Mål C‑263/14
Europaparlamentet
mot
Europeiska unionens råd
”Talan om ogiltigförklaring – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) – Beslut 2014/198/Gusp – Avtal mellan Europeiska unionen och Förenade republiken Tanzania om villkoren för överföring av misstänkta pirater och egendom som i detta sammanhang har beslagtagits från den EU-ledda marina styrkan till Förenade republiken Tanzania – Val av rättslig grund – Skyldighet att omedelbart och fullständigt informera Europaparlamentet i alla skeden av förfarandet för förhandling om och ingående av internationella avtal – Huruvida verkningarna av beslutet ska bestå vid ogiltigförklaring”
Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 14 juni 2016
1.        Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Rättsakter som antas inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken – Prövningens omfattning – Kontroll av valet av rättslig grund
(Artikel 40 FEUF; artikel 275 andra stycket FEUF)
2.        Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Kriterier – Unionsrättsakt som har två syften eller två beståndsdelar – Hänvisning till det huvudsakliga syftet eller den huvudsakliga beståndsdelen – Beslut 2014/198 om ingående av avtalet mellan Europeiska unionen och Förenade republiken Tanzania – Syftet är att möjliggöra överföring till denna tredjestat av personer som tillfångatagits inom ramen för unionens militära insats i Somalia – Antagandet endast på grundval av artikel 37 FEU
(Artikel 37 FEU; artikel 218.6 andra stycket FEUF; rådets gemensamma åtgärd 2008/851, artikel 12; rådets beslut 2014/198/Gusp)
3.        Internationella avtal – Unionens avtal – Förhandling och ingående – Parlamentets rätt att informeras – Räckvidd – Avtal på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken
(Artikel 21.3 FEU; artikel 218.10 FEUF)
4.        Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Internationella avtal – Avtal mellan unionen och Förenade republiken Tanzania om villkoren för överföring, inom ramen för unionens militära insats i Somalia, av misstänkta pirater och av egendom som i detta sammanhang har beslagtagits – Antagande av beslutet om undertecknande av avtalet på unionens vägnar med åsidosättande av parlamentets rätt att informeras – Otillåtet – Ogiltigförklaring
(Artikel 218.10 FEUF; rådets beslut 2014/198/Gusp)
1.        När det gäller rättsakter som antas med stöd av en bestämmelse rörande den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken åligger det domstolen, enligt artikel 275 andra styckets inledande del FEUF och artikel 40 FEU, att särskilt se till att genomförandet av den politiken inte påverkar tillämpningen av de förfaranden eller omfattningen av de befogenheter för institutionerna som anges i fördragen för utövandet av unionens befogenheter enligt EUF-fördraget. Valet av rättslig grund för en unionsrättsakt är av konstitutionell betydelse. Om fel rättslig grund används kan detta nämligen medföra att rättsakten blir ogiltig särskilt när den korrekta rättsliga grunden medför att ett annat förfarande ska användas för antagande av rättsakten än det som faktiskt har tillämpats.
(se punkt 42)
2.        Valet av rättslig grund för en unionsrättsakt ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland särskilt rättsaktens syfte och innehåll. Om bedömningen av denna rättsakt visar att den tjänar två syften eller att den har två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som den huvudsakliga, medan den andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga syftet eller den huvudsakliga beståndsdelen. Om det däremot fastställs att rättsakten har flera målsättningar eller innehåller flera beståndsdelar, vilka är oskiljaktigt förbundna med varandra, utan att den ena är underordnad i förhållande till den andra och olika fördragsbestämmelser således är tillämpliga, ska en sådan rättsakt i undantagsfall antas med stöd av de svarande olika rättsliga grunderna.
Avtalet mellan Europeiska unionen och Förenade republiken Tanzania om villkoren för överföring av misstänkta pirater och egendom som i detta sammanhang har beslagtagits från den EU-ledda marina styrkan (Eunavfor) ingicks med tillämpning av artikel 12 i gemensam åtgärd 2008/851 om Europeiska unionens militära insats i syfte att bidra till avvärjande, förebyggande och bekämpande av piratdåd och väpnade rån utanför Somalias kust, vilken omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Syftet med avtalet var att inom ramen för unionens militära insats i Somalia (Atalanta-insatsen) möjliggöra överföring av personer som tillfångatagits och kvarhölls av Eunavfor samt av beslagtagna tillgångar till en tredjestat som önskade utöva sin jurisdiktion. Det avtalet har nära samband med Atalanta-insatsen och skulle därför förlora sitt syfte om den insatsen inte existerade. Avtalet mellan unionen och Förenade republiken Tanzania existerar endast som ett komplement till Eunavfors uppdrag och kommer därför att förlora sitt syfte den dag då den styrkan upphör med sin verksamhet. De åtgärder som denna marina styrka därvid vidtar kan inte likställas med de åtgärder som vidtas av medlemsstaternas rättsliga och polisiära myndigheter, eftersom de vidtas uteslutande inom ramen för en specifik insats som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och de är oupplösligen förbundna med genomförandet av denna politik. Nämnda avtal omfattas således till övervägande del av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och inte av polissamarbetet eller det straffrättsliga samarbetet. Unionens beslut om undertecknande och ingående av avtalet kunde följaktligen antas med stöd av enbart artikel 37 FEU. Det var således korrekt att anta beslutet i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 218.6 andra styckets inledande del FEUF.
(se punkterna 43, 44, 48, 51, 53 och 55)
3.        Kravet enligt artikel 218.10 FEUF att parlamentet omedelbart och fullständigt ska informeras i alla skeden av förfarandet för förhandling om och ingående av internationella avtal är tillämpligt på alla förfaranden för ingående av ett internationellt avtal, däribland avtal som uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. För att tillgodose kraven på tydlighet, enhetlighet och rationalisering, föreskrivs i artikel 218 FEUF ett enhetligt och generellt tillämpligt förfarande vid förhandlingar om och ingående av internationella avtal på samtliga av unionens verksamhetsområden, däribland den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som till skillnad från andra områden inte omfattas av något särskilt förfarande.
Parlamentets roll inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är visserligen alltjämt begränsad, eftersom det inte ska delta i förfarandet för förhandlingar om och ingående av avtal som uteslutande gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, men parlamentet saknar för den skull inte helt rätt till insyn i unionens politik på detta område. Parlamentets deltagande i lagstiftningsprocessen är ett uttryck, på unionsnivå, för en grundläggande demokratisk princip enligt vilken folken deltar i maktutövningen genom en representativ församling. När det gäller förfarandet för förhandling om och ingående av internationella avtal är kravet på information i artikel 218.10 FEUF ett uttryck för denna demokratiska princip som ligger till grund för unionen.
Detta krav på information syftar till att säkerställa, bland annat, att parlamentet ges möjlighet att utföra en demokratisk kontroll av unionens yttre åtgärder och att, mer specifikt, kontrollera att valet av rättslig grund för ett beslut om ingående av ett avtal har gjorts med iakttagande av dess befogenheter. Kravet på att parlamentet ska informeras fullständigt och omedelbart syftar visserligen inte till att ge parlamentet möjlighet att delta i förhandlingarna om och ingåendet av avtal rörande den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, men genom detta krav ges parlamentet möjlighet att – utöver kontrollen av huruvida åtgärder inom detta politikområde har korrekt rättslig grund – utöva sina egna befogenheter med full kännedom om unionens yttre åtgärder som helhet. Unionen ska enligt artikel 21.3 FEU sörja för samstämmigheten mellan de olika områden som omfattas av dess yttre åtgärder, och den informationsskyldighet som övriga institutioner har gentemot parlamentet enligt artikel 218.10 FEUF bidrar till att säkerställa enhetlighet och konsekvens i dessa åtgärder.
(se punkterna 68–72)
4.        Ett rådsbeslut om undertecknande och ingående av ett avtal mellan unionen och en tredjestat som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ska ogiltigförklaras om det har antagits utan att parlamentet omedelbart och fullständigt informerats i alla skeden av förfarandet, i enlighet med artikel 218.10 FEUF, och parlamentet inte har kunnat utöva den rätt till insyn i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som det ges i fördragen och, i förekommande fall, yttra sig över, i synnerhet, den korrekta rättsliga grunden för rättsakten i fråga. Underlåtenhet att uppfylla detta informationskrav försvårar, under dessa omständigheter, för parlamentet att fullgöra sina uppgifter på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och utgör följaktligen ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift.
Samtidigt som parlamentet enligt artikel 218.10 FEUF ska informeras i alla skeden av förfarandet enligt nämnda artikel 218 innebär den omständigheten att parlamentet inte ska delta i förhandlingarna om och ingåendet av avtal som uteslutande omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken att detta krav på information inte gäller de skeden som är en del av en intern förberedande process inom rådet. Kravet på information till parlamentet kan emellertid inte begränsas till att endast avse förfarandets olika skeden utan måste också utsträckas till preliminära resultat av förhandlingarna. Detta krav på information innebär att rådet ska tillställa parlamentet de utkast till avtal och till beslut som den arbetsgrupp med råd för yttre förbindelser som ansvarade för förhandlingarna hade enats om, i den utsträckning som dessa utkast sändes till myndigheterna i den berörda tredjestaten inför avtalets ingående. Parlamentet kan för övrigt endast utöva sin rätt till insyn på grundval av innehållet i det planerade avtalet och inte utifrån innehållet i andra avtal som eventuellt är av liknande beskaffenhet. Förekomsten av andra avtal som ingåtts med andra stater och som parlamentet eventuellt har kännedom om saknar således betydelse härvidlag.
(se punkterna 77, 78 och 84)