62017CJ0329
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)
7 de agosto de 2018 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 2011/92/UE — Avaliação dos efeitos de determinados projetos no ambiente — Anexo II — Ponto 1, alínea d) — Conceito de “desflorestação destinada à conversão das terras” — Abertura de uma vala florestal ligada à construção e à exploração de uma linha aérea de transporte de energia elétrica»
No processo C‑329/17,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Administrativo, Áustria), por decisão de 19 de maio de 2017, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 1 de junho de 2017, no processo
Gerhard Prenninger,
Karl Helmberger,
Franziska Zimmer,
Franz Scharinger,
Norbert Pühringer,
Agrargemeinschaft Pettenbach,
Marktgemeinde Vorchdorf,
Marktgemeinde Pettenbach,
Gemeinde Steinbach am Ziehberg
contra
Oberösterreichische Landesregierung,
sendo intervenientes:
Netz Oberösterreich GmbH,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),
composto por: J. Malenovský, presidente de secção, M. Safjan e D. Šváby (relator), juízes,
advogado‑geral: P. Mengozzi,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação de G. Prenninger e o., por W. List, Rechtsanwalt,
–
em representação da Netz Oberösterreich GmbH, por H. Kraemmer e M. Mendel, Rechtsanwälte,
–
em representação do Governo austríaco, por G. Eberhard, na qualidade de agente,
–
em representação da Comissão Europeia, por A. C. Becker e C. Zadra, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 4.o, n.o 2, e do anexo II da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1, a seguir «Diretiva AEA»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe Gerhard Prenninger e oito outros recorrentes ao Oberösterreichische Landesregierung (Governo do Land da Alta Áustria), a propósito da sujeição do projeto de edificação da linha aérea elétrica designada «110 kV‑Leitung Vorchdorf‑Steinfeld‑Kirchdorf» a uma avaliação prévia dos seus efeitos no ambiente.
Quadro jurídico
Direito da União
3
Os considerandos 3, 7, 9 e 11 da Diretiva AEA têm a seguinte redação:
«(3)
Afigura‑se necessário que sejam harmonizados os princípios de avaliação dos efeitos no ambiente, no que respeita, nomeadamente, aos projetos que deveriam ser sujeitos a avaliação, às principais obrigações dos donos da obra e ao conteúdo da avaliação. Os Estados‑Membros podem estabelecer regras mais restritivas em matéria de proteção do ambiente.
[…]
(7)
A aprovação dos projetos públicos e privados que possam ter um impacto significativo no ambiente só deverá ser concedida após avaliação dos efeitos significativos que estes projetos possam ter no ambiente. Essa avaliação deverá efetuar‑se com base na informação adequada fornecida pelo dono da obra e eventualmente completada pelas autoridades e bem como pelo público a quem o projeto seja suscetível de interessar.
[…]
(9)
Os projetos pertencentes a outras categorias não têm necessariamente um impacto significativo no ambiente em todos os casos e deverão ser sujeitos a uma avaliação caso os Estados‑Membros considerem que são suscetíveis de ter um impacto significativo no ambiente.
[…]
(11)
Ao fixarem esses limiares ou critérios ou ao apreciarem projetos caso a caso com vista a determinar que projetos deverão ser sujeitos a avaliação com base nos seus impactos significativos sobre o ambiente, os Estados‑Membros deverão ter em conta os critérios de seleção pertinentes previstos na presente diretiva. Em conformidade com o princípio da subsidiariedade, os Estados‑Membros estão na melhor posição para aplicar esses critérios aos casos concretos.»
4
O artigo 1.o da referida diretiva prevê, no seu n.o 1:
«A presente diretiva aplica‑se à avaliação dos efeitos no ambiente de projetos públicos e privados suscetíveis de terem um impacto considerável no ambiente.»
5
O artigo 2.o, n.o 1, da referida diretiva enuncia:
«Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para garantir que, antes de concedida a aprovação, os projetos que possam ter um impacte significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, fiquem sujeitos a um pedido de aprovação e a uma avaliação dos seus efeitos. Esses projetos são definidos no artigo 4.o»
6
O artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva AEA dispõe:
«Sem prejuízo do disposto no artigo 2.o, n.o 4, os Estados‑Membros determinarão, relativamente aos projetos incluídos no anexo II, se o projeto deve ser submetido a uma avaliação nos termos dos artigos 5.o a 10.o Os Estados‑Membros procedem a essa determinação:
a)
Com base numa análise caso a caso;
ou
b)
Com base nos limiares ou critérios por eles fixados;
Os Estados‑Membros podem decidir aplicar os dois procedimentos referidos nas alíneas a) e b).»
7
O anexo II dessa diretiva enumera os «Projetos abrangidos pelo n.o 2 do artigo 4.o». No seu ponto 1, relativo aos projetos em matéria de agricultura, de silvicultura e de aquacultura, figuram, na alínea d), os projetos relativos à «Florestação inicial e desflorestação destinada à conversão para outro tipo de utilização das terras».
Direito nacional
8
O § 3 da Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 ‑ UVP‑G 2000 (Lei federal relativa à avaliação do impacto ambiental 2000 ‑ UVP‑G 2000) (BGB1. 697/1993), na sua versão publicada no BGB1. I, 4/2016, tem por objeto a avaliação dos efeitos no ambiente. Enuncia o princípio segundo o qual os projetos enumerados no anexo I dessa lei devem ser sujeitos a essa avaliação e expõe o procedimento bem como os requisitos a observar a tal respeito.
9
O § 1 da referida lei tem a seguinte redação:
«O anexo contém os projetos que, por força do § 3, devem obrigatoriamente ser objeto de uma [avaliação dos efeitos no ambiente].
Nas colunas 1 e 2 figuram os projetos que exigem sempre uma avaliação do impacto no ambiente e que devem ser submetidos a um processo de avaliação do impacto no ambiente (coluna 1) ou a um processo simplificado (coluna 2). […]
A coluna 3 enumera os projetos que apenas exigem uma avaliação [dos efeitos no ambiente] se estiverem preenchidas determinadas condições especiais. A partir do limiar mínimo indicado, esses projetos devem ser objeto de uma análise casuística. Caso resulte dessa análise uma obrigação [de avaliação dos efeitos no ambiente], há que proceder segundo o procedimento simplificado.
Ponto 46
a)
arroteamento numa área de pelo menos 20 ha;
b)
[…]
[…]
10
A Forstgesetz 1975 (Lei federal sobre as florestas), de 3 de julho de 1975 (BGB1. 440/1975), na sua versão publicada no BGB1. I, 56/2016, contém um § 13 com a epígrafe «Reflorestação», que prevê:
«[…]
(10)   Na medida em que a existência de uma linha energética exclui no seu traçado o desenvolvimento completo do crescimento em altura e na medida em que tenha sido concedida uma autorização excecional, nos termos do § 81, n.o 1, alínea b), o titular da linha deve garantir após cada abate uma reflorestação em tempo útil da área do traçado.»
11
O § 17 desta lei, sob a epígrafe «Arroteamento», estabelece:
«(1)   É proibida a utilização das terras florestais para outros fins que não a cultura florestal (arroteamento).
[…]»
12
A secção VI da referida lei, relativa à «utilização das florestas», contém um § 81, com a epígrafe «Autorização excecional», que dispõe:
«(1)   A autoridade pode conceder, mediante pedido, derrogações à proibição prevista no § 80, n.o 1, quando
[…]
b)
a abertura de uma vala florestal é necessária para a instalação de uma linha elétrica e durante a duração legal de existência desta;
[…]»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
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Por carta de 29 de março de 2016, o administrador da rede elétrica Netz Oberösterreich GmbH perguntou ao Governo do Land da Alta Áustria se o projeto de edificação da linha aérea elétrica designada «110 kV‑Leitung Vorchdorf‑Steinfeld‑Kirchdorf» por ela apresentado devia ser sujeito a uma avaliação dos efeitos no ambiente.
14
Por decisão de 14 de junho de 2016, esse Governo decidiu que não havia que proceder a tal avaliação para esse projeto.
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G. Prenninger e oito outros recorrentes interpuseram recurso dessa decisão no Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria), que negou provimento ao mesmo.
16
Esse órgão jurisdicional constatou, em primeiro lugar, que o projeto em causa consistia na edificação de uma linha elétrica com o comprimento total de 23,482 km, na construção de um novo poste elétrico e no aumento de um posto elétrico existente.
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Em segundo lugar, distinguiu a superfície florestal a «arrotear», com uma superfície de 0,4362 ha, da superfície na qual devia ser aberta uma vala florestal, isto é, a área na qual as árvores situadas sob as linhas elétricas deviam ser abatidas para garantir uma distância mínima de segurança dos cabos elétricos, com uma superfície de 17,82 ha.
18
Em terceiro lugar, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) considerou que essa abertura não se pode qualificar de «arroteamento», na aceção do direito interno, uma vez que essa qualificação pressupõe que os solos florestais em causa deixam de ser utilizados para fins de cultura florestal. Ora, resulta do projeto em causa que a área de abate em causa continuará a ser objeto de uma gestão florestal normal, na medida em que será possível proceder de maneira regular ao corte, à estiva e à replantação de árvores.
19
Segundo esse órgão jurisdicional, tal interpretação é confirmada pelo ponto 1, alínea d), do anexo II da Diretiva 2011/92. Considera que o conceito de «desflorestação destinada à conversão para outro tipo de utilização das terras», na aceção dessa disposição, deve ser interpretado no sentido de que exige igualmente a transformação das áreas florestais para outro tipo de utilização dos solos.
20
G. Prenninger e oito outros recorrentes interpuseram recurso de «Revision» dessa decisão para o órgão jurisdicional de reenvio, o Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Administrativo, Áustria).
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Esse órgão jurisdicional considera, como o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal), que a abertura de uma vala florestal não constitui uma utilização dos solos florestais para fins diferentes da cultura florestal e, como tal, não pode ser considerada um arroteamento, na aceção do direito interno.
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No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se tal interpretação do conceito de «arroteamento» é conforme com a Diretiva 2011/92. É certo que resulta da redação do ponto 1, alínea d), do anexo II dessa diretiva, que apenas estão abrangidas as desflorestações que têm por objetivo transformar a natureza da utilização dos solos. Por conseguinte, é possível considerar que a abertura de uma vala florestal que não produz essa transformação, mas que é efetuada com a intenção declarada de conservar as florestas não se pode qualificar como «desflorestação destinada à conversão para outro tipo de utilização das terras», na aceção dessa disposição.
23
Todavia, no Acórdão de 3 de julho de 2008, Comissão/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:380), o Tribunal de Justiça considerou que a Irlanda, ao ter autorizado uma desflorestação sem esta ter sido precedida de uma avaliação dos efeitos no ambiente, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do direito da União. O órgão jurisdicional de reenvio salienta que, no n.o 109 desse acórdão, o Tribunal de Justiça pôs em evidência a sensibilidade ambiental da zona geográfica em causa, que faz parte dos critérios de seleção mencionados no anexo III da Diretiva 2011/92 e que deve ser considerada tendo nomeadamente em conta «a capacidade de absorção do ambiente natural», devendo prestar‑se especial atenção às zonas montanhosas e florestais. O órgão jurisdicional de reenvio entende que essas considerações podem ser entendidas como um alargamento do conceito de «desflorestação destinada à conversão para outro tipo de utilização das terras», na aceção do ponto 1, alínea d), do anexo II da Diretiva 2011/92, ou mesmo como um indício de que deve ser ponderada uma outra interpretação desse conceito, diferente da evocada no n.o 22 do presente acórdão.
24
Nestas circunstâncias, o Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Administrativo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Deve a Diretiva [AEA] ser interpretada no sentido de que a “abertura de [uma vala florestal]”para efeitos de construir e manter instalações de fornecimento de energia elétrica enquanto estas possam legalmente subsistir constitui “desflorestação destinada à conversão para outro tipo de utilização das terras”, na aceção do anexo II, [ponto] 1, alínea d), da Diretiva AEA?»
Quanto à questão prejudicial
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Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o ponto 1, alínea d), do anexo II da Diretiva AEA deve ser interpretado no sentido de que está abrangida pelo conceito de «desflorestação destinada à conversão para outro tipo de utilização das terras», na aceção dessa disposição, a abertura de uma vala florestal para efeitos da instalação e exploração de uma linha aérea elétrica, como está em causa no processo principal, durante o período legal de existência desta.
26
A título preliminar, há que salientar que, nas suas observações submetidas ao Tribunal de Justiça, os recorrentes no processo principal contestam a extensão das áreas abrangidas pela abertura da vala florestal em causa no processo principal. Consideram que a área afetada por essa abertura corresponde a 39 ha e não, como entendeu o órgão jurisdicional de reenvio, a 17,82 ha.
27
A este respeito, há que recordar que, por força do artigo 267.o do Tratado, que se baseia numa nítida separação de funções entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, qualquer apreciação dos factos da causa é da competência do tribunal nacional. O Tribunal de Justiça, em especial, apenas se pode pronunciar sobre a interpretação ou a validade de um diploma da União a partir dos factos que lhe são indicados pelo órgão jurisdicional nacional. É ao órgão jurisdicional nacional que cabe, nesse âmbito, apurar os factos que deram origem ao litígio e extrair as respetivas consequências para a decisão que o mesmo é chamado a proferir (Acórdão de 8 de maio de 2008, Danske Svineproducenter, C‑491/06, EU:C:2008:263, n.o 23).
28
Há que recordar que, por força do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva AEA, os Estados‑Membros devem determinar, quer com base num exame caso a caso quer com base em critérios por eles fixados, se os projetos abrangidos pelo anexo II desta diretiva devem ser submetidos a uma avaliação do impacto no ambiente.
29
Figura entre esses projetos, no ponto 1, alínea d), desse anexo II, a desflorestação destinada à conversão para outro tipo de utilização das terras.
30
A este respeito, o Tribunal de Justiça já considerou que os conceitos contidos nesse anexo são conceitos de direito da União que devem receber uma interpretação autónoma (v., neste sentido, Acórdão de 25 de julho de 2008, Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, n.o 29).
31
Além disso, segundo jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição de direito da União, deve atender‑se não apenas aos seus termos mas igualmente ao seu contexto e aos objetivos prosseguidos pela regulamentação da qual essa disposição faz parte.
32
Resulta da redação do n.o 1, alínea d), desse anexo II, que este visa, não qualquer desflorestação, mas unicamente as operações de desflorestação realizadas tendo em vista conferir às terras em causa uma nova utilização.
33
Ora, há que concluir que, na medida em que a abertura de uma vala florestal, como está em causa no processo principal, é projetada tendo em vista a instalação e a exploração de uma linha aérea de transporte energético, as terras em causa são afetas a uma nova utilização. Por conseguinte, uma abertura, como a que está em causa no processo principal, está abrangida pelo ponto 1, alínea d), do anexo II da Diretiva AEA.
34
Esta interpretação é, aliás, corroborada pelo objetivo prosseguido pela Diretiva AEA.
35
Com efeito, o Tribunal de Justiça considerou que a Diretiva AEA tem por objetivo essencial, tal como resulta do n.o 1 do respetivo artigo 2.o, que, antes da concessão de uma autorização, os projetos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente em razão da sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos a uma avaliação prévia dos seus efeitos (Acórdão de 19 de setembro de 2000, Linster, C‑287/98, EU:C:2000:468, n.o 52).
36
Além disso, o Tribunal de Justiça já declarou várias vezes que o âmbito de aplicação da Diretiva AEA é vasto e o seu objetivo muito lato (Acórdãos de 24 de outubro de 1996, Kraaijeveld e o., C‑72/95, EU:C:1996:404, n.o 31, e de 28 de fevereiro de 2008, Abraham e o., C‑2/07, EU:C:2008:133, n.o 32).
37
Ora, é contrário ao objeto essencial da Diretiva AEA, e ao âmbito de aplicação lato que deve ser reconhecido a esta diretiva, excluir do âmbito de aplicação do seu anexo II as obras que consistam na abertura de valas florestais, alegando que essas obras nela não figuram expressamente. Com efeito, tal interpretação permitiria aos Estados‑Membros escapar às obrigações que lhes incumbem por força da Diretiva AEA quando autorizam uma abertura de uma vala florestal, independentemente da dimensão desta.
38
Daqui resulta que as operações de abertura de uma vala florestal para instalação e exploração de uma linha aérea de transporte de eletricidade estão abrangidas pelo ponto 1, alínea d), do anexo II da Diretiva AEA.
39
Essa interpretação não é de modo algum posta em causa pela circunstância de o legislador austríaco, ao autorizar a prática de tais aberturas de valas florestais, ter pretendido prosseguir o objetivo de preservação da floresta. Por um lado, o Tribunal de Justiça considerou que a prossecução de efeitos benéficos no ambiente não era relevante no âmbito da apreciação da necessidade de submeter um projeto a uma avaliação dos seus efeitos no ambiente (v., neste sentido, Acórdão de 25 de julho de 2008, Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, n.o 41).
40
Por outro lado, o facto de as árvores abatidas serem imediatamente substituídas por outra vegetação florestal, quer naturalmente quer de forma artificial, não tem relevância no facto de os solos afetados pela abertura de uma vala florestal terem adquirido uma nova utilização, a saber, a de apoio ao transporte de energia elétrica.
41
Face às considerações anteriores, há que responder à questão submetida que o ponto 1, alínea d), do anexo II da Diretiva AEA deve ser interpretado no sentido de que está abrangida pelo conceito de «desflorestação destinada à conversão para outro tipo de utilização das terras», na aceção dessa disposição, a abertura de uma vala florestal para efeitos da instalação e exploração de uma linha aérea elétrica, como está em causa no processo principal, durante o período legal de existência desta.
Quanto às despesas
42
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:
O ponto 1, alínea d), do anexo II da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, deve ser interpretado no sentido de que está abrangida pelo conceito de «desflorestação destinada à conversão para outro tipo de utilização das terras», na aceção dessa disposição, a abertura de uma vala florestal para efeitos da instalação e exploração de uma linha aérea elétrica, como está em causa no processo principal, durante o período legal de existência desta.
Assinaturas
(
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)	Língua do processo: alemão.