62004CJ0437_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-437/04,
jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 15.10.2004,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään J.-F. Pasquier, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
jota tukee
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään G. Maganza ja A.-M. Colaert,
väliintulijana,
vastaan
Belgian kuningaskunta, asiamiehenään E. Dominkovits,
vastaajana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja P. Jann sekä tuomarit K. Lenaerts, E. Juhász (esittelevä tuomari), J. N. Cunha Rodrigues ja M. Ilešič,
julkisasiamies: C. Stix-Hackl,
kirjaaja: R. Grass,
kuultuaan julkisasiamiehen 29.6.2006 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Belgian kuningaskunta ei ole noudattanut yhteisöjen erioikeuksista ja vapauksista 8.4.1965 tehdyn pöytäkirjan, joka liitettiin alun perin Euroopan yhteisöjen yhteisen neuvoston ja yhteisen komission perustamisesta tehtyyn sopimukseen (EYVL 1967, 152, s. 13) ja sitten Amsterdamin sopimuksen nojalla EY:n perustamissopimukseen (jäljempänä pöytäkirja), 3 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut käyttöön veron (jäljempänä alueellinen vero), jolla loukataan Euroopan yhteisöille myönnettyä verovapautta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
2. Euroopan yhteisöjen yhteisen neuvoston ja yhteisen komission perustamisesta tehdyn sopimuksen 28 artiklan 1 kohdan ja, Amsterdamin sopimuksen tultua voimaan, EY 291 artiklan nojalla sekä pöytäkirjan johdanto-osan ainoan perustelukappaleen mukaan Euroopan yhteisöllä on jäsenvaltioiden alueella pöytäkirjassa määrätyin edellytyksin ne erioikeudet ja vapaudet, jotka ovat tarpeen yhteisön tehtävien toteuttamiseksi.
3. Pöytäkirjan 3 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Yhteisöt, niiden varat, tulot ja muu omaisuus on vapautettu kaikista välittömistä veroista.
Jäsenvaltioiden hallitusten on toteutettava aina, kun se on mahdollista, aiheelliset toimenpiteet hyvittääkseen tai maksaakseen takaisin irtaimen tai kiinteän omaisuuden hintaan sisältyvät välilliset verot ja myyntiverot, kun yhteisöt suorittavat virkakäyttöönsä huomattavia hankintoja, joiden hintaan sisältyy tällaisia veroja. Näiden määräysten soveltaminen ei kuitenkaan saa johtaa kilpailun vääristymiseen yhteisöissä.
Vapautus ei koske sellaisia veroja ja maksuja, jotka ovat ainoastaan korvausta yleishyödyllisistä palveluista.”
4. Pöytäkirjan 13 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Niillä edellytyksin ja noudattaen sitä menettelyä, jotka neuvosto komission ehdotuksesta vahvistaa, yhteisöjen virkamiehet ja muu henkilöstö ovat velvollisia maksamaan yhteisöille veroa yhteisöjen heille maksamista palkoista ja palkkioista.
He eivät maksa kansallista veroa yhteisöjen maksamista palkoista ja palkkioista.”
5. Pöytäkirjan 19 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Tämän pöytäkirjan soveltamiseksi yhteisöjen toimielimet toimivat yhteistyössä kyseisten jäsenvaltioiden vastuussa olevien viranomaisten kanssa.”
Kansallinen lainsäädäntö
6. Ordonnance du 23 juillet 1992 relative à la taxe régionale à charge des occupants d’immeubles bâtis et de titulaires de droits réels sur certains immeubles de la Région de Bruxelles-Capitalen (tiettyjen Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen kiinteistöjen osalta rakennettujen kiinteistöjen haltijoilta ja kiinteistöihin liittyvien esineoikeuksien haltijoilta kannettavasta verosta 23.7.1992 annettu asetus, Moniteur belge 1.8.1992, s. 17334; jäljempänä asetus) 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Verovuodesta 1993 alkaen otetaan käyttöön Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueella sijaitsevien rakennettujen kiinteistöjen haltijoilta ja muuhun kuin asumiskäyttöön tarkoitettuihin kiinteistöihin liittyvien esineoikeuksien haltijoilta kannettava vuotuinen vero; vero määräytyy verovuoden tammikuun 1. päivänä vallinneen tilanteen perusteella.”
7. Kyseisen asetuksen 3 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[Alueellista] veroa kannetaan
a) perheenpäältä, joka käyttää Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueella sijaitsevaa rakennettua kiinteistöä tai kiinteistön osaa ensisijaisena tai toissijaisena asuntonaan
– –
b) jokaiselta, joka käyttää Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueella sijaitsevaa rakennettua kiinteistöä tai kiinteistön osaa ja harjoittaa siellä omaan lukuunsa ansiotoimintaa tai muuta kuin ansiotoimintaa, mukaan lukien vapaata ammattia, ja kaikilta oikeushenkilöiltä tai rekisteröimättömiltä yhdistyksiltä, joilla on kiinteistössä kotipaikka, hallinnollinen toimipaikka, liiketoimipaikka tai toimipaikka
– –
c) jokaiselta, jolla on täysi omistusoikeus Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueella sijaitsevaan rakennettuun kiinteistöön tai kiinteistön osaan, joita ei käytetä a kohdassa mainitussa tarkoituksessa, tai jos henkilöä, jolla on täysi omistusoikeus, ei ole, pitkäaikaisen vuokraoikeuden haltijalta, nautintaoikeuden haltijalta tai käyttöoikeuden haltijalta.”
8. Kyseisen asetuksen 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan mainitun asetuksen 3 §:n 1 momentin c kohdassa tarkoitetuilta verovelvollisilta kannettavan alueellisen veron määrä on rakennetun kiinteistön osalta lattiapinta-alasta 6,36 euroa neliömetriltä kolmensadan neliömetrin pinta-alan ylittävältä osuudelta – tai 2 500 neliömetrin ylittävältä osuudelta, jos kyse on teolliseen tai käsiteolliseen toimintaan käytetyistä tiloista – ja veron määrä ei voi olla enempää kuin 14 prosenttia indeksiin sidotusta laskennallisesta kiinteistötulosta, joka liittyy koko kiinteistön tai kiinteistön osan pinta-alaan, johon sovelletaan tätä veroa.
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
9. Yhteisö ja SA Vita -yhtiö (jäljempänä Vita), jonka oikeudet ja velvollisuudet ovat siirtyneet SA Zurich -yhtiölle (jäljempänä Zurich), tekivät 3.2.1988 vuokrasopimuksen Ixellesissä (joka on Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueeseen kuuluva kunta Belgiassa) sijaitsevasta kiinteistöstä. Kyseisessä sopimuksessa määrätään, että kaikki sopimuksen voimaantulon jälkeen maksettavaksi tulevat kaikentyyppiset verot ja maksut, joita viranomaiset perivät vuokratusta kiinteistöstä, ja kaikki vastaavat maksut jäävät vuokralaisen maksettaviksi, paitsi jos vuokralainen onnistuu erityisasemansa, sellaisena kuin siitä määrätään muun muassa pöytäkirjan 3 artiklassa, perusteella saamaan toimivaltaisilta viranomaisilta vuokranantajalle kyseisiä veroja ja maksuja koskevan vapautuksen.
10. Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalue määräsi asetuksen nojalla Vitan maksettavaksi eri rahamääriä, jotka koostuivat vuosien 1992–1997 alueellisista veroista. Vita vaati yhteisöä, jota komissio edusti, maksamaan Vitalle täten määrätyt rahasummat, mihin komissio ei suostunut. Vita saattoi asian juge de paix du premier canton d’Ixellesin käsiteltäväksi, joka velvoitti 26.5.1998 antamassaan tuomiossa komission maksamaan Vitalle 20 000 277 ja 290 211 Belgian frangin suuruiset rahamäärät. Tribunal de première instance de Bruxelles hylkäsi yhteisön kyseisestä tuomiosta tekemän valituksen, minkä jälkeen yhteisö teki kassaatiovalituksen, jonka Cour de cassation hylkäsi 1.3.2002 antamallaan tuomiolla.
11. Cour de cassation katsoi, ettei kyseisessä asiassa ollut tarpeen pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua yhteisön esittämästä kysymyksestä, joka koski sitä, oliko Euroopan yhteisöjen yhteisen neuvoston ja yhteisen komission perustamisesta tehdyn sopimuksen 28 artiklaa ja pöytäkirjan 3 artiklaa, luettuina tarvittaessa yhdessä 18.4.1961 tehdyn diplomaattisia suhteita koskevan Wienin yleissopimuksen (jäljempänä Wienin yleissopimus) 23 artiklan kanssa, tulkittava siten, että niissä kielletään sellaisen lain tai muun kansallisen säädöksen antaminen, jossa säädetään välittömästä verosta, joka koskee näennäisesti kaikkia kansainvälisoikeudellisen oikeushenkilön (kuten Euroopan yhteisön) kanssa sopimuksen tekeviä henkilöitä mutta jonka todellisena tarkoituksena tai vaikutuksena on välttämättä, että mainitun veron osalta varsinainen verotaakka kohdistuu kansainvälisoikeudelliseen oikeushenkilöön (kuten Euroopan yhteisöön) tai se siirretään tällaiselle oikeushenkilölle (kuten Euroopan yhteisölle).
12. Komissio aloitti EY 226 artiklan mukaisen menettelyn 2.4.2003 päivätyllä virallisella huomautuksella, jossa se kehotti Belgian kuningaskuntaa esittämään pöytäkirjan 3 artiklan mukaisten velvoitteidensa noudattamatta jättämistä koskevat huomautuksensa.
13. Belgian viranomaiset katsoivat 3.6.2003 päivätyssä vastauksessaan, että alueellinen vero ei koskenut välittömästi eikä välillisesti kansainvälisiä toimielimiä vaan kaikkia muuhun kuin asumiskäyttöön tarkoitettujen, tietyn pinta-alan ylittävien rakennettujen kiinteistöjen omistajia ja että Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalue ei näin ollen loukannut periaatetta, jonka mukaan perustamissopimukset on pantava täytäntöön lojaalisti.
14. Komissio kehotti 16.12.2003 päivätyllä perustellulla lausunnolla Belgian kuningaskuntaa toteuttamaan kyseisen perustellun lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden määräajassa sen vastaanottamisesta. Belgian viranomaiset vastasivat 30.7.2004 päivätyllä kirjeellä, että Belgian kuningaskunta pysyy kannassaan.
15. Näin ollen komissio päätti nostaa esillä olevan kanteen.
16. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 6.4.2005 antamalla määräyksellä neuvosto hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia.
Kanne
Asianosaisten ja väliintulijan lausumat
17. Komissio ja neuvosto väittävät, että kyseessä olevalla lainsäädännöllä loukataan yhteisöillä olevaa verovapautta. Riidanalaisen asetuksen oikeusvaikutukset eivät ole sopusoinnussa tämän verovapauden, joka vahvistetaan Euroopan yhteisöjen yhteisen neuvoston ja yhteisen komission perustamisesta tehdyn sopimuksen 28 artiklassa ja jota koskevat määräykset ovat pöytäkirjan 3 artiklassa, kanssa.
18. Komissio ja neuvosto korostavat, että tällä asetuksella voidaan kiertää yhteisöjen verovapaus siten, että sillä siirretään välillisesti yhteisöjen, jotka ovat vuokralaisena, suoritettavaksi vero, jonka kantaminen välittömästi on tämän verovapauden perusteella kiellettyä. Alueellisen lainsäätäjän tahto ilmenee komission ja neuvoston mukaan sekä asetuksen 3 §:n 1 momentista, jossa määritetään, ketkä ovat velvollisia suorittamaan alueellista veroa, että valmisteluasiakirjoista.
19. Aikaisempi sääntely koski nimittäin ainoastaan kiinteistön haltijaa, kun taas asetuksella otettiin käyttöön vero, jota ovat velvollisia suorittamaan ammatin harjoittamiseen tarkoitettujen, tietyn pinta-alan ylittävien kiinteistöjen omistajat. Komission ja neuvoston mukaan vero kohdistuu kuitenkin edelleen kiinteistön hallintaan, sillä haltija on viime kädessä maksajana sen johdosta, että verovelvollinen omistaja vyöryttää veron väistämättä vuokralaisen maksettavaksi.
20. Komissio pitää merkityksellisenä sitä, että vapautukset, joita tällaisen kiinteistön omistaja voi saada, liittyvät haltijan ominaisuuksiin. Täten komission mukaan silloin, kun haltija on verosta vapautettu, myös omistaja on verosta vapautettu. Koska verovapautukset määritetään yksinomaan haltijan ominaisuuksien perusteella, neuvosto päättelee tästä myös, että lainsäädännön tarkoituksena on tosiasiassa verottaa kiinteistöjen haltijoita.
21. Komissio viittaa tältä osin raha-asioista, talousarviosta ja hallinnosta vastaavan Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen ministerin esittämään selvitykseen, jossa todettiin, että uudesta alueellisesta verosta aiheutuva verotaakka kohdistuu myös julkiseen sektoriin, kansainvälisluonteinen julkinen sektori mukaan lukien, mikä ei ollut aikaisemmin mahdollista. Tämän veron käyttöön ottamisella tavoiteltu päämäärä oli komission mukaan siis se, että verotulot kasvavat muun muassa sen johdosta, että kyseinen vero kannetaan sellaisten kiinteistöjen osalta, joista veroa ei ollut peritty, koska niiden haltijoina oli henkilöitä tai toimielimiä, jotka olivat verosta vapautettuja.
22. Neuvosto väittää lisäksi, että yhteisöillä, toisin kuin yksityisillä vuokralaisilla, ei ole mahdollisuutta vähentää vuokria ja mahdollisia oheiskustannuksia verotuksessa, minkä vuoksi ne ovat verrattain suuri rasite yhteisöille. Vastaavasti Belgian kuningaskunta hyötyy verotuksen kannalta erityisen tuntuvasti siitä, että kiinteistöjä vuokrataan yhteisöille, koska Belgian kuningaskunta perii veroa vuokranantajan saamista vuokratuloista ilman, että sen olisi myönnettävä vuokralaiselle verovähennyksiä.
23. Neuvosto toteaa Wienin yleissopimuksen 23 artiklan osalta, että siinä vahvistetaan verovapautusta koskeva periaate suppeana ja että pöytäkirjan 3 artiklan sanamuoto on siitä poikkeava. Lisäksi se, että yhteisöihin sovelletaan toimielinluonteisena kansainvälisenä järjestönä verovapautusta, on perusteena sille, että tätä periaatetta sovelletaan laajasti, tai se jopa edellyttää sitä. Neuvosto muistuttaa, että yhteisöjen erioikeudet ja vapaudet ovat luonteeltaan toiminnallisia ja niillä on tarkoituksena välttää se, että yhteisöjen toimintaan ja riippumattomuuteen puututaan. Neuvoston mukaan toimenpiteenä, jolla puututaan yhteisöjen toimintaan, on pidettävä kaikkia toimenpiteitä, jotka vaikuttavat yhteisöillä tehtäväänsä hoitaessaan käytettävissä oleviin budjettivaroihin.
24. Komissio ja neuvosto katsovat alueellisen veron osalta, että haltijaa ja omistajaa verottamalla päästään samaan tulokseen. Alueellisen lainsäätäjän olisi pitänyt päättäessään siitä, kuka on verovelvollinen, ottaa huomioon velvoitteensa tehdä lojaalia yhteistyötä yhteisöjen kanssa, joiden varoja ei pidä käyttää sijaintijäsenvaltion tulojen kasvattamiseen. On nimittäin vältettävä, että jäsenvaltio, jonka alueella yhteisöt sijaitsevat, saisi muihin jäsenvaltioihin nähden perusteetonta etua. Joka tapauksessa tapaus, joka koskee yhteisöjen käyttöön tarkoitettuja kiinteistöjä, olisi pitänyt lisätä niiden kyseessä olevassa asetuksessa säädettyjen tapausten joukkoon, joissa omistajat on vapautettu verosta.
25. Belgian hallitus korostaa, että yhteisöt eivät kuulu asetuksen soveltamisalaan, koska ne on pöytäkirjan nojalla vapautettu alueellisesta verosta niin kiinteistön haltijoina kuin omistajina tai vuokranantajinakin. Yhteisöt eivät näin ollen voi olla verovelvollisena.
26. Belgian hallituksen näkemyksen mukaan tällä verolla ei loukata periaatetta, jonka mukaan perustamissopimukset on pantava täytäntöön lojaalisti, koska sillä ei loukata yhteisöjen verovapautta. Kyseessä oleva mahdollinen maksuvelvollisuus ei nimittäin ole luonteeltaan verotukseen liittyvä, vaan se seuraa sopimuksesta, joka on tehty sellaisen omistajan kanssa, joka on velvollinen suorittamaan veroa. Belgian hallitus muistuttaa myös, että Cour de cassation totesi, että tämä vyöryttäminen perustuu yksityisoikeudelliseen sopimukseen ja että olisi kohtuutonta, jos kansainvälinen järjestö voisi vaatia vapautusta vuokranmaksuvelvollisuudesta vuokran siltä osalta, joka perustuu yleiseen veronkorotukseen.
27. Belgian hallitus muistuttaa, että Wienin yleissopimuksen 23 artiklan 2 kappaleen mukaan verovapautta ei sovelleta, jos lähettäjävaltio on vuokralaisena ja vuokranantajan on suoritettava vero. Pöytäkirjassa määrättyyn vapauteen, joka on saanut vaikutteita kyseisestä yleissopimuksesta ja jota on tulkittava yleisen kansainvälisen oikeuden valossa, ei voida vedota sopimusehdon nojalla toteutetun verotaakan siirtämisen osalta.
28. Belgian hallitus huomauttaa lisäksi, että kansainvälisiin järjestöihin sovellettavalla verova pautuksella ei ole tarkoitus pienentää kyseisille järjestöille aiheutuvia vuokramenoja, vaan sillä pelkästään ilmaistaan se, että ne eivät kansainvälisoikeudellisina oikeushenkilöinä ole verovelvollisia. Se korostaa, että kyseessä olevalle hallintoalueelle ei aiheudu verotuksellista etua siitä, että sen alueella on kansainvälisiä järjestöjä, sillä alueellisen veron on velvollinen suorittamaan vain ja ainoastaan omistaja riippumatta siitä, onko kiinteistön vuokrannut yhteisöjen toimielin vai yksityinen henkilö tai onko sitä ylipäätään lainkaan vuokrattu. Verovapautuksella vaarannettaisiin tässä yhteydessä omistajien yhdenvertaisen kohtelun toteutuminen, sillä ne omistajat, jotka vuokraavat kiinteistöjään yhteisöille, olisivat etuoikeutetussa asemassa muihin omistajiin nähden.
29. Belgian hallitus huomauttaa oikeuskäytännöstä, johon komissio on vedonnut, ettei yhteisöjen tuomioistuin ole koskaan lausunut yhteisöjen väitetystä verovapaudesta sellaisessa tapauksessa, jossa veroa on velvollinen suorittamaan yhteisöjen toimielimelle vuokratun kiinteistön omistaja ja jossa tämä vero siirretään vuokran määrään. Oikeuskäytännössä kuitenkin yleisesti vahvistetaan yhteisöille pöytäkirjassa tunnustettujen erioikeuksien ja vapauksien puhtaasti toiminnallinen luonne siltä osin kuin niillä on tarkoituksena välttää se, että yhteisöjen toimintaan ja riippumattomuuteen puututaan. Komissio ei Belgian hallituksen mukaan sitä paitsi ole osoittanut, millä tavoin alueellisella verolla voidaan puuttua yhteisöjen toimintaan ja riippumattomuuteen, ja sitä, että yhteisön toimielinten on maksettava korkeampaa vuokraa, ei voida mitenkään pitää toimenpiteenä, joka vaikuttaa yhteisöillä tehtäviään hoitaessaan käytettävissä oleviin budjettivaroihin.
30. Belgian hallitus huomauttaa pöytäkirjan 13 artiklaan liittyvän oikeuskäytännön osalta, että komissio väittää, että kyseistä oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa tämän saman pöytäkirjan 3 artiklaan, mutta komissio ei täsmennä, millainen näiden kahden määräyksen välinen yhteys on tai millaisia eroja niillä tavoiteltavien päämäärien sekä niiden aineellisten ja henkilöllisten soveltamisalojen välillä on. Yhteisöjen tuomioistuin sitä vastoin on nimenomaisesti tehnyt eron pöytäkirjan 13 artiklaa ja 3 artiklaa koskevien oikeuskäytäntöjen välillä.
31. Belgian hallituksen mukaan komissio ei yrittäessään välttyä alueellisen veron maksamiselta ota huomioon EY 10 artiklaan sisältyvää lojaalin yhteistyön periaatetta, joka ei velvoita ainoastaan jäsenvaltioita toteuttamaan kaikkia toimenpiteitä, jotka ovat aiheellisia yhteisön oikeuden soveltamisalan ja tehokkuuden takaamiseksi, vaan joka velvoittaa myös yhteisöjen toimielimiä tekemään vastavuoroisesti lojaalia yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
32. Aluksi on täsmennettävä esillä olevan asian normatiivista viitekehystä.
33. Wienin yleissopimuksen 23 artiklan, johon asianosaiset ja väliintulija viittaavat, osalta on muistutettava, että kyseinen yleissopimus on kansainvälinen sopimus, jonka jäsenvaltiot ja kolmannet valtiot ovat tehneet diplomaattisia suhteita koskevan toimivaltansa puitteissa. Wienin yleissopimus koskee lähtökohtaisesti valtioiden kahdenvälisiä suhteita, eikä yhteisön, joka ei edes ole yleissopimuksen sopimuspuoli, ja yhteisöjen jonkin toimielimen sijaintivaltion eli esillä olevassa asiassa Belgian kuningaskunnan välisiä suhteita.
34. Joka tapauksessa, kuten julkisasiamies korosti ratkaisuehdotuksensa 35–37 kohdassa, vaikka yhteisön on toimivaltaansa käyttäessään noudatettava kansainvälistä oikeutta (asia C-286/90, Poulsen ja Diva Navigation, tuomio 24.11.1992, Kok. 1992, s. I-6019, Kok. Ep. XIII, s. I‑191, 9 kohta), Wienin yleissopimuksella ei ole tässä asiassa ratkaisevaa merkitystä.
35. Yhteisöjen verovapauden, joka on osa yhteisön oikeutta, soveltamisala määritetään ensisijaisesti pöytäkirjan 3 artiklassa, joka on laadittu erityisesti yhteisöjen ominaisuudet huomioon ottaen.
36. On todettava, että pöytäkirjan 3 artiklassa otetaan käyttöön kaksi verovapautta koskevaa järjestelmää sen mukaan, onko kyse välittömistä vai välillisistä veroista. Pöytäkirjan 3 artiklan ensimmäinen kohta koskee yhteisöjen verovapautta välittömien verojen osalta, kun taas kyseisen artiklan toinen kohta liittyy välillisiin veroihin ja maksuihin.
37. Välittömiin veroihin liittyvän järjestelmän osalta verovapaus on ehdoton ja yleinen, sillä yhteisöt sekä niiden varat, tulot ja muu omaisuus on vapautettu jäsenvaltioiden kaikista välittömistä veroista. Välillisiin veroihin ja maksuihin liittyvässä järjestelmässä puolestaan verovapaus ei ole rajoittamaton; se on päinvastoin rajattu, ja siihen liittyy soveltamisedellytyksiä (ks. vastaavasti asia C-199/05, Communauté européenne, tuomio 26.10.2006, 31 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
38. Koska tämä järjestelmien välinen ero on keskeinen verovapauden arvioimisen kannalta, on välttämätöntä selvittää, kumpaan näistä kahdesta järjestelmästä väitettyä verovapautta koskeva asia kuuluu.
39. Lisäksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on ilmoitettava jo oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn vaiheessa täsmällisesti se säännös tai määräys, jossa määritellään velvoite, jonka noudattamatta jättämiseen jäsenvaltion väitetään syyllistyneen. Tämä komissiolla oleva velvollisuus seuraa erityisesti kahdesta vaatimuksesta eli jäsenvaltion, jota vastaan tällainen menettely on aloitettu, puolustautumisoikeuksien suojaamisesta sekä välttämättömyydestä rajata oikeusriidan kohde selvästi.
40. Oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoituksena on nimittäin muun muassa antaa asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuus puolustautua asianmukaisesti komission esittämiä väitteitä vastaan (asia C-439/99, komissio v. Italia, tuomio 15.1.2002, Kok. 2002, s. I-305, 10 kohta ja asia C-350/02, komissio v. Alankomaat, tuomio 24.6.2004, Kok. 2004, s. I-6213, 18 kohta) ja varmistaa se, että mahdollisen oikeudenkäynnin kohteena oleva riita on selvästi määritelty (asia C-287/00, komissio v. Saksa, tuomio 20.6.2002, Kok. 2002, s. I-5811, 17 kohta ja em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 19 kohta).
41. Esillä olevan asian oikeusriidan kohteen osalta on todettava, että komissio ei yksilöi, mihin pöytäkirjan 3 artiklan kolmesta kohdasta se perustaa kanteensa, kun se viittaa kyseiseen artiklaan perustellussa lausunnossaan ja kannekirjelmässään. Vaikka komissio ei täsmennä nimenomaisesti säännöstä, jossa määritellään velvoite, jonka noudattamatta jättämiseen Belgian kuningaskunnan väitetään syyllistyneen, perusteltuun lausuntoon ja kannekirjelmään sisältyy kuitenkin seikkoja, joiden perusteella on mahdollista päätellä selvästi, mihin sen vaatimukset perustuvat.
42. Ensinnäkin on huomattava, että pöytäkirjan 3 artiklan kolmas kohta ei selvästikään voi olla minkäänlaisen verovapauden perustana. Toiseksi on todettava, että komissio ei esitä perustellussa lausunnossaan eikä kannekirjelmässään erityisiä argumentteja esittääkseen väitteitä siitä, miltä osin Belgian kuningaskunta olisi jättänyt noudattamatta kyseisen pöytäkirjan 3 artiklan toisesta kohdasta seuraavia velvoitteitaan. Kuten tämän tuomion 11 kohdasta ilmenee, komissio oli sitä vastoin esittänyt Cour de cassationissa käydyssä menettelyssä, että yhteisöjen tuomioistuimelta tiedustellaan, onko alueellisen veron kaltaisen välittömän veron käyttöön ottaminen ristiriidassa yhteisöjen verovapauden kanssa.
43. Koska komissio toistaa perustellussa lausunnossaan ja kannekirjelmässään Cour de cassationille esittämänsä vaatimuksen ja lainaa kyseistä vaatimusta, jossa se selvästi määrittelee alueellisen veron ”välittömäksi veroksi”, tästä ilmenee, että komission esittämä väite liittyy järjestelmään, joka koskee vapautusta välittömistä veroista.
44. Lisäksi vaikka pöytäkirjaan ei sisälly välittömän veron määritelmää ja vaikka tältä osin ei ole annettu säännöksiä pöytäkirjan täytäntöön panemiseksi, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten keskinäisestä avusta välittömien verojen alalla 19.12.1977 annettuun neuvoston direktiiviin 77/799/ETY (EYVL L 336, s. 15) sisältyy tiettyjä tätä käsitettä koskevia tulkintaohjeita. Tämän direktiivin, jonka soveltamisalaan kuului ennen 6.12.1979 annetulla direktiivillä 79/1070/ETY (EYVL L 331, s. 8) toteutettua muutosta yksinomaan välittömät verot, 1 artiklan 2 kohdassa määriteltiin tulo- ja varallisuusveroiksi näiden verojen kantamisjärjestelmästä riippumatta verot, jotka kannetaan kokonaisvarallisuudesta tai varallisuuden osista. Veron, joka yhteisöjen on komission ja neuvoston mukaan suoritettava, osalta on selvää, että se perustuu asetuksen 3 §:n 1 momentin c kohtaan ja että se koskee kiinteistöihin liittyvien esineoikeuksien haltijoita. Koska tämä vero kohdistuu henkilöihin välittömästi heidän omaisuutensa tai varallisuusarvoisten esineoikeuksiensa mukaan, sitä voidaan katsoa kannettavan direktiivissä 77/799 tarkoitetulla tavalla varallisuuden osasta.
45. Asetuksen 3 §:n 1 momentin c kohdan osalta on myös muistutettava, että alueellisen veron ominaispiirteet on määritettävä niin, että otetaan huomioon kaikki henkilöt, jotka ovat velvollisia sitä suorittamaan, eli luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, joilta kyseinen vero on tarkoitettu kannettavan, eikä sen mukaan, mitä taloudellisia seurauksia tästä verosta mahdollisesti ja välillisesti aiheutuu yhteisöille.
46. Tästä seuraa, että kyseessä oleva alueellinen vero on välittömän veron luonteinen, ja komission kannetta on arvioitava pöytäkirjan 3 artiklan ensimmäisen kohdan yhteydessä.
47. On selvää, että yhteisöt on tämän pöytäkirjan 3 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla vapautettu asetuksella käyttöön otetusta verosta sekä kiinteistön haltijana että sen omistajana tai vuokranantajana. Vero-oikeuden mukaan yhteisöjä ei siis voida käsitellä verovelvollisina kyseisen asetuksen soveltamisalalla.
48. Komissio ja neuvosto väittävät kuitenkin, että kyseessä oleva asetus, jossa ei nimenomaisesti velvoiteta yhteisöjä suorittamaan tätä veroa mutta josta, seuraa ja jolla on tarkoituksena, joskin välillisesti, mutta välttämättä, että mainittu vero jää yhteisöjen maksettavaksi, on verovapauden periaatteen vastainen. Kun asetuksen antaja ei ota huomioon tätä vapautta, yhteisöt velvoitetaan maksamaan vero joko sopimusmääräyksin, joissa verot, joita kiinteistöjen omistajien on suoritettava, siirretään yleisesti ja järjestelmällisesti yhteisöjen suoritettavaksi, kun nämä kiinteistöt vuokrataan niille, tai pelkästään niin, että vero vyörytetään vuokraan.
49. Näitä perusteluja ei voida hyväksyä.
50. Vaikka on selvää, että yhteisöt vapautetaan välittömistä veroista pöytäkirjan 3 artiklan ensimmäisessä kohdassa, siinä ei sitä vastoin säädetä tällaisesta vapautuksesta yhteisöjen sopimuskumppaneiden osalta. Tässä määräyksessä ei myöskään säädetä mitään sellaisten välittömien verojen taloudellisesta vyöryttämisestä, joita mainitut sopimuskumppanit ovat velvollisia suorittamaan. Näin ollen komissio ja neuvosto eivät voi riitauttaa alueellisen veron vyöryttämistä pöytäkirjan 3 artiklan ensimmäisen kohdan perusteella.
51. Yhtäältä tämä vyöryttäminen nimittäin toteutetaan vuokrasopimuksessa olevan sopimusehdon perusteella, joten se on välttämättä sopimuspuolten tahdon mukainen, koska tällaisesta ehdosta päättäminen on osa sopimuspuolten sopimusvapautta. Toisaalta myös silloin, kun alueellinen vero vyörytetään korottamalla vuokraa, se on osa sopimuspuolten sopimusvapautta, sillä sopimuksen sisältö, vuokran määrän kaltainen sopimuksen osa mukaan lukien, määritetään sopimuspuolten suostumuksella. Tässä jälkimäisessä tapauksessa omistajat eivät sitä paitsi välttämättä vyörytä niiltä kannettavaa alueellista veroa automaattisesti ja kokonaisuudessaan vuokralaisille.
52. On totta, että kiinteistöjen vuokramarkkinoilla voi vallita tilanne, joka kannustaa yhteisöä – tai pakottaa yhteisön – hyväksymään tällaisen sopimusmääräyksen tai maksamaan sellaista vuokraa, jolla kumotaan yhteisön sopimuskumppanille välittömästä verosta aiheutuva verotaakka tai kevennetään sitä.
53. Minkäänlaisesta markkinatilanteesta ei kuitenkaan voi seurata verovapautta, koska verovapauden on oltava seurausta kansainvälisen oikeuden normista, yhteisön normista tai kansallisesta normista.
54. Komission ja neuvoston perusteluja noudattamalla voitaisiin sitä paitsi häivyttää verovapauden piiriin kuuluvien tilanteiden ja sen piiriin kuulumattomien tilanteiden välinen ero, kun tällä mahdollistettaisiin se, että verovapautta koskevia vaatimuksia esitetään kaikenlaisten välittömien verojen osalta, mukaan lukien tulovero ja yhtiövero.
55. Tätä pöytäkirjan 3 artiklan ensimmäistä kohtaa koskevaa tulkintaa, jonka mukaan kyseinen määräys ei voi olla perustana alueellista veroa koskevalle vapautukselle, ei voida kumota, toisin kuin komissio ja neuvosto väittävät, yhteisöjen verovapauden tarkoituksella eikä kyseisen veron käyttöön ottamista koskevilla olosuhteilla.
56. Kyseisen verovapauden tarkoituksen osalta on muistutettava, että sillä pyritään turvaamaan yhteisöjen riippumattomuus jäsenvaltioista ja hyvät toimintamahdollisuudet (asia C-191/94, AGF Belgium, tuomio 28.3.1996, Kok. 1996, s. I-1859, 19 kohta). On kuitenkin todettava, että vaikka sopimuskumppaneiden vapauttaminen alueellisesta verosta merkitsisi taloudellista etua yhteisöille, komissio ei ole esittänyt mitään vakuuttavaa näyttöä sen osoittamiseksi, että kyseisen veron vyöryttäminen sille on omiaan loukkaamaan yhteisöjen riippumattomuutta ja haittaamaan sen moitteetonta toimintaa (em. asia Communauté européenne, tuomion 43 kohta). Tulkinta määräyksen tarkoituksen valossa ei myöskään saa johtaa siihen, että kyseisen määräyksen selvältä ja täsmälliseltä sanamuodolta riistetään kokonaan sen tehokas vaikutus (ks. vastaavasti em. asia Communauté européenne, tuomion 42 kohta ja Euroopan keskuspankin erioikeuksien ja vapauksien osalta asia C-220/03, EKP v. Saksa, tuomio 8.12.2005, Kok. 2005, s. I-10595, 31 kohta).
57. Alueellisen veron käyttöön ottamista koskevien olosuhteiden osalta on todettava, että alueellisen lainsäätäjän tavoittelema päämäärä oli epäilemättä se, että verotulot kasvavat. Tältä osin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan välitön verotus kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, mutta jäsenvaltioiden on tätä toimivaltaansa käyttäessään noudatettava yhteisön oikeutta (ks. asia C-345/05, komissio v. Portugali, tuomio 26.10.2006, 10 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa ja asia C-513/04, Kerckhaert ja Morres, tuomio 14.11.2006, 15 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Mikäli yhteisön oikeutta ei loukata, jäsenvaltioiden on tämän toimivallan perusteella lähtökohtaisesti mahdollista ottaa käyttöön uusia veroja, määrittää muita kuin vastaavassa aikaisemmassa lainsäädännössä tarkoitettuja verovelvollisia ja verovapautuksia tai korottaa verokantaa.
58. Tätä päätelmää ei kumoa se seikka, että Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueen toimivaltainen ministeri mainitsi kyseessä olevan asetuksen antamiseen liittyneen keskustelun yhteydessä, että oli todennäköistä, että tästä asetuksesta aikaisempaan lainsäädäntöön seuraavat muutokset johtavat tilanteeseen, jossa tietyt kiinteistöjen omistajat voivat vyöryttää tämän veron muun muassa yhteisöjen vuokralaisina maksamiin vuokriin. Jäsenvaltiota ei nimittäin voida moittia siitä, että se kasvattaa verotulojaan sisällyttämällä veron soveltamisalaan henkilöitä, jotka voivat toimia yhteisöjen sopimuskumppaneina, pelkästään sen vuoksi, että kyseisille henkilöille voi tietyissä markkinatilanteissa olla mahdollista vyöryttää tämä vero osittain tai kokonaan yhteisöille toimittamiensa tavaroiden tai palvelujen hintoihin.
59. On lisäksi todettava, että alueellista veroa sovelletaan asetuksen 3 §:n 1 momentin c kohdan mukaan tietyn pinta-alan ylittävien kiinteistöjen omistajiin ja että tämäntyyppiset alueellisen lainsäätäjän käyttöön ottamat välittömät verot ovat yleisiä jäsenvaltioissa.
60. Lisäksi on hylättävä komission ja neuvoston perustelut, jotka koskevat yhtäältä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka liittyy pöytäkirjan 13 artiklaan ja jolla komission ja neuvoston mukaan suojataan verovapautusta jäsenvaltioiden yrityksiltä kajota tähän periaatteeseen suoraan tai välillisesti (asia 260/86, komissio v. Belgia, tuomio 24.2.1988, Kok. 1988, s. 955 ja asia C-229/98, Vander Zwalmen ja Massart, tuomio 14.10.1999, Kok. 1999, s. I-7113), ja toisaalta sitä seikkaa, että yhteisöille aiheutuu suurempi taloudellinen rasitus kuin yksityisille vuokralaisille, jotka saavat verovähennyksen vuokrasta ja kuluista.
61. Kuten Belgian hallitus toteaa, kyseisessä oikeuskäytännössä tulkitaan pöytäkirjan määräyksiä, joiden perusteella yhteisöjen virkamiehet ja toimihenkilöt vapautetaan maksamasta kansallisia veroja palkoistaan ja palkkioistaan. Tämä vapautus koskee erityisesti yhteisöjen henkilöstöä ja suoritetuista tehtävistä saatujen tulojen verotusta, joka voisi kuulua kansallisen verotuksen piiriin, mutta joista vero maksetaan yhteisölle. Esillä olevassa asiassa ei sitä vastoin ole yhteisön tasolla kannettavaa veroa, ja kyse on sitä paitsi ainoastaan pöytäkirjan määräyksistä, joilla itse yhteisöt vapautetaan välittömistä veroista (ks. vastaavasti em. asia AGF Belgium, tuomion 14 kohta).
62. Sen osalta, että henkilöt, jotka ovat velvollisia suorittamaan yhtiöveroa, voivat vähentää vuokran ja kiinteistön vuokraamiseen liittyvät kulut veron perusteesta, on todettava, että tämä argumentti ei voi vaikuttaa esillä olevan kanteen lopputulokseen, koska yhteisöjen toimielimet eivät tavoittele voittoa ja ne ovat luonteeltaan täysin erilaisia kuin yritykset, jotka ovat velvollisia suorittamaan yhtiöveroa.
63. Näiden seikkojen perusteella on todettava, että alueellisen veron käyttöön ottaminen ei ole ristiriidassa pöytäkirjan 3 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuodon eikä tavoitteiden kanssa.
64. Näin ollen komission kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
65. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Belgian kuningaskunta on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Saman työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan väliintulijana oleva toimielin vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. Väliintulijana ollut neuvosto vastaa näin ollen omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Euroopan yhteisöjen komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3) Euroopan unionin neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.