62023TJ0551
PRESUDA OPĆEG SUDA (deseto vijeće)
4. lipnja 2025. (
*1
)
„Ekonomska i monetarna politika – Bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama – Posebne nadzorne zadaće dodijeljene ESB‑u – Odluka o oduzimanju odobrenja za rad kreditne institucije – Povreda nacionalnih propisa o sprečavanju pranja novca i financiranja terorizma – Članak 83. stavak 2. Uredbe (EU) br. 468/2014 i članak 4. stavak 3. Uredbe (EU) br. 1024/2013 – Opseg ESB‑ova ispitivanja okolnosti koje opravdavaju oduzimanje – Nadležnost nacionalnih nadležnih tijela i ESB‑a unutar jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM) – Uvjeti za oduzimanje – Obveza obrazlaganja – Pravo na dobru upravu”
U predmetu T‑551/23,
Baltic International Bank SE, sa sjedištem u Rigi (Latvija), koji zastupaju M. Supe i V. Supe, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske središnje banke (ESB), koju zastupaju E. Yoo, J. Poscia, K. Drēviņa i M. Puidokas, u svojstvu agenata,
tuženika,
OPĆI SUD (deseto vijeće),
u sastavu: O. Porchia (izvjestiteljica), predsjednica, M. Jaeger i P. Nihoul, suci,
tajnik: I. Kurme, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 3. prosinca 2024.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelj Baltic International Bank SE zahtijeva poništenje odluke Europske središnje banke (ESB) od 3. srpnja 2023. o oduzimanju odobrenja za rad kreditnoj instituciji pod bonitetnim nadzorom ESB‑a (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) koja je donesena u odnosu na njega.
Okolnosti spora
2
Tužitelj je manje značajna kreditna institucija sa sjedištem u Latviji, pod bonitetnim nadzorom Finanšu un kapitāla tirgus komisije (Komisija za financijsko tržište i tržište kapitala, Latvija) (u daljnjem tekstu: FKTK), koja je uključena u Latvijas Banku (Banka Latvije).
3
FKTK je donio nekoliko odluka koje se odnose na tužitelja jer je smatrao da od 2012. krši svoje bankarske obveze.
4
Konkretno, FKTK je 9. ožujka 2016. donio lēmuma Nr. 61 par sankciju piemērošanu AS „Baltic International Bank” (Odluka br. 61 o izricanju sankcija protiv AS „Baltic International Bank”) (u daljnjem tekstu: Odluka br. 61), koji tužitelj nije osporavao. FKTK je 29. studenoga 2019. donio lēmuma Nr. 191 par sankciju un pasākumu noteikšanu AS „Baltic International Bank” (Odluka br. 191 o izricanju sankcija i mjera protiv AS „Baltic International Bank”) (u daljnjem tekstu: Odluka br. 191), koji je tužitelj osporavao. FKTK je 22. prosinca 2022. potvrdio tu odluku lēmumom Nr. 255 par Finanšu un kapitāla tirgus komisijas padomes 29.11.2019. lēmuma Nr. 191 atstāšanu par negrozītu (Odluka br. 255 o održavanju [Odluke br. 191] na snazi). Tužitelj je zadnju odluku pobijao pred Administratīvā apgabaltiesi (Okružni upravni sud, Latvija).
5
Osim toga, FKTK je 12. prosinca 2022. donio lēmums Nr. 215 par noregulējuma darbības nepiemērošanu Baltic International Bank SE (Odluka br. 215 o neprimjeni mjere sanacije na [tužitelja]) (u daljnjem tekstu: Odluka br. 215) te lēmums Nr. 216 par finanšu pakalpojumu sniegšanas apturēšanu un pilnvarnieku iecelšanu Baltic International Bank SE (Odluka br. 216 o obustavi pružanja financijskih usluga i imenovanju prokurista za [tužitelja]) (u daljnjem tekstu: Odluka br. 216).
6
FKTK je 30. prosinca 2022. podnio ESB‑u prijedlog odluke naslovljen „oduzimanje odobrenja za rad kreditnoj instituciji pod bonitetnim nadzorom” u odnosu na tužitelja (u daljnjem tekstu: prijedlog odluke).
7
ESB je 10. ožujka 2023. donio Odluku ECB‑SSM-2023-LV-1 WHD-2022‑0014 o oduzimanju odobrenja kreditnoj instituciji pod bonitetnim nadzorom (u daljnjem tekstu: prvotna odluka) kojom se oduzima odobrenje za rad izdano tužitelju kao kreditnoj instituciji.
8
Prvotna odluka oslanjala se na tri razloga, koji se temelje:
–
prvi, na tvrdnji da je tužitelj tijekom duljeg razdoblja počinio ozbiljne povrede bitnih odredbi Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (Zakon o sprečavanju pranja novca i financiranja terorizma i širenja oružja) od 13. lipnja 2019. (Latvijas Vēstnesis, 2008., br. 116), kojim se pojedinačno i kolektivno utvrđuju razlozi za oduzimanje odobrenja za rad, koje je činio još na dan donošenja prvotne odluke;
–
drugi, na tvrdnji da je tužitelj tijekom duljeg razdoblja povređivao svoju obvezu uspostave učinkovitih sustava unutarnje kontrole iz članka 34.1 stavka 1. Kredītiestāžu likumsa (Zakon o kreditnim institucijama) od 5. listopada 1995. (Latvijas Vēstnesis, 1995., br. 163);
–
treći, na tvrdnji da je tužitelj povrijedio svoju obvezu utvrđivanja i provedbe razborite strategije, politika i postupaka koji mu omogućuju upravljanje rizicima, uključujući pravodobno otkrivanje, procjenu, analizu i praćenje njegovih rizika iz članka 34.2 stavaka 1. i 2. Zakona o kreditnim institucijama.
9
Ekonomisko lietu tiesa (Trgovački sud, Latvija) je presudom od 24. ožujka 2023. proglasio stečaj tužitelja.
10
Tužitelj je 6. travnja 2023. podnio zahtjev za preispitivanje prvotne odluke ESB‑ovu Administrativnom odboru za preispitivanja.
11
Upravno vijeće ESB‑a zamijenilo je 3. srpnja 2023. prvotnu odluku pobijanom odlukom istovjetnog sadržaja, koja je stupila na snagu dan nakon dostave prvotne odluke.
Zahtjevi stranaka
12
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži ESB‑u snošenje troškova.
13
ESB od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu kao neosnovanu,
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
O pravu
Dopuštenost tužbe
14
ESB izražava sumnju u dopuštenost tužbe, dovodeći u pitanje valjanost punomoći tužiteljevih odvjetnika. Osobito naglašava da je tužiteljev bivši upravni odbor ovlastio odvjetnike punomoći ad litem od 5. rujna 2005. i ugovorom o zastupanju od 23. ožujka 2023., ali da je tužiteljev stečajni upravitelj 6. travnja 2023. opozvao sve punomoći koje je izdao navedeni upravni odbor, poništavajući tako punomoć na temelju koje odvjetnici zastupaju tužitelja u ovom predmetu.
15
U odgovoru na mjeru upravljanja postupkom koju je uputio Opći sud tužitelj je 23. listopada 2024. podnio dodatne dokumente, među kojima i dopis njegova direktora, kako bi opravdao punomoć svojih odvjetnika. Također se pozvao na presudu od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr. (C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:923), kako bi tvrdio da punomoći njegovih odvjetnika ne mogu biti poništene, kao što je to Sud presudio u navedenoj presudi. Ističe da je njegov bivši upravni odbor bio ovlašten sklopiti ugovor o zastupanju s odvjetnicima od 23. ožujka 2023. Dodaje da, iako je njegov stečajni upravitelj opozvao sve punomoći koje je izdao navedeni upravni odbor, taj se opoziv ne može uzeti u obzir kad je riječ o punomoćima izdanima odvjetnicima za ovaj predmet jer postoji rizik da stečajni upravitelj ospori akt koji je donio FKTK ili je donesen uz potporu FKTK‑a, a koji je doveo do otvaranja stečajnog postupka protiv njega, što bi bilo protivno načelu djelotvorne sudske zaštite. Postupanje stečajnog upravitelja može povrijediti tužiteljevo pravo na pošteno suđenje kao pravne osobe privatnog prava. Tužitelj je podnio isti dopis svojeg direktora kao službeni dokument kako bi opravdao punomoći svojim odvjetnicima.
16
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da na temelju članka 19. Statuta Suda Europske unije, koji se na Opći sud primjenjuje u skladu s člankom 53. prvim stavkom tog statuta, kako bi mogle djelovati pred sudovima Unije, pravne osobe, poput tužitelja, mora zastupati odvjetnik ovlašten za zastupanje pred sudom države članice ili druge države stranke Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru (EGP) (vidjeti u tom smislu presudu od 8. veljače 2024., Pilatus Bank/ESB, C‑256/22 P, EU:C:2024:125, t. 35.).
17
Uzimajući u obzir tu nužnost da pravne osobe zastupa odvjetnik ovlašten za zastupanje pred sudom države članice ili druge države koja je stranka Sporazuma o EGP‑u, dopuštenost tužbe za poništenje koju je podnijela takva osoba uvjetovana je dokazom da je dotična osoba stvarno odlučila podnijeti tužbu i da su odvjetnici koji tvrde da je zastupaju stvarno opunomoćeni u tu svrhu (vidjeti u tom smislu presudu od 8. veljače 2024., Pilatus Bank/ESB, C‑256/22 P, EU:C:2024:125, t. 57. i navedenu sudsku praksu).
18
Upravo kako bi se osiguralo da je to uistinu slučaj, člankom 51. stavkom 3. Poslovnika Općeg suda zahtijeva se da odvjetnici koji zastupaju stranku koja je pravna osoba privatnog prava moraju u tajništvu Općeg suda položiti punomoć koju je navedena stranka izdala jer nepodnošenje navedene punomoći, u skladu sa stavkom 4. tog članka, može dovesti do formalne nedopuštenosti tužbe (vidjeti u tom smislu presudu od 8. veljače 2024., Pilatus Bank/ESB, C‑256/22 P, EU:C:2024:125, t. 58. i navedenu sudsku praksu).
19
U ovom je slučaju nesporno da je bivši tužiteljev upravni odbor bio valjano ovlašten 5. rujna 2005. izdati punomoć ad litem i 23. ožujka 2023. sklopiti ugovor o zastupanju s tužiteljevim odvjetnicima u ovom predmetu.
20
Tužiteljev direktor u dopisu od 10. listopada 2024., koji je tužitelj dostavio 23. listopada 2024. u odgovoru na mjeru upravljanja postupkom Općeg suda i na temelju punomoći za tužiteljeve odvjetnike, tvrdi da opozivi punomoći o kojima je odlučio stečajni upravitelj i koji su objavljeni 11. travnja 2023. i 29. siječnja 2024. nisu utjecali na valjanost punomoći koje je bivši upravni odbor izdao tužiteljevim odvjetnicima u ovom predmetu. Dodaje da su tužiteljevi odvjetnici ovlašteni zastupati ga na temelju navedenih punomoći.
21
U tom je pogledu dovoljno istaknuti da je FKTK – iako nije ni donositelj sporne odluke ni tuženik pred Općim sudom, s obzirom na to da ESB ima ta dva svojstva – sudjelovao u donošenju sporne odluke jer je ona donesena na njegov prijedlog. Vodeći računa o zadaći koja mu je povjerena na temelju latvijskog prava, stečajni upravitelj se nalazi u situaciji sukoba interesa zbog činjenice da bi ga osporavanje oduzimanja odobrenja pravnoj osobi koju on zastupa pred sudovima Unije moglo potaknuti da, protivno toj zadaći, postupak stečaja te osobe liši svake pravne osnove (vidjeti u tom smislu presudu od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr., C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:923, t. 74.).
22
Slijedom toga, što se tiče zastupanja tužiteljevih odvjetnika u ovom predmetu, ne može se uzeti u obzir opoziv njihovih punomoći o kojem je odlučio stečajni upravitelj jer bi se time povrijedilo tužiteljevo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu zajamčeno člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) (vidjeti u tom smislu presudu od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr., C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:923, t. 78.).
23
U takvim okolnostima valja smatrati da su tužiteljevi odvjetnici valjano ovlašteni da ga zastupaju.
24
Važno je dodati da direktor ne osporava punomoći koje su prvotno izdane tužiteljevim odvjetnicima.
25
Usto, ESB nije osporavao punomoć koju je tužitelj naposljetku podnio kao službeni dokument.
26
Tužba je stoga dopuštena.
Dopuštenost dokumenata koje je tužitelj podnio 2. prosinca 2024.
27
Tužitelj je aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 2. prosinca 2024. podnio nove dokazne prijedloge datirane 21. srpnja 2023. te 5. i 6. rujna 2023., dakle prvi prije podnošenja tužbe, a drugi prije podnošenja replike. ESB je na raspravi izrazio dvojbe u pogledu dopuštenosti tih dokumenata.
28
Valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 85. stavkom 3. Poslovnika, iznimno, glavne stranke mogu podnositi dokaze i stavljati dokazne prijedloge i prije zatvaranja usmenog dijela postupka ili prije odluke Općeg suda o neprovođenju usmenog dijela postupka, pod uvjetom da opravdaju kašnjenje u podnošenju takvih dokaza odnosno stavljanju dokaznih prijedloga.
29
U tom pogledu, tužitelj je na raspravi pozvan da odgovori na moguću nedopuštenost podnesenih dokumenata i da iznese razloge zbog kojih su ti dokumenti dostavljeni tek dan prije rasprave. On je samo naveo da mu je stečajni upravitelj proslijedio te dokumente a da pritom nije naveo na koji su mu datum proslijeđeni niti objasnio zašto mu je bilo nemoguće ranije ishoditi navedene dokumente od stečajnog upravitelja.
30
U tim okolnostima dokumente podnesene 2. prosinca 2024. treba proglasiti nedopuštenima.
Meritum
31
Tužitelj iznosi četiri tužbena razloga u prilog tužbi. Prvi tužbeni razlog temelji se na pogrešci u ocjeni koju je počinio ESB jer je zanemario činjenicu da FKTK nije poštovao svoju obvezu donošenja nacionalnih propisa kojima se utvrđuju kriteriji primjenjivi na ozbiljne povrede regulatornih akata u području sprečavanja pranja novca i financiranja terorizma i širenja oružja (u daljnjem tekstu: SPN/FT). Drugi tužbeni razlog temelji se, u biti, na tome da je ESB povrijedio obvezu da provede vlastito ispitivanje, a ne da samo preuzme FKTK‑ovu ocjenu. Treći tužbeni razlog temelji se, u biti, na povredi obveze obrazlaganja drugog i trećeg razloga za oduzimanje odobrenja za rad te na pogreškama koje je ESB počinio u tom pogledu. Četvrti tužbeni razlog temelji se na povredi prava na dobru upravu, koja obuhvaća pravo na saslušanje i pravo pristupa spisu.
32
Opći sud analizirat će zajedno prvi i drugi tužbeni razlog, a zatim treći i četvrti tužbeni razlog.
Prvi i drugi tužbeni razlog
33
U okviru prvog i drugog tužbenog razloga tužitelj dovodi u pitanje ESB‑ovu ocjenu poštuje li on propise u području SPN/FT. U biti tvrdi da ESB nije proveo svoju ocjenu, koju je bio dužan provesti, nego ju je temeljio na spornim FKTK‑ovim odlukama i na prethodnim aktima donesenima u okviru nacionalnog upravnog postupka, koje tužitelj nije mogao osporavati pred nacionalnim sudom.
34
U okviru prvog tužbenog razloga tužitelj smatra da je ESB počinio pogrešku u ocjeni time što nije uzeo u obzir činjenicu da FKTK nije poštovao obvezu predviđenu člankom 196. stavkom 4. Zakona o kreditnim institucijama da donese nacionalne akte kojima se utvrđuju kriteriji primjenjivi na ozbiljne povrede u području SPN/FT.
35
ESB je povrijedio obvezu iz članka 83. stavka 2. svoje Uredbe (EU) br. 468/2014 od 16. travnja 2014. o uspostavljanju okvira za suradnju unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma između ESB‑a i nacionalnih nadležnih tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima (Okvirna uredba o SSM‑u) (SL 2014., L 141, str. 1.) da prilikom donošenja odluke o oduzimanju odobrenja za rad provede svoju procjenu okolnosti koje opravdavaju oduzimanje.
36
Tužitelj smatra da se pobijana odluka temelji na FKTK‑ovoj procjeni iz prijedloga odluke i dokumentima koje je to tijelo podnijelo, što u skladu s člankom 83. stavkom 2. Okvirne uredbe o SSM‑u nije dovoljno.
37
Tužitelj podsjeća na odredbe članka 4. stavka 3. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća ESB‑u u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63., u daljnjem tekstu: Temeljna uredba o SSM‑u), članka 83. stavka 2. Okvirne uredbe o SSM‑u, članka 18. točke (f) i članka 67. stavka 1. točke (o) Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (SL 2013., L 176, str. 338.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105. te ispravci SL 2017., L 20, str. 1. i SL 2020., L 212, str. 20.) te članka 27. stavka 1. točke 8. i članka 196. stavaka 3. i 4. Zakona o kreditnim institucijama.
38
S obzirom na prethodno navedene odredbe, ESB je trebao primijeniti Zakon o kreditnim institucijama i utvrditi da nacionalni regulatorni akti kojima se utvrđuju kriteriji primjenjivi na ozbiljne povrede u području SPN/FT‑a nisu bili doneseni.
39
Tužitelj dodaje da se ne može isključiti da bi se, da su bili doneseni nacionalni akti navedeni u točki 38. ove presude, kriteriji primjenjivi na ozbiljne povrede razlikovali od onih iz izvješća od 31. svibnja 2022. koje su izradili Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA), Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA) i Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA) u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma (SSM). To izvješće nema obvezujuću pravnu snagu i ne može zamijeniti regulatorne akte koji su trebali biti doneseni. Isto vrijedi i za FKTK‑ove preporuke.
40
FKTK je trebao navesti kriterije na temelju kojih se povrede koje je počinio tužitelj mogu smatrati teškima i ESB je trebao utvrditi da nedostaje element u FKTK‑ovim odlukama, odnosno obrazloženje te ozbiljnosti.
41
Nedonošenje relevantnih regulatornih akata u propisanim rokovima također povređuje načelo pravne sigurnosti, s obzirom na to da tužitelj ima pravo unaprijed se upoznati s kriterijima koji se koriste za kvalifikaciju ozbiljnih povreda koje mu se stavljaju na teret.
42
Osim toga, ESB se oslonio na pogrešnu pravnu osnovu. Tužitelj navodi da je zakonodavac priznao da je nepostojanje kriterija velika pravna praznina, s obzirom na to da je u točki 84. prijelaznih odredbi Zakona o kreditnim institucijama predvidio da će FKTK do 1. kolovoza 2019. utvrditi navedene kriterije donošenjem regulatornih akata koji imaju istu snagu kao i uredbe u vijeću ministara, u skladu s latvijskim zakonom. Međutim, tužitelj pojašnjava da ti akti nisu bili doneseni.
43
Tužitelj dodaje da je ESB dužan primijeniti odredbe prava Unije i, kada se ono sastoji od direktiva, nacionalno pravo kojim se one prenose. U ovom je slučaju Direktiva 2013/36 prenesena u latvijsko pravo Zakonom o kreditnim institucijama, koji je ESB trebao primijeniti. ESB je uostalom potvrdio da mora ispitati jesu li ispunjeni uvjeti predviđeni nacionalnim pravom u vezi s člankom 18. točkom (f) i člankom 67. stavkom 1. točkom (o) Direktive 2013/36. Stoga je ESB trebao utvrditi relevantne činjenice i odlučiti može li se njima dokazati da je tužitelj odgovoran za tešku povredu u smislu nacionalnog prava.
44
U tom kontekstu, da je ESB utvrdio da FKTK nije poštovao svoju obvezu jer nije donio regulatorne akte u području SPN/FT u skladu sa Zakonom o kreditnim institucijama, ne bi temeljio pobijanu odluku na FKTK‑ovim utvrđenjima.
45
Tužitelj pojašnjava da je Odluka br. 61, na kojoj se temelji pobijana odluka, donesena prije nego što je donesen regulatorni akt kojim će se utvrditi kriteriji ozbiljnosti u području SPN/FT, u skladu s člankom 196. stavkom 4. Zakona o kreditnim institucijama. FKTK je temeljio svoju odluku na internom regulatornom aktu, iako to nije bilo dopušteno člankom 67. stavkom 6. Administratīvā procesa likumsa (Zakon o upravnom postupku) (Latvijas Vēstnesis, 2001., br. 164). Isto tako, na dan donošenja Odluke br. 191 još uvijek nisu bili doneseni regulatorni akti kojima se utvrđuju kriteriji ozbiljnosti.
46
Kada je riječ o drugom tužbenom razlogu, koji se sastoji od tri dijela, tužitelj tvrdi, što se tiče prvog dijela, da je ESB povrijedio svoju obvezu dužne pažnje time što nije provjerio povrede koje se tužitelju stavljaju na teret u okviru Odluke br. 191, koju je pobijao na nacionalnoj razini. Budući da Odluka br. 191 nije bila konačna na dan donošenja pobijane odluke, ESB je morao preispitati činjenice koje su s njom bile povezane. Tužitelj u svojoj replici pojašnjava da je, nakon što je njegov stečajni upravitelj 24. srpnja 2023. podnio zahtjev za povlačenje, postupak pokrenut protiv Odluke br. 191 okončan odlukom Regionalnog upravnog suda od 5. rujna 2023.
47
Tužitelj tvrdi u okviru drugog dijela drugog tužbenog razloga da ESB nije pažljivo i nepristrano ispitao činjenice koje se odnose na istrage na koje se poziva u točki 11. priloga pobijanoj odluci. Tužitelj podsjeća na latvijska pravila u području istraga i kaznenog postupka te na činjenicu da nijedan njegov zaposlenik, član upravnog odbora ni dioničar nema status osumnjičenika ili optuženika. ESB je povrijedio članak 48. stavak 1. Povelje, kojim se predviđa da se svaki optuženik smatra nedužnim, pozivajući se u pobijanoj odluci na kazneni postupak koji je u tijeku. Prema tužiteljevu mišljenju, ESB nije mogao upotrijebiti informacije o pokretanju kaznenog progona kao temelj pobijane odluke.
48
Tužitelj trećim dijelom drugog tužbenog razloga osporava pravnu vrijednost dokumenata na kojima se temelji pobijana odluka, odnosno inspekcijskih izvješća i odluka br. 61 i 191. Prema tužiteljevu mišljenju, na ESB‑u je bilo da nadzire zakonitost prijedloga odluke koji sadržava bitne nedostatke kojima je zahvaćena zakonitost pobijane odluke.
49
Što se tiče, kao prvo, inspekcijskih izvješća, tužitelj tvrdi da se u nacionalnom pravnom sustavu ne mogu pobijati „privremene odluke”. Riječ je samo o dopisima u kojima se izražava FKTK‑ovo stajalište, koji nisu konačne odluke. U tom se kontekstu pobijana odluka ne može temeljiti na informacijama navedenima u tim izvješćima.
50
Što se tiče inspekcijskog izvješća iz 2012. i provjera provedenih 2014. i 2015., tužitelj pojašnjava da se ESB oslonio na povrede zakona u području SPN/FT koje FKTK nije kvalificirao kao takve.
51
Tužitelj navodi i da su inspekcijska izvješća iz 2018. i 2019. bila predmet tužbe protiv Odluke br. 191 te da ih nije trebalo navesti u pobijanoj odluci. Informacije sadržane u inspekcijskom izvješću iz 2018. ne mogu služiti kao osnova za pobijanu odluku. Isto vrijedi i za informacije prikupljene u okviru postupka koji je pokrenut 13. prosinca 2021., a u kojem nije donesena konačna odluka.
52
Što se tiče, kao drugo, odluka br. 61 i 191, tužitelj tvrdi da je prva odluka postala konačna, da ju nije pobijao i da je postupio u skladu sa svim obvezama koje iz nje proizlaze. Što se tiče Odluke br. 191, nacionalni sud odbio je zahtjev za privremenu zaštitu protiv te odluke koji je podnio tužitelj, što ne može prejudicirati ocjenu merituma navedene odluke.
53
Kao treće, što se tiče FKTK‑ovih dopisa koji se odnose na tužiteljevo postupanje, oni nemaju svojstvo konačne odluke.
54
Tužitelj dodaje da je ESB povrijedio načelo pretpostavke nedužnosti time što se oslonio na dvije FKTK‑ove odluke, od kojih je jedna osporavana Odluka br. 191, i na inspekcijsko izvješće iz 2018., koje je privremena odluka. Prema njegovu mišljenju, spor koji se odnosi na FKTK‑ove odluke istovrstan je sporu o odlukama nacionalnog tijela nadležnog za tržišno natjecanje kojima se izriče novčana kazna, na koje se primjenjuju sva postupovna jamstva prava na pošteno suđenje. Krivnja osobe optužene za povredu može se smatrati konačno dokazanom kada odluka kojom se utvrđuje povreda postane konačna. Međutim, u odnosu na tužitelja ne postoji nijedna pravomoćna presuda kojom bi ga se proglasilo odgovornim za ozbiljne povrede. ESB je trebao provjeriti jesu li dokumenti na koje se oslonio konačni. Trebao je ispitati osnovanost Odluke br. 191 ili se na nju ne oslanjati jer se pobijala. Tužitelj također dodaje da se Odluka br. 255 pobijala pred sudom.
55
Pogrešno je upućivanje na obrazloženje Odluke br. 191 u više navrata jer nijedno inspekcijsko izvješće, uključujući inspekcijsko izvješće iz 2018., ne sadržava navodna utvrđenja na kojima se pobijana odluka nastoji temeljiti.
56
ESB osporava tužiteljevu argumentaciju.
57
U tom pogledu valja istaknuti da, u skladu s člankom 18. točkom (f) Direktive 2013/36, nadležna tijela mogu oduzeti odobrenje za rad koje je izdano kreditnoj instituciji samo ako je počinila jednu od povreda iz članka 67. stavka 1. te direktive. To se, u skladu s člankom 67. stavkom 1. točkom (o) navedene direktive, odnosi, među ostalim, na instituciju koja je proglašena krivom za ozbiljnu povredu nacionalnih odredbi donesenih na temelju Direktive 2005/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2005. o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca i financiranja terorizma (SL 2005., L 309, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 2., str. 116.). Potonja je direktiva stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom (EU) 2015/849 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2015. o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca ili financiranja terorizma, o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive 2005/60/EZ (SL 2015., L 141, str. 73.).
58
Što se tiče oduzimanja odobrenja za rad kreditne institucije, u skladu s člankom 83. stavkom 2. Okvirne uredbe o SSM‑u, „[p]ri donošenju odluke ESB uzima u obzir sve niže navedeno: (a) svoju procjenu okolnosti koje opravdavaju oduzimanje; (b) nacrt odluke nacionalnog nadležnog tijela o oduzimanju odobrenja, kada je to primjenjivo; (c) savjetovanje s odgovarajućim nacionalnim nadležnim tijelom […] (d) sve primjedbe koje je iznijela kreditna institucija sukladno članku 81. stavku 2. i članku 82. stavku 3. [te okvirne uredbe]”.
59
Članak 4. stavak 3. Temeljne uredbe o SSM‑u predviđa da „[u] provođenju zadaća dodijeljenih mu ovom uredbom, i s ciljem osiguravanja visokih standarda nadzora, ESB primjenjuje relevantno pravo Unije, a kada se ono sastoji od direktiva, primjenjuje nacionalno pravo koje je prenijelo te direktive”. Tom se odredbom također predviđa da „[k]ada se relevantno pravo Unije sastoji od uredaba, i kada te uredbe izričito dopuštaju više različitih mogućnosti državama članicama, ESB primjenjuje i nacionalno pravo za provođenje tih mogućnosti”.
60
Iz članka 4. stavka 3. Temeljne uredbe o SSM‑u proizlazi da ESB mora primjenjivati nacionalno pravo kada prenosi relevantne direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2023., Versobank/ESB, C‑803/21 P, neobjavljenu, EU:C:2023:630, t. 102.).
61
Valja dodati da je pobijana odluka akt o bonitetnom nadzoru kreditne institucije koji je donio ESB, koji u tom pogledu raspolaže širokom marginom prosudbe, s obzirom na to da dodjela nadzornih zadaća, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 55. Temeljne uredbe o SSM‑u, podrazumijeva značajnu odgovornost ESB‑a u čuvanju financijske stabilnosti Unije i korištenje njegovih nadzornih ovlasti na što učinkovitiji i proporcionalniji način (vidjeti po analogiji presudu od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, t. 86.).
62
ESB‑ova široka margina prosudbe proizlazi i iz činjenice da pobijana odluka podrazumijeva ocjenu složenih ekonomskih i financijskih okolnosti (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 10. studenoga 2022., Komisija/Valencia Club de Fútbol, C‑211/20 P, EU:C:2022:862, t. 34. i od 22. lipnja 2023., Njemačka i Estonija/Pharma Mar i Komisija, C‑6/21 P i C‑16/21 P, EU:C:2023:502, t. 52.).
63
U tim okolnostima, sudski nadzor koji sud Unije mora provesti u pogledu osnovanosti razloga odluke poput pobijane odluke ne smije dovesti do toga da on ocjenu ESB‑a zamijeni svojom, već mu je cilj provjeriti temelji li se ta odluka na materijalno netočnim činjenicama i je li zahvaćena pogreškom koja se tiče prava, očitom pogreškom u ocjeni ili zlouporabom ovlasti (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 2. rujna 2021., EPSU/Komisija, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, t. 96. i od 4. svibnja 2023., ESB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, t. 55.).
64
Sud Unije ne treba provjeriti samo činjeničnu točnost navedenih dokaza, njihovu pouzdanost i dosljednost već također ispitati sadržavaju li ti elementi sve relevantne podatke koje treba uzeti u obzir za ocjenu složene situacije i jesu li takve naravi da potkrjepljuju zaključke koji iz njih proizlaze (presuda od 4. svibnja 2023., ESB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, t. 56.).
65
U tim okolnostima valja provjeriti ESB‑ovu ocjenu prvog razloga za oduzimanje odobrenja za rad.
66
Prema prvom razlogu za oduzimanje odobrenja za rad, kako je naveden u točki 4. pobijane odluke, ESB je utvrdio da je tužitelj od 2012. opetovano i kontinuirano povređivao nekoliko pravnih zahtjeva u području SPN/FT, koji su se odnosili na sustav unutarnje kontrole (točka 4.2.1. pobijane odluke), mjere temeljite identifikacije stranaka (točka 4.2.2. pobijane odluke) i prijave sumnjivih transakcija FKTK‑ovoj financijsko‑obavještajnoj jedinici.
67
ESB u točki 4. pobijane odluke i njezinu prilogu iznosi razloge kojima se, prema njegovu mišljenju, utvrđuju ozbiljne povrede u području SPN/FT koje je počinio tužitelj.
68
U tom pogledu najprije valja istaknuti da se pobijanom odlukom ne preuzima samo FKTK‑ovo stajalište iz prijedloga odluke.
69
Naime, iz pobijane odluke proizlazi da je ESB proveo vlastitu ocjenu na temelju niza informacija iz više FKTK‑ovih odluka, ali i iz drugih dokumenata sastavljenih na nacionalnoj razini, među kojima su inspekcijska izvješća i nadzorne aktivnosti.
70
ESB se u pobijanoj odluci oslanja na razmatranja navedena, među ostalim, u odlukama br. 61 i 191, ali i u inspekcijskim izvješćima na licu mjesta 2012., 2014., 2018. i 2021., ciljanim inspekcijskim izvješćima na licu mjesta u 2013., 2015., 2019. i 2020., ciljanim inspekcijskim izvješćima izvan mjesta 2015. te na nadzornim aktivnostima izvan mjesta 2022.
71
Valja istaknuti da je ESB s pravom mogao uzeti u obzir odluke br. 61 i 191 te druge dokumente navedene u točki 70. ove presude u kojima su opisane povrede koje je počinio tužitelj. Činjenica da je te dokumente sastavio FKTK ne može spriječiti ESB da ih uzme u obzir niti da na temelju informacija koje sadržavaju provede vlastitu ocjenu koja će biti temelj odluke o oduzimanju odobrenja za rad.
72
U tom je pogledu osobito presuđeno da je ESB nadležan za oduzimanje odobrenja za rad na osnovi povreda koje su utvrdila nacionalna nadležna tijela (u daljnjem tekstu: NNT‑ovi) (vidjeti po analogiji presudu od 12. rujna 2024., Anglo Austrian AAB/ESB i Far‑East, C‑579/22 P, EU:C:2024:731, t. 47.).
73
Što se tiče odluka br. 61 i 191, valja dodati, kao prvo, da tužitelj nije pobijao prvu od tih odluka. Navedena odluka bila je, dakle, konačna i primjenjiva u odnosu na tužitelja na dan donošenja pobijane odluke.
74
Što se tiče okolnosti, koju navodi tužitelj, da NNT još nije donio propise kojima se određuju kriteriji na temelju kojih se povrede koje je počinio u području SPN/FT mogu smatrati teškima, iz pismena stranaka i njihovih odgovora na raspravi proizlazi da je FKTK‑ova obveza da donese odredbe kojima se definiraju kriteriji primjenjivi na ozbiljne povrede odredbi u području SPN/FT stupila na snagu tek 2019., nakon izmjene članka 196. Zakona o kreditnim institucijama, kojem je, među ostalim, dodan stavak 4.
75
Navedena obveza stoga nije bila na snazi u trenutku donošenja Odluke br. 61, koja obuhvaća razdoblje od 2012. do 2016. Valja istaknuti da što se tiče utvrđivanja ozbiljnih povreda, iako je, kao što to tvrdi tužitelj, Odluka br. 61 donesena na temelju FKTK‑ova unutarnjeg akta koji nije bio objavljen u trenutku donošenja, nesporno je da tužitelj nije osporavao tu odluku, tako da ju je u svakom slučaju ESB u potpunosti imao pravo uzeti u obzir.
76
Osim toga, iz odgovora koji je ESB dao na pitanje koje je postavio Opći sud proizlazi da je samo uzimanje u obzir Odluke br. 61, bez Odluke br. 191, u ovom slučaju moglo omogućiti oduzimanje odobrenja za rad.
77
U tom pogledu valja istaknuti da, uzimajući u obzir važnost bonitetnih pravila za sprečavanje pranja novca i financiranja terorizma, ali i posebnu odgovornost kreditnih institucija u tom pogledu te nužnost da se što prije izvedu posljedice iz počinjenja povreda tih pravila, valja zaključiti da je nacionalna upravna odluka kojom je kreditna institucija proglašena krivom za ozbiljne povrede nacionalnih odredbi donesenih na temelju Direktive 2005/60 (koja je postala Direktiva 2015/849) dovoljna da opravda oduzimanje odobrenja za rad (vidjeti u tom smislu presudu od 22. lipnja 2022., Anglo Austrian AAB i Belegging‑Maatschappij Far‑East/ESB, T‑797/19, EU:T:2022:389, t. 50.).
78
Uostalom, iako je tužitelj pred Općim sudom tvrdio da je poštovao obveze koje proizlaze iz Odluke br. 61, valja podsjetiti na to da bi stajalište prema kojem su određene utvrđene povrede bile ispravljene i ne mogu više opravdati oduzimanje odobrenja za rad dovelo u pitanje cilj zaštite bankovnog sustava Unije. Naime, njime bi se kreditnim institucijama koje su počinile ozbiljne povrede omogućilo da nastave svoje djelatnosti sve dok nadležna tijela ponovno ne dokažu da su počinile nove povrede (vidjeti po analogiji presudu od 22. lipnja 2022., Anglo Austrian AAB i Belegging‑Maatschappij Far‑East/ESB, T‑797/19, EU:T:2022:389, t. 61.).
79
Kao drugo, Odluka br. 191 donesena je 2019. kada, prema tužiteljevu mišljenju, još nisu bile donesene regulatorne odredbe za određivanje kriterija primjenjivih na teške povrede odredbi u području SPN/FT.
80
U tom pogledu valja istaknuti da, iako se Odluka br. 191 pobijala u postupku na nacionalnoj razini, u skladu s člankom 80. latvijskog zakona u području SPN/FT, automatska posljedica tužbe protiv takve odluke jest samo suspenzija učinaka dijela koji se odnosi na izrečenu novčanu kaznu a da pritom ne utječe na ostatak odluke. ESB je stoga imao pravo uzeti u obzir utvrđenja iz Odluke br. 191.
81
Kada je riječ o argumentu koji se temelji na povredi načela pravne sigurnosti, ako se uzme kao dokazana pretpostavka prema kojoj se nedonošenje regulatornih akata u propisanim rokovima odnosilo na Odluku br. 191, valja istaknuti da se taj argument eventualno mogao istaknuti u okviru tužbe podnesene protiv navedene odluke na nacionalnoj razini. Međutim, što se tiče postupka oduzimanja odobrenja za rad, ESB je bio suočen s odlukom čiji učinci, osim onih koji se odnose na novčanu kaznu, nisu bili suspendirani, kao što je to već istaknuto u točki 80. ove presude.
82
Kao treće, što se tiče argumenta prema kojem je ESB trebao utvrditi da se, u slučaju nedonošenja nacionalnih regulatornih akata kojima se određuju kriteriji ozbiljnosti povreda u području SPN/FT, povrede koje je FKTK utvrdio u pogledu tužitelja ne mogu uzeti u obzir, valja podsjetiti na to da je Sud presudio da, iako države članice ostaju nadležne za provedbu takvih odredbi, kao što je to izričito predviđeno u uvodnoj izjavi 28. Temeljne uredbe o SSM‑u, ESB ima isključivu nadležnost za oduzimanje odobrenja za rad za sve kreditne institucije, neovisno o njihovoj važnosti, osobito kada se temelji na razlogu predviđenom u članku 67. stavku 1. točki (o) Direktive 2013/36, na koji upućuje njezin članak 18., s obzirom na to da članak 14. stavak 5. Temeljne uredbe o SSM‑u kao uvjet za oduzimanje odobrenja za rad utvrđuje postojanje jednog ili više razloga koji opravdavaju oduzimanje u skladu s člankom 18. navedene direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2023., Versobank/ESB, C‑803/21 P, neobjavljenu, EU:C:2023:630, t. 141.).
83
U tom je pogledu Opći sud presudio da SSM centralizira bonitetne funkcije na razini ESB‑a, istodobno predviđajući decentralizirano izvršavanje NNT‑ova država članica sudionica, pod nadzorom ESB‑a, s kojim surađuju i kojem pomažu. Tako u okviru SSM‑a, s jedne strane, ESB izvršava određene isključive nadležnosti, odnosno „izravni” bonitetni nadzor značajnih kreditnih institucija i ovlasti koje su mu dodijeljene člankom 4. Temeljne uredbe o SSM‑u u pogledu svih institucija, neovisno o njihovoj važnosti. S druge strane, bonitetni nadzor manje značajnih institucija obuhvaćen je decentraliziranim izvršavanjem NNT‑ova te ga nadgleda i u konačnici nadzire ESB, čija je zadaća osigurati dobro funkcioniranje i učinkovitost sustava bonitetnog nadzora te dosljednu i ujednačenu primjenu pravila o bonitetnom nadzoru u svim državama članicama sudionicama. U odnosu na manje značajne institucije ESB obavlja „neizravan” nadzor u okviru kojeg ti NNT‑ovi ESB‑u nude svoju suradnju i pomoć. Usto, isti NNT‑ovi ostaju nadležni za područja koja nisu uređena Temeljnom uredbom o SSM‑u, odnosno za zaštitu potrošača, tržišta financijskih instrumenata, SPN/FT i borbu protiv korupcije (presuda od 6. listopada 2021., Ukrselhosprom PCF i Versobank/ESB, T‑351/18 i T‑584/18, EU:T:2021:669, t. 131.).
84
U tim je okolnostima na NNT‑ovima, u ovom slučaju na FKTK‑u, da utvrde sastavne elemente povredâ zakonodavstva u području SPN/FT, pri čemu ESB provodi pravnu ocjenu kojom se utvrđuje opravdavaju li ti elementi i utvrđene povrede na kojima se temelji prijedlog odluke o oduzimanju odobrenja za rad te ocjenu proporcionalnosti (vidjeti po analogiji presudu od 6. listopada 2021., Ukrselhosprom PCF i Versobank/ESB, T‑351/18 i T‑584/18, EU:T:2021:669, t. 197.).
85
Štoviše, valja istaknuti da tužitelj nije objasnio zašto je nepostojanje kriterija za određivanje ozbiljnosti povreda u području SPN/FT trebalo dovesti do drukčijeg zaključka od onoga do kojeg je FKTK došao u pogledu njegovih djelovanja u tom području. Tužitelj nije objasnio ni kako bi se kriteriji, koje je trebalo donijeti, razlikovali od onih iz izvješća od 31. svibnja 2022. koje su u okviru SSM‑a sastavili EBA, ESMA i EIOPA (vidjeti točku 39. ove presude). Tužitelj je samo tvrdio da su nedostaci koji su navedeni u FKTK‑ovim inspekcijskim izvješćima na licu mjesta pogrešno kvalificirani kao povrede.
86
Kao četvrto, što se tiče argumenta koji se odnosi na Odluku br. 191, prema kojem nijedno od inspekcijskih izvješća, uključujući izvješće iz 2018., ne sadržava navodna utvrđenja na kojima se namjerava utemeljiti pobijana odluka, valja podsjetiti na to da, kao što je to u biti već navedeno u točki 72. ove presude, ESB nije imao obvezu provjeriti sva FKTK‑ova utvrđenja te je imao puno pravo provesti svoju ocjenu oduzimanja odobrenja za rad, među ostalim, na temelju povreda koje su utvrđene u Odluci br. 191.
87
Naposljetku, što se tiče ocjena kojima se dovodi u pitanje pretpostavka nedužnosti tužitelja i, konkretnije, točke 4.4.4. pobijane odluke i točke 11. njezina priloga, s jedne strane valja utvrditi da je pobijana odluka rezultat upravnog postupka različitog od kaznenog postupka pokrenutog protiv tužitelja. S druge strane, iako se u točki 11. priloga pobijanoj odluci i u njezinoj točki 4.4.4. doista upućuje na pokretanje tog kaznenog postupka, to je prije svega, kao što to izričito proizlazi iz točke 11. tog priloga, kako bi se istaknule posljedice tog postupka na prava vlasništva određenih dioničara. Usto, kao što to u biti proizlazi iz točke 4.4.4. pobijane odluke, pokretanje kaznenog postupka navodi se kako bi se prikazale moguće posljedice te povrede, što nije povezano s pitanjem je li tužitelj poštovao svoje obveze koje proizlaze iz relevantnih kaznenih odredbi.
88
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da ESB nije počinio pogreške poput onih navedenih u točki 63. ove presude time što je utvrdio razlog prema kojem je tužitelj proglašen odgovornim za ozbiljnu povredu nacionalnih odredbi u području SPN/FT u smislu članka 67. stavka 1. točke (o) Direktive 2013/36. Prvi i drugi tužbeni razlog stoga treba odbiti kao neosnovane.
89
U tom kontekstu valja podsjetiti, kao što je to već u biti istaknuto u točki 57. ove presude, da je za opravdanje za oduzimanje odobrenja za rad dovoljno da je počinjena jedna od povreda iz članka 67. stavka 1. Direktive 2013/36. U tom je pogledu ESB pojasnio u okviru postupka da svaki od triju razloga navedenih u točki 2.6. pobijane odluke sam po sebi opravdava oduzimanje odobrenja za rad. U odgovoru na pitanje Općeg suda postavljeno na raspravi tužitelj je priznao da taj aspekt nije osporavao u okviru pisanog dijela ovog postupka.
90
U ovom slučaju, s obzirom na to da tužitelj nije mogao valjano osporavati mogućnost oduzimanja odobrenja za rad na temelju povrede članka 67. stavka 1. točke (o) Direktive 2013/36, nije potrebno ispitati je li ESB počinio pogreške time što je utvrdio druge povrede, osobito na temelju članka 67. stavka 1. točke (d) iste direktive, na kojima se prema pobijanoj odluci temelje drugi i treći razlog za oduzimanje. Međutim, Opći će sud podredno ispitati treći tužbeni razlog, kojim se nastoje osporiti ta dva potonja razloga.
Treći tužbeni razlog
91
Kao prvo, tužitelj smatra u kontekstu svojeg trećeg tužbenog razloga da ESB nije na odgovarajući način obrazložio pobijanu odluku u dijelu u kojem se odnosi na njegovu sposobnost da oblikuje i provodi razboritu strategiju te politike i postupke za utvrđivanje, nadzor i upravljanje rizicima. Zaključak iz pobijane odluke u tom pogledu ne temelji se ni na jednoj pravnoj odredbi i pritom ga ESB nije upoznao sa svojim metodama izračuna odnosno rezultatima konkretnih izračuna kojima je potkrijepio svoje zaključke. Obrazloženje se temelji na općim tvrdnjama koje se nalaze u točki 6. pobijane odluke.
92
Iako je tužitelj izradio zasebnu strategiju za održavanje adekvatnosti regulatornog kapitala za razdoblje od 2022. do 2024. i postupio u skladu sa zahtjevima iz Finanšu un kapitāla tirgus komisijas normatīvie noteikumi Nr. 227 (Uredba FKTK‑a br. 227, u daljnjem tekstu: Uredba br. 227) od 1. prosinca 2020., naslovljenog „Iekšējās kontroles sistēmas izveides normatīvie noteikumi” (Odredbe o uspostavi sustava unutarnje kontrole), iz pobijane odluke ne proizlazi da je takva usklađenost ispitana. Tužitelj dodaje da su informacije koje je FKTK zatražio mnogo detaljnije od onih predviđenih Uredbom br. 227 i da se nedostaci koje je to tijelo utvrdilo nisu temeljili ni na jednoj regulatornoj odredbi. ESB nije ispitao u čemu se sastoje povrede zakonskih odredbi koje je tužitelj počinio i na koje upućuje u točki 6. pobijane odluke.
93
Tužitelj navodi da FKTK nije donio nikakvu odluku o usklađenosti njegove strategije, politika i postupaka s člankom 34.2 stavcima 1. i 2. Zakona o kreditnim institucijama kako bi utvrdio, nadzirao i upravljao rizicima. To ga je spriječilo da pobija odluke donesene u okviru upravnog postupka u kojem je donesena pobijana odluka.
94
Osim toga, tužitelj osporava točku 6. pobijane odluke u dijelu u kojem se navodi da se člankom 34.2 stavcima 1. i 2. Zakona o kreditnim institucijama prenosi članak 74. stavak 2. Direktive 2013/36, što je netočno. Ni člankom 74. Direktive 2013/36 ni bilo kojom drugom odredbom te direktive ne nalaže se zahtjev izrade i provedbe razborite strategije te politika i postupaka za utvrđivanje, praćenje i upravljanje rizicima. Članak 74. stavak 1. Direktive 2013/36 prenesen je člankom 34.1 Zakona o kreditnim institucijama, pri čemu je članak 74. stavak 2. te direktive prenesen točkom 5. Finanšu un kapitāla tirgus komisijas normatīvie noteikumi Nr. 233 (Uredba FKTK‑a br. 233) od 1. studenoga 2012., naslovljenog „Iekšējās kontroles sistēmas izveides normatīvie noteikumi” (Odredbe koje se odnose na uspostavu sustava unutarnje kontrole). Neovisno o toj navodnoj pogrešci, točka 6. pobijane odluke ne sadržava nikakvu analizu usklađenosti tužiteljevih politika i postupaka s člankom 34.2 stavcima 1. i 2. Zakona o kreditnim institucijama, što ga sprečava da razumije doseg mjere donesene protiv njega.
95
ESB nije temeljio treći razlog pobijane odluke na točno određenim pravnim odredbama i ne postoje jedinstvene smjernice na koje se ESB mogao osloniti kako bi utvrdio moguću neusklađenost tužiteljeve strategije s bonitetnim zahtjevima. Uostalom, kriteriji koje je ESB utvrdio tijekom ovog postupka nejasni su i neprecizni te nisu definirani ni u smjernicama ni kao kriteriji za procjenu razboritosti strategije. Osim toga, upućivanje u točki 6.1.3. pobijane odluke na FKTK‑ov dopis od 10. veljače 2022., u kojem su podneseni zahtjevi, nema nikakve veze sa zahtjevom navedenim u točki 1. izreke Finanšu un kapitāla tirgus komisijas lēmums Nr. 105 (u daljnjem tekstu: Odluka FKTK‑a br. 105; u daljnjem tekstu: Odluka br. 105) od 20. kolovoza 2021. kojim se nalaže izrada akcijskog programa za rješavanje utvrđenih problema.
96
ESB se usredotočio na strategiju za razdoblje od 2022. do 2024., ali nije ispitao strategije iz prethodnih godina. ESB u točki 6.2.2. pobijane odluke upućuje na činjenicu da strategija koju je tužitelj trebao provesti 2018. nije mu omogućila da stvori kapital kako bi se održivo razvijao i ispunio bonitetne zahtjeve. Općenito se upućuje na neusklađenost strategije s visokom razinom rizika tužiteljevih transakcija. ESB je počinio pogrešku u ocjeni jer je tužitelj bio solventan u trenutku podnošenja tužbe i nije dugovao nikakav porezni dug.
97
Tužitelj dodaje da je ESB također počinio pogreške u ocjeni u pogledu provedbe njegove strategije. Razmatranje iz točke 6.2.3. pobijane odluke, koje se odnosi na nemogućnost ispravljanja pogrešne strategije i privlačenje novih dioničara, „bespredmetno je” jer tužitelj nije mogao provesti nikakvu strategiju s obzirom na primjenu mjera nadzora i rane intervencije koje mu je FKTK naložio. Osim toga, ocjena iz točke 6.1.5. pobijane odluke ne temelji se na pravnim odredbama.
98
Tužitelj dodaje da se u pobijanoj odluci ne navodi koji mu se postupci i politike stavljaju na teret da nije izradio ni proveo. U navedenoj odluci nije navedeno ni gdje su te činjenice utvrđene ni koje je povrede počinio. ESB se ne može pozivati na Odluku br. 105 kao obrazloženje pobijane odluke.
99
Kao drugo, tužitelj osporava drugi razlog za oduzimanje odobrenja za rad, odnosno trajno nepoštovanje obveze uspostave učinkovitog sustava unutarnje kontrole u okviru djelatnosti kreditne institucije, predviđene člankom 34.1 stavkom 1. Zakona o kreditnim institucijama. Naime, u pobijanoj odluci oduzimanje odobrenja za rad nije bilo obrazloženo nepostojanjem sustava unutarnje kontrole ili nepostojanjem elemenata iz članka 34.1 stavka 1. Zakona o kreditnim institucijama, ni sustavnim i općim nedostacima, nego činjenicom da su, prema ESB‑ovu mišljenju, utvrđeni nedostaci u funkcioniranju sustava unutarnje kontrole koji je uspostavljen u razdoblju od 2019. do 2021. ESB nije uzeo u obzir informacije koje je proslijedio tužitelj niti je proveo vlastito ispitivanje s obzirom na primjenjive pravne odredbe.
100
ESB nije precizno utvrdio način na koji je svaka od primjenjivih odredbi bila povrijeđena i nije procijenio rizik povezan s politikom kreditne institucije. Što se tiče konkretnog sadržaja tužiteljeve djelatnosti, ESB nije naveo nikakvu konkretnu neusklađenost s primjenjivim odredbama te se u točki 5.2. pobijane odluke ograničio na isticanje ozbiljnih nedostataka u tužiteljevoj unutarnjoj kontroli te prekomjernom preuzimanju rizika. Nije moguće utvrditi koje odredbe Uredbe br. 227 nisu poštovane.
101
ESB se poziva samo na članak 34.1 stavak 1. Zakona o kreditnim institucijama i ne navodi da je u okviru svoje procjene primijenio odredbe Uredbe br. 227. Uostalom, iako je uputio na nadzor koji je FKTK proveo 2019., ESB upućuje na Uredbu br. 227, koja je stupila na snagu tek 10. prosinca 2020. Osim toga, puki opis činjenica nije dovoljan da bi se utvrdilo postojanje povrede. Tužitelj nije mogao provjeriti sadržaj ESB‑ova zaključka iz točke 5.2.3. pobijane odluke, prema kojem tužitelj nije mogao uspostaviti te koristiti cjeloviti i učinkoviti sustav unutarnje kontrole. Tekst navedene točke je dvosmislen te ne sadržava nikakvo jasno i izravno upućivanje na članak 34.1 stavak 1. Zakona o kreditnim institucijama.
102
ESB osporava tužiteljevu argumentaciju.
103
Kao što je to tužitelj potvrdio na raspravi, valja istaknuti da se treći tužbeni razlog može u biti podijeliti na dva dijela, unatoč naslovu koji se odnosi na povredu obveze obrazlaganja, od kojih se prvi dio temelji na nedostatnom obrazloženju drugog i trećeg razloga oduzimanja odobrenja za rad, a drugi na pogreškama koje je ESB počinio u svojoj ocjeni takvih razloga.
104
Što se tiče prvog dijela ovog tužbenog razloga, koji se temelji na nedostatnosti obrazloženja, valja podsjetiti na to da, prema sudskoj praksi, obrazloženje koje se osobito zahtijeva člankom 296. UFEU‑a, člankom 22. stavkom 2. drugim podstavkom Temeljne uredbe o SSM‑u i člankom 33. stavcima 1. i 2. Okvirne uredbe o SSM‑u mora odgovarati prirodi akta o kojemu je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, t. 85.).
105
Poštovanje zahtjeva obrazloženosti treba ocjenjivati prema okolnostima slučaja, uključujući i sadržaj akta, prirodu navedenih razloga i interes koji za dobivanje objašnjenja mogu imati adresati akta ili druge osobe na koje se akt odnosi u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na svoj tekst, nego i na svoj kontekst i na sva pravna pravila kojima je predmetno pravno područje uređeno (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, t. 87.).
106
Što se tiče drugog i trećeg razloga za oduzimanje odobrenja, koje tužitelj smatra nedovoljno obrazloženima, valja ih ispitati redoslijedom kojim su navedeni u pobijanoj odluci, pri čemu valja pojasniti da su neodvojivo povezani.
107
Naime, konkretno, time što je u točki 5. pobijane odluke razmotrio drugi razlog, koji se odnosi na obvezu uspostave učinkovitih sustava unutarnje kontrole (članak 34.1 stavak 1. Zakona o kreditnim institucijama), ESB je svoju analizu stavio u širi kontekst od konteksta trećeg razloga iz točke 6. odluke, koji se odnosi na tužiteljevo upravljanje rizicima uvođenjem razborite strategije, politika i postupaka. Tako se u točki 5.1.1. pobijane odluke već upućuje na obvezu predviđenu člankom 74. stavkom 1. Direktive 2013/36, da nadzirani subjekti imaju robusne sustave upravljanja, koji uključuju jasnu organizacijsku strukturu s dobro definiranim, transparentnim i dosljednim linijama odgovornosti, učinkovitim procesima za utvrđivanje, upravljanje, praćenje rizika i izvješćivanje o rizicima kojima jesu ili bi mogle biti izložene, odgovarajuće mehanizme unutarnje kontrole, uključujući dobre administrativne i računovodstvene postupke. Osim toga, u točki 5.1.2. odluke spominje se tužiteljeva situacija u pogledu upravljanja rizicima.
108
Kao prvo, valja utvrditi da je pobijana odluka dovoljno obrazložena kad je riječ o drugom razlogu, navedenom u točki 5. pobijane odluke.
109
Naime, ESB u točki 5.1. pobijane odluke navodi elemente na temelju kojih se, prema njegovu mišljenju, može utvrditi povreda obveze uspostave učinkovitih sustava unutarnje kontrole. Ti su elementi detaljno opisani u točkama 5.1.1. do 5.1.12. navedene odluke.
110
Osim toga, ESB u točki 5.2. pobijane odluke navodi različite odredbe koje su, prema njegovu mišljenju, povrijeđene. U tom pogledu ističe članak 34.1 stavak 1. i članak 27. stavak 1. točku 8. Zakona o kreditnim institucijama, kojim se, prema njegovu mišljenju, prenosi članak 18. točka (f) Direktive 2013/36, u vezi s člankom 67. stavkom 1. točkom (d) i člankom 74. te direktive. U točkama 5.2.1. do 5.2.5. pobijane odluke detaljno su opisane te odredbe, obveze koje one predviđaju i povrede koje se stavljaju na teret tužitelju.
111
Štoviše, ESB u točki 5.3. pobijane odluke objašnjava zaključak do kojeg je došao kako bi opravdao oduzimanje odobrenja za rad, koji se temelji na povredi obveze uspostave predmetnih sustava unutarnje kontrole. ESB ističe opetovanu povredu te obveze (t. 5.3.2. do 5.3.6. pobijane odluke) tijekom osobito dugog razdoblja (točke 5.3.2. i 5.3.5. pobijane odluke).
112
Čak i pod pretpostavkom da ESB nije naveo sve informacije koje se odnose na drugi razlog za oduzimanje odobrenja, ipak je očito da su, s obzirom na zahtjeve navedene u točki 105. ove presude, elementi izneseni u pobijanoj odluci dovoljni za razumijevanje predmetnog razloga i razlogâ na kojima je utemeljeno oduzimanje odobrenja za rad.
113
Što se tiče tužiteljeva argumenta prema kojem ESB nije konkretno naveo neusklađenost njegovih navodnih nedostataka s primjenjivim odredbama, valja istaknuti da je ESB u točki 5.2. pobijane odluke naveo sve odredbe koje je smatrao primjenjivima, a tiču se biti obveze na koju se odnosi drugi razlog, odnosno odredbe članka 34.1 stavka 1. Zakona o kreditnim institucijama, kojim se, prema njegovu mišljenju, prenosi članak 74. Direktive 2013/36 i točke 6. i 53. Uredbe br. 227, čime se stoga omogućuje određivanje odredbi koje nisu poštovane, suprotno onomu što tvrdi tužitelj.
114
Osim toga, iako tužitelj kritizira točku 5.2.3. pobijane odluke jer ne može provjeriti njezin sadržaj, valja utvrditi da se takva provjera ipak može provesti na temelju utvrđenja provedenih tijekom inspekcija na licu mjesta 2019. i 2021. i na koja se upućuje u navedenoj točki. Tužitelj ne tvrdi da nije mogao pobijati sadržaj navedene točke 5.2.3. upućivanjem na zaključke inspekcija koje se u njoj navode.
115
Kao drugo, što se tiče obrazloženja trećeg razloga, koje je obrađeno u točki 6. pobijane odluke, njegovo je tumačenje dovoljno da se utvrdi kako je obrazloženje dostatno.
116
Naime, ESB u točki 6.1. pobijane odluke navodi elemente na temelju kojih se, prema njegovu mišljenju, može utvrditi povreda obveze utvrđivanja i provedbe razboritih politika i postupaka koji tužitelju omogućuju upravljanje rizicima, uključujući pravodobno otkrivanje, procjenu, analizu i praćenje njegovih rizika. Ti su elementi detaljno opisani u točkama 6.1.1. do 6.1.7. navedene odluke.
117
ESB u točki 6.2. pobijane odluke navodi različite odredbe koje su, prema njegovu mišljenju, povrijeđene. U tom pogledu ističe članak 27. stavak 1. točku 8. i članak 34.2 stavke 1. i 2. Zakona o kreditnim institucijama, kojima se, prema njegovu mišljenju, prenosi članak 18. točka (f) Direktive 2013/36, u vezi s člankom 67. stavkom 1. točkom (d) i člankom 74. stavkom 2. te direktive. Predmetne odredbe i obveze koje se njima predviđaju detaljno su opisane u točkama 6.2.1. do 6.2.4. pobijane odluke.
118
ESB u točki 6.3. pobijane odluke navodi zaključak do kojeg je došao kako bi opravdao oduzimanje odobrenja za rad, uzimajući u obzir povredu utvrđenu već u Odluci br. 105 kojom se tužitelju nalažu mjere rane intervencije.
119
Valja utvrditi da je tužitelj sudjelovao u postupku koji je doveo do donošenja pobijane odluke, tako da je poznavao kontekst u kojem je donesena.
120
Iz tog se konteksta vidi da su izneseni elementi, koji se u pobijanoj odluci navode u pogledu drugog i trećeg razloga, omogućili tužitelju i Općem sudu da shvate razloge zbog kojih je oduzeto odobrenje za rad.
121
Taj zaključak potvrđuje činjenica da tužitelj u okviru ovog tužbenog razloga osporava osnovanost pobijane odluke tvrdeći da je ESB počinio pogreške u ocjeni ili pogreške koje se tiču prava ili da se oslonio na netočne činjenične elemente, osobito kad je riječ o točkama 5.2., 6.1.5., 6.2.2. do 6.2.4. i 6.3.1. pobijane odluke.
122
U tim okolnostima, prvi dio trećeg tužbenog razloga, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja, treba odbiti kao neosnovan.
123
Što se tiče drugog dijela trećeg tužbenog razloga, koji se odnosi na osnovanost drugog i trećeg razloga pobijane odluke, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 63. ove presude valja provjeriti sadržava li pobijana odluka navodne pogreške.
124
Što se tiče, kao prvo, drugog razloga, ESB je odlučio povući odobrenje za rad zbog tužiteljeva nepoštovanja obveze predviđene člankom 34.1 stavkom 1. Zakona o kreditnim institucijama da uspostavi učinkoviti sustav unutarnje kontrole u okviru njihovih djelatnosti, pri čemu je navedena obveza pojašnjena u točkama 6. i 53. Uredbe br. 227.
125
Nesporno je da, u skladu s navedenim člankom 34.1 stavkom 1. Zakona o kreditnim institucijama:
„Kreditna institucija osigurava uspostavu i funkcioniranje sveobuhvatnog i učinkovitog sustava unutarnje kontrole prilagođenog vrsti, opsegu i složenosti njezinih djelatnosti. Sustav unutarnje kontrole sastoji se od sljedećih temeljnih elemenata:
1)
organizacijske strukture primjerene veličini i operativnim rizicima kreditne institucije, koja uključuje jasno utvrđenu, nedvosmislenu i sustavnu raspodjelu obveza, odobrenja i odgovornosti za obavljanje i nadzor operacija između strukturnih jedinica i odgovornih zaposlenika kreditne institucije;
2)
sustava za utvrđivanje, upravljanje, nadzor i izvješćivanje o specifičnim i potencijalnim rizicima koji se pojavljuju u okviru djelatnosti kreditne institucije;
3)
postupaka unutarnje kontrole;
4)
sustava primitaka, uključujući rodno neutralnu politiku primitaka.”
126
Člankom 74. stavcima 1. i 2. Direktive 2013/36 predviđa se sljedeće:
„1.   Institucije moraju imati robusne sustave upravljanja koji uključuju jasnu organizacijsku strukturu s dobro definiranim, transparentnim i dosljednim linijama odgovornosti, učinkovitim procesima za utvrđivanje i praćenje rizika, upravljanje njima i izvješćivanje o rizicima kojima jesu ili bi mogle biti izložene, odgovarajuće mehanizme unutarnje kontrole, uključujući dobre administrativne i računovodstvene postupke te politike i prakse u pogledu primitaka koje su dosljedne s dobrim i učinkovitim upravljanjem rizicima te ga promiču.
2.   Sustavi, procesi i mehanizmi iz stavka 1. ovog članka cjeloviti su i razmjerni vrsti, opsegu i složenosti rizika svojstvenih poslovnom modelu i poslovima institucije. Tehnički kriteriji utvrđeni u člancima od 76. do 95. uzimaju se u obzir.”
127
Valja dodati da je FKTK donio Uredbu br. 227 u skladu s člankom 34.1 stavkom 1. Zakona o kreditnim institucijama.
128
Točkom 6. Uredbe br. 227 predviđa se da je sustav unutarnje kontrole institucije ustrojen tako da uprava institucije ima prihvatljivu razinu sigurnosti, kao prvo, da je imovina institucije zaštićena od gubitaka i neovlaštenog upravljanja i uporabe te rizika povezanih s djelatnostima institucije, kao drugo, da je ta imovina, u pogledu kapitala institucije, njegovih sastavnih dijelova i udjela, dovoljna za pokrivanje rizika svojstvenih poslovanju institucije i, kao treće, da institucija djeluje razumno, oprezno i učinkovito, potpuno poštujući zahtjeve koji proizlaze iz zakona i drugih pravnih akata.
129
Usto, u točki 53. Uredbe br. 227 navode se zahtjevi koji se odnose na politiku institucija u području rizika, među kojima su:
–
izrada akcijskog plana kojim se utvrđuju smjernice nadzornog odbora i upravnog odbora (tone from the top) o postupanjima koja se očekuju od svih zaposlenika i rukovoditelja institucije kako bi se osiguralo upravljanje rizicima, uzimajući u obzir temeljne vrijednosti (core values) institucije;
–
obavješćivanje zaposlenikâ i rukovoditeljâ institucije čija funkcija uključuje preuzimanje rizika u ime institucije o njihovim ulogama i odgovornostima pri obavljanju dužnosti;
–
razvoj učinkovite komunikacije unutar institucije koja olakšava kritičku procjenu stajališta koja su izražena u području upravljanja rizicima;
–
aktivnosti povezane s preuzimanjem rizika, u skladu s profilom rizičnosti institucije, njezinim dugoročnim interesima i ciljevima koje je postavila.
130
Iz prethodno navedenih odredbi proizlazi, među ostalim, da predmetni sustavi i mjere moraju biti prilagođeni postojećim rizicima.
131
Međutim, u ovom je slučaju ESB naglasio u pobijanoj odluci da je tužitelj od 2018. imao visokorizičan gospodarski model, što on nije osporavao.
132
U tom kontekstu, nad tužiteljem su provedene dvije inspekcije na licu mjesta, od 7. ožujka do 30. travnja 2019. i od 10. svibnja do 16. srpnja 2021. Prvom su inspekcijom utvrđeni nedostaci u sustavu unutarnje kontrole za upravljanje rizicima, koji nije bio u skladu s razinom rizika kojima je izložen tužitelj. Tijekom druge je inspekcije primijećeno, među ostalim, da nedostaci utvrđeni tijekom prve inspekcije nisu bili ispravljeni i da tužitelj nije utvrdio kriterije ni ograničenja za upravljanje rizicima. Iz utvrđenja proizlazi da je tužitelj i dalje ustrajao u provedbi neodgovarajuće prakse.
133
Osim toga, u točki 5.1. pobijane odluke prikazane su određene situacije i izneseni drugi primjeri otkriveni tijekom inspekcija u kojima se naglašava neprikladnost strukture unutarnje kontrole s obzirom na tužiteljev visokorizični gospodarski model. Uzimajući u obzir nedostatke utvrđene u tužiteljevim sustavima unutarnje kontrole te njegovu nesposobnost da donese i provede korektivne mjere, ESB je ispravno smatrao da su povrijeđene relevantne odredbe.
134
Valja pojasniti da je, kao što je to već navedeno u okviru prvog dijela trećeg tužbenog razloga, ESB doista spomenuo odredbe prava Unije i nacionalnog prava za koje je smatrao da su povrijeđene u okviru drugog razloga. Osobito se pozvao na članak 34.1 stavak 1. Zakona o kreditnim institucijama te na točke 6. i 53. Uredbe br. 227.
135
Što se tiče drugih argumenata na koje se poziva tužitelj, prije svega argumenta prema kojem se samo upućivalo na nedostatke u okviru njegove djelatnosti povezane s funkcioniranjem sustava unutarnje kontrole koji je uspostavio i prema kojem ti nedostaci nisu ni sustavni ni općeniti, iz odredbi navedenih u točkama 125. do 129. ove presude proizlazi da se nedostaci te vrste mogu smatrati dovoljnima. Kao što je to već navedeno u točki 130. ove presude, sustavi i mjere moraju biti prilagođeni postojećim rizicima i, ako su rizici visoki, nedostaci i postojanost tih nedostataka moraju biti takvi da mogu predstavljati povrede obveza koje proizlaze iz predmetnih odredbi.
136
Nadalje, što se tiče primjene članka 34.1 stavka 1. Zakona o kreditnim institucijama i točaka 6. i 53. Uredbe br. 227 na nedostatke i primjere koji su detaljno opisani u točki 5. pobijane odluke, valja istaknuti da ništa ne upućuje na zaključak da ti nedostaci i primjeri nisu mogli biti obuhvaćeni tim odredbama.
137
Tužitelj je tvrdio da ESB ne može uputiti na odredbe Uredbe br. 227 jer je FKTK proveo kontrolu nad njim 2019., a predmetna je uredba stupila na snagu tek 10. prosinca 2020. Međutim, valja istaknuti da se pobijana odluka također temelji na inspekciji provedenoj na licu mjesta 2021. i da se u odluci navodi da nedostaci postoje i nakon 2020., što obuhvaća činjenice koje su nastale nakon stupanja na snagu Uredbe br. 227, zbog čega je moguće uputiti na njih.
138
Naposljetku, tužitelj osporava točku 5.1.2. pobijane odluke jer ESB nije uzeo u obzir informacije koje mu je dostavio. Međutim, to ne može biti dovoljno da se dovedu u pitanje ESB‑ova utvrđenja u navedenoj točki, u kojoj se naglašava da, iako su nedostaci tužitelja mogli biti ispravljeni, to nije spriječilo nastanak drugih nedostataka i njihovu postojanost.
139
Kao drugo, kad je riječ o trećem razlogu, ESB je odlučio oduzeti odobrenje za rad tužitelju zbog toga što nije poštovao obvezu utvrđivanja i provedbe razborite strategije, politika i postupaka koji mu omogućuju upravljanje rizicima, uključujući pravodobno otkrivanje, procjenu, analizu i praćenje njegovih rizika iz članka 34.2 stavaka 1. i 2. Zakona o kreditnim institucijama kojim se prenosi članak 74. stavak 2. Direktive 2013/36.
140
U skladu s člankom 34.2 stavkom 1. Zakona o kreditnim institucijama, kreditna institucija izrađuje i provodi razboritu strategiju, politike i postupke za upravljanje – uključujući utvrđivanje, procjenu, analizu i pravodobno praćenje – kreditnim rizikom i kreditnim rizikom suugovaratelja, koncentracijskim rizikom, rizikom sekuritizacije, tržišnim rizikom, operativnim rizikom – uključujući rizik svojstven poslovnom modelu – rizicima koji proizlaze iz primjene eksternalizacije i događaja s malom vjerojatnošću – ali znatnog utjecaja – kamatnim rizikom na portfelje kojima se ne trguje, kreditnim rizikom koji proizlazi iz knjige pozicija kojima se ne trguje, preostalim rizikom, likvidnosnim rizikom, rizikom od prekomjerne financijske poluge i drugim značajnim rizicima za kreditnu instituciju.
141
Člankom 34.2 stavkom 2. Zakona o kreditnim institucijama predviđa se da su strategija, politike, postupci i sustavi kreditne institucije prilagođeni složenosti i opsegu njezine djelatnosti te prihvatljivoj razini rizika koju određuje vijeće kreditne institucije te da se razvijaju uzimajući u obzir sistemsku važnost kreditne institucije u svakoj državi članici u kojoj ona obavlja svoje djelatnosti.
142
Tužitelj tvrdi da se člankom 34.2 stavcima 1. i 2. Zakona o kreditnim institucijama uvodi obveza provedbe razborite strategije, iako se odredbama Direktive 2013/36 ne nalaže takav zahtjev.
143
U tom pogledu valja istaknuti da je cilj članka 74. stavka 2. Direktive 2013/36 osigurati da su sustavi, procesi i mehanizmi navedeni u stavku 1. tog članka razmjerni vrsti, opsegu i složenosti rizika kojima je institucija izložena. Članak 74. stavak 1. te direktive naglašava pouzdanost, učinkovitost i prikladnost sustava upravljanja, postupaka za utvrđivanje, upravljanje, praćenje i izvješćivanje o rizicima i mehanizama unutarnje kontrole te politiku i praksu primitaka, koje su dosljedne i promiču dobro i učinkovito upravljanje rizicima.
144
Iz konteksta koji je tako postavljen člankom 74. Direktive 2013/36 ništa ne dopušta zaključak da je ESB počinio bilo kakvu očitu pogrešku u ocjeni je li, s obzirom na rizike kojima je izložen, tužitelj proveo razboritu strategiju u skladu s člankom 34.2 stavcima 1. i 2. Zakona o kreditnim institucijama. Provedba takve razborite strategije može biti upravo jedna od radnji kojima se mogu ostvariti i jamčiti ciljevi definirani člankom 74. Direktive 2013/36.
145
Tužiteljev argument koji se temelji na pitanju kojom se odredbom nacionalnog prava prenosi članak 74. Direktive 2013/36 stoga je bespredmetan u pogledu ispitivanja osnovanosti trećeg razloga.
146
Osim toga, što se tiče pitanja je li ESB počinio očitu pogrešku u ocjeni time što nije analizirao usklađenost tužiteljevih politika i postupaka s člankom 34.2 stavcima 1. i 2. Zakona o kreditnim institucijama, valja napomenuti, kao što je to ESB pravilno istaknuo, da je treći razlog za oduzimanje odobrenja očito u skladu s nizom zaključaka koji su doneseni u okviru drugog razloga za oduzimanje odobrenja, koji se sastojao od analize tužiteljevih unutarnjih politika i postupaka, na temelju čega se ne može zaključiti da te politike i postupci nisu ispitani.
147
U svakom slučaju, s obzirom na to da se članak 34.2 stavci 1. i 2. Zakona o kreditnim institucijama odnosi na obvezu koja obuhvaća više aspekata, ništa ne zabranjuje ESB‑u da se usredotoči na neke od njih, u ovom slučaju na tužiteljevu strategiju, kako bi istražio poštuje li tužitelj obvezu koja proizlazi iz navedene odredbe. Člankom 34.2 stavcima 1. i 2. Zakona o kreditnim institucijama ne predviđa se da se povreda može utvrditi samo ako se utvrdi da strategija, politike i postupci istodobno ne ispunjavaju predviđene kriterije.
148
Naposljetku, što se tiče različitih elemenata koje je ESB uzeo u obzir kako bi utvrdio povredu obveze koja čini treći razlog, iz točaka 6.1.1. do 6.1.7. pobijane odluke proizlazi da se ESB oslonio na nekoliko razmjena informacija između tužitelja i FKTK‑a. Iz tih razmjena proizlazi da je FKTK smatrao da različiti tužiteljevi pokušaji da izmijeni svoju strategiju nisu dostatni za ispunjavanje kriterija utvrđenih primjenjivim odredbama.
149
Tužitelj je osporavao više elemenata koje je ESB prihvatio. U tom pogledu valja istaknuti da, čak i pod pretpostavkom da je ESB počinio bilo kakvu očitu pogrešku u ocjeni glede nekog od tih elemenata odnosno svih tih elemenata, ništa ne upućuje na to da bi zaključak do kojeg je došao bio drukčiji da nije bilo tih navodnih pogrešaka. Naime, da bi to bio slučaj, takve bi pogreške, bilo pojedinačno ili zajedno, trebale biti odlučujuće za dokazivanje trećeg razloga za oduzimanje odobrenja. Međutim, s obzirom na broj drugih utvrđenja koja su iznesena u okviru razmjene između FKTK‑a i tužitelja u pogledu strategije koju je potonji poduzeo da bi osigurao svoju financijsku situaciju, kako je navedeno u točki 6.1. pobijane odluke, i osobito s obzirom na neospornu činjenicu da je tužitelj bilježio gubitke od 2017., nije uspio ponovno postati profitabilan te je preuzimao prekomjerne rizike, ESB je imao pravo prihvatiti treći razlog kako bi opravdao oduzimanje odobrenja za rad.
150
Usto, što se konkretno tiče točke 6.1.5. pobijane odluke, tužitelj je naveo da je podnio novu verziju svoje strategije za razdoblje od 2022. do 2024. i da je FKTK od njega zatražio mnogo detaljnije informacije od onih koje su predviđene odredbama Uredbe br. 227. Međutim, kao što je to istaknuo ESB, FKTK je imao pravo, u skladu s odredbama Zakona o kreditnim institucijama, od tužitelja zatražiti da provede mjere jačanja kapitala koje je najavio.
151
Što se tiče točke 6.2.2. pobijane odluke, tužitelj se pozvao na svoju financijsku situaciju kako bi osporio činjenicu da mu, prema ESB‑ovu mišljenju, strategija koju treba provesti ne omogućuje stvaranje kapitala radi održivog razvoja i trajnog ispunjavanja bonitetnih zahtjeva. Naveo je da protiv njega nije pokrenut nikakav stečajni postupak. Međutim, kao što je to istaknuo ESB, FKTK je utvrdio da je tužitelj bilježio gubitke od 2017. i da nije uspio ponovno postati profitabilan. Također je istaknuo više aspekata koji svjedoče o neizvjesnosti tužiteljeve financijske situacije kao i, među ostalim, kontinuirano povećanje gubitaka godinu za godinom, do kojih je došlo i zbog određenih ulaganja, te nerealnost projekta izdavanja dodatnih vlastitih obveznica. U tom kontekstu, ništa ne upućuje na zaključak da su razmatranja koja su navedena u točki 6.2.2. pobijane odluke u pogledu tužiteljeve financijske situacije bila netočna.
152
Što se tiče točke 6.2.3. pobijane odluke, tužitelj smatra da je razmatranje koje se odnosi na nemogućnost ispravljanja njegove pogrešne strategije i privlačenja novih dioničara bilo „bespredmetno”, s obzirom na to da tijekom razdoblja nakon kolovoza 2021. nije imao mogućnost provesti nikakvu strategiju, uzimajući u obzir primjenu mjera nadzora i rane intervencije koje mu je FKTK naložio. Međutim, takav argument ne može dokazati da je pogrešan ESB‑ov zaključak prema kojem je tužitelj ovisan o dodatnim ulaganjima zbog nepostojanja razborite strategije i održivog gospodarskog modela, s obzirom na gubitke koji su se dulje vrijeme akumulirali.
153
Što se tiče točke 6.2.4. pobijane odluke, tužitelj tvrdi da je ESB pogrešno zaključio da je djelovao u skladu sa svojom strategijom iz 2018. i da ESB nije u obzir uzeo više elemenata u tom kontekstu. Međutim, budući da su ti elementi samo ponavljanje prethodno ispitanih argumenata koji su izneseni kako bi se osporila ESB‑ova ocjena i koji se nisu smatrali osnovanima, njima se ne može dokazati nikakva očita pogreška u ocjeni ESB‑a.
154
Što se tiče točke 6.3.1. pobijane odluke, tužitelj smatra da se ESB ne može pozvati na težinu i trajanje povrede jer točka 6. navedene odluke ne sadržava nikakvo ispitivanje ozbiljnosti i trajanja. Međutim, valja istaknuti da točka 6.3.1. predstavlja zaključak izveden iz svih elemenata koji su u točkama 6.1.1. do 6.2.4. izneseni kao činjenice koje čine povredu, nakon što su te činjenice ocijenjene s obzirom na primjenjive odredbe. ESB je u okviru takve ocjene mogao očito pravilno zaključiti da postoji ozbiljna povreda koja ima određeno trajanje.
155
Tužitelj stoga nije dokazao da je ESB počinio pogreške poput onih navedenih u točki 63. ove presude time što je prihvatio drugi i treći razlog kako bi opravdao oduzimanje odobrenja za rad.
156
Treći tužbeni razlog stoga valja odbiti kao neosnovan.
Četvrti tužbeni razlog
157
Tužitelj u biti tvrdi da je ESB povrijedio načelo dobre uprave, koje odgovara pravu svake osobe na saslušanje, utvrđenom u članku 41. stavku 2. točki (a) Povelje, i pravu na pristup svojem spisu, utvrđenom u članku 41. stavku 2. točki (b) Povelje, i koje obuhvaća pravo na djelotvoran pravni lijek utvrđeno u članku 47. Povelje.
158
Kao prvo, tužitelj podsjeća na sudsku praksu prema kojoj samo sudovi Unije mogu osigurati djelotvornu sudsku zaštitu protiv akata za provedbu SSM‑a uz sudjelovanje nacionalnih tijela i ESB‑a. Ta isključiva nadležnost suda Unije obuhvaća nadzor zakonitosti pripremnih akata određenih odluka ili prijedloga odluka nacionalnih tijela o kojima je riječ, koji mogu utjecati na sadržaj konačne odluke ESB‑a.
159
U tom pogledu tužitelj ističe da se prijedlog odluke u biti temelji na argumentima i okolnostima koji su izneseni u odlukama br. 215 i 216.
160
Tužitelj dodaje da su odluke br. 215 i 216 zahvaćene važnim nedostacima koji nisu samo neopravdano ograničili njegova prava i ugrozili njegove interese, nego su također doveli do toga da ESB donese pogrešnu i neopravdanu odluku. ESB je trebao ispitati sve odluke koje je FKTK donio, jamčeći tužiteljevo pravo na pošteno suđenje te na razuman i razmjeran postupak. Naime, zbog svoje opće nadzorne ovlasti ESB treba nadzirati nacionalna tijela u pogledu poštovanja pravila SSM‑a u skladu s Okvirnom uredbom o SSM‑u, što uključuje poštovanje odgovarajućeg nacionalnog prava. ESB bi trebao provesti cjelovit nadzor zakonitosti prijedloga nacionalnih tijela za oduzimanje odobrenja za rad i pripremnih mjera, posebno s obzirom na načelo proporcionalnosti i temeljna postupovna jamstva prava Unije.
161
Kao drugo, tužitelj navodi da ocjenu sukladnosti i Odluku br. 215 treba smatrati pripremnim aktima pobijane odluke koji su obuhvaćeni ESB‑ovim općim nadzornim ovlastima i da akte podnesene FKTK‑u treba preispitati. ESB nije proveo to preispitivanje ili ga nije u dovoljnoj mjeri proveo. ESB nije ispitao pripremne akte, među kojima se nalazi Odluka br. 215. Potonja odluka predstavlja upravni akt koji je donijelo tijelo protiv jedne ili više osoba koje su pojedinačno imenovane, uspostavljajući, mijenjajući, utvrđujući ili okončavajući pravni odnos ili utvrđujući činjenični odnos. Sadržava dvije odluke, jednu o neprimjeni sanacijske mjere, a drugu o podnošenju prijedloga za oduzimanje odobrenja za rad ESB‑u. Tužitelj dodaje da ESB raspolaže diskrecijskom ovlašću za odlučivanje o oduzimanju odobrenja za rad i da nacrt odluke koji je sastavio FKTK nije obvezujući. Sudjelovanje nacionalnih tijela u postupku koji dovodi do donošenja akata Unije ne može dovesti u pitanje kvalifikaciju akata Unije kada akti koje donose nacionalna tijela predstavljaju fazu postupka u kojoj institucija Unije sama izvršava ovlast donošenja odluka, pri čemu nije vezana pripremnim aktima ili prijedlozima nacionalnih tijela.
162
Osim toga, tužitelj ističe da članak 62. Zakona o upravnom postupku nalaže upravi da odluči o donošenju upravnog akta koji može nanijeti štetu njegovu adresatu ispitujući njegovo stajalište i argumente u predmetu o kojem je riječ. Dodaje da, kako bi se mogla primijeniti pravna odredba, stranka u postupku ima mogućnost pružiti informacije o važnim okolnostima, čak i u slučaju obveznog upravnog akta. FKTK je u Odluci br. 215 naveo razloge zbog kojih nije saslušao tužitelja. Međutim, prema tužiteljevu mišljenju, činjenica da je s FKTK‑om dogovorio sanacijski plan predstavlja akt koji nije bio dio upravnog postupka koji je doveo do donošenja Odluke br. 215. Stoga se FKTK‑ovo opravdanje ne može smatrati dovoljnim razlogom da se tužitelja ne sasluša.
163
Kao treće, tužitelj tvrdi da je ESB povrijedio njegovo pravo pristupa spisu tijekom postupka donošenja pobijane odluke. U tom pogledu tvrdi da članak 22. stavak 2. Temeljne uredbe o SSM‑u predviđa da se tijekom postupka u potpunosti jamči pravo na obranu dotičnih osoba. Te osobe imaju pravo pristupa spisu ESB‑a, uz poštovanje legitimnog interesa drugih osoba u zaštiti njihovih poslovnih tajni. U tom smislu, tužitelj tvrdi da nije imao pristup ocjeni sukladnosti u kontekstu donošenja Odluke br. 215. Ta mu ocjena nije dostavljena ni kada je ostvario svoje pravo pristupa spisu u okviru postupka donošenja pobijane odluke. Tako su FKTK i ESB povrijedili članak 41. stavak 2. točku (b) Povelje time što su mu uskratili mogućnost da se upozna s ocjenom sukladnosti.
164
Kao četvrto, ESB je tužitelju dao prekratak rok za podnošenje očitovanja o prijedlogu odluke. ESB je uputio 30. siječnja 2023. dopis u kojem je zatražio da se tužitelj očituje o prijedlogu odluke i u tu svrhu odredio rok od pet dana. Tužitelj je ESB‑u podnio zahtjev za produljenje tog roka, ali mu je potonji dao samo četiri dodatna radna dana te je odbio odobriti rok od 20 dana, a zatim i rok od 15 dana. ESB nije obrazložio svoju odluku da mu odobri skraćeni rok za podnošenje njegovih očitovanja.
165
Tužitelj dodaje da je mogao iznijeti svoja očitovanja o činjeničnim i pravnim elementima spomenutima u okviru svojeg prvog, drugog i trećeg tužbenog razloga da je bio saslušan u okviru postupka u vezi s Odlukom br. 215 i da je imao najmanje dva tjedna za podnošenje svojih pisanih očitovanja o prijedlogu odluke. Stoga smatra da bi ishod postupka bio drukčiji da je bio saslušan.
166
ESB tvrdi da tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
167
Kao prvo, što se tiče pitanja je li ESB morao nadzirati odluke br. 215 i 216, s jedne strane, valja istaknuti, što se tiče prve od tih dviju odluka, da je ona donesena u okviru sanacijskog postupka koji je različit od postupka oduzimanja odobrenja za rad, a koji je doveo do pobijane odluke. Taj je sanacijski postupak ponajprije u nadležnosti NNT‑ova, dok se postupak oduzimanja odobrenja za rad, iako započinje istragama NNT‑a, okončava ESB‑ovom odlukom.
168
S druge strane, iako pobijana odluka u svojoj točki 3.4. spominje Odluku br. 216, pokazuje se da je to radi prikaza činjeničnog i kontekstualnog okvira. Iz te se okolnosti ne može zaključiti da se pobijana odluka temelji kako na toj odluci tako i na Odluci br. 215 da bi se opravdalo oduzimanje odobrenja za rad. Kao što je to istaknuo ESB, FKTK‑ova izjava o propadanju ili vjerojatnoj propasti dio je postupka koji se razlikuje od postupka koji dovodi do oduzimanja odobrenja za rad.
169
U svakom slučaju, kao što je to utvrđeno u okviru ispitivanja prvog i drugog tužbenog razloga, iako ESB prilikom donošenja svoje odluke mora, među ostalim, u svojem ispitivanju uzeti u obzir okolnosti koje opravdavaju oduzimanje na temelju članka 83. stavka 2. Okvirne uredbe o SSM‑u, to ne znači da ESB mora poznavati sve druge odluke koje su nacionalna nadležna tijela donijela u okviru svojih nadležnosti. ESB je nadležan oduzeti odobrenje za rad na temelju utvrđenja nacionalnih nadležnih tijela, kao što je to navedeno u točki 72. ove presude.
170
Kao drugo, što se tiče navodne povrede prava pristupa ocjeni sukladnosti u okviru donošenja Odluke br. 215, valja istaknuti da se tužiteljev argument odnosi na postupak koji se razlikuje od postupka koji je doveo do oduzimanja odobrenja za rad, tako da ga valja odbiti kao bespredmetan.
171
Kao treće, što se tiče navodno nedovoljnog roka za ostvarivanje prava na saslušanje, valja podsjetiti na to da je tužitelju dano ukupno devet radnih dana za podnošenje očitovanja o nacrtu pobijane odluke, što uključuje četiri dodatna dana u odnosu na početnih pet dana. Nesporno je da je nacrt odluke o kojoj je riječ sadržavao samo dva dokumenta s kojima tužitelj prethodno nije bio upoznat.
172
U tom pogledu iz članka 31. stavka 3. prvog podstavka Okvirne uredbe o SSM‑u proizlazi da se stranci u nadzornom postupku ESB‑a, u načelu, daje mogućnost da se očituje u pisanom obliku u roku od dva tjedna nakon primitka izjave u kojoj se utvrđuju činjenice, prigovori i pravna osnova na kojima ESB namjerava utemeljiti odluku o bonitetnom nadzoru. Člankom 31. stavkom 3. trećim podstavkom te okvirne uredbe predviđa se da, u posebnim okolnostima, ESB može skratiti rok na tri radna dana i da se rok također skraćuje na tri radna dana u slučajevima iz članaka 14. i 15. Temeljne uredbe o SSM‑u te stoga osobito u slučaju odluke o oduzimanju odobrenja za rad iz članka 14. stavka 5. navedene uredbe.
173
Uzimajući u obzir propise na snazi, mogućnost skraćivanja roka i činjenicu da tužitelj prethodno nije bio upoznat sa samo dva dokumenta priložena nacrtu odluke, ne čini se da je ESB povrijedio njegovo pravo na saslušanje time što je predvidio rok od pet dana za podnošenje očitovanja o nacrtu odluke, koji je zatim produljen za četiri dodatna dana.
174
Osim toga, važno je naglasiti da tužitelj nije doveo u pitanje zakonitost skraćenog roka predviđenog člankom 31. stavkom 3. trećim podstavkom Okvirne uredbe o SSM‑u. S obzirom na navedeno, već je presuđeno da je zakonodavac Unije proveo ocjenu razumnosti roka predviđenog tom odredbom time što je uravnotežio suprotstavljene interese, s jedne strane, privatne interese kreditnih situacija da imaju što je više moguće vremena za podnošenje svojih očitovanja i, s druge strane, javni interes da se što brže ponovno uspostavi zakonitost (vidjeti presudu od 6. listopada 2021., Ukrselhosprom PCF i Versobank/ESB, T‑351/18 i T‑584/18, EU:T:2021:669, t. 374.).
175
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da četvrti tužbeni razlog i stoga tužbu u cijelosti treba odbiti kao neosnovane.
Troškovi
176
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu ESB‑a.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deseto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Baltic International Banku SE nalaže se snošenje troškova.
Porchia
Jaeger
Nihoul
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 4. lipnja 2025.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: latvijski