62005CJ0403
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)
2007. október 23. (
*1
)
„Megsemmisítés iránti kereset — A Fülöp-szigeteki határbiztonságra vonatkozó projektet jóváhagyó bizottsági határozat — A 443/92/EGK rendelet alapján elfogadott határozat — A Bizottság végrehajtási hatáskörei — Korlátok”
A C-403/05. sz. ügyben,
az EK 230. cikk alapján megsemmisítés iránt 2005. november 16-án
az Európai Parlament (képviselik kezdetben: R. Passos, E. Waldherr és K. Lindahl, később: R. Passos, E. Waldherr és G. Mazzini, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Európai Közösségek Bizottsága (képviselik: C. Tufvesson és A. Bordes, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen,
támogatja:
a Spanyol Királyság (képviseli: J. M. Rodríguez Cárcamo, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
beavatkozó,
benyújtott kereset tárgyában,
A BÍRÓSÁG (nagytanács),
tagjai: V. Skouris elnök, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts és A. Tizzano tanácselnökök, R. Schintgen (előadó), J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J.-C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiev és C. Toader bírák,
főtanácsnok: J. Kokott,
hivatalvezető: M.-A. Gaudissart osztályvezető,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2007. március 20-i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2007. május 22-i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az Európai Parlament keresetlevelében az Európai Közösségek Bizottságának a Bizottságot a konzultációs eljárással összhangban (egyhangúság) elfogadott tanácsi jogi aktusokban megállapított végrehajtási hatásköreinek gyakorlása során segítő bizottságokkal kapcsolatos rendelkezéseknek az 1999/468/EK határozathoz történő hozzáigazításáról szóló, 2003. április 14-i 807/2003/EK tanácsi rendelet (HL L 122., 36. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 335. o.) által módosított, az ázsiai és latin-amerikai fejlődő országoknak nyújtandó pénzügyi és műszaki segítségről és a velük folytatott gazdasági együttműködésről szóló, 1992. február 25-i 443/92/EGK tanácsi rendelet (HL L 52., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 18. kötet, 146. o.; a továbbiakban: 443/92 rendelet) végrehajtására elfogadott, a Fülöp-szigeteki Köztársaság határainak biztonságára vonatkozó, az Európai Közösségek általános költségvetésének 19 10 02 sz. költségvetési jogcíméből finanszírozandó projektet (ASIA/2004/016-924. sz. Philippine Border Management Project) jóváhagyó határozatának (nem hirdették ki az Európai Unió Hivatalos Lapjában, a továbbiakban: megtámadott határozat) megsemmisítését kéri, amennyiben a Bizottság túllépte az említett rendelet által ráruházott végrehajtási hatásköröket.
2
A megtámadott határozat a 443/92 rendelet szerinti szabályozási bizottság 2004. november 17–18-i ülésén a Bizottság által előterjesztett finanszírozási javaslatból ered. Mivel ezen ülésen néhány tagállam fenntartásait fejezte ki az elfogadott jogalapot illetően, a javaslatot írásbeli szakaszra terjesztették elő, amely 2004. december 7-én az említett bizottság által minősített többséggel elfogadott kedvező véleménnyel zárult.
3
A megtámadott határozatot 2004. december 21-én fogadták el.
Jogi háttér
A 443/92 rendelet
4
A 443/92 rendelet 1. cikkének értelmében:
„A Közösség folytatja és kiszélesíti a közösségi együttműködést azon ázsiai és latin-amerikai fejlődő országokkal (továbbiakban: ALA fejlődő országok), amelyek nem szerződő felei a Lomé-i Egyezménynek, vagy amelyekre a Közösségnek a mediterrán harmadik országokkal folytatott együttműködési politikája nem irányul. Ezen együttműködés a tagállamok által nyújtott segítség mellett pénzügyi és műszaki fejlesztési segítségnyújtást és gazdasági együttműködést foglal magában. Ezzel összefüggésben a Közösség kiemelkedő jelentőséget tulajdonít annak, hogy kölcsönös érdekből folytatott politikai, gazdasági és szociális kérdéseket felölelő, erősödő párbeszéd segítségével támogassa az emberi jogokat, a demokratizálódás folyamatát, a hatékony kormányzást, a környezetvédelmet, a kereskedelem liberalizációját és a kulturális dimenzió erősítését.”
5
E rendelet 2. cikke első bekezdésének megfelelően „[a] közösségi fejlesztési és együttműködési politika célja az emberiség fejlődése”.
6
A 443/92 rendelet 4. cikke ekként rendelkezik:
„A pénzügyi és műszaki segítségnyújtás elsődlegesen a lakosság legszegényebb rétegeit és a két régió legszegényebb országait célozza meg programok és projektek végrehajtása útján bármilyen olyan ágazatban, ahol a közösségi támogatás fontos szerepet játszhat. Különösen olyan területeken kell intézkedéseket tenni, ahol a nemzeti, gazdasági vagy emberi erőforrások nehezen mobilizálhatók, de amelyek stratégiai jelentőséggel bírnak az érintett országok fejlődése vagy a nemzetközi közösség mint egész szempontjából.”
7
E rendelet 5. cikke pontosítja:
„A pénzügyi és műszaki segítségnyújtás szempontjából elsődleges fontosságú a vidéki ágazat fejlesztése és az élelmezés-biztonság szintjének javítása. […]
A környezet és a természeti erőforrások védelme, valamint a fenntartható fejlődés hosszú távon elsőbbséget élveznek. […]
[…]
Különös figyelmet kell fordítani a kábítószer elleni küzdelmet szolgáló intézkedésekre. Fokozni kell a Közösség együttműködését az ALA fejlődő országokkal a kábítószer elleni küzdelem elősegítésében a termelő országok gazdasági fejlődésének általánosabb összefüggéseiről ezen országoknak az Európai Közösséggel történő együttműködéséről folytatott párbeszédek alapján. A fenti együttműködés kiterjed a humanitárius és fejlesztési támogatásokat magukba foglaló intézkedésekre.
Az együttműködés fenti módjának célkitűzése azt vonja maga után, hogy a fejlődés emberi dimenziója valamennyi cselekvési területen jelen van.
A fejlődés kulturális dimenziójának állandó célkitűzésként kell szerepelni minden olyan tevékenységben és programban, amelyben a Közösség részt vesz.
A támogatást megfelelően, többek között a demokrácia, a hatékony kormányzás és az emberi jogok elterjesztését célzó projektek között kell felosztani.
Továbbá gondoskodni kell nem csak annak biztosításáról, hogy a projektek és a programok által okozott változások ne járjanak hátrányos következményekkel a nők helyzetére és szerepére, hanem annak biztosításáról is, hogy különleges intézkedéseket vagy akár projekteket is alkalmazzanak abból a célból, hogy azonos jogok alapján növeljék a nők aktív részvételét a gyártási folyamatban és annak eredményeiben, valamint a társadalmi tevékenységekben és a döntéshozatalban.
Különös figyelmet kell fordítani a gyermekek védelmére is.
Az etnikai kisebbségekre különös figyelmet kell fordítani életkörülményeik javítására szolgáló, ugyanakkor kulturális identitásukat figyelembe vevő intézkedések útján.
Különös figyelmet kell fordítani a demográfiai kérdésekre, különösen azokra, amelyek a népességnövekedéssel kapcsolatosak.
A fejlesztési projektekre és programokra szánt közösségi támogatásnak figyelembe kell vennie a makroökonómiai és ágazati problémákat, továbbá azon tevékenységeket kell támogatnia, amelyek hatással vannak a gazdaság strukturális felépítésére, az ágazati politikák fejlődésére, valamint az intézmények fejlődésére. […]
A fejlesztési folyamatban várhatóan stratégiai szerepet tölt be a fejlődő országok nemzeti intézményeinek támogatása és a fejlesztési politikák és projektek irányítására vonatkozó kapacitásuk erősítése. Fontos szerepe van a fejlődő országok és a Közösség közötti megfelelő párbeszéd fenntartásának.
[…]”
8
A 443/92 rendelet 6. cikkének értelmében:
„A pénzügyi és műszaki segítségnyújtás kiterjed az aránylag fejlettebb ALA fejlődő országokra, különösen a következő sajátos területeken és esetekben:
—
demokratizálás és emberi jogok,
—
természeti katasztrófák megelőzése, illetve azok bekövetkezése esetén újjáépítés,
—
kábítószer elleni küzdelem,
—
környezetvédelem és természeti erőforrások,
—
intézmények, különösen a közigazgatási szervek erősítése,
—
kísérleti rendszerek elsősorban a kivételezett rétegen kívüli lakosság megsegítésére, különösen nagy városhalmazokban,
—
regionális együttműködés és integráció, különös figyelmet fordítva a szegény és a viszonylag fejlett országok közti partnerség létrehozását lehetővé tevő regionális együttműködési és integrációs rendszerekre.”
9
E rendelet 7. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A Közösség és partnerországai kölcsönös érdekeinek szolgálatára létrehozott gazdasági együttműködés hozzájárul az ALA fejlődő országok fejlődéséhez azáltal, hogy segíti azokat abban, hogy intézményi kapacitásukat a befektetésnek és a fejlődésnek kedvezőbb környezet kialakítása céljából kiépítsék, és azáltal, hogy a nemzetközi kereskedelem (ideértve az európai egységes piacot) növekedése, valamint a tagállamokból származó üzletemberek, technológia és know-how szerepének különösen a magánszektorban és a kis- és középvállalkozásokban történő növelése miatt megnyílt lehetőségeket a legjobban kihasználják.
A gazdasági együttműködés kiemelt célja a bizalom megteremtése olyan országok támogatásával, amelyek makroökonómiai és szerkezeti politikája nyitott a kereskedelemre és a befektetésre, valamint előmozdítja a technológiaátadásokat, különösen a szellemi tulajdonjog védelme által.”
10
Az említett rendelet 8. cikkének megfelelően a gazdasági együttműködés a következő három ágazatot foglalja magában:
„1.
A tudományos és technológiai potenciál, valamint a gazdasági, szociális és kulturális környezet fejlesztése képzési rendszerek és know-how átadása útján. […];
2.
Az intézményi szerkezet fejlesztése a partnerekkel folytatott elmélyültebb párbeszéddel egyetemben, abból a célból, hogy a gazdasági, jogi, közigazgatási és szociális légkör kedvezőbb legyen a fejlődés számára;
3.
A vállalkozások támogatása, például a kereskedem ösztönzésével, képzési és műszaki segítségnyújtási rendszerekkel, vállalkozások közti kapcsolatok létrehozásával, valamint a köztük lévő együttműködés szervezett elősegítésével.
[…]”
11
A 443/92 rendelet 15. cikkének értelmében:
„(1)   Bizottság irányítja a pénzügyi és műszaki segítségnyújtást valamint a gazdasági együttműködést.
(2)   A Bizottságot egy bizottság segíti.
(3)   Az e cikkre történő hivatkozás esetén az 1999/468/EK határozat […] 5. és 7. cikkét kell alkalmazni.
Az 1999/468/EK határozat 5. cikkének (6) bekezdésében megállapított időtartam egy hónap.
[…]”
A megtámadott határozat
12
Az angol nyelven fogalmazott megtámadott határozat két cikkből áll.
13
Az említett határozat 1. cikkének (1) bekezdése a csatolt mellékletben leírt (a továbbiakban: leíró melléklet), a Fülöp-szigetek határainak biztonságára vonatkozó projekt (Philippine Border Management Projet, a továbbiakban: projekt) jóváhagyásáról szól. Ugyanezen cikk (2) bekezdése 4900000 euróban állapítja meg a Közösség hozzájárulásának felső határát, amely az Európai Közösségek 2004. évre szóló általános költségvetésének 19 10 02 sz. költségvetési jogcíméből finanszírozandó.
14
A megtámadott határozat 2. cikke tartalmazza a részletes végrehajtási szabályokat és a fizetési határidőket.
15
A leíró melléklet 3.2. „Expected results and main activities” című pontjának megfelelően a projekt arra irányul, hogy a Fülöp-szigeteki hatóságokat az alábbi célok elérésében segítse:
„1.
Promotion of best international border management standards through review/validation of ongoing national policies and practices.
2.
Intelligence information is efficiently shared among agencies involved in BM [border management] through a linked and secured IT system […] (analysing and processing the information).
3.
Circulation of false identity documents is prevented through increased capacity to detect false documents and public awareness on the importance of holding correct identity documents.
4.
Capacity of Border Management senior and technical staff is increased through appropriate training activities (gender and culturally-sensitive).”
16
A megtámadott határozat indokolásának 1. pontja az Általános Ügyek Tanácsa 2002. július 22-i következtetéseire hivatkozva hangsúlyozza az Európai Unió szerepét abban, hogy segítséget nyújtsanak harmadik országoknak az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsa 2001. szeptember 28-i 1373. (2001) számú határozatából (a továbbiakban: 1373. sz. határozat) eredő kötelezettségeik teljesítéséhez.
17
E határozat indokolásának 2. pontja a 2002 és 2006 közötti időszakra országonként felülvizsgált stratégiai dokumentumot említi a Fülöp-szigetek vonatkozásában, illetve a 2002 és 2004 közötti időszakra vonatkozó nemzeti indikatív programot ugyanezen tagállam vonatkozásában, amely a terrorizmus elleni küzdelemre vonatkozó intézkedéseknek ad prioritást. Megállapítja, hogy a Bizottság a terrorizmus elleni küzdelemben való segítségnyújtást a határigazgatásra, különösen a bevándorlásra és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemre kívánja összpontosítani.
18
Az említett határozat indokolásának 3. pontja alapján „the overall objective of the proposed project is to assist in the implementation of the UNSCR 1373 (2001) in the fight against terrorism and international crime”.
19
A megtámadott határozat indokolásának 4. pontja értelmében „the purpose of the project is to contribute to the efforts of the Government of the Republic of the Philippines to enhance border security and management in the Philippines in accordance with international norms and protocols”.
A felek kérelmei
20
A Parlament azt kéri, hogy a Bíróság:
—
semmisítse meg a megtámadott határozatot;
—
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
21
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
—
a keresetet – mint elfogadhatatlan vagy legalábbis mint megalapozatlant – utasítsa el;
—
a költségek viseléséről a jogszabályoknak megfelelően határozzon.
22
A Bíróság elnöke a 2006. március 28-i végzésével megengedte a Spanyol Királyság beavatkozását a jelen ügybe a Bizottság kérelmeinek alátámasztására.
A kereset elfogadhatóságáról
A felek érvei
23
A Bizottság azt állítja, hogy a Parlament a keresetét az előírt határidőkön túl nyújtotta be. Úgy véli, hogy az említett intézmény ténylegesen tudomást szerezhetett a megtámadott határozatról annak 2005. szeptember 9-i hivatalos közlését megelőzően, mivel az említett határozatot informális úton közölték a manilai küldöttség által 2005. május 12-én a Parlament fejlesztési bizottsága titkárságának küldött levélben, valamint a két intézmény jogi szolgálatainak tagjai közötti 2005. július 19-i levélváltás során.
24
A Parlament úgy reagál, hogy a megtámadott határozat – amelyet nem hirdettek ki, és amelynek ő nem volt címzettje – megsemmisítésére irányuló kereset benyújtására vonatkozó határidő csak attól a naptól számítva kezdődött, amikor arról teljesen tudomást szerzett, vagyis az e határozat másolatát tartalmazó levél hivatalos megérkezésétől, azaz 2005. szeptember 5-étől. A Parlament szerint a korábbi levelek nem voltak kellően pontosak ahhoz, hogy lehetővé tegyék számára az említett határozat pontos tartalmáról, valamint indokolásáról történő tudomásszerzést, továbbá a két intézmény kollegái közötti informális levélváltás nem érvényes közlése a megtámadott határozatnak.
25
A Spanyol Királyság nem nyilatkozik a kereset elfogadhatóságával kapcsolatban.
A Bíróság álláspontja
26
Az EK 230. cikk ötödik bekezdésének értelmében az e cikkben szabályozott eljárásokat, az esettől függően az intézkedés kihirdetésétől vagy a felperessel történő közlésétől, illetve ennek hiányában attól a naptól számított két hónapon belül kell megindítani, amikor arról a felperes tudomást szerzett.
27
Az EK 254. cikk (3) bekezdése szerint a cikk (1) és (2) bekezdésében említett irányelveken és határozatokon – melyeket az Európai Unió Hivatalos Lapjában ki kell hirdetni – kívüli irányelvekről és határozatokról értesíteni kell a címzettjeiket, és azok az értesítéssel lépnek hatályba.
28
Tény, hogy a megtámadott határozatot se nem hirdették ki a Hivatalos Lapban, se nem értesítették arról a Parlamentet, mint címzettet, úgyhogy a két hónapos határidő ezen intézmény vonatkozásában csak attól a naptól számítva kezdődhetett, amikor teljesen tudomást szerezhetett az említett határozatról.
29
Ezért meg kell határozni, hogy a Parlament mely időpontban szerezhetett pontos tudomást a megtámadott határozat tartalmáról és indokolásáról.
30
Mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy az aktából kiderül, hogy a Bizottság 2004. december 14-én megküldte a Parlamentnek a 443/92 rendelet szerinti szabályozási bizottság 2004. november 17-18-i ülésének összefoglaló jegyzőkönyvét, amelyből kiderül, hogy elhalasztották az említett bizottságnak a Bizottság projektre vonatkozó javaslatát illető véleményalkotását.
31
A Parlament két tagja a 2005. február 8-i és 10-i írásbeli kérdéseikkel bővebb információkat kértek e javaslat sorsát illetően.
32
A Bizottság a 2005. március 14-i és április 22-i válaszleveleiben az említett javaslat elfogadására vonatkozó eljárás lefolyásának felvázolására szorítkozott, annak megjelölésére, hogy a 443/92 rendelet jelentette a megtámadott határozat jogalapját és az utóbbi indokolása 3. és 4. pontjának megismétlésére. A Bizottság a 2005. április 22-i levelében továbbá hivatkozott a Fülöp-szigetek vonatkozásában a 2002 és 2006 közötti időszakot érintő országonkénti stratégiai dokumentumra. Egyik válasz sem tartalmazta azonban a megtámadott határozat vagy a leíró melléklet másolatát.
33
2005. május 22-én a Parlament, mivel még mindig nem szerzett pontos tudomást a megtámadott határozat tartalmáról és indokolásáról, a fejlesztési bizottság közvetítésével másolatot kért a Bizottságtól e határozat szövegéről.
34
A Parlament végül csak a 2005. augusztus 26-i emlékeztető levelet követően, 2005. szeptember 9-én kapott másolatot a dátum és aláírás nélküli megtámadott határozat szövegéről, valamint a leíró mellékletről.
35
Hozzá kell tenni, hogy a Bizottság ugyan azt állítja, hogy a 2005. június 22-i levelében válaszolt a Parlament kérésére, nem bizonyította azonban, hogy az említett intézmény tényleg kapott másolatot a megtámadott határozatról ebben az időpontban. Az intézményközi informális levélváltások, amelyekre a Bizottság hivatkozik, nem tekinthetők meghatározónak ebben az összefüggésben. A Bizottság egyébként nem tudta megcáfolni a Parlament azon kijelentését, amely szerint az ezen informális érintkezésekből eredő információ nem volt kellően pontos, ahhoz hogy lehetővé tegye számára a megtámadott határozat tartalmáról és indokolásáról való pontos tudomásszerzést.
36
Az előzőekre tekintettel úgy kell tekinteni, hogy a Parlament a megtámadott határozat tartalmáról és indokolásáról csak az említett határozat teljes szövegének a Bizottság által 2005. szeptember 9-én történt közlésekor szerzett pontos tudomást.
37
Következésképpen a Parlamentnek a keresete benyújtására megszabott határidő 2005. szeptember 10-én kezdődött, és 2005. november 20-án járt le, beleértve a távolságra tekintettel adott határidőt.
38
Mivel a keresetlevelet a jelen esetben 2005. november 16-án nyújtották be, ezért a keresetet az előírt határidőn belül indították.
A keresetről
A felek érvei
39
A keresete alátámasztására a Parlament egyetlen, a Bizottságnak a megtámadott határozat elfogadására vonatkozó hatáskörének hiányára alapított jogalapot hoz fel. Amennyiben ugyanis a határozatot egyértelműen a terrorizmus és a nemzetközi bűnözés elleni küzdelemre vonatkozó megfontolások indokolják, túllépi az alapjául szolgáló 443/92 rendelet által kijelölt keretet, és különösen e rendeletnek a gazdasági együttműködésre vonatkozó 7. és 8. cikkét.
40
A 443/92 rendelet alkalmazási körét nem lehet kibővíteni kiterjesztő értelmezéssel, mivel a terrorizmus és a nemzetközi bűnözés elleni küzdelem e rendelet hatálya alá rendelése a szöveg módosítását feltételezi. A Parlament ebben a vonatkozásban azt állítja, hogy a Bizottság már terjesztett elő arra irányuló javaslatot, hogy többek között a terrorizmus elleni küzdelmet belefoglalják az említett rendeletbe, e kísérlet azonban nem járt sikerrel.
41
Még ha a Parlament el is ismeri, hogy az intézményi kapacitások megerősítése a fejlesztési együttműködésbe tartozik, úgy véli, hogy a nemzetközi biztonság és a terrorizmus elleni küzdelem nem képezi szerves részét az intézményi segítségnyújtásnak a 443/92 rendelet alapján. Az intézményi támogatás ugyanis önmagában nem minősül célnak, legfeljebb eszköznek a szegénység csökkentéséhez és a fejlesztési együttműködési politika célkitűzéseinek eléréséhez. Mindenesetre a terrorizmus elleni küzdelem nem tartozik a Közösség általános hatáskörébe.
42
Másodlagosan a Parlament költségvetési hatóság minőségében azt állítja, hogy a megtámadott határozatot meg kell semmisíteni a Bizottságnak a szóban forgó projekt finanszírozásához szükséges kiadásokat illető kötelezettségvállalásra vonatkozó hatáskörének hiánya miatt. Egyrészt a költségvetést az említett kiadásokat engedélyező jogi aktus nélkül fogadták el. Másrészt a fejlesztési együttműködésre vonatkozó előirányzatok a költségvetési egyediség elvét sértő jogosulatlan felhasználásáról van szó.
43
A Bizottság viszont úgy érvel, hogy a terrorizmus elleni küzdelemre és a nemzetközi bűnözésre történő kifejezett utalás hiánya a 443/92 rendeletben nem jelenti a megtámadott határozat Parlament által kifogásolt jogellenességét. Ugyanis e határozat esetleges elégtelen indokolása nem érinti e határozat érvényességét. A Bizottság szerint különbséget kell tenni a megtámadott határozat által meghirdetett, az 1373. sz. határozat végrehajtásának segítésében álló célkitűzés és a 443/92 rendelet 5. és 6. cikkében kifejezetten előírt intézményi erősítésnek a határigazgatáshoz való segítségnyújtás révén történő elősegítésében álló sajátos célja között.
44
A megtámadott határozat által létrehozott projekt által elérni kívánt célkitűzés nem szorítkozik csak a terrorizmus elleni küzdelemre, hanem a kábítószer-kereskedelem, valamint az emberkereskedelem elleni küzdelemre is vonatkozik. Ezáltal a projekt pozitív hatással lenne a belső biztonság területén, többek között a turizmus ágazatban. A Bizottság hozzáteszi, hogy a projekt hozzájárul a gazdasági fejlesztésnek és beruházásnak kedvezőbb feltételek megteremtéséhez, és ezért a 443/92 rendelet 7. és 8. cikkének keretébe is beleilleszkedik.
45
A Bizottság a fejlesztési politika általános hátterére és a korábbi évekbeli alakulására támaszkodva azt is előadja, hogy a fenntartható fejlődéshez elengedhetetlen egyik horizontális szempontot jelentő intézményi erősítés mostantól kezdve a közösségi együttműködési politikák integráns részét képezi. E megállapítás az EK 177. és EK 181A. cikk értelmezéséből is ered, amelyeknek a szóhasználata arra utal, hogy támogatás nyújtható a kifejezetten nem említett területeken is, mint például többek között az aknamentesítés, illetve a könnyű fegyverek leszerelése.
46
A Bizottság – miközben elismeri, hogy nincs önálló hatásköre a terrorizmus elleni küzdelem területén – hangsúlyozza, hogy a 443/92 rendelet egy átfogó politikához biztosít pénzügyi eszközt, olyannyira, hogy annak hatálya meghatározásakor bizonyos rugalmasságot kell tanúsítani, és figyelembe kell venni többek között az általános politikai hátteret.
47
A Bizottság másodlagosan azt állítja, hogy figyelembe véve a 443/92 rendelet jogalapját, vagyis az EK-Szerződés 235. cikkét (jelenleg EK 308. cikk), az említett rendeletet kiterjesztően kell értelmezni.
48
A Spanyol Királyság szerint a Bizottság végrehajtási hatásköreit az összetett közgazdasági elemzéseket igénylő területeken a Bíróság ítélkezési gyakorlata által a közösségi intézmények számára elismert széles mérlegelési jogkör figyelembevételével kell meghatározni. Közelebbről úgy véli, hogy a megtámadott határozat a 443/92 rendelet hatálya alá tartozik, egyrészt mivel részt vesz a támogatásban részesülő állam intézményrendszerének megerősítésében – amely területet kifejezetten említi a fenti rendelet 8. cikke –, másrészt pedig mivel bizonyos mértékű belső biztonság megteremtésével hozzájárul e tagállam gazdasági és szociális fejlődéséhez. E következtetést megerősíti az a tény, hogy a 443/92 rendelet a célkitűzései között említi a biztonság javításához kapcsolódó intézkedéseket, mint amilyen például a kábítószer elleni küzdelem. Az említett rendelet az elérni kívánt célkitűzések nem kimerítő jellegű felsorolásával, rugalmas értelmezéssel lehetővé teszi a nemzetközi közösség fejlődéséhez történő igazodást a terrorizmus elleni küzdelemnek és az 1373. sz. határozatból eredő kötelezettségek tiszteletben tartásának a célkitűzései közé történő illesztésével révén, amely célkitűzések ráadásul nem összeegyeztethetetlenek a közösségi fejlesztési és gazdasági együttműködési politika intézkedéseivel sem.
A Bíróság álláspontja
49
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az EK 7. cikk (1) bekezdése második albekezdésének megfelelően a közösségi intézmények a Szerződésben rájuk ruházott hatáskörök keretén belül járnak el (lásd ebben az értelemben a C-93/00. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 2001. december 13-án hozott ítélet [EBHT 2001., I-10119. o.] 39. pontját és a C-110/03. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 2005. április 14-én hozott ítélet [EBHT 2005., I-2801. o.] 57. pontját).
50
Az EK 202. cikk harmadik francia bekezdése értelmében a Szerződésben foglalt célkitűzések elérése érdekében és az abban megállapított rendelkezéseknek megfelelően az Európai Unió Tanácsa az általa elfogadott jogi aktusokban hatáskörrel ruházza fel a Bizottságot az általa megállapított szabályok végrehajtására. A Tanács meghatározhatja e hatáskör gyakorlásának egyes feltételeit, és fenntarthatja a jogot, hogy meghatározott esetekben közvetlenül maga gyakorolja a végrehajtási hatáskört.
51
E hatáskörök keretében – amelyeknek a korlátait többek között a szóban forgó szabályozás alapvető általános célkitűzései alapján kell mérlegelni – a Bizottság jogosult az alapszabályozás végrehajtásához szükséges vagy hasznos végrehajtási intézkedések elfogadására, feltéve hogy azok nem ellentétesek az alapszabályozással (lásd ebben az értelemben a C-478/93. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 1995. október 17-én hozott ítélet [EBHT 1995., I-3081. o.] 30. és 31. pontját, valamint a C-159/96. sz., Portugália kontra Bizottság ügyben 1998. november 19-én hozott ítélet [EBHT 1998., I-7379. o.] 40. és 41. pontját).
52
A jelen esetben a Tanács – a 443/92 rendelet 15. cikke szerint is – a Bizottságra ruházta az ázsiai és latin-amerikai fejlődő országoknak nyújtandó pénzügyi és műszaki segítség, valamint a velük folytatott gazdasági együttműködés irányítására vonatkozó jogkört. A Bizottság e végrehajtási hatáskör alapján fogadta el a megtámadott határozatot.
53
Amint kiderül a megtámadott határozat indokolásának pontjaiból, valamint a leíró mellékletből, a projektnek hozzá kell járulnia a Fülöp-szigeteki Köztársaságnak a biztonság javítására és a határigazgatás fejlesztésére irányuló törekvéseihez, a terrorizmus és a nemzetközi bűnözés elleni küzdelemre vonatkozó 1373. sz. határozatnak megfelelően.
54
E célból a projekt a határigazgatás alá tartozó négy területen – vagyis az igazgatási módszerek optimalizálása, az informatikai rendszer létrehozása, a személyazonosító okmányok ellenőrzése, valamint az érintett személyzet képzése – történő konkrét intézkedések végrehajtására irányul.
55
A Parlament keresetéről való döntés végett ezért meg kell határozni, hogy a terrorizmus és a nemzetközi bűnözés elleni küzdelemre vonatkozó megtámadott határozat által elérni kívánt célkitűzés a 443/92 rendelet hatálya alá tartozik-e.
56
Természetesen az EU-Szerződés által beillesztett és a fejlődő országokkal való együttműködésről szóló EK 177–EK 181. cikk nemcsak ezen országok fenntartható gazdasági és szociális fejlődésére, a világgazdaságba való harmonikus és progresszív beilleszkedésükre, valamint a szegénység elleni küzdelemre vonatkoznak, hanem a demokrácia és a jogállamiság fejlődésére és megerősítésére, valamint az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartására az Egyesült Nemzetek és más nemzetközi szervezetek keretein belül vállalt kötelezettségek betartása mellett.
57
Mi több, a Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői, az Európai Parlament és a Bizottság által az Európai Unió fejlesztési politikájáról elfogadott együttes nyilatkozatából („Az európai konszenzus”) (HL 2006. C 46., 1. o.) következik, hogy a fenntartható fejlődés és a szegénység felszámolása nem lehetséges béke és biztonság nélkül, és hogy az új közösségi fejlesztési politika célkitűzései szükségképpen a demokrácia és az emberi jogok tiszteletben tartásával érhetők el.
58
A közösségi jogalkotó a 443/92 rendeletnek a fejlesztési együttműködés finanszírozási eszközének létrehozásáról szóló, 2006. december 18-i 1905/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL L 378., 41. o.) történő hatályon kívül helyezésekor a fejlesztési politika keretének annak hatékonysága javítása érdekében történő megerősítéséről is döntött. Ez alapján a Stabilitási Eszköz létrehozásáról szóló, 2006. november 15-i 1717/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 327., 1. o.) a külső segítségnyújtást kiegészítő közösségi támogatást vezet be, amely különösen az érintett államok sebezhetősége terén a megelőzéshez járul hozzá. Ez utóbbi rendelet (6) preambulumbekezdésének megfelelően figyelembe kell venni a terrorizmus leküzdéséről szóló 2004. március 25-i európai tanácsi nyilatkozatot, amely a terrorizmus elleni küzdelemre vonatkozó céloknak a külső támogatási programokba való integrálására hív fel. Az említett rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának értelmében a Bizottság jogosult a pénzügyi és műszaki segítségnyújtás, valamint a gazdasági együttműködés irányítására a terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni küzdelemben részt vevő hatóságok hatáskörének megerősítése területén, elsőbbséget biztosítva a terrorizmus elleni, pénzügyi, vámügyi és bevándorlási jogalkotás fejlesztéséhez és erősítéséhez.
59
Tény az is, hogy a 443/92 rendelet nem tartalmaz semmilyen kifejezett említést a terrorizmus és a nemzetközi bűnözés elleni küzdelemre vonatkozóan. E tekintetben ki kell emelni, hogy a Bizottság által 2002-ben előterjesztett, a 443/92 rendelet módosítására és többek között a terrorizmus elleni küzdelemnek az említett rendelet hatálya alá rendelésére irányuló (2002. július 2-i COM 2002/0340 végleges) javaslat elbukott.
60
A Bizottság mégis úgy véli, hogy a megtámadott határozatot jogszerűen lehetett elfogadni a 443/92 rendelet alapján, mivel a projekt közvetlenül járul hozzá az érintett ország intézményi kapacitásai erősítéséhez, és mivel e tevékenységi terület kifejezetten szerepel mind e rendeletnek a pénzügyi és műszaki segítségnyújtásra vonatkozó 5. és 6. cikkében, mind ugyanezen rendelet gazdasági együttműködésre vonatkozó 7. és 8. cikkében.
61
E tekintetben, ami a pénzügyi és műszaki segítségnyújtást illeti, a 443/92 rendelet 5. cikkéből az következik, hogy a fejlődő országok nemzeti intézményeinek támogatása nem önmagában vett cél, hanem eszköz a fejlesztési politikák és projektek irányítására vonatkozó kapacitásuk erősítése érdekében azokon a területeken, amelyeknek e rendelet különös jelentőséget tulajdonít, vagyis többek között a vidékfejlesztés és élelmezésbiztonság, környezetvédelem, kábítószer elleni küzdelem, kulturális dimenzió, gyermekvédelem és a demográfiai kérdések területén. Ugyanakkor a határigazgatással megbízott hatóságok közigazgatási kapacitásainak a terrorizmus és a nemzetközi bűnözés elleni küzdelem érdekében történő erősítése nem tekinthető az említett rendelet által érintett valamelyik intézkedési terület alá tartozónak.
62
Ami a 443/92 rendelet 6. cikkét illeti, amennyiben az sajátos területeken és esetekben – így többek között a közigazgatási szervek intézményi erősítése vonatkozásában – kiterjeszti az 5. cikkben említett pénzügyi és műszaki segítségnyújtást az aránylag fejlettebb ALA fejlődő országokra, e rendelet 1. cikkének harmadik mondatából az következik, hogy a támogatásnak hozzá kell járulnia az e rendelkezésben felsorolt célkitűzések megerősítéséhez. Következésképpen az ott előírt pénzügyi és műszaki segítségnyújtás vonatkozásában a 443/92 rendelet 6. cikkében említett intézményi erősítés sem jelent önmagában célt.
63
A Bizottság nem alapíthat érvet azon tényre sem, hogy a projekt a Fülöp-szigeteki Köztársaság belső stabilitásának és biztonságának fokozására irányul.
64
Igaz, hogy a határigazgatás elvben fokozhatja az érintett ország belső stabilitását és biztonságát, lehetővé téve többek között a fegyver- és kábítószer-kereskedelemre, valamint az emberkereskedelemre vonatkozó ellenőrzések fokozását, amely tevékenységek tagadhatatlanul súlyosan akadályozzák a gazdasági és szociális fejlődést. Meg kell azonban állapítani, hogy a 443/92 rendelet nemcsak hogy egyáltalán nem említi a belső stabilitást és biztonságot, de nincs egyetlen olyan utalás sem, amelyből arra lehetne következtetni, hogy e célkitűzéseket hallgatólagosan említi a fenti rendelet a (7) preambulumbekezdésében, amely az új prioritások között határozza meg a környezetvédelmet, a fejlődés emberi dimenzióját és a kölcsönösen érdekben álló gazdasági együttműködés.
65
A Bizottság hivatkozásaival ellentétben mellékes az, hogy a megtámadott határozathoz hasonló határozatokat a 443/92 rendelet alapján hozták, illetve hogy ez utóbbi magában foglal olyan területeket, mint a kábítószer elleni küzdelem, amelynek az érintett ország belső stabilitására és biztonságára való hatása a terrorizmus és a nemzetközi bűnözés elleni küzdelem hatásához hasonlítható. Egyrészt ugyanis a Bizottság végrehajtási hatáskörét minden egyes határozat jellegzetes körülményeinek figyelembevételével kell mérlegelni, amelyek a jelen esetben nem teszik lehetővé a megtámadott határozatnak a 443/92 rendelet 5. és 6. cikke alapján történő elfogadásának igazolását, másrészt pedig a terrorizmus és a nemzetközi bűnözés elleni küzdelemmel ellentétben a kábítószer elleni küzdelmet kifejezetten említi a fenti rendelet 5. és 6. cikke.
66
Ami a Bizottság által hivatkozott, a gazdasági együttműködés területén való intézményi erősítést illeti, a 443/92 rendelet 7. és 8. cikkéből következik, hogy a gazdasági együttműködésnek hozzá kell járulnia ahhoz, hogy a gazdasági, jogi, közigazgatási és szociális légkör kedvezőbb legyen a beruházás és a fejlődés számára. Mivel bármely együttműködési intézkedés – akár a finanszírozás révén – elvben hatással lehet az érintett ország gazdasági helyzetére, az intézményi erősítésre vonatkozó projektnek ahhoz, hogy a gazdasági együttműködés jogcímén támogatható legyen, a beruházás és a fejlődés erősítésére vonatkozó céljával fennálló közvetlen kapcsolat révén kell egyediesíthetőnek lennie.
67
A jelen esetben azonban, amint azt a főtanácsnok az indítványa 101. és 102. pontjában hangsúlyozza, a megtámadott határozat egyetlen eleme sem teszi lehetővé annak meghatározását, hogy a projekt által elérni kívánt célkitűzés mennyiben járulhat hozzá ahhoz, hogy ténylegesen kedvezőbbé tegye a környezetet a beruházás és a fejlődés számára.
68
Az előzőekből következik, hogy a megtámadott határozat a terrorizmus és a nemzetközi bűnözés elleni küzdelem terén olyan célkitűzést kíván elérni, amely túllépi a 443/92 rendelet által követett fejlesztési együttműködési politika kereteit, oly módon, hogy a Bizottság túllépte az említett rendelet 15. cikkében a Tanács által ráruházott végrehajtási hatásköröket.
69
A megtámadott határozatot tehát ezen ok miatt meg kell semmisíteni.
70
Ilyen körülmények között nem kell megvizsgálni a Parlament által a válaszban másodlagosan előadott, a Bizottságnak a projekt finanszírozásához szükséges kiadásokra történő kötelezettségvállalást illető hatáskör hiányára vonatkozó érvet.
A költségekről
71
Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a Parlament kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Az 69. cikk 4. §-a értelmében az Spanyol Királyság maga viseli saját költségeit.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1)
Az Európai Közösségek Bizottságának a Fülöp-szigeteki Köztársaság határainak biztonságára vonatkozó, az Európai Közösségek általános költségvetésének 19 10 02 sz. költségvetési jogcíméből finanszírozandó projekt (ASIA/2004/016-924. sz. Philippine Border Management Project) jóváhagyásáról szóló határozatát megsemmisíti.
2)
Az Európai Közösségek Bizottságát kötelezi a költségek viselésére.
3)
A Spanyol Királyság maga viseli saját költségeit.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: francia.