Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 12 marca 2026 r.(1)
Sprawa C‑11/25
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
przeciwko
Konkurences padome
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Augstākā tiesa (Senāts) (sąd najwyższy, Łotwa)]
Odesłanie prejudycjalne – Konkurencja – Artykuł 102 TFUE – Nadużywanie pozycji dominującej – Pojęcia działalności gospodarczej i przedsiębiorstwa – Organizacja świadczenia usług w zakresie gospodarowania odpadami w gminie i uprawnienie do wybrania systemu wyboru usługodawcy – Decyzje wchodzące w zakres wykonywania prerogatyw władzy publicznej – Procedura wyboru usługodawcy świadczącego usługi w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi – Bezpośrednie udzielenie zamówienia – Usługodawca należący częściowo do gminy
1.        Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (gmina Jelgava, Łotwa) zawarła w 2004 r. ze spółką, w której jest większościowym udziałowcem, umowę o świadczenie usług w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów w gminie.
2.        Wyboru usługodawcy dokonano bez przeprowadzenia żadnego postępowania przetargowego. Umowa obowiązuje do 2029 r.
3.        W 2021 r.
Konkurences padome (rada ds. konkurencji, Łotwa) uznała, że gmina naruszyła zakaz nadużywania pozycji dominującej, dokonując bezpośredniego wyboru usługodawcy, i nałożyła na nią grzywnę.
4.        Sąd odsyłający zwraca się o dokonanie wykładni art. 102 TFUE w celu ustalenia, w istocie, czy gmina działa jako „przedsiębiorstwo”, podejmując decyzję w przedmiocie sposobu organizacji świadczenia usług w zakresie gospodarowania odpadami na jej obszarze.
I.      Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Dyrektywa 75/442/EWG(2)
5.        Artykuł 5 stanowi:
„Państwa członkowskie ustanawiają lub wyznaczają właściwe władze, które są odpowiedzialne, w danej strefie, za planowanie, organizację, zezwolenia oraz nadzór nad działalnością związaną z unieszkodliwianiem odpadów”.
2.      Dyrektywa 2008/98/WE(3)
6.        Stosownie do art. 13 („Ochrona zdrowia ludzkiego i środowiska”):
„Państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska, w szczególności:
a)      bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;
b)      bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy; oraz
c)      bez niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu”.
B.      Prawo łotewskie
1.      Ustawa o ochronie konkurencji(4)
7.        Artykuł 1 ust. 1 uznaje za „pozycję dominującą” pozycję gospodarczą jednego lub kilku przedsiębiorców na danym rynku, jeżeli mogą oni w znacznym stopniu uniemożliwić, ograniczyć lub zakłócić konkurencję na tym rynku przez wystarczająco długi okres, działając całkowicie lub częściowo niezależnie od konkurentów, klientów, dostawców lub konsumentów.
8.        Artykuł 1 ust. 9 definiuje „przedsiębiorcę” jako każdą osobę, w tym osobę zagraniczną, która prowadzi lub zamierza prowadzić działalność gospodarczą na terytorium Łotwy lub której działalność ma lub może mieć wpływ na konkurencję na terytorium Łotwy.
9.        Artykuł 13
ma taką samą treść jak art. 102 TFUE(5).
2.      Ustawa o organizacji administracji publicznej(6)
10.      Zgodnie z art. 1 pkt 2 przez „osobę prawną prawa publicznego niższego szczebla” rozumie się gminę lub inną osobę prawną utworzoną w drodze ustawy lub na podstawie ustawy.
11.      Artykuł 87 stanowi, że osoba prawna prawa publicznego działa w sferze prawa prywatnego, gdy: i) dokonuje czynności niezbędnych do jej funkcjonowania; ii) świadczy usługi lub iii) tworzy spółkę kapitałową lub nabywa udziały w istniejącej spółce kapitałowej. Osoba prawna prawa publicznego działająca w sferze prawa prywatnego podlega przepisom ogólnym regulującym czynności prawa prywatnego, o ile dana czynność nie podlega ograniczeniom na podstawie innych przepisów.
3.      Ustawa o gminach(7)
12.      Zgodnie z art. 15 jedną z autonomicznych funkcji gmin jest organizowanie usług użyteczności publicznej dla ludności, w tym usług gospodarowania odpadami komunalnymi.
4.      Ustawa o gospodarce odpadami(8)
13.      Zgodnie z art. 9 gminy organizują na swoim terytorium administracyjnym, zgodnie z planami gospodarowania odpadami, gospodarkę odpadami komunalnymi, w tym odpadami niebezpiecznymi.
14.      Artykuł 15 reguluje uprawnienia organów jednostek
samorządu terytorialnego w zakresie wyboru podmiotu, który będzie świadczył usługi w zakresie zbierania, transportu, przetwarzania i magazynowania odpadów komunalnych na danym obszarze, zgodnie z procedurą przewidzianą w uregulowaniach w przedmiocie zamówień publicznych, w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na danym obszarze(9).
5.      Ustawa o zamówieniach publicznych na potrzeby państwa lub gmin(10)
15.      Zgodnie z art. 1 ust. 3 lit. a) „instytucją zamawiającą” jest organ administracji publicznej, inny organ publiczny, osoba prawna prawa publicznego niższego szczebla, a także podmiot prawa prywatnego, który spełnia łącznie następujące przesłanki:
–        został utworzony w celu zaspokajania potrzeb publicznych lub ma pełnić taką funkcję i nie posiada charakteru komercyjnego,
–        władzę nad nim sprawuje lub decydujący wpływ wywiera na niego organ administracji publicznej, inny organ publiczny, osoba prawna prawa publicznego niższego szczebla lub podmiot prawa prywatnego spełniający te przesłanki
(w którym posiada on większość praw głosu przy wyborze członków organów nadzorczych lub
zarządzających lub przy mianowaniu kadry kierowniczej) lub którego działalność jest finansowana w ponad 50 % przez państwo, osobę prawną prawa publicznego niższego szczebla lub osobę prawa prywatnego spełniającą te przesłanki.
16.      Artykuł 4 wskazuje wyjątki od zastosowania ustawy i upoważnia instytucję zamawiającą do niestosowania jej w przypadku udzielania zamówienia, którego przedmiotem jest, między innymi, usługa świadczona przez organ utworzony w celu wykonywania funkcji instytucji zamawiającej, który znajduje się pod całkowitą kontrolą lub podlega instytucji zamawiającej i który świadczy usługi przede wszystkim (ponad 80 % ich wartości) na rzecz instytucji zamawiającej oraz w pełni przestrzega wymogów ustawy w swoich stosunkach z osobami trzecimi.
II.    Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
17.      Okoliczności faktyczne sprawy wskazane w postanowieniu odsyłającym są następujące:
–        w dniu 27 września 2004 r. wpisana została do rejestru handlowego w Republice Łotewskiej spółka SIA Jelgavas komunālie pakalpojumi, zwana dalej „SIA JKP”, w której 51 % kapitału zakładowego należy do gminy Jelgava, a 49 % do osoby prawnej prawa prywatnego;
–        w dniu 1 listopada 2004 r. gmina
Jelgava zawarła z SIA JKP umowę o świadczenie usług, której przedmiotem jest gospodarowanie odpadami oraz rozwój i promocja systemu gospodarowania odpadami w gminie Jelgava do dnia 31 grudnia 2029 r., zwaną dalej „umową o świadczenie usług”;
–        gmina Jelgava zawarła tę umowę bez przeprowadzenia postępowania przetargowego, bowiem powołała się na wyjątek przewidziany w obowiązującej wówczas ustawie o zamówieniach publicznych, to jest procedurę wewnętrzną (in-house);
–        w dniu 25 maja 2020 r. rada ds. konkurencji otrzymała skargę od osoby fizycznej, która podniosła zarzut, że wybór usługodawcy w zakresie gospodarowania odpadami na obszarze gminy Jelgava został dokonany niezgodnie z prawem, wobec czego należy rozwiązać umowę o świadczenie usług i przeprowadzić nową procedurę wyboru usługodawcy;
–        w dniu 22 lipca 2021 r. rada ds. konkurencji wydała decyzję, w której stwierdziła, że gmina Jelgava naruszyła art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji (zakaz nadużywania pozycji dominującej) i nałożyła na nią grzywnę.
18.      Gmina Jelgava zaskarżyła tę decyzję do Administratīvā apgabaltiesa (okręgowego sądu administracyjnego, Łotwa). Podniosła ona, w skrócie, że przyznanie prawa do świadczenia usług w zakresie zbierania odpadów w ramach procedury wewnętrznej (in-house) nie stanowi decyzji podmiotu działającego na rynku. Przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie procedury wyboru podmiotu świadczącego usługi w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi gmina wykonywała uprawnienia publiczne (podlegające prawu publicznemu), które nie podlegają kontroli organu ds. konkurencji.
19.      Skarga została oddalona przez sąd pierwszej instancji, który podzielił stanowisko rady ds. konkurencji i uznał, że gmina Jelgava była podmiotem działającym na rynku i nadużyła swojej pozycji dominującej.
20.      Gmina Jelgava zaskarżyła wyrok sądu pierwszej instancji do Augstākā tiesa (Senāts) (sądu najwyższego, Łotwa).
21.      W związku z powyższym Augstākā tiesa (Senāts) (sąd najwyższy) przedstawił Trybunałowi Sprawiedliwości następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy art. 102 [TFUE] należy interpretować w ten sposób, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy zakresem jego stosowania jest objęta również decyzja osoby prawnej niższego szczebla prawa publicznego dotycząca formy organizacji gospodarki odpadami na obszarze gminy, która w niniejszej sprawie polegała na zorganizowaniu świadczenia tej usługi w taki sposób, że prawo do świadczenia tej usługi zostało przyznane w ramach procedury wewnętrznej (in-house) przedsiębiorstwu będącemu w części własnością urzędu miasta?
W szczególności, czy można uznać, że urząd miasta działa jako podmiot gospodarczy lub przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 102 [TFUE], jeżeli podejmuje decyzję o zorganizowaniu świadczenia usług w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi w taki sposób, że prawo do świadczenia tych usług zostaje przyznane w drodze procedury wewnętrznej (in-house) przedsiębiorstwu, które jest w części własnością tego urzędu miasta?”
III. Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
22.      Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału Sprawiedliwości w dniu 9 stycznia 2025 r.
23.      Uwagi na piśmie przedstawili gmina Jelgava, rada ds. konkurencji, rząd łotewski i Komisja Europejska. Wszystkie te podmioty wzięły udział w rozprawie, która została przeprowadzona w dniu 10 grudnia 2025 r.
IV.    Analiza
A.      Dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
24.      Sąd odsyłający szczegółowo(11) przedstawia względy, które jego zdaniem przemawiają za dopuszczalnością wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym:
–        przyznaje, że w niniejszej sprawie nadużycie pozycji dominującej nie może mieć wpływu na handel między państwami członkowskimi, ponieważ okoliczności faktyczne wskazują na sytuację czysto wewnętrzną. Zastosowanie mają, co do zasady, wyłącznie przepisy prawa krajowego, to jest przepisy ustawy o ochronie konkurencji;
–        wyjaśnia, że łotewskie uregulowanie w przedmiocie ochrony konkurencji zostało opracowane w celu zharmonizowania go z prawem Unii. Ustawa o ochronie konkurencji przyjęta w 2001 r. odpowiada, co do zasady, art. 81 i 82 traktatu WE (obecnie art. 101 i 102 TFUE);
–        podkreśla, w odniesieniu do zakazu nadużywania pozycji dominującej, że art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie konkurencji jest analogiczny do art. 102 TFUE, z wyłączeniem kwestii dotyczycących wpływu na handel między państwami. W związku z tym wykładnia prawa krajowego w przedmiocie tego przepisu nie powinna odbiegać od sposobu, w jaki stosowany jest przepis prawa Unii;
–        wskazuje, że Trybunał Sprawiedliwości uznał swoją właściwość do orzekania w przedmiocie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczących przepisów prawa Unii „w sytuacjach, w których stan faktyczny postępowania głównego sytuował się poza zakresem bezpośredniego stosowania [prawa Unii], lecz w których przepisy tego prawa znalazły zastosowanie do sprawy za pośrednictwem prawa krajowego, które dostosowuje się, ze względu na rozwiązania sytuacji czysto krajowych, do rozwiązań przyjętych w prawie Unii”(12).
25.      Zgadzam się ze stanowiskiem sądu odsyłającego. Wystarczy odnieść się, bez potrzeby dalszych rozważań, do wyroku z dnia 5 grudnia 2024 r. wydanego w sprawie analogicznego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożonego przez Administratīvā apgabaltiesa (okręgowy sąd administracyjny)(13), aby potwierdzić dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
26.      W sprawie C-606/23:
–        zwrócono się o dokonanie wykładni art. 101 ust. 1 TFUE w odniesieniu do okoliczności faktycznych, które choć nie wchodzą w bezpośredni zakres stosowania prawa Unii, są regulowane przez przepisy prawa krajowego, które z kolei, w celu rozwiązania sytuacji o charakterze czysto wewnętrznym, dostosowują się do prawa Unii;
–        łotewski sąd odsyłający uznał, że dokonanie wykładni prawa Unii jest niezbędne w celu rozstrzygnięcia kwestii zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji. Wykładnia tego przepisu nie powinna, jego zdaniem, różnić się od wykładni art. 101 ust. 1 TFUE, ponieważ oba te unormowania ustanawiają zasadniczo analogiczne ramy prawne.
27.      Trybunał Sprawiedliwości w odpowiedzi na złożony wniosek:
–        uznał swoją właściwość do wydania orzeczenia, ponieważ z postanowienia odsyłającego „wynika, że art. 11 ust. 1 ustawy o konkurencji przewiduje ramy prawne identyczne z ramami ustanowionymi w art. 101 ust. 1 TFUE oraz że wspomniany art. 11 ust. 1 tej ustawy jest poddawany takiej samej wykładni jak art. 101 ust. 1 TFUE”(14);
–        przypomniał, że już wcześniej uznał swoją właściwość do orzekania w sprawach dotyczących wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 101 ust. 1 TFUE, złożonych przez sądy łotewskie w podobnych przypadkach(15).
28.      Uwagi te mają odpowiednie zastosowanie w sprawie takiej jak niniejsza, przedmiotem której jest dokonanie wykładni art. 102 TFUE.
B.      Analiza pytania prejudycjalnego
29.      Decyzja rady ds. konkurencji została wydana w oparciu o dwie przesłanki, a mianowicie że gmina Jelgava, zawierając sporną umowę, działała jako przedsiębiorstwo oraz że nadużyła pozycji dominującej na rynku świadczenia na swoim obszarze usług zbierania odpadów komunalnych(16).
30.      Nie jest jednak jasne, czy w decyzji rady ds. konkurencji uwzględniono wyłącznie dzień (1 listopada 2004 r.)(17) udzielenia zamówienia na usługi, czy też również dzień (25 maja 2020 r.) wniesienia skargi, która skutkowała podjęciem działań przez ten organ.
31.      Ustalenie, który dzień został wzięty pod uwagę podczas dokonywania oceny, czy doszło do nadużycia pozycji dominującej, może mieć konsekwencje dla ustalenia mającego zastosowanie prawa Unii(18).
32.      W szczególności art. 102 TFUE nie obowiązywał w 2004 r. Obowiązywał natomiast art. 82 traktatu WE. Ponieważ treść obu tych postanowień jest zasadniczo zbieżna, nie mam nic przeciwko skupieniu uwagi na przepisie prawa pierwotnego Unii, o wykładnię którego zwraca się sąd odsyłający (art. 102 TFUE).
1.      Charakter umowy
33.      Podczas rozprawy powstał spór co do tego, czy sporną czynność można uznać za umowę o świadczenie usług czy należy traktować ją jako koncesję.
34.      Rozstrzygnięcie tej kwestii mogłoby być przydatne w celu ustalenia, czy z punktu widzenia prawa Unii regulującego zamówienia publiczne, zastosowanie ma dyrektywa 2014/24/UE(19) czy dyrektywa 2014/23/UE(20).
35.      Do sądu odsyłającego należy, w świetle dokładnego brzmienia umowy, co do której sąd ten dysponuje wszystkimi informacjami pozwalającymi na dokonanie oceny, wyjaśnienie jej charakteru(21).
36.      Wybór jednego lub drugiego rozwiązania nie ma wpływu na odpowiedź na pytanie dotyczące wykładni art. 102 TFUE. Jeżeli gmina Jelgava działała jako przedsiębiorstwo i dopuściła się nadużycia pozycji dominującej, wówczas okoliczność, że (hipotetyczne) nadużycie wynikało z umowy o świadczenie usług lub koncesji, nie wydaje się mieć znaczenia.
37.      Nie uważam również, aby rozróżnienie to miało w niniejszej sprawie znaczenie dla ustalenia uregulowania będącego podstawą udzielania zamówień o charakterze wewnętrznym (in-house), do czego odniosę się w dalszej części opinii. Zarówno w przypadku zastosowania art. 12 dyrektywy 2014/24 (w odniesieniu do umów o świadczenie usług), jak i art. 17 dyrektywy 2014/23
(w odniesieniu do koncesji)(22) uregulowanie jest podobne.
38.      W każdym przypadku, zgodnie z terminologią stosowaną przez sąd odsyłający, w niniejszej opinii będę odwoływał się do „umowy o świadczenie usług”.
2.      Przedmiot sporu i stanowisko sądu odsyłającego
39.      Poniżej streszczam względy wskazane przez sąd odsyłający jako te, które skłoniły go do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości:
–        aby gmina podlegała obowiązkowi określonemu w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji, musi być ona uznana za przedsiębiorstwo i, ponadto, zajmować pozycję dominującą na rynku właściwym;
–        osoba prawna prawa publicznego może działać w sferze zastosowania prawa prywatnego. Jeśli działa jako przedsiębiorstwo, musi przestrzegać przepisów prawa dotyczących konkurencji;
–        w odniesieniu do art. 102 TFUE uznanie podmiotu za przedsiębiorstwo uzależnione jest od tego, czy jego działalność można uznać za działalność gospodarczą, czy też, przeciwnie, jako działalność związaną z wykonywaniem władzy publicznej;
–        świadczenie usług w zakresie gospodarki odpadami jest samo w sobie działalnością gospodarczą. Gmina, tworząc osobę prawną prawa prywatnego lub nabywając udziały w istniejącej spółce kapitałowej, działa w sferze prawa prywatnego;
–        istnieją jednak wątpliwości, czy podejmując decyzję o sposobie organizacji gospodarki odpadami na obszarze gminy, gmina działa w sferze prawa prywatnego;
–        zgodnie z prawem łotewskim organizacja gospodarki odpadami jest autonomiczną funkcją i obowiązkiem gminy z zakresu prawa publicznego. Odpowiada to wykonywaniu, zgodnie z ustawodawstwem krajowym, prerogatyw władzy publicznej(23);
–        gmina, jako osoba prawna prawa publicznego zobowiązana na mocy ustawy do organizacji gospodarki odpadami, musi wybrać podmiot gospodarujący odpadami zgodnie z procedurą ustanowioną w ustawie, która odsyła do przepisów z zakresu zamówień publicznych(24);
–        w chwili udzielenia zamówienia na usługi (2004 r.) prawo krajowe nie zawierało żadnych przepisów dotyczących procedury, zgodnie z którą gmina ma dokonać wyboru podmiotu świadczącego usługę. Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny, Łotwa) stwierdził jednak, że uregulowania w przedmiocie zamówień publicznych mają zastosowanie do wyboru podmiotów świadczących usługi zbierania odpadów począwszy od 2002 r.;
–        zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych gminy mogą nie stosować przepisów z zakresu zamówień publicznych, jeżeli zawierają umowę z podmiotem całkowicie przez nie kontrolowanym. Jeżeli nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do przeprowadzenia procedury wewnętrznej (in-house), należy zastosować procedurę zamówienia publicznego.
40.      Na podstawie wskazanych powyżej przesłanek sąd odsyłający skłania się ku temu, by uznać, że „gmina nie działa w warunkach konkurencji, ale wykonuje prerogatywy władzy publicznej”(25) podczas podejmowania decyzji(26) o formie świadczenia usług w zakresie gospodarki odpadami.
41.      W tym samym duchu sąd odsyłający dodaje, że weryfikacji, czy gmina prawidłowo wykonała uprawnienia z zakresu prawa publicznego, można dokonać w ramach naruszeń uregulowań w przedmiocie zamówień publicznych. Wydaje się on zatem domyślnie wykluczać konieczność dokonania takiej weryfikacji w świetle krajowego uregulowania w przedmiocie ochrony konkurencji, które odpowiada treści art. 102 TFUE.
3.      Znaczenie art. 102 TFUE
a)      Pojęcie przedsiębiorstwa i podmiotów publicznych prowadzących działalność związaną z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej
42.      Trybunał Sprawiedliwości początkowo opierał się na organicznej koncepcji, zgodnie z którą „przedsiębiorstwo” rozumiano jako jednolitą organizację elementów osobowych, materialnych i niematerialnych, powiązanych z podmiotem autonomicznym pod względem prawnym, który w sposób stały dąży do określonego celu gospodarczego(27).
43.      Następnie jego podejście zmieniło się w kierunku perspektywy funkcjonalnej. Środek ciężkości przeniósł się z podmiotu na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą: „[…] pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od statusu prawnego tego podmiotu i sposobu jego finansowania […]”(28).
44.      Zdaniem Trybunału Sprawiedliwości „[…] pojęcie działalności gospodarczej charakteryzuje oferowanie dóbr i usług na danym rynku […]”(29). Zazwyczaj chodzi o świadczenia wykonywane w zamian za wynagrodzenie, które „stanowi […] gospodarczy odpowiednik danego świadczenia”(30).
45.      Z tych względów podmiot publiczny może działać jako przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 102 TFUE(31). Jednakże „działalność stanowiąca wykonywanie prerogatyw władzy publicznej nie ma charakteru gospodarczego, uzasadniającego zastosowanie reguł konkurencji przewidzianych w traktacie”(32).
46.      Dokonywanie czynności związanych z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej nie wyklucza możliwości jednoczesnego prowadzenia przez osobę prawa publicznego działalności gospodarczej o charakterze prywatnym, w odniesieniu do której można ją uznać za przedsiębiorstwo(33).
47.      W związku z tym konieczne jest zbadanie danego przypadku w celu ustalenia, czy w określonej sytuacji podmiot prawa publicznego działa jako przedsiębiorstwo, czy też nie.
b)      Organizacja gospodarki odpadami komunalnymi
48.      W odniesieniu do organizacji gospodarki odpadami aktem prawa Unii, który w 2004 r., kiedy gmina Jelgava udzieliła zamówienia na świadczenie usług w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, stanowił punkt odniesienia, była dyrektywa 75/442.
49.      Artykuł 4 dyrektywy 75/442 zobowiązywał państwa członkowskie do przyjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby gospodarka odpadami była prowadzona bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska naturalnego. Artykuł 5 nakazywał im ustanowić lub wyznaczyć organ lub organy odpowiedzialne w danej strefie za, między innymi, działalność związaną z unieszkodliwianiem odpadów(34).
50.      Dyrektywa 75/442 nie narzuciła żadnego określonego, publicznego lub prywatnego, systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Nie narzuciła go również późniejsza dyrektywa 2008/98. W Unii współistnieją, w ramach tych dyrektyw, zgodnie z preferencjami poszczególnych państw członkowskich, różne modele regulujące gospodarowanie odpadami.
51.      W państwach członkowskich, które wybierają model nieoutsourcingowy, to jest system zarządzany przez organy publiczne (zazwyczaj jednostki samorządu terytorialnego), organy te mogą same przejąć odpowiedzialność za świadczenie usługi, wykorzystując własne zasoby kadrowe i materialne, bądź powierzyć zarządzanie kontrolowanemu przez nie podmiotowi instrumentalnemu, na warunkach dopuszczalnych dla zleceń wewnętrznych (in-house)(35).
52.      W odniesieniu do zasad samowystarczalności i bliskości w przetwarzaniu odpadów oraz zgodnie z zasadą „naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła”, Trybunał Sprawiedliwości podkreślił rolę jednostek samorządu terytorialnego posiadających kompetencje w tej dziedzinie(36).
53.      Zatem, z punktu widzenia prawa Unii, nic nie stoi na przeszkodzie, aby ustawodawstwo krajowe powierzyło jednostce samorządu terytorialnego, jako podmiotowi wykonującemu prerogatywy władzy publicznej, organizację zbierania, transportu, przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.
54.      W tym samym zakresie nie można uznać odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego za „przedsiębiorstwo” podlegające uregulowaniu w przedmiocie ochrony konkurencji zawartemu w traktacie FUE (w szczególności
w art. 102 TFUE).
55.      Wprawdzie jednostka samorządu terytorialnego może zostać uznana za przedsiębiorstwo w odniesieniu do innych rodzajów działalności gospodarczej, jednak nie można tego uczynić, podkreślam, w przypadku gdy organizuje ona gospodarkę odpadami komunalnymi w ramach systemu prawnego, który wiąże gospodarowanie odpadami z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej.
56.      Z informacji przekazanych Trybunałowi Sprawiedliwości w postanowieniu odsyłającym wynika, że w Republice Łotewskiej gminy posiadają autonomię funkcjonalną w zakresie organizacji usług związanych z gospodarowaniem odpadami(37).
57.      Z zastrzeżeniem oceny, jakiej musi dokonać sąd odsyłający w przedmiocie prawa krajowego, do gminy należy podejmowanie decyzji o sposobie gospodarowania odpadami komunalnymi na jej obszarze, w tym o wyborze podmiotu, który będzie świadczył usługi zbierania, transportu, utrzymania i magazynowania(38).
58.      Oczywiście,
przy dokonywaniu oceny działań gminy Jelgava, do sądu odsyłającego należy rozstrzygnięcie, czy organizacja gospodarki odpadami komunalnymi wchodzi w zakres wykonywania prerogatyw władzy publicznej, a jeśli tak, to czy gmina ta działała zgodnie z przepisami prawa regulującymi tę dziedzinę.
59.      Jeżeli sąd odsyłający stwierdzi (jak sam sugeruje we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym), że gmina nie działa w warunkach konkurencji, lecz przy podejmowaniu decyzji o sposobie organizacji gospodarki odpadami komunalnymi wykonuje prerogatywy władzy publicznej, zastosowanie art. 102 TFUE zostanie po prostu wyłączone ze względu na to, że gmina nie działała jako przedsiębiorstwo.
60.      A fortiori, jak słusznie zauważa sąd odsyłający, w tej sytuacji nie można mówić o „pozycji dominującej na rynku, gdyż ze swej istoty uprawnienie do podjęcia takiej decyzji (czy też możliwość wpływania na rynek) nie wynika z pozycji ekonomicznej gminy na rynku właściwym, lecz z faktu, że z mocy prawa ciąży na niej publicznoprawny obowiązek zorganizowania gospodarki odpadami na danym obszarze”(39).
61.      Z powyższego wynika, że w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne w brzmieniu, w jakim zostało ono sformułowane, wystarczy wskazać, że gmina, która w ramach wykonywania prerogatyw władzy publicznej podejmuje decyzję o organizacji na swoim terenie świadczenia usług w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, nie może być uznana za przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 102 TFUE. Takie jest, w istocie, zasadnicze pytanie zawarte w postanowieniu odsyłającym.
62.      Jednakże, aby odpowiedź była kompletna, powinna ona również odnosić się do problemów związanych z treścią umowy zawartej między gminą Jelgava a SIA JKP w ramach procedury wewnętrznej (in-house). Dotyczy ich druga część wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
4.      Zastosowanie uregulowań w przedmiocie zamówień publicznych
63.      Zgodnie z informacjami przekazanymi Trybunałowi Sprawiedliwości prawo krajowe przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego pewien zakres uznania przy wyborze sposobu organizacji świadczenia usług w zakresie gospodarki odpadami.
64.      Wskazany zakres
uznania umożliwiał gminie Jelgava udzielenie zamówienia na usługi w drodze procedury konkurencyjnej (outsourcing usługi), bądź samodzielne świadczenie usługi zbierania odpadów (model wewnętrzny)(40).
65.      Gdyby gmina Jelgava podjęła decyzję o przyjęciu modelu wewnętrznego, mogłaby świadczyć usługę przy użyciu własnych środków, bezpośrednio lub w ramach procedury wewnętrznej, powszechnie znanej jako procedura in-house.
66.      Gmina Jelgava twierdzi, że w 2004 r. podjęła decyzję o świadczeniu usług w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi za pośrednictwem przedsiębiorstwa, w którego kapitale zakładowym posiadała większościowy udział, w ramach procedury wewnętrznej (in-house).
67.      Istnieje bogate orzecznictwo w przedmiocie wykonalności tego rodzaju zamówień wewnętrznych (in-house)(41). Jak wielokrotnie stwierdzał Trybunał Sprawiedliwości, wyjątek dotyczący zamówień wewnętrznych (in-house) „[…] jest uzasadniony argumentem, że władza publiczna, jaką jest instytucja zamawiająca, ma możność wypełniania ciążących na niej w interesie publicznym zadań własnymi środkami o charakterze administracyjnym, technicznym lub innym, bez potrzeby zwracania się do jednostek zewnętrznych nienależących do jej służb […]”(42).
68.      Wyjątek ten, dodaje Trybunał Sprawiedliwości, „[…] może być rozszerzony na sytuacje, w których kontrahent jest podmiotem odrębnym od instytucji zamawiającej pod względem prawnym, jeżeli ta ostatnia sprawuje nad wykonawcą kontrolę analogiczną do tej, jaką podmiot ten sprawuje nad własnymi służbami, i gdy wykonuje on zasadniczą część swojej działalności na rzecz instytucji zamawiających, które posiadają w nim udziały […]”, co pozwala przyjąć, że w takich przypadkach „instytucja zamawiająca angażuje swoje własne środki”(43).
69.      W wyroku Undis Servizi, którego znaczenie w niniejszej sprawie było przedmiotem sporu podczas rozprawy, Trybunał Sprawiedliwości powtórzył te same uwagi i dodał, że uznanie wyjątku in-house jest uzasadnione „[…] szczególnym powiązaniem wewnętrznym istniejącym w takim przypadku pomiędzy instytucją zamawiającą a podmiotem, któremu udzielono zamówienia, nawet jeżeli podmiot ten jest prawnie odrębny od tej instytucji […]. W takich przypadkach można uznać, że instytucja zamawiająca w rzeczywistości korzysta ze środków własnych […] oraz że podmiot, któremu udzielono zamówienia, stanowi niemalże część wewnętrznych służb tej instytucji”(44).
70.      Sąd odsyłający nie zwraca się o dokonanie wykładni przepisów prawa Unii dotyczących zamówień wewnętrznych (in-house), wyłączonych z uregulowania w przedmiocie zamówień publicznych(45). Nie zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości o pomoc w ustaleniu, czy podmiot krajowy, któremu gmina Jelgava bezpośrednio powierzyła świadczenie usług zbierania odpadów, spełniał przesłanki szczególne pozwalające na skorzystanie z zamówienia wewnętrznego (in-house).
71.      Rada ds. konkurencji i rząd łotewski twierdzą jednak, że zastosowanie uregulowań w przedmiocie zamówień publicznych nie wyklucza możliwości dokonania przez organy odpowiedzialne za ochronę konkurencji oceny zgodności określonego zachowania, objętego tymi uregulowaniami, z prawem konkurencji (którego częścią jest art. 102 TFUE).
72.      Dodają również, że dokonanie tej oceny pozwoliłoby ustalić, że doszło do naruszenia zakazu nadużywania pozycji dominującej, o którym mowa w art. 102 TFUE, niezależnie od tego, czy działalność będąca przedmiotem sporu wchodzi w zakres zastosowania uregulowania sektorowego (w tym przypadku uregulowania w przedmiocie zamówień publicznych)(46).
73.      Podczas rozprawy rada ds. konkurencji i rząd łotewski przyznały, że rada ds. konkurencji nie ma uprawnień do samodzielnego dokonania oceny niezgodności z prawem decyzji gminy o powierzeniu, na podstawie umowy, świadczenia usług swojemu podmiotowi wewnętrznemu. Decyzja ta podlega kontroli Iepirkumu uzraudzības birojs (organu nadzorczego ds. zamówień publicznych, Łotwa) oraz późniejszej kontroli sądowej(47).
74.      W tym miejscu, po ustaleniu, że rada ds. konkurencji nie posiada uprawnień do dokonania oceny, czy doszło do nieprawidłowego udzielenia zamówienia publicznego o charakterze wewnętrznym (to jest niezgodnego z art. 12 dyrektywy 2014/24 lub art. 17 dyrektywy 2023/24), spór dotyczy ustalenia, czy (domniemane) nieprawidłowe udzielenie zamówienia publicznego wystarcza do stwierdzenia nadużycia pozycji dominującej.
75.      Moim zdaniem „podwójna kontrola”, za którą opowiadają się rada ds. konkurencji i rząd łotewski, nie może skutkować stwierdzeniem, że procedura wewnętrzna (in-house) udzielenia zamówienia publicznego sama w sobie prowadzi do nadużycia pozycji dominującej.
76.      Gdyby stanowisko rady ds. konkurencji i rządu łotewskiego miało charakter ogólny, procedura wewnętrzna (in-house) prowadziłaby do oceny, że doszło do nadużycia pozycji dominującej, bowiem jednostka samorządu terytorialnego zastrzega dla siebie działalność gospodarczą na określonym rynku i wyklucza z tego rynku konkurentów na krótszy lub dłuższy okres.
77.      W tym zakresie rząd łotewski twierdzi, że odwołanie się do procedury wewnętrznej (in-house) spowodowało wykluczenie konkurentów i miało negatywny wpływ na konkurencję na danym rynku(48).
78.      Znaczenie procedur udzielania zamówień wewnętrznych (in-house), które są dopuszczalne
w świetle prawa Unii i regulowane przez to prawo (art. 12 dyrektywy 2014/24 i art. 17 dyrektywy 2014/23), polega na umożliwieniu, pod rygorystycznymi warunkami, dokonania wyboru środka instrumentalnego właściwego organom publicznym jako środka świadczenia usługi. W tym samym zakresie wybór podmiotu (wewnętrznego), który będzie świadczył usługę oznacza tym samym wykluczenie wszystkich innych potencjalnych konkurentów.
79.      Jestem świadom tego, że niektóre organy ds. konkurencji państw członkowskich są niechętne stosowaniu procedur udzielania zamówień wewnętrznych (in-house). Logiczne jest, że zastanawiają się one nad negatywnymi skutkami, jakie rozpowszechnianie tych procedur może wywierać na rynki (zwłaszcza na rynki usług)(49).
80.      Jednakże dopuszczenie zamówień wewnętrznych (in-house) było świadomą decyzją prawodawcy europejskiego, który zgodnie ze swoimi własnymi opcjami politycznymi ocenił celowość zwolnienia, w określonych przypadkach, organów publicznych państw członkowskich z obowiązku stosowania konkurencyjnych procedur udzielania zamówień publicznych.
81.      Powtórzę, że decyzja ta uprawnia organy publiczne państw członkowskich do powierzenia swoim podmiotom instrumentalnym (jeżeli, między innymi, sprawują nad nimi taką samą kontrolę jak nad własnymi służbami) określonych zadań, bez konieczności zwracania się do rynku w celu zapewnienia robót budowlanych, usług lub dostaw(50).
82.      Odmienną od powyższego jest sytuacja, kiedy poszczególne decyzje organu publicznego, który powierza świadczenie usługi własnemu podmiotowi instrumentalnemu, nie są zgodne z dyrektywami 2014/24 i 2014/23.
83.      Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce w niniejszej sprawie, gdyby procedura wewnętrzna (in-house) nie została zastosowana zgodnie z wymogami przewidzianymi w ustawie, w szczególności w odniesieniu do „całkowitej kontroli sprawowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego nad spółką, co nie jest możliwe, gdy udział w tej spółce posiada podmiot prywatny”(51). Rada ds. konkurencji potępiłaby zatem „niezgodne z prawem zastosowanie zasady zamówień wewnętrznych”(52).
84.      Stanowisko sądu odsyłającego w odniesieniu do tego aspektu sprawy wydaje mi się słuszne: rozstrzygnięcie, czy gmina prawidłowo wykonała swoje uprawnienia z zakresu prawa publicznego, przyznając zamówienie podmiotowi wewnętrznemu (in-house), jest kwestią, którą można zbadać w ramach postępowania w przedmiocie naruszenia uregulowań w przedmiocie zamówień publicznych(53).
85.      W rezultacie decyzja gminy Jelgava uznana za niezgodną z prawem może zostać zaskarżona przed organami właściwymi w sprawach działań administracji publicznej w zakresie zamówień publicznych(54). W ramach zaskarżenia można powoływać się na niezgodność danego środka z prawem, jego zbędność lub nieproporcjonalność, o czym ostatecznie decydują właściwe organy sądowe.
86.      W każdym razie wszystko to, samo w sobie, nie ma związku z art. 102 TFUE. Po pierwsze dlatego, że, jak już stwierdziłem, postanowienie to nie ma zastosowania do gminy, która podejmuje decyzję w przedmiocie gospodarowania odpadami w ramach wykonywania prerogatyw władzy publicznej. Po drugie dlatego, że (ewentualne) naruszenie uregulowania w przedmiocie zamówień publicznych niekoniecznie przekłada się na nadużycie pozycji dominującej na rynku wewnętrznym lub jego znacznej części.
V.      Wnioski
87.      W świetle powyższego proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Augstākā tiesa (Senāts) (sąd najwyższy, Łotwa) odpowiedział w następujący sposób:
„Gmina, która w ramach wykonywania prerogatyw władzy publicznej podejmuje decyzję o organizacji świadczenia na swoim obszarze usług w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, udzielając zamówienia w drodze procedury wewnętrznej (procedury in-house) podmiotowi podlegającemu kontroli analogicznej do tej, jaką gmina sprawuje nad własnymi służbami, nie może zostać uznana za »przedsiębiorstwo« w rozumieniu art. 102 TFUE”.
1      Język oryginału: hiszpański.
2      Dyrektywa Rady z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. 1975, L 194, s. 47; wyd. spec. w języku polskim: rozdz. 15 t. 1 s. 23–25).
3      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3). Wśród uchylonych dyrektyw znajduje się dyrektywa 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.U. 2006, L 114, s. 9).
4      Konkurences likums z dnia 4 października 2001 r., Latvijas Vēstnesis, 2001, n. 151. Dostępna pod adresem: https://likumi.lv/ta/id/54890-konkurences-likums.
5      Zobacz, w tym znaczeniu, wyrok z dnia 14 września 2017 r., Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra – Latvijas Autoru apvienība, C‑177/16, EU:C:2017:689, pkt 6.
6      Valsts pārvaldes iekārtas likums z dnia 6 sierpnia 2002 r., Latvijas Vēstnesis, 2002, n. 94. Dostępna pod adresem: https://likumi.lv/ta/id/63545-valsts-parvaldes-iekartas-likums.
7      Likums „Par pašvaldībām” z dnia 19 maja 1994 r., Latvijas Vēstnesis, 1994, n. 61. Dostępna na https://likumi.lv/ta/id/57255-par-pasvaldibam. Przestała obowiązywać w dniu 1 stycznia 2023 r.
8      Atkritumu apsaimniekošanas likums z dnia 14 grudnia 2000 r., Latvijas Vēstnesis, 2000, n. 473/476. Dostępna na https://likumi.lv/ta/id/14012-atkritumu-apsaimniekosanas-likums. Przestała obowiązywać w dniu 18 listopada 2010 r.
9      W brzmieniu przyjętym w dniu 22 czerwca 2005 r., które weszło w życie w dniu 26 lipca 2005 r.
10      Likums „Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām” z dnia 5 lipca 2001 r., Latvijas Vēstnesis, 2001, nr 110. Dostępna pod adresem: https://likumi.lv/ta/id/26309-par-iepirkumu-valsts-vai-pasvaldibu-vajadzibam. Została ona następnie zastąpiona przez ustawę o zamówieniach publicznych z 2006 r. (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2006, n. 65) i z 2016 r. (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2016, nr 254).
11      Punkt 8 postanowienia odsyłającego.
12      W tym celu sąd odsyłający przywołuje wyrok z dnia 26 listopada 2015 r., Maxima Latvija, C‑345/14, EU:C:2015:784, pkt 12 i przytoczone tam orzecznictwo.
13      Sprawa Tallinna Kaubamaja Grupp i KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004.
14      Wyrok z dnia 5 grudnia 2024 r., Tallinna Kaubamaja Grupp i KIA Auto, C‑606/23, EU:C:2024:1004, pkt 20.
15      Wyrok z dnia 18 listopada 2021 r., Visma Enterprise, C‑306/20, EU:C:2021:935, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo.
16      Zdaniem rady ds. konkurencji (przypis 27 zawarty w jej uwagach na piśmie) rynkiem właściwym w niniejszej sprawie jest rynek zbierania i transportu odpadów komunalnych na obszarze administracyjnym miasta Jelgava.
17      W tym czasie Łotwa była już państwem członkowskim Unii Europejskiej. Traktat dotyczący przystąpienia Republiki Łotewskiej został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 23 września 2003 r. (Dz.U. 2003, L 236, s. 33).
18      Mogłoby to również, ewentualnie, mieć konsekwencje dla stosowania prawa krajowego. W pkt 16 postanowienia odsyłającego sąd odsyłający odnosi się do wpływu, jaki z punktu widzenia prawa krajowego mogłaby mieć jedna lub druga data: zdaniem gminy Jelgava, ponieważ w 2004 r. nie istniały żadne przepisy dotyczące procedury, którą należało zastosować w celu wyboru usługodawcy, przepisy dotyczące zamówień publicznych nie miały w stosunku do niej zastosowania.
19      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65).
20      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. 2014, L 94, s. 1).
21      Wyrok z dnia 29 kwietnia 2025 r., Fastned Deutschland, C‑452/23, EU:C:2025:284, pkt 41: „[…] kwestię, czy daną czynność należy zakwalifikować jako »zamówienie publiczne« w rozumieniu dyrektywy 2014/24, czy jako »koncesję« w rozumieniu dyrektywy 2014/23, należy oceniać wyłącznie w świetle prawa Unii […]”.
22      Wyrok z dnia 29 kwietnia 2025 r., Fastned Deutschland, C‑452/23, EU:C:2025:284, pkt 48: „[…] stosowanie przepisów prawa Unii dotyczących koncesji było wykluczone, w przypadku gdy jednocześnie kontrola sprawowana nad koncesjonariuszem przez instytucję zamawiającą była analogiczna do tej, jaką sprawowała ona nad własnymi służbami, i gdy koncesjonariusz wykonywał zasadniczą część swojej działalności wspólnie z instytucją zamawiającą, do której należał […]. W przypadku takiego udzielenia zamówienia in house domniemywano bowiem, że instytucja zamawiająca korzysta z własnych środków, ponieważ nawet jeśli koncesjonariusz, któremu udzielono zamówienia, był prawnie od niej odrębny, to można go było w praktyce utożsamić z jej wewnętrzną jednostką organizacyjną, w związku z czym zaproszenie do składania ofert nie było obowiązkowe […]. Zasady te są obecnie zapisane i doprecyzowane w art. 17 dyrektywy 2014/23, który określa warunki, na jakich umowa koncesji między podmiotami sektora publicznego nie jest objęta zakresem stosowania tej dyrektywy”.
23      Sąd odsyłający wskazuje, że obowiązek ten jest również zgodny z obowiązkami z zakresu prawa publicznego określonymi w art. 8 dyrektywy 75/442 (oraz odpowiednio w art. 8 dyrektywy 2006/12 i art. 15 ust. 1 dyrektywy 2008/98).
24      Artykuł 15 ust. 1 ustawy o gospodarce odpadami z dnia 14 grudnia 2000 r. stanowi, że gminy powinny wybrać przedsiębiorstwo prowadzące gospodarkę odpadami zgodnie z procedurami określonymi w uregulowaniach w przedmiocie zamówień publicznych. Podobny przepis znajduje się w ustawie o gospodarce odpadami z dnia 28 października 2010 r.
25      Punkt 18 postanowienia odsyłającego.
26      Zdaniem rządu łotewskiego i rady ds. konkurencji, które podniosły to kilkakrotnie w swoich uwagach na piśmie i powtórzyły to podczas rozprawy, w aktach sprawy nie znajduje się decyzja gminy Jelgava o przeprowadzeniu, przed zawarciem umowy, procedury wewnętrznej (in-house). Jednakże w postanowieniu odsyłającym założono, że taka decyzja istnieje, bowiem postanowienie odsyłające odwołuje się do niej w pkt 13 i 18. W każdym razie zawarcie umowy między gminą Jelgava a SIA JKP wskazuje samo w sobie, bez konieczności przedstawiania jakichkolwiek dalszych dokumentów potwierdzających, że gmina wybrała taki system powierzenia świadczenia usługi; umowa ta jest jedynie odzwierciedleniem woli gminy w tym zakresie.
27      Wyrok z dnia 13 lipca 1962 r., Mannesmann/Wysoka Władza, 19/61, EU:C:1962:31, s. 705 i 706.
28      Wyrok z dnia 23 kwietnia 1991 r., Höfner i Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, pkt 21.
29      Wyrok z dnia 11 lipca 2006 r., FENIN/Komisja, C‑205/03 P, EU:C:2006:453, pkt 25.
30      Wyrok z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 48.
31      Wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, pkt 35.
32      Wyroki: z dnia 12 lipca 2012 r., Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, pkt 36; z dnia 19 stycznia 1994 r., SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, pkt 30, 31; oraz z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 49.
33      Wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, pkt 25: „[…] okoliczność, iż jednostka dysponuje, w zakresie wykonywania części swej działalności, prerogatywami władzy publicznej, nie stanowi sama w sobie przeszkody w uznaniu jej za przedsiębiorstwo w świetle wspólnotowego prawa konkurencji w zakresie pozostałej części działalności o charakterze gospodarczym […]. Rozróżnienia między działalnością wynikającą z wykonywania prerogatyw władzy publicznej a działalnością gospodarczą należy dokonywać odrębnie dla każdego rodzaju działalności wykonywanej przez daną jednostkę”.
34      Zobacz art. 13 dyrektywy 2008/98, przytoczony w pkt 6 niniejszej opinii. Artykuł 16 dyrektywy 2008/98 zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku „zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, uwzględniając[ej] przypadki, w których zbieranie takie obejmuje również takie odpady od innych wytwórców”.
35      Zobacz dokument Legal Assistance on the Application of Public Procurement Rules in the Waste Sector Final Report, opublikowany przez Komisję w sierpniu 2016 r. Podsumowując sytuację w państwach członkowskich, stwierdza on, że: „Local authorities have the possibility to perform the provision of services themselves (direct public management) or to delegate it to other public or private entities (delegated public or private management). Delegated public management is mainly organised through direct contract awards to a separate public entity under the control of the authority (under the exclusions provided by the EU Public Procurement Directive for in-house provision or public-public cooperation). Delegated private management is organised by outsourcing the public task to a private operator through public contracts and concession contracts, whereby the contract is awarded as a result of public procurement procedures” (s. 1).
36      Wyrok z dnia 11 listopada 2021 r., Regione Veneto (Przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych), C‑315/20, EU:C:2021:912, pkt 25: „[…] państwa członkowskie dysponują zakresem uznania co do wyboru podstawy terytorialnej, którą uznają za właściwą do osiągnięcia samowystarczalności krajowej w zakresie przetwarzania danych odpadów. […] jednak […] jeden z najważniejszych środków, jakie powinny podjąć państwa członkowskie, między innymi za pośrednictwem jednostek samorządu lokalnego wyposażonych w stosowne kompetencje, polega na dążeniu do przetwarzania tych odpadów w instalacji zlokalizowanej jak najbliżej miejsca ich wytwarzania […]”. Kursywa moja.
37      Artykuł 15 ustawy o gminach z dnia 19 maja 1994 r.
38      Artykuły 9 i 15 ustawy o gospodarce odpadami z dnia 14 grudnia 2000 r.
39      Punkt 18 postanowienia odsyłającego.
40      W swoich uwagach na piśmie (pkt 17) rada ds. konkurencji przyznała, że zgodnie z prawem krajowym gminy mogą samodzielnie organizować gospodarkę odpadami, powierzając te usługi własnemu podmiotowi, bądź zlecając je podmiotom prywatnym. W postanowieniu odsyłającym poprzez „wewnętrzne” świadczenie usługi rozumie się gospodarowanie odpadami prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego.
41      Począwszy, w szczególności, od wyroków: z dnia 18 listopada 1999 r., Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562; oraz z dnia 11 stycznia 2005 r., Stadt Halle i RPL Lochau, C‑26/03, EU:C:2005:5.
42      Wyrok z dnia 8 maja 2014 r., Datenlotsen Informationssysteme, C‑15/13, EU:C:2014:303, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo. Ostatnio wyrok z dnia 8 grudnia 2016 r., Undis Servizi, C‑553/15, EU:C:2016:935; zwany dalej „wyrokiem Undis Servizi”, pkt 30.
43      Wyrok z dnia 8 maja 2014 r., Datenlotsen Informationssysteme, C‑15/13, EU:C:2014:303, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo.
44      Wyrok Undis Servizi, pkt 30.
45      Artykuł 12 dyrektywy 2014/24 wskazuje, w jakich przypadkach umowa zawarta przez instytucję zamawiającą z inną osobą prawną prawa publicznego lub prywatnego zostanie wyłączona z zakresu zastosowania tej dyrektywy. Podobnie stanowi art. 17 dyrektywy 2014/23.
46      Rada ds. konkurencji na poparcie swojego stanowiska przywołuje wyrok z dnia 27 lutego 2025 r., Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj, C‑220/24, EU:C:2025:124, pkt 30 i 31. W sprawie tej uregulowaniem sektorowym mającym zastosowanie była dyrektywa Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U. 1996, L 272, s. 36; wyd. spec. w języku polskim, rozdz. 7, t. 2 s. 496–505). Trybunał Sprawiedliwości uznał, że art. 1 i 6 dyrektywy 96/67 „nie stoją […] na przeszkodzie stosowaniu art. 102 TFUE w okolicznościach, w których podmiotowi świadczącemu usługi obsługi naziemnej odmówiono dostępu do niezbędnej do świadczenia tych usług infrastruktury portu lotniczego będącego portem lotniczym Unii [Europejskiej], w którym w dniu tej odmowy roczna wielkość ruchu była mniejsza niż 2 mln pasażerów” (sentencja).
47      Punkt 28 uwag na piśmie rady ds. konkurencji.
48      Punkt 12 uwag na piśmie rządu łotewskiego: „Nadużycie pozycji dominującej przez gminę [Jelgava] przejawiało się w postaci wykluczenia i miało negatywny wpływ na konkurencję na danym rynku. Działanie gminy polegające na zastrzeżeniu dla siebie, bez obiektywnej potrzeby (uzasadnienia), działalności gospodarczej na danym rynku i ochronie swojej spółki zależnej przed konkurencją doprowadziły bowiem do wykluczenia konkurentów z tego rynku na dłuższy czas”.
49      Zobacz, tytułem przykładu, raport z dnia 19 czerwca 2013 r. Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (krajowej komisji ds. rynków i konkurencji, Hiszpania) zatytułowany „Medios propios y las encomiendas de gestión: implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia” (Środki własne i zlecenia zarządzania: implikacje ich wykorzystania z punktu widzenia promowania konkurencji). Stwierdza się w nim: „[o]graniczenie konkurencji uniemożliwia dostęp do określonych świadczeń wszystkim innym oferentom, niż podmioty własne, ograniczając ich zdolność do oferowania swoich produktów organom administracji, które w wielu przypadkach mogą być ważnym odbiorcą danego rodzaju towarów i usług” (rozdział VI, wniosek drugi, s. 94). „Zastosowanie tego instrumentu, który z natury ogranicza konkurencję, musi być uzasadnione zarówno prawidłowym przyznaniem podmiotowi publicznemu statusu podmiotu własnego, jak i zastosowaniem umowy o zarządzanie w każdym konkretnym zamówieniu” (rozdział VII, s. 97). Kursywa moja. Raport dostępny pod adresem https://pmt-eu.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay?docid=34CNMC_BKM000007612_3&context=L&vid=34CNMC_V1&lang=es_ES&search_scope=LOCAL_full&adaptor=Local%20Search%20Engine&tab=default_tab&query=any_contains_informe%20 %22medios%20propios%22&offset=0.
50      W tym miejscu powracam do rozważań, które sformułowałem w opinii przedstawionej w sprawie LitSpecMet, C‑567/15, EU:C:2017:319, pkt 69.
51      Punkt 7 postanowienia odsyłającego.
52      Punkt 7 postanowienia odsyłającego.
53      Punkt 18 postanowienia odsyłającego. Kończąc ten punkt, sąd odsyłający podkreśla, że „pytania prejudycjalne dotyczące ważności stosowania procedury wewnętrznej (in-house) często pojawiają się w ramach postępowań, w których kwestionowana jest decyzja instytucji o bezpośrednim udzieleniu zamówienia, podjęta w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego”. W odniesieniu do zamówień wewnętrznych, które były źródłem wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sektorze odpadów zob., między innymi, wyroki: z dnia 10 września 2009 r__ Sea, C‑573/07, EU:C:2009:532; z dnia 29 listopada 2012 r., Econord, C‑182/11 i C‑183/11, EU:C:2012:758; oraz z dnia 12 maja 2022 r., Comune di Lerici, C‑719/20, EU:C:2022:372.
54      W pkt 28 swoich uwag na piśmie rada ds. konkurencji przyznaje, że „uzasadnienie i zastosowanie wyboru każdej formy świadczenia usług podlega kryteriom prawnym, a zatem kontroli organów nadzorczych (a następnie sądów). Tytułem przykładu w ramach rynku zbierania i transportu odpadów komunalnych prawidłowość zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 7 [ustawy o zamówieniach publicznych] przez gminę świadczącą usługę w sposób niezależny podlega kontroli sądowej”.