62017CJ0128
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kuudes jaosto)
13 päivänä maaliskuuta 2019 (
*1
)
Kumoamiskanne – Direktiivi (EU) 2016/2284 – Tiettyjen ilman epäpuhtauksien kansallisten päästöjen vähentäminen – Unionin oikeuden toimien antaminen – Lainsäädäntömenettelyn kulku – SEU 4 artiklan 3 kohta – Vilpittömän yhteistyön periaate – Unionin lainsäätäjän harkintavallan tosiasiallinen käyttö – Vaikutustenarviointi – Riidanalaisen toimen vaikutusten riittävä arviointi – SEU 5 artiklan 4 kohta – Suhteellisuusperiaate – SEU 4 artiklan 2 kohta – Jäsenvaltioiden tasa-arvo perussopimuksia sovellettaessa – SEUT 191 artiklan 2 kohta – Unionin ympäristöpolitiikka – Euroopan unionin alueiden monimuotoisuuden huomioon ottaminen – Tuomioistuinvalvonta
Asiassa C‑128/17,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kumoamiskanteesta, joka on nostettu 10.3.2017,
Puolan tasavalta, asiamiehenään B. Majczyna,
kantajana,
jota tukevat
Unkari, asiamiehinään M. Z. Fehér, G. Koós ja E. Tóth, ja
Romania, asiamiehinään C. Canţăr, R. H. Radu, A. Wellman ja M. Chicu,
väliintulijoina,
vastaan
Euroopan parlamentti, asiamiehinään A. Tamás ja A. Pospíšilová Padowska, ja
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään M. Simm, A.-Z. Varfi, K. Adamczyk Delamarre ja A. Sikora-Kalėda,
vastaajina,
joita tukee
Euroopan komissio, asiamiehinään K. Petersen, K. Herrmann ja G. Gattinara,
väliintulijana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: ensimmäisen jaoston puheenjohtaja J.-C. Bonichot (esittelevä tuomari), joka hoitaa kuudennen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit E. Regan ja C. G. Fernlund,
julkisasiamies: N. Wahl,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Puolan tasavalta vaatii kanteessaan ensisijaisesti, että unionin tuomioistuin kumoaa tiettyjen ilman epäpuhtauksien kansallisten päästöjen vähentämisestä, direktiivin 2003/35/EY muuttamisesta sekä direktiivin 2001/81/EY kumoamisesta 14.12.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2016/2284 (EUVL 2016, L 344, s. 1; jäljempänä riidanalainen direktiivi), ja toissijaisesti, että unionin tuomioistuin kumoaa sen siltä osin, kuin siinä vahvistetaan näiden päästöjen vähentämistä koskevat kansalliset velvoitteet vuoteen 2030 asti.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Riidanalainen direktiivi
2
Riidanalaisen direktiivin johdanto-osan 1, 3, 5–9, 10, 13, 14, 18 ja 19 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Ihmisen toiminnasta aiheutuvien ilmaan joutuvien päästöjen sekä ilmanlaadun suhteen on viimeksi kuluneiden 20 vuoden aikana edistytty unionissa merkittävästi erityisesti asiaan keskittyvän unionin politiikan avulla, johon kuuluu myös 21 päivänä syyskuuta 2005 annettu komission tiedonanto ’Ilman pilaantumista koskeva teemakohtainen strategia’ [KOM(2005) 446 lopullinen]. – – Ihmisten terveydelle ja ympäristölle aiheutuu kuitenkin yhä merkittäviä kielteisiä vaikutuksia ja riskejä, kuten 18 päivänä joulukuuta 2013 annetussa komission tiedonannossa ’Puhdasta ilmaa Euroopalle ‑ohjelma’ [COM(2013) 918 final], jäljempänä ’tarkistettu ilmanlaatustrategia’, todetaan.
– –
(3)
Tarkistetussa ilmanlaatustrategiassa esitetään vuoteen 2030 ulottuvalle ajanjaksolle uudet strategiset tavoitteet, joilla pyritään pääsemään lähemmäksi unionin pitkän aikavälin ilmanlaatutavoitetta.
– –
(5)
Jäsenvaltiot ja unioni ovat sopimuspuolina valtiosta toiseen tapahtuvasta ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumisesta [13.11.1979] tehdyssä Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomission (UNECE) yleissopimuksessa, jäljempänä ’kaukokulkeutumissopimus’, sekä useissa sen pöytäkirjoissa, mukaan lukien happamoitumisen, rehevöitymisen ja alailmakehän otsonin vähentämisestä vuonna 1999 tehty pöytäkirja, joka tarkistettiin vuonna 2012, jäljempänä ’tarkistettu Göteborgin pöytäkirja’.
(6)
Tarkistetussa Göteborgin pöytäkirjassa esitetään vuoden 2020 ja sen jälkeisen ajan osalta kullekin sopimuspuolelle uudet rikkidioksidin, typen oksidien, haihtuvien orgaanisten yhdisteiden pl. metaani, ammoniakin ja pienhiukkasten päästöjä koskevat vähennysvelvoitteet käyttäen perusvuotena vuotta 2005 – –.
(7)
[Tiettyjen ilman epäpuhtauksien kansallisista päästörajoista 23.10.2001 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivillä 2001/81/EY [(EYVL 2001, L 309, s. 22)] perustettua kansallisten päästörajojen järjestelmää olisi näin ollen tarkistettava siten, että se vastaa unionin ja jäsenvaltioiden kansainvälisiä velvoitteita. Tätä varten kansalliset päästövähennysvelvoitteet vuosille 2020–2029 ovat tässä direktiivissä samat kuin tarkistetussa Göteborgin pöytäkirjassa.
(8)
Jäsenvaltioiden olisi pantava tämä direktiivi täytäntöön tavalla, joka auttaa tehokkaasti saavuttamaan Maailman terveysjärjestön suuntaviivojen mukaisen unionin pitkän aikavälin ilmanlaatutavoitteen – –.
(9)
Tällä direktiivillä olisi myös edistettävä unionin lainsäädännössä asetettujen ilmanlaatutavoitteiden saavuttamista kustannustehokkaasti ja ilmastonmuutoksen vaikutusten lieventämistä sen lisäksi, että parannetaan ilmanlaatua globaalilla tasolla sekä parannetaan unionin ilmasto- ja energiatoimien keskinäisiä synergiavaikutuksia siten, että samalla kuitenkin estetään päällekkäisyys unionin nykyisen lainsäädännön kanssa.
(10)
Tällä direktiivillä myös autetaan vähentämään terveyteen liittyviä kustannuksia, joita unionissa aiheutuu ilman pilaantumisesta, parantamalla unionin kansalaisten hyvinvointia sekä edistetään siirtymistä vihreään talouteen.
– –
(13)
Jäsenvaltioiden olisi täytettävä tässä direktiivissä vuosille 2020–2029 ja vuodesta 2030 alkaen asetetut päästövähennysvelvoitteet. Jotta voidaan varmistaa osoitettavissa oleva edistyminen vuodelle 2030 asetettujen velvoitteiden täyttämisessä, jäsenvaltioiden olisi määritettävä vuonna 2025 suuntaa-antavat päästötasot, jotka olisivat teknisesti toteuttamiskelpoisia ja jotka eivät aiheuttaisi suhteettomia kustannuksia, ja pyrittävä noudattamaan tällaisia tasoja. Jos vuoden 2025 päästöjä ei voida rajoittaa määritetyn vähennyspolun mukaisesti, jäsenvaltioiden olisi perusteltava poikkeamisen syyt sekä esitettävä toimet, joiden avulla ne pääsisivät takaisin polulle tämän direktiivin nojalla laadittavissa seuraavissa raporteissa.
(14)
Tässä direktiivissä säädetyt kansalliset päästövähennysvelvoitteet vuodesta 2030 alkaen perustuvat ilman pilaantumista koskevasta teemakohtaisesta strategiasta tammikuussa 2015 laaditussa raportissa nro 16, jäljempänä ’TSAP 16’[,] esitettyyn kunkin jäsenvaltion arvioituun vähennyspotentiaaliin, kansallisten arvioiden ja TSAP 16:ssa esitettyjen arvioiden välisten erojen tekniseen tarkasteluun sekä poliittiseen tavoitteeseen säilyttää terveyshaittojen kokonaisvähennys vuoteen 2030 mennessä (vuoteen 2005 verrattuna) mahdollisimman lähellä komission ehdotusta täksi direktiiviksi. Komission olisi avoimuuden lisäämiseksi julkaistava TSAP 16:ssa käytetyt taustaoletukset.
– –
(18)
Jokaisen jäsenvaltion olisi laadittava, hyväksyttävä ja toteutettava kansallinen ilmansuojeluohjelma, jotta se voi noudattaa päästövähennysvelvoitteitaan ja edistää tehokkaasti ilmanlaatutavoitteiden saavuttamista. – –
(19)
Ihmisen toiminnasta aiheutuvien päästöjen vähentämiseksi olisi kansallisissa ilmansuojeluohjelmissa tarkasteltava kaikkiin asianomaisiin aloihin kuten maatalouteen, energiaan, teollisuuteen, tieliikenteeseen, sisävesiliikenteeseen, kotitalouksien lämmitykseen sekä liikkuvien työkoneiden ja liuottimien käyttöön kohdistuvia toimenpiteitä. Jäsenvaltioilla olisi kuitenkin oltava oikeus päättää hyväksyttävistä toimenpiteistä tässä direktiivissä säädettyjen päästövähennysvelvoitteiden noudattamiseksi.”
3
Riidanalaisen direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jotta voidaan edistyä sellaisen ilmanlaadun saavuttamisessa, josta ei aiheudu merkittäviä kielteisiä vaikutuksia ja riskejä ihmisten terveydelle ja ympäristölle, tässä direktiivissä vahvistetaan päästövähennysvelvoitteet jäsenvaltioissa ihmisen toiminnan vuoksi ilmakehään joutuville rikkidioksidin (SO2), typen oksidien (NOx), haihtuvien orgaanisten yhdisteiden pl. metaani (NMVOC), ammoniakin (NH3) ja pienhiukkasten (PM2_5) päästöille sekä edellytetään, että laaditaan, hyväksytään ja toteutetaan kansalliset ilmansuojeluohjelmat ja että näiden epäpuhtauksien ja muiden liitteessä I tarkoitettujen epäpuhtauksien päästöjä ja niiden vaikutuksia seurataan ja niistä raportoidaan.
2.   Tällä direktiivillä myötävaikutetaan myös siihen, että saavutetaan
a)
unionin lainsäädännössä asetetut ilmanlaatutavoitteet ja edistytään unionin pitkän aikavälin tavoitteessa saavuttaa Maailman terveysjärjestön julkaisemien ilmanlaatua koskevien suuntaviivojen mukaiset ilmanlaatutasot;
b)
seitsemännen ympäristöä koskevan toimintaohjelman mukaiset monimuotoisuutta ja ekosysteemejä koskevat unionin tavoitteet;
c)
parempi synergia unionin ilmanlaatupolitiikan ja unionin muiden asiaankuuluvien politiikkojen, erityisesti ilmasto- ja energiapolitiikan, välillä.”
4
Kyseisen direktiivin 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on rajoitettava vuotuisia ihmisen toiminnasta aiheutuvia rikkidioksidin, typen oksidien, haihtuvien orgaanisten yhdisteiden pl. metaani, ammoniakin ja pienhiukkasten päästöjä vähintään liitteessä II vahvistettujen, vuosina 2020–2029 ja vuodesta 2030 alkaen sovellettavien kansallisten päästövähennysvelvoitteiden mukaisesti.
2.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, joilla pyritään rajoittamaan – – päästöjä vuoden 2025 osalta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 1 kohdan soveltamista. Näiden päästöjen suuntaa-antavat tasot määritetään lineaarisen vähennyspolun perusteella jäsenvaltioiden vuodelle 2020 asetetuissa päästövähennysvelvoitteissa määriteltyjen päästötasojen ja vuodelle 2030 asetetuissa päästövähennysvelvoitteissa määriteltyjen päästötasojen välillä.
Jäsenvaltiot voivat noudattaa muuta kuin lineaarista vähennyspolkua, jos tämä on taloudellisesti tai teknisesti tehokkaampaa ja edellyttäen, että se vuodesta 2025 alkaen yhtyy asteittain lineaariseen vähennyspolkuun eikä vaikuta kielteisesti vuodelle 2030 asetettuihin päästövähennysvelvoitteisiin. Jäsenvaltioiden on määritettävä tämä muu kuin lineaarinen vähennyspolku ja syyt sen noudattamiselle kansallisissa ilmansuojeluohjelmissa, jotka on toimitettava komissiolle 10 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Jos vuoden 2025 päästöjä ei voida rajoittaa määritetyn vähennyspolun mukaisesti, jäsenvaltioiden on perusteltava poikkeamisen syyt sekä esitettävä toimet, joiden avulla ne voivat päästä takaisin polulle, 10 artiklan 2 kohdan mukaisesti komissiolle toimitettavissa myöhemmissä inventaarioraporteissa.
– –”
5
Saman direktiivin 5 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos jäsenvaltio, jonka osalta yksi tai useampi liitteessä II säädetty vähennysvelvoite on asetettu tiukemmalle tasolle kuin TSAP 16:ssa määritetty kustannustehokas vähennys, ei voi tiettynä vuotena noudattaa asiaankuuluvaa päästövähennysvelvoitetta sen jälkeen, kun se on toteuttanut kaikki kustannustehokkaat toimenpiteet, sen on katsottava noudattavan tätä asiaankuuluvaa päästövähennysvelvoitetta korkeintaan viiden vuoden ajan edellyttäen, että se kunkin näistä vuosista osalta korvaa tämän noudattamatta jättämisen jonkin toisen liitteessä II tarkoitetun epäpuhtauden vastaavalla päästövähennyksellä.”
6
Saman direktiivin 14 artiklan 3 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Komissio julkaisee verkkosivustollaan
a)
taustaoletukset, jotka on otettu huomioon kunkin jäsenvaltion osalta määriteltäessä niiden kansallista päästövähennyspotentiaalia ja joita käytettiin TSAP 16:n laatimisessa;
– –”
7
Riidanalaisen direktiivin liitteessä II on jäsenvaltioittain jaoteltu yksityiskohtainen luettelo kansallisista päästövähennysvelvoitteista, jotka ovat voimassa vuosina 2020–2029 sekä vuodesta 2030 alkaen.
8
Kyseisen direktiivin liitteessä III olevan 1 osan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin 6 ja 10 artiklassa tarkoitettujen ensimmäisten kansallisten ilmansuojeluohjelmien on katettava ainakin seuraavat seikat:
– –
b)
toimintavaihtoehdot, joiden katsotaan olevan vuosia 2020–2029 sekä vuoden 2030 jälkeistä aikaa koskevien päästövähennysvelvoitteiden ja vuodelle 2025 määritettyjen, välivaiheen päästötasojen saavuttamisen mukaisia ja jotka edistävät ilmanlaadun parantamista, sekä niiden analyysi, myös analyysimenetelmät; päästövähennyksiin, ilmanlaatuun ja ympäristöön kohdistuvat toimintamallien ja toimenpiteiden yksittäiset tai yhdistetyt vaikutukset sekä asiaan liittyvät epävarmuustekijät, jos tiedot ovat käytettävissä;
– –
d)
tarvittaessa perustelut sille, miksi vuotta 2025 koskevia suuntaa-antavia päästötasoja ei voida saavuttaa ilman toimenpiteitä, joihin liittyy kohtuuttomia kustannuksia;
– –”
Toimielinten sopimus paremmasta lainsäädännöstä
9
Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan komission välillä 13.4.2016 tehty toimielinten sopimus paremmasta lainsäädännöstä (EUVL 2016, L 123, s. 1; jäljempänä paremmasta lainsäädännöstä tehty toimielinten sopimus) sisältää osaston III, jonka otsikko on ”Paremman lainsäädännön välineet” ja johon kuuluvat muun muassa kyseisen sopimuksen 12–15 kohta. Näiden kohtien sanamuoto on seuraava:
”12.
Toimielimet ovat yhtä mieltä siitä, että vaikutustenarviointi vaikuttaa myönteisesti unionin lainsäädännön laadun parantumiseen.
Vaikutustenarvioinnit auttavat toimielimiä tekemään tietoon perustuvia päätöksiä, mutta ne eivät korvaa poliittisia päätöksiä demokraattisessa päätöksenteossa. Vaikutustenarvioinnit eivät saa johtaa perusteettomiin viivästyksiin lainsäädäntöprosessissa eivätkä rajoittaa lainsäädäntövallan käyttäjien mahdollisuuksia ehdottaa muutoksia.
Vaikutustenarvioinneissa olisi käsiteltävä kysymystä ongelman olemassaolosta, sen laajuudesta ja siitä aiheutuvista seurauksista sekä sitä, tarvitaanko unionin toimia vai ei. Niissä olisi kartoitettava vaihtoehtoisia ratkaisuja ja, mahdollisuuksien mukaan, mahdollisia lyhyen ja pitkän aikavälin kustannuksia ja hyötyjä ja arvioitava kokonaisvaltaisesti ja tasapainoisesti taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristövaikutuksia käyttäen apuna sekä laadullisia että määrällisiä analyyseja. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita olisi sovellettava täysimääräisesti ja perusoikeuksia olisi kunnioitettava täysimääräisesti. – – Vaikutustenarviointien olisi perustuttava tarkkoihin, objektiivisiin ja täydellisiin tietoihin, ja niiden olisi oltava laajuudeltaan ja painopisteiltään oikeasuhteisia.
13.
Komissio tekee vaikutustenarviointeja – – lainsäädäntö- ja muista aloitteistaan – –.
14.
Euroopan parlamentti ja neuvosto ottavat komission vaikutustenarvioinnit täysimääräisesti huomioon, kun ne käsittelevät komission säädösehdotuksia. – –
15.
Euroopan parlamentti ja neuvosto tekevät vaikutustenarviointeja komission ehdotukseen esittämistään olennaisista muutoksista, jos ne katsovat sen lainsäädäntöprosessin kannalta asianmukaiseksi ja tarpeelliseksi. Euroopan parlamentti ja neuvosto pitävät komission tekemää vaikutustenarviointia pääsääntöisesti jatkotyöskentelynsä lähtökohtana. Asianomaisen toimielimen olisi määriteltävä, mitä ’olennaisella’ muutoksella tarkoitetaan.”
Asian tausta
10
Riidanalainen direktiivi on yksi toimenpiteistä, joita unioni on toteuttanut ihmisen toiminnasta aiheutuvien ilmaan joutuvien päästöjen sekä ilmanlaadun alalla. Se kuuluu unionin strategiseen politiikkaan, joka piti kyseisen direktiivin antamisen ajankohtana sisällään muun muassa seuraavaa:
–
kuudennesta ympäristöä koskevasta yhteisön toimintaohjelmasta 22.7.2002 tehdyssä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksessä N:o 1600/2002/EY (EYVL 2002, L 242, s. 1) määritetty, vuoden 2002 kuudenteen toimintaohjelmaan perustuva ilmansaasteita koskeva vuoden 2005 strategia
–
kyseisen strategian täytäntöönpanevat unionin lainsäädäntötoimet, kuten ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/50/EY (EUVL 2008, L 152, s. 1) ja direktiivi 2001/81, ja
–
unionin kansainvälinen toiminta ja erityisesti unionin 11.6.1981 tehdyllä neuvoston päätöksellä 81/462/ETY (EYVL 1981, L 171, s. 11) hyväksymä kaukokulkeutumissopimus sekä unionin 13.6.2003 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2003/507/EY (EUVL 2003, L 179, s. 1) hyväksymä happamoitumisen, rehevöitymisen ja alailmakehän otsonin vähentämisestä 30.11.1999 tehty kaukokulkeutumissopimuksen pöytäkirja (jäljempänä Göteborgin pöytäkirja).
11
Unioni hyväksyi tarkistetun Göteborgin pöytäkirjan 17.7.2017 annetulla neuvoston päätöksellä (EU) 2017/1757 (EUVL 2017, L 248, s. 3).
12
Komissio julkaisi vuonna 2013 tarkistetun TSAP:n, josta kävi ilmi, että ilman epäpuhtauksista johtuvat kielteiset vaikutukset ja riskit ihmisten terveydelle ja ympäristölle olivat edelleen olemassa. Komissio antoi tässä yhteydessä 18.12.2013 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tiettyjen ilman epäpuhtauksien kansallisten päästöjen vähentämisestä sekä direktiivin 2003/35/EY muuttamisesta (COM(2013) 920 final, jäljempänä direktiiviehdotus).
13
Direktiiviehdotuksessa vahvistettiin kansalliset päästövähennysvelvoitteet vuosille 2020 ja 2030 komission yksikköjen 18.12.2013 julkaisemassa vaikutustenarvioinnissa (SWD(2013) 531 final, jäljempänä vaikutustenarviointi) esitettyjen tietojen pohjalta. Komissio hyödynsi vaikutustenarvioinnin tekemisessä konsulttinaan toimivan International Institute for Applied System Analysis ‑instituutin (jäljempänä IIASA) GAINS-nimisellä mallinnusjärjestelmällä (jäljempänä GAINS-järjestelmä) tuotettuja tietoja.
14
Euroopan parlamentti ja neuvosto käsittelivät direktiiviehdotuksen. Neuvostossa kyseisestä ehdotuksesta ja vaikutustenarvioinnista keskusteltiin 24:ssä työryhmätason kokouksessa, 13:ssa pysyvien edustajien komitean (Coreper) kokouksessa ja neljässä ministeritason kokouksessa vuosina 2014–2016. Lisäksi neuvoston puheenjohtajina toimineet valtiot järjestivät epävirallisia kahdenvälisiä kokouksia kaikkien jäsenvaltioiden kanssa osittain komission tuella eri jäsenvaltioita koskevien yksittäisten kysymysten selvittämiseksi. Tässä yhteydessä vaikutustenarvioinnissa esitetyt tiedot saatettiin ajan tasalle IIASA:n laatimien 17 raportin pohjalta; näitä kutsutaan TSAP-raporteiksi, ja ne on numeroitu (nro 1–16b).
15
Neuvosto hyväksyi direktiiviehdotusta koskevan yleisnäkemyksen 16.12.2015. Vuoden 2016 alussa se aloitti neuvottelut parlamentin kanssa. Coreper hyväksyi näiden kahden toimielimen välisen epävirallisen sovinnon 29.6.2016.
16
Puolan tasavalta, Unkari ja Romania toivat 17.10.2016 pidetyssä neuvoston kokouksessa esille huolensa direktiiviehdotuksessa säädettyjen kansallisten päästövähennysvelvoitteiden talousvaikutuksista ja velvoitteiden määrittämisessä käytetystä menetelmästä.
17
Riidanalaisesta direktiivistä äänestettiin ensin parlamentissa 23.11.2016 ja sitten neuvostossa 8.12.2016. Direktiivi hyväksyttiin Strasbourgissa 14.12.2016.
Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
18
Puolan tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
–
ensisijaisesti kumoaa riidanalaisen direktiivin
–
toissijaisesti kumoaa kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan, 14 artiklan 3 kohdan a alakohdan, liitteen II ja liitteessä III olevan 1 osan 1 kohdan b ja d alakohdan ja
–
velvoittaa parlamentin ja neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19
Parlamentti ja neuvosto vaativat, että unionin tuomioistuin
–
hylkää kanteen kokonaisuudessaan ja
–
velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
20
Unkari ja Romania hyväksyttiin 30.8.2017 tehdyllä päätöksellä väliintulijoiksi tukemaan Puolan tasavallan vaatimuksia. Komissio hyväksyttiin samana päivänä väliintulijaksi tukemaan parlamentin ja neuvoston vaatimuksia.
Kanne
Kolmas kanneperuste
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
21
Kolmannessa kanneperusteessaan, joka on tutkittava ensimmäiseksi, Puolan tasavalta väittää, että parlamentti ja neuvosto ovat laiminlyöneet velvollisuuden tehdä riidanalaisesta direktiivistä asianmukainen vaikutustenarviointi ennen direktiivin hyväksymistä.
22
Paremmasta lainsäädännöstä tehdyn toimielinten sopimuksen 13 kohdan mukaan komissiolla on velvollisuus tehdä vaikutustenarviointi, kun oikeudellisella toimella odotetaan olevan merkittäviä vaikutuksia. Kyseisen sopimuksen 12 kohdan mukaan lainsäädäntömenettelyn yhteydessä tehtävässä vaikutustenarvioinnissa olisi tarkasteltava ongelman olemassaoloa, laajuutta ja seurauksia. Siinä olisi otettava huomioon kustannukset sekä taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristövaikutukset. Vaikutustenarvioinnin pitäisi olla myös laajuudeltaan ja painopisteiltään oikeasuhteinen, ja sen olisi perustuttava objektiivisiin, täydellisiin ja tarkkoihin tietoihin. Paremmasta lainsäädännöstä tehdyn toimielinten sopimuksen soveltamissäännöistä 7.7.2017 annettujen komission suuntaviivojen (SWD(2017) 350 final) mukaisesti komissiolla on velvollisuus tehdä alakohtainen analyysi. Komissiolla ei näin ollen ole harkintavaltaa vaikutustenarvioinnin sisällön suhteen.
23
Tässä tehty vaikutustenarviointi ei täytä näitä vaatimuksia. Kansallisiin päästövähennysvelvoitteisiin liittyviä kustannuksia ja asiaankuuluville aloille aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia ei ole tutkittu asianmukaisesti tai ne on aliarvioitu. Lisäksi riidanalaisen direktiivin myönteisten vaikutusten arvioinnissa käytetyt tiedot eivät ole luotettavia.
24
Nämä puutteet koskevat erityisesti päästövähennyspotentiaalia ja tarvittavien toimenpiteiden kustannuksia maataloustuotannon, henkilöliikenteen ja sähköntuotannon aloilla. Sama pätee kotitalouksien lämmitysjärjestelmien nykyaikaistamiseen.
25
Lisäksi vaikutustenarviointi on liian yleisluonteinen, sillä siinä tarkastellaan yhteisesti vaikutuksia, jotka aiheutuvat kaikista ”puhtaan ilman paketin” yhteydessä hyväksytyistä toimista, joita ovat riidanalainen direktiivi, tiettyjen keskisuurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta 25.11.2015 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/2193 (EUVL 2015, L 313, s. 1) ja päätös 2017/1757. Siinä ei oteta myöskään huomioon kunkin jäsenvaltion erityistilannetta.
26
Edellä esitetyn mukaisesti riidanalaisen direktiivin täytäntöönpanosta Puolassa aiheutuvia kustannuksia on mahdotonta arvioida.
27
Parlamentti ja neuvosto muuttivat vielä merkittäviä osia direktiiviehdotuksesta lainsäädäntömenettelyn aikana erityisesti Puolan pienhiukkaspäästövähennysten osalta. Paremmasta lainsäädännöstä tehdyn toimielinten sopimuksen 15 kohdan mukaisesti vaikutustenarviointi olisi näin ollen pitänyt saattaa ajan tasalle. Vaikutustenarviointi oli laadittu vuonna 2013, joten sen ajan tasalle saattaminen olisi ollut välttämätöntä sen varmistamiseksi, että arviointi olisi edelleen ajan tasalla vuonna 2016.
28
Lisäksi vaikutustenarvioinnista käy ilmi, että kansallisten päästövähennysvelvoitteiden täytäntöönpano saattaa edellyttää jopa jäsenvaltioiden energiahuollon rakenteen muuttamista. Riidanalainen direktiivi olisi pitänyt hyväksyä tässä tapauksessa yksimielisesti SEUT 192 artiklan 2 kohdan perusteella; kyseisessä kohdassa edellytetään yksimielisyyttä, kun toimenpiteet vaikuttavat merkittävästi jäsenvaltion valintaan eri energianlähteiden välillä ja jäsenvaltion energiahuollon yleiseen rakenteeseen.
29
Parlamentti ja neuvosto vaativat, että kolmas kanneperuste on hylättävä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
30
Puolan tasavalta esittää kolmannen kanneperusteensa tueksi lähinnä, että riidanalaisen direktiivin hyväksymismenettely on ollut lainvastainen, sillä vaikutustenarvioinnissa on puutteita, jotka koskevat muun muassa suunniteltujen toimenpiteiden seurauksia jäsenvaltioiden talouksille, erityisesti Puolan tasavallalle.
31
Ensinnäkin on tuotava esille, että kuten parlamentti toteaa aiheellisesti, sillä, missä muodossa unionin lainsäätäjän huomioon ottamat tiedot on rekisteröity, ei ole merkitystä. Unionin lainsäätäjä voi ottaa vaikutustenarvioinnin lisäksi huomioon myös mitä tahansa muita tietolähteitä (ks. analogisesti tuomio 8.7.2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 36, 37 ja 40 kohta ja tuomio 4.5.2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, 64–66 kohta).
32
Riidanalaisen direktiivin antaessaan unionin lainsäätäjä on käyttänyt pohjana vaikutustenarviointia, GAINS-järjestelmään sisältyviä tietoja, TSAP-raportteja sekä herkkyysanalyysiä, jonka tiivistelmä sisältyy 14.7.2016 päivättyyn neuvoston asiakirjaan nro 11265/16.
33
Kuten neuvosto ja komissio tuovat ensinnäkin esille, vaikutustenarvioinnissa esitetään kustannukset, jotka aiheutuvat kunkin jäsenvaltion vastattavina olevista velvoitteista kussakin suunnitellussa vaihtoehdossa, miljoonina euroina sekä prosentuaalisena osuutena bruttokansantuotteesta (BKT). Myös velvoitteiden täyttämisestä kullekin talouden alalle aiheutuvat kustannukset esitetään unionin tasolla.
34
Vaikutustenarvioinnissa tarkastellaan viittä strategista vaihtoehtoa, jotka eroavat toisistaan suunniteltujen päästövähennysten määrän suhteen. Siinä esitetään arvioiden ja ennusteiden pohjalta kunkin vaihtoehdon toteutukseen tarvittavat investoinnit sekä vaihtoehdoista koituvat välittömät hyödyt ja muut hyödyt.
35
Kuten neuvosto huomauttaa, GAINS-järjestelmän avulla voidaan tutkia päästöjen valvontastrategioita, joilla on tyydyttävä kustannustehokkuussuhde, toisintamalla mahdollisuuksien mukaan aiempi päästökehitys ja laatimalla tämän pohjalta ennusteita tiettyjen ilman epäpuhtauksien päästöistä kussakin maassa. Tässä käytetyt tiedot ovat peräisin kansainvälisistä energia- ja teollisuustilastoista sekä päästöinventaarioista ja muista tiedoista, joita kyseiset valtiot ovat itse toimittaneet. GAINS-järjestelmän toimintamalli perustuu siihen, että jäsenvaltioiden käyttöön annetaan kaikki tiedot, joiden avulla ne voivat esittää todisteita tarkasteltaviksi tuotavien vaihtoehtoisten oletusten tueksi. Vaikutustenarvioinnissa on viitattu ajan tasalle saatettuihin tietoihin. Yksityiskohtaiset tiedot eri jäsenvaltioissa kullakin alalla käytetyistä parametreista on julkaistu GAINS-verkkosivuilla, jotta valtiot pystyisivät tunnistamaan niiden tilanteesta esitetyt konkreettiset oletukset.
36
Komissio täsmentää tässä yhteydessä perustellusti, että GAINS-järjestelmä antaa yksityiskohtaista tietoa kunkin jäsenvaltion kullakin talouden alalla syntyvistä päästöistä, näiden päästöjen vähennyspotentiaalista ja tällaisiin vähennyksiin liittyvistä kustannuksista.
37
Kuten parlamentti korostaa, kyseisiä tietoja on tarkasteltu tiiviissä yhteistyössä kansallisten viranomaisten ja asiantuntijoiden kanssa. Sitä paitsi jäsenvaltioilla on kiistatta oikeus päästä GAINS-järjestelmään ja IIASA:n laatimiin TSAP-raportteihin.
38
Parlamentin ja neuvoston, joita komissio tukee, huomautuksista käy lisäksi ilmi, että IIASA on saattanut laskelmansa ajan tasalle vaikutustenarvioinnin julkaisemisen jälkeen ja antanut tältä osin TSAP-raportit nro 11–16b. Jäsenvaltioiden oletusten ja IIASA:n oletusten välillä havaittujen erojen poistamiseksi IIASA julkaisi TSAP-raportit nro 13 ja nro 14 ja laski päästövähennysvelvoitteet uudelleen TSAP-raportissa nro 16. Puolan tasavalta myöntää sitä paitsi kannekirjelmässään, että eri jäsenvaltioiden tekemien arvioiden ja IIASA:n tekemien arvioiden välillä olevien erojen tarkastelu on julkaistu useissa TSAP-raporteissa.
39
Kuten neuvosto, jota komissio tukee, tuo esille, jäsenvaltioilla oli mahdollisuus myös esittää näkemyksensä niiden tekemien kustannusarvioiden ja IIASA:n tekemien kustannusarvioiden välisistä eroista neuvoston puheenjohtajan johtamissa kahdenvälisissä neuvotteluissa. TSAP-raporttiin nro 16 on koottu näiden neuvotteluiden tulokset, mitä Puolan tasavalta ei kiistä.
40
Riidanalaisen direktiivin liitteeseen II koottujen, vuosia 2020–2029 koskevien sekä vuodesta 2030 alkaen sovellettavien kansallisten päästövähennysvelvoitteiden laajuuden määrittämiseksi tehtiin herkkyysanalyysi. Kuten tämän tuomion 32 kohdassa todetaan, 14.7.2016 päivätty neuvoston asiakirja nro 11265/16 sisältää tiivistelmän kyseisestä analyysistä. Analyysi toimitettiin kokonaisuudessaan Puolan viranomaisille 13.5.2016, kuten komissio tuo esille. Herkkyysanalyysissä tarkistettiin, vaikuttaisiko tiettyihin oletuksiin liittyvien, jäsenvaltioiden omien arvioiden käyttäminen TSAP-raportissa nro 16 ehdotettujen päästövähennysvelvoitteiden toteutettavuuteen.
41
Edellä esitetyn perusteella Puolan tasavalta ei voi väittää perustellusti, että tiedot, jotka unionin lainsäätäjä on ottanut huomioon riidanalaisen direktiivin antaessaan, olivat puutteellisia siltä osin, kuin ne koskivat Puolan tasavallan erityistä tilannetta, sillä kyseiset tiedot on laatinut IIASA yhdessä kyseisen jäsenvaltion edustajien kanssa erityisesti niiden toimittamien tietojen pohjalta. Kuten 14.7.2016 päivätystä neuvoston asiakirjasta nro 11265/16 (sivut 66 ja 67) käy lisäksi ilmi, Puolan tasavalta ei ole toimittanut kaikkia vaadittuja tietoja, jotka koskevat tiettyjä riidanalaisessa direktiivissä tarkoitettuja epäpuhtauksia.
42
Samoista syistä ja erityisesti, koska unionin lainsäätäjä on käyttänyt myös muita käytettävissään olleita tietoja, Puolan tasavallan väitteet, joilla se pyrkii osoittamaan vaikutustenarvioinnin olleen epätäsmällinen, riittämätön ja liian yleisluonteinen, eivät voi menestyä.
43
Toiseksi Puolan tasavallan väitteestä, jonka mukaan parlamentti ja neuvosto ovat muuttaneet direktiiviehdotuksen olennaisia osia, minkä vuoksi niiden olisi pitänyt saattaa vaikutustenarviointi ajan tasalle paremmasta lainsäädännöstä tehdyn toimielinten sopimuksen 15 kohdan mukaisesti, on riittävää todeta, ettei kyseiseen kohtaan missään tapauksessa sisälly mitään selkeää velvoitetta asianomaisille toimielimille. Siinä määrätään ainoastaan mahdollisuudesta suorittaa tällainen ajan tasalle saattaminen, jos parlamentti ja neuvosto ”katsovat sen lainsäädäntöprosessin kannalta asianmukaiseksi ja tarpeelliseksi”.
44
Puolan tasavalta ei missään tapauksessa voi moittia parlamenttia ja neuvostoa siitä, että riidanalaisen direktiivin antaminen perustui tietoihin, jotka eivät olleet enää ajan tasalla. Käytettävissä olevia tietoja oli nimittäin saatettu ajan tasalle jatkuvasti päätöksentekomenettelyn aikana, minkä osoittavat etenkin TSAP-raportit ja herkkyysanalyysi, jotka mainitaan edellä tässä tuomiossa.
45
Edellä esitetystä ilmenee, että parlamentti ja neuvosto ovat ottaneet lainsäädäntömenettelyn aikana huomioon tieteelliset tiedot ja käytettävissä olevat tiedot käyttääkseen harkintavaltaansa tehokkaasti.
46
Kolmanneksi Puolan tasavallan väitteet, joiden mukaan riidanalainen direktiivi olisi pitänyt antaa SEUT 192 artiklan 1 kohdan sijaan saman artiklan 2 kohdan perusteella, on hylättävä tämän kanneperusteen yhteydessä tehottomina. Puolan tasavalta pyrkii nimittäin osoittamaan kolmannella kanneperusteellaan ainoastaan vaikutustenarvioinnin puutteellisuuden kyseenalaistamatta riidanalaisen direktiivin oikeudellisen perustan valintaa.
47
Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Ensimmäinen ja toinen kanneperuste
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
48
Puolan tasavalta väittää ensimmäisessä ja toisessa kanneperusteessaan, että parlamentti ja neuvosto ovat loukanneet vilpittömän yhteistyön, avoimuuden ja läpinäkyvyyden periaatteita sekä velvollisuutta perustella oikeudelliset toimet.
49
Yhtäältä kansallisia päästövähennysvelvoitteita koskevat neuvottelut olivat olleet syrjiviä eikä niitä käyty läpinäkyvällä tavalla, ja toisaalta Puolan tasavallan menettelylliset takeet eivät olleet toteutuneet siltä osin, kuin se ei esimerkiksi saanut mahdollisuutta tarkistaa velvoitteiden taustalla olleita oletuksia.
50
Puolan tasavallan mukaan 24.6.1992 annetusta tuomiosta komissio v. Kreikka (C‑137/91, EU:C:1992:272) käy ilmi, että SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettu vilpittömän yhteistyön periaate voi olla unionin tuomioistuimessa nostetun kanteen itsenäinen peruste, ja 14.6.2016 annetusta tuomiosta parlamentti v. neuvosto (C‑263/14, EU:C:2016:435) käy ilmi, että unionin oikeuden toimi voidaan kumota kyseisen periaatteen loukkaamisen perusteella, vaikkei EUT-sopimuksessa määrätyn mukaista lainsäädäntömenettelyä olisi jätetty noudattamatta.
51
Puolan tasavalta, jota Unkari ja Romania tukevat, katsoo, että vilpittömän yhteistyön periaatteen täysimääräinen noudattaminen unionin oikeuden toimen antamiseen johtavassa menettelyssä edellyttää, että neuvosto välittää lainvalmistelun aikana kaikille jäsenvaltioille tiedot, joiden avulla tällaisen toimen vaikutukset tulevat selviksi. Puolan mukaan 5.12.2017 annettu tuomio Saksa v. neuvosto (C‑600/14, EU:C:2017:935, 107 kohta) vahvistaa tällaisen tulkinnan.
52
Lisäksi vilpittömän yhteistyön, avoimuuden ja läpinäkyvyyden periaatteita sekä perusteluvelvollisuutta sovelletaan lainsäädäntömenettelyssä, ja ne takaavat menettelyn sujuvuuden, mikä käy ilmi paremmasta lainsäädännöstä tehdystä toimielinten sopimuksesta.
53
Puolan tasavalta ilmoittaa esittäneensä koko riidanalaisen direktiivin antamiseen johtaneen menettelyn ajan varaumia, jotka koskivat neuvotteluiden kulkua. Se oli myös pyytänyt lisätietoja sen vuoksi, etteivät kansallisia päästövähennysvelvoitteita määritettäessä käytetyt oletukset ja tiedot olleet kokonaan tiedossa.
54
Osa oleellisista tiedoista ei nimittäin sisältynyt GAINS-järjestelmään eikä IIASA:n julkaisuihin. Puolan tasavalta ei ollut etenkään pystynyt tarkistamaan tiettyjä oletuksia, jotka koskivat ilman epäpuhtauksien päästölähteiden jakautumista aloittain, eikä jäsenvaltioiden talouden kehittymistä koskevia oletuksia tai valittuja päästöennusteita vuoteen 2030 asti. Tapa, jolla kansanterveyden alan yleinen tavoite oli muunnettu päästövähennysvelvoitteiksi ja nämä velvoitteet määritetty kullekin jäsenvaltiolle, oli jäänyt hämäräksi. Puolan tasavalta oli myös pyytänyt tuloksetta kuvausta tutkittujen päästölähteiden jokaisesta alaryhmästä.
55
GAINS-järjestelmällä ei pystytty paikkaamaan näitä puutteita, koska kaikkia käytettyjä oletuksia, mallinnusvälineitä, ohjelmanlaadinnan tapaa ja parametreja ei annettu tietoon. Sama koskee niin sanottua Primes-mallia, jonka avulla komissio tuottaa GAINS-järjestelmään syötettävät tiedot. Neuvoston asiakirja nro 11265/16, joka on päivätty 14.7.2016, ei sisältänyt myöskään tarvittavia tietoja vaan ainoastaan lyhyen kuvauksen käytetystä menetelmästä.
56
Romania esittää Puolan tasavallan väitteiden tueksi, että 14.7.2016 päivätty neuvoston asiakirja nro 11265/16 ei sisällä kaikkia teknisiä tietoja, joilla Puolan tasavallalle asetetut päästövähennysvelvoitteet perustellaan. Sitä paitsi kyseinen asiakirja toimitettiin myöhässä eli vasta sen jälkeen, kun direktiiviehdotuksesta oli äänestetty neuvostossa 29.6.2016.
57
Lisäksi muutamat taustaoletukset ovat Puolan tasavallan mukaan virheellisiä; tällaisia ovat erityisesti polttomoottoriajoneuvojen korvaamistahtia koskevat oletukset ja maatalouden ammoniakkipäästöjä koskevat oletukset. Komissio ei korjannut näitä virheitä, vaikka Puolan tasavalta oli niin vaatinut.
58
Puolan tasavalta katsoo, ettei neuvosto ottanut huomioon Puolan tasavallan esille ottamia ongelmia Puolan tasavallan vaatimuksista huolimatta, ja näin neuvosto on loukannut Puolan tasavallan oikeutta osallistua täysimääräisesti lainsäädäntömenettelyyn.
59
Vilpittömän yhteistyön periaate sisältää oikeuden tulla kuulluksi, minkä ansiosta osapuoli, jonka vastainen toimi on, pystyy ilmaisemaan tehokkaasti kantansa. Tämä oikeus ei toteutunut, sillä Puolan tasavalta ei saanut tietoonsa sosioekonomisia vaikutuksia, joita jäsenvaltioille asetetuista päästövähennysvelvoitteista aiheutuu.
60
Vilpittömän yhteistyön periaate edellyttää lisäksi vilpittömin mielin tehtävää yhteistyötä toimielinten ja jäsenvaltioiden välillä; jäsenvaltioiden ja toimielinten olisi päästävä yhteisymmärrykseen suunnitelluista ratkaisuista ja ratkaisussa huomioon otettavista tiedoista. Toimielimillä oli velvollisuus käydä vuoropuhelua Puolan tasavallan kanssa ja perustella Puolan tasavallan esittämien vastaväitteiden hylkääminen. Pelkkä viittaaminen GAINS-järjestelmän analyyttisiin malleihin tai muihin IIASA:n asiakirjoihin, jotka ovat kaikkien jäsenvaltioiden saatavilla, ei ole tätä varten riittävää.
61
Lisäksi Romania väittää, että avoimuuden periaate on vahvistettu neuvoston työjärjestyksen hyväksymisestä 1.12.2009 tehdyn neuvoston päätöksen 2009/937/EU (EUVL 2009, L 325, s. 35; jäljempänä neuvoston työjärjestys) 19 artiklan 1 kohdassa. Kyseisen periaatteen ulottuvuus on täsmennetty neuvoston työjärjestyksen 20 artiklassa, luettuna yhdessä liitteen V kanssa, jossa säädetään, että ”puheenjohtaja toimittaa valtuuskunnille mahdollisimman pian Coreperin työskentelyn valmistelun kuluessa kaikki Coreperin kokouksen perusteelliseen valmisteluun tarvittavat tiedot”.
62
Käsiteltävässä asiassa uusi ehdotus riidanalaisen direktiivin liitteen II sanamuodosta toimitettiin 28.6.2016 ja kyseinen ehdotus hyväksyttiin Coreperissa 29.6.2016 parlamentin kanssa tehtävää sovintoa varten; näin lyhyellä aikavälillä valmistelu ei voinut olla perusteellista. Lisäksi kansallisten velvoitteiden laskentamenetelmät ilmoitettiin jäsenvaltioille vasta 18.7.2016.
63
Tätä toteamusta ei voida kumota sillä seikalla, että riidanalainen direktiivi hyväksyttiin vasta 8.12.2016 pidetyssä neuvoston äänestyksessä, sillä 29.6.2016 pidetyn äänestyksen jälkeen jäsenvaltioille ei annettu tosiasiassa mitään mahdollisuutta ilmaista omia kantojaan.
64
Romania arvioi lisäksi, ettei neuvoston työjärjestyksen liitteessä II olevan 5 artiklan säännöksiä, joissa säädetään Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) soveltamisesta, ole noudatettu Puolan tasavallan esittämien tietopyyntöjen käsittelyssä.
65
Parlamentin ja neuvoston mukaan nämä kanneperusteet on hylättävä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
66
Tämän tuomion 51, 52 ja 58–60 kohdassa olennaisilta osin läpi käydyistä väitteistä käy ilmi muun muassa, että vetoamalla avoimuuden periaatteen ja kuulluksi tulemista koskevan oikeuden loukkaamiseen sekä perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin Puolan tasavalta pyrkii ainoastaan havainnollistamaan velvoitteet, joita unionin toimielinten on noudatettava lainsäädäntömenettelyn aikana vilpittömän yhteistyön periaatteen nojalla. Puolan tasavallan ensimmäisen ja toisen kanneperusteensa tueksi esittämiä väitteitä on siis arvioitava ainoastaan viimeksi mainitun periaatteen kannalta.
67
On muistettava, että SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaan unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään.
68
On siis tutkittava, ovatko parlamentti ja neuvosto laiminlyöneet velvollisuutensa vilpittömään yhteistyöhön, ottaen huomioon riidanalaisen direktiivin antamiseen johtaneen päätöksentekomenettelyn kulku, sellaisena kuin se käy ilmi unionin tuomioistuimelle esitetystä asiakirja-aineistosta.
69
Tässä yhteydessä on todettava, kuten tämän tuomion 14 kohdasta käy ilmi, että neuvostossa direktiiviehdotuksesta ja vaikutustenarvioinnista keskusteltiin 24:ssä työryhmätason kokouksessa, 13:ssa Coreperin kokouksessa ja neljässä ministeritason kokouksessa vuosina 2014–2016. Lisäksi neuvoston puheenjohtajina toimineet valtiot järjestivät epävirallisia kahdenvälisiä kokouksia kaikkien jäsenvaltioiden kanssa osittain komission tuella.
70
Kuten tämän tuomion 32–41 kohdasta käy lisäksi ilmi, Puolan tasavallalla on ollut lainsäädäntömenettelyn aikana mahdollisuus tutustua kaikkiin asiakirjoihin, joita unionin lainsäätäjä on käyttänyt riidanalaisen direktiivin antamisen pohjana, ja se on voinut esittää huomautuksensa kyseisiin asiakirjoihin sisältyvistä tiedoista ja käytetyistä oletuksista.
71
Tätä toteamusta ei kumoa Romanian väite, jonka mukaan 14.7.2016 päivätty neuvoston asiakirja nro 11265/16 oli toimitettu myöhässä Puolan tasavallalle. Kyseinen asiakirja oli nimittäin ollut käytettävissä useita kuukausia, ennen kuin neuvosto hyväksyi riidanalaisen direktiivin 8.12.2016.
72
Puolan tasavalta väittää lisäksi, että unionin lainsäätäjän ja jäsenvaltioiden käytettävissä riidanalaisen direktiivin antamiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn aikana olleet tiedot eivät olleet riittävät, niin että kyseisen direktiivin kaikki vaikutukset olisivat tulleet selviksi, ja että ne olivat osittain jopa virheellisiä.
73
Niillä aloilla, joilla unionin lainsäätäjällä on laaja harkintavalta, unionin tuomioistuin tutkii kuitenkin ainoastaan, kykenevätkö riidanalaisen toimen laatijat osoittamaan, että kyseinen toimi on annettu käyttämällä tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, ja tätä varten esittämään selvällä ja yksiselitteisellä tavalla toimen perustana olevat tiedot, jotka oli otettava huomioon kyseisen toimen riidanalaisten toimenpiteiden perustelemiseksi ja joihin niiden harkintavallan käyttö perustui (ks. vastaavasti tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑5/16, EU:C:2018:483, 151–153 kohta). Tämän tuomion 45 kohdasta käy ilmi, että unionin lainsäätäjä on tosiasiassa täyttänyt tämän velvollisuuden ottamalla huomioon kaikki käytettävissä olleet lukuisat tiedot.
74
Vilpittömän yhteistyön velvollisuus ei voi ulottua tätä laajemmalle niin, että se velvoittaisi unionin lainsäätäjän toimittamaan kaikissa olosuhteissa jäsenvaltion pyynnöstä väitetysti puuttuvat asiakirjat ja tiedot tai korjaamaan lainsäätäjän käytettävissä olevia tietoja, ennen kuin lainsäätäjä voisi antaa toimen. Tällainen tulkinta saattaisi nimittäin estää toimielimiä käyttämästä harkintavaltaansa ja johtaa lainsäädäntömenettelyn kariutumiseen.
75
On tietenkin totta, että vilpittömän yhteistyön velvollisuus käsittää keskinäisen avustamisvelvollisuuden, joka edellyttää muun muassa merkityksellisten tietojen vaihtamista toimielinten ja jäsenvaltioiden välillä lainsäädäntömenettelyn aikana. Tämä velvollisuus ei kuitenkaan voi antaa yhdelle jäsenvaltiolle mahdollisuutta kiistää päätöksentekomenettelyn laillisuutta pelkästään siitä syystä, että jäsenvaltio on eri mieltä käytettävissä olevien tietojen riittävyydestä, merkityksellisyydestä tai paikkansapitävyydestä.
76
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy tältä osin ilmi, että lainsäädäntötoimen antaminen asiaan kuuluvia EUT-sopimuksen määräyksiä noudattaen jäsenvaltioiden vähemmistön vastustuksesta huolimatta ei merkitse parlamenttia ja neuvostoa koskevan vilpittömän yhteistyön velvollisuuden laiminlyöntiä (ks. vastaavasti tuomio 13.10.1992, Portugali ja Espanja v. neuvosto, C‑63/90 ja C‑67/90, EU:C:1992:381, 53 kohta ja tuomio 23.11.1999, Portugali v. neuvosto, C‑149/96, EU:C:1999:574, 66 kohta).
77
Unionin tuomioistuimen 5.12.2017 antama tuomio Saksa v. neuvosto (C‑600/14, EU:C:2017:935) ei voi kumota tätä toteamusta, sillä kyseisen tuomion 107 kohdassa, johon Puolan tasavalta vetoaa, unionin tuomioistuin tarkastelee ainoastaan kysymystä siitä, oliko – kun huomioon otetaan vilpittömän yhteistyön periaate – kyseisen tuomion taustalla olleessa asiassa kyseessä olleen riidanalaisen toimen antamiseen johtanut päätöksentekomenettely viety läpi vaaditulla nopeudella asiassa merkitykselliset olosuhteet huomioon ottaen.
78
Tämän tuomion 61–63 kohdassa olennaisilta osin toistetun Romanian väitteen mukaan lainsäädäntömenettelyä ei käyty neuvoston työjärjestyksen mukaisesti, sillä tietyt tiedot ja asiakirjat toimitettiin myöhässä, mihin on todettava, että Puolan tasavalta väittää ensimmäisessä ja toisessa kanneperusteessaan, ettei sillä ollut tarvittavia tietoja, jotta se olisi voinut osallistua tehokkaasti riidanalaisen direktiivin antamiseen johtaneeseen menettelyyn. Se ei kuitenkaan väitä, että neuvoston työjärjestystä olisi rikottu tai että tietoja tai asiakirjoja olisi toimitettu sille myöhässä.
79
Tässä yhteydessä on muistettava, että osapuoli, joka on Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan nojalla hyväksytty unionin tuomioistuimessa käsiteltävässä oikeusriidassa väliintulijaksi, ei voi muuttaa oikeusriidan kohdetta sellaisena, kuin se on rajattu asianosaisten vaatimuksissa ja perusteissa. Tästä seuraa, että tutkittavaksi voidaan ottaa vain ne väliintulijan argumentit, jotka kuuluvat kyseisissä vaatimuksissa ja perusteissa määriteltyyn yhteyteen (tuomio 7.10.2014, Saksa v. neuvosto, C‑399/12, EU:C:2014:2258, 27 kohta).
80
Kyseinen Romanian väite on siis hylättävä.
81
Niin ikään on hylättävä Romanian väite, joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 rikkomista, sillä Puolan tasavalta ei väitä esittäneensä neuvostolle pyynnön saada tutustua asiakirjoihin asetuksen N:o 1049/2001 mukaisesti eikä parlamentin ja neuvoston rikkoneen kyseistä asetusta.
82
Edellä esitetyn perusteella Puolan tasavallan ensimmäinen ja toinen kanneperuste on hylättävä.
Neljäs kanneperuste
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
83
Puolan tasavalta väittää neljännessä kanneperusteessaan, että riidanalaisessa direktiivissä säädettyjen kansallisten päästövähennysvelvoitteiden täyttämiseksi tarvittavista toimenpiteistä voi aiheutua sille kielteisiä vaikutuksia joillakin aloilla sekä erityisen suuret sosioekonomiset kustannukset. Unionin lainsäätäjä ei ole ottanut tätä huomioon, joten se on tehnyt ilmeisen virheen antaessaan riidanalaisen direktiivin ja näin loukannut SEU 5 artiklan 4 kohdassa vahvistettua suhteellisuusperiaatetta.
84
Puolan tasavalta katsoo, että unionin tuomioistuimen harjoittama toimenpiteen oikeasuhteisuuden valvonta ei rajoitu vain ilmeisiin virheisiin, vaan se pitää sisällään myös asiaan liittyvien intressien tasapainotuksen sekä riidanalaisten toimenpiteiden asianmukaisuuden ja tarpeellisuuden sekä jäsenvaltioiden täytäntöönpanokyvyn arvioinnin. Unionin tuomioistuimen pitäisi tarkastella myös vähemmän rajoittavien ratkaisujen olemassaoloa, kustannusten ja tavoitteen välistä suhdetta sekä vaihtoehtoja, joilla voitaisiin keventää talouden toimijoille aiheutuvaa taakkaa.
85
Tämän tarkastelun viitekehyksenä ei voida käyttää tarkistettua Göteborgin pöytäkirjaa, joka mainitaan riidanalaisen direktiivin johdanto-osan perustelukappaleissa. Kaikki jäsenvaltiot eivät ole ratifioineet sitä, eikä se kuulu unionin oikeusjärjestykseen.
86
Puolan tasavallan mukaan riidanalaisen direktiivin täytäntöönpanokustannukset ovat sen itsensä osalta noin 557 miljoonaa euroa vuodessa direktiivin 2008/50 täytäntöönpanoon liittyvien kustannusten lisäksi. Nämä kustannukset ja kansallisista päästövähennysvelvoitteista teollisuudelle ja muille aloille eli liikenteelle, maataloudelle sekä kaupunkien kotitaloussektorille aiheutuvat kielteiset vaikutukset olisivat selvästi suuremmat kuin niistä saatavat hyödyt.
87
Maatalouden alalla yli kaksi kolmannesta tiloista on pieniä, ja ne voidaan vapauttaa ammoniakkipäästöjen vähentämiseen tähtäävistä toimenpiteistä riidanalaisen direktiivin liitteessä III olevan 2 osan C jakson nojalla. Nämä toimenpiteet jäisivät näin ollen kokonaan Puolan maatiloista kolmanneksen harteille. Liikenteen alalla Puolan autokanta muodostuu suurelta osin yli kymmenen vuotta vanhoista ajoneuvoista. Ajoneuvojen vaihtamisesta aiheutuu arviolta 1,3–3,9 miljardin euron kustannukset, eikä vaadittua päästövähennystasoa pystytä saavuttamaan tällä toimenpiteellä. Kotitalouksien lämmityslaitteiden vaihtamiseen liittyvä kustannus olisi noin 12,7 miljardia euroa koko maan osalta. Lisäksi edullisimmasta energialähteestä, hiilestä, luopuminen nostaisi tuntuvasti sähkön hintaa.
88
Näiden alojen rakenne huomioon ottaen riidanalaisen direktiivin mukaiset päästövähennykset koettelevat eniten pienituloisia henkilöitä. Puolan tasavalta ei pysty vyöryttämään tätä rasitusta muille henkilöille. Etenkin saastuttaja maksaa ‑periaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate estävät siirtämästä vastuuta suurille maatiloille. Näin pienten maatilojen kilpailukyky on vaarassa.
89
Lisäksi Puola katsoo, että kansalliset päästövähennysvelvoitteet ja niiden täytäntöönpanolle asetettu lyhyt määräaika ylittävät sen, mikä on tarpeen unionin lainsäätäjän asettaman tavoitteen saavuttamiseksi. Sama koskee jäsenvaltioiden velvollisuutta määrittää vuodesta 2025 eteenpäin päästöjen suuntaa-antava taso lineaarisen vähennyspolun avulla; suuntaa-antava taso määritellään yhtäältä vuotta 2020 koskevien ja toisaalta vuotta 2030 koskevien päästövähennysvelvoitteiden perusteella. Velvoitteet olisi voitu suunnitella toteutettaviksi asteittain vuosina 2030–2035, minkä ansiosta kustannukset olisi voitu jakaa pidemmälle aikavälille. Nämä kustannukset saattaisivat lisäksi jäädä pienemmiksi, kun teknologian hinta mahdollisesti laskisi ajan kuluessa.
90
Riidanalaisessa direktiivissä säädetyn aikataulun sitovuus on sitä paitsi vastoin SEUT 288 artiklaa, jonka mukaan direktiivin osalta jäsenvaltiot voivat valita täytäntöönpanon muodon ja keinot.
91
Riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 3 kohdassa säädetty joustomekanismi ei pienennä kansallisten päästövähennysvelvoitteiden laajuutta, sillä kyseisen mekanismin soveltamisedellytykset ovat liian rajoittavat.
92
Riidanalaisen direktiivin oikeasuhteisuuden tarkastelusta käy lisäksi ilmi, että Puolan tasavallan kannettavaksi tuleva taakka on suurempi kuin muiden jäsenvaltioiden. Ammoniakkipäästöjen vähentämisen osalta Puolan tasavallalle on asetettu tavoitteeksi vähentää näitä päästöjä aina 17 prosenttiin asti, kun tämä vähennystavoite on unionin tasolla keskimäärin noin 13 prosenttia. Pienhiukkasten (PM2_5) osalta Puolan pitäisi päästä 58 prosentin vähennykseen, kun keskimääräinen vähennystavoite on 27 prosenttia. Päästövähennyspotentiaalia on toki Puolassa paljon. Sillä ei voida kuitenkaan perustella Puolalle aiheutuvia kohtuuttomia velvoitteita.
93
Parlamentin ja neuvoston mukaan tämä kanneperuste on hylättävä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
94
Aluksi on syytä palauttaa mieleen, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate edellyttää, että kyseessä olevan säännöstön legitiimit tavoitteet ovat toteutettavissa unionin toimielinten toimilla ja että toimilla ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista kyseisten tavoitteiden toteuttamiseksi, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. erityisesti tuomio 4.5.2016, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑358/14, EU:C:2016:323, 78 kohta ja tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto, C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, 206 kohta).
95
Kyseisen periaatteen noudattamista koskevasta tuomioistuinvalvonnasta on todettava, että kehittyvän monitahoisen tekniikan yhteydessä unionin lainsäätäjällä on laajaa harkintavaltaa muun muassa arvioitaessa hyvin monitahoisia tieteellisiä ja teknisiä tosiseikkoja niiden toimenpiteiden luonteen ja ulottuvuuden määrittämiseksi, joihin se ryhtyy, kun taas unionin tuomioistuinten tehtävänä on valvoa ainoastaan, ettei kyseistä harkintavaltaa käytettäessä ole tehty ilmeistä virhettä, ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin tai ettei lainsäätäjä ole selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajoja. Tällaisessa asiayhteydessä unionin tuomioistuimet eivät nimittäin voi omalla tieteellisiä ja teknisiä tosiseikkoja koskevalla arvioinnillaan korvata arviointia, jonka tekee lainsäätäjä, jolle kyseinen tehtävä annetaan perussopimuksessa (tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑5/16, EU:C:2018:483, 150 kohta).
96
Edellä esitetyn perusteella on selvitettävä, ettei unionin lainsäätäjä ole tehnyt ilmeistä virhettä hyväksyessään riidanalaisessa direktiivissä tarkoitetut toimenpiteet ja ettei näistä tietyille talouden toimijoille aiheutuva haitta ole täysin kohtuuttomassa suhteessa niillä saavutettuihin etuihin nähden (ks. vastaavasti tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑5/16, EU:C:2018:483, 170 kohta).
97
Kuten riidanalaisen direktiivin johdanto-osan ensimmäisestä perustelukappaleesta käy ilmi, vaikka unionissa on jo edistytty ihmisen toiminnasta aiheutuvien ilmaan johtuvien päästöjen ja ilmanlaadun suhteen, ihmisten terveyteen ja ympäristöön kohdistuu yhä merkittäviä kielteisiä vaikutuksia ja riskejä. Riidanalaisen direktiivin johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan kyseisen direktiivin täytäntöönpanon jäsenvaltioissa odotetaan edistävän osaltaan unionin lainsäädännössä asetettujen ilmanlaatutavoitteiden saavuttamista sekä unionin pitkän aikavälin tavoitetta pyrkiä saavuttamaan ilmanlaadussa Maailman terveysjärjestön (WHO) julkaisemien, ilmanlaatua koskevien suuntaviivojen mukaiset tasot.
98
Riidanalaisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan ja 4 artiklan mukaisesti direktiivissä säädetään useista toimenpiteistä, joiden avulla voidaan edistyä sellaisen ilmanlaadun saavuttamisessa, josta ei aiheudu merkittäviä kielteisiä vaikutuksia eikä riskejä ihmisten terveydelle ja ympäristölle, ja erityisesti vähentää päästöjä kahdessa vaiheessa, vuosina 2020–2029 ja vuodesta 2030 alkaen.
99
Riidanalaisen direktiivin johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen mukaan liitteessä II vahvistettujen, vuosia 2020–2029 koskevien kansallisten päästövähennysvelvoitteiden on oltava sellaisia, että unioni pystyy noudattamaan jäsenvaltioiden ja unionin kansainvälisiä velvoitteita. Nämä velvoitteet ovat nimittäin täsmälleen samat kuin ne, jotka on kirjattu tarkistettuun Göteborgin pöytäkirjaan, joka on hyväksytty unionin puolesta päätöksellä 2017/1757, kuten tämän tuomion 11 kohdassa todetaan.
100
Vaikutustenarvioinnista käy lisäksi ilmi, että kansalliset päästövähennysvelvoitteet vuosiksi 2020–2029 voitaisiin saavuttaa, jos vuonna 2012 voimassa ollut ilmanlaatua koskeva unionin lainsäädäntö pantaisiin täysimääräisesti täytäntöön.
101
Kuten riidanalaisen direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleessa tuodaan esille, direktiivissä vuoden 2030 osalta säädetyt kansalliset päästövähennysvelvoitteet perustuvat muun muassa kunkin jäsenvaltion arvioituun vähennyspotentiaaliin, kansallisten arvioiden ja TSAP 16:ssa esitettyjen arvioiden välisten erojen tekniseen tarkasteluun sekä poliittiseen tavoitteeseen säilyttää terveyshaittojen kokonaisvähennys vuoteen 2030 mennessä vuoteen 2005 verrattuna mahdollisimman lähellä komission direktiiviehdotuksen tasoa.
102
Viimeksi mainitun tavoitteen saavuttamiseksi kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä direktiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleen kanssa, säädetään mekanismista konkreettisen edistymisen takaamiseksi, jotta päästäisiin vuodesta 2030 alkaen sovellettavien päästövähennysten tasolle. Kyseisessä säännöksessä jäsenvaltioilta vaaditaan, että vuonna 2025 syntyvät kansalliset päästöt vastaavat tasoa, joka perustuu vuoden 2020 velvoitteiden ja vuoden 2030 velvoitteiden väliseen lineaariseen vähennyspolkuun. Tällä tavoin riidanalaisella direktiivillä suositaan asteittaista ja jatkuvaa päästöjen vähentämistä.
103
Kaiken edellä esitetyn perusteella unionin lainsäätäjä ei ole tehnyt ilmeistä virhettä säätäessään jäsenvaltioiden velvollisuudesta rajoittaa ainakin ihmisen toiminnasta johtuvia vuotuisia rikkidioksidin, typen oksidien, haihtuvien orgaanisten yhdisteiden pl. metaani, ammoniakin ja pienhiukkasten päästöjään riidanalaisen direktiivin liitteeseen II koottujen, vuosia 2020–2029 koskevien sekä vuodesta 2030 alkaen sovellettavien päästövähennysvelvoitteiden mukaisesti.
104
Tätä toteamusta ei kumoa Puolan tasavallan väite, jonka mukaan kyseisten velvoitteiden täyttämisestä sille aiheutuvat kielteiset seuraukset maatalouden ja liikenteen alalla sekä pienituloisille kotitalouksille aiheutuvat kielteiset seuraukset olisivat kohtuuttomia.
105
On nimittäin todettava parlamentin ja neuvoston tavoin, ettei riidanalaisessa direktiivissä määritetä päästövähennysvelvoitteiden täytäntöönpanoon liittyvien kustannusten jakamista eikä niiden rahoituslähdettä, kuten sen johdanto-osan 19 perustelukappaleesta käy ilmi.
106
Unionin lainsäätäjällä ei ole myöskään velvollisuutta ottaa huomioon jäsenvaltion erityistä tilannetta, kun unionin toimi vaikuttaa kaikissa jäsenvaltioissa ja edellyttää, että varmistetaan tasapaino asiaan liittyvien eri etujen välillä ottamalla huomioon kyseisellä toimella tavoitellut päämäärät. Näin ollen sen, että tällaista tasapainoa ei ole haettu ottamalla huomioon yhden ainoan jäsenvaltion erityinen tilanne vaan kaikkien unionin jäsenvaltioiden tilanne, ei voida katsoa olevan sellaisenaan suhteellisuusperiaatteen vastaista (ks. vastaavasti tuomio 21.6.2018, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑5/16, EU:C:2018:483, 167 kohta).
107
Kuten tämän tuomion 32–40 kohdasta on käynyt jo tältä osin ilmi, parlamentti ja neuvosto eivät ole jättäneet huomioimatta sosioekonomisia kustannuksia, joita riidanalaisen direktiivin täytäntöönpanosta aiheutuu erityisesti Puolan tasavallalle. Parlamentti ja neuvosto katsoivat päinvastoin kaikkien käytettävissään olleiden tietojen perusteella, että kyseisen direktiivin täytäntöönpanoon liittyvät kustannukset olivat selvästi pienemmät kuin siitä koituva sosioekonominen hyöty. Esimerkkeinä tällaisesta hyödystä voidaan mainita terveydenhuollon kustannusten pienentyminen, tuottavuuden parantuminen, rakennusvaurioiden vähentyminen, runsaammat sadot ja terveiden elinvuosien odotteen kasvu.
108
Saman direktiivin johdanto-osan yhdeksännestä ja kymmenennestä perustelukappaleesta käy lisäksi ilmi, että direktiivillä pyritään saavuttamaan unionin lainsäädännössä asetetut ilmanlaatutavoitteet kustannustehokkaasti ja että sillä autetaan vähentämään ilman pilaantumisesta unionissa aiheutuvia terveyteen liittyviä kustannuksia parantamalla unionin kansalaisten hyvinvointia.
109
Kuten tämän tuomion 34 kohdasta käy ilmi, vaikutustenarvioinnissa tarkasteltiin viiden strategisen vaihtoehdon kustannuksia ja hyötyjä. Kuten neuvosto vahvistaa, niin sanottu vaihtoehto ”6C” valittiin. Etenkin vaikutustenarvioinnin liitteestä 7 käy ilmi, että kyseisen vaihtoehdon täytäntöönpanosta saataisiin kustannusten ja hyötyjen puolesta suurin nettohyöty. Kuten komissio tuo esille, vaihtoehdossa 6C asetetaan vuotta 2025 koskeva yleinen päästövähennysvelvoite tasolle, joka vastaa eron umpeen kuromista (gap closure) 75 prosenttia suhteessa WHO:n suuntaviivoihin, jotka koskevat pienhiukkasten (PM2_5) vaikutuksia ihmisten terveyteen.
110
Kuten komissio tuo lisäksi esille, direktiiviehdotukseen sisältyi vaatimattomampi tavoite, eron umpeen kurominen 67 prosenttia pidemmällä aikavälillä eli vuoteen 2030 mennessä, minkä arvioitiin voivan vähentää kustannuksia yhtäältä 40 prosenttia kahdella alalla, joihin direktiiviehdotus vaikuttaisi eniten, eli maatalouden ja jalostuksen alalla, ja toisaalta kaikkia ilman epäpuhtauksien vähentämiseen liittyviä kustannuksia 25 prosenttia vaikutustenarvioinnissa esitettyihin kustannuksiin verrattuna.
111
Neuvostossa käytyjen neuvottelujen aikana päästövähennysvelvoitteiden kokonaistasoa madallettiin edelleen, minkä Puolan tasavaltakin myöntää kannekirjelmässään. Kuten komissio on niin ikään vahvistanut, direktiiviehdotuksessa esitettiin nimittäin vuoteen 2030 ulottuvaksi yleisesti tavoitteeksi vähentää huonosta ilmanlaadusta Euroopassa aiheutuvia ennenaikaisia kuolemia 52 prosenttia vuonna 2005 todettuihin tällaisiin kuolemiin verrattuna. Neuvostossa käytyjen neuvotteluiden aikana tätä tavoitetta laskettiin 49,6 prosenttiin. Tältä pohjalta parlamentti hyväksyi 23.11.2016 kantansa direktiiviehdotukseen, jonka neuvosto hyväksyi 8.12.2016.
112
Lisäksi vaikutustenarvioinnin luvusta 6 ja liitteestä 8 käy ilmi, ettei taakan jakautumisessa jäsenvaltioiden välillä ole selkeää epätasapainoa. Vaihtoehdossa 6C asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien investointien tosin ennakoitiin olevan Ruotsissa 0,003 prosenttia BKT:stä ja Bulgariassa 0,168 prosenttia BKT:stä. Tässä erossa näkyvät kuitenkin sekä BKT:n suuruuksien vaihtelu unionin sisällä että joissakin jäsenvaltioissa jo toteutetut toimet. Neuvosto tuo tässä yhteydessä perustellusti esille, että aikaisemman päästökehityksen ja riidanalaisen direktiivin nojalla vaadittujen ponnistusten välinen yhteys on saastuttaja maksaa ‑periaatteen mukainen.
113
Muilta osin on riittävää todeta, että Puolan tasavalta tyytyy vain arvostelemaan kansallisista päästövähennysvelvoitteista aiheutuvia suuria kustannuksia ottamatta huomioon tämän tuomion 107 kohdassa tarkoitettuja hyötyjä. Puolan tasavalta ei osoita myöskään, että nämä velvoitteet ylittävät sen, mikä on tarpeen riidanalaisen direktiivin tavoitteisiin nähden, eikä se esitä todisteita, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että kyseiset tavoitteet olisi voitu saavuttaa myös vähemmän sitovilla velvoitteilla.
114
Puolan tasavallan esittämä kritiikki, joka koskee vuoden 2030 valitsemista ajankohdaksi, josta päästövähennysten tasoa aletaan nostaa, on hylättävä tämän tuomion 113 kohdassa esitetyin perustein. Etenkään sen seikan perusteella, että kyseisen ajankohdan siirtäminen myöhemmäksi antaisi mahdollisuuden jakaa kustannukset pidemmälle aikavälille, ei voida päätellä, että unionin lainsäätäjän valinnasta aiheutuisi selvästi kohtuuttomia seurauksia kyseiselle jäsenvaltiolle. Sama pätee olettamaan, jonka mukaan riidanalaisessa direktiivissä tarkoitettujen päästöjen vähentämiseen käytettävän teknologian hinta voisi laskea ajan kuluessa.
115
Tämä sama tulkinta pätee soveltuvin osin väitteeseen, jonka mukaan velvollisuus vähentää päästöjä lineaarisen polun mukaan riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti aiheuttaa kohtuutonta lisärasitusta Puolan tasavallalle. Puolan tasavalta ei esitä mitään todistetta, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että unionin lainsäätäjä on tehnyt ilmeisen virheen päättäessään ottaa käyttöön päästöjen asteittaisen vähentämisen mekanismin vuodelle 2020 vahvistetusta tasosta lähtien, jotta taataan konkreettinen edistyminen kohti vuoden 2030 jälkeiselle ajalle vahvistettua tasoa.
116
Sitä paitsi väitteestä, jonka mukaan kyseinen asteittaista vähentämistä koskeva velvoite rajoittaisi liikaa jäsenvaltioiden liikkumavaraa, on riittävää todeta direktiivien oikeudellinen luonne, sellaisena kuin se käy ilmi SEUT 288 artiklasta, huomioon ottaen, että riidanalaisessa direktiivissä säädetään toki sitovista velvoitteista, mutta siinä jätetään jäsenvaltioiden valittaviksi keinot näiden velvoitteiden täyttämiseksi. Joka tapauksessa Puolan tasavallan neljäs kanneperuste koskee riidanalaisen direktiivin oikeasuhteisuutta eikä unionin oikeudellisia toimia koskevan SEUT 296 artiklan ensimmäisen kohdan rikkomista.
117
Kun Puolan tasavalta väittää, että riidanalaisella direktiivillä asetetaan sille suurempi taakka kuin muille jäsenvaltioille, se pyrkii tosiasiassa osoittamaan jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa koskevan periaatteen loukkaamisen, mitä on tutkittava viidennen kanneperusteen yhteydessä.
118
Kaiken edellä esitetyn perusteella neljäs kanneperuste on hylättävä.
Viides kanneperuste
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
119
Viidennessä kanneperusteessaan Puolan tasavalta väittää, että jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa koskevaa periaatetta sekä tasapainoista kehitystä koskevaa periaatetta on loukattu, sillä riidanalaisessa direktiivissä säädetyt kansalliset päästövähennysvelvoitteet on vahvistettu ottamatta huomioon taloudellista ja yhteiskunnallista tilannetta, teknologista edistymistä ja näiden velvoitteiden täytäntöönpanosta eri jäsenvaltioissa ja unionin eri alueilla aiheutuvia kustannuksia.
120
Puolan tasavalta vetoaa kanneperusteensa tueksi SEU 4 artiklan 2 kohdan ja SEUT 191 artiklan määräyksiin, jotka koskevat jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa sekä alueiden tasapainoista kehitystä, ja se viittaa tässä yhteydessä 14.7.1998 annettuun tuomioon Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, 36 ja 37 kohta). Kyseisessä tuomiossa todetaan, että kaikkia SEUT 191 artiklassa määrättyjä tavoitteita, periaatteita ja perusteita on pidettävä samanarvoisina ja ne on otettava mahdollisuuksien mukaan huomioon. Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 37 ja 51 artiklassa edellytetään niin ikään, että unionin ympäristöpolitiikan laadinnassa on noudatettava tasapainoisen kehityksen periaatetta.
121
Näiden velvoitteiden noudattamiseksi ei riitä, että jäsenvaltiota koskevat sosioekonomiset tiedot otetaan huomioon valikoivasti, puutteellisesti ja pelkistäen. Riidanalaisessa direktiivissä ei myöskään tasapainoteta intressejä yhtäältä ympäristönsuojelun ja toisaalta unionin eri alueiden talouskehityksen välillä. Riidanalainen direktiivi uhkaa päinvastoin vähentää kilpailukykyä, madaltaa elintasoa ja lisätä köyhyyttä Puolassa, mikä on vastoin unionin koheesiopolitiikkaa.
122
Lisäksi kansallisten päästövähennysvelvoitteiden täytäntöönpanon kustannukset olisivat Puolassa noin 543 miljoonaa euroa vuodessa. Tämä arvio on lähellä 557:ää miljoonaa euroa vuodessa, mikä on IIASA:n laskelma vuodelta 2015 ja vastaa suurin piirtein neljännestä velvoitteiden täytäntöönpanon kokonaiskustannuksista unionissa. Tähän määrään lisätään direktiivin 2008/50 täytäntöönpanoon liittyvät kustannukset. Vaikka Puolan tasavalta ei kiistä riidanalaisessa direktiivissä tarkoitettujen päästövähennysten tarpeellisuutta, se katsoo, että riidanalaisen direktiivin täytäntöönpanosta aiheutuu sille kohtuuton taakka, sillä siihen liittyvät kustannukset ovat Puolassa lähes 15 euroa kuussa asukasta kohti, kun taas vauraissa jäsenvaltioissa, kuten Espanjassa, Ranskassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa, tämä kustannus on alle 3 euroa.
123
Tämä kohtuuton taakka osoittaa, ettei kansallisten päästövähennysvelvoitteiden määrittämisessä käytetyssä menetelmässä ole otettu huomioon riidanalaisen direktiivin täytäntöönpanoon liittyviä kustannuksia. Kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen päästöjen aikaisempi kehitys Puolassa ei voi perustella kohtuuttomia kustannuksia, jotka ovat joka tapauksessa vastoin kestävän kehityksen periaatetta. Aikaisempaa päästökehitystä koskevassa viittauksessa ei oteta myöskään huomioon ilmanlaadun parantuneen Puolassa huomattavasti useiden vuosien ajan.
124
Sitä paitsi riidanalaisen direktiivin johdanto-osan 9 ja 13 perustelukappale estävät asettamasta velvoitteita, joista aiheutuu kohtuuttomia kustannuksia. Vuoteen 2020 ulottuvasta yleisestä unionin ympäristöalan toimintaohjelmasta ”Hyvä elämä maapallon resurssien rajoissa”20.11.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 1386/2013/EU (EUVL 2013, L 354, s. 171) 84 kohta vahvistaa tämän toteamuksen.
125
Myöskään vaikutustenarvioinnissa ei ole otettu asianmukaisesti huomioon kolmansista maista peräisin olevien, rajojen yli leviävien epäpuhtauksien vaikutuksia etenkään, koska Ukrainan ja Valko-Venäjän tasavallan toimittamat tiedot olivat puutteellisia. Rajojen yli leviävät epäpuhtaudet uhkaavat tehdä tyhjiksi Puolan tasavallan pyrkimykset täyttää riidanalaisen direktiivin mukaiset velvoitteensa, mikä merkitsee niiden jäsenvaltioiden erilaista kohtelua, joilla on yhteistä rajaa kolmansien maiden kanssa, muihin jäsenvaltioihin verrattuna ja olisi vastoin saastuttaja maksaa ‑periaatetta.
126
Parlamentti ja neuvosto vaativat, että viides kanneperuste on hylättävä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
127
Puolan tasavalta väittää viidennessä kanneperusteessaan ensinnäkin olennaisilta osin, että riidanalaisen direktiivin täytäntöönpanon kustannukset ovat selvästi suuremmat Puolassa kuin muissa jäsenvaltioissa. Tämä ero on Puolan tasavallan mukaan suhteeton ja vastoin SEU 4 artiklan 2 kohdassa vahvistettua jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa koskevaa periaatetta, SEUT 191 artiklan 3 kohtaa ja perusoikeuskirjan 37 artiklaa. Kahdessa viimeksi mainitussa määräyksessä edellytetään erityisesti, että huomioon on otettava unionin alueiden tasapainoinen ja kestävä kehitys.
128
Tässä yhteydessä on muistettava, että SEUT 191 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unionin ympäristöpolitiikalla pyritään ”suojelun korkeaan tasoon” unionin eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. SEU 3 artiklan 3 kohdassa määrätään vastaavasti, että unioni pyrkii muun muassa ”korkeatasoiseen ympäristönsuojeluun ja ympäristön laadun parantamiseen” (tuomio 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, 42 kohta).
129
Perusoikeuskirjan 37 artiklassa määrätään puolestaan, että ”ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti”.
130
Perusoikeuskirjan 52 artiklan 2 kohdassa määrätään, että perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia, joista on määräyksiä perussopimuksissa, sovelletaan niissä määriteltyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti. Näin on asia perusoikeuskirjan 37 artiklan osalta, joka perustuu olennaisilta osin SEU 3 artiklan 3 kohtaan sekä SEUT 11 ja SEUT 191 artiklaan (tuomio 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, 62 kohta).
131
Tämän perusteella perusoikeuskirjaa koskevia Puolan tasavallan väitteitä on tarkasteltava SEUT 191 artiklasta johtuvien edellytysten ja rajoitusten valossa.
132
Vaikka on selvää, että SEUT 191 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että unionin ympäristöpolitiikassa pyritään suojelun korkeaan tasoon, tällaisen suojelun tason ei tarvitse välttämättä olla teknisesti korkein mahdollinen ollakseen mainitun määräyksen mukainen (tuomio 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, 44 kohta).
133
SEUT 191 artiklassa määrätään nimittäin useita tavoitteita, periaatteita ja perusteita, joita unionin lainsäätäjän on noudatettava toteuttaessaan ympäristöpolitiikkaa (ks. vastaavasti tuomio 14.7.1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, 36 kohta).
134
SEUT 191 artiklan 3 kohdasta käy erityisesti ilmi, että unioni ottaa ympäristöpolitiikkaansa valmistellessaan huomioon saatavilla olevat tieteelliset ja tekniset tiedot, ympäristöolot unionin eri alueilla, toimien toteuttamisesta tai toteuttamatta jättämisestä mahdollisesti johtuvat edut ja kustannukset sekä unionin taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen kokonaisuutena ja unionin eri alueiden tasapainoisen kehityksen.
135
Koska kuitenkin tiettyjen tavoitteiden ja periaatteiden välillä on löydettävä tasapaino ja koska kyseisten perusteiden soveltaminen on monimutkaista, tuomioistuinvalvonnan on välttämättä rajoituttava sen tutkimiseen, onko unionin lainsäätäjä tehnyt SEUT 191 artiklan soveltamisedellytysten osalta ilmeisen arviointivirheen (tuomio 14.7.1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, 37 kohta ja tuomio 21.12.2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, 46 kohta).
136
Kuten muun muassa tämän tuomion 32–40 kohdasta käy ilmi, unionin lainsäätäjä on ottanut riidanalaisen direktiivin antaessaan huomioon lukuisia tietoja, joiden joukossa oli erityisesti tietoja direktiivin täytäntöönpanon kustannuksista kussakin jäsenvaltiossa sekä direktiivistä koituvista hyödyistä. Unionin lainsäätäjä on myös valinnut useasta vaihtoehdosta sen, jonka odotettiin tuottavan suurimman nettohyödyn.
137
Lisäksi kuten edellä erityisesti tämän tuomion 101 ja 112 kohdassa todetaan, unionin lainsäätäjä on ottanut asianmukaisesti huomioon kunkin jäsenvaltion päästövähennyspotentiaalin ja pyrkinyt jakamaan taakan tasapuolisesti jäsenvaltioiden välillä.
138
Näin tehdessään lainsäätäjä on täyttänyt velvollisuuden, joka sille kuuluu SEUT 191 artiklan 3 kohdan nojalla. Käytettävissä olevien tieteellisten ja teknisten tietojen pohjalta se on nimittäin ottanut tosiasiallisesti huomioon unionin ja sen alueiden tasapainoisen kehityksen muun muassa huomioimalla kustannukset, jotka liittyvät riidanalaisen direktiivin täytäntöönpanoon kussakin jäsenvaltiossa, sekä direktiivin täytäntöönpanosta mahdollisesti koituvat hyödyt.
139
Tämän toteamuksen vahvistaa tämän tuomion 106 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, jonka mukaan sen, että unionin lainsäätäjä on hakenut tällaista tasapainoa yhden ainoan jäsenvaltion erityisen tilanteen sijaan kaikkien unionin jäsenvaltioiden tilannetta tarkastelemalla, ei voida katsoa olevan suhteellisuusperiaatteen vastaista.
140
Puolan tasavalta väittää toiseksi, että kansallisista päästövähennysvelvoitteista johtuvat taloudelliset velvoitteet kohdistuvat erityisesti tietyille sosioekonomisille aloille ja tietyille Puolan alueille, kuten maatalousalalle ja maaseudulle. Tässä yhteydessä on riittävää muistuttaa, kuten tämän tuomion 105 kohdasta käy ilmi, ettei riidanalaisessa direktiivissä, jonka täytäntöönpano on jäsenvaltioiden tehtävä, määritetä näiden velvoitteiden täytäntöönpanoon liittyvien kustannusten jakautumista eikä rahoituslähdettä.
141
Lisäksi se seikka, että Puolan tasavalta kuuluu niihin jäsenvaltioihin, joiden on investoitava suurempia määriä riidanalaisesta direktiivistä johtuvien velvoitteidensa täyttämiseksi, ei merkitse itsessään, että kyseisellä direktiivillä asetetaan kyseiselle jäsenvaltiolle tai sen alueille kohtuuton taakka.
142
Väitteestä, joka koskee rajojen yli leviävien epäpuhtauksien väitettyä huomioimatta jättämistä, on riittävää todeta kolmanneksi, ettei Puolan tasavalta esitä tietoja kritiikkinsä tueksi. Se ei etenkään selitä syitä, joiden vuoksi rajojen yli leviävillä epäpuhtauksilla olisi ratkaisevia seurauksia riidanalaisessa direktiivissä tarkoitetuille, Puolan alueella syntyville päästöille ja sitä kautta näiden päästöjen vähentämistä koskevien velvoitteiden asettamiselle.
143
Riidanalaisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdasta ja 2 artiklan 1 kohdasta käy nimittäin ilmi, että riidanalaista direktiiviä sovelletaan kaikista jäsenvaltioiden alueella olevista lähteistä peräisin oleviin direktiivin liitteessä I tarkoitettujen epäpuhtauksien päästöihin ja että siinä määritetään näiden päästöjen vähentämistä koskevat jäsenvaltioiden velvoitteet. Kuten direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan, vuoden 2030 osalta velvoitteet perustuvat kunkin jäsenvaltion arvioituun vähennyspotentiaaliin sekä poliittiseen tavoitteeseen vähentää epäpuhtauksien terveyshaittoja.
144
Väitteellään, jonka mukaan rajojen yli leviävät epäpuhtaudet tekevät tyhjiksi riidanalaiseen direktiiviin perustuvat Puolan tasavallan pyrkimykset, Puolan tasavalta ei pysty osoittamaan myöskään yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista, sillä se ei täsmennä mitenkään tätä väitettään, jotta olisi joka tapauksessa mahdollista arvioida, onko se perusteltu.
145
Edellä esitetystä seuraa, ettei unionin lainsäätäjä ole tehnyt ilmeistä arviointivirhettä SEUT 191 artiklan soveltamisedellytysten osalta.
146
Samoin perustein on hylättävä Puolan tasavallan väite, jonka mukaan riidanalainen direktiivi loukkaa jäsenvaltioiden tasa-arvoa perussopimuksia sovellettaessa koskevaa periaatetta.
147
Viides kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
148
Yksikään Puolan tasavallan kanteensa tueksi esittämistä kanneperusteista ei ole perusteltu, joten koko kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
149
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska parlamentti ja neuvosto ovat vaatineet Puolan tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska viimeksi mainittu on hävinnyt asian, on Puolan tasavalta velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja lisäksi korvaamaan näiden kahden toimielimen oikeudenkäyntikulut.
150
Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti Unkari, Romania ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Puolan tasavalta velvoitetaan korvaamaan Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston oikeudenkäyntikulut.
3)
Unkari, Romania ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: puola