61988J0351
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-351/88 (
*1
)
Ι — Νομικό πλαίσιο
1. Διατάξεις τον εθνικού οικαίον
1.
Τα περιστατικά από τα οποία προέκυψε η διαφορά της κύριας δίκης αφορούν κυρίως την ιταλική ρύθμιση που προβλέπει την υποχρεωτική σύναψη ορισμένου ποσοστού των συμβάσεων δημοσίων προμηθειών σε επιχειρήσεις εγκατεστημένες στις περιοχές του ιταλικού Νότου ( Mezzogiorno ).
2.
Η αρχή της « υποχρεωτικής συνάψεως » καθιερώθηκε με το υπ' αριθ. 40 νομοθετικό διάταγμα του προσωρινού αρχηγού του κράτους, της 18ης Φεβρουαρίου 1947, το οποίο επέτρεπε στην εθνική διοίκηση να αναθέτει το 1/6 κατ' ανώτατο όριο των συμβάσεων δημοσίων προμηθειών σε επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε ορισμένες νότιες περιοχές της Ιταλίας. Στη συνέχεια ο νόμος 835, της 6ης Οκτωβρίου 1950, μετέβαλε την ευχέρεια αυτή σε υποχρέωση.
3.
Η υποχρέωση αυτή επιβεβαιώθηκε και διατηρήθηκε σε ισχύ με τους διαφόρους νόμους που ρύθμισαν το ζήτημα των παρεμβάσεων υπέρ του ιταλικού Νότου, ο τελευταίος δε νόμος που εκδόθηκε είναι ο νόμος 64, της 1ης Μαρτίου 1986 (Disciplina organica dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno, στο εξής: νόμος 64/86 ).
4.
Οι παράγραφοι 16 και 17 του άρθρου 17 του νόμου αυτού ορίζουν τα εξής:
«16.
Η υποχρέωση αναθέσεως ενός μέρους των προμηθειών και των υπηρεσιών που αναφέρεται στο άρθρο 113, παράγραφος 1, των προαναφερθεισών κωδικοποιημένων διατάξεων επεκτείνεται σε όλα τα επίπεδα της δημοσίας διοικήσεως, στις περιφέρειες, στις επαρχίες, στους δήμους και τις κοινότητες, στις τοπικές υγειονομικές μονάδες, στις ορεινές κοινότητες, στις εταιρίες και τους οργανισμούς στους οποίους μετέχει το κράτος, στα Πανεπιστήμια, στα αυτοδιοικούμενα νοσηλευτικά ιδρύματα.
17.
Οι ανωτέρω οργανισμοί, επιχειρήσεις και διοικητικές αρχές έχουν την υποχρέωση να προμηθεύονται το 30% τουλάχιστον των αγαθών που χρειάζονται από βιομηχανικές, γεωργικές και βιοτεχνικές επιχειρήσεις που διαθέτουν εργοστάσια και μόνιμες εγκαταστάσεις στις ζώνες που αναφέρονται στο άρθρο 1 των προαναφερθεισών κωδικοποιημένων διατάξεων, στις οποίες πρέπει να έχουν κατασκευαστεί, εν μέρει έστω, τα. οικεία προϊόντα. »
5.
Οι κωδικοποιημένες διατάξεις στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 17 είναι το διάταγμα του Προέδρου της Δημοκρατίας 218, της 6ης Μαρτίου 1978 ( κωδικοποίηση των νόμων που αφορούν τον ιταλικό Νότο ), του οποίου το άρθρο 113, παράγραφος 1, υποχρέωνε ορισμένες διοικητικές υπηρεσίες και ορισμένους δημόσιους οργανισμούς να συνάπτουν το 30 ο/ο των συμβάσεων προμηθειών και παροχής υπηρεσιών ανά οικονομικό έτος με επιχειρήσεις που έχουν την έδρα τους ή είναι εν πάση περιπτώσει εγκατεστημένες στον ιταλικό Νότο και έχουν τις αναγκαίες τεχνικές δυνατότητες ( εξαιρούνταν μόνο οι προμήθειες και οι υπηρεσίες που δεν μπορούν να διαιρεθούν από τεχνική άποψη ).
6.
Ο νόμος 64/86 διεύρυνε σαφώς το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 113, παράγραφος 1, αφενός, επεκτείνοντας την υποχρέωση συνάψεως ενός τμήματος των δημοσίων συμβάσεων, ώστε να καλύπτονται και διάφοροι οργανισμοί που δεν προβλέπονταν αρχικά, μεταξύ των οποίων οι τοπικές υγειονομικές μονάδες ( USL ), και, αφετέρου, επιβάλλοντας την υποχρέωση αυτή (που αφορά όχι πλέον το 30 ο/ο, αλλά τουλάχιστον το 30 ο/ο ) όχι μόνο υπέρ των βιομηχανικών επιχειρήσεων, αλλά και υπέρ των γεωργικών και βιοτεχνικών επιχειρήσεων, και θέτοντας ως ελάχιστη προϋπόθεση την ύπαρξη εγκαταστάσεων στις εν λόγω ζώνες, στις οποίες πρέπει να κατασκευάζονται, έστω και εν μέρει, τα οικεία προϊόντα.
2. ώατάξεις τον κοινονικού οικαίον
7.
Το Συμβούλιο εξέδωσε σχετικά την οδηγία 77/62 ΕΟΚ, της 21ης Δεκεμβρίου 1976, περί συντονισμού των διαδικασιών συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών ( ΕΕ ειδ. έκδ. 17/001, σ. 24, στο εξής: οδηγία 77/62), σκοπός της οποίας είναι η εξάλειψη, στον τομέα των συμβάσεων κρατικών και δημοσίων προμηθειών, των περιορισμών της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων που αντίκεινται προς το άρθρο 30 της Συνθήκης της Ρώμης.
Το άρθρο 26 της ανωτέρω οδηγίας ορίζει τα εξής:
« Η οδηγία αυτή δεν αποκλείει την εφαρμογή των διατάξεων του ιταλικού νόμου αριθ. 835 της 6ης Οκτωβρίου 1950 ( GURI αριθ. 245 της 24.10.1950 ) και των τροποποιήσεων αυτού που ισχύουν κατά την ημερομηνία εκδόσεως της παρούσης οδηγίας, με την επιφύλαξη ότι οι διατάξεις αυτές δεν είναι ασυμβίβαστες με τη Συνθήκη. »
8.
Κατά το άρθρο 16 της οδηγίας 88/295/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1988, για την τροποποίηση της οδηγίας 77/62/ΕΟΚ και την κατάργηση ορισμένων διατάξεων της οδηγίας 80/767/ΕΟΚ ( ΕΕ L 127, σ. 1 ), το κείμενο του ανωτέρω άρθρου 26 αντικαθίσταται από το ακόλουθο κείμενο:
«Άρθρο 26
1.   Η παρούσα οδηγία δεν αποκλείει, μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1992, την εφαρμογή των ισχυουσών εθνικών διατάξεων που αποσκοπούν στη μείωση των περιφερειακών ανισοτήτων και την προώθηση της δημιουργίας νέων θέσεων εργασίας στις αναπτυξιακά καθυστερημένες περιοχές και στις παρακμάζουσες βιομηχανικές περιοχές, υπό τον όρο ότι οι εν λόγω διατάξεις συμβιβάζονται με τη Συνθήκη και με τις διεθνείς υποχρεώσεις της Κοινότητας.
2.   (...)»
II — εριστατικά και διαδικασία στην κύρια δίκη
1.
Στις 25 Φεβρουαρίου 1987 περιήλθε στην εταιρία Laboratori Bruneau Sri έγγραφο της Unità sanitaria locale RM/24 του Monterotondo (Ρώμη) (στο εξής: USL) που αφορούσε μια « πρόσκληση συμμετοχής σε διαγωνισμό για τη σύναψη συμβάσεως κατ' ανάθεση υποχρέωση κατ' αποκλειστικότητα αναθέσεως ποσοστού 30 %· νόμος 64/86».
2.
Η σύμβαση αφορούσε ειδικότερα τον εφοδιασμό της USL σε υλικό για χειρουργικές ραφές και θα κάλυπτε το 30 °/ο των τεκμαιρομένων ετησίων αναγκών της σε τέτοιο υλικό.
3.
Από τη ρητή αναφορά στο άρθρο 17 του νόμου 64/86 και τον ρητό όρο ότι η προσφορά θα αφορούσε το 30 °/ο των προβλεπόμενων ετήσιων προμηθειών προέκυπτε σαφώς ότι επιτρεπόταν να υποβάλουν προσφορές μόνο οι επιχειρήσεις που συγκέντρωναν τις προϋποθέσεις της παραγράφου 17 του άρθρου 17 του νόμου 64/86, δηλαδή « οι επιχειρήσεις που διαθέτουν εργοστάσια και μόνιμες εγκαταστάσεις στις ζώνες που αναφέρονται στο άρθρο 1 των προαναφερθεισών κωδικοποιημένων διατάξεων, στις οποίες πρέπει να έχουν κατασκευαστεί, εν μέρει έστω, τα οικεία προϊόντα ».
4.
Μολονότι δεν διαθέτει ούτε εργοστάσια ούτε μόνιμες εγκαταστάσεις στις ζώνες στις οποίες αναφέρεται η παράγραφος 17 του άρθρου 17 του νόμου 64/86, η εν λόγω εταιρία υπέβαλε προσφορά, ζητώντας ταυτόχρονα από την επιτροπή κατακυρώσεως της προμήθειας να καταχωρίσει ευθύς εξαρχής στα πρακτικά δήλωση με την οποία η εταιρία Laboratori Bruneau Sri αμφισβητούσε το κύρος του διαγωνισμού λόγω παραβάσεως των κανόνων της Συνθήκης ΕΟΚ.
5.
Κατόπιν της δηλώσεως αυτής, ο πρόεδρος της επιτροπής κατακυρώσεως ανέστειλε τον διαγωνισμό. Επειδή όμως το διοικητικό όργανο, το οποίο ανέθεσε την προμήθεια, δεν ανακάλεσε στη συνέχεια ούτε τροποποίησε τις αποφάσεις του, ώστε να αποκλειστεί η εφαρμογή των παραγράφων 16 και 17 του νόμου 64/86, η εταιρία Laboratori Bruneau Sri άσκησε στις 8 Απριλίου 1987 προσφυγή ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale del Lazio, από το οποίο ζητεί να αναγνωρίσει ότι οι πράξεις του διαγωνισμού είναι άκυρες, επειδή οι εφαρμοστέες εν προκειμένω εθνικές διατάξεις αντιβαίνουν στο κοινοτικό δίκαιο.
Κατά την εκδίκαση της προσφυγής το εθνικό δικαστήριο αποφάσισε να υποβάλει στο Δικαστήριο το εξής προδικαστικό ερώτημα:
«Έχουν τα άρθρα 30 και 92 της Συνθήκης ΕΟΚ την έννοια ότι η εθνική κανονιστική ρύθμιση, η οποία προβλέπει την υποχρεωτική σύναψη ορισμένου ποσοστού συμβάσεων δημοσίων προμηθειών με επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε ορισμένες περιοχές του εθνικού εδάφους, πρέπει να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στα “ μέτρα ισοδύναμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς ” ή στις “ ενισχύσεις ”, αντίστοιχα, και αντιβαίνει η εν λόγω ρύθμιση προς τα άρθρα αυτά; »
6.
Η Διάταξη περί παραπομπής πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 6 Δεκεμβρίου 1988.
7.
Γραπτές παρατηρήσεις κατά το άρθρο 20 του Πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ κατέθεσαν στις 14 Φεβρουαρίου 1989 η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, εκπροσωπούμενη από τους E. Beretta και Α. Bozzi, δικηγόρους Μιλάνου, G. Bozzi, δικηγόρο Ρώμης, και Α. May, δικηγόρο Λουξεμβούργου, στις 14 Μαρτίου 1989 η Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενη αππό τον P. G. Ferri, και στις 15 Μαρτίου 1989 η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον G. Berardis.
8.
Το Δικαστήριο, κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
9.
Το Δικαστήριο, με απόφαση της 24ης Απριλίου 1991, ανέθεσε την εκδίκαση της υποθέσεως στο τέταρτο τμήμα, κατ' εφαρμογή του άρθρου 95, παράγραφοι 1 και 2, του Κανονισμού Διαδικασίας.
III — Γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο
1.
Η προσφεύγουσα νης κύριας άίκης εκθέτει καταρχάς το ιστορικό των σχέσεων μεταξύ της εθνικής ρυθμίσεως και της κοινοτικής, όσον αφορά τις συμβάσεις δημοσίων προμηθειών. Η προσφεύγουσα εξετάζει τις διάφορες φάσεις της εξελίξεως αυτής, προκειμένου να κρίνει αν συμβιβάζεται ή όχι με τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΟΚ το ιταλικό σύστημα δημοσίων προμηθειών.
Όσον αφορά το αν συμβιβάζεται με το άρθρο 30 της Συνθήκης το σύστημα της κατ' αποκλειστικότητα αναθέσεως δημοσίων προμηθειών, όπως συμπληρώθηκε με τις διατάξεις των παραγράφων 16 και 17 του άρθρου 17 του νόμου 64/86, η εταιρία Larobarori Bruneau παρατηρεί καταρχάς ότι το σύστημα αυτό έχει δημιουργήσει στην Ιταλία μια σαφώς οροθετημένη αγορά υπέρ των επιχειρήσεων του Mezzogiorno, η οποία είναι τελείως ξένη προς την ευρωπαϊκή κοινή αγορά.
Η προσφεύγουσα διαπιστώνει στη συνέχεια ότι το εν λόγω σύστημα, το οποίο αρχικά ίσχυε μόνο για τις υπηρεσίες του Δημοσίου και για ορισμένους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως, κατέστη, κατόπιν της εκδόσεως του νόμου 64/86, ο γενικός κανόνας που ισχύει για τις δημόσιες προμήθειες. Πράγματι, ο νόμος αυτός, αφενός, διεύρυνε την υποχρέωση της κατ' αποκλειστικότητα αναθέσεως, κατά τρόπον ώστε να καλύπτονται όλα τα όργανα της διοικήσεως και οι εταιρίες και οι οργανισμοί στους οποίους μετέχει το κράτος, αφετέρου, δε επέτρεψε την κατ' αποκλειστικότητα ανάθεση των δημοσίων προμηθειών μέχρι ποσοστό 100 ο/ο, καθιστώντας έτσι νόμιμο τον πλήρη αποκλεισμό όλων των επιχειρήσεων που δεν είναι εγκατεστημένες στο Νότο από όλες τις δημόσιες προμήθειες στην Ιταλία.
Κατά την προσφεύγουσα, η ερμηνεία αυτή συνάγεται από την έκφραση « το 30 °/ο τουλάχιστον », η οποία χρησιμοποιείται στην παράγραφο 17 του άρθρου 17 του προαναφερθέντος νόμου. Με την έκφραση αυτή καθορίζεται απλώς ένα κατώτατο όριο, πράγμα όμως που σημαίνει ότι είναι νόμιμη η κατ' αποκλειστικότητα ανάθεση μεγαλύτερων ποσοστών, που μπορούν να φθάνουν το 100 % των προμηθειών, αφού δεν προβλέπεται κανένα ανώτατο όριο του οποίου να απαγορεύεται η υπέρβαση.
Η προσφεύγουσα εξετάζει επιπλέον την επίμαχη εθνική ρύθμιση σε σχέση με το άρθρο 92 της Συνθήκης. Συναφώς η προσφεύγουσα φρονεί, στηριζόμενη στη νομολογία του Δικαστηρίου, ότι η έννοια της ενισχύσεως καλύπτει όχι μόνο τις χρηματοοικονομικές καταβολές, αλλά και τις παρεμβάσεις με τις οποίες ελαφρύνονται τα οικονομικά βάρη των επιχειρήσεων. Πρέπει δηλαδή να πρόκειται για οφέλη που χορηγούνται χάρη στη χρησιμοποίηση δημοσίου χρήματος.
Στην προκειμένη όμως περίπτωση η παρέμβαση αποκλείει απλώς από τις δημόσιες προμήθειες τις επιχειρήσεις που δεν είναι εγκατεστημένες στις περιοχές του Νότου, επιβάλλοντας στον δημόσιο τομέα να εφοδιάζεται με προϊόντα των επιχειρήσεων που περιλαμβάνονται στους ειδικούς πίνακες που έχουν καταρτιστεί υπέρ των επιχειρήσεων του Νότου.
Κατά την άποψη της προσφεύγουσας, η παρέμβαση συνεπώς δεν συνίσταται στην καταβολή χρηματικών ποσών στις επιχειρήσεις αυτές, αλλά περιορίζεται στο να κατευθύνει τη ζήτηση προς τα προϊόντα των επιχειρήσεων αυτών. Το εμπορικό πλεονέκτημα δεν οφείλεται σε καταβολές δημοσίου χρήματος ούτε στην απαλλαγή από την καταβολή φόρων ή εισφορών ούτε σε μειώσεις των εισφορών ή ειδικές μειώσεις εξόδων, αλλά στην εγγύηση σε σχέση με την ανάθεση των δημοσίων προμηθειών, δηλαδή στη δυνατότητα συμμετοχής σε δημόσιους διαγωνισμούς στους οποίους ο ανταγωνισμός περιορίζεται μόνο μεταξύ των επιχειρήσεων του Νότου.
Κατά την άποψη της προσφεύγουσας, το οικονομικό αποτέλεσμα όλης αυτής της πολιτικής προστατευτισμού συνίσταται στην αύξηση των πωλήσεων των προϊόντων, το δε χρήμα που καταβάλλεται από την αναθέτουσα αρχή δεν αποτελεί « ενίσχυση », αλλ' απλώς την αντιπαροχή για την προμήθεια των εμπορευμάτων και την παροχή των υπηρεσιών.
Εντούτοις, δεν υπάρχει κανείς λόγος να γίνει δεκτό ότι η δημιουργία μιας σαφώς οριοθετη-μένης αγοράς υπέρ ορισμένων επιχειρήσεων αποτελεί περίπτωση κρατικής ενισχύσεως, κατά την έννοια του άρθρου 92, και ότι δεν αποτελεί αντίθετα χαρακτηριστικό παράδειγμα πρακτικής που οδηγεί σε διακρίσεις και προστατευτισμό και απαγορεύεται κατηγορηματικά από τα άρθρα 30 επ. της Συνθήκης, χωρίς να εμπίπτει σε καμία από τις περιπτώσεις που απαριθμούνται στο άρθρο 36 της Συνθήκης.
Τέλος, η εταιρία Laboratori Bruneau παρατηρεί ότι οι σχέσεις μεταξύ των άρθρων 30 και 92 της Συνθήκης διέπονται από την αρχή ότι καμία ενίσχυση δεν επιτρέπεται να προβλεφθεί, τροποποιηθεί ή επιτραπεί υπό μορφή εμπορικής δυσμενούς διακρίσεως ή (άμεσου ή έμμεσου, πραγματικού ή δυνητικού) εμποδίου λόγω της προελεύσεως των εμπορευμάτων. Κατά την άποψη της προσφεύγουσας, η δυνατότητα χορηγήσεως ενισχύσεων δυνάμει της παραγράφου 3 του άρθρου 92 δεν μπορεί ποτέ να ενέχει παράβαση του άρθρου 30.
Η προσφεύγουσα καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η επιφύλαξη ενός μέρους της αγοράς υπέρ ορισμένων εγχώριων προϊόντων αποτελεί το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα της παρανομίας στην οποία αναφέρεται και την οποία απαγορεύει το άρθρο 30 και ότι η παρανομία αυτή δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από το γεγονός και μόνο ότι εγκρίθηκε επ' ευκαιρία των έκτακτων παρεμβάσεων υπέρ του Mezzogiorno, καθόσον ούτε συνδέεται λειτουργικά με το σύστημα των παρεμβάσεων αυτών ούτε απορρέει από το σύστημα αυτό.
Για όλους αυτούς τους λόγους η εταιρία Laboratori Bruneau προτείνει στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
1)
Το άρθρο 92 της Συνθήκης ΕΟΚ έχει την έννοια ότι η υποχρέωση συνάψεως, ενός μέρους έστω, των συμβάσεων δημοσίων προμηθειών με εγχώριες επιχειρήσεις που έχουν την έδρα τους ή τις εγκαταστάσεις τους στις λιγότερο ανεπτυγμένες οικονομικά περιοχές δεν αποτελεί « ενίσχυση » κατά την έννοια του άρθρου αυτού.
2)
Το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ έχει την έννοια ότι η ανωτέρω υποχρέωση συνάψεως, έστω και ενός μέρους, των συμβάσεων δημοσίων προμηθειών αποτελεί μέτρο αποτελέσματος ισοδύναμου προς ποσοτικό περιορισμό, το οποίο απαγορεύεται από τη Συνθήκη.
2.
Κατά την άποψη της Ιναλικής Κυβερνήσεως, η επιφύλαξη ορισμένου ποσοστού των συμβάσεων δημοσίων προμηθειών κατά το άρθρο 17 του νόμου 64/86 έχει τα χαρακτηριστικά ενισχύσεως κατά την έννοια του άρθρου 92 της Συνθήκης, καθόσον πρόκειται για κρατικό μέτρο, το χορηγούμενο όφελος βαρύνει το Δημόσιο και παρέχεται σε μια κατηγορία παραγωγών που εξατομικεύονται λόγω του ότι αναπτύσσουν τις δραστηριότητες τους σε ορισμένη περιοχή.
Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, αφού η υποχρέωση κατ' αποκλειστικότητα συνάψεως ορισμένου ποσοστού των συμβάσεων εμφανίζει τα χαρακτηριστικά ενισχύσεως, υπόκειται στη διαδικασία του άρθρου 93 της Συνθήκης, πράγμα που σημαίνει ότι η απόφαση που καλείται να λάβει η Επιτροπή δεν μπορεί να προδικαστεί και να αντικατασταθεί από απόφαση του Δικαστηρίου κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης.
Δεδομένου εξάλλου ότι πρόκειται για ενισχύσεις, η νομιμότητα των οποίων από άποψη κοινοτικού δικαίου στηρίζεται στο άρθρο 92, παράγραφος 3, στοιχείο α, η Ιταλική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι η διάταξη αυτή, αντίθετα από τη διάταξη του στοιχείου γ, δεν εξαρτά τη νομιμότητα των ενισχύσεων από την προϋπόθεση ότι οι ενισχύσεις αυτές « δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο στο κοινό συμφέρον ». Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, τούτο σημαίνει ότι οι κρατικές ενισχύσεις για την προώθηση της αναπτύξεως των υποανάπτυκτων περιοχών έχουν, σε κοινοτικό πλαίσιο, πρωτογενή αξία, που δεν εξαρτάται από άλλους σκοπούς της Κοινότητας.
Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, η κατ' αποκλειστικότητα ανάθεση των δημοσίων προμηθειών, μολονότι αποτελεί μέτρο εσωτερικού δικαίου υπέρ των εγχώριων επιχειρήσεων, εντούτοις δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 30 της Συνθήκης, δεδομένου ότι παρέχει οφέλη μόνο στις επιχειρήσεις τις εγκατεστημένες σε ορισμένες περιοχές, οι οποίες προσδιορίζονται βάσει ενός αντικειμενικού κοινοτικού κριτηρίου ( της υποαναπτύξεως ).
Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει επιπλέον ότι τα εθνικά μέτρα που αφορά το άρθρο 30 της Συνθήκης είναι τα μέτρα που μπορούν να δημιουργήσουν διακρίσεις μεταξύ των εγχώριων προϊόντων και των προϊόντων των άλλων κρατών μελών. Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, η περίπτωση αυτή δεν συντρέχει εν προκειμένω, καθόσον το σύστημα της υποχρεωτικής αναθέσεως παρέχει οφέλη μόνο στους επιχειρηματίες που είναι εγκατεστημένοι στο Mezzogiorno, περιάγοντας αντίστοιχα σε μειονεκτική θέση όλς τις άλλες κοινοτικές επιχειρήσεις, περιλαμβανομένων και των επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες στην Ιταλία εκτός των περιοχών του Mezzogiorno.
Η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, κατά το άρθρο 2, παράγραφος 3, στοιχείο η, της οδηγίας 70/50/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 22ας Δεκεμβρίου 1969, για να υπάρχει μέτρο ισοδύναμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών, πρέπει, αφενός, το κώλυμα να πλήττει ορισμένα προϊόντα για τον λόγο ακριβώς ότι είναι εισαγόμενα και, αφετέρου, να υφίσταται προτίμηση των εγχώριων προϊόντων.
3.
Η Εππροπή υπενθυμίζει καταρχάς τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία οι παροτρύνσεις προς αγορά εγχώριων προϊόντων αποτελούν μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς, απαγορευό-μενα από το άρθρο 30 της Συνθήκης, καθόσον μπορούν να εμποδίσουν, άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, το ενδοκοινοτικό εμπόριο. Κατά την Επιτροπή, η ίδια εκτίμηση επιβάλλεται και στις περιπτώσεις στις οποίες η εθνική ρύθμιση προβλέπει ότι οι εθνικές δημόσιες αρχές πρέπει να συνάπτουν ορισμένο ποσοστό των συμβάσεων προμηθειών τους με εγχώριους παραγωγούς.
Η Επιτροπή υπενθυμίζει στη συνέχεια την οδηγία 70/32/ΕΟΚ, την οποία εξέδωσε στις 17 Δεκεμβρίου 1969, σχετικά με τις προμήθειες του Δημοσίου, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, η οποία προέβλεπε, μεταξύ άλλων, την κατάργηση των εθνικών διατάξεων οι οποίες ορίζουν ότι οι προμήθειες πρέπει να συνίστανται σε εγχώρια προϊόντα ή ότι πρέπει να προτιμώνται τα προϊόντα αυτά, εφόσον η προτίμηση αυτή δεν αποτελεί ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 92 της Συνθήκης.
Η Επιτροπή εξάλλου επικαλείται την οδηγία 77/62, η οποία στηρίζεται στην αρχή ότι οι περιορισμοί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων στον τομέα των δημοσίων προμηθειών απαγορεύονται δυνάμει των άρθρων 30 επ. της Συνθήκης.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω η Επιτροπή διερωτάται αν οι εθνικές διατάξεις που ορίζουν ότι ορισμένο ποσοστό των συμβάσεων δημοσίων προμηθειών πρέπει να συνάπτεται με επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε συγκεκριμένες περιοχές αποτελούν μέτρα τα οποία, λόγω του επιλεκτικού χαρακτήρα τους, δεν συνιστούν μέτρα ισοδύναμου αποτελέσματος κατά την έννοια του άρθρου 30, αλλ' αντίθετα ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 92.
Στο σημείο αυτό η Επιτροπή υποστηρίζει, πρώτον, ότι οι διατάξεις αυτές έχουν τα ίδια αποτελέσματα επί των εισαγωγών όπως και οι διατάξεις που επιφυλάσσουν ορισμένο ποσοστό σε όλους τους εγχώριους παραγωγούς. Η Επιτροπή αναφέρει, δεύτερον, ότι η έκταση των αποτελεσμάτων αυτών δεν εξαρτάται από τον αριθμό των ευνοουμένων προϊόντων, αλλά από τον όγκο των αναγκών των δημοσίων αρχών, των οποίων η κάλυψη με εισαγόμενα προϊόντα αποκλείεται, περιορίζεται ή δυσχεραίνεται.
Εξάλλου, η Επιτροπή φρονεί ότι για τον νομικό χαρακτηρισμό των εν λόγω διατάξεων δεν έχουν σημασία οι σκοποί που επιδιώκονται από τα κράτη μέλη, π. χ. σκοποί περιφερειακής ή κοινωνικής πολιτικής, καθόσον η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων αποτελεί θεμελιώδη αρχή της Συνθήκης, η παραβίαση της οποίας δεν είναι ανεκτή παρά μόνο για τους λόγους που απαριθμούνται στο άρθρο 36, καθώς και για ορισμένους « επιτακτικούς » λόγους που απορρέουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου: κατά την Επιτροπή, εν προκειμένω δεν συντρέχουν ούτε οι μεν ούτε οι δε.
Επιπλέον, προσθέτει η Επιτροπή, ο χαρακτηρισμός του επίμαχου μέτρου ως μέτρου ισοδύναμου αποτελέσματος δεν αναιρείται από τον λόγο και μόνο ότι τα επιλεκτικά αυτά μέτρα αποβαίνουν εις βάρος όχι μόνο των προϊόντων των άλλων κρατών μελών, αλλά και των άλλων εγχώριων προϊόντων, πέραν αυτών για τα οποία έχουν προβλεφθεί. Το ουσιώδες στοιχείο δηλαδή του χαρακτηρισμού αυτού είναι το περιοριστικό αποτέλεσμα επί του εμπορίου.
Όσον αφορά την έννοια της ενισχύσεως κατά το άρθρο 92 της Συνθήκης, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι από το γράμμα του άρθρου αυτού και από τη νομολογία του Δικαστηρίου συνάγεται ότι η έννοια της ενισχύσεως καλύπτει όχι μόνο τις θετικές παροχές που συγκεκριμενοποιούνται με χρηματοοικονομικές καταβολές, αλλά και τις παρεμβάσεις για την ελάφρυνση των βαρών που φέρει συνήθως η επιχείρηση, οι οποίες επομένως, χωρίς να είναι κατά κυριολεξία επιδοτήσεις, έχουν τη φύση επιδοτήσεων και έχουν τα ίδια αποτελέσματα. Οι παρεμβάσεις αυτές πραγματοποιούνται χάρη στη χρησιμοποίηση δημοσίου χρήματος.
Η Επιτροπή προσθέτει ότι δεν νοείται να απαγορεύει το άρθρο 92 μέτρα που απαγορεύονται ήδη από άλλες διατάξεις της Συνθήκης. Επομένως, όταν το άρθρο 92 απαγορεύει τις ενισχύσεις, πρέπει κατ' ανάγκη να πρόκειται για άλλα μέτρα εκτός από δασμούς και φόρους ή μέτρα ισοδύναμου αποτελέσματος. Κατά συνέπεια, το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 92 περιορίζεται στις παρεμβάσεις και μόνο των δημοσίων αρχών που συνεπάγονται τη χρησιμοποίηση οικονομικών πόρων του Δημοσίου υπέρ των επιχειρήσεων υπέρ των οποίων πραγματοποιούνται οι παρεμβάσεις.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα ιταλικά μέτρα δεν μπορούν συνεπώς να θεωρηθούν ως « ενισχύσεις » κατά την έννοια του άρθρου 92, διότι δεν συνεπάγονται ούτε άμεσα ούτε έμμεσα τη χρησιμοποίηση οικονομικών πόρων του Δημοσίου, το οποίο απλώς επιβάλλει στον δημόσιο τομέα την υποχρέωση να εφοδιάζεται από ορισμένες επιχειρήσεις και περιορίζει έτσι τη δυνατότητα εφοδιασμού τους από άλλες επιχειρήσεις. Επιπλέον, όπως παρατηρεί η Επιτροπή, το χρήμα που δαπανά το Δημόσιο στις περιπτώσεις αυτές αντιπροσωπεύει απλώς το τίμημα για το εμπόρευμα, το οποίο αγοράζεται υπό τις συνθήκες της οικονομίας της αγοράς. Δεν πρόκειται επομένως για δωρεά, αλλά για αντιπαροχή.
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή φρονεί ότι τα επίμαχα ιταλικά μέτρα αποτελούν άμεσο εμπόδιο στην εισαγωγή ανταγωνιστικών προϊόντων και όχι « ενισχύσεις » κατά την έννοια του άρθρου 92 της Συνθήκης.
Αν τα μέτρα αυτά ήταν δυνατόν να θεωρηθούν ως ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 92, αυτό δεν θα σήμαινε κατ' ανάγκη ότι οι ενισχύσεις αυτές θα συμβιβάζονταν με το άρθρο 30. Στο σημείο αυτό η Επιτροπή παραπέμπει στην πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η οποία εκτείνεται από την απόφαση της 22ας Μαρτίου 1977 στην υπόθεση 74/76, Iannelli και Volpi ( Race. 1977, σ. 557 ), μέχρι την απόφαση της 5ης Ιουνίου 1986 στην υπόθεση 103/84, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1986, σ. 1759), και κατά την οποία τα άρθρα 92 επ. της Συνθήκης δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να χρησιμοποιηθούν για να ματαιωθεί η εφαρμογή των κανόνων της Συνθήκης σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
Τέλος, η Επιτροπή εφιστά την προσοχή του Δικαστηρίου επί του γεγονότος ότι τα προτιμησιακά συστήματα σαν το επίμαχο εν προκειμένω είναι ασυμβίβαστα και με τις διατάξεις της οδηγίας 77/62. Η Επιτροπή ομολογεί ότι το άρθρο 26 της εν λόγω οδηγίας ορίζει ότι η οδηγία αυτή « δεν αποκλείει την εφαρμογή των διατάξεων του ιταλικού νόμου αριθ. 835 της 6ης Οκτωβρίου 1950 (...) και των τροποποιήσεων αυτού ».
Εντούτοις — προσθέτει η Επιτροπή — το περιεχόμενο της εθνικής νομοθεσίας στην οποία αναφέρεται το αιτούν δικαστήριο ( του νόμου 64/86 ) διαφέρει εν μέρει και είναι ευρύτερο από ό,τι κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας, η δε οδηγία εφαρμόζεται, εν πάση περιπτώσει, « με την επιφύλαξη ότι οι διατάξεις αυτές δεν είναι ασυμβίβαστες με τη Συνθήκη ».
Η Επιτροπή προτείνει στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής:
«1)
Το άρθρο 92 της Συνθήκης έχει την έννοια ότι η υποχρέωση συνάψεως, ενός μέρους έστω, των συμβάσεων δημοσίων προμηθειών με ορισμένες εγχώριες επιχειρήσεις δεν αποτελεί “ ενίσχυση ” κατά την έννοια του άρθρου αυτού.
2)
Το άρθρο 30 της Συνθήκης έχει την έννοια ότι η ανωτέρω υποχρέωση αποτελεί μέτρο αποτελέσματος ισοδύναμου προς ποσοτικούς περιορισμούς των εισαγωγών, που απαγορεύεται από το άρθρο αυτό. »
Μ. Diez de Velasco
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.