SENTENZA DEL TRIBUNALE (Nona Sezione)
14 aprile 2021 (*)
«Clausola compromissoria – Settimo programma quadro di attività di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (2007-2013) – Convenzione di sovvenzione – Progetto Marsol – Costi ammissibili – Relazioni d’indagine dell’OLAF che constata l’inammissibilità di talune spese sostenute – Rimborso delle somme versate – Onere della prova – Principio di buona fede – Diritto di essere ascoltato – Principio di buona amministrazione – Diritti della difesa – Proporzionalità»
Nella causa T‑285/19,
SGI Studio Galli Ingegneria Srl, con sede in Roma (Italia), rappresentata da F. Marini, V. Catenacci e R. Viglietta, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da J. Estrada de Solà e A. Spina, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 272 TFUE e diretta, in via principale e in sostanza, a far dichiarare che la ricorrente non è tenuta a rimborsare la somma di EUR 487 914,32 facente parte dell’importo totale concessole nell’ambito della convenzione di sovvenzione n. 619120, relativa al progetto Marsol, in via subordinata, a far dichiarare che l’importo da rimborsare non può essere superiore a EUR 100 044,99 e, in ulteriore subordine, a ottenere la condanna della Commissione a pagare alla ricorrente le spese da essa sostenute per la realizzazione di tale progetto a titolo di arricchimento senza causa,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione),
composto da M.J. Costeira, presidente, B. Berke e T. Perišin (relatrice), giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
Settimo programma quadro e progetto Marsol
1        La SGI Studio Galli Ingegneria Srl, ricorrente, è una società di diritto italiano con sede a Roma (Italia).
2        Il 18 dicembre 2006 il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno adottato la decisione n. 1982/2006/CE, concernente il settimo programma quadro della Comunità europea per le attività di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (2007-2013) (GU 2006, L 412, pag. 1; in prosieguo: il «programma quadro»). Tale programma quadro è il principale strumento di finanziamento della ricerca dell’Unione europea. Esso copre il periodo dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2013.
3        Ai sensi del programma quadro, il 16 dicembre 2013, la Commissione europea ha concluso con la Technische Universität Darmstadt (Politecnico di Darmstadt, Germania), in qualità di beneficiaria e coordinatrice di un consorzio di partecipanti, la convenzione di sovvenzione n. 619120 (in prosieguo: la «convenzione di sovvenzione») al fine di finanziare il progetto Marsol, diretto a dimostrare i benefici della gestione della ricarica artificiale degli acquiferi per affrontare le problematiche di scarsità della risorsa idrica legate a siccità, intrusione salina, recupero o bonifica degli acquiferi e al riutilizzo di acque trattate. La ricorrente è una delle società beneficiarie menzionate nell’articolo 1 della convenzione di sovvenzione come parte del consorzio che riceve la sovvenzione. La durata del progetto Marsol era di 36 mesi a far data dal 1° dicembre 2013.
4        In forza della convenzione di sovvenzione, la ricorrente ha ricevuto una sovvenzione di un importo totale pari a EUR 448 558,47.
Valutazione della realizzazione del progetto da parte della ricorrente
5        Nel 2014, la Commissione ha commissionato due audit finanziari riguardanti due progetti di cui la ricorrente era associata e beneficiaria. Tali audit hanno concluso per l’esistenza di sospetti di frode. La Commissione ha trasmesso tali informazioni all’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), il quale, il 23 dicembre 2014, ha avviato un’indagine amministrativa, registrata come OF/2014/1392/A 3, su diversi progetti che coinvolgevano la ricorrente.
6        Parallelamente all’indagine dell’OLAF, la ricorrente è stata oggetto di una procedura di concordato preventivo in Italia ed è stato nominato un amministratore giudiziario. Ha quindi avuto luogo una riorganizzazione dell’assetto manageriale e societario, che ha comportato licenziamenti di personale e pensionamenti.
7        Secondo la relazione dell’OLAF, per quanto riguarda il progetto Marsol, in primo luogo, durante il procedimento d’indagine, la ricorrente non ha prodotto i fogli di presenza dettagliati e firmati a sostegno delle spese di personale dichiarate per tale progetto (in prosieguo: le «spese controverse»). In secondo luogo, la ricorrente ha confermato che alcuni dipendenti erano responsabili di diversi progetti che avevano luogo contemporaneamente. In terzo luogo, l’OLAF ha constatato che le informazioni relative alla previdenza sociale dei dipendenti contraddicevano le dichiarazioni della ricorrente. In quarto luogo, l’OLAF ha avuto accesso ai computer della ricorrente, grazie ai quali ha ottenuto alcune informazioni relative ai costi relativi al personale riguardanti un primo dipendente, rispetto al quale ha trovato registrazioni relative a 188 ore di lavoro, laddove la ricorrente ne aveva dichiarate 1 247. In quinto luogo, per quanto riguarda un secondo dipendente, la relazione dell’OLAF ha concluso, innanzitutto, che nessun documento a sostegno della sua partecipazione al progetto era stato prodotto dalla ricorrente e, d’altra parte, che nessuna registrazione era stata fatta nelle relazioni di attività interne della ricorrente, In sesto luogo, per quanto riguarda una terza dipendente, l’OLAF ha trovato nelle relazioni di attività interne della ricorrente registrazioni relative a otto ore di lavoro. In settimo luogo, per quanto riguarda un quarto dipendente, l’OLAF ha concluso che il ricorrente non aveva presentato fogli di presenza e non aveva nemmeno registrato le ore di lavoro.
8        L’OLAF ha quindi concluso che le dichiarazioni della ricorrente relative alle spese controverse erano viziate da gravi irregolarità e manipolazioni che avevano come conseguenza la loro mancanza di credibilità. L’OLAF ha precisato che le sue constatazioni riguardavano esclusivamente le ore di lavoro dichiarate dalla ricorrente, le quali rappresentavano il 90% del contributo versato dall’Unione alla ricorrente per tutti i progetti coperti dall’indagine. Per quanto riguarda il progetto Marsol, risulta dalla relazione dell’OLAF che, al momento dell’adozione di tale relazione, le spese di personale della ricorrente costituivano il 100% del contributo dell’Unione.
9        Il 6 luglio 2017, prima di adottare la sua relazione finale, l’OLAF ha inviato alla ricorrente una lettera contenente una sintesi dei fatti riscontrati nei suoi confronti durante l’indagine, invitandola a presentare le sue osservazioni entro due settimane.
10      La ricorrente non ha presentato alcuna osservazione.
11      Con lettera raccomandata del 27 novembre 2018, recante il riferimento Ares(2018) 6077046, la Commissione ha inviato alla ricorrente una lettera di preinformazione per informarla della sua intenzione di recuperare la somma di EUR 448 558,47 corrispondente ai contributi che aveva versato, oltre EUR 44 855,84 di indennità contrattuali. La relazione finale dell’OLAF era allegata a tale lettera. La Commissione ha invitato la ricorrente a presentare le sue osservazioni entro un termine di 30 giorni.
12      Il 17 dicembre 2018 la ricorrente ha risposto alla lettera della Commissione del 27 novembre 2018. In tale lettera, la ricorrente chiedeva una riunione, l’accesso ai documenti dell’OLAF, la sospensione del procedimento e la concessione di un termine di almeno 90 giorni per presentare osservazioni.
13      La lettera della ricorrente del 17 dicembre 2018 è stata inviata, secondo la Commissione, a un indirizzo e-mail inesistente e non è stata ricevuta dalla Commissione.
14      Con lettera del 12 febbraio 2019, recante il riferimento Ares(2019) 846012 (in prosieguo: la «nota di addebito»), la Commissione ha inviato alla ricorrente una nota di addebito per un importo di EUR 493 414,31, fissando il termine di pagamento al 29 marzo 2019.
15      Con lettera raccomandata del 2 aprile 2019, in mancanza di pagamento da parte della ricorrente, la Commissione le ha inviato una notifica formale invitandola a pagare la somma di EUR 494 313,27. Tale somma comprendeva gli interessi dovuti al ritardo del pagamento.
16      Il 2 aprile 2019, la ricorrente ha inviato una lettera alla Commissione sottolineando che, con lettera del 17 dicembre 2018, allegata, essa aveva chiesto l’accesso ai documenti dell’OLAF e la sospensione del procedimento. Essa ha altresì messo in evidenza il fatto che, con la lettera del 17 dicembre 2018, aveva rilevato il carattere sproporzionato della misura di recupero della Commissione e aveva indicato di essere sottoposta ad una procedura fallimentare. Inoltre, la ricorrente ha ritenuto di avere il diritto di contestare la nota di addebito conformemente all’articolo 263 TFUE. Essa ha altresì chiesto la sospensione del procedimento e un procedimento amministrativo in contraddittorio.
17      Con lettera del 27 aprile 2019 recante il riferimento Ares(2019) 2858540, la Commissione ha risposto alla lettera della ricorrente del 2 aprile 2019. In primo luogo, la Commissione ha informato la ricorrente del fatto che essa non aveva ricevuto la sua lettera del 17 dicembre 2018. In secondo luogo, la Commissione ha evidenziato il fatto che la lettera del 27 novembre 2018 conteneva la relazione finale dell’OLAF e ha sottolineato che l’accesso ad altri documenti dell’OLAF era indipendente dalla procedura di recupero, informando la ricorrente delle procedure di domanda di accesso ai documenti dell’OLAF. In terzo luogo, la Commissione ha sottolineato che la ricorrente aveva avuto la possibilità di presentare le sue osservazioni sull’indagine dell’OLAF e ha ricordato che, con la lettera di preinformazione, essa l’aveva invitata a presentare le sue osservazioni sulle constatazioni effettuate nei suoi confronti. In quarto luogo, la Commissione ha informato la ricorrente che, alla luce delle sue osservazioni, essa aveva riesaminato i costi per i quali le era stato chiesto il rimborso e ha ritenuto che i soli costi per i quali non era stata dimostrata l’ammissibilità fossero i costi del personale e i costi indiretti connessi a tali costi. Di conseguenza, ha deciso di non chiedere il recupero dei costi di subappalto il cui rimborso era stato originariamente richiesto. L’importo da recuperare è stato quindi ridotto a EUR 487 914,32. Infine, la Commissione ha informato la ricorrente della possibilità di contestare la nota di addebito sulla base dell’articolo 272 del TFUE.
Procedimento e conclusioni delle parti
18      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 2 maggio 2019, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
19      Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 26 luglio 2019, la Commissione ha depositato il suo controricorso.
20      Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 20 settembre 2019, la ricorrente ha depositato la replica.
21      Con decisione adottata il 21 ottobre 2019, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale, il presidente del Tribunale ha riassegnato la causa a un’altra giudice relatrice, assegnata alla Nona Sezione.
22      Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 5 novembre 2019, la Commissione ha depositato la controreplica.
23      Il Tribunale (Nona Sezione) ha deciso, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 3, del regolamento di procedura, di statuire senza fase orale.
24      Con decisione del 24 giugno 2020, il presidente della Nona Sezione ha deciso, sulla base dell’articolo 69, lettera d), del regolamento di procedura, di sospendere la causa fino alla decisione della Corte che chiude il procedimento nella causa che ha dato luogo, da allora, alla sentenza del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2020:576).
25      Come misura di organizzazione della procedura del 23 luglio 2020, le parti sono state invitate a presentare le loro osservazioni sulle conseguenze da trarre dalla sentenza del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2020:576).
26      Con lettere depositate presso la cancelleria il 26 agosto e il 4 settembre 2020, le parti hanno risposto a tale domanda.
27      La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–        dichiarare che essa non è tenuta al pagamento in favore della Commissione della somma richiesta nella nota di addebito e, da ultimo, nella notifica formale;
–        accertare l’insussistenza degli inadempimenti contestati dalla Commissione.
–        dichiarare illegittimi, inoperanti e infondati la lettera di preinformazione, il rapporto ispettivo dell’OLAF, la nota di addebito, la notifica formale e la lettera della Commissione del 27 aprile 2019;
–        dichiarare l’insussistenza del credito vantato dalla Commissione;
–        dichiarare che essa ha diritto al contributo versato dalla Commissione nell’ambito della convenzione di sovvenzione;
–        in subordine, dichiarare che l’importo che essa deve versare alla Commissione non può essere superiore a EUR 100 044,99;
–        in via di ulteriore subordine, condannare la Commissione a corrisponderle i costi sostenuti per l’esecuzione del progetto Marsol a titolo di ingiustificato arricchimento.
28      La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso in quanto infondato;
–        condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Contesto normativo e contesto contrattuale
29      La convenzione di sovvenzione comprende la convenzione di finanziamento principale e sette allegati. L’allegato I contiene una descrizione del progetto e l’allegato II contiene le condizioni generali applicabili (in prosieguo: le «condizioni generali»).
30      L’articolo 9, terzo comma, della convenzione di sovvenzione stabilisce che il Tribunale o, in sede di impugnazione, la Corte hanno competenza esclusiva per risolvere qualsiasi controversia tra l’Unione e un beneficiario in merito all’interpretazione, all’applicazione o alla validità di tale convenzione e alle decisioni della Commissione che impongono obblighi pecuniari nell’ambito di detta convenzione.
31      In primo luogo, dal considerando 34 del programma quadro emerge che le modalità della partecipazione finanziaria dell’Unione sono disciplinate, in particolare, dal regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU 2002, L 248, pag. 1), e dal regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d’esecuzione del regolamento n. 1605/2002 (GU 2002, L 357, pag. 1).
32      Ai sensi dell’articolo 172 bis, paragrafo 1, del regolamento n. 2342/2002, sono ammissibili a una sovvenzione i costi effettivamente sostenuti che, inoltre, sono necessari per attuare l’azione o il programma di lavoro oggetto della sovvenzione, sono identificabili e verificabili, sono ragionevoli, giustificati e conformi ai requisiti della sana gestione finanziaria, in particolare sotto il profilo dell’economia e dell’efficienza.
33      In secondo luogo, ai sensi dell’articolo 19 del regolamento (CE) n. 1906/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, che stabilisce le regole di partecipazione di imprese, centri di ricerca e università alle azioni nell’ambito del settimo programma quadro e per la diffusione dei risultati della ricerca (2007‑2013) (GU 2006, L 391, pag. 1), il contratto concluso dalla Commissione con terzi per un’attività di ricerca e sviluppo tecnologico stabilisce i diritti e gli obblighi dei partecipanti nei confronti dell’Unione, in particolare per quanto riguarda il versamento di un contributo finanziario e le condizioni di ammissibilità dei costi.
34      Più precisamente, in forza dell’articolo 31, paragrafo 3, lettere a) e c), del regolamento n. 1906/2006, i costi ammissibili devono essere «effettivi» ed essere stati utilizzati «all’unico scopo di conseguire gli obiettivi dell’azione e di ottenere i risultati previsti, nel rispetto dei principi di economia, efficienza ed efficacia».
35      In terzo luogo, le condizioni generali prevedono, segnatamente, quanto segue:
«II.14 Costi ammissibili del progetto
1.      I costi sostenuti per la realizzazione del progetto devono soddisfare le seguenti condizioni per essere ammissibili:
a)      devono essere effettivi;
b)      devono essere sostenuti dal beneficiario;
c)      devono essere sostenuti per la durata del progetto (…);
d)      devono essere determinati conformemente ai principi e alle pratiche contabili e di gestione abituali del beneficiario. I metodi contabili utilizzati per la registrazione dei costi e dei ricavi devono rispettare le norme contabili nello Stato in cui il beneficiario è stabilito. Le procedure interne di contabilità e di revisione contabile del beneficiario devono consentire un confronto diretto tra le spese e le entrate dichiarate per il progetto e i corrispondenti rendiconti finanziari e documenti giustificativi;
(...)
f)      devono essere registrati nella contabilità del beneficiario; in caso di contributi da terzi, devono essere registrati nella contabilità dei terzi in questione;
(...)
Il numero standard di ore di produzione è pari a 1 575. Il numero totale di ore dichiarate per i progetti UE in un anno non può essere superiore al numero standard di ore produttive per proprietario/persona fisica della PMI.
(...)
II.15 Identificazione dei costi diretti e indiretti
1.      I costi diretti sono tutti quei costi ammissibili che possono essere attribuiti direttamente al progetto e che sono identificati dal beneficiario come tali, secondo i suoi principi contabili e le sue regole interne abituali.
Per quanto riguarda i costi del personale, possono essere addebitati solo i costi delle ore di lavoro effettivamente svolte per il progetto dalle persone che eseguono direttamente i lavori. Tali persone devono:
-      essere direttamente impiegate dal beneficiario, conformemente alla sua legislazione nazionale,
-      lavorare unicamente sotto la sua supervisione tecnica e la sua responsabilità, e
-      essere remunerate secondo la sua prassi abituale.
(...)
2.      I costi indiretti sono tutti i costi ammissibili che non possono essere identificati dal beneficiario come direttamente attribuiti al progetto, ma che possono essere identificati e giustificati dal suo sistema contabile come sostenuti in relazione diretta con i costi diretti ammissibili attribuiti al progetto. Tali costi indiretti ammissibili non possono includere i costi diretti ammissibili.
(...)
c)      Gli organismi pubblici senza scopo di lucro, gli istituti di istruzione secondaria e superiore, gli organismi di ricerca e le PMI, che non sono in grado, in mancanza di contabilità analitica, di individuare con certezza i propri costi indiretti effettivi per l’azione interessata, quando partecipano a meccanismi di finanziamento che comprendono attività di ricerca e sviluppo tecnologico e dimostrazione, come indicato nella tabella di cui al numero II.6, possono optare per un tasso forfettario equivalente al 60% dei costi diretti ammissibili totali, fatti salvi i costi ammissibili di subappalto e i costi legati a risorse che sono messe a disposizione da terzi ma che non sono utilizzate nei locali del beneficiario. Detto tasso si applica per tutta la durata del progetto, anche se i beneficiari cambiano status durante questo periodo.
(...)
II.21 Rimborso e recupero
1.      Nel caso in cui, a seguito di una richiesta scritta della Commissione, il beneficiario di una convenzione di sovvenzione in corso nell’ambito del settimo programma quadro non rimborsi al coordinatore l’importo richiesto entro 30 giorni dal ricevimento della richiesta e gli altri beneficiari convengano di applicare tale convenzione di sovvenzione in modo identico per quanto riguarda i suoi obiettivi, la Commissione ordina alla banca di trasferire un importo equivalente direttamente dal Fondo al coordinatore. Gli importi trasferiti dal Fondo sostituiscono il contributo finanziario [dell’Unione] [di Euratom] non rimborsato dal beneficiario.
Qualora un importo dovuto da un beneficiario all’[Unione] [Euratom] debba essere recuperato dopo la risoluzione o il termine di qualsiasi convenzione di sovvenzione a titolo del 7º programma quadro, la Commissione chiede il rimborso dell’importo dovuto emettendo un ordine di recupero nei confronti del beneficiario in questione. Se il pagamento non è stato effettuato alla scadenza prevista, le somme dovute all’[Unione] [Euratom] possono essere recuperate detraendole dagli importi dovuti dall’[Unione] [Euratom] al beneficiario in questione, dopo averlo informato. In circostanze eccezionali, ove necessario per tutelare gli interessi finanziari [dell’Unione] [dell’Euratom], la Commissione può procedere al recupero mediante compensazione prima della data prevista per il pagamento. Non è richiesto il previo assenso del beneficiario. Se la compensazione non è possibile, la Commissione procede alla riscossione effettiva degli importi dovuti presso il fondo.
(...)
5.      Se l’obbligo di pagamento non è adempiuto alla data stabilita dalla Commissione, la somma dovuta è produttiva di interessi al tasso indicato all’articolo II.5. Gli interessi di mora sono dovuti per il periodo che intercorre tra la data fissata per il pagamento (data esclusa) e la data in cui la Commissione riceve il rimborso completo dell’importo dovuto (data inclusa). Qualsiasi pagamento parziale è imputato anzitutto alle spese e agli interessi di mora e, successivamente, al capitale.
II.22 – Audit finanziari e controlli finanziari
1.      In qualsiasi momento dell’esecuzione del progetto e fino a cinque anni dopo la conclusione del progetto, la Commissione può far eseguire audit finanziari, vuoi da revisori esterni, vuoi dai servizi della Commissione stessi, compreso l’OLAF. La procedura di audit è considerata avviata alla data di ricevimento della lettera inviata dalla Commissione a tale proposito. Tali audit possono vertere su aspetti finanziari, sistemici e su altri aspetti (quali i principi contabili e di gestione), relativi alla corretta esecuzione della convenzione di sovvenzione. Essi sono effettuati su base riservata.
2.      I beneficiari mettono direttamente a disposizione della Commissione tutte le informazioni e i dati dettagliati che possono essere richiesti dalla Commissione o da qualsiasi rappresentante da essa incaricato, al fine di verificare la corretta gestione della convenzione di sovvenzione e il rispetto delle sue disposizioni in materia di attuazione e di ripartizione dei costi. Tali informazioni e dati devono essere accurati, completi ed effettivi.
3.      I beneficiari conservano, fino a cinque anni dopo la fine del progetto, gli originali o, in casi eccezionali, le copie autenticate degli originali – comprese le copie elettroniche – di tutti i documenti relativi alla convenzione di sovvenzione. Tali documenti sono messi a disposizione della Commissione quando sono richiesti durante un audit nel quadro della convenzione di sovvenzione.
4.      Per consentire lo svolgimento di tali audit, il beneficiario garantisce che i servizi della Commissione e qualsiasi organismo esterno autorizzato dalla Commissione possano rendersi in loco, in particolare negli uffici del beneficiario, in qualsiasi momento ragionevole per raccogliere i dati informatici, i dati contabili e tutte le informazioni necessarie allo svolgimento degli audit, in particolare le informazioni sulle retribuzioni individuali delle persone che partecipano al progetto. Esso assicura che le informazioni siano facili da ottenere sul posto al momento dell’audit e possano essere eventualmente fornite in una forma appropriata.
5.      Una relazione provvisoria è redatta sulla base dei risultati dell’audit finanziario. Essa è inviata dalla Commissione o dal suo rappresentante autorizzato al beneficiario interessato, che può presentare le sue osservazioni entro un mese dal ricevimento. La Commissione può decidere di non tenere conto di qualsiasi commento o documento presentato dopo la scadenza di tale termine. La relazione finale è inviata al beneficiario interessato entro due mesi dalla scadenza di questo termine.
6.      Sulla base delle conclusioni dell’audit, la Commissione adotta le misure appropriate che ritiene necessarie, compresa l’emissione di ordini di recupero per tutti o parte dei pagamenti effettuati e l’imposizione delle sanzioni applicabili.
7.      Fatte salve le proprie norme, la Corte dei conti europea ha gli stessi diritti della Commissione, compreso il diritto di accesso, ai fini dei controlli e degli audit.
8.      Inoltre, la Commissione può effettuare controlli e verifiche sul posto conformemente al regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, dell’11 novembre 1996, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità, al regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e al regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)».
36      Infine, tre disposizioni del diritto belga sono pertinenti nel presente caso.
37      L’articolo 1134 del codice civile belga prevede che «i contratti stipulati a norma di legge hanno forza di legge tra le parti contraenti», che «possono essere risolti solo per mutuo consenso o per le cause ammesse dalla legge» e che «devono essere eseguiti secondo buona fede». L’articolo 1135 del medesimo codice precisa che «[i] contratti obbligano non solo a quanto in essi espressamente previsto, ma anche a tutte le conseguenze obbligatorie, per loro natura, secondo l’equità, l’uso o la legge». Tale articolo esprime quindi anche il principio della buona fede nell’esecuzione dei contratti.
38      L’articolo 1315 del codice civile belga prevede che «[c]hi chiede l’esecuzione di un’obbligazione deve dimostrarne l’esistenza» e che «[v]iceversa, chi afferma di essersene liberato deve dimostrare il pagamento o il fatto che ha causato l’estinzione della sua obbligazione».
Nel merito
39      A sostegno del suo ricorso, la ricorrente solleva quattro motivi. Il primo motivo verte sulla violazione, da parte della Commissione, del principio di buona fede contrattuale, dei diritti della difesa, del diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), del diritto ad una buona amministrazione ai sensi dell’articolo 41 della Carta, del diritto di accesso ai documenti ai sensi dell’articolo 42 della Carta, del punto II.22 delle condizioni generali e dell’articolo 1134 del codice civile belga. Il secondo motivo verte sull’insussistenza dell’inadempimento e del credito vantato dalla Commissione, sull’illegittimità e sull’infondatezza del rapporto ispettivo dell’OLAF – e, di conseguenza, della lettera di preinformazione e della nota di addebito – e sulla violazione dei principi della presunzione d’innocenza, dell’onere della prova e dell’equità di cui al regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio (GU 2013, L 248, pag. 1), e su un errore di valutazione delle prove, in violazione dell’articolo 1315 del codice civile belga. Il terzo motivo verte su una violazione dei principi di proporzionalità, equità e buona fede contrattuale e del punto II.22 delle Condizioni Generali. Il quarto motivo verte, in via subordinata, sul diritto della ricorrente al risarcimento per arricchimento senza causa da parte della Commissione.
40      Occorre analizzare, anzitutto, il secondo motivo della ricorrente, poi, rispettivamente, il primo, il terzo e il quarto.
Sul secondo motivo, vertente sull’insussistenza dell’infrazione e del credito invocato dalla Commissione, sull’illegittimità e l’infondatezza della relazione di controllo dell’OLAF e, di conseguenza, della lettera di preinformazione e della nota di addebito, sulla violazione dei principi di presunzione d’innocenza, di onere della prova e di equità previsti dal regolamento n. 883/2013 e sull’errore di valutazione delle prove, in violazione dell’articolo 1315 del codice civile belga
41      Nell’ambito di tale motivo, in primo luogo, la ricorrente sostiene, per quanto riguarda l’assenza di documenti che giustifichino le spese controverse constatata dall’OLAF nella sua relazione finale, che le conclusioni di detta relazione relative all’inaffidabilità delle dichiarazioni relative alle spese per il personale non sono corrette. Essa afferma di non sapere se l’OLAF abbia avuto accesso ai fogli di presenza del personale assegnato al progetto Marsol durante il procedimento di ispezione, poiché non ha ottenuto l’elenco dei documenti raccolti dall’OLAF durante l’ispezione, cosicché non sa quali documenti siano serviti alla relazione finale.
42      La ricorrente sostiene, in ogni caso, che le conclusioni dell’OLAF sono errate, poiché i fogli di presenza dei dipendenti sono stati inseriti nel fascicolo dinanzi al Tribunale. Tali fogli di presenza consentirebbero di verificare la concordanza diretta tra i costi dichiarati dalla ricorrente e i costi effettivi.
43      La ricorrente produce al riguardo fogli di presenza costituiti da tabelle relative alle ore lavorate da sette dipendenti del progetto Marsol nel periodo compreso tra il dicembre 2013 e il novembre 2016. Tali tabelle contengono il nome del dipendente, il nome del progetto Marsol, il mese in questione e le firme dei rappresentanti legali della ricorrente, il che, secondo la ricorrente, è una prova sufficiente della veridicità delle ore di presenza del personale, poiché non esiste alcuna clausola contrattuale che imponga che i fogli di presenza siano firmati dal dipendente interessato. La ricorrente espone altresì una descrizione delle mansioni che ciascun dipendente ha svolto nel progetto. Essa aggiunge che un ottavo dipendente è stato coinvolto nel progetto Marsol, ma osserva che i costi associati a questo dipendente non sono stati dichiarati alla Commissione, poiché egli era anche impiegato in altri progetti durante il medesimo periodo. La ricorrente voleva, in tal modo, evitare che le venisse contestata l’esistenza di una sovrapposizione con altri progetti. La ricorrente aggiunge di aver fornito una relazione firmata da un professionista indipendente attestante la conformità e la veridicità dei costi dichiarati per il progetto.
44      In secondo luogo, la ricorrente sostiene che la constatazione dell’OLAF secondo cui alcuni dipendenti sono stati assegnati a più progetti coincidenti nel tempo è errata, poiché non vi è alcuna sovrapposizione tra i dipendenti assegnati ai diversi progetti.
45      Pertanto, la ricorrente conclude che le constatazioni dell’OLAF relative al progetto Marsol non sono fondate su elementi probatori e che nessuno degli inadempimenti che le sono contestati nella relazione dell’OLAF riguarda il progetto Marsol, cosicché l’OLAF sarebbe venuto meno ai principi della presunzione di innocenza e dell’onere della prova sanciti al considerando 12 e agli articoli 9 e 11 del regolamento n. 883/2013 nonché all’articolo 1315 del codice civile belga. Tali principi, sottolinea la ricorrente, obbligherebbero la Commissione a basare le sue constatazioni su elementi aventi valore probatorio.
46      Per quanto riguarda gli argomenti della ricorrente, occorre ricordare, in primo luogo, che la Commissione è tenuta, ai sensi dell’articolo 317 TFUE, all’obbligo di una sana gestione finanziaria delle risorse dell’Unione. Essa ha in particolare l’obbligo di controllare che le risorse di bilancio dell’Unione siano utilizzate conformemente agli scopi previsti. In forza di tale obbligo, nelle convenzioni di sovvenzione che la Commissione conclude in nome e per conto dell’Unione, essa assoggetta la concessione della sovvenzione a condizioni che garantiscano che il contributo finanziario dell’Unione serva effettivamente a finanziare il progetto per l’esecuzione del quale tale contributo è stato concesso. La concessione della sovvenzione è, quindi, subordinata al rispetto di taluni criteri che determinano i costi ammissibili che possono essere rimborsati nell’ambito del progetto in questione nonché al rispetto, da parte del beneficiario, di taluni obblighi relativi, in particolare, alla giustificazione finanziaria dei costi dichiarati come generati per l’esecuzione di detto progetto. Il beneficiario della sovvenzione acquisisce quindi un diritto definitivo al pagamento del contributo finanziario dell’Unione solo ove siano soddisfatte tutte le condizioni alle quali è subordinata la concessione della sovvenzione (v., in tal senso, sentenza dell’8 settembre 2015, Amitié/Commissione, T‑234/12, non pubblicata, EU:T:2015:601, punto 146 e giurisprudenza ivi citata).
47      Per quanto riguarda le condizioni di ammissibilità, secondo un principio fondamentale che disciplina i contributi finanziari dell’Unione, essa può sovvenzionare unicamente le spese effettivamente sostenute (sentenze del 22 maggio 2007, Commissione/IIC, T‑500/04, EU:T:2007:146, punto 94; del 24 ottobre 2014, Technische Universität Dresden/Commissione, T‑29/11, EU:T:2014:912, punto 71, e del 25 gennaio 2017, ANKO/Commissione, T‑768/14, non pubblicata, EU:T:2017:28, punto 134). Inoltre, conformemente all’articolo II.14 delle condizioni generali, i costi ammissibili del progetto devono essere effettivi, sostenuti dal beneficiario nel corso della durata del progetto e determinati conformemente ai principi e alle prassi usuali di contabilità e di gestione del beneficiario. I metodi contabili utilizzati per la registrazione dei costi e dei ricavi devono rispettare le norme contabili nello Stato in cui il beneficiario è stabilito. Le procedure interne di contabilità e di revisione contabile del beneficiario devono consentire un confronto diretto tra le spese e le entrate dichiarate per il progetto e i corrispondenti rendiconti finanziari e documenti giustificativi.
48      Ne consegue che i beneficiari di sovvenzioni hanno l’obbligo di consegnare alla Commissione i rendiconti dei costi sostenuti al fine di consentirle di verificare se i fondi dell’Unione siano stati utilizzati conformemente alle disposizioni del contratto (v., in tal senso, sentenze del 22 maggio 2007, Commissione/IIC, T‑500/04, EU:T:2007:146, punto 95, e del 25 gennaio 2017, ANKO/Commissione, T‑771/14, non pubblicata, EU:T:2017:27, punto 64).
49      Di conseguenza, non è sufficiente che i progetti e l’azione sottoposta a revisione siano stati effettivamente eseguiti sul piano tecnico. Occorre altresì che l’interessato abbia effettivamente rispettato gli obblighi finanziari ad esso incombenti e, in particolare, che la Commissione abbia potuto verificare se i costi dichiarati fossero effettivamente ammissibili e giustificati (v., in tal senso, sentenze dell’8 settembre 2015, Amitié/Commissione, T‑234/12, non pubblicata, EU:T:2015:601, punti 146 e 152, e del 26 gennaio 2017, Diktyo Amyntikon Viomichanion Net/Commissione, T‑703/14, non pubblicata, EU:T:2017:34, punto 115).
50      Solo nel caso in cui la ricorrente fornisca rendiconti delle spese e altre informazioni pertinenti spetta alla Commissione dimostrare che occorreva escludere le spese controverse, giustificando il loro rigetto, in particolare perché tali rendiconti spese non sono esatti o credibili (v., in tal senso, ordinanza del 4 dicembre 2014, Talanton/Commissione, T‑165/13, non pubblicata, EU:T:2014:1027, punto 72, e sentenza del 26 gennaio 2017, Diktyo Amyntikon Viomichanion Net/Commissione, T‑703/14, non pubblicata, EU:T:2017:34, punto 84).
51      Pertanto, qualora i revisori contabili presentino indizi concreti dell’esistenza di un rischio che l’orario di lavoro dichiarato non soddisfi le condizioni di ammissibilità, l’inammissibilità è presunta e spetta alla controparte dimostrare, mediante elementi probatori, che le condizioni di ammissibilità sono state rispettate. Una relazione di revisione contabile, ove si fondi su indizi concreti, deve, al riguardo, essere considerata un elemento di prova che giustifica l’inammissibilità delle spese (v., in tal senso, sentenza dell’8 settembre 2015, Amitié/Commissione, T‑234/12, non pubblicata, EU:T:2015:601, punto 136, e del 27 aprile 2016, ANKO/Commissione, T‑154/14, non pubblicata, EU:T:2016:246, punto 138).
52      Dall’articolo 172 bis, paragrafo 1, del regolamento n. 2342/2002, dall’articolo 31, paragrafo 3, lettere a) e c), del regolamento n. 1906/2006 e dall’articolo II.14, paragrafo 1, delle condizioni generali risulta che i costi sostenuti dalla ricorrente possono esserle rimborsati solo a condizione, in particolare, che essi siano effettivi, sostenuti durante la durata del progetto Marsol e verificabili.
53      Nel caso di specie, in primo luogo, dalla relazione dell’OLAF risulta che, nel corso del procedimento d’indagine, la ricorrente non ha prodotto i fogli di presenza dettagliati e firmati a sostegno delle spese controverse. In secondo luogo, da detta relazione risulta che la ricorrente ha confermato che alcuni dei dipendenti erano incaricati di diversi progetti diversi che avevano luogo contemporaneamente. In terzo luogo, l’OLAF ha constatato che le informazioni relative alla previdenza sociale dei dipendenti contraddicevano le dichiarazioni della ricorrente. In quarto luogo, per quanto riguarda un primo dipendente, l’OLAF ha constatato registrazioni relative a 188 ore di lavoro, mentre la ricorrente ne aveva dichiarate 1 247. In quinto luogo, per quanto riguarda un secondo dipendente, la relazione dell’OLAF ha concluso, innanzitutto, che nessun documento a sostegno della sua partecipazione al progetto era stato prodotto dalla ricorrente e, in seguito, che nessuna registrazione era stata fatta nelle relazioni di attività interne della ricorrente, In sesto luogo, per quanto riguarda una terza dipendente, l’OLAF ha trovato nelle relazioni di attività interne della ricorrente registrazioni relative a otto ore di lavoro. In settimo luogo, per quanto riguarda un quarto dipendente, l’OLAF ha concluso che la ricorrente non aveva presentato fogli di presenza e non aveva nemmeno registrato le ore di lavoro. Tenuto conto di tutte le osservazioni che derivano dalla sua relazione (v. punto 7 supra), l’OLAF ha concluso che le dichiarazioni della ricorrente relative alle spese controverse erano viziate da gravi irregolarità e manipolazioni che avevano come conseguenza la loro mancanza di credibilità.
54      Pertanto, l’OLAF ha presentato indizi concreti dell’esistenza di un rischio che l’orario di lavoro dichiarato dalla ricorrente non soddisfacesse le condizioni di ammissibilità. Tali indizi sono tali da giustificare i dubbi relativi alla sincerità e all’affidabilità del sistema di registrazione del tempo della ricorrente.
55      In tale contesto e conformemente alla giurisprudenza richiamata al precedente punto 51, spettava alla ricorrente dimostrare, mediante elementi probatori, che le condizioni di ammissibilità erano state rispettate.
56      Orbene, poiché la Commissione ha trasmesso la relazione finale dell’OLAF alla ricorrente, quest’ultima non ha dimostrato di aver prodotto dinanzi alla Commissione o dinanzi all’OLAF documenti idonei a giustificare le spese controverse.
57      La ricorrente ritiene che i fogli di presenza prodotti dinanzi al Tribunale dimostrino l’ammissibilità delle spese controverse e afferma di non aver avuto accesso ai documenti sui quali si fonda la relazione dell’OLAF, cosicché essa non può sapere se l’OLAF abbia ottenuto i fogli di presenza durante l’indagine. A tale proposito, occorre segnalare che spetta alla ricorrente provare di aver prodotto i fogli di presenza dinanzi all’OLAF o dinanzi alla Commissione conformemente alla giurisprudenza richiamata al precedente punto 51. Si deve constatare che dal fascicolo non risulta che la ricorrente abbia prodotto tali documenti dinanzi all’OLAF o dinanzi alla Commissione. Orbene, ai sensi del punto II.22, paragrafo 2, delle condizioni generali, la ricorrente deve mettere a disposizione della Commissione tutte le informazioni e i dati dettagliati che possono essere richiesti al fine di verificare se la convenzione di sovvenzione sia gestita in modo efficiente e se le sue disposizioni siano rispettate per quanto riguarda la sua esecuzione e l’imputazione dei costi. Il punto II.22, paragrafo 3, delle condizioni generali stabilisce che il beneficiario deve mettere a disposizione della Commissione i documenti relativi alla convenzione di sovvenzione durante un audit quando sono richiesti. Poiché la ricorrente è venuta meno al suo obbligo di mettere a disposizione dell’OLAF o della Commissione documenti a sostegno delle spese controverse, l’OLAF e la Commissione non hanno potuto concludere nel senso della loro ammissibilità conformemente all’articolo II.14 delle condizioni generali.
58      L’argomento della ricorrente secondo il quale nessuno degli inadempimenti constatati nella relazione dell’OLAF fa riferimento al progetto Marsol è infondato in fatto e deve, pertanto, essere respinto. Infatti, come ricordato al punto 53 supra, tale relazione constata l’assenza o l’irregolarità delle informazioni prodotte dinanzi all’OLAF in relazione a diversi dipendenti del progetto Marsol.
59      In ogni caso, per quanto riguarda i fogli di presenza prodotti dalla ricorrente per la prima volta dinanzi al Tribunale, occorre rilevare che l’articolo II.14 delle condizioni generali prevede che i costi sostenuti per l’esecuzione del progetto devono essere effettivi, sostenuti dal beneficiario per la durata del progetto e determinati conformemente ai principi e alle prassi usuali di contabilità e di gestione del beneficiario. Esso prevede altresì che le procedure interne di contabilità e di revisione contabile del beneficiario devono consentire un confronto diretto tra i costi e i ricavi dichiarati per il progetto e i bilanci e i documenti giustificativi corrispondenti, che devono essere iscritti nella contabilità del beneficiario.
60      Orbene, i fogli di presenza prodotti dalla ricorrente dinanzi al Tribunale nell’ambito del presente ricorso non sono sufficienti a dimostrare l’ammissibilità delle spese controverse. Infatti, come rilevato dalla Commissione, e come riconosce la ricorrente, i fogli di presenza prodotti da quest’ultima dinanzi al Tribunale non sono firmati dai dipendenti interessati, bensì da rappresentanti legali della ricorrente. Inoltre, nessun elemento consente di stabilire la data in cui tali schede sono state redatte. Ciò impedisce di stabilire se i fogli di presenza prodotti dalla ricorrente per la prima volta dinanzi al Tribunale siano stati redatti durante l’esecuzione del progetto Marsol o dopo quest’ultimo. Anche se il contratto non prevede esplicitamente che i fogli di presenza debbano essere firmati dagli stessi dipendenti, le condizioni generali impongono che sia stabilito un confronto diretto tra i costi dichiarati e i documenti giustificativi forniti per il progetto. Orbene, l’assenza delle firme dei dipendenti sui loro fogli di presenza non consente di stabilire se essi stessi fossero presenti per l’esecuzione del progetto Marsol o se la ricorrente abbia redatto presenze fittizie per giustificare i costi dichiarati per tale progetto dinanzi al Tribunale. Pertanto, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, il sistema di registrazione del tempo non può essere considerato affidabile e conforme ai requisiti contrattuali. In ogni caso, la mera istituzione di un sistema di registrazione del tempo conforme ai requisiti contrattuali non consente di concludere che i costi dichiarati in esecuzione della convenzione corrispondono a costi ammissibili e giustificati, come risulta dalle considerazioni menzionate ai punti 47 e 49 supra.
61      Ne deriva che l’argomento della ricorrente secondo cui la relazione dell’OLAF non sarebbe fondata su elementi probatori, cosicché l’OLAF sarebbe venuto meno ai principi della presunzione di innocenza e dell’onere della prova, sanciti al considerando 12 e agli articoli 9 e 11 del regolamento n. 883/2013 nonché all’articolo 1315 del codice civile belga, non può essere accolto.
62      Le spese controverse non potevano pertanto essere considerate ammissibili, conformemente all’articolo 172 bis, paragrafo 1, del regolamento n. 2342/2002, all’articolo 31, paragrafo 3, lettere a) e c), del regolamento n. 1906/2006 e all’articolo II.14, paragrafo 1, delle condizioni generali.
63      Poiché la ricorrente non ha dimostrato l’ammissibilità delle spese controverse dinanzi al Tribunale, il fatto che essa non abbia avuto accesso all’elenco dei documenti sui quali è basata la relazione dell’OLAF non può rimettere in discussione la conclusione tratta al punto 62 supra.
64      In tali circostanze, senza che occorra pronunciarsi sulla sua ricevibilità come prova, la relazione firmata da un professionista indipendente richiamata dalla ricorrente non è idonea a rimettere in discussione l’inammissibilità delle spese controverse. Infatti, dall’articolo II.5 delle condizioni generali risulta che l’approvazione delle relazioni del progetto non comporta il riconoscimento della loro regolarità.
65      Pertanto, il secondo motivo della ricorrente dev’essere respinto in quanto infondato.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione, da parte della Commissione, del principio di buona fede contrattuale, dei diritti della difesa, del diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo ai sensi dell’articolo 47 della Carta, del diritto ad una buona amministrazione ai sensi dell’articolo 41 della Carta, del diritto di accesso ai documenti ai sensi dell’articolo. 42 della Carta, del punto II.22 delle condizioni generali e dell’articolo 1134 del codice civile belga
66      Nell’ambito di tale motivo, la ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe dovuto accogliere le sue domande di sospensione del procedimento di recupero, formulate nelle sue lettere del 17 dicembre 2018 e del 2 aprile 2019. Tale sospensione avrebbe dovuto esserle concessa tenuto conto, da un lato, della situazione di crisi interna, di ristrutturazione, di trasloco e di concordato preventivo in cui si trovava e, dall’altro, del fatto che essa aveva correttamente eseguito il progetto Marsol.
67      In primo luogo, la ricorrente ritiene che la Commissione abbia violato il principio di buona fede e di equità contrattuale sancito dall’articolo 1134 del codice civile belga e il diritto ad una buona amministrazione sancito dall’articolo 41 della Carta e comprendente, da un lato, il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio e, dall’altro, il diritto di ogni persona di accedere al fascicolo che la riguarda.
68      In secondo luogo, la Commissione avrebbe violato il diritto di accesso ai documenti della ricorrente, sancito dall’articolo 42 della Carta. La ricorrente ritiene che la Commissione avrebbe dovuto concederle l’accesso ai documenti del procedimento di ispezione dell’OLAF, ivi compresi i documenti acquisiti nel corso di tale procedimento, i quali sono serviti da base alla relazione finale dell’OLAF. La ricorrente ritiene che la Commissione, che dovrebbe avere accesso diretto ai documenti della procedura di ispezione dell’OLAF, avrebbe dovuto comunicarle tali dati direttamente, anziché proporle di chiedere l’accesso ai documenti presso l’OLAF. Essa sostiene di non aver potuto verificare se l’OLAF avesse o no ottenuto i fogli di presenza dei membri del personale che avevano partecipato al progetto.
69      In terzo luogo, la ricorrente considera che, non avendole concesso la sospensione del procedimento, la Commissione non le ha consentito di esercitare i suoi diritti della difesa, di dialogare con l’OLAF e di ricercare i documenti giustificativi delle spese controverse. Essa avrebbe quindi violato il principio di buona fede sancito dall’articolo 1134 del codice civile belga.
70      In quarto luogo, la ricorrente fa valere che la Commissione è tenuta a rispettare i diritti fondamentali sanciti dalla Carta, anche se essa ha agito in qualità di parte contraente nel caso di specie. Essa sottolinea il punto II.22, paragrafo 8, delle condizioni generali, secondo il quale la procedura relativa ai controlli e alle verifiche dell’OLAF nonché le misure conseguenti adottate dalla Commissione su tale base sono disciplinate da atti dell’Unione. Da tali atti, in particolare dal considerando 12 del regolamento n. 883/2013, risulterebbe che i diritti fondamentali devono essere rispettati.
71      Infine, la ricorrente sostiene che la Commissione non è vincolata dalla relazione dell’OLAF, poiché la responsabilità delle constatazioni finali in caso di inadempimento e di recupero spetta sempre alla Commissione. Essa aggiunge che la procedura di ispezione è seguita da una sotto-procedura ulteriore nel corso della quale si esercitano nuovamente i diritti della difesa.
72      In primo luogo, per quanto riguarda la censura secondo cui la Commissione avrebbe violato il diritto a un ricorso effettivo sancito dall’articolo 47 della Carta, si deve constatare che essa compare solo nel titolo del primo motivo, senza essere accompagnata da un argomento. Orbene, come risulta dall’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura, il ricorso deve contenere l’oggetto della controversia, i motivi e gli argomenti dedotti nonché un’esposizione sommaria di detti motivi. Occorre quindi respingere tale censura in quanto irricevibile.
73      In secondo luogo, per quanto riguarda la censura secondo cui la Commissione avrebbe violato il diritto ad una buona amministrazione, il diritto di accesso ai documenti e i diritti della difesa della ricorrente, occorre sottolineare quanto segue. In limine, la Corte ha dichiarato che era errata la giurisprudenza del Tribunale secondo cui, nell’ambito di un ricorso proposto sul fondamento dell’articolo 263 TFUE, il giudice dell’Unione deve valutare la legittimità dell’atto impugnato unicamente alla luce del diritto dell’Unione, mentre, nell’ambito di un ricorso proposto sul fondamento dell’articolo 272 TFUE, la parte ricorrente può validamente invocare solo una mancata esecuzione delle clausole del contratto di cui trattasi o una violazione del diritto applicabile a tale contratto (sentenza del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punto 89). Infatti, quando la Commissione esegue un contratto, essa resta soggetta agli obblighi ad essa incombenti in forza della Carta e dei principi generali del diritto dell’Unione. Pertanto, la circostanza che il diritto applicabile al contratto di cui trattasi non offra le stesse garanzie conferite dalla Carta e dai principi generali del diritto dell’Unione non esime la Commissione dal garantire il loro rispetto nei confronti dei suoi contraenti (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punto 86). Peraltro, se le parti decidono, nel loro contratto, tramite una clausola compromissoria, di attribuire al giudice dell’Unione la competenza a conoscere delle controversie relative a tale contratto, detto giudice sarà competente, indipendentemente dal diritto applicabile stabilito nel suddetto contratto, ad esaminare eventuali violazioni della Carta e dei principi generali del diritto dell’Unione (sentenza del 16 luglio 2020, Inclusion Alliance for Europe/Commissione, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, punto 81)
74      Nel caso di specie, la Commissione ha dato esecuzione al contratto di sovvenzione adottando la nota di addebito nonché la lettera di notifica formale del 2 aprile 2019, conformemente al punto II.22, paragrafo 6, delle condizioni generali. Pertanto, la Commissione è tenuta a garantire il rispetto dei diritti fondamentali sanciti dalla Carta e il Tribunale deve esaminare eventuali violazioni di tali diritti fondamentali.
75      Tuttavia, non avendo concesso la sospensione richiesta dalla ricorrente, la Commissione non ha violato i diritti fondamentali da essa invocati.
76      Infatti, per quanto riguarda i diritti della difesa della ricorrente, conformemente a una giurisprudenza costante, il rispetto dei diritti della difesa esige che i destinatari di decisioni che pregiudichino in maniera sensibile i loro interessi siano messi in condizione di far conoscere utilmente il loro punto di vista (v., in tal senso, sentenza del 21 settembre 2000, Mediocurso/Commissione, C‑462/98 P, EU:C:2000:480, punto 36 e giurisprudenza ivi citata, e del 26 settembre 2013, Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, punto 83 e giurisprudenza citata).
77      Orbene, risulta dallo svolgimento del procedimento che la ricorrente ha presentato osservazioni dinanzi alla Commissione il 2 aprile 2019, dopo la notifica formale con la quale essa le chiedeva di versare la somma di EUR 493 414,31. Il 27 aprile 2019, la Commissione ha risposto alla lettera della ricorrente del 2 aprile 2019 e ha ridotto l’importo da recuperare a EUR 487 914,32, alla luce delle osservazioni della ricorrente. Peraltro, poiché la Commissione aveva invitato la ricorrente a presentare osservazioni nella lettera del 27 novembre 2018, recante il riferimento Ares(2018) 6077046, quest’ultima è stata posta in grado di far conoscere utilmente il suo punto di vista su tale lettera ai sensi della giurisprudenza richiamata al punto 79 infra. Del resto, poiché la ricorrente ha allegato la lettera del 17 dicembre 2018, che la Commissione sostiene di non aver inizialmente ricevuto, alla sua seconda lettera del 2 aprile 2019, la Commissione ha potuto anche prendere conoscenza delle osservazioni ivi formulate dalla ricorrente.
78      Si deve, quindi, constatare che la ricorrente è stata ascoltata dalla Commissione prima dell’invio della lettera del 27 aprile 2019 che riduce l’importo definitivo da recuperare. La ragione di tale riduzione consisteva proprio nelle osservazioni che la ricorrente aveva presentato il 2 aprile 2019. Ne deriva che la ricorrente è stata in grado di far conoscere utilmente il suo punto di vista e, inoltre, che la Commissione ne ha debitamente tenuto conto prima di inviare la lettera del 27 aprile 2019. Di conseguenza, essa è stata in grado di esercitare il suo diritto di essere ascoltata. Pertanto, la Commissione non ha violato il diritto della ricorrente di essere ascoltata, sancito dall’articolo 41, paragrafo 2, della Carta. La Commissione non ha neppure violato i suoi diritti della difesa. Dall’assenza di violazione del diritto di essere ascoltato risulta che gli elementi dedotti dalla ricorrente non dimostrano una violazione del diritto a una buona amministrazione sancito dall’articolo 41 della Carta.
79      Per quanto riguarda il diritto di accesso ai documenti della ricorrente, va ricordato che una violazione del diritto di essere ascoltato o del diritto di accesso al fascicolo non incide sulla validità della decisione impugnata, quando non è dimostrato che il procedimento avrebbe potuto avere un esito diverso senza l’irregolarità allegata (v., in tal senso, sentenza del 14 maggio 2019, Marinvest e Porting/Commissione, T‑728/17, non pubblicata, EU:T:2019:325, punto 57 e giurisprudenza ivi citata).
80      Nel caso di specie, la ricorrente non ha dimostrato di aver prodotto, nel corso del procedimento d’indagine dinanzi all’OLAF o dinanzi alla Commissione, elementi a sostegno delle spese controverse. Di conseguenza, tali spese non potevano, in ogni caso, essere considerate ammissibili. In tali circostanze, l’eventuale violazione del diritto di accesso al fascicolo dell’OLAF invocata dalla ricorrente non inciderebbe sull’ammissibilità delle spese controverse.
81      Per quanto riguarda il principio di buona fede contrattuale, sancito dall’articolo 1134 del codice civile belga, la Cour de cassation (Corte di cassazione, Belgio) ha dichiarato che tale principio, in forza del quale i contratti devono essere eseguiti in buona fede, vietava ad una parte di abusare di un diritto riconosciutole dal contratto. L’abuso di diritto consiste nell’esercitare un diritto in un modo che eccede manifestamente i limiti del suo esercizio normale da parte di una persona prudente e diligente (sentenza del 18 novembre 2015, Synergy Hellas/Commissione, T‑106/13, EU:T:2015:860, punto 73). Orbene, dall’assenza di violazione del diritto di essere ascoltato deriva che le prove dedotte dalla ricorrente non dimostrano una violazione del principio di buona fede contrattuale. Infatti, si deve rilevare che la ricorrente non ha dimostrato che la Commissione aveva superato i limiti del normale esercizio dei suoi diritti derivanti dalla convenzione di sovvenzione. Le osservazioni della ricorrente contenute nella lettera del 2 aprile 2019, alla quale era allegata la sua lettera del 17 dicembre 2018, sono state ascoltate. Pertanto, non si può ritenere che la Commissione abbia agito in violazione del principio di buona fede contrattuale.
82      In terzo luogo, per quanto riguarda la domanda della ricorrente di sospensione della procedura di recupero avviata dalla Commissione, nella sua lettera del 27 aprile 2019, la Commissione ha considerato che nessuno degli argomenti presentati dalla ricorrente nelle sue lettere del 17 dicembre 2018 e del 2 aprile 2019 poteva rimettere in discussione la sua decisione di recuperare i costi del personale. Infatti, da un lato, la Commissione non ha l’obbligo di sospendere il procedimento al fine di tener conto di una situazione di crisi interna, di ristrutturazione e di concordato preventivo, cosicché non può esserle addebitato di non aver sospeso il procedimento per tali motivi. Dall’altro lato, alla luce dell’obbligo della ricorrente di dimostrare l’ammissibilità delle spese controverse e nei limiti in cui la ricorrente non afferma né dimostra che la Commissione non ha rispettato i termini che le consentono di presentare i documenti giustificativi richiesti, non si può contestare alla Commissione di non aver lasciato il tempo alla ricorrente di ricercare i documenti giustificativi delle spese controverse.
83      Inoltre, poiché la ricorrente ha l’obbligo di dimostrare l’ammissibilità delle spese controverse e, pertanto, di dimostrare, conservare e fornire i documenti giustificativi a tal fine, e dato che essa non è stata in grado di fornire documenti probatori, anche dinanzi al Tribunale, non si può neppure ritenere che la mancata sospensione del procedimento le abbia impedito di esercitare i suoi diritti della difesa.
84      Gli argomenti della ricorrente non dimostrano quindi una violazione dell’obbligo di buona fede contrattuale da parte della Commissione a tale riguardo.
85      Si deve, quindi, concludere che la Commissione non era tenuta a sospendere il procedimento.
86      In quarto luogo, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui la Commissione non era tenuta a seguire le conclusioni della relazione dell’OLAF, è sufficiente ricordare che dal punto II.22, paragrafo 6, delle condizioni generali risulta che, sulla base delle conclusioni dell’audit, la Commissione adotta le misure appropriate che ritiene necessarie, cosa che essa ha fatto nel caso di specie.
87      Si deve, quindi, respingere il primo motivo della ricorrente in quanto parzialmente irricevibile e parzialmente infondato.
Sul terzo motivo, vertente su una violazione dei principi di proporzionalità, equità e buona fede contrattuale e del punto II.22 delle condizioni generali
88      Nell’ambito di tale motivo, la ricorrente sottolinea, in via preliminare, che, conformemente ai principi di proporzionalità e di buona fede contrattuale, la Commissione può chiedere solo il rimborso delle spese di cui sia stata dimostrata l’inammissibilità. Essa sottolinea che il punto II.22, paragrafo 6, delle condizioni generali, secondo il quale la Commissione deve adottare le misure necessarie sulla base dell’audit dell’OLAF, deve essere letto alla luce di tali principi.
89      In primo luogo, la ricorrente sostiene che la Commissione ha riscontrato incongruenze nei costi del personale dichiarati in relazione a due soli dipendenti. Pertanto, in forza dei principi di proporzionalità e di equità, la Commissione avrebbe dovuto chiedere il rimborso delle spese dichiarate riguardanti questi soli dipendenti, e non quello dell’integralità del contributo. Essa aggiunge di non comprendere perché l’OLAF abbia chiesto la restituzione dei costi diretti diversi dalle spese per il personale e dai costi indiretti ad esse connessi, mentre tali costi sono stati effettivamente contabilizzati.
90      In secondo luogo, la ricorrente ritiene che il progetto sia stato interamente portato a buon fine e che la relazione finale del progetto Marsol sia stata convalidata da un revisore esterno e dalla Commissione. In tal senso, essa sostiene che, anche se non avesse contabilizzato correttamente i costi del personale, i costi diretti e indiretti supplementari sono stati effettivamente da essa sostenuti, di modo che il recupero integrale del contributo versato dall’Unione non sarebbe adeguato.
91      In terzo luogo, la ricorrente ritiene che l’unico inadempimento che può esserle addebitato sia di aver contabilizzato 153 ore di lavoro al mese, superando così il limite di 140 ore al mese fissato negli orientamenti dell’Unione. Essa sostiene, tuttavia, che tali ore di lavoro dichiarate sono state effettivamente svolte. Orbene, essa ammette che, se la Commissione dovesse chiedere il rimborso del contributo versato alla ricorrente, essa dovrebbe soltanto chiedere la parte del contributo relativa alle ore dichiarate che superano il limite di 140 ore al mese. Ciò corrisponderebbe ad un importo totale di EUR 100 044,99.
92      Occorre ricordare, in limine, che il principio di proporzionalità costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, sancito dall’articolo 5, paragrafo 4, TUE, il quale esige che gli atti delle istituzioni non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario per conseguire lo scopo perseguito. Tale principio è inteso a disciplinare tutte le modalità di azione dell’Unione, siano esse contrattuali o extracontrattuali, dato che, nel contesto dell’esecuzione di obbligazioni contrattuali, il rispetto di tale principio rientra nell’obbligo più generale delle parti di un contratto di eseguirlo in buona fede. Inoltre, secondo il diritto belga applicabile in via subordinata all’esecuzione della convenzione di sovvenzione, l’obbligo di eseguire i contratti in buona fede vieta a una parte di esercitare un diritto in un modo che supera manifestamente i limiti del suo normale esercizio da parte di una persona prudente e diligente (v., in tal senso, sentenza del 18 novembre 2015, Synergy Hellas/Commissione, T‑106/13, EU:T:2015:860, punti 73, 88 e 89, e del 26 gennaio 2017, Diktyo Amyntikon Viomichanion Net/Commissione, T‑703/14, non pubblicata, EU:T:2017:34, punti da 156 a 158).
93      Inoltre, come ricordato al punto 46 supra, nell’ambito di una convenzione di sovvenzione, la concessione di tale sovvenzione è subordinata al rispetto, da parte del beneficiario, di taluni criteri e obblighi vertenti, in particolare, sulla giustificazione finanziaria dei costi dichiarati come sostenuti per l’esecuzione dei progetti di cui trattasi. Di conseguenza, il beneficiario della sovvenzione acquisisce un diritto definitivo al pagamento del contributo finanziario dell’Unione solo se sono soddisfatte tutte le condizioni alle quali è subordinata la concessione della sovvenzione (v. sentenza dell’8 settembre 2015, Amitié/Commissione, T‑234/12, non pubblicata, EU:T:2015:601, punto 146 e giurisprudenza ivi citata).
94      Nella specie, in primo luogo, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, la Commissione non ha chiesto il rimborso integrale del contributo che le era stato versato. Infatti, la Commissione ha qualificato ammissibili i costi di subappalto e ha deciso di non recuperarli.
95      In secondo luogo, occorre ricordare, come è stato constatato al punto 53 supra, che l’OLAF ha concluso nel senso dell’assenza dei documenti giustificativi delle ore di lavoro dichiarate per quanto riguarda tutte le spese per il personale dichiarate dalla ricorrente, e non unicamente per quanto riguarda due dipendenti. Inoltre, la ricorrente non ha dimostrato né fornito documenti giustificativi idonei a rimettere in discussione tale conclusione dell’OLAF.
96      In terzo luogo, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui essa non comprende perché l’OLAF abbia chiesto la restituzione dei costi diretti diversi dai costi di personale e dai costi indiretti ad essi connessi, mentre tali costi sono stati effettivamente contabilizzati, occorre sottolineare che dal fascicolo non risulta che la ricorrente abbia dimostrato l’ammissibilità dei costi diretti relativi al progetto dinanzi alla Commissione o all’OLAF, ad eccezione dei costi di subappalto. Infatti, dal fascicolo non risulta che il contributo dell’Unione al progetto Marsol riguardasse spese diverse da quelle del personale impiegato per tale progetto. Pertanto, poiché nessun altro costo diretto è stato suffragato dalla ricorrente, l’argomento di quest’ultima non può essere accolto.
97      In quarto luogo, come constatato al punto 54 supra, la ricorrente è venuta meno al suo obbligo di dimostrare l’effettività dei costi ammissibili conformemente al punto II.22 delle condizioni generali. Inoltre, occorre sottolineare che, come sostiene la Commissione, la ricorrente ha scelto il metodo di calcolo, stabilito all’articolo II.15 delle condizioni generali, secondo il quale i costi indiretti sono calcolati sulla base di un tasso fisso applicato ai costi diretti ammissibili. La Commissione non poteva, pertanto, considerare ammissibili i costi indiretti connessi ai costi diretti del personale, in quanto questi ultimi non erano ammissibili.
98      In quinto luogo, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui l’unico inadempimento che può esserle addebitato è quello di aver contabilizzato 153 ore di lavoro al mese, oltrepassando così il limite di 140 ore, è sufficiente segnalare che quest’ultimo non è l’unico inadempimento che può esserle addebitato, in quanto il suo principale inadempimento è, come risulta dal punto 97 supra, l’assenza di elementi che dimostrino l’ammissibilità dei costi diretti associati al progetto Marsol, ivi comprese le ore di lavoro dichiarate fino al limite di 140 ore al mese. Di conseguenza, la sua affermazione secondo cui la Commissione, se dovesse chiedere il rimborso del contributo che le ha versato, dovrebbe soltanto chiedere la parte del contributo relativa alle ore dichiarate che superano il limite di 140 ore al mese non può essere accolta.
99      In sesto luogo, secondo la giurisprudenza richiamata al punto 93 supra, il beneficiario della sovvenzione acquisisce un diritto definitivo al pagamento del contributo finanziario dell’Unione solo se sono soddisfatte tutte le condizioni alle quali è subordinata la concessione della sovvenzione. Poiché la ricorrente è venuta meno ai suoi obblighi relativi alla giustificazione dell’ammissibilità delle spese controverse, il fatto, da essa invocato, che il progetto Marsol sia stato eseguito non può giustificare un diritto al contributo della Commissione relativo ai costi non ammissibili.
100    In settimo luogo, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui la relazione finale del progetto convalidata da un revisore esterno è stata accettata dalla Commissione, occorre segnalare che dall’articolo II.5 delle condizioni generali risulta che l’approvazione delle relazioni del progetto non comporta il riconoscimento della loro regolarità. Pertanto, tale relazione, in mancanza dei documenti che giustificano l’ammissibilità delle spese, non può essere presa in considerazione come giustificazione dell’ammissibilità dei costi di personale dichiarati dalla ricorrente.
101    Infine, la ricorrente non ha dimostrato in che modo la Commissione sarebbe venuta meno al principio di equità chiedendo il recupero delle spese dichiarate la cui ammissibilità non è stata dimostrata. Infatti, va ricordato che l’equità non consente, di per sé, di derogare all’applicazione delle disposizioni della convenzione di sovvenzione (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 6 novembre 2014, Grecia/Commissione, T‑632/11, non pubblicata, EU:T:2014:934, punto 33 e giurisprudenza ivi citata).
102    Dall’analisi che precede risulta che, chiedendo il recupero della totalità del contributo dell’Unione per il progetto Marsol ad eccezione dei costi di subappalto, la Commissione non è venuta meno ai principi di proporzionalità, di equità e di buona fede contrattuale, né al punto II.22 delle condizioni generali. Infatti, la Commissione si è limitata a chiedere il recupero di un importo corrispondente a costi non ammissibili nell’ambito della convenzione di sovvenzione.
103    Di conseguenza, il terzo motivo della ricorrente dev’essere respinto in quanto infondato.
Sul quarto motivo, vertente, in via subordinata, sul diritto della ricorrente al risarcimento per arricchimento senza causa da parte della Commissione
104    Nell’ambito del suo quarto motivo, la ricorrente sostiene che, nel caso in cui il Tribunale ritenesse che essa debba restituire la somma ricevuta dalla Commissione, quest’ultima dovrebbe essere condannata a causa del suo arricchimento senza causa. A tale proposito, essa sostiene che il fatto di aver completato il progetto e che la Commissione l’abbia pubblicato su un sito Internet presuppone di per sé un arricchimento senza causa. La ricorrente aggiunge che il mancato pagamento dei costi da essa sostenuti per l’esecuzione del progetto Marsol e l’impoverimento che ne deriva portano all’arricchimento senza causa della Commissione, che trae vantaggio dal progetto senza alcuna spesa.
105    A tale proposito, in primo luogo, si deve rilevare che, affinché un’azione fondata sull’arricchimento senza causa abbia successo, è essenziale che l’arricchimento sia privo di qualsiasi base giuridica valida. Tale condizione non è soddisfatta, segnatamente, quando l’arricchimento trova la propria giustificazione in obblighi contrattuali (v. sentenza del 6 ottobre 2015, Technion e Technion Research & Development Foundation/Commissione, T‑216/12, EU:T:2015:746, punto 104 e giurisprudenza ivi citata).
106    In secondo luogo, occorre rilevare che, come rilevato al punto 49 supra, il beneficiario della sovvenzione acquisisce un diritto definitivo al pagamento del contributo finanziario dell’Unione solo se sono soddisfatte tutte le condizioni alle quali è subordinata la concessione della sovvenzione (v. sentenza dell’8 settembre 2015, Amitié/Commissione, T‑234/12, non pubblicata, EU:T:2015:601, punto 146 e giurisprudenza ivi citata).
107    In terzo luogo, occorre segnalare che la sovvenzione non rappresenta il corrispettivo della realizzazione del progetto contemplato dalla convenzione di sovvenzione. Gli importi versati dalla Commissione in forza di quest’ultima sono destinati esclusivamente a consentire al beneficiario di far fronte ai costi derivanti da detta realizzazione. Poiché una parte di questi costi è stata considerata inammissibile in quanto il beneficiario non ha rispettato l’obbligo contrattuale di giustificare l’utilizzo delle somme concessegli, la Commissione deve recuperare tale parte dei costi per l’importo corrispondente, e il fatto che il beneficiario abbia nel frattempo portato a termine il progetto previsto dalla convenzione di sovvenzione non incide su detto obbligo (sentenza del 28 febbraio 2019, Alfamicro/Commissione, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, punto 68).
108    Pertanto, nel caso di specie, in primo luogo, le spese controverse possono essere rimborsate alla ricorrente solo a condizione che essa abbia dimostrato, mediante rendiconti dei costi, la loro effettività e il loro nesso con la convenzione Marsol e che la Commissione abbia potuto verificare se le spese fossero debitamente giustificate per essere considerate ammissibili (v., in tal senso, sentenze del 22 maggio 2007, Commissione/IIC, T‑500/04, EU:T:2007:146, punto 94, e del 24 ottobre 2014, Technische Universität Dresden/Commissione, T‑29/11, EU:T:2014:912, punto 71).
109    In secondo luogo, è giocoforza constatare che è sulla base dei rapporti contrattuali derivanti dalla convenzione di sovvenzione che la ricorrente ha partecipato alla realizzazione del progetto Marsol e che la Commissione ha proceduto al recupero dei costi non ammissibili.
110    Ne risulta che un eventuale arricchimento della Commissione o l’impoverimento della ricorrente non possono essere definiti senza causa, avendo origine nel contesto contrattuale esistente (v., in tal senso, sentenza dell’11 dicembre 2013, EMA/Commissione, T‑116/11, EU:T:2013:634, punto 284). Inoltre, poiché la sovvenzione versata alla ricorrente non rappresenta il corrispettivo della realizzazione del progetto Marsol, la realizzazione di detto progetto non sarebbe sufficiente per concederle il diritto alla sovvenzione, in assenza di giustificazione delle spese sostenute per detta realizzazione.
111    Occorre quindi respingere il quarto motivo della ricorrente in quanto infondato.
112    Poiché nessuno dei motivi è fondato, il ricorso dev’essere integralmente respinto.
Sulle spese
113    Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione)
dichiara e statuisce:
1)      Il ricorso è respinto.
2)      La SGI Studio Galli Ingegneria Srl è condannata alle spese.
Costeira
Berke
Perišin
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 aprile 2021.
Il cancelliere
Il presidente
E. Coulon
M. van der Woude
*      Lingua processuale: l’italiano.