62021TJ0509
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Nona Sezione ampliata)
4 settembre 2024 (
*1
)
«Normativa finanziaria dell’Unione – Esecuzione del bilancio dell’Unione in gestione indiretta da parte di un’organizzazione internazionale – Decisione che nega a una persona giuridica il riconoscimento dello status di organizzazione internazionale – Ricorso di annullamento – Regolarità del mandato conferito agli avvocati del ricorrente – Ricevibilità – Decisione adottata in esecuzione di una sentenza della Corte – Articolo 266 TFUE – Autorità di cosa giudicata – Principio di buona amministrazione – Certezza del diritto – Regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 – Articolo 58 – Regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 – Articolo 43 – Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 – Articolo 156 – Nozioni di “organizzazione internazionale” e di “accordo internazionale” – Errori di diritto – Errore manifesto di valutazione – Responsabilità extracontrattuale»
Nella causa T‑509/21,
International Management Group (IMG), con sede in Bruxelles (Belgio), rappresentato da L. Levi e J.‑Y. de Cara, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da J. Baquero Cruz, J.‑F. Brakeland, S. Delaude e L. Puccio, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione ampliata),
composto da L. Truchot (relatore), presidente, H. Kanninen, R. Frendo, M. Sampol Pucurull e T. Perišin, giudici,
cancelliere: L. Ramette, amministratore
vista la fase scritta del procedimento, in particolare la decisione dell’11 gennaio 2022 di sospendere il procedimento sino alla pronuncia della Corte nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722),
in seguito all’udienza del 22 novembre 2023,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con il suo ricorso, l’International Management Group (IMG), ricorrente, chiede, da un lato, sul fondamento dell’articolo 263 TFUE, l’annullamento della decisione dell’8 giugno 2021 con cui la Commissione europea ha rifiutato di riconoscergli, con effetto retroattivo al 16 dicembre 2014, lo status di organizzazione internazionale previsto dalla normativa finanziaria dell’Unione europea per l’attuazione dei fondi dell’Unione secondo la modalità della gestione indiretta (in prosieguo: la «decisione impugnata») e, dall’altro, sul fondamento dell’articolo 268 TFUE, il risarcimento dei danni materiali e morali che esso avrebbe subito.
I. Fatti
A. Antefatti amministrativi
2
Il ricorrente, inizialmente denominato International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina (IMG‑IBH), la cui sede principale è ora situata a Belgrado (Serbia), è stato creato il 25 novembre 1994 allo scopo di consentire agli Stati e alle organizzazioni internazionali che partecipano alla ricostruzione della Bosnia-Erzegovina di disporre a tal fine di un’entità dedicata. Da allora, esso ha progressivamente ampliato le sue attività nei settori della ricostruzione e dello sviluppo.
3
Il 7 novembre 2013 la Commissione ha adottato la decisione di esecuzione C(2013) 7682 final, relativa al programma d’azione annuale 2013 a favore del Myanmar/Birmania finanziato dal bilancio generale dell’Unione, sulla base dell’articolo 84 del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio (GU 2012, L 298, pag. 1). Tale decisione prevedeva, in particolare, un programma di sviluppo del commercio il cui costo, stimato in EUR 10 milioni, doveva essere finanziato dall’Unione e la cui attuazione doveva essere garantita in gestione congiunta con il ricorrente.
4
Il 17 febbraio 2014 l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha informato la Commissione dell’avvio di un’indagine sullo status del ricorrente. Il 15 dicembre 2014 la Commissione ha ricevuto la relazione redatta dall’OLAF al termine della sua indagine (in prosieguo: la «relazione dell’OLAF»), accompagnata da una serie di raccomandazioni. In tale relazione, l’OLAF ha considerato, in sostanza, che il ricorrente non costituiva un’organizzazione internazionale, ai sensi del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU 2002, L 248, pag. 1), e del regolamento n. 966/2012. Inoltre, l’OLAF ha raccomandato alla Commissione di imporre sanzioni al ricorrente nonché di recuperare le somme che gli erano state versate a tale titolo.
5
Il 16 dicembre 2014 la Commissione ha deciso di affidare l’attuazione, in gestione indiretta, del programma di sviluppo del commercio previsto dalla decisione di esecuzione C(2013) 7682 final, menzionata nel precedente punto 3, ad un’organizzazione diversa dal ricorrente (in prosieguo: la «decisione del 16 dicembre 2014»).
6
Infine, l’8 maggio 2015, la Commissione ha inviato al ricorrente una lettera intesa ad informarlo del seguito che essa intendeva dare alla relazione dell’OLAF, con la quale l’ha informato che, pur astenendosi dall’applicare la maggior parte delle raccomandazioni dell’OLAF, essa aveva deciso in particolare che, fino a quando non vi fosse una certezza assoluta quanto allo status di organizzazione internazionale del ricorrente, i suoi servizi non avrebbero più concluso con esso un nuovo accordo di delega secondo la modalità della gestione indiretta prevista dal regolamento n. 966/2012 (in prosieguo: la «decisione dell’8 maggio 2015»).
B. Antefatti giudiziari
7
Con un primo atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 gennaio 2015 e iscritto a ruolo con il numero T‑29/15, successivamente con un secondo atto introduttivo depositato il 14 luglio 2015 e iscritto a ruolo con il numero T‑381/15, il ricorrente ha proposto ricorsi diretti, il primo, all’annullamento della decisione del 16 dicembre 2014 e, il secondo, all’annullamento della decisione dell’8 maggio 2015 e al risarcimento dei danni da essa causati.
8
Con sentenze del 2 febbraio 2017, International Management Group/Commissione (T‑29/15, non pubblicata, EU:T:2017:56), e del 2 febbraio 2017, IMG/Commissione (T‑381/15, non pubblicata, EU:T:2017:57), il Tribunale ha respinto i ricorsi del ricorrente avverso le decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015.
9
Con due impugnazioni proposte l’11 aprile 2017 e iscritte a ruolo con i numeri C‑183/17 P e C‑184/17 P, il ricorrente ha chiesto l’annullamento delle due sentenze menzionate nel precedente punto 8.
10
Con sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), la Corte, in primo luogo, ha annullato le due sentenze menzionate nel precedente punto 8, in secondo luogo, ha annullato le decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015, in terzo luogo, ha rinviato la causa T‑381/15 dinanzi al Tribunale affinché statuisse sulla domanda di risarcimento del ricorrente relativa ai danni asseritamente causati dalla decisione dell’8 maggio 2015.
11
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 10 gennaio 2020, il ricorrente ha chiesto alla Corte di interpretare i punti da 1 a 3 del dispositivo della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78). Con ordinanza del 9 giugno 2020, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P‑INT, EU:C:2020:507), la Corte ha respinto tale domanda di interpretazione in quanto manifestamente irricevibile.
C. Seguito amministrativo della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P)
12
Con lettera del 6 maggio 2019, la Commissione ha invitato il ricorrente, nell’ambito dell’esecuzione della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), a produrre taluni documenti affinché dimostrasse di soddisfare effettivamente i requisiti per lavorare con la Commissione secondo la modalità della gestione indiretta.
13
Con lettera del 25 giugno 2019, il ricorrente ha, in sostanza, chiesto alla Commissione di cessare di contestare il suo status di organizzazione internazionale.
14
Con lettera del 18 luglio 2019 (in prosieguo: la «lettera del 18 luglio 2019»), la Commissione ha sostenuto che l’esecuzione della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), non richiedeva «il riconoscimento automatico [del ricorrente] in quanto organizzazione internazionale, bensì la rivalutazione del suo status giuridico alla luce delle informazioni disponibili e delle regole finanziarie applicabili». Pertanto, la Commissione ha reiterato al ricorrente la sua domanda di produzione dei documenti menzionati nella lettera del 6 maggio 2019, menzionata nel precedente punto 12, e ha precisato che, in caso di rifiuto da parte sua, essa si sarebbe rivolta direttamente agli Stati che il ricorrente aveva considerato suoi membri.
15
Il 26 novembre 2019 la Commissione ha chiesto al Belgio, alla Danimarca, alla Germania, alla Grecia, alla Spagna, alla Francia, all’Italia, ai Paesi Bassi, all’Austria, al Portogallo, alla Finlandia, alla Svezia, al Regno Unito, al Canada, alla Norvegia, alla Russia, alla Svizzera e alla Turchia se ritenessero che il ricorrente fosse un’organizzazione internazionale, se fossero membri di tale organizzazione e se avessero firmato un accordo internazionale o intergovernativo che istituiva il ricorrente in qualità di organizzazione internazionale. In caso affermativo, la Commissione ha chiesto ai suddetti Stati di inviarle una copia autentica di tale accordo e la prova che i suoi firmatari disponevano di pieni poteri per firmarlo, o una copia dello strumento di ratifica di tale accordo.
16
Il 27 gennaio e successivamente l’11 marzo 2020 la Commissione ha reiterato la richiesta di informazioni del 26 novembre 2019, menzionata nel precedente punto 15, presso il Belgio, la Danimarca, la Germania, la Grecia, la Spagna, la Francia, l’Austria, la Svezia, il Regno Unito, il Canada e la Turchia.
17
Il 25 maggio 2020 la Commissione ha nuovamente reiterato la richiesta di informazioni del 26 novembre 2019, menzionata nel precedente punto 15, presso il Belgio, la Danimarca, la Germania, la Grecia, la Spagna, la Francia, la Svezia, il Canada e la Turchia, e successivamente, il 14 ottobre 2020, presso la Germania e la Turchia.
18
Con lettera del 19 febbraio 2021, la Commissione ha informato il ricorrente che intendeva adottare una decisione che rifiutava di riconoscergli lo status di organizzazione internazionale e lo ha invitato a presentare osservazioni.
19
Il 5 e il 30 marzo 2021 il ricorrente ha presentato osservazioni scritte in risposta alla lettera della Commissione del 19 febbraio 2021 menzionata nel precedente punto 18.
20
L’8 giugno 2021 la Commissione ha adottato la decisione impugnata.
D. Seguito giudiziario della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P)
21
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 26 settembre 2019 e iscritto a ruolo con il numero T‑645/19, il ricorrente ha proposto un ricorso diretto, da un lato, all’annullamento della lettera del 18 luglio 2019 e, dall’altro, al risarcimento dei danni materiali e morali asseritamente causati da tale lettera.
22
Con ordinanza del 9 settembre 2020, IMG/Commissione (T‑645/19, non pubblicata, EU:T:2020:388), il Tribunale ha respinto tale ricorso in quanto irricevibile.
23
Inoltre, con sentenza del 9 settembre 2020, IMG/Commissione (T‑381/15 RENV, EU:T:2020:406), il Tribunale ha respinto la domanda del ricorrente diretta al risarcimento dei danni asseritamente causati dalla decisione dell’8 maggio 2015.
24
Il 19 novembre 2020, il ricorrente ha proposto due impugnazioni, iscritte a ruolo con i numeri C‑619/20 P e C‑620/20 P, dirette all’annullamento dell’ordinanza e delle sentenze menzionate, rispettivamente, nei precedenti punti 22 e 23.
II. Fatti successivi alla proposizione del ricorso
25
Con sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722), la Corte, in primo luogo, ha respinto l’impugnazione nella causa C‑619/20 P proposta avverso l’ordinanza menzionata nel precedente punto 22, in secondo luogo, ha annullato parzialmente la sentenza menzionata nel precedente punto 23 e, in terzo luogo, ha rinviato la causa T‑381/15 RENV dinanzi al Tribunale affinché statuisse sulla domanda del ricorrente diretta al risarcimento del danno materiale asseritamente causato dalla decisione dell’8 maggio 2015.
III. Conclusioni delle parti
26
Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la Commissione a versargli la somma di EUR 23671903 a titolo di risarcimento di vari danni materiali e morali;
–
condannare la Commissione alle spese.
27
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare il ricorrente alle spese.
IV. In diritto
A. Sulla ricevibilità
28
Il Tribunale deve esaminare la questione della regolarità del mandato conferito dal ricorrente ai suoi avvocati, prima di valutare la ricevibilità degli allegati A.24 del ricorso e C.1 della replica, che a parere della Commissione sarebbero irricevibili.
1.
Sulla questione relativa alla regolarità del mandato rilasciato dal ricorrente ai suoi avvocati
29
In udienza, in risposta ad un quesito del Tribunale riguardo all’organo del ricorrente competente a proporre un’azione giudiziaria, la Commissione ha sostenuto che il mandato del 12 agosto 2021 conferito dal ricorrente ai suoi avvocati, che figura nell’allegato A.3 del ricorso, non faceva riferimento a una decisione del suo comitato permanente, cosicché si poteva dubitare dell’esistenza di tale decisione.
30
Il ricorrente contesta la fondatezza delle affermazioni della Commissione.
31
A tale proposito, occorre ricordare che le questioni relative alla ricevibilità del ricorso rivestono carattere di ordine pubblico e spetta quindi ai giudici dell’Unione esaminarle in qualsiasi momento, anche d’ufficio (v. sentenza del 21 settembre 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e a./Commissione, C‑478/21 P, EU:C:2023:685, punto 42 e giurisprudenza ivi citata).
32
In particolare, in forza dell’articolo 19, terzo e quarto comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, applicabile al Tribunale ai sensi dell’articolo 53, primo comma, di tale Statuto e dell’articolo 51, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, per poter agire dinanzi ai giudici dell’Unione, le persone giuridiche diverse dagli Stati membri, dalle istituzioni dell’Unione, dagli Stati parti contraenti dell’accordo sullo Spazio economico europeo, del 2 maggio 1992 (GU 1994, L 1, pag. 3), e dall’Autorità di vigilanza AELS (EFTA) prevista da detto accordo devono essere rappresentate da un avvocato abilitato al patrocinio dinanzi ad un organo giurisdizionale di uno Stato membro o di un altro Stato parte di detto accordo (v., in tal senso, sentenza del 21 settembre 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e a./Commissione, C‑478/21 P, EU:C:2023:685, punto 91).
33
Pertanto, in caso di contestazione della regolarità del mandato conferito da una parte al suo avvocato, tale parte deve dimostrare la regolarità di tale mandato, circostanza che spetta al Tribunale verificare (v., in tal senso, sentenza del 21 settembre 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e a./Commissione, C‑478/21 P, EU:C:2023:685, punto 93 e giurisprudenza ivi citata).
34
Tuttavia, se è vero che i giudici dell’Unione devono esigere che la parte dimostri la regolarità del mandato conferito al suo avvocato in caso di contestazione sollevata da una parte avversa, tale requisito si impone solo nei limiti in cui tale contestazione si basi su indizi sufficientemente concreti e precisi (sentenza del 21 settembre 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e a./Commissione, C‑478/21 P, EU:C:2023:685, punto 97).
35
Nel caso di specie, in primo luogo, l’articolo 18, lettera d), dello statuto del ricorrente indica, senza ulteriori precisazioni, che esso dispone della capacità giuridica necessaria all’esercizio delle sue funzioni e alla realizzazione dei suoi obiettivi, in particolare, la capacità di stare in giudizio.
36
In secondo luogo, limitandosi a sostenere, in udienza, che il mandato rilasciato dal ricorrente ai suoi avvocati non faceva riferimento a una decisione del suo comitato permanente, la Commissione non ha fondato la sua contestazione della regolarità di detto mandato su indizi sufficientemente concreti e precisi.
37
L’eccezione di irricevibilità relativa all’irregolarità del mandato conferito dal ricorrente ai suoi avvocati deve quindi essere respinta.
2.
Sulla ricevibilità dell’allegato A.24 del ricorso
38
In udienza, la Commissione ha eccepito l’irricevibilità dell’allegato A.24 dell’atto di ricorso, in quanto conteneva il parere del suo servizio giuridico del 16 gennaio 2015, di cui essa non aveva autorizzato la divulgazione.
39
Il ricorrente contesta la fondatezza di tale eccezione di irricevibilità.
40
Al riguardo, occorre rammentare che il principio che prevale nel diritto dell’Unione è quello del libero apprezzamento delle prove, da cui deriva che, qualora un elemento di prova sia stato ottenuto regolarmente, la sua ricevibilità non può essere contestata dinanzi al Tribunale (v., in tal senso, sentenza del 26 settembre 2018, Infineon Technologies/Commissione, C‑99/17 P, EU:C:2018:773, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
41
Orbene, secondo una giurisprudenza costante, sarebbe contrario all’interesse pubblico che esige che le istituzioni possano fruire dei pareri dei loro servizi giuridici, forniti in piena indipendenza, ammettere che la produzione di siffatti documenti interni possa aver luogo nell’ambito di una controversia dinanzi al giudice dell’Unione senza che la suddetta produzione documentale sia stata autorizzata dall’istituzione interessata o disposta da tale giudice (v., in tal senso, sentenza del 12 luglio 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Consiglio, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punto 136 e giurisprudenza ivi citata).
42
In effetti, con la produzione non autorizzata di un siffatto parere giuridico, la parte ricorrente pone l’istituzione interessata, nel procedimento vertente sulla validità di un atto impugnato, di fronte a un parere emesso dal suo stesso servizio giuridico nell’ambito dell’elaborazione di tale atto. Orbene, in linea di principio, il fatto di ammettere che tale parte ricorrente possa versare agli atti un parere giuridico di un’istituzione la cui divulgazione non è stata autorizzata da quest’ultima viola i requisiti di un processo equo ed equivale ad aggirare la procedura di domanda di accesso a un tale documento, istituita dal regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43) (v., in tal senso, sentenza del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio, C‑156/21, EU:C:2022:97, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
43
È vero che occorre tener conto del principio di trasparenza, sancito all’articolo 1, secondo comma, e all’articolo 10, paragrafo 3, TUE nonché all’articolo 15, paragrafo 1, e all’articolo 298, paragrafo 1, TFUE, che consente, in particolare, di garantire una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico. Così, consentendo che i diversi punti di vista vengano apertamente discussi, la trasparenza contribuisce ad accrescere la fiducia di tali cittadini (v. sentenza del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio, C‑156/21, EU:C:2022:97, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).
44
Tuttavia, solo in via eccezionale il principio di trasparenza può giustificare la divulgazione nell’ambito di un procedimento giurisdizionale di un documento di un’istituzione che non è stato reso accessibile al pubblico e che contiene un parere giuridico. È per tale ragione che il mantenimento, nel fascicolo di una causa, di un documento contenente un parere giuridico di un’istituzione non è giustificato da alcun interesse pubblico prevalente qualora, da un lato, tale parere giuridico non riguardi una procedura legislativa per la quale si impone una trasparenza accresciuta e, dall’altro, l’interesse di tale mantenimento consista soltanto, per la parte ricorrente interessata, nell’essere in grado di avvalersi di detto parere giuridico nell’ambito di una controversia. Invero, in tale ipotesi, la produzione di un simile parere giuridico appare guidata dagli interessi propri della parte ricorrente a suffragare la propria argomentazione, e non da un qualsivoglia interesse pubblico prevalente, come quello di rendere pubblica la procedura che ha portato all’atto impugnato (v. sentenza del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio, C‑156/21, EU:C:2022:97, punto 56 e giurisprudenza ivi citata).
45
In primo luogo, nel caso di specie, si deve constatare che il parere del servizio giuridico della Commissione del 16 gennaio 2015 menzionato nel precedente punto 38, la cui divulgazione non è stata autorizzata da tale istituzione, non riguarda una procedura legislativa per la quale si imponga una trasparenza accresciuta.
46
In secondo luogo, in risposta all’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, il ricorrente non ha menzionato un interesse diverso da quello di potersi avvalere di tale parere giuridico nell’ambito della presente controversia, cosicché la sua produzione non appare guidata da un interesse pubblico prevalente, bensì dai suoi propri interessi.
47
In tali circostanze, occorre accogliere l’eccezione di irricevibilità relativa all’allegato A.24 e dichiarare irricevibile detto allegato.
3.
Sulla ricevibilità dell’allegato C.1 della replica
48
La Commissione sostiene che il ricorrente non ha giustificato il ritardo nella produzione dell’attestazione della presidente del suo comitato permanente del 13 ottobre 2022, che figura nell’allegato C.1 della replica (in prosieguo: l’«attestazione del 13 ottobre 2022»), e ciò in violazione dei requisiti posti dall’articolo 85, paragrafo 2, del regolamento di procedura.
49
A tal riguardo, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 85, paragrafo 2, del regolamento di procedura, le parti principali possono ancora produrre prove od offerte di prova a sostegno delle loro argomentazioni in sede di replica e di controreplica, a condizione che il ritardo nella presentazione delle stesse sia giustificato.
50
Secondo la giurisprudenza, sebbene, conformemente alla regola di decadenza di cui all’articolo 85 del regolamento di procedura, le parti debbano motivare il ritardo nella presentazione delle loro prove od offerte di prove nuove, il Tribunale deve controllare la fondatezza del motivo del ritardo nella presentazione di tali prove o di tali offerte di prova ed escluderle se detta produzione tardiva non è giustificata in modo giuridicamente valido o fondata. La presentazione tardiva, ad opera di una parte, di prove o di offerte di prova può, in particolare, essere giustificata dal fatto che la parte in questione non poteva disporre in precedenza delle prove di cui trattassi o se le produzioni tardive della parte avversa giustificano che il fascicolo sia completato, in modo da garantire il rispetto del principio del contraddittorio (v., in tal senso, sentenza del 16 settembre 2020, BP/FRA, C‑669/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:713, punto 41 e giurisprudenza ivi citata).
51
Nel caso di specie, si deve constatare che, al punto 51 della replica, il ricorrente non ha giustificato la produzione tardiva dell’attestazione del 13 ottobre 2022, che è stata redatta dalla presidente del suo comitato permanente e che esso ha allegato a tale memoria «per il caso in cui fosse necessario».
52
È vero che l’attestazione del 13 ottobre 2022 è stata redatta dopo che la sua firmataria, ex membro del corpo diplomatico francese, la quale indica di avere partecipato all’approvazione, nel 1995, dello statuto del ricorrente, era stata eletta alla presidenza del suo comitato permanente il 29 giugno 2022 e, pertanto, successivamente alla data di proposizione del ricorso, ossia il 18 agosto 2021.
53
Tuttavia, al punto 25, quinto trattino, del ricorso, il ricorrente precisa di avere presentato all’OLAF, nonché al Tribunale, una dichiarazione e un messaggio di posta elettronica provenienti dalla medesima diplomatica datati, rispettivamente, 20 maggio e 19 settembre 2014, attestanti che ella aveva effettivamente partecipato alla firma del suo statuto al momento della sua istituzione.
54
Inoltre, al punto 104, primo trattino, del ricorso, il ricorrente sostiene che precedenti dichiarazioni della medesima diplomatica avevano confermato che tutti gli Stati che avevano partecipato alla riunione del 25 novembre 1994 avevano firmato il suo atto costitutivo e avrebbero quindi dovuto essere tutti considerati suoi membri fondatori.
55
Pertanto, l’attestazione del 13 ottobre 2022 è stata redatta dalla sua firmataria non già in ragione di un elemento nuovo connesso alle sue nuove funzioni di presidente del comitato permanente del ricorrente, bensì a motivo della sua partecipazione alla fondazione di quest’ultimo nel 1994 e nel 1995, sicché non contiene alcun elemento nuovo di cui il ricorrente non fosse precedentemente a conoscenza.
56
Inoltre, l’attestazione del 13 ottobre 2022 non costituisce neppure una prova contraria fornita a seguito di una nuova prova allegata dalla Commissione al controricorso.
57
Di conseguenza, occorre respingere l’allegato C.1 in quanto tardivo e quindi irricevibile.
B. Sulla domanda di annullamento
58
A sostegno della sua domanda di annullamento, il ricorrente deduce quattro motivi di ricorso, vertenti, il primo, su vari errori di diritto, in particolare sulla violazione dell’articolo 266 TFUE, dell’autorità di cosa giudicata e del principio di irretroattività, il secondo, sulla violazione del diritto a una buona amministrazione, in particolare degli obblighi di motivazione e di diligenza, il terzo, sulla violazione del principio della certezza del diritto e, il quarto, su errori manifesti di valutazione e altri errori di diritto.
59
In particolare, il secondo motivo di ricorso è composto, in sostanza, da tre parti, relative, la prima, alla violazione dell’obbligo di motivazione, la seconda, alla violazione dell’obbligo di diligenza e, la terza, alla violazione dell’obbligo di imparzialità.
60
La Commissione contesta la fondatezza di tali motivi di ricorso.
61
Il Tribunale esaminerà la prima parte del secondo motivo, relativa alla violazione dell’obbligo di motivazione, poi il primo, il terzo e il quarto motivo, prima di esaminare la seconda e la terza parte del secondo motivo, relative alla violazione, rispettivamente, degli obblighi di diligenza e di imparzialità.
1.
Sulla prima parte del secondo motivo di ricorso, relativa alla violazione dell’obbligo di motivazione
62
Il ricorrente sostiene che la decisione impugnata non è sufficientemente motivata, in quanto la Commissione non ha indicato che aveva rifiutato qualsiasi riunione, discussione o scambio con esso, nonostante le sue ripetute richieste. Addebita inoltre alla Commissione di non avere spiegato perché i documenti in suo possesso non consentissero di concludere, con il necessario grado di certezza giuridica, che i suoi presunti Stati membri avevano validamente espresso il loro consenso ad istituirlo in qualità di organizzazione internazionale e di non avere addotto elementi che giustificassero la rivalutazione del suo status, in assenza di modifiche della sua situazione di fatto e di diritto.
63
A tal riguardo, dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») risulta che il diritto ad una buona amministrazione comporta, in particolare, l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni.
64
Secondo una giurisprudenza consolidata, la motivazione degli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione, prescritta dall’articolo 296 TFUE e dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta, deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e all’organo giurisdizionale competente di esercitare il proprio controllo. L’obbligo di motivazione deve essere valutato in funzione di tutte le circostanze della fattispecie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi invocati e dell’interesse che i destinatari dell’atto o i terzi da esso interessati direttamente e individualmente possano avere nel ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto la valutazione del se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE e all’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta va effettuata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v., in tal senso, sentenze del 4 giugno 2020, Ungheria/Commissione, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, punto 57 e giurisprudenza ivi citata, e del 3 maggio 2018, Malta/Commissione, T‑653/16, EU:T:2018:241, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
65
Inoltre, l’assenza di motivazione può essere riscontrata anche quando la decisione in questione contiene taluni elementi di motivazione. Pertanto, una motivazione contraddittoria o incomprensibile equivale a un difetto di motivazione. Lo stesso vale quando gli elementi di motivazione contenuti nella decisione di cui trattasi sono così lacunosi da non consentire in alcun modo al suo destinatario, nel contesto della sua adozione, di comprendere il ragionamento del suo autore (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2020, Commissione/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).
66
Nel caso di specie, dalla decisione impugnata risulta che essa è composta da una lettera, datata 8 giugno 2021, inviata dalla Commissione al ricorrente, e da un allegato di una ventina di pagine intitolato «Valutazione finale dello status giuridico dell’IMG ai fini della sua ammissibilità alla gestione indiretta» (in prosieguo: la «valutazione finale»), allegato che è corredato a sua volta di due allegati.
67
In primo luogo, nella lettera dell’8 giugno 2021, la Commissione ha informato il ricorrente che, al termine della valutazione finale, era giunta alla conclusione che esso non era ammissibile all’esecuzione del bilancio dell’Unione secondo la modalità della gestione indiretta in quanto organizzazione internazionale, conformemente alle norme finanziarie applicabili al bilancio dell’Unione e ai fondi europei di sviluppo.
68
Inoltre, la Commissione ha precisato che la valutazione finale e la sua conclusione costituivano l’attuazione della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), e che la decisione impugnata si applicava a decorrere dal 16 dicembre 2014, data corrispondente alla data di efficacia di una delle decisioni annullate da tale sentenza della Corte.
69
In secondo luogo, dalla valutazione finale risulta che essa si compone di quattro parti, relative, la prima, all’opportunità offerta dalla Commissione al ricorrente di presentare le sue osservazioni sul progetto di decisione, la seconda, alla valutazione delle osservazioni del ricorrente, la terza, ai commenti del ricorrente sulle risposte degli Stati interpellati dalla Commissione e, la quarta, alla conclusione.
70
Sotto un primo profilo, nella prima sotto‑parte della prima parte della valutazione finale, la Commissione ha indicato che, con la sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), la Corte aveva annullato le decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 principalmente per il motivo che i dubbi della Commissione riguardo allo status di organizzazione internazionale del ricorrente derivavano dalle prese di posizione di una minoranza dei membri di quest’ultimo, ossia cinque Stati su sedici, e che era quindi necessaria una rivalutazione completa del suo status giuridico per dare attuazione a tale sentenza, al fine di stabilire se esso fosse ammissibile, in quanto organizzazione internazionale, all’esecuzione del bilancio dell’Unione in gestione indiretta.
71
Sotto un secondo profilo, nella terza e nella quarta sotto‑parte della prima parte della valutazione finale, la Commissione ha richiamato le disposizioni della normativa finanziaria dell’Unione che si sono succedute e che fissano le condizioni di ammissibilità ai fini dell’attuazione dei fondi dell’Unione in gestione indiretta, da parte di organizzazioni internazionali, dal 16 dicembre 2014.
72
A tale proposito, la Commissione ha considerato che la definizione della nozione di «organizzazione internazionale», menzionata nella normativa finanziaria dell’Unione, doveva essere interpretata conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, lettera i), della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati, del 23 maggio 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, pag. 331, in prosieguo: la «Convenzione di Vienna»), e conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), del progetto di articoli sulla responsabilità delle organizzazioni internazionali adottato dalla Commissione del diritto internazionale delle Nazioni Unite nella sua sessantatreesima sessione, nel 2011, e sottoposto all’Assemblea generale nell’ambito della sua relazione sui lavori di detta sessione (A/66/10) [Annuaire de la Commission du droit international, 2011, vol. II(2), in prosieguo: il «progetto di articoli»].
73
La Commissione ne ha dedotto che, per aspirare alla gestione indiretta prevista dalla normativa dell’Unione, un’organizzazione internazionale deve essere stata istituita da un accordo fra governi o internazionale, quale definito dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), dall’articolo 7, paragrafo 1, nonché dagli articoli 8 e 11 della Convenzione di Vienna.
74
Pertanto, la Commissione ha indicato che, per aspirare alla gestione indiretta in qualità di organizzazione internazionale, l’entità interessata deve essere stata costituita come tale da un trattato disciplinato dal diritto internazionale e concluso da almeno due Stati, il cui consenso deve essere espresso da rappresentanti dotati di pieni poteri, o secondo le formalità previste all’articolo 11 della Convenzione di Vienna.
75
Sotto un terzo profilo, nella quinta sotto‑parte della prima parte della valutazione finale, la Commissione ha fatto riferimento ai punti 94 e 95 della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), e ne ha dedotto che, qualora gli Stati asseritamente membri di un’organizzazione dichiarino di non avere dato un valido consenso all’adesione al trattato o all’accordo costitutivo di tale organizzazione, o dichiarino di non esserne o di non esserne più membri, la Commissione non disporrebbe di una base giuridica che le consenta di considerare, autonomamente, che tale entità costituisce un’organizzazione internazionale ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione.
76
In particolare, la Commissione ha ritenuto che, qualora un unico Stato riconoscesse pienamente la propria partecipazione a un’organizzazione internazionale o riconoscesse di avere espresso il proprio consenso ad essere vincolato dal trattato istitutivo di detta organizzazione, siffatte circostanze non sarebbero sufficienti a consentirle di considerare tale entità come un’organizzazione internazionale in applicazione della normativa finanziaria dell’Unione, dato che l’esistenza di una simile organizzazione e di un accordo internazionale richiede la partecipazione di almeno due Stati.
77
Sotto un quarto profilo, nella sesta sotto‑parte della prima parte della valutazione finale, relativa ai documenti che la Commissione ha ricevuto e preso in considerazione per rivalutare lo status giuridico del ricorrente, la Commissione ha ricordato che l’interessato non aveva fornito nessuno dei documenti da essa richiesti nelle sue lettere del 6 maggio e del 18 luglio 2019 menzionate, rispettivamente, nei precedenti punti 12 e 14, e che, poiché i documenti in suo possesso non le consentivano di concludere, con il necessario grado di certezza giuridica, che i presunti membri dell’organizzazione ricorrente avessero validamente espresso il loro consenso ad istituirla in qualità di organizzazione internazionale e ne fossero membri, nel novembre 2019 aveva interpellato le autorità degli Stati menzionati sul sito Internet del ricorrente e presentati come suoi membri.
78
Sotto un quinto profilo, nella settima sotto‑parte della prima parte della valutazione finale (in prosieguo: la «sotto‑parte A.7»), relativa alla valutazione preliminare dell’ammissibilità del ricorrente alla gestione indiretta in qualità di organizzazione internazionale, la Commissione ha esaminato, da un lato, se avesse effettivamente partecipato essa stessa all’istituzione del ricorrente e, dall’altro, le risposte degli Stati che essa aveva interpellato nelle circostanze menzionate nei precedenti punti da 15 a 17.
79
Per quanto riguarda, da un lato, la questione della sua partecipazione all’istituzione del ricorrente, la Commissione ha constatato che né la Comunità europea né in seguito l’Unione avevano concluso accordi internazionali conformemente alle disposizioni inizialmente previste dall’articolo 228, paragrafo 2, TCE, al fine di istituire il ricorrente in qualità di organizzazione internazionale e che l’Unione non poteva quindi essere considerata membro di un’organizzazione siffatta. La Commissione ha aggiunto che, quand’anche essa avesse concluso un accordo al fine di istituire il ricorrente in qualità di organizzazione internazionale, un simile accordo poteva essere considerato un accordo internazionale solo qualora vi avessero aderito almeno due Stati.
80
Dall’altro lato, per quanto riguarda le risposte degli Stati asseritamente membri del ricorrente, la Commissione ha constatato che nessuno di tali Stati riconosceva di avere firmato un accordo internazionale o intergovernativo che istituisse il ricorrente in quanto organizzazione pubblica internazionale, di avere inviato firmatari dotati di poteri al fine di sottoscrivere, a loro nome, un accordo internazionale o intergovernativo avente un simile oggetto, di avere applicato procedure interne per la ratifica di un accordo internazionale o intergovernativo a tal fine, o di avere istituito il ricorrente in qualità di organizzazione pubblica internazionale.
81
Inoltre, la Commissione ha precisato che solo l’Austria aveva riconosciuto di essere membro del ricorrente e che, secondo le autorità di tale Stato, il ricorrente era, alla data della sua istituzione, un organo internazionale temporaneo e indipendente, dotato di una capacità giuridica limitata, e non un’organizzazione internazionale.
82
Peraltro, la Commissione ha considerato che, sebbene talune organizzazioni internazionali non fossero state formalmente istituite da un trattato, ma avessero acquisito tale status in pratica, dette organizzazioni erano chiaramente e ampiamente riconosciute come tali dagli Stati che ne erano membri e da vari organismi internazionali, il che non avveniva nel caso del ricorrente.
83
Oltre a ciò, pur menzionando specificamente le risposte del Belgio, dell’Italia, dell’Austria e della Finlandia, la Commissione ha considerato che le dichiarazioni di alcuni degli Stati consultati, secondo le quali essi confermavano di avere firmato il documento del 25 novembre 1994 relativo all’istituzione dell’IMG‑IBH (in prosieguo: la «risoluzione del 25 novembre 1994»), di avere partecipato alla riunione dello stesso giorno in occasione della quale era stato adottato tale documento e di essere stati membri del comitato direttivo del ricorrente, non erano idonee a dimostrare che quest’ultimo fosse un’organizzazione internazionale istituita da un accordo internazionale.
84
Sotto un sesto profilo, nella seconda e nella terza parte della valutazione finale, la Commissione ha esaminato le obiezioni sollevate dal ricorrente nella sua lettera del 30 marzo 2021 e ha ritenuto che nessuna di tali obiezioni fosse idonea a rimettere in discussione la conclusione preliminare secondo cui esso non dimostrava di possedere lo status di organizzazione internazionale e, di conseguenza, non era legittimato all’attuazione dei fondi dell’Unione in gestione indiretta in quanto organizzazione internazionale dopo il 16 dicembre 2014.
85
Alla luce di tutti questi elementi, si deve constatare che la decisione impugnata ha sufficientemente esposto le considerazioni in diritto e in fatto sulle quali essa si basava e che erano idonee a porre il ricorrente in condizione di valutarne la legittimità e a consentire al Tribunale di esercitare il suo controllo.
86
In terzo luogo, le affermazioni del ricorrente secondo cui alcuni motivi della decisione impugnata non sarebbero sufficientemente precisi non sono idonee a mettere in discussione la conclusione di cui al precedente punto 85.
87
Sotto un primo profilo, per quanto riguarda la mancata indicazione, nella decisione impugnata, di un rifiuto, da parte della Commissione, di qualsiasi riunione, discussione o scambio con il ricorrente, nonostante le ripetute richieste di quest’ultimo, un atteggiamento siffatto, anche supponendolo accertato, è irrilevante per stabilire se detta decisione sia sufficientemente motivata.
88
Infatti, la menzione di eventuali scambi tra la Commissione e il ricorrente prima dell’adozione della decisione impugnata riguarda il procedimento di adozione di tale decisione, e non la sua fondatezza. Pertanto, poiché un’indicazione siffatta è irrilevante alla luce dei motivi in fatto e in diritto sui quali si basa la conclusione cui è giunta la Commissione nella decisione impugnata, il ricorrente non può utilmente addebitare a quest’ultima una carenza di motivazione in ragione del suo silenzio su tale punto.
89
Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda le affermazioni del ricorrente secondo cui la Commissione non avrebbe illustrato i motivi per i quali i documenti in suo possesso non erano sufficienti per stabilire se esso possedesse lo status di organizzazione internazionale, dalla decisione impugnata, e in particolare dalla sesta sotto‑parte della prima parte della valutazione finale, risulta che la Commissione ha ritenuto che tali documenti, da essa elencati nella nota 23 di detta valutazione, non presentassero, dal suo punto di vista, il necessario grado di certezza giuridica, il che costituisce una motivazione certamente breve, ma sufficiente.
90
Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda le affermazioni del ricorrente secondo le quali la Commissione non avrebbe addotto elementi che giustificassero la rivalutazione del suo status giuridico in assenza di una modifica della sua situazione di fatto e di diritto, dalla decisione impugnata, in particolare dalla prima sotto‑parte della prima parte della valutazione finale, risulta che la Commissione ha ritenuto che una rivalutazione siffatta fosse necessaria per dare esecuzione alla sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78).
91
Di conseguenza, la prima parte del secondo motivo di ricorso, relativa alla carenza di motivazione della decisione impugnata, deve essere respinta in quanto infondata.
2.
Sul primo motivo di ricorso, vertente su vari errori di diritto, in particolare sulla violazione dell’articolo 266 TFUE, dell’autorità di cosa giudicata e del principio di irretroattività
92
Il primo motivo di ricorso si articola, in sostanza, in tre parti, relative, la prima, alla violazione dell’articolo 266 TFUE e dell’autorità di cosa giudicata della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), la seconda, alla violazione della normativa finanziaria dell’Unione e degli orientamenti della Commissione, del 7 gennaio 2015, sulla valutazione dello status delle organizzazioni internazionali e sulla possibilità di assimilare organizzazioni senza scopo di lucro a organizzazioni internazionali (in prosieguo: gli «orientamenti»), nonché di vari principi, in particolare il principio di irretroattività, e, la terza, alla violazione del principio di uguaglianza.
a)
Sulla prima parte, relativa alla violazione dell’articolo 266 TFUE e dell’autorità di cosa giudicata della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P)
93
La prima parte del primo motivo di ricorso si compone di due censure, relative, la prima, alla violazione dell’articolo 266 TFUE e, la seconda, alla violazione dell’autorità di cosa giudicata.
1) Sulla prima censura, relativa alla violazione dell’articolo 266 TFUE
94
Il ricorrente sostiene che l’articolo 266 TFUE impone all’istituzione all’origine di un atto annullato di adottare un nuovo atto avente portata retroattiva solo se tale istituzione si trova in una situazione di competenza vincolata, come la Corte avrebbe confermato al punto 113 della sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722). Pertanto, a seguito dell’annullamento delle decisioni risultante dalla sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), la Commissione non poteva, secondo il ricorrente, legittimamente tornare a posteriori sulla qualificazione di organizzazione internazionale che gli era stata riconosciuta.
95
Secondo una giurisprudenza costante, dall’articolo 266 TFUE risulta che l’istituzione da cui emana l’atto annullato ha l’obbligo di prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza che ha disposto l’annullamento di tale atto comporta e, per conformarsi a tale sentenza e dare ad essa piena esecuzione, di rispettare non solo il suo dispositivo, ma anche la motivazione che ne costituisce il sostegno necessario, nel senso che è indispensabile per determinare il senso esatto di quanto è stato dichiarato in tale dispositivo (v. sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 101 e giurisprudenza ivi citata).
96
Tuttavia, dato che l’articolo 266 TFUE non specifica la natura dei provvedimenti che l’autore dell’atto annullato deve prendere per conformarsi all’obbligo menzionato nel precedente punto 95, spetta a questi individuare tali provvedimenti, disponendo al contempo, nella scelta degli stessi, di un ampio potere discrezionale, purché si conformi al dispositivo della sentenza che ha annullato tale atto e alla motivazione che ne costituisce il sostegno necessario (v. sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 102 e giurisprudenza ivi citata).
97
In particolare, dalla giurisprudenza si evince che un provvedimento adottato per l’esecuzione di una sentenza che pronuncia l’annullamento di un atto può, in via eccezionale, avere carattere retroattivo qualora lo imponga lo scopo da conseguire, vale a dire se la decisione retroattiva è intesa a soddisfare almeno una finalità di interesse generale e se il legittimo affidamento degli interessati è debitamente rispettato (v., in tal senso, sentenza del 28 gennaio 2016, Éditions Odile Jacob/Commissione, C‑514/14 P, non pubblicata, EU:C:2016:55, punto 50 e giurisprudenza ivi citata).
98
In tal senso, una decisione retroattiva che sia stata adottata in esecuzione di una sentenza di annullamento e che abbia lo scopo di porre rimedio all’illegittimità censurata da tale sentenza mira a soddisfare una finalità di interesse generale, vale a dire il rispetto, da parte dell’amministrazione, della legalità e dell’autorità di cosa giudicata (v., in tal senso, sentenza del 5 settembre 2014, Éditions Odile Jacob/Commissione, T‑471/11, EU:T:2014:739, punto 106).
99
Infatti, dalla giurisprudenza risulta che l’annullamento di un atto da parte del giudice dell’Unione ha l’effetto di eliminare retroattivamente tale atto dell’ordinamento giuridico e che, quando all’atto annullato è già stata data esecuzione, la cancellazione dei suoi effetti impone il ripristino della situazione di diritto in cui la parte ricorrente si trovava prima dell’adozione di tale atto (v. sentenza del 21 settembre 2022, Casanova/BEI, T‑266/21, non pubblicata, EU:T:2022:566, punto 85 e giurisprudenza ivi citata).
100
Inoltre, è stato anche dichiarato che, sebbene una sentenza abbia l’effetto di annullare un atto retroattivamente, essa non impone tuttavia all’amministrazione di adottare una nuova decisione la cui sostanza sia diversa da quella relativa alla decisione annullata, purché tale nuova decisione e il procedimento con cui essa è stata adottata non siano inficiati dagli stessi vizi che avevano comportato l’annullamento della prima decisione o da nuovi vizi (v., in tal senso, sentenza dell’8 giugno 2022, Darment/Commissione, T‑92/21, non pubblicata, EU:T:2022:341, punto 49).
101
Nel caso di specie, dai punti da 57 a 59, 61 e da 88 a 90 della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), risulta che la Commissione ha l’obbligo di assicurarsi che le entità cui essa ha affidato o intende affidare compiti di esecuzione del bilancio, in forza della normativa finanziaria dell’Unione relativa alla gestione indiretta del bilancio dell’Unione da parte di organizzazioni internazionali, possiedano una simile qualità ai sensi di tale normativa. Inoltre, tale istituzione, in caso di dubbi al riguardo, ha l’obbligo di dissipare tali dubbi e di raccogliere tutti gli elementi necessari per giustificare la propria decisione tanto in diritto quanto in fatto, tenuto conto delle conseguenze giuridiche di tale decisione sull’entità interessata (sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 111).
102
Oltre a ciò, dai punti da 92 a 97 e 104 della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), il cui contenuto è stato ricordato nei punti 22 e 23 dell’ordinanza del 9 giugno 2020, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P‑INT, EU:C:2020:507), risulta che le decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 non erano giustificate né in diritto né in fatto (sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 112).
103
Tenuto conto di tali valutazioni e di tali constatazioni, che costituiscono il sostegno del dispositivo della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), la Commissione non era tenuta a riconoscere, con effetto retroattivo, lo status di organizzazione internazionale rivendicato dal ricorrente, ma poteva conformarsi al proprio obbligo di dare esecuzione a detta sentenza adottando provvedimenti procedurali intesi a consentirle di porre rimedio all’irregolarità constatata dalla Corte e, potenzialmente, di adottare un nuovo atto, destinato a sostituire le decisioni annullate da quest’ultima, dopo avere ottenuto gli elementi che essa reputava necessari per dare fondamento giuridico e fattuale a questo nuovo atto (sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 113).
104
Pertanto, dalla motivazione della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), di cui la Corte ha ricordato il senso e la portata nell’ordinanza del 9 giugno 2020, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P‑INT, EU:C:2020:507), risulta che alla Commissione non era vietato, a seguito di tale sentenza, effettuare successivamente una nuova valutazione della qualità di organizzazione internazionale del ricorrente, tenendo conto di tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti (v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 142).
105
Di conseguenza, procedendo a una rivalutazione retroattiva dello status giuridico del ricorrente a seguito della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), la Commissione non ha violato l’articolo 266 TFUE, cosicché la prima censura deve essere respinta in quanto infondata.
2) Sulla seconda censura, relativa alla violazione dell’autorità di cosa giudicata
106
Il ricorrente ritiene che l’autorità di cosa giudicata, di cui sono dotati i punti 94 e 104 della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), osti alla rivalutazione del suo status in riferimento al passato.
107
A tale proposito, secondo una giurisprudenza costante, l’autorità di cosa giudicata non riguarda solo il dispositivo della pronuncia giurisdizionale in questione, ma si estende alla motivazione della stessa che costituisce il necessario fondamento del suo dispositivo ed è, di conseguenza, inscindibile da quest’ultimo (v. sentenza del 17 settembre 2020, Alfamicro/Commissione, C‑623/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:734, punto 37 e giurisprudenza ivi citata).
108
Inoltre, l’autorità di cosa giudicata riguarda unicamente i punti di fatto e di diritto effettivamente o necessariamente decisi da una pronuncia giudiziale (v. sentenza del 17 settembre 2020, Alfamicro/Commissione, C‑623/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:734, punto 38 e giurisprudenza ivi citata).
109
Come indicato al precedente punto 102, dai punti da 92 a 97 e 104 della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), risulta che le decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 non erano giustificate né in diritto né in fatto e sono quindi state annullate dalla Corte.
110
In particolare, ai punti da 92 a 97 della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), la Corte ha accolto i motivi delle due impugnazioni con i quali il ricorrente addebitava al Tribunale di avere dichiarato che la Commissione non era incorsa in errori di diritto o in errori manifesti di valutazione laddove aveva giustificato l’adozione delle decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 con l’esistenza di taluni dubbi relativi alla sua qualità di organizzazione internazionale ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione.
111
Infatti, la Corte ha dichiarato che il Tribunale era incorso in un errore di diritto limitandosi ad affermare che gli argomenti e gli elementi di prova presentati dal ricorrente non rimettevano in discussione i dubbi della Commissione circa la sua qualità di organizzazione internazionale e omettendo di controllare la legittimità delle decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 alla luce della nozione di «organizzazione internazionale» nell’accezione di cui alla normativa finanziaria dell’Unione.
112
Ciò premesso, la Corte ha rilevato, in particolare, che nessuno dei tre elementi sui quali la Commissione si era basata per adottare le decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 poteva legittimamente far sorgere dubbi in merito alla qualità di organizzazione internazionale del ricorrente.
113
Secondo questi tre elementi, in primo luogo, cinque Stati membri dell’Unione che il ricorrente presentava come suoi membri non si consideravano tali, in secondo luogo, il Segretario generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) aveva indicato che il ricorrente non era un’agenzia specializzata dell’ONU e, in terzo luogo, sussistevano dubbi sui poteri delle persone che avevano rappresentato alcuni Stati presenti alla firma dell’atto costitutivo del ricorrente.
114
Pertanto, la Corte ha constatato che questi tre elementi vertevano soltanto su cinque Stati presentati dal ricorrente come facenti parte o aventi fatto parte dei suoi membri nonché sui poteri delle persone che avevano rappresentato tali Stati al momento della firma del suo atto costitutivo, e non già su tutti gli Stati membri del ricorrente o sulla qualità propria di quest’ultimo.
115
In particolare, al punto 94 della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), la Corte ha dichiarato quanto segue:
«Infatti, per quanto riguarda il primo di tali elementi, che verte sulla questione se diversi Stati presentati dall’IMG come suoi membri lo fossero effettivamente, dalle constatazioni del Tribunale risulta che i dubbi della Commissione al riguardo concernevano soltanto “alcuni” membri dell’IMG e, più precisamente, cinque di essi su un totale di sedici. Ebbene, tali dubbi, anche a volerli supporre fondati, non hanno come conseguenza, in diritto internazionale, di privare l’entità di cui tali Stati membri non sarebbero – o non sarebbero più – membri della qualità di “organizzazione internazionale”, a maggior ragione quando, come nel caso di specie, gli Stati interessati costituiscono una parte ampiamente minoritaria dell’entità in questione».
116
Infine, la Corte ha statuito, ai punti da 98 a 106 della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), sotto un primo profilo, che l’accertamento degli errori di diritto in cui era incorso il Tribunale comportava l’annullamento integrale delle sentenze del 2 febbraio 2017, International Management Group/Commissione (T‑29/15, non pubblicata, EU:T:2017:56), e del 2 febbraio 2017, IMG/Commissione (T‑381/15, non pubblicata, EU:T:2017:57); sotto un secondo profilo, che lo stato degli atti consentiva di statuire sulle due controversie nella parte in cui il ricorrente chiedeva l’annullamento delle decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015; sotto un terzo profilo, che queste due decisioni erano viziate da illegittimità allo stesso titolo delle sentenze summenzionate, sicché anch’esse dovevano essere integralmente annullate; e, sotto un quarto profilo, che lo stato degli atti non consentiva invece di statuire sulla domanda di risarcimento dei danni causati al ricorrente dalla decisione dell’8 maggio 2015 e che tale domanda doveva quindi essere rinviata dinanzi al Tribunale.
117
Pertanto, al punto 104 della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), la Corte ha dichiarato quanto segue:
«Nel caso di specie, la Corte deve statuire definitivamente sui due ricorsi di annullamento, in quanto lo stato degli atti lo consente. Infatti, come emerge dai punti da 92 a 96 della presente sentenza, le decisioni controverse sono illegittime nella misura in cui gli elementi fatti valere dalla Commissione a sostegno delle stesse non sono tali da mettere in discussione la natura di organizzazione internazionale dell’IMG, ai sensi dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012. Di conseguenza, occorre annullare integralmente dette decisioni».
118
In primo luogo, da quanto precede risulta che i motivi esposti ai punti 94 e 104 della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), non possono essere letti indipendentemente dai punti da 92 a 96 della medesima sentenza, ai quali fa riferimento il punto 104 della stessa, che costituiscono il sostegno necessario del dispositivo con cui la Corte ha annullato le decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015. Ne consegue che l’autorità di cosa giudicata, in particolare, del punto 94 della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), si estende anche al punto 104 di tale sentenza.
119
In secondo luogo, dalla motivazione della decisione impugnata, come riassunta nei precedenti punti da 66 a 84, non emerge che tale decisione sia fondata su uno dei tre elementi che hanno suscitato i dubbi della Commissione e l’hanno indotta ad adottare le decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015.
120
Pertanto, poiché la Commissione ha basato la decisione impugnata su motivi diversi da quelli che sostenevano le decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015, dichiarate illegittime dalla Corte nella sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), il ricorrente sbaglia nel sostenere che la decisione impugnata viola l’autorità di cosa giudicata, in particolare, dei punti 94 e 104 di detta sentenza. Tale censura deve quindi essere respinta in quanto infondata, al pari della prima parte del presente motivo di ricorso nel suo insieme.
b)
Sulla seconda parte, vertente sulla violazione del principio di buona fede, dell’adagio «nemo auditur propriam turpitudinem allegans» e del principio di irretroattività
121
Tale parte si compone di due censure, vertenti, la prima, sulla violazione del principio di buona fede e dell’adagio «nemo auditur propriam turpitudinem allegans» (in prosieguo: l’«adagio “nemo auditur”») e, la seconda, sulla violazione del principio di irretroattività degli atti dell’Unione.
122
Il Tribunale deve esaminare, anzitutto, la seconda censura, vertente sulla violazione del principio di irretroattività degli atti dell’Unione, e poi la prima censura.
1) Sulla seconda censura, relativa alla violazione del principio di irretroattività degli atti dell’Unione
123
Il ricorrente sostiene che la decisione impugnata viola il principio di irretroattività degli atti dell’Unione, in quanto nulla giustificava la rivalutazione retroattiva del suo status. Inoltre, esso sostiene che la retroattività della decisione impugnata non è giustificata dai fatti della causa, bensì da fatti nuovi, esaminati alla luce di normative nuove.
124
A tal riguardo, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, il principio fondamentale della certezza del diritto, nelle sue diverse manifestazioni, mira a garantire la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici rientranti nella sfera del diritto dell’Unione. Il principio della certezza del diritto osta, in particolare, a che l’entrata in vigore di un atto dell’Unione sia fissata a una data anteriore alla sua pubblicazione (v., in tal senso, sentenza del 9 marzo 2023, Galeote e Watson/Parlamento, C‑715/21 P e C‑716/21 P, non pubblicata, EU:C:2023:190, punto 113 e giurisprudenza ivi citata).
125
Tuttavia, come risulta dalla giurisprudenza citata ai precedenti punti da 97 a 99, un provvedimento adottato per l’esecuzione di una sentenza che pronuncia l’annullamento di un atto può, in via eccezionale, avere carattere retroattivo, da un lato, se lo esige lo scopo da raggiungere, vale a dire se la decisione retroattiva mira a soddisfare almeno una finalità di interesse generale, e, dall’altro, se il legittimo affidamento degli interessati è debitamente rispettato.
126
Occorre quindi verificare se le due condizioni menzionate nel precedente punto 125 siano soddisfatte nel caso di specie.
127
In primo luogo, per quanto riguarda la prima condizione relativa al soddisfacimento di una finalità di interesse generale, dalla giurisprudenza citata ai precedenti punti 98 e 99 si evince che una decisione retroattiva che sia stata adottata in esecuzione di una sentenza di annullamento e che abbia lo scopo di porre rimedio all’illegittimità censurata da tale sentenza mira a soddisfare una finalità di interesse generale, in quanto l’annullamento di un atto da parte del giudice dell’Unione impone al suo autore di colmare il vuoto giuridico provocato dall’annullamento di detto atto e di ripristinare la situazione giuridica nella quale la parte ricorrente si trovava prima dell’adozione di tale atto (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 5 settembre 2014, Éditions Odile Jacob/Commissione, T‑471/11, EU:T:2014:739, punto 106).
128
Nel caso di specie, dall’esame della prima parte del presente motivo, e in particolare dal precedente punto 103, risulta che la Commissione poteva conformarsi al proprio obbligo di dare esecuzione alla sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), adottando provvedimenti procedurali intesi a consentirle di porre rimedio all’irregolarità constatata dalla Corte e, potenzialmente, di adottare un nuovo atto, destinato a sostituire le decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 annullate da quest’ultima, dopo aver ottenuto gli elementi che reputava necessari per dare fondamento giuridico e fattuale a questo nuovo atto.
129
Pertanto, poiché la Commissione ha adottato la decisione impugnata al fine di porre rimedio all’illegittimità delle decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 e di evitare un vuoto giuridico a seguito del loro annullamento da parte della Corte, essa si trovava nella situazione eccezionale in cui poteva attribuire carattere retroattivo alla decisione impugnata.
130
Inoltre, tale retroattività era tanto più necessaria in quanto, come risulta dal punto 23 dell’ordinanza del 9 giugno 2020, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P‑INT, EU:C:2020:507), la Corte, nella sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), non aveva in alcun modo risolto la questione se, sulla base di un’analisi non viziata da un errore di diritto e di tutti gli elementi pertinenti, si dovesse ritenere o al contrario escludere che la parte ricorrente possedesse lo status di organizzazione internazionale al momento dell’adozione delle decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015.
131
Pertanto, l’assenza di carattere retroattivo della decisione impugnata avrebbe lasciato sussistere dubbi quanto alla possibilità per il ricorrente di rivendicare, nel periodo compreso tra il 16 dicembre 2014 e la data di adozione della decisione impugnata, lo status di organizzazione internazionale che consente, conformemente alla normativa finanziaria dell’Unione, di eseguire il bilancio dell’Unione in gestione indiretta.
132
Orbene, dai punti da 57 a 59, 61 e da 88 a 90 della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), nonché dal punto 111 della sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722), risulta chiaramente che la Commissione ha l’obbligo di assicurarsi che le entità cui essa ha affidato o intende affidare compiti di esecuzione del bilancio, in forza della normativa finanziaria dell’Unione relativa alla gestione indiretta del bilancio dell’Unione da parte di organizzazioni internazionali, possiedano una simile qualità ai sensi di tale normativa.
133
Infatti, tenuto conto del ruolo e della responsabilità che l’articolo 310, paragrafo 5, TFUE, l’articolo 317, primo comma, TFUE nonché la normativa finanziaria attribuiscono alla Commissione in relazione all’esecuzione del bilancio dell’Unione, tale istituzione ha l’onere di vigilare sul rispetto del principio di sana gestione finanziaria. Ne consegue che, nel caso in cui la Commissione scelga di attuare un metodo di esecuzione del bilancio implicante il ricorso a un terzo, essa è tenuta a vigilare, al momento di tale attuazione e durante l’esecuzione dei compiti di bilancio di cui trattasi, sul rispetto delle condizioni applicabili, in particolare di quelle che disciplinano la concessione dei fondi corrispondenti e il loro successivo utilizzo (v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 151 e giurisprudenza ivi citata).
134
Di conseguenza, il chiarimento dello status giuridico del ricorrente e l’obbligo di porre rimedio all’illegittimità delle decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 costituivano finalità di interesse generale che consentivano alla Commissione di adottare una nuova decisione con effetto retroattivo a decorrere dalla decisione del 16 dicembre 2014, sicché la prima delle condizioni menzionate nel precedente punto 125 è soddisfatta.
135
In secondo luogo, per quanto riguarda la seconda condizione, relativa al rispetto del legittimo affidamento, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, l’accertamento della violazione di tale principio presuppone che all’interessato siano state fornite dalle autorità competenti dell’Unione assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate ed affidabili (v., in tal senso, ordinanza del 2 giugno 2022, Arnautu/Parlamento, C‑573/21 P, non pubblicata, EU:C:2022:448, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
136
In tale contesto, il Tribunale deve verificare se gli atti di un’autorità amministrativa abbiano ingenerato un ragionevole affidamento in capo ad un operatore economico prudente ed accorto e, qualora ciò sia avvenuto, accertare la legittimità di tale affidamento (v. ordinanza del 2 giugno 2022, Arnautu/Parlamento, C‑573/21 P, non pubblicata, EU:C:2022:448, punto 35 e giurisprudenza ivi citata).
137
Tuttavia, dal fascicolo non emerge che, a seguito della sentenza del 31 dicembre 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), la Commissione abbia fornito al ricorrente assicurazioni precise, incondizionate e concordanti riguardo all’adozione di una decisione diretta a conferirgli, retroattivamente, lo status di organizzazione internazionale a decorrere dal 16 dicembre 2014.
138
Di conseguenza, non si può ritenere che la decisione impugnata sia stata adottata in violazione del principio del legittimo affidamento, cosicché, essendo soddisfatte le due condizioni ricordate nel precedente punto 125, non si può neppure ritenere che essa abbia violato il principio di irretroattività.
139
In terzo luogo, per quanto riguarda l’argomento secondo cui la retroattività della decisione impugnata sarebbe giustificata non dai fatti di causa, bensì da fatti nuovi, esaminati alla luce di nuove normative, è vero che la rivalutazione dello status giuridico del ricorrente è stata formalmente avviata dalla Commissione dopo la sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), e che le risposte degli Stati interpellati nell’ambito di tale procedimento sono quindi successive alle decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015.
140
A tale proposito, dalla giurisprudenza consegue che, quando l’adozione di una decisione ha carattere retroattivo, il rispetto dei principi che disciplinano l’applicazione della legge nel tempo nonché i dettami dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento impongono l’applicazione delle norme sostanziali in vigore all’epoca dei fatti di cui trattasi, nonostante tali norme non siano più in vigore al momento dell’adozione di detta decisione (v., in tal senso, sentenza del 14 giugno 2016, Commissione/McBride e a., C‑361/14 P, EU:C:2016:434, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
141
In particolare, nell’ambito di un procedimento inteso alla sostituzione di un atto annullato, l’istituzione interessata deve collocarsi, per adottare l’atto sostitutivo, alla data in cui aveva adottato tale atto annullato, ferma restando la possibilità di invocare, nella sua nuova decisione, motivi diversi da quelli sui quali aveva fondato la sua prima decisione (v., in tal senso, sentenza del 5 settembre 2014, Éditions Odile Jacob/Commissione, T‑471/11, EU:T:2014:739, punto 58 e giurisprudenza ivi citata).
142
Pertanto, il ricorrente può fondatamente sostenere che il principio di irretroattività, che costituisce una delle componenti del principio della certezza del diritto, osta a che un’istituzione, quando procede all’esecuzione di una sentenza di annullamento, adotti una decisione retroattiva basandosi su fatti che non erano pertinenti tenuto conto dell’ambito di applicazione ratione temporis di tale decisione o su norme sostanziali che non erano in vigore nel periodo interessato da detta decisione.
143
Tuttavia, nel caso di specie, il ricorrente non dimostra che la decisione impugnata, nella parte in cui è retroattiva, si basi su norme sostanziali che non erano in vigore nel periodo interessato da tale decisione o su fatti successivi alle decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015.
144
Da un lato, dalla motivazione della decisione impugnata emerge che la Commissione si è basata sulle disposizioni della normativa finanziaria dell’Unione applicabili al ricorrente alla data del 16 dicembre 2014 e poi sulle disposizioni della medesima normativa applicabili al periodo successivo a tale data.
145
Infatti, dalla terza sotto‑parte della prima parte della valutazione finale risulta che la Commissione ha applicato, per il periodo compreso tra il 16 dicembre 2014 e il 31 dicembre 2015, l’articolo 58 del regolamento n. 966/2012 e l’articolo 43 del regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 della Commissione, del 29 ottobre 2012, recante le modalità di applicazione del regolamento n. 966/2012, per il periodo compreso tra il 1o gennaio 2016 e il 1o agosto 2018, i medesimi regolamenti come modificati, rispettivamente, dal regolamento (UE, Euratom) 2015/1929 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 ottobre 2015 (GU 2015, L 286, pag. 1), e dal regolamento delegato (UE) 2015/2462 della Commissione, del 30 ottobre 2015 (GU 2015, L 342, pag. 7), e, per il periodo a decorrere dal 2 agosto 2018, gli articoli 62 e 156 del regolamento 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (GU 2018, L 193, pag. 1).
146
Dall’altro lato, il ricorrente non dimostra che le prese di posizione degli Stati che esso afferma essere o essere stati suoi membri e delle quali la Commissione ha tenuto conto per adottare la decisione impugnata siano cambiate tra il 16 dicembre 2014 e la data di adozione di tale decisione per quanto riguarda la questione se esso costituisse un’organizzazione internazionale.
147
È vero che, per adottare la decisione impugnata, la Commissione ha proceduto, dopo la pronuncia della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), a una consultazione degli Stati che essa riteneva fossero o fossero stati membri del ricorrente. Tuttavia, dall’esame delle risposte di tali Stati risulta che, sebbene esse non siano redatte esattamente negli stessi termini delle risposte fornite dai medesimi Stati quando erano stati interrogati dall’OLAF nel 2014, il loro contenuto è sostanzialmente identico.
148
Di conseguenza, le prese di posizione degli Stati in risposta alla procedura di consultazione preliminare all’adozione della decisione impugnata non contengono fatti nuovi sui quali la Commissione si sia basata retroattivamente. Esse riflettono il parere di tali Stati sulla questione se il ricorrente sia un’organizzazione internazionale, come tale parere era stato espresso dinanzi all’OLAF prima dell’adozione della decisione del 16 dicembre 2014.
149
In tali circostanze, occorre respingere la seconda censura in quanto infondata.
2) Sulla prima censura, relativa alla violazione del principio di buona fede e dell’adagio «nemo auditur»
150
A sostegno della prima censura, il ricorrente fa valere che la decisione impugnata, nella parte in cui rifiuta di riconoscergli lo status di organizzazione internazionale dal 16 dicembre 2014, viola il principio di buona fede e l’adagio «nemo auditur».
151
Occorre ricordare che l’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura prevede che il ricorso presentato in primo grado deve contenere i «motivi e gli argomenti dedotti nonché un’esposizione sommaria di detti motivi». Pertanto, secondo una giurisprudenza costante, il giudice dell’Unione non è tenuto a rispondere agli argomenti dedotti in giudizio da una parte che non siano sufficientemente chiari e precisi, qualora essi non siano ulteriormente sviluppati e non siano corredati di un’argomentazione specifica a loro suffragio (v. sentenza del 18 novembre 2021, Grecia/Commissione, C‑107/20 P, non pubblicata, EU:C:2021:937, punto 76 e giurisprudenza ivi citata).
152
In primo luogo, occorre constatare che il ricorrente si è astenuto dal fornire spiegazioni riguardo all’incidenza sulla legittimità della decisione impugnata dell’adagio «nemo auditur», secondo il quale «nessuno può trarre vantaggio dal proprio comportamento illecito».
153
Pertanto, l’argomento relativo alla violazione dell’adagio «nemo auditur» non è sufficientemente suffragato alla luce dei requisiti derivanti dall’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura.
154
In ogni caso, supponendo che il ricorrente abbia inteso sostenere che la Commissione è incorsa in un illecito basandosi sulla sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), per giustificare a posteriori le decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015, da un lato, dall’esame della seconda censura della prima parte del primo motivo di ricorso risulta che la decisione impugnata non si basa sugli stessi motivi di tali decisioni e, dall’altro, dall’esame della seconda censura della presente parte risulta che la Commissione non ha violato il principio di irretroattività degli atti dell’Unione.
155
Di conseguenza, l’argomento relativo alla violazione dell’adagio «nemo auditur» non può che essere respinto.
156
In secondo luogo, per quanto riguarda il principio di buona fede, occorre altresì rilevare che il ricorrente non ha neppure definito la portata di tale principio né le disposizioni alle quali si ispirerebbe.
157
In un primo momento, supponendo che il ricorrente abbia inteso fare riferimento all’obbligo incombente alle parti di un contratto di eseguire in buona fede le clausole di tale contratto che le vincola, occorre constatare che la decisione impugnata non è intervenuta nell’ambito di un contratto che egli abbia concluso con la Commissione.
158
Inoltre, si deve precisare che l’annullamento da parte della Corte delle decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 non incide sull’assenza di rapporti contrattuali tra il ricorrente e la Commissione dopo il 16 dicembre 2014.
159
Infatti, la decisione del 16 dicembre 2014 era intesa a revocare al ricorrente lo status di destinatario della decisione di esecuzione C(2013) 7682 final, relativa al programma di azione annuale per il 2013 a favore del Myanmar/della Birmania, e quindi ad impedire la conclusione di una convenzione a tal fine tra esso e la Commissione.
160
Analogamente, la decisione dell’8 maggio 2015 era intesa a sospendere la partecipazione del ricorrente a nuovi progetti finanziati dall’Unione fino a quando la Commissione non avesse chiarito il suo status giuridico.
161
Pertanto, l’annullamento delle decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015 non ha avuto l’effetto di ristabilire rapporti contrattuali tra la Commissione e il ricorrente, ma semplicemente di rendere possibile la conclusione tra loro di una convenzione per l’attuazione del programma di sviluppo del commercio in Myanmar/Birmania e, se del caso, di altre convenzioni in materia di ricostruzione e sviluppo, a condizione che la Commissione, a seguito di una rivalutazione dello status giuridico del ricorrente, gli riconoscesse la qualità di organizzazione internazionale.
162
In un secondo momento, supponendo che il ricorrente abbia inteso fare riferimento al principio di buona fede, in quanto esso corrisponde ad un principio consuetudinario del diritto internazionale pubblico, occorre ricordare che detto principio, previsto all’articolo 18 della Convenzione di Vienna, impone ad uno Stato di astenersi dal compiere atti che sarebbero suscettibili di privare un trattato del suo oggetto e del suo scopo prima della sua entrata in vigore, quando ha firmato il trattato o scambiato gli strumenti costituenti il trattato, con riserva di ratifica, di accettazione o di approvazione, finché non ha manifestato la propria intenzione di non divenire parte del trattato, o quando ha espresso il proprio consenso ad essere vincolato da un trattato.
163
Orbene, se è vero che il principio di buona fede è vincolante per le istituzioni dell’Unione (v. sentenza del 17 gennaio 2007, Grecia/Commissione, T‑231/04, EU:T:2007:9, punto 85 e giurisprudenza ivi citata), il ricorrente non ha dimostrato, e neppure asserito, nell’ambito delle sue memorie relative al presente motivo, che l’Unione avesse firmato un trattato che la istituiva in qualità di organizzazione internazionale o avesse scambiato gli strumenti costituenti un siffatto trattato, con riserva di ratifica, accettazione o approvazione, o, ancora, avesse espresso il proprio consenso ad essere vincolata da un simile trattato.
164
A tale proposito, dalla giurisprudenza risulta che la parte ricorrente deve esporre in modo sufficientemente chiaro, a sostegno di ciascuno dei motivi da essa dedotti, gli argomenti in diritto e in fatto idonei a giustificarla, senza che il Tribunale possa essere tenuto, a causa di una mancanza di struttura dell’atto introduttivo o di una carenza di precisione o di rigore del ragionamento, a ricostruire quest’ultimo raccogliendo diversi elementi sparsi del ricorso, con il rischio di ricostruire tale motivo attribuendogli una portata che la parte ricorrente non intendeva conferirgli. Decidere diversamente sarebbe contrario, al contempo, ad una buona amministrazione della giustizia, al principio dispositivo nonché ai diritti della difesa della parte convenuta (v., in tal senso, sentenza del 12 novembre 2020, Fleig/SEAE, C‑446/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:918, punti 60 e 61).
165
Pertanto, occorre respingere l’argomento relativo alla violazione del principio di buona fede in quanto non sufficientemente suffragato alla luce dei requisiti di cui all’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura e, di conseguenza, la prima censura della presente parte nella sua interezza.
c)
Sulla terza parte, relativa alla violazione del principio di uguaglianza
166
Nella replica, il ricorrente sostiene che, a differenza di molte entità giuridiche che non sono riconosciute dalla Commissione come organizzazioni internazionali, ma sono organismi pubblici, esso non ha più beneficiato, a causa dei dubbi della Commissione a seguito dell’indagine dell’OLAF che lo riguardava, di alcun contratto secondo la modalità della gestione indiretta né di un contratto attribuibile mediante affidamento diretto in applicazione di altre disposizioni della normativa finanziaria previste per le situazioni di crisi o di urgenza, senza conoscere le ragioni di tale trattamento discriminatorio.
167
Il ricorrente sostiene inoltre che l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) non è riconosciuta come un’organizzazione internazionale da tutti gli Stati che hanno contribuito alla sua istituzione e alle sue attività né dispone di un atto giuridico costitutivo secondo il diritto internazionale e che tali circostanze non hanno impedito il riconoscimento del suo status di organizzazione internazionale da parte della Commissione.
168
A tal riguardo, si deve ricordare che il principio della parità di trattamento, sancito all’articolo 20 della Carta, costituisce un principio generale del diritto dell’Unione il quale esige che situazioni comparabili non siano trattate in modo diverso e che situazioni diverse non siano trattate allo stesso modo, a meno che un trattamento siffatto non sia obiettivamente giustificato (v. sentenza del 14 luglio 2022, Commissione/VW e a., da C‑116/21 P a C‑118/21 P, C‑138/21 P e C‑139/21 P, EU:C:2022:557, punto 95 e giurisprudenza ivi citata).
169
Il requisito relativo alla comparabilità delle situazioni, al fine di determinare l’esistenza di una violazione del principio di parità di trattamento, deve essere valutato alla luce di tutti gli elementi che le caratterizzano e, in particolare, alla luce dell’oggetto e dello scopo perseguito dall’atto che istituisce la distinzione di cui trattasi, fermo restando che devono essere presi in considerazione, a tal fine, i principi e gli obiettivi del settore in cui rientra tale atto. Nei limiti in cui le situazioni non sono comparabili, una differenza di trattamento delle situazioni in questione non viola l’uguaglianza davanti alla legge sancita dall’articolo 20 della Carta (v. sentenza del 14 luglio 2022, Commissione/VW e a., da C‑116/21 P a C‑118/21 P, C‑138/21 P e C‑139/21 P, EU:C:2022:557, punto 96 e giurisprudenza ivi citata).
170
In primo luogo, occorre rilevare che la decisione impugnata ha il solo scopo di negare al ricorrente il riconoscimento dello status di organizzazione internazionale previsto dalla normativa finanziaria dell’Unione per l’attuazione dei fondi dell’Unione secondo la modalità della gestione indiretta, fatta salva la possibilità per esso di avvalersi di altre modalità definite da tale normativa ai fini della sua eventuale partecipazione all’esecuzione di detto bilancio.
171
Pertanto, poiché la decisione impugnata non osta a che il ricorrente partecipi alla gestione indiretta del bilancio dell’Unione secondo disposizioni diverse da quelle previste dalla normativa finanziaria dell’Unione a favore delle organizzazioni internazionali, esso non può utilmente addebitare a tale decisione di essere all’origine di un asserito trattamento discriminatorio quale descritto al precedente punto 166.
172
Di conseguenza, le affermazioni del ricorrente riassunte al precedente punto 166, anche supponendole fondate, non incidono sulla legittimità della decisione impugnata e sono quindi inconferenti.
173
In secondo luogo, oltre al fatto che dai documenti del fascicolo non risulta che l’OSCE sia stata riconosciuta dalla Commissione come un’organizzazione internazionale ai fini della gestione indiretta del bilancio dell’Unione, si deve constatare che il ricorrente non ha dimostrato di trovarsi in una situazione analoga a quella di tale organizzazione.
174
Infatti, il ricorrente non ha contestato le affermazioni della Commissione secondo le quali, contrariamente ad esso, l’OSCE è riconosciuta come un’organizzazione internazionale da un vasto numero di soggetti di diritto internazionale, in particolare da una maggioranza dei membri di tale organizzazione.
175
Pertanto, senza che occorra statuire sulla sua ricevibilità (v., in tal senso, sentenza del 18 maggio 2022, TK/Commissione, T‑435/21, non pubblicata, EU:T:2022:303, punto 42; v. anche, per analogia, sentenza del 26 febbraio 2002, Consiglio/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punto 52), la terza parte deve essere respinta, così come, conseguentemente, il primo motivo di ricorso nella sua interezza.
3.
Sul terzo motivo di ricorso, vertente sulla violazione del principio della certezza del diritto
176
Il ricorrente sostiene che la Commissione, avendo dato corso, prima dell’adozione della decisione impugnata, a un procedimento di indagine presso alcuni Stati presentati come suoi membri, malgrado disponesse dei documenti utili e del metodo di valutazione definito negli orientamenti, ha violato il principio della certezza del diritto.
177
A tal riguardo, in primo luogo, come ricordato nel precedente punto 124, il principio fondamentale della certezza del diritto, nelle sue diverse manifestazioni, mira a garantire la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici rientranti nella sfera del diritto dell’Unione.
178
Orbene, se è vero che tale requisito osta, in linea di principio, a che l’entrata in vigore di un atto dell’Unione sia fissata a una data anteriore a quella della sua pubblicazione, dall’esame del primo motivo, in particolare dal precedente punto 149, risulta tuttavia che la decisione impugnata non è intervenuta in violazione del principio di irretroattività, che è un’espressione particolare del principio della certezza del diritto.
179
Di conseguenza, supponendo che il ricorrente abbia inteso dedurre la violazione del principio della certezza del diritto in quanto esso comprende il principio di irretroattività degli atti delle istituzioni dell’Unione, il presente motivo di ricorso deve essere respinto in quanto infondato.
180
In secondo luogo, dal principio della certezza del diritto risulta altresì che la normativa dell’Unione deve essere certa e la sua applicazione prevedibile per coloro che vi sono assoggettati; questo imperativo di certezza del diritto s’impone con rigore particolare quando si tratta di una normativa idonea a comportare conseguenze finanziarie, al fine di consentire agli interessati di conoscere con esattezza la portata degli obblighi da essa imposti (v. sentenza del 9 luglio 2015, Cabinet Medical Veterinar Dr. Tomoiagă Andrei, C‑144/14, EU:C:2015:452, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
181
Tuttavia, occorre constatare che, nel caso di specie, la decisione impugnata non rientra nella sfera della normativa dell’Unione ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 180, bensì costituisce una decisione di carattere individuale adottata in applicazione della normativa finanziaria dell’Unione.
182
Inoltre, dalla motivazione della decisione impugnata emerge che la rivalutazione dello status giuridico del ricorrente, cui ha proceduto la Commissione, non risulta da una modifica sostanziale della normativa finanziaria dell’Unione che disciplina le condizioni di esecuzione del bilancio dell’Unione in gestione indiretta né da una nuova interpretazione di tale normativa da parte della Commissione.
183
Infatti, si deve ricordare che l’articolo 53, lettera c), e l’articolo 53 quinquies del regolamento n. 1605/2002, l’articolo 58, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 966/2012 e l’articolo 62 del regolamento 2018/1046 attribuiscono alla Commissione la responsabilità di eseguire il bilancio dell’Unione, prevedendo al contempo vari metodi di esecuzione di tale bilancio, dei quali uno, denominato «gestione congiunta con organizzazioni internazionali» nel primo di tali regolamenti e «gestione indiretta» negli altri due, consente a tale istituzione di affidare compiti di esecuzione del bilancio a simili organizzazioni, facoltà nell’ambito della quale essa gode di un ampio potere discrezionale (v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 148).
184
Orbene, la nozione di «organizzazione internazionale», menzionata nell’articolo 53, lettera c), e nell’articolo 53 quinquies del regolamento n. 1605/2002, nell’articolo 58, paragrafo 1, lettera c), ii), e paragrafo 8, del regolamento n. 966/2012 nonché nell’articolo 62, paragrafo 1, lettera c), ii), del regolamento 2018/1046, è stata definita, in termini quasi identici, all’articolo 43, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d’esecuzione del regolamento n. 1605/2002 (GU 2002, L 357, pag. 1), e successivamente all’articolo 43, paragrafo 1, del regolamento delegato n. 1268/2012, che ha abrogato e sostituito il regolamento n. 2342/2002, nonché all’articolo 156 del regolamento 2018/1046. Così, secondo tali tre ultime disposizioni, detta nozione comprende le organizzazioni internazionali del settore pubblico istituite mediante accordi internazionali (v., in tal senso, sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione, C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78, punto 91).
185
Di conseguenza, supponendo che il ricorrente abbia inteso far valere la violazione del principio della certezza del diritto, quale definito al precedente punto 180, esso non potrebbe fondatamente sostenere che la decisione impugnata derivi da una normativa dell’Unione incerta, o costituisca un’applicazione imprevedibile della normativa finanziaria dell’Unione.
186
In terzo luogo, dal punto 111 della sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722), menzionata nel precedente punto 101, nonché dal principio di sana gestione finanziaria risulta che la Commissione ha l’obbligo di assicurarsi che le entità cui essa ha affidato o intende affidare compiti di esecuzione del bilancio, in forza della normativa finanziaria relativa alla gestione indiretta del bilancio dell’Unione da parte di organizzazioni internazionali, possiedano una simile qualità ai sensi di tale normativa.
187
Orbene, da un lato, il ricorrente non ha esplicitato le ragioni per le quali il principio della certezza del diritto osterebbe, in un’ipotesi come quella del caso di specie, a che, conformemente al principio di sana gestione finanziaria, la Commissione interpelli gli Stati asseritamente membri di un’organizzazione internazionale al fine di verificare se quest’ultima rivesta tale qualità e soddisfi i requisiti della normativa finanziaria dell’Unione relativi alla gestione indiretta del bilancio dell’Unione.
188
Dall’altro, supponendo che il ricorrente, invocando il principio della certezza del diritto, abbia inteso fare riferimento al principio del legittimo affidamento, dall’esame del primo motivo di ricorso risulta che la decisione impugnata non è intervenuta in violazione di detto principio.
189
Di conseguenza, occorre respingere il presente motivo di ricorso in quanto infondato.
4.
Sul quarto motivo di ricorso, vertente su errori manifesti di valutazione e altri errori di diritto
190
Il quarto motivo di ricorso è composto, in sostanza, da tre parti, vertenti su errori manifesti di valutazione ed errori di diritto risultanti, per quanto riguarda la prima parte, dal fatto che la Commissione non ha correttamente individuato i membri del ricorrente, per quanto riguarda la seconda parte, dal fatto che essa ha rifiutato di qualificare l’atto costitutivo del ricorrente come accordo internazionale che istituisce un’organizzazione internazionale e, per quanto riguarda la terza parte, dal fatto che essa ha rifiutato di riconoscere al ricorrente lo status di organizzazione internazionale nonostante la prassi successiva dei suoi membri e il riconoscimento di tale status da parte dell’Unione e di alcuni Stati terzi.
191
In limine, occorre ricordare che, come indicato nel precedente punto 183, la Commissione gode di un ampio potere discrezionale nell’esercizio della sua responsabilità di eseguire il bilancio dell’Unione, in particolare quando scelga di eseguire detto bilancio secondo la modalità della gestione indiretta, e quando, in applicazione di tale modalità di gestione, affidi compiti di esecuzione del bilancio ad organizzazioni internazionali.
192
Pertanto, quando la Commissione esercita le prerogative definite nel precedente punto 191, le decisioni pregiudizievoli da essa adottate in tale contesto sono soggette al controllo del Tribunale limitatamente agli errori manifesti di valutazione, fatto salvo l’esame di altri motivi di illegittimità che possono essere dedotti nell’ambito di un ricorso di annullamento, conformemente all’articolo 263, secondo comma, TFUE.
193
Tuttavia, qualora, come nel caso di specie, la Commissione rifiuti di affidare a un’organizzazione compiti di esecuzione del bilancio secondo la modalità della gestione indiretta per il motivo che tale organizzazione non riveste lo status di organizzazione internazionale, la legittimità di una simile decisione è soggetta al controllo del Tribunale, sia dell’errore di diritto sia dell’errore manifesto di valutazione.
194
Infatti, da un lato, in un’ipotesi del genere, l’attuazione da parte della Commissione delle norme di carattere generale che consentono di definire e individuare le organizzazioni internazionali rientra nell’ambito di un controllo dell’errore di diritto.
195
Dall’altro, l’interpretazione delle norme proprie dell’organizzazione che afferma di essere un’organizzazione internazionale ai fini dell’esecuzione del bilancio dell’Unione secondo la modalità della gestione indiretta nonché l’interpretazione delle prese di posizione dei suoi membri, che possono presentare una certa complessità, sono soggette ad un controllo limitato all’errore manifesto di valutazione.
196
Fatti questi chiarimenti, il Tribunale, prima di esaminare gli argomenti del ricorrente, deve precisare la definizione della nozione di «organizzazione internazionale» quale prevista dalla normativa finanziaria dell’Unione per l’esecuzione del bilancio dell’Unione secondo la modalità della gestione indiretta.
a)
Sulla definizione della nozione di «organizzazione internazionale» prevista dalla normativa finanziaria dell’Unione
197
In limine, occorre ricordare che la nozione di «organizzazione internazionale», quale definita dalle disposizioni della normativa finanziaria dell’Unione che si sono succedute, menzionate nel precedente punto 184, comprende le organizzazioni di diritto internazionale pubblico istituite mediante accordi internazionali.
198
Orbene, in mancanza di una definizione più precisa delle nozioni di «organizzazione internazionale» e di «accordo internazionale», si deve ritenere che dette nozioni impiegate dalla normativa finanziaria dell’Unione corrispondano a quelle del diritto internazionale (v., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Campos Sánchez‑Bordona nella causa IMG/Commissione, C‑620/20 P, EU:C:2022:158, paragrafo 50).
199
Infatti, da una giurisprudenza costante risulta che il diritto dell’Unione deve essere interpretato alla luce delle norme pertinenti di diritto internazionale, poiché tale diritto è parte dell’ordinamento giuridico dell’Unione e vincola le sue istituzioni (v. sentenza del 15 gennaio 2015, Evans, C‑179/13, EU:C:2015:12, punto 35 e giurisprudenza ivi citata).
200
Tuttavia, atteso che le nozioni di «organizzazione internazionale» e di «accordo internazionale» sono utilizzate dalla normativa finanziaria dell’Unione in vista della specifica finalità dell’esecuzione del suo bilancio, esse devono essere interpretate restrittivamente, allo scopo di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione (v., per analogia, sentenze del 2 luglio 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punto 85, e del 20 dicembre 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, punto 58; v. anche, in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Campos Sánchez‑Bordona nella causa IMG/Commissione, C‑620/20 P, EU:C:2022:158, paragrafo 51).
201
Pertanto, in una controversia come quella del caso di specie, il Tribunale deve applicare le nozioni di diritto internazionale pubblico alle quali si riferisce la normativa finanziaria dell’Unione ricorrendo agli strumenti di tale diritto che definiscono dette nozioni, come interpretati secondo la giurisprudenza.
202
In particolare, nel presente procedimento, occorre interpretare le nozioni di «organizzazione internazionale» e di «accordo internazionale» previste dalla normativa finanziaria dell’Unione per l’esecuzione del suo bilancio in gestione indiretta alla luce dei principi consuetudinari del diritto internazionale pubblico contenuti, segnatamente, nella Convenzione di Vienna e nel progetto di articoli.
203
A tal riguardo, dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera i), della Convenzione di Vienna risulta che l’espressione «organizzazione internazionale» indica un’organizzazione fra governi. Inoltre, l’articolo 2, lettera a), del progetto di articoli precisa che tale espressione designa qualsiasi organizzazione istituita mediante un trattato o un altro strumento disciplinato dal diritto internazionale e dotata di personalità giuridica internazionale propria e che, oltre agli Stati, un’organizzazione internazionale può comprendere tra i suoi membri entità diverse dagli Stati.
204
In primo luogo, per quanto riguarda la condizione relativa all’istituzione mediante un trattato o un altro strumento disciplinato dal diritto internazionale, dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della Convenzione di Vienna risulta che il termine «trattato» indica un accordo internazionale concluso per iscritto tra Stati e regolato dal diritto internazionale, che sia costituito da un solo strumento o da due o più strumenti connessi, qualunque ne sia la particolare denominazione.
205
Pertanto, tale strumento o tali strumenti possono costituire l’espressione del concorso delle volontà di due o più soggetti di diritto internazionale, cui essi danno veste formale [v., in tal senso, parere 1/13 (Adesione di Stati terzi alla Convenzione dell’Aia), del 14 ottobre 2014, EU:C:2014:2303, punto 37].
206
Inoltre, dalla giurisprudenza dei giudici internazionali risulta che, a prescindere dalla sua importanza sul piano politico, un documento firmato da Stati non può costituire un accordo internazionale se non contiene alcuna disposizione che istituisca diritti o obblighi riguardo ai quali tali Stati abbiano espresso il loro consenso [v. sentenza della Corte internazionale di giustizia, Obbligo di negoziare un accesso all’Oceano pacifico (Bolivia c. Cile), del 1o ottobre 2018, Recueil 2018, pag. 507, punti 105 e 106 e giurisprudenza ivi citata].
207
In secondo luogo, per quanto riguarda la condizione relativa al possesso di una personalità giuridica internazionale propria, sotto un primo profilo, dalla giurisprudenza dei giudici internazionali si evince che il riconoscimento di un’organizzazione internazionale è subordinato al possesso della personalità giuridica da parte dell’organizzazione interessata.
208
Infatti, un’entità istituita da Stati ed eventualmente da una o più organizzazioni internazionali non riveste, in mancanza di una sua propria personalità giuridica, il carattere di organizzazione internazionale, bensì quello di organo dipendente dagli Stati che l’hanno costituita [v., in tal senso, sentenza della Corte internazionale di giustizia, Terre di fosfati di Nauru (Nauru c. Australia), del 26 giugno 1992, eccezioni preliminari, Recueil 1992, pag. 240, punto 47], o da un’organizzazione internazionale presso la quale tale entità è ospitata [v., in tal senso, parere consultivo della Corte internazionale di giustizia, decisione n. 2867 del Tribunale amministrativo dell’Organizzazione internazionale del lavoro sul ricorso contro il Fondo internazionale di sviluppo agricolo, del 1o febbraio 2012, Recueil 2012, pag. 10, punti 57 e 61].
209
Sotto un secondo profilo, sempre dalla giurisprudenza dei giudici internazionali si evince che le organizzazioni internazionali godono, in linea di principio, di privilegi e immunità che sono necessari per lo svolgimento dei loro compiti [v., in tal senso, sentenza della Corte permanente di arbitrato, Dr. Reineccius e a. c. Bank for International Settlements, del 22 novembre 2002, procedimento n. 2000‑04, punto 108; parere consultivo della Corte internazionale di giustizia, sentenza n. 2867 del Tribunale amministrativo dell’Organizzazione internazionale del lavoro sul ricorso contro il Fondo internazionale di sviluppo agricolo, del 1o febbraio 2012, Recueil 2012, pag. 10, punto 58, e sentenza della Corte internazionale di giustizia, Fabbriche per la produzione di pasta di legno sul fiume Uruguay (Argentina c. Uruguay), del 20 aprile 2010, Recueil 2010, pag. 14, punto 88].
210
Infatti, a differenza dell’immunità giurisdizionale degli Stati, fondata sul principio «par in parem non habet imperium», le immunità delle organizzazioni internazionali sono, in linea di principio, conferite dai trattati costitutivi di tali organizzazioni (v., in tal senso, sentenza del 3 settembre 2020, Supreme Site Services e a., C‑186/19, EU:C:2020:638, punto 61 e giurisprudenza ivi citata), e rivestono carattere funzionale in quanto sono intese ad evitare che sia posto un ostacolo al funzionamento e all’indipendenza delle organizzazioni interessate [v., in tal senso e per analogia, sentenza del 17 dicembre 2020, Commissione/Slovenia (Archivi della BCE), C‑316/19, EU:C:2020:1030, punto 73 e giurisprudenza ivi citata].
211
Sotto un terzo profilo, dalla giurisprudenza risulta che gli atti costitutivi delle organizzazioni internazionali sono trattati di tipo particolare, in quanto hanno lo scopo di istituire nuovi soggetti di diritto, muniti di una certa autonomia, ai quali le parti affidano il compito di conseguire scopi comuni. Pertanto, le organizzazioni internazionali sono disciplinate dal principio di specialità, vale a dire che sono dotate dagli Stati che le istituiscono di competenze di attribuzione i cui limiti dipendono dagli interessi comuni che essi le incaricano di promuovere e che di norma sono oggetto di una formulazione espressa nel loro atto costitutivo [v., in tal senso, parere consultivo della Corte internazionale di giustizia, Liceità dell’uso delle armi nucleari da parte di uno Stato in un conflitto armato, dell’8 luglio 1996, Recueil 1996, pag. 66, punti 19 e 25; sentenze della Corte internazionale di giustizia, Frontiera terrestre e marittima tra il Camerun e la Nigeria, dell’11 giugno 1998, eccezioni preliminari, Recueil 1998, pag. 275, punti da 64 a 67, e Fabbriche per la produzione di pasta di legno sul fiume Uruguay (Argentina c. Uruguay), del 20 aprile 2010, Recueil 2010, pag. 14, punto 89].
212
Un’organizzazione internazionale non può quindi essere ridotta a un semplice meccanismo facoltativo messo a disposizione delle parti, che ciascuna di esse possa utilizzare a propria discrezione. Infatti, istituendo un’organizzazione internazionale e dotandola di tutti i mezzi necessari al suo funzionamento, i suoi fondatori manifestano la loro volontà di dare le migliori garanzie di stabilità, continuità ed efficacia all’esercizio dei compiti affidati a tale organizzazione, sicché essi non possono uscire unilateralmente e quando lo ritengono opportuno da tale quadro, né sostituirlo con altri canali di comunicazione [v., in tal senso, sentenza della Corte internazionale di giustizia, Fabbriche per la produzione di pasta di legno sul fiume Uruguay (Argentina c. Uruguay), del 20 aprile 2010, Recueil 2010, pag. 14, punti 90 e 91].
213
È alla luce di tali definizioni e principi che il Tribunale deve esaminare la fondatezza degli argomenti svolti dal ricorrente a sostegno del presente motivo.
b)
Sulla prima parte, vertente su errori manifesti di valutazione ed errori di diritto relativi all’identificazione dei membri del ricorrente
214
La prima parte è composta, in sostanza, da tre censure, relative, la prima, ad un errore manifesto di valutazione risultante dal fatto che la Commissione ha effettuato una distinzione artificiosa tra gli Stati fondatori del ricorrente, gli Stati contributori, i membri del suo comitato direttivo e i membri del gruppo governativo di sostegno (in prosieguo: il «GSG»), la seconda, ad un errore manifesto di valutazione commesso dalla Commissione nell’ambito dell’interpretazione delle prese di posizione del Belgio e dell’Austria e, la terza, a errori di diritto e ad un errore manifesto di valutazione in quanto la Commissione ha ritenuto che l’Unione non fosse membro del ricorrente.
1) Sulla prima censura, relativa ad un errore manifesto di valutazione risultante da una distinzione artificiosa tra gli Stati fondatori del ricorrente, gli Stati contributori e i membri del suo comitato direttivo
215
Il ricorrente addebita, in sostanza, alla Commissione di avere identificato erroneamente i suoi membri effettuando una distinzione artificiosa tra i suoi Stati fondatori, gli Stati contributori, i membri del suo comitato direttivo e i membri del GSG. Infatti, secondo il ricorrente, tutti gli Stati e le organizzazioni internazionali o regionali che contribuiscono finanziariamente o in natura alle operazioni da esso condotte nonché i membri del GSG, che sono suoi membri fondatori, devono essere considerati membri del suo comitato direttivo e, pertanto, suoi membri, anche se non fanno effettivamente parte di detto comitato.
216
In primo luogo, occorre rilevare che dalla motivazione della decisione impugnata non risulta che la Commissione abbia formalmente operato una distinzione tra gli Stati fondatori del ricorrente, gli Stati contributori, i membri del suo comitato direttivo, divenuto comitato permanente in occasione della modifica del suo statuto nel 2012, e i membri del GSG.
217
Infatti, nella decisione impugnata, la Commissione si limita a constatare che nessuno degli Stati da essa consultati a seguito della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), ad eccezione dell’Austria, ha riconosciuto di essere membro dell’organizzazione ricorrente dopo il 16 dicembre 2014.
218
In secondo luogo, anche supponendo che la decisione impugnata possa essere interpretata nel senso che opera una distinzione tra gli Stati fondatori del ricorrente, gli Stati contributori, i membri del suo comitato direttivo e i membri del GSG, sotto un primo profilo, si deve ricordare che, a termini della risoluzione del 25 novembre 1994, dovevano assumere l’obbligo di contribuire finanziariamente al suo bilancio o alle sue operazioni solo i membri del comitato direttivo del ricorrente, e non tutti i membri del GSG che erano invitati a firmare detta risoluzione.
219
Pertanto, la risoluzione del 25 novembre 1994 non ha imposto ai suoi firmatari alcun obbligo di diventare membri del comitato direttivo del ricorrente o di aderire a quest’ultimo, ma ha lasciato loro piena libertà al riguardo.
220
Sotto un secondo profilo, tale libertà per gli Stati e le organizzazioni internazionali firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 di aderire al ricorrente è confermata dalle dichiarazioni espresse dal presidente della seduta del 25 novembre 1994 durante la quale è stata adottata la risoluzione dello stesso giorno, quali riportate nel verbale di tale riunione datato 29 novembre 1994 (in prosieguo: il «verbale del 29 novembre 1994»).
221
Infatti, dal verbale del 29 novembre 1994 emerge che il presidente della seduta del 25 novembre 1994, durante la quale è stata adottata la risoluzione dello stesso giorno, ha insistito sul fatto che, firmando tale documento, gli Stati che partecipavano a tale riunione in qualità di membri del GSG non sarebbero divenuti automaticamente membri del comitato direttivo del ricorrente.
222
Di conseguenza, il ricorrente non può fondatamente sostenere che il solo fatto che uno Stato o un’organizzazione internazionale sia stato membro del GSG e, firmando la risoluzione del 25 novembre 1994, abbia partecipato alla sua fondazione renda tale Stato od organizzazione uno dei suoi membri.
223
Sotto un terzo profilo, dallo statuto del ricorrente risulta che esso non definisce né la qualità dei membri del ricorrente, né la procedura di adesione a quest’ultimo, né la procedura al termine della quale uno Stato o un’organizzazione internazionale perderebbe la qualità di membro del ricorrente.
224
Lo statuto del ricorrente ha invece istituito, mediante il comitato direttivo, divenuto comitato permanente nel 2012, organo decisionale di cui possono far parte gli Stati e le organizzazioni internazionali, una procedura di ammissione a tale organo e una procedura di riesame della qualità di membro dello stesso.
225
In particolare, nella versione risultante dalla modifica del 2012 dello statuto del ricorrente, l’articolo 5 di detto statuto definisce i membri del suo comitato permanente e una procedura di ammissione dei membri di tale organo decisionale, nonché una procedura di riesame e di revoca della qualità di membro di detto organo.
226
Pertanto, dallo statuto del ricorrente risulta che la procedura di ammissione di uno Stato o di un’organizzazione internazionale al suo comitato direttivo, divenuto comitato permanente, equivale, per lo Stato o l’organizzazione internazionale di cui trattasi, a una procedura di adesione al ricorrente.
227
Inoltre, lo statuto del ricorrente deve essere interpretato nel senso che, fatte salve le procedure di riesame e di revoca della qualità di membro del comitato permanente, gli Stati e le organizzazioni internazionali che vi erano stati ammessi potevano cessare di farne parte senza effettuare alcuna formalità particolare.
228
Infatti, dall’assenza, nello statuto del ricorrente, di una clausola che definisca una procedura di rinuncia volontaria alla qualità di membro del suo comitato direttivo non si può dedurre che gli Stati o le organizzazioni internazionali che sono stati ammessi a tale organo lo siano stati in via definitiva, senza alcuna possibilità di uscirne.
229
Questa interpretazione è peraltro corroborata dalle prese di posizione di vari Stati, i quali hanno dichiarato di non essere più membri del comitato direttivo del ricorrente nonostante l’assenza di una clausola, nello statuto di quest’ultimo, che definisca una formalità particolare ai fini della rinuncia volontaria alla qualità di membro del suo comitato direttivo.
230
In tali circostanze, solo gli Stati e le organizzazioni internazionali che avevano chiesto di essere ammessi al comitato direttivo o al comitato permanente del ricorrente, la cui domanda non avesse dato luogo a obiezioni da parte dei membri di tale organo decisionale, e che continuassero a farne parte alla data del 16 dicembre 2014 ed eventualmente oltre, dovevano essere considerati membri dell’organizzazione ricorrente alla data di efficacia della decisione impugnata.
231
Di conseguenza, il ricorrente non può fondatamente addebitare alla Commissione di non avere considerato taluni Stati e talune organizzazioni internazionali come suoi membri se tali Stati o tali organizzazioni non facevano parte del suo comitato direttivo o del suo comitato permanente dopo il 16 dicembre 2014, sebbene avessero partecipato al GSG oppure contribuissero o avessero contribuito finanziariamente o in natura al suo bilancio o alle sue operazioni.
232
Ne consegue che tale censura deve essere respinta in quanto infondata.
2) Sulla seconda censura, relativa ad un errore manifesto di valutazione che inficia l’interpretazione delle prese di posizione del Belgio e dell’Austria
233
Il ricorrente adduce, in sostanza, che dall’analisi delle risposte degli Stati interpellati risulta che almeno due di questi, ossia il Belgio e l’Austria, riconoscono che il ricorrente è un’organizzazione internazionale e di esserne o esserne stati membri fondatori, cosicché esso dimostrerebbe di avere almeno due Stati fra i suoi membri e dovrebbe essere riconosciuto come un’organizzazione internazionale.
234
Occorre esaminare separatamente gli argomenti che compongono tale censura e riguardano l’interpretazione delle risposte delle autorità belghe e austriache.
i) Sul primo argomento, relativo a un errore manifesto di valutazione che inficia l’interpretazione della risposta delle autorità austriache
235
Dalla risposta dell’Austria dell’8 aprile 2020 alla richiesta di consultazione della Commissione si evince che tale Stato ha riconosciuto di essere membro del ricorrente.
236
Orbene, dalla motivazione della decisione impugnata, quale ricordata nel precedente punto 81, risulta che la Commissione non ha contestato tale presa di posizione delle autorità austriache.
237
Inoltre, dalla risposta delle autorità austriache dell’8 aprile 2020 si evince altresì che esse hanno considerato che, secondo la risoluzione del 25 novembre 1994, che non costituiva, dal loro punto di vista, un accordo internazionale, il ricorrente era, al momento della sua fondazione, un organo internazionale, indipendente, temporaneo e dotato di una capacità giuridica limitata, e non un’organizzazione internazionale. Tuttavia, le medesime autorità hanno anche considerato che la prassi successiva, costituita dalla conclusione di accordi sulla sede e di altri trattati internazionali, e il carattere ormai permanente del ricorrente sembravano indicare che esso possedeva la personalità giuridica internazionale nella misura necessaria all’esercizio delle sue funzioni. Su tale base, esse hanno ritenuto che il ricorrente costituisse un’organizzazione internazionale.
238
Orbene, dalla motivazione della decisione impugnata risulta che la Commissione ha riprodotto fedelmente il contenuto della risposta delle autorità austriache, pur considerando che tale risposta non rimetteva in discussione la conclusione cui tale istituzione era giunta nella sotto‑parte A.7, lettera b), della valutazione finale, secondo la quale il ricorrente non soddisfaceva le condizioni previste dalla normativa finanziaria dell’Unione per beneficiare della gestione indiretta. Infatti, da un lato, il ricorrente non era stato istituito da un accordo internazionale in qualità di organizzazione internazionale e, dall’altro, dalle risposte degli Stati consultati dalla Commissione emergeva che la prassi successiva non attestava un riconoscimento ampio e chiaro del suo status di organizzazione internazionale da parte degli Stati e delle organizzazioni internazionali che ne erano membri.
239
Ne consegue che la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nella sua interpretazione della risposta delle autorità austriache dell’8 aprile 2020. Questo primo argomento deve quindi essere respinto in quanto infondato.
ii) Sul secondo argomento, relativo a un errore manifesto di valutazione che inficia l’interpretazione della risposta delle autorità belghe
240
In primo luogo, dalla risposta delle autorità belghe del 30 giugno 2020 emerge che, sebbene tali autorità avessero confermato la loro partecipazione alla riunione del 25 novembre 1994 durante la quale è stato istituito il ricorrente, il Belgio non si considerava, tuttavia, membro dell’organizzazione ricorrente. Le autorità belghe hanno inoltre precisato che, dal loro punto di vista, il ricorrente poteva essere considerato come un’organizzazione internazionale, ragione per la quale il Belgio e il ricorrente avevano firmato, il 13 giugno 2012, un accordo sulla sede che, tuttavia, non accordava a quest’ultimo tutti i privilegi fiscali normalmente concessi alle organizzazioni internazionali.
241
Orbene, dalla motivazione della decisione impugnata risulta che la Commissione ha riprodotto fedelmente il contenuto della risposta delle autorità belghe, pur considerando che tale risposta non rimetteva in discussione la conclusione cui tale istituzione era giunta nella sotto‑parte A.7, lettera b), della valutazione finale, come riassunta al precedente punto 238.
242
In particolare, la Commissione ha ritenuto che il riconoscimento dello status di organizzazione internazionale del ricorrente, sotto forma di un accordo sulla sede concluso, segnatamente, dal Belgio non fosse idoneo a dimostrare che tale organizzazione costituiva un’organizzazione internazionale, in quanto le autorità belghe avevano indicato alla Commissione che il Belgio non ne era membro.
243
In secondo luogo, a sostegno del suo argomento secondo cui il Belgio doveva essere considerato uno dei suoi membri, il ricorrente fa valere una nota di analisi del servizio giuridico del Ministero degli Affari esteri belga datata 9 novembre 2009, allegata alla relazione dell’OLAF.
244
Tuttavia, sebbene da tale nota risulti che il Belgio ha ritenuto in quell’occasione che il ricorrente avesse natura di organizzazione internazionale, la nota in parola non si pronuncia sulla questione se detto Stato fosse membro del ricorrente al 9 novembre 2009.
245
Inoltre, il ricorrente lamenta che la Commissione non ha tenuto sufficientemente conto del fatto che il Belgio avesse partecipato, da un lato, alla riunione del 25 novembre 1994 durante la quale esso era stato istituito e, dall’altro, alle riunioni del suo comitato direttivo fino al 2013.
246
Orbene, atteso che la decisione impugnata produce effetti solo a partire dal 16 dicembre 2014, la partecipazione delle autorità belghe all’istituzione del ricorrente il 25 novembre 1994 e alle riunioni del suo comitato direttivo, e poi del suo comitato permanente, fino al 2013, non sono idonee a dimostrare che il Belgio fosse membro di tale organizzazione alla data di efficacia di detta decisione ed eventualmente in seguito.
247
In tali circostanze, la Commissione non ha commesso un errore manifesto di valutazione nella decisione impugnata considerando, alla luce della risposta delle autorità belghe del 30 giugno 2020, che, alla data di efficacia della decisione impugnata e successivamente, il Belgio non era membro del ricorrente.
248
Di conseguenza, occorre respingere tale secondo argomento in quanto infondato e, pertanto, la seconda censura nel suo insieme.
3) Sulla terza censura, relativa a errori di diritto e ad un errore manifesto di valutazione che la Commissione avrebbe commesso rifiutando di riconoscere l’adesione dell’Unione al ricorrente
249
La terza censura è composta, in sostanza, da tre argomenti. A sostegno del primo argomento, il ricorrente deduce un errore di diritto vertente sul fatto che la Commissione ha ritenuto che l’Unione non possa aderire ad un’organizzazione internazionale se quest’ultima non annovera almeno due Stati tra i suoi membri. A sostegno del secondo argomento, esso deduce un errore manifesto di valutazione vertente sul fatto che la Commissione ha ritenuto che l’Unione non fosse mai divenuta uno dei suoi membri. A sostegno del terzo argomento, esso deduce un errore di diritto vertente sul fatto che la Commissione ha considerato che non si poteva ritenere che l’Unione avesse validamente aderito alla risoluzione del 25 novembre 1994, in quanto non era ricorsa alla procedura per la conclusione degli accordi internazionali prevista all’epoca dai Trattati.
250
A tal riguardo, occorre ricordare che nessuna disposizione dei Trattati impone al giudice dell’Unione di esaminare, in ogni caso, la fondatezza dei motivi o degli argomenti dedotti a sostegno delle domande di cui è investito. Al contrario, il giudice dell’Unione può, in particolare, per motivi attinenti a un’amministrazione efficace della giustizia, astenersi dall’esaminare la fondatezza dei motivi che devono essere respinti in quanto irricevibili o inconferenti (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 29 settembre 2022, HIM/Commissione, C‑500/21 P, non pubblicata, EU:C:2022:741, punti 72 e 73).
251
In particolare, da una giurisprudenza costante risulta che le censure sviluppate contro elementi della motivazione dell’atto di cui si contesta la legittimità formulati ad abundantiam non possono determinare l’annullamento di tale sentenza e sono quindi inconferenti [v., per analogia, ordinanza del 28 settembre 2023, QI/Commissione, C‑32/23 P, non pubblicata, EU:C:2023:722, punto 4 (presa di posizione dell’avvocato generale, paragrafo 34 e giurisprudenza ivi citata)].
252
Nel caso di specie, nell’ambito della presente censura, il ricorrente pretende di dimostrare il proprio status di organizzazione internazionale facendo valere che, alla data di efficacia della decisione impugnata, esso annoverava almeno due membri, ossia, da un lato, l’Austria e, dall’altro, l’Unione, la quale avrebbe regolarmente aderito alla risoluzione del 25 novembre 1994, e avrebbe fatto parte del suo comitato direttivo e successivamente del suo comitato permanente.
253
Orbene, da un lato, senza che sia necessario esaminare se la Commissione abbia aderito regolarmente alla risoluzione del 25 novembre 1994, dalle indicazioni concordanti delle parti emerge che la Commissione non ha più fatto parte del comitato direttivo del ricorrente a partire dal 20 maggio 2003.
254
In tali circostanze, come risulta dall’esame della prima censura della presente parte, l’Unione non può essere considerata membro del ricorrente nel periodo di efficacia della decisione impugnata.
255
Dall’altro lato, il ricorrente non dimostra e neppure sostiene che, alla data di efficacia della decisione impugnata, annoverasse tra i suoi membri un’altra organizzazione internazionale.
256
A tal riguardo, sebbene la risoluzione del 25 novembre 1994 e l’articolo 5, paragrafo 1, dello statuto del ricorrente prevedano che l’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (HCR) è membro di diritto del suo comitato direttivo, da una lettera del segretario generale dell’HCR datata 25 febbraio 2014 si evince che l’HCR non ha più contribuito finanziariamente ai progetti attuati dal ricorrente a partire dal 2000, non ha più partecipato alle riunioni di detto comitato direttivo e non ha più fatto parte di tale organo a partire dal 2010.
257
In tali circostanze, atteso che né l’Unione né un’altra organizzazione internazionale, in particolare l’HCR, possono essere considerati membri dell’organizzazione ricorrente a partire dal 16 dicembre 2014, la presente censura, anche supponendola fondata, non incide sulla legittimità della decisione impugnata e deve essere respinta. Pertanto, occorre parimenti respingere la prima parte del presente motivo nel suo insieme.
c)
Sulla seconda parte, relativa a errori di diritto che inficiano il rifiuto della Commissione di qualificare la risoluzione del 25 novembre 1994 come accordo internazionale che istituisce un’organizzazione internazionale
258
La seconda parte si compone, in sostanza, di due censure, relative, la prima, a errori di diritto in quanto la Commissione ha rifiutato di qualificare la risoluzione del 25 novembre 1994 come accordo internazionale e, la seconda, a un errore di interpretazione riguardo all’intenzione dei firmatari di detta risoluzione di riconoscere al ricorrente lo status di organizzazione internazionale.
1) Sulla prima censura, relativa a errori di diritto derivanti dal rifiuto della Commissione di qualificare la risoluzione del 25 novembre 1994 come accordo internazionale
259
La prima censura è composta, in sostanza, da tre argomenti, relativi, il primo, al fatto che la Commissione è incorsa in un errore di diritto riguardo al carattere giuridicamente vincolante della risoluzione del 25 novembre 1994, il secondo, al fatto che la Commissione è incorsa in un errore di diritto riguardo al requisito della firma di detta risoluzione da parte di rappresentanti dotati di poteri a tal fine e, il terzo, al fatto che la Commissione è incorsa in un errore di diritto riguardo alla necessità di strumenti di firma o di ratifica di detta risoluzione.
i) Sul primo argomento, relativo a un errore di diritto riguardo al carattere giuridicamente vincolante della risoluzione del 25 novembre 1994
260
A sostegno di tale argomento, il ricorrente fa valere, in sostanza, che la Commissione è incorsa in un errore di diritto nella decisione impugnata prendendo in considerazione la posizione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia secondo la quale la risoluzione del 25 novembre 1994 costituiva una dichiarazione politica priva di carattere giuridicamente vincolante e non poteva quindi essere qualificata come accordo internazionale.
261
A tale proposito, dalla motivazione della decisione impugnata, in particolare dalla sotto‑parte A.7, lettera c), della valutazione finale, risulta che, a sostegno della conclusione secondo cui la risoluzione del 25 novembre 1994 non era un accordo internazionale, la Commissione ha fatto valere le prese di posizione dell’Austria e della Finlandia, datate, rispettivamente, 8 aprile e 23 gennaio 2020.
262
Infatti, dalla risposta dell’Austria dell’8 aprile 2020 emerge che, sebbene i rappresentanti di tale Stato abbiano firmato la risoluzione del 25 novembre 1994, le autorità austriache ritengono che detta risoluzione non costituisca un accordo internazionale.
263
Inoltre, nella loro risposta del 23 gennaio 2020, le autorità finlandesi hanno affermato che, nella riunione del 25 novembre 1994, i rappresentanti della Finlandia avevano firmato la risoluzione dello stesso giorno ritenendo che si trattasse di una dichiarazione di natura politica priva di carattere giuridicamente vincolante.
264
Oltre a ciò, sebbene dalla decisione impugnata non emerga che la Commissione abbia espressamente fatto valere la presa di posizione delle autorità svedesi sulla questione se la risoluzione del 25 novembre 1994 costituisse un accordo internazionale, dalla risposta di tale Stato del 2 luglio 2020 risulta che dette autorità ritengono altresì, al pari delle autorità austriache e finlandesi, che la menzionata risoluzione non rivesta il carattere di accordo internazionale.
265
Orbene, come è stato indicato al precedente punto 206, un documento firmato da Stati non può costituire un accordo internazionale se non contiene alcuna disposizione che istituisca diritti o obblighi per i quali tali Stati abbiano espresso il loro consenso. Pertanto, nel presente procedimento, il Tribunale deve esaminare il contenuto e la portata della risoluzione del 25 novembre 1994, al fine di stabilire se tale documento contenga impegni giuridicamente vincolanti per i suoi firmatari (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 6 novembre 2008, Grecia/Commissione, C‑203/07 P, EU:C:2008:606, punto 56).
266
In primo luogo, il punto 1 della risoluzione del 25 novembre 1994 menziona l’accordo dei rappresentanti dei governi e delle organizzazioni internazionali partecipanti alla riunione dello stesso giorno sul fatto di formalizzare, a partire da tale data, l’istituzione del ricorrente, come previsto nelle riunioni preliminari tenutesi a Ginevra dal luglio 1993, e ciò conformemente al verbale allegato a detta risoluzione.
267
In secondo luogo, con il suo punto 2, la risoluzione del 25 novembre 1994 ha confermato la nomina del direttore generale del ricorrente.
268
In terzo luogo, con il suo punto 3, la risoluzione del 25 novembre 1994 ha previsto l’istituzione di un comitato direttivo, al quale potevano aderire i governi e le organizzazioni internazionali che contribuivano finanziariamente o in natura, su base regolare, al bilancio o alle operazioni del ricorrente e al quale partecipavano di diritto l’HCR e la Forza di protezione delle Nazioni Unite (Forpronu). Inoltre, detto comitato era competente, in particolare, per adottare le proprie norme a maggioranza dei due terzi, fissare orientamenti, adottare il bilancio del ricorrente e decidere in merito alle sue esigenze in termini di personale, nominare il direttore generale a maggioranza assoluta, invitare esperti o rappresentanti di altre organizzazioni internazionali e riesaminare ogni sei mesi la necessità di mantenere l’attività del ricorrente. Infine, il GSG doveva riunirsi due volte all’anno per controllare le operazioni e le attività del ricorrente.
269
In quarto luogo, al punto 4, la risoluzione del 25 novembre 1994 ha precisato che la firma di tale documento non comportava alcun obbligo di contribuire al bilancio o alle operazioni del ricorrente, poiché un obbligo siffatto doveva essere assunto dai membri del suo comitato direttivo.
270
In quinto luogo, il punto 5 della risoluzione del 25 novembre 1994 ha sancito l’accordo dei partecipanti alla riunione dello stesso giorno sul fatto che, una volta adottato un quadro globale per la ricostruzione della Bosnia‑Erzegovina, il ricorrente doveva essere integrato in tale quadro globale oppure cessare gradualmente le sue attività, conformemente a una decisione in tal senso del GSG. Nel frattempo, le attività del ricorrente dovevano essere svolte in modo integrato con quelle dell’HCR e in stretto collegamento con quelle della Forpronu.
271
Pertanto, dal tenore della risoluzione del 25 novembre 1994 si evince che i suoi firmatari hanno approvato norme di organizzazione del ricorrente, segnatamente confermandone il direttore generale e decidendo di istituire un comitato direttivo nel suo ambito.
272
In particolare, sebbene la risoluzione del 25 novembre 1994 non comportasse l’obbligo per i firmatari di diventare membri del ricorrente, resta il fatto che il punto 5 della stessa prevedeva l’obbligo per gli Stati membri del GSG di decidere se integrare il ricorrente nel quadro globale per la ricostruzione della Bosnia‑Erzegovina oppure porre gradualmente fine alle sue attività.
273
Pertanto, la risoluzione del 25 novembre 1994 comportava effettivamente almeno un impegno giuridicamente vincolante per i suoi firmatari, sicché non può essere considerata una dichiarazione di portata esclusivamente politica.
274
Di conseguenza, la Commissione è incorsa in un errore di diritto nella decisione impugnata facendo propria la posizione dell’Austria e della Finlandia, che, come risulta dal precedente punto 264, corrispondeva anche alla posizione della Svezia, secondo la quale la risoluzione del 25 novembre 1994 costituiva una dichiarazione politica priva di carattere giuridicamente vincolante. Pertanto, questo primo argomento deve essere accolto.
ii) Sul secondo argomento, relativo a un errore di diritto riguardo al requisito della firma della risoluzione del 25 novembre 1994 da parte di rappresentanti dotati di poteri a tal fine
275
A sostegno del secondo argomento, il ricorrente fa valere che, sul piano formale, la Commissione è incorsa in un errore di diritto nella decisione impugnata in relazione alle norme enunciate all’articolo 7, paragrafo 1, della Convenzione di Vienna, esigendo dagli Stati interpellati sullo status giuridico del ricorrente la produzione dei poteri che abilitavano i negoziatori ad adottare la risoluzione del 25 novembre 1994.
276
In limine, occorre ricordare che il diritto internazionale dei trattati è stato codificato, sostanzialmente, dalla Convenzione di Vienna (v., in tal senso, sentenza dell’11 marzo 2015, Oberto e O’Leary, C‑464/13 e C‑465/13, EU:C:2015:163, punto 35).
277
In particolare, l’articolo 7, paragrafo 1, della Convenzione di Vienna, relativo ai pieni poteri, prevede che un individuo venga considerato il rappresentante di uno Stato per l’adozione o l’autenticazione del testo di un trattato o per esprimere il consenso dello Stato ad essere vincolato da un trattato quando presenti i pieni poteri del caso o quando risulti dalla prassi degli Stati interessati o da altre circostanze che detti Stati avevano l’intenzione di considerare tale individuo come rappresentante dello Stato a tali fini e di non richiedere perciò la presentazione dei pieni poteri.
278
Tuttavia, in deroga all’articolo 7, paragrafo 1, della Convenzione di Vienna, il paragrafo 2 del medesimo articolo esenta dall’obbligo di presentare pieni poteri i Capi di Stato, i Capi di Governo ed i Ministri degli Affari esteri per tutti gli atti relativi alla conclusione di un trattato; i capi di missioni diplomatiche, per l’adozione del testo di un trattato tra lo Stato accreditante e lo Stato accreditatario; i rappresentanti accreditati degli Stati ad una conferenza internazionale o presso un’organizzazione internazionale o uno dei suoi organi, per l’adozione del testo di un trattato nel corso di detta conferenza, presso detta organizzazione o detto organo.
279
Pertanto, quando un documento è firmato da persone che non hanno l’autorità necessaria per impegnare gli Stati cui appartengono, conformemente all’articolo 7, paragrafo 1, della Convenzione di Vienna, un documento siffatto non può essere considerato un accordo internazionale giuridicamente vincolante, a meno che tali persone siano abilitate ad impegnare detti Stati senza dover presentare pieni poteri, in applicazione del paragrafo 2 del medesimo articolo [v., in tal senso, sentenza del Tribunale internazionale del diritto del mare, Delimitazione della frontiera marittima nel golfo del Bengala (Bangladesh/Myanmar), del 14 marzo 2012, TIDM Recueil 2012, pag. 4, punti 96 e 98].
280
Inoltre, ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione di Vienna, citato dalla Commissione nella quarta sotto‑parte della prima parte della valutazione finale, un atto concernente la conclusione di un trattato, compiuto da una persona che non possa, in base all’articolo 7 di detta convenzione, essere considerata come autorizzata a rappresentare uno Stato a tale scopo è senza effetti giuridici, a meno che non sia confermato successivamente da tale Stato.
281
A tal riguardo, dai commentari della Commissione del diritto internazionale sul progetto di articoli sul diritto dei trattati (Annuaire de la Commission du droit international, 1966, vol. II., pagg. 210 e 211), i quali, conformemente alle norme di interpretazione dei trattati previste dagli articoli 31 e 32 della Convenzione di Vienna, possono essere presi in considerazione ai fini dell’interpretazione dell’articolo 8 di detta Convenzione, risulta che, nonostante la mancanza iniziale di abilitazione del suo rappresentante, lo Stato può successivamente sottoscrivere l’atto compiuto e dimostrare in tal modo il proprio consenso ad essere vincolato dal trattato, e che si riterrà altresì che lo abbia fatto implicitamente se invoca le disposizioni del trattato oppure agisce in modo tale da far apparire che considera acquisito l’atto del suo rappresentante.
282
In primo luogo, dalle risposte degli Stati interpellati dalla Commissione che avevano inviato rappresentanti alla riunione del 25 novembre 1994 emerge che nessuno di tali Stati è stato in grado di produrre i pieni poteri che sarebbero stati conferiti a tali rappresentanti al fine di autorizzarli, conformemente all’articolo 7, paragrafo 1, della Convenzione di Vienna, a firmare la risoluzione dello stesso giorno.
283
Inoltre, dalle suddette risposte non emergono una prassi di tali Stati o altre circostanze che dimostrino la loro intenzione di considerare i partecipanti alla riunione del 25 novembre 1994 come loro rappresentanti ai fini della firma della risoluzione dello stesso giorno e di non richiedere la presentazione di pieni poteri.
284
In secondo luogo, è vero che dalla risposta della Svezia del 2 luglio 2020 risulta che la risoluzione del 25 novembre 1994 è stata successivamente firmata dal Ministro svedese degli Affari esteri, cosicché si può ritenere che tale Stato abbia fruito dell’esenzione dai pieni poteri prevista all’articolo 7, paragrafo 2, lettera a), della Convenzione di Vienna.
285
In terzo luogo, tuttavia, dalla convocazione alla riunione del 25 novembre 1994, inviata dall’HCR il 15 novembre 1994 al capo della delegazione permanente della Commissione presso le organizzazioni internazionali a Ginevra, dall’attestazione di un ex funzionario della Commissione datata 16 gennaio 2020, che figura nell’allegato A.43 del ricorso, nonché dall’attestazione di un ex funzionario del governo danese del 30 luglio 2019, che figura nell’allegato A.44 del ricorso, risulta che la risoluzione del 25 novembre 1994 è stata negoziata e adottata dai rappresentanti degli Stati facenti parte del gruppo di lavoro incaricato delle questioni umanitarie della conferenza internazionale sulla ex Jugoslavia e in occasione di una riunione di tale gruppo di lavoro.
286
Pertanto, in mancanza dell’approvazione della risoluzione del 25 novembre 1994 da parte di tutti i rappresentanti degli Stati accreditati alla conferenza internazionale sulla ex Jugoslavia, detta risoluzione, adottata nell’ambito di un gruppo di lavoro, non può essere considerata un trattato adottato nell’ambito di tale conferenza, conformemente all’articolo 7, paragrafo 2, lettera c), della Convenzione di Vienna.
287
In quarto luogo, e in ogni caso, dal fascicolo e in particolare dalle risposte degli Stati interpellati dalla Commissione emerge che, oltre al riconoscimento da parte dell’Austria della sua qualità di membro del ricorrente, alcuni di essi hanno partecipato, il 10 marzo 1995, all’adozione del suo statuto (in prosieguo: lo «statuto iniziale»), segnatamente la Francia, il cui rappresentante ha firmato il suddetto statuto in qualità di presidente del comitato direttivo, e la Finlandia, e che alcuni di tali Stati hanno fatto parte del suo comitato direttivo o del suo comitato permanente, in particolare la Danimarca, la Francia, i Paesi Bassi, la Svezia e la Norvegia, e i rappresentanti di questi ultimi due Stati hanno firmato lo statuto del ricorrente adottato nel 2008 e nel 2012 in qualità di presidenti del suo comitato direttivo, divenuto comitato permanente.
288
Pertanto, con la loro partecipazione all’adozione dello statuto iniziale o degli statuti successivi del ricorrente oppure partecipando al suo comitato direttivo o al suo comitato permanente, gli Stati menzionati nel precedente punto 287 hanno agito in modo tale da far apparire come acquisiti gli atti di firma della risoluzione del 25 novembre 1994 da parte dei loro rappresentanti e hanno quindi confermato successivamente, ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione di Vienna, la firma di tale risoluzione diretta ad istituire il ricorrente.
289
In tali circostanze, la Commissione è incorsa in un errore di diritto nella decisione impugnata rifiutando di qualificare la risoluzione del 25 novembre 1994 come accordo internazionale in ragione della mancanza di pieni poteri dei partecipanti alla riunione dello stesso giorno, dato che la firma di detta risoluzione è stata confermata successivamente da almeno due Stati. Pertanto, il presente argomento deve essere accolto.
iii) Sul terzo argomento, relativo a errori di diritto riguardo alla necessità di strumenti di firma o di ratifica della risoluzione del 25 novembre 1994
290
A sostegno del terzo argomento, il ricorrente fa valere che la Commissione è incorsa in errori di diritto nella decisione impugnata in relazione a taluni principi del diritto internazionale pubblico enunciati nella Convenzione di Vienna, esigendo dagli Stati interpellati sullo status giuridico del ricorrente la prova della firma del suo atto costitutivo o la produzione di uno strumento di ratifica, sebbene dal fascicolo di cui disponeva la Commissione risultasse che la risoluzione del 25 novembre 1994 era stata debitamente approvata e firmata dai suoi Stati fondatori e che, nella pratica, un’organizzazione internazionale non è sempre istituita mediante un accordo formale.
291
In primo luogo, occorre ricordare che, conformemente all’articolo 11 della Convenzione di Vienna, il consenso di uno Stato ad essere vincolato da un trattato può essere espresso mediante la firma, lo scambio di strumenti che formano il trattato, la ratifica, l’accettazione, l’approvazione o l’adesione, o con ogni altro mezzo convenuto.
292
In particolare, l’articolo 12, paragrafo 1, della Convenzione di Vienna dispone che il consenso di uno Stato ad essere vincolato da un trattato viene espresso con la firma del rappresentante di tale Stato quando il trattato prevede che la firma abbia tale effetto; quando sia stato accertato che gli Stati che hanno partecipato ai negoziati avevano convenuto che la firma avrebbe avuto tale effetto; o quando l’intenzione dello Stato di dare tale effetto alla firma risulti dai pieni poteri del suo rappresentante o sia stata espressa nel corso dei negoziati.
293
Inoltre, l’articolo 12, paragrafo 2, della Convenzione di Vienna prevede che, ai fini del paragrafo 1 dello stesso articolo, la parafatura di un testo equivale alla firma di un trattato quando sia accertato che gli Stati che hanno partecipato al negoziato avevano così convenuto e la firma ad referendum di un trattato da parte del rappresentante di uno Stato, qualora venga confermata da quest’ultimo, equivale alla firma definitiva del trattato.
294
Nel caso di specie, dal punto 6 della risoluzione del 25 novembre 1994 e dal verbale del 29 novembre 1994 risulta che i partecipanti alla riunione del 25 novembre 1994 erano invitati a firmare detta risoluzione.
295
Pertanto, poiché la firma di un accordo costituisce, secondo la Convenzione di Vienna, una delle modalità di espressione del consenso di uno Stato ad essere vincolato da tale accordo, la Commissione non è incorsa in un errore di diritto, in relazione all’articolo 12 di detta Convenzione, interpellando gli Stati asseritamente membri del ricorrente su tale questione e chiedendo loro di produrre eventuali strumenti di firma.
296
In secondo luogo, l’articolo 14, paragrafo 1, della Convenzione di Vienna dispone che il consenso di uno Stato ad essere vincolato da un trattato si esprime con la ratifica quando il trattato prevede che tale consenso si esprima con la ratifica; quando sia in qualche modo accertato che gli Stati che hanno partecipato ai negoziati avevano convenuto che la ratifica era necessaria; quando il rappresentante di tale Stato abbia firmato il trattato con la riserva di ratifica; o quando l’intenzione di tale Stato di firmare il trattato con riserva di ratifica risulti dai pieni poteri del suo rappresentante o sia stata espressa nel corso dei negoziati.
297
Nel caso di specie, né dalla risoluzione del 25 novembre 1994 né dal verbale del 29 novembre 1994 risulta che i partecipanti alla riunione del 25 novembre 1994 abbiano previsto di procedere alla ratifica di tale risoluzione.
298
Tuttavia, una siffatta volontà di procedere mediante ratifica avrebbe potuto essere espressa dai rappresentanti degli Stati e delle organizzazioni internazionali interessati nel corso dei negoziati o al momento della firma, conformemente alle ipotesi previste all’articolo 14, paragrafo 1, lettere da b) a d), della Convenzione di Vienna.
299
Di conseguenza, il ricorrente non può neppure fondatamente addebitare alla Commissione di avere interpellato gli Stati che essa presumeva essere suoi membri in merito all’esistenza di uno strumento di ratifica, al fine di dimostrare l’esistenza di un consenso da parte loro ad essere vincolati dalla risoluzione del 25 novembre 1994.
300
Pertanto, occorre respingere tale terzo argomento in quanto infondato.
iv) Sull’incidenza della fondatezza del primo e del secondo argomento della presente censura sulla legittimità della decisione impugnata
301
Dai precedenti punti 274 e 289 risulta che la Commissione è incorsa in errori di diritto nella decisione impugnata considerando che la risoluzione del 25 novembre 1994 non costituiva un accordo internazionale.
302
Tuttavia, tali errori di diritto restano, in questa fase dell’esame degli argomenti del ricorrente, privi di incidenza sulla legittimità della decisione impugnata, in quanto non influiscono sulla condizione prevista dalla normativa finanziaria dell’Unione secondo la quale il ricorrente, per poter beneficiare dell’esecuzione del bilancio dell’Unione secondo la modalità della gestione indiretta prevista a favore delle organizzazioni internazionali, deve essere stato fondato da un accordo internazionale che avesse lo scopo di istituirlo in qualità di organizzazione internazionale.
303
Pertanto, le illegittimità constatate nei precedenti punti 274 e 289 non sono tali, di per sé, da comportare l’annullamento della decisione impugnata.
2) Sulla seconda censura, relativa ad un errore di interpretazione riguardo all’intenzione dei firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 di riconoscere al ricorrente lo status di organizzazione internazionale
304
A sostegno della presente censura, il ricorrente fa valere, in sostanza, che la Commissione, nella decisione impugnata, ha commesso un errore di diritto vertente sul contenuto della risoluzione del 25 novembre 1994, in quanto ha considerato che tale atto aveva lo scopo di istituire non già un’organizzazione internazionale, bensì un meccanismo temporaneo di finanziamento congiunto.
305
A tale proposito, occorre rammentare che, ai sensi dell’articolo 31 della Convenzione di Vienna, che esprime il diritto internazionale consuetudinario, un trattato dev’essere interpretato secondo buona fede, seguendo il senso ordinario da attribuire ai termini di tale trattato nel loro contesto e alla luce del suo oggetto e del suo scopo (v. sentenza dell’11 marzo 2015, Oberto e O’Leary, C‑464/13 e C‑465/13, EU:C:2015:163, punto 37 e giurisprudenza ivi citata).
306
In primo luogo, si deve constatare che la risoluzione del 25 novembre 1994 non qualifica il ricorrente come un’organizzazione internazionale, né definisce il suo status giuridico.
307
In secondo luogo, si deve altresì rilevare che la risoluzione del 25 novembre 1994 non ha neppure attribuito al ricorrente la personalità giuridica mediante una clausola che gli conferisse la capacità di concludere accordi o di stare in giudizio.
308
In terzo luogo, la risoluzione del 25 novembre 1994 non ha nemmeno previsto che il ricorrente potesse beneficiare di immunità per l’esercizio delle sue attività, mentre, conformemente alla giurisprudenza citata ai precedenti punti 209 e 210, le organizzazioni internazionali beneficiano, in linea di principio, per l’esercizio dei loro compiti, di immunità previste dai loro trattati istitutivi.
309
In quarto luogo, dai termini della risoluzione del 25 novembre 1994 risulta che i suoi firmatari, fondando il ricorrente, non hanno inteso istituire un’organizzazione dotata di tutti i mezzi necessari al suo funzionamento e delle migliori garanzie di stabilità, continuità ed efficacia per l’esercizio dei suoi compiti, bensì un meccanismo facoltativo messo a disposizione delle parti, che ciascuna di esse potesse utilizzare a propria discrezione.
310
Sotto un primo profilo, infatti, per quanto riguarda la stabilità e la continuità dei compiti del ricorrente, il punto 3 della risoluzione del 25 novembre 1994 ha previsto che il comitato direttivo dovesse riesaminare ogni sei mesi la necessità di mantenere l’attività del ricorrente, mentre, ai sensi del suo punto 5, gli Stati parte della risoluzione del 25 novembre 1994 dovevano decidere se integrarlo nel quadro globale per la ricostruzione della Bosnia‑Erzegovina oppure porre gradualmente fine alle sue attività.
311
Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda l’efficacia dei compiti del ricorrente, sebbene il punto 3 della risoluzione del 25 novembre 1994 evocasse il versamento periodico di contributi a suo favore, da parte degli Stati e delle organizzazioni internazionali parti di tale risoluzione, quest’ultima non ha posto a carico di tali Stati e organizzazioni contributi obbligatori al fine di alimentare il bilancio del ricorrente. Al contrario, la risoluzione prevede espressamente il carattere facoltativo dei contributi, finanziari o in natura, dei membri del ricorrente.
312
Sotto un terzo profilo, la risoluzione del 25 novembre 1994 non ha previsto alcun trasferimento di competenze obbligatorie da parte degli Stati e delle organizzazioni parti di detta risoluzione a favore del ricorrente, restando tali Stati e tali organizzazioni, al contrario, liberi di aderirvi, di uscirne unilateralmente e quando lo ritengano opportuno nonché di sostituirlo con altri canali di comunicazione.
313
In quinto luogo, l’interpretazione dei termini e della finalità della risoluzione del 25 novembre 1994, da cui risulta che i suoi autori, fondando il ricorrente, non hanno inteso istituire un’organizzazione internazionale è corroborata dal contesto in cui tale risoluzione è stata adottata, quale esso emerge da vari documenti contenuti nel fascicolo.
314
Sotto un primo profilo, dal verbale del 29 novembre 1994 risulta che, in occasione della riunione del 25 novembre 1994 del gruppo di lavoro incaricato delle questioni umanitarie della conferenza sulla ex Jugoslavia, vari Stati, in particolare la Germania, la Finlandia, la Norvegia e la Russia, nonché l’Ufficio per gli aiuti umanitari della Comunità europea (ECHO), hanno espresso perplessità riguardo a un’iniziativa che avrebbe portato alla creazione di un nuovo organismo istituzionalizzato e hanno insistito sul carattere temporaneo dell’attività del ricorrente. Inoltre, nessuno dei partecipanti a tale riunione ha qualificato il ricorrente come un’organizzazione internazionale.
315
Sotto un secondo profilo, il ricorrente fa valere un documento intitolato in inglese «Terms of reference of IMG‑IBH» (Mandato dell’IMG‑IBH), che il Tribunale interpreta come un allegato alla risoluzione del 25 novembre 1994. In particolare, tale documento elenca i compiti del ricorrente che consistevano, nel territorio della Bosnia‑Erzegovina e nei settori dell’energia, dei servizi pubblici e degli alloggi permanenti e provvisori, nel raccogliere informazioni, valutare le esigenze fondamentali della popolazione, determinare i settori prioritari che richiedevano un’assistenza internazionale rapida, individuare ed elaborare programmi o progetti idonei ad essere finanziati dalla comunità internazionale e assistere gli Stati e le istituzioni internazionali in vista del finanziamento di programmi o progetti.
316
Tuttavia, il mandato dell’IMG‑IBH non contiene indicazioni riguardo allo status giuridico del ricorrente né gli conferisce la facoltà di concludere accordi internazionali.
317
Sotto un terzo profilo, l’attestazione del 14 dicembre 1994 redatta dal coordinatore dell’operazione speciale dell’HCR nella ex Jugoslavia, il quale aveva presieduto la riunione del 25 novembre 1994 durante la quale era stata adottata la risoluzione dello stesso giorno, si limita a menzionare l’istituzione formale del ricorrente in occasione di detta riunione, senza precisare se tale iniziativa fosse intesa a dotare il ricorrente di personalità giuridica ed eventualmente a conferirgli lo status di organizzazione internazionale.
318
Sotto un quarto profilo, dalla convocazione alla riunione del 25 novembre 1994 risulta che tale riunione era intesa ad esaminare la ristrutturazione dell’entità all’origine del ricorrente nonché il suo status futuro, e non ad istituire un’organizzazione internazionale.
319
Pertanto, la Commissione non ha commesso un errore di diritto nella decisione impugnata considerando che la risoluzione del 25 novembre 1994 non aveva avuto né per oggetto né per effetto di conferire al ricorrente lo status di organizzazione internazionale, cosicché occorre respingere la presente censura in quanto infondata e, conseguentemente, la seconda parte del quarto motivo nella sua interezza.
d)
Sulla terza parte, vertente su errori di diritto riguardo alla prassi successiva dei firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 e al riconoscimento dello status di organizzazione internazionale da parte dell’Unione e di alcuni Stati
320
La terza parte del quarto motivo di ricorso è composta, in sostanza, da tre censure, vertenti, la prima, su un errore di diritto in quanto la Commissione ha rifiutato di riconoscere al ricorrente il suo status di organizzazione internazionale nonostante la prassi successiva dei suoi membri, la seconda, su un errore di diritto in quanto la Commissione non ha tenuto conto del riconoscimento dello status di organizzazione internazionale di cui il ricorrente aveva beneficiato da parte dell’Unione e di alcuni Stati e, la terza, su un errore di diritto in quanto la Commissione non ha tenuto conto del fatto che i suoi membri non l’avevano sciolto né del fatto che esso soddisfaceva il principio di specialità.
1) Sulla prima censura, relativa a un errore di diritto riguardo alla prassi successiva dei firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994
321
A sostegno di tale censura, il ricorrente fa valere, in sostanza, che, anche supponendo che esso non sia stato istituito in qualità di organizzazione internazionale mediante il suo atto costitutivo, la Commissione è incorsa in un errore di diritto rifiutando di ammettere che esso aveva gradualmente acquisito lo status di organizzazione internazionale permanente, tenuto conto della prassi successiva dei firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 e, in particolare, dei suoi membri. Infatti, esso afferma che il suo statuto iniziale è stato modificato nel 2008 e nel 2012 al fine di dotarlo dei mezzi e dei privilegi di un’organizzazione internazionale, i quali erano adeguati al proseguimento della sua azione e allo svolgimento delle sue attività.
322
In limine, occorre ricordare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha considerato che dalle risposte degli Stati consultati risultava che la prassi successiva, facente seguito all’adozione della risoluzione del 25 novembre 1994, non attestava un riconoscimento ampio e chiaro dello status di organizzazione internazionale del ricorrente da parte degli Stati e delle organizzazioni internazionali che ne erano membri.
323
A tal riguardo, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettere a) e b), della Convenzione di Vienna, si deve in particolare tenere conto, ai fini dell’interpretazione di un trattato, al contempo, sia del suo contesto, sia di ogni accordo ulteriore intervenuto tra le parti circa l’interpretazione del trattato o l’attuazione delle disposizioni in esso contenute e di qualsiasi prassi successivamente seguita nell’applicazione di tale trattato attraverso la quale si sia formato un accordo delle parti in materia di interpretazione del medesimo (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2016, Consiglio/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punto 120).
324
In particolare, dalla giurisprudenza si evince che non si può ritenere che degli strumenti costituiscano un accordo ulteriore o una prassi successiva con cui venga accertato l’accordo delle parti relativamente all’interpretazione di un trattato, ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettere a) e b), della Convenzione di Vienna, se tali strumenti sono stati adottati senza il sostegno di tutti gli Stati parte di tale trattato [v., in tal senso, sentenza della Corte internazionale di giustizia, Caccia alle balene nell’Antartico (Australia c. Giappone, con l’intervento della Nuova Zelanda), del 31 marzo 2014, Recueil 2014, pag. 226, punto 83].
325
Inoltre, a termini dell’articolo 32 della Convenzione di Vienna, si potrà ricorrere a mezzi complementari d’interpretazione, e in particolare ai lavori preparatori e alle circostanze nelle quali il trattato è stato concluso, allo scopo sia di confermare il significato risultante dalla applicazione dell’articolo 31 della medesima Convenzione che di definire un significato quando l’interpretazione data in base all’articolo 31 lasci, in particolare, il significato ambiguo od oscuro, o porti ad un risultato chiaramente assurdo od illogico.
326
In tale ipotesi, conformemente alle conclusioni della commissione per il diritto internazionale sugli accordi e la prassi successivi allegate alla risoluzione 73/202 dell’Assemblea generale del 20 dicembre 2018 [testo adottato dalla commissione per il diritto internazionale nella sua settantesima sessione, nel 2018, e sottoposto all’Assemblea generale nel quadro della sua relazione sui lavori di detta sessione (A/73/10)], una prassi successiva è costituita da qualsiasi condotta di una o più parti nell’applicazione del trattato, dopo la conclusione del medesimo.
327
È alla luce di tali disposizioni e di tali principi che il Tribunale deve esaminare se, a sostegno della presente censura, il ricorrente possa fondatamente far valere la prassi successivamente seguita dai suoi membri, quale risulta dal suo statuto iniziale e dalle relative modifiche del 2008 e del 2012.
328
Dall’esame della seconda censura della seconda parte del quarto motivo risulta che, non avendo istituito il ricorrente in qualità di organizzazione internazionale, le disposizioni della risoluzione del 25 novembre 1994 sono prive di qualsiasi carattere oscuro o ambiguo e non portano ad un risultato chiaramente assurdo od illogico, ai sensi dell’articolo 32 della Convenzione di Vienna.
329
Pertanto, la dimostrazione del fatto che accordi ulteriori o una prassi successiva dei firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 abbiano modificato l’interpretazione delle disposizioni di tale risoluzione al fine di conferire al ricorrente lo status di organizzazione internazionale è subordinata alla condizione che tutti i firmatari di detta risoluzione o, quanto meno, tutti i membri del ricorrente abbiano approvato una modifica siffatta, conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 324.
330
Nel caso di specie, è vero che, da un lato, lo statuto iniziale del ricorrente gli ha conferito la personalità giuridica e ha previsto che una parte del suo personale beneficiasse del regime delle immunità di cui gode l’HCR e che, dall’altro, l’articolo 1 del suo statuto del 2012 lo ha qualificato come un’organizzazione internazionale.
331
Tuttavia, il ricorrente non ha dimostrato che il suo statuto iniziale e il suo statuto del 2012 riflettevano la volontà di tutti i firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 o, quanto meno, dei suoi membri di conferirgli lo status di organizzazione internazionale, cosicché la Commissione avrebbe dovuto riconoscere che tali strumenti costituivano accordi ulteriori o una prassi successiva ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 3, lettere a) e b), della Convenzione di Vienna.
332
Al contrario, in primo luogo, per quanto riguarda lo statuto iniziale, dal verbale della riunione del comitato direttivo del 13 febbraio 1995, alla quale hanno partecipato, sotto l’egida dell’HCR, rappresentanti della Danimarca, della Germania, della Francia, dell’Italia, della Finlandia, della Svezia, del Regno Unito, della Norvegia e della Comunità europea, al fine di elaborare tale statuto, risulta che, a seguito di una domanda della Finlandia, un agente dell’HCR ha insistito sul fatto che il ricorrente era stato istituito per svolgere una missione temporanea, che non era previsto di istituire un’organizzazione internazionale a pieno titolo e che lo statuto del ricorrente non avrebbe rivestito, nei confronti degli Stati che lo avessero approvato, il medesimo carattere giuridicamente vincolante di quello che sarebbe risultato dall’attuazione di una procedura di ratifica, da parte di tutti gli Stati interessati, del suo atto costitutivo.
333
Inoltre, da una lettera delle autorità finlandesi del 29 aprile 2014 emerge che, in occasione della riunione del comitato direttivo del 10 marzo 1995, durante la quale è stato approvato lo statuto iniziale con la necessaria maggioranza dei due terzi dei membri di detto comitato, il rappresentante della Finlandia non ha firmato detto statuto in ragione di dubbi sulla natura giuridica di tale documento e che, a seguito delle assicurazioni fornite dall’agente dell’HCR menzionato nel precedente punto 332, la Finlandia ha infine firmato tale statuto in occasione della riunione del comitato direttivo del 19 giugno 1995 formulando una dichiarazione secondo la quale essa riteneva che lo statuto del ricorrente fosse di natura politica.
334
Pertanto, alla luce delle prese di posizione dell’HCR e della Finlandia in occasione dell’adozione dello statuto iniziale del ricorrente, dalle circostanze nelle quali è stato adottato detto statuto non risulta che esso rifletta la volontà di tutti i firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994, o dei membri del ricorrente, di conferirgli lo status di organizzazione internazionale.
335
In secondo luogo, per quanto riguarda lo statuto del ricorrente adottato nel 2012, quest’ultimo ha sostenuto, in udienza, che il medesimo era stato firmato dalla Francia, dall’Italia, dalla Finlandia, dalla Svezia e dalla Norvegia.
336
Orbene, sotto un primo profilo, occorre rilevare che, anche considerando corrette le affermazioni del ricorrente, ne risulterebbe che lo statuto del 2012 non è stato adottato con il sostegno di tutti i firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994.
337
Sotto un secondo profilo, dai documenti del fascicolo non emerge neppure che, al momento dell’adozione dello statuto del ricorrente nel 2012, quest’ultimo avesse come membri solo la Francia, l’Italia, la Finlandia, la Svezia e la Norvegia, cosicché si dovrebbe ritenere che tale statuto rifletta l’accordo unanime dei membri del ricorrente a tale data al fine di riconoscergli la qualità di organizzazione internazionale.
338
Sotto un terzo profilo, anche supponendo che, al momento dell’adozione dello statuto del 2012, il ricorrente avesse come membri solo i cinque Stati menzionati nel precedente punto 335, dalle prese di posizione di tali Stati, in risposta all’indagine dell’OLAF e alla procedura di consultazione avviata dalla Commissione in vista dell’adozione della decisione impugnata, risulta che esse contraddicono la clausola dello statuto del 2012 che riconosce al ricorrente la qualità di organizzazione internazionale.
339
Infatti, da un lato, dalla lettera inviata il 23 giugno 2014 dalle autorità svedesi all’OLAF nonché dalla risposta di tali autorità alla Commissione del 2 luglio 2020 si evince che la Svezia ritiene che il ricorrente non sia un’organizzazione internazionale, e ciò sebbene sia pacifico che l’ambasciatore di Svezia a Belgrado ha firmato lo statuto del 2012 del ricorrente, in qualità di presidente del suo comitato direttivo, divenuto comitato permanente.
340
Dall’altro lato, dalle risposte fornite, nell’ambito dell’indagine dell’OLAF, dalla Francia, dall’Italia, dalla Finlandia e dalla Norvegia, nonché dalle loro risposte alla Commissione datate, rispettivamente, 22 luglio, 13 marzo, 14 gennaio 2020 e 20 dicembre 2019, risulta che tali Stati ritengono che il ricorrente non sia un’organizzazione internazionale.
341
Pertanto, tenuto conto delle prese di posizione della Francia, dell’Italia, della Finlandia, della Svezia e della Norvegia, dal fascicolo in atti non emerge che la clausola dello statuto del 2012 ai sensi della quale il ricorrente è un’organizzazione internazionale rifletta la volontà chiara e inequivocabile di tali Stati di conferirgli uno status siffatto.
342
In terzo luogo, occorre rilevare che, supponendo che lo statuto iniziale del ricorrente e il suo statuto del 2012 siano stati adottati con il sostegno di tutti i firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 o, quanto meno, dei suoi membri, dall’evoluzione di detto statuto risulta che, sebbene, in occasione dell’adozione dei nuovi statuti nel 2008 e nel 2012, detti membri del ricorrente abbiano inteso garantirgli una certa stabilità e garantire la continuità della sua azione, tuttavia essi non hanno modificato la sua natura di meccanismo facoltativo di finanziamento congiunto, che ciascuno di essi poteva utilizzare a propria discrezione.
343
In particolare, in occasione dell’adozione degli statuti del 2008 e del 2012, i membri del ricorrente non hanno modificato la modalità di finanziamento di quest’ultimo, basata su contributi facoltativi, né gli hanno conferito competenze obbligatorie, cosicché essi restano liberi di uscirne unilateralmente quando lo ritengano opportuno e di sostituirlo con altri canali di comunicazione.
344
In tale contesto, occorre constatare che il significato delle clausole dello statuto iniziale relative alle immunità e alla personalità giuridica del ricorrente, nonché della clausola dello statuto del 2012, secondo la quale esso è un’organizzazione internazionale, rimane ambiguo ai sensi dell’articolo 32 della Convenzione di Vienna.
345
Inoltre, dalle risposte degli Stati consultati dalla Commissione risulta che, tra i membri del ricorrente, solo l’Austria ritiene che esso possa essere riconosciuto come un’organizzazione internazionale.
346
Di conseguenza, la Commissione non è incorsa in un errore di diritto quando ha considerato, nella decisione impugnata, che la prassi successiva facente seguito all’adozione della risoluzione del 25 novembre 1994 e poi all’adozione dello statuto iniziale e dello statuto del 2012 non attestava un riconoscimento sufficientemente ampio e chiaro della qualità di organizzazione internazionale del ricorrente, da parte sia dei firmatari di tale risoluzione sia dei membri del ricorrente.
347
In tali circostanze, occorre respingere la presente censura in quanto infondata.
2) Sulla seconda censura, relativa a errori di diritto in quanto la Commissione non ha tenuto conto del riconoscimento dello status di organizzazione internazionale di cui il ricorrente ha beneficiato da parte dell’Unione e di alcuni Stati
348
La presente censura è composta da due argomenti relativi, il primo, alla violazione degli articoli 27 e 46 della Convenzione di Vienna e, il secondo, a un errore di diritto in quanto la Commissione non ha tenuto conto degli accordi sulla sede conclusi dal ricorrente.
i) Sul primo argomento, relativo al fatto che la Commissione, non riconoscendo più lo status di organizzazione internazionale del ricorrente, ha violato gli articoli 27 e 46 della Convenzione di Vienna
349
A sostegno del primo argomento, il ricorrente fa valere che la conclusione di convenzioni tra esso e la Commissione in gestione congiunta o indiretta comportava necessariamente per tale istituzione l’obbligo di riconoscerne lo status di organizzazione internazionale in applicazione degli articoli 27 e 46 della Convenzione di Vienna.
350
A tal riguardo, in primo luogo, si deve ricordare che, ai sensi dei suoi articoli 1 e 2, paragrafo 1, lettera a), la Convenzione di Vienna disciplina gli accordi internazionali conclusi per iscritto tra Stati e regolati dal diritto internazionale. Pertanto, secondo l’articolo 3 della Convenzione, essa non si applica agli accordi internazionali conclusi tra Stati ed altri soggetti di diritto internazionale, come l’Unione.
351
Di conseguenza, il ricorrente non può utilmente contestare alla Commissione, a sostegno del presente argomento, di avere violato gli articoli 27 e 46 della Convenzione di Vienna, le cui disposizioni non sono direttamente applicabili all’Unione.
352
In secondo luogo, supponendo che il ricorrente abbia inteso far valere i principi del diritto internazionale pubblico che figurano agli articoli 27 e 46 della Convenzione di Vienna, in particolare l’articolo 27, paragrafi 2 e 3, e all’articolo 46, paragrafi 2 e 3, della Convenzione di Vienna del 21 marzo 1986 sul diritto dei trattati tra Stati e organizzazioni internazionali o tra organizzazioni internazionali (Documents officiels de la Conférence des Nations unies sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales, vol. II, pag. 91), da tali principi discende, da un lato, che un’organizzazione internazionale parte di un trattato non può invocare le norme dell’organizzazione per giustificare la mancata esecuzione del trattato e, dall’altro, che il fatto che il consenso di un’organizzazione internazionale ad essere vincolata da un trattato sia stato espresso in violazione delle norme dell’organizzazione concernenti la competenza a concludere trattati non può essere fatto valere da tale organizzazione come un vizio del suo consenso, a meno che tale violazione non sia stata manifesta e non riguardi una regola di fondamentale importanza.
353
Orbene, sotto un primo profilo, poiché la risoluzione del 25 novembre 1994 non obbligava i firmatari ad aderire al ricorrente né qualificava quest’ultimo come un’organizzazione internazionale, non si può addebitare alla Commissione di non avere dato esecuzione, con l’adozione della decisione impugnata, a detta risoluzione, anche supponendo che essa l’abbia debitamente approvata o firmata.
354
Inoltre, dall’esame della prima censura della presente parte risulta che il ricorrente non può fondatamente far valere lo status di organizzazione internazionale in forza della prassi successiva facente seguito alla risoluzione del 25 novembre 1994 o all’adozione del suo statuto.
355
In ogni caso, dal precedente punto 253 risulta che, poiché la Commissione non ha più fatto parte del comitato direttivo del ricorrente a partire dal 20 maggio 2003, l’Unione non era più membro di quest’ultimo nel periodo di efficacia della decisione impugnata.
356
Pertanto, quand’anche la Commissione avesse regolarmente aderito al ricorrente nel 1994 o successivamente, essa era, alla data di efficacia della decisione impugnata, svincolata da qualsiasi obbligo di riconoscergli lo status di organizzazione internazionale derivante da un’eventuale prassi successiva facente seguito alla risoluzione del 25 novembre 1994 o all’adozione del suo statuto.
357
Sotto un secondo profilo, dalla motivazione della decisione impugnata non emerge che, sebbene la Commissione neghi di avere regolarmente aderito alla risoluzione del 25 novembre 1994, essa abbia adottato detta decisione per il motivo che il suo consenso ad essere vincolata da tale risoluzione sarebbe stato espresso in violazione delle norme dell’Unione relative alla competenza a concludere trattati internazionali.
358
In particolare, dalla motivazione della decisione impugnata non risulta che essa sia basata sui principi enunciati all’articolo 46 della Convenzione di Vienna e all’articolo 46, paragrafi 2 e 3, della Convenzione di Vienna, del 21 marzo 1986, sul diritto dei trattati tra Stati e organizzazioni internazionali o tra organizzazioni internazionali.
359
Di conseguenza, il presente argomento deve essere respinto.
ii) Sul secondo argomento, relativo a un errore di diritto in quanto la Commissione non ha tenuto conto degli accordi sulla sede conclusi dal ricorrente
360
A sostegno del secondo argomento, il ricorrente sostiene che la Commissione è incorsa in un errore di diritto quando, nella decisione impugnata, ha rifiutato di prendere in considerazione le risposte del Belgio e dell’Austria laddove tali Stati si riferivano agli accordi sulla sede da esso conclusi, in quanto tali accordi esprimevano il riconoscimento del suo status di organizzazione internazionale da parte degli Stati firmatari, siano essi membri o meno di detta organizzazione. Esso fa quindi valere la firma di accordi sulla sede con il Belgio, la Bosnia‑Erzegovina, la Macedonia del Nord, il Myanmar/Birmania e la Serbia.
361
A tal riguardo, è vero che l’Austria, nella sua risposta alla Commissione dell’8 aprile 2020, ha affermato che dalla prassi successiva facente seguito all’adozione della risoluzione del 25 novembre 1994 e dello statuto del ricorrente, in particolare la conclusione di accordi sulle sedi, sembrava emergere che quest’ultimo avesse ottenuto la personalità giuridica internazionale nella misura necessaria all’esercizio dei suoi compiti. Inoltre, il Belgio, nella sua risposta alla Commissione del 30 giugno 2020, ha menzionato l’accordo sulla sede che esso aveva concluso con il ricorrente.
362
Tuttavia, dalla motivazione della decisione impugnata si evince che la Commissione ha considerato che il riconoscimento dello status di organizzazione internazionale a favore del ricorrente da parte di Stati che non sono membri di tale entità non era sufficiente a dimostrare che esso rispondesse ai criteri di definizione delle organizzazioni internazionali fissati dal diritto internazionale, in particolare dai principi contenuti nel progetto di articoli.
363
A tale proposito, dai precedenti punti da 204 a 212 e da 323 a 325 risulta che il riconoscimento dello status di organizzazione internazionale deriva dal concorso di volontà degli Stati ed eventualmente delle organizzazioni internazionali che sono parti dell’accordo costitutivo dell’organizzazione di cui trattasi e che tale intenzione deve emergere chiaramente da detto accordo costitutivo o da accordi ulteriori oppure dalla prassi successiva a detto accordo costitutivo, purché tali accordi ulteriori e tale prassi successiva esprimano un riconoscimento siffatto ad opera di tutte le parti dell’accordo costitutivo.
364
Pertanto, il fatto che gli Stati che non hanno aderito all’accordo costitutivo di un’organizzazione e che non sono, o non sono più, membri della stessa la considerino un’organizzazione internazionale non può comportare alcun obbligo, per la Commissione, di riconoscere a tale organizzazione lo status di organizzazione internazionale, al fine, in particolare, di autorizzarla ad eseguire il bilancio dell’Unione in gestione indiretta.
365
Di conseguenza, la Commissione non è incorsa in un errore di diritto non tenendo conto, ai fini dell’adozione della decisione impugnata, degli accordi sulla sede conclusi dal ricorrente con gli Stati menzionati nel precedente punto 360, sicché il presente argomento deve essere respinto in quanto infondato.
3) Sulla terza censura, relativa a un errore di diritto in quanto la Commissione non ha preso in considerazione il fatto che i suoi membri non l’avevano sciolta né il fatto che essa soddisfaceva il principio di specialità
366
A sostegno della terza censura, il ricorrente fa valere che la Commissione è incorsa in un errore di diritto nella decisione impugnata in quanto non ha tenuto conto, da un lato, del fatto che gli Stati che l’avevano istituito non avevano mai proceduto al suo scioglimento, nonostante il suo carattere originariamente provvisorio, e, dall’altro, del fatto che esso soddisfaceva il principio di specialità.
367
A tal riguardo, è vero che i firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 che hanno aderito al ricorrente intendevano, al momento dell’adozione dello statuto del 2008 e di quello del 2012, garantirgli una certa stabilità e affidargli compiti specializzati nei settori della ricostruzione e dello sviluppo, al di là del territorio della Bosnia‑Erzegovina.
368
Tuttavia, dall’esame della seconda censura della seconda parte del presente motivo di ricorso e della prima censura della presente parte risulta che né i firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 né i membri del ricorrente hanno manifestato un’intenzione unanime o, quanto meno, maggioritaria, di conferirgli lo status di organizzazione internazionale.
369
Orbene, il fatto che i membri del ricorrente non l’abbiano sciolto e il fatto che quest’ultimo soddisferebbe il principio di specialità non sono sufficienti a dimostrare un’intenzione di questo tipo e sono quindi privi di incidenza sulla legittimità della decisione impugnata.
370
Pertanto, occorre respingere la presente censura nonché, conseguentemente, la terza parte e il quarto motivo di ricorso nel suo insieme.
5.
Sulla seconda e sulla terza parte del secondo motivo di ricorso, relative alla violazione, rispettivamente, dell’obbligo di diligenza e dell’obbligo di imparzialità
a)
Sulla seconda parte del secondo motivo di ricorso, relativa alla violazione dell’obbligo di diligenza
371
A sostegno della seconda parte del secondo motivo di ricorso, il ricorrente deduce, in sostanza, sette censure, vertenti, la prima, su errori commessi dalla Commissione riguardo all’individuazione degli Stati che dovevano essere interpellati in merito al suo status giuridico, la seconda, su errori commessi dalla Commissione riguardo alla portata dell’accordo sulla sede che esso aveva concluso con le autorità belghe, la terza, su errori commessi dalla Commissione riguardo alla definizione della nozione di «organizzazione internazionale», la quarta, su errori commessi dalla Commissione a causa della mancata presa in considerazione, da parte sua, dei documenti di cui essa disponeva già, la quinta, su errori commessi dalla Commissione a causa del carattere incompleto del questionario da essa inviato agli Stati che erano asseritamente membri del ricorrente, la sesta, su errori commessi dalla Commissione a causa dell’inutilità della sua richiesta volta ad ottenere che gli Stati interpellati fornissero l’accordo costitutivo del ricorrente debitamente firmato e, la settima, su errori commessi dalla Commissione a causa dell’assenza di una seconda consultazione degli Stati da essa interpellati dopo avere ricevuto le osservazioni del ricorrente datate 5 e 30 marzo 2021.
372
In limine, occorre ricordare che l’obbligo di diligenza, che è insito nel principio di buona amministrazione sancito all’articolo 41 della Carta e che si applica in maniera generale all’azione dell’amministrazione dell’Unione nei suoi rapporti con il pubblico, impone che le istituzioni dell’Unione agiscano con accuratezza e prudenza esaminando tutti gli elementi del caso di specie (v., in tal senso, sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 168 e giurisprudenza ivi citata).
373
Pertanto, tenuto conto del contenuto dell’obbligo di diligenza, il motivo relativo alla violazione di tale obbligo coincide frequentemente con quello relativo all’errore manifesto di valutazione (sentenza del 16 giugno 2022, SGL Carbon e a./Commissione, C‑65/21 P e da C‑73/21 P a C‑75/21 P, EU:C:2022:470, punto 32).
374
Infatti, l’obbligo di diligenza grava sulle istituzioni dell’Unione nell’esercizio del loro potere discrezionale. Pertanto, quando una parte deduce in giudizio un manifesto errore di valutazione commesso dalla competente istituzione, il giudice dell’Unione deve valutare se tale istituzione abbia esaminato, in modo accurato e prudente, tutti gli elementi rilevanti della fattispecie (v., in tal senso, sentenza del 16 giugno 2022, SGL Carbon e a./Commissione, C‑65/21 P e da C‑73/21 P a C‑75/21 P, EU:C:2022:470, punti 30 e 31 e giurisprudenza ivi citata).
375
Nel caso di specie, si deve constatare che, nell’ambito del quarto motivo di ricorso, il ricorrente ha addebitato alla Commissione di avere commesso vari errori manifesti di valutazione e che tale argomento coincide con quello svolto a sostegno della presente parte.
376
Orbene, poiché dal precedente punto 370 risulta che il quarto motivo di ricorso, vertente, in particolare, su vari errori manifesti di valutazione, deve essere respinto in quanto infondato, il ricorrente non può, di conseguenza, fondatamente addebitare alla Commissione di non avere esaminato la sua situazione in modo accurato e prudente e di avere quindi violato l’obbligo di diligenza in occasione dell’adozione della decisione impugnata.
377
In ogni caso, per quanto riguarda la prima censura, relativa al fatto che la Commissione, da un lato, ha erroneamente interpellato la Turchia in merito allo status giuridico del ricorrente e, dall’altro, non ha interpellato la Bosnia‑Erzegovina, la Macedonia del Nord, il Myanmar/Birmania e la Serbia, si deve ricordare che, dopo la pronuncia della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), il ricorrente ha rifiutato di comunicare alla Commissione l’identità dei suoi membri.
378
In tale contesto, non si può ritenere che la Commissione sia venuta meno al suo obbligo di diligenza interpellando gli Stati che il ricorrente aveva indicato, sul proprio sito Internet, il 26 novembre 2019, come suoi membri, tra i quali figurava la Turchia.
379
Per quanto riguarda la Bosnia‑Erzegovina, la Macedonia del Nord, il Myanmar/Birmania e la Serbia, riguardo ai quali è pacifico che non sono membri del ricorrente, dall’esame del secondo argomento della seconda censura della terza parte del quarto motivo di ricorso risulta che le eventuali prese di posizione di tali Stati sulla questione se il ricorrente fosse un’organizzazione internazionale sono irrilevanti ai fini dell’adozione della decisione impugnata.
380
Per quanto riguarda la seconda censura, relativa ad un errore della Commissione quanto alla portata dell’accordo sulla sede concluso tra le autorità belghe e il ricorrente, dall’esame del secondo argomento della seconda censura della terza parte del quarto motivo di ricorso risulta parimenti che la portata di tale accordo è irrilevante ai fini dell’adozione della decisione impugnata, dato che il Belgio non era più membro del ricorrente alla data di efficacia della decisione impugnata, come emerge dall’esame del secondo argomento della seconda censura della prima parte del quarto motivo di ricorso.
381
Per quanto riguarda la terza censura, relativa ad un errore della Commissione quanto alla definizione della nozione di «organizzazione internazionale», che sarebbe diversa da quella prevista negli orientamenti, dall’esame del quarto motivo di ricorso risulta che la Commissione non ha commesso un errore di diritto nella decisione impugnata basandosi sulla definizione di detta nozione quale risulta, in particolare, dalla Convenzione di Vienna e dal progetto di articoli.
382
Inoltre, dagli orientamenti non emerge che la definizione della nozione di «organizzazione internazionale» contenuta in tale documento sia diversa da quella sulla quale si è basata la Commissione per adottare la decisione impugnata.
383
Per quanto riguarda la quarta censura, relativa alla mancata presa in considerazione, da parte della Commissione, dei documenti di cui essa disponeva già, dall’esame del quarto motivo di ricorso risulta che i vari documenti prodotti dal ricorrente, i quali, per la maggior parte, sono allegati alla relazione d’indagine dell’OLAF non dimostrano l’intenzione unanime o maggioritaria dei firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 o, quanto meno, dei suoi membri di conferirgli lo status di organizzazione internazionale.
384
Per quanto riguarda la quinta censura, relativa al carattere incompleto del questionario inviato dalla Commissione agli Stati asseritamente membri del ricorrente, da detto questionario emerge che la Commissione non ha soltanto chiesto agli Stati di cui trattasi se fossero o fossero stati membri del ricorrente e se avessero firmato un accordo internazionale o intergovernativo che lo istituiva in qualità di organizzazione internazionale, ma altresì se ritenessero che esso soddisfacesse i requisiti per essere qualificato come un’organizzazione internazionale ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione, cosicché, tenuto conto della definizione della nozione di «organizzazione internazionale», ricordata nei precedenti punti da 197 a 212, tale censura deve essere respinta in quanto infondata.
385
Per quanto riguarda la sesta censura, relativa all’inutilità della richiesta della Commissione volta ad ottenere che gli Stati interpellati producessero l’accordo costitutivo del ricorrente debitamente firmato, essa va parimenti respinta in quanto infondata, come risulta dall’esame del terzo argomento della prima censura della seconda parte del quarto motivo.
386
Per quanto riguarda la settima censura, relativa all’assenza di una seconda consultazione degli Stati interpellati dalla Commissione dopo la ricezione delle osservazioni del ricorrente datate 5 e 30 marzo 2021, dall’esame del quarto motivo risulta che tali osservazioni, ribadite nel ricorso, non erano tali da inficiare la conclusione della Commissione secondo cui il ricorrente non costituiva un’organizzazione internazionale.
387
Di conseguenza, la Commissione non ha violato l’obbligo di diligenza astenendosi dal consultare una seconda volta gli Stati che essa aveva interpellato, dopo la ricezione delle osservazioni del ricorrente, cosicché tale censura è infondata.
388
Pertanto, occorre respingere la seconda parte del terzo motivo di ricorso in quanto infondata.
b)
Sulla terza parte, relativa alla violazione dell’obbligo di imparzialità
389
A sostegno della terza parte, il ricorrente fa valere, in sostanza, quattro censure, vertenti sul fatto che la Commissione ha violato l’obbligo di imparzialità, considerato nella sua dimensione oggettiva, sotto un primo profilo, rivolgendo agli Stati che essa aveva scelto di interpellare domande che non erano pertinenti, utili o conformi al diritto o agli elementi del fascicolo, sotto un secondo profilo, attribuendo alla sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), una portata che manifestamente non aveva e affermando di avere l’obbligo di procedere ad una rivalutazione dello status giuridico del ricorrente, in maniera tale da orientare le risposte di detti Stati, sotto un terzo profilo, prendendo in considerazione nei confronti del ricorrente affermazioni inesatte e, sotto un quarto profilo, esercitando pressioni sui medesimi Stati per ottenere risposte redatte in modo da sostenere meglio la sua posizione.
390
A tale proposito, occorre ricordare che le istituzioni sono tenute a rispettare il requisito di imparzialità, sotto i due profili in cui esso si articola, ossia, da un lato, il profilo soggettivo, secondo cui nessuno dei membri dell’istituzione interessata deve manifestare opinioni preconcette o pregiudizi personali e, dall’altro, il profilo oggettivo, in conformità al quale tale istituzione è tenuta ad offrire garanzie sufficienti per escludere qualsiasi legittimo dubbio in merito a un eventuale pregiudizio [v. ordinanza del 24 maggio 2022, Puigdemont i Casamajó e a./Parlamento e Spagna, C‑629/21 P(R), EU:C:2022:413, punto 199 e giurisprudenza ivi citata].
391
In particolare, quando un ricorrente deduce una violazione dell’imparzialità oggettiva, dalla giurisprudenza si evince che, al fine di dimostrare che l’organizzazione di una procedura amministrativa non offre garanzie sufficienti per escludere qualsiasi legittimo dubbio quanto ad un eventuale pregiudizio, non è necessario dimostrare l’esistenza di una mancanza di imparzialità, bensì è sufficiente che sussista un dubbio legittimo a tale riguardo e che questo non possa essere dissipato (v., in tal senso, sentenza del 27 marzo 2019, August Wolff e Remedia/Commissione, C‑680/16 P, EU:C:2019:257, punto 37).
392
In primo luogo, per quanto riguarda la prima censura, vertente sul fatto che la Commissione ha rivolto agli Stati interpellati domande inutili, irrilevanti e non conformi al diritto o agli elementi del fascicolo, da quest’ultimo non emerge che, tenuto conto della definizione della nozione di «organizzazione internazionale» ricordata nei precedenti punti da 197 a 212, le domande rivolte dalla Commissione agli Stati che essa aveva scelto di interpellare, relative ad un’eventuale firma o ratifica dell’accordo istitutivo del ricorrente nonché alla sussistenza di pieni poteri eventualmente accordati ai firmatari di detto accordo, fossero inutili, irrilevanti o non conformi al diritto o agli elementi del fascicolo.
393
Inoltre, per quanto riguarda le altre modalità di espressione del consenso degli Stati ad essere vincolati dalla risoluzione del 25 novembre 1994, è vero che le lettere inviate agli Stati interpellati dalla Commissione non menzionano modalità diverse dalla firma e dalla ratifica di tale strumento.
394
Tuttavia, questa circostanza non è idonea a dimostrare che la procedura di consultazione, avviata dalla Commissione presso Stati che essa riteneva fossero o fossero stati membri del ricorrente, non offriva garanzie sufficienti per escludere qualsiasi legittimo dubbio in ordine a un eventuale suo pregiudizio o comportamento parziale.
395
Infatti, nelle lettere inviate a detti Stati, la Commissione ha posto una domanda generica al fine di sapere se essi ritenessero di essere membri del ricorrente. Pertanto, gli Stati interpellati potevano indicare se, in mancanza di firma o di ratifica dell’accordo costitutivo del ricorrente, avessero espresso in altro modo il loro consenso a tale accordo.
396
Peraltro, dalla definizione della nozione di «organizzazione internazionale», ricordata nei precedenti punti da 197 a 212, e dall’esame del secondo argomento della seconda censura della terza parte del quarto motivo risulta che il ricorrente non può fondatamente addebitare alla Commissione di non avere chiesto agli Stati da essa interpellati se lo considerassero, trattassero o qualificassero come un’organizzazione internazionale indipendentemente dal loro status di membro di tale organizzazione.
397
Di conseguenza, occorre respingere la prima censura della terza parte del secondo motivo di ricorso in quanto infondata.
398
In secondo luogo, occorre respingere in quanto infondata la seconda censura, vertente sul fatto che la Commissione avrebbe conferito alla sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), una portata che non ha, in conseguenza del rigetto della prima parte del primo motivo di ricorso, relativa alla violazione dell’articolo 266 TFUE e alla violazione dell’autorità di cosa giudicata di detta sentenza, nonché della seconda censura della seconda parte del medesimo motivo, relativa alla violazione del principio di irretroattività degli atti dell’Unione.
399
Infatti, dai precedenti punti 105, 120 e 149 risulta che la Commissione non è incorsa in un errore di interpretazione della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), quando ha considerato che la corretta esecuzione di tale sentenza comportava per essa l’obbligo di procedere a una rivalutazione retroattiva dello status giuridico del ricorrente.
400
In terzo luogo, a sostegno della terza censura, relativa al fatto che la Commissione avrebbe commesso varie inesattezze nella sua corrispondenza con gli Stati da essa interpellati, sotto un primo profilo, il ricorrente addebita alla Commissione di avere indicato, sia nelle lettere del 26 novembre 2019 inviate a detti Stati sia nelle lettere di sollecito dell’11 marzo 2020, che era obbligata a procedere a una valutazione del suo status in applicazione dell’articolo 266 TFUE.
401
Orbene, tenuto conto del rigetto della prima censura della prima parte del primo motivo di ricorso, relativa alla violazione dell’articolo 266 TFUE, il ricorrente non può neppure fondatamente sostenere che tale indicazione è errata.
402
Sotto un secondo profilo, il ricorrente addebita alla Commissione di avere affermato, nelle lettere del 26 novembre 2019, che esso si era rifiutato di fornirgli il suo accordo costitutivo.
403
Infatti, con lettera del 6 maggio 2019, la Commissione aveva chiesto al ricorrente di inviarle, in particolare, «una copia autentica conforme dell’accordo internazionale (firmato) che istituisce l’IMG in quanto organizzazione internazionale» nonché «qualsiasi documento, che non [fosse] ancora in [suo] possesso (...), che conferm[asse] lo status di organizzazione internazionale dell’IMG e l’identità [dei suoi] membri attuali o passati».
404
Orbene, nella sua risposta del 25 giugno 2019, il ricorrente ha contestato il principio stesso sotteso alla richiesta della Commissione, con la motivazione che il suo precedente riconoscimento come organizzazione internazionale, in particolare da parte dell’Unione, non poteva essere rimesso in discussione in applicazione delle norme del diritto internazionale pubblico. Esso non ha quindi dato seguito a tale richiesta.
405
Peraltro, il ricorrente non ha risposto alla lettera di sollecito della Commissione del 18 luglio 2019.
406
Pertanto, l’affermazione secondo cui il ricorrente ha rifiutato di fornire alla Commissione l’accordo con il quale era stato istituito non è inesatta.
407
Inoltre, sebbene il ricorrente sostenga che tale rifiuto di cooperazione era giustificato dal fatto che la Commissione disponeva già dei suoi documenti costitutivi, una giustificazione siffatta non compare nella sua risposta del 25 giugno 2019.
408
Di conseguenza, la Commissione poteva indicare agli Stati che aveva scelto di interpellare che il ricorrente aveva rifiutato di fornirle il suo accordo costitutivo, senza che ciò sia idoneo a dimostrare che tale procedura di consultazione non offriva garanzie sufficienti per escludere qualsiasi legittimo dubbio in ordine ad un eventuale suo pregiudizio o comportamento parziale.
409
Sotto un terzo profilo, il ricorrente addebita alla Commissione di avere precisato, in particolare negli scambi di posta elettronica con le autorità turche e italiane, che, con l’ordinanza del 9 settembre 2020, IMG/Commissione (T‑645/19, non pubblicata, EU:T:2020:388), il Tribunale aveva dichiarato che essa effettuava un’esecuzione corretta della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78).
410
A tal riguardo, al punto 69 dell’ordinanza del 9 settembre 2020, IMG/Commissione (T‑645/19, non pubblicata, EU:T:2020:388), il Tribunale ha stabilito, in sostanza, che la sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), non può essere interpretata nel senso che la Commissione, per eseguirla, non possa procedere a un nuovo esame dello status di organizzazione internazionale del ricorrente, dopo avere raccolto le informazioni che essa ritiene necessarie, bensì, al contrario, nel senso che il ricorso a un nuovo esame può essere considerato la conseguenza necessaria di tale sentenza.
411
Inoltre, con la sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722), la Corte ha respinto l’impugnazione proposta dal ricorrente avverso l’ordinanza del 9 settembre 2020, IMG/Commissione (T‑645/19, non pubblicata, EU:T:2020:388).
412
Di conseguenza, la menzione, contenuta in diversi messaggi di posta elettronica di sollecito della Commissione, secondo la quale il Tribunale ha stabilito che la Commissione effettuava un’esecuzione corretta della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), non appare inesatta, cosicché tale terza censura deve essere respinta in quanto infondata.
413
In quarto luogo, a sostegno della quarta censura, relativa al fatto che la Commissione ha esercitato pressioni su alcuni degli Stati interpellati al fine di ottenere risposte redatte in modo che sostenessero meglio la sua conclusione, il ricorrente fa valere scambi tra la Commissione e le autorità danesi del 5 e 12 giugno 2020, con i quali la Commissione ha chiesto a dette autorità di confermare se la Danimarca avesse firmato un accordo internazionale che istituiva il ricorrente in qualità di organizzazione internazionale, in quanto la Commissione temeva che la prima risposta di dette autorità non fosse ritenuta sufficientemente conclusiva dal Tribunale o dalla Corte in caso di ricorso giurisdizionale.
414
A tale proposito, dalla lettera del rappresentante permanente della Danimarca presso l’Unione europea del 4 giugno 2020 risulta che, alla domanda se tale Stato avesse firmato un accordo internazionale che istituiva il ricorrente in qualità di organizzazione internazionale, le autorità danesi hanno anzitutto risposto che non erano riuscite a trovare un documento firmato in tal senso. Inoltre, a seguito degli scambi di posta elettronica tra la Commissione e tali autorità del 5 e 12 giugno 2020, menzionati nel precedente punto 413, il 18 giugno 2020 la rappresentanza permanente della Danimarca presso l’Unione europea ha inviato una nuova lettera modificata nel senso richiesto dalla Commissione.
415
Orbene, le circostanze descritte nel precedente punto 414 attestano la preoccupazione della Commissione di ottenere una risposta chiara dalle autorità danesi alla questione se la Danimarca avesse firmato un accordo internazionale che istituiva il ricorrente in qualità di organizzazione internazionale. Di conseguenza, esse non consentono di nutrire un legittimo dubbio quanto all’esistenza di un eventuale pregiudizio da parte della Commissione sulla soluzione da fornire riguardo allo status del ricorrente.
416
Pertanto, occorre respingere la terza censura della terza parte del secondo motivo di ricorso in quanto infondata, nonché, conseguentemente, la terza parte nel suo insieme e il secondo motivo di ricorso nella sua interezza.
417
Da quanto precede risulta che la domanda volta all’annullamento della decisione impugnata deve essere respinta.
C. Sulla domanda di risarcimento dei danni
418
A sostegno della domanda di risarcimento dei danni, il ricorrente espone due voci di danno che costituiscono due parti distinte. Nell’ambito della prima parte, esso chiede un risarcimento di EUR 20000 a motivo del termine irragionevole che caratterizza la procedura di adozione della decisione impugnata. Nell’ambito della seconda parte, esso chiede un risarcimento di EUR 23651903 per i danni finanziari e morali da esso imputati alle illegittimità che inficiano la decisione impugnata, la quale si è sostituita alle decisioni del 16 dicembre 2014 e dell’8 maggio 2015.
419
La Commissione contesta la fondatezza degli argomenti del ricorrente.
1.
Sulle condizioni per l’insorgere della responsabilità delle istituzioni dell’Unione
420
In limine, sotto un primo profilo, occorre rammentare che, secondo una giurisprudenza costante, affinché possa essere fatta valere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione in un determinato caso, è necessario, tra le altre condizioni, che il soggetto che chiede il risarcimento del danno o dei danni che ritiene di aver subìto a causa di un comportamento o di un atto dell’Unione dimostri l’esistenza di una violazione di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli (v. sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 145 e giurisprudenza ivi citata).
421
Inoltre, tale violazione deve essere sufficientemente qualificata, requisito che dipende a sua volta dal potere discrezionale di cui dispone l’istituzione che avrebbe violato tale norma e dalla questione se essa abbia violato in modo grave e manifesto i limiti imposti a tale potere, tenuto conto, in particolare, del grado di chiarezza e di precisione di detta norma, delle difficoltà di interpretazione o di applicazione che possono derivarne e della complessità della situazione da disciplinare (v. sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punto 146 e giurisprudenza ivi citata).
422
Sotto un secondo profilo, qualsiasi danno di cui viene chiesto il risarcimento nell’ambito di un ricorso per responsabilità extracontrattuale dell’Unione a titolo dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, deve essere certo ed effettivo. In ogni caso, spetta alla parte che adduce la responsabilità extracontrattuale dell’Unione fornire prove concludenti, segnatamente, tanto dell’esistenza quanto dell’entità del danno da essa fatto valere (v. sentenza del 5 settembre 2019, Unione europea/Guardian Europe e Guardian Europe/Unione europea, C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672, punto 135 e giurisprudenza ivi citata).
423
Pertanto, l’esistenza di un danno reale e certo non può essere considerata in maniera astratta dal giudice dell’Unione, bensì deve essere valutata in funzione delle precise circostanze di fatto che caratterizzano ciascun caso di specie sottoposto a detto giudice (v. sentenza del 18 novembre 2021, Mahmoudian/Consiglio, C‑681/19 P, non pubblicata, EU:C:2021:933, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
424
Sotto un terzo profilo, la condizione relativa all’esistenza di un nesso causale concerne l’esistenza di un rapporto di causa‑effetto sufficientemente diretto tra il comportamento dell’istituzione di cui trattasi e il danno, rapporto di cui spetta al ricorrente fornire la prova, di modo che il comportamento addebitato deve essere la causa determinante del danno (v. sentenza del 27 aprile 2023, Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro e a./Commissione, C‑549/21 P, non pubblicata, EU:C:2023:340, punto 114 e giurisprudenza ivi citata).
425
Infatti, spetta alla parte che adduce la responsabilità extracontrattuale dell’Unione fornire prove concludenti dell’esistenza di un nesso sufficientemente diretto di causa ed effetto tra il comportamento dell’istituzione in questione e il danno asserito (v. sentenza del 30 maggio 2017, Safa Nicu Sepahan/Consiglio, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, punto 62 e giurisprudenza ivi citata).
426
Tuttavia, in forza di un principio generale comune agli ordinamenti giuridici degli Stati membri, il soggetto leso, per evitare di doversi accollare il danno, deve dimostrare di avere agito con ragionevole diligenza per limitare l’entità del medesimo (v. ordinanza del 12 maggio 2010, Pigasos Alieftiki Naftiki Etaireia/Consiglio e Commissione, C‑451/09 P, non pubblicata, EU:C:2010:268, punto 39 e giurisprudenza ivi citata).
427
Infatti, il nesso di causalità può essere interrotto da un comportamento negligente del soggetto leso, qualora tale comportamento risulti essere la causa determinante del danno (sentenza del 18 marzo 2010, Trubowest Handel e Makarov/Consiglio e Commissione, C‑419/08 P, EU:C:2010:147, punto 61).
428
È alla luce di tali principi che il Tribunale deve esaminare la domanda di risarcimento dei danni presentata dal ricorrente.
2.
Sulla prima parte, diretta ad ottenere il risarcimento del danno derivante dalla violazione di un termine ragionevole
429
A sostegno della prima parte, il ricorrente fa valere che, a seguito della pronuncia della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), sono occorsi più di due anni perché la Commissione adottasse la decisione impugnata e che tale termine è irragionevole, sicché comporta l’obbligo per la Commissione di pagare un risarcimento di EUR 20000.
430
A tal riguardo, si deve ricordare che incombe alle istituzioni dell’Unione esercitare le proprie competenze in conformità con i principi generali del diritto dell’Unione, in particolare il principio di buona amministrazione, ormai espressamente sancito all’articolo 41 della Carta, il cui paragrafo 1 dispone che ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate dalle istituzioni dell’Unione, in particolare, entro un termine ragionevole (v. sentenza del 12 maggio 2022, Klein/Commissione, C‑430/20 P, EU:C:2022:377, punto 87 e giurisprudenza ivi citata).
431
Pertanto, spetta in particolare all’autorità amministrativa interessata prendere posizione, quando si suppone sia tenuta a farlo, e concludere un procedimento avviato entro un termine ragionevole (sentenza del 12 maggio 2022, Klein/Commissione, C‑430/20 P, EU:C:2022:377, punto 89).
432
Inoltre, la ragionevolezza della durata del procedimento non può essere stabilita facendo riferimento a un limite massimo preciso, determinato in astratto. Essa deve essere valutata alla luce delle circostanze proprie di ciascun caso di specie e, segnatamente, della rilevanza della controversia per l’interessato, della complessità della controversia e delle varie fasi procedurali espletate dall’istituzione dell’Unione, nonché del comportamento delle parti nel corso del procedimento. A tal riguardo, l’elencazione dei criteri pertinenti non è esaustiva e la valutazione della ragionevolezza di detto termine non richiede un esame sistematico, da parte del giudice dell’Unione, delle circostanze del caso di cui trattasi alla luce di ciascuno dei detti criteri (v. sentenza del 12 maggio 2022, Klein/Commissione, C‑430/20 P, EU:C:2022:377, punto 86 e giurisprudenza ivi citata).
433
Nel caso di specie, occorre, in primo luogo, stabilire se il tempo impiegato dalla Commissione per adottare la decisione impugnata configuri un superamento di un termine ragionevole, di modo che la Commissione avrebbe violato gli obblighi ricordati nei precedenti punti 430 e 431.
434
Sotto un primo profilo, occorre rilevare che il periodo di tre mesi trascorso tra la pronuncia della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), e la lettera del 6 maggio 2019 con cui la Commissione ha invitato il ricorrente a produrre taluni documenti non può essere considerato irragionevole, tenuto conto della complessità giuridica della causa e di tale sentenza.
435
A tale proposito, si deve ricordare che, ai punti 190 e 191 della sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722), la Corte ha confermato che la nozione di «organizzazione internazionale» cui fa riferimento la normativa finanziaria dell’Unione è una nozione generale la cui interpretazione, ai fini di tale normativa, può comportare difficoltà in assenza, in particolare, di giurisprudenza al riguardo e che anche l’applicazione di tale nozione poteva, nel caso di specie, rivelarsi complessa e comportare difficoltà di qualificazione giuridica dei fatti, tenuto conto della situazione specifica del ricorrente.
436
Sotto un secondo profilo, il ricorrente sbaglia anche ad addebitare alla Commissione il tempo trascorso tra il 6 maggio e il 18 luglio 2019, periodo in cui la Commissione ha tentato di procedere all’esecuzione della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78), attraverso scambi scritti con esso, nonché il tempo trascorso tra il 18 luglio 2019, data in cui la Commissione ha ribadito al ricorrente la richiesta del 6 maggio 2019, e il 26 novembre 2019, data in cui la Commissione ha inviato le sue richieste di informazioni agli Stati asseritamente membri del ricorrente.
437
Inoltre, occorre tenere conto del fatto che il periodo complessivo di due anni, quattro mesi e otto giorni al termine del quale è stata adottata la decisione impugnata include il periodo di consultazione degli Stati interpellati dalla Commissione, a causa del rifiuto del ricorrente di fornirle i propri atti costitutivi debitamente firmati e corredati di documenti giustificativi.
438
Di conseguenza, tale parte del periodo controverso, compreso tra il 6 maggio 2019 e il 10 febbraio 2021, data della risposta più tardiva alla consultazione avviata dalla Commissione, non è imputabile a quest’ultima, bensì al ricorrente, che non ha agito con ragionevole diligenza a seguito della pronuncia della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78).
439
Sotto un terzo profilo, non si può ritenere che la Commissione abbia tardato tra il 10 febbraio e il 19 febbraio 2021, data in cui essa ha inviato al ricorrente il proprio progetto di decisione per raccogliere le sue osservazioni. Peraltro, il ricorrente non può fondatamente lamentarsi del periodo di poco più di tre mesi, tra il 19 febbraio e l’8 giugno 2021, che corrisponde sia al termine concesso per la presentazione di osservazioni sia al periodo impiegato dalla Commissione per prendere debitamente in considerazione le sue osservazioni, conformemente al suo diritto di essere ascoltato.
440
Da quanto precede risulta, quindi, che il tempo impiegato dalla Commissione per elaborare e adottare la decisione impugnata non è irragionevole ai sensi della giurisprudenza citata ai precedenti punti 430 e 431.
441
In secondo luogo, occorre constatare che il ricorrente non dimostra l’esistenza di un danno materiale o morale derivante dalla violazione dedotta a sostegno di tale capo della domanda.
442
Di conseguenza, occorre respingere la presente parte in quanto infondata.
3.
Sulla seconda parte, diretta ad ottenere il risarcimento dei danni finanziari e morali asseritamente causati dalla decisione impugnata
443
A sostegno della seconda parte, il ricorrente chiede che la Commissione sia condannata a versargli la somma di EUR 8651903 a titolo di risarcimento del danno finanziario che esso ascrive alla decisione impugnata nonché la somma di EUR 15 milioni a titolo di risarcimento del danno morale.
444
A tal riguardo, dal precedente punto 417 risulta che la domanda diretta all’annullamento della decisione impugnata è stata respinta e che non è quindi soddisfatta la prima condizione menzionata nel precedente punto 420, che consente di far valere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione e riguardante la sussistenza di una violazione di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli.
445
Inoltre, se è vero che la Commissione è incorsa in errori di diritto nella decisione impugnata rifiutando di qualificare la risoluzione del 25 novembre 1994 come accordo internazionale, tuttavia tali errori non incidono sulla legittimità di detta decisione e non possono, di conseguenza, essere considerati la causa diretta e certa dei danni che il ricorrente le imputa.
446
Peraltro, il ricorrente non fa valere, a sostegno della domanda di risarcimento svolta nell’ambito della presente parte, motivi di illegittimità diversi da quelli che ha esposto a sostegno della sua domanda di annullamento.
447
Pertanto, occorre respingere la seconda parte presentata a sostegno della domanda di risarcimento in quanto infondata e, conseguentemente, tale domanda nella sua interezza.
V. Sulle spese
448
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafi 1 e 3, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda e ciascuna parte sopporta le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi. Infine, ai sensi dell’articolo 135, paragrafo 1, del regolamento di procedura, il Tribunale può decidere, per ragioni di equità, che una parte soccombente sostenga, oltre alle proprie spese, soltanto una quota delle spese dell’altra parte, oppure che non debba essere condannata a tale titolo.
449
Nel caso di specie, il ricorrente è rimasto soccombente. Tuttavia, è stato accertato che la Commissione aveva commesso un errore di diritto nel punto della motivazione della decisione impugnata relativo al fatto che la risoluzione del 25 novembre 1994 non poteva essere qualificata come un accordo internazionale, il che ha potuto indurre il ricorrente a proporre il presente ricorso, al fine di far constatare tale illegittimità. In tali circostanze, il Tribunale ritiene equo condannare ciascuna parte a farsi carico delle proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
Ciascuna parte si farà carico delle proprie spese.
Truchot
Kanninen
Frendo
Sampol Pucurull
Perišin
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 4 settembre 2024.
Firme
Indice
I. Fatti
A. Antefatti amministrativi
B. Antefatti giudiziari
C. Seguito amministrativo della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P)
D. Seguito giudiziario della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P)
II. Fatti successivi alla proposizione del ricorso
III. Conclusioni delle parti
IV. In diritto
A. Sulla ricevibilità
1. Sulla questione relativa alla regolarità del mandato rilasciato dal ricorrente ai suoi avvocati
2. Sulla ricevibilità dell’allegato A.24 del ricorso
3. Sulla ricevibilità dell’allegato C.1 della replica
B. Sulla domanda di annullamento
1. Sulla prima parte del secondo motivo di ricorso, relativa alla violazione dell’obbligo di motivazione
2. Sul primo motivo di ricorso, vertente su vari errori di diritto, in particolare sulla violazione dell’articolo 266 TFUE, dell’autorità di cosa giudicata e del principio di irretroattività
a) Sulla prima parte, relativa alla violazione dell’articolo 266 TFUE e dell’autorità di cosa giudicata della sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C‑183/17 P e C‑184/17 P) 17
1) Sulla prima censura, relativa alla violazione dell’articolo 266 TFUE
2) Sulla seconda censura, relativa alla violazione dell’autorità di cosa giudicata
b) Sulla seconda parte, vertente sulla violazione del principio di buona fede, dell’adagio «nemo auditur propriam turpitudinem allegans» e del principio di irretroattività
1) Sulla seconda censura, relativa alla violazione del principio di irretroattività degli atti dell’Unione
2) Sulla prima censura, relativa alla violazione del principio di buona fede e dell’adagio «nemo auditur»
c) Sulla terza parte, relativa alla violazione del principio di uguaglianza
3. Sul terzo motivo di ricorso, vertente sulla violazione del principio della certezza del diritto
4. Sul quarto motivo di ricorso, vertente su errori manifesti di valutazione e altri errori di diritto
a) Sulla definizione della nozione di «organizzazione internazionale» prevista dalla normativa finanziaria dell’Unione
b) Sulla prima parte, vertente su errori manifesti di valutazione ed errori di diritto relativi all’identificazione dei membri del ricorrente
1) Sulla prima censura, relativa ad un errore manifesto di valutazione risultante da una distinzione artificiosa tra gli Stati fondatori del ricorrente, gli Stati contributori e i membri del suo comitato direttivo
2) Sulla seconda censura, relativa ad un errore manifesto di valutazione che inficia l’interpretazione delle prese di posizione del Belgio e dell’Austria
i) Sul primo argomento, relativo a un errore manifesto di valutazione che inficia l’interpretazione della risposta delle autorità austriache
ii) Sul secondo argomento, relativo a un errore manifesto di valutazione che inficia l’interpretazione della risposta delle autorità belghe
3) Sulla terza censura, relativa a errori di diritto e ad un errore manifesto di valutazione che la Commissione avrebbe commesso rifiutando di riconoscere l’adesione dell’Unione al ricorrente
c) Sulla seconda parte, relativa a errori di diritto che inficiano il rifiuto della Commissione di qualificare la risoluzione del 25 novembre 1994 come accordo internazionale che istituisce un’organizzazione internazionale
1) Sulla prima censura, relativa a errori di diritto derivanti dal rifiuto della Commissione di qualificare la risoluzione del 25 novembre 1994 come accordo internazionale
i) Sul primo argomento, relativo a un errore di diritto riguardo al carattere giuridicamente vincolante della risoluzione del 25 novembre 1994
ii) Sul secondo argomento, relativo a un errore di diritto riguardo al requisito della firma della risoluzione del 25 novembre 1994 da parte di rappresentanti dotati di poteri a tal fine
iii) Sul terzo argomento, relativo a errori di diritto riguardo alla necessità di strumenti di firma o di ratifica della risoluzione del 25 novembre 1994
iv) Sull’incidenza della fondatezza del primo e del secondo argomento della presente censura sulla legittimità della decisione impugnata
2) Sulla seconda censura, relativa ad un errore di interpretazione riguardo all’intenzione dei firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 di riconoscere al ricorrente lo status di organizzazione internazionale
d) Sulla terza parte, vertente su errori di diritto riguardo alla prassi successiva dei firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994 e al riconoscimento dello status di organizzazione internazionale da parte dell’Unione e di alcuni Stati
1) Sulla prima censura, relativa a un errore di diritto riguardo alla prassi successiva dei firmatari della risoluzione del 25 novembre 1994
2) Sulla seconda censura, relativa a errori di diritto in quanto la Commissione non ha tenuto conto del riconoscimento dello status di organizzazione internazionale di cui il ricorrente ha beneficiato da parte dell’Unione e di alcuni Stati
i) Sul primo argomento, relativo al fatto che la Commissione, non riconoscendo più lo status di organizzazione internazionale del ricorrente, ha violato gli articoli 27 e 46 della Convenzione di Vienna
ii) Sul secondo argomento, relativo a un errore di diritto in quanto la Commissione non ha tenuto conto degli accordi sulla sede conclusi dal ricorrente
3) Sulla terza censura, relativa a un errore di diritto in quanto la Commissione non ha preso in considerazione il fatto che i suoi membri non l’avevano sciolta né il fatto che essa soddisfaceva il principio di specialità
5. Sulla seconda e sulla terza parte del secondo motivo di ricorso, relative alla violazione, rispettivamente, dell’obbligo di diligenza e dell’obbligo di imparzialità
a) Sulla seconda parte del secondo motivo di ricorso, relativa alla violazione dell’obbligo di diligenza
b) Sulla terza parte, relativa alla violazione dell’obbligo di imparzialità
C. Sulla domanda di risarcimento dei danni
1. Sulle condizioni per l’insorgere della responsabilità delle istituzioni dell’Unione
2. Sulla prima parte, diretta ad ottenere il risarcimento del danno derivante dalla violazione di un termine ragionevole
3. Sulla seconda parte, diretta ad ottenere il risarcimento dei danni finanziari e morali asseritamente causati dalla decisione impugnata
V. Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.