62004CC0366_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. W niniejszej sprawie do Trybunału wpłynął wniosek Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (niezależnej izby administracyjnej dla Salzburga) o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego wykładni art. 28 i 30 WE oraz dyrektywy Rady 93/43/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. w sprawie higieny środków spożywczych (zwanej dalej „dyrektywą”)(2) . Postępowanie przed sądem krajowym dotyczy wprowadzania do obrotu w Austrii różnego rodzaju gum do żucia bez opakowania, które są dopuszczone do swobodnej sprzedaży w Niemczech i Włoszech.
2. Sąd krajowy zwrócił się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 28–30 WE w związku z art. 7 dyrektywy Rady 93/43/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. w sprawie higieny środków spożywczych sprzeciwia się przepisowi krajowemu, który obowiązywał przed wejściem w życie tej dyrektywy, zgodnie z którym zabronione jest wystawianie na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów cukru?”.
II – Ramy prawne
A – Prawo wspólnotowe
3. Zgodnie z art. 28 WE ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między państwami członkowskimi.
4. Jednakże na podstawie art. 30 WE ograniczenia przywozowe uzasadnione między innymi względami ochrony zdrowia i życia ludzi, zwierząt i roślin są dopuszczalne, pod warunkiem że nie będą stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między państwami członkowskimi.
5. Motyw pierwszy preambuły dyrektywy stanowi, że:
„Swobodny przepływ środków spożywczych jest zasadniczym warunkiem wstępnym urzeczywistnienia rynku wewnętrznego; zasada ta dotyczy zaufania do standardów bezpieczeństwa środków spożywczych przeznaczonych do konsumpcji, znajdujących się w swobodnym obrocie, w szczególności do ich standardów higieny we wszystkich fazach przygotowania, przetwarzania, produkcji, pakowania, magazynowania, transportu, dystrybucji, obsługi i oferowania do sprzedaży lub zaopatrywania konsumenta”.
6. Zgodnie z motywem czwartym dyrektywy w celu ochrony zdrowia ludzkiego należy ujednolicić ogólne zasady higieny dotyczące przygotowania, przetwarzania, produkcji, pakowania, magazynowania, transportu, dystrybucji, obsługi i oferowania środków spożywczych do sprzedaży lub zaopatrywania konsumenta.
7. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy stanowi:
„Przygotowywanie, przetwarzanie, produkcja, pakowanie, magazynowanie, transport, dystrybucja, obsługa i oferowanie na sprzedaż lub dostarczanie środków spożywczych będą prowadzone w higieniczny sposób”.
8. Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy, przedsiębiorstwa działające w sektorze spożywczym określą każdy aspekt swojej działalności, który jest istotny dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego i zapewnią, że będą ustanawiane i wprowadzane w życie odpowiednie procedury bezpieczeństwa oraz że będą one przestrzegane i oceniane na podstawie zasad stosowanych w celu wprowadzenia systemu HACCP (Analiza Zagrożeń i Krytyczne Punkty Kontroli). Zasady te zostały wymienione w art. 3 ust. 2.
9. Artykuł 7 ust. 1 dyrektywy stanowi:
„Zgodnie z traktatem, państwa członkowskie mogą utrzymać, zmienić bądź wprowadzić krajowe przepisy dotyczące higieny, które są bardziej szczegółowe niż określone w niniejszej dyrektywie, pod warunkiem że te przepisy:
– nie są mniej surowe niż przepisy zawarte w załączniku,
– nie stanowią ograniczenia, przeszkody czy bariery dla handlu środkami spożywczymi wyprodukowanymi zgodnie z niniejszą dyrektywą”.
10. Rozdział III załącznika do dyrektywy wymienia wymagania dotyczące ruchomych i tymczasowych pomieszczeń (jak duże namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży), pomieszczeń używanych głównie jako prywatne domy mieszkalne, pomieszczeń używanych okazjonalnie w celach żywieniowych i automatów ulicznych.
„1. Pomieszczenia i automaty uliczne będą tak usytuowane, zaprojektowane i skonstruowane oraz utrzymywane w czystości i dobrym stanie i kondycji technicznej, aby uniknąć ryzyka zanieczyszczenia środków spożywczych i występowania szkodników, na tyle, na ile jest to przyjęte w praktyce [na ile jest to praktycznie możliwe].
2. W szczególności i w miarę potrzeby:
[…]
b) powierzchnie w kontakcie z żywnością muszą być w dobrym stanie, łatwe do czyszczenia i, w miarę potrzeby, dezynfekcji. Będzie to wymagać stosowania gładkich, zmywalnych, nietoksycznych materiałów, o ile podmioty gospodarcze działające w sektorze spożywczym nie przekonają właściwych władz, że inne użyte materiały są właściwe [chyba że podmioty gospodarcze działające w sektorze spożywczym będą w stanie wykazać właściwym władzom, że inne użyte materiały są właściwe];
[…]
d) należy zapewnić warunki do czyszczenia środków spożywczych;
[…]
h) środki spożywcze muszą być tak umieszczone, aby unikać, na tyle, na ile jest to rozsądnie praktykowane [na ile jest to praktycznie możliwe], ryzyka zanieczyszczenia”.
11. Punkt 3 rozdziału IX załącznika stanowi, że:
„Wszelka żywność, która jest poddawana obróbce, magazynowana, pakowana, wystawiana na sprzedaż i transportowana, musi być chroniona przed jakimkolwiek zanieczyszczeniem mogącym uczynić ją nienadającą się do spożycia przez ludzi, szkodliwą dla zdrowia lub zanieczyszczoną w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana. W szczególności żywność musi być tak przechowywana i chroniona, aby zminimalizować jakiekolwiek ryzyko jej zanieczyszczenia. Muszą istnieć odpowiednie procedury, aby zapewnić kontrolę obecności [występowania] szkodników”.
B – Prawo krajowe
12. Przepisy dyrektywy 93/43 zostały transponowane do prawa austriackiego w drodze rozporządzenia dotyczącego higieny środków spożywczych (Lebensmittelhygieneverordnung) z dnia 3 lutego 1998 r.(3), w którym wymogi określone w dyrektywie zostały przejęte przy użyciu praktycznie takich samych sformułowań.
13. Artykuł 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczącego higieny słodyczy sprzedawanych z automatów ulicznych (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten) z dnia 10 lutego 1988 r. (zwanego dalej „rozporządzeniem o higienie słodyczy”) ma następujące brzmienie:
„1. Automaty uliczne do sprzedaży słodyczy w rozumieniu niniejszego rozporządzenia są automatami ulicznymi, które – gdy włoży się do nich pewną sumę pieniędzy – wydają słodycze wytwarzane przy użyciu cukru lub przy użyciu produktów będących substytutami cukru. Słodycze te podawane są z zamkniętego pojemnika poprzez kanał dystrybucji i wylot podajnika.
2. Automaty uliczne do słodyczy powinny być ustawione w taki sposób, że nie będą poddane bezpośredniemu nasłonecznieniu. W celu uniknięcia jakiegokolwiek zabrudzenia, wylot podajnika powinien być zabezpieczony przed niepogodą”.
14. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy:
„Zabrania się wystawiania na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytwarzanych przy użyciu cukru lub substytutów cukru”.
III – Stan faktyczny i przebieg postępowania
15. Burmistrz miasta Salzburg wydał skierowane do G. Schwarza (dalej zwanego „odwołującym”) decyzje administracyjne o charakterze karnym ze względu na wielokrotne naruszenie art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy poprzez prowadzenie sprzedaży z automatów ulicznych posiadających podajnik, kilku rodzajów gum do żucia bez opakowania. G. Schwartz wniósł od tych decyzji odwołanie do Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg. W odwołaniu podniósł, że rozporządzenie o higienie słodyczy, a w szczególności jego art. 2, jest niezgodne z postanowieniami traktatu dotyczącymi swobodnego przepływu towarów oraz z dyrektywą 93/43.
16. Przedmiotowy towar pochodzi z Kanady, odwołujący sprowadza go do Austrii przez Niemcy. Towar ten został wyprodukowany specjalnie dla celów sprzedaży w automatach ulicznych. Według odwołującego, który prowadzi działalność gospodarczą także w Niemczech i we Włoszech, tylko w Austrii istnieje wymóg, aby słodycze sprzedawane z automatów ulicznych były opakowane. Oznacza to, zdaniem odwołującego, że w stanie faktycznym takim jak w niniejszej sprawie, towary wyprodukowane za granicą, które przynajmniej w Niemczech i we Włoszech mogą być swobodnie sprzedawane z automatów ulicznych bez żadnego dodatkowego opakowania, na rynek austriacki musiałyby zostać specjalnie opakowane w folię. Odwołujący podkreśla, że zarówno towar, jak i sposób dystrybucji zostały zbadane zgodnie ze standardami HACCP i uznane za bezpieczne.
17. Sąd odwoławczy jest zdania, że co do zasady tego rodzaju ograniczenie w przywozie jest rzeczywiście zabronione. Jednak w postanowieniu odsyłającym, chociaż uważa wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym za niezbędne, wskazuje, że skłania się ku opinii, że kwestionowany przepis krajowy jest zgodny z prawem wspólnotowym. Według sądu odsyłającego przepis krajowy jest uzasadniony w świetle art. 30 WE, ponieważ ma na celu ochronę zdrowia ludzkiego poprzez zwiększenie bezpieczeństwa artykułów spożywczych. Sąd ten twierdzi, że ochrona taka nie mogłaby być zapewniona przy zastosowaniu mniej radykalnych środków. Artykuł 2 rozporządzenia o higienie słodyczy zmierza do osiągnięcia uzasadnionego celu, jakim jest wysoki poziom higieny żywności, nie tylko w chwili jej sprzedaży, ale aż do momentu konsumpcji, poprzez nakazanie sprzedaży słodyczy z automatów ulicznych wyłącznie w opakowaniach. Według sądu odsyłającego nie ma innej możliwości osiągnięcia takiego poziomu ochrony.
IV – Ocena
18. Celem pytania prejudycjalnego jest ustalenie, czy przepis krajowy zakazujący wystawiania na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów cukru bez opakowania jest niezgodny z art. 7 dyrektywy 93/43 oraz art. 28 i 30 WE. Sąd odsyłający jest zdania, że dyrektywa tylko w ograniczonym zakresie odnosi się do krajowego przepisu nakazującego pakowanie produktów i w związku z tym przepis ten musi być rozpatrywany w odniesieniu do prawa pierwotnego Wspólnoty zawartego w art. 28 i 30 WE.
19. Jeśli pogląd sądu odsyłającego jest słuszny, nadal możliwe jest odwołanie się do art. 30 WE lub do wymogów nadrzędnych. Jednak uzasadnienie względami interesu publicznego na podstawie art. 30 lub wymogów nadrzędnych jest wykluczone w sytuacji, gdy dyrektywy wspólnotowe przewidują harmonizację środków niezbędnych do osiągnięcia określonego celu(4) . W takim przypadku środki ochronne muszą mieścić się w ramach zakreślonych przez dyrektywę harmonizującą. Dlatego też w niniejszej sprawie należy ustalić, czy powołane przepisy prawa wtórnego znajdują zastosowanie oraz czy przewidują harmonizację środków w odniesieniu do postaci, w jakiej towar oferowany jest do sprzedaży.
20. Z preambuły dyrektywy wynika również jasno, że jej celem jest zapewnienie swobodnego przepływu środków spożywczych i ochrona zdrowia ludzkiego. Dla osiągnięcia tego celu dyrektywa przewiduje harmonizację higieny żywności we wszystkich fazach przygotowania, przetwarzania, produkcji, pakowania, magazynowania, transportu, dystrybucji, obsługi i oferowania do sprzedaży lub zaopatrywania konsumenta. Aby towary, o których mowa, mogły zostać wprowadzone do swobodnego obrotu na terenie Wspólnoty, muszą spełniać ustanowione w dyrektywie wymogi dotyczące higieny żywności, których celem jest ochrona zdrowia ludzkiego. To unormowanie dyrektywy ma na celu, aby towary wyprodukowane w zgodzie ze standardami Wspólnoty, spełniające podstawowe wymogi dyrektywy, mogły zostać wprowadzone do swobodnego obrotu na wspólnym rynku.
21. Dyrektywa odpowiedzialnością za zachowanie wewnętrznej higieny obarcza sam sektor spożywczy. Przedsiębiorstwa działające w sektorze spożywczym muszą zapewnić, aby na rynek wprowadzane były tylko takie środki spożywcze, które nie są niebezpieczne dla zdrowia. W tym celu przedsiębiorstwa muszą dbać o spełnienie wymagań wymienionych w załączniku do dyrektywy. Ponadto przedsiębiorstwa powinny wprowadzić procedury bezpieczeństwa oparte na zasadach HACCP. Wreszcie powinny one korzystać z wytycznych dobrej praktyki higieny po to, aby spełnić wymogi dyrektywy dotyczące higieny. Kontrola w zakresie przestrzegania tych przepisów należy do właściwych władz krajowych.
22. Załącznik do dyrektywy zawiera listę ogólnych wymagań dotyczących higieny żywności. Rozdział III załącznika wymienia między innymi wymogi dotyczące automatów ulicznych. Automaty uliczne muszą być tak usytuowane, zaprojektowane i skonstruowane oraz utrzymywane w czystości i dobrym stanie i kondycji technicznej, aby uniknąć ryzyka zanieczyszczenia środków spożywczych i występowania szkodników, na tyle, na ile jest to praktycznie możliwe. Ponadto rozdział IX pkt 3 załącznika stanowi, że żywność musi być chroniona przed jakimkolwiek zanieczyszczeniem mogącym uczynić ją nienadającą się do spożycia przez ludzi lub szkodliwą dla zdrowia. Te ogólne przepisy mogą zostać uzupełnione i poparte przez bardziej szczegółowe wspólnotowe zasady dotyczące higieny żywności(5) . Ponadto zasady higieny mogą wprowadzać przedsiębiorstwa sektora spożywczego i przedstawiciele innych zainteresowanych stron(6) .
23. Artykuł 7 ust. 1 dyrektywy dopuszcza utrzymanie, zmianę bądź wprowadzenie przez państwa członkowskie bardziej szczegółowych przepisów dotyczących higieny, pod warunkiem że przepisy te będą respektować ramy wyraźnie określone przez dyrektywę. Ramy te mają postać dwóch przesłanek, które muszą zostać spełnione kumulatywnie: i) bardziej szczegółowe przepisy krajowe nie mogą być mniej surowe niż przepisy zawarte w załączniku i ii) nie mogą stanowić ograniczenia, przeszkody czy bariery dla handlu środkami spożywczymi wyprodukowanymi zgodnie z dyrektywą. Jaki jest zatem zakres uprawnień dyskrecjonalnych pozostawionych władzom krajowym przez prawodawstwo wspólnotowe?
24. Ze sformułowania drugiej z wymienionych przesłanek wynikają dwie możliwości. Państwa członkowskie mogą utrzymać bardziej szczegółowe przepisy dotyczące produkcji środków żywnościowych albo mogą one utrzymać bardziej szczegółowe przepisy dotyczące pozostałych faz, a więc przygotowania, przetwarzania, pakowania, magazynowania, transportu, dystrybucji, obsługi i oferowania do sprzedaży lub zaopatrywania konsumenta. W pierwszym przypadku państwo członkowskie może stosować i utrzymywać taki przepis, tylko wtedy, gdy nie stanowi on ograniczenia, przeszkody czy bariery dla handlu środkami spożywczymi wyprodukowanymi zgodnie z dyrektywą. Ze względu na to, że dyrektywa wyraźnie określa ramy takiego przepisu, art. 28 i 30 WE nie znajdują zastosowania w zakresie normowanym przez dyrektywę, a więc państwa członkowskie nie mogą powołać się na art. 30 WE.
25. W drugim przypadku państwo członkowskie może utrzymać bardziej szczegółowy przepis, jeśli nie jest on mniej surowy niż przepisy zawarte w Załączniku i nie jest sprzeczny z traktatem. W takich okolicznościach dyrektywa pozostawia otwartą możliwość skorzystania z uzasadnienia tego przepisu względami wskazanymi w art. 30 albo wymogami nadrzędnymi o znaczeniu dla interesu publicznego, uznawanymi w orzecznictwie Trybunału.
26. Sąd odsyłający przyjmuje, że towar będący przedmiotem niniejszego postępowania – guma do żucia w kulkach, a w szczególności sprzedaż takiej gumy do żucia z automatów ulicznych – mieści się w merytorycznym zakresie normowania dyrektywy. Z postanowienia odsyłającego nie wynikają dalsze szczegóły, koncentruje się ono przede wszystkim na uzasadnieniu kwestionowanego przepisu w oparciu o względy wymienione w art. 30 WE. Moim zdaniem przepis krajowy, o którym mowa, mieści się w zakresie normowania dyrektywy, a w szczególności dotyczą go wymogi zawarte w rozdziale IX pkt 3. Jednakże normuje on kwestie, które na podstawie dyrektywy nie zostały w pełni zharmonizowane, w tym wymogi dotyczące sposobu pakowania słodyczy sprzedawanych z automatów ulicznych. Wyżej wspomniany przepis dyrektywy ogranicza się do generalnej zasady, że wystawiana na sprzedaż żywność musi być chroniona przed zanieczyszczeniem. Z drugiej strony dyrektywa nie zawiera żadnych szczegółowych wymagań, dotyczących na przykład sposobu pakowania, które miałyby na celu ochronę przed zanieczyszczeniem.
27. Krajowy przepis zakazujący wystawiania na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów cukru stanowi wymaganie bardziej szczegółowe i bardziej surowe od wymagań zamieszczonych w załączniku do dyrektywy. Ponadto przepis krajowy dotyczy pakowania, a nie produkcji, środka spożywczego. Należy zatem zbadać jego zgodność z art. 28 i 30 WE.
28. Należy więc przede wszystkim ustalić, czy mamy do czynienia ze „sposobami sprzedaży” w rozumieniu wyroku w sprawie Keck i Mithouard(7) . Przepis krajowy będący przedmiotem postępowania wymaga, aby słodycze dystrybuowane z automatów ulicznych były opakowane. Oznacza to, że słodycze wprowadzone do obrotu gdzie indziej, zanim zostaną wystawione na sprzedaż do końcowego konsumenta w Austrii, muszą zostać opakowane, a więc muszą ulec zmianie.
29. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem obowiązek zmiany opakowań lub etykiet towarów importowanych wyklucza możliwość, by przepisy te dotyczyły sposobów sprzedaży(8) . Określenie „sposoby sprzedaży” powinno być zarezerwowane dla przepisów, które dotyczą ogólnych okoliczności sprzedaży towarów i ograniczają wolność prowadzenia działalności gospodarczej(9) . Nie odnosi się ono do przepisów, które dotyczą cech towarów lub ograniczają sprzedaż towarów posiadających określone cechy(10) .
30. Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, że zakaz wystawiania na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów cukru nie może być traktowany jako sposób sprzedaży w rozumieniu wyroku w sprawie Keck i Mithouard, a zatem powinien zostać zbadany w pełnym zakresie pod kątem zgodności z art. 28 i 30 WE(11) .
31. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału przeszkody w swobodnym przepływie towarów wynikające ze stosowania wymogów, jakie spełniać musi dany towar (takich jak wymagania co do opisu, kształtu, wymiarów, wagi, składu, wyglądu, etykiety lub opakowania), należy traktować jako środki o skutku równoważnym, zakazane przez art. 28 WE, nawet jeśli wymogi te odszoszą się do wszystkich towarów bez rozróżnienia, chyba że ich stosowanie może być uzasadnione celem leżącym w interesie publicznym oraz takim, któremu przysługuje pierwszeństwo przed zasadą swobodnego przepływu towarów(12) .
32. Szczególny wymóg dotyczący pakowania stwarza przeszkodę w obrocie, ponieważ słodycze wytworzone przy użyciu cukru lub substytutów cukru wprowadzone na rynek w innym kraju Wspólnoty, nie mogą być bez opakowania legalnie sprzedawane z automatów ulicznych konsumentom końcowym w Austrii. Wymaganie to rodzi dodatkowe koszty dla importera, co utrudnia i podraża przywóz. Tego rodzaju przepis jest zatem niezgodny z art. 28 WE.
33. Tego rodzaju przeszkoda może być uzasadniona jedynie względami interesu publicznego, o jakich mowa w art. 30 WE, jak na przykład ochrona zdrowia i życia ludzi, albo też wymogami nadrzędnymi związanymi na przykład z ochroną konsumenta. Musi ponadto być odpowiednia do zamierzonego celu oraz nie może być nieproporcjonalna(13) .
34. Przepis krajowy, będący przedmiotem niniejszego postępowania, ma zastosowanie do słodyczy sprzedawanych z automatów ulicznych niezależnie od miejsca ich pochodzenia. Oznacza to, że zastosowany środek może być usprawiedliwiony nie tylko względami ochrony zdrowia ludzkiego, ale także względami ochrony konsumenta. Jednakże z akt niniejszej sprawy wynika, że zakaz wystawiania słodyczy bez opakowania na sprzedaż z automatów ulicznych podyktowany jest wyłącznie względami ochrony zdrowia(14) . Dlatego też ograniczę moje rozważania do analizy art. 30 WE. Najważniejszym aspektem tej analizy jest stwierdzenie, czy przepis krajowy można uznać za proporcjonalny.
35. W odniesieniu do uzasadnienia spornego przepisu sąd odsyłający wskazał na stanowisko Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (austriackiej agencji zdrowia i bezpieczeństwa żywienia), organu odpowiedzialnego za badanie środków spożywczych, zgodnie z którym w przeszłości zdarzały się pojedyncze przypadki zepsucia nieopakowanych towarów w wyniku wilgoci lub wystąpienia owadów (mrówek) wewnątrz automatu ulicznego. Stwierdzono też przypadki roztopienia się i klejenia warstwy polewy cukrowej. Opakowanie produktów mogłoby zapobiec ich zepsuciu. Sąd odsyłający zwrócił także uwagę na możliwość zakażenia towarów w wyniku zanieczyszczenia wylotu podajnika zarodkami patogennymi i przeniesienia ich na towar pobrany przez następnego klienta. Istnieje także ryzyko przeniesienia na towar infekcji bakteryjnej z rąk klienta. Opakowanie towaru zmniejsza takie ryzyko, bowiem klient nie musi dotykać towaru gołymi rękami.
36. Możliwe, że niektóre wymogi dotyczące pakowania słodyczy sprzedawanych z automatów ulicznych służą ochronie zdrowia, skoro mają one na celu zapobieżenie psuciu się i zanieczyszczeniu towarów. Pozostaje jednak pytanie, czy taki wymóg, idący dalej niż wymogi dyrektywy 93/43, które muszą spełniać słodycze, jest skuteczny.
37. Dyrektywa wymienia przepisy odnoszące się do całego procesu produkcji i dystrybucji, ustala procedury kontroli przestrzegania tych przepisów i określa odpowiednie działania. Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy, przedsiębiorstwa działające w sektorze spożywczym zobowiązane są określić każdy aspekt swojej działalności, który jest istotny dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego i zapewnić, że odpowiednie procedury bezpieczeństwa będą ustanawiane, wprowadzane w życie, utrzymywane i oceniane na podstawie zasad stosowanych w celu wprowadzenia systemu HACCP. Pod tym względem dyrektywa zmierza do zapewnienia pełnej ochrony zdrowia ludzkiego.
38. Prawdą jest, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie są uprawnione do nałożenia bardziej szczegółowych wymogów dotyczących pakowania, mając na uwadze względy zdrowotne i higieniczne, ale ponieważ dyrektywa ma zapewniać pełną ochronę zdrowia, uprawnienie to jest bardzo ograniczone. Zatem tylko bardzo istotne przyczyny mogą usprawiedliwiać tego rodzaju bardziej szczegółowy środek krajowy. Państwo członkowskie musi więc wykazać, że regulacja taka jest rzeczywiście niezbędna.
39. Należy zatem postawić pytanie, czy oferowanie na sprzedaż nieopakowanych słodyczy z automatów ulicznych stanowi realne zagrożenie dla zdrowia. Ponieważ, przy założeniu właściwego stosowania się do wymogów zawartych w dyrektywie, środki żywnościowe, o których mowa, sprzedawane są w sposób rozsądny, jest to twierdzenie trudne do obrony.
40. Ze względu na to, że sąd odsyłający nie przedstawił żadnych wskazówek, z których wynikałoby, że słodycze sprzedawane bez opakowania z automatów ulicznych stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, ryzyko zanieczyszczenia wydaje się być hipotetyczne.
41. Podobnie należy odnieść się do ryzyka zepsucia się produktów. W odniesieniu do tej możliwości odwołujący wskazał, że reklamacje dotyczyły tylko sytuacji, gdy automat uliczny został uszkodzony w wyniku aktu wandalizmu. Jeśli to miałoby być przyczyną zepsucia się produktów, należałoby raczej podjąć starania, aby zapobiec temu zjawisku. Zakaz sprzedaży produktów, które w innych krajach Wspólnoty mogą być zgodnie z prawem sprzedawane bez opakowania z automatów ulicznych, nie jest właściwym środkiem ochrony, a ponadto ogranicza handel tymi towarami ponad niezbędną konieczność. Jeśli wilgoć i mrówki mogą przedostać się do wnętrza automatów ulicznych, które nie zostały uszkodzone w wyjątkowych okolicznościach, na przykład w wyniku wandalizmu, wydawałoby się bardziej na miejscu przyjąć regulacje dotyczące odpowiednich warunków technicznych dla automatów ulicznych niż narzucać szczególne wymagania dotyczące pakowania samych produktów.
42. Uważam zatem, że przepis krajowy zakazujący wystawiania na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów cukru jest niezgodny z art. 28 i 30 WE.
V – Wnioski
43. W świetle powyższych rozważań wyrażam opinię, że na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg Trybynał powinien udzielić następującej odpowiedzi:
Przepis krajowy wykraczający poza wymagania dyrektywy Rady 93/43/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. w sprawie higieny środków spożywczych, na podstawie którego zabronione jest wystawianie na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów cukru, stanowi środek o skutku równoważnym wobec ograniczeń ilościowych w przywozie w rozumieniu art. 28 WE i nie może być uzasadniony względami ochrony zdrowia ludzkiego w oparciu o art. 30 WE.
(1) .
(2)  –	Dz.U. L 175, str. 1.
(3)  –	BGBl. II, 31/1998, w wersji opublikowanej w BGBl. II, 33/1999.
(4)  –	Wyrok z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C‑5/94 Hedley Lomas, Rec. str. I‑2553, pkt 18. Zobacz także wyrok z dnia 19 marca 1998 r. w sprawie C‑1/96 Compassion in World Farming, Rec. str. I‑1251, pkt 47.
(5)  –	Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy.
(6)  –	Artykuł 5 ust. 2 dyrektywy.
(7)  –	Wyrok z dnia 24 listopada 1993 r. w sprawach połączonych C‑267/91 i C‑268/91, Rec. str. I‑6097.
(8)  –	Zobacz wyrok z dnia 3 czerwca 1999 r. w sprawie C‑33/97 Colim, Rec. str. I‑3175, pkt 37, i wyrok z dnia 16 stycznia 2003 r. w sprawie C‑12/00 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑459, pkt 76.
(9)  –	Wyrok z dnia 29 czerwca 1995 r. w sprawie C‑391/92 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I‑1621, pkt 15.
(10)  –	Zobacz także moją opinię z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie C‑239/02 Douwe Egberts, Rec. str. I‑0000, pkt 72.
(11)  –	W wyroku z dnia 18 września 2003 r. w sprawie C‑416/00 Morellato, Rec. str. I‑9343, Trybunał rzeczywiście pozostawił otwartą możliwość uznania w pewnych okolicznościach wymogu pakowania w opakowania chleba, jako sposobu sprzedaży. Jednak szczególne okoliczności sprawy i bardzo surowe wymagania określone przez Trybunał wyłączają możliwość zastosowania tamtego wyroku do niniejszej sprawy.
(12)  –	Wyrok z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe‑Zentral, Rec. str. 649.
(13)  –	Zobacz w związku z tym wyrok z dnia 9 lipca 1997 r. w sprawach połączonych od C‑34/95 do C‑36/95 De Agostini i TV‑Shop, Rec. str. I‑3843, pkt 45.
(14)  –	Tak przynajmniej wywnioskowałem z postanowienia odsyłającego. W niniejszej sprawie rząd austriacki nie złożył żadnych uwag, a więc nie wyjaśnił, jakimi względami uzasadniony jest sporny przepis.