62001CC0261_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inleiding
1.
In deze zaak stelt het Hof van Beroep te Antwerpen belangrijke vragen over de uitlegging van artikel 88, lid 3, EG.
2.
Er wordt hoofdzakelijk gevraagd of parafiscale heffingen ter financiering van een stelsel van steunmaatregelen dat niet werd aangemeld bij of goedgekeurd door de Commissie, verenigbaar zijn met artikel 88, lid 3, EG, in het bijzonder wanneer die heffingen met terugwerkende kracht door later vastgestelde en bij de Commissie aangemelde nationale maatregelen worden opgelegd. De verwijzende rechter vraagt ook of de Commissie bij haar beoordeling bevoegd is om dergelijke nationale maatregelen goed te keuren.
3.
Andere vragen zijn gericht op verduidelijking van het arrest van het Hof in de zaak TWD.(2) De verwijzende rechter wenst te vernemen onder welke omstandigheden een beschikking van de Commissie voor een nationale rechter kan worden aangevochten, en dus het voorwerp kan uitmaken van een verwijzing naar het Hof van Justitie met betrekking tot de geldigheid van de beschikking krachtens artikel 234 EG, wanneer deze beschikking niet rechtstreeks voor de communautaire rechterlijke instanties werd aangevochten krachtens artikel 230 EG.
Rechtskader en feiten
4.
Bij de Belgische dierengezondheidswet van 24 maart 1987 (hierna:
"wet van 1987"
) werd een regeling ingesteld voor de financiering van vergoedingen, toelagen en andere prestaties met betrekking tot de bestrijding van de dierenziekten en de verbetering van de hygiëne, de gezondheid en de kwaliteit van de dieren en de dierlijke producten (hierna:
"regeling van 1987"
). Ter financiering van deze handelingen werd bij artikel 32, lid 2, van deze wet een
"fonds voor de gezondheid en de productie van de dieren"
ingesteld. Verder bepaalt dit artikel dat het fonds ten dele wordt gestijfd door verplichte bijdragen ten laste van natuurlijke en rechtspersonen die dieren voortbrengen, verwerken, vervoeren, bewerken, verkopen of verhandelen. Het bedrag van de bijdragen en de regels voor de inning ervan dienden bij koninklijk besluit te worden vastgesteld. Het koninklijk besluit van 11 december 1987, dat op 1 januari 1988 in werking trad, legde bijdragen op voor zowel binnenlandse als ingevoerde en uitgevoerde dieren.
5.
De regeling van 1987 noch de meeste latere wijzigingen ervan werden aangemeld bij de Commissie.(3)
6.
Na een onderzoek van alle
"bestemmingsheffingen"
die in de lidstaten in de sectoren landbouw en visserij worden toegepast, en van de bestemming van deze heffingen, met name de aanwending ervan voor steunverlening, heeft de Commissie met betrekking tot de regeling van 1987 de procedure van artikel 88, lid 2, EG ingeleid. Bij beschikking van 7 mei 1991 (hierna:
"beschikking van 1991"
) oordeelde zij dat de regeling van 1987 onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87 EG en moest worden afgeschaft voorzover de verplichte bijdragen in het slachtstadium ook de uit de andere lidstaten ingevoerde producten belastten.(4)
7.
In de overwegingen van de beschikking van 1991 merkte de Commissie in het kort op dat de Belgische autoriteiten de verplichting die krachtens artikel 88, lid 3, EG op hen rustte, niet waren nagekomen, aangezien zij het voornemen om deze steun te verlenen niet hadden aangemeld.(5) Verder stelde zij dat, hoewel de door de regeling gefinancierde steunmaatregelen, zowel wat de vorm als wat de doelstellingen betreft, verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt, zij niet konden worden goedgekeurd omdat
"de financiering ervan uit parafiscale heffingen die ook de ingevoerde communautaire producten belasten, [...] een beschermende werking heeft die verder gaat dan de steunverlening stricto sensu"
.(6) Ten slotte merkte de Commissie op dat
"de verplichte bijdragen die in het slachtstadium voor ingevoerde dieren worden geïnd, [moeten] worden beschouwd als discriminerende binnenlandse belastingen in de zin van [artikel 90 EG], aangezien zij uitsluitend de nationale producenten ten goede komen"
.(7)
8.
Onafhankelijk van het door de Commissie gevoerde onderzoek hebben een aantal importeurs van dieren afkomstig uit andere lidstaten de Belgische Staat voor de Rechtbank van eerste aanleg te Turnhout en te Brussel gedagvaard op grond dat bepaalde op basis van de regeling van 1987 betaalde heffingen op ingevoerde dieren onverenigbaar waren met het gemeenschapsrecht. De twee nationale rechtbanken schorsten de procedure en stelden verschillende vragen aan het Hof van Justitie. In de arresten Lornoy(8) en Demoor(9) oordeelde het Hof van Justitie dat de regeling van 1987 in strijd was met artikel 25 of artikel 90 EG naargelang de eruit voortvloeiende voordelen voor nationale producten de op deze producten drukkende last volledig of slechts ten dele compenseerden. Met betrekking tot de bepalingen betreffende staatssteun oordeelde het Hof dat
"een parafiscale heffing als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, naar gelang van het gebruik van de opbrengst ervan, een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun kan opleveren wanneer aan de toepassingsvoorwaarden van [artikel 87 EG] is voldaan [...]"
.
9.
De Belgische regering stelde vervolgens de wet van 21 december 1994 vast, volgens welke de sinds 1 januari 1988 geïnde heffingen op ingevoerde dieren onder bepaalde voorwaarden werden terugbetaald.
10.
Op 14 juni 1995 bracht de Commissie een met redenen omkleed advies uit overeenkomstig artikel 226 EG. Daarin gaf zij als haar mening te kennen dat de heffing van verplichte bijdragen over dieren die vanuit België naar andere lidstaten werden uitgevoerd, in strijd was met het gemeenschapsrecht. Na ontvangst van de opmerkingen van de Belgische regering heeft zij het onderzoek evenwel afgesloten.
11.
De wet van 23 maart 1998 (hierna:
"wet van 1998"
) stelt een nieuwe regeling (hierna:
"regeling van 1998"
) in ter vervanging van de regeling van 1987. Bij deze wet wordt het oude fonds en het oude stelsel van bijdragen afgeschaft en wordt een nieuw
"begrotingsfonds voor de gezondheid en de kwaliteit van de dieren en de dierlijke producten"
en een nieuw stelsel van bijdragen ingesteld. Volgens artikel 4 kunnen de prefinanciering en de financiering van de in het kader van de wet van 1987 gedane uitgaven ten laste van het nieuwe fonds worden aangerekend. Krachtens de artikelen 14, 15 en 16 worden verplichte bijdragen opgelegd respectievelijk aan de slachthuizen en de uitvoerders van runderen en varkens, aan de verantwoordelijken van bedrijven waar varkens worden gehouden, en aan de melkinrichtingen en de houders van vergunningen voor de verkoop van zuivelproducten. Sommige van deze bijdragen zijn met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 1988 van toepassing. Volgens het nieuwe stelsel zijn de bijdragen alleen verschuldigd voor nationale dieren. Voor ingevoerde dieren zijn zij niet meer verschuldigd en voor uitgevoerde dieren alleen tot 1 januari 1997.
12.
Op basis van artikel 17, lid 2, vindt er van rechtswege schuldvergelijking plaats tussen de vorderingen tot terugbetaling van de bijdragen die in het kader van de afgeschafte regeling van 1987 werden geïnd, en de krachtens de regeling van 1998 verschuldigde bijdragen die zelf gedeeltelijk met terugwerkende kracht betaald dienden te worden. Blijkens het dossier was het bedrag van de nieuwe met terugwerkende kracht verschuldigde bijdragen in wezen hetzelfde als dat van de in het kader van de oude regeling van 1987 geïnde bijdragen.
13.
Artikel 23 van de wet van 1998 bepaalt dat deze wet in werking treedt op de dag waarop zij in het
Belgisch Staatsblad
wordt bekendgemaakt, namelijk op 30 april 1998. Een aantal bepalingen, waaronder de artikelen 14, 15 en 16, hadden evenwel uitwerking met ingang van de datum vanaf welke de daarin vastgestelde bijdragen verschuldigd waren.
14.
Uit de wordingsgeschiedenis blijkt duidelijk dat deze terugwerkende kracht tot doel had, terugbetaling van in het kader van de regeling van 1987 geïnde bijdragen te vermijden, aangezien een dergelijke terugbetaling naar verluidt de financiële stabiliteit van het stelsel in gevaar zou hebben gebracht.
15.
Het ontwerp van de regeling van 1998 werd bij de Commissie aangemeld bij brieven van 7 december 1995 en 20 mei 1996. Bij beschikking van 9 augustus 1996 (hierna:
"beschikking van 1996"
)(10), waarmee een procedure op grond van artikel 88, lid 3, EG werd afgesloten, verklaarde de Commissie dat zij uit hoofde van de artikelen 87 tot en met 89 EG geen bezwaar had tegen de betrokken maatregelen. Zij merkte onder meer op dat volgens het nieuwe stelsel slachthuizen niet langer verplichte bijdragen dienden te betalen over dieren die werden ingevoerd uit of uitgevoerd naar andere lidstaten of derde landen. Gelet op het feit dat de bijdragen over varkensbedrijven en in de zuivelsector geen verband hielden met de oorsprong van de dieren of alleen geheven werden over nationale producten, concludeerde de Commissie dat de in het ontwerp voorziene verplichte bijdragen niet konden worden beschouwd als bijdragen met
"een beschermende werking die verder gaat dan de steunverlening stricto sensu"
.
16.
De wet van 1998 werd aangevochten voor het Arbitragehof, dat in België de grondwettigheid van wetgeving toetst. Het Arbitragehof, waaraan werd gevraagd vast te stellen of de wet van 1998 onder meer de artikelen 87 EG en 88 EG en het beginsel van niet-retroactiviteit schond, overwoog dat bijdragen met terugwerkende kracht verantwoord kunnen zijn wanneer zij onontbeerlijk zijn voor de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang, zoals de goede werking of de continuïteit van een openbare dienst. De beoordeling inzake de schending van artikel 88, lid 3, EG lijkt evenwel te zijn overgelaten aan de gewone rechterlijke instanties.
De hoofdgedingen en het verwijzingsarrest
17.
Openbaar Slachthuis NV is een abattoir. Eugene Van Calster en Felix Cleeren zijn veehandelaren. In 1994 en 1995 hebben deze partijen, die ik verder
"verzoekers"
zal noemen, procedures tegen de Belgische Staat ingeleid bij de Rechtbank van eerste aanleg te Mechelen respectievelijk te Turnhout. Zij vorderden terugbetaling van bijdragen die zij op basis van de regeling van 1987 hadden betaald over dieren, waarvan er sommige uit België waren uitgevoerd. Volgens hen werden deze bijdragen onrechtmatig geïnd, aangezien zij onverenigbaar waren met onder meer de artikelen 12, 95 en 93, lid 3, van het EG-Verdrag (thans de artikelen 25, 90 en 88, lid 3, EG). Op 16 mei en 19 november 1997 wezen de twee nationale rechtbanken de vorderingen van verzoekers toe en gelastten zij de Belgische Staat, de betrokken bedragen terug te betalen. De Belgische Staat stelde evenwel tegen beide vonnissen hoger beroep in bij het Hof van Beroep te Antwerpen.
18.
Het Hof van Beroep is van oordeel dat de Verdragsbepalingen betreffende heffingen en belastingen niet van toepassing zijn. Het in artikel 25 EG neergelegde verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten geldt niet wanneer eenzelfde heffing wordt toegepast op binnenlandse en uitgevoerde producten. Artikel 90 EG is evenmin van toepassing, aangezien deze bepaling alleen fiscale discriminatie ten nadele van ingevoerde producten verbiedt. De nationale rechter lijkt ook te suggereren dat uitzonderlijke omstandigheden van algemeen belang de in geding zijnde retroactieve oplegging van bijdragen kunnen rechtvaardigen, in het bijzonder wanneer zonder die bijdragen het budgettaire evenwicht van het fonds in het gedrang zou komen. Voorts oordeelt hij dat de bij de wet van 1998 ingevoerde terugwerkende kracht verzoekers niet in hun rechtmatige verwachtingen beschaamt en evenmin in strijd is met de beginselen van rechtszekerheid, wapengelijkheid, scheiding der machten, onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, behoorlijk bestuur en recht op eigendom.
19.
Niettemin twijfelt het Hof van Beroep eraan of de wet van 1998, en in het bijzonder de terugwerkende kracht ervan, verenigbaar is met artikel 88, lid 3, EG. Om die reden heeft het Hof van Beroep de volgende vragen gesteld in zaak C-262/01, de tweede van de gevoegde zaken, en dezelfde vragen ─ met uitzondering van de tweede vraag ─ in de eerste zaak, C-261/01:
"1)
Is, in de hoger geschetste omstandigheden, in overeenstemming met het gemeenschapsrecht, inzonderheid met [...] artikel 93, derde lid, EG-Verdrag, een stelsel van steunmaatregelen dat, na te zijn aangemeld, door de Commissie op 30 juli 1996 verenigbaar werd geacht met de gemeenschappelijke markt en waarbij de lidstaat met terugwerkende kracht in het algemeen belang bijdragen of heffingen oplegt:
─
ter financiering van een Fonds voor de gezondheid en de productie van de dieren,
─
aan natuurlijke en rechtspersonen waarvan de hoedanigheid wordt omschreven in de artikelen 14, 15 en 16 van de [...] wet van 23 maart 1998, zoals gewijzigd door het Arbitragehof in zijn arrest van 9 februari 2000 in de zaken nr. 1414, 1450, 1452, 1453 en 1454,
─
omwille van de in die artikelen omschreven handelingen gesteld in de periode van 1988 tot 21 mei 19[9]6, waarin nog geen goedkeuring aan die steunmaatregelen was gegeven?
2)
Heeft de Commissie door de bij de wet van 23 maart 1998 ingestelde steunmaatregelen te hebben goedgekeurd ook haar goedkeuring gegeven aan de retroactieve werking ervan?
3)
Heeft die beschikking van de Commissie d.d. 30 juli 1996 slechts de draagwijdte van een individuele machtiging aan de lidstaat om de voorgenomen steunmaatregelen uit te voeren?
4)
Worden de schuldenaars van de bijdragen door die handeling van de Commissie rechtstreeks en individueel geraakt in de zin van [...] artikel 173 EG-Verdrag?
5)
Indien op vraag 4 ontkennend wordt geantwoord, laat artikel 230 EG dan toe dat de schuldenaars van de bijdragen als de begunstigden van de steun een exceptie van onbevoegdheid opwerpen tegen de betrokken handeling van de Commissie waarbij machtiging werd verleend om de steunmaatregelen, waarvan ze genieten, uit te voeren?
6)
Heeft, in geval wordt aangenomen dat [verzoekers], als schuldenaar[s] van de bijdragen en/of als begunstigde[n] van de steun, rechtstreeks en individueel door de bestreden handeling van de Commissie word[en] geraakt en daardoor regelmatig de exceptie van onbevoegdheid vermocht[en] op te werpen, de Commissie met haar beschikking d.d. 30 juli 1996 de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid overschreden en [...] artikel 93, lid 3 van het EG-Verdrag miskend?
"
20.
Schriftelijke opmerkingen werden ingediend door België, verzoekers, Nederland en de Commissie, die ─ met uitzondering van Nederland ─ ook ter terechtzitting vertegenwoordigd waren.
21.
De Commissie heeft tevens schriftelijk geantwoord op een vraag van het Hof met betrekking tot de verenigbaarheid met het EG-Verdrag van de bijdragen die over naar andere lidstaten uitgevoerde dieren zijn geheven.
De eerste vraag
22.
Om te beginnen zij opgemerkt dat, zoals de verwijzende rechter heeft benadrukt, de wet van 1998 in wezen de vroegere regeling van 1987 opnieuw heeft vastgesteld. Het nieuwe fonds en het nieuwe stelsel van bijdragen ter financiering ervan stemmen sterk overeen met ─ voorzover zij niet identiek zijn aan ─ het oude fonds en het oude stelsel van bijdragen. Anders dan de regeling van 1987 werd de regeling van 1998 naar behoren aangemeld bij en goedgekeurd door de Commissie.
23.
De wet van 1998 gaat evenwel verder dan de handhaving van de kern van de regeling van 1987 in een nieuwe wet die tegelijkertijd verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en wettig is. Door een ingewikkeld mechanisme van terugwerkende kracht en verrekening van schulden poogt deze wet ook de heffingen te handhaven die in het
verleden
op basis van de regeling van 1987 werden geïnd ter financiering van steun die in het kader van die regeling onrechtmatig werd verleend. Het is hierbij van groot belang dat verschillende nationale rechtbanken de terugbetaling van deze bijdragen hebben gelast omdat deze in strijd met artikel 88, lid 3, EG waren geheven.
24.
De eerste vraag van de verwijzende rechter heeft betrekking op de verenigbaarheid van dit mechanisme met artikel 88, lid 3, EG. In het bijzonder bestaat er twijfel over de oplegging van verplichte bijdragen met betrekking tot handelingen die plaatsvonden
vóór
de Commissie verklaarde geen bezwaar te hebben tegen de steunregeling van 1998.
25.
Vaststaat dat een voorgenomen steunmaatregel moet worden aangemeld bij en goedgekeurd door de Commissie voor hij tot uitvoering kan worden gebracht. Elke steun die wordt verleend vóór de Commissie een (positieve) eindbeslissing in het kader van artikel 88, lid 2 of lid 3, EG heeft genomen, is onwettig. Meer nog, dergelijke steun dient te worden teruggevorderd door de lidstaat, waarbij het aan de nationale rechterlijke instanties staat om op basis van de rechtstreekse werking van het in de laatste zin van artikel 88, lid 3, EG neergelegde verbod te verzekeren dat de nationale autoriteiten de procedurele regels van deze bepaling in acht nemen. Volgens deze beginselen zou elke steun die België vóór de beslissing van de Commissie van 9 augustus 1996 heeft verleend, onwettig zijn wegens inbreuk op de verplichting van niet-uitvoering in de laatste zin van artikel 88, lid 3, EG. Of de regeling van 1987 dan wel die van 1998 als de juiste rechtsgrondslag van de steun wordt beschouwd, is daarbij van geen belang. Een dergelijke steun zou in strijd zijn met de door artikel 88, lid 3, EG opgelegde verplichtingen, gelet op de verlening ervan zonder enige aanmelding (in het kader van de regeling van 1987) of tijdens het onderzoek van het voornemen door de Commissie (regeling van 1998).
26.
Voorts heeft het Hof geoordeeld dat
"om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de rechtstreekse werking van artikel [88, lid 3], laatste volzin, [EG] en dat de belangen van de justitiabelen, die de nationale rechterlijke instanties zoals gezegd dienen te beschermen, worden geschonden, deze eindbeslissing van de Commissie niet tot gevolg heeft, dat de ongeldigheid van uitvoeringsmaatregelen die in strijd met het in dit artikel neergelegde verbod zijn vastgesteld, achteraf wordt gedekt. Iedere andere uitlegging zou in de hand werken dat de betrokken lidstaat artikel [88, lid 3], laatste volzin, niet in acht neemt en zou deze bepaling van haar nuttig effect beroven." (11)
27.
De vraag van de verwijzende rechter betreft evenwel niet de uitgaven, maar de financiering van het stelsel. In wezen wordt gevraagd of het in strijd is met de in artikel 88, lid 3, EG neergelegde verplichtingen om met terugwerkende kracht bijdragen ter financiering van een niet aangemelde steunregeling op te leggen.
28.
In de vraag van de verwijzende rechter wordt de nadruk gelegd op de terugwerkende kracht. Evenwel dient eerst te worden vastgesteld of het gemeenschapsrecht de terugbetaling verlangt van bijdragen die werden geïnd ter financiering van steun die niet werd aangemeld bij en goedgekeurd door de Commissie.
29.
Uit de rechtspraak van het Hof kan niet worden opgemaakt welke invloed de bepalingen inzake staatssteun hebben op bijdragen die speciaal werden geheven ter financiering van steun die vóór de goedkeuring ervan onwettig was verleend. De uitspraken van het Hof bevatten tegenstrijdige aanwijzingen, soms zelfs in eenzelfde arrest.(12)
30.
In het arrest Frankrijk/Commissie(13) bijvoorbeeld hanteerde het Hof een ruime maatstaf waarbij het in overweging gaf dat de wijze van financiering van de steun tevens onder de bepalingen inzake staatssteun viel. In het bijzonder was het niet mogelijk om de
"steunmaatregel in de eigenlijke zin"
en de wijze van financiering ervan afzonderlijk te bezien zodat de financieringswijze, tezamen met de
"eigenlijke steunmaatregel"
, de regeling
"als geheel"
onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon maken.(14) In de FNCE-zaak,(15) waarin het ging om een stelsel van bijdragen dat lijkt op de in geding zijnde regeling, maakte het Hof geen onderscheid tussen de steun en de bijdragen ter financiering ervan.
31.
In de zaak Compagnie commerciale de l'Ouest(16) lijkt het Hof een onderscheid te hebben gemaakt tussen de invoering van een parafiscale heffing en de
bestemming
van de opbrengst ervan:
"de in geding zijnde parafiscale heffing [valt] hetzij onder [artikel 25 EG], hetzij onder [artikel 90 EG]. De bestemming van de opbrengst ervan kan [...] een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel opleveren indien [...] is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van [artikel 87 EG] [...]" (17) Het laatste punt van dit onderdeel van het arrest bevat de volgende lichte variant:
"een
parafiscale heffing
als die welke hier in geding is, [kan
] naar gelang van de bestemming van de opbrengst ervan, een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare
steunmaatregel opleveren
indien aan de toepassingsvoorwaarden van [artikel 87 EG] is voldaan"
.(18)
32.
De arresten Sanders(19) en Celbi(20) liggen in de lijn van het arrest Compagnie commerciale de l'Ouest, hoewel bovengenoemde variant, met name dat de heffingen zelf steunmaatregelen kunnen opleveren, daarin niet ter sprake komt.(21)
33.
In de arresten Lornoy en Demoor, die betrekking hadden op het door de regeling van 1987 ingestelde stelsel van bijdragen, worden bijna woordelijk de desbetreffende overwegingen van het Hof in het arrest Compagnie commerciale de l'Ouest herhaald.(22) In het allerlaatste punt van beide arresten treffen we opnieuw de variant van het arrest Compagnie commerciale de l'Ouest aan, namelijk dat de
parafiscale heffing
naar gelang van het gebruik van de opbrengst ervan, staatssteun kan opleveren. Meer nog, na te hebben erkend dat het aan de Commissie staat, dit volgens de daartoe in artikel 88, lid 3, EG bepaalde procedure te beoordelen, voegt het Hof daaraan toe:
"[i]n dit verband moet ook rekening worden gehouden met de bevoegdheid van de nationale rechter in het geval dat de betrokken lidstaat
bij de invoering van de heffing
de krachtens [artikel 88, lid 3, EG] op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, en in het geval dat de Commissie bij een krachtens [artikel 88, lid 2, EG] gegeven beschikking heeft vastgesteld, dat
de heffing van een bijdrage
als middel ter financiering van staatssteun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt"
.(23) De latere uitspraken van het Hof in de arresten Scharbatke(24) en Nygård(25) geven evenmin uitsluitsel.(26)
34.
De zaak die het dichtst aanleunt bij de onderhavige zaak, is evenwel de FNCE-zaak.(27) In deze zaak werd opgekomen tegen een stelsel van heffingen dat lijkt op de in casu aan de orde zijnde regeling en dat werd ingevoerd vóór de Commissie besliste dat de steunregeling waarvoor de heffingen dienden, verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt. Het Hof oordeelde dat
"de geldigheid van handelingen tot uitvoering van steunmaatregelen wordt aangetast door de miskenning, door de nationale autoriteiten, van [artikel 88, lid 3], laatste volzin, [EG]. De nationale rechterlijke instanties dienen de justitiabelen die zich op een dergelijke miskenning kunnen beroepen, te waarborgen dat daaruit, overeenkomstig hun nationale recht, alle consequenties zullen worden getrokken, zowel wat betreft de geldigheid van
handelingen tot uitvoering van de betrokken steunmaatregelen
, als wat betreft de terugvordering van in strijd met deze bepaling of eventuele voorlopige maatregelen verleende financiële steun." (28)
35.
Deze uitspraak is op zich nog steeds correct. Nationale bepalingen waarbij
speciaal ter
financiering van steun heffingen worden ingevoerd, behoren mijns inziens tot die
"handelingen tot uitvoering van de betrokken steunmaatregelen"
waarvan de wettigheid volgens de rechtspraak van het Hof dient te worden beoordeeld door de nationale rechterlijke instanties overeenkomstig de laatste zin van artikel 88, lid 3, EG. Grosso modo moeten die heffingen immers worden beschouwd als een onderdeel van de steunregeling waartoe zij dienen, aangezien de rechtvaardiging ervan alleen in de regeling kan worden gevonden.
36.
Deze benadering reikt ook een verklaring aan voor de tegenstrijdige uitspraken in de rechtspraak over de vraag of de bepalingen betreffende staatssteun van toepassing zijn op heffingen die worden geïnd ter financiering van onwettig verleende steun, en derhalve of dergelijke heffingen teruggevorderd kunnen worden. Het antwoord kan afhangen van de aard van het verband tussen de heffingen en de steun. Wanneer de steun wordt gefinancierd uit algemene belastinggelden, lijkt het niet aangewezen om te vereisen dat belasting wordt terugbetaald. Wanneer heffingen daarentegen speciaal met het oog op de financiering van de steun worden geïnd, is terugbetaling ervan aangewezen.(29)
37.
Derhalve kom ik tot de slotsom dat nationale rechterlijke instanties de terugbetaling van de heffing of bijdrage moeten gelasten wanneer deze heffing of bijdrage speciaal met het oog op de financiering van onwettig verleende steun werd geïnd.
38.
Een dergelijke conclusie wordt ook gerechtvaardigd door het doeltreffendheidsbeginsel. In de FNCE-zaak beriep het Hof zich terecht op dit beginsel ter rechtvaardiging van zijn standpunt dat handelingen tot uitvoering van steunmaatregelen, net als de steunmaatregelen zelf, als onwettig kunnen worden beschouwd. Dit is de aanpak die het Hof steeds heeft gevolgd in mededingingszaken. Een equivalent kan worden gevonden in de zaak Courage en Crehan,(30) waarin het Hof zich ─ misschien zelfs uitsluitend ─ op het doeltreffendheidsbeginsel heeft gebaseerd voor zijn stelling dat bij de nationale rechter vergoeding kan worden gevorderd in procedures tussen particulieren wegens schending van de mededingingsregels. In die zaak overwoog het Hof:
"Aangaande de mogelijkheid om vergoeding te vorderen van schade die is veroorzaakt door een overeenkomst of een gedraging die de mededinging kan beperken of vervalsen, zij er allereerst aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheden belast is met de toepassing van het gemeenschapsrecht, de volle werking van dat recht dient te verzekeren en de daarin aan particulieren toegekende rechten dient te beschermen [...]
Aan de volle werking van [artikel 81 EG], in het bijzonder het nuttig effect van het in lid 1 neergelegde verbod, zou worden afgedaan indien niet eenieder vergoeding kon vorderen van schade die hem is berokkend door een overeenkomst of een gedraging die de mededinging kan beperken of vervalsen.
Een dergelijk recht maakt de communautaire mededingingsregels immers gemakkelijker toepasbaar, waardoor ─ vaak verborgen ─ overeenkomsten of praktijken die de mededinging kunnen beperken of vervalsen, minder aantrekkelijk worden. In zoverre kunnen bij de nationale rechter ingediende schadevorderingen wezenlijk bijdragen tot de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Gemeenschap.
" (31)
39.
Mijns inziens dienen dezelfde overwegingen te gelden bij de doeltreffende toepassing van de bepalingen inzake staatssteun: nationale rechters dienen niet alleen bevoegd te zijn om terugvordering van onwettig toegekende steun te gelasten, maar ook om terugbetaling van speciaal ter financiering van de steun geïnde bijdragen te gelasten. Mogelijkerwijs heeft immers alleen de bijdrageplichtige een beweegreden om de steun aan te vechten. In elk geval hebben de Staat en de ontvanger van de steun normaliter geen beweegreden om dat te doen.
40.
Voorts is de terugbetaling van ter financiering van een steunregeling geïnde bijdragen vooral belangrijk wanneer de bijdragen zelf tot verstoringen van de mededinging en de handel leiden, naast de door de steun zelf reeds veroorzaakte verstoring die daardoor nog wordt versterkt. Dit kan het geval zijn wanneer de bijdragen worden opgelegd aan concurrenten van de begunstigden van de steun of wanneer de bijdragen van dien aard zijn dat zij een beschermende werking hebben en de binnenlandse markt op een of andere wijze bevoordelen.
41.
Nu is vastgesteld dat de nationale rechterlijke instanties terugbetaling dienen te gelasten van heffingen of bijdragen die speciaal ter financiering van een niet bij de Commissie aangemelde steunregeling werden geïnd, kan een duidelijk antwoord worden gegeven op de vraag van de terugwerkende kracht. Het is evident dat het geen verschil mag maken dat, zoals in casu het geval lijkt te zijn, de lidstaat nieuwe wetgeving vaststelt en die bij de Commissie aanmeldt om de heffing van de bijdragen met terugwerkende kracht te bekrachtigen. Bij de beoordeling moet worden uitgegaan van de situatie op de datum van de initiële heffing van de bijdragen, en deze situatie kan niet met terugwerkende kracht worden veranderd. Elke andere opvatting zou de lidstaten in staat stellen zich aan de krachtens artikel 88, lid 3, EG op hen rustende verplichtingen te onttrekken en zou het door het Verdrag ingestelde systeem van aanmelding en goedkeuring ondermijnen. Evenmin kan in de onderhavige zaak worden betoogd ─ zoals zal blijken uit mijn analyse met betrekking tot de tweede vraag ─ dat de Commissie de retroactieve heffing van bijdragen in zekere zin heeft goedgekeurd.
42.
Ten slotte zij opgemerkt dat het feit dat bijdragen als een middel ter financiering van staatssteun worden aangemerkt, zodat de bij artikel 88, lid 3, EG opgelegde verplichtingen daarvoor gelden, niet betekent dat zij onttrokken worden aan de toepassing van de artikelen 25 en 90 EG.(32) Aangezien de verwijzende rechter op dit punt evenwel geen vragen heeft gesteld en de rechtspraak van het Hof duidelijke aanwijzingen voor de toepassing van die bepalingen bevat(33), dient dit volgens mij niet verder te worden onderzocht.
43.
Derhalve geef ik het Hof in overweging, de eerste vraag te beantwoorden als volgt:
Wanneer een heffing of bijdrage speciaal ter financiering van een steunregeling wordt opgelegd en de steun bij gebreke van aanmelding onwettig is, moeten de nationale rechterlijke instanties de terugbetaling van de geïnde bedragen gelasten. Dit is zelfs het geval wanneer een lidstaat nieuwe wetgeving vaststelt en die bij de Commissie aanmeldt om de oplegging van de heffing of bijdrage met terugwerkende kracht te bekrachtigen.
De tweede vraag
44.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de Commissie bij de beschikking van 1996 de terugwerkende kracht van de regeling van 1998 heeft goedgekeurd. Deze vraag heeft betrekking op het feit dat de regeling van 1998 een nieuw stelsel van bijdragen met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 1988 heeft ingevoerd. De verwijzende rechter lijkt van oordeel te zijn dat de Commissie door de goedkeuring van de nieuwe steunregeling tevens de wijze van financiering van de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft geacht. Deze opvatting wordt gedeeld door België en blijkbaar ook door Nederland.
45.
Blijkens het dossier heeft de Commissie tijdens haar onderzoek nadere toelichting gevraagd over de bepalingen waarbij de terugwerkende kracht van de bijdragen werd ingevoerd. Haar voornaamste bekommernis was evenwel dat geen bijdragen werden geheven over ingevoerde dieren.
46.
Evenzo vermeldde de Commissie in haar beschikking van 1996 de bijdragen alleen om te benadrukken dat er geen problemen waren met betrekking tot de heffing ervan op ingevoerde of uitgevoerde dieren en dat de bijdragen dus geen beschermende werking hadden die verder ging dan steunverlening stricto sensu. In de beschikking werd dus niet vermeld dat volgens het wetsontwerp bepaalde bijdragen met terugwerkende kracht dienden te worden toegepast.
47.
Mijns inziens is het duidelijk dat de Commissie geen standpunt heeft ingenomen over de terugwerkende kracht van de bijdragen. Zij had dat ook sowieso niet kunnen doen (en evenmin had zij de heffingregeling als zodanig kunnen goedkeuren), aangezien zij daartoe niet bevoegd was.
48.
De door mij voorgestane interpretatie strookt met de verschillende rol van de Commissie en de nationale rechterlijke instanties. Terwijl alleen de Commissie bevoegd is om te beslissen over de verenigbaarheid van staatssteun, staat het aan de nationale rechterlijke instanties te waarborgen dat het in de laatste zin van artikel 88, lid 3, EG neergelegde verbod van tenuitvoerlegging wordt geëerbiedigd, en alle consequenties te trekken,
"zowel wat betreft de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de betrokken steunmaatregelen, als wat betreft de terugvordering van in strijd met deze bepaling of eventuele voorlopige maatregelen verleende financiële steun"
.(34)
49.
Bijgevolg geef ik in overweging, de tweede vraag ontkennend te beantwoorden.
De derde, de vierde en de vijfde vraag
50.
Gelet op mijn antwoord op de tweede vraag, rijzen de derde, de vierde en de vijfde vraag niet omdat bij deze vragen ervan wordt uitgegaan dat de Commissie door de goedkeuring van de steunregeling ook haar goedkeuring heeft gegeven aan de bepalingen waarbij de bijdragen worden ingevoerd en de terugwerkende kracht ervan worden vastgesteld. Ik zal deze drie vragen dan ook alleen subsidiair behandelen.
51.
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de beschikking van de Commissie slechts de draagwijdte heeft van een machtiging van de Belgische regering om de regeling van 1998 uit te voeren. De vierde vraag is erop gericht te vernemen of de schuldenaars van de bijdragen door die beschikking rechtstreeks en individueel worden geraakt. De vijfde vraag wordt alleen gesteld voor het geval dat de vierde vraag ontkennend wordt beantwoord. Indien dat het geval is, wenst de verwijzende rechter te vernemen of de schuldenaars van de bijdragen de beschikking van de Commissie kunnen aanvechten in hun hoedanigheid van begunstigden van de regeling van 1998. Deze vragen dienen tezamen te worden behandeld, aangezien zij alle drie betrekking hebben op de kwestie of, en zo ja onder welke voorwaarden, schuldenaars van bijdragen ter financiering van een steunregeling bij een nationale rechterlijke instantie kunnen opkomen tegen een beschikking van de Commissie waarbij die regeling wordt goedgekeurd.
52.
Volgens artikel 230, vierde alinea, EG kan iedere natuurlijke of rechtspersoon beroep instellen tegen een beschikking gericht tot een andere persoon, op voorwaarde dat vaststaat dat deze beschikking hem rechtstreeks en individueel raakt. Een dergelijk beroep moet worden ingesteld bij het Gerecht van eerste aanleg binnen twee maanden te rekenen vanaf de dag van bekendmaking van de handeling, vanaf de dag van kennisgeving aan de verzoeker of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker van de handeling kennis heeft gekregen. Ingevolge artikel 234 EG is het Hof van Justitie bevoegd, op een prejudiciële verwijzing van een nationale rechterlijke instantie uitspraak te doen over de geldigheid van de handelingen van de instellingen van de Gemeenschap, bijvoorbeeld een beschikking van de Commissie.
53.
De mogelijkheid om een gemeenschapshandeling indirect aan te vechten via deze laatste weg, zoals in casu, is evenwel aan voorwaarden verbonden. In de TWD-zaak(35) bevestigde het Hof het beginsel dat wanneer een natuurlijke of rechtspersoon heeft nagelaten om binnen de gestelde termijn krachtens artikel 230 EG gebruik te maken van zijn recht om een tot hem gerichte beschikking of een beschikking die hem rechtstreeks en individueel raakt, aan te vechten, de geldigheid van die beschikking niet opnieuw in geding kan worden gebracht in een procedure voor de nationale rechterlijke instanties. Dit beginsel geldt evenwel alleen wanneer de bevoegdheid van een persoon om de beschikking rechtstreeks krachtens artikel 230 EG aan te vechten, geen enkele twijfel lijdt.(36) In mijn conclusie in de TWD-zaak heb ik benadrukt dat
"de rechten van particulieren niet door onduidelijkheid van het recht behoren te worden geschaad"
.(37) Deze overweging is met name van belang wanneer een fundamenteel recht als dat van toegang tot de rechter, op het spel staat.
54.
Mijns inziens kan in casu niet worden aangenomen dat de bevoegdheid van verzoekers geen enkele twijfel lijdt.
55.
Een persoon wordt rechtstreeks geraakt door een beschikking van de Commissie wanneer die beschikking rechtstreekse gevolgen heeft voor zijn rechtspositie en de uitvoering ervan zuiver automatisch is en alleen op grond van de communautaire regeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld.(38) Er zou evenwel kunnen worden aangevoerd dat de beschikking van de Commissie in casu niet meer is dan het machtigen van de Belgische regering om de steunregeling uit te voeren. Als dat het geval is, zouden verzoekers alleen door de nationale uitvoeringsmaatregelen rechtstreeks worden geraakt.
56.
De zaak ligt echter anders indien het niet echt aannemelijk was dat de Belgische regering het stelsel niet zou vaststellen en er geen twijfel kon bestaan over haar bedoeling om het uit te voeren.(39) Een aantal elementen in deze zaak wijzen in die richting. Uit het dossier blijkt duidelijk dat het ontwerp van de regeling van 1998 de onwettigheid van de sinds 1987 van toepassing zijnde regeling beoogde weg te nemen. Om die reden werd de vorige regeling grotendeels overgenomen en, zeer belangrijk, werd de opbrengst van een deel van de in het verleden geïnde bijdragen veilig gesteld door het hierboven beschreven mechanisme van terugwerkende kracht. In deze omstandigheden kan derhalve worden gesteld dat de beschikking van de Commissie de gevolgen van de regeling van 1987 onverlet liet en dat verzoekers dus rechtstreeks werden geraakt.(40)
57.
Wanneer wij echter de positie van verzoekers als schuldenaars van de betrokken bijdragen in aanmerking nemen, is het minder duidelijk dat zij rechtstreeks worden geraakt, in het bijzonder omdat de draagwijdte van de beschikking niet duidelijk is. Hierboven heb ik mij op het standpunt gesteld dat de Commissie geen goedkeuring heeft verleend aan het stelsel van bijdragen en de terugwerkende kracht ervan, terwijl dit juist het deel van de beschikking zou zijn dat verzoekers raakt. De meest voor de hand liggende lezing van de beschikking lijkt te zijn dat de Commissie de financiering van de regeling slechts incidenteel in aanmerking heeft genomen, met name om de gevolgen ervan voor de steunregeling te beoordelen.
58.
Bovendien is het niet zo eenvoudig, te bepalen of verzoekers individueel worden geraakt, zelfs indien zou worden aangenomen dat bij de beschikking het stelsel van bijdragen en de terugwerkende kracht ervan zijn goedgekeurd. Dat stelsel is algemeen van toepassing op vele handelaars die uiteenlopende activiteiten verrichten met betrekking tot verschillende diersoorten. De rechtspraak waarin wordt vastgesteld dat de verzoekers individueel worden geraakt op grond van het feit dat zij deel uitmaken van een
"besloten kring"
, dat hun aantal of identiteit vaststaat en verifieerbaar is op het moment van vaststelling van de omstreden beschikking, of dat de beschikking voorzag in terugwerkende kracht, is geenszins duidelijk.(41) Argumenten ter staving van de stelling dat verzoekers een besloten kring vormden omdat zij reeds vóór de aanmelding van het ontwerp van wet van 1998 bij de Commissie in rechte terugbetaling van de op grond van de regeling van 1987 betaalde bijdragen hadden gevorderd, of ter staving van de stelling dat zij, en misschien meer in het algemeen alle schuldenaars van de retroactieve bijdragen, in elk geval een besloten kring vormen door de terugwerkende kracht van de betrokken bepalingen, zijn dus niet van dien aard dat een beroep bij het Gerecht van eerste aanleg daardoor kennelijk ontvankelijk wordt.
59.
Derhalve staat niet buiten twijfel dat verzoekers bevoegd waren om de betrokken beschikking van de Commissie krachtens artikel 230 EG aan te vechten bij het Gerecht van eerste aanleg. Overeenkomstig de TWD-rechtspraak wordt verzoekers dus niet de mogelijkheid ontzegd om de betrokken beschikking aan te vechten voor de verwijzende rechter.
De zesde vraag
60.
De zesde vraag is erop gericht te vernemen, of de Commissie met haar beschikking van 1996 de grenzen van haar bevoegdheid heeft overschreden en artikel 88, lid 3, EG heeft geschonden.
61.
Deze vraag gaat duidelijk uit van de veronderstelling dat de Commissie het stelsel van bijdragen en de terugwerkende kracht van de heffing van een deel ervan de facto heeft goedgekeurd. Ik heb evenwel hierboven uiteengezet waarom ik van mening ben dat de betrokken beschikking geen goedkeuring daarvan inhoudt.
62.
In elk geval wens ik op te merken dat, zoals de Commissie zelf ook lijkt te erkennen, elke goedkeuring van een stelsel van bijdragen ter financiering van een steunregeling onmiskenbaar een schending van het gemeenschapsrecht zou opleveren. Dat zou in het bijzonder het geval zijn wanneer de Commissie de terugwerkende kracht van de heffing van dergelijke bijdragen zou goedkeuren, waardoor aan de in artikel 88, lid 3, EG neergelegde verplichtingen van voorafgaande aanmelding en niet-tenuitvoerlegging elke inhoud zou worden ontnomen.
63.
Ten slotte kan het nuttig zijn op te merken dat bovenstaande conclusies niet wezenlijk anders zouden zijn indien de nieuwe procedureverordening voor de toepassing van artikel 88, lid 3, EG(42) van toepassing was. Deze verordening, waarbij de Commissie slechts beperkte bevoegdheden inzake terugvordering van onrechtmatige steun worden verleend,(43) ziet slechts op de procedures voor de Commissie en de bevoegdheden van de Commissie. Zij kan niet in die zin worden opgevat dat de rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de bevoegdheden van de nationale rechterlijke instanties terzijde wordt geschoven.
Conclusie
64.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Hof van Beroep te Antwerpen te beantwoorden als volgt:
1)
Wanneer een heffing of bijdrage speciaal ter financiering van een steunregeling wordt opgelegd en de steun bij gebreke van aanmelding bij de Commissie overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG onwettig is, moeten de nationale rechterlijke instanties de terugbetaling van de geïnde bedragen gelasten. Dit is zelfs het geval wanneer een lidstaat nieuwe wetgeving vaststelt en die bij de Commissie aanmeldt om de oplegging van de heffing of bijdrage met terugwerkende kracht te bekrachtigen.
2)
De beschikking van de Commissie van 9 augustus 1996 inzake steunmaatregel nr. 366/96 heeft de bijdragen ter financiering van de steunregeling of de terugwerkende kracht ervan niet goedgekeurd.
3)
Een natuurlijke of rechtspersoon kan een beschikking van de Commissie waarbij een steunregeling verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, slechts dan niet bij de nationale rechterlijke instanties aanvechten wanneer de beschikking tot hem is gericht of hem duidelijk rechtstreeks en individueel raakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG en hij die beschikking dus rechtstreeks voor het Gerecht van eerste aanleg kan aanvechten. Het staat niet buiten twijfel dat schuldenaars van bijdragen waarmee ten dele een bij een beschikking van de Commissie goedgekeurde steunregeling wordt gefinancierd, bevoegd zijn om die beschikking krachtens artikel 230, vierde alinea, EG aan te vechten.
4)
In het kader van een procedure op grond van artikel 88, lid 3, EG is de Commissie niet bevoegd om de wijze van financiering van een steunregeling goed te keuren. Elke beschikking met een dergelijke strekking is dan ook ongeldig.
(1) .
(2)
Arrest van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, Jurispr. blz. I-833.
(3)
In het bijzonder blijkt uit het verwijzingsarrest dat van de verschillende wijzigingen alleen de wet van 24 april 1996 werd aangemeld bij en goedgekeurd door de Commissie.
(4)
Beschikking 91/538/EEG van de Commissie betreffende het Belgische Fonds voor de gezondheid en de productie van de dieren (PB L 294, blz. 43).
(5)
Ibidem, punt 8.
(6)
Ibidem, punt 10.
(7)
Ibidem, punt 13.
(8)
Arrest van 16 december 1992, Lornoy e.a., C-17/91, Jurispr. blz. I-6523.
(9)
Arrest van 16 december 1992, Demoor e.a., C-144/91 en C-145/91, Jurispr. blz. I-6613.
(10)
PB 1997, C 1, blz. 4. De mededeling in het Publicatieblad en de vragen van de verwijzende rechter vermelden evenwel 30 juli 1996 als de datum waarop de beschikking werd vastgesteld.
(11)
Arrest van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon ( "FNCE"
), C-354/90, Jurispr. blz. I-5505, punt 16.
(12)
Zie commentaar van advocaat-generaal Stix-Hackl in haar conclusie van 7 november 2002 in de gevoegde zaken C-34/01─C-38/01, Enirisorse, punten 167-171.
(13)
Arrest van 25 juni 1970, 47/69, Jurispr. blz. 487.
(14)
Punt 4 van het arrest.
(15)
Aangehaald in voetnoot 12.
(16)
Arrest van 11 maart 1992, Compagnie commerciale de l'Ouest e.a., C-78/90─C-83/90, Jurispr. blz. I-1847.
(17)
Punt 32 van het arrest.
(18)
Punt 35 van het arrest (cursivering van mij). Advocaat-generaal Tesauro wees erop dat
"het in deze zaak om een parafiscale heffing [ging] en niet om de door deze heffing mogelijk geworden, door de AEE [het betrokken publiekrechtelijke lichaam] verleende steun. Ook wanneer deze steun op onregelmatige wijze was verleend, zou dat geen invloed hebben op de wettigheid van de heffing als zodanig; deze [bleef] derhalve verschuldigd en de getroffenen [konden] op geen enkele wijze in rechte terugbetaling vorderen."
(19)
Arrest van 11 juni 1992, Sanders Adour en Guyomarc'h Orthez Nutrition Animale, C-149/91 en C-150/91, Jurispr. blz. I-3899.
(20)
Arrest van 2 augustus 1993, Celbi, C-266/91, Jurispr. blz. I-4337.
(21)
Arrest Sanders, punten 24 en 27, waarin het Hof afwisselend verwijst naar de
"teruggave"
van de parafiscale heffing of de
"aanwending"
van de opbrengst ervan; arrest Celbi, punten 21 en 24, heeft het over de
"bestemming"
van de opbrengst.
(22)
Arrest Lornoy e.a., aangehaald in voetnoot 8, punt 28; arrest Demoor e.a., aangehaald in voetnoot 9, punt 24. Zie ook arrest van 16 december 1992, Claeys, C-114/91, Jurispr. blz. I-6559, punt 21.
(23)
Cursivering van mij. Een aanmerkelijk deel van de conclusie van advocaat-generaal Tesauro in deze zaken is gewijd aan de analyse van de in geding zijnde kwestie. Advocaat-generaal Tesauro kwam terug op zijn conclusie in de aangehaalde zaak Compagnie commerciale de l'Ouest e.a. en betoogde thans dat heffingen ter financiering van steun aan de bepalingen betreffende staatssteun dienden te worden getoetst en onderworpen zijn aan beoordeling van de Commissie, en dat onwettig geïnde heffingen teruggevorderd dienden te worden.
(24)
Arrest van 27 oktober 1993, C-72/92, Scharbatke, Jurispr. blz. I-5509, waarin het Hof het onderscheid tussen de parafiscale heffing en de bestemming van de opbrengst ervan herhaalde (punt 18) en vervolgens concludeerde dat de
heffing
van een parafiscale bijdrage, naar gelang van het gebruik van de opbrengst ervan, een steunmaatregel kan opleveren (punt 20).
(25)
Arrest van 23 april 2002, C-234/99, Nygård, Jurispr. blz. I-3657. Het Hof gebruikte de uitdrukkingen
"heffing die deel uitmaakt van een steunregeling"
(punten 52, 56, 57 en 64) en
"heffing ter financiering van een steunregeling"
(punten 60 en 65) zonder duidelijk onderscheid.
(26)
In mijn conclusie van 30 april 2002 in zaak C-126/01, GEMO, was ik met betrekking tot de geldigheid van maatregelen ter uitvoering van onwettige steun van mening dat het in beginsel aan de interne rechtsorde is om te bepalen welke nationale maatregelen ongeldig zijn en welke gevolgen die ongeldigheid heeft voor bijvoorbeeld de terugbetaling van de heffingen die op basis van de betrokken maatregelen werden geïnd. In die zaak werd het Hof in wezen alleen gevraagd of de betrokken heffing deel uitmaakte van een regeling die als een steunmaatregel zou kunnen worden beschouwd. Er werd geen vraag gesteld over de terugbetaling van de heffing, en dit kwam alleen aan bod in het kader van de ontvankelijkheid van de verwijzing. Frankrijk betwistte de ontvankelijkheid van de verwijzing op grond dat zelfs indien de betrokken regeling een steunmaatregel bleek uit te maken, de verwijzende rechter hoogstens kon gelasten dat de steun werd teruggevorderd, maar niet kon gelasten dat de heffing ter financiering van de steun werd terugbetaald. Om dit argument te weerleggen volstond het erop te wijzen dat een nationale rechter de terugbetaling van de heffing wel kon gelasten. Het was niet nodig te bepalen of en onder welke voorwaarden het gemeenschapsrecht het vereiste van terugbetaling van de heffing zou kunnen opleggen. Het juiste uitgangspunt lijkt te zijn dat er onder bepaalde voorwaarden een dergelijk vereiste bestaat en dat bij niet-vervulling van die voorwaarden het een zaak van nationaal recht is.
(27)
Aangehaald in voetnoot 11.
(28)
Punt 12 (cursivering van mij). In mijn conclusie in die zaak was ik van mening dat, indien een onwettige steunregeling wordt gefinancierd door middel van aan ondernemingen opgelegde heffingen, de nationale rechterlijke instantie kan worden verzocht terugbetaling van die heffingen te gelasten (punt 27).
(29)
Zie de conclusie van advocaat-generaal Warner in zaak McCarren (arrest van 26 juni 1979, 177/78, Jurispr. blz. 2161, 2204).
(30)
Arrest van 20 september 2001, C-453/99, Jurispr. blz. I-6297.
(31)
Punten 25-27 van het arrest.
(32)
Met betrekking tot artikel 90: zie arrest van 21 mei 1980, Commissie/Italië (73/79, Jurispr. blz. 1533, punt 9); zie ook arrest Nygård, aangehaald in voetnoot 26, punten 50 e.v.
(33)
Zie arrest Nygård, aangehaald in voetnoot 26, in het bijzonder de punten 16 e.v.
(34)
Arrest FNCE, punt 12.
(35)
Arrest TWD Textilwerke Deggendorf, aangehaald in voetnoot 2, punt 17.
(36)
Arrest TWD Textilwerke Deggendorf, punt 24; zie ook arrest van 30 januari 1997, Wiljo (C-178/95, Jurispr. blz. I-585, punten 19-21).
(37)
Punt 26 van de conclusie; zie ook mijn conclusie in zaak Nachi Europe (arrest van 15 februari 2001, C-239/99, Jurispr. blz. I-1197, punten 75-77).
(38)
Arrest Gerecht van 22 november 2001, Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie/Commissie (T-9/98, Jurispr. blz. II-3367, punt 47).
(39)
Arrest van 17 januari 1985, Piraiki-Patraiki e.a./Commissie (11/82, Jurispr. blz. 207, punten 8-10).
(40)
Arresten Hof van 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie (169/84, Jurispr. blz. 391, punt 30), en 7 december 1993, Federmineraria e.a./Commissie (C-6/92, Jurispr. blz. I-6357, punt 15); arresten Gerecht van 6 juli 1995, AITEC e.a. /Commissie (T-447/93, T-448/93 en T-449/93, Jurispr. blz. II-1971, punt 41), en 5 november 1997, Ducros/Commissie (T-149/95, Jurispr. blz. II-2031, punt 32).
(41)
Zie bijvoorbeeld arresten van 1 juli 1965, Toepfer en Getreide-Import/Commissie EEG (106/63 en 107/63, Jurispr. blz. 508, 516 en 517), en 23 november 1971, Bock/Commissie (62/70, Jurispr. blz. 897, 907 en 908); arrest Piraiki-Patraiki, aangehaald in voetnoot 40, punt 19; arresten van 21 november 1989, Usines coopératives de déshydratation du Vexin e.a./Commissie (C-244/88, Jurispr. blz. I-3811, punten 11-14), en 27 maart 1990, Cargill e.a./Commissie (C-229/88, Jurispr. blz. I-1303, punten 13-18).
(42)
Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG], PB L 83, blz. 1.
(43)
Zie artikel 11, lid 2, inzake de bevoegdheid om een bevel tot voorlopige terugvordering te geven, en in het bijzonder artikel 14, lid 1, dat bepaalt:
"Indien
negatieve
beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen [...]"
(cursivering van mij).