62023CJ0715
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
10 päivänä heinäkuuta 2025 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Konsessiosopimusten tekomenettelyt – Direktiivi 2014/23/EU – 4 artiklan 2 kohta – Muut kuin taloudelliset yleistä etua koskevat palvelut – 19 artikla – Sosiaalipalvelut ja muut erityispalvelut – Näiden säännösten soveltamisala – Apteekkitoiminnan harjoittaminen
Asiassa C‑715/23,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (kansallinen hankintamenettelyjen valvontalautakunta, Slovenia) on esittänyt 23.11.2023 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 23.11.2023, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Farmacija d.o.o.
vastaan
Občina Benedikt,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
MN,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja I. Jarukaitis sekä tuomarit N. Jääskinen (esittelevä tuomari), A. Arabadjiev, M. Condinanzi ja R. Frendo,
julkisasiamies: R. Norkus,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Longar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 12.12.2024 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Farmacija d.o.o., edustajanaan K. Zdolšek, odvetnica,
–
Slovenian hallitus, asiamiehinään N. Pintar Gosenca ja A. Vran,
–
Tšekin hallitus, asiamiehinään L. Halajová, M. Smolek ja J. Vláčil,
–
Kreikan hallitus, asiamiehinään K. Georgiadis, V. Karra ja S. Papaioannou,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Kraner, L. Malferrari ja G. Wils,
kuultuaan julkisasiamiehen 13.3.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/23/EU (EUVL 2014, L 94, s. 1) 4 artiklan 2 kohdan ja 19 artiklan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä rajavastuuyhtiö Farmacija d.o.o. ja toisaalta Občina Benedikt (Benediktin kunta, Slovenia) ja jossa on kyse siitä, että viimeksi mainittu on myöntänyt luvan sivuapteekin pitämiseen alueellaan julkaisematta ensin konsessiota koskevaa ilmoitusta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
Direktiivin 2014/23 johdanto-osan 6 ja 36 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(6)
On syytä muistaa, että jäsenvaltiot voivat päättää yhdenvertaista kohtelua, syrjimättömyyttä, avoimuutta ja henkilöiden vapaata liikkumista koskevien SEUT:n periaatteiden mukaisesti siitä, tarjotaanko palvelut yleistä taloudellista etua koskevina palveluina vai muina kuin taloudellisina yleistä etua koskevina palveluina tai niiden yhdistelmänä. – – Lisäksi tämä direktiivi ei koske yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen rahoitusta eikä järjestelmiä, joilla jäsenvaltiot myöntävät tukia erityisesti sosiaalialalla unionin kilpailusääntöjen mukaisesti. On aiheellista selventää, että muiden kuin taloudellisten yleistä etua koskevien palvelujen ei olisi kuuluttava tämän direktiivin soveltamisalaan.
– –
(36)
Tätä direktiiviä ei olisi sovellettava tiettyihin hätäpalveluihin, jos niitä suorittavat voittoa tavoittelemattomat organisaatiot tai yhteenliittymät, koska näiden organisaatioiden erityinen luonne olisi vaikea säilyttää, jos palvelujen suorittajat on valittava tässä direktiivissä säädettyjen menettelyjen mukaisesti. – – Tämän vuoksi olisi selvennettävä, että CPV‑koodiin 85143000‑3 kuuluviin, yksinomaan sairaankuljetuspalveluista koostuviin palveluihin olisi sovellettava sosiaalisille ja muille erityisille palveluille varattua erityisjärjestelyä, jäljempänä ’kevennetty järjestely’. – –”
4
Direktiivin 2014/23 1 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, 1 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä direktiivissä annetaan hankintaviranomaisten ja hankintayksiköiden noudattamia hankintamenettelyjä koskevat säännöt käyttöoikeussopimuksen [eli konsessiosopimuksen] osalta, jonka ennakoitu arvo ei alita 8 artiklassa säädettyä kynnysarvoa.
– –
4.   Sopimukset, päätökset ja muut oikeudelliset välineet, joilla järjestetään hankintaviranomaisten tai hankintayksiköiden tai niiden yhteenliittymien välistä valtuuksien ja vastuiden siirtoa julkisten tehtävien suorittamista varten ja joissa ei määrätä sopimussuhteisesta suorituksesta annettavasta korvauksesta, katsotaan kunkin jäsenvaltion sisäiseen organisaatioon kuuluvaksi asiaksi, eikä tämä direktiivi näin ollen vaikuta niihin millään tavoin.”
5
Direktiivin 4 artiklan, jonka otsikko on ”Vapaus määrittää yleistä taloudellista etua koskevat palvelut”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tämä direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden vapauteen määritellä unionin lainsäädännön mukaisesti, mitä palveluja ne pitävät yleistä taloudellista etua koskevina palveluina, miten nämä palvelut olisi järjestettävä ja rahoitettava valtiontukisääntöjen mukaisesti ja mitä erityisiä velvoitteita niihin olisi sovellettava. Tämä direktiivi ei myöskään vaikuta tapaan, jolla jäsenvaltiot järjestävät sosiaaliturvajärjestelmänsä.
2.   Muut kuin taloudelliset yleistä etua koskevat palvelut eivät kuulu tämän direktiivin soveltamisalaan.”
6
Direktiivin 5 artiklan 1 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
1)
– –
b)
’palvelujen käyttöoikeussopimuksella’ rahallista vastiketta vastaan tehtyä kirjallista sopimusta, jolla yksi tai useampi hankintaviranomainen tai hankintayksikkö siirtää muiden kuin a alakohdassa tarkoitettuja käyttöoikeusurakoita koskevien palvelujen tarjoamisen ja hallinnoimisen yhdelle tai useammalle talouden toimijalle ja jossa siirtämisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelujen käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.
Käyttöoikeusurakan tai palvelujen käyttöoikeussopimuksen tekemiseen liittyy se, että käyttöoikeussopimuksen saajalle siirtyy urakkaa tai palveluja toteutettaessa toiminnallinen riski, joka voi käsittää joko kysyntä‑ tai tarjontariskin tai molemmat. Käyttöoikeussopimuksen saajan katsotaan vastaavan toiminnallisesta riskistä tavanomaisissa käyttöolosuhteissa silloin, kun hankinnan kohteena olevien urakoiden tai palvelujen toteuttamiseksi tehtyjen investointien ja niistä aiheutuneiden kustannusten takaisin saamisesta ei ole varmuutta. Osaan käyttöoikeussopimuksen saajalle siirtyneestä riskistä sisältyy todellinen altistuminen markkinoiden epävarmuustekijöille, jolloin käyttöoikeussopimuksen saajalle koituva mahdollinen tappio ei ole pelkästään nimellinen tai merkityksetön”.
7
Direktiivin 2014/23 19 artiklassa, jonka otsikko on ”Sosiaalipalvelut ja muut erityispalvelut”, säädetään seuraavaa:
”Liitteessä IV lueteltuja sosiaalipalveluja ja muita erityisiä palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin, jotka kuuluvat tämän direktiivin soveltamisalaan, sovelletaan ainoastaan 31 artiklan 3 kohdan sekä 32, 46 ja 47 artiklan mukaisia velvoitteita.”
8
Kyseisen direktiivin liitteessä IV, jonka otsikko on ”19 artiklassa tarkoitetut palvelut”, mainitaan terveydenhuolto‑ ja sosiaalipalvelut, joihin kuuluvat yhteisestä hankintasanastosta (CPV) 5.11.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2195/2002 (EYVL 2002, L 340, s. 1) nojalla hyväksytyn yhteisen hankintasanaston (Common Procurement Vocabulary, CPV) koodeja 85000000‑9–85323000‑9 vastaavat palvelut, mukaan lukien koodiin 85149000‑5 kuuluvat apteekkipalvelut.
Slovenian oikeus
ZNKP
9
Tietyistä konsessiosopimuksista annetun lain (Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah) (Uradni list RS, nro 9/2019), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä ZNKP), 2 §:n 18 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Muilla kuin taloudellisilla yleistä etua koskevilla palveluilla tarkoitetaan muita kuin taloudellisia palveluja, jotka tarjotaan lain nojalla yleisen edun mukaisina palveluina ja joita ei tarjota markkinoilla maksua vastaan ja joihin näin ollen sovelletaan julkisiin palveluihin liittyviä erityisvelvoitteita.”
10
Lain 9 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tätä lakia sovelletaan konsessiosopimuksiin, joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa – – on yhtä suuri tai suurempi kuin direktiivin 2014/23/EU 8 artiklan 1 kohdassa säädetty arvo.”
11
Lain 10 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tällä lailla ja erityislaeilla säänneltyihin konsessioihin sovelletaan tämän lain säännöksiä sekä erityislakien säännöksiä, edellyttäen, etteivät ne ole ristiriidassa tämän lain kanssa.”
12
Lain 11 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tätä lakia ei sovelleta
1.
muita kuin taloudellisia yleistä etua koskevia palveluja koskeviin konsessioihin. – –”
13
ZNKP:n 15 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Direktiivin 2014/23/EU liitteessä IV lueteltuja sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskeviin konsessioihin sovelletaan tämän lain säännöksiä, joissa säädetään valmisteluasiakirjojen laatimista koskevasta velvollisuudesta, velvollisuudesta julkaista tämän lain 35 ja 40 §:ssä tarkoitettuja ilmoituksia sekä oikeussuojasta tämän lain mukaisissa konsessionsaajan valintamenettelyissä.”
Laki terveydenhuollosta
14
Terveydenhuollosta annetun lain (Zakon o zdravstveni dejavnosti) (Uradni list RS, nro 9/92), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Terveydenhuoltotoimintaa harjoitetaan primaari‑, sekundaari‑ ja tertiaaritasoilla.
Primaaritason terveydenhuoltotoiminta käsittää perusterveydenhuollon ja apteekkitoiminnan.”
15
Lain 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Terveydenhuoltopalvelujen tarjoajat ovat kotimaisia tai ulkomaisia luonnollisia henkilöitä ja oikeushenkilöitä, jotka ovat saaneet terveysministeriöltä luvan harjoittaa terveydenhuoltotoimintaa.
Yleisen edun mukaisilla terveydenhuoltopalveluilla tarkoitetaan terveydenhuoltopalveluja, joiden pysyvästä ja jatkuvasta tarjoamisesta valtio ja paikallishallinnon yksiköt huolehtivat yleisen edun nimissä ja jotka järjestetään yhteisvastuuperiaatteen perusteella terveydenhoitoa ja sairausvakuutusta koskevien sääntöjen mukaisesti lakisääteiseen sairausvakuutusjärjestelmään kuuluvina palveluina ja jotka rahoitetaan kokonaan tai osittain julkisista varoista ja etenkin lakisääteisestä sairausvakuutusjärjestelmästä. Terveydenhuoltopalvelujen tarjoajat tuottavat edellisessä virkkeessä tarkoitetut terveydenhuoltopalvelut muina kuin taloudellisina yleistä etua koskevina palveluina voittoa tavoittelematta siten, että kulut ylittävä osuus tuotoista käytetään terveydenhuoltotoiminnan harjoittamiseen ja kehittämiseen.”
16
Lain 20 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Apteekkitoimintaa harjoitetaan sitä koskevan erityislain mukaisesti. Erityislaissa sääntelemättömiin kysymyksiin sovelletaan tätä lakia.”
Laki apteekkitoiminnasta
17
Apteekkitoiminnasta annetun lain (Zakon o lekarniški dejavnosti) (Uradni list RS, nro 85/16), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa säädetään apteekkitoiminnan tarkoituksesta, sisällöstä ja harjoittamisen edellytyksistä, konsessioiden järjestämisestä, edellytyksistä ja konsessionsaajan valitsemismenettelyistä sekä konsessioiden käyttämisestä, apteekkialan ammateista ja ammattiyhdistyksistä, verkkoapteekkitoiminnasta ja valvonnasta.”
18
Lain 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Apteekkitoiminnan tarkoituksena on lääkkeiden ja muiden hoitoa ja terveydensuojelua tukevien tuotteiden tehokas ja laadukas tarjonta sekä neuvojen antaminen potilaille ja terveydenhuoltoalan ammattilaisille lääkkeiden ja tällaisten tuotteiden turvallisesta, oikeasta ja tehokkaasta käytöstä.”
19
Lain 4 §:n 1 momentin 8 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Apteekkitoiminnan harjoittajalla [tarkoitetaan] luonnollista tai oikeushenkilöä, jolle on tämän lain nojalla myönnetty konsessio apteekkitoiminnan harjoittamista varten, julkista apteekkia, sairaalaa tai muita tässä laissa tarkoitettuja toiminnanharjoittajia.”
20
Lain 5 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Apteekkitoiminta on yleistä etua koskeva terveydenhuoltopalvelu, jolla taataan lääkkeiden pysyvä ja jatkuva tarjoaminen väestölle ja terveydenhuollon palveluntarjoajille sekä potilaiden lääkehoito.
2.   Apteekkitoimintaa harjoitetaan terveydenhuoltotoiminnan primaari‑, sekundaari‑ ja tertiaaritasoilla.
3.   Tässä laissa tarkoitetun apteekkien sijoittamissuunnitelman toteuttamisesta vastaa primaaritasolla kunta tai useampi naapurikunta yhdessä ja sekundaari‑ ja tertiaaritasoilla valtio.”
21
Apteekkitoiminnasta annetun lain, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 10 §:n 2–4 ja 7 momentissa säädetään seuraavaa:
”2.   Sivuapteekin toimintaa voidaan harjoittaa ainoastaan sivuapteekin perustaneen apteekkialan ammattilaisen valvonnassa. Sivuapteekin perustaneen apteekin johtaja on vastuussa sivuapteekin toiminnasta.
3.   Sivuapteekkiluvan myöntää kunta, jonka alueelle sivuapteekki perustetaan, saatuaan ensin lausunnon [Lekarniška zbornica Slovenijelta (Slovenian proviisoriliitto)] ja ministeriön suostumuksen.
4.   Sivuapteekkilupa voidaan myös myöntää määräaikaisena tai tietyksi toimikaudeksi vuoden aikana (matkailusesonki).
– –
7.   Sivuapteekki voi aloittaa apteekkitoimintansa vasta, kun sille on myönnetty tämän lain 67 §:n 1 momentissa tarkoitettu lupa.”
22
Lain 15 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Apteekkitoiminnan harjoittaminen rahoitetaan julkisista ja yksityisistä varoista. Edellisessä virkkeessä tarkoitettuja julkisia varoja ovat etenkin
–
sairausvakuutuselinten kanssa tehdyn sopimuksen perusteella maksetut maksut apteekkitoiminnan harjoittamisen yhteydessä tehdystä työstä
–
talousarvioissa osoitetuista määrärahoista suoritetut maksut
–
omat varat.”
23
Lain 27 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Primaaritason julkisen apteekin perustaa kunta tai useampi naapurikunta yhdessä omalle alueelleen kuultuaan ensin toimivaltaista proviisoriliittoa ja saatuaan ministeriön suostumuksen.”
24
Lain 39 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Primaaritason apteekkitoiminnan harjoittamista varten voidaan tässä laissa säädetyin edellytyksin myöntää konsessio luonnolliselle henkilölle, joka harjoittaa tätä toimintaa, tai oikeushenkilölle, jonka osakekannasta henkilö, joka harjoittaa tätä toimintaa ja joka on myös kyseisen oikeushenkilön johtaja tai sen hallintoelin, omistaa yli 50 prosenttia (jäljempänä konsessionsaaja).
2.   Konsessionsaaja järjestää apteekit tai sivuapteekit omiksi organisatorisiksi yksiköikseen, joiden tarkoituksena on apteekkitoiminnan harjoittaminen alueilla, joiden osalta konsessionsaajalla on primaaritason apteekkien sijoittamissuunnitelman mukainen konsessio tai sivuapteekkilupa, ellei toimivaltaisen proviisoriliiton ennen konsession tai sivuapteekkiluvan myöntämistä antamasta lausunnosta tai ministeriön suostumuksesta muuta seuraa.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
25
Benediktin kunta myönsi – julkaisematta ensin konsessiota koskevaa ennakkoilmoitusta – 11.3.2022 MN:lle toistaiseksi voimassa olevan luvan pitää sivuapteekkia Benediktissä.
26
Farmacija teki tästä luvasta oikaisuvaatimuksen Benediktin kunnalle. Se katsoi lähinnä, että kyseinen kunta oli direktiivin 2014/23 vastaisesti myöntänyt konsession apteekkitoiminnan harjoittamiseen noudattamatta asiassa sovellettavaa menettelyä.
27
Benediktin kunta jätti oikaisuvaatimuksen tutkimatta, sillä se katsoi, ettei Farmacijalla ole oikeutta hakea muutosta lainmukaisuuden arviointia edeltävässä menettelyssä tai varsinaisessa lainmukaisuuden arviointimenettelyssä. Benediktin kunta katsoo siis, että sivuapteekkiluvan myöntämisessä ei ole sisällöllisesti kyse palvelukonsession saajan valitsemisesta.
28
Farmacija teki tästä päätöksestä valituksen, joka siirrettiin Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročiliin (kansallinen hankintamenettelyjen valvontalautakunta, Slovenia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin. Farmacija toisti kyseisessä lautakunnassa kantansa, jonka mukaan Benediktin kunta oli rikkonut näitä säädöksiä myöntäessään palvelukonsession noudattamatta ZNKP:ssä ja direktiivissä 2014/23 säädettyä menettelyä.
29
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että Benediktin kunnan myöntämä apteekkiliikkeen harjoittamista koskeva lupa merkitsee konsession myöntämistä apteekkitoiminnan harjoittamista varten. Kyseinen tuomioistuin on kuitenkin epävarma siitä, kuuluuko apteekkitoiminnan harjoittamista koskeva palvelu direktiivin 2014/23 soveltamisalaan. Se pohtii erityisesti, onko tällaista palvelua pidettävä muuna kuin taloudellisena yleistä etua koskevana palveluna vai yleistä taloudellista etua koskevana palveluna.
30
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin yhtäältä, että Slovenian lainsäätäjä on säätänyt, että terveydenhuoltotoiminta, johon apteekkitoiminta kuuluu, on muu kuin taloudellinen yleistä etua koskeva palvelu. Kyseisen tuomioistuimen mukaan on tarpeen ottaa huomioon apteekkien keskeinen asema kansanterveyden kannalta sekä niiden rahoitus, joka asettaa ne erityissuhteeseen valtion kanssa ja erottaa ne muista talouden toimijoista.
31
Toisaalta kyseinen tuomioistuin huomauttaa, että unionin tuomioistuin on jo todennut 14.7.2022 antamassaan tuomiossa ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559), että vastiketta vastaan suoritetut palvelut ovat taloudellista toimintaa. Se toteaa, että kansallisen säännöstön mukaan palveluntarjoajille, joita apteekit ovat, maksetaan korvaus varoista, jotka ovat peräisin pakollisesta sairausvakuutusjärjestelmästä, mutta myös varoista, jotka tulevat käyttäjiltä.
32
Koska ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetussa asiassa kyseessä olevien kaltaisten apteekkipalvelujen ei voida katsoa olevan muita kuin taloudellisia yleistä etua koskevia palveluja sillä perusteella, että näiden palvelujen tarjoajat saavat korvauksen, minkä vuoksi kyseiset palvelut kuuluvat direktiivin 2014/23 soveltamisalaan, kyseinen tuomioistuin pohtii lisäksi, voivatko nämä palvelut kuulua kyseisen direktiivin 19 artiklassa tarkoitetun käsitteen ”sosiaalipalvelut ja muut erityispalvelut” piiriin.
33
Tässä tilanteessa Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Voidaanko apteekkitoiminnan harjoittamista koskevaa palvelua, jossa on kyse lähinnä ihmisten käyttöön tarkoitettujen, reseptiä edellyttävien ja edellyttämättömien lääkevalmisteiden toimittamisesta käyttäjille yhdistettynä käyttäjille annettuun lääkevalmisteiden oikeaa ja turvallista käyttöä koskevaan neuvontaan, pitää direktiivin 2014/23 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna muuna kuin taloudellisena yleistä etua koskevana palveluna?
2)
Voidaanko apteekkitoiminnan harjoittamista koskevaa palvelua, jossa on kyse lähinnä ihmisten käyttöön tarkoitettujen, reseptiä edellyttävien ja edellyttämättömien lääkevalmisteiden toimittamisesta käyttäjille yhdistettynä käyttäjille annettuun lääkevalmisteiden oikeaa ja turvallista käyttöä koskevaan neuvontaan, pitää direktiivin 2014/23 19 artiklassa tarkoitettuihin sosiaalipalveluihin ja muihin erityispalveluihin kuuluvana palveluna?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
34
Slovenian hallitus katsoo, että nyt käsiteltävää Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročilin esittämää ennakkoratkaisupyyntöä ei voida ottaa tutkittavaksi, koska kyseinen lautakunta ei ole kansallisen oikeuden säännösten nojalla viranomainen, joka on toimivaltainen käsittelemään pääasian, eikä se näin ollen ole SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin.
35
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä se, onko ennakkoratkaisua pyytänyt elin tuomioistuin, riippuu useista seikoista, joita ovat muun muassa kyseisen elimen lakisääteisyys, pysyvyys, sen tuomiovallan pakottavuus, menettelyn kontradiktorisuus, toimiminen oikeussääntöjen soveltajana ja riippumattomuus (tuomio 8.6.2017, Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36
Nyt käsiteltävässä asiassa on muistutettava, että unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus todeta 8.6.2017 antamassaan tuomiossa Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431), että Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil täytti edellytykset, joiden perusteella sitä voitiin pitää SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna kansallisena tuomioistuimena.
37
Unionin tuomioistuin ei ole kyseenalaistanut tätä toteamusta 10.9.2020 antamassaan tuomiossa Tax‑Fin‑Lex (C‑367/19, EU:C:2020:685) ja 10.11.2022 antamassaan tuomiossa SHARENGO (C‑486/21, EU:C:2022:868), joissa vastattiin niin ikään Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročilin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin.
38
Slovenian hallitus väittää, että nyt käsiteltävä asia eroaa asioista, joissa unionin tuomioistuin on jo katsonut kyseisen lautakunnan olevan tuomioistuin, koska sillä ei ole toimivaltaa ratkaista pääasiaa, mikä merkitsee sitä, ettei mainittu lautakunta ole SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin.
39
Tältä osin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee yhtäältä, että unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole kyseenalaistaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arviointia pääasian kanteen tutkittavaksi ottamisesta, joka ennakkoratkaisumenettelyssä kuuluu kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan, eikä tutkia sitä, onko ennakkoratkaisupyyntö tehty tuomioistuinten organisaatiota ja oikeudenkäyntimenettelyä koskevien kansallisten sääntöjen mukaisesti. Unionin tuomioistuimen on nimittäin pysyttäydyttävä siinä päätöksessä, jolla jäsenvaltion tuomioistuin on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön, jollei sitä ole kumottu kansallisessa oikeudessa mahdollisesti säädetyssä muutoksenhakumenettelyssä (ks. vastaavasti tuomio 16.7.2020, Governo della Repubblica italiana (Italialaisten rauhantuomarien asema), C‑658/18, EU:C:2020:572, 61 kohta ja tuomio 30.9.2020, CPAS de Liège, C‑233/19, EU:C:2020:757, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40
Toisaalta vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklassa käyttöön otetussa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä yhteistyössä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Tästä seuraa, että olettamana on, että unionin oikeutta koskevilla kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta, ja jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuin on lähtökohtaisesti velvollinen ratkaisemaan ne. Unionin tuomioistuin voi siten kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen tai jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 25.2.2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku ja Adoreikė, C‑146/23 ja C‑374/23, EU:C:2025:109, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on määrittää oman toimivaltansa rajat. Lisäksi on todettava, että edellä mainitussa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla kyseisen tuomioistuimen esittämillä kysymyksillä on yhteys pääasian kohteeseen, yksikään näistä kysymyksistä ei ole luonteeltaan hypoteettinen ja unionin tuomioistuimella on tiedossaan ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka ovat tarpeen, jotta se voi antaa hyödyllisen vastauksen näihin kysymyksiin.
42
Tästä seuraa, että ennakkoratkaisupyyntö on tutkittava.
Ensimmäinen kysymys
43
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2014/23 4 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että apteekkitoiminnan harjoittaminen, jonka olennainen osa on ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden toimittaminen korvausta vastaan riippumatta siitä, edellyttävätkö ne lääkemääräystä, sekä neuvojen antaminen näiden lääkkeiden oikeasta ja turvallisesta käytöstä, kuuluu kyseisessä säännöksessä tarkoitetun muiden kuin taloudellisten yleistä etua koskevien palvelujen käsitteen alaan.
44
Tähän kysymykseen vastaamiseksi on tulkittava direktiivin 2014/23 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua muiden kuin taloudellisten yleistä etua koskevien palvelujen käsitettä, joka määrittää kyseisen direktiivin soveltamisalan jättämällä nämä palvelut sen ulkopuolelle. Kyseisen säännöksen sanamuodosta, luettuna direktiivin 2014/23 johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen valossa, nimittäin ilmenee, että ”muut kuin taloudelliset yleistä etua koskevat palvelut” eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan.
45
Tältä osin on todettava yhtäältä, että muiden kuin taloudellisten yleistä etua koskevien palvelujen käsitettä ei ole määritelty EUT‑sopimuksessa eikä johdetussa oikeudessa eikä varsinkaan direktiivissä 2014/23.
46
Toisaalta on todettava, että direktiivin 2014/23 4 artiklan 2 kohtaan ei sisälly myöskään nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen käsitteen ”muut kuin taloudelliset yleistä etua koskevat palvelut” merkityksen ja ulottuvuuden määrittämiseksi.
47
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen tai määräyksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen tai määräyksen sisällön ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko Euroopan unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti ja että tässä tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen tai määräyksen asiayhteys ja kyseisellä säännöstöllä tavoiteltu päämäärä (ks. vastaavasti tuomio 18.1.1984, Ekro_327/82, EU:C:1984:11, 11 kohta ja tuomio 13.3.2025, APS Beta Bulgaria ja Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia, C‑337/23, EU:C:2025:183, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
48
Näin ollen kysymys siitä, ovatko apteekin toiminnan yhteydessä tarjotut palvelut unionin säännöstössä tarkoitettuja muita kuin taloudellisia yleistä etua koskevia palveluja, kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan. Näin ollen se Slovenian hallituksen korostama seikka, että kansallinen lainsäätäjä on katsonut tällaisen toiminnan kuuluvan muihin kuin taloudellisiin yleistä etua koskeviin palveluihin, ei voi olla ratkaiseva (ks. vastaavasti tuomio 10.7.2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, 40 kohta ja tuomio 14.7.2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 59, 61 ja 62 kohdassa, unionin sisämarkkinoiden moitteeton toiminta, johon kuuluu SEUT 26 artiklan 2 kohdasta ilmenevin tavoin muun muassa palvelujen tarjoamisen vapaus ja sijoittautumisvapaus, voidaan nimittäin turvata ainoastaan siten, että muiden kuin taloudellisten yleistä etua koskevien palvelujen käsitettä tulkitaan yhtenäisesti. Muussa tapauksessa olisi vaarana, että kyseisiä unionin oikeuden sääntöjä sovelletaan epäyhtenäisesti, mikä voisi johtaa sisämarkkinoiden pirstoutumiseen. Kun otetaan huomioon, että apteekkitoiminnan harjoittamiseen sovellettavat säännöt voivat vaihdella huomattavasti yhdestä jäsenvaltiosta toiseen sovellettavan kansallisen lainsäädännön erityispiirteiden vuoksi, ratkaisevaa merkitystä ei siten voida antaa sille, miten jäsenvaltiot luonnehtivat apteekkitoimintaa oikeudellisesti. Näin ollen jäsenvaltioiden toimivalta tarjota, tilata ja järjestää yleistä, muuta kuin taloudellista, etua koskevia palveluja, sellaisena kuin se on mainittu direktiivin 2014/23 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa ja 4 artiklan 1 kohdassa ja sellaisena kuin siitä määrätään EUT‑sopimukseen liitetyssä yleistä etua koskevista palveluista tehdyssä pöytäkirjassa N:o 26 (EUVL 2012, C 326, s. 308) olevassa 2 artiklassa, ei voi olla esteenä kyseisen käsitteen itsenäiselle tulkinnalle.
50
Direktiivin 2014/23 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”muut kuin taloudelliset yleistä etua koskevat palvelut” määritelmästä on todettava julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksensa 53 kohdassa toteamin tavoin, että tässä käsitteessä on kaksi kumulatiivista osatekijää. Tällaista palvelua on ensinnäkin tarjottava yleisen edun nimissä, ja toiseksi sen on oltava luonteeltaan muu kuin taloudellinen palvelu. Näin ollen sen määrittämiseksi, kuuluvatko apteekkipalvelut mainitun säännöksen soveltamisalaan, on tutkittava, ovatko ne luonteeltaan taloudellisia vai eivät.
51
Siltä osin kuin muiden kuin taloudellisten yleistä etua koskevien palvelujen käsite sisältyy direktiiviin 2014/23, sitä on tulkittava unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa ja erityisesti sen oikeuskäytännön valossa, joka koskee EUT‑sopimuksessa vahvistettujen vapauksien kunnioittamista sekä niistä johtuvia periaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun, syrjintäkiellon, vastavuoroisen tunnustamisen, oikeasuhteisuuden ja avoimuuden periaatteita, jotka on taattava kyseisen direktiivin, jonka oikeusperusta on SEUT 53 artiklan 1 kohta sekä SEUT 62 ja SEUT 114 artikla, nojalla.
52
Erityisesti on todettava, että direktiivin 2014/23 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua palvelujen käsitettä on tulkittava SEUT 56 artiklassa vahvistetun palvelujen tarjoamisen vapauden valossa, jonka soveltamisala rajoittuu taloudelliseen toimintaan (ks. vastaavasti tuomio 14.7.2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, 59 kohta). Lisäksi on niin, että koska tällä käsitteellä määritellään yhden EUT‑sopimuksessa taatun perusvapauden soveltamisala, sitä ei voida tulkita suppeasti (ks. vastaavasti tuomio 11.4.2000, Deliège, C‑51/96 ja C‑191/97, EU:C:2000:199, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että palvelusuoritus, josta maksetaan korvaus, on taloudellista toimintaa, ja korvauksen olennainen piirre on se, että korvaus on kyseisen suorituksen taloudellinen vastike, mutta palvelun vastaanottajan ei tarvitse olla maksaja (ks. vastaavasti tuomio 1.2.2017, komissio v. Unkari, C‑392/15, EU:C:2017:73, 100 kohta ja tuomio 14.7.2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, 60 kohta).
54
Direktiivin 2014/23 sanamuotokin tukee näitä toteamuksia. Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, täsmennetään nimittäin lähinnä, että sopimuksista, päätöksistä tai muista oikeudellisista välineistä, joilla järjestetään hankintaviranomaisten tai hankintayksiköiden talouden toimijoille antamien julkisten tehtävien suorittamiseksi tarvittavien valtuuksien ja vastuiden siirtoa, on suoritettava korvaus, jotta ne kuuluisivat mainitun direktiivin soveltamisalaan.
55
Unionin tuomioistuin on täsmentänyt erityisesti apteekin toiminnasta, että siinä on kyse SEUT 49 artiklan soveltamisalaan kuuluvan taloudellisen toiminnan harjoittamisesta (tuomio 19.12.2019, Comune di Bernareggio, C‑465/18, EU:C:2019:1125, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja että proviisori tavoittelee voittoa, vaikka hänen oletetaan apteekkia pitäessään ottavan huomioon koulutuksensa, työkokemuksensa ja lakiin tai ammattieettisiin sääntöihin perustuvan vastuunsa (ks. vastaavasti tuomio 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes ym., C‑171/07 ja C‑172/07, EU:C:2009:316, 37 kohta).
56
Tätä toteamusta ei voida kyseenalaistaa Slovenian hallituksen esittämillä perusteluilla, joiden mukaan apteekkiliikkeen ansiotoiminta on vain liitännäistä, sitä rahoitetaan osittain julkisin varoin ja se on erottamaton osa yhteisvastuuperiaatteeseen perustuvaa terveydenhuoltojärjestelmää. Ainoa ratkaiseva tekijä tällaisen apteekkitoiminnan luonnehtimiseksi luonteeltaan taloudelliseksi palveluksi on nimittäin se, että kyseiseen toimintaan liittyvät palvelut suoritetaan korvausta vastaan.
57
Kun otetaan huomioon se, että apteekkien tarjoamat palvelut eivät edellä esitetyistä toteamuksista ilmenevin tavoin ole muita kuin taloudellisia palveluja, sen arvioimiseksi, kuuluvatko tällaiset palvelut direktiivin 2014/23 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muiden kuin taloudellisten yleistä etua koskevien palvelujen käsitteen alaan, ei ole tarpeen selvittää, tarjotaanko niitä yleisen edun nimissä.
58
Ensimmäiseen kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että direktiivin 2014/23 4 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että apteekkitoiminnan harjoittaminen, jonka olennainen osa on ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden luovuttaminen korvausta vastaan riippumatta siitä, edellyttävätkö ne lääkemääräystä, sekä neuvojen antaminen näiden lääkkeiden oikeasta ja turvallisesta käytöstä, ei kuulu kyseisessä säännöksessä tarkoitetun muiden kuin taloudellisten yleistä etua koskevien palvelujen käsitteen alaan.
Toinen kysymys
59
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2014/23 19 artiklaa tulkittava siten, että apteekkitoiminnan harjoittaminen, jonka olennainen osa on ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden luovuttaminen korvausta vastaan riippumatta siitä, edellyttävätkö ne lääkemääräystä, sekä neuvojen antaminen näiden lääkkeiden oikeasta ja turvallisesta käytöstä, kuuluu kyseisessä 19 artiklassa tarkoitetun käsitteen ”sosiaalipalvelut ja muut erityispalvelut” alaan.
60
Tältä osin on todettava, että direktiivin 2014/23 liitteen IV sanamuodon tarkastelusta ilmenee, että kyseisessä liitteessä oleva luokka ”terveydenhuolto‑ ja sosiaalipalvelut” sisältää palvelut, jotka vastaavat Common Procurement Vocabularyn (CPV) koodeja 85000000‑9–85323000‑9. Koska apteekkipalvelut vastaavat CPV‑koodia 85149000‑5, niitä on siten pidettävä direktiivin 2014/23 19 artiklassa tarkoitettuina erityispalveluina.
61
Lisäksi direktiivin 2014/23 19 artiklassa säädetään ”sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja” koskevien konsessiosopimusten erityisjärjestelystä. Kyseisessä direktiivissä nimittäin säädetään näitä palveluja koskevasta ”kevennetystä järjestelystä”, kuten sen johdanto-osan 36 perustelukappaleessa täsmennetään, siltä osin kuin kyseiset palvelut on vapautettu direktiivin täysimääräisestä soveltamisesta.
62
Näin ollen direktiivin 2014/23 19 artiklan mukaan direktiivin liitteessä IV lueteltuihin sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskeviin konsessiosopimuksiin sovelletaan ainoastaan direktiivin 31 artiklan 3 kohdan sekä 32, 46 ja 47 artiklan mukaisia velvoitteita. Erityisesti on todettava, että yhtäältä hankintaviranomaiset ja hankintayksiköt ovat velvollisia ilmoittamaan konsessiosopimuksen tekemistä koskevasta aikomuksesta pelkästään julkaisemalla ennakkoilmoituksen, jossa on direktiivin 31 artiklan 3 kohdan mukaan oltava direktiivin liitteen VI mukaiset tiedot. Toisaalta direktiivin 32 artiklassa tarkoitetut konsessiosopimuksia koskevat jälki-ilmoitukset voidaan lähettää koottuina neljännesvuosittain, ja jos ilmoitukset koskevat kyseisiä palveluja, niissä on oltava direktiivin liitteessä VIII esitetyt tiedot.
63
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ensin määritettävä, vastaako pääasiassa kyseessä olevan kaltainen apteekkiliikkeen pitämistä koskeva lupa direktiivissä 2014/23 tarkoitettua konsessiosopimusta, ja jos näin on, sovelletaanko tähän konsessiosopimukseen kyseisen direktiivin 19 artiklassa säädettyä yksinkertaistettua sopimusten tekemistä koskevaa järjestelmää (ks. vastaavasti tuomio 1.8.2022, Roma Multiservizi ja Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, 96 kohta).
64
Toiseen kysymykseen on edellä todetuin perustein vastattava, että direktiivin 2014/23 19 artiklaa on tulkittava siten, että apteekkitoiminnan harjoittaminen, jonka olennainen osa on ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden luovuttaminen korvausta vastaan riippumatta siitä, edellyttävätkö ne lääkemääräystä, sekä neuvojen antaminen näiden lääkkeiden oikeasta ja turvallisesta käytöstä, kuuluu kyseisessä 19 artiklassa tarkoitetun käsitteen ”sosiaalipalvelut ja muut erityispalvelut” alaan.
Oikeudenkäyntikulut
65
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/23/EU 4 artiklan 2 kohtaa
on tulkittava siten, että
apteekkitoiminnan harjoittaminen, jonka olennainen osa on ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden luovuttaminen korvausta vastaan riippumatta siitä, edellyttävätkö ne lääkemääräystä, sekä neuvojen antaminen näiden lääkkeiden oikeasta ja turvallisesta käytöstä, ei kuulu kyseisessä säännöksessä tarkoitetun muiden kuin taloudellisten yleistä etua koskevien palvelujen käsitteen alaan.
2)
Direktiivin 2014/23 19 artiklaa
on tulkittava siten, että
apteekkitoiminnan harjoittaminen, jonka olennainen osa on ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden luovuttaminen korvausta vastaan riippumatta siitä, edellyttävätkö ne lääkemääräystä, sekä neuvojen antaminen näiden lääkkeiden oikeasta ja turvallisesta käytöstä, kuuluu kyseisessä 19 artiklassa tarkoitetun käsitteen ”sosiaalipalvelut ja muut erityispalvelut” alaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: sloveeni.