62001CC0165_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I ─ Inleiding
1.
In essentie vraagt het Oberste Gerichtshof (Oostenrijk) met zijn twee prejudiciële vragen in hoeverre bepalingen van nationaal arbeidsrecht, in casu de bepalingen van het Arbeitsverfassungsgesetz, inzake de sociale organisatie van ondernemingen ─ welke bepalingen voorzien in de instelling van een ondernemingsraad bij alle ondernemingen waarin meer dan vijf werknemers met stemrecht werkzaam zijn ─ als
"arbeidsvoorwaarde"
van toepassing zijn op plaatselijke functionarissen van de vertegenwoordiging van de Europese Commissie te Wenen. Meer in het bijzonder gaat het hierbij om de principiële vraag of de toepasselijke communautaire bepalingen inzake de medezeggenschap van bij een vertegenwoordiging van de Europese Commissie werkzame plaatselijke functionarissen bij uitsluiting van toepassing zijn of dat er ruimte is voor de parallelle of aanvullende toepassing van nationale voorschriften, zoals neergelegd in het ArbVG, ter zake van deze zelfde materie.
II ─ Juridisch kader
A ─
Bepalingen van gemeenschapsrecht inzake de vertegenwoordiging en inspraak van het personeel bij de instellingen
2.
De artikelen 2 en 3 van verordening nr. 259/68/EEG/Euratom/EGKS van 29 februari 1968, tot vaststelling van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen, alsmede van bijzondere maatregelen welke tijdelijk op de ambtenaren van de Commissie van toepassing zijn(2) vormen de grondslag voor het Statuut van de ambtenaren van de EG (hierna:
"Statuut"
) respectievelijk voor de Regeling welke van toepassing is op andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen (hierna:
"RAP"
).
3.
Het begrip
"ambtenaar van de Europese Gemeenschappen"
wordt in artikel 1, eerste alinea, als volgt omschreven:
"a) Ambtenaar van de Gemeenschappen in de zin van dit Statuut is hij die, op de bij dit Statuut bepaalde wijze, in een vast ambt bij een der instellingen van de Gemeenschappen is aangesteld bij schriftelijk besluit van het daartoe bevoegd gezag van deze instelling."
4.
Ingevolge artikel 9, lid 1, sub a, van het Statuut wordt bij elke instelling een personeelscomité opgericht:
"Er worden opgericht:
a)
bij elke instelling:
─
een personeelscomité, zo nodig verdeeld in afdelingen voor elke standplaats van het personeel,
─
een of [...] meer paritaire commissies
─
een of [...] meer tuchtraden
─
zo nodig, een beoordelingscomité.
"
5.
De rol van deze paritaire commissie, tuchtraden en de beoordelingscommissie zal bij de verdere bespreking van de voorgelegde vragen, behoudens een enkele verwijzing, niet aan de orde komen. Het lijkt mij desalniettemin nuttig uit een oogpunt van volledigheid vast te leggen dat het personeelscomité, hoewel het belangrijkste, niet het enige interne orgaan is waarin de personeelsbelangen aan de orde kunnen komen.
6.
Blijkens artikel 9, lid 3, van het Statuut heeft het personeelscomité tot taak om de belangen van het personeel bij de betrokken instelling te behartigen en dient het zorg te dragen voor een voortdurend contact tussen de instelling en het personeel. Voorts draagt het bij tot de goede werking van de dienst door de mening van het personeel aan de dag te doen treden en deze naar voren te brengen. Meer in het bijzonder brengt het comité moeilijkheden van algemene aard aangaande de interpretatie en de toepassing van het Statuut ter kennis van de bevoegde organen van de instelling, legt het denkbeelden betreffende de organisatie en werking van de dienst aan de bevoegde instelling voor en doet het voorstellen tot verbetering van de arbeidsvoorwaarden of in het algemeen van de levensomstandigheden van het personeel. Ten slotte heeft het comité tot taak om deel te nemen aan het beheer van en het toezicht op organen van sociale aard welke door de instelling in het belang van het personeel zijn opgericht.
7.
De nadere uitwerking van de samenstelling, taken en bevoegdheden van het personeelscomité vindt overeenkomstig artikel 9, lid 2, van het Statuut plaats in bijlage II bij het Statuut. Artikel 1 van deze bijlage geeft aan hoe het comité is samengesteld en legt de maximum- en minimumbenoemingstermijnen vast. Voorts is bepaald dat alle ambtenaren van de betrokken instelling zowel stemgerechtigd als verkiesbaar zijn. Het comité en, indien dit is verdeeld in lokale afdelingen, de afdelingen, moeten zodanig zijn samengesteld dat alle categorieën van ambtenaren en alle groepen bedoeld in artikel 5 van het Statuut, alsmede de personeelsleden bedoeld in artikel 7, eerste alinea, van de RAP, de zogenoemde andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen, daarin zijn vertegenwoordigd.
8.
Op basis van de regeling vervat in artikel 9 van het Statuut en bijlage II bij het Statuut bestaat het personeelscomité bij de Commissie uit een centraal comité en enkele lokale afdelingen, die overeenkomen met de verschillende plaatsen waar personeel van de Commissie is aangesteld. De leden van het centraal comité worden vanuit de lokale afdelingen benoemd. De leden van de lokale afdelingen worden gekozen door de ambtenaren en de andere personeelsleden in de zin van artikel 7 van de RAP. De ambtenaren die niet zijn aangesloten bij een lokale afdeling worden vertegenwoordigd door de lokale afdeling te Brussel. Aangezien een lokale afdeling voor het in Wenen aangesteld personeel ontbreekt, worden deze ambtenaren en personeelsleden vertegenwoordigd door de Brusselse afdeling. Zij nemen dan ook aan de verkiezingen voor deze afdeling deel.
9.
Wat betreft de plaatselijke functionarissen en de wijze waarop zij binnen de organisatie van de betrokken instelling zijn vertegenwoordigd, zijn de artikelen 1, 4, 7 en 79 tot en met 81 van de RAP relevant.
10.
Allereerst geeft artikel 1 van de RAP aan dat deze regeling van toepassing is op ieder personeelslid dat op grond van een overeenkomst door de Gemeenschappen is aangesteld. Dit personeelslid heeft de hoedanigheid van tijdelijk functionaris, hulpfunctionaris, plaatselijk functionaris of bijzonder adviseur.
11.
In de daaropvolgende bepalingen worden deze categorieën personeelsleden nader omschreven. Artikel 4 van de RAP geeft aan wat onder een
"plaatselijk functionaris"
moet worden verstaan.
"Als plaatselijk functionaris in de zin van deze regeling wordt aangemerkt het personeelslid dat overeenkomstig de plaatselijke gebruiken is aangesteld om handenarbeid of hulpdiensten te verrichten in een ambt dat niet is opgenomen in de lijst van het aantal ambten, gevoegd bij de afdeling van de begroting die op iedere instelling betrekking heeft, en dat wordt bezoldigd uit de algemene kredieten hiertoe in die begrotingsafdeling uitgetrokken. Bij wijze van uitzondering kan eveneens als plaatselijk functionaris worden aangemerkt het personeelslid dat is aangesteld om uitvoerend werk te verrichten bij de kantoren van de pers- en voorlichtingsdienst van de Commissie van de Europese Gemeenschappen."
12.
Ten aanzien van de vertegenwoordiging van deze plaatselijke functionarissen in het bijzonder bepaalt artikel 7 van de RAP:
"Het personeelslid dat een overeenkomst voor langer dan één jaar of voor onbepaalde tijd heeft aangegaan, heeft actief en passief kiesrecht voor het in artikel 9 van het Statuut genoemde personeelscomité."
13.
In de titels II, III, IV en V van de RAP worden bijzondere regels gegeven voor achtereenvolgens de personeelsgroepen tijdelijke functionarissen, hulpfunctionarissen, plaatselijke functionarissen en bijzonder adviseurs. Titel IV bevat voor de plaatselijke functionarissen de volgende bepaling, artikel 79, die in het hoofdgeding centraal staat en waarop de eerste prejudiciële vraag van het Oberste Gerichtshof is gericht:
"a)
Onverminderd de bepalingen van deze titel worden de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen, inzonderheid ter zake van
a.
aanstelling en ontslag
b.
verloven
c.
bezoldiging
door elke instelling vastgesteld aan de hand van de voorschriften en gebruiken ter plaatse waar de functionaris zijn werkzaamheden moet verrichten.
"
14.
Teneinde de context van dit artikel nader aan te geven is het nuttig de daaropvolgende bepalingen van de RAP aan te halen:
"Artikel 80:
Inzake de sociale zekerheid neemt de instelling de lasten op zich die op de werkgever drukken ingevolge de voorschriften ter plaatse waar de functionaris zijn werkzaamheden moet verrichten.
"
"Artikel 81, lid 1:
Geschillen tussen de instelling en de plaatselijke functionaris die in een lidstaat is tewerkgesteld, zijn onderworpen aan het gerecht dat bevoegd is ingevolge de wetten ter plaatse waar de functionaris zijn werkzaamheden verricht.
"
15.
Op 21 november 1989 kwam op grond van in het bijzonder de artikelen 4, 7, 79, 80 en 81 van de RAP tot stand, de Réglementation-cadre fixant les conditions d'emploi des agent locaux de la Commission des Communautés européennes en service dans un pays tiers.(3) (hierna:
"Kaderregeling derde landen"
) Deze regeling is op 1 januari 1990 in werking getreden, maar was eerst van toepassing na het van kracht worden van de bijzondere voorwaarden die voor iedere werklocatie waren vastgesteld.
16.
Voor de situatie in Oostenrijk zijn deze bijzondere voorwaarden in 1994 (hierna:
"Bijzondere voorwaarden Oostenrijk"
) tot stand gekomen. Het eerste artikel van deze regeling inzake de bijzondere arbeidsvoorwaarden voor de in Oostenrijk werkende plaatselijke functionarissen, luidt ─ in zijn Duitse versie ─ als volgt:
"a)
Die vorliegende Regelung legt die Sonderbedingungen für die Beschäftigung von in Österreich diensttuenden örtlichen Bediensteten und von Rechtsinhabern von Verträgen von bestimmter oder unbestimmter Dauer, oder welche von der österreichischen Gesetzgebung als solche angesehen werden, fest.
b)
Die gesetzlichen Bestimmungen der vorliegenden Regelung sind inbeschadet der zwingenden günstigeren österreichischen Gesetzgebung anwendbar
"
.(4)
B ─
Relevante bepalingen van nationaal recht
17.
Onder het
"Arbeidsverfassungsrecht"
wordt in Oostenrijk dat deel van het arbeidsrecht verstaan dat betrekking heeft op de organisatie, de taak, de bevoegdheden en de wederzijdse betrekkingen (overleg en collectieve overeenkomsten) van de behartiging van de belangen van de werknemers binnen en buiten het bedrijf enerzijds, en de behartiging van de belangen van de werkgever(s) buiten het bedrijf anderzijds, alsmede op de vormgeving van het collectieve arbeidsrecht door andere organen.
18.
De belangrijkste bron van het Arbeidsverfassungsrecht is het Arbeitsverfassungsgesetz (hierna:
"ArbVG"
). Deze wet geeft basisvoorschriften met betrekking tot drie belangrijke terreinen van het arbeidsrecht, te weten collectieve regelingen op het niveau van de onderneming intern en tussen ondernemingen (deel I van het ArbVG), de sociale organisatie van ondernemingen (Betriebsverfassung, deel II van het ArbVG) en de organisatie, bevoegdheidsverdeling en procedures ten aanzien van geschillenbeslechting (deel III van het ArbVG).
19.
Deel II van het ArbVG bevat alle bepalingen die voor het personeel van een bedrijf (onderneming, concern) een organisatie creëren, taken stellen en bevoegdheden, voornamelijk jegens de bedrijfsleider, verlenen. Deze bepalingen gaan uit van de betrokkenheid van de werknemer bij aangelegenheden die het bedrijf betreffen. Uitgangspunt van het ArbVG ten aanzien van de ondernemingsorganisatie is het naast elkaar bestaan van twee tegenover elkaar staande groepen personen (de ondernemer en het personeel) en verleent het personeel verschillende bevoegdheden.
20.
Ingevolge § 33, lid 1, van het ArbVG is deel II van de wet inzake de ondernemingsorganisatie van toepassing op
"alle soorten ondernemingen"
. Het begrip
"onderneming"
wordt in § 34, lid 1, omschreven als elke werkplaats die een organisatorische eenheid vormt waarbinnen een natuurlijke of rechtspersoon of een gemeenschap van personen met behulp van technische of immateriële middelen duurzaam bepaalde arbeidsresultaten nastreeft, waarbij het bestaan van winstoogmerk niet van belang is. De werkingssfeer van de voorschriften van het ArbVG inzake de ondernemingsorganisatie wordt bepaald door het territorialiteitsbeginsel. Alle in Oostenrijk gelegen werkplaatsen vallen onder het ArbVG en zijn derhalve verplicht ─ indien aan de overige voorwaarden is voldaan ─ een ondernemingsraad in te stellen.
21.
Evenwel bevat § 33, lid 2, punt 2, een uitzondering voor de instanties, diensten en andere publiekrechtelijke lichamen van de federale overheid, de Länder, de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en de gemeenten. Voor deze instanties gelden de wetten van de Bondsrepubliek of van de Länder inzake de personeelsvertegenwoordiging. Verweerster wordt in deze uitzonderingsbepaling niet uitdrukkelijk genoemd, noch is voor een organisatie als verweerster op andere wijze in een uitzondering van de werkingssfeer van deel II van het ArbVG voorzien.
22.
De verplichting om bij een onderneming een orgaan in te stellen dat het personeel vertegenwoordigt, is neergelegd in § 40, lid 1, ArbVG. Op grond van deze bepaling moeten in elk bedrijf waarin aanhoudend ten minste vijf stemgerechtigde werknemers (in de zin van § 49, lid 1, ArbVG) werkzaam zijn, de personeelsorganen worden ingericht bedoeld in de verdere bepalingen van deel II van het ArbVG. Het belangrijkste orgaan is de Betriebsrat (hierna: ondernemingsraad; §§ 50 en volgende ArbVG).
23.
De namens de werknemers door de ondernemingsraad uit te oefenen bevoegdheden, zijn omschreven in hoofdstuk 3 van deel II van het ArbVG (§§ 89 en volgende ArbVG). Daartoe behoren de in het eerste en het tweede onderdeel van hoofdstuk 3 geregelde rechten, zoals het recht op door de bedrijfsleider te verstrekken algemene informatie (§ 91 ArbVG). Verder onderwerpen de §§ 96 en 96 a een aantal maatregelen aan verplichte respectievelijk noodzakelijke inspraak. Dit houdt in dat deze maatregelen slechts rechtsgeldig kunnen worden genomen indien de ondernemingsraad daarmee heeft ingestemd. De instemming van de ondernemingsraad voor maatregelen in de zin van § 96 a ArbVG kan volgens lid 2 van die bepaling worden vervangen door beslissingen van een bemiddelingsinstantie.
24.
In § 97, lid 1, punten 1 tot en met 6 a, juncto § 97, lid 2, ArbVG worden de gevallen van
"afdwingbare inspraak"
geregeld waarin bij gebreke van een overeenkomst binnen het bedrijf de beoogde regeling eventueel kan worden vervangen door een beslissing van een bemiddelingsinstantie, terwijl in de in § 97, lid 1, punten 7 tot en met 23 a en 25, ArbVG genoemde gevallen van
"facultatieve inspraak"
bij gebreke van een overeenkomst binnen het bedrijf de beoogde regeling niet kan worden getroffen.
25.
Ingevolge § 91, lid 2, ArbVG dient de bedrijfsleider de ondernemingsraad te informeren over de persoonlijke gegevens inzake de werknemers die zij voornemens is in een computer op te slaan, wat zij met die gegevens wenst te doen en aan wie zij die zal doorgeven. De ondernemingsraad kan zo nodig de nakoming van die verplichting met een vordering afdwingen.
26.
§ 96 a ArbVG schrijft voor dat de instemming van de ondernemingsraad is vereist voor de invoering van systemen voor het geautomatiseerd verzamelen, verwerken en doorgeven van persoonlijke gegevens betreffende de werknemers, indien het gaat om gegevens die meer dan algemene personalia zijn en het doorgeven van die gegevens niet nodig is voor beroepsdoeleinden. Instemming is niet vereist voorzover de daadwerkelijke en voorziene verwerking van die gegevens niet verder gaat dan de nakoming van verplichtingen die voortvloeien uit de wet of uit voorschriften van collectieve overeenkomsten of de arbeidsovereenkomst. De ondernemingsraad moet zijn toestemming verlenen in de vorm van een (schriftelijke) overeenkomst. Komen de ondernemingsraad en de ondernemer niet tot een overeenkomst, dan kan de bedrijfsleider, ingevolge § 97, een regeling afdwingen via de bemiddelingsinstantie. Indien de werkgever de maatregel neemt zonder de toestemming van de ondernemingsraad en zonder een beroep te doen op de bemiddelingsinstantie, dan kan de ondernemingsraad met een vordering de opheffing vragen van de in die omstandigheden ongeldige maatregel.
27.
§ 53 van het Arbeits- und Sozialgerichtsgesetzes (hierna:
"ASGG"
), ten slotte, verleent de ondernemingsraad het recht om in rechte op te treden. Deze wettelijke bepaling is te beschouwen als de schriftelijke vastlegging van de algemene procesbevoegdheid van de ondernemingsraad in arbeidszaken. § 54, lid 1, ASGG verleent de ondernemingsraad het recht om als verzoeker of verweerder op te treden in het kader van zijn werkdomein inzake de vaststelling van het al dan niet bestaan van rechten of rechtsverhoudingen die ten minste drie werknemers van het bedrijf of de onderneming betreffen.
III ─ Feiten van het hoofdgeding en verloop van de procedure
28.
De Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft in Oostenrijk een vertegenwoordiging (hierna:
"vertegenwoordiging"
) ingericht met een voorlichtende taak ten aanzien van thema's betreffende Europa. Het personeel van deze vertegenwoordiging bestaat enerzijds uit ambtenaren van de Commissie en anderzijds uit plaatselijke functionarissen. Het geschil betreft uitsluitend deze laatste groep.
29.
Op 12 maart 1998 werd bij de vertegenwoordiging een ondernemingsraad gekozen. Hiermee werd uitvoering gegeven aan § 40 van het ArbVG. De leiding van de vertegenwoordiging is onmiddellijk in kennis gesteld van deze verkiezing en van de oprichting van de ondernemingsraad. Er is van de zijde van de vertegenwoordiging geen verzet aangetekend tegen de oprichting van dit orgaan. Blijkens de uitspraak van het Oberste Gerichtshof en de schriftelijke opmerkingen van de ondernemingsraad werden de voorzitter en de plaatsvervangende voorzitter van de ondernemingsraad door de vertegenwoordiging beschouwd als de lokale vertegenwoordigers van de plaatselijke functionarissen.
30.
Ongeveer één jaar later, in februari 1999, volgde een verkiezing voor het in artikel 9 van het Statuut bedoelde personeelscomité bij de Europese Commissie. Aan deze verkiezing namen ook plaatselijke functionarissen bij de vertegenwoordiging deel. Geen van hen werd echter gekozen.
31.
Eind oktober 1998 wenste de ondernemingsraad te worden geïnformeerd over een controle-installatie waardoor bij de toegang tot het kantoor ─ door middel van een chipkaart en een code ─ de persoonlijke gegevens van de werknemer worden opgeslagen en verwerkt. Volgens § 96 a ArbVG is, zoals hiervóór aangegeven, de instemming van de ondernemingsraad vereist voor de invoering van systemen voor het geautomatiseerd verzamelen, verwerken en doorgeven van persoonlijke gegevens betreffende werknemers, indien het gaat om gegevens die meer dan algemene personalia zijn en het doorgeven van die gegevens niet nodig is voor beroepsdoeleinden. Door het betrokken controlesysteem in te voeren zonder de door §§ 91 en 96 a ArbVG vereiste goedkeuring, zou de Commissie volgens verzoeker onwettig hebben gehandeld en moet het bijgevolg naar zijn mening worden ontmanteld.
32.
Verzoeker heeft dan ook voor de nationale rechter gevorderd dat verweerster hem mededeelt welke persoonsgegevens van de werknemers in het controlesysteem worden opgeslagen en aan wie deze gegevens worden doorgegeven. Voorts heeft hij gevorderd dat alle tot dan toe onregelmatig geïnstalleerde toestellen voor de registratie van persoonsgegevens betreffende de werknemers worden ontmanteld. Deze vorderingen zijn zowel in eerste instantie als in beroep afgewezen.
33.
De rechter in eerste aanleg wees erop dat het op de plaatselijke functionarissen toepasselijk rechtsregime is neergelegd in verordeningen die rechtstreeks toepasselijk zijn in de nationale rechtsorde en voorrang hebben boven daarmee onverenigbare nationale regelgeving. Voorts was hij van oordeel dat de verwijzingen naar nationaal recht in de betrokken communautaire regelingen slechts betrekking kunnen hebben op individuele rechten. Ten slotte oordeelde hij dat nu artikel 9 van het Statuut voorziet in een vorm van personeelsvertegenwoordiging, er geen ruimte was voor parallelle toepassing van het ArbVG. Dat de op artikel 9 van het Statuut gebaseerde regeling minder vergaand was dan die van het ArbVG is naar zijn oordeel niet van belang. Hieraan voegde hij toe dat het feit dat een voorschrift voor verbetering in aanmerking komt de niet-toepassing ervan niet kan rechtvaardigen. Eerder houdt dit voor de bevoegde wetgever de verplichting in om een betere regeling uit te werken.
34.
De rechter in hoger beroep stelde in essentie vast dat op de contractuele verhouding tussen de in Oostenrijk te werk gestelde plaatselijke functionarissen en de Europese Gemeenschappen zowel de communautaire regelingen als Oostenrijks recht van toepassing is. Aangezien de werkingssfeer van de ArbVG wordt bepaald door het territorialiteitsbeginsel en verweerster als zodanig binnen de termen van die wet valt, is de ArbVG in beginsel op haar van toepassing. Niettemin wees hij, uitgaande van de voorrang van het gemeenschapsrecht, erop dat het Statuut en de ArbVG op het punt van de procesbevoegdheid een onoplosbare onverenigbaarheid vertonen. Om deze reden kon de procesbevoegdheid die de ondernemingsraad aan § 53, lid 1, ASGG ontleent, niet worden ingeroepen tegen de Europese Gemeenschappen. Wegens dit beginsel achtte hij het naast elkaar bestaan van het personeelscomité in de zin van artikel 9 Statuut en werknemersorganen met procesbevoegdheid in de zin van § 53, lid 1, ASGG binnen de Europese Gemeenschappen uitgesloten.
35.
In het Revisionsberoep stelt het Oberste Gerichtshof, uitgaande van de toepasselijkheid, in beginsel, van het ArbVG op de vertegenwoordiging, vast dat partijen het oneens zijn over de betekenis en de werkingssfeer van artikel 79 van de RAP. Anders dan verweerster, vat verzoeker deze bepaling op als een alomvattende verwijzing naar het geldende nationale recht, die in het geval van Oostenrijk ook een verwijzing naar de bepalingen van deel II van het ArbVG omvat, gelet op het nauw verband dat tussen het recht inzake arbeidsovereenkomsten en het recht inzake de ondernemingsorganisatie bestaat. Bovendien rijst de vraag, of de bepalingen van het Statuut inzake de vertegenwoordiging van het personeel de bepalingen van het ArbVG verdringen. Derhalve heeft het Oberste Gerichtshof het geding geschorst en de volgende twee prejudiciële vragen aan het Hof voorgelegd:
"1)
Moet artikel 79 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen waarin is bepaald dat de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen, inzonderheid
a.
aanstelling en ontslag
b.
verloven
c.
bezoldiging
door elke instelling worden vastgesteld aan de hand van de voorschriften en gebruiken ter plaatse waar de functionaris zijn werkzaamheden moet verrichten, worden uitgelegd als een verwijzing naar het op dat ogenblik geldende nationale arbeidsrecht, dat in het geval van Oostenrijk ook de toepassing regelt van het in deel II van het Oostenrijkse Arbeitsverfassungsgesetz neergelegde ondernemingsorganisatorisch recht?
2)
Moeten de in artikel 9 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de in bijlage II bij dat Statuut neergelegde bepalingen betreffende het ook voor de plaatselijke functionarissen van de EG bevoegde personeelscomité aldus worden uitgelegd, dat zij het collectieve arbeidsrecht en het recht op inspraak van de plaatselijke functionarissen uitputtend regelen en aldus de toepassing van de in deel II van het Oostenrijkse Arbeitsverfassungsgesetz neergelegde ondernemingsorganisatie op de in de vertegenwoordiging van de Europese Gemeenschappen te Wenen tewerkgestelde plaatselijke functionarissen uitsluiten?
"
36.
Krachtens artikel 20 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door verzoeker (Betriebsrat) en verweerster (Commissie) in het hoofdgeding en door de Duitse regering, de Oostenrijkse regering en de Zweedse regering. Op 11 februari 2003 heeft in deze zaak een mondelinge behandeling plaatsgevonden, waarbij partijen in het bodemgeschil en de Zweedse regering hun standpunten nader hebben toegelicht. Tijdens deze zitting heeft ook de Nederlandse regering haar standpunt naar voren gebracht.
37.
Het Hof heeft op 13 december 2002 de Commissie verzocht antwoord te geven op de schriftelijk voorgelegde vraag of de Kaderregeling derde landen en de Bijzondere voorschriften Oostenrijk ook na de toetreding van de Republiek Oostenrijk tot de Europese Unie van kracht zijn gebleven voor de situatie van de plaatselijke functionarissen van de vertegenwoordiging van de Commissie te Wenen en, voor het geval het antwoord hierop negatief luidt, welke andere regeling op hen van toepassing is. Bij schrijven van 17 februari 2003 heeft de Commissie deze vraag bevestigend beantwoord. De genoemde regelingen blijven voorlopig van toepassing in afwachting van een aanpassing die zal worden aangebracht naar aanleiding van de toetreding van Finland, Oostenrijk en Zweden.
IV ─ Beoordeling
A ─
Inleiding
38.
De inzet van het geding ten gronde is in wezen om de erkenning te verkrijgen dat de ondernemingsraad (Betriebsrat) de bevoegdheden die hij ontleent aan de relevante bepalingen van het Oostenrijks arbeidsrecht inzake de medezeggenschap ook jegens de vertegenwoordiging van de Commissie in Wenen kan uitoefenen. Vanuit een andere invalshoek bekeken: kan een in een andere lidstaat gevestigde dienst van de Commissie onderworpen zijn aan het ter plaatse toepasselijk recht inzake de vertegenwoordiging, de raadpleging en, waar zulks in de nationale regelgeving is voorzien, de medebeslissing van werknemers, die naar gemeenschapsrecht de hoedanigheid hebben van plaatselijke functionarissen?
39.
Het zal duidelijk zijn dat deze zaak een principiële vraag opwerpt naar de verhouding tussen nationaal recht en gemeenschapsrecht, ook al speelt dit zich af op het nogal beperkte terrein van de invloed die plaatselijke functionarissen van de Europese Unie kunnen uitoefenen op de bedrijfsvoering van een decentrale dienst van de Commissie. Heeft gemeenschapsrecht in een dergelijke situatie exclusieve werking of is er juist ruimte voor de aanvullende toepassing van nationaal recht? Het principiële karakter van de zaak wordt benadrukt door het feit het hier een materie betreft die binnen het bereik valt van de sociale grondrechten.
40.
Alvorens in te gaan op de concrete vragen die door het Oberste Gerichtshof zijn voorgelegd, wil ik enkele observaties van meer algemene aard plaatsen over de achtergrond, regeling en functie van medezeggenschap in de bedrijfsvoering van een onderneming of organisatie en de grote variëteit aan stelsels die binnen de lidstaten op dit terrein voorkomen. Het is naar mijn oordeel voor de beantwoording van deze vragen van groot belang dat het thema van de participatie van werknemers in de besluitvorming in ondernemingen en organisaties in de juiste context wordt geplaatst.
41.
De ontwikkeling van medezeggenschapsstructuren in de diverse lidstaten geeft een nogal diffuus beeld te zien. Dit hangt samen met het feit dat het vraagstuk van de vertegenwoordiging van werknemers binnen de onderneming sterk samenhangt met de industriële ontwikkeling en deze in de onderscheiden lidstaten op verschillende wijze is verlopen. De eerste aanzetten tot vertegenwoordiging van werknemers binnen ondernemingen zijn reeds in de 19e eeuw te vinden, waar bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk
"shop stewards"
door werknemers werden verkozen om hun belangen tegenover de werkgever te behartigen. In Duitsland en ook Oostenrijk was eind 19e eeuw sprake van het verschijnsel dat werkgevers bepaalde vormen van vertegenwoordiging van werknemers instelden, juist met het oog op het tegengaan van de invloed van de vakbonden. Ook in Italië werden begin 20e eeuw de eerste werknemerscomités opgericht, die werden verkozen door alle werknemers. In de Scandinavische lidstaten, Denemarken, Zweden en Finland werden eveneens vóór de Tweede Wereldoorlog initiatieven genomen om tot vormen van werknemersvertegenwoordiging te komen. Deze leidden veelal eerst vele jaren later tot concrete structuren. De ontwikkeling van ondernemingsraden of daarmee vergelijkbare organen in Nederland en België kreeg pas na de Tweede Wereldoorlog gestalte.(5)
42.
Interessant bij deze ontwikkelingen is de filosofische grondslag waarop de vertegenwoordiging is gevestigd. Daarbij zijn modellen te onderscheiden waarbij werkgever en werknemer op voet van gelijkheid in een overlegstructuur deelnemen en modellen waarin de werknemers juist tegenover de werkgever de eigen belangen binnen de onderneming behartigen. Ook is er verschil in de juridische grondslag, in zoverre dat in sommige lidstaten de bevoegdheden van ondernemingsraden in de wet is verankerd, terwijl in andere lidstaten de grondslag in collectieve overeenkomsten is te vinden. Daar waar er sprake is van een verplichting tot oprichting van een ondernemingsraad lopen de criteria per lidstaat nogal uiteen. In bepaalde gevallen ontstaat de verplichting een ondernemingsraad in te stellen wanneer een onderneming 35 of 50 werknemers in dienst heeft, in andere gevallen ligt dat aantal beduidend hoger, namelijk bij 150, 500 of 1000 werknemers. Het spreekt bijna vanzelf dat, bij al deze verschillen in stelsels, ook de bevoegdheden van ondernemingsraden moeten verschillen waarbij uitersten worden gevormd door het recht om te worden geraadpleegd en het recht van medebeslissing, al dan niet geschraagd door de mogelijkheid van afdwingbaarheid via de rechter.(6)
43.
Uiteraard kan ik hier slechts enkele punten aanstippen van dit hele brede terrein, maar mijns inziens volstaat hetgeen ik hierboven heb vermeld om te illustreren dat het thema van de medezeggenschap een uiterst gevarieerde materie is, waarbij nationale ontwikkelingen, tradities en culturen een duidelijke invloed hebben gehad ─ en nog hebben ─ op de vormen en gradaties van medezeggenschap die zijn ingevoerd. Wat echter voor mij van wezenlijke betekenis lijkt, is dat de discussie met betrekking tot die vormen eerst en vooral betrekking heeft op de organisatie van de onderneming zelf. Medezeggenschap van werknemers is geworteld in de gedachte dat waar het functioneren van een onderneming of organisatie in functie staat van de gezamenlijke inspanning van management en personeel, het van belang is dat ook het personeel de gelegenheid heeft een eigen verantwoordelijkheid te nemen voor beslissingen die dat functioneren beïnvloeden. Het belang dat met medezeggenschap wordt gediend is met andere woorden het belang dat de werknemers hebben bij de bedrijfsvoering van de onderneming of organisatie als zodanig.
44.
Zo ook binnen de Gemeenschap, waarbij ik niet louter doel op de interne regelingen die ten aanzien van het eigen personeel gelden, maar ook op de communautaire richtlijnen die ten aanzien van deze materie zijn vastgesteld en die de stimulering van de sociale dialoog tot doelstelling hebben.(7) Leidende gedachte in het geval van de richtlijn inzake de Europese ondernemingsraad is de gelijke behandeling van werknemers van transnationale ondernemingen ten aanzien van de informatie en raadpleging bij het nemen van beslissingen die (aanzienlijke) gevolgen kunnen hebben voor de werknemersbelangen. De richtlijn tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en raadpleging van werknemers is gericht op de verbetering van de sociale dialoog binnen de onderneming teneinde het anticiperen op risico's te bevorderen, de flexibiliteit van de organisatie van het werk te bevorderen en de toegang van de werknemers tot opleidingsmogelijkheden binnen de onderneming te handhaven, de bewustmaking van werknemers ten aanzien van de noodzaak van aanpassingen te stimuleren, de bereidheid van de werknemers om deel te nemen aan maatregelen en acties ter verbetering van hun inzetbaarheid te vergroten, de betrokkenheid van de werknemers bij de plannen voor de toekomst van de onderneming te bevorderen, en het concurrentievermogen daarvan te versterken.(8) Dit zijn alle duidelijk aspecten die de organisatie van de onderneming betreffen en die de individuele arbeidsrelatie ontstijgen.
45.
De medezeggenschap van werknemers moet derhalve worden gezien als een middel tot ordening van de sociale verhoudingen binnen een onderneming en als middel tot het delen van verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering van de onderneming. Met het oog op deze functies dient de structuur van de medezeggenschap unitair van karakter te zijn en dienen alle personeelsleden op voet van gelijkheid daaraan deel te kunnen nemen. Om deze reden wordt de regeling van de medezeggenschap van werknemers ook doorgaans in wetgeving verankerd. Het is tegen deze achtergrond dat de vragen van het Oberste Gerichtshof moeten worden beantwoord.
B ─
De voorgelegde vragen: twee benaderingen mogelijk
46.
De voorgelegde vragen hebben het karakter van communicerende vaten in die zin dat er een rechtstreeks verband is tussen de op beide vragen te geven antwoorden. Indien het antwoord op de eerste vraag positief is (inhoudende dat het begrip
"arbeidsvoorwaarden"
in artikel 79 van de RAP ook de nationale bepalingen inzake medezeggenschap omvat), brengt dit met zich mee dat het antwoord op de tweede vraag negatief moet luiden (inhoudende dat artikel 9 van het Statuut niet uitputtend is). Omgekeerd zal, indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, dit een bevestigende beantwoording van de tweede impliceren.
47.
De eerste rechtsvraag concentreert zich op de betekenis en de reikwijdte van het begrip
"arbeidsvoorwaarden"
in artikel 79 van de RAP. Moet de verwijzing naar nationaal recht voor de nadere bepaling van de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen zo worden begrepen dat deze nationale medezeggenschapsbepalingen, als neergelegd in deel II van het ArbVG, omvat? Anders gezegd, moet het begrip
"arbeidsvoorwaarden"
in enge zin worden opgevat in die zin dat het beperkt is tot de (individuele) contractuele aspecten van de arbeidsrelatie tussen werkgever en werknemer of is er een ruime interpretatie mogelijk met als gevolg dat het begrip ook de (collectieve) organisatorische aspecten van de arbeid omvat?
48.
De tweede rechtsvraag is gericht op het al dan niet uitputtend karakter van artikel 9 van het Statuut, dat als basis dient voor de vertegenwoordiging en de inspraak van het personeel van de instellingen van de EG. Indien wordt vastgesteld dat deze bepaling inderdaad de inspraak van plaatselijke functionarissen op uitputtende wijze regelt, is er geen ruimte voor parallelle of aanvullende toepassing van de nationale medezeggenschapsbepalingen. In het andere geval bestaat die ruimte uiteraard wel.
49.
Aldus kunnen twee benaderingen tot de problematiek die door middel van de voorgelegde vragen aan de orde is gesteld worden onderscheiden. Aan de ene kant is er sprake van een ruime opvatting ( "arbeidsvoorwaarden"
omvat medezeggenschap; artikel 9 van het Statuut is niet uitputtend), waarbij de nadruk ligt op de gedachte dat medezeggenschap dient tot bescherming van de werknemer. Deze benadering wordt gevolgd door verzoeker in het hoofdgeding en de Oostenrijkse regering, de Zweedse regering en de Nederlandse regering. Daartegenover staat de meer restrictieve benadering ( "arbeidsvoorwaarden"
heeft slechts betrekking op de individuele arbeidsverhouding; artikel 9 van het Statuut is uitputtend), waarbij medezeggenschap wordt beschouwd als onderdeel van de interne ordening van een onderneming of organisatie. Deze benadering wordt gevolgd door de Commissie en de Duitse regering. Ik zal eerst de belangrijkste voor beide opvattingen door interveniënten aangevoerde argumenten weergeven.
C ─
Ingebrachte opmerkingen voor de ruime uitlegging
50.
Verzoeker stelt voorop dat aan de bewoordingen van artikel 79 van de RAP geen uitdrukkelijke aanwijzing valt te ontlenen om vast te stellen of de nationale bepalingen inzake het collectieve arbeidsrecht kunnen worden gerekend tot de
"arbeidsvoorwaarden"
van de plaatselijke functionarissen die aan de hand van het nationaal recht en de plaatselijke gebruiken moeten worden vastgesteld. Deze mogelijkheid wordt echter evenmin door deze bepaling uitgesloten. Volgens verzoeker had de communautaire wetgever, indien het de bedoeling was geweest het begrip
"arbeidsvoorwaarden"
in beperkte zin uit te leggen, moeten kiezen voor een begrip dat daarop beter was toegesneden, zoals het begrip
"contractsclausules"
. Nu dit niet is gebeurd, moet dit begrip in ruime zin worden opgevat als te duiden op alle wettelijke en contractuele regelingen die op enigerlei wijze de rechtspositie van de werknemers raken. In dit verband verwijst hij naar artikel 39 van het EG-Verdrag, waar dit begrip in lid 2 eveneens voorkomt.(9)
51.
Voorts betoogt verzoeker dat nu artikel 79 van de RAP voorschrijft dat de arbeidsvoorwaarden worden bepaald
"aan de hand"
( "sur la base"
) van de voorschriften en gebruiken ter plaatse waar de functionaris zijn werkzaamheden moet verrichten, rekening moet worden gehouden met de totaliteit van de relevante basisbepalingen van de betrokken nationale rechtsorde. In dit verband verwijst hij naar het arrest van het Hof in de zaak Vitari.(10) In dit arrest, dat bij mijn weten het enige is waarin deze bepaling aan de orde was, oordeelde het Hof dat de verwijzing naar de plaatselijke voorschriften en gebruiken in artikel 79 van de RAP
"enkel betekent dat de door iedere instelling vastgestelde regeling niet in strijd mag zijn met de basisregels van het toepasselijke nationale recht"
.(11) Naar de mening van verzoeker brengt deze passage met zich mee dat de bedoelde
"basisregels"
ten minste die regels moeten zijn waarvan niet bij overeenkomst kan worden afgeweken. Hiertoe behoren in elk geval de betrokken nationale bepalingen van het collectieve arbeidsrecht. Verzoeker voegt hier nog aan toe dat binnen de context van artikel 79 van de RAP het nationale recht niet alleen als functie heeft om de wetgevende bevoegdheid ten aanzien van plaatselijke functionarissen te beperken, doch ook om leemtes in de communautaire regelgeving, in het bijzonder op het terrein van de rechtsbescherming, op te vullen.
52.
Buiten deze argumenten van meer tekstuele aard, wijst verzoeker vervolgens op de context van artikel 79 in de RAP als geheel. Deze bepaling heeft binnen titel IV een centrale functie en heeft tot doel aan de plaatselijke functionarissen, vanwege hun sociale en politieke band met het land van tewerkstelling, een niveau van bescherming te verlenen dat overeenkomt met de nationale normen ter zake. Verder merkt hij op dat de Kaderregeling derde landen en de Bijzondere voorwaarden Oostenrijk bepalingen bevatten die niet tot de klassieke contractsclausules kunnen worden gerekend, waaronder bepalingen inzake sociale zekerheid, bezwaar en beroep en tuchtmaatregelen. Ook de RAP zelf bevat een bepaling tot regeling van het actief en passief kiesrecht van werknemers, dat traditioneel tot het collectieve arbeidsrecht wordt gerekend. Ten slotte is verzoeker van oordeel dat het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en in het bijzonder de artikelen 28 en 30 daarvan, aantonen dat er een onverbrekelijk verband bestaat tussen het arbeidsovereenkomstenrecht en het recht betreffende de collectieve arbeidsverhoudingen.
53.
Als laatste punt met betrekking tot artikel 79 van de RAP voert verzoeker aan dat deze bepaling tot doel heeft een effectieve bescherming te verlenen aan plaatselijke functionarissen tegen de vaststelling van arbeidsvoorwaarden die onverenigbaar zijn met lokale voorschriften en gebruiken. Dat nationaal recht hier voorrang heeft blijkt niet alleen uit de verwijzing naar nationale voorschriften, maar ook uit de verwijzing naar ongeschreven recht, te weten eenvoudige praktijken en gebruiken.
54.
Ten aanzien van artikel 9 van het Statuut is verzoeker van mening dat het personeelscomité slechts beschikt over het recht om te worden gehoord en dat zijn medezeggenschapsrechten slechts op fragmentarische wijze zijn geregeld. Verder vertegenwoordigt hij het personeel tegenover de instelling zelf en dus niet tegenover een dienstonderdeel als de vertegenwoordiging. In deze omstandigheden zou het ondenkbaar zijn artikel 9 een uitputtend karakter toe te kennen. Aan te nemen dat de communautaire wetgever met artikel 9 een definitieve en uitsluitende regeling had willen vaststellen, zou erop neerkomen hem de intentie toe te schrijven een effectieve behartiging van de belangen van het personeel onmogelijk te willen maken.
55.
Hier voegt verzoeker aan toe dat, op voorwaarde dat dit niet in strijd is met gemeenschapsrecht, nationaal recht naast gemeenschapsrecht kan worden toegepast voorzover dat recht een bepaalde materie niet uitputtend heeft geregeld. Het feit dat het ArbVG voorziet in de oprichting van een ondernemingsraad voor dezelfde kring van personen is op zich niet onverenigbaar met de communautaire regeling met betrekking tot het personeelscomité. Enerzijds is er geen sprake van strijd indien de nationale regeling slechts de communautaire, die evident slechts aan minimumeisen voldoet, beoogt aan te vullen. Anderzijds kan er geen sprake zijn van de voorrang van een norm van gemeenschapsrecht, zoals artikel 9 van het Statuut, die het beoogde doel niet bereikt.
56.
Uitgaande van de gedachte dat het arbeidsrecht primair tot doel heeft om de werknemer te beschermen wijst de regering van de Republiek Oostenrijk op de bijzondere situatie van plaatselijke functionarissen. Anders dan overige
"andere personeelsleden"
van de Gemeenschappen, zijn zij, gezien het overwegend uitvoerend karakter van hun werkzaamheden, slechts op marginale wijze verbonden met de institutionele structuur van de Commissie. In deze omstandigheden aan te nemen dat het begrip
"arbeidsvoorwaarden"
in artikel 79 van de RAP het collectief arbeidsrecht niet zou omvatten, zou uitmonden in een discriminatie tussen de plaatselijke functionarissen enerzijds en de andere personeelsleden anderzijds, aangezien de eersten dan niet werkelijk beschikken over een vertegenwoordigend lichaam dat in staat is om het geheel van hun belangen te behartigen. Het personeelscomité is daar niet voor geëquipeerd, vooral ook omdat daarvoor uitgebreide kennis van het nationaal recht nodig is. Het beschermingsdoel van artikel 79 verzet zich derhalve tegen een uitlegging die het mogelijk maakt onderscheid aan te brengen tussen de individuele en collectieve aspecten van de arbeidsverhoudingen.
57.
De Oostenrijkse regering is van oordeel dat de door haar gevolgde benadering wordt bevestigd door het feit dat artikel 79 van de RAP, in de Duitse versie, het begrip
"Beschäftigungsbedingungen"
hanteert. Hoewel de inhoud van dit meeromvattende begrip wordt geïllustreerd met een aantal niet-limitatieve onderwerpen die betrekking hebben op de individuele arbeidsrelatie, sluit deze bepaling niet uit dat ook de collectieve arbeidsvoorschriften daaronder vallen. In dit verband wijst zij eveneens op de regeling van het actief en passief kiesrecht in artikel 7 van de RAP dat buiten het kader van de individuele arbeidsrelatie valt. Naar haar oordeel houdt de hiervoor aangehaalde passage van het arrest Vitari(12) in dat de verwijzing naar het nationale recht in artikel 79 betekent dat de bij de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden van de plaatselijke functionarissen de nationale rechtsorde als geheel richtinggevend moet zijn. Derhalve is er sprake van een globale verwijzing naar het gehele nationale recht van de lidstaten, waarbij de onderliggende gedachte is de gelijke behandeling te bewerkstelligen van plaatselijke functionarissen en andere werknemers die ter plaatse werken.
58.
Inzake de tweede vraag merkt de Oostenrijkse regering op dat het beginsel van de voorrang van gemeenschapsrecht alleen het buiten toepassing laten van nationaal recht met zich meebrengt in geval van conflict tussen dat recht en het gemeenschapsrecht. Een dergelijk conflict doet zich in casu echter niet voor tussen het Oostenrijkse recht ten aanzien van de sociale organisatie van ondernemingen en de wat fragmentarische rechten van het personeelscomité. Eerder zou moeten worden uitgegaan van de coëxistentie van de beide categorieën van normen. Door in artikel 79 van de RAP te verwijzen naar het nationale recht en gelet op het beginsel van de gelijke behandeling van plaatselijke functionarissen en andere werknemers ter plaatse, erkent het gemeenschapsrecht op dit punt de mogelijkheid van dubbele vertegenwoordiging door de ondernemingsraad en het personeelscomité.
59.
De Zweedse regering merkt als preliminair punt op dat artikel 79 van de RAP zo moet worden begrepen dat het de communautaire instellingen weliswaar enige discretionaire ruimte geeft bij de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen, maar dat deze bepaling hen niet toestaat om fundamenteel andere arbeidsvoorwaarden vast te stellen dan die welke van toepassing zijn op andere werknemers in het betrokken land. Dit vloeit ook voort uit het arrest Vitari.(13) De verwijzing in deze bepaling naar nationaal recht moet zo worden begrepen dat bij de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden van de plaatselijke functionarissen de basisvereisten van het nationaal recht in acht moeten worden genomen.
60.
Waar het Oberste Gerichtshof in zijn vragen uitgaat van de in het Oostenrijkse recht gehanteerde indeling in het (collectieve) recht inzake de organisatie van de onderneming en andere delen van het arbeidsrecht, merkt de Zweedse regering op dat een dergelijke indeling niet door het Hof kan worden gehanteerd als criterium bij de uitlegging van gemeenschapsrecht. Begrippen van gemeenschapsrecht moeten op autonome wijze worden uitgelegd. Bij die uitlegging moet weliswaar rekening worden gehouden met gemeenschappelijke tradities van de lidstaten, maar, aldus de Zweedse regering, de in het Oostenrijkse recht gehanteerde indeling kan niet op een dergelijke traditie worden teruggevoerd. Het arbeidsrecht is juist een terrein waarop de rechtssystemen van de lidstaten erg uiteenlopen. Het communautaire recht kent evenmin zo'n indeling. Maatregelen die op grond van artikel 137 EG worden genomen om de doelstellingen van artikel 136 EG te verwezenlijken, onder meer op het terrein van de arbeidsvoorwaarden en de informatie en raadpleging van werknemers, kunnen uiteindelijk doorwerken in de individuele arbeidsvoorwaarden. De Zweedse regering is dan ook van oordeel dat er geen enkele reden is om aan te nemen dat er categorieën rechtsregels zijn die niet worden gedekt wanneer in gemeenschapsrecht wordt verwezen naar nationaal recht. Indien ervan uit kan worden gegaan dat de Oostenrijkse voorschriften een centrale rol vervullen in het Oostenrijkse arbeidsrecht, dienen deze te worden toegepast op de arbeidsvoorwaarden van de plaatselijke functionarissen. Voorwaarde is dan wel dat de toepassing van deze regels niet onverenigbaar is met enige regel van gemeenschapsrecht.
61.
Ten aanzien van artikel 9 van het Statuut is de Zweedse regering van oordeel dat een dergelijke rudimentaire regeling niet kan worden beschouwd als een uitputtende regeling ten aanzien van de rechten van plaatselijke functionarissen. Indien dit wel het geval zou zijn, dan zou dit, althans wat de Zweedse situatie betreft, betekenen dat de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen op fundamentele wijze zou verschillen van die van andere werknemers. Dit zou niet in overeenstemming zijn met de basisgedachte die aan de regeling van de rechtspositie van plaatselijke functionarissen ten grondslag ligt. De regeling vervat in de RAP moet worden beschouwd als een minimumregeling. De communautaire instellingen dienen rekening te houden met fundamentele bepalingen van nationaal recht die een verdergaande bescherming bieden, voorzover er geen directe strijd is met communautaire regels. Een dergelijk conflict bestaat niet bij de verkiezing van de ondernemingsraad door de plaatselijke functionarissen van de vertegenwoordiging van de Commissie te Wenen.
62.
De Nederlandse regering voert ten aanzien van de vraag inzake de toepasselijkheid van het ArbVG aan dat daarbij vooral moet worden uitgegaan van het territorialiteitsbeginsel. Op grond van dit beginsel is de vertegenwoordiging van de Commissie onderworpen aan het Oostenrijkse arbeidsrecht, tenzij uitdrukkelijk is bepaald dat zulks niet het geval is. Bij het ontbreken van een dergelijke uitdrukkelijke bepaling, ook in het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen van 8 april 1965, moet worden aangenomen dat het ArbVG volledig van toepassing is op de vertegenwoordiging.
63.
Naar het oordeel van de Nederlandse regering bevestigt artikel 79 van de RAP dat het territorialiteitsbeginsel als leidraad moet worden genomen door de betrokken communautaire instellingen bij de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden en het overig toepasselijk arbeidsrecht op de plaatselijke functionarissen. In dit kader is het onderscheid dat tussen collectief en individueel arbeidsrecht wordt gemaakt niet van belang. Aan de betrokken functionarissen moet een niveau van bescherming worden gegeven dat gelijkwaardig is aan het niveau van de nationale regelgeving. Hoewel dit oordeel inzake de gelijkwaardigheid is voorbehouden aan de nationale rechter, meent de Nederlandse regering dat de Oostenrijkse regelgeving op het punt van de inspraak van de werknemers een verdergaande bescherming biedt, zodat het gemeenschapsrecht hier zou moeten wijken.
64.
In het verlengde van dit standpunt is de Nederlandse regering van oordeel dat artikel 9 van het Statuut geen uitputtende regeling bevat op het punt van de vertegenwoordiging van de plaatselijke functionarissen.
D ─
Ingebrachte opmerkingen voor de enge uitlegging
65.
De Commissie heeft haar opmerkingen gemaakt in de hoedanigheid van verweerster in het hoofdgeding. Vooraf merkt zij op dat de vertegenwoordiging deel uitmaakt van de interne organisatie van de Commissie. De vertegenwoordiging heeft tot taak om de belangen van de Commissie in Oostenrijk te behartigen en om voorlichting te geven over de Europese Unie in algemene zin. Plaatselijke functionarissen kunnen ingevolge artikel 7 van de RAP zowel actief als passief deelnemen aan de verkiezingen voor het personeelscomité. Bij de verkiezingen voor het personeelscomité van 1999 zijn er weliswaar geen vertegenwoordigers van de Weense vertegenwoordiging verkozen, van een andere vertegenwoordiging is wel een plaatselijke functionaris verkozen. De Commissie is van mening dat het ArbVG op haar niet van toepassing is, dat de oprichting van de ondernemingsraad nietig is en dat deze derhalve geen procesbevoegdheid heeft.
66.
Wat betreft de beantwoording van de eerste vraag, meent de Commissie dat een onderscheid moet worden aangebracht tussen het collectief en het individueel arbeidsrecht. Naar haar oordeel heeft artikel 79 van de RAP uitsluitend betrekking op laatstgenoemd deel van het arbeidsrecht. Dit blijkt niet alleen uit de voorbeelden die in deze bepaling zijn opgenomen, maar ook uit de systematiek van de RAP. Zo wijst zij erop dat artikel 7 van de RAP inzake het actief en passief kiesrecht, dat tot het collectief arbeidsrecht moet worden gerekend, is opgenomen in de algemene bepalingen van de RAP die van toepassing is op alle personeelsleden en derhalve niet onder nationaal recht valt. Het zijn uitsluitend de regels die in de individuele arbeidsrelatie moeten worden toegepast, die naar nationaal recht moeten worden gemodelleerd. Hiervan zijn de regels betreffende vertegenwoordigende lichamen en hun bevoegdheden uitgesloten.
67.
Een andere uitlegging zou naar het oordeel van de Commissie ingaan tegen de systematiek van de RAP die enerzijds algemene bepalingen vaststelt die van toepassing zijn op alle categorieën personeelsleden en anderzijds bijzondere regels geeft voor iedere categorie personeelsleden afzonderlijk. Aangezien er voor de andere categorieën personeelsleden niet is voorzien in regels op het terrein van het collectief arbeidsrecht en titel IV van de RAP niet geïsoleerd van de overige bepalingen van deze regeling mag worden gezien, kan de verwijzing naar nationaal recht in artikel 79 slechts doelen op die bijzondere regels, te weten de regels die betrekking hebben op de individuele arbeidsverhouding: aanstelling, rechten en verplichtingen, werkomstandigheden, beloning, sociale zekerheid en ontslag.
68.
De tweede vraag betreffende het al dan niet uitputtende karakter van artikel 9 en bijlage II van het Statuut beantwoordt de Commissie in bevestigende zin. Zij wijst erop dat de collectieve aspecten van de arbeidsverhouding en het recht van de plaatselijke functionarissen om te worden gehoord zijn neergelegd in een verordening en dat deze voorrang heeft boven iedere daarmee onverenigbare bepaling van nationaal recht. Het personeelscomité heeft in algemene zin de belangen van het personeel als geheel te behartigen, onafhankelijk van de rechtspositie of plaats van aanstelling van het betrokken personeelslid. Het zou onverenigbaar zijn met het algemene karakter van de taak van het comité dat een deel van het personeel zou worden vertegenwoordigd door een concurrerend orgaan.
69.
In dit verband moet tevens in aanmerking worden genomen dat verschillende beslissingen die op grond van het Oostenrijkse recht aan de ondernemingsraad moeten worden voorgelegd, veelal door de centrale diensten van de Commissie in Brussel worden genomen en dat het daarbij noodzakelijk is om rekening te houden met meer belangen dan slechts die van het personeel op één bepaalde werklocatie. De vertegenwoordiging van de Commissie is geen onafhankelijke instelling, maar maakt deel uit van de algemene structuur van een communautaire instelling. Het personeelscomité is ook onderdeel van die structuur en biedt alle personeel, inclusief dat van de vertegenwoordiging, de mogelijkheid zijn belangen langs die weg te doen behartigen. Dit wordt nog benadrukt door artikel 1, vierde alinea, van bijlage II bij het Statuut dat bepaalt dat de samenstelling van het personeelscomité dusdanig moet zijn dat ook de personeelsleden genoemd in artikel 7 van de RAP vertegenwoordigd zijn.
70.
Volgens de Commissie zou een dubbele vertegenwoordiging de coherentie in het systeem vertegenwoordiging binnen de instellingen doorbreken en zou deze de effectiviteit daarvan schaden. Conflicten en verschillen van inzicht zouden onvermijdelijk zijn, gelet op verschillen in taken en bevoegdheden tussen het personeelscomité en een lichaam als de ondernemingsraad. De vertegenwoordiging van de personeelsleden dient naar het oordeel van de Commissie slechts via één weg plaats te vinden en, uitgaande van de voorrang van het gemeenschapsrecht, moet dat het personeelscomité zijn.
71.
Bij vergelijking van de mogelijkheden tot medebeheer van een op grond van het ArbVG opgerichte ondernemingsraad enerzijds en het personeelscomité anderzijds, is duidelijk dat de ondernemingsraad over verdergaande bevoegdheden beschikt. Waar verzoeker aanvoert dat de communautaire regeling slechts neerkomt op een rudimentaire schets van een medezeggenschapsregeling, wijst de Commissie erop dat het communautaire regime het mogelijk maakt dat het personeelscomité ─ ook door de tussenkomst van de paritaire commissies ─ in de praktijk een belangrijke en effectieve rol speelt. Door de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen vast te stellen op basis van het nationale recht wordt naar het oordeel van de Commissie voldoende rekening gehouden met hun nauwe banden met de lidstaat van tewerkstelling. Ten slotte, hoewel dezen niet als vertegenwoordigers in eigenlijke zin kunnen worden beschouwd, is ook van belang dat er op iedere werklocatie van de Commissie woordvoerders van het personeel zijn die problemen onder de aandacht kunnen brengen van zowel de leiding ter plaatse als het personeelscomité. De conclusie van de Commissie luidt derhalve dat het collectief aspect van het arbeidsrecht dat op de personeelsleden, inclusief de plaatselijke functionarissen van toepassing is, uitputtend wordt geregeld op communautair niveau.
72.
De Duitse regering betoogt dat noch uit de bewoordingen van artikel 79 van de RAP, noch uit artikel 9 van het Statuut juncto bijlage II bij het Statuut, in dit geval, Oostenrijks recht inzake de sociale organisatie van ondernemingen van toepassing is op de situatie die voorwerp is van het onderhavige geschil. Indien bij wijze van uitzondering nationaal arbeidsrecht van toepassing moet worden verklaard op de arbeidsbetrekkingen of dienstbetrekkingen tussen de communautaire instellingen en hun personeelsleden, dan kan dat slechts plaatsvinden via het gemeenschapsrecht. Bij het ontbreken van een uitdrukkelijke verwijzing in artikel 79 van de RAP naar het nationale recht inzake de collectieve arbeidsbetrekkingen, moet a contrario redenerend worden vastgesteld dat dit deel van het nationale arbeidsrecht niet van toepassing is op plaatselijke functionarissen.
73.
Dit standpunt is in de visie van de Duitse regering in overeenstemming met zowel de doelstellingen van het nationale recht inzake de sociale organisatie van ondernemingen, als die van het personeelscomité. Weliswaar moet ter zake van het toepassingsbereik van nationale regelgeving in zijn algemeenheid worden uitgegaan van het territorialiteitsbeginsel, deze regelgeving houdt echter geen rekening met de bijzondere taak en de inrichting van vertegenwoordigingen van de Commissie in het buitenland. Waar de nationale bepalingen inzake de medezeggenschap de werknemers een betrokkenheid geven ten aanzien van de besluitvorming binnen de onderneming, moet worden onderkend dat de leiding van een vertegenwoordiging van de Commissie net zo min beslissingen neemt ten aanzien van de bedrijfsvoering als de hoofden van diplomatieke of consulaire vertegenwoordigingen. Hun primaire opdracht is om te waken voor de belangen van de staat respectievelijk de (internationale) organisatie die zij vertegenwoordigen. Met name moeten zij voorkomen verwikkeld te raken in lokale
"syndicale"
conflicten.
74.
Nationale bepalingen inzake de sociale organisatie van ondernemingen zijn kortom niet geschikt om te worden toegepast op de interne organisatie van dergelijke vertegenwoordigingen. Wanneer een staat een dergelijke procedure op de eigen overheid van toepassing zou verklaren, gaat het om een nationale wettelijke maatregel die internationale of supranationale organisaties of andere lidstaten die een vertegenwoordiging in het betrokken land hebben, niet kan binden. Daarentegen is het wel mogelijk dat een instelling of een staat zich het recht voorbehoudt voorzieningen te treffen om personeel bij vertegenwoordigingen in het buitenland te betrekken bij de uitwerking van regels met betrekking tot werkomstandigheden. Rekening houdend met de eigen taak en organisatie, hebben de instellingen van de Gemeenschap dan ook een bijzondere regeling getroffen voor de vertegenwoordiging van het personeel, die, wil zij niet het gevaar lopen te worden ondermijnd, vóór moet gaan boven nationale wetgeving met betrekking tot de sociale organisatie van ondernemingen. De samenloop van nationale en communautaire regels op dit terrein zou naar het oordeel van de Duitse regering kunnen leiden tot absurde gevolgen. De Gemeenschap beschikt thans over een eigen specifieke regeling die is toegesneden op de eigen taak en organisatie. Indien deze regeling zou kunnen worden gerelativeerd door de toepassing van nationaal recht, zou dit in tegenspraak zijn met de wil van de communautaire wetgever.
75.
Ten slotte merkt de Duitse regering op dat de onvoorwaardelijke toepassing van gemeenschapsrecht in dezen wordt gewaarborgd door de regel van internationaal gewoonterecht die de vrijheid van inrichting van de interne organisatie van vertegenwoordigingen in het buitenland garandeert. Verder dient ervoor gewaakt te worden dat het communautaire recht ten aanzien van de vertegenwoordiging van het personeel zowel binnen als buiten de Europese Unie op gelijke wijze van toepassing is. Het geldt met andere woorden ook voor de vertegenwoordigingen van de Unie in derde landen. Indien een gastland de mogelijkheid zou hebben het eigen nationale recht op het terrein van de medezeggenschap van toepassing te verklaren op een vertegenwoordiging van de Unie, zou dit de mogelijkheid tot onrechtmatige beïnvloeding openen en de vervulling van haar opdracht in het belang van de Unie kunnen schaden.
E ─
Analyse en beantwoording van de vragen
76.
Zoals ik in mijn inleidende opmerkingen aangaf is de inzet van het geding voor de Oostenrijkse rechter om te bewerkstelligen dat bij de vertegenwoordiging van de Commissie van de Europese Gemeenschap een orgaan wordt ingesteld dat, overeenkomstig het ArbVG, het lokale personeel vertegenwoordigt en de uit het ArbVG voortvloeiende bevoegdheden kan uitoefenen. Daarvoor moet een juridische grondslag worden gevonden en, nu het hier gaat om een arbeidsrelatie die door gemeenschapsrecht wordt geregeld is het in eerste instantie de vraag of die grondslag ook in het gemeenschapsrecht kan worden gevonden. Zo niet, dan is het de vraag of het gemeenschapsrecht toestaat dat het nationale arbeidsrecht, meer in het bijzonder het nationale organisatierecht, hier in aanvullende zin kan worden toegepast.
77.
Dit zijn in meer algemene termen uitgedrukt de vragen die achter de twee voorgelegde prejudiciële vragen schuilgaan. De vraag naar de reikwijdte van het begrip
"arbeidsvoorwaarden"
in artikel 79 van de RAP doelt op de communautaire grondslag. De vraag naar het al dan niet uitputtende karakter van artikel 9 van het Statuut doelt op de mogelijkheid van aanvullende toepassing van het nationale recht.
78.
In mijn inleidende opmerkingen heb ik reeds aangegeven dat het thema van de medezeggenschap van werknemers eerst en vooral moet worden gezien als een kwestie die betrekking heeft op de organisatie van een onderneming of instelling. Het gaat daarbij om de wijze waarop binnen de onderneming of instelling beslissingen tot stand komen die het functioneren van de onderneming of instelling betreffen. Uiteraard spelen daarbij ook de belangen van de onderscheiden groepen werknemers een rol, maar maatstaf voor de bijdrage van die groepen moet steeds zijn in hoeverre de betrokken onderneming of instelling haar doelstelling het best kan verwezenlijken in het belang van eenieder die bij de onderneming of instelling is betrokken.
79.
Wat betreft de plaatselijke functionarissen bij de vertegenwoordiging van de Commissie te Wenen hebben wij te maken met twee kanalen waarlangs hun inspraak kan worden gerealiseerd: het personeelscomité bedoeld in artikel 9 van het Statuut en de ondernemingsraad bedoeld in § 40 juncto § 50 van het ArbVG. Niet in geschil is dat de bevoegdheden van de op grond van het nationale recht opgerichte ondernemingsraad verder reiken dan die van het personeelscomité en dat het ArbVG aldus een effectievere vorm van medezeggenschap van de werknemers waarborgt. Het is vanuit die invalshoek begrijpelijk dat de betrokken personeelsleden trachten te bewerkstelligen dat de ondernemingsraad bij de vertegenwoordiging inderdaad formele status verkrijgt. Maar kan dat ook juridisch?
80.
De argumentatie concentreert zich op de uitlegging van artikel 79 van de RAP dat de grondslag vormt voor de arbeidsrelatie tussen de betrokken plaatselijke functionarissen en, in dit geval, de Commissie. Op grond van deze bepaling worden de arbeidsvoorwaarden van deze functionarissen door elke instelling vastgesteld aan de hand van de voorschriften en gebruiken ter plaatse waar de functionaris zijn werkzaamheden moet verrichten. Teneinde aan te geven welke arbeidsvoorwaarden in ieder geval overeenkomstig het nationale recht moeten worden vastgesteld, wordt in deze bepaling in een niet-limitatieve lijst expliciet melding gemaakt van de aspecten
"aanstelling en ontslag"
,
"verloven"
en
"bezoldiging"
.
81.
Juist in verband met het niet-limitatieve karakter van deze opsomming is het de vraag of het begrip
"arbeidsvoorwaarden"
ruim genoeg is om bepalingen inzake medezeggenschap te kunnen dekken, met als gevolg dat de communautaire instellingen ten aanzien van plaatselijke functionarissen tevens rekening moeten houden met de nationale voorschriften op dit terrein.
82.
Door verzoekers en de Oostenrijkse regering, de Zweedse regering en de Nederlandse regering zijn argumenten van tekstuele, systematische en teleologische aard aangevoerd ten betoge dat het begrip
"arbeidsvoorwaarden"
ruim moet worden opgevat en dat de verwijzing naar het nationale recht waarmee de communautaire instelling rekening moet houden bij het vaststellen van die voorwaarden een globaal karakter heeft. Daartegenover hebben de Commissie en de Duitse regering betoogd dat dit begrip slechts een beperkte betekenis kan hebben en uitsluitend betrekking heeft op de individuele aspecten van de arbeidsverhouding. De belangrijkste argumenten pro en contra heb ik hierboven reeds uitvoerig weergegeven.
83.
Allereerst wil ik vaststellen dat het begrip
"arbeidsvoorwaarden"
in artikel 79 van de RAP, die deel uitmaakt van verordening nr. 259/68, een communautair begrip is waarvan de inhoud moet worden bepaald aan de hand van het doel en de functie van de regeling waarin het wordt gehanteerd. Met de Zweedse regering ben ik van mening dat nationale indelingen van een terrein als het arbeidsrecht, waarbij de generieke term arbeidsvoorwaarden wordt onderverdeeld in een collectief en individueel deel, niet kunnen worden gehanteerd om de inhoud van dit communautaire begrip te bepalen. In dezelfde geest kan het Duitse concept van
"arbeidsvoorwaarden"
, Beschäftigungsbedingungen, zoals aangevoerd door de Oostenrijkse regering, niet worden gebruikt om het begrip arbeidsvoorwaarden te omschrijven. Weliswaar kunnen juridische tradities en begrippen die de lidstaten gemeen hebben in bepaalde gevallen dienen om communautaire begrippen nader te omlijnen, in dit geval is de diversiteit op dit terrein, zoals ik reeds constateerde, voor dat doel te groot. Hoe dat ook zij, bij het bepalen van de inhoud van een communautair begrip dient steeds de eigen functionaliteit van een begrip in de context van de betrokken communautaire regeling voorop te staan.
84.
Indien men uitgaat van die functionaliteit, moet worden vastgesteld dat de vertegenwoordiging van de Commissie in Wenen integrerend deel uitmaakt van de formele organisatie van de Commissie. Het gaat hierbij om een kwestie omtrent de arbeidsverhouding tussen een instelling van de Europese Unie en een groep personeelsleden van die instelling. De arbeidsvoorwaarden die ingevolge artikel 79 van de RAP op deze arbeidsverhouding van toepassing zijn, worden vastgesteld door de betrokken communautaire instelling. Daarbij worden op grond van die bepaling de voorschriften en gebruiken van de plaats van tewerkstelling als referentiekader gebruikt, echter de arbeidsvoorwaarden zelf hebben een communautaire grondslag. Er vindt hier geen incorporatie van het nationale arbeidsrecht via verwijzing plaats. Het overnemen van de inhoud van nationale regels geschiedt voorzover dat noodzakelijk en dienstig is voor de arbeidsrelatie met de plaatselijke functionarissen en biedt hun een minimumgarantie dat hun arbeidsovereenkomsten worden aangegaan onder voorwaarden die gelijk of gelijkwaardig zijn aan de voorwaarden die zij bij een werkgever ter plaatse zouden genieten.
85.
Het is ook in deze zin dat ik het arrest van het Hof in de reeds enige malen genoemde zaak Vitari begrijp.(14) Het geschil dat in dat arrest aan de orde was betrof de vraag of een plaatselijke functionaris, die met de Europese Stichting voor opleidingen een arbeidsovereenkomst voor bepaalde duur was aangegaan, een beroep kon doen op een bepaling in de Italiaanse wetgeving op grond waarvan, behoudens enige uitzonderingen, arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde duur moeten worden gesloten. In dit geval voorzag de toepasselijke communautaire regeling eveneens in het sluiten van overeenkomsten van onbepaalde duur, zodat er op dat punt geen tegenstrijdigheid tussen de nationale en communautaire regelingen bestond. Het geschil spitste zich toe op de vraag of er omstandigheden waren die rechtvaardigden dat in afwijking van de hoofdregel een overeenkomst voor bepaalde duur werd gesloten. Het is in deze context dat het Hof de volgende door alle partijen aangehaalde overweging 23 plaatste:
"Uit artikel 79 van de Regeling (RAP) kan echter niet worden afgeleid, dat op de arbeidsverhouding tussen een gemeenschapsinstelling en een plaatselijk functionaris het nationale recht van de staat op wiens grondgebied de plaatselijke functionaris zijn werkzaamheden verricht, als zodanig moet worden toegepast. Volgens dat artikel worden de arbeidsvoorwaarden van de plaatselijke functionarissen namelijk door elke instelling
"vastgesteld op basis van de voorschriften en gebruiken"
van de staat van tewerkstelling, wat enkel betekent dat de door iedere instelling vastgestelde regeling niet in strijd mag zijn met de basisregels van het toepasselijke nationale recht.
"
86.
Waar dit arrest duidelijk betrekking had op een materie die op de arbeidsvoorwaarden in enge zin betrekking had (in dit geval de duur van de arbeidsovereenkomst), meen ik dat het Hof met de referentie aan
"de basisregels van het toepasselijk nationale recht"
slechts gedoeld kan hebben op de basisregels van nationaal recht die op de in die zaak voorliggende problematiek betrekking hadden. Het voert mijns inziens te ver om in deze passage te lezen dat met de term
"basisregels"
werd gerefereerd aan het hele nationale recht, ook voorzover dat recht onderwerpen regelt die het bereik van de betrokken arbeidsovereenkomst te buiten gaan. Eerder doelt het Hof met de kwalificatie, dat het dient te gaan om de basisregels van het
"toepasselijke"
nationale recht, mijns inziens erop dat de bepalingen van nationaal recht die relevant zijn voor de arbeidsovereenkomst door de inhoud van die overeenkomst worden bepaald en niet omgekeerd.
87.
Verder blijkt uit de eerste zin van de aangehaalde overweging 23 van het arrest Vitari(15) dat het nationale recht niet uit zichzelf van toepassing kan zijn op de arbeidsovereenkomst tussen de communautaire instelling en de plaatselijke functionaris. De incorporatie van inhoudelijke elementen van het nationale recht in de arbeidsrelatie met de plaatselijke functionarissen kan, zoals ook door de Duitse regering is opgemerkt, slechts door middel van een uitdrukkelijke communautaire handeling plaatsvinden. Op grond van de uitdrukkelijke verwijzing in artikel 79 van de RAP, dient het nationale recht in deze context als bindende richtsnoer voor de vast te stellen arbeidsvoorwaarden. Voorzover het gaat om de vaststelling van de inhoud van de overeenkomst en derhalve van de in dat kader toe te passen arbeidsvoorwaarden, perkt het nationale recht de beleidsvrijheid van de communautaire instellingen in. Dit is ook de implicatie van de slotpassage van de geciteerde overweging.
88.
Meer afstand nemend van de bewoordingen van artikel 79 van de RAP en kijkend naar de systematiek van de RAP, constateer ik dat deze regeling zodanig is opgebouwd dat in titel I algemene bepalingen zijn opgenomen die van toepassing zijn op de verschillende in deze regeling gereglementeerde personeelsgroepen en dat in de daaropvolgende vier titels specifieke voorschriften zijn neergelegd voor iedere groep afzonderlijk. Voor de groepen
"tijdelijke functionarissen"
en
"hulpfunctionarissen"
in het bijzonder zijn in afzonderlijke hoofdstukken regels opgenomen inzake
"rechten en verplichtingen"
(hetgeen verwijst naar overeenkomende bepalingen in het Statuut),
"aanstelling"
,
"arbeidsvoorwaarden"
(onder welke rubriek vooral arbeidstijden en verlof worden behandeld),
"bezoldiging en vergoeding van kosten"
,
"sociale zekerheid"
,
"verzoeken en beroep"
en
"beëindiging van de dienst"
. Waar titel IV voor de uitwerking van deze zelfde aspecten van de rechtspositie van plaatselijke functionarissen refereert aan nationaal recht, kan naar mijn oordeel het materiële bereik van titel IV niet verder gaan dan de aspecten die in de overige titels regeling hebben gevonden. Het zou, kortom, in strijd zijn met de systematiek van de RAP om aan te nemen dat op grond van artikel 79 onderwerpen zouden kunnen worden geregeld, waarvoor ten aanzien van de overige groepen personeelsleden geen regeling is getroffen.
89.
Het argument dat uit het feit dat in de RAP bepalingen voorkomen die niet strictu sensu tot de individuele arbeidsvoorwaarden kunnen worden gerekend en daarmee eerder tot de collectieve sfeer behoren (zoals artikel 7 betreffende het actief en passief kiesrecht en artikel 81 inzake geschillenbeslechting), met als implicatie dat het op niet-limitatieve wijze geïllustreerde begrip
"arbeidsvoorwaarden"
in artikel 79 van de RAP een breder bereik heeft dan louter de individuele arbeidsrelatie, miskent dan ook mijns inziens de opzet van deze regeling. Uit het systeem en de inhoud van de RAP blijkt dat artikel 79 niet méér aspecten van de arbeidsrelatie beoogt te regelen dan voor de overige personeelsgroepen in de RAP is geschied. Alleen de wijze waarop dat plaatsvindt is voor plaatselijke functionarissen anders geregeld in verband met de bijzondere omstandigheden van deze personeelsleden.
90.
Dit brengt mij op het aspect van de doelstelling van artikel 79 van de RAP en de mogelijkheid om door middel van teleologische interpretatie de betekenis van het begrip
"arbeidsvoorwaarden"
nader te bepalen. Er is, in het bijzonder door verzoeker, op gewezen dat dit artikel tot doel heeft om een specifieke bescherming te bieden aan plaatselijke functionarissen tegen het moeten aangaan van een arbeidsrelatie met een communautaire instelling onder arbeidsvoorwaarden die onverenigbaar zijn met de in het land van tewerkstelling geldende voorschriften en praktijken. Om deze reden zou op dit gebied een primaat van het nationale recht boven de communautaire bepalingen moeten worden afgeleid. Dat zou onder meer blijken uit het gegeven dat in artikel 79 van de RAP zelfs naar eenvoudige lokale praktijken wordt verwezen. Gelet op dit beschermingsdoel, zou dan ook de verwijzing naar nationaal recht in artikel 79 noodzakelijkerwijs als een algemene verwijzing moeten worden opgevat.
91.
Het lijkt mij dat de communautaire wetgever
met de vaststelling van artikel 79 van de RAP stellig de belangen van plaatselijke functionarissen voor ogen heeft gehad, maar zoals uit mijn voorgaande opmerkingen moge blijken ben ik van mening dat de bescherming die is beoogd een beperkter karakter heeft dan door verzoekers is betoogd. Juist omdat plaatselijke functionarissen werkzaam zijn in een vertrouwde omgeving en wat hun werkzaamheden betreft wat verder af staan van de activiteiten van de communautaire instelling waarvoor zij werkzaam zijn, ligt het voor de hand hun arbeidsvoorwaarden af te stemmen op lokale condities in plaats van de centraal geldende arbeidsvoorwaarden, die in functie staan van taakvervulling van de betrokken instelling, aan hen op te leggen. Dit geldt evenwel niet voor de regeling van de medezeggenschap die meer verband houdt met de inrichting van de organisatie als zodanig.
92.
Op dit punt is het wellicht nuttig te preciseren dat een onderscheid moet worden aangebracht tussen enerzijds het (collectieve) recht op het bestaan van een structuur voor de medezeggenschap van werknemers ─ dat correspondeert met de verplichting van een werkgever zo'n structuur in het leven te roepen ─ en anderzijds het (individuele) recht van de werknemer om zowel actief als passief binnen een dergelijke structuur te participeren. Voorzover al een band kan worden gelegd tussen medezeggenschap en
"arbeidsvoorwaarden"
, dan zou dat in dit laatste, individuele, aspect moeten worden gevonden. Deze karakterisering zou mijns inziens echter weer afdoen aan de fundamentele aard van het recht van de werknemer om deel te nemen aan de medezeggenschapsstructuur van de onderneming of organisatie waarin hij werkzaam is. Dit recht wordt doorgaans op andere wijze gewaarborgd dan via de notie van
"arbeidsvoorwaarden"
.(16) Wat de interne organisatie van de Unie betreft is dit recht verzekerd door de gecombineerde bepalingen van artikel 9 van het Statuut, artikel 1 van bijlage II bij het Statuut en artikel 7 van de RAP.
93.
Op grond van deze analyse van de tekstuele, contextuele en teleologische benaderingen tot het begrip
"arbeidsvoorwaarden"
in artikel 79 van de RAP, kom ik tot de conclusie dat dit begrip in beperkte zin moet worden opgevat en slechts doelt op elementen van de individuele arbeidsrelatie, zoals in het bijzonder de elementen die zijn vermeld in de titels II en III van de RAP. Deze bepaling kan derhalve niet worden uitgelegd als een algemene verwijzing naar het op dat ogenblik geldende nationale arbeidsrecht, dat in het geval van Oostenrijk ook de toepassing regelt van het in deel II van het Oostenrijkse Arbeitsverfassungsgesetz neergelegde ondernemingsorganisatorische recht.
94.
Hieraan voeg ik toe dat aan deze conclusie niet wordt afgedaan door artikel 1 van de Bijzondere voorwaarden Oostenrijk, op grond waarvan de bepalingen van die regeling van toepassing zijn onverminderd gunstiger bepalingen van dwingend Oostenrijks recht. Ook deze verwijzing kan naar mijn oordeel de materiële reikwijdte van die regeling niet te buiten gaan. Nu deze is beperkt tot de vaststelling van arbeidsvoorwaarden in enge zin, kan dit artikel evenmin worden ingeroepen als basis voor de instelling van een op nationaal recht gegronde ondernemingsraad bij de vertegenwoordiging van de Europese Commissie.
95.
Nu de oprichting van een ondernemingsraad ingevolge § 40 van het ArbVG bij de vertegenwoordiging van de Commissie in Wenen niet kan worden gebaseerd op een ruime uitlegging van het begrip
"arbeidsvoorwaarden"
in artikel 79 van de RAP, is het de vraag of het gemeenschapsrecht en in het bijzonder artikel 9 van het Statuut betreffende het personeelscomité daar ruimte voor laat. Dit is het voorwerp van de tweede prejudiciële vraag van het Oberste Gerichtshof. Heeft artikel 9 een uitputtend karakter en sluit het daarmee uit dat een ondernemingsraad op grond van het nationale organisatierecht bij een vertegenwoordiging van de Commissie kan worden ingesteld? Of laat dit artikel ruimte voor de parallelle of aanvullende toepassing van het nationale organisatierecht?
96.
Bij de beantwoording van deze vraag moet voorop staan dat de instellingen van de Europese Unie zijn ingesteld om ieder vanuit de eigen opdracht bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie. De interne organisatie van de instellingen is hierop afgestemd. In het belang van het goed functioneren van de instellingen is ingevolge artikel 9 van het Statuut voorzien in de oprichting bij elke instelling van een personeelscomité. Uit artikel 9, lid 3, van het Statuut blijkt dat deze personeelscomités tot doel hebben om de belangen van het personeel te behartigen, maar dat dit plaatsvindt uiteindelijk in het belang van het goed functioneren van de betrokken instelling. Ter illustratie hiervan citeer ik, voorzover hier van belang, kort uit artikel 9, lid 3:
"Het personeelscomité behartigt de belangen van het personeel bij de instelling en zorgt voor een voortdurend contact tussen haar en het personeel.
Het draagt bij tot de goede werking van de dienst door de mening van het personeel aan de dag te brengen en deze naar voren te brengen.
[...]
Het comité legt alle denkbeelden betreffende de organisatie en de werking van de dienst, alsmede alle voorstellen tot verbetering van de arbeidsvoorwaarden of in het algemeen van de levensomstandigheden van het personeel, aan de bevoegde organen van de instelling voor.
[...]
"
97.
Op deze wijze heeft de communautaire wetgever een eigen interne regeling van inspraak van het personeel in het leven geroepen die, naar mag worden aangenomen, in zijn visie is toegesneden op de behoefte en de eigen taakvervulling van de onderscheiden instellingen. Echter is het de vraag of de inspraak, in het bijzonder van de plaatselijke functionarissen, uitsluitend via deze personeelscomités moet verlopen.
98.
In dit verband wil ik erop wijzen dat de instellingen van de Europese Unie functioneren binnen de eigen communautaire rechtsorde en daarbinnen beschikken over een eigen autonomie. De instellingen van de Europese Unie opereren in intern, organisatorisch opzicht in volstrekte onafhankelijkheid van de lidstaten. Dit is een uitvloeisel van hun opdracht te handelen in het belang van de Unie en is ook een basisvoorwaarde voor de vervulling van die taak.
99.
Dit beginsel van de autonomie van de communautaire instellingen is ook door het Hof benadrukt in een arrest betreffende een casus waarin, ondanks belangrijke feitelijke verschillen, een rechtsvraag aan de orde was die wat betreft het onderliggende probleem enige gelijkenis vertoont met de onderhavige situatie. Ik doel hierbij op het arrest in de zaak Tordeur(17), dat weliswaar in de reeds genoemde zaak Vitari(18) werd aangehaald, maar door geen der interveniërende partijen in het onderhavige geschil is ingeroepen. Deze zaak betrof de situatie van een uitzendkracht die door twee verschillende uitzendbureaus ter beschikking was gesteld aan de Europese Commissie en die met een beroep op bepaalde bepalingen van het Belgische arbeidsrecht vorderde dat de arbeidsrelatie werd omgezet in een arbeidsovereenkomst van onbepaalde duur. Bij de beantwoording van de vraag of de Commissie in een dergelijk geval was gebonden aan de betrokken bepalingen van nationaal recht overwoog het Hof:
"Vanzelfsprekend mag de sociale bescherming van de uitzendkracht niet worden ontkracht, enkel omdat deze werknemer ter beschikking wordt gesteld van een gemeenschapsinstelling.
Een dergelijke bescherming kan evenwel niet worden verzekerd door maatregelen die de autonomie van de gemeenschapsinstellingen zouden aantasten.
[...]. [Het] dient te worden uitgesloten dat de totstandkoming van een overeenkomst met een personeelslid van een instelling ─ zeker wanneer het een overeenkomst voor onbepaalde tijd betreft ─ niet zou voortvloeien uit een besluit van het daartoe bevoegd gezag, maar uit een ─ eventueel door de nationale rechter vastgestelde ─ inbreuk op enkele bepalingen van de wetgeving inzake uitzendarbeid van de lidstaat waar de betrokken instelling is gevestigd." (19)
100.
Naar het mij voorkomt, wordt de ratio van deze overweging van het Hof door de voorliggende casus nog scherper benadrukt. Hier gaat het immers niet om het sluiten van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde duur met een uitzendkracht als sanctie voor het maken van een inbreuk op nationaal arbeidsrecht, maar om het toestaan dat een krachtens nationaal arbeidsrecht ingesteld orgaan aan datzelfde nationale arbeidsrecht ontleende bevoegdheden zou kunnen uitoefenen jegens een dienstonderdeel van de Commissie en daarmee invloed zou kunnen uitoefenen op de interne organisatie van de Commissie. Het lijkt mij evident dat een dergelijke vorm van beïnvloeding haaks staat op het beginsel van de autonomie van de communautaire instellingen.
101.
Vastgesteld moet worden dat enerzijds de communautaire bepalingen inzake de inspraak van het personeel via het personeelscomité en anderzijds nationale bepalingen inzake de inspraak van werknemers, zoals de bepalingen van deel II van het ArbVG, ieder functioneren binnen de eigen rechtssfeer en dat deze bepalingen ook geheel zijn geënt op de eigen karakteristieken van de rechtsordes waarbinnen zij van toepassing zijn. Ondanks de verwijzing naar het ter plaatse geldend recht in artikel 79 van de RAP, kunnen de door de nationale rechter voorgelegde vragen naar mijn mening dan ook niet worden beschouwd als een conflict tussen de communautaire en nationale rechtsordes die met noties van voorrang van gemeenschapsrecht of juist van de complementariteit van nationaal recht kan worden opgelost. Dit is een vraagstuk dat louter betrekking heeft op de interne rechtsorde van de Gemeenschap.
102.
Voorts wijs ik erop dat het een belangrijke voorwaarde is voor het functioneren van medezeggenschapsprocedures dat alle personeelsleden op voet van gelijkheid daarin vertegenwoordigd zijn. Dit gelijkheidsbeginsel is voor de verhoudingen binnen de Europese Unie ook neergelegd in artikel 1 van bijlage II bij het Statuut.(20) Indien zou moeten worden aangenomen dat bepaalde categorieën functionarissen, zoals in casu de plaatselijke functionarissen, op grond van nationaal arbeidsrecht, naast de beschikbare communautaire voorzieningen, zouden kunnen worden vertegenwoordigd door een eigen ondernemingsraad, zou dit een onaanvaardbare ongelijkheid tussen de onderscheiden groepen personeelsleden van de Unie creëren en ook afbreuk doen aan de medezeggenschapsstructuur binnen de Gemeenschap.
103.
Hier komt bij dat de maatregelen die voorwerp zijn van inspraak in de regel worden genomen door het bevoegd gezag dat, in het geval van de vertegenwoordiging, wordt gevormd door de centrale diensten van de Commissie te Brussel. In zoverre is medezeggenschap, binnen de communautaire context, van een op grond van een nationale wet opgerichte ondernemingsraad die zijn bevoegdheden aan die nationale wet ontleent ook in materiële zin misplaatst. De betrokken communautaire maatregelen hebben immers een geldingsbereik die de nationale rechtsordes, en daarmee de bevoegdhedensfeer van een op nationaal recht gegronde ondernemingsraad, ontstijgt.
104.
Door de Nederlandse regering is aangevoerd dat inzake de mogelijkheid van toepassing van de bepalingen van het ArbVG op de vertegenwoordiging van de Commissie in Wenen moet worden uitgegaan van het territorialiteitsbeginsel. Omdat de vertegenwoordiging in Oostenrijk is gevestigd en toepassing van het ArbVG noch uit een expliciete bepaling van gemeenschapsrecht, noch uit het ArbVG zelf (in het bijzonder § 33, lid 2) op de vertegenwoordiging is uitgesloten, zou de vertegenwoordiging onderworpen zijn aan het ArbVG.
105.
Ook de Duitse regering heeft aangegeven dat ter zake van de werkingssfeer van het ArbVG het territorialiteitsbeginsel het uitgangspunt moet vormen, doch zij heeft daaraan toegevoegd dat het ArbVG geen rekening houdt met de bijzondere situatie en de bijzondere opdracht van een orgaan als een vertegenwoordiging van de Commissie. Een dergelijke vertegenwoordiging heeft tot taak de belangen van de Unie in het gastland te behartigen, alsook om in algemene zin voorlichting te geven over de Europese Unie. Ook heeft zij gewezen op het beginsel van internationaal gewoonterecht op grond waarvan er vrijheid bestaat van staten en internationale organisaties ter zake van de inrichting van vertegenwoordigingen in het gastland. Als laatste punt heeft zij gewezen op het gevaar van beïnvloeding van de instelling en de taakuitoefening die nog scherper naar voren komt indien op grond van het territorialiteitsbeginsel zou moeten worden aangenomen dat vertegenwoordigingen van de Europese Unie in derde landen zouden kunnen zijn onderworpen aan de aldaar geldende medezeggenschapswetgeving.
106.
Gezien mijn standpunt inzake de strijdigheid met het beginsel van de autonomie van de communautaire instellingen, onderschrijf ik het standpunt van de Duitse regering op dit punt volledig.
107.
Als verder argument tegen de dubbele vertegenwoordiging van het personeel via het personeelscomité en de ondernemingsraad heeft de Commissie nog gewezen op de conflicten die zouden kunnen ontstaan indien langs beide inspraakkanalen in tegengestelde zin zou worden geadviseerd of indien de Commissie ingevolge het ArbVG in bepaalde gevallen gebonden zou zijn aan de instemming van de ondernemingsraad. Door onder andere de Zweedse regering en de Oostenrijkse regering is aangevoerd dat inspraak vanuit verschillende bronnen niet bezwaarlijk behoeft te zijn en dat er in de praktijk voorbeelden te vinden zijn waarin dit goed werkt. De mogelijkheid van conflicten in het geval van dubbele vertegenwoordiging acht ik niet ondenkbeeldig. Echter, dit is voor mij geen doorslaggevend argument ter onderbouwing van de exclusiviteit van de positie van het personeelscomité. Zoals gezegd, is dit standpunt gegrond op een hoger beginsel van gemeenschapsrecht.
108.
Als bezwaar tegen een uitsluitende rol van het personeelscomité is voorts door verzoeker, de Oostenrijkse regering en de Zweedse regering gewezen op het rudimentaire karakter van de communautaire medezeggenschapsregelingen in vergelijking met, in ieder geval, het Oostenrijkse recht op dit gebied. Hoewel ik boven, in punt 79 reeds heb erkend dat dit feitelijk het geval zou kunnen zijn, doet dit niettemin niet af aan mijn standpunt ten principale. In deze zaak staat de kwaliteit of effectiviteit van de medezeggenschapsstructuur van de Gemeenschap zelf niet ter beoordeling. Met de rechter in eerste aanleg ben ik het eens dat het feit dat een regeling wellicht kan worden verbeterd, de niet-toepassing ervan niet kan rechtvaardigen. Het is in dat geval een aangelegenheid voor de wetgever om te beoordelen of de geldende regeling moet worden aangepast of aangescherpt.
109.
Op grond van deze overwegingen en in het bijzonder het punt dat de medezeggenschapsbepalingen van de Gemeenschap respectievelijk de Republiek Oostenrijk in gescheiden rechtssferen van toepassing zijn, kom ik tot de conclusie dat artikel 9 van het Statuut voorziet in een uitputtende regeling van de medezeggenschap voor de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschap.
110.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging de vragen van het Oberste Gerichtshof als volgt te beantwoorden:
"1)
Artikel 79 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen, waarin is bepaald dat de arbeidsvoorwaarden van plaatselijke functionarissen, inzonderheid
a.
aanstelling en ontslag
b.
verloven
c.
bezoldiging
door elke instelling worden vastgesteld aan de hand van de voorschriften en gebruiken ter plaatse waar de functionaris zijn werkzaamheden moet verrichten, moet niet aldus worden uitgelegd dat het een algemene verwijzing inhoudt naar het op dat ogenblik geldende nationale arbeidsrecht, dat in het geval van de Republiek Oostenrijk ook de toepassing regelt van het in deel II van het Oostenrijkse Arbeitsverfassungsgesetz neergelegde ondernemingsorganisatorische recht.
2)
De in artikel 9 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de in bijlage II bij dat Statuut neergelegde bepalingen betreffende het ook voor de plaatselijke functionarissen van de EG bevoegde personeelscomité moeten aldus worden uitgelegd, dat zij het collectieve arbeidsrecht en het recht op inspraak van de plaatselijke functionarissen uitputtend regelen en aldus de toepassing van de in deel II van het Oostenrijkse Arbeitsverfassungsgesetz neergelegde ondernemingsorganisatie op de in de vertegenwoordiging van de Europese Gemeenschappen te Wenen tewerkgestelde plaatselijke functionarissen uitsluiten.
"
(1) .
(2)
PB L 56, blz. 1.
(3)
Alleen gepubliceerd in het Frans en het Engels (Framework rules laying down the conditions of employment of local staff of the Commission of the European Communities serving in non-member countries) in de Mededelingen van de Administratie van 22 juni 1990.
(4)
a)
De onderhavige regeling stelt de bijzondere arbeidsvoorwaarden vast van de plaatselijke functionarissen van de Commissie van de Europese Gemeenschappen die in Oostenrijk in dienst zijn en van partijen bij een overeenkomst van beperkte of onbeperkte duur of die als zodanig worden beschouwd door de Oostenrijkse regelgeving.
b)
De wettelijke bepalingen van de onderhavige Regeling zijn van toepassing, onverminderd gunstigere bepalingen van dwingend Oostenrijks recht (mijn vertaling).
(5)
Deze informatie ontleen ik aan het vergelijkend overzicht van Prof. Dr. R. Blanpain, Information and consultation of employees, A comparative overview, gepubliceerd in R. Blanpain, D. C. Buijs en J. J. M. Lamers,
Medezeggenschap op Europees niveau, De EU-Richtlijn van 22 september 1994
, Deventer 1997, blz. 1-46.
(6)
Ibidem.
(7)
Richtlijn 94/45/EG van de Raad van 22 september 1994 inzake de instelling van een Europese ondernemingsraad of van een procedure in ondernemingen of concerns met een communautaire dimensie ter informatie en raadpleging van de werknemers (PB L 254, blz. 64), gewijzigd bij richtlijn 97/74 van 15 december 1997 (PB 1998, L 10, blz. 22) en richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap (PB L 80, blz. 29).
(8)
Punt 7 van de preambule.
(9)
Artikel 39, lid 2, van het EG-Verdrag luidt:
"Dit (het vrije verkeer van werknemers) houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, voor wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden"
.
(10)
Arrest van 9 november 2000, Vitari (C-126/99, Jurispr. blz. I-9425).
(11)
Punt 23 van het arrest.
(12)
Aangehaald in voetnoot 10.
(13)
Aangehaald in voetnoot 10.
(14)
Aangehaald in voetnoot 10.
(15)
Aangehaald in voetnoot 10.
(16)
Wat daarvan zij, het door verzoekers aangehaalde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vermeldt in artikel 27 alleen een collectief recht op voorlichting en raadpleging van werknemers binnen de onderneming.
(17)
Arrest van 3 oktober 1985, Tordeur (232/84, Jurispr. blz. 3229).
(18)
Aangehaald in voetnoot 10.
(19)
Aangehaald in voetnoot 17, punten 27 en 28, cursivering van mij.
(20)
Zie boven punt 7.