62004CC0154_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Projednávané žádosti High Court of Justice (England and Wales) o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají platnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/46/ES ze dne 10. června 2002 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se doplňků stravy (dále jen „uvedená směrnice“ nebo „směrnice 2002/46)(2) . Konkrétněji se týkají článku 3, čl. 4 odst. 1 a čl. 15 písm. b) uvedené směrnice.
2. Hlavní charakteristikou uvedených ustanovení je skutečnost, že ve Společenství lze uvádět na trh pouze doplňky stravy, které jsou v souladu s uvedenou směrnicí, takže mimo jiné lze použít pouze vitaminy a minerály uvedené v přílohách uvedené směrnice a od 1. srpna 2005 je zakázán obchod s výrobky, které v souladu nejsou.
3. Jak později vysvětlím, nelze tato ustanovení přezkoumat izolovaně.
4. Dále, není to poprvé, kdy se Soudní dvůr musí zabývat otázkami vhodného právního základu, zásadou subsidiarity, proporcionality, rovného zacházení a základními právy chráněnými Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, konkrétně vlastnickým právem nebo právem vykonávat hospodářskou činnost. Soudní dvůr se zabýval podobnými otázkami v rozsudku BAT(3) a v rozsudcích Swedish Match a Arnold André(4) .
Argumentaci v projednávaném případě lze odvodit z uvedených rozsudků.
II – Právní rámec
5. Směrnice 2002/46 přijatá na základě článku 95 ES „se vztahuje na doplňky stravy uváděné na trh a nabízené jako potraviny“ (čl. 1 odst. 1).
6. Pro účely uvedené směrnice se „doplňky stravy“ rozumí potraviny, jejichž účelem je doplňovat běžnou stravu a které jsou koncentrovanými zdroji živin nebo jiných látek s výživovým nebo fyziologickým účinkem, samostatně nebo v kombinaci, jsou uváděny na trh ve formě dávek, a to ve formě tobolek, pastilek, tablet, pilulek a v jiných podobných formách, dále ve formě sypké, jako kapalina v ampulích, v lahvičkách s kapátkem a v jiných podobných formách kapalných nebo sypkých výrobků určených k příjmu v malých odměřených množstvích [čl. 2 písm. a)]; „živinami“ se rozumí tyto látky: (i) vitaminy, (ii) minerální látky [čl. 2 písm. b)].
7. Podle článku 3 uvedené směrnice, členské státy zajistí, aby mohly být doplňky stravy uváděny na trh ve Společenství pouze tehdy, jsou-li v souladu s pravidly stanovenými v uvedené směrnici.
8. Článek 4 uvedené směrnice obsahuje tato ustanovení:
„1. S výhradou odstavce 6 mohou být pro výrobu doplňků stravy používány pouze vitaminy a minerální látky uvedené v příloze I ve formách uvedených v příloze II.
[…]
5. Změny seznamů uvedených v odstavci 1 se přijímají postupem podle čl. 13 odst. 2.
6. Odchylně od odstavce 1 mohou členské státy do 31. prosince 2009 povolit na svém území používání vitaminů a minerálních látek neuvedených v příloze I nebo ve formách neuvedených v příloze II, pokud:
a) je dotyčná látka používána v jednom nebo více doplňcích stravy uváděných na trh ve Společenství ke dni vstupu této směrnice v platnost,
b) Evropský úřad pro bezpečnost potravin nezaujal nepříznivé stanovisko, pokud jde o používání této látky nebo o její používání v této formě při výrobě doplňků stravy, na základě souboru údajů určeného k podpoře používání dotyčné látky, který má být předložen členským státem Komisi nejpozději do 12. července 2005.
7. Odchylně od odstavce 6 mohou členské státy v souladu s pravidly Smlouvy nadále používat stávající vnitrostátní omezení nebo zákazy obchodování s doplňky stravy obsahujícími vitaminy nebo minerální látky, které nejsou zařazeny do seznamu uvedeného v příloze I nebo jsou ve formách neuvedených v příloze II.
[…]“
9. Článek 11 uvedené směrnice stanoví:
„1. Aniž je dotčen čl. 4 odst. 7, nesmějí členské státy z důvodu složení, výrobních specifikací, obchodní úpravy nebo označování zakázat nebo omezit obchodování s výrobky uvedenými v článku 1, které jsou v souladu s touto směrnicí a popřípadě s akty Společenství přijatými k provedení této směrnice.
2. Aniž je dotčena Smlouva, zejména články 28 a 30, nejsou odstavcem 1 dotčeny vnitrostátní právní předpisy, které jsou použitelné, pokud neexistují akty Společenství přijaté na základě této směrnice.“
10. Článek 15 uvedené směrnice stanoví:
„Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 31. července 2003. Neprodleně o nich uvědomí Komisi.
Tyto právní a správní předpisy se použijí tak, aby:
a) umožnily nejpozději od 1. srpna 2003 obchodování s výrobky, které jsou v souladu s touto směrnicí;
b) zakázaly nejpozději od 1. srpna 2005 obchodování s výrobky, které nejsou v souladu s touto směrnicí.
[…]“
11. Podle článku 16 vstoupila uvedená směrnice v platnost dnem 12. července 2002, dnem vyhlášení v Úředním věstníku Evropských společenství .
12. Přílohy I a II uvedené směrnice stanoví seznam „vitaminů a minerálních látek, které mohou být používány při výrobě doplňků stravy“ a „formy vitaminů a minerálních látek, které mohou být používány při výrobě doplňků stravy“ (dále jen „pozitivní seznam“).
13. Směrnice byla provedena do právního řádu Spojeného království Food Supplements (England) Regulations 2003 (nařízením o doplňcích stravy [Anglie] z roku 2003) (S.I. č. 1387 ze dne 9. května 2003) a Food Supplements [Wales] Regulations 2003 (nařízením o doplňcích stravy [Wales] z roku 2003) (S.I. č. 1719 [W.186] ze dne 9. července 2003). Tato dvě nařízení (dále jen „nařízení o doplňcích stravy“) vstoupila v platnost v červenci 2003.
III – Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
A – Účastníci řízení a vnitrostátní řízení
14. Alliance for Natural Health a Nutri-Link Limited, žalobkyně v původním řízení ve věci C‑154/04, jsou celoevropským sdružením výrobců, velkoobchodníků, distributorů, maloobchodníků a spotřebitelů doplňků stravy, respektive malým specializovaným distributorem a maloobchodníkem doplňků stravy ve Spojeném království.
15. National Association of Health Stores a Health Food Manufacturers Limited, žalobkyně v původním řízení ve věci C‑155/04, jsou dvěma obchodními sdruženími zastupujícími přibližně 580 malých podniků zabývajících se distribucí doplňků stravy ve Spojeném království.
16. Dne 10. října 2003 National Association of Health Stores a Health Food Manufacturers Limited podala předkládajícímu soudu žádost o zahájení řízení za účelem soudního přezkumu nařízení o doplňcích stravy. Dne 13. října 2003 byla zahájena samostatná řízení na podnět Alliance for Natural Health a Nutri‑Link Limited. V zásadě všichni účastníci řízení tvrdí, že kombinovaná ustanovení článku 3 a čl. 4 odst. 1, a písm. b) druhého odstavce článku 15 uvedené směrnice (dále jen „napadená ustanovení Společenství“), která byla provedena nařízeními o doplňcích stravy a která s účinností od 1. srpna 2005 zakazují obchodovat s doplňky stravy, které nejsou v souladu s uvedenou směrnicí, protože nepovoluje jejich použití, výrobu, nebo složení, jsou neslučitelná s právním řádem Společenství, a měla by proto být zrušena.
17. Queen’s Bench Division (Administrative Court) of the High Court of Justice (England & Wales) povolil žalobkyním v původním řízení požádat o soudní přezkum nařízení o doplňcích stravy a za daných okolností se rozhodl dvěma samostatnými usneseními ze dne 3. března 2004 o přerušení řízení a podal Soudnímu dvoru – v obou případech stejnou – předběžnou otázku.
B – Předběžná otázka
18. Uvedená otázka zní:
„Jsou článek 3, čl. 4 odst. 1 a čl. 15 písm. b) směrnice 2002/46/ES neplatné z důvodu:
a) nedostatečnosti článku 95 jako právního základu;
b) porušení i) článků 28 a 30 Smlouvy o ES nebo ii) čl. 1 odst. 2 a čl. 24 odst. 2 písm. a) nařízení (ES) č. 3285/94;
c) porušení zásady subsidiarity;
d) porušení zásady proporcionality;
e) porušení zásady rovného zacházení;
f) porušení čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU s ohledem na článek 8 a článek 1 prvního protokolu k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a základního vlastnického práva nebo práva vykonávat hospodářskou činnost;
g) porušení článku 253 ES nebo povinnosti odůvodnění?“
C – Řízení před Soudním dvorem
19. Usnesení High Court of Justice došla Soudnímu dvoru dne 26. března 2004. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 7. května 2004 byly věci pro účely řízení a rozsudku spojeny. Písemná vyjádření byla předložena žalobkyněmi v obou věcech, Spojeným královstvím, řeckou a portugalskou vládou, Parlamentem, Radou a Komisí. Dne 25. ledna 2005 se konalo jednání.
IV – Posouzení
20. Na úvod konstatuji, že předkládající soud omezil rozsah svých otázek na článek 3, čl. 4 odst. 1 a čl. 15 písm. b) uvedené směrnice. Uvedená ustanovení dohromady omezují obchodování s výrobky na „nepozitivním“ seznamu nejpozději ode dne 1. srpna 2005.
21. Nicméně uvedená směrnice se netýká pouze používání pozitivních seznamů nebo zákazu používání na nich neuvedených vitaminů a minerálních látek. Uvedená směrnice stanoví nejen, že doplňky stravy lze uvádět na trh ve Společenství pouze, pokud jsou v souladu s pravidly stanovenými v uvedené směrnici (článek 3), ale také že členské státy nemohou zakázat nebo omezit obchodování s uvedenými výrobky (čl. 11 odst. 1). Tato ustanovení jsou obecné povahy. Vztahují se na všechny požadavky stanovené v uvedené směrnici, včetně sporného požadavku. Je pravda, že použití pozitivního seznamu je nejvýraznější charakteristikou uvedené směrnice; ostatní, například ustanovení o označování, nemají stejný dopad na činnost hospodářských subjektů. Přesto je otázkou, zda lze na napadená ustanovení nahlížet odděleně od zbytku uvedené směrnice.
22. Uvedený systém funguje v podstatě takto:
– Od 1. srpna 2003 musejí členské státy povolit obchodování s doplňky stravy obsahujícími vitaminy a minerální látky uvedenými na pozitivním seznamu [články 3, 4 a 15 písm. a) uvedené směrnice].
– Od 1. srpna 2005 musejí členské státy zakázat obchodování s výrobky, které nejsou v souladu s požadavky uvedené směrnice [čl. 4 odst. 1 a čl. 15 písm. b) uvedené směrnice].
– Článek 4 odst. 6 obsahuje dočasnou odchylku ze zákazu obchodování s doplňky stravy obsahujícími vitaminy a minerální látky n ezařazené do pozitivního seznamu. Členské státy mohou na svém území povolit používání těchto nezařazených látek v doplňcích stravy do dne 31. prosince 2009, pokud: byly již obchodovány ve Společenství ke dni 12. července 2002, soubor údajů určený k podpoře používání dotyčné látky byl předložen Komisi do dne 12. července 2005 a Evropský úřad pro bezpečnost potravin nezaujal nepříznivé stanovisko, pokud jde o používání této látky. Ostatní členské státy nemusejí povolit dovoz uvedených výrobků (viz čl. 4 odst. 7 uvedené směrnice).
– Změny pozitivních seznamů se přijímají postupem podle čl. 4 odst. 5 a čl. 13 odst. 2 uvedené směrnice.
23. Položené otázky se nevztahují například k přechodné odchylce stanovené v čl. 4 odst. 6 uvedené směrnice, ani k pozměňovacímu ustanovení obsaženému v čl. 4 odst. 5 uvedené směrnice. Uvedená ustanovení mohou být relevantní při přezkumu za účelem rozhodnutí, zda je systém zvolený zákonodárným orgánem Společenství přiměřený. Účinek zrušení napadených ustanovení Společenství by byl ten, že pozitivní seznamy by pozbyly platnost. To by zbavilo podstaty mnoho dalších článků. Například výše uvedené pozměňovací ustanovení týkající se pozitivních seznamů by ztratilo svůj smysl. Totéž platí pro dočasné odchylky stanovené v čl. 4 odst. 6 a čl. 4 odst. 7 uvedené směrnice. Zatím jsou členské státy na základě ustanovení o volném pohybu obsaženého v čl. 11 odst. 1 uvedené směrnice stále povinny povolit doplňky stravy, které jsou v souladu s uvedenou směrnicí(5), aniž by se dovolávaly čl. 11 odst. 2 uvedené směrnice(6) . V případě částečného zrušení by bylo jistě zapotřebí určitých změn uvedené směrnice (a politického rozhodnutí nahradit systém pozitivních seznamů). Podle mého názoru by v každém případě měla být napadená ustanovení Společenství přezkoumána v kontextu uvedené směrnice jako celku.
A – Právní základ (článek 95 ES)
24. Žalobkyně v původním řízení ve věci C‑154/04 tvrdí, že článek 95 ES nemůže sloužit jako základ pro zákaz plynoucí z napadených ustanovení Společenství, neboť uvedený zákaz ani v nejmenším nepodporuje cíl zlepšit podmínky usazování a fungování vnitřního trhu. Dodávají, že za předpokladu, že uvedený zákaz má chránit veřejné zdraví a spotřebitele, odvolání se na článek 95 ES je nejen nepřiměřené, ale také je překročením pravomoci, neboť podle čl. 152 odst. 4 písm. c) ES nemůže Společenství harmonizovat právní předpisy o veřejném zdraví. Žalobkyně v původním řízení ve věci C‑155/04 také tvrdí, že článek 95 ES není správným právním základem. Tvrdí, že napadená ustanovení Společenství jsou neslučitelná se zásadami volného pohybu zboží ve Společenství, v souladu s nimiž musí podle článku 95 ES zákonodárný orgán Společenství vykonávat své pravomoci. Kromě toho tvrdí, že uvedená ustanovení obsahují přímý a bezprostřední zákaz obchodování s nečlenskými zeměmi, a proto měla být přijata na základě článku 133 ES.
25. Spojené království, řecká a portugalská vláda, jakož i Parlament, Rada a Komise tvrdí, že článek 95 je v tomto případě přiměřeným a dostatečným právním základem. Hlavními argumenty v tomto kontextu jsou:
– účelem uvedené směrnice je zlepšit podmínky pro fungování vnitřního trhu odstraněním rozdílů ve vnitrostátních právních předpisech v oblasti doplňků stravy a současných nebo budoucích překážek obchodování, které z nich vyplývají.
– skutečnost, že uvedená směrnice rovněž prosazuje cíl veřejného zdraví a ochrany spotřebitele neznamená, že lze učinit závěr, že odvolání se na článek 95 ES je nepřiměřené.
– protože cíl a obsah uvedené směrnice se týkají hlavně vnitřního trhu, nemohou účinky uvedené směrnice na mezinárodní trh vést k závěru, že měla být založena na článku 133 ES.
26. Již jsem uvedl v bodě 4, že to není poprvé, kdy se Soudní dvůr musí zabývat otázkami vhodného právního základu. Není to ani poprvé, kdy se jedná o ochranu veřejného zdraví. V rozsudku BAT Soudní dvůr připomněl svoji dřívější judikaturu týkající se čl. 95 odst. 1 ES(7) .
27. V bodě 60 uvedeného rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že opatření uvedená v článku 95 mají za cíl zlepšit podmínky usazování a fungování vnitřního trhu a musí opravdu mít tento cíl, a to skutečně přispívat k vyloučení překážek volného pohybu zboží nebo volného poskytování služeb nebo k odstranění narušení hospodářské soutěže.
28. Soudní dvůr pokračoval v bodě 61, že odvolání se na článek 95 jako právní základ je možné, je-li cílem předejít výskytu budoucích překážek trhu následkem rozmanitého vývoje vnitrostátního práva; dále konstatoval, že výskyt takových překážek musí být pravděpodobný a daná opatření musí mít za cíl jim předejít.
29. Konečně, v bodě 62 Soudní dvůr konstatoval, že pokud jsou splněny podmínky pro odvolání se na článek 95 jako právní základ, nelze zabránit zákonodárnému orgánu Společenství, aby se opřel o uvedený základ, protože ochrana veřejného zdraví je při rozhodování rozhodujícím faktorem.
30. Takže je jasné, že platí tyto požadavky: musí existovat skutečné nebo možné (budoucí) překážky volného pohybu a opatření Společenství musí přispívat k jejich vyloučení. Kromě toho, jsou-li splněny tyto dva požadavky, nelze zabránit zákonodárnému orgánu Společenství odvolat se na článek 95, pokud se jedná o otázky zdraví.
31. S ohledem na výše uvedené zásady se nyní soustředím na otázku, zda jsou splněny podmínky pro odvolání se na článek 95 jako právní základ.
32. Podle mého názoru jsou uvedené podmínky nadevší pochybnost splněny.
33. Zaprvé, je dobře známou skutečností, že trh s doplňky stravy je rychle rostoucím trhem (viz také první bod odůvodnění). Zadruhé, jak uvádí druhý bod odůvodnění, tyto výrobky jsou v členských státech upraveny různými vnitrostátními pravidly, které mohou být překážkou jejich volného pohybu, vytvářet nerovné podmínky soutěže, a tím tedy vyvolat nutnost přijetí pravidel na úrovni Společenství pro uvedené výrobky uváděné na trh jako potraviny.
34. Jak Soudní dvůr naznačil(8), je zjevné, že vnitrostátní pravidla, která stanoví požadavky na výrobky […], mohou v případě neexistence harmonizace na úrovni Společenství sama o sobě být překážkou volného pohybu zboží.
35. Výskyt uvedených překážek ve vztahu k doplňkům stravy je zjevný. Parlament, Rada a Komise uvádějí, že počet stížností vzrůstá(9), takže skutečnost, že členské státy mají nesourodý přístup, vytváří odůvodněné nebo neodůvodněné překážky volného obchodu, je rovněž známá ze starší i nedávné judikatury Soudního dvora, například Komise v. Dánsko(10), Komise v. Francie(11) a Greenham a Abel(12) . S ohledem na dosud nevyřešené případy odkazuji na HLM Warenbetrieb a Orthica(13), ke kterému jsem nedávno přednesl stanovisko. V těchto spojených věcech byl dovážejícím členským státem zakázán dovoz doplňků stravy obsahujících určité vitaminy nebo minerální látky a povolené v členském státě původu. Daný členský stát kvůli zdravotním rizikům kvalifikoval uvedené výrobky jako léčiva.
36. Podle mého názoru je zjevné, že uvedená směrnice má jasný rozměr ve vztahu k vnitřnímu trhu.
37. V toto kontextu bych poukázal také na čl. 11 odst. 1 uvedené směrnice, tzv. ustanovení o volném pohybu, který zaručuje volný pohyb výrobků, které jsou v souladu s uvedenou směrnicí a případně s akty Společenství přijatými při provádění uvedené směrnice. Pokud jsou dané výrobky v souladu s požadavky uvedené směrnice, členské státy nemohou zakázat nebo omezit obchodování s danými výrobky, ani, jak konstatoval Soudní dvůr v rozsudku BAT(14), „zákazem členským státům bránit na základě otázek harmonizovaných uvedenou směrnicí dovozu, prodeji nebo spotřebě výrobků [doplňků stravy], které jsou v souladu, uvedené ustanovení dává uvedené směrnici úplnou účinnost ve vztahu k předmětu zlepšení podmínek fungování vnitřního trhu“.
38. To mě přivádí ke třetímu aspektu, že uvedená směrnice je vysoce ovlivněná obavami o veřejné zdraví a ochranu spotřebitele.
39. Podle žalobkyň ve věci C‑154/04 nemá Společenství pravomoc harmonizovat opatření týkající se veřejného zdraví.
40. Je pravda, že aspekty veřejného zdraví mají v uvedené směrnici velký význam. Ve skutečnosti jsou odůvodněním uvedené směrnice. Odlišné pohledy členských států na zdravotní rizika ve vztahu ke konzumaci doplňků stravy jsou přece jen hrozbou volného pohybu uvedených výrobků. Proto, jak se praví v druhém bodě odůvodnění, byla harmonizační opatření nezbytná. Aspekty veřejného zdraví a ochrany spotřebitele se odrážejí v různých bodech odůvodnění, zejména v pátém bodě odůvodnění, který stanoví, že s cílem zajistit vysokou úroveň ochrany spotřebitelů a usnadnit spotřebitelům výběr musí být výrobky, které budou uváděny na trh, bezpečné a musí být odpovídajícím způsobem a vhodně označeny.
41. Jak jsme se dozvěděli z rozsudku BAT a tam uvedených odkazů na rozsudek o tabákové reklamě(15), pokud je cílem směrnice zlepšit podmínky pro fungování vnitřního trhu, a může‑li tedy článek 95 sloužit jako právní základ, není překážkou skutečnost, že ochrana veřejného zdraví je rozhodujícím faktorem při rozhodování o harmonizačních opatřeních, které definuje. Kromě toho první pododstavec čl. 152 odst. 1 ES stanoví, že při vymezení a provádění všech politik a činností Společenství je zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského zdraví, a čl. 95 odst. 3 ES výslovně požaduje, aby byla při harmonizaci zaručena vysoká úroveň ochrany.
42. Potřebuje uvedená směrnice také článek 133 jako právní základ? Na tuto otázku lze odpovědět krátce.
43. Z ustálené judikatury vyplývá(16), že v kontextu argumentů týkajících se pravomocí Společenství musí výběr právního základu opatření spočívat na objektivních faktorech, které podléhají soudnímu přezkumu. Uvedené faktory zahrnují zejména cíl a obsah opatření.
44. Pokud přezkoumání aktu Společenství ukáže, že má dvojí účel nebo se týká dvou problematik a lze určit jednu z nich jako hlavní nebo převládající, zatímco druhá je pouze vedlejší, musí se akt zakládat na jediném právním základě, tedy na tom, který je vyžadován hlavním převládajícím účelem nebo problematikou.
45. Jak již bylo uvedeno, je zjevné, že uvedená směrnice má rozměr ve vztahu k vnitřnímu trhu. Jejím účelem je usnadnit volné obchodování s doplňky stravy prostřednictvím harmonizace aspektů ochrany zdraví. Pouze doplňky stravy, které splňují požadavky stanovené uvedenou směrnicí, mohou být uvedeny na trh a mít prospěch z volného pohybu na vnitřním trhu. Nepopírám, že uvedené požadavky se mohou dotknout výrobků dovezených ze zemí mimo Společenství. Je to však vedlejší účinek. Zjevně nemůže odůvodňovat volbu článku 133 jako právního základu, neboť účel uvedené směrnice se zjevně týká vnitřního trhu, a nikoli regulace mezinárodního trhu. Argument, že pouhá skutečnost, že mezinárodní trh může být dotčen právními předpisy Společenství, je dostatečná pro odvolání se na článek 133 ES, byl Soudním dvorem rovněž odmítnut(17) . Kromě toho, pokud dané výrobky ze zemí mimo Společenství splňují uvedené požadavky, mohou být rovněž volně uváděny na trh ve Společenství.
Články 28 ES a 30 ES a nařízení o dovozu
46. Žalobkyně také tvrdí, že napadená ustanovení jsou neslučitelná se Smlouvou o ES (články 28 ES a 30 ES) a se společnou obchodní politikou (článek 133 ES), kterou provedlo nařízení o dovozu [čl. 1 odst. 2 a čl. 24 odst. 2 písm. a)].
47. Nejprve se budu zabývat otázkou, zda existuje neslučitelnost s článkem 28 ES a mezemi diskreční pravomoci zákonodárného orgánu Společenství.
48. Články 28 ES a 30 ES se vztahují především na jednostranná opatření přijatá členskými státy. Nicméně je stanoveno, že zákaz množstevních omezení dovozu a veškerých opatření s rovnocenným účinkem se vztahuje nejen na vnitrostátní opatření, ale také na opatření přijatá orgány Společenství(18) .
49. Takže samy orgány Společenství musí respektovat volný obchod v rámci Společenství.
50. Členské státy mohou uplatnit článek 30 ES k odůvodnění jednostranných opatření. Je zjevné, že taková jednostranná opatření členských států, sama o sobě odůvodněná, nemohou nicméně narušovat obchod v rámci Společenství, a tím vést zákonodárný orgán Společenství k zahájení činnosti. Jak bylo dříve řečeno, právní základ v projednávaném případě se nachází v článku 95 ES.
51. Při výkonu pravomoci má zákonodárný orgán Společenství širokou diskreční pravomoc, za podmínky, že bere v úvahu základní zásady práva Společenství.
52. S ohledem na skutečnost, že zákonodárný orgán Společenství musí rovněž respektovat zásadu volného obchodu, je otázkou, zda uvedená směrnice jako taková může být považována za zavádějící omezení volného pohybu zboží, když zavádí pozitivní seznam.
53. Podle mě by odpověď měla být negativní. Je zjevné, že uvedená směrnice má za cíl zlepšení podmínek pro fungování vnitřního trhu s doplňky stravy, a tím omezuje možnost členských států uplatnit článek 30 ES. Zároveň má uvedená směrnice za cíl posílit v obecném zájmu Společenství ochranu veřejného zdraví a spotřebitelů. Tyto obecné zájmy jsou výslovně uvedeny v čl. 95 odst. 3 ES a v čl. 152 odst. 1 ES.
54. Otázkou, zda jednal zákonodárný orgán Společenství v souladu se zásadou proporcionality a ostatními základními zásadami práva Společenství, například zásadou rovného zacházení a základních práv, se budu zabývat ve druhém oddíle.
55. Žalobkyně rovněž tvrdí, že napadená ustanovení Společenství porušují nařízení (ES) č. 3285/94(19) (dále jen „nařízení o dovozu“), a zejména čl. 1 odst. 2 a čl. 24 odst. 2 písm. a) nařízení o dovozu. Jejich argumenty jsou v podstatě totožné s argumenty v kontextu údajného porušení článků 28 ES a 30 ES.
56. Jak poukázala Komise, zdá se, že žalobkyně mají za to, že tato ustanovení jsou ekvivalentní s články 28 ES a 30 ES, ale použitelná na dovoz ze třetích zemí. Žalobkyně rovněž odkazují na skutečnost, že mnoho výrobků uvedených na „nepozitivních“ seznamech je vyrobeno mimo Společenství a dovezeno do jednotlivých členských států za účelem prodeje na jejich území.
57. Souhlasím, že nařízení o dovozu se použije na dovoz. Nicméně – a odkazuji na své stanovisko ve věci Silvano Carbone(20) a rozsudek Soudního dvora v této věci – je třeba rozlišovat mezi okamžikem dovozu zboží ze třetích zemí a okamžikem jejich následného uvedení na trh. Nařízení o dovozu se vztahuje na původní stav, na otázku dovozu zboží do Společenství, zatímco posledně jmenovaný stav, uvedení výrobků na trh v rámci Společenství je upraveno příslušnými ustanoveními Smlouvy. Rovněž to znamená, že stejně jako výrobek legálně vyrobený ve Společenství nelze uvést na trh pouze na uvedeném základě, tak legální dovoz výrobků neznamená, že je lze automaticky uvést na trh. Kromě toho, výhrada obsažená v čl. 24 odst. 2 písm. a) nařízení o dovozu se týká dovozu, a nikoli uvádění uvedených výrobků na trh.
58. Z toho tedy vyplývá, že nařízení o dovozu není v projednávané věci relevantní a nelze se o něj opírat za účelem zpochybnění legality uvedené směrnice. Nařízení nevylučuje pravidla Společenství, která se obecně vztahují na uvádění doplňků stravy na trh. Vedle toho bych dodal, že jakmile byly splněny dovozní formality, považují se uvedené výrobky za výrobky ve volném oběhu, což znamená, že potraviny dovezené ze třetích zemí, které jsou v souladu s uvedenou směrnicí, mohou rovněž využít volného pohybu v rámci Společenství.
B – Zásada proporcionality
59. Žalobkyně v původním řízení tvrdí, že napadená ustanovení Společenství jsou nepřiměřená. Tvrdí, že:
– zákaz plynoucí z napadených ustanovení Společenství není vůbec nezbytný s ohledem na diskreční pravomoc členských států podle čl. 4 odst. 7 a čl. 11 odst. 2 uvedené směrnice omezit obchod se zbožím, které není v souladu s uvedenou směrnicí;
– pozitivní seznamy byly sestaveny na základě seznamů sestavených v naprosto odlišném kontextu, a nikoli s ohledem na kriteria bezpečnosti a biologické dostupnosti, která mají být použita orgánem uvedeným v 11. bodě odůvodnění uvedené směrnice. Zákaz se týká látek a minerálních látek, o nichž nejsou žádné pochybnosti, že jsou zásadní pro výživu nebo u nichž se neprokázalo, že představují zdravotní rizika. Pozitivní seznamy uvádí přednostně anorganické formy vitaminů a minerálních látek, což vede k neodůvodnitelnému a nepřiměřenému vyloučení jejich přírodních forem, jež jsou přitom běžné v běžné výživě a obecně fyzicky lépe tolerované;
– cílů směrnice by mohlo být dosaženo méně omezujícími řešeními než byl přístup v tomto případě („negativní seznam“ nebo „systém schváleného seznamu“: systém pozitivního seznamu doplněný harmonizovanými požadavky nebo centrálním postupem schvalování výrobků, které nejsou v souladu s uvedenou směrnicí: pozitivní seznamy obsahující veškeré živiny, které byly schváleny jako bezpečné a zdraví prospěšné);
– postupy stanovené v čl. 4 odst. 5 a 6 uvedené směrnice ukládají nadměrné finanční a administrativní omezení a nejsou transparentní. Nezakládají se na kritériích stanovených judikaturou(21), ale na kritériích definovaných hlavně Evropským úřadem pro bezpečnost potravin (EFSA) z jeho vlastního podnětu. Záznam bezpečného používání dané látky není pro uvedený úřad dostatečným pro její přijetí.
60. Všichni ostatní vedlejší účastníci řízení tvrdí, že uvedená směrnice zásadu proporcionality neporušuje.
61. Připomínám, že předkládající soud odkazuje pouze na článek 3, čl. 4 odst. 1 a čl. 15 odst. 1 uvedené směrnice. Již jsem poznamenal, že přezkum uvedených ustanovení nelze provést bez ohledu na zbytek uvedené směrnice.
62. Rovněž bych rád v tomto bodě poznamenal, že výběr systému pozitivních seznamů je jako takový přiměřený(22) . Má tu výhodu, že je jasný pro všechny zúčastněné, jakož i pro příslušné vnitrostátní orgány. Látky uvedené na seznamu jsou přezkoušené a považované za bezpečné. To je podle mého názoru důležitý aspekt, protože členské státy, jak bylo řečeno, musejí povolit doplňky stravy obsahující látky uvedené na pozitivním seznamu. Členské státy již nemohou uplatnit článek 30 a zakázat uvedené výrobky na svých trzích. S ohledem na dosažení řádného fungování vnitřního trhu s těmito výrobky je to tedy skutečně vhodné.
63. Ve svých rozsudcích BAT a Swedish Match, na které jsem opakovaně výše odkazoval, je Soudní dvůr toho názoru, že zákonodárný orgán Společenství musí mít širší diskreční pravomoc při politickém, hospodářském nebo sociálním rozhodování v oblasti ochrany veřejného zdraví, a že takové rozhodování se zakládá na komplexním posuzování. V důsledku toho, legalita opatření přijatého v dané oblasti může být dotčena, pouze pokud je dané opatření zjevně nepřiměřené vzhledem k cíli, který se příslušný orgán snaží prosazovat(23) .
64. Je třeba dodat, že jednak musejí být soudy při posuzování politických rozhodnutí učiněných orgány v průběhu zákonodárného procesu zdrženlivé, a jednak, že čl. 95 odst. 3 ES vyžaduje vysokou úroveň ochrany, jedná-li se o zdraví. Pouhá skutečnost, že zákonodárný orgán by teoreticky mohl být schopen dosáhnout srovnatelné úrovně ochrany veřejného zdraví méně omezujícími opatřeními, než jsou sporná opatření, tedy není dostatečná k přijetí závěru, že došlo k porušení zásady proporcionality, neboť systém pozitivních seznamů nepochybně poskytuje vysokou úroveň ochrany vyloučením ex ante
co nejvíce možných zdravotních rizik.
65. Výběr zákonodárného nástroje používajícího pozitivní seznamy povolených látek, který má jednak za cíl zajištění vysoké úrovně ochrany veřejného zdraví a jednak ukládá dalekosáhlá omezení svobody obchodních subjektů v některých členských státech vyrábět a obchodovat s potravinami obohacenými minerály nebo vitaminy, nemůže jako takový být považován za odporující zásadě proporcionality.
66. Nicméně, protože takový výběr se podstatně dotýká svobody obchodních subjektů tím, že omezuje pokračování činnosti dříve považované za povolenou a bezpečnou, a podřizuje vývoj a výrobu nových výrobků předchozímu posouzení Komise před jejich zahrnutím na pozitivní seznam, musejí být použité právní nástroje určeny s obezřetností a přesností.
67. Aniž bych zpochybňoval meritorní posouzení provedené zákonodárným orgánem Společenství, musím konstatovat, že vážně selhal ve své povinnosti vypracovat opatření s tak významnými důsledky s veškerou řádnou péčí.
68. V současné podobě je směrnice 2002/46 vážně nedostatečná ve třech ohledech(24) :
– V samotném textu uvedené směrnice není žádná zmínka o hmotněprávní normě, kterou musí Komise dodržet jako vedoucí zásadu při výkonu svých pravomocí podle čl. 4 odst. 5 a 13 uvedené směrnice. Směrnice tedy neobsahuje žádné normy pro posuzování, zda se Komise při rozhodování o změnách pozitivního seznamu držela v mezích své pravomoci.
– Není jasné, zda uvedená směrnice umožňuje soukromým osobám předložit látky k vyhodnocení s cílem zahrnout je na pozitivní seznamy. 10. bod odůvodnění uvedené směrnice odkazuje jednoznačně na tuto možnost, avšak čl. 4 odst. 6 písm. b) uvedené směrnice, zdá se, vede k opačnému závěru.
– Za předpokladu, že soukromé osoby mají mít možnost předkládat látky k vyhodnocení s cílem zahrnout je do pozitivních seznamů, neexistuje k tomu účelu žádný jasný postup, který by stanovil minimální záruky pro ochranu zájmů těchto osob.
69. První nedostatek je obzvláště závažný, neboť se týká hmotněprávní normy upravující výkon nejvýznamnější pravomoci Komise stanovené v uvedené směrnici, konkrétně rozhodnutí doplňovat neúplné pozitivní seznamy. Způsob výkonu této pravomoci určuje rozsah výkonu stávajících hospodářských činností zúčastněných stran, jakož i omezení, jimž budou podléhat v budoucnosti. I kdybychom jako základ vzali pouze minimální požadavky právní jistoty nutné v hospodářských vztazích, je nezbytné, aby sám legislativní nástroj stanovil hmotněprávní normu. Bez takové normy neexistuje základ pro účinnou právní ochranu.
70. Tento nedostatek je ještě více poznamenáníhodný s ohledem na skutečnost, že uvedená směrnice neobsahuje jasné normy týkající se méně významných rozhodnutí, která má přijmout Komise a která jsou pokyny pro výkon jejích pravomocí, jako v případě označování (první věta článku 7) a množství (první věta čl. 8 odst. 1).
71. Přestože odůvodnění uvedené směrnice v 5. bodě odůvodnění stanoví určitý hmotněprávní referenční bod pro rozhodování o složení pozitivních seznamů, že „výrobky, které budou uváděny na trh, musí být bezpečné“, takové konstatování v odůvodnění nemůže být náhradou za normu, která by měla být obsažena v samotném těle uvedené směrnice.
72. Zde použitá zákonodárná technika, pokud ji tak lze nazvat, je navíc v přímém rozporu s body 10 a 13 interinstitucionální dohody ze dne 22. prosince 1998 o obecných pravidlech pro kvalitní vypracování právních předpisů Společenství(25) .
73. Překvapující rozpor mezi 10. bodem odůvodnění a čl. 4 odst. 6 uvedené směrnice vedl k určitému zmatku při jednání, zejména ze strany zástupců Rady a Evropského parlamentu.
74. Je zjevné, že znění čl. 4 odst. 6 písm. b) uvedené směrnice nestanoví řešení umožňující tento zmatek odstranit. Toto ustanovení se týká „nepříznivého stanoviska (Evropského úřadu pro bezpečnost potravin) […] na základě souboru údajů určeného k podpoře používání dotyčné látky, který má být předložen členským státem
Komisi (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska) […]“. Z toho lze odvodit, že je to členský stát, kdo musí dát podnět a předat soubor údajů Komisi. Komise musí na oplátku předat složku Evropskému úřadu pro bezpečnost potravin, který následně provede hodnocení s výsledným „stanoviskem“.
75. To zcela odporuje 10. bodu odůvodnění:
„Existuje široká škála forem vitaminů a forem minerálních látek používaných při výrobě doplňků stravy, které jsou v současnosti uváděny na trh v některých členských státech, avšak nebyly hodnoceny Vědeckým výborem pro potraviny, a proto nejsou zařazeny do pozitivních seznamů. Měly by být předloženy Evropskému úřadu pro bezpečnost potravin k urychlenému hodnocení, jakmile zúčastněné strany předloží příslušnou dokumentaci (26) “.
76. Bod odůvodnění neodkazuje ani na členské státy, ani na Komisi. Výslovně uvádí „ zúčastněné strany “, které, jak se zdá, musejí sestavit a předložit nezbytné soubory údajů, nikoli jak by se zdálo, že stanoví čl. 4 odst. 6 uvedené směrnice, s cílem získat odchylku na období do 31. prosince 2009, ale pro účely hodnocení daných látek, které mají být zahrnuty na pozitivním seznamu.
77. Určitou pomoc při hledání řešení tohoto rozporu poskytují „Administrative guidance on submissions for safety evaluation of substances added for specific nutritional purposes in the manufacture of foods“ („Administrativní pokyny pro předložení látek přidaných pro zvláštní účely výživy při výrobě potravin k bezpečnostnímu hodnocení“)(27) . Uvedené technické administrativní úřední pokyny se výslovně vztahují na směrnici 2002/46. Obsahují pokyny pro „žadatele“ podávající žádost, popis administrativního přijímacího postupu a návod týkající se složení souboru údajů při podání „úplné žádosti“.
78. Zejména je hoden pozornosti následující oddíl bodu 2.1. „Administrativních pokynů“, nazvaný „Žádost o povolení zařadit výživnou látku do příslušného právního předpisu EU“. Zní takto:
„Žádost o povolení výživné látky sestává z těchto oddělených složek:
– dopis jasně specifikující žádost s ohledem na kategorie živin, a případně zvláštní živiny, jako jejichž zdroj má být daná výživná látka používána. Kromě zvláštních právních předpisů Společenství, do nichž by žadatel chtěl látku zařadit, je třeba uvést konkrétně:
– […]
– […]
– směrnice Evropského parlamentu a Rady o doplňcích stravy;
– […]“
79. Zdá se, že tento oddíl potvrzuje, co je vyjádřeno v 10. bodě odůvodnění uvedené směrnice, konkrétně že:
a. zúčastněné strany (žadatelé) jsou soukromými osobami, které
b. mohou požadovat „zahrnutí látky na pozitivní seznam“ ve smyslu uvedené směrnice
c. členské státy nemají žádnou úlohu v této části řízení, která předchází hodnocení Evropského úřadu pro bezpečnost potravin.
80. Z výše uvedeného vyplývá, že nepopiratelně existuje administrativní praxe, která potvrzuje znění 10. bodu odůvodnění uvedené směrnice, ale která se odchyluje od znění čl. 4 odst. 6 písm. b) uvedené směrnice, jak procesněprávně tak hmotněprávně, tím, že jde dále, než je pouhé získání dočasné odchylky pro látku. Je rovněž nepopiratelné, že soukromé osoby („žadatelé“ a „navrhovatelé“) jsou považovány za „zúčastněné strany“ v kontextu dané administrativní praxe.
81. Takový zjevný rozpor mezi zněním ustanovení směrnice a odpovídajícím bodem odůvodnění, který je v souladu s administrativní praxí, má jasně za následek právní nejistotu zúčastněných stran, které mají zřejmý zájem na obezřetném a transparentním uplatňování uvedené směrnice.
82. Kromě toho bych dodal, že zákonodárný akt vedoucí k administrativní praxi, která není založena na ustanoveních daného aktu, ale na jeho preambuli, je neslučitelný s body 10, 14 a 15 výše uvedené interinstitucionální dohody ze dne 22. prosince 1998. Je rovněž v rozporu s judikaturou Soudního dvora, která vyžaduje odůvodnění aktu orgánu zahrnující obsah aktu(28) .
83. Tato vyjádření sama o sobě stačí ke zpochybnění platnosti řízení extra legem
dostupného „zúčastněným stranám“, vzhledem k tomu, že je přinejmenším částečně contra legem . Nicméně i za předpokladu, že je platné, není v souladu s minimálními normami uplatňovanými na taková řízení podle zásady řádné správy.
84. „Administrativní pokyny“ totiž s relativní přesností naznačují, které požadavky se vztahují na „žádosti“ a následně na „úplné žádosti“. Nicméně, „zúčastněná strana“ se nikdy nedostane k Evropskému úřadu pro bezpečnost potravin. Musí trpělivě čekat na „vědecké stanovisko“ tohoto orgánu, přičemž poté na základě článku 13 uvedené směrnice přijme Komise nebo Rada rozhodnutí v souladu s takzvaným regulativním postupem podle rozhodnutí o komitologii(29) . Poté, co podaly žádost doplněnou souborem údajů, zúčastněné strany nemají žádné právo být vyslechnuty. Nemají ani příležitost vyjádřit své názory k (návrhu) „vědeckého stanoviska“ Evropského úřadu pro bezpečnost potravin. V souladu s „Administrativními pokyny“ se musí žadatel na konečné rozhodnutí Evropského úřadu pro bezpečnost potravin podívat na webovou stránku tohoto úřadu. Je‑li rozhodnutí příznivé, Komise má volnost rozhodnout, zda se jej bude držet a předloží návrh Stálému výboru pro potravinový řetězec a zdraví zvířat, který jedná jako regulativní výbor uvedený v čl. 5 odst. 1 rozhodnutí o komitologii. Ani směrnice, ani administrativní pokyny nezavazují Komisi, aby informovala zúčastněnou stranu o svém rozhodnutí a o jeho důvodech.
85. Zkrátka, uvedené řízení v rozsahu, v němž existuje a zasluhuje si být takto kvalifikováno, je tak transparentní jako černá krabice: neexistuje žádné ustanovení stanovící právo zúčastněných stran být vyslechnut, neexistují žádné lhůty ve vztahu k rozhodování; dokonce ani neexistuje jistota, že konečné rozhodnutí bude přijato. Řízení proto postrádá základní záruky ochrany zájmů soukromých žadatelů.
86. Při jednání zástupci Rady v odpověď na otázku poznamenali, že rozhodnutí o složení pozitivního seznamu mají obecnou působnost, a není tedy nutné udělovat jednotlivým zúčastněným stranám procesní práva v přípravné fázi. Tento postoj, zdá se mi, je založen na nedorozumění. Přestože rozhodnutí týkající se rozšíření či omezení pozitivních seznamů mají účinek erga omnes, mohou se také dotknout zásadních zájmů jednotlivých zúčastněných stran. Za účelem zajištění, že tyto zájmy budou zohledněny při rozhodování způsobem, který je otevřený soudnímu přezkumu, musejí za tím účelem základní zákonodárné akty stanovit minimální záruky přiměřeného postupu. Zákonodárný orgán Společenství tento požadavek uznal, například v nařízení (ES) č. 384/96(30), které přesně stanoví záruky vyváženého rozhodování v řízení vedoucím k přijetí ochranných antidumpingových opatření. Uvedená opatření mají rovněž obecnou působnost.
87. Žalobkyně v původním řízení v projednávaném případě poznamenaly, jak v písemných, tak ústních vyjádřeních, že příprava „přijatelné žádosti“ ve smyslu „Administrativních pokynů“ je drahá záležitost a že konečné rozhodnutí – nebo neexistence takového rozhodnutí – může mít za následek nucené omezení (části) hospodářské činnosti společnosti. Tato vyjádření nebyla popřena. V tomto ohledu musí zákonodárný orgán Společenství při návrhu zákonodárného aktu postupovat přinejmenším s takovou pečlivostí, aby v daném zákonodárném aktu stanovil opatření k zajištění minimálních podmínek vyžadovaných proto, aby rozhodnutí byla přijímána obezřetně. Skutečnost, že uvedené podmínky nebyly zahrnuty ve směrnici 2002/46, sama o sobě postačuje k závěru, že zákonodárný orgán Společenství v tomto ohledu porušil svou povinnost. Uvedená směrnice není v souladu se základními požadavky právní ochrany, právní jistoty a řádné správy, což jsou základní zásady práva Společenství. Neexistencí příslušných a transparentních postupů pro své provádění uvedená směrnice porušuje zásadu proporcionality. Je proto neplatná.
88. Učiním další poznámku týkající se interinstitucionální dohody ze dne 22. prosince 1998, na kterou jsem odkázal výše. Prvotním účelem vzájemného závazku orgánů ve vztahu ke kvalitě vypracování právních předpisů Společenství není dosáhnout lingvistického esteticismu ceněného navrhovateli právních předpisů. V právním společenství, jako je Evropská unie, které se řídí zásadami právního státu ( Rechtsstaat ), existují dva aspekty zákonodárného aktu coby vyjádření vůle zákonodárného orgánu. Jednak je to nástroj pro prosazování a pokud možno dosažení cílů odůvodněných obecným zájmem. Krom toho je zárukou práv občanů při jejich jednání s veřejnými orgány. Kvalitativně odpovídající právní předpisy jsou charakterizovány rovnováhou mezi oběma aspekty. Znění a struktura zákonodárného aktu musí dosáhnout přijatelné rovnováhy pravomocí udělených provádějícím orgánům a záruk udělených občanům. Směrnice 2002/46 není v souladu s tímto základním požadavkem na kvalitu právních předpisů.
89. Rovněž je třeba poznamenat, že důsledky prohlášení směrnice za neplatnou na těchto základech by zůstaly omezené. Takové prohlášení by se stejně nedotklo hmotněprávního posouzení učiněného zákonodárným orgánem Společenství, které vedlo k výběru restriktivního systému s pozitivními seznamy pro obchodování s výživnými látkami obohacenými o minerály nebo vitaminy. Prohlášení za neplatnou by však přinutilo zákonodárný orgán Společenství k lepšímu zohlednění zájmů soukromých zúčastěných stran v takovém systému a k zajištění nezbytných záruk na jejich ochranu. Protože uvedená směrnice požaduje pouze, aby členské státy zakázaly obchodování s výrobky, které nejsou na pozitivních seznamech nejpozději ode dne 1. srpna 2005, praktický následek prohlášení neplatnosti bude omezen, pokud budou rychle přijata nezbytná zlepšení a změny uvedené směrnice.
C – Zásada subsidiarity
90. Podle žalobkyň v původním řízení porušují napadená ustanovení Společenství zásadu subsidiarity, protože neodůvodněně zasahují do pravomocí členských států v citlivé oblasti týkající se zdraví, sociální a hospodářské politiky.
91. Spojené království, řecká a portugalská vláda, jakož i Parlament, Rada a Komise mají opačný názor.
92. V tomto bodě mohu být velmi stručný. Zásada subsidiarity stanovená ve druhém odstavci článku 5 ES stanoví, že v oblastech, které nespadají do jeho výlučné pravomoci, vyvíjí v souladu se zásadou subsidiarity Společenství činnost pouze tehdy a do té míry, pokud sledovaných cílů nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, a proto jich z důvodu jejich rozsahu či účinků může být lépe dosaženo na úrovni Společenství.
93. Je tedy otázkou, zda lze cíle uvedené směrnice lépe dosáhnout na úrovni Společenství.
94. Jak již bylo řečeno, cílem uvedené směrnice je vyloučit překážky obchodu s doplňky stravy uvnitř Společenství vzniklé následkem stávajících rozdílů mezi vnitrostátními pravidly pro složení, výrobní specifikace, uvádění na trh nebo označování potravin, a zároveň zajistit vysokou úroveň zdraví a ochrany spotřebitele v souladu s čl. 95 odst. 3 ES.
95. Takového cíle nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, a proto je třeba činnosti na úrovni Společenství, jak dokazují mnohé stížnosti, které obdržela Komise, a judikatura Soudního dvora.
D – Zásada rovného zacházení
96. Žalobkyně v původním řízení tvrdí, že došlo k porušení zásady rovného zacházení, neboť je nespravedlivé zapsat látky na pozitivní seznam, aniž by musely podstoupit jakýkoli dodatečný test, ale uložit tíživé požadavky na dodavatele výrobků obsahujících jiné látky, kteří si přejí je na seznam přidat.
97. Z ustálené judikatury vyplývá, že zásada nediskriminace nebo rovného zacházení vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo nakládáno rozdílně, není‑li takové nakládání objektivně odůvodněné.
98. Je zjevné, že každou látku je třeba ohodnotit předtím, než může být přidána na seznam. Látky v současnosti obsažené na seznamu prošly takovým vědeckým hodnocením. Je pravda, že některé z těchto látek byly hodnoceny v kontextu jiných směrnic používajících pozitivní seznamy. Bylo by divné začínat postup hodnocení znovu od začátku, když je zjevné, že dané výrobky již prošly testem za použití stejných kritérií: bezpečnosti a biologické dostupnosti. Proto zákonodárný orgán Společenství mohl použít stávající hodnocení jako výchozí bod. To samo o sobě neznamená, že předložení jiných látek k hodnocení, předtím než mohou být zařazeny na seznam, se rovná diskriminaci. Také se zdá, že Rada a Komise odmítly přijmout změnu navrhovanou Parlamentem, kde navrhoval zahrnutí určitých látek na seznam, protože dané látky nebyly dosud ohodnoceny.
99. Takže, přestože je prokázáno, že uvedená směrnice sama o sobě není diskriminační, neznamená to, že ji nelze uplatňovat diskriminujícím způsobem. Také z toho důvodu je velmi důležité, aby uvedená směrnice stanovila dostatečné a transparentní postupy vhodné zabránit diskriminaci při posuzování látek. Jak jsem vysvětlil, právě v tomto ohledu tkví nedostatek uvedené směrnice.
100. Mimochodem bych uvedl, že žalobkyně také tvrdí, že seznam obsahuje určité látky, které lze považovat za nebezpečné. Pokud je to tak, takové látky by měly být ze seznamu co nejrychleji vyřazeny. Nicméně, samo o sobě to neznamená, že princip pozitivních seznamů je protiprávní nebo že porušuje zásadu rovného zacházení. Předpokládá to nicméně, že v takovém případě příslušný orgán jedná bez odkladu a přiměřeně, jinak by mohlo jít o diskriminaci.
E – Základní práva
101. Žalobkyně v původním řízení tvrdí, že napadená ustanovení Společenství porušují jejich základní práva, zejména článek 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a vlastnické právo stanovené v článku 1 prvního protokolu k uvedené úmluvě, jakož i právo vykonávat hospodářskou činnost. Rovněž tvrdí, že došlo k porušení práv spotřebitelů, protože uvedená směrnice omezuje jejich volbu.
102. Je stanoveno, že základní práva jsou nedílnou součástí obecných zásad práva Společenství, jejichž dodržování zajišťuje Soudní dvůr. Tato základní práva však nejsou právy absolutními, ale musí na ně být nahlíženo ve vztahu k jejich společenské úloze. Takže lze na výkon uvedených práv uložit omezení, pokud daná omezení ve skutečnosti odpovídají cílům obecného zájmu prosazovaného Společenstvím a s ohledem na sledovaný cíl nejsou nepřiměřeným a nesnesitelným zásahem, který znehodnocuje samu podstatu uvedených práv(31) .
103. Následkem používání pozitivního seznamu stanoveného v čl. 4 odst. 1 uvedené směrnice je de facto
zákaz obchodu s neuvedenými produkty, a tedy je ve skutečnosti možným omezením svobody výrobců či obchodníků s takovými výrobky vykonávat jejich profesionální činnost. Nicméně, jejich vlastnické právo není zavedením takového opatření zpochybněno. Žádný hospodářský subjekt nemůže tvrdit, že má vlastnické právo k podílu na trhu, i kdyby jej držel před zavedením opatření, které se daného trhu dotýká, protože takový podíl na trhu je pouze okamžitým hospodářským postavením, které je vystaveno riziku změny okolností. Rovněž se nemůže hospodářský subjekt dovolávat nabytých práv nebo legitimního očekávání, že bude zachována stávající situace, která se může změnit následkem rozhodnutí přijatých orgány Společenství v rámci jejich diskreční pravomoci(32) .
104. Z výše uvedeného vyplývá, že cílem uvedené směrnice je zajistit volný pohyb doplňků stravy, které jsou v souladu s uvedenou směrnicí. Nezbytná omezující opatření v tomto ohledu odpovídají cíli obecného zájmu: zdraví a ochraně spotřebitele. Tyto cíle jsou výslovně uvedeny v čl. 95 odst. 3 ES. (Podobně čl. 8 odst. 2 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod odkazuje na ochranu zdraví jako možné odůvodnění.)
105. Již jsem konstatoval, že použití pozitivních seznamů povolených látek s cílem zajistit vysokou úroveň bezpečnosti veřejného zdraví, a tedy omezení svobody obchodních subjektů vyrábět a obchodovat látky NPL, nelze považovat za rozpor se zásadou proporcionality. Nicméně, také jsem konstatoval, že uvedená směrnice, z procesního hlediska, porušuje zásadu proporcionality, protože nezohledňuje základní požadavky právní ochrany, právní jistoty a řádné správy. Zkrátka tyto požadavky také hrají roli v kontextu posuzování, zda došlo k porušení základních práv.
106. V důsledku toho, přestože je jasné, že jakákoli látka nezahrnutá na pozitivním seznamu nemůže být použita při výrobě a obchodování doplňků stravy, což může určitým způsobem ovlivnit schopnost určitých výrobců a určitých osob obchodujících s doplňky stravy vykonávat jejich hospodářskou činnost, nejsem toho názoru, že uvedená směrnice je nepřiměřeným a nesnesitelným zásahem, který znemožňuje výkon uvedené svobody nebo jiných základních práv, pokud budou do směrnice vloženy procesní záruky.
F – Povinnost uvést odůvodnění
107. Poslední argument předložený žalobkyněmi v původním řízení ve věci C‑154/04 se týká tvrzení, že zákaz plynoucí z napadených ustanovení Společenství nebyl odůvodněný, v rozporu s článkem 253 ES a článkem 4 protokolu o uplatnění zásady subsidiarity a proporcionality připojeného ke Smlouvě o ES.
108. V souladu s judikaturou Soudního dvora musí odůvodnění jasně a jednoznačně uvádět důvody orgánu Společenství, autora inkriminovaného aktu, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s jeho důvody a aby Soudní dvůr mohl provést soudní přezkum. Stačí, když napadené opatření jasně uvádí základní sledované cíle, aniž by bylo nutné požadovat zvláštní odůvodnění pro každou učiněnou technickou volbu(33) .
109. Zdá se mi zřejmé, že odůvodnění, v hmotněprávním smyslu, splnilo daný test. Odůvodnění poskytuje dostatečně podrobné odůvodnění sledovaného cíle a uvedení důvodů, proč Společenství považovala za nutné jednat. Pokud jde o cíl, opakuji, že je jasné, že uvedená směrnice se snaží odstranit stávající překážky obchodu s doplňky stravy v rámci Společenství prostřednictvím zajištění vysoké úrovně zdraví a ochrany spotřebitele (viz 2. a 5. bod odůvodnění). Zákonodárný orgán Společenství musel zohlednit skutečnost, že uvedené překážky byly výsledkem skutečných obav týkajících se ochrany veřejného zdraví. Zadruhé musel rovněž zohlednit pokyny pro orgány Společenství obsažené v čl. 152 odst. 1 a čl. 95 odst. 3 ES, tedy zohlednit vysokou úroveň ochrany zdraví při své činnosti.
110. Za účelem předejití možnému sporu zákonodárný orgán Společenství zvolil jako metodu použití pozitivních seznamů (viz 9. a 11. bod odůvodnění). Zdá se, že žalobkyně v zásadě napadají používání pozitivních seznamů. Jak bylo vysvětleno výše, tato volba je v diskreční pravomoci zákonodárného orgánu Společenství, a jako taková není nesprávná.
V – Závěry
111. Na základě výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené High Court of Justice (England and Wales) takto:
„Přezkoumání ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/46/ES o sbližování právních předpisů členských států týkajících se doplňků stravy ukázalo, že uvedená směrnice porušuje zásadu proporcionality, neboť základní zásady práva Společenství, jako jsou požadavky právní ochrany, právní jistoty a řádné správy, nebyly řádně zohledněny. Uvedená směrnice je proto neplatná.“
(1) .
(2)
–	Úř. věst. L 183, s. 51; Zvl. vyd. 13/29, s. 490.
(3)
–	Rozsudek ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investment) and Imperial Tobacco, C‑491/01, Recueil, s. I‑11453.
(4)
–	Rozsudky ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match, C‑210/03, Sb. rozh. s. I‑11893, a Arnold André, C‑434/02, Sb. rozh. s. I‑11825.
(5)
–	V zásadě požadavky týkající se specifikací, uvádění na trh a označování doplňků stravy.
(6)
–	Mohly by se dovolávat článku 14 nařízení 178/2002.
(7)
–	Uvedený v poznámce pod čarou 3.
(8)
–	Viz rozsudek BAT, výše uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 64.
(9)
–	Ve svém vyjádření Komise konstatovala, že obdržela stížnosti od hospodářských subjektů týkající se omezení, jemuž byli vystaveni při obchodování svých výrobků v několika členských státech, a že tato situace vznikla na základě nesourodého přístupu použitého při regulaci doplňků stravy.
(10)
–	Rozsudek ze dne 23. září 2003, Komise v. Dánsko, C‑192/01, Recueil, s. I‑9693.
(11)
–	Rozsudek ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, C‑24/00, Recueil, s. I‑1277.
(12)
–	Rozsudek ze dne 5. února 2004, Greenham a Abel, C‑95/01, Recueil, s. I‑1333.
(13)
–	Stanovisko ze dne 3. února 2005 ve spojených věcech HLM a Orthica, C‑211/03, C‑299/03, C‑316/03, C‑317/03, C‑318/03.
(14)
–	Uvedený v poznámce pod čarou 3, viz bod 74.
(15)
–	Rozsudek ze dne 5. října 2000, Německo v. Parlament a Rada, C‑376/98, Recueil, s. I‑8419, bod 88.
(16)
–	Rozsudek BAT, uvedený v poznámce pod čarou 3, body 93 a 94, a judikatura v něm uvedená.
(17)
–	Viz stanovisko ve věci 1/78 Mezinárodní dohoda o přírodním kaučuku, Recueil, s. 2871.
(18)
–	Viz rozsudek ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match, C‑210/03, Sb. rozh. s. I‑11893, bod 59, a v něm uvedená judikatura.
(19) –	Nařízení Rady (ES) č. 3285/94 ze dne 22. prosince 1994 o společných pravidlech dovozu a o zrušení nařízení (ES) č. 518/94 (Úř. věst. L 349, s. 53; Zvl. vyd. 11/10, s. 17).
(20)
–	Rozsudek ze dne 30. května 2002, Silvano Carbone, C‑296/00, Recueil, s. I‑4657.
(21)
–	Žalobkyně v tomto kontextu odkazují na rozsudky Komise v. Francie, uvedený v poznámce pod čarou 11, body 25 až 27, a Greenham a Abel, uvedený v poznámce pod čarou 12, body 35 a 36.
(22)
–	Použití pozitivních seznamů není v potravinových právních předpisech Společenství neobvyklé. Viz například: směrnice Komise 91/321/EHP o počáteční a pokračovací kojenecké výživě, (Úř. věst. L 175, s. 35; Zvl. vyd. 13/10, s. 278), směrnice Komise 96/5 o obilných a ostatních příkrmech pro kojence a malé děti (Úř. věst. L 49, s. 17; Zvl. vyd. 13/15, s. 442) a směrnice Komise 2001/15/ES o látkách, které mohou být pro zvláštní výživové účely přidávány do potravin pro zvláštní výživu (Úř. věst. L 52, s. 19; Zvl. vyd. 13/26, s. 188).
(23)
–	Viz rozsudky BAT uvedený v poznámce pod čarou 3, body 122 a 123, a Swedish Match, uvedený v poznámce pod čarou 4, body 47 a 48, a tam uvedená judikatura.
(24)
–	Podle mého názoru existují další nepřesnosti zákonodárné techniky v uvedené směrnici, například neexistence data označujícího konec pravomoci členských států stanovené v čl. 4 odst. 7, která měla být dočasná a která odpovídá konečnému datu uvedenému v čl. 8 odst. 6 pro odchylku stanovenou v uvedeném článku.
(25)
–	Úř. věst. C 73, s. 1. Zní takto: „10) Účelem odůvodnění je uvést stručný přehled důvodů hlavních ustanovení, která zavádějí podmínky, aniž by je opakovalo či parafrázovalo. Neobsahují normativní ustanovení ani politické nabádání.“ […] „13) V případě potřeby lze na začátku zákonodárných ustanovení zahrnout článek, který definuje jeho předmět a rozsah.“
(26)
– Kurziva provedena autorem tohoto stanoviska.
(27)
–	http://europa.eu.int/comm/food/food/labellingnutrition/supplements/
(28)
–	Mimo jiné rozsudek ze dne 12. listopadu 1996, Spojené království v. Rada, C‑84/94, Recueil, s. I‑5755, bod 74.
(29)
–	Rozhodnutí Rady 1999/468 ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi, Úř. věst. L 184, s. 23; Zvl. vyd. 01/03, s. 124.
(30)
–	Nařízení Rady (ES) č. 384/96 ze dne 22. prosince 1995 o ochraně před dumpingovými dovozy ze zemí, které nejsou členy Evropského společenství, Úř. věst. L 56, s. 1; Zvl. vyd. 11/10, s. 45.
(31)
–	Viz rozsudek Swedish Match, uvedený v poznámce pod čarou 4, bod 72, a tam uvedenou judikaturu, jakož i rozsudek ze dne 10. července 2003, Booker Aquaculture, C‑20/00 a C‑64/00, Recueil, s. I‑7411, bod 68, na které odkázal Parlament, Rada a Komise.
(32)
–	Viz rozsudek Swedish Match, uvedený v poznámce pod čarou 4, bod 73, a tam uvedenou judikaturu.
(33)
–	Viz body 165 a 166 rozsudku BAT, uvedeného v poznámce pod čarou 3.