62002CC0113_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. I denne sag, der er anlagt i medfør af artikel 226 EF, har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at den nederlandske ordning for regulering af overførsler af affald i to henseender er uforenelig med Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (2) (herefter »forordningen«) og med Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (3), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (4) og som tilpasset ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996 (5) (herefter »direktivet«).
2. Kommissionen har for det første anført, at de kriterier, som Kongeriget Nederlandene anvender for at beslutte, om der skal gøres indsigelse mod en overførsel af affald til genvinding, er uforenelige med de kriterier, der er fastsat i forordningens artikel 7, stk. 4.
3. For det andet har Kommissionen hævdet, at de kriterier, som Nederlandene anvender ved afgørelsen af, om forbrænding af affald udgør en bortskaffelsesoperation eller en nyttiggørelsesoperation, er uforenelige med de kriterier, der er fastsat i direktivets artikel 1, litra e) og f). Efter at parterne har afgivet deres indlæg i den foreliggende sag, har Domstolen i mellemtiden truffet afgørelse i en anden sag, hvori det fastslås, at de pågældende kriterier, der er baseret på brændværdien og affaldets sammensætning, udgør en tilsidesættelse af direktivet (6) .
Relevante retsregler
Fællesskabsretten
4.
Forordningens formål er at tilvejebringe en harmoniseret ordning med procedurer, der skal begrænse overførsler af affald for at beskytte miljøet. Forordningens afsnit II har overskriften »Overførsler af affald mellem medlemsstater«. Kapitel A og B i afsnit II fastlægger proceduren for overførsel af affald til henholdsvis bortskaffelse og nyttiggørelse. Forordningen overtager de definitioner af »bortskaffelse« og »nyttiggørelse«, der er anvendt i direktivet (7), jf. nedenfor.
5. Overførsler af farlige affaldstyper til nyttiggørelse (8) er underlagt følgende procedure. Hvis anmelderen agter at overføre sådant affald fra en medlemsstat til en anden, skal han anmelde dette til den kompetente bestemmelsesmyndighed og sende en kopi af anmeldelsen til de kompetente afsendelsesmyndigheder samt til modtageren (9) .
6. Afsendelsesmedlemsstaten og bestemmelsesmedlemsstaten har ret til at gøre indsigelse mod en overførsel. Disse indsigelser skal være baseret på forordningens artikel 7, stk. 4. Artikel 7, stk. 4, litra a), opregner fem grunde, i henhold til hvilke de kompetente myndigheder i disse medlemsstater kan gøre begrundet indsigelse. Det følger af artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, at myndighederne »kan gøre begrundet indsigelse mod den påtænkte overførsel […] hvis forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det affald, som ikke kan nyttiggøres, den skønnede værdi af de materialer, der endelig nyttiggøres, eller udgifterne til nyttiggørelsen og udgifterne til bortskaffelse af den del, der ikke kan nyttiggøres, ikke begrunder nyttiggørelsen ud fra økonomiske og miljømæssige betragtninger«.
7. I direktivets artikel 1, litra e), er »bortskaffelse« defineret som » enhver form og metode, der er anført i bilag II A«, mens »nyttiggørelse« er defineret i artikel 1, litra f), som » enhver form og metode, der er anført i bilag II B«.
8. »Forbrænding på landjorden« er omfattet af bilag II A i punkt D10 og er derfor en bortskaffelsesoperation. I modsætning hertil er »hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling« omfattet af bilag II B i punkt R1 og udgør en nyttiggørelsesoperation.
National ret
9. I juni 1997 vedtog den nederlandske regering Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (anden flerårsplan for farligt affald, herefter »MJP-GA II«) (10) .
10. Kapitel 8 i den første del af MJP-GA II indeholder retningslinjer for, hvordan den kompetente nederlandske myndighed skal anvende artikel 7, stk. 4, litra a), femte led.
11. Det fremgår af punkt 3.a i kapitel 8, at »når mindre end 20% (som en procentdel af massen) af mængden af affald, beregnet på grænseoverskridende overførsel, kan nyttiggøres af afsendelsesstaten – på grund af den store mængde affald, der kræver efterfølgende bortskaffelse – skal de i forordningen specificerede grunde til at gøre indsigelse anvendes særskilt for hver anmodning. I alle tilfælde finder den margen, der er fastsat i fodnoten til punkt b), ikke anvendelse […]«.
12. Det fremgår af punkt 3.b i kapitel 8, at »i andre tilfælde skal der i princippet gøres indsigelse mod overførslen, hvis den procentdel af affald, der kan nyttiggøres i bestemmelsesmedlemsstaten, er mindre end det, der kan nyttiggøres i afsendelsesmedlemsstaten«.
13. Fodnoten til punkt 3.b i kapitel 8 havde oprindeligt følgende ordlyd:
»Hvis det ikke er muligt utvetydigt at fastslå, at den procentdel af affald, der effektivt kan nyttiggøres i bestemmelsesstaten, er mindre, kan der anvendes en margen til at begrænse antallet af indsigelser og appeller. Denne margen kan ikke overskride 20% af den relative værdi. Over 20% skal vurderingen altid resultere i, at der bliver gjort indsigelse. Den samlede vurdering skal stadig foretages i forhold til karakteren af den enkelte påtænkte overførsel.«
14. Efter Kommissionens åbningsskrivelse forud for traktatbrudssagen, ændrede Kongeriget Nederlandene fodnoten ved at slette den næstsidste sætning af det citerede.
15.
Kapitel 18 i den anden del af MJP-GA II vedrører sondringen mellem forbrænding som en nyttiggørelsesoperation, hvorved affaldet hovedsagligt er benyttet som brændsel, og forbrænding som en metode til bortskaffelse. Det specificeres, at forbrænding af farligt affald kun kan betragtes som en nyttiggørelsesoperation, hvis brændværdien af affaldet er større end 11 500 kJ/kg, når der er tale om affald med et klorindhold under 1%, eller større end 15 000 kJ/kg, når der er tale om affald med et klorindhold over 1%.
Traktatbrudssøgsmålet
16. Efter at have modtaget adskillige klager, hvori det blev anført, at Kongeriget Nederlandene havde gjort uberettigede indsigelser mod overførsler af farligt affald, tilstillede Kommissionen ved skrivelse af 28. april 1999 Kongeriget Nederlandene en åbningsskrivelse, hvori den fremførte, at MJP-GA II efter Kommissionens opfattelse kunne udgøre en tilsidesættelse af fællesskabsretten i tre henseender.
17. I svarskrivelsen foretog den nederlandske regering den ovenfor omtalte ændring af fodnoten i punkt 3.b i MJP-GA II’s kapitel 8 (11), men foretog ikke yderligere ændringer.
18. Kommissionen fandt ikke svaret tilfredsstillende, og ved skrivelse af 1. august 2000 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse over for den nederlandske regering. Ved svarskrivelse af 8. november 2000 bestred Nederlandene enhver tilsidesættelse af fællesskabsretten.
19. Den 21. marts 2002 anlagde Kommissionen sag med påstand om, at Kongeriget Nederlandene havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordningens artikel 7, stk. 4, og direktivets artikel 1, litra e) og f), samt artikel 7, stk. 1, og artikel 82 EF sammenholdt med artikel 86 EF.
20. Under sagen har Kommissionen trukket påstanden om en tilsidesættelse af artikel 82 EF og 86 EF tilbage.
21. I Kommissionens indlæg til Domstolen er der ikke anført argumenter til støtte for påstanden om tilsidesættelse af direktivets artikel 7, stk. 1.
22. Det er derfor kun nødvendigt at undersøge, hvorvidt MJP-GA II strider mod forordningens artikel 7, stk. 4, eller udgør en ukorrekt gennemførelse af direktivets artikel 1, litra e) og f). Jeg har til hensigt først at tage stilling til sidstnævnte problemstilling, som Domstolen for nylig har behandlet.
MJP-GA II’s forenelighed med direktivets artikel 1, litra e) og f)
23. Kommissionen har anført, at sondringen, foretaget i MJP-GA II’s anden del i kapitel 18, mellem bortskaffelse og nyttiggørelse ved forbrænding af farligt affald er uforenelig med direktivet.
24. Efter at parterne har afgivet indlæg i den foreliggende sag, har Domstolen afsagt dom i sagen Kommissionen mod Tyskland (12) .
25. Domstolen fastslog, at selv om medlemsstaterne har ret til at gøre indsigelse mod en overførsel, på grundlag af at det pågældende affald er blevet fejlagtigt klassificeret som bestemt til nyttiggørelse frem for bortskaffelse, og har ret til at opstille kriterier for sondringen mellem nyttiggørelses- og bortskaffelsesoperationer, skal disse kriterier være i overensstemmelse med den sondring, der er fastsat i direktivet (13) .
26. Der er en klar sondring i direktivet mellem 	»forbrænding på landjorden« (der i punkt D10 er klassificeret som en bortskaffelsesoperation) og »hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling« (som ifølge punkt R1 udgør en nyttiggørelsesoperation). Domstolen fastslog, at sidstnævnte kategori skulle fortolkes således, at den kun fandt anvendelse, »når størstedelen af affaldet opbruges under operationen, og størstedelen af den frigjorte energi genindvindes og udnyttes derved« (14) .
27. I lyset af denne fortolkning af punkt R1 besluttede Domstolen, at det ikke ville være foreneligt med direktivet, at en medlemsstat benyttede sig af, enten affaldets brændværdi eller indholdet af skadelige stoffer i det brændte affald, som kriterier for at afgøre, hvornår forbrændingen af affald kunne kvalificeres som en bortskaffelses- eller en nyttiggørelsesoperation (15) .
Sådanne kriterier angår hverken det affald, der opbruges, eller den energi, der genindvindes.
28. Domstolen har derfor udtrykkeligt fastslået, at et kriterium, baseret på affaldets brændværdi, er uforeneligt med direktivet. Domstolens argumentation kan udvides til også at omfatte et kriterium, baseret på affaldets klorindhold før forbrænding. Ud fra Domstolens fortolkning af punkt R1 bliver affaldets sammensætning ligeledes irrelevant, uanset om det måles før eller efter forbrænding.
29. Det følger heraf, at kapitel 18 i den anden del af MJP-GA II udgør en tilsidesættelse af direktivets artikel 1, litra e) og f), sammenholdt med punkt D9 i bilag IIA og punkt R1 I bilag IIB til direktivet.
MJP-GA II’s forenelighed med forordningens artikel 7, stk. 4
30. Med det sidste punkt har Kommissionen påstået, at de kriterier, der er fastsat i kapitel 8 i den første del af MJP-GA II, til afgørelse af, hvorvidt der skal gøres indsigelse mod overførsler af affald til genvinding, er uforenelige med forordningens artikel 7, stk. 4.
31. Kommissionen har anført, at når fællesskabsbestemmelser udstedes i form af en forordning, kan der ikke vedtages nationale gennemførelsesforanstaltninger, medmindre der er fastsat en udtrykkelig hjemmel hertil. Dette er ikke tilfældet med forordningens artikel 7, stk. 4.
32. Kommissionen har yderligere anført, at de kriterier, der er fastsat i kapitel 8 i den første del af MJP-GA II, er uforenelige med forordningens artikel 7, stk. 4. De foreskriver, at der systematisk gøres indsigelse mod overførsler af affald til genvinding, når mængden af affald, der kan nyttiggøres af afsendelsesstaten, overstiger 20% og udgør den samme eller en større mængde end den, der kan nyttiggøres i bestemmelsesstaten. Disse kriterier indfører herved et subjektivt element i en vurdering, der ifølge forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, bør baseres udelukkende på hver overførsels objektive kendetegn. Herved opretholder de Kongeriget Nederlandenes anvendelse af princippet om tilstrækkelig egenkapacitet på området for nyttiggørelse af affald i strid med Domstolens afgørelse i Dusseldorp-dommen (16) .
33. Med hensyn til, hvorvidt det er tilladt nationale myndigheder at træffe nationale gennemførelsesforanstaltninger i et tilfælde som det foreliggende, har den nederlandske regering anført, at forordningens artikel 30 udtrykkeligt tildeler medlemsstaterne en kompetence til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at overførsler af affald finder sted i overensstemmelse med forordningens bestemmelser.
34. Den nederlandske regering har bestridt, at de kriterier, der er fastsat i kapitel 8 i den første del af MJP-GA II, indfører en ordning, hvorefter der systematisk gøres indsigelse. Det fremgår klart af dette kapitel, at overførslerne i ethvert tilfælde skal betragtes individuelt. Bestemmelsen i punkt 3.b i kapitel 8, hvorefter der »i princippet« vil blive gjort indsigelse, tilkendegiver kun, at der sædvanligvis – ikke altid – vil blive gjort indsigelse.
35. Ifølge den nederlandske regering er kriterierne under alle omstændigheder i overensstemmelse med forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), femte led. De fremmer lovligt bestemmelsens underliggende økonomiske og miljømæssige mål ved at støtte de operationer, der opnår en højere grad af nyttiggørelse. Herved fremmer de nyttiggørelse af affald, som fastsat i direktivets artikel 3, stk. 1, litra b), og sikrer et højt miljømæssigt beskyttelsesniveau, som foreskrevet i artikel 174, stk. 2, EF.
36. Endelig har den nederlandske regering anført, at de kriterier, der er fastsat i kapitel 8 i den første del af MJP-GA II, er neutrale, da de finder anvendelse på både import og eksport af affald til nyttiggørelse. Disse kriterier kan derfor ikke siges at udgøre et tilfælde af skjult protektionisme.
37. Efter min opfattelse kan der i hvert fald argumenteres for, at en medlemsstat har ret til at opstille kriterier, der fastlægger deres fremgangsmåde ved udøvelsen af den skønsmæssige beføjelse, de tildeles, jf. forordningens artikel 7, stk. 4, litra a).
38. Det er korrekt, at medlemsstaterne normalt ikke har ret til at vedtage nationale foranstaltninger til gennemførelse af fællesskabsforordninger (17) .
Da fællesskabsforordninger er umiddelbart anvendelige, er sådanne fora nstaltninger unødvendige og medfører en åbenlys risiko både for fejl i gennemførelsen og for usikkerhed omkring de pågældende bestemmelsers fællesskabsretlige karakter.
39. Domstolens praksis bekræfter imidlertid, at gennemførelsesforanstaltninger i visse tilfælde er tilladte, særligt når en forordning giver udtrykkelig hjemmel hertil (18) .
40. Det kan hævdes, at forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, giver medlemsstaterne en skønsmæssig beføjelse, og at en specificering af de kriterier, der vedrører udøvelsen af denne beføjelse, kan øge retssikkerheden, fremme sammenhængen i beslutningsproceduren og lette fællesskabsinstitutionernes overvågning af national politik.
Domstolen har udtrykkeligt godkendt brugen af kriterier til bedømmelsen af individuelle tilfælde, jf. artikel 7, stk. 4, litra a), femte led (19) .
41. Selv om det antages, at disse nationale kriterier er tilladelige, jf. artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, er det dog klart, at de skal fastlægges inden for rammerne af bestemmelsen. Domstolen har ved flere lejligheder understreget, at listen i artikel 7, stk. 4, litra a), er udtømmende og de kompetente myndigheder i medlemsstaterne kan derfor ikke gøre tilføjelser hertil (20) .
42. Jeg mener ikke, at de kriterier, der er fastsat i kapitel 8 i den første del af MJP-GA II er forenelige med forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), femte led.
43. Denne bestemmelse omhandler udelukkende spørgsmålet om, hvorvidt den påtænkte nyttiggørelsesoperation i sig selv er økonomisk og miljømæssig forsvarlig. Ved denne vurdering skal der tages hensyn til de tre følgende faktorer: Forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det affald, som ikke kan nyttiggøres, den skønnede værdi af de materialer, der endelig nyttiggøres og udgifterne til nyttiggørelsen sammen med udgifterne til bortskaffelse af den del, der ikke kan nyttiggøres. Der foretages ikke en sammenligning af nyttiggørelsesoperationernes effektivitet i henholdsvis bestemmelsesstaten og afsendelsesstaten.
44. De pågældende nationale kriterier forekommer mig at afvige fra den efterprøvelse, der er fastsat i artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, på flere punkter.
45. Selv om det måske ville være berettiget – ved vurderingen af de økonomiske og miljømæssige årsager, der berettiger en overførsel – at foretage en sammenligning af effektiviteten af nyttiggørelsesoperationen som følge af en overførsel, sammenholdt med effektiviteten af andre tilgængelige operationer andre steder inden for Fællesskabet, mener jeg ikke, at det er berettiget kun at sammenligne de faciliteter, der står til rådighed i bestemmelses- og afsendelsesstaten.
46. Som anført af Kommissionen, så giver anvendelsen af de kriterier, der er fastsat i kapitel 8 i den første del af MJP-GA II, indtryk af at opretholde hensynet til nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet i den nederlandske politik, ved at fokusere på en sammenligning af nyttiggørelsesoperationernes effektivitet i henholdsvis afsendelses- og bestemmelsesstaten. Det er mere sandsynligt, at der vil blive gjort indsigelse mod en overførsel, hvis affaldet kan behandles mere effektivt i afsendelsesstaten. Det er derfor mere tænkeligt, at affaldet vil blive nyttiggjort i oprindelseslandet, end det ville være tilfældet, hvis nyttiggørelsesoperationen i bestemmelsesstaten blev bedømt uafhængigt og ud fra de foreliggende kendsgerninger. I Dusseldorp-dommen (21) fastslog Domstolen, at ifølge fællesskabsretten er hensynet til tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed ikke anvendeligt på overførsler af affald til nyttiggørelse.
47. Desuden anser jeg de pågældende nationale kriterier for fejlagtige, idet de indfører en målestok for effektivitet, der udelukkende er baseret på et af de kriterier, der er fastsat i artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, nemlig forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det affald, som ikke kan nyttiggøres. Som det klart fremgår af bestemmelsen, er det vigtigt ligeledes at tage hensyn til værdien af det nyttiggjorte og udgifterne forbundet med nyttiggørelsen og med bortskaffelsen af den del, der ikke kan nyttiggøres.
48. Jeg mener ikke, at det gør nogen forskel for min vurdering, hvorvidt de kriterier, der er fastsat i kapitel 8 i den første del af MJP-GA II, efter hensigten skal fungere systematisk eller blot opstille en formodning for, at der kan gøres indsigelse. Under alle omstændigheder indfører disse kriterier et element i den vurdering, der foretages af den kompetente myndighed i Nederlandene, der ikke er fastsat i artikel 7, stk. 4, litra a), femte led. Ligeledes lægger de særlig vægt på en enkelt af bestemmelsens foranstaltninger til sikring af miljømæssig og økonomisk effektivitet.
49. Jeg finder det heller ikke afgørende, at kriterierne anvendes neutralt i den forstand, at de både finder anvendelse på overførsler af affald til og fra Nederlandene. I begge tilfælde går de ud over de grunde til at gøre indsigelse, der udtømmende er opregnet i artikel 7, stk. 4.
Forslag til afgørelse
50. Jeg foreslår derfor Domstolen, at:
1) fastslå, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, stk. 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab, og i henhold til artikel 1, litra e) og f), i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 og ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996
2) tilpligte Kongeriget Nederlandene at betale sagens omkostninger.
(1) .
(2)
–	EFT L 30, s. 1.
(3)
–	EFT L 194, s. 47.
(4)
–	EFT L 78, s. 32.
(5)
–	EFT L 135, s. 32.
(6)
–	Dom af 13.2.2003, sag C-228/00, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 1439.
(7)
–	Forordningens artikel 2, litra i) og k).
(8)
–	Som defineret i forordningens bilag III og IV.
(9)
–	Forordningens artikel 6, stk. 1.
(10)
–	MJP-GA II blev vedtaget forud for Domstolens afgørelse i Dusseldorp-dommen, sag C-203/96, Sml. I s. 4075, afsagt den 25.6.1998, i hvilken Domstolen bl.a. fastslog, at principperne om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed ikke fandt anvendelse på overførsler af affald til nyttiggørelse. Den affaldsplan, der tidligere var blevet anvendt i Nederlandene, bestemte, at udførsel af affald var tilladt, når der fandtes en behandlingsteknik af bedre kvalitet i udlandet, eller når kapaciteten til behandling af en bestemt form for affald var utilstrækkelig i Nederlandene.
(11)
–	I punkt 14.
(12)
–	Sag C-228/00, nævnt i fodnote 6.
(13)
–	Dommens præmis 34-36.
(14)
–	Dommens præmis 43.
(15)
–	Dommens præmis 47.
(16)
–	Nævnt i fodnote 10 ovenfor.
(17)
–	Jf. f.eks. dom af 7.2. 1973, sag 39/72, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 101, præmis 17.
(18)
–	Jf. f.eks. dom af 10.10.1973, sag 34/73, Variola, Sml. s. 981, præmis 11.
(19)
–	Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt i fodnote 6, ræmis 50.
(20)
–	Se f.eks. dom af 27.2.2002, sag C-6/00, ASA, Sml. I, s. 1961, præmis 36.
(21)
–	Nævnt i fodnote 10 ovenfor.