61996CC0056_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
A - Introduzione
1 La presente domanda pregiudiziale riguarda la direttiva del Consiglio 3 ottobre 1989, 89/552/CEE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive (1) (in prosieguo: la «direttiva»). Nel caso di specie hanno particolare rilevanza due sentenze della Corte pronunciate il 10 settembre 1996. Esse sono state emanate in seguito a ricorsi per inadempimento proposti dalla Commissione nei confronti del Regno Unito (2) e del Regno del Belgio (3).
Norme pertinenti del diritto comunitario
2 Le disposizioni della direttiva che rivestono importanza nel caso di specie sono contenute nell'art. 2. Esso dispone quanto segue:
«1. Ciascuno Stato membro vigila a che tutte le trasmissioni televisive
- delle emittenti televisive soggette alla sua giurisdizione
o
- delle emittenti televisive che utilizzano una frequenza o la capacità di un satellite accordata dallo Stato membro o un "satellite up-link" situato nel medesimo Stato membro pur non soggette alla giurisdizione di nessuno Stato membro,
rispettino il diritto applicabile alle trasmissioni destinate al pubblico in questo Stato membro.
2. Gli Stati membri assicurano la libertà di ricezione e non ostacolano la ritrasmissione sul proprio territorio di trasmissioni televisive provenienti da altri Stati membri per ragioni attinenti ai settori coordinati dalla presente direttiva. Gli Stati membri possono sospendere temporaneamente la ritrasmissione di programmi televisivi qualora sussistano le seguenti condizioni:
a) qualora una trasmissione televisiva proveniente da un altro Stato membro violi in misura manifesta, seria e grave l'articolo 22;
b) qualora nel corso dei dodici mesi precedenti la stazione televisiva abbia già violato almeno due volte la stessa disposizione;
c) qualora lo Stato membro interessato abbia notificato per iscritto all'emittente televisiva e alla Commissione le violazioni rilevate e l'intenzione di limitare la ritrasmissione ove detta violazione si verificasse nuovamente;
d) qualora le consultazioni con lo Stato che effettua la trasmissione e la Commissione non abbiano consentito di raggiungere una composizione amichevole entro un termine di 15 giorni dalla notifica di cui alla lettera c) e ove si constati il ripetersi della violazione rilevata.
La Commissione accerta la compatibilità della sospensione con il diritto comunitario. Essa può chiedere allo Stato membro interessato di porre fine d'urgenza a una sospensione contraria al diritto comunitario. Tale disposizione non pregiudica l'applicazione, nello Stato membro alla cui giurisdizione è soggetta l'emittente televisiva in questione, di qualsiasi procedura, misura o sanzione nei confronti delle violazioni di cui trattasi.
3. La presente direttiva non si applica alle trasmissioni televisive destinate esclusivamente ad essere captate in paesi terzi, e che non sono ricevute direttamente o indirettamente in uno o più Stati membri».
3 A tenore dell'art. 3, n. 2, della direttiva, gli Stati membri vigilano, «con i mezzi appropriati, nell'ambito della loro legislazione, che le emittenti televisive soggette alla loro giurisdizione rispettino le disposizioni della presente direttiva».
4 L'art. 22 della direttiva è dedicato alla tutela dei minori. A tenore di tale articolo, gli Stati membri devono perciò vigilare a che le trasmissioni delle emittenti televisive ubicate nel loro territorio non contengano programmi «in grado di nuocere gravemente allo sviluppo fisico, mentale o morale dei minorenni, in particolare programmi che contengano scene pornografiche o di violenza gratuita».
Situazione normativa del settore televisivo nella Comunità fiamminga
5 In Belgio la televisione rientra sostanzialmente nella competenza delle comunità. Le norme rilevanti nel caso di specie erano originariamente contenute in tre atti normativi. Si trattava del decreto 28 gennaio 1987, relativo alla trasmissione di programmi sonori e televisivi sulle reti di radiodiffusione e di teledistribuzione e relativo all'autorizzazione delle società televisive non pubbliche (4), del decreto 12 giugno 1991, recante regolamentazione della pubblicità e delle sponsorizzazioni alla radio e alla televisione (5), e del decreto 4 maggio 1994, relativo alle reti radiofoniche e di teledistribuzione e all'autorizzazione prescritta per la loro installazione e la loro gestione e relativo alla promozione della diffusione e produzione dei programmi televisivi (6). Questi (e altri) decreti sono stati ora riuniti nel decreto 25 giugno 1995 sul coordinamento dei decreti relativi alla radiodiffusione e alla televisione (7).
6 Da queste disposizioni risulta che il governo fiammingo può autorizzare soltanto una singola emittente televisiva privata che si rivolge ai telespettatori nell'intera Comunità fiamminga. Nel 1987, per una durata di 18 anni, questa autorizzazione è stata concessa alla Vlaamse Televisie Maatschappij (in prosieguo: la «VTM»). Inoltre, a tenore delle suddette disposizioni, l'autorizzazione a trasmettere pubblicità può essere concessa soltanto a una delle emittenti radiofoniche e televisive che si rivolgono al pubblico dell'intera Comunità fiamminga. Nel 1987, per una durata di 18 anni, un'autorizzazione di questo tipo è stata concessa alla VTM. La VTM detiene quindi nelle Fiandre una posizione di monopolio nel settore della televisione privata e della pubblicità televisiva.
7 La normativa fiamminga relativa all'attività dei gestori di reti radiofoniche o televisive via cavo era originariamente contenuta negli artt. 3, 5 e 10 del decreto 4 maggio 1994 (8). La Corte si era occupata di queste norme già nella sentenza relativa alla causa C-11/95 (9). A tenore di queste disposizioni, nelle Fiandre non può operare nessuna rete televisiva via cavo alla quale non sia stata concessa al riguardo un'autorizzazione da parte del governo fiammingo conformemente alle condizioni fissate dal decreto. Eventuali modifiche riguardanti la trasmissione di un nuovo programma devono essere sottoposte all'approvazione del governo fiammingo. La decisione di approvazione o di diniego della modifica dev'essere notificata al gestore della rete di distribuzione via cavo entro quattro mesi. I programmi delle emittenti televisive autorizzate da un altro Stato membro possono essere trasmessi su una rete via cavo, «purché l'ente di radiodiffusione interessato sia soggetto, in questo Stato membro, al controllo esercitato sugli enti di radiodiffusione che si rivolgono al pubblico di detto Stato membro, purché detto controllo verta effettivamente sull'osservanza del diritto europeo, (...) e purché l'ente di radiodiffusione interessato e i programmi che trasmette non compromettano l'ordine pubblico, la morale e la pubblica sicurezza nella Comunità fiamminga».
I fatti della causa principale
8 La VT4 Ltd è una società di diritto inglese con sede in Londra. Conformemente al suo statuto, essa persegue in particolare lo scopo di trasmettere programmi radiofonici e televisivi. Tutte le azioni di questa società sono possedute dalla Scandinavian Broadcasting Systems SA, che ha sede in Lussemburgo. Le autorità del Regno Unito hanno autorizzato la trasmissione del programma della VT4, concedendo alla società una cosiddetta «non-domestic satellite service licence» (10).
9 Il programma trasmesso dalla VT4 è destinato ai telespettatori fiamminghi. Esso viene trasmesso in olandese (o con sottotitoli in olandese). La società dispone di una sede a Nossegem nelle Fiandre (11). A partire da tale sede vengono mantenuti i rapporti con le aziende che intendono far trasmettere la loro pubblicità dalla VT4. A Nossegem vengono anche raccolte le informazioni destinate ai telegiornali.
10 Il 16 gennaio 1995 il ministro fiammingo della Cultura e degli Affari di Bruxelles ha emanato una decisione con cui è stata vietata la ritrasmissione del programma della VT4 da parte dei distributori via cavo nelle Fiandre. Il ministro si è basato in sostanza su due considerazioni. La VT4 andrebbe considerata un'emittente televisiva fiamminga che si è stabilita in un altro Stato membro solo allo scopo di eludere la normativa della Comunità fiamminga. Tuttavia, nelle Fiandre, in base alle vigenti disposizioni, sarebbe autorizzata soltanto un'emittente televisiva privata, vale a dire la VTM. Anche ammesso che la VT4 sia un'emittente televisiva con sede nel Regno Unito, non potrebbe essere concessa l'autorizzazione a ritrasmettere il suo programma. Infatti, essa non soddisfa le condizioni stabilite nell'art. 10 del decreto 4 maggio 1994, in particolare quella secondo la quale essa dev'essere sottoposta all'effettivo controllo dell'altro Stato membro (in questo caso, il Regno Unito).
11 Il 24 gennaio 1995 il Raad van State del Belgio, adito con una domanda di provvedimenti provvisori della VT4, ha sospeso l'applicazione della decisione 16 gennaio. Per questa ragione la VT4 ha potuto trasmettere via cavo il suo programma nelle Fiandre. Il Raad van State ha confermato la sua decisione con sentenza 2 marzo 1995. La controversia relativa alla domanda pregiudiziale rientra nel giudizio di merito in questa causa.
12 Tale giudizio di merito riguarda anzitutto l'interpretazione dell'art. 2 della direttiva. Dinanzi al Raad van State la VT4 fa valere l'art. 59 del Trattato CE e l'art. 2 della direttiva sostenendo che la decisione impugnata impedisce la ritrasmissione di un programma televisivo proveniente da un altro Stato membro. La Comunità fiamminga, convenuta nel giudizio di merito, ha sostenuto invece che la VT4 è in realtà un'emittente televisiva con sede nelle Fiandre. Sarebbe pacifico quindi che non sussiste una violazione del diritto comunitario, trattandosi di una questione meramente nazionale.
13 Nel procedimento dinanzi al Raad van State la convenuta si è richiamata alla relazione presentata dalla Commissione il 31 maggio 1995, [COM(95)86def.95/0074(COD)], relativa all'applicazione della direttiva, e alla proposta di modifica della direttiva presentata contemporaneamente (12).
A tenore di questa proposta, nella direttiva doveva essere inserita la seguente disposizione (quale nuovo art. 2, n. 2):
«Sono soggette alla giurisdizione di uno Stato membro le emittenti televisive stabilite sul suo territorio a condizione che vi siano insediate in pianta stabile e vi esercitino un'attività economica effettiva».
Nei `considerando' della proposta sono contenuti i seguenti chiarimenti:
«(...) considerando che, dall'applicazione della direttiva 89/552/CEE, è altresì emersa la necessità di chiarire la nozione di giurisdizione in relazione al settore specifico dell'audiovisivo; che, tenuto conto della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, è opportuno porre chiaramente il criterio dello "stabilimento" come il principale criterio per determinare la competenza di uno Stato membro;
considerando che, alla luce dei criteri formulati dalla Corte di giustizia nella sentenza 25 luglio 1991, causa C-221/89, Factortame e a., la nozione di stabilimento implica l'esercizio effettivo di un'attività economica per una durata di tempo indeterminata mercé l'insediamento in pianta stabile;
considerando che, ai fini della direttiva 89/552/CEE, come modificata dalla presente direttiva, lo stabilimento di un'emittente televisiva può essere determinato alla luce di diversi criteri materiali quali il luogo in cui si trova la sede sociale del prestatore di servizi, il luogo in cui vengono normalmente prese le decisioni relative alla politica di programmazione ed il luogo della regia definitiva (ossia il luogo in cui il programma da trasmettere al pubblico riceve il montaggio definitivo), sempreché un'aliquota notevole degli effettivi necessari per l'esercizio dell'attività di radiodiffusione si trovi nello stesso Stato membro».
14 La Comunità fiamminga ha sostenuto che questa proposta ha un «valore interpretativo». La VT4 ha ribattuto che il testo adottato provvisoriamente dal Consiglio dei ministri il 20 novembre 1995 come «posizione comune» è invece diverso (13).
In conformità della posizione comune del Consiglio, nella direttiva doveva essere inserita la seguente disposizione (quale nuovo art. 2, n. 3):
«Ai fini della presente direttiva un'emittente televisiva si considera stabilita in uno Stato membro nei seguenti casi:
a) l'emittente televisiva ha la sede principale in quello Stato membro e le decisioni editoriali in merito al palinsesto sono prese sul suo territorio;
b) se un'emittente ha la sede principale in uno Stato membro ma le decisioni editoriali sul palinsesto sono prese in un altro Stato membro, l'emittente si considera stabilita nello Stato membro in cui opera una parte significativa degli addetti all'attività di telediffusione; se una parte significativa degli addetti all'attività di telediffusione opera in ciascuno di tali Stati membri, l'emittente si ritiene stabilita nello Stato membro in cui si trova la sua sede principale; se in nessuno dei due Stati membri opera una parte significativa degli addetti all'attività di telediffusione, l'emittente si considera stabilita nello Stato membro nel quale ha iniziato a trasmettere secondo l'ordinamento giuridico di tale Stato membro, purché mantenga un legame stabile ed effettivo con l'economia di tale Stato membro.
c) (...)».
15 Tenuto conto di questi elementi, il Raad van State ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, la seguente questione pregiudiziale:
Se, alla data della decisione impugnata, per l'interpretazione dell'art. 2 della direttiva del Consiglio 3 ottobre 1989, 89/552/CEE, relativamente al suo campo d'applicazione ratione personae, si possa far riferimento alle soprammenzionate relazione e proposta della Commissione 31 maggio 1995 e al soprammenzionato testo adottato provvisoriamente dal Consiglio dei ministri il 20 novembre 1995. E, in caso affermativo, quale sia il significato comune ai diversi testi che si impone per tale interpretazione.
B - Presa di posizione
16
Nel procedimento dinanzi alla Corte sono intervenuti la VT4, il governo fiammingo, la VTM, i governi tedesco e francese e la Commissione.
Pertinenza della questione pregiudiziale
17 Nella sentenza 10 settembre 1996 relativa alla causa C-11/95 la Corte ha statuito che la normativa fiamminga pertinente nel caso di specie, a tenore della quale la ritrasmissione via cavo di programmi provenienti da altri Stati membri dev'essere previamente autorizzata, è contraria all'art. 2, n. 2, della direttiva (14). Nella discussione dinanzi alla Corte la VT4 ha quindi sostenuto che la questione pregiudiziale non dev'essere più risolta. La decisione 16 gennaio 1995, impugnata nel giudizio di merito, sarebbe stata infatti emanata in base ad una normativa la cui illegittimità è attualmente comprovata. Ne discenderebbe che anche la suddetta decisione è necessariamente illegittima. Non sarebbe quindi più necessario risolvere la questione pregiudiziale.
18 Non posso condividere questa tesi. La questione delle conseguenze concrete che vanno desunte dalla sentenza relativa alla causa C-11/95 deve restare di competenza del giudice a quo. Nel caso di specie si deve comunque rilevare che il Raad van State non ha ritirato la questione pregiudiziale dopo la pronuncia della suddetta sentenza. Da ciò si deve desumere che questo giudice sembra ritenere necessaria, come in precedenza, una soluzione di tale questione. La Corte è quindi tenuta, a mio giudizio, a fornire la soluzione desiderata.
Sulla questione pregiudiziale in quanto tale
19 La questione pregiudiziale, così come formulata, non pone grosse difficoltà di soluzione. A mio giudizio, essa non può dar adito a ragionevoli dubbi in ordine al fatto che alla proposta di modifica della direttiva e alla posizione comune del Consiglio su questa proposta non va attribuito alcun carattere vincolante ai fini dell'interpretazione della direttiva. Al riguardo il governo tedesco fa notare giustamente che sarebbe già stato impossibile, dal punto di vista meramente cronologico, prendere in considerazione, «alla data della decisione impugnata» - vale a dire il 16 gennaio 1995 - documenti pubblicati solo successivamente. Si deve tener conto anzitutto del fatto che si tratta di atti meramente preparatori. Solo la progettata direttiva di modifica avrebbe avuto effetti vincolanti. E' stato altresì rilevato giustamente che questi atti preparatori potevano ancora essere modificati fino a quel momento, come è avvenuto nel caso di specie (15).
20 Come risulta dalla sentenza della Corte relativa alla causa C-222/94, per l'interpretazione della nozione di «giurisdizione» utilizzata nel primo trattino dell'art. 2, n. 1, della direttiva si deve far riferimento al concetto di stabilimento. Lo Stato membro alla cui giurisdizione è soggetta l'emittente televisiva è quindi quello nel quale essa è stabilita (16). I documenti menzionati dal giudice a quo cercano entrambi di chiarire cosa in questo contesto ricomprenda la nozione di «stabilimento». Come il governo tedesco e la Commissione, sono dell'avviso che su questo punto tali documenti contengano - come sarà dimostrato in prosieguo - indicazioni utili. Per l'interpretazione della direttiva essi non sono tuttavia più vincolanti delle altre dichiarazioni delle istituzioni intervenute nella procedura di adozione della direttiva di modifica (17).
Sull'interpretazione della nozione di «stabilimento» di cui alla direttiva
21 Dall'ordinanza di rinvio risulta chiaramente che il Raad van State ha deferito la questione pregiudiziale unitamente all'esame della questione relativa alla giurisdizione alla quale è soggetta la VT4. Il giudice a quo mira, in altre parole, ad accertare l'interpretazione in concreto della nozione di «stabilimento». La Corte dovrà quindi occuparsi in dettaglio di questo aspetto onde fornire al giudice nazionale la soluzione più utile possibile.
22 Dalla giurisprudenza della Corte si evince che la nozione di «stabilimento» ai sensi del Trattato CE «implica l'esercizio effettivo di un'attività economica per una durata di tempo indeterminata, mercé l'insediamento in pianta stabile in un altro Stato membro» (18).
23 Nella sentenza relativa alla causa C-222/94 la Corte ha dichiarato che basarsi sul criterio dello stabilimento può far sorgere difficoltà. Esse devono essere imputate al fatto che un'emittente televisiva può avere più di una sede nella Comunità (19). Tuttavia, queste difficoltà possono essere superate. Come ha osservato la Corte nella suddetta sentenza, in quel caso la Commissione aveva dichiarato che gli Stati membri potrebbero giungere ad una soluzione di questi problemi «interpretando questo criterio nel senso che si riferisce al luogo nel quale l'emittente televisiva ha il centro d'attività, vale a dire la sede nella quale si decide la politica della programmazione e la composizione finale dei programmi da trasmettere». La Corte ha sottolineato, nello stesso tempo, che il Regno Unito, in quanto convenuto, non aveva sollevato obiezioni su questo punto (20).
24 Condivido la tesi formulata dalla Commissione all'udienza secondo la quale la Corte nei punti appena citati non ha inteso procedere ad un'interpretazione della nozione di «stabilimento» valida in tutti i casi. Già il semplice fatto che la Corte non abbia fatto propria espressamente l'opinione sostenuta dalla Commissione in quella causa, ma l'abbia considerata solo una possibile soluzione, induce a non attribuire questa portata generale. Ma si deve anzitutto far riferimento al contesto nel quale si inserisce quella dichiarazione della Corte. Nei punti sopra citati si affronta infatti la problematica derivante dal fatto che un'emittente televisiva può essere stabilita in più di uno Stato membro.
25 In un caso concreto si deve dunque anzitutto esaminare se un'emittente televisiva disponga di una sede in uno Stato membro. Per questo esame si farà riferimento alla giurisprudenza elaborata in ordine agli artt. 52 e 59, dalla quale risulta - come già ricordato - che la nozione di «stabilimento» ai sensi del Trattato CE «implica l'esercizio effettivo di un'attività economica per una durata di tempo indeterminata, mercé l'insediamento in pianta stabile in un altro Stato membro» (21). Se un'emittente televisiva ha una siffatta sede solo in un unico Stato membro, essa è soggetta alla giurisdizione di quest'ultimo ai sensi dell'art. 2, n. 1, della direttiva. Al riguardo non ci sono quindi difficoltà (22).
26 Se invece un'emittente televisiva ha sedi in più di uno Stato membro, devono essere scelti altri criteri per stabilire a quale giurisdizione è soggetta l'emittente. Ciò è necessario perché in caso contrario il regime su cui si basa la direttiva, il quale sottopone l'emittente televisiva al controllo di un solo Stato membro, sarebbe compromesso.
27 Nel caso di specie la VT4 sostiene di essere una società di diritto inglese con sede principale a Londra. Nel Regno Unito si troverebbero anche la direzione centrale e il luogo in cui verrebbero adottate le decisioni sui programmi. Inoltre, nel Regno Unito lavorerebbe anche una parte considerevole del suo personale.
Il governo fiammingo ritiene invece che tutte le attività importanti della VT4 siano svolte in Belgio. In questo paese avrebbe sede anche la direzione dell'azienda. Anche il personale della VT4 lavorerebbe in Belgio (23). I programmi della VT4 sarebbero montati in Belgio e poi portati nel Regno Unito da dove sarebbero trasmessi. La VTM sostiene una tesi analoga. Essa fa valere che le decisioni sui programmi della VT4 sono adottate in Belgio, ove lavora tutto il personale dirigente. Anche la regia finale è compiuta in Belgio. La VT4 disporrebbe nel Regno Unito soltanto di una casella postale. Entrambi gli intervenienti rilevano inoltre che il programma della VT4 è rivolto esclusivamente al pubblico fiammingo.
28 Come hanno osservato giustamente il governo francese e la Commissione, la soluzione della questione intesa ad accertare a quale giurisdizione è soggetta la VT4 dipende in larga misura dalla valutazione degli elementi di fatto, che spetta solamente al giudice nazionale. A questo proposito, la Corte può tuttavia fornire al Raad van State alcune informazioni, che possono risultare utili. Così, si deve sottolineare con chiarezza che il fatto che il programma della VT4 sia rivolto alle Fiandre è di per sé irrilevante. Un'azienda stabilita in uno Stato membro può esercitare la libera prestazione di servizi anche se nello Stato in cui è stabilita non fornisce essa stessa alcun servizio (24). Anche la delimitazione fra i servizi di cui all'art. 59 e lo stabilimento ex art. 52 del Trattato CE, cui la VTM ha attribuito notevole rilevanza nella discussione dinanzi alla Corte, non ha alcuna importanza nel caso di specie. In particolare, dal fatto che l'attività televisiva svolta dalla VT4 sia permanente non si può desumere che questa azienda non fornisca alcuna prestazione di servizi, ma che invece sarebbe pertinente l'art. 52. Nella costante giurisprudenza (25), la Corte - del tutto giustamente - considera che l'attività di un'emittente televisiva consiste nel fornire prestazioni ai sensi dell'art. 59 del Trattato CE (26). D'altra parte, è altrettanto evidente che il fatto della concessione di una licenza da parte di uno Stato membro non può costituire il fondamento della giurisdizione di quest'ultimo nei confronti dell'emittente televisiva, qualora essa non sia stabilita nello Stato membro in questione.
29 Senza voler anticipare il giudizio del Raad van State, dall'ordinanza di rinvio e dalle osservazioni delle parti si può comunque dedurre che l'attività della VT4 ha rapporti tanto con il Regno Unito quanto con il Belgio. Infatti, anche se le allegazioni del governo fiammingo e della VTM fossero esatte, resterebbe il fatto che la VT4 è una società costituita ai sensi delle norme del diritto inglese, con sede nel Regno Unito, da dove trasmette i suoi programmi. Anche se tutte le altre attività fossero svolte in Belgio, a mio giudizio la VT4 avrebbe pertanto, in conformità della giurisprudenza ripetutamente citata, una sede nel Regno Unito, anche qualora si trattasse - come fa valere in subordine la VTM - soltanto di una filiale. Infatti, a tenore del Trattato, anche una filiale rappresenta una sede (v. art. 52, primo comma, del Trattato CE). Mi sembra, quindi, comunque infondata l'affermazione del governo fiammingo secondo la quale nel caso di specie si tratta di una situazione meramente nazionale alla quale non si applica il diritto comunitario.
30 Per quanto riguarda i criteri che devono essere, se del caso, applicati dal Raad van State nella fattispecie, credo di poter essere conciso. Nella proposta della Commissione 31 maggio 1995 e nella posizione comune del Consiglio vengono citati rispettivamente tre o quattro criteri supplementari con i quali, in caso di dubbio, può essere determinato lo «stabilimento» decisivo ai fini della determinazione dello Stato competente. Si tratta della sede principale dell'emittente televisiva, del luogo in cui vengono adottate le decisioni relative alla politica di programmazione e del luogo della regia definitiva. Inoltre, si tratta di stabilire in quale di questi luoghi venga impiegata una parte considerevole del personale addetto ai programmi. In realtà, dovrebbero essere questi i criteri sui quali ci si può basare ragionevolmente nel presente contesto. Tuttavia, la VT4 rileva giustamente che l'impostazione della Commissione non differisce in misura rilevante da quella del Consiglio. Così, la posizione comune del Consiglio stabilisce una gerarchia chiara, mentre la Commissione si limita in sostanza ad elencare i criteri, senza attribuire la precedenza ad uno di essi. Inoltre, il luogo della regia definitiva, cui fa riferimento la Commissione nella sua proposta, è sì citato dal Consiglio nel decimo `considerando' della posizione comune, ma non viene menzionato espressamente nel testo stesso (27).
31 Non posso ammettere che questi criteri siano soggetti ad una gerarchia naturale, per così dire, preesistente. Essa può essere stabilita invece soltanto dal legislatore. In considerazione di ciò, mi sembra evidente che per determinare lo Stato membro competente ai sensi della direttiva non si può far riferimento alla gerarchia prevista nella posizione comune fintantoché la tesi sostenuta dal Consiglio non sia diventata un testo di legge. In caso contrario, si applicherebbe infatti una nuova disciplina sostanziale già prima della sua entrata in vigore, il che dal punto di vista della certezza del diritto dovrebbe far sorgere seri dubbi. Nulla impedisce invece di invitare il giudice nazionale ad esaminare, prendendo in considerazione tutti i criteri supplementari qui pertinenti, a quale Stato membro spetti la giurisdizione su un'emittente televisiva.
32 A mio giudizio, la formulazione prospettata dalla Commissione nella causa C-222/94 e citata dalla Corte nella sentenza è particolarmente opportuna, in quanto essa riassume quello che i suddetti criteri supplementari devono fare, cioè stabilire lo Stato membro nel quale l'emittente televisiva ha il «centro d'attività». Questa formulazione non menziona espressamente la sede principale dell'impresa né la questione dell'assegnazione del personale addetto ai programmi, ma credo che questi aspetti particolari possano essere facilmente desunti dalla nozione base. Ritengo dunque che nel caso in cui un'emittente televisiva abbia sedi in più di uno Stato membro, la giurisdizione su di essa ai sensi della direttiva spetti allo Stato membro nel cui territorio essa ha il centro d'attività, in ispecie nello Stato in cui vengono adottate le decisioni relative alla politica di programmazione e alla composizione finale dei programmi da trasmettere.
33 Su questo presupposto si dovrebbero trovare soluzioni soddisfacenti per ogni singolo caso. Tuttavia, non sarebbe opportuno limitarsi a ciò. Infatti, non si può escludere che, anche dopo aver esaminato nel modo più approfondito un caso alla luce della formula proposta, un giudice nazionale non possa pervenire ad una soluzione chiara. Se non si vogliono deludere le aspettative del giudice a quo, la Corte deve tener conto di questa eventualità, fissando un criterio chiaro e facilmente applicabile.
34 All'uopo mi sembra più opportuno far riferimento allo Stato membro nel cui territorio l'emittente televisiva ha iniziato in senso tecnico l'attività di trasmissione. In tal modo si soddisferebbe anche la certezza del diritto fatta valere del tutto giustamente dalla VT4. Infatti, se un'emittente televisiva decidesse di trasmettere da un determinato Stato membro, quantomeno dovrebbe tener conto del fatto che potrebbe essere soggetta alla giurisdizione di questo Stato. Ovviamente ciò varrebbe soprattutto nel caso di specie, poiché questo criterio porterebbe alla giurisdizione del Regno Unito, da cui la VT4 trasmette. L'utilità generale di questo criterio, che serve a dissipare dubbi che non possono essere risolti diversamente, risulta del pari dalla posizione comune, che assume un criterio analogo (28).
35 In subordine il governo fiammingo ha sostenuto che la VT4 si richiama indebitamente alla direttiva. L'impresa si sarebbe stabilita nel Regno Unito soltanto allo scopo di eludere la normativa vigente nelle Fiandre. La VTM si è espressa nello stesso senso. La VT4 ha opportunamente richiamato l'attenzione sul fatto che il giudice a quo non ha deferito alla Corte una questione su questo punto. Mi sembra tuttavia sensato che la Corte si occupi delle questioni connesse a questo problema, onde fornire una soluzione più utile possibile al giudice nazionale.
36 Nella sentenza relativa alla causa C-11/95 la Corte si è riservata di decidere «se, nel regime della direttiva 89/552, uno Stato membro possa ancora prendere, in virtù dell'art. 59 del Trattato, provvedimenti atti ad impedire che le libertà garantite dal Trattato vengano sfruttate da un prestatario di servizi la cui attività è interamente o principalmente orientata verso il suo territorio, onde sottrarsi alle norme alle quali sarebbe soggetto se fosse stabilito sul territorio di detto Stato» (29). Si tratta della questione se la pertinente giurisprudenza, che la Corte ha ribadito da ultimo nel 1994 nella causa TV10 (30), trovi ancora applicazione anche dopo l'entrata in vigore della direttiva.
37 Ho risolto affermativamente tale questione nelle mie conclusioni relative alla causa C-11/95. Tuttavia, ho anche chiarito che questa giurisprudenza si applica, a mio giudizio, solo nel caso in cui l'emittente televisiva interessata commetta un abuso e che, al riguardo, si deve adottare un criterio più rigoroso (31). Resto fedele a questa tesi, alla quale nel presente procedimento ha aderito espressamente anche la Commissione.
38 Nella presente fattispecie, in base alle informazioni a mia disposizione, non posso ravvisare tale abuso. Può darsi che la VT4 si sia stabilita nel Regno Unito solo allo scopo di eludere la normativa fiamminga sull'attività delle emittenti televisive. Tuttavia, si deve considerare che, di per sé, questo fatto non comporta alcun abuso. Chi si avvale della libertà di stabilimento sancita dal Trattato certamente non commette, soltanto per questo, un abuso. E' invece necessario che le norme nazionali la cui applicazione viene elusa garantiscano la tutela di valori importanti riconosciuti anche nel diritto comunitario. La causa TV10 riguardava una normativa nazionale attraverso la quale doveva essere creato o salvaguardato un ente radiotelevisivo pluralistico e non commerciale e tutelata in tal modo la libertà di opinione. Si deve rilevare che nella causa TV10 l'emittente televisiva interessata aveva la possibilità di trasmettere il suo programma dall'Olanda, ma doveva soddisfare le condizioni previste dalla normativa olandese. Nella presente fattispecie ciò non sarebbe invece possibile, in quanto, a causa del monopolio della VTM, nessun'altra emittente televisiva potrebbe operare nelle Fiandre. Nel caso di specie non siamo dunque in presenza di un abuso.
C - Conclusioni
39 Propongo dunque di risolvere nel modo seguente la questione deferita dal Raad van State:
«1) Lo Stato membro alla cui giurisdizione è soggetta un'emittente televisiva ai sensi dell'art. 2, n. 1, della direttiva del Consiglio 3 ottobre 1989, 89/552/CEE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive, è lo Stato membro nel quale è stabilita tale emittente.
2) Nei casi in cui un'emittente televisiva abbia sedi in più di uno Stato membro, la giurisdizione alla quale è soggetta spetta allo Stato membro nel cui territorio ha il centro d'attività, con riferimento in particolare al luogo in cui vengono adottate le decisioni relative alla politica di programmazione e alla composizione finale dei programmi da trasmettere. Se tuttavia permangono dubbi, si deve far riferimento allo Stato membro nel cui territorio l'emittente televisiva ha iniziato l'attività di trasmissione in senso tecnico».
(1) - GU L 298, pag. 23.
(2) - Causa C-222/94 (Racc. pag. I-4025).
(3) - Causa C-11/95 (Racc. pag. I-4115).
(4) - Moniteur belge del 19 marzo 1987, pag. 4196.
(5) - Moniteur belge del 14 agosto 1991, pag. 17730.
(6) - Moniteur belge del 4 giugno 1994, pag. 15434.
(7) - Moniteur belge del 30 maggio 1995, pag. 15058 (rettifica nel Moniteur belge del 31 ottobre 1995, pag. 30555).
(8) - Cfr. ora gli artt. 105, 107 e 112 del decreto 25 gennaio 1995.
(9) - Loc. cit. (nota 3). Il testo delle corrispondenti disposizioni è riprodotto nel punto 69 di tale sentenza.
(10) - Su questa nozione v. la sentenza Commissione/Regno Unito, loc. cit. (già citata nella nota 2), punto 10.
(11) - La terminologia usata non è affatto uniforme su questo punto. La VT4 parla di una sezione («afdeling») mentre il governo fiammingo ritiene che si tratta di una filiale («filiaalvestiging»). Nel caso di specie queste differenze sono irrilevanti, come mostrerò in prosieguo.
(12) - Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione della direttiva 89/552/CEE del Consiglio, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive (GU 1995, C 185, pag. 4).
(13) - Come ha spiegato la Commissione all'udienza dinanzi alla Corte, si tratta soltanto di una versione provvisoria. Soltanto l'8 luglio 1996 il Consiglio ha adottato la posizione comune (CE) n. 49/46 (GU C 264, pag. 52). Se si confrontano il testo normativo citato dal giudice a quo e quello che il Consiglio ha adottato nel luglio 1996 non si ravvisano differenze sostanziali fra i passaggi qui pertinenti. Per questo cito in prosieguo la versione della posizione comune dell'8 luglio 1996, come pubblicata nella Gazzetta ufficiale.
(14) - Loc. cit. (nota 3), punti 79-93, nonché il terzo trattino del dispositivo della sentenza.
(15) - V. la proposta modificata della Commissione 7 maggio 1996 (GU C 221, pag. 10).
(16) - Loc. cit. (nota 2), punti 42, 51 e 61.
(17) - Cfr., in particolare, le proposte che il Parlamento europeo ha formulato su questo punto il 14 febbraio 1996 (GU C 65, pag. 96, pag. 100 e ss.).
(18) - Sentenza 25 luglio 1991, causa C-221/89, Factortame e a. (Racc. pag. I-3905, punto 20); v. anche la sentenza 30 novembre 1995, causa C-55/94, Gebhard (Racc. pag. I-4165, punto 25).
(19) - V. al riguardo le mie conclusioni del 30 aprile 1996 nella causa C-222/94 (Racc. 1996, pag. I-4025, paragrafo 60 e ss.).
(20) - Loc. cit. (nota 2), punto 58.
(21) - Loc. cit. (nota 18).
(22) - A mio giudizio tale situazione è alla base della causa C-14/96, Denuit, nella quale ho del pari presentato le mie conclusioni oggi.
(23) - Il governo fiammingo fa valere a questo proposito che 35 collaboratori della VT4 sono impiegati a Nossegem.
(24) - Affronterò in prosieguo più in dettaglio i limiti che possono risultare al riguardo dalla giurisprudenza della Corte relativa alla questione della violazione delle disposizioni nazionali.
(25) - Anzitutto, la sentenza 30 aprile 1974, causa 155/73, Sacchi (Racc. pag. 409, punto 6).
(26) - Solo in via incidentale rileverò che il fatto, dedotto dal governo fiammingo, che il ministero competente del Regno Unito non abbia inserito la VT4 nell'elenco, comunicato alla Commissione, delle emittenti televisive che sarebbero soggette alla giurisdizione di questo Stato membro non ha valore probatorio. Come la Corte ha deciso solo recentemente, l'applicazione di una direttiva nei confronti di una determinata impresa «non può dipendere dalle dichiarazioni dello Stato membro interessato» (sentenza 12 dicembre 1996, causa C-302/94, British Telecommunications (Racc. pag. I-6417, punto 37).
(27) - Cfr. art. 2, n. 3, della direttiva nella forma che dovrebbe essergli data a tenore della posizione comune.
(28) - Cfr. art. 2, n. 3, lett. b), della direttiva nella forma che dovrebbe essergli assegnata a tenore della posizione comune.
(29) - Loc. cit. (nota 3), punto 65.
(30) - Sentenza 5 ottobre 1994, causa C-23/93 (Racc. pag. I-4795, punto 20).
(31) - Conclusioni del 30 aprile 1996 relative alla causa C-11/95, paragrafo 73 e ss.