62012TJ0564_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag T-564/12,
Ministry of Energy of Iran,
Teheran (Iran), ved barrister M. Lester,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union
ved M. Bishop og A. De Elera, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om delvis annullation af Rådets afgørelse 2012/635/FUSP af 15. oktober 2012 om ændring af afgørelse 2010/413/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT L 282, s. 58) og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 945/2012 af 15. oktober 2012 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 267/2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT L 282, s. 16),
har
RETTEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, H. Kanninen, og dommerne I. Pelikánová (refererende dommer) og E. Buttigieg,
justitssekretær: fuldmægtig L. Grzegorczyk,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. november 2014,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
Tvistens baggrund
1. Sagsøgeren, det iranske energiministerium, er bl.a. ansvarlig for levering og forvaltning af vand, elektricitet, energi og spildevandstjenesteydelser i Iran.
2. Den foreliggende sag er anlagt i forbindelse med den ordning med restriktive foranstaltninger, som er blevet indført for at lægge pres på Den Islamiske Republik Iran med henblik på at få denne til at ophøre med spredningsfølsomme nukleare aktiviteter og udvikling af fremføringssystemer til kernevåben (herefter »nuklear spredning«).
3. Sagsøgerens navn blev i medfør af Rådets afgørelse 2012/635/FUSP af 15. oktober 2012 om ændring af afgørelse 2010/413/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT L 282, s. 58) opført på listen over de enheder, der er involveret i den iranske nukleare spredning, og som fremgår af bilag II til Rådets afgørelse 2010/413/FUSP af 26. juli 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140/FUSP (EUT L 195, s. 39).
4. Som følge heraf blev sagsøgerens navn i medfør af Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 945/2012 af 15. oktober 2012 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 267/2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT L 282, s. 16) opført på listen i bilag IX til Rådets forordning (EU) nr. 267/2012 af 23. marts 2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning (EU) nr. 961/2010 (EUT L 88, s. 1).
5. Opførelsen af sagsøgerens navn på listen i bilag II til afgørelse 2010/413 og på listen i bilag IX til forordning nr. 267/2012 har medført en indefrysning af dennes midler og økonomiske ressourcer.
6. Hvad angår sagsøgeren er afgørelse 2012/635 og gennemførelsesforordning nr. 945/2012 begrundet på følgende måde:
»Ansvarlig for politikken i energisektoren, der udgør en betydelig indtægtskilde for den iranske regering«.
7. Ved skrivelse af 16. oktober 2012 underrettede Rådet for Den Europæiske Union sagsøgeren om opførelsen af dennes navn på listen i bilag II til afgørelse 2010/413 og på listen i bilag IX til forordning nr. 267/2012.
8. Ligeledes den 16. oktober 2012 offentliggjorde Rådet i EU-Tidende en bekendtgørelse til den person, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2010/413 som gennemført ved afgørelse 2012/635 og i forordning nr. 267/2012 som gennemført ved gennemførelsesforordning nr. 945/2012 (EUT C 312, s. 21). Ved denne bekendtgørelse blev de pågældende personer bl.a. underrettet om, at de kunne indgive en anmodning til Rådet om, at opførelsen af deres navne på de pågældende lister blev taget op til fornyet overvejelse.
9. Ved skrivelse af 8. december 2012 bestred sagsøgeren, at opførelsen af ministeriets navn på de pågældende lister var begrundet, og anmodede Rådet om at foretage en fornyet undersøgelse. Sagsøgeren anmodede ligeledes om aktindsigt i de oplysninger og beviser, der understøttede opførelsen.
10. Den 11. december 2012 offentliggjorde Rådet i EU-Tidende en bekendtgørelse til de personer og enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger i afgørelse 2010/413 og forordning nr. 267/2012 (EUT C 380, s. 7). Det fremgik af bekendtgørelsen, at de berørte personer og enheder senest den 31. januar 2013 kunne fremsætte deres bemærkninger for Rådet, der skulle tages i betragtning i forbindelse med den regelmæssige revision af listen over udpegede personer og enheder.
11. Ved skrivelse af 31. januar 2013, der blev fremsendt som svar på bekendtgørelsen af 11. december 2012, gentog sagsøgeren sin anmodning om en fornyet undersøgelse.
12. Ved skrivelse af 12. marts 2013 besvarede Rådet sagsøgerens anmodning om aktindsigt, idet Rådet fremsendte ministeriet en genpart af et forslag til vedtagelse af de restriktive foranstaltninger dateret den 19. september 2012 og protokoller fra møderne i Rådets forberedende organer.
13. Ved skrivelse af 14. marts 2014 besvarede Rådet sagsøgerens skrivelse af 31. januar 2013. Rådet præciserede, at det var af den opfattelse, at de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren fortsat var begrundet i de hensyn, der var anført i begrundelsen til de anfægtede retsakter. Rådet anførte i denne henseende, at det fremgik af oplysninger offentliggjort af sagsøgeren, at den eksport af elektricitet, som denne var ansvarlig for, genererede betydelige indtægter.
Retsforhandlinger og parternes påstande
14. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 26. december 2012 har sagsøgeren anlagt det foreliggende søgsmål.
15. Som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til artikel 64 i Rettens procesreglement af 2. maj 1991 er parterne ved skrivelse af 30. september 2014 blevet opfordret til at besvare bestemte spørgsmål skriftligt og til at fremlægge bestemte dokumenter. Rådet og sagsøgeren har besvaret denne opfordring henholdsvis den 20. oktober 2014 og den 5. november 2014.
16. Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 25. november 2014.
17. Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Afgørelse 2012/635 og gennemførelsesforordning nr. 945/2012 annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
18. Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19. Rådet har i sine skrivelser desuden anført, at den foreliggende sag ikke kan antages til realitetsbehandling, idet sagsøgeren som en forgrening af Irans regering ikke havde kompetence til at påberåbe sig en tilsidesættelse af sine grundlæggende rettigheder. Rådet har imidlertid frafaldet denne formalitetsindsigelse i retsmødet.
Retlige bemærkninger
20. Forud for prøvelsen af de fire anbringender, som sagsøgeren har anført til støtte for sine påstande, skal det ex officio undersøges, om den foreliggende sag kan antages til realitetsbehandling i lyset af sagsøgerens retlige status.
Om formaliteten
21. Et annullationssøgsmål kan i medfør af artikel 263, stk. 4, TEUF anlægges af »[e]nhver fysisk eller juridisk person«.
22. I den foreliggende sag fremgår det af sagsøgerens besvarelse af et spørgsmål fra Retten, at sagsøgeren i egenskab af ministerium for Irans regering ikke har status som juridisk person, der adskiller sig fra den nævnte regerings status.
23. Det fremgår imidlertid af retspraksis, at hvis Rådet er af den opfattelse, at sagsøgeren eksisterer i den forstand, at sagsøgeren har kunnet gøres til genstand for restriktive foranstaltninger, kræver hensynet til sammenhæng og retfærdighed, at det anerkendes, at sagsøgeren eksisterer i en sådan forstand, at sagsøgeren kan anfægte disse foranstaltninger. Enhver anden konklusion ville indebære, at en organisation ville kunne opføres på listen over de enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, uden at kunne anlægge sag til prøvelse af denne opførelse (jf. analogt dom af 18.1.2007, PKK og KNK mod Rådet, C-229/05 P, Sml., EU:C:2007:32, præmis 112).
24. Hertil kommer, at de restriktive foranstaltninger, der er fastsat i afgørelse 2010/413 og forordning nr. 267/2012, udtrykkeligt omfatter ikke alene »personer«, men også »organer og enheder«. Det fremgår således udtrykkeligt af de gældende retsforskrifter, at de restriktive foranstaltninger kan omfatte enheder, der ikke har selvstændig status som juridiske personer.
25. For at det foreliggende søgsmål kan antages til realitetsbehandling, er det under disse omstændigheder nødvendigt at godtgøre, at sagsøgeren faktisk har haft til hensigt at anlægge søgsmålet, og at de advokater, som hævder at repræsentere sagsøgeren, faktisk har fået fuldmagt hertil (jf. i denne retning dom PKK og KNK mod Rådet, nævnt i præmis 23 ovenfor, EU:C:2007:32, præmis 113).
26. I denne henseende er den fuldmagt, som den advokat, der repræsenterer sagsøgeren, har fremlagt for Retten, blevet undertegnet af energiministeren, som i denne forbindelse har bekræftet, at han havde beføjelse til at give en sådan fuldmagt i sagsøgerens navn.
27. På denne baggrund må det fastslås, at det foreliggende søgsmål kan antages til realitetsbehandling, selv om sagsøgeren ikke er en selvstændig juridisk person.
Om realiteten
28. Sagsøgeren har anført fire anbringender, hvoraf det første vedrører et urigtigt skøn, det andet en tilsidesættelse af begrundelsespligten, det tredje en tilsidesættelse af sagsøgerens ret til forsvar og ret til en effektiv domstolsbeskyttelse og det fjerde en tilsidesættelse af sagsøgerens grundlæggende rettigheder og proportionalitetsprincippet.
29. Det andet anbringende skal behandles først, derefter det tredje, det første og endelig det fjerde anbringende.
Om det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af begrundelsespligten
30. Sagsøgeren har gjort gældende, at de anfægtede retsakter ikke er tilstrækkeligt begrundet.
31. Rådet har bestridt, at sagsøgerens argumenter er begrundede.
32. Ifølge fast retspraksis har forpligtelsen til at begrunde en bebyrdende retsakt, der er en nødvendig følge af princippet om retten til forsvar, for det første til formål at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til, at det kan afgøres, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for Unionens retsinstanser, og for det andet at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed (jf. dom af 15.11.2012, Rådet mod Bamba, C-417/11 P, Sml., EU:C:2012:718, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
33. Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at den berørte part kan få kendskab til grundlaget for de trufne foranstaltninger, og således at den kompetente retsinstans kan udøve sin prøvelsesret (jf. dom Rådet mod Bamba, nævnt i præmis 32 ovenfor, EU:C:2012:718, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
34. For så vidt som den berørte person ikke har ret til at blive hørt forud for vedtagelsen af en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler, er det endnu vigtigere, at begrundelsespligten overholdes, eftersom den udgør den eneste sikkerhed for, at den pågældende i det mindste efter vedtagelsen af denne afgørelse effektivt kan gøre brug af de retsmidler, som vedkommende har til rådighed med henblik på at anfægte lovligheden af nævnte afgørelse (dom Rådet mod Bamba, nævnt i præmis 32 ovenfor, EU:C:2012:718, præmis 51).
35. Begrundelsen for en retsakt udstedt af Rådet, hvorved der foreskrives en foranstaltning om indefrysning af midler, skal derfor henvise til de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at den berørte bør være omfattet af en sådan foranstaltning (dom Rådet mod Bamba, nævnt i præmis 32 ovenfor, EU:C:2012:718, præmis 52).
36. Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal imidlertid tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget. Begrundelsespligten skal vurderes på grundlag af sagens omstændigheder, bl.a. indholdet af retsakten, arten af de påberåbte grunde og den interesse, som adressaterne eller andre, der er umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i at modtage forklaringer. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da spørgsmålet, om begrundelsen er tilstrækkelig, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgå r, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom Rådet mod Bamba, nævnt i præmis 32 ovenfor, EU:C:2012:718, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
37. En bebyrdende retsakt er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er vedtaget under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (jf. dom Rådet mod Bamba, nævnt i præmis 32 ovenfor, EU:C:2012:718, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
38. I den foreliggende sag har Rådet anført følgende begrundelse for så vidt angår sagsøgeren:
»Ansvarlig for politikken i energisektoren, der udgør en betydelig indtægtskilde for den iranske regering«.
39. For det første har sagsøgeren gjort gældende, at denne begrundelse ikke gør det muligt at identificere det kriterium, som Rådet har anvendt med henblik på at vedtage de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren. Dette kriterium er heller ikke efterfølgende blevet anført.
40. I denne henseende er det ganske vist korrekt, at det af Rådet anvendte kriterium ikke udtrykkeligt fremgår af den anførte begrundelse.
41. Det kan imidlertid af angivelsen af, at sagsøgeren er ansvarlig for en sektor, der udgør en betydelig indtægtskilde for den iranske regering, sammenholdt med bestemmelserne i artikel 20, stk. 1, i afgørelse 2010/413 og artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 267/2012, der fastsætter de forskellige kriterier, som gør det muligt at vedtage restriktive foranstaltninger over for en person eller en enhed, udledes, at det kriterium, som Rådet har anvendt i den foreliggende sag, er kriteriet vedrørende de enheder, der yder støtte til den nævnte regering.
42. På denne baggrund må sagsøgerens første klagepunkt forkastes.
43. For det andet er sagsøgeren af den opfattelse, at de anførte grunde er vage, for så vidt som de hverken angiver grunden til, at sagsøgerens ansvar for politikken i energisektoren er relevant i forhold til vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger, eller de pågældende indtægters form eller størrelse eller endelig disse forholds relevans i forhold til den nukleare spredning. I denne sammenhæng fremgår det af retspraksis, at der ikke kan fremsættes supplerende grunde inden for rammerne af retsforhandlingerne for Retten.
44. I denne henseende bemærkes indledningsvis, at begrundelsen for de anfægtede retsakter gør det muligt at forstå, at sagsøgerens ansvar i energisektoren er relevant, for så vidt som denne sektor ifølge Rådet udgør en betydelig indtægtskilde for den iranske regering. Det er nemlig denne omstændighed, der ifølge Rådet gør det muligt at lægge til grund, at sagsøgeren yder støtte til den nævnte regering, hvilket begrunder vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger over for denne.
45. Dernæst er begrundelsen for de anfægtede retsakter ganske vist meget kortfattet for så vidt angår de pågældende indtægters art, idet det heri alene er anført, at de hidrører fra energisektoren. Det forholder sig imidlertid ikke desto mindre således, at sagsøgeren i såvel skrivelserne til Rådet som i stævningen har været i stand til at anfægte berettigelsen af opførelsen af sit navn ved navnlig at gøre gældende, at ministeriets aktiviteter på energiområdet ikke udgjorde en indtægtskilde for den iranske regering, men derimod krævede en tilførsel af offentlige midler i form af støtte. Selv om det må erkendes, at en mere udførlig begrundelse ville have været at foretrække, må det på denne baggrund fastslås, at den angivne begrundelse gjorde det muligt for sagsøgeren i tilstrækkelig præcis grad at få kendskab til begrundelsen for de restriktive foranstaltninger over for denne og til at anfægte den. Tilsvarende gør den nævnte begrundelse det muligt for Retten at udøve en legalitetsprøvelse af de anfægtede retsakter.
46. Denne konstatering indebærer desuden, at Rådets præciseringer i svarskriftet vedrørende de pågældende indtægters art og størrelse ikke udgør en efterfølgende begrundelse, som Retten ikke kan tage hensyn til, men har til formål at supplere den begrundelse, der allerede var blevet givet.
47. Endelig bemærkes, at relevansen af tilvejebringelsen af finansielle midler til Irans regering i sammenhæng med den nukleare spredning i tilstrækkelig klar grad fremgår af betragtningerne til de forskrifter, som de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren er støttet på.
48. Det fremgår nemlig af 13. betragtning til Rådets afgørelse 2012/35/FUSP af 23. januar 2012 om ændring af afgørelse 2010/413 (EUT L 19, s. 22), hvortil 11. betragtning til forordning nr. 267/2012 henviser, at »[i]ndrejserestriktioner og indefrysning af midler og økonomiske ressourcer bør anvendes på yderligere personer og enheder, der yder støtte til Irans regering, og som muliggør, at denne kan gå videre med spredningsfølsomme nukleare aktiviteter eller udvikling af atomvåbenfremføringsmidler, herunder navnlig personer og enheder, som yder finansiel, logistisk eller materiel støtte til Irans regering«. Det fremgår klart af denne betragtning, at indefrysningen af midlerne tilhørende enheder, der yder støtte til Irans regering, er begrundet i ønsket om at fratage den sidstnævnte de ressourcer, navnlig finansielle, som gør det muligt for denne at gå videre med den nukleare spredning.
49. På denne baggrund må sagsøgerens andet klagepunkt forkastes.
50. For det tredje er sagsøgeren af den opfattelse, at Rådets begrundelse ikke forklarer, hvorfor der er blevet set bort fra sagsøgerens bemærkninger til Rådet.
51. Dette klagepunkt er imidlertid irrelevant i forbindelse med det foreliggende anbringende, idet de bemærkninger, hvortil sagsøgeren henviser, er fremsat efter vedtagelsen af de anfægtede retsakter, og at Rådet derfor forudsætningsvis ikke kunne tage stilling til disse i begrundelsen for de nævnte retsakter.
52. Desuden bemærkes, at sagsøgeren inden for rammerne af det tredje anbringende vedrørende en tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse har fremført et klagepunkt, hvorefter Rådet har miskendt ministeriets bemærkninger. Dette klagepunkts berettigelse vil blive behandlet nedenfor i præmis 67-77.
53. Sagsøgerens tredje klagepunkt må derfor ligeledes forkastes, og følgelig må det andet anbringende i det hele forkastes.
Om det tredje anbringende vedrørende en tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse
54. Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet har tilsidesat ministeriets ret til forsvar og ret til en effektiv domstolsbeskyttelse.
55. Rådet har bestridt, at sagsøgerens argumenter er begrundede.
56. For det første har sagsøgeren gjort gældende, at tilsidesættelsen af de omhandlede rettigheder følger af Rådets tilsidesættelse af begrundelsespligten.
57. For så vidt som det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af begrundelsespligten er blevet forkastet i præmis 53 ovenfor, kan dette klagepunkt imidlertid ikke tiltrædes.
58. For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at ministeriet til trods for sin anmodning herom ikke er blevet meddelt de oplysninger og beviser, der ligger til grund for opførelsen af ministeriets navn på de omhandlede lister. I denne sammenhæng har Rådet ikke angivet nogen konkrete grunde til, at meddelelsen af de nævnte oplysninger og beviser ikke kunne ske.
59. I denne henseende bemærkes, at når tilstrækkeligt præcise oplysninger, som gør det muligt for den berørte enhed effektivt at give sin mening til kende vedrørende de forhold, som den lægges til last af Rådet, er blevet meddelt, indebærer princippet om overholdelse af retten til forsvar ikke en forpligtelse for denne institution til uden videre at give adgang til de dokumenter, der er indeholdt i dens sagsakter. Det er kun efter anmodning herom fra den berørte part, at Rådet har pligt til at give adgang til alle administrative dokumenter, der ikke er fortrolige, og som vedrører den omhandlede foranstaltning (jf. dom af 6.9.2013, Bank Melli Iran mod Rådet, T-35/10 og T-7/11, Sml., EU:T:2013:397, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
60. I den foreliggende sag anmodede sagsøgeren om aktindsigt den 8. december 2012. Rådet besvarede denne anmodning den 12. marts 2013, idet ministeriet fik fremsendt en genpart af et forslag til vedtagelse af de restriktive foranstaltninger dateret den 19. september 2012 og protokoller fra møderne i Rådets forberedende organer.
61. Rådet har desuden som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten bekræftet, at dets sagsakter vedrørende sagsøgeren ikke indeholdt andre oplysninger end dem, der blev fremsendt med besvarelsen af 12. marts 2013. Sagsøgeren selv har ikke gjort gældende, at der foreligger sådanne andre oplysninger.
62. På denne baggrund må det fastslås, at sagsøgeren har haft adgang til Rådets sagsakter i overensstemmelse med princippet om overholdelse af retten til forsvar, og sagsøgerens andet klagepunkt må følgelig forkastes.
63. For det tredje har sagsøgeren anført ikke at have haft mulighed for at gøre sit synspunkt gældende inden vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger. Efter at disse var blevet vedtaget, blev sagsøgerens mulighed for at fremsætte bemærkninger alvorligt hæmmet af den manglende meddelelse af de oplysninger og beviser, hvorpå opførelsen af ministeriets navn på de anfægtede lister er støttet.
64. Det fremgår imidlertid for det første af retspraksis, at Rådet ikke er forpligtet til at give den omhandlede person eller enhed en forudgående meddelelse om de grunde, hvorpå denne institution har til hensigt at støtte den oprindelige opførelse af navnet på denne person eller enhed på listen over de personer og enheder, hvis midler skal indefryses. En sådan foranstaltning skal således, for at dens effektivitet ikke skal bringes i fare, i sagens natur kunne drage fordel af en overraskelseseffekt og finde anvendelse med øjeblikkelig virkning. I et sådant tilfælde er det principielt tilstrækkeligt, at institutionen giver den omhandlede person eller enhed meddelelse om grundene og adgang til at blive hørt samtidig med eller umiddelbart efter vedtagelsen af afgørelsen (dom af 21.12.2011, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, Sml., EU:C:2011:853, præmis 61).
65. For så vidt som sagsøgeren den 8. december 2012 fremsendte sine bemærkninger til Rådet samtidig med sin anmodning om aktindsigt, kunne de nævnte bemærkninger for det andet pr. definition ikke knytte sig til oplysningerne i sagsakterne. Efter at der blev givet aktindsigt den 12. marts 2013, havde sagsøgeren imidlertid mulighed for at fremsætte supplerende bemærkninger for Rådet med henblik på at reagere på de fremsendte oplysninger.
66. Rådet kan derfor ikke foreholdes nogen tilsidesættelse af retten til forsvar for så vidt angår sagsøgerens mulighed for at fremsætte bemærkninger, hvilket indebærer, at sagsøgerens tredje klagepunkt må forkastes.
67. For det fjerde er sagsøgeren af den opfattelse, at Rådet har miskendt de bemærkninger, som ministeriet faktisk fremsatte for det.
68. I denne henseende fremgår følgende af bestemmelserne i artikel 24, stk. 2-4, i afgørelse 2010/413:
»2. Når Rådet træffer afgørelse om foranstaltninger i henhold til artikel 19, stk. 1, litra b), og artikel 20, stk. 1, litra b), med hensyn til en person eller enhed, ændrer det bilag II i overensstemmelse hermed.
3. Rådet underretter den […] omhandlede person eller enhed om sin afgørelse […] og giver personen eller enheden mulighed for at fremsætte bemærkninger.
4. Når der fremsættes bemærkninger eller forelægges væsentlig ny dokumentation, tager Rådet sin afgørelse op til fornyet overvejelse og underretter personen eller enheden herom.«
69. Artikel 46, stk. 3 og 4, i forordning nr. 267/2012 fastsætter tilsvarende regler for så vidt angår opførelsen af et navn i bilag IX til forordningen.
70. Det fremgår af disse bestemmelser, at Rådet i lyset af sagsøgerens bemærkninger af 8. december 2012 og 31. januar 2013 var forpligtet til at tage opførelsen af dennes navn op til fornyet overvejelse. Da der ikke er fastsat nogen nøjagtig tidsfrist, må det lægges til grund, at denne fornyede overvejelse skulle foretages inden for en rimelig frist. Ved bedømmelsen af, om fristen var rimelig, skal der dog af de grunde, som er anført ovenfor i præmis 64, tages hensyn til den omstændighed, at de pågældende bemærkninger udgjorde sagsøgerens første mulighed for at gøre sit synspunkt gældende for så vidt angår berettigelsen af opførelsen af ministeriets navn på de omhandlede lister, hvilket indebærer, at sagsøgeren havde en særlig interesse i, at Rådet foretog en fornyet overvejelse og underrettede ministeriet om udfaldet heraf.
71. I den foreliggende sag udgør Rådets skrivelse af 14. marts 2014 et svar på sagsøgerens bemærkninger, hvortil skrivelsen udtrykkeligt henviser. Den blev imidlertid fremsendt mere end 15 måneder efter, at sagsøgeren den 8. december 2012 fremsatte sine første bemærkninger.
72. På denne baggrund må det fastslås, at den frist, inden for hvilken Rådet besvarede sagsøgerens bemærkninger, var åbenlyst urimelig.
73. Det skal imidlertid undersøges, om denne tilsidesættelse af sagsøgerens ret til forsvar begrunder en annullation af de anfægtede retsakter.
74. I denne henseende bemærkes, at formålet med den omhandlede forpligtelse er at sikre, at de restriktive foranstaltninger over for en person eller en enhed er begrundet på det tidspunkt, hvor de vedtages, i lyset af de bemærkninger, som personen eller enheden har fremsat.
75. Det fremgår af præmis 71 ovenfor, at skrivelsen af 14. marts 2014 opfylder dette formål.
76. Under disse omstændigheder er formålet med de bestemmelser, der fastsætter Rådets forpligtelse til at besvare den omhandlede persons eller enheds bemærkninger, blevet opfyldt, om end for sent, og den af Rådet begåede tilsidesættelse har derfor ikke længere skadelige virkninger på sagsøgerens situation.
77. Uden at dette berører sagsøgerens ret til i medfør af artikel 340 TEUF at kræve erstatning for den skade, denne i givet fald har lidt som følge af Rådets forsinkelse ved fuldbyrdelsen af den omhandlede forpligtelse, kan sagsøgeren derfor ikke påberåbe sig den pågældende forsinkelse med henblik på at opnå annullation af de restriktive foranstaltninger over for denne, som er vedtaget i medfør af de anfægtede retsakter.
78. På denne baggrund må det fjerde klagepunkt forkastes, og følgelig må det tredje anbringende i det hele forkastes.
Om det første anbringende vedrørende et urigtigt skøn
79. Sagsøgeren har gjort gældende, at for så vidt som Rådet ikke har opfyldt nogen af de kriterier, som er fastsat i afgørelse 2010/413 og forordning nr. 267/2012 med henblik på vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger, har det foretaget et urigtigt skøn ved at vedtage sådanne foranstaltninger over for ministeriet.
80. Rådet har bestridt, at sagsøgerens argumentation er begrundet.
81. Som Domstolen har henvist til i forbindelse med prøvelsen af restriktive foranstaltninger, skal Unionens retsinstanser i overensstemmelse med de kompetencer, som er blevet tildelt dem i medfør af EUF-traktaten, sikre en – principielt fuldstændig – legalitetsprøvelse af alle EU-retsakter under hensyn til de grundlæggende rettigheder, der udgør en integrerende del af Unionens retsorden (jf. dom af 28.11.2013, Rådet mod Fulmen og Mahmoudian, C-280/12 P, Sml., EU:C:2013:775, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
82. Disse grundlæggende rettigheder omfatter bl.a. retten til en effektiv domstolsbeskyttelse (jf. dom Rådet mod Fulmen og Mahmoudian, nævnt i præmis 81 ovenfor, EU:C:2013:775, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
83. Den effektive domstolsprøvelse, der er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, indebærer bl.a., at Unionens retsinstanser skal sikre sig, at den pågældende retsakt, hvis rækkevidde er individuel for den berørte person eller enhed, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktisk grundlag. Dette indebærer en efterprøvelse af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for nævnte retsakt, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en vurdering af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv anses for at kunne begrunde nævnte retsakt (jf. i denne retning dom Rådet mod Fulmen og Mahmoudian, nævnt i præmis 81 ovenfor, EU:C:2013:775, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
84. Det påhviler med henblik herpå Unionens retsinstanser under denne undersøgelse i givet fald at anmode den kompetente EU-myndighed om at fremlægge de med henblik på en sådan undersøgelse relevante oplysninger eller beviser, uanset om de er fortrolige (jf. dom Rådet mod Fulmen og Mahmoudian, nævnt i præmis 81 ovenfor, EU:C:2013:775, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
85. Det er nemlig den kompetente EU-myndighed, som i tilfælde, hvor den begrundelse, der foreholdes den berørte person, bestrides, skal godtgøre, at den er velbegrundet, og ikke sidstnævnte, der skal føre bevis for, at begrundelsen ikke er velbegrundet (jf. dom Råd et mod Fulmen og Mahmoudian, nævnt i præmis 81 ovenfor, EU:C:2013:775, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
86. I den foreliggende sag har sagsøgeren indledningsvis gjort gældende, at Rådet aldrig har oplyst sagsøgeren om det kriterium, som det anvendte med henblik på at vedtage de restriktive foranstaltninger over for ministeriet.
87. Dette klagepunkt er imidlertid allerede blevet prøvet og forkastet i forbindelse med behandlingen af det andet anbringende. Som det nemlig fremgår af præmis 39-42 ovenfor, gør angivelsen af, at sagsøgeren er ansvarlig for en sektor, der udgør en betydelig indtægtskilde for den iranske regering, sammenholdt med bestemmelserne i artikel 20, stk. 1, i afgørelse 2010/413 og artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 267/2012, det muligt for sagsøgeren at forstå, at denne er blevet omfattet af restriktive foranstaltninger på grundlag af kriteriet vedrørende de enheder, som yder støtte til den iranske regering.
88. Det skal følgelig efterprøves, om Rådet med rette antog, at sagsøgeren har ydet støtte til Irans regering.
89. I denne sammenhæng fremgår det af retspraksis, at det omhandlede kriterium tilsigter den pågældende persons eller enheds egne aktiviteter, der, selv om de ikke som sådan har nogen direkte eller indirekte tilknytning til nuklear spredning, imidlertid kan fremme spredningen ved at forsyne Irans regering med ressourcer eller materielle, økonomiske eller logistiske faciliteter, der gør det muligt for den at forfølge spredningsaktiviteterne. Det nævnte kriterium tilsigter således de former for støtte, som på grund af deres kvantitative eller kvalitative betydning bidrager til forfølgelsen af Irans nukleare aktiviteter (jf. i denne retning dom af 16.7.2014, National Iranian Oil Company mod Rådet, T-587/12, under appel, EU:T:2014:678, præmis 119 og 120). Målet med kriteriet er at fratage Irans regering dens indtægtskilder med henblik på at tvinge den til at ophøre med udviklingen af dens nukleare spredningsprogram, fordi den ikke har tilstrækkelige finansielle ressourcer (dom National Iranian Oil Company mod Rådet, under appel, EU:T:2014:678, præmis 140).
90. I den foreliggende sag fremgår det af oplysningerne i sagsakterne, at sagsøgeren i egenskab af ministerium for den iranske regering er involveret i elektricitetseksportvirksomhed, navnlig for så vidt som ministeriet indkasserer de beløb, som køberne af den eksporterede elektricitet har betalt. Værdien af den omhandlede eksport var på 0,67 mia. USD i perioden mellem marts 2009 og marts 2010, 0,87 mia. USD i perioden mellem marts 2010 og marts 2011 og 1,1 mia. USD i perioden mellem marts 2011 og marts 2012.
91. I lyset af disse konstateringer må det fastslås, at sagsøgerens aktiviteter på området for elektricitetseksport udgør en indtægtskilde for den iranske regering, og at de følgelig udgør støtte til sidstnævnte i form af finansiel støtte.
92. Sagsøgeren har ikke desto mindre indvendt, at ministeriet i kraft af sine bidrag og den omstændighed, at det leverer sine tjenesteydelser til priser, der er reguleret på det iranske marked, snarere er en nettomodtager af midler fra regeringen end en kilde til betydelige indtægter for denne. Sagsøgeren har i denne sammenhæng tilføjet, at de midler, som genereres ved eksporten af elektricitet, bl.a. anvendes til at subventionere leveringen af elektricitet til de iranske borgere.
93. Den omstændighed, at sagsøgeren leverer underskudsgivende tjenesteydelser af almen interesse, indebærer imidlertid hverken, at ministeriets elektricitetseksportvirksomhed ikke kan klassificeres som finansiel støtte til den iranske regering, eller at den nævnte virksomhed følgelig ikke kan begrunde vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for ministeriet.
94. Sagsøgerens aktiviteter i tilknytning til elektricitetseksporten adskiller sig nemlig fra sagsøgerens øvrige bidrag, for så vidt som disse aktiviteter ikke udgør en tjenesteydelse af almen interesse, der leveres til den iranske befolkning. Der foreligger derfor ikke nogen uløselig forbindelse mellem sagsøgerens aktiviteter og bidrag, der kræver, at disse behandles under ét. Dette gælder så meget desto mere, som det fremgår af oplysningerne i sagsakterne, at de finansielle ressourcer, som elektricitetseksportvirksomheden genererer, ikke er underlagt nogen særlig budgetmæssig anvendelse.
95. Endvidere gør den omstændighed at indskrænke klassifikationen som enhed, der yder støtte til den iranske regering, til kun at gælde de enheder, hvis aktiviteter globalt set er overskudsgivende, det muligt at omgå målet med de omhandlede restriktive foranstaltninger og vil således kunne have en indvirkning på foranstaltningernes effektivitet. For at undgå anvendelsen af de nævnte foranstaltninger ville det ud over de beføjelser og aktiviteter, der genererer indtægter, således være tilstrækkeligt at give hver berørt enhed beføjelser og aktiviteter, som giver underskud for et tilsvarende beløb.
96. Desuden svarer den indefrysning af sagsøgerens midler, der er begrundet i sagsøgerens elektricitetseksportvirksomhed, til det i præmis 89 ovenfor anførte mål bestående i at fratage den iranske regering dens indtægtskilder, og dette gælder uanset, om sagsøgerens øvrige aktiviteter giver underskud. Som følge af den nævnte indefrysning fratages den iranske regering, som sagsøgeren udgør en integrerende del af, nemlig adgangen til en del af de finansielle ressourcer, der er nødvendige for at sikre regeringens samlede aktiviteter, herunder de aktiviteter, der befinder sig uden for sagsøgerens ressortområde, og som er knyttet til den nukleare spredning.
97. Det væsentlige spørgsmål ved bedømmelsen af, om sagsøgeren yder finansiel støtte til den iranske regering, er følgelig ikke, om sagsøgerens elektricitetseksportvirksomhed samlet set er overskudsgivende, men om den kan være overskudsgivende. Sagsøgeren bestrider imidlertid ikke, at den nævnte virksomhed er overskudsgivende.
98. På denne baggrund må det fastslås, at sagsøgeren har ydet støtte til den iranske regering i form af finansiel støtte, uanset den omstændighed, at ministeriets aktiviteter i givet fald samlet set giver underskud. Henset til de i præmis 90 ovenfor anførte angivelser kan den pågældende støtte desuden ikke anses for ubetydelig, og dette gælder uagtet sagsøgerens påstand om, at støtten kun udgør en minimal del af den iranske regerings budget.
99. Rådet har følgelig ikke begået en fejl ved at træffe restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren, idet sagsøgeren er en enhed, der yder støtte til den iranske regering.
100. Denne konklusion drages ikke i tvivl af sagsøgerens påstand om, at Rådet ikke gyldigt har understøttet den begrundelse, der er blevet givet for så vidt angår sagsøgeren.
101. I denne henseende fremgår det af prøvelsen i præmis 89-99 ovenfor, at sagsøgeren ikke har bestridt den væsentlige faktiske omstændighed, som Rådet har lagt til grund for så vidt angår sagsøgeren – nemlig den omstændighed, at ministeriets aktiviteter genererer finansielle midler, der står til rådighed for den iranske regering – men relevansen af denne omstændighed i lyset af det af Rådet anvendte retlige kriterium. Eftersom der ikke var fremsat nogen indsigelse, var Rådet, således som det fremgår af den i præmis 85 ovenfor anførte retspraksis, ikke forpligtet til at fremlægge beviser til støtte for, at den pågældende faktiske omstændighed var velbegrundet.
102. Endelig har sagsøgeren bestridt at være ansvarlig for fastlæggelsen af Irans atompolitik, således som det synes at fremgå af visse oplysninger i Rådets sagsakter.
103. I denne henseende er det ganske vist korrekt, at forslaget af 19. september 2012 og Rådets dokument af 17. januar 2013 med referencen »Coreu FUSP/0711/12 COR 1«, som er indeholdt i sidstnævntes sagsakter, henviser til sagsøgerens rolle inden for rammerne af Irans atompolitik.
104. I lyset af begrundelsen til de anfægtede retsakter bemærkes imidlertid for det første, at sagsøgerens argument vedrører en omstændighed, som Rådet ikke har lagt til grund ved vedtagelsen heraf. Dette argument må derfor forkastes som irrelevant.
105. For det andet fremgår det under alle omstændigheder af den ovenfor foretagne prøvelse, at begrundelsen om, at sagsøgeren yder støtte til den iranske regering, er begrundet. Idet denne begrundelse er tilstrækkelig i sig selv til at begrunde opførelsen af sagsøgerens navn på de anfægtede lister, kan den omstændighed, at andre eventuelle påstande fra Rådet ikke er nøjagtige, i overensstemmelse med den i præmis 83 ovenfor anførte retspraksis ikke berøre lovligheden af de anfægtede retsakter.
106. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger må det første anbringende forkastes.
Det fjerde anbringende vedrørende en tilsidesættelse af sagsøgerens grundlæggende rettigheder og proportionalitetsprincippet
107. Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet ved at vedtage de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren i uforholdsmæssig grad har begrænset ministeriets grundlæggende rettigheder, herunder ejendomsretten, retten til at udøve en økonomisk aktivitet og retten til respekt for dets omdømme.
108. Sagsøgeren har for det første anført, at de restriktive foranstaltninger over for ministeriet har alvorlige konsekvenser, navnlig for så vidt som de har en indvirkning på sagsøgerens udøvelse af sine opgaver, hvilke er altafgørende for den iranske befolknings sundhed og velvære. De nævnte foranstaltninger er imidlertid hverken nødvendige eller forholdsmæssige med henblik på at nå det mål, der består i at forhindre nuklear spredning og finansieringen heraf, idet sagsøgeren ikke deltager i denne spredning. Rådets tilgang ville således kunne begrunde indefrysning af midlerne hos ethvert ministerium for den iranske regering, uanset det pågældende ministeriums tilknytning til atomprogrammet, hvilket er åbenlyst uforholdsmæssigt.
109. For det andet er sagsøgeren af den opfattelse, at de restriktive foranstaltninger over for ministeriet udgør en tilsidesættelse af principperne om retssikkerhed og forudsigelighed. For så vidt som sagsøgeren ikke yder finansiel støtte til den iranske regering, er de nævnte foranstaltninger nemlig ifølge sagsøgeren baseret på den blotte omstændighed, at sagsøgeren er et ministerium for den nævnte regering. Under disse omstændigheder er det umuligt for sagsøgeren at vide, hvordan der kan opnås ophævelse af de nævnte foranstaltninger.
110. For det tredje følger tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet ligeledes af tilsidesættelsen af sagsøgerens processuelle rettigheder.
111. Rådet har bestridt, at sagsøgerens argumenter er begrundede.
112. Indledningsvis skal det for så vidt angår det i præmis 110 ovenfor anførte argument bemærkes, at de anfægtede retsakter, således som det fremgår af præmis 30-78 ovenfor, ikke indebærer en tilsidesættelse af sagsøgerens processuelle rettigheder, der begrunder, at de skal annulleres. Under disse omstændigheder kan det synspunkt, der er fremført af sagsøgeren, og hvorefter tilsidesættelsen af ministeriets processuelle rettigheder indebærer en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, heller ikke føre til en annullation af de anfægtede retsakter.
113. Hvad angår de øvrige klagepunkter bemærkes, at i medfør af proportionalitetsprincippet, som er en del af EU-rettens almindelige grundsætninger, er lovligheden af et forbud mod at udøve en økonomisk aktivitet betinget af, at forbudsforanstaltningerne er egnede til og nødvendige for at nå de mål, der lovligt forfølges med den pågældende lovgivning, idet den mindst bebyrdende foranstaltning skal vælges, når der er mulighed for at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, og idet byrderne ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (dom Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 59 ovenfor, EU:T:2013:397, præmis 179 og den deri nævnte retspraksis).
114. Som allerede anført ovenfor fremgår det imidlertid for det første af retspraksis, at indefrysningen af midlerne tilhørende de enheder, der yder støtte til Irans regering, har til formål at fratage sidstnævnte dens indtægtskilder med henblik på at tvinge den til at ophøre med udviklingen af dens nukleare spredningsprogram, fordi den ikke har tilstrækkelige finansielle ressourcer (dom National Iranian Oil Company mod Rådet, nævnt i præmis 89 ovenfor, under appel, EU:T:2014:678, præmis 140). De restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren stemmer således overens med det af Rådet forfulgte mål, uanset om sagsøgeren ikke selv deltager i nuklear spredning.
115. Selv om sagsøgeren for det andet har gjort gældende, at de restriktive foranstaltninger over for denne har haft alvorlige følgevirkninger for denne, bl.a. for så vidt angår de iranske selskabers vilje til at samarbejde med sagsøgeren på området for vandrensning og ‑sanering, har ministeriet ikke understøttet sine påstande med beviser eller konkrete oplysninger.
116. Under alle omstændigheder er det ganske vist korrekt, at sagsøgerens rettigheder, herunder især ejendomsretten, er blevet betydeligt indskrænket af de nævnte foranstaltninger, idet sagsøgeren bl.a. hverken kan råde over de af sine midler, der er beliggende på Unionens område, eller som unionsborgere ligger inde med, eller overføre sine midler til dette område, medmindre det sker i medfør af særlige tilladelser.
117. Det følger imidlertid af retspraksis, at de grundlæggende rettigheder, som sagsøgeren har påberåbt sig, ikke er absolutte prærogativer, og at udøvelsen heraf kan være genstand for restriktioner, der er begrundet i formål af almen interesse, som Unionen forfølger. Enhver restriktiv økonomisk eller finansiel foranstaltning har således pr. definition virkninger, som bl.a. påvirker ejendomsretten, hvorved parter, hvis ansvar for den situation, der førte til vedtagelsen af de pågældende foranstaltninger, ikke er blevet fastslået, således lider skade. Betydningen af de formål, som forfølges med de omtvistede forskrifter, kan efter deres art begrunde selv betydelige negative følger for visse erhvervsdrivende (jf. i denne retning dom af 9.7.2009, Melli Bank mod Rådet, T-246/08 og T-332/08, Sml., EU:T:2009:266, præmis 111 og den deri nævnte retspraksis).
118. Henset til den afgørende betydning af opretholdelsen af den internationale fred og sikkerhed er de byrder, som sagsøgeren pålægges, i den foreliggende sag ikke uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål. Dette gælder så meget desto mere, som disse restriktioner for det første kun vedrører en del af sagsøgerens aktiver, og afgørelse 2010/413 og forordning nr. 267/2012 for det andet fastsætter visse undtagelser til indefrysningen af de af de restriktive foranstaltninger omfattede enheders midler.
119. Endelig bemærkes, at argumentet vedrørende en påstået tilsidesættelse af principperne om retssikkerhed og forudsigelighed er støttet på en forkert præmis. Således som det fremgår af prøvelsen af det første anbringende, er sagsøgeren nemlig ikke blevet omfattet af de restriktive foranstaltninger, blot fordi den er et ministerium for den iranske regering, men på grund af den finansielle støtte, som ministeriet har ydet til regeringen. På denne baggrund kan sagsøgerens argument ikke tiltrædes.
120. På baggrund af det ovenstående må det fjerde anbringende forkastes, og Rådet må følgelig frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
121. I henhold til artikel 134, stk. 1, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen og pålægges derfor at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Rådets påstand herom.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Ministry of Energy of Iran betaler sagens omkostninger.