ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
21 octobre 2004 (1)
«Transports maritimes – Libre prestation des services – Cabotage maritime»
Dans l'affaire C-288/02,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l'article 226 CE,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. K. Simonsson et Mme M. Patakia, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante_République hellénique, représentée par Mme E.-M. Mamouna, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans (rapporteur), président de chambre, MM. C. Gulmann et R. Schintgen, juges,
avocat général: M. A. Tizzano,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
considérant les observations présentées par les parties,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 19 mai 2004,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que:
–
en réservant explicitement le droit de transporter des passagers entre les ports continentaux grecs aux seuls navires grecs de passagers ainsi que le droit d’effectuer des croisières avec des navires de passagers jaugeant plus de 650 tonnes brutes entre les îles grecques aux seuls navires grecs de passagers;
–
en exigeant des navires communautaires immatriculés dans un deuxième registre ou un registre international un certificat délivré par une autorité de l’État du pavillon attestant que ledit navire est autorisé à fournir des services de cabotage;
–
en considérant le Péloponnèse comme une île;
–
en appliquant aux navires-citernes, aux cargos, aux navires de passagers et aux navires de tourisme, ainsi qu’aux navires de croisière communautaires, qui effectuent des transports maritimes de cabotage, ses règles nationales en tant que pays d’accueil en matière d’équipage et en obligeant les armateurs à soumettre une demande à la direction du contrôle des navires marchands (DEEP), pour le mesurage de la capacité totale du navire, afin que les autorités grecques apprécient la composition de l’équipage,
la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er, 3 et 6 du règlement (CEE) n° 3577/92 du Conseil, du 7 décembre 1992, concernant l’application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l’intérieur des États membres (cabotage maritime) (JO L 364, p. 7, ci-après le «règlement»).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2
Le règlement dispose à son article 1er, paragraphe 1:
«À partir du 1er janvier 1993, la libre prestation des services de transport maritime à l’intérieur d’un État membre (cabotage maritime) s’applique aux armateurs communautaires exploitant des navires immatriculés dans un État membre et battant pavillon de cet État membre, sous réserve que ces navires remplissent toutes les conditions requises pour être admis au cabotage dans cet État membre, y compris les navires immatriculés dans le registre Euros dès que ce registre aura été approuvé par le Conseil.»
3
L’article 2 du règlement prévoit:
«Aux fins du présent règlement, on entend par:
1)
‘services de transport maritime à l’intérieur d’un État membre (cabotage maritime)’: les services normalement fournis contre rémunération et comprenant notamment:
a)
‘le cabotage continental’: le transport par mer de passagers ou de marchandises entre des ports situés sur la partie continentale ou sur le territoire principal d’un seul et même État membre sans escale dans des îles;
[…]
c)
‘le cabotage avec les îles’: le transport par mer de passagers ou de marchandises entre:
–
des ports situés sur la partie continentale et sur une ou plusieurs des îles d’un seul et même État membre,
–
des ports situés sur les îles d’un seul et même État membre;
Ceuta et Melilla sont traitées de la même manière que les ports des îles;
[…]»
4
Aux termes de l’article 3 du règlement:
«1.    Pour les navires pratiquant le cabotage continental et les navires de croisière, toutes les questions relatives à l’équipage relèvent de la responsabilité de l’État dans lequel le navire est immatriculé (État du pavillon), à l’exception des navires jaugeant moins de 650 tonnes brutes qui peuvent se voir appliquer les conditions de l’État d’accueil.
2.      Pour les navires pratiquant le cabotage avec les îles, toutes les questions relatives à l’équipage relèvent de la responsabilité de l’État dans lequel le navire effectue un service de transport maritime (État d’accueil).
[…]»
5
L’article 6 du règlement dispose:
«1.    Par dérogation, les services maritimes suivants effectués dans la Méditerranée et le long de la côte de l’Espagne, du Portugal et de la France sont temporairement exemptés de l’application du présent règlement:
–
les croisières, jusqu’au 1er janvier 1995,
–
le transport de marchandises stratégiques (pétrole, produits pétroliers et eau potable), jusqu’au 1er janvier 1997,
–
les services effectués par des navires jaugeant moins de 650 tonnes brutes, jusqu’au 1er janvier 1998,
–
les services réguliers de transport de passagers et de transport par transbordeur, jusqu’au 1er janvier 1999.
2.      Par dérogation, le cabotage avec les îles de la Méditerranée et le cabotage concernant les archipels des Canaries, des Açores et de Madère, ainsi que Ceuta et Melilla, les îles françaises le long de la côte atlantique et les départements français d’outre-mer sont temporairement exemptés de l’application du présent règlement jusqu’au 1er janvier 1999.
3.      Pour des raisons de cohésion socio-économique, la dérogation visée au paragraphe 2 est prorogée, en ce qui concerne la Grèce, jusqu’au 1er janvier 2004 pour les services réguliers de transport de passagers et de transport par transbordeur, ainsi que pour les services effectués par des navires jaugeant moins de 650 tonnes brutes.»
6
Aux termes de l’article 9 du règlement:
«Avant d’adopter les dispositions législatives, réglementaires ou administratives en application du présent règlement, les États membres consultent la Commission. Ils l’informent de toute mesure ainsi adoptée.»
7
L’article 10 du règlement dispose:
«Avant le 1er janvier 1995, puis tous les deux ans, la Commission présente au Conseil un rapport sur l’application du présent règlement ainsi que, le cas échéant, toute proposition nécessaire.»
La réglementation nationale
8
L’Ypourgeio Emporikis Naftilias (ministère de la marine marchande) a publié, en août et décembre 1998, trois circulaires destinées aux autorités portuaires intérieures.
9
La circulaire n° 1151.65/1/98 du 4 août 1998, intitulée «Activités des cargos et des navires-citernes battant pavillon communautaire, pratiquant le cabotage maritime», indique que le règlement fait partie intégrante de la législation grecque et prime sur toute disposition contraire. Par ailleurs, l’article 2.1.1 de ladite circulaire fait figurer les ports du Péloponnèse parmi ceux des îles.
10
L’article 2.1.2 prévoit que pour pouvoir pratiquer le cabotage dans les eaux grecques, un opérateur exploitant des navires immatriculés dans un deuxième registre ou un registre international est tenu de présenter une preuve que le navire en question peut assurer des activités de transport dans le pays d’origine du pavillon.
11
La circulaire n° 1151.65/2/98 du 18 décembre 1998, intitulée «Activités des navires de passagers, de tourisme et de croisière battant pavillon communautaire et pratiquant des circuits touristiques dans les eaux grecques (croisières)», réitère les dispositions de la circulaire précédente en ce qui concerne le Péloponnèse. Son point 2.4.1. prévoit:
«En général, la législation grecque (en tant que législation de l’État d’accueil) s’applique à la composition de l’équipage des navires communautaires de passagers, de tourisme et de croisière qui sont habilités à effectuer des croisières entre les ports de la côte continentale et les îles ou entre les ports insulaires de notre pays, tandis que la législation de l’État du pavillon s’applique aux croisières entre ports de la côte continentale».
12
La circulaire n° 2311.10/10/98 du 21 décembre 1998, intitulée «Équipage des cargos, des navires-citernes et des navires de croisière battant pavillon communautaire, pratiquant le cabotage maritime» prévoit l’application des dispositions de la marine grecque en matière d’équipage.
La procédure précontentieuse
13
Après un premier échange de correspondance au sujet de la mise en œuvre du règlement par la République hellénique après le 1er janvier 1999 et considérant que celle-ci ne s’était pas conformée à toutes les obligations découlant dudit règlement, la Commission lui a transmis une lettre de mise en demeure le 3 mai 2000 à laquelle la République hellénique a répondu par lettre du 28 juillet 2000.
14
Estimant insatisfaisantes la réponse donnée et les informations reçues lors d’une réunion de travail organisée le 16 février 2001, la Commission a, le 18 juillet 2001, adressé un avis motivé à la République hellénique auquel celle-ci a répondu par lettre du 12 octobre 2001.
15
Considérant que les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations résultant du règlement n’avaient pas été prises par les autorités helléniques, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le fond
16
Compte tenu de certaines précisions apportées par le gouvernement grec, la Commission a renoncé, dans sa réplique et lors de l’audience, respectivement à la seconde partie du quatrième grief et au premier grief.
17
Compte tenu de cette renonciation, ne seront examinés que les deuxième et troisième griefs ainsi que la première partie du quatrième grief formulés par la Commission.
Sur le deuxième grief
Argumentation des parties
18
La Commission estime que, en exigeant des navires communautaires immatriculés dans un deuxième registre ou un registre international un certificat délivré par une autorité de l’État du pavillon attestant que ledit navire est autorisé à fournir des services de cabotage, les autorités grecques créent un obstacle à la libre prestation des services.
19
Même s’il est admis que cet obstacle se justifie par une raison impérieuse d’intérêt général, il constitue, selon la Commission, une mesure disproportionnée allant au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour atteindre l’objectif recherché.
20
Le même résultat pourrait, en effet, être atteint par des moyens moins restrictifs, tels que l’obligation de présenter une copie de la législation de l’État membre qui autorise les navires immatriculés dans des registres internationaux à effectuer des transports intérieurs ou une information annuelle des autorités nationales par les autorités correspondantes des autres États membres sur l’évolution du régime législatif dans le secteur maritime. En cas de doute, les autorités grecques pourraient aussi interroger la Commission à cet égard.
21
Par ailleurs, les rapports publiés tous les deux ans par la Commission à l’attention des États membres, conformément à l’article 10 du règlement, seraient un instrument utile pour vérifier si les conditions légales pour l’exécution des services de cabotage dans l’État du pavillon sont respectées.
22
En outre, leur efficacité serait renforcée par l’engagement pris par la Commission d’informer régulièrement les États membres au sujet des modifications législatives nationales concernant les deuxièmes registres, y compris celles qui sont intervenues entre les deux rapports, dans la mesure où ces modifications ont été notifiées à la Commission en vertu de l’article 9 du règlement.
23
Le gouvernement grec explique qu’il existe dans certains États membres des registres appelés, notamment, deuxièmes registres ou registres internationaux, dans lesquels sont enregistrés des navires qui ne sont pas nécessairement admis au cabotage à l’intérieur de ces mêmes États membres. Dès lors, aux fins d’une application correcte de l’article 1er du règlement, l’État d’accueil devrait s’assurer que le navire souhaitant être admis au cabotage remplit les conditions requises pour pratiquer le cabotage dans l’État du pavillon.
24
En ce qui concerne ces navires, il conteste l’existence de mesures moins restrictives de la libre prestation de services que l’obligation de présenter un certificat émis par l’État de pavillon et attestant que les conditions requises pour pratiquer le cabotage dans cet État sont remplies.
25
Quant à l’article 9 du règlement, le gouvernement grec observe que cette disposition se réfère plutôt à l’information de la Commission par les États membres et non l’inverse. Cette disposition ne prévoirait donc pas vraiment une information continue donnée par la Commission aux États membres.
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S’agissant du rapport devant être établi en vertu de l’article 10 du règlement, le gouvernement grec relève qu’il est publié plus d’une année après l’expiration de la période de deux années couverte par lui. Il en résulterait que des modifications législatives intervenant à un certain moment dans un État membre et rendant possible le cabotage à l’intérieur de celui-ci ne sont communiquées aux autres États membres, par le moyen d’un tel rapport, qu’avec un retard important.
27
Dès lors, son système de certificat serait plus conforme à la libre prestation des services, celui-ci permettant une information immédiate d’une modification législative intervenant dans un autre État membre.
28
Par ailleurs, la solution proposée par la Commission et consistant dans la présentation d’une copie de la législation de l’État membre permettant à des navires immatriculés dans des registres internationaux de pratiquer le cabotage dans cet État membre ne serait pas proportionnée à l’objectif recherché. Cette solution serait, au contraire, plus complexe, le texte législatif devant être entièrement traduit par une autorité officielle et présenté aux autorités portuaires de l’État d’accueil.
Appréciation de la Cour
29
Il convient de rappeler que l’article 1er du règlement établit clairement le principe de la libre prestation des services de cabotage maritime dans la Communauté (arrêt du 20 février 2001, Analir e.a., C-205/99, Rec. p. I‑1271, point 20).
30
Une mesure nationale consistant à exiger des navires communautaires immatriculés dans un deuxième registre ou un registre international un certificat délivré par une autorité de l’État du pavillon attestant que ledit navire est autorisé à fournir des services de cabotage est de nature à gêner ou à rendre moins attrayante la prestation de ces services et constitue, dès lors, une restriction à leur libre circulation (voir, en ce sens, arrêt Analir e.a., précité, point 22).
31
S’agissant de l’admissibilité de cette restriction, il convient, en premier lieu, de relever que le libellé de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement ne donne, par lui-même, aucune indication permettant de répondre à la question de savoir si un certificat peut être exigé afin de vérifier si, ainsi que le prévoit cette disposition, un navire remplit toutes les conditions requises pour être admis au cabotage dans l’État de pavillon (voir, en ce sens, arrêt Analir e.a., précité, point 24).
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Il importe, en second lieu, de rappeler que la libre prestation de services, en tant que principe fondamental du traité CE, ne peut être limitée que par des réglementations justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général et s’appliquant à toute personne ou entreprise exerçant une activité sur le territoire de l’État membre d’accueil. En outre, afin d’être ainsi justifiée, la réglementation nationale en cause doit être propre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint (arrêt Analir e.a., précité, point 25, et jurisprudence citée).
33
Le deuxième grief de la Commission s’inscrit dans ce dernier contexte relatif au caractère proportionné de la réglementation nationale en cause. Celle-ci reproche, en effet, à la République hellénique d’exiger d’un navire communautaire un certificat émis par l’État du pavillon alors que des mesures moins restrictives de la libre prestation de services existeraient pour atteindre l’objectif qui est de vérifier si ce navire remplit toutes les conditions requises pour être admis au cabotage dans cet État.
34
Cependant, comme l’explique M. l’avocat général aux points 27 à 37 de ses conclusions, les solutions alternatives proposées par la Commission soit ne permettent pas d’atteindre pleinement l’objectif recherché, soit s’avèrent, dans la pratique, plus complexes et plus restrictives de la libre prestation de services que le régime de certificat qui existe actuellement.
35
Dans ces conditions, la Commission, qui a la charge de la preuve dans le cadre d’une procédure en manquement (voir, notamment, arrêt du 23 octobre 1997, Commission/France, C-159/94, Rec. p. I-5815, point 102, et jurisprudence citée), n’est pas parvenue à démontrer que la République hellénique, en exigeant ledit certificat, a manqué à ses obligations résultant du règlement.
36
Il s’ensuit que le deuxième grief doit être rejeté.
Sur le troisième grief
Argumentation des parties
37
La Commission estime que les autorités grecques soutiennent à tort, s’appuyant sur la seule étymologie du nom, que le Péloponnèse est une île, étendant ainsi artificiellement l’exonération, prévue à l’article 6, paragraphe 3, du règlement, aux services de cabotage maritime entre les ports du Péloponnèse ainsi qu'entre les ports du continent et ceux du Péloponnèse.
38
À cet égard, elle rappelle que le Péloponnèse était anciennement relié à la Grèce non insulaire, dont il a été séparé par un canal construit par l’homme. Par ailleurs, la communication entre le Péloponnèse et la Grèce non insulaire serait assurée par une ligne ferroviaire et une route nationale qui surplombent le canal de Corinthe.
39
Le gouvernement grec souligne que le règlement utilise des critères autres que le fait d’être effectivement entouré par la mer afin que des ports soient considérées comme insulaires. Il se réfère à cet égard à Ceuta et Melilla qui sont considérées comme insulaires par l’article 2, point 1, sous c), du règlement alors qu’ils seraient clairement continentaux dans la mesure où ils se situent sur le littoral du continent africain.
40
Par ailleurs, se référant à l’arrêt du 19 octobre 2000, Italie et Sardegna Lines/Commission (C-15/98 et C-105/99, Rec. p. I‑8855), le gouvernement grec fait valoir que, pour déterminer si une région géographique constitue ou non une île, le critère déterminant réside dans l’analyse statistique des échanges réalisés par mer.
41
Enfin, compte tenu de l’esprit de tolérance et de compréhension à l’égard de certaines économies de la Communauté qui présentent des particularités dont témoigneraient aussi bien le préambule du règlement que son article 6, paragraphe 3, qui prévoit une dérogation pour la Grèce pour des raisons de cohésion socio-économique, il y aurait lieu d’appliquer cette dérogation également au Péloponnèse.
Appréciation de la Cour
42
Le règlement ne contenant pas de définition de la notion d’«île», il convient d’avoir recours au sens commun de cette notion en vertu duquel une île se définit, dans un contexte maritime, comme une étendue de terre ferme émergée d’une manière durable dans les eaux d’une mer.
43
Or, comme l’observe M. l’avocat général au point 44 de ses conclusions, il est incontestable que le Péloponnèse est, du point de vue géographique, une péninsule. Il n’a été séparé du reste de la Grèce que par un canal artificiel large de quelques dizaines de mètres. Dans ces conditions, il ne saurait recevoir la qualification d’île au sens du règlement.
44
Ne s’oppose pas à une telle interprétation le fait que l’article 2 du règlement assimile les ports de Ceuta et de Melilla à des ports insulaires.
45
En effet, ces deux ports constituent des ports insulaires uniquement parce qu’ils ont été assimilés à de tels ports par l’article 2 du règlement. Ils ne le sont pas par nature. Dès lors, une comparaison entre, d’une part, Ceuta et Melilla et, d’autre part, les ports du Péloponnèse, qui ne sont pas assimilés à des ports insulaires par l’article 2 du règlement, est de nature à infirmer, plutôt qu’à confirmer, la thèse du gouvernement grec selon laquelle le Péloponnèse constitue une île.
46
Au demeurant, ainsi que le relève M. l’avocat général au point 45 de ses conclusions, s’il est vrai que par rapport au continent africain, les ports de ces villes sont continentaux, il n’en demeure pas moins que, par rapport au continent européen et, notamment, à la péninsule Ibérique, ces ports sont assimilables à des ports insulaires en raison de l’absence de liaisons terrestres avec l’Espagne.
47
S’agissant de l’arrêt Italie et Sardegna Lines/Commission, précité, auquel se réfère le gouvernement grec, il suffit de constater que, dans cet arrêt, la Cour n’a pas pris position sur la notion d’«île».
48
Enfin, l’interprétation extensive de l’article 6, paragraphe 3, du règlement que le gouvernement grec propose se heurte au fait que cette disposition, en tant qu’exception aux règles générales prévues par le règlement en matière de libre prestation des services de transport maritime à l’intérieur d’un État membre, doit faire l’objet d’une interprétation stricte.
49
Il résulte de ce qui précède que le troisième grief de la Commission est fondé.
Sur la première partie du quatrième grief
Argumentation des parties
50
À l’audience, la Commission a précisé que la première partie du quatrième grief porte uniquement sur le fait que, en vertu du point 2.4.1. de la circulaire n° 1151.65/2/98, la législation grecque en matière d’équipage des navires s’applique aux navires de croisière communautaires jaugeant plus de 650 tonnes brutes qui effectuent le cabotage avec les îles.
51
Elle fait valoir que la disposition précitée de la circulaire est contraire à l’article 3, paragraphe 1, du règlement qui prévoit que toutes les questions relatives à l’équipage relèvent de la responsabilité de l’État du pavillon, à l’exception des navires jaugeant moins de 650 tonnes brutes qui peuvent se voir appliquer les conditions de l’État d’accueil. Selon la Commission, il ressort de la lettre de la disposition précitée que celle-ci s’applique à tous les navires de croisière, qu’ils pratiquent le cabotage continental ou celui avec les îles.
52
Le gouvernement grec estime que, aux termes de l’article 3, paragraphe 2, du règlement, toutes les questions relatives à l’équipage, pour toutes les catégories de navires pratiquant le cabotage entre ports insulaires, y compris les navires de croisière, relèvent de la responsabilité de l’État d’accueil.
Appréciation de la Cour
53
Ainsi qu’il résulte du libellé de l’article 3, paragraphe 1, du règlement, celui-ci s’applique aux navires pratiquant le cabotage continental et aux navires de croisière. L’article 3, paragraphe 2, quant à lui, s’applique aux navires pratiquant le cabotage avec les îles.
54
Il résulte de l’absence de qualification des termes «navires de croisière» à l’article 3, paragraphe 1, du règlement que cette disposition s’applique à tous les navires de croisière, indépendamment de la nature du cabotage qu’ils pratiquent.
55
Cette interprétation est confirmée par le fait que, comme le relève M. l’avocat général au point 54 de ses conclusions, si les navires de croisière pratiquant le cabotage avec les îles devaient être considérés comme étant couverts par l’article 3, paragraphe 2, du règlement, la référence aux navires de croisière au paragraphe 1 n’aurait plus aucun sens, les termes «navires pratiquant le cabotage continental» couvrant déjà les navires de croisière pratiquant un tel cabotage.
56
Dès lors, s’agissant des navires de croisière jaugeant plus de 650 tonnes brutes qui pratiquent le cabotage avec les îles, toutes les questions relatives à l’équipage relèvent de la responsabilité de l’État du pavillon. Le point 2.4.1. de la circulaire n° 1151.65/2/98 prévoyant le contraire, la République hellénique a manqué aux obligations découlant du règlement.
57
Il s’ensuit que la première partie du quatrième grief est fondée.
Sur les dépens
58
En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, selon l’article 69, paragraphe 3, premier alinéa, de ce règlement, la Cour peut décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. La Commission et la République hellénique ayant succombé partiellement en leurs moyens, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)
En considérant le Péloponnèse comme une île et en appliquant aux navires de croisière communautaires jaugeant plus de 650 tonnes brutes qui pratiquent le cabotage avec les îles ses règles nationales en tant qu’État d’accueil en matière d’équipage, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er, 3 et 6 du règlement (CEE) n° 3577/92 du Conseil, du 7 décembre 1992, concernant l’application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l’intérieur des États membres (cabotage maritime).
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
Chaque partie supporte ses propres dépens.
Signatures.
1 –
Langue de procédure: le grec.