62010CC0539
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
VERICA TRSTENJAK
föredraget den 6 juni 2012 (
1
)
Förenade målen C-539/10 P och C-550/10 P
Stichting Al-AqsamotEuropeiska unionens råd
ochKonungariket Nederländernamot
Stichting Al-Aqsa
”Överklagande — Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik — Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism — Frysning av tillgångar — Gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp — Artikel 1.4 och 1.6 — Förordning (EG) nr 2580/2001 — Artikel 2.3 — Villkor för att en person, grupp eller enhet ska behållas i förteckningen över dem vars tillgångar ska frysas — Beslut fattat av en behörig nationell myndighet — Den nationella åtgärden har upphört att gälla”
I – Inledning
1.
Förevarande två mål om överklagande rör frysning av stiftelsen Al-Aqsas tillgångar som en unionsåtgärd i kampen mot terrorism.
2.
De faror som är förknippade med terrorism har föranlett Förenta nationerna, Europeiska unionen och medlemsstaterna att vidta restriktiva åtgärder. Syftet med dessa åtgärder är att beröva personer och enheter som anses stödja terroristdåd deras finansiella kapacitet genom att frysa deras tillgångar.
3.
Med beaktande av Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 1373 (2001) av den 28 september 2001 (
2
) antog Europeiska unionens råd gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp (
3
), som anger principer för tillämpning av ett system med åtgärder för att bekämpa terrorism.
4.
Enligt detta system kan, när unionen har tillgång till information som innehåller tecken på att en myndighet har fattat ett beslut om inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder mot någon i fråga om en terroristhandling, den berörde personen upptas i en förteckning över personer och enheter vars tillgångar ska frysas. (
4
) En sådan förteckning ingick redan som bilaga till den nämnda gemensamma ståndpunkten.
5.
Rådets förordning (EG) nr 2580/2001 av den 27 december 2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism (
5
) anknyter innehållsmässigt till det i gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp föreskrivna systemet. Förordningen utgör en åtgärd på unionsnivå för att i än större utsträckning uppnå de mål som anges i gemensam ståndpunkt 2001/931 och är tänkt att komplettera administrativa och rättsliga förfaranden mot terroristorganisationer i Europeiska unionen och tredjeland. (
6
) I enlighet härmed är rådet enligt artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 skyldigt att upprätta, revidera och, i förekommande fall, ändra en förteckning över personer, grupper och enheter vars tillgångar ska frysas, i enlighet med de kriterier som föreskrivs i gemensam ståndpunkt 2001/931. (
7
) Rådet upprättade sin första förteckning enligt artikel 2 i förordning nr 2580/2001 redan den 27 december 2001, det vill säga vid samma tidpunkt som nämnda förordning antogs.
6.
Rådet är som ett led i dess regelmässiga omprövning av denna förteckning skyldigt att pröva huruvida berörda personer och enheter bör kvarstå i förteckningen och huruvida deras tillgångar även fortsättningsvis ska vara frysta. Om skälen härför försvinner, ska förteckningen ändras i enlighet härmed. Som ett led i denna uppgift antar rådet med jämna mellanrum rättsakter om genomförande av förordning nr 2580/2001, i vilka rådet reviderar den gällande förteckningen och ersätter den med en ny förteckning.
7.
Revideringen och, i förekommande fall, ändringen i nämnda förteckning står i centrum i förevarande mål. Mer specifikt är frågan i vilken omfattning rådet är skyldigt att beakta faktiska och rättsliga omständigheter i den berörda medlemsstaten och hur dessa har utvecklats när rådet beslutar huruvida en person eller enhet ska kvarstå i förteckningen och dess tillgångar även fortsättningsvis ska vara frysta.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Gemensam ståndpunkt 2001/931
8.
I artikel 1 i den gemensamma ståndpunkten föreskrivs följande:
”…
4.   Förteckningen i bilagan skall upprättas på grundval av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats av en behörig myndighet beträffande de personer, grupper eller enheter som avses, oavsett om det gäller inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om en terroristhandling, försök att begå, deltaga i eller underlätta en sådan handling, grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier eller en dom för sådana handlingar. Personer, grupper och enheter som enligt FN:s säkerhetsråd är knutna till terrorism eller mot vilka säkerhetsrådet har utfärdat sanktioner kan ingå i förteckningen.
I denna punkt avses med behörig myndighet: en rättslig myndighet eller, om rättsliga myndigheter inte har behörighet på det område som omfattas av denna punkt, en likvärdig myndighet som är behörig på det området.
5. …
6.   Namnen på de personer och enheter som finns i förteckningen i bilagan skall ses över med jämna mellanrum minst en gång var sjätte månad för att man skall försäkra sig om att det är berättigat att behålla dem i förteckningen.”
B – Förordning nr 2580/2001
9.
I artikel 2 i förordning nr 2580/2001 (
8
) föreskrivs följande:
”1.   Med undantag för vad som tillåts enligt artiklarna 5 och 6 skall följande gälla:
a)
Alla penningmedel, andra finansiella tillgångar och ekonomiska resurser, som tillhör eller innehas av en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som finns i den förteckning som avses i punkt 3 skall frysas.
b)
….
2.   …
3.   Rådet skall enhälligt upprätta, revidera och ändra förteckningen över personer, grupper och enheter, på vilka denna förordning skall tillämpas i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.4, 1.5 och 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp. I denna förteckning nämns följande begränsningar:
i)
fysiska personer som begår eller försöker begå, deltar i eller underlättar genomförandet av terroristhandlingar,
ii)
juridiska personer, grupper eller enheter som begår eller försöker begå, deltar i eller underlättar genomförandet av terroristhandlingar,
iii)
juridiska personer, grupper eller enheter som ägs eller kontrolleras av en eller flera sådana fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som avses i leden i och ii, eller
iv)
fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som agerar för eller under ledning av en eller flera sådana fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som avses i leden i och ii ovan.”
10.
De i artikel 2.1 nämnda undantagen handlar främst om att frysta tillgångar kan frigöras i den mån det behövs för att tillgodose den berörde personens och dennes familjs grundläggande mänskliga behov (
9
), och ytterligare särskilda frigöranden kan ske under bestämda förutsättningar. (
10
)
III – Bakgrund till tvisten
11.
Stiftelsen Al-Aqsa (nedan kallad Al-Aqsa) har alltsedan år 2003 fört processer (
11
) mot frysningen av dess tillgångar och andra på varandra följande åtgärder som rådet vidtagit mot stiftelsen, när det gäller rådets olika beslut att ta upp den i respektive förteckning eller behålla den där.
12.
Rådets åtgärder är knutna till en nederländsk ministerförordning av den 7 april 2003 – Sanctieregeling terrorisme 2003 (
12
) – vilken är av avgörande betydelse för frysningen av Al-Aqsas tillgångar och kommer att behandlas nedan.
13.
Sanctieregeling terrorisme 2003 antogs med stöd av den nederländska Sanctiewet 1977 och med beaktande av nämnda FN-resolution. Enligt ministerförordningen fryses, som en interimistisk åtgärd, (
13
) fram till dess att unionsrättsakten trätt i kraft, Al-Aqsas tillgångar, (
14
) eftersom det är fråga om penningmedel som ges till en enhet som stöder terrorism. (
15
)
14.
Al-Aqsa ansökte interimistiskt i Nederländerna om att ministerförordningen inte skulle tillämpas. I beslut av den 3 juni 2003 (
16
) angav Rechtbank te ‘s-Gravenhage att den med beaktande av sekretessbelagd information från nederländska säkerhetspolisen hade tillräckliga upplysningar för att kunna dra slutsatsen att Al-Aqsa, såsom framgår av skälen till Sanctieregeling terrorisme 2003, stöder en terroristorganisation med penningmedel, (
17
) och att Al-Aqsas yrkande om inhibition för frysningsåtgärden därför inte kunde bifallas.
15.
Sanctieregeling terrorisme 2003 upphävdes dock med verkan från och med den 3 augusti 2003. (
18
) Som skäl anfördes att denna ministerförordning, sedan rådet den 27 juni 2003 fattat sitt beslut om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 (
19
), var ”överspelad”, eftersom Al-Aqsa numera finns med i rådets förteckning rörande frysning av tillgångar.
16.
Sedan den nederländska ministerförordningen upphävdes har Al-Aqsa behållits i rådets nämnda förteckning och senare förteckningar, eftersom rådet inte har sett någon anledning till ändring när det gäller Al-Aqsa.
17.
Genom skrivelse av den 23 april 2007 och återigen genom skrivelse av den 29 juni 2007, som rör rådets beslut 2007/445/EG (
20
), angav rådet, i syfte att uppfylla sin skyldighet att motivera beslutet att behålla Al-Aqsa i förteckningen, följande skäl (
21
): ”… [Nederländernas] utrikesminister och finansminister har … beslutat att frysa [Al-Aqsas] samtliga tillgångar. Detta beslut bekräftades genom avgörande av den 3 juni 2003 som fattades av ordföranden för avdelningen för civilrätt vid Rechtbank te ‘s-Gravenhage. Enligt detta avgörande ska [Al-Aqsa] anses vara en organisation som stöder Hamas och som möjliggör för den senare att genomföra eller underlätta terroristhandlingar. Ett beslut mot [Al-Aqsa] har således fattats av behörig myndighet. Rådet är övertygat om att skälen för att ta med [Al-Aqsa] i [förteckningen] fortfarande är giltiga.” (
22
)
IV – Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
18.
Al-Aqsa ansåg att rådets skäl som citeras i punkt 17 ovan inte var tillräckliga och väckte talan vid tribunalen mot rådet, med yrkande om att fem på varandra följande och innehållsmässigt identiskt motiverade åtgärder från rådet om vidare frysning av tillgångar (nedan kallade de omtvistade åtgärderna) (
23
) ska ogiltigförklaras, när det gäller Al-Aqsa, samt förklara att förordning nr 2580/2001 inte är tillämplig i dess fall och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
19.
I den överklagade domen angavs i huvudsak följande när det gäller Al-Aqsas tredje grund (
24
):
”164
Tribunalen har … understrukit att … rådet … inte [kan] bortse från hur ... undersökningar eller rättsliga åtgärder har utvecklats …
…
168
I domen i målet Sison II[ (
25
)] … behandlade förstainstansrätten … situationen att en undersökning från polisens eller säkerhetstjänstens sida avslutas utan att föranleda några rättsliga åtgärder, på grund av bristande bevisning … Förstainstansrätten underströk att det inte kan godtas att rådet underlåter att beakta sådana omständigheter, vilka ingår bland de omständigheter som är relevanta och som ska beaktas för att bedöma situationen …. En annan bedömning skulle innebära att rådet och medlemsstaterna gavs orimliga befogenheter att på obestämd tid frysa en persons penningmedel, utan att detta skulle kunna bli föremål för rättslig prövning och oberoende av utgången i eventuella domstolsförfaranden.
169
Samma synsätt måste vara tillämpligt när en nationell myndighetsåtgärd, avseende frysning av penningmedel eller förbud av en organisation som anses vara en terroristorganisation, återkallas av den som fattat beslutet eller upphävs genom ett domstolsavgörande ...
170
I förevarande mål är det ostridigt att Sanctieregeling upphävdes den 3 augusti 2003, det vill säga nästan direkt efter ikraftträdandet den 28 juni 2003 av den inledande gemenskapsåtgärden avseende frysning av sökandens penningmedel.
171
Förvisso anges att det angripna beslutet[ (
26
)]inte bygger på själva Sanctieregeling, utan endast på avgörandet i det interimistiska förfarandet … Av de skäl som angetts … ovan är det emellertid i förevarande mål inte möjligt att beakta avgörandet i det interimistiska förfarandet för sig, utan att samtidigt ta hänsyn till Sanctieregeling.
172
Det bör således slås fast att efter att Sanctieregeling upphävts i den nederländska rättsordningen kan avgörandet i det interimistiska förfarandet, vilket såsom erinrats om ovan tillsammans med Sanctieregeling utgör en oupplöslig enhet, inte längre utgöra giltig grund för en gemenskapsåtgärd innebärande frysning av sökandens penningmedel.
173
Detta avgörande innebar nämligen helt enkelt att domstolen med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder avslog ansökan om inhibition av Sanctieregeling. Emellertid har Sanctieregeling definitivt slutat ha några rättsverkningar, eftersom den upphävts. Detsamma gäller med nödvändighet och som en följd härav rättsverkningarna av avgörandet i det interimistiska förfarandet. Detta gäller i än högre grad då detta endast var en provisorisk bedömning utan inverkan på det beslut i sak som skulle fattas vid förfarandets slut.
174
Tribunalen finner att avgörandet i det interimistiska förfarandet inte kan ha rättsverkningar, enbart vid tillämpningen av förordning nr 2580/2001, som kan särskiljas från Sanctieregelings rättsverkningar och som i förekommande fall skulle bestå trots att Sanctieregeling upphävts i nederländsk rätt. Det vore för övrigt inte förenligt med denna förordnings systematik, vilken kännetecknas av det företräde som omständigheter i det nationella förfarandet måste ges vid rådets bedömning, att Sanctieregeling, vilken inte längre har någon rättsverkan i den nederländska rättsordningen, indirekt och på obestämd tid fortsätter att ha rättsverkningar i gemenskapens rättsordning genom avgörandet i det interimistiska förfarandet.
175
Detta gäller i än högre grad eftersom avgörandet i det interimistiska förfarandet, som meddelats efter att sökanden överklagat, hänger samman med Sanctieregeling. Det framgår nämligen av den senare rättsaktens motivering att den antagits ’i avvaktan på antagandet av ett gemenskapsbeslut’ och att den skulle upphävas ’efter ikraftträdandet av ett sådant beslut’ … Enligt de förklaringar som Konungariket Nederländerna gav vid förhandlingen, berodde detta upphävande enbart på att den nederländska regeringen önskade undvika överlappning mellan en nationell åtgärd och en gemenskapsåtgärd avseende frysning av sökandens penningmedel. Följaktligen skulle Sanctieregeling under alla omständigheter ha upphävts efter antagandet av den ursprungliga gemenskapsåtgärden avseende frysning av sökandens penningmedel, oavsett huruvida den senare hade inlett ett interimistiskt förfarande eller väckt talan i sak. Detta gäller i än högre grad eftersom avgörandet i det interimistiska förfarandet, som meddelats efter att sökanden överklagat, hänger samman med Sanctieregeling.
176
En sådan mekanism strider också mot systematiken i förordning nr [2580]/2001, i vilken det som villkor för antagandet av en gemenskapsåtgärd avseende frysning av penningmedel krävs antingen inledande och aktivt genomförande av ett nationellt förfarande som direkt och huvudsakligen avser vidtagande av preventiva eller repressiva åtgärder gentemot den berörda personen i syfte att bekämpa terrorism, på grund av denna persons inblandning i terroristhandlingar …, eller meddelandet och verkställandet av ett avgörande genom vilket den berörde personen döms för sådana handlingar.
177
I ett sådant fall som det förevarande motiveras beslutet om frysning av penningmedel, vilket i ett första skede fattas på nationell nivå, med att det görs ’i väntan på antagandet av ett gemenskapsbeslut’[,] och gemenskapsbeslutet motiveras i sin tur med hänvisning till antagandet av det nationella beslutet, vilket strax efteråt upphävs. En sådan mekanism måste anses bygga på ett cirkelresonemang.
178
I stället för att fortsätta att lägga avgörandet i det interimistiska förfarandet till grund för sina beslut borde rådet ha dragit den logiska konsekvensen av upphävandet av den nationella åtgärden avseende frysning av penningmedel och konstaterat att det inte längre fanns något ’underlag’ i den nationella rättsordningen som rättfärdigade att motsvarande gemenskapsåtgärd vidmakthölls och detta oavsett vilka eventuella rättsliga förfaranden som vidtagits avseende den upphävda nationella åtgärden.
…
180
Mot bakgrund av omständigheterna i förevarande mål, som framför allt kännetecknas av upphävandet av Sanctieregeling, bör det tvärtom konstateras att rådet har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att på obestämd tid behålla sökanden i den omtvistade förteckningen, vid den återkommande omprövningen av dennes situation enligt artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 och artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, med den enda motiveringen att avgörandet i det interimistiska förfarandet inte har ifrågasatts i den nederländska rättsordningen av den domstol till vilken det interimistiska beslutet kan överklagas eller av den domstol som är behörig att pröva talan i sak, trots att det myndighetsbeslut vars verkställighet det yrkats att den senare domstolen skulle inhibera har upphävts av beslutsfattaren själv.
181
Detta gäller i än högre grad eftersom, såsom sökanden har anfört under förhandlingen utan att detta bestritts av de andra parterna, behöriga nederländska myndigheter, administrativa eller rättsliga, efter upphävandet av Sanctieregeling, förutom att genomföra det angripna beslutet i nationell rätt, inte vidtagit någon åtgärd i syfte att ålägga sökanden något straff eller ekonomisk sanktion med hänvisning till kampen mot terrorism och dennes inblandning i denna.
...
184
Under dessa förhållanden saknas skäl att pröva yrkandet om att förordning nr 2580/2001 ska förklaras vara rättsstridig enligt artikel 241 EG (se, för ett liknande resonemang, domen i målet Al-Aqsa, punkterna 66 och 67, och domstolens dom av den 20 maj 2008 i mål C-91/05, kommissionen mot rådet, REG 2008, s. I-3651, punkt 111).”
20.
I domslutet i den överklagade domen anges följande:
”1)
… beslut 2007/445/EG …, beslut 2007/868/EG …, beslut 2008/583/EG …, beslut 2009/62/EG … och … förordning … nr 501/2009 … ogiltigförklaras, i den mån som de berör [Al-Aqsa].
2)
Talan ogillas i övrigt.
3)
[Rådet] ska förutom sina egna kostnader även ersätta [Al-Aqsas] rättegångskostnader.
4)
Konungariket Nederländerna och Europeiska kommissionen ska bära sina ... rättegångskostnader.”
V – Förfarandet vid domstolen, rättegångsdeltagarnas yrkanden och huvudsakliga argument i målen om överklagande
21.
Al-Aqsa (mål C-539/10 P) och Konungariket Nederländerna (mål C-550/10 P) har överklagat tribunalens dom. Den 4 februari 2011 beslutade domstolens ordförande att de båda målen skulle förenas vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
A – Mål C-539/10 P
22.
Al-Aqsa har i sitt överklagande i mål C-539/10 P yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen till den del klaganden anför grunder och argument mot motiveringen till denna dom och vidare bifalla klagandens yrkanden i första instans på skäl som innebär en rättelse av motiveringen i den överklagade domen, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
23.
Al-Aqsa har till stöd för överklagandet anfört att tribunalen i dess dom gjort rättsliga överväganden som lett till att den har förklarat att grunderna till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring saknar stöd. Tribunalen har bland annat ansett att Sanctieregeling, så länge denna rättsakt var i kraft, utgjorde tillräcklig grund för frysning av Al-Aqsas tillgångar med hänsyn till avgörandet i det interimistiska förfarandet och de krav som framgår av gemensam ståndpunkt 2001/931. (
27
) Al-Aqsa är inte ense om denna bedömning och fruktar att om den överklagade domen vinner laga kraft med oförändrade domskäl, så kommer detta att få negativa följder för stiftelsen, eftersom tribunalens skäl kan göra att det tillkommer nya nederländska rättsakter, vilka i sin tur kan leda till att rådet vidtar nya åtgärder för frysning av dess tillgångar. Tribunalen har vidare gått utöver sin kontrollbehörighet genom att själv avgöra vilka bevisfaktum som ska anses vara ”beslut”, i den mening som avses i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931. Vidare har tribunalen felaktigt funnit att Sanctieregeling, oavsett om det görs en anknytning till avgörandet i det interimistiska förfarandet, kan anses utgöra ett beslut, i den mening som avses i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931. Tribunalen har slutligen gått utöver sina befogenheter genom att själv tolka detta avgörande. I vilket fall som helst har den vid tolkningen av detta avgörande gjort en uppenbart oriktig bedömning. Följaktligen ska de omtvistade åtgärderna ogiltigförklaras samtidigt som skälen i den överklagade domen rättas.
24.
Europeiska unionens råd, Europeiska kommissionen och Konungariket Nederländerna har i huvudsak yrkat att Al-Aqsas överklagande ska avvisas, eftersom det inte riktar sig mot domslutet i den överklagade domen, utan endast syftar till en ändring av domskälen. Överklagandet ska därför avvisas med stöd av artikel 56 i domstolens stadga, enligt vilken överklaganden endast kan riktas mot avgöranden som åtminstone delvis avgör sakfrågan.
25.
Al-Aqsa har i sin replik anfört att den inte anser att tribunalen har ogillat samtliga dess yrkanden, eftersom dess yrkande att tribunalen skulle förklara att förordning nr 2580/2001 inte är tillämplig på stiftelsen inte har bifallits. Artikel 56 i stadgan utgör således inte hinder för dess överklagande. Intill dess att det har förklarats att förordning nr 2580/2001 inte är tillämplig på klaganden måste denne räkna med att rådet vidtar nya åtgärder mot den.
B – Mål C-550/10 P
26.
Konungariket Nederländerna, som stöds av kommissionen, har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen och återförvisa målet till tribunalen, och
—
förplikta Al-Aqsa att ersätta rättegångskostnaderna.
27.
Konungariket Nederländerna har till stöd för sitt överklagande anfört att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av artikel 1 gemensam ståndpunkt 2001/931 och av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 när den fann att avgörandet i det interimistiska förfarandet inte längre kunde tjäna som grund för att behålla Al-Aqsa i EU-förteckningen om frysning av penningmedel, efter det att Sanctieregeling hade upphävts. Rådet har inte framställt något formellt yrkande, men det framgår tydligt och uttryckligen av institutionens svarsskrivelse att den inte avser att motsäga Nederländernas argument.
28.
Al-Aqsa har yrkat att överklagandet ska ogillas och har upprepat sina yrkanden från mål C-539/10 P.
VI – Rättslig bedömning
A – Mål C-539/10 P
1. Frågan huruvida överklagandet ska avvisas
29.
Jag anser att Al-Aqsas överklagande inte kan upptas till sakprövning.
a) Överklagandet innehåller inte något yrkande som kan tas upp till sakprövning
30.
Al-Aqsas överklagande riktar sig, såsom framgår av överklagandet, ”mot domskälen i [den överklagade] domen” och syftar till att ”domskälen till den överklagade domen ska rättas”.
31.
Ett sådant yrkande uppfyller inte kraven i artikel 113.1 i domstolens rättegångsregler, (
28
) i vilka det föreskrivs att överklagandet får avse att tribunalens avgörande ska upphävas helt eller delvis, det vill säga domslutet och de härmed förbundna domskälen.
32.
Överklagandet riktar sig mot de av Al-Aqsas grunder som lämnades utan bifall i tribunalen. Al-Aqsas talan bifölls dock, eftersom tribunalen fann att Al-Aqsas talan skulle bifallas med stöd av Al-Aqsas tredje grund, varför de omtvistade åtgärderna ogiltigförklarades vad avser Al-Aqsa. Ett överklagande som riktar sig mot vissa ‐ icke avgörande ‐ domskäl kan däremot inte upptas till sakprövning. (
29
)
b) Rättsskyddsintresse saknas: Inga negativa följder för Al-Aqsa av att den överklagade domen vinner laga kraft
33.
Det går vidare inte att se vilka nackdelar Al-Aqsa skulle lida av om den överklagade domen vann laga kraft. Al-Aqsas argument övertygar inte.
34.
Al-Aqsa kan nämligen i framtida förfaranden som rör eventuella nya åtgärder för frysning av dess tillgångar upprepa de yrkanden som inte bifölls i målet vid tribunalen, utan att någon kan göra invändning om rättegångshinder på grund av att den överklagade domen har vunnit laga kraft.
35.
Domens rättskraft omfattar nämligen endast de sak- och rättsfrågor som faktiskt eller med nödvändighet konkret har avgjorts genom domstolsavgörandet, (
30
) och därmed, i förevarande fall, endast de resonemang som avser det tredje yrkandet på vilket talan kom att bifallas. En talan mot en ny åtgärd som vidtas av rådet mot Al-Aqsa skulle varken avse samma faktiska omständigheter eller ha samma föremål, utan avse nya omständigheter som är knutna till den nya åtgärden. Det finns således ingen anledning att frukta att talan skulle avvisas på grund av att den överklagade domen vunnit laga kraft.
c) Överklagandet kan inte upptas till sakprövning på den grunden att yrkandet om att förordning nr 2580/2001 ska förklaras vara icke tillämplig på Al-Aqsa inte bifölls
i) Inget sådant yrkande har framställts
36.
Det saknas vidare anledning att avgöra huruvida Al-Aqsa, såsom stiftelsen hävdat i sin replik, har rätt att överklaga på grund av att tribunalen inte biföll dess yrkande om att förordning nr 2580/2001 ska förklaras vara icke tillämplig på Al-Aqsa. För det första har stiftelsen tagit upp denna fråga först i sin replik, för det andra går det inte att se någon koppling mellan denna fråga och det yrkande som Al-Aqsa verkligen framställt i överklagandet eller grunderna därför.
ii) Det finns ingen punkt där Al-Aqsa ”inte har vunnit bifall till sin talan”, i den mening som avses i artikel 56 i stadgan
37.
För fullständighetens skull vill jag emellertid anmärka att ett sådant överklagande hursomhelst inte skulle kunna bifallas. Det går inte att påstå att Al-Aqsa ”inte har vunnit bifall till sin talan”, i den mening som avses i artikel 56 i domstolens stadga. Som framgår av punkt 184 i den överklagade domen har tribunalen inte ogillat Al-Aqsas yrkande att nämnda förordning ska förklaras vara rättsstridig, utan i stället helt avstått från att pröva yrkandet, med motiveringen att de omtvistade åtgärderna ska ogiltigförklaras när det gäller Al-Aqsa.
38.
Eftersom denna rättsfråga saknar relevans kan tribunalens sätt att förfara inte kritiseras. Det är sant att domslutet är vilseledande i den del det där antyds att Al-Aqsa delvis inte har vunnit bifall till sin talan. Domslutet ska dock förstås mot bakgrund av punkt 184 i den överklagade domen, och då framgår det klart att den avsedda meningen är densamma som i punkt 66 i domen i det ovannämnda målet Al-Aqsa I, till vilken det uttryckligen hänvisas, och i domslutet i den domen, det vill säga att det saknas anledning att pröva huruvida förordning nr 2580/2001 är rättsstridig.
2. Slutsats i denna del
39.
Av det ovan anförda följer att Al-Aqsas överklagande ska avvisas.
B – Mål C-550/10 P
40.
Jag anser att Konungariket Nederländernas överklagande, med yrkande att den överklagade domen ska upphävas, kan upptas till sakprövning men att det ska ogillas.
41.
Såvitt de av Al-Aqsa i mål C-550/10 P upprepade yrkandena från mål C-539/10 P ska ses som ett anslutningsöverklagande, ska detta överklagande avvisas på samma grunder som dess överklagande i mål C-539/10 P.
1. Nederländernas överklagande saknar stöd
42.
Jag kan inte se någon felaktig rättstillämpning i de omstridda skälen för den överklagade domen, vilka rör den tredje grunden. Tribunalen har nämligen i punkt 178 i den överklagade domen helt korrekt anmärkt att ”[i] stället för att fortsätta att lägga avgörandet i det interimistiska förfarandet till grund för sina beslut borde rådet ha dragit den logiska konsekvensen av upphävandet av den nationella åtgärden avseende frysning av penningmedel och konstaterat att det inte längre fanns något ’underlag’ i den nationella rättsordningen som rättfärdigade att motsvarande gemenskapsåtgärd vidmakthölls, och detta oavsett vilka eventuella rättsliga förfaranden som vidtagits avseende den upphävda nationella åtgärden”.
43.
Att tribunalens bedömning är korrekt framgår klart när man ser till systematiken för åtgärderna i kampen mot terrorism, såsom dessa framgår av unionsrättsakterna, och jämför den med de faktiska och de rättsliga omständigheterna i den överklagade domen.
a) Systematiken för de restriktiva åtgärderna i syfte att bekämpa terrorism
44.
Det ska vidare anmärkas att rådet inte kan vidta åtgärder i syfte att bekämpa terrorism enligt eget skön, utan att detta är en fråga som är nära knuten till rättsläget i medlemsstaterna.
45.
Rådets beslut om åtgärder för att frysa tillgångar antas härvid i två steg enligt artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, jämförd med artikel 1 i gemensam ståndpunkt 2001/931.
46.
För att rådet överhuvudtaget ska kunna vidta någon åtgärd måste det enligt artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, jämförd med artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, för det första föreligga ett beslut, grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier, som har fattats av en behörig myndighet i en medlemsstat och som gäller ”inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om en terroristhandling” (nedan kallat beslutet om ingripande).
47.
Det är endast på grund av ett sådant beslut om ingripande – eller hellre en dom om straffansvar för handlingen – som rådet överhuvudtaget får vidta någon åtgärd, och rådet måste, när en person redan finns upptagen i dess förteckning, i ett nästa steg – enligt artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, jämförd med artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931 – med jämna mellanrum försäkra sig ”om att det är berättigat att behålla [de berörda] i förteckningen”.
48.
Rådet förfogar över ett stort utrymme för eget skön i denna bedömning. Med tanke på den systemmässiga kopplingen mellan rådets restriktiva åtgärder och medlemsstatens behöriga myndigheters beslut om ingripande står det emellertid klart från vilken tidpunkt rådet måste anse att det inte längre finns skäl att behålla den berörda personen eller enheten i förteckningen: nämligen då det, med hänsyn till den faktiska och juridiska situationen i den stat där den behöriga myndigheten finns, inte längre går att anse att den ännu inte dömda berörda personen inte längre är föremål för utredning. Det är trots allt endast denna utredning som motiverar rådets åtgärder.
49.
Det framgår emellertid av systematiken i artikel 1 i gemensam ståndpunkt 2001/931, till vilken förordning nr 2580/2001 hänvisar, att rådet är skyldigt att slutligt fastställa var utredningen befinner sig på grundval av ett formaliserat kriterium. Rådet måste för det första beakta huruvida man kan utgå ifrån att det fortfarande föreligger ett rättsligt giltigt beslut, grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier, som har fattats av en behörig myndighet, och för det andra pröva huruvida detta beslut fortfarande verkställs, det vill säga huruvida en utredning fortfarande pågår med stöd av beslutet.
50.
Rådets återkommande revideringar av förteckningen skyddar i detta avseende den berörda personen mot två risker som inte får förekomma i en rättsstat, nämligen 1) risken att dennes namn fortsätter att finnas med i förteckningen, trots att utredningen mot denne har avslutats, inte lett till framgång eller runnit ut i sanden, utan att detta framgår av ett beslut att avskriva utredningen i vilket det anges att denne är oskyldig och 2) risken att dennes namn fortsätter att finnas med i förteckningen, trots att beslutet om ingripande har upphört att gälla enligt en actus contrarius från den behöriga myndigheten eller ett domstolsavgörande. I det senare fallet har rådet en tvingande skyldighet att göra en ändring i förteckningen.
51.
I enlighet med andemeningen i och syftet med gemensam ståndpunkt 2001/931 ‐ till vilken förordning nr 2580/2001 hänvisar och vilken föreskriver ett krav på att det måste föreligga ett slutligt beslut, grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier, som den behöriga myndigheten har fattat ‐ kan det inte sägas att det föreligger skäl för rådets restriktiva åtgärder, när ett sådant beslut har upphört att gälla.
52.
Mot denna bakgrund anser jag, till skillnad från Konungariket Nederländerna, att det inte längre finns skäl att behålla Al-Aqsa i rådets förteckning.
b) Inget beslut föreligger, i den mening som avses i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, jämförd med artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931
53.
Sedan ministerförordningen upphört att gälla hänger avgörandet i det interimistiska förfarandet ‐ vilket framdeles är det enda beslut som rådet kan hänvisa till ‐ också i luften, samtidigt som detta beslut inte nämner något om att en utredning ska inledas gentemot Al-Aqsa, varför det således inte kan anses vara ett ”beslut” i den mening som avses i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, jämförd med artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931.
i) Avgörandet kan inte anses vara ett ”beslut” sedan ministerförordningen upphört att gälla
54.
Synen att det nederländska avgörandet i det interimistiska förfarandet, även isolerat och sedan ministerförordningen upphört att gälla, fortfarande ska ses som ett ”beslut … [som] gäller inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om en terroristhandling”, i den mening som avses i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, jämförd med artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, kan nämligen inte ens försvaras om man anser att rådet förfogar över ett stort utrymme för eget skön.
55.
De bedömningar och konstateranden som förekommer i ministerförordningen kan inte längre kopplas till avgörandet sedan ministerförordningen har upphört att gälla. Avgörandet har således förlorat sin grund.
56.
Den nederländska domstolen ansåg nämligen, efter att ha undersökt handlingarna i målet, att det år 2003 förekom fortsatta kontakter mellan Al-Aqsa och terrorgrupper, vilket gjorde det uteslutet att underlåta att tillämpa ministerförordningen. Denna rättsliga bedömning av de faktiska omständigheterna vad gäller år 2003 ‐ vilken inte heller innehöll något konkret omnämnande av utredningsläget eller av beslut som fattats i utredningen ‐ kan nämligen inte anses vara ett beslut om att inleda undersökningar, i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931 och förordning nr 2580/2001.
57.
Förfarandet som föregick det nederländska avgörandet kan inte heller isolerat ses som ett förfarande som direkt och i huvudsak har till syfte att få till stånd förebyggande eller repressiva åtgärder mot den berörda personen inom ramen för kampen mot terrorism och på grund av dennes inblandning i terrorism. Förfarandet vid den nederländska domstolen, i vilket Al-Aqsa har varit drivande, har nämligen, isolerat sett, det motsatta syftet.
58.
Det nederländska avgörandet innehåller vidare ingen hänvisning till något fortsatt gällande beslut om ingripande mot Al-Aqsa i Nederländerna utan anknytning till ministerförordningen. Tvärtom har utredningen mot Al-Aqsa fortfarande flera år senare inte lett till några nämnvärda resultat i Nederländerna. (
31
)
59.
Avgörandet uppfyller således inte ‐ ensamt och i sig ‐ de krav som uppställs i förordning nr 2580/2001 och i gemensam ståndpunkt 2001/931 för att det ska anses vara ett beslut om ingripande. Även om man sammankopplar avgörandet med ministerförordningen är det svårt att se några skäl till varför det ska anses vara ett ”beslut” i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931. Som läget är nu framstår det som en omöjlighet.
ii) Minimikrav som gäller för begreppet beslut, i den mening som avses i förordning nr 2580/2001 och gemensam ståndpunkt 2001/931
60.
Till och med om man skulle sammankoppla den (då fortfarande gällande) ministerförordningen och avgörandet i det interimistiska förfarandet krävs det stora ansträngningar för att, oavsett formella juridiska överväganden, få det nederländska avgörandet och ministerförordningen att tillsammans ses som ett ”beslut”, i den mening som avses i nämnda unionslagstiftning.
61.
Anledningen till detta är inte minst att varken ministerförordningen, som till sin natur var en åtgärd om frysning av tillgångar, eller avgörandet i det interimistiska förfarandet, som inte handlade om att inleda en utredning, utan om en ansökan om inhibition av beslutet om frysning av tillgångar i ministerförordningen, kan ses som ”inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om en terroristhandling” i egentlig mening.
62.
I sina skäl för beslutet ett behålla Al-Aqsa i förteckningen hänvisade rådet emellertid endast till dessa två nederländska rättsakter. Tribunalen gjorde således en korrekt beskrivning, i den överklagade domen, av läget i Nederländerna med avseende på beslutet när den beskrev det som att det ”hänger samman med Sanctieregeling”, (
32
) bygger på ett ”cirkelresonemang” och är ”felaktigt”. (
33
)
iii) Slutsats i denna del
63.
I förevarande mål föreligger hursomhelst, sedan den nederländska ministerförordningen upphört att gälla, inte längre något nationellt beslut om ingripande, som rådet kan grunda sig på, vilket måste fattas i ett nationellt förfarande och ha till främsta och direkta syfte att vidta förebyggande eller bestraffande åtgärder mot den berörda personen inom ramen för kampen mot terrorism eller på grund av dennes inblandning i terrorism.
64.
Huruvida det i Nederländerna överhuvudtaget pågått eller pågår ett nämnvärt förfarande för att vidta förebyggande eller bestraffande åtgärder efter det att Al-Aqsa upptagits i rådets förteckning och efter det att ministerförordningen först förklarats vara ”överspelad” och senare upphävts framstår som tveksamt när man ser till den faktiska och rättsliga situationen vid den tidpunkt som är avgörande i målet. Rådet kan hursomhelst inte enligt eget skön anta att så fortfarande är fallet.
c) Konsekvenser av att det inte föreligger något beslut enligt artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931
65.
Efter det att ministerförordningen hade upphört att gälla borde rådet ha gjort en ny och grundlig prövning av den åtgärd som det vidtagit mot Al-Aqsa i syfte att undersöka om det fanns något beslut, i den mening som avses i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, som skulle kunna utgöra grund för att behålla Al-Aqsa i den omtvistade förteckningen. Så har inte skett.
66.
Eftersom rådet inte längre ensamt och uteslutande kunde stödja sig på det nederländska avgörandet, gick rådet utöver sitt utrymme för eget skön när det behöll Al-Aqsa i förteckningen, vilket ledde till att de omtvistade åtgärderna ogiltigförklarades vad gällde Al-Aqsa.
67.
Eftersom det inte förelåg något relevant beslut fattat av en behörig myndighet, hade rådet inte längre stöd för sitt beslut att behålla Al-Aqsa i förteckningen på samma grunder som tidigare, med hänsyn till vad som föreskrivs i artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, jämförd med artikel 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931. (
34
)
d) Överväganden rörande grundläggande rättigheter
68.
Denna slutsats framstår även som oundviklig med hänsyn till Al-Aqsas grundläggande rättigheter.
69.
Stadgan om de grundläggande rättigheterna är inte tidsmässigt tillämplig (ratione temporis) på de faktiska omständigheterna i förevarande mål, varför man i stället får utgå från de grundläggande rättigheterna som allmänna principer i unionsrätten.
70.
Med hänsyn till det allvarliga ingrepp i äganderätten som en berörd person utsätts för när dennes tillgångar fryses redan på grund av de misstankar och utredningsåtgärder som riktas mot denne, måste ett sådant ingrepp, om det överhuvudtaget kan motiveras, underställas mycket strikta villkor. (
35
)
71.
För att ta vederbörlig hänsyn till sin grundläggande skyldighet att garantera skyddet för äganderätten, måste rådet därför noga undersöka huruvida det föreligger ett beslut som motiverar en frysning av tillgångar, att detta villkor fortfarande är uppfyllt och, för det fall exempelvis det ursprungliga beslutet upphör att gälla, se till att beslutet att behålla den berörda personen i förteckningen villkoras av att det har fattats ett nytt beslut som även detta motiverar en frysning av tillgång. Så är i förevarande mål, till skillnad från i mål C-27/09 P, (
36
) inte fallet.
2. Slutsats i denna del
72.
Nederländernas överklagande ska således också ogillas.
VII – Rättegångskostnader
73.
Eftersom båda överklagandena ska ogillas ska rättegångsdeltagarna enligt artikel 69.3 första stycket i domstolens rättegångsregler, vilken enligt artikel 118 ska tillämpas i mål om överklagande, bära sina respektive rättegångskostnader.
VIII – Förslag till avgörande
74.
Mot bakgrund av ovan redovisade överväganden föreslår jag att domstolen meddelar följande dom:
1)
Överklagandena ogillas.
2)
Stichting Al-Aqsa, Konungariket Nederländerna, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen ska bära sina respektive rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	Tillgänglig på webbadressen http://www.un.org/Docs/scres/2001/sc2001.htm.
(
3
)	Rådets gemensamma ståndpunkt av den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (EGT L 344, s. 93).
(
4
)	Artikel 1.4 och artikel 2 i gemensam ståndpunkt 2001/931.
(
5
)	EGT L 344, s. 70. Den ”delade rättsordningen” (se Ohler, C., i punkt 5 i dennes kommentar till artikel 75 FEUF, i Streinz, R., EUV/AEUV, andra upplagan., Verlag C.H. Beck, München 2011), som innebär att det förhållandet att det parallellt förekommer antiterroriståtgärder som grundar sig på dels den gemensamma ståndpunkten, dels förordningen förklaras av den omständigheten att det enligt Maastrichtföredraget föreskrivs skilda rättsliga grunder härför i det gamla EU-fördraget och EG-fördraget.
(
6
)	Se, för ett liknande resonemang, skälen 5 och 6 i förordning nr 2580/2001 samt punkt 8 i tribunalens dom av den 11 juli 2007 i mål T-327/03, Al-Aqsa mot rådet (REG 2007, s. II-79) (nedan kallad domen i målet Al-Aqsa I).
(
7
)	Artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 hänvisar till artikel 1.4, 1.5 och 1.6 i gemensam ståndpunkt 2001/931.
(
8
)	Förordningen har ändrats vid upprepade tillfällen och nu gällande lydelse framgår av rådets genomförandeförordning (EU) nr 610/2010 av den 12 juli 2010 (EUT L 178, s. 1).
(
9
)	Artikel 5 i förordning nr 2580/2001.
(
10
)	Artikel 6 i förordning nr 2580/2001.
(
11
)	Se bland annat domen i målet Al-Aqsa I och tribunalens dom av den 9 september 2010 i mål T-348/07, Al-Aqsa mot rådet (REU 2010, s. II-4575) (nedan kallad den överklagade domen).
(
12
)	Staatscourant av den 7 april 2003, nr 68, s. 11. När det gäller detaljerna, se domen i målet Al-Aqsa I, punkterna 16‐21.
(
13
)	Skälen till ministerförordningen, se punkt 17 i domen i målet Al-Aqsa I och punkt 175 i den överklagade domen.
(
14
)	Artikel 2 i Sanctieregeling terrorisme 2003.
(
15
)	I skälen till den nederländska ministerförordningen talas det om enheter som stöder terrorism i ”Midden-Oosten”. Här ska anmärkas att det nederländska begreppet ”Midden-Oosten” till skillnad från det tyska begreppet ”Mittlerer Osten” även omfattar länder som enligt tyskt språkbruk hör till Främre orienten.
(
16
)	Detta beslut återges i valda delar i punkt 125 i den överklagade domen.
(
17
)	Punkterna 18‐21 i domen i målet Al-Aqsa I.
(
18
)	När det gäller ”Intrekking Sanctieregeling terrorisme 2003”, se Staatscourant av den 1 augusti 2003, nr 146, s. 9 och punkt 170 i den överklagade domen.
(
19
)	EUT L 160, s. 81.
(
20
)	Rådets beslut 2007/445/EG av den 28 juni 2007 om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism och om upphävande av besluten 2006/379/EG och 2006/1008/EG (EUT L 169, s. 58).
(
21
)	Dessa skäl anfördes också för de andra åtgärder som Al-Aqsa väckte talan mot i mål T-348/07, se härvid punkt 46 i den överklagade domen.
(
22
)	Punkterna 4 och 10 i den överklagade domen.
(
23
)	Konkret rör det sig om 1) beslut 2007/445, 2) rådets beslut 2007/868/EG av den 20 december 2007 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av beslut 2007/445 (EUT L 340, s. 100), 3) rådets beslut 2008/583/EG av den 15 juli 2008 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av beslut 2007/868 (EUT L 188, s. 21) och 4) rådets beslut 2009/62/EG av den 26 januari 2009 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av beslut 2008/583 (EUT L 23, s. 25) samt rådets förordning (EG) nr 501/2009 av den 15 juni 2009 om genomförande av artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 och om upphävande av beslut 2009/62 (EUT L 151, s. 14).
(
24
)	Punkterna 164‐181 i den överklagade domen.
(
25
)	Förstainstansrättens dom av den 30 september 2009 i mål T-341/07, Sison mot rådet (REG 2009, s. II-3625).
(
26
)	Här åsyftas beslut 2007/445, det vill säga den första av de omtvistade åtgärderna.
(
27
)	Se särskilt punkterna 63‐69, 85‐90 och 102‐106 i den överklagade domen.
(
28
)	Se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 5 juli 2011 i mål C-263/09 P, Edwin mot harmoniseringsbyrån (REU 2011, s. I-5853), punkterna 81‐85.
(
29
)	Beslut av domstolens ordförande av den 17 december 1998 i mål C-363/98 P(R), Emesa Sugar mot rådet (REG 1998, s. I-8787), punkterna 44‐46. Se även Wägenbaur, B., EuGH VerfO, Satzung und Verfahrensordnungen EuGH/EuG, Verlag C.H. Beck, München 2008, artikel 56 i domstolens stadga, punkt 6.
(
30
)	Domstolens beslut av den 28 november 1996 i mål C-277/95 P, Lenz mot kommissionen (REG 1996, s. I-6109), punkt 50.
(
31
)	Se punkt 181 i den överklagade domen.
(
32
)	Se punkt 175 i den överklagade domen.
(
33
)	Se punkt 177 i den överklagade domen.
(
34
)	Se punkterna 159–165 i den överklagade domen.
(
35
)	När det gäller vikten av proportionalitetsprövning när intrång sker genom åtgärder mot kärnvapenspridning, se domstolens dom av den 13 mars 2012 i mål C-380/09 P, Melli Bank mot rådet, punkt 44 och följande punkter.
(
36
)	Se härvid domstolens dom av den 21 december 2011 i mål C-27/09 P, Frankrike mot People’s Mojahedin Organization of Iran (REU 2011, s. I-13427), punkt 20.