62016CC0049
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 5 de abril de 2017 (
1
)
Asunto C‑49/16
Unibet International Limited
contra
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatal
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital, Hungría)]
«Libre prestación de servicios — Artículo 56 TFUE — Juegos de azar en línea — Restricción — Compatibilidad del requisito de autorización con los principios de igualdad de trato y transparencia — Sanciones administrativas»
1.
Unibet International Limited (en lo sucesivo, «Unibet»), demandante en el litigio principal, tiene su domicilio social en Malta y dispone de autorizaciones para organizar juegos de azar expedidas por las autoridades de varios Estados miembros. Dicha sociedad ofrecía juegos de azar en línea en Hungría sin haber obtenido la correspondiente autorización, motivo por el cual las autoridades húngaras adoptaron dos resoluciones administrativas mediante las que bloquearon el acceso a sus sitios de Internet en dicho Estado miembro.
2.
En este contexto, se solicita al Tribunal de Justicia que esclarezca si una normativa nacional como la que sirve de fundamento a dichas resoluciones administrativas es acorde con la libre prestación de servicios, consagrada en el artículo 56 TFUE. Así pues, la cuestión principal que el Tribunal de Justicia ha de resolver en este contexto es si una empresa domiciliada en Malta, que desea ofrecer juegos de azar en línea en el mercado húngaro, debería quedar excluida de la obligación de obtener una autorización si resulta evidente, desde un principio, que la participación en el procedimiento para la obtención de tal autorización no va a prosperar.
Marco jurídico
3.
Las disposiciones de Derecho húngaro pertinentes en el presente asunto se contienen en dos instrumentos jurídicos: la szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (Ley XXXIV de 1991 sobre la organización de juegos de azar; en lo sucesivo, «Ley de juegos de azar»), y la a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Ley XVI de 1991 sobre las concesiones; en lo sucesivo, «Ley sobre las concesiones»). Dado que, tal y como se verá con más detalle en los puntos posteriores, son dos las resoluciones administrativas impugnadas mediante las que se bloquea el acceso a los sitios de Internet de Unibet en Hungría y que éstas fueron adoptadas en dos situaciones jurídicas diferentes, es necesario describir la legislación vigente en las fechas respectivas de cada una de ellas, esto es, el 25 de junio de 2014 y el 29 de agosto de 2014.
Legislación húngara a fecha de 25 de junio de 2014
Ley de juegos de azar
4.
De conformidad con el artículo 1, apartado 1, de la Ley de juegos de azar, se entenderá por juegos de azar aquellos juegos en los que el jugador, a cambio de pagar dinero u ofrecer otra contrapartida de valor económico, puede obtener un premio dinerario u otro premio de valor económico en el supuesto de que se produzca o se dé una determinada condición. La pérdida o la ganancia dependerán, exclusiva o predominantemente, del azar. El artículo 1, apartado 2, de la Ley de juegos de azar especifica que las apuestas también se considerarán juegos de azar y que esa Ley también se aplicará, en los casos especialmente previstos en ella, a las máquinas recreativas y a los sorteos promocionales.
5.
De acuerdo con el artículo 1, apartado 3, letra e), de la Ley de juegos de azar, la organización de juegos de azar en línea también tendrá la consideración de actividad de organización de juegos de azar en el sentido del artículo 1, apartado 1, inciso i), de la Ley sobre las concesiones.
6.
El artículo 1, apartados 4 y 5, de la Ley de juegos de azar establece que la actividad de organización de juegos de azar que ofrecen participación por medio de instrumentos o de sistemas de telecomunicación desde el territorio de Hungría podrá ejercerse exclusivamente conforme a las disposiciones de dicha Ley; que la publicación de ofertas de participación en juegos de azar organizados por medio de instrumentos o de sistemas de telecomunicación requerirá una autorización de la autoridad tributaria estatal; y que las instituciones financieras y los proveedores de servicios de telecomunicaciones no podrán contribuir a la publicación ni a la aceptación de ofertas de participación en juegos de azar que no dispongan de autorización, ni podrán prestarles soporte técnico.
7.
De conformidad con la legislación húngara, en su versión vigente en la fecha de la primera resolución administrativa, en aplicación del artículo 3, apartado 1, letra a), y del artículo 3, apartado 3, de la Ley de juegos de azar, la organización de loterías y apuestas, salvo las apuestas hípicas y el corretaje de apuestas, era de la competencia exclusiva del operador estatal de juegos de azar.
8.
No obstante, el Estado podía ceder temporalmente a terceros el derecho a organizar juegos de azar mediante un contrato de concesión.
9.
Tal concesión podía o bien obtenerse a través de una licitación convocada por el Ministro competente (artículo 4, apartado 1, de la Ley de juegos de azar, en relación con el artículo 5, apartado 1, de la Ley sobre las concesiones) o bien atribuirse, sin convocatoria de licitación pública, a un «operador de juegos de azar de probada fiabilidad» (artículo 4, apartado 6, de la Ley de juegos de azar, en relación con el artículo 10/C, apartado 2, de la Ley sobre las concesiones).
10.
El órgano jurisdiccional remitente considera acreditado que nunca se convocó una licitación.
11.
Según lo dispuesto en el artículo 37, apartado 30, letra d), de la Ley de juegos de azar, un «operador de juegos de azar de probada fiabilidad» debía haber ejercido, al menos durante diez años, la actividad de organización de juegos de azar en Hungría. Además, se le exigía que dispusiera de un capital social mínimo de valor equivalente a 200 millones de forintos (artículo 29/D de la Ley de juegos de azar).
Ley sobre las concesiones
12.
El artículo 10/C, apartado 3, de la Ley sobre las concesiones exigía al operador de juegos de azar de probada fiabilidad que presentase una oferta en la que debía indicar la localización de las unidades que pretendía explotar y se comprometiese a pagar, por cada una de ellas, un canon de concesión anual equivalente, como mínimo, al doble del canon de concesión fijado en la Ley de presupuestos generales en vigor.
Legislación húngara a fecha de 29 de agosto de 2014
Ley de juegos de azar
13.
Como consecuencia de la nueva redacción del artículo 3, apartado 3, de la Ley de juegos de azar, los juegos de azar en línea dejaron de ser competencia exclusiva del operador estatal de juegos de azar.
14.
Según lo dispuesto en el artículo 37, apartado 30, letra d), de la Ley de juegos de azar, un «operador de juegos de azar de probada fiabilidad» debía haber ejercido, al menos durante tres años, la actividad de organización de juegos de azar en el Estado que hubiera expedido la autorización para la actividad de organización de juegos de azar. Además, se le exigía que dispusiera de un capital social mínimo de valor equivalente a 50 millones de forintos (artículo 29/D de la Ley de juegos de azar).
15.
Estos cambios introducidos en la Ley de juegos de azar entraron en vigor el 15 de julio de 2014.
Ley sobre las concesiones
16.
El artículo 10/C, apartado 3a, letra b, de la Ley sobre las concesiones obligaba a que, en su oferta, el operador de juegos de azar de probada fiabilidad indicara, por cada tipo de juego, el canon anual de la concesión con arreglo al canon de referencia de las concesiones, fijado en la Ley de presupuestos generales, según el tipo de juego.
Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
17.
Unibet, demandante en el litigio principal, tiene su domicilio social en Malta y dispone de autorizaciones para organizar juegos de azar expedidas por las autoridades de varios Estados miembros de la Unión Europea.
18.
La Administración nacional central de Hacienda y Aduanas húngara (en lo sucesivo, «autoridad tributaria»), demandada en el litigio principal, en su capacidad de autoridad supervisora de juegos de azar, llevó a cabo inspecciones del contenido de los sitios de Internet explotados por Unibet en el verano de 2014.
19.
Como resultado de estas inspecciones, la autoridad tributaria comprobó que se podía acceder a juegos de azar en línea en el sentido de la normativa húngara sobre juegos de azar, pese a que Unibet carecía de las autorizaciones obligatorias.
20.
El 25 de abril y el 29 de agosto de 2014, la autoridad tributaria adoptó dos resoluciones contra Unibet, por las que ordenó que se impidiera temporalmente el acceso desde Hungría a los sitios de Internet inspeccionados. Posteriormente, en otras resoluciones que, tal como lo entiendo, no son objeto del procedimiento específico de que conoce el órgano jurisdiccional remitente, la autoridad tributaria impuso una multa por la infracción reiterada de normas jurídicas.
21.
Unibet impugna las resoluciones de la autoridad tributaria de 25 de abril y de 29 de agosto de 2014 que bloquearon temporalmente el acceso a sus sitios de Internet y solicita que se dejen sin efecto. A su parecer, dichas resoluciones se adoptaron en virtud de una normativa que es contraria al artículo 56 TFUE. Unibet alega que los requisitos establecidos en tal normativa son tan excluyentes que, en la práctica, le impiden obtener la concesión, que es la condición previa para la autorización relativa a la organización de juegos de azar en línea.
22.
En lo que respecta a la primera resolución, sostiene, por un lado, que no se ha convocado licitación alguna para la adjudicación de la concesión y, por el otro, que no estaba facultada para presentar una oferta, por no reunir los requisitos legales de operador de juegos de azar de probada fiabilidad.
23.
En lo que concierne a la segunda resolución, aduce que los cambios en la Ley de juegos de azar se introdujeron apenas seis semanas antes de esa segunda resolución administrativa, un plazo demasiado breve para presentar una oferta elaborada con todo detalle.
24.
En este contexto, el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital, Hungría) planteó, mediante resolución de 9 de diciembre de 2015, recibida en el Tribunal de Justicia el 27 de enero de 2016, las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 56 TFUE en el sentido de que se opone a una medida nacional según la cual la normativa de un Estado miembro, que convocando, en su caso, una licitación para adjudicar una concesión, o aceptando una oferta presentada para obtener la concesión, garantiza la posibilidad teórica de que cualquier operador que cumpla los requisitos legales —incluso un operador establecido en otro Estado miembro— obtenga la concesión para la prestación de servicios de juegos de azar en línea no liberalizados, bien a través de una licitación pública o bien mediante la presentación de una oferta, siendo así que el Estado miembro en cuestión, en realidad, no convoca una licitación para adjudicar la concesión y el prestador del servicio tampoco tiene, en la práctica, la posibilidad de presentar una oferta y, aun así, las autoridades del Estado miembro declaran que el prestador del servicio cometió una infracción de normas jurídicas por haber prestado el servicio sin la autorización basada en la concesión y le imponen la sanción administrativa prevista en la normativa (inaccesibilidad temporal y multa en caso de infracción reiterada)?
2)
¿Se opone el artículo 56 TFUE a que un Estado miembro introduzca normas de rango superior desde el punto de vista de su Derecho interno, que ofrecen a los operadores de juegos de azar en línea la posibilidad teórica de prestar de modo transfronterizo servicios de juegos de azar en línea, siendo así que, por la falta, en el Estado miembro, de normas de desarrollo de rango inferior, tales operadores no pueden realmente obtener de las autoridades las autorizaciones necesarias para la prestación del servicio?
3)
En la medida en que el tribunal que conoce del litigio principal declare, a la vista de las respuestas que se den a las cuestiones anteriores, que la medida del Estado miembro es contraria al artículo 56 TFUE, ¿actúa dicho tribunal de manera compatible con el Derecho de la Unión si considera contrarias al artículo 56 TFUE tanto la infracción de normas jurídicas declarada en las resoluciones de las autoridades del Estado miembro, por haberse prestado el servicio sin autorización, como la sanción administrativa impuesta por dicha infracción (inaccesibilidad temporal y multa)?»
25.
Han presentado observaciones escritas Unibet y los Gobiernos de Hungría, Bélgica y Portugal, así como la Comisión Europea. Todos ellos formularon observaciones orales en la vista celebrada el 15 de diciembre de 2016.
Análisis
Observaciones preliminares
26.
El presente asunto debe examinarse a la luz de las disposiciones del Tratado. Las Directivas 2000/31/CE (
2
) y 2006/123/CE (
3
) no se aplican a las actividades de juego. Dado que de la información aportada al Tribunal de Justicia se desprende que Unibet no está establecida en Hungría, las disposiciones del Tratado pertinentes son las relativas a la libre prestación de servicios, consagrada en los artículos 56 TFUE y siguientes.
27.
El órgano jurisdiccional remitente solicita orientación sobre cómo ha de pronunciarse en una situación en la que un operador de juegos de azar que está legalmente establecido en otro Estado miembro y que dispone de autorizaciones en varios Estados miembros ofrece juegos de azar en Hungría sin contar con una autorización de las autoridades húngaras y sin haber adoptado ninguna medida para obtener dicha autorización.
28.
De la redacción de las cuestiones prejudiciales se deduce que, en realidad, el órgano jurisdiccional remitente no solicita orientación al Tribunal de Justicia acerca de la compatibilidad con el artículo 56 TFUE de la normativa nacional descrita en el marco jurídico de las presentes conclusiones. Más bien, se centra en los efectos de la supuesta falta de normas de desarrollo que acompañen a tal normativa.
29.
Sin embargo, para guiar adecuadamente al órgano jurisdiccional remitente y facilitarle una respuesta significativa, es preciso y conveniente examinar en primer lugar la normativa nacional descrita en el marco jurídico. Procederé de este modo para analizar las tres cuestiones prejudiciales formuladas por el órgano jurisdiccional remitente. Ello tiene como consecuencia que la tercera cuestión prejudicial ha de ser examinada antes que la segunda.
30.
En estas conclusiones, los términos de licencia, concesión y autorización se utilizarán indistintamente.
Primera cuestión prejudicial
31.
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea esencialmente que se dilucide si el artículo 56 TFUE se opone a una normativa nacional según la cual los operadores de juegos de azar en línea legalmente establecidos en otro Estado miembro tienen la posibilidad teórica de obtener una autorización, siendo así que, en realidad, tales operadores no pueden obtener la referida autorización.
Restricción
32.
El artículo 56 TFUE prohíbe las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación. El artículo 57 TFUE define «servicios» como las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración, en la medida en que no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas.
33.
Unibet, establecida en Malta, pretende ofrecer un servicio, a través de Internet, a clientes establecidos en Hungría. En este sentido, el Tribunal de Justicia ya ha señalado que los juegos de azar en línea constituyen un servicio en el sentido del artículo 56 TFUE. (
4
)
34.
La cuestión es si se está restringiendo la libre prestación de servicios de Unibet en Hungría. Todas las medidas que prohíben, obstaculizan o hacen menos interesante el ejercicio de la libre prestación de servicios deben considerarse restricciones. (
5
) La libre circulación de servicios contemplada en el artículo 56 TFUE no sólo exige eliminar toda discriminación en perjuicio del prestador de servicios establecido en un Estado miembro distinto debido a su nacionalidad, sino también suprimir cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros. (
6
) Además, la libre prestación de servicios beneficia tanto al prestador como al destinatario de servicios. (
7
)
35.
El Tribunal de Justicia ha señalado reiteradamente que la normativa de un Estado miembro que prohíbe a los prestadores de servicios que están establecidos en otros Estados miembros proponer servicios por Internet en el territorio de dicho Estado constituye una restricción a la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 56 TFUE. (
8
) Además, dicha normativa supone una restricción a la libertad de los residentes en el Estado miembro de que se trate de acceder por Internet a servicios ofrecidos en otros Estados miembros. (
9
) Esto mismo es aplicable a las normas que prohíben actuar sin previa autorización de las autoridades administrativas. (
10
)
36.
Teniendo en cuenta la jurisprudencia reiterada mencionada, no puede negarse que la normativa húngara, tanto en la fecha de la primera resolución como en la de la segunda, constituye una restricción a la libre prestación de servicios. En ambas fechas se obligaba a Unibet a someterse a un procedimiento de autorización. La existencia de un procedimiento de autorización basta para considerar que existe una restricción. Todas las demás cuestiones, en particular, las relativas a las condiciones y modalidades del procedimiento de autorización, deben examinarse en el contexto de una posible justificación.
Justificación
37.
La cuestión que queda por dilucidar es si la normativa húngara está justificada. En este sentido, es necesario examinar las dos resoluciones administrativas por separado.
– Resolución administrativa de 25 de junio de 2014
38.
En primer lugar, conviene recordar que ni un monopolio estatal en cuanto tal es contrario al artículo 56 TFUE ni dicha norma exige a los Estados miembros que liberalicen los mercados en el sector de las apuestas. (
11
) El Gobierno húngaro parece partir de la idea de que en el presente asunto existe un monopolio. No obstante, a mi juicio, de la petición de decisión prejudicial se desprende que el órgano jurisdiccional remitente considera que no existe monopolio alguno. Además del hecho de que en materia de interpretación de la normativa nacional el Tribunal de Justicia está obligado, en principio, a basar sus consideraciones en la descripción facilitada en la resolución de remisión y de que, según reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia carece de competencia para interpretar el Derecho interno de un Estado miembro, (
12
) considero que no existe un monopolio formal en el caso de autos. En mi opinión, la cuestión de si existe o no un monopolio es una cuestión jurídica y no fáctica, y la situación jurídica en el presente asunto está clara: con arreglo al tenor de la legislación húngara, los operadores que ofrecen juegos de azar en línea podían, en principio, acceder al mercado húngaro.
39.
El requisito de haber operado en Hungría durante un mínimo de diez años tiene (indirectamente) carácter discriminatorio puesto que beneficia sistemáticamente a los operadores establecidos en Hungría en comparación con aquellos establecidos en cualquier otro Estado miembro de la Unión. Como consecuencia de esta discriminación (indirecta) por razón de la nacionalidad, los únicos motivos que pueden invocarse para justificarla son los tres que se detallan en el artículo 52 TFUE, en relación con el artículo 62 TFUE: orden público, seguridad y salud públicas. (
13
) Las razones imperiosas de interés general que, en principio, han sido reconocidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tales como los objetivos de protección de los consumidores, prevención del fraude y de la incitación a gastos de juego excesivos y prevención de la aparición de perturbaciones del orden social en general, (
14
) no pueden invocarse para justificar restricciones discriminatorias. (
15
) Además, el mero objetivo de maximizar los ingresos del Tesoro Público nunca puede justificar una restricción a la libre prestación de servicios. (
16
)
40.
Debe señalarse que, aunque en algunas ocasiones el Tribunal de Justicia se ha mostrado inflexible (
17
) en lo que concierne a la limitación de los motivos de orden público y de seguridad y salud públicas como justificación de una discriminación, en otras ocasiones se ha mostrado menos rígido, motivo por el cual la jurisprudencia en esta materia ha sido calificada de «incoherente». (
18
)
41.
En cualquier caso, las autoridades húngaras no han invocado ninguna justificación y tampoco han aportado prueba alguna de su posible proporcionalidad. En este contexto, no veo de qué manera podría justificarse la primera resolución administrativa.
– Resolución administrativa de 29 de agosto de 2014
42.
En lo que concierne a esta resolución, habida cuenta de la información disponible, no me parece que exista una discriminación por razón de la nacionalidad. Los operadores húngaros y de otros Estados miembros reciben el mismo trato desde el punto de vista jurídico y fáctico. En particular, la norma de los diez años, que se ha reducido a tres y que, además, ya no se limita al ejercicio de la actividad en Hungría, parece ser una medida indistintamente aplicable tanto a los operadores húngaros como a los establecidos en otros países.
43.
En consecuencia, los motivos de orden público indicados pueden, en principio, invocarse como justificaciones válidas.
44.
No obstante, el Gobierno húngaro tampoco ha alegado en este caso ninguna justificación. (
19
)
45.
Sin embargo, aun suponiendo que la normativa húngara tenga como objetivo proteger una razón imperiosa de interés general, como la protección de los consumidores, la prevención del fraude y de la incitación a gastos de juego excesivos, o incluso la prevención de la aparición de perturbaciones del orden social en general, tal sistema debe no obstante ser proporcionado.
46.
Por tanto, una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo alegado si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática. (
20
)
47.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la cuestión de la justificación de medidas restrictivas aplicadas por los Estados miembros en el ámbito de los juegos de azar, y, en particular, sobre la cuestión de la proporcionalidad, es extensa. Me limitaré a recordar lo estrictamente necesario en relación con el presente procedimiento.
48.
En principio está permitido aplicar un régimen de autorización administrativa para la organización de juegos de azar, siempre que se base en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano que establezcan los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales, con el fin de que ésta no pueda utilizarse de manera arbitraria. Por lo tanto, en principio, los Estados miembros pueden regular libremente ese ámbito siempre que respeten el Derecho de la Unión. (
21
)
49.
En consecuencia, es necesario hacer referencia a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a los principios generales que las autoridades nacionales deben respetar cuando recurren a un régimen de contratos de concesión de servicios o de concesión de licencias. Dichos principios se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el ámbito de los contratos públicos, concesiones y procedimientos administrativos de autorización previa. El Tribunal de Justicia aplica los mismos principios en esos ámbitos. (
22
)
50.
Las autoridades públicas que celebran contratos de concesión están obligadas a respetar las normas fundamentales del Tratado, incluidos los principios de igualdad de trato y de no discriminación por razón de la nacionalidad, así como a cumplir la obligación de transparencia que de ellos se deriva. (
23
) Dicha obligación de transparencia, que es un corolario del principio de igualdad, tiene esencialmente por objeto garantizar que cualquier operador interesado pueda decidir concurrir a licitaciones sobre la base de toda la información pertinente y garantizar que no exista riesgo de favoritismo y arbitrariedad por parte de la entidad adjudicadora. (
24
) Implica que todos los requisitos y las modalidades del procedimiento de adjudicación se formulen de manera clara, precisa e inequívoca, en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones, de forma que, por una parte, todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, la autoridad adjudicadora pueda comprobar efectivamente que las ofertas presentadas responden a los criterios que se aplican al contrato en cuestión. (
25
)
51.
Me gustaría añadir que corresponde en definitiva al tribunal remitente, que es el único competente para apreciar los hechos e interpretar la legislación nacional, examinar, a la luz de dichos principios, si los factores que ha mencionado, tomados de forma aislada o por su efecto conjunto, pueden cuestionar la conformidad de un procedimiento de concesión de licencias para organizar apuestas deportivas, como el procedimiento de que se trata en el litigio principal, con los principios de igualdad de trato y de no discriminación por razón de la nacionalidad, así como con la obligación de transparencia que de ellos se deriva. (
26
)
52.
Pues bien, considero que, a juzgar por la información disponible, la normativa húngara en la que se basa la segunda resolución administrativa no supera la prueba que acabo de describir.
53.
La situación jurídica es algo incierta debido a los cambios en el marco normativo. En un contexto así, no es razonable esperar que una sociedad prepare de manera inmediata una oferta motivada y basada en información fiable ni que ajuste su estrategia. Además, aun en el caso de que Unibet hubiese presentado una oferta, habría sido difícil prever qué resolución iba a adoptar la autoridad competente, habida cuenta del amplio margen de apreciación de que ésta disponía. Como se desprende del marco normativo descrito en los apartados anteriores, el Ministro competente no estaba obligado a conceder una autorización cuando ya se habían satisfecho los requisitos pertinentes para recibir el tratamiento de «operador de probada fiabilidad». En otras palabras, subyace un grave problema de transparencia en muchos sentidos, motivo por el que considero que el régimen vigente en el momento de la segunda resolución administrativa no es compatible con el artículo 56 TFUE.
54.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial del siguiente modo: El artículo 56 TFUE se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, según la cual los operadores de juegos de azar en línea legalmente establecidos en otro Estado miembro tienen la posibilidad teórica de obtener una autorización, pero que, en realidad, les impide obtener tal autorización debido a que el régimen es discriminatorio o no cumple los requisitos de proporcionalidad o transparencia.
Tercera cuestión prejudicial
55.
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide si, en el caso de que una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal sea contraria al artículo 56 TFUE, una multa impuesta a un operador por no respetar esa normativa también ha de considerarse contraria al artículo 56 TFUE.
56.
El Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que cuando se establece un régimen restrictivo para los juegos de azar y ese régimen es incompatible con el artículo 56 TUFE, las infracciones del régimen por parte de un operador económico no pueden conllevar sanciones. (
27
) En contra de lo que alega el Gobierno húngaro, esta afirmación es aplicable tanto a sanciones penales como a las administrativas, como la del caso de autos.
57.
Por tanto, en el presente asunto, las sanciones impuestas a Unibet también son contrarias al artículo 56 TFUE.
58.
Teniendo en cuenta lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión prejudicial que la infracción por parte de un operador económico de un régimen como el controvertido en el caso de autos no puede conllevar sanciones.
Segunda cuestión prejudicial
59.
Mediante su segunda cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente pretende esclarecer, en esencia, la relevancia jurídica de la inexistencia a escala nacional de normas de desarrollo de las disposiciones descritas en el marco jurídico y examinadas en el apartado relativo a la primera cuestión prejudicial de las presentes conclusiones.
60.
Esta cuestión se basa en la asunción de que ese marco jurídico es compatible con el artículo 56 TFUE. No obstante, como ya se ha puesto de manifiesto, ése no es el caso.
61.
En el contexto de esta petición de decisión prejudicial, corresponde al tribunal (nacional) evaluar el marco jurídico que estaba vigente. Si hubieran existido normas de desarrollo, podría haberse puesto remedio a la falta de proporcionalidad y transparencia descritas en los apartados anteriores. Ahora bien, tales disposiciones no existían. Lo que importa es la situación legislativa existente en el momento en el que se adoptaron las resoluciones administrativas. Sobre este particular es preciso señalar, asimismo, que carece de relevancia a este respecto la cuestión de si existía o no un litigio pendiente en el contexto de la Directiva 98/34/CE, (
28
) dado que ninguna norma de desarrollo se hallaba en vigor.
62.
Como ha señalado acertadamente la Comisión, la inexistencia de normas de desarrollo no puede afectar a los derechos derivados del artículo 56 TFUE. De lo contrario, el ejercicio de esta disposición directamente aplicable, que confiere un derecho económico subjetivo a Unibet, se vería frustrado. La falta de adopción de normas de desarrollo por parte de los Estados miembros no puede limitar los derechos consagrados en el artículo 56 TFUE.
63.
Por los motivos expuestos, propongo que se responda a la segunda cuestión prejudicial que la inexistencia de normas de desarrollo nacionales no afecta a las conclusiones alcanzadas en lo que concierne a la primera cuestión prejudicial.
Conclusión
64.
A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital, Hungría) del siguiente modo:
«El artículo 56 TFUE se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, según la cual los operadores de juegos de azar en línea legalmente establecidos en otro Estado miembro tienen la posibilidad teórica de obtener una autorización, pero que, en realidad, les impide obtener tal autorización debido a que el régimen es discriminatorio o no cumple los requisitos de proporcionalidad o transparencia.
La infracción por parte de un operador económico de tal régimen no puede conllevar sanciones.
La inexistencia de normas de desarrollo nacionales no afecta a estas conclusiones.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico) (DO 2000, L 178, p. 1), véase su artículo 1, apartado 5, letra d).
(
3
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36), véase el artículo 2, apartado 2, letra h).
(
4
)	Véase la sentencia de 6 de noviembre de 2003, Gambelli y otros (C‑243/01, EU:C:2003:597), apartado 54.
(
5
)	Véanse, en particular, las sentencias de 20 de febrero de 2001, Analir y otros (C‑205/99, EU:C:2001:107), apartado 21; de 15 de enero de 2002, Comisión/Italia (C‑439/99, EU:C:2002:14), apartado 22, y de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519), apartado 51.
(
6
)	Ésta es la línea jurisprudencial adoptada por el Tribunal de Justicia desde la sentencia de 25 de julio de 1991, Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331), apartado 12. Véanse, asimismo, las sentencias de 18 de julio de 2013, Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498), apartado 35, y de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519), apartado 51.
(
7
)	Véanse las sentencias de 31 de enero de 1984, Luisi y Carbone (286/82 y 26/83, EU:C:1984:35), apartado 16, y de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519), apartado 51.
(
8
)	Véanse las sentencias de 6 de noviembre de 2003, Gambelli y otros (C‑243/01, EU:C:2003:597), apartado 54, y de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519), apartado 52.
(
9
)	Véase la sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519), apartado 53.
(
10
)	Véanse las sentencias de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros (C‑338/04, C‑359/04 y C‑360/04, EU:C:2007:133), apartado 42, y de 30 de abril de 2014, Pfleger y otros (C‑390/12, EU:C:2014:281), apartado 39.
(
11
)	Para más detalles, véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724), punto 32.
(
12
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 16 de febrero de 2017, Agro Foreign Trade & Agency (C‑507/15, EU:C:2017:129), apartado 23 y la jurisprudencia citada.
(
13
)	Véase la sentencia de 6 de octubre de 2009, Comisión/España (C‑153/08, EU:C:2009:618), apartados 36 y 37 y la jurisprudencia citada.
(
14
)	Véase, en ese sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519), apartado 56.
(
15
)	Véanse las sentencias de 30 de noviembre de 1995, Gebhard (C‑55/94, ECR I‑4165), apartado 37; de 6 de noviembre de 2003, Gambelli y otros (C‑243/01, EU:C:2003:597), apartado 65; de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros (C‑338/04, C‑59/04 y C‑360/04, EU:C:2007:133), apartado 49; de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519), apartado 60, y de 6 de octubre de 2009, Comisión/España (C‑153/08, EU:C:2009:618), apartado 36. Véase también la sentencia de 19 de julio de 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505), apartado 35.
(
16
)	Véase la sentencia de 15 de septiembre de 2011, Dickinger y Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582), apartado 55.
(
17
)	Véase Barnard, C., The substantive law of the EU. The four freedoms, Oxford University Press, 5.a ed., 2016, p. 415.
(
18
)	Ibidem.
(
19
)	De hecho, en sus observaciones, el Gobierno húngaro hace hincapié en la cuestión de si la normativa es proporcionada.
(
20
)	Véase la sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519), apartados 59 a 61 y la jurisprudencia citada.
(
21
)	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724), punto 32.
(
22
)	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724), punto 68.
(
23
)	Véanse las sentencias de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14
EU:C:2016:72), apartado 86, y de 3 de junio de 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307), apartado 39 y la jurisprudencia citada.
(
24
)	Véase la sentencia de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72), apartado 87.
(
25
)	Véanse las sentencias de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14
EU:C:2016:72), apartado 87, y de 16 de febrero de 2012, Costa y Cifone (C‑72/10 y C‑77/10, EU:C:2012:80), apartado 73 y la jurisprudencia citada.
(
26
)	Véase, a esos efectos, la sentencia de 4 de febrero de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72), apartado 88. Véase la sentencia de 30 de abril de 2014, Pfleger y otros (C‑390/12, EU:C:2014:281), apartado 48.
(
27
)	Véanse las sentencias de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros (C‑338/04, C‑359/04 y C‑360/04, EU:C:2007:133), apartados 63 y 69; de 15 de septiembre de 2011, Dickinger y Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582), apartado 43, y de 30 de abril de 2014, Pfleger y otros (C‑390/12, EU:C:2014:281), apartado 63.
(
28
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO 1998, L 204, p. 37), en su versión modificada por la Directiva 98/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 1998 (DO 1998, L 217, p. 18).