62015TJ0554
ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (deviata komora)
z 25. apríla 2015 (
*1
)
„Štátna pomoc – Pomoc poskytnutá na základe maďarského zákona č. XCIV z roku 2014 o zdravotnom príspevku podnikov tabakového priemyslu – Pomoc vyplývajúca zo zmeny maďarského zákona z roku 2008 o potravinovom reťazci a úradnom dohľade nad týmto reťazcom prijatej v roku 2014 – Dane z ročného obratu s progresívnou sadzbou – Rozhodnutie o začatí konania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ – Súbežné vydanie príkazu na pozastavenie pomoci – Žaloba o neplatnosť – Oddeliteľnosť príkazu na pozastavenie pomoci – Záujem na konaní – Prípustnosť – Povinnosť odôvodnenia – Proporcionalita – Rovnosť zaobchádzania – Právo na obranu – Zásada lojálnej spolupráce – Článok 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999“
V spojených veciach T‑554/15 a T‑555/15,
Maďarsko, v zastúpení: M. Fehér a G. Koós, splnomocnení zástupcovia,
žalobca,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: L. Flynn, P.‑J. Loewenthal a K. Talabér‑Ritz, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh podaný na základe článku 263 ZFEÚ na zrušenie jednak rozhodnutia Komisie C(2015) 4805 final z 15. júla 2015 o štátnej pomoci SA.41187 (2015/NN) – Maďarsko – Zdravotný príspevok podnikov tabakového priemyslu (Ú. v. EÚ C 277, 2015, s. 24) a jednak rozhodnutia Komisie C(2015) 4808 final z 15. júla 2015 o štátnej pomoci SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – zmena poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov v Maďarsku v roku 2014 (Ú. v. EÚ C 277, 2015, s. 12),
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata komora),
v zložení: predseda komory S. Gervasoni, sudcovia L. Madise a K. Kowalik‑Bańczyk (spravodajkyňa),
tajomník: N. Schall, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 12. októbra 2017,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1
V decembri 2014 maďarský parlament prijal zákon č. XCIV z roku 2014 o zdravotnom príspevku podnikov tabakového priemyslu a pozmenil zákon č. XLVI z roku 2008 o potravinových reťazcoch a úradnom dohľade nad nimi. Tieto akty nadobudli účinnosť 1. februára 2015 a 1. januára 2015.
2
Zákonom č. XCIV z roku 2014 o zdravotnom príspevku podnikov tabakového priemyslu bola zavedená nová daň, ktorá sa vzťahuje na oprávnených prevádzkovateľov skladov, dovozcov alebo registrovaných obchodníkov s tabakovými výrobkami, ktorých obrat predstavuje 50 % z celkového ročného obratu z výroby alebo uvádzania týchto výrobkov na trh (ďalej len „zdravotný príspevok“). Zdravotný príspevok sa mal vyrubovať z ročného obratu zdaniteľných osôb na základe progresívnej sadzby, ktorá predstavuje:
–
0 % z časti obratu nepresahujúceho 30 miliónov maďarských forintov (HUF) (približne 96500 eur),
–
0,2 % z časti obratu nad 30 miliónov HUF a nepresahujúceho 30 miliárd HUF (približne 96,5 milióna eura),
–
2,5 % z časti obratu nad 30 miliárd HUF a nepresahujúceho 60 miliárd HUF (približne 193 miliónov eur),
–
4,5 % z časti obratu nad 60 miliárd HUF.
3
Vyššie uvedený zákon stanovuje okrem toho zníženie daňovej povinnosti vyplývajúcej zo zdravotného príspevku v pomere až do výšky 80 % splatnej sumy príspevku, ak podnik previedol oprávnené investície do hmotného majetku (ďalej len „zníženie zdravotného príspevku v prípade investícií“).
4
Samotná zmena zákona č. XLVI o potravinových reťazcoch a úradnom dohľade nad nimi sa týkala úpravy štruktúry poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov, ktorý sa podľa uvedeného zákona vzťahoval na všetky hospodárske subjekty potravinového reťazca. Pred touto zmenou hospodárske subjekty potravinového reťazca museli platiť poplatok za inšpekciu potravinových reťazcov vypočítaný podľa jednotnej paušálnej sadzby 0,1 % z obratu bez daní dosiahnutého v predchádzajúcom roku. Dotknutá zmena spočívala v zavedení progresívnej sadzby tohto poplatku v prípade obchodov predávajúcich bežný spotrebný tovar (ďalej len „zmenený poplatok za inšpekciu potravinových reťazcov“). Táto nová progresívna sadzba predstavovala:
–
0 % z časti obratu nepresahujúceho 500 miliónov HUF (približne 1,6 milióna eura),
–
0,1 % z časti obratu nad 500 miliónov HUF a nepresahujúceho 50 miliárd HUF (približne 160,6 milióna eura),
–
1 % z časti obratu nad 50 miliárd HUF a nepresahujúceho 100 miliárd HUF (približne 321,2 milióna eura),
–
2 % z časti obratu nad 100 miliárd HUF a nepresahujúceho 150 miliárd HUF (približne 481,8 milióna eura),
–
3 % z časti obratu nad 150 miliárd HUF a nepresahujúceho 200 miliárd HUF (približne 642,4 milióna eura),
–
4 % z časti obratu nad 200 miliárd HUF a nepresahujúceho 250 miliárd HUF (približne 803 milióna eura),
–
5 % z časti obratu nad 250 miliárd HUF a nepresahujúceho 300 miliárd HUF (približne 963,5 milióna eura),
–
6 % z časti obratu nad 300 miliárd HUF.
5
V decembri 2014 sa Európska komisia dozvedela o zmene zákona č. XLVI o potravinových reťazcoch a úradnom dohľade nad nimi. V marci 2015 jej bola predložená sťažnosť v súvislosti s touto zmenou. V tom istom čase bola Komisii predložená sťažnosť týkajúca sa zavedenia zdravotného príspevku. Listami zo 17. marca 2015 a z 13. apríla 2015 (ďalej len „informačné listy zo 17. marca a z 13. apríla 2015“) Komisia postúpila tieto sťažnosti maďarským orgánom, pričom ich vyzvala, aby predložili svoje pripomienky a poskytli informácie. V týchto listoch, ktoré mali v podstate podobné znenie, Komisia informovala maďarské orgány, že zastáva názor, že rozlišovanie medzi podnikmi nachádzajúcimi sa v porovnateľnej situácii, ktorá spočíva na jednej strane v progresívnej sadzbe zmeneného poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov a na druhej strane v progresívnej sadzbe zdravotného príspevku, ako aj v znížení zdravotného príspevku v prípade investícií, môže predstavovať štátnu pomoc nezlučiteľnú s vnútorným trhom. Komisia v oboch listoch upozornila na možnosť, že Maďarsku možno uložiť príkaz na pozastavenie pomoci v zmysle článku 11 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [108 ZFEÚ] (Ú. v. ES L 83, 1999, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339), a vyzvala tento členský štát, aby v lehote 20 pracovných dní predložil pripomienky k prípadnému uplatneniu tohto príkazu.
6
Maďarské orgány odpovedali listami zo 16. apríla a z 12. mája 2015.
7
Dňa 15. júla 2015 Komisia prijala rozhodnutie C(2015) 4805 final týkajúce sa štátnej pomoci SA.41187 (2015/NN) – Maďarsko – Zdravotný príspevok podnikov tabakového priemyslu (Ú. v. EÚ C 277, 2015, s. 24, ďalej len „rozhodnutie o zdravotnom príspevku“) a jednak rozhodnutie C(2015) 4808 final týkajúce sa štátnej pomoci SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – zmena poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov v Maďarsku v roku 2014 (Ú. v. EÚ C 277, 2015, s. 12, ďalej len „rozhodnutie o zmene poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov“) (ďalej len spoločne „sporné rozhodnutia“).
8
Po prvé Komisia spornými rozhodnutiami dospela k záveru, že progresívna daňová sadzba zmeneného poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov na jednej strane a progresívna daňová sadzba zdravotného príspevku, ako aj zníženie zdravotného príspevku v prípade investícií na druhej strane (ďalej len „dotknuté vnútroštátne opatrenia“), vykazujú znaky štátnej pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ a vyjadrila svoje pochybnosti, pokiaľ ide o zlučiteľnosť tejto štátnej pomoci s vnútorným trhom. Pokiaľ ide o tieto pochybnosti Komisia spornými rozhodnutiami začala dve konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ a vyzvala Maďarsko, ako aj príslušné strany, aby predložili svoje pripomienky.
9
Pokiaľ ide po druhé o uplatnenie článku 108 ods. 3 ZFEÚ, Komisia konštatovala, že dotknuté vnútroštátne opatrenia predstavujú protiprávnu pomoc, pretože jej neboli oznámené a v čase prijatia sporných rozhodnutí sa tieto opatrenia ešte uplatňovali. Komisia uviedla, že uvedené opatrenia mohli v podstatnej miere ovplyvniť hospodársku súťaž na trhu a vzhľadom na to, že sa naďalej uplatňovali, vydala príkazy na pozastavenie pomoci v zmysle článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, pričom vyzvala Maďarsko, aby pozastavilo tak uplatňovanie progresívnej daňovej sadzby zmeneného poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov, ako aj uplatňovanie progresívnej daňovej sadzby zdravotného príspevku a zníženie zdravotného príspevku v prípade investícií, a to až dovtedy, kým Komisia neprijme rozhodnutie o zlučiteľnosti týchto opatrení s vnútorným trhom (ďalej len „napadnuté príkazy“).
10
Dňa 4. júla 2016 Komisia prijala dve rozhodnutia, ktorými ukončila konania vo veci formálneho zisťovania začaté spornými rozhodnutiami, a to rozhodnutie (EÚ) 2016/1846 o opatrení SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN), ktoré zaviedlo Maďarsko v súvislosti zo zdravotným príspevkom podnikov tabakového priemyslu (Ú. v. EÚ L 282, 2016, s. 43), a rozhodnutie (EÚ) 2016/1848 o opatrení SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) vykonanom Maďarskom v súvislosti so zmenou poplatku za inšpekciu potravinového reťazca v Maďarsku prijatou v roku 2014 (Ú. v. EÚ L 282, 2016, s. 63) (ďalej len spoločne „konečné rozhodnutia“).
Konanie a návrhy účastníkov konania
11
Návrhmi doručenými do kancelárie Všeobecného súdu 25. septembra 2015 Maďarsko podalo tieto žaloby proti rozhodnutiu o zdravotnom príspevku (T‑554/15) a rozhodnutiu o zmene poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov (T‑555/15).
12
Dňa 14. a 15. januára 2016 Komisia podala vyjadrenia k žalobám v oboch veciach.
13
Listom z 11. novembra 2016 Všeobecný súd na základe článku 131 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu vyzval účastníkov konania, aby odpovedali na písomné otázky týkajúce sa pretrvávania predmetu týchto žalôb. Účastníci konania na tieto otázky odpovedali v stanovenej lehote.
14
Rozhodnutím predsedu deviatej komory Všeobecného súdu z 24. mája 2017 a po vypočutí účastníkov konania boli veci T‑554/14 a T‑555/15 v súlade s článkom 68 ods. 2 rokovacieho poriadku spojené na účely ústnej časti konania.
15
Predseda deviatej komory Všeobecného súdu na pojednávaní 12. októbra 2017 a po vypočutí účastníkov konania rozhodol, že veci T‑554/15 a T‑555/15 sa spoja aj na účely vyhlásenia prvostupňového rozsudku.
16
Vo veci T‑554/15 Maďarsko navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
čiastočne zrušil rozhodnutie o zdravotnom príspevku v rozsahu, v akom ukladá príkaz na pozastavenie uplatňovania progresívnej daňovej sadzby zdravotného príspevku a zníženia zdravotného príspevku v prípade investícií,
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
17
Vo veci T‑555/15 Maďarsko navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
čiastočne zrušil rozhodnutie o zmene poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov v rozsahu, v akom ukladá príkaz na pozastavenie uplatňovania progresívnej daňovej sadzby zmeneného poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov,
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
18
V každej veci Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu,
–
uložil Maďarsku povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
Úvodné pripomienky
19
V súlade s článkom 107 ods. 1 ZFEÚ, ak nie je Zmluvami ustanovené inak, pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.
20
Článok 108 ZFEÚ stanovuje konanie o kontrole štátnych pomocí poskytnutých členskými štátmi, ktorého cieľom je predchádzať narušeniam hospodárskej súťaže v dôsledku pomocí nezlučiteľných s vnútorným trhom.
21
Článok 108 ods. 2 ZFEÚ na jednej strane teda stanovuje, že ak Komisia po výzve, aby príslušné strany predložili pripomienky, zistí, že je pomoc poskytnutá štátom alebo zo štátnych zdrojov nezlučiteľná s vnútorným trhom podľa článku 107 ZFEÚ, rozhodne, že príslušný štát musí túto pomoc v lehote, ktorú Komisia stanoví, zrušiť alebo upraviť.
22
Na druhej strane článok 108 ods. 3 ZFEÚ stanovuje, že členské štáty v dostatočnom čase informujú Komisiu o zámeroch v súvislosti s poskytnutím alebo upravením pomoci, aby mohla vyjadriť svoje pripomienky. Ak Komisia usúdi, že takýto zámer je nezlučiteľný s vnútorným trhom podľa článku 107 ZFEÚ, bez meškania začne konanie stanovené v článku 108 ods. 2 ZFEÚ. Dotknutý členský štát nemôže uplatniť navrhované opatrenia skôr, než toto konanie nedospeje ku konečnému rozhodnutiu.
23
Rozsiahla judikatúra Súdneho dvora a Všeobecného súdu, ktorá spresňuje ustanovenia článku 108 ZFEÚ, bola vo veľkej miere prebraná v nariadení č. 659/1999, zrušenom a nahradenom nariadením Rady (EÚ) 2015/1589 z 13. júla 2015 stanovujúcim podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 [ZFEÚ] (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9) s účinnosťou od 14. októbra 2015.
24
Podľa článku 4 ods. 4 nariadenia č. 659/1999 je Komisia povinná začať konanie stanovené v článku 108 ods. 2 ZFEÚ, ak po predbežnom preskúmaní zistí, že vznikli pochybnosti v súvislosti so zlučiteľnosťou oznamovaného opatrenia s vnútorným trhom. Rozhodnutie prijaté na základe tohto článku sa nazýva rozhodnutím o začatí konania vo veci formálneho zisťovania.
25
Konanie vo veci formálneho zisťovania je možné začať nielen vtedy, keď Komisia skúma oznamované opatrenie, ale aj vtedy, keď podľa článku 13 nariadenia č. 659/1999 skúma prípadnú protiprávnu pomoc, t. j. opatrenie v súlade s článkom 1 písm. f) uvedeného nariadenia, ktoré Komisia v tomto štádiu konania považuje za novú pomoc uplatňovanú v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ.
26
Prijatie rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s vnútroštátnym opatrením v prípade stanovenom v článku 13 nariadenia č. 659/1999 mení právnu kvalifikáciu tohto opatrenia vzhľadom na predbežný záver Komisie k jeho povahe štátnej pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ a k jeho protiprávnej povahe vyplývajúcej z prípadného nesplnenia oznamovacej povinnosti každého zámeru novej pomoci stanovenej v článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Až do prijatia tohto rozhodnutia sa členský štát, ktorý prijal dané opatrenie, podniky ako príjemcovia pomoci a ďalšie hospodárske subjekty môžu domnievať, že opatrenie sa uplatňuje v súlade so zákonom, a to buď ako všeobecné opatrenie, ktoré nespadá do pôsobnosti článku 107 ods. 1 ZFEÚ, alebo ako už existujúca pomoc v zmysle článku 108 ods. 1 ZFEÚ a v zmysle článku 1 písm. b) nariadenia č. 659/1999, ktorej poskytovanie zostáva v tomto štádiu naďalej oprávnené. Naopak po prijatí takéhoto rozhodnutia prinajmenšom existuje vážna pochybnosť o zákonnosti dotknutého opatrenia, ktorá bez toho, aby tým bola dotknutá možnosť navrhnúť sudcovi rozhodujúcemu o nariadení predbežných opatrení prijatie takýchto predbežných opatrení, musí viesť členský štát k pozastaveniu uplatňovania uvedeného opatrenia, pretože začatie konania vo veci formálneho zisťovania vylučuje okamžité prijatie rozhodnutia o zlučiteľnosti opatrenia so spoločným trhom, ktoré by umožňovalo riadne pokračovať v jeho uplatňovaní (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. októbra 2014, Alro/Komisia, T‑517/12, EU:T:2014:890, bod 28 a citovanú judikatúru).
27
Kvalifikácia vnútroštátneho opatrenia, ktoré je predmetom rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, ako protiprávnej štátnej pomoci teda ukladá členskému štátu, ktorému je určené toto rozhodnutie, povinnosť okamžite pozastaviť uplatnenie tohto opatrenia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. mája 2005, Taliansko/Komisia, C‑400/99, EU:C:2005:275, bod 39, a zo 16. októbra 2014, Alro/Komisia, T‑517/12, EU:T:2014:890, bod 27 a citovanú judikatúru).
28
Povinnosť pozastaviť uplatnenie neoznámeného vnútroštátneho opatrenia, ktoré bolo kvalifikované ako protiprávna štátna pomoc, má svoj základ v článku 108 ods. 3 ZFEÚ, ktorý zakotvuje predbežné preskúmanie zámerov nových pomocí, ktoré má zabezpečiť, že len pomoci, ktoré sú zlučiteľné s vnútorným trhom, boli vykonané. Na dosiahnutie tohto cieľa sa uskutočnenie takéhoto zámeru pomoci teda odkladá dovtedy, kým sa konečným rozhodnutím Komisie neodstránia pochybnosti o jeho zlučiteľnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. novembra 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, bod 25 a 26 a citovanú judikatúru).
29
Povinnosť pozastaviť uplatnenie vnútroštátneho opatrenia, ktoré rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania kvalifikuje ako protiprávnu štátnu pomoc, automaticky vyplýva z tohto rozhodnutia v tom zmysle, že samotný členský štát má povinnosť vyvodiť všetky dôsledky z uvedeného rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. októbra 2001, Taliansko/Komisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, bod 60).
30
Na to, aby Komisia mohla bojovať proti akémukoľvek porušeniu pravidiel stanovených v článku 108 ods. 3 ZFEÚ, jej Súdny dvor navyše priznal právomoc nariadiť dotknutému členskému štátu po tom, čo ho vyzve, aby sa vyjadril, okamžité pozastavenie pomoci, ktorú považuje za protiprávnu (rozsudky zo 14. februára 1990, Francúzsko/Komisia, C‑301/87, EU:C:1990:67, body 18 až 20; z 21. marca 1990, Belgicko/Komisia, C‑142/87, EU:C:1990:125, body 14 až 16 a 19, a z 21. marca 1991, Taliansko/Komisia, C‑303/88, EU:C:1991:136, body 46 až 48).
31
Ani z tejto judikatúry, ani z článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, ktorý túto judikatúru prebral, nevyplýva, že by Komisia mala povinnosť automaticky nariadiť dotknutému členskému štátu, aby pozastavil vyplácanie pomoci, ktorá nebola oznámená v súlade s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ. Opačné riešenie by totiž viedlo k tomu, že právna povinnosť, ktorú členskému štátu ukladá článok 108 ods. 3 ZFEÚ, spočívajúca v neuplatnení plánovaných pomocí pred prijatím konečného rozhodnutia Komisie, by stratila svoju podstatu, a malo za následok zámenu úloh medzi členskými štátmi a Komisiou (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. júna 1999, Belgicko/Komisia, C‑75/97, EU:C:1999:311, bod 74 a citovanú judikatúru).
32
Medzi pozastavením uplatňovaného opatrenia, ktoré vyplýva z rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, ktoré toto opatrenie kvalifikuje ako protiprávnu štátnu pomoc na jednej strane a príkazom na pozastavenie pomoci vydaným v prípade uvedeného opatrenia na druhej strane, existujú procesné rozdiely. Konkrétne podľa článku 12 nariadenia č. 659/1999 sa Komisia v prípade nesplnenia príkazu na pozastavenie pomoci môže priamo bez predbežného vyzvania obrátiť na Súdny dvor Európskej únie, aby určil, že toto nesplnenie predstavuje porušenie Zmluvy o FEÚ.
33
Tieto procesné rozdiely však nemajú taký vplyv na hlavný právny účinok rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, ako aj príkazu na pozastavenie pomoci, ktorý predstavuje povinnosť uloženú členskému štátu spočívajúcu v pozastavení uplatnenia opatrenia, ktoré je predmetom týchto rozhodnutí, a založenú na článku 108 ods. 3 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. októbra 2001, Taliansko/Komisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, bod 60).
O prípustnosti žaloby
34
Maďarsko sa svojimi žalobami domáha zrušenia len príkazov na pozastavenie pomoci stanovených v sporných rozhodnutiach. Žaloby podané Maďarskom sa netýkajú zrušenia sporných rozhodnutí v tom rozsahu, v akom Komisia týmito rozhodnutiami začala konania vo veci formálneho zisťovania. Maďarsko zastáva názor, že v prejednávanej veci je čiastočné zrušenie možné, pretože napadnuté príkazy možno vzhľadom na kritérium oddeliteľnosti aktu, stanovené judikatúrou, oddeliť od sporných rozhodnutí.
35
Čiastočné zrušenie aktu Únie je možné len vtedy, ak časti, ktorých zrušenie sa navrhuje, sú oddeliteľné od ostatných častí aktu. Súdny dvor opakovane konštatoval, že táto podmienka oddeliteľnosti nie je splnená, ak by čiastočné zrušenie aktu spôsobilo zmenu jeho podstaty (pozri rozsudok z 18. marca 2014, Komisia/Parlament a Rada, C‑427/12, EU:C:2014:170, bod 16 a citovanú judikatúru).
36
Príkaz stanovený v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, ktorým sa nariaďuje pozastavenie opatrenia, ktoré by mohlo predstavovať štátnu pomoc, možno vydať v tom istom čase ako rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania stanovené v článku 108 ods. 2 ZFEÚ (rozsudok z 9. októbra 2001, Taliansko/Komisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, bod 47).
37
I keď sú vydané v tom istom čase, ako v prejednávanej veci, rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania a príkaz na pozastavenie pomoci sú odlišné akty a upravujú ich odlišné ustanovenia nariadenia č. 659/1999, a to na jednej strane jeho článok 4 ods. 4 a na druhej strane jeho článok 11 ods. 1 a článok 12.
38
Okrem toho zo znenia článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 vyplýva, že normotvorca Únie mal v úmysle priznať príkazu na pozastavenie pomoci formu „rozhodnutia“ v zmysle článku 288 ZFEÚ. Podľa judikatúry sa takýto akt má považovať za akt, ktorý vyvoláva záväzné právne účinky a ktorý preto možno napadnúť žalobou (rozsudok z 13. októbra 2011, Deutsche Post a Nemecko/Komisia, C‑463/10 P a C‑475/10 P, EU:C:2011:656, body 43 až 46).
39
Z toho vyplýva, že ak Komisia, ako v prejednávanej veci, rozhodne jedným aktom o začatí konania vo veci formálneho zisťovania a vydá príkaz na pozastavenie pomoci, je tento príkaz oddeliteľný od ostatnej časti aktu a možno ho teda samostatne napadnúť žalobou o neplatnosť.
40
Okrem toho, ako vyplýva z úvodných pripomienok uvedených v bodoch 26 až 33 vyššie, právne účinky začatia konania vo veci formálneho zisťovania a vydania príkazu na pozastavenie pomoci sa čiastočne prekrývajú.
41
Žaloby podané Maďarskom sa netýkajú zrušenia sporných rozhodnutí v rozsahu, v akom Komisia týmito rozhodnutiami začala konania vo veci formálneho zisťovania. Navyše treba uviesť, že žaloby podané Maďarskom neobsahujú žalobné dôvody týkajúce sa prípadnej nesprávnej kvalifikácie dotknutých vnútroštátnych opatrení ako štátnej pomoci alebo novej pomoci, ktoré boli protiprávne uplatnené. Aj za predpokladu, že by žalobné dôvody uvedené na podporu týchto žalôb boli dôvodné, nezbavovalo by to teda Maďarsko jeho povinnosti pozastaviť uplatnenie dotknutých vnútroštátnych opatrení.
42
V tejto súvislosti však stačí pripomenúť, že členské štáty v prípade, že podajú žalobu na základe článku 263 ZFEÚ, nemajú povinnosť preukázať svoj záujem na konaní (pozri rozsudky z 13. októbra 2011, Deutsche Post a Nemecko/Komisia, C‑463/10 P a C‑475/10 P, EU:C:2011:656, bod 36 a citovanú judikatúru, a z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 53 a citovanú judikatúru).
43
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba tieto žaloby vyhlásiť za prípustné.
O pretrvávaní predmetu žaloby
44
Dňa 4. júla 2016 Komisia ukončila konania vo veci formálneho zisťovania, ktoré začali na základe sporných rozhodnutí, pričom prijala konečné rozhodnutia. V týchto rozhodnutiach potvrdila posúdenie, ktoré predbežne vykonala v sporných rozhodnutiach a konštatovala, že dotknuté vnútroštátne opatrenia predstavujú protiprávnu štátnu pomoc a sú nezlučiteľné s vnútorným trhom. Maďarsko v lehote na podanie žaloby nenapadlo konečné rozhodnutia. Keďže tieto rozhodnutia neboli napadnuté ani žalobou podanou treťou osobou v nadväznosti na ich uverejnenie v Úradnom vestníku Európskej únie19. októbra 2016 (Ú. v. EÚ L 282, 2016, s. 43 a 63), stali sa konečnými.
45
Za týchto okolností a vzhľadom na žalobné dôvody uvedené na podporu týchto žalôb, Všeobecný súd rozhodol vypočuť účastníkov konania v súvislosti s otázkou, či si tieto žaloby stále zachovávajú svoj predmet.
46
Účastníci konania odpovedali na otázky Všeobecného súdu kladne. Uviedli najmä dôvody týkajúce sa právnej neistoty, pokiaľ ide o podmienky, za ktorých môže Komisia uplatniť príkaz na pozastavenie pomoci, rozdiely medzi právnymi účinkami sporných rozhodnutí a konečných rozhodnutí a o potrebu zabezpečiť súdne preskúmanie nezákonností, ktoré by mohli napadnuté príkazy vykazovať, ako aj o osobitné postavenie členských štátov v rámci žalôb podaných na základe článku 263 ZFEÚ.
47
Z judikatúry Všeobecného súdu vyplýva, že ak sú podané žaloby jednak proti rozhodnutiu o začatí konania vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s vnútroštátnym opatrením a jednak proti konečnému rozhodnutiu, ktoré uvedené konanie ukončuje a vyhlasuje, že posudzované vnútroštátne opatrenie predstavuje štátnu pomoc nezlučiteľnú s vnútorným trhom, zamietnutie žaloby podanej proti tomuto poslednému uvedenému rozhodnutiu má za následok zánik predmetu žaloby podanej proti rozhodnutiu o začatí konania vo veci formálneho zisťovania (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. júna 2000, EPAC/Komisia, T‑204/97 a T‑270/97, EU:T:2000:148, body 153 až 159; zo 6. marca 2002, Diputación Foral de Álava/Komisia, T‑168/99, EU:T:2002:60, body 22 až 26, a z 9. septembra 2009, Diputación Foral de Álava a i./Komisia, T‑30/01 až T‑32/01 a T‑86/02 až T‑88/02, EU:T:2009:314, body 345 až 363). Podľa tejto judikatúry v prípade, že posúdenie Komisie obsiahnuté v konečnom rozhodnutí potvrdí súd Európskej únie, aj z hľadiska kvalifikácie posudzovaného vnútroštátneho opatrenia novej štátnej pomoci, toto opatrenie musí byť zrušené a pomoc musí byť ab inicio vrátená. V takomto prípade preto nie je potrebné rozhodnúť o otázke, či to isté opatrenie, ktoré malo byť v nadväznosti na rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania pozastavené, bolo alebo nebolo správne pozastavené (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. septembra 2009, Diputación Foral de Álava a i./Komisia, T‑30/01 až T‑32/01 a T‑86/02 až T‑88/02, EU:T:2009:314, bod 358).
48
Túto judikatúru v rámci týchto žalôb nemožno prebrať.
49
Z rozsudkov citovaných v bode 47 vyššie (pozri najmä rozsudky z 13. júna 2000, EPAC/Komisia, T‑204/97 a T‑270/97, EU:T:2000:148, body 154 až 158, a z 9. septembra 2009, Diputación Foral de Álava a i./Komisia, T‑30/01 až T‑32/01 a T‑86/02 až T‑88/02, EU:T:2009:314, body 345, 348 a 355) na jednej strane totiž vyplýva, že v prípade, aký je opísaný v bode 47 vyššie, otázka zániku predmetu žaloby sa v skutočnosti zamieňa s otázkou zániku záujmu žalobcu na konaní. Ako bolo pripomenuté aj v bode 42 vyššie, členské štáty v prípade, že podajú žalobu na základe článku 263 ZFEÚ, však nemajú povinnosť preukázať svoj záujem na konaní.
50
Na druhej strane nemožno vylúčiť, že by príkaz na pozastavenie pomoci mohol vykazovať iné nezákonnosti, než sú nezákonnosti súvisiace s nesprávnou kvalifikáciou opatrenia posudzovaného Komisiou ako protiprávnej štátnej pomoci. Ak by prijatie rozhodnutia o ukončení konania vo veci formálneho zisťovania malo viesť k zániku predmetu žaloby podanej proti príkazu na pozastavenie pomoci, súdne preskúmanie týchto zákonností by bolo narušené. V spoločenstve práva, akým je Únia, ani členské štáty, ani inštitúcie sa pritom nevyhnú preskúmaniu súladu svojich aktov so základnou ústavnou listinou, ktorou je Zmluva o FEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, bod 23).
51
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy je nutné tieto žaloby preskúmať z hľadiska ich dôvodnosti.
O veci samej
52
Maďarsko na podporu každej svojej žaloby uvádza štyri žalobné dôvody, ktoré sú v podstate rovnaké, pričom prvý žalobný dôvod sa zakladá na „zneužití voľnej úvahy“ a na zjavne nesprávnom posúdení pri uplatnení článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, ako aj na porušení zásady proporcionality; druhý žalobný dôvod sa zakladá na porušení zásady zákazu diskriminácie a rovnosti zaobchádzania; tretí na porušení povinnosti odôvodnenia, ako aj práva Maďarska na obranu; a štvrtý na porušení povinnosti lojálnej spolupráce, zásady riadnej správy vecí verejných a práva na účinný prostriedok nápravy.
53
Navyše Maďarsko na pojednávaní venovalo značnú časť svojho prednesu argumentácii, podľa ktorej Komisia údajne nesprávne vymedzila referenčný rámec, ktorý sa nevzťahuje na dotknuté vnútroštátne ustanovenia. Toto pochybenie Komisie nedovoľuje pripustiť, že uvedené ustanovenia sú selektívne a bolo by preto možné ich kvalifikovať ako štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
54
Možno sa domnievať, že Maďarsko použitím tejto argumentácie uvádza najmä žalobný dôvod založený na porušení článku 107 ods. 1 ZFEÚ z dôvodu nesprávnej kvalifikácie dotknutých vnútroštátnych oparení ako štátnej pomoci.
55
V tejto súvislosti treba po prvé konštatovať, že žaloby podané Maďarskom neobsahujú nijaký taký žalobný dôvod. Okrem toho Maďarsko tvrdeniami vyjadrenými v uvedených žalobách spochybňuje len napadnuté príkazy a nespochybňuje dôvody, ktoré viedli Komisiu k začatiu konania vo veci formálneho zisťovania v prejednávanej veci. Je nesporné, že Maďarsko v rámci prvého žalobného dôvodu týchto žalôb uvádza, že Komisia v sporných rozhodnutiach nedefinovala okruh výlučných príjemcov dotknutého vnútroštátneho opatrenia, hoci podľa judikatúry vymedzenie takejto kategórie podnikov je podmienkou nevyhnutnou na to, aby bola takýmto opatreniam priznaná selektívna povaha. Toto tvrdenie je však nutné preniesť do kontextu uvedeného žalobného dôvodu, podľa ktorého Maďarsko nenamieta proti kvalifikácii dotknutých vnútroštátnych opatrení ako štátnej pomoci, ale v podstate tvrdí, že na účely vydania príkazu na pozastavenie štátnej pomoci by táto kvalifikácia mala byť jasnejšia než v prípade začatia konania vo veci formálneho zisťovania, ktoré nezahŕňa takýto príkaz, a opierať sa o ustálenú prax Komisie, ako aj judikatúru. Za týchto okolností tvrdenie uvedené na pojednávaní nemožno považovať za podporu prvého žalobného dôvodu.
56
Po druhé pripomienky Maďarska na pojednávaní sa neopierajú o právne a skutkové okolnosti, ktoré by vyšli najavo v priebehu konania.
57
Na základe článku 84 rokovacieho poriadku, ktorý zakazuje predloženie nových dôvodov v priebehu konania, sa preto argumentácia Maďarska uvedená na pojednávaní musí považovať za neprípustnú.
O prvom žalobnom dôvode
58
Prvý žalobný dôvod sa delí na dve časti, pričom prvá sa zakladá na porušení článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 vyplývajúceho zo „zneužitia voľnej úvahy“ a zjavne nesprávneho posúdenia pri uplatnení tohto ustanovenia, a druhá na porušení zásady proporcionality.
– O prvej časti
59
Prvou časťou tohto žalobného dôvodu Maďarsko v podstate tvrdí, že na to, aby bolo možné vydať príkaz na pozastavenie pomoci v súlade s článkom 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, musí Komisia nad rámec podmienok uvedených v tomto ustanovení preukázať splnenie dodatočných podmienok.
60
V tejto súvislosti tvrdí, že v práve Únie uplatnenie predbežných opatrení podlieha trom všeobecným podmienkam, ktorými sú naliehavosť, vážna podstatná a nenapraviteľná ujma a fumus boni iuris, t. j. možná nezákonná povaha opatrenia, ktorého pozastavenie je navrhované. Tieto tri podmienky sa uplatňujú najmä na odklad a iné predbežné opatrenia, ktoré môžu súdy Únie nariadiť v súlade s článkami 278 a 279 ZFEÚ, na predbežné opatrenia uplatňujúce sa v oblasti hospodárskej súťaže na základe článkov 101 a 102 ZFEÚ, na opatrenia, ktoré môžu vnútroštátne súdy uplatniť na základe článku 108 ods. 3 ZFEÚ, a nakoniec na príkazy na vrátenie pomoci, ktoré môže Komisia uložiť na základe článku 11 ods. 2 nariadenia č. 659/1999.
61
Podľa Maďarska, hoci článok 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 nestanovuje tieto tri podmienky, ich splnenie možno požadovať pri uložení príkazu na pozastavenie pomoci, pretože v prípade ich neexistencie by voľná úvaha Komisie na účely uloženia týchto príkazov nebola nijako obmedzená. Okrem toho nemožno pripustiť, že normotvorca Únie úmyselne nepodmienil vydanie príkazov na pozastavenie pomoci týmito troma podmienkami, ani že by súd Únie z dôvodu nestanovenia týchto podmienok nemohol stanoviť obmedzenia voľnej úvahy Komisie, a to stanovením podmienok na uplatnenie príkazov na pozastavenie pomoci. Maďarsko v tejto súvislosti spresňuje, že touto časťou prvého žalobného dôvodu nemá v úmysle poukázať na neuplatniteľnosť článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 na základe článku 277 ZFEÚ.
62
Čo sa týka podmienky fumus boni iuris, Maďarsko uvádza, že na to, aby bolo možné vydať príkaz na pozastavenie pomoci, by nemali existovať pochybnosti, pokiaľ ide o povahu štátnej pomoci dotknutého vnútroštátneho opatrenia s prihliadnutím na ustálenú prax Komisie alebo judikatúru súdu Únie. V prejednávanej veci pritom neexistuje ani prax Komisie, ani judikatúra, ktorá by mohla jednoznačne potvrdiť kvalifikáciu progresívnej daňovej sadzby, akou je sadzba zdravotného príspevku alebo zmeneného poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov, ako štátnej pomoci. Navyše z judikatúry vyplýva, že na to, aby bolo možné určité daňové opatrenie kvalifikovať ako štátnu pomoc, by Komisia mala vymedziť kategóriu len tých podnikov, ktoré takéto opatrenie zvýhodňuje. Sporné rozhodnutia pritom nedefinujú ani zvýhodnené podniky, ani podniky, ktorým bola dotknutým vnútroštátnym opatrením spôsobená ujma.
63
Pokiaľ ide o ďalšie dve podmienky, Maďarsko zastáva názor, že vydanie napadnutých príkazov nie je potrebné, pretože v prípade ich nevydania u dotknutých vnútroštátnych opatrení nehrozilo, že by okamžite mali spôsobiť vážnu a nenapraviteľnú ujmu, v čom sa sporné rozhodnutia odlišujú od rozhodnutia Komisie (2007) 4313 z 27. septembra 2007 o štátnej pomoci C 41/2007 (ex NN 49/2007) – Rumunsko – Privatizácia podniku Tractorul (Ú. v. EÚ C 249, 2007, s. 21), v ktorom Komisia poukázala na takéto riziko, aby odôvodnila uloženie príkazu na pozastavenie pomoci určeného Rumunsku. Maďarsko ďalej tvrdí, že na účely preukázania existencie rizika vážnej a nenapraviteľnej finančnej ujmy v prejednávanej veci mala Komisia preukázať, že v prípade nevydania napadnutých príkazov pred ukončením konania vo veci formálneho zisťovania sa mohli podniky, ktorým bola v dôsledku dotknutých vnútroštátnych opatrení spôsobená ujma, ocitnúť v situácii, ktorá by ohrozila ich finančnú schopnosť. Nielenže Komisia neposkytla takýto dôkaz, ale aj zo sporných rozhodnutí vyplýva, že prípadnú ujmu by bolo možné nahradiť na základe povinnosti vrátiť neoprávnene poskytnutú pomoc uloženej v konečných rozhodnutiach.
64
Napokon podľa Maďarska možnosť Komisie nariadiť pozastavenie vnútroštátneho daňového opatrenia len preto, lebo toto opatrenie predstavuje štátnu pomoc, bez toho, aby preukázala, že boli splnené tri podmienky na prijatie predbežných opatrení, narúša rozdelenie úloh vymedzených judikatúrou Súdneho dvora medzi vnútroštátne súdy a Komisiu. Len vnútroštátne súdy majú totiž vyvodiť prípadné dôsledky z porušenia povinnosti spočívajúcej v pozastavení pomoci stanovenej v článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Jasné rozdelenie úloh medzi Komisiou a vnútroštátnymi súdmi potvrdzuje osobitnú povahu príkazov na pozastavenie pomoci a bráni tomu, aby Komisia uložila takéto príkazy len preto, že sa pomoc počas konania vo veci formálneho zisťovania naďalej poskytuje. Znamená to tiež, že Komisia môže nariadiť pozastavenie vnútroštátneho opatrenia len v prípade, ak by sa predbežné opatrenia prijaté vnútroštátnymi súdmi na základe článku 108 ods. 3 ZFEÚ javili ako nedostatočné.
65
Komisia s týmito tvrdeniami nesúhlasí.
66
Z objasnenia procesných pravidiel uvedených v bodoch 24 až 29 vyššie vyplýva, že ak Komisia rozhodne začať konanie vo veci formálneho zisťovania v zmysle článku 4 ods. 4 nariadenia č. 659/1999 proti vnútroštátnemu opatreniu, ktoré jej nebolo oznámené, členský štát musí okamžite pozastaviť uplatnenie tohto opatrenia. Skutočnosť, že kvalifikácia dotknutého vnútroštátneho opatrenia ako štátnej pomoci je predbežná, nemá nijaký vplyv na túto povinnosť spočívajúcu v pozastavení pomoci.
67
Na rozdiel od toho, čo tvrdí Maďarsko, judikatúra Súdneho dvora, ktorá veľmi skoro priznala povinnosti pozastaviť poskytnutie štátnej pomoci predtým, než Komisia preskúma jej zlučiteľnosť s vnútorným trhom, priamy účinok (rozsudky z 15. júla 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, s. 1162, a z 11. decembra 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, s. 8), nevyhradzuje len vnútroštátnym súdom úlohu vyvodiť prípadné dôsledky z porušenia povinnosti spočívajúcej v pozastavení pomoci stanovenej v článku 108 ods. 3 ZFEÚ.
68
Podľa judikatúry články 107 a 108 ZFEÚ vyhradzujú Komisii ústrednú a výlučnú úlohu pri rozhodovaní o prípadnej nezlučiteľnosti pomoci s vnútorným trhom, pričom úlohou vnútroštátnych súdov je ochrana práv, ktoré vyplývajú osobám podliehajúcim súdnej právomoci z priameho účinku zákazu stanoveného v poslednej vete článku 108 ods. 3 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. novembra 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires a Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, EU:C:1991:440, bod 14). Právomoci priznané vnútroštátnym súdom v oblasti posudzovania štátnej pomoci teda nemôžu obmedziť právomoci, ktorými v tejto oblasti disponuje Komisia. Naopak podľa judikatúry práve právomoc vnútroštátnych súdov je obmedzená v prípade, ak Komisia prijme rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. novembra 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, body 41 a 42).
69
Ako bolo pripomenuté v bode 30 vyššie, na to, aby mohla Komisia zabezpečiť dodržiavanie pravidiel stanovených v článku 108 ods. 3 ZFEÚ, bola Komisii priznaná právomoc nariadiť dotknutému členskému štátu po tom, čo ho vyzve, aby predložil svoje pripomienky, okamžité pozastavenie poskytovania protiprávnej pomoci.
70
Podmienky uloženia takéhoto príkazu stanovené v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 sa obmedzujú na vecnú podmienku, a to na kvalifikáciu, v tomto štádiu konania, dotknutého vnútroštátneho opatrenia Komisiou ako protiprávnej štátnej pomoci a procesnú podmienku, a to umožniť dotknutému členskému štátu predložiť svoje pripomienky.
71
Nijaká iná podmienka nemusí byť splnená na to, aby bola Komisia oprávnená uložiť príkaz podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, a je nutné zdôrazniť, že táto situácia vyplýva z vôle a nie z opomenutia normotvorcu, ako tvrdí Maďarsko. Znenie uvedeného článku, ktoré odráža právny stav vyplývajúci z ustálenej judikatúry citovanej v bode 30 vyššie, totiž nebolo zmenené doplneniami vloženými do nariadenia č. 659/1999 a ako také bolo prebrané do nového nariadenia 2015/1589.
72
Na rozdiel od toho, čo tvrdí Maďarsko, vydanie príkazu na pozastavenie pomoci nemôže byť podmienené podmienkami stanovenými na vydanie príkazu na vrátenie pomoci v zmysle článku 11 ods. 2 nariadenia č. 659/1999 alebo podmienkami, ktoré inak vychádzajú z tohto ustanovenia.
73
V prvom rade príkaz na pozastavenie pomoci totiž predstavuje nástroj na zabránenie pokračovaniu v porušovaní povinnosti neuplatňovať zámery, ktorých cieľom je uplatniť alebo zmeniť pomoc, stanovenej v článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Vzhľadom na to, že v prípade neoznámenej pomoci sa táto povinnosť uplatní v okamihu začatia konania vo veci formálneho zisťovania a predbežnej kvalifikácie dotknutého vnútroštátneho opatrenia ako protiprávnej štátnej pomoci, podmieniť vydanie príkazu na pozastavenie pomoci dodatočnými vecnými podmienkami by oslabilo efektívnosť tohto mechanizmu vytvoreného s cieľom zabezpečiť, aby sa v plnej miere dodržiavala právna povinnosť, ktorú členskému štátu ukladá článok 108 ods. 3 ZFEÚ.
74
V druhom rade podmienky stanovené na vydanie príkazu na vrátenie pomoci sú odôvodnené povahou tohto príkazu a jeho miestom v systéme predbežného posudzovania zámerov novej pomoci zavedenom článkom 108 ZFEÚ.
75
V súlade s článkom 108 ods. 2 ZFEÚ členské štáty musia zrušiť len nezlučiteľné pomoci, čo predstavuje povinnosť vrátiť už vyplatenú nezlučiteľnú pomoc. Naopak podľa judikatúry právo Únie neukladá nijakú povinnosť vrátenia protiprávnej pomoci v plnej výške (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. februára 2008, CELF a ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, body 46 a 52).
76
Podľa judikatúry pomoci vyplatené členskými štátmi nemožno považovať za nezlučiteľné len preto, že boli uplatnené v rozpore s oznamovacou povinnosťou a povinnosťou spočívajúcou v pozastavení pomoci stanovenými v článku 108 ods. 3 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. februára 1990, Francúzsko/Komisia, C‑301/87, EU:C:1990:67, body 9 až 11, 16 a 17). Z toho dôvodu hoci začatie konania vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s vnútroštátnym opatrením v prípade stanovenom v článku 13 nariadenia č. 659/1999 ukladá dotknutému členskému štátu povinnosť okamžite pozastaviť vyplácanie pomoci, neukladá mu takú povinnosť, ak ide o jej vrátenie.
77
Nič to nemení na skutočnosti, že právo Únie nevylučuje možnosť vrátiť neoprávnene vyplatené pomoci predtým, než Komisia rozhodne o ich zlučiteľnosti.
78
Na jednej strane na to, aby bol daný ustanoveniam článku 108 ods. 3 ZFEÚ plný účinok, vnútroštátnym súdom prináleží, aby v prípade nerešpektovania tohto ustanovenia z toho vyvodili všetky dôsledky v súlade so svojím vnútroštátnym právom, pokiaľ ide tak o platnosť aktov zavádzajúcich opatrenia pomoci, ako aj o vrátenie finančných prostriedkov poskytnutých v rozpore s týmto ustanovením (pozri rozsudok z 21. júla 2005, Xunta de Galicia, C‑71/04, EU:C:2005:493, bod 49 a citovanú judikatúru). Ak sa zistí, že pomoc bola poskytnutá v rozpore s poslednou vetou článku 108 ods. 3 ZFEÚ, môže podľa okolností viesť k jej vráteniu v súlade s vnútroštátnymi procesnými pravidlami, i keď bude neskôr vyhlásená za zlučiteľnú s vnútorným trhom (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. februára 2008, CELF a ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, body 52 a 53).
79
Na druhej strane normotvorca Únie upravil pre Komisiu možnosť vydať príkazy na vrátenie neoprávnene vyplatenej pomoci ešte pred ukončením konania vo veci formálneho zisťovania. Avšak z dôvodu, že takýto príkaz ovplyvní situáciu príjemcu pomoci, podmienil ich uplatnenie prísnymi podmienkami definovanými v článku 11 ods. 2 nariadenia č. 659/1999.
80
Z predchádzajúcich úvah po prvé vyplýva, že Komisia nemusela v sporných rozhodnutiach poukázať na ustálenú prax alebo judikatúru, z hľadiska ktorých by nebolo možné spochybniť povahu štátnej pomoci dotknutých vnútroštátnych opatrení.
81
Zo spisu však vyplýva, že niekoľko mesiacov pred prijatím sporných rozhodnutí Komisia rozhodnutím C(2015) 1520 z 12. marca 2015 týkajúcim sa opatrenia SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Maďarsko – Daň z reklamy (Ú. v. EÚ C 136, 2015, s. 7) začala konanie vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s daňou, ktorú Maďarsko zaviedlo v reklamnom priemysle, pričom ide o daň, ktorá bola charakteristická progresívnou daňovou sadzbou uplatniteľnou na obrat dosiahnutý z poskytovania reklamných služieb mediálnymi podnikmi a ktorá sa z toho dôvodu podobala zdravotnému príspevku a zmenenému poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov. Prijatiu uvedeného rozhodnutia predchádzala a sprevádzala ho výmena informácií medzi Komisiou a maďarskými orgánmi, vzhľadom na ktoré Maďarsko nemôže platne tvrdiť, že nevedelo o nijakej praxi Komisie spočívajúcej v kvalifikácii vnútroštátnych daňových opatrení zahrňujúcich takúto progresívnu sadzbu ako štátnej pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
82
Okrem toho Maďarsko nemôže vytýkať Komisii, že v sporných rozhodnutiach nevymedzila kategóriu len tých podnikov, ktoré boli dotknutými vnútroštátnymi opatreniami zvýhodnené. Na to, aby bolo možné určité opatrenie kvalifikovať ako štátnu pomoc, sa totiž nepožaduje, aby Komisia vymedzila kategóriu podnikov, ktoré sú ako jediné zvýhodnené daňovým opatrením (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2016, Komisia/World Duty Free Group SA a i., C‑20/15 P a C‑21/15 P, EU:C:2016:981, bod 93).
83
Po druhé Komisia tiež nemala povinnosť, aby v sporných rozhodnutiach preukázala, že v prípade neexistencie napadnutých príkazov by dotknuté vnútroštátne opatrenie okamžite spôsobilo vážnu a napraviteľnú finančnú ujmu alebo že by sa podniky, ktorým bola týmito opatreniami spôsobená ujma, mohli ocitnúť v takej situácii, ktorá by ohrozila ich finančnú schopnosť.
84
Pokiaľ ide v tejto súvislosti o tvrdenie založené na rozhodnutí Komisie (2007) 4313 (pozri bod 63 vyššie), stačí pripomenúť, že platnosť napadnutých príkazov sa musí preskúmať len z hľadiska článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, a nie z hľadiska skoršej praxe Komisie (pozri analogicky rozsudok z 21. júla 2011, Freistaat Sachsen a Land Sachsen–Anhalt/Komisia, C‑459/10 P, neuverejnený, EU:C:2011:515, bod 38 a citovanú judikatúru).
85
Po tretie na rozdiel od toho, čo tvrdí Maďarsko, skutočnosť, že tri podmienky, ktoré uvádza vo svojej argumentácii, článok 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 nepožaduje, neznamená, že voľná úvaha, ktorú Komisii priznáva judikatúra a normotvorca Únie, pokiaľ ide o vydanie príkazov na pozastavenie pomoci, je neobmedzená alebo že nepodlieha nijakému preskúmaniu.
86
Na jednej strane obmedzenia, v rámci ktorých môže Komisia uplatniť príkazy na pozastavenie pomoci, sú definované v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, z ktorého vyplýva, že Komisia musí predložiť dôvody, ktoré ju vedú k záveru, že uplatňované vnútroštátne opatrenie predstavuje novú štátnu pomoc, a osloviť dotknutý členský štát v súvislosti s plánovaným príkazom. Dodržiavanie procesných a hmotných podmienok vydania príkazu na pozastavenie pomoci Komisiou môže na návrh dotknutého členského štátu preskúmať súd Únie. Na druhej strane, ako bolo uvedené v bode 50 vyššie, preskúmanie súdom Únie sa neobmedzuje len na podmienky stanovené v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, a môže sa rozšíriť najmä na súlad príkazu na pozastavenie pomoci so Zmluvou o FEÚ a všeobecnými zásadami práva (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. júna 2010, E a F, C‑550/09, EU:C:2010:382, bod 44 a citovanú judikatúru).
87
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že Komisia vydaním napadnutých príkazov neporušila článok 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999. Prvú časť prvého žalobného dôvodu treba preto zamietnuť.
– O druhej časti
88
Druhou časťou prvého žalobného dôvodu Maďarsko v podstate tvrdí, že doplnenie podmienok uvedených v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 o dodatočné podmienky je potrebné z hľadiska zásady proporcionality.
89
Podľa Maďarska príkaz na pozastavenie pomoci stanovený v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 nie je jediným nástrojom na nápravu účinkov vnútroštátneho daňového opatrenia, ktoré možno po ukončení konania vo veci formálneho zisťovania kvalifikovať ako štátnu pomoc. Okrem toho takýto príkaz predstavuje zásah do vnútroštátneho právneho poriadku v takom rozsahu, že by mal byť použitý len v prípade, že neexistujú iné miernejšie nástroje.
90
V prejednávanej veci sa v prvom rade porušenie zásady proporcionality prejavilo tak, že Komisia v sporných rozhodnutiach zrejme pripúšťa, že jedinými kritériami na vydanie napadnutých príkazov je existencia narušenia hospodárskej súťaž v dôsledku dotknutých vnútroštátnych opatrení a skutočnosť, že sa v čase vydania napadnutých príkazov naďalej uplatňujú. Komisia by mala pritom preskúmať aj otázku, či narušenie hospodárskej súťaže, ktoré vyplýva z dotknutých vnútroštátnych opatrení, má trvalú a nezvratnú povahu. Maďarsko v tejto súvislosti uvádza, že Komisia vo viacerých rozhodnutiach prijatých za posledné roky neuplatnila príkazy na pozastavenie pomoci, hoci na začiatku konania sa zdalo byť jasné, že dotknuté vnútroštátne opatrenie predstavuje štátnu pomoc nezlučiteľnú s vnútorným trhom.
91
Ďalej k porušeniu zásady proporcionality došlo v dôsledku toho, že Komisia v informačných listoch zo 17. marca a 13. apríla 2015, ktoré boli zaslané maďarským orgánom pred vydaním napadnutých príkazov (pozri bod 5 vyššie), ich len veľmi nejasne a v krátkosti informovala o svojom úmysle vydať príkazy v prípade, že by sa informácie, ktoré tieto orgány poskytnutú v rámci konania vo veci formálneho zisťovania, ukázali ako nedostatočné, aby sa zbavila svojich pochybností v súvislosti so zlučiteľnosťou dotknutých vnútroštátnych opatrení s vnútorným trhom. Toto vyjadrenie mohlo znamenať, že len pochybnosti Komisie v súvislosti so zlučiteľnosťou opatrenia by mohli odôvodňovať príkaz na pozastavenie pomoci.
92
Napokon k porušeniu zásady proporcionality došlo na základe toho, že Komisia v sporných rozhodnutiach uviedla, že samotná výrazne progresívna povaha dotknutých vnútroštátnych opatrení mohla mať negatívny účinok na hospodársku súťaž. Napadnuté príkazy sa však nevzťahovali len na výrazne progresívnu sadzbu, ale aj na „progresívny systém“ ako celok, čo je zjavne neprimerané.
93
Komisia tieto tvrdenia spochybňuje.
94
Zásada proporcionality, ktorá je súčasťou všeobecných zásad práva Únie, vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie neprekračovali hranice toho, čo je primerané a potrebné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou, pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu, a spôsobené zásahy nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom (rozsudok z 24. mája 2007, Maatschap Schonewille‑Prins, C‑45/05, EU:C:2007:296, bod 45).
95
Po prvé v tejto súvislosti je nutné konštatovať, že argumentácia Maďarska vyjadrená v rámci tejto časti sa zakladá na tej istej myšlienke, ako je tá, na ktorej sa zakladá prvá časť, podľa ktorej na to, aby mohla Komisia vydať príkaz na pozastavenie pomoci, mala by preukázať existenciu podmienok, ktoré nie sú výslovne stanovené v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999. Táto argumentácia nemôže uspieť z dôvodov uvedených v bodoch 70 až 86 vyššie.
96
I keď je po druhé argumentácia uvedená v jeho vyjadreniach v tejto súvislosti nejasná, zdá sa, že Maďarsko zastáva názor, že aj napriek začatiu konaní vo veci formálneho zisťovania týkajúcich sa dotknutých vnútroštátnych ustanovení, naďalej boli maďarské orgány oprávnené ich uplatňovať a čo im zabránilo v tom pokračovať, boli napadnuté príkazy. Z vyjadrení Maďarska vyplýva, že len napadnuté príkazy zakladajú pozastavujúci účinok dotknutých vnútroštátnych opatrní, a nie začatie konaní vo veci formálneho zisťovania. Treba konštatovať, že takúto argumentáciu, ktorá sa zakladá na nesprávnej koncepcii účinkov rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, a najmä povinností, ktoré členským štátom ukladá článok 108 ods. 3 ZFEÚ, je nutné zamietnuť.
97
Na pojednávaní Maďarsko v odpovedi na otázku Všeobecného súdu však uviedlo, že začatie konaní vo veci formálneho zisťovania v prejednávanej veci ukladá povinnosť pozastaviť dotknuté vnútroštátne opatrenia, ktorú malo splniť. Maďarsko však konštatovalo, že táto skutočnosť nie je relevantná na účely posúdenia dôvodnosti tejto časti prvého žalobného dôvodu.
98
Zo sporných rozhodnutí (odôvodnenie 45 rozhodnutia o zdravotnom príspevku a odôvodnenie 54 rozhodnutia o zmene poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov), ktoré v tejto súvislosti Maďarsko nespochybnilo, vyplýva, že maďarské orgány sa v odpovedi na informačné listy zo 17. marca a 13. apríla 2015, v ktorých Komisia vyjadrila svoje pochybnosti, pokiaľ ide o zlučiteľnosť dotknutých vnútroštátnych opatrení s vnútorným trhom a poukázala na možnosť uplatniť príkazy na pozastavenie pomoci, nevyjadrili k otázke uvedených príkazov. Okrem toho z rozhodnutia o poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov (odôvodnenie 54) vyplýva, že maďarské orgány len vyhlásili, že podľa nich zmenená progresívna daňová sadzba poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov nepredstavuje štátnu pomoc. Vzhľadom na tieto skutočnosti, ktoré Komisia z právneho hľadiska správne vyložila ako odmietnutie splniť si povinnosť pozastavenia pomoci, vydanie napadnutých príkazov treba považovať za primerané a potrebné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných dotknutou právnou úpravou, a to v prejednávanej veci články 107 a 108 ZFEÚ.
99
Hoci je okrem toho nesporné, že príkaz na pozastavenie pomoci je obmedzujúcejším opatrením než začatie konania vo veci formálneho zisťovania (pozri bod 32 vyššie), tieto dva akty v podstate vyvolávajú rovnaký právny účinok, a to povinnosť okamžite pozastaviť vyplácanie dotknutej štátnej pomoci. Nevýhody spôsobené členskému štátu uložením príkazu na pozastavenie pomoci nie sú teda neprimerané z hľadiska cieľov uvedených v článkoch 107 a 108 ZFEÚ.
100
Po tretie tvrdenie Maďarska, podľa ktorého mu Komisia nariadila pozastaviť „progresívny systém“ ako celok, nie je podložené. V odôvodnení 53 rozhodnutia o zdravotnom príspevku a v odôvodnení 62 rozhodnutia o zmene poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov Komisia totiž nenariadila pozastavenie ostatných opatrení, než boli opatrenia predbežne posúdené ako zakladajúce štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, v oddiele 4.1. uvedených rozhodnutí, ako to jasne potvrdzujú odôvodnenia 46 a 48 prvého rozhodnutia a odôvodnenia 55 a 57 druhého rozhodnutia, ktoré sa nachádzajú v ich časti venovanej odôvodneniu napadnutých príkazov.
101
Napokon tvrdenie založené na skoršej praxi Komisie nemôže uspieť, a to z dôvodov už uvedených v bode 84 vyššie. V každom prípade treba pripomenúť, že v každej veci citovanej Maďarskom boli dotknuté členské štáty povinné pozastaviť vykonanie dotknutých daňových opatrení v okamihu, keď Komisia začala konania vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s týmito opatreniami.
102
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že Komisia vydaním napadnutých príkazov neporušila zásadu proporcionality. Druhá časť prvého žalobného dôvodu sa musí teda zamietnuť.
103
Z toho vyplýva, že prvý odvolací dôvod treba zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode
104
Druhý žalobný dôvod sa zakladá na porušení zásad zákazu diskriminácie a rovnosti zaobchádzania.
105
Na jednej strane porušenie týchto zásad vyplýva zo skutočnosti, že Komisia sa voči Maďarsku rozhodla uplatniť príkazy na pozastavenie pomoci, hoci toto opatrenie neuplatnila voči iným členským štátom, a to ani v rozhodnutiach týkajúcich sa daňových opatrení, akými sú letiskové poplatky alebo opatrenia známe pod druhovým názvom tax rulings. Navyše, hoci Komisia v minulosti prijala pozastavujúce opatrenia len sporadicky, voči Maďarsku vydala tri príkazy, pričom dva napadnuté príkazy len v roku 2015.
106
Maďarsko v tejto súvislosti uvádza, že Komisia v rámci konaní začatých podľa článku 258 ZFEÚ už preskúmala daňové opatrenia spočívajúce na rovnakej schéme progresívnej dane z obratu prijaté v Maďarsku. Tvrdí, že príkazy na pozastavenie pomoci, ktoré boli voči nemu prijaté, vyjadrujú úmysel Komisie obísť uvedené konania a zaviesť okamžitý účinok vo vnútroštátnom právnom poriadku.
107
Na druhej strane porušenie uvedených zásad, ako aj porušenie povinnosti odôvodnenia, vyplýva zo skutočnosti, že v ojedinelých prípadoch, keď Komisia vydala príkazy na pozastavenie pomoci, urobila tak na základe odlišných právnych kritérií, ako sú tie, ktoré uplatnila v prejednávanej veci. Konkrétne predchádzajúce rozhodnutia posudzovali nenapraviteľnú povahu ujmy, ktorá mohla vyplývať z dotknutého vnútroštátneho opatrenia, ak by nebolo prijaté uznesenie o uložení príkazu.
108
Komisia tieto tvrdenia spochybňuje.
109
Po prvé treba pripomenúť, že zásada zákazu diskriminácie či zásada rovnosti zaobchádzania vyžadujú, aby sa porovnateľné situácie neposudzovali rozdielne a rozdielne situácie neposudzovali rovnako, ak takéto posudzovanie nie je objektívne odôvodnené (pozri rozsudok z 26. septembra 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, bod 50 a citovanú judikatúru),
110
V prejednávanej veci Maďarsko uvádza prvú časť tejto zásady, podľa ktorej sa porovnateľné situácie nemôžu posudzovať rozdielne. Preto na to, aby bolo možné dospieť k záveru o diskriminácii, je nutné predbežne preskúmať otázku, či sú situácie uvedené Maďarskom skutočne porovnateľné.
111
V tejto súvislosti treba konštatovať, že Maďarsko vo svojich vyjadreniach len odkazuje na niekoľko rozhodnutí, ktoré Komisia prijala za posledné roky a ktoré možno identifikovať len na základe ich názvu. V prípade určitej časti týchto rozhodnutí nie je ani spresnené, či ide o rozhodnutia o začatí konaní vo veci formálneho zisťovania alebo konečné rozhodnutia, ktorými sa tieto konania ukončujú. Jediným kritériom, ktoré dáva tieto rozhodnutia do súvisu, okrem toho, že sa všetky týkajú štátnej pomoci, je skutočnosť, že sa všetky týkajú daňových opatrení. Maďarsko však nespresňuje, či a v prípade kladnej odpovede v čom sa tieto daňové opatrenia podobajú na dotknuté vnútroštátne opatrenia. Nespresňuje ani to, či sa rozhodnutia, ktoré uvádza, týkajú opatrení, ktoré boli Komisii oznámené, a či si členské štáty, ktorým boli tieto rozhodnutia určené, splnili povinnosť spočívajúcu v pozastavení pomoci. Za týchto okolností treba konštatovať, že Maďarsku sa nepodarilo preukázať, že situácie, ktoré uvádza, sú skutočne porovnateľné s jeho situáciou.
112
Navyše možno uviesť, že právomoc vydať príkazy na pozastavenie pomoci, ktorou disponuje Komisia, okamžite neukladá povinnosť nariadiť dotknutému členskému štátu pozastaviť vyplácanie pomoci, ktorá nebola oznámená v súlade s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ (pozri rozsudok zo 17. júna 1999, Belgicko/Komisia, C‑75/97, EU:C:1999:311, bod 74 a citovanú judikatúru). Na rozdiel od toho, čo tvrdí Maďarsko, Komisia správne na základe tejto judikatúry dospela k záveru, že v danom prípade nemá povinnosť odôvodniť svoje rozhodnutie vydať príkazy na pozastavenie pomoci.
113
Samotná skutočnosť, že Komisia začala konania vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s daňovými opatreniami existujúcimi v niektorých členských štátoch bez toho, aby vydala príkaz na pozastavenie pomoci, hoci začatím konaní vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s daňovými opareniami existujúcimi v iných členských štátoch vydala takéto príkazy, nemôže preto postačovať na preukázanie porušenia zásad zákazu diskriminácie a rovnosti zaobchádzania.
114
Pokiaľ ide po druhé o konania o nesplnení povinnosti, ktoré Komisia začala voči Maďarsku a ktoré sa týkali daňového bremena založeného na schéme progresívnej dane z obratu, treba pripomenúť, že Súdny dvor sa už stretol so situáciami, v ktorých opatrenia prijaté členským štátom spadali pod ustanovenia Zmluvy o FEÚ týkajúce sa kontroly štátnej pomoci a zároveň pod ustanovenia Zmluvy o FEÚ týkajúce sa ostatných aspektov fungovania vnútorného trhu.
115
Súdny dvor teda konštatoval, že rozdiely medzi podmienkami uplatnenia týchto ustanovení na jednej strane a rozsahom právomocí, ktorými disponuje Komisia pri ich uplatňovaní na druhej strane, nebránia tomu, aby určité vnútroštátne opatrenie spadalo tak pod ustanovenia článku 110 prvého odseku ZFEÚ, ako aj pod ustanovenia týkajúce sa štátnej pomoci, a boli z toho dôvodu predmetom dvoch rozdielnych konaní, teda jedná časť na základe článku 258 ZFEÚ a druhá na základe článku 108 ods. 2 druhého pododseku ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. mája 1980, Komisia/Taliansko, 73/79, EU:C:1980:129, body 6 až 10).
116
Z tejto judikatúry vyplýva, že Komisii nemožno vytýkať, že začala konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ v súvislosti s vnútroštátnym opatrením, ktoré zároveň posudzuje v rámci konania stanoveného v článku 258 ZFEÚ.
117
Pokiaľ ide po tretie o tvrdenie Maďarska založené na porovnaní napadnutých príkazov s predchádzajúcim rozhodnutím, v ktorom Komisia posudzovala nenapraviteľnú povahu ujmy, ktorá mohla vyplývať z dotknutého vnútroštátneho opatrenia, pred vydaním príkazu na pozastavenie pomoci, stačí pripomenúť, ako bolo uvedené v bode 84 vyššie, že platnosť napadnutých príkazov možno preskúmať len z hľadiska článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, a nie z hľadiska skoršej praxe Komisie.
118
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že Komisia vydaním napadnutých príkazov neporušila zásady zákazu diskriminácie a rovnosti zaobchádzania.
119
Preto je potrebné druhý žalobný dôvod zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode
120
Tretí žalobný dôvod sa zakladá na porušení článku 296 ods. 2 ZFEÚ, článku 41 ods. 2 písm. c) Charty základných práv Európskej únie, ako aj práva na obranu.
121
Podľa Maďarska v prvom rade sporné rozhodnutia vykazujú nedostatok odôvodnenia, pretože Komisia nevysvetlila, prečo vydanie dotknutých príkazov bolo v prejednávanej veci potrebné. Maďarsko tvrdí, že minimum odôvodnenia požadované na vydanie príkazu na pozastavenie pomoci by malo byť presnejšie než v prípade začatia konania vo veci formálneho zisťovania. Komisia v sporných rozhodnutiach však len poukázala na to, že dotknuté vnútroštátne opatrenia predstavujú štátnu pomoc, že sa stále uplatňovali a že výrazne progresívna povaha sadzieb zdravotného príspevku a zmeneného poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov mohli mať negatívne účinky na hospodársku súťaž.
122
Sporné rozhodnutia obsahujú nedostatok odôvodnenia preto, lebo Komisia neuviedla dôvody, pre ktoré v prejednávanej veci založila príkazy na pozastavenie pomoci na kritériách odlišných, než sú tie, ktoré uplatnila v iných veciach, v ktorých vydala takéto príkazy. Okrem toho na rozdiel od svojej skoršej praxe a postoja, ktorý prijala v iných veciach, Komisia v prejednávanej veci nedala maďarským orgánom možnosť, aby sa vyjadrili k napadnutým príkazom.
123
Komisia navyše len vymedzila kategórie podnikov s vyšším alebo nižším obratom a tým, že nevymedzila okruh výlučných príjemcov dotknutých vnútroštátnych opatrení, nesplnila požiadavky judikatúry.
124
Napokon Komisia len uviedla, že dotknuté vnútroštátne opatrenia mohli mať vážny vplyv na hospodársku súťaž v rámci trhu, pričom nespresnila, o aký trh ide, aké hospodárske činitele existujú na tomto trhu a akým spôsobom by mohli dotknuté vnútroštátne opatrenia tento trh ovplyvniť.
125
Navyše v rámci žaloby vo veci T‑554/15 Maďarsko tvrdí, že Komisia si nesplnila svoju povinnosť odôvodnenia, pretože dôvody rozhodnutia o zdravotnom príspevku, konkrétne jeho odôvodnenia 48 a 53 sú rozporuplné a nedostatočne presné. Na základe tohto rozhodnutia nie je možné určiť, účinnosť ktorých ustanovení zákona, ktorým sa zavádza zdravotný príspevok, by mala byť pozastavená.
126
Komisia tieto tvrdenia spochybňuje.
127
Bez toho, aby bolo potrebné rozhodnúť o otázke položenej Komisiou, či členský štát môže uplatniť ustanovenia Charty základných práv, treba na úvod pripomenúť jednak, že povinnosť odôvodnenia právnych aktov inštitúcií je stanovená Zmluvou o FEÚ, a jednak, že dodržiavanie práva na obranu v akomkoľvek konaní, ktoré sa začalo o osobe a ktoré môže viesť k vydaniu aktu spôsobujúcemu tejto osobe ujmu, predstavuje základnú zásadu práva Únie a musí byť zaručené aj v prípade neexistencie osobitnej právnej úpravy. Dodržiavanie práva na obranu členských štátov musí byť zaručené aj v konaniach týkajúcich sa preskúmania štátnej pomoci (pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. novembra 1987, Francúzsko/Komisia, 259/85, EU:C:1987:478, bod 12, a zo 14. februára 1990, Francúzsko/Komisia, C‑301/87, EU:C:1990:67, body 29 až 31).
128
Podľa ustálenej judikatúry aj keď z odôvodnenia požadovaného článkom 296 druhým odsekom ZFEÚ musia jasne a jednoznačne vyplývať úvahy autora dotknutého aktu spôsobom, ktorý umožní dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi prijatého opatrenia a Všeobecnému súdu vykonať preskúmanie, nie je potrebné, aby boli podrobne uvedené všetky relevantné právne alebo skutkové okolnosti. Dodržanie povinnosti odôvodnenia sa okrem iného musí posúdiť nielen vzhľadom na znenie právneho aktu, ale takisto na jeho kontext, ako aj na súhrn právnych noriem upravujúcich dotknutú oblasť. Akt je dostatočne odôvodnený vtedy, keď bol prijatý v kontexte, ktorý bol dotknutému členskému štátu známy a ktorý mu umožňuje pochopiť dosah prijatého opatrenia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. novembra 2013, Komisia/Rada, C‑63/12, EU:C:2013:752, body 98 a 99 a citovanú judikatúru).
129
Pokiaľ ide o minimum odôvodnenia príkazu na pozastavenie pomoci, treba uviesť, že takýto príkaz sa vydá predtým, než Komisia s konečnou platnosťou rozhodne o zlučiteľnosti dotknutého opatrenia s vnútorným trhom, a to nezávisle od toho, že tento príkaz sa vydá v tom istom čase ako rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania alebo po prijatí tohto rozhodnutia. Za týchto podmienok vzhľadom na predmet príkazov na pozastavenie pomoci (pozri body 30 a 69 vyššie) treba konštatovať, že pokiaľ ide o kvalifikáciu dotknutého opatrenia ako protiprávnej štátnej pomoci, minimum odôvodnenia príkazu na pozastavenie pomoci musí zodpovedať minimu, ktoré požaduje judikatúra v prípade rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania. V týchto druhoch rozhodnutí sa Komisia môže obmedziť len na zhrnutie relevantných skutkových a právnych okolností, uvedenie predbežného posúdenia opatrenia s cieľom určiť, či má toto opatrenie povahu pomoci a na vysvetlenie dôvodov, ktoré ju vedú k pochybnostiam o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom (rozsudok z 21. júla 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisia, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, body 102 a 103).
130
Napokon treba pripomenúť, že ak Komisia vydá príkaz na pozastavenie pomoci, musí preukázať len splnenie podmienok požadovaných článkom 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 (pozri body 71 a 80 až 84 vyššie), a nie je povinná odôvodniť svoje rozhodnutie nevydať príkaz na pozastavenie pomoci v inom danom prípade (pozri bod 112 vyššie).
131
V prejenávanej veci po prvé, pokiaľ ide o odôvodnenie týkajúce sa vecných podmienok vydania napadnutých príkazov, je nutné konštatovať, že Komisia v odôvodneniach 10 až 37 rozhodnutia o zdravotnom príspevku a v odôvodneniach 20 až 42 rozhodnutia o zmene poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov vysvetlila dôvody, ktoré odôvodňujú jej predbežné konštatovanie, podľa ktorého dotknuté vnútroštátne opatrenia predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. V odôvodnení 42 prvého uvedeného rozhodnutia a v odôvodnení 51 druhého uvedeného rozhodnutia uviedla, že tieto opatrenia predstavujú nové pomoci, ktoré jej neboli oznámené v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ, a preto je potrebné ich považovať za protiprávnu pomoc. Tieto prvky odôvodnenia boli stručne prebrané v odôvodnení 46 prvého uvedeného rozhodnutia a v odôvodnení 55 druhého uvedeného rozhodnutia, ktoré sa nachádzajú v časti týchto rozhodnutí týkajúcej sa napadnutých príkazov.
132
Tieto dôvody sú z hľadiska požiadaviek stanovených judikatúrou citovanou v bodoch 128 a 129 vyššie dostatočné. V tejto súvislosti na jednej strane spochybnenie Maďarska v prípade definície kategórie len tých podnikov, ktoré sú dotknutými vnútroštátnymi opatreniami zvýhodnené, nemôže uspieť z dôvodov uvedených v bode 82 vyššie. Pokiaľ ide na druhej strane o nedostatok odôvodnenia sporných rozhodnutí v súvislosti s definíciou dotknutého trhu, treba konštatovať, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Maďarsko, Komisia v rámci rozhodnutia o začatí konania stanoveného v článku 108 ods. 3 ZFEÚ v odôvodnení 36 rozhodnutia o zdravotnom príspevku a v odôvodnení 41 rozhodnutia o zmene poplatku za inšpekciu potravinových reťazcov dostatočne vysvetlila, aké dôsledky by mohli mať dotknuté vnútroštátne opatrenia na trh výroby a predaja tabakových výrobkov a na trh maloobchodného predaja výrobkov bežnej spotreby.
133
Pokiaľ ide po druhé o odôvodnenie týkajúce sa procesnej podmienky vydania napadnutých príkazov, treba konštatovať, na rozdiel od toho, čo tvrdí Maďarsko, že Komisia mu dala možnosť predložiť svoje pripomienky k napadnutým príkazom ešte pred ich vydaním. Informačné listy zo 17. marca a z 13. apríla 2015, ktoré Maďarsko pripojilo ku svojim žalobám, totiž jasne poukazujú na to, že Komisia zohľadnila možnosť uplatniť príkazy stanovené v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 a že v súlade s týmto ustanovením vyzýva Maďarsko, aby v lehote 20 pracovných dní predložilo svoje pripomienky. Zo sporných rozhodnutí tiež vyplýva, že maďarské orgány včas nepredložili svoje pripomienky k plánovaným príkazom.
134
Pokiaľ ide po tretie o odôvodnenie týkajúce sa potreby vydať napadnuté príkazy, možno uviesť, že i keď z článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 vyplýva, že Komisia musí uviesť dôvody, na základe ktorých sa domnieva, že uplatňované dotknuté vnútroštátne opatrenie predstavuje novú štátnu pomoc, toto ustanovenie neukladá Komisii povinnosť osobitným spôsobom odôvodniť príležitosť vydania príkazu v konkrétnom prípade. Príležitosť tohto opatrenia totiž odôvodňuje existencia vytýkaného porušenia článku 108 ods. 3 ZFEÚ členským štátom.
135
V situácii, o akú ide v prejednávanej veci, v ktorej je príkaz na pozastavenie pomoci súčasťou rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, treba vzhľadom na mieru voľnej úvahy, ktorou disponuje Komisia podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, ako aj na osobitný právny účinok, ktorý vyvoláva príkaz na pozastavenie pomoci podľa článku 12 tohto nariadenia, konštatovať, že rozhodnutie týkajúce sa vydania takého príkazu musí umožniť porozumieť, prečo podľa Komisie dotknutý členský štát porušil povinnosť vyplývajúcu z článku 108 ods. 3 ZFEÚ a pozastaviť uplatňovanie posudzovaných opatrení v nadväznosti na začatie konania vo veci formálneho zisťovania.
136
V prejednávanej veci zo sporných rozhodnutí vyplýva, že maďarské orgány v odpovedi na informačné listy zo 17. marca a z 13. apríla 2015 tvrdili, že dotknuté vnútroštátne opatrenia nepredstavujú štátnu pomoc. Navyše ako bolo uvedené v bode 133 vyššie, zo sporných rozhodnutí tiež vyplýva, že uvedené orgány neodpovedali na výzvu Komisie, aby predložili svoje pripomienky k príkazom na pozastavenie pomoci, ktorých vydanie sa plánovalo. Tieto skutočnosti sú pritom dostatočné na to, aby sa porozumelo tomu, že Komisia sa vzhľadom na okolnosti domnievala, že existuje riziko, že dotknuté vnútroštátne opatrenia sa budú uplatňovať aj napriek začatiu konania vo veci formálneho zisťovania.
137
Napokon zo spisu vyplýva, že niekoľko mesiacov pred vydaním napadnutých príkazov Komisia začala konanie vo veci formálneho zisťovania proti maďarským daňovým opatreniam založeným na tej istej schéme ako dotknuté vnútroštátne opatrenia (pozri bod 81 vyššie) a že tieto opatrenia aj napriek začatiu uvedeného konania neboli pozastavené. Hoci táto skutočnosť nie je uvedená v sporných rozhodnutiach, je súčasťou kontextu vydania napadnutých príkazov a maďarské orgány o tom nemohli nevedieť.
138
Za týchto okolností treba konštatovať, že maďarské orgány mali možnosť porozumieť, prečo Komisia v sporných rozhodnutiach rozhodla skutočne prikloniť sa k vydaniu príkazov na pozastavenie a vzhľadom na to, že nepredložili konkrétne pripomienky k prípadnému uloženiu týchto príkazov, Komisia nemala povinnosť odpovedať v uvedených rozhodnutiach na jednotlivé tvrdenia.
139
Čo sa týka po štvrté tvrdenia vyjadreného Maďarskom v rámci žaloby vo veci T‑554/15, stačí konštatovať, že znenie rozhodnutia o zdravotnom príspevku nevyvoláva nijaké pochybnosti, pokiaľ ide o rozsah príkazu na pozastavenie pomoci. Tento rozsah je spresnený v odôvodnení 53 tohto rozhodnutia ako záver, ktorým Komisia vyzýva Maďarsko, aby pozastavilo uplatňovanie progresívnych sadzieb zdravotného príspevku, ako aj zníženie tejto dane uplatniteľné v prípade investovania.
140
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že vzhľadom na požiadavky stanovené judikatúrou v prípade nesplnenia povinnosti odôvodnenia, ktoré sú pripomenuté v bode 128 vyššie, Komisia dostatočne odôvodnila sporné rozhodnutia.
141
Okrem toho výhradu založenú na porušení práva na obranu treba zamietnuť, pretože Maďarsko na podporu tejto výhrady neuviedlo nijaké tvrdenie. V každom prípade, ako bolo uvedené v bode 133 vyššie, a v rozpore s tým, čo tvrdí Maďarsko, Komisia mu umožnila predložiť pripomienky k napadnutým príkazom ešte pred ich vydaním.
142
Tretí žalobný dôvod treba preto zamietnuť.
O štvrtom žalobnom dôvode
143
Štvrtý žalobný dôvod sa zakladá na porušení povinnosti lojálnej spolupráce stanovenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ, zásady riadnej správy vecí verejných a práva na účinný prostriedok nápravy.
144
Maďarsko zastáva názor, že Komisia v informačných listoch zo 17. marca a z 13. apríla 2015 len poukázala na možnosť vydať príkazy na pozastavenie pomoci, pričom v podstate nespresnila dôvody, ktoré by odôvodňovali potrebu vydať tieto príkazy. Splnenie povinnosti lojálnej spolupráce pritom vyžaduje, aby Komisia a Maďarsko našli spoločné riešenie, ktoré by umožnilo odstrániť protisúťažné účinky dotknutých vnútroštátnych opatrení. Maďarsko v tejto súvislosti dodáva, že Komisia v prejednávanej veci vydala napadnuté rozkazy po extrémne krátkom konaní, ktoré zahŕňalo len jedinú výmenu korešpondencie.
145
Uvedené okolnosti tiež poukazujú na porušenie práva na obranu, konkrétnejšie práva byť vypočutý, ako aj zásady riadnej správy vecí verejných, zakotvených v článkoch 41, 47 a 48 Charty základných práv. Keďže Komisia neoboznámila maďarské orgány so svojím stanoviskom vo veci samej v súvislosti s potrebou uloženia príkazu, tieto orgány nemohli pred prijatím sporných rozhodnutí vyjadriť svoje tvrdenia.
146
Okrem toho Maďarsko tvrdí, že napadnuté príkazy mu ukladali povinnosť pozmeniť svoju právnu úpravu ešte skôr, než bola preskúmaná kvalifikácia dotknutých vnútroštátnych opatrení ako štátnej pomoci. Ak by Maďarsko odstránilo tieto opatrenia, aby splnilo napadnuté príkazy, Komisia by ukončila konanie vo veci formálneho zisťovania a zbavila ho možnosti napadnúť kvalifikáciu týchto opatrení ako štátnej pomoci pred súdmi Únie.
147
Komisia tieto tvrdenia spochybňuje.
148
Podľa zásady lojálnej spolupráce uvedenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ sa Únia a členské štáty vzájomne rešpektujú a vzájomne si pomáhajú pri vykonávaní úloh, ktoré vyplývajú zo Zmlúv. Táto istá zásada ukladá členským štátom povinnosť prijať všetky opatrenia všeobecnej alebo osobitnej povahy, aby zabezpečili plnenie záväzkov vyplývajúcich zo Zmlúv alebo z aktov inštitúcií Únie. Členské štáty majú tiež pomáhať Únii pri plnení jej úloh a zaväzujú sa neprijať nijaké opatrenie, ktoré by mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov Únie.
149
Článok 108 ods. 3 ZFEÚ stanovuje, že členské štáty v dostatočnom čase informujú Komisiu o zámeroch v súvislosti s poskytnutím alebo upravením pomoci, aby mohla vyjadriť svoje pripomienky. Členské štáty nesmú uplatniť oznámené pomoci, až kým Komisia nerozhodne o ich zlučiteľnosti s vnútorným trhom, a to aj v predbežnom štádiu konania, ktoré predchádza prípadnému začatiu konania stanoveného v článku 108 ods. 2 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. decembra 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, s. 8).
150
Na jednej strane treba tiež pripomenúť, že na to, aby neboli členské štáty obmedzené vo výkone legislatívnej právomoci, nariadenie č. 659/1999 stanovuje krátku dvojmesačnú lehotu, v ktorej Komisia musí ukončiť predbežné preskúmanie oznámenia. Okrem toho článok 4 ods. 6 tohto nariadenia stanovuje, že ak Komisia v dvojmesačnej lehote neprijme rozhodnutie o ukončení predbežného štádia konania, sa pomoc považuje za schválenú a dotknutý členský štát ju môže uplatniť. Na druhej strane Komisia prijala nariadenia, ktorými vyhlasuje niektoré kategórie pomoci za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článkov 107 a 108 ZFEÚ, ktoré stanovujú podmienky, za ktorých niektoré kategórie pomoci už nie je potrebné oznamovať a ktoré tak dávajú členským štátom možnosť prehodnotiť potrebu ich oznámenia. Nariadením, ktoré možno z časového hľadiska v prejednávanej veci uplatniť, je nariadenie Komisie (EÚ) č. 651/2014 zo 17. júna 2014 o vyhlásení určitých kategórií pomoci za zlučiteľné s vnútorným trhom podľa článkov 107 a 108 [ZFEÚ] (Ú. v. EÚ L 187, 2014, s. 1).
151
Ako bolo napokon pripomenuté v bodoch 25 až 29 vyššie v súlade s článkom 13 nariadenia č. 659/1999 preskúmanie pomoci neoznámenej v rozpore s povinnosťou vyplývajúcou z článku 108 ods. 3 ZFEÚ, môže viesť k prijatiu rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, ktoré ukladá členskému štátu povinnosť okamžite pozastaviť uplatnenie dotknutej pomoci. Ak členský štát naďalej uplatňuje neoznámenú pomoc, Komisia mu môže uložiť príkaz na pozastavenie pomoci v súlade s článkom 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999. Tento príkaz môže byť súčasťou rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania po podmienkou, že dotknutý členský štát dostal príležitosť vyjadriť sa k tejto otázke ešte pred prijatím takého rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. októbra 2001, Taliansko/Komisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, bod 47).
152
V prejednávanej veci, ako vyplýva zo sporných rozhodnutí, ktoré Maďarsko v tejto súvislosti nespochybnilo, maďarské orgány v odpovedi na informačné listy zo 17. marca a z 13. apríla 2015 len vyhlásili, že zastávajú názor, že dotknuté vnútroštátne opatrenia nepredstavujú štátnu pomoc. V súvislosti s príkazmi na pozastavenie pomoci, ktorých uloženie Komisiou bolo oznámené v jej listoch, nepredložili nijaké pripomienky. Vzhľadom na tieto skutočnosti, ktoré mohli byť Komisiou vyložené tak, že maďarské orgány tým, že si nesplnili povinnosť spočívajúcu v pozastavení pomoci, vzniklo riziko, že odmietajú spolupracovať v rámci konania stanoveného článkom 108 ZFEÚ, je nutné konštatovať, že Komisia bez toho, aby porušila zásadu lojálnej spolupráce, mohla uplatniť prostriedky stanovené normotvorcom Únie na zabezpečenie dodržiavania článkov 107 a 108 ZFEÚ.
153
Na rozdiel od toho, čo tvrdí Maďarsko, uplatnenie týchto prostriedkov Komisiou neviedlo k porušeniu práva na účinný prostriedok nápravy. Podľa judikatúry členské štáty totiž môžu žalobou napadnúť na Všeobecnom súde tak rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, ako aj príkazy na pozastavenie pomoci (pozri body 39 a 50 vyššie).
154
V rámci takejto žaloby môžu členské štáty napadnúť tak kvalifikáciu dotknutého vnútroštátneho opatrenia ako štátnej pomoci, ako aj jeho kvalifikáciu novej pomoci, ktorá podlieha povinnosti spočívajúcej v pozastavení pomoci, na základe čoho môžu preukázať, že toto opatrenie nepodlieha ani oznamovacej povinnosti, ani povinnosti spočívajúcej v pozastavení pomoci.
155
Členské štáty môžu tiež, ako to urobilo Maďarsko prejednávanej veci, nespochybniť kvalifikáciu dotknutého opatrenia ako protiprávnej štátnej pomoci a len napadnúť vady príkazu na pozastavenie pomoci. V takomto prípade aj za predpokladu, že by takejto žalobe bolo vyhovené, nemôže mať za následok zánik povinnosti spočívajúcej v pozastavení pomoci, keďže táto povinnosť sa spája aj s rozhodnutím o začatí konania vo veci formálneho zisťovania.
156
Pokiaľ ide navyše o výhradu založenú na porušení zásady dobrej správy vecí verejných, stačí konštatovať, že Maďarsko na jej podporu nepredložilo nijaké tvrdenie. Túto výhradu treba teda zamietnuť.
157
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy sa musí štvrtý žalobný dôvod zamietnuť, a preto zamietnuť žaloby v celom ich rozsahu.
O trovách
158
Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
159
Keďže Maďarsko nemalo v prejednávanej veci úspech vo svojich návrhoch tak vo veci T‑554/15, ako aj vo veci T‑555/15, je opodstatnené uložiť mu povinnosť nahradiť trovy konania vzniknuté v každej z týchto dvoch vecí v súlade s návrhmi Komisie.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata komora)
rozhodol takto:
1.
Žaloby sa zamietajú.
2.
Maďarsko je povinné nahradiť trovy konania.
Gervasoni
Madise
Kowalik‑Bańczyk
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 25. apríla 2018.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: maďarčina.