Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
DEANA SPIELMANNA
przedstawiona w dniu 23 października 2025 r.(1)
Sprawa C‑242/24 P
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec
Odwołanie – Pomoc państwa – Pomoc przyznana na mocy określonych przepisów niemieckiej ustawy w sprawie kogeneracji ciepła i energii elektrycznej – Uregulowania krajowe przewidujące obowiązek zaopatrywania się
przez operatorów systemu dystrybucyjnego u producentów energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii po cenie powiększonej o dopłatę wraz z ewentualną premią – Pojęcie „pomocy państwa” – Środki przyznane przy użyciu zasobów państwowych
Wprowadzenie
1.        W odwołaniu Komisja Europejska wnosi o uchylenie
wyroku
Sądu Unii Europejskiej z dnia 24 stycznia 2024 r.
Niemcy/Komisja (T‑409/21, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2024:34), w którym Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2021) 3918
final z dnia 3 czerwca 2021 r. w sprawie pomocy państwa SA.56826 (2020/N) – Niemcy – Reforma z 2020 r. systemu wspierania kogeneracji i pomocy państwa SA.53308 (2019/N) – Niemcy –
Zmiana systemu wspierania istniejących elektrociepłowni kogeneracyjnych wytwarzających ciepło i energię elektryczną [§ 13 Gesetz zur Neuregelung des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes (ustawy wprowadzającej nowe uregulowania w ustawie o kogeneracji ciepła i energii elektrycznej) z dnia 21 grudnia 2015 r. (BGBl. 2015 I, s. 2498, zwanej dalej „KWKG z 2016 r.”)] (zwanej dalej „sporną decyzją”), w której Komisja stwierdziła, że różne środki (zwane dalej „spornymi środkami”) mające na celu wspieranie produkcji energii elektrycznej w elektrociepłowniach kogeneracyjnych wytwarzających ciepło i energię elektryczną (combined heat and power, zwanych dalej „CHP”) stanowią pomoc państwa.
2.        W niniejszej sprawie zwrócono się do Trybunału o udzielenie wyjaśnień co do wykładni przesłanki dotyczącej „zasobów państwowych”, zapisanej w art. 107 ust. 1 TFUE. W szczególności Trybunał będzie miał okazję wypowiedzieć się w kwestii, czy zakres wyroku z dnia 13 marca 2001 r., PreussenElektra (C‑379/98, zwanego dalej „wyrokiem „PreussenElektra”, EU:C:2001:160) – który ustanawia kryterium prawne pozwalające wykluczyć zaangażowanie zasobów państwowych – należy rozumieć w sposób bardziej ścisły, niż sposób, który wynika z zaskarżonego wyroku.
Okoliczności powstania sporu, sporna decyzja i zaskarżony wyrok
3.        Okoliczności powstania sporu przedstawiono w pkt 2–26 zaskarżonego wyroku. Można je streścić następująco.
Sporne środki i ich finansowanie
4.        W dniach 28 stycznia 2019 r. i 23 września 2020 r. władze niemieckie powiadomiły Komisję o szeregu środków zmieniających KWKG z 2016 r., z których część była jeszcze przedmiotem zmian w grudniu 2020 r. Wszystkie te środki odpowiadają przepisom dotyczącym wspierania CHP obowiązującym od dnia 1 stycznia 2021 r. (zwanym dalej „KWKG z 2020 r.”), wraz z ostatnią zmianą dotyczącą ograniczenia wysokości opłaty na rzecz producentów wodoru przewidzianej w § 27 KWKG z 2020 r.
5.        Celem KWKG z 2020 r. jest w szczególności poprawa efektywności energetycznej oraz ochrony klimatu i środowiska poprzez zwiększenie produkcji netto energii elektrycznej CHP do 2025 r.
6.        W tym celu przewidziano w nim szereg środków wsparcia na rzecz: (i)produkcji energii elektrycznej przez nowo wybudowane, zmodernizowane i unowocześnione wysokosprawne elektrociepłownie CHP, (ii)energooszczędnych miejskich systemów ciepłowniczych i chłodniczych, (iii)
instalacji do magazynowania ciepła i chłodu oraz (iv)
wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnych istniejących elektrociepłowniach zasilanych gazem, w sektorze miejskich systemów ciepłowniczych (zwanych dalej łącznie „środkami wsparcia na rzecz CHP”), a także (v)
środek polegający na ograniczeniu wysokości opłaty na rzecz producentów wodoru.
7.        Środki te przybierają formę albo dopłaty – ewentualnie wraz z premią – którą dolicza się do przychodów ze sprzedaży po cenie rynkowej wytworzonej energii elektrycznej, albo – wyłącznie w przypadku wytwarzania gazów przemysłowych, w którym produkcja wodoru stanowi większość całkowitej wartości dodanej – ograniczenia kwoty opłaty, która może zostać odzyskana od producentów wodoru przez operatorów sieci.
8.        Wsparcie przyznaje się albo w drodze przetargów organizowanych przez krajowy organ regulacyjny, a mianowicie Bundesnetzagentur (federalną agencję ds. sieci, Niemcy, zwaną dalej „BNetzA”), albo bezpośrednio na podstawie KWKG z 2020 r. W tym ostatnim przypadku beneficjenci są automatycznie uprawnieni do otrzymania tego wsparcia, jeśli spełniają kryteria kwalifikowalności, co jest weryfikowane przez Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (federalny urząd gospodarki i kontroli eksportu, Niemcy, zwany dalej „BAFA”) na wniosek tych beneficjentów. Jeśli ci ostatni spełniają wszystkie kryteria, BAFA wydaje decyzję potwierdzającą ich kwalifikowalność.
9.        W niniejszej sprawie szczególne znaczenie ma mechanizm finansowania spornych środków, który Sąd określił jako obejmujący dwa poziomy.
10.      Na pierwszym poziomie dany operator systemu dystrybucyjnego lub przesyłowego jest prawnie zobowiązany do wypłaty operatorom elektrociepłowni CHP, instalacji do magazynowania oraz miejskich systemów ciepłowniczych i chłodniczych (zwanym dalej „operatorami elektrociepłowni CHP i innych instalacji związanych z CHP” lub „beneficjentami CHP”) przyłączonym do jego sieci kwot przewidzianych w KWKG z 2020 r., a beneficjenci ci są uprawnieni do ich otrzymania (zwanych dalej „dopłatą do ceny KWKG”).
11.      Aby każdemu operatorowi sieci można było zrekompensować dodatkowe obciążenie finansowe wynikające z jego obowiązków przewidzianych w KWKG z 2020 r., ustawa ta wprowadziła mechanizm, za pomocą którego obciążenie to jest rozdzielane w sposób sprawiedliwy między operatorów systemów (dystrybucyjnego lub przesyłowego) proporcjonalnie do zużycia energii przez odbiorców przyłączonych do ich sieci, a następnie rekompensowane za pomocą opłaty KWKG z 2020 r.
12.      I tak, w pierwszej kolejności, operatorzy systemów przesyłowych zwracają operatorom systemów dystrybucyjnych łączną kwotę, jaką ci ostatni wypłacili beneficjentom CHP. W drugiej kolejności operatorzy systemów przesyłowych obliczają łączną kwotę płatności, jakich
dokonali
całkowicie na rzecz operatorów systemów dystrybucyjnych i beneficjentów CHP. Ta łączna kwota jest następnie dzielona przez całkowite zużycie energii elektrycznej. Wynik odpowiada średniemu kosztowi kilowatogodziny (KWh) energii elektrycznej dla spornych środków (zwanemu dalej „opłatą KWKG”). Operatorzy systemów dystrybucyjnych są zobowiązani do uiszczania na rzecz operatorów systemów przesyłowych opłaty KWKG za każdą KWh energii elektrycznej, którą dystrybuowali do odbiorców końcowych.
13.      Wysokość opłaty KWKG jest obliczana corocznie przez operatorów systemów przesyłowych zgodnie z metodologią przewidzianą w KWKG z 2020 r. i pod kontrolą BAFA oraz BNetzA. Jest ona wyrażona jako jednolita cena za kWh zużytej energii elektrycznej, z zastrzeżeniem obniżonej stawki, z której korzystają niektóre kategorie użytkowników.
14.      Na drugim poziomie operatorzy sieci mają prawo, bez ustawowego obowiązku, do przerzucenia – przy obliczaniu opłat sieciowych, których żądają od swoich klientów, użytkowników końcowych energii elektrycznej – opłaty KWKG za każdą KWh energii elektrycznej dostarczanej w Niemczech za pośrednictwem sieci elektroenergetycznej. W drodze odstępstwa operatorzy systemów przesyłowych mają prawo żądać obniżonej opłaty KWKG od przedsiębiorstw energochłonnych, takich jak producenci wodoru.
15.      KWKG z 2020 r. przewiduje roczny limit budżetowy w wysokości 1,8 mld EUR dla spornych środków, a zatem dla łącznej opłaty KWKG.
Sporna decyzja
16.      W dniu 3 czerwca 2021 r. Komisja wydała sporną decyzję.
17.      W decyzji tej Komisja uznała sporne środki za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, stwierdzając, w szczególności, że były one finansowane przy użyciu zasobów państwowych. W szczególności w pkt 220 i 221 spornej decyzji, Komisja po pierwsze stwierdziła, że środki wsparcia na rzecz CHP były finansowane z przychodów z obowiązkowej opłaty de iure nałożonej przez państwo, którymi zarządza się i które rozdziela się zgodnie z przepisami prawa. Po drugie uznała, że środek dotyczący ograniczenia opłaty KWKG na rzecz producentów wodoru stanowił rezygnację z zasobów państwowych.
18.      Komisja stwierdziła jednak, że sporne środki są zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, w związku z czym postanowiła nie wnosić zastrzeżeń.
Zaskarżony wyrok
19.      Republika Federalna Niemiec wniosła do Sądu skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności spornej decyzji, podnosząc na poparcie skargi jedyny zarzut, dotyczący błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE w zakresie, w jakim Komisja stwierdziła, że przedsiębiorstwa, których dotyczą sporne środki, korzystały z pomocy przyznanej przy użyciu zasobów państwowych.
20.      W pkt 36 zaskarżonego wyroku, Sąd przypomniał orzecznictwo wynikające z wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r.
DOBELES HES(2)zgodnie z którym za zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE można uznać, po pierwsze, fundusze zasilane przez podatek lub inne obowiązkowe opłaty na podstawie ustawodawstwa krajowego (pierwsze kryterium), zarządzane i rozdzielane zgodnie z tym ustawodawstwem, po drugie zaś, kwoty pozostające stale
pod kontrolą publiczną, a zatem w dyspozycji właściwych władz krajowych (drugie kryterium). Te dwa kryteria stanowią alternatywne kryteria pojęcia „zasobów państwowych” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE(3).
21.      W pkt 41–118 zaskarżonego wyroku Sąd w pierwszej kolejności zbadał, czy środki wsparcia na rzecz CHP były finansowane przy użyciu zasobów państwowych, a następnie w pkt 119–126 tego wyroku zbadał, czy tak było w przypadku środka dotyczącego ograniczenia wysokości opłaty KWKG na rzecz producentów wodoru.
22.      Co się tyczy środków wsparcia na rzecz CHP, w pierwszej kolejności Sąd zbadał w pkt 56–90 zaskarżonego wyroku, czy opłata KWKG lub dopłata do ceny KWKG stanowią podatek lub inną obowiązkową opłatę w rozumieniu pierwszego kryterium. W drugiej kolejności w pkt 91–100 tego wyroku Sąd zbadał, czy kwoty tej opłaty lub tej dopłaty do ceny pozostawały pod stałą kontrolą publiczną w rozumieniu drugiego kryterium. W trzeciej kolejności w pkt 101–117 wspomnianego wyroku oddalił argumenty Komisji dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie orzecznictwa wynikającego z wyroku PreussenElektra.
23.      W odniesieniu do pierwszego kryterium, Sąd
w pierwszej kolejności stwierdził w pkt 67 zaskarżonego wyroku w szczególności, że obowiązkowe płatności dokonywane przez operatorów sieci na rzecz beneficjentów CHP, realizowane na „pierwszym poziomie” łańcucha dostaw, dokonywane są wyłącznie w ramach zgodnego z prawem przydziału funduszy, ponieważ te podmioty nimi zarządzające są prawnie zobowiązane do udzielania wsparcia finansowego na rzecz beneficjentów CHP. Natomiast nie są one źródłem żadnych wskazówek co do pochodzenia funduszy wykorzystywanych przez operatorów sieci. Zdaniem Sądu, uznanie, że te płatności stanowią podatek lub inną obowiązkową opłatę w rozumieniu właściwego orzecznictwa, sprowadza się do uznania, że finansowanie środków wsparcia na rzecz CHP pokrywa się z przyznaniem funduszy beneficjentom.
24.      Następnie w pkt 68–71 tego wyroku Sąd odróżnił sytuację rozpatrywaną w niniejszej sprawie, w której operatorzy sieci nie mają żadnego prawnego obowiązku przerzucenia opłaty KWKG na swoich klientów na drugim poziomie łańcucha dostaw, od sytuacji badanych w orzecznictwie przytoczonym przez Komisję na poparcie jej decyzji(4).
25.      Ponadto w pkt 71 i 72 wspomnianego wyroku Sąd uznał, że Komisja nie wyjaśniła, w jakim momencie i przez kogo realizowane jest zarządzanie funduszami.
26.      Wreszcie w pkt 73–77 tego wyroku Sąd wyjaśnił, że nie można twierdzić, iż państwo przywłaszcza sobie zasoby operatorów sieci, ponieważ ci ostatni niekoniecznie są ostatecznymi dłużnikami obciążenia finansowego, którego źródłem są środki wsparcia na rzecz CHP. Możliwość nałożenia przez operatorów systemu na klientów ciężaru tych środków wystarczyła bowiem, aby wykluczyć, że operatorzy ci są ostatecznymi dłużnikami tego obciążenia.
27.      W odniesieniu do drugiego kryterium, a mianowicie kontroli państwa nad omawianymi zasobami, Sąd stwierdził w pkt 93 zaskarżonego wyroku, że Komisja nie zbadała go jasno i wyraźnie w spornej decyzji, ponieważ
uznał, że dwa sporne kryteria są alternatywne.
28.      W każdym razie Sąd orzekł w pkt 98–100 tego wyroku, że to drugie kryterium nie zostało spełnione w niniejszej sprawie. Okoliczność, że wykorzystane fundusze ustawa przeznacza wyłącznie na wykonywanie niektórych zadań, wskazywała raczej – w braku jakiegokolwiek innego dowodu przeciwnego – że państwo nie było
właśnie w
stanie rozporządzać tymi funduszami, to znaczy, że państwo nie mogło decydować o ich przeznaczeniu innym niż przewidziane w ustawie.
29.      Co się tyczy orzecznictwa wynikającego z wyroku PreussenElektra, Sąd orzekł w pkt 101–117 zaskarżonego wyroku, że Komisja niesłusznie uznała, iż nie ma ono zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na to, że środki wsparcia na rzecz CHP nie stanowią „zwykłego regulowania cen” w rozumieniu tego wyroku. W tym celu Komisja powinna była bowiem ustalić, niezależnie od tego, czy środki wsparcia na rzecz CHP stanowiły środek „zwykłego regulowania cen”, że korzyść na rzecz beneficjentów CHP nie była przyznawana przez operatorów sieci, którzy są podmiotami prywatnymi, przy użyciu ich własnych zasobów finansowych, lecz że byli oni upoważnieni przez państwo do zarządzania zasobami państwowymi.
30.      Stwierdziwszy, że środki wsparcia CHP nie były finansowane z zasobów państwowych, Sąd wywiódł z tego w pkt 119–126 zaskarżonego wyroku, iż ograniczenie opłaty KWKG na rzecz producentów wodoru nie może być utożsamiane z rezygnacją z zasobów państwowych.
31.      Na podstawie tego uzasadnienia Sąd uwzględnił jedyny zarzut Republiki Federalnej Niemiec i stwierdził nieważność spornej decyzji.
Postępowanie i żądania stron przed Trybunałem
32.      W dniu 3 kwietnia 2024 r. Komisja wniosła odwołanie od zaskarżonego wyroku. Komisja wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej w pierwszej instancji jako bezzasadnej.
33.      Tytułem żądania ewentualnego wnosi ona do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w pierwszej instancji – w zakresie środków, o których mowa w motywie 198
lit. a)–d) spornej decyzji, a mianowicie środków wsparcia na rzecz CHP – jako bezzasadnej.
34.      W każdym razie Komisja wnosi o obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania w pierwszej instancji i postępowania odwoławczego.
35.      Republika Federalna Niemiec wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania, utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku oraz obciążenie Komisji kosztami postępowania.
36.      Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. wysłuchano wystąpień stron.
W przedmiocie odwołania
37.      Na poparcie odwołania, które dotyczy wyłącznie środków wsparcia na rzecz CHP, Komisja podnosi jedyny zarzut, dotyczący naruszenia prawa przy dokonywaniu wykładni kryterium „zasobów państwowych” z art. 107 ust. 1 TFUE i przy kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych. Zarzut ten składa się z dwóch części. Zanim przejdę do ich analizy, wydaje mi się jednak konieczne poczynienie kilku uwag wstępnych w przedmiocie właściwych ram prawnych.
Uwagi wstępne
38.      Należy przypomnieć, że uznanie danego środka za pomoc państwa wymaga spełnienia czterech przesłanek, w tym istnienia interwencji państwa lub przy użyciu zasobów państwowych. Od dawna ugruntowane jest, że warunek taki jest spełniony, jeżeli, po pierwsze, środek jest przyznawany bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu tych zasobów, a po drugie, można go przypisać danemu państwu członkowskiemu(5).
39.      Jeśli chodzi o przesłankę dotyczącą możliwości przypisania środka państwu, wymaga ona zbadania czy władze publiczne brały udział w przyjmowaniu danego środka. Bezsporne jest, że każdy środek ustanowiony w procesie ustawodawczym z samego tego faktu można przypisać państwu(6).
40.      Co do przesłanki dotyczącej przyznania korzyści przy użyciu zasobów państwa, która jest przedmiotem jedynego zarzutu wysuniętego w niniejszej sprawie przez Komisję, Trybunał wielokrotnie orzekał, że spełnienie tej przesłanki wymaga, aby obciążenie finansowe spoczywało w szczególności na budżecie państwowym(7). Następnie wyjaśnił, że takie
obciążenie finansowe istnieje nie tylko w przypadku faktycznego przekazania środków publicznych, ale także w przypadku rezygnacji z dochodów, które w normalnych okolicznościach wpłynęłyby do budżetu państwa(8), oraz że nie jest konieczne, aby to obciążenie rzeczywiście się zmaterializowało – wystarczające jest stworzenie konkretnego ryzyka jego powstania w przyszłości(9).
41.      Wreszcie Trybunał uzupełnił „dematerializację” przekazania zasobów państwowych wynikającą z tego orzecznictwa, uznając, że pojęcie „zasobów państwowych” obejmuje wszelkie środki pieniężne, których organy publiczne mogą faktycznie użyć na wsparcie przedsiębiorstw, niezależnie od tego, czy środki te wchodzą na stałe w skład majątku państwowego. Zdaniem Trybunału, nawet jeśli kwoty przyznane przy użyciu zasobów państwowych nie są w stałym posiadaniu skarbu państwa, to mogą również stanowić
zasoby państwowe, jeżeli
stale znajdują się pod kontrolą publiczną, a zatem w dyspozycji właściwych organów krajowych(10).
42.      Granica kryterium kontroli publicznej została następnie określona w wyroku PreussenElektra. Pytania skierowane do Trybunału w sprawie, w której zapadł ten wyrok dotyczyły § 4 ust. 2 i 3 niemieckiej ustawy o dostawie prądu pochodzącego z odnawialnych źródeł energii do publicznej sieci. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwa zajmujące się zaopatrzeniem w energię elektryczną były zobowiązane do zakupu energii elektrycznej wytwarzanej na terenie ich strefy zaopatrzenia z odnawialnych źródeł energii po cenach minimalnych, obliczonych na podstawie średniego przychodu uzyskiwanego za każdą kWh z tytułu dostaw prądu elektrycznego do wszystkich odbiorców końcowych przez przedsiębiorstwa zajmujące się zaopatrzeniem w energię elektryczną.
43.      W odniesieniu do kwestii, czy w ten sposób zaangażowano zasoby państwowe, Trybunał udzielił odpowiedzi przeczącej. Przede wszystkim wyjaśnił, że wprowadzone w art. 107 ust. 1 TFUE rozróżnienie pomiędzy „pomocą przyznawaną przez państwo” a pomocą przyznawaną „przy użyciu zasobów państwowych” ma wyłącznie na celu objęcie pojęciem „pomocy państwa” korzyści przyznawanych zarówno bezpośrednio przez państwo, jak i korzyści przyznawanych za pośrednictwem podmiotu publicznego lub prywatnego wyznaczonego lub utworzonego przez to państwo(11). Na podstawie tego stwierdzenia wyciągnął wniosek, że spoczywający na prywatnych przedsiębiorstwach zajmujących się zaopatrzeniem w energię elektryczną obowiązek zakupu energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii po ustalonych cenach minimalnych nie prowadzi do żadnego pośredniego bądź bezpośredniego transferu zasobów państwowych do przedsiębiorstw, które tę energię wytwarzają(12).
44.      Kryterium prawne wynikające z tego wyroku stanowi linię podziału na środki krajowe mające charakter czysto regulacyjny i środki pomocy, ponieważ tylko te ostatnie wiążą się z użyciem zasobów państwowych.
45.      Ostatnio do Trybunału zwrócono się o zbadanie przesłanki „zasobów państwowych” w szeregu spraw dotyczących systemów krajowych mających na celu wspieranie produkcji energii elektrycznej, zwłaszcza energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, finansowanych z dopłat do cen nakładanych przez państwo na nabywców energii elektrycznej. W odniesieniu do przesłanki dotyczącej przyznania korzyści przy użyciu zasobów państwowych Trybunał zastosował kryterium, zgodnie z którym fundusze pochodzenia prywatnego powinny być zakwalifikowane jako zasoby państwa, jeżeli pochodzą one z obowiązkowych opłat nakładanych przez ustawodawstwo danego państwa członkowskiego, którymi zarządza się i które rozdziela się zgodnie z tym ustawodawstwem(13).
46.      W wyroku DOBELES HES, Trybunał wskazał, że to ostatnie kryterium oraz kryterium kontroli publicznej stanowią dwa alternatywne kryteria pojęcia „zasobów państwowych”(14).
W przedmiocie części pierwszej jedynego zarzutu
Streszczenie argumentów stron
47.      Poprzez część pierwszą Komisja twierdzi, że Sąd naruszył prawo, uznając, iż obciążenie finansowe związane ze środkami wsparcia na rzecz CHP ponoszone przez operatorów systemów dystrybucyjnych nie stanowi podatku lub innej obowiązkowej opłaty w rozumieniu orzecznictwa Trybunału i że w związku z tym w niniejszej sprawie nie miało miejsca użycie zasobów państwowych.
48.      Uważa ona, że wniosek Sądu opiera się na trzech ustaleniach, a wszystkie trzy naruszają prawo.
49.      Przede wszystkim zdaniem Komisji Sąd uznał w pkt 65–70 i 89 zaskarżonego wyroku, że w celu stwierdzenia istnienia zasobów państwowych konieczne jest uniknięcie wszelkich pomyłek pomiędzy użyciem a pochodzeniem funduszy. W związku z tym należy odróżnić osobę zobowiązaną do uiszczenia opłaty od osoby, która pobrała opłatę i wypłaciła ją tytułem pomocy osobie trzeciej. Skoro – jak w niniejszej sprawie – te dwie osoby są tożsame, ponieważ każdy operator systemu dystrybucji jest zarówno podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty KWKG, jak i odpowiedzialnym za wypłatę dopłaty do ceny KWKG beneficjentom (CHP), nie można mówić o istnieniu zasobów państwowych. Natomiast Komisja uważa, że ani art. 107 ust. 1 TFUE, ani orzecznictwo przywołane przez Sąd nie uzasadniają wymogu istnienia trójstronnej relacji między podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty, podmiotem odpowiedzialnym za przyznanie pomocy oraz beneficjentem tej pomocy.
50.      Następnie, zdaniem Komisji, w pkt 71, 72 i 88 zaskarżonego wyroku Sąd zarzucił tej instytucji, że nie wykazała, iż fundusze uzyskane z dopłaty do ceny KWKG były pobierane i zarządzane zgodnie z prawem krajowym. Sąd miał uznać to pobieranie i zarządzanie
za dodatkową przesłankę w stosunku do przesłanki dotyczącej istnienia obowiązkowej opłaty. Komisja uważa natomiast, że zgodnie z orzecznictwem nie jest konieczne spełnienie innych przesłanek, takich jak zarządzanie funduszami i ich podział zgodnie z ustawodawstwem krajowym, ponieważ sam fakt, że dany środek ma charakter podatku, wystarcza do ustalenia istnienia zasobów państwowych.
51.      Tytułem ewentualnym Komisja dodaje, że w każdym razie te dwa pierwsze ustalenia Sądu opierają się na innym błędzie, polegającym na tym, że Sąd niesłusznie orzekł, iż mechanizmu podziału obciążenia finansowego między operatorów sieci nie można uznać za „zarządzanie funduszami”, ponieważ – zdaniem Sądu – mechanizm ten sprowadzał się wyłącznie do wzajemnej rekompensaty obciążeń między operatorami sieci.
52.      Dodatkowo Komisja uważa, że w pkt 73–76 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, iż Komisja nie wykazała, że operatorzy systemu dystrybucyjnego faktycznie byli objęci obowiązkową opłatą, ponieważ - zdaniem Sądu – mieli oni możliwość przerzucenia opłaty na swoich klientów. W tym względzie Komisja podnosi, że zgodnie z orzecznictwem sama możliwość przerzucenia dodatkowych kosztów na osoby trzecie jest bez znaczenia dla celów stwierdzenia istnienia zasobów państwowych.
53.      Republika Federalna Niemiec odpiera wszystkie te argumenty.
Ocena
54.      W trosce o jasność mojego wywodu moja ocena skoncentruje się na zarzutach Komisji
wobec poszczególnych ustaleń dokonanych przez Sąd w celu stwierdzenia nieważności spornej decyzji w zaskarżonym wyroku.
–       W przedmiocie zarzutów wobec pierwszego ustalenia Sądu
55.      Co się tyczy pierwszego z tych ustaleń, należy ponownie przypomnieć założenie, na którym Sąd oparł rozumowanie przedstawione w tej części zaskarżonego wyroku.
56.      Zauważywszy, że istnienie podatku lub innej obowiązkowej na mocy ustawy opłaty pozwala na ustalenie, że fundusze państwowe zostały wykorzystane do sfinansowania przyznanej w ten sposób korzyści, Sąd wskazał, że obowiązkowe płatności dokonywane przez operatorów sieci na rzecz operatorów elektrociepłowni i innych instalacji CHP, realizowane na „pierwszym poziomie” łańcucha dostaw, nie dostarczają „żadnych wskazówek” co do pochodzenia środków wykorzystywanych przez operatorów sieci w celu udzielenia wsparcia finansowego beneficjentom. Jego zdaniem stwierdzenie, że sporne płatności stanowią podatek lub inną obowiązkową opłatę sprowadza się do uznania, że finansowanie środków wsparcia na rzecz CHP pokrywa się z przyznaniem funduszy beneficjentom(15).
57.      Zdaniem Sądu ustalenie to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie dotyczącym środków pomocy państwa mających na celu wspieranie produkcji energii elektrycznej, zwłaszcza energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych. W odpowiednich wyrokach źródłem funduszy były bowiem obowiązkowe opłaty od energii elektrycznej nakładane na konsumentów tej energii, co świadczy o finansowaniu środków przez państwo. Natomiast okoliczność, że na operatorach sieci spoczywa obowiązek wypłaty kwot beneficjentom pozwala jedynie na stwierdzenie zgodnego z prawem przydziału funduszy(16).
58.      W mojej ocenie ta analiza Sądu nie budzi żadnych zastrzeżeń.
59.      Należy bowiem zauważyć, że orzecznictwo to opiera się na wykładni wyroku PreussenElektra, zgodnie z którą zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE nie są zaangażowane wówczas, gdy wsparcie finansowe przyznane przez władze publiczne określonym przedsiębiorstwom jest wyłącznie finansowane poprzez nałożenie obciążeń na podmioty prywatne i jest wypłacane beneficjentom bezpośrednio przez te podmioty. Wynika z tego, że „pierwszy poziom” łańcucha dostaw, polegający na wynikającym z prawa obowiązku operatorów sieci nabywania energii po cenie powiększonej o dopłatę, ewentualnie wraz z premią, nie może sam w sobie oznaczać zaangażowania zasobów państwowych.
60.      Konieczność istnienia relacji trójstronnej pomiędzy podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty, podmiotem odpowiedzialnym za przyznanie wsparcia finansowego oraz beneficjentem tego wsparcia wynika z faktu, że orzecznictwo uzależnia państwowe pochodzenie używanych funduszy od istnienia obowiązkowej opłaty na „drugim poziomie” łańcucha dostaw.
61.      Wyroki Essent, FVE Holýšov oraz DOBELES HES, przytoczone przez Komisję na poparcie jej tezy, pozwalają w rzeczywistości na potwierdzenie, że ocena Sądu w tym zakresie jest zasadna.
62.      W sprawie, w której zapadł wyrok Essent, sporna dopłata do ceny była uiszczana przez konsumentów operatorom systemów przesyłowych, pobierana przez spółkę wyznaczoną w tym celu w drodze ustawy i przekazywana czterem krajowym producentom energii elektrycznej tytułem rekompensaty za koszty poniesione przez te same przedsiębiorstwa przed liberalizacją rynku.
63.      Trybunał uznał w owym wyroku, że sporna dopłata stanowi opłatę jednostronnie nałożoną w drodze ustawy na konsumentów, którzy byli zobowiązani do jej uiszczenia. W związku z tym dopłata ta jest podatkiem w rozumieniu art. 30 i 110 TFUE, a zatem pochodzi z zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE(17).
64.      W sprawie,
zakończonej wyrokiem
FVE Holýšov, chodziło o środki na rzecz producentów energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, przybierające formę minimalnej ceny zakupu lub premii zwiększającej cenę rynkową płaconą przez operatorów sieci elektroenergetycznej. Środki te były finansowane ze specjalnej opłaty w formie dopłaty uiszczanej przez odbiorców końcowych tym operatorom.
65.      W wyroku wydanym w postępowaniu odwoławczym, w odpowiedzi na argument wysunięty przez wnoszące odwołanie, Trybunał orzekł, że fakt, iż środki pochodzą z obowiązkowej opłaty wyrównawczej, wystarczy, aby uznać je za zasoby państwowe(18).
Tymczasem z samej lektury punktów wyroku Sądu, których dotyczy argument tych wnoszących odwołanie wynika, że Trybunał zamierzał tym samym odeprzeć ich zarzut
w odniesieniu do kwalifikacji wspomnianej specjalnej opłaty jako opłaty parafiskalnej(19).
66.      Wywodzę z tych wyroków wniosek, że każda obowiązkowa opłata na „drugim poziomie łańcucha dostaw”, służąca zrekompensowaniu dodatkowych kosztów wynikających z nałożonego na operatorów sieci przesyłowych i dystrybucyjnych energii elektrycznej ustawowego obowiązku zakupu energii elektrycznej po określonej cenie – na pierwszym poziomie łańcucha dostaw – jest niezbędna do ustalenia istnienia podatku lub obowiązkowej opłaty spełniającej przesłankę pochodzenia z „zasobów państwowych”. Natomiast taki ustawowy obowiązek oznacza zaangażowanie zasobów państwowych tylko wtedy, gdy jest on połączony z rzeczoną opłatą obowiązkową. Wyrok podsumowujący wydany w sprawie DOBELES HES,
który dotyczy dwupoziomowego systemu finansowania analogicznego do rozpatrywanego w niniejszej sprawie, potwierdza taką wykładnię(20).
67.      Innymi słowy, wbrew temu, co twierdzi Komisja w swoim odwołaniu, w sprawach objętych tą linią orzeczniczą „drugi poziom” nie jest jedynie elementem stanu faktycznego, lecz stanowi decydujący element oceny prawnej Trybunału.
68.      W świetle powyższego nie można moim zdaniem twierdzić, że pierwsze ustalenie wynikające z pkt 65–70 zaskarżonego wyroku narusza prawo.
–       W przedmiocie zarzutów wobec drugiego ustalenia Sądu
69.      W świetle drugiego ustalenia Sądu należy przypomnieć, że Komisja zarzuca Sadowi, iż przyjął domniemanie, że dopłata do ceny KWKG musi nie tylko stanowić opłatę obowiązkową, lecz również być zarządzana zgodnie z ustawodawstwem państwa(21).
70.      Komisja nie zgadza się bowiem z dokonaną przez Sąd wykładnią pkt 35 wyroku DOBELES HES, zgodnie z którym „fundusze należy zatem uznać za »zasoby państwowe« […] jeżeli pochodzą one z obowiązkowych opłat nałożonych przez ustawodawstwo danego państwa członkowskiego i jeżeli są zarządzane i dzielone zgodnie z tym ustawodawstwem”. Zdaniem Komisji ten punkt i orzecznictwo, do którego się on odnosi, należy rozumieć w ten sposób, że sam charakter podatku lub opłaty obowiązkowej wystarcza do ustalenia istnienia zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Ten argument Komisja opiera na dwóch głównych podstawach.
71.      W pierwszej kolejności
proponowana przez nią wykładnia miałaby być zgodna z orzecznictwem późniejszym niż wyrok Essent, w szczególności z pkt 46 wyroku FVE Holýšov.
72.      Nie zgadzam się
z tym.
73.      Punkt 46
wyroku FVE Holýšov, rozważany już wcześniej w pkt 65 niniejszej opinii, ma bowiem wyraźnie na celu wyjaśnienie znaczenia pkt 65–72 wyroku EEG 2012, w którym Trybunał zbadał kwestię, czy kwoty generowane z płatności, których operatorzy systemów przesyłowych energii elektrycznej mieli prawo żądać od dostawców energii elektrycznej, stanowiły zasób państwowy zbliżony do podatku. Trybunał udzielił odpowiedzi przeczącej ze względu na to, że przedmiotowe przepisy nie zobowiązywały dostawców do przerzucenia na klientów końcowych tak wypłaconych kwot(22).
74.      W
pkt 46 wyroku FVE Holýšov Trybunał wskazał, że fakt pochodzenia z opłaty zakładającej obowiązkowe przerzucenie wystarczy do uznania za zasoby państwowe. Zostało to już wspomniane powyżej. Należy dodać, że w ten sposób Trybunał odrzucił wykładnię przedstawioną przez wnoszące odwołanie w tej sprawie, zgodnie z którą jednostronnie nałożony przez państwo obowiązek zapłaty – w połączeniu z odpowiadającym mu uszczupleniem budżetu państwowego – oznacza zaangażowanie zasobów państwowych(23), jeżeli nie występuje obowiązkowe przerzucenie na dalszy etap łańcucha dostaw.
75.      Odrzucenie tej wykładni zostało potwierdzone w wyroku
WEPA Hygieneprodukte i in./Komisja(24).
W sprawie, w której zapadł ten wyrok, wnoszące odwołanie twierdziły, że Sąd powinien był zastosować pojęcie „podatku” rozumianego jako jednostronne nałożenie obowiązku zapłaty dopłaty w drodze aktu władzy publicznej, a także kryterium dotyczące istnienia wystarczająco bezpośredniego związku między budżetem państwa a sporną dopłatą. W tym względzie Trybunał uznał w szczególności, że orzecznictwo dotyczące podatków lub obowiązkowych opłat ciążących na konsumentach lub odbiorcach końcowych „nie opiera się [ani] na takim pojęciu ani na takim kryterium”(25).
76.      Podsumowując, nie można twierdzić, że obowiązkowe płatności dokonywane przez operatorów sieci na rzecz przedsiębiorstw wytwarzających energię elektryczną wytwarzaną z odnawialnych źródeł energii na „pierwszym poziomie”, mogą angażować zasoby państwowe z tego tylko powodu, że zostały one jednostronnie narzucone przez prawo. Wręcz przeciwnie, państwowy charakter zasobów można ustalić jedynie wtedy, gdy istnieje obowiązkowe przerzucenie na odbiorców końcowych, na „drugim poziomie”, kwoty odpowiadającej tym płatnościom.
77.      Po zidentyfikowaniu tej obowiązkowej opłaty, logika kontroli publicznej leżąca u podstaw tego orzecznictwa, koniecznie wymaga sprawdzenia, czy pobrane w ten sposób kwoty są wykorzystywane w celach przyznania korzyści beneficjentom zgodnie z prawem.
78.      Wynika z tego, że w przypadku, gdy dane przepisy krajowe przewidują „pierwszy poziom”, tak jak w niniejszej sprawie, spełniona musi zostać przesłanka dotycząca zarządzania funduszami zasilanymi przez obowiązkową opłatę zgodnie z ustawodawstwem krajowym i ich podziału, aby fundusze te mogły zostać uznane za „zasoby państwowe” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
79.      W drugiej kolejności Komisja uważa, że w wyroku Essent, do którego odnosi się pkt 34 wyroku DOBELES HES, Trybunał przejął w całości i bez żadnych innych kwalifikacji pojęcia „opłaty” lub „podatku” w rozumieniu obecnych art. 30 (opłaty o skutku równoważnym z cłem) i 110 (dyskryminujące podatki wewnętrzne) TFUE, aby dojść do wniosku, że przedmiotowa dopłata do ceny przypominała podatek, a zatem pochodziła z zasobów państwowych. Komisja zauważa, że pojęcie to wymaga jedynie, aby „obciążenie pieniężne było nałożone na podmiot na podstawie jednostronnego aktu władzy”(26).
80.      Argument ten nie może podważyć wniosku, do którego doszedłem w pkt 78 niniejszej opinii.
81.      Należy bowiem zauważyć, że w wyroku w sprawie Essent, który poprzedza powołanie się na kryterium dotyczące istnienia podatku lub obowiązkowej opłaty w tej dziedzinie(27), punkty następujące po wywodzie przypomnianym przez Komisję wskazują na konieczność zarządzania funduszami i ich podziału zgodnie z ustawodawstwem państwowym. Z punktów tych wynika bowiem, że zgodnie z ustawodawstwem krajowym sporna opłata była uiszczana operatorowi systemu, a następnie przekazywana wyznaczonej przez ustawę spółce, która nie miała żadnej możliwości wykorzystania dochodu uzyskanego dzięki dopłacie na cele inne niż przewidziane w tej ustawie(28).
82.      Z wyroku Essent nie można zatem wywieść, że państwowy charakter zasobów zależy wyłącznie od wykonywania władzy publicznej nierozerwalnie związanego z nałożeniem obowiązku zapłaty, niezależnie od zarządzania środkami i ich podziału wynikających z takiego obowiązku zgodnie z ustawodawstwem danego państwa członkowskiego.
83.      W każdym razie nie sądzę, aby okoliczność, że art. 30 i 110 TFUE z jednej strony oraz art. 107 TFUE z drugiej strony dotyczą w niniejszej sprawie działania fiskalnego państwa zakłócającego funkcjonowanie rynku wewnętrznego, mogła uzasadniać zbieżną wykładnię pojęcia „opłaty”. Należy przypomnieć w tym względzie, że dwa pierwsze przepisy mają inny cel niż ten ostatni. Podczas gdy celem art. 30 WE i 110 WE jest ochrona swobodnego przepływu towarów i konkurencji między produktami krajowymi i produktami przywożonymi, art. 107 TFUE przyświeca bardziej ogólny cel ochrony konkurencji między przedsiębiorstwami poprzez zakaz wszelkiej pomocy przyznanej przez państwa członkowskie, spełniającej zawarte tam przesłanki.
84.      Ponadto Komisja podnosi, że przesłanki dotyczącej zarządzania danymi funduszami i ich podziałem zgodnie z ustawodawstwem państwowym nie można traktować jako przesłanki samodzielnej, ponieważ oznacza ona, że inicjatywa ustanowienia obowiązkowej opłaty powinna należeć do państwa, a nie do dwóch stowarzyszeń prawa prywatnego. Przytacza on w tym względzie wyroki Pearle i in. oraz Doux Élevage i Coopérative agricole UKL-ARREE(29).
85.      Prawdą jest, że w wyrokach wydanych w tych dwóch sprawach Trybunał uznał, iż obowiązek zapłaty, który stał się wiążący dla zobowiązanego w wyniku interwencji państwa, nie oznacza użycia zasobów państwowych, ze względu na to, że obowiązek ten nie został ustanowiony przez państwo.
86.      Wykładnia proponowana przez Komisję prowadzi jednak do pomieszania przesłanki, zgodnie z którą korzyść musi zostać przyznana „przy użyciu zasobów państwowych”, z przesłanką możliwości przypisania państwu. W istocie wydaje się, że przesłanka dotycząca zarządzania funduszami i ich podziału zgodnie z ustawodawstwem państwowym wymaga zbadania nie tylko tego, czy warunki przydzielania wsparcia finansowego zostały z góry przewidziane w tym ustawodawstwie, lecz również tego, czy te same zasady mogą wykluczać jakąkolwiek możliwość, że dane fundusze zostaną wykorzystane na cele inne niż przewidziane w tym ustawodawstwie.
87.      Wynika z tego, że Komisja niesłusznie utrzymuje, iż Sąd naruszył prawo, uznając, po pierwsze, że przesłanka dotycząca zarządzania funduszami i ich podziału zgodnie z ustawodawstwem krajowym stanowi przesłankę konieczną zaangażowania zasobów państwowych, a po drugie, że inicjatywa ustanowienia dopłaty do ceny KWKG pochodząca od państwa niemieckiego nie wystarcza do wykazania zaangażowania jego zasobów.
88.      W świetle powyższego nie podzielam stanowiska Komisji, zgodnie z którym pkt 71, 72, 80–85, 88 i 97–99 zaskarżonego wyroku naruszają prawo.
–       W przedmiocie zarzutów – tytułem żądania ewentualnego – wobec pierwszego i drugiego ustalenia Sądu
89.      Należy przypomnieć, że tytułem żądania ewentualnego Komisja podnosi, iż dwa pierwsze ustalenia Sądu opierają się na błędnej kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych w zakresie, w jakim Sąd błędnie uznał, że przewidzianego w KWKG mechanizmu podziału obciążeń finansowych między operatorami sieci nie można uznać za „zarządzanie funduszami” ze względu na to, że mechanizm ten ustanawia jedynie rekompensatę obciążenia między operatorami sieci(30).
90.      Zdaniem Komisji, po pierwsze, obciążenie finansowe operatorów systemów dystrybucyjnych nie wynika z uiszczenia dopłaty do ceny KWKG, za którą operatorzy ci otrzymaliby zwrot od operatorów systemów przesyłowych, lecz z płatności opłaty KWKG, którą operatorzy systemów dystrybucyjnych uiszczają na rzecz operatorów systemów przesyłowych. Ci ostatni wykorzystują wpływy z tej opłaty na rekompensatę dodatkowych kosztów ponoszonych przy uiszczaniu rzeczonej dopłaty do ceny beneficjentom CHP. Po drugie, Sąd nie uwzględnił roli BAFA i BNetzA w wyborze beneficjentów i ustalenia wysokości dopłaty do ceny KWKG na podstawie ustawy. Tym sposobem, taki mechanizm umożliwia operatorom sieci „zarządzanie i podział” obciążenia finansowego środków wsparcia na rzecz CHP.
91.      Ten błąd Sądu mógłby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ - gdyby, jak stwierdził Sąd w swoim pierwszym argumencie, wymagana była trójstronna relacja między zobowiązanym do zapłaty podatku lub obowiązkowej opłaty, podmiotem odpowiedzialnym za przyznanie wsparcia finansowego a beneficjentem tego wsparcia – wymóg ten był spełniony w niniejszej sprawie. Rola operatorów systemów przesyłowych w mechanizmie rekompensaty tworzy bowiem taką relację trójstronną.
92.      W odniesieniu do zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Republikę Federalną Niemiec podniesionego wobec tego zarzutu, ograniczę się do stwierdzenia, że wbrew twierdzeniom tego państwa członkowskiego dotyczy on ustalenia Sądu, w myśl którego przepływ płatności między operatorami systemu przesyłowego i operatorami systemu dystrybucyjnego nie stanowi zarządzania środkami finansowymi w rozumieniu orzecznictwa dotyczącego pojęcia podatku lub obowiązkowej opłaty.
Tymczasem z utrwalonego orzecznictwa wynika, że badanie w świetle przepisu prawa Unii kwalifikacji prawnej, która została nadana temu prawu krajowemu przez Sąd, stanowi kwestię prawną należącą do kompetencji Trybunału na etapie odwołania(31).
93.      Co do zasadności niniejszego zarzutu jestem zdania, że odniesienie do „zarządzania funduszami” wymaga, aby podmiot pobierający podatek lub obowiązkową opłatę był zobowiązany, zgodnie z prawem, do wykonywania jakiejkolwiek działalności w zakresie zarządzania funduszami zasilanymi z tego podatku. To właśnie dokładnie tego elementu tutaj brakuje.
94.      Operatorzy sieci takiej działalności w zakresie zarządzania nie wykonują w ramach mechanizmu podziału obciążenia finansowego, ponieważ przedmiotowych funduszy nie można uznać za pochodzące z podatku lub obowiązkowej opłaty. Wspomniana działalność również nie może być prowadzona przez podmioty otrzymujące płatności z tytułu dopłaty do ceny KWKG, a mianowicie przez operatorów elektrociepłowni i innych instalacji CHP, ponieważ podmioty te są beneficjentami przedmiotowego wsparcia finansowego.
95.      Wynika z tego, że w pkt 71 i 72 zaskarżonego wyroku Sąd nie naruszył prawa przy kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych.
–       W przedmiocie zarzutów do trzeciego ustalenia Sądu
96.      Zarzut Komisji wobec trzeciego ustalenia również nie może się ostać.
97.      Słusznie sąd uznał, że w celu wykazania istnienia obowiązkowej opłaty nie wystarcza, aby Komisja wykazała, że zobowiązani mieli możliwość przerzucenia ciężaru ekonomicznego wynikającego z tej opłaty na osoby trzecie. W tym względzie ograniczę się do odesłania do analizy, którą przeprowadziłem w odniesieniu do dwóch pierwszych ustaleń Sądu.
98.      Moim zdaniem z ustaleń dokonanych przez Sąd w pkt 73–76 zaskarżonego wyroku nie wynika zatem żadne naruszenie prawa.
W przedmiocie części drugiej jedynego zarzutu
Streszczenie argumentów stron
99.      W odwołaniu Komisja podnosi w istocie, że Sąd naruszył prawo, dokonując wykładni wyroku PreussenElektra.
100. W szczególności Komisja zarzuca Sądowi, że uznał, iż zakres tego wyroku nie ogranicza się do przypadków, w których państwo ingeruje poprzez regulowanie ceny rynkowej transakcji, lecz obejmuje również sytuacje, w których państwo nakłada obowiązek dokonania bezpośredniej płatności między podmiotami prywatnymi, przy czym obowiązki te nie znajdują podstawy w żadnym stosunku umownym.
101. Komisja stoi na stanowisku, że orzecznictwo wywodzące się z wyroku PreussenElektra ogranicza się do stwierdzenia, iż regulacja cen przez państwo członkowskie nie może być uznana za angażującą zasoby państwowe. W konsekwencji ma ono zatem zastosowanie jedynie do ustalania cen minimalnych dla nabywcy lub maksymalnych dla sprzedawcy, a zatem do stosunków wzajemnych między podmiotami prywatnymi. Zaś w niniejszej sprawie ustawodawstwo niemieckie nie ogranicza się do takiego regulowania cen. Operatorzy sieci są bowiem zobowiązani do uiszczania dopłaty do ceny KWKG beneficjentom CHP, niezależnie od jakiegokolwiek zakupu energii elektrycznej.
102. Jednocześnie Komisja przypomina orzecznictwo dotyczące pojęcia „podatku” w rozumieniu art. 30 i 110 TFUE, z którego można wywnioskować, że decydującym elementem jest to, czy płatność stanowi świadczenie wzajemne za określoną usługę faktycznie i indywidualnie świadczoną na rzecz podmiotu gospodarczego, w którym to przypadku płatność ta nie mieści się w pojęciu „podatku”, czy też służy ona finansowaniu realizacji usługi publicznej, w którym to przypadku mieści się w tym pojęciu.
103. Republika Federalna Niemiec sprzeciwia się argumentom Komisji w całości.
Ocena
104. Na wstępie należy zauważyć, że ta część jedynego zarzutu podniesionego przez Komisję stanowi krytykę całość wywodu przeprowadzonego przez Sąd w pkt 101–118 zaskarżonego wyroku.
105. W szczególności zarzuca Sądowi, że uznał, iż zakres wyroku PreussenElektra obejmuje wyłącznie środki wsparcia finansowego finansowane przez nałożenie obciążeń na przedsiębiorstwa prywatne i wypłacane beneficjentom bezpośrednio przez te przedsiębiorstwa, pomijając przy tym, że środek tego rodzaju musi polegać na regulacji cen rynkowych. Komisja postrzega zatem tę ostatnią jako dalszy składnik kryterium prawnego wypracowanego w wyroku PreussenElektra.
106. Na poparcie tej wykładni Komisja przytacza wyroki EEG 2012ENEA(32). Zdaniem Komisji, w tych wyrokach środki krajowe będące przedmiotem postępowania, które przewidywały odpowiednio obowiązek zakupu produktów po określonej cenie lub w określonych ilościach, stanowiły regulację cen rynkowych. Ten element miałby uzasadniać stwierdzenie braku zaangażowania zasobów państwowych.
107. Wydaje się jednak, że wyroki te nie mogą stanowić uzasadnienia dla wykładni Komisji, z przyczyn przedstawionych w dalszych punktach.
108. W sprawie, w której zapadł wyrok EEG 2012, sporne uregulowanie nakładało na operatorów systemu dystrybucyjnego obowiązek wypłacania producentom energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii wynagrodzenia przewidzianego w ustawie lub stawki rynkowej, a także przekazywania tej energii elektrycznej operatorom systemu przesyłowego. W zamian operatorzy transregionalnego systemu przesyłowego wysokiego i bardzo wysokiego napięcia znajdując się na niższym szczeblu obrotu byli zobowiązani do wypłacania operatorom lokalnego systemu dystrybucyjnego niskiego i średniego napięcia kwot odpowiadających wynagrodzeniom i stawkom rynkowym uiszczanym przez tych ostatnich na rzecz tych producentów, a następnie do sprzedaży na rynku energii elektrycznej wprowadzanej do ich sieci. Jeżeli uzyskana w ten sposób cena nie pozwalała im na pokrycie ciężaru finansowego wynikającego z prawnego obowiązku pobierania wynagrodzenia za tę energię elektryczną po stawkach opłat określonych w ustawie, to wówczas OSP mieli prawo wymagać, by dostawcy zaopatrujący odbiorców końcowych przekazywali im różnicę („dopłatę EEG”). Dostawcy ci mieli prawo przenosić na klientów końcowych kwoty przekazane z tytułu tej dopłaty(33).
109. Jak już wspomniano powyżej, Trybunał uznał, że samo prawo do przeniesienia kwot przekazanych z tytułu dopłaty EEG nie jest wystarczające do zakwalifikowania tej dopłaty jako „podatku”. W konsekwencji orzekł jedynie w przedmiocie „drugiego poziomu” łańcucha dostaw energii elektrycznej, nie stwierdzając, że „pierwszy poziom” tego łańcucha charakteryzuje się regulacją cen rynkowych(34).
110. W sprawie, w której zapadł wyrok ENEA, przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym ustanawiały system wsparcia produkcji energii elektrycznej z kogeneracji za pomocą obowiązku zakupu. Zgodnie z obowiązkiem nałożonym na przedsiębiorstwa sprzedające energię elektryczną odbiorcom końcowym część – w tamtym przypadku 15 % – całkowitej rocznej sprzedaży energii elektrycznej miała pochodzić z produkcji tej kategorii energii. Prezes krajowego organu regulacji energetyki zatwierdził maksymalne taryfy sprzedaży energii elektrycznej, w związku z czym w niektórych okolicznościach dostawcy energii elektrycznej nabywali energię z kogeneracji po cenie wyższej od ceny stosowanej w ramach sprzedaży odbiorcom końcowym, co prowadziło do dodatkowych kosztów po ich stronie(35).
111. W swoim wyroku Trybunał nie stwierdził, aby przedmiotowy środek stanowił regulację cen. Ponadto nawet przy założeniu, że środek ten należy do takiej kategorii, negatywna odpowiedź dotycząca zaangażowania zasobów państwowych była uzasadniona wyłącznie „brak[iem] całkowitego przerzucenia takich dodatkowych kosztów na odbiorcę końcowego, ich finansowania za pomocą obowiązkowej opłaty nałożonej przez państwo członkowskie bądź też mechanizmu całkowitej rekompensaty”(36). Innymi słowy, w braku mechanizmu obowiązkowego przerzucenia rzeczonych dodatkowych kosztów, zastosowanie znajdowało kryterium prawne z wyroku PreussenElektra, które wyklucza wykorzystanie zasobów państwowych.
112. Komisja podnosi również, że Sąd, w szczególności w pkt 108, 109 i 114 zaskarżonego wyroku, przyjął zbyt szeroką wykładnię orzecznictwa dotyczącego systemów wsparcia produkcji energii elektrycznej. Dokładniej zarzut ten dotyczy ustalenia, iż elementem decydującym dla uznania zaangażowania zasobów państwowych jest okoliczność, iż dane przedsiębiorstwa prywatne „są upoważnione przez państwo do zarządzania zasobami państwowymi, a nie jedynie zobowiązane do zakupu przy użyciu własnych zasobów”(37).
Zdaniem Komisji pojęcie „zobowiązania do zakupu” opisuje w rzeczywistości regulację cen rynkowych. Natomiast pojęcie to nie obejmuje obowiązku zapłaty ciążącego na podmiocie prywatnym wobec innego podmiotu prywatnego, niezależnie od istnienia między nimi jakiegokolwiek stosunku umownego. Gdyby Trybunał zamierzał objąć [zakresem tego pojęcia] również takie obowiązki zapłaty, można by zasadnie oczekiwać, że wskazałby, iż dane podmioty prywatne „nie są jedynie zobowiązane do zapłaty przy użyciu własnych zasobów”(38).
113. Otóż rozróżnienie semantyczne między „zobowiązaniem do zakupu” a „zobowiązaniem do zapłaty” nie przekonuje mnie. Wydaje mi się bowiem oczywiste, że użycie przez Trybunał pierwszego wyrażenia ma charakter wyłącznie kontekstowy, ponieważ krajowe systemy wsparcia produkcji energii elektrycznej, które były przedmiotem analizy w tym orzecznictwie, zazwyczaj obejmują zobowiązania do zakupu nakładane na operatorów w łańcuchu dostaw energii elektrycznej.
114. Należy dodać, że wbrew temu, co twierdzi Komisja, to rozróżnienie nie znajduje potwierdzenia w wyroku Fallimento Esperia i GSE(39).
115. W wyroku tym Trybunał zbadał krajowy system wsparcia wytwarzania zielonej energii mający na celu zapewnienie wprowadzenia do krajowej sieci elektroenergetycznej kontyngentu zielonej energii w rozliczeniu rocznym.
116. Zdaniem Trybunału nieodpłatne udostępnienie zielonych certyfikatów krajowym producentom zielonej energii nie może angażować zasobów państwowych, ponieważ wartość ekonomiczna tych certyfikatów wydaje się wynikać wyłącznie z ciążącego na niektórych producentach i importerach ustawowego obowiązku zakupienia ich. Korzyść polegająca na nieodpłatnym udostępnieniu zielonych certyfikatów wydaje się zatem finansowana ze środków pochodzących od tych producentów i importerów(40). Jednakże Trybunał zauważył również, że ten sam system nakłada na organ kontrolowany przez ministerstwo gospodarki i finansów obowiązek zakupu nadwyżki zielonych certyfikatów, występującej względem ilości tych certyfikatów, które niektóre podmioty były zobowiązane zakupić. W konsekwencji zakup ten wydaje się, zdaniem Trybunału, być dokonywany przez podmiot, który można utożsamić z państwem na podstawie upoważnienia przyznanego na mocy przepisów krajowych, z wykorzystaniem wpływów pochodzących ze składnika taryfy uiszczanego w tym celu przez konsumentów(41). W związku z tym sporny system krajowy pozostawał w związku z transferem zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE(42).
117. Komisja jest zdania, że pierwszy mechanizm wprowadzony przez ten system opisywał obowiązek zakupu rocznego kontyngentu zielonej energii elektrycznej, a tym samym regulację cen rynkowych. Niemniej jednak drugi mechanizm wykraczał poza zwykłą regulację cen rynkowych, ponieważ nakładał na organ publiczny, kontrolowany przez ministerstwo gospodarki i finansów, obowiązek zakupu nadwyżek zielonych certyfikatów posiadanych przez producentów krajowych przy użyciu funduszy finansowanych z opłaty obciążającej konsumentów.
118. W tym samym duchu Komisja uznaje, że w niniejszej sprawie dopłata do ceny KWKG nie może zostać uznana za regulację cen rynkowych, ponieważ państwo niemieckie zobowiązuje operatorów sieci do wypłacania operatorom elektrociepłowni CHP kwoty, która jest niezależna od jakiejkolwiek transakcji handlowej między tymi dwoma podmiotami.
119. Niemniej trudno mi przyjąć tezę, że w wyroku Fallimento Esperia stwierdzenie istnienia transferu zasobów państwowych zależało od tego, iż sporny system przewidywał obowiązek bezpośredniej zapłaty, jak opisano w dwóch poprzednich punktach.
120. Z wyroku tego wynika bowiem jasno, że zastosowane kryterium prawne – zgodnie z właściwym orzecznictwem – to kryterium kontroli publicznej. Zdaniem Trybunału kwoty otrzymane przez producentów krajowych ze sprzedaży zielonych certyfikatów nie były jedynie wynikiem redystrybucji środków finansowych mających miejsce „między podmiotami prywatnymi”(43). Korzyść polegająca na udostępnieniu zielonych certyfikatów krajowym producentom zielonej energii była bowiem finansowana, przynajmniej częściowo, poprzez uszczuplenie zasobów kontrolowanych przez państwo ze względu na zobowiązanie do zakupu nadwyżek zielonych certyfikatów przez podmiot kontrolowany przez państwo.
121. Komisja nie może również skutecznie powoływać się na orzecznictwo dotyczące pojęć „opłaty” [o skutku równoważnym] lub „podatku wewnętrznego” w rozumieniu obecnych art. 30 i 110 TFUE, w szczególności na wyrok
Dubois i Général cargo services(44), na poparcie rozróżnienia między zobowiązaniem do zakupu a bezpośrednim zobowiązaniem do zapłaty. W tym względzie odsyłam do rozważań przedstawionych wcześniej w niniejszej opinii.
122. Podsumowując, uważam, że tok rozumowania Sądu w pkt 101–118 zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie narusza prawa. Sąd słusznie orzekł bowiem, że zakres wyroku
PreussenElektra nie ogranicza się do przypadków, w których państwo interweniuje w drodze regulacji ceny rynkowej transakcji, lecz obejmuje również sytuacje, w których państwo nakłada, niezależny od jakiegokolwiek stosunku umownego, bezpośredni obowiązek w zakresie płatności między stronami prywatnymi.
123. Niemniej jednak pragnę podkreślić, że mam pełną świadomość debaty doktrynalnej dotyczącej zakresu wyroku PreussenElektra(45). Nie umyka mojej uwadze, że szerokie ujęcie tego zakresu prowadzi niekiedy do rozbieżności między rzeczywistością prawną a rzeczywistością gospodarczą, co może być budzić zastrzeżenia. W tym względzie zasadne jest zastanowienie się nad kwestią, czy w sytuacji, w której spełnienie przesłanki dotyczącej „zasobów państwowych” jest uzależnione od spełnienia podwójnego wymogu – możliwości przypisania państwu i zaangażowania zasobów państwowych – nadmierna liczba środków krajowych nie podlega ostatecznie zakresowi zakazu udzielania pomocy państwa(46).
124. W odwołaniu Komisja podnosi zasadniczo, że Trybunał powinien wziąć pod uwagę stopień wpływu państwa na swobodę handlową przedsiębiorstw. Nawet jeśli można zgodzić się z tym podejściem, nie wydaje się, aby można je było zastosować w niniejszej sprawie. Oznaczałoby to w istocie powołanie się na zmianę paradygmatu w ocenie, czy transfery zasobów nakładane przez ustawodawstwo krajowe mają charakter państwowy. Jak starałem się wykazać w niniejszej opinii, kryterium prawne stosowane w orzecznictwie Trybunału dotyczy wpływu państwa na zarządzanie funduszami prywatnymi oraz na ich przeznaczenie, a nie, bardziej ogólnie, na swobodę gospodarczą tych przedsiębiorstw. Uważam zatem, że w rozumowaniu Sądu w pkt 101–118 zaskarżonego wyroku nie można stwierdzić żadnego naruszenia prawa.
125. W świetle powyższego część drugą jedynego zarzutu odwołania należy moim zdaniem również oddalić.
126. Odwołanie proponuję zatem oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
127. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
128. Zgodnie z art. 138 § 1, 2 regulaminu postępowania, który w świetle art. 184 § 1 tego regulaminu znajduje zastosowanie do postępowania odwoławczego, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Federalna Niemiec o to wniosła, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Republikę Federalną Niemiec.
Wnioski
129. Mając na względzie powyższe uwagi, proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
1)      Odwołanie zostaje oddalone.
2)      Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Republikę Federalną Niemiec.
1      Język oryginału: francuski.
2      C‑702/22 i C‑17/22, zwany dalej „wyrokiem DOBELES HES”, EU:C:2023:1.
3      Wyrok DOBELES HES (pkt 38, 39, 42).
4      Zobacz wyroki: z dnia 17 lipca 2008 r., Essent Netwerk Noord i in. (C‑206/06, zwany dalej „wyrokiem Essent”, EU:C:2008:413); z dnia 15 maja 2019 r., Achema i in. (C‑706/17, EU:C:2019:407); z dnia 16 września 2021 r., FVE Holýšov I i in./Komisja(C‑850/19 P, zwany dalej „wyrokiem FVE Holýšov”, EU:C:2021:740).
5      Zobacz wyrok z dnia 26 września 2024 r., Covestro Deutschland i Niemcy/Komisja, (C‑790/21 P i C‑791/21 P, EU:C:2024:792, pkt 147 i przytoczone tam orzecznictwo).
6      Zobacz np. wyrok z dnia 28 marca 2019 r. Niemcy/Komisja (C‑405/16 P, zwany dalej „wyrokiem EEG 2012”, EU:C:2019:268, pkt 50).
7      Zobacz wyroki: z dnia 24 stycznia 1978 r., van Tiggele (82/77, EU:C:1978:10); z dnia 30 listopada 1993 r., Kirsammer-Hack (C‑189/91, EU:C:1993:907); z dnia 7 maja 1998 r., Viscido i in. (C‑755/22 C‑52/97, EU:C:1998:209).
8      Zobacz wyrok z dnia 15 marca 1994 r., Banco Exterior de España (C‑387/92, EU:C:1994:100, pkt 14).
9      Zobacz wyrok z dnia 1 grudnia 2012 r., Ecotrade (C‑200/97, EU:C:1998:579, pkt 41).
10      Zobacz wyrok z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja, C‑482/99, EU:C:2002:294, pkt 37).
11      Wyrok PreussenElektra AG (pkt 58).
12      Wyrok PreussenElektra AG (pkt 59).
13      Sformułowane po raz pierwszy w wyroku z dnia 2 lipca 1974 r. Włochy/Komisja (173/73, EU:C:1974:71), kryterium to było konsekwentnie stosowane począwszy od wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., Association Vent De Colère! i in. (C‑262/12, EU:C:2013:851).
14      Punkt 42 tego wyroku.
15      Punkty 65–67 zaskarżonego wyroku.
16      Punkty 68–70 zaskarżonego wyroku.
17      Wyrok Essent (pkt 66).
18      Wyrok FVE Holýšov (pkt 46).
19      Wyrok z dnia 20 września 2019 r., FVE Holýšov I i in./Komisja, (T‑217/17, EU:T:2019:633). Zobacz w szczególności zdanie ostatnie pkt 119 tego wyroku, zgodnie z którym: „[…] w niniejszej sprawie opłata [specjalna] jest obowiązkowo nakładana na odbiorców końcowych i stanowi tym samym zasadniczo opłatę parafiskalną”.
20      Wyrok DOBELES HESS (w szczególności pkt 36, 37).
21      Punkt 64 zaskarżonego wyroku.
22      Wyrok EEG 2012 (pkt 70, 71).
23      Wyrok FVE Holýšov (pkt 43).
24      Wyrok z dnia 26 września 2024 r., (C‑795/21 i C‑796/21P, EU:C:2024:807).
25      Wyrok WEPA Hygieneprodukte i in./Komisja (C‑795/21 P i C‑796/21 P, EU:C:2024:807, pkt 129).
26      Zobacz wyrok z dnia 11 sierpnia 1995 r., Dubois i Général cargo services (C‑16/94, EU:C:1995:268, pkt 20).
27      Jak wyjaśniono w przypisie 13 niniejszej opinii. Zobacz wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Association Vent De Colère! I in. (C-262/12, EU:C2013:851, pkt 25).
28      Wyrok Essent (pkt 67–70).
29      Wyroki: z dnia 15 lipca 2004 r., Pearle i in. (C‑345/02, EU:C:2004:448); z dnia 30 maja 2013 r., Doux Élevage i Coopérative agricole UKL-ARREE (C‑677/11, EU:C:2013:348).
30      Punkt 72 zaskarżonego wyroku.
31      Wyrok z dnia 6 października 2021 r., Prosegur Compañía de Seguridad/Komisja (C‑55/19 P, EU:C:2021:797, pkt 94, 95 i przytoczone tam orzecznictwo).
32      Wyrok z dnia 13 września 2017 r. (C‑329/15, zwany dalej „wyrokiem ENEA”, EU:C:2017:671).
33      Wyrok EEG 2012 (pkt 3).
34      Jak wskazał Sąd w pkt 110 zaskarżonego wyroku.
35      Wyrok ENEA (pkt 8, 28, 29).
36      Wyrok ENEA (pkt 30).
37      Zobacz pkt 107 zaskarżonego wyroku i przytoczone tam orzecznictwo.
38      Podkreślenie moje.
39      Wyrok z dnia 7 marca 2024 r. (C‑558/22, zwany dalej „wyrokiem Fallimento Esperia”, EU:C:2024:209).
40      Wyrok Fallimento Esperia (pkt 37, 74).
41      Wyrok Fallimento Esperia (pkt 75, 77).
42      Wyrok Fallimento Esperia (pkt 78).
43      Wyrok Fallimento Esperia (pkt 74).
44      Wyrok z dnia 11 sierpnia 1995 r. (C‑16/94, EU:C:1995:268).
45      Zobacz w szczególności L. Rubini, The Definition of Subsidy and State Aid: WTO and EC Law in Comparative Perspective, Oxford University Press, New York, 2009, s. 165; F. de Cecco, State Aid and the European Economic Constitution, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2013, w szczególności s. 114, 115;; a także P. Werner. i M. Caramazza, „»State« Aid or Not – This Is The Question”, European State Aid Law Quarterly, vol. 18, nr 4, 2019, s. 525.
46      Nie sądzę jednak, aby taka wykładnia wyroku PreussenElektra, jak wynikająca z zaskarżonego wyroku, mogła podważyć skuteczność (effet utile) art. 107 ust. 1 TFUE, jak twierdzi Komisja w odwołaniu.