62022CJ0726_RES
Zadeva C‑726/22 P
Evropska komisija
proti
Pollinis France
Sodba Sodišča (peti senat) z dne 16. januarja 2025
„Pritožba – Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Člen 4(3), prvi pododstavek – Varstvo postopka odločanja – Uredba (EU) št. 182/2011 – Postopek v odboru – Stališča, ki so jih izrazile države članice in drugi člani odborov – Zavrnitev dostopa“
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Pogoji – Restriktivna razlaga in uporaba
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, uvodna izjava 11 in člen 4(3), prvi pododstavek)
(Glej točki 62 in 65.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Obveznost obrazložitve – Obseg
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)
(Glej točko 63.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Področje uporabe – Upravna dejavnost Komisije – Vključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 2(3))
(Glej točko 66.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Sprejetje odločitve – Pojem – Obstoj določenega predmeta odločitve – Vključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3), prvi pododstavek)
(Glej točko 73.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice do dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja – Pogoji – Konkretna, dejanska in resna oslabitev navedenega postopka – Obseg – Namen institucije, da sprejme odločitev – Izključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(3), prvi pododstavek)
(Glej točke 74, 77 in 78.)
Povzetek
Sodišče, ki je odločalo o pritožbi, ki jo je Evropska komisija vložila zoper sodbo Splošnega sodišča v zadevi Pollinis France/Komisija, (
1
) s katero je zadnjenavedeno sodišče razglasilo ničnost dveh sklepov, (
2
) s katerima je Komisija zavrnila dostop do dokumentov v zvezi s smernicami Evropske agencije za varnost hrane (EFSA) iz leta 2013, (
3
) je pojasnilo obseg izjeme zaradi poteka postopka odločanja (
4
) v okviru postopka odločanja na odborih in se izreklo o opredelitvi „zadeve, o kateri institucija ni odločala“.
Pollinis France je francoska nevladna organizacija, ki deluje za varstvo okolja, njen cilj pa je zaščititi divje in medonosne čebele ter spodbujati trajnostno kmetijstvo, da bi se pomagalo ohranjati opraševalce. Leta 2020 je pri Komisiji vložila dve prošnji za dostop (
5
) do nekaterih dokumentov v zvezi s smernicami agencije EFSA iz leta 2013. Prva prošnja se je v bistvu nanašala na dokumente, ki vsebujejo stališča držav članic, ki so članice Stalnega odbora za rastline, živali, hrano in krmo, (
6
) in Komisije v zvezi s temi smernicami ter na vse osnutke v zvezi s to temo, ki jih je Komisija prejela ali pripravila od oktobra 2018. Druga prošnja za dostop se je nanašala na nekatere dokumente v zvezi s temi smernicami agencije EFSA iz leta 2013 in je v bistvu zajemala korespondenco, dnevne rede, zapisnike in poročila sestankov med člani scopaffa in nekaterimi uradniki in člani Komisije med julijem 2013 in septembrom 2018.
Komisija je v odgovor na potrdilni prošnji za dostop s sklepoma iz leta 2020 na podlagi izjem, ki se nanašata na varstvo zasebnosti in integritete posameznika oziroma na potek postopka odločanja, odobrila delni dostop do nekaterih dokumentov in zavrnila dostop do nekaterih drugih dokumentov.
O smernicah agencije EFSA iz leta 2013 se je namreč v okviru odbora scopaff razpravljalo več let, pri čemer zaradi nesoglasja med državami članicami ni bil dosežen dogovor o njihovem besedilu, tako da Komisija teh smernic ni sprejela. Komisija je leta 2019 od agencije EFSA zahtevala, naj opravi revizijo smernic iz leta 2013, da bi se upošteval najnovejši znanstveni razvoj.
V tem okviru je Splošno sodišče v sodbi na podlagi dveh ničnostnih tožb, zoper katero je bila vložena obravnavana pritožba, navedlo, da je Komisija v spornih sklepih, ki sta bila sprejeta leta 2020, pojasnila, da je njena preučitev v okviru odbora scopaff – dokler agencija EFSA ne dokonča revizije teh smernic – „ustavljena“ in da to pomeni, da je mogoče šteti, da je postopek odločanja „v teku“, saj se bo ponovno začel šele po dokončanju te revizije.
Po mnenju Splošnega sodišča pa ob sprejetju spornih sklepov uveljavitvi teh smernic agencije EFSA iz leta 2013 ni bil več namenjen noben postopek odločanja. Nasprotno, Komisija naj bi se implicitno, vendar nujno odločila, da ne bo uveljavila teh smernic. Že samo dejstvo, da je v času sprejetja spornih sklepov potekala revizija teh smernic, naj bi pomenilo, da ni mogoče določiti vsebine morebitnih revidiranih smernic, oblike njihovega morebitnega sprejetja in postopka, ki naj bi bil v zvezi s tem morebiti izveden, zaradi česar naj predmet postopka odločanja Komisije ne bi obstajal. Zato naj se Komisija ne bi mogla veljavno sklicevati na izjemo v zvezi z varstvom poteka postopka odločanja.
Presoja Sodišča
Sodišče, pri katerem je Komisija vložila pritožbo, v utemeljitev katere je navedla dva pritožbena razloga, je v okviru prvega pritožbenega razloga preučilo, ali je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi pravilno ugotovilo, da je bil postopek odločanja Komisije, katerega predmet so bile smernice agencije EFSA iz leta 2013, ob sprejetju spornih sklepov že končan.
Sodišče je najprej opozorilo, da je namen Uredbe št. 1049/2001, ki temelji na načelu javnosti delovanja in preglednosti, javnosti podeliti pravico do čim širšega dostopa do dokumentov institucij. Čeprav za to pravico do dostopa veljajo nekatere omejitve na podlagi javnega ali zasebnega interesa, je treba izjeme od pravice do dostopa, določene v Uredbi št. 1049/2001, razlagati in uporabljati ozko. Poleg tega, kadar se zadevna institucija odloči, da zavrne dostop do dokumenta, za katerega posredovanje je bila zaprošena, mora načeloma podati pojasnila glede tega, kako bi lahko dostop do tega dokumenta konkretno in dejansko posegel v interes, ki je varovan z izjemo iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, na katero se ta institucija sklicuje. Nazadnje, nevarnost takega posega mora biti razumno predvidljiva, in ne zgolj hipotetična.
V glavnem delu, kar zadeva, natančneje, izjemo zaradi varstva postopka odločanja, je Sodišče najprej navedlo, da se v skladu s členom 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
V zvezi s tem je Sodišče spomnilo, da je treba pojem „postopek odločanja“ razumeti tako, da se neposredno nanaša na sprejetje odločitve, ne pa da zajema celoten upravni postopek, ki je do nje pripeljal. Pogoj za sprejetje odločitve pa je obstoj določenega predmeta, na katerega se bo nanašala prihodnja odločitev, in to neodvisno od tega, ali bo konkreten in opredeljiv osnutek akta kmalu sprejet. Poleg tega Splošno sodišče, v nasprotju s tem, kar je trdila Komisija, ni menilo, da če se to ne bo zgodilo kmalu, ne more iti za postopek odločanja, ki dejansko poteka.
Nato, če bi se priznalo, da odločitev še ni bila sprejeta in da zato poteka „postopek odločanja“ v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, čeprav predmet takega postopka ni določen, bi bilo to v nasprotju s sistematiko te določbe in sodno prakso. Tako je, dokler natančen predmet odločitve, ki bo sprejeta, še ni določen, vsaka nevarnost oslabitve postopka odločanja, katerega namen je sprejetje te odločitve, zaradi razkritja dokumenta, za katerega je bilo zaprošeno na podlagi Uredbe št. 1049/2001, nujno hipotetična, saj dejansko ni mogoče preveriti, ali se vsebina tega dokumenta dejansko nanaša na ta postopek odločanja.
Nazadnje, Splošno sodišče prav tako ni napačno uporabilo prava s tem, da ni štelo, da je za presojo, ali gre za „zadevo, o kateri institucija ni odločala“ v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, odločilen argument, da je bil „cilj“ Komisije vedno izvajati smernice o čebelah. Če bi se namreč priznalo, da zgolj namen institucije, da sprejme odločitev na nekem področju, ki spada v njeno pristojnost, tej instituciji omogoča, da se sklicuje na to določbo, ne da bi se zahteval obstoj postopka odločanja, katerega namen bi bil sprejetje odločitve v zvezi z določenim predmetom, bi se tej instituciji dejansko priznala možnost, da zavrne razkritje vseh dokumentov, ki se nanašajo na to področje. Pojma „zadeva, o kateri institucija ni odločala“ pa ni mogoče razlagati tako široko, da bi zajemal vse dokumente, ki se nanašajo na neko vprašanje.
Zato je Sodišče ugotovilo, da je Splošno sodišče pravilno štelo, da dejstvo, da je cilj Komisije vedno bil izvajati smernice o čebelah, da bi organom držav članic zagotovila dokument, v katerem so navedena „trenutna znanstvena in tehnična spoznanja“, samo po sebi ne zadostuje za ugotovitev, da še vedno obstaja „zadeva, o kateri institucija ni odločala“ v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Zato je zavrnilo prvi pritožbeni razlog in posledično tudi drugega, kot brezpredmetnega, ter posledično tudi pritožbo v celoti.
(
1
)	Sodba z dne 14. septembra 2022, Pollinis France/Komisija (T‑371/20 in T‑554/20, EU:T:2022:556; v nadaljevanju: izpodbijana sodba).
(
2
)	Sklepa Komisije C(2020) 4231 final z dne 19. junija 2020, v zadevi T‑371/20, in C(2020) 5120 final z dne 21. julija 2020, v zadevi T‑554/20 (v nadaljevanju: sporna sklepa).
(
3
)	Smernice o oceni nevarnosti fitofarmacevtskih sredstev za čebele, ki jih je agencija EFSA sprejela 27. junija 2013 (v nadaljevanju: smernice agencije EFSA iz leta 2013).
(
4
)	Na podlagi člena 4(3), prvi odstavek, Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331).
(
5
)	Na podlagi Uredbe št. 1049/2001 in Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL 2006, L 264, str. 13).
(
6
)	Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed; v nadaljevanju: scopaff.