61998CC0310_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 De gevoegde zaken C-310/98 en C-406/98 betreffen verzoeken van het Bundesfinanzhof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) over de uitlegging van de artikelen 454 en 455 van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek(1) (hierna: "uitvoeringsverordening").
I - Rechtskader
2 De artikelen 454, lid 3, en 455, die betrekking hebben op internationaal vervoer van goederen onder geleide van een carnet TIR, luiden als volgt:
Artikel 454, lid 3:
"Wanneer het niet mogelijk is te bepalen op welk grondgebied de overtreding of onregelmatigheid is begaan, wordt deze geacht te zijn begaan in de lidstaat waar zij is vastgesteld, tenzij binnen de in artikel 455, lid 1, bedoelde termijn ten genoegen van de douaneautoriteiten het bewijs wordt geleverd van de regelmatigheid van het vervoer of van de plaats waar de overtreding of onregelmatigheid daadwerkelijk is begaan.
Indien, bij gebreke van een dergelijk bewijs, de overtreding of onregelmatigheid geacht blijkt te zijn begaan in de lidstaat waar zij is vastgesteld, worden de rechten en andere heffingen op de betrokken goederen door deze lidstaat overeenkomstig de communautaire of nationale bepalingen ingevorderd.
Indien later wordt vastgesteld in welke lidstaat de overtreding of onregelmatigheid daadwerkelijk is begaan, worden aan deze lidstaat de rechten en andere heffingen - met uitzondering van het bedrag dat overeenkomstig de tweede alinea als eigen middelen van de Gemeenschap werd geïnd - die in deze lidstaat op de goederen van toepassing zijn, terugbetaald door de lidstaat die deze aanvankelijk had geïnd. Een eventueel overschot wordt terugbetaald aan degene die de rechten en heffingen aanvankelijk had betaald.
Indien het bedrag van de aanvankelijk geïnde en door de innende lidstaat terugbetaalde rechten en andere heffingen lager is dan het bedrag van de rechten en andere heffingen die verschuldigd zijn in de lidstaat waar de overtreding of onregelmatigheid daadwerkelijk is begaan, gaat deze lidstaat over tot invordering van het verschil overeenkomstig de communautaire of nationale bepalingen."
3 Artikel 455 bepaalt:
"1. Wanneer wordt vastgesteld dat in de loop van of in verband met vervoer onder geleide van een carnet TIR, respectievelijk doorvoer onder geleide van een carnet ATA, een overtreding of onregelmatigheid is begaan, delen de douaneautoriteiten dit mede aan de houder van het carnet TIR, respectievelijk het carnet ATA, en aan de aansprakelijke organisatie binnen de bij artikel 11, lid 1, van de TIR-overeenkomst, respectievelijk artikel 6, lid 4, van de ATA-overeenkomst, vastgestelde termijn.
2. Het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer onder geleide van een carnet TIR, respectievelijk een carnet ATA, in de zin van artikel 454, lid 3, eerste alinea, wordt geleverd binnen de bij artikel 11, lid 2, van de TIR-overeenkomst, respectievelijk artikel 7, leden 1 en 2, van de ATA-overeenkomst, vastgestelde termijn.
3. Het bewijs ten genoegen van de douaneautoriteiten kan onder andere worden geleverd:
a) door overlegging van een door de douaneautoriteiten gewaarmerkt document waarin wordt verklaard dat de betrokken goederen aan het kantoor van bestemming zijn aangebracht. Dit document dient een gedetailleerde omschrijving van de goederen te bevatten;
of
b) door overlegging van een in een derde land ter zake van de aangifte ten verbruik afgegeven douanedocument, dan wel een kopie of fotokopie daarvan; deze kopie of fotokopie dient te worden gewaarmerkt hetzij door de instantie die het origineel heeft afgetekend, hetzij door de autoriteiten van het betrokken derde land, hetzij door de autoriteiten van een lidstaat. Dit document dient een gedetailleerde omschrijving van de betrokken goederen te bevatten;
of
c) wat de ATA-overeenkomst betreft (...)."
4 De zojuist geciteerde bepalingen laten onverlet de specifieke bepalingen van verordening (EEG) nr. 2112/78 van de Raad van 25 juli 1978 betreffende de douaneovereenkomst inzake het internationale vervoer van goederen onder dekking van carnets TIR (TIR-overeenkomst), gesloten te Genève op 14 november 1975.(2)
5 Artikel 11 van de TIR-overeenkomst, dat in het vervolg van belang is, bepaalt:
"1. Ingeval van niet-zuivering van een carnet TIR, of indien een carnet TIR onder voorbehoud is gezuiverd, zijn de bevoegde autoriteiten niet gerechtigd van de organisatie die zich garant heeft gesteld, betaling te eisen van de in artikel 8, eerste en tweede lid, bedoelde bedragen, tenzij deze autoriteiten binnen een jaar na het tijdstip van inschrijving van het carnet TIR, de organisatie schriftelijk in kennis hebben gesteld van de niet-zuivering of van de zuivering onder voorbehoud. Deze bepaling is tevens van toepassing indien het certificaat van zuivering ten onrechte of op frauduleuze wijze werd verkregen, doch in dat geval bedraagt de termijn twee jaar.
2. De vordering tot betaling van de in artikel 8, eerste en tweede lid, bedoelde bedragen wordt aan de organisatie die zich garant heeft gesteld gericht op zijn vroegst drie maanden na de datum waarop deze organisatie ervan in kennis is gesteld dat het carnet niet is gezuiverd, dat het is gezuiverd onder voorbehoud of dat het certificaat van zuivering ten onrechte of op frauduleuze wijze werd verkregen, en uiterlijk twee jaar na deze datum. Ten aanzien van de gevallen die binnen bovenbedoelde termijn van twee jaar in rechte aanhangig zijn gemaakt, dient evenwel de vordering tot betaling te worden ingediend binnen een jaar na de datum waarop de gerechtelijke beslissing uitvoerbaar is geworden.
3. Voor het voldoen van de bedragen waarvan betaling is geëist, heeft de organisatie die zich garant heeft gesteld, een termijn van drie maanden na de datum waarop de vordering tot betaling aan haar is gericht. De betaalde bedragen zullen aan de organisatie worden terugbetaald indien, binnen twee jaar na de datum van de vordering tot betaling, ten genoegen van de douaneautoriteiten is aangetoond dat met betrekking tot het desbetreffende vervoer geen onregelmatigheid is gepleegd."
6 De artikelen 454, lid 3, en 455, reeds aangehaald, verwijzen ook naar de ATA-overeenkomst(3), die echter in de onderhavige zaken niet relevant is.
II - De feiten en de hoofdgedingen
7 De feiten van de onderhavige zaken zijn representatief voor een aantal zeer gelijksoortige gevallen die thans bij de Duitse gerechten aanhangig zijn en die als volgt kunnen worden samengevat:
8 In 1994 hebben de Poolse vervoerondernemingen Sagpol en Met-Trans een partij boter respectievelijk een zending witte suiker uit Polen naar een bestemming binnen het communautair douanegebied vervoerd onder de regeling extern communautair douanevervoer en onder geleide van een carnet TIR.
9 Het douanekantoor van vertrek, te Pomellen in Duitsland, had een uiterste datum vastgesteld voor de aanbrenging van de goederen bij het douanekantoor van bestemming; voor de boter was dit Madrid (Spanje) en voor de suiker Porto (Portugal).
10 Uit onderzoeken en controles van het Hauptzollamt Neubrandenburg (hierna: "Hauptzollamt") bleek, dat in beide gevallen de transitogoederen niet waren aangebracht bij de douanekantoren van bestemming. Uit dien hoofde werd in beide zaken het strookje van deel 2 van de betrokken carnets TIR, dat door het douanekantoor van bestemming dient te worden teruggezonden naar het douanekantoor van vertrek zodat de doorvoerprocedure kan worden afgesloten, niet teruggezonden.
11 In de loop van de door het Hauptzollamt ingestelde procedures zijn die strookjes boven water gekomen en is gebleken dat zij waren voorzien van valse stempels en, één ervan, van een valse handtekening.
12 In beide zaken heeft het Hauptzollamt de vervoersondernemingen medegedeeld, dat de goederen niet waren aangebracht en dat het onmogelijk was de plaats vast te stellen waar de overtreding was begaan.
13 Het stelde hun een termijn van drie maanden om de daadwerkelijke plaats van de overtreding te bewijzen.
14 Binnen die termijn trachtte Met-Trans de plaats waar de overtreding had plaatsgevonden aan te tonen door aan het Hauptzollamt de vervoersfacturen en -opdrachten toe te zenden alsmede een verklaring van de chauffeur die het vervoer had uitgevoerd.
15 Het Hauptzollamt verwierp deze bewijsmiddelen als niet-overtuigend en zond Met-Trans een uitnodiging tot betaling. Na daartegen tevergeefs te hebben geprotesteerd, wendde de vervoerder zich tot het Finanzgericht, dat van oordeel was dat het Hauptzollamt de bevoegdheid miste om betaling te vorderen omdat Met-Trans tijdig en op afdoende wijze had aangetoond dat de daadwerkelijke plaats van de overtreding Porto was.
16 Ook aan Sagpol, die niet binnen de haar gestelde termijn had gereageerd, werd een uitnodiging tot betaling gezonden.
17 In haar verweer beriep Sagpol zich op een kopie van de CMR-vrachtbrief en op alle documenten waarover zij beschikte - onder meer benzinerekeningen - die haars inziens aantoonden dat de goederen daadwerkelijk naar Madrid waren vervoerd. Bovendien voegde zij een verklaring van de chauffeur bij.
18 Het na afwijzing van haar bezwaarschrift door Sagpol geadieerde Finanzgericht oordeelde, dat het Hauptzollamt niet bevoegd was om betaling te vorderen omdat Sagpol tijdig en op afdoende wijze had aangetoond dat de daadwerkelijke plaats van de overtreding Madrid was.
19 Het Hauptzollamt stelde in beide zaken beroep tot "Revision" in bij het Bundesfinanzhof, dat ons vijf prejudiciële vragen heeft voorgelegd.
III - De prejudiciële vragen
20 De vragen in de zaak Sagpol luiden als volgt:
"1) a) Is het verenigbaar met artikel 454, lid 3, eerste alinea, en met artikel 455, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 253, blz. 1) wanneer, ingeval een onder de regeling extern communautair douanevervoer geplaatste lading onder geleide van het carnet TIR niet bij het bureau van bestemming is aangebracht, de douaneautoriteiten van de lidstaat van vertrek de carnethouder een termijn van drie maanden stellen, om ten genoegen van de douaneautoriteiten het bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding te leveren, met het gevolg dat nadien verstrekte bewijselementen de bevoegdheid van de lidstaat van vertrek om de heffingen in te vorderen onaangetast laten?
b) Ingeval die vraag ontkennend moet worden beantwoord: binnen welke termijn kan de carnethouder de daadwerkelijke plaats van de overtreding bewijzen?
2) Voor zover de beantwoording van de in sub 1 gestelde vragen tot de conclusie leidt, dat de carnethouder de termijn voor het bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding niet heeft overschreden:
Welke eisen moeten worden gesteld aan het ten genoegen van de douaneautoriteiten te leveren bewijs van de plaats waar de overtreding tijdens het vervoer van een lading onder geleide van een carnet TIR daadwerkelijk werd begaan [artikel 454, lid 3, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 2454/93]? Kunnen de verklaring van de carnethouder en de getuigenverklaring van de vrachtwagenchauffeur die het vervoer voor de carnethouder heeft verricht, als bewijs volstaan, of kan het bewijs enkel worden geleverd door middel van documenten waaruit duidelijk blijkt, dat de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaat hebben vastgesteld, dat de overtreding op hun grondgebied is begaan?
3) Ingeval het Hof het bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding tijdig geleverd acht en het bewijs van die plaats op de beschreven wijze toelaatbaar acht:
Moet artikel 454, lid 3, derde en vierde alinea, van verordening (EEG) nr. 2454/93 aldus worden uitgelegd, dat het ook geldt ingeval de heffingen werden ingevorderd in de lidstaat waar de overtreding werd vastgesteld, hoewel binnen de daarvoor in artikel 454, lid 3, eerste alinea, juncto artikel 455, lid 1, van verordening nr. 2454/93 gestelde termijn ten genoegen van de douaneautoriteiten werd bewezen, dat de daadwerkelijke plaats van de overtreding in een andere lidstaat lag?"
21 De prejudiciële vragen in de zaak Met-Trans zijn geformuleerd als volgt:
"1) Welke eisen moeten worden gesteld aan het ten genoegen van de douaneautoriteiten te leveren bewijs van de plaats waar de overtreding tijdens het vervoer van een lading onder geleide van een carnet TIR daadwerkelijk is begaan [artikel 454, lid 3, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993, PB L 253, blz. 1]? Kunnen de verklaring van de carnethouder en de getuigenverklaring van de vrachtwagenchauffeur die het vervoer voor de carnethouder heeft verricht, als bewijs volstaan, of kan het bewijs enkel worden geleverd door middel van documenten waaruit duidelijk blijkt, dat de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaat hebben vastgesteld, dat de overtreding op hun grondgebied is begaan?
2) Ingeval het Hof het bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding door middel van een verklaring van de carnethouder en de getuigenverklaring van de vrachtwagenchauffeur die het vervoer heeft verricht, toelaatbaar acht:
Moet artikel 454, lid 3, derde en vierde alinea, van verordening (EEG) nr. 2454/93 aldus worden uitgelegd, dat het ook geldt ingeval de heffingen werden ingevorderd in de lidstaat waar de overtreding werd vastgesteld, hoewel ten genoegen van de douaneautoriteiten werd bewezen, dat de daadwerkelijke plaats van de overtreding in een andere lidstaat lag?"
22 Bij lezing van de door het Bundesfinanzhof gestelde vragen is al snel duidelijk, dat de tweede vraag in de zaak Sagpol overeenkomt met de eerste in de zaak Met-Trans. Eveneens is de derde vraag in de zaak Sagpol identiek aan de tweede vraag in de zaak Met-Trans.
23 De vijf aan het Hof gestelde vragen hebben, strikt genomen, betrekking op drie punten:
- de termijn voor het leveren van het bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding;
- de in dit verband toelaatbare bewijsmiddelen;
- wat de gevolgen zijn, wanneer na het verstrijken van de wettelijke termijn wordt erkend dat de aangevoerde bewijsmiddelen afdoende zijn.
A - De termijn waarbinnen het bewijs moet worden geleverd
(Eerste vraag in de zaak Sagpol)
24 Met de eerste vraag wenst het Bundesfinanzhof in wezen te vernemen, of artikel 454, lid 3, eerste alinea, en artikel 455, lid 1, van de uitvoeringsverordening aldus moeten worden uitgelegd dat, ingeval een onder de regeling extern communautair douanevervoer geplaatste lading onder geleide van een carnet TIR niet bij het bureau van bestemming is aangebracht, de douaneautoriteiten van de lidstaat van vertrek de carnethouder een termijn van drie maanden mogen stellen om afdoende bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding te leveren.
25 Het Bundesfinanzhof wenst bovendien te vernemen, of nadien overgelegd bewijs de bevoegdheid van de lidstaat van vertrek om de heffingen in te vorderen onverlet laten.
26 Het Bundesfinanzhof is van oordeel, dat ofschoon artikel 454, lid 3, eerste alinea, juncto artikel 455, lid 1, van de uitvoeringsverordening verwijst naar artikel 11, lid 1, van de TIR-overeenkomst, het nochtans twijfelachtig blijft, of de in artikel 11, lid 1, genoemde termijn kan worden toegepast op het bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding. Zijn twijfels berusten op verschillende overwegingen gebaseerd op de bewoordingen van de betrokken artikelen. Het wijst erop, dat de termijn van artikel 11, lid 1, van de TIR-overeenkomst geldt voor de douaneautoriteiten, die van artikel 454, lid 3, eerste alinea, van de uitvoeringsverordening daarentegen voor de debiteur van de douaneschuld. Bovendien begint de termijn van artikel 11, lid 1, van de TIR-overeenkomst niet op de datum van de mededeling van de douaneautoriteit aan de organisatie die zich garant heeft gesteld, maar zodra het carnet TIR is ingeschreven, terwijl de termijn van artikel 454, lid 3, eerste alinea, van de uitvoeringsverordening redelijkerwijs niet kan ingaan vóór de datum van de door de douaneautoriteit gedane mededeling.
27 Sagpol betoogt, dat zowel artikel 454, lid 3, eerste alinea, als artikel 455, lid 1, verwijzen naar artikel 11, lid 1, van de TIR-overeenkomst, zodat de termijn waarbinnen de houder van het carnet TIR het bewijs van de plaats van de overtreding kan leveren, één jaar moet zijn.
28 De Commissie en de regeringen die opmerkingen hebben ingediend, beroepen zich daarentegen op een administratief akkoord waarbij de lidstaten zijn overeengekomen om de bewijstermijn op drie maanden te stellen. Dit zou overigens overeenkomen met de termijn die in artikel 379 van de verordening voor het extern communautair douanevervoer is bepaald, alsmede met het beginsel van het nuttig effect van de communautaire voorschriften, omdat bij een langere termijn de invordering van de rechten om redenen van verjaring zou kunnen afstuiten.
Beoordeling
29 Niet kan worden betwist, dat de voorschriften waarmee wij worden geconfronteerd, warrig zijn en dat de Commissie in dit verband terecht spreekt van een "juridische nalatigheid".
30 Ik herinner eraan, dat artikel 454, lid 3, eerste alinea, van de uitvoeringsverordening luidt als volgt:
"Wanneer het niet mogelijk is te bepalen op welk grondgebied de overtreding of onregelmatigheid is begaan, wordt deze geacht te zijn begaan in de lidstaat waar zij is vastgesteld, tenzij binnen de in artikel 455, lid 1, bedoelde termijn ten genoegen van de douaneautoriteiten het bewijs wordt geleverd van de regelmatigheid van het vervoer of van de plaats waar de overtreding of onregelmatigheid daadwerkelijk is begaan."
31 Uit de tekst van dit voorschrift blijkt, dat de communautaire wetgever voor het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer en het bewijs van de plaats van de overtreding of van de onregelmatigheid dezelfde termijn heeft willen stellen.
32 Artikel 454, lid 3, eerste alinea, verwijst in dit verband naar artikel 455, lid 1, dat op zijn beurt verwijst naar artikel 11, lid 1, van de TIR-overeenkomst, reeds aangehaald.
33 Artikel 455, lid 2, van de uitvoeringsverordening bepaalt op zijn beurt: "Het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer (...) in de zin van artikel 454, lid 3, eerste alinea" moet worden geleverd binnen de bij artikel 11, lid 2, van de TIR-overeenkomst bepaalde termijn.
34 De puur automatische toepassing van de successieve verwijzingen voert aldus tot de absurde situatie, dat de in acht te nemen termijn een verschillende duur heeft naargelang men zich houdt aan de verwijzing naar artikel 11, lid 1, dan wel aan die naar artikel 11, lid 2, van de TIR-overeenkomst.
35 Het kan dan ook niet anders of de ontwerpers van de uitvoeringsverordening hebben een van de twee volgende vergissingen begaan:
- zij hebben, ten onrechte, in artikel 454, lid 3, bepaald dat de termijn voor het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer eveneens de termijn moet zijn waarnaar artikel 455, lid 1, verwijst, dat wil zeggen die van artikel 11, lid 1, van de TIR-overeenkomst; in dit geval hebben zij voor de twee soorten bewijzen niet werkelijk dezelfde termijn willen bepalen;
- zij hebben, ten onrechte, in artikel 455, lid 2, bepaald dat de termijn voor het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer de termijn moet zijn die in artikel 11, lid 2, van de TIR-overeenkomst is bepaald.
36 Verschillende factoren wijzen erop, dat de eerste van de twee vergissingen is begaan.
37 In de eerste plaats bestaat tussen de materiële inhoud van artikel 455, lid 1, van de uitvoeringsverordening en die van artikel 454, lid 3, eerste alinea, geen enkel rechtstreeks verband.
38 Artikel 455, lid 1, noemt namelijk nergens de termijn voor het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer of van de plaats van de overtreding.
39 Zoals het Bundesfinanzhof beklemtoont, heeft deze bepaling uitsluitend betrekking op de termijn waarbinnen de douaneautoriteiten aan de houder van het carnet TIR en aan de organisatie die zich garant heeft gesteld, moeten meedelen dat een overtreding of een onregelmatigheid is begaan tijdens of in verband met een vervoer onder geleide van een carnet TIR.
40 Indien de verwijzing van artikel 454, lid 3, eerste alinea, naar artikel 455, lid 1, er niet zou zijn, zou niemand op de gedachte komen in dit laatste lid te gaan zoeken naar de termijn voor het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer of van de plaats van de overtreding.
41 Daarentegen springt het verband tussen de inhoud van artikel 455, lid 2, en die van artikel 454, lid 3, eerste alinea, in het oog.
42 Artikel 455, lid 2, is immers geheel gewijd aan het probleem van de vaststelling van de termijn voor het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer in de zin van artikel 454, lid 3, eerste alinea.
43 Daarmede ligt de conclusie voor de hand, dat de wetgever bij vergissing in artikel 454, lid 3, eerste alinea, naar artikel 455, lid 1, heeft verwezen en dat hij naar artikel 455, lid 2, had moeten verwijzen.
44 Hieruit volgt, dat zowel de termijn voor het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer als die voor het bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding wordt bepaald door artikel 455, lid 2, met de daarin opgenomen verwijzing naar artikel 11, lid 2, van de TIR-overeenkomst.
45 Het Bundesfinanzhof merkt echter op, dat "aan artikel 11, lid 2, van de TIR-overeenkomst (...) geen voor een bevoegdheidsregeling bruikbare termijn kan worden ontleend, omdat in dit artikel wordt voorondersteld dat het invorderingsbesluit al door de bevoegde instantie is genomen".
46 De Commissie maakt deze gedachte van het Bundesfinanzhof tot de hare, waar zij schrijft:
"(...) aan artikel 11, lid 2, van de TIR-overeenkomst, waarnaar het genoemde lid verwijst, kan - zoals het Bundesfinanzhof in zijn verwijzingsbeschikking terecht uiteengezet - evenmin enige termijn voor de vaststelling van de bevoegde instantie worden ontleend, omdat het ervan uitgaat dat het invorderingsbesluit al door een bevoegde instantie is genomen."
47 Er bestaat echter een bepaling die mijns inziens het probleem van de bevoegdheid regelt. Artikel 215, lid 3, van het douanewetboek bepaalt het volgende:
"Indien een douaneregeling voor bepaalde goederen niet is beëindigd, wordt de douaneschuld geacht te zijn ontstaan:
- op de plaats waar de goederen onder de regeling zijn geplaatst."
48 Deze bepaling preciseert niet uitdrukkelijk, dat het ook de douaneautoriteit is van de plaats waar de schuld is ontstaan, die bevoegd is om het exacte bedrag daarvan te berekenen en te innen, maar het valt moeilijk in te zien hoe dit anders zou kunnen zijn.(4)
49 Het is derhalve het kantoor van vertrek dat bevoegd is voor de invordering van de rechten en heffingen die van toepassing zijn op een niet-beëindigde communautaire doorvoer.
50 Artikel 454 van de uitvoeringsverordening geeft de houder van het carnet TIR (en logischerwijs ook aan de organisatie die zich garant heeft gesteld) echter de mogelijkheid de bevoegdheid van het bureau van vertrek(5) te betwisten door te bewijzen dat het vervoer toch is beëindigd of dat een overtreding op een bepaalde plaats heeft plaatsgehad.
51 Het is derhalve in zijn hoedanigheid van instantie van de staat "die bevoegd is behoudens bewijs van het tegendeel", dat het kantoor van vertrek de termijn doet aanvangen gedurende welke het bewijs van de bevoegdheid van een andere lidstaat kan worden geleverd.
52 Zoals ik hierboven heb aangegeven, kan deze termijn worden afgeleid uit artikel 11, lid 2, van de TIR-overeenkomst.
53 Volgens deze bepaling zendt de bevoegde autoriteit van het land van vertrek de vordering tot betaling van de verschuldigde bedragen aan de organisatie die zich garant heeft gesteld, "op zijn vroegst drie maanden na de datum waarop deze organisatie ervan in kennis is gesteld dat het carnet niet is gezuiverd".
54 De organisatie beschikt aldus automatisch over een termijn van drie maanden voor het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer of de plaats waar de overtreding heeft plaatsgehad, omdat niet eerder betaling van haar kan worden gevorderd.
55 Zeker, artikel 11, lid 2, bepaalt niet dat het bureau van vertrek aan de organisatie die zich garant heeft gesteld of aan de houder van het carnet TIR een termijn van drie maanden moet stellen, maar het staat dit bureau stellig toe dit te doen, omdat deze termijn indirect volgt uit het verbod om voor de afloop van die termijn een betalingsvordering te sturen.
56 Hetzelfde resultaat kan bij wege van analogie worden afgeleid uit de regeling van de externe communautaire doorvoer.(6) De relevante bepaling van die regeling, artikel 379, lid 2, van de uitvoeringsverordening, bepaalt het volgende:
"In de in lid 1 bedoelde kennisgeving wordt onder andere de termijn vermeld waarbinnen bij het kantoor van vertrek, ten genoegen van de douaneautoriteiten, het bewijs moet worden geleverd van de regelmatigheid van het communautair douanevervoer of van de plaats waar de overtreding of onregelmatigheid daadwerkelijk werd begaan. Deze termijn bedraagt drie maanden na de in lid 1 bedoelde kennisgeving (...)."
57 Ik herinner er bovendien aan dat de goederen, wanneer zij niet al in Polen onder geleide van het carnet TIR waren geplaatst, als afkomstig uit een derde land en bestemd om onder een doorvoerregeling te worden vervoerd naar een bepaalde plaats op het communautair grondgebied, onder de regeling extern communautair douanevervoer zouden zijn geplaatst.
58 Wanneer in het kader van de TIR-regeling een langere bewijstermijn zou gelden, zou dit ertoe kunnen leiden, dat alleen al daarom vaker van die regeling gebruik wordt gemaakt om te kunnen ontsnappen aan de striktere bepalingen van artikel 379, lid 2.
59 Tenslotte delen het Bundesfinanzhof en de Commissie ons mede, dat tussen de lidstaten ter verduidelijking een administratief akkoord is gesloten, dat door de het comité voor transitvervoer van de Gemeenschap is aanvaard. Volgens dit akkoord moet in het kader van de doorvoer TIR de regelmatigheid van de doorvoer binnen drie maanden worden bewezen. Dit akkoord maakt deel uit van de "Verzameling van administratieve akkoorden". Het is gehecht aan de memorie van de Commissie.
60 Het Bundesfinanzhof en de Commissie verwijzen nog naar een brief van de Commissie van 16 maart 1998 aan het Bondsministerie van Financiën, volgens welke de in het administratief akkoord vastgestelde termijn eveneens moet gelden voor het bewijs van de plaats van de overtreding.
61 Men kan uiteraard vraagtekens zetten bij de juridische waarde van zulke richtsnoeren of van een dergelijke brief, die niet openbaar zijn gemaakt en die, buiten alle normale procedures om die de communautaire wetgever ter beschikking staan, zo al niet tot aanvulling van leemten in de verordening, dan toch minstens tot uitlegging daarvan moeten dienen.
62 Aangezien zij echter de unanieme mening weergeven van de leden van de Raad, die de auteur is van het douanewetboek, en van de Commissie, die de auteur is van de uitvoeringsverordening van die wetgeving, bevestigen deze richtsnoeren dat de uitlegging van de voorschriften die ik heb voorgesteld, wel degelijk overeenkomt met de bedoeling van de auteurs ervan.
63 Het kan daarom geen verbazing wekken, dat de regeringen die met betrekking tot deze eerste vraag opmerkingen hebben ingediend, te weten de Franse en de Finse regering en, ter terechtzitting, de Deense regering, een bevestigend antwoord hebben voorgesteld.
64 Wat tenslotte de opmerkingen van Sagpol betreft, stel ik vast dat zij geen argumenten verband houdend met de bijzondere aard van het TIR-stelsel bevatten die zouden aantonen dat in het kader van dit stelsel een andere bewijstermijn dan die volgens de regeling extern communautair douanevervoer moet worden toegepast.
65 De beginselen van evenredigheid, rechtszekerheid en gelijkheid van behandeling, waarop Sagpol zich beroept, kunnen niet leiden tot een andere beantwoording van de eerste vraag.
66 Een internationale vervoeronderneming die gebruikmaakt van het TIR-stelsel, moet weten dat het haar eerste verplichting is dit stelsel tot een goed einde te brengen door de goederen aan te brengen bij een douanekantoor in het land van bestemming. De lijst van deze kantoren is in ieder geval beschikbaar in het kantoor van vertrek en de onderneming moet dan ook aan haar chauffeur het nauwkeurige adres van dit kantoor meegeven met de instructie, de zegels niet te verwijderen alvorens daarvoor machtiging van dat kantoor te hebben gekregen. De onderneming behoort eveneens op de hoogte te zijn van de gevolgen die niet-zuivering van het TIR-stelsel voor haar heeft. Uit al deze verplichtingen moet zij noodzakelijkerwijs de conclusie trekken, dat zij, wanneer zich een overtreding of onregelmatigheid voordoet, in zo kort mogelijke tijd zoveel mogelijk bewijsmateriaal moet overleggen waarmee de plaats van overtreding of de onregelmatigheid kan worden bepaald. Een termijn van drie maanden voor het verzamelen en overleggen van dat bewijs kan daarom niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel.
67 Ook het rechtszekerheidsbeginsel verlangt, dat de afloop van een dergelijke procedure zo spoedig mogelijk duidelijk wordt, waarvoor een termijn van drie maanden bevorderlijk is.
68 Tenslotte wordt het gelijkheidsbeginsel niet geschonden, omdat dezelfde regels van toepassing zijn op alle vervoerders die zich in een vergelijkbare situatie bevinden.
69 In het kader van dezelfde vraag informeert het Bundesfinanzhof eveneens, of het recht van een lidstaat om een dergelijke vervaltermijn van drie maanden vast te stellen, tot gevolg heeft dat later voorgelegd bewijsmateriaal de bevoegdheid van de lidstaat van vertrek tot invordering onverlet laat.
70 Wanneer na het verstrijken van die periode van drie maanden het bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding niet is geleverd of wanneer de ingediende bewijsmiddelen niet ten genoegen van de "douaneautoriteiten" de plaats van de overtreding aantonen, staat de bevoegdheid van de lidstaat van het vertrekkantoor blijkens het voorgaande definitief vast, zodat die lidstaat de verschuldigde rechten en heffingen kan innen.
71 Aangezien niet is betwist dat de betaling van die belastingen is verschuldigd en dat het probleem uitsluitend de bepaling van de inningsbevoegde lidstaat betreft, vereist de doelmatigheid van het systeem dat "later" verschafte gegevens, dat wil zeggen na afloop van drie maanden, slechts aanleiding geven tot overboekingen tussen de lidstaten en tot terugbetaling aan de ondernemer wanneer teveel is betaald.
72 In elk geval zijn de belangen van de vervoerder beschermd, mocht blijken - ook indien na afloop van de termijn van drie maanden - dat de rechten en de heffingen daadwerkelijk in het land van bestemming van de goederen zijn voldaan.
73 In dat geval geldt immers artikel 11, lid 3, tweede zin, van de TIR-overeenkomst: "De betaalde bedragen zullen aan de organisatie worden terugbetaald indien, binnen twee jaar na de datum van de vordering tot betaling, ten genoegen van de douaneautoriteiten is aangetoond dat met betrekking tot het desbetreffende vervoer geen onregelmatigheid is gepleegd."
74 In het kader van de derde vraag zal ik onderzoeken, hoe de situatie is wanneer tijdig ingediende bewijsmiddelen, die door de douaneautoriteiten niet afdoende zijn bevonden, na het verstrijken van de termijn van drie maanden desondanks aanvaardbaar worden geacht door een rechter.
75 Om al deze redenen geef ik het Hof in overweging de eerste vraag van het Bundesfinanzhof in de zaak Sagpol te beantwoorden als volgt:
"Het is verenigbaar met artikel 454, lid 3, eerste alinea, en met artikel 455, lid 1, van de uitvoeringsverordening van het douanewetboek, wanneer de douaneautoriteiten ingeval een onder de regeling extern communautair douanevervoer geplaatste lading onder geleide van een carnet TIR niet bij het bureau van bestemming is aangebracht, de carnethouder een termijn van drie maanden stellen om ten genoegen van de douaneautoriteiten het bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding te leveren, met als gevolg dat nadien verstrekt bewijs de bevoegdheid van de lidstaat om de heffingen te innen, onverlet laten."
B - De toelaatbare bewijsmiddelen
(Eerste vraag in de zaak Met-Trans en tweede vraag in de zaak Sagpol)
76 Het Bundesfinanzhof wenst te vernemen welke eisen moeten worden gesteld aan een bewijs van de plaats waar de overtreding tijdens het vervoer van een lading onder geleide van een carnet TIR daadwerkelijk werd begaan en dat moet worden geacht ten genoegen van de douaneautoriteiten te zijn in de zin van artikel 454, lid 3, eerste alinea van de uitvoeringsverordening. Het vraagt, of de verklaringen van de carnethouder en de getuigenverklaring van de vrachtwagenchauffeur die het vervoer voor de carnethouder heeft verricht, als bewijs volstaan, of dat dat bewijs enkel kan worden geleverd door middel van documenten waaruit duidelijk blijkt, dat de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaat hebben vastgesteld dat de overtreding op hun gebied is begaan.
77 Ik wil eerst twee punten verduidelijken die als grondslag zullen dienen voor mijn redenering.
78 Het Bundesfinanzhof constateert in punt II, sub 4b, van zijn verwijzingsbeschikking in de zaak Met-Trans: "Weliswaar is niet geregeld welke bewijsmiddelen voor het bewijs van de daadwerkelijke plaats van overtreding zijn toegelaten, zoals dit wel is gebeurd in artikel 455, lid 3, van verordening nr. 2454/93 ten aanzien van het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer onder geleide van een carnet TIR. Aldus zijn volgens de bewoordingen van de bepaling alle bewijsmiddelen toegelaten waaruit met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid blijkt dat de overtreding of onregelmatigheid op een bepaalde plaats heeft plaatsgevonden." Het Bundesfinanzhof verklaart vervolgens, waarom het van mening is dat nochtans niet alle bewijsmiddelen zouden moeten worden toegelaten: op dit punt zal het thans volgende onderzoek voornamelijk zijn toegespitst.
79 In dit stadium kan echter al met het Bundesfinanzhof worden vastgesteld, dat de in artikel 455, lid 3, genoemde documenten slechts betrekking hebben op het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer en dat de verordening geen andere documenten voorschrijft voor het leveren van het bewijs van de plaats van de overtreding. Dit is trouwens in de procedure voor het Hof niet betwist.
80 Vervolgens dient te worden onderzocht, of het Hof aan het Bundesfinanzhof een aanwijzing kan geven aangaande de betekenis die moet worden toegekend aan de uitdrukking "glaubhaft nachweisen" (letterlijk: geloofwaardig bewijzen), welk begrip in de andere taalversies is weergegeven door de uitdrukking "het bewijs leveren ten genoegen van de douaneautoriteiten".
81 Het Bundesfinanzhof wijst erop, dat in de Duitse versie van artikel 378, lid 1, van de uitvoeringsverordening, met betrekking tot de regeling extern communautair douanevervoer, het woord "glaubhaft" niet voorkomt. Het leidt daaruit af, dat in dat geval de vervoerder het volledig bewijs moet leveren van hetgeen hij aanvoert ("Nachweis" alleen is kennelijk strikter dan "glaubhafter Nachweis"). Het acht het echter ondenkbaar dat in het kader van het TIR-stelsel lagere eisen zouden kunnen worden gesteld aan het bewijs van de plaats van de overtreding. Het Bundesfinanzhof concludeert daaruit, dat de vervoerder derhalve in beide gevallen bij de autoriteiten de voorstelling van "aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid" ("die an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit") moet doen ontstaan, dat de gestelde feiten juist zijn, en niet slechts de voorstelling van "grote waarschijnlijkheid" ("den Eindruck der überwiegenden Wahrscheinlichkeit") in de zin van het Duitse burgerlijk recht.
82 Ik geloof echter niet, dat een zo subtiele uitlegging van de betrokken voorschriften mogelijk is, aangezien alle verschillende taalversies verbindend zijn en in casu niet volledig overeenstemmen.
83 Zo komt bijvoorbeeld in de Engelse, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse, de Nederlandse en de Portugese versie van artikel 378, lid 1, de formulering "ten genoegen van de douaneautoriteit" voor, die correspondeert met "glaubhaft".
84 Verder heeft het Hof ten aanzien van dezelfde formule "ten genoegen van de douaneautoriteiten", die eveneens voorkomt in artikel 2, sub d, van richtlijn 79/623/EEG van de Raad van 25 juni 1979 inzake de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen op het gebied van de douaneschuld(7), inmiddels ingetrokken, in punt 24 van zijn arrest van 17 september 1996(8) verklaard: "Het zinsdeel $(...) ten genoegen van de bevoegde autoriteiten (...)' in artikel 2, sub d, van richtlijn 79/623, dat op zich overbodig is, beklemtoont slechts de verificatieplicht die, onder toezicht van de nationale rechter, hoe dan ook op de bevoegde nationale autoriteiten rust."
85 De Duitse versie van artikel 2, sub d, van richtlijn 79/623 gebruikte voor de uitdrukking "à la satisfaction" niet het woord "glaubhaft", maar luidde als volgt: "(...) es sei denn, dass sich diese Unterlassungen nachweislich auf die ordnungsgemässe Abwicklung der betreffenden vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben."
86 Aan het woord "glaubhaft" in artikel 454, lid 3, eerste alinea, van de uitvoeringsverordening moet derhalve geen bijzondere betekenis worden toegekend. De gehele passage moet aldus worden verstaan, dat de plaats van de overtreding niet is bewezen wanneer de geleverde bewijzen niet overtuigend zijn. Een bewijs dat de douaneautoriteiten en de hen controlerende gerechten niet kan overtuigen, is geen bewijs. Wanneer het door de Duitse rechtspraak hiervoor ontwikkelde criterium dat van de "aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid" is, bestaat er mijns inziens in de context van artikel 454 geen enkel bezwaar tegen de toepassing van dit criterium.
87 Blijft nog de vraag, of uit de artikelen 454 en 455 kan worden afgeleid dat alleen bepaalde bewijsmiddelen zijn toegelaten om "ten genoegen van" de douaneautoriteiten het bewijs te leveren, dat de overtreding op een bepaalde plaats is gepleegd.
88 Aangezien zowel de bevoegdheid van de lidstaten tot invordering van de douaneschuld als het bedrag van de douaneschuld van dit bewijs afhangen, vraagt het Bundesfinanzhof zich af, of de verklaringen van de houder van het carnet TIR, de getuigenverklaringen en de documenten zoals facturen en vervoersopdrachten toereikende bewijzen zijn, omdat zij "in vergaande mate aan een objectieve gerechtelijke controle" zouden ontsnappen. Het Bundesfinanzhof voert aan dat "de invordering van de invoerrechten in geval van een overtreding zo enigszins mogelijk moet worden veiliggesteld", hetgeen slechts zou kunnen worden bereikt wanneer "het bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding niet alleen rust op de lidstaat waar de overtreding is geconstateerd, doch eveneens op de lidstaat waarin de overtreding geacht wordt daadwerkelijk te zijn begaan." Het Bundesfinanzhof is daarom van mening, dat het bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding moet worden geobjectiveerd door slechts "in overeenstemming met de zin en het doel van dit artikel, evenals bij artikel 455, lid 3, alleen bepaalde bewijsmiddelen van de daadwerkelijke plaats van de overtreding" toe te laten, die zouden kunnen "bestaan in schriftelijke documenten waaruit duidelijk blijkt, dat de bevoegde autoriteiten van een andere lidstaat hebben vastgesteld, dat de in het kader van een vervoer onder geleide van het carnet TIR begane overtreding daadwerkelijk op hun grondgebied is begaan".
89 De Franse, de Nederlandse, de Finse regering, alsmede de Commissie, zijn het eens met het Bundesfinanzhof.
90 De Zweedse regering betoogt daarentegen dat: "het feit dat aan de douaneautoriteiten (...) afdoende bewijzen moeten worden verstrekt aangaande de plaats waar de overtreding of de onregelmatigheid is begaan, als zodanig impliceert, dat er ruimte moet zijn voor verschillende bewijsmiddelen en voor een verschillende waardering van die bewijsmiddelen".
91 Een parallel tussen artikel 454 en artikel 455, lid 3, is niet mogelijk omdat die twee bepalingen verschillende situaties betreffen en artikel 455, lid 3, zelfs niet een uitputtende opsomming van de toegelaten bewijsmiddelen bevat.
92 Nu de communautaire verordening geen aanwijzing bevat over wat moet worden verstaan onder "bewijs (...) ten genoegen van de douaneautoriteiten", staat het aan de nationale rechter om, op grond van het nationale procesrecht, te beoordelen wat geacht moet worden een bewijs ten genoegen van de autoriteiten op te leveren. In een geval als het onderhavige dienen de bewijsmiddelen niet tot het door het Bundesfinanzhof voorgestelde officiële document te worden beperkt, wanneer een dergelijke beperking niet uit de rechtshandeling zelf voortvloeit. Wanneer het recht om bewijzen over te leggen op enigerlei wijze moet worden beperkt, dient de wetgever te worden ingeschakeld.
93 De Deense regering heeft ter terechtzitting verklaard, dat zij de mening van de Zweedse regering en van de verwerende ondernemingen in het hoofdgeding grotendeels deelt. Zij kan niet aanvaarden, dat uit de uitdrukking "ten genoegen van de douaneautoriteiten" een verzwaring van de bewijslast wordt afgeleid.
94 Wanneer in het gemeenschapsrecht, dat wil zeggen in de relevante bepalingen of in de rechtspraak van het Hof, geen uitdrukkelijke verplichting bestaat, moeten de lidstaten in het kader van hun procesrecht vaststellen welk bewijs vereist is, mits zij dezelfde criteria hanteren als bij de heffing van nationale belastingen.
95 Zouden alleen officiële documenten, afkomstig van de autoriteiten van de betrokken lidstaat, als bewijs worden aanvaard, dan zou in feite het onmogelijke worden verlangd. Het zou ook niet eenvoudig zijn te bepalen wat onder objectieve en subjectieve bewijsmiddelen moet worden verstaan.
Beoordeling
96 De door verscheidene regeringen en de Commissie voorgestelde analogische redenering overtuigt mij niet. Een analyse van de logische structuur van de artikelen 454 en 455 noopt eerder tot een redenering a contrario dan tot een redenering bij analogie.
97 Artikel 454, lid 3, eerste alinea, bepaalt dat een overtreding wordt geacht te zijn begaan in de lidstaat waar zij is vastgesteld, tenzij ten genoegen van de douaneautoriteiten het bewijs wordt geleverd
- van de regelmatigheid van het vervoer,
- of van de plaats waar de overtreding of onregelmatigheid daadwerkelijk is begaan.
98 Artikel 455, lid 3, verklaart vervolgens, dat het bewijs van de regelmatigheid van het vervoer onder andere kan worden geleverd door de aldaar opgesomde documenten. Daarentegen wordt nergens vermeld hoe de plaats van de overtreding moet worden bewezen.
99 Is, gezien deze bepalingen, de meest logische conclusie, dat het bewijs van de plaats van de overtreding daarom eveneens door documenten moet worden geleverd (analogische redenering), of is dit de conclusie, dat het bewijs van de onregelmatigheid niet behoeft te worden geleverd met behulp van documenten, omdat de tekst dit niet bepaalt en omdat ten tijde van de feiten zelfs het bewijs van de regelmatigheid, ook kon worden geleverd met andere middelen (redenering a contrario)? Het tweede antwoord is mijns inziens duidelijk het juiste.
100 In 1997(9) heeft de Commissie, door de woorden "onder andere" te schrappen, de bewijsmodaliteiten van de regelmatigheid van het vervoer tot de genoemde documenten beperkt. Toen had zij ook de gelegenheid kunnen aangrijpen om het beginsel in te voeren, dat de plaats van de overtreding door een officieel document moet worden bewezen.
101 De argumenten die in de onderhavige procedure ten gunste van deze oplossing zijn aangevoerd - en die men zeker niet naast zich neer kan leggen - waren ongetwijfeld toen al bekend. Het feit dat dit beginsel niet is ingevoerd, wettigt de conclusie, dat men op dit punt een zekere flexibiliteit wilde handhaven, met name om een vervoerder te goeder trouw de gelegenheid te bieden zich vrij te pleiten.
102 Zo heeft het Finanzgericht in zijn beslissing in de zaak Sagpol eraan herinnerd, dat de vervoerder te goeder trouw vanaf het moment waarop de plaats van de overtreding kan worden vastgesteld, er een veelal existentieel belang bij heeft dat de verantwoordelijken voor het bedrog aldaar worden opgespoord, die op grond van artikel 213 van het douanewetboek(10) als hoofdelijke schuldenaren kunnen worden aangesproken.
103 Bovendien moet, enerzijds, worden erkend, dat het voor een overheidsinstantie erg moeilijk is om het bewijs te leveren van de plaats van een overtreding die men - per definitie - heeft getracht voor haar te verbergen, en, anderzijds, dat het niet volstrekt onmogelijk is om de plaats waar een overtreding werd begaan, met verschillende bewijsmiddelen aan te tonen.
104 De douane- en politieautoriteiten van het (vermoedelijke) land van overtreding zullen namelijk slechts bij hoge uitzondering in staat zijn bijvoorbeeld te bewijzen
- dat de goederen zijn teruggevonden in de loods van een dubieuze onderneming die niet kon aantonen dat de rechten en heffingen waren betaald en die bezig was die goederen buiten de normale handelskanalen af te zetten;
- dat personen zijn gearresteerd omdat was vastgesteld dat zij zich uniformen van douanebeambten en valse stempels hadden aangeschaft om in schijn een TIR-transport in te klaren;
- dat douaneambtenaren worden vervolgd omdat zij ervan worden verdacht zich door criminele handelaren te hebben laten omkopen om in schijn in te klaren zonder inning van rechten en heffingen.
105 Omgekeerd kan, ook wanneer bij de verklaringen van de carnethouder en de getuigenis van de chauffeur van de vrachtauto noodzakelijkerwijs voorzichtigheid geboden is, niet worden uitgesloten dat de bevoegde autoriteit tot de conclusie kan komen dat in haar ogen overtuigend is aangetoond, dat de overtreding of de onregelmatigheid op een bepaalde plaats is begaan, wanneer sprake is van een reeks van overeenstemmende aanwijzingen, zoals:
- de identificatie van de plaats van bestemming in het carnet TIR;
- het bestaan van vervoersopdrachten en -facturen;
- verklaringen van de carnethouder en van de chauffeur die zeer geloofwaardig zijn;
- facturen inzake de aankoop van brandstof en inzake tolgeld;
- het volledig ontbreken van aanwijzingen dat de goederen al zouden zijn gelost in het land van het kantoor van vertrek of in een van de andere doorkruiste landen.
106 Ik geef daarom in overweging om de eerste vraag in de zaak Met-Trans en de tweede vraag in de zaak Sagpol te beantwoorden als volgt:
"Het bewijs, ten genoege van de douaneautoriteiten van een lidstaat, van de daadwerkelijke plaats van de overtreding die tijdens het vervoer onder geleide van het carnet TIR is begaan, in de zin van artikel 454, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 2454/93 behoeft niet noodzakelijkerwijs te worden geleverd door middel van schriftelijke documenten waaruit duidelijk blijkt, dat de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaat hebben vastgesteld dat de overtreding op hun grondgebied is begaan."
C - Na het verstrijken van de termijn aanvaarde bewijzen
(Tweede vraag in de zaak Met-Trans en derde vraag in de zaak Sagpol)
107 Artikel 454, lid 3, van de uitvoeringsverordening bepaalt in de derde en vierde alinea, hoe moet worden gehandeld indien na het verstrijken van de aan de vervoerder of aan de organisatie die zich garant heeft gesteld gestelde termijn, wordt vastgesteld in welke lidstaat de overtreding is begaan.
108 Ik herinner eraan dat die twee alinea's luiden als volgt:
"Indien later wordt vastgesteld in welke lidstaat de overtreding of onregelmatigheid daadwerkelijk is begaan, worden aan deze lidstaat de rechten en andere heffingen - met uitzondering van het bedrag dat overeenkomstig de tweede alinea als eigen middelen van de Gemeenschap werd geïnd - die in deze lidstaat op de goederen van toepassing zijn, terugbetaald door de lidstaat die deze aanvankelijk had geïnd. Een eventueel overschot wordt terugbetaald aan degene die de rechten en heffingen aanvankelijk had betaald.
Indien het bedrag van de aanvankelijk geïnde en door de innende lidstaat terugbetaalde rechten en andere heffingen lager is dan het bedrag van de rechten en andere heffingen die verschuldigd zijn in de lidstaat waar de overtreding of onregelmatigheid daadwerkelijk is begaan, gaat deze lidstaat over tot invordering van het verschil overeenkomstig de communautaire of nationale bepalingen."
109 Het Bundesfinanzhof wenst te vernemen, of de zojuist geciteerde voorschriften eveneens van toepassing zijn ingeval de rechten en andere heffingen zijn geïnd in de lidstaat waar de overtreding werd vastgesteld, hoewel binnen de gestelde termijn ten genoegen van de douaneautoriteiten het bewijs werd gevoerd, dat de daadwerkelijke plaats van overtreding in een andere lidstaat lag.
110 Om te beginnen dient de uitdrukking "binnen de gestelde termijn" die slechts in de derde vraag in de zaak Sagpol voorkomt te worden gepreciseerd. Het spreekt vanzelf dat wanneer afdoende bewijs van de plaats van overtreding is geleverd en aanvaard binnen de termijn van drie maanden, de douaneautoriteiten de rechten niet zullen invorderen en dat de vraag of artikel 454, lid 3, derde alinea, van toepassing is, niet aan de orde is.
111 De vraag heeft dus alleen betrekking op het geval dat de douaneautoriteiten de rechten en andere heffingen hebben geïnd, omdat zij van oordeel waren, dat de binnen de voorgeschreven termijn ingediende bewijzen onvoldoende waren en dat later, bij rechterlijke beslissing, wordt vastgesteld dat de betrokken bewijzen hadden moeten worden aanvaard.
112 Is in dat geval de inning van de rechten en andere heffingen nietig en non-existent, met als gevolg dat het geïnde bedrag aan de ondernemer moet worden terugbetaald? Of moet de inning geldig worden geacht, met als gevolg dat de rechten en heffingen (met uitzondering van de rechten en heffingen die zijn geïnd als eigen ontvangsten van de Gemeenschap) door de lidstaat die deze heeft geïnd, eenvoudig moeten worden overgeboekt aan de lidstaat waarin de overtreding uiteindelijk is gebleken te zijn begaan (in welk geval aan de ondernemer slechts een eventueel te veel betaald bedrag wordt terugbetaald wegens een hoger belastingpercentage in het land van het kantoor van vertrek)?
113 Het Bundesfinanzhof is van mening, dat het denkbaar ware om via een ruime uitlegging van de tekst van artikel 454, lid 3, derde en vierde alinea, met een beroep op de strekking en het doel van dat artikel te concluderen, dat in een dergelijk geval de geïnde bedragen niet behoeven te worden terugbetaald. Daardoor zou vermeden kunnen worden dat de verjaringstermijn van artikel 221, lid 3, van het douanewetboek in voorkomend geval in de weg zou staan aan de terugvordering van de rechten door de uiteindelijk bevoegde staat.
114 Het Bundesfinanzhof heeft echter "groot bezwaar tegen deze ruime uitlegging van de genoemde bepalingen".
115 De Franse regering (zaak Sagpol) is van oordeel, dat het in artikel 454, lid 3, derde en vierde alinea, van de uitvoeringsverordening bepaalde compensatiemechanisme in ieder geval kan worden toegepast, en wel op grond van artikel 217, lid 1, van het douanewetboek ["Elk bedrag aan rechten bij invoer of aan rechten bij uitvoer dat voortvloeit uit een douaneschuld (...) dient door de douaneautoriteiten te worden berekend zodra deze over de nodige gegevens beschikken (...)"] en omwille van de "rechtszekerheid van de marktdeelnemers van wie binnen de verjaringstermijn rechten en heffingen in een lidstaat zouden kunnen worden verlangd, ofschoon zij deze al in een andere lidstaat hadden voldaan".
116 Volgens de Finse regering moet een terugvorderingsbeslissing krachtens artikel 454, leden 2 en 3, van de douaneautoriteiten van de lidstaat waarvan de onbevoegdheid in het concrete geval achteraf is vastgesteld, niet wegens onwettigheid worden vernietigd, omdat de overdracht van die rechten tussen de lidstaten is geregeld in het kader van de compensatieprocedure van artikel 454, lid 3, derde en vierde alinea.
117 De Nederlandse regering meent dat ook artikel 454, lid 3, derde en vierde alinea, van toepassing is, al was het maar naar analogie, omdat het anders wegens de reeds in de loop van de procedure verstreken tijd en de verjaringstermijn van artikel 221, lid 3, van het douanewetboek in praktisch alle gevallen onmogelijk zou worden om de betrokken rechten en heffingen alsnog in te vorderen.
118 De Commissie is dezelfde opvatting toegedaan. Gelet op de geest en het doel van de voorschriften van artikel 454, lid 3, lijkt de derde alinea aldus te moeten worden uitgelegd, dat sprake is van "latere vaststelling" van de daadwerkelijke plaats van overtreding.
119 De ondernemingen Met-Trans en Sagpol stellen dat vanaf het moment waarop het afdoende karakter van het bewijs is erkend, zelfs als de termijn allang is verstreken, het invorderingsbesluit moet worden vernietigd en de eventueel reeds voldane bedragen moeten worden terugbetaald.
Beoordeling
120 Om te beginnen herinner ik eraan, dat het niet gaat om een geval dat de regelmatigheid van het vervoer wordt vastgesteld na het verstrijken van de termijn van drie maanden: in dat geval zou de belastingplichtige (vervoerder of orgaan dat zich aansprakelijk heeft gesteld) erin geslaagd zijn aan te tonen, dat hij daadwerkelijk de goederen in het land van bestemming heeft ingeklaard, zodat de bedragen die voor de tweede maal zijn geïnd in het land van het kantoor van vertrek, aan hem moeten worden terugbetaald, omdat het bewijs van de regelmatigheid niet binnen de termijn van drie maanden kon worden geleverd (artikel 11, lid 3, van de TIR-overeenkomst).
121 Evenmin betreft het de situatie waarin de belastingplichtige eerst na het verstrijken van de termijn van drie maanden het bewijs levert van de plaats waar de overtreding is begaan. In dat geval bepaalt artikel 454, lid 3, alinea 3, van de uitvoeringsverordening, dat de rechten en andere heffingen, met uitzondering van de als eigen middelen van de Gemeenschap geïnde bedragen die in de lidstaat waarin de overtreding is begaan op de goederen van toepassing zijn, aan die staat worden "terugbetaald" door de lidstaat die deze aanvankelijk had geïnd. Aan de vervoerder die die heffingen oorspronkelijk had betaald, wordt slechts het eventueel te veel betaalde terugbetaald, zijnde het verschil tussen de in de lidstaat van vertrek verschuldigde rechten en andere heffingen en die welke verschuldigd zijn in de lidstaat waar de overtreding is begaan. Wanneer de rechten in laatstgenoemde staat hoger zijn, zal de belastingplichtige aan deze staat het verschil moeten betalen.
122 Hoe rigoureus deze oplossing ook schijnt, niet mag uit het oog worden verloren dat in dat geval de vervoerder bij de pakken heeft neergezeten, en dat rechtvaardigt dat absolute prioriteit wordt gegeven aan de inning van rechten en heffingen.
123 Is het echter juist om een vervoerder die binnen de voorgeschreven termijn bewijzen heeft bijgebracht die door de douaneautoriteit als onvoldoende zijn verworpen en vervolgens door de rechter als afdoende worden erkend, op dezelfde wijze te behandelen?
124 Ik meen van niet. Om te beginnen wordt voor de justitiabele, in geval van nietigverklaring van een administratieve beslissing of beoordeling die rechtsgevolgen heeft, volgens een algemeen rechtsbeginsel de oorspronkelijke toestand hersteld. (Het is trouwens op grond hiervan, dat verjaringstermijnen worden gestuit door de indiening van een rechtsvordering.) Een tijdig aangeboden bewijs, dat pas later als afdoende wordt gewaardeerd, moet daarom geacht worden op afdoende wijze binnen de termijn te zijn aangeboden, met alle gevolgen van dien.
125 In de tweede plaats kan niet worden voorbijgegaan aan het feit dat artikel 215 van het douanewetboek en artikel 454, lid 3, van de uitvoeringsverordening slechts een vermoeden van bevoegdheid scheppen ten gunste van het douanekantoor van de staat waar de overtreding is vastgesteld. Dit vermoeden is weerlegbaar. Wanneer binnen de voorgeschreven termijn het bewijs ten genoegen van de douaneautoriteiten is geleverd, geldt het vermoeden niet meer: bevoegd tot de inning van rechten en andere heffingen op de goederen is dan de staat waar de overtreding is begaan.
126 Ditzelfde moet gelden, wanneer de verstrekte bewijzen eerst na afloop van de aan de schuldenaar van de douaneschuld gestelde termijn worden geacht "het bewijs van de plaats van de overtreding ten genoegen van de douaneautoriteiten" te hebben geleverd, indien deze vaststelling geschiedt op basis van bewijzen die binnen de gestelde termijn zijn aangeboden.
127 Ook in dit geval volgt uit de ten slotte als overtuigend beschouwde bewijzen, dat de lidstaat waarin het kantoor van vertrek is gevestigd, niet de vereiste bevoegdheid had om de rechten en andere heffingen te innen. Hij moet deze daarom terugbetalen.
128 Wanneer het Bundesfinanzhof, de interveniërende lidstaten en de Commissie aarzelen om deze conclusie te aanvaarden, is dat omdat zij vrezen dat in dat geval de autoriteiten van de lidstaat waar de overtreding is begaan, wegens het verstrijken van de verjaringstermijn niet meer de mogelijkheid hebben de heffingen te innen.
129 Het gevaar van een dergelijk financieel verlies voor de Gemeenschap en de bevoegde lidstaat kan echter niet volstaan om buiten werking te stellen het eerdergenoemde algemene rechtsbeginsel en het beginsel in artikel 454, lid 2, dat luidt:
"Wanneer wordt vastgesteld dat in de loop van of in verband met vervoer onder geleide van een carnet TIR (...) in een bepaalde lidstaat een overtreding of onregelmatigheid is begaan, wordt de actie tot invordering van de eventueel verschuldigde rechten en andere heffingen - onverminderd eventuele strafvervolging - door deze lidstaat ingesteld volgens zijn wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen."
130 Aangezien de derde vraag ervan uitgaat dat een dergelijke vaststelling heeft plaatsgehad, dient de zojuist aangehaalde bepaling te worden toegepast.
131 Ten slotte werd het Hof in zijn arrest van 21 oktober 1999(11) eveneens geconfronteerd met de vraag, of het gevaar van niet-inning van rechten en heffingen voldoende kon zijn om het argument van de onbevoegdheid van de overheid die deze had geïnd, te ontkrachten.
132 Het betrof de oude verordening van de Raad inzake de externe communautaire doorvoerprocedure, die - evenals artikel 379 van de uitvoeringsverordening in de onderhavige zaak - bepaalde dat het kantoor van vertrek een termijn van drie maanden aan de hoofdschuldenaar moest stellen voor de levering van het bewijs van de plaats waar de overtreding daadwerkelijk was begaan.
133 In punt 36 van dat arrest verklaarde het Hof:
"(...) Uit de bewoordingen van artikel 36, lid 3, derde alinea, van verordening nr. 222/77 volgt immers impliciet, dat de toepassing van die bepaling vooronderstelt dat de autoriteiten van de lidstaat waartoe het kantoor van vertrek behoort, bevoegd zijn de rechten en andere heffingen te innen. Uit het antwoord op de eerste vraag vloeit echter voort, dat genoemde autoriteiten, die de aangever geen kennis hebben gegeven van de in artikel 11 bis, lid 2, van verordening nr. 1062/87 bedoelde termijn van drie maanden, niet geldig de bevoegdheid konden verwerven om de rechten betreffende de binnenkomst van de goederen te innen. Zij kunnen zich dus niet verzetten tegen de terugbetaling van bedragen die zij niet bevoegd waren te innen, zonder dat trouwens, zoals de advocaat-generaal in de punten 70 en 71 van zijn conclusie opmerkt, onderscheid moet worden gemaakt tussen de rechten die als eigen middelen van de Gemeenschap worden geïnd en andere rechten en heffingen."
134 Om al deze redenen geef ik in overweging op deze vraag te antwoorden, dat de derde en de vierde alinea van artikel 454 van de uitvoeringsverordening aldus moeten worden uitgelegd, dat zij niet van toepassing zijn ingeval de rechten en andere heffingen zijn geïnd door de lidstaat waar de overtreding is vastgesteld, en eerst na het verstrijken van de aan de vervoerder gestelde bewijstermijn wordt erkend dat het bewijs van de plaats van de overtreding met tijdig ingediende bewijzen ten genoegen van de bevoegde autoriteiten is geleverd.
IV - Conclusie
135 Mitsdien geef ik in overweging, de door het Bundesfinanzhof gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
"1) Het is verenigbaar met artikel 454, lid 3, eerste alinea, en met artikel 455, lid 1, van de uitvoeringsverordening van het douanewetboek, wanneer de douaneautoriteiten ingeval een onder de regeling extern communautair douanevervoer geplaatste lading onder geleide van een carnet TIR niet bij het bureau van bestemming is aangebracht, de carnethouder een termijn van drie maanden stellen om ten genoegen van de douaneautoriteiten het bewijs van de daadwerkelijke plaats van de overtreding te leveren, met als gevolg dat nadien verstrekt bewijs de bevoegdheid van de lidstaat om de heffingen te innen, onverlet laten.
2) Het bewijs, ten genoegen van de douaneautoriteiten van een lidstaat, van de daadwerkelijke plaats van de overtreding die tijdens het vervoer onder geleide van het carnet TIR is begaan, in de zin van artikel, 454, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 2454/93 behoeft niet noodzakelijkerwijs te worden geleverd door middel van schriftelijke documenten waaruit duidelijk blijkt, dat de bevoegde autoriteiten van de andere lidstaat hebben vastgesteld dat de overtreding op hun grondgebied is begaan.
3) De derde en de vierde alinea van artikel 454 van verordening nr. 2454/93 moeten aldus worden uitgelegd, dat zij niet van toepassing zijn ingeval de rechten en andere heffingen zijn geïnd door de lidstaat waar de overtreding is vastgesteld, en eerst na het verstrijken van de aan de vervoerder gestelde bewijstermijn wordt erkend dat het bewijs van de plaats van de overtreding met tijdig ingediende bewijzen ten genoegen van de douaneautoriteiten is geleverd."
(1) - PB L 253, blz. 1. Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek is gedateerd 12 oktober 1992 en gepubliceerd in PB L 302, blz. 1.
(2) - PB L 252, blz. 1.
(3) - Douaneovereenkomst inzake het carnet ATA voor de tijdelijke toelating van goederen (ATA-overeenkomst). Brussel, 6 december 1961.
(4) - Intussen is artikel 215 gewijzigd teneinde dit duidelijk te maken. Zie verordening (EG) nr. 955/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 1999 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad wat betreft de regeling extern douanevervoer (PB L 119, blz. 1).
(5) - Deze afwijking, die impliciet door de uitvoeringsverordening op de basisverordening werd aangebracht, was uiteraard bijzonder discutabel, maar dit heeft geen praktische betekenis voor het onderhavige geval. Intussen is dit probleem opgelost door wijziging van artikel 215 in het kader van de verordening die in de voorgaande voetnoot is vermeld.
(6) - Zie voor de analogische redenering met name de arresten van 19 juni 1979, Brouwer-Kaune (180/78, Jurispr. blz. 2111) en 12 deember 1985, Krohn (165/84, Jurispr. blz. 3997).
(7) - PB L 179, blz. 31.
(8) - Arrest Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio e.a. (C-246/94-C-249/94, Jurispr. blz. I-4373).
(9) - Zie verordening (EG) nr. 12/97 van de Commissie van 18 december 1996 tot wijziging van verordening nr. 2454/93 (PB L 9, blz. 1).
(10) - Artikel 213 van het douanewetboek bepaalt: "Indien er voor een zelfde douaneschuld verscheidene schuldenaren zijn, zijn zij hoofdelijk tot betaling van deze schuld gehouden".
(11) - Arrest Lensing en Brockhausen (C-233/98, Jurispr. blz. I-7349).