62005CJ0404_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑404/05,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 17 november 2005,
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door E. Traversa en G. Braun als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland,
vertegenwoordigd door M. Lumma en C. Schulze-Bahr als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič en E. Levits (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: E. Sharpston,
griffier: R. Grass,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 juli 2007,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Met haar verzoekschrift vraagt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door te vereisen dat in andere lidstaten gevestigde en erkende particuliere controleorganisaties voor producten uit de biologische landbouw (hierna: „particuliere organisaties”) in Duitsland een zetel van de bedrijfsuitoefening of een andere permanente infrastructuur moeten hebben om er hun activiteiten te kunnen uitoefenen, de krachtens artikel 49 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsregeling
2. Verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad van 24 juni 1991 inzake de biologische productiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwproducten en levensmiddelen (PB L 198, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1804/1999 van de Raad van 19 juli 1999 (PB L 222, blz. 1; hierna: „verordening nr. 2092/91”), legt minimumnormen vast voor de biologische teelt van landbouwproducten, de controleprocedures voor de betrokken productiemethoden en de certificering van de uit deze teelt voortkomende producten. Ingevolge deze verordening mogen producten die aan de daarin voorgeschreven vereisten voldoen, worden aangeduid met de vermelding „Biologische landbouw – EG-controlesysteem”, meer bepaald in de vorm van etikettering.
3. De artikelen 1, 2 en 4 van verordening nr. 2092/91 sommen de betrokken producten en aanduidingen die verwijzen naar de biologische productiemethode op en geven een definitie van deze begrippen. Artikel 3 van deze verordening bepaalt dat zij geen afbreuk doet aan andere communautaire bepalingen en nationale bepalingen die met de gemeenschapsregelgeving in overeenstemming zijn. Artikel 5 van bedoelde verordening legt de voorwaarden vast waaronder bij de etikettering of in de reclame mag worden verwezen naar de biologische productiemethode, terwijl artikel 6 van deze zelfde verordening de productieregels uiteenzet die onder het begrip „biologische productiemethode” zijn begrepen.
4. Artikel 8 van verordening nr. 2092/91 is als volgt verwoord:
„1. Iedere marktdeelnemer die de in artikel 1 bedoelde producten produceert, bereidt of uit een derde land invoert om ze in de handel te brengen, moet:
a) de bevoegde instantie van de lidstaat waar hij zijn werkzaamheden uitoefent daarvan in kennis stellen; deze kennisgeving omvat de in bijlage IV bedoelde gegevens;
b) zijn onderneming onderwerpen aan het in artikel 9 bedoelde systeem van controle.
2. De lidstaten wijzen een instantie of een organisatie aan waarbij de kennisgeving moet worden ingediend.
De lidstaten mogen eisen dat aanvullende gegevens worden meegedeeld als zij dat nodig achten voor een doeltreffende controle van de marktdeelnemers.
3. De bevoegde autoriteit zorgt ervoor dat een bijgewerkte lijst met namen en adressen van de aan de controle onderworpen marktdeelnemers voor belangstellenden beschikbaar is.”
5. Artikel 9 van verordening nr. 2092/91 bepaalt:
„1. De lidstaten voeren een controlesysteem in dat wordt toegepast door een of meer aangewezen controle-instanties en/of door erkende particuliere organisaties waaraan de marktdeelnemers die de in artikel 1 bedoelde producten produceren of bereiden onderworpen moeten zijn.
2. De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te zorgen dat voor een marktdeelnemer die de bepalingen van deze verordening naleeft en zijn bijdrage aan de controlekosten betaalt, de toegang tot het controlesysteem verzekerd is.
3. De controle omvat ten minste de in bijlage III omschreven controle en voorzorgsmaatregelen.
4. Met het oog op de tenuitvoerlegging van de controle door particuliere organisaties wijzen de lidstaten een instantie aan voor de erkenning van en het toezicht op deze organisaties.
5. Bij de erkenning van een particuliere controleorganisatie wordt rekening gehouden met:
a) het standaardcontroleplan van de organisatie, dat een gedetailleerde beschrijving dient te bevatten van de controle en voorzorgsmaatregelen die de organisatie toezegt te zullen toepassen op de door haar te controleren marktdeelnemers;
b) de sancties die de organisatie zal nemen ingeval zij onregelmatigheden vaststelt;
c) de beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerd personeel, een adequate administratieve en technische uitrusting, ervaring op het gebied van de controle en betrouwbaarheid;
d) de objectiviteit van de controleorganisatie ten opzichte van de door haar te controleren marktdeelnemers.
6. Na de erkenning van een controleorganisatie dient de bevoegde instantie te zorgen voor:
a) de objectiviteit van de door de controleorganisatie uitgevoerde controles;
b) de doeltreffendheid van de controles te verifiëren;
c) kennis te nemen van de geconstateerde overtredingen en de opgelegde sancties;
d) de erkenning van een controleorganisatie die niet voldoet aan de sub a en b of [in] de leden 7, 8, 9 en 11, bedoelde eisen of niet meer beantwoordt aan de criteria van lid 5, in te trekken.
6 bis.	Vóór 1 januari 1996 wijzen de lidstaten een codenummer toe aan elke controleorganisatie of instantie die is erkend of aangewezen overeenkomstig het bepaalde in dit artikel. Zij delen dit mee aan de overige lidstaten en aan de Commissie, die deze codenummers bekendmaakt in de in de laatste alinea van artikel 15 bedoelde lijst.
7. De controle-instantie en de in lid 1 bedoelde erkende controleorganisaties:
a) zorgen ervoor dat op de bedrijven die zij controleren ten minste de in bijlage III vermelde controle en voorzorgsmaatregelen worden toegepast;
b) mogen de bij hun controleactiviteit verkregen informatie en gegevens niet bekendmaken aan andere personen dan degenen die voor het betrokken bedrijf verantwoordelijk zijn en de bevoegde openbare instanties.
8. De erkende controleorganisaties:
a) verlenen de bevoegde instantie met het oog op inspectie toegang tot hun kantoren en installaties en geven alle informatie en hulp die de bevoegde instantie nodig acht om aan haar verplichtingen krachtens deze verordening te voldoen;
b) verstrekken de bevoegde instantie van de lidstaat vóór 31 januari van elk jaar een lijst van de marktdeelnemers die op 31 december van het voorgaande jaar aan hun controle waren onderworpen en dienen jaarlijks een beknopt verslag in.
9. De in lid 1 genoemde controlerende instantie en controleorganisaties moeten:
a) wanneer zij een onregelmatigheid constateren met betrekking tot de uitvoering van de artikelen 5, 6 en 7 of van de in bijlage III vermelde maatregelen, de in artikel 2 bedoelde aanduidingen die verwijzen naar de biologische productiemethode doen verwijderen van de volledige partij of de hele productie waarop de onregelmatigheid betrekking heeft;
b) wanneer zij een duidelijke overtreding of een overtreding met langdurige gevolgen constateren, de marktdeelnemer het recht ontnemen om [...] producten met aanduidingen betreffende de biologische productiemethode op de markt te brengen gedurende een periode die in overleg met de bevoegde instantie van de lidstaat wordt vastgesteld.
[...]
11. Onverminderd het bepaalde in lid 5 en lid 6 moeten erkende controleorganisaties met ingang van 1 januari 1998 voldoen aan norm EN 45011.
[...]”
6. Artikel 10 van verordening nr. 2092/91 voorziet in de aanbrenging van een aanduiding en/of van een logo dat in overeenstemming is met bijlage V bij deze verordening en dat wordt vermeld op de etiketten van de aan het controlesysteem van artikel 9 van bedoelde verordening onderworpen producten. Artikel 10, lid 3, legt in dit verband aan de controleorganisaties uitvoeringsverplichtingen op die gelijkluidend zijn aan die van artikel 9, lid 9, van dezelfde verordening.
7. Artikel 10 bis van verordening nr. 2092/91 bepaalt met betrekking tot de algemene uitvoeringsmaatregelen:
„1. Wanneer een lidstaat met betrekking tot een product afkomstig uit een andere lidstaat waarop een in artikel 2 en/of bijlage V bedoelde aanduiding voorkomt, onregelmatigheden of overtredingen ten aanzien van de bepalingen van deze verordening constateert, moet hij de lidstaat die de controle-instantie heeft aangewezen of de controleorganisatie heeft erkend en de Commissie daarvan in kennis stellen.
2. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om fraude ten aanzien van het gebruik van de in artikel 2 en/of bijlage V bedoelde aanduidingen te voorkomen.”
8. Bijlage III bij verordening nr. 2092/91 verduidelijkt de minimumeisen inzake controle en de voorzorgsmaatregelen in het kader van de in de artikelen 8 en 9 van deze verordening bedoelde controle.
9. Meer bepaald preciseren de algemene bepalingen van deze bijlage in de punten 9, tweede alinea, en 10, dat de particuliere organisaties bevoegd zijn om van gecontroleerde marktdeelnemers te eisen dat zij een product dat vermoedelijk niet voldoet aan de in de verordening genoemde normen voorlopig niet met de aanduiding biologische productiemethode in de handel te brengen en dat deze organisaties beschikken over een recht van toegang tot de kantoren en boekhouding van bedoelde marktdeelnemer.
Nationale wettelijke regeling
10. De wet tot uitvoering van de handelingen van gemeenschapsrecht op het gebied van de biologische landbouw (Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau), in de versie van 10 juli 2002 (BGBl. 2002 I, blz. 2558; hierna: „ÖLG”), geeft uitvoering aan de bepalingen van verordening nr. 2092/91.
11. § 3, lid 1, ÖLG bepaalt dat het controlesysteem voorzien in artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2092/91, gelezen in samenhang met artikel 9, lid 3, en bijlage III bij deze verordening, kan worden uitgevoerd door particuliere organisaties, vooropgesteld dat de waarneming van die taak niet verbonden is met de uitvoering van een administratieve procedure.
12. Overeenkomstig § 4, lid 1, punt 4, ÖLG is voor de uitoefening van een controleactiviteit door particuliere organisaties op Duits grondgebied een erkenning vereist, die afhankelijk is gesteld van het hebben van een vestiging in Duitsland. Het ÖLG kent geen procedure voor de erkenning van door andere lidstaten aan particuliere organisaties verleende erkenningen.
Precontentieuze procedure
13. Na op 8 november 2000 een aanmaningsbrief aan de Duitse autoriteiten te hebben gericht waarin zij er de aandacht op vestigde dat het vereiste op grond waarvan door andere lidstaten erkende particuliere organisaties in Duitsland over een vestiging van de bedrijfsuitvoering of een permanente infrastructuur dienen te beschikken, onverenigbaar was met artikel 49 EG, heeft de Commissie – daar zij het op 19 februari 2001 gegeven antwoord van de Bondsrepubliek Duitsland onbevredigend vond – op 23 oktober 2002 een met redenen omkleed advies gegeven waarin zij deze lidstaat uitnodigde om binnen een termijn van twee maanden na de verzending ervan aan haar verplichtingen te voldoen.
14. In haar antwoord van 13 februari 2003 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie de tekst van het ÖLG toegezonden en is zij bij haar standpunt gebleven dat het voor de efficiënte behartiging van de belangen van de consument en de mededinging onontbeerlijk was dat een particuliere organisatie beschikte over een vestiging op het grondgebied van de lidstaat waarin deze organisatie haar controleactiviteit wilde uitoefenen.
15. Van mening dat de Bondsrepubliek Duitsland niet aan het met redenen omkleed advies had voldaan, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Het beroep
Argumenten van partijen
16. Volgens de Commissie vormt § 4, lid 1, punt 4, ÖLG voor een in een andere lidstaat erkende particuliere organisatie die niet over een vestiging op Duits grondgebied beschikt, een belemmering van de vrijheid om aldaar haar controleactiviteit te verrichten.
17. Het door verordening nr. 2092/91 ingevoerde systeem van erkenning van en toezicht op particuliere organisaties vereist enkel dat deze organisaties gevestigd zijn op het grondgebied van de lidstaat die de erkenning afgeeft, en niet dat zij een vestiging hebben in elke lidstaat waarin zij een controleactiviteit willen uitoefenen.
18. Aangezien verordening nr. 2092/91 de betrokken materie niet volledig harmoniseert, moet rekening worden gehouden met het door artikel 49 EG gewaarborgde vrije verrichten van diensten bij de beoordeling of de litigieuze Duitse regeling een belemmering van die vrijheid oplevert.
19. Voor het overige heeft de Raad van de Europese Unie bij de vaststelling van verordening nr. 2092/91 niet verwezen naar artikel 66 EEG-Verdrag (nadien artikel 66 EG-Verdrag, thans artikel 55 EG), gelezen in samenhang met artikel 55 EEG-Verdrag (nadien artikel 55 EG-Verdrag, thans artikel 45 EG), zodat de controle en etikettering van producten uit de biologische landbouw geen van de werkingssfeer van artikel 49 EG uitgesloten activiteiten zijn.
20. Daarnaast heeft artikel 45, eerste alinea, EG enkel betrekking op activiteiten die als zodanig een rechtstreekse en specifieke deelname aan de uitoefening van openbaar gezag vormen. Al aangenomen dat de activiteit van de controle van producten uit de biologische landbouw in fine ressorteert onder het openbaar gezag, nemen de particuliere organisaties derhalve niet rechtstreeks en specifiek deel aan de uitoefening van dat gezag.
21. Artikel 9, lid 1, van verordening nr. 2092/91 alleen al toont immers aan dat de betreffende controleactiviteit niet behoort tot de taken die onder de uitoefening van het openbaar gezag vallen, aangezien dit de lidstaten toestaat om een controlesysteem in te voeren dat door particuliere organisaties wordt uitgevoerd. Bijgevolg betreft het zeker niet een centrale taak van de staat die een rechtstreekse en specifieke deelname aan de uitoefening van openbaar gezag vereist.
22. De omstandigheid dat de Duitse particuliere organisaties die de in verordening nr. 2092/91 voorziene controlewerkzaamheden uitvoeren, ook andere activiteiten uitoefenen die onder het openbaar gezag kunnen vallen, is voor het gemeenschapsrecht irrelevant.
23. Ten slotte meent de Commissie dat de doelstelling van de consumentenbescherming het vereiste om in Duitsland over een vestiging te beschikken, zoals dat aan de door andere lidstaten erkende particuliere organisaties wordt opgelegd, niet kan rechtvaardigen. Een dergelijk vereiste is immers niet onmisbaar om de objectiviteit van de controles te verifiëren en bedoelde bescherming te verzekeren. De bevoegde instantie van de lidstaat van erkenning beschikt immers op grond van verordening nr. 2092/91 over de bevoegdheden om de in dat verband noodzakelijke verificaties te kunnen verrichten en sancties te kunnen opleggen in geval van niet-naleving van de controlecriteria. Door toepassing van een vereenvoudigde erkenningsprocedure, die rekening houdt met de door de bevoegde instantie van de lidstaat van erkenning verrichte verificaties, kunnen de Duitse autoriteiten zich ervan vergewissen dat de particuliere organisaties die op Duits grondgebied controles willen verrichten, daadwerkelijk de door de verordening voorgeschreven voorwaarden met betrekking tot middelen en personeel en administratieve uitrusting vervullen. Bovendien kunnen zij dankzij het systeem van communicatie tussen de instanties van de lidstaten de maatregelen nemen die noodzakelijk zijn indien bij de in een andere lidstaat verrichte controles onregelmatigheden zouden worden vastgesteld.
24. De Bondsrepubliek Duitsland betoogt primair dat verordening nr. 2092/91 het betrokken gebied op uitputtende wijze harmoniseert. Derhalve kunnen volgens de rechtspraak van het Hof de door het EG-Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden op dit gebied niet meer worden ingeroepen. Deze lidstaat verwijst in dit verband naar de arresten van 13 december 1983, Apple and Pear Development Council (222/82, Jurispr. blz. 4083); 20 september 1988, Moormann (190/87, Jurispr. blz. 4689, punt 10); 12 oktober 1993, Vanacker en Lesage (C‑37/92, Jurispr. blz. I‑4947, punt 9), en 13 december 2001, DaimlerChrysler (C‑324/99, Jurispr. blz. I‑9897, punt 43).
25. Aangezien echter de vraag naar de erkenning van de door een andere lidstaat afgegeven erkenningen niet door verordening nr. 2092/91 wordt geregeld, staat het elke lidstaat vrij om van alle particuliere organisaties die op zijn grondgebied diensten willen aanbieden te vereisen dat zij de door deze verordening voorgeschreven voorwaarden voor erkenning vervullen. Bovendien zou, indien een lidstaat verplicht was in een andere lidstaat erkende particuliere organisaties zonder enige bijkomende voorwaarde toe te staan hun activiteiten op zijn grondgebied uit te oefenen, zulks neerkomen op een beperking van de aan elke lidstaat toegekende vrijheid om zijn controlesysteem naar eigen goeddunken in te richten.
26. Vervolgens betoogt de Bondsrepubliek Duitsland in de eerste plaats dat de activiteit van de particuliere organisaties valt onder de uitoefening van openbaar gezag in de zin van artikel 55 EG, gelezen in samenhang met artikel 45, eerste alinea, EG, en in de tweede plaats dat § 4, lid 1, punt 4, ÖLG gerechtvaardigd wordt door het streven naar consumentenbescherming.
27. Wat de afwijking voorzien in artikel 55 EG, gelezen in samenhang met artikel 45, eerste alinea, EG, betreft, vloeit de essentiële rol van de particuliere organisaties in het controlesysteem voor producten uit de biologische landbouw in de eerste plaats voort uit het feit dat de lidstaten op grond van artikel 9 van verordening nr. 2092/91 de controletaak aan een openbare instantie kunnen opdragen en in de tweede plaats uit de omstandigheid dat de specifieke bevoegdheden die met de uitoefening van die taak samenhangen de rechten van de gecontroleerde marktdeelnemers kunnen aantasten. De omstandigheid dat deze organisaties niet zelf de door hen genomen beslissingen ten uitvoer kunnen leggen, is niet doorslaggevend. Daarentegen is het verbindende karakter van deze beslissingen, die enkel voor de rechter kunnen worden betwist, een element dat ervoor pleit dat het hierbij gaat om rechtstreekse en specifieke deelname aan de uitoefening van openbaar gezag, zoals ook volgt uit de rechtspraak van het Hof, meer bepaald de arresten van 21 juni 1974, Reyners (2/74, Jurispr. blz. 631, punt 43), en 13 juli 1993, Thijssen (C‑42/92, Jurispr. blz. I‑4047, punt 8).
28. Wat ten slotte de rechtvaardiging van § 4, lid 1, punt 4, ÖLG betreft, betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat de verplichting om in Duitsland over een vestiging te beschikken noodzakelijk is om dwingende redenen van algemeen belang, te weten de consumentenbescherming. Deze verplichting is bovendien evenredig aan deze doelstelling.
29. Bedoelde verplichting is bijgevolg onmisbaar om de bevoegde openbare instanties in staat te stellen passend toezicht te houden op de activiteit van de particuliere organisaties. Het is immers noodzakelijk dat dit toezicht wordt uitgeoefend door de bevoegde instanties van de lidstaat waarin deze organisaties actief zijn en dat deze met dit doel over een vestiging of vaste infrastructuur beschikken.
Beoordeling door het Hof
30. Allereerst moet worden opgemerkt dat ingeval de lidstaten hebben gekozen voor een systeem waarin de controle van producten uit de biologische landbouw wordt verricht door erkende particuliere organisaties, verordening nr. 2092/91 de procedure en voorwaarden voor erkenning van deze organisaties regelt alsook de wijze van uitvoering van de controle die deze laatste moeten volgen en de toezichtprocedure waaraan zij in hun lidstaat van erkenning zijn onderworpen. Deze verordening bevat echter geen bepalingen over de verrichting van controlediensten door particuliere organisaties in een andere lidstaat dan die waarin zij zijn erkend.
31. Ook al is het juist dat in een sector die niet volledig is geharmoniseerd op gemeenschapsniveau, de lidstaten in beginsel bevoegd blijven om de voorwaarden voor de uitoefening van de activiteiten in deze sector te bepalen, laat dit echter onverlet dat zij hun bevoegdheden moeten uitoefenen met inachtneming van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden (zie arresten van 26 januari 2006, Commissie/Spanje, C‑514/03, Jurispr. blz. I‑963, punt 23, en 14 december 2006, Commissie/Oostenrijk, C‑257/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 18).
32. In de onderhavige zaak staat de vraag centraal of het vereiste van een vestiging op Duits grondgebied, dat op grond van § 4, lid 1, punt 4, ÖLG geldt voor particuliere organisaties die reeds zijn erkend en dus een vestiging hebben in een andere lidstaat, verenigbaar is met artikel 49 EG.
33. Volgens vaste rechtspraak moeten alle maatregelen die de uitoefening van het vrij verrichten van diensten verbieden, hinderen of minder aantrekkelijk maken, als beperkingen van die vrijheid worden beschouwd (zie arrest van 3 oktober 2006, Fidium Finanz, C‑452/04, Jurispr. blz. I‑9521, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34. Bijgevolg druist het in de litigieuze bepaling gestelde vereiste van een vestiging rechtstreeks in tegen het vrij verrichten van diensten, nu het de verrichting van de betrokken diensten in Duitsland door enkel in andere lidstaten gevestigde particuliere organisaties onmogelijk maakt (zie naar analogie arrest van 9 maart 2000, Commissie/België, C‑355/98, Jurispr. blz. I‑1221, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35. Bijgevolg moet worden nagegaan of de litigieuze bepaling kan worden gerechtvaardigd door de in het Verdrag voorziene afwijkingen of door dwingende redenen van algemeen belang.
36. De Bondsrepubliek Duitsland betoogt in dit verband primair dat de activiteit van de particuliere organisaties een rechtstreekse en specifieke deelname aan de uitoefening van openbaar gezag in de zin van artikel 55 EG, gelezen in samenhang met artikel 45, eerste alinea, EG, oplevert, en subsidiair dat de litigieuze bepaling wordt gerechtvaardigd door het streven naar consumentenbescherming.
37. Wat het primaire argument betreft, volstaat het eraan te herinneren dat artikel 55 EG, gelezen in samenhang met artikel 45, eerste alinea, EG, als afwijking van de fundamentele regel van het vrije verkeer van goederen, aldus moet worden uitgelegd dat het zich enkel uitstrekt tot hetgeen strikt noodzakelijk is met het oog op de belangen die de lidstaten op grond daarvan mogen beschermen (zie in die zin arrest van 30 maart 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Jurispr. blz. I‑2941, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38. Volgens vaste rechtspraak moet de in deze artikelen voorziene afwijking beperkt blijven tot werkzaamheden die, op zich beschouwd, een rechtstreekse en specifieke deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag vormen (zie arrest Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, reeds aangehaald, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit sluit uit dat louter ondersteunende en voorbereidende taken die worden vervuld ten behoeve van de instantie die – door het nemen van de eindbeslissing – daadwerkelijk het openbaar gezag uitoefent, worden beschouwd als deelname aan de uitoefening van openbaar gezag in de zin van bedoelde afwijking (arrest Thijssen, reeds aangehaald, punt 22).
39. Uit verordening nr. 2092/91 volgt dat de activiteit van de particuliere organisaties en de wijze van uitvoering daarvan als volgt kunnen worden omschreven.
40.
In de eerste plaats voeren de particuliere organisaties overeenkomstig artikel 9, lid 3, van verordening nr. 2092/91 de in bijlage III bij deze verordening vermelde controle en voorzorgsmaatregelen uit.
41. In de tweede plaats trekken de organisaties op grond van artikel 9, lid 9, sub a en b, van die verordening de gevolgen uit de controles die zij verrichten door al dan niet het gebruik van de aanduidingen met betrekking tot de biologische productiemethode toe te staan voor de producten die door de door hen gecontroleerde marktdeelnemer in de handel worden gebracht en door, in geval van een duidelijke overtreding of een overtreding met langdurige gevolgen, de marktdeelnemer het recht te ontnemen om de betrokken producten met de aanduidingen betreffende de biologische productiemethode op de markt te brengen gedurende een periode die in overleg met de bevoegde instanties wordt vastgesteld.
42. In de derde plaats moeten deze organisaties op grond van artikel 9, leden 6, sub c, en 8, sub a en b, van verordening nr. 2092/91 rekenschap over hun activiteiten afleggen aan de met de erkenning en het toezicht belaste instantie, door haar in kennis te stellen van de geconstateerde onregelmatigheden en/of overtredingen en de opgelegde sancties, respectievelijk alle benodigde gegevens te verschaffen en elk jaar een lijst van de marktdeelnemers die aan hun controle waren onderworpen en een verslag over de werkzaamheden te verstrekken. Bovendien bepaalt voormeld artikel 9, lid 8, sub a, dat de particuliere organisaties de bevoegde instantie waaronder zij ressorteren met het oog op inspectie toegang tot hun kantoren en installaties verlenen en alle informatie en hulp geven die de bedoelde instantie nodig acht om aan haar verplichtingen te voldoen.
43. Ofschoon uit deze elementen volgt dat de activiteit van de particuliere organisaties niet enkel de organisatie van eenvoudige controles van de conformiteit van de producten uit de biologische landbouw omvat, maar ook de uitoefening van bevoegdheden met betrekking tot de aan die controles te verbinden gevolgen, moet niettemin worden onderstreept dat verordening nr. 2092/91 ook voorziet in een flankering van deze organisaties door de bevoegde instantie. Zo onderwerpt artikel 9, lid 4, van deze verordening bedoelde organisaties aan het toezicht van deze instantie. Artikel 9, lid 6, regelt onder meer de wijze van uitoefening van dit toezicht en bepaalt inzonderheid dat bedoelde instantie, naast de bevoegdheden die zij uitoefent met betrekking tot de afgifte en intrekking van de erkenning, de objectiviteit van de door deze particuliere organisaties verrichte controles verzekert en de doeltreffendheid daarvan verifieert. Daarenboven legt artikel 9, lid 8, sub a, deze organisaties de verplichting op om, met het oog op inspectie door de bevoegde instantie, toegang tot hun kantoren en installaties te verlenen.
44. Het blijkt dus dat de particuliere organisaties hun activiteiten uitoefenen onder het actieve toezicht van de bevoegde instantie die de eindverantwoordelijkheid draagt voor de controles en beslissingen van deze organisaties, zoals de in het vorige punt van het onderhavige arrest gememoreerde verplichtingen van bedoelde instantie aantonen. Deze conclusie wordt trouwens gestaafd door § 3, lid 1, ÖLG, dat aangeeft dat wanneer particuliere organisaties de in verordening nr. 2092/91 voorziene controletaken op zich nemen, zulks niet verbonden kan zijn met de uitvoering van een administratieve procedure. Hieruit volgt dat de ondersteunende en voorbereidende rol die de particuliere organisaties op grond van deze verordening te beurt is gevallen ten opzichte van de toezichthoudende instantie, niet kan worden beschouwd als een rechtstreekse en specifieke deelname aan de uitoefening van openbaar gezag in de zin van artikel 55 EG, gelezen in samenhang met artikel 45, eerste alinea, EG.
45. De Bondsrepubliek Duitsland betoogt echter dat de particuliere organisaties in Duitsland over van bedoelde verordening afwijkende bevoegdheden beschikken. Zo zijn zij bevoegd om bestuurlijke handelingen vast te stellen waarvan de verbindende kracht gelijk is aan die van beslissingen genomen door een overheidsinstantie.
46. Zoals in punt 37 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, moet de afwijking voorzien in artikel 55 EG, gelezen in samenhang met artikel 45, eerste alinea, EG, aldus worden uitgelegd dat zij zich enkel uitstrekt tot hetgeen strikt noodzakelijk is met het oog op de belangen die de lidstaten op grond daarvan mogen beschermen.
47. Voorts belet verordening nr. 2092/91 weliswaar niet dat de lidstaten aan de particuliere organisaties bevoegdheden van openbaar gezag toekennen om hun controleactiviteiten naar behoren te kunnen uitvoeren, of zelfs andere activiteiten toevertrouwen die, op zich beschouwd, neerkomen op een rechtstreekse en specifieke deelname aan de uitoefening van openbaar gezag, maar volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de door de artikelen 45 EG en 55 EG toegestane afwijking niet kan worden uitgebreid tot een beroep in zijn geheel wanneer de activiteiten die eventueel met de uitoefening van openbaar gezag verbonden zijn, een deel vormen dat van het geheel van de betrokken beroepsactiviteiten kan worden gescheiden (zie, wat artikel 45 EG betreft, arrest Reyners, reeds aangehaald, punt 47).
48.
Zoals in punt 44 van het onderhavige arrest is opgemerkt, vormen de in verordening nr. 2092/91 omschreven activiteiten van de particuliere organisaties op zich beschouwd geen rechtstreekse en specifieke deelname aan de uitoefening van openbaar gezag, zodat elke bijkomende activiteit die wel een dergelijke deelname oplevert daarvan noodzakelijkerwijs kan worden gescheiden.
49. Ten aanzien van het subsidiair aangevoerde, tweede argument van de Bondsrepubliek Duitsland, met betrekking tot de rechtvaardiging van § 4, lid 1, punt 4, ÖLG door het streven naar consumentenbescherming, betoogt deze lidstaat inzonderheid dat het vereiste om in Duitsland over een vestiging of vaste infrastructuur te beschikken onmisbaar is opdat de bevoegde Duitse autoriteiten zich ervan kunnen vergewissen dat de organisaties die de controles verrichten daadwerkelijk over de noodzakelijke infrastructuur en het noodzakelijke personeel beschikken en de door verordening nr. 2092/91 voorziene inspecties ter plaatse kunnen verrichten.
50. Volgens vaste rechtspraak kan de bescherming van de consument een belemmering van het vrij verrichten van diensten rechtvaardigen (zie in die zin onder meer arresten van 9 juli 1997, De Agostini en TV-Shop, C‑34/95–C‑36/95, Jurispr. blz. I‑3843, punt 53; 6 november 2003, Gambelli e.a., C‑243/01, Jurispr. blz. I‑13031, punt 67, en 6 maart 2007, Placanica e.a., C‑338/04, C‑359/04 en C‑360/04, Jurispr. blz. I‑1891, punt 46).
51. Niettemin moet worden verzekerd dat de daartoe genomen maatregelen niet verder gaan dan objectief noodzakelijk is (zie in die zin arrest van 11 maart 2004, Commissie/Frankrijk, C‑496/01, Jurispr. blz. I‑2351, punt 68).
52. Het vereiste dat de in een andere lidstaat erkende particuliere organisaties op Duits grondgebied over een vestiging dienen te beschikken om er hun activiteiten te kunnen verrichten, gaat verder dan objectief noodzakelijk is om de doelstelling van consumentenbescherming te bereiken.
53. Verordening nr. 2092/91 schrijft immers minimumcriteria voor het toezicht op deze organisaties voor. Deze criteria gelden in alle lidstaten, zodat gewaarborgd is dat een dergelijke, in een lidstaat erkende organisatie die controlediensten verricht in Duitsland, inzonderheid voldoet aan de verschillende criteria voorzien in bedoelde verordening en dat de consumentenbescherming derhalve verzekerd is.
54. Door bijgevolg van in een andere lidstaat erkende particuliere organisaties te vereisen dat zij in Duitsland over een vestiging beschikken zodat de Duitse autoriteiten toezicht kunnen houden op hun activiteiten, sluit § 4, lid 1, punt 4, ÖLG uit dat rekening wordt gehouden met de verplichtingen en toezichtmaatregelen waaraan deze organisaties reeds zijn onderworpen in hun lidstaat van erkenning.
55. De Duitse autoriteiten zouden de uit hoofde van verordening nr. 2092/91 en de bescherming van de consument vereiste waarborgen ook met minder beperkende maatregelen kunnen verkrijgen.
56. Bedoelde autoriteiten zouden kunnen eisen dat een in een andere lidstaat erkende particuliere organisatie voorafgaand aan enige verrichting het bewijs levert dat zij in haar lidstaat van vestiging metterdaad over een erkenning alsmede de infrastructuur en het personeel beschikt die nodig zijn voor de verrichtingen die zij op Duits grondgebied wil aanbieden. Deze elementen zouden kunnen worden bevestigd door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van vestiging, die het toezicht op de activiteiten van de betrokken organisatie tot taak hebben.
57. Als er een onregelmatigheid zou worden vastgesteld bij de door deze organisatie in Duitsland verrichte controles, voorziet artikel 10 bis van verordening nr. 2092/91 in een systeem van uitwisseling van gegevens tussen de lidstaten met behulp waarvan de Duitse autoriteiten deze onregelmatigheid ter kennis kunnen brengen van de autoriteiten die toezicht houden op de betrokken organisatie, waarna deze laatsten de gepaste maatregelen kunnen nemen, bijvoorbeeld een inspectie van de kantoren van deze organisatie, en waar nodig kunnen overgaan tot intrekking van haar erkenning.
58. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat § 4, lid 1, punt 4, ÖLG niet evenredig is aan de door de Bondsrepubliek Duitsland ingeroepen doelstelling van consumentenbescherming.
59. Derhalve volgt uit het voorgaande dat de Bondsrepubliek Duitsland, door te eisen dat in een andere lidstaat erkende particuliere organisaties over een vestiging op Duits grondgebied beschikken om er controles te mogen verrichten, de krachtens artikel 49 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
60.
Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart:
1) Doo r te eisen dat in een andere lidstaat erkende particuliere controleorganisaties voor producten uit de biologische landbouw op Duits grondgebied over een vestiging beschikken om er controles te kunnen verrichten, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens artikel 49 EG op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.