62023TO0244
ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (четвърти състав)
26 октомври 2023 година (
*1
)
„Иск за установяване на неправомерно бездействие — Институционално право — Пълно прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Румъния — Задължение за приемане на решение по член 4 от Протокола относно условията и договореностите за приемането на Република България и на Румъния в Европейския съюз — Качество на привилегирован ищец — Иск, явно лишен от всякакво правно основание“
По дело T‑244/23,
Eugen Tomac, с местожителство в Брюксел (Белгия), представляван от R. Duta, адвокат,
жалбоподател,
срещу
Съвет на Европейския съюз,
ответник,
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав),
състоящ се от: R. da Silva Passos (докладчик), председател, S. Gervasoni и I. Reine, съдии,
секретар: V. Di Bucci,
постанови
Определение
1
С иска си на основание член 265 ДФЕС ищецът Eugen Tomac по същество иска от Общия съд, от една страна, да установи, че Съветът на Европейския съюз неправомерно не е предприел действия, за да вземе решение за пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Румъния, и от друга страна, за да му признае качеството на привилегирован ищец и по този начин да му предостави всички права, правни основания, искове и жалби в този контекст.
Обстоятелствата по спора
2
Достиженията на правото от Шенген, така както са посочени в член 1, препращащ към приложение А към Решение 1999/435/ЕО на Съвета от 20 май 1999 година относно определението на достиженията на правото от Шенген с цел установяване, в съответствие с разпоредби от Договора за създаване на Европейската общност и Договора за Европейския съюз, на правното основание на всяка от разпоредбите или решенията, които съставляват достиженията на правото от Шенген (ОВ L 176, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 91), са съвкупност от правни норми за постепенното премахване на контрола по общите граници в рамките на държавите — членки на Шенгенското пространство.
3
Договорът от Амстердам добавя към Договора за ЕС и Договора за ЕО Протокол за интегриране на достиженията на правото от Шенген в правната рамка на Европейския съюз (ОВ C 340, 1997 г., стр. 93). Впоследствие приложеният към Договора за ЕС (ОВ C 115, 2008 г., стр. 290) Протокол (№ 19) относно достиженията на правото от Шенген, включени в рамките на Европейския съюз, е приложен към Договора от Лисабон (ОВ C 83, 2010 г., стр. 290).
4
По-специално, що се отнася до Румъния, член 4, параграфи 1 и 2 от Протокола относно условията и договореностите за приемането на Република България и на Румъния в Европейския съюз (ОВ L 157, 2005 г., стр. 29, наричан по-нататък „Протоколът към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза“) към Акта относно условията за присъединяване на Република България и Румъния и промените в Учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 157, 2005 г., стр. 203) предвижда:
„1.   Разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, […] интегрирани в рамките на Европейския съюз и актовете, които се основават на тях, или които по друг начин са свързани с тях и са изброени в приложение II, както и всички бъдещи такива актове, приети преди датата на присъединяване, са задължителни и се прилагат в [Република] България и Румъния от датата на присъединяването.
2.   Разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, интегрирани в рамките на Европейския съюз и актовете, на които се основават или които по друг начин са свързани с тях, но които не са посочени в параграф 1, макар да са задължителни за [Република] България и Румъния от датата на присъединяването, се прилагат във всяка една от тези държави само по силата на европейско решение на Съвета, което поражда такова действие, след проверка в съответствие с приложимите процедури за оценка по Шенген, че необходимите условия за прилагането на всички части от съответните достижения на правото на ЕС са спазени в тази държава.
Съветът, след консултации с Европейския парламент, взема решение с единодушие на своите членове, представляващи правителствата на държавите членки, по отношение на които разпоредбите, посочени в настоящия параграф, вече са влезли в сила, и на представителя на правителството на държавата членка, по отношение на която тези разпоредби предстои да влязат в сила. […]“.
5
След присъединяването си към Съюза на 1 януари 2007 г. в периода 2009—2011 г. Румъния предприема редица действия в рамките на процедурите за оценка по Шенген с цел да изпълни критериите, необходими за пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген.
6
На 29 септември 2010 г. и на 8 юли 2011 г. председателството на Съвета изготвя, съответно изменя, първи проект за решение на Съвета относно пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Република България и в Румъния, а именно проект № 14142/10, впоследствие проект № 14142/1/10 (наричан по-нататък „проект № 14142/10“).
7
С резолюция от 8 юни 2011 г. относно проект № 14142/10 (ОВ СЕ 380, 2012 г., стр. 160) Парламентът изразява становище в подкрепа на този проект.
8
В заключение от 9 юни 2011 г. относно приключването на процеса на оценка на степента на готовност на Румъния за прилагане на всички разпоредби на достиженията на правото от Шенген (9166/3/11 REV 3) съставът „Оценка на Шенген“ от работната група „Шенгенски въпроси“ на Съвета взема под внимание приключването на процедурите за оценка по Шенген по отношение на Румъния. Като отбелязва, че Румъния е изпълнила условията във всички области на достиженията на правото от Шенген, групата стига до извода, че Съветът може да вземе решение по член 4, параграф 2 от Протокола към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза.
9
Макар на 24 юни 2011 г. да е договорено, че решението относно присъединяването на Румъния към Шенгенското пространство трябва да бъде взето най-късно през септември 2011 г., на заседанието от 22 септември 2011 г. Съветът въпреки това отлага гласуването на това решение.
10
С резолюция от 13 октомври 2011 г. относно присъединяването на България и Румъния към Шенген (ОВ СЕ 94, 2013 г., стр. 13) Парламентът потвърждава подкрепата си за присъединяването на Румъния към Шенгенското пространство. Той приканва Съвета да предприеме необходимите мерки за тази цел.
11
Проект № 14302/3/11 за решение на Съвета от 7 декември 2011 г., изготвен от председателството на Съвета, не е гласуван от Съвета на заседанието на 9 декември 2011 г.
12
С резолюция от 11 декември 2018 г. относно пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в България и Румъния: премахване на проверките по вътрешните сухопътни, морски и въздушни граници (ОВ C 388, 2020 г., стр. 18) Парламентът приканва Съвета, от една страна, да представи във възможно най-кратък срок нов проект за решение относно пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Румъния въз основа на проект № 14142/10, и от друга страна, посредством приемането на единен правен акт да вземе незабавно решение за премахване на проверките по вътрешните граници.
13
Впоследствие в първо съобщение до Европейския парламент и до Съвета от 2 юни 2021 г., озаглавено „Стратегия за напълно функциониращо и устойчиво Шенгенско пространство“ (COM(2021) 277 final), а след това във второ съобщение до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите от 24 май 2022 г., озаглавено „Доклад за състоянието на Шенген за 2022 г.“ (COM(2022) 0301 final), Европейската комисия потвърждава, че Румъния отговаря на необходимите условия, за да бъдат признати за приложими в тази държава разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, и приканва Съвета да предприеме необходимите мерки за тази цел.
14
С резолюция от 18 октомври 2022 г. относно присъединяването на Румъния и България към Шенгенското пространство (ОВ C 149, 2023 г., стр. 11) Парламентът отново призовава Съвета да направи всичко необходимо, за да приеме решение относно пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Румъния до края на 2022 г.
15
Експертен доклад от 21 октомври 2022 г., изготвен под ръководството на Комисията в рамките на мисия за доброволно информиране в България и Румъния относно прилагането на достиженията на правото от Шенген и на неговото развитие след 2011 г. (13906/22), потвърждава изводите от приключилите през 2011 г. процедури за оценка. В доклада се посочва също, че Румъния е приложила достиженията на правото на ЕС и неговите инструменти и дори е засилила тяхното прилагане във всички области. В съобщение до Европейския парламент и до Съвета от 16 ноември 2022 г., озаглавено „Засилване на Шенгенското пространство чрез пълноценното участие на България, Румъния и Хърватия в пространството без контрол по вътрешните граници“ (COM(2022) 636 final), Комисията подновява поканата си до Съвета да приеме решение за присъединяването на Румъния към Шенгенското пространство.
16
На 29 ноември 2022 г. на основание член 4, параграф 2 от Протокола към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза председателството на Съвета изготвя проект № 15218/22 за решение на Съвета относно пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Република България и Румъния (наричан по-нататък „проект № 15218/22“).
17
На 8 декември 2022 г. Съветът заседава в състав „Правосъдие и вътрешни работи“ (ПВР), за да се произнесе, в рамките на правомощията за политическо управление на Шенгенското пространство (тоест на Шенгенския съвет) и за незаконодателни дейности, по проект № 15218/22, включен в точка 3, буква а) от дневния ред на заседанието, която точка е предвиждала, че може да се поиска гласуване с оглед на евентуално приемане на решение. На това заседание, поради липсата на единодушие на представителите на правителствата на държавите членки по отношение на проект № 15218/22, този проект не е приет.
18
Ищецът е член на ЕП с румънско гражданство.
19
С електронно съобщение от 15 декември 2022 г. ищецът иска от генералния директор на ГД „ПВР“ при Генералния секретариат на Съвета, ако е възможно, да му предостави резултатите от гласуването относно пълното прилагане на достиженията на правото от Шенген в Румъния, включено в дневния ред на заседанието на Съвета на 8 декември 2022 г., както и протокола от това заседание или свързания с него доклад.
20
С електронно съобщение от 16 декември 2022 г. генералният директор на ГД „ПВР“ при Генералния секретариат на Съвета отговаря на ищеца, че по време на това заседание проект № 15218/22 действително не е бил приет и че в съответствие с членове 8 и 9 от Процедурния правилник на Съвета, доколкото става въпрос за разисквания по незаконодателен акт, които не са открити за обществеността, резултатите от гласуването не се оповестяват. Той добавя, че протоколът относно тази процедура също не е публично оповестен.
21
На 6 февруари 2023 г. на основание член 263 ДФЕС ищецът подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на „решението“ на Съвета от 8 декември 2022 г., с което не е приет проект № 15218/22. По тази жалба е образувано дело, заведено под номер T‑48/23.
22
С писмо от 6 февруари 2023 г. ищецът препраща на министър, член на състава „ПВР“ на Съвета, адресирана до Съвета покана на основание член 265, втора алинея ДФЕС, за предприемане на действия за приемането на решение относно пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Румъния, в съответствие с член 4, параграф 2 от Протокола към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза. В подкрепа на това искане той излага по същество същите предхождащи спора обстоятелства и същите доводи като тези, съдържащи се в жалбата му за отмяна, по която е образувано дело T‑48/23. В това отношение той по-специално се позовава на нарушение на принципите на равенство, недопускане на дискриминация и лоялно сътрудничество между държавите членки. Освен това той добавя, че „доколкото е [било] установено, че Румъния отговаря на условията по процедурата за оценка, нейното включване не може да бъде отхвърлено под претекста за необоснованото противопоставяне на една-единствена […] държава членка“ и че Съветът „[би трябвало] да пренебрегне явно необосновано противопоставяне по смисъла по-специално на член 4 от Протокола [към Акта] за присъединяване на Румъния към Съюза“.
23
С писмо от 13 април 2023 г. генералният директор „Обща и институционална политика“ (ОИП) на Съвета отговаря на ищеца. Той му припомня условието за единодушие, предвидено в член 4, параграф 2 от Протокола към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза, чието спазване е необходимо за приемането на решение по смисъла на този член. След това той посочва, че проект № 15218/22 не е получил единодушната подкрепа на представителите на съответните държави членки на заседанията от 8 и 9 декември 2022 г. и че вследствие на това преговорите относно пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Румъния продължават, за да се постигне изискваното от Акта за присъединяване на Румъния към Съюза единодушие.
Искания на ищеца
24
По същество ищецът иска от Общия съд:
–
да установи неправомерното въздържане на Съвета да предприеме каквито и да било действия, за да вземе решение за пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Румъния съгласно член 4, параграф 2 от Протокола към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза,
–
да му признае качеството на привилегирован ищец и по този начин да му предостави всички права, правни основания, искове и жалби в този контекст,
–
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
От правна страна
25
Съгласно член 126 от Процедурния правилник на Общия съд, когато искът е явно лишен от всякакво правно основание, Общият съд може във всеки един момент, без да провежда докрай производството, да реши да се произнесе с мотивирано определение.
26
В настоящия случай Общият съд счита, че разполага с достатъчно данни от материалите по преписката и в съответствие с посочената разпоредба решава да се произнесе, без да провежда докрай производството.
27
Съгласно член 265 ДФЕС:
„В случай че в нарушение на Договорите [институция, орган, служба или агенция на Съюза] бездейства[…], държавите членки и другите институции на Съюза могат да сезират Съда на Европейския съюз с цел установяване на това нарушение. […]
[Искът за установяване на неправомерно бездействие] е допустим само ако съответната институция, орган, служба или агенция преди това е поканена да действа. Ако след изтичане на срок от два месеца от тази покана съответната институция, орган, служба или агенция не се е произнесла, искът може да бъде заведен в нов двумесечен срок.
Всяко физическо или юридическо лице може да сезира Съда съгласно условията, определени в предходните алинеи, за да подаде иск относно пропускането, от страна на дадена институция или даден орган, служба или агенция на Съюза да адресира до него даден акт, с изключение на препоръка или становище“.
28
Важно е най-напред да се припомни, че съгласно съдебната практика искът за установяване на неправомерно бездействие е обусловен от наличието на задължение за действие в тежест на съответната институция, поради което твърдяното бездействие противоречи на Договора (определения от 6 юли 1998 г., Goldstein/Комисия, T‑286/97, EU:T:1998:150, т. 24, и от 6 септември 2011 г., Mugraby/Съвет и Комисия, T‑292/09, непубликувано, EU:T:2011:418, т. 34), и че физическо или юридическо лице може да сезира Съда на Съюза на основание член 265, трета алинея ДФЕС единствено с цел да се установи, че някоя от институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, в нарушение на Договора, не е приела акт, различен от препоръка или становище, на който това лице е потенциален адресат или който то би могло да оспори с жалба за отмяна (определение от 27 ноември 2012 г., H-Holding/Парламент, T‑672/11, непубликувано, EU:T:2012:628, т. 16).
29
Така, за да се произнесе по основателността на искането за установяване на неправомерно бездействие, Общият съд следва да провери дали към момента на поканата за действие, адресирана до съответната институция, орган, служба или агенция на Съюза по смисъла на член 265, втора алинея ДФЕС, тази институция, орган, служба или агенция е имала задължение да предприеме действия в насоката, указана от ищеца в поканата за действие (вж. в този смисъл определение от 17 юли 2020 г., Wagenknecht/Европейски съвет, T‑715/19, EU:T:2020:340, т. 34 и цитираната съдебна практика).
30
По този въпрос в случая следва да се отбележи, че в член 4 от Протокола към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза не е определен никакъв срок, след изтичането на който Съветът трябва да приеме решение по силата на този член или това решение трябва да се счита за прието (вж. т. 4 по-горе).
31
Освен това от структурата на посочения член, и по-специално от предвиденото в него гласуване, както и от установеното в него условие за единодушие следва, че представителите на правителствата на съответните държави членки не са длъжни да приемат при всякакви обстоятелства решение по смисъла на тази разпоредба, а напротив, в това отношение разполагат с дискреционно право на преценка, което изключва правото на частноправните субекти да изискват от тях, а следователно от Съвета, да се произнасят в определен смисъл при провеждане на разискванията по даден проект за решение (вж. в този смисъл и по аналогия решения от 14 февруари 1989 г., Star Fruit/Комисия_247/87, EU:C:1989:58, т. 11, и от 5 септември 2023 г., Парламент/Комисия (Освобождаване на гражданите на Съединените щати от изискване за виза), C‑137/21, EU:C:2023:625, т. 57—62].
32
В това отношение е важно да се подчертае, че генералният директор на ОИП на Съвета е посочил с основание в отговор на изпратената от ищеца покана за действие от 6 февруари 2023 г., че искането му за приемане на решение относно пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Румъния не може да бъде удовлетворено, без да се вземе предвид гласуването, при което проект № 15218/22 не е бил приет, доколкото Съветът не можел законосъобразно да пренебрегне липсата на единодушие сред представителите на съответните държави членки, без в противен случай да наруши условията, установени в член 4, параграф 2 от Протокола към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза. Така тази причина обосновавала неприемането на решение при спазване на тези условия и следователно продължаването на преговорите в това отношение (вж. т. 23 по-горе).
33
Вследствие на това трябва да се заключи, че към момента на поканата за предприемане на действия, отправена от ищеца до Съвета, тази институция е нямала задължение да приеме решение по член 4 от Протокола към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза. Напротив, Съветът е имал задачата да действа при спазване на условието за единодушие, изрично предвидено в член 4 от Протокола към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза.
34
Освен това следва да се отбележи, че предвид изготвянето от председателството на Съвета на проекти № 14142/10, № 14302/3/11 и № 15218/22, Съветът не се е въздържал, в рамките на своите правомощия, да предприеме, преди предявяването на иска, всички необходими действия за приемането на решение по смисъла на член 4 от Протокола към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза, както впоследствие е поискано по същество от ищеца.
35
Вследствие на това е очевидно, че като отказва да удовлетвори отправената от ищеца покана за действие и независимо от въпроса дали противопоставянето на държава членка на приемането на разглеждания проект би могло да наруши принципа на лоялно сътрудничество между държавите членки, Съветът при всички положения не е бездействал неправомерно с оглед на член 4 от Протокола към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза, който е част от първичното право наред с Договорите.
36
От това следва, че в случая не е налице неправомерно бездействие на Съвета по смисъла на член 265 ДФЕС. При това положение следва да се заключи, че първото искане, с което по същество се цели да се установи, че Съветът не е изпълнил задълженията си по член 4, параграф 2 от Протокола към Акта за присъединяване на Румъния към Съюза, трябва да се отхвърли като явно лишено от всякакво правно основание.
37
Освен това, що се отнася до второто искане, с което ищецът по същество иска да му бъде признато качеството на привилегирован ищец и по този начин да му бъдат предоставени всички права, правни основания, искове и жалби в този контекст, следва да се подчертае, че съгласно член 263, втора алинея ДФЕС качеството на привилегирован ищец или жалбоподател се признава само на държава членка, на Парламента, на Съвета и на Комисията. При тези условия в настоящия случай това качество не може да се предостави на ищеца.
38
Следователно второто искане също трябва да се отхвърли като явно лишено от всякакво правно основание.
39
С оглед на всички изложени по-горе съображения искът трябва да се отхвърли в неговата цялост като явно лишен от всякакво правно основание, без да е необходимо исковата молба да бъде връчена на Съвета.
По съдебните разноски
40
Тъй като настоящото определение е постановено, преди исковата молба да бъде връчена на Съвета и преди той да е направил съдебни разноски, достатъчно е да се постанови, че ищецът понася направените от него съдебни разноски в съответствие с член 133 от Процедурния правилник.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав)
определи:
1)
Отхвърля иска като явно лишен от всякакво правно основание.
2)
Eugen Tomac понася направените от него съдебни разноски.
Съставено в Люксембург на 26 октомври 2023 година.
Секретар
V. Di Bucci
Председател
R. da Silva Passos
(
*1
)	Език на производството: френски.