Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
30 april 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Consumentenbescherming – Oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten – Richtlijn 2005/29/EG – Werkingssfeer – Verhouding tussen de bepalingen van deze richtlijn en andere Unieregels die specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken regelen – Artikel 3, lid 4 – Oneerlijke praktijken betreffende voedselinformatie – Verordening (EU) nr. 1169/2011 – Bestaan van een conflict – Complementariteit van beschermingsregelingen ”
In zaak C‑301/25,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissing van 22 april 2025, ingekomen bij het Hof op 24 april 2025, in de procedure
Lidl Italia Srl
tegen
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
in tegenwoordigheid van:
Wiise Srl,
Associazione per la Difesa e l’Orientamento dei Consumatori (ADOC Aps),
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni en M. Bošnjak (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–        Lidl Italia Srl, vertegenwoordigd door F. Capelli, U. Corea en M. Valcada, avvocati,
–        de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door S. Fiorentino als gemachtigde, bijgestaan door I. Fresu en E. Manzo, avvocati dello Stato,
–        de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna en D. Lutostańska als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Kienapfel, D. Recchia en B. Rous Demiri als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van:
–        artikel 7 van verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, richtlijn 90/496/EEG van de Raad, richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie (PB 2011, L 304, blz. 18, met rectificatie in PB 2012, L 247, blz. 17), en
–        de artikelen 6 en volgende en artikel 13 van richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van richtlijn 84/450/EEG van de Raad, richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad („richtlijn oneerlijke handelspraktijken”) (PB 2005, L 149, blz. 22).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Lidl Italia Srl en de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) [mededingingsautoriteit (AGCM), Italië] over een administratieve geldboete die deze laatste aan Lidl Italia heeft opgelegd wegens een oneerlijke handelspraktijk bij het in de handel brengen van assortimenten deegwaren van gries van durumtarwe.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2005/29
3        De overwegingen 7, 8, 11, 13 en 14 van richtlijn 2005/29 luiden als volgt:
„(7)      Deze richtlijn betreft handelspraktijken die rechtstreeks verband houden met het beïnvloeden van beslissingen van de consument over transacties met betrekking tot producten. [...]
(8)      Deze richtlijn beschermt de economische belangen van de consument op rechtstreekse wijze tegen oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten. Daarnaast beschermt zij indirect legitieme ondernemingen tegen concurrenten die de regels in de richtlijn niet in acht nemen; hierdoor is binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn een eerlijke concurrentie gewaarborgd. [...]
[...]
(11)      Het hoge niveau van convergentie dat door de onderlinge afstemming van de nationale bepalingen door deze richtlijn wordt bereikt, zorgt voor een hoog gemeenschappelijk niveau van consumentenbescherming. Deze richtlijn voorziet in één algemeen verbod op oneerlijke handelspraktijken die het economische gedrag van consumenten verstoren. [...]
[...]
(13)      Om de doelstellingen van de Gemeenschap te kunnen verwezenlijken door belemmeringen voor de interne markt weg te nemen, moeten de bestaande, uiteenlopende algemene bepalingen en rechtsbeginselen van de lidstaten worden vervangen. Het bij deze richtlijn ingestelde ene gemeenschappelijke, algemene verbod geldt voor oneerlijke handelspraktijken die het economische gedrag van consumenten verstoren. Teneinde het consumentenvertrouwen te versterken, dient het algemene verbod evenzeer van toepassing te zijn op oneerlijke handelspraktijken die buiten een contractuele relatie tussen een handelaar en een consument staan of na de sluiting van een contract en gedurende de uitvoering daarvan worden toegepast. Dit algemene verbod wordt verder uitgewerkt in regels betreffende de twee soorten handelspraktijken die veruit het meeste voorkomen, namelijk misleidende handelspraktijken en agressieve handelspraktijken.
(14)      Het is wenselijk dat onder misleidende handelspraktijken die praktijken worden verstaan waarbij de consument wordt bedrogen en hem wordt belet een geïnformeerde en dus efficiënte keuze te maken, inclusief misleidende reclame. [...]”
4        Artikel 1 van die richtlijn, met als opschrift „Doel”, luidt:
„Het doel van deze richtlijn is om bij te dragen aan de goede werking van de interne markt en om een hoog niveau van consumentenbescherming tot stand te brengen door de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake oneerlijke handelspraktijken die de economische belangen van de consumenten schaden, te harmoniseren.”
5        Artikel 2 van deze richtlijn, met als opschrijft „Definities”, bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
d)      handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten (hierna ‚de handelspraktijken’ genoemd): iedere handeling, omissie, gedraging, voorstelling van zaken of commerciële communicatie, met inbegrip van reclame en marketing, van een handelaar, die rechtstreeks verband houdt met de verkoopbevordering, verkoop of levering van een product aan consumenten;
[...]”
6        Artikel 3 van dezelfde richtlijn, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt in de leden 1, 3 en 4:
„1.      Deze richtlijn is van toepassing op oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten, zoals omschreven in artikel 5, vóór, gedurende en na een commerciële transactie met betrekking tot een product.
[...]
3.      Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de [Unierechtelijke] of nationale voorschriften inzake gezondheids- en veiligheidsaspecten van producten.
4.      In geval van strijdigheid tussen de bepalingen van deze richtlijn en andere [...] voorschriften [van de Unie] betreffende specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken, prevaleren laatstgenoemde voorschriften en zijn deze van toepassing op deze specifieke aspecten.”
7        Artikel 5 van deze richtlijn, met als opschrift „Verbod op oneerlijke handelspraktijken”, bepaalt:
„1.      Oneerlijke handelspraktijken zijn verboden.
[...]
4.      Meer in het bijzonder zijn handelspraktijken oneerlijk die:
a)      misleidend zijn in de zin van de artikelen 6 en 7,
[...]
[...]”
8        Artikel 6 van deze richtlijn, met als opschrift „Misleidende handelingen”, bepaalt:
„1.      Als misleidend wordt beschouwd een handelspraktijk die gepaard gaat met onjuiste informatie en derhalve op onwaarheden berust of, zelfs als de informatie feitelijk correct is, de gemiddelde consument op enigerlei wijze, inclusief door de algemene presentatie, bedriegt of kan bedriegen ten aanzien van een of meer van de volgende elementen, en de gemiddelde consument er zowel in het ene als in het andere geval toe brengt of kan brengen een besluit over een transactie te nemen dat hij anders niet had genomen:
[...]
b)      de voornaamste kenmerken van het product, zoals [...] samenstelling, [...] geografische of commerciële oorsprong, [...];
[...]”
9        Artikel 13 van deze richtlijn, met als opschrift „Sancties”, luidt:
„De lidstaten stellen de sancties vast die van toepassing zijn op schendingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en treffen alle maatregelen die nodig zijn voor de toepassing van deze sancties. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn.”
Verordening nr. 1169/2011
10      De overwegingen 5 en 20 van richtlijn 1169/2011 luiden als volgt:
„(5)      Richtlijn [2005/29] bestrijkt bepaalde aspecten van de verstrekking van informatie aan de consumenten, met name om misleidende acties en informatieverzuim te voorkomen. De algemene beginselen inzake oneerlijke handelspraktijken moeten worden aangevuld met specifieke voorschriften betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan de consumenten.
[...]
(20)      In de voedselinformatiewetgeving moet een verbod worden ingesteld op informatie die misleidend is voor de consument, in het bijzonder wat betreft de kenmerken, effecten of eigenschappen van de levensmiddelen, of die aan levensmiddelen een geneeskrachtige werking toeschrijft. Om doeltreffend te zijn moet dat verbod ook gelden voor de presentatie van levensmiddelen en de levensmiddelenreclame.”
11      Artikel 1 van deze verordening, met als opschrift „Onderwerp en toepassingsgebied”, bepaalt:
„1.      Deze verordening legt de basis voor de waarborging van een hoog niveau van consumentenbescherming ten aanzien van voedselinformatie, rekening houdend met de verschillen in de perceptie van de consumenten en hun informatiebehoeften, en zorgt daarbij ook voor het soepel functioneren van de interne markt.
2.      Deze verordening stelt de algemene beginselen, voorschriften en verantwoordelijkheden in verband met voedselinformatie, en met name voedseletikettering, vast. Zij stelt de middelen voor de waarborging van het recht van de consumenten op informatie en de procedures voor de verstrekking van voedselinformatie vast, rekening houdend met de noodzaak om voldoende flexibiliteit te bieden om te kunnen reageren op toekomstige ontwikkelingen en nieuwe informatievereisten.
3.      Deze verordening is van toepassing op exploitanten van levensmiddelenbedrijven in alle schakels van de voedselketen wier activiteiten de verstrekking van voedselinformatie aan de consumenten betreffen. Zij is van toepassing op alle voor de eindverbruiker bestemde levensmiddelen, inclusief door grote cateraars geleverde levensmiddelen, en op voor levering aan grote cateraars bestemde levensmiddelen.
[...]”
12      Artikel 3 van deze verordening, met als opschrift „Algemene doelstellingen”, bepaalt in lid 1:
„Bij de verstrekking van voedselinformatie wordt gestreefd naar een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en de belangen van de consumenten door de eindverbruikers een basis te verschaffen voor het maken van goed doordachte keuzes en een veilig gebruik van levensmiddelen, waarbij speciale aandacht wordt besteed aan gezondheids-, milieu-, economische, sociale en ethische aspecten.”
13      Artikel 7 van deze verordening, met als opschrift „Eerlijke informatiepraktijken”, bepaalt:
„1.      Voedselinformatie mag niet misleidend zijn, met name niet:
a)      ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel, en vooral niet ten aanzien van de aard, identiteit, eigenschappen, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, land van oorsprong of plaats van herkomst en wijze van vervaardiging of productie;
[...]
2.      Voedselinformatie is nauwkeurig, duidelijk en voor de consument gemakkelijk te begrijpen.
[...]
4.      De leden 1, 2 en 3 gelden ook voor:
[...]
b)      de wijze van aanbieding van de levensmiddelen en met name de vorm of het uiterlijk van de levensmiddelen, en de verpakking, het gebruikte verpakkingsmateriaal, de wijze waarop de levensmiddelen worden gepresenteerd, alsmede de omgeving waarin zij worden uitgestald.”
Italiaans recht
Consumentenwetboek
14      Decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (wetsbesluit nr. 206 houdende het consumentenwetboek) van 6 september 2005 (GURI nr. 235 van 8 oktober 2005, gewoon supplement nr. 162), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „consumentenwetboek”), zet onder meer richtlijn 2005/29 om in Italiaans recht.
15      Artikel 21 van het consumentenwetboek, met als opschrift „Misleidende handelingen”, bepaalt:
„1.      Als misleidend wordt beschouwd een handelspraktijk die gepaard gaat met informatie die niet met de werkelijkheid overeenstemt of, zelfs als de informatie feitelijk correct is, de gemiddelde consument op enigerlei wijze, inclusief door de algemene presentatie, bedriegt of kan bedriegen ten aanzien van een of meer van de volgende elementen, en de gemiddelde consument er zowel in het ene als in het andere geval toe brengt of kan brengen een besluit over een transactie te nemen dat hij anders niet had genomen:
[...]
b)      de voornaamste kenmerken van het product, zoals [...] samenstelling, geografische oorsprong, [...];
[...]”
Wetsbesluit nr. 231/2017
16      Artikel 1 van decreto legislativo n. 231 – Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni del regolamento (EU) nr. 1169/2011 [wetsbesluit nr. 231 houdende de sanctieregeling voor schending van de bepalingen van verordening nr. 1169/2011] van 15 december 2017 (GURI nr. 32 van 8 februari 2018), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wetsbesluit nr. 231/2017”), met als opschrift „Werkingssfeer”, bepaalt in lid 1:
„Dit besluit bevat de sanctieregeling voor inbreuken op de bepalingen van verordening [nr. 1169/2011], onverminderd de in [het consumentenwetboek] neergelegde sanctieregeling.”
17      Artikel 3 van wetsbesluit nr. 231/2017, met als opschrift „Niet-naleving van de in artikel 7 van [verordening nr. 1169/2011] bedoelde eerlijke informatiepraktijken”, bepaalt in lid 1:
„Behoudens het geval waarin het feit kwalificeert als een strafbaar feit en met uitsluiting van gevallen die specifiek in andere bepalingen van dit besluit worden bestraft, wordt de exploitant van een levensmiddelenbedrijf in geval van niet-naleving van de bepalingen van artikel 7 van [verordening nr. 1169/2011] inzake eerlijke informatiepraktijken een bestuurlijke boete opgelegd van 3 000 tot 24 000 EUR.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
18      Bij besluit van 20 december 2019 heeft de AGCM Lidl Italia een administratieve geldboete van 1 miljoen EUR opgelegd op grond dat deze vennootschap een assortiment pasta van durumtarwegries in de handel zou hebben gebracht in verpakkingen waarop de Italiaanse oorsprong werd benadrukt en werd aangegeven dat de tarwe in Italië was gemalen, terwijl de tarwe die werd gebruikt voor de vervaardiging van dat gries afkomstig was uit „de EU en buiten de EU” en de betrokken pasta dus werd vervaardigd uit tarwemengsels met een aanzienlijk percentage tarwe dat niet in Italië werd geproduceerd.
19      De AGCM heeft opgemerkt dat door het gebruik van verpakkingen die duidelijk de aandacht vestigen op de Italiaanse oorsprong van het betrokken product, bij de consument de indruk werd of kon worden gewekt dat deze aanduiding ook betrekking had op de oorsprong van de grondstoffen die voor de vervaardiging van dat product waren gebruikt. Om ervoor te zorgen dat de consument naar behoren wordt geïnformeerd moet, middels elementen die in buurt staan van de aanduidingen die wijzen op de Italiaanse oorsprong van het betrokken product, al even duidelijk naar voren worden gebracht dat er eventueel grondstoffen uit het buitenland zijn gebruikt. Een dergelijke aanduiding moet op zijn minst op dezelfde zijde van de verpakking worden aangebracht als die vermeldingen.
20      De AGCM was van mening dat de onvolledigheid van de door Lidl Italia verstrekte informatie neerkwam op een oneerlijke handelspraktijk in de zin van het consumentenwetboek, aangezien deze praktijk de consument kon misleiden over een wezenlijk kenmerk van het betrokken product en in het bijzonder over de oorsprong van de gebruikte durumtarwe. Bij de vaststelling van de hoogte van de sanctie krachtens het consumentenwetboek heeft de AGCM rekening gehouden met het grote aantal betrokken consumenten, met het feit dat Lidl Italia alleen in 2018 tientallen miljoenen pakken deegwaren had verkocht en met de duur van de betrokken praktijk, die ten minste sinds januari 2017 was ingevoerd.
21      Nadat het beroep van Lidl Italia tegen het besluit van de AGCM van 20 december 2019 in eerste aanleg was verworpen, heeft deze vennootschap hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter. Zij voert voor deze rechter in het bijzonder aan dat alleen verordening nr. 1169/2011 van toepassing is op praktijken die binnen de werkingssfeer van deze verordening vallen, zodat een sanctie voor dergelijke praktijken krachtens richtlijn 2005/29 en het consumentenwetboek niet kan worden aanvaard.
22      In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat het gedrag van Lidl Italia, dat bestaat in het verstrekken van informatie die, zonder onjuist of misleidend te zijn, de consument van het betrokken product kan misleiden ten aanzien van de oorsprong van de tarwe die als grondstof voor de vervaardiging ervan wordt gebruikt, kan vallen onder zowel oneerlijke handelspraktijken die worden bestraft krachtens artikel 6 van richtlijn 2005/29 en artikel 21 van het consumentenwetboek als
gedragingen die verboden zijn krachtens artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 en worden bestraft overeenkomstig wetsbesluit nr. 231/2017.
23      Volgens de verwijzende rechter kunnen deze twee regelingen als complementair worden beschouwd, maar doen zij een probleem van samenloop van regels rijzen. In dit verband is de conflictregel van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2005/29 ten gunste van andere Unieregels betreffende specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken niet van toepassing, aangezien beide regelingen de consument beschermen tegen praktijken die hem kunnen misleiden op het gebied van levensmiddelen. In dit verband wijst de verwijzende rechter erop dat de sanctie waarin wetsbesluit nr. 231/2017 voorziet in geval van schending van artikel 7 van verordening nr. 1169/2011, veel minder streng is dan die als bedoeld in het consumentenwetboek waarbij richtlijn 2005/29 is omgezet.
24      In die omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Vormen de in artikel 7 van verordening [nr. 1169/2011] bedoelde gedragingen bijzondere gevallen van oneerlijke handelspraktijken die hoe dan ook vallen onder de artikelen 6 en volgende van richtlijn [2005/29] en als zodanig ook onderworpen zijn aan de artikelen 11 en volgende van die richtlijn en de regeling waarbij die richtlijn in nationaal recht is omgezet? Of vormen zij daarentegen een afzonderlijke regeling voor de toepassing, dat wil zeggen de handhaving (‚enforcement’), waarvan niet kan worden verwezen naar de richtlijn, maar uitsluitend, in het Italiaanse geval, naar wetsbesluit nr. 231/2017?
2)       Vormen de bepalingen inzake de in artikel 7 van verordening [nr. 1169/2011] bedoelde gedragingen de enige bescherming voor de consument bij de aankoop van levensmiddelen, zodat de door richtlijn [2005/29] geboden algemene bescherming niet kan worden ingeroepen, of dragen zij daarentegen, samen met de bepalingen van richtlijn [2005/29] en de regeling waarbij die richtlijn in nationaal recht is omgezet, bij aan de consumentenbescherming?
3)       Indien de in artikel 7 van verordening [nr. 1169/2011] bedoelde gedragingen moeten worden aangemerkt als oneerlijke handelspraktijken en richtlijn [2005/29] daarop van toepassing is, is de in artikel 3 van wetsbesluit nr. 231/2017 bedoelde sanctieregeling dan geschikt om een afschrikkende werking met betrekking tot onrechtmatige gedragingen te verzekeren door de in artikel 169 VWEU bedoelde consumentenbescherming te waarborgen, en is zij hoe dan ook in overeenstemming met artikel 13 van richtlijn [2005/29]?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en tweede vraag
25      Vooraf moet eraan worden herinnerd dat het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof tot taak heeft de nationale rechter een antwoord te geven dat nuttig is voor de oplossing van het bij hem aanhangige geding. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen in voorkomend geval te herformuleren en, indien nodig, de bepalingen van het recht van de Unie in aanmerking te nemen die door de nationale rechter in zijn vraag niet zijn genoemd (arrest van 30 januari 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, EU:C:2025:42, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26      In casu zijn de vragen van de verwijzende rechter over de verhouding tussen de beschermingsregelingen die zijn neergelegd in respectievelijk richtlijn 2005/29 en verordening nr. 1169/2011 gebaseerd op de premisse dat de aan Lidl Italia verweten gedraging inzake de presentatie van informatie over bepaalde kenmerken van producten op pastaverpakkingen zowel onder het verbod op misleidende handelspraktijken krachtens artikel 6, lid 1, van deze richtlijn als onder het verbod op oneerlijke praktijken op het gebied van voedselinformatie krachtens artikel 7, lid 1, van die verordening valt. Artikel 3, lid 4, van richtlijn 2005/29 bevat echter een uitdrukkelijke regel voor de afbakening van de werkingssfeer van deze richtlijn, aan de hand waarvan kan worden bepaald in welke gevallen de regels van deze richtlijn worden uitgesloten door andere Unieregels betreffende specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken.
27      In die omstandigheden moeten de eerste en de tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, aldus worden opgevat dat zij er in de kern toe strekken vast te stellen of artikel 3, lid 4, van richtlijn 2005/29 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de gedraging van een handelaar die een misleidende handelspraktijk in de zin van artikel 6, lid 1, van deze richtlijn vormt, kan worden bestraft op grond van de nationale regeling tot omzetting van die richtlijn, in een geval waarin die gedraging ook onder het verbod op oneerlijke praktijken ten aanzien van voedselinformatie van artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 en de nationale regeling ter uitvoering van deze verordening valt.
28      Artikel 3, lid 4, van richtlijn 2005/29 bepaalt dat in geval van strijdigheid tussen de bepalingen van deze richtlijn en andere voorschriften van de Unie betreffende specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken, laatstgenoemde voorschriften prevaleren en van toepassing zijn op deze specifieke aspecten. Gelet op de bewoordingen van deze bepaling vallen deze specifieke aspecten uitsluitend onder de bepalingen van verordening nr. 1169/2011 in het enkele geval dat is voldaan aan de dubbele voorwaarde dat, ten eerste, artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken regelt in de context van voedselinformatie en, ten tweede, er een conflict bestaat tussen deze bepaling en die van richtlijn 2005/29.
29      In dit verband zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat richtlijn 2005/29 volgens artikel 3, lid 1, ervan van toepassing is op oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten, zoals omschreven in artikel 5 ervan, vóór, gedurende en na een commerciële transactie met betrekking tot een product. Artikel 2, onder d), van deze richtlijn definieert het begrip „handelspraktijk” bijzonder ruim, waarbij het enige in die bepaling genoemde criterium is dat de praktijk van de handelaar rechtstreeks verband moet houden met de verkoopbevordering, verkoop of levering van een goed of dienst aan een consument (zie in die zin arrest van 5 december 2024, Guldbrev, C‑379/23, EU:C:2024:1002, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30      Volgens artikel 6, lid 1, onder b), van richtlijn 2005/29 wordt als misleidend beschouwd een handelspraktijk die de gemiddelde consument op enigerlei wijze, inclusief door de algemene presentatie, bedriegt of kan bedriegen ten aanzien van onder meer de voornaamste kenmerken van het product, zoals de samenstelling en de geografische of commerciële oorsprong ervan, en die een dergelijke consument ertoe brengt of kan brengen een besluit over een transactie te nemen dat hij anders niet had genomen. Dergelijke praktijken behoren tot een specifieke categorie oneerlijke handelspraktijken die krachtens artikel 5, lid 1 en lid 4, onder a), ervan verboden zijn (zie in die zin arrest van 19 december 2013, Trento Sviluppo en Centrale Adriatica, C‑281/12, EU:C:2013:859, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31      Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1169/2011 bepaalt dat deze verordening de algemene beginselen, voorschriften en verantwoordelijkheden in verband met voedselinformatie, en met name voedseletikettering, vaststelt. Zo bepaalt artikel 7, lid 1, onder a), en lid 2, van deze verordening dat de voedselinformatie door de consument op nauwkeurige, duidelijke en gemakkelijk te begrijpen wijze moet worden verstrekt, zodat de consument niet wordt misleid ten aanzien van de kenmerken van het betrokken levensmiddel, en vooral niet ten aanzien van de samenstelling, land van oorsprong of plaats van herkomst, of wijze van vervaardiging of productie. Overeenkomstig artikel 7, lid 4, van die verordening zijn die voorschriften van toepassing op de aanbiedingsvorm van levensmiddelen en met name op de verpakking ervan.
32      Uit de overwegingen 5 en 20 van verordening nr. 1169/2011 blijkt dat deze verordening de algemene beginselen die krachtens richtlijn 2005/29 op oneerlijke handelspraktijken van toepassing zijn, aanvult met specifieke voorschriften betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, met name door het gebruik van informatie die de consument kan misleiden, in het bijzonder wat betreft de kenmerken van levensmiddelen, te verbieden. Het is vanuit deze optiek dat de uit artikel 7, lid 1, onder a), en leden 2 en 4, van verordening nr. 1169/2011 voortvloeiende specifieke vereisten voor de presentatie van voedselinformatie over de voornaamste kenmerken van levensmiddelen het mogelijk maken om, zoals uit het opschrift zelf van dit artikel blijkt, vast te stellen of een praktijk op het gebied van informatie over dergelijke levensmiddelen eventueel oneerlijk is en dus verboden. Hieruit volgt dat deze bepalingen van verordening nr. 1169/2011 specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2005/29 regelen.
33      In de tweede plaats duidt het begrip „strijdigheid” in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2005/29 op een verhouding tussen de betrokken bepalingen die verder gaat dan louter een ongelijkheid of een verschil en houdt het een onderscheid in dat niet kan worden overbrugd via een eenvormige formulering op basis waarvan beide situaties naast elkaar kunnen bestaan zonder dat aan het bestaande onderscheid wordt afgedaan. Van een dergelijke strijdigheid is enkel sprake wanneer andere bepalingen dan die van richtlijn 2005/29, die specifieke aspecten van oneerlijke handelspraktijken regelen, handelaren zonder enige speelruimte verplichtingen opleggen die onverenigbaar zijn met die welke zijn neergelegd in deze richtlijn (zie in die zin arrest van 13 september 2018, Wind Tre en Vodafone Italia, C‑54/17 en C‑55/17, EU:C:2018:710, punten 60 en 61, en beschikking van 14 mei 2019, Acea Energia e.a., C‑406/17–C‑408/17 en C‑417/17, EU:C:2019:404, punt 49).
34      In dit verband strekt richtlijn 2005/29 ertoe een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen en met het oog daarop ervoor te zorgen dat oneerlijke handelspraktijken op doeltreffende wijze worden bestreden in het belang van de consumenten (zie in die zin arrest van 30 januari 2025, Trenitalia, C‑510/23, EU:C:2025:41, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Artikel 6, lid 1, van deze richtlijn beoogt juist een passende bescherming van de consument te waarborgen met betrekking tot de wijze waarop de in het kader van een handelspraktijk verstrekte informatie wordt gepresenteerd.
35      Evenzo blijkt uit artikel 1, lid 1, juncto artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 dat deze verordening beoogt een hoog niveau van consumentenbescherming ten aanzien van voedselinformatie te waarborgen, rekening houdend met de verschillen in de perceptie van de consumenten, door hun een basis te verschaffen voor het maken van goed doordachte keuzen. Daartoe heeft die verordening tot doel te voorkomen dat consumenten worden misleid door de voedselinformatie die hun wordt verstrekt (zie in die zin arresten van 1 oktober 2020, Groupe Lactalis, C‑485/18, EU:C:2020:763, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 1 december 2022, LSI – Germany, C‑595/21, EU:C:2022:949, punten 29 et 30).
36      De bij artikel 6, lid 1, van richtlijn 2005/29 en artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 ingevoerde beschermingsregelingen streven dus een gemeenschappelijk doel na dat erin bestaat een hoog niveau van bescherming van de consument tegen misleidende informatie te waarborgen en aldus te voorkomen dat deze wordt misleid, met name met betrekking tot bepaalde kenmerken van een product of, meer in het bijzonder, van een levensmiddel. Ook al stemmen de bestanddelen van de door deze bepalingen verboden praktijken niet volledig overeen, zij leggen, zoals blijkt uit de punten 29 tot en met 31 van het onderhavige arrest, verplichtingen op het gebied van consumentenvoorlichting vast die grotendeels overeenstemmen.
37      Voorts moet worden opgemerkt dat, gelet op de overwegingen 7, 11, 13 en 14 van richtlijn 2005/29 en aangezien de door artikel 6, lid 1, van deze richtlijn geboden bescherming vereist dat een handelspraktijk de gemiddelde consument ertoe brengt of kan brengen een besluit over een transactie te nemen dat hij anders niet had genomen, deze bepaling voorziet in een algemeen verbod op oneerlijke handelspraktijken die het economische gedrag van consumenten verstoren (zie in die zin arresten van 19 december 2013, Trento Sviluppo en Centrale Adriatica, C‑281/12, EU:C:2013:859, punten 31 en 32, en 19 september 2018, Bankia, C‑109/17, EU:C:2018:735, punt 30).
38      Zoals blijkt uit artikel 1 van richtlijn 2005/29 heeft de door deze richtlijn aan de consument verleende bescherming betrekking op diens economische belangen. De bepalingen van deze richtlijn zijn dus hoofdzakelijk opgezet vanuit het perspectief van bescherming van de consument als doelwit en potentieel slachtoffer van oneerlijke handelspraktijken en het met deze richtlijn beoogde doel, in herinnering gebracht in punt 34 van het onderhavige arrest, namelijk de consument volledig beschermen tegen oneerlijke handelspraktijken, is ingegeven door de omstandigheid dat consumenten zich tegenover handelaren in een zwakkere positie bevinden en met name over minder informatie beschikken in die zin dat zij als economisch zwakkere en juridisch minder ervaren contractspartijen moeten worden beschouwd (zie in die zin arrest van 16 april 2015, UPC Magyarország, C‑388/13, EU:C:2015:225, punten 52 en 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In overweging 8 van die richtlijn staat te lezen dat deze doelstelling zelf past in een ruimere optiek om eerlijke mededinging te waarborgen in situaties die binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen.
39      Wat verordening nr. 1169/2011 betreft, bepaalt artikel 3, lid 1, ervan dat bij de verstrekking van voedselinformatie wordt gestreefd naar een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en de belangen van de consumenten door de eindverbruikers een basis te verschaffen voor het maken van goed doordachte keuzen en een veilig gebruik van levensmiddelen, waarbij speciale aandacht wordt besteed aan gezondheids-, milieu-, economische, sociale en ethische aspecten. Volgens artikel 1, lid 3, eerste alinea, is deze verordening van toepassing op exploitanten van levensmiddelenbedrijven in alle schakels van de voedselketen wier activiteiten de verstrekking van voedselinformatie aan de consumenten betreffen.
40      Het in artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 neergelegde verbod op oneerlijke praktijken op het gebied van voedselinformatie sluit dus in hoofdzaak niet aan bij de logica van eerlijke mededinging, maar beoogt, op basis van overwegingen van voedselgezondheid en -veiligheid, te voorkomen dat de al dan niet economische belangen van de consument worden geschaad door het in de handel brengen van een bepaald product op de interne markt.
41      Hieruit volgt dat de bij artikel 6, lid 1, van richtlijn 2005/29 en artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 ingevoerde regelingen ter bescherming van de consument complementair zijn, aangezien zij tot doel hebben verschillende aspecten van eenzelfde met het Unierecht strijdige gedraging te bestraffen. Deze vaststelling wordt overigens bevestigd door de algemene regel van artikel 3, lid 3, van richtlijn 2005/29, op grond waarvan deze richtlijn geen afbreuk doet aan de bepalingen van het Unierecht of aan de nationale voorschriften inzake gezondheids- en veiligheidsaspecten van producten.
42      In die omstandigheden kan de gelijktijdige toepassing van de uit deze twee beschermingsregelingen voortvloeiende verplichtingen geen situatie van onoverkomelijke verschillen en bijgevolg van strijdigheid in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2005/29 doen ontstaan.
43      Niettemin moet worden verduidelijkt dat, teneinde de nuttige werking van artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 ten opzichte van de voorschriften van richtlijn 2005/29 en de coherente toepassing van deze twee handelingen te waarborgen, een praktijk op het gebied van voedselinformatie die voldoet aan alle uit dat artikel voortvloeiende vereisten, in beginsel niet door richtlijn 2005/29 kan worden verboden.
44      Gelet op een en ander moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 4, van richtlijn 2005/29 aldus moet worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat, op het gebied van levensmiddelen, de gedraging van een handelaar die een misleidende handelspraktijk in de zin van artikel 6, lid 1, van deze richtlijn vormt, kan worden bestraft op grond van de nationale regeling tot omzetting van deze richtlijn, in een geval waarin die gedraging ook valt onder het verbod van artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 en de nationale regeling ter uitvoering van deze verordening.
Derde vraag
45      Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of de sanctieregeling van artikel 3 van wetsbesluit nr. 231/2017 in overeenstemming is met artikel 13 van richtlijn 2005/29, op grond waarvan de lidstaten moeten voorzien in doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties die van toepassing zijn op inbreuken op de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen.
46      De Italiaanse regering en de Europese Commissie betwijfelen of de derde vraag ontvankelijk is en merken op dat de aan Lidl Italia opgelegde sanctie uitsluitend is vastgesteld op basis van het consumentenwetboek, waarbij richtlijn 2005/29 in Italiaans recht is omgezet, en niet op basis van wetsbesluit nr. 231/2017, zodat dit wetsbesluit niet relevant is voor de beslechting van het hoofdgeding.
47      In dit verband zij eraan herinnerd dat de noodzaak om te komen tot een uitlegging van het Unierecht die nuttig is voor de nationale rechter vereist dat hij nauwgezet de vereisten met betrekking tot de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing naleeft, die uitdrukkelijk worden vermeld in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en die de verwijzende rechter wordt geacht te kennen in het kader van de door artikel 267 VWEU ingestelde samenwerking. Die vereisten zijn bovendien in herinnering gebracht in de punten 13, 15 en 16 van de aanbevelingen van het Hof van Justitie van de Europese Unie aan de nationale rechterlijke instanties over het aanhangig maken van prejudiciële procedures (PB C, C/2024/6008) (arresten van 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 11 september 2025, Bervidi, C‑38/24, EU:C:2025:690, punt 82).
48      Zo is het onontbeerlijk dat – zoals is bepaald in artikel 94, onder c), van het Reglement voor de procesvoering – de verwijzingsbeslissing een uiteenzetting bevat van de redenen die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht om zich over de uitlegging of de geldigheid van een aantal Unierechtelijke bepalingen vragen te stellen, alsook het verband tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling (arresten van 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 11 september 2025, Bervidi, C‑38/24, EU:C:2025:690, punt 83).
49      In casu voldoet het verzoek om een prejudiciële beslissing, wat de derde vraag betreft, niet aan de in het vorige punt van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte vereisten.
50      Ten eerste blijkt uit dit verzoek namelijk duidelijk dat Lidl Italia slechts een sanctie is opgelegd op grond van het consumentenwetboek, waarbij richtlijn 2005/29 in Italiaans recht is omgezet. De verwijzende rechter geeft geen enkele aanwijzing dat hij zich voor de beslechting van het hoofdgeding mogelijkerwijs moet uitspreken over de sanctieregeling van artikel 3 van wetsbesluit nr. 231/2017, die, zoals ondubbelzinnig blijkt uit de bewoordingen van deze bepaling, enkel van toepassing is op schendingen van artikel 7 van verordening nr. 1169/2011. Ten tweede legt deze rechter niet uit waarom hij meent dat moet worden onderzocht of artikel 3 van wetsbesluit nr. 231/2017 verenigbaar is met artikel 13 van richtlijn 2005/29, terwijl laatstgenoemde bepaling enkel de sancties regelt die van toepassing zijn op schendingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen.
51      In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter onvoldoende heeft uiteengezet waarom hij twijfels heeft over de uitlegging van artikel 13 van richtlijn 2005/29 en evenmin welk verband hij legt tussen deze bepaling en wetsbesluit nr. 231/2017.
52      Hieruit volgt dat de derde vraag niet-ontvankelijk is.
Kosten
53      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
Artikel 3, lid 4, van richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van richtlijn 84/450/EEG van de Raad, richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad („richtlijn oneerlijke handelspraktijken”)
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich er niet tegen verzet dat, op het gebied van levensmiddelen, de gedraging van een handelaar die een misleidende handelspraktijk in de zin van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2005/29 vormt, kan worden bestraft op grond van de nationale omzettingsregeling van die richtlijn, in een geval waarin dit gedrag ook valt onder het verbod van artikel 7 van verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, richtlijn 90/496/EEG van de Raad, richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie, en de nationale regeling ter uitvoering van verordening nr. 1169/2011.
ondertekeningen
*      Procestaal: Italiaans.