62021CJ0437
SODBA SODIŠČA (deseti senat)
z dne 13. oktobra 2022 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Promet – Uredba (EGS) št. 3577/92 – Člena 1 in 4 – Uredba (ES) št. 1370/2007 – Člen 1 – Neposredno sklepanje pogodb o javni službi – Storitve javnega hitrega pomorskega potniškega prometa – Izenačitev s storitvami železniškega prevoza, opravljenega po morju“
V zadevi C‑437/21,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija) z odločbo z dne 21. aprila 2021, ki je na Sodišče prispela 16. julija 2021, v postopku
Liberty Lines SpA
proti
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
ob udeležbi
Rete Ferroviaria Italiana SpA,
Bluferries Srl,
SODIŠČE (deseti senat),
v sestavi M. Ilešič, v funkciji predsednika senata, I. Jarukaitis, in Z. Csehi (poročevalec), sodnika,
generalna pravobranilka: L. Medina,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Liberty Lines SpA A. Abbamonte, F. Di Gianni, C. Morace, G. Pregno in A. Scalini, avvocati,
–
za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z A. Berti Suman, procuratore dello Stato, in F. Sclafanijem, avvocato dello Stato,
–
za Evropsko komisijo G. Gattinara, P. Ondrůšek, G. von Rintelen in G. Wils, agenti,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago prava Unije o oddaji javnih naročil storitev za storitve javnega hitrega pomorskega prevoza potnikov.
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Liberty Lines SpA in Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministrstvo za infrastrukturo in promet, Italija) (v nadaljevanju: MIT) zaradi neposredne oddaje javnega naročila storitev hitrega pomorskega prevoza potnikov med pristaniščem Messina (Italija) in pristaniščem Reggio Calabria (Italija) v Mesinski ožini družbi Bluferries Srl, ne da bi bil izveden poseben javni razpis.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EGS) št. 3577/92
3
Na podlagi člena 1(1) Uredbe Sveta (EGS) št. 3577/92 z dne 7. decembra 1992 o uporabi načela prostega pretoka storitev v pomorskem prometu med državami članicami (pomorska kabotaža) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 2, str. 10):
„Od 1. januarja 1993 se svoboda zagotavljanja prevozov v pomorskem prometu v državah članicah (pomorska kabotaža) uporablja za ladjarje Skupnosti, katerih ladje so registrirane v državi članici ali plujejo pod zastavo države članice pod pogojem, da te ladje izpolnjujejo vse pogoje za izvajanje kabotaže v tej državi članici […].“
4
Člen 2 te uredbe določa:
„V tej uredbi:
1.
‚prevozi v pomorskem prometu v državi članici (pomorska kabotaža) pomenijo prevoze, ki se praviloma opravljajo za plačilo in zlasti vključujejo:
[…]
(c)
otoško kabotažo: pomeni prevoz potnikov ali blaga po morju med:
–
pristanišči na ozemlju in enem ali več otokih ene in iste države članice,
[…].“
5
Člen 4 navedene uredbe določa:
„1.   Država članica lahko sklene pogodbe o gospodarski javni službi ali naloži obveznosti gospodarske javne službe kot pogoj za zagotavljanje pomorske kabotaže ladijskim prevoznikom, ki sodelujejo v rednih prevozih na otoke z otokov in med otoki.
Kadar koli država članica sklene pogodbo o gospodarski javni službi ali naloži obveznosti gospodarske javne službe, to stori na nediskriminatorni podlagi za vse ladjarje Skupnosti.
2.   Pri nalaganju obveznosti gospodarske javne službe se države članice omejijo na zahteve glede pristanišč, rednosti, neprekinjenosti, pogostosti, zmogljivosti zagotavljanja prevozov, prevoznih tarif in številčnega stanja posadke.
Kjer je to primerno, morajo imeti vsi ladjarji Skupnosti na voljo nadomestilo za obveznosti gospodarske javne službe.
[…]“
Uredba (ES) št. 1370/2007
6
Člen 1 Uredbe (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70 (UL 2007, L 315, str. 1), naslovljen „Namen in področje uporabe“, v odstavku 2 določa:
„Ta uredba se uporablja za nacionalno in mednarodno opravljanje storitev javnega potniškega prevoza po železnici in za ostale vrste prevoza po tirih ter za prevoz po cesti, razen za storitve, ki se opravljajo predvsem zaradi zgodovinskega ali turističnega pomena. Države članice lahko to uredbo uporabljajo za prevoz potnikov po celinskih plovnih poteh in, brez poseganja v Uredbo (EGS) št. 3577/92 […], za prevoz potnikov po nacionalnih morskih vodah.“
7
V členu 2(h) Uredbe št. 1370/2007 je „neposredna sklenitev“ opredeljena tako, da pomeni „sklenitev pogodbe o izvajanju javne službe z določenim izvajalcem javne službe brez predhodnega, za konkurenco odprtega razpisnega postopka.“
8
Člen 5(6) te uredbe določa:
„Razen če tega nacionalna zakonodaja ne prepoveduje, se pristojni organi lahko odločijo za neposredno sklenitev pogodb o izvajanju javne službe za železniški prevoz, z izjemo drugih vrst prevoza po tirih, kot so podzemne železnice ali tramvaji. […]“
Italijansko pravo
9
Decreto del Ministero dei Trasporti e della Navigazione, n. 138 T, recante rilascio a Ferrovie dello Stato – Società Trasporti e Servizi per Azioni la concessione ai fini della gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale (uredba št. 138 T ministrstva za promet in plovbo z dne 31. oktobra 2000 o izdaji koncesije za upravljanje nacionalne železniške infrastrukture družbi Ferrovie dello Stato – Società Trasporti in Servizi per Azioni) z dne 31. oktobra 2000 v različici, ki se uporablja za spor v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: uredba št. 138 T/2000), v členu 2(1)(e) določa, da je predmet zadevne koncesije železniški prevoz, opravljen po morju, med Apeninskim polotokom in Sicilijo oziroma Sardinijo.
10
Decreto legge n. 50 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (uredba-zakon št. 50 – nujne določbe na finančnem področju, pobude v korist teritorialnih organov, dodatni ukrepi za območja, ki so jih prizadeli potresi, in razvojni ukrepi) (GURI št. 95 z dne 24. aprila 2017 – redni dodatek št. 20), po spremembi preoblikovana v legge n. 96 (zakon št. 96) z dne 26. junija 2017 (GURI št. 144 z dne 23. junija 2017), v različici, ki se uporablja za spor v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: uredba-zakon št. 50/2017), naslovljena „Intervencije za železniški promet“, v odstavku 11(a) določa:
„Za boljšo prilagodljivost železniškega prometa potnikov med Sicilijo in Apeninskim polotokom se lahko storitev železniškega prevoza, opravljenega po morju, iz člena 2(1)(e) [uredbe št. 138 T/2000] izvaja tudi z uporabo hitrih plovil, pri kateri je način izvajanja povezan s storitvijo železniškega prevoza s Sicilije in prek nje, zlasti za krožni liniji „Messina–Villa San Giovanni“ in „Messina–Reggio Calabria“, ki jo je treba izvajati v okviru sredstev, določenih z veljavno zakonodajo in namenjenih za pogodbo, sklenjeno za izvajanje programa – v delu, ki se nanaša na storitve med državo in družbo Rete ferroviaria italiana SpA, brez poseganja v storitve, določene v njej.“
11
Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (uredba-zakon št. 50 – zakonik o javnih naročilih) z dne 18. aprila 2016 (GURI št. 91 z dne 19. aprila 2016 – redna priloga št. 10) v različici, ki se uporablja za spor v postopku v glavni stvari, v členu 17(1)(i) med posebnimi izključitvami iz naročil storitev in koncesij navaja storitve javnega potniškega prevoza z železnico ali metrojem.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
12
MIT je z javnim razpisom, objavljenim 31. januarja 2015 v Uradnem listu Evropske unije, začelo odprti postopek za oddajo javnega naročila, katerega predmet je bila storitev hitrega pomorskega prevoza potnikov v Mesinski ožini med pristaniščem Messina in pristaniščem Reggio Calabria za obdobje treh let. Ocenjena vrednost tega naročila je znašala 21.025.000 EUR. Navedeno naročilo je bilo na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe dodeljeno družbi Ustica Lines SpA, ki je pozneje postala Liberty Lines.
13
Zadevna pogodba je bila sklenjena 24. junija 2015, zadevna storitev pa se je začela opravljati 1. oktobra 2015. V tej pogodbi je bila določena tudi možnost, da MIT podaljša njeno veljavnost za dodatnih dvanajst mesecev, če so na voljo potrebna finančna sredstva in če je zadevni naročnik še naprej zainteresiran za opravljanje te storitve.
14
Družba Liberty Lines je 14. septembra 2018 MIT obvestila, da bo navedena pogodba kmalu prenehala veljati, ob tem pa je pojasnila, da v primeru nepodaljšanja veljavnosti pogodbe od 1. oktobra 2018 ne bo več zagotavljala zadevne storitve. MIT na to sporočilo ni odgovorilo.
15
Vendar se je MIT odločilo, da bo od tega datuma dalje opravljanje zadevne storitve zaupalo družbi Bluferries, ki je v celoti v lasti družbe Rete Ferroviaria Italiana (v nadaljevanju: RFI), ki že ima koncesijo za to storitev na progi „Messina – Villa San Giovanni“, prav tako v Mesinski ožini, ki pa je bila oddana brez javnega razpisa. Družba Liberty Lines je izpodbijala oddajo zadevnega javnega naročila pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija).
16
Med postopkom pred tem sodiščem je po eni strani postalo jasno, da je o oddaji naročila odločilo MIT, ki je v svojem zapisniku z dne 26. septembra 2018, ki ga je podpisal zadevni minister, navedlo, da je treba ob izteku pogodbe z družbo Liberty Lines 1. oktobra 2018 nujno zagotoviti neprekinjenost zadevne storitve pomorskega prevoza in da se za to „prožnost železniških povezav med Sicilijo in Apeninskim polotokom“ lahko zagotovi z „vključitvijo“ zadevne povezave v pogodbo, sklenjeno med italijansko državo in družbo RFI za izvajanje programa. Po drugi strani je družba RFI 8. oktobra 2018 odgovorila MIT in ga pozvala k razpravi o „bistvenih elementih oddaje naročila storitve […] zaradi njenega nadaljevanja“ in o nujnosti „prilagoditve“ te pogodbe za izvajanje programa.
17
Navedeno sodišče je zavrnilo tožbo družbe Liberty Lines in v bistvu ugotovilo, da Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES (UL 2014, L 94, str. 243) in Uredba št. 1370/2007 dovoljujeta neposredno oddajo javnih naročil storitev v železniškem prometu, ki se opravlja po morju, kot je to v postopku v glavni stvari. Zadevno storitev naj bi bilo namreč treba opredeliti kot storitev železniškega prevoza, za dodelitev katere ni določena obveznost izvedbe nobenega javnega razpisa. Možnost opredelitve zadevne storitve pomorskega prevoza kot prevozne storitve v železniškem prometu naj bi izhajala prav iz člena 47(11a) uredbe-zakona št. 50/2017.
18
Družba Liberty Lines je zoper to sodbo vložila pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija), predložitvenem sodišču, pri čemer se je sklicevala zlasti na neobstoj nujnosti, ki bi v tem primeru utemeljevala neposredno oddajo naročila, ker je MIT dejansko ustvarilo položaj iz postopka v glavni stvari s tem, da ni podaljšalo zadevne pogodbe ali začelo postopka javnega razpisa, ter na dejstvo, da zadevne storitve pomorskega prevoza ni mogoče enačiti s storitvijo železniškega prevoza, saj je družba Bludrries uporabljala hidrogliserje, to je plovila, ki nimajo opreme, potrebne za prevoz železniških vagonov.
19
Predložitveno sodišče se sprašuje, ali je določba, kot je člen 47(11a) uredbe‑zakona št. 50/2017, združljiva s pravom Unije. Po njegovem mnenju ta določba dodelitev storitve hitrega pomorskega prevoza potnikov iz postopka v glavni stvari neupravičeno in brez vsakršne ustrezne obrazložitve, zlasti glede preverjanja obstoja „nedelovanja trga“, izključuje s področja uporabe pravil o javnih naročilih, in to v nasprotju z Uredbo št. 3577/92. Poleg tega naj bi se zdelo, da navedena določba družbi RFI kot družbi, ki upravlja nacionalno železniško infrastrukturo, podeljuje posebno ali izključno pravico do izvajanja te prevozne storitve. To bi lahko pomenilo ukrep državne pomoči v korist družbe RFI, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljal konkurenco.
20
V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je v nasprotju s pravom Unije, zlasti z načeloma prostega pretoka storitev in čim večje konkurence pri oddaji javnih naročil storitev, določba, kot je člen 47(11a) [uredbe-zakona št. 50/2017], ki:
–
izenačuje ali vsaj dopušča zakonsko izenačitev hitrega pomorskega prevoza potnikov med pristaniščem Messina in pristaniščem Reggio Calabria z železniškim prevozom, opravljenim po morju, med Apeninskim polotokom in Sicilijo v smislu člena 2, točka (e), [uredbe št. 138 T/2000];
–
v korist družbe [RFI] pridrži ali dozdevno lahko pridrži izvajanje storitve železniškega prevoza po morju med Sicilijo in Apeninskim polotokom tudi z uporabo hitrih plovil?“
Vprašanje za predhodno odločanje
21
Najprej je treba po eni strani ugotoviti, da se drugi del vprašanja za predhodno odločanje v bistvu nanaša na učinke neposredne dodelitve, obravnavane v postopku v glavni stvari, na konkurenco, ker „pridrži“ ali „dozdevno lahko pridrži“ izvajanje storitve pomorske povezave med Sicilijo in Apeninskim polotokom družbi RFI. V predlogu za sprejetje predhodne odločbe predložitveno sodišče namreč navaja, da bi lahko nacionalna določba iz postopka v glavni stvari, v korist te družbe, pomenila „ukrep državne pomoči, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljal konkurenco“.
22
Vendar pa predložitveno sodišče ne navaja nobenih podatkov v zvezi s pogodbo, sklenjeno v okviru neposredne dodelitve storitve iz postopka v glavni stvari, zlasti v zvezi z nadomestilom, ki so ga italijanski organi morda dodelili v okviru izvajanja te pogodbe, kljub temu, da so ti podatki potrebni, zato da bi Sodišče lahko podalo koristen odgovor na ta drugi vidik.
23
V teh okoliščinah ni treba preučiti drugega dela vprašanja za predhodno odločanje.
24
Po drugi strani je treba v zvezi s prvim delom predloženega vprašanja ugotoviti, da ne glede na to, da predložitveno sodišče v vprašanju za predhodno odločanje ni navedlo določb prava Unije, za katere meni, da bi lahko nasprotovale nacionalni določbi, navedeni v tem vprašanju, iz obrazložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da to sodišče meni, da storitve hitrega pomorskega prevoza potnikov, ki so predmet postopka v glavni stvari, spadajo na področje uporabe Uredbe št. 3577/92, in da se sprašuje, ali ta nacionalna določba v delu, v katerem to kategorijo storitev izvzema iz pravil o oddaji javnih naročil, krši pravo Unije.
25
Vendar po mnenju italijanske vlade storitve pomorskega prevoza, kakršne so obravnavane v postopku v glavni stvari, tudi spadajo na področje uporabe Uredbe št. 1370/2007, tako da naj bi lahko pristojni organi v skladu s členom 5(6) te uredbe neposredno oddali javna naročila storitev za to vrsto prevoza.
26
V zvezi s tem je treba opozoriti, da se v skladu s prvim stavkom člena 1(2) Uredbe št. 1370/2007 slednja uporablja za nacionalno in mednarodno opravljanje storitev javnega potniškega prevoza po železnici in za ostale vrste prevoza po tirih ter za prevoz po cesti. Poleg tega lahko države članice v skladu z drugim stavkom člena 1(2) navedene uredbe določijo, da se ta uporablja tudi za prevoz potnikov „po nacionalnih morskih vodah“.
27
Tako je načeloma mogoče, da se Uredba št. 1370/2007 uporablja za pomorski promet s hitrimi plovili v okoliščinah, kakršne so te v zadevi iz postopka v glavni stvari, v kateri člen 47(11) uredbe-zakona št. 50/2017 pod določenimi pogoji izenačuje pomorski prevoz s hitrimi plovili z železniškim prometom.
28
Vendar je iz člena 1(2), drugi stavek, Uredbe št. 1370/2007 razvidno, da se ta uredba uporablja za javni prevoz potnikov po morskih vodah „brez poseganja“ v Uredbo št. 3577/92, tako da v primeru nasprotja prevladajo določbe slednje.
29
Zato je treba ugotoviti, da želi predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba Uredbo št. 3577/92, zlasti njena člena 1(1) in 4(1), razlagati tako, da nasprotuje nacionalni določbi, katere cilj je izenačitev storitev pomorskega prevoza s storitvami železniškega prevoza, če je posledica te izenačitve, da se za zadevno storitev ne uporabljajo pravila o javnih naročilih, ki bi se sicer uporabljala.
30
V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 1 Uredbe št. 3577/92 jasno določa načelo svobode opravljanja storitev pomorske kabotaže v Evropski uniji (sodbi z dne 20. februarja 2001, Analir in drugi, C‑205/99, EU:C:2001:107, točka 20, in z dne 9. marca 2006, Komisija/Španija, C‑323/03, EU:C:2006:159, točka 43).
31
V skladu s členom 4(1), prvi pododstavek, te uredbe lahko država članica zlasti sklene pogodbe o izvajanju javne službe ali naloži obveznosti javne službe kot pogoj za zagotavljanje pomorske kabotaže ladijskim prevoznikom, ki sodelujejo v rednih prevozih na otoke in z otokov. Drugi odstavek te določbe zahteva, da država članica pri sklepanju pogodb o izvajanju javne službe ali nalaganju obveznosti javne službe nediskriminatorno obravnava vse ladjarje v Uniji.
32
V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da je bila storitev hitre pomorske povezave za potnike v Mesinski ožini med pristaniščema Messina in Reggio Calabria za obdobje od 1. oktobra 2015 do 30. septembra 2018 sicer oddana po odprtem postopku in na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe, vendar naročilo za opravljanje zadevne storitve od 1. oktobra 2018 ni bilo predmet javnega razpisa.
33
V zvezi s tem je treba opozoriti, da pravila o javnih naročilih niso enaka za storitve javnega potniškega prevoza po morskih vodah na eni strani in za storitve javnega potniškega prevoza po železnici na drugi strani.
34
Samo za javna naročila storitev v železniškem prometu, z izjemo drugih vrst prometa po tirih, kot sta podzemna železnica ali tramvaj, člen 5(6) Uredbe št. 1370/2007 pod določenimi pogoji dovoljuje neposredno oddajo, to je, kot je določeno v členu 2(h) navedene uredbe, brez predhodnega, za konkurenco odprtega razpisnega postopka.
35
Poleg tega, kot je bilo opozorjeno v točki 31 te sodbe, člen 4(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 3577/92 določa, da kadar država članica sklene pogodbo o izvajanju javne službe ali naloži obveznosti javne službe, to stori nediskriminatorno za vse ladjarje v Uniji in v nasprotju z Uredbo št. 1370/2007 ne predvideva možnosti neposredne oddaje.
36
Ker lahko države članice uporabljajo Uredbo št. 1370/2007 za javni prevoz potnikov po plovnih poteh le brez poseganja v Uredbo št. 3577/92, se pogodbe za javni prevoz potnikov po plovnih poteh ne smejo skleniti brez predhodnega, za konkurenco odprtega razpisnega postopka, kot to določa navedena uredba.
37
Iz tega sledi, da ni mogoče sprejeti, da se z nacionalnim ukrepom spremeni opredelitev nekaterih storitev, pri čemer se ne upošteva njihova dejanska narava in zaradi česar so te izvzete iz uporabe pravil, ki se zanje uporabljajo.
38
Takšna ugotovitev je še posebej pomembna, kadar je posledica takšne spremembe opredelitve to, da se omogoči neposredna oddaja takih storitev brez za konkurenco odprtega razpisnega postopka, ki bi bil sicer potreben.
39
Glede na vse navedene ugotovitve je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba Uredbo št. 3577/92, zlasti njena člena 1(1) in 4(1), razlagati tako, da nasprotuje nacionalni določbi, katere cilj je izenačitev storitev pomorskega prevoza s storitvami železniškega prevoza, če je posledica te izenačitve to, da se za zadevno storitev ne uporabijo pravila o javnih naročilih, ki se sicer zanjo uporabljajo.
Stroški
40
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) razsodilo:
Uredbo Sveta (EGS) št. 3577/92 z dne 7. decembra 1992 o uporabi načela prostega pretoka storitev v pomorskem prometu med državami članicami (pomorska kabotaža) in zlasti njena člena 1(1) in 4(1)
je treba razlagati tako, da
nasprotuje nacionalni določbi, katere cilj je izenačitev storitev pomorskega prevoza s storitvami železniškega prevoza, če je posledica te izenačitve to, da se za zadevno storitev ne uporabijo pravila o javnih naročilih, ki se sicer zanjo uporabljajo.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.