FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 6. juni 2024 (1)
Sag C-158/23 [Keren] (i)
T.G.
mod
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene))
»Præjudiciel forelæggelse – asylpolitik – direktiv 2011/95/EU – personer med international beskyttelse – flygtninge – artikel 34 – adgang til integrationsfaciliteter – forpligtelse til at sikre adgang til integrationsprogrammer – Genèvekonventionen – artikel 34 – national lovgivning, der pålægger flygtninge en integrationspligt – forpligtelse til at deltage i kurser og afholde udgifterne hertil – mulighed for at ansøge om et lån til finansiering af disse udgifter – forpligtelse til at bestå en prøve inden for en frist på tre år – manglende gennemførelse af et integrationsprogram inden for den fastsatte frist – forpligtelse til at betale en bøde – forpligtelse til at tilbagebetale lånet«
1.        Integration af flygtninge er en vigtig og kompleks proces, der kræver en indsats fra alle involverede parter, dvs. flygtningene selv og samfundet i værtslandet. Integrationsprocessen omfatter juridiske, økonomiske, sociale og kulturelle aspekter. Det er derfor kun naturligt, at internationale instrumenter, såsom Genèvekonventionen (2), pålægger de kontraherende stater en retlig forpligtelse til at lette flygtninges »optagelse i samfundet og naturalisation« (3). Denne forpligtelse er gennemført i EU-retten ved kvalifikationsdirektivets artikel 34 (4), som fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre »adgang til integrationsprogrammer […] eller skabe[...] forudsætninger, som sikrer adgang til sådanne programmer«.
2.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse er indgivet i forbindelse med en tvist mellem T.G. og Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (social- og beskæftigelsesministeren, Nederlandene, herefter »ministeren«). Tvisten vedrører ministerens afgørelse om dels at pålægge T.G., der er flygtning, en bøde på 500 EUR for ikke at have bestået en integrationsprøve inden for den fastsatte frist, dels at pålægge T.G. at tilbagebetale et lån på 10 000 EUR, som T.G. blev tildelt af de nederlandske offentlige myndigheder med henblik på at gøre det muligt for ham at finansiere udgifterne til integrationsprogrammerne. Årsagen til denne afgørelse er, at T.G. ikke opfyldte sin integrationspligt inden for den fastsatte frist.
3.        I denne sammenhæng ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om og i hvilket omfang medlemsstaterne i henhold til kvalifikationsdirektivet kan pålægge personer med international beskyttelse (herefter »flygtninge«) (5) en forpligtelse under bødeansvar til rettidigt at bestå en integrationsprøve og betale udgifterne til denne prøve og de dertil hørende forberedelseskurser. Et af de særlige forhold i denne sag er, at de nationale integrationsprogrammer inden for rammerne af delt kompetence mellem Den Europæiske Union og medlemsstaterne både er en flygtningeret i henhold til EU-retten og en forpligtelse for en flygtning i henhold til national ret.
I.      Retsforskrifter
A.      EU-retten
4.        3., 4., 12., 13., 15., 16., 40., 41. og 47. betragtning til kvalifikationsdirektivet er relevante for den foreliggende sag.
5.        Kvalifikationsdirektivets artikel 34 med overskriften »Adgang til integrationsfaciliteter« bestemmer:
»Med henblik på at lette integrationen af personer med international beskyttelse i samfundet sikrer medlemsstaterne adgang til integrationsprogrammer, som de finder passende, så der tages hensyn til de særlige behov hos personer med flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, eller skaber forudsætninger, som sikrer adgang til sådanne programmer.«
B.      Nederlandsk ret
6.        Kvalifikationsdirektivets artikel 34 er gennemført i nederlandsk ret ved Wet inburgering (herefter »integrationsloven«), hvis mål er at tilskynde udlændinge til at tage ansvar for deres egen integration. I henhold til denne lovs artikel 3 i den affattelse, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, er flygtninge integrationspligtige på samme måde som indehavere af visse andre opholdstilladelser, såsom fastboende udlændinge. Enhver integrationspligtig person skal principielt bestå alle dele af integrationsprøven inden for en frist på tre år (herefter »integrationsfristen«).
7.        Den forelæggende ret har anført, at i henhold til integrationslovens artikel 7b forlænger ministeren denne integrationsfrist, hvis det ikke kan lægges den integrationspligtige person til last, at den pågældende overskred fristen, eller hvis den pågældende deltager i et alfabetiseringskursus. Ministeren kan forlænge integrationsfristen, hvis det kan dokumenteres, at den integrationspligtige person har anstrengt sig for at integrere sig. I visse tilfælde kan ministeren undtage den pågældende for denne forpligtelse.
8.        Den forelæggende ret har tilføjet, at udgifterne til de nationale integrationsprogrammer i reglen afholdes af de integrationspligtige personer, som kan ansøge om et lån på op til 10 000 EUR til dette formål. Dette kan anvendes til integrationskurser, integrationsprøver og/eller alfabetiseringskurser. Flygtninge skal ikke betale lånet tilbage, hvis de består alle dele af integrationsprøven inden for integrationsfristen eller er blevet fritaget eller undtaget fra integrationspligten inden for fristen. Hvis de ikke opfylder deres integrationspligt eller ikke opfylder den rettidigt, skal de principielt betale hele lånet tilbage.
9.        Artikel 4.16a i Regeling inburgering (integrationsbekendtgørelsen) trådte i kraft den 1. januar 2022. I henhold til denne bestemmelse, som finder anvendelse på personer, der var færd med at tilbagebetale deres lån på denne dato, kan hele eller en del af lånet eftergives. Principielt eftergiver ministeren kun gælden delvist, hvis den integrationspligtige person alligevel har opfyldt denne pligt inden for seks måneder efter overskridelsen af fristen eller er blevet fritaget fra integrationspligten inden for denne frist. I særlige tilfælde kan ministeren også eftergive gælden delvist, selv om den integrationspligtige person ikke har opfyldt integrationspligten inden for seks måneder, eller eftergive den helt.
10.      Tilbagebetalingsperioden for lånet er højst ti år, idet der kan tages hensyn til debitors betalingsevne. I tilfælde af manglende betalingsevne kan ministeren fastsætte beløbet, som skal tilbagebetales, til 0 EUR pr. måned. Det eventuelle restbeløb eftergives med undtagelse af udestående ratebetalinger efter ti år.
11.      Integrationslovens artikel 31, stk. 1, bestemmer, at ministeren pålægger enhver person, der er integrationspligtig, og som ikke har bestået visse dele af integrationsprøven inden for en frist på tre år eller inden for den forlængede frist, en administrativ bøde.
12.      Lovens artikel 32 fastsætter:
»I afgørelsen om pålæggelse af den i artikel 31, stk. 1, omhandlede bøde fastsætter ministeren en ny frist på to år, inden for hvilken den integrationspligtige efter meddelelsen af afgørelsen om bødepålæggelse endeligt skal bestå de i artikel 7, stk. 2, litra b) og c), omhandlede dele af integrationsprøven.«
13.      Den lovs artikel 33 er affattet således:
»1.      Ministeren pålægger en integrationspligtig person, der ikke har bestået de i artikel 7, stk. 2, litra b) og c), omhandlede dele af integrationsprøven inden for den i artikel 32 fastsatte frist, en administrativ bøde. Artikel 32 finder tilsvarende anvendelse.
2.      Hvis den integrationspligtige person efter udløbet af den i artikel 32 fastsatte frist ikke består de i artikel 7, stk. 2, litra b) og c), omhandlede dele af integrationsprøven, pålægger ministeren den pågældende en bøde hvert andet år.«
14.      Artikel 1, stk. 1, i Beleidsregel boetevaststelling inburgering (retningslinjer for fastsættelse af bøder i forbindelse med integration) i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, fastsætter de kriterier, der skal tages i betragtning ved fastsættelsen af bødens størrelse. Blandt disse kriterier indgår det antal timer, hvor den integrationspligtige person deltager i et integrationskursus eller et kursus i nederlandsk som andetsprog, det antal gange, den pågældende har taget dele af integrationsprøven eller den statskontrollerede prøve i nederlandsk som andetsprog, samt antallet af de dele af disse prøver, som den pågældende har bestået. I retningslinjernes artikel 1, stk. 2, bestemmes det, at bødens størrelse fastsættes på grundlag af tabellen over bøder, således som den fremgår af bilaget til disse retningslinjer.
15.      Bilaget til artikel 1, stk. 2, indeholder en tabel, hvorefter bøden er fastsat til 1 250 EUR for deltagelse i 0-149 undervisningstimer, 875 EUR for deltagelse i 150-299 timer og 500 EUR for deltagelse i 300 timer eller derover. Desuden kan der indrømmes en forlængelse af integrationsperioden, i hvilket tilfælde der ikke kan pålægges nogen bøde. Bøden kan nedsættes med 20%, hvis én del af prøven er bestået, med 40%, hvis to dele er bestået, med 60%, hvis tre dele er bestået, og med 80%, hvis fire eller flere dele er bestået.
II.    Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
16.      T.G. er eritreisk statsborger og indrejste i Nederlandene som 17-årig. Efterfølgende blev han tildelt en midlertidig opholdstilladelse for asylberettigede, hvorved han nyder international beskyttelse i Nederlandene.
17.      Den 8. januar 2016, da T.G. var 18 år, meddelte ministeren ham, at han i henhold til integrationsloven var integrationspligtig fra den 1. februar 2016. Dette indebar, at han principielt skulle bestå alle dele af integrationsprøven inden for 3 år. Ministeren forlængede denne frist til den 1. februar 2020, fordi T.G. i en lang periode havde boet på et indkvarteringscenter og gennemført en uddannelse.
18.      Da T.G. ikke opfyldte sin integrationspligt inden for den fastsatte frist, pålagde ministeren ham en bøde på 500 EUR og fastsatte, at lånet på 10 000 EUR, som han havde optaget hos Dienst Uitvoering Onderwijs (tjeneste for gennemførelse af undervisning, Nederlandene), skulle tilbagebetales i sin helhed.
19.      T.G. rejste indsigelse mod ministerens afgørelse, som blev afvist som ubegrundet af ministeren den 25. februar 2021. Den 4. november 2021 forkastede rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam, Nederlandene) T.G.s søgsmål til prøvelse af afgørelsen af 25. februar 2021 som ugrundet. Denne ret fandt, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ikke var i strid med kvalifikationsdirektivets artikel 34, da den indfører en ordning, der giver mulighed for forlængelser og fritagelser. Den indeholder ligeledes mulighed for at tilbagebetale ethvert lån på grundlag af personens økonomiske formåen. Denne ret fandt, at der ikke forelå en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, da ministeren på begrundet vis havde undersøgt og afvejet alle omstændighederne. Ifølge rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) tog ministeren tilstrækkeligt hensyn til appellanten i hovedsagens personlige situation ved at forlænge integrationsperioden fra tre til fire år og nedsætte bøden. Denne ret fandt ikke, at bøden var for høj, idet den henviste til P og S-dommen (6). Ifølge denne ret var ministeren ikke forpligtet til at eftergive bøden eller fravige forpligtelsen til at tilbagebetale lånet.
20.      Den 2. december 2021, dvs. et år og ti måneder efter udløbet af integrationsperioden, blev T.G. fritaget for integrationspligten, fordi han ifølge ministeren på daværende tidspunkt havde gjort en tilstrækkelig indsats for at gennemføre integrationskurset. Denne fritagelse ændrer ikke ved, at T.G. skal betale bøden og tilbagebetale lånet.
21.      T.G. har iværksat appel til prøvelse af dommen af 4. november 2021 ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene), som er den forelæggende ret.
22.      Den forelæggende ret ønsker oplyst, om kvalifikationsdirektivets artikel 34 er til hinder for, at personer med international beskyttelse pålægges en integrationspligt – hvilket indebærer en pligt til under bødeansvar at bestå en prøve, i princippet inden for en frist på tre år – og er til hinder for, at udgifterne til integrationsprogrammerne afholdes af de personer, der er underlagt denne forpligtelse.
23.      Hvad for det første angår integrationspligten nærer den forelæggende ret tvivl om, hvorvidt P og S-dommen (7) finder anvendelse på den foreliggende sag, da denne dom vedrører artikel 5, stk. 2, i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (8), som fastsætter, at medlemsstaterne kan pålægge en integrationspligt, mens der ikke findes en sådan mulighed i henhold til kvalifikationsdirektivet.
24.      Såfremt der kan pålægges en integrationspligt i henhold til EU-retten, ønsker den forelæggende ret for det andet oplyst, om en i EU-retten forankret positiv ret til adgang til integrationsprogrammer i henhold til national ret kan føre til en forbudt adfærd, som kan sanktioneres, hvis denne ret ikke udøves.
25.      Hvad for det tredje angår udgifterne til integrationsprogrammer er den forelæggende ret af den opfattelse, at den omstændighed, at flygtninge pålægges at betale disse udgifter fuldt ud, er i strid med kvalifikationsdirektivets artikel 34. I denne henseende pålægger dette direktivs artikel 34 medlemsstaterne at sikre alle flygtninge adgang til integrationsprogrammer. Den forelæggende ret har tilføjet, at den omstændighed, at de pågældende kan indgå en betalingsaftale, ikke synes relevant, da forpligtelsen til at tilbagebetale en betydelig gæld består i en periode på op til ti år, hvilket kan hindre en effektiv integration i værtsmedlemsstaten.
26.      For det fjerde opstår spørgsmålet, om bødeniveauet og lånets størrelse forringer opnåelsen af målet med kvalifikationsdirektivets artikel 34 og bestemmelsens effektive virkning. I denne henseende har den forelæggende ret anført, at de nationale myndigheder har pligt til at nedsætte bøden, hvis det er nødvendigt for at sikre, at den er forholdsmæssig. Lånet kan sammen med bøden imidlertid anses for at gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det mål, der forfølges med denne bestemmelse, nemlig at lette integrationen. Visse tilbagebetalingsordninger kan afbøde virkningerne af disse finansielle sanktioner. T.G. har imidlertid i hovedsagen gjort gældende, at den omhandlede foranstaltning kan afholde ham fra at arbejde, hvilket bringer hans integration i fare.
27.      På denne baggrund har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal kvalifikationsdirektivets artikel 34 fortolkes således, at den er til hinder for en national bestemmelse som den i artikel 7b i [integrationsloven] fastsatte, som under bødeansvar pålægger [flygtninge] en forpligtelse til at bestå en integrationsprøve?
2)      Skal kvalifikationsdirektivets artikel 34 fortolkes således, at den er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter [flygtninge] principielt selv skal afholde de fulde udgifter til integrationsprogrammerne?
3)      Har det betydning for besvarelsen af det andet spørgsmål, at [flygtninge] kan modtage et statslån til at betale udgifterne til integrationsprogrammerne, og at dette lån eftergives, hvis de består deres integrationsprøve rettidigt eller rettidigt fritages eller undtages fra integrationspligten?
4)      Såfremt kvalifikationsdirektivets artikel 34 tillader, at [flygtninge] under bødeansvar pålægges en pligt til at bestå en integrationsprøve, og at de skal afholde de fulde udgifter til integrationsprogrammerne, forringer størrelsen af lånet, som skal betales tilbage, da – eventuelt i forbindelse med bøden – gennemførelsen af målet med kvalifikationsdirektivets artikel 34 og bestemmelsens effektive virkning?«
28.      T.G., den nederlandske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse procesdeltagere har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 20. februar 2024.
III. Bedømmelse
29.      Den foreliggende præjudicielle forelæggelse rejser spørgsmålet om, i hvilket omfang medlemsstaterne i henhold til kvalifikationsdirektivet kan pålægge flygtninge dels en forpligtelse til under bødeansvar at bestå en integrationsprøve, dels en forpligtelse til helt eller delvist at afholde udgifterne til integrationskurser og den dertil hørende prøve.
30.      Jeg konstaterer indledningsvis, at nederlandsk ret indeholder fire forskellige typer af forpligtelser, nemlig for det første forpligtelsen til at deltage i integrationskurser, for det andet forpligtelsen til at afholde udgifterne til disse kurser (hvortil, der kan ydes et lån), for det tredje forpligtelsen til at aflægge og bestå en integrationsprøve (og til at betale de dermed forbundne udgifter) og for det fjerde de økonomiske forpligtelser, der opstår i tilfælde af, at denne prøve ikke bestås, dvs. betaling af en bøde og tilbagebetaling af lånet.
31.      Eftersom forpligtelsen til at deltage i integrationskurser medfører en forpligtelse til at afholde udgifterne hertil, går disse to forpligtelser hånd i hånd og skal vurderes samlet. I kronologisk henseende går disse to forpligtelser forud for forpligtelsen til at aflægge og bestå en integrationsprøve og de økonomiske forpligtelser, der følger af den manglende beståen af denne prøve. I dette forslag til afgørelse vil jeg derfor ikke undersøge, om disse forpligtelser er i overensstemmelse med kvalifikationsdirektivets artikel 34 i den rækkefølge, som den forelæggende ret har angivet, men snarere i deres kronologiske rækkefølge. Med det fjerde spørgsmål har den forelæggende ret desuden nærmere bestemt anmodet Domstolen om at undersøge, om de ovennævnte forpligtelser forringer dette direktivs effektive virkning. Jeg vil behandle denne problematik sammen med de øvrige spørgsmål.
32.      På denne baggrund vil jeg begynde med at undersøge forpligtelsen til at deltage i integrationskurser og afholde udgifterne hertil, som er genstand for det andet og det tredje spørgsmål samt den første del af det fjerde spørgsmål (afsnit A). Dernæst vil jeg behandle forpligtelsen til at aflægge og bestå integrationsprøven og de økonomiske forpligtelser, der følger af ikke at bestå denne prøve, som er genstand for det første spørgsmål og anden del af det fjerde spørgsmål (afsnit B).
A.      Forpligtelsen til at deltage i integrationskurser og forpligtelsen til at afholde udgifterne hertil
33.      Med det andet og det tredje spørgsmål samt første del af det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om kvalifikationsdirektivets artikel 34 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der pålægger flygtninge en forpligtelse til at afholde samtlige udgifter til integrationskurser, og om det har nogen betydning, at flygtninge kan optage et statslån til at finansiere udgifterne til disse kurser, og at dette lån eftergives, hvis de består integrationsprøven rettidigt eller rettidigt er blevet fritaget fra integrationspligten.
34.      Inden jeg besvarer disse spørgsmål, finder jeg det nødvendigt at fremsætte nogle indledende bemærkninger vedrørende begreberne integration, integrationskursus og integrationsprøve. For så vidt som forpligtelsen til at deltage i disse kurser medfører en forpligtelse til at betale herfor, vil jeg dernæst undersøge den førstnævnte forpligtelses forenelighed med kvalifikationsdirektivets artikel 34. Først da vil jeg undersøge den sidstnævnte forpligtelse.
1.      Indledende bemærkninger vedrørende integrationskurser og prøver for flygtninge
35.      Indledningsvis skal jeg for det første påpege, således som den forelæggende ret har forklaret, at hverken tildelingen eller opretholdelsen af flygtningestatus afhænger af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning.
36.      For det andet er det på grundlag af den forelæggende rets forklaringer min opfattelse, at integrationspligtige personer i henhold til nederlandsk ret inden for en frist på tre år, som dog kan forlænges, skal bestå en prøve, der består af forskellige dele, herunder i mundtlige og skriftlige færdigheder i nederlandsk på mindst niveau A2 og i kendskab til det nederlandske samfund (9). Kurserne synes at være forbundet med denne prøve og omfatter således sprogkurser og kendskab til det nederlandske samfund (10). Med henblik på analysen i dette forslag til afgørelse omfatter begrebet »integrationskurser« derfor kurser vedrørende kendskabet til værtslandets sprog og samfund (dette udtryks »borgerlige« element), og det samme gælder for »integrationsprøven«, hvilket omfatter en prøve i kendskabet til værtslandets sprog og samfund (11).
37.      For det tredje er det i forbindelse med dette forslag til afgørelse vigtigt at skelne mellem begrebet tredjelandsstatsborger og flygtningebegrebet, idet kun sidstnævnte begreb er omfattet af Genèvekonventionens og kvalifikationsdirektivets anvendelsesområde (12).  »Når flygtninge omfattes af den bredere kategori af »migranter«, er der sandsynlighed for, at kontrollen med deres bevægelse går forud for opfyldelsen af deres beskyttelsesbehov. Efterhånden som linjen mellem »migrant« og »flygtning« udviskes, udviskes også sondringen mellem migrationskontrol og beskyttelse af flygtninge« (13).
38.      I denne henseende fastslog Domstolen i præmis 48 i P og S-dommen (14), at en forpligtelse til at bestå en integrationsprøve gør det muligt at sikre, at de pågældende tredjelandsstatsborgere erhverver et kendskab, som utvivlsomt er nyttigt for at skabe forbindelser til værtsmedlemsstaten, og at en sådan forpligtelse i forbindelse med en bøde kan medvirke til virkeliggørelsen af de formål, der forfølges med direktiv 2003/109. Henset til, at dette direktivs artikel 5, stk. 2, fastsætter, at medlemsstaterne kan pålægge en integrationspligt, og der imidlertid ikke er fastsat en sådan mulighed i kvalifikationsdirektivet, finder denne dom ikke tilsvarende anvendelse på den foreliggende sag.
39.      Da T.G. i den foreliggende sag er blevet tildelt flygtningestatus, vedrører dette forslag til afgørelse kun de rettigheder, der indrømmes flygtninge. I denne forbindelse er det det centrale spørgsmål, om medlemsstater, der har en positiv forpligtelse til at lette integrationen af flygtninge, kan pålægge flygtninge forpligtelser med hensyn til integrationsforanstaltninger og i bekræftende fald hvilke.
2.      Forpligtelse til at deltage i integrationskurser
40.      Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den nederlandske integrationsordning, for så vidt som den fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at give adgang til integrationsprogrammer og en tilsvarende ret for flygtninge til at få adgang til sådanne programmer, anses for en foranstaltning til gennemførelse af kvalifikationsdirektivets artikel 34 (15). Det er derfor nødvendigt at bedømme denne foranstaltnings retlige karakter og kravene i kvalifikationsdirektivets artikel 34 med henblik på at afgøre, om medlemsstaterne kan pålægge flygtninge en forpligtelse til at deltage i integrationskurser.
a)      Medlemsstaterne råder over et skøn med hensyn til, om deltagelse i integrationsprogrammer er obligatorisk
41.      Det skal indledningsvis anføres, at der er delt kompetence mellem Den Europæiske Union og medlemsstaterne på området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, jf. artikel 4, stk. 2, litra j), TEUF (16). Når traktaterne på et bestemt område tildeler Unionen en kompetence, som den deler med medlemsstaterne, kan medlemsstaterne udøve deres kompetence, i det omfang Unionen ikke har udøvet sin, jf. artikel 2, stk. 2, TEUF (17). For så vidt angår integrationsprogrammer har EU-lovgiver vedtaget kvalifikationsdirektivets artikel 34, som pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre adgang til integrationsprogrammer. Denne forpligtelse følger af selve ordlyden af denne bestemmelse, hvorefter »[m]edlemsstaterne [sikrer] adgang til integrationsprogrammer«. Som en naturlig følge af denne forpligtelse giver kvalifikationsdirektivets artikel 34 flygtninge en ret til adgang til disse programmer (18).
42.      Det følger heraf, at denne bestemmelse fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne – og kun medlemsstaterne – til at sikre adgang til disse programmer, og at de, når de giver denne adgang, skal tage hensyn til flygtningenes særlige behov (19). Der er derfor intet i denne bestemmelses ordlyd, der tyder på, at flygtninge er forpligtet til at deltage i integrationsforanstaltninger. Efter min opfattelse går et sådant krav ud over, hvad EU-lovgiver har ønsket (20). Med hensyn til flygtninge giver kvalifikationsdirektivet en ret til adgang til integrationsprogrammer og pålægger ikke en flygtning en tilsvarende forpligtelse. Forudsat at udøvelsen af denne ret ikke er underlagt begrænsninger i strid med EU-retten og navnlig kvalifikationsdirektivet, råder medlemsstaterne over et skøn med hensyn til, om deltagelsen i integrationsprogrammerne er obligatorisk. Med dette forbehold kan en medlemsstat pålægge flygtninge at deltage i integrationskurser, da denne forpligtelse ikke er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde og dermed af EU-retten (21).
43.      Det spørgsmål, der opstår herefter, er, i hvilket omfang anerkendelsesdirektivets artikel 34 er til hinder for, at medlemsstaterne i deres nationale lovgivning fastsætter en forpligtelse for flygtninge til at deltage i integrationsprogrammer, med den begrundelse at en sådan forpligtelse kan krænke de rettigheder, der er knyttet til status som flygtning, herunder retten til adgang til disse programmer.
b)      Kravene i kvalifikationsdirektivet
44.      Som Domstolen allerede har fastslået, kan medlemsstaterne ikke anvende en national lovgivning, som kan bringe virkeliggørelsen af de mål, som forfølges med kvalifikationsdirektivet, i fare, og som således kan fratage direktivets dets effektive virkning (22). Det er vigtigt, at de nationale bestemmelser, der finder anvendelse, ikke er i stand til bringe de minimumsstandarder, der er indført ved dette direktiv og navnlig dets artikel 34, i fare.
45.      Ifølge Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (23).
1)      Ordlydsfortolkning
46.      Hvad angår ordlyden af kvalifikationsdirektivets artikel 34 fastsætter denne artikel, som jeg har anført ovenfor (24), for det første en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre adgang til integrationsprogrammer og en tilsvarende ret for flygtninge til adgang til disse programmer.
47.      Hvad angår udtrykkene »integration« og »lette« skal der sondres mellem disse to begreber. Integration finder typisk sted, når enkeltpersoner er i stand til at tilegne sig den dominerende kulturs eller værtskulturens kulturelle normer, samtidig med at de bevarer deres oprindelige kultur og er derfor ofte synonymt med bikulturalisme (25), mens udtrykket »lette integrationen« skal forstås som tilegnelse af foranstaltninger, der bl.a. yder flygtninge støtte og rådgivning, sikkerhed, stabilitet, integrationsprogrammer, kulturelle forbindelser, sprogkurser eller kurser om kultur, nationale værdier, grundlæggende standarder, principper og livsstil (26). Det følger heraf, at målet om at lette integrationen er udtryk for en forpligtelse, der påhviler samfundet i værtsmedlemsstaten. Når kvalifikationsdirektivets artikel 34 er anvendt begrebet »lette«, pålægger bestemmelsen derfor medlemsstaterne en forpligtelse, idet de skal træffe positive foranstaltninger, der gør det muligt for flygtningene at integrere sig (27). Dette begreb omfatter desuden ikke blot kurser, men også skabelse af andre juridiske, økonomiske, sociale og kulturelle forbindelser samt indførelse af en række støttemidler. Heraf følger, at integrationsprogrammer, der normalt tager form af integrationskurser, er et middel blandt mange andre til at lette integrationen. Som det fremgår af 47. betragtning til kvalifikationsdirektivet, omfatter disse programmer om nødvendigt sprogundervisning og »meddelelse af oplysninger om individuelle rettigheder og forpligtelser vedrørende deres [flygtningestatus] i den pågældende medlemsstat« (28).
48.      For det andet fastsætter kvalifikationsdirektivets artikel 34 en forpligtelse til at sikre »adgang til integrationsprogrammer« eller til at »skabe[...] forudsætninger, som sikrer adgang til sådanne programmer«. Udtrykket »skabe forudsætninger, som sikrer adgang til [integrationsprogrammer]« tyder på, at medlemsstaterne har en positiv forpligtelse til at tilvejebringe vilkår, der sikrer, at flygtninge har mulighed for at deltage i integrationsprogrammer. Uanset anvendelsen af bindeordet »eller« i denne bestemmelse følger det logisk heraf, at forpligtelsen til at skabe disse forudsætninger er en yderligere forpligtelse i forhold til forpligtelsen til at sikre adgang til integrationsprogrammer, og som opstår, hvis den pågældende har brug for hjælp til at få adgang til disse programmer.
49.      For det tredje bestemmer kvalifikationsdirektivets artikel 34, at integrationsprogrammerne skal være »passende, så der tages hensyn til de særlige behov hos personer med flygtningestatus«. Denne forpligtelse indebærer, som det fremgår af 47. betragtning hertil, at der i de integrationsprogrammer, der tilbydes flygtninge, så vidt muligt bør tages hensyn til flygtninges særlige behov og særlige omstændigheder, herunder om nødvendigt gennem sprogundervisning og meddelelse af oplysninger om individuelle rettigheder og forpligtelser vedrørende deres beskyttelsesstatus i den pågældende medlemsstat.
50.      Det følger heraf, at selv om en ordlydsfortolkning af kvalifikationsdirektivets artikel 34 forpligter medlemsstaterne til at tage hensyn til flygtninges særlige behov, er det ikke herved muligt at afgøre, om medlemsstaterne kan pålægge flygtninge en forpligtelse til at deltage i integrationskurser. Det er derfor nødvendigt at undersøge den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, og direktivets formål.
2)      Sammenhængsfortolkning
51.      Ifølge Domstolens praksis skal fortolkningen af kvalifikationsdirektivet ske under iagttagelse af Genèvekonventionen og andre relevante traktater som omhandlet i artikel 78, stk. 1, TEUF og de rettigheder, som anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) (29). Desuden skal der tages hensyn til retspraksis for så vidt angår de rettigheder, der følger af dette direktivs kapitel VII.
i)      Genèvekonventionens artikel 34
52.      Kvalifikationsdirektivets artikel 34 gennemfører, om end delvist, Genèvekonventionens artikel 34 i EU-retten, således at førstnævnte skal fortolkes i forhold til denne konventionsbestemmelse, men kun for så vidt som den er blevet inkorporeret i EU-retten. Kvalifikationsdirektivets artikel 34 skal sikre et beskyttelsesniveau, der mindst svarer til det, der følger af Genèvekonventionens artikel 34 (30).
53.      I denne henseende fremgår det af ordlyden af Genèvekonventionens artikel 34, at de kontraherende stater bl.a. har pligt til så vidt muligt at lette flygtninges optagelse i samfundet. Kommentaren til Genèvekonventionen (31) støtter udsagnet om, at Genèvekonventionen forpligter deltagerstaterne til at give adgang til sprogundervisning. Ved begrebet »optagelse« forstås sprogkurser og kendskab til samfundet. Kvalifikationsdirektivets artikel 34 skal således fortolkes således, at den fastsætter en minimumsstandard for integration i værtsmedlemsstatens samfund.
54.      Det følger desuden af begrebet »lette« i Genèvekonventionens artikel 34, at staterne skal tage hensyn til sårbarheden hos personer med flygtningestatus, som er afgørende for denne konvention. Genèvekonventionens forfattere udelukkede, at flygtninge pålægges tvang eller forpligtelser (32). UNHCR har ligeledes fremhævet, at der på grund af flygtninges særlige sårbarhed ikke bør pålægges flygtninge, der ikke består en sprogprøve, nogen sanktion (33). Formålet med at »lette integrationen« i henhold til Genèvekonventionens artikel 34 er at gøre det muligt for flygtninge at nyde godt af en række rettigheder, der er knyttet til status som flygtning. Det følger heraf, at kvalifikationsdirektivets artikel 34, sammenholdt med Genèvekonventionen, skal fortolkes således, at den har til formål at fremme integrationen og ikke at pålægge begrænsninger, der kan hindre dette formål. Denne bestemmelse skal ligeledes fortolkes således, at medlemsstaterne, når de letter integrationen, skal tage hensyn til sårbarheden hos personer med flygtningestatus og sikre, at de rettigheder, der er knyttet til denne status, kan nydes.
ii)    Asylretten fastsat i chartrets artikel 18
55.      Chartrets artikel 18 fastsætter »asylretten«. Det fremgår af forklaringerne til denne bestemmelse, som der skal tages hensyn til ved fortolkningen heraf (34), at »[d]enne artikel er baseret på [den tidligere artikel 63 EF], nu erstattet af artikel 78 [TEUF], hvorefter EU skal overholde Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling«. Forklaringerne antyder således, som det er blevet argumenteret for i juridiske litteratur, at chartrets artikel 18 ikke har et selvstændigt indhold, men blot gennemfører de garantier, der er fastsat i Genèvekonventionen og protokollen hertil (35).
56.      Henvisningen til Genèvekonventionen betyder imidlertid ikke, at chartrets artikel 18 ikke har nogen merværdi. Indledningsvis er asylretten ikke baseret på afledt EU-ret, men forankret i den primære EU-ret og ikke kun som et retsgrundlag, der gør det muligt for EU-lovgiver at indarbejde Genèvekonventionen i Unionens retsorden, men også som en grundlæggende rettighed. I modsætning til Genèvekonventionen, der kan fortolkes således, at den udelukkende pålægger de kontraherende parter internationale forpligtelser, tilfører chartret asylretten en grundlæggende rettighedsdimension.
57.      Efter min opfattelse understøtter denne dimension den opfattelse, at kvalifikationsdirektivets artikel 34 og de øvrige bestemmelser i direktivets kapitel VII skal fortolkes således, at de fastsætter rettigheder, da de konkretiserer chartrets artikel 18 (36). Den omstændighed, at det tilkommer medlemsstaterne at afgøre, om flygtninge skal pålægges en forpligtelse til at deltage i integrationskurser, kan derfor ikke rejse tvivl om asylretten som sådan eller bringe effektiviteten af de rettigheder, der er knyttet til status som flygtning, i fare.
58.      Det er derfor min opfattelse, at chartrets artikel 18 har til formål at styrke tanken om, at asylretten først og fremmest handler om at tillægge flygtninge rettigheder i modsætning til at pålægge forpligtelser, der kan bringe disse rettigheders effektive virkning i fare.
iii) Rettighederne i henhold til kvalifikationsdirektivets kapitel VII
59.      Der skal tages hensyn til den særlige karakter af kvalifikationsdirektivets kapitel VII. Hvad navnlig angår de rettigheder, der er tillagt ved kapitel VII i direktiv 2004/83, der gik forud for kvalifikationsdirektivets kapitel VII, har Domstolen fastslået, at »[e]ftersom tillæggelsen af disse rettigheder til flygtninge er konsekvensen af tildelingen af flygtningestatus [...], skal flygtningen nyde godt af disse rettigheder, som han [eller hun] således er sikret i direktiv 2004/83, så længe han [eller hun] har denne status, og de kan kun begrænses under overholdelse af de i dette direktivs kapitel VII fastsatte betingelser, idet medlemsstaterne ikke har ret til at tilføje restriktioner, som ikke fremgår heraf« (37). Eftersom kvalifikationsdirektivets kapitel VII indeholder bestemmelser, der næsten er identiske med sin forgængers kapitel VII, er denne retspraksis fortsat relevant. Domstolen har i denne henseende fastslået, at en medlemsstat ingen skønsbeføjelse har med hensyn til at fortsætte med at give denne flygtning eller at nægte den pågældende de betydelige ydelser, der er sikret i kapitel VII i direktiv 2004/83 (38).
60.      Det skal derfor efterprøves, om den i hovedsagen omhandlede forpligtelse til at deltage i integrationskurser medfører begrænsninger i de rettigheder, der er knyttet til flygtningestatus, og som ikke er fastsat i kvalifikationsdirektivets kapitel VII, og navnlig om den påvirker flygtninges adgang til integrationsprogrammer, som de er sikret i dette direktiv (39).
3)      Teleologisk fortolkning
61.      Som jeg allerede har påpeget, kan medlemsstaterne ikke forhindre flygtninge i at få effektiv adgang til integrationsprogrammer og nyde godt af andre rettigheder, der er knyttet til status som flygtning (40). Når medlemsstaterne indfører betingelser, som flygtninge skal opfylde for at deltage i integrationsprogrammer, skal de derfor iagttage de to mål, der forfølges med kvalifikationsdirektivets artikel 34: dels at sikre adgang til integrationsprogrammer eller at skabe forudsætninger, som sikrer adgang til sådanne programmer, dels at tage hensyn til flygtninges særlige behov.
62.      Med hensyn til det første mål anføres det i forarbejderne til Kommissionens forslag, at målet med integrationsprogrammerne ikke blot er at give »forfordelte grupper« »lige adgang til almindelige beskæftigelses- og uddannelsesmuligheder, men også til specifikke foranstaltninger« (41). For så vidt som kvalifikationsdirektivets artikel 34 er en foranstaltning til at tilpasse en »forfordelt gruppe« opad med henblik på at placere denne gruppe på et niveau svarende til værtsmedlemsstaternes statsborgere for at skabe beskæftigelses- og uddannelsesmuligheder, skal denne foranstaltning derfor gennemføres på en sådan måde, at den reelt giver adgang til integrationsprogrammer (42). I modsat fald vil en sådan foranstaltning ikke opfylde sit mål om tilpasning opad.
63.      Med hensyn til det andet mål skal medlemsstaterne i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 34 også tage »hensyn til de særlige behov hos personer med flygtningestatus« (43). I denne henseende tilføjes det i 47. betragtning, at der i de integrationsprogrammer, der stilles til rådighed for personer med flygtningestatus, så vidt muligt bør tages hensyn til deres særlige behov og til de særlige omstændigheder ved deres situation, herunder om nødvendigt gennem sprogundervisning og meddelelse af oplysninger om individuelle rettigheder og forpligtelser vedrørende deres beskyttelsesstatus i den pågældende medlemsstat.
64.      Desuden har Kommissionen i forarbejderne for så vidt angår adgangen til integrationsfaciliteter og indholdet af beskyttelsen i henhold til kvalifikationsdirektivet bl.a. anført, at »[f]or at sikre, at de rettigheder, der formelt er indrømmet personer med beskyttelsesstatus, er det nødvendigt at ta[c]kle de særlige integrationsproblemer, de har« (44). Hvad angår adgang til integrationsfaciliteter ville flygtninge ifølge Kommissionen »få langt bedre muligheder for at blive integreret, hvis der i integrationsfaciliteterne i tilstrækkelig grad blev taget hensyn til deres anderledes uddannelsesmæssige og erhvervsmæssige baggrund eller andre særlige forhold ved deres situation« (45).
65.      I konsekvensanalysen af dette forslag nævnes som eksempler på sådanne integrationsprogrammer »introduktionsprogrammer og sprogundervisning, som i videst muligt omfang er tilpasset disse særlige behov« (46). Henvisningen til »passende« indebærer, at medlemsstaterne »har mulighed for at anvende de foranstaltninger, de finder mest hensigtsmæssige og effektive, under hensyntagen til relevante faktorer såsom de pågældende personers uddannelsesniveau og faglige baggrund, størrelsen og sammensætningen af samfundsgrupperne med personer med international beskyttelse« (47).
66.      Det følger efter min opfattelse, at pålæggelsen af en forpligtelse for flygtninge til at deltage i integrationskurser ikke i sig selv udgør en begrænsning af retten til adgang til integrationsprogrammer, og kvalifikationsdirektivets artikel 34 er derfor ikke til hinder herfor. I lyset af målet om at lette integrationen skal disse kurser dog så vidt muligt tilpasses flygtninges behov og, hvor det er relevant, bidrage til at tilpasse en »forfordelt gruppe« opad.
c)      Anvendelse på den foreliggende sag
67.      I det foreliggende tilfælde er der ingen tvivl om, at erhvervelsen af kendskab til værtsmedlemsstatens sprog og samfund bidrager til at lette den daglige udøvelse af de fleste af de rettigheder, der er sikret ved kvalifikationsdirektivet, navnlig med hensyn til adgang til beskæftigelse, uddannelse, social beskyttelse, lægehjælp og bolig. Deltagelse i integrationskurser kan følgelig lette virkeliggørelsen af kvalifikationsdirektivets mål og sikre den effektive nydelse af de rettigheder, der er tilknyttet status som flygtning. Det følger heraf, at en forpligtelse til at deltage i sådanne kurser ikke som sådan skal anses for at begrænse adgangen til de rettigheder, der er tillagt ved dette direktivs kapitel VII og navnlig ved direktivets artikel 34.
68.      Vurderingen ville imidlertid være anderledes, hvis en forpligtelse til at deltage i sådanne kurser i praksis begrænser eller hindrer flygtninges mulighed for at udøve deres rettigheder og nyde godt af de ydelser, der er sikret ved kvalifikationsdirektivet. Som Kommissionen har fremhævet, kan dette f.eks. være tilfældet, hvis hyppigheden og varigheden af undervisningen eller den arbejdsbyrde, der er forbundet med forberedelsen til denne undervisning, hindrer flygtninge i at arbejde eller søge arbejde eller hindrer deres ret til undervisning og erhvervsuddannelse (48). Det samme gælder, når integrationskurserne ikke er tilpasset flygtninges særlige behov, f.eks. når en flygtning har begrænsede uddannelsesmuligheder eller har et lavt læse- og skrivefærdighedsniveau. For fuldstændighedens skyld vil jeg præcisere, at denne betragtning ikke vedrører disse kursers og prøvers finansielle aspekt, som jeg vil behandle i afsnit B i forslaget til afgørelse.
69.      Det tilkommer derfor den forelæggende ret at efterprøve, om forpligtelsen til at deltage i de omhandlede integrationskurser, og navnlig den praktiske gennemførelse heraf, begrænser adgangen til de rettigheder, der er tillagt ved kvalifikationsdirektivet, og navnlig de rettigheder, der følger af dette direktivs kapitel VII. Det tilkommer desuden den forelæggende ret at efterprøve, om indholdet af og betingelserne for disse kurser, der er gjort obligatoriske for flygtninge i henhold til national ret, tager hensyn til deres særlige behov. Med henblik herpå skal det undersøges, om vanskeligheden og omfanget af kurserne er tilpasset flygtningens særlige behov med henblik på at nå ovennævnte mål om tilpasning opad.
3.      Forpligtelse til at afholde udgifterne til integrationskurser
70.      Den forelæggende ret har anført, at den ordning, der er fastsat i den omhandlede nationale lovgivning, er baseret på princippet om, at flygtninge selv skal afholde udgifterne til integrationsprogrammer. Til dette formål kan de optage et lån på højst 10 000 EUR. Flygtninge skal ikke betale lånet tilbage, hvis de består alle dele af integrationsprøven inden for integrationsfristen, eller er blevet fritaget eller undtaget fra integrationspligten inden for fristen. Hvis de derimod ikke opfylder deres integrationspligt eller ikke opfylder den rettidigt, skal de principielt betale hele lånet tilbage.
71.      Det skal indledningsvis anføres, at T.G. i den foreliggende sag anvendte det fulde beløb på 10 000 EUR til at deltage i integrationskurser og til at aflægge prøven. På dette tidspunkt vil jeg derfor analysere hans særlige situation, idet der ses bort fra andre tilfælde, hvor en person kan have brug for færre kurser for at bestå prøven og dermed betale færre udgifter til undervisning.
72.      I henhold til kvalifikationsdirektivet kan medlemsstaterne i overensstemmelse med deres nationale lovgivning fastsætte de betingelser, der skal opfyldes for at opfylde forpligtelsen til at deltage i integrationskurser, forudsat at de sikrer, at flygtninge har effektiv adgang til disse integrationskurser og effektivt kan nyde de øvrige rettigheder, der er fastsat i dette direktivs kapitel VII. Med dette forbehold kan medlemsstaterne beslutte, at flygtningene selv skal bære alle eller en del af de udgifter, der er forbundet med denne forpligtelse, eller at skatteyderne skal afholde disse udgifter. Hvis en medlemsstat vælger den første valgmulighed, må de betingelser, der er fastsat i national ret, som allerede nævnt (49), under alle omstændigheder ikke bringe målene med kvalifikationsdirektivets artikel 34 i fare, hvorefter medlemsstaterne dels skal sikre adgang til integrationsprogrammer eller skabe forudsætninger, der sikrer adgang til disse programmer, dels tage hensyn til flygtninges særlige behov (50).
73.      For så vidt angår det første mål skal den pris, som flygtninge skal betale for prøver, i det omfang kvalifikationsdirektivets artikel 34 er en foranstaltning til at tilpasse en »forfordelt gruppe« opad med henblik på at ligestille denne gruppe med værtsmedlemsstatens statsborgere med hensyn til beskæftigelses- og uddannelsesmuligheder (51), fastsættes på et niveau, der giver effektiv adgang til integrationsprogrammer (52). I modsat fald vil en sådan foranstaltning ikke opfylde sit mål om at tilpasse opad (53).
74.      Ved fastsættelsen af dette niveau er det desuden min opfattelse, at den berørte medlemsstat skal undersøge, om de omhandlede integrationsprogrammer »potentielt er berettigede til støtte fra Den Europæiske Flygtningefond« (54), som blev til Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden (AMIF) i 2014 (55), og, i bekræftende fald, om denne fond faktisk anvendes til at finansiere en del af disse programmer. I det foreliggende tilfælde tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, om de omhandlede programmer finansieres af denne fond, og, i bekræftende fald, hvilken indvirkning denne finansiering har på udgifterne til sprogkurser.
75.      Når en medlemsstat pålægger flygtninge at afholde udgifterne til integrationsprogrammer, som er fastsat på et niveau, der giver effektiv adgang til integrationsprogrammer (56), skal de nationale domstole også undersøge betalingsbetingelserne i forbindelse med disse udgifter. Disse betingelser må ikke begrænse retten til adgang til disse programmer. Som anført ovenfor kan medlemsstaterne ikke anvende en national lovgivning, der kan bringe virkeliggørelsen af dette direktivs mål i fare og dermed fratage kvalifikationsdirektivet dets effektive virkning (57). Det følger heraf, at det beløb, som flygtninge skal betale, ikke skal gøre det uforholdsmæssigt vanskeligt eller umuligt at udøve retten til integration, da medlemsstaterne har pligt til at lette integrationen. Desuden skal det skyldige beløb ikke medføre hindringer for udøvelsen af andre rettigheder i henhold til kvalifikationsdirektivets kapitel VII, såsom bolig, lægehjælp eller uddannelse. Flygtninge skal ikke være nødt til at gå på kompromis med disse rettigheder for at kunne betale for at opfylde integrationspligten.
76.      I denne henseende skal de nationale myndigheder for at afgøre, om en person skal afholde udgifterne til integrationsprogrammer, foretage en individuel vurdering af flygtningens økonomiske situation. En sådan individuel vurdering tjener til at fastslå, i hvilket omfang flygtningen skal bidrage finansielt til betalingen af integrationsprogrammer og prøver (58). Den omhandlede økonomiske forpligtelse skal med andre ord pålægges i overensstemmelse med flygtningens økonomiske og sociale situation og ikke på grundlag af, om integrationsprøven er bestået eller ej. Hvis de nationale myndigheder overfører udgifterne til integrationsprogrammer til flygtningen uden at tage hensyn til den pågældendes økonomiske og sociale situation, lykkes det dem ikke at »skabe[…] forudsætninger«, som effektivt »sikrer adgang til sådanne programmer« som omhandlet i kvalifikationsdirektivets artikel 34. Efter min opfattelse indebærer begrebet »forudsætninger«, at en sådan individuel vurdering skal foretages indledningsvis, dvs. før personen påbegynder integrationskurserne (59).
77.      Hvis udgifterne til undervisning er for høje, opstår spørgsmålet, om medlemsstaten effektivt har sikret adgang til integrationsprogrammer ved at lade flygtningen betale udgifterne til integrationskurserne. Da anerkendelsen af flygtningestatus skaber en ret til effektiv adgang til integrationsydelser i henhold til kvalifikationsdirektivet, jf. artikel 34 heri, udgør adgang til integrationsprogrammer under byrdefulde økonomiske vilkår som følge af de høje udgifter, som flygtningene skal afholde, ikke effektiv adgang.
78.      Den omstændighed, at integrationspligtige personer kan ansøge om et lån for at finansiere udgifterne til integrationsprogrammer, ændrer ikke denne vurdering, da et lån blot er en måde, hvorpå betalingspligten udskydes. Hvis der opkræves renter på lånet, hvilket synes at være tilfældet i henhold til den nationale lovgivning, men som det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, dækker betalingspligten desuden ikke blot betaling af udgifter, men også betaling af renter på lånet.
79.      I henhold til den omhandlede nationale lovgivning påhviler forpligtelsen til at bære integrationsudgifterne i sidste ende flygtningen, selv med tildelingen af et lån. Hvis flygtningen ikke består integrationsprøven eller ikke består den inden for fristen, skal vedkommende nemlig betale hele lånet tilbage og efterlades med en stor gæld. Flygtninge, der påbegynder deres liv i værtsmedlemsstaten forgældede, har sandsynligvis vanskeligt ved at integrere sig i samfundet i denne medlemsstat. Der er følgelig risiko for en dobbelt ulempe: dels den ulempe, der består i at være en del af en sårbar gruppe som flygtning, dels den ulempe, der består i at skulle tilbagebetale et (stort) lån som følge af ikke at have bestået integrationsprøven. Hvis en person ikke består integrationsprøven, er det desuden sandsynligt, at det er vanskeligere for den pågældende at finde et job, hvilket betyder, at de flygtninge, der ikke består prøven, sandsynligvis tilhører den dårligst stillede og mest sårbare gruppe af alle flygtninge. Denne dobbelte ulempe kan efter min opfattelse placere en flygtning i en situation med social udstødelse, som lægger pres på de offentlige midler og medfører en økonomisk afhængighed og et tab af værdighed for flygtningene (60). Det er netop det modsatte af, hvad EU-lovgiver havde i tankerne, da den besluttede, at medlemsstaterne skal lette integrationen (61). Endelig må faktureringsordningen for integrationskurser eller ‑prøver, henset til målene med anerkendelsesdirektivets artikel 34, ikke konverteres til en sanktionsmekanisme for flygtninge, der har dårlige prøveresultater, eller til en forretningsmulighed for virksomheder, der tjener penge på disse kurser og prøver.
80.      I denne henseende skal det nævnes, at T.G. har påpeget, at Den Europæiske Kommission mod Racisme og Intolerance (herefter »ECRI«) (62) har udtrykt bekymring over en gruppe flygtninge, der havde opnået asyl inden 2022, og fortsat var underlagt den omhandlede nationale lovgivning, herunder navnlig forpligtelsen til at betale de høje udgifter til integrationsundervisning og i givet fald en forpligtelse til at betale en relativt høj bøde for ikke at bestå prøven inden for den fastsatte frist (63). ECRI har endvidere konkluderet, at en straffende holdning til integration med betydelige sanktioner og tilbagebetaling af betydelige lån ikke kan betragtes som en tovejsstrategi, der letter, støtter og fremmer integration.
81.      For så vidt angår den anden betingelse om, at medlemsstaterne skal tage hensyn til flygtninges særlige behov (64), synes denne betingelse som anført ovenfor at være målrettet en væsentlig del af kurserne, som så vidt muligt bør skræddersyes til flygtninge. I denne henseende afhænger udgifterne til kurser uundgåeligt af flygtningenes behov. Det specifikke beløb, som flygtningene skal betale, må dog ikke være så stort, at det begrænser den effektive adgang til kurserne. Desuden må beløbet ikke være større for flygtninge med læringsvanskeligheder, da de vil have behov for at tage flere kurser og ender med at betale mere på trods af deres særligt sårbare situation. Tilgangen, hvorefter jo mere sårbar du er, jo flere kurser har du brug for, og jo mere skal du betale, er udelukket.
82.      På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at kvalifikationsdirektivets artikel 34 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der pålægger flygtninge en forpligtelse til at afholde udgifterne til integrationsprogrammer, uden at de nationale myndigheder forinden har foretaget en individuel vurdering af deres økonomiske og sociale situation, med den begrundelse, at denne forpligtelse er uforenelig med forpligtelsen til at sikre adgang til integrationsprogrammer og ikke skaber forudsætninger, som sikrer adgang til disse programmer. Under alle omstændigheder må udgifterne – hvis de pålægges – ikke være så høje, at de fratager retten til adgang til integrationsprogrammer dens effektive virkning.
B.      Forpligtelsen til at aflægge og bestå en integrationsprøve og sanktionerne for ikke at bestå prøven
83.      Med det første spørgsmål og anden del af det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om kvalifikationsdirektivets artikel 34 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national bestemmelse, som under bødeansvar pålægger flygtninge en forpligtelse til at bestå en integrationsprøve.
1.      Integrationsprøvens forenelighed med kvalifikationsdirektivet
84.      Som nævnt ovenfor er kvalifikationsdirektivets artikel 34 ikke udtrykkeligt til hinder for, at medlemsstaterne forpligter flygtninge til at deltage i integrationsprogrammer og tage integrationskurser. Disse kurser kan endvidere føre til en prøve, og denne bestemmelse er ikke til hinder for, at en medlemsstat pålægger flygtninge at aflægge integrationsprøver (65). Set ud fra dette perspektiv skal det undersøges, om den i hovedsagen omhandlede forpligtelse til at aflægge og bestå en prøve påvirker flygtninges adgang til integrationsprogrammer eller andre rettigheder, som kvalifikationsdirektivet sikrer dem (66). Inden jeg analyserer sondringen mellem at aflægge en integrationsprøve og bestå denne prøve, vil jeg imidlertid undersøge relevansen af retspraksis vedrørende integrationsprøvers forenelighed med andre direktiver, der finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere.
a)      Retspraksis om integrationsprøver i forbindelse med andre direktiver
85.      For det første fastslog Domstolen i P og S-dommen (67), at direktiv 2003/109 ikke er til hinder for en national lovgivning, der under bødeansvar pålægger tredjelandsstatsborgere, som allerede har status som fastboende udlændinge, en forpligtelse til at bestå en integrationsprøve, forudsat at gennemførelsen af denne prøve ikke kan bringe virkeliggørelsen af de mål, som forfølges med det nævnte direktiv, i fare, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
86.      Til støtte for denne konklusion påpegede Domstolen bl.a., at for så vidt angår forpligtelsen til at bestå integrationsprøven »kan det ikke bestrides, at erhvervelsen af et kendskab til både værtsmedlemsstatens sprog og samfund i høj grad letter kommunikationen mellem tredjelandsstatsborgerne og værtsmedlemsstatens egne borgere og desuden fremmer interaktionen og udviklingen af sociale relationer mellem dem. Det kan heller ikke bestrides, at erhvervelsen af kendskabet til værtsmedlemsstatens sprog letter tredjelandsstatsborgeres adgang til arbejdsmarkedet og til erhvervsuddannelse« (68).
87.      Domstolen fremhævede ligeledes, at da forpligtelsen til at bestå en prøve »gør det muligt at sikre, at de pågældende tredjelandsstatsborgere erhverver et kendskab, som utvivlsomt er nyttigt for at skabe forbindelser til værtsmedlemsstaten, må det konstateres, at en sådan forpligtelse i dette perspektiv ikke i sig selv bringer virkeliggørelsen af de mål, som forfølges med direktiv 2003/109, i fare, men derimod kan medvirke til virkeliggørelsen heraf« (69).
88.      For det andet fastslog Domstolen i K og A-dommen (70) i samme retning, at direktiv 2003/86 ikke er til hinder for, at medlemsstaterne pålægger tredjelandsstatsborgere et krav om, at de skal bestå en integrationsprøve. Den fastslog, at forpligtelsen til at bestå en grundlæggende integrationsprøve gør det muligt at sikre, at de omhandlede tredjelandsstatsborgere erhverver et kendskab, som utvivlsomt er nyttigt for at skabe forbindelser til værtsmedlemsstaten.
89.      Det er korrekt, at betragtningerne i P og S-dommen (71) og K og A-dommen (72) ikke kan anvendes mutatis mutandis på den foreliggende sag. Den første dom omhandler udelukkende tredjelandsstatsborgere, der ansøgte om status som fastboende udlænding i henhold til direktiv 2003/109 (73), som anerkender en ret til status som fastboende udlænding for tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig på en medlemsstats område i fem år, og som i artikel 5, stk. 2, udtrykkeligt tillader medlemsstaterne at vedtage integrationsbetingelser med henblik på at opnå en sådan status. Den anden dom vedrører artikel 7, stk. 2, i direktiv 2003/86, som giver medlemsstaterne mulighed for at kræve, at tredjelandsstatsborgere efterkommer integrationsforanstaltninger i henhold til national ret med henblik på familiesammenføring som omhandlet i dette direktiv. Kvalifikationsdirektivet indeholder i modsætning hertil ingen bestemmelse, der svarer til disse to bestemmelser. I denne henseende er medlemsstaterne, således som det fremgår af kvalifikationsdirektivets artikel 13, forpligtet til at tildele flygtningestatus, når de betingelser, der er fastsat i dette direktivs kapitel II og III, er opfyldt. Integration er ikke en betingelse for at opnå flygtningestatus. Det fremgår desuden af 12. betragtning til kvalifikationsdirektivet, at hovedformålet med dette direktivs bestemmelser ikke er at sikre flygtninges integration som sådan, men at sikre anvendelsen af fælles kriterier til identifikation af personer, der har behov for international beskyttelse, og et minimum af ydelser til disse personer i alle medlemsstater (ensartet status) (74).
90.      Når dette er sagt, er Domstolens betragtninger i disse to sager vedrørende nytten og nødvendigheden af at opnå kendskab til værtsmedlemsstatens sprog og samfund med henblik på adgangen til arbejdsmarkedet og uddannelsessystemet i princippet universelle og kan finde anvendelse på alle tredjelandsstatsborgere uanset deres status. Disse betragtninger gælder derfor for flygtninge. Da kvalifikationsdirektivets artikel 34 i modsætning til bestemmelserne i direktiv 2003/109 og 2003/86 indeholder en ret til adgang til integrationsprogrammer, skal der sondres mellem forpligtelsen til at aflægge en integrationsprøve og forpligtelsen til at bestå en sådan prøve.
b)      Forpligtelse til at aflægge en integrationsprøve
91.      Hvis en flygtning har ret til at få adgang til integrationsprogrammer, kan forpligtelsen til at tage integrationskurser og aflægge en prøve i et vist omfang fremme erhvervelsen af den viden, der tilegnes i forbindelse med disse kurser, og dermed lette integrationen. En flygtning, der forbereder sig på en prøve, tilegner sig viden og motiverer den pågældende til at anstrenge sig ekstra med henblik herpå. For medlemsstaten er afholdelsen af prøver et middel til at vurdere, om en person har tilegnet sig den viden, der gives på et kursus. Gennemførelsen af prøver kan således være et nyttigt redskab til at måle og kontrollere kursernes effektivitet, især hvis disse kurser finansieres af offentlige midler. Desuden kan det være et nyttigt redskab til at give medlemsstaterne mulighed for at indsamle oplysninger om integrationsrelaterede færdigheder og viden, som ikke blot flygtninge som gruppe besidder, men også flygtninge individuelt, med henblik på at tilbyde dem mere skræddersyede løsninger.
92.      Det er derfor min opfattelse, at deltagelse i prøver inden for rammerne af integrationskurser kan bidrage til læringsprocessen og dermed lette integrationen af flygtninge. Jeg er af den opfattelse, at den omstændighed, at medlemsstaterne i et sådant tilfælde pålægger flygtninge at aflægge en prøve ved afslutningen af programmet, ikke i sig selv kan bringe virkeliggørelsen af kvalifikationsdirektivets mål i fare, forudsat at fristen for prøverne og den krævede arbejdsbyrde ikke påvirker den faktiske nydelse af de øvrige rettigheder og ydelser, der er sikret i kvalifikationsdirektivet. I denne henseende er det vigtigt at notere, at den forelæggende ret ligeledes skal vurdere, om forpligtelsen til at aflægge prøven inden for en frist på tre år, som det på nuværende tidspunkt er tilfældet i henhold til den omhandlede nationale lovgivning, er passende under hensyntagen til forhold såsom for det første indholdet, mængden og relevansen af den viden, der formidles på kurserne, for det andet den pågældendes evne til at tilegne sig denne viden, for det tredje den tid, der er nødvendig for at erhverve denne viden, og for det fjerde, om selve prøven er opbygget og organiseret på en sådan måde, at personen, der aflægger den, er i stand til at påvise den erhvervede viden.
93.      Til forskel fra bestemmelserne i direktiv 2003/109 og 2003/86 indeholder kvalifikationsdirektivets artikel 34 imidlertid en forpligtelse for medlemsstaterne til i videst muligt omfang at tilpasse integrationsprogrammerne til flygtningenes behov (75), hvilket indebærer, at hvis medlemsstaterne beslutter at afholde sådanne prøver, skal deres indhold og frister tilpasses disse behov, hvilket kan nødvendiggøre tilpasninger af prøvemetoderne.
94.      Det følger heraf, at forpligtelsen til at aflægge en prøve kan være et middel til at sikre sig, at den pågældende erhverver et kendskab, som utvivlsomt er nyttigt for flygtninge med henblik på at skabe forbindelser til værtsmedlemsstaten. Det kan derfor antages, at forpligtelsen til at aflægge en prøve ikke i sig selv bringer virkeliggørelsen af de mål, som forfølges med kvalifikationsdirektivet, i fare, men derimod kan medvirke til virkeliggørelsen heraf (76). Henset til målet med prøven som nævnt ovenfor bør prøveudgifterne efter min opfattelse imidlertid frafaldes for flygtninge. Selv om prøveaflæggelse i den foreliggende sag koster 290 EUR for én gang, stiger det anvendte beløb i tilfælde af gentagen prøveaflæggelse (77), hvilket sandsynligvis indebærer, at de flygtninge, der befinder sig i denne situation, råder over færre ressourcer til at udøve andre rettigheder i henhold til kvalifikationsdirektivets kapitel VII.
95.      Det er i denne henseende vigtigt at henlede opmærksomheden på, at Domstolen i de to ovennævnte domme – P og S-dommen (78) og K og A-dommen (79) – fastslog, at størrelsen af udgifterne til integrationsprøven kan bringe virkeliggørelsen af henholdsvis det formål om integration af tredjelandsstatsborgere, der følger af direktiv 2003/109, og udøvelsen af den ret til familiesammenføring, der er fastsat i direktiv 2003/86, i fare, hvilket fratager disse direktiver deres effektive virkning (80). I disse to sager var der tale om betaling af en bøde til sanktionering af den manglende overholdelse af forpligtelsen til at bestå integrationsprøven, ud over betaling af udgifter forbundet med de gennemførte prøver. Disse domme er således relevante for flygtninge, der kan have svært ved at betale prøveudgifterne en eller flere gange. Da retten til adgang til integrationsprogrammer er en ret, som flygtninge har i henhold til kvalifikationsdirektivet, fratager udgifter til at aflægge en prøve artikel 34 dens effektive virkning.
c)      Forpligtelse til at bestå en integrationsprøve
96.      For så vidt angår forpligtelsen til at bestå en integrationsprøve er det i det væsentlige fastsat i nederlandsk ret, at flygtninge er forpligtet til at bestå en prøve i kendskab til det nederlandske sprog og samfund inden for en bestemt frist.
97.      Det konstateres, at Domstolen i sin praksis har behandlet integrationsbetingelser forud for opnåelsen af status som fastboende udlænding og for retten til familiesammenføring (81). I den foreliggende sag kan integrationsprøverne imidlertid kun anses for et middel til at forbedre personens færdigheder og kundskaber i forbindelse med udøvelsen af denne persons rettigheder i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 34. Som anført ovenfor har forpligtelsen til at aflægge og bestå integrationsprøverne ingen betydning for opnåelsen af flygtningestatus. Som Kommissionen har anført på dette punkt, kan de betragtninger, der følger af retspraksis vedrørende direktiv 2003/109 og 2003/86, følgelig ikke finde tilsvarende anvendelse på kvalifikationsdirektivet.
98.      Forpligtelsen til at bestå en prøve indebærer, at der er et specifikt antal mindstepoint, der gør det muligt at afgøre, om den pågældende har bestået eller ikke bestået prøven. Inden for rammerne af kvalifikationsdirektivet kan pålæggelsen af en sådan tærskel ikke skabe en situation, der gør det uforholdsmæssigt vanskeligt eller umuligt at udøve retten til adgang til integrationsprogrammer og at gennemføre disse programmer. Konsekvensen af ikke at opnå et bestemt niveau i forbindelse med en prøve, kan være demotiverende eller afskrækkende for flygtninge til hinder for deres integration i praksis.
99.      UNHCR har i sit notat om flygtninges integration i Den Europæiske Union understreget, at indførelsen af strenge sprogprøver og eksamener om værtslandets historie og kultur kan straffe visse kategorier af flygtninge, navnlig ældre og analfabeter (82).
100. Henset til disse betragtninger kan medlemsstaterne i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 34 efter min opfattelse ikke med rette kræve, at flygtninge opnår et vist antal mindstepoint ved integrationsprøver som bevis for integration. Følgelig kan den omstændighed, at en medlemsstat pålægger en forpligtelse til at bestå en prøve med kendskab til værtsmedlemsstatens sprog eller samfund, ikke anses for en foranstaltning, der bidrager til virkeliggørelsen af dette direktivs mål.
101. Forpligtelsen til at bestå en integrationsprøve, hvilket jeg formoder har til formål at sikre, at det er obligatorisk at bestå, indebærer desuden nødvendigvis, at der pålægges en sanktion (økonomisk eller anden). Jeg vil nu behandle dette aspekt.
2.      Sanktionerne: forpligtelse til at betale bøden og forpligtelse til at tilbagebetale lånet
102. Sanktionsordningen omfatter to aspekter. For det første kan en manglende bestået integrationsprøve straffes med en bøde på op til 1 250 EUR, som kan pålægges af ministeren. I det foreliggende tilfælde pålagde ministeren imidlertid T.G. en bøde på 500 EUR, og det er ikke nævnt i sagsakterne, at denne bøde er blevet pålagt på ny. Den foreliggende sag vedrører således hverken bødens maksimale størrelse eller den gentagne pålæggelse heraf. For det andet er der en forpligtelse til at tilbagebetale lånet op til et maksimumsbeløb på 10 000 EUR. Selv om den forelæggende ret ikke kvalificerer denne forpligtelse som en »sanktion«, kan den blive det, hvis flygtningen ikke består integrationsprøven rettidigt, og den under disse omstændigheder får karakter af straf. Disse to »sanktioner« eksisterer side om side og pålægges kumulativt. I det foreliggende tilfælde har T.G. faktisk været fritaget fra sin integrationspligt siden december 2021 på grund af sine anstrengelser, men disse to økonomiske sanktioner forbliver uændrede.
103. Indledningsvis erindrer jeg om, således som UNHCR ligeledes har fremhævet, at der på grund af flygtninges særlige sårbarhed ikke bør pålægges personer, der ikke har bestået en integrationsprøve, nogen sanktion. Genèvekonventionens forfattere havde udtrykkeligt ikke til hensigt at pålægge flygtninge tvang eller forpligtelser (83). Fraværet af tvang bør udgøre vejledningen ved fortolkningen af kvalifikationsdirektivets artikel 34 (84). Fraværet af tvang indebærer navnlig, at foranstaltninger, der har til formål at lette integrationen, ikke kan have karakter af straf.
104. Med hensyn til forpligtelsen til at tilbagebetale lånet forpligter kvalifikationsdirektivets artikel 34 medlemsstaterne til at »skabe forudsætninger«, som sikrer, at flygtninge har adgang til integrationsprogrammer. Forpligtelsen til at afholde udgifterne til integrationskurser og ‑prøver i tilfælde af, at flygtningen ikke består integrationsprøven inden for den fastsatte frist, har derfor karakter af straf og bringer som sådan de mål, som forfølges med denne bestemmelse, i fare. De mest sårbare flygtninge, der ikke består prøverne rettidigt, er blandt de personer, der rammes hårdest af denne straffeforanstaltning (85).
105. Det er i denne forbindelse af mindre relevans, at disse flygtninge kan indgå en tilbagebetalingsaftale, hvor der tages hensyn til betalingsevnen. Under disse omstændigheder opretholdes forpligtelsen til at tilbagebetale en betragtelig gæld i op til ti år, hvilket netop kan hindre en effektiv integration i medlemsstaten. Som ECRI har anført, kan en straffende holdning til integration gennem sanktioner og tilbagebetaling af store lån ikke betragtes som en strategi, der letter, støtter og fremmer integration (86).
106. Desuden medfører pålæggelsen af en sådan bøde nødvendigvis en nedsættelse af flygtninges økonomiske ressourcer, hvilket kan have en negativ indvirkning på udøvelsen af de rettigheder, der er fastsat i kvalifikationsdirektivets kapitel VII, navnlig hvis deres økonomiske ressourcer allerede er begrænsede.
107. Som Kommissionen har anført, kan en medlemsstats pålæggelse af en forpligtelse til under bødeansvar at bestå en integrationsprøve afholde tredjelandsstatsborgere fra at ansøge om international beskyttelse i den pågældende medlemsstat eller føre til sekundære bevægelser til medlemsstater, der ikke pålægger en sådan forpligtelse. Et af kvalifikationsdirektivets mål er imidlertid at medvirke til at begrænse sekundære bevægelser mellem medlemsstaterne, således som det fremgår af 13. betragtning til dette direktiv.
108. Såfremt Domstolen måtte fastslå, at der kan pålægges en bøde som sanktion for manglende overholdelse af forpligtelsen til at bestå integrationsprøven, forekommer beløbet på 500 EUR under alle omstændigheder at være uforholdsmæssigt og dermed i strid med EU-retten (87).
109. Af disse grunde er jeg af den opfattelse, at en medlemsstats pålæggelse af en forpligtelse for flygtninge til at bestå en integrationsprøve, idet de ellers skal tilbagebetale et lån og pålægges en bøde, bringer virkeliggørelsen af kvalifikationsdirektivets mål i fare og skader den effektive virkning af direktivets artikel 34.
IV.    Forslag til afgørelse
110. På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) som følger:
»Bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse, og navnlig dets artikel 34,
skal fortolkes således, at
–        de ikke er til hinder for en national lovgivning, der pålægger flygtninge at deltage i integrationskurser, forudsat at denne forpligtelse ikke begrænser adgangen til de rettigheder, som dette direktiv giver dem, navnlig i kapitel VII, og tager hensyn til deres særlige behov
–        de er til hinder for en national lovgivning, der pålægger flygtninge en forpligtelse til at afholde udgifterne til integrationsprogrammer, uden at de nationale myndigheder forinden har foretaget en individuel vurdering af deres økonomiske og sociale situation, med den begrundelse, at denne forpligtelse er uforenelig med forpligtelsen til at sikre adgang til integrationsprogrammer og ikke skaber forudsætninger, som sikrer adgang til disse programmer
–        de ikke er til hinder for en national lovgivning, der pålægger flygtninge at aflægge en integrationsprøve i mundtlige og skriftlige færdigheder i værtsmedlemsstatens officielle sprog samt kendskab til samfundet i denne medlemsstat, og
–        de er til hinder for en national lovgivning, der pålægger flygtninge at bestå en sådan prøve, idet de ellers skal tilbagebetale et lån og pålægges en bøde, da den bringer virkeliggørelsen af målene med direktiv 2011/95 i fare og skader den effektive virkning af direktivets artikel 34.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
i Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
2 –      Konventionen om flygtninges retsstilling, som blev undertegnet i Genève den 28.7.1951 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)) og trådte i kraft den 22.4.1954. Den er blevet suppleret af og ændret ved protokollen om flygtninges retsstilling, der blev indgået i New York den 31.1.1967 og trådte i kraft den 4.10.1967 (herefter »Genèvekonventionen«).
3 –      Denne konventions artikel 34 med overskriften »Naturalisation« bestemmer, at »[d]e kontraherende stater skal [så vidt] muligt lette flygtninges optagelse i samfundet og naturalisation. De skal navnlig på enhver måde bestræbe sig for at fremskynde behandlingen af naturalisationssager og nedsætte afgifterne for og omkostningerne ved denne behandling til det mindst mulige«.
4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).
5 –      Selv om anmodningen om præjudiciel afgørelse og de heri indeholdte spørgsmål henviser til »personer med international beskyttelse«, således som det fremgår af denne anmodning, har T.G. flygtningestatus, og det forekommer ikke nødvendigt at analysere situationen for personer med subsidiær beskyttelse i dette forslag til afgørelse. Ifølge Genèvekonventionens artikel 1, afsnit A, stk. 2, første punktum, finder udtrykket »flygtning« anvendelse på enhver person, der »som følge af velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig uden for det land, i hvilket han [eller hun] har statsborgerret, og som ikke er i stand til – eller på grund af en sådan frygt ikke ønsker – at søge dette lands beskyttelse«. Denne definition er indarbejdet i kvalifikationsdirektivets artikel 2, litra d).
6 –      Dom af 4.6.2015 (C-579/13, EU:C:2015:369).
7 –      Dom af 4.6.2015 (C-579/13, EU:C:2015:369, præmis 48).
8 –      EUT 2004, L 16, s. 44.
9 –      Integrationslovens artikel 7, stk. 2.
10 –      Jf. denne lovs artikel 16.
11 –      Professor Grahl-Madsen har bl.a. anført, at Genèvekonventionens artikel 34 henviser til kendskab til sproget, skikkene og livsstilen i den kontraherende stat, hvor en flygtning bliver bosiddende, med henblik på at blive mere integreret i det økonomiske, sociale og kulturelle liv i det land, hvor flygtningen er flygtet til, uden nogen form for tvang (jf. De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR), Commentary on the Refugee Convention 1951 (Articles 2-11, 13-37), oktober 1997, s. 146).
12 –      Jf. navnlig 3., 4. og 15. betragtning til kvalifikationsdirektivet.
13 –      E. Feller, tidligere assisterende Flygtningehøjkommissær i UNHCR.
14 –      Dom af 4.6.2015 (C-579/13, EU:C:2015:369).
15 –      Jf. punkt 4 i forelæggelsesafgørelsen.
16 –      I henhold til artikel 67, stk. 2, TEUF skal Unionen udforme en fælles politik for bl.a. asyl. Artikel 78, stk. 1, TEUF fastsætter, at Unionen udformer en fælles politik for asyl, der er i overensstemmelse med Genèvekonventionen. I artikel 78, stk. 2, TEUF tilføjes det, at EU-lovgiver med henblik herpå vedtager foranstaltninger.
17 –      Jf. i denne retning dom af 19.9.2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C-373/11, EU:C:2013:567, præmis 26).
18 –      Jf. i denne retning kvalifikationsdirektivets artikel 23, stk. 2, og 12. og 40. betragtning hertil, samt dom af 24.6.2015, T. (C-373/17, EU:C:2015:413, præmis 95, 96 og 97), og af 14.5.2019, M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus) (C-391/16, C-77/17 og C-78/17, EU:C:2019:403, præmis 91 og 99).
19 –      Jf. navnlig begrundelsen til forslag til Rådets direktiv om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse som flygtninge, eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse (KOM(2001) 0510 final). Med hensyn til artikel 31 (som blev til artikel 34 i Rådets direktiv 2004/83/EF af 29.4.2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2004, L 304, s. 12)) har Kommissionen forklaret, at »forfordelte grupper, herunder flygtninge, ikke blot [skal] have lige adgang til almindelige beskæftigelses- og uddannelsesmuligheder, men også til specifikke foranstaltninger«.
20 –      I forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse og om ændring af Rådets direktiv 2003/109/EF af 25.11.2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (COM(2016) 0466 final) indførte lovgiver derimod en bestemmelse, der giver medlemsstaterne mulighed for at gøre personer med international beskyttelses deltagelse i integrationsforanstaltninger obligatorisk (dette forslags artikel 38, stk. 2).
21 –      Jf. analogt dom af 24.10.2013, Drozdovs (C-277/12, EU:C:2013:685, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis), og af 14.9.2017, Delgado Mendes (C-503/16, EU:C:2017:681, præmis 47).
22 –      Jf. i denne retning dom af 4.6.2015, P og S (C-579/13, EU:C:2015:369, præmis 45). Jf. endvidere artikel 4, stk. 3, TEU, hvoraf det følger, at det påhviler medlemsstaterne at træffe alle egnede foranstaltninger til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af kvalifikationsdirektivet, og at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af dette direktivs mål i fare. Jf. analogt dom af 4.3.2010, Chakroun (C-578/08, EU:C:2010:117, præmis 43), vedrørende familiesammenføring, og af 28.4.2011, El Dridi (C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, præmis 53-55), vedrørende indvandring og ulovligt ophold.
23 –      Dom af 10.9.2014, Ben Alaya (C-491/13, EU:C:2014:2187, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
24 –      Jf. punkt 41 og 42 ovenfor.
25 –      J.W. Berry, »Acculturation and adaptation in a new society«, International Migration, bind 30, 1992, s. 69-85.
26 –      Der er i den juridiske litteratur blevet foreslået en begrebsmæssig ramme for integration, der er inddelt i fire nøgleområder: i) grundlæggende: flygtningestatus, adgang til rettigheder og statsborgerskab, ii) funktionel: adgang til bolig, lægehjælp, social sikring, anstændigt arbejde, finansielle tjenesteydelser og uddannelse, iii) socialt: sociale forbindelser og bånd inden for værtssamfundet, sociale broer, netværk og sociale forbindelser, iv) facilitering: sprog, undervisning, rådgivning, kulturel viden, sikkerhed og stabilitet. Jf. A. Ager og A. Strang, »Understanding integration: A conceptual framework«, Journal of Refugee Studies, bind 21, 2008, s. 166-191, https://academic.oup.com/jrs/article/21/2/166/1621262. Kvalifikationsdirektivets kapitel VII indeholder konkrete udtryk for visse af disse områder i form af de rettigheder, som flygtninge har.
27 –      Inden for menneskerettighedsretten kan der sondres mellem forpligtelser til overholde rettigheder, forpligtelser til at beskytte rettigheder og forpligtelser til at gennemføre rettigheder, selv om denne sondring ikke er veletableret. Kvalifikationsdirektivets artikel 34 henhører under den tredje kategori. Subsidiært kan der sondres mellem positive forpligtelser og negative forpligtelser.
28 –      Jf. ligeledes begrundelsen til det oprindelige forslag til direktiv 2004/83, der er nævnt i fodnote 19, hvor Kommissionen henviser til retningslinje nr. 7 i retningslinjerne for beskæftigelsen for 2001 (Rådets afgørelse 2001/63/EF af 19.1.2001 om retningslinjer for medlemsstaternes beskæftigelsespolitik for 2001 (EUT 2001, L 22, s. 18), hvorved »[p]rogrammer, der er udformet til at lette integrationen af flygtninge i medlemsstatens samfundsliv, [f.eks. kunne] omfatte« »en »skræddersyet handlingsplan« for beskæftigelse og uddannelse«, »sprogkurser«, »kurser for begyndere og viderekomne«, »foranstaltninger til fremme af flygtninges mulighed for at forsørge sig selv«, »arrangementer med henblik på at give en indføring i medlemsstatens historie og kultur« og »arrangementer i fællesskab med medlemsstatens borgere for at fremme den indbyrdes forståelse«.
29 –      Jf. bl.a. dom af 9.11.2021, Bundesrepublik Deutschland (Opretholdelse af familiens enhed) (C-91/20, EU:C:2021:898, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
30 –      Jf. i denne retning dom af 14.5.2019, M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus) (C-391/16, C-77/17 og C-78/17, EU:C:2019:403).
31 –      Commentary on the Refugee Convention 1951 (Articles 2-11, 13-37), offentliggjort af UNHCR’s Afdeling for international beskyttelse, 1997, s. 146.
32 –      Jf. professor Grahl-Madsens kommentar nævnt i fodnote 11.
33 –      Jf. UNHCR’s notat om integration af flygtninge i Den Europæiske Union, maj 2007, der er tilgængeligt på følgende websted: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624
34 –      Chartrets artikel 52, stk. 7.
35 –      T. Lock, »Article 18 CFR«, i M. Kellerbauer, M. Klamert og J. Tomkin (red.), The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, s. 2154.
36 –      Det er vigtigt at notere, at det fremgår af 16. betragtning til kvalifikationsdirektivet, at det tilsigter at »asylansøgeres og deres ledsagende familiemedlemmers menneskelige værdighed og ret til asyl respekteres fuldt ud, og at anvendelsen af [chartrets] artikel 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 og 35 fremmes, og direktivet bør derfor gennemføres i overensstemmelse hermed«.
37 –      Dom af 24.6.2015, T. (C-373/13, EU:C:2015:413, præmis 97).
38 –      Ibidem, præmis 95.
39 –      Ibidem, præmis 98.
40 –      Jf. punkt 44 ovenfor.
41 –      Jf. artikel 31 i begrundelsen nævnt i fodnote 19.
42 –      Jf. punkt 44 ovenfor.
43 –      Jf. også 41. betragtning til kvalifikationsdirektivet.
44 –      Begrundelse for forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som berettigede til international beskyttelse, deres status og indholdet af en sådan beskyttelse (SEK(2009) 1373) (SEK(2009) 1374)/(KOM(2009) 551 endelig) – COD 2009/0164/»Forslagets retlige aspekter«, punkt 7.
45 –      Ibidem.
46 –      Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, der ledsager forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som berettigede til international beskyttelse, deres status og indholdet af en sådan beskyttelse (KOM(2009) 551) (SEK(2009) 1374), s. 33.
47 –      Ibidem.
48 –      Jf. i denne retning generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse P og S (C-579/13, EU:C:2015:39, punkt 81).
49 –      Jf. punkt 44 ovenfor.
50 –      Jf. punkt 60 og 61 ovenfor.
51 –      Jf. begrundelsen nævnt i fodnote 19.
52 –      Jf. analogt artikel 9, stk. 4, i konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, der blev undertegnet i Århus den 25.6.1998 og godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17.2.2005 (EUT 2005, L 124, s. 1), som præciserer, at de nationale klagemuligheder ikke må være uoverkommeligt dyre (dom af 15.3.2018, North East Pylon Pressure Campaign og Sheehy, C-470/16, EU:C:2018:185, præmis 48).
53 –      Da der er tale om en foranstaltning vedrørende tilpasning opad, skal der desuden tages hensyn til lignende undervisning, der tilbydes andre grupper af statsborgere i værtsmedlemsstaten eller andre tredjelandsstatsborgere (såsom arbejdstagere eller studerende), som også har til formål at tilpasse disse sociale grupper opad, for at undgå en eventuel forskelsbehandling af flygtninge i forhold til disse grupper.
54 –      Den 28.9.2000 vedtog Rådet en beslutning (2000/596/EF) om oprettelse af en europæiske flygtningefond som en solidaritets-foranstaltning, der skulle fremme en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelse af flygtninge og fordrevne og følgerne heraf.
55 –      Jf. artikel 8, litra d), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 516/2014 af 16.4.2014 om oprettelse af asyl-, migrations- og integrationsfonden, om ændring af Rådets afgørelse 2008/381/EF og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 573/2007/EF og nr. 575/2007/EF og Rådets beslutning 2007/435/EF (EUT 2014, L 150, s. 168), som bestemmer, at fonden skal støtte »generelle kurser om samfundsorientering og sprogundervisning«.
56 –      Jf. punkt 44 ovenfor.
57 –      Hvad navnlig angår spørgsmålet om effektiv virkning med hensyn til de integrationsprøver, der er pålagt i henhold til direktiv 2003/109, skulle Domstolen i P og S-dommen tage stilling til maksimumsbeløbet for den bøde, der kan pålægges for manglende beståelse af sådanne prøver. I forbindelse med bedømmelsen analyserede Domstolen udgifterne til tilmeldingsudgifterne i forbindelse med prøveforsøg, eventuelle udgifter til forberedelse og den omstændighed, at disse udgifter ikke blev godtgjort i tilfælde af, at prøven ikke blev bestået. I denne sag fastslog Domstolen, at betalingen af en bøde ud over betaling af udgifter forbundet med de gennemførte prøver, kan bringe de med direktiv 2003/109 forfulgte formål i fare og dermed fratage direktivet dets effektive virkning. Jf. dom af 4.6.2015, P og S (C-579/13, EU:C:2015:369, præmis 54). I dom af 9.7.2015, K og A (C-153/14, EU:C:2015:453), undersøgte Domstolen Rådets direktiv 2003/86/EF af 22.9.2003 om ret til familiesammenføring (EUT 2003, L 251, s. 12) og den forpligtelse, der følger af den nederlandske lovgivning, til at bestå en grundintegrationsprøve i udlandet inden indrejse på denne medlemsstats område. Hvad navnlig angår udgifterne fastslog Domstolen, at medlemsstaterne i princippet frit kan kræve af tredjelandsstatsborgere, at de betaler udgifterne, og fastsætte størrelsen heraf, men udgifternes størrelse må ikke have til formål eller til følge at gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve retten til familiesammenføring.
58 –      Jf. analogt retspraksis vedrørende individuel betalingsevne med hensyn til princippet om effektiv domstolsbeskyttelse i henhold til chartrets artikel 47. Som generaladvokat Kokott anførte i sit forslag til afgørelse Edwards (C-260/11, EU:C:2012:645, punkt 38), kan retshjælp endog være et ufravigeligt krav, såfremt de principielt tilladte sagsomkostningsrisici på grund af den pågældendes begrænsede økonomiske midler udgør en uoverstigelig hindring for adgangen til domstolsprøvelse. Jf. endvidere den nævnte retspraksis i dom af 22.12.2010, DEB (C-279/09, EU:C:2010:811, præmis 60 og 61), og kendelse af 13.6.2012, GREP (C-156/12 PPU, EU:C:2012:342, præmis 40 ff.).
59 –      En efterfølgende vurdering af den finansielle kapacitet kan også påvirke flygtningens ret til at udøve andre rettigheder, såsom retten til arbejde, da hensyntagen til flygtningens finansielle situation efter integrationsprogrammet kan være til skade for flygtningens økonomiske og sociale velfærd.
60 –      Jf. 16. betragtning til kvalifikationsdirektivet.
61 –      Begrundelsen nævnt i fodnote 19.
62 –      ECRI’s konklusioner af 3.3.2022 om Nederlandene (CRI(2022) 03), s. 4, som er tilgængelige på følgende websted: https://www.coe.int/en/web/european-commission-against-racism-and-intolerance/netherlands
63 –      Ibidem.
64 –      Jf. punkt 49 62, 63 og 65 ovenfor.
65 –      Jf. analogt dom af 24.6.2015, T. (C-373/13, EU:C:2015:413, præmis 47 og 48), hvori Domstolen fastslog, at det forhold, at ordlyden af artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/83 ikke udtrykkeligt udelukker muligheden for at tilbagekalde en opholdstilladelse, der tidligere er udstedt til en flygtning, er et af argumenterne for en fortolkning, der giver medlemsstaterne mulighed for at gøre brug af en sådan foranstaltning.
66 –      Jf. analogt dom af 24.6.2015, T (C-373/13, EU:C:2015:413, præmis 98).
67 –      Dom af 4.6.2015 (C-579/13, EU:C:2015:369).
68 –      Ibidem, præmis 47.
69 –      Ibidem, præmis 47, 48 og 50.
70 –      Dom af 9.7.2015 (C-153/14, EU:C:2015:453).
71 –      Dom af 4.6.2015 (C-579/13, EU:C:2015:369).
72 –      Dom af 9.7.2015 (C-153/14, EU:C:2015:453).
73 –      De ansøgte om denne status i perioden mellem den 1.1.2007 og den 1.1.2010.
74 –      Dom af 14.5.2019, M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus) (C-391/16, C-77/17 og C-78/17, EU:C:2019:403, præmis 79).
75 –      Jf. punkt 49 62, 63 og 65 ovenfor.
76 –      Jf. analogt dom af 4.6.2015, P og S (C-579/13, EU:C:2015:369, præmis 48).
77 –      Det fremgår faktisk af sagsakterne, at prøveudgifterne betales, hver gang prøven aflægges.
78 –      Dom af 4.6.2015 (C-579/13, EU:C:2015:369, præmis 54).
79 –      Dom af 9.7.2015 (C-153/14, EU:C:2015:453, præmis 69).
80 –      Jf. dom af 4.6.2015, P og S (C-579/17, EU:C:2015:369, præmis 54), og af 9.7.2015, K og A (C-153/17, EU:C:2015:453, præmis 69).
81 –      Ibidem.
82 –      Notat om integration af flygtninge i Den Europæiske Union, maj 2007, der er tilgængeligt på følgende websted: https://www.refworld.org/policy/legalguidance/unhcr/2007/en/41624
83 –      Se kommentarerne nævnt i fodnote 11 ovenfor.
84 –      Jf. punkt 54 ovenfor.
85 –      Ifølge medierne opfylder halvdelen af flygtningene og migranterne ikke integrationskravene rettidigt, dvs. inden for fristen på tre år for at bestå integrationsprøven, jf. https://nos.nl/artikel/2100445-helft-nieuwkomers-haalt-inburgeringsexamen-niet
86 –      Jf. punkt 80 ovenfor.
87 –      Dom af 4.6.2015, P og S (C-579/13, EU:C:2015:369, præmis 51-54).