61990J0311
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-311/90 (
*1
)
I — Matéria de facto e tramitação processual
1. Regulamentação comunitária aplicável
a)
O Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), instituiu uma imposição suplementar a cobrar sobre as quantidades de leite entregues que excedam uma quantidade de referência a determinar. Este regime é posto em prática em cada região do território dos Estados-membros de acordo com cada uma das seguintes fórmulas (artigo 1.°):
—
segundo a fórmula A, a imposição é devida pelos produtores de leite sobre as quantidades de leite entregues a um comprador que excedam uma quantidade de referência a determinar (fórmula produtor);
—
segundo a fórmula B, a imposição é devida pelos compradores de leite ou de outros produtos lácteos (centrais leiteiras) entregues pelos produtores que excedam uma quantidade de referência a determinar. O comprador devedor da imposição é obrigado a repercuti-la sobre os produtores que tenham aumentado as suas entregas, proporcionalmente ao seu contributo para o excedente da quantidade de referência do comprador (fórmula comprador).
b)
As regras gerais para aplicação da imposição suplementar figuram no Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição referida no artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68, no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64). Este regulamento fixa, designadamente, a quantidade de referência mencionada no Regulamento de base n.° 856/84, ou seja, a quantidade isenta de imposição suplementar. Esta é em princípio igual à quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue por um produtor (fórmula A) ou adquirida por um comprador (fórmula B) durante o ano civil de 1981, aumentada de 1 % (artigo 2.°, n.° 1). Contudo, os Estados-membros podem prever que, no seu território, a quantidade de referência seja igual à quantidade de leite ou de equivalente de leite entregue ou adquirida durante o ano civil de 1982 ou de 1983, afectada de uma percentagem estabelecida de modo a não ultrapassar a quantidade garantida (artigo 2.°, n.° 2).
Os artigos 3.°, 3.°-A, 4.° e 4.°-A do Regulamento n.° 857/84, alterado, permitem aos Estados-membros atender a determinadas situações especiais aquando da fixação das quantidades de referência ou atribuir quantidades de referência específicas ou suplementares.
c)
O Regulamento (CEE) n.° 775/87 do Conselho, de 16 de Março de 1987, relativo à suspensão temporária de uma parte das quantidades de referência mencionadas no n.° 1 do artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 78, p. 5), dispõe no seu artigo 1.°, n.° 1, primeiro, segundo e terceiro parágrafos, o seguinte:
«Artigo 1.°
1.   A partir do quarto período de doze meses de aplicação do regime de direito nivelador (
*2
) suplementar referido no artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68, é suspensa uma proporção uniforme de cada quantidade de referência mencionada no n.° 1 do artigo 5.°-C desse regulamento.
Essa proporção é fixada de modo que a soma das quantidades suspensas seja igual a 4 %, para o quarto período, e a 5,5 %, para o quinto período, da quantidade global garantida de cada Estado-membro, estabelecida no n.° 3 do artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68, para o terceiro período de doze meses.
Todavia, os Estados-membros são autorizados a suspender, a partir do quarto período, as quantidades previstas para o quinto período.
...»
2. O litígio no processo principal
Josef Hierl é proprietário de uma exploração com uma superfície útil de 36 «Tagwerk», ou seja, cerca de 10,8 ha, metade da qual é constituída por prados que só em parte poderiam ser cultivados. A quantidade de referência de 17000 kg de leite que lhe foi concedida inicialmente ao abrigo do regime da imposição suplementar sobre o leite foi reduzida de 510 kg a partir de 1 de Abril de 1987, e depois suspensa provisoriamente em 935 kg, com base no artigo 1.°, n.° 1, primeiro, segundo e terceiro parágrafos, do Regulamento n.° 775/87. J. Hierl recebeu uma indemnização pela parte da quantidade de referência que foi alvo de uma suspensão ou de uma supressão.
A acção principal, intentada por J. Hierl contra o Hauptzollamt Regensburg, versa sobre a suspensão de uma parte da quantidade da referência do demandante.
Considerando que a decisão a proferir depende da validade desta disposição, o Finanzgericht München (Alemanha), a cuja apreciação o litígio foi submetido, suspendeu a instância por decisão de 17 de Julho de 1990 e submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, um pedido de decisão prejudicial no qual solicita que este se pronuncie sobre as questões seguintes:
«1)
O artigo 1.°, n.° 1, primeiro a terceiro parágrafos, do Regulamento (CEE) n.° 775/87, de 16 de Março de 1987, é inválido, por violar o artigo 39.° do Tratado CEE e o princípio da igualdade do direito comunitário, ao prescrever, em relação à suspensão das quantidades de referência, indistintamente a mesma percentagem de redução, sem ter em conta a importância da quantidade de referência existente em cada caso?
2)
No caso de a resposta à primeira questão ser afirmativa:
A disposição referida é inválida no seu conjunto ou apenas na medida em que afecta os produtores de leite com uma determinada quantidade de referência — e neste caso, qual?»
Nos fundamentos da decisão de reenvio o Finanzgericht sustenta, no essencial, que a regulamentação comunitária em causa infringe as disposições do artigo 39.° do Tratado CEE, dado que uma suspensão linear e não escalonada da quantidade de referência penaliza os pequenos produtores de leite que produzem eles próprios os alimentos que dão aos seus animais e que, contrariamente às grandes explorações, não estão em condições de compensar uma suspensão da sua quantidade de referência quer através de uma redução de aquisição de alimentos importados quer através da intensificação de outras produções. Na óptica do órgão jurisdicional nacional, a redução linear das quantidades de referência viola igualmente o princípio da igualdade na medida em que atinge os pequenos produtores com mais dureza que os grandes produtores. Com efeito, os primeiros, ao contrário dos últimos, em regra geral subsistem apenas devido à ajuda das suas famílias e estão, por outro lado, dependentes da criação de vacas leiteiras, não lhes sendo possível nem rentável a passagem para outras produções agrícolas devido aos elevados investimentos que implica uma tal reconversão da exploração.
3. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
A decisão de reenvio foi registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Outubro de 1990.
Nos termos do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas pelo Governo dinamarquês, representado por Jørgen Molde, consultor jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente; pelo Governo helénico, representado por Konstantinos Stavropoulos, advogado e colaborador jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, e por Meletis Tsotsanis, jurista no Ministério da Agricultura, na qualidade de agentes; pelo Conselho das Comunidades Europeias, representado pelo professor Bernhard Schloh, consultor no Serviço Jurídico do Conselho, na qualidade de agente; e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico, Dierk Booß, na qualidade de agente.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu, em 8 de Outubro de 1991, atribuir o processo à Terceira Secção, nos termos do artigo 95.° do Regulamento de Processo, e iniciar a fase oral sem instrução prévia.
II — Observações escritas
O Governo helénico considera que a regulamentação em questão é inválida no seu conjunto, em razão da violação do artigo 39.° do Tratado CEE e do princípio geral da igualdade. Em contrapartida, o Governo dinamarquês, o Conselho e a Comissão sustentam que esta regulamentação é válida.
1.
O Governo helénico recorda que, por força do artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 775/87, a partir do quarto período de doze meses de aplicação do regime de imposição suplementar, é suspensa uma proporção uniforme de cada quantidade de referência. Essa proporção é fixada de maneira que a soma das quantidades suspensas seja igual a 4 % para o quarto período, e a 5,5 % para o quinto período. Contudo, os Estados-membros estão autorizados a suspender a partir do quarto período as quantidades previstas para o quinto período. Por força do artigo 2.°, n.° 1, do mesmo regulamento, é concedida aos produtores em causa uma indemnização pelas quantidades suspensas.
O Governo helénico considera que tanto o aumento como a redução da produção podem ser realizados de várias maneiras através da conjugação dos factores de produção e das técnicas agrícolas, e que o objectivo de aumento ou de redução da produção só pode ser atingido se existir um indicador que desloque o problema da produção do nível da técnica agrícola para o da economia agrícola e que mostre qual é a melhor entre duas ou mais combinações, como a redução de uma quantidade idêntica do produto, a manutenção de um custo de produção idêntico ou a manutenção de um rendimento idêntico.
O Governo helénico considera que a regulamentação em causa contraria o princípio da não discriminação enunciado no artigo 40.°, n.° 3, do Tratado, que é a expressão concreta do princípio geral da igualdade que faz parte dos princípios fundamentais do direito comunitário. Efectivamente, a suspensão da quantidade ao nível da entrega era justificada e poderia ser feita ou por graus, em função da dimensão da exploração, de maneira que permita atingir o objectivo prosseguido, ou seja, reduzir a quantidade entregue, protegendo ao mesmo tempo o nível de vida das explorações agrícolas, ou pela isenção das pequenas explorações, cuja produção não ultrapasse 60000 kg de leite por ano, transferindo esta percentagem das quantidades suspensas em relação às grandes explorações. Ao adoptar a regulamentação em causa, o legislador comunitário ignorou a situação difícil em que se encontram os pequenos produtores com explorações de carácter familiar, cuja sobrevivência está ameaçada.
Na opinião do Governo helénico, esta regulamentação é igualmente contrária ao artigo 39.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Tratado CEE que visa assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, dado que o legislador comunitário podia, na altura em que adoptou o Regulamento n.° 775/87, ter solucionado o problema de outra maneira.
Quanto ao alcance de um eventual acórdão de anulação, o Governo helénico lembra que o artigo 1.°, n.° 1, primeiro, segundo e terceiro parágrafos, do Regulamento n.° 775/87 encontra-se redigido sob a forma de silogismos sucessivos, de modo que a validade de cada um deles é condição da validade do seguinte. Não estando as disposições destes parágrafos redigidas de maneira alternativa, há que considerar que as mesmas são inválidas no seu conjunto.
Em conclusão, o Governo helénico sugere que se responda às questões colocadas da maneira seguinte:
«1)
O artigo 1.°, n.° 1, primeiro, segundo e terceiro parágrafos, do Regulamento n.° 775/87 do Conselho é inválido em razão de uma violação do artigo 39.° do Tratado CEE e do princípio geral da igualdade, dado que situações comparáveis não podem ser tratadas de maneira diferente e que as diferenças de tratamento devem ser devidamente justificadas.
2)
As disposições do artigo 1.°, n.° 1, primeiro a terceiro parágrafos, do Regulamento n.° 775/87 do Conselho são inválidas no seu conjunto.»
2.
O Governo dinamarquês observa que o objectivo do regime de quotas é assegurar o controlo da produção de leite e fazer com que a mesma corresponda melhor à procura do mercado. O regime de quotas foi escolhido porque permite alterar o volume das entregas de leite sem baixar radicalmente os preços e reduzir por isso de modo drástico o rendimento dos produtores. Como se verificou que a quota global tinha na origem sido fixada a um nível muito alto, foi levada a cabo uma diminuição suplementar da produção de leite através da suspensão de 5,5 % da quantidade de referência de todos os produtores de leite, independentemente das dimensões da exploração.
O Governo dinamarquês recorda que, nos termos do artigo 39.°, n.° 1, do Tratado CEE, a política agrícola comum visa nomeadamente assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura. Resulta no entanto do n.° 2 do mesmo artigo que na elaboração da política agrícola comum haverá que tomar em consideração designadamente a natureza particular da actividade agrícola decorrente da estrutura social da agricultura e as disparidades naturais entre as diversas regiões agrícolas, o que permite em certa medida tratar diferentemente grupos de agricultores diferentes. Todavia, essa diferença de tratamento só é justificada se for conforme ao princípio da não discriminação consagrado no artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado CEE, que é a expressão concreta do princípio geral da igualdade em direito comunitário.
Segundo o Governo dinamarquês, não existe um critério objectivo que possa justificar uma diferença de tratamento entre diferentes grupos de produtores. Com efeito, todas as explorações, seja qual for a sua dimensão, recebem uma indemnização correspondente à perda de rendimento. Por outro lado, não é certo que as pequenas explorações sejam forçosamente atingidas de modo mais severo do que as grandes por só estas últimas estarem em condições de compensar as suspensões através de medidas de redução dos custos ou de reajustamentos de produção.
Pelo contrário, segundo o Governo dinamarquês, uma redução das quotas leiteiras pode afectar as explorações importantes que são as únicas que permitem empregos a tempo inteiro com pleno rendimento, mais fortemente que as pequenas explorações, que por natureza apenas proporcionam empregos a tempo e rendimento parciais. Esta situação seria ainda agravada se as grandes explorações tivessem de suportar uma redução mais importante para evitar ou limitar as reduções em relação às pequenas explorações. Por outro lado, a situação especial dos pequenos produtores é já tida em conta em vários domínios do regime das quotas leiteiras, designadamente através de modalidades mais favoráveis de pagamento da taxa de co-responsabilidade. Além disso, ainda segundo o Governo dinamarquês, a jurisprudência do Tribunal reconhece ao Conselho uma importante margem de apreciação para adoptar as regras de aplicação dos artigos 39.° e 40.° do Tratado CEE e os seus limites não foram ultrapassados pelo Regulamento n.° 775/87.
Por último, o Governo dinamarquês contesta o argumento segundo o qual devia ter sido tida em conta a situação social dos agricultores em causa, dado que as organizações de mercado não estabelecem disposições diferenciadas em função das necessidades sociais de cada produtor. Resulta, com efeito, do artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado CEE, que o Conselho se deve limitar a prosseguir os objectivos definidos no artigo 39.° do Tratado CEE. Aliás, as próprias organizações de mercado não dão ao Conselho a possibilidade de resolver problemas sociais específicos que relevam, de facto, das leis sociais nacionais.
Em conclusão, o Governo dinamarquês sugere que se responda à primeira questão no sentido de que a percentagem uniforme de suspensão das quantidades de referência, independentemente do volume destas últimas, é compatível com o artigo 39.° do Tratado CEE e com o princípio da igualdade de tratamento em direito comunitário. Tendo em conta a resposta negativa à primeira questão, este governo não tomou posição quanto à segunda.
3.
Segundo o Conselho, decorre dos considerandos do Regulamento n.° 775/87 que ele considerou necessário suspender temporariamente uma parte das quantidades de referência, dada a situação excedentária do mercado do leite, a fim de conseguir assim um equilíbrio adequado entre a oferta e a procura neste sector. Por esse motivo os produtores deviam receber uma indemnização, cujo montante era calculado em função do esforço suplementar que lhes era exigido.
O Conselho é de opinião que o problema jurídico aqui suscitado já teve a sua resposta nos acórdãos do Tribunal de Justiça de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho (203/86, Colect., p. 4563), e de 9 de Julho de 1985, Bozzetti (179/84, Recueil, p. 2301).
Com efeito, no acórdão de 20 de Setembro de 1988, relativo a uma redução de 3 % das quantidades de referência, decidida em 1986, o Tribunal de Justiça não acolheu a tese do Estado-membro recorrente segundo a qual o princípio da não discriminação exigiria que a redução da produção de leite não fosse aplicada àquele Estado-membro, pelo facto de este ser deficitário em produtos lácteos e não ter contribuído para os excedentes comunitários. Pelo contrário, o Tribunal, no referido acórdão, bem como no acórdão de 9 de Julho de 1985, sublinhou que a redução das quantidades globais, face ao desequilíbrio entre a oferta e a procura, exige um «esforço de solidariedade em que devem participar de modo igual todos os produtores da Comunidade».
Segundo o Conselho, falta ainda averiguar se, do ponto de vista do direito comunitário, o princípio da não discriminação não seria, ainda assim, afectado por uma suspensão de 5,5 % indistintamente aplicável a todos os produtores, mesmo produzindo menos de 60000 kg de leite por ano. O Conselho considera que a resposta a esta questão está igualmente dada no acórdão de 9 de Julho de 1985, já referido, segundo o qual o facto de uma imposição «poder ter repercussões diferentes para certos produtores, consoante a orientação individual da sua produção ou as condições locais, não pode ser considerada uma discriminação proibida pelo artigo 40.°, n.° 3, do Tratado, desde que a determinação da imposição se baseie em critérios objectivos...». Além disso, o Conselho sustenta que a jurisprudência do Tribunal de Justiça lhe reconhece um poder discricionário que corresponde às responsabilidades políticas que lhe são impostas pelos artigos 40.° e 43.° do Tratado CEE.
Em conclusão, o Conselho sugere assim que se responda à primeira questão no sentido de que o artigo 1.°, n.° 1, primeiro a terceiro parágrafos, do Regulamento n.° 775/87 é válida, entendendo-se que a segunda questão fica, neste caso, sem objecto
4.
A Comissão salienta que, se bem que no âmbito da política agrícola comum numerosas disposições concedam privilégios especiais aos pequenos produtores, o Tratado CEE não prevê qualquer obrigação a este respeito. É certo que o artigo 39.°, n.° 2, alínea a), do Tratado prevê que deve ser tida em conta a natureza particular da actividade agrícola decorrente da estrutura social da agricultura. Por outro lado, a política agrícola deve ter em conta os objectivos do artigo 39.°, n.° 1, que prevê, na alínea a), o incremento da produtividade da agricultura, designadamente assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola e a utilização óptima dos factores de produção e, na alínea c), a estabilização dos mercados.
A Comissão recorda, além disso, que, segundo a jurisprudência estabelecida pelo Tribunal de Justiça, o legislador comunitário dispõe de uma ampla margem de apreciação, correspondente à responsabilidade política que lhe conferem as disposições do Tratado em matéria de política agrícola comum. Foi no âmbito desta margem de apreciação que o Conselho deu prioridade ao objectivo do artigo 39.°, n.° 1, alínea c), ou seja, a estabilização dos mercados, através de uma nova redução das quantidades de referência. Se procedeu a esta redução de modo linear, foi porque em si tal correspondia à capacidade das diferentes explorações, na medida em que, segundo o método linear, as grandes explorações foram obrigadas a suspender a mesma percentagem que as pequenas, mas quantidades mais importantes em valor absoluto.
Por outro lado, a Comissão considera que objectivamente nada impõe que se favoreçam as pequenas explorações em relação às grandes, dado que tal tratamento seria contrário ao princípio segundo o qual as medidas adoptadas para sanar o desequilíbrio entre a oferta e a procura no mercado do leite exigem um esforço de solidariedade em que devem participar de modo igual todos os produtores da Comunidade (v. acórdão de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho, já referido).
A Comissão acrescenta que, de qualquer modo, o regime de imposição suplementar comporta já elementos que favorecem os pequenos produtores relativamente aos grandes. Assim, o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84 do Conselho dispõe que, aquando da fixação da quantidade de referência pelos Estados-membros, a redução da quantidade entregue pode ser modulada para certas categorias de devedores, modulação à qual a República Federal da Alemanha recorreu a favor dos produtores cuja quantidade de entrega em 1983 fosse inferior a 60000 kg de leite. Está por outro lado previsto, no artigo 3.°-C do Regulamento n.° 857/84, na redacção do Regulamento (CEE) n.° 3880/89 do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989 (JO L 378, p. 3), que os Estados-membros podem conceder quantidades de referencia suplementares aos produtores cujas quantidades de referência individuais não ultrapassem os 60000 kg de leite.
Segundo a Comissão, daqui decorre que o artigo 1.°, n.° 1, primeiro a terceiro parágrafos, do Regulamento n.° 775/87 não infringe nem o artigo 39.° nem o artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado. Não tendo o exame da primeira questão revelado elementos susceptíveis de afectar a validade da disposição considerada, a segunda questão fica sem objecto.
M. Zuleeg
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.
(
*2
)	NdT: Várias disposições mencionam, por lapso, direito nivelador suplementar quando o correcto seria imposição suplementar visto ser essa a figura consagrada no artigo 5.°-C do Regulamento n.° 804/68.