62015CC0650
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ELEANOR SHARPSTON
föredraget den 6 juli 2017 (
1
)
Mål C‑650/15 P
Polyelectrolyte Producers Group GEIE (PPG)
SNF SAS
mot
Europeiska kemikaliemyndigheten
”Överklagande – Förordning (EG) nr 1907/2006 (Reach-förordningen) – Ämnen som inger mycket stora betänkligheter – Upprättande av en förteckning över ämnen som eventuellt ska införas i bilaga XIV (förteckning över ämnen för vilka det krävs tillstånd) – Beslut att identifiera akrylamid såsom ett ämne som uppfyller kriterierna för upptagande i förteckningen – Artikel 2.8 b – Undantag – Begreppet ’intermediär’ – Motiveringsskyldighetens omfattning – Proportionalitetsprincipen”
1.
Förevarande mål rör ett överklagande av tribunalens dom av den 25 september 2015, PPG och SNF/ECHA (
2
) (nedan kallad den överklagade domen). I denna dom ogillade tribunalen en talan som hade väckts av Polyelectrolyte Producers Group GEIE (nedan kallad PPG) och SNF SAS (nedan kallat SNF) om ogiltigförklaring av Europeiska kemikaliemyndighetens (nedan kallad Echa eller myndigheten) beslut (ED/68/2009) att identifiera akrylamid (EC No 201–173–7) som ett ämne som inger mycket stora betänkligheter (nedan kallade SVHC‑ämnen) som uppfyller kriterierna i artikel 57 i Reach-förordningen (
3
) och inkludera det i kandidatförteckningen över ämnen som kunde komma att upptas i bilaga XIV till förordningen (nedan kallat det omtvistade beslutet).
2.
Överklagandet ger domstolen möjlighet att tolka artikel 2.8 b i Reach-förordningen som undantar isolerade intermediärer som används på plats och isolerade intermediärer som transporteras från avdelning VII i förordningen. Nämnda avdelning rör SVHC‑ämnen och innehåller de bestämmelser och förfaranden som ska tillämpas dels vid identifiering och eventuellt upptagande av dem i förteckningen över ämnen som kräver tillstånd, dels vid beviljande av tillstånd när de väl har upptagits i förteckningen. För att kunna göra denna prövning måste domstolen definiera begreppet ”intermediär” och fastställa huruvida intermediär användning av ämnen ska beaktas vid identifieringen av ett SVHC‑ämne.
Reach-förordningen
3.
Syftet med Reach-förordningen är att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön. Detta inbegriper främjande av alternativa metoder för att bedöma hur farliga ämnen är, samt att ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden samtidigt som konkurrenskraft och innovation förbättras. (
4
)
4.
I skäl 12 anges att en målsättning med direktivet är att ”stimulera och i vissa fall se till att [SVHC‑ämnen] så småningom ersätts med mindre farliga ämnen och tekniker om det finns lämpliga ekonomiskt och tekniskt genomförbara alternativ”.
5.
I skäl 22 anges att tillståndsbestämmelserna ”bör säkerställa att den inre marknaden fungerar väl och att riskerna med [SVHC‑ämnen] som inger mycket stora betänkligheter kontrolleras på ett riktigt sätt”.
6.
I skäl 41 anges att ”[f]ör att få till stånd ett funktionellt system bör särskilda registreringskrav fastställas för intermediärer”.
7.
Artikel 2 föreskriver vilka ämnen Reach-förordningen inte ska tillämpas på. I artikel 2.1 c anges att den inte ska tillämpas på icke-isolerade intermediärer. I artikel 2.8 anges att ”[i]solerade intermediärer som används på plats och isolerade intermediärer som transporteras skall undantas från
a)
kapitel 1 i avdelning II, utom artiklarna 8 och 9, och
b)
avdelning VII”.
8.
Artikel 3 innehåller följande definitioner:
”1.
ämne: kemiskt grundämne och föreningar av detta grundämne i naturlig eller tillverkad form, inklusive de eventuella tillsatser som är nödvändiga för att bevara dess stabilitet och sådana föroreningar som härrör från tillverkningsprocessen, men exklusive eventuella lösningsmedel som kan avskiljas utan att det påverkar ämnets stabilitet eller ändrar dess sammansättning.
…
15.
intermediär: ett ämne som tillverkas för och förbrukas eller används vid kemisk bearbetning för att omvandlas till ett annat ämne (nedan kallad syntes).
a)
icke-isolerad intermediär: en intermediär som under syntesen inte avsiktligt avlägsnas från den utrustning i vilken syntesen äger rum (utom för provtagning). Sådan utrustning omfattar reaktionskärlet med kringutrustning och all utrustning genom vilken ämnet passerar under en kontinuerlig eller satsvis process samt rörledningar för överföring från ett kärl till ett annat inför nästa reaktionssteg; däremot omfattas inte tankar eller andra kärl i vilka ämnet lagras efter tillverkningen.
b)
isolerad intermediär som används på plats: en intermediär som inte uppfyller de kriterier som gäller för icke-isolerade intermediärer och där tillverkningen av intermediären och syntesen av ett eller flera andra ämnen från denna intermediär äger rum på en och samma plats och ombesörjs av en eller flera rättsliga enheter.
c)
isolerad intermediär som transporteras: en intermediär som inte uppfyller de kriterier som gäller för icke-isolerade intermediärer och som transporteras mellan eller levereras till andra platser.
16.
plats: ett ställe där viss infrastruktur och vissa resurser delas, om det finns mer än en tillverkare av ett ämne.
…”
9.
Avdelning VII handlar om tillståndsförfarandet. Enligt artikel 55 är syftet med denna avdelning att ”sörja för en väl fungerande inre marknad, samtidigt som det garanteras att de risker som [SVHC‑ämnen] ger upphov till kontrolleras på ett adekvat sätt och att dessa ämnen gradvis ersätts med lämpliga alternativa ämnen eller tekniker, när det är ekonomiskt och tekniskt genomförbart”. I artikel 56.1 a fastställs den allmänna principen att tillverkare, importörer eller nedströmsanvändare inte får släppa ut ett ämne på marknaden för en användning eller själv använda det om ämnet finns med i bilaga XIV (med rubriken ”Förteckning över ämnen för vilka det krävs tillstånd”).
10.
Enligt artikel 57 får följande ämnen upptas i bilaga XIV:
”a)
Ämnen som uppfyller kriterierna för att klassificeras som cancerframkallande i kategori 1 eller 2 enligt direktiv 67/548/EEG.[ (
5
)]
b)
Ämnen som uppfyller kriterierna för att klassificeras som mutagena i kategori 1 eller 2 enligt direktiv 67/548/EEG.
c)
Ämnen som uppfyller kriterierna för att klassificeras som reproduktionstoxiska i kategori 1 eller 2 enligt direktiv 67/548/EEG.
d)
Ämnen som är långlivade, bioackumulerande och toxiska i enlighet med kriterierna i bilaga XIII i den här förordningen.
e)
Ämnen som är mycket långlivade och mycket bioackumulerande i enlighet med kriterierna i bilaga XIII i den här förordningen.
f)
Sådana ämnen ‐ exempelvis hormonstörande ämnen eller ämnen som är långlivade, bioackumulerande och toxiska eller mycket långlivade och mycket bioackumulerande, vilka inte uppfyller kriterierna i leden d eller e ‐ för vilka det finns vetenskapliga belägg för sannolika allvarliga effekter på människors hälsa eller miljön som leder till betänkligheter som motsvarar dem som föranleds av de andra ämnen som förtecknas i leden a–e och som identifieras i varje enskilt fall i enlighet med förfarandet i artikel 59.”
11.
I artikel 59.2–10 fastställs förfarandet för att identifiera ämnen som uppfyller kriterierna i artikel 57 och upprätta en kandidatförteckning över ämnen som kan komma att upptas i bilaga XIV:
”2.   [Europeiska k]omissionen får anmoda kemikaliemyndigheten att i enlighet med relevanta avsnitt i bilaga XV sammanställa dokumentation för ämnen som den anser uppfylla kriterierna i artikel 57. Dokumentationen får om så är lämpligt begränsas till en hänvisning till en post i del 3 i bilaga VI till förordning (EG) nr 1272/2008 Myndigheten skall göra denna dokumentation tillgänglig för medlemsstaterna.
3.   Varje medlemsstat får i enlighet med bilaga XV sammanställa dokumentation för ämnen som den anser uppfylla kriterierna i artikel 57 och vidarebefordra den till kemikaliemyndigheten. Dokumentationen kan om så är lämpligt begränsas till en hänvisning till en post i del 3 i bilaga VI till förordning (EG) nr 1272/2008. Myndigheten skall inom 30 dagar efter mottagandet göra denna dokumentation tillgänglig för övriga medlemsstater.
4.   Kemikaliemyndigheten skall på sin webbplats offentliggöra ett meddelande om att dokumentation enligt bilaga XV har utarbetats för ett ämne. Kemikaliemyndigheten skall uppmana alla berörda parter att lämna synpunkter inom en angiven tidsfrist till myndigheten.
5.   Inom 60 dagar från det att dokumentationen vidarebefordrats får de övriga medlemsstaterna eller kemikaliemyndigheten lämna sina synpunkter på identifieringen, med avseende på kriterierna i artikel 57, av det ämne dokumentationen till kemikaliemyndigheten avser.
6.   Om kemikaliemyndigheten inte får in eller lämnar några synpunkter skall den ta med detta ämne i den förteckning som avses i punkt 1. Myndigheten kan ta med ämnet i sina rekommendationer enligt artikel 58.3.
7.   När kemikaliemyndigheten lämnar eller mottar synpunkter skall den inom 15 dagar räknat från slutet av den 60-dagarsperiod som avses i punkt 5 remittera ärendet till medlemsstatskommittén.
8.   Om medlemsstatskommittén inom 30 dagar från remitteringen når en enhällig överenskommelse om identifieringen, skall kemikaliemyndigheten uppta ämnet i den förteckning som avses i punkt 1. Kemikaliemyndigheten får uppta ämnet i sina rekommendationer enligt artikel 58.3.
9.   Om medlemsstatskommittén inte når någon enhällig överenskommelse, skall kommissionen utarbeta ett utkast till förslag om identifiering av ämnet inom tre månader efter det att yttrandet från medlemsstatskommittén har mottagits. Ett slutgiltigt beslut om identifiering av ämnet skall fattas i enlighet med förfarandet i artikel 133.3.
10.   Kemikaliemyndigheten skall på sin webbplats offentliggöra och uppdatera den förteckning som avses punkt 1, så snart ett beslut om upptagande av ämnet har fattats.”
Bakgrund till tvisten
Det omtvistade beslutet
12.
PPG är en europeisk ekonomisk intressegruppering som företräder intressen för producenter eller importörer av polyelektrolyter, polyakrylamider och/eller andra polymerer innehållande akrylamid. SNF är ett av dess medlemsföretag.
13.
Akrylamid är en monomer som används för att skapa polyakrylamid genom polymerising. (
6
) Polyakrylamid används mest för behandling av vatten, inom pappersindustrin, gruvindustrin, petroleumindustrin och jordbruket som tillsats för textilier och i kosmetiska och kroppshygieniska produkter.
14.
Den 25 augusti 2009 sände Konungariket Nederländerna dokumentation till Echa rörande identifieringen av akrylamid såsom ett cancerframkallande och mutagent ämne som uppfyller villkoren i artikel 57 a och b i Reach-förordningen, i syfte att inkludera ämnet i kandidatförteckningen över ämnen som kunde införas i bilaga XIV till denna förordning (nedan kallad kandidatförteckningen). Den 31 augusti 2009 publicerade Echa på sin webbplats ett meddelande som uppmanade berörda parter att yttra sig angående dokumentationen. Echa beredde också behöriga myndigheter i övriga medlemsstater tillfälle att yttra sig i frågan.
15.
Den 27 november 2009 kom medlemsstatskommittén, till vilken dokumentationen hade överlämnats i enlighet med artikel 59.7 i Reach-förordningen, enhälligt överens om att identifiera akrylamid som ett SVHC‑ämne, eftersom det uppfyllde kriterierna i artikel 57 a och b i nämnda förordning.
16.
Den 22 december 2009 antog Echas verkställande direktör det omtvistade beslutet. Den 30 mars 2010 offentliggjorde Echa kandidatförteckningen som innehöll akrylamid.
Målet vid tribunalen och förfarandet i domstolen
17.
Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 10 juni 2010 väckte PPG och SNF talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
18.
Tribunalen avvisade talan genom beslut av den 21 september 2011 i mål PPG och SNF/Echa. (
7
)
19.
Domstolen upphävde detta beslut genom dom av den 26 september 2013 i mål PPG och SNF/Echa (
8
) och återförvisade talan till tribunalen samt beslutade att frågan om rättegångskostnader skulle anstå.
Den överklagade domen
20.
Tribunalen avslog efter domstolens dom Echas invändning om rättegångshinder och prövade målet i sak. (
9
)
21.
I den första grunden angav PPG och SNF att det ifrågavarande beslutet utgjorde ett åsidosättande av artiklarna 2.8 b och 59 i Reach-förordningen. De menade att akrylamid är en intermediär som är undantagen från identifiering som ett SVHC‑ämne enligt artikel 59. Tribunalen godtog inte detta argument, utan fann att enligt definitionen i artikel 3.15 beror klassificeringen av ett ämne som intermediär på syftet med dess tillverkning och användning. Den omständigheten att ett ämne i ett visst fall kan vara intermediärt innebär således inte att det undantas från det identifieringsförfarande som föreskrivs i artikel 59.
22.
Enligt den andra grunden anförde PPG och SNF att Echa hade gjort en uppenbart felaktig bedömning genom att godta att inte alla användningar av akrylamid är intermediära. Tribunalen fann att Echa hade ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om utvärderingen av ytterst komplicerade vetenskapliga och tekniska sakomständigheter. Den dokumentation som Konungariket Nederländerna hade sammanställt i enlighet med bilaga XV i Reach-förordningen visade att 99 procent av all akrylamid i unionen används som intermediär vid tillverkning av polyakrylamid för flera användningsområden, att det förekom andra användningsområden som beståndsdel i tätningsmedel och för beredning på plats av polyakrylamidgel samt att det inte kunde antas att samtliga av de användningsområden för akrylamid som Konungariket Nederländerna omnämnt i sin dokumentation var av intermediär karaktär.
23.
Med avseende på den tredje grunden (påstått åsidosättande av proportionalitetsprincipen) fann tribunalen att i) underlåtelse att agera, ii) antagande av sådana begränsningar som föreskrivs i avdelning VIII i Reach-förordningen, och iii) lagstiftning till skydd för arbetstagare inte kunde anses vara åtgärder som var mindre ingripande än och/eller lika lämpliga som att identifiera akrylamid som ett SVHC‑ämne.
24.
Enligt den fjärde grunden anförde PPG och SNF att Echa hade åsidosatt likabehandlingsprincipen genom att inte behandla akrylamid lika förmånligt som andra ämnen i en identisk situation vilka inte hade identifierats som SVHC‑ämnen. Tribunalen fann att det enligt artikel 59.2 och 59.3 var kommissionen eller medlemsstaterna som valde vilka ämnen som ska ingå i bilaga i bilaga XIV. Echa kunde inte, utan att överskrida sin befogenhet, genomföra identifieringen av ett ämne i avsaknad av dokumentation som sammanställts av en medlemsstat eller efterfrågats av kommissionen. Det framgår därmed att Echa, genom att identifiera akrylamid som ett SVHC‑ämne, men inte andra påstått jämförbara ämnen, inte åsidosatte likabehandlingsprincipen. Ytterligare motivering var inte nödvändig i detta avseende.
25.
I dom av den 25 september 2015 ogillade därför tribunalen talan i sin helhet.
Överklagandet vid domstolen och parternas yrkanden
26.
Genom överklagande som inkom till domstolens kansli den 4 december 2015 har PPG och SNF yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, meddela slutlig dom och ogiltigförklara det omtvistade beslutet eller, i andra hand, återförvisa målet till tribunalen. PPG och SNF har också yrkat att domstolen ska förplikta Echa att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet kostnaderna för förfarandet i tribunalen.
27.
PPG och SNF har framställt sex grunder till stöd för överklagandet. Dessa kan sammanfattas på följande sätt: Enligt den första grunden har tribunalen gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att tolka begreppet intermediär i artikel 3.15 i Reach-förordningen felaktigt. Enligt den andra grunden åsidosatte tribunalen motiveringsskyldigheten när den inte prövade argumentet att artikel 2.8 b gör undantag för isolerade intermediärer som används på plats eller transporteras från tillämpningsområdet för avdelning VII som helhet. Enligt den tredje grunden gjorde sig tribunalen skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att fastställa att intermediärer inte är undantagna från artikel 59 i Reach-förordningen. Enligt den fjärde grunden har tribunalen gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att finna att Echa inte hade gjort en uppenbart felaktig bedömning när den underlät att beakta den information som avses i bilaga XV. Enligt den femte grunden gjorde sig tribunalen skyldig till en felaktig rättstillämpning när den prövade huruvida det omtvistade beslutet var proportionerligt. Enligt den sjätte grunden åsidosatte tribunalen sin motiveringsskyldighet såtillvida att den inte gick närmare in på de mindre ingripande åtgärder som PPG och SNF hade föreslagit.
28.
Echa har yrkat att domstolen ska avvisa överklagandet, fastställa den överklagade domen och förplikta PPG och SNF att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet kostnaderna för förfarandet i tribunalen. Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen inte ska godta grunderna för överklagandet. Nederländerna stöder Echa i överklagandet.
29.
PPG och SNF, Echa och Europeiska kommissionen yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 11 januari 2017.
Inledande synpunkter
30.
Förevarande överklagande rör i huvudsak omfattningen av undantaget för isolerade intermediärer från processen för tillstånd för SVHC‑ämnen i avdelning VII i Reach-förordningen.
31.
Genom Reach-förordningen införs ett integrerat system för kontroll av kemiska ämnen, bland annat registrering, utvärdering och tillstånd. (
10
) Enligt kommissionens förslag till förordning i) ”kräver registrering att industrin har tillgång till relevant information om sina ämnen och att den använder den för att hantera ämnena på ett säkert sätt”, ii) garanterar utvärdering ”att industrin fullgör sina skyldigheter…”, iii) avser tillstånd SVHC‑ämnen vars ”risker som är förknippade med användningar … kommer att granskas”, och ”[o]m riskerna kan kontrolleras på ett adekvat sätt eller om de socioekonomiska fördelarna uppväger riskerna och det inte finns några lämpliga ersättningsämnen eller alternativa tekniker kommer tillstånd att utfärdas för dessa användningar”, och iv) ska begränsningsförfarandet fungera som ”ett skyddsnät för att hantera risker som inte har beaktats på ett adekvat sätt i andra delar av Reach-systemet”. (
11
)
32.
Reach-förordningen vilar på försiktighetsprincipen, som har fastställts i artikel 191 FEUF. (
12
) I enlighet med den principen och för att för att garantera en tillräckligt hög hälso- och miljöskyddsnivå måste SVHC‑ämnen hanteras med yttersta försiktighet. (
13
)
33.
Tillståndsförfarandet för SVHC‑ämnen regleras i avdelning VII i Reach-förordningen.
34.
Det första steget är att identifiera SVHC‑ämnen i enlighet med artikel 57. SVHC‑ämnen är sådana ämnen som anges i artikel 57 a–e på grund av sina cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska egenskaper eller som är långlivade, bioackumulerande och toxiska, eller mycket långlivade och mycket bioackumulerande, eller i artikel 57 f, som omfattar alla ämnen ”för vilka det finns vetenskapliga belägg för sannolika allvarliga effekter på människors hälsa eller miljön som leder till betänkligheter som motsvarar dem som föranleds av de andra ämnen som förtecknas i leden a–e”. (
14
)
35.
I artikel 59 föreskrivs förfarandet för att identifiera dessa ämnen.
36.
Till att börja med ska medlemsstaten eller, på anmodan av kommissionen, Echa, sammanställa dokumentation enligt bilaga XV. Dokumentationen ska innehålla identiteten på det berörda ämnet, en motivering av den föreslagna klassificeringen av ämnet, tillgänglig information om användning och exponering samt information om alternativa ämnen och tekniker. Echa ska göra denna dokumentation tillgänglig för medlemsstaterna. (
15
) Därefter ska Echa på sin webbplats offentliggöra ett meddelande om att dokumentationen enligt bilaga XV har utarbetats för ett ämne och uppmana alla berörda parter att lämna synpunkter inom en tidsfrist som Echa anger. (
16
) Om synpunkter inte lämnas är nästa steg att ta med ämnet i kandidatförteckningen enligt artikel 59.6. Om Echa mottar synpunkter ska dokumentationen överlämnas till medlemsstatskommittén. Echa tar i sådana fall med ämnet i kandidatförteckningen endast efter det att kommittén har nått en enhetlig överenskommelse eller efter det att kommissionen har utarbetat ett utkast till förslag och ett slutgiltigt beslut har fattats i enlighet med kommittéförfarandet i artikel 133.3. (
17
)
37.
Det framgår av artikel 59.1 i Reach-förordningen att syftet med det första steget är att identifiera SVHC‑ämnen och upprätta en kandidatförteckning för eventuellt införande i bilaga XIV.
38.
Det andra steget i processen är att införa vissa kandidatämnen i bilaga XIV, kallad ”Förteckning över ämnen för vilka det krävs tillstånd”. Först utfärdar Echa en rekommendation avseende vilka SVHC‑ämnen som bör prioriteras för att upptas i bilaga XIV. (
18
) Därefter kan kommissionen, på grundval av Echas rekommendation, besluta att införa ett ämne från kandidatlistan i företeckningen över ämnen som behöver tillstånd i bilaga XIV. Beslutet fattas enligt förfarandet i artiklarna 5a.1–4 och 7 i beslut 1999/468/EG. (
19
) För varje ämne ska beslutet ange ämnets identitet, den eller de inneboende egenskaper som motiverade ämnets identifiering enligt artikel 57, eventuella tillämpliga övergångsbestämmelser, omprövningsperioder för vissa användningar (i förekommande fall) och eventuella användningar eller användningskategorier som är undantagna från tillståndskravet och eventuella villkor för sådana undantag. (
20
)
39.
Det tredje steget i tillståndsförfarandet är att bevilja tillstånd för ämnen som ingår i bilaga XIV. Ansökningar om tillstånd ska ställas till Echa av ämnets tillverkare, importörer eller nedströmsanvändare. (
21
) Det är kommissionen som antar beslut om tillstånd på grundval av förfarandet i artikel 64.
40.
En tillverkare, importör eller nedströmsanvändare får inte släppa ut ett SVHC‑ämne på marknaden för en användning eller själv använda det om ämnet finns med i bilaga XIV, såvida inte ämnet har godkänts eller omfattas av vissa begränsade kategorier som anges i förordningen. (
22
) I enlighet med artikel 2.5 och 2.8 i Reach-förordningen ska avdelning VII inte tillämpas på läkemedel, livsmedel eller djurfoder eller isolerade intermediärer som används på plats eller transporteras.
41.
Det är samspelet mellan den första delen av identifieringsprocessen som beskrivs i punkterna 35–37 ovan och undantaget för isolerade intermediärer från tillstånd i artikel 2.8 b i Reach-förordningen som utgör kärnan i detta överklagande.
42.
Mot denna bakgrund ska jag nu övergå till att bedöma överklagandet. Av de sex grunderna för överklagandet är det min uppfattning att den första och den tredje grunden bör undersökas först, eftersom de rör omfattningen av undantaget för intermediärer från avdelning VII i Reach-förordningen.
Den första grunden för överklagandet: felaktig rättstillämpning vid tolkningen av definitionen av ”intermediärer”
Sammanfattning av de relevanta delarna i den överklagade domen
43.
Tribunalen fann att den omständigheten att ett ämne kan vara intermediärt inte innebär att det undantas från förfarandet för identifiering av ämnen som inger mycket stora betänkligheter i enlighet med artikel 59 i Reach-förordningen. (
23
)
44.
Tribunalen undersökte användningen av akrylamid som tätningsmedel genom polymerisering och för framställning av polyakrylamidelektroforesgeler. Med avseende på användning av akrylamid som tätningsmedel fann tribunalen att denna inte utgjorde en intermediär användning utan en slutlig användning av ämnet. (
24
) Punkterna 2 och 4 i ”Definition av intermediärer enligt överenskommelsen mellan kommissionen, medlemsstaterna och Echa den 4 maj 2010”, (
25
) stödde denna slutsats. (
26
) Med avseende på tillverkningen av polyakrylamidelektroforesgeler var avsikten med gjutningar, som utgjorde ett av stegen av protokollet för elektrofores, inte att tillverka polyakrylamid, utan att på ett analytiskt sätt separera molekyler genom elektrofores. (
27
) I alla händelser innebar inte det faktum att samtliga av de tre registreringsanmälningarna avseende akrylamid i Echas databas för registrerade ämnen identifierade detta ämne som intermediär att ämnet uteslutande användes som intermediär. (
28
)
45.
Tribunalen anmärkte att ett ämne, enligt Reach-förordningen, definieras utifrån sina inneboende egenskaper, medan begreppet intermediär definieras med hänsyn till syftet med ett ämnes tillverkning och användning. (
29
) Den omständigheten att ett ämne kan vara intermediärt innebär därför inte att det undantas från förfarandet för identifiering av ämnen som inger mycket stora betänkligheter enligt artikel 59 i Reach-förordningen. (
30
)
Parternas yttranden
46.
Enligt den första grunden för överklagandet har PPG och SNF angett att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den tolkade begreppet ”intermediär” i artikel 3.15 i Reach-förordningen. Den första grunden är uppdelad i tre delar.
47.
För det första har PPG och SNF gjort gällande att tribunalens tolkning av intermediärer strider mot den tydliga ordalydelsen i bestämmelserna om intermediärer i Reach-förordningen. Akrylamid uppfyller definitionen av intermediärer, eftersom det tillverkas för och konsumeras i en kemisk reaktion i syfte att omvandlas till polyakrylamid. Dess användning för att skapa polyakrylamid som sedan används som tätningsmedel eller för framställning av elektroforesgeler ska därför inte undantas från definitionen. Den slutliga användningen av det ämne som varit föremål för en syntes eller en jämförbar kemisk process saknar relevans för definitionen av intermediärer.
48.
För det andra stod tribunalens tolkning av intermediärer i strid med syftet för bestämmelserna om intermediärer i Reach-förordningen. Intermediärer är en särskild kategori ämnen som omfattas av undantagen i artikel 2.8 i Reach-förordningen, eftersom de inte utgör samma risk som ämnen för vilka det förekommer betydande exponering.
49.
För det tredje har PPG och SNF gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den åberopade bilaga 4 i Echas vägledning om intermediärer till stöd för sin tolkning av definitionen av ”intermediär”.
50.
Echa har bemött detta med att definitionen av ”intermediär” ska tolkas strikt, eftersom den utgör utgångspunkten för att undanta dessa ämnen från tillämpningsområdet för vissa bestämmelser i Reach-förordningen. För att ett ämne ska klassificeras som intermediär i den mening som avses i artikel 3.15, måste det huvudsakliga syftet för att omvandla ämnet vara att bidra till att skapa ett annat ämne. Vidare är registreringskraven inte lika stränga för intermediärer som används och strängt kontrolleras på en ”plats” enligt definitionen i artikel 3.16. När ett ämne används för en särskild slutlig användning, på den plats där denna slutliga användning är avsedd att äga rum (exempelvis användning av akrylamid i tätningsmedel) är denna användning inte intermediär. Vidare använde tribunalen endast Echas vägledning om intermediärer för att ge stöd åt sina slutsatser.
51.
Enligt kommissionen räcker det inte med att ett ämne omvandlas till ett annat för att detta första ämne ska klassificeras som en intermediär. Utan att göra gällande att det finns ett subjektivt krav har kommissionen anfört att syftet med ämnets tillverkning och användning respektive syftet med den kemiska processen ska beaktas vid bedömningen av om ämnet i fråga utgör en intermediär. Kommissionen har lagt till att det faktum att ämnet används som intermediär saknar relevans i förhållande till ämnets klassificering som ett SVHC‑ämne enligt artikel 59 i Reach-förordningen. Dessutom är PPG:s och SNF:s påståenden i fråga om tribunalens användning av Echas vägledning oriktiga.
Bedömning
52.
Den huvudsakliga frågan enligt den första grunden är hur begreppet ”intermediärer” i Reach-förordningen ska definieras samt hur detta begrepp förhåller sig till begreppet ”ämnen”.
53.
”Ämne” är det huvudsakliga begrepp som används i Reach-förordningen. I skäl 1 anges att syftet med förordningen är att säkerställa ”en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön och även den fria rörligheten för ämnen … och samtidigt främja konkurrenskraft och innovation”. Både den höga skyddsnivån för människors hälsa och miljön samt en väl fungerande inre marknad för ämnen ska uppnås genom en tillnärmning av lagstiftningen om ämnen. (
31
) Kärnan i definitionen av ”ämne” i artikel 3.1 (”kemiskt grundämne och föreningar av detta grundämne i naturlig eller tillverkad form”) har varit oförändrad sedan de tidigare texter som ändrades eller upphävdes genom förordningen (
32
) och de första direktiven om farliga ämnen. (
33
) Definitionen utgör ”grundpelaren för Reach, eftersom ämnen är vad som huvudsakligen behandlas i många av bestämmelserna i Reach-förordningen”. (
34
) Dessutom grundar sig definitionerna av många av begreppen i Reach-förordningen, som ”polymer”, ”monomer” och ”intermediär”, direkt på begreppet ”ämne”.
54.
När ett ämne anses inge mycket stora betänkligheter, vilket innebär att det är särskilt farligt på grund av dess inneboende egenskaper, kan det upptas i bilaga XIV i Reach-förordningen, ”Förteckning över ämnen för vilka det krävs tillstånd”, enligt det förfarande som beskrevs i punkterna 33–38 ovan. Identifiering av SVHC‑ämnen i den mening som avses i artikel 57 rör inte den avsedda användningen av ämnen, utan endast deras inneboende egenskaper.
55.
”Intermediär” definieras i artikel 3.15. Av ordalydelsen i den bestämmelsen framgår att en intermediär är i) ett ämne, ii) som tillverkas för kemisk bearbetning, och iii) förbrukas för eller används vid sådan bearbetning, iv) för att omvandlas till ett annat ämne. När det gäller isolerade intermediärer, såsom akrylamid i förevarande fall, måste ett ytterligare villkor vara uppfyllt för att ämnet ska kunna klassificeras som en intermediär enligt Reach-förordningen. Processen måste äga rum på en ”plats” enligt definitionen i artikel 3.16, eller så måste ämnet transporteras mellan eller tillhandahållas till andra ”platser”. Avsikten med bestämmelsen är att undvika risker för människors hälsa och miljön genom att säkerställa att intermediärer endast används under kontrollerade förhållanden.
56.
Skillnaden mellan begreppet ämne och begreppet intermediär är att det sistnämnda tillverkas för kemisk bearbetning och används för att skapa ett annat ämne. Den senare definitionen omfattar således både i) syftet att tillverka intermediära ämnen samt förbrukningen och användningen av dem, det vill säga kemisk bearbetning, och ii) syftet med den kemiska bearbetningen, vilket är att skapa ett annat ämne. För isolerade intermediärer omfattar definitionen också begreppet ”plats”.
57.
Den prövning som måste genomföras här består av två delar: Först måste det fastställas huruvida det finns ett ämne och sedan måste det fastställas huruvida syftet med och förutsättningarna för tillverkningen, användningen och den kemiska bearbetningen av ämnet motsvarar dem som gäller definitionen av en intermediär enligt Reach-förordningen. PPG och SNF godtog vid förhandlingen att utgångspunkten för bedömningen måste vara begreppet ”ämne”. Först ska ämnet identifieras och sedan bör de olika sätt som det används på bedömas för att fastställa huruvida det motsvarar definitionen av ”intermediär”. Jag kommer här att använda ytterligare en syllogism: alla intermediärer utgör användning av ämnen, men bara vissa användningar av ämnen är intermediära. Därför kan ett ämne både användas intermediärt och icke intermediärt.
58.
Av det ovanstående följer att den definition av intermediärer som återfinns i Reach-förordningen utgår från syftet med tillverkningen och användningen av det berörda ämnet. Detta återspeglas både i förordningens ordalydelse och dess syfte.
59.
Således definieras ”intermediär” i punkt 3.15 med hjälp av uttrycken ”tillverkas för” och ”för att”. Syftet med bestämmelserna om intermediärer inom ramen för tillståndsförfarandet är således att undanta vissa användningar av ämnen från tillståndskravet för att kunna rikta in sig på de användningar som utgör störst risk. (
35
) Syftet bör tolkas i enlighet med det övergripande mål som eftersträvas med Reach-förordningen och tillståndsförfarandet, nämligen att kontrollera de risker som SVHC‑ämnen ger upphov till inom ramen för att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön. (
36
)
60.
Jag anser därför att det var riktigt av tribunalen att, i punkt 67 i den överklagade domen, finna att begreppet ”intermediär” i Reach-förordningen definieras ”med hänsyn till syftet med ett ämnes tillverkning och användning”. Detta angreppssätt är förenligt med såväl förordningens ordalydelse som dess syfte.
61.
PPG och SNF har också gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att klassificera användningen av akrylamid i tätningsmedel och för beredning av elektroforesgeler som slutlig användning och inte intermediär användning av akrylamid.
62.
I sin motivering i fråga om användning i tätningsmedel och beredning av elektroforesgeler (punkterna 54–58 i den överklagade domen) har tribunalen inte godtagit att dessa användningar är intermediära. Motiveringen bygger på argumentet att det huvudsakliga syftet med den kemiska processen inte är att tillverka polyakrylamid, utan att på ett analytiskt sätt separera molekyler genom elektrofores.
63.
Såsom jag förstår den överklagade domen utvidgade tribunalen inte omfattningen av definitionen i artikel 3.15 och lade inte heller till avsaknad av slutlig användning av det ämne som varit föremål för syntes som ett ytterligare villkor i definitionen av intermediärer, såsom PPG och SNF har gjort gällande. Tvärtom tillämpade tribunalen definitionen av intermediärer, varvid den tog hänsyn till syftet med ett ämnes tillverkning och användning, på det senare. Såsom tribunalen mycket riktigt har gjort gällande är syftet med att använda akrylamid i dessa två fall inte att tillverka polyakrylamid, utan tätning eller elektrofores. Tribunalen fastställde därför att de två användningarna inte var intermediära utan slutliga.
64.
Visserligen kan vissa terminologiska variationer i den överklagade domen, såsom användningen av orden ”avsikt”, ”syfte” eller ”avsett mål” ge intryck av att tribunalen har försökt införa ett subjektivt moment vid definitionen av ”intermediärer”, nämligen en bedömning av avsikten. Enligt min uppfattning visar emellertid en helhetstolkning av de omtvistade avsnitten att detta inte är fallet. Den tillfälliga användningen av dessa ord medför därför inte att tribunalens motivering är irrelevant.
65.
Frågan huruvida användning som tätningsmedel eller beredning av elektroforesgel utgör användning av akrylamid, och i sådana fall vilken typ av användning, beror på de faktiska omständigheterna. Enligt ett synsätt vill klagandena här att domstolen ska fastställa en rad olika faktiska omständigheter. Emellertid kan tribunalens fastställande av faktiska omständigheter inte prövas i ett överklagande, med mindre det föreligger en missuppfattning om dessa omständigheter. Även om man intar uppfattningen – som är mer förmånlig för klagandena – att klagandena söker klarhet i tribunalens bedömning av dessa omständigheter och de rättsliga följderna därav, framgår det av min bedömning ovan att jag inte anser att tribunalen har gjort en felaktig rättstillämpning. (
37
)
66.
Jag kan därför inte godta de argument som PPG och SNF har anfört.
67.
Med avseende på hänvisningen i punkt 55 i den överklagade domen till bilaga 4 i Echas vägledning om intermediärer har PPG och SNF gjort gällande att tribunalen skulle ha gjort en separat bedömning av om dokumentet var rättsligt korrekt och att tribunalen har stött sitt avgörande i denna del på avsnitt som saknade relevans i förevarande mål.
68.
Jag anser inte att detta argument kan godtas. Enligt min uppfattning är tribunalens tolkning av begreppet intermediärer korrekt och det faktum att tribunalen har åberopat ett avsnitt i Echas vägledning om intermediärer som stöd för sin uppfattning angående användning av akrylamid som tätningsmedel saknar relevans för den överklagade domens domslut. Jag anser därför inte att det är motiverat att upphäva domen. (
38
)
69.
Således kan jag inte godta detta argument och överklagandet bör därför inte bifallas i den del som avser den första grunden.
Den tredje grunden för överklagandet: felaktig rättstillämpning vid tolkningen av undantaget för intermediärer från artikel 59 i Reach-förordningen
Sammanfattning av de relevanta delarna i den överklagade domen
70.
Tribunalen fann att akrylamid, som ett ”ämne” i den mening som avses i artikel 3.1 i Reach-förordningen, kunde bli föremål för det identifieringsförfarande som föreskrivs i artikel 59. (
39
) Även om det är riktigt att avdelning VII i Reach-förordningen, enligt artikel 2.8 b i samma förordning, inte ska tillämpas på isolerade intermediärer som används på plats eller transporteras, innebär den omständigheten att ett ämne kan vara intermediärt inte att det undantas från identifieringsförfarandet. (
40
) Den omständigheten att dokumentationen som Nederländerna hade lämnat in angående identifiering av akrylamid som ett cancerframkallande och mutagent ämne endast hänvisade till exempel på användning av detta ämne som intermediär, saknade relevans för identifieringen av akrylamid som ett SVHC‑ämne som uppfyller kriterierna i artikel 57. Detta faktum kunde dock komma att bli relevant senare under tillståndsförfarandet. (
41
)
Parternas yrkanden
71.
PPG och SNF har genom sin tredje grund gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av undantaget för intermediärer från avdelning VII i Reach-förordningen angående tillstånd. Denna grund består av tre delar.
72.
För det första har PPG och SNF gjort gällande att tribunalens slutsats att intermediärer inte är undantagna från artikel 59 strider mot såväl lagstiftarens uppenbara intentioner som den uttryckliga ordalydelsen i artikel 2.8 b som undantar intermediärer från avdelning VII i dess helhet.
73.
För det andra har de gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av artikel 59, eftersom den allmänna hänvisningen till ”ämnen” i den artikeln inte kan medföra att det särskilda undantaget för intermediärer inte kan tillämpas. Eftersom tribunalen fastställde att intermediärer inte kräver tillstånd, gjorde den sig skyldig till en felaktig rättstillämpning i det att den inte fastställde att intermediär användning inte heller omfattas av artikel 59. Dessutom är det nödvändigt att fastställa huruvida ett ämne omfattas av ett undantag från vissa bestämmelser innan, snarare än efter, dessa bestämmelser tillämpas på ämnet. Klagandena har också gjort gällande att förfarandet i artikel 59 inte är avsett att endast identifiera ämnen som har de egenskaper som anges i artikel 57, utan också upprättar en förteckning över ämnen som kan komma att ingå i bilaga XIV.
74.
För det tredje menar PPG och SNF att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning genom att fastställa att intermediärer inte är undantagna från artikel 57. Det faktum att ett ämne har inneboende egenskaper som ger upphov till betänkligheter medför inte att det går att bortse från det uttryckliga undantaget i artikel 2.8 b. Inte heller är syftet med att identifiera ämnen som har de inneboende egenskaper som anges i artikel 57 att identifiera alla sådana ämnen utan bara de som ska ingå i bilaga XIV.
75.
Echa har gjort gällande att det var korrekt av tribunalen att fastställa att artikel 2.8 b i Reach-förordningen inte hindrar att akrylamid identifieras som ett SVHC‑ämne. Förarbetena till bestämmelsen, dess innebörd och tillämpning stöder denna uppfattning. Dessutom utgör artikel 2.8 b ett undantag från kravet att ansöka om tillstånd och ska därför tolkas restriktivt.
76.
Med avseende på artiklarna 57 och 59 har Echa gjort gällande att det var korrekt av tribunalen att fastställa att akrylamid utgör ett ämne som kan bli föremål för identifieringsförfarandet, oavsett om ämnet endast används intermediärt. Vidare framgår det av ordalydelsen i dessa artiklar att omständigheten att ett ämne identifieras och tas upp i kandidatförteckningen inte nödvändigtvis innebär att ämnet kommer att ingå i bilaga XIV.
77.
Kommissionen har gjort gällande att undantaget i artikel 2.8 b i Reach-förordningen ska betraktas som ett undantag från alla bestämmelser i bilaga VII som hänvisar till intermediär användning av ett ämne. Kommissionen har också anfört att andra användningar, till följd av artikel 2.5, likaså har undantagits från avdelning VII, såsom användning i läkemedel, livsmedel och djurfoder, men att detta inte hindrar att ett ämne identifieras och upptas i kandidatförteckningen. Enligt kommissionen har PPG och SNF inte förklarat hur ett ämne som både används intermediärt och icke-intermediärt ska behandlas om deras tolkning av artikel 2.8 b skulle godtas.
Bedömning
78.
Den tredje grunden för överklagandet gäller omfattningen och verkan av undantaget i artikel 2.8 b i Reach-förordningen. Samtliga tre delar av den tredje grunden gäller huvudsakligen denna fråga och jag ska därför bedöma dem gemensamt.
79.
Till att börja med är det viktigt att komma ihåg att det följer av fast rättspraxis att undantag ska tolkas strikt. (
42
) Detta är i ännu högre grad korrekt när det gäller en skyddsprincip. Avsikten med det aktuella tillståndsförfarandet är att undvika att SVHC‑ämnen påverkar människors hälsa och miljön. I detta sammanhang är försiktighetsprincipen som ligger till grund för Reach-förordningen särskilt relevant.
80.
Vidare är undantaget i artikel 2.8 ett partiellt undantag. Det omfattar endast isolerade intermediärer som används på plats och som transporteras från kapitel 1 i avdelning II (utom artiklarna 8 och 9) och avdelning VII i Reach-förordningen. Det skiljer sig därför från de allmänna undantagen från förordningen för radioaktiva ämnen, ämnen, beredningar och varor som är föremål för tullövervakning, icke-isolerade intermediärer och transport av farliga ämnen och avfall i artikel 2.1 och 2.2.
81.
Enligt min uppfattning rör undantaget i artikel 2.8 a och b också särskilda användningar av ämnen. Skälen till detta är följande:
82.
Såsom jag redan har förklarat måste definitionen av intermediärer i Reach-förordningen tolkas utifrån syftet med tillverkningen och användningen av det berörda ämnet. (
43
) Härav följer att undantaget från avdelning VII för isolerade intermediärer som används på plats respektive transporteras ska tolkas på samma sätt. Det är förknippat med användning och bör tolkas så, att det avser intermediära användningar av ämnen.
83.
Detta stöds av förarbetena till undantaget. I vitboken som publicerades innan Reach-förordningen trädde i kraft anges i punkt 2.3, som har rubriken ”Viktiga inslag i den föreslagna strategin”, att användning som inte ger anledning till oro får undantas generellt från godkännandeförfarandet för SVHC‑ämnen. (
44
) Denna princip upprepas i kommissionens förslag till förordning, som anger att”[v]issa användningar kan undantas från tillståndskravet” för att ”tillståndsförfarandet i första hand [ska] kunna inriktas på sådana användningar av ämnen som väntas ge upphov till den största risken”. (
45
) Båda dessa dokument visar tydligt att undantagen från tillstånd gäller användning av ämnen.
84.
Dessutom placerades undantaget för intermediärer från tillståndsförfarandet i ursprungsutkastet till Reach-förordningen i avdelning VII. I artikel 53.5 g i förslaget till förordning angavs (endast) att de första två leden i artikeln, angående tillstånd, inte skulle tillämpas på ”[a]nvändning som isolerade intermediärer på plats eller som transporteras”. (
46
) Det var Europaparlamentet som för tydlighetens skull, i syfte att gruppera alla undantag som hade verkan på Reach-förordningens tillämpningsområde i en enda artikel i början av dokumentet, flyttade undantaget för intermediärer så att det placerades i samma artikel som övriga undantag från tillämpningsområdet för förordningen i artikel 2. (
47
) Däremot har artiklarna 57 och 59 inte ändrats sedan förslagets ursprungsversion. (
48
) De avser ämnen enligt definitionen i artikel 3.1.
85.
En sammantagen tolkning av artiklarna 2.8 b, 3.1, 3.15 b och 3.15 c samt avdelning VII i Reach-förordningen leder därför till slutsatsen att undantaget från avdelning VII för isolerade intermediärer som används på plats eller transporteras är användningsrelaterade undantag som omfattar ett ämnes särskilda avsedda användning.
86.
Vid tillämpning av undantaget i artikel 2.8 b bör tankegången således vara följande: i) tillståndsförfarandet avser ämnen, ii) tillämpningen av detta förfarande förutsätter att kriterierna för identifiering som SVHC‑ämne i artikel 57 redan är uppfyllda, (
49
) iii) den identifieringen beror enbart på ämnets inneboende egenskaper och inte på ämnets avsedda användning, iv) när ett ämne har identifierats som ett SVHC‑ämne omfattas det av tillståndsförfarandet, även om det formella upptagandet i förteckningen över ämnen för vilka det krävs tillstånd kan skjutas upp beroende på vilken prioritering ämnet ges av Echa, (
50
) v) när det ämne som har identifierats som ett SVHC‑ämne används intermediärt, ska avdelning VII i förordningen inte tillämpas på sådan användning, och slutligen vi) om ett ämne har flera användningar, men endast ett av dessa omfattas av undantaget, gäller undantaget endast den kvantitet som är avsedd för den undantagna användningen. (
51
)
87.
Av övervägandena ovan följer att artiklarna 57 och 59 i Reach-förordningen avser ämnen med vissa inneboende egenskaper snarare än användningen av ämnen. Till skillnad från detta undantar artikel 2.8 b endast särskild användning av ämnen (som en isolerad intermediär) från avdelning VII. Detta undantag kan inte ha större verkan än dess tillämpningsområde. Således kan artikel 2.8 b endast undanta intermediärer från bestämmelser i den avdelning som avser användning av ämnen, inte bestämmelser som avser ämnens inneboende egenskaper.
88.
Jag drar därför slutsatsen att tribunalen inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att den omständigheten att ett ämne kan vara intermediärt i fråga om viss användning inte innebär att det inte kan identifieras som ett SVHC‑ämne i enlighet med förfarandet i artikel 59. (
52
)
89.
Jag anser därför att överklagandet ska ogillas i den del som avser den tredje grunden.
Den andra grunden för överklagandet: åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Sammanfattning av de relevanta delarna i den överklagade domen
90.
I punkt 64 i den överklagade domen, erinrade tribunalen om att isolerade intermediärer som används på plats respektive sådana som transporteras, enligt artikel 2.8 b i Reach-förordningen, undantas från avdelning VII. Tribunalen prövade därför huruvida det omtvistade beslutet, på grund av detta undantag, var rättsstridigt i den mån akrylamid identifierades som ett SVHC‑ämne. (
53
)
91.
Tribunalen fann att den omständigheten att ett ämne i förekommande fall kan vara intermediärt inte innebär att det undantas från identifieringsförfarandet i artikel 59. (
54
)
Parternas yttranden
92.
Till stöd för den andra grunden för överklagandet har PPG och SNF gjort gällande att tribunalen åsidosatte motiveringsskyldigheten när den inte behandlade klagandens argument angående artikel 2.8 b i Reach-förordningen. Klagandena har anfört att det inte framgår av den överklagade domen varför det klara och entydiga undantaget för isolerade intermediärer som används på plats respektive sådana som transporteras inte också innebär ett undantag från tillämpningen av artikel 59.
93.
Echa har gjort gällande att tribunalens motivering är klar och gör det möjligt för klagandena att förstå varför deras argument inte godtogs. I detta avseende har Echa hänvisat till punkterna 65–70 i den överklagade domen.
94.
Kommissionens uppfattning är att tribunalen i tillräcklig utsträckning förklarade varför ett ämne som används intermediärt trots detta kan identifieras enligt artikel 59 i Reach-förordningen.
Bedömning
95.
Skyldigheten att motivera domar följer av artikel 36 i domstolens stadga, vilken enligt artikel 53 första stycket i denna stadga är tillämplig på tribunalen. Enligt fast rättspraxis ska det av motiveringen till tribunalens domar klart och tydligt framgå hur denna har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för avgörandet och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. (
55
)
96.
Såsom jag förstår den överklagade domen tog tribunalen direkt upp omfattningen av undantaget i artikel 2.8 b i Reach-förordningen.
97.
Tribunalen förklarade tydligt i punkterna 65–70 i den överklagade domen hur den resonerat. Den fann att akrylamid är ett ämne i enlighet med artikel 3.1 i Reach-förordningen och att den omständigheten att det i förekommande fall kan vara intermediärt inte kan medföra att det undantas från identifieringsförfarandet.
98.
Enligt min uppfattning är tribunalens motivering tydlig och tillräckligt detaljerad för att göra det möjligt för PPG och SNF att överklaga domen och för att domstolen ska kunna utföra sin prövning vid ett överklagande.
99.
Jag drar därför slutsatsen att tribunalen motiverade sitt avgörande i tillräcklig utsträckning och att överklagandet inte ska bifallas i den del som avser den andra grunden.
Den fjärde grunden för överklagandet: felaktig rättstillämpning vid bedömning av Echas skyldighet att beakta upplysningarna i dokumentationen enligt bilaga XV
Sammanfattning av de relevanta delarna i den överklagade domen
100.
Den fjärde grunden för överklagandet avser omständigheten att tribunalen inte godtog klagandenas resonemang att identifieringen av akrylamid enligt artikel 59 borde ha skett på grundval av all information i den dokumentation som Nederländerna hade sammanställt enligt bilaga XV, inbegripet informationen angående användning och exponering. Tribunalen fann att även om det i denna dokumentation endast angavs exempel på användning av detta ämne som intermediär, saknade det relevans för identifieringen av akrylamid som ett SVHC‑ämne, eftersom denna information inte gällde de inneboende egenskaperna för akrylamid. Informationen om användningen av akrylamid kunde bli relevant under de sista delarna av förfarandet, nämligen förfarandet för att bevilja tillstånd för olika användningsområden. I alla händelser kunde det inte fastställas att alla användningsområden för akrylamid som omnämnts i dokumentationen var av intermediär karaktär.
Parternas yttranden
101.
PPG och SNF har gjort gällande att tribunalens slutsats bygger på en felaktig rättstillämpning. Det är ett rättsligt krav att dokumentationen enligt bilaga XV ska innehålla information om ett ämnes användningsområden och Echa har en skyldighet att beakta denna information. Med avseende på akrylamid visade informationen att det ämnet endast användes intermediärt, en omständighet som var relevant för tillämpningen av undantaget i artikel 2.8 b i Reach-förordningen.
102.
Echa har gjort gällande att det var riktigt av tribunalen att finna att det, under den första delen av tillståndsförfarandet, som rör identifieringen av ett ämne, inte är nödvändigt att beakta information om ett ämnes användningsområden. I alla händelser angavs i dokumentationen enligt bilaga XV att det fanns två områden där akrylamid inte användes intermediärt.
Bedömning
103.
Det är ett formellt krav för processen i artikel 59 i Reach-förordningen att sammanställa dokumentation enligt bilaga XV. Syftet med detta förfarande är att identifiera ämnen som har de inneboende egenskaper som anges i artikel 57 och därför kan kräva tillstånd.
104.
Den information som ska ingå i dokumentationen enligt bilaga XV anges i själva Reach-förordningen. Den består av tre delar: i) förslaget, ii) motiveringen och iii) informationen om användning, exponering, alternativa ämnen och risker. Förslaget är den huvudsakliga delen av dokumentationen, eftersom det innehåller ämnets identitet och föreslagna identifiering enligt kriterierna i artikel 57. Motiveringen är också central, eftersom den ger skälen till identifieringen av ämnen.
105.
Informationen om användning, exponering, alternativa ämnen och risker är också tvingande, men denna information verkar vara av kompletterande karaktär. För det första är det bara ”tillgänglig” information om användning och exponering som måste tillhandahållas. (
56
) När dokumentationen enligt bilaga XV sammanställs, finns det inte någon skyldighet att genomföra undersökningar utöver den information som finns tillgänglig. Vidare används begreppet ”användnings- och exponeringskategori”, som definieras i artikel 3.38, (
57
) flera gånger i förordningen. Exempelvis är det relevant när det kommer till avdelning II, i fråga om den information som ska lämnas vid registrering (artikel 10, se även bilaga VI) och bilaga I, som innehåller allmänna bestämmelser om bedömning av ämnen och utarbetande av rapporter om kemikaliesäkerhet. Enligt min uppfattning innebär det faktum att informationen är kompletterande och inte är avsedd att vara uttömmande att informationen endast har en roll på det stadium då undantag för vissa användningsområden övervägs. Den saknar betydelse för den (tidigare) bedömningen av huruvida ett visst ämne ska identifieras som ett SVHC‑ämne.
106.
Det är därför min uppfattning att tribunalen inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att även om dokumentationen enligt bilaga XV ”endast ange[r] exempel på användning av detta ämne som intermediär, saknar det relevans för identifieringen av akrylamid som ett [SVHC‑]ämne…, eftersom denna information inte gäller de inneboende egenskaperna för akrylamid”. (
58
) Tvärtom är både artikel 57 och bilaga XV tydliga på denna punkt: ämnen identifieras som ämnen som inger mycket stora betänkligheter när de har de egenskaper som anges i artikel 57. (
59
) I den bestämmelsen anges inte att ämnenas användning ska beaktas vid identifieringen. Tvärtom beaktas ämnenas användning på annan plats, nämligen i artikel 56, som innehåller den allmänna principen om att ämnen som ingår i bilaga XIV inte kan släppas ut på marknaden eller användas och undantag från denna princip. Det stadiet avser upptagande av ämnen i bilaga XIV (artikel 58), eller i kapitel 2 i avdelning VII, som avser beviljande av tillstånd.
107.
Jag anser därför att överklagandet ska ogillas i den del som avser den fjärde grunden.
De femte och sjätte grunderna för överklagandet: felaktig rättstillämpning och åsidosättande av motiveringsskyldigheten vid prövningen av det omtvistade beslutets proportionalitet
Sammanfattning av de relevanta delarna i den överklagade domen
108.
Tribunalen godtog inte PPG och SNF:s argument att det omtvistade beslutet stred mot proportionalitetsprincipen. För det första fann tribunalen att identifieringen av akrylamid som ett SVHC‑ämne inte var uppenbart olämplig i förhållande till de eftersträvande målen om skydd för människors hälsa och miljön. Vidare fann tribunalen att det omtvistade beslutet inte överskred gränserna för vad som var nödvändigt för att uppnå dessa mål. Framför allt utgjorde undantaget för användning som intermediär från identifiering inte en mindre ingripande åtgärd som var lämplig för att uppnå samma mål. Tvärtom hade lagstiftaren föreskrivit särskilda regler gällande intermediärer i artikel 2.1 c och 2.8 b i Reach-förordningen.
Parternas yttranden
109.
Till stöd för den femte grunden, som har framställts i andra hand, har PPG och SNF anfört att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning vid prövningen av proportionalitetsprincipen. Det skulle ha varit en mindre ingripande åtgärd att uttryckligen ange i det omtvistade beslutet att ”identifiering och upptagande på kandidatlistan [helt] saknar … betydelse för användningen av intermediärer”, eftersom den lösningen har den fördelen att den gör undantaget för intermediärer i artikel 2.8 b förenligt med identifieringsförfarandet i artikel 59.
110.
PPG och SNF har också, i den sjätte grunden för överklagandet, gjort gällande att tribunalens bedömning, i den andra meningen i punkt 93, inte gör att de kan förstå varför åtgärden inte utgör en mindre ingripande åtgärd som Echa därför skulle ha antagit.
111.
Echa har anfört att tribunalen inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den tillämpade proportionalitetsprincipen. Tribunalen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på ett område som innebär att den måste fatta val av politisk, ekonomisk och social art och göra komplicerade bedömningar. Tribunalen uppfyllde också sin motiveringsskyldighet i detta avseende. Det räckte med hänvisningen i punkt 93 i den överklagade domen till de särskilda regler som gäller intermediärer som hade antagits av unionslagstiftaren, nämligen artikel 2.1 c och 2.8 b, och hänvisningen till punkt 48.
112.
Kommissionen har gjort gällande att tribunalen till fullo prövade Echas påstådda åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Vidare saknar det alternativa argument som PPG och SNF har anfört relevans, då konsekvenserna av det följer direkt av artikel 2.8 b i Reach-förordningen. En omskrivning i andra ordalag av något som redan har fastställts i lagstiftning utgör inte en ”åtgärd”, och är inte heller ett ”mindre ingripande” alternativ, med tanke på att det föreslagna tillägget saknar såväl rättslig som praktisk verkan.
Bedömning
113.
Tribunalen prövade i punkterna 81–94 i den överklagade domen PPG och SNF:s grund rörande åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
114.
Inledningsvis definierade tribunalen korrekt denna princip och de begränsningar av domstolsprövningen som följer av det betydande utrymme för skönsmässig bedömning som Echa har i detta avseende. (
60
) Därefter prövade tribunalen argumentet att det omtvistade beslutet inte var lämpligt för att uppnå de mål som eftersträvas med Reach-förordningen. (
61
) Slutligen bedömde tribunalen huruvida det omtvistade beslutet överskred gränserna för vad som var nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen samt de mindre ingripande åtgärder som PPG och SNF föreslagit. (
62
) Tribunalen fann att det omtvistade beslutet inte stred mot proportionalitetsprincipen.
115.
PPG och SNF:s femte grund för överklagandet gäller tribunalens bedömning av en av de påstått mindre ingripande åtgärderna som icke desto mindre, menar de, skulle ha gjort att de mål som eftersträvas med Reach-förordningen skulle kunna uppnås.
116.
I den överklagade domen har tribunalen underkänt detta argument, då undantaget för intermediärer uttryckligen behandlas i artikel 2.8 b i Reach-förordningen. Jag delar både tribunalens och kommissionens uppfattning att den påstått ”alternativa åtgärden” inte skulle ha haft praktisk eller rättslig verkan. Den skulle därför ha varit meningslös med avseende på proportionalitetsprövningen. Den skulle kort och gott ha varit meningslös helt och hållet.
117.
Av detta följer att den femte grunden saknar verkan.
118.
Enligt den sjätte grunden för överklagandet har PPG och SNF gjort gällande att tribunalen åsidosatte motiveringsskyldigheten. De har, särskilt, anfört att den andra meningen i punkt 93 i den överklagade domen inte gör att de kan förstå varför den åtgärd de hade föreslagit inte ansågs vara en mindre ingripande åtgärd som Echa skulle ha kunnat använda sig av.
119.
Jag kan inte godta detta argument.
120.
Som jag redan har angett motiverade tribunalen varför den inte kunde bifalla överklagandet i den del som avsåg denna grund. Det är riktigt att motiveringen endast består av en mening. Det ska dock anmärkas att det argument som tribunalen behandlade också uttrycktes i en mening i punkt 92 i ansökan om ogiltigförklaring. Det är fast rättspraxis att tribunalens skyldighet att motivera sina domar inte kan tolkas så, att samtliga resonemang som parterna i målet framfört ska bemötas vart och ett för sig och på ett uttömmande sätt. (
63
) Tribunalens tillvägagångssätt gjorde att personerna i fråga kunde få kännedom om skälen, vilket gav domstolen möjlighet att utföra sin prövning, såsom krävs enligt domstolens rättspraxis. (
64
)
121.
Överklagandet ska därför inte bifallas i den del som avser den sjätte grunden.
122.
Min slutsats är således att överklagandet ska ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnaderna
123.
I enlighet med artiklarna 137, 138, 140 och 184 i domstolens rättegångsregler, tolkade gemensamt, ska PPG och SNF, som tappande parter på alla punkter i överklagandet, förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Förslag till avgörande
124.
Mot bakgrund av övervägandena ovan föreslår jag att domstolen ska
–
ogilla överlagandet,
–
förplikta Polyelectrolyte Producers Group GEIE och SNF SAS att bära sina egna rättegångskostnader och ersätta Europeiska kemikaliemyndighetens rättegångskostnader, och
–
förplikta Konungariket Nederländerna och Europeiska kommissionen att bära sina egna rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	T-268/10 RENV, EU:T:2015:698.
(
3
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 2006, s. 1). Den lydelse av Reach-förordningen som är aktuell i målet vid den nationella domstolen är lydelsen enligt kommissionens förordning (EG) nr 552/2009 av den 22 juni 2009 (EUT L 164, 2009, s. 7) och det är denna version som återges nedan.
(
4
)	Skäl 1 och artikel 1.
(
5
)	Rådets direktiv av den 27 juni 1967 om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen (EGT 196, 1967, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 19). Direktivet har därefter upphävts genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (EUT L 353, 2008, s. 1).
(
6
)	Enligt Echas flerspråkiga terminologidatabas innebär polymerisering att polymerer bildas från enklare molekyler (monomerer) genom addition.
(
7
)	T-268/10, EU:T:2011:508.
(
8
)	C‑625/11 P, EU:C:2013:594.
(
9
)	Tribunalens bedömning av frågan om upptagande till sakprövning har behandlats i punkterna 29–61 i den överklagade domen.
(
10
)	Dom av den 10 september 2015, FCD och FMB, C‑106/14, EU:C:2015:576, punkt 32.
(
11
)	Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet samt ändring av direktiv 1999/45/EG och förordning (EG) om långlivade organiska föroreningar, KOM(2003) 644 slutligt (nedan kallat kommissionens förslag till förordning).
(
12
)	Artikel 1.3 i Reach-förordningen.
(
13
)	Skäl 69 i Reach-förordningen.
(
14
)	Dom av den 10 september 2015, FCD och FMB, C‑106/14, EU:C:2015:576, punkt 35.
(
15
)	Artikel 59.2 och 59.3 samt bilaga XV i Reach-förordningen. Inom 60 dagar från det att dokumentationen vidarebefordras får de övriga medlemsstaterna eller Echa lämna sina synpunkter på identifieringen av ämnet (artikel 59.5).
(
16
)	Artikel 59.4 i Reach-förordningen.
(
17
)	Artikel 59.7–9 i Reach-förordningen.
(
18
)	Artikel 58.3 i Reach-förordningen.
(
19
)	Rådets beslut av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, 1999, s. 23). Se artiklarna 58.1 och 133.4 i Reach-förordningen. Artikel 5a i beslut 1999/468/EG infördes genom rådets beslut 2006/512/EG av den 17 juli 2006 om ändring av beslut 1999/468/EG om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EUT L 200, 2006, s. 11).
(
20
)	Artikel 58.1 och 58.2 i Reach-förordningen.
(
21
)	Artikel 62 i Reach-förordningen.
(
22
)	Se artikel 56.1 b–e och artikel 56.2–5 i Reach-förordningen.
(
23
)	Punkt 66 i den överklagade domen.
(
24
)	Punkt 54 i den överklagade domen.
(
25
)	Tillägg 4 till Echas vägledning om intermediärer, 2010, ECHA-2010-G-17-SV (nedan kallad Echas vägledning om intermediärer).
(
26
)	Punkt 55 i den överklagade domen.
(
27
)	Punkt 58 i den överklagade domen.
(
28
)	Punkt 59 i den överklagade domen.
(
29
)	Punkterna 66 och 67 i den överklagade domen.
(
30
)	Punkt 66 i den överklagade domen.
(
31
)	Skälen 2 och 3.
(
32
)	Artikel 1.3 a i rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar) (EGT L 262, 1976, s. 201), artikel 2 a i rådets förordning (EEG) nr 793/93 av den 23 mars 1993 om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen; (EGT L 84, 1993, s. 1), artikel 2.1 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/45/EG av den 31 maj 1999 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga preparat (EGT L 200, 1999, s. 1).
(
33
)	Artikel 2.1 a i direktiv 67/548/EEG.
(
34
)	Kommissionens avdelningars arbetsdokument, Allmän rapport om REACH, SWD(2013) 25 final, s. 17.
(
35
)	Se, för ett liknande resonemang, kommissionen förslag till förordning, s. 33.
(
36
)	Artiklarna 1 och 55 i Reach-förordningen.
(
37
)	Tribunalen är ensam behörig att dels fastställa de faktiska omständigheterna, utom då det av handlingarna i målet framgår att de fastställda omständigheterna är materiellt oriktiga, dels bedöma dessa faktiska omständigheter. När tribunalen har fastställt eller bedömt de faktiska omständigheterna, är domstolen enligt artikel 256 FEUF behörig att pröva tribunalens rättsliga bedömning av dessa omständigheter och de rättsliga följderna därav (se dom av den 1 juni 1994, kommissionen/Brazzelli Lualdi mf.l., C‑136/92 P, EU:C:1994:211, punkterna 48 och 49, och dom av den 19 juli 2012, Alliance One International och Standard Commercial Tobacco/kommissionen och kommissionen/Alliance One International m.fl., C‑628/10 P och C‑14/11 P, EU:C:2012:479, punkt 84).
(
38
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2004, kommissionen/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, punkt 68 och där angiven rättspraxis.
(
39
)	Punkt 65 i den överklagade domen.
(
40
)	Punkterna 66 and 67 i den överklagade domen.
(
41
)	Punkt 69 i den överklagade domen.
(
42
)	Dom av den 10 november 2016, Baštová, C‑432/15, EU:C:2016:855, punkt 59 och där angiven rättspraxis, och dom av den 29 mars 2012, kommissionen/Polen, C‑185/10, EU:C:2012:181, punkt 31 och där angiven rättspraxis.
(
43
)	Se ovan punkterna 55 och 58.
(
44
)	Vitbok – Strategi för den framtida kemikaliepolitiken, KOM(2001)88 slutlig, s. 8 och 19.
(
45
)	Se kommissionens förslag till förordning, s. 33.
(
46
)	Se kommissionens förslag till förordning, s. 108.
(
47
)	Se förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om registrering__ utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en eueopeisk kemikaliemyndighet och om ändring av direktiv 1999/45/EG och förordning (EG) om långlivade organiska föroreningar (2003/0256(COD)), A6–0315/2005, s. 523 och 524.
(
48
)	Se artiklarna 54 och 56 i kommissionens förslag till förordning.
(
49
)	Dom av den 15 mars 2017, Hitachi Chemical Europe och Polynt/Echa, C‑324/15 P, EU:C:2017:208, punkt 35.
(
50
)	Dom av den 15 mars 2017, Hitachi Chemical Europe och Polynt/Echa, C‑324/15 P, EU:C:2017:208, punkt 35.
(
51
)	Se Bergkamp, Lucas,”Key concepts and scope”, The European Union REACH Regulation for chemicals, Oxford University Press, 2013, s. 59. Faktum är att PPG och SNF vid förhandlingen godtog att när ett ämne kan användas både intermediärt och icke-intermediärt ”exempelvis 50 procent för intermediär användning och 50 procent för annan användning” omfattas endast den intermediära användningen av undantaget i artikel 2.8 b.
(
52
)	Punkt 66 i den överklagade domen.
(
53
)	Punkt 64 i den överklagade domen.
(
54
)	Punkt 66 i den överklagade domen.
(
55
)	Se, exempelvis, dom av den 11 april 2013, Mindo/kommissionen, C‑652/11 P, EU:C:2013:229, punkt 29.
(
56
)	Se, för ett liknande resonemang, beslut av den 4 september 2014, Cindu Chemicals m.fl./Echa, C‑289/13 P, ej publicerat, EU:C:2014:2175, punkt 51.
(
57
)	Artikel 3.24 innehåller en särskild definition av begreppet ”användning” och artikel 3.37 innehåller en särskild definition av begreppet ”exponeringsscenario”.
(
58
)	Punkt 69 i den överklagade domen.
(
59
)	Se ovan punkt 34.
(
60
)	Punkterna 81 och 82 i den överklagade domen. Se även dom av den 21 juli 2011, Etimine, C‑15/10, EU:C:2011:504, punkterna 60, 124 och 125.
(
61
)	Punkterna 84–87 i den överklagade domen.
(
62
)	Punkterna 88–93 i den överklagade domen.
(
63
)	Dom av den 9 september 2008, FIAMM m.fl./rådet och kommissionen, C‑120/06 P och C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punkt 91 och där angiven rättspraxis.
(
64
)	Dom av den 11 april 2013, Mindo/kommissionen, C‑652/11 P, EU:C:2013:229, punkt 29.