62023CJ0271_RES
Vec C‑271/23
Európska komisia
proti
Maďarsku
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 27. januára 2026
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 258 ZFEÚ – Prípustnosť – Rozhodnutie (EÚ) 2021/3 – Pozícia, ktorá sa má v mene Európskej únie zaujať na opätovne zvolanom šesťdesiatom treťom zasadnutí Komisie pre omamné látky vytvorenej Hospodárskou a sociálnou radou OSN, v súvislosti so zaradením kanabisu a látok príbuzných kanabisu do zoznamov v rámci Jednotného dohovoru o omamných látkach z roku 1961 v znení protokolu z roku 1972 a v rámci Dohovoru o psychotropných látkach z roku 1971 – Zaujatie pozície a hlasovanie členského štátu v rozpore s touto pozíciou Únie – Článok 4 ods. 3 ZEÚ – Zásada lojálnej spolupráce – Účinky vytýkaného konania ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku – Pretrvávajúce účinky na jednotu a konzistentnosť medzinárodnej činnosti Únie – Článok 3 ods. 2 ZFEÚ – Výlučná vonkajšia právomoc – Ovplyvnenie spoločných pravidiel alebo zmena ich pôsobnosti – Námietka nezákonnosti vznesená v rámci obrany – Neprípustnosť“
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Podmienky prípustnosti – Povinnosť Komisie uviesť v odôvodnenom stanovisku opatrenia umožňujúce odstrániť vytýkané nesplnenie povinnosti – Neexistencia
(Článok 258, článok 260 ods. 1 a článok 279 ZFEÚ)
(pozri body 51 – 54)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Podmienky prípustnosti – Požiadavka, aby účinky nesplnenia povinnosti vyplývajúcej z rozhodnutia Rady o pozícii, ktorá sa má zaujať v mene Európskej únie na zasadnutí príslušnej medzinárodnej organizácie, nezanikli – Neexistencia – Škodlivé účinky sporného konania členského štátu na jednotu a konzistentnosť medzinárodnej činnosti Únie v rámci dotknutej medzinárodnej organizácie
(Články 2 a 17 ZEÚ; článok 218 ods. 9, článok 258 a článok 288 štvrtý odsek ZFEÚ)
(pozri body 56 – 58)
Medzinárodné dohovory – Návrh – Právomoc Únie – Výlučná právomoc, pokiaľ ide o dohovor, ktorý môže ovplyvniť spoločné pravidlá alebo pozmeniť ich pôsobnosť – Rozsah – Výlučná právomoc Rady prijať rozhodnutie, ktorým sa stanovuje pozícia, ktorá sa má zaujať v mene Únie – Záväzný akt – Domnienka platnosti aktu – Nerešpektovanie tohto rozhodnutia členským štátom – Nesplnenie povinnosti
[Článok 3 ods. 2 a článok 218 ods. 9 ZFEÚ; rámcové rozhodnutie Rady 2004/757, zmenené smernicou 2017/2103, článok 1 bod 1 písm. a) a b) a článok 4; rozhodnutie Rady 2021/3]
(pozri body 94 – 109, 135 – 137)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Nesplnenie povinností vyplývajúcich z rozhodnutia alebo smernice – Prostriedky na obranu – Námietka nezákonnosti – Spochybňovanie zákonnosti rozhodnutia Rady – Neprípustnosť – Hranice – Ničotný právny akt
(Článok 4 ods. 3 ZEÚ; články 258, 259, 263, 265 a 277 ZFEÚ; Rokovací poriadok Súdneho dvora, článok 160 ods. 1)
(pozri body 119 – 132)
Členské štáty – Povinnosti – Povinnosť lojálnej spolupráce s inštitúciami Únie – Rozhodnutie Rady, ktorým sa stanovuje pozícia, ktorá sa má zaujať v mene Európskej únie na zasadnutí príslušnej medzinárodnej organizácie – Hlasovanie členského štátu proti tejto pozícii a verejné vyhlásenie tohto členského štátu, v ktorom vyjadruje svoj nesúhlas s touto pozíciou – Neprípustnosť – Nesplnenie povinnosti
(Článok 4 ods. 3 ZEÚ; článok 218 ods. 9 ZFEÚ; rozhodnutie Rady 2021/3)
(pozri body 152 – 159)
Zhrnutie
Súdny dvor zasadajúci vo veľkej komore rozhodoval o žalobe o nesplnenie povinnosti, ktorú podala Európska komisia, pričom konštatoval, že Maďarsko si tým, že nerešpektovalo pozíciu Európskej únie prijatú Radou Európskej únie na zasadnutí Komisie pre omamné látky Organizácie Spojených národov, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Únie. (
1
) Pri tejto príležitosti Súdny dvor spresnil rozsah záväznej povahy rozhodnutí prijatých Radou na základe článku 218 ods. 9 ZFEÚ, potvrdil existenciu výlučnej vonkajšej právomoci Únie, ak medzinárodné záväzky môžu ovplyvniť spoločné pravidlá, a uviedol, že členský štát z principiálnych dôvodov nemôže napadnúť zákonnosť takýchto rozhodnutí v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti. Súdny dvor tiež objasnil rozsah zásady lojálnej spolupráce v oblasti zastupovania Únie navonok.
Komisia pre omamné látky je orgán zriadený Hospodárskou a sociálnou radou Organizácie Spojených národov. Dohovor o omamných látkach (
2
) a Dohovor o psychotropných látkach (
3
) jej udeľujú právomoc meniť na základe odporúčaní Svetovej zdravotníckej organizácie (WHO) zoznamy pripojené k týmto dvom dohovorom, ktoré sa týkajú klasifikácie určitých látok.
Rozhodnutím 2021/3 prijatým na základe článku 218 ods. 9 ZFEÚ Rada prijala pozíciu, ktorá sa mala zaujať v mene Únie na zasadnutí Komisie pre omamné látky, plánovanom na december 2020. V uvedenom rozhodnutí sa najmä stanovila spoločná pozícia členských štátov Únie, pokiaľ ide o odporúčania WHO týkajúce sa zmeny klasifikácie kanabisu a určitých látok príbuzných kanabisu v zoznamoch pripojených k obom dotknutým dohovorom.
Maďarsko na zasadnutí Komisie pre omamné látky nepostupovalo v súlade s pozíciou stanovenou Radou. Hlasovalo proti odporúčaniam WHO a vyhlásilo, že prijatie týchto odporúčaní by zvýšilo rastúce užívanie kanabisu a znamenalo by neoprávnený zásah do vnútroštátnych politík.
Keďže Komisia usúdila, že hlasovanie Maďarska a stanovisko, ktoré vyjadrilo v rámci Komisie pre omamné látky, predstavovali porušenie rozhodnutia Rady, zasiahli do výlučnej vonkajšej právomoci Únie a porušili zásadu lojálnej spolupráce, začala proti tomuto členskému štátu konanie o nesplnení povinnosti.
Posúdenie Súdnym dvorom
Po prvé Súdny dvor zamietol námietku neprípustnosti žaloby vznesenú Maďarskom.
V prvom rade pripomenul, že Komisia nemôže byť povinná uviesť v odôvodnenom stanovisku opatrenia, ktoré by umožnili odstrániť vytýkané nesplnenie povinnosti, keďže cieľom žaloby podanej na základe článku 258 ZFEÚ je určiť, že členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Únie. Takéto konštatovanie ukladá dotknutému členskému štátu povinnosť podľa článku 260 ods. 1 ZFEÚ prijať opatrenia, aby vyhovel rozsudku Súdneho dvora. Ani Komisia, ani Súdny dvor teda nemôžu nariadiť členskému štátu, aby prijal konkrétne opatrenia, takže Komisia nemôže požiadať Súdny dvor o vydanie príkazu v rámci konania vo veci samej. Na druhej strane Komisia môže v rámci konania o predbežných opatreniach na základe článku 279 ZFEÚ požiadať Súdny dvor o prijatie predbežných opatrení, ako je napríklad príkaz.
V druhom rade Súdny dvor zamietol tvrdenie Maďarska založené na tom, že už nemôže ukončiť vytýkané nesplnenie povinnosti a že Komisia nepreukázala existenciu skutočných a viditeľných účinkov sporného konania, ktoré pretrvávajú aj po dotknutom rozhodovacom procese, alebo existenciu narušenia jednoty a konzistencie vonkajšej činnosti Únie.
Súdny dvor predovšetkým konštatoval, že členský štát, ktorý svojím konaním ohrozuje dosiahnutie cieľa rozhodnutia prijatého na základe článku 218 ods. 9 ZFEÚ, sa nemôže vyhnúť konaniu o nesplnení povinnosti z dôvodu, že toto nesplnenie už vyčerpalo svoje účinky. V opačnom prípade by Komisii bolo znemožnené v rámci právomocí, ktoré jej vyplývajú z článku 258 ZFEÚ, podať na Súdny dvor žalobu proti dotknutému členskému štátu, aby sa konštatovalo takéto nesplnenie povinnosti, a teda v plnej miere splniť jej úlohu strážkyne Zmlúv. Navyše okolnosť, že už nie je možné napraviť údajné poškodenie dobrej povesti a dôveryhodnosti Únie, na ktoré v prejednávanej veci poukazovalo Maďarsko, v každom prípade nemôže spôsobiť neprípustnosť tejto žaloby. Nemožno totiž pripustiť, aby sa členský štát mohol odvolávať na fait accompli (dokonaný skutok), ktorého je sám autorom, aby sa vyhol konaniu o nesplnení povinnosti na Súdnom dvore.
Súdny dvor ďalej uviedol, že uznať neprípustnosť žaloby o nesplnenie povinnosti proti členskému štátu z dôvodu porušenia rozhodnutia prijatého na základe článku 218 ods. 9 ZFEÚ by mohlo poškodiť tak záväznú povahu rozhodnutí, ako aj rešpektovanie hodnôt, na ktorých je Únia založená, najmä zásady právneho štátu. Členský štát by sa totiž mohol po tom, čo sa zúčastnil na porade a hlasovaní v rámci Rady, dištancovať od prijatého rozhodnutia, pričom by mal istotu, že Komisia nebude môcť podať na Súdny dvor žalobu o nesplnenie povinnosti.
Súdny dvor napokon konštatoval, že účinky sporného konania Maďarska na zasadnutí Komisie pre omamné látky nemožno považovať za ukončené na konci tohto zasadnutia, keďže sa prejavujú na úrovni jednoty a koherencie vonkajšej činnosti Únie. Tieto účinky teda idú nad rámec dotknutého rozhodovacieho procesu, hoci cieľom rozhodnutia prijatého na základe článku 218 ods. 9 ZFEÚ je práve tieto záujmy zaručiť.
Po druhé Súdny dvor pristúpil k preskúmaniu veci samej.
V prvom rade, pokiaľ ide o výhradu Komisie založenú na porušení výlučnej vonkajšej právomoci Únie stanovenej v článku 3 ods. 2 ZFEÚ, Súdny dvor spresnil, že toto ustanovenie sa uplatňuje aj vtedy, ak má orgán zriadený medzinárodnou dohodou prijať opatrenia na jej vykonanie. V tejto súvislosti okolnosť, že Únia nemá postavenie člena medzinárodnej organizácie, nebráni účinnému výkonu tejto právomoci, najmä prostredníctvom členských štátov konajúcich spoločne a nerozdielne v záujme Únie.
Súdny dvor zdôraznil, že môže existovať riziko, že medzinárodné záväzky sa dotknú spoločných pravidiel Únie alebo pozmenia rozsah ich pôsobnosti, pričom toto riziko odôvodňuje výlučnú vonkajšiu právomoc Únie, pokiaľ tieto záväzky patria do oblasti pôsobnosti uvedených pravidiel. Nie je nevyhnutné, aby existovala úplná zhoda medzi oblasťou upravenou medzinárodnou dohodou a oblasťou upravenou právnou úpravou Únie, keďže predmetné záväzky môžu ovplyvniť zmysel, pôsobnosť alebo účinnosť spoločných pravidiel, a to aj v prípade neexistencie rozporu.
V prejednávanej veci z rámcového rozhodnutia 2004/757 (
4
) vyplýva, že pojem „droga“ je definovaný najmä odkazom na oba predmetné dohovory. Ako sa totiž uvádza v rozhodnutí 2021/3, akákoľvek zmena v zoznamoch týchto dvoch dohovorov sa priamo začleňuje do spoločných pravidiel Únie, takže takáto zmena sa priamo dotkne obsahu rámcového rozhodnutia 2004/757.
V druhom rade, pokiaľ ide o námietku nezákonnosti rozhodnutia 2021/3 vznesenú Maďarskom, Súdny dvor najprv pripomenul, že systém žalôb zavedený Zmluvou o FEÚ rozlišuje medzi žalobami o nesplnenie povinnosti a žalobami o neplatnosť, a že tieto dva druhy žalôb sledujú rozličné ciele a uplatňujú sa rozličnými spôsobmi. Súdny dvor zdôraznil, že ak neexistuje ustanovenie Zmluvy, ktoré by to výslovne dovoľovalo, členský štát nie je oprávnený účinne sa odvolávať na nezákonnosť rozhodnutia alebo smernice, ktorých je adresátom, ako na prostriedok na obranu proti žalobe o nesplnenie povinnosti založenej na nevykonaní tohto rozhodnutia alebo tejto smernice. Členský štát ako člen Rady, ktorá je autorom rozhodnutia stanovujúceho pozíciu, ktorá sa má v mene Únie zaujať pri rokovaní v rámci medzinárodného orgánu, nevyhnutne poznal toto rozhodnutie, aj keď nebol formálne jeho adresátom. Členský štát teda mohol v plnom rozsahu podať žalobu o neplatnosť tohto rozhodnutia v lehote dvoch mesiacov stanovenej v článku 263 šiestom odseku ZFEÚ.
Súdny dvor tiež pripomenul, že žaloba o nesplnenie povinnosti má osobitný cieľ, ktorý spočíva výlučne v tom, aby Súdny dvor určil, že členský štát porušil svoje povinnosti, a preto ju nemožno využiť na nápravu skutočnosti, že nebola podaná žaloba o neplatnosť proti údajne porušenému aktu.
Súdny dvor dodal, že žaloba o nesplnenie povinnosti sa vôbec netýka uplatniteľnosti aktu Únie a že námietka nezákonnosti má v súlade s článkom 277 ZFEÚ za cieľ práve dosiahnuť neuplatniteľnosť takéhoto aktu.
Tieto skutočnosti viedli Súdny dvor k tomu, aby potvrdil, že členský štát nemôže v rámci takejto žaloby vzniesť námietku nezákonnosti takého aktu Únie, nech už ide o akýkoľvek akt, pokiaľ nie je poznačený osobitne závažnými a zjavnými vadami, ktoré spôsobujú, že môže byť kvalifikovaný ako ničotný. Členský štát, ktorý chce využiť prípadnú žalobu o nesplnenie povinnosti na účely spochybnenia zákonnosti aktu, ktorého nedodržanie odôvodnilo podanie tejto žaloby, totiž porušuje prezumpciu platnosti, ktorá sa vzťahuje na každý akt sekundárneho práva. Z tejto prezumpcie pre všetky subjekty práva Únie vyplýva povinnosť uznať plnú účinnosť aktov sekundárneho práva Únie, pokiaľ Súdny dvor Európskej únie nerozhodne o ich neplatnosti, a rešpektovať ich vykonateľnosť, kým súd Únie nerozhodne o odklade ich výkonu.
Súdny dvor poukázal na to, že skutočnosť, že členský štát sa nemôže odvolávať na nezákonnosť aktu, ktorého nerešpektovanie viedlo Komisiu k začatiu konania o nesplnení povinnosti voči nemu, je súčasťou zásady, podľa ktorej okrem výslovne stanovených prípadov štruktúra Zmlúv zakazuje členským štátom, aby samy zjednávali spravodlivosť. Ak sa členský štát domnieva, že akt sekundárneho práva obsahuje prvky nezlučiteľné s právom Únie, má možnosť konať buď v rámci Rady, alebo upozornením Komisie, alebo na základe súdnych prostriedkov nápravy s cieľom dosiahnuť odstránenie tejto nezlučiteľnosti. Naopak členský štát si v nijakom prípade nemôže udeliť právomoc jednostranne prijať nápravné opatrenia alebo opatrenia na obranu určené na nápravu prípadného porušenia pravidiel práva Únie zo strany iného členského štátu alebo inštitúcie Únie, inak by bola spochybnená základná požiadavka právneho poriadku Únie, ktorou je jednotné uplatňovanie práva Únie.
Súdny dvor zdôraznil, že ak členský štát nepodá žalobu o neplatnosť v stanovenej lehote, nemôže neskôr spochybniť zákonnosť v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti, inak by bolo ohrozené konzistentné a jednotné uplatňovanie práva Únie, ktoré je základným prvkom právneho poriadku Únie. Skutočnosť, že členský štát jednostranne poruší podľa svojho chápania vlastného národného záujmu rovnováhu medzi výhodami a povinnosťami vyplývajúcimi z členstva v Únii, spochybňuje rovnosť členských štátov pred právom Únie, čo je v rozpore s povinnosťou solidarity, ktorú členské štáty prijali svojím pristúpením k Únii a patrí medzi základné piliere jej právneho poriadku. Takýto postoj môže navyše viesť k diskriminácii štátnych príslušníkov členských štátov, a to v prvom rade štátnych príslušníkov toho štátu, ktorý sa stavia mimo pravidiel Únie.
Okrem toho Súdny dvor spresnil, že v kontexte, ktorý sa vyznačuje naliehavosťou spôsobenou súbežnou alebo takmer súbežnou povahou rozhodnutia Rady stanovujúceho pozíciu, ktorá sa má zaujať v mene Únie pri rokovaniach v rámci medzinárodného orgánu na jednej strane a hlasovania v rámci tohto orgánu na druhej strane, členský štát, ktorý má pochybnosti o platnosti takéhoto rozhodnutia, by mal využiť lehotu medzi predložením konečného alebo takmer konečného znenia návrhu rozhodnutia Komisiou a hlasovaním Rady, ktoré môže viesť k jeho prijatiu, na účely vypracovania žaloby a návrhu na odklad výkonu tohto rozhodnutia. Z tohto hľadiska sa Komisia musí vo všeobecnosti snažiť predložiť svoj návrh s dostatočným predstihom, aby Rada mohla dokončiť svoj rozhodovací proces s cieľom včas stanoviť pozíciu, ktorá sa má v mene Únie zaujať na účely rokovaní a hlasovania v takomto medzinárodnom orgáne. Dosiahnutie odkladu výkonu rozhodnutia by toto rozhodnutie dočasne zbavilo prezumpcie platnosti, avšak členské štáty a inštitúcie Únie by naďalej podliehali svojim povinnostiam lojálnej spolupráce, najmä pokiaľ ide o dodržiavanie jednoty zastupovania Únie navonok.
Súdny dvor ďalej zdôraznil, že skutočnosť, že členský štát nemôže v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti podať námietku nezákonnosti, nemá vplyv na jeho možnosť spochybniť dôvodnosť výkladu Komisie týkajúceho sa aktu sekundárneho práva, ktorý tento štát údajne porušil, keďže akt sekundárneho práva sa musí v čo najväčšej miere vykladať v súlade so Zmluvami a medzinárodnými dohodami uzavretými Úniou.
V treťom rade, pokiaľ ide o výhradu Komisie založenú na tom, že Maďarsko porušilo zásadu lojálnej spolupráce (
5
), Súdny dvor pripomenul, že členské štáty musia Únii uľahčiť plnenie jej úloh a zdržať sa akýchkoľvek krokov, ktoré by mohli ohroziť dosiahnutie cieľov Zmlúv. Ak oblasť upravovaná medzinárodnou dohodou alebo medzinárodným dohovorom patrí čiastočne do právomoci Únie a čiastočne do právomoci členských štátov, treba zaistiť úzku spoluprácu medzi týmito štátmi a inštitúciami Únie tak v rámci dojednávania a uzatvárania dohôd, ako aj v rámci výkonu prijatých záväzkov. Táto povinnosť spolupráce vyplýva z požiadavky jednotnosti v medzinárodnom zastupovaní Únie.
Súdny dvor spresnil, že osobitné povinnosti konať a zdržať sa konania, ktorým tak členský štát podlieha, nemôžu byť v súlade s tým, že by tento členský štát predložil v orgáne zriadenom medzinárodnou dohodou jednostranný návrh, ktorým by sa odkláňal od spoločnej stratégie vypracovanej v rámci Rady. Takáto situácia totiž môže ohroziť zásadu jednoty v medzinárodnom zastupovaní Únie a jej členských štátov, ako aj oslabiť ich rokovaciu pozíciu voči ostatným stranám dotknutého dohovoru. Povinnosti, ktoré členským štátom vyplývajú zo zásady lojálnej spolupráce sú pre ne a fortiori záväzné v oblasti výlučných právomocí Únie.
Súdny dvor tiež zdôraznil, že nielen zo samotnej myšlienky Únie, ale aj z uplatnenia postupu väčšinového hlasovania v Rade vyplýva, že členské štáty uplatňujú svoje záujmy v rámci mechanizmov kolektívneho rozhodovania vytvorených Zmluvami na účely realizácie cieľov Únie. Ďalej pripomenul, že rešpektovanie rozhodnutia prijatého Radou podľa článku 218 ods. 9 ZFEÚ členskými štátmi je osobitným výrazom požiadavky jednoty zastupovania Únie vyplývajúcej z povinnosti lojálnej spolupráce.
Vzhľadom na vyššie uvedené Súdny dvor dospel k záveru, že Maďarsko tým, že jednak nehlasovalo v Komisii pre omamné látky v súlade s rozhodnutím 2021/3, a tiež tým, že verejne vyjadrilo svoj nesúhlas s odporúčaniami WHO, ktoré boli na programe rokovania, v rozpore s pozíciou Únie v tomto rozhodnutí, porušilo zásadu lojálnej spolupráce. Takéto konanie poškodilo efektívnosť medzinárodnej činnosti Únie, ako aj dôveryhodnosť a povesť Únie na medzinárodnej scéne.
(
1
)	Konkrétne z rozhodnutia Rady (EÚ) 2021/3 z 23. novembra 2020 o pozícii, ktorá sa má v mene Európskej únie zaujať na opätovne zvolanom šesťdesiatom treťom zasadnutí Komisie pre omamné látky v súvislosti so zaradením kanabisu a látok príbuzných kanabisu do zoznamov v rámci Jednotného dohovoru o omamných látkach z roku 1961 v znení protokolu z roku 1972 a v rámci Dohovoru o psychotropných látkach z roku 1971 (Ú. v. EÚ L 4, 2021, s. 1), ako aj z článku 3 ods. 2, článku 218 ods. 9 a článku 288 štvrtého odseku ZFEÚ, a tiež z článku 4 ods. 3 ZEÚ.
(
2
)	Jednotný dohovor o omamných látkach z roku 1961 v znení protokolu z roku 1972 o zmene Jednotného dohovoru o omamných látkach z roku 1961, ktorý bol uzavretý v New Yorku 30. marca 1961(Zbierka zmlúv Organizácie Spojených národov, zv. 520, č. 7515).
(
3
)	Dohovor o psychotropných látkach uzavretý vo Viedni 21. februára 1971 (Zbierka zmlúv Organizácie Spojených národov, zv. 1019, s. 175).
(
4
)	Článok 1 bod 1 písm. a) a b) rámcového rozhodnutia Rady 2004/757/SVV z 25. októbra 2004, ktorým sa stanovujú minimálne ustanovenia o znakoch skutkových podstát trestných činov a trestov v oblasti nezákonného obchodu s drogami (Ú. v. EÚ L 335, 2004, s. 8), zmeneného smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/2103 z 15. novembra 2017 (Ú. v. EÚ L 305, 2017, s. 12).
(
5
)	Zakotvenú v článku 4 ods. 3 ZEÚ.