62000CJ0458_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-458/00,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved H. Støvlbæk og J. Adda, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Storhertugdømmet Luxembourg ved J. Faltz, som befuldmægtiget,
sagsøgt,
støttet af
Republikken Østrig ved C. Pesendorfer, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenient,
angående en påstand om, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 6 og 7 i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT L 30, s. 1), jf. artikel 1, litra f), sammenholdt med punkt R 1 i bilag II B til Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996 (EFT L 135, s. 32), da det har rejst uberettigede indsigelser mod visse overførsler af affald til en anden medlemsstat med henblik på deres hovedanvendelse som brændsel, hvilket strider mod forordningens artikel 7, stk. 2 og 4, og mod ordlyden af direktivets artikel 1, litra f), sammenholdt med punkt R 1 i bilag II B til direktivet,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M. Wathelet, og dommerne C.W.A. Timmermans (refererende dommer), D.A.O. Edward, P. Jann og S. von Bahr,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretær: ekspeditionssekretær H.A. Rühl,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 25. april 2002, hvorunder Kommissionen var repræsenteret ved J. Adda, Storhertugdømmet Luxembourg ved N. Mackel og R. Schmit, som befuldmægtigede, og Republikken Østrig ved E. Riedl, som befuldmægtiget,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 26. september 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 19. december 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2, 6 og 7 i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT L 30, s. 1, herefter »forordningen«), jf. artikel 1, litra f), sammenholdt med punkt R 1 i bilag II B til Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996 (EFT L 135, s. 32, herefter »direktivet«), da det har rejst uberettigede indsigelser mod visse overførsler af affald til en anden medlemsstat med henblik på deres hovedanvendelse som brændsel, hvilket strider mod forordningens artikel 7, stk. 2 og 4, og mod ordlyden af direktivets artikel 1, litra f), sammenholdt med punkt R 1 i bilag II B til direktivet.
2 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 7. juni 2001 har Republikken Østrig fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Storhertugdømmet Luxembourgs påstand.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Direktivet
3 Det væsentligste formål med direktivet er at beskytte menneskers sundhed og miljøet mod de skadelige virkninger ved indsamling, transport, behandling, oplagring og deponering af affald. Navnlig er det ifølge fjerde betragtning til direktiv 75/442 vigtigt at fremme genindvinding fra affald og anvendelse af genindvundne materialer for at bevare de naturlige ressourcer.
4 Direktivet definerer i artikel 1, litra e), »bortskaffelse« som »enhver form og metode, der er anført i bilag II A«, og i litra f), »nyttiggørelse«, som »enhver form og metode, der er anført i bilag II B«.
5 Direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer hensigtsmæssige foranstaltninger for at fremme
a) for det første forhindring eller nedbringelse af affaldsproduktionen og af affaldets skadevirkninger ved bl.a. [...]
b) for det andet:
i) nyttiggørelse af affald gennem genvinding, genbrug, videreudnyttelse eller anden behandling med henblik på at udvinde sekundære råstoffer, eller
ii) anvendelse af affald som energikilde.«
6 Direktivets bilag II A med overskriften »Bortskaffelsesoperationer« omfatter ifølge punkt D 10 »forbrænding på landjorden«.
7 Direktivets bilag II B med overskriften »Nyttiggørelsesoperationer« omfatter ifølge punkt R 1 »hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling«.
Forordningen
8 Forordningen regulerer navnlig overvågning af og kontrol med overførsel af affald mellem medlemsstaterne.
9 »Bortskaffelse« og »nyttiggørelse« er i henholdsvis forordningens artikel 2, litra i), og litra k), defineret på følgende måde: »bortskaffelse som defineret i artikel 1, litra e), i direktiv 75/442/EØF«, og »nyttiggørelse som defineret i artikel 1, litra f), i direktiv 75/442/EØF«.
10 Forordningens afsnit II, som har overskriften »Overførsler af affald mellem medlemsstater«, indeholder bl.a. to kapitler, hvoraf det ene, som omfatter artikel 3-5, vedrører proceduren for overførsel af affald til bortskaffelse, mens det andet, som omfatter artikel 6-11, vedrører proceduren for overførsel af affald til nyttiggørelse. Den procedure, der er foreskrevet for den sidstnævnte affaldskategori, er mindre bindende end den procedure, som gælder for den første kategori.
11 Det bestemmes i forordningens artikel 6, stk. 1, at hvis en producent eller indehaver af affald agter at overføre affald til nyttiggørelse, der er opført på listen i forordningens bilag III (orange affaldsliste), fra en medlemsstat til en anden og/eller at transportere det gennem en eller flere andre medlemsstater, skal han anmelde det til den kompetente bestemmelsesmyndighed med en kopi til de kompetente afsendelses- og transitmyndigheder samt til modtageren.
12 Forordningens artikel 7, stk. 2, fastsætter en frist og en række betingelser og procedurer, som de kompetente bestemmelses-, afsendelses- og transitmyndigheder skal overholde for at gøre indsigelse mod den anmeldte overførsel af affald til nyttiggørelse. Den omhandlede bestemmelse foreskriver navnlig, at indsigelserne skal baseres på artiklens stk. 4.
13 Forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), bestemmer:
»De kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder kan gøre begrundet indsigelse mod den påtænkte overførsel:
- på grundlag af direktiv 75/442/EØF, særlig artikel 7, eller
- såfremt overførslen ikke er i overensstemmelse med nationale love eller andre retsforskrifter om miljøbeskyttelse, offentlig orden, offentlig sikkerhed eller sundhedsbeskyttelse, eller
- såfremt anmelderen eller modtageren tidligere har gjort sig skyldig i ulovlige overførsler. I så tilfælde kan den kompetente afsendelsesmyndighed afvise alle overførsler, hvori den pågældende person er involveret, i henhold til national lovgivning, eller
- såfremt overførslen strider mod forpligtelser ifølge internationale konventioner, som den eller de berørte medlemsstater har indgået, eller
- hvis forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det affald, som ikke kan nyttiggøres, den skønnede værdi af de materialer, der endelig nyttiggøres, eller udgifterne til nyttiggørelsen og udgifterne til bortskaffelse af den del, der ikke kan nyttiggøres, ikke begrunder nyttiggørelsen ud fra økonomiske og miljømæssige betragtninger.«
Nationale foranstaltninger
14 I begyndelsen af 1998 indgav selskabet J. Lamesch Exploitation SA, Bettembourg (Luxembourg) to anmeldelser til den kompetente luxembourgske myndighed med henblik på at opnå tilladelse til at overføre husholdnings- og hermed ligestillet affald, der henhører under forordningens bilag III, til Frankrig. Affaldet, som hidrørte fra to producenter af affald, der er etableret i Luxembourg, skulle ifølge anmeldelsesdokumenterne nyttiggøres ved forbrænding, idet energien skulle genindvindes i Communauté urbaine de Strasbourgs forbrændingsanlæg. En virksomhed med navnet »Négoce de tous matériaux réutilisables« (herefter »NTMR«), som er etableret i Metz (Frankrig), skulle fungere som befragter for transporten af det pågældende affald.
15 Ved to beslutninger af 1. oktober 1998 (herefter »de anfægtede beslutninger«) foretog den kompetente luxembourgske myndighed af egen drift en omklassificering af de anmeldte overførsler, idet den betegnede den som overførsler af affald til bortskaffelse. Den tilføjede, at sådanne overførsler kun kan foretages, »såfremt der fremlægges bevis for, at det pågældende affald ikke kan overgives til et luxembourgsk bortskaffelsesanlæg af tekniske grunde eller på grund af manglende kapacitet«.
16 Den kompetente luxembourgske myndighed begrundede sin af egen drift foretagne omklassificering med, at »forbrændingen af affald i et anlæg, hvis primære formål er termisk behandling med henblik på mineralisering af affaldet, anses i Luxembourg for en D 10 bortskaffelsesoperation i overensstemmelse med bilag II A i direktiv 75/442/EØF med senere ændringer, uanset om den producerede varme genindvindes eller ej«.
Den administrativ procedure
17 Efter en klage fra NTMR opfordrede Kommissionen ved åbningsskrivelse af 22. oktober 1999 Storhertugdømmet Luxembourg til at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på to måneder vedrørende et klagepunkt om, at de luxembourgske myndigheder havde tilsidesat forordningens og direktivets bestemmelser ved ikke at anse en forbrænding af affald i et ikke-industrielt forbrændingsanlæg for en nyttiggørelsesoperation, når den ved forbrændingen producerede energi helt eller delvis genindvindes.
18 Da Storhertugdømmet Luxembourg ikke besvarede denne åbningsskrivelse, tilsendte Kommissionen det ved skrivelse af 4. april 2000 en begrundet udtalelse, hvori den gjorde gældende, at denne medlemsstat havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordningens artikel 6 og 7 og direktivets artikel 1, litra f), og punkt R 1 i bilag II B til direktivet - samt, om nødvendigt sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 34 (efter ændring nu artikel 29 EF). I samme skrivelse opfordrede Kommissionen Storhertugdømmet Luxembourg til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra dens fremsendelse.
19 Ved skrivelse af 28. april 2000 fastholdt Storhertugdømmet Luxembourg, at en behandling af affald kunne betegnes som en operation i henhold til punkt D 10 i direktivets bilag II A, selv om den gør det muligt at genvinde energi, og at omklassificeringen af de pågældende operationer desuden var blevet foretaget af de luxembourgske myndigheder i samråd med de franske bestemmelsesmyndigheder.
20 Kommissionen har derefter anlagt denne sag.
Realiteten
21 Indledningsvis bemærkes, at ifølge den ordning, som er indført ved forordningen, skal alle kompetente myndigheder, til hvem en anmeldelse om en påtænkt overførsel af affald er rettet, efterprøve, at den af anmelderen foretagne angivelse er i overensstemmelse med forordningens bestemmelser, og modsætte sig overførslen, såfremt angivelsen ikke er korrekt (jf. dom af 27.2.2002, sag C-6/00, ASA, Sml. I, s. 1961, præmis 40).
22 Såfremt den kompetente afsendelsesmyndighed finder, at formålet med overførslen ikke er korrekt angivet i anmeldelsen, skal den støtte sin indsigelse mod overførslen på denne fejl i angivelsen uden henvisning til nogen af de specielle bestemmelser i forordningen, der fastsætter de indsigelsesgrunde, som medlemsstaterne kan påberåbe sig i forhold til overførsel af affald (jf. ASA-dommen, præmis 47). Derimod kan en kompetent myndighed ikke af egen drift foretage en omklassificering af formålet med en overførsel af affald (jf. ASA-dommen, præmis 48).
23 Forordningens artikel 7, stk. 2, hvoraf fremgår, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne kun kan modsætte sig en overførsel af affald til nyttiggørelse i de tilfælde, som er udtømmende opregnet i samme artikels stk. 4, hindrer derfor principielt ikke disse myndigheder i at rejse indsigelse mod en bestemt overførsel med den begrundelse, at den reelt vedrører affald til bortskaffelse.
24 En sådan indsigelse opfylder imidlertid alene betingelserne i forordningens artikel 7, stk. 2 og 4, såfremt de anvendte kriterier for sondringen mellem bortskaffelse og nyttiggørelse af affald er i overensstemmelse med de kriterier, som er fastsat i de af direktivets bestemmelser, hvortil forordningens artikel 2, litra i) og k), henviser, og som indeholder en definition af disse begreber.
25 Ved de anfægtede beslutninger har de luxembourgske myndigheder af egen drift omklassificeret de anmeldte overførsler, idet de har betegnet dem som overførsler af affald til bortskaffelse, og modsat sig deres gennemførelse. Disse beslutninger må antages at indeholde en indsigelse, hvorefter klassificeringen i anmeldelserne af overførslerne var fejlagtig.
26 For at kunne afgøre, om Storhertugdømmet Luxembourg ved de anfægtede beslutninger har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordningens artikel 7, stk. 2 og 4, må det følgelig undersøges, om den indsigelse, som er indeholdt i disse beslutninger, er i overensstemmelse med den sondring mellem bortskaffelses- og nyttiggørelsesoperationer, som er fastsat i direktivets bilag II A og II B.
27 Kommissionen har anført, at de overførsler, som der blev rejst indsigelse mod ved de anfægtede beslutninger, vedrørte affald, der var bestemt til at skulle anvendes som middel til energifremstilling, hvilken anvendelse er en nyttiggørelsesoperation i henhold til punkt R 1 i direktivets bilag II B.
28 Efter Kommissionens opfattelse må det antages, at affaldet anvendes som middel til energifremstilling, når den pågældende operation resulterer i et energioverskud, og når en væsentlig andel af den energi, som er indeholdt i det brændte affald, genindvindes med henblik på udnyttelse.
29 Den luxembourgske regering har anført, at den forbrænding af det pågældende affald - og hvorunder energien blev genindvundet - som fandt sted i Communauté urbaine de Strasbourgs forbrændingsanlæg, ikke udgjorde en nyttiggørelsesoperation efter punkt R 1 i direktivets bilag II B. Denne bestemmelse omfatter nemlig kun operationer, som ikke blot skal muliggøre fremstilling og udnyttelse af et overskud af energi, men som også i betragtning af formålet med anlægget for behandlingen af affaldet tilsigter at anvende affaldet som brændsel eller andet middel til energifremstilling. Dette følger efter den luxembourgske regerings opfattelse af udtrykket »hovedanvendelse«, som er benyttet i bestemmelsen.
30 Efter den luxembourgske regerings opfattelse er det derfor med føje antaget i de anfægtede beslutninger, at de pågældende affaldsoverførsler vedrørte affald, som reelt skulle behandles ved en bortskaffelsesoperation som omhandlet i punkt D 10 i direktivets bilag II A.
31 Hertil bemærkes, at ifølge punkt R 1 i direktivets bilag II B omfatter operationer til nyttiggørelse af affald »hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling«.
32 Denne bestemmelse må fortolkes således, at den tillige inkluderer forbrænding af husholdningsaffald, for det første når hovedformålet med den pågældende operation er at gøre det muligt at anvende affaldet som et middel til energifremstilling. Udtrykket »anvendelse« i punkt R 1 i direktivets bilag II B må nemlig forstås således, at det vigtigste mål med den operation, som er omhandlet i bestemmelsen, er, at affaldet kan opfylde en effektiv funktion, nemlig energifremstilling.
33 For det andet udgør forbrænding af husholdningsaffald en operation i henhold til punkt R 1 i direktivets bilag II B, når det i betragtning af de betingelser, hvorunder operationen foretages, må antages, at den er et »middel til energifremstilling«. Dette forudsætter dels, at den energi, som fremkommer og udvindes ved forbrænding af affald, er større end den, der forbruges ved forbrændingsprocessen, dels, at en del af det energioverskud, som frigøres ved forbrændingen, faktisk udnyttes, enten direkte i form af den varme, forbrændingen frembringer, eller efter forarbejdning i form af elektricitet.
34 For det tredje fremgår det af udtrykket »hoved«[anvendelse] i punkt R 1 i direktivets bilag II B, at affaldet hovedsagelig skal anvendes som brændsel eller andet middel til energifremstilling, hvilket indebærer, at størstedelen af affaldet skal opbruges under operationen, og at størstedelen af den frigjorte energi skal genindvindes og udnyttes.
35 Denne fortolkning er i overensstemmelse med selve begrebet nyttiggørelse, som dette fremgår af direktivet.
36 Det følger nemlig af direktivets artikel 3, stk. 1, litra b), og af fjerde betragtning til direktivet, at det væsentlige kendetegn ved en nyttiggørelsesoperation er, at den primært har til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion, som bidrager til at bevare de naturlige ressourcer, ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, som ellers skulle have været anvendt i dette øjemed (jf. ASA-dommen, præmis 69).
37 Forbrænding af affald er derfor en nyttiggørelsesoperation, når den primært har til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion som middel til energifremstilling ved at erstatte anvendelsen af en primær energikilde, som ellers skulle have været anvendt til denne funktion.
38 På grundlag af disse kriterier må det konstateres i denne sag, at Kommissionen ikke har godtgjort, at den indsigelse, som er indeholdt i de anfægtede beslutninger, ikke er i overensstemmelse med den sondring mellem bortskaffelses- og nyttiggørelsesoperationer, som er fastsat i direktivets bilag II A og II B.
39 De kompetente luxembourgske myndigheder har nemlig ved de anfægtede beslutninger afslået at anse overførslen af det pågældende affald til et forbrændingsanlæg i Frankrig for en nyttiggørelsesoperation med den begrundelse, at anlæggets primære formål var termisk behandling med henblik på en mineralisering af affaldet.
40 De luxembourgske myndigheders indsigelse er altså baseret på den antagelse, at hovedformålet med den pågældende operation er bortskaffelse af affaldet, hvilket må anses for en rimelig grund til at modsætte sig, at overførslen af affaldet til det pågældende anlæg betegnes som en nyttiggørelsesoperation.
41 Overførslen af affald med henblik på forbrænding heraf i et anlæg, hvor behandlingen er indrettet til bortskaffelse af affald, kan således ikke antages at have til hovedformål at nyttiggøre affald, selv om den varme, der produceres ved forbrændingen, helt eller delvis genindvindes.
42 En sådan genindvinding af energi er ganske vist i overensstemmelse med det formål om bevarelse af de naturlige ressourcer, som forfølges med direktivet.
43 Men når den genindvinding af varme, som produceres ved forbrændingen, kun udgør en sekundær effekt ved en operation, hvis hovedformål er bortskaffelse af affald, kan dette ikke ændre klassificeringen af operationen som en bortskaffelsesoperation.
44 Kommissionen har ikke under sagen fremført nogen omstændigheder til godtgørelse af, at den pågældende operations hovedformål var at nyttiggøre affaldet i modsætning til, hvad de kompetente luxembourgske myndigheder har antaget i de anfægtede beslutninger. Den har ikke fremlagt nogen indicier til støtte herfor, såsom at det pågældende affald var bestemt til et anlæg, som i mangel af forsyning med affald måtte have fungeret ved anvendelse af en primær energikilde, eller at affaldet burde have været leveret til behandlingsanlægget mod et vederlag fra anlæggets driftsleder til producenten eller indehaveren af affaldet.
45 Kommissionen har i så henseende alene anført, at overførslerne vedrørte affald, som skulle anvendes som middel til energifremstilling, og at formålet med det behandlingsanlæg, som affaldet skulle overføres til, ikke udgjorde et relevant kriterium ved klassificeringen af affaldsoverførselsoperationen.
46 Der kan derfor ikke gives Kommissionen medhold i dens påstand, hvorfor sagsøgte må frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
47 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, såfremt der er nedlagt påstand herom. Da Storhertugdømmet Luxembourg har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, første afsnit, bærer Republikken Østrig, som har interveneret i sagen, sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Storhertugdømmet Luxembourg frifindes.
2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.
3) Republikken Østrig bærer sine egne omkostninger.