Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. BIONDI
van 26 maart 2026 (1)
Gevoegde zaken C‑266/24 P, C‑269/24 P en C‑289/24 P
Europese Commissie
tegen
Ryanair DAC (C‑266/24 P)
en
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV
tegen
Ryanair DAC,
Europese Commissie (C‑269/24 P)
en
Société Air France,
Air France-KLM
tegen
Ryanair DAC,
Europese Commissie (C‑289/24 P)
„ Hogere voorziening – Staatssteun – Steunmaatregel van Nederland ten gunste van KLM in het kader van de COVID-19-pandemie – Staatsgarantie voor een banklening en achtergestelde staatslening – Besluit waarbij de steunmaatregel verenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Bepaling van de begunstigde van de steun in de context van een concern ”
I.      Inleiding
1.        De onderhavige hogere voorzieningen vormen weer een nieuwe loot aan de stam van de (inmiddels tamelijk uitgebreide) reeks zaken waarbij de Unierechter verzocht wordt om te oordelen over de verenigbaarheid met het staatssteunrecht van de Unie van nationale maatregelen die vastgesteld zijn ter verlichting van de tragische gevolgen van de COVID-19-pandemie.
2.        In die context is het Hof altijd uitdrukkelijk meegegaan met het argument van de lidstaten dat zij hetzij volgens artikel 107, lid 2, onder b), VWEU(2), hetzij volgens artikel 107, lid 3, onder b), VWEU(3), het recht hebben om bepaalde nationale ondernemingen, en niet andere ondernemingen, te steunen vanwege hun structureel essentiële eigenschappen voor de economie van die lidstaat, bijvoorbeeld op het gebied van
connectiviteit, werkgelegenheid en infrastructuur.
3.        Wellicht komt er ooit een moment en een gelegenheid voor een herbeoordeling van de consistentie en levensvatbaarheid van de arresten van het Hof met betrekking tot de toepassing van Unierechtelijke beginselen op maatregelen die vastgesteld zijn in het kader van ernstige noodgevallen, in het bijzonder gezien de opgebouwde en verbeterde kennis over de gevolgen van die maatregelen voor de markt. De controle op staatssteun wordt immers, net als het mededingingsrecht, gekenmerkt door een dynamisch proces. Het einddoel ervan is echter altijd het voorkomen van nationale versnippering, zodat het gedrag van ondernemingen niet in de weg staat aan daadwerkelijke, onvervalste mededinging op de interne markt en het nastreven van gemeenschappelijke doelen.
4.        Niettemin wordt met de onderhavige hogere voorzieningen van het Hof verlangd dat het zich uitsluitend richt op de juiste toepassing van enkele van de basisbegrippen van het staatssteunrecht. Deze hogere voorzieningen doen met name de vraag rijzen welke criteria moeten worden toegepast bij het bepalen van de begunstigde van staatssteun in de context van een concern. De Europese Commissie (C‑266/24 P), Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (hierna: „KLM”) (C‑269/24 P), en Air France-KLM S.A. (hierna: „Air France-KLM”) en Société Air France S.A. (hierna: „Air France”) (C‑289/24 P) vorderen vernietiging van het arrest van 7 februari 2024, Ryanair/Commissie (KLM II; COVID-19) (T‑146/22, EU:T:2024:68; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht besluit C(2021) 5437 final van de Commissie van 16 juli 2021(4) (hierna: „litigieus besluit”), tot goedkeuring van steunmaatregelen ten gunste van de luchtvaartmaatschappij KLM, nietig heeft verklaard. De hogere voorzieningen zijn onderdeel van een reeks van zeven hogere voorzieningen, die alle betrekking hebben op maatregelen ten gunste van vennootschappen van de Air France-KLM groep.(5)
II.    Voorgeschiedenis van het geding, litigieus besluit en bestreden arrest
5.        KLM maakt deel uit van de Air France-KLM groep, die geleid wordt door Air France-KLM.(6) Air France, dat volledig in handen is van Air France-KLM, is een andere dochteronderneming van de groep en een zustervennootschap van KLM.(7)
6.        Op 26 juni 2020 heeft het Koninkrijk der Nederlanden bij de Commissie steun ten gunste van KLM aangemeld, bestaande uit: (i) een staatsgarantie voor een door een bankenconsortium aan KLM verstrekte lening, en (ii) een staatslening (hierna: „maatregel in kwestie”). Het totale budget van deze steunmaatregel bedroeg 3,4 miljard EUR. Het doel van de maatregel in kwestie was om KLM tijdelijk te voorzien van liquide middelen, die zij nodig had om de nadelige gevolgen van de COVID-19-pandemie op te vangen. Het Koninkrijk der Nederlanden was namelijk van mening dat een faillissement van KLM – gelet op haar belang voor zijn economie en zijn luchtverbindingen – de door die pandemie veroorzaakte ernstige verstoring van zijn economie zou verergeren.(8)
7.        Bij besluit van 13 juli 2020 heeft de Commissie geoordeeld dat de maatregel in kwestie staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde en verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU.(9) Volgens dit besluit was KLM de enige begunstigde van de steun, met uitsluiting van alle andere ondernemingen van de Air France-KLM groep.(10)
8.        Bij arrest van 19 mei 2021, Ryanair/Commissie (KLM; COVID-19)(11), heeft het Gerecht dit eerste besluit nietig verklaard omdat het ontoereikend was gemotiveerd wat de bepaling van de begunstigde van de maatregel in kwestie betreft. Bovendien heeft het Gerecht besloten dat de gevolgen van de nietigverklaring van dat besluit zouden worden opgeschort totdat de Commissie een nieuw besluit zou hebben vastgesteld op grond van artikel 108 VWEU.(12)
9.        Op 16 juli 2021 heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld, waarin zij heeft geoordeeld dat de maatregel in kwestie staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU was, maar verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, en dat KLM de enige begunstigde van de steun was, met uitsluiting van alle andere ondernemingen van de Air France-KLM groep.
10.      Ryanair DAC (hierna: „Ryanair”) heeft nietigverklaring van het litigieuze besluit gevorderd, waarbij zij onder meer aanvoerde dat de Commissie ten onrechte enkel KLM heeft aangewezen als de begunstigde van de steun. Dit middel heeft het Gerecht in het bestreden arrest gegrond verklaard, waarbij het heeft geoordeeld dat de begunstigde van de steunmaatregel in kwestie Air France, Air France-KLM en KLM had moeten omvatten. Op die grond heeft het Gerecht het litigieuze besluit in zijn geheel nietig verklaard, zonder de overige middelen van Ryanair te onderzoeken.(13)
III. Conclusies
11.      De Commissie, KLM, en Air France-KLM en Air France verzoeken het Hof in hun drie respectieve hogere voorzieningen om, primair, het bestreden arrest te vernietigen, de zaak zelf af te doen en Ryanair te verwijzen in de kosten of, subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor afdoening en de beslissing omtrent de kosten van de procedure aan te houden.
12.      Zowel de Franse Republiek als het Koninkrijk der Nederlanden verzoeken het Hof om de hogere voorzieningen toe te wijzen en het bestreden arrest te vernietigen. Daarnaast verzoekt het Koninkrijk der Nederlanden het Hof om Ryanair te verwijzen in de kosten.
13.      Ryanair verzoekt het Hof om de hogere voorzieningen af te wijzen en de Commissie, KLM, en Air France-KLM en Air France te verwijzen in de kosten.
IV.    Hogere voorzieningen
14.      De Commissie voert ter ondersteuning van haar hogere voorziening twee middelen aan. Met haar eerste middel voert zij aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door een onjuist criterium toe te passen bij de bepaling van de begunstigde van steun binnen een concern. Met haar tweede middel voert zij aan dat het Gerecht zijn eigen beoordeling in de plaats heeft gesteld van die van de Commissie, zonder naar behoren aan te tonen dat de redenering van de Commissie een kennelijke beoordelingsfout bevatte.
15.      KLM (in zaak C‑269/24 P), en Air France-KLM en Air France (in zaak C‑289/24 P) voeren ter ondersteuning van hun hogere voorziening drie middelen aan, waarbij in de eerste twee middelen dezelfde onjuiste rechtsopvattingen worden aangevoerd die de Commissie in haar hogere voorziening in zaak C‑266/24 P heeft aangevoerd. Met hun derde middel stellen KLM, en Air France-KLM en Air France dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het juridische kader van het begrip „indirecte voordelen van staatssteun” verkeerd uit te leggen.
A.      Eerste middel in hogere voorziening
16.      Met hun eerste middel in hogere voorziening, waarmee opgekomen wordt tegen de punten 54 tot en met 159 van het bestreden arrest, stellen de Commissie, KLM, en Air France-KLM en Air France (hierna gezamenlijk: „rekwirantes”), ondersteund door de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden, dat het Gerecht een onjuist criterium heeft toegepast om te bepalen welke onderneming als begunstigde kon worden aangemerkt van de op grond van de maatregel in kwestie verleende steun. Meer in het bijzonder heeft het Gerecht volgens rekwirantes ten onrechte de analyse van wat „één economische eenheid” vormt, gelijkgesteld met de analyse van de „begunstigde” van een steunmaatregel in de context van een concern, waarbij het zich heeft gericht op de factoren waarmee het bestaan van een dergelijke eenheid kan worden vastgesteld, in plaats van te bepalen aan welke onderneming de steunmaatregel daadwerkelijk ten goede komt.
17.      De overheid kan steun verlenen aan natuurlijke of rechtspersonen. De staatssteunregels zijn echter enkel van toepassing op ondernemingen.(14) Meer in het bijzonder moet er volgens artikel 107, lid 1, VWEU met name sprake zijn van een voordeel dat aan een onderneming wordt toegekend.(15) Deze twee begrippen houden een derde begrip in, dat, hoewel er in artikel 107, lid 1, VWEU niet specifiek naar wordt verwezen, centraal staat in het staatssteunrecht: dat van de begunstigde. Met het begrip „begunstigde” – dat niet alleen van belang is voor de terugvordering van de steun, maar ook voor de analyse of een nationale maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, valt en voor de analyse van de verenigbaarheid ervan met de interne markt – wordt de onderneming aangeduid die deze steun feitelijk heeft genoten.(16)
18.      Volgens de gangbare door het Hof ontwikkelde toets verwijst het begrip „onderneming” naar entiteiten die een economische activiteit uitoefenen, ongeacht hun rechtsvorm en de wijze waarop zij worden gefinancierd(17), en moet het dus aldus worden opgevat dat het duidt op een economische eenheid, ongeacht of de betrokken economische eenheid juridisch gezien uit meerdere natuurlijke of rechtspersonen bestaat.(18)
19.      De opvatting van een „onderneming” als een economische eenheid, zoals het Hof deze begin jaren zeventig heeft ontwikkeld in het kader van wat nu artikel 101 VWEU is, is – terecht – ook gehanteerd op andere nauw met elkaar verweven gebieden van het Unierecht, zoals staatssteun.(19) In de woorden van advocaat-generaal Jacobs: om redenen van coherentie en uniformiteit moet in het algemeen dezelfde betekenis worden toegekend aan identieke begrippen die worden gehanteerd op nauw verwante gebieden van het Unierecht die dezelfde doelstellingen nastreven, behoudens wanneer een andere oplossing gerechtvaardigd is.(20)
20.      Meerdere juridisch onafhankelijke entiteiten kunnen dus voor het bepalen van de kring van begunstigden van staatssteun worden gezien als één onderneming wanneer zij kunnen worden geacht als één economische eenheid voordeel te halen uit de betrokken maatregel.(21)
21.      Het is duidelijk dat dit niet betekent dat telkens wanneer de begunstigde van staatssteun deel uitmaakt van een concern, het gehele concern automatisch als de daadwerkelijke begunstigde moet worden aangemerkt. Voor het afbakenen van de grenzen van de onderneming – op te vatten als een economische eenheid – die binnen een dergelijk concern baat heeft bij een steunmaatregel, moet rekening worden gehouden met tal van factoren waarmee in elk afzonderlijk geval de voorzienbare economische effecten kunnen worden bepaald van die maatregel en van de daardoor geboden voordelen. Dit is dan ook een kwestie van prospectieve aard.
22.      Teneinde vast te stellen of de kritiek van rekwirantes gegrond is, moet dus kort worden ingegaan op de stappen van de redenering van de Commissie respectievelijk het Gerecht voor het bepalen van de begunstigde van de steunmaatregel in kwestie.
23.      De Commissie heeft in de overwegingen 107 tot en met 110 van het litigieuze besluit, onder verwijzing naar de rechtspraak van het Gerecht, ten eerste in herinnering gebracht dat ondernemingen binnen een concern ten behoeve van staatssteun als één onderneming kunnen worden behandeld wanneer zij één economische eenheid vormen, beoordeeld op basis van factoren die betrekking hebben op de banden tussen die ondernemingen, zoals het uitoefenen van directe of indirecte zeggenschap door een van de entiteiten, het onderhouden van functionele en financiële banden, het ondernemen van dezelfde of parallelle economische activiteiten, en het bestaan van specifieke contractuele bedingen.(22) Ten tweede heeft de Commissie verwezen naar het arrest van 3 juli 2003, België/Commissie(23), en erop gewezen dat het enkele feit dat meerdere vennootschappen tot hetzelfde concern behoren, niet noodzakelijkerwijs betekent dat al die vennootschappen ipso facto begunstigden van staatssteun zijn, aangezien de steun beperkt kan zijn tot specifieke entiteiten binnen het concern. Vervolgens heeft de Commissie met toepassing van deze criteria in de overwegingen 112 tot en met 117 van het litigieuze besluit een analyse verricht van: (i) de functionele, economische en organieke banden tussen Air France, KLM en Air France-KLM, en (ii) de overeenkomsten met betrekking tot de maatregel in kwestie en het risico van overloop van steun tussen deze drie entiteiten. Na haar analyse was de Commissie enerzijds van mening dat KLM, hoewel er sprake was van bepaalde functionele, economische en organieke banden(24), de facto in aanzienlijke mate functioneel, financieel en operationeel autonoom was, onafhankelijk in haar financierings- en liquiditeitsbehoeften voorzag (waarbij Air France-KLM geen zeggenschap over haar middelen had), en transacties binnen het concern tegen marktvoorwaarden verrichtte.(25) Anderzijds was de Commissie van mening dat de contractuele mechanismen van de maatregel in kwestie gepaard gingen met diverse voorzorgsmaatregelen(26), die moesten waarborgen dat de middelen uitsluitend en daadwerkelijk doorgeleid zouden worden naar KLM, waaraan zij rechtstreeks zouden worden overgemaakt zonder via de holdingmaatschappij Air France-KLM te lopen en zonder eventuele overloop naar Air France. Dientengevolge heeft de Commissie geoordeeld dat KLM een economische eenheid vormde die onderscheiden diende te worden van haar moedermaatschappij en van Air France, en dat zij de enige begunstigde van de maatregel in kwestie was.
24.      Het Gerecht heeft in het bestreden arrest ten eerste de kapitaalbanden en de organieke, functionele en economische banden tussen Air France-KLM, Air France en KLM en hun respectieve dochterondernemingen onderzocht, en geoordeeld dat al deze banden factoren waren die erop wezen dat deze entiteiten één economische eenheid vormden voor de toepassing van de staatssteunregels.(27) Met name heeft het Gerecht geoordeeld dat: (i) Air France-KLM zeggenschap uitoefende door zich direct of indirect te bemoeien met het beheer van Air France en KLM(28); (ii) de conclusie van de Commissie dat Air France en KLM functioneel autonoom waren, niet onderbouwd was(29), en (iii) er sprake was van enige economische en financiële onderlinge afhankelijkheid tussen Air France-KLM en haar dochterondernemingen, alsook van enige economische integratie en samenwerking tussen Air France en KLM(30). Ten tweede heeft het Gerecht de overeenkomsten onderzocht op grond waarvan de maatregel in kwestie is toegekend, waarbij het heeft geoordeeld dat uit de in deze overeenkomsten neergelegde contractuele mechanismen niet kan worden afgeleid dat KLM de enige begunstigde van de steunmaatregel in kwestie was(31) (punt 132). Vervolgens heeft het Gerecht het soort maatregel dat is toegekend en de context ervan onderzocht, waarna het heeft vastgesteld dat de Commissie in die context geen rekening had gehouden met het besluit Air France-KLM en Air France.(32)
25.      Ik moet bekennen dat ik de kritiek van rekwirantes op de redenering van het Gerecht buitensporig formalistisch vind, en in strijd met de overkoepelende functionaliteitsbenadering die op het staatssteunrecht van toepassing is. In klare taal gesteld (en hopelijk geldt dit voor alle officiële talen van de Unie), kan ik simpelweg geen echte verschillen ontdekken tussen de reconstructie van de Commissie in het litigieuze besluit en de redenering van het Gerecht.
26.      Zowel het litigieuze besluit als het bestreden arrest is gebaseerd op een individuele en een alomvattende beoordeling van dezelfde factoren, onderzocht in precies dezelfde volgorde. Geen van de rekwirantes bestrijdt het belang van die factoren of stelt dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met andere, evenzeer relevante factoren. Met name erkennen rekwirantes dat de analyse van de economische, functionele en organieke banden tussen de diverse entiteiten van een concern het uitgangspunt is voor het bepalen van de begunstigde van steun binnen een dergelijke groep, aangezien daarmee met name de mate van de autonome beslissingsbevoegdheid van die entiteiten vastgesteld kan worden.
27.      Voorts is zowel het litigieuze besluit als het bestreden arrest gebaseerd op dezelfde opvatting van een onderneming als een economische eenheid en in feite op dezelfde rechtspraak om te bepalen of er al dan niet sprake is van een dergelijke eenheid in de context van staatssteun.(33) Herhaald zij dat rekwirantes het belang van deze opvatting of van die rechtspraak voor het bepalen van de kring van begunstigden van staatssteun binnen een concern niet betwisten.
28.      Onder verwijzing naar punt 66 van het arrest AceaElectrabel(34) constateert de Commissie dat het begrip „één economische eenheid” op het gebied van staatssteun kan verschillen van het begrip dat voor andere gebieden van het mededingingsrecht geldt. Dit argument overtuigt mij echter niet geheel.
29.      Net als het begrip „onderneming” is het begrip „één economische eenheid” functioneel van aard. De kwalificatie van meerdere entiteiten als één economische eenheid ten behoeve van het mededingingsrecht, daaronder begrepen het staatssteunrecht, hangt af van het specifieke doel waarop een dergelijke kwalificatie gericht is en van de onderzochte context. Derhalve kunnen verschillende entiteiten voor het bepalen van de begunstigde van staatssteun in een bepaald geval als een ondeelbaar geheel worden beschouwd, terwijl zij voor doeleinden met betrekking tot andere mededingingsrechtsgebieden niet als zodanig gekwalificeerd zouden worden.
30.      Rekwirantes voeren ook aan dat het Gerecht voorbij is gegaan aan de rechtspraak volgens welke de begunstigde van staatssteun beperkt kan zijn tot een van de vennootschappen die deel uitmaken van een groep, met uitsluiting van alle andere ondernemingen, en dat het derhalve is uitgegaan van een onjuist of onvolledig rechtskader. Zij verwijzen met name naar het arrest Verlipack, waarin het Hof heeft verduidelijkt dat de Commissie ten aanzien van een overheidslening rekening kan houden met de bewoordingen van bestemmingsclausules en om te concluderen dat de begunstigde van de steun niet de schuldenaar is, maar een andere entiteit, waaraan de schuldenaar de geleende middelen moet doorgeven. In wezen stellen zij dat uit dat arrest volgt dat het verlenen van steun aan een entiteit binnen een concern gebonden kan zijn aan beperkingen aan de mate van toegang tot de middelen of aan de doeleinden waarvoor de steunmaatregel kan worden aangewend, zodanig dat die entiteit, naargelang van de omstandigheden van iedere zaak, ten behoeve van het bepalen van de begunstigde van de steun als onafhankelijke eenheid kan worden beschouwd.
31.      Ter zake merk ik allereerst op dat het enkele feit dat het Gerecht, anders dan de Commissie in het litigieuze besluit(35), niet heeft verwezen naar het arrest Verlipack waar het in de punten 54 tot en met 61 van het bestreden arrest heeft verwezen naar de rechtspraak die het van belang achtte en de criteria heeft beschreven die het zou toepassen, niet betekent dat het de mogelijkheid uitsloot dat de kring van begunstigden van staatssteun binnen een concern beperkt kan zijn tot één entiteit.
32.      Een dergelijke mogelijkheid kan enkel worden vastgesteld na een beoordeling waarin rekening wordt gehouden met alle hierboven bedoelde relevante factoren en hangt af van de bijzonderheden van elk geval. Indien blijkt dat het Gerecht een dergelijke beoordeling heeft verricht, kan dan ook niet louter op basis van de signaleerde omissie worden opgekomen tegen zijn redenering. Verder heeft het Gerecht geen rekening gehouden met het arrest Verlipack of met de arresten van 25 juni 1998, British Airways e.a./Commissie(36), en 11 mei 2005, Saxonia Edelmetalle en ZEMAG/Commissie(37), waarnaar rekwirantes ook verwijzen. Het heeft echter overwogen dat de zaken die tot deze arresten hebben geleid niet vergelijkbaar waren met de bij het Gerecht aanhangige zaken, en geoordeeld dat, anders dan in die arresten, de begunstigde van de steunmaatregel in kwestie niet kon worden geacht beperkt te zijn tot één vennootschap binnen de groep waartoe die begunstigde behoorde.(38)
33.      De Commissie voert aan dat niet enkel de omissie ter zake van het arrest Verlipack in de punten 54 tot en met 62 van het bestreden arrest, maar ook de verwijzingen naar punt 11 van de Mededeling betreffende het begrip „staatssteun”(39) en naar het arrest AceaElectrabel in de punten 55, 57 en 58 van dat arrest aangeven dat het Gerecht is uitgegaan van een onjuist rechtskader. Zij stelt dat het gewicht en het belang van factoren zoals het bestaan van een zeggenschapsdeelneming en van andere functionele, economische en organieke banden, waarvan in die mededeling en in het arrest AceaElectrabel wordt uitgegaan, veranderen naargelang beoogd wordt om de „onderneming” als geheel dan wel de „begunstigde” te bepalen, hoewel die factoren wel passend zijn voor zowel de vaststelling of meerdere entiteiten deel uitmaken van één onderneming als voor het bepalen van de begunstigde van de steun. Ik beken dat ik die kritiek niet geheel begrijp.
34.      Zoals reeds opgemerkt, hangen het begrip „onderneming” en het begrip „economische eenheid” af van het specifieke beoogde doel. Dat betekent dat bij de vaststelling of binnen een concern de begunstigde van een steunmaatregel slechts één van de entiteiten is waaruit het
concern bestaat, een eenheid is die uit meerdere van die entiteiten dan wel het gehele concern bestaat, rekening moet worden gehouden met alle relevante factoren, die per geval kunnen verschillen. Bijgevolg is het mogelijk dat dezelfde entiteiten in relatie tot een bepaalde steunmaatregel wel als een economische eenheid worden beschouwd en in relatie tot een andere steunmaatregel niet.(40)
35.      Derhalve is in omstandigheden als in de onderhavige gevoegde zaken de vraag niet hoeveel gewicht of belang dient te worden gehecht aan de economische, organieke en functionele banden tussen de entiteiten waaruit de groep bestaat – die grondig en objectief onderzocht moeten worden – maar of één of meer van die entiteiten in het licht van de bijzonderheden van het geval ondanks die banden kunnen worden beschouwd als een onafhankelijke onderneming en als de enige begunstigde van de steun in kwestie. Mijns inziens heeft het Gerecht in het bestreden arrest precies die redenering gevolgd.
36.      Rekwirantes stellen ook, met overlappende argumenten, dat het Gerecht de mogelijkheid voor een lidstaat heeft uitgesloten om gebruik te maken van contractuele voorzorgsmaatregelen teneinde het voordeel van steun voor bepaalde entiteiten binnen een concern te beperken. Deze stelling is mijns inziens ongegrond.
37.      Het Gerecht heeft niet alleen uitdrukkelijk erkend dat „de overeenkomsten op grond waarvan de steunmaatregel is toegekend” een van meerdere factoren betreft die bij een alomvattende beoordeling in aanmerking moeten worden genomen om vast te stellen of afzonderlijke entiteiten voor de toepassing van de staatssteunregels kunnen worden beschouwd als één economische eenheid(41), maar het heeft ook grondig onderzoek verricht naar de inhoud van de contractuele mechanismen die ingevoerd zijn bij de overeenkomsten op grond waarvan de steunmaatregel in kwestie is toegekend, en geoordeeld dat de Commissie niet had aangetoond dat die mechanismen volstonden om te voorkomen dat de aan KLM verstrekte middelen direct of indirect naar andere leden van de groep zouden doorstromen.
38.      In dat opzicht lijdt het mijns inziens geen twijfel, zoals het Gerecht in punt 134 van het bestreden arrest heeft verduidelijkt, dat de geschiktheid van dergelijke contractuele mechanismen om zich op één entiteit binnen een concern te richten, afhangt van hun concrete inhoud en van de bijzonderheden van het geval. Een andere conclusie, die rekwirantes zelf niet bepleiten, zou van het bepalen van de daadwerkelijke begunstigde van de steun in een context zoals die van de onderhavige gevoegde zaken een zuiver formalistische kwestie maken.
39.      Een dergelijke casuïstische benadering wordt verre van weersproken maar juist bevestigd in het arrest Verlipack. In dat arrest heeft het Hof erkend dat het enkel „mogelijk” was dat de beoordeling van de bestemmingsclausules in kwestie de conclusie wettigde dat de begunstigde van de litigieuze leningen niet de lener was. In bredere zin moet mijns inziens de reikwijdte van het arrest Verlipack niet worden overdreven, hoewel dat arrest beslist aldus kan worden gelezen dat daarin het belang wordt erkend van de voorwaarden van toekenning van steun door een lidstaat voor het bepalen van de onderneming waaraan die steun daadwerkelijk ten goede komt.(42) Dit arrest kan echter in het bijzonder niet aldus worden uitgelegd dat het contractuele afspraken onvoorwaardelijk laat prevaleren boven de economische werkelijkheid en de doeltreffendheid van de controle op staatssteun.
40.      Verder herinner ik eraan dat volgens vaste rechtspraak van het Hof enkel de gevolgen van een dergelijke maatregel van belang zijn voor de beoordeling of deze maatregel eventueel staatssteun vormt.(43) Een dergelijk fundamenteel beginsel van het staatssteunrecht dient ook als richtsnoer voor het bepalen van de begunstigde van staatssteun. De zaak die tot het arrest Verlipack heeft geleid, gaat uit van toepassing van de op gevolgen gerichte benadering, waarvan het staatssteunrecht doordrenkt is, en waarop geen beroep kan worden gedaan voor het goedkeuren van een methode waarin buitensporig veel belang wordt gehecht aan de contractuele mechanismen waarvan de verlening van steun vergezeld gaat, zonder een grondige analyse van de inhoud en de gevolgen ervan.
41.      Ter afsluiting zij opgemerkt dat wat rekwirantes beschrijven als de toepassing van een onjuist of onvolledig rechtskader en de onjuiste toepassing of uitlegging van de relevante rechtspraak of van het „gewicht” dat aan de toepasselijke criteria dient te worden gehecht, mijns inziens niet meer behelst dan een verschil in de conclusies die de Commissie en het Gerecht op basis van de relevante feiten en bewijsstukken hebben bereikt. Zowel het Gerecht als de Commissie hebben mijns inziens hetzelfde juridische criterium toegepast.
42.      Gelet op een en ander dient het eerste middel in hogere voorziening mijns inziens in alle onderhavige gevoegde zaken te worden afgewezen.
B.      Tweede middel in hogere voorziening
43.      Rekwirantes, ondersteund door de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden, stellen dat het Gerecht, bij het verifiëren van de analyse van de begunstigde van de maatregel in kwestie in het litigieuze besluit, de grenzen heeft overschreden van zijn marginale toetsing in economische zaken, en zijn eigen beoordeling van de feiten en de bewijsstukken in de plaats heeft gesteld van die van de Commissie, zonder naar behoren een kennelijke beoordelingsfout in de redenering van de Commissie aan te tonen. Primair stellen zij dat het Gerecht tot een oordeel is gekomen dat tegenovergesteld is aan dat van de Commissie in het litigieuze besluit, zonder vast te stellen dat enige stap in de analyse van de Commissie een kennelijke beoordelingsfout vertoonde. Een dergelijke stelling, die – anders dan Ryanair aanvoert – volledig ontvankelijk is, is verdeeld in vier afzonderlijke onderdelen, die ik afzonderlijk zal bespreken. Alvorens verder te gaan met mijn analyse, is het misschien nuttig om kort te herinneren aan de beginselen inzake het niveau van rechterlijke toetsing zoals die gelden in de omstandigheden van de onderhavige gevoegde zaken.
44.      Het Hof heeft erkend dat de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt bij de vaststelling of afzonderlijke entiteiten ten behoeve van het vaststellen van de begunstigde van staatssteun een economische eenheid vormen.(44) Het in de context van een concern vaststellen van de begunstigde van staatssteun kan inderdaad ingewikkelde economische beoordelingen inhouden, waarbij volgens vaste rechtspraak van het Hof de toetsing van dergelijke beoordelingen beperkt is, namelijk tot de vaststelling of voldaan is aan de procedurevoorschriften en aan de regels met betrekking tot de motiveringsplicht, tot de verificatie van de juistheid van de aangevoerde feiten, en tot de vaststelling dat er geen sprake is van een onjuiste rechtsopvatting, van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of van misbruik van bevoegdheden. Het staat niet aan de Unierechter om de eigen economische beoordeling in de plaats te stellen van die van de Commissie.
45.      Het Hof heeft echter duidelijk gemaakt dat de beoordelingsmarge van de Commissie bij het verrichten van ingewikkelde economische beoordelingen, met name op het gebied van staatssteun, de Unierechter niet belet de uitlegging van economische gegevens door de Commissie te toetsen.(45) De Unierechter dient immers niet enkel de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en de samenhang daarvan te controleren, maar ook na te gaan of die elementen het relevante feitenkader vormen voor de beoordeling van een complexe toestand en of hij de daaruit getrokken conclusies kan schragen.(46) Zoals ik reeds eerder heb kunnen opmerken, hangt de intensiteit van de rechterlijke toetsing van economische beoordelingen af van de mate van complexiteit ervan en van de vraag of zij beleidskeuzen of doelstellingen impliceren. Dientengevolge moet de maatstaf van „marginale toetsing van ingewikkelde economische beoordelingen” geen algemene formule worden die de Unierechter er ten onrechte in beperkt om hele categorieën beoordelingen voldoende intensief te toetsen.(47) Dit geldt des te meer bij beoordelingen die worden verricht in het stadium van het bepalen van de factoren die bijdragen aan de vaststelling dat er sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, en bij de vaststelling van de reikwijdte ervan, zoals het vaststellen van de onderneming waaraan de steunmaatregel ten goede komt.
46.      Zoals rekwirantes zelf erkennen, heeft het Gerecht in de punten 59 en 60 van het bestreden arrest op de juiste wijze de grenzen beschreven van zijn rechterlijke toetsing in de zaken die het dient te beslechten, door te verwijzen naar de rechtspraak waaraan hierboven herinnerd is.
1.      Eerste onderdeel: het Gerecht heeft de grenzen van zijn rechterlijke toetsing ten aanzien van kapitaalbanden en organieke en functionele banden overschreden
47.      Rekwirantes voeren in wezen aan dat het oordeel van het Gerecht ten aanzien van kapitaalbanden en organieke en functionele banden niet onverenigbaar zijn met de conclusies van de Commissie in het litigieuze besluit, en dat in het bestreden arrest niet is vastgesteld dat de beoordelingen van die banden door de Commissie een kennelijke fout bevatten.
48.      Het onderhavige onderdeel – dat meerdere klachten behelst, waarvan sommige niet-ontvankelijk zijn, zoals ik hieronder zal toelichten –
vindt mijns inziens geen steun in een zorgvuldige lezing van dat arrest.
49.      Anders dan rekwirantes stellen, volgt uit de redenering die ten grondslag ligt aan de punten 63 tot en met 107 van het bestreden arrest(48) dat het Gerecht niet de conclusie van de Commissie heeft aanvaard dat „KLM en Air France de facto in aanzienlijke mate functioneel, economisch en organiek autonoom [waren], zowel jegens elkaar als jegens hun moedermaatschappij” (overweging 113 van het litigieuze besluit), ondanks „bepaalde functionele, economische en organieke banden tussen Air France, KLM en [Air France-KLM]” (overweging 112 van het litigieuze besluit). Integendeel, het Gerecht heeft geoordeeld dat deze banden, of die nu apart of samen onderzocht worden, factoren waren die erop wezen dat deze drie entiteiten ten behoeve van de steunmaatregel in kwestie niet als onafhankelijk konden worden aangemerkt.(49)
50.      Tevens stellen rekwirantes ten onrechte dat het Gerecht geen kennelijke beoordelingsfout heeft vastgesteld in de redenering of conclusies van de Commissie. Het Gerecht heeft de overwegingen 112 en 113 van het litigieuze besluit getoetst en in het licht van de informatie in dat besluit en van de aangevoerde argumenten en bewijsstukken – waarvan rekwirantes noch het belang noch het feit dat zij beschikbaar waren voor de Commissie ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit
hebben betwist(50)– overwogen dat de bevindingen van de Commissie met betrekking tot de intensiteit van de functionele, economische en organieke banden tussen Air France en KLM onderling en jegens hun moedermaatschappij niet voldoende onderbouwd waren. Door aldus te overwegen, is het Gerecht binnen de grenzen gebleven van zijn rechterlijke toetsing van de ingewikkelde economische beoordelingen van de Commissie op het gebied van staatssteun, zoals beschreven in de rechtspraak waaraan in punt 45 van deze conclusie herinnerd is.
51.      Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het door rekwirantes benadrukte feit
dat het Gerecht de categorie „kennelijke beoordelingsfout” pas later in het bestreden arrest(51) – en slechts eenmaal – uitdrukkelijk heeft vermeld, terwijl dit tot het risico kan leiden dat de lexicale keuzen van het Gerecht voorrang krijgen op de inhoud van zijn redenering.
52.      Om dezelfde redenen als hierboven dient de stelling van rekwirantes dat het Gerecht zijn eigen beoordeling in de plaats heeft gesteld van die van de Commissie mijns inziens te worden verworpen.
53.      Het Gerecht heeft zich gericht op het in het licht van de aangevoerde argumenten en bewijsstukken toetsen van de beoordeling van de Commissie van de economische, organieke en functionele banden tussen Air France-KLM, Air France en KLM, en vastgesteld dat de conclusies van de Commissie niet overeind bleven. Voor zover de bedoelde stelling van rekwirantes gebaseerd is op de zogenaamd te gedetailleerde aard van de analyse van het Gerecht, is dit argument te simplistisch en berust het op een onjuiste en restrictieve opvatting van de rol van de Unierechter bij het toetsen van de economische beoordelingen van de Commissie. Dat de reikwijdte van die toetsing beperkt is, betekent niet dat die rechter niet bevoegd is, of zelfs verplicht, om deze grondig uit te voeren.
54.      Met name heeft het Gerecht, anders dan Air France-KLM en Air France stellen, zijn eigen beoordeling niet in de plaats gesteld van die van de Commissie wat betreft de samenwerking tussen Transavia Frankrijk en Transavia Nederland, waarnaar in punt 82 van het bestreden arrest wordt verwezen. Om te kunnen vaststellen dat er sprake is van enige functionele en commerciële samenwerking tussen deze vennootschappen, hoewel iedere vennootschap over haar eigen licenties, certificaten, vervoersrechten, uurroosters, activa, personeel en directie beschikt, heeft het Gerecht zich niet uitsluitend gebaseerd op het feit dat zij een merknaam en een website delen. Het heeft benadrukt dat „Transavia” zich op de markt – en op de documenten van de Air France-KLM groep, met name op de universele registratiedocumenten 2019 en 2020 – heeft gepresenteerd als één enkele ondernemer, die het „low cost”-segment van de commerciële activiteiten van die groep vormde.(52) In dit verband dient niet uit het oog te worden verloren dat eenheid van marktgedrag nu juist datgene is waardoor meerdere juridisch onafhankelijke entiteiten als één „economische eenheid” worden aangemerkt.(53)
55.      De overige argumenten van rekwirantes zijn mijns inziens ongegrond dan wel niet-ontvankelijk, in die zin dat daarmee van het Hof een nieuwe beoordeling lijkt te worden verzocht van de feiten of bewijsstukken die het Gerecht heeft onderzocht, iets waartoe het Hof, bij gebreke van bewijs van een onjuiste opvatting, niet bevoegd is.(54)
56.      Ten eerste is het, zoals KLM benadrukt, juist dat het Gerecht zich in punt 89 van het bestreden arrest ten onrechte heeft gebaseerd op overweging 41 van het litigieuze besluit, waarin de door het Koninkrijk der Nederlanden verschafte toelichting op de functionele banden binnen de Air France-KLM groep nader wordt gespecificeerd, en die geen bestanddeel is van de beoordeling van de Commissie. De stelling van het Koninkrijk der Nederlanden dat KLM en Air France „functioneel autonoom” zijn, wordt echter wel onderschreven door de Commissie(55), die in haar beoordeling uitgebreid terugverwijst naar die toelichtingen.(56)
57.      Ten tweede treft het argument van KLM dat binnen een concern een bepaalde mate van functionele banden te verwachten valt en dat dochterondernemingen, ondanks enige coördinatie, wel degelijk autonoom kunnen opereren, zelfs binnen één economische eenheid, geen doel, aangezien het Gerecht nu juist de conclusie dat KLM operationeel autonoom was, niet-onderbouwd heeft geacht.
58.      Ten derde is de stelling van rekwirantes dat de veto- en goedkeuringsrechten van Air France-KLM niet verder gaan dan de gebruikelijke bevoegdheden van een moedermaatschappij die zeggenschap over haar dochterondernemingen uitoefent, zelfs als deze stelling feitelijk juist zou zijn, mijns inziens niet doorslaggevend voor de vraag welke entiteit binnen de Air France-KLM groep kan worden geacht daadwerkelijk direct of indirect baat te hebben bij de maatregel in kwestie.
59.      Ten vierde heeft het Gerecht, anders dan rekwirantes aanvoeren, in punt 104 van het bestreden arrest niet geoordeeld dat het feit dat de commerciële betrekkingen tussen Air France en KLM, en tussen deze dochterondernemingen en hun moedermaatschappij, onderworpen waren aan „normale marktvoorwaarden”, enkel van belang was voor de belastingheffing. Veeleer heeft het overwogen dat dit feit niet volstond om aan te tonen dat die entiteiten economisch autonoom waren binnen de Air France-KLM groep, gezien de factoren die het eerder in de punten 100 tot en met 103 van dat arrest had omschreven.(57) Voorts heeft het Gerecht, zoals blijkt uit punt 105 van het bestreden arrest, overwogen dat de maatregel in kwestie de financiële positie van de Air France-KLM groep in haar geheel versterkte, middels de terbeschikkingstelling van aanzienlijke bedragen aan liquide middelen die onder normale marktvoorwaarden niet beschikbaar zouden zijn geweest, en door een faillissement van KLM te voorkomen. Een dergelijk voordeel had dan ook meer betrekking op de gunstige gevolgen die het herstellen van de liquiditeit en de levensvatbaarheid van KLM gehad zou hebben voor Air France-KLM en Air France, dan op het risico dat de steun via transacties tussen die vennootschappen tegen niet-marktconforme voorwaarden zou worden doorgegeven. Dientengevolge was het feit dat dergelijke transacties tegen normale marktvoorwaarden werden verricht, niet van wezenlijk belang in de redenering van het Gerecht.
60.      Ten vijfde zijn de argumenten van KLM en van Air France-KLM en Air France, waarmee wordt opgekomen tegen de hierboven genoemde overweging in punt 105 van het bestreden arrest inzake de gevolgen van de maatregel in kwestie voor de gehele Air France-KLM groep, niet onderbouwd, en hoe dan ook niet-ontvankelijk voor zover ze neerkomen op een verzoek aan het Hof om de door het Gerecht verrichte beoordeling van de feiten en bewijsstukken te toetsen, zonder een beroep te doen op een onjuiste opvatting daarvan.(58) Met betrekking tot de overweging in punt 106 van dat arrest, dat „KLM haar activiteiten waarschijnlijk niet [zou] hebben kunnen voortzetten en zij bijgevolg ook de voortzetting van de gezamenlijke activiteiten met Air France in gevaar [zou] hebben gebracht”, die eveneens wordt betwist door rekwirantes, zal ik enkel opmerken dat de maatregel in kwestie volgens het litigieuze besluit bedoeld en goedgekeurd was voor het aanpakken van de acute liquiditeitstekorten van KLM en het voorkomen van haar faillissement.(59) Bijgevolg heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat KLM haar activiteiten, waaronder die in samenwerking met Air France, zonder die maatregel waarschijnlijk niet zou hebben kunnen volhouden.(60)
61.      Gelet op een en ander dient het eerste onderdeel van het tweede middel van rekwirantes, inzake de organieke, functionele en economische banden binnen de Air France-KLM groep, mijns inziens te worden afgewezen.
2.      Tweede onderdeel: het Gerecht heeft de grenzen van zijn rechterlijke toetsing overschreden ten aanzien van de overeenkomsten op grond waarvan de maatregel in kwestie is toegekend
62.      Rekwirantes, ondersteund door de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden, voeren aan dat het Gerecht niet heeft aangetoond dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt toen zij in overweging 114 van het litigieuze besluit tot de conclusie kwam dat de voorzorgsmaatregelen die zijn opgenomen in de overeenkomsten op basis waarvan de maatregel in kwestie was toegekend(61), het mogelijk maakten om het daadwerkelijke voordeel van die maatregel effectief en uitsluitend, op dezelfde manier als een bestemmingsclausule, door te leiden naar KLM. Dit tweede onderdeel, dat verschillende klachten behelst, is gericht op de punten 108 tot en met 132 van het bestreden arrest.
63.      Zoals hierboven opgemerkt, kan de Commissie op grond van het bestaan van bestemmingsclausules of overeenkomsten met betrekking tot de verlening van staatssteun aan een entiteit van een concern de kring van begunstigden beperken tot de ene entiteit die ten behoeve van die steunmaatregel als afzonderlijke onderneming is aangeduid. Het is echter belangrijk om te onthouden dat die uitkomst, zoals ik hierboven ook heb opgemerkt, afhangt van de werkelijke inhoud van dergelijke clausules of contractuele afspraken, en van de algemene omstandigheden van het geval.
64.      Ten eerste stellen rekwirantes dat het Gerecht zich in de punten 112 tot en met 118 van het bestreden arrest ten onrechte gericht heeft op de rol en de bevoegdheden van Air France-KLM uit hoofde van de kaderovereenkomst, en de aard van die betrokkenheid onjuist heeft uitgelegd. Zij wijzen erop dat Air France-KLM enkel in haar hoedanigheid van aandeelhouder van KLM partij bij die overeenkomst was, en om de naleving door KLM van haar verplichtingen op grond van de steunmaatregel te waarborgen. De stelling van rekwirantes is mijns inziens gebaseerd op een misleidende
uitlegging van de redenering van het Gerecht.(62)
65.      Anders dan rekwirantes lijken te impliceren, heeft het Gerecht in de punten 112 tot en met 118 van het bestreden arrest niet beoogd vast te stellen dat de hoedanigheid van Air France-KLM als partij bij de kaderovereenkomst het haar mogelijk maakte om rechtstreeks baat te hebben bij de steun in kwestie, hetgeen de inspanningen van de Nederlandse overheid om die steun enkel aan KLM toe te kennen, teniet zou doen. Veeleer heeft het overwogen dat uit de betrokkenheid van Air France-KLM bij de toekenning en de tenuitvoerlegging van de maatregel in kwestie bleek dat die vennootschap niet enkel een intermediair was, maar een actieve wederpartij.(63)
66.      In die context is het begrijpelijk dat het Gerecht de aard van de rechten die Air France-KLM zou hebben ontleend aan haar deelname aan de kaderovereenkomst – waarbij het hoofdzakelijk lijkt te gaan om goedkeuringsrechten in het kader van de vervulling van de voorwaarden die de Nederlandse overheid aan de toekenning van de maatregel in kwestie heeft gesteld – niet nader heeft gepreciseerd, al wordt het hierom bekritiseerd door rekwirantes. Een dergelijke precisering was niet nodig voor de redenering van het Gerecht, volgens welke de Commissie bij het bepalen van de begunstigde van de maatregel in kwestie niet of niet naar behoren rekening heeft gehouden met de actieve betrokkenheid van Air France-KLM(64) bij de toekenning en de tenuitvoerlegging(65) van die maatregel.
67.      Ten tweede stellen rekwirantes dat de bepalingen van de overeenkomsten op grond waarvan de maatregel in kwestie is toegekend – te weten de bedingen waarin wordt bepaald dat de steun uitsluitend moest worden aangewend voor de bedrijfsbehoeften van KLM, dat doorlenen aan andere onderdelen van de Air France-KLM groep verboden was, dat de opbrengsten van de maatregel niet rechtstreeks konden worden gebruikt ten gunste van Air France-KLM, en dat er een vertegenwoordiger van de staat moest worden aangesteld om te waarborgen dat aan deze verplichtingen werd voldaan –, andere entiteiten dan KLM beletten om rechtstreeks baat te hebben bij de steun en ook beletten dat de steun indirect van KLM naar andere vennootschappen binnen de groep zou doorsijpelen. Door anderszins te overwegen, heeft het Gerecht zijn eigen beoordeling in de plaats gesteld van die van de Commissie.
68.      Ten eerste stelt de Commissie dat het Gerecht die bepalingen ten onrechte afzonderlijk heeft geanalyseerd, zonder te kijken naar het effect van de maatregel in kwestie als geheel. Een dergelijke stelling is mijns inziens ongegrond. Het Gerecht heeft de in het litigieuze besluit
opgenomen contractuele mechanismen zowel individueel (zie de punten 120, 122, 128 en 130 van het bestreden arrest) als in het algemeen onderzocht, en geoordeeld dat daaruit niet kan worden afgeleid dat KLM de enige begunstigde van de maatregel in kwestie was (zie punt 132 van het bestreden arrest).
69.      Ten tweede voert de Commissie aan dat het Gerecht die contractuele mechanismen enkel heeft verworpen omdat deze Air France-KLM en Air France niet konden beletten om te genieten van indirecte voordelen, die geen indirecte steun vormen maar hoogstens neerkomen op secundaire economische effecten. Evenzo voert KLM aan dat het Gerecht de aard van dergelijke indirecte voordelen niet nader heeft gespecificeerd of niet heeft uiteengezet waarom de Commissie het in haar ex ante beoordeling waarschijnlijk of voldoende aannemelijk had moeten achten dat deze voordelen zouden ontstaan, en dat het zich aldus heeft gebaseerd op hypothetische scenario’s. Deze klachten zullen nader worden onderzocht in de analyse van het derde middel in hogere voorziening in de zaken C‑269/24 P en C‑289/24 P.
70.      Ten derde stelt de Commissie dat het Gerecht de gezamenlijke gevolgen van de hierboven bedoelde contractuele mechanismen niet heeft beoordeeld in het licht van de bedrijfs- en governancestructuur van de Air France-KLM groep. De Commissie verwijst naar overweging 116 van het litigieuze besluit, waarin zij heeft uiteengezet dat die structuur het risico tegengaat dat de door KLM ontvangen steun middels financiële of commerciële samenwerkingsovereenkomsten tegen gunstige voorwaarden naar Air France wordt overgemaakt. Zoals opgemerkt in punt 59 van deze conclusie, hingen de gevolgen van de maatregel in kwestie voor Air France-KLM en KLM echter volgens het Gerecht niet af van de mogelijkheid dat de steun via transacties tegen niet-marktconforme voorwaarden zou worden overgeheveld. Deze klacht moet derhalve ook worden verworpen.
71.      Ten vierde stellen Air France-KLM en Air France dat het Gerecht voorbij is gegaan aan de door de Commissie in paragraaf 2.5.3 van het litigieuze besluit verrichte „discretionaire ingewikkelde economische beoordeling”, die duidt op het belang van contractuele voorzorgsmaatregelen. In dit verband merk ik ten eerste op dat de overwegingen 48 tot en met 53 van dat besluit, die deel uitmaken van voornoemde paragraaf, enkel de toelichtingen van de Nederlandse overheid op die voorzorgsmaatregelen bevatten en geen beoordeling door de Commissie inhouden.(66) Ten tweede heeft het Gerecht, zoals uiteengezet in punt 68 van deze conclusie, rekening gehouden met de contractuele mechanismen waarnaar in het litigieuze besluit wordt verwezen, en geoordeeld dat deze niet volstonden ter onderbouwing van de conclusies van de Commissie over de kring van begunstigden van de maatregel in kwestie.
72.      Gelet op een en ander moet het tweede onderdeel van het tweede middel van rekwirantes mijns inziens ook worden afgewezen.
3.      Derde onderdeel: het Gerecht heeft meerdere juridische fouten begaan bij zijn beoordeling van het soort steunmaatregel dat is toegekend en de context van die toekenning
73.      Rekwirantes, ondersteund door de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden, voeren aan dat het Gerecht de Commissie ten onrechte heeft bekritiseerd omdat zij bij haar beoordeling van de maatregel in kwestie geen rekening heeft gehouden met het besluit Air France en het besluit Air France-KLM en Air France.(67) Dit derde onderdeel is gericht op de punten 140 tot en met 146 van het bestreden arrest.
74.      Ten eerste voeren rekwirantes aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en zichzelf heeft tegengesproken toen het de Commissie bekritiseerde omdat zij het besluit Air France niet nader had onderzocht, terwijl het in punt 141 van het bestreden arrest uitdrukkelijk had erkend dat de Commissie dat besluit niet relevant had geacht voor het beoordelen van de maatregel in kwestie.
75.      In dat verband merk ik op dat uit punt 144 van dat arrest duidelijk blijkt dat de Commissie, hoewel zij naar het besluit Air France had verwezen, volgens het Gerecht voorbij was gegaan aan het cumulatieve effect van de maatregel in kwestie en de maatregelen die zijn toegekend bij het besluit Air France en het besluit Air France-KLM en Air France, aangezien daartussen een chronologisch, structureel en economisch verband bestond. In deze redenering kan ik geen tegenspraak ontdekken.
76.      Voorts doet het enkele feit dat de Commissie had geoordeeld dat de drie hierboven genoemde maatregelen verschillende begunstigden hadden – corresponderend met verschillende entiteiten of configuraties van entiteiten van hetzelfde concern – op zich niet af aan haar onderzoeksplicht ten aanzien van de gevolgen ervan voor de positie van de gehele groep. Wanneer meerdere entiteiten waaraan staatssteun toekomt op de markt als één eenheid actief zijn, zou het gekunsteld zijn en in strijd met de doeltreffendheid van de controle op staatssteun om zonder nadere analyse te overwegen dat er geen gevolgen zijn voor de eenheid als geheel omdat die steun op elk van die entiteiten afzonderlijk gericht was.(68)
77.      Ten tweede stellen rekwirantes dat het Gerecht de Commissie ten onrechte heeft bekritiseerd omdat zij het besluit Air France-KLM en Air France niet heeft behandeld, dat vastgesteld is na het eerste besluit, dat nietig is verklaard bij het arrest van 19 mei 2021. Aangezien de Commissie zichzelf volgens de rechtspraak van het Hof na een dergelijke nietigverklaring in de positie diende te stellen waarin zij zich ten tijde van de vaststelling van haar eerste besluit bevond, heeft de Commissie terecht geen rekening gehouden met de steunmaatregel van het besluit Air France-KLM en Air France, dat dateert van na het voor het litigieuze besluit relevante tijdstip.
78.      Ter zake is het beslist juist dat het Hof herhaaldelijk heeft bevestigd dat de procedure ter vervanging van een handeling die nietig is verklaard weer mag worden opgenomen op het precieze punt waarop de onwettigheid is ontstaan.(69) Deze vaststelling heeft mijns inziens echter met name procedurele gevolgen en kan niet rechtvaardigen dat de Commissie, bij haar herbeoordeling van de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt na de nietigverklaring van haar eerdere besluit, geen rekening hoeft te houden met een maatregel die, hoewel deze ten tijde van de vaststelling van het nietig verklaarde besluit nog niet was aangemeld, zeer nauwe banden met die steunmaatregel heeft en gericht is op entiteiten van hetzelfde concern.
79.      Voorts heeft het Hof verduidelijkt dat de betrokken instellingen, om zich te voegen naar een nietigverklaringsarrest en hieraan volledige uitvoering te geven, niet alleen het dictum van het arrest moeten naleven, maar ook de rechtsoverwegingen die aangeven wat precies de redenen zijn van de in het dictum vastgestelde onwettigheid, en waarmee die instelling bij de vervanging van de nietig verklaarde handeling rekening moet houden.(70) In het arrest van 19 mei 2021, waarbij het eerste besluit nietig is verklaard, heeft het Gerecht zonder verwijzing naar het besluit Air France-KLM, dat vlak daarvoor was vastgesteld, de bijzondere zorgvuldigheid benadrukt waarmee de Commissie de banden tussen vennootschappen van hetzelfde concern dient te onderzoeken wanneer er reden is om te vrezen dat cumulatie van staatssteun binnen hetzelfde concern gevolgen zal hebben voor de mededinging(71), en de Commissie bekritiseerd wegens het niet toelichten van de mogelijkheid dat de eerder aan Air France verleende en in het besluit Air France goedgekeurde steun zou worden aangewend, al was het maar gedeeltelijk, voor de behoeften van KLM(72). In deze context heeft het Gerecht dezelfde redenering verworpen die de Commissie in haar hogere voorziening verdedigt, namelijk dat zij, aangezien KLM niet een van de begunstigden van de aan Air France en Air France-KLM verleende steun was, geen uitleg hoefde te geven over de cumulatieve gevolgen van deze verschillende steunmaatregelen voor de positie van de Air France-KLM groep als geheel.(73)
80.      Bijgevolg heeft het Gerecht mijns inziens in de specifieke omstandigheden van de onderhavige gevallen geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting toen het oordeelde dat de Commissie rekening had moeten houden met het besluit Air France en het besluit Air France-KLM en Air France als onderdeel van de context van de maatregel in kwestie.
4.      Vierde onderdeel: het Gerecht heeft niet de grenzen van zijn rechterlijke toetsing overschreden ten aanzien van de afweging door de Commissie van de in aanmerking genomen factoren
81.      Rekwirantes voeren aan dat geen van de elementen waarop het Gerecht zich heeft gebaseerd betrekking heeft op de beoordeling in overweging 117 van het litigieuze besluit, waarin de Commissie, bij de uitoefening van haar ruime beoordelingsbevoegdheid ten aanzien van ingewikkelde economische aangelegenheden, de relevante, eerder in dat besluit in kaart gebrachte factoren tegen elkaar heeft afgewogen teneinde te besluiten of het bestaan van zeggenschap en van functionele, economische en organieke banden tussen KLM, Air France-KLM en Air France betekende dat de steunmaatregel ook aan de twee laatstgenoemde vennootschappen ten goede kwam, ondanks de structuur en de governance van de groep en de contractuele maatregelen in de overeenkomsten op grond waarvan de steunmaatregel in kwestie is toegekend en ten uitvoer is gelegd. Volgens rekwirantes heeft het Gerecht niet vastgesteld dat deze afweging blijk gaf van een kennelijke beoordelingsfout en heeft het dus zijn eigen beoordeling in de plaats gesteld van die van de Commissie.
82.      Op dit punt volstaat het op te merken, ten eerste, dat overweging 117 van het litigieuze besluit meer een conclusie van de Commissie is op basis van haar eerdere beoordelingen, zoals neergelegd in de overwegingen 112 tot en met 116, dan een beredeneerde afweging van de verschillende relevante factoren(74), en ten tweede dat het Gerecht tot het oordeel is gekomen dat elk stadium van de analyse door de Commissie van die factoren gebreken vertoonde, hetgeen de afweging van die factoren onvermijdelijk heeft ondergraven.
5.      Conclusies inzake het tweede middel in hogere voorziening
83.      Om de hierboven gegeven redenen dient het tweede middel in hogere voorziening mijns inziens in elk van de onderhavige gevoegde zaken te worden afgewezen.
C.      Derde middel in hogere voorziening in de zaken C‑269/24 P en C‑289/24 P
84.      Air France-KLM en Air France, alsook KLM, stellen dat het Gerecht geen correct onderscheid heeft gemaakt tussen indirecte voordelen en secundaire economische effecten. Hoewel hun betoog niet georganiseerd is als een afzonderlijk middel in hogere voorziening, valt het samen met het betoog van de Commissie dat is weergegeven in punt 69 van deze conclusie. De stellingen van rekwirantes zijn gericht op de punten 147 tot en met 158 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht het argument van de Commissie heeft afgewezen dat de maatregel in kwestie hoogstens „louter secundaire economische effecten” had voor Air France-KLM en Air France, welke effecten niet konden worden aangemerkt als een direct of indirect voordeel voor hen.
85.      Het klopt dat het begrip „indirecte voordelen” tamelijk ongrijpbaar is. De rechtspraak hierover is schaars.(75) Hier staat tegenover dat in punt 116 van de Mededeling betreffende het begrip „staatssteun” wordt uiteengezet dat indirecte voordelen dienen te worden onderscheiden van louter secundaire economische effecten, die inherent zijn aan bijna alle staatssteunmaatregelen. Met het oog daarop dienen de voorzienbare effecten van de maatregelen vooraf te worden onderzocht. Er is sprake van een indirect voordeel indien de maatregel zodanig is vormgegeven dat de secundaire effecten daarvan worden doorgeleid „naar duidelijk te onderscheiden ondernemingen of groepen van ondernemingen”. In voetnoot 181 bij die mededeling wordt uiteengezet dat daarentegen een louter secundair economisch effect in de vorm van een toegenomen productie, dat niet neerkomt op indirecte steun, kan worden vastgesteld wanneer de steun enkel wordt doorgeleid via een onderneming, bijvoorbeeld een financiële intermediair, die deze volledig doorgeeft aan de begunstigde van de steun.
86.      Ik moet bekennen dat ik de Mededeling betreffende het begrip „staatssteun” een in praktische zin nuttig, maar in de kern lastig hulpmiddel vind, omdat het een instrument is dat is vastgesteld in het kader van artikel 107, lid 1, VWEU
en een definitie bevat van een objectief begrip waarvan de uitlegging onder de bevoegdheid van de Unierechter valt, terwijl soft law dient te worden beperkt tot de andere leden van artikel 107 VWEU, waarvan de toepassing specifiek onder de bevoegdheden van de Commissie valt.
87.      Lastig of niet, de Unierechter neigt ernaar uit te gaan van die mededeling, zo ook in het bestreden arrest(76), en heeft geoordeeld dat deze bindend is voor de Commissie, net als elk instrument van soft law dat bedoeld is om de criteria te preciseren die deze instelling voornemens is toe te passen bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid(77). Laatstelijk heeft het Hof verwezen naar de definitie die is opgenomen in het hierboven genoemde punt 116 van de Mededeling betreffende het begrip „staatssteun”, om vast te stellen dat de Commissie verplicht is om niet alleen directe, maar ook indirecte voordelen te onderzoeken, en dus niet een bepaald argument kan inzetten om een direct voordeel te ontkennen zonder tegelijkertijd te onderzoeken of dat directe voordeel elders tot een indirect voordeel heeft geleid.(78)
88.      Bijgevolg is duidelijk dat indirecte voordelen een soort de novo analyse vergen ten aanzien van de vraag of met betrekking tot de directe voordelen in relatie tot afzonderlijke begunstigden is voldaan aan de criteria van artikel 107, lid 1, VWEU. Wanneer echter met een staatssteunmaatregel aan één economische eenheid een voordeel wordt toegekend, is de uit te voeren analyse dus per definitie beperkt tot die eenheid en hoeven de indirecte voordelen ten gunste van de afzonderlijke entiteiten waaruit die eenheid bestaat, niet te worden onderzocht.
89.      In de onderhavige gevoegde zaken heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie Air France-KLM en Air France ten onrechte heeft uitgesloten van de kring van begunstigden van de maatregel in kwestie, op grond dat de relevante onderzochte factoren erop wezen dat zij ten behoeve van de maatregel in kwestie één economische eenheid met KLM vormden en de overeenkomsten met betrekking tot de toekenning van die maatregel, in het bijzonder gezien het integratieniveau binnen de Air France-KLM groep, niet volstonden om deze drie entiteiten als geheel uit te sluiten van de maatregel. Het Gerecht heeft hieraan toegevoegd dat aan Air France-KLM en Air France ten minste indirecte voordelen ten goede zijn gekomen.(79) Bijgevolg dienen de door rekwirantes in hun derde middel aangevoerde argumenten ondoeltreffend te worden verklaard.
90.      Die argumenten kunnen mijns inziens hoe dan ook onmogelijk slagen. De voordelen waarop het Gerecht heeft gewezen – namelijk de „vooraf voorzienbare effecten” van: (i) het verbeteren van de financiële situatie en de financiële stabiliteit van Air France-KLM en van de gehele groep, daaronder begrepen Air France; (ii) het versterken van het vermogen van Air France-KLM om op de financiële markten middelen aan te trekken voor de behoeften van haar dochterondernemingen, waaronder Air France, en (iii) het waarborgen van de continuïteit van de activiteiten van KLM, een van de belangrijkste dochterondernemingen van de groep, en het voorkomen van het risico dat een faillissement van KLM zich zou uitbreiden tot Air France-KLM en de gehele groep(80) –, die specifiek gericht zijn op de Air France-KLM groep alsmede op haar holdingmaatschappij en haar dochteronderneming Air France, kunnen in het licht van alle omstandigheden van het geval niet worden beschouwd als louter secundaire economische effecten die kunnen worden gelijkgesteld met de effecten die de commerciële partners van begunstigden van staatssteun aan die steun kunnen ontlenen.
91.      Derhalve dient mijns inziens het derde middel in hogere voorziening in de zaken C‑269/24 P en C‑289/24 P ook te worden afgewezen.
D.      Conclusie op de hogere voorzieningen
92.      Om de hierboven gegeven redenen dienen de onderhavige hogere voorzieningen mijns inziens te worden afgewezen. Derhalve geef ik het Hof in overweging om, ingevolge artikel 138, lid 1, en artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie, die op grond van artikel 184, lid 1, van dat reglement van toepassing zijn op de procedure in hogere voorziening, de Commissie, KLM, en Air France-KLM en Air France met betrekking tot de onderhavige hogere voorzieningen te verwijzen in de kosten van Ryanair, en de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie te verwijzen in hun eigen kosten.
V.      Conclusie
93.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de hogere voorzieningen af te wijzen en om, ingevolge artikel 138, lid 1, en artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie, die op grond van artikel 184, lid 1, van dat reglement van toepassing zijn op de procedure in hogere voorziening, de Europese Commissie, Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV, en Air France-KLM S.A. en Société Air France S.A. te verwijzen in de kosten van Ryanair DAC met betrekking tot de onderhavige hogere voorzieningen, en de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Commissie te verwijzen in hun eigen kosten.
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Zie arrest van 28 september 2023, Ryanair/Commissie (C‑321/21 P, EU:C:2023:713, punt 23).
3      Zie arrest van 30 mei 2024, Ryanair/Commissie (C‑353/21 P, EU:C:2024:437, punten 29 en 30).
4      Betreffende steunmaatregel SA.57116 (2020/N) – Nederland – COVID-19: Staatsgarantie voor een lening en staatslening ten gunste van KLM.
5      Naast de maatregel in kwestie in de onderhavige hogere voorzieningen, gaat het om twee andere maatregelen. De eerste betreft individuele steun van de Franse Republiek ten gunste van Air France in de vorm van: (i) een staatsgarantie voor een lening ter dekking van 90 % van een door een bankenconsortium verstrekte lening van 4 miljard EUR, en (ii) een aandeelhouderslening van maximaal 3 miljard EUR, goedgekeurd op 4 mei 2020 bij besluit C(2020) 2983 final van de Commissie betreffende steunmaatregel SA.57082 (2020/N) – Frankrijk – COVID-19 – Tijdelijke kaderregeling, artikel 107, lid 3, onder b), VWEU – Garantie en aandeelhouderslening ten gunste van Air France (hierna: „besluit Air France”). Dat besluit is door het Gerecht nietig verklaard bij arrest van 20 december 2023, Ryanair en Malta Air/Commissie (Air France; COVID-19) (T‑216/21, EU:T:2023:822). De hogere voorziening van de Commissie (C‑166/24 P) en die van Air France-KLM en Air France (C‑192/24 P) zijn opgeschort. De tweede maatregel betreft individuele steun van de Franse Republiek in de vorm van een herkapitalisatie van Air France en Air France-KLM, goedgekeurd op 5 april 2021 bij besluit C(2021) 2488 final van de Commissie betreffende steunmaatregel SA.59913 – Frankrijk – COVID-19 – Herkapitalisatie van Air France en Air France-KLM (hierna: „besluit Air France-KLM en Air France”), welk besluit door het Gerecht nietig is verklaard bij arrest van 20 december 2023, Ryanair en Malta Air/Commissie (Air France-KLM en Air France; COVID-19) (T‑494/21, EU:T:2023:831). De hogere voorziening van de Commissie (C‑167/24 P) en die van Air France-KLM en Air France (C‑193/24 P) tegen dat arrest zijn ook opgeschort.
6      De holdingmaatschappij Air France-KLM houdt direct of indirect 93,84 % van het aandelenkapitaal van KLM, wat 99,7 % van de economische rechten vertegenwoordigt, dat wil zeggen de dividendrechten, en 49 % van het stemrecht. Ten tijde van de vaststelling van besluit C(2020) 4871 final van de Commissie betreffende steunmaatregel SA.57116 (2020/N) – Nederland – COVID-19: Staatsgarantie voor een lening en staatslening ten gunste van KLM (hierna: „eerste besluit”) hield de Franse Republiek 14,3 % in Air France-KLM en het Koninkrijk der Nederlanden 14 %.
7      Hierna dienen verwijzingen naar KLM en Air France te worden gelezen als verwijzingen naar KLM en haar dochterondernemingen respectievelijk Air France en haar dochterondernemingen.
8      Bestreden arrest, punt 6.
9      Zie het hierboven in voetnoot 6 genoemde eerste besluit.
10      Bestreden arrest, punt 7.
11      T‑643/20, EU:T:2021:286 (hierna: „arrest van 19 mei 2021”).
12      Bestreden arrest, punt 9.
13      Ter ondersteuning van haar vordering heeft Ryanair vier andere middelen aangevoerd, waarin zij in wezen stelde dat er sprake is van: (i) schending van de bepalingen van het VWEU en inbreuk op de algemene rechtsbeginselen met betrekking tot non-discriminatie, het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging; (ii) onjuiste toepassing van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU; (iii) inbreuk op haar procesrechten, en (iv) niet-nakoming van de motiveringsplicht.
14      Zie arresten van 23 maart 2006, Enirisorse (C‑237/04, EU:C:2006:197, punten 26, 27 en 36), en 20 november 2025, Staten genom Sjöfartsverket (C‑401/24, EU:C:2025:902, punt 21).
15      Zie arrest van 20 november 2025, Staten genom Sjöfartsverket (C‑401/24, EU:C:2025:902, punt 21).
16      Zie onder meer arresten van 21 maart 1991, Italië/Commissie (C‑303/88, EU:C:1991:136, punt 57), en 29 juli 2024, Koiviston Auto Helsinki/Commissie (C‑697/22 P, EU:C:2024:641, punt 79).
17      Zie onder meer arrest van 20 november 2025, Staten genom Sjöfartsverket (C‑401/24, EU:C:2025:902, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18      Zie arrest van 12 juli 1984, Hydrotherm Gerätebau (170/83, EU:C:1984:271, punt 11), en recentelijk arrest van 13 februari 2025, ILVA (Geldboete wegens schending van de AVG) (C‑383/23, EU:C:2025:84, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19      Zie arresten van 14 november 1984, Intermills/Commissie (323/82, EU:C:1984:345, punt 11); 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a. (C‑222/04, EU:C:2006:8, punten 112‑114), en 16 december 2010, AceaElectrabel Produzione/Commissie (C‑480/09 P, EU:C:2010:787, punten 47‑51; hierna: „arrest AceaElectrabel”). Zie ook arrest van 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie (C‑182/03 en C‑217/03, EU:C:2006:416, punt 102). Wat de rechtspraak van het Gerecht betreft, zie onder meer arrest van 17 maart 2015, Pollmeier Massivholz/Commissie (T‑89/09, EU:T:2015:153, punt 122 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Op het gebied van subsidies, zie arrest van 28 november 2024, Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics en Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Commissie (C‑269/23 P en C‑272/23 P, EU:C:2024:984, punt 156).
20      Conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Cassa di Risparmio di Firenze e.a. (C‑222/04, EU:C:2005:655, voetnoot 26).
21      Die benadering vindt ook steun in de werkwijze van de Commissie. Zie bijvoorbeeld besluit (EU) 2017/1283 van de Commissie van 30 augustus 2016 betreffende steunmaatregel SA.38373 (2014/C) (ex 2014/NN) (ex 2014/CP) die Ierland ten gunste van Apple ten uitvoer heeft gelegd (Kennisgeving geschied onder nummer C(2016) 5605) (PB 2017, L 187, blz. 1), overwegingen 416‑418, en besluit (EU) 2016/1699 van de Commissie van 11 januari 2016 betreffende de staatssteunregeling inzake vrijstelling van overwinst SA.37667 (2015/C) (ex 2015/NN) door België ten uitvoer gelegd (Kennisgeving geschied onder nummer C(2015) 9837) (PB 2016, L 260, blz. 61), overwegingen 183‑186. Tegen de arresten van het Gerecht waarbij dit laatstgenoemde besluit met betrekking tot onder meer de toepassing van het begrip „economische eenheid” bij het bepalen van de kring van begunstigden van staatssteun wordt bevestigd, is momenteel hogere voorziening ingesteld bij het Hof van Justitie (zie arresten van 20 september 2023, Dow Silicones e.a./Commissie (T‑858/16 en T‑867/16, EU:T:2023:570, punten 111‑119), en
Magnetrol International e.a./Commissie (T‑263/16 RENV, T‑265/16, T‑311/16, T‑319/16, T‑321/16, T‑343/16, T‑350/16, T‑444/16, T‑800/16 en T‑832/16, EU:T:2023:565, punten 141‑156).
22      De Commissie heeft de arresten van 14 oktober 2004, Pollmeier Malchow/Commissie (T‑137/02, EU:T:2004:304, punten 50 en 51), en 8 september 2009, AceaElectrabel/Commissie (T‑303/05, EU:T:2009:312, punt 101), en het arrest van 19 mei 2021, punt 47, aangehaald.
23      C‑457/00, EU:C:2003:387 (hierna: „arrest Verlipack”).
24      De Commissie heeft de volgende banden genoemd: (i) Air France en KLM maken deel uit van hetzelfde concern, waarover Air France-KLM zeggenschap uitoefent; (ii) de ondernemingen van de Air France-KLM groep oefenen een parallelle economische activiteit uit (namelijk activiteiten met betrekking tot het luchtvervoer van passagiers en goederen); (iii) Air France-KLM helpt haar dochterondernemingen bij de coördinatie van een aantal van hun activiteiten, met name op het gebied van verkoop en van prijs- en inkomstenbeheer; (iv) Air France-KLM biedt als holdingmaatschappij haar dochterondernemingen algemene ondersteuning, doch uitsluitend op een beperkt
aantal gebieden; (v) Air France-KLM verleent bepaalde financiële diensten aan haar dochterondernemingen en kan (van tijd tot tijd) op de markt kapitaal voor haar dochterondernemingen aantrekken; (vi) Air France-KLM heeft bepaalde vetorechten met betrekking tot de ondernemingsplannen en de begrotingen van KLM, alsook met betrekking tot de bezoldiging, de benoeming en het ontslag van het senior management van KLM, en (vii) Air France-KLM heeft een goedkeuringsrecht met betrekking tot financieringstransacties van KLM ten belope van meer dan 150 miljoen EUR.
25      De Commissie heeft opgemerkt dat Air France-KLM geen financiële steun heeft verleend aan KLM en dat de financierings- en operationele kosten die zij voor haar dochterondernemingen maakte, gecompenseerd werden door zakelijke betalingen en vergoedingen.
26      Deze voorzorgsmaatregelen worden opgesomd in overweging 53 van het litigieuze besluit.
27      Bestreden arrest, punten 63‑107.
28      Bestreden arrest, punt 76.
29      Bestreden arrest, punt 96.
30      Bestreden arrest, punten 100‑104.
31      Bestreden arrest, punten 108‑132.
32      Bestreden arrest, punten 140‑146.
33      Zie de overwegingen 107 en 108 van het litigieuze besluit en punt 55 van het bestreden arrest. Wat betreft de verwijzing naar het arrest Verlipack, zie voor meer details de punten 28‑32 van deze conclusie.
34      In punt 66 van het arrest AceaElectrabel heeft het Hof de argumenten verworpen die de rekwiranten in de zaak die tot dat arrest heeft geleid hadden aangevoerd, namelijk dat de Commissie zich niet op het standpunt had gesteld dat zij dienden te worden beschouwd als één economische eenheid uit hoofde van de regels die toepasselijk zijn op het gebied van mededingingsregelingen of concentraties.
35      Zie de overwegingen 109 en 110 van het litigieuze besluit.
36      T‑371/94 en T‑394/94, EU:T:1998:140.
37      T‑111/01 en T‑133/01, EU:T:2005:166.
38      Bestreden arrest, punten 136‑138.
39      Mededeling van de Commissie betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, [VWEU] (PB 2016, C 262, blz. 1). In punt 11 van deze mededeling wordt herinnerd aan de arresten van het Hof waarin op het gebied van staatssteun het begrip „één economische eenheid” wordt gehanteerd. Verwezen wordt naar het arrest AceaElectrabel, punten 47‑55, en het arrest van 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a. (C‑222/04, EU:C:2006:8, punt 112).
40      Zie naar analogie arrest van 6 oktober 2021, Sumal (C‑882/19, EU:C:2021:800, punt 47), waarin het Hof heeft verduidelijkt dat „een en dezelfde moedermaatschappij deel [kan] uitmaken van meerdere economische eenheden die, naargelang van de betrokken economische activiteit, bestaan uit haarzelf en verschillende combinaties van haar dochterondernemingen die alle tot dezelfde ondernemingsgroep behoren”.
41      Bestreden arrest, punten 56 en 134.
42      Daarnaast dient te worden opgemerkt dat de feiten van de zaak die tot het arrest Verlipack heeft geleid, ongewoon zijn en heel anders dan die van de onderhavige gevoegde zaken. In die zaak waren de twee litigieuze leningen verstrekt ter financiering van de investering van de Duitse Heye-groep in de Belgische Verlipack-groep. Het lijkt erop dat Heye, de schuldenaar van de leningen, en Verlipack, de daadwerkelijke begunstigde ervan, ten tijde van de toekenning van de steunmaatregel in kwestie niet tot hetzelfde concern behoorden, daar hun verhouding beperkt was tot technische bijstand; zie overwegingen 12 en 107 van beschikking 2001/856/EG van de Commissie van 4 oktober 2000 betreffende staatssteun ten gunste van Verlipack – België (PB 2001, L 320, blz. 28).
43      Zie arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punt 68).
44      Zie punt 63 van het arrest AceaElectrabel. Tot de datum van dat arrest kwam dit oordeel enkel voor in de rechtspraak van het Gerecht; zie arrest van 8 september 2009, AceaElectrabel/Commissie (T‑303/05, EU:T:2009:312, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45      Zie arrest van 2 september 2010, Commissie/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punt 64).
46      Zie op het gebied van staatssteun onder meer arresten van 2 september 2010, Commissie/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punt 65), en 20 september 2018, Spanje/Commissie (C‑114/17 P, EU:C:2018:753, punt 104).
47      Zie mijn conclusie in de zaak Deutsche Lufthansa/Ryanair e.a. (C‑457/23 P, EU:C:2025:802, punten 18 en 19).
48      In de punten 63‑77 van het bestreden arrest wordt de analyse van de Commissie grondig beoordeeld in het licht van de gegevens waarop deze was gebaseerd en van de door Ryanair aangevoerde argumenten en bewijsstukken. Daarbij heeft het Gerecht geoordeeld dat de bedoelde banden enerzijds leken aan te tonen dat Air France-KLM daadwerkelijk zeggenschap had, door zich direct of indirect te bemoeien met het beheer van Air France en KLM, waarbij zij deelnam aan de door hen uitgeoefende economische activiteit, en dat er anderzijds op het niveau van die groep, althans voor bepaalde belangrijke besluiten, een gecentraliseerde besluitvormingsprocedure en enige coördinatie bestonden. Wat betreft de functionele banden tussen Air France-KLM, Air France en KLM, heeft het Gerecht na een even grondige analyse in de punten 78‑97 van het bestreden arrest overwogen dat de conclusie van de Commissie dat Air France en KLM functioneel autonoom waren, aan het wankelen werd gebracht op grond van meerdere factoren, te weten: (i) het vetorecht van Air France-KLM ten aanzien van de bezoldiging, de benoeming en het ontslag van de bestuurders van haar dochterondernemingen; (ii) haar betrokkenheid bij de belangrijke en strategische besluiten over financieringen, investeringen en vlootoperaties, en (iii) het bestaan van enige functionele integratie en samenwerking tussen Air France en KLM en hun respectieve dochterondernemingen. Ten slotte heeft het Gerecht in de punten 98‑107 van het bestreden arrest inzake de economische banden tussen Air France-KLM, Air France en KLM geoordeeld dat de conclusie van de Commissie dat deze drie entiteiten de facto economisch autonoom waren, ook werd weersproken door een aantal elementen die uit het litigieuze besluit en uit de aan het Gerecht voorgelegde bewijsstukken naar voren komen.
49      Zie de punten 77, 97 respectievelijk 107 van het bestreden arrest.
50      Namelijk de universele registratiedocumenten uit 2019 en 2020 van Air France-KLM, die bij de Autorité des marchés financiers (AMF) (Autoriteit voor effecten en markten, Frankrijk) zijn neergelegd krachtens verordening (EU) 2017/1129 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2017 betreffende het prospectus dat moet worden gepubliceerd wanneer effecten aan het publiek worden aangeboden of tot de handel op een gereglementeerde markt worden toegelaten en tot intrekking van richtlijn 2003/71/EG (PB 2017, L 168, blz. 12) (hierna: „universele registratiedocumenten 2019 en 2020”). Rekwirantes verzetten zich tegen het belang dat het Gerecht aan deze documenten hecht. In dit verband dient niet uit het oog te worden verloren dat het Gerecht volgens vaste rechtspraak exclusief bevoegd is om de feiten vast te stellen en te beoordelen, en in beginsel om ter onderbouwing van die feiten het bewijs te onderzoeken dat het heeft aanvaard (zie onder meer arrest van 9 juni 2016, PROAS/Commissie (C‑616/13 P, EU:C:2016:415, punt 52). Wanneer dit bewijs regelmatig is verkregen en is voldaan aan de algemene rechtsbeginselen en procedurevoorschriften inzake de bewijslast en de bewijsvoering, staat het immers uitsluitend aan het Gerecht om te beoordelen welke waarde moet worden gehecht aan het voorgelegde bewijs. Deze beoordeling levert dus geen rechtsvraag op die als zodanig vatbaar is voor toetsing door het Hof, behoudens in het geval van een onjuiste opvatting van de bewijzen (zie met name arrest van 6 april 2006, General Motors/Commissie, C‑551/03, EU:C:2006:229, punt 52).
51      Zie punt 159 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht zijn oordeel heeft gevormd ten aanzien van de kwestie van de begunstigde van de steunmaatregel in kwestie.
52      Zie punt 82 van het bestreden arrest. In punt 102 van dat arrest heeft het Gerecht ook gewezen op het feit dat de Commissie in het kader van een maatregel tot organisatie van de procesgang had erkend dat Air France-KLM namens KLM, Transavia Nederland en Transavia Frankrijk over een gezamenlijke bestelling van vliegtuigen had onderhandeld.
53      Zie onder meer arrest van 22 januari 2026, Semural Waste & Energy (C‑812/24, EU:C:2026:38, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54      Zie onder meer arrest van 23 november 2023, Ryanair en Airport Marketing Services (C‑758/21 P, EU:C:2023:917, punt 124).
55      In overweging 113 van het litigieuze besluit wordt bevestigd dat KLM en Air France „de facto in aanzienlijke mate functioneel [...] autonoom zijn [...]”.
56      Zie overweging 113 van het litigieuze besluit.
57      Namelijk dat: (i) Air France-KLM haar omzet louter genereerde via haar dochterondernemingen; (ii) die holdingmaatschappij, op basis van de financiële positie van de Air France-KLM groep als geheel, in het belang van haar dochterondernemingen handelde door op de financiële markten middelen aan te trekken om in hun behoeften te voorzien, en (iii) er sprake is van overeenkomsten inzake kostendeling tussen Air France en KLM en gezamenlijk door hen uitgeoefende activiteiten.
58      Het Gerecht heeft zijn overwegingen inzake de gevolgen van de maatregel in kwestie op het niveau van de Air France-KLM groep hoofdzakelijk gebaseerd op de overgelegde universele registratiedocumenten 2019 en 2020.
59      Zie de overwegingen 12 en 13 van het litigieuze besluit en punt 105 van het bestreden arrest.
60      Hetzelfde kan worden gezegd van de overweging van het Gerecht in punt 126 van het bestreden arrest.
61      De maatregel in kwestie moest worden toegekend op basis van met name de volgende overeenkomsten, die worden beschreven in overweging 18 van het litigieuze besluit: (i) een kaderovereenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden, KLM en Air France-KLM (hierna: „kaderovereenkomst”); (ii) een overeenkomst tussen KLM en een bankenconsortium met betrekking tot een doorlopende kredietlijn, en (iii) een overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en KLM met betrekking tot een staatslening.
62      Het Gerecht heeft in de punten 112‑118 van het bestreden arrest opgemerkt dat Air France-KLM contractpartij was bij de kaderovereenkomst en dat zij als zodanig jegens haar wederpartijen in het kader van de toekenning en de tenuitvoerlegging van de maatregel in kwestie „contractuele rechten heeft verkregen en verplichtingen op zich heeft genomen”. Naast de goedkeuring van de financiering waarin de maatregel in kwestie voorzag (punt 113) heeft het Gerecht melding gemaakt van de toestemming voor een herstructureringsplan van KLM, de wijziging van bepaalde bedingen in de overeenkomsten die bij de goedkeuring van de concentratie van Air France en KLM in 2004 waren gesloten tussen het Koninkrijk der Nederlanden, Air France-KLM en KLM, en de uitvoering van andere voorwaarden inzake onder meer arbeidsvoorwaarden, netwerkkwaliteit en
duurzaamheid (punten 114‑117 van het bestreden arrest).
63      Zie punt 153 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht een onderscheid heeft willen maken tussen de onderhavige zaak en de zaak die tot het arrest Verlipack heeft geleid.
64      Zie de punten 118 en 119 van het bestreden arrest.
65      Air France-KLM en Air France lijken de juistheid te betwisten van de overweging van het Gerecht dat Air France-KLM enige rol heeft gespeeld in de tenuitvoerlegging van de maatregel in kwestie, maar zonder te stellen dat er sprake was van een fout in de uitlegging van de relevante contractuele bedingen, laat staan van een onjuiste opvatting van de inhoud ervan.
66      Die beoordeling is opgenomen in de overwegingen 114‑117 van het litigieuze besluit.
67      Zie voetnoot 5 bij deze conclusie.
68      Met betrekking tot de verlening van staatssteun aan entiteiten die tot een concern behoren dat actief is in meerdere lidstaten, heeft het Gerecht er ook aan herinnerd dat de Commissie en de lidstaten over en weer verplicht zijn tot loyale samenwerking en te goeder trouw moeten samenwerken om te waarborgen dat de bepalingen van het VWEU volledig in acht worden genomen (zie punt 164 van het bestreden arrest).
69      Zie onder meer arrest van 3 oktober 2000, Industrie des poudres sphériques/Raad (C‑458/98 P, EU:C:2000:531, punt 82), aangehaald door de Commissie in haar middelen.
70      Zie arrest van 3 oktober 2000, Industrie des poudres sphériques/Raad, (C‑458/98 P, EU:C:2000:531, punt 81).
71      Zie arrest van 19 mei 2021, punt 48.
72      Zie arrest van 19 mei 2021, punten 42, 43 en 72.
73      Zie arrest van 19 mei 2021, punt 37.
74      In overweging 117 van het litigieuze besluit staat te lezen: „Per saldo is de Commissie, ondanks de banden tussen KLM, Air France en [Air France-KLM], van mening dat dochteronderneming KLM in het algemeen, op basis van het bewijs genoemd in paragraaf 2.5 en beoordeeld in [...] de overwegingen 112‑116, in juridisch en financieel opzicht voldoende autonoom is om te worden aangemerkt als een economische eenheid die, voor de toepassing van de staatssteunregels op de aangemelde steunmaatregel, moet worden onderscheiden van [Air France-KLM] en Air France. [...]”
75      Zie met name arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie (C‑156/98, EU:C:2000:467, punten 26 en 27), 13 juni 2002, Nederland/Commissie (C‑382/99, EU:C:2002:363, punten 55‑69), en 28 juli 2011, Mediaset/Commissie (C‑403/10 P, EU:C:2011:533, punten 73‑83).
76      Bestreden arrest, punt 152.
77      Zie arrest van 10 april 2024, Danske Slagtermestre/Commissie (T‑486/18 RENV, EU:T:2024:217, punt 73).
78      Zie arrest van 16 oktober 2025, Nederland/Commissie (C‑59/24 P, EU:C:2025:798, punten 7, 91 en 92).
79      Dit blijkt uit de algemene redenering van het Gerecht, en met name uit de punten 125‑127 en 153 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht de stelling van de Commissie inzake het bestaan van louter secundaire economische effecten heeft verworpen door zich te baseren op het arrest AceaElectrabel en op de zeggenschap die Air France-KLM over haar dochterondernemingen uitoefende, en uit de punten 154‑156.
80      Bestreden arrest, punten 125‑127, 155 en 156.