61995CC0165_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 I denne sag har High Court of Justice, Queen's Bench Division, anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen og gyldigheden af artikel 1, stk. 2, og artikel 2 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2055/93 af 19. juli 1993 om tildeling af en specifik referencemaengde til visse producenter af maelk eller mejeriprodukter (1). Disse bestemmelser fastsaetter fordelingskriterierne for denne maengde mellem overdrageren og erhververen i tilfaelde af delvis overdragelse af en bedrift.
De relevante bestemmelser
2 Det skal foerst bemaerkes, at med henblik paa at loese problemet med overproduktion af maelk har Raadets forordning (EOEF) nr. 1078/77 af 17. maj 1977 (2) indfoert en praemieordning for ikke-markedsfoering af maelk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvaegsbesaetninger. Som foelge af den fortsatte uligevaegt mellem udbud og efterspoergsel i maelkesektoren har artikel 5c i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (3), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 (4), indfoert en tillaegsafgift paa maelkeproduktionen. Ifoelge denne bestemmelse tildeles producenterne »referencemaengder« beregnet paa grundlag af den maengde maelk, der er produceret i loebet af en bestemt periode (»referenceperiode«): Den maelkeproduktion, der overstiger denne maengde, paalaegges en tillaegsafgift.
De almindelige gennemfoerelsesbestemmelser for tillaegsafgiften er fastsat ved Raadets forordning (EOEF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 (5). Domstolen erklaerede denne forordning ugyldig i Mulder- og Von Deetzen-dommene (6), netop fordi forordningen ikke indeholdt bestemmelser om tildeling af en referencemaengde til SLOM-producenterne (7), dvs. de producenter, som, idet de har indgaaet en aftale om ikke-markedsfoering eller om omstilling som omhandlet i forordning nr. 1078/77, ikke havde produceret maelk i loebet af referenceaaret. Ifoelge Domstolen kunne disse producenter paaberaabe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og saaledes faa tilladelse til at fortsaette maelkeproduktionen ved udgangen af den periode, der var omfattet af en aftale om ikke-markedsfoering eller omstilling.
3 Henset til Mulder- og Von Deetzen-dommene har Raadet ved forordning (EOEF) nr. 764/89 af 20. marts 1989 (8) aendret forordning nr. 857/84 ved at indsaette artikel 3a, som fastsaetter tildelingen af en specifik referencemaengde (SLOM 1). Denne maengde udgjorde 60% af den af producenten leverede eller solgte maelkemaengde i de tolv maaneder, der gik forud for den maaned, i hvilken anmodningen om en ikke-markedsfoerings- eller omstillingspraemie blev indgivet. Domstolen erklaerede denne bestemmelse ugyldig (9), eftersom den begraensede den specifikke referencemaengde til 60%.
Raadet vedtog herefter forordning (EOEF) nr. 1639/91 af 13. juni 1991 (10) (SLOM 2), som aendrede artikel 3a i forordning nr. 857/84 i overensstemmelse med Domstolens dom, dvs. at loftet paa 60% blev fjernet.
Det skal endelig bemaerkes, at forordning nr. 857/84 i mellemtiden blev ophaevet og med virkning fra den 1. april 1993 erstattet med Raadets forordning (EOEF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 (11).
4 Herefter skal opmaerksomheden henledes paa de bestemmelser, der indeholder kriterierne for fastsaettelse af referencemaengder i tilfaelde af overdragelse af bedrifter anvendt til maelkeproduktion.
For det foerste, i medfoer af artikel 7, stk. 1, foerste afsnit, i forordning nr. 3950/92 »[overdrages] den referencemaengde, der er til raadighed paa en bedrift ... sammen med bedriften ved salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv til de producenter, som overtager den, efter regler, som medlemsstaterne fastsaetter under hensyn til de arealer, der anvendes til maelkeproduktionen, eller under hensyn til andre objektive kriterier og eventuelt til en aftale mellem parterne. Den del af referencemaengden, der eventuelt ikke overdrages sammen med bedriften, overgaar til den nationale reserve« (12).
For det andet skal der henvises til artikel 7, stk. 1, punkt 2, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1546/88 af 3. juni 1988 (13), som fastsaetter gennemfoerelsesbestemmelserne for forordning nr. 857/84 hvorefter »[den tilsvarende referencemaengde] ved salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv af en eller flere dele af en bedrift fordeles ... mellem de producenter, som overtager bedriften, i forhold til de arealer, der anvendes til maelkeproduktionen, eller paa grundlag af andre objektive kriterier, som fastsaettes af medlemsstaterne; medlemsstaterne kan undlade at tage hensyn til overdragne dele, for hvilke det areal, der anvendes til maelkeproduktion, er mindre end et minimumsareal, som de fastsaetter; den del af referencemaengden, der svarer til dette areal, kan i sin helhed laegges til reserven« (14).
5 De naevnte bestemmelser vedroerer fastsaettelsen i almindelighed af referencemaengder i tilfaelde af bedriftsoverdragelse og ikke specifikt det saerlige tilfaelde, hvor denne overdragelse finder sted i loebet af en ikke-markedsfoeringsperiode. Dette tilfaelde var reguleret af artikel 3a, stk. 2, tredje afsnit, i forordning nr. 857/84, hvorefter erhververen af en bedrift, der tilhoerte en SLOM-producent, udelukkende havde ret til en SLOM 1-kvote, saafremt han havde opnaaet ret til den oprindelige ikke-markedsfoeringspraemie. Et saadant krav foerte imidlertid til, at erhververen ved delvis overdragelse af en bedrift ikke kunne opnaa en specifik referencemaengde, eftersom en saadan erhverver i henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1078/77 ikke opnaar nogen ret til en praemie.
I Twijnstra-dommen, hvori Domstolen skulle tage stilling til dette spoergsmaal, udtalte den, at - ved delvis overdragelse af en bedrift, hvor erhververen forpligter sig til at overholde en ikke-markedsfoeringsforpligtelse - artikel 3a skal fortolkes saaledes, at det er tilladt »at fordele den saerlige referencemaengde mellem overdrageren og erhververen i forhold til det afstaaede areal« (15).
6 Som foelge af Twijnstra-dommen vedtog Raadet den naevnte forordning nr. 2055/93 (herefter »forordningen«), som naervaerende sag vedroerer, hvorved kriterierne for tildeling og fordeling af specifikke referencemaengder aendredes (SLOM 3).
Forordningens artikel 1, stk. 2, fastsaetter fordelingskriterierne mellem overdrager og erhverver af en referencemaengde, som allerede i medfoer af artikel 3a i forordning nr. 857/84 er tildelt. Af interesse for den foreliggende sag er, at denne bestemmelse fastsaetter, at »den paagaeldende referencemaengde [deles] mellem den overdragende producent og den producent, der har erhvervet en del ... i forhold til de foderafgroedearealer, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning (EOEF) nr. 1391/78, og som er overdraget i overensstemmelse med artikel 7 i forordning (EOEF) nr. 3950/92«.
Forordningens artikel 2 omfatter det tilfaelde, hvor den specifikke referencemaengde endnu ikke er blevet tildelt, og bestemmer, at den »fastlaegges af medlemsstaten efter objektive kriterier i forhold til de i artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning (EOEF) nr. 1391/78 omhandlede foderafgroedearealer, som producenten dyrker paa datoen for ansoegningen, paa grundlag af den maengde, for hvilken praemien er beregnet«.
Faktiske omstaendigheder og praejudicielle spoergsmaal
7 Sagsoegerne i hovedsagen er kvaegopdraettere, som henholdsvis har koebt (Lay) og forpagtet (Gage) mindre dele af blandede bedrifter, som var underkastet en forpligtelse til ikke-markedsfoering. Da de overtog bedrifterne fra de oprindelige ejere, indgik sagsoegerne en lignende forpligtelse over for Ministeriet for Landbrug, Fiskeri og Foedevarer (herefter »ministeriet«) for saa vidt angaar den paagaeldende del af den overdragne bedrift, uden at de som modydelse fik udbetalt en ikke-markedsfoeringspraemie.
Paa anmodning fra sagsoegerne tildelte ministeriet dem i perioden fra 1993 til 1994 en specifik maelkereferencemaengde, som blev beregnet i forhold til de koebte eller forpagtede arealer. Sagsoegerne anfaegtede disse ministerielle beslutninger ved High Court under anbringende af, at den tildelte referencemaengde var blevet fastsat uden hensyntagen til, at de oprindelige ejere naesten udelukkende havde holdt malkekvaeg paa den del af bedriften, der var overdraget til sagsoegerne.
8 Da den nationale ret fandt det noedvendigt at undersoege den praecise betydning af det i forordningen indeholdte udtryk »foderafgroedearealer«, har den forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Skal en medlemsstat ved fastlaeggelsen af en delerhververs ret til en referencemaengde efter artikel 1, stk. 2, og artikel 2 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2055/93, naar henses til denne forordning og de generelle faellesskabsretlige principper om beskyttelse af den berettigede forventning, om proportionalitet og om ejendomsrettens ukraenkelighed, fordele referencemaengden mellem overdrageren og delerhververen paa grundlag af en konstatering af, hvor stor en del af bedriften der blev anvendt til maelkeproduktion paa det tidspunkt, da overdrageren afgav ikke-markedsfoeringstilsagnet, for derefter af foretage en forholdsmaessig fordeling af referencemaengden mellem overdrageren og erhververen paa grundlag af den del af de paagaeldende arealer, som er anvendt til maelkeproduktion, og som er blevet overdraget til delerhververen?
2) Saafremt spoergsmaal 1 besvares benaegtende, oenskes det oplyst, hvorvidt bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, og artikel 2 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2055/93 er ugyldige, idet de strider mod generelle faellesskabsretlige principper, herunder navnlig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, proportionalitetsprincippet og princippet om ejendomsrettens ukraenkelighed.
3) Saafremt spoergsmaal 1 og 2 besvares benaegtende, oenskes det oplyst, hvorvidt en medlemsstat ved fastlaeggelsen af en delerhververs ret til en referencemaengde efter artikel 1, stk. 2, og artikel 2 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2055/93 kan foretage en forholdsmaessig fordeling af referencemaengden mellem overdrageren og delerhververen paa grundlag af stoerrelsen af den del af overdragerens bedrift, som er blevet overdraget til erhververen.«
9 Paa trods af den noget komplekse karakter af den relevante lovgivning, synes det for Domstolen forelagte grundlaeggende spoergsmaal forholdsvis enkelt. De af den nationale ret stillede spoergsmaal har til hensigt at praecisere, hvorvidt udtrykket »foderafgroedearealer« omfatter de arealer af bedriften, som overdrageren rent faktisk anvender til maelkeproduktion, eller om det henviser til bedriftens samlede areal (det foerste spoergsmaal). Dernaest anmodes Domstolen om at udtale sig om gyldigheden af de paagaeldende bestemmelser i lyset af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, proportionalitetsprincippet og princippet om ejendomsrettens ukraenkelighed (det andet spoergsmaal). Saafremt Domstolen naar til den konklusion, at de paagaeldende bestemmelser er gyldige, og at de specifikke referencemaengder ikke noedvendigvis skal fastsaettes i forhold til de arealer, som rent faktisk anvendes til maelkeproduktion, spoerger den nationale ret, hvorvidt medlemsstaterne, paa grundlag af de naevnte bestemmelser, har ret til at fordele referencemaengden i forhold til stoerrelsen af det overdragne areal (det tredje spoergsmaal).
Henset til den omstaendighed, at det foerste og det tredje spoergsmaal er snaevert forbundet, idet svarene vil bestaa i en fortolkning af de samme bestemmelser, finder jeg det hensigtsmaessigt at behandle dem samlet.
Fortolkning af forordningens artikel 1, stk. 2, og artikel 2 (det foerste og det tredje spoergsmaal)
10 De to bestemmelser, som Domstolen anmodes om at fortolke, fastsaetter, at fordelingen (forordningens artikel 1, stk. 2) og tildelingen (forordningens artikel 2) af den specifikke referencemaengde sker »i forhold til de foderafgroedearealer, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning (EOEF) nr. 1391/78«. I relation til denne bestemmelse i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1391/78 af 23. juni 1978 (16) forstaas ved foderafgroedeareal »hele det landbrugsareal, der udnyttes af en producent som defineret i artikel 5, litra a), i forordning (EOEF) nr. 1078/77«; derefter defineres udtrykket producent i den sidstnaevnte forordning som »en landbruger ... som er beskaeftiget med kvaegopdraet«.
Efter min opfattelse bidrager de naevnte definitioner ikke til at klargoere indholdet af begrebet »foderafgroedearealer«. Selv om det er korrekt, at henvisningen til »hele landbrugsarealet« kan stoette den opfattelse, som Raadet, Kommissionen og Det Forenede Kongerige giver udtryk for, nemlig at der er tale om et generelt begreb, som henviser til det samlede bedriftsareal, er det ligeledes korrekt, at anvendelsen af udtrykket producent, som defineret i forordning nr. 1078/77, noedvendigvis knytter dette begreb, saaledes som sagsoegerne goer gaeldende (17), til kvaegopdraettervirksomheden og saaledes til det produktive formaal med arealerne (18). Det Forenede Kongeriges opfattelse, hvorefter det omtvistede begreb i det vaesentligste er identisk med udtrykket »bedrift« som omhandlet i artikel 12, litra c), i forordning nr. 857/84, kan heller ikke aendre problemstillingen: Definitionen af producent, som omhandlet i forordning nr. 1078/77, og som er relevant for den foreliggende sag, er forskellig fra definitionen i forordning nr. 857/84 (19).
11 Relevansen af den egentlige brug af arealerne synes yderligere bekraeftet af det forhold, at forordningens artikel 1, stk. 2, udtrykkeligt henviser til »overdragne foderafgroedearealer ... i overensstemmelse med artikel 7 i forordning (EOEF) nr. 3950/92«. Paa grundlag af denne sidste bestemmelse bemaerkes, at »den referencemaengde, der er til raadighed paa en bedrift, overdrages sammen med bedriften ved salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv til de producenter, som overtager den, efter regler, som medlemsstaterne fastsaetter under hensyn til de arealer, der anvendes til maelkeproduktionen, eller under hensyn til andre objektive kriterier og eventuelt til en aftale mellem parterne ...«.
Imidlertid kan henvisningen til den naevnte bestemmelse for saa vidt angaar fordelingen af referencemaengder i tilfaelde af delvis overdragelse af bedriften ikke anses for ikke at tillade, at SLOM-maengder behandles paa samme maade som »almindelige« maengder. Jeg mener heller ikke, at man kan drage en anden konklusion paa baggrund af, at forordningens artikel 2 ikke, i modsaetning til dens artikel 1, stk. 2, henviser til artikel 7 i forordning nr. 3950/92. For det foerste skal det bemaerkes, at artikel 2 ikke vedroerer fordelingen af en allerede tildelt maengde, men tildelingen af sidstnaevnte, saaledes at den optraeder i en helt anden faktisk sammenhaeng. For det andet bestemmes det, at denne maengde fastsaettes af medlemsstaten paa grundlag af objektive kriterier i forhold til de foderafgroedearealer, som producenten anvender paa det tidspunkt, hvor han indgiver ansoegningen, og paa grundlag af den maengde, hvorefter praemien er beregnet; dette synes, selv i dette tilfaelde, at bekraefte, at maengden skal fordeles i forhold til de arealer, som anvendes til maelkeproduktion. Endelig, saaledes som alle parter i sagen samt den nationale ret selv har fastholdt, kan udtrykket »foderafgroedearealer« kun fortolkes paa samme maade i de paagaeldende to bestemmelser.
12 Dette er imidlertid ikke alt. De omtvistede bestemmelser er, som det fremgaar af femte og ottende betragtning til forordningen, vedtaget med henblik paa at efterkomme de i Twijnstra-dommen fastsatte principper vedroerende problemet med fordelingen af referencemaengder mellem SLOM-producenter. I denne dom fastslog Domstolen, at »hele referencemaengdeordningen [stoetter] sig paa det generelle princip, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 857/84 og i artikel 5 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1371/84 af 16. maj 1984 om gennemfoerelsesbestemmelserne for den tillaegsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EOEF) nr. 804/68, som betyder, at i tilfaelde af en delvis overdragelse af bedriften faar erhververen tildelt en referencemaengde i forhold til det areal, der er overdraget. Af betragtningerne til den paagaeldende forordning fremgaar ikke, at faellesskabslovgiver har villet fravige dette generelle princip« (20).
Skoent udtrykket »foderafgroedearealer«, som er indeholdt i de for denne sag gaeldende bestemmelser, tydeligvis afviger fra udtrykket »arealer anvendt til maelkeproduktion«, som er indeholdt i de i denne dom citerede bestemmelser, mener jeg, at et lignende raesonnement ligeledes kan og skal anvendes i dette tilfaelde. Det generelle princip, hvortil Domstolen henviser, nemlig den forholdsmaessige fordeling af maengder, er, som Domstolen ligeledes bekraefter, af relevans for hele ordningen med specifikke referencemaengder.
13 Jeg skal tilfoeje, at det mildest talt er saelsomt, at institutionerne af Domstolens udtalelse i den paagaeldende dom om, at fordelingen af den saerlige referencemaengde mellem overdrager og erhverver skal ske »i forhold til de bibeholdte og de overdragne arealer« (praemis 27), udleder, at hvor der er tale om SLOM-maengder, bestaar princippet i en fordeling i forhold til selve arealet af de overdragne jorde og ikke, som foreskrevet i artikel 7 i forordning nr. 3950/92 og artikel 7 i forordning nr. 1546/88 (21), i forhold til »arealer, der anvendes til maelkeproduktion«.
Paa dette punkt er det tilstraekkeligt med to bemaerkninger. For det foerste havde Domstolen i Twijnstra-sagen ingen som helst grund til at praecisere formaalet med de overdragne arealer, eftersom den paagaeldende bedrift fuldt ud blev anvendt til maelkeproduktion (22). For det andet kan der bestemt ikke, saaledes som de intervenerende institutioner foregiver, af den paagaeldende dom udledes noget behov for eller nogen bekraeftelse af, at der skulle gaelde forskellige ordninger for henholdsvis SLOM-maengder og andre maengder. Denne opfattelse er i strid med det forhold, at Domstolen netop, i den paagaeldende dom, anvendte de generelle bestemmelser om fordeling af referencemaengder i tilfaelde af delvis overdragelse af en bedrift, hvilke bestemmelser udtrykkeligt angiver, at referencemaengden skal fordeles i forhold til de »arealer, der anvendes til maelkeproduktion«.
14 Det fremgaar af ovenstaaende betragtninger, at den af Det Forenede Kongerige samt de intervenerende institutioner fremsatte opfattelse om en paastaaet forskel i fordelingsordningen for SLOM-maengder og andre maengder ikke har stoette i Twijnstra-dommen. Denne opfattelse synes heller ikke at have stoette i de saerlige bestemmelser i den relevante forordning, idet det paa ingen maade er tilstraekkeligt i saa henseende at paaberaabe sig anvendelsen af udtryk, som er delvis forskellige (»foderafgroedearealer« i stedet for »arealer anvendt til maelkeproduktion« (23)), men som med rette synes at kunne tillaegges en ensartet betydning.
Endelig mener jeg ikke, at man med foeje kan haevde, at den paagaeldende opfattelse har stoette i ordningens overordnede formaal, som snarere er, at grundprincippet, saaledes som det defineres i forordningen og praeciseres i retspraksis (24), skal vaere ens for saavel SLOM-maengder som andre maengder. Det skal tilfoejes, at jeg paa ingen maade finder Raadets og Kommissionens argument overbevisende, hvorefter overdragerens og erhververens interesser kun kan forenes, saafremt fordelingen sker forholdsmaessigt i relation til de overdragne arealer uden hensyn til deres anvendelse, hvorved samtidig sikres, at de fordelte maengder ikke overskrider den samlede maengde, som ejeren ville have haft ret til, saafremt han ikke havde overdraget en del af sin bedrift (25). Hvis det er noedvendigt at vaelge det fordelingskriterium, som i sidste ende goer det muligt at sikre, at den disponible referencemaengde ikke overskrides, dvs. den maengde, som ejeren ville have haft ret til, saafremt han ikke havde overdraget en del af sin bedrift, er der ingen grund til at benaegte/afvise netop det kriterium, der - for saa vidt som det er baseret paa arealer, som rent faktisk anvendes til maelkeproduktion - opfylder ikke blot dette formaal, men ligeledes kravet om en retfaerdig og lige vaegtning af interesser.
15 Dernaest skal det undersoeges, hvorvidt den foreslaaede fortolkning er umulig at anvende i praksis, saaledes som Det Forenede Kongerige paastaar, dvs. om den umuliggoer enhver form for kontrol med arealernes egentlige anvendelse paa tidspunktet for tildelingen af ikke-markedsfoeringspraemien. Henset til, at forordning nr. 1078/77 ikke for saa vidt angaar tildeling af praemien kraever oplysninger om, hvilken del af bedriften der anvendes til maelkeproduktion, kan myndighederne med foeje haevde, at de ikke er i besiddelse af de noedvendige oplysninger, som i den foreliggende sag gaar tilbage til 1980 (26).
I denne henseende skal det foerst bemaerkes, at eventuelle kontrolmaessige problemer i princippet, i givet fald, skal behandles og loeses af de nationale myndigheder og ikke kan begrunde en ukorrekt fortolkning af faellesskabsbestemmelserne. Jeg erkender dog, at det ikke ganske kan udelukkes, i det tilfaelde, hvor den paagaeldende medlemsstat ikke raader over oplysninger i denne henseende, og erhververen ikke er i stand til at bibringe bevismateriale, at det kan vaere umuligt at bestemme, hvorledes de overdragne arealer blev anvendt paa tidspunktet for tildelingen af ikke-markedsfoeringspraemien. I dette tilfaelde boer den paagaeldende medlemsstat have mulighed for at foretage en fordeling mellem overdrager og erhverver paa grundlag af andre, men objektive kriterier, i givet fald ganske enkelt i forhold til stoerrelsen af det overdragne areal, uanset dettes anvendelse.
16 Hjemmelen hertil kan efter min opfattelse med rimelighed udledes saavel af de almindelige bestemmelser paa omraadet, som udtrykkeligt giver medlemsstaterne ret til at vedtage andre kriterier, som af de for sagen relevante bestemmelser: F
Forordningens artikel 1, stk. 2, indeholder som allerede naevnt en henvisning til artikel 7 i forordning nr. 3950/92, og forordningens artikel 2 naevner udtrykkeligt, at den specifikke referencemaengde »er etableret af medlemsstaten paa grundlag af objektive kriterier«. Disse kriterier skal naturligvis opfylde de af Domstolen i dennes praksis fastsatte betingelser, dvs. »objektivt konstaterbare kriterier, som er fastsat generelt og paa forhaand, og som er uafhaengige af den paagaeldende erhvervsdrivendes vilje, og som tager hensyn til de karakteristiske traek ved den paagaeldende bedrift eller ved den landbrugsvirksomhed, der udoeves paa denne« (27).
Den foreslaaede loesning skal uanset de naevnte bestemmelser begraenses til tilfaelde, hvor det ikke er muligt at fastslaa anvendelsen af de overdragne arealer paa tidspunktet for tildelingen af ikke-markedsfoeringspraemien. Det princip, hvorpaa forordningen er baseret, forbliver princippet om en fordeling i forhold til de arealer, der anvendes til maelkeproduktion: Det er udelukkende, naar erhververen, paa hvem bevisbyrden hviler, ikke kan bevise den egentlige anvendelse paa tidspunktet for tildelingen af ikke-markedsfoeringspraemien af de arealer, som er blevet ham overdraget, at den paagaeldende medlemsstat kan fordele den disponible maengde i forhold til de overdragne arealer.
17 Endelig kan det af en detaljeret og systematisk gennemgang af de undersoegte bestemmelser udledes, at den specifikke referencemaengde, i tilfaelde af delvis overdragelse af en bedrift, som er paalagt en ikke-markedsfoeringsforpligtelse, skal fordeles i forhold til de arealer, som rent faktisk anvendes til maelkeproduktion, idet der ved dette udtryk ifoelge retspraksis forstaas samtlige de arealer af bedriften, som direkte eller indirekte bidrager til maelkeproduktionen (28).
Medlemsstaterne har imidlertid ret til at foretage en fordeling mellem overdrager og erhverver paa grundlag af stoerrelsen af de bibeholdte henholdsvis overdragne arealer, saafremt de ikke raader over de noedvendige oplysninger, og erhververen ikke er i stand til at bevise, hvorledes de overdragne arealer blev anvendt paa tidspunktet for tildelingen af ikke-markedsfoeringspraemien.
Gyldigheden af forordningens artikel 1, stk. 2, og artikel 2 (det andet spoergsmaal)
18 Henset til mine konklusioner vedroerende fortolkningen af de omstridte bestemmelser er det ufornoedent at undersoege deres eventuelle ugyldighed i lyset af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, proportionalitetsprincippet og princippet om ejendomsrettens ukraenkelighed. Jeg vil derfor kun kort undersoege dette spoergsmaal.
Det skal indledningsvis bemaerkes, at saafremt det var lovligt at fordele den specifikke referencemaengde mellem overdrager og erhverver uden overhovedet at tage hensyn til den egentlige anvendelse af bedriftsarealerne, kunne der opstaa situationer, som ville vaere yderst usammenhaengende og efter min mening af tvivlsom lovlighed. Man kan f.eks. forestille sig en blandet bedrift, hvor 10% af det samlede areal anvendes til maelkeproduktion og de resterende 90% til andre formaal (f.eks. dyrkning af afgroeder, som producenten saelger en gros). Ifoelge Det Forenede Kongeriges og de intervenerende institutioners fortolkning ville erhververen af de 10%, som anvendes til maelkeproduktion, kun opnaa 1/10 af den referencemaengde, der tilkommer bedriften, mens stoerstedelen ville forblive hos overdrageren. Jeg tvivler staerkt paa, at en saadan loesning kan forenes med faellesskabsrettens grundlaeggende principper, saerligt henset til den berettigede forventning hos erhververen, som, idet han har koebt eller forpagtet den del af overdragerens bedrift, der anvendes til maelkeproduktion, med rette kan forventes at ville genoptage den virksomhed, som blev udoevet i ikke-markedsfoeringsperioden.
19 Paa dette punkt skal det, stadig ifoelge Twinjnstra-dommen, bemaerkes, at for saa vidt angaar SLOM-producenterne har Domstolen udtrykkeligt fastslaaet, at erhververen »ligesom producenterne i Mulder- og Von Deetzen-dommene, [har] ret til at forvente, at han igen kan anvende de erhvervede arealer til maelkeproduktion, saa snart ikke-markedsfoeringsperioden er udloebet. Udelukkes denne mulighed for erhververen, vil det vaere i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning« (29).
Raadet, Kommissionen og Det Forenede Kongeriges regering goer imidlertid gaeldende, at Domstolens udtalelse ikke kan overfoeres paa den foreliggende sag. For det foerste har de kriterier, som er anvendt med henblik paa at fordele den disponible referencemaengde mellem overdrager og erhverver, ifoelge disse altid vaeret anderledes for SLOM-producenterne. For det andet er den bestemmelse, hvorefter fordelingen skal ske paa grundlag af »de arealer, der anvendes til maelkeproduktion«, foerst traadt i kraft efter sagsoegernes overtagelse af en del af bedriften. For det tredje anfoerer de, at de omtvistede bestemmelser blot er udtryk for, at de af Domstolen i Twijnstra-dommen anfoerte principper er anvendt i god tro, saaledes at de erhvervsdrivende inden for sektoren burde have forudset en ordning som den paagaeldende. Endelig kan sagsoegerne ifoelge Raadet, Kommissionen og Det Forenede Kongerige paa ingen maade paaberaabe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, saerligt henset til den vide skoensbefoejelse, som faellesskabslovgiver er tillagt inden for landbrugspolitikken.
20 Det skal foerst bemaerkes, at de beroerte institutioner og Det Forenede Kongeriges regering synes at anlaegge en meget snaever fortolkning af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det forhold, at fordelingskriteriet i forhold til stoerrelsen af de arealer, der anvendes til maelkeproduktion, foerst traadte i kraft efter den delvise overtagelse af de paagaeldende bedrifter, har ingen betydning. Det er her tilstraekkeligt at bemaerke, at selve kvoteordningen foerst traadte i kraft senere, hvilket tydeliggoer, saafremt det maatte vaere noedvendigt, at der paa ingen maade er tale om en aendring eller en ny bestemmelse, som i sig selv kan medfoere, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, med henblik paa at genoptage maelkeproduktionen, ikke kan paaberaabes. Selv om det endvidere er korrekt, at faellesskabslovgiver paa dette omraade har en vid skoensbefoejelse, er det ligeledes korrekt, at denne befoejelse paa ingen maade kan begrunde en tilsidesaettelse af et grundlaeggende princip i faellesskabsretten, saasom princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Hvad angaar virkningen af Twijnstra-dommen finder jeg det tilstraekkeligt at henvise til de allerede fremsatte bemaerkninger (30), og jeg vil begraense mig til at gentage, at denne dom ikke godkender forskellige ordninger for henholdsvis SLOM-producenter og andre for saa vidt angaar fordelingen af disponible referencemaengder. For at naa til det naevnte resultat, fandt Domstolen i denne dom stoette i princippet om en fordeling i forhold til stoerrelsen af de arealer, der blev anvendt til maelkeproduktion, som fastsat i artikel 7 i forordning nr. 857/84 (nu artikel 7 i forordning nr. 3950/92) og i artikel 5 i forordning nr. 1371/84 (nu artikel 7 i forordning nr. 1546/88), dvs. i de bestemmelser, som fastsaetter fordelingen af referencemaengder i tilfaelde af delvis overdragelse af en bedrift.
Endelig skal det tilfoejes, at den af institutionerne foreslaaede fortolkning langt fra, som allerede fremhaevet, er den eneste, der kan sikre ordningens stabilitet og forhindre en overskridelse af den samlede maengde, som ville vaere tilkommet indehaveren, saafremt han ikke havde overdraget en del af sin bedrift, idet disse maal lige saa godt kan naas ved at foelge mit fortolkningsforslag (31).
21 Efter min opfattelse maa det endelig anerkendes, at de paagaeldende bestemmelser er i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, saafremt de fortolkes saaledes, at de altid og under alle omstaendigheder forpligter medlemsstaterne til at fordele de disponible referencemaengder mellem overdrager og erhverver i forhold til stoerrelsen af de arealer, der henholdsvis bibeholdes og overdrages, selv naar den egentlige anvendelse af de overdragne arealer er godtgjort. Denne konklusion goer det overfloedigt at undersoege de oevrige af sagsoegerne i hovedsagen paaberaabte ugyldighedsanbringender (32).
Forslag til afgoerelse
22 Paa grundlag af de anfoerte betragtninger skal jeg forslaa Domstolen at besvare de af den nationale ret forelagte spoergsmaal saaledes:
»1) Artikel 1, stk. 2, og artikel 2 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2055/93 af 19. juli 1993 om tildeling af en specifik referencemaengde til visse producenter af maelk eller mejeriprodukter skal fortolkes saaledes, at referencemaengden skal fordeles mellem overdrageren og erhververen, i tilfaelde af delvis overdragelse af en bedrift, i forhold til, hvor stor en del af bedriften, der direkte eller indirekte anvendtes til maelkeproduktion paa det tidspunkt, hvor overdrageren indgik en ikke-markedsfoeringsforpligtelse.
Artikel 1, stk. 2, og artikel 2 i forordning nr. 2055/93 goer det kun muligt for medlemsstaterne at fordele referencemaengden mellem overdrager og erhverver i forhold til stoerrelsen af de henholdsvis bibeholdte og overdragne arealer, dvs. uanset deres egentlige anvendelse paa det tidspunkt, hvor overdrageren indgik ikke-markedsfoeringsforpligtelsen, i det tilfaelde, hvor den paagaeldende medlemsstat ikke raader over de noedvendige oplysninger, og hvor erhververen ikke kan frembringe beviser i denne henseende.
2) Gennemgangen af artikel 1, stk. 2, og artikel 2 i forordning nr. 2055/93, saaledes fortolket, har intet frembragt, der kan rejse tvivl om deres gyldighed.«
(1) - EFT L 187, s. 8.
(2) - EFT L 131, s. 1.
(3) - EFT 1968 I, s. 169.
(4) - EFT L 90, s. 10.
(5) - EFT L 90, s. 13.
(6) - Domme af 28.4.1988, sag 120/86, Mulder, Sml. s. 2321, og sag 170/86, Von Deetzen, Sml. s. 2355.
(7) - Denne betegnelse stammer fra det nederlandske udtryk »slachtoffers omschakeling«, som bogstaveligt talt betyder ofre for omstilling.
(8) - EFT L 84, s. 2.
(9) - Domme af 11.12.1990, sag C-189/89, Spagl, Sml. I, s. 4539, og sag C-217/89, Pastaetter, Sml. I, s. 4585.
(10) - EFT L 150, s. 35.
(11) - EFT L 405, s. 1
(12) - Min fremhaevelse. Denne bestemmelse gentager og praeciserer artikel 7 i forordning nr. 857/84.
(13) - EFT L 139, s. 12. Denne forordning har ophaevet og erstattet Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1371/84 af 16.5.1984 (EFT L 132, s. 11), som, hvad angaar denne sag, indeholdte bestemmelser, som var analoge med artikel 5.
(14) - Min fremhaevelse. Forordning nr.1546/88 blev ophaevet ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 536/93 af 9.3.1993 (EFT L 57, s. 12), men er stadig delvis gaeldende paa grund af artikel 9.
(15) - Dom af 19.5.1993, sag C-81/91, Sml. I, s. 2455, praemis 29.
(16) - EFT L 167, s. 45.
(17) - I modsaetning til sagsoegernes argumenter mener jeg ikke, at brugen, i den paagaeldende bestemmelse, af substantivet foderafgroede loeser problemet. Mens jeg anerkender, at brugen af et substantiv, som definerer »vegetabilske produkter beregnet til kvaegfoder«, er af stor betydning, saerlig henset til dets sammenhaeng, goer henvisningen til »foderafgroedearealer« i de naevnte bestemmelser det ikke desto mindre noedvendigt at analysere den definition, som gives i artikel 1, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1391/78.
(18) - Paa dette punkt deler jeg ikke den under sagen fremsatte opfattelse, hvorefter det som foelge af, at producenten, i medfoer af artikel 5 i forordning nr. 1078/77, er den, som er beskaeftiget med »kvaegopdraet« og ikke specifikt med malkekvaeg, under alle omstaendigheder udelukkes, at den relevante bestemmelse kun omhandler arealer anvendt til maelkeproduktion. Anvendelsen af praemieordningen, som er indfoert ved forordning nr. 1078/77, vedroerer saavel landmaend, som »giver afkald paa at bringe af maelk og mejeriprodukter i handelen«, som landmaend, der »omstiller deres malkekvaegsbesaetning til koedproduktion«. Anvendelsen af et mere generelt udtrykt end »malkekvaeg« synes begrundet i behovet for en enslydende definition af udtrykket producent, som kan anvendes i begge tilfaelde.
(19) - Paa grundlag af denne forordning er producenten den person, som saelger eller leverer maelk, og ikke den, som beskaeftiger sig med kvaegopdraet. Under alle omstaendigheder kan det vaere nyttigt at tilfoeje, at Domstolen for nylig har bemaerket, at definitionerne af bedrift og producent, som indeholdt i forordning nr. 857/84, omhandler hele producentens produktionsenhed med henblik paa maelkeproduktion (dom af 23.1.1997, sag C-463/93, Katholische Kirchengemeinde St Martinus Elten, Sml. I, s. 255, saerlig praemis 17).
(20) - Dom naevnt i fodnote 15, praemis 25.
(21) - Det skal bemaerkes, at disse bestemmelser har erstattet henholdsvis artikel 7 i forordning nr. 857/84 og artikel 5 i forordning nr. 1371/84, dvs. de bestemmelser, hvorpaa Domstolen baserede sig i Twijnstra-dommen for at naa til den konklusion, at fordelingen, i medfoer af det generelle princip i dens bestemmelser, skulle ske i forhold til de overdragne arealer.
(22) - Det er klart, at naar samtlige arealer anvendes til maelkeproduktion, vil forholdet mellem den overdragne referencemaengde og den samlede maengde vaere lig med forholdet mellem de overdragne arealer og bedriftens samlede areal.
(23) - Det er imidlertid netop ved at basere sig paa det forhold, at de relevante bestemmelser anvender udtrykket »foderafgroedearealer«, skoent artikel 7 i forordning nr. 3950/92 henviser til »arealer anvendt til maelkeproduktion«, at Raadet, Kommissionen og Det Forenede Kongerige goer gaeldende, at det drejer sig om forskellige ordninger.
(24) - Jf. den i fodnote 15 naevnte Twijnstra-dom, praemis 25, samt mere generelt dom af 6.12.1991, sag C-121/90, Posthumus, Sml. I, s. 5833, hvori Domstolen fastslog, at »fordelingen [skal] ske strengt i forhold til stoerrelsen af den paagaeldende bedrifts respektive arealer, som anvendes til maelkeproduktion« (praemis 9, min fremhaevelse).
(25) - Paa dette punkt har de paagaeldende institutioner blot bekraeftet, uden dog at give tilstraekkelige oplysninger, at deres fortolkning stemmer overens med den almindelige opbygning af det system, som faellesskabslovgiver har indfoert, og som efter deres opfattelse sondrer mellem ordningen for specifikke referencemaengder og »almindelige« maengder.
(26) - Det Forenede Kongeriges regering erkender imidlertid, at den er i besiddelse af disse oplysninger om Lay's bedrift, netop fordi ejeren af denne bedrift selv havde vedlagt disse oplysninger i sin ansoegning om en ikke-markedsfoeringspraemie.
(27) - Den i fodnote 24 naevnte Posthumus-dom, praemis 14. Det er naeppe noedvendigt at fremhaeve, at sidstnaevnte kriterium netop laegger vaegt paa, hvorledes arealerne anvendes, saaledes at medlemsstaterne under alle omstaendigheder ikke, i det mindste ikke fuldstaendigt, kan se bort fra den del af arealerne, der anvendes til maelkeproduktion.
(28) - Jf. i denne henseende dom af 17.12.1992, sag C-79/91, Knuefer, Sml. I, s. 6895, praemis 13.
(29) - Den i fodnote 15 naevnte Twijnstra-dom, praemis 23. Min fremhaevelse.
(30) - Jf. punkt 12 og 13 ovenfor.
(31) - Jf. punkt 14 ovenfor.
(32) - I denne henseende skal det tilfoejes, at det ikke synes muligt a priori at udelukke, at anvendelsen af forskellige fordelingskriterier for SLOM-producenter synes at diskriminere disse. Saafremt det er korrekt, som Domstolen adskillige gange har fastslaaet, at princippet om forbud mod forskelsbehandling af producenter eller forbrugere, som indeholdt i traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, kraever, at lignende situationer ikke behandles forskelligt, medmindre denne forskel er objektivt begrundet (jf. herom dom af 15.4.1997, sag C-22/94, The Irish Farmers Association, Sml. I, s. 1809), er det naerliggende at antage, at den »subjektive« forskel, som parterne har fremhaevet, ikke er tilstraekkelig til at begrunde en forskelsbehandling mellem SLOM-producenter og de oevrige producenter.