61997CC0433_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Os presentes autos têm por objecto o apoio de 530 000 ecus concedidos pela Comissão a favor de um projecto de criação de um banco de dados relativo ao turismo ecológico na Europa denominado «Ecodata», proposto pela recorrente, a empresa IPK-München GmbH (a seguir «IPK»).
2 O projecto foi apresentado em 22 de Abril de 1992 na sequência de um convite para apresentação de propostas publicado pela Comissão em 26 de Fevereiro de 1992 no Jornal Oficial (1). Por carta de 4 de Agosto de 1992, a Comissão informou à recorrente a aceitação do seu projecto e enviou-lhe uma «declaração do beneficiário do apoio» (a seguir «declaração»), da qual constavam as condições para recepção do apoio. A declaração determinava, designadamente, que 60% do montante do apoio seria pago após recepção pela Comissão da declaração devidamente assinada pela recorrente, sendo o resto do montante pago após a recepção e a aceitação pela Comissão dos relatórios sobre a execução do projecto. Estes relatórios eram constituídos por um relatório intercalar a apresentar num prazo de três meses a contar do início da execução do projecto, por um lado, e de um relatório final, acompanhado de documentação contabilística, a apresentar no prazo de três meses a contar da finalização do projecto e o mais tardar até 31 de Outubro de 1993, por outro. No que respeita a esta última data, a declaração precisava que se tratava de um prazo imperativo compreendido no âmbito da regulamentação orçamental comunitária. Por último, a declaração referia que o desrespeito dos prazos fixados para apresentação dos relatórios e da documentação exigida equivalia a uma renúncia ao pagamento do saldo do apoio.
3 A declaração foi assinada pela recorrente em 23 de Setembro de 1992 e registada na Comissão em 29 de Setembro de 1992. A primeira parte do apoio não foi, porém, paga à recorrente após a recepção, pela Comissão, da referida declaração assinada. Em 18 de Novembro de 1992, a Comissão enviou à recorrente uma nova declaração de conteúdo idêntico à anexa à carta de 4 de Agosto de 1992. Com base nessa nova declaração, a primeira parte do apoio foi paga em Janeiro de 1993.
4 Por carta de 23 de Outubro de 1992, a Comissão comunicou à recorrente que pressupunha que a execução do projecto tinha sido iniciada, o mais tardar em 15 de Outubro de 1992, e que, assim, aguardava o relatório intercalar até 15 de Janeiro de 1993. Na mesma carta, a Comissão solicitou igualmente à recorrente que apresentasse ainda dois outros relatórios intercalares, ou seja, um até 15 de Abril de 1993 e outro até 15 de Julho de 1993. Por último, reiterou que o relatório final deveria ser apresentado o mais tardar até 31 de Outubro de 1993.
5 Em 24 de Novembro de 1992, G. Tzoanos, chefe de divisão na DG XXIII, convocou a recorrente e a empresa 01-Pliroforiki para uma reunião, que teve lugar na ausência dos dois outros parceiros no projecto. Segundo as afirmações da recorrente, que não foram enquanto tais contestadas pela recorrida, G.Tzoanos teria proposto na referida reunião que o essencial dos trabalhos fosse confiado à 01-Pliroforiki, a quem seria concedido o essencial dos fundos. A recorrente também foi convidada a aceitar a participação no projecto de uma empresa alemã, a Studienkreis für Tourismus, não referida na proposta do projecto, e que estava já em envolvida num projecto de turismo ecológico denominado «Ecotrans». Esta participação foi discutida, designadamente, numa reunião que teve lugar na Comissão em 19 de Fevereiro de 1993, durante a qual os serviços da Comissão insistiram na participação da Studienkreis für Tourismus.
6 Alguns dias após a reunião de 19 de Fevereiro de 1993, o processo do projecto Ecodata foi retirado a G. Tzoanos. Em seguida, foi-lhe instaurado um processo disciplinar, bem como abertos inquéritos internos sobre os processos que G. Tzoanos tinha gerido. O processo disciplinar conduziu à demissão de G. Tzoanos. Em contrapartida, o inquérito interno sobre o procedimento administrativo que levou à concessão, em Agosto de 1992, do apoio ao projecto Ecodata não revelou qualquer irregularidade.
7 Não tendo podido chegar a um acordo com a Studienkreis für Tourismus, a recorrente e as empresas cuja participação estava prevista na proposta inicial, ou seja, a Innovence, a Tourconsult e a 01-Pliroforiki, negociaram em Março de 1993 um acordo sobre a organização do projecto e, designadamente, sobre a repartição das tarefas. Esse acordo foi formalmente celebrado em 29 de Março de 1993.
8 A recorrente apresentou um primeiro relatório em Abril de 1993, um segundo em Julho de 1993 e o relatório final em Outubro de 1993. Convidou também a Comissão para a apresentação dos trabalhos realizados. Essa apresentação teve lugar em 15 de Novembro de 1993.
9 Por carta de 30 de Novembro de 1993, a Comissão comunicou à recorrente que considerava que o relatório final revelava que o trabalho realizado até 31 de Outubro de 1993 não correspondia de modo satisfatório ao previsto na proposta de 22 de Abril de 1992. Portanto, a Comissão recusou-se a pagar os 40% ainda não pagos da contribuição de 530 000 ecus que tinha programado para o projecto.
10 Considerando que sofreu um grave prejuízo com a decisão da Comissão de não pagar o saldo do apoio que lhe tinha sido concedido com a comunicação de 4 de Agosto de 1992, a recorrente interpôs recurso de anulação da referida medida.
11 A recorrente invocou dois fundamentos perante o Tribunal de Primeira Instância. O primeiro era a violação dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima. O segundo baseava-se na insuficiência de fundamentação.
12 Por acórdão proferido em 15 de Outubro de 1997 (2), o Tribunal de Primeira Instância negou provimento ao recurso.
13 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 22 de Dezembro de 1997, a recorrente interpôs recurso do referido acórdão do Tribunal de Primeira Instância.
14 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1) anular o acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias em 15 de Outubro de 1997 no processo T-331/94 e declarar a nulidade da decisão da recorrida de 3 de Agosto de 1994 pela qual foi recusado o pagamento da segunda parte da subvenção concedida à recorrente pela carta de 4 de Agosto de 1992;
2) a título subsidiário, anular o acórdão do Tribunal de Primeira Instância e remeter os autos a este último;
3) condenar a recorrida nas despesas do processo.
15 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1) negar provimento ao recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância;
2) condenar a recorrente nas despesas da instância.
Análise do recurso interposto do acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância
16 A recorrente invoca seis fundamentos em apoio do seu recurso. Entre estes, analisarei, em primeiro lugar, os segundo, terceiro e quarto.
Quanto ao segundo fundamento
17 O segundo fundamento tem por base a «violação da obrigação de fundamentação: falta de tomada em consideração das declarações feitas por G. Tzoanos em 19 de Fevereiro de 1993».
18 A recorrente critica ao Tribunal de Primeira Instância não ter tomado em consideração as declarações feitas por G. Tzoanos no decurso de uma reunião em que participaram representantes da Comissão, os quatro parceiros do projecto e a Studienkreis für Tourismus, nos termos das quais a Comissão aceitaria que o projecto se referisse a quatro Estados-Membros em vez de doze. Estas declarações constituiriam a prova da alteração do projecto. A declaração em questão, que consta da acta da reunião de 19 de Fevereiro de 1993, redigida pelos serviços da Comissão, tem o seguinte teor:
«The proposal did not make clear where the information for the network was to be derived from, but the Commission would prefer that this information is drawn from all member states; the latter, however, was not a formal obligation». Neste contexto, a recorrente considera que o Tribunal de Primeira Instância deveria ter examinado a questão da violação do princípio da protecção da confiança legítima ou do princípio do estoppel. Com efeito, tendo a Comissão aceite a alteração das condições de concessão do apoio, estes princípios impedi-la-iam de criticar agora à recorrente o desrespeito das condições de concessão iniciais.
19 A Comissão considera, antes de mais, que este fundamento é na realidade invocado contra a matéria de facto julgada assente pelo Tribunal de Primeira Instância no sentido de a execução do projecto ter sido apenas parcial e que, portanto, deve ser julgado inadmissível.
20 Não partilho deste ponto de vista. Com efeito, o fundamento em causa respeita à questão de saber se as declarações litigiosas puderam validamente determinar uma alteração das condições de concessão do apoio. A questão de saber se estas últimas estão preenchidas e em especial se o projecto foi levado ao seu termo, tendo em conta as referidas condições, só poderá ser decidida num segundo momento: é em primeiro lugar necessário determinar qual era o conteúdo das condições a preencher antes de se poder decidir se o foram efectivamente.
21 De onde resulta que, ao alegar a falta de fundamentação por parte do Tribunal de Primeira Instância no que respeita à questão de saber se se verificou uma alteração das condições de concessão, a recorrente invoca um fundamento relativo às consequências jurídicas que resultam das declarações litigiosas e não à matéria de facto decidida pelo Tribunal de Primeira Instância no sentido de as condições de concessão iniciais não terem sido preenchidas.
22 É certo que o fundamento invocado pela recorrente poderá levar à conclusão de que as condições de concessão tinham sido alteradas e que, por conseguinte, estava destituída de pertinência a decisão sobre a matéria de facto do Tribunal de Primeira Instância no sentido de as condições iniciais não terem sido preenchidas. O que não constitui, é evidente, a colocação em causa do próprio conteúdo dessa decisão. Por conseguinte, a inadmissibilidade que invoca a Comissão não se verifica no caso em apreço.
23 Esta alega, além disso, que não pode ser atribuído qualquer valor jurídico a estas declarações, que só permitirão concluir que a recorrente propôs uma prestação parcial que de modo algum poderia dar-lhe o direito à totalidade do apoio financeiro previsto.
24 Semelhante argumento insere-se na questão de direito, que é a de se determinar o efeito jurídico eventual das declarações litigiosas.
25 Contudo, há que sublinhar que o fundamento que agora analisamos respeita à fundamentação avançada pelo Tribunal de Primeira Instância, e não à eventual resposta à questão de direito.
26 A este respeito, é forçoso considerar que o Tribunal de Primeira Instância não avança qualquer resposta circunstanciada à argumentação desenvolvida pela recorrente. A questão do carácter suficiente, ou não, da extensão geográfica da base dos dados só é invocada pelo Tribunal de Primeira Instância nos seguintes termos:
«Quanto ao respeito, pela recorrente, das condições de concessão deste modo definidas, há que verificar que, à data de 31 de Outubro de 1993, não tinham sido realizados os trabalhos destinados à expansão do sistema às outras regiões e aos Estados-Membros que não foram abrangidos pela fase-piloto do projecto» (3).
27 É certo que a recorrente pode daí deduzir, pela via da conclusão necessária, que o Tribunal de Primeira Instância não acolheu a sua argumentação referente a uma alteração eventual das condições de concessão, pois se limitou a examinar se as condições iniciais tinham sido respeitadas.
28 Contudo, os termos utilizados pelo Tribunal de Primeira Instância não dão à recorrente, nem de resto ao Tribunal de Justiça quando é chamado a exercer a sua fiscalização, a menor possibilidade de determinar a razão pela qual não acolheu a tese da recorrente a esse respeito.
29 É verdade que a argumentação da recorrente que se funda nas declarações de G. Tzoanos só foi explicitamente desenvolvida na fase da réplica, em resposta à contestação da Comissão.
30 Todavia, esta consideração não releva para a determinação da questão de saber se o Tribunal de Primeira Instância cumpriu o seu dever de fundamentar a rejeição deste fundamento. Com efeito, também não declarou a sua eventual inadmissibilidade.
31 Tendo em conta o conjunto das precedentes considerações, há que concluir que o Tribunal de Primeira Instância não fundamentou de forma juridicamente suficiente o seu não acolhimento da argumentação da recorrente destinada a demonstrar a violação dos princípios da protecção da confiança legítima, bem como do estoppel, decorrente do facto de a Comissão vir agora exigir o respeito de condições cuja alteração terá anteriormente aceite.
32 Portanto, considero procedente o segundo fundamento invocado pela recorrente.
Quanto ao terceiro fundamento
33 Nos termos do seu terceiro fundamento, a recorrente sustenta que o Tribunal de Primeira Instância ter-se-á fundado em factos errados.
34 Alega que, no n.º 47 do seu acórdão, o Tribunal de Primeira Instância considerou assente que «a recorrente esperou até Março de 1993 para iniciar negociações com os seus parceiros quanto à repartição de tarefas para a execução do projecto». O carácter errado desta afirmação resulta logo dos documentos juntos aos autos.
35 A Comissão considera que este fundamento é inadmissível, pois que se traduz em pôr em causa uma decisão sobre a matéria de facto do Tribunal de Primeira Instância que, de resto, será evidente e totalmente incontestável.
36 Constitui jurisprudência constante que não se pode, em princípio, pôr em causa no âmbito de um recurso de um acórdão do Tribunal de Primeira Instância uma decisão sobre matéria de facto desse Tribunal. Contudo, este princípio admite como excepção o caso de esta decisão estar ferida de erro manifesto de apreciação. É, em especial, o que ocorre quando a decisão da matéria de facto feita pelo Tribunal de Primeira Instância é contradita pelas peças dos autos (4).
37 Ora, resulta destes autos que, no mês de Novembro de 1992 e no mês de Fevereiro de 1993, a recorrente participou em reuniões cujo objectivo era em primeira linha decidir dos aspectos essenciais da repartição das tarefas entre os diferentes participantes no projecto.
38 Assim, a primeira reunião versou sobre a repartição das tarefas entre a recorrente e a empresa 01-Pliroforiki e foi seguida de pelo menos uma diligência escrita, em Janeiro, da parte da recorrente, referente à repartição das tarefas.
39 A reunião de Fevereiro teve essencialmente por fim definir as modalidades da participação de uma empresa denominada «Ecotrans», que não constava da proposta da recorrente, mas cuja participação era pretendida pela Comissão. De resto, a acta da reunião refere que à recorrente foi dado um prazo até 13 de Março para resolver a questão da repartição das tarefas.
40 Poder-se-ia chicanar que, versando sobre a participação de uma empresa terceira, esta segunda reunião não se inscrevia nas negociações com os parceiros da recorrente, para retomar a terminologia utilizada pelo Tribunal de Primeira Instância.
41 Contudo, parece-me ser incontestável que, tratando-se da repartição de tarefas que se inscrevem em determinado projecto e, por conseguinte, da de fundos também eles determinados, as negociações sobre a participação de uma empresa terceira inscrevem-se necessariamente no contexto da repartição entre os parceiros iniciais.
42 Portanto, os autos revelam claramente a existência de negociações referentes à repartição de tarefas no quadro do projecto, negociações que envolveram a recorrente e que tiveram lugar antes do mês de Março de 1993 que refere o Tribunal de Primeira Instância.
43 O facto de estas reuniões terem sido convocadas, ao que parece, por iniciativa da Comissão e não da recorrente nada retira ao facto de terem tido lugar e de a recorrente nelas ter participado, negociando, portanto, a respeito da repartição das tarefas.
44 De igual modo, a consideração avançada pela Comissão nos termos da qual a IPK poderá não ter feito prova de toda a iniciativa e a eficácia que as circunstâncias pareciam poder exigir nada retira ao facto de que, muito antes do mês de Março de 1993, tinha já participado em negociações sobre a repartição das tarefas.
45 A matéria de facto decidida pelo Tribunal de Primeira Instância no sentido de a recorrente ter aguardado pelo mês de Março de 1993 para iniciar estas negociações é, portanto, contradita pelos documentos juntos aos autos e está ferida de erro manifesto.
46 Por conseguinte, este terceiro fundamento também deve ser acolhido.
Quanto ao quarto fundamento
47 A IPK entende que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar o dia 31 de Outubro de 1993 como a data-limite para a entrega do relatório final.
48 A este propósito, a recorrente expõe uma série de argumentos.
49 Invoca, em primeiro lugar, o carácter contratual das suas relações com a Comissão. Ora, esta terá fixado a data de início do projecto, cuja duração prevista era de quinze meses, em 15 de Outubro de 1992. Portanto, não podia fixar unilateralmente o seu termo em 31 de Outubro de 1993. Eis aí uma violação dos princípios do direito dos contratos.
50 A Comissão sustenta, pelo contrário, que a recorrente apenas retoma uma alegação manifestamente errada, que foi já rejeitada no processo tramitado no Tribunal de Primeira Instância.
51 A recorrida contesta, em especial, a interpretação que a recorrente pretende dar a uma carta da Comissão de 23 de Outubro de 1992, na qual lhe comunicava que supunha que «a execução do projecto tinha sido iniciada em 15 de Outubro de 1992» («For the purposes of this exercise all projects are deemed to start by 15 October»).
52 Partilho da análise da Comissão de que, contrariamente ao que afirma a recorrente, não se pode deduzir do conteúdo desta carta uma decisão da Comissão de adiar a data de lançamento do projecto. Com efeito, este documento não evoca a data de 15 de Outubro de um modo incondicional, pois que acrescenta o qualificativo «for the purposes of this exercise», ou seja, para os efeitos do controlo da evolução dos trabalhos («monitoring»).
53 Além disso e sobretudo, a mesma carta recorda que a data em que a Comissão espera receber o relatório final continua a ser efectivamente o dia 31 de Outubro de 1993.
54 Portanto, a recorrente não se pode apoiar neste documento para dele deduzir uma vontade da Comissão de alterar a data-limite, sejam ainda quais forem as dúvidas que poderá ter feito nascer a referência à data de 15 de Outubro. Portanto, há que considerar que não pode ter havido da sua parte uma alteração unilateral das condições do «contrato», sem mesmo ser necessário examinar se as relações entre a Comissão e a recorrente eram efectivamente de natureza contratual.
55 Surgem, contudo, como mais convincentes os outros argumentos invocados pela recorrente nos termos deste fundamento.
56 Com efeito, expõe que o atraso no lançamento do projecto se deveu ao recebimento tardio do apoio, por um lado, e às exigências da Comissão, por outro. Esta terá, pois, violado o princípio da boa fé e cometido um abuso de direito ao exigir da recorrente o respeito de uma data-limite que o seu próprio comportamento terá tornado impossível.
57 O Tribunal de Primeira Instância não terá tido em conta o alcance destes princípios, ao considerar que era a recorrente que devia fazer prova de que o comportamento dos funcionários da Comissão a terão privado de qualquer possibilidade de iniciar uma cooperação efectiva com os seus parceiros antes do mês de Março de 1993.
58 Há, portanto, que estabelecer se foi correctamente que o Tribunal de Primeira Instância decidiu no n.º 47 do seu acórdão que:
«Mesmo se a recorrente apresentou indícios de que um ou vários funcionários da Comissão interferiram de modo a perturbar o projecto no período entre Novembro de 1992 e Fevereiro de 1993, de modo algum demonstrou que essas interferências a privaram da possibilidade de iniciar uma cooperação efectiva com os seus parceiros antes de Março de 1993.»
59 A recorrente precisa que, ao lhe exigir a apresentação dessa prova de um facto negativo, na prática impossível, o Tribunal de Primeira Instância terá esvaziado de qualquer conteúdo os limites que a proibição do abuso de direito impõe à Comissão.
60 É certo que, ao impor que a recorrente fizesse prova da impossibilidade de qualquer cooperação com os seus parceiros, o Tribunal de Primeira Instância exigiu a apresentação da prova de um facto negativo.
61 Contudo, mais determinante me parece ser a seguinte consideração. O próprio Tribunal de Primeira Instância verificou que a recorrente apresentou indícios referentes a ingerências na gestão do projecto cometidas por funcionários da Comissão. Mais ainda, foi mesmo ao ponto de qualificar de «perturbadora» a forma como estas ingerências ocorreram.
62 Considero, pois, que incumbia ao Tribunal de Primeira Instância retirar desta consideração as consequências que entendo que delas devem resultar no que toca ao ónus da prova.
63 Com efeito, ao ter apresentado os indícios que refere o Tribunal de Primeira Instância, a recorrente forneceu, em meu entender, um início de prova no que toca ao efeito nefasto, sobre o desenrolar do projecto, das actuações da Comissão cuja existência esse Tribunal evoca.
64 Em conformidade com os princípios comummente admitidos nesta matéria, este início de prova, longe de não produzir quaisquer consequências como parece pensar o Tribunal de Primeira Instância, tem, pelo contrário, o efeito de produzir a inversão do ónus da prova.
65 Tendo a recorrente apresentado indícios que permitem pensar que os alegados comportamentos dos agentes da Comissão puderam ter influência no bom desenrolar do projecto, incumbia, pois, à Comissão assumir o ónus da prova e demonstrar que, apesar das actuações em causa, a recorrente continuava a estar perfeitamente em condições de gerir o projecto de forma satisfatória.
66 É tanto mais assim quanto, para além dos indícios que refere o Tribunal de Primeira Instância, a recorrente também invocou o facto, não contestado, de que, para um projecto que estava previsto para durar quinze meses e terminar em Outubro de 1993, a Comissão apenas pagou a primeira parte do apoio em litígio em Janeiro de 1993.
67 Considero, portanto, que o Tribunal cometeu um erro de direito ao impor à recorrente a prova de que as actuações dos funcionários da Comissão a colocaram na impossibilidade de cooperar com os seus parceiros.
68 Ora, a decisão tomada pelo Tribunal de Primeira Instância, no que se refere ao ónus da prova, levou-o a decidir, no n.º 47 do acórdão recorrido, que a recorrente não podia acusar a Comissão de ter causado os atrasos na execução do projecto.
69 Tendo-se o Tribunal de Primeira Instância apoiado nesta consideração, apesar de não indicar precisamente por que razão a julgou pertinente, há que concluir que a posição da recorrente foi afectada e que o fundamento que tem por base a violação do direito referente ao ónus da prova deve ser acolhido.
70 Não é, pois, necessário examinar a argumentação que desenvolve a recorrente e nos termos da qual o Tribunal de Primeira Instância terá violado as regras em matéria de prova e não terá cumprido a sua obrigação de instrução do processo, ao recusar o pedido da recorrente destinado a obter a apresentação de documentos por parte da DG XXIII, ao passo que tomou uma decisão desfavorável a seu respeito no que toca ao ónus da prova.
71 Devendo, em meu entender, ser acolhidos estes três fundamentos, não há que proceder ao exame dos outros.
72 À luz das precedentes considerações, posso propor ao Tribunal que anule o acórdão do Tribunal de Primeira Instância. Tendo em conta o facto de os autos oferecerem uma apresentação completa do litígio, considero que este está em condições de ser julgado pelo Tribunal de Justiça.
Análise de mérito do litígio
73 A recorrente apoia-se nas seguintes considerações para pedir a anulação da decisão recorrida.
74 Considera que a Comissão se comprometeu a lhe pagar os fundos previstos no quadro da decisão de concessão do apoio e que nenhum dos argumentos invocados pela recorrida lhe permitem escapar a esta obrigação.
75 Em especial, a Comissão sublinha, em primeiro lugar, que o poder de controlo da Comissão se limitava a um simples controlo da utilização dos fundos. Ora, no que respeita a este, os argumentos invocados pela Comissão serão de fácil refutação.
76 Tendo em conta os limites que as regras referentes ao apoio impunham ao poder de controlo da Comissão, esta não teria o direito de recusar o pagamento em razão das insuficiências materiais de que enfermasse o projecto.
77 De resto e segundo a recorrente, mesmo supondo que a Comissão tivesse podido, em princípio, apoiar-se em tais argumentos, no caso em apreço eles estão destituídos de fundamento.
78 Por último, a recorrente sustenta que, mesmo caso se considerasse que os trabalhos finalmente realizados se afastavam da proposta inicial, nem mesmo assim a obrigação de pagamento do saldo deixaria de subsistir.
79 Em apoio dos seus argumentos, a recorrente alega, em especial, que o atraso na realização do projecto se deveu à atitude da Comissão, que terá «fortemente dificultado e perturbado os seus trabalhos».
80 Portanto, não terá o direito de se apoiar na data-limite de 31 de Outubro de 1993, cujo respeito as suas próprias acções terão tornado impossível, e a recorrente teria podido legitimamente confiar em que a realização do projecto e, portanto, a data-limite tinham sido adiadas no tempo.
81 A principal justificação que invoca a Comissão para a sua decisão reside no estado de inacabamento do projecto à data de 31 de Outubro de 1993. Ora, segundo a Comissão, tratar-se-á precisamente do único critério pertinente para determinar se o pagamento do saldo do apoio é ou não devido, pois que, ao assinar a declaração do beneficiário do apoio, a recorrente ter-se-á comprometido a terminar o projecto nessa data, sob pena de renúncia a esse pagamento.
82 Recordemos que a decisão de concessão foi comunicada à recorrente por carta de 4 de Agosto de 1992. Esta era convidada a assiná-la e a remeter a declaração do beneficiário do apoio em anexo à carta a fim de o pagamento poder ser efectuado.
83 A declaração foi assinada e remetida pela recorrente em 23 de Setembro de 1992, o que de resto não constitui sinal de especial prontidão da parte de uma empresa que receberá um apoio comunitário. Como resulta do n.º 19 da réplica apresentada pela Comissão ao Tribunal de Primeira Instância, a carta foi registada no serviço do correio da DG XXIII em 29 de Setembro de 1992 e atribuída a G. Tzoanos. Seguidamente, nada se passou durante dois meses. A Comissão explica detalhadamente as razões desta inércia, que atribui exclusivamente ao comportamento intencional do funcionário em questão. Em Novembro, a recorrente contactou a Comissão para se informar sobre o pagamento da primeira parte do apoio. A partir desse momento, sempre segundo nos informa a Comissão, o processo de pagamento foi posto em marcha e o pagamento efectuado em Janeiro de 1993, em data que não é precisada.
84 Portanto, tinham já decorrido três meses após a data em que a IPK enviou a sua declaração de aceitação devidamente assinada sem que a empresa tivesse recebido a primeira parte do apoio, cujo pagamento estava, todavia, previsto desde o momento da recepção pela Comissão da declaração assinada, nos termos das suas disposições.
85 Note-se, além disso, que esta declaração, sobre cuja interpretação literal repousa a tese da Comissão, fazia simultaneamente referência à proposta de projecto apresentado pela recorrente, que explicitamente previa quinze meses para a sua realização, e à data-limite de 31 de Outubro de 1993 para a finalização do projecto.
86 É certo que o convite para a apresentação de propostas previa que os projectos seleccionados teriam a duração de um ano (5). Contudo, a proposta da recorrente foi aceite pela Comissão, incluindo a sua referência expressa à duração de quinze meses.
87 A declaração era perfeitamente coerente no mês de Agosto de 1992, quando este documento foi enviado para aceitação à recorrente. Em contrapartida, esta coerência já não existia quando a Comissão procedeu finalmente ao primeiro pagamento devido nos termos desta declaração. Com efeito, como já vimos, este pagamento só foi efectuado em Janeiro.
88 Como vimos já a propósito do quarto fundamento do recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, a Comissão e a recorrente litigam, em especial, no que toca à interpretação a dar a uma carta circular enviada pela Comissão em 23 de Outubro a todas as empresas que beneficiavam de um apoio no contexto do mesmo programa. Nesta carta, a Comissão precisava que supunha que a execução do projecto tinha começado em 15 de Outubro de 1992 («For the purposes of this exercise all projects are deemed to start by 15 October»), e que, assim, aguardava o relatório intercalar até 15 de Janeiro de 1993. A carta recordava que o relatório final devia ser apresentado em 31 de Outubro de 1993.
89 No contexto específico do projecto da recorrente, o significado deste documento é incerto. Com efeito, tendo em conta o facto de que a duração que a Comissão aceitou era, como já vimos, de quinze meses, deve este documento ser entendido como adiando a data de lançamento do projecto para 15 de Outubro de 1992, caso em que a data de finalização devia logicamente ser adiada para 15 de Janeiro de 1994? Ou dever-se-á pôr o acento na frase final e entender, por conseguinte, que a data-limite continuava a ser o dia 31 de Outubro de 1993, caso em que o lançamento do projecto deveria ser considerado como tendo ocorrido em 1 de Agosto de 1992, cinco meses antes do pagamento do apoio e antes mesmo de a recorrente ter remetido a declaração?
90 Em todo o caso e nas circunstâncias que acabo de descrever, a Comissão não podia razoavelmente considerar que a data-limite prevista inicialmente podia manter-se totalmente inalterada. Com efeito, não podia impor à empresa beneficiária do apoio uma leitura literal da condição prevista no ponto 5 da referida declaração (data-limite de 31 de Outubro de 1993), ao passo que ela própria poderia, sem consequências, escapar à aplicação das condições de pagamento previstas no ponto 2 do mesmo documento (pagamento na data da recepção da declaração datada e assinada).
91 De resto, esta consideração é válida quer se qualifique ou não de contratual a relação existente entre a Comissão e o beneficiário do apoio.
92 É certo, como sublinha a Comissão, que uma empresa beneficiária de um apoio pode perfeitamente pôr mãos à obra, a partir do momento da decisão da concessão, enquanto aguarda pelo pagamento.
93 Todavia, no caso em apreço, o período transcorrido é tal que não se pode pressupor que a empresa beneficiária estava em condições de avançar com os trabalhos como se nada se tivesse passado, utilizando os seus próprios recursos.
94 Isto é tanto mais assim quanto, durante o período que se seguiu ao envio da declaração pela recorrente, se verificaram numerosas intervenções de agentes da Comissão, como esta última admite. Estas intervenções visavam, segundo os casos, a influenciar a repartição das tarefas, e portanto dos fundos, entre as empresas parceiras no projecto, ou mesmo a encorajar a integração de uma empresa suplementar e que não estava inicialmente prevista na proposta submetida pela recorrente. Não é contestado que tal ainda se verificou durante a reunião de 19 de Fevereiro de 1993 à qual já fiz referência (v. n.º 5 supra).
95 As negociações com vista a uma associação da Ecotrans (Studienkreis für Tourismus eV) prolongaram-se, sem sucesso, até Março de 1993 e foi finalmente apenas em 29 de Março que foi celebrado um acordo sobre a organização do projecto e, designadamente, sobre a repartição das tarefas entre os participantes originais.
96 Neste contexto, a Comissão não podia supor que a empresa serenamente recorreria aos seus próprios recursos para a execução do projecto e estaria em condições de avançar com os trabalhos ao ritmo inicialmente previsto.
97 Perante o Tribunal de Primeira Instância, a Comissão invocou que, mesmo abstraindo da questão da possível inserção da Ecotrans, a IPK não terá feito prova, desde o início, da diligência necessária.
98 Quanto à validade deste argumento, resulta, contudo, da avaliação a que procedeu o director competente da Comissão numa nota interna de 25 de Fevereiro de 1993 e junta em anexo à réplica da recorrente, que estava consciente do facto de que não se podia imputar toda a responsabilidade pelo atraso na realização do projecto à recorrente e que os serviços da Comissão se encontravam perante um verdadeiro dilema. Após ter recordado o carácter tardio do primeiro pagamento, o director expõe, com efeito, o seguinte:
[«In addition it is clear that little or no work has been done on the project. Here IPK will always argue that this was due to our imposing the additional requirement of their consulting and involving Ecotrans in the project even though they did not form part of the original proposal or our subsidy-contract. There may even be some justification in this point although I am not that sure that IPK would have worked more quickly in any event.
The outcome of this is that we have had a delay of some 5 months out of approximatively 14. In the circumstances I think it is most unlikely that the deadline of 31st of October for completion of the contract can be achieved.
I would like if possible to be able to give some indication before 13 March that we can extend the date. Apparently, however, if we do so we will loose the balance of the subsidy (approximately 240. 000 ECU) as we will not pay it in this year. This may however be preferable to forcing the partners to attempt to meet the deadlines which seem totally unrealistic.
I would be grateful if you and RS could consider whether there is some way out of this dilemma. All that occurs to me is that we can perhaps accept the loss of the 240. 000 and pay that amount eventually out of next year's budget - but this will of course draw the problem that was created to the attention of the Management Committee.»]
«É, além disso, claro que nada, ou muito pouco, foi feito com vista à realização do projecto. A IPK afirmará sempre que isto se deveu ao facto de lhe termos imposto ainda que consultasse a Ecotrans e a associasse ao projecto, apesar desta condição não estar prevista nem na proposta inicial nem no contrato de concessão do apoio. É mesmo possível que este ponto de vista não seja totalmente injustificado, apesar de eu não estar muito convencido de que a IPK teria trabalhado mais rapidamente em todo o caso.
O resultado de tudo isto é que temos um atraso de uns cinco meses sobre um total de aproximadamente 14. Nestas circunstâncias, penso que é muito improvável que a data de 31 de Outubro, prevista para a finalização do projecto, possa ser respeitada...
Gostaria, se possível, de poder indicar antes de 13 de Março que é possível adiar a data-limite. Aparentemente, tal implicará, todavia, a perda do saldo do apoio (aproximadamente 240 000 ecus), pois não o pagaremos este ano. Todavia, tal poderá ser preferível ao facto de forçar os parceiros a tentar respeitar a data-limite, o que parece ser totalmente irrealista.
Ficar-lhe-ia grato se você e RS pudessem examinar se existe meio de sair deste dilema. A única ideia que me vem à mente é que poderíamos aceitar perder os 240 000 ecus e finalmente pagar este montante através do orçamento do próximo ano - mas isto, evidentemente, chamará a atenção do Comité de Gestão para o problema que foi criado» (6).
Portanto, o responsável da Comissão era manifestamente do entendimento de que, pelo menos em termos de equidade, se justificava uma prorrogação do prazo e que apenas se deparava com o problema da anualidade dos créditos em questão. Contudo, uma solução técnica deste problema parecia-lhe ser possível.
99 Entendo, no que me toca, que a Comissão deveria ter efectivamente procurado uma solução nesse sentido.
100 Pelo contrário, resulta da carta de 30 de Novembro de 1993 da Comissão, que detalha as razões da decisão finalmente tomada através da carta de 3 de Agosto de 1994, que esta apoiou toda a sua argumentação para recusar o pagamento do saldo no estado do projecto à data de 31 de Outubro de 1993.
101 Quanto às outras considerações invocadas neste documento, às quais as partes consagram longas alegações, respeitam à utilização dos fundos já pagos, no contexto de uma eventual decisão da Comissão de exigir o seu reembolso.
102 Tendo o recurso unicamente por objecto a anulação da decisão de recusar o pagamento do saldo, não nos incumbe examinar os argumentos suscitados no contexto de uma eventual decisão que imponha o reembolso.
Conclusão
103 Resulta das precedentes considerações que, ao considerar que o projecto devia estar terminado em 31 de Outubro de 1993, ao passo que o pagamento do apoio não se verificou logo após a recepção da declaração de aceitação, e ao insistir até Fevereiro de 1993 na alteração da lista das empresas participantes, a Comissão violou a sua própria decisão de concessão de um apoio financeiro. Ao fazê-lo, violou também o princípio patere legem quam ipse fecisti, bem como o princípio da boa fé (7). Como entendo que a Comissão foi vencida, concluo igualmente que deve-lhe ser imposto o pagamento das despesas.
(1) - JO C 51, p. 15.
(2) - Acórdão IPK/Comissão (T-331/94, Colect., p. II-1665).
(3) - N.º 41 do acórdão recorrido.
(4) - V., por exemplo, o acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de Junho de 1994, Comissão/Brazzelli Lualdi e o. (C-136/92 P, Colect., p. I-1981).
(5) - JO 1992, C 51, p. 15.
(6) - Tradução livre.
(7) - Acórdão de 15 de Julho de 1960, Von Lachmüller e o./Comissão (43/59, 45/59 e 48/59, Recueil, p. 933, e especialmente p. 956; Colect. 1954-1961, p. 531).