62012CC0419
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 26. rujna 2013. (
1
)
Spojeni predmeti C‑162/12 i C‑163/12
Airport Shuttle Express scarl i Giovanni Panarisi (C‑162/12),
Società Cooperativa Autonoleggio Piccola arl i
Gianpaolo Vivani (C‑163/12)
protiv
Comune di Grottaferrata
kao i
Spojeni predmeti C‑419/12 i C‑420/12
Crono Service scarl i dr.
protiv
Roma Capitale (C‑419/12)
i
Anitrav
protiv
Roma Capitale i Regione Lazio (C‑420/12)
(zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio [Italija])
„Prethodni postupak — Dopuštenost — Diskriminacija domaćih državljana — Sloboda poslovnog nastana — Djelatnost iznajmljivanja automobila s vozačem — Interni propisi koji obavljanje navedene usluge uvjetuju, među ostalim, dobivanjem dozvole i poštovanjem određenih uvjeta o mjestu parkiranja vozila“
I – Uvod
1.
Predmetni zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na talijanske propise o prijevozu osoba od strane određenih poduzeća za iznajmljivanje vozila (
2
). Riječ je o poduzećima koja za prijevoz osoba koriste automobile u kojima se – osim vozača – može prevoziti najviše osam osoba (
3
). Za razliku od unajmljenih vozila koje klijent sam vozi, u slučaju ove posebne vrste prijevoza osoba klijent predmetno vozilo za određenu vožnju uzima s vozačem kojeg osigurava poduzeće za iznajmljivanje vozila. „Iznajmljivanje vozila s vozačem“ na taj način upotpunjuje ponudu javnog prijevoza, osobito linijskog prijevoza.
2.
Sud koji je uputio zahtjev želi saznati jesu li talijanski propisi koji se odnose na modalitete obavljanja navedene djelatnosti u regiji Lazio i u gradu Rimu sukladni pravu Unije, a osobito jesu li u skladu sa slobodom poslovnog nastana. No, s obzirom na to da činjenično stanje koje je prezentirao sud koji je uputio zahtjev ne ukazuje na postojanje prekograničnih elemenata, postoje sumnje u pogledu dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku. Osim toga, postavlja se i pitanje bi li Sud glavne postupke trebao ocijeniti i s gledišta zabrane diskriminacije domaćih državljana, iako sud koji je uputio zahtjev nije u tom pogledu ništa iznio.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
Uredba Vijeća (EZ) br. 12/98 od 11. prosinca 1997. o utvrđivanju uvjeta pod kojima strani prijevoznici mogu obavljati nacionalni cestovni prijevoz putnika u državi članici (
4
)
3.
Uredba (EZ) br. 12/98 ukinuta je s danom 4. prosinca 2011. te je zamijenjena Uredbom (EZ) br. 1073/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o zajedničkim pravilima za pristup međunarodnom tržištu usluga prijevoza običnim i turističkim autobusima i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 561/2006 (
5
).
4.
Prema njezinom članku 2. točki 4., Uredba (EZ) br. 12/98 primjenjivala se na „automobile koji su, sukladno svojem tipu i opremi, podobni za prijevoz više od devet osoba, uključujući i vozača, i koji su namijenjeni za tu svrhu“.
B – Nacionalno pravo
5.
„Iznajmljivanje automobila s vozačem“ prema talijanskom pravu podliježe dobivanju dozvole. Potrebnu dozvolu izdaje općina u javnom postupku (
6
). Ona se odnosi na konkretni automobil. Ipak, poduzetnik može ishoditi više dozvola za više automobila (
7
). Poslovni nastan (
8
) poduzetnika kao i garaža za vozila nužno se moraju nalaziti na području općine koja je izdala dozvolu (
9
). Kao garaža može služiti unajmljeno parkirno mjesto. Dozvola za prijevoz osoba nije ograničena na općinsko područje. Ipak, rezervacija vožnje mora se obaviti u mjestu u kojem se nalazi garaža vozila (
10
) te se vozilo nakon obavljenog prijevoza mora vratiti na isto mjesto, bez obzira na mjesto u kojem je stranka ušla ili izašla (
11
).
6.
Regionalni propisi regije Lazio (
12
) uz to zahtijevaju da se korisnika mora preuzeti na području općine koja je dodijelila dozvolu.
7.
Usto, za grad Rim postoje posebni propisi. Oni, među ostalim, predviđaju da poduzetnici iz drugih općina koji iznajmljuju vozila – kada žele pristupiti na područja grada Rima s ograničenjima prometa – moraju platiti pristojbu.
III – Činjenice glavnih postupaka i prethodna pitanja
A – Povezani predmeti C‑162/12 i C‑163/12
8.
Tužitelji u glavnim postupcima fizičke su osobe nastanjene u Italiji (u daljnjem tekstu: poduzetnici koji iznajmljuju vozila), tj. zadruge osnovane sukladno talijanskom pravu sa sjedištem u Italiji. Predmetni se poduzetnici nisu za svoja vozila koristili garažom smještenom na području općine Grottaferrata (Italija, regija Lazio), koja im je izdala dozvole. Svoja su vozila češće parkirali izvan područja općine Grottaferrata, u garaži jedne zadruge. Istoj su zadruzi prepustili na korištenje i predmetna vozila, nakon prijenosa dozvola za prijevoz osoba koje su im dodijeljene (
13
). Ove je činjenice potvrdila i policija te su dozvole dodijeljene poduzetnicima u veljači 2011. na određeno vrijeme suspendirane. Predmetni su poduzetnici pokrenuli glavne postupke protiv upravnih akata kojima su im dozvole suspendirane, uz to zahtijevaju i naknadu štete te, među ostalim, ističu prigovore povreda prava Unije.
9.
U tim je okolnostima sud koji je uputio pitanja odlučio prekinuti postupke i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
1)
Protive li se članak 49. UFEU‑a, članci 3. do 6. UEU‑a, članak 101. i članak 102. UFEU‑a te Uredba (EEZ) br. 2454/92 i Uredba (EZ) br. 12/98 primjeni članka 3. stavka 3. i članka 11. zakona br. 21/1992 u dijelu u kojem ti članci određuju da „3. se sjedište prijevoznika i garaža moraju nalaziti isključivo na području općine koja je izdala dozvolu“ i da „... se narudžbe prijevoza vozilima s vozačem upućuju garaži. Započinjanje i dovršavanje usluge iznajmljivanja vozila s vozačem moraju se odvijati u garaži koja se nalazi u općini koja je izdala dozvolu. Vozilo se mora vratiti u navedenu garažu iako se korisnik može preuzeti i njegov dolazak na odredište može uslijediti na području drugih općina. …“.
2)
Protive li se članak 49. UFEU‑a, članci 3. do 6. UEU‑a, članak 101. i članak 102. UFEU‑a te Uredba (EEZ) br. 2454/92 i Uredba (EZ) br. 12/98 primjeni članaka 5. i 10. regionalnog zakona br. 58 regije Lazio od 26. listopada 1993., u dijelu u kojem ti članci određuju da se „…korisnikovo preuzimanje ili započinjanje usluge odvijaju na području općine koja je izdala dozvolu“ i da se „…korisnikovo preuzimanje i započinjanje usluge odvijaju isključivo na području općine koja je izdala licenciju ili dozvolu te se obavljaju prema bilo kojem odredištu, uz prethodnu suglasnost vozača ako je odredište izvan općinskog područja. …“
B – Povezani predmeti C‑419/12 i C‑420/12
10.
Predmet glavnih postupaka jesu zahtjevi za ukidanje većeg broja pravnih akata koji se odnose na grad Rim. Pri tome je konkretno riječ o odluci općinskog vijeća Rima br. 68/2011 o utvrđivanju odredaba o javnom izvanlinijskom prijevozu, o odluci općinskog vijeća Rima br. 403/2011 o načinima i postupcima dodjele dozvola pristupa na područje općine Rima i na područja s ograničenjima prometa za vozila koja se koriste za uslugu iznajmljivanja s vozačem na temelju dozvola koje su izdale druge općine te o dvama daljnjim pravnim aktima gradske uprave Rima kojima se, među ostalim, predviđa da poduzetnici koji nemaju sjedište u Rimu moraju platiti određenu pristojbu za izdavanje dozvole pristupa.
11.
Tužitelji u glavnim postupcima jesu talijanski poduzetnici koji iznajmljuju vozila i koji posjeduju dozvole koje nije izdao grad Rim.
12.
Oni protupravnost navedenih pravnih akata izvode, među ostalim, i iz prava Unije, osobito iz temeljne slobode priznate poduzetnicima da se poslovno nastane u svakoj državi članici Europske unije putem osnivanja sekundarnog nastana jer bi poduzeća osnovana u nekoj državi članici bila – suprotno navedenoj slobodi – obvezana narudžbe za prijevoz uvijek primati u istoj garaži, koja se nužno mora nalaziti u općini koja je dodijelila dozvolu, te bi bila obvezna na istom tom mjestu i započinjati i okončavati pružanje usluga prijevoza.
13.
Na taj bi se način s navedenim osobama različito postupalo glede vođenja poduzeća, i to isključivo temeljem određene geografske okolnosti. Navedeno različito postupanje postoji, s jedne strane, između poduzeća koja imaju dozvolu koju je izdao grad Rim i poduzeća koja imaju dozvolu koju je izdala neka druga općina (u regiji Lazio), i s druge strane, između potonjih poduzeća i poduzeća koja nemaju poslovni nastan u Laciju, za koje ne vrijedi regionalni zakon i koja stoga nemaju nikakvog ograničenja u pogledu mjesta preuzimanja.
14.
U tim je okolnostima sud koji je uputio pitanja odlučio prekinuti postupke i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
Sprečavaju li članci 49. UFEU‑a, 3. UEU‑a, 3. do 6. UFEU‑a, 101. UFEU‑a i 102. UFEU‑a primjenu članka 3. stavka 3., članka 8. stavka 3. i članka 11. Zakona br. 21/1992, iz razloga što ovi određuju da se „sjedište i garaža prijevoznika moraju nalaziti isključivo na području općine koja je izdala dozvolu“, da je, „da bi se dobila i sačuvala dozvola za pružanje usluga iznajmljivanja vozila s vozačem, obvezno na temelju valjane pravne osnove raspolagati sjedištem, garažom ili pristupnom platformom smještenima na području općine koja je izdala ovlaštenje“ i da se „narudžbe za prijevoz vozila s vozačem registriraju kod dotičnih garaža. Započinjanje i dovršavanje svake usluge iznajmljivanja vozila s vozačem mora se odvijati u garaži smještenoj u općini koja je izdala dozvolu s povratkom u istu, dok korisnikovo preuzimanje i njegov dolazak na odredište mogu uslijediti i na području drugih općina.“
IV – Ocjena prethodnih pitanja
15.
U ovom dijelu ispitat će se dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku.
A – Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
16.
Prethodna se pitanja, s jedne strane, odnose na dva akta sekundarnog prava, naime Uredbu (EZ) br. 12/98 i Uredbu (EEZ) br. u 2454/92 (
14
). S druge strane, ona se odnose na odredbe primarnog prava, i to u osnovi na članke 101. i 102. UFEU‑a, koji se odnose na prakse protivne tržišnom natjecanju, i članka 49. UFEU‑a, koji jamči slobodu poslovnog nastana.
17.
Dopuštenost pitanja koja se tiču i sekundarnog i primarnog prava je dvojbena, s obzirom na to da njihova relevantnost za donošenje odluke u glavnom postupku nije očita.
18.
Doduše, u načelu je na nacionalnom sudu da s obzirom na posebne okolnosti svakog predmeta ocijeni nužnost upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku za potrebe donošenja presude, kao i relevantnost pitanja koja upućuje Sudu. No, Sud može odbiti zahtjev nacionalnog suda ako je očito da tumačenje koje ovaj zahtijeva nije ni u kakvoj vezi s realnošću ili predmetom glavnog postupka, ako je pitanje hipotetske naravi ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim podacima nužnima za davanje korisnog odgovora na upućena pitanja (
15
).
1. Nepostojanje povezanosti s predmetom spora u odnosu na Uredbu (EEZ) br. 2454/92 i Uredbu (EZ) br. 12/98
a) Uredba (EEZ) br. 2454/92
19.
Sud je još 1994. poništio Uredbu (EEZ) br. 2454/92 (
16
). Stoga ona ne može biti relevantna za glavni postupak, u kojem su se činjenice dogodile 2011. godine. Povezanost s predmetom glavnog postupka, dakle, očito ne postoji te su u tom dijelu zahtjevi za prethodnu odluku nedopušteni.
b) Uredba (EZ) br. 12/98
20.
Uredba (EZ) br. 12/98 je 4. prosinca 2011. stavljena izvan snage (
17
) te bi stoga ratione temporis mogla bili relevantna za činjenice iz glavnih postupaka. Međutim, navedene činjenice ne pokazuju povezanost s predmetnom uredbom već iz razloga što se Uredba (EZ) br. 12/98 sukladno svojem članku 2. točki 4. primjenjuje na „automobile koji su prema svojoj konstrukciji i opremi primjereni i namijenjeni za prijevoz više od devet osoba, uključivo vozača“. No, u činjenicama glavnih postupaka riječ je o manjim vozilima, s kojima se – uključujući vozača – može prevoziti najviše devet osoba. Stoga ni Uredba (EZ) br. 12/98 očito nema nikakve veze s predmetom glavnog postupka te su zahtjevi za prethodnu odluku stoga nedopušteni.
2. Nedostatni činjenični i pravni podaci u vezi s člancima 101. i 102. UFEU‑a, u vezi s člancima 3., 4., 5. i 6. UEU‑a i člancima 3., 4., 5. i 6. UFEU‑a
21.
Sud koji je uputio zahtjev pretpostavlja da bi talijanski propisi mogli dovesti do usitnjavanja tržišta i iskrivljavanja tržišnog natjecanja. U vezi s tim pita jesu li predmetni talijanski propisi suprotni člancima 101. i 102. UFEU‑a u vezi s člancima 3., 4., i 5. UEU‑a i člancima 3., 4., 5. i 6. UFEU‑a. Osim toga, u tom kontekstu navodi i članak 6. UEU‑a, koji uređuje obvezu Unije da poštuje temeljna prava.
22.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev detaljno ne precizira značenje koje navedene odredbe primarnog prava o nadležnosti imaju za pitanja koja je uputio i za glavne postupke. Isto vrijedi i u pogledu obveze Unije da poštuje temeljna prava.
23.
Što se tiče članaka 101. i 102. UFEU‑a, sud koji je uputio zahtjev mora – s obzirom na višeslojnost razmatranja koja obilježava slučajeve u području tržišnog natjecanja – Sudu detaljno izložiti stvarni i pravni okvir prethodnih pitanja te razjasniti barem činjenične pretpostavke na kojima se navedena pitanja temelje (
18
).
24.
U predmetnom slučaju podaci koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev ne udovoljavaju navedenim zahtjevima. Člancima 101. i 102. UFEU‑a zabranjeni su sporazumi i prakse suprotni tržišnom natjecanju, kao i zlouporaba vladajućeg položaja. Međutim, u glavnim postupcima ne čini se da je riječ o ikojem od navedenoga. U njima je više riječ o nacionalnim, tj. regionalnim propisima koji uređuju najam automobila s vozačem, a ne o ponašanju poduzetnika koje bi trebalo ocjenjivati s gledišta tržišnog natjecanja. Budući da u glavnim postupcima nedostaje protutržišno ponašanje predmetnih poduzetnika, nije vidljivo ni kako bi takvo ponašanje moglo biti favorizirano predmetnim nacionalnim propisima ni kako bi time učinkovitost Unijinog prava tržišnog natjecanja bila dovedena u pitanje. Uz to, činjenični okvir koji je iznio sud koji je uputio zahtjev ne upućuje ni na kakvu poveznicu iz koje bi se moglo zaključiti o relevantnosti za unutarnje tržište.
25.
S obzirom na nepostojanje dostatnih podataka o činjeničnoj i pravnoj situaciji temeljem kojih bi Sud i sudionici u postupku mogli zauzeti korisno stajalište o propisima navedenim u vezi s glavnim postupcima, taj je splet pitanja iz zahtjeva za prethodnu odluku nedopušten.
3. Hipotetska narav pitanja u vezi s člankom 49. UFEU‑a
26.
Upitno je i može li članak 49. UFEU‑a biti relevantan za predmetne zahtjeve za prethodnu odluku.
27.
Sumnje postoje, s jedne strane, zato što glavni postupci ne pokazuju prekogranične elemente. S druge strane, iz zahtjeva za prethodnu odluku ne proizlazi ni bi li – i ako je tomu tako, u kojoj mjeri – članak 49. UFEU‑a mogao temeljem nacionalnog prava biti relevantan unatoč postojanju potpuno unutrašnjeg činjeničnog stanja.
a) Nepostojanje prekograničnih elemenata
28.
Načelno, sloboda poslovnog nastana može biti relevantna samo ako postoji poveznica koja dovodi do primjene prava Unije (
19
). Takva poveznica postoji u slučaju prekograničnih činjeničnih elemenata, stoga se odredbe Ugovora o slobodi poslovnog nastana ne mogu primijeniti na činjenična stanja koja se ograničavaju isključivo na područje jedne države članice (
20
).
29.
U tim se okolnostima ispitivanje predmetnih glavnih postupaka s gledišta članka 49. UFEU‑a čini upitnim. Naime, glavni postupci imaju – iako je riječ o talijanskim odredbama koje se prema svojem tekstu bez ikakve razlike primjenjuju na talijanske operatere i operatere iz drugih država članica – potpuno talijanski, pa čak i regionalni, karakter, jer su ograničeni na regiju Lazio, te ne pokazuju povezanost s gospodarskim prometom između država članica. Prema tekstu talijanskih propisa, nije, doduše, isključena mogućnost da se predmetni poduzetnici svojim vozilima koriste i za vožnje u susjedne države članice. No, sud koji je uputio zahtjev nije do danas iznio nijednu takvu tvrdnju. Dapače, Sudu je naveo činjenične odnose u kojima je riječ isključivo o prijevozu osoba unutar Italije. To je u skladu s očitovanjima stranaka danim na usmenoj raspravi, prema kojima u Italiji poduzeća za iznajmljivanje vozila uobičajeno obavljaju vožnje na kratke udaljenosti, stoga eventualni problemi prijevoza osoba u prekograničnom prometu nisu predmet glavnih postupaka. Prije se čini da je, među ostalim, riječ o pristupu talijanskih poduzetnika nastanjenih na periferiji tržištu grada Rima.
30.
Međutim, Sud je članak 49. UFEU‑a uzeo kao mjerilo za ispitivanje i u glavnim postupcima u kojima nije bila riječ o državljanima drugih država članica i koji ni inače nisu pokazivali evidentni prekogranični karakter. Takav je bio slučaj kada se prema mišljenju Suda „nipošto nije moglo isključiti“ da bi se – bez obzira na konkretnu procesnu situaciju – u sličnim slučajevima i državljani drugih država članica pri izvršavanju svoje slobode poslovnog nastana mogli suočiti s pravnim propisima predmetne države članice o kojima je riječ u glavnom postupku (
21
).
31.
Ovaj je pristup – koji se zadovoljava potencijalnom, iako „nipošto isključenom“ mogućnošću da državljani drugih država članica budu pogođeni – na prvi pogled suprotan načelu koje je mnogo puta ponovljeno u ustaljenoj sudskoj praksi, prema kojem se hipotetska pravna pitanja ne mogu podnijeti na razjašnjenje Sudu u okviru prethodnog postupka, jer nisu relevantna za glavni postupak. Definicija onoga što doduše još uvijek nije stvarno, ali nije „nipošto isključeno“ (i stoga je podložno ispitivanju Suda) – te u skladu s time više nije potpuno hipotetsko – zahtijeva praktično pojašnjenje.
32.
Čini se da je Sud u svojoj novijoj praksi u određenoj mjeri razriješio tu suprotnost između „hipotetskog“ i „nipošto isključenog“. U presudi Duomo Gpa (
22
) Sud se ne ograničava na paušalno, nedokazano i ničim drugim poduprijeto utvrđenje da bi državljani drugih država članica mogli imati „interesa“ (
23
) za djelatnost iz glavnog postupka, već taj „interes“ konkretizira, čime utvrđuje prekogranični element i otvara put primjeni članka 49. UFEU‑a, identificirajući određene elemente ocjene. Njih pak ne deducira isključivo iz zahtjeva za prethodnu odluku, već pri tome vodi računa o očitovanjima stranaka u postupku (
24
).
33.
Takav „konkretizirajući“ pristup omogućava u praksi Suda razlikovanje onoga što je čisto hipotetsko od onoga što nipošto nije isključeno. To se napokon povezuje i s raspodjelom zadaća između Suda i suda koji je uputio zahtjev. Osim u očitim slučajevima, Sud ne može biti odgovoran za to da bez ikakve indicije provodi ispitivanje o tome nije li – i ako nije, u kojoj mjeri – u slučajevima koji očito nisu prekograničnog karaktera „nipošto isključeno“ da državljani drugih država članica imaju „interes“ sukladan glavnom postupku. Za davanje analize o tom pitanju sud koji je uputio zahtjev (
25
) i eventualno stranke, a u slučaju prethodnog postupka eventualno i države članice, nalaze se u evidentno povoljnijem položaju.
34.
U ovom slučaju, s obzirom na prethodno izneseno, s jedne strane treba istražiti koje značenje treba dati činjenici da su sporni talijanski propisi (djelomično) bili predmet pritužbe Europskoj komisiji (i), i s druge strane, treba se upitati može li u tom pogledu činjenica dodjele dozvola za iznajmljivanje vozila od strane talijanskih općina u javnom postupku biti relevantna (ii).
i) Relevantnost postupka Europske komisije EU Pilot 623/09/TREN?
35.
Sud koji je uputio zahtjev kao i tužitelj iz glavnog postupka u predmetu C‑162/12 pozivali su se na postupak Europske komisije EU Pilot 623/09/TREN. Taj se postupak u osnovi odnosi na usklađenost zakona br. 21/1992 u tekstu važećem u tom trenutku, sa slobodom poslovnog nastana. Prema spisima dostupnim Sudu, čini se da je predmetni postupak započeo pritužbom koju je Federnoleggio – intervenijent na strani tužitelja u glavnom postupku iz predmeta C‑162/12 – 2009. podnio Komisiji. Na usmenoj se raspravi Komisija izjasnila o tom postupku: postupak je obustavljen nakon što su talijanske vlasti priopćile da je primjena spornih odredaba suspendirana te da će iste biti revidirane. Stoga prema mišljenju Komisije ne postoje razlozi za pokretanje postupka radi povrede obveze države (
26
).
36.
Dvojbeno je predstavlja li podnošenje takve pritužbe Komisiji dovoljan razlog za primjenu članka 49. UFEU‑a u glavnom postupku koji ima potpuno unutrašnja obilježja.
37.
U suprotnom bi stranke podnošenjem pritužbe po svojoj volji mogle omogućiti primjenu članka 49. UFEU‑a te time isprovocirati upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku. Prethodni postupak, s jedne strane, i postupak pred Komisijom, s druge strane, treba promatrati odvojeno. Samo postojanje postupka pred Komisijom još uvijek ne daje činjeničnom stanju prekogranični element, čak i ako se na njega trebaju primijeniti propisi koji su predmet ispitivanja Komisije.
38.
Drukčija je situacija kada se državljani drugih država članica obrate Komisiji pritužbom koja se odnosi na slobodu poslovnog nastana te u tom svjetlu kritiziraju nacionalne propise. U tom se slučaju može prihvatiti da podnositelji pritužbe imaju stvarni interes da u određenom sektoru izvršavaju svoju slobodu nastana i da se stoga – iz perspektive suda koji je uputio zahtjev – čini kao da nije „nipošto isključeno“ da bi u sličnim situacijama i državljani drugih država članica mogli biti pogođeni, i to različiti od konkretnih stranaka. Naime, situacija koju se ocjenjuje ne izlazi iz područja hipotetskog tek kada se državljani drugih država članica konkretno očituju da se žele nastaniti u drugoj državi članici, ili kada se već pred sudom spore o uvjetima obavljanja njihove buduće djelatnosti. „Interes“ da se poziva na slobodu poslovnog nastana ne može se „nipošto isključiti“ ni onda kada državljani drugih država članica – na način koji se može provjeriti – prethodno ispituju pravnu i činjeničnu situaciju te ozbiljno i s namjerom nastanjivanja kritiziraju odredbe koje su za njih nepovoljne.
39.
Postupak EU Pilot 623/09/TREN ipak pokazuje neke osobitosti. Njega je očito u početku pokrenuo Federnoleggio, koji ima sjedište u Italiji. No, prema spisima kojima raspolaže Sud, i veći broj poduzeća izvan Italije koja pripadaju istoj branši objavilo je (u bitnom istim podnescima) zastupniku koji se pojavljuje i kao zastupnik tužitelja u glavnom postupku u predmetu C‑162/12 namjeru pridruživanja pritužbi koju je podnio Federnoleggio. Razlog zbog kojeg su to učinili iz navedenih se podnesaka ipak ne može razaznati. Osobito nedostaju indicije da su se ta poduzeća željela nastaniti u Italiji i da su se stoga osjećala pogođena predmetnim propisima. U većoj je mjeri znakovito to da se u navedenim podnescima naglašava da eventualne troškove postupka u cijelosti treba snositi Federnoleggio. Ta činjenica pojačava dojam da je u ovom slučaju prije riječ o solidariziranju s talijanskim podnositeljem pritužbe, nego o osobnoj pogođenosti navedenih osoba, stoga ni sudjelovanje stranih poduzeća u predmetnom postupku pred Komisijom ne može predstavljati relevantnu indiciju da interes državljana drugih država članica za izvršavanje svoje slobode poslovnog nastana u Italiji „nipošto nije isključen“.
ii) Relevantnost dodjele dozvola za iznajmljivanje vozila u javnom postupku?
40.
Interes državljana drugih država članica da se nastane u Italiji kako bi iznajmljivali automobile na temelju konkretnih činjenica ne bi bio „nipošto isključen“ u slučaju da se dozvole općina dodjeljuju u postupcima na europskoj razini, ili da je vrijednost dozvola tolika da se i bez obzira na publicitet postupka može računati s prekograničnim sudjelovanjem. U zahtjevu za prethodnu odluku nema riječi o tome. Na usmenoj raspravi jedna od stranaka nije isključila interes za dodjelu dozvola na europskoj razini, iako to nije pobliže precizirala.
41.
Međutim, europska se dimenzija dodjele dozvola za iznajmljivanje vozila čini upitnom, već iz razloga što se one dodjeljuju specifično za konkretna vozila te je njihova gospodarska vrijednost zbog toga ograničena. Situacija bi mogla biti drukčija u pograničnim područjima Italije, u kojima pak, kako su objasnili sud koji je uputio zahtjev i stranke, ne vrijede isti propisi za obavljanje predmetne djelatnosti kao u Laciju te koji u svakom slučaju nisu predmet ovog postupka.
42.
Stoga se – u nedostatku prekograničnih elemenata koji se mogu individualizirati – članak 49. UFEU‑a u ovom predmetu ne može primijeniti.
43.
Naposljetku treba ispitati pitanje mogu li predmetni zahtjevi za prethodnu odluku omogućiti ispitivanje činjeničnog stanja s obzirom na načela koja se primjenjuju na diskriminaciju domaćih državljana te, u skladu s time, omogućiti uzimanje u obzir članka 49. UFEU‑a.
b) Diskriminacija domaćih državljana?
44.
Čak i ako je točno da su svi aspekti spora pred sudom koji je uputio zahtjev ograničeni na jednu državu članicu, odgovor na pitanja o temeljnim slobodama ipak može biti koristan, ako nacionalno pravo koje se primjenjuje u glavnom postupku određuje da domaći državljani imaju ista prava kakva bi imali državljani drugih država članica temeljem prava Unije u istoj situaciji (
27
).
45.
No, sud koji je uputio zahtjev u svojem zahtjevu za prethodnu odluku nije ustvrdio da u predmetnom slučaju talijansko pravo zabranjuje takozvanu obrnutu diskriminaciju ili diskriminaciju domaćih državljana (
28
). Stoga najprije treba rasvijetliti koje posljedice za utvrđivanje slobode poslovnog nastana postoje u kontekstu talijanskih propisa.
46.
Sud je u svojoj praksi poduzimao ispitivanje temeljnih sloboda i u predmetima bez prekograničnih elemenata (
29
) već na temelju ničim potkrijepljene mogućnosti da bi neko nacionalno pravo moglo sadržavati zabranu diskriminiranja domaćih državljana te uzimajući u obzir marginu prosudbe suda koji je uputio zahtjev u pogledu relevantnosti njegovih pitanja za rješavanje predmeta.
47.
U novije vrijeme pokazuje se, međutim, restriktivniji pristup, utoliko što Sud ponekad pitanja diskriminacije domaćih državljana u situacijama koje očito nemaju prekograničnih elemenata podvrgava intenzivnijem ispitivanju koje nadilazi obično spominjanje tog problema u kontekstu dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku.
48.
Tako je Sud u presudi od 21. veljače 2013. tek nakon utvrđenja da „iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev dopuštanje obrnute diskriminacije predstavlja povredu načela nacionalnog prava kako su ona potvrđena u ustavnopravnoj praksi“, utvrdio da postoji „nedvojbeni interes Unije za tumačenje“ određenih propisa prava Unije u jednoj po svemu potpuno unutrašnjoj (talijanskoj) činjeničnoj situaciji (
30
). Sud se u svojoj presudi od 22. prosinca 2010. na sličan način oslonio na sadržaj zahtjeva za prethodnu odluku iz kojeg „se ne može zaključiti da bi sud koji je uputio zahtjev u okolnostima kakve su one u glavnom postupku bio obvezan priznati ista prava poduzeću s nastanom u Belgiji [kako bi bio obvezan kada je riječ o poduzeću iz druge države članice zbog prava Unije]“ (
31
). U svojoj presudi od 21. lipnja 2012., Sud se, međutim, u slučaju finskog zahtjeva za prethodnu odluku zadovoljio time što je tek na usmenoj raspravi „zastupnik tužitelja iz glavnog postupka istaknuo da u finskom upravnom pravu postoje pravila za zaštitu finskih državljana od obrnute diskriminacije. Pod tim okolnostima nije očito da tumačenje prava Unije ne bi moglo koristiti sudu koji je uputio zahtjev (
32
).
49.
Iz gore navedene sudske prakse vidi se da se – kako bi se utvrdilo postojanje interne zabrane diskriminiranja domaćih državljana – prije svega treba osloniti na informacije koje je o pravnom stanju u svojoj državi članici dostavio sud koji je uputio zahtjev. Ti podaci moraju biti što detaljniji – kako bi Sudu omogućili korisno ispitivanje – i u idealnom slučaju sadržavati podatke o konkretnim internim situacijama koje u skladu s nacionalnim pravom treba ocjenjivati na isti način kao i situacije na koje se primjenjuje pravo Unije.
50.
U nedostatku takvih podataka suda koji je uputio zahtjev, Sud se mora zadovoljiti i (nespornim) podacima stranaka o materiji zabrane diskriminacije domaćih državljana.
51.
U predmetnim glavnim postupcima, s jedne strane, nedostaju izjave suda koji je uputio zahtjev o materiji zabrane diskriminacije domaćih državljana. S druge strane, informacije koje su dostavile stranke nisu usklađene. Zastupnik Airport Shuttle i Crono Service poziva se na članak 14.a Zakona br. 88. od 7. srpnja 2008., prema kojem se propisi talijanskog prva koji diskriminiraju državljane drugih država članica ne mogu primjenjivati na talijanske državljane. Zastupnik Talijanske Republike naprotiv navodi druge propise, bez preciziranja njihovog točnog sadržaja.
52.
Iz toga se može zaključiti sljedeće: s jedne strane, zadaća suda koji je uputio zahtjev mora biti – kako bi se izbjegli nesporazumi i nejasnoće – da u zahtjevu za prethodnu odluku sam detaljno zauzme stav o pitanju zabrane diskriminacije vlastitih državljana, ako smatra da ispitivanje te zabrane od strane Suda ima značenje za donošenje odluke (
33
). Ako to ne učini, s druge strane, Sud ne mora ispitati pitanja o temeljnim slobodama s gledišta diskriminacije domaćih državljana, osobito ako su stavovi stranaka o tome nejasni ili proturječni.
53.
Naime, s obzirom na raspodjelu poslova između Suda i nacionalnog suda, nije na Sudu da provodi istrage i ocjenjuje predmetno nacionalno pravo ni da utvrđuje njegov stav o diskriminaciji domaćih građana. Isto tako nije korisno da Sud – bez dostatnih podataka o nacionalnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji – ipak opreza radi ispita pitanje eventualne zabrane diskriminacije domaćih državljana, osobito ako nije upoznat s važećim nacionalnim parametrima te je u tom smislu prepušten nagađanjima.
54.
Ako se iz predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku ne mogu saznati nedvojbeni provjerivi podaci u pogledu diskriminacije domaćih državljana, koji se uz to odnose na glavni postupak, postoji dobar razlog da ih se ne ispituje, čak i ako je u ranijim prethodnim postupcima iz iste države članice već potvrđeno postojanje načela zabrane diskriminacije domaćih državljana. Naime, zadaća Suda ne može biti kontinuirano praćenje stanja prava u svakoj državi članici o navedenom pitanju, koje se može mijenjati i pokazivati različite specifičnosti svakog slučaja; prije je na sudu koji je uputio zahtjev da u svakom pojedinom slučaju Sudu dostavi aktualne, pouzdane i korisne informacije. Predmetni slučaj dobro oslikava probleme koji bi se u suprotnom pojavili jer jedina odredba nacionalnog prava koja je doslovce citirana (od jedne od stranaka) u pogledu diskriminacije domaćih državljana, čije je značenje u glavnom postupku zbog šutnje suda koji je uputio zahtjev nejasno, određuje jednako postupanje s domaćim državljanima u slučaju „diskriminacije“, a da nije jasno na koja se pravna područja i slučajeve misli.
55.
Nadalje, ako bi se Sud izjasnio o navedenoj zabrani diskriminacije domaćih državljana na temelju svojeg poznavanja nacionalnog prava, bez konkretnih podataka suda koji je uputio zahtjev, postojala bi opasnost da se s državama članicama različito postupa, u slučaju da je Sudu poznata pravna situacija u vezi s diskriminiranjem domaćih državljana u jednoj državi članici, ali ne i u drugima.
56.
Bez obzira na navedeno, ni iz drugih razloga nije potpuno razvidno zbog čega sud koji je uputio zahtjev smatra da je članak 49. UFEU‑a relevantan za prethodne postupke.
57.
Što se tiče predmeta C‑419/12 i C‑420/12, čini se da je u manjoj mjeri riječ o problematici trajnog nastana u Italiji, a više o nametima koji terete poduzetnike koji iznajmljuju vozila nastanjene izvan Rima, kada povremeno žele pristupiti gradskom području Rima. Kada takvi nameti pogađaju i usporedive poduzetnike iz drugih država članica, čini se prikladnije za mjerilo uzeti slobodu obavljanja usluga, nego slobodu poslovnog nastana.
58.
Što se tiče predmeta C‑162/12 i C‑163/12, nameće se usporedba s presudom Sbarigia (
34
), u kojoj je Sud zahtjev za prethodnu odluku – u kojem se na temelju isključivo talijanskog činjeničnog stanja pitalo, među ostalim, o sukladnosti talijanskih propisa (o ljetnim praznicima ljekarni) s temeljenim slobodama – ocijenio nedopuštenim. U tom je predmetu Sud naveo da sloboda poslovnog nastana „nije relevantna za odlučivanje“ jer vlasnica ljekarne pogođena regulativom o praznicima, „čak i kada bi bila državljanka neke druge države članice već sada neprekinuto obavlja poslovnu djelatnost“, zbog čega „sloboda poslovnog nastana očito nije u pitanju u glavnom postupku“. Ovaj se argument može analogijom primijeniti i na slučaj poduzeća koja iznajmljuju vozila i već neprekinuto obavljaju svoju djelatnost, čije su dozvole zbog povreda dužnosti parkiranja vozila na određenom mjestu privremeno suspendirane.
59.
Navedena presuda upućuje na postojanje očito restriktivnijeg pristupa Suda u slučajevima kada se pitanja koja se odnose na slobodu poslovnog nastana pojavljuju u isključivo unutrašnjoj činjeničnoj situaciji. Ova je tendencija – zbog razloga iznesenih u prethodnim točkama – i primjerena predmetnoj problematici.
60.
U skladu s navedenim, ni pitanja koja se odnose na slobodu poslovnog nastana nisu dopuštena te su zahtjevi za prethodnu odluku nedopušteni u cijelosti.
V – Zaključak
61.
Stoga Sudu predlažem da donese sljedeću odluku:
Zahtjevi za prethodnu odluku u povezanim predmetima C‑162/12 i C‑163/12 kao i u povezanim predmetima C‑419/12 i C‑420/12 nisu dopušteni.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	U talijanskim je propisima riječ o „iznajmljivanju vozila s vozačem“.
(
3
)	Usp. str. 9. zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu C‑162/12 i upućivanje na istom mjestu na članak 47. Decreto‑Legislativo od 30. travnja 1992.
(
4
)	SL L 4, str. 10.–14.
(
5
)	SL L 200, str. 88. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 12., str 152.).
(
6
)	Članak 8. stavak 1. Zakona br. 21. od 15. siječnja 1992. (Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea, GURI br. 18 od 23. siječnja 1992.) u tekstu relevantnom u glavnom postupku, kako je izmijenjen kroz Decreto‑Legge br. 207 od 30. prosinca 2008. (GURI br. 304 od 31. prosinca 2008.) i Zakonom br. 14/2009 (GURI br. 49 od 28. veljače 2009., Supplemento Ordinario br. 28.) (u daljnjem tekstu: Zakon br. 21/1992).
(
7
)	Članak 8. stavak 2. Zakona br. 21/1992.
(
8
)	U talijanskim se propisima govori o „sede“. Međutim, prema mišljenju većeg broja stranaka, dostaje i sekundarni nastan koji – kako navodi, među ostalim, zastupnik talijanske vlade – omogućuje istodobnu djelatnost u različitim općinama.
(
9
)	Članak 3. stavak 3. Zakona br. 21/1992.
(
10
)	Članak 11. stavak 4. Zakona br. 21/1992.
(
11
)	Prema članku 11. stavku 4. Zakona br. 21/1992, ovo može uslijediti i na područjima drugih općina.
(
12
)	Članak 5. regionalnog zakona br. 58/1993 u tekstu mjerodavnog za glavni postupak.
(
13
)	Usporedi članak 7. stavak 2. Zakona br. 21/1992 i str. 12. zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu C‑162/12.
(
14
)	Uredba Vijeća (EEZ) br. 2454/92 od 23. srpnja 1992. o utvrđivanju uvjeta pod kojima strani prijevoznici mogu obavljati nacionalni cestovni prijevoz putnika u državi članici (SL L 251, str. 1.).
(
15
)	Presude od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C-379/98, Zb. 2001, I-2099., t. 39.), od 23. travnja 2009., Rüffler (C-544/07, Zb. 2009, I-3389., t. 37.), od 19. studenoga 2009., Filipiak (C-314/08, Zb. 2009, I-11049., t. 41.), od 7. srpnja 2011., Agafiţei i dr. (C-310/10, Zb. 2011, I-5989., t. 26.), i od 15. siječnja 2013., Križan i dr. (C‑416/10, t. 54.).
(
16
)	Presuda od 1. lipnja 1994., Parlament/Vijeće, (C-388/92, Zb. 1994, I-2067.).
(
17
)	Usporedi članke 30. i 31. Uredbe (EZ) br. 1073/2009.
(
18
)	Presuda od 11. ožujka 2010., Attanasio Group (C-384/08, Zb. 2010, I-2055., t. 32.).
(
19
)	Usp. presudu od 3. listopada 1990., Nino i dr. (C-54/88, C-91/88 i C-14/89, Zb. 1990, I-3537., t. 9. do 11.).
(
20
)	Usp. među ostalim presude od 7. prosinca 1995., Gervais i dr. (C-17/94, Zb. 1995, I-4353., t. 24. do 26.), od 21. lipnja 2012., Susisalo i dr. (C‑84/11, t. 18.), i od 10. svibnja 2012., Duomo Gpa i dr. (C‑357/10 do C‑359/10, t. 26. i ondje navedena sudska praksa).
(
21
)	Usp. među ostalim presude koje se odnose na otvaranje ljekarni i na otvaranje benzinskih crpki, od 1. lipnja 2010., Blanco Pérez i Chao Gómez (C-570/07 i C-571/07, Zb. 2010, I-4629., t. 40.) i Attanasio Group (nav. u bilj. 18., t. 24.).
(
22
)	Nav. u bilj. 20.
(
23
)	Presuda Duomo Gpa i dr. (nav. u bilj. 20., t. 40.).
(
24
)	Za očitovanje Komisije v. presudu Duomo Gpa i dr. (nav. u bilj. 20., t. 28.).
(
25
)	Usp. t. 38. mišljenja nezavisnog odvjetnika Wahla od 5. rujna 2013. u povezanim predmetima Venturini i dr. (C‑159/12 do C‑161/12).
(
26
)	U zahtjevima za prethodnu odluku pobliže se ne navodi daljnja sudbina postupka pred Komisijom ni relevantnost mjera koje je navela Talijanska Republika.
(
27
)	Usp. među ostalim presudu od 30. ožujka 2006., Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C-451/03, Zb. 2006, I-2941., t. 29).
(
28
)	Osobito nedostaju konkretne naznake o tome treba li i u kojoj mjeri u okolnostima iz glavnog postupka u skladu s načelom jednakosti iz talijanskog ustava zaključivati o postojanju zabrane diskriminacije domaćih građana te može li se i u kojoj mjeri sudska praksa razvijena 1990-ih godina o članku 28. UEZ‑a primijeniti na ovaj slučaj. O toj praksi v. bilj. 57. mišljenja nezavisnog odvjetnika Madura od 6. svibnja 2004. u predmetu Carbonati Apuani (C-72/03, Zb. 2004, I-8027.).
(
29
)	O slobodi kretanja usluga v. presudu od 5. prosinca 2000., Guimont (C-448/98, Zb. 2000, I-10663., t. 21. do 23.), o slobodi pružanja usluga v. presudu od 5. prosinca 2006., Cipolla i dr. (C-94/04 i C-202/04, Zb. 2006, I-11421., t. 30. i 31.), o slobodi poslovnog nastana i slobodi pružanja usluga v. presudu Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (nav. u bilj. 27., t. 29. i 30.) i o slobodi poslovnog nastana v. presudu Blanco Pérez i Chao Gómez (nav. u bilj. 21., t. 36.).
(
30
)	Presuda od 21. veljače 2013., Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia i dr. (C‑111/12, t. 34. i 35.).
(
31
)	Presuda od 22. prosinca 2010., Omalet (C-245/09, Zb. 2010, I-13771., t. 17.).
(
32
)	Presuda Susisalo i dr. (nav. u bilj. 20., t. 21.).
(
33
)	Usp. t. 42. i 45., 58. i 60. mišljenja nezavisnog odvjetnika Wahla u povezanim predmetima Venturini i dr. (nav. u bilj. 25.).
(
34
)	Presuda od 1. srpnja 2010., Sbarigia (C-393/08, Zb. 2010, I-6337., t. 27. i 28.).