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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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1 Nella presente causa, l'Arbeidshof di Bruxelles chiede alla Corte di giustizia di pronunciarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione del regolamento (CEE) 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (1), ed in particolare del combinato disposto degli artt. 71, n. 1, lett. b), 13, n. 2, lett. a), e 17 del regolamento stesso.
I - Fatti
2 La causa sorge da una controversia tra il Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (servizio nazionale belga per l'occupazione, in prosieguo: il «RVA») e il signor Joop van Gestel, impiegato di cittadinanza olandese.
3 Il signor Van Gestel risedeva a Zoetermeer, nei Paesi Bassi, e dal 1, giugno 1980 era impiegato presso la società BV Smithkline Beecham (in prosieguo: la «Smithkline»), che aveva sede nella stessa città. Successivamente, la Smithkline lo trasferiva temporaneamente in una società controllata, la SA Norden Europe (in prosieguo: la «Norden»), con sede a Louvain-la-Neuve (Belgio), dove egli iniziava a lavorare il 1, dicembre 1988. A questo scopo il signor Van Gestel già dalla fine di ottobre del 1988 si era trasferito in Belgio, andando a risiedere a Overijse, dove abita tuttora, come accertato dal giudice di rinvio.
4 In vista del trasferimento, la Smithkline, con lettera 3 ottobre 1988, chiedeva al ministero degli Affari sociali e del Lavoro dei Paesi Bassi, ai sensi dell'art. 17 del regolamento (CEE) n. 1408/71, di esonerare il signor Van Gestel dall'applicazione del principio generale sancito dall'art. 13 del regolamento, continuando invece ad assoggettarlo alla normativa previdenziale olandese. Il 7 febbraio 1989, con una nuova lettera indirizzata al ministero degli Affari sociali e del Lavoro dei Paesi Bassi, la stessa società chiedeva di prendere posizione rispetto alla propria richiesta al più presto possibile.
5 Il sottosegretario alla Sicurezza sociale e al Lavoro dei Paesi Bassi e il ministro della Previdenza sociale del Belgio si accordavano effettivamente nel senso di continuare ad assoggettare il signor Van Gestel al regime previdenziale olandese per il periodo dal 1, dicembre 1988 fino, al massimo, al 30 novembre 1991. Successivamente, lo Stichting bureau voor belgische zaken (servizio degli Affari belgi), con sede a Breda, con lettera 17 agosto 1989 confermava alla Smithkline che «il sottosegretario olandese agli Affari sociali e al Lavoro, di concerto con il ministro belga degli Affari sociali, ha deciso che nei confronti del signor Joop van Gestel, lavoratore dipendente, nato il 13 aprile 1937, residente a Douzapad 37, 2722 AX Zoetermeer, vostro dipendente in Belgio dal 1, dicembre 1988, continuerà ad applicarsi la normativa previdenziale olandese, in conformità all'art. 17 del regolamento (CEE) n. 1408/71, al più tardi fino al 30 novembre 1991».
Dal modulo di dichiarazione E 101 del 5 luglio 1989 risulta quale indirizzo dell'interessato «Douzapad 38, 2722 AX Zoetermeer», e che questi «è trasferito (...) per un periodo di tempo che andrà presumibilmente dal 1, dicembre 1988 al 30 novembre 1991».
6 A seguito della ristrutturazione della Norden conseguente a una fusione tra imprese, il 31 ottobre 1990 questa licenziava il signor Van Gestel, cui veniva corrisposta, nei Paesi Bassi, un'indennità per la risoluzione del rapporto di lavoro. Il signor Van Gestel chiedeva allora alla cassa belga Hulpkas voor Werkloosheidsuitkeringen (cassa integrativa per le prestazioni di disoccupazione) il pagamento delle prestazioni di disoccupazione dal 1, novembre 1990. Nel modulo C 4 allegato alla detta domanda precisava che, considerata l'indennità corrispostagli nei Paesi Bassi, non pretendeva in quel momento alcuna prestazione, bensì soltanto di potersi giovare dell'assicurazione del Rijksdienst voor sociale Zekerheid (ente previdenziale nazionale). Si rilevi che nel citato modulo C 4 risultava come datore di lavoro l'impresa Norden, la quale aveva dichiarato di avere avuto alle proprie dipendenze il signor Van Gestel dal 1, giugno 1980 al 30 novembre 1988 nei Paesi Bassi e dal 1, dicembre 1988 al 31 ottobre 1990 in Belgio, che non aveva effettuato trattenute previdenziali sul suo stipendio e che lo aveva impiegato come responsabile delle esportazioni con la qualifica di quadro non residente.
7 Con provvedimento 7 febbraio 1991, l'ispettore regionale della disoccupazione di Vilvorde respingeva la citata domanda del signor Van Gestel per la concessione di prestazioni di disoccupazione con la motivazione che l'interessato doveva dimostrare, per il periodo di riferimento, vale a dire dal 1, novembre 1987 al 31 ottobre 1990, di avere compiuto 600 giorni lavorativi o ad essi equiparabili. Il provvedimento di diniego precisava, con riferimento a quest'ultimo presupposto, che, ai sensi dell'art. 67 del regolamento (CEE) n. 1408/71, potevano essere prese in considerazione «le Sue prestazioni di lavoro e ad esse equiparabili in qualunque altro paese della CEE alla condizione (...) che, dopo la detta prestazione di lavoro all'estero e prima della presentazione della Sua domanda per il pagamento di prestazioni, abbia lavorato in Belgio o abbia goduto di indennità nell'ambito del regime previdenziale belga».
Avverso questo provvedimento il signor Van Gestel proponeva ricorso dinanzi all'Arbeidsrechtbank di Bruxelles, chiedendo che gli fosse riconosciuto il diritto alle prestazioni di disoccupazione.
8 Con sentenza 2 dicembre 1991, il citato giudice belga dichiarava la domanda ricevibile e fondata, annullava il contestato provvedimento amministrativo dell'ispettore della disoccupazione e dichiarava che al ricorrente spettava l'indennità di disoccupazione dal 1, novembre 1990. Questa decisione di annullamento si fondava sulla constatazione che l'autorità competente ai sensi del regolamento (CEE) n. 1408/71 si trovava nei Paesi Bassi e che il ricorrente, durante il periodo del trasferimento, era residente in Belgio, il che comportava l'applicazione, nella fattispecie, dell'art. 71, n. 1, lett. b), punto ii), del regolamento, anziché degli artt. 67 e 69.
9 Avverso questa sentenza il RVA proponeva appello dinanzi all'Arbeidshof di Bruxelles, sostenendo che nel caso di specie doveva applicarsi l'art. 67, n. 3, del regolamento, per le seguenti ragioni:
- in primo luogo, «Stato membro competente» nella fattispecie non erano i Paesi Bassi bensì il Belgio, in quanto il signor Van Gestel lavorava e contemporaneamente risiedeva in tale paese «per tutta la durata del trasferimento», talché venivano meno il fondamento per l'applicazione dell'art. 17 e, conseguentemente, l'accordo concluso tra le competenti autorità dei due paesi,
- in secondo luogo, l'art. 71, come interpretato dalla Corte di giustizia (2), fa riferimento al lavoratore che, nel corso dell'ultima occupazione, risiedeva in uno Stato membro diverso da quello in cui lavorava. Inoltre, secondo il RVA, il signor Van Gestel non aveva dimostrato che, nel periodo in cui lavorava in Belgio, egli stesso o il suo datore di lavoro avesse versato al competente ente previdenziale belga contributi di disoccupazione. Il RVA chiedeva di annullare la sentenza di primo grado, confermando il citato provvedimento dell'ispettore regionale «in tutti i suoi punti».
10 L'appellato chiedeva il rigetto del ricorso, sottolineando che, come emergeva dalle lettere prodotte, si era installato in Belgio «prima del suo trasferimento» e che, a seguito dell'accordo intercorso tra i ministri competenti dei Paesi Bassi e del Belgio, il suo datore di lavoro belga, vale a dire la Norden, «(...) nel periodo novembre 1988-ottobre 1990 aveva effettuato le trattenute previdenziali, versandoli nei Paesi Bassi per mezzo della società controllata olandese».
II - Le questioni pregiudiziali
11 Con ordinanza 18 novembre 1993 (3)
l'Arbeidshof di Bruxelles, ritenendo che per risolvere la controversia occorresse, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia delle Comunità europee, sospendeva il procedimento dinanzi ad esso pendente fino alla pronuncia della Corte sulle seguenti questioni pregiudiziali:
«Se l'art. 71, n. 1, del regolamento (CEE) n. 1408/71 debba essere interpretato nel senso che esso non si applica al disoccupato che durante la sua ultima occupazione risiedeva nello Stato membro dove svolgeva la sua attività lavorativa, anche se, in deroga all'art. 13, n. 2, lett. a), di detto regolamento e in base all'art. 17 dello stesso, le autorità competenti di due Stati membri hanno convenuto che il lavoratore subordinato sarebbe rimasto soggetto alla legislazione previdenziale di uno di detti Stati membri che non è quello sul cui territorio il disoccupato svolgeva la sua attività lavorativa.
In subordine, qualora la Corte di giustizia delle Comunità europee ritenga che in siffatto caso lo Stato designato per via di deroga e che non è quello dove il disoccupato ha lavorato da ultimo sia lo Stato competente contemplato dall'art. 71, n. 1, se l'interpretazione che ha costituito oggetto della prima questione valga anche, e se il principio di cui all'art. 71, n. 1, lett. b), sub ii), si applichi, nel caso in cui detto accordo è stato stipulato nel momento in cui il lavoratore subordinato risiedeva e lavorava nel territorio di un solo Stato membro, e se, durante tale ultima occupazione, ha risieduto e lavorato ininterrottamente in detto Stato membro dove era stabilito anche il suo datore di lavoro, e se, in base a detto accordo, tale Stato membro non è quello alla cui legislazione previdenziale il lavoratore era soggetto durante detta occupazione».
12 Dette questioni pregiudiziali chiedono, in sostanza, come debbano essere interpretate ed applicate le disposizioni del regolamento n. 1408/71 relative alla disoccupazione, ed in particolare il suo art. 71, nel caso in cui due Stati membri decidano concordemente, avvalendosi della facoltà di deroga concessa dall'art. 17 del regolamento, di assoggettare il lavoratore, prima che costui divenga disoccupato, ad una legislazione diversa da quella che sarebbe applicabile in base agli artt. 13-16 del regolamento.
Più in particolare, nella fattispecie, occorre accertare se un lavoratore subordinato che, come l'appellato nella causa principale, rimane iscritto nello Stato dell'occupazione precedente ma diviene disoccupato in un altro Stato membro, in cui risiede e lavora, possa avvalersi del beneficio previsto dall'art. 71, n. 1, lett. b), e domandare le prestazioni di disoccupazione allo Stato di residenza.
13 Per risolvere le questioni sollevate dal giudice di rinvio è indispensabile, anzitutto, delineare il contesto normativo e giurisprudenziale della presente causa, costituito dalle disposizioni del regolamento n. 1408/71 relative alla legislazione applicabile e alla disoccupazione nonché dalla giurisprudenza della Corte relativa a tali disposizioni.
III - Il contesto normativo e giurisprudenziale
14 Come noto, il regolamento n. 1408/71 è stato adottato dal Consiglio in applicazione dell'art. 51 del Trattato CEE ed è volto al coordinamento delle legislazioni nazionali in materia di previdenza sociale. La sua finalità consiste nella realizzazione della libera circolazione dei lavoratori, garantendo all'interno della Comunità, da un lato, a tutti i cittadini degli Stati membri la parità di trattamento di fronte alle diverse legislazioni nazionali e, dall'altro, ai lavoratori il beneficio delle prestazioni di sicurezza sociale, qualunque sia il luogo di occupazione o di residenza (4).
15 Nell'ambito di questo coordinamento, le disposizioni del titolo II del regolamento e, più in particolare, i suoi artt. 13-17, istituiscono un sistema completo e uniforme di norme di conflitto che determinano la legislazione applicabile ai settori della previdenza sociale ivi disciplinati. Queste disposizioni, come ripetutamente dichiarato dalla Corte, sono intese «non solo ad evitare la simultanea applicazione di più normative nazionali e le complicazioni che possono derivarne ma anche a far sì che i soggetti rientranti nella sfera di applicazione del regolamento n. 1408/71 non restino senza tutela in materia di previdenza sociale venendo a mancare una normativa cui far ricorso nel loro caso (5)». Proprio per questa ragione l'art. 13 del regolamento enuncia, in forma di principio, al suo n. 1, che le persone cui è applicabile il regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, e che tale legislazione «è determinata conformemente alle disposizioni del presente titolo». Lo stesso art. 13, al n. 2, lett. a), sancisce la regola generale secondo la quale «la persona che esercita un'attività subordinata nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro».
16 Questo principio generale dell'applicazione della «lex loci laboris» fa comunque salvi gli artt. 14-17, che introducono norme particolari in considerazione della specificità di determinate situazioni. Come la Corte ha avuto l'opportunità di precisare in proposito nella sentenza 17 maggio 1984, Brusse, «infatti, in determinate situazioni speciali l'applicazione pura e semplice della norma contemplata dall'art. 13, n. 2, lett. a), rischierebbe non già di evitare, bensì di fare insorgere, tanto per il lavoratore quanto per il datore di lavoro e gli enti previdenziali, complicazioni amministrative che rallenterebbero il disbrigo delle pratiche ed ostacolerebbero perciò l'esercizio del diritto di libera circolazione (6)».
17 In particolare, l'art. 17, ultimo del titolo II, ammette la possibilità di derogare alle disposizioni degli artt. 13-16 per situazioni che, benché non siano espressamente previste da questi articoli, richiedono comunque una disciplina differenziata rispetto a quelle dettate dal titolo II del regolamento n. 1408/71. Inoltre, il compito di delimitare queste situazioni e di determinare la legislazione applicabile è attribuito dall'art. 17 agli Stati membri interessati, che possono, di comune accordo, prevedere eccezioni alle disposizioni degli artt. 13-16, alla condizione tuttavia che questo accordo sia concluso nell'interesse di alcuni lavoratori.
Avvalendosi di tale facoltà, gli Stati membri implicati nella presente causa, vale a dire il Belgio e i Paesi Bassi, hanno deciso che l'appellato nella causa principale avrebbe continuato a soggiacere alla legislazione previdenziale olandese. Questo accordo, la cui validità è pacifica tra le parti, comporta che, nonostante il trasferimento del suo luogo di lavoro dai Paesi Bassi al Belgio, il signor Van Gestel rimanga, in deroga al principio dell'applicazione della «lex loci laboris», soggetto alla legislazione previdenziale olandese. Pertanto, quest'ultima legislazione è in via di principio applicabile in via esclusiva anche al caso di disoccupazione del lavoratore interessato.
18 Questa constatazione, tuttavia, vale soltanto qualora non vi siano norme specifiche del regolamento che dispongano altrimenti. Infatti, come la Corte ha dichiarato nella sentenza 27 maggio 1982, Aubin, «questa disposizione di carattere generale, inclusa nel titolo II, "determinazione della legislazione applicabile", del regolamento n. 1408/71 si applica tuttavia solo qualora le disposizioni specifiche per le varie categorie di prestazioni, che costituiscono il titolo III dello stesso regolamento, non vi apportino deroghe (7)». La stessa sentenza precisa poi che «questo avviene appunto per il capitolo 6, riguardante la disoccupazione, di detto titolo III, le cui disposizioni (...) mirano a garantire al lavoratore migrante il vantaggio delle prestazioni di disoccupazione nelle condizioni più favorevoli per la ricerca di una nuova occupazione (8)». In questo senso, un'eccezione alla norma generale di applicazione della «lex loci laboris» è prevista nella sezione 3 del citato capitolo 6, che disciplina in un unico articolo, l'art. 71, la situazione dei disoccupati che durante la loro ultima occupazione risedevano in uno Stato membro diverso dallo «Stato competente».
19 L'art. 71, n. 1, contiene disposizioni diverse a seconda che il disoccupato sia un lavoratore frontaliero [lett. a)] o un lavoratore non frontaliero [lett. b)]. Come emerge dall'ordinanza di rinvio, il signor Van Gestel rientra nella seconda categoria di disoccupati. Con riferimento a questa seconda categoria l'art. 71, n. 1, lett. b), prevede, per coloro che si trovino, come il signor Van Gestel, in disoccupazione completa, quanto segue:
«b) i) un lavoratore subordinato diverso dal lavoratore frontaliero, in disoccupazione parziale, accidentale o completa, il quale rimane a disposizione del datore di lavoro o degli uffici di lavoro nel territorio dello Stato competente, beneficia delle prestazioni secondo le disposizioni della legislazione di tale Stato, come se risedesse nel suo territorio; tali prestazioni sono erogate dalla istituzione competente,
ii) un lavoratore subordinato diverso dal lavoratore frontaliero, che è in disoccupazione completa e che si pone a disposizione degli uffici del lavoro nel territorio dello Stato membro in cui risiede o che ritorna in tale territorio, beneficia delle prestazioni secondo la legislazione di questo Stato, come se vi avesse svolto la sua ultima occupazione; queste prestazioni sono erogate dall'istituzione del luogo di residenza e sono a carico della medesima. Tuttavia, se questo lavoratore subordinato è stato ammesso al beneficio delle prestazioni a carico dell'istituzione competente dello Stato membro alla cui legislazioni è stato soggetto da ultimo, beneficia delle prestazioni in conformità delle disposizioni dell'art. 69. Il beneficio delle prestazioni della legislazione dello Stato in cui il lavoratore risiede viene sospeso durante il periodo in cui il disoccupato ha diritto, ai sensi dell'art. 69, alle prestazioni della legislazione alla quale è stato soggetto da ultimo».
20 Questa disposizione, così come le altre che prevedono la sottoposizione al regime previdenziale dello Stato di residenza (9), sono state introdotte per ragioni di ordine sociale e di efficacia pratica. In particolare, per quanto riguarda l'art. 71, con la sentenza 29 luglio 1988, Rebmann, la Corte ha dichiarato che esso «risponde all'intento di evitare al lavoratore frontaliero gli inconvenienti pratici che gli deriverebbero dal collegamento con lo Stato di occupazione. Infatti, l'obbligo del lavoratore di mettersi e tenersi a disposizione degli uffici del lavoro può essere adempiuto più facilmente nello Stato di residenza. D'altronde, gli uffici di quest'ultimo Stato sono quelli meglio in grado di corrispondere le prestazioni di disoccupazione, di assicurarsi che l'interessato possieda i requisiti per poterne fruire e facilitare il suo reinserimento professionale (10)». Nella sentenza Bergemann, inoltre, la Corte ha dichiarato che «tale possibilità di fruire delle prestazioni di disoccupazione, nello Stato di residenza, è giustificata per talune categorie di lavoratori che hanno stretti legami, soprattutto di carattere personale e professionale, con il paese in cui essi si sono stabiliti e dimorano abitualmente. E' infatti normale che dei lavoratori che hanno siffatti legami con lo Stato in cui risiedono possano disporre in tale Stato delle migliori possibilità di reinserimento professionale (11)». La stessa sentenza sottolinea che, secondo il nono considerando del regolamento n. 1408/71, le disposizioni dell'art. 71 sono intese ad assicurare al lavoratore migrante il beneficio di prestazioni di disoccupazione nelle condizioni più favorevoli per la ricerca di una nuova occupazione (12).
21 Sembra quindi che il regolamento n. 1408/71 abbia, per ragioni di efficacia e pratiche, previsto talune eccezioni alla norma generale di soggezione alla legislazione dello Stato di occupazione, quale l'art. 71, che si riferiscono a casi particolari in cui la soggezione alla legislazione dello Stato di residenza appare la più appropriata e la più conforme agli interessi dei lavoratori. Per il conseguimento di questo scopo l'art. 71, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1408/71, come dichiarato dalla Corte nelle citate sentenze Aubin e Miethe, offre al lavoratore non frontaliero che si trovi in disoccupazione completa una scelta: «questi può optare per il regime delle prestazioni di disoccupazione dello Stato in cui è stato da ultimo occupato oppure chiedere le prestazioni dello Stato in cui risiede. La scelta va effettuata in particolare, anzi in modo esclusivo, nel caso del disoccupato totale che opti per le leggi dello Stato in cui risiede, mettendosi a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato al quale viene chiesto il versamento delle prestazioni. In compenso, il lavoratore non può cumulare gli importi delle indennità di disoccupazione dei due Stati, né, dopo essersi posto unicamente a disposizione degli uffici del lavoro nel territorio dello Stato membro in cui risiede, può chiedere di fruire delle prestazioni di disoccupazione dello Stato della sua ultima occupazione (13)».
22 Contrariamente a quanto accade per i lavoratori frontalieri che si trovano in completa disoccupazione per i quali, in forza del chiaro disposto dell'art. 71, n. 1, lett. a), punto ii), è esclusivamente competente l'istituzione dello Stato di residenza, per i lavoratori che si trovino in disoccupazione completa ma non siano frontalieri, ai sensi dell'art. 71, n. 1, lett. b), non vige manifestamente la competenza esclusiva della legislazione di uno Stato membro bensì vi è un diritto di scelta tra la legislazione dello Stato dal cui regime previdenziale l'interessato dipende, che è solitamente lo Stato di occupazione («lex loci laboris»), e la legislazione dello Stato di residenza («lex loci domicilii»). Questo diritto viene esercitato dagli interessati mettendosi a disposizione degli uffici di lavoro dello Stato dell'ultima occupazione [art. 71, n. 1, lett. b), punto i)] o degli uffici di lavoro dello Stato di residenza [art. 71, n. 1, lett. b), punto ii)] (14). Pertanto, in questo caso si prende in considerazione quello dei due Stati in cui il lavoratore si è messo a disposizione degli uffici di lavoro.
23 Il diritto in oggetto è previsto in quanto, come ha sostenuto l'avvocato generale C.O. Lenz nelle conclusioni presentate nella causa Miethe, nel caso dei lavoratori non frontalieri «non sempre è caratteristico il legame prevalente con lo Stato di residenza, nel senso che non sempre l'interessato trascorre l'esistenza - a parte il lavoro - in detto Stato ed ha ivi il vero centro dei suoi interessi. Invero, è senz'altro possibile che il lavoratore abbia un legame intenso con lo Stato di occupazione per cui, dopo la fine dell'attività lavorativa, non ha necessariamente interesse a ritornare nello Stato di residenza (15)». Emerge quindi chiaramente che la facoltà di scelta conferita dall'art. 71 si fonda sulla concezione secondo la quale è oggettivamente più ragionevole che i tentativi di reinserimento professionale del disoccupato avvengano nel luogo in cui si trova l'epicentro dei suoi interessi vitali e con il quale conserva pertanto i legami più intensi.
24 La possibilità di avvalersi di questa facoltà di scelta è subordinata, come emerge tanto dal titolo della sezione 3 del capitolo 6 sulla disoccupazione quanto dalla lettera dell'art. 71, n. 1, lett. b), alla condizione che, durante l'ultima occupazione del lavoratore rimasto disoccupato, il suo Stato di residenza fosse diverso dallo «Stato competente». Per Stato competente, ai sensi di questa norma, si intende lo Stato membro nel cui territorio si trova l'istituzione previdenziale competente dalla quale il lavoratore dipende (16). E' questa l'interpretazione adottata anche dalla commissione amministrativa delle Comunità europee per la sicurezza sociale dei lavoratori migranti, nella decisione 3 dicembre 1985, n. 131, riguardante il campo di applicazione dell'articolo 71, paragrafo 1, lett. b), punto ii), del regolamento (CEE) del Consiglio, n. 1408/71, concernente il diritto alle prestazioni di disoccupazione dei lavoratori, diversi dai lavoratori frontalieri, che durante l'ultima occupazione risiedevano nel territorio di uno Stato membro diverso dallo Stato competente. In tale decisione la Commissione ha ammesso che «l'elemento determinante per l'applicazione dell'art. 71 nel suo insieme è la circostanza che l'interessato risiedeva durante la sua ultima occupazione in uno Stato membro diverso da quello alla cui legislazione era assoggettato, il quale non coincide necessariamente con lo Stato
nel cui territorio lavorava» (17). Ciò è stato d'altronde confermato recentemente dalla Corte con la sentenza 27 gennaio 1994, Toosey (18), in cui ha dichiarato che «sia dal titolo della sezione del regolamento n. 1408/71 di cui l'art. 71 costituisce l'unico articolo, sia dalla giurisprudenza della Corte (19), emerge che l'elemento determinante ai fini dell'applicazione dell'art. 71, nel suo complesso, è rappresentato dalla residenza dell'interessato in uno Stato membro diverso da quello alla cui normativa era soggetto nel periodo di svolgimento della propria ultima attività lavorativa».
Pertanto, la controversa disposizione dell'art. 71 si applica in tutti i casi in cui il luogo di residenza (20) è diverso dal luogo' scrizione alla previdenza sociale, per luogo d'iscrizione intendendo lo Stato membro nel cui territorio si trova l'istituzione previdenziale competente.
25 In proposito ricordo che la menzionata commissione amministrativa per la sicurezza sociale, nella sua decisione 3 dicembre 1985, n. 131, elenca i casi di lavoratori cui si applica l'art. 71, n. 1, lett. b), punto ii), del regolamento n. 1408/71. Come si evince tuttavia dalla stessa decisione, che utilizza nella fattispecie il termine «in particolare», si tratta di un elenco indicativo, che non si può ritenere determini in modo tassativo le categorie di lavoratori per i quali vigono le disposizioni di favore dell'art. 71, n. 1, lett. b), punto ii), né che escluda talune altre categorie che hanno conservato legami intensi con il luogo di dimora abituale (21). Inoltre, la Corte ha dichiarato che la commissione amministrativa non può adottare atti aventi carattere normativo e che le sue decisioni non sono vincolanti per quanto riguarda l'interpretazione o i metodi di applicazione delle norme comunitarie cui si riferiscono (22).
26 Per completare l'esposizione del contesto normativo occorre infine osservare che, ai sensi dell'art. 67, n. 3, del regolamento, i lavoratori cui fa riferimento l'art. 71, n. 1, lett. b), punto ii), del regolamento, sono espressamente esentati dal presupposto contenuto nella norma stessa, la quale per la concessione delle prestazioni di disoccupazione fa riferimento al compimento di periodi di assicurazione e di occupazione. In particolare l'art. 67, n. 3, con riferimento a questi lavoratori dispone quanto segue: «salvo i casi previsti all'art. 71, paragrafo 1, lett. a), punto ii), e lett. b), punto ii), l'applicazione delle disposizioni dei paragrafi 1 e 2 è subordinata alla condizione che l'interessato abbia compiuto da ultimo
- nel caso del paragrafo 1, periodi di assicurazione,
- nel caso del paragrafo 2, periodi di occupazione,
secondo le disposizioni della legislazione a norma della quale vengono richieste le prestazioni».
Pertanto, qualora si ritenga che l'art. 71, n. 1, lett. b), non copra casi come quello del signor Van Gestel, per il compimento dei periodi di assicurazione e di occupazione occorrerebbe che fosse soddisfatto il menzionato presupposto. Nel caso di specie, tuttavia, tale presupposto non ricorre, atteso che l'interessato, proprio a causa dell'accordo concluso tra le competenti autorità belghe e olandesi, ha continuato ad essere soggetto alla normativa previdenziale olandese e, pertanto, non ha compiuto, da ultimo, periodi di assicurazione o di occupazione nell'ambito del regime previdenziale belga. Al contrario, ove si ritenesse che una fattispecie quale quella del signor Van Gestel rientri nell'art. 71, n. 1, lett. b), allora il compimento dei periodi diverrebbe possibile in quanto, per espressa disposizione dell'art. 67, n. 3, non sarebbe più richiesto il presupposto contenuto in quest'ultima norma.
IV - Soluzione delle questioni pregiudiziali
27 In conformità al contesto normativo e giurisprudenziale sopra illustrato, un lavoratore subordinato non frontaliero rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 71, e può avvalersi della facoltà di scelta, qualora, nel corso della sua ultima attività lavorativa, sia stato iscritto all'istituzione previdenziale di uno Stato membro diverso da quello in cui risiede.
Il caso cui solitamente si applica la disposizione in oggetto è quello del lavoratore residente in uno Stato membro diverso da quello in cui lavora. Dato quindi il principio dell'applicazione della «lex loci laboris» sancito dall'art. 13, n. 2, lett. a), del regolamento, si rileva, in un caso del genere, che lo Stato competente - lo Stato cioè in cui si trova l'istituzione previdenziale competente - è diverso dallo Stato membro di residenza del lavoratore. Pertanto, ad esempio, la Corte ha dichiarato che l'art. 71, n. 1, lett. b), punto ii), si applica al caso di una lavoratrice che abbia trasferito la propria residenza in uno Stato diverso da quello di occupazione per motivi familiari, intendendo convivere con il coniuge e il figlio, in quanto, in circostanze del genere, essa può godere di condizioni più favorevoli alla ricerca di una nuova occupazione nello Stato di residenza che non nello Stato di occupazione (23). Al contrario, nella citata causa Guyot, in cui l'interessata, cittadina tedesca, risedeva nel luogo di occupazione, e cioè in Germania, e successivamente, dopo aver lasciato il proprio posto di lavoro, si era trasferita in un altro Stato membro, la Francia, per raggiungere il marito, la Corte ha dichiarato che l'art. 71 del regolamento n. 1408/71 non era applicabile, trattandosi di persona disoccupata che durante il periodo dell'ultima occupazione risiedeva nello Stato membro in cui svolgeva la sua attività lavorativa (24).
28 Rispetto ai casi citati, la presente causa presenta la particolarità che il luogo in cui l'interessato è iscritto alla previdenza sociale è diverso dal luogo dell'ultima occupazione, che a sua volta coincide con il luogo di residenza. Infatti, il signor Van Gestel ha continuato ad essere soggetto alla legislazione previdenziale di uno Stato membro, nella fattispecie i Paesi Bassi, pur lavorando ormai e risiedendo in un altro Stato membro, il Belgio. Ciò in quanto gli Stati membri interessati hanno deciso, in forza dell'art. 17 del regolamento, di continuare a far vigere, con riferimento al signor Van Gestel, il regime previdenziale olandese, nonostante che il lavoratore in oggetto fosse stato distaccato in Belgio e vi avesse trasferito la propria residenza. Questa coincidenza del luogo di lavoro con il luogo di residenza, tuttavia, non osta all'applicazione, nella fattispecie, dell'art. 71, in quanto, come detto, elemento rilevante per l'applicazione della disposizione de qua è che la residenza dell'interessato si trovi in uno Stato diverso da quello alla cui legislazione era soggetto nel corso della sua ultima occupazione; in altre parole, la residenza dell'interessato deve trovarsi in uno Stato membro diverso dallo «Stato competente» ai sensi del regolamento. La soluzione delle questioni pregiudiziali dipende pertanto dal ricorrere o meno, nel caso di specie, del presupposto de quo.
29 Per quanto riguarda il luogo di residenza, come emerge chiaramente dall'ordinanza di rinvio, il giudice nazionale ha ritenuto assodato che l'interessato, nel periodo di riferimento, risiedeva in Belgio. Questa circostanza è contestata soltanto dal governo italiano. Nelle sue osservazioni detto governo sottolinea che il giudice nazionale non ha esaminato, come avrebbe dovuto, se ricorresse questo presupposto e che nella fattispecie il lavoratore non può essere considerato residente in Belgio in quanto, come si evince dalle circostanze di fatto ed in particolare dalla natura temporanea del trasferimento del convenuto nonché dall'applicazione a suo favore della facoltà di deroga prevista dall'art. 17, il suo dimorare in Belgio aveva natura provvisoria. Occorre sottolineare in proposito che la Corte, con la sentenza 17 febbraio 1977, Di Paolo, ha dichiarato che, ai sensi dell'art. 71, n. 1, lett. b), punto ii), del regolamento, per «Stato membro in cui risiede» il lavoratore si intende lo Stato in cui il lavoratore occupato in un altro Stato membro continua a dimorare abitualmente e nel quale trovasi il centro principale dei suoi interessi.
30 Per giurisprudenza costante della Corte, nel determinare lo Stato di residenza ai fini dell'applicazione della norma controversa occorre prendere in considerazione la durata e la continuità della residenza nel periodo precedente lo spostamento dell'interessato, la durata e lo scopo della sua assenza, la natura dell'occupazione trovata nell'altro Stato membro, nonché l'animus dell'interessato quale risulta dal complesso delle circostanze del caso (25). Tuttavia, come sottolinea la sentenza Knoch (26), spetta al giudice nazionale applicare questi criteri alla fattispecie oggetto della controversia nella causa principale. Nell'ambito dell'art. 177 del Trattato, la Corte non è competente ad applicare le disposizioni del diritto comunitario a casi concreti. Non spetta quindi alla Corte accertare se, nella fattispecie, l'interessato avesse effettivamente la residenza in Belgio: sul punto essa è vincolata agli accertamenti del giudice di rinvio.
31 Per quanto riguarda la nozione di «Stato competente», ai fini dell'applicazione dell'art. 71, essa dev'essere astrattamente delimitata, come d'altronde risulta anche dalla giurisprudenza della Corte (27), in conformità alle norme generali contenute nel titolo II del regolamento, relativo alla determinazione della legislazione applicabile. Come già detto, questo titolo sancisce il principio generale dell'applicazione al lavoratore della «lex loci laboris», prevedendo tuttavia, all'art. 17, una facoltà di deroga su accordo tra Stati membri. Un tale accordo comporta l'applicazione al lavoratore di un regime previdenziale diverso da quello indicato dalla «lex loci laboris», e quindi dal regime dello Stato membro in cui lavora. Nella fattispecie, come già detto, in forza dell'accordo intercorso fra i competenti ministeri del Belgio e dei Paesi Bassi, la cui validità è d'altronde pacifica, il signor Van Gestel è soggetto al regime previdenziale olandese. Ciò significa che, nella fattispecie, «Stato competente» ai sensi dell'art. 71, n. 1, sono i Paesi Bassi. Ci troviamo quindi dinanzi a un caso in cui il lavoratore è soggetto al regime previdenziale di uno Stato membro, risedendo però in un altro Stato membro.
32 Ritengo pertanto che un lavoratore subordinato il quale, come il signor Van Gestel, in forza di un accordo intercorso ai sensi dell'art. 17 del regolamento è soggetto alla legislazione previdenziale di uno Stato membro ma, a seguito di trasferimento, risieda e lavori in un altro Stato membro in cui diviene disoccupato, possa invocare l'applicazione dell'art. 71, n. 1, lett. b), punto ii), e domandare l'erogazione delle prestazioni di disoccupazione alle istituzioni competenti dello Stato in cui risiede.
33 Questa interpretazione è peraltro conforme alla finalità della disposizione in oggetto. Ricordo che scopo dell'art. 71 è di erogare al lavoratore migrante le prestazioni di disoccupazione nelle condizioni più favorevoli alla ricerca di una nuova occupazione e che la possibilità di percepire queste prestazioni nello Stato di residenza si giustifica in base agli intensi legami, di natura professionale o personale, che taluni lavoratori hanno instaurato con il paese in cui sono stabiliti e dimorano abitualmente. Proprio l'esistenza di questi legami con lo Stato di residenza offre, nello Stato stesso, le migliori possibilità di reinserimento professionale.
34 Negare l'applicazione dell'art. 71, n. 1, lett. b), punto ii), e con ciò l'erogazione delle prestazioni di disoccupazione a un lavoratore che si trovi in una situazione quale quella del signor Van Gestel, sarebbe in contrasto con la citata finalità. Infatti, il lavoratore che, come il signor Van Gestel, seppure soggetto al regime previdenziale dello Stato membro in cui lavorava prima del suo trasferimento, lavori ormai e risieda in un altro Stato membro, è molto probabile che abbia instaurato intensi legami, di natura tanto personale quanto professionale, con quest'ultimo Stato, talché le possibilità di trovare un nuovo impiego sono per lui maggiori in questo Stato piuttosto che nello Stato alla cui previdenza sociale è iscritto. Pertanto, l'applicazione della norma de qua a casi del genere ritengo corrisponda alla finalità che questa persegue.
35 Al contrario, la sua mancata applicazione ad un caso del genere priverebbe il lavoratore della possibilità di rimanere nello Stato membro in cui risedeva e lavorava nel momento in cui è divenuto disoccupato, per trovarvi lavoro. Come sottolinea anche il governo tedesco nelle sue osservazioni, non si vede la ragione per la quale il lavoratore dovrebbe essere posto in una situazione tanto sfavorevole per il semplice fatto che gli Stati membri interessati hanno concluso un accordo avvalendosi della facoltà loro conferita dall'art. 17 del regolamento. Ciò sarebbe in contrasto proprio con quegli interessi del lavoratore che, secondo quanto espressamente disposto dalla norma in oggetto, questo genere di accordi mira a promuovere.
36 Con la sua seconda questione il giudice di rinvio chiede - per il caso in cui la Corte, nel risolvere la prima questione pregiudiziale, dovesse ritenere che l'art. 71, n. 1, lett. b), del regolamento, si applichi ai disoccupati che, pur risedendo nello Stato membro in cui lavoravano prima di divenire disoccupati, sono soggetti, in applicazione dell'art. 17 del regolamento, alla legislazione di un altro Stato membro - se l'art. 71, n. 1, lett. b), si applichi anche
- qualora l'accordo ai sensi dell'art. 17 sia stato stipulato nel periodo in cui il lavoratore risedeva e lavorava nel territorio di uno stesso Stato membro e
- se, durante la sua ultima occupazione, il lavoratore di cui trattasi abbia risieduto e lavorato ininterrottamente in questo stesso Stato membro in cui era stabilito anche il suo datore di lavoro e
- se, ai sensi di detto accordo, questo Stato membro non sia quello alla cui legislazione previdenziale l'interessato era soggetto durante la sua attività lavorativa.
Conformemente a quanto sopra esposto, la questione dev'essere risolta affermativamente, nel senso cioè che la disposizione di cui trattasi si applica anche ai casi richiamati dal giudice di rinvio nella sua seconda questione, qualora ovviamente ricorrano i presupposti, sopra illustrati, dell'art. 71, n. 1, lett. b), punto ii).
37 In particolare, con riferimento al fatto che l'accordo ai sensi dell'art. 17 è stato stipulato quando il lavoratore già lavorava e risiedeva in uno stesso Stato membro, va osservato che, come emerge chiaramente dalla giurisprudenza della Corte, e segnatamente dalla sentenza Brusse (28), la data della conclusione di un accordo ai sensi dell'art. 17 non ha particolare rilevanza. Ricordo che, nella citata sentenza, la Corte ha dichiarato che «nulla, nel tenore dell'art. 17, consente di concludere che la possibilità di deroga offerta agli Stati membri da detta disposizione possa valere solo ex nunc. Lo spirito ed il sistema dell'art. 17 richiedono invece che un accordo ai sensi di detta disposizione possa valere, nell'interesse del lavoratore o dei lavoratori interessati, anche per periodi già trascorsi».
38 Né incide sull'applicazione dell'art. 71, n. 1, lett. b), il fatto che il lavoratore subordinato risiedesse e lavorasse nel territorio dello stesso Stato membro in cui era stabilito il suo datore di lavoro. Infatti, né il luogo dell'ultima occupazione né il luogo di stabilimento del datore di lavoro influiscono sull'applicazione di questa norma. Come già detto, l'elemento rilevante ai fini dell'applicazione dell'art. 71 è la residenza dell'interessato in uno Stato membro diverso dallo «Stato competente».
39 Per quanto riguarda, infine, il fatto che lo Stato membro che eroga le prestazioni non sia quello al cui regime previdenziale l'interessato era iscritto, vero è che l'applicazione dell'art. 71, n. 1, lett. b), consente a un lavoratore, come il signor Van Gestel, di ricevere una prestazione di disoccupazione dall'istituzione competente di uno Stato membro in cui non ha versato contributi nel corso della sua attività lavorativa. Ciò è tuttavia la diretta conseguenza della volontà del legislatore il quale, attribuendo al lavoratore migrante il diritto di scelta tra lo Stato in cui è assicurato e lo Stato di residenza, ha inteso, come già spiegato, garantire il beneficio delle prestazioni di disoccupazione nello Stato in cui questi ha le maggiori possibilità di reinserimento professionale.
40 Questa conseguenza è d'altronde indipendente dall'esistenza, tra Stati membri, di un accordo ai sensi dell'art. 17 del regolamento. Come sottolinea la Commissione nelle sue osservazioni, ipotizzando che non esistesse nella fattispecie un tale accordo, allora, in base al principio dell'applicazione della «lex loci laboris», il signor Van Gestel sarebbe soggetto al regime previdenziale belga e pertanto, come ogni altro iscritto, avrebbe diritto alle prestazioni di disoccupazione in Belgio. Se poi il signor Van Gestel, pur essendo stato trasferito in Belgio, avesse mantenuto la residenza nei Paesi Bassi, anche in tal caso egli potrebbe, in forza dell'art. 71, n. 1, lett. b), ottenere le prestazioni di disoccupazione in questo Stato, pur non essendo più soggetto alla legislazione previdenziale olandese.
41 Pertanto, le circostanze cui fa riferimento la seconda questione pregiudiziale non incidono sulla conclusione cui sono giunto innanzi in ordine all'applicazione dell'art. 71, n. 1, lett. b), punto ii), a fattispecie quali la presente.
V - Conclusione
42 Alla luce di quanto sopra, propongo alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali sottopostele dal giudice nazionale nel modo seguente:
L'art. 71, n. 1, lett. b), punto ii), del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, dev'essere interpretato nel senso che si applica al caso in cui un lavoratore subordinato il quale, in forza di un accordo concluso ai sensi dell'art. 17 del regolamento, rimane soggetto al regime previdenziale dello Stato della sua precedente occupazione, pur divenendo disoccupato completo in un altro Stato membro, in cui risedeva e lavorava.
(1) - GU L 149 del 5.7.1971, pag. 2, come codificato ed emendato dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 giugno 1983, n. 2001 (GU L 230, pag. 6).
(2) - Sul punto, l'ordinanza di rinvio del giudice nazionale cita la sentenza della Corte 11 ottobre 1984, causa 128/83, Guyot (Racc. pag. 3507).
(3) - GU C 1, del 4.1.1994, pag. 14.
(4) - V. il quinto considerando del regolamento n. 1408/71.
(5) - V. sentenza 3 maggio 1990, causa C-2/89, Kits van Heijningen (Racc. pag. I-1755, punto 12). V. anche sentenza 10 luglio 1986, causa 60/85, Luijten (Racc. pag. 2365, punto 14).
(6) - Causa 101/83, Brusse (Racc. pag. 2223, punto 16). V. anche sentenza 29 giugno 1988, causa 58/87, Rebmann (Racc. pag. 3467).
(7) - Causa 227/81, Aubin (Racc. pag. 1991, punto 11).
(8) - Sentenza Aubin, citata, punto 12. V. anche le sentenze 15 dicembre 1976, causa 39/76, Mouthaan (Racc. pag. 1901) e 29 giugno 1988, Rebmann (Racc. pag. 3467).
(9) - Eccezioni alla regola generale di sottoposizione alla «lex loci laboris» sono previste dal regolamento n. 1408/71 anche all'art. 25, n. 2, per le prestazioni di malattia e di maternità, e all'art. 39 per le prestazioni d'invalidità.
(10) - Sentenza 29 luglio 1988, citata, punto 14.
(11) - Sentenza 22 settembre 1988, causa 236/87, Anna Bergemann (Racc. pag. 5125, punto 20). V. anche sentenza 17 febbraio 1977, causa 76/76, Di Paolo (Racc. pag. 315). V. altresì sentenze 12 giugno 1986, causa 1/85, Horst Miethe (Racc. pag. 1837) e 13 novembre 1990, causa C-216/89, Reibold (Racc. pag. I-4163).
(12) - V. sentenza Bergemann, punto 18.
(13) - V. sentenza, Aubin, citata, punto 19. V. anche la citata sentenza Miethe, punto 9.
(14) - V. sentenza Miethe, citata, punto 9.
(15) - Racc. pag. 1838, in particolare pag. 1841.
(16) - V. art. 1, lett. q) e o), del regolamento n. 1408/71.
(17) - GU C 141 del 7.6.1986, pag. 10 (terzo `considerando').
(18) - Causa C-287/92, Alison Maitland Toosey (Racc. pag. I-279, punto 13). V. anche la citata sentenza 17 febbraio 1977, Di Paolo, punto 11.
(19) - La sentenza de qua fa riferimento alle citate sentenze 17 febbraio 1977, Di Paolo, 11 ottobre 1984, Guyot, e 22 settembre 1988, Bergemann.
(20) - Ai sensi dell'art. 1, lett. h), il termine «residenza» indica la dimora abituale. V. infra i criteri che consentono, nell'ambito di applicazione dell'art. 71 del regolamento, la determinazione della residenza.
(21) - V. in proposito la citata sentenza 22 settembre 1988, Bergemann, punto 16.
(22) - V. sentenze 8 luglio 1992, causa C-102/91, Knoch (Racc. pag. I-4341), e 14 maggio 1981, causa 98/80, Romano (Racc. pag. 1241).
(23) - Sentenza Bergemann, citata, punto 21.
(24) - Sentenza 11 ottobre 1984.
(25) - V. le citate sentenze 17 febbraio 1977, Di Paolo, punto 22, 13 novembre 1990, Reibold, nonché 8 luglio 1991, Knoch, punto 23.
(26) - Sentenza 8 luglio 1992, punto 24.
(27) - Sentenza 7 marzo 1985, causa 145/84, Cochet (Racc. pag. 801, punto 11).
(28) - Sentenza 17 maggio 1984, citata, punti 20-23.