62023TJ0370_RES
Rechtssache T‑370/23
Samer Kamal Al-Assad
gegen
Rat der Europäischen Union
Urteil des Gerichts (Neunte Kammer) vom 4. September 2024
„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen – Liste der Personen, Organisationen und Einrichtungen, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen eingefroren werden – Aufnahme des Namens des Klägers in die Liste – Kriterium der Familienzugehörigkeit – Einrede der Rechtswidrigkeit – Erfordernis, dass jede Beschränkung gesetzlich vorgesehen sein muss – Beurteilungsfehler – Eigentumsrecht“
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Umfang der Kontrolle – Eingeschränkte Kontrolle in Bezug auf allgemeine Regeln – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Vermutung der Unterstützung des syrischen Regimes in Bezug auf Mitglieder der Familien Assad oder Makhlouf – Umfang – Beachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit, wonach Rechtsvorschriften klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sein müssen
(Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2015/1836 geänderten Fassung, Art. 27 Abs. 1, Abs. 2 Buchst. a und b sowie Art. 28 Abs. 1 und 2; Verordnungen Nr. 36/2012 und 2015/1828 des Rates, Art. 15 Abs. 1 Buchst. a und Abs. 1a Buchst. b)
(vgl. Rn. 54-65, 72, 73)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern bestimmter Personen und Organisationen angesichts der Lage in Syrien – Natur dieser Maßnahmen – Kein Strafcharakter
(Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2015/1836 geänderten Fassung, Art. 27 Abs. 1 bis 3 und Art. 28 Abs. 1 bis 3; Verordnungen Nr. 36/2012 und 2015/1828 des Rates, Art. 15 Abs. 1 Buchst. a, Abs. 1a Buchst. b und Abs. 1b)
(vgl. Rn. 68, 84)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot – Fehlen
(Art. 5 Abs. 4 EUV; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836 und [GASP] 2023/847 geänderten Fassung, Art. 27 Abs. 1 bis 3 und Art. 28 Abs. 1 bis 3; Verordnungen Nr. 36/2012 und 2015/1828 des Rates, Art. 15 Abs. 1 Buchst. a, Abs. 1a Buchst. b und Abs. 1b)
(vgl. Rn. 81-83, 85-94)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Umfang der Kontrolle – Aufnahme des Klägers in die Liste im Anhang des angefochtenen Beschlusses aufgrund seiner Zugehörigkeit zu den Familien Assad oder Makhlouf – Öffentlich zugängliche Dokumente – Beweiswert
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2023/847 geänderten Fassung, Anhang; Verordnungen Nr. 36/2012 und 2023/844 des Rates)
(vgl. Rn. 105, 108, 109)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen angesichts der Lage in Syrien – Beschluss 2013/255/GASP und Verordnung Nr. 36/2012 – Vermutung der Unterstützung des syrischen Regimes in Bezug auf führende, in Syrien tätige Geschäftsleute und Mitglieder der Familien Assad oder Makhlouf – Zulässigkeit – Voraussetzungen
(Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2015/1836 geänderten Fassung, Art. 27 Abs. 1, Abs. 2 Buchst. a und b sowie Art. 28 Abs. 1 und 2; Verordnungen Nr. 36/2012 und 2015/1828 des Rates, Art. 15 Abs. 1 Buchst. a und Abs. 1a Buchst. b)
(vgl. Rn. 112-115, 117)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen angesichts der Lage in Syrien – Beschluss 2013/255/GASP und Verordnung Nr. 36/2012 – Vermutung der Unterstützung des syrischen Regimes in Bezug auf Mitglieder der Familien Assad oder Makhlouf – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Widerlegbare Vermutung – Beweis des Gegenteils – Fehlen
(Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2015/1836 und [GASP] 2023/847 geänderten Fassung, Art. 27 Abs. 1 bis 3 und Art. 28 Abs. 1 bis 3; Verordnungen Nr. 36/2012 und 2015/1828 des Rates, Art. 15 Abs. 1 Buchst. a, Abs. 1a Buchst. b und Abs. 1b sowie Verordnung 2023/844)
(vgl. Rn.116, 118-126)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Einfrieren von Geldern und Einreisebeschränkungen gegenüber Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die mit dem syrischen Regime in Verbindung stehen – Beschränkungen des Eigentumsrechts – Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Fehlen
(Art. 5 Abs. 4 und Art. 29 EUV; Art. 215 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17 und Art. 52 Abs. 1; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2023/847 geänderten Fassung, Anhang; Verordnungen Nr. 36/2012 und 2023/844 des Rates)
(vgl. Rn. 133-145)
Zusammenfassung
Mit seinem Urteil weist das Gericht die Nichtigkeitsklage ab, die Herr Samer Kamal Al Assad gegen die Rechtsakte erhoben hat, mit denen der Rat der Europäischen Union seinen Namen im Jahr 2023 (
1
) in die Listen der Personen aufgenommen hatte, die von restriktiven Maßnahmen aufgrund der Lage in Syrien betroffen sind.
Diese Rechtssache ermöglicht es dem Gericht, sich erstmals zur Rechtmäßigkeit des in Art. 27 Abs. 2 Buchst. b und Art. 28 Abs. 2 Buchst. b des Beschlusses 2013/255 (
2
) in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung enthaltenen Kriteriums zu äußern, das es dem Rat erlaubt, „Mitglieder der Familien Assad oder Makhlouf“ restriktiven Maßnahmen zu unterwerfen (im Folgenden: Kriterium der Familienzugehörigkeit). Außerdem wurde Art. 15 der Verordnung Nr. 36/2012 (
3
) um einen Abs. 1a Buchst. b ergänzt, der das Einfrieren von Vermögenswerten der Mitglieder dieser Familien vorsieht.
Der Name des Klägers, eines Geschäftsmanns syrischer Staatsangehörigkeit, wurde in seiner Eigenschaft als Mitglied der Familie Assad wegen Beteiligung an Aktivitäten der Drogenherstellung und des Drogenhandels in die streitigen Listen aufgenommen.
Würdigung durch das Gericht
Was erstens die Rüge betrifft, mit dem Kriterium der Familienzugehörigkeit werde der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit und damit das Eigentumsrecht und das Recht auf Achtung des Privatlebens missachtet, weist das Gericht zunächst darauf hin, dass sowohl das Eigentumsrecht als auch das Recht auf Achtung des Privatlebens nicht schrankenlos gewährleistet werden. Gemäß Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) kann ihre Ausübung eingeschränkt werden, sofern die betreffenden Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sind und den Wesensgehalt des betroffenen Rechts achten; die Einschränkungen dürfen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen entsprechen.
Zudem bedeutet der in Art. 52 Abs. 1 der Charta mit dem Ausdruck „gesetzlich vorgesehen“ festgelegte Legalitätsgrundsatz, dass jede Einschränkung der in der Charta verankerten Rechte und Freiheiten eine gesetzliche Grundlage haben muss, die den Umfang der Einschränkung ihrer Ausübung klar und genau selbst festlegen muss. Dieses Erfordernis schließt es jedoch nicht aus, dass zum einen die fragliche Einschränkung hinreichend offen formuliert ist, um Anpassungen an verschiedene Fallgruppen und an Änderungen der Lage zu erlauben, und zum anderen der Gerichtshof der Europäischen Union gegebenenfalls die konkrete Tragweite der Einschränkung im Wege der Auslegung präzisieren kann, und zwar anhand sowohl des Wortlauts als auch der Systematik und der Ziele der fraglichen Unionsregelung.
Im vorliegenden Fall ist das Gericht der Auffassung, dass das Kriterium der Familienzugehörigkeit es dem Rat nicht erlaubt, alle Personen mit dem Nachnamen Assad restriktiven Maßnahmen zu unterwerfen, unabhängig davon, ob sie zu der Familie Assad, die derzeit in Syrien an der Macht ist, gehören oder nicht.
Denn zum einen wird bei allen Beschlüssen über eine Aufnahme in die Liste die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme in jedem einzelnen Fall berücksichtigt (
4
). Zum anderen ist das Kriterium der Familienzugehörigkeit in einen rechtlichen Rahmen eingebettet, der durch die Ziele (
5
), die insbesondere mit der Grundregelung (
6
) verfolgt werden, klar abgegrenzt ist.
Außerdem wird der Anwendungsbereich des Kriteriums der Familienzugehörigkeit, auch wenn es offen formuliert ist, durch den siebten Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/1836 eingegrenzt und kann daher nur auf einen klar identifizierbaren Personenkreis abzielen, nämlich auf Personen, die zu der derzeit in Syrien herrschenden Familie Assad gehören. Daraus folgt, dass Personen, die den Familiennamen Assad tragen, nur dann in den Anwendungsbereich des Kriteriums der Familienzugehörigkeit fallen, wenn sie eine verwandtschaftliche Beziehung zu der Familie Assad haben, die in Syrien derzeit an der Macht ist. Des Weiteren können die Namen von Personen, die mit der in Syrien herrschenden Familie Assad verwandt sind, auf der Grundlage des Kriteriums der Familienzugehörigkeit auch dann in die streitigen Listen aufgenommen werden, wenn sie nicht den Familiennamen Assad tragen.
Was schließlich die Argumentation des Klägers zur Nichtbeachtung des Grundsatzes der persönlichen Verantwortung betrifft, präzisiert das Gericht, dass zwar gemäß der Rechtsprechung nach dem Grundsatz der individuellen Zumessung von Strafen und Sanktionen eine natürliche oder juristische Person nur für ihr individuell zur Last gelegte Handlungen mit Sanktionen belegt werden darf. Aufgrund ihres sichernden Charakters sowie ihres präventiven Zwecks unterscheiden sich restriktive Maßnahmen jedoch von strafrechtlichen oder verwaltungsrechtlichen Sanktionen. Insbesondere besteht das Ziel der wegen der Lage in Syrien erlassenen restriktiven Maßnahmen nicht darin, die Personen oder Einrichtungen, gegen die sie gerichtet sind, zu sanktionieren, sondern durch sie Druck auf das syrische Regime auszuüben, damit es die Politik der gewaltsamen Unterdrückung der syrischen Zivilbevölkerung einstellt. Außerdem wird jeder Beschluss über die Aufnahme in die streitigen Listen auf individueller Grundlage getroffen, so dass eine Aufnahme nicht automatisch auf der Grundlage des Kriteriums der Familienzugehörigkeit erfolgen kann. Folglich kann sich der Kläger nicht auf den Grundsatz der persönlichen Verantwortung berufen, um die Rechtmäßigkeit dieses Kriteriums in Frage zu stellen.
Da das Kriterium der Familienzugehörigkeit in Verbindung mit dem Ziel, Druck auf das syrische Regime auszuüben, um es zur Beendigung seiner Unterdrückungspolitik zu zwingen, objektiv und hinreichend genau eine eingegrenzte Kategorie von Personen definiert, die Gegenstand restriktiver Maßnahmen sein können, stellt dieses Kriterium nach Ansicht des Gerichts eine klare und präzise Bestimmung dar, die den Anforderungen des Legalitätsprinzips genügt.
Zweitens weist das Gericht die Rüge des Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot zurück. Zunächst weist es darauf hin, dass der Gleichbehandlungsgrundsatz, der im Diskriminierungsverbot in besonderer Weise zum Ausdruck kommt, das Verbot enthält, vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich oder unterschiedliche Sachverhalte gleichzubehandeln, es sei denn, eine derartige Behandlung ist objektiv gerechtfertigt.
Eine unterschiedliche Behandlung ist gerechtfertigt, wenn sie auf einem objektiven und angemessenen Kriterium beruht und wenn diese unterschiedliche Behandlung in angemessenem Verhältnis zu dem mit der betreffenden Behandlung verfolgten Ziel steht.
Im Bereich der restriktiven Maßnahmen verfügt der Rat allerdings bei der Festlegung und Annahme der Kriterien für die Aufnahme in eine Liste über einen weiten Gestaltungsspielraum. Daher hängt die Rechtmäßigkeit der restriktiven Maßnahmen nicht von der Feststellung ihrer unmittelbaren Auswirkungen ab, sondern erfordert lediglich, dass sie im Hinblick auf das Ziel, das das zuständige Organ damit verfolgen will, nicht offensichtlich ungeeignet sind.
Im vorliegenden Fall weist das Gericht zunächst darauf hin, dass die aufgrund des Kriteriums der Familienzugehörigkeit erlassenen restriktiven Maßnahmen entgegen dem Vorbringen des Klägers keine strafrechtliche Sanktion darstellen. Darüber hinaus verfolgen sie ein von der Union anerkanntes dem Gemeinwohl dienendes Ziel. Das Einfrieren von Geldern und anderen wirtschaftlichen Ressourcen sowie das Verbot der Einreise in das Gebiet der Union für Personen, bei denen festgestellt wurde, dass sie an der Unterstützung des syrischen Regimes beteiligt sind, können daher als solche nicht als unangemessen angesehen werden.
Ferner stellt der Kläger nicht klar, inwiefern oder im Vergleich zu welchen Personen die Anwendung des Kriteriums der Familienzugehörigkeit diskriminierend sein sollte. Er führt auch keine konkreten Beispiele anderer Personen an, die sich in einer mit seiner Situation vergleichbaren Lage befänden und unterschiedlich behandelt würden. Daher ist das Gericht nicht in der Lage zu prüfen, ob seine Behauptungen in tatsächlicher Hinsicht begründet sind.
Schließlich weist das Gericht das Vorbringen des Klägers zurück, das Kriterium der Familienzugehörigkeit führe zu einem Ergebnis, das gemessen an dem mit den restriktiven Maßnahmen verfolgten Ziel unverhältnismäßig sei, da es ihm als Neffe zweiten Grades des syrischen Präsidenten unmöglich sei, die Vermutung einer Verbindung zum syrischen Regime zu widerlegen. Aus den angefochtenen Rechtsakten ergibt sich nämlich, dass jede Person ungeachtet der Eigenschaft oder des Status, aufgrund derer ihr Name in die streitigen Listen aufgenommen wurde, Beweise vorlegen kann, um die Aufnahme oder Beibehaltung ihres Namens in diesen Listen zu beanstanden.
Nach alledem weist das Gericht die Einrede der Rechtswidrigkeit insgesamt zurück.
(
1
)	Durchführungsbeschluss (GASP) 2023/847 des Rates vom 24. April 2023 zur Durchführung des Beschlusses 2013/255/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2023, L 109 I, S. 26) und Durchführungsverordnung (EU) 2023/844 des Rates vom 24. April 2023 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2023, L 109 I, S. 1).
(
2
)	Beschluss 2013/255/GASP des Rates vom 31. Mai 2013 über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2013, L 147, S. 14) in der durch den Beschluss (GASP) 2015/1836 des Rates vom 12. Oktober 2015 (ABl. 2015, L 266, S. 75) geänderten Fassung.
(
3
)	Verordnung (EU) Nr. 36/2012 des Rates vom 18. Januar 2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 442/2011 (ABl. 2012, L 16, S. 1) in der durch die Verordnung (EU) 2015/1828 des Rates vom 12. Oktober 2015 (ABl. 2015, L 266, S. 1) geänderten Fassung.
(
4
)	Vgl. Art. 27 Abs. 4 und Art. 28 Abs. 4 des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung.
(
5
)	Dem siebten Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/1836 ist zu entnehmen, dass „die einflussreichen Mitglieder der Familien Assad und Makhlouf das Machtzentrum innerhalb des derzeitigen syrischen Regimes bilden“ und dass der Rat als Konsequenz hieraus restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Mitglieder dieser Familien erlassen hat, „damit sowohl das Regime durch Mitglieder der genannten Familien unmittelbar dazu bewogen wird, seine repressive Politik zu ändern, als auch die Gefahr der Umgehung restriktiver Maßnahmen durch Familienmitglieder vermieden wird“.
(
6
)	Verordnung Nr. 36/2012 und Beschluss 2013/255.