62019CO0399
DOMSTOLENS BESLUT (tionde avdelningen)
den 29 april 2020 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 99 i domstolens rättegångsregler – Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster – Direktiv 2002/20/EG – Artikel 12 – Administrativa avgifter som tas ut av företag som tillhandahåller en elektronisk kommunikationstjänst eller ett elektroniskt kommunikationsnät – De av den nationella regleringsmyndighetens administrativa kostnader som får täckas av en avgift – Årlig översikt över administrativa kostnader och den sammanlagda summan av uppburna avgifter”
I mål C‑399/19,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 11 april 2019, som inkom till domstolen den 22 maj 2019, i målet
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
mot
BT Italia SpA,
Basictel SpA,
BT Enia Telecomunicazioni SpA,
Telecom Italia SpA,
Postepay SpA, tidigare PosteMobile SpA,
Vodafone Italia SpA,
ytterligare deltagare i rättegången:
Telecom Italia SpA,
Fastweb SpA
Wind Tre SpA,
Sky Italia SpA,
Vodafone Omnitel BV,
Vodafone Italia SpA,
meddelar
DOMSTOLEN (tionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis (referent) samt domarna E. Juhász och C. Lycourgos,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
BT Italia SpA, Basictel SpA och BT Enia Telecomunicazioni SpA, genom R. Caiazzo, S. Fienga och F. Costantini, avvocati,
–
Telecom Italia SpA, genom F. Cardarelli, F. Lattanzi och F.S. Cantella, avvocati,
–
Postepay SpA och Fastweb SpA, genom F. Pacciani och V. Mosca, avvocati,
–
Vodafone Italia SpA, genom V. Cerulli Irelli och M. Libertini, avvocati,
–
Wind Tre SpA, genom B. Caravita di Toritto, R. Santi och S. Fiorucci, avvocati,
–
Sky Italia SpA, genom O. Grandinetti, D. Majori och A.A. Di Todaro, avvocati,
–
Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av R. Guizzi, S. Fiorentino och P.G. Marrone, avvocati dello Stato,
–
Belgiens regering, genom P. Cottin, J.‑C. Halleux och C. Pochet, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av P. Vernet, S. Depré och M. Lambert de Rouvroit, avocats,
–
Litauens regering, genom K. Dieninis och R. Dzikovič, båda i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom L. Malferrari, G. Braun och L. Nicolae, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet enligt artikel 99 i domstolens rättegångsregler genom ett särskilt uppsatt beslut som är motiverat,
följande
Beslut
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37, och rättelse i EUT L 241, 2013, s. 8) (nedan kallat auktorisationsdirektivet).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (tillsynsmyndigheten för kommunikation, Italien) (nedan kallad tillsynsmyndigheten) och å andra sidan BT Italia SpA, Basictel SpA, BT Enia Telecomunicazioni SpA, Telecom Italia SpA, Postepay SpA, tidigare PosteMobile SpA, och Vodafone Italia SpA, angående den avgift som operatörer verksamma inom sektorn för elektronisk kommunikation och medietjänster var skyldiga att betala till denna myndighet under åren 2014–2016.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I artikel 3.3a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33), i dess lydelse enligt direktiv 2009/140 (nedan kallat ramdirektivet), föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i punkterna 4 och 5 ska de nationella regleringsmyndigheter som har ansvaret för förhandsreglering av marknaden eller för lösning av tvister mellan företag i enlighet med artiklarna 20 eller 21 i detta direktiv agera oberoende och inte begära eller ta emot instruktioner från något annat organ i samband med utövandet av dessa uppgifter som tilldelats dem enligt den nationella lagstiftning som genomför [unions]lagstiftningen. …
…”
4
I artikel 16 i ramdirektivet föreskrivs följande:
”1.   De nationella regleringsmyndigheterna ska med beaktande av de marknader som anges i rekommendationen analysera de relevanta marknaderna och därvid i största möjliga utsträckning beakta riktlinjerna. Medlemsstaterna ska säkerställa att denna analys, när så är lämpligt, genomförs i samarbete med de nationella konkurrensmyndigheterna.
2.   I de fall då det enligt punkterna 3 och 4 i denna artikel, artikel 17 i direktiv 2002/22/EG (direktivet om samhällsomfattande tjänster) eller artikel 8 i direktiv 2002/19/EG (tillträdesdirektivet) krävs att den nationella regleringsmyndigheten ska avgöra huruvida skyldigheter för företag ska införas, bibehållas, ändras eller upphävas, ska den nationella regleringsmyndigheten på grundval av sin marknadsanalys enligt punkt 1 i den här artikeln avgöra huruvida det råder effektiv konkurrens på en relevant marknad.
…”
5
I skäl 30 i auktorisationsdirektivet anges följande:
”Administrativa avgifter får åläggas leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster för att finansiera den nationella regleringsmyndighetens arbete med att administrera auktorisationssystemet och bevilja nyttjanderätten. Avgifterna bör begränsas till att omfatta de faktiska administrativa kostnaderna för arbetet. Det bör därför finnas insyn i de nationella regleringsmyndigheternas intäkter och kostnader genom årliga rapporter om summan av de uttagna avgifterna och de administrativa kostnaderna. Företagen kan då kontrollera att de administrativa kostnaderna och avgifterna är i balans.”
6
Genom artikel 3 i samma direktiv infördes en allmän auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Enligt definitionen i artikel 2.2 i direktivet avses med ”allmän auktorisation””en rättslig ram som upprättats av en medlemsstat för att säkerställa rättigheter för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster och genom vilken det fastställs sektorsspecifika skyldigheter som kan gälla för alla eller vissa typer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i enlighet med det här direktivet.”
7
Enligt artikel 5 i samma direktiv får medlemsstaterna bevilja individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer när detta är nödvändigt för vissa ändamål.
8
I artikel 6.2 i auktorisationsdirektivet föreskrivs följande:
”Särskilda skyldigheter som kan åläggas leverantörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, enligt artikel 5.1 och 5.2, samt artiklarna 6 och 8 i direktiv 2002/19/EG (tillträdesdirektiv) och artikel 17 i direktiv 2002/22/EG (direktivet om samhällsomfattande tjänster), eller företag som i enlighet med nämnda direktiv utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster skall i rättsligt avseende vara åtskilda från de rättigheter och skyldigheter som följer av den allmänna auktorisationen. I syfte att ge företagen insyn skall den allmänna auktorisationen hänvisa till de kriterier och förfaranden som gäller när sådana särskilda skyldigheter införs för enskilda företag.”
9
I artikel 12 i auktorisationsdirektivet, med rubriken ”Administrativa avgifter”, föreskrivs följande:
”1.   De administrativa avgifter som tas ut av företag som tillhandahåller ett nät eller en tjänst i enlighet med allmän auktorisation eller som har beviljats nyttjanderätt skall
a)
sammanlagt täcka enbart de administrativa kostnader som uppkommer för förvaltning, kontroll och genomförande av systemet med den allmänna auktorisationen, samt för nyttjanderätter och för de särskilda skyldigheter som avses i artikel 6.2, som får inbegripa kostnader för internationellt samarbete, harmonisering och standardisering, marknadsanalys, övervakning av efterlevnaden och annan kontroll av marknaden samt lagstiftningsarbete som inbegriper utarbetande och genomförande av sekundärrätt och förvaltningsbeslut, t.ex. beslut om tillträde och samtrafik, och
b)
åläggas de enskilda företagen på ett objektivt, öppet redovisat och proportionellt sätt så att de administrativa tilläggskostnaderna och de därmed sammanhängande avgifterna minimeras.
2.   När nationella regleringsmyndigheter tar ut administrativa avgifter skall de årligen offentliggöra en översikt över sina administrativa kostnader och den sammanlagda summan av uppburna avgifter. Mot bakgrund av skillnaden mellan summan av avgifterna och de administrativa kostnaderna skall lämpliga justeringar göras.”
10
I artikel 5.1 och 5.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 7), i dess lydelse enligt direktiv 2009/140 (nedan kallat tillträdesdirektivet), föreskrivs följande:
”1.   Nationella regleringsmyndigheter ska i enlighet med de mål som anges i artikel 8 i [ramdirektivet] främja och i förekommande fall säkerställa tillfredsställande tillträde och samtrafik samt samverkansförmåga mellan tjänster, i enlighet med bestämmelserna i det här direktivet, och därvid utöva sina skyldigheter på ett sätt som främjar effektivitet, hållbar konkurrens, effektiva investeringar samt innovation och största möjliga nytta för slutanvändarna.
I synnerhet skall följande gälla, utan att det påverkar tillämpningen av åtgärder som kan vidtas i enlighet med artikel 8 när det gäller företag med betydande inflytande på marknaden:
a)
De nationella regleringsmyndigheterna skall, i den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa att slutanvändarna kan nå varandra, kunna införa skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slutanvändarna, bland annat när detta är motiverat [av] skyldigheten att bedriva samtrafik mellan deras nät om detta inte redan sker.
ab)
De nationella regleringsmyndigheterna ska, när det är motiverat och i den utsträckning som är nödvändig, kunna införa skyldigheter för företag som kontrollerar tillträde till slutanvändarna i syfte att göra deras tjänster interoperabla.
b)
De nationella regleringsmyndigheterna skall, i den utsträckning som är nödvändig för att garantera slutanvändarnas tillgång till digitala radio- och televisionssändningstjänster som angetts av medlemsstaten, kunna införa skyldigheter för operatörer att tillhandahålla tillträde till sådana andra faciliteter som avses i del II i bilaga I på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor.
2.   Skyldigheter och villkor som införs i enlighet med punkt 1 ska vara objektiva, öppet redovisade, proportionella och icke-diskriminerande samt tillämpas i enlighet med förfarandena i artiklarna 6, 7 och 7a i [ramdirektivet].”
11
Artikel 6 i tillträdesdirektivet avser skyldigheter för operatörer vad gäller villkorad tillgång och andra faciliteter, medan artikel 8 i samma direktiv avser införande, ändring eller upphävande av skyldigheter.
12
Artikel 17 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108, 2002, s. 51), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/136/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 11) (nedan kallat direktivet om samhällsomfattande tjänster), avser reglering av företag med betydande inflytande på marknaden för tjänster som riktar sig till slutkunder.
Italiensk rätt
13
I artikel 1.65 i Legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (lag nr 266 med bestämmelser om statens årliga och fleråriga budget (2006 års finanslag)) av den 23 december 2005 (ordinarie tillägg till GURI nr 302 av den 29 december 2005) föreskrivs följande:
”Från och med år 2007 ska [tillsynsmyndighetens] driftskostnader finansieras av den relevanta marknaden, såvitt avser den del som inte finansieras via statsbudgeten, i enlighet med vad som närmare anges i gällande bestämmelser. Avgiftens storlek ska fastställas genom beslut av [denna myndighet] med förbehåll för de tak som föreskrivs i lag. Avgiften ska betalas direkt till [myndigheten]. …”
14
I artikel 1.66 i denna lag fastställs den avgift som ska erläggas av operatörer inom kommunikationssektorn för år 2006 till 1,5 promille av de intäkter som anges i den senaste balansräkning som godkändes innan nämnda lag trädde i kraft och det föreskrivs att tillsynsmyndigheten för de följande åren kan anta eventuella ändringar av avgiftsbeloppet och villkoren för avgiften upp till högst 2 promille av de intäkter som anges i den senaste balansräkning som godkändes innan beslutet fattades.
15
Artikel 34 i decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (lagstiftningsdekret nr 259 om elektronisk kommunikation) av den 1 augusti 2003 (ordinarie tillägg till GURI nr 214 av den 15 september 2003), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lagen om elektronisk kommunikation), har följande lydelse:
”1.   Förutom de avgifter som avses i artikel 35, får även administrativa avgifter tas ut av företag som tillhandahåller ett nät eller en tjänst i enlighet med allmän auktorisation eller som har beviljats nyttjanderätt. Dessa avgifter ska sammanlagt täcka enbart de administrativa kostnader som uppkommer för förvaltning, kontroll och genomförande av systemet med den allmänna auktorisationen, samt för nyttjanderätter och för de särskilda skyldigheter som avses i artikel 28.2 och får inbegripa kostnader för internationellt samarbete, harmonisering och standardisering, marknadsanalys, övervakning av efterlevnaden och annan kontroll av marknaden samt lagstiftningsarbete som inbegriper utarbetande och genomförande av sekundärrätt och förvaltningsbeslut, till exempel beslut om tillträde och samtrafik. De administrativa avgifterna ska åläggas de enskilda företagen på ett objektivt, öppet redovisat och proportionellt sätt så att de administrativa tilläggskostnaderna och de därmed sammanhängande avgifterna minimeras.
2.   För att täcka de administrativa kostnader som uppkommer till följd av verksamhet som faller inom ministeriets behörighetsområde fastställs storleken på de administrativa avgifter som avses i punkt 1 i bilaga 10.
2 bis.   För att täcka de totala administrativa kostnaderna för fullgörandet av de uppgifter avseende reglering, övervakning, tvistlösning och sanktionsåtgärder som [tillsynsmyndigheten] har ålagts genom lag på de områden som avses i punkt 1, ska storleken av de administrativa avgifter som avses i samma punkt 1 fastställas i enlighet med artikel 1.65 och 1.66 i lag nr 266 av den 23 december 2005, i förhållande till företagens intäkter från den verksamhet som omfattas av den allmänna auktorisationen eller beviljandet av nyttjanderätt.
2 ter.   Ministeriet, i samförstånd med ekonomi- och finansministeriet, och tillsynsmyndigheten ska årligen offentliggöra de administrativa kostnaderna för den verksamhet som avses i punkt 1 och det totala beloppet av de avgifter som tagits ut enligt punkterna 2 och 2 bis. Mot bakgrund av den eventuella skillnaden mellan summan av avgifterna och de administrativa kostnaderna ska lämpliga justeringar göras.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
16
Genom domar av den 31 januari, den 13 februari samt den 1 och den 17 mars 2017 biföll Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) den respektive talan som väckts av:
–
BT Italia, Basictel och BT Enia Telecomunicazioni mot tillsynsmyndighetens beslut 567/14 av den 6 november 2014 om fastställande av storleken på och villkoren för inbetalning av den avgift som skulle betalas till denna myndighet för år 2015 och mot nämnda myndighets beslut 87/15 om antagande av telematikformuläret och anvisningar för inbetalning av avgiften,
–
PosteMobile mot tillsynsmyndighetens beslut 547/13 om fastställande av storleken på och villkoren för inbetalning av den avgift som skulle betalas till denna myndighet för år 2014, mot nämnda myndighets beslut 71/14 om antagande av telematikformuläret och anvisningar för inbetalning av avgiften för år 2015 och mot en skrivelse från samma myndighet i vilken den begärde en kompletterande inbetalning av nämnda avgift för år 2014,
–
PosteMobile mot tillsynsmyndighetens beslut 567/14 och 87/15 samt mot en skrivelse genom vilken denna myndighet begärde en kompletterande inbetalning av den avgift bolaget var skyldigt att betala för år 2015,
–
Telecom Italia mot tillsynsmyndighetens beslut 605/15 av den 5 november 2015 om fastställande av storleken på och villkoren för inbetalning av den avgift som skulle betalas till denna myndighet för år 2016 och mot nämnda myndighets beslut 34/16 av den 24 februari 2015 om antagande av telematikformuläret och anvisningar om inbetalning av avgiften för år 2016, och
–
Vodafone Italia mot tillsynsmyndighetens beslut 605/15 och 34/16.
17
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) godtog de argument som dessa bolag hade anfört och upphävde, genom fem domar, de i föregående punkt nämnda besluten av tillsynsmyndigheten med motiveringen att den metod denna myndighet hade använt för att fastställa det avgiftsunderlag som låg till grund för beräkningen av det avgiftsbelopp bolagen skulle betala till myndigheten var felaktig, eftersom denna metod omfattar all verksamhet som nämnda myndighet ska utöva i enlighet med lagstiftningen och tar hänsyn till samtliga intäkter som de avgiftsskyldiga aktörerna har uppburit, vilket innebär att myndigheten tagit med kostnader som inte borde ingå. Nämnda domstol ansåg i detta sammanhang att artikel 34.2bis i lagen om elektronisk kommunikation, som antogs år 2015, inte var tillämplig i de nationella målen, eftersom det rörde sig om nya bestämmelser som inte hade retroaktiv verkan. Nämnda domstol fann således, i likhet med domen av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495), att den avgift som ska betalas till tillsynsmyndigheten endast ska kompensera myndighetens sammanlagda kostnader för regleringsverksamheten, varvid det ska preciseras att det rör sig om kostnader, definierade på ett uttömmande sätt, för utfärdande, förvaltning, kontroll och genomförande av det allmänna auktorisationssystemet.
18
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) biföll dessutom talan i den del det gjorts gällande att det inte hade antagits någon sådan årlig översikt som föreskrivs i artikel 12.2 i auktorisationsdirektivet för år 2014, eftersom nämnda domstol ansåg att översikten borde ha offentliggjorts innan begäran att betala avgiften till tillsynsmyndigheten framställdes.
19
Tillsynsmyndigheten överklagade dessa domar till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien). Den hänskjutande domstolen har angett att artikel 34.2bis i lagen om elektronisk kommunikation antogs för att, inom ramen för ett överträdelseförfarande som inletts av Europeiska kommissionen, undvika att kommissionen väckte en talan om fördragsbrott på grund av ett felaktigt införlivande av artiklarna 6 och 12 i auktorisationsdirektivet. Domstolen i första instans prövade emellertid inte huruvida denna bestämmelse var förenlig med artikel 12 i det direktivet, eftersom den ansåg att denna nya bestämmelse saknade retroaktiv verkan, trots att den åtminstone var tidsmässigt tillämplig (ratione temporis) på den avgift som skulle betalas till denna myndighet för år 2016.
20
Den hänskjutande domstolen anser att det är oklart huruvida de nationella bestämmelser som antagits före och efter det att nämnda artikel 34.2bis antogs är förenliga med unionsrätten. Den hänskjutande domstolen har påpekat att Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio), som hade att ta ställning till frågan om avgränsningen av den verksamhet vars administrativa kostnader kan beaktas vid finansieringen av tillsynsmyndigheten, av domen av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495), drog slutsatsen att EU-domstolen hade likställt den verksamhet som räknas upp i artikel 12 i auktorisationsdirektivet med enbart den regleringsverksamhet som utövades av den nationella regleringsmyndigheten, trots att en sådan likställning, enligt den hänskjutande domstolens mening, inte följer vare sig av denna bestämmelse eller av den domen. Enligt den hänskjutande domstolens uppfattning berörde EU‑domstolen i den domen inte frågan, vilken är väsentlig i det nationella målet, om verksamhet i form av ”förhandsreglering” och domstolens praxis är inte tydlig vad gäller området för den nationella regleringsmyndighetens berörda verksamheter.
21
Den hänskjutande domstolen frågar sig även huruvida artikel 34.2ter i lagen om elektronisk kommunikation är förenlig med artikel 12.2 i auktorisationsdirektivet.
22
Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Utgör artikel 12.1 a i [auktorisationsdirektivet] hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken företag som erhållit auktorisation i den mening som avses i direktivet ska bära den nationella regleringsmyndighetens samtliga administrativa kostnader för fullgörandet av alla dess uppgifter, däribland uppgifterna avseende reglering, övervakning, tvistlösning och sanktionsåtgärder, som den nationella regleringsmyndigheten tilldelats genom unionens regelverk avseende elektronisk kommunikation …, eller motsvaras de verksamheter som avses i artikel 12.1 a i [auktorisationsdirektivet] av den ’förhandsreglering’ som utförs av den nationella regleringsmyndigheten?
2)
Ska artikel 12.2 i [auktorisationsdirektivet] tolkas så, att den årliga översikten över den nationella regleringsmyndighetens administrativa kostnader och de uttagna avgifterna
a)
får offentliggöras efter det årliga avslutandet av bokföringen, i enlighet med den nationella lagstiftningen om offentliga räkenskaper, för det räkenskapsår under vilket de administrativa avgifterna har tagits ut, och
b)
gör det möjligt för den nationella regleringsmyndigheten att göra ’lämpliga justeringar’, även med avseende på räkenskapsår som inte omedelbart följer på nämnda räkenskapsår?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
23
Postepay, Fastweb SpA, Wind Tre SpA och Sky Italia SpA har i huvudsak gjort gällande att de frågor som ställts inte kan tas upp till sakprövning mot bakgrund av artikel 94 i domstolens rättegångsregler, eftersom beslutet om hänskjutande inte innehåller någon redogörelse för de skäl som fått den hänskjutande domstolen att undra över tolkningen av de unionsrättsliga bestämmelserna, och då EU‑domstolen redan på ett mycket tydligt sätt har angett vilka av den nationella regleringsmyndighetens uppgifter som får finansieras genom avgifter från operatörerna och redan två gånger har haft tillfälle att uttala sig om de italienska bestämmelserna i domen av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495), och domen av den 28 juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C‑240/15, EU:C:2016:608).
24
Vidare anser de att den andra delen av den första frågan, som rör ”förhandsreglering”, ger upphov till en fråga som huvudsakligen rör de faktiska omständigheterna. Den hänskjutande domstolen begär i själva verket att EU‑domstolen ska uttala sig om hur artikel 12 i auktorisationsdirektivet ska tillämpas i den aktuella medlemsstaten, trots att detta ankommer på den hänskjutande domstolen. Vad gäller den andra frågan har den hänskjutande domstolen inte lämnat några uppgifter om antagandet av och innehållet i de aktuella årliga översikterna och har inte närmare redogjort för skälen till att artikel 34.2ter i lagen om elektronisk kommunikation skulle vara oförenlig med artikel 12.2 i direktivet. De båda frågorna är dessutom inte av konkret och reell betydelse för lösningen av tvisten vid den nationella domstolen.
25
EU-domstolen påpekar i detta hänseende att det enligt domstolens fasta praxis, inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, krävs att den nationella domstolen noggrant iakttar kraven avseende innehållet i en begäran om förhandsavgörande, vilka uttryckligen anges i artikel 94 i EU-domstolens rättegångsregler, eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen. Såsom anges i artikel 94 c i rättegångsreglerna krävs det bland annat att beslutet om hänskjutande innehåller en redogörelse för de skäl som fått den hänskjutande domstolen att undra över tolkningen eller giltigheten av de aktuella unionsrättsliga bestämmelserna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 april 2018, Consorzio Italian Management et Catania Multiservizi, C 152/17, EU:C:2018:264, punkterna 21 och 22 samt där angiven rättspraxis).
26
Inom ramen för detta samarbete ankommer det dessutom uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (dom av den 13 november 2018, Čepelnik, C‑33/17, EU:C:2018:896, punkt 20).
27
Nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 13 november 2018, Čepelnik, C‑33/17, EU:C:2018:896, punkt 21).
28
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen, vad gäller den första frågan, inte kunnat finna de klargöranden i EU-domstolens praxis, och särskilt i domen av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495), som den behöver för att kunna avgöra det nationella målet när det gäller vilka av den nationella regleringsmyndighetens uppgifter som kan täckas av administrativa avgifter med stöd av artikel 12 i auktorisationsdirektivet och särskilt frågan huruvida dessa uppgifter motsvarar den enda uppgiften ”förhandsreglering”. Vad gäller den andra frågan har den hänskjutande domstolen angett att domstolen i första instans, i det nationella målet, fann att det fanns fog för klagandenas invändning att den årliga översikten ska offentliggöras innan en begäran om inbetalning av den avgift som ska betalas till tillsynsmyndigheten kan göras, vilket tillsynsmyndigheten har bestritt i samband med sina överklaganden.
29
Under dessa omständigheter finner EU-domstolen att den hänskjutande domstolen har lämnat en tillräcklig redogörelse för de skäl som fått den att begära att domstolen ska meddela förhandsavgörande och att den begärda tolkningen inte saknar samband med saken i det nationella målet.
30
Tolkningsfrågorna kan således tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
31
Om svaret på en fråga i en begäran om förhandsavgörande klart kan utläsas av rättspraxis eller inte lämnar något utrymme för rimligt tvivel, får domstolen – enligt artikel 99 i dess rättegångsregler – på förslag av referenten och efter att ha hört generaladvokaten, när som helst avgöra målet genom särskilt uppsatt beslut som är motiverat.
32
Denna bestämmelse ska tillämpas i förevarande mål.
Den första frågan
33
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 12.1 a i auktorisationsdirektivet ska tolkas så, att de kostnader som kan täckas av en avgift som med stöd av denna bestämmelse tas ut av företag som tillhandahåller en elektronisk kommunikationstjänst eller ett elektroniskt kommunikationsnät är samtliga administrativa kostnader som den nationella regleringsmyndigheten har för att bedriva all sin verksamhet, inklusive uppgifterna avseende reglering, övervakning, tvistlösning och vidtagande av sanktionsåtgärder, eller endast kostnader som uppstår till följd av ”förhandsreglering”.
34
EU-domstolen erinrar om att den, som svar på en liknande fråga som ställts av Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) – vid vilken klagandena bestred beloppet av den avgift de ålagts att betala enligt samma nationella lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet på grund av att denna avgift täckte kostnader som inte var direkt kopplade till den nationella regleringsmyndighetens kostnader för förhandsreglering av marknaden – i dom av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495), slagit fast att artikel 12 i auktorisationsdirektivet ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat, som innebär att företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster eller kommunikationsnät är skyldiga att betala en avgift som ska täcka den nationella regleringsmyndighetens samtliga icke statligt finansierade kostnader och vars storlek bestäms utifrån nämnda företags intäkter, under förutsättning att avgiften enbart är avsedd att finansiera kostnader för sådan verksamhet som anges i artikel 12.1 a i direktivet, att de sammanlagda intäkterna från avgiften inte överstiger de sammanlagda kostnaderna för nämnda verksamhet och att avgiften åläggs företagen på ett objektivt, öppet redovisat och proportionellt sätt.
35
I punkt 38 i nämnda dom uttalade domstolen att det av artikel 12.1 a i auktorisationsdirektivet följer att medlemsstaterna endast får ålägga företag som tillhandahåller ett nät eller en tjänst i enlighet med allmän auktorisation eller som har beviljats nyttjanderätter till radiofrekvenser eller nummer administrativa avgifter som sammanlagt täcker de administrativa kostnader som uppkommer för förvaltning, kontroll och genomförande av systemet med den allmänna auktorisationen, samt för nyttjanderätter och för de särskilda skyldigheter som avses i artikel 6.2, som får inbegripa kostnader för internationellt samarbete, harmonisering och standardisering, marknadsanalys, övervakning av efterlevnaden och annan kontroll av marknaden samt lagstiftningsarbete som inbegriper utarbetande och genomförande av sekundärrätt och förvaltningsbeslut, till exempel beslut om tillträde och samtrafik.
36
I punkterna 39 och 40 i domen av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495), erinrade EU‑domstolen om att avgifterna endast får finansiera kostnader som avser sådan verksamhet som nämns i föregående punkt i detta beslut och således inte får omfatta kostnader för att utföra andra uppgifter, och att de avgifter som tas ut med stöd av artikel 12 i auktorisationsdirektivet således inte är avsedda att finansiera vilka som helst av den nationella regleringsmyndighetens administrativa kostnader. EU-domstolen preciserade i punkt 41 i nämnda dom att det av artikel 12.2 i direktivet, jämförd med skäl 30 i samma direktiv, följer att avgifterna ska täcka de faktiska administrativa kostnaderna för denna verksamhet och vara i balans med dessa kostnader. Medlemsstaternas sammanlagda intäkter från den aktuella avgiften får således inte överstiga de sammanlagda kostnaderna för nämnda verksamhet.
37
Domstolen upprepade dessa överväganden i dom av den 28 juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C‑240/15, EU:C:2016:608, punkterna 45 och 46), och i dom av den 30 januari 2018, X och Visser (C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 64).
38
I punkt 22 i domen av den 27 juni 2013, Vodafone Malta och Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431), angav domstolen även att de administrativa avgifter som avses i artikel 12 i auktorisationsdirektivet har vederlagskaraktär, eftersom de dels endast kan påföras för administrativa tjänster som utförs av de nationella regleringsmyndigheterna till förmån för operatörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med stöd av allmän auktorisation eller beviljade nyttjanderätter till radiofrekvenser eller nummer, dels ska täcka administrativa kostnader för dessa tjänster.
39
Det framgår såväl av ordalydelsen i artikel 12.1 a i auktorisationsdirektivet som av den tolkning som redan gjorts av den bestämmelsen i de domar som nämnts i punkterna 34–38 i förevarande beslut att de av den nationella regleringsmyndighetens kostnader som kan täckas av en avgift enligt denna bestämmelse inte är den nationella regleringsmyndighetens samtliga driftskostnader, utan de sammanlagda administrativa kostnader som hänför sig till de tre verksamhetskategorier som avses i nämnda bestämmelse, nämligen
–
för det första, förvaltning, kontroll och genomförande av det system med allmänna auktorisationer som avses i artikel 3 i auktorisationsdirektivet, vilken omfattar de villkor som den allmänna auktorisationen kan förenas med och som anges i del A i bilagan till detta direktiv,
–
för det andra, förvaltning, kontroll och genomförande av de nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer som avses i artikel 5 i auktorisationsdirektivet och de villkor som dessa rättigheter kan förenas med, vilka räknas upp i delarna B och C i bilagan till detta direktiv, och
–
för det tredje, förvaltning, kontroll och genomförande av de särskilda skyldigheter som avses i artikel 6.2 i auktorisationsdirektivet, vilka omfattar de skyldigheter som kan åläggas leverantörer som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i enlighet med artikel 5.1 och 5.2 samt artiklarna 6 och 8 i tillträdesdirektivet och artikel 17 i direktivet om samhällsomfattande tjänster, samt de skyldigheter som kan åläggas företag som i enlighet med sistnämnda direktiv har utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.
40
De sammanlagda administrativa kostnaderna för dessa tre verksamhetskategorier får inbegripa kostnader för internationellt samarbete, harmonisering och standardisering, marknadsanalys, övervakning av efterlevnaden och annan kontroll av marknaden samt lagstiftningsarbete som inbegriper utarbetande och genomförande av sekundärrätt och förvaltningsbeslut, till exempel beslut om tillträde och samtrafik.
41
Det ska noteras att den nationella regleringsmyndighetens uppgifter avseende reglering, övervakning, tvistlösning och vidtagande av sanktionsåtgärder, som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, hör till verksamhet som består i förvaltning, kontroll och genomförande av systemet med allmän auktorisation, nyttjanderätter eller särskilda skyldigheter, vilket innebär att de kostnader som uppkommer till följd av denna verksamhet kan täckas av de administrativa avgifter som tas ut i enlighet med artikel 12.1 a i auktorisationsdirektivet.
42
Vad gäller den verksamhet som avser ”förhandsreglering” som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, påpekar EU-domstolen att den hänskjutande domstolen inte har angett vad den avser med detta uttryck som inte förekommer i vare sig auktorisationsdirektivet, ramdirektivet, tillträdesdirektivet eller direktivet om samhällsomfattande tjänster. Däremot består den förhandsreglering av marknaden, som den nationella regleringsmyndigheten är ansvarig för, såsom anges i artikel 3.3a i ramdirektivet, i att ålägga leverantörer av elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster sådana skyldigheter som de som föreskrivs i artikel 5.1 och 5.2 eller i artikel 6 i tillträdesdirektivet och de skyldigheter som enligt artikel 8 i det direktivet eller artikel 17 i direktivet om samhällsomfattande tjänster åläggs företag som efter den marknadsanalys som avses i artikel 16 i ramdirektivet har fastställts ha ett betydande marknadsinflytande. EU-domstolen konstaterar att förhandsreglering av marknaden ingår som en del i den tredje av den nationella regleringsmyndighetens verksamhetskategorier som anges i punkt 39 i detta beslut och i vissa av de uppgifter som nämns i punkt 40 i detta beslut. De kostnader som får täckas av de administrativa avgifter som tas ut i enlighet med artikel 12.1 a i auktorisationsdirektivet kan följaktligen inte begränsas till kostnader som uppkommer till följd av en förhandsreglering av marknaden.
43
Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 12.1 a i auktorisationsdirektivet ska tolkas så, att de kostnader som får täckas av en avgift som enligt denna bestämmelse åläggs företag som tillhandahåller en elektronisk kommunikationstjänst eller ett elektroniskt kommunikationsnät endast är kostnader som hänför sig till de tre kategorier av den nationella regleringsmyndighetens verksamhet som anges i denna bestämmelse, inbegripet uppgifter som avser reglering, övervakning, tvistlösning och vidtagande av sanktionsåtgärder, utan att dessa är begränsade till de kostnader som uppkommer genom en förhandsreglering av marknaden.
Den andra frågan
44
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 12.2 i auktorisationsdirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken, för det första, den årliga översikt som föreskrivs i denna bestämmelse ska offentliggöras efter utgången av det räkenskapsår under vilket de administrativa avgifterna togs ut och, för det andra, de nödvändiga justeringarna ska göras under ett räkenskapsår som inte följer omedelbart efter det räkenskapsår under vilket dessa avgifter togs ut.
45
Såsom det har erinrats om i punkt 36 i förevarande beslut framgår det av artikel 12.2 i auktorisationsdirektivet, jämförd med skäl 30 i samma direktiv, att de administrativa avgifter som får tas ut i enlighet med artikel 12 i detta direktiv ska täcka de faktiska administrativa kostnaderna för sådan verksamhet som nämns i punkt 1 a i denna artikel och vara i balans med dessa kostnader. Medlemsstaternas sammanlagda intäkter från den aktuella avgiften får således inte överstiga de sammanlagda kostnaderna för denna verksamhet.
46
Syftet med den årliga rapport som föreskrivs i artikel 12.2 i auktorisationsdirektivet är, såsom framgår av skäl 30 i samma direktiv, att säkerställa insyn i de nationella regleringsmyndigheternas intäkter och kostnader och på så sätt ge de berörda företagen möjlighet att kontrollera att de administrativa kostnaderna och avgifterna är i balans.
47
Såsom EU-domstolen redan har slagit fast i punkt 41 i domen av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495), anges det inte i auktorisationsdirektivet vare sig hur storleken på de administrativa avgifter som får tas ut med stöd av artikel 12 i direktivet ska bestämmas eller hur uppbörden av avgifterna ska gå till.
48
Av detta följer att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa villkoren för offentliggörande av den årliga översikten och genomförandet av de nödvändiga justeringar som föreskrivs i artikel 12.2 i auktorisationsdirektivet, samtidigt som de ska säkerställa insyn på ett sådant sätt att de berörda företagen kan kontrollera att de administrativa kostnaderna och avgifterna är i balans.
49
Varken det förhållandet att den årliga översikten offentliggörs efter utgången av det räkenskapsår under vilket de administrativa avgifterna togs ut eller att nödvändiga justeringar görs under ett räkenskapsår som inte följer omedelbart efter det räkenskapsår under vilket dessa avgifter togs ut förefaller utgöra något hinder för att uppfylla detta krav.
50
Den andra frågan ska följaktligen besvaras på följande sätt. Artikel 12.2 i auktorisationsdirektivet ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken, för det första, den årliga översikt som föreskrivs i denna bestämmelse ska offentliggöras efter utgången av det räkenskapsår under vilket de administrativa avgifterna togs ut och, för det andra, de nödvändiga justeringarna ska göras under ett räkenskapsår som inte följer omedelbart efter det räkenskapsår under vilket dessa avgifter togs ut.
Rättegångskostnader
51
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:
1)
Artikel 12.1 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009, ska tolkas så, att de kostnader som får täckas av en avgift som enligt denna bestämmelse åläggs företag som tillhandahåller en elektronisk kommunikationstjänst eller ett elektroniskt kommunikationsnät endast är kostnader som hänför sig till de tre kategorier av den nationella regleringsmyndighetens verksamhet som anges i denna bestämmelse, inbegripet uppgifter som avser reglering, övervakning, tvistlösning och vidtagande av sanktionsåtgärder, utan att dessa är begränsande till de kostnader som uppkommer genom en förhandsreglering av marknaden.
2)
Artikel 12.2 i direktiv 2002/20, i dess lydelse enligt direktiv 2009/140, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken, för det första, den årliga översikt som föreskrivs i denna bestämmelse ska offentliggöras efter utgången av det räkenskapsår under vilket de administrativa avgifterna togs ut och, för det andra, de nödvändiga justeringarna ska göras under ett räkenskapsår som inte följer omedelbart efter det räkenskapsår under vilket dessa avgifter togs ut.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.