61997CC0046_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Dette forslag til afgørelse vedrører to direkte sammenhængende sager, som Den Hellenske Republik har anlagt mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber med hjemmel i EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF).
2 I den første sag (C-46/97) har Den Hellenske Republik nedlagt påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 96/701/EF af 20. november 1996 om ændring af beslutning 96/311/EF om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1992, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsåret 1993 (1), for så vidt Kommissionen har nægtet at lade EUGFL betale 5 251 911 509 GRD for støtte til olivenolieproduktion, 61 090 105 GRD for endelig nedlæggelse af vinarealer, 12 910 334 855 GRD for produktionsstøtte for bomuld og endelig 3 916 884 473 GRD for overskridelse af de maksimale garantimængder for tobak.
3 I den anden sag (C-243/97) har Den Hellenske Republik nedlagt påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 97/333/EF af 23. april 1997 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1993, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (2), for så vidt Kommissionen har nægtet at lade EUGFL betale 10 007 973 085 GRD for støtte til olivenolieproduktion, 1 322 433 341 GRD for overskridelse af fristerne for udbetaling af støtten til olivenolieproduktion til støttemodtagerne, 2 031 347 293 GRD og 2 413 383 890 GRD for udførsel af olivenolie fra Grækenland til tredjelande, 2 002 118 984 GRD for overskridelse af de maksimale garantimængder for tobak, 246 543 179 GRD for endelig nedlæggelse af vinarealer, 82 224 025 GRD, 54 471 120 GRD og 97 597 184 GRD for offentlig oplagring af korn og endelig 1 531 502 946 GRD for svind i beholdningerne af hård hvede.
4 Det fremgår, at bortset fra påstanden vedrørende korrektionen i forbindelse med produktionsstøtten for bomuld er Den Hellenske Republiks påstande i sag C-46/97 identiske med påstandene i sag C-243/97, ligesom også parternes anbringender og argumenter er identiske i de to sager. I sag C-243/97 har Den Hellenske Republik derimod nedlagt særskilte påstande vedrørende korn- og olivenoliesektorerne.
5 For at undgå unødige gentagelser vil jeg efter en indledende gennemgang af de retlige omstændigheder, der er fælles for sagerne C-46/97 og C-243/97, gennemgå de punkter, der forbinder de to annullationssøgsmål, for derefter at gennemgå de to sager hver for sig for så vidt angår de punkter, der skiller dem.
I - Retlige omstændigheder, der er fælles for sagerne C-46/97 og C-243/97
A - Fællesskabsforordningerne
6 I Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (3) er det i artikel 2 og 3 bestemt, at EUGFL, Garantisektionen, direkte finansierer restitutioner ved udførsel til tredjelande samt interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som ydes virksomhederne »efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget«.
7 I medfør af forordningens artikel 4 stiller Kommissionen de nødvendige midler til rådighed for medlemsstaterne, for at de udpegede kontorer og organer i overensstemmelse med Fællesskabets regler og de nationale lovgivninger kan betale disse restitutioner og interventioner.
8 I henhold til artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70 afslutter Kommissionen efter høring af EUGFL-komitéen inden udløbet af det følgende år på grundlag af årsregnskabet med de for dets afslutning nødvendige bilag regnskaberne for de kontorer og organer i medlemsstaterne, der er bemyndiget til at betale restitutionerne ved udførsel til tredjelande og til at foretage interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne.
9 I artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 hedder det, at medlemsstaterne i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser træffer de fornødne foranstaltninger for at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde, samt for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
10 Af forordningens artikel 8, stk. 2, fremgår det, at tilbagebetales beløbene ikke fuldt ud, bærer Fællesskabet de finansielle følger af uregelmæssigheder eller forsømmelser, bortset fra uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for. De tilbagekrævede beløb betales til de kontorer eller organer, som har udbetalt dem; disse trækker beløbene fra de udgifter, som finansieres af EUGFL.
11 I henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 729/70 stiller medlemsstaterne alle oplysninger, der er nødvendige for EUGFL's funktion, til rådighed for Kommissionen og træffer alle foranstaltninger, der er egnede til at lette eventuelle kontrolforanstaltninger - herunder undersøgelser på selve stedet - hvis gennemførelse Kommissionen skønner formålstjenlig som led i administrationen af fællesskabsfinansieringen. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som de har udstedt med henblik på anvendelsen af Fællesskabets retsakter, vedrørende den fælles landbrugspolitik, for så vidt disse retsakter har finansielle virkninger for EUGFL.
12 Ifølge forordningens artikel 9, stk. 2, har de funktionærer, der er bemyndiget af Kommissionen til at foretage undersøgelser på stedet, adgang til de bøger og alt øvrigt materiale, som vedrører de af EUGFL finansierede udgifter. På anmodning af Kommissionen og med den pågældende medlemsstats indforståelse gennemfører denne medlemsstats kompetente myndigheder revisioner eller undersøgelser med hensyn til foranstaltninger, der er omfattet af denne forordning. Funktionærer fra Kommissionen kan deltage i disse revisioner eller undersøgelser.
13 Kommissionens forordning (EØF) nr. 1723/72 af 26. juli 1972 om regnskabsafslutning for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (4) fastsætter de nærmere regler, efter hvilke årsregnskaberne skal tilsendes Kommissionen (5).
14 Ifølge samme forordnings artikel 8, litra a), omfatter beslutningen om regnskabsafslutningen bestemmelse af de udgifter, som hver medlemsstat har afholdt i løbet af det pågældende år, og som skulle afholdes af EUGFL, Garantisektionen.
15 I Rådets forordning (EØF) nr. 595/91 af 4. marts 1991 om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af den fælles landbrugspolitik, samt om oprettelse af et informationssystem på dette område samt om ophævelse af forordning (EØF) nr. 283/72 (6), er det i artikel 3, stk. 1, bestemt, at medlemsstaterne i de første to måneder efter hvert kvartals udløb sender Kommissionen en opgørelse over de uregelmæssigheder, om hvilke der foreligger en rapport som det første led i en administrativ eller retslig forfølgning.
16 I medfør af denne forordnings artikel 5, stk. 1, giver medlemsstaterne i de første to måneder efter hvert kvartals udløb Kommissionen underretning om forfølgning, der er indledt som følge af uregelmæssigheder, der er meddelt i henhold til artikel 3, samt om væsentlige ændringer i denne forfølgning.
17 I artikel 5, stk. 2, er det bestemt, at skønner en medlemsstat, at der ikke vil kunne opnås eller forventes fuldstændig tilbagebetaling, giver den i en særlig meddelelse Kommissionen underretning om det ikke-tilbagebetalte beløb og redegør for, hvorfor beløbet efter dens mening bør afholdes af Fællesskabet eller af medlemsstaten. Oplysningerne bør være tilstrækkelig detaljerede til, at Kommissionen i overensstemmelse med artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70 kan træffe afgørelse om, hvem der skal bære de finansielle følger.
18 I artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 595/91, hedder det, at skønner Kommissionen, at der i en eller flere medlemsstater er forekommet uregelmæssigheder, meddeler den dette til den eller de pågældende medlemsstater, som straks indleder en undersøgelse, i hvilken embedsmænd fra Kommissionen kan deltage.
19 Ifølge artikel 6, stk. 2, meddeler medlemsstaten snarest Kommissionen undersøgelsens konklusioner. Fremgår det af undersøgelsen, at der foreligger en uregelmæssighed, skal medlemsstaten underrette Kommissionen herom inden for de frister, der er fastsat i forordningen.
B - Retningslinjerne i dokument nr. VI/216/93
20 De finansielle konsekvenser, det har for afslutningen af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, hvis medlemsstaternes kontrol er mangelfuld, er blevet fastlagt af en tværtjenstlig gruppe i Kommissionen, jf. dokument nr. VI/216/93 af 1. juni 1993 (herefter »dokument nr. VI/216/93«). Dokumentet indeholder de kriterier, Kommissionen har godkendt og forelagt samtlige medlemsstater i Forvaltningskomitéen for EUGFL, hvor kriterierne er blevet vel modtaget. Ifølge kriterierne kan de faste korrektioner opdeles i følgende tre kategorier:
- 2% af udgifterne - hvis manglen kun vedrører mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som ikke er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været af mindre omfang
- 5% af udgifterne - hvis manglen vedrører mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som er af væsentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været betydelig
- 10% af udgifterne - hvis manglen vedrører hele kontrolsystemet eller grundlæggende dele heraf eller gennemførelsen af kontrol, der er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at der har været en stor risiko for et omfattende tab for EUGFL.
21 I dokumentet gøres der opmærksom på, at det er muligt at afvise hele udgiften, og at en højere korrektionssats derfor under særlige omstændigheder kan skønnes passende.
C - Domstolens praksis
Kommissionens og medlemsstaternes respektive forpligtelser hvad angår afslutning af EUGFL-regnskaber
22 Inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget finansierer EUGFL udelukkende interventioner, der foretages efter Fællesskabets regler (7).
23 Selv om det følger af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, at de nationale myndigheder frit kan vælge de foranstaltninger, som de finder egnede til beskyttelse af Fællesskabets økonomiske interesser, »kan denne frihed på ingen måde påvirke de krævede kontrollers og undersøgelsers hurtighed, gode organisering og fuldstændighed« (8).
24 Det påhviler herved Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende de fælles markedsordninger for landbruget (9). Kommissionen er derfor forpligtet til »at begrunde sin beslutning, hvis der heri fastslås manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemført« (10).
25 Den pågældende medlemsstat kan ikke »afkræfte Kommissionens konstateringer ved simple påstande, som ikke underbygges af elementer, der godtgør eksistensen af et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Såfremt medlemsstaten ikke fører bevis for, at Kommissionens konstateringer er urigtige, udgør disse forhold, der kan give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol« (11).
26 »Heraf følger, at så snart Kommissionen nærer tvivl med hensyn til en transaktion, og denne tvivl understøttes af faktiske omstændigheder eller af omstændigheder vedrørende de betingelser, hvorunder transaktionen er blevet gennemført, er den forpligtet til ikke at betale de beløb, der vedrører denne transaktion, medmindre den pågældende medlemsstat fremlægger bevisligheder, som er tilstrækkelige til at fjerne denne tvivl« (12).
Arten af den tvist, der er indbragt for Domstolen
27 Det bemærkes, at Domstolen ved et annullationssøgsmål i henhold til traktatens artikel 173 alene skal afgøre, om de anbringender, der er påberåbt til støtte for annullation, er begrundede. Det påhviler ikke Domstolen i denne forbindelse at forhøje eller nedsætte de korrektioner, som ikke findes passende ud fra bl.a. kriterierne i dokument nr. VI/216/93 (13).
II - De sammenhængende påstande, der er nedlagt i sag C-46/97 og C-243/97
A - Korrektioner vedrørende støtten til olivenolieproduktion
1. Fællesskabsbestemmelser vedrørende olivenoliesektoren
28 Ved Rådets forordning nr. 136/66/EØF af 22. september 1966 (14), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1562/78 af 29. juni 1978 (15) og nr. 2210/88 af 19. juli 1988 (16), er der oprettet en fælles markedsordning for fedtstoffer.
29 Formålet med markedsordningen for olivenolie er dels »at opretholde Fællesskabets forbrug af dette produkt under hensyn til konkurrencen med andre vegetabilske olier og dels at sikre producenterne en rimelig indkomst for den mængde olivenolie, der rent faktisk produceres« (17).
30 Ved artikel 5 i forordning nr. 136/66, som ændret ved forordning nr. 1562/78 og nr. 2210/88, er der med henblik herpå indført en produktionsstøtte for olivenolie.
31 Rådets forordning (EØF) nr. 2261/84 af 17. juli 1984 (18) fastsætter de almindelige regler for den støtte til olivenolieproduktion og til producentorganisationer, der er omhandlet i ovennævnte artikel 5.
32 Ifølge artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 2261/84, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 3500/90 (19), kontrollerer hver producentorganisation inden indgivelsen af støtteansøgningen:
- at de oplysninger, som hvert af dens medlemmer har meddelt, stemmer overens med de i artikel 3 nævnte forpligtelser, og især at der foreligger dokumentation for forarbejdning af de dyrkede oliven i en godkendt mølle
- for så vidt angår olivendyrkere, hvis gennemsnitlige produktion er på mindst 500 kg olivenolie pr. produktionsår, at de af den enkelte olivendyrker meddelte oplysninger om de forarbejdede mængder oliven og de fremstillede mængder olie svarer til de mængder oliven og olie, som er anført i forarbejdningsdokumenterne.
33 I henhold til artikel 10, første led, i forordning nr. 2261/84, som ændret ved forordning nr. 3500/90, koordinerer producentsammenslutningerne (20) deres producentorganisationers virksomhed og fører tilsyn med, at denne er i overensstemmelse med forordningen, bl.a. hvad angår den i ovennævnte artikel 8, stk. 1, omhandlede kontrol.
34 Ifølge artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 2261/84, anvender hver producentmedlemsstat en kontrolordning, som sikrer, at det produkt, for hvilket der ydes støtte, er støtteberettiget.
35 I artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 2261/84, som ændret ved forordning nr. 3500/90, er det bestemt, at producentmedlemsstaterne kontrollerer de enkelte producentorganisationers og foreningers virksomhed og navnlig de foranstaltninger, som disse har gennemført i henhold til samme forordnings artikel 8, stk. 1, og artikel 10, første led.
36 I artikel 14, stk. 3a, i forordning nr. 2261/84, som ændret ved forordning nr. 3500/90, er det bestemt, at producentmedlemsstaterne med henblik på udbetaling af støtte til olivendyrkere, hvis gennemsnitlige produktion er på mindst 500 kg olivenolie pr. produktionsår, kontrollerer
- nøjagtigheden af dyrkningserklæringerne på grundlag af nærmere fastsatte kriterier
- at den oliemængde, der er anført i støtteansøgningen, stemmer overens med de godkendte møllers lagerregnskaber
- at de oplysninger, som den enkelte olivendyrker har meddelt om de forarbejdede mængder oliven i en godkendt mølle, stemmer overens med oplysningerne i den pågældendes dyrkningserklæring på grundlag af nærmere fastsatte kriterier.
37 I artikel 14, stk. 4, i forordning nr. 2261/84, som ændret ved forordning nr. 3500/90, hedder det, at for så vidt angår olivenolie, der er produceret af olivendyrkere, hvis gennemsnitlige produktion er på under 500 kg olivenolie pr. produktionsår, skal kontrollen gøre det muligt at kontrollere
- nøjagtigheden af dyrkningserklæringerne på grundlag af nærmere fastsatte kriterier
- om der foreligger dokumentation for forarbejdningen af de dyrkede oliven i en godkendt mølle.
38 Kommissionens forordning (EØF) nr. 3061/84 af 31. oktober 1984 fastsætter gennemførelsesbestemmelserne vedrørende ordningen for støtte til olivenolieproduktion (21).
39 I artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 3061/84, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 928/91 af 15. april 1991 (22), er det bestemt, at medlemsstaterne på stedet kontrollerer en repræsentativ procentdel, der skal fastlægges nærmere, af olivendyrkerne. Hvis et kontrolkontor har fået til opgave at udføre denne kontrol, anføres procentdelen i kontrolkontorets arbejdsprogram. Procentdelen afviger alt efter, om basisoplysningerne i fortegnelsen over olivendyrkningsarealer er disponible i de pågældende områder. Der skal først og fremmest foretages kontrol hos de olivenproducenter, hvor der har været en væsentlig ændring i produktionspotentiellet.
40 I artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 3061/84, som ændret ved forordning nr. 928/91, hedder det, at de producerende medlemsstater med henblik på at kontrollere nøjagtigheden af de i artikel 14, stk. 3a og 4, i forordning nr. 2261/84, som ændret ved forordning nr. 3500/90, omhandlede dyrkningserklæringer tager hensyn til bl.a. oplysninger fra fortegnelsen over olivendyrkningsarealer og edb-registrene, resultater af kontrol på stedet af olivendyrkere og de oliven- og olieudbytter, der er fastsat for det område, hvor den eller de pågældende bedrifter er beliggende.
41 Rådets forordning (EØF) nr. 154/75 af 21. januar 1975 om oprettelse af en fortegnelse over olivendyrkningsarealer i de olivenolieproducerende medlemsstater (23), skal gøre det muligt for Fællesskabet »dels at fremskaffe de oplysninger, der er nødvendige for (...) at få kendskab til produktionskapaciteten for oliven og olivenolie, dels at sikre, at Fællesskabets ordning for støtte til dette sidstnævnte produkt fungerer bedre (...)« (24).
42 I forordningens artikel 1, stk. 1, er det bestemt, at de olivenolieproducerende medlemsstater opretter en fortegnelse over olivendyrkningsarealer, der omfatter alle olivendyrkende bedrifter beliggende på deres område.
43 Ved Rådets forordning (EØF) nr. 3453/80 af 22. december 1980 om ændring af forordning nr. 154/75 (25) blev det pålagt Den Hellenske Republik at oprette en sådan fortegnelse senest den 31. oktober 1988.
44 I Kommissionens forordning (EØF) nr. 2276/79 af 16. oktober 1979 om fastsættelse af nærmere regler for oprettelse af en fortegnelse over olivendyrkningsarealer i de olivenolieproducerende medlemsstater (26), som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 586/88 af 2. marts 1988 (27), hedder det i artikel 6b, at de producentmedlemsstater, der har tiltrådt Fællesskabet efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 2276/79, gennem prøver kan undersøge, hvilke metoder der er bedst afstemt efter olivendyrkningssituationen i disse medlemsstater, herunder de i nævnte forordnings bilag I fastsatte metoder (28). Med henblik herpå fremsender de pågældende medlemsstater senest den 31. december 1988 et prøveprogram til Kommissionen til godkendelse.
45 For at give Fællesskabet effektive instrumenter til kontrol og forvaltning af olivenmarkedet er det bestemt, at der ud over fortegnelsen over olivendyrkningsarealer oprettes et edb-register (29).
46 Ved artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 2261/84 pålægges det hver producentmedlemsstat at oprette og ajourføre permanente edb-registre med oplysninger om olivenolieproduktionen.
47 Disse registre skal indeholde alle oplysninger, der kan lette kontrollen og en hurtig efterforskning af uregelmæssigheder (artikel 16, stk. 2, i forordning nr. 2261/84).
48 I artikel 14, stk. 5, i forordning nr. 2261/84 opfordres medlemsstaterne til at anvende oplysningerne i edb-registrene i forbindelse med den kontrol og de undersøgelser, der er fastsat i forordningen.
49 Medlemsstaterne skal indføre de basisoplysninger, der findes i fortegnelsen over olivendyrkningsarealer, i edb-registeret (artikel 11, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 3061/84, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 98/89 af 17.1.1989 (30)).
50 I artikel 11, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 3061/84, som ændret ved forordning nr. 98/89, hedder det, at iværksættelsen af samtlige elementer i forbindelse med edb-registeret skal være afsluttet inden den 31. oktober 1990. Medlemsstaterne anvender desuden oplysningerne til kontrollen, efterhånden som de særlige registre oprettes.
2. Faktiske omstændigheder
51 De særlige grunde til de af Kommissionen konstaterede uregelmæssigheder hvad angår Den Hellenske Republik er sammenfattet dels i den sammenfattende rapport nr. VI/6355/95 af 27. marts 1996 »om resultaterne af kontrollen i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1992 og for visse udgifter i regnskabsåret 1993« (herefter »den sammenfattende rapport nr. 1«) samt i to tillæg af 14. juni og 23. september 1996, dels i den sammenfattende rapport nr. VI/5210/96 af 15. april 1997 »om resultaterne af kontrollen i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1993« (herefter »den sammenfattende rapport nr. 2«).
52 I de sammenfattende rapporter nr. 1 og nr. 2 redegøres der for alvorlige mangler, som vedrører de grundlæggende elementer i systemet for forvaltning og kontrol af støtten til olivenolieproduktion, og som derfor retfærdiggør den faste korrektion på 10% af udgiften, der blev foretaget ved regnskabsafslutningen for regnskabsårene 1992 og 1993.
53 Kommissionens vigtigste klagepunkter vedrører manglen på en fortegnelse over olivendyrkningsarealer samt uanvendelige edb-registre (bl.a. som følge af det uensartede programmel, der anvendes, og som gør det umuligt at oprette ét fælles register).
54 Endvidere beskriver de sammenfattende rapporter nr. 1 og nr. 2 i detaljer manglerne i de kontroller, de græske myndigheder har indført i stedet for dem, der er foreskrevet i fællesskabsforordningerne (herefter den eller de »alternative kontrol(ler)«). Ifølge Kommissionen giver disse alternative kontroller ikke mulighed for effektivt at bekæmpe den risiko for svig, EUGFL er udsat for.
55 Således indeholder den sammenfattende rapport nr. 1 en liste over fejl og mangler i Den Hellenske Republiks alternative kontrolsystem omfattende 18 punkter, der kan sammenfattes under fire overskrifter som følger:
1) Mangel på koordination mellem de kompetente lokale og nationale kontorer hvad angår såvel forvaltning som kontrol af ansøgningerne om støtte til olivenolieproduktion. Som eksempler kan nævnes:
a) mangel på instrukser til kontrollørerne, der sætter disse i stand til at kontrollere, om de producerede mængder olivenolie svarer til de anmeldte mængder
b) manglende forelæggelse af kontrolresultatet for Didagep, det græske udbetalende organ
c) utilstrækkeligt personale til at sikre såvel den løbende forvaltning af ansøgningerne om støtte til olivenolieproduktion som kontrollen på stedet med, om støtteansøgerne har anmeldt de rigtige beløb
d) regelstridig overlapning af forvaltnings- og kontrolfunktionerne (31)
e) de nationale myndigheders manglende gennemførelse af beslutninger truffet af den myndighed, de har bemyndiget hertil (32).
2) Manglende kommunikation mellem de nationale myndigheder og Kommissionen. Kommissionen har således ikke fået meddelelse om, at de græske myndigheder ikke har truffet foranstaltninger med henblik på at indføre det særlige kontrolsystem for godkendte oliemøller, der er foreskrevet i fællesskabsforordningerne, eller om årsagerne til denne situation.
3) Manglende stringens i den fysiske kontrol, der gennemføres af de græske myndigheder, og utilstrækkelige kontrolforanstaltninger. De kompetente græske myndigheder kritiseres således for:
a) ikke at have klassificeret producenterne som små eller store
b) ikke at have kontrolleret de producenter, der anmelder et unormalt udbytte
c) at have kontrolleret et ikke-repræsentativt udsnit af producenter
d) ikke at have udnyttet oplysningerne om kontrollen af producenter og møller overhovedet.
4) Mangel på effektive kontrolinstrumenter. Der mangler ikke alene en fortegnelse over olivendyrkningsarealer og en olivendyrkningsmatrikel, men også alfanumeriske referencer, der gør det muligt at identificere de anmeldte parceller og undgå, at de samme parceller anmeldes to eller flere gange; anvendelse af uensartet programmel, der gør det umuligt at oprette ét fælles register.
56 I fortsættelse af disse kontroller, der strakte sig over flere år, sendte EUGFL den 12. februar 1995 en liste over foranstaltninger til produktionskontrol, der skulle træffes af de græske myndigheder. Denne liste sammenfattede de bemærkninger, henstillinger og krav om forbedringer, der allerede var blevet meddelt de græske myndigheder for regnskabsåret 1992 inden for rammerne af de sædvanlige dialogprocedurer.
57 Den 13. juli 1995 underrettede de græske myndigheder EUGFL om, at der for produktionsåret 1995/1996 var indført nye procedurer, som tog hensyn til denne liste.
58 For regnskabsåret 1992 meddelte EUGFL, at den opretholdt sit forslag om en finansiel korrektion på 10%, og at satsen kun ville blive nedsat, såfremt det viste sig, at det nye system i væsentlig grad opfyldte kravene om beskyttelse af fællesskabsmidlerne mod enhver risiko for uregelmæssigheder og svig.
59 Af den sammenfattende rapport nr. 2 fremgår det, at gennemgangen af de forskellige dokumenter og oplysninger, der var forelagt EUGFL, og EUGFL's kontrolbesøg den 20.-24. maj 1996 vedrørende regnskabsåret 1993 og de følgende regnskabsår, blot bekræftede manglerne i det alternative forvaltnings- og kontrolsystem.
60 På den ene side blev der afdækket de samme mangler som dem, der i detaljer er redegjort for i den sammenfattende rapport nr. 1. Af den sammenfattende rapport nr. 2 fremgår det bl.a., at der mangler en fortegnelse over olivendyrkningsarealer og en olivendyrkningsmatrikel, at der overhovedet ikke findes alfanumeriske referencer, at der er anvendt uensartet programmel, samt at oplysningerne om kontrollen af producenter og møller overhovedet ikke er udnyttet.
61 På den anden side blev der konstateret nye mangler.
62 Selv om produktionsårene 1992/1993 og 1993/1994 gav en dårlig olivenhøst, modtog kontrollørerne således ingen instrukser fra de kompetente græske myndigheder, der gjorde det muligt for dem at finde frem til producenter, der havde opnået et unormalt udbytte. Derfor har det vist sig, at samtlige ansøgninger om produktionsstøtte er blevet godkendt, og at støtten er blevet udbetalt.
63 Heller ikke agenturets krav om inddragelse af autorisationer for de møller, for hvilke der var afdækket uregelmæssigheder, blev opfyldt. For produktionsåret 1994/1995 blev der fremsat i alt 134 forslag om inddragelser, men alligevel inddrog Landbrugsministeriet kun to autorisationer. De græske myndigheder begrundede den manglende opfølgning af agenturets forslag med sociale og politiske hensyn.
64 Endelig gjorde den nye form for fysisk og selektiv producentkontrol, som agenturet indførte i 1995 som følge af EUGFL's bemærkninger, det muligt at afdække svigagtig adfærd over for Fællesskabet samt omfanget af de urigtige erklæringer fra de kontrollerede producenter om antal træer. Selv om der var aflagt rapport om de påviste uregelmæssigheder i forbindelse med de afholdte udgifter, måtte EUGFL fastslå, at de få forbedringer, der var sket i agenturets arbejdsgange, ikke havde ført til nogen nævneværdig ændring af det græske kontrolsystem. Ikke alene undlod Den Hellenske Republik nemlig at indføre de EF-kontrolinstrumenter, der er omhandlet i forordning nr. 154/75 og nr. 2261/84 med ændringer (fortegnelse over olivendyrkningsarealer og fælles edb-registre), men den traf heller ikke effektive alternative foranstaltninger til afhjælpning af disse mangler. EUGFL konkluderede derfor, at alle agenturets bestræbelser i sidste instans blev modarbejdet af de kompetente græske myndigheders passivitet.
65 Som følge heraf meddelte EUGFL den 3. juni 1996 de græske myndigheder, at denne holdning ville kunne medføre alvorlige økonomiske konsekvenser, og gjorde opmærksom på, at afvisningen af samtlige de udgifter, der var afholdt af en medlemsstat, under særlige omstændigheder kunne betragtes som en passende modforanstaltning.
66 For regnskabsåret 1993 foreslog EUGFL imidlertid blot en fast korrektion på 10% af de udgifter, der var anmeldt af Den Hellenske Republik, uden at denne indgav klage til forligsorganet over denne sag.
3. Søgsmålene
67 Den Hellenske Republik har anfægtet de korrektioner på 10%, der er fastsat i beslutning nr. 96/701 og nr. 97/333 vedrørende støtten til olivenolieproduktion, og har gjort gældende, at Kommissionen har fejlvurderet de indberettede oplysninger og overskredet sine skønsbeføjelser.
68 Den Hellenske Republik har for det første hævdet, at Kommissionen i det væsentlige har baseret sin afgørelse på den omstændighed, der ikke bestrides af Den Hellenske Republik, at der mangler en fortegnelse over olivendyrkningsarealer og et funktionsdygtigt fælles edb-register. Den Hellenske Republik har imidlertid gjort gældende, at da Domstolen allerede har pålagt den sanktioner for disse mangler (33), kan Kommissionen ikke foretage nye korrektioner for regnskabsårene 1992 og 1993 under henvisning til de samme klagepunkter.
69 Den Hellenske Republik har for det andet hævdet, at den rettidigt har meddelt Kommissionen de objektive grunde, der har forhindret den i at indføre de EF-kontrolinstrumenter, der er fastsat i ovennævnte forordninger, og at de pågældende korrektioner ikke burde være foretaget, idet Den Hellenske Republik har samarbejdet loyalt med fællesskabsmyndighederne.
70 Den Hellenske Republik finder for det tredje, at det alternative kontrolsystem sikrer lovligheden af udbetalingen af fællesskabsmidlerne. Den har i denne forbindelse anført, at Kommissionen allerede i 1996 havde meddelt, at forpligtelsen til at udarbejde fortegnelsen over olivendyrkningsarealer var taget op til fornyet overvejelse, og at medlemsstaterne i overensstemmelse med denne nye politik skulle foretage luftfotografering og kortlægge alle arealer beplantet med oliventræer.
71 Den Hellenske Republik har for det fjerde gjort gældende, at det var absolut umuligt for den at opfylde fællesskabskravene med hensyn til kontrollen af retmæssigheden af de afholdte EUGFL-udgifter.
4. Vurdering
72 Jeg finder, at de anbringender, Den Hellenske Republik har fremført til støtte for sin påstand vedrørende de korrektioner, EUGFL har foretaget i udgifterne til støtte til olivenolieproduktion, må forkastes. Efter min opfattelse fremgår det af sagens akter, at det system, de græske myndigheder indførte i regnskabsårene 1992 og 1993, er behæftet med så alvorlige uregelmæssigheder hvad angår helt grundlæggende elementer i kontrolsystemet, at det har været berettiget at konkludere, at der forelå en stor risiko for, at EUGFL ville blive påført omfattende tab.
73 Det skal bemærkes, at Den Hellenske Republik ifølge forordning nr. 3453/80 om ændring af forordning nr. 154/75 skulle udarbejde fortegnelsen over olivendyrkningsarealer senest den 31. oktober 1988.
74 Endvidere skulle medlemsstaterne ifølge artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 3061/84, som ændret ved forordning nr. 98/89, sikre, at samtlige elementer i edb-registrene var operationelle før den 31. oktober 1990.
75 Disse forordninger er ikke blevet ophævet, og i modsætning til, hvad Den Hellenske Republik har hævdet, fremgår det ikke af retsforhandlingerne, at Fællesskabet overvejer at ophæve forordningerne.
76 Det bestrides på ingen måde, ej heller af Den Hellenske Republik, at disse forpligtelser hidtil ikke er blevet opfyldt.
77 Det første anbringende, hvorefter Kommissionen efter at have fået dømt Den Hellenske Republik i ovennævnte dom i sagen Grækenland mod Kommissionen for ikke at have indført EF-kontrolinstrumenterne, som f.eks. fortegnelsen over olivendyrkningsarealer og det fælles edb-register, ikke på ny kan gøre de samme omstændigheder gældende over for Den Hellenske Republik, må efter min opfattelse forkastes.
78 Domstolen tog nemlig i dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen stilling til omstændighederne omkring uregelmæssigheder vedrørende regnskabsåret 1990. Sag C-46/97 og C-243/97 vedrører imidlertid uregelmæssigheder, der er konstateret i regnskabsårene 1992 og 1993.
79 Da Kommissionens påstande ikke tager sigte på at drage retskraften af dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen i tvivl, må Den Hellenske Republiks første anbringende derfor forkastes.
80 Det andet anbringende, hvorefter Den Hellenske Republik rettidigt har underrettet Kommissionen om sine vanskeligheder med at indføre de EF-kontrolinstrumenter, der er fastsat i forordning nr. 154/75 og 3061/84 med ændringer, og hvorefter der ikke bør iværksættes sanktioner over for Den Hellenske Republik, som har samarbejdet loyalt med Kommissionen, savner efter min opfattelse ligeledes ethvert grundlag.
81 Det anerkendes, at en medlemsstat kan påberåbe sig, at det er absolut umuligt at gennemføre en fællesskabsbeslutning korrekt (34). Men i så fald skal den pågældende medlemsstat »under alle omstændigheder (...) forelægge den kompetente fællesskabsinstitution de problemer, som en rettidig gennemførelse giver anledning til« (35). En medlemsstat, der underretter den kompetente institution om sine vanskeligheder efter udløbet af den frist, der er fastsat i en fællesskabsforordning, »har (...) ikke godtgjort, [at den manglende opfyldelse af forpligtelserne] skyldtes absolut umulighed« (36).
82 Det må, som Domstolen allerede har understreget i ovennævnte dom i sagen Grækenland mod Kommissionen (37), fastslås, at Den Hellenske Republik først har givet meddelelse om vanskelighederne med udformningen af EF-kontrolinstrumenterne efter udløbet af de frister, der er fastsat i forordning nr. 154/75 og nr. 3061/84, som ændret ved henholdsvis forordning nr. 3453/80 og forordning nr. 98/89.
83 Endvidere er der over for Den Hellenske Republik gjort nøje rede for de i ovennævnte forordninger fastlagte forpligtelser samt formålet hermed i Domstolens dom i sagen Grækenland mod Kommissionen (38).
84 Ikke desto mindre er der siden den 31. oktober 1988, der er den dato, hvor fortegnelsen over olivendyrkningsarealer skulle have været udarbejdet, trods dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen ikke sket nogen nævneværdig ændring i Den Hellenske Republiks system for kontrol af støtten til olivenolieproduktion.
85 Den Hellenske Republik har ved at undlade at gennemføre de løsninger, der er foreskrevet i fællesskabsbestemmelserne, vist, at den ikke havde til hensigt at underkaste sig de forpligtelser, som den dog frit har indgået. Under disse omstændigheder kan Den Hellenske Republik ikke med rimelighed hævde, at den har samarbejdet loyalt med Fællesskabet.
86 Det må således konkluderes, at Den Hellenske Republik ikke har godtgjort, at forsinkelsen med udarbejdelsen af olivendyrkningsarealfortegnelsen og indførelsen af edb-registeret skyldtes absolut umulighed.
87 Hvad angår det tredje anbringende, hvorefter der i Grækenland er indført en effektiv alternativ kontrol, skal det bemærkes, at Den Hellenske Republik ikke bestrider, at det af den indførte system ikke gør det muligt at identificere parcellerne i de enkelte kommuner, ligesom den ikke bestrider, at den ikke har fulgt de fleste af forslagene om inddragelse af autorisationer for de møller, i forbindelse med hvilke agenturet har konstateret uregelmæssigheder. Når der ikke findes noget system, der gør det muligt at lokalisere de anmeldte parceller og identificere disses ejere, kan de myndigheder, der skal kontrollere og forvalte den pågældende støtte, ikke sikre sig, at de afgivne erklæringer er korrekte, og derved undgå risikoen for, at der for samme parcel afgives to eller flere erklæringer. Derfor kan det ikke påstås, at dette system er effektivt.
88 Den Hellenske Republik har således ikke fremlagt noget konkret og væsentligt element, der kan godtgøre, at der findes et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem.
89 Hvad endelig angår årsagerne til manglerne og utilstrækkelighederne i det kontrolsystem, der er indført af Den Hellenske Republik, har denne henvist til sociale og politiske hensyn. Den Hellenske Republik har bl.a. hævdet, at det på grund af strejker i den offentlige sektor og forsvarsministerens modstand mod udenlandske flys overflyvning af landet ikke har været muligt at gennemføre den luftfotografering og optælling på jorden, der gør det muligt at identificere olivenparcellerne med henblik på at udarbejde olivendyrkningsmatriklen og fortegnelsen over olivendyrkningsarealer.
90 Som nævnt ovenfor har Domstolen allerede anerkendt, at en medlemsstat kan påberåbe sig, at det er absolut umuligt at gennemføre en fællesskabsbeslutning korrekt, men at det i så fald påhviler den medlemsstat, der påberåber sig dette, at godtgøre, at det virkelig er umuligt, før udløbet af den frist, der er fastsat i den pågældende fællesskabsbeslutning (39).
91 I den foreliggende sag har Den Hellenske Republik som nævnt først givet meddelelse om sine vanskeligheder med at udforme EF-kontrolinstrumenterne efter udløbet af fristerne i forordning nr. 154/75 og nr. 3061/84, som ændret ved henholdsvis forordning nr. 3453/80 og forordning nr. 98/89.
92 Hertil kommer, at Domstolen stedse har fastholdt, at »frygt for interne vanskeligheder [af politisk, økonomisk eller social art] [ikke kan] begrunde, at en medlemsstat ikke anvender fællesskabsretten korrekt« (40), medmindre den pågældende medlemsstat godtgør, »at en indgriben fra dens side vil få følger for den offentlige orden, som den ikke vil kunne afbøde ved hjælp af de midler, der står til dens rådighed (...)« (41). På dette punkt har Den Hellenske Republik på ingen måde opfyldt de krav, der er fastlagt ved denne retspraksis.
93 Det fremgår således, at Den Hellenske Republik ikke har godtgjort, at det er absolut umuligt for den at opfylde sine fællesskabsforpligtelser.
94 Følgelig har Den Hellenske Republik ikke fremlagt noget konkret og væsentligt element, der kan afkræfte Kommissionens konstateringer og analyse og de konsekvenser, Kommissionen har draget heraf.
95 Under disse omstændigheder foreslår jeg Domstolen at forkaste Den Hellenske Republiks påstand om udgifterne til støtten til olivenolieproduktion.
B - Korrektioner vedrørende udgifterne til endelig nedlæggelse af vinarealer
1. Fællesskabsbestemmelser vedrørende vinsektoren
96 Rådets forordning (EØF) nr. 1442/88 af 24. maj 1988 om ydelse for produktionsårene 1988/89 til 1995/96 af præmier for endelig nedlæggelse af vinarealer (42) tager sigte på at tilskynde til nedlæggelse af vinarealer ved at yde præmier med henblik på definitivt at tilpasse produktionen til efterspørgslen (43). Præmiernes størrelse gradueres i forhold til de pågældende arealers produktivitet for at tage hensyn til såvel rydningsomkostningerne og tabet af retten til genbeplantning som til fremtidigt indkomsttab (44).
97 Ifølge artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1442/88 fastlægges udbyttet pr. ha på de i artikel 2, stk. 1, litra b), omhandlede ryddede arealer (45) på grundlag af det gennemsnitlige udbytte, der er anmeldt for præmiemodtagerens bedrift, og på grundlag af en af medlemsstatens kompetente organ foretaget konstatering på stedet inden rydningen af produktionskapaciteten på det vinareal, der skal ryddes.
98 I henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1442/88 er det en forudsætning for ydelse af præmien, at ansøgeren i en skriftlig erklæring forpligter sig til inden den 15. maj i året efter det år, hvor ansøgningen indgives, at foretage eller lade foretage rydning af de vinarealer, for hvilke der er ansøgt om præmie.
99 Kommissionens forordning (EØF) nr. 2729/88 af 31. august 1988 (46) fastsætter gennemførelsesbestemmelserne til forordning nr. 1442/88. For at ordningen kan blive effektiv, og af hensyn til kontrollen er det nødvendigt at præcisere, hvilke angivelser præmieansøgningen skal indeholde, og at fastsætte, at nøjagtigheden af disse oplysninger skal kontrolleres (47). Inden præmien udbetales, eller, i tilfælde af udbetaling af forskud, inden sikkerhedsstillelsen frigives, skal det konstateres, hvor stor en produktionskapacitet de arealer, der skal ryddes, har, samt at de pågældende arealer rent faktisk er blevet ryddet (48).
100 I medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 2729/88 skal præmieansøgningen navnlig indeholde oplysninger om landbrugsbedriften, nemlig ansøgerens navn og adresse, ansøgerens vinareal dyrket som renkultur eller blandet kultur, størrelsen af det vinareal, der skal ryddes, udtrykt i ha, ar og centiar, alderen af de vinstokke, der skal ryddes, samt dyrkningsmetoden, de af denne foranstaltning omfattede sorter, den forventede rydningsdato og en eventuel forskudsanmodning. I så fald skal beviset for, at der er stillet sikkerhed, indgives sammen med ansøgningen.
101 Ifølge artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 2729/88 skal det kompetente organ i medlemsstaten kontrollere de i stk. 1 omhandlede angivelser, registrere den forpligtelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1442/88, fastslå, hvor stor en produktionskapacitet det vinareal, der skal ryddes, har, især ud fra vinstokkenes alder, pasningstilstanden og antallet af manglende vinstokke, fastlægge disse arealers hektarudbytte i overensstemmelse med artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1442/88 og meddele ansøgeren, hvilket præmiebeløb han får tildelt, efter at han har haft lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger.
102 I medfør af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2729/88 skal det kompetente organ på anmodning senest to måneder efter fuldstændig rydning af de parceller, der er identificeret, konstatere, at rydningen er blevet foretaget, og bekræfte tidspunktet herfor.
103 Rådets forordning (EØF) nr. 2048/89 af 19. juni 1989 fastsætter de generelle regler for kontrollen inden for vinsektoren (49).
104 I forordningens artikel 3, stk. 1, er det bestemt, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at forbedre kontrollen med overholdelsen af forskrifterne for vinsektoren, navnlig inden for de særlige områder, der er omhandlet i bilaget, herunder rydning af vinarealer.
105 I artikel 3, stk. 2, hedder det: »Kontrollen inden for [disse] områder foretages systematisk eller i form af stikprøver. Hvis kontrollen foretages i form af stikprøver, skal medlemsstaterne gennem antallet, arten og hyppigheden af de foretagne prøver sørge for, at kontrollen er repræsentativ for hele deres område og står i et passende forhold til mængden af de vinprodukter, der markedsføres eller opbevares med henblik på markedsføring«.
106 Rådets forordning (EØF) nr. 2392/86 af 24. juli 1986 om udarbejdelse af en fællesskabsfortegnelse over vindyrkningsarealer (50) skal gøre det muligt for Fællesskabet at fremskaffe de nødvendige oplysninger om produktionskapaciteten og produktionsudviklingen med henblik på at sikre en korrekt gennemførelse af den fælles markedsordning for vin, navnlig af Fællesskabets ordninger for intervention og beplantning samt af kontrolforanstaltningerne (51). Ifølge ellevte betragtning er fortegnelsen over vindyrkningsarealerne i kraft af de oplysninger, den indeholder, et nødvendigt instrument for forvaltning og kontrol; det er derfor vigtigt, at både de myndigheder, der varetager forvaltningen, og de myndigheder, der foretager kontrollen, kan få adgang hertil.
107 Ved artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2392/86 var fristen for udarbejdelsen af en fuldstændig fortegnelse over vindyrkningsarealer i første omgang fastsat til den 27. juli 1992. Rådet har dog ud fra den betragtning, at en række medlemsstater har haft tekniske vanskeligheder med at overholde denne frist, forlænget fristen til den 31. december 1996 ved forordning (EF) nr. 1549/95 af 29. juni 1995 (52).
108 I artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 2392/86, som tilføjet ved forordning nr. 1549/95 og ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1596/96 af 30. juli 1996 (53), er det bestemt, at de medlemsstater, der den 1. juli 1995 endnu ikke har udarbejdet en fortegnelse over vindyrkningsarealer eller kun delvis har udarbejdet en sådan, inden den 31. december 1998 udarbejder en grafisk referencebase, der dækker hele det område, inden for hvilket der dyrkes vin.
2. Faktiske omstændigheder
109 I den sammenfattende rapport nr. 1, som ændret ved tillægget af 14. juni 1996, og nr. 2 redegøres der for Den Hellenske Republiks manglende efterlevelse af de henstillinger, der er rettet til landet i officielle skrivelser og i de sammenfattende rapporter for regnskabsårene 1990 og 1991, hvori det anbefales, at det personale, der skal kontrollere dokumentationen vedrørende præmieansøgningerne, adskilles fra det personale, der skal udføre den fysiske kontrol på stedet af rigtigheden af oplysningerne i ansøgningerne.
110 Af de to sammenfattende rapporter fremgår det, at denne situation er en konsekvens af, at medlemsstaten ikke har udarbejdet nogen fortegnelse over vindyrkningsarealer eller vinavlsmatrikel, hvorfor det er nødvendigt til begge funktioner at anvende samme personale, som har et godt kendskab til de kontrollerede regioner og er det eneste personale, der er i stand til at kontrollere rigtigheden af oplysningerne i ansøgningerne fra producenter, som erklærer, at de har ryddet vinarealer, og som ansøger om rydningspræmier.
3. Søgsmålene
111 Ifølge Den Hellenske Republik bygger de faste korrektioner på 2%, der er foretaget af Kommissionen i udgifterne vedrørende endelig nedlæggelse af vinarealer, på en fejlvurdering af de faktiske omstændigheder.
112 Den Hellenske Republik har ikke bestridt, at der mangler såvel en fortegnelse over vindyrkningsarealer som en vinavlsmatrikel, men har gjort gældende, at de mange kontroller, både kontrol af dokumenter og kontroller på stedet, der foretages af det samme personale, som har et godt kendskab til de lokale forhold, er et effektivt middel til at forebygge risikoen for svig, der kan skade Fællesskabets interesser. Den Hellenske Republik har heller ikke bestridt vanskelighederne ved at identificere parcellerne, men har fuld tillid til, at de kommunale ansvarshavende kan overvinde dette problem. Den Hellenske Republik har gjort gældende, at EUGFL ikke har påberåbt sig nogen præcis omstændighed, der kan bekræfte, at der foreligger svig eller urigtige erklæringer.
113 Kommissionen har opretholdt sine klagepunkter. Den har endvidere gjort rede for EUGFL's kontrol i 1995, som førte til en konstatering af uregelmæssigheder, som vækker alvorlig tvivl om effektiviteten af de nationale kontrolforanstaltninger. Således havde de nationale kontrollører ikke været i stand til at dokumentere de godkendte arealer under de administrative procedurer for kontrol og godkendelse af støtteansøgningerne. Denne situation har vist, at der ikke er den mindste garanti for, at støtteansøgernes oplysninger om parcellernes beliggenhed og nøjagtige areal samt ejerens identitet er rigtige.
114 Kommissionen har fremhævet den risiko for svig, der er indbygget i et empirisk system, som helt og holdent bygger på tilliden til bestemte funktionærer. Kommissionen har understreget, at det haster med at få indført et pålideligt og objektivt system, der gør det muligt for EUGFL's tjenestegrene at foretage alle de kontroller, der er nødvendige for en fornuftig forvaltning af Fællesskabets midler, og at kontrollere, at de præmier, der ydes for at holde vinavlere, der endeligt har nedlagt vinarealer, skadesløse, er ydet forskriftsmæssigt af de kompetente græske myndigheder.
4. Vurdering
115 Efter min opfattelse bør Den Hellenske Republiks anbringender om EUGFL's korrektioner vedrørende præmierne for endelig nedlæggelse af vinarealer for regnskabsårene 1992 og 1993 forkastes.
116 Det skal anføres, at forordning nr. 1442/88 har til formål at tilskynde til at nedlægge vinarealer for definitivt at tilpasse Fællesskabets vinproduktion til efterspørgslen ved at yde vindyrkere, der indvilger i at rydde vinarealer, rydningspræmier. Hovedformålet med forordningen er således at regulere det fælles marked for vin.
117 Ved forordning nr. 2729/88, som fastsætter retningslinjerne for anvendelsen af det system, der er indført ved forordning nr. 1442/88, forpligtes medlemsstaterne til at indføre et system, der gør det muligt at kontrollere rigtigheden af erklæringerne om lokalisering og størrelse af de ryddede arealer, arten af vinstokke, der skal ryddes, samt ejerens identitet. Medlemsstaterne skal således være i besiddelse af nøjagtige, pålidelige og ubestridelige kontrolinstrumenter, der kan anvendes såvel af de nationale kontrol- og forvaltningsinstanser som af de eksterne tjenester, der skal overvåge forskriftsmæssigheden af de af EUGFL, Garantisektionen, afholdte udgifter.
118 De EF-kontrolinstrumenter, der er omhandlet i forordning nr. 2392/86 med ændringer, er udarbejdelse af en fortegnelse over vindyrkningsarealer og en vinavlsmatrikel, som begge skal være udarbejdet senest den 31. december 1996 (54).
119 Disse fællesskabsinstrumenter tjener et dobbelt formål. De skal dels sikre en effektiv kontrol af forskriftsmæssigheden af de præmier for endelig nedlæggelse af vinarealer, der ydes af medlemsstaterne, dels muliggøre en effektiv forvaltning af den fælles landbrugspolitik til regulering af vinmarkedet (55). Da disse instrumenter også skal hjælpe med at styre vinmarkedet, skal de således hjælpe EF-lovgiver med at udarbejde den fælles landbrugspolitik og således fastlægge og foregribe de foranstaltninger, der skal træffes for at opfylde behovene hos såvel vindyrkerne og de erhvervsdrivende på vinmarkedet som forbrugerne. Den fælles landbrugspolitik til regulering af vinmarkedet kræver for at kunne fungere indførelse af et kontrolsystem baseret på objektive og ubestridelige elementer, som kan anvendes såvel af de nationale myndigheder som af fællesskabsmyndighederne.
120 Det er ubestrideligt og bestrides på ingen måde af Den Hellenske Republik, at det i Grækenland indførte system alene bygger på kompetencen, tilliden til og stringensen hos bestemte funktionærer, der som de eneste er i stand til at kontrollere rigtigheden af præmieansøgningerne. Et sådant system opfylder ikke kravene i fællesskabsbestemmelserne. Oplysningerne fra Den Hellenske Republik kan nemlig ikke kontrolleres effektivt af eksterne nationale eller EF-tjenester. Det pågældende system gør det således ikke muligt at opnå målene for forordning nr. 1442/88 og nr. 2392/86. Det må derfor konkluderes, at Den Hellenske Republik ved at opretholde et sådant system tilsidesætter ovennævnte fællesskabsforordninger.
121 Endvidere forpligter artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 2392/86, som tilføjet ved forordning nr. 1549/95 og ændret ved forordning nr. 1596/96, de medlemsstater, der den 1. juli 1995 endnu ikke havde udarbejdet en fortegnelse over vindyrkningsarealer, til inden den 31. december 1998 at udarbejde en grafisk referencebase, der dækker hele det område, inden for hvilket der dyrkes vin.
122 I betragtning af, at Den Hellenske Republik i den foreliggende sag har anerkendt, at dens kontrol- og forvaltningssystem ikke gør det muligt at identificere parcellerne, arealerne og vinstokkenes ejer, men har gjort gældende, at dette problem kan overvindes ved en kontrol på stedet hos de kommunale ansvarshavende, betvivler jeg stærkt, at Den Hellenske Republik er i stand til at opfylde ovennævnte forpligtelser inden for de fastsatte frister.
123 Men i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 (56) er det, for at den fælles landbrugspolitik kan fungere korrekt, ligeledes nødvendigt, at medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger ikke alene for at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde, men også for at forhindre uregelmæssigheder.
124 Jeg konkluderer, at det både for at respektere Fællesskabets økonomiske interesser og for at fastlægge en sammenhængende fælles landbrugspolitik til regulering af vinmarkedet er nødvendigt, at Den Hellenske Republik følger EUGFL's henstillinger og adskiller det personale, der skal forvalte, fra det personale, der skal kontrollere ansøgningerne om præmier for endelig nedlæggelse af vinarealer, og udarbejder nøjagtige opgørelser over parcellernes størrelse, lokalisering og karakteristika samt over ejerne af disse parceller.
125 Den Hellenske Republik har således ikke fremlagt nogen væsentlige oplysninger, der kan afkræfte Kommissionens analyse eller de konsekvenser, Kommissionen har draget heraf. Under disse omstændigheder foreslår jeg, at Domstolen forkaster anbringenderne om udgifterne til præmierne for endelig nedlæggelse af vinarealer for regnskabsårene 1992 og 1993.
C - Korrektioner vedrørende overskridelse af de maksimale garantimængder for tobak
1. Fællesskabsbestemmelser vedrørende tobakssektoren
126 Ved Rådets forordning (EØF) nr. 727/70 af 21. april 1970 (57) er der oprettet en fælles markedsordning for råtobak.
127 Formålet med den fælles markedsordning for tobak er »[at udstede] fælles bestemmelser, der med hensyn til beskæftigelse og levestandard giver producenterne inden for Fællesskabet garantier, der svarer til dem, de opnår ved de nationale markedsordninger« (58).
128 For at opnå disse mål er der indført »en interventionsordning, der beror på et system med målpriser og interventionspriser, som dels pålægger interventionsorganerne en forpligtelse til at opkøbe til interventionsprisen, og dels foreskriver ydelse af præmie til de aftagere, der køber tobaksblade direkte hos producenterne inden for Fællesskabet (...)« (59).
129 Denne forordning indeholder en ordning med maksimale garantimængder, hvorefter der i tilfælde af overskridelser af de for en sort eller gruppe af sorter fastsatte mængder skal foretages en nedsættelse af de tilsvarende priser og præmier i henhold til bestemmelserne i artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 727/70, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1114/88 af 25. april 1988 (60), nr. 1251/89 af 3. maj 1989 (61), nr. 1329/90 af 14. maj 1990 (62), nr. 3577/90 af 4. december 1990 (63) og nr. 860/92 af 30. marts 1992 (64).
130 I artikel 7a, stk. 1, i forordning nr. 727/70, der er indsat ved Rådets forordning (EØF) nr. 2267/88 af 19. juli 1988 (65), er det bestemt, at med forbehold af artikel 2, 4 og 6 gælder priserne og præmierne kun for tobakssorter, der stammer fra kommuner, hvor denne sort allerede er dyrket mindst én gang i løbet af de sidste fem år forud for den pågældende høst.
131 Af forordningens artikel 7a, stk. 2, fremgår det imidlertid, at Rådet samtidig med priserne og præmierne efter samme fremgangsmåde fastsætter de sorter, for hvilke stk. 1 ikke anvendes.
132 I bilag III til Rådets forordning (EØF) nr. 1738/91 af 13. juni 1991 (66) og nr. 2062/92 af 30. juni 1992 (67) om fastsættelse for 1991- og 1992-høsten af målpriser, interventionspriser og præmier til købere af tobak i blade, afledte interventionspriser for tobak i baller, referencekvaliteter og produktionsområder, er fastlagt de anerkendte produktionsområder for de i Fællesskabet producerede sorter af tobak i blade.
133 Kommissionens forordning (EØF) nr. 2824/88 af 13. september 1988 (68) fastlægger gennemførelsesbestemmelserne for ordningen med maksimale garantimængder for tobak, »navnlig vedrørende konstateringen af den faktisk producerede mængde i et givet høstår, beregningen af den eventuelle nedsættelse af priser og præmier, ydelsen af forskud og udbetalingen af priser og præmier inden konstateringen af den faktiske produktion« (69).
134 I henhold til forordningens artikel 1 konstaterer Kommissionen på grundlag af de af medlemsstaterne meddelte oplysninger eller på grundlag af andre oplysningskilder for hver høst inden den 31. juli i året efter høståret den faktisk producerede mængde for hver tobakssort og for hver gruppe af tobakssorter, for hvilke der er fastsat en maksimal garantimængde.
135 I artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2824/88, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2907/92 af 6. oktober 1992 (70), er det bestemt, at inden den i artikel 1 omhandlede konstatering af den faktiske produktion kan der som interventionspriser og præmier for 1992-høsten højst udbetales 77% af de for det pågældende høstår fastsatte beløb. Efter medlemsstatens valg kan disse priser og præmier dog udbetales med op til 100%, hvis der stilles en sikkerhed svarende til 23% for 1992-høsten.
136 I artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2824/88, hedder det, at udbetalingen af det eventuelle restbeløb og frigivelse eller fortabelse af sikkerhedsstillelsen finder sted efter konstateringen af den i artikel 1 omhandlede faktiske produktion.
137 Den faktiske produktion af hver tobakssort eller hver gruppe af tobakssorter, de priser og præmier, der skal betales i medfør af ordningen med maksimale garantimængder, samt overskridelsen af de maksimale garantimængder fastsættes af Kommissionen ved forordninger.
138 Disse forskellige oplysninger vedrørende tobakshøsten for årene 1989-1992 er fastlagt i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2046/90 af 18. juli 1990 (71), nr. 2267/91 af 29. juli 1991 (72), nr. 2178/92 af 30. juli 1992 (73) og nr. 2065/93 af 27.juli 1993 (74). Ifølge artikel 2 i disse forordninger træder forordningerne i kraft på tredjedagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende.
139 I overensstemmelse med artikel 15 i forordning nr. 727/70 fastsætter Kommissionens forordning (EØF) nr. 1726/70 af 25. august 1970 gennemførelsesbestemmelser for ydelse af præmie for tobak i blade (75), som i henhold til artikel 3 i ovennævnte forordning nr. 727/70 ydes til fysiske eller juridiske personer, som køber tobak i blade direkte hos Fællesskabets tobaksavlere.
140 Ifølge artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1726/70 opstår retten til præmie i det øjeblik, tobakken forlader det sted, hvor den er blevet underkastet kontrol.
141 Ifølge forordningens artikel 7, stk. 1, forfalder præmien til betaling, når retten til præmien opstår.
142 Ved forordning nr. 1726/70 indføres et system med kontrol af de erklæringer, der afgives for at opnå præmien. Med hensyn til kontrollen af dyrkningskontrakterne skal medlemsstaterne således i henhold til forordningens artikel 2c, stk. 1, der er indsat ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1197/92 af 8. maj 1992 (76), for at sikre, at den anførte tobakssort faktisk dyrkes på de anmeldte arealer, foretage uanmeldte kontrolbesøg på stedet for at kontrollere de oplysninger, der er anført i dyrkningskontrakterne eller -erklæringerne, navnlig arealet og den dyrkede sort. For hver forarbejdningsvirksomhed skal kontrollen omfatte mindst 5% af de registrerede dyrkningskontrakter eller -erklæringer pr. sort eller sortsgruppe.
143 I artikel 2c, stk. 4, i forordning nr. 1726/70, som ændret ved forordning nr. 1197/92, er det bestemt, at medlemsstaterne træffer de for anvendelsen af denne forordning nødvendige supplerende foranstaltninger.
144 Endvidere hedder det i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (77), at af hensyn til klarheden og af forvaltningsmæssige grunde »bør de pågældende bestemmelser kodificeres, ligesom der bør foretages visse tilpasninger, som erfaringerne har vist nødvendige« (78).
145 I artikel 47, stk. 2, i forordning nr. 3665/87 er det bestemt, at dokumenterne vedrørende udbetaling af restitutionen eller frigivelse af sikkerhedsstillelsen undtagen i tilfælde af force majeure skal indgives senest tolv måneder efter antagelsen af udførselsangivelsen. Ifølge artikel 48, stk. 3, litra b), skal 85% af sikkerhedsstillelsen tilbagebetales, hvis en restitution er forudbetalt efter artikel 22, og hvis der fremlægges bevis for, at alle krav, der er fastsat i fællesskabsbestemmelserne, er opfyldt, inden seks måneder efter fristen i artikel 47, stk. 2, 4 og 5.
2. Faktiske omstændigheder
146 Kommissionens første klagepunkt, der er fremsat over for Den Hellenske Republik i de sammenfattende rapporter nr. 1 og nr. 2, går ud på, at Den Hellenske Republik har været for længe om at inddrive det præmiebeløb, der er betalt for meget som følge af overskridelsen af de maksimale garantimængder for tobak.
147 Ifølge Kommissionen fremgår det af såvel ånd som bogstav i forordning nr. 2046/90, nr. 2267/91, nr. 2178/92 og nr. 2065/93, at medlemsstaterne for at få de erhvervsdrivende til at respektere de nye maksimale garantimængder skal inddrive det for meget betalte præmiebeløb, allerede før den nye tobakshøst begynder.
148 I den sammenfattende rapport nr. 1 hedder det, at Den Hellenske Republik har udstrakt inddrivelsen over 41 måneder, selv om den allerede i september 1992 burde have sørget for, at den relevante sikkerhedsstillelse blev frigivet. Ifølge Kommissionen bevirker en sådan fremgangsmåde, at de pågældende forordningers finansielle bestemmelser mister deres betydning. Dette forhold er endvidere blevet forværret af værdiforringelsen af den pågældende nationale valuta.
149 Efter forligsproceduren foreslog Kommissionens tjenestegrene, at der blev opkrævet en morarente på 10% af det samlede beløb, der var inddrevet for sent, beregnet over en gennemsnitlig periode på 20,5 måneder svarende til en korrektion på 552 174 314 GRD.
150 Med hensyn til regnskabsåret 1993 fremgår det af den sammenfattende rapport nr. 2, at Den Hellenske Republik den 31. marts 1996 kun havde inddrevet en del af det for meget betalte præmiebeløb, idet der manglede at blive inddrevet 51 672 958 GRD. Kommissionen konstaterede, at disse inddrivelser, der burde have fundet sted allerede i september 1993, havde strakt sig over 31 måneder, og foreslog derfor i analogi med resultatet af forligsproceduren vedrørende regnskabsåret 1992, at der blev beregnet en rente på 10% af det for sent inddrevne beløb for en gennemsnitlig periode på 15,5 måneder svarende til en korrektion på 1 950 445 999 GRD, hvortil skal lægges det ikke inddrevne beløb. Den samlede foreslåede korrektion beløb sig således til 2 002 118 984 GRD.
151 Endvidere nævner den sammenfattende rapport nr. 1 tre andre typer uregelmæssigheder, der ligeledes har bevirket overskridelse af de maksimale garantimængder for tobak. Det lægges således Den Hellenske Republik til last, for det første at der mangler kontrol af de dyrkede arealer, for det andet at der er dyrket tobak af sorten Virginia i ikke-støtteberettigede kommuner, og for det tredje at den stillede sikkerhed ikke er blevet frigivet inden for de fastsatte frister.
3. Søgsmålene
152 Den Hellenske Republik har bestridt samtlige de korrektioner, der er foretaget vedrørende overskridelsen af de maksimale garantimængder.
153 Hvad angår det første klagepunkt har Den Hellenske Republik anerkendt de faktiske omstændigheder, men har hævdet, at Kommissionen ikke er berettiget til at kræve øjeblikkelig inddrivelse af de præmier, der er ydet i strid med reglerne. Den Hellenske Republik har gjort gældende, at det fremgår af artikel 6 og 7 i forordning nr. 1726/70, at det beløb, præmien er nedsat med som følge af overskridelse af de maksimale garantimængder, skal tilbagebetales i det øjeblik, tobakken forlader det sted, hvor den er blevet underkastet kontrol, dvs. når den endelige præmiemodtager, nemlig forarbejdningsvirksomheden, opnår ret til præmien.
154 Ifølge Den Hellenske Republik forudsætter den retlige ordning, der er beskrevet af Kommissionen, at der ved en forordning er fastsat en nøjagtig og fast dato for inddrivelsen af de uretmæssigt oppebårne beløb, således at samtlige medlemsstater følger samme metode, og at alle er undergivet de samme konkurrencevilkår.
155 I strid med, hvad Kommissionen har hævdet, har den af Kommissionen forsvarede fortolkning endvidere ingen præventiv virkning over for potentielle bedragere, idet de forordninger, hvorved de maksimale garantimængder fastsættes, altid vedtages i slutningen af juli, dvs. på et tidspunkt, hvor det er for sent at tvinge forarbejdningsvirksomhederne og producenterne til at respektere de således fastsatte maksimale garantimængder.
156 Den Hellenske Republik har subsidiært for det tilfælde, at Domstolen giver Kommissionen medhold, nedlagt påstand om, at de beløb, der er tildelt virksomheder, der skal tilbagebetale uretmæssigt oppebårne præmier, og som har anlagt sag og opnået retslig beskyttelse i form af foreløbige forholdsregler, fratrækkes.
157 Kommissionen har opretholdt dette klagepunkt under henvisning til artikel 2 i forordning nr. 2046/90, nr. 2267/91, nr. 2178/92 og nr. 2065/93.
158 Enhver forsinket inddrivelse, hvis virkninger i den foreliggende sag forstærkes af forringelsen af drakmens værdi i forhold til ECU, gør det efter Kommissionens opfattelse vanskeligere at opnå formålet med ovennævnte forordninger, nemlig kun at yde tilskud til tobaksproduktion, der ikke overstiger de maksimale garantimængder. Endvidere kan enhver forsinkelse i inddrivelsen af de for meget udbetalte præmier ikke undgå at skabe ulighed mellem de græske forarbejdningsvirksomheder og forarbejdningsvirksomhederne i de øvrige medlemsstater med heraf følgende risiko for at forstyrre den fælles markedsordnings funktion.
159 Hvad endelig angår Den Hellenske Republiks subsidiære påstand finder Kommissionen, at de midlertidige udsættelser af gennemførelsen, der indrømmes af de græske retsinstanser, vedrører det interne forhold mellem den græske forvaltning og de pågældende parter og derfor ikke berører medlemsstaternes forpligtelser i henhold til fællesskabsforordningerne.
160 Med hensyn til det andet klagepunkt har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Det Græske Tobakskontor (herefter »EOK«) umiddelbart efter vedtagelsen og offentliggørelsen af forordning nr. 1197/92 i maj 1992 vedtog de første gennemførelsesinstrukser, mens den ministerielle bekendtgørelse nr. 27988/92, der lovliggjorde sanktionerne i forbindelse med uregelmæssigheder konstateret under kontrollen af de dyrkede arealer, først blev udstedt den 3. september 1992.
161 Den Hellenske Republik har bestridt at have anerkendt eller begået de af Kommissionen nævnte uregelmæssigheder, bl.a. i Nafplion-regionen, og har hævdet at have fremlagt alle beviser desangående. Den Hellenske Republik har tilføjet, at de kompetente græske tjenestegrene hos forarbejdningsvirksomhederne har kontrolleret 5% af de registrerede dyrkningskontrakter og -erklæringer for hver sort eller gruppe af sorter. Den Hellenske Republik har tværtimod gjort gældende, at Kommissionen ikke har fremlagt noget bevis for sine påstande, og har hævdet, at de fleste af kontrollerne er blevet gennemført til tiden, og at de forsinkelser, der måtte være opstået - kontrol efter høsten - ikke har skadet Fællesskabets økonomiske interesser, idet der er indført et alternativt kontrolsystem, hvis pålidelighed er blevet godtgjort.
162 Hvad særligt angår Nafplion-regionen har Den Hellenske Republik gjort gældende, at selv om protokollaterne er dateret den 10.-26. september 1992, er de blevet udarbejdet forskriftsmæssigt før dette tidspunkt. Protokollaterne er blevet efterdateret for at overholde bestemmelserne i den ministerielle bekendtgørelse af 3. september 1992 og skabe retsgrundlag for det ansvar, der måtte kunne gøres gældende som følge af kontrollen. Derfor har Den Hellenske Republik hævdet, at korrektionerne er ulovlige og uberettigede.
163 Kommissionen har opretholdt det andet klagepunkt og gjort gældende, at den sene offentliggørelse den 3. september 1992 af den ministerielle bekendtgørelse vedrørende kontrollen på stedet af de dyrkede arealer, i betragtning af at forordning nr. 1197/92 havde været i kraft siden 12. maj 1992, havde skabt alvorlig tvivl om, hvorvidt der reelt var gennemført en kontrol, mens tobakken endnu befandt sig på markerne, idet høsten begynder i juli og slutter i august og september.
164 Denne tvivl er blevet forstærket af, at der ved kontrollen i Grækenland, bl.a. i Nafplion-regionen, var konstateret grundlæggende mangler i kontrolsystemet. Således havde man konstateret, at alle protokollater var blevet udarbejdet af samme person (samme skrift, samme underskrift, samme skriveredskab), og at de datoer, der var anført i protokollaterne, var den 10.-26. september 1993. Lederne af det lokale EOK havde måttet erkende, at protokollaterne havde teoretisk karakter, men havde hævdet, at der tidligere var blevet foretaget en reel kontrol, uden dog at kunne dokumentere dette hverken under EUGFL-tjenestegrenenes besøg eller efterfølgende. I øvrigt havde de også erkendt, at andelen af kontrakter eller erklæringer, der var blevet kontrolleret, ikke oversteg 3%.
165 Kommissionen har fremhævet, at selv om de græske myndigheder hævdede, at kontrollen i de øvrige regioner var forskriftsmæssig, havde de ikke dokumenteret dette trods gentagne anmodninger herom fra Kommissionens tjenestegrene. Under disse omstændigheder fastsatte Kommissionen fristen for fremsendelsen af supplerende oplysninger som led i regnskabsafslutningen for 1992 til senest den 28. februar 1995. Men først et år efter udløbet af denne frist fremlagde Den Hellenske Republik forskellige dokumenter, hvoraf det fremgik, at kontrollen havde fundet sted mellem oktober og november 1992, dvs. på et tidspunkt, hvor tobakken var høstet. Disse dokumenter viste endvidere, at den kontrollerede andel kun nåede op på 4,88%.
166 Kommissionen konkluderede, først og fremmest som følge af den for sene vedtagelse af kontrolforanstaltningerne for den endnu ikke høstede tobak, men også af de ovenfor opregnede grunde, at den kontrol, der var foreskrevet i forordning nr. 1197/92, ikke havde fundet sted.
167 Med hensyn til det tredje klagepunkt om korrektionerne som følge af ikke-forskriftsmæssige erklæringer vedrørende dyrkningen af Virginia-tobak i ikke-støtteberettigede kommuner har Den Hellenske Republik fremført forskellige argumenter. Den har for det første gjort gældende, at de kommuner, der påstås ikke at være støtteberettigede, ligger i regioner, hvor der er tradition for dyrkning af denne tobakssort, og at Kommissionen på grund af disse kommuners homogene karakter må betragte dem som støtteberettigede.
168 Den Hellenske Republik har endvidere gjort gældende, at de præmier, der er ydet for dyrkning af Virginia-tobak, og som på grundlag af forordning nr. 727/90 anses for at være ikke-forskriftsmæssige, blev ydet som led i et strukturprogram, og at det var helt normalt at yde godtgørelse til landbrugere, der havde investeret store beløb i den infrastruktur, der var nødvendig for at dyrke denne sort, herunder bl.a. tørreanlæg. At påføre disse landbrugere en korrektion for en aktivitet, som Kommissionen tilskynder til, ville således være ikke alene urimeligt, men også ejendommeligt.
169 Endelig har Den Hellenske Republik hævdet, at sorterne Virginia og Basmas ikke er omfattet af artikel 7a i forordning nr. 727/70.
170 Kommissionen har fastholdt sit tredje klagepunkt og hævdet, at medlemsstaterne ikke vilkårligt kan bestemme, om de vil anvende bestemmelserne om præmier i fællesskabsforordningerne, og at det alene tilkommer Rådet at afgøre, hvilke kommuner der er støtteberettigede, hvilke tobakssorter der er omfattet af ordningen med interventionspriser, og hvilke præmier der skal ydes.
171 Kommissionen har endvidere anført, at ifølge forordningerne om den fælles markedsordning for tobak og de foranstaltninger, der er vedtaget som led i strukturprogrammer med forskellige mål, kan Den Hellenske Republik ikke påberåbe sig anvendelsen af strukturprogrambestemmelser for at undgå at blive omfattet af bestemmelserne om den fælles markedsordning for tobak.
172 Med hensyn til det fjerde klagepunkt om den manglende frigivelse af sikkerhedsstillelserne inden for de i fællesskabsforordningerne fastsatte frister har Den Hellenske Republik hævdet, at Kommissionen helt åbenbart har fejlvurderet de faktiske omstændigheder.
173 Den Hellenske Republik har hævdet, at den er i stand til med støtte i de faktiske omstændigheder at godtgøre, at sikkerhedsstillelserne er blevet frigivet til tiden.
174 Kommissionen har gjort opmærksom på, at med hensyn til regnskabsafslutningen for 1992 var fristen for fremsendelsen af supplerende oplysninger blevet fastsat til den 28. februar 1995. Kommissionen har anført, at Den Hellenske Republik ikke havde fremlagt disse oplysninger i perioden frem til den 12. januar 1996, der var datoen for mødet med forligsorganet. For så vidt som disse oplysninger blev fremlagt for første gang i forbindelse med den foreliggende sag, mener Kommissionen ikke at have været i stand til rettidigt at kontrollere rigtigheden af oplysningerne. Kommissionen konkluderer derfor, at dette anbringende må forkastes.
4. Vurdering
175 Efter min opfattelse må Den Hellenske Republiks anbringender om EUGFL's korrektioner vedrørende overskridelsen af de maksimale garantimængder for tobak forkastes.
176 Hvad angår det første anbringende om for sen inddrivelse af de for meget betalte præmier vil jeg hævde, at den af Den Hellenske Republik foreslåede fortolkning, hvorefter inddrivelsen af de for meget betalte præmier som følge af overskridelse af de maksimale garantimængder skal ske på det tidspunkt, hvor forarbejdningsvirksomheden har opnået ret til præmien, dvs. på det tidspunkt, hvor tobakken forlader det sted, hvor den er blevet undergivet kontrol, i det væsentlige må forkastes af fire årsager.
177 For det første skal det erindres, at det fremgår af fast retspraksis (79), at EUGFL udelukkende finansierer restitutioner og interventioner, der ydes, henholdsvis foretages, efter Fællesskabets regler, og at så snart Kommissionen nærer tvivl med hensyn til en transaktion, og denne tvivl understøttes af faktiske omstændigheder eller af omstændigheder vedrørende de betingelser, hvorunder transaktionen er blevet gennemført, er den forpligtet til ikke at betale de beløb, der vedrører denne transaktion, medmindre den pågældende medlemsstat fremlægger bevisligheder, som er tilstrækkelige til at fjerne denne tvivl (80).
178 Begrundelsen for Kommissionens korrektion er, at Den Hellenske Republik ikke i henhold til fællesskabsforordningerne har kontrolleret rigtigheden af tobaksproducenternes erklæringer. Den Hellenske Republik har ikke bestridt de faktiske omstændigheder og burde derfor have nægtet at finansiere disse foranstaltninger, så snart den kunne konstatere, at foranstaltningerne var af tvivlsom karakter. Den Hellenske Republik kan heller ikke hævde, at den var berettiget til at afvente det tidspunkt, hvor forarbejdningsvirksomheden opnåede sin ret til præmien, før den inddrev de uretmæssigt udbetalte præmier, idet forarbejdningsvirksomheden ikke længere kunne påberåbe sig ret til den præmie, der er omhandlet i de pågældende fællesskabsbestemmelser. Det skal nemlig erindres, at forarbejdningsvirksomheden alene har ret til præmien i kraft af tobaksproducentens ret. Dette fremgår af artikel 7a, stk. 1, i forordning nr. 727/70, der er indsat ved forordning nr. 2267/88, og hvori det udtrykkeligt bestemmes, at priserne og præmierne kun gælder for tobakssorter, der stammer fra kommuner, hvor denne sort er blevet dyrket. Det må heraf udledes, at forarbejdningsvirksomhedernes ret afhænger af producenternes ret.
179 For det andet bekræftes denne fortolkning af såvel formålet med som opbygningen af forordning nr. 727/70, nr. 2046/90, nr. 2267/91, nr. 2178/92 og nr. 2065/93.
180 Af betragtningerne til forordning nr. 2046/90, nr. 2267/91, nr. 2178/92 og nr. 2065/93 fremgår det udtrykkeligt, at konstateres det, at den maksimale garantimængde er overskredet, skal de for meget betalte præmier straks inddrives. Således hedder det i første betragtning til disse forordninger, at der i tilfælde af overskridelse af de for en sort eller en gruppe af sorter fastsatte mængder som led i den ved forordning nr. 727/70 indførte ordning skal foretages en »nedsættelse af de tilsvarende priser og præmier«; i anden betragtning til de samme forordninger hedder det, at »i henhold til forordning (EØF) nr. 2824/88 konstaterer Kommissionen på grundlag af de af medlemsstaterne meddelte oplysninger for hver høst (...) den faktisk producerede mængde for hver tobakssort og hver gruppe af tobakssorter, for hvilke der er fastsat en maksimal garantimængde; i tilfælde af overskridelse af den maksimale garantimængde for en sort eller for en gruppe af sorter medfører hver overskridelse på 1% af den maksimale garantimængde en nedsættelse på 1% af de tilsvarende interventionspriser og præmier (...)«. Og i samme forordningers artikel 2 er forordningernes ikrafttrædelsesdato fastsat til tredjedagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende.
181 Det må således udledes heraf, at medlemsstaterne fra tidspunktet for ikrafttrædelsen af forordning nr. 2046/90, nr. 2267/91, nr. 2178/92 og nr. 2065/93 var forpligtet til at kræve øjeblikkelig tilbagebetaling af de præmier, der var udbetalt for mængder ud over de maksimale garantimængder, dvs. før begyndelsen af den følgende høst.
182 Denne konklusion bekræftes ligeledes af opbygningen af forordning nr. 727/70 og nr. 2824/88.
183 Det skal i denne forbindelse påpeges, at forordning nr. 727/70 indfører to typer foranstaltninger, dels en forpligtelse til at købe den af Fællesskabets producenter producerede tobak i de mængder og til de interventionspriser, der fastsættes hvert år, dels ydelse af præmier til de forarbejdningsvirksomheder, der køber tobak i blade direkte hos disse producenter. Samtidig sondres der i forordning nr. 2824/88 om gennemførelsesbestemmelserne for ordningen med maksimale garantimængder for tobak mellem to typer kontrol, dels kontrollen hos tobaksproducenterne, der får udbetalt interventionspriserne, dels kontrollen hos tobaksforarbejdningsvirksomhederne, der modtager præmierne. Kontrollen hos tobaksproducenterne må af hensyn til den tilstræbte effektivitet nødvendigvis foretages inden tobakshøsten og selvsagt inden kontrollen hos forarbejdningsvirksomhederne, der nødvendigvis må finde sted efter høsten.
184 For så vidt som Kommissionens korrektion i det foreliggende tilfælde var begrundet i, at der ikke var foretaget kontrol af rigtigheden af tobaksproducenternes erklæringer, var Den Hellenske Republik forpligtet til at inddrive de uretmæssigt udbetalte præmier uden at vente på, at tobakken forlod det sted, hvor den var blevet underkastet kontrol, dvs. på det tidspunkt, hvor den forarbejdende virksomhed opnåede sin ret til præmien. Som allerede nævnt kan denne forarbejdningsvirksomhed i et sådant tilfælde ikke påberåbe sig en sådan ret.
185 Det fremgår således af det ovenfor anførte, dels at hvis det efter kontrollen hos tobaksproducenterne viser sig, at der er begået uregelmæssigheder, foreligger der ikke en sådan ret til præmierne, dels at medlemsstaterne fra ikrafttrædelsen af forordningerne nr. 2046/90, nr. 2267/91, nr. 2178/92 og nr. 2065/93 er forpligtet til at kræve øjeblikkelig tilbagebetaling af de præmier, der er udbetalt for mængder ud over de maksimale garantimængder, dvs. inden begyndelsen af den følgende høst. Det siger sig selv, at når der konstateres uregelmæssigheder hos tobaksproducenterne, er retten til de pågældende priser og præmier bortfaldet. Derfor finder artikel 6 og 7 i forordning nr. 1726/70, der fastsætter vilkårene for ydelsen af præmien, ikke anvendelse. Enhver anden fortolkning ville give mulighed for at finansiere ikke-garanterede tobaksmængder.
186 For det tredje overser Den Hellenske Republik i sit argument om, at Kommissionens konklusion ikke gælder, fordi der ikke ved forordning er fastsat en nøjagtig og fast dato for inddrivelse af de uretmæssigt oppebårne beløb, således at alle medlemsstaterne følger samme fremgangsmåde, og konkurrencen udvikler sig på lige vilkår for alle, at Den Hellenske Republiks egen fortolkning har de samme ulemper, som den fortolkning, den bestrider. Den tager heller ikke hensyn til, at hovedformålet med ovennævnte fællesskabsbestemmelser for tobakssektoren er at yde tilskud til tobaksproducenter svarende til de maksimale garantimængder, der er produceret, og ikke at skabe lige konkurrencevilkår mellem de forskellige producenter.
187 For det fjerde har det græske system ingen præventiv virkning og tjener dermed ikke noget nyttigt formål, idet de erhvervsdrivende, der foretager tvivlsomme transaktioner, først pålægges sanktioner lang tid efter, at disse uregelmæssigheder er begået. Den Hellenske Republik har således ikke bestridt, at de omtvistede beløb i den foreliggende sag først er blevet inddrevet næsten fire år efter konstateringen af uregelmæssighederne.
188 Hvad angår Den Hellenske Republiks subsidiære påstand skal det anføres, at de interne relationer mellem den græske forvaltning og de pågældende parter, bl.a. efter de afgørelser, der er truffet af de nationale retsinstanser, ikke påvirker medlemsstaternes forpligtelser i henhold til fællesskabsforordningerne (81). Derfor bør sagsøgerens subsidiære påstand heller ikke tages til følge.
189 Med hensyn til det andet anbringende om manglende kontrol af arealerne og den Virginia-tobak, der dyrkes i ikke-støtteberettigede kommuner, skal det bemærkes, at i henhold til fast retspraksis kan den medlemsstat, over for hvilken Kommissionen har begrundet sin beslutning, hvori det konstateres, at kontrollen i medfør af funktionsreglerne for EUGFL, Garantisektionen, enten er mangelfuld eller overhovedet ikke har fundet sted, ikke »afkræfte Kommissionens konstateringer ved simple påstande, som ikke underbygges af elementer, der godtgør eksistensen af et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Såfremt medlemsstaten ikke fører bevis for, at Kommissionens konstateringer er urigtige, udgør disse forhold, der kan give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol« (82).
190 Det er klart og bestrides på ingen måde af Den Hellenske Republik, at de nødvendige foranstaltninger til iværksættelse af den kontrol, der foreskrives i forordning nr. 1197/92, som trådte i kraft den 12. maj 1992, først blev vedtaget i september 1992. Derfor har der ikke været nogen effektiv uanmeldt kontrol på stedet af den dyrkede tobak og af de anmeldte arealer som foreskrevet i forordningens artikel 2c, stk. 1. Den Hellenske Republiks forklaringer og oplysninger kan ikke afkræfte EUGFL-tjenestegrenenes konstateringer.
191 Den Hellenske Republik har således ikke fremlagt nogen konkret og væsentlig oplysning, der kan godtgøre, at der findes et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem.
192 Hvad angår det tredje anbringende om de korrektioner, der er foretaget efter afgivelsen af ikke-forskriftsmæssige erklæringer om den dyrkning af Virginia-tobak, der finder sted i ikke-støtteberettigede kommuner, henstiller jeg til Domstolen ikke at give Den Hellenske Republik medhold i, at Kommissionen burde have betragtet de kommuner, der er beliggende i regioner, hvor der er tradition for dyrkning af denne tobak, som støtteberettigede.
193 Det skal nemlig erindres, at selv om priserne og præmierne i henhold til artikel 7a, stk. 1, i forordning nr. 727/70, der er indsat ved forordning nr. 2267/88, kun gælder for tobakssorter, der stammer fra kommuner, hvor denne sort allerede er dyrket mindst én gang i løbet af de sidste fem år forud for den pågældende høst, hedder det i samme artikels stk. 2, at Rådet samtidig med priserne og præmierne kan fastsætte de sorter, for hvilke stk. 1 ikke anvendes.
194 Men som fremhævet med rette af Kommissionen har medlemsstaterne ikke kompetence til ensidigt at ændre gennemførelsesbetingelserne for præmier til produktion af tobak i fællesskabsforordningerne. Da artikel 7a, stk. 1 og 2, i forordning nr. 727/70, som er indsat ved forordning nr. 2267/88, udtrykkeligt bestemmer, at priserne og præmierne i forordningerne nr. 2046/90, 2267/91, 2178/92 og 2065/93 kun gælder for kommuner, hvor en nærmere bestemt tobakssort allerede dyrkes, kan Den Hellenske Republik ikke udvide rækkevidden af ovennævnte fællesskabsforordninger til at omfatte andre kommuner.
195 Ej heller kan det hævdes, at begrebet »kommuner« i ovennævnte bestemmelsers forstand omfatter alle kommuner i et bestemt produktionsområde. Rådet sondrer nemlig mellem disse to begreber, og når Rådet ønsker, at en foranstaltning skal gælde for et produktionsområde og ikke for en kommune, anføres dette udtrykkeligt (83).
196 Som Kommissionen ganske korrekt har påpeget, har de præmier, der ydes tobaksforarbejdningsvirksomheder som led i den fælles markedsordning for råtobak, der er oprettet ved forordning nr. 727/70, og de præmier, der ydes tobaksproducenter som led i strukturstøtte med henblik på at eksperimentere med forskellige dyrkningsformer, endvidere ikke samme sigte. Forordning nr. 727/70 har nemlig ikke til formål at finansiere de investeringer, der foretages af tobaksproducenter, der indvilger i at eksperimentere med forskellige dyrkningsformer, men som nævnt at indføre fælles bestemmelser, der med hensyn til beskæftigelse og levestandard giver producenterne inden for Fællesskabet garantier, der svarer til dem, de opnår ved de nationale markedsordninger.
197 I modsætning til, hvad Den Hellenske Republik har hævdet, fremgår det endelig ikke af bestemmelserne i artikel 7a i forordning nr. 727/70, der er indsat ved forordning nr. 2267/88, at tobakssorterne Virginia og Basmas ikke er omfattet af de gennemførelsesbestemmelser for interventionspriser og -præmier, der er fastsat i disse forordninger.
198 Den Hellenske Republik har således ikke kunnet give nogen gyldig begrundelse for tilsidesættelsen af forpligtelserne i henhold til artikel 7a i forordning nr. 727/70.
199 Hvad angår det fjerde og sidste anbringende, der er fremført af Den Hellenske Republik til støtte for sin påstand om annullation af den korrektion, Kommissionen har foretaget, under henvisning til, at sikkerhedsstillelserne er blevet frigivet inden for de frister, der er fastsat i fællesskabsforordningerne, skal det påpeges, at Den Hellenske Republik ikke har bestridt Kommissionens fortolkning af bestemmelserne, men alene gjort gældende, at Kommissionen helt åbenbart har fejlvurderet de faktiske omstændigheder, den har fået forelagt.
200 Kommissionen har uden at blive modsagt på dette punkt af Den Hellenske Republik gjort opmærksom på, at den først meget sent, nemlig efter, at den foreliggende sag var anlagt, har fået forelagt medlemsstatens påståede bevisligheder, og at den på grund af denne for sene fremlæggelse ikke er i stand til at udtale sig om bevislighedernes relevans.
201 Som nævnt kan den medlemsstat, over for hvilken Kommissionen har begrundet sin beslutning, hvori det konstateres, at kontrollen i medfør af funktionsreglerne for EUGFL, Garantisektionen, enten er mangelfuld eller overhovedet ikke har fundet sted, efter fast retspraksis ikke »afkræfte Kommissionens konstateringer ved simple påstande, som ikke underbygges af elementer, der godtgør eksistensen af et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Såfremt medlemsstaten ikke fører bevis for, at Kommissionens konstateringer er urigtige, udgør disse forhold, der kan give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol« (84).
202 Da Den Hellenske Republik ikke har fundet det fornødent at fremlægge disse elementer så betids, at Kommissionen har kunnet foretage den nødvendige kontrol - bl.a. eventuel kontrol på stedet eller afhøringer - og da jeg selv umuligt kan foretage en sådan kontrol, må Den Hellenske Republik anses for ikke at have fremlagt nogen væsentlig oplysning, der kan afkræfte Kommissionens konklusioner eller de konsekvenser, Kommissionen har draget heraf, ligesom anbringendet om Kommissionens korrektioner vedrørende de sikkerhedsstillelser, der ikke er frigivet til tiden, bør forkastes.
III - Den særlige påstand, der er nedlagt i sag C-46/97
A - Korrektion vedrørende produktionsstøtten for bomuld
1. Fællesskabsbestemmelser vedrørende bomuldssektoren
203 Rådet vedtog den 27. juli 1981 forordning (EØF) nr. 2169/81 om fastsættelse af almindelige regler for støtteordningen vedrørende bomuld (85).
204 I nævnte forordnings artikel 10 er det bestemt, at de producerende medlemsstater indfører en kontrolordning, hvorved det bl.a. bliver muligt:
- at fastslå, hvor stor en mængde ikke-egreneret bomuld fra Fællesskabet de enkelte egreneringsvirksomheder har fået tilført
- at fastslå, hvor stor en mængde ikke-egreneret bomuld der er blevet egreneret
- at kontrollere, om minimumsprisen er overholdt.
205 Ifølge forordningens artikel 12 finder bestemmelserne i forordning nr. 729/70 vedrørende finansieringen af den fælles landbrugspolitik (86) med de nødvendige ændringer anvendelse inden for anvendelsesområdet for forordning nr. 2169/81.
206 Ifølge artikel 8, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1201/89 af 3. maj 1989 om gennemførelsesbestemmelser for støtteordningen for bomuld (87), indgiver bomuldsproducenterne hvert år en erklæring om de tilsåede arealer inden en dato, der fastsættes af medlemsstaten, dog senest den 1. juli, medmindre der foreligger force majeure.
207 I artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1201/89 hedder det, at hvis de anmeldte arealer afviger fra de arealer, der blev konstateret i forbindelse med den i artikel 12, stk. 1, litra a), omhandlede kontrol, tilpasser medlemsstaterne de pågældende erklæringer. Ved bestemmelsen af det samlede anmeldte areal tager de hensyn til sådanne tilpasninger.
208 I henhold til artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1201/89 efterprøver det af producentmedlemsstaten udpegede organ bl.a.:
a) at erklæringerne vedrørende de tilsåede arealer er nøjagtige, idet der på stedet gennemføres en stikprøvekontrol, som mindst omfatter 5% af erklæringerne
b) at de indgivne kontrakter opfylder betingelserne i artikel 10, navnlig for så vidt angår overholdelsen af minimumsprisen
c) at den mængde bomuld, for hvilken der er indgivet anmodning om støtte, svarer til den mængde ikke-egreneret bomuld af fællesskabsoprindelse, der er produceret på det areal, som er angivet i kontrakten eller kontrakterne
d) at den mængde bomuld, for hvilken der udbetales støtte, svarer til den mængde bomuld af fællesskabsoprindelse, der faktisk er blevet egreneret.
209 Af artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1201/89 fremgår det, at vedkommende organ kun yder støtte for den mængde bomuld, for hvilken alle betingelser er opfyldt.
210 Ifølge artikel 13 i forordning nr. 1201/89 skal det i artikel 6, nr. 2, i forordning (EØF) nr. 2169/81 omhandlede lagerregnskab, opdelt efter ikke-egreneret bomuld høstet i Fællesskabet og ikke-egreneret bomuld høstet uden for Fællesskabet, indeholde en angivelse af mængden af ikke-egreneret og egreneret bomuld samt af frø, olie og bomuldslinters på lager den første dag i hver måned.
2. Faktiske omstændigheder
211 Den sammenfattende rapport nr. 1 nævner alvorlige grundlæggende mangler i systemet for forvaltning og kontrol af produktionsstøtten for bomuld, som kan begrunde de faste korrektioner på 10% af udgifterne, der blev foretaget ved regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1992, samt visse udgifter for regnskabsåret 1993.
212 Kommissionen har anført, at da den for produktionsåret 1991/1992 havde konstateret en væsentlig ikke nærmere forklaret afvigelse mellem de græske myndigheders produktionsskøn og den produktion, for hvilken der blev ansøgt om støtte, måtte den også i betragtning af fortilfældene inden for bomuldssektoren (88) den 10. juli 1992 med hjemmel i artikel 6 i forordning nr. 595/91 om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af den fælles landbrugspolitik samt om oprettelse af et informationssystem på dette område, anmode Den Hellenske Republik om at indlede en undersøgelse (89).
213 Konklusionen efter første fase af denne undersøgelse, der blev gennemført i fællesskab af Kommissionen, den kompetente græske forvaltning og et eksternt revisionsfirma fra den 26. oktober 1992 til den 4. december 1992, var, at der forelå væsentlige uregelmæssigheder og mangler i det græske bomuldskontors kontrolsystem. Det blev bl.a. fastslået, at der i realiteten ikke fandtes instrumenter til kontrol af de af producenterne anmeldte arealer.
214 Trods gentagne anmodninger fra EUGFL blev anden fase af undersøgelsen, der skulle vedrøre kontrollen hos egreneringsvirksomhederne, og som burde have fundet sted fra januar til juni 1993, aldrig indledt af de græske myndigheder, hvilket Landbrugsministeriet da også erkendte i en skrivelse af 14. juni 1994.
215 Selv om de kompetente græske myndigheder dels anlagde sager og iværksatte administrative sanktioner for så vidt angår produktionsåret 1991/1992, dels vedtog nye foranstaltninger til forbedring af det nationale kontrolsystem og udstedte nye nationale instrukser for produktionsårene 1992/1993 og 1993/1994, gjorde EUGFL's tjenestegrene dem opmærksomme på, at foranstaltningerne var utilstrækkelige. EUGFL's tjenestegrene krævede netop, at Den Hellenske Republik afsluttede den igangværende undersøgelse og i henhold til artikel 6 i forordning nr. 595/91 meddelte dem undersøgelsens konklusioner og gav en nøjagtig bedømmelse af de økonomiske følger af de afdækkede uregelmæssigheder.
216 Da disse krav aldrig blev opfyldt, konkluderede Kommissionen, at Den Hellenske Republik med hensyn til regnskabsåret 1991 ikke havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 8 i forordning nr. 729/70, hvori det som nævnt (90) er bestemt, at medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af de konstaterede uregelmæssigheder. Derfor blev der foreslået en finansiel korrektion på 25% af udgifterne for EUGFL-regnskabsåret 1991.
217 Ved EUGFL-tjenestegrenenes senere kontrol blev det fastslået, at de kompetente græske myndigheder stadig ikke havde meddelt EUGFL oplysninger om opfølgningen af den undersøgelse, der blev krævet i 1992 i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 595/91, at myndighederne for regnskabsåret 1992 havde anvendt det samme system for kontrol og forvaltning af den udbetalte produktionsstøtte for bomuld som for 1991, og at de først fra produktionsåret 1993/1994 efterlevede de nye instrukser, der var blevet vedtaget. Som følge af disse vedvarende mangler og uregelmæssigheder foreslog EUGFL's tjenestegrene, der dog erkendte, at der var sket fremskridt hvad angår kvaliteten af det eksisterende samarbejde som følge af indsatsen fra den fælles arbejdsgruppes side, en korrektion på 25% af de udgifter, der var anmeldt af Grækenland for regnskabsåret 1992 inden for bomuldssektoren.
218 Endvidere fremgår det af den sammenfattende rapport nr. 1, at med hensyn til den supplerende støtte til mindre producenter har resultaterne af de forskellige undersøgelser inden for bomuldssektoren vist, at den pågældende forvaltning og kontrol var ineffektiv, således at der burde anvendes samme korrektionssats på de af Den Hellenske Republik anmeldte udgifter. Det fremhæves dog i rapporten, at denne sats ville kunne nedsættes, såfremt der blev konstateret forbedringer.
219 I tillægget af 23. september 1996 til den sammenfattende rapport nr. 1 blev det understreget, at EUGFL's undersøgelser i 1995 og 1996 havde bekræftet, at situationen var blevet forbedret. Det blev således fastslået, at de græske myndigheder havde vedtaget tilstrækkelige foranstaltninger til at genoprette det gode samarbejde med Kommissionen og fra produktionsåret 1995/1996 sikre forskriftsmæssigheden af kontrollen med produktionsstøtten for bomuld og støtten til mindre producenter. Derfor foreslog EUGFL's tjenestegrene for regnskabsåret 1992 at nedsætte den oprindelige korrektion på 25%, der var blevet meddelt Den Hellenske Republik, til en fast sats på 10% og samtidig tilbagebetale differencen.
3. Søgsmålene
220 Den Hellenske Republik har gjort gældende, at den korrektion på 10%, der er fastsat i beslutning 96/701, dels bygger på en fejlvurdering af de faktiske omstændigheder, dels indebærer en magtfordrejning fra Kommissionens side eller en overskridelse af dens skønsbeføjelser.
221 Den Hellenske Republik har ganske vist erkendt, at der er konstateret uregelmæssigheder hos en række erhvervsdrivende, men har hævdet, at disse uregelmæssigheder hverken er blevet fremmet eller forårsaget af, at de kompetente nationale myndigheder ikke har indført noget kontrol- og forvaltningssystem eller har udvist forsømmelighed i anvendelsen heraf. Den Hellenske Republik har fastholdt, at systemet er tilfredsstillende, idet det har gjort det muligt at identificere de ansvarlige for den begåede svig og få disse idømt strafferetlige og pekuniære sanktioner ved de nationale retsinstanser, således at det har været muligt at inddrive næsten hele det beløb, der er blevet uretmæssigt udbetalt.
222 Da der ifølge Den Hellenske Republik ikke kan lægges de kompetente græske myndigheder nogen forsømmelighed til last, er den faste korrektion på 10% uberettiget.
223 Kommissionen har fastholdt sine klagepunkter og finder ikke, at sagsøgeren har fremlagt nogen oplysning, der godtgør, at de konstateringer, hvorpå regnskabsafslutningen for regnskabsårene 1991 og 1992 er baseret, er urigtige. Kommissionen har i denne forbindelse påpeget, at den undersøgelse, der i medfør af forordning nr. 595/91 fandt sted i Grækenland i 1992 og 1993 vedrørende de svigagtige forhold i bomuldssektoren, blev suppleret af fem kontrolbesøg foretaget af EUGFL henholdsvis den 9.-13. januar 1995, den 13.-16. juni 1995, den 10.-14. juli 1995, den 13.-17. november 1995 og den 22.-26. januar 1996.
224 Meningen med disse kontrolbesøg var at gennemgå de nationale procedurer for forvaltning og kontrol af støtten til bomuldssektoren som led i regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1992 og de følgende regnskabsår.
225 Disse kontrolbesøg afdækkede mange uregelmæssigheder. F.eks. opdagede EUGFL's tjenestegrene, at i intet nomos (91) var de indsamlede arealdata blevet edb-registreret eller anvendt til at kontrollere rigtigheden af dyrkningserklæringerne og fastslå, hvilke arealer der var blevet anmeldt af mere end én producent.
226 Desuden meddelte tjenestegrenene, at der ikke var sket nogen objektiv kortlægning af de dyrkede parceller og arealer.
227 De anførte ligeledes, at bestemmelserne i artikel 13 i forordning nr. 1201/89 ikke var blevet overholdt, idet egreneringsvirksomhederne ikke var i stand til at sammenholde de mængder bomuld, der var indgået, med den tilsvarende produktion af egreneret bomuld, dels fordi den rå bomuld blev oplagret efter kvalitet og høsttype og ikke efter den dato, på hvilken den var indgået, dels fordi den måde, hvorpå de græske myndigheder opgjorde vægten på et parti egreneret bomuld, ikke opfyldte betingelserne i bilag B til forordning nr. 1201/89.
228 Endelig blev det anført, at protokollaterne vedrørende den uanmeldte kontrol, der burde have været gennemført, var utilfredsstillende og uanvendelige. En gennemgang af disse meget kortfattede dokumenter gjorde det ikke muligt at fastslå rækkevidden og omfanget af kontrollen, hvilket beviste, at dokumenterne var en ren formalitet. Ved kontrollen på stedet blev det fastslået, at der ikke fandt nogen »sandsynlighedskontrol« sted med hensyn til virksomhedens energiforbrug, personale og egreneringskapacitet. Dette var et resultat af, at der manglede det nødvendige edb-udstyr til at følge de forskellige forskudsanmodninger, anmodninger om støtteberegning og de egentlige støtteansøgninger i forhold til anmodningerne om kontrol. Det var derfor umuligt at beregne støtten til de forskellige forarbejdede mængder korrekt og at kontrollere anvendelsen af støttesatsen.
229 Kommissionen har understreget, at disse konstateringer svarer til kriterierne i dokument nr. VI/216/93 (92), hvortil de græske myndigheder har henvist. Myndighederne har forsømt at gennemføre den kontrol, der er nødvendig for at sikre retmæssigheden af EUGFL-udgifterne, og det er ikke alene de tilfælde af svig, der er begået af visse parter, der ikke er blevet kontrolleret.
230 Kommissionen har ikke bestridt, at Den Hellenske Republik har truffet foranstaltninger over for de personer, der har begået uregelmæssigheder. Kommissionen har dog fremhævet, at disse enkeltforanstaltninger ikke er tilstrækkelige til at afhjælpe de mangler og fejl i kontrolsystemet, der tidligere er konstateret.
231 Kommissionen har ligeledes anerkendt, at de græske myndigheder har gjort en reel indsats for at forbedre kontrolsystemet, hvilket i øvrigt var begrundelsen for at nedsætte korrektionssatsen fra 25% til 10%. Kommissionen har dog for regnskabsåret 1992 gjort opmærksom på, at det ville være uantageligt ikke at tage hensyn til, at den pågældende udgift er blevet afholdt næsten uden nogen form for kontrol.
4. Vurdering
232 Efter fast retspraksis kan den medlemsstat, over for hvilken Kommissionen har begrundet sin beslutning, hvori det konstateres, at kontrollen i medfør af funktionsreglerne for EUGFL, Garantisektionen, enten er mangelfuld eller overhovedet ikke har fundet sted, ikke »afkræfte Kommissionens konstateringer ved simple påstande, som ikke underbygges af elementer, der godtgør eksistensen af et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Såfremt medlemsstaten ikke fører bevis for, at Kommissionens konstateringer er urigtige, udgør disse forhold, der kan give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol« (93).
233 Det fremgår dels, at Kommissionens detaljerede redegørelse for de faktiske omstændigheder (94) viser, at det kontrolsystem og de regler for gennemførelsen af kontrollen, der skal sikre retmæssigheden af udgifterne, var behæftet med så grundlæggende og alvorlige mangler og forsømmelser, at det var logisk for Kommissionen at konkludere, at der bestod en stor risiko for omfattende tab for EUGFL, dels at de uregelmæssigheder vedrørende regnskabsåret 1992, som Den Hellenske Republik har anerkendt, er en direkte konsekvens af, at Den Hellenske Republik ikke har indført noget effektivt, pålideligt og objektivt kontrol- og forvaltningssystem. I øvrigt synes Den Hellenske Republik stiltiende at have anerkendt dette, idet den har indvilget i at vedtage nye kontrolforanstaltninger og sikre overholdelsen heraf, bl.a. ved at udstede nye instrukser, der gælder fra produktionsåret 1995/1996.
234 Det skal endvidere anføres, at Den Hellenske Republik blot nægter at anerkende de af Kommissionen fremlagte bevisligheder uden dog til gengæld at fremlægge nogen dokumentation, der kan afkræfte Kommissionens konklusioner og de konsekvenser, Kommissionen drager heraf.
235 Domstolen har ligeledes fastslået, at den ved et annullationssøgsmål i henhold til traktatens artikel 173 alene skal afgøre, om de anbringender, der er påberåbt til støtte for annullation, er begrundede. Det påhviler ikke Domstolen at forhøje eller nedsætte de korrektioner, som findes upassende ud fra bl.a. kriterierne i dokument nr. VI/216/93 (95).
236 Derfor finder jeg, at anbringendet om nedsættelse af den korrektion af udgifterne, Kommissionen har foretaget, heller ikke bør tiltrædes.
237 Følgelig foreslår jeg Domstolen at forkaste anbringenderne om udgifterne vedrørende produktionsstøtten for bomuld for regnskabsåret 1992.
IV - De særlige påstande, der er nedlagt i sag C-243/97
A - Korrektion vedrørende overskridelsen af fristerne for udbetaling til støttemodtagerne af støtten til olivenolieproduktion
1. Relevante fællesskabsbestemmelser
238 I artikel 12b, stk. 1, i forordning nr. 3061/84 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende ordningen for støtte til olivenolieproduktion, som ændret ved forordning nr. 928/91 (96), er det bestemt, at medlemsstaten efter fastsættelse af gennemsnittet af udbytterne i de sidste fire produktionsår udbetaler produktionsstøtten til de olivendyrkere, hvis gennemsnitlige produktion er lavere end den i artikel 5, stk. 2, første led, i forordning nr. 136/66, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1915/87 af 2. juli 1987 (97) og forordning nr. 2210/88 (98) anførte mængde, senest 90 dage efter indsendelse af støtteansøgningen, ledsaget af beviset for olivenforarbejdningen i en godkendt mølle.
239 I henhold til artikel 12b, stk. 2, i forordning nr. 3061/84, som ændret ved forordning nr. 98/89 (99) og nr. 928/91 (100), udbetaler medlemsstaten restbeløbet af støtten til de producenter, hvis gennemsnitlige produktion er mindst lig med den mængde, der er anført i artikel 5, stk. 2, første led, i forordning nr. 136/66, som ændret ved ovennævnte forordninger nr. 1915/87 og nr. 2210/88, senest 90 dage efter Kommissionens fastsættelse af den faktiske produktion for det pågældende produktionsår samt enhedsbeløbet for den produktionsstøtte, der er fastsat i artikel 17a, stk. 3, i forordning nr. 2261/84, som ændret ved forordning nr. 3500/90 (101).
240 Ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2796/93 af 12. oktober 1993 om ændring af forordning nr. 3061/84 (102) er der til denne bestemmelse føjet et nyt afsnit, hvoraf fremgår, at Grækenland og Portugal er bemyndiget til at udbetale støtten for produktionsåret 1992/1993 senest den 15. oktober 1993.
2. Faktiske omstændigheder
241 Af den sammenfattende rapport nr. 2 fremgår, at EUGFL's tjenestegrene har udarbejdet et automatisk program til kontrol af, at fællesskabsbestemmelsernes lofter og betalingsfrister overholdes. Udbetales en støtte til støttemodtagerne efter udløbet af fristerne, afvises udgiften automatisk efter et progressivt sanktionssystem, der tager hensyn til, hvor mange måneder fristerne er overskredet med.
242 Disse bestemmelser blev drøftet og godkendt under EUGFL-komitéens møde den 26. og 27. januar 1993 og blev bekræftet i dokument nr. VI/488/92.
243 Alle medlemsstater blev officielt underrettet om deres overskridelser af betalingsfristerne.
244 Efter en udveksling af oplysninger blev det vedtaget, at der som følge af overskridelserne skulle foretages en korrektion for Den Hellenske Republik på 1 322 433 341 GRD.
3. Søgsmålet
245 Den Hellenske Republik har under påberåbelse af force majeure hævdet, at denne korrektion er uberettiget. Ifølge Den Hellenske Republik har de kompetente tjenestegrene gjort alt, hvad de kunne, for at udbetale støtten til modtagerne inden for fristerne, men de har som følge af det store antal kontrollerede sager og det forfulgte mål, nemlig at kontrollere udbetalingernes forskriftsmæssighed, ikke strengt kunne overholde disse frister.
246 Kommissionen har fremhævet, at force majeure er en undtagelse fra hovedreglen om, at gældende bestemmelser skal overholdes strengt, og begrebet må derfor fortolkes og anvendes restriktivt. Efter Domstolens praksis indebærer begrebet force majeure enten en absolut umulighed eller en usædvanlig omstændighed, som den erhvervsdrivende ikke har nogen indflydelse på, og som han kun ville kunne afværge i kraft af store ofre, også selv om han udviser den størst mulige påpasselighed.
247 Kommissionen har påpeget, at Den Hellenske Republik i den foreliggende sag ikke kan påberåbe sig force majeure som begrundelse for den græske forvaltnings mangler, og dette gælder så meget mere, som de fastsatte frister allerede udgør en forlængelse af de frister, der blev fastsat i forordning nr. 3061/84, hvilken forlængelse blev indrømmet under hensyntagen til Grækenlands vanskeligheder.
4. Vurdering
248 Efter fast retspraksis (103) defineres force majeure som en usædvanlig og uforudsigelig omstændighed, som den, der påberåber sig force majeure, ikke har nogen indflydelse på, og som han ikke har mulighed for at afværge, også selv om han udviser den størst mulige påpasselighed.
249 I den foreliggende sag har Den Hellenske Republik påberåbt sig en stor arbejdsbyrde som følge af de mange ansøgninger, der skulle behandles inden for den korte frist, der er fastsat ved forordning nr. 2796/93.
250 Disse omstændigheder kan, som Kommissionen med rette har understreget, ikke betegnes som noget, som den, der påberåber sig den, ikke har nogen indflydelse på, eller som noget uforudsigeligt, således at der ikke er tale om force majeure.
251 At det som følge af de korte frister i forordning nr. 2796/93 var nødvendigt at hastebehandle de mange ansøgninger, der var indgivet til den græske forvaltning, er nemlig en følge af, at denne forvaltning ikke havde overholdt de første frister, der blev fastsat ved forordning nr. 3061/84, som ændret ved forordning nr. 98/89.
252 Som Kommissionen har anført i sit svar på Domstolens skriftlige spørgsmål, tog forordning nr. 2796/93 sigte på med tilbagevirkende kraft at forlænge de frister, der ikke var blevet overholdt af visse medlemsstater, herunder Den Hellenske Republik, som følge af den tid, det tog at foretage kontrol i en række fjerntliggende områder, idet fristerne dog skulle holde sig inden for rammerne af produktionsåret, som udløb den 15. oktober 1993. Forordningen havde således ikke til formål at forpligte medlemsstaterne til at foretage samtlige udbetalinger med én dags frist at regne fra forordningens ikrafttræden, men at anerkende de udbetalinger, der blev foretaget efter disse frister, og samtidig fastsætte den nye frist til udgangen af produktionsåret 1992/1993.
253 Jeg foreslår derfor Domstolen at forkaste Den Hellenske Republiks anbringende.
B - Korrektion vedrørende udførsel af olivenolie fra Grækenland til tredjelande
1. Relevante fællesskabsbestemmelser
254 Ifølge artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (104) træffer medlemsstaterne som nævnt i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de blevet gennemført på behørig måde, for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
255 Som også allerede nævnt er det i forordningens artikel 8, stk. 2, bestemt, at tilbagebetales de nævnte beløb ikke fuldt ud, bærer Fællesskabet de finansielle følger af uregelmæssighederne eller forsømmelserne, bortset fra dem, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for. De tilbagekrævede beløb betales til de kontorer eller organer, som har udbetalt dem, og trækkes fra de udgifter, som finansieres af EUGFL.
256 I artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 729/70 hedder det som bekendt, at medlemsstaterne stiller alle oplysninger, der er nødvendige for EUGFL's funktion, til rådighed for Kommissionen, og træffer alle foranstaltninger, der er egnede til at lette eventuelle kontrolforanstaltninger - herunder undersøgelser på selve stedet - hvis gennemførelse Kommissionen skønner formålstjenlig som led i fællesskabsfinansieringen. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som de har udstedt med henblik på anvendelsen af Fællesskabets retsakter vedrørende den fælles landbrugspolitik, for så vidt disse retsakter har finansielle virkninger for EUGFL.
257 Endelig skal jeg erindre om, at de funktionærer, der er bemyndiget af Kommissionen til at foretage undersøgelser på stedet, ifølge forordningens artikel 9, stk. 2, har adgang til de bøger og alt øvrigt materiale, som vedrører de af EUGFL finansierede udgifter. På anmodning af Kommissionen og med den pågældende medlemsstats indforståelse gennemfører denne medlemsstats kompetente myndigheder revisioner eller undersøgelser med hensyn til foranstaltninger, der er omfattet af denne forordning. Funktionærer fra Kommissionen kan deltage i disse revisioner eller undersøgelser.
2. Faktiske omstændigheder
258 Af den sammenfattende rapport nr. 2 fremgår, at EUGFL gennem »uofficielle« dokumenter, der var forelagt Kommissionen, fik kendskab til svigagtig udførsel af olivenolie fra Grækenland i perioden 1990-1993. Containere, der skulle have indeholdt olivenolie, indeholdt i virkeligheden andre produkter, hvortil der ikke kunne ydes eksportrestitutioner.
259 Resultatet af den omfattende undersøgelse, som Kommissionen gennemførte i 1993 og 1994 på Cypern, i Libanon og Grækenland, i visse tilfælde i samarbejde med de kompetente græske myndigheder, bekræftede denne afsløring af svig.
260 Under besøg på Cypern og i Libanon opdagede undersøgerne, at der i forbindelse med et mindre antal containere, der angiveligt blev udført til Australien eller USA, faktisk var afgivet urigtig erklæring om afsendelse fra Piræus til havnen i destinationslandet. Det viste sig nemlig, at de fleste af containerne blot havde passeret havnen i Limassol for at blive forsendt til Beirut i stedet for til Australien og USA. Med hjælp fra de australske toldmyndigheder blev det påvist, at kun en meget lille procentdel af de containere, der ifølge de afgivne erklæringer var blevet udført til Australien, kom frem til bestemmelsesstedet, og at det af erklæringerne vedrørende de fleste af de containere, der faktisk nåede frem, fremgik, at de indeholdt andet end olivenolie.
261 Undersøgelserne i Libanon gjorde det endvidere muligt at fastslå, at det var forbudt at indføre olivenolie til Libanon uanset olivenoliens oprindelse, medmindre olien var ledsaget af en indførselsattest udstedt af de kompetente libanesiske myndigheder, at der i 1990, 1991 og 1992 ifølge de afgivne erklæringer ikke var indført nogen olivenolie med græsk oprindelse, og at forsendelser, der på tidspunktet for udførslen fra Grækenland blev betegnet som olivenolieforsendelser og omladet på Cypern, ved ankomsten til Libanon blev angivet som værende soyaolieforsendelser.
262 De libanesiske myndigheder bemærkede endelig, at indførslen af soyaolie fra Egypten var steget betydeligt i 1992. En gennemgang af statistikkerne viste, at Grækenland siden midten af 1992 havde hævdet at have udført væsentlige mængder olivenolie til Egypten, mens der før dette tidspunkt stort set ikke var blevet udført olivenolie til Egypten. En kontrol af containerbevægelserne gjorde det muligt at fastslå, at adskillige containere faktisk var blevet losset i havnen i Limassol, selv om de ifølge de afgivne erklæringer skulle ekspederes direkte til Egypten.
263 Af den undersøgelse, Kommissionens tjenestegrene gennemførte i september 1994 i Cypern med henblik på at fastslå, hvad de mistænkelige containere havde indeholdt, hvorledes de var blevet transporteret, og hvad der havde været deres bestemmelsessted, fremgik det, at to græske selskaber havde afgivet urigtige erklæringer i Grækenland og udført et produkt, der angiveligt var olivenolie, til tredjelande i 1992 og 1993. En ad hoc-gennemgang af de cypriotiske tolddokumenter viste, at det udførte produkt faktisk var soyaolie. Undersøgerne opdagede ligeledes, at en græsk virksomhed havde afgivet urigtige erklæringer i Grækenland og udført et produkt, der angiveligt var olivenolie, til tredjelande i perioden 1990-1993.
264 I betragtning af det store antal tilfælde af svig blev det på grund af de gældende fællesskabsbestemmelser, hvorefter medlemsstaterne skal underkaste al udførsel af olivenolie til tredjelande en fysisk kontrol, undersøgt, hvor stort et ansvar Den Hellenske Republik havde for den svigagtige udførsel.
265 Besøget hos Piræus' toldmyndigheder og det nationale laboratorium i november 1994 viste, at den svigagtige udførsel var blevet fremmet af, at der i Grækenland ikke blev gennemført nogen effektiv kontrol. Det viste sig således, at der ikke var blevet foretaget tilstrækkelig toldkontrol, at det nationale laboratorium ikke var i stand til at fremlægge den mindste analyse af oliens art og kvalitet, og at der, efter at der var konstateret svig, ikke var truffet nogen foranstaltninger for at bringe denne praksis til ophør eller for at undersøge de pågældende tjenestegrenes adfærd.
266 Undersøgerne konkluderede, at Den Hellenske Republik ved at tolerere og ikke reagere på, at toldmyndighederne og det nationale laboratorium i strid med de faktiske forhold attesterede, at der havde fundet fuldstændig fysisk kontrol sted af udførslen af olivenolie, havde bidraget til at give enkelte skrupelløse eksportører en fornemmelse af at være hævet over loven, således at de kunne gennemføre fiktive olivenolietransaktioner vel vidende, at de ikke risikerede nogen sanktion i tilfælde af svig. Den Hellenske Republik havde herved tilsidesat bestemmelserne i artikel 8 i forordning nr. 729/70.
267 Af den sammenfattende rapport nr. 2 fremgår det endvidere, at de græske myndigheder var ude af stand til at godtgøre, at de i bekæmpelsen af den ulovlige adfærd havde truffet tilstrækkelige foranstaltninger til at indlede de nødvendige retlige procedurer (strafferetlige og civile) til at bringe de ulovlige transaktioner til ophør. Endvidere meddelte myndighederne ikke EUGFL, hvor store beløb der i alt var involveret i de undersøgte virksomheders svigagtige transaktioner, selv om myndighederne var blevet kraftigt opfordret hertil af EUGFL.
268 Derfor blev beløbene for de pågældende virksomheder beregnet ud fra de mængder, der ifølge erklæringerne var udført til Egypten og Libanon i 1992 og 1993. Herefter blev den finansielle korrektion i medfør af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70 fastsat til henholdsvis 2 031 347 293 GRD og 2 413 383 890 GRD.
269 De græske myndigheder bestred ikke undersøgelsens konklusioner, men gjorde gældende, at for så vidt de i vid udstrækning havde samarbejdet med Kommissionen for at identificere og straffe de svigagtige virksomheder, burde de fritages for de økonomiske følger af de konstaterede uregelmæssigheder, således som der var mulighed for i henhold til artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 729/70.
3. Søgsmålet
270 Den Hellenske Republik har ikke bestridt, at de i den sammenfattende rapport nr. 2 beskrevne svigagtige udførsler har fundet sted, eller størrelsen af de involverede beløb, men finder ikke, at den skal bære de økonomiske følger af denne svig. Den Hellenske Republik har påberåbt sig de samme argumenter som under undersøgelsen og forligsproceduren.
271 Kommissionen har af de årsager, der er redegjort for i den sammenfattende rapport nr. 2, opretholdt sine klagepunkter.
4. Vurdering
272 Det skal bemærkes, at Den Hellenske Republik hverken har bestridt de faktiske omstændigheder eller de beløb, der har været tale om i de tilfælde af svig, der er konstateret af EUGFL's tjenestegrene. Det skal endvidere påpeges, at Den Hellenske Republik ikke har fremlagt nogen bevisligheder, der kan afkræfte disse konstateringer, bl.a. konstateringerne vedrørende den fuldstændige mangel på fysisk kontrol fra toldmyndighedernes og det nationale laboratoriums side af udførslen af olivenolie til tredjelande og de konsekvenser, Kommissionen har draget heraf.
273 Derfor må jeg henstille til Domstolen at fastslå, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8 i forordning nr. 729/70, og i overensstemmelse med Domstolens faste praksis (105) forkaste anbringendet om korrektionen vedrørende udførsel af olivenolie fra Grækenland til tredjelande.
C - Korrektioner vedrørende offentlig oplagring af korn og det ikke-anmeldte svind i beholdningerne af hård hvede
1. Relevante fællesskabsbestemmelser
274 Forordning (EØF) nr. 689/92 fastsætter fremgangsmåden ved interventionsorganernes overtagelse af korn (106). Artikel 5 er affattet således: »Erhvervsdrivende, der for interventionsorganets regning oplagrer opkøbte produkter, overvåger regelmæssigt deres tilstedeværelse og opbevaringstilstand og underretter straks nævnte organ om ethvert problem, der måtte opstå i denne forbindelse.
Interventionsorganet kontrollerer mindst én gang om året det oplagrede produkts kvalitet. Prøveudtagningen med henblik herpå kan finde sted i forbindelse med den årlige opgørelse, der er fastsat i artikel 3 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 618/90 (107).«
275 I ovennævnte artikel 3 er det bestemt, at den årlige regnskabsopgørelse kontrolleres af lagerholderen i de sidste to måneder af regnskabsåret. Kontrollen omfatter en konstatering af varens fysiske tilstedeværelse i overensstemmelse med en formular, der er anført i bilaget (108).
276 I Rådets forordning (EØF) nr. 3492/90 af 27. november 1990 fastlægges de elementer, der skal tages i betragtning i årsregnskaberne for de interventionsforanstaltninger i form af offentlig oplagring, som finansieres gennem EUGFL, Garantisektionen (109).
277 I forordningens artikel 2, stk. 1, hedder det: »Medlemsstaterne træffer alle foranstaltninger til at sikre, at produkter, som har været genstand for EF-intervention, opbevares korrekt.«
278 I artikel 2, stk. 2, er tilføjet: »Medlemsstaterne giver efter anmodning Kommissionen meddelelse om, hvilke supplerende administrative bestemmelser de vedtager med henblik på anvendelse og forvaltning af interventionsforanstaltningerne.«
279 Artikel 5, stk. 1, indeholder følgende bestemmelse: »Svind og mængder, hvis kvalitet er forringet som følge af de fysiske oplagrings-, transport- eller forarbejdningsvilkår eller for lang opbevaring, bogføres som udgået af interventionslageret på den dato, hvor svindet eller kvalitetsforringelsen er konstateret.«
2. Faktiske omstændigheder
Offentlig oplagring af korn
280 Ifølge den sammenfattende rapport nr. 2 er kontrol- og forvaltningssystemet hvad angår offentlig oplagring af korn i Grækenland præget af vedvarende mangler og forsømmelser. Det fremgår således, at de godkendte laboratoriers kvalitetskontrol af partier, der tilbydes til intervention, ikke sker ud fra anonyme stikprøver som krævet i den relevante adfærdskodeks, og at selve oplagringen er utilfredsstillende, fordi de ansvarlige for den fysiske kontrol ikke systematisk opmåler oplagringsstederne og siloerne.
281 EUGFL rettede bestemte henstillinger til Den Hellenske Republik om at træffe egnede foranstaltninger til at afhjælpe disse uregelmæssigheder. Den Hellenske Republik blev således gjort opmærksom på, at det var nødvendigt at ansætte kvalificerede funktionærer til at kontrollere de tilbudte partier allerede på interventionstidspunktet eller umiddelbart herefter, foretage en fysisk kontrol af kornet og kontrollere kornkvaliteten. Den Hellenske Republik blev også anmodet om at pålægge de nationale kontrollører at foretage uanmeldt lagerkontrol, herunder også på regionalt plan.
282 EUGFL fremhævede, at de græske myndigheder tog EUGFL's bemærkninger til efterretning og traf konkrete foranstaltninger til forbedring af kontrolsystemet. Således blev der på initiativ af de kompetente græske myndigheder i forbindelse med den årlige opgørelse foretaget supplerende kvantitativ og kvalitativ lagerkontrol.
283 Under hensyntagen til, at de græske myndigheder efter at have anerkendt manglerne i det eksisterende kontrolsystem begyndte at forbedre systemet, foreslog EUGFL en fast korrektion på 2% i forbindelse med den offentlige oplagring af korn svarende til en finansiel korrektion på henholdsvis 82 224 025 GRD, 54 471 120 GRD og 97 597 184 GRD.
Svind i beholdningerne af hård hvede
284 Af den sammenfattende rapport nr. 2 fremgår det, at undersøgelser foretaget af EUGFL's tjenestegrene i Grækenland i 1992, 1993 og 1994 gjorde det muligt at fastslå, at 22 721,164 tons hård hvede trods de erklæringer, der var afgivet herom, ikke længere befandt sig på interventionslagrene.
285 EUGFL betragtede dette svind som en afgang fra det bogførte lager i maj 1993.
286 Efter at have konstateret, at de græske myndigheder ikke havde taget hensyn til denne lagerafgang i deres årsopgørelse, meddelte Kommissionen den 25. april 1996 Den Hellenske Republik, at den måtte foretage en korrektion på 1 531 502 946 GRD.
3. Søgsmålene
Offentlig oplagring af korn
287 Den Hellenske Republik har anerkendt de forhold, der lægges den til last, men har anfægtet den faste korrektion på 2%, der er foretaget. Den Hellenske Republik har gjort gældende, at den bør fritages for enhver sanktion som følge af sit loyale samarbejde og vilje til at afhjælpe de konstaterede forsømmelser og mangler.
288 Den Hellenske Republik har endvidere anført, at dens interne retssystem ikke giver mulighed for ensidigt og med tilbagevirkende kraft at kræve ændring af betingelserne i de kontrakter, der er indgået mellem interventionsorganet og de erhvervsdrivende, heller ikke selv om de pågældende kontrakter indeholder bestemmelser, der er i strid med de gældende fællesskabsforordninger.
289 Kommissionen har opretholdt sine klagepunkter og har uden at blive modsagt på dette punkt af Den Hellenske Republik understreget, at det omtvistede kontrol- og forvaltningssystem blev anvendt indtil 1997, og at de i den foreliggende sag konstaterede forsømmelser og mangler således også eksisterede i regnskabsåret 1993.
Ikke-anmeldt svind i beholdningerne af hård hvede
290 Den Hellenske Republik har anerkendt de faktiske omstændigheder, men har gjort gældende, dels at visse beløb, der er betalt for en del af det manglende korn, siden er blevet tilbagebetalt, dels at visse beløb aldrig er blevet opkrævet som følge af igangværende retssager vedrørende svindet. Hvad angår sidstnævnte beløb har Den Hellenske Republik oplyst, at EUGFL vil blive krediteret for de pågældende beløb, enten som led i et forlig eller i form af en erstatning, når de løbende retssager er afsluttet.
291 Kommissionen har fastholdt sine klagepunkter og gjort gældende, at svind fra interventionslagrene i henhold til artikel 5 i forordning nr. 3492/90 skal bogføres på den dato, hvor svindet er konstateret.
292 Kommissionen har anført, at Den Hellenske Republik ikke har fremsat nogen indsigelse efter at være blevet underrettet om denne korrektion.
4. Vurdering
293 Det skal erindres, at det fremgår af fast retspraksis (110), at EUGFL udelukkende finansierer restitutioner og interventioner, der ydes, henholdsvis foretages, efter Fællesskabets regler, og at, så snart Kommissionen nærer tvivl med hensyn til en transaktion, og denne tvivl understøttes af faktiske omstændigheder eller af omstændigheder vedrørende de betingelser, hvorunder transaktionen er blevet gennemført, er den forpligtet til ikke at betale de beløb, der vedrører denne transaktion, medmindre den pågældende medlemsstat fremlægger bevisligheder, som er tilstrækkelige til at fjerne denne tvivl (111).
294 Ligeledes ifølge fast praksis skal Domstolen ved et annullationssøgsmål i henhold til traktatens artikel 173 alene afgøre, om de anbringender, der er påberåbt til støtte for annullation, er begrundede. Det påhviler ikke Domstolen at forhøje eller nedsætte de korrektioner, som findes upassende ud fra bl.a. kriterierne i dokument nr. VI/216/93 (112).
295 Det skal endelig anføres, at de interne relationer mellem den græske forvaltning og de pågældende parter, bl.a. som følge af domme afsagt af de nationale retsinstanser, ikke påvirker medlemsstaternes forpligtelser i henhold til fællesskabsforordningerne (113).
296 Det fremgår af det ovenfor anførte, at Den Hellenske Republiks anbringender om korrektionen vedrørende offentlig oplagring af korn bør forkastes.
Ikke-anmeldt svind i beholdningerne af hård hvede
297 Den Hellenske Republik har som nævnt anerkendt de faktiske omstændigheder, Kommissionen lægger den til last.
298 Det fremgår endvidere udtrykkeligt af artikel 5 i forordning nr. 3492/90, at svind i mængderne af hård hvede skal bogføres som udgået af interventionslageret på den dato, hvor svindet er konstateret.
299 Kommissionen er forpligtet til at respektere de bestemmelser, der således er fastsat i fællesskabsforordningerne, og kan ikke dispensere herfra ved at give medlemsstaterne mulighed for at anvende bestemmelserne på en anden måde, f.eks. ved at foretage modregning
300 Hvad endelig angår påberåbelsen af løbende retssager som begrundelse for forsinkelsen i tilbagebetalingen af de uretmæssigt oppebårne beløb skal jeg gentage, at relationerne mellem den græske forvaltning og de pågældende parter, bl.a. som følge af domme afsagt af de kompetente nationale retsinstanser, ikke påvirker medlemsstaternes forpligtelser i henhold til fællesskabsforordningerne.
301 Det fremgår således af det ovenfor anførte, at samtlige Den Hellenske Republiks anbringender i disse sager bør forkastes.
302 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
303 Denne bestemmelse skal anvendes i begge de gennemgåede sager.
304 I sag C-46/97 og C-243/97 bør Den Hellenske Republik således bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger.
Forslag til afgørelse
305 Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
I sag C-46/97
»1) Kommissionen frifindes.
2) Den Hellenske Republik bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.«
I sag C-243/97
»1) Kommissionen frifindes.
2) Den Hellenske Republik bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.«
(1) - EFT L 323, s. 26.
(2) - EFT L 139, s. 30.
(3) - EFT 1970 I, s. 196.
(4) - EFT Anden Serie III, s. 110.
(5) - Første betragtning.
(6) - EFT L 67, s. 11.
(7) - Dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, præmis 14, og af 28.10.1999, sag C-253/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 7529, præmis 6.
(8) - Dom af 5.10.1999, sag C-240/97, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 6571, præmis 37.
(9) - Se bl.a. dommen i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 6, samt de heri citerede domme, eller dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, præmis 38.
(10) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 6, samt de heri citerede domme.
(11) - Ibidem, præmis 7.
(12) - Dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, præmis 39.
(13) - Se i analogi hermed dommen i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 8.
(14) - EFT 1965-1966, s. 193.
(15) - EFT L 185, s. 1.
(16) - EFT L 197, s. 1.
(17) - Første betragtning til forordning nr. 1562/78.
(18) - EFT L 208, s. 3.
(19) - Af 27.11.1990 (EFT L 338, s. 3).
(20) - Ifølge artikel 9 i forordning nr. 2261/84 »(omfatter) en forening ... mindst 10 producentorganisationer ... eller et antal organisationer, som repræsenterer mindst 5% af olivenolieproduktionen i den pågældende medlemsstat. De producentorganisationer, der danner en forening, skal dog hidrøre fra flere økonomiske områder«.
(21) - EFT L 288, s. 52.
(22) - EFT L 94, s. 5.
(23) - EFT L 19, s. 1.
(24) - Første betragtning.
(25) - EFT L 360, s. 15.
(26) - EFT L 262, s. 11.
(27) - EFT L 57, s. 18.
(28) - De metoder, der foreslås i dette bilag, omfatter bl.a. iværksættelse af forberedende arbejder til fastlæggelse af zoneinddeling af olivendyrkningsområder med henblik på nærmere bestemmelse af zoner, inden for hvilke olivendyrkningen frembyder ensartede geopedologiske, morfologiske og agronomiske betingelser; tilrettelæggelse og forberedelse af samtlige processer i forbindelse med udarbejdelsen af oversigter på grundlag af luftfotografering eller optælling på jorden afhængigt af anvendeligheden af de forskellige optællingsanalysemetoder, der afhænger af den enkelte zones særlige karakter.
(29) - Femtende betragtning til forordning nr. 2261/84.
(30) - EFT L 14, s. 14.
(31) - Det er således det samme personale, der bevilger finansieringen efter en gennemgang af støtteansøgningsdokumenterne, og som foretager kontrollen på stedet af rigtigheden af angivelserne i ansøgningerne.
(32) - De inddragelser af autorisationer, der er anbefalet af Olivenolieagenturet, der er et organ under det græske Landbrugsministerium, og som er sammensat af tjenestemænd (herefter »agenturet«), er ikke gennemført.
(33) - Dom af 4.7.1996, sag C-50/94, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3331.
(34) - Dom af 2.2.1988, sag 213/85, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 281, præmis 22.
(35) - Dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen, præmis 39.
(36) - Ibidem, præmis 40, 41 og 42.
(37) - Ibidem, præmis 40 og 41.
(38) - Præmis 30-39.
(39) - Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 22, og dommen i sagen Grækenland mod Kommissionen, præmis 39.
(40) - Dom af 9.12.1997, sag C-265/95, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 6959, præmis 55.
(41) - Ibidem, præmis 56.
(42) - EFT L 132, s. 3.
(43) - Første betragtning.
(44) - Tredje betragtning.
(45) - Det drejer sig om arealer på over 25 ar tilplantet med persningsdruesorter.
(46) - EFT L 241, s. 108.
(47) - Fjerde betragtning.
(48) - Sjette betragtning.
(49) - EFT L 202, s. 32.
(50) - EFT L 208, s. 1.
(51) - Anden betragtning.
(52) - EFT L 148, s. 37.
(53) - EFT L 206, s. 38.
(54) - Artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2392/86, som ændret ved forordning nr. 1549/95.
(55) - Anden betragtning til forordning nr. 2392/86.
(56) - Punkt 9 i dette forslag til afgørelse.
(57) - EFT 1970 I, s. 186.
(58) - Femte betragtning.
(59) - Sjette betragtning.
(60) - EFT L 110, s. 35.
(61) - EFT L 129, s. 16.
(62) - EFT L 132, s. 25.
(63) - EFT L 353, s. 23.
(64) - EFT L 91, s. 1.
(65) - EFT L 199, s. 18.
(66) - EFT L 163, s. 13.
(67) - EFT L 215, s. 22.
(68) - EFT L 254, s. 9.
(69) - Første betragtning.
(70) - EFT L 291, s. 6.
(71) - EFT L 187, s. 23.
(72) - EFT L 208, s. 26.
(73) - EFT L 217, s. 75.
(74) - EFT L 187, s. 26.
(75) - EFT 1970 II, s. 517.
(76) - EFT L 124, s. 31.
(77) - EFT L 351, s. 1.
(78) - Første betragtning.
(79) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, præmis 14, og i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 6 (nævnt i fodnote 7).
(80) - Dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, præmis 39.
(81) - Se f.eks. i analogi hermed dom af 18.12.1997, sag C-263/96, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 7453, præmis 27.
(82) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 7.
(83) - Se bl.a. artikel 1 i ovennævnte forordning nr. 1738/91, hvori det hedder: »For 1991-høsten fastsættes de i artikel 2, stk. 3, litra b) og c), i forordning (EØF) nr. 727/70 omhandlede referencekvaliteter og anerkendte produktionsområder for hver af de i Fællesskabet producerede tobakssorter i blade som angivet i henholdsvis bilag I og bilag III til nærværende forordning«.
(84) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 7.
(85) - EFT L 211, s. 2.
(86) - Se punkt 6-9 i dette forslag til afgørelse.
(87) - EFT L 123, s. 23.
(88) - Sammenfattende rapport for 1989 og 1990.
(89) - Se punkt 15-19 i dette forslag til afgørelse.
(90) - Ibidem, punkt 9 og 10.
(91) - Et forvaltningsretligt distrikt på det andet decentraliseringsniveau i Grækenland.
(92) - Se punkt 20 og 21 i dette forslag til afgørelse.
(93) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 7.
(94) - Se punkt 223-229 i dette forslag til afgørelse.
(95) - Se i analogi hermed dommen i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 8.
(96) - Se punkt 38, 39 og 40 i dette forslag til afgørelse.
(97) - EFT L 183, s. 7.
(98) - Se punkt 28, 29 og 30 i dette forslag til afgørelse. Denne bestemmelse er affattet således: »Støtten ydes til olivendyrkere, der er medlemmer af en producentorganisation (...) hvis gennemsnitlige produktion er på mindst 300 kg pr. produktionsår, i forhold til den mængde olie, der faktisk er produceret (...)«.
(99) - Se punkt 49 i dette forslag til afgørelse.
(100) - Se punkt 39 og 40 i dette forslag til afgørelse.
(101) - Ibidem, punkt 40.
(102) - EFT L 255, s. 1.
(103) - Se bl.a. dom af 29.9.1998, sag C-263/97, First City Trading m.fl., Sml. I, s. 5537, præmis 38, og af 10.6.1999, sag C-376/97, Wettwer, Sml. I, s. 3449, præmis 30.
(104) - Se punkt 6-12 i dette forslag til afgørelse.
(105) - Dommen i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 6.
(106) - Kommissionens forordning af 19.3.1992 (EFT L 74, s. 18).
(107) - Kommissionens forordning af 14.3.1990 om fastsættelse af reglerne for udfærdigelse af den årlige beholdningsopgørelse for landbrugsprodukter på offentlige interventionslagre (EFT L 67, s. 21).
(108) - På formularen skal anføres, hvilken type produkt der er oplagret, lagerholderens navn, beskrivelse af partiet, nummeret på partiet, den bogførte vægt, den opgjorte vægt, den kontrollerede vægt mv.
(109) - EFT L 337, s. 3.
(110) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, præmis 14, og i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 6 (nævnt i fodnote 7).
(111) - Dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, præmis 39.
(112) - Se i analogi hermed dommen i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 8.
(113) - Se f.eks. i analogi hermed dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 27.