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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Il Finanzgericht di Amburgo ha invitato la Corte a pronunciarsi in via pregiudiziale sulla validità del regolamento (CEE) del Consiglio 31 maggio 1988, n. 1531, che istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Repubblica popolare cinese e stabilisce la riscossione definitiva del dazio antidumping provvisorio istituito su dette importazioni (1).
2 Tale questione pregiudiziale è stata sollevata nell'ambito di una controversia tra l'impresa Rotexchemie International Handels GmbH & Co. (in prosieguo: la «Rotexchemie») e il Servizio ispettivo doganale di Amburgo a proposito della riscossione a posteriori di dazi antidumping applicabili alle importazioni di permanganato di potassio originario della Cina.
3 Nel corso del periodo 21 luglio 1988 - 31 ottobre 1989 la Rotexchemie importava, per farli mettere in libera pratica, 667 000 kg di permanganato di potassio compreso nella voce doganale NC 2841 6000 0100. Nelle trenta dichiarazioni da essa presentate ai vari uffici doganali del Land Amburgo la Rotexchemie dichiarava che il paese di origine del permanganato di potassio era Taiwan, di modo che a tali importazioni veniva applicata l'aliquota di dazio doganale riguardante le merci originarie di paesi terzi, ossia il 6,9%.
4 A seguito di un'indagine, il Servizio ispettivo doganale di Amburgo accertava che il permanganato di potassio importato non proveniva da Taiwan, ma dalla Repubblica popolare cinese. Pertanto, con avviso di accertamento rettificativo 26 marzo 1991, esso chiedeva alla Rotexchemie il pagamento di dazi antidumping per un importo totale di 1 495 170 DM sulle trenta partite di permanganato di potassio. Il 6 aprile 1991 la Rotexchemie proponeva contro il detto avviso un'opposizione che veniva respinta dalle autorità doganali tedesche con decisione 7 febbraio 1994, ad essa notificata l'11 febbraio 1994.
5 La Rotexchemie ha impugnato la detta decisione dinanzi al Finanzgericht di Amburgo deducendo la nullità del regolamento n. 1531/88, in base al quale erano stati riscossi a posteriori i dazi antidumping. Pur ammettendo che il permanganato di potassio importato proveniva dalla Cina, essa sosteneva che il regolamento n. 1531/88 non era valido, segnatamente perché, per calcolare il valore normale del permanganato di potassio e determinare così l'ammontare del dazio antidumping comunitario da applicare alle importazioni di detto prodotto dalla Cina, il Consiglio aveva scelto indebitamente gli Stati Uniti come paese di riferimento a economia di mercato.
6 Il giudice tedesco ha ritenuto che, per pronunciarsi sui motivi dedotti dalla Rotexchemie e decidere la causa dinanzi ad esso promossa, fosse necessario sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se sia valido il regolamento (CEE) del Consiglio 31 maggio 1988, n. 1531».
7 Prima di esaminare gli eventuali motivi di nullità del regolamento n. 1531/88, ricorderò anzitutto gli atti che la Comunità ha adottato per rimediare alle pratiche di dumping scoperte nell'ambito delle importazioni di permanganato di potassio.
Procedimenti antidumping relativi ad importazioni di permanganato di potassio
8 Il permanganato di potassio è un potente ossidante impiegato, in particolare, per il trattamento dell'acqua potabile e delle acque reflue, l'affinaggio e la pulitura delle superfici metalliche, la fabbricazione e il trattamento di sostanze chimiche, la decontaminazione radioattiva, la deodorazione, la sbiancatura e i trattamenti speciali nell'industria tessile. Esso viene anche usato nell'acquicoltura e, come disinfettante, in agricoltura e in medicina veterinaria.
9 La maggior parte della produzione mondiale di questo ossidante si concentrava in paesi ad economia pianificata. Le esportazioni di permanganato di potassio da tali paesi verso la Comunità hanno costituito oggetto di numerose misure comunitarie di difesa commerciale.
Le prime misure sono state adottate a seguito di una denuncia dell'industria comunitaria, in base alla quale la Commissione ha promosso, nel gennaio 1986, un procedimento antidumping relativo alle importazioni di permanganato di potassio originario della Cecoslovacchia, della Repubblica democratica tedesca e della Repubblica popolare cinese. Tale procedimento è sfociato nell'emanazione del regolamento (CEE) n. 2495/86 (2), con il quale è stato istituito un dazio antidumping provvisorio sulle dette importazioni di permanganato di potassio. Con la decisione 86/589/CEE (3) la Commissione ha accettato gli impegni assunti in materia di prezzi dall'impresa cinese Sinochem e dai produttori cecoslovacchi e tedeschi. Per questo motivo, nel regolamento (CEE) n. 3661/86 (4) il Consiglio si è limitato ad imporre un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Cina, ad eccezione delle importazioni effettuate dall'impresa Sinochem.
10 Nel 1987 l'industria comunitaria forniva alla Commissione prove attestanti che l'impresa cinese Sinochem non aveva rispettato gli impegni sottoscritti poiché aveva esportato permanganato di potassio in Francia e in Spagna a prezzi di rinvilio. Dopo aver accertato la fondatezza di questa informazione, la Commissione, con il regolamento (CEE) n. 360/88 (5), imponeva un dazio antidumping provvisorio sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Cina, compreso quello prodotto o esportato dalla Sinochem. Nel contempo la Commissione apriva un nuovo procedimento antidumping culminato nell'adozione del regolamento n. 1531/88, la cui validità è messa in discussione in questo procedimento. Con il detto regolamento essa ha reso definitivo il dazio antidumping provvisorio che aveva imposto sulle importazioni provenienti dalla Repubblica popolare cinese.
11 Nel dicembre 1992 la Commissione pubblicava un avviso (6) in cui annunciava la prossima scadenza del dazio antidumping gravante sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Cina. Adita dai produttori comunitari con una domanda di riesame, la Commissione apriva un nuovo procedimento, che portava all'emanazione del regolamento (CE) n. 2819/94 (7), con il quale imponeva un nuovo dazio antidumping definitivo sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Repubblica popolare cinese.
12 Nel 1989 l'industria comunitaria forniva alla Commissione prove attestanti che il produttore cecoslovacco non aveva rispettato l'impegno da esso assunto in materia di prezzi. La Commissione promuoveva quindi un nuovo procedimento, a conclusione del quale veniva istituito un dazio antidumping provvisorio con regolamento (CEE) n. 2535/89 (8). Tale dazio antidumping provvisorio veniva convertito in dazio definitivo con il regolamento (CEE) n. 385/90 (9); questo nuovo provvedimento antidumping scadeva nel 1995. Nel 1990 la Commissione aveva aperto anche un'indagine sulle importazioni di permanganato di potassio originario dell'Unione Sovietica, nel corso della quale veniva imposto un dazio antidumping provvisorio con il regolamento (CEE) n. 1537/90 (10). Tale indagine veniva chiusa con la decisione 91/24/CEE (11).
La questione pregiudiziale
13 Il Finanzgericht di Amburgo chiede alla Corte di pronunciarsi sulla validità del regolamento n. 1531/88. A corredo di questa questione, redatta in termini molto generali, circa la validità del regolamento suddetto, il giudice nazionale espone copiose considerazioni sui quattro motivi che possono inficiare detta validità. Esso dichiara di nutrire gravi dubbi sulla validità della scelta degli Stati Uniti come paese di riferimento ai fini della determinazione del valore normale del permanganato di potassio importato dalla Cina. Per quanto riguarda gli altri tre motivi dedotti dalla Rotexchemie, ossia la determinazione del pregiudizio subito dall'industria comunitaria, la mancanza di interesse in capo alla Comunità e l'ammontare del dazio antidumping, il Finanzgericht di Amburgo ritiene che essi non inficino la validità del regolamento.
14 Considerato che la questione formulata dal giudice nazionale riguarda la validità del regolamento n. 1531/88 in modo generale e che le parti che hanno presentato osservazioni in questo procedimento hanno esaminato l'incidenza che i quattro motivi di invalidità discussi nel corso della causa principale possono avere sulla validità del detto regolamento, ritengo necessario che la Corte si pronunci su tutti i motivi suddetti e non soltanto su quello a proposito del quale il Finanzgericht di Amburgo nutre gravi dubbi. In altre occasioni la Corte ha già ritenuto opportuno analizzare gli eventuali motivi di nullità che le parti nella causa principale avevano dedotto, allorché il giudice nazionale aveva messo in discussione la validità di un regolamento in modo generale, senza riferirsi ai motivi dedotti dalle parti (12). La stessa soluzione dovrebbe applicarsi qualora il giudice nazionale respinga più o meno recisamente taluni motivi di nullità dedotti dalle parti.
Pertanto esaminerò ora singolarmente ciascuno dei motivi di cui trattasi, che sono idonei ad inficiare la validità del regolamento n. 1531/88, e mi soffermerò più dettagliatamente su quello che suscita maggiori dubbi nel giudice nazionale.
La determinazione del valore normale
15 Il regolamento n. 1531/88 è un regolamento di attuazione, emanato ai sensi del regolamento (CEE) n. 2176/84 (13) (in prosieguo: il «regolamento di base»).
16 A tenore dell'art. 2, n. 2, del regolamento di base, «un prodotto è considerato oggetto di dumping quando il suo prezzo all'esportazione verso la Comunità è inferiore al valore normale di un prodotto simile». Quando il prodotto è importato da paesi non retti da un'economia di mercato, il valore normale è determinato secondo i criteri enunciati nell'art. 2, n. 5, del regolamento di base. Il testo di questa disposizione è il seguente:
«Nel caso di importazioni in provenienza da paesi non retti da un'economia di mercato (...) il valore normale è determinato in maniera appropriata ed equa, in base ad uno dei seguenti criteri:
a) al prezzo al quale un prodotto simile di un paese terzo a economia di mercato è realmente venduto:
i) per il consumo, sul mercato interno di tale paese, o
ii) ad altri paesi, compresa la Comunità,
oppure
b) al valore costruito di un prodotto simile in un paese terzo ad economia di mercato,
oppure
c) qualora né i prezzi né il valore costruito, stabiliti conformemente ai punti a) e b), forniscano una base adeguata, al prezzo realmente pagato o pagabile nella Comunità per un prodotto simile, se è necessario debitamente adeguato per includere un equo margine di profitto».
17 Dopo aver determinato il valore normale, si calcola il prezzo all'esportazione e quindi si confrontano fra loro entrambi i prezzi effettuando gli adeguamenti necessari perché l'operazione sia esatta. Tale confronto fa emergere l'eventuale margine di dumping, nozione definita nell'art. 2, n. 13, lett. a), del regolamento di base come «(...) l'importo di cui il valore normale supera il prezzo all'esportazione».
18 Secondo la giurisprudenza della Corte, lo scopo dell'art. 2, n. 5, del regolamento di base è quello di evitare che vengano presi in considerazione prezzi e costi di paesi non aventi un'economia di mercato, vale a dire prezzi e costi che non sono il risultato normale delle forze che si esercitano sul mercato (14). Rifarsi ad un paese ad economia di mercato come paese di riferimento è un metodo di calcolo del valore normale delle esportazioni da paesi ad economia pianificata al quale si fa ricorso per necessità, ma che presenta incontestabili difficoltà di applicazione (15). Per questo motivo l'art. 2, n. 5, dispone che in casi del genere il valore normale va determinato «in maniera appropriata ed equa». E' quindi logico che la Corte abbia dichiarato che «(...) la scelta del paese di riferimento rientra nell'ambito del potere discrezionale di cui le istituzioni dispongono ai fini dell'analisi di situazioni economiche complesse» (16).
La Corte ha tuttavia aggiunto che l'esercizio di tale potere non esula dal sindacato giurisdizionale, anche se questo deve limitarsi all'accertamento dell'osservanza delle norme di procedura, dell'esattezza materiale dei fatti considerati nell'operare la scelta contestata, dell'insussistenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti o dell'insussistenza dello sviamento di potere. Ciò significa che, per quanto attiene alla scelta del paese di riferimento, occorre verificare se le istituzioni abbiano omesso di prendere in considerazione elementi essenziali al fine di accertare l'adeguatezza del paese prescelto e se gli elementi del fascicolo siano stati esaminati con tutta la diligenza necessaria perché possa ritenersi che il valore normale sia stato determinato in maniera appropriata ed equa (17).
19 La giurisprudenza comunitaria (18) sembra confermare anche i criteri sviluppati dalla prassi seguita dalle istituzioni nella scelta di un paese ad economia di mercato come paese di riferimento. Secondo tale prassi, la Commissione esige che nel paese di riferimento esista un prodotto simile, il volume e i metodi di produzione siano analoghi, le condizioni di accesso alle materie prime siano paragonabili a quelle che sussistono nel paese esportatore interessato e le condizioni di formazione dei prezzi siano soggette al gioco delle regole dell'economia di mercato (19).
20 Nel caso in esame il permanganato di potassio esportato nella Comunità proveniva dalla Repubblica popolare cinese, che è un paese in cui non viene praticata l'economia di mercato. Per questo motivo, nel regolamento n. 1531/88 il valore normale del permanganato di potassio è stato determinato ai sensi dell'art. 2, n. 5, lett. a), i), del regolamento di base. Come era accaduto nel caso degli altri regolamenti antidumping che riguardavano importazioni di permanganato di potassio provenienti da paesi ad economia pianificata, sono stati scelti come paese di riferimento, ai fini della fissazione del valore normale di detto prodotto, gli Stati Uniti.
21 Per giustificare il fatto di aver calcolato il valore normale sulla base dei prezzi praticati sul mercato interno degli Stati Uniti, la Commissione ha fatto leva su vari argomenti, che sono enunciati nei `considerando' settimo, ottavo e nono del regolamento n. 2495/86 e nei `considerando' decimo ed undicesimo del regolamento n. 1531/88. Fra i motivi da essa esposti, i più importanti sono:
- La scelta degli Stati Uniti come paese di riferimento è stata proposta dai produttori comunitari che avevano presentato la denuncia. E' vero che taluni esportatori avevano obiettato che il mercato americano era detenuto da un solo produttore, la Carus Chemical Company, ma essi non hanno proposto altri paesi di riferimento.
- L'esportatore cinese aveva chiesto che il calcolo del valore normale fosse effettuato in base ai costi di produzione in Thailandia. La Commissione ha respinto questa domanda perché la Thailandia non produceva permanganato di potassio e perché tale metodo di calcolo non era previsto dal regolamento di base.
- I prezzi di vendita del permanganato di potassio sul mercato degli Stati Uniti erano inferiori a quelli praticati in India, ossia l'altro paese ad economia di mercato produttore di detta sostanza.
- Negli Stati Uniti non vigeva un sistema di controllo dei prezzi e sussisteva una concorrenza sufficiente, dato il volume delle importazioni di permanganato di potassio da paesi terzi.
- La Commissione ha accertato che il livello dei prezzi praticati dall'unico produttore americano garantiva a quest'ultimo un profitto equo e non eccessivo.
22 La Rotexchemie e il giudice nazionale dubitano che la scelta degli Stati Uniti come paese di riferimento soddisfi le condizioni stabilite dall'art. 2, n. 5, lett. a), i), del regolamento di base, a norma del quale il valore normale dev'essere determinato in maniera appropriata ed equa, in base al prezzo al quale un prodotto simile di un paese terzo ad economia di mercato è realmente venduto per il consumo sul mercato interno di tale paese.
23 I dubbi che essi nutrono circa la validità della scelta degli Stati Uniti come paese di riferimento sono basati, in primo luogo, sulle caratteristiche del mercato interno del permanganato di potassio negli Stati Uniti. A loro avviso, il mercato degli Stati Uniti è dominato da un unico produttore, il quale non è assoggettato ad alcuna concorrenza e fruisce, inoltre, di misure di protezione commerciale adottate dalle autorità nazionali, vale a dire di dazi antidumping che colpiscono le importazioni dalla Cina e dalla Spagna. L'elevato importo dei dazi antidumping applicati alle importazioni cinesi e la riscossione, se dovesse essere confermata, di un dazio antidumping sulle importazioni spagnole consentono al produttore statunitense di mantenere sul suo mercato interno prezzi di vendita del permanganato di potassio superiori a quelli stabiliti dal produttore comunitario. Di conseguenza, l'insussistenza di effettive condizioni di concorrenza sul mercato degli Stati Uniti osterebbe alla scelta di questo paese come paese di riferimento per determinare il valore normale del permanganato cinese importato nella Comunità.
24 Inoltre il giudice nazionale critica i motivi che la Commissione ha esposto a giustificazione del fatto di aver scelto gli Stati Uniti come paese di riferimento per calcolare il valore normale del permanganato di potassio esportato dalla Cina nella Comunità e di avere escluso l'India e il Brasile, anch'essi paesi ad economia di mercato.
25 Alla luce della giurisprudenza della Corte relativa al calcolo del valore normale delle importazioni da paesi non retti da economia di mercato, siffatti argomenti non mi sembrano idonei ad inficiare la validità del regolamento n. 1531/88.
26 In primo luogo, la scelta degli Stati Uniti come paese di riferimento era dettata da un elemento di fatto essenziale, ossia che si trattava praticamente del solo paese ad economia di mercato nel quale esisteva una notevole produzione di permanganato di potassio nel 1987, anno preso in considerazione dalla Commissione per emanare il regolamento n. 1531/88.
27 Nel regolamento n. 2495/86 l'India era menzionata come altro paese ad economia di mercato produttore di permanganato di potassio. Le istituzioni comunitarie hanno scelto gli Stati Uniti e non l'India come paese di riferimento anzitutto perché i prezzi di vendita del permanganato di potassio in India erano superiori a quelli praticati nel mercato interno degli Stati Uniti, inoltre perché nessun importatore comunitario e nessuna impresa esportatrice di permanganato di potassio cinese avevano proposto l'India come paese di riferimento e, infine, perché i metodi di produzione indiani erano artigianali e la produzione raggiungeva appena 36 tonnellate nel 1985, periodo al quale si riferiva l'indagine che ha preceduto l'emanazione del regolamento n. 2495/86.
28 I dati relativi alle caratteristiche della produzione di permanganato di potassio in India erano stati forniti alla Commissione dal produttore comunitario che aveva presentato la denuncia. Le istituzioni comunitarie hanno giustamente ritenuto che, se si fossero verificati cambiamenti in questi dati fattuali tra il 1985 e il 1987, gli importatori comunitari di permanganato di potassio cinese li avrebbero senz'altro comunicati loro. Non avendo ricevuto notizia di modifiche, le istituzioni europee non disponevano di alcun elemento che giustificasse un esame particolareggiato della produzione di permanganato di potassio in India ai fini dell'adozione del regolamento n. 1531/88.
In ogni caso, i metodi artigianali di produzione praticati in India, l'alto prezzo di vendita praticato sul mercato interno indiano e il volume di produzione (36 tonnellate nel 1985), molto esiguo rispetto alle esportazioni cinesi nella Comunità (1 850 tonnellate nel 1987), rendevano l'India manifestamente non idonea ad essere scelta come paese di riferimento per la determinazione del valore normale del permanganato di potassio cinese importato dalla Comunità.
29 Durante il procedimento seguito per l'adozione del regolamento n. 2819/94, che ha imposto un nuovo dazio antidumping sulle importazioni di permanganato di potassio cinese, la Commissione ha appreso che esisteva un centro di produzione di tale merce in Brasile. Il ventinovesimo `considerando' di questo regolamento, nelle versioni tedesca [«In anderen Ländern wurde die Produktion eingestellt (Bresilien) oder noch nicht aufgenommen (...)»] e francese [«dans d'autres pays, la production a été interrompue (Brésil) ou n'a pas encore commencé (...)»], fa pensare che prima del 1994 in Brasile si producesse permanganato di potassio. Orbene, ciò non risponde a verità. Infatti, il centro di produzione brasiliano non era operativo nel 1994 né lo era stato prima, come attestano la versione inglese, che è quella originale [«Finally, production in other countries is not operational (Brazil) or has not yet started (...)»], e la versione spagnola [«Finalmente, la producción en otros países no es operativa (Brasil), todavía no ha empezado (...)»].
30 Le considerazioni che precedono mostrano chiaramente come gli Stati Uniti fossero davvero l'unico paese ad economia di mercato che le istituzioni comunitarie potevano assumere come paese di riferimento per la determinazione del valore normale del permanganato di potassio cinese ai sensi dell'art. 2, n. 5, del regolamento di base.
31 In secondo luogo, sul mercato interno degli Stati Uniti sussisteva un minimo di concorrenza che garantiva la formazione del prezzo del permanganato di potassio secondo le regole dell'economia di mercato.
32 La Rotexchemie e il Finanzgericht di Amburgo considerano tuttavia che i prezzi del permanganato di potassio praticati negli Stati Uniti non sono il risultato delle forze che agiscono sul mercato giacché il mercato di tale paese si trova nelle mani di un unico produttore, la Carus Chemical Company, che può praticare prezzi altissimi, non essendo esposto ad alcuna concorrenza. A loro avviso, i dazi antidumping imposti dalle autorità statunitensi sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Cina ammontano al 39,5%, aliquota elevata che induce a ritenere che l'obiettivo perseguito non sia solo la neutralizzazione del dumping praticato dai produttori cinesi, ma anche la protezione della produzione nazionale. Tale scopo di protezione sarebbe confermato anche dall'imposizione, dal 1984, di un dazio antidumping sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Spagna, la cui aliquota era di 16,16% nel 1986.
33 Questi argomenti della Rotexchemie e del Finanzgericht di Amburgo non possono essere accolti.
34 Il fatto che negli Stati Uniti esista un solo produttore di permanganato di potassio non significa che sul mercato statunitense non sussista concorrenza, date le importazioni da paesi terzi di permanganato, prodotto chimico di base, di qualità identica a quello di produzione nazionale. Anche se non hanno precisato il volume esatto di tali importazioni, trattandosi di informazioni riservate fornite dal produttore statunitense, la Commissione e il Consiglio hanno fatto notare che si trattava di importazioni di notevole volume. Questa circostanza sembra confermata dal dato contenuto nel ventinovesimo `considerando' del regolamento n. 2819/94 secondo il quale dal 1, luglio 1992 al 30 giugno 1993 le importazioni rappresentavano una parte del mercato statunitense compresa tra il 25 e il 30%.
35 L'unico produttore statunitense doveva inoltre far fronte alla concorrenza di altri ossidanti, come l'ozono e l'ossigeno, che possono essere usati al posto del permanganato di potassio in numerose applicazioni. Questa circostanza incide sui prezzi del permanganato di potassio, che il produttore americano era obbligato a mantenere i prezzi ad un livello ragionevole in relazione ai costi di produzione.
Inoltre la Commissione e il Consiglio hanno dichiarato, in risposta al quesito scritto formulato dalla Corte di giustizia, ed hanno ribadito all'udienza, che i prezzi del permanganato di potassio praticati sul mercato degli Stati Uniti erano inferiori a quelli che il produttore comunitario praticava sul mercato comunitario, contrariamente a quanto affermato dal Finanzgericht di Amburgo nell'ordinanza di rinvio.
36 D'altro canto, i dazi antidumping riscossi da uno Stato non ostano a che questo sia scelto come paese di riferimento se hanno il solo scopo di garantire la sussistenza di eque condizioni di concorrenza. Questo risulta essere il caso dei dazi antidumping imposti dagli Stati Uniti sulle importazioni di permanganato di potassio cinese. Nel 1987 tali dazi ammontavano al 39,8%. Nulla prova che essi siano stati istituiti per uno scopo protezionista e non soltanto per neutralizzare il pregiudizio che le pratiche di dumping del produttore cinese di permanganato di potassio facevano subire alla produzione nazionale.
37 Per quanto riguarda i dazi antidumping del 16,6% imposti sulle importazioni dalla Spagna, risulta dalle informazioni fornite dal governo spagnolo che essi non sono mai stati riscossi dalle autorità statunitensi nel 1987 e che il loro importo è stato notevolmente ridotto negli anni successivi. Per di più, gli Stati Uniti importavano permanganato di potassio da altri paesi, come l'ex Repubblica democratica tedesca, senza applicare nei loro confronti dazi antidumping.
38 In base a questi dati la Commissione è giunta, a ragion veduta, alla conclusione che i prezzi di vendita del permanganato di potassio praticati sul mercato statunitense erano soggetti alle regole della libera concorrenza e consentivano all'unico produttore nazionale di ottenere un margine di utile equo, ma non eccessivo. Nessun elemento consente di ritenere che la Commissione abbia trascurato elementi essenziali per la scelta del paese di riferimento ad economia di mercato né che essa abbia omesso di analizzare con la necessaria diligenza le informazioni contenute nel fascicolo.
39 Dalle considerazioni che precedono risulta che il fatto di aver determinato il valore normale del permanganato di potassio in base al prezzo di vendita di questo prodotto sul mercato degli Stati Uniti non è un elemento idoneo ad inficiare la validità del regolamento n. 1531/88.
Il danno subito dall'industria comunitaria
40 Il dumping è censurabile solo quando causa o minaccia di causare un danno importante alla produzione comunitaria. Per questo motivo la Commissione, dopo aver accertato l'esistenza di un dumping ed aver determinato il margine dello stesso, deve verificare se le importazioni oggetto di rinvilio arrechino danno all'industria comunitaria che fabbrica un prodotto simile a quello importato (20). A questo proposito l'art. 4, n. 1, del regolamento di base dispone quanto segue:
«1. Il pregiudizio è determinato soltanto se le importazioni oggetto di dumping (...) costituiscono, per via degli effetti del dumping (...), la causa del pregiudizio, ossia se arrecano o minacciano di arrecare un pregiudizio notevole ad un'industria stabilita nella Comunità, oppure ritardano sensibilmente la creazione di siffatta industria (...)».
41 Per determinare il danno, occorre verificare che il prodotto oggetto di dumping e il prodotto nazionale siano identici, comprovare l'esistenza di un danno effettivo secondo i criteri enunciati nell'art. 4, n. 2, del regolamento di base, dimostrare che sussiste un nesso causale tra il dumping e il danno e determinare se i produttori danneggiati costituiscano un'industria comunitaria.
42 L'art. 4, n. 5, del regolamento di base dispone che, per «industria comunitaria», si intende «il complesso dei produttori di prodotti simili nella Comunità o di quelli tra di essi le cui produzioni, addizionate, costituiscono una proporzione notevole della produzione comunitaria totale di tali prodotti (...)».
43 Nel caso di specie la Rotexchemie ha contestato unicamente il fatto che l'impresa spagnola Asturquímica SA, solo produttore comunitario di permanganato di potassio, sia stata considerata industria comunitaria danneggiata dalle pratiche di dumping dei produttori cinesi. A suo avviso, l'art. 4, n. 5, del regolamento di base fa menzione di «produttori», il che osta a che un solo ed unico produttore possa costituire un'industria comunitaria ai fini dell'applicazione di dazi antidumping. Se si ammettesse tale possibilità, i dazi antidumping avrebbero l'effetto di eliminare la concorrenza sul mercato comunitario e di favorire la posizione dominante del produttore comunitario di cui trattasi, consentendo una configurazione dei prezzi destinata a garantirne la redditività.
44 Questi argomenti non sono condivisibili giacché, come sostengono il Finanzgericht di Amburgo, nonché il Consiglio e la Commissione nelle loro osservazioni congiunte, la nozione di «industria comunitaria» definita nell'art. 4, n. 5, del regolamento di base non esige l'esistenza di più produttori nella Comunità. Se nella Comunità esiste un solo produttore di permanganato di potassio, esso rappresenta necessariamente l'intera industria comunitaria e non vi è alcun motivo di non proteggerlo contro le importazioni oggetto di dumping mediante i dazi antidumping pertinenti, come è stato fatto con il regolamento n. 1531/88. La prassi delle istituzioni comunitarie corrobora questa conclusione e nella giurisprudenza della Corte non figura alcuna indicazione in senso contrario.
Per di più, l'applicazione di dazi antidumping ad un prodotto per il quale esiste un solo produttore comunitario non provoca effetti negativi sulla libera concorrenza nel mercato comunitario, poiché i dazi antidumping sono diretti a neutralizzare una pratica commerciale sleale come il rinvilio, che, per l'appunto, falsa le condizioni della concorrenza.
45 I `considerando' dal sedicesimo al ventiduesimo del regolamento n. 1531/88 dimostrano adeguatamente che l'industria comunitaria del permanganato di potassio, rappresentata da un'unica impresa, ha subito un danno e non è stato indicato alcun motivo idoneo a mettere in discussione la validità del detto regolamento.
L'interesse della Comunità
46 Oltre all'esistenza del dumping e alla prova del danno per l'industria comunitaria, ai sensi dell'art. 11, n. 1, e dell'art. 12, n. 1, del regolamento di base, l'istituzione di dazi antidumping provvisori dapprima e definitivi poi può aver luogo se corrisponde agli interessi della Comunità.
Questa terza condizione non è precisata dal regolamento di base, che non menziona i fattori di cui tener conto per stabilire se gli interessi della Comunità esigano o no l'istituzione di dazi antidumping (21). Questa circostanza lascia alla Commissione e al Consiglio un ampio potere discrezionale, che si è tradotto in una prassi consistente nel soppesare principalmente due fattori contrapposti, vale a dire l'interesse dei consumatori, degli utenti e dei trasformatori comunitari a disporre di merci al prezzo più basso possibile e la necessità di proteggere i produttori comunitari contro le pratiche di dumping onde garantire una leale concorrenza nel settore economico interessato e consentire così la redditività dell'industria comunitaria (22).
47 Nella causa principale la Rotexchemie contesta l'interesse della Comunità ad imporre un dazio antidumping unicamente sulle importazioni di permanganato di potassio cinese, sostenendo che i prezzi di tale prodotto sul mercato interno della Comunità restano poco elevati a causa delle importazioni dalla Cecoslovacchia e dalla Repubblica democratica tedesca.
48 Questo argomento è infondato e dev'essere respinto. Infatti il Consiglio ha sufficientemente dimostrato, nel ventitreesimo `considerando' del regolamento n. 1531/88, l'interesse della Comunità ad imporre un dazio antidumping sulle importazioni di permanganato di potassio cinese. Tali argomenti, che erano già stati esposti nei `considerando' dal ventiduesimo al ventiquattresimo del regolamento n. 2495/86, sono stati illustrati più particolareggiatamente nel regolamento n. 2819/94, che istituisce un nuovo dazio antidumping sullo stesso prodotto.
Il Consiglio ha considerato che la Comunità aveva interesse ad imporre dazi antidumping sulle importazioni di permanganato di potassio poiché l'industria comunitaria doveva far fronte a una serie di difficoltà conseguenti al calo dei prezzi provocato dalle dette importazioni sul mercato comunitario. Senza tale misura di difesa commerciale, il produttore comunitario non sarebbe stato in grado di restare sul mercato e di migliorare la sua produttività, con le conseguenze negative che ciò avrebbe avuto sull'occupazione. Il Consiglio ha inoltre ritenuto che l'applicazione dei dazi antidumping avrebbe avuto scarsa incidenza sul livello dei prezzi pagati dagli utenti dei prodotti nella fabbricazione dei quali viene impiegato il permanganato di potassio.
49 Infine, il regolamento n. 1531/88 ha imposto un dazio antidumping sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Cina perché l'impresa cinese Sinochem non aveva rispettato l'impegno in materia di prezzi che era stato assunto nei confronti delle istituzioni comunitarie e che si era concretato nella decisione 86/589, con la quale era stata evitata la riscossione definitiva dei dazi antidumping provvisori istituiti dal regolamento n. 2495/86. Fino ad allora le istituzioni comunitarie non erano state informate del fatto che i produttori cecoslovacchi e tedeschi avevano disatteso gli impegni in materia di prezzi che avevano anch'essi sottoscritto. Nel 1989 l'industria comunitaria ha denunciato alla Commissione la violazione dell'impegno da parte dell'esportatore cecoslovacco ed è stato quindi istituito, con il regolamento n. 2535/89, un dazio antidumping provvisorio, convertito in dazio definitivo con il regolamento n. 385/90.
50 Pertanto, al momento dell'adozione del regolamento n. 1531/88, la Comunità aveva interesse ad imporre dazi antidumping solo sul permanganato di potassio cinese, che veniva importato nella Comunità a prezzi bassissimi. E' vero che dopo l'applicazione del dazio antidumping istituito dal suddetto regolamento i prezzi del permanganato di potassio non sono aumentati sul mercato comunitario, ma ciò è dovuto al fatto che il permanganato cinese era importato mediante false dichiarazioni di origine allo scopo di eludere il pagamento del dazio antidumping. Così, nella fattispecie il permanganato di potassio importato dalla Rotexchemie è stato dichiarato inizialmente come originario di Taiwan, dove però questa sostanza non è prodotta. Secondo i dati forniti dalla Commissione, non si tratta di un caso isolato, giacché nel 1988 e nel 1989 sono state scoperte circa 667 tonnellate di permanganato potassico cinese importato nella Comunità in base a false dichiarazioni di origine.
51 Tenuto conto delle considerazioni sopra svolte, ritengo che il Consiglio abbia debitamente dimostrato l'interesse della Comunità all'istituzione del dazio antidumping previsto dal regolamento n. 1531/88.
L'importo del dazio antidumping
52 La determinazione dell'importo del dazio antidumping è disciplinata dall'art. 13 del regolamento di base nei termini seguenti:
«1. I dazi antidumping (...), applicabili a titolo provvisorio o definitivo, sono istituiti tramite regolamento.
2. Tali regolamenti indicano in particolare l'importo e il tipo di dazio imposto, il prodotto interessato, il paese di origine o di esportazione, il nome del fornitore, ove possibile, e la relativa motivazione.
3. L'importo di detti dazi non può superare il margine del dumping provvisoriamente stimato o definitivamente constatato (...); tale importo dovrebbe essere inferiore se un dazio inferiore risultasse sufficiente ad eliminare il pregiudizio.
(...)».
53 A termini dell'art. 16, n. 1, del regolamento di base, «quando un importatore può provare che il dazio riscosso supera il margine di dumping (...), tenuto conto dell'eventuale applicazione delle medie ponderate, l'importo del dazio che supera il margine di dumping viene restituito».
54 A proposito delle importazioni di permanganato di potassio cinese, nel quindicesimo `considerando' del regolamento n. 1531/88 si rileva che il margine di dumping, in media ponderata, è pari al 30%. L'art. 2, n. 2, dello stesso regolamento dispone che l'importo del dazio antidumping applicabile alle importazioni di permanganato di potassio originario della Cina «(...) è pari alla differenza tra il prezzo netto per chilogrammo, franco frontiera comunitaria, dazio non corrisposto, e l'importo di 2,25 ECU, oppure al 20% di detto prezzo netto per chilogrammo, franco frontiera comunitaria, dazio non corrisposto, scegliendosi di volta in volta l'importo più elevato».
L'aliquota del dazio antidumping si ottiene mediante la combinazione di un dazio ad valorem del 20% e di un dazio variabile, consistente nella differenza fra il prezzo di importazione e la somma di 2,25 ECU il chilogrammo. Comunque, si riscuote il più elevato di questi due dazi, che sarà sempre del 20% almeno.
55 La Rotexchemie sostiene che i dazi antidumping imposti sulle sue importazioni di permanganato di potassio cinese, pari al 92%, superano ampiamente il margine di dumping del 30% determinato dalla Commissione nel regolamento n. 1531/88. Per questo motivo, ritiene che la determinazione dell'importo del dazio antidumping prevista nel detto regolamento sia contraria all'art. 13, n. 3, del regolamento di base, ai sensi del quale il margine di dumping costituisce il limite massimo dei dazi antidumping.
56 Questo argomento della Rotexchemie mi sembra privo di fondamento, come rilevano il Finanzgericht di Amburgo, la Commissione e il Consiglio. Infatti la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto un ampio potere discrezionale alle istituzioni comunitarie per definire i metodi di calcolo dei dazi antidumping (23).
In pratica le istituzioni comunitarie impongono dazi antidumping di tre tipi, ossia specifici, ad valorem e variabili. Nel regolamento n. 1531/88 esse hanno optato per la combinazione di un dazio ad valorem del 20% e di un dazio variabile calcolato con riferimento a un prezzo minimo. Il dazio ad valorem è inferiore al margine di dumping del 30% che è stato determinato con il regolamento suddetto. Per quanto riguarda il dazio variabile, pari alla differenza tra il prezzo all'esportazione del permanganato di potassio cinese e il prezzo di riferimento di 2,25 ECU il chilogrammo, esso è stato fissato in modo da impedire che fosse importato permanganato di potassio a prezzi nettamente inferiori a quelli praticati quando la Commissione ha effettuato la sua indagine. Il prezzo minimo è stato fissato ad un livello nettamente inferiore al margine di dumping, ma che garantiva una sufficiente redditività al produttore comunitario. Contrariamente a quanto accade per il dazio ad valorem, il limite massimo costituito dal margine di dumping non si applica per quanto riguarda il dazio variabile, giacché una notevole riduzione dei prezzi all'esportazione del permanganato di potassio cinese può comportare, come è accaduto nel caso di specie, l'applicazione di un dazio superiore al margine di dumping. Orbene, l'utilità di un dazio variabile come quello istituito dal regolamento n. 1531/88 sta proprio nella sua flessibilità che, in caso di calo dei prezzi all'importazione, consente di neutralizzare il dumping senza rendere necessaria l'emanazione di un nuovo regolamento comunitario.
57 Di conseguenza, ritengo che le istituzioni comunitarie non abbiano travalicato i limiti del potere discrezionale che la giurisprudenza riconosce loro quando si tratta di fissare l'importo di un dazio antidumping. Secondo me, quindi, non è stato evidenziato alcun elemento capace di incidere sulla validità del regolamento n. 1531/88.
Conclusione
58 Conformemente alle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale sottopostale dal Finanzgericht di Amburgo nei termini seguenti:
«In questo procedimento non sono emersi elementi idonei ad inficiare la validità del regolamento (CEE) del Consiglio 31 maggio 1988, n. 1531, che istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Repubblica popolare cinese e stabilisce la riscossione definitiva del dazio antidumping provvisorio istituito su dette importazioni».
(1) - GU L 138, pag. 1.
(2) - Regolamento (CEE) della Commissione 1, agosto 1986, n. 2495, che istituisce un dazio antidumping provvisorio sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Cecoslovacchia, della Repubblica democratica tedesca e della Repubblica popolare cinese (GU L 217, pag. 12).
(3) - Decisione della Commissione 26 novembre 1986, 86/589/CEE, che accetta gli impegni offerti nell'ambito della procedura antidumping relativa alle importazioni di permanganato di potassio originario della Cecoslovacchia, della Repubblica democratica tedesca e della Repubblica popolare cinese e che conclude l'indagine (GU L 339, pag. 32).
(4) - Regolamento (CEE) del Consiglio 26 novembre 1986, n. 3661, che istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Repubblica popolare cinese e stabilisce la riscossione definitiva del dazio antidumping provvisorio istituito sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Cecoslovacchia, della Repubblica democratica tedesca e della Repubblica popolare cinese (GU L 339, pag. 1).
(5) - Regolamento della Commissione 4 febbraio 1988, n. 360, che istituisce un dazio antidumping provvisorio sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Repubblica popolare cinese (GU L 35, pag. 13).
(6) - GU C 319, pag. 4.
(7) - Regolamento (CE) del Consiglio 17 novembre 1994, n. 2819, che istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Repubblica popolare cinese (GU L 298, pag. 32).
(8) - Regolamento (CEE) della Commissione 2 agosto 1989, n. 2535, che istituisce un dazio antidumping provvisorio sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Cecoslovacchia (GU L 245, pag. 5).
(9) - Regolamento (CEE) del Consiglio 12 febbraio 1990, n. 385, che istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di permanganato di potassio originario della Cecoslovacchia e che stabilisce la riscossione definitiva del dazio antidumping provvisorio istituito su tali importazioni (GU L 42, pag. 1).
(10) - Regolamento (CEE) della Commissione 28 maggio 1990, n. 1537, che istituisce un dazio antidumping provvisorio sulle importazioni di permanganato di potassio originario dell'Unione Sovietica (GU L 145, pag. 9).
(11) - Decisione della Commissione 11 gennaio 1991, 91/24/CEE, che chiude il procedimento antidumping relativo alle importazioni di permanganato di potassio originario dell'Unione Sovietica (GU L 14, pag. 56).
(12) - Sentenze 25 ottobre 1978, cause riunite 103/77 e 145/77, Royal Scholten-Honig (Racc. pag. 2037, punti 16 e 17), e 11 luglio 1990, causa C-323/88, Sermes (Racc. pag. 3027, punto 13).
(13) - Regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1984, n. 2176, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping o di sovvenzioni da parte di paesi non membri della Comunità economica europea (GU L 201, pag. 1).
(14) - Sentenze 22 ottobre 1991, causa C-16/90, Nölle (Racc. pag. I-5163, punto 10), e 11 luglio 1990, cause riunite C-305/86 e C-160/87, Neotype Techmashexport/Commissione e Consiglio (Racc. I-2945).
(15) - I problemi sollevati dal principio secondo cui si deve assumere un paese ad economia di mercato come paese di riferimento ai fini del calcolo del valore normale delle merci importate da paesi ad economia pianificata e le soluzioni che possono essere apportate a tali problemi sono esaminati particolareggiatamente da C. López-Jurado Romero de la Cruz, El control jurisdiccional de la actividad comunitaria en materia de dumping y de subvención, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Granada, Granada, 1993, pag. 162 e ss.
(16) - Sentenza Nölle, già citata, punto 11. V. anche sentenza del Tribunale 28 settembre 1995, causa T-164/94, Ferchimex/Consiglio (Racc. pag. II-2681, punto 66).
(17) - Sentenza Nölle, già citata, punti 12 e 13, e sentenza Ferchimex/Consiglio, già citata, punto 67.
(18) - Sentenza Nölle, già citata, punti 14-29, e sentenza Ferchimex/Consiglio, già citata, punto 68.
(19) - V., in particolare, M.-A. Hermitte, Dumping en droit communautaire. Eléments constitutifs, Jurisclasseur Europe, fascicolo 2311, pag. 7 e ss.; I. Van Bael e J.-F. Bellis, Anti-dumping and other Trade Protection Laws of the EC, CCH Europe, Bicester, 1996, pag. 92 e ss.; E. Vermulst e P. Waer, E.C. Anti-dumping Law and Practice, Sweet & Maxwell, Londra 1996, pag. 200 e ss.
(20) - V. C. López-Jurado Romero de la Cruz, op. cit., pag. 191 e ss.
(21) - I criteri che le istituzioni comunitarie devono seguire per determinare se sussista o no un interesse della Comunità all'imposizione del dazio antidumping sono invece enumerati nell'art. 21 del regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 1995, n. 384/96, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri della Comunità europea (GU 1996, L 56, pag. 1).
(22) - Per un esame particolareggiato di questa prassi comunitaria, v. I. Van Bael e J.-F. Bellis, op. cit., pag. 502 e ss.
(23) - Sentenza 27 marzo 1990, causa C-189/88, Cartorobica (Racc. pag. I-1269, punto 25).