62019CC0619
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
G. HOGAN
представено на 16 юли 2020 година (
1
)
Дело C‑619/19
Land Baden-Württemberg
срещу
D. R.,
встъпили страни:
Deutsche Bahn AG,
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
(Преюдициално запитване, отправено от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Орхуска конвенция — Директива 2003/4/ЕО — Член 4, параграф 1 — Обществен достъп до информация за околната среда — Изключения от правото на достъп — Понятие „вътрешно съобщение“ — Приложно поле — Ограничение във времето на защитата на вътрешните съобщения — Транспортен и градоустройствен проект „Щутгарт 21“
I. Въведение
1.
Много системи на свобода на информацията предвиждат изключения във връзка с вътрешните съобщения. Причината за такова изключение е, че с освобождаването от оповестяване се цели насърчаването на всеобхватна и честна дискусия в рамките на органите за вземане на решения, които иначе са подчинени на тази правна уредба. Тези изключения се разрешават, като се има предвид, че с оглед на обществения интерес е желателно администраторите да се чувстват свободни да изразяват съмнения, възражения, опасения и като цяло да обсъждат различни гледни точки, като знаят, че този вътрешен дебат по принцип няма да е достъпен за обществеността, нито ще бъде оповестен съгласно съответната правна уредба относно свободата на информация.
2.
Подобно освобождаване съществува и в правото на Съюза. Както ще видим, тълкуването и отграничаването на тази система за освобождаване на вътрешните съобщения представлява контекстът на настоящото преюдициално запитване, което се отнася до тълкуването на член 4, параграф 1 от Директива 2003/4/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (
2
). То се отнася по-конкретно до значението на една от възможните дерогации във връзка с достъпа до документи, предвидени в тази разпоредба, а именно изключението, свързано с „вътрешните съобщения“, и възможността за ограничаване на това изключение във времето.
3.
Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между Land Baden-Württemberg (провинция Баден-Вюртемберг), от една страна, и D. R., от друга страна. Този спор е относно подаденото от D. R. искане за информация за околната среда, съдържаща се в някои документи на Staatsministerium Baden-Württemberg (Държавно министерство на провинция Баден-Вюртемберг, наричано по-нататък „държавното министерство“). Тези документи на свой ред се отнасят до транспортен и градоустройствен проект за планиране на инфраструктура на име „Щутгарт 21“ в парка „Шлосгартен“ в Щутгарт (градината на Щутгартския замък).
II. Правна уредба
А.
Международното право
4.
Член 4 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (наричана по-нататък „Орхуската конвенция“), одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (
3
), е озаглавен „Достъп до информация за околната среда“. Член 4, параграфи 3, 4 и 6 гласят:
„3.   Искането за информация за околната среда може да бъде отказано, ако:
[…]
(c)
искането се отнася до материали в процес на завършване или се отнася до вътрешни комуникации между държавните органи, когато такова изключение е предвидено в националното законодателство или обичайната практика, като се отчита общественият интерес от разкриването на информацията.
4.   Искането за информация за околната среда може да бъде отказано, ако разкриването на информацията би се отразило неблагоприятно върху:
(a)
поверителността на работата на държавните органи, когато тази поверителност е предвидена в националното законодателство;
[…]
Гореспоменатите основания за отказ се тълкуват ограничително, като се отчита общественият интерес от разкриване на информацията и като се взема предвид дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда.
[…]
6.   Всяка страна гарантира, че в случаите, когато информацията, неподлежаща на разкриване съгласно параграфи 3(с) и 4 по-горе, може да бъде отделена от останалата информация, без да се накърнява поверителността на неподлежащата на разкриване информация, държавните органи предоставят останалата част от исканата информация за околната среда“.
Б.
Правото на Съюза
1. Регламент № 1049/2001
5.
Член 4, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
4
) гласи:
„Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
2. Регламент № 1367/2006
6.
Член 6 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (
5
) е озаглавен „Прилагане на изключения относно искания за достъп до информация за околната среда“ и предвижда:
„1.   Що се отнася до член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент (ЕО) № 1049/2001 с изключение на разследвания и по-специално тези, касаещи вероятни нарушения на законодателството на Общността, се счита, че съществува първостепенен обществен интерес при оповестяването на информация, когато исканата информация се отнася до емисии в околната среда. Що се отнася до другите изключения, описани в член 4 от Регламент (ЕО) № 1049/2001, основанията за отказ се тълкуват ограничително, като се взема предвид обществения[т] интерес от разкриване и дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда.
[…]“.
3. Директива 2003/4
7.
Съображения 11, 16 и 17 от Директива 2003/4 гласят:
„(11)
За да се отчете принципът в член 6 от Договора, който гласи[,] че изискванията за опазване на околната среда следва да бъдат включени в определянето и прилагането на политиките и дейностите на Общността, следва да бъде разширена дефиницията за публичните власти, така че да обхване правителството или други обществени администрации на национално, регионално или местно ниво, независимо от това дали същите имат специфични отговорности по околната среда. Определението, също така, следва да бъде разширено, за да обхване други лица или органи, изпълняващи обществени административни функции във връзка с околната среда съгласно националното законодателство, както и други лица или органи, действащи под техен контрол, и които имат обществени отговорности или функции във връзка с околната среда.
[…]
(16)
Правото на информация означава, че разкриването на информация следва да бъде общо правило, и че на публичните власти следва да бъде разрешено да отхвърлят искания за информация за околната среда в специфични и ясно определени случаи. Основанията за отказ следва да бъдат интерпретирани ограничително, като обслужваният обществен интерес от разкриването ѝ следва да бъде [преценен] спрямо интереса, обслужван от отказа. Мотивите за отказа следва да бъдат предоставени на заявителя в рамките на срока, предвиден от настоящата директива.
(17)
Обществените власти следва да [предоставят] частичен достъп до исканата информация за околната среда в случаите, когато е възможно отделянето на информацията, попадаща в обхвата на изключенията[,] от останалата поискана информация“.
8.
Член 4 от Директива 2003/4 е озаглавен „Изключения“ и гласи:
„1.   Държавите членки могат да предвидят отказ на искане за предоставяне на информация за околната среда, ако:
[…]
г)
искането се отнася за материали в процес на изготвяне или недовършени документи или данни;
д)
искането се отнася до вътрешни съобщения, като се взема предвид обществения[т] интерес от разкриването ѝ.
Когато искането е отхвърлено въз основа на това, че материалът е в процес на изготвяне, съответната публична власт следва да посочи името на органа, подготвящ материала[,] и очакваното време, необходимо за негово завършване.
2.   Държавите членки могат да предвидят отказ на искане за предоставяне на информация за околната среда, ако разкриването на информацията би могло да се отрази неблагоприятно върху:
а)
поверителността на дейностите на публичните власти, когато тази поверителност е регламентирана със закон;
[…]
Основанията за отказ, упоменати в параграфи 1 и 2, следва да се тълкуват ограничително, като се взема предвид за конкретния случай обслужвания[т] обществен интерес от разкриването на информацията. Във всеки конкретен случай обслужваният обществен интерес от разкриването се преценява спрямо обслужвания интерес от отказа. Държавите членки не могат да регламентират право на отхвърляне на искане за предоставяне на информация на основание параграф 2, букви а), г), е), ж) и з), в случаите, когато искането се отнася за емисии в околната среда.
[…]
4.   Информацията за околната среда, която се съхранява от или за публична власт, до [която] е отправено искането от заявителя, се предоставя частично, когато е възможно отделянето на информацията, попадаща в обхвата на параграф 1, букви г) и д) или параграф 2, от останалата поискана информация.
[…]“.
В.
Германското право
9.
Релевантната национална разпоредба е член 28, параграф 2, второ тире от Umweltverwaltungsgesetz Baden-Württemberg (Закон за управление на околната среда на Баден-Вюртемберг, наричан по-нататък „UVwG BW“) от 25 ноември 2014 г. (
6
), изменен с член 1 от Закон от 28 ноември 2018 г. (
7
). Той гласи следното:
„Искания относно вътрешни съобщения на органи, които имат задължение за предоставяне на информация по смисъла на член 23, параграф 1, се отхвърлят, освен при наличие на надделяващ обществен интерес“.
III. Факти в основата на спора в главното производство
10.
Настоящото дело е образувано въз основа на искане за предоставяне на информация за околната среда, подадено от физическо лице, а именно D.R., който иска достъп до някои документи на държавното министерство, свързани с изсичане на дървета в градината на Щутгартския замък през октомври 2010 г. във връзка с транспортния и градоустройствен проект „Щутгарт 21“
11.
Тези документи се отнасят, от една страна, до информация на ръководството на държавното министерство относно създадената анкетна комисия „Анализ на полицейската акция от 30 септември 2010 г. в градината на Щутгартския замък“, и от друга страна, до становище на държавното министерство относно помирителна процедура, проведена на 10 и 23 ноември 2010 г. във връзка с проекта „Щутгарт 21“.
12.
Verwaltungsgericht (Административен съд) отхвърля жалбата на D. R. срещу отказа за предоставяне на посочените документи. В отговор на подадената от D. R. жалба Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Висш административен съд Баден-Вюртемберг) задължава Land Baden-Württemberg (провинция Баден-Вюртемберг) да предостави документите на разположение на D. R. Според този съд във въпросните документи се съдържа информация за околната среда и няма основания да бъде отказан достъп до нея. Документите на държавното министерство относно информацията, с която разполага ръководството и помирителната процедура, не са защитени като вътрешни съобщения, тъй като ratione temporis такава защита съществувала само докато приключи процесът на вземане на решение от органа на публичната власт.
13.
С ревизионната си жалба до Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) провинция Баден-Вюртемберг иска първоинстанционното решение да бъде потвърдено.
14.
От акта за преюдициално запитване е видно, че според запитващата юрисдикция исканата от D. R. информация е „информация за околната среда“, съхранявана от „орган на публичната власт“ по смисъла на Директива 2003/4. Тя обаче има съмнения относно възможността в настоящия случай да се приложи изключението относно „вътрешни съобщения“, тъй като това понятие не е определено в Директивата.
15.
На първо място, запитващата юрисдикция иска да се изясни какво представлява „вътрешно съобщение“, и по-специално дали документите или информацията трябва да имат определено качество, за да бъдат класифицирани като „съобщения“ по смисъла на Директива 2003/4, както и дали понятието „съобщение“ предполага, че съответната информация трябва да бъде адресирана до трета страна или може да се отнася до фактически обстоятелства. На второ място, тя иска да се установи също дали изискването, съобщението да е „вътрешно“, предполага, че съответните съобщения, които все още не са напуснали вътрешната служебна дейност на органа, но са предназначени за това, не попадат в обхвата на изключението. На трето и последно място, запитващата юрисдикция изразява известни съмнения относно прилагането във времето на това изключение.
IV. Преюдициалното запитване и производството пред Съда
16.
При тези обстоятелства с акт от 8 май 2019 г., постъпил в Съда на 19 август 2019 г., Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„(1)
Следва ли член 4, параграф 1, първа алинея, буква д) от [Директива 2003/4] да се тълкува в смисъл, че понятието „вътрешни съобщения“ обхваща всички съобщения, които не излизат извън вътрешната служебна дейност на орган, който има задължение за предоставяне на информация?
(2)
Ограничена ли е във времето защитата на „вътрешните съобщения“ по член 4, параграф 1, първа алинея, буква д) от [Директива 2003/4/ЕО]?
(3)
При отрицателен отговор на втория въпрос, прилага ли се защитата на „вътрешните съобщения“ по член 4, параграф 1, първа алинея, буква д) от [Директива 2003/4] само до вземането на решение от органа, който има задължение за предоставяне на информация, или до приключване на друга административна процедура?“.
17.
Писмени становища представят провинция Баден-Вюртемберг, Deutsche Bahn, D. R., германското правителство, Ирландия, правителството на Обединеното кралство и норвежкото правителство, както и Европейската комисия. В края на писмената фаза на производството Съдът счита, че разполага с достатъчно данни, за да пристъпи към постановяване на решение, без да провежда съдебно заседание за изслушване на устните състезания, в съответствие с член 76, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда.
V. Анализ
А.
По първия въпрос
18.
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали предвиденото в член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4 изключение от правилото за обществен достъп до информация за околната среда се отнася до всички съобщения, които не излизат извън вътрешната служебна дейност на орган, който има задължение за предоставяне на информация, независимо от съдържанието, целта или адресата на въпросното съобщение, или напротив, обхватът на изключението е ограничен до един или няколко от тези аспекти.
19.
Както подчертава запитващата юрисдикция, Директива 2003/4 не съдържа определение на понятието „вътрешно съобщение“. Директива 2003/4 не препраща и към националното законодателство във връзка с този аспект. При тези обстоятелства съгласно постоянната съдебна практика както от изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза, така и от принципа за равенство следва, че разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държавите членки за определянето на нейния смисъл и обхват, трябва по принцип да получи самостоятелно и еднакво тълкуване в целия Съюз, което да се направи, като се отчетат не само текстът на разпоредбата, но и нейният контекст и целта на разглежданата правна уредба (
8
).
1. Значението на думата „съобщения“ по член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4
20.
Що се отнася до текста на разглежданата разпоредба, изглежда, законодателят е използвал понятието „съобщения“ без допълнителни уточнения във връзка с него, с изключение на прилагателното „вътрешни“. Изборът на думата „съобщения“ обаче предполага, че предметът на изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4, не е какъвто и да е документ. Напротив, понятието „съобщение“ предполага наличието на „адресат“. Както посочва запитващата юрисдикция, понятието „съобщения“ подсказва, че съответната информация трябва да бъде адресирана до някого (
9
).
21.
С други думи, съобщението изисква наличието на две лица: автор и друго лице, до което е адресирано съобщението, въпреки че последното може да бъде абстрактно образувание — например „членовете“ на администрация или „управителният съвет“ на юридическо лице — а не частноправните субекти, които го съставляват.
22.
Понятията, използвани в текста на член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4 на други езици, потвърждават този анализ, а оттам и съзнателното желание на законодателя. По този начин, докато в текстовете на испански, френски, италиански и румънски език се използват съответно термините „comunicaciones“, „communications“, „comunicazioni“ и „comunicările“, в текста на шведски език се използва думата „meddelanden“, в текста на словашки език се използва думата „korešpondenci[a]“, а в текста на немски език — думата „Mitteilung“. Всички тези понятия свидетелстват, че съответната информация трябва да бъде адресирана до трета страна.
23.
Особеният контекст, в който се вписва член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4, потвърждава допълнително това тълкуване. В действителност, докато в тази разпоредба законодателят на Съюза използва понятието „съобщения“, в член 4, параграф 1, буква г) от Директива 2003/4 са използвани по-широкообхватни и по-общи понятия, а именно „материали в процес на изготвяне или недовършени документи или данни“. Използването на тези понятия в законодателството е съгласувано с текста на член 4, параграф 3, буква с) от Орхуската конвенция, в който също се използват две различния понятия, като се посочва, че искането за информация за околната среда може да бъде отказано, ако „искането се отнася до материали в процес на завършване или се отнася до вътрешни комуникации между държавните органи […]“ (
10
). От практиката на Съда обаче следва, че за целите на тълкуването на Директива 2003/4 трябва да се вземат предвид текстът и целта на Орхуската конвенция, която тази директива трябва да въведе в правото на Съюза (
11
).
24.
Не може да има съмнение относно волята на законодателя на Съюза да разграничи двете изключения. Независимо от законодателния текст, това се потвърждава и от релевантните подготвителни работи, които Съдът е приканен да разгледа. Всъщност, докато първото предложение на Комисията обединява двете изключения в една-единствена разпоредба с текст, подобен на този на член 4, параграф 3 от Орхуската конвенция (
12
), при първото и второто четене Европейският парламент се опитва да премахне от Директивата изключението, относно вътрешните съобщения (
13
). Комисията и Съветът не само отхвърлят тези изменения (
14
), но в крайна сметка двете изключения са разделени в две отделни букви.
25.
Не мисля обаче, че изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4, следва да бъде ограничено до лични мнения или, както се предлага пред запитващата юрисдикция, до „съществени документи“. Като оставим настрана факта, че нищо в текста и в контекста на член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4 не дава основание за такъв извод — в крайна сметка, използваните думи са неутрални и не съдържат никакви ограничения или уточнения относно съдържанието на съобщенията, посочени в тази разпоредба — според мен тези алтернативни тълкувания на посочената разпоредба биха били едновременно непрактични и почти невъзможни за прилагане. Би могло много часове от работата на съдилищата да бъдат прекарани в твърде безплодни дискусии дали даден документ е съществен или не. Освен това, ако се приеме предложената „проверка за лично мнение“, ще означава ли това например, че ако пред изцяло фактически твърдения бъдат добавени общи изрази като „считам, че“ или „според мен изглежда“, това иначе изцяло фактическо твърдение ще се превърне в лично мнение за целите на тази проверка, като по този начин се задейства освобождаването относно „вътрешно съобщение“? Трудно е да се види защо да не бъде така. В крайна сметка много лични мнения се отнасят, свързани са неразривно или се основават на фактически обстоятелства.
26.
Във всеки случай целта на изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4, която, както видяхме, е да се запази необходимото пространство, за да могат органите на публичната власт да провеждат дискусии на четири очи (
15
), също не позволява да се направи разграничение с оглед на съдържанието на въпросните съобщения.
27.
Няма вероятност това тълкуване да бъде оборено от обстоятелството, че в ръководството за прилагане на Орхуската конвенция се обяснява, че изключението за вътрешните съобщения „обикновено не се прилага по отношение на фактически материали“. Както вече се е произнесъл Съдът, съдържащите се в това ръководство анализи нямат нито задължителна сила, нито нормативния характер, присъщ на разпоредбите на Орхуската конвенция (
16
). Във всеки случай трябва да се отбележи, че член 4, параграф 3 от Конвенцията не ограничава обхвата на „вътрешните съобщения“ с оглед на тяхното съдържание или значимост.
28.
Независимо от това следва да се припомни, че както е видно от структурата на Директива 2003/4, и по-конкретно от член 4, параграф 2, втора алинея и съображение 16 от нея, правото на информация означава, че разкриването на информация следва да бъде общо правило и че на публичните власти следва да бъде разрешено да отхвърлят искания за информация за околната среда само в специфични и ясно определени случаи. Ето защо основанията за отказ следва да бъдат тълкувани ограничително, така че общественият интерес от разкриването ѝ следва да бъде съпоставен с интереса от отказа тя да бъде разкрита (
17
). Това важи особено за изключението относно „вътрешните съобщения“, тъй като законодателят на Съюза е счел за необходимо да повтори това общо правило, изложено в член 4, параграф 2, втора алинея от Директива 2003/4, в края на член 4, параграф 1, буква д) от тази директива.
29.
Освен това, както подчертава правителството на Обединеното кралство, във всеки случай позоваването на член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4 никога не е абсолютно (
18
). Преценяването на наличните интереси трябва да се извърши въз основа на действително и конкретно разглеждане на всеки отделен случай, който е отнесен до компетентните органи във връзка с искане за достъп до информация за околната среда на основание на Директива 2003/4 (
19
).
30.
Освен това следва да се припомнят и две последни изисквания.
31.
От една страна, съгласно член 4, параграф 4 от Директива 2003/4, макар че това вероятно е особено трудно за изключението относно „вътрешни съобщения“, информацията за околната среда, която се съхранява от или за публична власт, до която е отправено искането от заявителя, се предоставя частично, когато е възможно отделянето на информацията, попадаща в обхвата на това изключение, от останалата поискана информация. От друга страна, съгласно член 4, параграф 5 от Директива 2003/4 заявителят се нотифицира за отказа от предоставяне на цялата или част от поисканата информация и се постановяват причините, мотивирали този отказ.
32.
В този контекст е особено важно изискването за посочване на мотивите. След постановяването на решение Heylens и др. (
20
) това право е свързано с правото на ефективни правни средства за защита и вече е предвидено изрично в член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз. То изисква излагане по ясен и недвусмислен начин на съображенията на институцията, която издава съответния акт, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (
21
).
33.
Това е обяснено особено добре от Общия съд в решение Interporc/Комисия (
22
). Както отбелязва Общият съд по това дело, мотивите на решение, с което се отказва достъп до документи, трябва да съдържат конкретните причини, поради които органът счита, че не се допуска оповестяване на исканите документи, за да се позволи на адресата на решението да прецени дали мотивите за отказа са обосновани (
23
). С други думи, когато реши да откаже достъп до документ, чието предоставяне е било поискано, съответният орган трябва да обясни по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от предвиденото в член 4, параграф 1 от Директива 2003/4 изключение, на което този орган се позовава. Освен това рискът от такова засягане трябва да е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен (
24
).
34.
Само по себе си обстоятелството, че даден документ попада в приложното поле на изключение относно оповестяването, не е достатъчно, за да може даден орган да приложи това изключение (
25
). Следователно не е достатъчно формално позоваване на едно от изключенията, предвидени в член 4, параграф 1 от Директива 2003/4, за да се изпълни изискването за мотивиране по член 4, параграф 5 от тази директива.
2. Значението на думата „вътрешни“ по член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4
35.
Второто понятие, което квалифицира изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4, е прилагателното „вътрешен“. Тази дума повдига два въпроса: от една страна, за кои органи се отнася, и от друга страна, до каква степен съобщение от такова естество може да се счита за вътрешно?
36.
При липсата на каквото и да било точно определение в текста на самата разпоредба трябва да се разгледа нейният контекст и целта, преследвана от разглежданата правна уредба.
37.
Що се отнася до контекста, от съображение 11 от Директива 2003/4 следва, че една от основните цели на новата директива е ясно, но широко определение на „публичните власти“, обхванати от Директивата. Обяснителният меморандум на Комисията потвърждава това намерение.
38.
Така съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2003/4 държавите членки трябва да гарантират, че от „публичните власти“ — както са определени в член 2, параграф 2 от тази директива — се изисква, в съответствие с разпоредбите на Директивата, да предоставят на разположение информацията за околната среда, съхранявана от или за тях, на всеки заявител при поискване и без да трябва той да декларира интерес.
39.
При тези обстоятелства, тъй като член 4, параграф 1 от Директива 2003/4 предвижда дерогации от принципа, определен в член 3, параграф 1 от тази директива, без да дава други уточнения относно приложното му поле ratione personae, трябва да се приеме, че „публичните власти“, посочени в член 4, параграф 1 от Директива 2003/4, са всички органи на властта, определени в член 2, параграф 2 от Директива 2003/4, въпреки че въпросните съобщения се обменят между два или повече от тях в хода на един и същ процес на вземане на решения или проект.
40.
С това функционално тълкуване също така най-добре може да се постигне целта на изключението за „вътрешни съобщения“, която, както вече бе посочено, е да се запази необходимото пространство, за да могат органите на публичната власт да провеждат дискусии на четири очи (
26
).
41.
В това отношение, както подчертават няколко правителства, представили писмени становища, в административен план всъщност е необходимо „съобщението“ да може да се сподели с различни публични органи или агенции, без да загуби качеството на „вътрешно съобщение“. Освен това следва да се има предвид, че броят на участващите административни органи и агенции може в немалка степен да се различава в различните държави членки — особено в толкова сложна сфера като правото в областта на околната среда — и че поради това следва да се възприеме тълкуване, което да осигури еднаквото прилагане на Директива 2003/4 в тях (
27
).
42.
Що се отнася до втория проблем, който поставя понятието „вътрешен“, не споделям становището, че информацията, предназначена да излезе в определен момент от вътрешната служебна дейност на органите на публичната власт, не може да попадне в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4.
43.
Първо, следва да се отбележи, че в контекста на предвиденото в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 сходно изключение, което се прилага за Европейския парламент, Съвета и Комисията, Съдът е постановил, че обстоятелството, че даден документ може да бъде публикуван, само по себе си не изключва възможността този документ да попада в приложното поле на разглежданото изключение (
28
).
44.
Второ, както Съдът също вече е постановил, правото на достъп до информация за околната среда конкретно може да се упражни едва към датата, на която компетентните органи се произнасят по искането, с което са сезирани. Следователно едва към този момент посочените органи трябва да преценят с оглед на всички правни и фактически обстоятелства по случая дали да предоставят исканата информация или, както е в настоящия случай, информацията продължава да бъде вътрешна за съответните органи на публичната власт (
29
).
3. Заключение по първия въпрос
45.
Ето защо с оглед на изложените по-горе съображения считам, че член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „вътрешни съобщения“ обхваща всеки документ, който се предвижда да бъде адресиран до някого, независимо от съдържанието му, и който все още не е излязъл извън служебната дейност на органите на публичната власт съгласно определението в член 2, параграф 2 от Директива 2003/4 към датата, на която компетентният орган трябва да се произнесе по искането, с което е сезиран.
Б.
По втория и третия въпрос
46.
С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали защитата на „вътрешните съобщения“, предвидена в член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4, е неограничена във времето. При отрицателен отговор на този въпрос с третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали защитата на „вътрешните съобщения“ се прилага само докато сезираният с искане за информация орган вземе решение или приключи друга съществена административна процедура.
47.
По съображения, свързани с текста, контекста и целта на тази разпоредба, които ще изложа по-нататък, стигам до утвърдителен отговор на втория въпрос.
48.
Първо, следва да се отбележи, че текстът на член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4 не съдържа никаква информация по конкретния въпрос за прилагането му във времето. Напротив, изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква г) от Директива 2003/4, е ясно ограничено във времето, тъй като се отнася до „материали в процес на изготвяне или недовършени документи или данни“. Както обаче видяхме по-горе, решението да се разграничат тези две изключения е резултат от ясната воля на законодателя на Съюза (
30
).
49.
Второ, макар член 4 от Регламент № 1049/2001 да е по-точен, що се отнася до прилагането във времето на изключението относно „документ[и], съдържащ[и] становища, които са за вътрешно ползване“, Съдът все пак приема, че „обстоятелството, че решението е прието, по никакъв начин не засяга възможността за позоваване на въпросното изключение при отказ на достъп до документи, съдържащи становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на съответната институция [а именно Европейския парламент, Съвета или Комисията]. Това обаче не означава, че преценката, която съответната институция следва да извърши, за да установи дали оповестяването на някой от тези документи би могло да засегне сериозно процеса ѝ на вземане на решения, не трябва да отчита обстоятелството, че административната процедура, към която се отнасят тези документи, е приключила“ (
31
).
50.
Тази липса на автоматичност придобива още по-голямо значение за прилагането на изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4, тъй като за разлика от изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква г), вътрешните съобщения не възникват непременно като част от процедура, която води до приемането на правен акт. При все това необходимостта да се защити свободата на мисълта на хората зад съответното съобщение и възможността за свободна обмяна на мнения — която представлява целта на разглежданото изключение (
32
) — може да продължават бъдат релевантни и към момента на подаване на искането за достъп.
51.
Следователно изглежда, че именно при изпълнението на това особено задължение за преценяване на интересите — което законодателят изрично е подчертал в член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4, в допълнение към общото правило, предвидено в член 4, параграф 2, втора алинея, второ изречение от нея — органът на публичната власт е в състояние най-добре да прецени необходимостта от запазване на дадено съобщение като вътрешно, независимо дали то е било изготвено преди няколко години или не. Както е посочено по-горе, позоваването на член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4 в нито един момент не е абсолютно (
33
). Органът на публичната власт винаги е длъжен да прецени обществения интерес от разкриването на информацията спрямо интереса от отказа, като отчита конкретните опасения, с които се мотивира отказът за разкриване (
34
). В това отношение изминалото време и етапът, до който в крайна сметка е стигнал процесът на вземане на решение, несъмнено представляват изключително важни фактори.
52.
При тези обстоятелства считам, че прилагането на изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4, не е ограничено ratione temporis. Изтеклото време обаче може да представлява елемент, който показва, че поисканото вътрешно съобщение трябва да бъде разкрито, и следователно то трябва да бъде част от преценката, наложена от член 4, параграф 1, буква д) и член 4, параграф 2, втора алинея от Директива 2003/4.
VI. Заключение
53.
С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на поставените от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) преюдициални въпроси по следния начин:
„1)
Член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „вътрешни съобщения“ обхваща всеки документ, който е предвиден да бъде адресиран до някого, независимо от съдържанието му, и който все още не е излязъл извън служебната дейност на орган на публичната власт съгласно определението в член 2, параграф 2 от Директива 2003/4 към датата, на която компетентният орган трябва да се произнесе по искането, с което е сезиран.
2)
Прилагането на изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква д) от Директива 2003/4, не е ограничено ratione temporis. Изтеклото време обаче може да представлява елемент, който показва, че поисканото вътрешно съобщение трябва да бъде разкрито, и следователно то трябва да бъде част от преценката, наложена от член 4, параграф 1, буква д) и член 4, параграф 2, втора алинея от Директива 2003/4“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	ОВ L 41, 2003 г., стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 9, стр. 200.
(
3
)	ОВ L 124, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 204.
(
4
)	ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76.
(
5
)	ОВ L 264, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126.
(
6
)	BG1., стр. 592.
(
7
)	BG1., стр. 439.
(
8
)	Вж. като неотдавнашен случай на прилагане решение от 18 май 2017 г., Hummel Holding (C‑617/15, EU:C:2017:390, т. 22). Вж. също във връзка с достъпа до информация за околната среда решения от 14 февруари 2012 г., Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, т. 37), от 18 юли 2013 г., Deutsche Umwelthilfe (C‑515/11, EU:C:2013:523, т. 21), и от 19 декември 2013 г., Fish Legal и Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, т. 42).
(
9
)	Точка 14 от акта за преюдициално запитване.
(
10
)	Курсивът е мой.
(
11
)	Вж. в този смисъл решение от 19 декември 2013 г., Fish Legal и Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, т. 37).
(
12
)	Вж. предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно обществения достъп до информация за околната среда, 29 юни 2000 г., COM(2000) 0402 окончателен — COD 2000/0169 (ОВ C 337E, 2000 г., стр. 156).
(
13
)	Вж. Европейски парламент, доклад на Комисията по околна среда, обществено здраве и политика за потребителите от 28 февруари 2001 г. относно предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета относно обществения достъп до информация за околната среда, A5‑0074/2001 (ОВ C 343, 2001 г., стр. 177) и препоръка на Европейския парламент (Комисия по околна среда, обществено здраве и политика за потребителите) от 24 април 2002 г. за второ четене на общата позиция на Съвета относно приемането на директива на Европейския парламент и на Съвета относно обществения достъп до информация и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета, A5‑0136/2002 (ОВ C 187E, 2003 г., стр. 118).
(
14
)	Вж. становището на Комисията от 5 септември 2002 г. съгласно член 251, параграф 2, трета алинея, буква в) от Договора за ЕО относно измененията, внесени от Европейския парламент в общата позиция на Съвета във връзка с предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета относно обществения достъп до информация за околната среда за изменение на предложението на Комисията съгласно член 250, параграф 2 от Договора за ЕО, COM(2002) 498 окончателен (относно изменение 27), както и Обща позиция (ЕО) № 24/2002 от 28 януари 2002 г., приета от Съвета в съответствие с процедурата, посочена в член 251 от Договора за създаване на Европейската общност, с оглед на приемането на директива на Европейския парламент и на Съвета относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (ОВ C 113E, 2002 г., стр. 1, и по-специално стр. 11).
(
15
)	Вж. в този смисъл обясненията във връзка с член 4 от предложението на Комисията за директива на Европейския парламент и на Съвета относно обществения достъп до информация за околната среда, 29 юни 2000 г., COM(2000) 402 окончателен — COD 2000/0169 (ОВ C 337E, 2000 г., стр. 156). Вж. също, във връзка с Регламент № 1049/2001, решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, т. 109).
(
16
)	Вж. в този смисъл решения от 16 февруари 2012 г., Solvay и др. (C‑182/10, EU:C:2012:82, т. 27), и от 19 декември 2013 г., Fish Legal и Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, т. 38).
(
17
)	Вж. в този смисъл решения от 16 декември 2010 г., Stichting Natuur en Milieu и др. (C‑266/09, EU:C:2010:779, т. 52 и 56), и от 28 юли 2011 г., Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, т. 22).
(
18
)	Точка 39 от писменото становище на правителството на Обединеното кралство.
(
19
)	Вж. в този смисъл решение от 28 юли 2011 г., Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, т. 29).
(
20
)	Решение от 15 октомври 1987 г. (222/86, EU:C:1987:442).
(
21
)	Вж. в този смисъл, измежду много други примери, решения от 17 март 2011 г., Peñarroja Fa (C‑372/09 и C‑373/09, EU:C:2011:156, т. 63), и от 22 ноември 2018 г., Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, т. 78).
(
22
)	Решение от 6 февруари 1998 г. (T‑124/96, EU:T:1998:25).
(
23
)	Вж. в този смисъл решение от 6 февруари 1998 г., Interporc/Комисия (T‑124/96, EU:T:1998:25, т. 54).
(
24
)	Вж. в този смисъл във връзка с Регламент № 1409/2001 решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 76).
(
25
)	Wyatt, D. ‘Is the Commission a“lawmaker”? On the right of initiative, institutional transparency and public participation in decision-making: ClientEarth’. — Common Market Law Review, vol. 56, Wolters Kluwer, 2019, 825—841, и по-специално стр. 837.
(
26
)	Вж. точка 26 от настоящото заключение.
(
27
)	Вж. в този смисъл, във връзка с тълкуването на член 2, параграф 2, втора алинея, първо изречение от Директива 2003/4, както и на понятието „законодателна дейност“, решение от 14 февруари 2012 г., Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, т. 50).
(
28
)	Вж. в този смисъл решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 93).
(
29
)	Вж. в този смисъл решение от 16 декември 2010 г., Stichting Natuur en Milieu и др. (C‑266/09, EU:C:2010:779, т. 34).
(
30
)	Вж. точка 24 от настоящото заключение.
(
31
)	Решение от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, т. 81).
(
32
)	Вж. точка 26 от настоящото заключение.
(
33
)	Вж. точка 29 от настоящото заключение.
(
34
)	Вж. в този смисъл решение от 16 декември 2010 г., Stichting Natuur en Milieu и др. (C‑266/09, EU:C:2010:779, т. 52).