61996CC0269_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Denne sag rejser spoergsmaalet, om et industrielt anlaeg, hvor sirup udvindes af sukkerroer, og hvor hvidt sukker raffineres af en blanding af raaroersukker og sukkerroesirup, skal anses for et raffinaderi med henblik paa ydelse af stoette til afsaetningen af raaroersukker fra de franske oversoeiske departementer (herefter »DOM-raasukker«) (1). Den vedroerer isaer fortolkningen af Raadets forordning (EOEF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den faelles markedsordning for sukker (2) (herefter »grundforordningen«), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1482/85 af 23. maj 1985 (3) og ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2250/88 af 19. juli 1988 (4), og af Raadets forordning (EOEF) nr. 2225/86 af 15. juli 1986 om fastsaettelse af foranstaltninger til afsaetning af sukker produceret i de franske oversoeiske omraader og om udligning af prisforskellen mellem dette sukker og praeferenceraasukker (5).
II - Retlige og faktiske omstaendigheder
2 Sukker kan fremstilles af sukkerroer eller af sukkerroer. Den foerste forarbejdning, der i begge tilfaelde resulterer i enten raasukker eller sirup, foregaar i en sukkermoelle i naerheden af, hvor planten dyrkes og hoestes, for at mindske tabet af sukker, der dannes i planterne, og for derved at maksimere maengden af udvundet sukker. Raasukkeret eller siruppen raffineres herefter for at fremstille hvidt sukker. DOM-raasukker sendes normalt til Europa til raffinering og hovedsageligt til raffinaderier i havneomraader, f.eks. Nantes og Marseille i Frankrig.
3 I grundforordningens artikel 3 er der fastsat en interventionspris for hvidt sukker fra Faellesskabet. Desuden er der i artikel 4 og 5 fastsat henholdsvis en basispris for sukkerroer og en minimumspris for visse maengder af sukkerroer. Basisprisen beregnes under hensyntagen til forarbejdningsmargenen og interventionsprisen for hvidt sukker (6). Interventionsprisen for hvidt sukker fra Faellesskabet er ikke kompletteret af lignende prismekanismer for roersukker eller for raasukker udvundet af sukkerroer. Al hvidt sukker fra Faellesskabet er paalagt en lagerafgift, der er indfoert ved grundforordningens artikel 8, stk. 2, for at finansiere en ordning med udligning af lageromkostninger, der er fastsat i stk. 1, samt en produktionsafgift, der er indfoert ved artikel 28, stk. 3, for at finansiere eksportrestitutioner for det overskydende sukker, der saelges paa verdensmarkedet.
4 I medfoer af protokol nr. 8 til fjerde AVS/EOEF-konvention, undertegnet den 15. december 1989 i Lomé (7), og af aftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikken Indien om roersukker (8), importerer Faellesskabet en vis maengde »praeferencesukker«, enten som raasukker eller som hvidt sukker, fra de paagaeldende tredjelande til en fast pris.
5 DOM-raasukker har visse ulemper paa faellesmarkedet for sukker i forhold til praeferencesukker og raasukker. DOM-raasukker er paalagt baade lager- og produktionsafgift, hvilket ikke er tilfaeldet for praeferencesukker. Faellesskabslovgiver har indfoert en stoette til oplagring af DOM-raasukker for at modvirke denne ulempe (9). Der er fastsat en yderligere stoette for DOM-raasukker for at komplettere den tilpasningsstoette, som Faellesskabet yder raffinaderier, der fremstiller praeferenceraasukker (10).
6 Grundforordningens artikel 9, stk. 4 (herefter »artikel 9, stk. 4«, hvis sammenhaengen tillader det), blev aendret ved forordning nr. 1482/85 og lyder i denne affattelse saaledes:
»Der traeffes passende foranstaltninger med hensyn til transport- og lageromkostninger for sukker produceret i de franske oversoeiske departementer, saaledes at dette kan finde afsaetning i Faellesskabets europaeiske omraader.
I det omfang, det er noedvendigt for forsyningerne til raffinaderierne, kan det bestemmes, at de i foerste afsnit naevnte foranstaltninger ogsaa skal gaelde for raasukker fremstillet af sukkerroer hoestet i Faellesskabet.
I denne artikel forstaas ved raffinaderi: Et anlaeg, hvis virksomhed udelukkende bestaar i raffinering af raasukker eller af sirup, som er fremkommet inden det stadium, paa hvilket der produceres sukker i fast form.«
I anden betragtning til aendringsforordning nr. 1482/85 naevnes, at formaalet er, »at alle raffinaderier i Faellesskabet, der forarbejder raasukker til hvidt sukker, sikres regelmaessige forsyninger«, idet det anerkendes, »at dette forudsaetter, at der ud over praeferencesukker ogsaa kan leveres raaroersukker fremstillet i de franske oversoeiske departementer og raasukker fremstillet af sukkerroer i Faellesskabet«.
7 I bilag I, XIV, punkt c), nr. 2, i akten vedroerende Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber (11) er artikel 9, stk. 4, blevet suppleret af foelgende afsnit:
»For saa vidt angaar den sukkerproducerende virksomhed i den autonome region Azorerne, betragtes denne som raffinaderi i dette stykkes forstand for saa vidt angaar raffinering af raaroesukker inden for graenserne af en maengde udtrykt i hvidt sukker, der er lig med forskellen mellem den faktiske produktion, der er gennemfoert inden for rammerne af A- og B-kvoterne, og 20 000 tons.«
8 I artikel 36, stk. 3, i grundforordningen var et raffinaderi defineret paa samme maade som i artikel 9, stk. 4, tredje afsnit, for at fritage praeferenceraasukkeret for differenceafgiften, naar dette sukker var »beregnet til raffinering i et raffinaderi«. Artikel 36, stk. 2, litra b), tillod ogsaa, at afgiften ikke blev opkraevet for praeferenceraasukker, der er indfoert til naermere fastlagte omraader af Faellesskabet, og »som er raffineret i et andet produktionsanlaeg end et raffinaderi« (12). Et raffinaderi var ogsaa defineret paa samme maade som i artikel 9, stk. 4, tredje afsnit, i artikel 9, stk. 7, i den tidligere retsakt, nemlig Raadets forordning (EOEF) nr. 3330/74 af 19. december 1974 om den faelles markedsordning for sukker (13), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2623/75 af 13. oktober 1975 (14). Efter den aendrede artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 3330/74 kunne der tildeles et beloeb for DOM-raasukker, der »raffineres enten i et raffinaderi eller i et andet produktionsanlaeg beliggende i Faellesskabet« (15).
9 Det bestemmes i grundforordningens artikel 9, stk. 4b, indsat ved artikel 1 i forordning nr. 2250/88, at »der som interventionsforanstaltning [ydes] en tilpasningsstoette til raffineringsindustrien for praeferenceraaroersukker i Faellesskabet«, til en bestemt pris, for en bestemt maengde, for sukker, der raffineres til hvidt sukker paa et af de raffinaderier, der er henvises til i artikel 9, stk. 4, tredje afsnit. Det bestemtes ligeledes i artikel 9, stk. 4b, at »der ydes en tillaegsstoette [paa et lignende beloeb] for raffinering i de i stk. 4, tredje afsnit, omhandlede raffinaderier af raaroersukker, der er produceret i de franske oversoeiske departementer, med henblik paa at genskabe ligevaegt i prisforholdet mellem dette sukker og praeferencesukker«. Der kunne tillige ydes saadan stoette for raasukker fremstillet af sukkerroer efter bestemmelserne i artikel 9, stk. 4, andet afsnit. Denne stoette er nu fastsat i grundforordningens nye afsnit IV, som er indsat ved forordning nr. 1101/95, og ydes paa lignende vilkaar. I grundforordningens saaledes aendrede artikel 37 er der fastsat en nedsat afgift paa raaroersukker, benaevnt »saerligt praeferencesukker« (16), »med henblik paa en hensigtsmaessig forsyning af EF-raffinaderierne som defineret i artikel 9, stk. 4«, hvorefter det forventede maksimale forsyningsbehov pr. produktionsaar opregnes for raffineringsindustrierne i Finland, Frankrig (moderlandet), det kontinentale Portugal og Det Forenede Kongerige. Det fremgaar heraf, at raffineringsindustrierne i Finland, det kontinentale Portugal og Det Forenede Kongerige naesten udelukkende er baseret paa sukkerroer, hvorimod der kun er to raffineringsanlaeg, der udelukkende er sukkerroersbaserede, i Frankrig, Nantes og Marseilles. I ellevte betragtning til forordning nr. 1101/95 er det anfoert, at der »ved raffineringen af roersukker [opnaas] produkter af hoej kvalitet«, og at »for Faellesskabet udgoer raffineringsindustrien i havneomraader ... et vaerdifuldt supplement til den industri, der forarbejder sukkerroer«.
10 Det bestemmes i artikel 3 i forordning nr. 2225/86, at der ydes stoette til oplagring af sukker, der er produceret i de franske oversoeiske departementer. Stoetten er betinget af, at det omhandlede sukker er »raffineret paa et raffinaderi i Faellesskabets europaeiske omraader«. Et raffinaderi defineres ikke i artikel 3 i forordning nr. 2225/86, men i foerste betragtning henvises til bestemmelsen i grundforordningens artikel 9, stk. 4, om, at der skal traeffes passende foranstaltninger med hensyn til transport- og lageromkostninger for DOM-raasukker. I artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2225/86 er fastsat, at der ydes stoette til oplagring »inden for maengder, der skal fastsaettes for de enkelte omraader i Faellesskabet, hvor raffineringen kan finde sted, og saerskilt efter det eller de paagaeldende oversoeiske departementer, hvorfra sukkeret kommer«. Disse maengder fastsaettes »paa grundlag af en EF-forsyningsopgoerelse for raasukker og for maengdernes raffinering i de paagaeldende omraader i Faellesskabet« (17). Fjerde betragtning til forordning nr. 2225/86 beskriver den heri fastsatte stoette saaledes, at den »goer det muligt dels i Faellesskabets europaeiske omraade at afsaette raasukker produceret i de franske oversoeiske departementer, dels at raffinere det i naevnte omraader«. Anden betragtning henviser til behovet for at goere det muligt »isaer ... at forsyne de portugisiske sukkerraffinaderier med det paagaeldende sukker paa tilsvarende prisvilkaar som dem, der gaelder for praeferencesukker«. I artikel 3, andet afsnit, i forordning nr. 2750/86 af 3. september 1986 om gennemfoerelsesbestemmelser til afsaetningsforanstaltningerne for sukker fra de franske oversoeiske departementer og om fjerde aendring af forordning (EOEF) nr. 3016/78, bestemmes det, at ved »raffinering« forstaas i forbindelse med denne stoette forarbejdning af raasukker til hvidt sukker (18).
11 Sagsoegeren i hovedsagen, Société des Sucreries et Raffineries d'Erstein (herefter »Erstein«), er en sukkerproducent etableret i Alsace. Dets industrielle anlaeg omfatter en installation, som omdanner sukkerroer til sirup eller raasukker, og et raffinaderi, som forarbejder siruppen og raasukkeret til hvidt sukker. Siruppen og raasukkeret, der benyttes i raffinaderiet, hidroerer saavel fra roer som fra sukkerroer og blandes for at opnaa en ensartet slutprodukt. Erstein anfoerer, at dets anlaeg er uden sidestykke, idet det kan forarbejde produkter udvundet af baade sukkerroer og af sukkerroer. Erstein koebte raaroersukker i Guadeloupe i 1993, som det forarbejdede til brug i dets raffineringsanlaeg i 1993 og 1994. Selskabet ansoegte flere gange Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (det franske interventionskontor for sukker, herefter »FIRS«) om stoette til oplagring i henhold til grundforordningens artikel 9, stk. 4, og artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2225/86, samt om tillaegsstoette i henhold til grundforordningens artikel 9, stk. 4b. Disse ansoegninger blev afslaaet af direktoeren for FIRS i en raekke afgoerelser fra den 28. marts 1994 til den 7. februar 1995 med den begrundelse, at Erstein ikke havde godtgjort, at DOM-raasukker og sirup af sukkerroer blev forarbejdet separat og paa forskellige tidspunkter paa dets anlaeg, og at dets raffineringsanlaeg derfor ikke udgjorde et »raffinaderi« i stoettebestemmelsernes forstand (19). Erstein anlagde herefter sag med paastand om annullation af disse afgoerelser ved Tribunal administratif de Paris (den administrative domstol i Paris, herefter »den nationale ret«) med den begrundelse, at de var baseret paa en fejlagtig fortolkning af de paagaeldende faellesskabsbestemmelser.
12 Da den nationale ret ansaa det for noedvendigt for dens afgoerelse af sagen, udsatte den sagen og forelagde i medfoer af artikel 177 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Kan en industrivirksomhed - der omdanner roer til hvidt sukker, og hvori installationerne i foerste produktionsled modtager roerne, behandler dem og udvinder sukkersaften, og installationerne i de efterfoelgende produktionsled omdanner den paagaeldende saft og sirup til hvidt sukker, som kan beriges ved tilsaetning af raasukker af sukkerroer fra de oversoeiske departementer - hvad angaar de naevnte forarbejdningsinstallationer anses for til stadighed at vaere et 'anlaeg' og et 'raffinaderi', jf. forordning (EOEF) nr. 1785/81, artikel 9, og nr. 2225/86 i relation til tildeling af stoette til raffinering af sukker fra de oversoeiske departementer?
Saafremt spoergsmaalet besvares benaegtende, kan en saadan helhed af installationer med mellemrum og i afbrudte perioder betragtes som et 'anlaeg' og som et 'raffinaderi' som forudsat i de samme forordninger?
Saafremt det foregaaende spoergsmaal besvares bekraeftende, skal disse perioder vaere begraenset til de tidsrum, hvor omdannelsen af raasukker af sukkerroer til hvidt sukker sker saaledes, at den ikke forloeber samtidig med forarbejdningen af den sirup, som udvindes af roerne i de foerste installationer i samme industrivirksomhed?«
III - Indlaeg og gennemgang
13 Der er blevet indgivet skriftlige indlaeg af Erstein, af Forbundsrepublikken Tyskland, af Den Franske Republik, af Republikken Portugal og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber. Der er blevet afgivet mundtlige indlaeg af Erstein, af Frankrig, af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og af Kommissionen.
14 Erstein goer gaeldende, at alle sukkerraffineringsanlaeg er omfattet af definitionen af et raffinaderi i grundforordningens artikel 9, stk. 4, tredje afsnit. Det goer gaeldende, at »raasukker« og »sirup, der er fremkommet inden det stadium, paa hvilket der produceres sukker i fast form« ikke noedvendigvis udelukkende er udvundet af sukkerroer henholdsvis sukkerroer. Desuden er der udtrykkeligt henvist til raasukker fremstillet af sukkerroer i artikel 9, stk. 4, andet afsnit. Herudover ville formaalet med at stoette afsaetningen af sukker fra de franske oversoeiske departementer ikke blive fremmet ved udelukkende at stoette raffineringsanlaeg, der kun forarbejder raaroersukker, da dette ville straffe mere avancerede og blandede producenter og ville udgoere en ulovlig forskelsbehandling i strid med traktatens artikel 40, stk. 3.
15 Dette argument kan jeg ikke acceptere. Som Frankrig og Det Forenede Kongerige har bemaerket, ville en definition - af hensyn til grundforordningens artikel 9, stk. 4 - af et raffinaderi, der omfattede alle typer sukkerraffineringsanlaeg, vaere meningsloes. Den ville heller ikke vaere i overensstemmelse med en raekke klare indikationer baade i denne artikel og i andre af, at denne definition skal tjene et formaal. Kvalifikationen, der er tilfoejet i artikel 9, stk. 4, fjerde afsnit, vedroerende den virksomhed, der raffinerer sukkerroer paa Azorerne, indebaerer, at denne virksomhed ikke ellers ville have vaeret omfattet af definitionen. Den tidligere artikel 36, stk. 2, litra b), i grundforordningen og artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 3330/74 forudsatte udtrykkeligt eksistensen af andre produktionsanlaeg end raffinaderier (defineret i samme vendinger som bestemmelsen i denne sag), hvor sukker ikke desto mindre raffineredes (20).
16 Desuden ville en udvidende fortolkning af definitionen af et raffinaderi i artikel 9, stk. 4, ikke vaere i overensstemmelse med den paagaeldende stoettes formaal, som er blevet paaberaabt af Kommissionen og de medlemsstater, der har afgivet indlaeg, til stoette for forskellige indskraenkninger. Kommissionen og Frankrig paaberaaber sig det dobbelte formaal med den direkte stoette til afsaetningen af DOM-raasukker, der konkurrerer med praeferencesukker, og med sikringen af regelmaessige forsyninger og overlevelsesmulighederne for visse i havneomraader beliggende raffineringsanlaeg, der udelukkende forarbejder raaroersukker, og som er gensidigt afhaengige af producenterne af DOM-raasukker, hvorved sidstnaevnte sikres et fast afsaetningsmarked. Der er direkte henvist til de portugisiske raffinaderiers behov i anden betragtning til forordning nr. 2225/86. Selv om den generelle henvisning i ellevte betragtning til forordning nr. 1101/95 til den rolle, som raffineringsindustrien i havneomraader spiller, og den udtrykkelige opregning i grundforordningens artikel 37, som aendret ved forordning nr. 1101/95, af de behov, som raffineringsindustrierne i Finland, Frankrig (moderlandet), det kontinentale Portugal og Det Forenede Kongerige har, tidsmaessigt ligger efter de afgoerelser, der er genstand for denne sag, er stoette til oplagring af DOM-raasukker fra starten blevet tildelt raffinaderier i Frankrig (moderlandet), Portugal og Det Forenede Kongerige, hvor der er betydelige raffineringsanlaeg udelukkende baseret paa sukkerroer (21). Paa den anden side fremfoerte den befuldmaegtigede for Frankrig, at DOM-raasukker forarbejdet af Erstein modtog transportstoette efter artikel 2 i forordning nr. 2225/86, men denne stoette tjener helt andre formaal.
17 Kommissionen og Tyskland bemaerker endvidere, at omkostningsstrukturen for raffineringsanlaeg, der er baserede paa roersukker, er meget forskellig fra de anlaeg, der udvinder og raffinerer sukker af sukkerroer, og at konkurrencen ville blive fordrejet samt stoetten spredt, hvis sidstnaevnte fik tildelt stoette, naar de benyttede raaroersukker. I traad hermed henviste Det Forenede Kongeriges advokat under den mundtlige forhandling til tre formaal: noedvendigheden af, at opretholde en balance mellem saerlige sukkerroersbaserede raffinaderier og sukkerroebaserede raffinaderier i lyset af de omkostningsfordele, som sidstnaevnte har, samt de to formaal, der blev behandlet i foregaaende punkt. Konkurrencen mellem traditionelt sukkerroersbaserede raffinaderier og de hovedsageligt sukkerroebaserede raffinaderier kunne medfoere problemer for foerstnaevnte med at faa forsyninger. Kommissionen anfoerer isaer, at de sukkerroebaserede raffinaderier drager fordel af en institutionaliseret forarbejdningsmargen, da priserne paa deres raamateriale og deres slutprodukter er reguleret af Faellesskabets prismekanismer, hvorimod sukkerroersbaserede raffinaderier ikke har denne fordel, da der hverken er et grundbeloeb eller en minimumspris for roersukker eller en vejledende pris for raaroersukker.
18 Jeg kan kun modvilligt tillaegge disse betragtninger den samme fortolkningsmaessige betydning som dem, jeg har behandlet i punkt 16 ovenfor. For det foerste er der i den relevante lovgivning ikke henvist til konkurrencen mellem raffinaderier, der er baserede paa sukkerroer, og dem, der udelukkende raffinerer produkter udvundet af sukkerroer, eller i Erstein's tilfaelde af sukkerroer og sukkerroer. For det andet er de oekonomiske konsekvenser af de organisationsmaessige forskelle paa markederne for sukkerroer og sukkerroer hverken klare eller uomstridte. Erstein's advokat har under den mundtlige forhandling f.eks. anfoert, at manglen paa faste priser for roersukker eller raaroersukker udgoer en fordel for de raffinaderier, der benytter disse materialer, i stedet for et handicap, formentlig fordi det giver dem frie haender til at tvinge den pris ned, som sukkerroersproducenter forlanger. Denne argumentation understreger de sukkerroersbaserede raffinaderiers interesse i regelmaessige forsyninger, hvis de fortsat skal vaere et garanteret afsaetningsmarked for DOM-raasukker. Som Det Forenede Kongeriges advokat anfoerte under den mundtlige forhandling, ville enhver mangel paa sukker, der skyldes spredningen af den maengde raaroersukker, der er beregnet paa grundlag af saadanne saerlige raffinaderiers behov, tvinge disse til at bruge dyrere raasukker, der er paalagt en hoejere afgift.
19 Kommissionen og de medlemsstater, der har afgivet indlaeg, har fremlagt tre mulige udlaegninger af definitionen af et raffinaderi i artikel 9, stk. 4, hvor disse formaal tages i betragtning. Det franske forslag er, at et raffinaderi er et anlaeg, der udelukkende raffinerer raasukker eller udelukkende sirup, men ikke begge. Frankrig har anfoert, at dette synspunkt stoettes af den sondring, der i det mindste er benyttet i den franske tekst (22). Det maa antages, at denne fortolkning ville foere til en streng sondring mellem raffinering baseret paa sukkerroer med brug af raaroersukker paa den ene side, og sukkerroebaseret raffinering af sirup (i anlaeg, der anses for raffinaderier, men som ikke kan modtage stoette til DOM-raasukker) og raffinering af raa(roer)sukker og sirup fra sukkerroer paa den anden side. En anden mulighed er Kommissionens mere teleologiske fortolkning, som udtrykkeligt favoriserer raffineringsanlaeg, der udelukkende er baserede paa sukkerroer. Industrielle anlaeg, hvor raffineringen af raaroersukker er tidsmaessigt separeret fra produktionen af sukker fra sukkerroer, ville ogsaa opfylde dette kriterium, saerlig for saa vidt angaar omkostningsstrukturen, og skulle derfor ogsaa vaere berettiget til stoette (23). I disse perioder ville deres »virksomhed udelukkende« bestaa i raffinering af raaroersukker.
20 Ingen af disse fortolkninger tillaegger definitionen af »anlaeg« nogen saerlig betydning. Kommissionen anser stiltiende et raffineringsanlaeg for det paagaeldende anlaeg, selv hvis det er en del af et stoerre industrielt anlaeg. Den tredje mulighed er den, der oprindeligt blev foreslaaet af Tyskland og Portugal, og som tilsyneladende blev stoettet af Frankrig i det skriftlige indlaeg og forklaret naermere under den mundtlige forhandling af Det Forenede Kongerige. De goer gaeldende eller lader forstaa, at hele en sukkerproducerende virksomheds industrielle anlaeg udgoer det produktionsanlaeg, der er henvist til i artikel 9, stk. 4, tredje afsnit, saaledes at en raffineringsenhed i et stoerre anlaeg ikke ville opfylde betingelsen om, at produktionsenheden udelukkende raffinerer raasukker eller sirup. Det Forenede Kongeriges advokat talte om »saerlige« eller »rene raffinaderier« (24). For saa vidt angaar raffineringen i Faellesskabets europaeiske omraade tillaegger dette argument anlaeg, der behandler roersukker, status af raffinaderi, da sukkerudvindingen i tidligere omsaetningsled foregaar i sukkermoeller i de ikke-europaeiske omraader, hvor sukkerroerene dyrkes. Det fremgaar af Kommissionens indlaeg, at der ikke er et marked for raaroesukker eller raaroesirup, der vil goere det muligt, at disse produkter raffineredes i et saaledes defineret raffinaderi uafhaengigt af den oprindelige sukkerudvindingsproces. Artikel 9, stk. 4, andet afsnit, er ikke desto mindre udformet som en undtagelse, hvis forsyningerne af raaroersukker er utilstraekkelige.
21 Jeg kan ikke godtage Frankrigs hovedargument om raffinering udelukkende af raasukker eller udelukkende af sirup. Dette argument tillaegger udtrykket »hvis virksomhed udelukkende bestaar i« en central betydning, men det holder efter min mening ikke, fordi det er baseret paa en fejlagtig opfattelse af sukkerproduktionen. Det forholder sig saaledes, at sukker kan udvindes baade af sukkerroer og af sukkerroer i form af baade raasukker og sirup. Som Erstein's advokat bemaerkede under den mundtlige forhandling henvises der i artikel 9, stk. 4, andet afsnit, til »raasukker fremstillet af sukkerroer«. Det fremgaar ogsaa klart af dette afsnit, at raffinaderier, som defineret i tredje afsnit, maaske somme tider oensker at raffinere produkter fremstillet af sukkerroer. Selv om sondringen mellem raasukker og sirup og sondringen mellem sukkerroer og sukkerroer ikke er fuldstaendig sammenfaldende, tjener en streng sondring mellem raffineringen af raasukker og raffinering af sirup ikke paa nogen maade formaalet med at sikre raffineringen og afsaetningen af DOM-sukker. Hertil vil jeg tilfoeje, at Frankrigs argument paa ingen maade er overbevisende ud fra en tekstuel sammenhaeng, naar henses til de andre sproglige versioner af artikel 9, stk. 4, der fandt anvendelse paa dette tidspunkt (25).
22 Jeg kan heller ikke tilslutte mig Kommissionens argument, hvorefter industrielle anlaeg, hvor sukkerroer og sukkerroer raffineres paa det samme anlaeg, men paa forskellige tidspunkter, anses for at vaere et saadan raffinaderi. For det foerste er der intet i artikel 9, stk. 4, der viser, at ordene »hvis virksomhed udelukkende bestaar i« vedroerer et anlaegs eneste virksomhed paa et hvilket som helst givet tidspunkt. Desuden vil der vaere den samme konkurrencemaessige fordel ved raffinering af roe- og roersukker sammen, idet den sukkerroebaserede raffinerings lavere omkostningsstruktur benyttes til at stoette brugen af raaroersukker til skade for raffinaderier, der udelukkende er baseret paa roersukker, som ved raffinering, hvor de samme maengder sukker raffineres separat i det samme anlaeg. Kapitalomkostningerne og de loebende udgifter forbliver i det vaesentlige de samme. Som Det Forenede Kongeriges advokat gjorde opmaerksom paa under den mundtlige forhandling, vil en yderligere raffinering af raaroersukker i et sukkerroebaseret anlaeg kunne foretages med ringe udgifter. Hvis sukkerroeforsyningerne er utilstraekkelige til at holde et raffineringsanlaeg koerende for fuld styrke, f.eks. uden for sukkerroekampagnen, kunne en sukkerroersbaseret raffinering vaere attraktiv for at sprede anlaeggets kapitalomkostninger og andre faste udgifter. Et saaledes reduceret omkostningsniveau, styrket af stoette til oplagring, der tildeles alle, kunne saette dem i stand til at faa forsyninger af DOM-raasukker ved at tilbyde bedre priser end raffinaderier, der udelukkende er baserede paa sukkerroer, og dermed paa kort sigt bringe tilstraekkeligheden af forsyningerne til sidstnaevnte i fare og paa laengere sigt selve eksistensen af saerlige afsaetningsmuligheder for raffineringen af DOM-raasukker.
23 Efter min mening er den tredje fortolkning sammenfattet ovenfor at foretraekke. Et raffinaderi i henhold til artikel 9, stk. 4, tredje afsnit, er et industrielt anlaeg, hvis virksomhed udelukkende bestaar i raffinering af enten raasukker eller sirup til hvidt sukker, bortset fra den tidligere udvinding af sukker fra sukkerholdige planter saasom sukkerroer eller sukkerroer. Afgoerende for denne fortolkning er, at der i artikel 9, stk. 4, dermed opstilles en sondring mellem raffineringsleddet og det forudgaaende sukkerudvindingsled, naar der produceres raasukker og sirup. Denne sondring goer det muligt at begraense stoetteforanstaltningerne i artikel 3 i forordning nr. 2225/86 og i grundforordningens artikel 9, stk. 4b, til raffineringsanlaeg, der normalt udelukkende forarbejder roersukker, i overensstemmelse med formaalet om at sikre det gensidige afhaengighedsforhold og regelmaessige forsyninger mellem disse raffinaderier og producenterne af DOM-raasukker.
24 Desuden synes denne fortolkning at stemme mest overens med artikel 9, stk. 4, og med dens lovmaessige sammenhaeng, idet den muliggoer en begraenset definition af raffinaderier ved at tillaegge udtrykkene »anlaeg« og »virksomhed« i denne bestemmelse mening. Dette stemmer overens med tildelingen af stoettet DOM-raasukker til en raekke medlemsstater, der er hjemsted for raffinaderier, der udelukkende er baserede paa sukkerroer (26), hvis behov aabenbart benyttes til at beregne fordelingen af stoette til oplagring, og hvis virksomhed ville lide skade, hvis stoettemodtagende anlaeg, der hovedsageligt var baserede paa sukkerroer, traengte ind paa markedet for DOM-raasukker. Denne fortolkning strider paa ingen maade med henvisningen til sukkerroer i artikel 9, stk. 4, andet afsnit. I denne bestemmelse er det fastslaaet, at raaroesukker kun subventioneres i det omfang, det er noedvendigt af hensyn til raffinaderiernes forsyninger, idet det anfoeres, at ikke al sukkerroe eller sukkerroebaseret raffinering vil modtage stoette. Efter min mening skal denne bestemmelse sikre, at raffineringsanlaeg, der normalt er baserede udelukkende paa sukkerroer, kan modtage stoettet raaroesukker, hvis forsyningerne af raaroersukker er utilstraekkelige. De ville maaske ellers vaere tvunget til at indstille virksomheden, hvilket i sidste ende vil vaere til skade for producenterne af DOM-raasukker.
25 Denne fortolkning paavirkes ikke af den omstaendighed, som Erstein's advokat har anfoert under den mundtlige forhandling, at Erstein har det eneste anlaeg i Europa, der kan raffinere produkter af baade sukkerroer og sukkerroer. Selv om Erstein ikke alene ville kunne fratage de saerlige sukkerroerraffinaderier store maengder af DOM-raasukker, kan det ikke udelukkes, at andre raffinaderier paa lignende maade ville tilpasse deres anlaeg med henblik paa at paabegynde en marginal, men stoettet, sukkerroersbaseret raffinering, hvis der kunne opnaas stoette. Det burde vaere indlysende ud fra de foranstaaende bemaerkninger, at jeg ikke kan antage Erstein's diskriminationsargument. De omkostninger, forsyningskanaler og forbindelser med DOM-sukkerproducenter, som saerlige sukkerroersraffinaderier henholdsvis et blandet raffinaderi som Erstein har, skulle vaere tilstraekkeligt forskellige til at begrunde en forskellig behandling for saa vidt angaar tildelingen af stoette.
IV - Forslag til afgoerelse
26 I lyset af foranstaaende, foreslaar jeg, at Domstolen besvarer de af Tribunal administratif de Paris forelagte spoergsmaal saaledes:
I et industrielt anlaeg, som forarbejder sukkerroer til hvidt sukker, og hvori installationerne i foerste produktionsled modtager sukkerroerne, forarbejder dem og udvinder sukkersaften, og hvori installationerne i andet produktionsled omdanner denne saft og siruppen, der kan beriges med tilfoejelsen af DOM-raasukker, til hvidt sukker, kan installationerne i andet produktionsled - hverken permanent eller i perioder - anses for et »anlaeg« eller et »raffinaderi« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 9, stk. 4, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1785/81 og i artikel 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2225/86.
(1) - »DOM« er den franske forkortelse for départements d'outre-mer.
(2) - EFT L 177, s. 4.
(3) - EFT L 151, s. 1.
(4) - EFT L 198, s. 28.
(5) - EFT L 194, s. 7.
(6) - Grundforordningens artikel 4, stk. 2.
(7) - Almindeligvis omtalt som fjerde Lomé-konvention, der blev godkendt ved og knyttet til Raadets og Kommissionens afgoerelse 91/400/EKSF, EOEF af 25.2.1991, EFT L 229, s. 1.
(8) - Indgaaet ved og knyttet til Raadets afgoerelse 75/456/EOEF af 15.7.1975, EFT L 190, s. 35.
(9) - Se punkt 6 og 10 nedenfor. Der er ogsaa blevet indfoert en transportstoette for sukker produceret i de franske oversoeiske departementer, jf. artikel 2 i forordning nr. 2225/86, til udligning af, at priserne for faellesskabssukker er fastsat fob (»free on board«), jf. artikel 3, stk. 3, i grundforordningen, hvorimod priserne for garanteret praeferencesukker er cif (»cost, insurance, freight«) europaeiske havne i Faellesskabet, jf. artikel 5, stk. 4, i protokol nr. 8 til den fjerde Lomé-konvention.
(10) - Se punkt 9 nedenfor.
(11) - EFT 1985 L 302, s. 1. Dette afsnit af artikel 9, stk. 4, blev ophaevet ved artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1548/93 af 14.6.1993, EFT L 154, s. 10.
(12) - Disse bestemmelser blev erstattet af artikel 1, stk. 12, i Raadets forordning (EF) nr. 1101/95 af 24.4.1995 om aendring af forordning (EOEF) nr. 1785/81 om den faelles markedsordning for sukker og af forordning (EOEF) nr. 1010/86 om almindelige regler for produktionsrestitutioner for visse produkter fra sukkersektoren, der anvendes i den kemiske industri (EFT L 110, s. 1), som diskuteres naermere i punktet umiddelbart nedenfor.
(13) - EFT L 359, s. 1.
(14) - EFT L 268, s. 1.
(15) - I den aendrede artikel 46 i forordning nr. 3330/74 var der fastsat en differenceafgift, der svarede til den, der var fastsat i grundforordningens oprindelige artikel 36.
(16) - Det er sukker importeret fra AVS-landene og Indien, men som ikke er praeferencesukker, som defineret i protokol nr. 8 til den fjerde Lomé-konvention og i aftalen mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Republikken Indien om roersukker.
(17) - Bilaget til Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2750/86 af 3.9.1986 om gennemfoerelsesbestemmelser til afsaetningsforanstaltningerne for sukker fra de franske oversoeiske departementer og om fjerde aendring af forordning (EOEF) nr. 3016/78 (EFT L 253, s. 8) afskaffede de europaeiske regioner for at anvende artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2225/86 i produktionsaaret 1986/87 i Frankrig (moderlandet), Portugal, Det Forenede Kongerige og »Faellesskabets oevrige omraader«. Denne afskaffelse blev opretholdt i efterfoelgende forordninger, uden at der blev tildelt DOM-raasukker til de »oevrige omraader«, jf. f.eks. Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2930/93 af 25.10.1993 (EFT L 165, s. 8) vedroerende den periode, der er genstand for denne sag.
(18) - Disse udtryk er defineret i grundforordningens artikel 1, stk. 2, litra a) og b). Det er besynderligt, at raffinering i forbindelse med stoette til oplagring skulle defineres med henvisning til forarbejdningen af raasukker til hvidt sukker, naar et raffinaderi i grundforordningens artikel 9, stk. 4 (hvor raasukker er defineret), i forbindelse med den samme stoette til oplagring defineres som et anlaeg, hvis virksomhed udelukkende bestaar i raffinering af raasukker eller af sirup. Denne uoverensstemmelse synes imidlertid ikke at vaere afgoerende i denne sag.
(19) - Erstein opfyldte senere kriteriet om at raffinere produkterne paa basis af roersukker og af sukkerroer paa forskellige tidspunkter og fik tildelt stoette til oplagring i markedsfoeringsaaret 1996/97.
(20) - Frankrig goer ogsaa gaeldende, at en indskraenkende fortolkning implicit foelger af, at udstedelsen af licenser til indfoersel og raffinering af saerligt praeferencesukker er begraenset til raffinaderier som defineret i artikel 9, stk. 4, jf. artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1916/95 af 2.8.1995 om gennemfoerelsesbestemmelser for indfoersel i henhold til et toldkontingent i forbindelse med praeferenceaftaler om raat roersukker til raffinering (EFT L 184, s. 18).
(21) - Jf. f.eks. forordning nr. 2750/86 og forordning nr. 2930/93, der begge er behandlet i fodnote 17 ovenfor.
(22) - I den franske tekst henvises til »une unité technique dont la seule activité consiste à raffiner soit du sucre brut, soit des sirops produits en amont du sucre à l'état solide«. Frankrig anerkender, at de andre sproglige versioner ikke klart udtrykker alternativerne. I den forbindelse citerer Erstein den spanske, italienske og tyske tekst, der henholdsvis definerer et raffinaderi eller raffinaderier paa foelgende maade: »una unidad técnica cuya actividad al azúcar consista en refinar, bien azúcar terciado ‚bien jarabes producidos con anterioridad al azúcar en estado sólido«, »un'unità tecnica la cui unica attività consiste nella raffinazione di zucchero greggio o di sciroppi prodotti prima della fase zucchero allo stato solido« og (som aendret ved en berigtigelse, EFT L 177, s. 21) »technische Einheiten, deren einzige Taetigkeit darin besteht, Rohzucker oder als Vorstufe fuer Zucker in fester Form hergestellte Sirupe zu raffinieren«.
(23) - Kommissionens synspunkt blev meddelt FIRS ved skrivelse af 7.7.1993 og dannede grundlag for dets afgoerelse om at afslaa Erstein's ansoegning om stoette.
(24) - Hun anfoerte, at foerstnaevnte udtryk var taget fra Kommissionens arbejdsnotat om den faelles landbrugspolitik vedroerende markedsfoeringsaaret 1996/97.
(25) - De andre sproglige versioner, bortset fra de allerede naevnte, lyder som foelger: »For the purposes of this Article, 'refinery' shall mean a production unit whose sole activity consists in refining either raw sugar or syrups produced prior to the crystalling stage« (engelsk), »In dit artikel wordt onder raffinaderij verstaan een technische eenheid waarvan de enige activiteit bestaat in het raffineren van hetzij ruwe suiker, hetzij stropen die een tussen stadium in de produktie van vaste suiker vormen« (nederlandsk), »Na acepção do presente artigo, entende-se por refinaria uma unidade técnica cuja única actividade consiste em refinar quer açúcar bruto, quer xaropes produzidos acima do açúcar no estado sólido« (portugesisk), »ÊáôUE ôçí Ýííïéá ôïõ ðáñueíôïò UEñèñïõ, ùò aañãïóôUEóéï ñáoeéíáñssóìáôïò íïaassôáé ìéá ôaa÷íéêÞ ìïíUEaeá ôçò ïðïssáò ç ìueíç aeñáóôçñéueôçôá aassíáé íá ñáoeéíUEñaaé aassôaa áêáôÝñãáóôç aeUE÷áñç aassôaa óéñueðéá ðïõ Ý÷ïõí ðáñá÷èaass ðñéí áðï ôçí ðáñáãùãÞ aeUE÷áñçò óaa óôaañaaUE êáôUEóôáóç« (graesk).
(26) - Jf. fodnote 17 ovenfor.