledovala hospodárske ciele a usilovala sa zaobchádzať so zahraničnými spoločnosťami menej priaznivo.
(
25
)	Pozri rozsudok Xella Magyarország (body 67 až 69).
(
26
)	Napríklad dovoz cementu sa v rokoch 2021 až 2023 zvýšil zo 40 % na 60 %, zatiaľ čo dovoz piesku a štrku sa výrazne nezmenil.
(
27
)	V tejto súvislosti Maďarsko odkazuje na návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Ćapeta vo veci Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267, bod 82).
(
28
)	Pozri rozsudok z 19. decembra 2019, Brussels Securities (C‑389/18, EU:C:2019:1132, bod 48 a citovaná judikatúra).
(
29
)	Pozri rozsudok Xella Magyarország (bod 60 a citovaná judikatúra).
(
30
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky z 25. júla 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323, bod 11 a citovaná judikatúra); zo 14. novembra 1995, Svensson a Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, bod 15), a z 29. apríla 1999, Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, bod 16 ako aj citovaná judikatúra).
(
31
)	Pozri rozsudky z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 64 a citovaná judikatúra), a z 22. júna 2016, Mennens (C‑255/15, EU:C:2016:472, bod 44).
(
32
)	Pozri napríklad rozsudky zo 6. marca 2018, SEGRO a Horváth (C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2018:157, bod 85 a citovaná judikatúra); zo 14. februára 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, bod 72 ako aj citovaná judikatúra), a z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) (C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 77 a citovaná judikatúra) (ďalej len „rozsudok Transparentnosť združení“).
(
33
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. decembra 2015, Scotch Whisky Association a i. (C‑333/14, EU:C:2015:845, bod 54 a citovaná judikatúra).
(
34
)	Pozri rozsudok Xella Magyarország (body 23 a 64 a citovaná judikatúra), v ktorom Maďarsko poukázalo aj na negatívny vplyv pandémie ochorenia COVID‑19 na národné hospodárstvo.
(
35
)	Pozri rozsudok Xella Magyarország (body 63 až 66 a citovaná judikatúra). Pozri tiež rozsudok z 26. septembra 2018, Van Gennip a i. (C‑137/17, EU:C:2018:771, bod 56 a citovaná judikatúra).
(
36
)	Pozri rozsudok Xella Magyarország (body 67 a 68).
(
37
)	Pozri rozsudok Xella Magyarország (bod 69 a citovaná judikatúra).
(
38
)	Pozri rozsudok zo 6. októbra 2020, Komisia/Maďarsko (Vysokoškolská výučba) (C‑66/18, EU:C:2020:792, body 178 a 179 a citovaná judikatúra).
(
39
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok Transparentnosť združení (bod 77 a citovaná judikatúra).
(
40
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok Transparentnosť združení (bod 91 a citovaná judikatúra).
(
41
)	Príručka k postupu pri poskytovaní informácií v oblasti technických predpisov a pravidiel vzťahujúcich sa na služby informačnej spoločnosti (s .15), dostupná na internetových stránkach Komisie na tejto adrese: https://technical‑regulation‑information‑system.ec.europa.eu/sk/the‑20151535‑and‑you/being‑informed/guidances/vademecum.
(
42
)	Pozri rozsudok z 8. októbra 2020, Admiral Sportwetten a i. (C‑711/19, EU:C:2020:812, bod 38) (ďalej len „rozsudok Admiral Sportwetten“).
(
43
)	Ostatné kategórie technických predpisov sú tieto: (i) „technická špecifikácia“; (ii) „pravidlá vzťahujúce sa na služby“, a (iii) „zákony, predpisy alebo administratívne opatrenia členských štátov… ktoré zakazujú výrobu, dovoz, predaj alebo používanie výrobku“. Pozri rozsudky z 28. mája 2020, ECO‑WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, bod 32), a z 13. marca 2025, Unigames (C‑120/24, EU:C:2025:174, point 31).
(
44
)	Pozri v tejto súvislosti rozsudky z 26. septembra 2018, Van Gennip a i. (C‑137/17, EU:C:2018:771, body 39 až 41 a citovaná judikatúra), a z 24. novembra 2022, Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925, body 37 až 39 a citovaná judikatúra).
(
45
)	Okrem toho z odôvodnení 3 a 9 tejto smernice vyplýva, že jej cieľom je najmä zabezpečiť čo najväčšiu transparentnosť vnútroštátnych iniciatív zameraných na zavádzanie technických predpisov. V tejto súvislosti sa v odôvodnení 7 tejto smernice ďalej uvádza, že jej cieľom je umožniť hospodárskym subjektom lepšie využívať výhody vnútorného trhu zabezpečením vyššej úrovne informovanosti prostredníctvom pravidelného zverejňovania technických predpisov plánovaných členskými štátmi a vďaka tomu, že tieto subjekty budú môcť vyhodnocovať vplyv týchto predpisov. Pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. februára 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, bod 82); z 9. marca 2023, Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175, bod 41), ako aj z 21. decembra 2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, bod 43 a citovaná judikatúra). Pozri tiež odôvodnenie 4 smernice 2015/1535.
(
46
)	Pozri rozsudky zo 6. októbra 2021, Komisia/Taliansko (Systém zberu a čistenia komunálnych odpadových vôd) (C‑668/19, EU:C:2021:815, bod 27 a citovaná judikatúra), ako aj z 29. júla 2024, Komisia/Portugalsko (Civilní inžinieri) (C‑768/22, EU:C:2024:643, bod 79 a citovaná judikatúra).
(
47
)	Pozri rozsudok z 19. novembra 2024, Komisia/Poľsko (Zvoliteľnosť a členstvo v politickej strane) (C‑814/21, EU:C:2024:963, body 61 a 62).
(
48
)	Pozri príručku, s. 15.
(
49
)	Pozri rozsudok z 19. júla 2012, Fortuna a i. (C‑213/11, C‑214/11 a C‑217/11, EU:C:2012:495, bod 35).