62000CV0002_HU
Felek
Felek
A Bíróságot vélemény iránti kérelemmel keresték meg, amelyet az Európai Közösségek Bizottsága nyújtott be a Bíróság Hivatalához 2000. október 27‑én az EK 300. cikk (6) bekezdése alapján, amely szerint:
„A Tanács, a Bizottság vagy bármelyik tagállam kikérheti a Bíróság véleményét a tervezett megállapodás e szerződés rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségéről. Ha a Bíróság véleménye kedvezőtlen, a megállapodás csak az Európai Unióról szóló szerződés 48. cikkének megfelelően léphet hatályba.”
Tartalomjegyzék
I –  A vélemény iránti kérelem összefüggéseinek ismertetése
A –  A biológiai sokféleségről szóló egyezmény
B –  A cartagenai jegyzőkönyv
II –  A Bizottság kérdései és a Bíróság előtti eljárás
A –  A Bizottság kérdései
B –  A Bíróság előtti eljárás
III –  A tagállamok és az intézmények észrevételei
A –  A kérelem elfogadhatóságáról
B –  Az ügy érdeméről
1.  Összefoglalás
2.  Kifejtés
A Bíróság álláspontja
I –  A kérelem elfogadhatóságáról
II –  Az ügy érdeméről
I – A vélemény iránti kérelem összefüggéseinek ismertetése
A – A biológiai sokféleségről szóló egyezmény
A biológiai sokféleségről szóló egyezményt (a továbbiakban: egyezmény) az Európai Gazdasági Közösség és tagállamai 1992. június 5‑én írták alá az Egyesült Nemzetek Rio de Janeiróban (Brazília) tartott, környezetről és fejlődésről szóló, ún. „Föld csúcs” konferenciáján (UNCED), a Közösség nevében pedig az 1993. október 25‑i 93/626/EGK tanácsi határozattal (HL L 309., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 19. kötet, 126. o.) hagyták jóvá. E határozatot az EK‑Szerződés 130s. cikke (jelenleg, módosítást követően, EK 175. cikk) alapján fogadták el.
Az egyezmény célkitűzései annak 1. cikke szerint „a biológiai sokféleség megőrzése, a biológiai sokféleség alkotóelemeinek fenntartható használata, és a genetikai források hasznosításából származó előnyök igazságos és méltányos elosztása [...]”.
E célból az egyezmény különösen a következő kötelezettségeket írja elő a szerződő feleknek:
– a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára vonatkozó nemzeti stratégiák, tervek vagy programok kidolgozása, valamint ezen elemeknek a vonatkozó terveikbe, programjaikba és politikáikba való felvétele (6. cikk);
– a biológiai sokféleség alkotóelemeinek és a kockázati tényezőknek az azonosítása és ellenőrzése (7. cikk);
– in situ
és ex situ
megőrzési intézkedések elfogadása (8. és 9. cikk);
– a biológiai sokféleség alkotóelemeinek fenntartható használatát, a tudományos kutatást és képzést, a lakosság oktatását és tudatosságát, a biológiai sokféleséggel kapcsolatos tervek hatásvizsgálatát, a genetikai forrásokhoz és a technológiához (ideértve a biotechnológiát is) való hozzáférést, valamint az információcserét és a műszaki és tudományos együttműködést elősegítő intézkedések elfogadása (10–18. cikk).
Az egyezmény 19. cikkének (3) bekezdése kimondja:
„A felek megvizsgálják egy olyan jegyzőkönyv szükségességét és részleteit, amely megfelelő eljárásokat dolgoz ki, beleértve különösen a helyzet ismeretében történő előzetes egyetértési eljárást, a biotechnológia eredményeként létrejött bármely élő, módosított szervezet biztonságos szállítása, kezelése és felhasználása területén, amely kedvezőtlen hatással lehet a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára.”
Továbbá az egyezmény 34. cikke szerint:
„(1) Ezen egyezményt és valamennyi jegyzőkönyvet államok és regionális gazdasági integrációs szervezetek erősíthetik meg, fogadhatják el vagy hagyhatják jóvá. [...]
(2) Az (1) bekezdésben említett bármely szervezetet, ha ezen egyezmény szerződő felévé vagy egy jegyzőkönyv részes felévé válik anélkül, hogy bármelyik tagállama szerződő fél lenne, az egyezmény vagy jegyzőkönyv szerinti kötelezettségek terhelik. Az olyan szervezetek esetében, amelyeknek egy vagy több tagállama az egyezményben vagy a vonatkozó jegyzőkönyvben szerződő fél, a szervezet és annak tagállamai határoznak az egyezményből vagy jegyzőkönyvből eredő kötelezettségek teljesítésének mindenkori felelősségéről. Ilyen esetekben a szervezetek és a tagállamok nem jogosultak az egyezmény vagy a vonatkozó jegyzőkönyv alapján a jogok egyidejű gyakorlására.
(3) Az (1) bekezdésben említett szervezetek a megerősítő, elfogadó vagy jóváhagyó okiratban nyilatkoznak arról, hogy hatáskörük meddig terjed az egyezményben vagy a vonatkozó jegyzőkönyvben szabályozott ügyek tekintetében. E szervezetek tájékoztatják a letéteményest a hatáskörüket érintő bármely változásról is.”
B – A cartagenai jegyzőkönyv
Az egyezmény szerződő feleinek konferenciája 1997. november 17‑én elfogadta a II/5 határozatot, amely felhatalmazta őket olyan jegyzőkönyvvel kapcsolatos tárgyalások folytatására, amely „különös figyelmet fordít a modern biotechnológia által létrehozott, olyan élő módosított szervezetek országhatárokon történő átvitelére, amelyek káros hatással lehetnek a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára, és megfontolásra jelöl ki különösen a helyzet ismeretében történő előzetes egyetértési eljárást” [nem hivatalos fordítás].
E tárgyalások a biológiai biztonságról szóló cartagenai jegyzőkönyv (a továbbiakban: jegyzőkönyv) 2000. január 29‑én Montrealban (Kanada) történt elfogadásához vezettek, amelyet 2000. május 15‑én Nairobiban (Kenya) nyitottak meg aláírásra, és az Európai Közösség és a tagállamok nevében 2000. május 24‑én írtak alá.
A jegyzőkönyv negyven cikket és három mellékletet tartalmaz.
A jegyzőkönyv 1. cikke szerint:
„A környezetről és a fejlődésről szóló riói nyilatkozat 15. alapelvében szereplő elővigyázatossági elvvel összhangban ennek a jegyzőkönyvnek az a célja, hogy hozzájáruljon a megfelelő szintű védelem biztosításához azoknak a modern biotechnológiából származó, élő módosított szervezeteknek a biztonságos átadása, kezelése és felhasználása terén, amely szervezetek káros hatással lehetnek a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára, figyelembe véve az emberi egészséggel kapcsolatos kockázatokat, és különös figyelmet fordítva az országhatárokon történő átvitelre.”
A környezetről és a fejlődésről szóló riói nyilatkozat 15. alapelve kimondja:
„A környezet védelme érdekében az államok lehetőségeik szerint széles körben alkalmaznak elővigyázatossági intézkedéseket. Súlyos vagy visszafordíthatatlan károk bekövetkezésének veszélye esetén a teljes tudományos bizonyosság hiánya nem elegendő indok a környezet károsodásának megelőzését célzó hatékony intézkedések elfogadásának elhalasztására” [nem hivatalos fordítás].
A jegyzőkönyv 4. cikke szerint, valamint a gyógyszerkészítményekre és a továbbított vagy zárt rendszerben történő felhasználásra szánt élő módosított szervezetekre (a továbbiakban: ÉMSz‑ek) vonatkozó különös rendelkezések (lásd az említett jegyzőkönyv 5. és 6. cikkét) sérelme nélkül a jegyzőkönyvet „minden olyan élő módosított szervezet országhatárokon történő átvitelére, továbbítására, kezelésére és felhasználására kell alkalmazni, amely káros hatással lehet a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára, figyelembe véve az emberi egészséggel kapcsolatos kockázatokat is”.
A jegyzőkönyv 2. cikkének (2) bekezdése kimondja:
„A szerződő felek biztosítják, hogy bármely élő módosított szervezet fejlesztése, kezelése, szállítása, használata, átadása és kibocsátása oly módon történjen, amely megakadályozza vagy csökkenti a biológiai sokféleséggel kapcsolatos kockázatokat, figyelembe véve az emberi egészséggel kapcsolatos kockázatokat is.”
E célból az említett jegyzőkönyv különböző ellenőrzési eljárásokat vezet be, így különösen a „helyzet ismeretében történő előzetes egyetértési eljárást” (7–10. és 12. cikk), az „élelmiszerként vagy takarmányként közvetlen felhasználásra vagy feldolgozásra szánt élő módosított szervezetekre vonatkozó eljárást” (11. cikk) és az „egyszerűsített eljárást” (13. cikk).
A jegyzőkönyv egyéb rendelkezései az ÉMSz‑ek felhasználásával, kezelésével és országhatárokon történő átvitelével kapcsolatos kockázatok értékelésére és kezelésére (15. és 16. cikk), az országhatárokon történő nem szándékos átvitelre és a szükséghelyzeti intézkedésekre (17. cikk), valamint az ÉMSz‑ek kezelésére, szállítására, csomagolására és azonosítására (18. cikk) vonatkoznak.
A jegyzőkönyv 19. cikke az illetékes nemzeti hatóságok és nemzeti tájékoztatási központok kijelölésére, valamint ezen információknak a titkárság általi terjesztésére vonatkozik; a 20. cikk információcsere‑rendszerről rendelkezik, létrehozza a Biológiai Biztonsággal Foglalkozó Információs Központot, és meghatározza annak feladatait; a 21. cikk az említett jegyzőkönyv által előírt eljárások során közölt információk bizalmas jellegének védelmére vonatkozik; a 22. cikk kimondja, hogy a szerződő felek együttműködnek az emberi erőforrások és intézményi kapacitások kiépítésében, illetve fejlesztésében a biológiai biztonság terén azon fejlődő országokban, amelyek az említett jegyzőkönyv szerződő felei; a 23. cikk szerint a szerződő felek támogatják és elősegítik a nyilvánosság tudatosítását és részvételét; a 24. cikk a szerződő felek azon államokkal való kapcsolataira vonatkozik, amelyek a jegyzőkönyvnek nem szerződő felei; a 25. cikk az országhatárokat átlépő jogellenes átvitellel foglalkozik, és előírja a megakadályozást és büntetést célzó intézkedések szerződő felek általi elfogadását; a 26. cikk szerint a szerződő felek figyelembe vehetik az ÉMSz‑ek által a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára gyakorolt hatásból eredő társadalmi‑gazdasági következményeket; a 27. cikk előírja az ÉMSz‑ek országhatárokon történő átviteléből származó károk miatti felelősség és kártalanítás területén alkalmazandó nemzetközi jogi szabályok és eljárások kidolgozását; a 28. cikk pedig a jegyzőkönyv pénzügyi mechanizmusára, valamint a jegyzőkönyv végrehajtásához szükséges pénzügyi erőforrásokra vonatkozik.
A jegyzőkönyv intézményi jellegű rendelkezéseket is tartalmaz: így a 29. cikk a „szerződő felek konferenciájára”, a 30. cikk a kisegítő testületekre, a 31. cikk pedig a titkárságra vonatkozik.
A jegyzőkönyv 32. cikke kimondja, hogy „[h]a ez a jegyzőkönyv másként nem rendelkezik, az egyezménynek a jegyzőkönyveire vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni erre a jegyzőkönyvre”.
Az említett jegyzőkönyv 33. és 34. cikke a kötelezettségek (jelentéstétel, az együttműködési eljárások és mechanizmusok jóváhagyása) szerződő felek általi betartására vonatkozik. A 35. cikk a jegyzőkönyv hatékonyságának a szerződő felek konferenciája általi időszakos értékeléséről rendelkezik.
A jegyzőkönyv 36–40. cikke tartalmazza az aláírásra, a hatálybalépésre, a fenntartások lehetőségének kizárására, a jegyzőkönyv felmondására és hiteles szövegeire vonatkozó záró rendelkezéseket.
II – A Bizottság kérdései és a Bíróság előtti eljárás
A – A Bizottság kérdései
A Bizottság (képviselik: A. Rosas, G. zur Hausen és M. Afonso, meghatalmazotti minőségben), mielőtt a jegyzőkönyv megkötésére vonatkozó határozatjavaslatot terjesztett volna a Tanács elé, az EK 300. cikk (6) bekezdése alapján az e célból legmegfelelőbb jogalap megválasztására vonatkozó vélemény iránti kérelmet nyújtott be a Bírósághoz, tekintettel az említett jegyzőkönyvnek a Közösség nevében való aláírására való felhatalmazásról szóló határozat Tanács általi megvitatása és elfogadása során a Bizottság és a Tanács között felmerült nézeteltérésekre. Noha a Bizottság javaslata az EK 133. cikken és az EK 174. cikk (4) bekezdésén – összefüggésben az EK 300. cikk (2) bekezdésének első albekezdésével – alapult, a Tanács az említett határozatot 2000. május 15‑én kizárólag az EK 175. cikk (1) bekezdése alapján – összefüggésben az EK 300. cikk fent említett rendelkezésével – egyhangúlag fogadta el.
A Bizottság, mivel úgy ítélte meg, hogy az EK 133. cikknek a jegyzőkönyv megkötéséről szóló határozat jogalapjakénti elvetése sérti az EK‑Szerződés által a közös kereskedelempolitika területén a Közösségre ruházott külső hatáskört, úgy határozott, hogy a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Az EK‑Szerződés 133. cikke és 174. cikkének (4) bekezdése – összefüggésben a 300. cikk vonatkozó rendelkezéseivel – jelenti‑e a biológiai biztonságról szóló cartagenai jegyzőkönyvnek az Európai Közösség általi megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapját?
2) Az első kérdésre adott igenlő válasz esetén azok a hatáskörök, amelyeket a tagállamok a környezetvédelem területén megtartanak, és amelyek indokolhatják a biológiai biztonságról szóló cartagenai jegyzőkönyvben való részvételüket, fennmaradó jellegűek‑e a Közösségnek az e jegyzőkönyv által szabályozott területeken nemzetközi kötelezettségek vállalására vonatkozó uralkodó hatásköréhez képest?”
B – A Bíróság előtti eljárás
A Bíróság eljárási szabályzata 107. cikke 1. §‑ának megfelelően a vélemény iránti kérelmet kézbesítették az Európai Unió Tanácsa, az Európai Parlament és a tagállamok részére. A következők terjesztettek elő észrevételeket:
– a dán kormány (képviseli: J. Molde, meghatalmazotti minőségben),
– a görög kormány (képviselik: E. Samoni‑Rantou, G. Karipsiadis és P. Patronos, meghatalmazotti minőségben),
– a spanyol kormány (képviseli: R. Silva de Lapuerta, meghatalmazotti minőségben),
– a francia kormány (képviselik: R. Abraham, D. Colas és G. de Bergues, meghatalmazotti minőségben),
– az olasz kormány (képviselik: U. Leanza és M. C. Ciciriello, meghatalmazotti minőségben),
– az osztrák kormány (képviseli: H. Dossi, meghatalmazotti minőségben),
– az Egyesült Királyság Kormánya (képviseli: J. E. Collins, meghatalmazotti minőségben, segítője: R. Plender QC),
– az Európai Parlament (képviselik: R. Passos és K. Bradley, meghatalmazotti minőségben),
– az Európai Unió Tanácsa (képviselik: J. P. Jacqué, R. Gosalbo Bono és G. Houttuin, meghatalmazotti mi nőségben).
III – A tagállamok és az intézmények észrevételei
A – A kérelem elfogadhatóságáról
A Bíróság megkeresésének indokolása érdekében a Bizottság
emlékeztet arra, hogy az egyezmény 34. cikke értelmében a Közösség a jóváhagyó okirat letétbe helyezésekor köteles megjelölni, hogy hatáskörei meddig terjednek a jegyzőkönyvben szabályozott ügyek tekintetében. Következésképpen az említett jegyzőkönyv megkötéséről szóló határozatjavaslatnak, amelyet a Bizottság az EK 300. cikk (2) bekezdése szerint a Tanácshoz majd benyújt, nyilatkozatot kell tartalmaznia a Közösség hatásköreiről, amely adott esetben megjelöli a jegyzőkönyv által szabályozott, a Közösség kizárólagos hatáskörébe tartozó területeket; ide tartozik például az EK 133. cikk hatálya alá tartozó terület.
A Bizottság elismeri, hogy a jogalappal kapcsolatos vita nincs kihatással az alkalmazandó belső eljárásra, ideértve a Parlamentnek az eljárásban való részvételét is. Ugyanis függetlenül attól, hogy a jegyzőkönyvnek a Közösség általi megkötéséről szóló határozatot az EK 175. cikk (1) bekezdése alapján hozzák‑e meg, vagy az EK 133. cikkre és az EK 174. cikk (4) bekezdésére alapítják, a Tanács mindkét esetben minősített többséggel határoz a Parlamenttel folytatott konzultációt vagy esetleg a Parlament hozzájárulását követően (lásd az EK 300. cikk (3) bekezdésének második albekezdését). A feltett kérdéseknek a Bíróság általi megválaszolása azonban a Bizottság szerint jogbiztonságot eredményezne az említett jegyzőkönyv végrehajtása és különösen a szavazati jog gyakorlása során (lásd ebben az értelemben a C‑25/94. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1996. március 19‑én hozott ítéletet [EBHT 1996., I‑1469. o.]).
A Bizottság hozzáteszi, hogy valamely megosztott hatáskör gyakorlása e tekintetben mindig nehézségekkel jár. Ahhoz ugyanis, hogy az intézmények kialakíthassák a jegyzőkönyvben előírt fórumokon a Közösség nevében képviselendő álláspontokat, a tagállamoknak el kell ismerniük, hogy sem egyénileg, sem közösen nincs már hatáskörük az érintett területeken való eljárásra. Az egyezmény 31. cikkének (2) bekezdése szerint – amelyet az említett jegyzőkönyv 32. cikke értelmében alkalmazni kell a jegyzőkönyvre – „[a] regionális gazdasági integrációs szervezetek, a hatáskörükbe tartozó ügyekben, szavazati jogukat annyi szavazattal gyakorolhatják, amennyi az egyezményben vagy a vonatkozó jegyzőkönyv részes felei között a tagállamaik száma. E szervezetek nem gyakorolhatják szavazati jogukat, ha a szavazati jogot tagállamaik gyakorolják, és fordítva”.
A spanyol és a francia kormány, valamint a Tanács az EK 300. cikk (6) bekezdésében foglalt feltételekre tekintettel vitatják a kérelem elfogadhatóságát.
A spanyol kormány
úgy érvel, hogy e rendelkezés szerint kikérhető a Bíróság véleménye a tervezett megállapodásnak a Szerződés rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségéről. A Bíróság véleményeiből egyrészről az következik, hogy ezen összeegyeztethetőség nem csupán az anyagi jogi szabályoktól, hanem a Közösség hatáskörére, eljárására vagy intézményi szervezetére vonatkozó szabályoktól is függhet (lásd az 1975. november 11‑i 1/75. sz. véleményt [EBHT 1975., 1355., 1360. o.], az 1977. április 26‑i 1/76. sz. vélemény [EBHT 1977., 741. o.] 10. pontját és az 1979. október 4‑i 1/78. sz. vélemény [EBHT 1979., 2871. o.] 30. pontját), másrészről pedig, hogy kikérhető a Bíróság véleménye különösen a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztásra vonatkozó kérdésekben (az 1994. november 15‑i 1/94. sz. vélemény [EBHT 1994., I‑5267. o.] 9. pontja).
Márpedig a jelen ügyben a Bizottság nem azt kéri a Bíróságtól, hogy vizsgálja meg a jegyzőkönyvnek a Szerződéssel való összeegyeztethetőségét, vagy az említett jegyzőkönyv tekintetében a Közösség és tagállamai közötti hatáskörmegosztást, hanem egyszerűen azt szeretné megtudni, melyik a megfelelő jogalap a jegyzőkönyv elfogadásához.
A francia kormány
is kételkedik abban, hogy a Bizottság által feltett kérdések valóban az EK 300. cikk Bíróság által értelmezett (6) bekezdése rendelkezéseinek hatálya alá tartoznak. A Bíróság megállapította hatáskörét arra, hogy megvizsgálja valamely Szerződés összeegyeztethetőségét a kérdéses megállapodás elfogadásához választott eljárásból esetlegesen eredő nehézségekre tekintettel.
Márpedig az első kérdést illetően a Bizottság nem vitatja sem azt, hogy a Közösség hatáskörrel rendelkezik a jegyzőkönyv megkötésére, sem pedig azt, hogy a tagállamok elegendő olyan hatáskört tartanak meg, amely indokolja az említett jegyzőkönyvben a Közösség oldalán való részvételüket. A kérdés kizárólag arra vonatkozik, hogy a Közösség milyen jogalapra támaszkodva kötheti meg az említett jegyzőkönyvet. A feltett első kérdés tehát nem alkalmas arra, hogy a Bíróság kedvezőtlen véleményt adjon.
A hibás jogalap ugyan olyan eljárási hibát jelent, amely megsemmisítés iránti kereset vagy előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés esetén a jegyzőkönyv megkötéséről szóló határozat érvénytelenségét eredményezheti. A francia kormány szerint ilyen esetben arról van szó, hogy a „megállapodás a megkötése céljából alkalmazott eljárás miatt összeegyeztethetetlen a Szerződéssel” (az 1995. december 13‑i 3/94. sz. vélemény [EBHT 1995., I‑4577. o.] 17. pontja).
A jelen ügyben azonban erről nem lehet szó, mert még a jogalapok halmozódása esetén is az EK 174. vagy az EK 175. cikk szerinti eljárás alkalmazandó, mivel ez védi leginkább a Parlament előjogait.
A második kérdést illetően a francia kormány úgy véli, hogy e kérdés a Közösség „uralkodó hatáskörére” és a tagállamok „fennmaradó hatáskörére” vonatkozó új fogalmak közösségi jogban való elismerésével kapcsolatos elméleti probléma felvetésére szorítkozik. A francia kormány nem érti, hogy a tagállamok hatásköre fennmaradó jellegének elismerése, illetve el nem ismerése miért kérdőjelezné meg a jegyzőkönyvnek a Szerződéssel való összeegyeztethetőségét, sem pedig azt, hogy a Bíróság e kérdésre adott esetleges válasza mennyiben érintené a Szerződés módosítására vonatkozó eljárást.
A Tanács
hasonló álláspontot képvisel. Hozzáteszi, hogy a Bizottság által követett cél az, hogy a vegyes megállapodások megkötéséből eredő gyakorlati nehézségek elkerülése érdekében kiterjessze a Közösségnek a közös kereskedelempolitika területén fennálló kizárólagos hatáskörét a környezet területére, figyelmen kívül hagyva a Szerződéseknek a környezetre vonatkozó különös rendelkezéseit. Márpedig az ilyen érvelés nem alapozhatja meg a Közösség kizárólagos hatáskörét.
A Tanács tehát azt szeretné tudni, hogy a Bizottság által követett célt nem lehetett volna‑e elérni a jegyzőkönyv aláírásáról szóló határozat ellen az EK 230. cikk alapján benyújtott megsemmisítés iránti keresettel. A Bíróság az 1995. március 24‑i 2/92. sz. vélemény (EBHT 1995., I‑521. o.) 14. pontjában ugyan kimondta, hogy az a tény, hogy bizonyos kérdések más jogorvoslati lehetőségek keretében is megvizsgálhatók, nem zárja ki e kérdéseknek az EK 300. cikk alapján való előzetes vizsgálatát. A jelen ügyben azonban a Bizottság kérelmének elfogadása a megsemmisítés iránti kereset benyújtására előírt határidő megkerüléséhez vezetne, amely keresetet az említett jegyzőkönyv aláírásáról szóló határozat ellen legkésőbb 2000. július 15‑ig kellett volna benyújtani, míg a vélemény iránti kérelmet 2000. október 23‑án nyújtották be.
A Parlament
ezzel szemben kifejezetten azt állítja, hogy a vélemény iránti kérelem elfogadható.
Előadja, hogy a jelen ügyben a jogalap megválasztása befolyásolja a Közösség hatáskörének jogi jellegét, és így a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztást. Amikor a Közösség a közös kereskedelempolitika területén jár el, hatásköre kizárólagos, míg a környezetvédelem területén a tagállamokkal megosztott hatáskört gyakorol. Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat szerint „a[z] [EK 300. cikk (3) bekezdése] alapján a Bíróság véleményét ki lehet kérni többek között […] a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás kérdésében” (a fent hivatkozott 2/92. sz. vélemény 13. pontja).
Továbbá, még ha a jogalap megválasztása nem is érinti a Közösség hatáskörének jellegét, hanem kizárólag a megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus elfogadása során követendő eljárást, a Bíróság az EK 300. cikk (6) bekezdése alapján ekkor is hatáskörrel rendelkezik e kérdés eldöntésére.
A Parlament szerint valamely nemzetközi megállapodás jogalapjának megválasztása kihathat a megállapodás Szerződéssel való összeegyeztethetőségére, és ennélfogva megvizsgálható a Bíróság által az EK 300. cikk (6) bekezdése alapján adott vélemény keretében. Egyértelmű, hogy amennyiben a jegyzőkönyv megkötéséről szóló tanácsi határozatot később megsemmisítenék arra hivatkozva, hogy azt hibás jogalapra alapították, ez a helyzet pontosan olyan bonyodalmakkal járna, amelyeket az előzetes vélemény iránti eljárás bevezetése megelőzni hivatott.
B – Az ügy érdeméről
1. Összefoglalás
A Bizottság
egyrészről azt állítja, hogy az EK 133. cikk és az EK 174. cikk (4) bekezdése – összefüggésben az EK 300. cikk vonatkozó rendelkezéseivel – képezi a megfelelő jogalapot a jegyzőkönyv Közösség általi megkötéséhez, másrészről pedig, hogy ez utóbbi az említett jegyzőkönyv hatálya alá tartozó területeken uralkodó hatáskörrel rendelkezik a tagállamok által a környezetvédelem területén megtartott hatáskörökhöz képest.
Az írásbeli észrevételeket előterjesztett tagállamok kormányai, valamint a Tanács
ezzel szemben úgy ítélik meg, hogy az EK 175. cikk (1) bekezdésére kell támaszkodni. E körülmények között nem kell megválaszolni a második kérdést.
A Parlament
szintén úgy érvel, hogy az EK 175. cikk (1) bekezdése jelenti a jegyzőkönyv megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapját. Ha azonban a jegyzőkönyv jelentős hatásokkal jár az ÉMSz‑ek kereskedelmére, az EK 133. cikket is figyelembe kell venni.
2. Kifejtés
A Bizottság
szerint a jegyzőkönyv célja és tartalma miatt annak megkötése lényegében a Közösségnek az EK 133. cikk szerinti kizárólagos hatáskörébe tartozik. A Közösség általános érdekének, és ennélfogva valamennyi tagállam érdekének hatékony védelme megköveteli, hogy az említett jegyzőkönyvet e rendelkezés alapján kössék meg.
Amennyiben azonban az említett jegyzőkönyv bizonyos, a közös kereskedelempolitika hatálya alá nem tartozó ügyeket szabályoz, anélkül hogy a szóban forgó rendelkezéseket a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében járulékosnak lehetne tekinteni, a Közösségnek a megfelelő nemzetközi kötelezettségek vállalására vonatkozó hatásköre az EK 174. cikk (4) bekezdésén alapul.
Ami a jegyzőkönyv által szabályozott ügyekben nemzeti szabályok meghozatalára és nemzetközi kötelezettségek vállalására vonatkozóan a tagállamok által megtartott hatásköröket illeti, ezek a Közösség uralkodó hatásköréhez képest fennmaradó jellegűek. A tagállamoknak az említett jegyzőkönyvben való részvétele tehát kizárólag e hatáskörök gyakorlására korlátozódik; e hatáskörök valójában kizárólag az ÉMSz‑ek nemzetközi kereskedelmen kívüli fejlesztése, szállítása, használata, átadása és kibocsátása biztonsági feltételeinek alkalmazására vonatkozó rendelkezéseket, valamint az ÉMSz‑ek országhatárokon történő nem szándékos átvitelére vonatkozó rendelkezéseket érintik. E tekintetben a Bizottság kiemeli, hogy az EK 174. cikk (4) bekezdése szerint a Közösségnek a harmadik országokkal és nemzetközi szervezetekkel való együttműködésre és megállapodások kötésére vonatkozó hatásköre nem érinti a tagállamok külső hatáskörét.
Így a Bizottság jogilag indokoltnak tartja a kettős jogalap, vagyis az EK 133. cikk és az EK 174. cikk (4) bekezdésének választását a tagállamok jegyzőkönyvben való részvételének a priori
kizárása nélkül. A hatásköri nyilatkozat letétbe helyezésekor és az említett jegyzőkönyv végrehajtása keretében azonban egyértelműnek kell lennie, hogy a Közösség az EK 133. cikk alapján a szóban forgó ügyek döntő többségében kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, míg a tagállamok csak korlátozott számú kérdésben, vagyis az ÉMSz‑eknek a Közösség és harmadik államok közötti kereskedelmét nem érintő kérdésekben tartanak meg versengő hatásköröket.
Konkrétan az EK 133. cikk hatályát illetően a Bizottság a Bíróság ítélkezési gyakorlatára hivatkozik, amely már régóta tágan értelmezi a közös kereskedelempolitika fogalmát (lásd a fent hivatkozott 1/78. sz. vélemény 45. pontját). Az a körülmény, hogy valamely, bizonyos termékek nemzetközi kereskedelmére vonatkozó szabályozás elsősorban nem kereskedelmi jellegű célokat követ – úgymint a környezet vagy az emberi egészség védelme, a fejlesztési együttműködés, kül‑ és biztonságpolitikai vagy agrárpolitikai célok –, nem eredményezheti a Közösség kizárólagos hatáskörének kizárását és például az EK 175. cikk alapulvételének igazolását. A nemzetközi kereskedelmet szabályozó intézkedések valójában gyakran több különböző célt követnek, ami nem jelenti azt, hogy ezen intézkedéseket a Szerződés e célokat követő különböző rendelkezései alapján kellene elfogadni.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis, amikor a szóban forgó intézkedések kifejezetten a nemzetközi kereskedelem és így a Közösség külkereskedelmének szabályozására irányulnak, ezen intézkedések a közös kereskedelempolitika területéhez tartoznak még akkor is, ha összetett célokat követnek, és kizárólag a Közösség rendelkezik hatáskörrel azok elfogadására, anélkül hogy szükséges lenne meghatározni az elsődleges célt vagy a szóban forgó intézkedések „súlypontját” (lásd ebben az értelemben a C‑62/88. sz., Görögország kontra Tanács ügyben 1990. március 29‑én hozott ítélet [EBHT 1990., I‑1527. o.] 17–20. pontját (a továbbiakban: „Csernobil”‑ügyben hozott ítélet), a 45/86. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1987. március 26‑án hozott ítélet [EBHT 1987., 1493. o.] 16–20. pontját, a C‑70/94. sz. Werner‑ügyben 1995. október 17‑én hozott ítélet [EBHT 1995., I‑3189. o.] 8–11. pontját, a C‑83/94. sz., Leifer és társai ügyben 1995. október 17‑én hozott ítélet [EBHT 1995., I‑3231. o.] 8–11. pontját és a C‑124/95. sz. Centro‑Com‑ügyben 1997. január 14‑én hozott ítélet [EBHT 1997., I‑81. o.] 26–29. pontját, valamint a fent hivatkozott 1/78. sz. vélemény 41–46. pontját és az 1/94. sz. vélemény 28–31. pontját).
Az EK 6. cikk teljesen összhangban van ezen ítélkezési gyakorlattal. E rendelkezés értelmében ugyanis a környezetvédelmi követelményeket be kell illeszteni az EK 3. cikkben említett politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába. Így a Bizottság több újabb kezdeményezése is bizonyítja, hogy ezen intézmény szerint milyen fontos a nem kereskedelmi jellegű megfontolásoknak – különösen a környezet és a közegészség védelmével kapcsolatos kérdéseknek – a Közösség gazdasági és kereskedelmi politikájába való beillesztése. A Bizottság hozzáteszi, hogy a nem kereskedelmi jellegű megfontolásokat egyébként már elismerték, és beillesztették a Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó egyezménybe (a továbbiakban: WTO‑egyezmény) és mellékleteibe, különösen az Általános Vám‑ és Kereskedelmi Egyezmény (a továbbiakban: GATT) XX. cikkébe, az egészségügyi és növény‑egészségügyi intézkedések alkalmazásáról szóló megállapodásba (a továbbiakban: SPS‑megállapodás) és a kereskedelem technikai akadályairól szóló megállapodásba (a továbbiakban: TBT‑megállapodás), anélkül azonban, hogy a Bíróság a fent hivatkozott 1/94. sz. véleményének 34. pontjában tagadta volna a Közösségnek az áruk kereskedelméről szóló többoldalú megállapodások megkötésére vonatkozóan az EK‑Szerződés 113. cikke (jelenleg, módosítást követően, EK 133. cikk) alapján fennálló kizárólagos hatáskörét.
Továbbá a Bíróság már megállapította, hogy az EK 133. cikk jelenti továbbra is a megfelelő jogalapot a nemzetközi árukereskedelemre vonatkozó megállapodások Közösség általi megkötéséhez, függetlenül attól a kérdéstől, hogy az ilyen kötelezettségvállalásokkal kapcsolatos belső végrehajtási intézkedéseket mely jogalapra támaszkodva kell elfogadni. Így az EK 133. cikk alapján vállalt nemzetközi kötelezettségekkel kapcsolatosan hozott, a mezőgazdaság területét érintő belső végrehajtási intézkedések az EK‑Szerződés 43. cikkén (jelenleg, módosítást követően, EK 37. cikk) alapulnak (lásd a fent hivatkozott 1/94. sz. vélemény 29. pontját). Valamely, a Közösség által vállalt nemzetközi kötelezettségek által lefedett területen a Közösségen belüli teljes harmonizáció hiánya nem zárja ki azt sem, hogy kizárólag az EK 133. cikket vegyék alapul, ha a szóban forgó megállapodás célja a nemzetközi árukereskedelem szükségtelen akadályainak felszámolása (a fent hivatkozott 1/94. sz. vélemény 30–33. pontja).
Figyelemmel azon megállapodások számának növekedésére, amelyek úgynevezett nem kereskedelmi megfontolásokra válaszolva korlátozzák a nemzetközi kereskedelmet, más jogalapok alapulvétele megfosztaná tartalmától az EK 133. cikket, és sértené a Közösség kereskedelmi partnereivel szembeni politikájának koherenciáját, valamint a Közösség általános érdekét, mivel az ilyen típusú megállapodásokban valamennyi tagállam, illetve ezek egy része részt vesz.
Végül, a jegyzőkönyvnek az ÉMSz‑ek nemzetközi kereskedelmének szabályozási keretén túlmutató rendelkezéseit illetően a Bizottság vitatja, hogy a C‑284/95. sz. Safety Hi‑Tech ügyben 1998. július 14‑én hozott ítélet (EBHT 1998., I‑4301. o.) 43. pontjából arra kellene következtetni, hogy az EK 174. cikk (4) bekezdése helyett az EK 175. cikk (1) bekezdését kell alapul venni. Az előbbi rendelkezés kifejezetten hatáskörrel ruházza fel a Közösséget a környezet területén nemzetközi megállapodások megkötésére. A Bizottság úgy érvel, hogy e rendelkezés az alkalmazandó eljárási szabályokat illetően az EK 300. cikkre utal.
A tagállamok a környezetvédelem területén tárgyalások folytatására és nemzetközi megállapodások kötésére csak akkor rendelkeznek az EK 174. cikk (4) bekezdése szerint továbbra is hatáskörrel, ha e megállapodások a Szerződéssel összeegyeztethető és a Bizottságnak bejelentett szigorúbb védintézkedéseket jelentenek. E feltételek szigorú betartása nélkülözhetetlen a közös piac egységének és a közösségi jog egységes alkalmazásának biztosításához.
Következésképpen a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság az általa feltett két kérdésre igenlő választ adjon.
A dán kormány
előadja, hogy az EK 175. cikk (1) bekezdése – összefüggésben az EK 300. cikk vonatkozó rendelkezéseivel – jelenti a megfelelő és elégséges jogalapot a jegyzőkönyvnek a Közösség általi megkötéséhez.
E tekintetben több példát is említve a Tanácsnak a környezet területére vonatkozó megállapodások megkötésekor a jogalap megválasztása során követett korábbi gyakorlatára utal, tudatában azonban annak, hogy ez önmagában nem döntő érv. Az említett kormány szerint a Tanács egyetlen egyedi esettől eltekintve rendszeresen a Szerződés 130s. cikkére vagy e rendelkezés (1) bekezdésére támaszkodott, elvetve a Bizottság különböző javaslatait.
E gyakorlat megfelel a Bíróság ítélkezési gyakorlatának (lásd a C‑155/91. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1993. március 17‑én hozott ítéletet [EBHT 1993., I‑939. o.] [a továbbiakban: „hulladékirányelv”‑ügyben hozott ítélet] és a C‑187/93. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 1994. június 28‑án hozott ítéletet [EBHT 1994., I‑2857. o.]), amely figyelembe vette a szóban forgó jogi aktus elsődleges célját, nevezetesen a környezet védelmét, míg a piac feltételeinek a Közösségen belüli harmonizálása ezen jogi aktus járulékos célját jelenti.
A dán kormány szerint a jegyzőkönyv megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapjának meghatározásakor az állandó ítélkezési gyakorlat szerint meg kell vizsgálni, hogy az említett jegyzőkönyv mind célja, mind tartalma alapján elsősorban a környezet területére vonatkozik‑e, vagy pedig a kereskedelmi szempontok játszanak‑e benne egyenértékű vagy adott esetben fontosabb szerepet.
E tekintetben a dán kormány úgy érvel, hogy a jegyzőkönyv a nemzetközi közösség által a biológiai sokféleség védelme és megőrzése érdekében hozott intézkedések összességének részét képezi. Különösen: az egyezmény lényegében a környezetre vonatkozó megállapodás, amelyhez a Közösség a Szerződés 130s. cikkének (1) bekezdése alapján csatlakozott (lásd ebben az értelemben a jegyzőkönyv preambulumát, valamint 1. és 4. cikkét).
A jegyzőkönyv az 1. cikkében azért helyezi a hangsúlyt az országhatárokon történő átvitelre, mert a biológiai feltételek államonként jelentősen eltérnek, továbbá mert az egyes államoknak a modern biotechnológia terén való fejlettségi szintje közötti különbségek különös veszélyt jelentenek a biodiverzitásra, és mert az ÉMSz‑ekkel kapcsolatos kockázatok szabályozása nem lenne teljes, ha nem léteznének az országhatárokon történő átvitelt szabályozó rendelkezések. Ezért a jegyzőkönyv kidolgozásakor nem az ilyen átvitel tárgyát képező ÉMSz‑ek mennyisége vagy értéke volt meghatározó, hanem a biológiai sokféleséggel kapcsolatos esetleges kockázatok. Egyébként a környezet területére vonatkozó többoldalú megállapodások természetéből adódik, hogy a nemzeti szempontokkal szemben inkább a határokon átnyúló szempontokra helyezik a hangsúlyt. A szóban forgó terület összetettsége ad magyarázatot a kifejezetten az országhatárokon történő átvitelre vonatkozó cikkek nagy számára is. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a jegyzőkönyv többi rendelkezése pusztán járulékos jellegű.
A jegyzőkönyv elsődleges tartalmát tehát nem az ÉMSz‑ek országhatárokon történő átvitelének szabályozása jelenti, amely egyébként nem követ kereskedelmi célt. A jegyzőkönyv elsősorban olyan, a környezet területére vonatkozó megállapodás, amely az ÉMSz‑ek által a biodiverzitásra és az emberi egészségre jelentett kockázatokat kívánja szabályozni.
A dán kormány ugyan nem tagadja, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata elismerte az EK 133. cikk tág alkalmazási körét, és azt, hogy nem csak a klasszikus kereskedelempolitikai eszközök tartoznak a közös kereskedelempolitikába. Mindig olyan eszközökről kell azonban szó legyen, amelyek a kereskedelem elősegítését vagy megkönnyítését célzó szabályozáshoz kapcsolódnak. Az a tény, hogy a Szerződés a jelenleg hatályos változatában előírja, hogy a környezet védelmét be kell illeszteni az egyéb közösségi politikákba, semmiképpen nem értelmezhető úgy, hogy a korábbiakhoz képest kisebb mértékben kell alkalmazni a Szerződés környezetre vonatkozó rendelkezéseit olyan megállapodások jogalapjaként, amelyek céljuk és tartalmuk miatt elsősorban a környezet területére vonatkozó megállapodások.
Az EK 174. cikk (4) bekezdését illetően a dán kormány előadja, hogy az nem szolgálhat jogalapként a környezet területére vonatkozó nemzetközi megállapodások megkötéséhez. Az említett rendelkezés a Közösség e területen folytatott tevékenysége általános célkitűzéseinek meghatározására korlátozódik (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Safety Hi‑Tech ügyben hozott ítéletet és a C‑341/95. sz. Bettati‑ügyben 1998. július 14‑én hozott ítéletet [EBHT 1998., I‑4355. o.]). E rendelkezés már a szövege szerint is csupán arra kötelezi a tagállamokat és a Közösséget, hogy „hatáskörük keretén belül” együttműködjenek harmadik országokkal és nemzetközi szervezetekkel.
Végül a dán kormány hangsúlyozottabban politikai jellegű érvelést fejt ki a Bizottság álláspontjával szemben. Előadja ugyanis, hogy nem érti, hogy ez utóbbi miért ezt az alkalmat használta fel arra, hogy kifejezze a vegyes megállapodásokkal szembeni elutasító álláspontját, mivel a jegyzőkönyv mindenképpen vegyes megállapodás marad még akkor is, ha a Bizottság által támogatott jogalapra esik a választás. A jelen ügyben a Közösség és tagállamai jelentős szerepet játszottak a jegyzőkönyvvel kapcsolatos nehéz tárgyalások során, amelyeket éppen vegyes megállapodás megkötése érdekében folytattak. E tárgyalások egyértelműen rámutattak arra, hogy a Bizottság által hivatkozott nehézségek nem akadályozzák a Közösséget és tagállamait abban, hogy a vegyes megállapodásokkal kapcsolatos tárgyalások folytatása és e megállapodások megkötése során jelentős szerepet játsszanak.
Következésképpen a dán kormány szerint a Bíróságnak nemleges választ kell adnia az első kérdésre, és így a második kérdést nem kell megválaszolni.
A görög kormány
is úgy érvel, hogy a jegyzőkönyv egyértelműen a nemzetközi környezeti jog hatálya alá tartozik.
Emlékeztet arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint egy jo gi aktus jogalapja megválasztásának olyan objektív elemeken kell alapulnia, amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra; ezen elemek közé tartozik a jogi aktus egészének célja és tartalma (lásd a C‑84/94. sz., Egyesült Királyság kontra Tanács ügyben 1996. november 12‑én hozott ítélet [EBHT 1996., I‑5755. o.] 25. pontját és a C‑268/94. sz., Portugália kontra Tanács ügyben 1996. december 3‑án hozott ítéletet [EBHT 1996., I‑6177. o.]). A kereskedelempolitikai elemeknek valamely, a környezet területére vonatkozó megállapodásban való puszta jelenléte nem változtathatja a megállapodást kereskedelmi megállapodássá, és ugyanígy a környezeti tényezőknek valamely, elsősorban kereskedelmi jellegű megállapodásban való jelenléte nem változtat a megállapodás kereskedelmi jellegén.
E tekintetben a görög kormány úgy érvel, hogy a jegyzőkönyv céljainak, valamint rendelkezései általános rendszerének vizsgálata elkerülhetetlenül arra a következtetésre vezet, hogy mindenekelőtt környezeti jellegű nemzetközi megállapodásról van szó.
Mindent összevetve a Bizottság álláspontja nem felel meg a fenntartható fejlődést illetően a Közösség által követett és különösen a jegyzőkönyvvel kapcsolatos tárgyalások során képviselt általános megközelítésnek. E tekintetben nem veszi figyelembe az egyezmény 22. cikkének jelentőségét, amely szerint „[e]zen egyezmény rendelkezései nem érintik a szerződő felek bármely fennálló nemzetközi megállapodásból eredő jogait és kötelezettségeit, kivéve, ahol azon jogok, kötelezettségek gyakorlása komoly károsodást vagy veszélyt jelentene a biológiai sokféleség szempontjából”. A környezetvédelem kritériuma tehát meghatározó a jegyzőkönyv értelmezésekor (lásd ebben az értelemben a jegyzőkönyv 1. cikkét, 2. cikkének (4) bekezdését, 4. cikkét, 7. cikkének (4) bekezdését, 10. cikkének (6) bekezdését, 11. cikkének (8) bekezdését, 15. cikkét, 16. cikkének (2) bekezdését, valamint 17. és 26. cikkét). Márpedig az, ha a jegyzőkönyvnek alapvetően kereskedelmi jelleget tulajdonítva az EK 133. cikket fogadnák el jogalapnak, „pusztító” hatással járna a jegyzőkönyv jövőbeli értelmezésére és alkalmazására.
A görög kormány hozzáteszi, hogy ha a jegyzőkönyv elsősorban a nemzetközi kereskedelem szabályozására irányulna, úgy azt nem az egyezmény, hanem a WTO keretében kötötték volna meg, ahogyan egyébként az Amerikai Egyesült Államok is kívánta.
A görög kormány arra alapozva is érvel, hogy a jegyzőkönyv az elővigyázatosság elvének alkalmazásán alapul, amely a környezeti jog egyik alapelve.
A Bizottság arra irányuló álláspontja, hogy az EK 133. cikket ne fosszák meg lényegétől, végeredményben hátrányos lehet az említett rendelkezés Bizottság általi értelmezésére, mivel a Szerződés egy sor más rendelkezését fosztaná meg normatív tartalmától.
A görög kormány továbbá úgy érvel, hogy mivel a jegyzőkönyv az egyezmény 17. cikkén, valamint 19. cikkének (3) és (4) bekezdésén alapul (lásd a második preambulumbekezdését), jogilag koherens az, hogy a Közösség az említett jegyzőkönyvet ugyanazon hatáskör, vagyis az EK 175. cikk alapján hagyja jóvá, amelyhez egyébként a környezet területén folytatott valamennyi tevékenység esetén is folyamodik.
Következésképpen a görög kormány úgy véli, hogy a jegyzőkönyv megkötésének megfelelő jogalapja az EK 175. cikk (1) bekezdése.
Hozzáteszi, hogy a Bizottság által tett, a Közösség uralkodó hatásköre és a tagállamok fennmaradó hatásköre közötti megkülönböztetés jogilag elfogadhatatlan, és a vegyes hatásköröket illető értékítéletet árul el, amely utóbbiak létezése megfelel a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás jelenlegi rendszerének. Ugyanezen okból nem helytállók a Bizottságnak a vegyes megállapodások megkötésével és végrehajtásával összefüggő nehézségekkel kapcsolatos megfontolásai. E megfontolások elfogadása ugyanis ahhoz vezetne, hogy a Közösség a Szerződésben előírt valamennyi tevékenységre vonatkozóan kizárólagos hatáskört kapna pusztán azzal az indokkal, hogy a hatásköröknek a tagállamokkal való együttes gyakorlása szervezési nehézségeket okoz.
A spanyol kormány
úgy érvel, hogy a jegyzőkönyv olyan nemzetközi megállapodás, amelynek tartalmát lényegében a környezetnek szentelték, és így a jóváhagyásának egyedüli jogalapja az EK 175. cikk (1) bekezdése.
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint valamely jogi aktus jogalapjának megválasztása nem függhet kizárólag egy intézmény meggyőződésétől, hanem bírósági felülvizsgálatra alkalmas, objektív elemeken kell alapulnia (lásd különösen a fent hivatkozott Bizottság kontra Tanács ügyben 1987. március 26‑án hozott ítélet 11. pontját). E kritériumok közé tartozik különösen a jogi aktus célja és tartalma (lásd különösen a C‑271/94. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 1996. március 26‑án hozott ítélet [EBHT 1996., I‑1689. o.] 14. pontját), azonban a jogi aktus csupán járulékos célja nem indokolhatja kielégítően valamely jogalap választását (lásd például a „hulladékirányelv”‑ügyben hozott ítéletet), és amennyiben valamely intézmény hatásköre a Szerződés két rendelkezésén alapul, akkor a szóban forgó jogi aktust a két rendelkezés alapján kell elfogadnia, feltéve hogy a jogalapok halmozódása nem fosztja meg lényegüktől a Parlament előjogait (lásd a C‑300/89. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1991. június 11‑én hozott ítéletet [EBHT 1991., I‑2867. o.] [a továbbiakban: „titán‑dioxid”‑ügyben hozott ítélet]).
A jelen ügyben a spanyol kormány szerint a jegyzőkönyv célja és tartalma kifejezetten a környezetpolitika keretébe illeszkedik, és a nemzetközi árukereskedelemre való hatása csak járulékos. A jegyzőkönyv 4. cikkéből kitűnik, hogy a jegyzőkönyv célja nem az ÉMSz‑ek kereskedelmének szabályozása, hanem a biológiai sokféleség megőrzését és fenntartható használatát biztosító intézkedések elfogadása (lásd továbbá ebben az értelemben az említett jegyzőkönyv 2., 17., 20., 22., 23. és 26. cikkét). Az ÉMSz‑ek országhatárokon történő átvitele azért képezi szabályozás tárgyát – ugyanazon az alapon, mint azok továbbítása, kezelése vagy felhasználása –, hogy megakadályozzák a biológiai sokféleség megőrzésére és használatára való káros hatásokat.
A spanyol kormány úgy érvel, hogy noha a Bíróság a kereskedelempolitika olyan tág jelentését fogadta el, amely figyelembe veszi a nemzetközi kereskedelmi kapcsolatok fejlődését is, ez semmiképpen nem jelenti azt, hogy valamely olyan nemzetközi megállapodást, amelynek elsődleges célja a környezet vagy az emberi egészség védelme, az EK 133. cikk alapján kell elfogadni azzal az indokkal, hogy hatással lehet a nemzetközi kereskedelemre, hiszen ez megfosztaná tartalmától a többi közösségi politikát.
Továbbá a vegyes megállapodások végrehajtásával és alkalmazásával kapcsolatos nehézségek a jogalap kérdését illetően nem relevánsak.
Végül, az EK 174. cikket illetően a spanyol kormány előadja, hogy e rendelkezés általános célok meghatározására korlátozódik (lásd a C‑379/92. sz. Peralta‑ügyben 1994. július 14‑én hozott ítélet [EBHT 1994., I‑3453. o.] 57. pontját, valamint a fent hivatkozott Safety Hi‑Tech ügyben hozott ítélet 43. pontját és a Bettati‑ügyben hozott ítélet 41. pontját), ugyanakkor e rendelkezés (4) bekezdése elismeri a Közösség és a tagállamok közötti megosztott hatáskörök fennállását a környezetre vonatkozó nemzetközi megállapodások területén, anélkül azonban, hogy megállapítaná az ilyen megállapodások megkötésekor követendő eljárást. E célból az EK 175. cikket kell alapul venni. Ez utóbbi tehát az egyetlen olyan rendelkezés, amely valamely – akár belső, akár külső – környezeti norma jogalapját képezheti.
A Közösség állandó gyakorlata is ezt az értelmezést támasztja alá.
A francia kormány
először is úgy érvel, hogy a jegyzőkönyv a Közösség által a Szerződés 130s. cikke alapján kötött egyezmény célkitűzéseinek végrehajtására irányul. Hangsúlyozza, hogy a jegyzőkönyv elfogadásához vezető tárgyalások során a Közösség igen aktív szerepet játszott, valamint hogy ez utóbbi és tagállamai között tökéletes volt az összetartás, ami lehetővé tette az Európai Unió célkitűzéseinek megfelelő figyelembevételét.
A francia kormány általában véve úgy ítéli meg, hogy a jegyzőkönyv megkötésének megfelelő jogalapja kizárólag az EK 175. cikk, és hogy a fennmaradó hatáskör és az uralkodó hatáskör fogalmai – még ha azok léteznek is a közösségi jogban – a jelen ügyben nem alkalmazhatók.
Az első kérdést illetően a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy amikor valamely nemzetközi jogi dokumentum lehetővé teszi a Közösség számára környezetvédelmi rendelkezések meghozatalát, és ezen intézkedések kihatnak a nemzetközi kereskedelemre, anélkül hogy céljuk annak elősegítése vagy szabályozása lenne, az EK 175. cikk megfelelő alapot jelent az ilyen megállapodás elfogadásához. E rendelkezés csak akkor alkalmazható az EK 133. cikkel együttesen, ha az említett intézkedések elválaszthatatlanul a környezet védelmére és a nemzetközi kereskedelem elősegítésére irányulnak (lásd egyrészről a belső piac létrehozása és működése, másrészről pedig a környezet védelme közötti összefüggéseket illetően a „titán‑dioxid”‑ügyben hozott ítéletet és a „hulladékirányelv”‑ügyben hozott ítéletet). A francia kormány a fent hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben 1994. június 28‑án hozott ítéletre, valamint Jacobs főtanácsnok ezen ügyre vonatkozó indítványának 42–44. pontjára is hivatkozik, amelyek megkülönböztetik a belső piac megvalósítását elősegítő intézkedéseket, amelyek esetén az EK‑Szerződés 100a. cikkét (jelenleg, módosítást követően, EK 95. cikk) kell jogalapként alkalmazni, valamint a kereskedelemre kiható intézkedéseket, amelyek esetén e rendelkezés nem jelent szükséges jogalapot.
Így Jacobs főtanácsnok szerint a belső piacra vonatkozó jogalap alkalmazását szükségessé tevő intézkedést jelent – a „titán‑dioxid”‑ügyben hozott ítéletnek megfelelően – az olyan intézkedés, „amely meghatározza azokat a jellemzőket, amelyekkel valamely árunak rendelkeznie kell ahhoz, hogy a belső piacon szabad forgalomban lehessen”. Ugyanakkor kizárólag az EK 175. cikk teszi lehetővé olyan intézkedések elfogadását, amelyek „az adott áru átvitelének megakadályozását vagy ellenőrzését a környezet védelme érdekében lehetővé tevő eljárások harmonizált rendszerét alkotják”.
A francia kormány az utóbbi évek közösségi gyakorlatára is utal néhány „többoldalú környezeti megállapodásra”, illetve az e megállapodásokat végrehajtó belső jogi aktusokra hivatkozva, amelyek a Szerződés 130s. cikkén, nem pedig annak 113. cikkén alapulnak, noha e megállapodások, illetve jogi aktusok egyértelműen kihatottak mind a tagállamok közötti, mind pedig a Közösség és a harmadik államok közötti kereskedelemre.
A Bizottság által álláspontjának alátámasztására hivatkozott példák nem a környezetpolitikára, hanem a fejlesztési politikára, a közös agrárpolitikára, valamint a közös kül‑ és biztonságpolitikára vonatkoznak. Márpedig ez utóbbi politikáknak a kereskedelempolitikához való viszonya teljesen eltér a kereskedelem területére vonatkozó nemzetközi megállapodásoknak a környezet területére vonatkozó megállapodásokhoz való viszonyától. Ezenkívül a Bíróságnak a „titán‑dioxid”‑ügyben hozott ítélet és a „hulladékirányelv”‑ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló érvelése aligha alkalmazható a jelen ügyben.
A jegyzőkönyv céljának és tartalmának vizsgálata, amelyek olyan, bírósági felülvizsgálatra alkalmas objektív elemeket jelentenek, amelyeken a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a jogalap megválasztásának alapulnia kell, azt erősíti meg, hogy kizárólag az EK 175. cikk alapulvétele megalapozott.
A francia kormány több olyan körülményre is hivatkozik, amelyek szerinte a jegyzőkönyvben előírt intézkedések környezeti célját bizonyítják, úgymint: az egyezmény szerződő feleinek konferenciája által a tárgyaló felek számára adott meghatalmazás, a jegyzőkönyv címe, preambuluma, valamint 1. és 4. cikke.
Továbbá pusztán az a tény, hogy az említett intézkedések tárgya az ÉMSz‑ek országhatárokon történő átvitele, nem teszi szükségessé az EK 133. cikk jogalapként való alapulvételét; a jegyzőkönyv ugyanis nem tartozik a közös kereskedelempolitika hatálya alá pusztán amiatt, hogy az országhatárokon átnyúló kereskedelemre vonatkozó szabályozást is tartalmaz. A jegyzőkönyv a kereskedelmet annak környezeti célból való ellenőrzése vagy akár megakadályozása érdekében szabályozza. Nem arról van tehát szó, hogy a kereskedelmet annak elősegítése érdekében szabályozza.
A jegyzőkönyv tartalmát illetően a francia kormány úgy érvel, hogy az két különböző típusú rendelkezéseket tartalmaz:
– Egyrészről, a 7–14. cikk rendelkezik az ÉMSz‑ekre alkalmazandó, a helyzet ismeretében történő előzetes egyetértési eljárás különböző szakaszairól, valamint az élelmiszerként vagy takarmányként felhasználásra vagy feldolgozásra szánt ÉMSz‑ek kategóriájára alkalmazandó különös szabályokról. E rendelkezések jelentik a kereskedelmi forgalomra vagy a tudományos jellegű kereskedelemre alkalmazandó szabályozást, és meghatározzák az ÉMSz‑ek országhatárokon történő tervezett átvitele által a környezetre jelentett kockázat értékelésének részletes szabályait;
– Másrészről, számos más cikk hozzájárul a jegyzőkönyv célkitűzéseinek megvalósításához, és a 7–14. cikk alapján vállaltaktól eltérő kötelezettségvállalásokat tartalmaz. Ide tartoznak a szerződő felek általi kockázatértékelésre (15. cikk), az utóbbiak általi kockázatkezelésre (16. cikk) és az országhatárokon történő nem szándékos (például véletlen) átvitelre vonatkozó rendelkezések, valamint a szükséghelyzeti intézkedések, amelyek meghozatala az ilyen átviteleket követően szükséges lehet (17. cikk), a kezelésre, szállításra, csomagolásra és azonosításra vonatkozó szabályok (18. cikk), a Biológiai Biztonsággal Foglalkozó Információs Központ létrehozása (20. cikk), az országhatárokat átlépő jogellenes átvitelt megakadályozó intézkedések (25. cikk) és az ÉMSz‑ek országhatárokon történő átviteléből származó károk miatti felelősségre és kártalanításra vonatkozó szabályozás kialakítását célzó nemzetközi konzultációk kezdeményezése (27. cikk).
Alaptalan tehát a jegyzőkönyvet a 7–14. cikkében foglalt szabályokra korlátozni. E rendelkezések nem indokolják az EK 133. cikkre való hivatkozást sem, mivel a Jacobs főtanácsnok által a fent hivatkozott C‑187/93. sz., Parlament kontra Tanács ügyben kifejtettek szerint az e rendelkezések által szabályozott eljárások „az ÉMSz‑ek országhatárokon történő átvitelének a környezet védelmével kapcsolatos okokból való megakadályozását vagy ellenőrzését célzó harmonizált eljárások rendszerének” tekinthetők, de semmiképpen nem tekinthetők „azon jellemzők meghatározásának”, amelyekkel az ÉMSz‑eknek rendelkezniük kell „ahhoz, hogy szabadon behozhatók legyenek a Közösségbe”.
Következésképpen a francia kormány szerint a jegyzőkönyv célja és tartalma azt bizonyítja, hogy a jegyzőkönyv megfelelő jogalapja – akkor is, ha vitathatatlanul jelentősen kihat az ÉMSz‑ek kereskedelmére – kizárólag az EK 175. cikk.
Az SPS‑ és a TBT‑megállapodást illetően, amelyekkel kapcsolatban a Bíróság a fent hivatkozott 1/94. sz. vélemény 31. és 33. pontjában úgy ítélte meg, hogy azokat jogszerűen köthették meg a Szerződés 113. cikke alapján, a francia kormány egyrészről előadja, hogy a Bíróság szerint e megállapodások lényegi célja a kereskedelemre gyakorolt negatív hatások korlátozása, és így a kereskedelem elősegítése volt, míg a jegyzőkönyv a kereskedelem ellenőrzését, sőt adott esetben annak megakadályozását célozza. Az említett kormány másrészről úgy érvel, hogy e két megállapodás annak biztosítását célzó intézményi keretet hoz létre, hogy az egészségügyi vagy más kockázatokkal szemben elfogadott intézkedések ne járjanak káros hatással a kereskedelemre, míg a jegyzőkönyv azon megállapításból indul ki, hogy a környezettel kapcsolatosan konkrét kockázat áll fenn, és hogy ellenőrzése érdekében e kockázatnak intézkedések tárgyát kell képeznie.
Továbbá a francia kormány szerint a nemzetközi megállapodások valamely kategóriájának alkalmazási nehézségei nem relevánsak a jogalap megválasztása tekintetében. Éppen ellenkezőleg úgy véli, hogy a környezeti megállapodások területén a tagállamok és a közösségi intézmények közötti szoros együttműködés elve megfelelően érvényesül.
A Bizottságnak a közös kereskedelempolitika károsítására vonatkozó megfontolásai mögött valójában az a félelem húzódik meg, hogy a jegyzőkönyv alkalmazásával a tagállamok vagy a Közösség megszegik ez utóbbi egyéb nemzetközi kötelezettségeit és különösen a WTO‑egyezményt. A francia kormány szerint e félelem teljesen jogos, de a nem megfelelő és nem indokolt jogalap választása nem olyan stratégia, amely alkalmas lenne e félelem eloszlatására.
Egyéb megfelelőbb módszerek is rendelkezésre állnak annak figyelemmel kísérésére, hogy a jegyzőkönyv végrehajtása ne járjon kedvezőtlen hatással a közös kereskedelempolitikára. E módszerek közé tartozhat például az, ha a Közösséget az említett jegyzőkönyv megkötésére felhatalmazó határozat preambulumába beillesztenek egy mondatot, amely egyértelműen kinyilvánítja, hogy a Közösség betartja valamennyi egyéb nemzetközi kötelezettségvállalását, vagy az, ha eljárást vezetnek be annak rendszeres ellenőrzésére, hogy a jegyzőkönyv alkalmazása során hozott határozatok megfelelnek‑e a Közösség egyéb nemzetközi kötelezettségvállalásainak, vagy ide tartozhat a különböző érintett szolgálatok közötti különleges összehangolást célzó intézkedések előírása is.
Végül az EK 174. cikk (4) bekezdése és az EK 175. cikk (1) bekezdése közötti választást illetően a francia kormány úgy érvel, hogy még ha a Bíróság elfogadhatónak ítélné is meg a Bizottság első kérdését, e különleges kérdés akkor sem elfogadható. E kérdés ugyanis mindenképpen megosztott hatáskörre vonatkozik, és nem alkalmas arra, hogy kihasson az eljárásra. A francia kormány nem érti, hogy az egyik vagy a másik jogalap választása miért érintené a jegyzőkönyvnek – sőt a jegyzőkönyv megkötésére felhatalmazó határozatnak – a Szerződéssel való összeegyeztethetőségét.
Még ha el is fogadjuk, hogy az EK 174. cikk (4) bekezdése „külső jogalapot” jelenthet, a Közösség mindenképpen két alappal rendelkezik a nemzetközi jogi aktusok elfogadásához:
– az EK 174. cikk (4) bekezdése azon megállapodások esetén, amelyek a harmadik államok és a Közösség közötti együttműködést érintik, és a környezetpolitika különböző területeire vonatkoznak;
– az EK 175. cikk (1) bekezdése azon ágazatibb jellegű megállapodások esetén, amelyek a belső szinten már gyakorolt hatáskörök nemzetközi szinten való végrehajtását célozzák (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Safety Hi‑Tech ügyben hozott ítéletet).
A francia kormány megállapítja, hogy a jegyzőkönyv inkább ez utóbbi kategóriába tartozik, mivel lehetővé teszi a tagállamok között már fennállókhoz hasonló szabályoknak a Közösség és a harmadik államok közötti alkalmazását.
Következésképpen abban az esetben, ha a Bíróság megállapítja az első kérdés elfogadhatóságát, az említett kormány kéri, hogy a Bíróság arra a következőképpen válaszoljon:
„A Közösség az [EK] 175. cikk (1) bekezdése alapján szükséges és elégséges hatáskörökkel rendelkezik arra, hogy a tagállamok mellett megkösse a biológiai biztonságról szóló [cartagenai] jegyzőkönyvet.”
E körülmények között a második kérdés tárgytalanná válik.
A francia kormány mindenképpen vitatja a Közösség „uralkodó hatáskörének” fogalmát, amelyet a közösségi jog nem ismer el, és amelyet a Bíróság ítélkezési gyakorlata sem fogadott el. Ez utóbbi csak olyan megállapodásokat ismer el, amelyekben kizárólagos hatásköre miatt csak a Közösség vehet félként részt, illetve olyan vegyes megállapodásokat, amelyek részben a Közösség hatáskörébe, és részben a tagállamok hatáskörébe tartoznak (lásd különösen a fent hivatkozott Bizottság kontra Tanács ügyben 1996. március 19‑én hozott ítélet 48. pontját).
Az említett kormány hozzáteszi, hogy mivel a Bizottság nem vitatja, hogy a jegyzőkönyv – még ha az EK 133. cikk és az EK 175. cikk alapján kötnék is meg – vegyes megállapodás, emlékeztetni kell a Bíróság ítélkezési gyakorlatára, miszerint a tagállamok és a közösségi intézmények mind a jegyzőkönyvvel kapcsolatos tárgyalások és annak megkötése, mind pedig a jegyzőkönyv végrehajtása során kötelesek szorosan együttműködni (lásd különösen a fent hivatkozott Bizottság kontra Tanács ügyben 1996. március 19‑én hozott ítéletet).
Az olasz kormány
előadja, hogy a jegyzőkönyv a környezetre vonatkozó olyan szabályozást tartalmaz, amely – ahogyan a jegyzőkönyv 1. cikkéből is kitűnik – a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára, valamint az emberi egészségre való káros hatások és különösen az ÉMSz‑ek országhatárokon történő átvitelével kapcsolatos káros hatások elleni küzdelemre irányul. Az említett jegyzőkönyv rendelkezéseinek elemzéséből egyértelműen kitűnik, hogy a jegyzőkönyv tárgya és célja az ÉMSz‑ek országhatárokon történő szándékos átvitelére (4–16. cikk) és az országhatárokon történő olyan nem szándékos átvitelre alkalmazandó eljárásjogi keret létrehozása, amely jelentős káros hatásokkal lehet a biológiai sokféleségre (17. cikk).
A környezeti megfontolásokat és az emberi egészséggel kapcsolatos kockázatokat különösen a jegyzőkönyv 10. cikkének (6) bekezdése és 11. cikkének (8) bekezdése veszi figyelembe, amely rendelkezések előírják, hogy a szerződő felek milyen körülmények esetén hozhatnak az ÉMSz‑ek behozatalát korlátozó határozatokat.
Noha igaz, hogy a kereskedelem területén fennálló közösségi hatáskör mind belső, mind külső szinten kizárólagos, a kereskedelmi szemponttal szemben elsőbbséget kell adni a Bíróság által elismert, a környezet védelme és az emberi egészség védelme által jelentett feltétlenül érvényesítendő követelményeknek.
A szerződések jogáról szóló, 1969. évi bécsi egyezmény 31. cikkének megfelelően hivatkozni kell arra a szövegösszefüggésre, amelyben a jegyzőkönyvet elfogadták, és amely szövegösszefüggésbe tartozik különösen bármely, az értelmezendő szerződéssel összefüggő megállapodás és bármely, a felek közötti viszonyokban alkalmazandó releváns nemzetközi jogi szabály [a 31. cikk (2) bekezdésének a) pontja]. Márpedig a jegyzőkönyvet a biológiai sokféleségről szóló egyezmény keretében fogadták el.
Az olasz kormány szerint e körülmények között a jegyzőkönyv megkötéséről szóló tanácsi határozat jogalapját a közösségi környezetpolitikára vonatkozó rendelkezésekben kell megtalálni.
Az olasz kormány úgy érvel, hogy függetlenül attól, hogy mely konkrét cikkre, azaz az EK 174. cikk (4) bekezdésére vagy az EK 175. cikkre kell‑e alapozni a jegyzőkönyv megkötéséről szóló említett határozatot, azt mindenképpen minősített többséggel és a Parlamenttel folytatott konzultációt követően fogadják majd el.
Mivel a Közösség és a tagállamok közötti megosztott hatáskörről van szó, az olasz kormány szerint a tagállamok az azon területeket érintő kötelezettségek teljesítésével vesznek majd részt a jegyzőkönyvben, amely területeken a közösségi hatáskörhöz képest fennmaradó hatáskört tartanak meg. Az említett jegyzőkönyvnek tehát szükségképpen vegyes megállapodásnak kell lennie. E tekintetben az olasz kormány emlékeztet a Bíróság álláspontjára, miszerint a tagállamok és a közösségi intézmények mind a tárgyalási és szerződéskötési folyamat során, mind a vállalt kötelezettségek teljesítése során kötelesek szorosan együttműködni (az 1993. március 19‑i 2/91. sz. vélemény [EBHT 1993., I‑1061. o.] 38. pontja és a fent hivatkozott 1/94. sz. vélemény 108. pontja).
Az osztrák kormány
általában úgy érvel, hogy a jegyzőkönyv – ahogyan annak létrejöttéből, célkitűzéséből és rendelkezéseiből is kitűnik – a környezet területére vonatkozó és az elővigyázatosság elvén alapuló többoldalú megállapodást jelent (a jegyzőkönyv 1. cikke). A preambulumában egyértelműen hangsúlyozott környezeti célkitűzése egyébként nagyrészt a Közösség és tagállamai kezdeményezésének köszönhető, mivel a Bizottság – ahogyan ez utóbbiak összessége is – folyamatosan e célkitűzésre helyezte a hangsúlyt a tárgyalások során.
A megállapodás célja, hogy a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára való esetleges káros hatások elkerülése érdekében megfelelő szintű védelmet biztosítson az ÉMSz‑ek felhasználása területén. E célból kiterjedt információs rendszert alakítanak ki, amelynek lehetővé kell tennie, hogy az egyes államok a h elyzet ismeretében határozatokat hozhassanak az ÉMSz‑ek területükön való felhasználhatóságát illetően.
Az osztrák kormány e tekintetben vitatja a Bizottság álláspontját, amely szerint a jegyzőkönyv bizonyos cikkei – többek között a 11. cikk – elvi jellegűek a többi, járulékosnak minősített rendelkezéshez, úgymint a finanszírozásra, a felelősségre, a társadalmi‑gazdasági szempontokra, az információs központra és a kapacitáskiépítésre vonatkozó rendelkezésekhez képest. Ez utóbbi rendelkezések hiányában különösen a fejlődő országok számára lehetetlen lenne a jegyzőkönyv végrehajtása.
Az osztrák kormány szerint a jegyzőkönyv kereskedelempolitikai következményei csak a környezeti célkitűzésére tekintettel értékelhetők. E tekintetben hangsúlyozza, hogy az „országhatárokon történő átvitel” fogalma egyébként nem kizárólag a kereskedelem területén alkalmazandó. Ami konkrétan az ÉMSz‑eket illeti, az országhatárokon tudományos kutatás céljából történő átvitel az említett jegyzőkönyv egyik lényegi szempontját jelenti.
Az osztrák kormány hozzáteszi, hogy a GATT XX. cikkére való hivatkozás nem releváns. A GATT nyilvánvalóan kereskedelmi megállapodás, és XX. cikkét olyan eltérő rendelkezésnek kell tekinteni, amely lehetővé teszi, hogy a szerződő felek meghatározott okokból védintézkedéseket fogadjanak el.
Konkrétan a megfelelő jogalap megválasztását illetően az osztrák kormány emlékeztet arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint e választásnak bírósági felülvizsgálatra alkalmas, objektív elemeken kell alapulnia. A feltett kérdések megválaszolása tekintetében nem relevánsak azok az okok, amelyek a Bizottság szerint az EK 133. cikk – összefüggésben az EK 174. cikk (4) bekezdésével – alapulvételét indokolják, nevezetesen a közösségi hatáskörök károsítása miatti állítólagos „jogos aggodalom” vagy a vegyes megállapodások kezelésének összetett volta.
Az osztrák kormány előadja, hogy az EK 174. cikk a környezet területére vonatkozó közösségi politika végrehajtását szabályozandó célok és elvek meghatározására korlátozódik, azonban nem hoz létre saját hatásköröket (lásd a fent hivatkozott Peralta‑ügyben hozott ítélet 57. pontját és a Bettati‑ügyben hozott ítélet 41. pontját). Kizárólag az EK 175. cikk (1) bekezdése jelenti a jogalapot a Tanácsnak az EK 174. cikkben említett célok megvalósítását célzó fellépéséhez. Végeredményben ezen értelmezést erősíti meg egyrészről az a tény, hogy az EK 176. cikk alapján intézkedések, azaz szigorúbb védintézkedések csak akkor hozhatók, ha a szóban forgó szabályozásokat az EK 175. cikk alapján fogadták el, valamint másrészről a Tanács azon állandó gyakorlata, hogy a nemzetközi megállapodásokat az EK 175. cikk (1) bekezdésére, nem pedig az EK 174. cikk (4) bekezdésére alapítja.
Végül az osztrák kormány kiemeli, hogy az EK 175. cikk (1) bekezdésének jogalapként való választása lehetővé teszi annak biztosítását, hogy a Parlament – amely a környezet területével összefüggésben különösen fontos szerepet játszik – együttdöntési jogkörét gyakorolhassa, valamint biztosítja a Gazdasági és Szociális Bizottsággal és a Régiók Bizottságával folytatott konzultációt, míg az EK 133. cikk szerinti eljárás keretében a Parlamentet csupán tájékoztatják, az EK 174. cikk (4) bekezdése szerinti eljárásban pedig csak konzultálnak vele.
Következésképpen az osztrák kormány úgy véli, hogy a jegyzőkönyv nem kereskedelempolitikai megállapodást, hanem környezetpolitikai megállapodást jelent. Az említett jegyzőkönyv csupán néhány rendelkezése tartalmaz kereskedelmi szempontokat, úgymint a 11. cikke, amelynek tárgya az élelmiszerként vagy takarmányként közvetlen felhasználásra vagy feldolgozásra szánt áruk átvitele. A tagállamok hatáskörei tehát nem „fennmaradó jellegűek”; épp ellenkezőleg, a jegyzőkönyv lényegi rendelkezései ez utóbbiak hatáskörébe tartoznak.
Az Egyesült Királyság Kormánya
előadja, hogy a jegyzőkönyv megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapja az EK 175. cikk (1) bekezdése, összefüggésben az EK 300. cikk (2) bekezdése első albekezdésének első mondatával. A többi, észrevételeket előterjesztő tagállamhoz hasonlóan az Egyesült Királyság Kormánya e tekintetben a Tanács állandó gyakorlatára hivatkozik.
A jelen ügyben a jegyzőkönyv nyilvánvalóan követi az EK 174. cikk (1) bekezdésében felsorolt első két célkitűzést, azaz a környezet minőségének megőrzését, védelmét és javítását, valamint az emberi egészség védelmét. A jegyzőkönyv azon elvből kiindulva, hogy a biológiai sokféleség természeti erőforrás, a harmadik célkitűzést is követi, vagyis „a természeti erőforrások körültekintő és ésszerű hasznosítás[át]”. Nyilvánvaló, hogy a negyedik célkitűzést is követi, mivel regionális vagy világméretű környezeti problémák leküzdésére irányuló intézkedést jelent nemzetközi szinten.
Az Egyesült Királyság Kormánya hozzáteszi, hogy az EK 174. cikk (2) bekezdésében említett elővigyázatosság elve döntő szerepet játszik a jegyzőkönyv célkitűzései között (lásd például a negyedik preambulumbekezdését, valamint az 1. cikkét, 10. cikkének (6) bekezdését és 11. cikkének (8) bekezdését). Továbbá az EK 174. cikk (2) bekezdésének megfelelően a jegyzőkönyv tiszteletben tartja a megelőzés elvét és a környezeti károk elsődlegesen a forrásuknál történő elhárításának elvét (lásd például a negyedik és hetedik preambulumbekezdését, valamint a 3., 7. és 15–18. cikkét); a 27. cikk pedig a „szennyező fizet”‑elvnek megfelelő szabályok kidolgozását célozza, előírva az ÉMSz‑ek országhatárokon történő átviteléből származó károk miatti kártalanításra alkalmazandó nemzetközi közjogi szabályok kidolgozását.
Az Egyesült Királyság Kormánya továbbá úgy érvel, hogy az EK 174. cikk (3) bekezdésének megfelelően a jegyzőkönyv figyelembe veszi a rendelkezésre álló tudományos és műszaki adatokat, a szerződő felek területén fennálló környezeti feltételeket, valamint a fellépésből, illetve annak hiányából esetlegesen adódó előnyöket és terheket. Az említett rendelkezés (4) bekezdésének megfelelően a jegyzőkönyv előírja a harmadik országokkal és a hatáskörrel rendelkező nemzetközi szervezetekkel való együttműködést (lásd például a második, harmadik és nyolcadik preambulumbekezdését, valamint 6., 10., 14–16., 20., 22. és 29. cikkét).
Márpedig az EK 175. cikk éppen az EK 174. cikkben említett célkitűzések megvalósításához nyújt jogalapot.
Az Egyesült Királyság Kormánya továbbá emlékeztet a Bíróság ítélkezési gyakorlatára, amely szerint a valamely közösségi intézmény által elfogadandó jogi aktus jogalapja megválasztásának bírósági felülvizsgálatra alkalmas, objektív elemeken kell alapulnia. Ezen elemek közé tartozik e jogi aktus célja és tartalma.
A jelen ügyben a jegyzőkönyv környezeti célját kifejezi a preambuluma, valamint 1. és 2. cikke. Az említett kormány szerint a jegyzőkönyv tartalma megfelel e célkitűzésnek: bevezeti az ÉMSz‑ek országhatárokon történő első szándékos átvitelét megelőző, a helyzet ismeretében történő előzetes egyetértési eljárást; a 15. cikk értelmében a kockázatértékeléseket megbízható tudományos módszerekkel kell végezni, és legalább a fent említett előzetes egyetértési eljárással összhangban adott információkra és a többi rendelkezésre álló tudományos bizonyítékra kell alapozni; a 16. cikk szerint a szerződő felek mechanizmusokat határoznak meg és alkalmaznak az ÉMSz‑ek felhasználásához, kezeléséhez és országhatárokon történő átviteléhez kapcsolódó kockázatok ellenőrzésére; a 20. és 22. cikk értelmében részt vesznek egy információcsere‑rendszerben és a Biológiai Biztonsággal Foglalkozó Információs Központban, és együttműködnek az emberi erőforrások és intézményi kapacitások kiépítésében, valamint fejlesztésében a biológiai biztonság terén.
Noha a jegyzőkönyv mellékesen a harmadik országokkal való kereskedelmet is érinti, elsődleges és döntő összetevője az EK 175. cikk (1) bekezdésének megfelelően a Közösség környezeti programjának folytatása. Az EK 133. cikk tehát nem megfelelő jogalap az említett jegyzőkönyv megkötéséhez.
Az Egyesült Királyság Kormánya hangsúlyozza, hogy a jegyzőkönyv megszövegezői az „átvitel” kifejezést használva a kereskedelemmel kapcsolatos átviteltől eltérő átviteleket kívánták átfogni, úgymint az ÉMSz‑ek nem szándékos átvitele, e szervezetek országhatárokat átlépő jogellenes átvitele és karitatív célból történő, köz‑ vagy magánérdekű átvitele, valamint más, nem kereskedelmi jellegű átvitele.
A jegyzőkönyv távol áll attól, hogy eltörölje a nemzetközi kereskedelem korlátait, és csökkentse a vámakadályokat. Még ha érinti is a kereskedelmet, tárgya az ÉMSz‑ek nemzetközi átvitelének ellenőrzése, illetve felügyelete (lásd a fent hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben 1994. június 28‑án hozott ítéletet, amely ügyben az Egyesült Királyság Kormánya megállapítja, hogy mind a főtanácsnok, mind pedig a Bíróság arra a tényre támaszkodott, hogy a kérdéses jogi aktus nem segíti elő a szóban forgó kereskedelem liberalizálását, amely lehetővé tette volna a Szerződés 113. cikkének alapulvételét).
A WTO‑egyezmény, valamint különösen az ezen egyezmény néhány mellékletébe, többek között a GATT XX. cikkébe, az SPS‑megállapodásba és a TBT‑megállapodásba – amelynek megkötésével kapcsolatban a Bíróság megerősítette, hogy a Közösség jogszerűen járt el a Szerződés 113. cikke alapján – beiktatott nem kereskedelmi jellegű megfontolások nem szólnak amellett, hogy az EK 133. cikk a jegyzőkönyv jogalapja, mivel annak „súlypontja” nem a kereskedelem elősegítése, hanem a környezet védelme.
Továbbá az Egyesült Királyság Kormánya úgy véli, hogy az EK 174. cikk (4) bekezdése nem nyújt megfelelő együttes jogalapot, mivel nem biztosít hatáskört nemzetközi megállapodások megkötésére. Csupán azt írja elő, hogy a tagállamok és a Közösség „hatáskörük keretén belül” kötelesek együttműködni harmadik országokkal és nemzetközi szervezetekkel. Az EK 174. cikk (4) bekezdésének második albekezdése kifejezetten kimondja, hogy e rendelkezés első albekezdése nem érinti a tagállamok arra vonatkozó hatáskörét, hogy nemzetközi fórumokon tárgyalásokat folytassanak, és nemzetközi megállapodásokat kössenek.
E rendelkezés a Közösség általános céljainak meghatározására korlátozódik a környezet területén, míg az EK 175. cikk az e célok megvalósítása érdekében meghozandó intézkedésekről való döntés felelősségét a Tanácsra ruházza (lásd a fent hivatkozott Peralta‑ügyben hozott ítélet 57. pontját és a Safety Hi‑Tech ügyben hozott ítélet 43. pontját, valamint Léger főtanácsnoknak a fent hivatkozott Safety Hi‑Tech ügyre és a Bettati‑ügyre vonatkozó indítványának 76. pontját; lásd még Jacobs főtanácsnoknak a fent hivatkozott C‑187/93. sz., Parlament kontra Tanács ügyre vonatkozó indítványát).
Végül, a vegyes megállapodások kezelésével és alkalmazásával kapcsolatos nehézségek sem alapozhatják meg a Bizottság álláspontját. Az Egyesült Királyság Kormánya szerint ezen intézmény mindenképpen eltúlozza e nehézségeket. A vegyes megállapodások „olyan jól ismert jelenségek, amelyek kétségtelenül tovább léteznek majd mindaddig, amíg a Közösség és tagállamai szerződések megkötésére jogosultak”. Amióta az Egységes Európai Okmány beiktatta az EK‑Szerződésbe a környezetről szóló címet, az e területen fennálló vegyes hatáskör kifejezett elismerést nyert. A Bizottság maga hangsúlyozza, hogy az Európai Közösség és tagállamai jelentős szerepet játszottak a jegyzőkönyvvel kapcsolatos nehéz tárgyalások során, amelyek négy évig tartottak. A Bizottság nehezen játszhatott volna ilyen szerepet, ha az akadályok olyan jelentősek lettek volna, ahogyan azt jelenleg állítja. Ezenkívül az állítólagos nehézségek nem lehetnek relevánsak a Bíróság számára, amely köteles bírósági felülvizsgálatra alkalmas, objektív elemekre alapítania határozatát.
Következésképpen az Egyesült Királyság Kormánya úgy véli, hogy az EK 133. cikk és az EK 174. cikk (4) bekezdése – összefüggésben az EK 300. cikk vonatkozó rendelkezéseivel – nem jelent megfelelő jogalapot a jegyzőkönyvnek az Európai Közösség nevében történő megkötéséhez. Így a második kérdésre nem szükséges válaszolni.
Másodlagosan az Egyesült Királyság Kormánya a második kérdésre válaszolva úgy érvel, hogy a Közösség mind ez idáig viszonylag kevés közös szabályt hozott a biológiai biztonság területén. Az e területen elfogadott legfontosabb jogszabályok az 1998. október 26‑i 98/81/EK tanácsi irányelvvel (HL L 330., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 4. kötet, 71. o.) módosított, a géntechnológiával módosított mikroorganizmusok zárt rendszerben történő felhasználásáról szóló, 1990. április 23‑i 90/219/EGK tanácsi irányelv (HL L 117., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 381. o.) és a géntechnológiával módosított szervezeteknek a környezetbe történő szándékos kibocsátásáról szóló, 1990. április 23‑i 90/220/EGK tanácsi irányelv (HL L 117., 15. o.).
Ezen irányelvek egyikének sem célja, hogy hozzájáruljon a megfelelő szintű védelem biztosításához azoknak a modern biotechnológiából származó ÉMSz‑eknek a biztonságos átadása, kezelése és felhasználása terén, amely szervezetek káros hatással lehetnek a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára, „különös figyelmet fordítva az országhatárokon történő átvitelre” (a jegyzőkönyv 1. cikke). Az „in foro interno, in foro externo”
elv alapján nem lehetséges tehát uralkodó, illetve még kevésbé lehetséges kizárólagos közösségi hatáskört megállapítani a jegyzőkönyv megkötésére (lásd ebben az értelemben a 22/70. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1971. március 31‑én hozott ítélet [EBHT 1971., 263. o.] [a továbbiakban: „AETR”‑ügyben hozott ítélet] 17. pontját).
A Parlament
előzetesen emlékeztet arra, hogy a Bíróság az 1991. december 14‑i 1/91. sz. véleményének (EBHT 1991., I‑6079. o.) 14. pontjában megállapította, hogy a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 31. cikke értelmében „a szerződéseket jóhiszeműen, kifejezéseiknek szövegösszefüggésükben szokásos értelme szerint, valamint tárgyuk és céljuk figyelembevételével kell értelmezni”. Amikor valamely megállapodás szorosan kapcsolódik egy vagy több, már elfogadott jogi dokumentumhoz vagy kezdeményezéshez, figyelembe kell venni, hogy e jogi dokumentumok vagy kezdeményezések azon szövegösszefüggés részét képezik, amelyben a megállapodás szövegét értelmezni kell, ami – tekintettel a jegyzőkönyv és az egyezmény közötti szoros kapcsolatokra – a jelen ügyben különösen hasznosnak bizonyulhat.
A Parlament szerint e szoros kapcsolatokat tekintve nem lehet azt állítani, hogy elsősorban az ÉMSz‑ek nemzetközi kereskedelmével kapcsolatos okokból tárgyaltak a jegyzőkönyvről, és írták azt alá. Épp ellenkezőleg, nem e termékek kereskedelmének szabályozása érdekében döntöttek úgy, hogy azok országhatárokon történő átvitelét elsődleges kérdésként kezelik, hanem azért, mert ezen átvitelek, és az ezekkel összefüggő tevékenységek különös kockázatot jelentenek a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára.
A Parlament úgy véli, hogy a Bizottság által képviselt álláspont nem veszi figyelembe a fent hivatkozott 1/94. sz. vélemény és különösen annak 42. pontjának legfontosabb megállapítását, miszerint „a Szerződés általános rendszere” és különösen a Közösség egyéb területeken fennálló hatásköreit szabályozó konkrétabb rendelkezések fennállása főszabály szerint korlátozza a közös kereskedelempolitika hatályát, legyen az bármilyen tág is.
Figyelemmel azon kritériumokra, amelyeken a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint valamely jogi aktus jogalapja megválasztásának alapulnia kell, a Parlament úgy érvel, hogy a jegyzőkönyv céljából és tartalmából kitűnik, hogy az kifejezetten az ÉMSz‑ekre, nem pedig a nemzetközi kereskedelemre vonatkozik.
Így a jegyzőkönyv környezeti célja nem kétséges (lásd annak 1. cikkét).
A jegyzőkönyv tartalmát illetően a Parlament úgy véli, hogy szerzőinek környezeti megfontolását tükrözi mind a jegyzőkönyv harmadik preambulumbekezdése, mind pedig anyagi jogi rendelkezései (az 1. cikk, a 2. cikk (2) és (4) bekezdése, valamint a 14., 22., 23., 25., 27. és 28. cikk).
Különösen két elem bizonyítja a jegyzőkönyv jelentőségét a környezet védelme tekintetében. Egyrészről a jegyzőkönyv kifejezetten elismeri – talán először egy nemzetközi megállapodásban – az ÉMSz‑ek külön szabályozásának szükségességét, és elismeri, hogy e termékek a környezetvédelemmel kapcsolatos okokból nem kezelhetők úgy, mint bármely más termék. Másrészről az importáló országok kötelezettségei pontos tartalmának meghatározása érdekében a jegyzőkönyv nagyon konkrétan alkalmazza az elővigyázatosság elvét, a Közösség környezetpolitikájának egyik alapelvét. Így mind a 10. cikk (6) bekezdése, mind pedig a 11. cikk (8) bekezdése kimondja, hogy „[a]z, ha […] nincs tudományos bizonyíték azoknak a lehetséges káros hatásoknak a mértékéről, amelyeket valamely élő módosított szervezet […] a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára gyakorol, […] nem gátolhatja [az importáló] felet abban, hogy […] határozatot hozzon a kérdéses élő módosított szervezet behozataláról”. Hangsúlyozni kell, hogy e rendelkezéseknek megfelelően az elővigyázatosság elve indokolja a behozatali engedély megtagadását „az ilyen lehetséges káros hatások elkerülése vagy minimálisra csökkentése érdekében”.
Ezáltal a jegyzőkönyv ezen elv „megengedő” változatát fogadja el, ami a környezetvédelmi megállapodásokra jellemző, és nem pedig annak „megszorító” változatát, amely bizonyos kereskedelmi megállapodásokban és különösen az SPS‑megállapodás 5. cikkének (7) bekezdésében található. Ez utóbbi rendelkezés azon feltételek korlátozására irányul, amelyek mellett valamely tag az elővigyázatosság elvére hivatkozva korlátozhatja a termékek behozatalát.
A Parlament előadja továbbá, hogy a jelen ügyben is alkalmazható a Bíróságnak a fent hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben 1994. június 28‑án hozott ítéletben kifejtett érvelése. Ugyanakkor a Bizottság által értelmezésének alátámasztására hivatkozott „Csernobil”‑ügyben hozott ítélet nem erősíti meg ezen intézmény álláspontját, mivel az „klasszikus” kereskedelempolitikai intézkedésre vonatkozott. A „Csernobil”‑ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló ügyben vitatott rendelet ugyanis csupán a legmagasabb megengedett radioaktivitási szintek tiszteletben tartásához kötötte bizonyos mezőgazdasági termékek szabad forgalomba hozatalát, még ha a rendelet elfogadását indokolták is a közegészség védelmével kapcsolatos okok. Ahogyan a Bíróság az említett ítélet 16. pontjában kimondta, e rendelet „célja a Közösség és harmadik országok közötti kereskedelem szabályozása; így a rendelet az EGK‑Szerződés 113. cikke értelmében a közös kereskedelempolitika hatálya alá tartozik”. A jegyzőkönyv a Bizottság által állítottakkal ellentétben tehát nem „az ÉMSz‑ek nemzetközi kereskedelméről szóló jogi aktus”, hanem olyan megállapodás, amely a környezet minőségének megőrzése, védelme és javítása érdekében – különösen eljárási – minimumszabályokat ír elő azon tevékenységek folytatásához, amelyek bizonyos kockázatokat jelentenek a biológiai sokféleség megőrzésére.
A Parlament azonban elismeri, hogy noha a jegyzőkönyv környezeti összetevője a döntő, a jegyzőkönyv hatással lesz az ÉMSz‑ek kereskedelmére is. Amennyiben bizonyítást nyer, hogy e hatások jelentősen hozzájárulnak az EK 175. cikk (1) bekezdésében előírt környezetvédelemhez, a Parlament szerint az említett jegyzőkönyvet a nemzetközi kereskedelemről szóló jogi dokumentumnak lehet minősíteni, ami az e jogi dokumentum megkötéséről szóló jogi aktus jogalapjában megköveteli az EK 133. cikkre való utalást.
A Parlament előadja, hogy nem képviseli a kereskedelempolitika megszorító koncepcióját. Emlékeztet arra, hogy az utolsó kormányközi konferencián benyújtott javaslataiban viszonylag sikeresen érvelt az EK 133. cikk területének jelentős kiterjesztése mellett. Szükséges lenne azonban a Szerződésben foglalt egyéb jogalapoknak – ideértve a környezetvédelemre vonatkozókat is – az azokat megillető helyet biztosítani. Annak kimondása, hogy valamely, nemzetközi szinten a környezetvédelem tekintetében döntő jelentőségű megállapodás nem tartozik a kereskedelempolitika területéhez, nem „fosztaná meg tartalmától az EK 133. cikket”. Még ha a Parlament érti is a Bizottságnak a hatáskörmegosztással összefüggő nehézségek elkerülésére irányuló törekvését, e megfontolások nem befolyásolhatják a jogalap megválasztását. A Bíróság a fent hivatkozott 1/94. sz. véleményének 107. pontjában többek között megállapította, hogy „a hatáskör megosztásának kérdésére vonatkozó állásfoglalás nem függhet azoktól a problémáktól, amelyek a megállapodások kezelése során esetlegesen felmerülhetnek”.
Végül az EK 174. cikk (4) bekezdése és az EK 175. cikk (1) bekezdése közötti választást illetően a Parlament elismeri, hogy a Közösségnek a jegyzőkönyv megkötésére való anyagi hatáskörének igazolását illetően e két rendelkezés közül az első, amely kimondja, hogy „[a] Közösség […] [együttműködik] harmadik országokkal és a hatáskörrel rendelkező nemzetközi szervezetekkel”, konkrétabbnak tűnhet, mint az említett második rendelkezés. Emlékeztet azonban arra, hogy a Bíróság a C‑36/98. sz., Spanyolország kontra Tanács ügyben 2001. január 30‑án hozott ítéletének (EBHT 2001., I‑779. o.) 42. és 43. pontjában kimondta, hogy meg kell „vizsgálni, hogy az egyezmény rendelkezéseinek megfelelő belső közösségi szabályokat” az EK 175. cikk (1) vagy (2) bekezdése „alapján fogadták‑e el”, mivel az e rendelkezések között való választás határozza meg a jogi aktus elfogadásának eljárását és különösen a Tanácson belüli szavazás szabályait. Ezenkívül a Parlament kiemeli, hogy a fent hivatkozott Bizottság kontra Tanács ügyben 1987. március 26‑án hozott ítélet 9. pontja szerint „[a jogalapra való] kifejezett hivatkozás […] elengedhetetlen, ha ennek hiányában az érdekeltek, valamint a Bíróság bizonytalanságban maradnak a pontos jogalapot illetően”. Ennélfogva a Parlament nem érti, hogy a Bizottság az általa javasolt megoldással – vagyis csupán az EK 174. cikk (4) bekezdésére mint jogalapra való hivatkozással – milyen érdeket követ, mivel az érdekeltek és a Bíróság nem tudnák, hogy a Tanács miért egyhangúlag, és nem minősített többséggel járt el, illetve fordítva.
Következésképpen a Parlament azt javasolja, hogy a Bíróság a kérdésekre egyrészről azt válaszolja, hogy az EK 175. cikk (1) bekezdése jelenti a jegyzőkönyvnek a Közösség általi megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapját, másrészről pedig, hogy amennyiben az említett jegyzőkönyvnek a nemzetközi kereskedelemre való hatásai túllépnek az EK 175. cikk (1) bekezdésének keretén, célszerű kiegészíteni e jogi aktus jogalapját az EK 133. cikkre való hivatkozással.
A Tanács
úgy érvel, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint annak eldöntéséhez, hogy az EK 133. cikkből és az EK 174. cikk (4) bekezdéséből álló kettős jogalap megfelelő‑e, meg kell vizsgálni, hogy célja és tartalma által a jegyzőkönyv egyszerre vonatkozik‑e a környezetre és a kereskedelemre – mivel mindkét szempont alapvető jelentőségű –, amely esetben kettős jogalapra van szükség a jegyzőkönyvnek a Közösség általi megkötésére való felhatalmazáshoz, vagy hogy a jegyzőkönyv csak járulékosan hat‑e ki a környezetpolitikára vagy a kereskedelempolitikára, amely esetben a jegyzőkönyv megkötésének lehetővé tételéhez egyetlen jogalap is elegendő.
A Tanács megállapítja, hogy a jegyzőkönyv a preambulumában az egyezmény 19. cikkének (3) és (4) bekezdésére, 8. cikkének g) pontjára és 17. cikkére, valamint az említett egyezmény szerződő felei konferenciájának II/5 határozatára hivatkozik. A jegyzőkönyv tehát a nemzetközi közösség által a biológiai sokféleség védelme és megőrzése érdekében hozott intézkedések összességének részét képezi.
A Tanács a jegyzőkönyv környezeti célkitűzésének hangsúlyozása érdekében annak 1. cikkére, valamint 2. cikkének (2) bekezdésére is hivatkozik.
A Tanács szerint vitathatatlan, hogy a jegyzőkönyvvel kapcsolatos tárgyalásokat azon elsődleges céllal folytatták, hogy olyan eszközöket vezessenek be – úgymint az egyezmény 19. cikkének (3) bekezdésében említett, „a helyzet ismeretében történő előzetes egyetértési eljárást” –, amelyek a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára, valamint az emberi egészségre jelentett olyan kockázatok ellenőrzésére irányulnak, amelyek a biotechnológiából származó ÉMSz‑ek használatával és kibocsátásával kapcsolatosak.
A Közösség környezetpolitikája, amelynek a célkitűzéseit az EK 174. cikk fejti ki, teljes mértékben megfelel a jegyzőkönyv célkitűzésének.
A megállapodás tartalma is a biodiverzitás megőrzését célzó elemek túlsúlyát bizonyítja, míg a kereskedelmi szempontok a környezetvédelemre vonatkozó rendelkezéseknek, úgymint különösen az elővigyázatosság elvére és a megbízható tudományos módszerek alapján végzett kockázatértékelésre vonatkozó rendelkezéseknek vannak alárendelve.
A Tanács tehát úgy véli, hogy céljára és tartalmára tekintettel a jegyzőkönyv és így az annak megkötéséről szóló jogi aktus a Közösség környezetpolitikájának keretébe tartozik. Következésképpen az említett jegyzőkönyv megkötéséről szóló határozatot az EK 175. cikk (1) bekezdésére kell alapítani.
Úgy véli, hogy az EK 133. cikket kizárva ez utóbbi rendelkezés jelenti a jegyzőkönyv megkötéséről szóló jogi aktus egyetlen lehetséges jogalapját, mivel a fent hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben 1994. június 28‑án hozott ítélet értelmében az említett jegyzőkönyv elsődleges vagy döntő összetevője valóban a környezet védelme.
A Tanács úgy véli, hogy a Bizottság által a közös kereskedelempolitika hatálya tág értelmezésének alátámasztására hivatkozott ítélkezési gyakorlat klasszikus kereskedelmi intézkedésekre vonatkozik (lásd a „Csernobil”‑ügyben hozott ítélet 18. és 19. pontját, valamint a fent hivatkozott 1/94. sz. vélemény 31. pontját, amelyben a Bíróság az SPS‑megállapodással kapcsolatban kimondta, hogy valamely megállapodás csak akkor tisztán kereskedelmi jellegű, ha elsődleges vagy döntő összetevője a kereskedelemre vonatkozik). A Tanács több példát is említve emlékeztet arra, hogy a közösségi jogalkotó a nemzetközi kereskedele mmel kapcsolatos szempontokat is tartalmazó, a környezet területére vonatkozó számos megállapodást vagy a Szerződés 130s. cikke, vagy az EK‑Szerződés 235. cikke (jelenleg EK 308. cikk) alapján kötött meg akkor, amikor a Szerződés nem tartalmazott a környezetvédelem területére vonatkozó konkrét jogalapot.
Azon kérdést illetően, hogy a jegyzőkönyv megkötéséről szóló határozat anyagi jogalapjának – szemben az „eljárási” jogalappal, azaz az EK 300. cikkel – az EK 175. cikk (1) bekezdésének vagy az EK 174. cikk (4) bekezdésének kell‑e lennie, a Tanács megismétli a vélemény iránti kérelem elfogadhatóságával kapcsolatos kételyeit. Az EK 300. cikk (6) bekezdése szerinti eljárás tárgya valamely megállapodásnak a Szerződés rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségének megállapítása, ideértve a Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztással kapcsolatos kérdéseket is, nem tárgya azonban az ilyen megállapodás megkötéséről szóló határozat megfelelő jogalapjának meghatározása.
Mindenesetre e kérdést már megválaszolta a fent hivatkozott Safety Hi‑Tech ügyben, illetve a Bettati‑ügyben hozott ítélet.
A Bíróságnak feltett második kérdést illetően a Tanács úgy érvel, hogy nehezen érti annak tartalmát és relevanciáját. A Bizottság által hivatkozott, a vegyes megállapodásokkal kapcsolatos problémák ellenére a Bizottság mindenképpen elismeri a jegyzőkönyv vegyes jellegét. A tagállamok – fennmaradó vagy nem fennmaradó – hatásköre terjedelmének meghatározása a belső közösségi jogszabályoknak a jegyzőkönyv megkötésének időpontjában való előrehaladottságától függ. Jelenleg a közösségi jogszabályok csak kis részben fedik le a jegyzőkönyvből eredő kötelezettségeket.
Következésképpen a Tanács elsődlegesen azt kéri a Bíróságtól, hogy nyilvánítsa a vélemény iránti kérelmet elfogadhatatlannak, és másodlagosan, amennyiben a vélemény iránti kérelmet elfogadhatónak nyilvánítaná, az első kérdésre a következő választ adja:
„az EK‑Szerződés 133. cikke és 174. cikkének (4) bekezdése – összefüggésben a 300. cikk vonatkozó rendelkezéseivel – nem jelenti a jegyzőkönyv Európai Közösség általi megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapját, és e jogi aktust az EK‑Szerződés 175. cikke (1) bekezdésére – összefüggésben a 300. cikk vonatkozó rendelkezéseivel – kell alapítani”.
Harmadlagosan, amennyiben a Bíróság az első kérdésre mégis igenlő választ adna, a Tanács azt kéri a Bíróságtól, hogy:
„mondja ki, hogy a tagállamoknak a jegyzőkönyv megkötésére vonatkozó hatáskörei a közösségi hatáskörhöz képest nem fennmaradó jellegűek”.
A Bíróság álláspontja
I – 	A kérelem elfogadhatóságáról
1. A feltett kérdésekből kitűnik, hogy a Bíróságtól lényegében egyrészről azt kérik, hogy mondjon véleményt azon jogi aktus megfelelő jogalapjának megválasztásáról, amellyel a Tanács a jegyzőkönyvet meg kívánja kötni, és különösen arról a kérdésről, miszerint a Közösség ahhoz való hozzájárulását, hogy a jegyzőkönyv őt köti, az EK 133. cikkre és az EK 174. cikk (4) bekezdésére kell‑e alapítani, másrészről pedig annak megvizsgálását kérik, hogy azok a hatáskörök, amelyeket a tagállamok a jegyzőkönyvben a Közösség mellett való részvételükből kifolyólag továbbra is gyakorolnak, a szabályozott területek tekintetében a Közösség hatásköreihez képest fennmaradó vagy uralkodó jellegűek‑e.
2. A spanyol és a francia kormány, valamint a Tanács szerint az ilyen kérdések nem tárgyai az EK 300. cikk (6) bekezdésének, mivel nem vonatkoznak sem a tervezett megállapodásnak a Szerződéssel való összeegyeztethetőségére, sem pedig a Közösség és a tagállamok közötti, az említett jegyzőkönyv tekintetében való hatáskörmegosztásra.
3. Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ez utóbbi véleményét az EK 300. cikk (6) bekezdése alapján kérni lehet különösen olyan kérdésekben, amelyek egy adott megállapodásnak a harmadik országokkal történő megkötésére irányuló hatáskörnek a Közösség és a tagállamok közötti megosztására vonatkoznak (lásd különösen a fent hivatkozott 1/75. sz. véleményt [különösen az 1360. o.], az 1/78. sz. vélemény 30. pontját, a 2/91. sz. vélemény 3. pontját és az 1/94. sz. vélemény 9. pontját). Az eljárási szabályzat 107. cikkének 2. §‑a is megerősíti ezen értelmezést.
4. A jelen ügyben sem a Bizottság, sem az észrevételeket előterjesztett tagállamok, sem pedig a Tanács és a Parlament nem kételkedik abban, hogy a Közösség hatáskörrel rendelkezik a jegyzőkönyv jóváhagyására. A jegyzőkönyv anyagi jogi rendelkezéseinek a Szerződéssel való összeegyeztethetőségét sem kérdőjelezték meg a Bíróság előtt. Kizárólag a Közösség hatáskörének alapja és kizárólagos vagy megosztott jellege, valamint a tagállamok hatáskörétől való elhatárolása vitatott.
5. E tekintetben ki kell emelni, hogy a megfelelő jogalap megválasztása alkotmányos jelentőségű. A kizárólag ráruházott hatáskörökkel rendelkező Közösségnek ugyanis a Szerződés olyan rendelkezésére kell alapítania a jegyzőkönyvet, amely e célból felhatalmazza őt e jogi aktus jóváhagyására. A hibás jogalap alapulvétele tehát érvénytelenítheti magát a jegyzőkönyv megkötéséről szóló jogi aktust, és ennélfogva érvénytelenné teheti a Közösség ahhoz való hozzájárulását, hogy az általa aláírt megállapodás őt köti. Erről van szó különösen akkor, ha a Szerződés nem biztosít a Közösség számára elegendő hatáskört a megállapodás egészének ratifikálásához, ami miatt meg kell vizsgálni a tervezett megállapodás harmadik országokkal való megkötésére vonatkozó hatásköröknek a Közösség és a tagállamok közötti megosztását, vagy pedig akkor, ha a megállapodás megkötéséről szóló említett jogi aktus megfelelő jogalapja a közösségi intézmények által ténylegesen követettől eltérő jogalkotási eljárást ír elő.
6. A megállapodás megkötéséről szóló jogi aktusnak a hibás jogalap miatti érvénytelenítése ugyanis mind közösségi szinten, mind pedig a nemzetközi jogrendben olyan bonyodalmakat okozhat, amelyeket az EK 300. cikk (6) bekezdése szerinti, a Bíróság előzetes megkeresésére vonatkozó különleges eljárás éppen meg kíván előzni (lásd a fent hivatkozott 1/75. sz. véleményt [1360. és 1361. o.], valamint az 1996. március 28‑i 2/94. sz. vélemény [EBHT 1996., I‑1759. o.] 3–6. pontját).
7. A vélemény iránti kérelem elfogadhatóságát tehát a fenti megfontolások tekintetében kell megvizsgálni.
8. Ami az első kérdést illeti, a vélemény iránti kérelem első vizsgálata után nem kizárt, hogy a jegyzőkönyv megkötése a Közösségnek az EK 133. cikk szerinti kizárólagos hatáskörébe tartozik.
9. A vélemény iránti kérelem vizsgálatának e szakaszában meg kell állapítani, hogy a jogalapnak a jegyzőkönyv megkötése érdekében való megválasztásával kapcsolatban feltett első kérdés arra vonatkozik, hogy a Közösség a közös kereskedelempolitika alapján kizárólagos hatáskörrel rendelkezik‑e a jegyzőkönyv megkötéséről való döntésre, és hogy az e kérdésre adott válasz hatással lehet a követendő közösségi jogalkotási eljárásra. E megállapítás elegendően indokolja az első kérdés elfogadhatóságát.
10. A Tanács azonban hozzáteszi, hogy a Bizottságnak a választott jogalapot vitatva megsemmisítés iránti keresetet kellett volna benyújtania a jegyzőkönyvnek a Közösség nevében történő aláírásáról szóló, 2000. május 15‑i határozat ellen, és ezért ugyanezen okra hivatkozva nem vitathatja a Tanács által a jegyzőkönyv jóváhagyása érdekében elfogadni kívánt jogi aktust.
11. E tekintetben elegendő kiemelni, hogy a nemzetközi megállapodás aláírására felhatalmazó, illetve a megállapodás megkötését kihirdető jogi aktus két külön, az érintett felek számára alapvetően különböző kötelezettségeket keletkeztető jogi aktust jelent, mivel a második semmiképpen sem jelenti az első megerősítését. E körülmények között az említett első jogi aktus ellen benyújtott megsemmisítés iránti kereset hiánya nem zárja ki a tervezett megállapodás megkötéséről szóló jogi aktus elleni ilyen kereset benyújtását, és nem teszi elfogadhatatlanná a megállapodásnak a Szerződéssel való összeegyeztethetősége kérdését felvető vélemény iránti kérelmet.
12. Mindenesetre emlékeztetni kell arra, hogy azon körülmény, hogy bizonyos kérdések más jogorvoslati lehetőségek keretében is megvizsgálhatók, többek között az EK 230. cikk szerinti megsemmisítés iránti keresetben, nem zárja ki azt, hogy a Bírósághoz az EK 300. cikk (6) bekezdése alapján előzetes vélemény iránti kérelemmel forduljanak (lásd a fent hivatkozott 2/92. sz. vélemény 14. pontját).
13. A második feltett kérdés azon feltevésből indul ki, miszerint a Közösség az EK 133. cikk alapján nem rendelkezik kizárólagos hatáskörrel az egész jegyzőkönyv megkötéséhez, hanem a többi szerződő féllel szemben az EK 133. cikk és az EK 174. cikk (4) bekezdése mint együttes jogalap alapján vállal kötelezettségeket. Ebben az esetben a jegyzőkönyvet egyszerre kötné meg a Közösség a kereskedelempolitika és a környezetvédelem területén fennálló hatáskörei alapján, valamint a tagállamok az ez utóbbi területen általuk megtartott hatáskörök alapján. Így a Bizottság arra kíván magyarázatot kapni, hogy a Közösség, illetve tagállamai hatásköreinek terjedelme befolyásolhatja‑e az említett jegyzőkönyv végrehajtását.
14. A francia kormány szerint e kérdés pusztán elméleti, és semmiben nem befolyásolja a jegyzőkönyvnek a Szerződéssel való összeegyeztethetőségét. A francia kormány szerint e kérdést tehát mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
15. E tekintetben ki kell emelni, hogy mivel megállapítást nyert a Közösség, illetve a tagállamok környezetvédelem területére vonatkozó hatásköreinek fennállása, e hatáskörök terjedelme mint olyan nem lehet hatással magának a Közösségnek a jegyzőkönyv megkötésére való hatáskörére, sem pedig általánosabban a jegyzőkönyvnek a Szerződés tekintetében való anyagi érvényességére vagy formai szabályszerűségére.
16. Nem kérdéses, hogy a Közösségnek, illetve a tagállamoknak a jegyzőkönyv által szabályozott területeken fennálló hatásköreinek terjedelme meghatározza az említett jegyzőkönyvből eredő kötelezettségek végrehajtásával kapcsolatos mindenkori felelősségük terjedelmét. Az egyezmény 34. cikkének (2) és (3) bekezdése éppen e megfontolást veszi figyelembe, amikor különösen felhívja azon regionális gazdasági integrációs szervezeteket, amelyek az egyezménynek vagy valamely jegyzőkönyvének szerződő felei, hogy a jóváhagyó okiratukban nyilatkozzanak hatásköreik terjedelméről, és tájékoztassák a letéteményest bármely, az e hatáskörök terjedelmét érintő változásról.
17. E megfontolás azonban önmagában nem indokolhatja az EK 300. cikk (6) bekezdése szerinti eljárás igénybevételét, amely eljárás – ahogyan a Bíróság a jelen vélemény 6. pontjában már hangsúlyozta – azon bonyodalmak megelőzését célozza, amelyek mind nemzetközi szinten, mind pedig közösségi szinten felmerülhetnek, ha valamely nemzetközi megállapodásnak a Közösség általi megkötése után kiderül, hogy e megállapodás nem egyeztethető össze a Szerződéssel. Ezen eljárásnak nem célja a Közösség és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozó tervezett megállapodás végrehajtásával kapcsolatos nehézségek kiküszöbölése.
18. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy amennyiben egy nemzetközi megállapodás tárgya részben a Közösség, részben pedig a tagállamok hatáskörébe tartozik, szoros együttműködést kell biztosítani a tagállamok és a közösségi intézmények között, mind a tárgyalási és szerződéskötési folyamat során, mind a vállalt kötelezettségek teljesítése során. Ez az együttműködési kötelezettség a Közösség egységes nemzetközi képviseletének követelményéből fakad (lásd az 1978. november 14‑i 1/78. sz. döntés [EBHT 1978., 2151. o.] 34–36. pontját, a fent hivatkozott 2/91. sz. vélemény 36. pontját és az 1/94. sz. vélemény 108. pontját).
19. A fenti megfontolásokra tekintettel a jelen vélemény iránti kérelem csak annyiban elfogadható, amennyiben azon kérdésre vonatkozik, hogy a jegyzőkönyv a Közösség kizárólagos hatáskörébe vagy a Közösség és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozik‑e.
II – 	Az ügy érdeméről
20. A Bizottság szerint a jegyzőkönyv lényegében az EK 133. cikk (3) bekezdésének hatálya alá tartozik, de nincs kizárva, hogy bizonyos, konkrétan a környezetvédelmet érintő területek túllépnek e rendelkezés keretén. Következésképpen előadja, hogy az EK 133. cikk és az EK 174. cikk (4) bekezdése jelenti a megfelelő jogalapot az említett jegyzőkönyv megkötéséhez.
21. A Tanács és az észrevételeket előterjesztő tagállamok vitatják ezen értelmezést. Utóbbiak úgy vélik, hogy elsősorban a jegyzőkönyv célja és tartalma alapján annak megkötése kizárólag az EK 175. cikk (1) bekezdésére alapítható. A Parlament is úgy érvel, hogy ez utóbbi rendelkezés jelenti az említett jegyzőkönyv megkötéséről szóló jogi aktus megfelelő jogalapját, de ezen intézmény nem zárja ki az EK 133. cikkre való további hivatkozást, amennyiben megállapítást nyer, hogy a jegyzőkönyvnek az ÉMSz‑ek kereskedelmére való hatásai jelentősen hozzáadódnak a környezet védelméhez, amely e jegyzőkönyv elsődleges célkitűzése.
22. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely jogi aktus – ideértve a valamely nemzetközi megállapodás megkötése érdekében elfogadott jogi aktust is – jogalapja megválasztásának nem csupán a szerzőjének meggyőződésén kell alapulnia, hanem azt olyan objektív elemekre kell alapozni, amelyek bírósági felülvizsgálat tárgyát is képezhetik. Ilyen elemek többek között a jogi aktus célja és tartalma (lásd a fent hivatkozott Portugália kontra Tanács ügyben hozott ítélet 22. pontját, a C‑269/97. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2000. április 4‑én hozott ítélet [EBHT 2000., I‑2257. o.] 43. pontját és a fent hivatkozott Spanyolország kontra Tanács ügyben hozott ítélet 58. pontját).
23. Amennyiben a közösségi jogi aktus vizsgálatából az derül ki, hogy a jogi aktus kettős célkitűzést követ, vagy két összetevőből áll, és ezek egyike elsődlegesként vagy döntőként azonosítható, míg a másik csak járulékos jellegű, a jogi aktust egyetlen jogalapra, azaz a célkitűzés vagy az elsődleges, illetve döntő összetevő által megkövetelt jogalapra kell alapítani (lásd a „hulladékirányelv”‑ügyben hozott ítélet 19. és 21. pontját, a C‑42/97. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 1999. február 23‑án hozott ítélet [EBHT 1999., I‑869. o.] 39. és 40. pontját, valamint a fent hivatkozott Spanyolország kontra Tanács ügyben hozott ítélet 59. pontját). Kivételesen, amennyiben megállapítást nyer, hogy a jogi aktus egyszerre több olyan célkitűzést is követ, amelyek elválaszthatatlanul kapcsolódnak egymáshoz anélkül, hogy az egyik a másikhoz képest másodlagos vagy közvetett lenne, e jogi aktus a különböző megfelelő jogalapokra alapítható (lásd ebben az értelemben a „titán‑dioxid”‑ügyben hozott ítélet 13. és 17. pontját, valamint a fent hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben 1999. február 23‑án hozott ítélet 38. pontját).
24. Valamely nemzetközi megállapodás értelmezését illetően emlékeztetni kell továbbá arra, hogy a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 31. cikke szerint „[a] szerződést jóhiszeműen, kifejezéseinek szövegösszefüggésükben szokásos értelme szerint, valamint tárgya és célja figyelembevételével kell értelmezni”.
25. A jelen ügyben ezen értékelési kritériumok alkalmazása során felmerül a kérdés, hogy szövegösszefüggését, célját és tartalmát tekintve a jegyzőkönyv elsődlegesen a környezetvédelem területén elfogadott olyan megállapodást jelent‑e, amelynek járulékos hatásai lehetnek az ÉMSz‑ek kereskedelmére, vagy épp ellenkezőleg elsődlegesen a nemzetközi kereskedelempolitika területére vonatkozó olyan megállapodás jellegét ölti, amely járulékosan figyelembe vesz bizonyos környezeti követelményeket is, vagy pedig egyszerre vonatkozik elválaszthatatlanul a környezetvédelemre és a nemzetközi kereskedelemre.
26. Először is meg kell állapítani, hogy a jegyzőkönyvet az egyezmény szerződő feleinek az egyezmény 19. cikke (3) bekezdésének rendelkezései szerint megtartott konferenciája által elfogadott II/5 határozatnak megfelelően dolgozták ki, amely rendelkezések felhívják az említett feleket, hogy vizsgálják meg különösen eljárási jellegű intézkedések elfogadásának lehetőségét „a biotechnológia eredményeként létrejött bármely élő, módosított szervezet biztonságos szállítása, kezelése és felhasználása területén, amely kedvezőtlen hatással lehet a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára”.
27. Nem vitás, hogy az egyezmény, amelyet a Közösség egyébként a Szerződés 130s. cikke alapján kötött meg, a környezetvédelem területéhez tartozó jogi dokumentum. Az egyezmény az Egyesült Nemzetek 1992 júniusában Rio de Janeiróban tartott, környezetről és fejlődésről szóló konferenciájának (UNCED) eredménye. Ezen egyezmény 1. cikke többek között kimondja, hogy célja „a biológiai sokféleség megőrzése, a biológiai sokféleség alkotóelemeinek fenntartható használata, és a genetikai források hasznosításából származó előnyök igazságos és méltányos elosztása”.
28. A szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 31. cikkének megfelelően a biológiai sokféleségről szóló egyezmény e szövegösszefüggésének figyelembevételével kell megállapítani a jegyzőkönyv célkitűzését és meghatározni a tárgyát, amelynek második és harmadik preambulumbekezdése az említett egyezmény bizonyos rendelkezéseire utal, nevezetesen a 19. cikkének (3) bekezdésére és az egyezmény szerződő felei konferenciájának II/5 határozatára. A jegyzőkönyv számos rendelkezése, különösen a 3., 7., 16., 18., 20., 22., 27–35. és 37. cikke szintén az egyezményre vagy az egyezmény szerződő feleinek konferenciájára utal.
29. Továbbá ami a jegyzőkönyv célkitűzését illeti, a környezetről és a fejlődésről szóló riói nyilatkozat 15. alapelvére hivatkozó 1. cikkéből kétségtelenül kitűnik, hogy a jegyzőkönyv környezeti célkitűzést követ, amelyet megerősít az EK 174. cikk (2) bekezdésében foglalt elővigyázatosság elvére való hivatkozás, amely a környezetvédelem egyik alapelve.
30. Az ÉMSz‑ek biztonságos átadása, kezelése és felhasználása terén a „megfelelő szintű” védelem biztosításának célkitűzése egyértelműen kitűnik a jegyzőkönyv címéből is, amely kifejezetten „a biológiai biztonságra” utal, valamint az ötödiktől nyolcadikig terjedő preambulumbekezdéséből, amelyek hangsúlyozzák a biotechnológia által az emberi egészségre jelentett kockázatokat, annak szükségességét, hogy a biotechnológiát a környezetet és az emberi egészséget megfelelően védő intézkedések mellett használják, valamint azt, hogy „az emberiség számára létfontosságúak a géncentrumok és a genetikai sokféleség központjai”.
31. Végül ami a jegyzőkönyv tartalmát illeti, a 2. cikkének (2) bekezdésében a szerződő felekkel szemben előírt azon alapvető kötelezettség, hogy akadályozzák meg vagy csökkentsék a biológiai sokféleséggel kapcsolatos kockázatokat bármely ÉMSz fejlesztése, kezelése, szállítása, használata, átadása és kibocsátása során, jól mutatja az említett jegyzőkönyv környezeti célkitűzését.
32. A jegyzőkönyv 4. cikkéből, amely a hatályát illetően előírja, hogy a jegyzőkönyv minden olyan ÉMSz‑re alkalmazandó, „amely káros hatással lehet a biológiai sokféleség[re] […], figyelembe véve az emberi egészséggel kapcsolatos kockázatokat is”, szintén arra lehet következtetni, hogy e jegyzőkönyv lényegi célja a környezet védelme.
33. Ugyanebben az értelemben, a jegyzőkönyv annak érdekében, hogy a szerződő felek számára lehetővé tegye a 2. cikkének (2) bekezdésében foglalt alapvető kötelezettségük teljesítését, több ellenőrzési eljárást is bevezet (lásd a 7–13. cikkét), többek között „a helyzet ismeretében történő előzetes egyetértési eljárást”, amely a környezetpolitika jellemző eszköze (lásd a tagállamok közötti hulladékszállításra vonatkozó előzetes bejelentési és engedélyezési rendszer végrehajtásával kapcsolatban a fent hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben 1994. június 28‑án hozott ítélet 23., 25. és 26. pontját). A jegyzőkönyv foglalkozik továbbá az ÉMSz‑ek felhasználásához, kezeléséhez és országhatárokon történő átviteléhez kapcsolódó kockázatok értékelésével és kezelésével (15. és 16. cikk), az országhatárokon törté nő nem szándékos átvitellel és a szükséghelyzeti intézkedésekkel (17. cikk), valamint az ÉMSz‑ek kezelésével, szállításával, csomagolásával és azonosításával (18. cikk). Végül a jegyzőkönyv 19–28. cikke, amelyek tárgyára a vélemény iránti kérelem ismertetése röviden utalt, az országhatárokon történő bármely típusú átvitelre alkalmazandó, és lényegében szintén arra irányul, hogy lehetővé tegye a szerződő felek számára az említett jegyzőkönyv 2. cikkének (2) bekezdésében foglalt alapvető kötelezettségük teljesítését.
34. A jelen vélemény 26–33. pontjában elvégzett, a jegyzőkönyv szövegösszefüggésére, céljára és tartalmára vonatkozó vizsgálatból így kitűnik, hogy a jegyzőkönyv elsődleges célkitűzése, illetve összetevője a biológiai sokféleség védelme azon káros hatásokkal szemben, amelyek az ÉMSz‑ek kezelését magukban foglaló tevékenységekből és különösen azok országhatárokon történő átviteléből eredhetnek.
35. A Bizottság mégis úgy véli, hogy a jegyzőkönyv lényegében a nemzetközi kereskedelem szabályozásának területéhez tartozik. E tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlatára hivatkozik, amely már régóta tágan értelmezi a közös kereskedelempolitika fogalmát (lásd a fent hivatkozott 1/78. sz. vélemény 45. pontját). Az a körülmény, hogy valamely, bizonyos termékek nemzetközi kereskedelmére vonatkozó szabályozás elsősorban nem kereskedelmi jellegű célokat követ – úgymint a környezet vagy az emberi egészség védelme, a fejlesztési együttműködés, kül‑ és biztonságpolitikai vagy agrárpolitikai célok –, nem eredményezheti a Bizottság szerint a Közösség kizárólagos hatáskörének kizárását és például az EK 175. cikk alapulvételének igazolását, mivel a szóban forgó intézkedések kifejezetten a Közösség külkereskedelmének szabályozására irányulnak (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Bizottság kontra Tanács ügyben 1987. március 26‑án hozott ítélet 16–20. pontját, a „Csernobil”‑ügyben hozott ítélet 17–20. pontját, a Werner‑ügyben hozott ítélet 8–11. pontját, a Leifer és társai ügyben hozott ítélet 8–11. pontját és a Centro‑Com‑ügyben hozott ítélet 26–29. pontját, valamint a fent hivatkozott 1/78. sz. vélemény 41–46. pontját és az 1/94. sz. vélemény 28–34. pontját). A nemzetközi kereskedelmet szabályozó intézkedések valójában gyakran több különböző célt követnek, ami nem jelenti azt, hogy ezen intézkedéseket a Szerződés e célokra vonatkozó különböző rendelkezései alapján kellene elfogadni.
36. A Bizottság hozzáteszi, hogy nem kereskedelmi jellegű megfontolásokat is felvettek a WTO‑egyezménybe és mellékleteibe, különösen a GATT XX. cikkébe, valamint az SPS‑ és a TBT‑megállapodásba, anélkül hogy a Bíróság a fent hivatkozott 1/94. sz. véleményének 34. pontjában kizárta volna a Közösség kizárólagos hatáskörét arra, hogy a Szerződés 113. cikke alapján megkösse valamennyi, az áruk kereskedelmére vonatkozó többoldalú megállapodást.
37. E tekintetben igaz, hogy a jegyzőkönyv 1. cikkének magának a szövege szerint az elérni kívánt „megfelelő szintű védelem” különösen az ÉMSz‑ek „átadását” érinti, és hogy „különös figyelmet” kell fordítani azok „országhatárokon történő átvitelére”. Igaz az is, hogy a jegyzőkönyv számos rendelkezése éppen ezen átvitelek ellenőrzésére vonatkozik – különösen amikor az ÉMSz‑eket élelmiszerként vagy takarmányként közvetlen felhasználásra vagy feldolgozásra szánják – annak érdekében, hogy lehetővé tegyék a nemzeti hatóságok számára az ÉMSz‑ek által a biológiai sokféleségre és az emberi egészségre jelentett kockázatok megakadályozását vagy csökkentését. Azonban, még ha feltételezzük is, hogy – ahogyan a Bizottság állítja – a jegyzőkönyv által bevezetett ellenőrzési eljárásokat a leggyakrabban vagy legalábbis forgalmi értékben mérve döntően az ÉMSz‑ek kereskedelmére alkalmazzák, meg kell állapítani, hogy – ahogyan a jelen vélemény 26–33. pontjában elvégzett vizsgálatból kitűnik – a jegyzőkönyv a szövegösszefüggését, célját és tartalmát tekintve lényegében a biológiai biztonságot, és nem pedig a kereskedelem elősegítését, megkönnyítését vagy szabályozását célzó jogi dokumentum.
38. Ugyanis először is hangsúlyozni kell, hogy a jegyzőkönyv 3. cikke k) pontjának megfogalmazásában „országhatárokon történő átvitel”: „élő módosított szervezet átvitele egyik szerződő fél területéről a másik szerződő fél területére azzal, hogy a 17. és 24. cikk alkalmazásában az »országhatárokon történő átvitel« kiterjed a szerződő felek és a szerződést alá nem író országok közötti átvitelre”. Az ilyen különösen tág fogalommeghatározás az ÉMSz‑ek államok közötti átvitelének valamennyi formáját magába kívánja foglalni, függetlenül attól, hogy ezen átvitelek kereskedelmi célúak‑e, vagy sem. Így nem csupán az „élelmiszerként vagy takarmányként közvetlen felhasználásra vagy feldolgozásra szánt”, mezőgazdasági jellegű ÉMSz‑ek átvitelére vonatkozik, hanem az országhatárokat átlépő, „nem szándékos” jogellenes átvitelre és a karitatív, tudományos vagy közérdekű célból való átvitelre is.
39. Ugyanígy az ÉMSz‑ek „átadása”, „kezelése” és „felhasználása” kifejezéseknek a jegyzőkönyv 1. cikkében és 2. cikkének (2) bekezdésében való egymás mellé helyezése is a szerződő felek azon szándékát mutatja, hogy a biodiverzitás „megfelelő szintű védelmének” biztosítása érdekében az ÉMSz‑ek kezelésének valamennyi módját lefedjék.
40. Másodszor, sem az a körülmény, hogy a kereskedelemre vonatkozó számos nemzetközi megállapodás több célkitűzést is követ, sem a közös kereskedelempolitika fogalmának a Bíróság ítélkezési gyakorlatából eredő tág értelmezése nem kérdőjelezheti meg azt megállapítást, miszerint a jegyzőkönyv elsősorban a környezetpolitika hatálya alá tartozó jogi dokumentum, még akkor is, ha a megakadályozást célzó intézkedések érinthetik az ÉMSz‑ek kereskedelmét. A Bizottság általi értelmezés – elfogadása esetén – jelentős mértékben megfosztaná lényegüktől a Szerződésnek a környezetvédelmi politikára vonatkozó különös rendelkezéseit, mivel mihelyt megállapítást nyer, hogy a közösségi fellépés kihathat a kereskedelemre, a tervezett megállapodást a közös kereskedelempolitika hatálya alá tartozó megállapodások kategóriájába kellene sorolni. E tekintetben ki kell emelni, hogy az EK 3. cikk (1) bekezdésének l) pontja ugyanúgy kifejezetten hivatkozik a környezetpolitikára, ahogyan ugyanezen rendelkezés b) pontja a közös kereskedelempolitikára.
41. Harmadszor, a Közösségnek a közös kereskedelempolitika területén kizárólagos hatáskört biztosító EK 133. cikk alapulvételének indokolása érdekében a Bizottság által hivatkozott, a vegyes megállapodások végrehajtásával kapcsolatos gyakorlati nehézségek – legyenek bármilyen jelentősek is – nem fogadhatók el relevánsként valamely közösségi jogi aktus jogalapja megválasztásának meghatározásakor (lásd a fent hivatkozott 1/94. sz. vélemény 107. pontját).
42. Az előző megfontolások összességéből mindazonáltal az következik, hogy a jegyzőkönyvnek a Közösség nevében történő megkötését egyetlen, konkrétan a környezetpolitikára vonatkozó jogalapra kell alapítani.
43. E tekintetben, ahogyan a Bíróság már kimondta (lásd a fent hivatkozott Peralta‑ügyben hozott ítélet 57. pontját és a Safety Hi‑Tech ügyben hozott ítélet 43. pontját), az EK 174. cikk a környezetpolitika keretében követendő célokat határozza meg, míg az EK 175. cikk jelenti a közösségi jogi aktusok elfogadásának jogalapját. Az EK 174. cikk (4) bekezdése ugyan kifejezetten előírja, hogy a harmadik országokkal és nemzetközi szervezetekkel folytatott „közösségi együttműködésre vonatkozó részletes szabályok […] a 300. cikknek megfelelően megtárgyalt és megkötött megállapodások tárgyát képezhetik”. A jelen ügyben azonban a jegyzőkönyv nem korlátozódik a környezetvédelem területén folytatott „együttműködésre vonatkozó részletes szabályok” megállapítására, hanem konkrét szabályokat határoz meg különösen az ÉMSz‑ek országhatárokon történő átvitele, a kockázatértékelés és –kezelés, valamint a kezelés, szállítás, csomagolás és azonosítás terén lefolytatott ellenőrzési eljárásokra vonatkozóan.
44. Következésképpen az EK 175. cikk (1) bekezdése a megfelelő jogalap a jegyzőkönyvnek a Közösség nevében történő megkötéséhez.
45. Így aztán meg kell még vizsgálni, hogy a Közösség a jegyzőkönyv megkötéséhez az EK 175. cikk alapján kizárólagos hatáskörrel rendelkezik‑e a közösségi kereten belül elfogadott olyan másodlagos jogi aktusok létezése miatt, amelyek a biológiai biztonság területére vonatkoznak, és amelyekre hatással lehet a tagállamoknak az említett jegyzőkönyv megkötésére vonatkozó eljárásban való részvétele (lásd az „AETR”‑ügyben hozott ítélet 22. pontját).
46. E tekintetben elegendő megállapítani – ahogyan az Egyesült Királyság Kormánya és a Tanács ezt helyesen tették –, hogy a jegyzőkönyv alkalmazási területén közösségi szinten megvalósult harmonizáció mindenképpen csak kis részben fedi le e területet (lásd a 90/219 és a 90/220 irányelvet, valamint a géntechnológiával módosított szervezetek környezetbe történő szándékos kibocsátásáról szóló, 2001. március 12‑i 2001/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet [HL L 106., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 77. o.], amelynek 36. cikke (1) bekezdése hatályon kívül helyezi a 90/220 irányelvet).
47. Az előző megfontolásokból következik, hogy a Közösség és tagállamai a jegyzőkönyv megkötésére megosztott hatáskörrel rendelkeznek.
Következésképpen
A BÍRÓSÁG
tagjai: G. C. Rodríguez Iglesias elnök, P. Jann, F. Macken, N. Colneric és S. von Bahr tanácselnökök, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.‑P. Puissochet, L. Sevón, M. Wathelet (előadó), R. Schintgen és V. Skouris bírák,
S. Alber első főtanácsnok, F. G. Jacobs, P. Léger, D. Ruiz‑Jarabo Colomer, J. Mischo, A. Tizzano, L. A. Geelhoed és C. Stix‑Hackl főtanácsnokok meghallgatását követően
a következő véleményt adja:
A biológiai biztonságról szóló cartagenai jegyzőkönyv megkötésére vonatkozó hatáskör megoszlik az Európai Közösség és tagállamai között.
Rodríguez Iglesias Jann Macken
Colneric von Bahr Gulmann
Edward La Pergola Puissochet
Sevón Wathelet Schintgen
Skouris
Kelt Luxembourgban, 2001. december 6‑án.
R. Grass G. C. Rodríguez Iglesias
hivatalvezető elnök
C
0002
2000
AP
PL
L_Avi_Mess_Fr.xml
TRA-DT-FR-AVIS-C-0002-2000-200406731-01_00.xml
AVI
PA
Litige
0 DEF
A. Rosas - projet définitif d'avis avant 2ème lecture du 1/12/2005
0 Texte pour publication
0 Document2
C:\TEMP\canevas\Litige.xml
Canevas 3.0.3 6/10/2005 12:15:57
-
200406731
EXP
§1;pos=0:lng=FR
POS
§226;pos=89936:lng=FR
SIG
§282;pos=116097:lng=FR
MASI@TRA-DOC-PL-AVIS-C-0002-2000-200406731-05,00
1