62024CJ0457
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 5 mars 2026 (
*1
)
”Överklagande – Den gemensamma jordbrukspolitiken – Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) – Genomförandebeslut (EU) 2021/2020 – Utgifter som undantas från unionsfinansiering – Betalningar som verkställts av Rumänien – Förordning (EU) nr 1306/2013 – Artikel 52 – Förfarande för kontroll av överensstämmelse – Genomförandeförordning (EU) nr 908/2014 – Artikel 34 – Ändring av rättslig grund för Europeiska kommissionens förslag till finansiell korrigering – Möjlighet för berörd medlemsstat att kunna tillkännage sin ståndpunkt avseende dessa förslag på ett ändamålsenligt sätt – Begreppet yttre faktor – Förordning (EU) nr 1307/2013 – Artikel 44 – Krav om diversifiering – Sammanblandning av mark i träda och tillfällig gräsmark – Genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 – Artikel 35 – Ökning av kontrollfrekvensen – Begreppet avsevärd bristande efterlevnad”
I mål C‑457/24 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 26 juni 2024,
Rumänien, företrätt av E. Gane, R. Antonie och M. Chicu, samtliga i egenskap av ombud,
klagande,
i vilket den andra parten är:
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Biolan och M. Salyková, båda i egenskap av ombud,
svarande i första instans
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis, ordföranden på första avdelningen F. Biltgen, tillförordnad domare på fjärde avdelningen, samt domarna M. Condinanzi, N. Jääskinen (referent) och R. Frendo,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 18 juni 2025,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Rumänien har med sitt överklagande yrkat ogiltigförklaring av den dom som Europeiska unionens tribunal meddelade den 17 april 2024, Rumänien/kommissionen (T‑49/22, EU:T:2024:254) (nedan kallad den överklagade domen), i vilken tribunalen ogillade Rumäniens talan om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2021/2020 av den 17 november 2021 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som betalats av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 413, 2021, s. 10) (nedan kallat det omtvistade beslutet), i den del detta beslut avser de utgifter som Rumänien har haft för EGFJ och Ejflu (nedan gemensamt kallade fonderna) för räkenskapsåren 2018 och 2019 till ett belopp om 178320110,85 euro.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EU) nr 1303/2013
2
Artikel 85 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 2013, s. 320) har rubriken ”Kommissionens finansiella korrigeringar”. I punkt 3 i denna bestämmelse föreskrivs följande:
”När [Europeiska] kommissionen beslutar om en finansiell korrigering enligt punkt 1 ska den respektera proportionalitetsprincipen genom att ta hänsyn till av vilken art och hur allvarlig överträdelsen av tillämplig lagstiftning är, och dess ekonomiska följder för [Europeiska] unionens budget. Kommissionen ska informera Europaparlamentet om beslut om tillämpning av finansiella korrigeringar.”
Förordning (EU) nr 1306/2013
3
Skälen 36, 37 och 39 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549 och rättelse i EUT L 130, 2016, s. 13) har följande lydelse:
”(36)
Kommissionen har, i enlighet med artikel 317 [FEUF], ansvar för genomförandet av Europeiska unionens budget i samarbete med medlemsstaterna. Kommissionen har tilldelats befogenheten att, genom genomförandeakter besluta om de utgifter som medlemsstaterna betalat är förenliga med unionsrätten. Medlemsstaterna bör få motivera sina beslut om utbetalningar och ha möjlighet till förlikning vid oenighet mellan dem och kommissionen. …
(37)
Vid återkrav av medel som har utbetalats av EGFJ bör de indrivna beloppen återbetalas till fonden om det rör sig om utgifter som inte är förenliga med unionsrätten, eller för vilka det inte finns några rättigheter. För att det ska finnas tillräckligt med tid för alla nödvändiga administrativa förfaranden, inklusive interna kontroller, bör medlemsstaterna begära återbetalning av stödmottagaren inom 18 månader efter en kontrollrapport eller liknande handling i vilken det förklaras att en oegentlighet har förekommit, har godkänts och, i förekommande fall mottagits av det utbetalande organ eller det andra organ som svarar för indrivningen. Det bör finnas föreskrifter om ekonomiskt ansvar när oegentligheter har begåtts och totalbeloppet inte har drivits in. Därför bör det inrättas ett förfarande som gör det möjligt för kommissionen att skydda unionens budget genom att besluta att belasta den berörda medlemsstaten med en del av de belopp som har förlorats på grund av oegentligheter och som inte har kunnat drivas in inom en skälig tid. …
…
(39)
För att skydda unionsbudgetens finansiella intressen bör medlemsstaterna vidta åtgärder för att säkerställa att verksamhet som finansieras av fonderna verkligen genomförs och att det görs korrekt. Det är också nödvändigt att medlemsstaterna förebygger, upptäcker och effektivt beivrar eventuella oegentligheter som stödmottagare gör sig skyldiga till eller om de inte fullgör de skyldigheter de har. …”
4
I artikel 52 i förordning nr 1306/2013, som har rubriken ”Kontroll av överensstämmelse”, stadgas följande:
”1.   När kommissionen upptäcker att utgifter som omfattas av artikel 4.1 och artikel 5 inte har betalats ut i överensstämmelse med unionsrätten och, när det gäller Ejflu, inte har betalats ut i överensstämmelse med tillämplig unionsrätt och nationell rätt som avses i artikel 85 i förordning (EU) [nr 1303/2013], ska kommissionen anta genomförandeakter för att fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering. …
2.   Kommissionen ska göra en bedömning av de belopp som ska undantas med hänsyn till hur stor bristen på överensstämmelse är. Kommissionen ska beakta överträdelsens art samt den ekonomiska förlust som unionen lidit. Den ska grunda den inställda utbetalningen på fastställandet av de belopp som använts felaktigt och får, när dessa belopp inte kan fastställas genom rimliga ansträngningar, tillämpa extrapolerade korrigeringar eller schablonkorrigeringar. Schablonkorrigeringar ska endast tillämpas när det, på grund av de aktuella omständigheterna eller på grund av att medlemsstaten inte har tillhandahållit kommissionen nödvändig information, inte är möjligt att genom rimliga ansträngningar närmare fastställa den ekonomiska förlust som unionen lidit.
3.   Innan något beslut antas om finansieringsavslag ska resultaten av kommissionens kontroller och den berörda medlemsstatens svar överlämnas skriftligen, varefter de båda parterna ska söka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som ska vidtas. I det skedet av förfarandet ska medlemsstaterna ges möjlighet att visa att överträdelsens faktiska omfattning är mindre än vad kommissionen antagit.
Om ingen överenskommelse nås, får medlemsstaten begära inledandet av ett förfarande som syftar till att förlika de respektive ståndpunkterna inom en period på fyra månader. Resultaten av detta förfarande ska återges i en rapport, som ska överlämnas till kommissionen. Kommissionen ska beakta rekommendationerna i rapporten innan den fattar ett eventuellt beslut om finansieringsavslag och ska motivera sitt beslut om den beslutar att inte följa dessa rekommendationer.
…”
5
Artikel 53 i denna förordning har rubriken ”Kommissionens befogenheter”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Kommissionen ska anta genomförandeakter för att fastställa regler om
…
b)
kontroll av överensstämmelse enligt artikel 52 när det gäller de åtgärder som ska vidtas i samband med att beslutet antas och genomförs, inbegripet informationsutbytet mellan kommissionen och medlemsstaterna och de tidsfrister som ska iakttas samt även det förlikningsförfarande som föreskrivs i den artikeln, inklusive inrättandet av förlikningsorganet, dess uppgifter, sammansättning och arbetsprocedurer.”
6
Artikel 58 i förordningen, som har rubriken ”Skydd av unionens ekonomiska intressen”, har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna ska, inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, anta de lagar och andra författningar och vidta alla andra åtgärder som behövs för att säkerställa ett effektivt skydd för unionens ekonomiska intressen och särskilt för att
a)
försäkra sig om att de insatser som finansieras genom fonderna är lagliga och genomförs korrekt,
…
2.   Medlemsstaterna ska inrätta effektiva förvaltnings- och kontrollsystem för att försäkra sig om att lagstiftningen som styr unionens stödordningar följs i syfte att minimera risken för ekonomisk förlust för unionen.
…”
Förordning (EU) nr 1307/2013
7
I artikel 43, med rubriken ”Allmänna bestämmelser” i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (EUT L 347, 2013, s. 608 och rättelse i EUT L 130, 2016, s. 23) föreskrevs följande i punkt 1:
”Jordbrukare som är berättigade till stöd inom ramen för ordningen för grundstöd eller systemet för enhetlig arealersättning ska på alla sina stödberättigande hektar i den mening som avses i artikel 32.2–32.5 använda de jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön som avses i punkt 2 i denna artikel eller de likvärdiga metoder som avses i punkt 3 i denna artikel.”
8
I artikel 44 i samma förordning, med rubriken ”Diversifiering av grödor”, föreskrivs följande:
”1.   När jordbrukarens åkermark omfattar mellan 10 och 30 hektar och inte helt odlas med gröda som står under vatten under en betydande del av året eller under en betydande del av växtföljden, ska det finnas minst två olika grödor på denna åkermark. Huvudgrödan får inte uppta mer än 75 % av åkermarken.
När jordbrukarens åkermark omfattar mer än 30 hektar och inte helt odlas med gröda som står under vatten under en betydande del av året eller under en betydande del av växtföljden, ska det finnas minst tre olika grödor på denna åkermark. Huvudgrödan får inte uppta mer än 75 % av åkermarken och de två största grödorna får sammantaget inte uppta mer än 95 % av denna åkermark.
2.   Utan att det påverkar det antal grödor som krävs enligt punkt 1 ska de högsta tröskelvärden som anges där inte gälla jordbruksföretag där gräs eller annat örtartat foder eller mark i träda täcker mer än 75 % av åkermarken. I sådana fall får huvudgrödan på den resterande åkermarken inte täcka mer än 75 % av den resterande åkermarken, utom när denna resterande areal täcks av gräs eller annat örtartat foder eller mark i träda.
3.   Punkterna 1 och 2 ska inte gälla jordbruksföretag
a)
där mer än 75 % av åkermarken används för produktion av gräs eller annat örtartat foder, är mark i träda eller är föremål för en kombination av dessa användningsområden, under förutsättning att den åkermark som inte täcks av dessa användningsområden inte överstiger 30 hektar,
b)
där mer än 75 % av den stödberättigande jordbruksarealen används som permanent gräsmark, för produktion av gräs eller annat örtartat foder eller odling av gröda som står under vatten antingen under en betydande del av året eller under en betydande del av växtföljden, eller omfattas av en kombination av dessa användningsområden, under förutsättning att den åkermark som inte täcks av dessa användningsområden inte överstiger 30 hektar,
c)
där mer än 50 % av den deklarerade areal som utgörs av åkermark inte hade deklarerats av jordbrukaren i dennes stödansökan från det föregående året och där, på grundval av en geospatial jämförelse mellan stödansökningarna, all åkermark odlas med en annan gröda jämfört med det föregående kalenderåret,
…”
9
Artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2393 av den 13 december 2017 (EUT L 350, 2017, s. 15) har ändrat punkterna 2 och 3 a och 3 b i artikel 44 i förordning nr 1307/2013 på följande sätt:
”2.   Utan att det påverkar det antal grödor som krävs enligt punkt 1 ska de högsta tröskelvärden som anges där inte gälla jordbruksföretag där gräs eller annat örtartat foder eller mark i träda eller mark som odlas med gröda som står under vatten under en betydande del av året eller under en betydande del av växtföljden täcker mer än 75 % av åkermarken. I sådana fall får huvudgrödan på den resterande åkermarken inte täcka mer än 75 % av den resterande åkermarken, utom när denna resterande areal täcks av gräs eller annat örtartat foder eller mark i träda.
3.   Punkterna 1 och 2 ska inte gälla jordbruksföretag
a)
där mer än 75 % av åkermarken används för produktion av gräs eller annat örtartat foder, används för odling av baljväxter, är mark i träda eller är föremål för en kombination av dessa användningsområden,
b)
där mer än 75 % av den stödberättigande jordbruksarealen är permanent gräsmark, används för produktion av gräs eller annat örtartat foder eller för odling av gröda som står under vatten antingen under en betydande del av året eller under en betydande del av växtföljden, eller är föremål för en kombination av dessa användningsområden,”
10
Enligt artikel 6 i förordning 2017/2393 ska denna ändring av artikel 44 i förordning nr 1307/2013 tillämpas från och med den 1 januari 2018.
Delegerad förordning (EU) nr 640/2014
11
I artikel 2 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet och villkor för avslag på eller indragning av betalningar samt administrativa sanktioner som gäller för direktstöd, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor (EUT L 181, 2014, s. 48), i dess lydelse enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/723 av den 16 februari 2017 (EUT L 107, 2016, s. 1) (nedan kallad delegerad förordning nr 640/2014) föreskrivs följande:
”1.   För tillämpningen av det integrerade system som avses i artikel 67.1 i förordning [nr 1306/2013] ska de definitioner gälla som fastställs i artikel 4.1 i förordning [nr 1307/2013] och i artikel 67.4 i förordning [nr 1306/2013].
Dessutom gäller följande definitioner:
…
23. fastställd areal:
a)
inom arealrelaterade stödordningar – den areal för vilken samtliga kriterier för stödberättigande eller andra skyldigheter i samband med villkoren för beviljande av stöd har uppfyllts, oavsett antalet stödrätter som stödmottagaren förfogar över, …
…”
12
I artikel 23 i denna delegerade förordning, med rubriken ”Beräkningsgrund för stöd för jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön beträffande stödberättigande hektar som deklareras enligt ordningen för grundstöd eller systemet för enhetlig arealersättning”, föreskrivs följande i punkt 2:
”Om den areal som deklarerats i den samlade stödansökan för grundstöd eller enhetlig arealersättning överstiger den fastställda arealen ska, utan att det påverkar de administrativa sanktioner som är tillämpliga enligt artikel 28, den fastställda arealen användas för beräkningen av förgröningsstödet.
Om den areal som fastställts enligt ordningen för grundstöd eller systemet för enhetlig arealersättning visar sig vara större än den areal som deklarerats i stödansökan, ska dock den deklarerade arealen användas vid beräkningen av förgröningsstöd.”
13
Artikel 24 i denna delegerade förordning, med rubriken ”Minskning av förgröningsstöd vid felaktigheter som avser diversifiering av grödor”, har följande lydelse:
”1.   När det gäller åkermark för vilken artikel 44.1 första stycket i förordning [nr 1307/2013] kräver minst två olika grödor, medan huvudgrödan inte får uppta mer än 75 % av den totala arealen åkermark, men den areal som har fastställts för huvudgrödan upptar mer än 75 % av den totala areal åkermark som fastställts, ska den areal som används vid beräkningen av förgröningsstödet i enlighet med artikel 23 i den här förordningen minskas med 2 gånger den areal huvudgrödan överskrider 75 % av den totala areal åkermark som fastställts.
2.   När det gäller åkermark för vilken artikel 44.1 andra stycket i förordning [nr 1307/2013] kräver minst tre olika grödor, medan huvudgrödan inte får uppta mer än 75 % av den totala arealen åkermark, men den areal som har fastställts för huvudgrödan upptar mer än 75 % av den totala areal åkermark som fastställts, ska den areal som används vid beräkningen av förgröningsstödet i enlighet med artikel 23 i den här förordningen minskas med den areal huvudgrödan överstiger 75 % av den totala areal åkermark som fastställts.
3.   När det gäller åkermark för vilken artikel 44.1 andra stycket i förordning [nr 1307/2013] kräver minst tre olika grödor, medan de två huvudgrödorna inte får uppta mer än 95 % av den totala arealen åkermark, men den areal som har fastställts för de två huvudgrödorna upptar mer än 95 % av den totala areal åkermark som fastställts, ska den areal som används vid beräkningen av förgröningsstödet i enlighet med artikel 23 i den här förordningen minskas med 5 gånger den areal de två huvudgrödorna överstiger 95 % av den totala areal åkermark som fastställts.
4.   När det gäller jordbruksföretag för vilka det i artikel 44.2 i förordning [nr 1307/2013] fastställs att huvudgrödan på resterande åkermark inte får uppta mer än 75 % av den resterande åkermarken, men den areal som har fastställts för huvudgrödan på den fastställda resterande åkermarken upptar mer än 75 %, ska den areal som används vid beräkningen av förgröningsstödet i enlighet med artikel 23 i den här förordningen minskas med 2 gånger den areal huvudgrödan överstiger 75 % av den resterande åkermark som fastställts.
5.   Om det konstateras att en stödmottagare under tre års tid inte har uppfyllt kraven på diversifiering av grödor enligt denna artikel, ska den areal som arealen som används vid beräkningen av förgröningsstödet ska minskas med i enlighet med punkterna 1–4 för de påföljande åren multipliceras med 2.”
14
Artikel 25 i samma delegerade förordning, med rubriken ”Minskning av förgröningsstöd vid felaktigheter som avser krav beträffande permanent gräsmark” har följande lydelse:
”1.   Om en felaktighet som avser artikel 45.1 tredje stycket i förordning [nr 1307/2013] har fastställts, ska den areal som används vid beräkningen av förgröningsstöd enligt artikel 23 i den här förordningen minskas med den areal som fastställts som icke-överensstämmande med kraven i artikel 45.1 tredje stycket i förordning [nr 1307/2013].
2.   Om en felaktighet som avser skyldigheterna i artikel 44 i [kommissionens delegerade förordning (EU) nr 639/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om ändring av bilaga X till den förordningen (EUT L 181, 2014, s. 1)] har fastställts, ska den areal som ska användas vid beräkningen av förgröningsstödet enligt artikel 23 i den här förordningen minskas med den areal som fastställts som icke-överensstämmande med de skyldigheter som avses i artikel 44 i [delegerad förordning nr 639/2014].
3.   Felaktigheter ska anses vara ’fastställda’ om de konstateras vid någon typ av kontroll som utförs i enlighet med artikel 74 i förordning (EU) [1306/2013] eller om den behöriga myndigheten eller det utbetalande organet uppmärksammats på dem på något annat sätt.”
15
Artikel 26 i delegerad förordning nr 640/2014, med rubriken ”Minskning av förgröningsstöd vid felaktigheter som avser krav beträffande arealer med ekologiskt fokus”, föreskriver följande:
”1.   Den areal med ekologiskt fokus som krävs enligt artikel 46.1 i förordning [nr 1307/2013], nedan kallad föreskriven areal med ekologiskt fokus, ska beräknas utifrån den totala areal åkermark som fastställts och inbegripa, om så är tillämpligt enligt artikel 46.2 i förordning [nr 1307/2013,] de fastställda arealer som avses i artikel 46.2 första stycket c, d, g och h i den förordningen.
2.   Om den föreskrivna arealen med ekologiskt fokus överstiger den areal med ekologiskt fokus som fastställts, med beaktande av viktningen för arealer med ekologiskt fokus enligt artikel 46.3 i förordning [nr 1307/2013], ska den areal som används vid beräkningen av förgröningsstödet i enlighet med artikel 23 i den här förordningen minskas med 10 gånger den areal med ekologiskt fokus som inte uppmätts.
Vid tillämpningen av första stycket får den areal med ekologiskt fokus som fastställts inte överstiga andelen arealer med ekologiskt fokus som deklarerats av den totala arealen deklarerad åkermark.
3.   Om det konstateras att en stödmottagare under tre års tid inte har uppfyllt kraven på arealer med ekologiskt fokus enligt denna artikel, ska den areal som arealen som används vid beräkningen av förgröningsstödet ska minskas med i enlighet med punkt 2 för de påföljande åren multipliceras med 2.”
Genomförandeförordning (EU) nr 809/2014
16
I artikel 35 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 av den 17 juli 2014 om regler för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet, landsbygdsutvecklingsåtgärder och tvärvillkor (EUT L 227, 2014, s. 69), i dess lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/746 av den 18 maj 2018 (EUT L 125, 2018, s. 1) (nedan kallad genomförandeförordning nr 809/2014), med rubriken ”Höjning av kontrollnivån”, föreskrivs följande:
”Om kontrollerna på plats visar på avsevärd bristande efterlevnad inom ramen för ett visst direktstödsystem eller en viss landsbygdsutvecklingsåtgärd eller i en viss region eller del av en sådan ska den behöriga myndigheten öka procentandelen stödmottagare som ska kontrolleras under det efterföljande året.”
Genomförandeförordning (EU) nr 908/2014
17
Skäl 27 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 908/2014 av den 6 augusti 2014 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 med beaktande av utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, räkenskapsavslutning, regler om kontroller, värdepapper och öppenhet (EUT L 255, 2014, s. 59 och rättelse i EUT L 114, 2015, s. 25), i dess lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/56 av den 12 januari 2018 (EUT L 10, 2018, s. 9) (nedan kallad genomförandeförordning nr 908/2014) har följande lydelse:
”För att säkerställa att förfarandet för kontroll av överensstämmelse vanligtvis slutförs inom rimlig tid är det lämpligt att föreskriva särskilda tidsfrister för de olika etapperna i förfarandet som ska följas av kommissionen och de berörda medlemsstaterna. Samtidigt bör det dock vara möjligt för kommissionen att vid behov förlänga dessa tidsfrister med hänsyn till komplexiteten i ett ärende som är under utredning. Förfarandet för kontroll av överensstämmelse bör ge medlemsstaterna rätten till ett kontradiktoriskt förfarande och till att korrekt bedöma den information som behövs för fondernas riskvärdering.”
18
I artikel 34 i denna genomförandeförordning, med rubriken ”Kontroll av överensstämmelse”, föreskrivs följande:
”1.   För att fastställa vilka belopp som ska undantas från unionsfinansiering, när slutsatsen är att utgifterna inte har verkställts i överensstämmelse med unionsbestämmelserna, ska kommissionen använda sina egna resultat och ska ta hänsyn till informationen från medlemsstaterna, förutsatt att de sistnämnda uppgifterna lämnats inom de tidsfrister som fastställs av kommissionen inom ramen för det förfarande för kontroll av överensstämmelse som utförs i enlighet med artikel 52 förordning [nr 1306/2013], i överensstämmelse med denna artikel.
2.   När kommissionen, till följd av en undersökning, anser att utgifter inte har verkställts i enlighet med unionens regler, ska den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och specificera vilka korrigerande åtgärder som ska vidtas för att säkerställa att reglerna följs i framtiden, och ange den preliminära nivån på den finansiella korrigeringen som vid den aktuella tidpunkten i förfarandet anses motsvara iakttagelserna. Meddelandet ska också innehålla tidpunkten för ett bilateralt möte inom fem månader efter utgången av svarstiden för medlemsstaten. Meddelandet ska innehålla en hänvisning till den här artikeln.
Medlemsstaten ska besvara meddelandet inom två månader efter mottagandet av meddelandet. I sitt svar ska medlemsstaten ha möjlighet att bland annat
a)
visa för kommissionen att den faktiska omfattningen av den bristande efterlevnaden eller risken för fonderna är mindre än vad kommissionen angivit,
b)
underrätta kommissionen om de korrigerande åtgärder som den har vidtagit för att säkra att unionens regler följs samt det datum då de börjar tillämpas.
I berättigade fall får kommissionen på begäran av medlemsstaten godkänna förlängning av svarstiden på två månader med högst två månader. Denna begäran ska lämnas till kommissionen före svarstidens utgång.
Om medlemsstaten anser att ett bilateralt möte inte krävs, ska den informera kommissionen om detta i sitt svar på det meddelande som nämns ovan.
3.   Under det bilaterala mötet ska båda parterna söka nå en överenskommelse om de åtgärder som ska vidtas samt bedömningen av överträdelsens allvar och den ekonomiska förlust som den åsamkat unionens budget.
Kommissionen ska inom 30 arbetsdagar efter det bilaterala mötet utarbeta protokollet och överlämna det till medlemsstaten. Medlemsstaten får lämna sina synpunkter till kommissionen inom 15 arbetsdagar efter mottagandet av protokollet.
Kommissionen ska inom sex månader efter det att protokollet till det bilaterala mötet skickats formellt meddela medlemsstaten sina slutsatser på grundval av de uppgifter som den fått in i samband med kontroll av överensstämmelse. Meddelandet ska innehålla en utvärdering av de utgifter som ska undantas från unionsfinansiering i enlighet med artikel 52 i förordning [nr 1306/2013] och artikel 12 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 907/2014 [av den 11 mars 2014 om komplettering av förordning (EU) nr 1306/2013] vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron (EUT L 255, 2014, s. 18)]. Meddelandet ska innehålla en hänvisning till artikel 40.1 i den här förordningen.
…
6.   Vid bedömningen av de utgifter som ska undantas från finansiering från unionen, får informationen som lämnas av medlemsstaten efter kommissionens formella meddelande som avses i punkt 3 tredje stycket bara beaktas
a)
om det är nödvändigt för att undvika en alltför överdriven bedömning av den skada som åsamkas unionens budget, och
b)
om den sena inlämningen av informationen är berättigad på grund av yttre faktorer och inte äventyrar kommissionens tidsplanering för antagande av beslutet i enlighet med artikel 52 i förordning [nr 1306/2013].
…”
19
I punkt 1 i artikel 40, med rubriken ”Förlikningsförfarande”, i genomförandeförordning nr 908/2014 stadgas följande:
”1. En medlemsstat kan hänskjuta ett ärende till förlikningsorganet inom 30 arbetsdagar från mottagandet av kommissionens formella meddelande enligt artikel 34.3 tredje stycket, genom att sända en motiverad begäran om förlikning till förlikningsorganets sekretariat.
…”
Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
20
Bakgrunden till tvisten har beskrivits av tribunalen i punkterna 2–30 i den överklagade domen och kan, utifrån vad som erfordras i förevarande mål, sammanfattas enligt följande.
2017 års undersökning
21
Kommissionen inledde undersökning AA/2017/002/RO (nedan kallad 2017 års undersökning) mot Rumänien, med stöd av artikel 52 i förordning nr 1306/2013 och artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, för att kontrollera huruvida förvaltningen och kontrollen av de arealstödsordningar som utbetalats av fonderna hade genomförts i enlighet med unionslagstiftningen för räkenskapsåren 2015 och 2016.
22
Mellan den 12 och den 16 juni 2017 genomförde kommissionen en kontroll på plats i Rumänien.
23
Genom skrivelse av den 28 augusti 2017 underrättade kommissionen Rumänien om resultaten av sina kontroller, enligt artikel 34.2 i genomförandeförordning nr 908/2014 och begärde ytterligare upplysningar.
24
Den 20 februari 2018 höll kommissionen ett bilateralt möte (nedan kallat 2017 års bilaterala möte) i enlighet med artikel 34.2 i genomförandeförordning 908/2014.
25
Den 3 april 2018 översändes protokollet från 2017 års bilaterala möte till Rumänien, åtföljt av en uppmaning att inkomma med ytterligare upplysningar före den 2 juli 2018.
26
Den 25 april 2018 inkom Rumänien med sina synpunkter på protokollet från 2017 års bilaterala möte och, den 2 juli och den 11 september 2018, sina svar på den begäran om ytterligare upplysningar som hade framställts i detta protokoll, i enlighet med bestämmelserna i genomförandeförordning nr 908/2014.
27
Den 1 mars 2019 underrättade kommissionen Rumänien, i enlighet med artikel 34.3 tredje stycket och artikel 40.1 i genomförandeförordning nr 908/2014, om sina slutsatser på grundval av den information som mottagits inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse. Närmare bestämt angav kommissionen dels att den vidhöll sin ståndpunkt att det system som Rumänien hade genomfört under räkenskapsåren 2015 och 2016, som var föremål för 2017 års undersökning, uppvisade brister vad gäller fem grundläggande kontrollers funktionssätt, dels angav kommissionen det belopp som den avsåg att undanta från unionsfinansiering.
28
Den 10 april 2019 ingav Rumänien en begäran om förlikning. Efter förlikningen översändes en rapport från förlikningsorganet den 24 juni 2019.
29
Till följd av denna rapport översände Rumänien den 10 juli 2019 en reviderad konsekvensbedömning till kommissionen med stöd av artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014.
30
Kommissionen översände därefter sin slutliga ståndpunkt till Rumänien, i vilken den angav att den delvis vidhöll sin ståndpunkt i de slutsatser som meddelades den 1 mars 2019 och att den minskade det belopp som den föreslog skulle undantas från unionsfinansiering, efter att ha beaktat den reviderade konsekvensbedömning som Rumänien hade lämnat in (nedan kallad 2017 års slutliga ståndpunkt).
31
Den sammanfattande rapporten avseende 2017 års undersökning översändes därefter till Rumänien.
2018 års undersökning
32
Kommissionen inledde undersökning AA/2018/007/RO (nedan kallad 2018 års undersökning) mot Rumänien, med stöd av artikel 52 i förordning nr 1306/2013 och artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, för att kontrollera huruvida Rumäniens förvaltning och kontroll av de arealstödsordningar som utbetalats av fonderna hade genomförts i enlighet med unionslagstiftningen för räkenskapsåren 2017 och 2018.
33
Mellan den 2 och den 6 juli 2018 genomförde kommissionen en kontroll på plats i Rumänien (nedan kallad 2018 års kontroll).
34
Genom skrivelse av den 28 augusti 2018 underrättade kommissionen Rumänien om resultaten av sina kontroller, enligt artikel 34.2 i genomförandeförordning nr 908/2014.
35
Den 29 oktober 2018 inkom Rumänien med sina synpunkter på resultaten av kontrollerna till kommissionen.
36
Den 23 januari 2019 inbjöd kommissionen Rumänien till ett bilateralt möte i enlighet med artikel 34.2 i genomförandeförordning 908/2014.
37
Den 5 mars 2019 träffades kommissionen och de rumänska myndigheterna vid ett bilateralt möte (nedan kallat 2018 års bilaterala möte).
38
Den 10 april 2019 översände kommissionen protokollet från det bilaterala mötet avseende år 2018 till Rumänien (nedan kallat 2018 års undersökningsprotokoll).
39
Den 3 maj 2019 lämnade Rumänien sina synpunkter på 2018 års undersökningsprotokoll till kommissionen.
40
Genom skrivelse av den 10 juni 2019 besvarade Rumänien den begäran om ytterligare upplysningar som hade framställts i 2018 års undersökningsprotokoll.
41
Kommissionen skickade därefter, den 19 december 2019, de preliminära slutsatserna avseende 2018 års undersökning (nedan kallat meddelandet om utgifter som undantas från finansiering för år 2018) till Rumänien i enlighet med artikel 34.3 tredje stycket i genomförandeförordning nr 908/2014, i vilka den meddelade sitt förslag att undanta ett belopp på 178846662,94 euro från unionsfinansiering och bekräftade sin ståndpunkt att genomförandet av ordningen för arealstöd i Rumänien under räkenskapsåren 2017 och 2018 stred mot unionslagstiftningen.
42
Kommissionen påpekade närmare bestämt att skälen för att undanta de aktuella utgifterna från finansiering genom fonderna avsåg de brister som konstaterats vad gäller fyra grundläggande kontroller, nämligen de administrativa kontrollerna vad gäller definitionen av mark i träda i förhållande till definitionen av tillfällig gräsmark, genomförandet av dubbelkontroller för att fastställa om de deklarerade skiftena var stödberättigande, genomförandet av ett tillräckligt antal kontroller på plats och genomförandet av kontroller på plats av tillräcklig kvalitet.
43
Den 5 februari 2020 ingav Rumänien en begäran om förlikning (nedan kallad 2018 års begäran om förlikning).
44
Den 15 december 2020 deltog Rumänien i ett förlikningsmöte.
45
Den 4 januari 2021 lade förlikningsorganet fram sin rapport, i vilken det drog slutsatsen att en förlikning inte var möjlig.
46
Den 5 juli 2021 meddelade kommissionen Rumänien sin slutliga ståndpunkt, som antagits efter förlikningsrapporten. I denna ståndpunkt vidhöll kommissionen sin bedömning att det system som genomfördes i Rumänien under räkenskapsåren 2017 och 2018 uppvisade brister vad avsåg fyra grundläggande kontrollers funktionssätt. Kommissionen satte dessutom ned de föreslagna schablonkorrigeringarna till ett belopp på 178320110,85 euro.
47
Därefter översände kommissionen en sammanfattande rapport till Rumänien, i vilken den erinrade om de olika stegen i 2018 års undersökning, de synpunkter som Rumänien hade lämnat under förfarandet för kontroll av överensstämmelse och motiveringen för sina slutliga slutsatser.
48
Den 17 november 2021 antog kommissionen det omtvistade beslutet.
49
Vad gäller de betalningar som Rumänien hade haft för fonderna räkenskapsåren 2017 och 2018, konstaterade kommissionen de åsidosättanden av unionsrätten som avses i punkt 42 ovan och beslutade att ålägga Rumänien en schablonkorrigering på 178320110,85 euro.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
50
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 27 januari 2022 väckte Rumänien talan om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, i den del det avsåg de utgifter som Rumänien hade haft för fondernas räkning under räkenskapsåren 2018 och 2019 avseende ett belopp på 178320110,85 euro.
51
Rumänien åberopade tre grunder till stöd för överklagandet.
52
I den överklagade domen fann tribunalen att talan inte kunde vinna bifall såvitt avsåg dessa grunder och ogillade följaktligen talan i dess helhet.
53
Inledningsvis prövade och underkände tribunalen, i punkterna 34–173 i den överklagade domen, den första grunden avseende kommissionens oriktiga utövande av sin befogenhet att undanta belopp från unionsfinansiering med stöd av artikel 52 i förordning nr 1306/2013, vilken bestod av fem delar.
54
För det första prövade och underkände tribunalen, i punkterna 37–52 i den överklagade domen, den första delen av nämnda grund, avseende fel som kommissionen påstods ha gjort när den konstaterade brister i de administrativa kontrollerna vad beträffar förhållandet mellan 2017 års undersökning och 2018 års undersökning och den tidsfrist som var tillämplig på de uppgifter som Rumänien hade lämnat under 2018 års undersökning.
55
Tribunalen påpekade härvidlag, bland annat i punkterna 41 och 42 i den överklagade domen, att 2017 års undersökning och 2018 års undersökning överlappade varandra vad gäller de fyra grundläggande kontroller för vilka kommissionen hade konstaterat åsidosättanden. Tribunalen noterade emellertid dels att dessa åsidosättanden avsåg två olika perioder, nämligen 2017 års undersökning avseende räkenskapsåren 2015 och 2016 och 2018 års undersökning avseende räkenskapsåren 2017 och 2018, dels att det beslut som antogs efter 2017 års undersökning inte hade överklagats och således hade blivit definitivt. Tribunalen fann att talan hade väckts mot det omtvistade beslutet, vilket hade antagits efter 2018 års undersökning och avsåg räkenskapsåren 2017 och 2018. Enligt tribunalen kunde Rumänien således, vad gäller 2017 års undersökning, endast ifrågasätta de hänvisningar till denna undersökning som kommissionen gjorde under 2018 års undersökning och på grundval av vilka kommissionen hade antagit det omtvistade beslutet.
56
Vad beträffar den frist som är tillämplig på Rumäniens tillhandahållande av upplysningar inom ramen för 2018 års undersökning, erinrade tribunalen, i punkt 47 i den överklagade domen, om att de två villkor som föreskrivs i artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014 var kumulativa, varför det saknades anledning att pröva det andra villkoret om ett av dessa villkor inte var uppfyllt.
57
Tribunalen slog därefter, i punkt 49 i den överklagade domen, fast att den omständigheten att 2017 års undersökning och 2018 års undersökning delvis överlappade varandra saknade betydelse för det omtvistade beslutets lagenlighet, vilket innebar att det agerande som Rumänien hade lagt kommissionen till last, nämligen att det på grund av kommissionens agerande inom ramen för 2017 års undersökning var omöjligt för Rumänien att tillhandahålla de uppgifter som var väsentliga för 2018 års undersökning, inte kunde anses utgöra en yttre faktor i den mening som avses i artikel 34.6 b i genomförandeförordning nr 908/2004.
58
I punkt 50 i den överklagade domen erinrade tribunalen dessutom om att den berörda medlemsstaten, inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse, måste lämna en förklaring som gör det möjligt att anse att yttre faktorer motiverade att upplysningar lämnades in för sent, efter det officiella meddelande som kommissionen skickat, och att det ankom på kommissionen att bedöma huruvida denna förklaring var tillfredsställande, eftersom nämnda medlemsstat, för det fall kommissionen hade underkänt nämnda förklaring och inte hade tillämpat artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014, hade kunnat väcka talan vid tribunalen mot att kommissionen inte hade beaktat de uppgifter som den hade lämnat.
59
I punkt 51 i den överklagade domen erinrade tribunalen om att den enda yttre faktor som Rumänien hade åberopat vid 2018 års undersökning avsåg information om de felprocentsatser som användes för att beräkna risken för EGFJ. Vidare hade Rumänien inte bestritt kommissionens agerande under förfarandet för kontroll av överensstämmelse, utan endast vid tribunalen, vilket innebär att kommissionen inte med framgång kunde klandras för att inte på ett korrekt sätt ha prövat begreppet yttre faktor i den mening som avses i artikel 34.6 b i genomförandeförordning nr 908/2004.
60
För det andra prövade och underkände tribunalen, i punkterna 53–99 i den överklagade domen, den första grundens andra del, som avsåg att kommissionen hade gjort en felaktig bedömning när den konstaterade brister i de administrativa kontrollerna vad beträffar definitionen av mark i träda i förhållande till definitionen av tillfällig gräsmark.
61
I punkt 77 i nämnda dom underkände tribunalen inledningsvis en första anmärkning avseende kommissionens hänvisningar till 2017 års undersökning i samband med 2018 års undersökning.
62
Vad beträffar Rumäniens argument att – när det gäller åkermark med en areal på mellan 10 och 30 hektar – den omständigheten att mark i träda sammanblandats med tillfällig gräsmark inte medför någon risk för fonderna och att artikel 44.1 i förordning nr 1307/2013 följaktligen har iakttagits i förevarande fall, slog tribunalen bland annat fast, i punkt 70 i den överklagade domen, att om en av de två grödorna, tillfällig gräsmark eller mark i träda, i nästan alla fall deklareras under en av de två kategorier som är nödvändiga för att säkerställa diversifiering (huvudgröda eller sekundär gröda) och andra grödor deklarerades under den andra kategorin, medgav Rumänien underförstått att Rumänien inte kunde garantera att det inte förelåg någon risk för fonderna.
63
I punkt 71 i den överklagade domen preciserade tribunalen att detta argument innebar ett erkännande av att det eventuellt fanns fall där de två grödor som krävs enligt artikel 44.1 första stycket i förordning nr 1307/2013 var mark i träda och tillfällig gräsmark. I motsats till vad Rumänien hade gjort gällande var det således nödvändigt att göra en åtskillnad mellan mark i träda och tillfällig gräsmark för att säkerställa iakttagandet av kravet i denna bestämmelse på att det ska finnas två grödor på jordbrukarens åkermark som omfattar mellan 10 och 30 hektar, eftersom det skulle kunna finnas en situation där åkermarken i själva verket helt täcks av mark i träda eller av tillfällig gräsmark.
64
När det gäller Rumäniens argument att även om huvudgrödan i princip inte ska omfatta mer än 75 % av åkermarken, är det tillåtet att överskrida detta tröskelvärde, såväl när det gäller mark som ligger i träda som när det gäller tillfällig gräsmark, i enlighet med artikel 44.3 i förordning nr 1307/2013, vilket innebär att det, även om de båda grödorna blandas ihop, inte föreligger någon risk för fonderna. Tribunalen konstaterade i punkt 72 i nämnda dom att Rumänien inte hade styrkt att villkoret för tillämpning av undantaget i artikel 44.3 a i den förordningen var uppfyllt, det vill säga att tillfällig gräsmark, mark i träda eller en kombination av dessa utgör mer än 75 procent av jordbruksföretagets åkermark, var uppfyllt.
65
När det gäller Rumäniens argument att dess inspektörer hade kontrollerat den mark som deklarerats ha lagts i träda under två på varandra följande år i syfte att beivra eventuella oegentligheter, erinrade tribunalen, i punkt 76 i den överklagade domen, om att det vid 2018 års kontroll hade framkommit ett annat problem, nämligen att det på plats hade begåtts ett fel vid kvalificeringen av marken som hade fått konsekvenser i flera steg, vilket hade lett till ett ifrågasättande av tillämpningen av de tröskelvärden för förgröning som grundar sig på diversifiering av grödor i enlighet med artikel 44 i förordning nr 1307/2013.
66
Tribunalen underkände därefter, i punkt 87 i den överklagade domen, den andra anmärkningen om att den rättsliga grunden för 2018 års undersökning var oklar.
67
Tribunalen grundade sig, i punkterna 83–86 i den överklagade domen, på den omständigheten att Rumänien hade fått kännedom om den rättsliga grunden för 2018 års undersökning senast den 10 april 2019, samma dag som protokollet från 2018 års undersökning översändes. Enligt tribunalen kunde Rumänien inte heller med framgång göra gällande att hänvisningen till artikel 44 i förordning nr 1307/2013, som avser diversifiering av grödor för att komma i åtnjutande av stödsystemet för jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön, inte var tillräcklig för att förstå arten och omfattningen av kommissionens bestridande.
68
Tribunalen underkände slutligen, i punkt 99 i den överklagade domen, den tredje anmärkningen, avseende fel vid beräkningen av den schablonkorrigering som kommissionen hade tillämpat inom ramen för 2018 års undersökning.
69
Härvidlag erinrade tribunalen bland annat, i punkt 95 i den överklagade domen, om att undantaget i artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014 inte var tillämpligt i förevarande fall. Vidare konstaterade tribunalen, i punkt 97 i den överklagade domen, att Rumänien inte hade visat att kommissionen hade gjort en felaktig bedömning när den fann att den korrigering som Rumänien hade åberopat till stöd för sitt argument att den oegentlighet som kommissionen hade konstaterat var mindre allvarlig och av begränsad omfattning, inte hade ägt rum.
70
För det tredje prövade och underkände tribunalen, i punkterna 100–152 i den överklagade domen, den första grundens tredje del, som avsåg att kommissionen hade gjort en felaktig bedömning när den konstaterade brister vid genomförandet av dubbelkontroller i syfte att fastställa huruvida det deklarerade skiftet var stödberättigat.
71
Vad gäller den första anmärkningen, avseende att kommissionen gjort en felaktig bedömning när den konstaterade brister i genomförandet av kontrollerna inom ramen för EGFJ, underkände tribunalen denna anmärkning i punkt 143 i den överklagade domen.
72
Tribunalen gjorde särskilt, i punkterna 121 och 122 i nämnda dom, åtskillnad mellan uppdateringen av informationssystemet för jordbruksskiften (nedan kallat LPIS) och den låga procentuella andelen fall av bristande efterlevnad som konstaterats under 2018 års undersökning och fann att kommissionen inte hade gjort någon felaktig bedömning när den i det omtvistade beslutet kom fram till att det, vad gäller denna uppdatering, inte fanns något tillämpligt tröskelvärde för fel.
73
Vad gäller denna uppdatering fann tribunalen, i punkterna 130 och 131 i den överklagade domen, att frågan om den rättsliga grunden för den treåriga uppdateringen av LPIS saknade betydelse för de brister som kommissionen hade konstaterat. Det framgår nämligen av protokollet från det bilaterala mötet den 8 september 2017 om 2017 års handlingsplan, som Rumänien själv har hänvisat till, att ingen medlemsstat hade ålagts sanktioner för att inte ha uppdaterat LPIS vart tredje år, men att de fel som följde av att det inte hade gjorts någon uppdatering skapade en risk för fonderna och kunde utgöra grund för finansiella korrigeringar. Dessutom, såsom tribunalen redan hade konstaterat i samband med andra av Rumäniens argument, var det LPIS-bildernas ålder som låg till grund för risken för EGFJ.
74
Vad gäller den andra anmärkningen, avseende fel som kommissionen gjort sig skyldig till vid konstaterandet av brister i genomförandet av kontroller inom ramen för Ejflu, underkände tribunalen denna anmärkning i punkt 152 i den överklagade domen.
75
Tribunalen fann, i punkt 149 i den överklagade domen, att kommissionen hade gjort en korrekt bedömning när den, i meddelandet om utgifter som undantas för år 2018, förklarade att den inte hade beaktat de beräkningar som Rumänien hade lagt fram, eftersom de inte överensstämde med vad som hade överenskommits vid 2018 års bilaterala möte. Vidare fann tribunalen, i punkt 150 i samma dom, att kommissionen inte gjorde en felaktig bedömning när den fann att undantaget i artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014 inte var tillämpligt i förevarande fall.
76
Tribunalen angav även, i punkt 151 i den överklagade domen, att det under alla omständigheter inte ankom på kommissionen att bevisa att en medlemsstats beräkningar var felaktiga, utan att det ankom på medlemsstaten att visa att de uppgifter som kommissionen hade grundat sig på för att ge uttryck för sina tvivel var felaktiga, vilket Rumänien enligt tribunalen inte hade gjort i förevarande fall.
77
För det fjärde prövade och underkände tribunalen, i punkterna 153–169 i den överklagade domen, den första grundens fjärde del, som avsåg att kommissionen hade gjort en felaktig bedömning när den konstaterade brister i genomförandet av ett tillräckligt antal kontroller på plats.
78
Vad beträffar oenigheten mellan Rumänien och kommissionen om den procentandel stödmottagare som ska kontrolleras i samband med förgröningsstöd när betydande överträdelser har konstaterats, påpekade tribunalen inledningsvis, i punkt 162 i den överklagade domen, att denna oenighet var kopplad till fastställandet av den procentsats som följer av den beräkning som syftar till att fastställa ett av de två värden som är nödvändiga för att fastställa nämnda procentsats.
79
Vad beträffar arbetsdokumentet DS/CDP/2015/19, som Rumänien hade hänvisat till, erinrade tribunalen, i punkt 163 i den överklagade domen, att det i detta dokument angavs att förgröningsstöd endast kunde betalas för areal som i princip var stödberättigande, det vill säga den areal som uppfyllde kriterierna för stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning. I punkt 164 i den överklagade domen konstaterade tribunalen att det i nämnda dokument, vad gäller den formel som ska användas för att fastställa kontrollprocenten för förgröningsstöd, som ska ökas året efter det år då avsevärd bristande efterlevnad har konstaterats, preciseras att täljaren, det vill säga den totala minskningen för förgröning i hektar, ska förstås som den totala minskningen av antalet hektar i den kontrollerade regionen, inbegripet minskningen i förhållande till samtliga krav avseende förgröning. Enligt tribunalen innebar detta att hänsyn inte bara skulle tas till den minskning som följer av samtliga krav avseende förgröning, utan även till minskningen av antalet hektar i den kontrollerade regionen.
80
För det femte prövade och underkände tribunalen som ogrundad, i punkterna 170–173 i den överklagade domen, den första grundens femte del, avseende fel som kommissionen begått vid konstaterandet av brister i genomförandet av kontroller på plats av tillräcklig kvalitet, såvitt som denna delgrund hade samband med den första grundens andra och tredje del.
81
Vidare prövade och underkände tribunalen som ogrundad, i punkterna 174–181 i den överklagade domen, den andra grunden avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
82
Tribunalen erinrade i punkt 180 i den överklagade domen om att Rumänien, inom ramen för denna grund, dels på nytt hade åberopat den omständigheten att Rumänien inte hade kunnat lägga fram lämpliga beräkningar inom den frist som föreskrivs i artikel 34.3 i genomförandeförordning nr 908/2014 på grund av överlappningen mellan 2017 års undersökning 2017 och 2018 års undersökning, dels den omständigheten att kommissionen inte hade tillämpat artikel 34.6 i denna genomförandeförordning och således inte heller hade beaktat de beräkningar som Rumänien hade lagt fram i begäran om förlikning avseende år 2018. Tribunalen fann således, i punkt 181 i samma dom, att eftersom den i domen slagit fast dels att framläggandet av lämpliga beräkningar inom ramen för 2018 års undersökning inte var beroende av beräkningarna i 2017 års undersökning, dels att villkoren i artikel 34.6 i genomförandeförordningen inte var uppfyllda i förevarande fall, kunde talan inte vinna bifall såvitt avsåg den andra grunden.
83
Slutligen prövade och underkände tribunalen som ogrundad, i punkterna 182–209 i den överklagade domen, den tredje grunden avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
Parternas yrkanden i målet vid domstolen
84
Rumänien har yrkat att domstolen ska
–
förklara att överklagandet kan tas upp till sakprövning och upphäva den överklagade domen i dess helhet,
–
slutligt avgöra målet genom att bifalla talan om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, eller
–
i andra hand, återförvisa målet till tribunalen för förnyad prövning och bifalla Rumäniens talan om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
85
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
–
ogilla överklagandet, och
–
förplikta Rumänien att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning av överklagandet
86
Rumänien har åberopat fyra grunder till stöd för överklagandet.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014 och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan)
87
Den första grunden består av fyra delar.
Den första delgrunden: Ändring av den rättsliga grunden för kommissionens förslag till finansiell korrigering under förfarandet för kontroll av överensstämmelse
– Parternas argument
88
Inom ramen för den första grundens första del har Rumänien bestritt punkterna 85–86 i den överklagade domen.
89
Enligt Rumänien gjorde tribunalen en felaktig bedömning när den slog fast att kommissionen kunde ändra den rättsliga grunden för sina förslag till finansiell korrigering under förfarandet för kontroll av överensstämmelse, inbegripet inom ramen för det bilaterala mötet. Vidare gjorde tribunalen en felaktig bedömning när den fann att Rumänien hade informerats om den rättsliga grunden för dessa förslag senast den 10 april 2019, det vill säga den dag då protokollet från 2018 års undersökning översändes, och att Rumänien hade haft möjlighet att yttra sig på ett ändamålsenligt sätt innan kommissionen skickade meddelandet om utgifter som undantas till Rumänien.
90
Förfarandet för kontroll av överenstämmelse förutsätter nämligen, i enlighet med artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, att kommissionen redan i det första skedet av detta förfarande anger vilka unionsbestämmelser som den anser har åsidosatts, nödvändiga åtgärder och den korrigering som planeras i detta avseende.
91
Rumänien har, med hänvisning till dom av den 3 maj 2012, Spanien/kommissionen (C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punkterna 26–28) hävdat att kommissionen, om den efter en undersökning anser att utgifterna har verkställts på ett sätt som strider mot unionsreglerna, ska meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och ange vilka korrigeringsåtgärder som ska vidtas för att säkerställa att reglerna följs i framtiden. För att ett sådant meddelande ska kunna fylla en varningsfunktion för denna medlemsstat måste kommissionen ge medlemsstaten fullständig kännedom om sina invändningar, bland annat genom att på ett tillräckligt precist sätt ange vilken oegentlighet som läggs medlemsstaten till last.
92
Kommissionen anser att talan inte kan bifallas såvitt avser den första delen av den första grunden.
– Domstolens bedömning
93
Domstolen erinrar inledningsvis om att förfarandet för kontroll av överensstämmelse regleras i artikel 52 i förordning nr 1306/2013
94
Enligt artikel 52.1 föreligger en kontroll av överensstämmelse när kommission upptäcker att utgifter som omfattas av artikel 4.1 och artikel 5 inte har betalats ut i överensstämmelse med unionsrätten och, när det gäller Ejflu, inte har betalats ut i överensstämmelse med tillämplig unionsrätt och nationell rätt som avses i artikel 85 i förordning nr 1303/2013. Kommissionen ska därefter anta genomförandeakter för att fastställa de belopp som ska undantas från unionsfinansiering.
95
I artikel 52.3 i förordning nr 1306/2013 anges det förfarande som ska följas innan något beslut antas om finansieringsavslag. Härav följer att antagandet av ett sådant beslut förutsätter att det föreligger ett skriftligt utbyte mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten om resultaten av de kontroller som kommissionen utfört i syfte att nå en överenskommelse om vilka åtgärder som ska vidtas. Om ingen överenskommelse nås får den berörda medlemsstaten begära att ett förlikningsförfarande inleds, varefter en rapport med rekommendationer ska överlämnas till kommissionen, som ska beakta rekommendationerna innan den eventuellt fattar beslut om finansieringsavslag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 2025, Bulgarien/kommissionen (Utgifter som felaktigt har finansierats av Ejflu), C‑294/23 P, EU:C:2025:823, punkt 56).
96
Genom detta förfarande för kontroll av överensstämmelse inrättas en dialog mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Förfarandet syftar i allt väsentligt till att ge medlemsstaten möjlighet att utbyta upplysningar, bereda medlemsstaten tillfälle att utöva sin rätt till försvar och bevisa att kommissionens slutsatser är oriktiga och slutligen underrätta kommissionen om de korrigerande åtgärder som vidtagits för att säkerställa unionsrättens efterlevnad (se, analogt, dom av den 13 februari 2020, Grekland/kommissionen (Permanent betesmark), C‑252/18 P, EU:C:2020:95, punkt 84).
97
I enlighet med artikel 53.1 b i förordning nr 1306/2013 antog kommissionen genomförandeförordning nr 908/2014, i vilken det i artikel 34 fastställs tillämpningsföreskrifter för förfarandet för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 52 i förordning nr 1306/2013.
98
Såsom framgår av artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, jämförd med skäl 27 i samma förordning, rör det sig om ett kontradiktoriskt förfarande vars olika steg omfattas av särskilda tidsfrister för att säkerställa att förfarandet avslutas inom en rimlig tidsfrist (se, för ett likande resonemang, dom av den 23 oktober 2025, Bulgarien/kommissionen (Utgifter som felaktigt finansierats av Ejflu), C‑294/23 P, EU:C:2025:823, punkt 58).
99
I det första steget ska kommissionen, enligt artikel 34.2 i genomförandeförordning nr 908/2014, meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och specificera vilka korrigerande åtgärder som den anser ska vidtas samt ange den preliminära nivån på den finansiella korrigering som den anser lämplig.
100
Det framgår av rättspraxis att det i detta meddelande på ett tillräckligt precist sätt ska anges alla de oegentligheter som läggs den berörda medlemsstaten till last och som slutligen har legat till grund för den slutliga finansiella korrigeringen. Endast genom ett sådant meddelande kan det säkerställas att fullständig kännedom om kommissionens invändningar ges (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 2025, Bulgarien/kommissionen (Utgifter som felaktigt finansierats av Ejflu), C‑294/23 P, EU:C:2025:823, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
101
Enligt artikel 34.2 första stycket i genomförandeförordning nr 908/2014 ska meddelandet föreskriva att ett bilateralt möte ska hållas inom fem månader efter utgången av svarstiden för den berörda medlemsstaten. Det framgår även av artikel 34.3 andra stycket i denna genomförandeförordning att kommissionen, inom 30 arbetsdagar efter det bilaterala mötet, ska utarbeta protokollet och överlämna det till den berörda medlemsstaten, som får lämna sina synpunkter till kommissionen inom 15 arbetsdagar efter mottagandet av protokollet.
102
Även om det meddelande som angetts i punkt 99 ovan, för att kunna uppfylla sin varningsfunktion, ska ge den berörda medlemsstaten en fullständig kännedom om kommissionens invändningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 februari 2020, Grekland/kommissionen (Permanenta betesmarker), C‑252/18 P, EU:C:2020:95, punkt 82 och där angiven rättspraxis) framgår det inte att samtliga rättsregler som eventuellt har åsidosatts genom den oegentlighet som inledningsvis konstaterats nödvändigtvis ska anges i detta meddelande.
103
Domstolen har nämligen slagit fast att för att nämnda meddelande ska kunna fylla sitt upplysningssyfte framstår inte den omständigheten att en hänvisning till en rättsregel har utelämnats i denna handling som om en väsentlig formföreskrift har åsidosatts (se, för ett likande resonemang, dom av den 24 januari 2002, Finland/kommissionen, C‑170/00, EU:C:2002:51, punkt 34, och dom av den 7 oktober 2004, Spanien/kommissionen, C‑153/01, EU:C:2004:589, punkt 93).
104
Även om kommissionen visserligen i sina mellanhavanden med medlemsstaterna är skyldig att iaktta de villkor som den ställt upp för sig själv i sina tillämpningsförordningar får medlemsstaterna i fall där det framgår av omständigheterna att medlemsstaternas rättigheter har varit fullkomligt skyddade inte inta en helt formalistisk hållning i förhållande till kommissionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 januari 2002, Finland/kommissionen, C‑170/00, EU:C:2002:51, punkt 34, och dom av den 7 oktober 2004, Spanien/kommissionen, C‑153/01, EU:C:2004:589, punkt 93). Så är bland annat fallet när den berörda medlemsstaten har förstått skälen bakom kommissionens förslag till finansiella korrigeringar och på ett ändamålsenligt sätt har kunnat tillkännage sin ståndpunkt under förfarandet för kontroll av överensstämmelse (se, analogt, dom av den 19 januari 2006, Comunità montana della Valnerina/kommissionen, C‑240/03 P, EU:C:2006:44, punkt 129 och där angiven rättspraxis).
105
Det ska tilläggas att, i motsats till vad Rumänien har hävdat, skulle en tolkning av artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, enligt vilken ingen ändring av den rättsliga grunden för kommissionens förslag till finansiell korrigering kan göras efter det meddelande som avses i punkt 99 ovan, vilket utgör det första steget i förfarandet för kontroll av överensstämmelse, innebära att medlemsstaterna, i strid med den rättspraxis som anges i punkt 104 i denna dom, kan förhindra att förfarandet för kontroll av överensstämmelse fortskrider. Denna tolkning skulle innebära att förfarandets föränderliga karaktär, som grundar sig på informationsutbytet mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten, åsidosätts och att kommissionen tvingas att upprepa samma förfarande, trots att det framgår av omständigheterna i förevarande mål att den berörda medlemsstaten har förstått kommissionens förslag till finansiell korrigering och på ett ändamålsenligt sätt har kunnat yttra sig över dessa innan denna institution, i enlighet med artikel 34.3 tredje stycket i genomförandeförordning nr 908/2014, meddelar medlemsstaten de slutsatser som den kommit fram till på grundval av de uppgifter som den erhållit inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse. En sådan tolkning skulle således strida mot syftet att skydda unionsbudgetens ekonomiska intressen, vilket anges i skälen 37 och 39 i förordning nr 1306/2013, eftersom en sådan tolkning skulle kunna äventyra en effektiv indrivning av felaktigt utbetalda medel.
106
Tribunalen gjorde således inte en felaktig rättstillämpning när den i punkt 85 i den överklagade domen slog fast att kommissionen kan ändra den rättsliga grunden för sina förslag till finansiell korrigering under förfarandet för kontroll av överensstämmelse, under förutsättning att ändringen sker vid en tidpunkt under detta förfarande som ger medlemsstaten möjlighet att ta ställning till dessa förslag.
107
Vad beträffar frågan huruvida tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den, i punkt 86 i den överklagade domen, slog fast att Rumänien senast den 10 april 2019 hade underrättats om den rättsliga grunden för kommissionens påståenden och att Rumänien därför hade haft möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt ta ställning till dessa förslag, framgår det av tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna, i punkterna 83 och 84 i den överklagade domen, vilken Rumänien inte har bestritt, att kommissionen i protokollet över 2018 års undersökning, som delgavs Rumänien den 10 april 2019, hade preciserat att den rättsliga grunden för de brister som lades Rumänien till last var artiklarna 4 och 44–46 i förordning nr 1307/2013. I punkt 84 i den överklagade domen erinrade tribunalen dessutom om att denna medlemsstat hade kännedom om de brister som konstaterats i samband med 2018 års kontroll vad gäller definitionen av mark i träda i förhållande till definitionen av tillfällig gräsmark, vilket innebär att medlemsstaten inte med fog kunde göra gällande att hänvisningen till artikel 44 i denna förordning, som avser diversifiering av grödor för att kunna omfattas av systemet för stöd till förgröning, inte var tillräcklig för att förstå arten och omfattningen av kommissionens påståenden.
108
Under dessa omständigheter och med hänsyn till att Rumänien således hade möjlighet att yttra sig över denna handling, såsom krävs enligt de bestämmelser som nämns i punkt 101 ovan, kunde tribunalen, i punkt 86 i den överklagade domen, slå fast att Rumänien hade informerats om den rättsliga grunden för kommissionens förslag till finansiell korrigering senast den 10 april 2019, det vill säga dagen för överlämnandet av protokollet från 2018 års undersökning, vilket innebar att Rumänien hade beretts tillfälle att tillkännage sin ståndpunkt på ett ändamålsenligt sätt innan kommissionen översände sina slutsatser om de utgifter som undantagits för år 2018.
109
Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
Den andra delgrunden: Tillämpligheten av artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, på överlämnandet av uppgifter om att unionsrätten inte har åsidosatts
– Parternas argument
110
Inom ramen för den första grundens andra del har Rumänien bestritt punkterna 50 och 51 i den överklagade domen.
111
Enligt Rumänien var det fel, när tribunalen fann att artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 34 i förordning nr 908/2014, var tillämplig inte enbart på överlämnandet av uppgifter om beräkningen av den finansiella korrigeringen, utan även på överlämnandet av uppgifter om att det inte förelåg något åsidosättande av unionsrätten.
112
Tribunalen hänvisade i dessa punkter till de villkor som föreskrivs i artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2004 för att godkänna kommissionens slutsats att de uppgifter som Rumänien överlämnat efter meddelandet om de utgifter som undantagits för år 2018 och som syftade till att visa att unionsrätten inte hade åsidosatts, inte borde ha beaktats.
113
Villkoret i artikel 34.6 a i denna genomförandeförordning hänvisar emellertid till beaktandet av uppgifter som lämnats in för sent av medlemsstaten, för att undvika en alltför överdriven bedömning av den ekonomiska skada som åsamkats unionens budget. Denna bestämmelse utgör ett undantag som således ska tolkas och tillämpas restriktivt. Bestämmelsen är således inte tillämplig på överlämnandet av uppgifter om att unionsrätten inte har åsidosatts.
114
Kommissionen anser i första hand att den första grundens andra del ska avvisas. Kommissionen har hävdat att domstolens prövning i ett mål om överklagande är begränsad till en bedömning av den rättsliga bedömningen av de grunder och argument som har åberopats vid tribunalen. Rumänien gjorde emellertid inte vid tribunalen gällande att artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014 inte var tillämplig på det förfarande för kontroll av överensstämmelse som ledde till det omtvistade beslutet, utan gjorde gällande motsatsen. Kommissionen anser dessutom att de argument som Rumänien har anfört inte gör det möjligt att tydligt fastställa vilken överträdelse av unionsrätten som skett inom ramen för det förfarande för kontroll av överensstämmelse som genomförts i förevarande fall, vilken Rumänien för övrigt anser vara ”icke existerande”.
115
Kommissionen har i andra hand gjort gällande att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del.
– Domstolens bedömning
116
Kommissionen har inledningsvis gjort gällande att den första grundens andra del ska avvisas, dels på grund av att Rumänien inte har anfört argumentet att artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, inte är tillämplig på överlämnandet av uppgifter om att unionsrätten inte har åsidosatts vid tribunalen, dels på grund av att detta argument brister i klarhet.
117
Härvidlag påpekar domstolen att enligt fast rättspraxis är domstolen i ett mål om överklagande endast behörig att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder och argument som har åberopats i den lägre instansen. Om en part tilläts att vid domstolen åberopa en ny grund som denne inte har åberopat vid tribunalen, skulle detta innebära att vederbörande vid domstolen, vilken har en begränsad behörighet i mål om överklagande, kunde anhängiggöra en mer omfattande tvist än den som tribunalen har prövat. En klagande har emellertid rätt att överklaga genom att vid domstolen åberopa grunder och argument som följer av den överklagade domen och som syftar till att ifrågasätta domens rättsliga grund (dom av den 6 oktober 2021, Sigma Alimentos Exterior/kommissionen, C‑50/19 P, EU:C:2021:792, punkterna 39 och 40 samt där angiven rättspraxis).
118
I förevarande fall har Rumänien på ett klart och detaljerat sätt kritiserat domskälen i punkterna 50 och 51 i den överklagade domen. Om, såsom Rumänien har gjort gällande, artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, inte var tillämplig på överlämnandet av uppgifter om att unionsrätten inte hade åsidosatts, skulle tribunalens bedömning i dessa punkter vad gäller det sena överlämnandet av dessa uppgifter vara felaktig. Den andra delen av den första grunden kan således inte anses ändra föremålet för talan vid tribunalen eller vara oklar, vilket skulle ha medfört att denna delgrund hade avvisats.
119
Mot bakgrund av det ovan anförda kan den invändning om rättegångshinder som framförts mot den första grundens andra del inte godtas.
120
I sak framgår det av artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014 att denna bestämmelse avser bedömningen av de utgifter som ska undantas från unionsfinansiering.
121
Bedömningen av huruvida det föreligger ett åsidosättande av unionsrätten som medför ett sådant uteslutande och fastställandet av storleken på den finansiella korrigering som följer därav är oupplösligt förbundna. Det kan således inte, såsom Rumänien har gjort gällande, anses att den berörda medlemsstatens framläggande av ytterligare uppgifter för att visa att unionsrätten inte har åsidosatts kan göras efter det att kommissionen har meddelat sina slutsatser utan att beakta den ram som fastställs i artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014, i vilken det föreskrivs på vilka villkor medlemsstaten kan lämna sådana uppgifter.
122
Om denna bestämmelse inte var tillämplig på överlämnandet av sådana uppgifter, skulle medlemsstaterna nämligen kunna lämna ytterligare uppgifter till kommissionen, efter det att kommissionen meddelat sina slutsatser, som skulle tvinga kommissionen att kontinuerligt ompröva sina egna slutsatser om den påstådda avsaknaden av en överträdelse av unionsrätten.
123
Såsom framgår av punkt 98 ovan utgör förfarandet för kontroll av överensstämmelse dessutom ett kontradiktoriskt förfarande vars olika steg omfattas av särskilda tidsfrister för att säkerställa att förfarandet avslutas inom en rimlig tidsfrist.
124
Den tolkning av artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014 som Rumänien har föreslagit skulle emellertid leda till att detta förfarande förlängdes och att göra de specifika tidsfrister som kommissionen och medlemsstaterna är skyldiga att iaktta enligt artikel 34.3 i denna genomförandeförordning innehållslösa.
125
En sådan tolkning skulle dessutom vara svår att förena med målet att skydda unionsbudgetens ekonomiska intressen, vilket anges i skälen 37 och 39 i förordning nr 1306/2013, eftersom den skulle göra det möjligt för medlemsstaterna att förlänga förfarandet för indrivning av felaktigt utbetalda belopp. I likhet med vad som har påpekats i punkt 105 ovan kan en förlängning av förfarandet för kontroll av överensstämmelse nämligen undergräva en effektiv indrivning av dessa belopp.
126
Tribunalen finner således att talan inte kan bifallas på den första grundens andra del.
Den tredje delgrunden: Begreppet yttre faktor i den mening som avses i artikel 34.6 b i genomförandeförordning nr 908/2014
– Parternas argument
127
Inom ramen för den första grundens tredje del har Rumänien bestritt punkt 49 i den överklagade domen.
128
Enligt Rumänien var det fel när tribunalen fann att kommissionens agerande, det vill säga en delvis överlappning av två undersökningar och det sena klarläggandet i den första undersökningen av uppgifter som var relevanta i den andra undersökningen, inte kunde utgöra en yttre faktor i denna andra undersökning den mening som avses i artikel 34.6 b i förordning nr 908/2014.
129
Enligt Rumänien utgör varje yttre omständighet som gör det omöjligt för en medlemsstat att få kännedom om de omständigheter som läggs den till last en yttre faktor i den mening som avses i denna bestämmelse. Så är bland annat fallet med kommissionens sena klarläggande av den påstådda bristen eller med den omständigheten att kommissionen tillämpade olika tillvägagångssätt i två undersökningar som genomfördes samtidigt.
130
Rumänien har dessutom hävdat att Rumänien, i motsats till vad som framgår av punkterna 41 och 42 i den överklagade domen, inte åberopade överlappningen mellan de två undersökningarna för att bestrida lagenligheten av 2017 års undersökning, vilken avsåg åren 2015 och 2016. Denna överlappning påverkade lagenligheten av 2018 års undersökning, eftersom det var omöjligt för Rumänien att i tid få kännedom om de uppgifter som lades Rumänien till last i denna undersökning.
131
Kommissionen har i första hand gjort gällande att den första grundens tredje del ska avvisas Kommissionen har påpekat att det följer av fast rättspraxis att ett överklagande, enligt artikel 256.1 FEUF och artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, ska vara begränsat till rättsfrågor. Rumänien har emellertid i själva verket endast bestritt tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna i punkt 49 i den överklagade domen. I andra hand har kommissionen bestritt att Rumäniens argumentation är välgrundad.
– Domstolens bedömning
132
Kommissionen har inledningsvis gjort gällande att Rumänien genom den första grundens tredje del i själva verket har bestritt tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna i punkt 49 i den överklagade domen och att denna delgrund därför ska avvisas.
133
Det räcker i detta hänseende att påpeka att Rumänien inte har bestritt tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna, utan den tolkning av begreppet yttre faktor i den mening som avses i artikel 34.6 b i genomförandeförordning nr 908/2014, som gjordes i punkt 49 i den överklagade domen, enligt vilken ett agerande från kommissionens sida, det vill säga en partiell överlappning av två undersökningar och kommissionens klargörande i den första utredningen av omständigheter som är relevanta för den andra undersökningen, inte utgör en sådan yttre faktor i förhållande till den andra undersökningen som kan motivera att det, med stöd av denna bestämmelse, inom ramen för denna undersökning, beaktas uppgifter som lämnats av den berörda medlemsstaten efter kommissionens formella meddelande som avses i artikel 34.3 tredje stycket i denna genomförandeförordning.
134
Under dessa omständigheter kan den första grundens tredje del tas upp till sakprövning.
135
I sak har Rumänien gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den, i punkt 49 i den överklagade domen, slog fast att det agerande som Rumänien klandrade kommissionen för avseende 2017 års undersökning inte kunde anses utgöra en yttre faktor i den mening som avses i artikel 34.6 b i genomförandeförordning nr 908/2014.
136
Såsom tribunalen med rätta erinrade om i punkt 50 i den överklagade domen ska den berörda medlemsstaten emellertid, inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse, lämna en förklaring som gör det möjligt att anse att yttre faktorer motiverade att uppgifter lämnades in sent efter kommissionens formella meddelande av protokollet från det bilaterala mötet och att det ankommer på kommissionen att värdera om denna förklaring är tillfredsställande, eftersom medlemsstaten, för det fall kommissionen inte skulle godta dess förklaring och inte tillämpa artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014, kan bestrida att dessa uppgifter inte beaktades vid tribunalen.
137
I detta avseende framgår det av punkt 51 i den överklagade domen att kommissionen vid tribunalen, utan att motsägas av Rumänien, hävdade att den enda yttre faktor som Rumänien hade åberopat under 2018 års undersökning avsåg uppgifter om de felprocentsatser som användes för att beräkna risken för EGFJ. Vidare hade Rumänien inte bestritt kommissionens agerande under förfarandet för kontroll av överensstämmelse, utan endast vid tribunalen.
138
Dessa skäl kan emellertid i sig utgöra grund för att tribunalen, i punkt 52 i den överklagade domen, underkände Rumäniens argument avseende den tidsfrist som var tillämplig på de uppgifter som Rumänien hade lämnat inom ramen för 2018 års undersökning.
139
De argument som riktats mot punkt 49 i den överklagade domen påverkar således inte den omständigheten att tribunalen, i punkt 52 i den överklagade domen, underkände den första grundens första del i talan om ogiltigförklaring. De är därför overksamma.
140
Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grundens tredje del, eftersom den delvis är overksam och i övriga delar inte kan leda till bifall för överklagandet.
Den fjärde delgrunden: Medlemsstatens rätt till en effektiv domstolsprövning
– Parternas argument
141
Inom ramen för den första grundens fjärde del har Rumänien gjort gällande att tribunalen begränsade Rumäniens rätt till en effektiv domstolsprövning, i strid med artikel 47 i stadgan. De tre fall av felaktig rättstillämpning som identifierats inom ramen för de tre första delarna av denna grund får nämligen till följd att denna medlemsstats möjlighet att vid kommissionen, och därefter vid tribunalen, på ett ändamålsenligt sätt åberopa väsentliga aspekter avseende förekomsten av ett åsidosättande av unionsrätten begränsas, eftersom detta utgör en förutsättning för att finansiella korrigeringar ska kunna påföras.
142
Kommissionen har gjort gällande att den första grundens fjärde del ska avvisas på grund av att den brister i klarhet. Rumänien har nämligen inte tillräckligt klart förklarat på vilket sätt kommissionen eller tribunalen har åsidosatt artikel 47 i stadgan. Under alla omständigheter anser kommissionen att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser denna delgrund.
– Domstolens bedömning
143
Vad beträffar kommissionens invändning att Rumäniens argument avseende åsidosättande av artikel 47 i stadgan inte kan tas upp till sakprövning på grund av att de brister i klarhet, konstaterar domstolen inledningsvis att det tydligt framgår av överklagandet att dessa argument, som Rumänien har åberopat inom ramen för den första grundens fjärde del, enligt kommissionen utgör en följd av de fel som Rumänien påstår sig ha identifierat inom ramen för den första grundens tre första delar.
144
Under dessa omständigheter kan den första grundens fjärde del tas upp till sakprövning.
145
När detta är sagt, är det – såvitt som Rumänien anser att det åsidosättande av artikel 47 i stadgan som har gjorts gällande inom ramen för denna grund är en följd av de fel som Rumänien påstår sig ha identifierat inom ramen för de tre första delarna av samma grund – tillräckligt att erinra om att det framgår av punkterna 93–109, 120–126 och 135–140 ovan att prövningen av dessa tre första delgrunder inte har visat att tribunalens bedömning utgjorde en felaktig rättstillämpning.
146
Under dessa omständigheter kan överklagandet inte heller vinna bifall såvitt avser den första grundens fjärde del.
147
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser någon del av den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 44.1–44.3 i förordning nr 1307/2013 och proportionalitetsprincipen
148
Den andra grunden innehåller fem delar.
Den första delgrunden: Tillämpliga regler om diversifiering av grödor när det gäller åkermark på mellan 10 och 30 hektar
– Parternas argument
149
Inom ramen för den andra grundens första del har Rumänien kritiserat tribunalens tillämpning, i punkterna 69–72 och 76 i den överklagade domen, av artikel 44.1–44.3 i förordning nr 1307/2013 om regler för diversifiering av grödor, för det fall att den deklarerade åkermarken ligger mellan 10 och 30 hektar.
150
Denna delgrund avser mer specifikt tribunalens bedömning i punkterna 69–72 i nämnda dom att inte godta Rumäniens argument att det inte förelåg någon risk för fonderna avseende mark mellan 10 och 30 hektar, även om mark i träda sammanblandades med tillfällig gräsmark. Rumänien anser att det är omöjligt att föreställa sig en situation där en sammanblandning av mark i träda och tillfällig gräsmark, när det gäller åkermark med en areal på mellan 10 och 30 hektar, kan medföra ett åsidosättande av artikel 44.1–44.3 i förordning nr 1307/2013.
151
Rumänien har vidare hävdat att tribunalen i punkt 76 i sin dom, felaktigt fann att sammanblandningen mellan mark i träda och tillfällig gräsmark fick följdkonsekvenser och gav upphov till tvivel om tillämpningen av förgröningströsklar, som baseras på diversifiering av grödor, i artikel 44 i förordning nr 1307/2013.
152
Kommissionen anser att detta argument inte kan godtas.
– Domstolens bedömning
153
Vad inledningsvis beträffar Rumäniens argument – genom vilket Rumänien har bestritt tribunalens resonemang i punkterna 70–72 i den överklagade domen, i vilket tribunalen underkände Rumäniens argument som syftade till att visa att en sammanblandning av mark i träda och tillfällig gräsmark vid arealer på mellan 10 och 30 hektar inte medförde någon risk för fonderna erinras om att det följer av artikel 44.1 första stycket i förordning nr 1307/2013 att om jordbrukarens åkermark omfattar mellan 10 och 30 hektar och inte helt odlas med gröda som står under vatten under en betydande del av året eller under en betydande del av växtcykeln, ska denna åkermark omfatta minst två olika grödor och huvudgrödan ska inte täcka mer än 75 procent av nämnda åkermark.
154
Enligt denna bestämmelse ska således, för att säkerställa diversifiering av grödor, minst två olika grödor i princip finnas på åkermark med en areal på mellan 10 och 30 hektar.
155
Det kan således konstateras att en sammanblandning av mark i träda och tillfällig gräsmark kan medföra ett åsidosättande av denna regel.
156
Såsom tribunalen med rätta påpekade i punkterna 70 och 71 i den överklagade domen ska, om en av de två grödorna, tillfällig gräsmark eller mark i träda, deklareras under en av de två kategorier som är nödvändiga för att säkerställa diversifiering i enlighet med artikel 44.1 i förordning nr 1307/2013, det vill säga huvudgröda eller sekundär gröda, andra grödor deklareras under den andra kategorin. I ett sådant fall kan det inte uteslutas att det föreligger en situation där åkermarken i själva verket helt täcks av mark i träda eller tillfällig gräsmark, vilket innebär att villkoret i artikel 44.1 första stycket i förordning nr 1307/2013 att det ska finnas minst två grödor på åkermark med en areal på mellan 10 och 30 hektar inte är uppfyllt.
157
Tribunalen kan således inte klandras för att den ansåg att det är nödvändigt att göra åtskillnad mellan mark i träda och tillfällig gräsmark för att säkerställa en diversifiering av grödor i enlighet med kraven i artikel 44.1 första stycket i förordning nr 1307/2013.
158
Vad därefter beträffar Rumäniens argument att en sammanblandning av mark i träda och tillfällig gräsmark inte medför någon risk för fonderna vad gäller åkermark med en areal på mellan 10 och 30 hektar, eftersom det är tillåtet att överskrida tröskelvärdet på 75 procent såväl när det gäller mark som ligger i träda som när det gäller tillfällig gräsmark, erinrar domstolen om att artikel 44.3 a i förordning nr 1307/2013, i dess lydelse före den 1 januari 2018 och i den lydelse som följer efter detta datum till följd av ändringen genom förordning 2017/2393, föreskrivs att artikel 44.1 och 44.2 inte ska tillämpas på jordbruksföretag där mer än 75 procent av åkermarken används för produktion av gräs eller annat örtartat foder, ligger i träda eller omfattas av en kombination av dessa användningsområden.
159
Såsom tribunalen påpekade i punkt 72 i den överklagade domen kräver tillämpningen av detta undantag således att en förutsättning är uppfylld, nämligen att tillfällig gräsmark, mark som ligger i träda eller en kombination av denna utgör mer än 75 procent av jordbruksföretagets åkermark.
160
Eftersom tribunalen emellertid i punkt 72 i den överklagade domen, i samband med bedömningen av de faktiska omständigheterna och bevisningen, konstaterade att Rumänien inte hade styrkt att detta villkor var uppfyllt i förevarande fall, gjorde tribunalen en korrekt bedömning när den även underkände Rumäniens argument avseende en eventuell tillämpning av artikel 44.3 a i förordning 1307/2013.
161
Eftersom tribunalens tolkning av artikel 44.1–44.3 i förordning nr 1307/2013 om regler för diversifiering av grödor, när det gäller åkermark med en areal på mellan 10 och 30 hektar, inte utgör felaktig rättstillämpning, kan Rumänien slutligen inte heller vinna framgång med sitt argument att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den i punkt 76 i den överklagade domen slog fast att sammanblandningen av mark i träda och tillfällig gräsmark fick följdverkningar och sådde tvivel om tillämpningen av de förgröningströsklar som är baserade på diversifiering av grödor, vilka föreskrivs i artikel 44 i förordning nr 1307/2013.
162
Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
Den andra delgrunden: Missuppfattning av Rumäniens argument
– Parternas argument
163
Den andra delen av den andra grunden för överklagandet avser punkterna 58 och 69–71 i den överklagade domen. Enligt Rumänien blandade tribunalen påståendena i punkt 63 i ansökan genom vilken talan väcktes samman med påståendena i punkt 64 i denna ansökan. Tribunalen missuppfattade därigenom innehållet i Rumäniens argument avseende det specifika fallet med åkermark med en areal på mellan 10 och 30 hektar.
164
Denna missuppfattning medförde att tribunalen, i punkt 70 i den överklagade domen, felaktigt ansåg att de rumänska myndigheterna underförstått hade medgett att de inte kunde garantera att det inte förelåg någon risk för fonderna vad beträffar åkermark mellan 10 och 30 hektar.
165
Rumänien har i själva verket hävdat att när det gäller denna åkermark innebär sammanblandningen av mark i träda och tillfällig gräsmark inte ett åsidosättande av kraven på diversifiering.
166
Kommission har bestritt detta argument.
– Domstolens bedömning
167
Domstolen konstaterar att de argument som avser en missuppfattning av Rumäniens argument, bland annat i punkt 70 i den överklagade domen, inte kan godtas.
168
Det ska i detta hänseende erinras om att nämnda punkt 70 ingår i ett resonemang, i vilket tribunalen bemötte ett antal av Rumäniens argument som syftade till att visa att, när det gäller åkermark med en areal på mellan 10 och 30 hektar, den omständigheten att mark som ligger i träda sammanblandas med tillfällig gräsmark inte innebär någon risk för fonderna.
169
Såsom framgår av punkterna 153–162 ovan gjorde tribunalen inte en felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 71 och 72 i den överklagade domen, fann att när det gäller sådan åkermark kan en sammanblandning av mark i träda och tillfällig gräsmark medföra ett åsidosättande av bestämmelserna om diversifiering av grödor och riskera att skada unionens budget. Genom att hävda att sammanblandningen av mark i träda och tillfällig gräsmark i fråga om åkermark inte medför ett åsidosättande av diversifieringskraven, har Rumänien underförstått medgett att Rumänien inte kunde skilja mellan mark i träda och tillfällig gräsmark vid tillämpningen av de bestämmelser som föreskrivs för detta ändamål i artikel 44 i förordning nr 1307/2013.
170
Den andra grundens andra del kan således inte ge upphov till tvivel om tribunalens bedömning och kan därför inte godtas, eftersom den är overksam.
Den tredje delgrunden: Kommissionens påstådda skyldighet att beakta uppgifter om att det inte föreligger något åsidosättande av unionsrätten när det gäller åkermark med en areal på mellan 10 och 30 hektar
– Parternas argument
171
Den tredje delgrunden avser konstaterandet i punkt 95 i den överklagade domen enligt vilket kommissionens tjänstegrenar inte var skyldiga att beakta uppgifter som överlämnats av Rumänien om att det inte förelåg något åsidosättande av unionsrätten avseende åkermark mellan 10 och 30 hektar.
172
Kommissionen har bestritt Rumäniens argument.
– Domstolens bedömning
173
Inom ramen för den andra grundens tredje del har Rumänien upprepat en del av de argument som redan anförts till stöd för den första grunden. Även om denna delgrund förvisso avser punkt 95 i den överklagade domen, och inte punkterna 50 och 51 i denna, såsom den första grundens andra del, ska det nämligen konstateras att tribunalen i punkt 95 endast erinrade om att undantaget i artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014, enligt den prövning som gjordes i punkterna 49–51 i nämnda dom, inte var tillämpligt i förevarande mål.
174
Såsom framgår av punkt 126 ovan har tribunalen inte gjort en felaktig rättstillämpning vid sin tolkning av artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014.
175
Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens tredje del.
Den fjärde delgrunden: Åsidosättande av artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014
– Parternas argument
176
Rumänien har i den andra grundens fjärde del bestritt tribunalens tolkning av artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014 i punkterna 83–87 i den överklagade domen.
177
Kommissionen anser att överklagandet inte kan bifallas på denna delgrund.
– Domstolens bedömning
178
Det ska påpekas att Rumänien, inom ramen för den andra grundens fjärde del, med hänvisning till argumenten i den första grundens första del, har gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 34 i genomförandeförordning nr 908/2014, vilken framgår av punkterna 83–87 i den överklagade domen.
179
Såsom framgår av den prövning som gjorts i punkterna 93–108 ovan har tribunalen inte gjort en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av dessa bestämmelser.
180
Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens fjärde del.
Den femte delgrunden: Proportionalitetsprincipen vid tillämpningen av schablonkorrigeringen på 5 procent
– Parternas argument
181
Inom ramen för den andra grundens femte del har Rumänien gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning i punkterna 95–99 i den överklagade domen när den, efter en summarisk bedömning, slog fast att kommissionen hade iakttagit proportionalitetsprincipen när den tillämpade en schablonkorrigering på 5 procent för räkenskapsåren 2017 och 2018.
182
Enligt Rumänien måste det, för att motivera en sådan finansiell korrigering, föreligga en betydande brist i tillämpningen av uttryckliga unionsbestämmelser som utsätter fonderna för en verklig risk för förlust eller oegentligheter.
183
Rumänien anser att tribunalens summariska analys i punkterna 95–99 i den överklagade domen inte stöder tribunalens bedömning att tillämpningen av schablonkorrigeringen på 5 procent är förenlig med proportionalitetsprincipen, såsom det krävs enligt artikel 85.3 i förordning nr 1303/2013 och artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013.
184
I sin bedömning av hur allvarlig och omfattande denna bristande efterlevnad var, vilken framgår av i punkt 97 i den överklagade domen, prövade inte tribunalen de skäl som motiverade tillämpningen av schablonkorrigeringar vars storlek var mer än dubbelt så höga som de korrigeringar som tillämpades för räkenskapsåren 2015 och 2016.
185
När det gäller frågan huruvida den bristande efterlevnaden var varaktig och upprepad gjorde tribunalen, i punkt 98 i den överklagade domen, allmänna uttalanden som inte gjorde det möjligt att förstå skälen till att det var motiverat att vidta sanktionsåtgärder mot Rumäniens agerade på grund av dess repetitiva karaktär, trots att det först slutgiltigt slogs fast att detta agerande inte var oförenligt med unionsrätten. I detta sammanhang påpekar Rumänien att den slutliga ståndpunkten för år 2017 överlämnades till rumänska myndigheter den 20 december 2019, det vill säga efter meddelandet om utgifter som undantogs för år 2018. Vid denna tidpunkt hade Rumänien emellertid inte, helt objektivt, kunnat ändra sitt agerande för de räkenskapsår som omfattas av 2018 års undersökning.
186
Kommissionen anser att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grundens femte del.
– Domstolens bedömning
187
Vad beträffar Rumäniens argument att den överklagade domen var otillräckligt motiverad ska det först erinras om att det följer av fast rättspraxis att det av motiveringen till en dom klart och tydligt ska framgå hur tribunalen har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för beslutet och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (dom av den 19 september 2019, Polen/kommissionen, C‑358/18 P, EU:C:2019:763, punkt 74 och där angiven rättspraxis).
188
Motiveringsskyldigheten innebär dock inte att tribunalen är skyldig att lämna en uttömmande redogörelse för vart och ett av de resonemang som parterna i målet fört. Tribunalens motivering kan således vara underförstådd, förutsatt att de berörda får kännedom om varför tribunalen inte har godtagit deras argument och att domstolen får ett tillräckligt underlag för att kunna utföra sin prövning (dom av den 19 september 2019, Polen/kommissionen, C‑358/18 P, EU:C:2019:763, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
189
I förevarande fall räcker det att konstatera att tribunalen – för att bemöta Rumäniens argument att den beräkning som angavs i 2018 års begäran om förlikning borde ha beaktats, i punkt 95 i den överklagade domen, med hänvisning till prövningen i punkterna 49–51 i den överklagade domen, enligt vilken de två villkor som föreskrivs i artikel 34.6 i genomförandeförordning nr 908/2014 inte var uppfyllda – först påpekade att det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse inte var tillämpligt i förevarande mål. Tribunalen bemötte därefter, i punkt 97 i den överklagade domen, Rumäniens argument att den oegentlighet som kommissionen hade påtalat var mindre allvarlig och hade en begränsad omfattning. Tribunalen hänvisade i detta avseende till bedömningen i punkterna 73–75 i samma dom att Rumänien inte hade visat att de konstaterade oegentligheterna hade korrigerats vid de administrativa kontrollerna. I punkt 98 i den överklagade domen bemötte tribunalen Rumäniens argument som syftade till att visa att dessa oegentligheter inte var av varaktig och upprepad karaktär och angav att de uppgifter som Rumänien hade lagt fram avsåg 2017 års undersökning och inte 2018 års undersökning.
190
Domstolen erinrar dessutom om att det var i punkterna 174–181 i den överklagade domen, vilka inte har bestritts av Rumänien, som tribunalen prövade denna medlemsstats andra grund om åsidosättande av proportionalitetsprincipen vid tillämpningen av schablonkorrigeringar på 5 procent för EGFJ och på 2 procent för Ejflu. Tribunalen kan således inte kritiseras för att den, i punkterna 95–99 i den överklagade domen, inte angav specifika skäl avseende iakttagandet av denna princip, vilka skulle gå utöver ett svar på samtliga argument som Rumänien hade anfört inom ramen för den tredje anmärkningen i den första grundens andra del om fel vid beräkningen av den schablonkorrigering som kommissionen tillämpade inom ramen för 2018 års undersökning.
191
Av detta följer att tribunalen inte åsidosatte sin motiveringsskyldighet, eftersom det av de skäl som anges i punkterna 95–99 i den överklagade domen klart och tydligt framgår varför tribunalen underkände Rumäniens argument om de fel som påstods ha skett vid beräkningen av den schablonkorrigering som kommissionen tillämpade inom ramen för 2018 års undersökning.
192
Anmärkningen om otillräcklig motivering kan följaktligen inte godtas.
193
Vad vidare beträffar Rumäniens argument att tribunalen åsidosatte proportionalitetsprincipen genom att inte konstatera att den schablonkorrigering som kommissionen tillämpade i det omtvistade beslutet var oförenlig med denna princip, påpekar domstolen att Rumänien endast har hävdat att tribunalens summariska motivering inte påverkar bedömningen att tillämpningen av en schablonkorrigering på 5 procent inom ramen för 2018 års undersökning är förenlig med proportionalitetsprincipen, dock utan att klart ange de rättsliga argument som underbygger detta påstående. Det ankommer emellertid inte på domstolen att efterforska vilka fall av felaktig rättstillämpning som tribunalen skulle kunna ha gjort (se, för ett likande resonemang, dom av den 25 juni 2020, Vsesheconombank/rådet, C‑731/18 P, EU:C:2020:500, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
194
Av detta följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grundens femte del, eftersom den i vissa delar inte kan bifallas och i övriga delar ska avvisas.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 52 i förordning nr 1306/2013 och riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar
195
Rumänien har med sin tredje grund hävdat att tribunalen åsidosatte artikel 52 i förordning nr 1306/2013 och kommissionens meddelande C(2015) 3675 final, av den 8 juni 2015 med titeln ”Riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar inom ramen för förfaranden för kontroll av överensstämmelse och avslutande av räkenskaperna” (nedan kallade riktlinjerna om beräkning av finansiella korrigeringar). Rumänien har inom ramen för denna grund bestritt punkterna 121 och 122 samt punkterna 130 och 131 i den överklagade domen.
Parternas argument
196
Rumänien har gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 52 i förordning nr 1306/2013 och riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar, vad gäller brister i samband med uppdateringen av ”LPIS-kvalitet”, när den i punkterna 121 och 122 i den överklagade domen fann att Rumäniens argument om den låga andelen konstaterade överträdelser inte var relevant i detta avseende och, i punkterna 130 och 131 i den överklagade domen, att Rumäniens argument avseende den handlingsplan som upprättades i oktober 2017 inte heller kunde godtas.
197
Genom att slå fast detta definierade tribunalen den brist i samband med att LPIS inte uppdaterades vart tredje år på ett motsägelsefullt sätt.
198
Genom att konstatera att det inte fanns något tillämpligt tröskelvärde för de fel som följde av uppdateringen av LPIS och att alla fel kunde få ekonomiska konsekvenser, fann tribunalen även att avsaknaden av en ”uppdatering av LPIS-kvalitet” vart tredje år objektivt sett utgör den brist som ligger till grund för tillämpningen av den finansiella korrigeringen.
199
Om felen som följd av bildernas ålder medförde en risk för fonderna och frågan om den rättsliga grunden för uppdateringen av LPIS vart tredje år inte var relevant, följer det dessutom härav att de fel som följer av att LPIS inte uppdaterats utgör den brist som ligger till grund för tillämpningen av den finansiella korrigeringen.
200
Rumänien har i detta avseende gjort gällande att det i artikel 52 i förordning nr 1306/2013 föreskrivs en regel om att alla brister, överträdelser eller oegentligheter, som utgör grunden för en finansiell korrigering, ska vara följden av en överträdelse av unionsrätten och således ska ha en tydligt identifierad rättslig grund. Enligt riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar får dessutom finansiella korrigeringar vid bristfälliga kontroller endast tillämpas vid allvarliga överträdelser av tydligt identifierade unionsrättsliga bestämmelser.
201
Enligt Rumänien hade den rättsliga grunden för uppdateringen av LPIS vart tredje år emellertid inte identifierats, eftersom kommissionen för övrigt, i sitt protokoll från det bilaterala mötet den 8 september 2017 om 2017 års handlingsplan, hade angett att denna uppdatering inte var en rättslig skyldighet utan endast god praxis. Tribunalen drog dessutom slutsatsen att det förelåg en brist i form av fel till följd av att LPIS inte uppdaterades, utan att något sådant fel hade konstaterats i 2018 års undersökning. Tribunalen underkände felaktigt Rumäniens argument avseende den låga andelen fall av bristande efterlevnad. En sådan bedömning strider mot kommissionens konstateranden avseende uppdateringen av LPIS i 2018 års undersökning. Kommissionens arbetshypotes i denna undersökning baserades snarare på det sedan tidigare kända allmänna problemet med att LPIS-bilderna var gamla.
202
Rumänien har i detta avseende gjort gällande att de fel som följer av att LPIS inte uppdaterades inte motsvarar den brist som kallas ”uppdatering av LPIS-kvalitet”, såsom den beskrevs av kommissionen i dess konstateranden avseende kvaliteten på LPIS-uppdateringen. Rumänien har påpekat att det skriftliga meddelandet, i enlighet med fast rättspraxis, ska ge den berörda medlemsstaten fullständig kännedom om kommissionens invändningar, så att meddelandet kan fylla en varningsfunktion. Genom att hänvisa till en särskild brist har tribunalen emellertid ”ogiltigförklarat” varningsfunktionen hos kommissionens konstateranden i förfarandet för kontroll av överensstämmelse.
203
Kommissionen har bestritt Rumäniens argument.
204
Kommissionen anser att argumentet att tribunalen, genom att hänvisa till en annan brist än den som beskrivs i kommissionens konstateranden i förfarandet för kontroll av överensstämmelse, ”ogiltigförklarade” dessa konstaterandens varningsfunktion, ska avvisas, eftersom Rumänien inte framförde detta argument i första instans.
Domstolens bedömning
205
Det ska inledningsvis erinras om att förordning nr 1306/2013, för att säkerställa en sund ekonomisk förvaltning av unionens medel och skydda unionens ekonomiska intressen, ålägger medlemsstaterna vissa skyldigheter. Medlemsstaterna ska, enligt artikel 58.1 i förordningen, inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, anta de lagar och andra författningar och vidta alla andra åtgärder som behövs för att säkerställa ett effektivt skydd för unionens ekonomiska intressen. Av artikel 58.2 framgår vidare att medlemsstaterna ska inrätta effektiva förvaltnings- och kontrollsystem för att försäkra sig om att lagstiftningen som styr unionens stödordningar följs i syfte att minimera risken för ekonomisk förlust för unionen.
206
Även om det i unionsrätten inte preciseras hur ofta LPIS ska uppdateras, ankommer det således under alla omständigheter på medlemsstaterna att, i enlighet med de skyldigheter som nämnts i föregående punkt, se till att LPIS effektivt säkerställer att den lagstiftning som reglerar unionens stödordningar iakttas och att risken för ekonomisk skada för unionen minimeras.
207
Efter detta klargörande erinrar domstolen om det varken av den överklagade domen eller, i synnerhet, av punkterna 121, 122, 130 och 131 i denna, framgår att tribunalen konstaterade att det förelåg en brist som bestod i att LPIS inte uppdaterades vart tredje år.
208
I motsats till vad Rumänien har gjort gällande, underkände nämligen tribunalen i punkt 122 i den överklagade domen – genom att erinra om att uppdatering av LPIS är en förutsättning för att kunna genomföra alla kontroller på plats – denna medlemsstats argument att den låga procentandelen fall av bristande efterlevnad som konstaterats vid kontrollerna borde ha beaktats vid påförandet av den finansiella korrigeringen. Tribunalen har inte på något sätt hänvisat till en skyldighet för nämnda medlemsstat att uppdatera LPIS vart tredje år. Vad beträffar punkt 131 i den överklagade domen erinrade tribunalen om att eftersom det var LPIS-bildernas ålder, det vill säga kvaliteten på de registrerade bilderna, som låg till grund för risken för EGFJ, och inte hur ofta LPIS uppdaterades, saknade frågan om den rättsliga grunden för uppdateringscykeln av dessa bilder betydelse för tillämpningen av de korrigeringar som fastställdes inom ramen för 2018 års undersökning.
209
Vad vidare beträffar Rumäniens anmärkning att tribunalens bedömning och kommissionens konstateranden om att det förelåg en ny brist till följd av att LPIS inte hade uppdaterats var motsägelsefulla, godtar inte domstolen kommissionens argument att detta argument inte kan tas upp till sakprövning på grund av att denna medlemsstat inte åberopade det i första instans.
210
Såsom framgår av den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 117 ovan har en klagande rätt att vid domstolen åberopa grunder och argument som följer av den överklagade domen och som syftar till att ifrågasätta domens rättsliga grund.
211
Så är fallet i förevarande mål, eftersom Rumänien har hävdat att tribunalen, vid definitionen av bristerna i samband med uppdateringen av LPIS, avvek från den grund som kommissionen konstaterade i samband med 2018 undersökning och att tribunalen följaktligen slog fast att det förelåg en ny brist som inte hade identifierats av kommissionen under förfarandet för kontroll av överensstämmelse. Denna anmärkning kan således tas upp till sakprövning.
212
När det gäller prövningen i sak av Rumäniens argument ska det emellertid påpekas att det, i motsats till vad Rumänien har gjort gällande, inte framgår av punkterna 121, 122, 131 och 133 i den överklagade domen att tribunalen ansåg att det förelåg en ny brist till följd av att LPIS inte uppdaterades, i strid med kommissionens konstateranden.
213
Såsom har påpekats i punkt 208 ovan begränsade sig tribunalen nämligen till att erinra om att det var LPIS-bildernas ålder som låg till grund för risken för EGFJ, och inte hur ofta LPIS uppdaterades.
214
Tribunalen kan således inte klandras för att ha åsidosatt artikel 52 i förordning nr 1306/2013 och riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar i punkterna 121, 122, 130 och 131 i den överklagade domen eller för att i detta sammanhang ha definierat en påstådd brist i samband med uppdateringen av LPIS vart tredje år i motstridiga ordalag.
215
Följaktligen kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av artiklarna 31, 34 och 35 i genomförandeförordning nr 809/2014, artiklarna 23–26 i delegerad förordning nr 640/2014 och arbetsdokumentet DS/CDP/2015/19
216
Med sin fjärde grund har Rumänien hävdat att tribunalen åsidosatte artiklarna 31, 34 och 35 i genomförandeförordning nr 809/2014, artiklarna 23–26 i delegerad förordning nr 640/2014 och arbetsdokumentet DS/CDP/2015/19. Denna grund avser punkterna 163 och 164 i den överklagade domen.
Parternas argument
217
Enligt Rumänien gjorde tribunalen en felaktig rättstillämpning när den fann att den areal som inte var stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning skulle beaktas vid beräkningen av den totala minskningen för förgröning i hektar, i syfte att öka urvalet (andelen) av kontroller på plats. En sådan tolkning, enligt vilken den areal som inte är stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning likställs med ett fall av minskning av stödet för jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön (nedan kallat förgröningsstödet), strider mot artiklarna 31, 34 och 35 i genomförandeförordning nr 809/2014, artiklarna 23–26 i delegerad förordning nr 640/2014 och arbetsdokumentet DS/CDP/2015/19.
218
Rumänien har påpekat att det i bilaga I till detta dokument fastställs procentsatsen för ökningen av kontrollnivån för förgröningsstöd med hänvisning till två värden. Det första värdet ”A” omfattar den procentandel i hektar mark som kontrollerats på plats och för vilken minskningar på grund av förgröning har tillämpats. Värdet ”B” omfattar procentandelen jordbruksföretag som kontrollerats på plats och för vilka en eller flera fall av bristande efterlevnad med avseende på förgröning har fastställts.
219
Den procentsats som motsvarar värdet ”A”, när kontrollen på plats av förgröningsstödet omfattar ett slumpmässigt urval och ett urval som gjorts på grundval av en riskanalys som utförts i enlighet med artikel 34.2 b och 34.2 c i genomförandeförordning nr 809/2014, fastställs separat för vart och ett av de två stickproven. Medelvärdet av de två procentsatserna utgör värdet ”A”, som används för att fastställa ökningen av andelen kontroller med avseende på förgröningsstödet.
220
Rumänien har dessutom påpekat att artiklarna 24–26 i delegerad förordning nr 640/2014 ska iakttas vid fastställandet av den totala minskningen av förgröningsstödet i hektar som ska tillämpas vid fastställandet av ökningen av andelen kontroller på plats för förgröningsstödet. Dessa artiklar avser minskning av förgröningsstödet i tre fall, nämligen vid åsidosättande av skyldigheten att diversifiera grödor, vid bristande efterlevnad av kraven på permanent gräsmark och vid bristande efterlevnad av de krav som är tillämpliga på området med ekologiskt fokus. I motsats till vad tribunalen slog fast utgör emellertid inte den areal som inte är stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning ett fall av minskning av förgröningsstödet.
221
Rumänien har även hävdat att enligt artikel 2.1 led 23 i delegerad förordning nr 640/2014 ska den fastställda arealen endast omfatta stödberättigande hektar.
222
När det gäller minskningar av förgröningsstöd vid åsidosättande av skyldigheten att diversifiera grödor och vid bristande efterlevnad av de krav som är tillämpliga på areal med ekologiskt fokus, ska det område eller den areal som omfattas av minskningen beräknas på grundval av samma fastställda areal. Av detta följer att inte alla hektar som är stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning utgör stödberättigande hektar med avseende på förgröningsstöd.
223
Rumänien har även påpekat, att såsom framgår av bestämmelserna i artikel 35 i genomförandeförordning nr 809/2014 och såsom bekräftas i arbetsdokumentet DS/CDP/2015/19, ska betydande bristande efterlevnad fastställas med hänvisning till resultaten av kontrollerna på plats avseende förgröningsstödet.
224
Kommissionen anser att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser denna grund.
Domstolens bedömning
225
Inom ramen för den fjärde grunden har Rumänien gjort gällande att tribunalen åsidosatte artiklarna 31, 34 och 35 i genomförandeförordning nr 809/2014, artiklarna 23–26 i delegerad förordning nr 640/2014 och arbetsdokumentet DS/CDP/2015/19, genom att, i punkterna 163 och 164 i den överklagade domen, slå fast att den areal som inte var stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning skulle beaktas vid beräkningen av den totala minskningen för förgröning i hektar, i syfte att öka urvalet (antalet) för kontroller på plats.
226
Vad beträffar Rumäniens anmärkning att den areal som inte är stödberättigande areal enligt systemet för enhetlig arealersättning inte ska beaktas vid denna beräkning erinrar domstolen om att enligt artikel 35 i genomförandeförordning nr 809/2014 gäller att om kontrollerna på plats visar på avsevärd bristande efterlevnad inom ramen för ett visst direktstödsystem eller en viss landsbygdsutvecklingsåtgärd eller i en viss region eller del av en sådan ska den behöriga myndigheten öka procentandelen stödmottagare som ska kontrolleras under det efterföljande året.
227
Domstolen konstaterar att iakttagandet av kriterierna för stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning ingår bland de villkor som ska vara uppfyllda för att jordbrukaren ska kunna beviljas förgröningsstöd.
228
I artikel 2.1 led 23 a i delegerad förordning nr 640/2014 definieras nämligen en ”fastställd areal” – inom ramen för arealrelaterade stödordningar – såsom den areal för vilken samtliga kriterier för stödberättigande eller andra skyldigheter i samband med villkoren för beviljande av stöd har uppfyllts, oavsett antalet stödrätter som stödmottagaren förfogar över.
229
I artikel 23.2 i denna delegerade förordning föreskrivs vidare att om den areal som deklarerats i den samlade stödansökan för grundstöd eller enhetlig arealersättning överstiger den fastställda arealen ska, utan att det påverkar de administrativa sanktioner som är tillämpliga enligt artikel 28, den fastställda arealen användas för beräkningen av förgröningsstöd.
230
Artikel 43.1 i förordning nr 1307/2013 hänvisar dessutom till stödberättigande hektar inom ramen för ordningen för grundstöd eller ordningen för enhetlig arealersättning. Härav följer att jordbrukare som är berättigade till stöd inom ramen för en av dessa ordningar på alla sina stödberättigande hektar i den mening som avses i artikel 32.2–32.5 ska använda de jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön som avses i punkt 2 i artikel 43 eller de likvärdiga metoder som avses i punkt 3 i denna artikel.
231
Av det ovan anförda följer således att kriterierna i systemet för enhetlig arealersättning ingår bland de villkor vars uppfyllande ska kontrolleras för att det ska kunna konstateras att det eventuellt föreligger en avsevärd bristande efterlevnad inom ramen för en stödordning eller en stödåtgärd, i den mening som avses i artikel 35 i genomförandeförordning nr 809/2014. Härav följer att den omständigheten att en areal inte är stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning ska beaktas i den felprocent för förgröning som används för att öka kontrollerna på plats under det efterföljande året.
232
Tribunalen kan följaktligen inte kritiseras för att den i punkterna 163 och 164 i den överklagade domen erinrade om att den areal som inte var stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning borde ha beaktats vid beräkningen av den totala minskningen för förgröning i hektar av arealer i syfte att öka den procentandel av stödmottagare som ska kontrolleras på plats.
233
Vad vidare beträffar Rumäniens argument att det inte finns någon risk för att förgröningsstöd beviljas för hektar som inte är stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning, med beaktande av bestämmelserna i artikel 23.2 i delegerad förordning nr 640/2014, är det tillräckligt att erinra om att detta konstaterande visserligen är korrekt för en konkret stödmottagare som har blivit korrekt kontrollerad på plats och för vilken det på ett korrekt sätt har fastställts att denne eventuellt inte är stödberättigad enligt systemet för enhetlig arealersättning.
234
Såsom kommissionen med rätta har påpekat gäller detta emellertid inte alla andra berörda stödmottagare som inte har kontrollerats på ett korrekt sätt på plats.
235
Domstolen konstaterar dessutom att Rumäniens anmärkning att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att den areal som inte var stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning utgjorde ett fall av minskning av det förgröningsstöd som avses i artiklarna 24–26 i delegerad förordning nr 640/2014 grundar sig på en felaktig tolkning av den överklagade domen.
236
Det framgår nämligen av punkterna 163 och 164 i den överklagade domen att tribunalen endast slog fast att den areal som inte var stödberättigande enligt systemet för enhetlig arealersättning skulle beaktas i den felprocent för förgröning som tillämpades för att öka stickprovet av kontroller på plats. I motsats till vad Rumänien tycks hävda medför en eventuell ökning av procentandelen stödmottagare som ska kontrolleras på plats under det efterföljande året inte i sig en minskning av förgröningsstödet i den mening som avses i artiklarna 24–26 i delegerad förordning nr 640/2014.
237
Av vad som anförts ovan följer att överklagandet inte kan vinna bifall på den fjärde grunden.
238
Eftersom överklagandet inte kan vinna bifall på någon av de grunder som anförts till stöd för överklagandet, ska det ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
239
Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet avvisas eller ogillas.
240
Enligt artikel 138.1 i dessa rättegångsregler, som enligt artikel 184.1 i samma rättegångsregler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
241
Kommissionen har yrkat att Rumänien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Rumänien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas och Rumänien ska, utöver sina egna rättegångskostnader, ersätta kommissionens rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)
Överklagandet ogillas.
2)
Rumänien ska, utöver sina egna rättegångskostnader, ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: rumänska.