Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. EMILIOU
van 23 oktober 2025 (1)
Zaak C‑224/24
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali
tegen
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche,
Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015,
in tegenwoordigheid van:
Regione Marche,
FP
[verzoek van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2012/18/EU – Afvalverwerkingsinstallaties – Gevaarlijke stoffen – Begrip ‚aanwezigheid van gevaarlijke stoffen’ – Verwachte aanwezigheid – Verplichting tot kennisgeving ”
I.      Inleiding
1.        Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, dat is ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), betreft de uitlegging van de criteria voor het bepalen van de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in de zin van richtlijn 2012/18/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (gewoonlijk aangeduid als de „Seveso‑III-richtlijn”).(2)
2.        Richtlijn 2012/18 is de derde versie van de Seveso-richtlijn(3), die haar naam ontleent aan een industriële ramp die in 1976 plaatsvond in de buurt van de stad Seveso (Italië). Het gaat om een van de ernstigste milieurampen in de geschiedenis, die de wetgever van wat indertijd nog de Europese Economische Gemeenschap was, ertoe heeft aangezet om regels vast te stellen om dergelijke rampen te voorkomen en de gevolgen ervan te beperken.
3.        Samengevat legt richtlijn 2012/18 verschillende verplichtingen op aan inrichtingen waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn in hoeveelheden gelijk aan of groter dan de hoeveelheden die worden vermeld in bijlage I bij de richtlijn. Afhankelijk van de aanwezige hoeveelheden kunnen inrichtingen worden ingedeeld als „lagedrempelinrichting” of „hogedrempelinrichting” (hetgeen aanvullende verplichtingen met zich meebrengt).
4.        De kwestie die in de onderhavige zaak aan de orde is, is derhalve van groot belang binnen het stelsel van richtlijn 2012/18, aangezien zij rechtstreeks van invloed is op de indeling van de inrichtingen die binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen en op het soort verplichtingen waaraan deze inrichtingen moeten voldoen.
II.    Toepasselijke bepalingen
5.        Deze conclusie heeft voornamelijk betrekking op de uitlegging van artikel 3, punt 12, van richtlijn 2012/18, waarin de definitie van het begrip „aanwezigheid van gevaarlijke stoffen” is opgenomen en waarvan de tekst in punt 18 hieronder wordt weergegeven.
6.        In deze conclusie zal ik ook verwijzen naar de overwegingen 1 tot en met 6, 26 en 29, en de artikelen 1, 7, 8 en 10 tot en met 12 van de richtlijn. Ik zal echter niet refereren aan de bepalingen van richtlijn 2008/98/EG(4) of van richtlijn 2010/75/EU.(5) Hoewel deze richtlijnen in de eerste prejudiciële vraag worden genoemd, lijken zij in het kader van de onderhavige procedure niet relevant.
7.        Richtlijn 2012/18 is in Italiaans recht omgezet bij decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 – Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (wetsbesluit nr. 105 van 26 juni 2015 tot omzetting van richtlijn 2012/18/EU betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken) (hierna: „wetsbesluit nr. 105”).(6)
III. Feiten, procedure in het hoofdgeding en prejudiciële vragen
8.        Verzoekster in het hoofdgeding (Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali; hierna: „Bufarini”) is een vennootschap die in Falconara Marittima (Italië) een inrichting voor de verwerking van (gevaarlijk en niet-gevaarlijk) vloeibaar afval exploiteert op grond van een door de provincie Ancona (Italië) afgegeven geïntegreerde milieuvergunning. Met die vergunning mag Bufarini tot 800 ton gevaarlijk afval opslaan en per dag maximaal 200 ton van dit soort afval verwerken.
9.        In een rapport dat in 2020 is gepubliceerd is de Comitato tecnico regionale delle Marche (regionaal technisch comité van de regio Marche, Italië; hierna: „RTC”) tot de conclusie gekomen dat de inrichting die door Bufarini wordt
geëxploiteerd, gelet op de capaciteit ervan om gevaarlijke stoffen op te slaan en te verwerken, onder wetsbesluit nr. 105 valt. Op basis van dat rapport heeft de RTC Bufarini aangemaand om binnen 60 dagen de in dit wetsbesluit bedoelde kennisgeving en het daarin bedoelde rapport in te dienen.
10.      Aangezien Bufarini geen passende nalevingsmaatregelen heeft genomen, heeft de RTC de onderneming bij besluit van 24 november 2020 opnieuw schriftelijk aangemaand en geëist om de reeds eerder opgevraagde documentatie over te leggen dan wel, subsidiair, het gebruik van bepaalde tanks binnen haar installatie fysiek te beperken. Om het regelgevingskader te bepalen dat krachtens richtlijn 2012/18 van toepassing is op een inrichting als die welke door Bufarini wordt geëxploiteerd, moet volgens de RTC worden uitgegaan van de maximumhoeveelheid gevaarlijke stoffen die in voorzienbare omstandigheden mag worden opgeslagen of verwerkt. Naar zijn mening kan het feit dat dergelijke stoffen slechts tijdelijk op de locatie aanwezig zijn op zichzelf niet volstaan als basis voor die beoordeling.
11.      Bufarini heeft dit standpunt betwist. Volgens haar valt haar installatie niet binnen de werkingssfeer van wetsbesluit nr. 105. Zij wijst erop dat zij een systeem heeft ingevoerd om de voorraden te beheren en om te controleren of de wettelijk vastgestelde drempelwaarden niet worden overschreden.
12.      Bijgevolg heeft Bufarini tegen het besluit van de RTC beroep ingesteld bij de Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (bestuursrechter in eerste aanleg, Marche, Italië). Bij vonnis van 23 juni 2021 heeft die rechter haar beroep verworpen.
13.      Bufarini heeft tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië). Die heeft in 2022 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof drie prejudiciële vragen voorgelegd. De derde daarvan betrof de uitlegging van artikel 3, punt 12, van richtlijn 2012/18.
14.      De vragen in kwestie
waren aan de orde in zaak C‑144/22, waarover het Hof heeft beslist bij beschikking van 15 december 2022, Società Eredi Raimondo Bufarini.(7) In die beschikking heeft het Hof evenwel geoordeeld dat de derde vraag niet hoefde te worden beantwoord, aangezien die uitsluitend was gesteld voor het geval het Hof de eerste vraag (die betrekking had op de omvang van de verwijzingsplicht krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU) bevestigend zou beantwoorden, hetgeen niet het geval was.
15.      In dezelfde nationale procedure heeft de Consiglio di Stato op 21 maart 2024 besloten om de behandeling van de zaak opnieuw te schorsen en bij het Hof een tweede verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen. In de onderhavige procedure worden de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)      Staat de definitie van ‚aanwezigheid van gevaarlijke stoffen’ in artikel 3, punt 12, van richtlijn [2012/18] in de weg aan een praktijk waarbij de in een afvalverwerkingsinstallatie aanwezige hoeveelheid gevaarlijke stoffen wordt vastgesteld aan de hand van een door de exploitant toegepaste operationele procedure (die eventueel is opgenomen in de vergunning bedoeld in artikel 23 van richtlijn [2008/98] of in artikel 4 van richtlijn [2010/75]), waarbij het afval wordt gekwalificeerd als mengsel in de zin van artikel 3, punt 11, van richtlijn [2012/18], voorzien is in de voortdurende monitoring van de hoeveelheid in de installatie aanwezige gevaarlijke stoffen en gegarandeerd wordt dat de drempelwaarden van lagedrempelinrichtingen en hogedrempelinrichtingen in respectievelijk kolom 2 en kolom 3 van bijlage I bij richtlijn [2012/18] niet worden overschreden?
2)      Staat artikel 7 van richtlijn [2012/18], dat bepaalt dat de exploitant ‚de bevoegde autoriteit een kennisgeving zendt’ die de in artikel 7, lid 1, van die richtlijn vermelde informatie bevat, uitgelegd in het licht van de beginselen van vrije mededinging en vrijheid van vestiging, in de weg aan een regeling als die van artikel 13, leden 1, 2 en 5, van [wetsbesluit nr. 105/2015], die bepaalt dat de informatie uitsluitend kan worden meegedeeld door middel van ‚een kennisgeving die is opgesteld overeenkomstig het formulier in bijlage 5’ (lid 1), ‚wordt ondertekend in de vormen van zelfcertificering overeenkomstig de geldende regeling’ (lid 2), en ‚door de exploitant naar de in lid 1 bedoelde geadresseerden wordt gezonden in digitale vorm met gebruikmaking van de diensten en digitale instrumenten die ter beschikking zijn gesteld via de lijst van inrichtingen die zware ongevallen zouden kunnen veroorzaken bedoeld in artikel 5, lid 3’, of ‚uitsluitend door middel van een via een gecertificeerde e‑maildienst verstuurde, digitaal ondertekende e‑mail’ (lid 5), waardoor kennisgeving niet mogelijk is door middel van een ‚door de exploitant uitgevoerde operationele procedure’ die voorziet in voortdurende monitoring van de hoeveelheid in de installatie aanwezige gevaarlijke stoffen en garandeert dat de drempelwaarden van lagedrempelinrichtingen en hogedrempelinrichtingen in respectievelijk kolom 2 en kolom 3 van bijlage I bij richtlijn [2012/18] niet worden overschreden?”
16.      Bufarini en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
IV.    Analyse
A.      Eerste vraag
17.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter duidelijkheid te verkrijgen over de definitie van het begrip „aanwezigheid van gevaarlijke stoffen”, zoals bedoeld in artikel 3, punt 12, van richtlijn 2012/18, en meer in het bijzonder over de betekenis van de daarin gebruikte uitdrukking „verwachte aanwezigheid”.
18.      Deze bepaling luidt als volgt:
„‚aanwezigheid van gevaarlijke stoffen’: de werkelijke of verwachte aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in de inrichting, of van gevaarlijke stoffen waarvan redelijkerwijs kan worden voorzien dat ze zouden kunnen ontstaan bij verlies van controle over de processen, met inbegrip van opslagactiviteiten, in installaties binnen de inrichting, in hoeveelheden, gelijk aan of groter dan de in deel 1 of deel 2 van bijlage I vermelde drempelwaarden”.(8)
19.      Hieruit volgt dat gevaarlijke stoffen in de zin van deze richtlijn in drie situaties worden geacht aanwezig te zijn in een inrichting, mits de hoeveelheden daarvan gelijk zijn aan of groter zijn dan de in bijlage I erbij vermelde hoeveelheden: (i) wanneer zij daadwerkelijk aanwezig zijn, (ii) wanneer hun aanwezigheid kan worden verwacht, of (iii) wanneer redelijkerwijs kan worden voorzien dat ze zouden kunnen ontstaan bij verlies van controle over de processen binnen de inrichting.
20.      In beginsel moet voor aanvang van de activiteiten waarbij gevaarlijke stoffen worden verwerkt, worden bepaald onder welk
van die drie scenario’s een inrichting valt. Zoals hierboven aangegeven is in het onderhavige geval de tweede situatie relevant.
21.      In wezen gaat het om de vraag of de nationale autoriteiten (met andere woorden: de RTC) terecht van mening zijn dat in een geval als dat in het hoofdgeding de „verwachte” hoeveelheden moeten worden vastgesteld op basis van de maximumcapaciteit van de inrichting,
overeenkomstig hetgeen is aangegeven in de milieuvergunning. Dat standpunt wordt in de onderhavige procedure ook door de Commissie verdedigd.
22.      Bufarini is daarentegen van mening dat een exploitant ter bepaling van de „verwachte aanwezigheid” van gevaarlijke stoffen mag gebruikmaken van een mechanisme dat voorziet in de voortdurende monitoring van de hoeveelheid gevaarlijke stoffen die in de installatie aanwezig is en dat garandeert dat de in richtlijn 2012/18 vastgestelde drempelwaarden niet worden overschreden. Zij benadrukt dat in haar inrichting zowel gevaarlijke als niet-gevaarlijke stoffen worden opgeslagen en verwerkt.
23.      Opgemerkt zij dat richtlijn 2012/18 geen definitie geeft van de term „verwachte” en de betekenis daarvan evenmin verduidelijkt. Het ontbreken van een nauwkeurige definitie roept vragen op over de wijze waarop de bevoegde autoriteiten de „verwachte” aanwezigheid van gevaarlijke stoffen moeten beoordelen met het oog op de indeling waarin de richtlijn voorziet.
24.      Bij gebrek aan een uitdrukkelijke definitie moet bij de uitlegging van de term „verwachte” derhalve worden uitgegaan van de bewoordingen van de bepaling alsook van de doelstellingen en de algemene opzet van de richtlijn.
25.      Ten aanzien van de bewoordingen van de bepaling in kwestie merk ik op dat de term „verwacht” in het gewone taalgebruik doorgaans wordt beschouwd als een synoniem van termen zoals „ingeschat”, „voorgesteld”, „gepland”, „voorspeld” en „voorzien”. Een vergelijking van de verschillende taalversies van de richtlijn bevestigt dit.(9)
26.      In het licht daarvan lijkt een letterlijke uitlegging van artikel 3, punt 12, van richtlijn 2012/18 niet het standpunt van de RTC en de Commissie te ondersteunen dat de „verwachte aanwezigheid” moet worden gelijkgesteld met de maximumcapaciteit. De bewoordingen van de bepaling lijken minstens te vereisen dat er een redelijke waarschijnlijkheid bestaat dat de gevaarlijke stoffen in kwestie op een bepaald moment aanwezig zijn in hoeveelheden die hoger zijn dan die welke in bijlage I zijn vermeld.
27.      Dit wordt ook bevestigd door de bewoordingen van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2012/18, dat exploitanten verplicht om aan de bevoegde autoriteit een kennisgeving te zenden die onder meer „voldoende gegevens [bevat] om de gevaarlijke stoffen en de categorie van stoffen te identificeren die aanwezig zijn of kunnen zijn”, en „de hoeveelheid en de fysische vorm van de betrokken gevaarlijke stof of stoffen” vermeldt.(10) Evenzo preciseert aantekening 3 bij bijlage I bij richtlijn 2012/18 dat „de voor de toepassing van de betreffende artikelen [van de richtlijn] in aanmerking te nemen hoeveelheden [...] de maximumhoeveelheden [zijn] die op enig moment aanwezig zijn of kunnen zijn.”(11)
28.      Mijn interpretatie van de term „verwachte” is ook meer in overeenstemming met de bewoordingen van artikel 3, punt 12, van richtlijn 2012/18 met betrekking tot de derde situatie waarin gevaarlijke stoffen worden geacht in een inrichting aanwezig te zijn, te weten wanneer „redelijkerwijs kan worden voorzien dat ze zouden kunnen ontstaan bij verlies van controle over de processen [...] binnen de inrichting”. Dit deel van de bepaling suggereert ook dat de louter theoretische mogelijkheid dat gevaarlijke stoffen aanwezig zijn in hoeveelheden die minstens gelijk zijn aan die welke in bijlage I zijn opgenomen, niet voldoende is voor de toepassing van richtlijn 2012/18.
29.      Indien het de bedoeling was geweest om de toepassing van de richtlijn te laten afhangen van het enkele vermogen van een inrichting om gevaarlijke stoffen op te slaan, te verwerken of te produceren, mag in ieder geval redelijkerwijs worden aangenomen dat de Uniewetgever de desbetreffende bepalingen dienovereenkomstig zou hebben geformuleerd. Het gebruik van de uitdrukking „verwachte aanwezigheid” om het begrip „maximale totale capaciteit” tot uitdrukking te brengen, lijkt taalkundig en begripsmatig onnauwkeurig, met name in de context van een wetgevingsinstrument waarvan de bepalingen volgens de Uniewetgever zelf bedoeld waren om „duidelijk, samenhangend en gemakkelijk te begrijpen [te] zijn om de tenuitvoerlegging en afdwingbaarheid te helpen verbeteren”.(12)
30.      De uitlegging van de term „verwachte” die door de RTC en de Commissie wordt voorgesteld, wordt evenmin ondersteund door een contextuele of teleologische uitlegging van de bepalingen van richtlijn 2012/18.
31.      Wat de context betreft ben ik niet overtuigd door de argumenten van de Commissie dat een op capaciteit gebaseerde uitlegging van de term „verwachte” noodzakelijk is aangezien aan verschillende verplichtingen van richtlijn 2012/18 reeds op voorhand moet worden voldaan, dat wil zeggen voordat de gevaarlijke stoffen voor het eerst in de inrichting aanwezig zijn. De Commissie verwijst in het bijzonder naar de verplichtingen om een preventiebeleid voor zware ongevallen op te stellen en uit te voeren (artikel 8 van de richtlijn), een veiligheidsrapport in te dienen (artikel 10), een noodplan op te stellen en de desbetreffende gegevens aan de bevoegde nationale autoriteiten te verstrekken (artikel 12).(13)
32.      Dit argument heeft iets weg van een cirkelredenering, aangezien het berust op de veronderstelling dat de betrokken bepalingen van toepassing moeten zijn op elke inrichting die niet vooraf kan inschatten welke hoeveelheden gevaarlijke stoffen er op een bepaald moment precies aanwezig zullen zijn. Naar mijn mening is deze veronderstelling ongegrond. Mits de in bijlage I vastgestelde drempelwaarden niet worden overschreden, is het niet relevant dat de exploitant de exacte hoeveelheden stoffen die op een bepaald moment zullen worden verwerkt niet vooraf kan inschatten. Bijgevolg blijft de bezorgdheid van de Commissie met betrekking tot de toepassing van de artikelen 8, 10 en 12 van richtlijn 2012/18 in beginsel louter theoretisch.
33.      Het argument dat de Commissie ontleent aan de bewoordingen van artikel 7, lid 4, en artikel 11 van richtlijn 2012/18 is evenmin overtuigend. De Commissie wijst erop dat exploitanten op grond van deze bepalingen de bevoegde autoriteit vooraf in kennis moeten stellen van significante verhogingen of verlagingen van de hoeveelheden aanwezige gevaarlijke stoffen, en zo nodig passende maatregelen moeten nemen. Zij benadrukt dat dit niet haalbaar is wanneer onvoorziene en plotselinge verhogingen
niet worden gedetecteerd als gevolg van een storing in het monitoringproces.
34.      Naar mijn mening valt uit die bepalingen niets af te leiden over de juiste uitlegging van artikel 3, punt 12, van richtlijn 2012/18. Zoals blijkt uit de bewoordingen en de context van artikel 7, lid 4, onder a), en artikel 11 van die richtlijn, hebben die bepalingen betrekking op verhogingen of verlagingen die zich
op lange termijn
voordoen in de hoeveelheden gevaarlijke stoffen die in de inrichting aanwezig zijn.
35.      Onbedoelde en tijdelijke situaties die ertoe kunnen leiden dat de hoeveelheden gevaarlijke stoffen die worden opgeslagen, verwerkt of geproduceerd de aan de autoriteiten meegedeelde niveaus (en in voorkomend geval de door de vergunning toegestane niveaus) overschrijden, kunnen in veel, ja zelfs alle inrichtingen voorkomen. Dit geldt ook voor inrichtingen die aan alle verplichtingen van de richtlijn voldoen. Het is overduidelijk dat exploitanten in dergelijke situaties niet verplicht zijn om de kennisgeving, het preventiebeleid voor zware ongevallen enzovoort te herzien of bij te werken.
36.      Dit zou logischerwijs ook moeten gelden in situaties waarin, zoals Bufarini betoogt, een mechanisme is ingevoerd
waarmee de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in de inrichting voortdurend wordt gemonitord, teneinde te waarborgen dat de in bijlage I bij richtlijn 2012/18 vastgestelde drempelwaarden niet worden overschreden. Indien de drempelwaarden op een bepaald moment per ongeluk zouden worden overschreden, zou dit de exploitant ertoe aanzetten om maatregelen te nemen om de hoeveelheid te verlagen tot onder de drempelwaarden van bijlage I. Ook in deze gevallen is er op de lange termijn geen wijziging in de hoeveelheid behandelde gevaarlijke stoffen, zelfs als het de exploitant niet lukt om onmiddellijk in te grijpen. Deze situaties vallen dus buiten de werkingssfeer van de bepalingen waarnaar de Commissie verwijst.(14)
37.      Wat vervolgens de
teleologische uitlegging van de bepalingen van richtlijn 2012/18 betreft, zou ik het volgende willen opmerken.
38.      In de eerste plaats heeft de richtlijn weliswaar uiteindelijk tot doel een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu te waarborgen(15),
maar is de werkingssfeer
ervan niettemin beperkt tot „de preventie van zware ongevallen [...] en de beperking van de gevolgen daarvan”, zoals onder meer in de overwegingen 1 tot en met 6 en in artikel 1 wordt gepreciseerd.(16) De richtlijn is niet gericht op alle industriële ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn, maar alleen op ongevallen die aanzienlijke gevaren voor de menselijke gezondheid en het milieu opleveren. De richtlijn heeft evenmin tot doel om de risico’s tot nul te beperken (hetgeen natuurlijk een onmogelijke taak is) of daarbij in de buurt te komen.(17)
39.      Er mag niet uit het oog worden verloren dat zelfs wanneer er zich een storing in de door Bufarini beschreven monitoringmechanismen voordoet, die ertoe kan leiden dat hoeveelheden gevaarlijke stoffen de drempelwaarden van bijlage I tijdelijk overschrijden, een dergelijk voorval op zichzelf niet direct een ongeval veroorzaakt, laat staan een zwaar ongeval. Die vaststelling geldt met name wanneer de exploitant de mogelijkheid behoudt om snel en doeltreffend in te grijpen om de betrokken hoeveelheden te verminderen en de veiligheid te herstellen. Bijgevolg neemt het risicoprofiel van de inrichting niet significant toe als er snel passende risicobeperkende maatregelen worden genomen. Dit benadrukt hoe belangrijk het is om bij de beoordeling van de potentiële risico’s in het kader van richtlijn 2012/18 zowel rekening te houden met de ingevoerde technische waarborgen als met de operationele reactie van de exploitant.
40.      Bovendien moet deze uiteindelijke doelstelling in overeenstemming worden gebracht met andere publieke belangen. Zoals in overweging 4 van de richtlijn is uiteengezet, heeft de Uniewetgever ook met name getracht „onnodige administratieve lasten te verminderen door ze te stroomlijnen of te vereenvoudigen, ervan uitgaande dat de veiligheid, het milieu en de menselijke gezondheid niet in het gedrang komen”. Een soortgelijke bezorgdheid komt tot uiting in overweging 18 van de richtlijn, waarin wordt gewezen op de noodzaak „de administratieve lasten, in het bijzonder voor het midden‑ en kleinbedrijf, te verminderen”.
41.      Als de uitlegging die de Commissie geeft aan artikel 3, punt 12, van richtlijn 2012/18 zou worden aanvaard, zou dat ook betekenen dat exploitanten met een zeer laag risicoprofiel(18) moeten voldoen aan diverse verplichtingen waarvan de uitvoering duur kan uitvallen. Die administratieve en financiële lasten lijken onevenredig en verre van realistisch voor de aanpak van risico’s op zware ongevallen.(19)
42.      In het licht van het evenredigheidsbeginsel kan redelijkerwijs
worden aangenomen dat de Uniewetgever een pragmatische in plaats van een al te formalistische benadering heeft gekozen wanneer hij het begrip „aanwezigheid van gevaarlijke stoffen” heeft gedefinieerd als parameter om de werkingssfeer van richtlijn 2012/18 te bepalen en om lagedrempelinrichtingen te onderscheiden van hogedrempelinrichtingen.
43.      Bijgevolg ben ik van mening dat de uitdrukking „verwachte aanwezigheid” moet worden uitgelegd op een manier die een risicogebaseerde benadering weerspiegelt die in overeenstemming is met het preventieve doel van de richtlijn, waarbij de nadruk ligt op voorzienbare operationele omstandigheden in plaats van op theoretische maximumcapaciteit. Een dergelijke uitlegging is in lijn met het doel van de richtlijn om zware ongevallen te voorkomen door lidstaten en exploitanten te verplichten om te beoordelen welke hoeveelheden gevaarlijke stoffen feitelijk aanwezig kunnen zijn en kunnen worden behandeld, waardoor het gemakkelijker wordt om evenredige en afdwingbare regelgevende maatregelen te treffen.
44.      Ik deel uiteraard de bezorgdheid van de Commissie over de noodzaak om situaties te voorkomen waarin exploitanten, te kwader trouw of eenvoudigweg door nalatigheid, zich gemakkelijk kunnen onttrekken aan de verplichtingen die krachtens richtlijn 2012/18 op hen rusten. Een uitlegging van de uitdrukking „verwachte aanwezigheid” die de exploitanten de facto carte blanche geeft om zich te baseren op hun subjectieve verwachtingen en ramingen, zou afbreuk doen aan de doeltreffendheid van het beschermingssysteem dat door richtlijn 2012/18 is ingevoerd.
45.      De toepasselijkheid van richtlijn 2012/18 op een bepaalde inrichting of de indeling van een inrichting als „lagedrempelinrichting” of „hogedrempelinrichting” moet mijns inziens gebaseerd zijn op objectieve gegevens die door de bevoegde autoriteiten gemakkelijk en eenvoudig kunnen worden geverifieerd. Anders zou het door de Uniewetgever beoogde inspectie‑ en sanctiesysteem niet naar behoren functioneren.(20)
46.      Volgens artikel 20, lid 1, van richtlijn 2012/18 „[zorgen] [d]e lidstaten ervoor dat de bevoegde autoriteiten een inspectiesysteem opzetten”. Deze inspecties hebben in de eerste plaats tot doel de bevoegde autoriteiten in staat te stellen om „de noodzakelijke maatregelen [te] nemen in geval van niet-naleving” van de richtlijn (overweging 26 van de richtlijn). Bovendien verplicht artikel 28, zoals overgenomen in overweging 29, de lidstaten om sancties vast te stellen en toe te passen op schendingen van de nationale bepalingen die krachtens deze richtlijn zijn vastgesteld. Die sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
47.      In deze context ben ik van mening dat een systeem zoals Bufarini dat voor ogen heeft, onder bepaalde omstandigheden geschikt kan zijn om te garanderen dat de „verwachte aanwezigheid” van gevaarlijke stoffen in de inrichting onder de in bijlage I vastgestelde drempelwaarden blijft. Dit systeem houdt in dat er een mechanisme wordt ingevoerd om de in de inrichting aanwezige hoeveelheid gevaarlijke stoffen voortdurend te monitoren, zodat de exploitant snel kan ingrijpen wanneer er een risico bestaat dat de stoffen de in bijlage I vastgestelde drempelwaarden overschrijden.
48.      Er moet worden benadrukt dat een systeem pas wordt geacht te voldoen aan de vereisten van richtlijn 2012/18 wanneer de exploitant preventief kan ingrijpen, dat wil zeggen voordat de hoeveelheden gevaarlijke stoffen de in bijlage I vastgestelde drempelwaarden overschrijden. Een mechanisme dat uitsluitend werkt met corrigerende maatregelen achteraf, en dat met enige regelmaat leidt tot de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen boven die drempelwaarden, kan niet met zo’n systeem worden gelijkgesteld. In dergelijke gevallen is de overschrijding niet toevallig maar voorzienbaar, en is de richtlijn als zodanig ondubbelzinnig van toepassing.
49.      Bovendien moet een dergelijk systeem de aanwezige hoeveelheden ook te allen tijde registreren, zodat de bevoegde autoriteiten op elk moment kunnen nagaan of de betreffende drempelwaarden zijn overschreden en, als dat het geval is, de nodige informatie kunnen verkrijgen (waaronder data, duur en frequentie van de overschrijdingen, hoogte van de overschrijding, enzovoort).
50.      Uiteraard staat het aan de nationale autoriteiten om te bepalen of het specifieke mechanisme dat door een bepaalde exploitant is opgezet, nauwkeurig, betrouwbaar en doeltreffend is. In eerste instantie gaat het dan om de administratieve autoriteiten; in geval van een geschil om de rechterlijke autoriteiten.
51.      In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat artikel 3, punt 12, van richtlijn 2012/18 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale praktijk waarbij de „verwachte” aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in een inrichting wordt beoordeeld aan de hand van mechanismen die door de exploitant worden ingevoerd om een voortdurende monitoring van de daadwerkelijk aanwezige hoeveelheden te garanderen. Dergelijke mechanismen moeten het mogelijk maken om snel in te grijpen teneinde die hoeveelheden te verminderen wanneer er een voorzienbaar risico bestaat dat de in bijlage I vastgestelde drempelwaarden worden overschreden. Deze aanpak is echter alleen toegestaan wanneer het mechanisme voldoende gegevens bijhoudt, zodat de bevoegde autoriteiten de nodige controles kunnen uitvoeren.
B.      Tweede vraag
52.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een nationale regeling mag verlangen dat de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2012/18 bedoelde kennisgeving op een specifieke wijze wordt verricht, waardoor vormen van kennisgeving die op recentere technologieën zijn gebaseerd, worden uitgesloten. De verwijzende rechter verwijst in dit verband naar de technologieën die worden gebruikt door Bufarini en andere exploitanten die monitoringmechanismen zoals hierboven besproken hebben ingevoerd.
53.      Het is mij niet geheel duidelijk waarom de verwijzende rechter deze vraag heeft gesteld. Bovendien zie ik niet in hoe een antwoord op die vraag van invloed zou kunnen zijn op de procedure die momenteel bij hem aanhangig is.
54.      De vraag die centraal staat in het hoofdgeding is, voor zover ik begrijp, welke methode moet worden gebruikt om te bepalen of een inrichting binnen de werkingssfeer van richtlijn 2012/18 valt, omdat er in de inrichting daadwerkelijk gevaarlijke stoffen aanwezig zijn of kunnen zijn in een hoeveelheid gelijk aan of groter dan de in bijlage I bij richtlijn 2012/18 vastgestelde drempelwaarden. Bufarini betoogt dat de methode die zij in dit verband gebruikt, in overeenstemming is met de bepalingen van de richtlijn. Dat zou betekenen dat haar inrichting buiten
de werkingssfeer van de richtlijn valt.
55.      De bepaling van de wijze waarop een exploitant de in artikel 7 van richtlijn 2012/18 bedoelde kennisgeving moet doen –
gesteld dat die bepaling van toepassing is op Bufarini – lijkt niet relevant te zijn voor de in het hoofdgeding aan de orde gestelde kwesties. Deze conclusie geldt a fortiori indien de eerste prejudiciële vraag wordt beantwoord op de wijze die ik hierboven heb voorgesteld.
56.      Bijgevolg ben ik van mening dat de tweede prejudiciële vraag niet-ontvankelijk is.
V.      Conclusie
57.      Ik geef het Hof bijgevolg in overweging de prejudiciële vragen van de Consiglio di Stato te beantwoorden als volgt:
1)      Artikel 3, punt 12, van richtlijn 2012/18/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken
moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale praktijk waarbij de „verwachte” aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in een inrichting wordt beoordeeld aan de hand van mechanismen die door de exploitant worden ingevoerd
om een voortdurende monitoring van de daadwerkelijk aanwezige hoeveelheden te garanderen. Dergelijke mechanismen moeten het mogelijk maken om snel in te grijpen teneinde die hoeveelheden te verminderen wanneer er een voorzienbaar risico bestaat dat de in bijlage I bij richtlijn 2012/18 vastgestelde drempelwaarden worden overschreden. Dit geldt op voorwaarde dat het mechanisme voldoende
gegevens bijhoudt, zodat de bevoegde autoriteiten de nodige controles kunnen uitvoeren.
2)      De tweede prejudiciële vraag is niet-ontvankelijk.
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Richtlijn houdende wijziging en vervolgens intrekking van richtlijn 96/82/EG van de Raad (PB 2012, L 197, blz. 1).
3      De eerste versie dateert uit 1982: richtlijn 82/501/EEG van de Raad van 24 juni 1982 inzake de risico’s van zware ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten (PB 1982, L 230, blz. 1).
4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008, L 312, blz. 3).
5      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PB 2010, L 334, blz. 17).
6      GURI nr. 161 van 14 juli 2015.
7      EU:C:2022:1013.
8      Cursivering van mij.
9      Zie bijvoorbeeld de versies van richtlijn 2012/18 in het Duits („vorgesehene”), het Grieks („προβλεπόμενη”), het Spaans („anticipada”), het Frans („anticipée”), het Nederlands („verwachte”), het Italiaans („prevista”), het Pools („przewidywaną”), het Portugees („prevista”), het Roemeens („anticipată”) en het Fins („niitä ennakoidaan olevan”).
10      Cursivering van mij.
11      Cursivering van mij.
12      Zie overweging 4 van richtlijn 2012/18.
13      Opgemerkt zij dat de artikelen 10 en 12 van richtlijn 2012/18 uitsluitend van toepassing zijn op hogedrempelinrichtingen.
14      Dit kan echter anders zijn wanneer de hoeveelheden niet snel kunnen worden verlaagd. In die gevallen kan de storing in het monitoringsysteem niet alleen leiden tot sancties (zie punt 48 van deze conclusie), maar zelfs tot de toepassing van richtlijn 2012/18.
15      Zie met name de overwegingen 2 tot en met 4, overweging 6, en artikel 1 van richtlijn 2012/18.
16      Cursivering van mij. Zie in dit verband ook arrest van 17 juni 1999, Commissie/Italië (C‑336/97, EU:C:1999:314, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
17      Zie bijvoorbeeld OESO, „OECD guiding principles for chemical accident prevention, preparedness and response – Third edition”, 2023, blz. 15: „De door de industrie genomen maatregelen om de risico’s van chemische ongevallen aan te pakken, moeten passend zijn om die risico’s zoveel als redelijkerwijs mogelijk te beperken.” Cursivering van mij.
18      In dit verband is het vermeldenswaard dat de Commissie in een recent verslag heeft vastgesteld dat volgens haar speciale databank de meeste ongevallen (met inbegrip van „zware” ongevallen) die in de periode 2019 tot en met 2022 zijn geregistreerd, hebben plaatsgevonden in hogedrempelinrichtingen. Zie Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing en de efficiënte werking van richtlijn [2012/18] betreffende de beheersing van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken in de periode 2019‑2022, COM(2025) 508 final van 19 september 2025, blz. 13.
19      Zie in dit verband het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, COM(2010) 781 definitief 2010/0377 (COD), punt 4.9.
20      Zie met betrekking tot het belang van een adequate uitvoering van een dergelijk systeem arrest van 17 juni 1999, Commissie/Italië (C‑336/97, EU:C:1999:314, punt 25).