61996CC0090_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Denne sag drejer sig om, hvorvidt lektorer i fremmedsprog er udsat for indirekte forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, saafremt lektorer, som ikke er italienske statsborgere, og som underviser i deres modersmaal ved et italiensk universitet, ikke kan faa tildelt kurser og vikariater. Lektorerne er ansat i henhold til privatretlige ansaettelseskontrakter, hvorimod det ifoelge italiensk lovgivning kun er bestemte faggrupper bestaaende af tjenestemaend, som kan faa tildelt kurser og vikariater ved universiteter. Italiensk ret var indtil 1994 til hinder for, at udenlandske statsborgere kunne faa stillinger inden for disse faggrupper. Medfoerer det forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, at kun bestemte faggrupper kan faa tildelt kurser og vikariater, og kan dette i givet fald anses for rimeligt og objektivt begrundet i lovlige hensyn til den italienske universitetsordning?
II - Retlig baggrund og faktiske omstaendigheder
2 Artikel 1 og artikel 3, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (1) bestemmer:
»Artikel 1
1. Enhver statsborger i en medlemsstat har uanset bopael ret til at tage og udoeve loennet beskaeftigelse paa en anden medlemsstats omraade i overensstemmelse med de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, der gaelder for arbejdstagere, der er statsborgere i denne stat.
2. Han har paa en anden medlemsstats omraade navnlig samme fortrinsstilling som statsborgere i denne stat med hensyn til adgangen til ledige stillinger.
...
Artikel 3
1. Inden for rammerne af denne forordning finder de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser eller administrativ praksis i en medlemsstat ikke anvendelse
- som for udenlandske arbejdstagere begraenser eller goer tilbud og ansoegninger om beskaeftigelse, adgang til beskaeftigelse og udoevelse heraf afhaengig af betingelser, der ikke gaelder for indenlandske arbejdstagere
- eller som, skoent de gaelder uden hensyn til nationalitet, udelukkende eller hovedsagelig har til formaal eller bevirker, at statsborgere fra de oevrige medlemsstater udelukkes fra den tilbudte beskaeftigelse.
Denne bestemmelse gaelder ikke for saa vidt angaar noedvendige sprogkundskaber, der kraeves af hensyn til den tilbudte stillings saerlige karakter.«
3 De relevante bestemmelser i italiensk ret lyder som foelger. I artikel 114 i dekret nr. 382 af 11. juli 1980 fra republikkens praesident (herefter »dekretet fra 1980«), som aendret ved artikel 12 i lov nr. 341 af 19. november 1990, hedder det:
»Kurser og vikariater kan udelukkende tildeles fastansatte laerere og 'godkendte' forskningsmedarbejdere (2) inden for samme videnskabelige omraade og samme fag eller inden for et lignende omraade under samme fakultet; hvis dette ikke er muligt, kan de ved begrundet afgoerelse tildeles fastansatte laerere og 'godkendte' forskningsmedarbejdere ved et andet fakultet ved samme universitet eller et andet universitet. Ved tildeling af vikariater skal fakultetsraadet, saafremt der foreligger ansoegninger fra fastansatte laerere og 'godkendte' forskningsmedarbejdere inden for samme videnskabelige omraade og samme fag, tillaegge ansoegninger indgivet af laerere fortrinsstilling.«
4 De to faggrupper, som kan faa tildelt kurser og vikariater, bestaar af tjenestemaend. Det fremgaar af de italienske lovbestemmelser, at »kurser« er undervisning, som ligger ud over den almindelige undervisning af studerende, og at der er tale om et vikariat, enten naar der skal findes en vikar for en laerer, der er fravaerende, eller naar der er saa mange studerende, der er interesserede i samme kursus, at det maa afholdes mere end én gang i loebet af et akademisk aar. Naar en laerer eller forskningsmedarbejder underviser paa et kursus eller som vikar, er det som bibeskaeftigelse i forhold til deres almindelige arbejde, og ifoelge det oplyste modtager de kun betaling for det antal arbejdstimer, som ligger ud over det antal, som normalt kraeves af de paagaeldende medarbejdere (3).
5 Forskningsmedarbejderes arbejdsopgaver omfatter i henhold til artikel 31, 32 og 38 i dekretet fra 1980 undervisning, samarbejde med de studerende i forbindelse med udarbejdelsen af deres afsluttende opgaver, vejledning, udvikling af nye undervisningsmetoder samt forskning (4). Udvaelgelsesproceduren med henblik paa ansaettelse som forskningsmedarbejder bestaar af skriftlige og mundtlige proever og en bedoemmelse af ansoegernes kvalifikationer. Forskningsmedarbejdere skal efter en treaarig proevetid »godkendes« af et nationalt udvalg, som bedoemmer deres videnskabelige og paedagogiske virke i proevetiden (5).
6 I henhold til artikel 28 i dekretet fra 1980 har en lektor/docent i fremmedsprog (»lettore«/»docente«, herefter »lektor i fremmedsprog«) foelgende status og arbejdsopgaver:
»Rektorerne kan ansaette lektorer i fremmedsprog som undervisere i det fremmedsprog, der er deres modersmaal ... Ansaettelse sker ved privatretlig aftale efter begrundet forslag fra vedkommende fakultet med henblik paa at udvikle den praktiske sprogfaerdighed hos de paa sprogkurserne indskrevne studerende ... Som lektorer kan ansaettes personer, der er i besiddelse af noedvendige, anerkendte af vedkommende fakultet kontrollerede kvalifikationer ...
Fakultetet skal i alle tilfaelde bekraefte, at vedkommende lektorer er i besiddelse af de saerlige for vedkommende lektorstilling noedvendige kvalifikationer ...
De i stk. 1 naevnte kontrakter kan ikke loebe laengere end det akademiske aar, for hvilket de er indgaaet. De kan fornyes hvert aar, dog hoejst i fem aar.
Universitetets administrative ledelse fastsaetter efter hoering af fakultetsraadet lektorernes arbejde og afloenning.
Loennen kan ikke overstige begyndelsesloennen for en hjaelpelaerer ansat paa bestemt tid« (6).
7 Disse vilkaar var genstand for Domstolens domme i sagerne Allué m.fl mod Università degli Studi di Venezia (7) (herefter »Allué I-dommen«) og Allué m.fl. mod Università degli Studi di Venezia (8) (herefter »Allué II-dommen«). I dommene fastslog Domstolen, at det var udtryk for forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, at lektorer i fremmedsprog kun kunne opnaa ansaettelseskontrakter for en periode, der var kortere (et aar, med mulighed for forlaengelse i hoejst fem aar) end for andre arbejdstagere (9) og andre laerere (10), eftersom 75% af lektorerne var udenlandske statsborgere (11), og at denne forskelsbehandling ikke var objektivt begrundet. Sagsoegerne i hovedsagen (herefter »sagsoegerne«) er britiske statsborgere og lektorer i fremmedsprog ved Università degli Studi di Verona (Veronas Universitet, herefter »universitetet«). Som foelge af Allué-dommene fastslog Pretore di Verona, at deres ansaettelsesforhold ved universitetet var indgaaet paa ubestemt tid (»docenti a tempo indeterminato dell'Università«), og de modtager samme loen som en undervisningsassistent, der er ansat for en begraenset periode (»professore associato a tempo definito«) (12). I modsaetning til de fleste andre faggrupper i universitetssektoren er de dog stadig ansat i henhold til privatretlige ansaettelseskontrakter. Generaladvokat Lenz bemaerkede i sit forslag til afgoerelse i Allué II-sagen, at sagsoegerne i den sag ogsaa ansaa dette for en form for forskelsbehandling, som dog ikke var omfattet af den dengang foreliggende tvist (13). Stillinger i den offentlige administration, herunder ogsaa stillinger ved universiteterne, var i henhold til italiensk ret indtil 1994 forbeholdt italienske statsborgere. Udenlandske statsborgere fik foerst mulighed for at opnaa saadanne universitetsstillinger ved artikel 3 i statsministerens dekret nr. 174 af 7. februar 1994, udstedt i medfoer af artikel 37 i lovdekret nr. 21 af 3. februar 1993.
8 Sagsoegerne indgav ansoegning om vikariatet i »undervisning i moderne sprog«, som var blevet slaaet op ved universitetet for det akademiske aar 1995/1996. Ved afgoerelser af 14. april 1995 meddelte rektor dem afslag paa deres ansoegninger alene med den begrundelse, at de hverken var fastansatte laerere i den relevante lovgivnings forstand eller »godkendte« forskningsmedarbejdere. To af sagsoegerne havde i 1994 indgivet tilsvarende ansoegninger og faaet afslag med tilsvarende begrundelser. Ved afgoerelse af 19. april 1995 blev vikariatet tildelt Camilla Bettoni, som var ansat ved Padovas Universitet.
9 Sagsoegerne anlagde herefter sag ved Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (herefter »den nationale ret«) med paastand om annullation af disse afgoerelser. De gjorde gaeldende, at artikel 114 i dekretet fra 1980, som aendret, foerst og fremmest afskaerer statsborgere i andre medlemsstater fra at faa tildelt vikariater. Indtil 1994 kunne de som foelge af den ulovlige retstilstand i Italien ikke blive ansat som forskningsmedarbejdere eller fastansatte laerere (udenlandske statsborgere kunne ikke blive ansat i stillinger i den offentlige administration, selv om saadanne stillinger ikke indebar udoevelse af offentlig myndighed), og derfor maatte deres nuvaerende ansaettelseskontrakter, indgaaet paa ubestemt tid, sidestilles med den godkendelse, forskningsmedarbejdere opnaar efter tre aars ansaettelse. De anfoerte, at deres nuvaerende undervisningsopgaver indholdsmaessigt svarer til dem, som de fastansatte laerere varetager, eller i det mindste til dem, som forskningsmedarbejderne varetager. Universitetet anfoerte heroverfor, at der ikke var tale om forskelsbehandling, eftersom der gaelder de samme betingelser for italienske ansoegere til de paagaeldende stillinger.
10 Den nationale ret udsatte sagen og har i henhold til EF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Skal EOEF-traktatens artikel 5 og 48 og artikel 1 og 3 i forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at det efter lovgivningen i en medlemsstat kun er naermere angivne faggrupper som dem, der er fastsat i italiensk ret paa grundlag af bestemmelser og administrativ praksis som de italienske, der kan faa tildelt kurser og vikariater inden for universitetsundervisningen, mens universitetslektorer i fremmedsprog, som er ansat paa ubestemt tid ved et italiensk universitet, ikke kan komme i betragtning?«
III - Indlaeg for Domstolen
11 Der er blevet afgivet skriftlige og mundtlige indlaeg af sagsoegerne, Den Italienske Republik og Kommissionen.
12 Til stoette for deres paastand om, at der foreligger uberettiget forskelsbehandling, anfoerer sagsoegerne, at de i henhold til deres ansaettelseskontrakter skal give sprogundervisning, afholde mundtlige og skriftlige proever og samarbejde med de studerende i forbindelse med udarbejdelsen af deres afsluttende opgaver. De anfoerer ogsaa, at i henhold til artikel 16, stk. 1, i lov nr. 341 af 19. november 1990 kan bestemte faggrupper ved universiteterne - fastansatte assistenter (»assistenti di ruolo ad esaurimento«) og diplomteknikere (»tecnici laureati«) - ligesom forskningsmedarbejdere ansoege om vikariater, selv om disse andre faggrupper ikke bestaar af tjenestemaend eller i hvert fald ikke har gennemgaaet en udvaelgelsesprocedure. Sagsoegerne paaberaaber sig ogsaa, at de i henhold til artikel 6, stk. 1, i lov nr. 349 af 18. marts 1958 har samme status som assistenter (»assistenti universitari«), som ifoelge en udtrykkelig henvisning i dekretet fra 1980 er omfattet af reglerne for »godkendte« forskningsmedarbejdere. Som foelge heraf fastslog Corte costituzionale (den italienske forfatningsdomstol) ved dom nr. 284 af 23. juli 1987, at det var diskriminerende at behandle assistenter og lektorer i fremmedsprog forskelligt.
13 Den Italienske Republik og Kommissionen anfoerer, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi der ikke foreligger tilstraekkelige oplysninger om de faktiske forhold, idet den nationale ret i forelaeggelseskendelsen blot har gengivet parternes forskellige argumenter, men ikke selv givet en beskrivelse af de faktiske omstaendigheder. Ifoelge Kommissionen opstaar der i hovedsagen ikke spoergsmaal om forskelsbehandling, eftersom dette haenger sammen med det forudgaaende spoergsmaal om, hvem der kan blive ansat som fastansat laerer eller forskningsmedarbejder, og ikke med spoergsmaalet om, hvem der kan faa tildelt vikariater. Sagsoegerne kunne paa grundlag af traktatens artikel 48, stk. 2, og forordning nr. 1612/68 have anfaegtet, at de ikke kunne opnaa disse stillinger, i stedet for at vente og anfaegte den foreliggende bestemmelse. Kommissionen anfoerer, at den tidligere foreliggende forskelsbehandling ikke laengere kan forfoelges, da den er foraeldet, og at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det spoergsmaal, som den nationale ret har stillet, eftersom sagen ikke angaar en reel tvist, men blot er et middel til at tage et gammelt spoergsmaal op igen.
14 Den Italienske Republik goer for saa vidt angaar realiteten gaeldende, at der er en objektiv forskel mellem den stilling og de kvalifikationer, som fastansatte laerere og forskningsmedarbejdere har, og den stilling og de kvalifikationer, som de sagsoegende lektorer i fremmedsprog har. Den foerstnaevnte gruppe har mere omfattende undervisningsforpligtelser; der er navnlig forskel mellem forskningsmedarbejderes arbejdsopgaver og de arbejdsopgaver, som paahviler lektorer i fremmedsprog, da forskningsmedarbejderne skal forske inden for deres videnskabsgren, mens lektorernes arbejde mest bestaar af praktiske oevelser. Naar forskningsmedarbejdere og fastansatte laerere tildeles vikariater, er det blot som bibeskaeftigelse i forhold til deres almindelige kontraktlige funktioner, og de modtager kun betaling herfor, naar antallet af arbejdstimer overstiger det antal, som efter kontrakten kan kraeves af dem, hvorimod der, hvis lektorer i fremmedsprog kunne faa tildelt vikariater, maatte indgaas et helt nyt ansaettelsesforhold. Med denne ordning kan universiteterne udnytte ressourcerne rationelt, idet der gives en fortrinsstilling til interne ansoegere, som allerede udfoerer tilsvarende undervisningsopgaver, og som har bevist deres kvalifikationer ved at have bestaaet en udvaelgelsesproeve. Den Italienske Republik har tilfoejet, at ligestillingen af assistenter og forskningsmedarbejdere og forfatningsdomstolens dom nr. 284 af 23. juli 1987 vedroerte en faggruppe, der siden er blevet afskaffet, og at denne faggruppe ikke kunne sammenlignes med faggruppen lektorer i fremmedsprog som omhandlet i artikel 28 i dekretet fra 1980. Ligestillingen var begrundet i en overgangsordning, som alene vedroerte assistenter ansat ved universiteterne inden reformerne i 1980. Den Italienske Republik har i retsmoedet imoedegaaet sagsoegernes argumenter angaaende indholdet af deres ansaettelseskontrakter ved at haevde, at kontrakterne er ulovlige, for saa vidt som de gaar ud over rent praktisk sprogundervisning.
15 Kommissionen tilslutter sig det italienske standpunkt, hvorefter der mellem den stilling, som en lektor i fremmedsprog indtager, og de stillinger, som »godkendte« forskningsmedarbejdere og fastansatte laerere indtager, er objektive forskelle, som Domstolen ikke selv kan foretage en undersoegelse af, og som ikke er beskrevet i forelaeggelseskendelsen. Kommissionen understreger ogsaa, at der er en objektiv forskel mellem tjenestemaend og personer ansat i henhold til privatretlige ansaettelseskontrakter (14).
IV - Analyse
A - Formaliteten
16 Efter min opfattelse maa det af Den Italienske Republik og Kommissionen anfoerte anbringende, hvorefter sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi der ikke foreligger tilstraekkelige oplysninger om sagens faktiske baggrund, forkastes. Domstolen har udtalt, at »det for at opnaa en fortolkning af faellesskabsretten, som den nationale ret kan bruge, er paakraevet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstaendigheder og de regler, som de forelagte spoergsmaal haenger sammen med, eller i alt fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spoergsmaal« (15). Dette er sket i den foreliggende sag. Ganske vist har den nationale ret ikke selv givet en beskrivelse af de faktiske omstaendigheder, men blot gengivet parternes argumenter i denne henseende. Imidlertid er »den nationale rets valg af tidspunkt for forelaeggelse af en sag i medfoer af artikel 177 ... bestemt af praktiske og processuelle hensyn, som det ikke tilkommer Domstolen, men alene den nationale ret at traeffe afgoerelse om« (16). Det fremgaar klart af den nationale rets gengivelse af parternes argumenter, hvad der er sagens genstand, og Domstolen kan ved besvarelsen af det praejudicielle spoergsmaal tilkendegive over for den nationale ret, hvilke faktiske spoergsmaal der er vaesentlige, og som der maa tages stilling til, foer der kan afsiges dom i sagen. Med en afgoerelse af de principielle retlige aspekter kan den nationale ret saaledes blive vejledt for saa vidt angaar dens bedoemmelse af de faktiske omstaendigheder, og det kan undgaas, at der foretages unoedvendige vurderinger af indviklede faktiske spoergsmaal, som er irrelevante.
B - Spoergsmaalet, om der foreligger skjult forskelsbehandling
17 For mig at se maa ogsaa Kommissionens argument om, at denne sag blot angaar et gammelt og nu foraeldet spoergsmaal om de diskriminerende regler fra foer 1994 for saa vidt angaar adgangen til at blive fastansat laerer og universitetsforskningsmedarbejder, forkastes. Som Domstolen har udtalt, er »en afvisning fra realitetsbehandling af en anmodning fra en national retsinstans ... kun mulig, hvis det viser sig, at den oenskede fortolkning af faellesskabsretten aabenbart savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand« (17). Dette er ikke tilfaeldet i denne sag. De regler, som var gaeldende indtil 1994, medfoerte direkte forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet. Ligebehandlingsprincippet, der har fundet udtryk dels i traktatens artikel 48, stk. 2, dels i artikel 1 og 3 i forordning nr. 1612/68, indebaerer imidlertid ikke blot et forbud mod aabenlyse former for forskelsbehandling, begrundet i nationalitet, men ogsaa mod alle former for skjult forskelsbehandling, hvorved det samme faktisk bliver resultatet, selv om forskelsbehandlingen udoeves paa grundlag af andre formelle kriterier (18). I sagen O'Flynn (19) havde Domstolen lejlighed til at analysere de forskellige former for faktiske omstaendigheder, der var baggrunden for Domstolens afgoerelser i sager, hvor der haevdedes at vaere tale om skjult eller indirekte forskelsbehandling af arbejdstagere paa grundlag af nationalitet:
»18 Nationale retsforskrifter maa derfor antages at medfoere indirekte forskelsbehandling, naar de heri indeholdte betingelser, selv om de gaelder uden forskel efter nationalitet, foerst og fremmest beroerer vandrende arbejdstagere (20), eller dog overvejende beroerer saadanne arbejdstagere (21), eller naar de heri indeholdte betingelser gaelder uden forskel, men lettere kan opfyldes af indenlandske end af vandrende arbejdstagere (22), eller navnlig risikerer at ramme vandrende arbejdstagere (23).
19 Herfra goeres kun undtagelse, saafremt saadanne retsforskrifter er begrundet i objektive hensyn, som er uafhaengige af de paagaeldende arbejdstageres nationalitet, og saafremt de staar i rimeligt forhold til det formaal, der lovligt tilstraebes med den paagaeldende nationale lovgivning (24).
20 Det fremgaar saaledes af Domstolens praksis paa dette omraade, at en national retsforskrift, medmindre den er objektivt begrundet og staar i rimeligt forhold til det tilstraebte formaal, maa anses for at medfoere indirekte forskelsbehandling, naar den efter selve sin karakter er egnet til i hoejere grad at beroere vandrende end indenlandske arbejdstagere og dermed risikerer navnlig at stille de vandrende arbejdstagere ringere.
21 Det er i den forbindelse ufornoedent at fastslaa, at den paagaeldende retsforskrift i praksis beroerer relativt vaesentligt flere vandrende arbejdstagere. Det er tilstraekkeligt at fastslaa, at den er egnet til at have denne virkning. Det tilfoejes, at der ikke ved vurderingen af, om en national retsforskrift har en diskriminerende karakter, skal tages hensyn til en vandrende arbejdstagers bevaeggrunde til at goere brug af sin ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet. Adgangen til at paaberaabe sig en saa grundlaeggende rettighed som den frie bevaegelighed for personer boer nemlig ikke begraenses af saadanne hensyn, som er af rent subjektiv karakter.«
18 Spoergsmaalet om, hvorvidt en national bestemmelse er egnet til foerst og fremmest eller overvejende at beroere vandrende arbejdstagere, eller lettere kan opfyldes af indenlandske arbejdstagere end af vandrende arbejdstagere, eller navnlig rammer vandrende arbejdstagere, afgoeres paa et i sig selv vaerdineutralt, objektivt grundlag. Det sker ved at sammenligne den relative sandsynlighed for, at bestemmelsen beroerer henholdsvis indenlandske og vandrende arbejdstagere. Hvis det eksempelvis som i O'Flynn-sagen er sandsynligt, at familiemedlemmer til saavel vandrende som indenlandske arbejdstagere foretraekker at blive begravet i deres hjemland, vil en national bestemmelse, hvorefter tildelingen af en begravelsesgodtgoerelse er betinget af, at begravelsen finder sted paa det nationale omraade, vaere diskriminerende over for vandrende arbejdstagere.
19 Domstolen fastslog i dommen i O'Flynn-sagen, at vandrende arbejdstagere ikke skal forklare, hvorfor de i saerlig grad bliver ramt af en national bestemmelse. Det er saaledes et objektivt spoergsmaal, om de nationale bestemmelser om tildeling af vikariater stiller udenlandske ansatte ved de sproglige fakulteter paa de italienske universiteter ringere. Dette maa antages at vaere tilfaeldet, hvis det overvejende er italienere, som kan ansoege om at faa tildelt vikariater, mens de faggrupper, som ikke kan komme i betragtning, overvejende bestaar af udenlandske statsborgere, eller naar der i de ansoegningsberettigede faggrupper er en vaesentlig stoerre andel af italienere end ved de relevante fakulteter som helhed. Herudover kan en national bestemmelse, som Domstolen bemaerkede i dommen i O'Flynn-sagen, anses for at vaere diskriminerende, hvis den er egnet til at have saadanne saerlige virkninger, uanset at de ikke er godtgjort i praksis.
20 I praksis er en tidligere gaeldende national bestemmelse, hvorefter udenlandske statsborgere indtil for relativt nylig (aaret inden de afgoerelser, som gav anledning til den foreliggende sag) ikke kunne blive ansat i de ansoegningsberettigede faggrupper, egnet til i saerlig grad at afskaere udenlandske medarbejdere ved fakultetet fra at faa tildelt vikariater. Det vil sandsynligvis vare flere aar, foer der er rettet op paa misforholdet mellem antallet af vandrende arbejdstagere og antallet af indenlandske arbejdstagere i disse faggrupper. Dette er en objektiv konklusion, som er uafhaengig af, om de omstaendigheder, som er baggrunden for den, var lovlige. Jeg vil saaledes i det foelgende laegge til grund, idet den endelige afgoerelse tilkommer den nationale ret, at i lyset af den tidligere foreliggende forskelsbehandling er anvendelsen af artikel 114 i dekretet fra 1980, som aendret, egnet til at stille de udenlandske ansatte ved de italienske universiteters sproglige fakulteter ringere.
C - Begrundelse
21 En national regel, som er saerlig fordelagtig for indenlandske arbejdstagere, maa ikke desto mindre undersoeges naermere med henblik paa at bedoemme, om den er begrundet i objektive hensyn, som er uafhaengige af den paagaeldende arbejdstagers nationalitet, og om dens virkninger staar i rimeligt forhold til det formaal, der lovligt tilstraebes med den paagaeldende regel. Domstolen paapegede navnlig i Allué II-dommen (25), at naar disse betingelser er opfyldt, er bestemmelserne i traktaten ikke til hinder for, at medlemsstaterne fastsaetter bestemmelser, der finder anvendelse paa alle uden forskel, og som har til formaal at sikre en hensigtsmaessig forvaltning af deres universiteter, og som saerligt kan ramme statsborgere i de oevrige medlemsstater.
22 Artikel 114 i dekretet fra 1980, som aendret, har som sit erklaerede formaal at give mulighed for en rationel udnyttelse af de ansatte ved de italienske universiteter, idet vikariater i foerste raekke skal varetages af fastansatte laerere og »godkendte« forskningsmedarbejdere, som er ansat ved det paagaeldende eller et tilknyttet fakultet, og - hvis dette ikke er muligt - af tilsvarende ansatte ved andre universiteters fakulteter. Man undgaar ekstra udgifter, naar det antal undervisningstimer, som den paagaeldende efter kontrakten er forpligtet til at afholde, ikke overskrides. Paa den maade sikres det uden videre, at de faggrupper, der kan forestaa vikariaterne, har de fornoedne kvalifikationer, idet de har bestaaet en udvaelgelsesproeve for at opnaa deres hovedbeskaeftigelse og er blevet godkendt efter en proevetid, ligesom der er en funktionel sammenhaeng mellem vikariatet og deres oevrige arbejdsopgaver. Det er ogsaa blevet anfoert, at der er vaesentlig forskel mellem at vaere ansat som tjenestemand og ansat paa privatretligt grundlag.
23 En rationel udnyttelse af ressourcer, undgaaelse af unoedvendige udgifter og hensynet til, at underviserne har de fornoedne faglige kvalifikationer, er alle formaal, som lovligt kan forfoelges med henblik paa god universitetsforvaltning. Men det staar muligvis ikke i rimeligt forhold til disse formaal, at bestemte faggrupper helt afskaeres fra at faa tildelt vikariater.
24 Formaalet med i foerste raekke at anvende ansatte, der i forvejen arbejder ved et bestemt fakultet, kan maaske forsvares i forhold til ansoegninger fra personer, som, uanset at de er velkvalificerede, ikke allerede er ansat ved universitetet, men kan efter min opfattelse ikke begrunde, at personer, som er en del af medarbejderstaben ved fakultetet, ikke kan komme i betragtning, forudsat at de i oevrigt har de fornoedne kvalifikationer. Herudover kan de bestemmelser, hvorefter der kun ydes betaling for de undervisningstimer, der overstiger det antal timer, som er fastsat i den paagaeldendes kontrakt, uden videre udvides til ogsaa at finde anvendelse paa de medarbejdere, som er afskaaret fra at ansoege, eftersom ogsaa deres ansaettelseskontrakter indeholder bestemmelser om, at de skal arbejde et vist antal timer i loebet af det akademiske aar. Under alle omstaendigheder forekommer det mig tvivlsomt, om denne regel indebaerer vaesentlige besparelser, medmindre det forudsaettes, at ansoegerne anmoder om at arbejde uden at modtage betaling. Det er ikke oplyst for Domstolen, at den ansoeger fra Padovas Universitet, som fik tildelt vikariatet, og som er den anden sagsoegte i hovedsagen, ikke skulle modtage betaling herfor.
25 Jeg vil nu behandle det spoergsmaal, om der som bevis for, at ansoegeren har de fornoedne kvalifikationer, kan laegges vaegt paa, at den paagaeldende indtager en tjenestemandsstilling ved universitetet. Dette rejser to forskellige spoergsmaal: paa den ene side spoergsmaalet om, hvilken garanti der maa antages at vaere en foelge af afholdelsen af en udvaelgelsesprocedure og »godkendelse« efter en proevetid, og paa den anden side spoergsmaalet om, i hvilket omfang de arbejdsopgaver, som en lektor i fremmedsprog har, kan ligestilles med de »godkendte« forskningsmedarbejderes arbejdsopgaver. Af de nedenfor mere udfoerligt anfoerte grunde er det min opfattelse, at det ikke staar i et rimeligt forhold til det tilstraebte formaal uden videre at anvende udelukkelsesreglen i artikel 114 i dekretet fra 1980, som aendret, uden at der tages hensyn til disse andre ansoegeres kvalifikationer, erfaring og forskningsarbejde. Det er selvfoelgelig altid universitet, der skal traeffe den endelige afgoerelse om ansaettelse. Domstolen skal her blot bistaa den nationale ret, saaledes at det sikres, at der ikke i denne forbindelse foelges en praksis, som er diskriminerende, og som ikke er begrundet.
26 Medlemsstaterne kan selvfoelgelig fastsaette bestemmelser om, at universiteterne ved tildeling af vikariater skal tage i betragtning, at ansoegerne har bestaaet en udvaelgelsesproeve og dermed formelt har bevist deres kvalifikationer. Domstolen har udtalt, at medlemsstaterne tilsvarende kan fastsaette bestemmelser om, at udoevelsen af bestemte former for virksomhed er forbeholdt personer med eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis, personer optaget i en erhvervsfortegnelse eller endelig personer undergivet en vis disciplin eller kontrol. Statsborgere fra andre medlemsstater skal principielt opfylde saadanne betingelser, naar de ikke er diskriminerende og staar i et rimeligt forhold til det tilstraebte formaal (26). Medlemsstaterne kan dog ikke ved anvendelsen af deres nationale bestemmelser se bort fra kundskaber og kvalifikationer, som den paagaeldende allerede har erhvervet i en anden medlemsstat (27). De er forpligtet til at laegge ligestillingen af eksamensbeviser til grund (28) og eventuelt foretage en sammenligning mellem de krav om kundskaber og kvalifikationer, der stilles i deres nationale regler, og vedkommendes kundskaber og kvalifikationer (29).
27 Tilsvarende skal universiteterne, naar de traeffer afgoerelse om tildeling af vikariater, tage hensyn til andre omstaendigheder end beviset for en bestaaet udvaelgelsesproeve, naar de giver tilsvarende garantier for, at ansoegeren besidder de fornoedne kvalifikationer. Selv om dette foerst og fremmest gaelder, naar udenlandske statsborgere tidligere faktisk har vaeret afskaaret fra at deltage i selve udvaelgelsesproceduren, gaelder det paa ingen maade kun i saadanne tilfaelde. Vandrende arbejdstagere vil altid kunne have kvalifikationer, som formelt set er forskellige fra dem, som landets egne arbejdstagere normalt har, men som efter en naermere undersoegelse kan anses for ligestillede. Det kan haevdes, at det er for belastende for universiteterne, at de ved tildelingen af vikariater skal foretage en detaljeret undersoegelse af en raekke forskellige kvalifikationer med henblik paa at fastlaegge, om de svarer til det niveau, der kraeves ved udvaelgelsesproeverne. Vikariaterne skal dog i foerste raekke tildeles medarbejderne ved det paagaeldende fakultet. Fakultetsmyndighederne skulle allerede vaere bekendt med, hvilke kvalifikationer de ansatte lektorer i fremmedsprog har. I henhold til artikel 28 i dekretet fra 1980 skal fakultetet selv have kontrolleret, at de er i besiddelse af noedvendige, anerkendte kvalifikationer.
28 Universiteterne kan paa samme maade anse det som bevis for kvalifikationer, at forskningsmedarbejdere »godkendes« efter tre aars proevetid. Men de skal ogsaa tage hensyn til bevisligheder, som kan ligestilles hermed. Et universitet kan beslutte at sidestille godkendelsesordningen for forskningsmedarbejdere med den godkendelsesprocedure, som sagsoegerne indtil 1993 maatte gennemgaa, naar deres aarlige ansaettelseskontrakter skulle fornyes. I alt fald maa det tilgodese universitetsmyndighedernes berettigede interesse at faa forelagt beviser for kvalifikationer og erfaring, som ville have vaeret tilstraekkeligt til en »godkendelse«, hvis lektorer i fremmedsprog havde vaeret undergivet den ordning, der gaelder for forskningsmedarbejdere. En bestemmelse, som er til hinder for, at universiteterne kan tage saadanne andre former for beviser for kvalifikationer i betragtning, er aabenbart restriktiv og derfor ikke rimelig.
29 Spoergsmaalet om, hvorvidt de arbejdsopgaver, som en lektor i fremmedsprog har, og de »godkendte« forskningsmedarbejderes arbejdsopgaver faktisk kan ligestilles, er blevet markant forskelligt besvaret i de indlaeg, der er indgivet til Domstolen. Det er navnlig ikke klart, om de har de samme undervisningsforpligtelser, og saaledes heller ikke, om den ene gruppe er bedre egnet til at varetage et vikariat end den anden. Herudover synes forskningsmedarbejdere, som det fremgaar af deres titel, at have forskningsforpligtelser, hvorimod dette ikke gaelder for lektorer i fremmedsprog.
30 En national bestemmelse, som har diskriminerende virkninger, maa for at blive anset for rimelig vaere relevant og ikke mere restriktiv, end hvad der er noedvendigt for at naa det formaal, som lovligt tilstraebes. Som Domstolen udtalte i dommen i Asscher-sagen (30), kan det anses for forskelsbehandling i traktatens forstand, at to kategorier af personer »behandles forskelligt, [naar] ... situationen for disse to kategorier ikke adskiller sig objektivt paa en saadan maade, at det kan begrunde, at de paa dette punkt behandles forskelligt«. Der kan kun laegges vaegt paa relevante ligheder og forskelle mellem de undervisningsopgaver, som lektorer i fremmedsprog har, og forskningsmedarbejderes undervisningsopgaver. Eftersom universitetet i denne sammenhaeng skal bedoemme ansoegernes erfaring og egnethed, er det undervisningsarbejde, som ansoegerne faktisk udfoerer i henhold til ansaettelseskontrakterne og fakultetets lektionskatalog, lige saa relevant som de formelle forskrifter i dekretet fra 1980. Det er karakteren af det vikariat, som skal besaettes, som er afgoerende for, om der er relevante forskelle mellem den stilling, som en lektor i fremmedsprog har, og en forskningsmedarbejders stilling - der kan kun laegges vaegt paa forskelle i funktioner og erfaring, naar disse forskelle maa antages at paavirke ansoegerens egnethed til at varetage den forestaaende opgave. Dette gaelder ogsaa med hensyn til forskning. Vikariatets karakter maa vaere afgoerende for, om det er en fordel at have forsket inden for den paagaeldende videnskabsgren. Under alle omstaendigheder maa det tages i betragtning paa linje med deres andre kvalifikationer og erfaring, hvis ansoegere som lektorer i fremmedsprog har udfoert forskning, som er relevant for vikariatet, selv om de ikke ifoelge deres kontrakt har vaeret forpligtet hertil. Det fremgaar af disse betragtninger, som noedvendigvis maa afhaenge af den enkelte ansoeger og den opslaaede stilling, at den forskel, der i henhold til gaeldende bestemmelser er mellem de undervisningsopgaver, som forskningsmedarbejdere varetager, og de undervisningsopgaver, som lektorer i fremmedsprog varetager, ikke i sig selv kan begrunde, at sidstnaevnte gruppe uden videre er afskaaret fra at faa tildelt vikariater.
31 Ud over denne generelle analyse skal jeg ogsaa naevne, at sagsoegerne har anfoert, at der er bestemte faggrupper, som er ligestillet med faggrupperne fastansatte laerere og »godkendte« forskningsmedarbejdere, selv om disse andre faggrupper ikke har gennemgaaet en udvaelgelsesprocedure og ikke varetager tilsvarende undervisningsopgaver. Den nationale ret maa paa grundlag af italiensk ret afgoere, om denne paastand er rigtig, og om de ligestillede faggrupper hermed ogsaa skal tages i betragtning ved tildeling af vikariater. Hvis dette er tilfaeldet, ville det - medmindre der findes en saerlig begrundelse herfor, som ikke er blevet fremfoert for Domstolen - vaere irrationelt og derfor diskriminerende, at andre faggrupper, f.eks. lektorer i fremmedsprog, fortsat er afskaaret fra at faa disse stillinger.
32 Det er ogsaa noedvendigt at kommentere argumentet om, at kun universitetsfaggrupper bestaaende af tjenestemaend kan faa tildelt vikariater, fordi disse stillinger i sig selv medfoerer tjenestemandsansaettelse. Det er blevet gjort gaeldende, at saafremt ansatte, hvis hovedbeskaeftigelse er indgaaet paa privatretligt grundlag, kunne opnaa saadanne stillinger, ville der opstaa et selvstaendigt ansaettelsesforhold, hvorimod der for fastansatte laerere og forskningsmedarbejdere blot er tale om en bibeskaeftigelse. Jeg mener dog, at i lyset af den umiddelbart foreliggende forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet er dette argument for formalistisk til at kunne begrunde den omhandlede bestemmelse. Det foelger af ovennaevnte analyse, at medarbejdere, som er ansat i henhold til privatretlige ansaettelseskontrakter ved universiteternes sproglige fakulteter, alene kan goere sig haab om at faa tildelt vikariater, hvis deres kvalifikationer, erfaring og relevante forskningsarbejder i det vaesentlige kan ligestilles med, hvad der forventes af de tjenestemaend, som er omhandlet i artikel 114 i dekretet fra 1980, som aendret. Herudover beroerer det forhold, at de maatte faa tildelt et vikariat, ikke deres rettigheder og pligter i henhold til deres hovedansaettelseskontrakter.
33 I denne sammenhaeng skal jeg understrege, at den her foreslaaede loesning har begraensede virkninger for ansaettelsesordningen ved de italienske universiteter. I artikel 28 i dekretet fra 1980 opstilles der en betingelse, der har relation til modersmaalet som grundlag for en saerlig form for privatretlig ansaettelse. Herved skabes der i praksis en diskrimineret faggruppe, og det er dette, som er baggrunden for sagsoegernes sag. Der er saaledes meget stoerre muligheder for klager over forskelsbehandling i forbindelse med undervisning i fremmedsprog end i forbindelse med andre former for undervisning. Medlemsstaterne kan paa dette som paa andre omraader fortsat fastsaette bestemmelser om, at universitetsstillinger er forbeholdt tjenestemaend, saa laenge dette ikke medfoerer forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet. Tilsvarende er der ikke noget til hinder for, at tjenestemaend ved universiteterne ansaettes efter at have gennemgaaet generelle udvaelgelsesprocedurer eller udvaelgelsesprocedurer, som alle, som besidder de relevante kvalifikationer, kan deltage i, og hvorunder kvalifikationer og erfaring opnaaet i andre medlemsstater tages behoerigt i betragtning (31).
V - Forslag til afgoerelse
34 Sammenfattende skal jeg herefter foreslaa, at det spoergsmaal, Domstolen har faaet forelagt, besvares saaledes:
»Nationale regler, hvorefter det kun er bestemte faggrupper, der kan faa tildelt vikariater ved universiteterne, og som herved i saerlig grad rammer de udenlandske ansatte, udgoer ulovlig skjult forskelsbehandling af arbejdstagere paa grundlag af nationalitet, medmindre der traeffes bestemmelse om, at ogsaa ansoegere fra andre faggrupper, alt efter deres relevante kvalifikationer, erfaring og forskningsarbejde, kan komme i betragtning.«
(1) - EFT 1968 II, s. 467.
(2) - »Professori di ruolo« og »ricercatori universitari confermati«.
(3) - Disse oplysninger stammer fra den italienske regerings indlaeg for Domstolen.
(4) - Disse oplysninger stammer fra den italienske regerings indlaeg for Domstolen.
(5) - Artikel 7 i lov nr. 28 af 21.2.1980, gengivet i Kommissionens indlaeg for Domstolen.
(6) - Denne bestemmelse er gengivet i sin helhed i retsmoederapporten i sag 33/88, Allué m.fl. mod Università degli Studi di Venezia, Sml. 1989, s. 1591, paa s. 1594 og 1595.
(7) - Anfoert ovenfor.
(8) - Dom af 2.8.1993, forenede sager C-259/91, C-331/91 og C-332/91, Sml. I, s. 4309.
(9) - Domstolen anvendte dette sammenligningsgrundlag i praemis 10 og i domskonklusionen i Allué I-dommen. Domstolen sidestillede dog i praemis 16 lektorer i fremmedsprog med »kontraktansatte laerere, der ogsaa varetager undervisningsopgaver uden at have bestaaet en udvaelgelsesproeve«.
(10) - Domstolen anvendte dette sammenligningsgrundlag i praemis 10 og 21 samt i domskonklusionen i Allué II-dommen.
(11) - Praemis 12 i Allué I- og Allué II-dommene. Generaladvokat Lenz anfoerte i punkt 18 i sit forslag til afgoerelse i Allué II-dommen, at der blandt lektorerne i fremmedsprog var 64% med udenlandsk statsborgerskab. Dette skyldes formentlig forskellig indplacering af de udenlandske lektorer, der havde erhvervet italiensk statsborgerskab, som regel efter indgaaelse af aegteskab.
(12) - Jf. kendelse af 28.10.1993, for saa vidt angaar den foerste og den anden sagsoeger, og kendelse om genindsaettelse af 16.5.1994, for saa vidt angaar den tredje sagsoeger.
(13) - Praemis 15 i forslaget til afgoerelse.
(14) - Dette standpunkt kan synes at vaere i strid med den holdning, Kommission indtog i Allué I- og Allué II-dommene, hvor Kommissionen i detaljer og paa grundlag af de respektive faggruppers arbejdsopgaver argumenterede for, at det arbejde, som udfoeres af lektorer i fremmedsprog, og forskningsmedarbejderes arbejde var sammenligneligt; jf. de respektive retsmoederapporter, Sml. 1989, s. 1591, paa s. 1596 og 1597 og Sml. 1993 I, s. 4309, paa s. 4318.
(15) - Dom af 26.1.1993, forenede sager C-320/90, C-321/90 og C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl., Sml. I, s. 393, praemis 6.
(16) - Dom af 11.6.1987, sag 14/86, Pretore di Salò mod X, Sml. s. 2545, praemis 11; jf. ogsaa dom af 10.3.1981, forenede sager 36/80 og 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association, Sml. s. 735, praemis 7 og 8, og af 10.7.1984, sag 72/83, Campus Oil, Sml. s. 2727, praemis 10 og 11.
(17) - Dom af 26.10.1995, sag C-143/94, Furlanis, Sml. I, s. 3633, praemis 12.
(18) - Dom af 15.1.1986, sag 41/84, Pinna, Sml. s. 1, praemis 24, Allué I-dommen, praemis 11, og Allué II-dommen, praemis 11.
(19) - Dom af 23.5.1996, sag C-237/94, Sml. I, s. 2617. Noterne i det foelgende citat angiver de henvisninger til praksis, der findes i selve dommen.
(20) - Jf. ovennaevnte Pinna-dom, praemis 24, Allué I-dommen, praemis 12, og dom af 21.11.1991, sag C-27/91, Le Manoir, Sml. I, s. 5531, praemis 11.
(21) - Jf. dom af 17.11.1992, sag C-279/89, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 5785, praemis 42, og af 20.10.1993, sag C-272/92, Spotti, Sml. I, s. 5185, praemis 18.
(22) - Jf. dom af 10.3.1993, sag C-111/91, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 817, praemis 10, og af 4.10.1991, sag C-349/87, Paraschi, Sml. I, s. 4501, praemis 23.
(23) - Jf. dom af 8.5.1990, sag C-175/88, Biehl, Sml. I, s. 1779, praemis 14, og af 28.1.1992, sag C-204/90, Bachmann, Sml. I, s. 249, praemis 9.
(24) - Jf. dommen i Bachmann-sagen, a.st., praemis 27, dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg, a.st., praemis 12, og Allué II-dommen, praemis 15.
(25) - Dommens praemis 15.
(26) - Dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, praemis 35, 36 og 37.
(27) - Dom af 7.5.1991, sag C-340/89, Vlassopoulou, Sml. I, s. 2357, praemis 15.
(28) - Dom af 28.4.1977, sag 71/76, Thieffry, Sml. s. 765, praemis 19 og 27, og af 28.6.1977, sag 11/77, Patrick, Sml. s. 1199.
(29) - Jf. dommen i Vlassopoulou-sagen, a.st., praemis 16, og i Gebhard-sagen, a.st., praemis 38.
(30) - Dom af 27.6.1996, sag C-107/94, Sml. I, s. 3089, praemis 42 (min fremhaevelse).
(31) - Jf. dom af 23.2.1994, sag C-419/92, Scholz, Sml. I, s. 505.