62010CC0555
GENERALINIO ADVOKATO
NIILO JÄÄSKINEN IŠVADA,
pateikta 2012 m. rugsėjo 6 d. (
1
)
Byla C-555/10
Europos Komisija
prieš
Austrijos Respubliką
„Ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo — Direktyva 91/440/EEB — Bendrijos geležinkelių plėtra — Direktyva 2001/14/EB — Geležinkelių infrastruktūros pajėgumų paskirstymas — Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalis ir II priedas — Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalis — Infrastruktūros valdytojas — Organizacinių ir sprendimų priėmimo klausimų savarankiškumas — Holdingo struktūra“
I – Įžanga
1.
Šiuo ieškiniu dėl įsipareigojimų neįvykdymo Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo konstatuoti, kad Austrijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 91/440/EEB (
2
) su pakeitimais, padarytais Direktyva 2001/12/EB (
3
) (toliau – Direktyva 91/440), 6 straipsnio 3 dalį ir II priedą bei pagal Direktyvos 2001/14/EB (
4
) su pakeitimais, padarytais Direktyva 2004/49/EB (
5
) (toliau – Direktyva 2001/14), 4 straipsnio 2 dalį ir 14 straipsnio 2 dalį. Austrijos Respublika prašo atmesti Komisijos ieškinį.
2.
Šioje byloje nagrinėjamas vienas iš kelių ieškinių dėl įsipareigojimų neįvykdymo (
6
), kuriuos Komisija pareiškė 2010 ir 2011 m. dėl valstybių narių įgyvendinamų direktyvų 91/440 ir 2001/14, kurių pagrindinis tikslas – tinkama ir nediskriminacinė geležinkelio įmonių prieiga prie infrastruktūros, t. y. prie geležinkelių tinklo. Tokie ieškiniai pareikšti pirmą kartą, todėl Teisingumo Teismui suteikiama pirma galimybė išreikšti nuomonę dėl geležinkelių liberalizacijos Europos Sąjungoje ir visų pirma išaiškinti tai, ką įprasta vadinti „pirmuoju geležinkelių paketu“.
3.
Kiek tai susiję su vieninteliu pagrindu dėl reikalaujamo savarankiškumo vykdant esmines funkcijas, su Sąjungos teise susijusios teisinės problemos šioje byloje man atrodo mutatis mutandis tokios pat, kaip ir problemos, išdėstytos pirmajame kaltinime byloje Komisija prieš Vokietiją (C-556/10), nes abi valstybės narės nusprendė taikyti holdingo modelį, kai esminės infrastruktūros valdytojo funkcijos suteikiamos atskirai bendrovei, priklausančiai bendrovių grupei, kurioje taip pat yra geležinkelio įmonių. Dėl šios priežasties mano išvadoje šioje byloje išdėstyti teisiniai argumentai taip pat taikytini minėtoje byloje Komisija prieš Vokietiją, nepaisant to, kad nacionaliniuose teisės aktuose išdėstytas reglamentavimas šiek tiek skiriasi.
II – Teisinis pagrindas
A – Sąjungos teisė
4.
Direktyvos 91/440 ketvirtoje konstatuojamojoje dalyje nustatyta:
„kadangi geležinkelių sistemos plėtojimą ir veiksmingą funkcionavimą ateityje būtų galima palengvinti, jeigu transporto paslaugų teikimas būtų atskirtas nuo infrastruktūros eksploatavimo; kadangi atsižvelgiant į šią padėtį pirmiau paminėtos dvi veiklos rūšys privalo būti valdomos atskirai ir turėti skirtingas sąskaitas“.
5.
Direktyvos 91/440 6 straipsnio 1–3 dalyse numatyta:
„1.   Valstybės narės imasi būtinų priemonių, siekdamos užtikrinti, kad su geležinkelio įmonių teikiamomis transporto paslaugomis susijusios veiklos ir su geležinkelių infrastruktūros valdymu susijusios veiklos pelno bei nuostolių sąskaitos ir balansai būtų tvarkomi ir skelbiami atskirai. Valstybinės lėšos, skirtos vienai iš šių dviejų veiklos sričių, negali būti perkeltos į kitą sritį.
Šių dviejų veiklos sričių sąskaitos tvarkomos taip, kad atsispindėtų šis draudimas.
2.   Valstybės narės taip pat gali numatyti, kad dėl minėto atskyrimo vienoje įmonėje turės būti įsteigti atskiri padaliniai, arba kad infrastruktūrą valdys atskiras subjektas.
3.   Valstybės narės imasi būtinų priemonių, siekdamos užtikrinti, kad II priede išvardytos funkcijos, garantuojančios tinkamą ir nediskriminuojančią prieigą prie infrastruktūros, būtų pavestos įstaigoms ar firmoms, kurios pačios neteikia jokių geležinkelių transporto paslaugų. Nepriklausomai nuo organizacinių struktūrų, turi būti įrodyta, kad šis tikslas buvo pasiektas.
Tačiau rinkti mokesčius ir pareigą valdyti geležinkelių infrastruktūrą, t. y. tvarkyti reikalus, susijusius su investicijomis, technine priežiūra ir finansavimu, valstybės narės gali pavesti geležinkelio įmonėms ar bet kuriai kitai įstaigai.“
6.
Direktyvos 91/440 II priede pateiktas 6 straipsnio 3 dalyje nurodytų esminių funkcijų sąrašas:
—
sprendimų dėl geležinkelių įmonių licencijavimo, įskaitant individualių licencijų suteikimą, rengimas ir priėmimas,
—
sprendimų, susijusių su traukinio linijų paskirstymu, įskaitant konkrečių linijų buvimo nustatymą ir įvertinimą bei jų paskyrimą, priėmimas,
—
sprendimų, susijusių su infrastruktūros mokesčių ėmimu, priėmimas,
—
teikiant tam tikras paslaugas reikalingų įsipareigojimų teikti viešąsias paslaugas laikymosi stebėjimas.
7.
Direktyvos 2001/14 11 ir 16 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:
„(11)
Mokesčių ėmimo ir pajėgumų paskirstymo sistemos turėtų visoms įmonėms užtikrinti vienodą ir nediskriminacinę prieigą prie infrastruktūros ir kiek galima labiau siekti teisingai ir nediskriminuojant patenkinti visų naudotojų ir vežimo rūšių poreikius.
<…>
(16)
Mokesčių ėmimo ir pajėgumų paskirstymo sistemos turėtų sudaryti sąlygas sąžiningai konkurencijai teikiant geležinkelių paslaugas.“
8.
Direktyvos 2001/14 4 straipsnio 2 dalyje nustatyta:
„Jei infrastruktūros valdytojas savo teisine forma, organizacija arba sprendimų priėmimo funkcijomis yra priklausomas nuo kurios nors geležinkelio įmonės, šiame skyriuje aprašytas funkcijas, išskyrus mokesčių surinkimo, vykdo savo teisine forma, organizacija ir sprendimų priėmimu nuo jokios geležinkelio įmonės nepriklausoma mokesčių surinkimo įstaiga.“
9.
Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:
„1.   Valstybės narės gali taikyti infrastruktūros pajėgumų paskirstymo struktūrą, kartu laikydamosi Direktyvos 91/440/EEB 4 straipsnyje nustatyto valdymo nepriklausomumo principo. Nustatomos konkrečios pajėgumų paskirstymo taisyklės. Pajėgumus paskirsto infrastruktūros valdytojas. Infrastruktūros valdytojas visų pirma užtikrina, kad infrastruktūros pajėgumai būtų paskirstomi tinkamai ir nediskriminuojant bei laikantis Bendrijos teisės.
2.   Jei infrastruktūros valdytojas savo teisine forma, organizacija arba sprendimų priėmimo funkcijomis yra priklausomas nuo kurios nors geležinkelio įmonės, šio straipsnio 1 dalyje nurodytas ir šiame skyriuje aprašytas funkcijas vykdo savo teisine forma, organizacija ir sprendimų priėmimu nuo jokios geležinkelio įmonės nepriklausoma pajėgumų paskirstymo įstaiga.“
B – Nacionalinė teisė
10.
Įstatymo dėl federalinių geležinkelių (vok. k. – Bundesbahngesetz) (
7
) antroji dalis, kurioje yra 2–4 straipsniai, pavadinta „ÖBB-Holding AG“.
11.
Šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Įsteigimas ir įkūrimas
1.   Federalinis transporto, inovacijų ir technologijų ministras turi įsteigti ir įkurti akcinę bendrovę Österreichische Bundesbahnen-Holding Aktiengesellschaft (toliau – ÖBB-Holding AG), kurios įstatinis kapitalas yra 1,9 mlrd. eurų, kurios buveinė yra Vienoje ir kurios visos akcijos priklauso išimtinai valstybei. Dėl bendrovės įkūrimo nereikia atlikti jokio tyrimo.“
12.
Pagal minėto įstatymo 3 straipsnį:
„Akcijų valdymas
Akcijas valstybės vardu valdo federalinis transporto, inovacijų ir technologijų ministras.“
13.
Šio įstatymo 4 straipsnyje numatyta:
„1.   ÖBB-Holding AG tikslas – naudotis nuosavybės teisėmis bendrovėse, kuriose ji tiesiogiai ar netiesiogiai turi akcijų, ir nustatyti strategines gaires.
2.   Bendrovės pagrindinės užduotys yra tokios:
1)
užtikrinti bendrovių strategijų rengimo ir įgyvendinimo bendrą koordinavimą;
2)
užtikrinti skirtų valstybės lėšų naudojimo skaidrumą.
3.   ÖBB-Holding AG gali, be kita ko, imtis visų reikiamų ar tinkamų priemonių siekdama jai nustatyto tikslo ir vykdydama pagrindines užduotis. Tai gali būti, kiek tai susiję su žmogiškaisiais ištekliais, strateginės priemonės, susijusios su personalo skaičiaus reguliavimu bendrovėse.“
14.
Įstatymo dėl federalinių geležinkelių trečiosios dalies pavadinimas „Austrijos geležinkelių bendrovės restruktūrizavimas“.
15.
Federalinio įstatymo dėl geležinkelių 25 straipsnyje nustatyta:
„Kad būtų įgyvendintas Austrijos geležinkelių bendrovės restruktūrizavimas, ÖBB-Holding AG privalo ne vėliau kaip iki 2004 m. gegužės 31 d. įsteigti ir įkurti akcinę bendrovę pavadinimu ÖBB-Infrastruktur BetriEB Aktiengesellschaft (toliau – ÖBB-Infrastruktur BetriEB AG), kurios įstatinis kapitalas 70000 eurų ir kurios buveinė būtų Vienoje.“
16.
Įstatymo dėl geležinkelių (Eisenbahngesetz) (
8
) 62 straipsnyje nustatyta:
„Pajėgumų paskirstymo įstaiga
1.   Pajėgumų paskirstymo įstaiga yra geležinkelių infrastruktūros įmonė.
2.   Nuo geležinkelio įmonių teisine forma, organizacija arba sprendimų priėmimo funkcijomis nepriklausoma geležinkelių infrastruktūros įmonė vis dėlto gali visas su pajėgumų paskirstymo įstaigos funkcijomis susijusias užduotis ar dalį jų perduoti Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, kitai kompetentingai įmonei ar kitai kompetentingai institucijai pagal raštu sudarytą sutartį.
3.   Vis dėlto su pajėgumų paskirstymo įstaigos funkcijomis susijusių užduočių negali vykdyti geležinkelių infrastruktūros įmonė, kuri teisine forma, organizacija arba sprendimų priėmimo funkcijomis nėra nepriklausoma nuo geležinkelio įmonių. Taigi tokia geležinkelių infrastruktūros įmonė pagal raštu sudarytą sutartį visas užduotis, susijusias su pajėgumų paskirstymo įstaigos funkcijomis, turi perduoti arba Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, arba kitai įmonei ar kompetentingai institucijai (tik jei abi pastarosios teisine forma, organizacija arba sprendimų priėmimo funkcijomis yra nepriklausomos nuo geležinkelio įmonių), kurios privalo savo atsakomybe ir vietoj tos įmonės vykdyti užduotis, kurias atlikti privalo pajėgumų paskirstymo įstaiga; į sutartį neturi būti įtraukta jokia norma, kuri darytų kliūčių ar trukdytų laikantis įstatymo vykdyti su pajėgumų paskirstymo įstaigos funkcijomis susijusias užduotis.
4.   Geležinkelių infrastruktūros įmonės turi nurodyti Schienen-Control GmbH įmonės, kuriai jos pagal sutartį perdavė visas su pajėgumų paskirstymo įstaigos funkcijomis susijusias užduotis ar dalį jų, pavadinimą.“
17.
Įstatymo dėl geležinkelių 74 straipsnyje nustatyta:
„Konkurencijos priežiūra
1.   Geležinkelių priežiūros komisija savo iniciatyva privalo:
1)
reikalauti, kad pajėgumų paskirstymo įstaiga veiktų nediskriminuodama, arba uždrausti bet kokį diskriminacinį elgesį, kiek tai susiję su galimybe naudotis geležinkelių infrastruktūra, įskaitant visas su tuo susijusias sąlygas dėl administracinės, techninės ir finansinės tvarkos, kaip antai naudojimosi teises, ir kiek tai susiję su kitų paslaugų teikimu, įskaitant visas su tuo susijusias sąlygas dėl administracinės, techninės ir finansinės tvarkos, kaip antai tinkamą sąnaudų grąžinimą ir sektoriuje taikomus tarifus, arba
2)
reikalauti, kad geležinkelių transporto įmonė veiktų nediskriminuodama, ir uždrausti bet kokį diskriminacinį elgesį, kiek tai susiję su paslaugų teikimu ir su papildoma paskirstymo paslauga, įskaitant visas su tuo susijusias sąlygas dėl administracinės, techninės ir finansinės tvarkos, kaip antai tinkamą sąnaudų grąžinimą ir sektoriuje taikomus tarifus, arba
3)
pripažinti visiškai arba iš dalies negaliojančiomis diskriminacines geležinkelių tinklo naudojimo sąlygas, diskriminacines bendrąsias pardavimo sąlygas, diskriminacines sutartis ar diskriminacinius dokumentus.
2.   Šiomis nuostatomis nepažeidžiama Konkurencijos teismo kompetencija.“
18.
Akcinių bendrovių įstatymo (Aktiengesetz) (
9
) 70 straipsnyje nustatyta:
„Akcinės bendrovės valdymas
1.   Direktorių valdyba turi vadovauti bendrovei savo atsakomybe, kaip to reikalaujama dėl įmonės gerovės atsižvelgiant į akcininkų ir darbuotojų interesus bei į viešąjį interesą.
2.   Direktorių valdybą gali sudaryti vienas arba daugiau asmenų. Jei direktorių vadybos narys paskiriamas į pirmininko pareigas, jo balsas yra lemiamas, jei balsai pasidalija į lygias dalis, išskyrus atvejus, kai įstatuose nustatyta kitaip.“
19.
Akcinių bendrovių įstatymo 75 straipsnyje nustatyta:
„Direktorių valdybos paskyrimas ir atšaukimas
1.   Direktorių valdybos narius skiria priežiūros taryba ne ilgesniam kaip penkerių metų laikotarpiui. Jei vienas iš direktorių valdybos narių paskiriamas ilgesniam terminuotam laikotarpiui, neterminuotam laikotarpiui arba nenurodant laikotarpio, jo įgaliojimai trunka penkerius metus. Jie gali būti pratęsti; tačiau šį pratęsimą turi raštu patvirtinti priežiūros tarybos pirmininkas. Šios nuostatos mutatis mutandis taikomos darbo sutarčiai.
2.   Juridinis asmuo ar ūkinė bendrija (kooperatinė bendrovė, komanditinė bendrovė) negali būti paskirta direktorių valdybos nariu.
3.   Jei direktorių valdybos nariais skiriami keli asmenys, priežiūros taryba gali vieną iš jų išrinkti direktorių valdybos pirmininku.
4.   Priežiūros taryba gali atšaukti direktorių valdybos nario paskyrimą ir išrinkimą į pirmininko pareigas dėl rimtų priežasčių. Tai gali būti, be kita ko, sunkus nusižengimas, nesugebėjimas užtikrinti gero valdymo arba visuotinio akcininkų susirinkimo pareikštas nepasitikėjimas, nebent nepasitikėjimas pareikštas dėl akivaizdžiai subjektyvių priežasčių. Ši nuostata taip pat taikoma pirmosios priežiūros tarybos paskirtai direktorių valdybai. Atšaukimas galioja tol, kol jo neveiksmingumas bus patvirtintas galutiniu tapusiu sprendimu, tačiau tai neturi pažeisti darbo sutartyje nustatytų teisių.“
20.
2010 m. birželio 30 d. redakcijos ÖBB-Infrastruktur AG įstatų 3 straipsnio 4 dalyje nustatyta:
„Šio tikslo siekimas taip pat yra bendrovių, kuriose Österreichische Bundesbahnen-Holding Aktiengesellschaft tiesiogiai arba netiesiogiai turi pagrindinį akcijų paketą, bendras interesas, o siekiant to tikslo turi būti laikomasi bendrųjų strateginių principų, jei tai nepažeidžia Bendrijos teisėje ir Austrijos geležinkelių įstatyme nustatyto ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft nepriklausomumo nuo geležinkelių transporto įmonių, kiek tai susiję su teisine forma, organizacija arba sprendimų priėmimo funkcijomis (ypač kiek tai susiję su traukinio linijų paskirstymu, apmokestinimu už traukinio linijų naudojimą, saugumo sertifikavimu ir veiklos tvarkos nustatymu).“
III – Ikiteisminė procedūra ir procesas Teisingumo Teisme
21.
2007 m. gegužės mėn. Komisija Austrijos valdžios institucijoms pateikė klausimyną, taip siekdama patikrinti, kaip Austrijos Respublika perkėlė pirmojo geležinkelių paketo direktyvas. Ši valstybė narė į jį atsakė 2007 m. rugpjūčio 2 d. raštu.
22.
2008 m. birželio 27 d. raštu Komisija pateikė oficialų pranešimą Austrijos Respublikai, kad ši vykdytų įsipareigojimus pagal direktyvas 91/440, 95/18 ir 2001/14. 2008 m. rugsėjo 30 d. raštu Austrijos Respublika atsakė į šį oficialų pranešimą.
23.
2009 m. spalio 8 d. raštu Komisija Austrijos Respublikai pateikė pagrįstą nuomonę, kurioje konstatavo, kad ši valstybė narė neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalį ir II priedą bei pagal Direktyvos 2001/14 4 straipsnio 2 dalį ir 14 straipsnio 2 dalį. Komisija ją paragino per du mėnesius nuo pagrįstos nuomonės gavimo dienos imtis būtinų priemonių, kad į šią pagrįstą nuomonę būtų tinkamai atsižvelgta. 2009 m. gruodžio 9 d. raštu Austrijos Respublika atsakė į pagrįstą nuomonę ir užginčijo Komisijos nurodytą įsipareigojimų neįvykdymą.
24.
Kadangi Austrijos Respublikos atsakymas Komisijos netenkino, ji nusprendė pareikšti ieškinį; šį ieškinį Teisingumo Teismas gavo 2010 m. lapkričio 26 d.
25.
2011 m. gegužės 26 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Italijos Respublikai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Austrijos Respublikos reikalavimų.
26.
Komisijos, Austrijos Respublikos ir Italijos Respublikos atstovai dalyvavo 2012 m. gegužės 23 d. įvykusiame teismo posėdyje.
IV – Pagrindai ir šalių argumentai
27.
Komisija teigia, kad ūkio subjektas, kuriam buvo patikėta vykdyti esmines Direktyvos 91/440 II priede nurodytas funkcijas, turi būti ne tik teisiškai, bet ir ekonomiškai nepriklausomas nuo geležinkelių transporto paslaugas teikiančios įmonės.
28.
Dėl šio aspekto ji teigia, kad nors Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalyje aiškiai nereikalaujama, kad ūkio subjektas, kuriam patikėtas esminių funkcijų vykdymas, būtų „nepriklausomas“ nuo bendrovių, kurios teikia geležinkelių transporto paslaugas, tačiau šioje nuostatoje vartojamas terminas „įmonė“ turi būti aiškinamas, kaip nustatyta Teisingumo Teismo praktikoje, kaip reiškiantis visus ūkio subjektus, kurie, net jei teisiškai yra atskirti, veikia kaip „ekonominis vienetas“.
29.
Pasak Komisijos, Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalį reikia aiškinti taip, kad esmines funkcijas, kurias atlieka infrastruktūros valdytojas, turi vykdyti ūkio subjektas, ne tik teisiniu požiūriu nesusijęs su geležinkelio įmonėmis, bet ir nepriklausomas nuo jų savo organizacija ir sprendimų priėmimo funkcijomis.
30.
Toliau Komisija teigia, kad jei esmines funkcijas vykdo bendrovė, priklausanti nuo geležinkelio holdingo bendrovės, kaip yra ÖBB-Infrastruktur AG atveju, reikia įvertinti, kokiu mastu ir kokiomis sąlygomis priklausoma bendrovė, kuri, beje, yra infrastruktūros valdytoja, kuriai pavesta vykdyti šias esmines funkcijas, gali būti laikoma „nepriklausoma“ nuo įmonės, teikiančios geležinkelių transporto paslaugas (t. y. holdingo bendrovė ir jai pavaldžios bendrovės, teikiančios keleivių ir krovinių transporto paslaugas), nepaisant to, kad jos abi priklauso tai pačiai grupei.
31.
Tačiau Austrijos Respublika nenumatė veiksmingų mechanizmų, kuriais būtų galima užtikrinti infrastruktūros valdytojo ÖBB-Infrastruktur AG organizacinį ir sprendimų priėmimo nepriklausomumą. Todėl Komisija daro išvadą, kad aptariama valstybė narė neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalį ir II priedą bei pagal Direktyvos 2001/14 4 straipsnio 2 dalį ir 14 straipsnio 2 dalį.
32.
Dėl šio klausimo Komisija visų pirma teigia, kad nepriklausoma institucija, pavyzdžiui, geležinkelių reguliavimo institucija arba kita institucija, turi prižiūrėti, kad būtų laikomasi su nepriklausomumu susijusios pareigos. Konkurentai turi turėti galimybę pateikti skundą, jei nesilaikoma nepriklausomumo reikalavimo. Komisija mano, kad Austrija nesilaiko nė vienos iš šių nuostatų.
33.
Antra, Komisija mano, kad teisės aktuose ar bent sutartyse turėtų būti numatytos nuostatos dėl holdingo bendrovės ir už esmines funkcijas atsakingo ūkio subjekto, šio subjekto ir kitų geležinkelio paslaugas teikiančių grupės įmonių ar kitų holdingo bendrovės kontroliuojamų subjektų, kaip antai už esmines funkcijas atsakingo ūkio subjekto akcininkų susirinkimo, santykių nepriklausomumo.
34.
Komisija teigia, kad aplinkybės, jog ÖBB-Infrastruktur AG įstatų 3 straipsnyje ir priežiūros tarybos darbo reglamento 10 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad šios bendrovės direktorių valdyba, vykdydama esmines funkcijas, nesaistoma priežiūros tarybos ar ÖBB-Holding AG nurodymų, nepakanka, kad būtų galima atmesti bet kokia galimybę, jog gali kilti infrastruktūros valdytojo vadovų ir holdingo bendrovės interesų konfliktas, nes vadovai, kuriuos holdingo bendrovė gali skirti ir atšaukti, turėtų paskatą nepriimti sprendimų, prieštaraujančių jų holdingo bendrovės ekonominiams interesams.
35.
Trečia, Komisija mano, kad holdingo bendrovės ir kitų šios holdingo bendrovės įmonių direktorių valdybos nariai neturi būti už esmines funkcijas atsakingo subjekto direktorių valdybos nariai.
36.
Iš tiesų, Komisijos manymu, būtų sudėtinga teigti, kad už esmines funkcijas atsakingo subjekto direktorių valdyba yra nepriklausoma nuo holdingo bendrovės direktorių valdybos, kiek tai susiję su sprendimų priėmimu, jei abi direktorių valdybas sudaro tie patys asmenys. Komisija pažymi, kad jokia teisės aktuose įtvirtinta nuostata neužkertamas kelias susidaryti tokiai padėčiai.
37.
Ketvirta, jokioje teisės nuostatoje už esmines funkcijas atsakingo subjekto administratoriams ir esmines funkcijas vykdantiems vadovams nedraudžiama praėjus protingam metų skaičiui po pasitraukimo iš užimamų pareigų aptariamoje įmonėje priimti bet kokį darbo pasiūlymą, susijusį su vadovo pareigomis holdingo bendrovėje arba kitose jai pavaldžiose įmonėse. Šiuo atveju Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 15 straipsniui, kuriuo remiasi Austrija ir kuriame įtvirtinta pagrindinė teisė į profesinės veiklos laisvę ir į teisę dirbti, vis dėlto taikoma bendra teisėtumo išlyga, nustatyta tos chartijos 52 straipsnyje. Todėl protingas profesinės veiklos vykdymo ribojimas yra pateisinamas.
38.
Penkta, Komisija teigia, kad už esmines funkcijas atsakingo subjekto valdyba turi būti skiriama laikantis aiškiai apibrėžtų sąlygų ir nustačius teisinius įpareigojimus, kuriais užtikrinamas visiškas sprendimų priėmimo nepriklausomumas. Ji turėtų būti skiriama ir atšaukiama prižiūrint nepriklausomai institucijai.
39.
Galiausiai Komisija teigia, kad apsaugos priemonės, taikomos siekiant užtikrinti ÖBB-Infrastruktur AG nepriklausomumą nuo ÖBB-Holding AG, yra nepakankamos.
40.
Austrijos vyriausybė teigia, kad reikia įgyvendinti ne infrastruktūros valdytojo „ekonominį nepriklausomumą“, o pirmojo geležinkelių paketo nuostatas, kurios susijusios, pirma, su siektinais tikslais (Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalis) ir, antra, su funkcijomis (Direktyvos 2001/14 4 straipsnio 2 dalis ir 14 straipsnio 2 dalis). Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalimi tik reikalaujama pasiekti tikslą, t. y. pavesti esmines funkcijas nepriklausomoms įstaigoms ar įmonėms, o Direktyvos 2001/14 4 straipsnio 2 dalimi ir 14 straipsnio 2 dalimi nustatyta tų funkcijų vykdymo tvarka, t. y. jas turi vykdyti nuo geležinkelio įmonių teisine forma, organizacija ir sprendimų priėmimo funkcijomis nepriklausoma įstaiga.
41.
Remiantis pirmojo geležinkelių paketo nuostatomis, visiškai nesvarbu, kad ÖBB-Infrastruktur AG, kaip „įstaiga“ pagal Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalį, būtų „ekonomiškai“ nepriklausoma.
42.
Austrijos vyriausybė teigia, kad Komisijos tarnybų darbo dokumento SEC(2006) 530 (
10
) 5 priede išdėstyti su nepriklausomumo įrodymu susiję tyrimo kriterijai nesutampa su šioje byloje reikšmingomis privalomomis nuostatomis, išdėstytomis Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalyje, Direktyvos 91/440 II priede bei Direktyvos 2001/14 4 straipsnio 2 dalyje ir 14 straipsnio 2 dalyje. Be to, šis dokumentas nebuvo paskelbtas Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje ir nėra privalomas teisės aktas. Todėl juo negalima remtis šioje byloje.
43.
Dėl nepriklausomos institucijos vykdomos priežiūros Austrijos vyriausybė teigia, kad įsteigus Schienen-Control GmbH ir Schienen-Control Kommission galima prižiūrėti, ar laikomasi su nepriklausomumu susijusių reikalavimų taip siekiant užkirsti kelią konkurencijos iškraipymui. Be to, direktorių valdybai nepavaldi reguliavimo institucija, t. y. Schienen-Control Kommission, gali pradėti tyrimą tiek savo iniciatyva, tiek gavusi skundą. Taigi, kaip laikomasi nepriklausomumo reikalavimų, prižiūri nepriklausoma institucija.
44.
Austrijos vyriausybė teigia, kad, kiek tai susiję su teisės aktuose ar bent holdingo bendrovės ir įvairių ūkio subjektų sutartyse numatytomis nuostatomis, iš aptariamų direktyvų nuostatų išplaukiančios pareigos, kaip antai kriterijai, išdėstyti Direktyvos 2001/14 14 straipsnio 2 dalyje dėl linijų valdymo ir Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalyje, buvo visiškai įgyvendintos Įstatymo dėl geležinkelių 62 straipsnio 3 dalimi.
45.
Austrijos vyriausybė teigia, kad atsižvelgiama į reikalavimą ÖBB grupėje atskirti „infrastruktūros“ ir „transporto paslaugų“ sritis, nes, pirma, ÖBB-Infrastruktur AG vadovauja direktorių valdyba, kuri nepavadi aukštesniam vadovui, ir, antra, direktorių valdybos nariai skiriami į pareigas laikotarpiui nuo ketverių iki penkerių metų ir gali būti prieš laiką iš jų atšaukti tik išimtiniais ir tinkamai pagrįstais atvejais. Trečia, ne tik tiesioginės, bet ir netiesioginės įtakos direktorių valdybai darymas uždraustas papildomomis ÖBB-Infrastruktur AG įstatų bei priežiūros tarybos ir direktorių valdybos darbo reglamento nuostatomis, pagal kurias netaikoma nė viena iš priežiūros tarybos leidimo teisių, jei jas taikant pažeidžiamas pagal Sąjungos teisę ir Austrijos įstatymą dėl geležinkelių reikalaujamas nepriklausomumas, kiek tai susiję su klausimais dėl naudojimosi tinklu.
46.
Austrijos vyriausybė teigia, kad aptariamose direktyvose neįtvirtintas draudimas eiti dvejas pareigas. Tuo atveju, kai vienas ÖBB-Infrastruktur AG direktorių valdybos narys pereina į ÖBB-Holding AG direktorių valdybą (kaip kolegialų organą) arba jei ÖBB-Infrastruktur AG direktorių valdybos narys pereina į šios bendrovės priežiūros tarybą, tai nereiškia, kad daroma lemiama įtaka, nes ÖBB-Holding AG direktorių valdybos arba priežiūros tarybos narys negali individualiai daryti įtakos ÖBB-Infrastruktur AG. Įstatymu dėl geležinkelių ir 2003 m. Įstatymu dėl federalinių geležinkelių struktūros priimtos su valdymo nepriklausomumu ir infrastruktūros atskyrimu nuo komercijos reikalų susijusios priemonės pagal analogiją turi būti taikomos taip pat kaip kriterijus dėl pareigų dubliavimosi.
47.
Kiek tai susiję su pereinamojo laikotarpio tarp užimamų administratoriaus ar už esmines funkcijas atsakingo vadovo pareigų už tas funkcijas atsakingoje bendrovėje ir užimamų vadovo pareigų holdingo bendrovėje nebuvimu, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 15 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta bendroji teisėtumo išlyga pateisintų laikiną profesinės veiklos ribojimą tik tuo atveju, jei jis būtų numatytas įstatyme ir pateisintas, nors šioje byloje taip nėra jau vien dėl to, kad nėra atitinkamos teisės aktų nuostatos. Palyginimas su elektros ir dujų sektoriuose taikomomis nuostatomis taip pat yra nereikšmingas, nes šios nuostatos priimtos tik visai neseniai ir ne geležinkelių sektoriuje.
48.
Galiausiai Austrijos vyriausybė mano, kad ji sukūrė pakankamas apsaugos priemones ir kad tikslas užtikrinti nediskriminuojamai veikiančią geležinkelio rinką yra pasiektas. Iš tiesų, tiek vadovų ir už esmines funkcijas atsakingo ūkio subjekto nepriklausomumas, tiek reguliavimo institucijos vykdoma konkurencijos priežiūra neprieštarauja direktyvoms 2001/14 ir 91/440.
49.
Italijos vyriausybė primena, kad Sąjungos teisės aktų leidėjo nustatyta pareiga atskirti geležinkelių transporto ir infrastruktūros valdymo funkcijas yra su sąskaityba susijęs reikalavimas.
50.
Ji pažymi, kad, kiek tai susiję su holdingo modeliu, Komisija laikosi nenuoseklaus požiūrio, kai daro nesuderinamumo prezumpciją, nes tas modelis teisiškai pripažįstamas, tačiau su aptariamomis direktyvomis gali būti suderinamas tik tuo atveju, jeigu holdingo bendrovė neturėtų arba nesinaudotų jokiomis tokiai holdingo bendrovei priklausančiomis prerogatyvomis.
51.
Teisės aktuose nebuvo siekiama nustatyti pareigos atskirti nuosavybės struktūras arba organizacines schemas, turinčias lygiavertį poveikį valdymo savarankiškumo prasme, tačiau buvo ketinama pripažinti ir užtikrinti valstybių narių ir suinteresuotųjų bendrovių diskreciją priimti įvairių tipų organizacinius modelius.
52.
Italijos vyriausybė, atsižvelgdama tiek į teisės aktų tekstą, tiek į jais siekiamą tikslą, negali pritarti Komisijos nuomonei, kad esminės funkcijos turi būti priskirtos nuo grupės, kuriai priklauso geležinkelio bendrovė, nepriklausantiems ūkio subjektams.
V – Analizė
A – Pirminės pastabos
1. Pagrindinės ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo prielaidos
53.
Austrijoje daug Direktyvos 91/440 II priede numatytų esminių funkcijų buvo patikėtos infrastruktūros valdytojui, t. y. ÖBB-Infrastruktur AG. Ši bendrovė teisiškai yra savarankiška, tačiau priklauso bendrovių, kurioms vadovauja holdingo bendrovė, grupei, kuriai taip pat priklauso geležinkelių transporto paslaugas teikiančios įmonės.
54.
Komisija kaltina Austrijos Respubliką, kad ši nenumatė veiksmingų mechanizmų, kaip užtikrinti infrastruktūros valdytojo ÖBB-Infrastruktur AG organizacinį bei sprendimų priėmimo nepriklausomumą ir nepriklausomą jam priskirtų esminių funkcijų vykdymą, ir taip neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalį.
55.
Komisijos argumentai grindžiami trimis prielaidomis.
56.
Pirmosios prielaidos esmė yra tai, kad net jei struktūra, kurioje infrastruktūros valdytojas priklauso tai pačiai įmonių grupei kaip ir geležinkelio bendrovė, o jos abi yra holdingo bendrovės dukterinės įmonės, yra savaime priimtina, Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalyje numatytas esminių funkcijų nepriklausomumas tokiu atveju gali būti pasiektas tik jeigu užtikrinamas ekonominis nepriklausomumas, kuris automatiškai įtrauktas į minėtą nuostatą.
57.
Antrosios prielaidos esmė yra tai, kad toks ekonominis nepriklausomumas negali būti pasiektas holdingo struktūros sąlygomis, nebent valstybė narė numato papildomas apsaugos priemones, atitinkančias pozityvią valstybės narės pareigą priimti konkrečias ir išsamias teisės normas. Pasak Komisijos, jos tarnybų darbo dokumento SEC(2006) 530 5 priede nurodytos priemonės kaip tik ir yra tokios priemonės, nors dokumentas ir neprivalomas.
58.
Trečioji, mano manymu, Komisijos daromos prielaidos esmė yra tai, kad dėl holdingo struktūros atitinkami Austrijos ūkio subjektai gali apeiti arba pažeisti Sąjungos ar nacionalinio teisės aktų leidėjo nustatytas pareigas.
2. Dėl valstybės narės įsipareigojimų neįvykdymo
59.
Teisingumo Teismas jau ne kartą aiškino iš direktyvų išplaukiančių pareigų apimtį, kiek tai susiję su jų perkėlimu valstybėse narėse. Jis, be kita ko, konstatavo neprivaląs pateikti tokio išaiškinimo, dėl kurio pasikeistų direktyvos straipsnio formuluotė.
60.
Šiuo klausimu Teisingumo Teismas Sprendime Komisija prieš Graikiją (
11
) nusprendė, kad Graikijos Respublika gali nacionalinius teisės aktus teisėtai grįsti Direktyvos 92/83/EEB (
12
) 23 straipsnio 2 dalimi, kuria jai leidžiama ūzui taikyti mažesnį už minimalų akcizo tarifą. Taigi Teisingumo Teismas atmetė Komisijos ieškinį, kuriame ji teigė, kad ši valstybė narė neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 90 straipsnio pirmą pastraipą, ir tvirtino, kad valstybės narės nebuvo atleistos, net jei toks aiškus leidimas numatytas antrinėje teisėje, nuo pareigos laikytis pirminės teisės, ir tuo remdamasi padarė išvadą, kad paaiškėjus, jog nacionalinė priemonė nesuderinama su pirmine teise, valstybė narė neturėjo teisės pasinaudoti tokiu leidimu.
61.
Sprendime Komisija prieš Jungtinę Karalystę (
13
) Teisingumo Teismas taip pat konstatavo, kad Jungtinės Didžiosios Britanijos iš Šiaurės Airijos Karalystės, kurios nacionaliniai teisės aktai atitinka aiškią ir tikslią Tryliktosios direktyvos 86/560/EEB (
14
) 2 straipsnio 1 dalies formuluotę, negalima kaltinti tuo, jog ji neįvykdė įsipareigojimų tiksliai pagal šią nuostatą, nes nebuvo pateiktas išaiškinimas, kuriuo minėta nuostata būtų ištaisyta taip, kad atitiktų bendros PVM sistemos bendrąją logiką ir būtų ištaisyta Bendrijos teisės aktų leidėjo klaida, kurią nurodė Komisija ir kuri, pasak jos, išplaukia iš direktyvos pasiūlymo motyvų.
62.
Tame sprendime Teisingumo Teismas pažymėjo, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką teisinio saugumo principas reikalauja, kad Sąjungos teisės aktai suinteresuotiesiems asmenims suteiktų galimybę tiksliai žinoti jiems nustatytų pareigų turinį. Teisės subjektai turi aiškiai žinoti savo teises bei pareigas ir atitinkamai imtis veiksmų (
15
). Tiesa, ši teismo praktika susijusi su privačių asmenų ir valstybės institucijos santykiais. Vis dėlto ši teismų praktika taip pat yra reikšminga, kai kalbama apie direktyvos, susijusios su mokesčiais, perkėlimą.
63.
Neseniai išnagrinėtoje byloje Teisingumo Teismas pabrėžė įsipareigojimų neįvykdymo konstatavimo objektyvumą (
16
). Vis dėlto negalima kalbėti apie įsipareigojimų neįvykdymą, jei veiksmas, kurio Komisija reikalauja iš valstybės narės, nenurodytas direktyvoje ir jei tai tik vienas iš galimų veiksmų, kurių reikia imtis direktyvai perkelti.
64.
Komisija pažymi, kad šioje byloje kalbama apie nevisišką perkėlimą, o ne apie neteisingą direktyvos taikymą. Todėl reikėtų išsiaiškinti, ar holdingo struktūra, kurią sudaro už esmines funkcijas atsakingas infrastruktūros valdytojas ir geležinkelio bendrovės, Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 daliai neprieštarauja tik tuo atveju, jei infrastruktūros valdytojas yra ekonomiškai nepriklausomas nuo patronuojančiosios bendrovės, ir ar toks nepriklausomumas negali būti įgyvendintas valstybei narei nesiėmus Komisijos reikalaujamų pozityvių priemonių.
B – Už esmines funkcijas atsakingų organų nepriklausomumas
65.
Direktyva 91/440 buvo pradėtas geležinkelių transporto liberalizavimas transporto įmonėms suteikiant teisę naudotis geležinkelių infrastruktūra. Su šia teise susijusi svarbi priemonė buvo infrastruktūros valdymo ir transporto paslaugų veiklos atskyrimas. Tačiau atskyrimo principas buvo taikomas ne struktūrai, o funkcijoms, tiksliau – tik sąskaitybos funkcijai. Tik nurodyta, jog yra galimybė vykdant atskyrimą „vienoje įmonėje įkurti atskirus padalinius arba kad infrastruktūrą valdytų atskiras subjektas“. Taip būtų išsaugotas integruotas nacionalinis modelis.
66.
Direktyvų 95/18/EB ir 95/19/EB (
17
), o vėliau 2001 m. pirmojo geležinkelių paketo direktyvų tikslas buvo įgyvendinti nešališko ir nediskriminacinio naudojimosi teisę numatant sukurti licencijas transporto įmonėms ir taisykles dėl pajėgumų paskirstymo bei mokesčių tarifų nustatymo. Kad būtų užtikrintas toks naudojimasis, Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalyje buvo numatytas už esmines funkcijas atsakingos įstaigos nepriklausomumo principas.
67.
Esminės funkcijos nurodytos Direktyvos 91/440 II priede. Tai geležinkelių įmonių licencijavimas, pajėgumų paskirstymas, konkrečių linijų paskyrimas, transporto įmonių mokamų mokesčių nustatymas ir įsipareigojimų teikti viešąsias paslaugas laikymosi stebėjimas.
68.
Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalyje ir Direktyvos 2001/14 4 straipsnio 2 dalyje bei 14 straipsnio 2 dalyje atitinkamai kalbama apie naudojimąsi tinklu valdančios „įstaigos ar įmonės“, „mokesčių surinkimo įstaigos“ ir pajėgumų „paskirstymo įstaigos“ nepriklausomumą. Tai yra trys funkcijos, kurių jokiu atveju negali vykdyti transporto įmonė. Šias funkcijas gali vykdyti arba valdytojas, jei „jis pats“ nėra transporto paslaugų teikėjas ir nepriklauso nuo bet kokios geležinkelio įmonės, būtent nuo istorinio operatoriaus, arba priešingu atveju „įstaiga“, t. y. įstaiga arba įmonė, kuri „teisine forma, organizacija ir sprendimų priėmimu“ nepriklauso nuo geležinkelio įmonių.
69.
Visi už esmines funkcijas atsakingų organų sprendimai gali būti skundžiami nepriklausomai reguliavimo institucijai, įsteigtai pagal Direktyvos 2001/14 30 straipsnio 1 dalį.
70.
Integruotoje holdingo bendrovės sistemoje infrastruktūros valdytojas taip pat yra nepriklausoma įstaiga, atsakinga už linijų paskirstymą, tų linijų apmokestinimą, saugos sertifikavimą ir veiklos taisyklių nustatymą. Net priėmus pirmąjį geležinkelių paketą buvo pripažinta, kad šią sistemą vis dar galima taikyti (
18
). 2006 m. Ataskaitoje apie pirmojo geležinkelių paketo įgyvendinimą Komisijos tarnybos pateikė nuomonę, kad pagal direktyvos tekstą institucinis atskyrimas formaliai nereikalaujamas; toje ataskaitoje jos taip pat pažymėjo esančios už tokį atskyrimą (
19
).
71.
Remiantis Direktyvos 91/440 6 straipsniu, iš valstybių narių negalima reikalauti institucinio atskyrimo. 6 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, iš esmės kiek tai susiję su valstybės pagalba, atskirti transporto paslaugų veiklos ir infrastruktūros valdymo veiklos sąskaitas. Remiantis 2 dalies formuluote galima teigti, kad iš esmės nėra jokio reikalavimo dėl institucinio atskyrimo: „valstybės narės taip pat gali numatyti, kad dėl minėto atskyrimo vienoje įmonėje turės būti įsteigti atskiri padaliniai, arba kad infrastruktūrą valdys atskiras subjektas“.
72.
Tik to paties 6 straipsnio 3 dalyje, kurioje kalbama apie „II priede išvardytas [esmines] funkcijas, garantuojančias tinkamą ir nediskriminuojančią prieigą prie infrastruktūros“, atskyrimas reikalaujamas, nes įstaiga ar įmonė neturi pati būti geležinkelių transporto paslaugų teikėja. Tačiau toje pat nuostatoje pažymėta, kad nėra jokių privalomų institucinių reikalavimų „nepriklausomai nuo organizacinių struktūrų“, jei gali „būti įrodyta, kad šis tikslas buvo pasiektas“, kiek tai susiję su nešališku ir nediskriminaciniu naudojimusi.
73.
Todėl reikia daryti išvadą, kad pagal direktyvą leidžiama taikyti integruotą holdingo bendrovės sistemą ir kad ta direktyva nereikalaujama instituciškai atskirti valdytojo nuo istorinio operatoriaus. Vis dėlto būtent vykdant esmines funkcijas holdingo modelis gali kelti tam tikrų problemų, nes tokia holdingo bendrovė kontroliuoja transporto įmonę ir valdytoją.
74.
Direktyvoje 2001/14 nustatyta, kad už esmines funkcijas atsakingų įstaigų nepriklausomumo laipsnis reiškia nepriklausomumą „teisine forma, organizacija ir sprendimų priėmimu“ (
20
).
75.
Holdingo struktūra, be jokios abejonės, atitinka pirmąjį kriterijų ir, žinoma, antrąjį. Teisinis nepriklausomumas užtikrinamas holdingo bendrovei įsteigus dukterinę įmonę. Organizacinis nepriklausomumas iš dalies susijęs su atskiro juridinio asmens statusu, dėl kurio bendrovė turi turėti sprendimus priimančius organus. Šis reikalavimas iš dalies apima faktinį organizavimo aspektą. Subjektas neturi būti tarsi tuščia kriauklė, o privalo turėti savo žmogiškuosius ir faktinius išteklius. Galiausiai Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalyje reikalaujama, kad „turi būti įrodyta“, jog pasiektas už esmines funkcijas atsakingų įstaigų nepriklausomumas. Būtent trečiasis kriterijus kelia daugiausia problemų.
76.
Komisija reikalauja, kad būtų imtasi kelių direktyvose 91/440 ir 2001/14 nenurodytų pozityvių priemonių, skirtų už esmines funkcijas atsakingos įstaigos, t. y. infrastruktūros valdytojo, sprendimų priėmimo nepriklausomumui užtikrinti, kai taikomas holdingo modelis. Iš tiesų, taikant šių priemonių visumą būtų užtikrintas veiksmingas transporto valdytojo sprendimų priėmimo nepriklausomumas.
77.
Pažymiu, kad Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalyje nepatikslintos šios nepriklausomumo sąlygos. Būtent šią spragą Komisija siekia užpildyti darydama nurodą į Komisijos tarnybų darbo dokumento SEC(2006) 530 5 priedą, pridėtą prie pirmojo geležinkelių paketo įgyvendinimo ataskaitos.
78.
Tame priede paminėta reguliavimo institucijos veikla prižiūrint, kad būtų laikomasi nepriklausomumo, ir skiriant bei atšaukiant infrastruktūros valdytojo administratorius. Be to, tame priede reikalaujama uždrausti pareigų visos grupės direktorių valdybos organuose dubliavimąsi, vadovaujantiems nariams taikyti pereinamąjį laikotarpį, kai jie pereina iš vienos į kitą tos pačios holdingo bendrovės įmonę, ir apsaugoti visą minėto valdytojo tvarkomą informaciją.
79.
Todėl Teisingumo Teismo prašoma nustatyti valstybių narių pareigą taikyti visas šias konkrečias priemones, kurios išdėstytos tik pirmojo geležinkelių paketo įgyvendinimo ataskaitoje ir kurių dėl tos priežasties nėra Direktyvos 91/440 tekste.
80.
Remiantis nusistovėjusia teismų praktika, įsipareigojimų neįvykdymo įrodymo našta tenka Komisijai, kuri „turi pateikti Teisingumo Teismui būtinus įrodymus, kad jis galėtų patikrinti įsipareigojimų nevykdymo buvimą nesiremdamas jokia prielaida“.
81.
Komisija pati pripažįsta, kad būtent Direktyvos 91/440 aiškinimas, kurį ji pateikė darbo dokumento SEC(2006) 530 5 priede, lėmė valstybėms narėms pateiktus reikalavimus ir būtent tuo aiškinimu grindžiamas jos kreipimasis į Teisingumo Teismą. Tas priedas neturi privalomos teisinės galios. Jame tik išdėstytas Komisijos tarnybų siūlomas teisinės, organizacinės ir sprendimų priėmimo sąvokos išaiškinimas. Primenu, kad ginčijamos pozityvios pareigos niekada nebuvo nurodytos minėtos direktyvos tekste ar kitame privalomame Sąjungos teisės akte nei tuo metu, kai buvo priimta direktyva, nei pasibaigus perkėlimo terminui.
82.
Komisija pateikia ne tik konstruktyvų direktyvose 91/440 ir 2001/14 išdėstyto organizacinio ir sprendimų priėmimo nepriklausomumo principo išaiškinimą, bet ir iš dviejų dalių sudarytus argumentus, susijusius su veiksmingumo principu.
83.
Pirmoji dalis grindžiama konkurencijos teise ir, atsižvelgiant į holdingo modelį ir į tai, kad egzistuoja patronuojančioji bendrovė ir dukterinės įmonės, valdytojo nepriklausomumo principo aiškinimu, kuriuo remiantis tas valdytojas gali būti tik „savarankiška įmonė“, kaip tai suprantama pagal konkurencijos teisę. Todėl tam tikra įprastinė holdingo bendrovės įtaka dukterinei įmonei valdytojai pagal bendrovių teisę yra apeinama.
84.
Antroji dalis grindžiama reguliavimo teise ir joje dėstoma mintis, kad geležinkelių sektoriui turėtų būti taikoma bendroji reguliavimo teisė dėl valdytojo nepriklausomumo ir reguliavimo institucijos įgaliojimų. Komisija remiasi Teisingumo Teismo praktika dėl tinklų.
85.
Pasak Komisijos, jei neįrodyta priešingai, reikia preziumuoti, kad holdingo bendrovė faktiškai ekonomiškai kontroliuoja už esmines funkcijas atsakingą infrastruktūrą valdančią dukterinę įmonę. Vis dėlto, mano nuomone, analogijos su dukterinių įmonių ir patronuojančiosios bendrovės ekonominiu vienetu pagal konkurencijos teisę taikymas yra neįtikinamas, nes ją pritaikius būtų paneigta pati holdingo bendrovės sistema, nors ją taikyti aiškiai leidžiama remiantis direktyvomis 91/440 ir 2001/14. Austrijos Respublika pagrįstai daro išvadą, kad jei holdingo bendrovės dukterinė įmonė negalėtų vykdyti esminių infrastruktūros valdytojo funkcijų dėl to, kad kita tos pačios holdingo bendrovės dukterinė įmonė teikia geležinkelių transporto paslaugas, galimybė taikyti holdingo struktūrą, kuri vis dėlto yra teisėta pagal Sąjungos teisę, realiai taptų neįgyvendinama.
86.
Be to, pagal konkurencijos teisę ekonominio vieneto egzistavimas turi būti įrodytas. Tai a fortiori būtina ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo dėl nevisiško perkėlimo, kuris pareikštas, jei direktyvoje tokie reikalavimai nenurodyti, atveju. Tačiau pagal konkurencijos teisę nustatyta pareiga vėliau įrodyti dukterinės įmonės nepriklausomumą negali būti perkelta į procesą dėl įsipareigojimų neįvykdymo. Vien aplinkybės, kad holdingo bendrovei priklauso visos už esmines funkcijas atsakingo subjekto akcijos ar su jomis susijusios balsavimo teisės arba didžioji jų dalis, nepakanka, kitaip „įprasta“ holdingo bendrovės sistema būtų savaime uždrausta. Be to, man kelia abejonių Komisijos siūlomo požiūrio taikymas tiems atvejams, kai holdingo struktūros aiškus tikslas yra įsteigti dukterinę įmonę, kuri vykdytų viešojo pobūdžio užduotis ir kurios nepriklausomumas numatytas konkrečiose nuostatose. Mano manymu, galimas faktinis holdingo bendrovės dukterinių įmonių susitarimas turi būti įrodytas.
87.
Todėl Komisija privalo įrodyti, kad sistema sukuria akivaizdų interesų konfliktą, į kurį atsižvelgiant galima padaryti tik išvadą, kad pažeidžiamas esminių funkcijų vykdymo nepriklausomas. Komisija pripažįsta, kad Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog tai, kad patronuojančioji bendrovė 100 % valdo dukterinę įmonę, dar nereiškia, kad ta dukterinė įmonė veikia nesavarankiškai (
21
). Todėl būtent Komisija privalo įrodyti, kad interesų konflikto rizika yra tokia didelė, kad reikia taikyti direktyvoje nenustatytas prevencijos priemones.
88.
Komisijos teiginiui, kuris grindžiamas prielaida, jog iš pačios holdingo bendrovės sandaros kyla „savaiminis piktnaudžiavimas“, negalima pritarti per procesą dėl įsipareigojimų neįvykdymo, kuriame nagrinėjamas ne netinkamas direktyvos taikymas, o nevisiškas jos perkėlimas.
89.
Be to, man atrodo nenuoseklu iš valstybės narės reikalauti priimti papildomas taisykles, jei tam tikri subjektai nesilaiko ex hypotesi teisinių pareigų, kuriomis saugomas dukterinės įmonės nepriklausomumas.
90.
Pridursiu, kad labiausiai ginčytinas trečiojo energetikos paketo klausimas buvo susijęs su perdavimo sistemos operatoriumi. Nuostatos, pagal kurias integruotos įmonės reorganizuojamos į akcines bendroves, kuriose sistemos operatorius valdomas atskirai nuo patronuojančiosios bendrovės ir turi atskirą valdybą, išdėstytos Direktyvos 2009/72/EB IV ir V skyrių 9 ir paskesniuose straipsniuose bei identiškose Direktyvos 2009/73 (
22
) nuostatose. Atitinkamos Direktyvos 2009/72 nuostatos atitinka visus reikalavimus, kuriuos Komisija pateikė Austrijos Respublikai.
91.
Galiausiai, mano nuomone, Komisijai nepavyko įrodyti, kad vienintelė priemonė teisinio, organizacinio ir sprendimų priėmimo nepriklausomumo reikalavimui įvykdyti yra įstatymuose ar teisės aktuose arba sutartyse nustatyti taisykles, atitinkančias ieškinyje nurodytas priemones.
92.
Iš tiesų reikalavimai, susiję su pagal Direktyvos 2001/14 30 straipsnio 1 dalį įsteigtos nepriklausomos reguliavimo institucijos kompetencijomis, negali būti išvesti iš Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalies, nes šį klausimą išsamiai reglamentuoja pirmoji nurodyta nuostata, pagal kurią reguliavimo institucijai suteikiamos galios, kai kandidatas vertinamas nevienodai arba diskriminuojamai ir kiek tai susiję su tarifų nustatymo taisyklių laikymusi (
23
).
93.
Lygiagrečių pareigų draudimas susijęs su nesuderinamumo principu, kuris neatskiriamas nuo sprendimų priėmimo nepriklausomumo sąvokos. Vis dėlto šis principas, kurio direktyvose 91/440 ir 2001/14 Sąjungos teisės aktų leidėjas neapibrėžė, gali būti išreikštas įvairiais abstrakcijos lygmenimis, o skirtinguose teisės aktuose jis yra įtvirtintas skirtingai.
94.
Kai kalbama apie holdingo struktūrą, įmonių teisės nuostatos turi įtakos konkrečiam nesuderinamumo principo taikymui; lygiagrečios pareigos A valstybės narės sistemoje gali neturėti realių pasekmių, nors jos gali būti pripažintos nesuderinamomis su dukterinės bendrovės sprendimų priėmimo nepriklausomumu B valstybės narės sistemoje. Dėl šios priežasties, tą klausimą reglamentuojančios taisyklės nebuvimas negali būti automatiškai laikomas valstybės narės padarytu pažeidimu.
95.
Bet kuriuo atveju Komisijos reikalaujama ir su lygiagrečių pareigų draudimu susijusi priemonė netaikoma visais atvejais, kai dėl nesuderinamumo gali kilti abejonių dėl esminių funkcijų nepriklausomumo. Kaip pavyzdį galima paminėti situaciją, kai trys broliai yra valdybos nariai, vyriausiasis – holdingo bendrovėje, o du jaunesnieji – dukterinėse įmonėse, iš kurių viena atsakinga už infrastruktūros valdymą, o kita – už geležinkelio paslaugas. Tačiau remiantis Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalimi negalima teigti, kad nustatyta pareiga ex ante numatyti taisyklę, kuria draudžiamos lygiagrečios pareigos, nors konkretūs specifinių lygiagrečių pareigų atvejai, mano manymu, galėtų lengvai būti laikomi netinkamu tos nuostatos taikymu.
96.
Tie patys argumentai taikomi reikalavimui, pagal kurį už esmines funkcijas atsakingo subjekto administratoriams ir vadovams bei darbuotojams, atsakingiems už esminių funkcijų vykdymą, protingą metų skaičių po išėjimo iš darbo atitinkamoje įmonėje turi būti draudžiama pradėti eiti bet kokias vadovaujamas pareigas holdingo bendrovėje arba kitose nuo jos priklausančiose įmonėse.
97.
Tokia taisyklė nustatyta direktyvų 2009/72 ir 2009/73 19 straipsnio 3 dalyje, kurioje nustatyta, jog už valdymą atsakingi asmenys ir valdybos nariai negali būti skiriami į pareigas, jei neįrodo, kad trejus metus neturėjo profesinių ryšių su integruota įmone. 19 straipsnio 7 dalyje nustatyta, kad pasibaigus įgaliojimų terminui šie asmenys ketverius metus negali turėti ryšių su integruota įmone. Galiausiai, 19 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad vykdydami veiklą sistemos operatoriaus darbuotojai negali vykdyti kitos veiklos, susijusios su kita energetikos sektoriaus holdingo bendrovės šalimi.
98.
Toks išsamus reglamentavimas neįtrauktas į aptariamas geležinkelių direktyvas ir jas aiškinant negalima daryti išvados apie jo egzistavimą.
99.
Turiu konstatuoti, kad Austrijos Respublika praktiškai laikosi reikalavimų, kad infrastruktūros valdytojas turi turėti atskiras patalpas ir personalą, ir kad pareiga numatyti tam tikslui konkrečią taisyklę negali būti išvesta iš Direktyvos 91/440 6 straipsnio 3 dalies. Dėl infrastruktūros valdytojo ir kitų grupės įmonių darbuotojų bendravimo pritariu Austrijos Respublikos argumentams, kad Komisija neįrodė, kodėl nepakanka darbo sutartyse išdėstytų konfidencialumo apsaugos nuostatų.
100.
Galiausiai kaltinimą, susijusį su informacinių technologijų saugumu, Komisija dublike atsiėmė, todėl diskusijos šiuo klausimu nebereikalingos.
101.
Darau išvadą, kad ieškiniui dėl nevisiško perkėlimo pritarti negalima. Kiek tai susiję su direktyvos taikymu, holdingo modelis nėra tinkamiausia išeitis, kaip jau esu pažymėjęs išvadoje byloje Westbahn Management (
24
). Vis dėlto šioje byloje Komisija nekaltina Austrijos Respublikos, kad ji tą direktyvą taikė netinkamai, ir nepateikia jokių įtikinamų įrodymų.
VI – Dėl bylinėjimosi išlaidų
102.
Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo.
103.
Kadangi Austrijos Respublika prašė priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas, reikės patenkinti šį prašymą, jei, kaip siūlau, bus atmestas visas ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo.
104.
Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 4 dalies pirmą pastraipą Italijos Respublika, kuri prašė leisti įstoti į šią bylą, pati padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
VII – Išvada
105.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui siūlau priimti tokį sprendimą:
1.
Atmesti ieškinį.
2.
Priteisti iš Europos Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
3.
Italijos Respublika padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
(
1
)	Originalo kalba: prancūzų.
(
2
)	1991 m. liepos 29 d. Tarybos direktyva dėl Bendrijos geležinkelių plėtros (OL L 237, p. 25; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 1 t., p. 341).
(
3
)	2001 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (OL L 75, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 5 t., p. 376).
(
4
)	2001 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl geležinkelių infrastruktūros pajėgumų paskirstymo, mokesčių už naudojimąsi geležinkelių infrastruktūra ėmimo ir saugos sertifikavimo (OL L 75, p. 29; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 5 t., p. 404).
(
5
)	2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (OL L 164, p. 44 ; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 8 t., p. 227). Reikia pažymėti, kad Direktyvos 2001/14 pavadinimas buvo pakeistas Direktyvos 2004/49/EB 30 straipsniu. Dabar ji vadinama 2001 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2001/14/EB dėl geležinkelių infrastruktūros pajėgumų paskirstymo ir mokesčių už naudojimąsi geležinkelių infrastruktūra ėmimo.
(
6
)	Kalbama apie šias Teisingumo Teismo nagrinėjamas bylas: Komisija prieš Vengriją (C-473/10); Komisija prieš Ispaniją (C-483/10); Komisija prieš Lenkiją (C-512/10); Komisija prieš Graikiją (C-528/10); Komisija prieš Čekijos Respubliką (C-545/10); Komisija prieš Vokietiją (C-556/10); Komisija prieš Portugaliją (C-557/10); Komisija prieš Prancūziją (C-625/10); Komisija prieš Slovėniją (C-627/10); Komisija prieš Italiją (C-369/11) ir Komisija prieš Liuksemburgą (C-412/11).
(
7
)	BGBl. 825/1992, redakcija su daliniais pakeitimais paskelbta BGBl. I, 95/2009.
(
8
)	BGBl. 60/1957, redakcija su daliniais pakeitimais paskelbta BGBl. I, 95/2009.
(
9
)	BGBl. 98/1965.
(
10
)	2006 m. gegužės 3 d.Commission staff working document SEC(2006) 530 „Annexes to the Communication on the implementation of the railway infrastructure package Directives („First Railway Package“), COM(2006) 189 final“, p. 31. Pateikiamas tik anglų kalba.
(
11
)	2004 m. spalio 5 d. sprendimas (C-475/01, Rink. p. I-8923).
(
12
)	1992 m. spalio 19 d. Tarybos direktyva dėl akcizų už alkoholį ir alkoholinius gėrimus struktūrų suderinimo (OL L 316, p. 21; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 9 sk., 1 t., p. 206).
(
13
)	2010 m. liepos 5 d. sprendimas (C-582/08, Rink. p. I-7191, 46–51 punktai).
(
14
)	1986 m. lapkričio 17 d. Tryliktoji Tarybos direktyva dėl valstybių narių apyvartos mokesčių įstatymų suderinimo – pridėtinės vertės mokesčio grąžinimo apmokestinamiesiems asmenims, kurie nėra įsisteigę Bendrijos teritorijoje, tvarkos (OL L 326, p. 40; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 9 sk. 1 t., p. 129).
(
15
)	2009 m. kovo 10 d. Sprendimas Heinrich (C-345/06, Rink. p. I-1659, 44 punktas ir jame nurodyta teismo praktika)
(
16
)	Žr. 2012 m. gegužės 10 d. Sprendimą Komisija prieš Estiją (C-39/10, 63 punktas).
(
17
)	1995 m. birželio 19 d. Tarybos direktyva 95/18/EB dėl geležinkelio įmonių licencijavimo (OL L 143, p. 70 ; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 7 sk., 2 t., p. 258) ir 1995 m. birželio 19 d. Tarybos direktyva 95/19/EB dėl geležinkelio infrastruktūros pajėgumų paskirstymo ir mokesčių už naudojimąsi infrastruktūra surinkimo (OL L 143, p. 75).
(
18
)	Europos Sąjungos Tarybai priimant šį paketą Vokietijos Federacinė Respublika pareiškė, kad atlikti esmines funkcijas ir teikti geležinkelių transporto paslaugas gali būti patikėta „teisiškai nepriklausomoms įmonėms, kurios susijusios su vienu holdingu“ (2000 m. gruodžio 20 ir 21 d. 2324-oji Tarybos sesija „Transportas“). Austrijos Respublika išsamiai aiškina, kaip šiuo aspektu keitėsi Sąjungos teisės aktai.
(
19
)	„The Directives do not formally require institutional separation between the activities of infrastructure manager and railway undertaking, but this separation seems to be the best way of ensuring fair and non-discriminatory treatment for all railway undertakings wishing to gain access to the infrastructure“, žr. Komisijos tarnybų darbo dokumentą SEC(2006) 530, p. 31.
(
20
)	Reikia pažymėti, kad šis „nepriklausomumas“ yra kitoks nei taikomas asmens duomenų apsaugą užtikrinančioms valdžios institucijoms, pavyzdžiui, žodžių junginyje „visiškai nepriklausomai“, kuris vartojamas 1995 m. spalio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 95/46/EB dėl asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo (OL L 281, p. 31; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 15 t., p. 355) 28 straipsnio 1 dalyje. Šiuo klausimu žr. 2010 m. kovo 9 d. Sprendimą Komisija prieš Vokietiją (C-518/07, Rink. p. I-1885, 17 ir paskesni punktai) ir generalinio advokato J. Mazák išvados byloje Komisija prieš Austriją 20 ir paskesnius punktus (C-614/10, nagrinėjama Teisingumo Teisme).
(
21
)	Komisija daro nuorodą į 1972 m. liepos 14 d. Sprendimą Imperial Chemical Industries prieš Komisiją (48/69, Rink. p. 619, 134 punktas) ir 1996 m. spalio 24 d. Sprendimą Viho prieš Komisiją (C-73/95 P, Rink. p. I-5457, 6 ir 13–18 punktai).
(
22
)	2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/72/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinanti Direktyvą 2003/54/EB (OL L 211, p. 55), ir 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/73/EB dėl gamtinių dujų vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinanti Direktyvą 2003/55/EB (OL L 211, p. 94).
(
23
)	Šiuo klausimu remiuosi Komisijos ketvirtuoju kaltinimu minėtoje byloje Komisija prieš Vokietiją, kurioje Komisija siūlo plačiai aiškinti Direktyvos 2001/14 30 straipsnio 4 dalį ir Direktyvos 91/440 7 straipsnio 10 dalį.
(
24
)	Žr. mano išvados byloje Westbahn Management (C-136/11, šiuo metu nagrinėjama Teisingumo Teisme) 47 ir paskesnius punktus.