61973C0177
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 4 JULI 1974 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
I — De feiten
De heren Reinarz en Becker (gevoegde zaken 177-73 en 5-74 en zaak 10-74) zijn beiden gewezen ambtenaren van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, waarbij zij respectievelijk in 1952 en 1953 in dienst zijn getreden.
Aanvankelijk vielen zij onder het eerste Personeelsstatuut dier Gemeenschap, dat in 1956 in werking trad, vervolgens werd het in 1962 door de Raad vastgestelde Statuut op hen van toepassing en werden zij respectievelijk in de rang A2 en A4 heringedeeld.
In 1968 bleven zij hun ambt uitoefenen bij de ene Commissie te Brussel.
In verband met toetreding van nieuwe Lid-Staten heeft de Raad bij verordening nr. 2530/72 van 4 december 1972 bijzondere maatregelen genomen voor de afvloeiing van personeel, ten einde enerzijds de aanwerving van onderdanen dier staten mogelijk te maken en daartoe anderzijds onder zeer gunstige voorwaarden het vertrek vóór de pensioeningang van ambtenaren in de rangen Al tot en met A5 te vergemakkelijken.
Reinarz en Becker verzochten van deze regeling gebruik te maken en hebben de dienst op respectievelijk 30 april en 1 mei 1973 verlaten.
Beiden konden bij vertrek rechtens aanspraak maken op een herinstallatievergoeding, die oorspronkelijk was voorzien in artikel 12 van het Algemeen Reglement bij het Personeelsstatuut van 1956 en onder iets andere voorwaarden was gehandhaafd in de Statuten van 1962 en 1968; hiertoe dienden zij onder meer aan te tonen dat zij zich na beëindiging van hun dienstverband op meer dan 70 km van hun standplaats hadden gevestigd.
Het is nu over het bedrag dier vergoeding dat zij in conflict zijn geraakt met de Commissie.
De door beide gewezen ambtenaren ingestelde beroepen beogen hetzelfde, behoudens dat zich in het beroep van Reinarz ontvankelijkheidsvragen voordoen. Zij willen — door gecombineerde toepassing van artikel 99, derde alinea, van het Statuut van 1962 en artikel 12 van het oude Algemeen Reglement van de Kolen- en Staalgemeenschap van 1956 — hun aanspraak erkend zien op een herinstallatievergoeding ad vier maanden van hun laatstgenoten salaris, terwijl het huidige Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (artikel 6 van Bijlage VII) — op dit punt identiek aan de overeenkomstige bepaling van het Statuut van 1962 — deze inrichtingsvergoeding voor een ambtenaar-gezinshoofd beperkt tot twee maanden basissalaris ten tijde van de beëindiging van de dienst.
In beide beroepen gaat het derhalve om de uitlegging van artikel 99, derde alinea, van het Statuut van 1962, dat onder de overgangsbepalingen voorschrijft:
„In afwijking van de bepalingen van artikel 6 van Bijlage VII mag de inrichtingsvergoeding bij beëindiging van de dienst, verschuldigd aan de in artikel 93 bedoelde ambtenaar die na de inwerkingtreding van dit statuut de dienst heeft beëindigd, niet minder bedragen dan het bedrag dat de betrokken ambtenaar zou hebben ontvangen bij toepassing van de bepalingen van artikel 12 van het oude Algemeen Reglement van de EGKS.”
Alvorens onze mening over dit probleem te geven, dienen wij de ontvankelijkheidsbezwaren van de Commissie tegen de vordering van Reinarz te bezien.
II — Ontvankelijkheid van de beroepen 177-73 en 5-74
Reinarz had reeds vóór de maatregelen tot beëindiging van zijn dienstverband op 1 mei 1973 bij de Directeur-generaal Personeelszaken geïnformeerd hoe naar zijn mening het bedrag van de herinstallatievergoeding moest worden berekend. Zonder formeel om toekenning van deze vergoeding te vragen, heeft hij derhalve reeds op 30 maart de uitlegging van de betrokken bepalingen ter sprake gebracht en daarbij gesteld dat de vergoeding vier maanden basissalaris diende te bedragen.
Bij nota van 10 mei daaropvolgend antwoordde de Commissie hem:
„Artikel 99, paragraaf 3, van het vroegere EGKS-Statuut beoogt enkel de ambtenaren die aan dat Statuut onderworpen waren de voordelen te garanderen waarop zij inzake vergoeding bij vertrek vóór 1 januari 1962 aanspraak konden maken. Dit regime behelst echter ook de toepassing van de salarisschalen die tot 31 december 1961 geldig waren.”
Met andere woorden, in de uitlegging van de administratie ging toepassing van het bepaalde in artikel 12 van het oude Algemeen Reglement samen met de salarisschalen van vóór de inwerkingtreding van het Statuut van 1962; aldus kon een gewezen EGKS-ambtenaar slechts op basis van de volgens deze salarisschalen vastgestelde bezoldiging aanspraak maken op een herinstallatievergoeding ad vier maanden salaris.
Verzoeker die in deze nota een besluit zag, waardoor hij zich bezwaard achtte, wendde zich op 30 juni 1973 met een klacht tot de voorzitter van de Commissie.
Toen een uitdrukkelijk antwoord uitbleef, stelde hij op 26 oktober 1973 een eerste beroep in tegen het besluit dat in het stilzwijgen der administratie besloten lag.
Gezien de voorwaarden van artikel 91, lid 2, van het Statuut acht de Commissie dit eerste verzoek voortijdig.
Zelfs al zou de in deze bepaling genoemde termijn van vier maanden, na afloop waarvan de niet-beantwoording van een administratieve klacht als een stilzwijgend besluit geldt, op 30 juni 1973 — datum van indiening van de klacht — zijn gaan lopen, dan nog zou een dergelijk besluit pas op 1 november, dus na de datum van het beroep, tot stand zijn gekomen. Het beroep was dus duidelijk voortijdig ingesteld en wij zijn het met de Commissie dan ook eens dat het niet-ontvankelijk is. Wij stellen U derhalve voor het beroep uit dien hoofde te verwerpen.
Od 30 januari 1974 heeft Reinarz echter opnieuw beroep ingesteld en daarbij hetzelfde gevorderd als de eerste keer. Op dit tijdstip bestond er duidelijk een stilzwijgend besluit tot afwijzing; het tweede beroep zelf is ingesteld binnen de in artikel 91 van het Statuut voorgeschreven beroepstermijn, zodat de ontvankelijkheid hiervan, althans op dit punt, niet vatbaar is voor kritiek.
Niettemin werpt verweerster ook hiertegen een niet-ontvankelijkheidsexceptie op.
Enerzijds stelt zij dat verzoeker een bestaand en werkelijk belang mist om een inrichtingsvergoeding bij beëindiging van de dienst te vorderen, daar hij ten tijde van de indiening van zijn verzoekschrift zijn vorige woonplaats nog niet had verlaten; anderzijds betoogt zij dat de brief van 10 mei 1973 van de Directeur Personeelszaken, die aan het geding ten grondslag ligt, eenvoudig een antwoord is op een verzoek om inlichtingen; dat deze brief bijgevolg een handeling is ter voorbereiding van een eventueel later besluit en derhalve niet als een voor verzoeker bezwarend besluit kan worden beschouwd.
Wat het eerste punt betreft, kunnen wij met de redenering van de Commissie niet meegaan. Vast staat immers, dat iedere ambtenaar bij definitieve beëindiging van de dienst het recht heeft onmiddellijk de herinstallatievergoeding aan te vragen, ook al heeft hij zijn standplaats nog niet verlaten, doch is hij slechts van plan zulks te doen. In casu blijkt trouwens uit de stukken dat de heer Reinarz zijn woonplaats inderdaad heeft verlaten om zich in Canada te vestigen.
De voorwaarde dat de woonplaats daadwerkelijk wordt verlegd, kan slechts op het tijdstip van de vereffening en betaling van de inrichtingsvergoeding bij beeindiging van de dienst worden tegengeworpen.
Anderzijds volgt duidelijk uit de bewoordingen van de brief die verzoeker op 30 maart 1973 tot de Directeur-generaal Personeelszaken richtte, dat hij toen niet verzocht om de inrichtingsvergoeding bij beëindiging van de dienst, maar enkel een uitlegging van de geldende teksten verdedigde voor zijn eventuele latere aanspraak op een vergoeding ad vier maanden salaris. Bovendien eindigde hij met de volgende zin: „Ik … zou het … op prijs stellen indien de door U uiteindelijk toegepaste interpretatie een wat meer authentiek karakter zou krijgen.”
Hij vroeg de Commissie dus slechts een bepaald juridisch standpunt in te nemen, ten einde zich in geval van een gunstig antwoord daarop te kunnen baseren bij zijn verzoek om de inrichtingsvergoeding die hem zijns inziens toekwam. Wij zouden derhalve willen aannemen dat het antwoord van de Administratie, dat zeker geen voor uitvoering vatbaar besluit vormt, ten deze niet prejudiciërend werkt.
Zo gezien, zou het tweede beroep van Reinarz eveneens niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard.
In de zaak-Becker is het echter ten gronde, dat wil zeggen op het punt van de uitlegging van artikel 99, derde alinea, dat wij U zouden willen voorstellen de vordering van de betrokkene af te wijzen.
Zoudt U nu niet in dezelfde zin uitspraak kunnen doen in de zaak-Reinarz door het beroep nr. 5-74 ten principale af te wijzen, waarbij U zich een niet-ontvankelijkheidsiudicium bespaart? Deze oplossing zouden wij U uiteindelijk willen voorstellen. Zij biedt het voordeel een definitief einde te maken aan het geschil tussen Reinarz en de Commissie en te voorkomen dat hij bij een niet-ontvankelijkheidsuitspraak alsnog meent het besluit te kunnen aanvallen waarbij de administratie het bedrag van zijn inrichtingsvergoeding bij beëindiging van de dienst heeft vastgesteld, en voor de derde keer in beroep gaat.
III — Onderzoek ten gronde
Wij zouden de vorderingen van beide verzoekers een zelfde lot beschoren willen zien, want niet alleen wordt daarmee een analoog doel beoogd, maar ook ligt aan hun argumentatie dezelfde opvatting over „verkregen rechten” ten grondslag.
Als gewezen EGKS-ambtenaren die beiden onder het Statuut van 1956 vielen, menen zij immers dat zij bij de inwerkingtreding van het nieuwe Personeelsstatuut dier Gemeenschap op 1 januari 1962, hun recht op uitkeringen waarop zij onder het vroegere Statuut aanspraak konden maken, ingevolge de uitdrukkelijke bepalingen van de artikelen 92 en 99 van de nieuwe tekst hadden behouden.
In het bijzonder betogen zij dat voor hen de regeling van de installatievergoeding bij vertrek bleef gelden zoals die oorspronkelijk in artikel 12 van het Algemeen Reglement van 1956 was neergelegd en waarbij het bedrag dier vergoeding op vier maanden basissalaris was gesteld.
Zij betwisten niet dat dit bedrag in het Statuut van 1962 tot twee maanden salaris is verlaagd, doch volgens hen kunnen de nieuwe bepalingen, van toepassing op de personeelsleden die na de inwerkingtreding van het nieuwe Statuut in dienst zijn getreden, niet worden tegengeworpen aan de oude EGKS-ambtenaren, voor wie de vroegere statutaire regeling had gegolden.
Deze stelling echter stuit af op een vast beginsel in Uw jurisprudentie, omtrent de aard van de rechtsband die de ambtenaar met het communautaire gezag verbindt.
Deze band is reglementair, statutair, en niet contractueel van aard.
Bijgevolg heeft enerzijds de administratie het recht te allen tijde elke wijziging in de bepalingen van het Statuut aan te brengen die zij in het belang van de dienst wenselijk acht, mits zij slechts voor de toekomst beslist en aan haar reglementaire besluiten geen terugwerkende kracht verleent; anderzijds kunnen de ambtenaren zich niet op verkregen rechten beroepen, tenzij het rechtscheppend feit zich heeft voorgedaan onder de werking van een bepaald Statuut, dat voorafging aan de wijziging waartoe het communautaire gezag heeft besloten.
Ons inziens levert de toepassing van deze rechtsregels op de onderhavige beroepen geen enkele moeilijkheid op.
De regeling van de inrichtingsvergoeding bij beëindiging van de dienst — onderdeel van het Statuut — kon, zoals in 1962 is geschied, rechtsgeldig worden gewijzigd, zonder inbreuk op de rechten van de ambtenaren in actieve dienst. Alleen zij die vóór de inwerkingtreding van het nieuwe Statuut de dienst definitief hadden beëindigd en uit dien hoofde een individuele aanspraak hadden verkregen op een installatievergoeding bij vertrek overeenkomstig het bepaalde bij artikel 12 van het oude Algemeen Reglement, konden zich daarop beroepen.
Omgekeerd kwamen zij, die zoals Reinarz en Becker in dienst waren gehouden, ten volle onder de nieuwe statutaire bepalingen te vallen en met name onder de gewijzigde regeling inzake de inrichtingsvergoeding bij beëindiging van de dienst, zowel wat de berekening van het bedrag als wat de toekenningsmodaliteiten betreft.
Had de Raad niet de overgangsregeling van artikel 99, derde alinea getroffen, dan lijdt het naar onze mening geen twijfel dat verzoekers, bij beëindiging van de dienst enige dagen of weken na de inwerkingtreding van het nieuwe Statuut, slechts aanspraak hadden kunnen maken od een inrichtingsvergoeding volgens de nieuwe voorschriften van artikel 6 van Bijlage VII, dat wil zeggen op een bedrag van twee maanden basissalaris.
Maar wat was dan het doel van artikel 99, derde alinea?
Niet, zoals verzoekers betogen, om ten gunste van de oude EGKS-ambtenaren een onvoorwaardelijk recht in stand te houden op een vergoeding van een bedrag ad vier maanden salaris, maar slechts om te hunnen behoeve een gunstiger overgangsregeling te treffen dan wanneer het nieuwe Statuut onmiddellijk en rauwelijks zou zijn toegepast. Te dien einde schreef artikel 99 uitdrukkelijk voor dat het bedrag van de hun te betalen vergoeding niet minder mag zijn dan bij toepassing van het oude artikel 12.
Dit houdt niet in dat van rechtswege de vroegere regeling in al haar consequenties wordt gehandhaafd, maar vormt eenvoudig een waarborgclausule.
Ingeval de vergoeding ad twee maanden basissalaris volgens de nieuwe sedert 1 januari 1962 geldende salarisschaal lager zou zijn dan een bedrag van vier maanden salaris in dezelfde rang op basis van de oude salarisschaal, is het aldus mogelijk de gunstigste oplossing op de betrokken ambtenaar toe te passen.
Maar artikel 99, derde alinea, biedt zeker niet de mogelijkheid — en heeft ook nooit de bedoeling gehad — om de voordelen van de beide achtereenvolgende statutaire regelingen te cumuleren, dat wil zeggen de berekeningsbasis van het oude artikel 12 van het Algemeen Reglement, namelijk vier maanden salaris, te combineren met het salarisbedrag volgens de schalen van het nieuwe Statuut.
Een dergelijke uitlegging wordt niet alleen duidelijk uitgesloten door de bewoordingen zelf van artikel 99, maar zou bovendien ernstig afbreuk doen aan het beginsel van de gelijkheid van ambtenaren die onder een zelfde statuut vallen.
In werkelijkheid was de overgangsbepaling slechts bedoeld te werken voor zover de salarissen volgens de nieuwe schalen niet het dubbele bereikten van de salarissen die vóór 1 januari 1962 golden.
Maar zodra de nieuwe salarissen — ten gevolge van de jaarlijkse aanpassingen uit hoofde van de stijging van de kosten van levensonderhoud en de geleidelijke stijging van de koopkracht van de ambtenaren — meer dan het dubbele gingen bedragen van de bezoldigingen van vóór 1962, kon de waarborgclausule uiteraard redelijkerwijze geen toepassing meer vinden.
Sindsdien heeft bij de communautaire instellingen: de Hoge Autoriteit en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, in die zin dan ook een administratieve praktijk ingang gevonden; voor zover wij weten, werd — afgezien van één geval — de door ons onderschreven interpretatie van artikel 99, derde alinea, daarbij nimmer betwist door de op zijn minst enkele honderden ambtenaren, op wie zij werd toegepast.
Deze praktijk is naar onze mening op zichzelf echter geen rechtsbron en wanneer de administratie onwettig, in strijd met het Statuut, had gehandeld, dan zou het feit dat er geen ontvankelijk beroep is ingesteld, voor ons niet voldoende zijn om de stelling van de administratie als juist te erkennen.
Maar, zoals gezegd, lijkt haar uitlegging ons in overeenstemming met zowel de letter als het doel van artikel 99, derde alinea.
Wij kunnen U dan ook slechts voorstellen deze te volgen.
Resumerend concluderen wij:
1.
tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep van Reinarz in de zaak 177-73;
2.
tot ongegrondverklaring van het beroep van verzoeker voornoemd in de zaak 5-74 en van het beroep van Becker in de zaak 10-74;
3.
tot verwijzing van elk der partijen in haar eigen kosten.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.