61997CC0153_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Le cadre factuel et normatif de l'affaire au principal ainsi que les questions préjudicielles
1 Après s'être déjà prononcée à deux occasions récentes (1) sur l'interprétation et sur la validité de l'article 47, paragraphe 1, sous g) [ex lettre e)] du règlement (CEE) n, 1408/71 (2) (ci-après le «règlement»), la Cour est aujourd'hui appelée à apprécier la validité d'une disposition d'application de l'article 47 précité, contenue au point 4 de la section D (relative au royaume d'Espagne) de l'annexe VI du règlement (3).
C'est encore un juge espagnol qui saisit la Cour, mais, contrairement aux deux autres affaires mentionnées (4), il s'agit cette fois-ci d'une juridiction de dernière instance. Par ordonnance du 23 avril 1997, le Tribunal Supremo, Sala de lo Social, a posé à la Cour les questions suivantes:
«1) Le système de calcul institué à l'annexe VI, D, point 4, du règlement n, 1408/71 dans la rédaction du règlement n, 1248/92, système selon lequel la pension théorique espagnole est déterminée conformément aux bases sur lesquelles le travailleur a cotisé pendant la période prise en compte immédiatement antérieure au paiement de la dernière cotisation à la sécurité sociale espagnole, avec une revalorisation de la pension théorique en résultant selon les mêmes modalités que celle dont aurait fait l'objet, conformément à la législation nationale espagnole, une pension née au moment du paiement de la dernière cotisation en Espagne doit-il être considéré comme contraire aux articles 48 et 51 du traité instituant la Communauté européenne?
2) Pour garantir l'égalité de traitement du travailleur migrant en matière de sécurité sociale, l'assiette de base de la pension espagnole doit-elle être calculée à partir des bases sur lesquelles le travailleur migrant aurait cotisé s'il était resté en Espagne pendant la période prise en compte antérieure à la réalisation du risque, comme le prévoit de manière générale la législation espagnole?»
2 Pour bien comprendre ces questions préjudicielles, on ne peut, à notre avis, faire l'économie d'un bref rappel - plus encore que de l'objet du litige au principal - des dispositions pertinentes du droit national et du droit communautaire, ainsi que des arrêts rendus par la Cour dans les affaires précitées Lafuente Nieto et Naranjo Arjona e.a. (5).
3 La sécurité sociale espagnole est fondée sur un régime d'assurance de type distributif, c'est-à-dire basé sur le risque: ce qui signifie que le montant des prestations est indépendant de la durée des périodes d'assurance accomplies. En particulier, le montant de la pension de vieillesse de nature contributive (prestation à distinguer de la pension d'assistance vieillesse) pour les travailleurs salariés doit être calculé - lorsque les conditions pour faire naître le droit à la prestation sont remplies (6) - sur la base dite «base régulatrice» de la prestation (base reguladora). Cette base consiste dans la somme des bases de cotisation du travailleur intéressé dans les 96 mois précédant la réalisation du risque (7), divisée par un diviseur prédéterminé (112) (8). Lorsque durant tout ou partie de la période de référence le travailleur intéressé n'a pas été tenu de verser des cotisations de sécurité sociale, les bases applicables pour combler ces lacunes seront les minima fixés annuellement par la loi pour les travailleurs majeurs. A cette base on applique ensuite un pourcentage qui varie selon le nombre d'années de cotisation du travailleur, étant entendu que le montant de la pension résultant du calcul décrit ne peut en toute hypothèse être inférieur au minimum (ou, respectivement, supérieur au maximum) fixé annuellement par le législateur espagnol.
4 Nous observons, en outre, que dans le cadre du système de calcul décrit les bases de cotisation correspondant aux 24 mois précédant immédiatement la réalisation du risque doivent être calculées selon leur montant nominal, alors que les autres - correspondant aux 72 premiers mois de la période totale de 8 ans - sont actualisées sur la base de l'augmentation de l'indice des prix à la consommation publiés par l'Instituto Nacional de Estadística (9).
5 La détermination de l'assiette des pensions de vieillesse (et des prestations pour invalidité permanente totale due à une infirmité commune), dans le cadre du système que nous venons de décrire, s'avère moins aisée dans le cas des travailleurs migrants qui, ayant accomplis des périodes de cotisation en Espagne, ont travaillé (et cotisé) dans un autre État membre dans les 8 années précédant la réalisation du risque. Avant le 1er janvier 1986, date d'adhésion du royaume d'Espagne à la Communauté, la détermination de l'assiette des prestations revenant à de tels travailleurs faisait l'objet de dispositions ad hoc dans le cadre des conventions bi- ou multilatérales qui se sont succédées en matière de sécurité sociale, conclues par le royaume d'Espagne avec presque tous les États membres actuels (à l'exception du royaume du Danemark, de l'Irlande et de la République hellénique (10)) et mises en oeuvre dans son ordre juridique interne. Dans ce cadre, le Convenio entre la República Federal de Alemania y el Estado Español sobre Seguridad Social, signé le 4 décembre 1973 et entré en vigueur le 1er novembre 1977 (11) (ci-après le «convenio»), et en particulier son article 25, paragraphe 1, sous b), relatif au calcul par les organismes espagnols compétents du montant de la pension de vieillesse (et aussi, étant donné le renvoi fait par l'article 26, paragraphe 1, de la pension d'invalidité), revêt une importance particulière. Cette disposition, qui ne fait pas l'objet d'une réserve expresse dans l'annexe III du règlement (12), stipule: «lorsque la totalité ou une partie de la période de cotisation choisie par le demandeur pour le calcul de l'assiette de base de ses prestations est accomplie en République fédérale, l'organisme espagnol compétent déterminera cette base par rapport aux autres bases de cotisations en vigueur en Espagne, durant cette période ou partie de période, pour les travailleurs de la même catégorie professionnelle que celle de l'intéressé».
6 Le convenio et les autres conventions internationales en matière de sécurité sociale conclus par le royaume d'Espagne ont cessé de produire effet (à l'exception des dispositions ayant fait l'objet d'une réserve expresse (13)) le 1er janvier 1986, lors de l'entrée en vigueur du règlement dans l'ordre juridique espagnol, ainsi que nous l'avons déjà dit. En effet, en application de son article 6, le règlement se substitue en principe (14), de manière limitée à son domaine d'application ratione personae et materiae, à toute convention de sécurité sociale liant exclusivement deux États membres ou plus.
7 Quant à l'article 47, paragraphe 1, précité, dans le cadre du règlement, cette disposition s'applique dans tous les cas où l'acquisition, le maintien ou le recouvrement du droit pour un travailleur migrant à une pension d'invalidité ou de vieillesse résulte, dans la législation d'un État membre, de l'application du mécanisme de totalisation de toutes les périodes d'assurance ou de résidence accomplies par le travailleur en question dans les divers États membres intéressés, mécanisme instauré par l'article 45 du règlement. A des fins de simplification administrative, le législateur communautaire a précisément défini, dans l'article 47, paragraphe 1, des critères complémentaires pour le calcul du montant théorique de la prestation (15) et du prorata effectif de compétence de chaque institution de sécurité sociale intéressée.
8 A l'occasion de l'adhésion du royaume d'Espagne (et de la République portugaise) à la Communauté (16), le législateur a ajouté au texte en vigueur de l'article 47, paragraphe 1, du règlement une nouvelle disposition, sous la lettre e) [aujourd'hui g)], selon laquelle, lorsque la législation de l'institution compétente lui impose d'effectuer le calcul des prestations sur une base de cotisation moyenne, cette base doit être déterminée «en fonction des seules périodes d'assurance accomplies sous la législation dudit État».
9 Plus précisément, l'institution espagnole compétente est tenue d'effectuer le calcul de la prestation théorique «sur les bases de cotisations réelles de l'assuré, pendant les années précédant immédiatement le paiement de la dernière cotisation à la sécurité sociale espagnole». Par ailleurs, le montant de la prestation théorique obtenue par ce calcul sera augmenté du montant «des majorations et revalorisations calculées pour chaque année postérieure et jusqu'à celle précédant la réalisation du risque, pour les pensions de même nature» (mis en italique par nos soins). Telles sont, textuellement, les dispositions introduites par le législateur en 1992 par l'ajout, dans la section D de l'annexe VI du règlement, d'un nouveau point 4 à titre d'interprétation authentique (17).
10 Dans l'arrêt Lafuente Nieto, précité, ayant pour objet le calcul de la prestation de sécurité sociale revenant à un travailleur espagnol frappé d'incapacité permanente en Allemagne et qui n'avait pas versé de cotisations au sens de la loi espagnole au cours de la période nécessaire pour déterminer la base de cotisation moyenne (18), la Cour a énoncé deux principes importants. Elle a d'abord précisé que l'article 47, paragraphe 1, sous e) [désormais g)], du règlement concerne précisément un système de calcul des prestations fondé sur une base de cotisation moyenne, comme celui prévu par la législation espagnole (voir points 16 à 29) (19).
La disposition en question, a ajouté la Cour, est conforme aux articles 48 et 51 du traité, mais doit être correctement interprétée, précisément, à la lumière des objectifs visés par les normes en question. Celles-ci imposent de protéger les travailleurs migrants contre tout effet préjudiciable à l'exercice de leur liberté de circulation, tel que l'éventuelle réduction du montant des prestations de sécurité sociale leur revenant. L'article 47, paragraphe 1, sous e) [désormais g)], du règlement ne peut donc pas être interprété, même à titre exceptionnel, en ce sens qu'il autorise, au détriment des travailleurs migrants, le recours à un mode de calcul fondé sur une base de cotisation minimale, plutôt que moyenne (20). Par ailleurs, selon le même arrêt, ce calcul ne peut pas être basé non plus sur le montant des cotisations versées dans l'État membre d'émigration (21). La base de cotisation de référence doit néanmoins toujours être celle prévue par la législation nationale qui aurait été applicable si l'intéressé avait conservé l'obligation de cotiser au sens de la législation de l'État membre chargé de la liquidation. Toutefois, il y a lieu d'appliquer au montant théorique de la prestation ainsi obtenue toute majoration et revalorisation appropriée, comme si l'intéressé avait continué à exercer son activité professionnelle, dans les mêmes conditions, dans l'État membre en question (voir points 30 à 43) (22).
11 Postérieurement à l'arrêt Lafuente Nieto, le Tribunal Supremo a soumis à la Cour les questions rapportées plus haut (voir point 1). M. Grajera Rodríguez, le demandeur dans le présent litige, a acquis le droit à la pension espagnole de vieillesse le 2 février 1993, après avoir accompli des périodes de cotisation au régime de sécurité sociale espagnol (de 1953 à 1961 et de 1967 à 1969) et au régime allemand (de 1961 à 1967, et de 1969 à 1993). Il n'a donc pas versé de cotisations au sens de la loi espagnole au cours de la période mentionnée par la législation applicable pour la détermination de sa base de cotisation moyenne (du 3 février 1985 au 2 février 1993). Ainsi qu'il résulte de l'ordonnance de renvoi, la pension qui lui a été attribuée par l'INSS, d'un montant mensuel de 5 141 PTA (y compris les majorations applicables), a été calculée en partant d'une base de cotisation de 2 873 PTA, résultant de la somme des bases de cotisation correspondant aux cotisations réellement versées par M. Grajera Rodríguez durant les 96 mois précédant immédiatement le 30 juin 1969 (date du paiement de la dernière cotisation à la sécurité sociale espagnole avant son émigration en Allemagne) et en divisant ensuite le montant obtenu par 112. En première instance, le Juzgado de lo Social de Madrid avait accueilli le recours de M. Grajera Rodríguez et enjoint à l'INSS d'utiliser la base mensuelle de 149 988 PTA, apparemment calculée par référence aux bases légales maximales annuelles pour la catégorie des manoeuvres au cours de la période comprise entre le 1er février 1985 et le 31 janvier 1993; et ce dans la mesure où les rémunérations mensuelles moyennes effectivement perçues par le demandeur en Allemagne dans les 8 dernières années de sa carrière étaient beaucoup plus élevées (carrément supérieures au double) que les bases maximales espagnoles mentionnées. Après l'annulation du jugement de première instance par le Tribunal Superior de Justicia de Madrid, qui a en substance confirmé l'exactitude du calcul effectué par l'INSS, M. Grajera Rodríguez a saisi le juge a quo d'un pourvoi en cassation visant à unifier la jurisprudence (para la unificación de doctrina), en faisant valoir que l'arrêt attaqué est contraire à certains autres récemment rendus par d'autres juges de fond espagnols, ainsi qu'à l'arrêt rendu par le juge a quo lui-même le 27 mars 1995 (23).
12 Le Tribunal Supremo reconnaît que le critère appliqué en l'espèce par l'INSS est précisément celui prévu dans l'annexe VI, section D, point 4, du règlement, mais soutient que la méthode de calcul du règlement paraît susceptible de conduire à des résultats qui ne sont pas conformes aux objectifs visés par les articles 48 et 51 du traité. La simple actualisation de la prestation théorique ne permettrait, en effet, pas d'assurer l'égalité de traitement du travailleur migrant par rapport au travailleur sédentaire dès lors que l'intéressé a terminé sa carrière dans un autre État membre et que les périodes de cotisation accomplies en Espagne remontent nettement plus loin dans le temps. Dans de nombreux cas, on ne connaîtrait même pas les bases historiques correspondant aux cotisations versées par le travailleur au cours de la période indiquée dans l'annexe VI, section D, point 4 (24). A partir de cela - observe le Tribunal Supremo -, il n'y a eu d'augmentation nette du niveau de protection sociale offert par le régime espagnol que dans les dernières années du fait de l'augmentation des salaires engendrée par la croissance économique générale et du rapprochement graduel entre les bases de cotisation et les salaires réels (25). D'autre part, selon le juge a quo, la multitude de critères de revalorisation (pourcentages uniques et uniformes, augmentations du montant fixe, améliorations mixtes) appliqués aux pensions dans les années 70 et dans la première moitié des années 80 a eu comme résultat un «effet de concentration» de la protection sociale sur les minima, avec un rapprochement marqué des pensions moyennes et des pensions minimales (26). Enfin, la garantie de l'adaptation annuelle des pensions à l'évolution de l'indice des prix à la consommation, introduite par la Ley 26/1985 - après la fixation par le législateur espagnol en 1974 pour la première fois de critères généraux de revalorisation des pensions -, aurait été partielle et aurait exclusivement concerné les droits à pension nés après l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation (27).
13 L'ordonnance de renvoi ajoute que le litige ne peut en l'espèce pas être réglé sur la base des principes affirmés par la Cour dans l'arrêt Lafuente Nieto. Cet arrêt avait pour objet l'interprétation et la validité de l'article 47, paragraphe 1, du règlement dans la version antérieure au règlement n, 1248/92 (28) (voir ci-dessus, point 8); il prescrivait, en outre, d'appliquer au montant théorique de la prestation due à l'intéressé les revalorisations et actualisations légales «comme si l'intéressé avait continué à exercer dans les mêmes conditions son activité dans l'État membre en cause». Toutefois, relève le juge a quo, la pension «ne peut être revalorisée comme si le travailleur avait continué à exercer son activité en Espagne, puisque ce mode d'actualisation, qui est propre aux bases de cotisation [voir ci-dessus, point 4], ne peut être appliqué à la pension» (29).
Ainsi qu'il ressort de la teneur de la seconde question préjudicielle, le Tribunal Supremo estime, conformément à la jurisprudence établie en la matière (30), que, pour parvenir à une actualisation des prestations revenant au travailleur intéressé qui soit complète et repose sur des bases objectives, la base de cotisation à prendre en compte pour la détermination de la prestation sociale litigieuse doit être la base moyenne entre la base maximale et la base minimale prévues par les dispositions en vigueur en Espagne au cours de la période de référence - c'est-à-dire les 96 mois précédant la réalisation du risque - pour la catégorie professionnelle pertinente. «Face à l'impossibilité pratique de reconstituer les éléments de la carrière d'assurance en Espagne, la base moyenne reflète [toujours selon le Tribunal Supremo] un montant pondéré correspondant à la rémunération du travailleur moyen du groupe professionnel concerné». Toutefois, précise le juge a quo, ce n'est pas sur le point de savoir s'il faut utiliser les bases de cotisation moyennes des huit années les plus récentes (plutôt que les bases réelles antérieures à l'émigration) qu'il entend interroger la Cour: «le choix de cet élément relève du droit interne».
Les doutes mis en avant par le Tribunal Supremo concernant la validité de l'annexe VI, section D, point 4, du règlement ont trait à un autre problème: étant donné que, conformément à la jurisprudence de la Cour, le travailleur espagnol émigré a droit à un traitement social identique à celui auquel il aurait eu droit s'il avait continué à exercer son activité en Espagne, aux mêmes conditions, jusqu'à la date de réalisation du risque, est-il conforme aux objectifs indiqués dans les articles 48 et 51 du traité d'appliquer un système de calcul, tel que le système espagnol, axé sur les bases de cotisation historiques, qui actualise la pension seulement dans la mesure où les pensions de même nature nées à la date du paiement de la dernière cotisation avant l'émigration ont été revalorisées? Le juge a quo montre clairement qu'il penche pour une réponse négative et relève que, dans le système d'actualisation prévu par la disposition litigieuse, la position du travailleur migrant est assimilée à celle du travailleur sédentaire de manière incomplète et arbitraire. C'est donc bien difficilement que ce système pourrait compenser la dévaluation de la prestation inhérente au calcul fondé sur les bases lointaines.
14 Postérieurement à la clôture de la phase écrite dans la présente procédure, la Cour s'est prononcée dans l'affaire Naranjo Arjona e.a. Comme on le sait, cet arrêt, lui aussi précité (voir note 1), rappelle
- par référence à la lettre e) de l'article 47, paragraphe 1, du règlement, qui est devenue la lettre g) dans la version résultant du règlement n, 1248/92 - les principes d'interprétation posés dans l'arrêt Lafuente Nieto, que nous avons évoqués plus haut (voir point 10). La Cour a par ailleurs ajouté
- et il s'agit d'une affirmation pertinente aux fins du présent litige - que, «au cas où l'application de cette disposition ainsi interprétée se révélerait, pour les travailleurs qui exerçaient déjà, avant l'entrée en vigueur du règlement [dans l'État membre concerné], leurs activités salariées dans un autre État membre, moins avantageuse que celle d'une convention antérieure passée avec ce dernier État, la juridiction compétente devrait, par exception, appliquer les règles prévues par cette convention» (31).
II - Analyse juridique et solution des questions préjudicielles posées
15 Nous avons déjà eu l'occasion de rappeler la jurisprudence de la Cour relative à la finalité des articles 48 à 51 du traité. Ces dispositions, ainsi que la Cour l'a affirmé à de nombreuses reprises, contribuent à l'établissement d'une liberté aussi complète que possible de circulation des travailleurs communautaires et s'opposent donc à ce que, par suite de l'émigration dans un autre État membre, ceux-ci perdent les avantages de sécurité sociale que leur assure la législation nationale. Une telle conséquence pourrait en effet dissuader le travailleur communautaire d'exercer son droit fondamental à la libre circulation et constituerait, dès lors, une entrave à cette liberté (32). En conséquence, le règlement n, 1408/71, arrêté sur la base de l'article 51 précité, a essentiellement pour objet d'assurer l'application, selon des critères uniformes et communautaires, des régimes de sécurité sociale concernant, dans chaque État membre, les travailleurs qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté. A ces fins, il établit un ensemble de règles fondées notamment sur l'interdiction de discriminations en raison de la nationalité ou de la résidence et sur le maintien par le travailleur des droits acquis en vertu des régimes de sécurité sociale qui lui sont ou lui ont été appliqués (33). Le principe mentionné de l'égalité de traitement implique, en outre, l'interdiction des discriminations non seulement ostentatoires mais aussi dissimulées qui, par application de critères de distinction autres que celui de la citoyenneté ou de la résidence, aboutissent en fait au même résultat (34). Toutefois, toujours selon la jurisprudence constante de la Cour, pour qu'il y ait violation du principe général d'égalité il est nécessaire qu'une disposition soit appliquée à des situations différentes, ou qu'à des situations comparables soient appliquées des dispositions différentes, en l'absence de justification objective (35).
16 En ce qui concerne le présent litige, il est constant que la disposition du règlement qui impose de déterminer l'assiette de la pension de vieillesse espagnole en fonction des seules périodes d'assurance effectivement accomplies conformément à la législation espagnole - sans tenir compte de la proximité ou de l'éloignement dans le temps de ces périodes - n'est pas de nature à réserver aux travailleurs migrants un traitement différent de celui auquel les travailleurs sédentaires sont soumis.
Comme nous l'avons observé, l'ordonnance de renvoi envisage toutefois, même si c'est en termes dubitatifs, une possible inégalité de traitement entre les deux catégories de travailleurs. Il convient de souligner que cette discrimination, si elle s'avérait réellement exister, concernerait une partie seulement, mais une partie probablement prépondérante, des travailleurs migrants. L'accomplissement des dernières années de la carrière d'assurance à l'étranger et l'accès dans le pays d'émigration (spécialement si, comme il arrive souvent dans les affaires soumises aux juges espagnols, il s'agit de l'Allemagne) à un niveau de rémunération très nettement supérieur tant aux salaires moyens espagnols qu'aux bases de cotisation minimales en vigueur pour la catégorie professionnelle en question semblent, en effet, fréquents dans les courants d'émigration espagnole vers les pays européens (36). Sont ainsi éventuellement défavorisés par le régime communautaire de détermination des bases de cotisation et de la période de versement à prendre en considération tous les travailleurs migrants - bien entendu dans la mesure où ils acquièrent le droit à la pension de vieillesse espagnole à la suite de l'application du mécanisme mentionné de la totalisation (voir ci-dessus, point 7) - qui ont passé en dehors du territoire espagnol les dernières années de leur carrière professionnelle et de leur période de cotisation. Telle est précisément la situation du demandeur en l'espèce. Selon la jurisprudence de la Cour, l'éventuelle discrimination ne disparaîtrait pas du seul fait qu'elle peut aussi ne pas concerner d'autres travailleurs migrants, qui sont susceptibles de se trouver dans la situation opposée (les huit dernières années de cotisations accomplies en Espagne) (37).
17 Pourquoi le Tribunal Supremo interroge-t-il la Cour sur la compatibilité des modalités d'application de la législation espagnole sur les pensions de vieillesse, prévues dans la section D, point 4, de l'annexe VI du règlement, avec l'objectif de l'article 51 du traité? En examinant la motivation de l'ordonnance de renvoi, il nous semble possible de discerner un double ordre de raisons. Le traitement réservé aux travailleurs sédentaires par le régime du règlement en combinaison avec les dispositions de la loi espagnole leur serait en effet doublement favorable. Comme nous l'avons déjà dit plusieurs fois, à la différence de ce qui se passe pour les (ou la majeure partie des) travailleurs migrants, la base de cotisation
pour les travailleurs sédentaires peut être calculée à partir des bases de cotisation (et, donc, des rémunérations effectives) des huit dernières années d'activité, précédant immédiatement l'âge de la retraite. En conséquence, les bases utilisées dans le calcul seront, en règle générale, les bases quantitativement les plus élevées de toute la carrière professionnelle de l'intéressé.
En outre, le calcul de la prestation ne sera pas affecté par les difficultés d'ordre administratif et statistique, qui compliquent inévitablement cette opération en cas de versements de sécurité sociale effectués des dizaines d'années avant. Des difficultés de ce type semblent, par contre, inconnues dans la phase actuelle d'évolution du régime de sécurité sociale espagnol, initiée par la réforme de 1979 (38). Plus précisément, prendre en compte les rétributions plus récentes sur la base du calcul de la base de rémunération moyenne implique que le problème de l'impossibilité de trouver des données vérifiables quant aux bases de cotisation éloignées ne se pose pas, ni celui de la complexité technique inhérente à l'actualisation des pensions résultant du calcul, laquelle nécessite un examen casuistique d'une série d'instruments normatifs et de décisions administratives étalés sur une longue période et concernant souvent des prestations de type différent (39). Autrement dit, selon le juge a quo, le système d'actualisation organisé par la disposition pertinente de l'annexe VI du règlement est, plus encore que discriminatoire en théorie, inapte à fonctionner de manière satisfaisante en pratique: non seulement il porte préjudice aux travailleurs migrants, mais en plus - pour ainsi dire - les travailleurs migrants seraient les «dindons de la farce».
18 Il est indéniable que les problèmes soulevés de façon claire par le Tribunal Supremo sont réels et sérieux. Toutefois, nous ne croyons pas qu'ils soient de nature à affecter la validité du point 4 de l'annexe VI, section D, du règlement. Sur ce point, nous estimons pouvoir partager l'analyse de la Commission en l'espèce: selon l'institution «intervenante», on ne saurait invoquer l'invalidité de la méthode d'actualisation prescrite par la disposition en question parce que, en réalité, cette dernière n'en prescrit aucune en particulier. Cette interprétation de la disposition litigieuse paraît du reste confirmée par les arrêts Lafuente Nieto et Naranjo Arjona e.a. Dans ces décisions, il convient de le rappeler, la Cour a prévu que la base de cotisation doit être calculée sur la base des cotisations effectivement versées par le travailleur migrant au titre de la seule législation nationale applicable. D'autre part, la Cour a dit pour droit que l'application du règlement ne peut avoir en aucun cas pour résultat de réduire la valeur des prestations de sécurité sociale revenant à l'intéressé sur la base du droit interne d'un État membre. La Cour s'est donc bornée à indiquer un point de départ et un point d'arrivée, que l'organisme de sécurité sociale compétent (et, en cas de litige, le juge national) doit avoir présents à l'esprit lors de l'application de la réglementation communautaire. C'est une autre question, toutefois, que celle du choix et de l'utilisation des instruments de droit interne les plus adaptés pour parvenir, en partant du point de départ indiqué, au résultat qui est l'actualisation complète de la prestation revenant au travailleur. Or, il nous semble que ces opérations ne peuvent pas ne pas relever de la compétence exclusive du juge national; le juge a quo montre, du reste, clairement qu'il est d'un avis analogue lorsqu'il affirme que le choix de l'élément d'actualisation le plus adapté est un problème de droit interne (voir ci-dessus, point 13).
Il s'ensuit, à notre avis, que l'éventuelle absence de données objectives fiables sur les bases de cotisation anciennes (40) ne peut constituer un obstacle à l'application du point 4 de l'annexe VI, section D, du règlement: un obstacle de nature à rendre carrément invalide cette disposition. Lorsque, effectivement, il s'avérera qu'il n'existe pas de données fiables, on appliquera, du reste, les règles générales sur la preuve en vigueur en droit espagnol de la sécurité sociale (41). Une conclusion analogue s'impose, par ailleurs, en ce qui concerne la complexité technique des calculs nécessaires pour actualiser une pension liquidée comme si elle était née au moment de l'émigration dans un autre État membre. Le juge national - s'il juge impossible de procéder à la reconnaissance et à l'interprétation d'une multitude d'instruments, en partie hétérogènes dans le domaine personnel et matériel, adoptés à échéance périodique par le législateur - devra réaliser d'une autre manière l'objectif fixé par l'article 51 du traité, à savoir garantir le plein maintien du pouvoir d'achat de la prestation théorique revenant au travailleur: la disposition litigieuse est donc légale sous l'angle ici considéré. Il n'appartient pas à la Cour de fournir des indications relatives au fond des différentes solutions autorisées dans l'abstrait par l'ordre juridique de l'État membre intéressé. Nous l'avons déjà souligné. Nous observons seulement, et à titre incident, que tant l'adaptation de la pension à l'évolution de l'indice des prix à la consommation, enregistrée postérieurement au versement de la dernière cotisation à l'organisme de sécurité sociale espagnol que l'actualisation et la revalorisation du montant de ces mêmes cotisations versées à l'époque en application de la législation concernée, définie par la Cour dans la motivation de l'arrêt Lafuente Nieto (42), peuvent être considérées comme des critères équitables et suffisamment faciles à appliquer par le juge national.
19 Ce qui précède exige, toutefois, les précisions suivantes. Dans son ordonnance de renvoi, le Tribunal Supremo a rappelé aussi les conditions sociales et économiques auxquelles dans un lointain passé obéissait en Espagne la législation sur les salaires minimaux et les bases de cotisation, qui ne correspondaient pas aux rémunérations réelles. Le juge a quo s'est aussi arrêté sur la politique de concentration sur les minima de pension des revalorisations périodiques décidées par les gouvernements espagnols jusqu'en 1985. A la lumière de ces éléments, on ne peut exclure que - même à la suite de la revalorisation complète de la pension revenant au travailleur «comme s'il avait continué à travailler en Espagne», par hypothèse opérée par le juge national dans les formes et selon les modes les plus adaptés qu'offre le droit interne - la prestation finale résultant du calcul reste d'un faible montant. Cette éventualité, il est quasi superflu de le souligner, découle des caractéristiques - et, dirions-nous, des conceptions idéologiques et politiques - de la législation de sécurité sociale espagnole d'une autre époque; on ne peut donc lui reconnaître aucune incidence en matière d'appréciation de la validité de l'annexe VI, section D, point 4, du règlement. Ce dernier n'a pas tant pour objectif l'harmonisation que plutôt la coordination des législations internes des États membres en matière de sécurité sociale. Le règlement a laissé subsister des régimes nationaux distincts «engendrant des créances distinctes à l'égard d'institutions distinctes contre lesquels le prestataire possède des droits directs en vertu soit du seul droit interne, soit du droit interne complété si nécessaire par le droit communautaire» (43). En conséquence, les différences de fond et de procédure entre les régimes de sécurité sociale de chaque État membre, et, partant, dans les droits des personnes qui y travaillent, ne sont pas touchées par l'article 51 du traité (44). D'autre part, pour un travailleur dans la situation du demandeur en l'espèce, l'application du règlement est certainement avantageuse, dès lors que, sur la base de la seule législation espagnole (en faisant abstraction, pour le moment, des dispositions d'exécution du convenio; voir ci-après, point 22), il n'aurait eu aucun droit à la pension litigieuse, n'ayant pas accompli un nombre de périodes d'assurance suffisant.
20 Voyons maintenant l'autre aspect sous lequel le juge a quo envisage que la disposition litigieuse puisse être contraire à l'article 51 du traité. La Cour, rappelle le Tribunal Supremo, a estimé dans l'arrêt Lafuente Nieto que le travailleur migrant qui bénéficie de la pension doit être traité comme s'il avait continué à exercer dans les mêmes conditions son activité dans l'État membre d'origine (voir ci-dessus, point 10); ce critère est destiné à garantir que le traitement du travailleur migrant en matière de pension soit conforme à l'article 51 précité. D'autre part, l'annexe VI, section D, du règlement prescrit de baser le calcul de la prestation théorique sur les cotisations que le travailleur a versées à l'organisme de sécurité sociale compétent avant d'émigrer. Le montant de ces cotisations serait cependant, malgré son actualisation ultérieure, toujours inadapté par rapport à la rémunération dont jouissait l'intéressé lors de la réalisation du risque. L'invalidité du point 4 de l'annexe VI, section D, du règlement résulterait, ainsi, du fait que le moyen choisi par le législateur communautaire est inadapté par rapport à l'objectif à atteindre.
Cet ordre de considérations nous laisse franchement perplexe. En posant le critère selon lequel l'activité du travailleur migrant doit être considérée - aux fins de la pension, qui nous intéressent ici - comme accomplie sans interruption dans l'État membre d'origine, la Cour a voulu recourir à une formule
- si l'on veut à une fiction juridique - servant à garantir l'efficacité de la protection sociale. Et c'est une formule évidemment destinée à appliquer le principe de l'actualisation nécessaire de la prestation revenant au travailleur qui a cotisé au régime de sécurité sociale longtemps avant la réalisation du risque. Il est toutefois utile de préciser que cette fiction doit être prise cum grano salis (avec recul). L'interprète ne doit pas perdre de vue les caractéristiques fondamentales de ce que l'on appelle le modèle contributif de financement de la sécurité sociale, dans lequel ce sont en définitive les parts de cotisation des assurés qui déterminent le montant du droit aux prestations versées. Comme l'a relevé le gouvernement espagnol, «l'un des principes consacrés par notre droit de la sécurité sociale veut que le montant [des pensions de type contributif] soit en étroite relation avec les éléments de cotisation et de proportionnalité, de sorte que les prestations financières constituent le fidèle reflet de l'effort de cotisation préalablement fourni; de cette façon ceux qui ont acquitté des cotisations d'importance semblable obtiennent également un niveau de prestations similaire» (45).
Le critère qui impose de traiter le travailleur migrant comme s'il avait continué à travailler dans l'État membre d'origine ne peut toutefois pas être invoqué à l'appui de son prétendu droit à une pension d'un montant basé sur le salaire le plus récent que l'intéressé a perçu (dans l'État d'émigration) au cours d'une période au cours de laquelle il n'était pas tenu de verser (ni a effectivement versé) des cotisations à l'organisme chargé de la liquidation (de l'État d'origine). Supposons que, pour satisfaire une telle prétention, on détermine, par exemple, la prestation litigieuse sur la base de la moyenne arithmétique des bases de cotisation maximales et minimales prévues pour la catégorie professionnelle pertinente par la loi espagnole dans les huit années précédant la réalisation du risque. C'est ce que propose le Tribunal Supremo. Mais ce serait le travailleur migrant qui serait indûment avantagé par cette solution par rapport à un hypothétique travailleur sédentaire de la même catégorie professionnelle. Le travailleur qui reste au pays et celui qui s'est déplacé pour travailler dans un autre État membre recevraient dans ce cas, l'un et l'autre, une pension diffèremment proportionelle à la rémunération perçue aux cours des dernières années d'activité; or, au cours de la période considérée, seul le travailleur sédentaire aurait participé au financement du régime de sécurité sociale auquel la prestation est imputée. Surtout, en raisonnant ainsi, on finirait par reconnaître, de manière injustifiée, un double effet aux rémunérations obtenues par le travailleur migrant à l'étranger: pour donner un exemple dans le cas d'espèce, les cotisations versées dans les huit dernières années d'activité par un travailleur dans une situation analogue à celle de M. Grajera Rodríguez entreraient dans le calcul à la fois de la pension allemande (46) et de la pension espagnole.
Nous estimons donc que le législateur communautaire a utilisé correctement, sous les aspects avancés par le Tribunal Supremo, la marge d'appréciation dont il dispose eu égard à l'application de la libre circulation des travailleurs. Compte tenu des principes d'égalité de répartition, du respect de l'équilibre économique et financier des régimes de sécurité sociale nationaux et, partant, de l'efficacité même de la protection sociale, principes qui président au fonctionnement du régime prévu par le règlement, il y a, à notre avis, lieu de répondre par la négative aux questions préjudicielles posées.
21 Tout cela n'épuise toutefois pas encore l'analyse du cas d'espèce. Ainsi qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour (47), même lorsqu'elle estime infondées les critiques soulevées par le demandeur dans l'affaire au principal contre la mesure prétendument invalide, la Cour reste libre de vérifier si l'acte attaqué est vicié par d'autres éléments, sans être liée sous cet angle par l'ordonnance de renvoi.
S'agissant du présent litige, nous avons déjà rappelé à plusieurs reprises que dans les arrêts Lafuente Nieto et Naranjo Arjona e.a. la Cour a développé quelques considérations sur l'objectif de la disposition prévue par le point 4 de la section D de l'annexe VI du règlement. Nous avons également observé que, bien que cette disposition soit entrée en vigueur après les faits litigieux dans les deux affaires - et reste donc, dans les deux cas, étrangère à l'objet des questions préjudicielles -, la Cour l'a invoquée à l'appui de l'interprétation qu'elle a fournie, dans les deux arrêts cités, de l'article 47, paragraphe 1, sous e) [aujourd'hui g)], du règlement (voir ci-dessus, note 17) (48). La Cour a voulu affirmer qu'il doit y avoir un critère d'actualisation effective et ininterrompue de la prestation théorique, de façon à ce qu'elle réponde le plus efficacement possible à l'intention de protéger l'intéressé comme s'il avait continué à exercer son activité dans l'État membre en question. Ce n'est que de cette façon que les modalités du règlement qui prescrivent de déterminer la base de cotisation moyenne du travailleur migrant en fonction des seules cotisations effectivement versées à l'organisme de sécurité sociale chargé de la liquidation pourront être compatibles avec les principes énoncés dans l'article 51 du traité.
Cela dit, il faut, à notre avis, considérer comme incompatible avec l'article 51 la disposition contenue dans la lettre b) du point 4, précité, qui limite à l'année précédant la réalisation du risque - en laissant de côté, sans justification raisonnable, précisément l'année durant laquelle le risque se réalise - la période concernée par l'actualisation de la pension du travailleur migrant, dans des situations analogues à celle du demandeur en l'espèce. Le résultat que nous soumettons ici à l'attention de la Cour se trouve, du reste, confirmé dans la nouvelle version de la disposition en question, que le législateur communautaire a introduite - justement pour tenir compte «de la jurisprudence de la Cour de justice (notamment l'arrêt dans l'affaire ... Lafuente Nieto), [et] adapter le point 4, lettre b), de la rubrique `D. Espagne' de l'annexe VI du règlement (CEE) n, 1408/71, en fonction des dispositions internes lorsque le montant de base des pensions se calcule en tenant compte des cotisations antérieures» (49) - par le règlement n, 1223/98, précité (50). A compter du 1er juillet 1998, le texte de l'annexe VI, section D, point 4, sous b), stipule: «Le montant de la pension obtenue sera augmenté du montant des majorations et revalorisations calculées pour chaque année ultérieure [y compris donc celle de la réalisation du risque], pour les pensions de même nature» [voir articles 1er, point 8, sous b), et 3, paragraphe 1]. Le texte du règlement que nous devons appliquer en l'espèce est la version antérieure à la modification que nous venons de rappeler et il s'avère donc, à notre avis, en partie invalide, dans les termes que nous avons précisés.
22 Pour conclure la présente analyse, et conformément à votre arrêt Naranjo Arjona e.a. (voir ci-dessus, point 14), il reste un dernier point à éclaircir. Il s'agit du principe du maintien des avantages garantis aux travailleurs migrants par l'application conjointe du droit national et des conventions conclues entre États membres en matière de sécurité sociale, remplacées par la suite par une réglementation communautaire différente et moins favorable. On ne saurait, en effet, exclure que dans l'affaire au principal le calcul de la prestation litigieuse puisse concrètement avoir des résultats différents, selon que l'on adopte le système de calcul prévu par le règlement [voir article 47, paragraphe 1, sous e), et annexe VI, section D, point 4, dans l'interprétation que nous proposons à la Cour de fournir] ou celui prévu par l'article 25, paragraphe 1, sous b), du convenio (voir ci-dessus, point 14). Il appartient donc au juge national de vérifier - par la comparaison entre les résultats obtenus séparément par ces deux méthodes - «si l'application de cette convention se révèle effectivement plus ou moins avantageuse pour les travailleurs intéressés que celle du règlement. Dans le premier cas, il conviendra d'appliquer, par exception et conformément au principe affirmé dans l'arrêt Rönfeldt, précité (51), les règles prévues par la convention. Dans le cas contraire, ce sont celles du règlement, telles qu'interprétées par la Cour, qui devront être appliquées» (52).
III - Conclusions
Sur la base des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre en ces termes aux questions préjudicielles posées par le Tribunal Supremo:
«1) Le point 4 de la section D de l'annexe VI du règlement (CEE) n, 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, dans la version modifiée par le règlement (CEE) n, 1248/92 du Conseil, du 30 avril 1992, dans la partie dans laquelle il prévoit que, dans des situations comme celle qui fait l'objet de l'affaire au principal, le montant de la prestation théorique espagnole, calculée sur la base des cotisations réelles versées par le travailleur dans les années précédant immédiatement le paiement de la dernière cotisation au sens de la législation pertinente, fait l'objet d'une revalorisation adaptée, pour chaque année ultérieure, seulement jusqu'à l'année précédant la réalisation du risque, est incompatible avec l'article 51 du traité et donc invalide dans les limites indiquées. L'examen des questions posées n'a mis en lumière aucun autre élément de nature à affecter la validité de cette disposition.
2) Si l'application de la disposition en question, dans l'interprétation qui en a été donnée, devait se révéler, pour le travailleur qui exerçait déjà avant l'entrée en vigueur du règlement en Espagne son activité salariée dans un autre État membre, moins avantageuse que celle d'une convention antérieure passée avec ce dernier État, le juge national devra appliquer, à titre exceptionnel, les dispositions prévues dans cette convention.»
(1) - Voir arrêts du 12 septembre 1996, Lafuente Nieto (C-251/94, Rec. p. I-4187) et du 9 octobre 1997, Naranjo Arjona e.a. (C-31/96 à C-33/96, Rec. p. I-5501).
(2) - Règlement du Conseil du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO L 149, p. 2), tel que modifié et mis à jour ultérieurement, entre autres, par le règlement (CEE) n, 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 (JO L 230, p. 6); par l'annexe I, chapitre VIII, de l'acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (ci-après l'«acte d'adhésion»; JO 1985, L 302, p. 23, en particulier p. 170); et par le règlement (CEE) n, 1248/92 du Conseil (cité ci-après dans la note 3). Le règlement a fait l'objet d'autres modifications même postérieurement à la publication d'une version consolidée en décembre 1992 (JO C 325, p. 1).
(3) - L'annexe VI du règlement prévoit des modalités particulières d'application des législations de certains États membres. Le point 4, précité, sous a), de la section D a été introduit par le règlement (CEE) n, 1248/92 du Conseil, du 30 avril 1992, modifiant le règlement n, 1408/71 et le règlement (CEE) n, 574/72 fixant les modalités d'application du règlement n, 1408/71 (JO L 136, p. 7, en particulier p. 24).
(4) - Il s'agissait du Tribunal Superior de Justicia della Comunidad Autónoma del País Vasco dans l'affaire Lafuente Nieto, et du Tribunal Superior de Justicia della Comunidad de Extremadura, Cáceres dans l'affaire Naranjo Arjona e.a.
(5) - Le cadre normatif et la jurisprudence de référence sont décrits de façon plus détaillée dans nos conclusions du 20 juin 1996 sous l'arrêt Lafuente Nieto (précité, note 1, Rec. p. I-4190, en particulier points 4 et 11 à 18), et du 17 juin 1997 sous l'arrêt Naranjo Arjona e.a. (précité lui aussi dans la note 1, Rec. p. I-5503, en particulier points 6 à 12, 19 à 22, 27 et 28).
(6) - Telles que celles relatives à l'âge minimal (en règle générale, 65 ans) et à la période minimale de cotisation de l'ayant droit (15 ans, dont au moins 2 compris dans les 8 ans précédant immédiatement l'ouverture du droit à la prestation).
(7) - Dans le cadre du régime général espagnol, la base de cotisation pour tout ce que l'on appelle les risques communs, sur laquelle on calcule la part de cotisation de l'employeur et celle du travailleur par l'application des pourcentages fixés annuellement par le gouvernement (pour 1997, ces pourcentages étaient respectivement de 23,6 % et de 4,7 %), est constituée par la rétribution totale (sous toute forme et dénomination) qu'un travailleur salarié a le droit de percevoir (ou perçoit effectivement, si elle est supérieure au maximum applicable) au cours du mois de référence. Les sommes perçues avec une périodicité supérieure au mois sont réparties entre les 12 mois de l'année [Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, articles 105, paragraphe 2, et 109, paragraphe 1 (Boletín Oficial del Estado du 29 juin 1994, n, 154, p. 20658), et Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Regolamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, articles 8 et 23 (BOE du 25 janvier 1996, n, 22, p. 2295)]. La matière a fait l'objet d'une récente réforme normative, toutefois non pertinente aux fins des présentes conclusions [voir Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social (BOE du 16 juillet 1997, n, 169, p. 21781), Real Decreto 1426/1997, de 15 de septiembre, por el que se modifican determinados artßculos de los Reglamentos Generales de Recaudación de los recursos del sistema de la Seguridad Social y sobre Cotización y Liquidacion de otros recursos de la Seguridad Social (BOE du 30 septembre 1997, n, 234, p. 28443), et Real Decreto 1647/1997, del 31 de octubre, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social (BOE du 13 novembre 1997, n, 272, p. 33156)].
(8) - Ce diviseur correspond au produit de la multiplication du nombre d'années compris dans la période légale de référence (8) par un facteur 14, correspondant au nombre de mensualités de rémunération par an.
(9) - Voir Ley 26/1985, de 31 de julio, de medidas urgentes para la racionalización de la estructura de la acción protectora de la Seguridad Social, article 3 (BOE du 1er août 1985, n, 183, p. 1907); cette disposition a été ensuite reprise avec de légères modifications de forme, dans les articles 140, paragraphe 4, 162, paragraphe 1, et 163 du Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (précité dans la note 7). Dans le système antérieur à l'entrée en vigueur de la Ley 26/1985, c'était par contre le travailleur qui choisissait, dans les 7 annnées précédant la réalisation du risque, une période ininterrompue de 24 mois; l'assiette de la prestation s'obtenait ensuite en divisant par 28 la somme des bases de cotisation de l'intéressé durant cette période [voir Decreto 1646/1972, de 23 de junio, para la aplicación de la Ley 24/1972, de 21 de junio, en materia de prestaciones del Régimen General de la Seguridad Social, article 7, paragraphe 1 (BOE du 28 juin 1972)].
(10) - Pour la liste complète de ces conventions (mise à jour le 12 mars 1997), voir Memento práctico Social 1997. Derecho laboral, seguridad social, Madrid, 1997, p. 418 et 419.
(11) - Voir BOE du 28 octobre 1977, n, 258, p. 2295, et Bundesgesetzblatt 1977 II, p. 687.
(12) - Voir, ci-après, notes 13 et 14, et parties du texte y relatives. L'article 25, paragraphe 1, sous b), du convenio, cité dans le texte, dispose dans sa version originale: «Cuando todo o parte del perßodo de cotización elegido por el solicitante para el cálculo de su base reguladora de prestaciones se hubiera cumplido en la República Federal, el Organismo competente español determinará dicha base reguladora sobre las bases de cotización vigentes en España, durante dicho período o fracción, para los trabajadores de la misma categoría profesional que la persona interesada». Le fait que le texte de la disposition citée laisse au travailleur le choix de la période de cotisation pour le calcul de sa base de cotisation - choix que la législation espagnole en vigueur en la matière ne prévoit pas - doit évidemment être replacé dans le contexte du régime de sécurité sociale en vigueur en Espagne lorsque le convenio a été conclu (voir ci-dessus, note 9).
(13) - Voir arrêt du 7 juin 1973, Walder (82/72, Rec. p. 599, points 6 et 7).
(14) - A l'exception - pour ce qui intéresse les présentes conclusions - «des dispositions internationales auxquelles le présent règlement ne porte pas atteinte» visées à l'article 7 du règlement, dont font partie les dispositions spécifiques de conventions de sécurité sociale qui «restent applicables nonobstant les dispositions de l'article 6» en tant qu'objet d'une réserve expresse, mentionnées à l'annexe III du même règlement [voir article 7, paragraphe 2, sous c)].
(15) - L'article 46, paragraphe 2, du règlement, disposition applicable dans le cas où les conditions requises par la législation d'un État membre pour l'acquisition du droit aux prestations ne s'avèrent satisfaites qu'après l'application de l'article 45, précité, prévoit ce qui suit: «a) l'institution compétente calcule le montant théorique de la prestation à laquelle l'intéressé pourrait prétendre si toutes les périodes d'assurance et/ou de résidence accomplies sous les législations des États membres auxquelles a été soumis le travailleur salarié ou non salarié avaient été accomplies dans l'État membre en cause et sous la législation qu'elle applique à la date de la liquidation de la prestation. Si, selon cette législation, le montant de la prestation est indépendant de la durée des périodes accomplies, ce montant est considéré comme le montant théorique visé au présent point a)».
(16) - Voir article 26 et annexe I, chapitre VIII, de l'acte d'adhésion, précité dans la note 2.
(17) - Selon la Cour, les nouvelles dispositions insérées dans le règlement n, 1248/92 à l'annexe VI, section D, point 4, se bornent à préciser le contenu de l'article 47, paragraphe 1, sous g), sans toutefois en modifier le contenu et «visent seulement à en garantir la compatibilité avec les principes énoncés à l'article 51 du traité» [voir arrêts Lafuente Nieto (point 42), et Naranjo Arjona e.a. (point 24), précités dans la note 1]. La nécessité de préciser les modalités d'application de l'article 47 du règlement pour le royaume d'Espagne est, du reste, textuellement évoquée dans la motivation du règlement n, 1248/92 (voir trente-deuxième considérant). Il y a lieu de noter que la lettre b) du point 4 précité a été modifiée par le règlement (CE) n, 1223/98 du Conseil, du 4 juin 1998, modifiant le règlement n, 1408/71 et le règlement (CEE) n, 574/72 fixant les modalités d'application du règlement n, 1408/71 (JO L 168, p. 1; voir ci-après, point 21).
(18) - M. Lafuente Nieto avait été travailleur salarié en Espagne (jusqu'en 1969) puis en Allemagne (jusqu'au mois de juillet 1990), où il avait été frappé d'incapacité de travail totale et permanente. L'institution de sécurité sociale défenderesse avait déterminé le montant de la pension litigieuse en appliquant la règle de calcul des bases de cotisation minimales pour les années pendant lesquelles le demandeur avait travaillé et cotisé en Allemagne (c'est-à-dire pour toute la période de référence aux fins du calcul de la base de cotisation), en estimant que durant cette période il n'était pas soumis à l'obligation de verser des cotisations de sécurité sociale (voir ci-dessus, point 3). Au contraire, selon M. Lafuente Nieto, le quotient servant de base pour le calcul de la pension espagnole aurait dû tenir compte des bases de cotisation utilisées pour calculer les cotisations versées en Allemagne au cours de la période précédant immédiatement la date de survenance de son invalidité, sans toutefois que ces bases de cotisation puissent dépasser le maximum applicable en Espagne au cours de la même période, et en calculant la base de cotisation minimale seulement pour les mois pendant lesquels il n'avait pas versé de cotisations en Allemagne. Nous observons, à titre incident, que le fait que la prestation litigieuse dans l'affaire Lafuente Nieto ait été différente de celle examinée dans le présent litige (pension espagnole de vieillesse) n'est pas de nature à priver cette affaire de pertinence en l'espèce. En effet, en vertu de l'article 40, paragraphe 1, du règlement, il y a lieu d'appliquer par analogie aux travailleurs frappés d'invalidité qui - précisément comme M. Lafuente Nieto - ont été soumis successivement aux législations de deux ou plusieurs États membres, dont l'une au moins est fondée sur un régime de type distributif (comme le régime espagnol) les dispositions du titre III, chapitre 3, du règlement, portant dispositions spécifiques en matière de pensions de vieillesse et de décès.
(19) - La Cour a ainsi rejeté l'argument du demandeur selon lequel le système de calcul des prestations d'invalidité prévu par la loi espagnole relèverait de l'article 47, paragraphe 1, sous b), du règlement, applicable lorsque, sur la base de la législation nationale: i) le calcul des prestations se base sur le montant des gains, des cotisations ou des majorations et ii) les périodes d'assurance ou de résidence accomplies dans un autre État membre doivent être comprises dans le calcul. Comme l'a relevé la Cour à juste titre, dans le régime espagnol de sécurité sociale le calcul des prestations ne repose pas sur le montant réel des gains, des cotisations ou des majorations perçus pendant la totalité des périodes d'assurance ou de résidence accomplies (voir arrêt Lafuente Nieto, précité dans la note 1, point 21). La Cour a, d'autre part, jugé sans valeur l'argument, soulevé par la Commission, selon lequel les règles énoncées par la lettre e) de l'article 47, paragraphe 1, du règlement ne sont pas applicables à la législation espagnole. La Commission avait souligné que la disposition en question prévoit des règles particulières valables seulement dans les hypothèses qu'elle vise expressément, ce qui laisse subsister la possibilité que des régimes de sécurité sociale nationaux ne rentrent dans aucune de ces hypothèses (voir arrêt du 29 novembre 1984, Weber, 181/83, Rec. p. 4007); en outre, comme la Cour l'aurait dit pour droit dans l'arrêt du 9 août 1994, Reichling (C-406/93, Rec. p. I-4061), l'article 46, paragraphe 2, sous a), du règlement (voir ci-dessus, note 13) exige que dans le calcul du montant théorique de la prestation on tienne compte de la rémunération que percevait le travailleur au moment de la réalisation du risque dans un autre État membre. En se prononçant en sens contraire, la Cour a fait observer, d'une part, que les circonstances dans lesquelles cette règle a été insérée dans le règlement «indiquent qu'elle vise précisément un régime de calcul des prestations d'invalidité tel que celui prévu par la législation espagnole, laquelle dispose effectivement que le calcul des prestations repose, sauf exception, sur une base de cotisation moyenne» (idem, point 23). D'autre part, la Cour a rappelé les ajouts apportés à l'annexe VI du règlement par le règlement n, 1248/92 (voir ci-dessus, point 9), même si ce dernier était entré en vigueur à une époque postérieure aux faits litigieux, pour en tirer la confirmation du fait que les règles contenues dans le paragraphe 1 de l'article 47 «qui porte précisément sur le calcul du montant théorique de la prestation ... comporte des règles visant la législation espagnole» (idem, point 28).
(20) - Voir ci-dessus, note 18.
(21) - Comme nous l'avons observé dans nos conclusions du 17 juin 1997 (citées ci-dessus dans la note 5, point 22): «il importe de tenir compte des différences salariales existant encore entre les États membres (et ainsi, dans notre cas, entre l'Espagne et l'Allemagne). L'article 47, paragraphe 1, sous e) [aujourd'hui g)], ne saurait donc être interprété de façon telle que, lorsqu'il s'agit de rapporter la prestation sociale à la capacité du travailleur en termes de revenus durant la période immédiatement antérieure à l'événement invalidant, le montant théorique soit calculé par référence aux bases de cotisation de l'intéressé durant les 96 derniers mois de son activité, notamment si elle est exercée dans un autre État membre où le salaire est plus élevé que dans le pays d'origine. En raisonnant ainsi, on finirait ... par privilégier le travailleur migrant par rapport au travailleur sédentaire».
(22) - En termes différents, et conformément à la solution que nous proposions dans nos conclusions du 20 juin 1996 (citées ci-dessus dans la note 5), le point 40 de l'arrêt dispose que le «montant des cotisations versées au titre de la législation concernée ... doit être actualisé et revalorisé de sorte qu'il corresponde à celui que l'intéressé aurait effectivement versé s'il avait continué à exercer dans les mêmes conditions son activité dans l'État membre en cause» (mis en italique par nos soins). Cette affirmation est à rattacher à celle du point 39, selon lequel pour garantir au travailleur migrant, qui se trouve dans une situation analogue à celle de M. Lafuente Nieto, une prestation sociale d'un montant qui ne soit pas inférieur à celui qu'il aurait obtenu s'il n'avait pas émigré, sa base de cotisation moyenne doit être «la même ... que s'il avait conservé l'obligation de cotiser au titre de la législation concernée».
(23) - Sala 4a, Ar 2560.
(24) - Voir la circulaire de l'INSS du 20 juillet 1992 (citée par Descentado Bonete, A: «La Seguridad Social de los trabajadores migrantes de la Unión Europea en la unificación de doctrina» dans Noticias de la Unión Europea, n, 157, 1998, p. 95, note 26), par laquelle l'organisme de sécurité sociale a déterminé les bases mensuelles à prendre en compte pour la période comprise entre 1936 et le mois de juin 1963, en remplacement des bases historiques des intéressés pour lesquelles il n'existe plus de moyens de preuve et par référence à des périodes de cotisations au cours desquelles le régime en vigueur prévoyait des bases ou des parts de nature différente de celles applicables actuellement. La teneur de ce document (dont le demandeur a joint une copie à ses observations écrites devant la Cour) semble pouvoir jeter le doute sur l'exactitude des affirmations du gouvernement espagnol, dans ses réponses écrites du 10 juin 1998, sur une des questions précises que lui avait adressées la Cour sur la base de l'article 21, second alinéa, du protocole sur le statut de la Cour («las bases de cotización reales de los trabajadores se conocen siempre, aún cuando correspondan a períodos muy lejanos»).
(25) - Comme le rappellent le gouvernement espagnol dans ses réponses écrites (voir ci-dessus note 24) et le juge a quo, dans la période comprise entre 1944 et 1958, caractérisée par une politique salariale rigoureuse qui ne laissait aucune place à l'autonomie contractuelle des parties sociales, les cotisations sociales coïncidaient avec les salaires fixés par la loi, par secteur d'activité et par catégorie professionnelle. Par la suite, à partir de la Ley de Convenios Colectivos du mois d'avril 1958, la correspondance entre les salaires réels et les cotisations disparaît parce que les premiers peuvent faire l'objet d'augmentations négociées dans le cadre d'une convention collective, alors que les cotisations restent liées aux salaires minimaux légaux. Par la réforme de 1963, qui a instauré le salaire minimal interprofessionnel, le législateur espagnol - pour freiner la détérioration progressive de la protection sociale, causée par le décalage entre salaires réels et salaires pris en compte pour les cotisations - a prévu des bases uniformes fixes pour chaque catégorie professionnelle, «détachées» de la rémunération effective du travailleur et faisant l'objet d'une révision périodique. Un système mixte de bases fixes et de bases complémentaires individuelles (en pourcentage des premières) a été introduit en 1972, pour parvenir progressivement à fixer les cotisations sur la base du salaire réel. Et ce n'est que depuis 1979 que la loi espagnole prévoit l'actuel régime de cotisations calculées sur la rémunération totale effective, soumises à limites minimales et maximales. Voir aussi Olea M. A. et Tortuero Plaza, J. L.: Instituciones de Seguridad Social, Madrid, 1992 (13e
édition révisée), p. 449 et 450.
(26) - Voir Desdentado Bonete (op. cit., note 24), p. 95, note 29 (avec des renvois à de la Villa, L. E., et Desdentado Bonete, A.: Informe sobre la reforma del sistema español de la Seguridad Social, Madrid, 1983, p. 94 à 98). Nous observons en passant que l'auteur est le magistrat du Tribunal Supremo qui a rédigé l'ordonnance de renvoi dans l'affaire au principal.
(27) - La Ley 26/1985 dispose : «Las pensiones que se causen con aplicación de las modificaciones introducidas en la presente Ley, serán revalorizadas al comienzo de cada año, de acuerdo con el Indice de Precios al Consumo previsto para dicho año» (article 4); il n'en reste pas moins que «[l]as desviaciones que pudieran produrcirse, sobre las previsiones de inflación para cada año ... serán tenidas en cuenta en el año siguiente para mejorar todas las pensiones del sistema que sean inferiores al salario mínimo interprofesional» (cinquième disposition additionnelle). Quant à la périodicité des revalorisations des pensions, fixées par órdenes ministeriales à partir de 1956, après un intervalle de huit ans par rapport à la seconde (en 1964), elle a été biennale au cours de la période allant de 1964 à 1970, et annuelle par la suite (sauf pour les années 1976 et 1978, au cours desquelles la revalorisation a été semestrielle): voir Desdentado Bonete, A., Fernández-_B. et González-Sancho López, E.: La reforma de las pensiones de la Seguridad Social, Madrid, 1986, p. 128.
(28) - Toutefois, à la suite de l'entrée en vigueur du règlement n, 1248/92 du Conseil (précité dans la note 3), la disposition de la lettre e) de l'article 47, paragraphe 1, précité, est devenue la lettre g) du même paragraphe, sans faire l'objet de modifications.
(29) - Traduction libre (également pour les autres citations dans le texte).
(30) - Voir, en particulier, l'arrêt précité ci-dessus dans la note 23, ainsi que la partie du texte s'y rapportant.
(31) - Les demandeurs dans l'affaire Naranjo Arjona e.a. étaient tous des ressortissants espagnols qui, après avoir été travailleurs salariés en Espagne pendant quelques années, avaient émigré en Allemagne, où ils avaient terminé leur carrière. Comme les intéressés avaient exercé leur droit de libre circulation avant le 1er janvier 1986, la Cour a affirmé, en reprenant sur ce point nos conclusions du 17 juin 1997 (citées ci-dessus dans la note 5, point 32), que les travailleurs dans une situation analogue à celle de MM Naranjo Arjona et Vicente Mateos ainsi que Mme García Lázaro étaient soumis aux principes énoncés par elle dans les affaires Rönfeldt et Thévenon (voir arrêts du 7 février 1991, C-227/89, Rec. p. I-323, et du 9 novembre 1995, C-475/93, Rec. p. I-3813). Selon cette jurisprudence, le régime communautaire de sécurité sociale ne peut pas être appliqué de manière à réduire les prestations dues au travailleur migrant sur la base du droit interne d'un État membre parce que, s'il en était ainsi, cela réduirait à néant l'objectif des dispositions du traité sur la libre circulation des travailleurs. Ce principe est aussi applicable en ce qui concerne les prestations découlant éventuellement de conventions bilatérales ou multilatérales entre États membres et incorporées dans leur droit national, dès lors que le travailleur intéressé a exercé son droit de libre circulation à une date antérieure à celle à laquelle la réglementation communautaire a pris effet dans tous les États membres signataires de la convention pertinente dans lesquels il a accompli des périodes de cotisation. En effet, la Cour a estimé ne pas pouvoir exclure que, de l'application de la disposition contenue dans l'article 25, paragraphe 1, sous b), du convenio (voir ci-dessus, note 12), il puisse résulter, eu égard à la situation des demandeurs, un traitement plus favorable que celui prévu par le règlement, et a conclu que la vérification appartient au juge national.
(32) - Voir entre autres arrêt du 20 septembre 1994, Drake (C-12/93, Rec. p. I-4337, point 22).
(33) - Voir arrêt du 10 janvier 1980, Jordens-Vosters (69/79, Rec. p. 75, point 11).
(34) - Voir, entre autres, arrêt du 15 janvier 1986, Pinna (41/84, Rec. p. 1, point 23).
(35) - Voir, entre autres, arrêt du 8 octobre 1980, Überschär (810/79, Rec. p. 2747, point 16). Voir aussi l'arrêt récent du 30 juin 1998, Brown (C-394/96, Rec. p. I-4185, point 30), en matière d'égalité de traitement entre hommes et femmes.
(36) - Voir Desdentado Bonete (op. cit., note 24), p. 91, note 11.
(37) - Voir arrêt du 7 juin 1988, Roviello (20/85, Rec. p. 2805, point 16).
(38) - Voir, ci-dessus, note 25 et partie du texte y relative.
(39) - Voir Desdentado Bonete (op. cit., note 24), p. 95.
(40) - Et l'on ne saurait évidemment considérer comme telles les données «de remplacement» fixées en 1992 par l'INSS dans sa circulaire précitée (voir ci-dessus, note 24 et partie du texte y relative).
(41) - Nous observons, par exemple, que dans les réponses écrites, précitées, du gouvernement espagnol (voir ci-dessus, note 24) il est fait référence au carnet de travail (cartilla del trabajador) individuel, que les travailleurs étaient tenus de remplir et de mettre à jour pour établir la catégorie professionnelle à laquelle ils appartenaient (et donc, avant 1963, la base de cotisation uniforme pertinente). Dans ce document devait figurer l'indication chronologique des employeurs et de la catégorie professionnelle du travailleur pour chaque emploi successif. En cas de perte de la cartilla, les institutions sociales espagnoles acceptaient tout autre moyen de preuve, tel que des fiches de paie ou des quittances de salaire. Ensuite, quant à la détermination des bases de cotisation fixes par catégorie, introduites par le législateur en 1963, les autorités espagnoles soutiennent que ces bases faisaient l'objet d'une publication annuelle au BOE.
(42) - Voir ci-dessus, note 22 et partie du texte y relative.
(43) - Voir, entre autres, arrêts du 12 juin 1980, Laterza (733/79, Rec. p. 1915, point 8), et du 7 juillet 1994, McLachlan (C-146/93, Rec. p. I-3229, point 29).
(44) - Voir arrêt du 27 septembre 1988, Lenoir (313/86, Rec. p. 5391, point 13).
(45) - D'un autre côté, on peut observer que le financement de la sécurité sociale espagnole par le biais du système fiscal général, qui en 1990 avait pour objet environ 30 % des dépenses de sécurité sociale (pour 4 % en 1976), a servi à partir de 1986 essentiellement à couvrir le coût des pensions minimales (de type non contributif) et des prestations à la charge de l'assurance contre la maladie (voir Commission des Communautés européennes, La protection sociale en Europe, Luxembourg, 1994, p. 28).
(46) - En application de la législation allemande, le montant de la pension de vieillesse (Altersrente) dépend de: i) la base de calcul individuelle (c'est-à-dire le rapport entre le revenu annuel de l'intéressé et les revenus moyens de tous les assurés au cours de l'année de référence); ii) la base de calcul générale, fixée par la loi sur la base du revenu annuel moyen de tous les assurés et faisant l'objet d'une adaptation annuelle pour tenir compte des augmentations de salaires; iii) le nombre de périodes d'assurance annuelles accomplies par le travailleur [y inclus les éventuelles périodes de substitution (Ersatzzeiten, durant lesquelles il n'y a pas d'obligation de cotiser, par exemple, durant le service militaire ou pour l'éducation d'enfants), ainsi que d'éventuelles périodes d'interruption (Ausfallzeiten) et des périodes supplémentaires (Zurechnungszeiten), au cours desquelles l'assuré a été dans l'incapacité ou l'impossibilité d'exercer une activité professionnelle], et iv) un multiplicateur fixe. Voir Pieters, D.: Social Security Law in the Fifteen Member States of the European Union, Antwerpen-Apeldoorn, 1997, p. 118, et Administrative Commission of the European Communities on Social Security for Migrant Workers, Social security for migrant workers. Guide n.1 F.R. of Germany, Luxembourg, 1975, p. 48 et 49.
(47) - Voir arrêts du 10 janvier 1973, Getreide-Import (41/72, Rec. p. 1, point 5), et du 7 juillet 1981, Rewe (158/80, Rec. p. 1805, points 19 à 27). Il a été observé que cette solution peut se justifier par le caractère d'ordre public que revêt le respect du principe de légalité et implique que la Cour peut examiner d'office d'éventuels autres éléments susceptibles d'affecter la validité de l'acte litigieux, quoique sur le seul fondement des pièces du dossier [voir Boulois, J.: «Appréciation de validité (Renvoi en)» dans Gavalda, C. et Kovar, R.: (dir.), Répertoire de droit communautaire Dalloz, Paris, 1992- édition sur feuillets mobiles (avril 1992), tome I, paragraphe 52]. La Cour a également affirmé que «lorsqu'il apparaît que le véritable objet des questions posées par une juridiction nationale relève de l'examen de la validité plus que de l'interprétation des actes communautaires, il appartient à la Cour d'éclairer immédiatement ladite juridiction sans l'obliger à un formalisme purement dilatoire incompatible avec la nature propre des mécanismes institués par l'article 177. Si une telle rigueur formaliste est concevable en des procédures contentieuses diligentées entre parties dont les droits réciproques doivent obéir à des règles strictes, il ne saurait en être ainsi dans le cadre très particulier de la coopération judiciaire instituée par l'article 177 par laquelle juridiction nationale et Cour de justice, dans l'ordre de leurs compétences propres, sont appelées à contribuer directement et réciproquement à l'élaboration d'une décision en vue d'assurer l'application uniforme du droit communautaire dans l'ensemble des États membres» (voir arrêt du 1er décembre 1965, Schwarze, 16/65, Rec. p. 1081); voir aussi arrêt du 15 octobre 1980, Roquette Frères, 145/79, Rec. p. 2917, point 7). La Cour n'a donc pas hésité à déclarer d'office invalide un acte dont on lui avait seulement demandé l'interprétation (voir arrêt du 3 février 1977, Strehl, 62/76, Rec. p. 211, points 10 à 18).
(48) - Voir arrêts Lafuente Nieto, précité dans la note 1, points 41 et 42, et Naranjo Arjona e.a., également précité dans la note 1, points 23 et 24.
(49) - Voir règlement n, 1223/98 (cité ci-dessus, dans la note 17), huitième considérant.
(50) - Voir ci-dessus, note 17, et partie du texte y relative.
(51) - Voir ci-dessus, note 31 et partie du texte s'y rapportant.
(52) - Voir arrêt Naranjo Arjona e.a., précité dans la note 1, point 29.