62023CJ0511_RES
Asia C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
vastaan
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)
Unionin tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 30.1.2025
Ennakkoratkaisupyyntö – Kilpailu – SEUT 102 artikla – Määräävän markkina aseman väärinkäyttö – Kansallisten kilpailuviranomaisten kilpailusääntöjen täytäntöönpanovalmiuksien parantaminen – Direktiivi (EU) 2019/1 – Kansallisten kilpailuviranomaisten riippumattomuus – 4 artiklan 5 kohta – Tärkeysjärjestyksen vahvistaminen SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan täytäntöönpanoa koskeville menettelyille – Yrityksille ja yritysten yhteenliittymille määrättävät sakot – 13 artikla – Kilpailusääntöjen rikkomista koskevat menettelyt – Kohtuullisen ajan noudattaminen – Kansallinen säännöstö, jossa säädetään kansallisen viranomaisen velvollisuudesta antaa väitetiedoksianto 90 päivän kuluessa siitä, kun se on saanut tiedon rikkomisen olennaisista osatekijöistä – Kansallisen kilpailuviranomaisen päätöksen kumoaminen kokonaisuudessaan automaattisesti, jos tätä määräaikaa ei noudateta – Ne bis in idem ‑periaate – Sellaisten valtuuksien raukeaminen, jotka koskevat uuden kilpailusääntöjen rikkomista koskevan menettelyn aloittamista samojen tosiseikkojen perusteella – Tehokkuusperiaate – Yritysten puolustautumisoikeudet
Ennakkoratkaisukysymykset – Unionin tuomioistuimen toimivalta – Tulkinta, jota on pyydetty sen vuoksi, että valtion sisäiseen tilanteeseen sovelletaan unionin oikeuden säännöksiä kansallisen oikeuden nojalla – Toimivalta tehdä tämä tulkinta
(SEUT 267 artikla)
(ks. 29–34 kohta)
Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Direktiivit – Täytäntöönpano jäsenvaltioissa – Jäsenvaltioiden velvollisuudet täytäntöönpanolle varatun määräajan kuluessa – Velvollisuus pidättyä antamasta säännöksiä, jotka ovat omiaan vaarantamaan direktiivissä säädetyn tavoitteen toteutumisen – Kansallisten tuomioistuimien velvollisuus tulkita kansallista oikeutta heti direktiivin voimaantuloajankohdasta lähtien niin pitkälti kuin mahdollista tavalla, joka ei vaaranna tavoitellun päämäärän toteutumista
(SEU 4 artiklan 3 kohta; SEUT 288 artiklan kolmas kohta)
(ks. 36–40 kohta)
Kilpailu – Unionin säännöt – Soveltaminen kansallisissa kilpailuviranomaisissa – Päätös, jolla todetaan unionin kilpailuoikeuden rikkominen ja määrätään sakko – Kansallisten menettelysääntöjen sovellettavuus – Edellytykset – Tehokkuusperiaatteen noudattaminen – Kansallinen säännöstö, jossa säädetään kansallisen viranomaisen velvollisuudesta antaa väitetiedoksianto 90 päivän kuluessa siitä, kun se on saanut tiedon rikkomisen olennaisista osatekijöistä – Säännöstö, jolla voidaan loukata kansallisten kilpailuviranomaisten toiminnallista riippumattomuutta – Säännöstö, joka aiheuttaa systeemisen riskin siitä, että unionin kilpailuoikeuden rikkomisen muodostavat teot jäävät rankaisematta – Tätä ei voida hyväksyä
(SEUT 102 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2019/1, 4 artiklan 5 kohta ja 13 artiklan 1 kohta)
(ks. 43–61, 66–76 ja 81 kohta sekä tuomiolauselma)
Kilpailu – Unionin säännöt – Soveltaminen kansallisissa kilpailuviranomaisissa – Päätös, jolla todetaan unionin kilpailuoikeuden rikkominen ja määrätään sakko – Kansallisten menettelysääntöjen sovellettavuus – Edellytykset – Tehokkuusperiaatteen noudattaminen – Menettelyn kohteena olevien yritysten puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen – Mainittujen edellytysten punninta kilpailusääntöjen rikkomista koskeviin menettelyihin sovellettavia määräaikoja vahvistettaessa
(SEUT 102 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2019/1, 3 artiklan 1 ja 2 kohta)
(ks. 62–65 kohta)
Kilpailu – Unionin säännöt – Jäsenvaltioiden velvollisuudet – Kielto ottaa käyttöön tai pitää voimassa toimenpiteitä, jotka saattavat kyseenalaiseksi kyseisten säännösten tehokkaan vaikutuksen – Kansallisten tuomioistuinten velvollisuudet – Velvollisuus tulkita kansallista lainsäädäntöä unionin oikeuden mukaisesti – Ulottuvuus
(SEUT 102 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2019/1)
(ks. 78–80 kohta)
Tiivistelmä
Vastauksena Tribunale amministrativo regionale per il Lazion (Latiumin alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) esittämään ennakkoratkaisupyyntöön unionin tuomioistuin toteaa, että direktiivi 2019/1 (
1
) ja SEUT 102 artikla ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa velvoitetaan kansallinen kilpailuviranomainen aloittamaan kilpailuasioissa toteuttamiensa menettelyjen kontradiktorinen tutkintavaihe 90 päivän kuluessa siitä, kun kyseinen viranomainen sai tietoonsa väitetyn rikkomisen olennaiset osatekijät.
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (kilpailu‑ ja markkinaviranomainen, Italia; jäljempänä AGCM) vastaanotti 24.3.2018 kantelun, jossa kyseenalaistettiin hinnat, joita Caronte & Tourist SpA ‑niminen yhtiö (jäljempänä C&T), joka tarjoaa autolauttapalveluja Messinansalmessa (Italia) sovelsi.
AGCM otti yhteyttä Messinan satamaviranomaiseen lisätietojen saamiseksi, minkä jälkeen se antoi 4.8.2020 C&T:lle tiedoksi päätöksensä aloittaa menettely kilpailusääntöjen rikkomisen toteamiseksi.
AGCM totesi 11.4.2022 päivätyssä päätöksessä kansallisen lainsäädännön nojalla, että C&T käytti väärin määräävää markkina-asemaansa, koska se peri kohtuuttomia hintoja ajoneuvojen lauttakuljetuksista Messinansalmella. Kyseinen viranomainen määräsi täten C&T:n lopettamaan tällaisen menettelytavan jatkossa ja määräsi tälle seuraamusmaksun.
C&T riitautti 11.4.2022 päivätyn päätöksen Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa ja vetosi muun muassa siihen, että kyseiseen päätökseen johtaneen menettelyn kontradiktorinen tutkintavaihe oli aloitettu liian myöhään.
Mainittu tuomioistuin selittää tältä osin, että kansallisen lainsäädännön mukaan, sellaisena kuin Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on sitä tulkinnut, AGCM:n on kilpailuasioissa toteuttamissaan menettelyissä aloitettava menettelyn kontradiktorinen tutkintavaihe väitetiedoksiannolla 90 päivän kuluessa siitä, kun se sai tietää väitetyn rikkomisen olennaisista osatekijöistä, millä voidaan tarkoittaa myös pelkkää sille tehtyä ensimmäistä ilmoitusta rikkomisesta (jäljempänä kyseessä oleva määräaika). Tämän määräajan ylittyminen johtaa siihen, että AGCM:n kilpailusääntöjen rikkomista koskevan menettelyn päätteeksi tekemä päätös kumotaan kokonaisuudessaan eikä asianomaisella yrityksellä ole velvollisuutta osoittaa, että sille on aiheutunut vahinkoa kyseessä olevan määräajan noudattamatta jättämisestä. AGCM ei voi myöskään ne bis in idem ‑periaatteen nojalla enää aloittaa uutta kilpailusääntöjen rikkomista koskevaa menettelyä saman menettelytavan perusteella edes silloin, kun asianomainen yhtiö ei koskaan lopettanut kyseistä menettelytapaansa.
Koska Tribunale amministrativo regionale per il Laziolla on epäilyksiä tällaisen säännöstön yhteensopivuudesta unionin kilpailuoikeuden kanssa, se päätti esittää unionin tuomioistuimelle tätä koskevan kysymyksen.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin toteaa aluksi, että nyt käsiteltävässä asiassa AGCM:n päätös aloittaa kilpailusääntöjen rikkomista koskevan menettelyn kontradiktorinen tutkintavaihe C&T:n osalta tehtiin direktiivin 2019/1, jolla pyritään parantamaan jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksia ja varmistamaan sisämarkkinoiden moitteeton toiminta, täytäntöönpanolle varatun määräajan kuluessa. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan kuluessa jäsenvaltioiden, joille direktiivi on osoitettu, on pidättäydyttävä antamasta säännöksiä, jotka ovat omiaan vakavasti vaarantamaan tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen.
Unionin tuomioistuin toteaa tämän täsmennyksen perusteella, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksellään lähinnä, onko direktiiviä 2019/1 ja SEUT 102 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle.
Unionin tuomioistuin muistuttaa tästä aluksi, että vaikka sellaisten sääntöjen vahvistaminen ja soveltaminen, joissa säädetään prosessuaalisista määräajoista kilpailusääntöjen rikkomisen toteamiselle ja kansallisten kilpailuviranomaisten suorittamalle seuraamusten määräämiselle, kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan tilanteessa, jossa erityistä unionin säännöstöä ei ole, niiden on tätä toimivaltaa käyttäessään noudatettava unionin oikeutta.
Näin ollen kansallisilla säännöillä, joissa vahvistetaan tällaiset määräajat, on oikeusvarmuuden periaatetta noudattaen pyrittävä siihen, että asiat käsitellään kohtuullisessa ajassa, eikä niillä saada vaarantaa SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan sekä direktiivin 2019/1 tehokasta täytäntöönpanoa kansallisessa oikeusjärjestyksessä.
Jotta kansalliset kilpailuviranomaiset voisivat täyttää tehokkaasti velvollisuutensa panna unionin kilpailuoikeus täytäntöön, niiden on voitava asettaa niille tehdyt kantelut tärkeysjärjestykseen, ja niillä on tätä varten laaja harkintavalta. Tällaisen laajan harkintavallan tunnustaminen on lisäksi perusteltua myös direktiivin 2019/1 osalta.
Sekä kilpailusääntöjen rikkomista koskevan menettelyn väitetiedoksiantoa edeltävän vaiheen tarkoituksesta että laajasta harkintavallasta, joka kansallisella kilpailuviranomaisella on oltava SEUT 102 artiklan täytäntöönpanoon liittyvien menettelyjensä tärkeysjärjestykseen asettamisen osalta, seuraa tässä yhteydessä, että tällaisen viranomaisen on menettelyn kyseisessä vaiheessa voitava paitsi toteuttaa kaikki alustavat asian selvittämistoimet ja tehdä usein monitahoisia tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia arviointeja, joita se tarvitsee arvioidakseen, onko kontradiktorisen tutkintavaiheen aloittaminen perusteltua, mutta myös valita sen mukaan, kuinka tärkeänä se haluaa toiminnallista riippumattomuuttaan harjoittaessaan pitää vireillä olevaa kilpailusääntöjen rikkomista koskevaa menettelyä, sopivin ajankohta mahdollisesti menettelyn kontradiktorisen tutkintavaiheen aloittamiseksi.
Kansallisella kilpailuviranomaisella on siten oltava mahdollisuus lykätä väliaikaisesti kontradiktorisen tutkintavaiheen aloittamista tietyssä menettelyssä, vaikka se on jo määrittänyt väitetyn kilpailusääntöjen rikkomisen olennaiset osatekijät. Tällainen väliaikainen lykkääminen ei kuitenkaan voi johtaa sen kohtuullisen ajan ylittymiseen, jonka kuluessa kilpailusääntöjen rikkomista koskevan menettelyn väitetiedoksiantoa edeltävä vaihe on saatettava päätökseen.
Unionin tuomioistuin huomauttaa edellä esitetyn perusteella, että kyseessä olevan määräajan soveltaminen AGCM:n suorittamien tutkintamenettelyjen alustavaan vaiheeseen saattaa velvoittaa AGCM:n ratkaisemaan sen käsiteltäväksi saatetut kilpailusääntöjen rikkomista koskevat menettelyt niitä toisistaan erottelematta niin, että se ei ota huomioon kullekin menettelylle ominaisia olosuhteita vaan seuraa ainoastaan kronologista järjestystä, mikä estää sitä vahvistamasta ja toteuttamasta SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan täytäntöönpanoon liittyvien menettelyjensä tärkeysjärjestystä.
Lisäksi kyseessä olevan määräajan ylittymiseen liittyvät seuraukset ovat omiaan estämään AGCM:ää tekemästä täysimääräistä yhteistyötä Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa, jonka muodostavat – kuten direktiivistä 2019/1 ilmenee – kansalliset kilpailuviranomaiset ja komissio tiiviin yhteistyön toteuttamista varten SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan soveltamisessa ja täytäntöönpanossa.
Unionin tuomioistuin toteaa lisäksi yhtäältä, että kilpailusääntöjen rikkomista koskevan menettelyn kohteena olevien yritysten puolustautumisoikeuksia ei missään tapauksessa voida loukata pelkästään sillä, että kyseessä olevaa määräaikaa ei ole noudatettu. Toisaalta kyseessä olevan määräajan noudattamatta jättämisestä aiheutuvat oikeudelliset seuraukset, sellaisina kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ne kuvannut, ovat omiaan aiheuttamaan systeemisen riskin siitä, että unionin kilpailuoikeuden rikkomisen muodostavat teot jäävät rankaisematta, mikä olisi vastoin tehokkuusperiaatetta.
Unionin tuomioistuin toteaa tässä tilanteessa, että kyseessä olevan määräajan soveltaminen AGCM:n toimintaan voi näin ollen johtaa kyseisen viranomaisen toiminnallisen riippumattomuuden loukkaamiseen ja aiheuttaa systeemisen riskin siitä, että SEUT 102 artiklan rikkomisen muodostavat teot jäävät rankaisematta. Tästä seuraa, että kansalliset säännökset, joissa säädetään kyseessä olevasta määräajasta, ovat omiaan vakavasti vaarantamaan direktiivissä 2019/1 säädetyn tavoitteen saavuttamisen.
Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuin päättelee, että direktiiviä 2019/1 ja SEUT 102 artiklaa, kun niitä luetaan yhdessä tehokkuusperiaatteen valossa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa yhtäältä velvoitetaan kansallinen kilpailuviranomainen aloittamaan kilpailunvastaisen menettelytavan toteamiseksi toteuttamassaan menettelyssä menettelyn kontradiktorinen tutkintavaihe antamalla asianomaiselle yritykselle väitetiedoksianto 90 päivän kuluessa siitä, kun kyseinen viranomainen sai tietoonsa väitetyn rikkomisen olennaiset osatekijät, millä voidaan tarkoittaa myös pelkkää sille tehtyä ensimmäistä ilmoitusta rikkomisesta, ja jonka mukaan toisaalta kyseisen määräajan noudattamatta jättämisestä seuraa mainitun viranomaisen kilpailusääntöjen rikkomista koskevan menettelyn päätteeksi tekemän lopullisen päätöksen kumoaminen kokonaisuudessaan ja se, että kyseisen viranomaisen valtuudet aloittaa uusi kilpailusääntöjen rikkomista koskeva menettely saman menettelytavan perusteella raukeavat.
Koska Italian oikeuden mukaan nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa 90 päivän määräaikaa sovelletaan myös siihen alustavaan vaiheeseen, jossa AGCM tutkii kuluttajien sopimattomia kaupallisia menettelyjä, unionin tuomioistuin totesi vastauksena Tribunale amministrativo regionale per il Lazion esittämään rinnakkaiseen ennakkoratkaisupyyntöön samana päivänä antamassaan tuomiossa (
2
) edellä esitettyjä syitä vastaavista syistä, että direktiivin 2005/29 (
3
) 11 ja 13 artiklaa, luettuina tehokkuusperiaatteen valossa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa velvoitetaan edellä kuvatuin edellytyksin kuluttajansuojalainsäädännön soveltamisen valvonnasta vastaava kansallinen viranomainen aloittamaan toteuttamiensa rikkomusmenettelyjen kontradiktorinen tutkintavaihe 90 päivän kuluessa siitä, kun se on saanut tiedon väitetyn rikkomisen olennaisista seikoista.
(
1
)	Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksien parantamiseksi ja sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi 11.12.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/1 (EUVL 2019, L 11, s. 3).
(
2
)	Tuomio 30.1.2025, Trenitalia (C‑510/23).
(
3
)	Sopimattomista elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisistä kaupallisista menettelyistä sisämarkkinoilla ja neuvoston direktiivin 84/450/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 97/7/EY, 98/27/EY ja 2002/65/EY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2006/2004 muuttamisesta 11.5.2005 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2005/29/EY (sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskeva direktiivi) (EUVL 2005, L 149, s. 22).