62021CC0040
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL NICHOLAS EMILIOU
prezentate la 10 noiembrie 2022 (
1
)
Cauza C‑40/21
T.A.C.
împotriva
ANI
[cerere de decizie preliminară formulată de Curtea de Apel Timișoara (România)]
„Trimitere preliminară – Decizia 2006/928/CE – Mecanismul de cooperare și de verificare – Funcție publică aleasă – Conflict de interese – Sancțiuni – Interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o anumită perioadă – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolul 49 alineatul (3) – Proporționalitatea pedepselor – Efectul direct al principiului proporționalității – Competențele instanțelor naționale – Articolul 15 alineatul (1) – Dreptul la muncă – Noțiunea de «muncă» – Articolul 47 – Dreptul la o cale de atac efectivă”
I. Introducere
1.
Comportamentul ilicit într‑o situație de conflict de interese poate fi considerat, probabil, ca fiind unul dintre păcatele capitale ale politicienilor și ale funcționarilor publici. Într‑adevăr, el afectează însăși esența misiunii lor de a deservi interesul public. Noțiunea de „conflict de interese” a apărut, de fapt, cu multe secole în urmă și a dat naștere la diferite seturi de norme (obligatorii și neobligatorii) la nivel național, internațional și infranațional (
2
).
2.
Unele principii directoare în această privință pot fi găsite printre altele în „Codul internațional de conduită a funcționarilor publici” adoptat de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite (denumită în continuare „ONU”) în anul 1996 (
3
) și în „Modelul de cod de conduită a funcționarilor publici” adoptat de Consiliul Europei în anul 2000 (
4
). Desigur, mai multe instrumente adoptate de Uniunea Europeană includ norme care vizează, fiecare în domeniul său de aplicare, prevenirea conflictelor de interese ale funcționarilor Uniunii sau ale funcționarilor naționali. Un asemenea instrument este Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției (
5
).
3.
Prezenta cauză, care își are originea într‑o cerere de decizie preliminară formulată de Curtea de Apel Timișoara (România), privește interacțiunea dintre Decizia 2006/928, reglementarea națională adoptată pentru punerea în aplicare a acestei decizii și Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”). În esență, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă dreptul Uniunii, în special articolul 15 alineatul (1), articolul 47 și articolul 49 alineatul (3) din cartă, se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia o sancțiune care constă în interdicția de a exercita o funcție publică aleasă pentru o perioadă determinată se aplică de plin drept persoanei față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese (denumită în continuare „sancțiunea în discuție”).
4.
În pofida simplității sale aparente, această întrebare ridică o serie de probleme juridice interesante legate de domeniul de aplicare al acestor dispoziții ale cartei, precum și de competențele și obligațiile instanțelor naționale atunci când dreptul național prevede sancțiuni disproporționate pentru încălcarea dispozițiilor naționale care pun în aplicare dreptul Uniunii.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
5.
Articolul 1 primul paragraf din Decizia 2006/928 prevede:
„În fiecare an, până la 31 martie cel târziu, iar în primul an la 31 martie 2007, România prezintă Comisiei un raport privind progresele realizate în vederea atingerii fiecăruia dintre obiectivele de referință enumerate în anexă.”
6.
Anexa enumeră aceste obiective de referință. Punctul 2 din această anexă prevede:
„Înființarea, conform celor prevăzute, a unei agenții pentru integritate cu responsabilități în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităților și al conflictelor de interese potențiale, precum și cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive.”
B. Dreptul național
7.
Articolul 25 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (denumită în continuare „Legea nr. 176/2010”) prevede:
„(1)   Fapta persoanei cu privire la care s‑a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni.
(2)   Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alineatului (1) sau față de care s‑a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitivă și irevocabilă a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.”
8.
În această privință, instanța de trimitere menționează Decizia nr. 418/2014 a Curții Constituționale (România), potrivit căreia sintagma „aceeași funcție”, care figurează la articolul 25 alineatul (2) din Legea nr. 176/2010, se referă la toate funcțiile eligibile, inclusiv cea de primar.
III. Situația de fapt, procedura națională și întrebările preliminare
9.
T.A.C., reclamantul din litigiul principal, era la data faptelor în cauză primarul unui oraș din România.
10.
Prin raportul de evaluare din 25 noiembrie 2019 (denumit în continuare „raportul de evaluare”), Agenția Națională de Integritate (România; denumită în continuare „ANI”), autoritate administrativă cu responsabilități în evaluarea conflictelor de interese, a constatat că reclamantul nu respectase normele privind conflictele de interese în materie administrativă. În perioada exercitării funcției de primar, el încheiase un contract de comodat cu o asociație, în cadrul căreia soția reclamantului deținea calitatea de membru fondator și exercita funcția de vicepreședinte. Prin acest contract fusese acordat asociației menționate dreptul de folosință gratuită asupra unor spații aparținând orașului, pentru o perioadă de cinci ani, în vederea desfășurării unor activități culturale.
11.
La 19 decembrie 2019, reclamantul a sesizat Tribunalul București (România) cu o contestație având ca obiect anularea raportului de evaluare. În susținerea cererii sale, reclamantul a arătat printre altele că dreptul Uniunii se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia persoanei față de care s‑a constatat existența unui conflict de interese i se aplică, în mod automat, o sancțiune precum interdicția de a exercita orice funcție publică aleasă pentru o perioadă de trei ani, fără posibilitatea ca această sancțiune să fie modelată în funcție de gravitatea încălcării săvârșite.
12.
Prin sentința din 27 februarie 2020, Tribunalul București a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Timișoara. Această instanță, având îndoieli cu privire la interpretarea corectă a dispozițiilor relevante ale dreptului Uniunii, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Principiul proporționalității pedepselor, conținut de articolul 49 din [cartă], trebuie interpretat în sensul că se aplică și altor fapte decât cele definite în mod formal de legea națională ca fiind infracțiuni, dar care pot fi considerate «acuzații în materie penală», în sensul articolului 6 din Convenția europeană a drepturilor omului (
6
), prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (
7
), în special cel al gravității sancțiunii, cum este în cauza principală cazul evaluării conflictelor de interese, care poate conduce la aplicarea sancțiunii complementare constând în interdicția de a ocupa funcții publice alese pentru o perioadă de 3 ani?
2)
Dacă răspunsul la întrebarea nr. 1 este afirmativ, principiul proporționalității pedepselor, conținut de articolul 49 din [cartă], trebuie interpretat în sensul că se opune unei prevederi din legislația națională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unui conflict de interese al unei persoane ce ocupă o funcție de demnitate publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancțiuni proporționale cu abaterea săvârșită?
3)
Dreptul la muncă, garantat de articolul 15 alineatul (1) din [cartă], precum și dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, garantat de articolul 47 din cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei prevederi din legislația națională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unui conflict de interese al unei persoane ce ocupă o funcție publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancțiuni proporționale cu abaterea săvârșită?”
13.
În prezenta procedură au depus observații scrise reclamantul din litigiul principal, ANI, guvernele român și polonez, precum și Comisia Europeană.
IV. Analiză
14.
Pentru început, considerăm necesară precizarea sferei prezentelor concluzii.
15.
Cererea de decizie preliminară și anumite observații ale persoanelor interesate se referă la două sancțiuni care ar putea fi aplicate reclamantului din litigiul principal în cazul în care raportul de evaluare ar fi menținut de instanța de trimitere: destituirea din funcția publică și interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o perioadă de trei ani. Cu toate acestea, întrucât întrebările adresate nu privesc decât una dintre aceste sancțiuni, și anume pe cea de a doua, analiza noastră va viza exclusiv această sancțiune. Nu vedem însă niciun motiv pentru care considerațiile noastre nu ar putea fi aplicabile, mutatis mutandis, și în ceea ce privește cealaltă sancțiune, și anume destituirea din funcție.
16.
În aceste condiții, după cum se menționează în introducerea prezentelor concluzii, prin intermediul întrebărilor formulate, instanța de trimitere solicită Curții în esență să stabilească dacă dreptul Uniunii, în special articolul 15 alineatul (1), articolul 47 și articolul 49 alineatul (3) din cartă, se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia o sancțiune care constă în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pe o durată determinată (în speță, trei ani) este aplicată în mod automat persoanei față de care se constată că s‑a aflat în conflict de interese.
17.
Cu toate acestea, înainte de a examina întrebările adresate de instanța de trimitere, trebuie să analizăm pe scurt competența Curții de a examina cauza și admisibilitatea întrebărilor preliminare.
A. Competență și admisibilitate
18.
ANI și Guvernul României contestă competența Curții de a examina această cauză. Acestea susțin că carta nu este aplicabilă în litigiul principal, întrucât nu există o punere în aplicare a dreptului Uniunii în sensul articolului 51 din cartă. ANI și Guvernul României contestă de asemenea admisibilitatea întrebărilor preliminare, subliniind faptul că litigiul principal privește anularea raportului de evaluare al ANI prin care s‑a constatat existența unui conflict de interese în privința reclamantului, iar nu problema sancțiunilor aplicabile. Prin urmare, întrebările preliminare sunt, în opinia lor, lipsite de relevanță pentru soluționarea litigiului.
19.
În opinia noastră, niciunul dintre aceste argumente nu este convingător.
20.
În primul rând, instanța de trimitere a arătat că, după cum reiese din expunerea sa de motive, Legea nr. 176/2010 a fost adoptată în vederea punerii în aplicare a unuia dintre obiectivele stabilite prin Decizia 2006/928. Așa cum s‑a menționat la punctul 6 de mai sus, această decizie impunea României să înființeze o agenție pentru integritate cu responsabilități în domeniul verificării printre altele a conflictelor de interese potențiale și de adoptare a unor decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive.
21.
În această privință, trebuie amintit că Decizia 2006/928 a fost adoptată în contextul aderării României la Uniunea Europeană și intră în domeniul de aplicare al Tratatului de aderare. Această decizie este obligatorie pentru România, obligând‑o să ia toate măsurile adecvate în acest scop (
8
). Rezultă astfel că Legea nr. 176/2010 constituie o măsură de punere în aplicare a dreptului Uniunii, ceea ce implică aplicabilitatea cartei. Prin urmare, Curtea este competentă să examineze cauza.
22.
În al doilea rând, după cum a explicat instanța de trimitere în decizia de trimitere, în cazul în care raportul de evaluare al ANI ar fi menținut, sancțiunea în cauză ar fi aplicată în mod automat reclamantului. Dacă înțelegem corect dreptul național relevant, reclamantul nu poate contesta legalitatea acestei sancțiuni în cadrul unei alte proceduri judiciare.
23.
Prin urmare, un răspuns al Curții la întrebările adresate nu poate fi considerat a fi în mod vădit lipsit de relevanță pentru soluționarea litigiului. Interpretarea dreptului Uniunii solicitată de instanța de trimitere pare necesară pentru ca această instanță să poată răspunde anumitor argumente invocate de reclamantul din litigiul principal.
24.
Prin urmare, întrebările preliminare sunt admisibile.
B. Cu privire la întrebările preliminare
1.
Prima și a doua întrebare: proporționalitatea sancțiunii
25.
Prin intermediul primei și al celei de a doua întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă principiul proporționalității pedepselor, consacrat la articolul 49 alineatul (3) din cartă, este aplicabil în ceea ce privește o sancțiune precum cea în discuție și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă acesta se opune unei asemenea sancțiuni.
26.
Cu toate acestea, domeniul de aplicare al întrebărilor poate fi înțeles într‑un sens mai larg. Într‑adevăr, proporționalitatea sancțiunii în discuție poate fi evaluată în ceea ce privește: (i) articolul 49 alineatul (3) din cartă, care se aplică numai în cazul în care sancțiunea este de natură penală, și/sau (ii) principiul proporționalității ca principiu general al dreptului Uniunii, care se aplică oricărei reglementări naționale care pune în aplicare dreptul Uniunii.
27.
În următoarele două secțiuni, mai întâi vom explica motivul pentru care articolul 49 alineatul (3) din cartă este inaplicabil în speță, după care vom aborda acest principiu general.
a)
Aplicabilitatea articolului 49 alineatul (3) din cartă
28.
Întrucât articolul 49 alineatul (3) din cartă, care prevede că pedepsele nu trebuie să fie disproporționate față de infracțiune, se referă la sancțiuni de natură penală, trebuie să se stabilească mai întâi dacă regimul sancțiunilor în discuție în litigiul principal este de natură penală.
29.
În această privință, inspirându‑se din jurisprudența Curții EDO, Curtea a statuat că sunt relevante trei criterii. Primul criteriu este calificarea juridică a încălcării în dreptul intern, al doilea, natura însăși a încălcării, iar al treilea, natura și gradul de severitate ale sancțiunii pe care persoana în cauză riscă să o suporte (
9
).
30.
În lumina acestor criterii, avem îndoieli cu privire la faptul că sancțiunea în cauză prezintă caracteristici care să denote un caracter penal.
31.
În primul rând, din textul articolului 25 alineatul (1) din Legea nr. 176/2010, precum și din jurisprudența națională relevantă rezultă că sancțiunea în discuție nu este considerată, în temeiul dreptului național, ca fiind de natură „penală”, ci ca fiind o simplă „abatere disciplinară”. În plus, potrivit informațiilor din dosar, procedura de aplicare a sancțiunii este de natură administrativă. În temeiul dreptului național, funcționarilor publici aflați în situații de conflict de interese le pot fi aplicate și sancțiuni penale, dar prin intermediul unui proceduri distincte și independente (
10
).
32.
În al doilea rând, potrivit cererii de decizie preliminară și observațiilor persoanelor interesate, obiectivul principal al Legii nr. 176/2010 este de a garanta integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor publice, de a preveni corupția și de a proteja astfel finanțele publice. Sancțiunea în discuție face parte dintr‑un ansamblu mai larg de măsuri, toate urmărind aceste obiective, în mod complementar. În special, scopul interdicției de a exercita orice funcție publică aleasă și a încetării automate a mandatului, este de a pune capăt și de a preveni perpetuarea unei situații de conflict de interese. Prin urmare, sancțiunea în cauză pare să aibă mai degrabă un caracter preventiv, iar nu unul represiv sau punitiv. Acesta este un aspect care, având în vedere jurisprudența Curții EDO, sugerează că comportamentul pentru care este impusă nu poate fi de natură „intrinsec” penală (
11
).
33.
În al treilea rând, sancțiunea nu constă în detenție (sau în alte forme de privare de libertate) sau în aplicarea de amenzi și nici nu conduce la astfel de măsuri. Sancțiunea se aseamănă mai curând cu sancțiunile care sunt aplicate de obicei persoanelor care aparțin unui grup restrâns cu un statut special (cum ar fi suspendarea, eliberarea din funcție, concedierea sau interzicerea exercitării pe viitor a unei activități) și care sunt menite să asigure respectarea de către aceste persoane a normelor specifice care reglementează comportamentul lor, pe care Curtea EDO le‑a considerat un indiciu al caracterului disciplinar al sancțiunii (
12
).
34.
De fapt, jurisprudența Curții de la Strasbourg confirmă că sancțiunile care constau în simple limitări ale capacității unor persoane sau grupuri de a exercita anumite libertăți politice nu pot fi calificate, în general, ca fiind „în materie penală” în sensul articolului 6 paragraful 1 și al articolului 7 din CEDO (
13
). În special, s‑a constatat în mod constant că sancțiuni similare celor în cauză nu intră în domeniul de aplicare al acestor dispoziții (
14
) decât în împrejurări excepționale (
15
).
35.
În aceste condiții, deși, în opinia noastră, sancțiunea în discuție nu pare a fi de natură penală, nu este necesar ca acest aspect să fie stabilit în contextul prezentei proceduri. Astfel, chiar dacă articolul 49 alineatul (3) din cartă ar fi considerat inaplicabil, cerința ca sancțiunea să fie proporțională ar rezulta din aplicarea principiului proporționalității ca principiu general al dreptului Uniunii.
b)
Principiul proporționalității ca principiu general de drept al Uniunii
36.
Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul proporționalității face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii care stau la baza tradițiilor constituționale comune statelor membre. El trebuie respectat de o reglementare națională care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii sau care pune în aplicare acest drept și impune în esență statelor membre să adopte măsuri adecvate pentru realizarea obiectivelor urmărite și care nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestora (
16
).
37.
În ceea ce privește sancțiunile prevăzute de legislația națională, indiferent de natura lor penală sau nepenală, Curtea a statuat în mod constant că rigoarea lor „trebuie să fie adecvată gravității încălcărilor pe care le reprimă” (
17
) și că acestea „nu trebuie să depășească limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite în mod legitim de această legislație” (
18
).
38.
Cu toate acestea, este vorba despre aprecieri pe care instanțele naționale sunt în mod normal cele mai în măsură să le efectueze, întrucât printre altele Curtea nu dispune de toate elementele de drept și de fapt necesare pentru a efectua o astfel de apreciere. Prin urmare, Curtea s‑a pronunțat rareori în mod specific cu privire la proporționalitatea unei anumite sancțiuni prevăzute de dreptul național. Cu excepția cazului în care caracterul rezonabil sau excesiv al unei sancțiuni este clar stabilit, Curtea încredințează controlul proporționalității instanțelor de trimitere, oferindu‑le indicații utile pentru a le permite să efectueze acest control (
19
).
39.
O încredințare a acestui control instanței de trimitere pare adecvată și în prezenta cauză: o sancțiune precum cea în discuție nu pare vădit proporțională sau vădit disproporționată. Revine instanței de trimitere sarcina de a se pronunța cu privire la acest aspect, ținând seama de toate împrejurările relevante. Pentru a veni în sprijinul instanței de trimitere, vom prezenta următoarele considerații.
40.
În speță, instanța de trimitere subliniază două caracteristici specifice ale sancțiunii în discuție care, teoretic, sunt problematice: faptul că aceasta este aplicată în mod automat persoanelor în cauză și faptul că rigoarea
sa nu poate fi modelată. Ambele elemente conferă o anumită rigiditate sancțiunii în cauză, care, potrivit instanței de trimitere, nu permite luarea în considerare în mod corespunzător a împrejurărilor specifice fiecărei cauze.
41.
În această privință, observăm că cerința ca o sancțiune să fie proporțională cu gravitatea încălcărilor implică, în principiu, luarea în considerare a împrejurărilor individuale ale fiecărei cauze. Acesta este motivul pentru care Curtea a considerat deseori că sancțiunile forfetare sau cu valoare stabilită sunt problematice din punctul de vedere al proporționalității (
20
).
42.
În același timp, Curtea a recunoscut însă că principiul proporționalității sancțiunilor trebuie interpretat și în sensul că permite autorităților să sancționeze într‑un mod simplu, efectiv și eficient autorii încălcărilor respective. Aceasta înseamnă că pot exista împrejurări în care o sancțiune poate fi aplicată în mod automat și într‑un cuantum prestabilit (
21
).
43.
În această privință, ceea ce considerăm a fi esențial este modul în care este redactată reglementarea națională și, mai precis, dacă diferitele comportamente care sunt pedepsite prin sancțiunea în cauză sunt relativ omogene. De exemplu, aceste comportamente aduc un prejudiciu similar bunului public protejat de reglementarea națională în cauză? În caz afirmativ, aceste comportamente pot merita să fie sancționate cu aceeași sancțiune.
44.
Cu cât elementele constitutive ale încălcării sunt stabilite mai strict, cu atât este mai acceptabilă sancțiunea general aplicabilă. În schimb, în cazul în care încălcarea are un domeniu de aplicare larg (de exemplu dacă cuprinde atât faptele săvârșite cu rea‑intenție, cât și faptele săvârșite din neglijență, atât încălcările grave, cât și încălcările minore etc.), o sancțiune automată și fixă este mai greu de justificat.
45.
Prin urmare, nu considerăm că reglementarea națională în cauză este în mod necesar incompatibilă cu dreptul Uniunii, astfel cum sugerează reclamantul. Totuși, acest lucru nu exclude posibilitatea ca, în cazul specific al reclamantului, reglementarea respectivă să conducă la un rezultat incompatibil cu dreptul Uniunii (
22
).
46.
În consecință, va reveni instanței de trimitere sarcina de a stabili, în lumina tuturor împrejurărilor relevante, în primul rând, dacă rigoarea sancțiunii în cauză (având în vedere, de exemplu, domeniul de aplicare și durata sancțiunii, precum și impactul acesteia asupra situației personale, profesionale și economice a persoanei în cauză) este proporțională cu gravitatea infracțiunii săvârșite de reclamant (având în vedere, de exemplu, evaluarea normativă a încălcării și caracterul nociv și ilicit al faptelor), ținând seama de obiectivele urmărite de reglementarea națională relevantă. În al doilea rând, instanța de trimitere trebuie să verifice dacă sancțiunea în cauză, în ceea ce îl privește pe reclamant, nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite de reglementarea națională. Această apreciere impune instanței naționale să verifice dacă ar fi putut fi avută în vedere o măsură mai puțin restrictivă decât sancțiunea în cauză și la fel de eficientă în asigurarea nivelului de protecție a interesului public protejat de reglementarea națională în cauză.
47.
În aceste condiții, în cazul în care instanța de trimitere ar ajunge la concluzia că sancțiunea în cauză este disproporționată, care ar fi competențele și obligațiile acestei instanțe în litigiul principal? Acesta este un element care a fost invocat în contextul prezentei proceduri și pe care îl vom analiza în continuare.
c)
Competențele instanței naționale
48.
În observațiile sale, Comisia face trimitere la hotărârea recentă a Marii Camere a Curții pronunțată în cauza Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Efect direct) (denumită în continuare „Hotărârea NE”) (
23
), subliniind că, în cazul în care instanța de trimitere consideră că sancțiunea în cauză este disproporționată, aceasta nu trebuie să lase neaplicată reglementarea națională relevantă în ansamblul său. În opinia Comisiei, această instanță ar putea pur și simplu să remodeleze sancțiunea in bonam partem, pentru a se asigura că această sancțiune este nu numai proporțională, ci și eficientă și disuasivă.
49.
În cererea sa de decizie preliminară, instanța de trimitere nu adresează în mod expres o întrebare cu privire la acest aspect. Cu toate acestea, suntem conștienți de faptul că, în urma pronunțării Hotărârii NE, unii doctrinari și juriști au exprimat anumite îndoieli cu privire la sfera de aplicare și la implicațiile deciziei Curții.
50.
În cauza în care a fost pronunțată Hotărârea NE, instanța de trimitere a solicitat Curții îndrumări cu privire la consecințele juridice care decurgeau dintr‑o dispoziție a unei directive care impunea statelor membre să prevadă sancțiuni „efective, proporționale și disuasive” într‑o situație în care sancțiunile adoptate de legiuitorul național pentru punerea în aplicare a acestei dispoziții nu erau proporționale.
51.
În această privință, nu este necesar să amintim că o asemenea dispoziție nu este nicidecum specifică directivei în discuție în Hotărârea NE. Astfel, numeroase instrumente de drept al Uniunii conțin dispoziții formulate în mod similar sau introduc, într‑un mod mai general, obligații echivalente pentru statele membre. Acesta este și cazul Deciziei 2006/928, așa cum s‑a explicat la punctele 6 și 20 de mai sus.
52.
Prin urmare, problema ridicată în observațiile Comisiei este susceptibilă de a fi relevantă nu numai în prezenta procedură, ci și în diverse alte proceduri aflate în fața instanțelor naționale. Pentru acest motiv, vom profita de această ocazie pentru a încerca să clarificăm sfera de aplicare a Hotărârii NE și, eventual, să înlăturăm anumite preocupări cu privire la o eventuală depășire a unor limite realizată prin aceasta.
1) Hotărârea NE – (I): raționamentul său
53.
Pe scurt, Curtea a stabilit două principii în Hotărârea NE.
54.
În primul rând, Curtea a constatat că cerința proporționalității sancțiunilor este necondiționată și suficient de precisă și, în consecință, are efect direct. Aceasta înseamnă că persoanele pot invoca dispoziția relevantă de drept al Uniunii în fața instanțelor naționale împotriva unui stat membru care a transpus‑o în mod incorect. În al doilea rând, Curtea a statuat că principiul supremației dreptului Uniunii trebuie interpretat în sensul că impune autorităților naționale obligația de a lăsa neaplicată reglementarea națională în cauză numai în măsura necesară pentru a permite aplicarea unor sancțiuni proporționale. Prin urmare, aceste autorități nu trebuie să lase neaplicată această reglementare națională în ansamblul său.
55.
În opinia noastră, în pofida revirimentul jurisprudențial în privința anumitor aspecte abordate într‑o hotărâre anterioară (
24
), Hotărârea NE nu este nicidecum extraordinară. Aceasta pare mai curând o evoluție logică a unei jurisprudențe consacrate.
56.
Este adevărat că, în domeniul sancțiunilor, statele membre dispun, în general, de o marjă largă de apreciere, indiferent dacă acționează pentru a asigura respectarea dreptului intern sau a dreptului Uniunii (
25
). Cu toate acestea, este în prezent general acceptat faptul că, în exercitarea competențelor lor în materie de aplicare a legii, statele membre trebuie să țină seama în mod corespunzător de dreptul Uniunii (
26
). Aceasta înseamnă că dreptul Uniunii le poate impune anumite obligații de a face și de a nu face. Următoarele direcții jurisprudențiale par deosebit de relevante în această privință.
57.
Pe de o parte, statele membre nu pot interzice comportamentele impuse sau permise de dreptul Uniunii și, în consecință, nu pot impune sancțiuni persoanelor care încalcă aceste interdicții (
27
). În plus, dincolo de situațiile menționate mai sus, statele membre pot în mod evident să aplice sancțiuni persoanelor care încalcă dreptul național, însă sancțiunile aplicate nu pot fi de natură să lipsească de efect util vreuna dintre dispozițiile relevante ale dreptului Uniunii (
28
). În sfârșit și la un nivel mai general, atunci când acționează în domeniul dreptului Uniunii, statele membre nu pot impune sancțiuni care încalcă drepturile fundamentale consacrate în cartă sau principiile generale ale dreptului Uniunii (
29
).
58.
Pe de altă parte, începând cu hotărârea de referință pronunțată în cauza privind porumbul grecesc, Curtea a statuat în mod constant că, în conformitate cu articolul 4 alineatul (3) TUE, statele membre se asigură că încălcările dreptului Uniunii sunt sancționate în condiții, atât procedurale, cât și de fond, analoge celor aplicabile încălcărilor dreptului național similare ca natură și importanță și că sancțiunea trebuie să fie efectivă, disuasivă și proporțională cu încălcarea. În plus, Curtea a adăugat că autoritățile naționale trebuie să procedeze în ceea ce privește încălcările dreptului european cu aceeași diligență ca cea de care dă dovadă în punerea în aplicare a dreptului național corespunzător (
30
).
59.
Prin urmare, considerăm că Hotărârea NE se întemeiază pe o jurisprudență consacrată în care Curtea a dedus din principiile efectului direct, supremației, efectivității și respectării drepturilor fundamentale anumite obligații sau limitări ale capacității statelor membre de a‑și exercita ius puniendi.
60.
În special, nu poate fi ignorată perspectiva legată de drepturile fundamentale abordată în Hotărârea NE. În această privință, trebuie amintit că, astfel cum a explicat Curtea în Hotărârea Popławski II, efectul direct și supremația reprezintă două fețe ale aceleiași monede. În temeiul dreptului Uniunii, instanța națională nu trebuie să lase neaplicată reglementarea națională decât atunci când dispoziția contrară a dreptului Uniunii are efect direct (
31
). În practică, aceasta înseamnă că, în cazul în care o dispoziție de drept al Uniunii precum cea în discuție în Hotărârea NE este lipsită de efect direct, persoanele pot continua să fie supuse unor sancțiuni disproporționate, chiar dacă nerespectarea dreptului Uniunii a fost deja constatată de Curte, iar legiuitorul național nu a reacționat la această constatare. Astfel, este posibil ca persoanele să nu poată contesta, în fața instanțelor naționale, incompatibilitatea respectivei reglementări cu dispoziția în cauză a Uniunii.
61.
O asemenea stare de fapt ar putea fi cu greu considerată acceptabilă, indiferent de standardul de protecție a drepturilor fundamentale avut în vedere. În opinia noastră, acest lucru este suficient pentru a considera că o interdicție de aplicare a unor sancțiuni disproporționate (care este inerentă obligației statelor membre de a prevedea măsuri proporționale (
32
)) are efect direct.
62.
A doua precizare adusă de Curte în Hotărârea NE este de asemenea conformă, în opinia noastră, cu principiile și cu jurisprudența menționate la punctele 56-58 de mai sus. Ar fi paradoxal ca neaplicarea unei reglementări naționale care prevede sancțiuni excesive să depășească ceea ce este necesar pentru asigurarea caracterului rezonabil al acestor sancțiuni. Intervenția instanței naționale pentru a asigura proporționalitatea sancțiunilor ar aduce astfel atingere, inutil, eficacității și caracterului disuasiv al acestor sancțiuni, care constituie celelalte cerințe prevăzute de dispozițiile în cauză ale Uniunii. În practică, instanța de trimitere ar înlocui o formă de neconformitate cu alta.
63.
Mai important, așa cum a explicat Curtea, reiterând în mare măsură considerațiile dezvoltate în această privință de avocatul general Bobek (
33
), principiile securității juridice, legalității și neretroactivității legii penale, așa cum au fost concepute în cadrul sistemului juridic al Uniunii, nu se opun unei remodelări a sancțiunii de către instanță. Astfel, sancțiunea ar rămâne în limitele a ceea ce este prevăzut în dreptul național, fiind aplicată în același timp într‑un mod mai calibrat.
2) Hotărârea NE – (II): un pas prea departe?
64.
Cu toate acestea, înțelegem că au fost exprimate îndoieli cu privire la sfera de aplicare și la implicațiile Hotărârii NE. S‑a subliniat că sistemele constituționale ale anumitor state membre au o viziune deosebit de strictă (sau rigidă) asupra noțiunii de „legalitate”, în special în domeniul dreptului penal. În plus, unii se întreabă dacă marja de manevră semnificativă pe care hotărârea menționată pare să o acorde instanțelor naționale nu poate aduce atingere repartizării competențelor prevăzute de normele constituționale naționale și/sau nu poate conduce la o încălcare a principiului egalității, în măsura în care ea poate fi aplicată în mod diferit de diferitele instanțe naționale.
65.
Nu împărtășim aceste preocupări.
66.
Suntem în mod evident conștienți de faptul că nivelul de protecție a anumitor drepturi fundamentale, precum și importanța și sfera de aplicare a unor principii precum securitatea juridică și legalitatea pot varia de la un stat membru la altul. De asemenea, nu există nicio îndoială că aceste principii sunt legate printre altele de repartizarea competențelor între diferitele puteri ale statului, care constituie un element central al oricărui sistem constituțional național. În special, relația dintre rolul legiuitorului și cel al puterii judecătorești depinde de modelul constituțional ales de fiecare stat membru.
67.
Cu toate acestea, ordinea juridică a Uniunii ține seama de această diversitate.
68.
Articolul 4 alineatul (2) TUE impune Uniunii Europene să „respect[e] egalitatea statelor membre în raport cu tratatele, precum și identitatea lor națională, inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale”. Tratatele Uniunii sunt astfel agnostice în ceea ce privește modelele constituționale ale statelor membre care guvernează relația și interacțiunea dintre diferitele puteri ale statului, în special în ceea ce privește definirea și delimitarea competențelor acestora, cu condiția respectării valorilor consacrate la articolul 2 TUE (
34
).
69.
În plus, Curtea a afirmat în mod constant că „autoritățile și instanțele naționale sunt libere să aplice standarde naționale de protecție a drepturilor fundamentale, cu condiția ca această aplicare să nu compromită nivelul de protecție prevăzut de cartă, astfel cum a fost interpretată de Curte, și nici supremația, unitatea și caracterul efectiv al dreptului Uniunii” (
35
). Cu titlu mai general, dreptul Uniunii recunoaște autorităților statelor membre o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește modalitatea exactă în care drepturile fundamentale ar trebui să fie protejate pe teritoriile lor (
36
).
70.
Hotărârea NE trebuie interpretată în acest context.
3) Hotărârea NE – (III): ce spune și ce nu spune
71.
În esență, Hotărârea NE impune instanțelor naționale să procedeze în două moduri. În primul rând, ele trebuie să lase neaplicată reglementarea națională relevantă în măsura în care aceasta prevede aplicarea unei sancțiuni disproporționate. În al doilea rând, neaplicarea acestei reglementări de către instanțele naționale nu trebuie să meargă mai departe de atât: atunci când încă mai poate fi aplicată o sancțiune eficace și disuasivă, instanțele respective ar trebui să facă acest lucru (
37
).
72.
Trebuie subliniată această din urmă condiție (atunci când încă mai poate fi aplicată o sancțiune eficace și disuasivă). Modul și măsura în care o instanță națională poate merge dincolo de simpla neaplicare a sancțiunii excesive, ceea ce implică o remodelare a sancțiunii care urmează să fie aplicată, depinde nu numai de împrejurările specifice ale cauzei, ci și de peisajul constituțional în care funcționează această instanță.
73.
Hotărârea NE nu poate fi interpretată în sensul că acordă un cec în alb instanțelor naționale pentru a nu ține seama de sancțiunile (natura și gradul acestora) prevăzute în dreptul național de fiecare dată când consideră că aceste sancțiuni sunt excesive și a le înlocui cu sancțiunile pe care le consideră adecvate. Mai multe fragmente din Hotărârea NE precizează că Curtea a intenționat să se refere la neaplicarea (totală sau parțială) a sancțiunilor existente, iar nu la crearea de noi sancțiuni (
38
). Aceasta din urmă este, în majoritatea țărilor, o sarcină a legiuitorului național. O abordare inventivă a unei instanțe naționale în această privință ar putea risca să încalce printre altele principiul nulla poena sine lege (
39
).
74.
Prin urmare, Hotărârea NE nu impune instanțelor naționale să înlocuiască o sancțiune considerată excesivă cu o altă sancțiune (proporțională) în cazul în care, procedând astfel, ar încălca un drept fundamental – inclusiv cele care ar putea beneficia de un nivel de protecție mai ridicat la nivel național – sau ar încălca dispozițiile imperative ale dreptului constituțional național. În opinia noastră, constatările Curții din Hotărârea M.A.S. pot fi transpuse în această privință, mutatis mutandis, într‑o situație precum cea în discuție (
40
).
75.
Desigur, înțelegem că, pentru o instanță națională, s‑ar putea să nu fie întotdeauna ușor să identifice marja de manevră permisă atunci când este vorba despre remodelarea unei sancțiuni legale. În special, în funcție de textul reglementării naționale în cauză și de decalajul real dintre gravitatea încălcării și rigoarea sancțiunii prevăzute de această reglementare, în mod ipotetic pot fi avute în vedere diferite intervenții. De exemplu, instanța ar putea avea în vedere să nu aplice o sancțiune accesorie, să calculeze cuantumul sancțiunii fără a lua în considerare elemente care fac ca acest cuantum să fie excesiv sau pur și simplu să stabilească un cuantum inferior celui prevăzut de lege. În mod evident, unele intervenții sunt mai „invazive” decât altele în ceea ce privește rolul ce revine în mod tradițional legiuitorului (
41
).
76.
Cu toate acestea, în mod normal, orice incertitudine cu privire la aplicarea corectă a normelor naționale în urma declarării incompatibilității acestora cu dreptul Uniunii are vocația de a fi de scurtă durată. Astfel, în cadrul sistemelor judiciare naționale organizate în general în mod ierarhic, va reveni instanțelor supreme naționale (
42
) sarcina de a controla deciziile instanțelor inferioare și, dacă este cazul, de a unifica jurisprudența la nivel național (
43
). Pentru a permite un atare control și pentru a asigura o interpretare și o aplicare uniformă a dreptului în raport cu toate persoanele, este esențial, în opinia noastră, ca instanțele inferioare, cu ocazia remodelării sancțiunilor, să explice în mod adecvat motivele pentru care au considerat că sancțiunile stabilite prin lege sunt disproporționate, precum și parametrii pe care i‑au utilizat pentru remodelarea acestora.
77.
În plus, în cazul în care sistemul juridic național oferă instanțelor inferioare posibilitatea de a solicita imediat orientări de la aceste instanțe superioare, de exemplu prin intermediul unor mecanisme specifice de trimitere, dreptul Uniunii nu se opune, în principiu, recurgerii la asemenea mecanisme, în cazul în care instanța națională consideră că acest lucru este util. Desigur, în cazul în care se ridică și probleme de interpretare (sau de validitate) a dreptului Uniunii, instanța de trimitere poate (sau ar trebui) să sesizeze și Curtea în temeiul articolului 267 TFUE, întrucât nu există nicio incompatibilitate între cele două proceduri atunci când se desfășoară în paralel sau succesiv (
44
). Deși, cu siguranță, necesită mult timp și resurse importante, un astfel de „trialog” judiciar poate fi deosebit de util în unele situații complexe în care trebuie reconciliate principiile Uniunii cu principiile constituționale naționale.
78.
În orice caz, în opinia noastră, este evident că situația de mai sus reprezintă (în mod ideal) doar o soluție provizorie la această problemă, întrucât se poate preconiza că, într‑o situație în care reglementarea națională este parțial lăsată neaplicată din cauza incompatibilității cu dreptul Uniunii, legiuitorul național ar interveni și ar modifica această reglementare, astfel încât să elimine definitiv aspectele care conduc la această incompatibilitate.
79.
Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții să răspundă la prima și la a doua întrebare preliminară în sensul că: (i) reglementarea națională adoptată în vederea punerii în aplicare a Deciziei 2006/928 intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii; (ii) principiul proporționalității pedepselor se opune aplicării unei sancțiuni precum cea în discuție dacă, având în vedere ansamblul împrejurărilor relevante ale cauzei, rigoarea sancțiunii în cauză nu este proporțională cu gravitatea abaterilor săvârșite de reclamant, ținând seama de obiectivele urmărite de reglementarea națională relevantă, sau dacă această sancțiune depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite de reglementarea națională, și (iii) dacă aceasta este situația, instanța națională trebuie să lase neaplicată această reglementare în măsura în care impune aplicarea unei sancțiuni disproporționate, făcând în același timp ceea ce îi stă în putere pentru a impune o sancțiune eficace și disuasivă.
2.
A treia întrebare: protecția jurisdicțională efectivă și dreptul la muncă
80.
Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă dreptul la muncă, garantat de articolul 15 alineatul (1) din cartă, și dreptul la o cale de atac efectivă, garantat de articolul 47 din cartă, se opun unei sancțiuni precum cea în discuție.
81.
Considerăm că examinarea compatibilității reglementării naționale în cauză cu aceste dispoziții ale cartei ar fi, cel mai probabil, inutilă în cazul în care instanța națională ar ajunge la concluzia că această reglementare încalcă principiul proporționalității. Prin urmare, vom continua analiza pornind de la premisa că această reglementare respectă principiul proporționalității.
a)
Articolul 15 alineatul (1) din cartă
82.
Articolul 15 din cartă, intitulat „Libertatea de alegere a ocupației și dreptul la muncă”, prevede la alineatul (1) că „[o]rice persoană are dreptul la muncă și dreptul de a exercita o ocupație aleasă sau acceptată în mod liber”.
83.
Această dispoziție prevede un principiu general care își găsește o expresie mai specifică sau este completat de o serie de alte dispoziții ale cartei, precum articolul 5 („Interzicerea sclaviei și a muncii forțate”) și articolul 16 („Libertatea de a desfășura o activitate comercială”) (
45
). În plus, dreptul la muncă are legături strânse, deși implicite, cu protecția demnității umane, consacrată la articolul 1 din cartă (
46
).
84.
În „Explicațiile cu privire la Carta drepturilor fundamentale” (denumite în continuare „Explicațiile”) (
47
), se face trimitere, în primul rând, la jurisprudența Curții care, începând cu anii ’70, a recunoscut existența unui drept de a alege și de a practica în mod liber o activitate comercială sau o profesie (
48
). Explicațiile arată de asemenea că dispoziția în discuție se inspiră din articolul 1 alineatul (2) din Carta socială europeană (
49
) și de la punctul 4 din Carta comunitară a drepturilor sociale fundamentale ale lucrătorilor (
50
). Prima prevedere impune părților să „protejeze de o manieră eficientă dreptul lucrătorului de a‑și câștiga existența printr‑o muncă liber întreprinsă”, în timp ce a doua prevede că „orice persoană este liberă să aleagă și să exercite o ocupație în conformitate cu dispozițiile care reglementează fiecare ocupație” (
51
).
85.
În acest context și având în vedere formularea sa largă („orice”, „muncă”, „ocupație”), considerăm că articolul 15 alineatul (1) din cartă trebuie să aibă un domeniu de aplicare destul de larg ratione personae și ratione materiae. Mai precis, deși se pune un accent deosebit pe dreptul la autodeterminare al persoanelor, domeniul de aplicare al articolului 15 alineatul (1) din cartă depășește cu mult acest aspect. Într‑adevăr, formularea sa pare să cuprindă diferitele dimensiuni ale dreptului la muncă: disponibilitate, accesibilitate, acceptabilitate și calitate (
52
).
86.
În pofida acestor considerații, am ezita să considerăm o funcție publică aleasă, precum cea de primar, drept „muncă” în sensul articolului 15 alineatul (1) din cartă.
87.
Desigur, formularea unei definiții precise și complete a noțiunii de „muncă”, chiar și numai în sensul articolului 15 alineatul (1) din cartă, pare a fi o misiune imposibilă. Unele dicționare definesc „munca” drept o activitate pe care o persoană o desfășoară pentru a‑și câștiga traiul sau o activitate pentru care o persoană depune un efort fizic sau mental, de obicei pentru bani. În acest caz, deținerea unei funcții publice alese ar putea, fără îndoială, să se încadreze în aceste definiții: este o activitate care necesită un efort (în principal) mental și pentru care persoana în cauză este de obicei remunerată.
88.
Cu toate acestea, anumite caracteristici esențiale ale funcțiilor publice alese par să nu se încadreze în descrierea de mai sus: scopul pentru care o persoană exercită activitatea (pentru a‑și deservi comunitatea), dar și modul în care poate accede la funcție (numai prin alegeri publice), perioada limitată în care aceasta poate fi exercitată (durata mandatului), anumite prerogative speciale care sunt adesea legate de statutul său (în ceea ce privește printre altele competențele, răspunderea, libertatea de acțiune), caracteristicile retribuției sale (care nu este neapărat proporțională cu importanța funcției și cu responsabilitățile asumate). Poate că avem o viziune „clasică” sau poate „romantică” asupra funcțiilor publice alese, dar ne este greu să le considerăm ca fiind echivalente din punct de vedere juridic cu un loc de muncă, cu o activitate profesională sau cu o activitate comercială.
89.
În aceste condiții, independent de considerațiile de mai sus, s‑ar putea pune de asemenea întrebarea dacă dreptul de a candida la alegerile publice pentru a accede la o funcție publică nu este reglementat și protejat, ca leges speciales, de dispozițiile constituționale care consacră drepturile politice ale persoanelor. Acest lucru ar implica, fără îndoială, că sancțiunile precum cea în discuție ar fi reglementate de normele care privesc limitări ale drepturilor politice ale persoanelor. Într‑un atare caz, ar trebui să ne raportăm mai curând, la nivelul Uniunii, la articolele 39 și 40 din cartă (
53
), la articolul 2 TUE, la articolul 20 alineatul (2) litera (b) TFUE și la articolul 22 TFUE (
54
). Totuși, și aceste dispoziții acordă o anumită marjă de manevră autorităților naționale (
55
). La prima vedere, interdicția de a exercita o funcție publică aleasă pentru o anumită perioadă în cazul persoanelor considerate răspunzătoare pentru anumite tipuri de comportamente nelegale nu este incompatibilă prima facie cu aceste dispoziții (
56
).
90.
În orice caz, chiar dacă s‑ar considera că o funcție publică aleasă ar trebui considerată „muncă” în sensul articolului 15 alineatul (1) din cartă, considerăm că limitarea introdusă de reglementarea națională în cauză ar putea, în principiu, să fie justificată.
91.
În această privință, trebuie amintit că dreptul la muncă garantat la articolul 15 alineatul (1) din cartă nu este un drept absolut, ci un drept care trebuie luat în considerare în raport cu funcția sa socială și, în consecință, poate fi restrânsă exercitarea acestui drept, în condițiile prevăzute la articolul 52 alineatul (1) din cartă (
57
). Această dispoziție permite restrângeri ale drepturilor fundamentale, cu condiția ca acestea să fie prevăzute de lege, să respecte substanța dreptului fundamental în cauză, să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite de măsura în cauză și să nu constituie, în raport cu obiectivele urmărite, o ingerință disproporționată și intolerabilă.
92.
Considerăm că aceste condiții sunt, cel puțin în principiu, îndeplinite.
93.
Interdicția de a candida la o funcție publică impusă persoanelor față de care s‑a constatat că au acționat în mod nelegal într‑o situație de conflict de interese este, în primul rând, prevăzută în mod incontestabil de lege: articolul 25 din Legea nr. 176/2010. În al doilea rând, obiectivele urmărite de sancțiunea în cauză corespund unor obiective de interes general recunoscute la nivelul Uniunii: să descurajeze persoanele care dețin funcții publice să acționeze pentru a‑și urmări propriile interese personale și să evite o posibilă repetare a unor asemenea fapte. În al treilea rând, reglementarea națională în cauză pare să respecte substanța dreptului fundamental în discuție. Astfel, ceea ce ar putea fi considerat ca fiind „nucleul dur” al dreptului (
58
) (in primis, posibilitatea de a căuta, liber de orice constrângere, o ocupație adecvată de natură să asigure mijloacele de trai) nu pare să fie afectat. Este exclus un singur tip specific de funcție (funcția publica aleasă) pentru o perioadă limitată (trei ani).
94.
Prin urmare, în cazul în care reglementarea națională în cauză este considerată proporțională, astfel cum s‑a menționat la punctul 81 de mai sus, nu ar exista nici o încălcare a articolului 15 alineatul (1) din cartă (în cazul în care o astfel de dispoziție ar fi aplicabilă).
b)
Articolul 47 din cartă
95.
Articolul 47 din cartă („Dreptul la o cale de atac [efectivă] și la un proces echitabil”) prevede printre altele că „[o]rice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac [efectivă] în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de prezentul articol”. Această dispoziție a codificat ceea ce Curtea a considerat în mod constant ca fiind un principiu general al dreptului Uniunii care decurge din tradițiile constituționale comune ale statelor membre (
59
).
96.
În ceea ce privește domeniul de aplicare al articolului 47 din cartă, drepturile persoanelor consacrate de acesta corespund celor prevăzute la articolul 6 paragraful 1 și la articolul 13 din CEDO (
60
), iar obligațiile autorităților statelor membre corespund celor impuse la articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE (
61
).
97.
Pentru început, dorim să reamintim că, în temeiul articolului 47 din cartă, recunoașterea, într‑o anumită situație, a dreptului la o cale de atac efectivă presupune ca persoana care se prevalează de acest drept să invoce unul sau mai multe drepturi sau libertăți specifice garantate de dreptul Uniunii sau ca aceasta să facă obiectul unei proceduri care constituie o punere în aplicare a dreptului Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă (
62
).
98.
Or, pentru motivele expuse la punctele 20 și 21 din prezentele concluzii, această situație se regăsește în cazul reclamantului din litigiul principal și, în consecință, articolul 47 din cartă este aplicabil în litigiul principal.
99.
Dreptul la o cale de atac efectivă consacrat la articolul 47 din cartă este constituit din diverse elemente: printre altele, dreptul la apărare, principiul egalității armelor, dreptul de acces la instanțele judecătorești, precum și dreptul de a fi consiliat, apărat și reprezentat (
63
).
100.
În speța de față, acest drept implică posibilitatea efectivă, pentru persoana care invocă o încălcare a drepturilor pe care i le garantează dreptul Uniunii, de a avea acces la o instanță competentă să asigure respectarea acestor drepturi și, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept și de fapt pertinente pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată (
64
). Competențele instanței naționale trebuie să le includă în mod evident pe cele de control al legalității actului atacat și, dacă este cazul, de anulare a acestuia și a sancțiunilor aplicate ca urmare a acestuia.
101.
În speță, înțelegem că instanța de trimitere are, în litigiul principal, posibilitatea de a examina toate elementele relevante de fapt și de drept în cadrul controlului validității raportului de evaluare. În cazul în care acest raport ar fi considerat nelegal, instanța de trimitere are competența de a‑l anula și, în consecință, de a invalida aplicarea sancțiunilor aferente constatărilor din acest raport.
102.
În aceste condiții, nu vedem niciun element din dosar care ar putea indica vreo încălcare a articolului 47 din cartă. În special, niciun argument cu privire la acest aspect nu este invocat în observațiile reclamantului. În plus, informațiile furnizate de instanța de trimitere și de celelalte persoane interesate care au prezentat observații nu conțin niciun indiciu potrivit căruia căile de atac prevăzute de dreptul național ar putea fi în fapt neefective.
103.
Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții să răspundă la a treia întrebare în sensul că articolul 15 alineatul (1) și articolul 47 din cartă nu se opun unei sancțiuni precum cea în discuție, cu condiția ca sancțiunea să fie proporțională și ca persoanele în cauză să aibă efectiv posibilitatea de a contesta legalitatea rapoartelor de evaluare și a sancțiunilor aferente.
V. Concluzie
104.
În concluzie, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Curtea de Apel Timișoara (România) după cum urmează:
1)
O reglementare națională adoptată în vederea punerii în aplicare a Deciziei 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.
2)
Principiul proporționalității sancțiunilor se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia o sancțiune care constă în interdicția de a exercita o funcție publică aleasă pentru o perioadă determinată este aplicată în mod automat persoanei față de care s‑a constatat că s‑a aflat în mod nelegal în conflict de interese, în cazul în care, având în vedere ansamblul împrejurărilor relevante, rigoarea sancțiunii nu este proporțională cu gravitatea încălcării săvârșite de reclamant, ținând seama de obiectivele urmărite de reglementarea națională relevantă, sau dacă această sancțiune depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite de reglementarea națională.
3)
În cazul în care reglementarea națională în cauză este contrară cerinței proporționalității, instanța națională trebuie să lase neaplicată această reglementare în măsura în care impune aplicarea unei sancțiuni disproporționate unei persoane și trebuie să facă ceea ce este de competența sa pentru a aplica o sancțiune efectivă și disuasivă.
4)
Articolul 15 alineatul (1) și articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene nu se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție, cu condiția ca sancțiunile aplicate să fie proporționale și ca persoanele în cauză să aibă efectiv posibilitatea de a contesta legalitatea rapoartelor de evaluare și a sancțiunilor aferente.
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	Pentru o prezentare generală, cu trimiteri suplimentare, a se vedea Peters, A., și Handschin, L., (ed.), Conflict of Interest in Global, Public and Corporate Governance, Cambridge University Press, 2012.
(
3
)	Rezoluția 51/59. A se vedea principiul II din aceasta.
(
4
)	Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului de Miniștri adresată statelor membre privind codurile de conduită pentru funcționarii publici; a se vedea articolul 8 din aceasta.
(
5
)	JO 2006, L 354, p. 56, Ediție specială, 11/vol. 51, p. 55.
(
6
)	Denumită în continuare „CEDO”.
(
7
)	Denumită în continuare „Curtea EDO”.
(
8
)	Hotărârea din 18 mai 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România și alții (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 și C‑397/19, EU:C:2021:393, punctele 153-165).
(
9
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 22 martie 2022, bpost (C‑117/20, EU:C:2022:202, punctul 25 și jurisprudența citată).
(
10
)	Cu privire la relevanța acestui din urmă element, a se vedea printre altele Curtea EDO, Hotărârea din 1 februarie 2007, Storbråten împotriva Norvegiei (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).
(
11
)	A se vedea printre altele Curtea EDO, Hotărârea din 28 octombrie 1999, Escoubet împotriva Belgiei (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095, § 37), și Hotărârea din 17 iunie 2021, Miniscalco împotriva Italiei (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 64).
(
12
)	A se vedea printre altele Curtea EDO, Hotărârea din 9 octombrie 2003, Ezeh și Connors împotriva Regatului Unit (CE:ECHR:2003:1009JUD003966598, § 103), și Curtea EDO Hotărârea din 23 noiembrie 2006, Jussila împotriva Finlandei (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, § 38), și Hotărârea din 19 februarie 2013, Müller‑Hartburg împotriva Austriei (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, § 42-49), Hotărârea Curții EDO.
(
13
)	A se vedea de exemplu Curtea EDO, Hotărârea din 13 februarie 2003, Refah Partisi (Partidul prosperității) și alții împotriva Turciei (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), și Hotărârea din 6 decembrie 2018, Cătăniciu împotriva României (CE:ECHR:2018:1206DEC002271717, § 38-41). Pentru mai multe trimiteri la jurisprudența Curții EDO și la deciziile Comisiei Europene a Drepturilor Omului (în prezent dizolvată), a se vedea „Ghidul privind articolul 6 din Convenția europeană a drepturilor omului”, elaborat de grefa Curții EDO; versiunea din 2022, p. 14 și 15 (disponibilă online).
(
14
)	A se vedea Curtea EDO, Hotărârea din 21 octombrie 1997, Pierre‑Bloch împotriva Franței (CE:ECHR:1997:1021JUD002419494, § 53-60), Hotărârea din 6 ianuarie 2011, Paksas împotriva Lituaniei (CE:ECHR:2011:0106JUD003493204, § 66-68), și Hotărârea din 17 iunie 2021, Miniscalco împotriva Italiei (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 59-73), precum și Decizia din 18 mai 2021, Galan împotriva Italiei (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403, § 80-97).
(
15
)	Curtea EDO, Hotărârea din 24 aprilie 2007, Matyjek împotriva Poloniei (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403). Cu toate acestea, astfel cum a explicat Curtea EDO în Hotărârea Galan împotriva Italiei (a se vedea nota de subsol anterioară, § 77), au existat împrejurări speciale în cauza Matyjek, printre care: (i) numărul destul de mare de persoane afectate de reglementarea relevantă, (ii) aplicarea sancțiunii de către o instanță compusă din judecători care își desfășoară activitatea în secțiile penale ale instanțelor, în urma unei proceduri în care au fost aplicate normele Codului de procedură penală, (iii) rigoarea deosebită a sancțiunii (destituirea persoanei din funcția publică și interdicția de a candida la un număr mare de funcții timp de 10 ani).
(
16
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 4 octombrie 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, punctul 40 și jurisprudența citată).
(
17
)	A se vedea printre altele Hotărârea din 5 martie 2020, OPR‑Finance (C‑679/18, EU:C:2020:167, punctul 26), și Hotărârea din 11 februarie 2021, K. M. (Sancțiuni aplicate comandantului de navă) (C‑77/20, EU:C:2021:112, punctul 38).
(
18
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 16 iulie 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, punctul 22 și jurisprudența citată).
(
19
)	În mod similar și cu trimiteri suplimentare la jurisprudență, Concluziile avocatului general Wathelet prezentate în cauza Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:308, punctele 29 și 30).
(
20
)	A se vedea printre altele Hotărârea din 12 iulie 2001, Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, punctele 69-71), și Hotărârea din 9 februarie 2012, Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, punctele 29 și 41). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza Billerud Karlsborg și Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:320, punctul 42).
(
21
)	A se vedea Hotărârea din 16 iulie 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, punctele 28 și 29). A se vedea de asemenea prin analogie Hotărârea din 17 octombrie 2013, Billerud Karlsborg și Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punctul 38).
(
22
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 11 februarie 2021, K. M. (Sancțiuni aplicate comandantului de navă) (C‑77/20, EU:C:2021:112, punctul 39).
(
23
)	Hotărârea din 8 martie 2022 (C‑205/20, EU:C:2022:168).
(
24
)	A se vedea punctul 29 din Hotărârea NE.
(
25
)	În mod evident, obiectul este deosebit de complex și, în scopul prezentei cauze, nu este necesar să se facă precizări suplimentare în această privință, deoarece aceasta ar necesita o discuție destul de lungă și detaliată.
(
26
)	A se vedea hotărârea de referință din 11 noiembrie 1981, Casati (203/80, EU:C:1981:261, punctul 27). A se vedea de asemenea Hotărârea din 28 aprilie 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punctele 53-55).
(
27
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 5 aprilie 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, punctul 24).
(
28
)	A se vedea printre altele Hotărârea din 7 iulie 1976, Watson și Belmann (118/75, EU:C:1976:106, punctele 18-21), și Hotărârea din 29 februarie 1996, Skanavi și Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punctele 35-39).
(
29
)	A se vedea în special Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punctele 17-27).
(
30
)	Hotărârea din 21 septembrie 1989, Comisia/Grecia (68/88, EU:C:1989:339, punctele 23-25). A se vedea și Hotărârea din 13 septembrie 2005, Comisia/Consiliul (C‑176/03, EU:C:2005:542, punctul 31).
(
31
)	Hotărârea din 24 iunie 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530).
(
32
)	Concluziile avocatului general Bobek prezentate în cauza Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Efect direct) (C‑205/20, EU:C:2021:759, punctul 37). Denumite în continuare „Concluziile prezentate în cauza NE”.
(
33
)	Ibidem, punctele 91-111.
(
34
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 22 februarie 2022, RS (Efectul deciziilor unei curți constituționale) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punctul 43 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Hotărârea din 21 decembrie 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, punctele 40 și 41).
(
35
)	A se vedea printre altele Hotărârea din 5 decembrie 2017, M.A.S. și M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punctul 47 și jurisprudența citată).
(
36
)	A se vedea în special Hotărârea din 14 octombrie 2004, Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614, punctul 37), și Hotărârea din 7 septembrie 2022, Cilevičs și alții (C‑391/20, EU:C:2022:638, punctul 82 și jurisprudența citată).
(
37
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 19 decembrie 2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, punctele 29-56).
(
38
)	A se vedea în special punctele 42, 44, 52 și 53 din Hotărârea NE.
(
39
)	Prevăzut, la nivelul Uniunii, la articolul 49 alineatul (1) din cartă. Acest principiu presupune ca „legea să definească în mod clar infracțiunile și pedepsele pentru acestea”. A se vedea în special Hotărârea din 3 mai 2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, EU:C:2007:261, punctul 50 și jurisprudența citată a Curții EDO). Sublinierea noastră.
(
40
)	Hotărârea din 5 decembrie 2017, M.A.S. și M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punctul 46 și următoarele și jurisprudența citată). În mod similar, Concluziile avocatului general Bobek prezentate în cauza NE, punctul 111.
(
41
)	A se vedea în acest sens Viganů, F., „La proporzionalità della pena tra diritto costituzionale italiano e diritto dell’Unione europea: sull’effetto diretto dell’art. 49, paragrafo 3, della Carta alla luce di una recentissima sentenza della Corte di giustizia”, 2022, Sistema Penale, disponibilă online.
(
42
)	Cum ar fi de exemplu curțile constituționale, curțile supreme și/sau consiliile de stat.
(
43
)	A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Bobek prezentate în cauza NE, punctele 102-104.
(
44
)	Cu privire la acest subiect, a se vedea Amalfitano, C., și Cecchetti, L., „Sentenza n. 269/2017 della Corte costituzionale e doppia pregiudizialità: l’approccio della Corte di giustizia dell’Unione europea”, 2022, Eurojus, p. 206-217.
(
45
)	A se vedea printre altele Concluziile avocatului general Wahl prezentate în cauza Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:334, punctele 23-26).
(
46
)	A se vedea în această privință Concluziile avocatului general Bobek prezentate în cauza Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:169, punctul 26). Pe larg pe această temă, a se vedea de asemenea Ashiagbor, D., „Comment to Article 15 of the Charter”, în Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., și Ward, A. (ed), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, 2014, p. 425-427.
(
47
)	Documentul 2007/C 303/02 (JO 2007, C 303, p. 17).
(
48
)	Explicațiile se referă la Hotărârea din 14 mai 1974, Nold/Comisia (4/73, EU:C:1974:51, punctele 12-14), Hotărârea din 13 decembrie 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290), și Hotărârea din 8 octombrie 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, punctul 8).
(
49
)	Semnată la Torino la 18 octombrie 1961 și modificată la 3 mai 1996.
(
50
)	Adoptată la 9 decembrie 1989 printr‑o declarație a tuturor statelor membre, cu excepția Regatului Unit (stat membru la momentul respectiv).
(
51
)	Sublinierea noastră.
(
52
)	Împrumutăm această sintagmă din Comentariul general nr. 18 al Consiliului Economic și Social al ONU, „Dreptul la muncă”, adoptat la 24 noiembrie 2005.
(
53
)	Aceste dispoziții privesc, în schimb, „dreptul de a alege și de a fi ales în Parlamentul European” și „dreptul de a alege și de a fi ales în cadrul alegerilor locale”. În speță, această din urmă dispoziție este deosebit de relevantă.
(
54
)	Potrivit articolului 2 TUE, „democrația” se numără printre valorile fundamentale pe care se sprijină Uniunea. În special, articolele 9-12 TUE, articolul 14 alineatul (3) TUE și articolul 223 alineatul (1) TFUE conțin de asemenea norme privind principiile democratice.
(
55
)	A se vedea de asemenea articolele 8 și 12 din Actul privind alegerea reprezentanților în Parlamentul European prin vot universal direct (JO 1976, L 278, p. 5), cu modificările ulterioare, și articolul 6 alineatul (1) din Directiva 93/109/CE a Consiliului din 6 decembrie 1993 de stabilire a normelor de exercitare a dreptului de a alege și de a fi ales pentru Parlamentul European pentru cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru în care nu sunt resortisanți (JO 1993, L 329, p. 34), cu modificările ulterioare.
(
56
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 6 octombrie 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punctul 40 și următoarele). De asemenea, o astfel de măsură nu este, la prima vedere, incompatibilă cu CEDO; a se vedea jurisprudența Curții EDO menționată mai sus.
(
57
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 7 iulie 2016, Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533, punctul 51 și jurisprudența citată).
(
58
)	Cu privire la această sintagmă, cu trimiteri suplimentare, a se vedea Concluziile avocatului general Saugmandsgaard Øe prezentate în cauza Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑401/19, EU:C:2021:613, punctele 98 și 99).
(
59
)	A se vedea Hotărârea din 15 mai 1986, Johnston (222/84, EU:C:1986:206, punctul 18).
(
60
)	A se vedea Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. și alții (Independența Camerei disciplinare a Curții Supreme) (C‑585/18, C‑624/18 și C‑625/18, EU:C:2019:982, punctul 117 și jurisprudența citată).
(
61
)	A se vedea printre altele Hotărârea din 1 august 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Refuzul de a prelua un minor egiptean neînsoțit) (C‑19/21, EU:C:2022:605, punctul 36 și jurisprudența citată).
(
62
)	A se vedea recent Hotărârea din 22 februarie 2022, RS (Efectul deciziilor unei curți constituționale) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punctul 34 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Concluziile noastre prezentate în cauza Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Refuzul de a prelua un minor egiptean neînsoțit) (C‑19/21, EU:C:2022:279, punctele 46 și 47, precum și jurisprudența citată).
(
63
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 6 noiembrie 2012, Otis și alții (C‑199/11, EU:C:2012:684, punctul 48).
(
64
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2020, État luxembourgeois (Dreptul de a introduce o acțiune împotriva unei cereri de informații în materie fiscală) (C‑245/19 și C‑246/19, EU:C:2020:795, punctul 66, precum și jurisprudența citată).