62001CJ0344_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-344/01,
Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας,
εκπροσωπούμενη από τους W.-D. Plessing και M. Lumma,
προσφεύγουσα,
κατά
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων,
εκπροσωπούμενης από τον M. Niejahr, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο τη μερική ακύρωση της αποφάσεως 2001/557/ΕΚ της Επιτροπής, της 11ης Ιουλίου 2001, για τον αποκλεισμό από την κοινοτική χρηματοδότηση ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Εγγυήσεων (ΕΕ L 200, σ. 28), καθόσον η Επιτροπή προέβη σε χρηματικές διορθώσεις των επιδοτήσεων για θηλάζουσες αγελάδες, που χορηγήθηκαν κατά τα έτη 1995 και 1996, τα οποία αντιστοιχούν στα οικονομικά έτη 1996 και 1997,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους C. W. A. Timmermans (εισηγητή), προεδρεύοντα του πέμπτου τμήματος, A. Rosas και A. La Pergola, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Léger
γραμματέας: M. Múgica Arzamendi, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 5ης Ιουνίου 2003,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 25ης Σεπτεμβρίου 2003,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου τις 12 Σεπτεμβρίου 2001 η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 230 ΕΚ, την ακύρωση της αποφάσεως 2001/557/ΕΚ της Επιτροπής, της 11ης Ιουλίου 2001, για τον αποκλεισμό από την κοινοτική χρηματοδότηση ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Εγγυήσεων (ΕΕ L 200, σ. 28, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), καθόσον η Επιτροπή προέβη σε χρηματικές διορθώσεις των επιδοτήσεων για θηλάζουσες αγελάδες, που χορηγήθηκαν κατά τα έτη 1995 και 1996, τα οποία αντιστοιχούν στα οικονομικά έτη 1996 και 1997.
Νομικό πλαίσιο
2. Το άρθρο 4δ του κανονισμού (ΕΟΚ) 805/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του βοείου κρέατος (ΕΕ L 148 σ. 24), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2066/92 του Συμβουλίου της 30ής Ιουνίου 1992 (ΕΕ L 215 σ. 49, στο εξής: ο κανονισμός 805/68), ορίζει:
«1. Στον παραγωγό που έχει στην εκμετάλλευση του θηλάζουσες αγελάδες μπορεί να χορηγηθεί, κατόπιν αιτήσεώς του, πριμοδότηση διατήρησης της αγέλης θηλαζουσών αγελάδων (πριμοδότηση για θηλάζουσες αγελάδες).
[…]
5. Η πριμοδότηση χορηγείται στον παραγωγό ο οποίος δεν παραδίδει γάλα, ούτε γαλακτοκομικά προϊόντα προερχόμενα από την εκμετάλλευσή του επί δώδεκα μήνες από την ημέρα κατάθεσης της αίτησης και ο οποίος, κατά την περίοδο αυτή, κατέχει επί έξι τουλάχιστον διαδοχικούς μήνες αριθμό θηλαζουσών αγελάδων τουλάχιστον ίσο προς εκείνον για τον οποίο ζητείται πριμοδότηση.
Ωστόσο, η απευθείας διάθεση γάλακτος ή γαλακτοκομικών προϊόντων από τον παραγωγό στον καταναλωτή δεν παρεμποδίζει τη χορήγηση της πριμοδότησης.
6. Η πριμοδότηση χορηγείται επίσης στον παραγωγό ο οποίος παραδίδει γάλα ή γαλακτοκομικά προϊόντα και του οποίου η ατομική ποσότητα αναφοράς που αναφέρεται στο άρθρο 5γ κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 (9), είναι μικρότερη ή ίση με 60 000 χιλιόγραμμα.
Στην περίπτωση αυτή, η πριμοδότηση χορηγείται για έναν αριθμό θηλαζουσών αγελάδων ο οποίος δεν μπορεί να υπερβαίνει τα δέκα ζώα ανά έτος και ανά εκμετάλλευση και τα οποία εκτρέφονται επί τουλάχιστον έξι διαδοχικούς μήνες από την ημέρα κατάθεσης της αίτησης.
[…]»
3. Κατά το άρθρο 4α, τρίτη περίπτωση, στοιχεία i και ii, του κανονισμού 805/68, ως «θηλάζουσα αγελάδα» νοείται:
«i) μια αγελάδα που ανήκει σε φυλή η οποία προορίζεται για παραγωγή “κρέατος” ή που προέρχεται από διασταύρωση με ζώο μιας από τις φυλές αυτές και που είναι μέρος μιας αγέλης η οποία προορίζεται για εκτροφή μοσχαριών για παραγωγή κρέατος
και
ii) μια έγκυος δάμαλις, η οποία πληροί τις ίδιες προϋποθέσεις και αντικαθιστά μια θηλάζουσα αγελάδα.»
4. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 3886/92 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 1992, για τον καθορισμό των λεπτομερειών εφαρμογής όσον αφορά τα καθεστώτα επιδοτήσεων που προβλέπονται στον κανονισμό 805/68 και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) 1244/82 και (ΕΟΚ) 714/89 (ΕΕ L 391, σ. 20), καθορίζει τις λεπτομέρειες εφαρμογής των κανόνων σχετικά, μεταξύ άλλων, με την επιδότηση για θηλάζουσες αγελάδες.
5. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 3508/92 του Συμβουλίου, της 27ης Νοεμβρίου 1992, για τη θέσπιση ενός ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου σχετικά με ορισμένα καθεστώτα κοινοτικών ενισχύσεων (ΕΕ L 355, σ. 1, στο εξής: ολοκληρωμένο σύστημα), και ο κανονισμός (ΕΟΚ) 3887/92 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 1992, για τις λεπτομέρειες εφαρμογής του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου σχετικά με ορισμένα καθεστώτα κοινοτικών ενισχύσεων (ΕΕ L 391, σ. 36), καθορίζουν τους κανόνες που εφαρμόζονται για την εξέταση των αιτήσεων πριμοδοτήσεως για θηλάζουσες αγελάδες και για τον έλεγχο της νομιμότητας της χορηγήσεως των εν λόγω πριμοδοτήσεων.
6. Κατά το άρθρο 2 του κανονισμού 3508/92, το ολοκληρωμένο σύστημα περιλαμβάνει μεταξύ άλλων μηχανογραφημένη βάση δεδομένων, αλφαριθμητικό σύστημα αναγνωρίσεως και καταγραφής των ζώων καθώς και ολοκληρωμένο σύστημα ελέγχου. Δυνάμει του άρθρου 13, παράγραφος 1, του ως άνω κανονισμού, το αλφαριθμητικό σύστημα αναγνωρίσεως και καταγραφής των ζώων καθώς και το ολοκληρωμένο σύστημα ελέγχου τίθενται σε εφαρμογή από την 1η Ιανουαρίου 1996.
7. Τα άρθρα 6 έως 15 του κανονισμού 3887/92 προβλέπουν λεπτομερείς κανόνες για τον έλεγχο του ολοκληρωμένου συστήματος. Το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού αυτού ορίζει τα εξής:
«1. Οι διοικητικοί και οι επιτόπιοι έλεγχοι πραγματοποιούνται κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εξακρίβωση της τήρησης των όρων για την παροχή των ενισχύσεων και των πριμοδοτήσεων.
2. Ο διοικητικός έλεγχος που μνημονεύεται στο άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 3508/92 περιλαμβάνει κατά κύριο λόγο διασταυρούμενους ελέγχους σχετικά με τα δηλωθέντα αγροτεμάχια και ζώα ώστε να αποφεύγεται η αδικαιολόγητη διπλή χορήγηση στα πλαίσια του ίδιου ημερολογιακού έτους.»
8. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 94, σ. 13), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 1287/95 του Συμβουλίου, της 22ας Μαΐου 1995 (ΕΕ L 125, σ. 1, στο εξής: κανονισμός 729/70), θεσπίζει τους γενικούς κανόνες που διέπουν τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής.
9. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70, το ΕΓΤΠΕ, τμήμα Εγγυήσεων, χρηματοδοτεί τις παρεμβάσεις που προορίζονται για τη ρύθμιση των γεωργικών αγορών και πραγματοποιούνται σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών.
10. Δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, του κανονισμού 729/70, η Επιτροπή εκδίδει αποφάσεις, τις επονομαζόμενες «αποφάσεις συμμορφώσεως», για τις δαπάνες που πρέπει να αποκλειστούν από την κοινοτική χρηματοδότηση των άρθρων 2 και 3 του ιδίου κανονισμού, όταν διαπιστώνει ότι οι δαπάνες αυτές δεν έγιναν σύμφωνα προς τους κοινοτικούς κανόνες.
11. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70 επιβάλλει στα κράτη μέλη γενική υποχρέωση λήψεως των αναγκαίων μέτρων για τη διασφάλιση του υποστατού και της νομιμότητας των χρηματοδοτούμενων από το ΕΓΤΠΕ πράξεων, για την πρόληψη και δίωξη των παρατυπιών και την ανάκτηση των ποσών που απωλέσθηκαν εξ αιτίας των παρατυπιών ή αμελειών.
12. Σύμφωνα με το άρθρο 9 του κανονισμού 729/70, τα κράτη μέλη θέτουν στη διάθεση της Επιτροπής όλα τα αναγκαία πληροφοριακά στοιχεία για την καλή λειτουργία του ΕΓΤΠΕ και λαμβάνουν κάθε μέτρο που δύναται να διευκολύνει τους ελέγχους τους οποίους η Επιτροπή θεωρεί χρήσιμο να διενεργήσει.
13. Το 1997 η Επιτροπή, με απόφασή της, καθόρισε «τις κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τον υπολογισμό της μειώσεως κατά την προετοιμασία της αποφάσεως για την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ (έγγραφο VI/5330/97, στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές)». Για τον υπολογισμό των μη επιλέξιμων δαπανών, οι κατευθυντήριες γραμμές προβλέπουν, σε περίπτωση διεξαγωγής ελαττωματικών ελέγχων από τα κράτη μέλη, την επιβολή κατ’ αποκοπή διορθώσεων σε ποσοστό 2 %, 5 %, 10 % ή 25 % επί των δηλωθεισών δαπανών. Ειδικότερα, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, μπορεί να επιβληθούν μεγαλύτερες διορθώσεις, δυνάμενες να οδηγήσουν σε πλήρη αποκλεισμό των δαπανών από την κοινοτική χρηματοδότηση.
14. Όσον αφορά τη βάση υπολογισμού, οι κατευθυντήριες γραμμές προβλέπουν:
«Το ποσοστό της διορθώσεως πρέπει να εφαρμόζεται στο τμήμα εκείνο των πιστώσεων, το οποίο διατέθηκε για δαπάνες συνεπαγόμενες κινδύνους. Εάν η παράλειψη οφείλεται στο ότι το κράτος μέλος δεν έχει θέσει σε ισχύ το κατάλληλο σύστημα ελέγχου, η διόρθωση επιβάλλεται στο σύνολο των δαπανών που υπόκεινται σε αυτό το σύστημα ελέγχου. Εάν συνάγεται ότι η παράλειψη περιορίζεται στη μη εφαρμογή, σε κάποια νομαρχία ή σε κάποια περιφέρεια, του συστήματος ελέγχου που θέσπισε το κράτος μέλος, η διόρθωση επιβάλλεται στις δαπάνες που διαχειρίστηκαν η οικεία νομαρχία ή η οικεία περιφέρεια […]».
Η διαδικασία ενώπιον της Επιτροπής
15. Η Επιτροπή πραγματοποίησε ελέγχους σχετικά με την εφαρμογή, μεταξύ άλλων, της πριμοδοτήσεως για θηλάζουσες αγελάδες στη Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία, από 22 έως 26 Σεπτεμβρίου 1997, στο Schleswig-Holstein, από 19 έως 23 Ιανουαρίου 1998, και στη Βαυαρία, από 8 έως 12 Ιουνίου 1998 (στο εξής: τρία ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη).
16. Με επιστολές της 25ης Νοεμβρίου 1997 και της 2ας Φεβρουαρίου 1999, η Επιτροπή γνωστοποίησε τις διαπιστώσεις και τις συστάσεις της σχετικά με τους ελέγχους αυτούς. Με τη δεύτερη επιστολή επισήμανε ότι, πλην αποδείξεως του εναντίου, οι διαπιστώσεις που προέκυψαν στα τρία ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη θεωρούνται αντιπροσωπευτικές όλης της γερμανικής επικράτειας. Κάλεσε τις αρμόδιες γερμανικές αρχές σε διμερή συνάντηση στις Βρυξέλλες, η οποία διεξήχθη την 1η Ιουνίου 1999. Με επιστολή της 31ης Αυγούστου 1999, η Επιτροπή ειδοποίησε τη Γερμανική Κυβέρνηση ότι πρόκειται να επιβάλει διόρθωση ως προς όλα τα ομόσπονδα κράτη όσον αφορά, μεταξύ άλλων, την πριμοδότηση για θηλάζουσες αγελάδες. Με απαντητική επιστολή της 3ης Νοεμβρίου 1999, η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβήτησε τον καταλογισμό σε βάρος άλλων ομόσπονδων κρατών των παραβάσεων που διαπίστωσε η Επιτροπή στα τρία ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη.
17. Με επίσημη ανακοίνωση στις 9 Οκτωβρίου 2000, η Επιτροπή προέβη σε χρηματική διόρθωση των πριμοδοτήσεων για θηλάζουσες αγελάδες, για τα οικονομικά έτη 1996 και 1997, σε ποσοστό 5 % για το ομόσπονδο κράτος του Schleswig-Holstein και 2 % για τα λοιπά ομόσπονδα κράτη. Ωστόσο, όσον αφορά το ομόσπονδο κράτος του Μεκλεμβούργου-Δυτικής Πομερανίας, η Επιτροπή επισήμανε, με την ίδια ανακοίνωση, ότι έλαβε νέα, σημαντικά πληροφοριακά στοιχεία, από τα οποία προέκυπτε ότι υφίστατο ειδικό σύστημα ελέγχου ως προς τα πιθανώς μη επιλέξιμα ζώα. Διευκρίνισε ότι θα μπορούσε να μεταβάλει άποψη ως προς το ομόσπονδο αυτό κράτος, εάν ενημερωνόταν για την ύπαρξη ακριβέστερων οδηγιών ελέγχου και της παρεχόταν ακριβέστερη ανάλυση των κινδύνων.
18. Προκειμένου να δικαιολογήσει την αναγωγή στα άλλα ομόσπονδα κράτη των διαπιστώσεων που προέκυψαν κατά τους ελέγχους στα τρία ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη, η Επιτροπή στηρίχθηκε κατ’ ουσία στα εξής στοιχεία: i) οι βάσεις δεδομένων που υπήρχαν στα διάφορα ομόσπονδα κράτη ήταν μέχρι το 1997 ασύμβατες, με αποτέλεσμα ο έλεγχος για την αποφυγή πολλαπλών αιτήσεων π ριμοδοτήσεως για τις ίδιες αγελάδες να είναι ατελής· ii) σε πολλές περιπτώσεις, τα μητρώα ζωικού κεφαλαίου ήταν εσφαλμένα και, επομένως, δεν αποτελούσαν αξιόπιστη βάση για διοικητικό και επιτόπιο έλεγχο· iii) το σύστημα ελέγχου δεν προέβλεπε όριο ηλικίας κατάλληλο είτε για την αξιολόγηση της επιλεξιμότητας προς πριμοδότηση για θηλάζουσες αγελάδες, είτε για τη διεξαγωγή επιτόπιου ελέγχου.
19. Η Επιτροπή αιτιολόγησε την επέκταση της χρηματικής διορθώσεως και στα μη ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη, προβάλλοντας ότι, «λόγω της ομοιότητας των κυριότερων παραβάσεων που διαπίστωσε στα διάφορα ομόσπονδα κράτη που επισκέφθηκε και λόγω της έντονης ομοιότητας της διοικητικής διαρθρώσεως και των διοικητικών διαδικασιών, μπορεί καταρχήν να υποτεθεί ότι, κατά τα έτη 1995 και 1996, είχαν σημειωθεί παρόμοιες ανεπάρκειες και στα ομόσπονδα κράτη στα οποία δεν διεξήχθη επιτόπιος έλεγχος». Η Επιτροπή διευκρίνισε ότι ζήτησε να της προσκομίσουν αποδεικτικά στοιχεία περί του ότι οι διαπιστώσεις της δεν ισχύουν για τα άλλα ομόσπονδα κράτη. Ωστόσο, οι αρμόδιες γερμανικές αρχές δεν προσκόμισαν τέτοια έγγραφα, θεωρώντας ότι κάτι τέτοιο δεν θα ήταν εφικτό στον επιθυμητό βαθμό.
20. Με επιστολή της 21ης Νοεμβρίου 2000, η Γερμανική Κυβέρνηση υπέβαλε στη γραμματεία του οργάνου συμβιβασμού της Επιτροπής αίτημα για την κίνηση διαδικασίας συμβιβασμού. Με την τελική έκθεσή του στις 16 Μαρτίου 2001, το όργανο συμβιβασμού έκρινε ότι δεν απόκειται σε αυτό να αποφανθεί επί της συνταγματικής νομιμότητας των χρηματικών διορθώσεων που επιβλήθηκαν στα ομόσπονδα κράτη στα οποία ουδείς έλεγχος είχε προηγουμένως πραγματοποιηθεί. Ως προς το βάρος αποδείξεως, καθώς και τη φύση και την αξιολόγηση των προσκομιστέων εγγράφων, έκρινε ότι ήταν αδύνατη η προσέγγιση των διισταμένων απόψεων. Γενικότερα, ενόψει ενδεχόμενων δικαστικών διαφορών σχετικά με τη μορφή και το αντικείμενο των αποδεικτικών μέσων που επιτρέπεται να ζητηθούν από τα κράτη μέλη, το όργανο συμβιβασμού εκφράστηκε, ωστόσο, υπέρ της καταρτίσεως από τις υπηρεσίες της Επιτροπής σαφών και συγκεκριμένων κανόνων.
21. Με επιστολή της 8ης Μαΐου 2001, η Επιτροπή γνωστοποίησε τα τελικά συμπεράσματά της, κατόπιν της τελικής εκθέσεως του οργάνου συμβιβασμού. Η Γερμανική Κυβέρνηση, με επιστολή της 20ής Ιουνίου 2001, ενέμεινε στην άποψή της, παρέχοντας περισσότερες διευκρινίσεις.
22. Με τη συνοπτική έκθεσή της (έγγραφο με αριθ. AGRI/17537/01) της 19ης Ιουνίου 2001, η Επιτροπή ενέμεινε στον καταλογισμό χρηματικών διορθώσεων σε βάρος των ομόσπονδων κρατών όπου δεν είχε πραγματοποιήσει επιτόπιους ελέγχους. Ωστόσο, όσον αφορά το ομόσπονδο κράτος του Μεκλεμβούργου-Δυτικής Πομερανίας, αναγνώρισε ότι έλαβε τα πληροφοριακά στοιχεία που είχε ζητήσει. Στις 19 Ιουνίου 2001 τα κράτη μέλη ακούστηκαν κατά τη συνεδρίαση της επιτροπής του ΕΓΤΠΕ με αντικείμενο το σχέδιο αποφάσεως της Επιτροπής.
23. Με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή καθόρισε την οριστική χρηματική διόρθωση, κατά της οποίας η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας άσκησε την παρούσα προσφυγή.
Αιτήματα των διαδίκων
24. Η Γερμανική Κυβέρνηση ζητεί από το Δικαστήριο:
– να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση, καθόσον αποκλείει από την κοινοτική χρηματοδότηση το ποσό των 3 870 600,88 γερμανικών μάρκων, με το οποίο επιβαρύνεται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας·
– να καταδικάσει την καθής στα δικαστικά έξοδα.
25. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή και να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
Λόγοι προς ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως
26. Η Γερμανική Κυβέρνηση προβάλλει τρεις λόγους ακυρώσεως προς στήριξη της προσφυγής της.
27. Πρώτον, ο καταλογισμός διορθώσεως «ως προς όλα τα ομόσπονδα κράτη» βασίζεται σε παράβαση ουσιώδους τύπου κατά την έννοια του άρθρου 230, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ. Πράγματι, η απόφαση αυτή βασίστηκε σε εσφαλμένα συμπεράσματα, αντλούμενα από ανεπαρκή έρευνα που διεξήγαγε η Επιτροπή.
28. Δεύτερον, η προσβαλλόμενη απόφαση παραβιάζει τις αρχές της χρηστής διοικήσεως, καθόσον η Επιτροπή, χωρίς καμία δικαιολογία και χωρίς προηγούμενη δημοσιότητα, απέστη από την προγενέστερη πρακτική του καταλογισμού «ανά ομόσπονδο κράτος». Επίσης, η διοικητική πράξη που εξέδωσε η Επιτροπή δεν ανταποκρίνεται στα κριτήρια της προβλεψιμότητας και της διαφάνειας.
29. Τρίτον, η προσβαλλόμενη απόφαση παραβιάζει την υποχρέωση έντιμης συμπεριφοράς που υπέχουν τα κοινοτικά όργανα έναντι των κρατών μελών από το άρθρο 10 ΕΚ.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
30. Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ήταν ανεπαρκής η έρευνα για τον προσδιορισμό των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών, στα οποία θεμελιώνεται η προσβαλλόμενη απόφαση. Λόγω της ανεπάρκειας αυτής, συντρέχει παράβαση ουσιώδους τύπου κατά την έννοια του άρθρου 230, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ. Πράγματι, δεν είναι δικαιολογημένη η αναγωγή των διαπιστώσεων που αφορούσαν τα τρία ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη στα μη ελεγχθέντα.
31. Μια τέτοια αναγωγή αντίκειται στην ομοσπονδιακή συνταγματική διάρθρωση της Γερμανίας. Η εφαρμογή μέτρων σχετικών με τις πριμοδοτήσεις που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο του ολοκληρωμένου συστήματος, περιλαμβανομένων των πριμοδοτήσεων για θηλάζουσες αγελάδες, εμπίπτει, πράγματι, στην αποκλειστική αρμοδιότητα των ομόσπονδων κρατών. Οι αρμοδιότητες αυτές έχουν ως αποτέλεσμα, μεταξύ άλλων, ότι η εφαρμογή των μέτρων στο εσωτερικό αποτελεί ευθύνη του κάθε ομόσπονδου κράτους. Επομένως, η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου από τα ομόσπονδα κράτη είναι εξαρχής ανομοιογενής, λόγω της διαφορετικής διοικητικής οργανώσεως, αλλά και των διαφορετικών διατάξεων εφαρμογής που ισχύουν σε κάθε ομόσπονδο κράτος.
32. Δεν υφίσταται επομένως «συνολική ομοιομορφία» που να δικαιολογεί την επιβολή χρηματικής διορθώσεως για όλη τη Γερμανία. Οι χρηματικές διορθώσεις πρέπει, καταρχήν, να επιβάλλονται μόνο βάσει των σφαλμάτων στα οποία έχει διαπιστωθεί ότι έχουν υποπέσει οι ελεγχθέντες οργανισμοί πληρωμής. Επομένως, η Επιτροπή μπορεί να επεκτείνει την εφαρμογή των χρηματικών διορθώσεων στους οργανισμούς πληρωμών που δεν έλεγξε επιτόπου μόνον όταν διαθέτει συγκεκριμένα στοιχεία.
33. Σε κάθε περίπτωση, η Γερμανική Κυβέρνηση φρονεί ότι δεν δικαιολογείται εν προκειμένω η αναγωγή.
34. Υποστηρίζει, συναφώς, ότι ουδέποτε στο παρελθόν είχαν πραγματοποιηθεί αναγωγές. Κατά την πραγματοποίηση άλλων ελέγχων στο πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ, η Επιτροπή επέβαλε χρηματικές διορθώσεις μόνο στο ομόσπονδο κράτος εντός του οποίου προέβη σε ελέγχους. Δεν επεξέτεινε τις χρηματικές διορθώσεις σε όλη τη γερμανική επικράτεια.
35. Η Γερμανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι, αφού η διοικητική εφαρμογή και ο έλεγχος του συστήματος πριμοδοτήσεως για θηλάζουσες αγελάδες έχουν διαφορετική δομή, δεν τεκμαίρεται αναγκαστικά ότι μια παράλειψη που διαπιστώθηκε σε ένα ομόσπονδο κράτος έχει συμβεί και στα άλλα ομόσπονδα κράτη. Επομένως, η γενικευμένη αναγωγή, σε άλλα ομόσπονδα κράτη, των αποτελεσμάτων που προέκυψαν από τους ελέγχους σε ορισμένα ομόσπονδα κράτη δεν είναι οπωσδήποτε ορθή. Άλλωστε, η αναγωγή προσκρούει στις διαπιστώσεις της ίδιας της Επιτροπής. Ειδικότερα, οι ελλείψεις που διαπιστώθηκαν στα τρία ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη, ως προς το όριο ηλικίας που είναι κατάλληλο για την αξιολόγηση της επιλεξιμότητας για πριμοδότηση, είναι απολύτως ανόμοια.
36. Ως παράδειγμα της διαφοροποιήσεως που παρουσιάζει η κατάσταση στα διάφορα ομόσπονδα κράτη, η Γερμανική Κυβέρνηση προβάλλει ότι, στο ομόσπονδο κράτος της Θουριγγίας, ελέγχθηκαν επιτόπου τα τελευταία χρόνια πολύ περισσότερες από το 10 % των εκμεταλλεύσεων, προκειμένου να αποφευχθούν οι αδικαιολόγητες πληρωμές. Ο σημαντικός αριθμός των εκμεταλλεύσεων που ελέγχθηκαν επιτόπου εγγυάται το καλό επίπεδο ασφάλειας της διαδικασίας διαχειρίσεως των αιτήσεων.
37. Στο ομόσπονδο κράτος της Έσσης η επιλεξιμότητα κάθε θηλάζουσας αγελάδας για πριμοδότηση εξακριβωνόταν τόσο με αξιολογήσεις βάσει των παρασχεθέντων εγγράφων, όσο και με επιτόπιους ελέγχους.
38. Στο ομόσπονδο κράτος του Saarland, χάρη στην πληροφορική, κατέστη εφικτή, από το 1996, η διασφάλιση πλήρους ελέγχου τόσο των ζώων για τα οποία εγκρίθηκε η πριμοδότηση, όσο και αυτών για τα οποία δεν εγκρίθηκε. Πράγματι, ο αρμόδιος οργανισμός του ομόσπονδου αυτού κράτους κατάρτισε καταλόγους ζώων, περιλαμβάνοντας τους αριθμούς αναγνωριστικών ενωτίων καθώς και την ημερομηνία γεννήσεως όλων των βοοειδών (η βάση δεδομένων του ολοκληρωμένου συστήματος είχε δημιουργηθεί σύμφωνα προς το άρθρο 2, στοιχείο α΄, του κανονισμού 3508/92), αυτοί δε οι κατάλογοι ελέγχονταν ανεξαρτήτως του συστήματος αναγνωρίσεως, προς αποφυγή διπλών αιτήσεων.
39. Στο ομόσπονδο κράτος της Σαξονίας, η επιλεξιμότητα της κάθε θηλάζουσας αγελάδας για πριμοδότηση εξακριβωνόταν πάντα μέσω ελέγχων που διενεργούνταν ανεξαρτήτως της ηλικίας των ζώων για τα οποία είχε ζητηθεί πριμοδότηση. Απορρίφθηκαν 24 από τις 1 887 αιτήσεις το 1995, 59 από τις 1 935 αιτήσεις το 1996 και 51 από τις 2 054 αιτήσεις το 1997.
40. Στο ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης, οι έλεγχοι που πραγματοποίησαν οι αρμόδιες αρχές υπερέβησαν τον μέσο όρο των επιτόπιων ελέγχων όσον αφορά τις αιτήσεις πριμοδοτήσεως για θηλάζουσες αγελάδες. Το 1995 ελέγχθηκε επιτόπου το 19,63 % των αιτήσεων αυτών, με αποτέλεσμα 254 απορρίψεις, το δε 1996 ελέγχθηκε επιτόπου το 18,46 %, με αποτέλεσμα 144 απορρίψεις.
41. Δεν είναι βάσιμη η αιτίαση της Επιτροπής ότι η προβαλλόμενη ως ανεπαρκής σύγκριση των αιτήσεων, σε κεντρικό επίπεδο, συνιστά παράλειψη μη περιοριζόμενη σε ένα ομόσπονδο κράτος. Πράγματι, από τον Οκτώβριο του 1995, τέθηκε σε ισχύ ένα νέο σύστημα αναγνωρίσεως των βοοειδών. Αποτελεσματικό και ομοιογενές, το σύστημα αυτό συνίστατο στην κεντρική καταχώριση των αριθμών ταυτοποιήσεως, καθιστώντας εφικτό τον διασταυρούμενο έλεγχο των αιτήσεων, με βάση τα αναγνωριστικά ενώτια, σε ομοσπονδιακό επίπεδο.
42. Η Γερμανική Κυβέρνηση προβάλλει επίσης ότι η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωσή της να προσκομίσει, όσον αφορά τα μη ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη, αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με τις παραβιάσεις του κοινοτικού δικαίου στον τομέα της πριμοδοτήσεως για θηλάζουσες αγελάδες. Χωρίς συγκεκριμένες ενδείξεις, η Επιτροπή αντέστρεψε το βάρος αποδείξεως σε βάρος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. Ερεύνησε ελλιπώς τα πραγματικά περιστατικά που ήταν κρίσιμα για τον καταλογισμό παραλείψεων ως προς όλα τα ομόσπονδα κράτη και δεν προσκόμισε καμία απτή ένδειξη που να αφήνει υπόνοιες ότι οι διαπιστωθείσες παραλείψεις υπήρχαν επίσης στα άλλα ομόσπονδα κράτη. Μόνον ένας επιτόπιος έλεγχος θα έδινε εικόνα κατάλληλη και σύμφωνη προς τις αρχές που διέπουν τον έλεγχο του συστήματος διαχειρίσεως και τον έλεγχο ενός ομόσπονδου κράτους ή ενός οργανισμού πληρωμής.
43. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η υποχρέωση αποδείξεως των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών, στα οποία στηρίζεται μια απόφαση, δεν αποτελεί ουσιώδη τύπο, κατά την έννοια του άρθρου 230, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ. Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει, επομένως, να απορριφθεί.
44. Επικουρικώς, ως προς το επιχείρημα που αντλείται από τη συνταγματική διάρθρωση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, η Επιτροπή δέχεται ότι η διάρθρωση αυτή πρέπει να λαμβάνεται υπόψη, οσάκις πρόκειται για εξακρίβωση του αν οι πλημμέλειες του ελέγχου που εντοπίζονται σε ένα ομόσπονδο κράτος αποτελούν πρόβλημα μόνον του συγκεκριμένου ομόσπονδου κράτους ή πρόβλημα ομοσπονδιακών διαστάσεων.
45. Ωστόσο, δεν μπορεί καταρχήν να αποκλειστεί ότι οι δαπάνες ορισμένων ομόσπονδων κρατών, στα οποία η Επιτροπή δεν έχει πραγματοποιήσει ελέγχους, θα ληφθούν υπόψη για τον υπολογισμό της χρηματικής διορθώσεως. Πράγματι, η αυτονομία των κρατών μελών, ως προς την εθνική κατανομή των αρμοδιοτήτων για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου, δεν πρέπει να δυσχεραίνει υπερβολικά ή να καθιστά αδύνατη την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που υπέχει η Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως των λογαριασμών. Εξάλλου, τυχόν απόλυτη απαγόρευση της γενικεύσεως των αποτελεσμάτων των ελέγχων που διεξήχθησαν σε ένα ή περισσότερα ομόσπονδα κράτη θα δημιουργούσε δυσμενή διάκριση μεταξύ των κρατών μελών, διότι τα κράτη μέλη με ομοσπονδιακή δομή θα υφίσταντο μικρότερες χρηματικές διορθώσεις σε σχέση με τα κράτη μέλη με περισσότερο συγκεντρωτική διάρθρωση.
46. Ως προς το επιχείρημα της Γερμανικής Κυβερνήσεως, ότι η αναγωγή δεν δικαιολογείται από τα πραγματικά περιστατικά, η Επιτροπή δεν αμφισβητεί ότι, σε ορισμένα ομόσπονδα κράτη, όπως το ομόσπονδο κράτος της Θουριγγίας ή το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης, ο αριθμός των επιτόπιων ελέγχων κατά την επίδικη περίοδο υπερέβη κατά πολύ τα ελάχιστα ποσοστά που θέτει το κοινοτικό δίκαιο. Ωστόσο, το γεγονός αυτό στερείται σημασίας, διότι οι κριτικές επισημάνεις βάσει των οποίων η Επιτροπή προχώρησε στην επίδικη διόρθωση δεν αφορούν τον αριθμό των πραγματοποιηθέντω ν ελέγχων, αλλά τον τρόπο επιλογής των προς έλεγχο παραγωγών, καθώς και τη χρονική στιγμή και το αντικείμενο των ελέγχων.
47. Όσον αφορά τα ομόσπονδα κράτη που παρέθεσε η Γερμανική Κυβέρνηση ως παράδειγμα, η Επιτροπή παρατηρεί ότι, στο ομόσπονδο κράτος της Θουριγγίας, τα δεδομένα που προσκομίστηκαν αφορούν κυρίως τον πριν από το 1995 χρόνο και, επομένως, στερούνται παντελώς σημασίας για την αξιολόγηση της καταστάσεως κατά τα έτη 1995 και 1996, τα οποία εν προκειμένω αντιστοιχούν στα οικονομικά έτη 1996 και 1997. Ορισμένα μόνον πληροφοριακά στοιχεία αφορούν το 1995 και το 1996. Ωστόσο, με βάση τα πληροφοριακά αυτά στοιχεία, δεν μπορεί να προσδιοριστεί αν η ηλικία των δηλωθέντων ζώων ελήφθη υπόψη κατά την επιλογή των προς έλεγχο παραγωγών.
48. Όσον αφορά το ομόσπονδο κράτος της Έσσης, ο ισχυρισμός της Γερμανικής Κυβερνήσεως είναι πολύ γενικός για να διαλύσει τις αμφιβολίες της Επιτροπής. Επιπλέον, δεν μπορεί να ελεγχθεί, ελλείψει αποδεικτικών στοιχείων.
49. Όσον αφορά το ομόσπονδο κράτος του Saarland, οι παρατηρήσεις της Γερμανικής Κυβερνήσεως αφορούν αποκλειστικά την εκτέλεση των διοικητικών ελέγχων. Δεν έχουν επομένως σημασία για το κρίσιμο εν προκειμένω ζήτημα της ποιότητας των επιτόπιων ελέγχων.
50. Όσον αφορά το ομόσπονδο κράτος της Σαξονίας, πέραν του ότι, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, η αναλογία του αριθμού των απορρίψεων προς τον συνολικό αριθμό αιτήσεων δεν επιτρέπει τη συναγωγή συμπερασμάτων ως προς την ποιότητα των επιτόπιων ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν στο εν λόγω ομόσπονδο κράτος, τα παραδείγματα επιστροφής χρηματικών ποσών που παραθέτει η Γερμανική Κυβέρνηση όχι μόνο δεν διαλύουν τις σοβαρές αμφιβολίες της Επιτροπής, αλλά μάλλον τις ενισχύουν. Πράγματι, με μία μόνον εξαίρεση, όλες οι αποφάσεις για επιστροφή χρηματικών ποσών εκδόθηκαν ένα χρόνο μετά την καταβολή των πριμοδοτήσεων. Αυτό δείχνει ότι καθυστέρησε η πραγματοποίηση των επιτόπιων ελέγχων στο ομόσπονδο κράτος της Σαξονίας και, ως εκ τούτου, δεν κατέστη εφικτό να αποδειχθεί αποτελεσματικά η ιδιότητα της θηλάζουσας αγελάδας για τα ζώα που δηλώθηκαν με την αίτηση.
51. Η Επιτροπή προσθέτει ότι η Γερμανική Κυβέρνηση δεν παρέσχε κανένα πληροφοριακό στοιχείο σχετικό με τα επτά άλλα ομόσπονδα κράτη που δεν ελέγχθηκαν.
52. Όσον αφορά το σύστημα αναγνωρίσεως των βοοειδών με κεντρική καταχώριση των αριθμών ταυτοποιήσεως, η Επιτροπή παρατηρεί ότι, όπως δέχεται και η Γερμανική Κυβέρνηση, η καταχώριση του συνόλου σχεδόν των ζώων στο σύστημα ξεκίνησε μόλις το 1998. Κατά τα έτη 1995 και 1996, υπήρχαν περιορισμένες μόνο δυνατότητες διασταυρώσεως των δεδομένων σε ομοσπονδιακό επίπεδο.
53. Περαιτέρω, οι ανεπάρκειες που εντόπισε η Επιτροπή, όσον αφορά τη διασταύρωση των δεδομένων σε κεντρικό επίπεδο, δεν αποτελούν την αποφασιστική αιτία για την επιβολή της οικείας χρηματικής διορθώσεως. Ουσιαστικά, η χρηματική διόρθωση βασίζεται, σύμφωνα με την Επιτροπή, στις ελλείψεις του τρόπου οργανώσεως των ελέγχων σχετικά με την ιδιότητα της θηλάζουσας αγελάδας.
54. Η Επιτροπή αμφισβητεί ότι αντέστρεψε το βάρος αποδείξεως σε βάρος της Γερμανίας. Κατ’ αυτήν, είναι αναμφισβήτητη η ανεπάρκεια των ελέγχων σχετικά με την ιδιότητα της θηλάζουσας αγελάδας που πραγματοποιήθηκαν στα τρία ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη. Εξάλλου, η ομοιότητα των ελλείψεων που διαπιστώθηκαν γεννά σοβαρές αμφιβολίες, ως προς όλη τη Γερμανία, σχετικά με την αποτελεσματικότητα των ελέγχων που διενήργησαν οι γερμανικές αρχές. Στο πλαίσιο αυτό, απόκειται στη Γερμανική Κυβέρνηση να προσκομίσει λεπτομερή και πλήρη αποδεικτικά στοιχεία ως προς την αποτελεσματικότητα του συστήματος ελέγχου που εφαρμόστηκε στα μη ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη. Αφού ματαίως κλήθηκε να προσκομίσει τέτοια στοιχεία, η Γερμανική Κυβέρνηση τελικώς ανταποκρίθηκε εν μέρει, αποστέλλοντας έγγραφα που αφορούσαν το ομόσπονδο κράτος του Μεκλεμβούργου-Δυτικής Πομερανίας. Όσον αφορά τα άλλα δώδεκα μη ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη, η Επιτροπή δεν έλαβε κανένα πληροφοριακό στοιχείο κατάλληλο για την άρση των αμφιβολιών της σχετικά με την αποτελεσματικότητα των συστημάτων ελέγχου.
55. Η Επιτροπή υπογραμμίζει, επίσης, ότι, δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, του κανονισμού 729/70, δεν υποχρεούται να πραγματοποιήσει επιτόπιους ελέγχους, προτού εκδώσει την απόφασή της για τον αποκλεισμό ορισμένων δαπανών από την κοινοτική χρηματοδότηση, διότι, σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, υποχρεούται να πραγματοποιήσει μόνον επαληθεύσεις. Επομένως, η επιβολή χρηματικής διορθώσεως μπορεί να βασίζεται αποκλειστικά στην εξέταση των φακέλων που διαβιβάζει το κράτος μέλος.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
56. Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωσή της να διεξαγάγει επαρκή έρευνα πριν την έκδοση της αποφάσεώς της και, ειδικότερα, αγνόησε τους κανόνες αποδείξεως στο πλαίσιο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ.
57. Επιβάλλεται, συναφώς, η υπόμνηση ότι το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70 επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λαμβάνουν τα μέτρα που είναι αναγκαία για τη διασφάλιση του υποστατού και της νομιμότητας των χρηματοδοτούμενων από το ΕΓΤΠΕ πράξεων, για την πρόληψη και δίωξη των παρατυπιών και την ανάκτηση των ποσών που απωλέσθηκαν εξ αιτίας των παρατυπιών ή αμελειών, η υποχρέωση δε αυτή υφίσταται έστω και αν η συγκεκριμένη κοινοτική κανονιστική ρύθμιση δεν προβλέπει ρητώς τη θέσπιση συγκεκριμένων μέτρων ελέγχου (απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2001, C-373/99, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. I-9619, σκέψη 9).
58. Σύμφωνα με πάγια νομολογία, η Επιτροπή, προκειμένου να αποδείξει την παράβαση των κανόνων της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών, δεν οφείλει να αποδείξει κατά τρόπο εξαντλητικό την ανεπάρκεια των πραγματοποιηθέντων από τις εθνικές αρχές ελέγχων ή το παράτυπο των διαβιβασθέντων απ’ αυτές αριθμητικών στοιχείων, αλλά να προσκομίσει αποδεικτικά στοιχεία ως προς τη σοβαρή και εύλογη αμφιβολία που διατηρεί έναντι των ελέγχων αυτών ή των αριθμητικών αυτών στοιχείων. Ο μετριασμός αυτός της υποχρεώσεως αποδείξεως υπέρ της Επιτροπής εξηγείται από το γεγονός ότι το κράτος μέλος είναι σε θέση να συλλέξει και να ελέγξει καλύτερα τα αναγκαία για την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ δεδομένα και, ως εκ τούτου, απόκειται σε αυτό να προσκομίσει τα πλέον λεπτομερή και πλήρη αποδεικτικά στοιχεία ως προς το υποστατό των ελέγχων ή των αριθμητικών στοιχείων και, ενδεχομένως, ως προς την ανακρίβεια των ισχυρισμών της Επιτροπής (βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 6ης Μαρτίου 2001, C-278/98, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. Ι-1501, σκέψεις 39 έως 41, και της 19ης Ιουνίου 2003, C-329/00, Ισπανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. Ι-6103, σκέψη 68).
59. Οι κανόνες αυτοί για την κατανομή του βάρους αποδείξεως μεταξύ Επιτροπής και κρατών μελών ισχύουν ανεξαρτήτως της εσωτερικής διαρθρώσεως ενός κράτους μέλους. Η ευθύνη λόγω παραβάσεως των κανόνων περί κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών βαρύνει πράγματι τα κράτη μέλη, όπως προκύπτει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70, δυνάμει του οποίου τα κράτη μέλη υπέχουν γενική υποχρέωση θεσπίσεως των κατάλληλων μέτρων για τη διασφάλιση του υποστατού και της νομιμότητας των χρηματοδοτούμενων από το ΕΓΤΠΕ πράξεων, για την πρόληψη και δίωξη των παρατυπιών και την ανάκτηση των ποσών που απωλέσθηκαν λόγω παρατυπιών και αμελειών.
60. Ως εκ τούτου, δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να εκφέρει γνώμη για την κατανομή των αρμοδιοτήτων μέσω των θεσμικών κανόνων κάθε κράτους μέλους και για τις υποχρεώσεις που ενδεχομένως υπέχουν οι αρχές της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας και οι αρχές των ομόσπονδων κρατών αντιστοίχως (βλ. απόφαση της 12ης Ιουνίου 1990, C-8/88, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1990, σ. Ι-2321, σκέψη 13), ομοίως η κατανομή αυτή των αρμοδιοτήτων δεν αποτελεί λόγο για τον καθορισμό των υποχρεώσεων που υπέχουν τα κράτη μέλη έναντι της Κοινότητας στο πλαίσιο της κατανομής του βάρους αποδείξεως ως προς την παράβαση των κανόνων κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών (βλ., επίσης υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 8ης Ιουνίου 1993, C-52/91, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 1993, σ. Ι-3069, σκέψη 36· της 14ης Νοεμβρίου 2002, C-140/00, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Συλλογή 2002, σ. Ι-10379, σκέψη 60, και της 2ας Οκτωβρίου 2003, C-89/03, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου, Συλλογή 2003, σ. Ι-11659, σκέψη 5).
61. Δεν απαγορεύεται καταρχήν η αναγωγή των δεδομένων που αφορούν ορισμένα ομόσπονδα κράτη σε άλλα. Πρέπει όμως να δικαιολογείται από τα πραγματικά περιστατικά.
62. Συναφώς, επιβάλλεται η επισήμανση ότι η Γερμανική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί τις διαπιστώσεις στις οποίες κατέληξε η Επιτροπή κατά τον έλεγχο των τριών ομόσπονδων κρατών.
63. Δεν αμφισβητείται ότι η Επιτροπή, κατά την αναγωγή των διαπιστώσεών της στα άλλα ομόσπονδα κράτη, βασίστηκε στα εξής δεδομένα. Καταρχάς, οι βάσεις δεδομένων που υπήρχαν στα διάφορα ομόσπονδα κράτη ήταν μέχρι το 1997 ασύμβατες, με αποτέλεσμα ο έλεγχος για την αποφυγή πολλαπλών αιτήσεων πριμοδοτήσεως για τις ίδιες αγελάδες να είναι ατελής. Εν συνεχεία, σε πολλές περιπτώσεις, τα μητρώα ζωικού κεφαλαίου ήταν εσφαλμένα και, επομένως, δεν αποτελούσαν αξιόπιστη βάση για διοικητικό και επιτόπιο έλεγχο. Τέλος, το σύστημα ελέγχου δεν προέβλεπε όριο ηλικίας κατάλληλο είτε για αξιολόγηση της επιλεξιμότητας για πριμοδότηση για θηλάζουσες αγελάδες, είτε για τη διεξαγωγή επιτόπιου ελέγχου.
64. Είναι, όμως, αναμφισβήτητο ότι τα δεδομένα αυτά συνιστούν αποδεικτικά στοιχεία, κατά την έννοια της νομολογίας που παρατίθεται στη σκέψη 58 της παρούσας αποφάσεως, για τις σοβαρές και εύλογες αμφιβολίες που η Επιτροπή διατηρεί έναντι των ελέγχων ή των αριθμητικών στοιχείων που αφορούν τα μη ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη.
65. Υπό το πρίσμα της νομολογίας αυτής, η Γερμανική Κυβέρνηση ήταν, κατά συνέπεια, υποχρεωμένη να προσκομίσει όσο το δυνατόν λεπτομερέστερα και πληρέστερα αποδεικτικά στοιχεία ως προς το υποστατό των ελέγχων ή των αριθμητικών στοιχείων, προκειμένου να αποδείξει ότι οι αμφιβολίες της Επιτροπής ήταν αβάσιμες. Δεν αρκεί η επίκληση απλώς του γεγονότος ότι η κατάσταση διέφερε σε κάθε ομόσπονδο κράτος. Η Γερμανική Κυβέρνηση ήταν υποχρεωμένη να αποδείξει συγκεκριμένα ότι τα συστήματα ελέγχου στα μη ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη δεν έχουν τα ίδια ελαττώματα με αυτά που διαπίστωσε η Επιτροπή για τα ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη.
66. Η Γερμανική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί ότι η Επιτροπή την κάλεσε να παράσχει τέτοια αποδεικτικά στοιχεία ούτε ότι η ίδια διαβίβασε πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τα συστήματα ελέγχου που έχουν τεθεί σε λειτουργία στα ομόσπονδα κράτη της Σαξονίας, της Θουριγγίας, του Μεκλεμβούργου-Δυτικής Πομερανίας, της Έσσης και του Saarland. Όσον αφορά το Μεκλεμβούργο-Δυτική Πομερανία, προκύπτει ότι η Επιτροπή, με βάση τα πληροφοριακά στοιχεία που της κοινοποιήθηκαν, δεν επέβαλε χρηματική διόρθωση στο ομόσπονδο αυτό κράτος για τα οικονομικά έτη 1996 και 1997 όσον αφορά τις πριμοδοτήσεις για θηλάζουσες αγελάδες.
67. Όσον αφορά τα τέσσερα άλλα ομόσπονδα κράτη, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Γερμανική Κυβέρνηση δεν διευκρίνισε ως προς τι πάσχει η απάντηση που έδωσε η Επιτροπή, στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως, σύμφωνα με την οποία τα δεδομένα που της είχαν κοινοποιηθεί σχετικά με τα ομόσπονδα αυτά κράτη ήταν πολύ γενικά ή άνευ σημασίας.
68. Επομένως, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως που προβάλλει η Γερμανική Κυβέρνηση και που αντλείται από παράβαση των κανόνων αποδείξεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
69. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως η Γερμανική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή ότι παραβίασε τις αρχές της χρηστής διοικήσεως, πράγμα που επίσης συνιστά παράβαση ουσιώδους τύπου κατά την έννοια του άρθρου 230, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ.
70. Φρονεί ότι ο καταλογισμός «ως προς όλα τα ομόσπονδα κράτη» των ελλείψεων που διαπιστώθηκαν σε τρία από αυτά αποτελεί καινοτομία. Η Επιτροπή αφίσταται από τη διοικητική πρακτική που ακολουθεί από πολλά έτη. Επιπλέον, δεν αιτιολόγησε την τροποποίηση αυτή της διοικητικής πρακτικής, παρόλο που, για λόγους που σχετίζονται με τη χρηστή διοίκηση, την προβλεψιμότητα και τη διαφάνεια, όφειλε να δημοσιοποιήσει τη μεταβολή αυτή της πολιτικής της, γνωστοποιώντας τη στα κράτη μέλη, και να παρουσιάσει τουλάχιστον τα κύρια χαρακτηριστικά της.
71. Η Επιτροπή απαντά ότι, ήδη το 1990, εξέδωσε σε βάρος της Ιταλικής Δημοκρατίας απόφαση περί επιβολής χρηματικής διορθώσεως, με την οποία «επεξέτεινε» τις χρηματικές συνέπειες των παρατυπιών κατά την καταβολή των πριμοδοτήσεων, που εντοπίστηκαν σε ορισμένες περιφέρειες της Ιταλίας, με αναγωγή στις μη ελεγχθείσες περιφέρειες των δεδομένων που είχε συλλέξει. Επισημαίνει εξάλλου ότι στην προσβαλλόμενη απόφαση περιλαμβάνεται επίσης χρηματική διόρθωση σε βάρος του Βασιλείου της Ισπανίας συνολικά, με «γενίκευση» των αποτελεσμάτων των ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν σε ορισμένες αυτόνομες περιοχές του κράτους αυτού, η διόρθωση δε αυτή υπολογίστηκε βάσει των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν στον οικείο τομέα σε όλη την Ισπανία. Οι ισπανικές αρχές δεν αμφισβήτησαν τη διόρθωση αυτή.
72. Επιπλέον, η Επιτροπή παραπέμπει στις κατευθυντήριες γραμμές που καθόρισε το 1997, όπου ρητά αναφέρεται ότι ο περιορισμός της διορθώσεως στις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν σε μια συγκεκριμένη περιοχή δικαιολογείται μόνον όταν υπάρχουν λόγοι που θεμελιώνουν την άποψη ότι η παράλειψη περιορίζεται στη μη εφαρμογή, στη συγκεκριμένη περιοχή, του συστήματος ελέγχου που έχει θεσπίσει το κράτος μέλος.
Εκτίμηση του Δικα στηρίου
73. Ακόμη κι αν υποτεθεί ότι η μη γνωστοποίηση, στα κράτη μέλη, της μεταβολής της πρακτικής της Επιτροπής συνιστά, όπως υποστηρίζει η Γερμανική Κυβέρνηση, παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως, επιβάλλεται η επισήμανση ότι από κανένα στοιχείο δεν προκύπτει ότι πράγματι επήλθε τέτοια μεταβολή στην προκειμένη περίπτωση.
74. Αντιθέτως, από την απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 1993, C-55/91, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. Ι-4813, σκέψη 18), συνάγεται ότι η Επιτροπή, ήδη από τις αρχές της δεκαετίας του ’90, προέβαινε σε αναγωγή σε άλλη περιοχή των αποτελεσμάτων του ελέγχου μιας περιοχής.
75. Εξάλλου, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές που καθόρισε η Επιτροπή το 1997, ο περιορισμός της διορθώσεως στις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν σε συγκεκριμένη περιοχή δικαιολογείται μόνον όταν υπάρχουν λόγοι από τους οποίους συνάγεται ότι η παράλειψη περιορίζεται στη μη εφαρμογή, στη συγκεκριμένη περιοχή, του συστήματος ελέγχου που έχει θεσπίσει το κράτος μέλος. Τούτο επιβεβαιώνει ότι, με βάση τις ως άνω κατευθυντήριες γραμμές, η κατ’ αναγωγή επιβολή σε άλλη περιοχή των χρηματικών διορθώσεων που επιβλήθηκαν σε μια περιοχή εντός ενός κράτους μέλους όχι μόνον είναι πιθανή, αλλά αποτελεί και τον κανόνα.
76. Επομένως, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως που προβάλλει η Γερμανική Κυβέρνηση πρέπει να απορριφθεί.
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
77. Η Γερμανική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή ότι παρέβη το άρθρο 10 ΕΚ. Δυνάμει του άρθρου αυτού, η Επιτροπή οφείλει να επιδεικνύει αγαστή συνεργασία έναντι των κρατών μελών και να σέβεται τα νόμιμα συμφέροντά τους. Η υποχρέωση αγαστής συμπεριφοράς συνεπάγεται την υποχρέωση να λαμβάνεται υπόψη η συνταγματική και, ιδίως, η ομοσπονδιακή διάρθρωση των κρατών μελών. Η ερμηνεία αυτή του άρθρου 10 ΕΚ ενισχύεται και από το άρθρο 6, παράγραφος 3, ΕΕ, το οποίο προβλέπει ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση υποχρεούται να σέβεται την εθνική ταυτότητα των κρατών μελών. Επομένως, ο σεβασμός της διοικητικής διαιρέσεως της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας σε αυτόνομα ομόσπονδα κράτη επιβάλλει να γίνεται ο καταλογισμός χρηματικών διορθώσεων σε βάρος των ομόσπονδων κρατών μόνον όταν το ίδιο το ΕΓΤΠΕ έχει διαπιστώσει, στα ομόσπονδα αυτά κράτη, παραβιάσεις του κοινοτικού δικαίου με βλαπτικές για τον κοινοτικό προϋπολογισμό συνέπειες.
78. Η Επιτροπή φρονεί ότι αυτός ο λόγος ακυρώσεως στερείται βασιμότητας. Η υποχρέωση των κοινοτικών οργάνων να λαμβάνουν υπόψη την ομοσπονδιακή διάρθρωση ενός κράτους μέλους σύμφωνα με την αρχή της αγαστής συνεργασίας δεν μπορεί να εφαρμόζεται χωρίς περιορισμούς. Όσον αφορά τη διαδικασία εκκαθαρίσεως των λογαριασμών, οι περιορισμοί που η Γερμανική Κυβέρνηση οφείλει να αποδεχθεί έχουν καθοριστεί βάσει των γενικών αρχών που έχει αναπτύξει στον τομέα αυτό το Δικαστήριο, ιδίως ως προς το βάρος αποδείξεως. Εφόσον η Επιτροπή τηρεί τις αρχές αυτές κατά την επιβολή των χρηματικών διορθώσεων, δεν παραβιάζει την αρχή της αγαστής συνεργασίας. Ως εκ τούτου, στη συγκεκριμένη περίπτωση, θα γινόταν λόγος για παράβαση του άρθρου 10 ΕΚ μόνον αν η Επιτροπή, όσον αφορά την επίδικη χρηματική διόρθωση, δεν είχε τηρήσει τις αρχές της διαδικασίας εκκαθαρίσεως των λογαριασμών.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
79. Επιβάλλεται η υπόμνηση ότι η αρχή της αγαστής συνεργασίας, που απορρέει από το άρθρο 10 ΕΚ, διέπει τις σχέσεις των κρατών μελών με τα κοινοτικά όργανα. Έχει ως συνέπεια την υποχρέωση των κρατών μελών να λαμβάνουν κάθε μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίζει την εφαρμογή και την αποτελεσματικότητα του κοινοτικού δικαίου και επιβάλλει στα κοινοτικά όργανα αμοιβαίες υποχρεώσεις αγαστής συνεργασίας με τα κράτη μέλη (απόφαση της 16ης Οκτωβρίου 2003, C-339/00, Ιρλανδία κατά Επιτροπής, η οποία δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 71, και η εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
80. Η αρχή αυτή βρίσκει εφαρμογή, μεταξύ άλλων, στους κανόνες περί καταμερισμού του βάρους αποδείξεως, για τους οποίους γίνεται μνεία στη σκέψη 58 της παρούσας αποφάσεως και οι οποίοι, απαιτώντας την ενεργό συμβολή τόσο της Επιτροπής όσο και των κρατών μελών, ωθούν και τις δύο πλευρές σε αγαστή μεταξύ τους συνεργασία, προκειμένου να αποδειχθεί η ύπαρξη ή μη παραβάσεως των κανόνων περί κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών.
81. Επομένως, η ορθή εφαρμογή των κανόνων περί καταμερισμού του βάρους αποδείξεως προϋποθέτει, καταρχήν, την τήρηση του άρθρου 10 ΕΚ. Κατά την έννοια αυτή, ο τρίτος λόγος ακυρώσεως της Γερμανικής Κυβερνήσεως ταυτίζεται με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος απορρίφθηκε. Συγκεκριμένα, τα επιχειρήματα επί των οποίων βασίζεται ο τρίτος λόγος ακυρώσεως, αφορούν, κατ’ ουσία, την εφαρμογή των κανόνων περί κατανομής του βάρους αποδείξεως.
82. Επομένως, ο τρίτος λόγος ακυρώσεως πρέπει επίσης να απορριφθεί.
Επί των δικαστικών εξόδων
83. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Επειδή η Επιτροπή προέβαλε σχετικό αίτημα και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ηττήθηκε, πρέπει το κράτος μέλος αυτό να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.