62016CC0594
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. BOBEK
представено на 12 юни 2018 година (
1
)
Дело C‑594/16
Enzo Buccioni
срещу
Banca d’Italia
встъпила страна:
Banca Network Investimenti S.p.A. in liquidazione coatta amministrativa
(Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)
„Преюдициално запитване — Достъп до дейността на кредитни институции и пруденциален надзор над кредитни институции и инвестиционни посредници — Професионална тайна — Несъстоятелност или принудителна ликвидация на кредитни институции — Разкриване на поверителна информация в производства по граждански или търговски дела — Искане за достъп до документи преди образуването на производство по гражданско или търговско дело — Иск за обезщетение“
I. Въведение
1.
Г‑н Enzo Buccioni има разплащателна сметка в Banca Network Investimenti SpA. През 2012 г. за тази банка е образувано производство за принудителна ликвидация. Италианският фонд за гарантиране на влоговете възстановява само част от сумата по сметката на г‑н Buccioni. В резултат на това той губи повече от 81000 EUR.
2.
Г‑н Buccioni подава заявление за достъп до документи, свързани с надзора на тази банка, до Banca d’Italia (италианската национална банка) — италианския банков надзорен орган. Той търси информация, за да прецени дали би могъл евентуално да предяви иск срещу Banca d’Italia за имуществените вреди, които е претърпял. Последната отказва достъп до някои от исканите документи с мотива, че те съдържат поверителна информация.
3.
Г‑н Buccioni обжалва това решение пред административните съдилища в Италия. Позовавайки се на редица разпоредби на правото на Съюза, по-конкретно на член 53 от Директива 2013/36/ЕС (
2
), Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) отправя въпроси до Съда. Тoй иска по същество да установи дали лице в положението на г‑н Buccioni, което възнамерява да предяви срещу националния орган за банков надзор иск за обезщетение за имуществените вреди, които твърди, че е претърпяло поради неефективния надзор, довел до принудителна ликвидация на банка, може да получи достъп до документи, необходими за предявяване на такъв иск.
II. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
1. Директива 2013/36
4.
Директива 2013/36 установява правилата относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и инвестиционните посредници. Тя установява и правила относно надзорните правомощия и средствата за упражняване на пруденциален надзор над тези институции.
5.
Член 53 от тази директива е озаглавен „Професионална тайна“. Параграф 1 от него предвижда:
„Държавите членки предвиждат всички лица, които работят или са работили за компетентните органи, както и одиторите или експертите, действащи от името на компетентните органи, да бъдат обвързани със задължението за опазване на професионалната тайна.
Поверителната информация, която такива лица, одитори или експерти са получили при изпълнение на служебните си задължения, може да се разкрива единствено в съкратена или обобщена форма, така че да не могат да се идентифицират отделните кредитни институции, като с това не се засягат случаите, попадащи в приложното поле на наказателното право.
Независимо от това, когато дадена кредитна институция е обявена в несъстоятелност или е в производство по принудителна ликвидация, поверителната информация, която не се отнася до трети страни, участващи в усилията за оздравяване на тази кредитна институция, може да се разкрива в производствата по граждански или търговски дела“.
Б.
Италианското право
6.
В Италия достъпът до административни документи се урежда в Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, e successive modificazioni (Закон № 241 от 7 август 1990 г. за въвеждане на нови разпоредби относно административното производство и правото на достъп до административни документи, с последващите му изменения) (наричан по-нататък „Закон № 241/1990“).
7.
Съгласно член 22, параграфи 2 и 3 от Закон № 241/1990:
„2.   С оглед на важните му цели от обществен интерес правото на достъп до административни документи е общ принцип, на който се основава дейността на административните органи, за да се насърчи участието и да се гарантира, че тази дейност се осъществява при условията на безпристрастност и прозрачност.
3.   Предоставя се достъп до всички административни документи, с изключение на посочените в член 24, параграфи 1, 2, 3, 5 и 6“.
8.
Член 24 от Закон № 241/1990 предвижда изключения от правото на достъп. Параграф 1, буква a) и параграфи 2 и 7 от него гласят следното:
„1.   Не се предоставя право на достъп:
(a)
до документи, представляващи държавна тайна по смисъла на Закон № 801 от 24 октомври 1977 г., с последващите му изменения, както и в случай на тайни или забрани за разгласяване, изрично предвидени в закон, в посочената в параграф 6 наредба на Министерски съвет, и в актове на публичните органи, посочени в параграф 2 от този член.
[…]
2.   Отделните публични органи определят категориите документи, които са изготвени от тях или с които във всички случаи разполагат и до които не се предоставя достъп в съответствие с параграф 1.
[…]
7.   Въпреки това се гарантира достъп до административни документи, ако за заявителите е необходимо да се запознаят с тях, за да запазят или защитят собствените си законни интереси. […]“.
9.
Член 7 от Decreto legislativo 1o settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Законодателен декрет № 385 от 1 септември 1993 г. за консолидиране на законите за банките и кредитните институции, с последващите му изменения) е озаглавен „Професионална тайна и сътрудничество между органите“. Параграф 1 от него предвижда:
„Информацията и данните, с които Banca d’Italia разполага предвид надзорната си дейност, са професионална тайна, включително спрямо публичните органи, с изключение на министъра на икономиката и финансите, който ръководи Междуведомствения комитет за кредити и спестявания [Comitato interministeriale per il credito e il risparmio]. Не може да бъде отказано разкриването на информация на съдебните органи с мотива, че тя представлява професионална тайна, когато информацията е необходима за провеждане на предварителни разследвания или производства във връзка с противоправни деяния, за които може да бъде наложена наказателна санкция“.
10.
Съгласно член 2, параграф 1, буква а) от Решение на управителя на Banca d’Italia от 16 май 1994 г. относно правилата, уреждащи изключенията от правото на достъп по смисъла на член [24, параграф 2] от Закон № 241/1990 (наричано по-нататък „решението на управителя на Banca d’Italia“):
„В съответствие с член 24, параграф 1 от Закон № 241/1990 не се разкрива следната информация:
(а)
административни документи с общ или конкретен характер, съдържащи информация и данни, с които Banca d’Italia разполага предвид дейността си по информационен и регулаторен надзор, инспектиране и управление на кризи, осъществявана по отношение на банки, банкови групи […], както и предвид всякаква друга надзорна дейност върху достъпа до пазара на банкови или финансови посреднически услуги и върху упражняването на тези посреднически дейности, и които са професионална тайна по смисъла на член 7 от Законодателен декрет № 385 от 1 септември 1993 г. [и някои други актове от националното законодателство]“.
III. Факти, национално производство и преюдициални въпроси
11.
През 2004 г. г‑н Buccioni (наричан по-нататък „жалбоподателят“) открива разплащателна сметка в италианската банка Banca Network Investimenti SpA (наричана по-нататък „BNI“). На 5 август 2012 г. сумата в разплащателната му сметка възлиза на 181325,31 EUR. След като за BNI е образувано производство за принудителна ликвидация, само 100000 EUR от наличните по сметката му средства са възстановени от Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (Междубанков фонд за защита на влоговете, италианския фонд за гарантиране на влоговете).
12.
На 3 април 2015 г. жалбоподателят подава до Banca d’Italia, италианския орган за банков надзор, заявление за достъп до документи, с които тя разполага в качеството си на надзорен орган на BNI. Както потвърждават заинтересованите субекти по време на съдебното заседание, жалбоподателят иска да получи документи, които да му дадат възможност да прецени дали е налице релевантна информация, позволяваща му да предяви иск срещу Banca d’Italia, за да бъде тя подведена под отговорност за имуществените вреди, които той е претърпял в резултат от производството за принудителна ликвидация на BNI.
13.
С решение от 20 май 2015 г. Banca d’Italia предоставя достъп до някои от поисканите от жалбоподателя документи, но отказва да разкрие други. Твърди, че последните съдържат данни, с които тя разполага за целите на банковия надзор и до които следователно може да се откаже достъп по силата на разпоредбите на член 24, параграфи 1 и 2 от Закон № 241/1990 във връзка с член 2 от решението на управителя на Banca d’Italia.
14.
Жалбоподателят подава до Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Областен административен съд Лацио, Италия) жалба за отмяна на решението на Banca d’Italia и иска съответно да бъде признато правото му да се запознае със и да получи копия от всички документи, изброени в заявлението му за достъп. Първоинстанционният съд отхвърля тази жалба с решение от 2 декември 2015 г.
15.
Жалбоподателят обжалва това решение пред запитващата юрисдикция, Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия). В жалбата той твърди по-специално че първоинстанционният съд е приложил неправилно член 53 от Директива 2013/36 (
3
). Жалбоподателят също така поддържа, че документите, които желае да получи, вече не са професионална тайна, тъй като BNI е в производство за принудителна ликвидация и следователно вече не може да извършва банкова дейност.
16.
Banca d’Italia изтъква, че към момента, в който е подал заявлението за достъп, жалбоподателят все още не е инициирал гражданско производство. Поради тази причина член 53 от Директива 2013/36 не бил приложим. Banca d’Italia също така подчертава, че производството за принудителна ликвидация на BNI все още не е приключило, поради което не е отпаднала необходимостта от запазване на поверителност.
17.
При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„а)
Принципът на прозрачност, изрично предвиден в член 15 от [Договора за функционирането на Европейския съюз], с общата си императивна цел, тълкуван в смисъл, че (този принцип) може да се урежда с регламенти или равностойни на тях актове, предвидени в параграф 3 от този член, чието съдържание може да е израз на твърде широка свобода на преценка и да не намира основание в източник на европейското право от по-висок ранг, що се отнася до необходимостта от предварително установяване на минимални, неподлежащи на дерогиране принципи, противоречи ли на подобно ограничително тълкуване на европейската правна уредба за надзора върху кредитните институции до степен, че принципът на прозрачност бива лишен от съдържание дори и когато интересът от предоставяне на достъп произтича от основни интереси на заявителя, които явно съвпадат с интересите, за които в негова полза са предвидени изключения от установените в тази област ограничения?
б)
вследствие на това трябва ли член 22, параграф 2 и член 27, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции, да се тълкуват не в смисъл, че представляват неизключителни случаи на дерогиране на отказа за предоставяне на достъп до документи, а по-скоро като разпоредби, които да се тълкуват с оглед на по-широките цели на член 15 от [Договора за функционирането на Европейския съюз], и поради това като основаващи се на общ нормативен принцип на правото на Съюза, съгласно който достъпът не може да бъде ограничаван — след разумно и пропорционално претегляне на потребностите на кредитния сектор и основните интереси на вложителя, на който се налага да участва в споделяне на тежестта („burden sharing“) — в зависимост от релевантните обстоятелства, установени от надзорен орган, чиято организация и компетентност в сектора са аналогични на тези на Европейската централна банка?
в)
вследствие на това, предвид член 53 от Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (текст от значение за ЕИП), и съответстващите му разпоредби от националното право, трябва ли посоченият член да се тълкува в съответствие с останалите норми и принципи на европейското право, посочени в точка а), в смисъл, че достъпът може да бъде разрешен при подаване на заявлението за достъп, след като банковата институция вече е в производство за принудителна ликвидация, не само когато заявлението не е подадено единствено в рамките на производства по граждански или търговски дела, действително образувани за защита на имуществените интереси, накърнени вследствие на образуваното за банковата институция производство за принудителна ликвидация, но и когато заявителят, именно за да прецени дали може да заведе такива граждански или търговски дела, предварително сезира национален правораздавателен орган с предоставена от държавата компетентност да защитава правото на достъп и на прозрачност именно с оглед пълното зачитане на правото на защита и на правни средства за защита, по-конкретно във връзка с молбата на вложител, който вече е понесъл последиците от споделянето на тежестта („burden sharing“) в производството по несъстоятелност на кредитната институция, в която е вложил спестяванията си?“.
18.
Писмени становища представят Banca d’Italia, италианското и португалското правителство, както и Европейската комисия. Г‑н Buccioni, Banca d’Italia, италианското правителство и Комисията представят устни становища в съдебното заседание, проведено на 21 март 2018 г.
IV. Анализ
19.
Настоящото заключение е структурирано по следния начин. На първо място, ще разгледам допустимостта на отправеното преюдициално запитване (А). На второ място, ще анализирам кои от разпоредбите на правото на Съюза, цитирани от запитващата юрисдикция, са приложими към настоящия случай (Б). След това ще се спра на тълкуването на член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36 (В).
А.
По допустимостта на преюдициалното запитване
20.
В хода на писмената фаза на производството италианското правителство и Banca d’Italia посочват, че преюдициалното запитване по настоящото дело следва да бъде обявено за недопустимо. Според тях подаденото от жалбоподателя заявление за достъп е било уважено. Поради това вече нямало висящ спор пред запитващата юрисдикция.
21.
Действително изглежда, че на 10 март 2017 г., след като преюдициалното запитване вече e било отправено до Съда, жалбоподателят е уведомил запитващата юрисдикция, че е получил от Banca d’Italia всички документи, изброени в първоначалното му заявление за достъп. Това е потвърдено от Banca d’Italia на 14 март 2017 г.
22.
С писмо от 18 юли 2017 г. Съдът пита запитващата юрисдикция дали с оглед на тези обстоятелства поддържа преюдициалното си запитване. С определение от 22 септември 2017 г. запитващата юрисдикция посочва, че поддържа запитването си, както и че е надлежно сезирана и производството, все още е висящо пред нея. Тя отбелязва по-специално че желанието на жалбоподателя е да не се прекратява главното производство, тъй като не са уважени всичките му искания.
23.
Като принципно положение следва да се припомни, че въпросите, свързани с тълкуването на правото на Съюза и поставени от национален съд, се ползват с презумпция за релевантност (
4
). Въпроси като например дали, през какъв период и до кой момент националният съд е надлежно сезиран с даден спор, така че да е налице висящо дело пред този съд по смисъла на член 267 ДФЕС, трябва да бъдат решени от националния съд, предвид тълкуването от негова страна както на фактите по делото, с което е сезиран, така и на националните процесуални норми (
5
). Определящо за Съда е, че запитващата юрисдикция недвусмислено е заявила, че все още се счита за надлежно сезирана съгласно националното право (
6
).
24.
Ето защо считам, че предвид това потвърждение Съдът би трябвало да стигне до заключението, че следва да отговори на преюдициалното запитване по настоящото дело.
Б.
По приложимите разпоредби от правото на Съюза
25.
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да бъде тълкуван член 15 ДФЕС. С втория си въпрос тя отправя искане за тълкуване на член 22, параграф 2 и член 27, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 (
7
) във връзка с член 15 ДФЕС. Третият въпрос се отнася до член 53 от Директива 2013/36, също тълкуван с оглед на член 15 ДФЕС. По същество тези въпроси целят да се установи дали горепосочените разпоредби разрешават разкриването на документи като поисканите от жалбоподателя.
26.
Що се отнася до първите два въпроса, считам, че всъщност нито член 15 ДФЕС, нито Регламент № 1024/2013 са приложими в конкретния случай.
27.
В член 15, параграф 1 ДФЕС е установен принципът на откритост в работата на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза. Също така в член 15, параграф 3 ДФЕС се установява „право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза“. Текстът на тези разпоредби, както и практиката на Съда потвърждават, че член 15 ДФЕС се прилага само по отношение на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза и по отношение на притежаваните от тях документи дори и когато тези документи са изготвени от друга институция или от държава членка (
8
). Дори и член 15 ДФЕС да се тълкува във връзка с други разпоредби на първичното право, отнасящи се до принципа на откритост, като например член 1, втора алинея ДЕС и член 298 ДФЕС или член 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз (
9
), това все пак не променя факта, че тези разпоредби, подобно на член 15 ДФЕС, очертават целите на една открита европейска, а не национална администрация (
10
).
28.
В резултат на това достъпът до документи, притежавани от националните администрации, не се урежда от член 15 ДФЕС, а от националните норми относно достъпа до документи. В случая по главното производство това означава, че по принцип италианското право се прилага за подаденото до Banca d’Italia заявление за достъп до документи, изготвени или съхранявани от нея.
29.
Колкото до втория преюдициален въпрос, член 1 от Регламент № 1024/2013 е озаглавен „Предмет и обхват“ и първа алинея от него предвижда, че „[с] настоящия регламент на [Европейската централна банка (наричана по-нататък „ЕЦБ“)] се възлагат конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции […]“. Следователно е ясно, че Регламент № 1024/2013 се прилага само за ЕЦБ, но не и за националните компетентни органи, на които е възложено упражняването на пруденциален надзор над кредитните институции, какъвто е Banca d’Italia. Това се потвърждава и в петата алинея на този член, която предвижда, че „[н]астоящият регламент не засяга отговорностите и свързаните с тях правомощия на компетентните органи на участващите държави членки да изпълняват задачи по надзора, които не са възложени на ЕЦБ с настоящия регламент“. Следователно фактите по настоящото дело, които включват проверка на задълженията на национален надзорен орган за разкриване на поверителна информация, изглежда не попадат в приложното поле на Регламент № 1024/2013.
30.
Поради това единствената разпоредба от правото на Съюза, релевантна за настоящото дело, е посочената от запитващата юрисдикция в третия ѝ въпрос, а именно член 53, параграф 1 от Директива 2013/36. Преди обаче да пристъпя към тълкуване на тази конкретна разпоредба, бих искал да поясня два въпроса.
31.
Първо, тъй като член 15 ДФЕС не е приложим по отношение на заявления за достъп до документи, отправени към националните органи, не мисля, че е възможно член 53, параграф 1 от Директива 2013/36 да се тълкува с оглед на член 15 ДФЕС или, по-общо, с оглед на признат в правото на Съюза принцип на откритост и прозрачност. Този подход би се доближил опасно много до заобикаляне на приложното поле на правото на Съюза и до разширяване на обхвата му до области и въпроси, които то очевидно няма за цел да регламентира.
32.
От друга страна обаче, както вече посочих в точка 28 от настоящото заключение, заявление (като подаденото от жалбоподателя) до национален надзорен орган (какъвто е Banca d’Italia) за получаване на достъп до документите, с които той разполага за целите на банковия надзор, попада в обхвата на съответните национални норми относно достъпа до документи. Следователно първото ниво oт норми, които следва да се приложат в конкретния случай, се състои от националните норми относно достъпа до документи. Второто ниво
от норми се състои от общите разпоредби относно професионалната тайна, предвидени в член 53, параграф 1, първа алинея от Директива 2013/36. Тази разпоредба въвежда в правото на Съюза изключение от общия принцип за достъп до документи, който явно е предвиден в националното законодателство. На последно място, нормата от трето ниво е член 53, параграф 1, трета алинея, която предвижда изключение от нормата от второ ниво. Следователно в конкретния случай, както впрочем във всички случаи от сходно естество, в които жалбоподателят иска достъп до документи, с които разполага национален орган, разпоредбата на член 53, параграф 1, трета алинея от посочената директива на практика е равнозначна на връщане към принципа, установен в нормата от първо ниво, а именно общия принцип за достъп до документи.
33.
С други думи, ако съгласно националното право общото правило е да се предостави достъп, то общият принцип в член 53, параграф 1, (първа алинея) от Директива 2013/36 (и националните норми за прилагане на тази разпоредба) всъщност е изключението от това правило.
В.
По член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36
1. Генезис на тази норма
34.
Настоящото дело е първият случай, в който Съдът трябва да тълкува член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36 или съответните предшестващи го разпоредби, а именно член 44, параграф 1 от Директива 2006/48 и член 30, параграф 1 от Директива 2000/12/ЕО (
11
).
35.
Преди това подобна разпоредба е имало и в член 12, параграф 1 от Първа Директива 77/780/ЕИО на Съвета (
12
) (наричана по-нататък „Първа директива“). Тази разпоредба обаче не е съществувала в първоначалната редакция на Първа директива. В последнaтa е имало само разпоредба, която до голяма степен е сходна с разпоредбата, съдържаща се понастоящем в член 53, параграф 1, първа алинея от Директива 2013/36. Тя е установявала общото задължение за опазване на професионалната тайна, забранявайки поверителна информация да бъде „разкривана на което и да било лице или орган, освен по силата на разпоредби, предвидени в закон“.
36.
През 1989 г. Втора Директива 89/646/ЕИО (
13
) на Съвета (наричана по-нататък „Втора директива“) изменя Първа директива, като заменя член 12, параграф 1 с нова разпоредба, включваща нормите, които понастоящем се съдържат в член 53, параграф 1, втора и трета алинея от Директива 2013/36.
37.
Изменението с Втора директива е въведено след решението на Съда по дело Hillenius (
14
). Жалбоподателят в този случай е община Hillegom в Нидерландия. Тя е вложила пари в нидерландска банка, която впоследствие е обявена в несъстоятелност. Жалбоподателят прави искане, което е уважено с определение, за предварителен разпит на свидетели — производство, което съгласно нидерландското законодателство може да бъде проведено преди образуването на производството по същество. Ответникът, г‑н Hillenius, e работил в De Nederlandsche Bank (нидерландската централна банка), която е надзорният орган съгласно Първа директива. Той е един от свидетелите, призовани да дадат показания относно несъстоятелността. Целта на поставените му въпроси е да бъдат подкрепени твърденията на жалбоподателя, че централната банка не е упражнила надлежен контрол върху дейностите на обявената в несъстоятелност банка. Той отказва да отговори на някои въпроси на основание банковата тайна, тъй като въпросите се отнасят до начина, по който нидерландската централна банка е упражнила своя контрол.
38.
В решението си Съдът постановява, че задължението за опазване на професионалната тайна по член 12, параграф 1 от Първа директива обхваща и изявленията на служители на надзорен орган, направени при разпита им като свидетели в гражданско производство (
15
). По отношение на изключението в тази разпоредба oт забраната за разкриване на поверителна информация — „освен по силата на разпоредби, предвидени в закон“ — Съдът е постановил, че при липсата на ясни насоки в националното право националният съд трябва да намери баланса „между интереса от установяване на истината, който е от основно значение за правораздаването, и интереса от запазване на поверителността на някои видове информация […]. При претеглянето на тези интереси националният съд трябва по-специално да реши, ако е необходимо в конкретния случай, какво значение следва да се придаде на факта, че въпросната информация е получена от компетентните органи на други държави членки в съответствие с член 12, параграф 2 от Директивата“ (
16
).
39.
Четири години след постановяване на решение Hillenius член 12, параграф 1 е съществено изменен с Втора директива. Изразът „по силата на разпоредби, предвидени в закон“, е заменен със забрана да се разкрива поверителна информация „освен в съкратена или обобщена форма, така че да не могат да се идентифицират отделните институции, като с това не се засягат случаите, попадащи в приложното поле на наказателното право“. Следователно тази разпоредба е много сходна с текста на настоящата разпоредба на член 53, параграф 1, втора алинея от Директива 2013/36. Освен това се добавя нормата, съдържаща се в член 53, параграф 1, трета алинея, която остава на практика непроменена.
40.
Генезисът и контекстът на член 53, параграф 1 от Директива 2013/36 разкриват две неща.
41.
Първо, генезисът на член 53, параграф 1 от Директива 2013/36 показва, че първоначално законодателят на Съюза не смята за необходимо да предвиди в правото на Съюза конкретни изключения от принципа за защита на професионалната тайна. Той просто препраща към изключенията, предвидени в националното право. Едва по-късно изключенията също се „европеизират“.
42.
Второ, текстът на член 53, параграф 1 от Директива 2013/36 (разгледан във връзка с предишните редакции) претърпява значително развитие, особено по отношение на предвидените в него изключения. Така текстът на тези изключения със сигурност не е утвърден като окончателен.
43.
Това твърдение е допълнително подкрепено от факта, че паралелни актове на правото на Съюза, съдържащи сходни разпоредби, изглежда са формулирани по различен начин. Например формулировката на член 76, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/65/EС (
17
) (който заменя идентичната разпоредба на член 54, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/39/ЕО (
18
)) е подобна на тази на член 53, параграф 1 от Директива 2013/36. По-специално разпоредбата, която е подобна, но не идентична на член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36, е член 76, параграф 2 от Директива 2014/65 (
19
). Друга подобна, но не идентична разпоредба е член 102, параграф 1 от Директива 2009/65/ЕО (
20
). Това е в ярък контраст с подхода в член 25, параграф 1 от Директива 2004/109/ЕО (
21
), който просто препраща към възможните изключения, предвидени в националното законодателство, следвайки същата логика като първоначалната редакция на Първа директива. Колкото до оповестяването на информация от страна на европейските надзорни органи, както член 70 от Регламент (ЕС) № 1093/2010 (
22
), така и член 70 от Регламент (ЕС) № 1095/2010 (
23
) съдържат общо правило относно задължението за професионална тайна и дерогация във връзка с наказателното право и разкриването в обобщена или съкратена форма, но не предвиждат възможност за дерогация във връзка с граждански или търговски производства.
44.
В обобщение, с оглед на това историческо и контекстуално многообразие, не само на точната формулировка, но и на подходите, бих казал, че се налага доза здравословен скептицизъм по отношение на доводите в подкрепа на тезата, че ако член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36, както е формулиран понастоящем, не се тълкува възможно най-ограничително, упражняването на ефективен надзор над кредитните институции и инвестиционните посредници би било сериозно застрашено. Изглежда, че както в миналото, така и при действието на паралелни режими (които със сигурност са не по-малко чувствителни) формулировката на нормите е била или е различна, понякога не толкова тясна, очевидно без вследствие на това цялата конструкция да се напука и разпадне на мига.
2. Тълкуването на понятието „в производствата по граждански или търговски дела“: решение Altmann
45.
Запитващата юрисдикция приема за установено, че жалбоподателят иска достъп до информация, която е поверителна, и че тя не се отнася до трети лица, участващи в усилията за оздравяване на BNI. Запитващата юрисдикция посочва също така (и това е потвърдено в съдебното заседание), че BNI (все още) е в процес на принудителна ликвидация. Следователно единственият нерешен въпрос във връзка с тълкуването на член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36 (
24
) в конкретния случай е този за обхвата на израза „в производствата по граждански или търговски дела“.
46.
В това отношение жалбоподателят счита, че има право на достъп до документите, които е поискал от Banca d’Italia, доколкото възнамерява да ги използва за целите на (потенциално) производство по гражданско или търговско дело. От своя страна Banca d’Italia счита, че достъпът до тези документи може да бъде предоставен само в хода на (висящо) производство по гражданско или търговско дело.
47.
Настоящото дело е първият случай, в който Съдът тълкува понятието „в производствата по граждански или търговски дела“ по смисъла на член 53, параграф 1 от Директива 2013/36. Същевременно в решение Altmann и др. (
25
) Съдът вече е тълкувал паралелно понятие в контекста на подобна разпоредба, съдържаща се в член 54, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/39.
48.
Г‑н и г‑жа Altmann и други инвеститори искат достъп до документи и информация, притежавани от германския надзорен орган, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Федерална служба за контрол на финансовите услуги, наричана по-нататък „BaFin“), относно Phoenix Kapitaldienst GmbH (наричано по-нататък „Phoenix“) — инвестиционен посредник, чиито търговски модел е насочен главно към инвестиционни измами в голям мащаб. Дружеството Phoenix е прекратено и впоследствие за него е образувано производство за принудителна ликвидация. Първоначално е образувано наказателно производство срещу двама от ръководните кадри на Phoenix. Впоследствие г‑н и г‑жа Altmann и останалите инвеститори подават заявление за достъп до документи, което е уважено само частично от BaFin. Достъпът до някои от документите е отказан с мотива, че те попадат в обхвата на задължението за запазване на тайна, както е предвидено в германското законодателство за транспониране на Директива 2004/39. При това положение жалбоподателите подават жалба срещу решението на BaFin пред германски съд. Той отправя запитване до Съда, като иска да установи дали, предвид факта, че исканата информация се отнася до наказуеми деяния или други сериозни правонарушения, може по изключение да не спази задълженията за професионална тайна, произтичащи от посочената директива.
49.
Като цитира решение Hillenius, Съдът посочва, че „ефективното функциониране на системата за контрол върху дейността на инвестиционните посредници […] изисква и наблюдаваните посредници, и компетентните органи да могат да разчитат на това, че предоставената поверителна информация по принцип ще бъде запазена в тайна“ (
26
), като добавя, че липсата на такова доверие „може да застраши безпрепятственото предоставяне на поверителната информация, необходима за осъществяването на дейността по надзор“ (
27
).
50.
Независимо от това член 54 от Директива 2004/39 също предвижда изключения от общата забрана за разгласяване на поверителна информация. Разглеждайки тези изключения, Съдът обръща внимание на изключението по член 54, параграф 1, установено с израза „без да се засягат случаите, обхванати от наказателното право“ (
28
), както и това по член 54, параграф 2 от посочената директива, установено с израза „в граждански или търговски съдебни производства“. По отношение на последното Съдът постановява, че „задължението за професионална тайна може да бъде дерогирано — без да се засягат случаите, обхванати от наказателното право — само когато са изпълнени трите посочени в [член 54, параграф 2] условия, а именно поверителната информация да не засяга трети лица, да се разгласява в граждански или търговски съдебни производства и да бъде необходима за провеждането на тези производства“ (
29
). Съдът заключава следното: „[о]т акта за преюдициално запитване обаче не следва, че главното производство, което е административно и е образувано по молба на основание [съответното германско законодателство] за достъп до информация и документи, с които разполага национален надзорен орган, […] е гражданско или търговско производство, образувано по искане на жалбоподателите в главното производство“ (
30
).
51.
Интересно е да се отбележи, че изразът „in the course of“ („в хода на“), използван в текста на решението на английски език, не е употребен в текста на член 54, параграф 2 от Директива 2004/39 (
31
). Освен това Съдът добавя, че заявлението по това дело не е било подадено в производство, „образувано по искане на жалбоподателите“, което би могло да се тълкува в смисъл, че производството трябва вече да е било образувано, за да се приложи правилото.
52.
Съдът обаче не посочва изрично, че гражданските или търговските производства трябва вече
да са висящи, за да се приложи член 54, параграф 2 от Директива 2004/39. Това противоречи на заключението на генералния адвокат Jääskinen по същото дело, който подчертава необходимостта от стриктно тълкуване на правилото. Той акцентира върху факта, че „законодателят на Съюза е позволил разгласяването в граждански и търговски съдебни производства, а не за целите на такива производства. Следователно съгласно формулировката на изключението, което трябва да се тълкува стриктно, за да бъде приложим член 54, параграф 2 от Директива 2004/39, винаги е необходимо да има висящо гражданско или търговско производство“ (
32
). Според него „в обхвата на въпросното изключение не попада молбата, имаща за цел получаване на достъп до поверителна информация, с която разполага компетентният надзорен орган, за да се провери дали част от тази информация би могла да бъде полезна за последващ отделен иск, тъй като той не е част от съществуващо гражданско или търговско съдебно производство“ (
33
).
3. Защо обхватът на решение Altmann не следва да се разширява допълнително
53.
Разпоредбите на член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36 и на член 54, параграф 2 от Директива 2004/39 са формулирани по много сходен начин. Ето защо може да се твърди, че подходът от решение Altmann следва да се приложи в настоящия случай, както предлагат Banca d’Italia, италианското и португалското правителство и Комисията. Всъщност всички те считат, че решение Altmann следва да се тълкува в смисъл, че поставя изискването вече да има висящо производство по гражданско или търговско дело, за да може да се приложи член 54, параграф 2 от Директива 2004/39.
54.
Ако такова тълкуване се приложи по аналогия към настоящото дело, това би означавало, че изключението от (общата) забрана за разкриване на информация, съдържащо се в член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36, не би било приложимо. Заявлението за достъп до документи не е подадено в хода
на производство по гражданско или търговско дело, а по-скоро за целите на производство по гражданско или търговско дело. Следователно жалбоподателят не би имал право на достъп до каквито и да било документи или информация.
55.
Бих искал отново да подчертая факта, че в решение Altmann — за разлика от заключението на генералния адвокат Jääskinen — Съдът не посочва изрично, че производството трябва да е висящо като условие за прилагането на тази разпоредба. Дори да се допусне обаче, че Съдът имплицитно е установил такова условие, виждам редица причини да се смята, че прилагането по аналогия на такова правило в настоящия случай би било проблематично и би довело до доста съмнителни резултати. Преди да очертая няколко такива проблеми (в), ще изложа разликите от правна (а) и фактическа (б) страна, които отличават делото Altmann от настоящото.
а) Разлики от правна страна
56.
Въпреки че несъмнено са много сходни, разпоредбите на член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36 и член 54, параграф 2 от Директива 2004/39 същевременно се различават в точната си формулировка.
57.
На първо място, докато член 54, параграф 2 от Директива 2004/39 позволява поверителна информация да бъде разкрита само ако „не засяга трети лица“, член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36 позволява да бъде разкрита поверителна информация, при условие че „не се отнася до трети страни, участващи в усилията за оздравяване на тази кредитна институция“ (курсивът е мой). Следователно последната разпоредба стеснява обхвата на забраната за разкриване на информация, отнасяща се до трети лица: тази забрана обхваща само поверителна информация, отнасяща се не просто до всяко трето лице (както е в Директива 2004/39), а единствено до трети лица, участващи в усилията за оздравяване на кредитната институция, която е обявена в несъстоятелност или е в производство за принудителна ликвидация. С други думи, това означава, че възможността за разкриване на информация по Директива 2013/36 е по-широка от тази по Директива 2004/39.
58.
На второ място, докато член 54, параграф 2 от Директива 2004/39 позволява поверителна информация да бъде разкрита в граждански или търговски съдебни производства, „ако е необходима за провеждането на производствата“ (
34
), от особено значение е да се отбележи, че Директива 2013/36 не съдържа такова ограничение. Следователно използваната в Директива 2004/39 формулировка е по-тясна от тази в Директива 2013/36. И в този случай липсата на такова изискване в член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36 позволява по-голяма свобода на действие за разкриване на информация в сравнение с Директива 2004/39.
59.
На трето място и по-скоро за изчерпателност, бих искал да посоча, че в текста на някои езици понятието „в производства по граждански или търговски дела“ само по себе си не е идентично в двете директиви. Такъв е случаят по-специално в текста на директивите на италиански език, както изтъква жалбоподателят в хода на съдебното заседание, както и в текста на други езици (
35
). В текста на други езици обаче понятието, използвано в двете директиви, е еднакво (
36
).
60.
В обобщение, член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36 е разпоредба с по-широк обхват отколкото член 54, параграф 2 от Директива 2004/39. Обратната страна на медала е, че е по-ограничена възможността да не се разкрива информация, когато дадена кредитна институция е обявена в несъстоятелност или е в производство за принудителна ликвидация. Тази разлика, ако се разглежда пак в контекста на историческото развитие на тази разпоредба и на другите паралелни актове, уреждащи същия въпрос (
37
), буди съмнение дали волята на законодателя на Съюза, ако действително е имало такова законодателно координиране, е била двете разпоредби да имат един и същи обхват.
б) Разлики във фактите и в контекста
61.
Освен различията от правна страна между настоящия случай и този по делото, по което е постановено решение Altmann, бих искал да подчертая двойната разлика във фактите и контекста между тези дела на национално равнище.
62.
Първо, от процесуална гледна точка настоящото дело се отнася до класически случай на заявление за достъп до документи, което не е свързано с производството по несъстоятелност като такова. В хода на съдебното заседание бе потвърдено, че образуваното за BNI производство за ликвидация все още е висящо и че жалбоподателят е участвал в него като необезпечен кредитор. При все това той видимо не може да получи достъп до документи като тези, които е поискал от Banca d’Italia, в рамките на производството за ликвидация чрез искане до ликвидаторите. Причината е, че ликвидаторите не разполагат с искания вид документи. Следователно въпросът дали производството по несъстоятелност може само по себе си да се счита за „производство по гражданско или търговско дело“ по смисъла на член 53, параграф 1 от Директива 2013/36 и дали жалбоподателят е можел да поиска достъп до изискания вид документи в това производство, е по-скоро безсмислен, тъй като в рамките на това производство жалбоподателят никога не би могъл да получи вида документи, до които иска достъп.
63.
Второ, по отношение на естеството на поисканите документи и жалбоподателят, и Banca d’Italia потвърждават в хода на съдебното заседание, че заявлението на жалбоподателя за достъп до документи се отнася само и единствено до документи, съставени от Banca d’Italia във връзка с нейния надзор над BNI. Следователно жалбоподателят цели да получи достъп до документи, съставени от публичен орган в рамките на надзорните му функции, с цел да установи дали е налице основание за предявяване на иск за отговорност на държавата срещу този орган.
64.
За сметка на това в дело Altmann документите, до които жалбоподателите са се опитали да получат достъп, са доклади на одитори и становища за вътрешно ползване, доклади, кореспонденция, документи, споразумения, договори, докладни записки и писма, свързани с вътрешната дейност на предприятието, за което е образувано производство за принудителна ликвидация (
38
). Следователно става въпрос за частни или вътрешни за дружеството документи, с които разполага германският надзорен орган BaFin.
65.
Тези различия разкриват един фундаментален и по-широк въпрос, който е в основата на настоящия случай: при приемането на член 53, параграф 1 от Директива 2013/36 законодателят на Съюза възнамерявал ли е да изключи напълно, като не предвиди нищо по въпроса, възможността за предоставяне на какъвто и да било административен достъп до всякакви документи, свързани с професионалната тайна, на национално равнище, както и по същия начин да изключи възможността за получаване на достъп до такива документи от административните съдилища в производство по обжалване на административно решение, с което се отказва достъп до тези документи? Или това по-скоро е просто следствие от пропуск от страна на законодателя да включи този вид достъп, който в съчетание с много ограничително граматическо тълкуване на член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36 би довел до абсурдни в известна степен резултати?
в) Практическите проблеми при разширяване на обхвата на решение Altmann
66.
Накрая, а според мен и преди всичко, прилагането по аналогия към настоящия случай на подхода в решение Altmann, като се приеме отново, че то трябва да се тълкува в смисъл, че изисква гражданските или търговски съдебни производства да са висящи, би довело до редица проблеми от практическа гледна точка.
67.
На първо място, този подход в голяма степен създава порочен кръг: за да се установи дали има смисъл да се предяви иск, лицето трябва първо да предяви иск. Някой циник (или реалист, в зависимост от гледната точка) би могъл да отбележи, че завеждането на дело пред съд винаги е свързано с несигурност. Въпреки това, вероятно за разлика от неизбежните ограничения на възможността за точно определяне на положението във всеки един момент на субатомните частици, прилагането на съотношението на неопределеност (на Хайзенберг) (
39
) за съдебните производства трябва да остане изключение. Това е приложимо в още по-голяма степен по отношение на ищци и жалбоподатели, които вече са понесли значителни загуби и които, за да установят дали някои от тези загуби биха могли да бъдат възстановени, трябва да предприемат несигурна съдебна „експедиция“, свързана със значителни допълнителни разходи. Такъв резултат не само изглежда доста проблематичен за отделните ищци и жалбоподатели, но и не допринася за доброто правораздаване на национално равнище.
68.
Това е свързано с друг въпрос: в много държави членки националното процесуално право не предвижда разкриването на информация преди образуването на съдебно производство в подобни случаи. Следователно, за да може да поиска от съда да разпореди разкриване на информация, съответното лице ще трябва да предяви иск за обезщетение за вреди. В случай че такъв иск не е незабавно отхвърлен от националния съд като явно неоснователен или дори представляващ злоупотреба с процесуални права, ищецът може единствено да се надява, че наличието на противоправно (незаконосъобразно) деяние и причинно-следствената връзка между това деяние и твърдяната вреда (което вероятно ще е единственият елемент от фактическия състав, който засегнатото лице би било в състояние да докаже) ще бъдат установени от самия съд.
69.
Както потвърждава италианското правителство в съдебното заседание, при този вид производства в Италия не съществува възможност за разкриване на информация преди образуване на производството. Разбира се, би могло да се възрази, че в интерес на ефективното спазване на произтичащите от правото на Съюза права държавите членки следва да предвидят такова разкриване на информация, за да се осигури достъпът до ефективни правни средства за защита и/или справедлив съдебен процес, както са гарантирани в член 47 от Хартата.
70.
Не мисля, че това би било много разумен подход. Той на практика би означавал, че вместо да се изправим пред първоначалния проблем, който се изразява в съмнителната формулировка на член 53, параграф 1 от Директива 2013/36, и да се реши проблемът при самия източник, а именно чрез разумно тълкуване на тази разпоредба, този проблем с тълкуването на посочената разпоредба ще остане нерешен и впоследствие на практика ще бъде прехвърлен към съдебните системи на държавите членки. Именно фактът, че в повечето гражданскоправни системи осигуряването в гражданското производство на разкриване на информация преди образуване на производството не е уредено съвсем ясно, е причината, поради която законодателят на Съюза включва правила относно разкриването на доказателства в Директива 2014/104/ЕС (
40
) по отношение на исковете за обезщетение за вреди от нарушения на правото в областта на конкуренцията.
71.
За сметка на това не съществуват подобни правила на Съюза относно разкриването на информация в областта на банковия надзор. Следователно лица като жалбоподателя в главното производство биха имали малък шанс да получат достъп до документи, отнасящи се до изпълняваните от надзорен орган задачи, освен ако това не е възможно съгласно
правилата относно достъпа до документи. В настоящия случай това важи с още по-голяма сила, както посочих в точка 62 от настоящото заключение, тъй като жалбоподателят не би могъл да получи достъп до тези документи в рамките на производството по несъстоятелност чрез искане до съответните ликвидатори на BNI.
72.
На второ място, следва да се подчертае, че понятието „поверителна информация“ може да се тълкува много широко (
41
). Прилагането на такъв широк подход при тълкуването на член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36 може да доведе до прекомерно стесняване на обхвата на предвиденото в него изключение. На практика тогава всяка информация относно дадена кредитна институция би била поверителна.
73.
На трето място, от систематична гледна точка не виждам убедителна причина член 53, параграф 1 от Директива 2013/36 да се тълкува в смисъл, че изключва възможността административните съдилища, упражняващи съдебен контрол върху административни решения (
42
), да имат достъп до поверителна информация на кредитни институции, които са обявени в несъстоятелност или за които е образувано производство за принудителна ликвидация, ако те имат нужда от такава информация за провеждане на производството. Единствените случаи, които са изрично предвидени в тази разпоредба, са „случаите, попадащи в приложното поле на наказателното право“, и „производствата по граждански или търговски дела“. Трябва ли това да се тълкува в смисъл, че административните съдилища, упражняващи съдебен контрол върху административни решения, категорично са изключени от достъпа до поверителна информация?
74.
За да се отговори на този въпрос, е важно да се разгледа логиката, обосноваваща предвиждането на изключенията в член 53, параграф 1 от забраната да се разгласява поверителна информация. Ако, от една страна, основната идея зад тези изключения е, че достъпът до поверителна информация може да се предостави само когато той е под надзора на съд, тогава не виждам причина да се изключи достъп под контрола на административен съд. Може да се посочат множество съдебни спорове (
43
), за които административните съдилища се нуждаят от достъп до такава поверителна информация.
75.
Ако, от друга страна, основната идея на тези изключения е по-скоро да се остави на специалист да реши коя информация може да бъде разкрита и коя трябва да остане поверителна, то тогава според мен именно надзорните органи (в конкретния случай Banca d’Italia) са най-подходящи да извършват такава преценка въз основа на техния експертен опит и знания. Ето защо изглежда някак странно да се изключи всякаква възможност за разкриване на информация съгласно националното законодателство относно достъпа до документи, като косвено се внушава, че е по-подходящо първоинстанционният съд по граждански дела да разпореди подобно разкриване във висящото пред него гражданско или търговско дело. Във всеки случай решенията на надзорните органи в това отношение винаги може да бъдат подложени на контрол от страна на административните съдилища.
76.
В обобщение, трябва да призная, че срещам значителни интелектуални затруднения при възприемане на тълкуването на член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36, предложено от Banca d’Italia, италианското и португалското правителство и Комисията.
4. (Алтернативното) тълкуване на член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36
77.
С оглед на посочените по-горе разлики от правна и фактическа страна между настоящото дело и дело Altmann, и по-специално на практическите проблеми, породени от стеснителното тълкуване на тази разпоредба, предлагам по-балансирано тълкуване на член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36. Според мен възможността за разкриване на поверителна информация „в производствата по граждански или търговски дела“ по смисъла на тази разпоредба трябва да се разбира като означаваща „за целите на производствата по граждански или търговски дела“.
78.
Бих искал незабавно да добавя три пояснения.
79.
Първо, дори при такова тълкуване на израза „в производствата по граждански или търговски дела“ е очевидно, че остават приложими другите условия, предвидени в разпоредбата на член 53, параграф 1, трета алинея. Това означава, че тази разпоредба може да бъде изтъкната само, първо, когато дадена кредитна институция е обявена в несъстоятелност или за нея е образувано производство за принудителна ликвидация, и второ и по-важно, за да бъде получен достъп до поверителна информация, която не се отнася до трети лица, участващи в усилията за оздравяване на тази кредитна институция.
80.
Второ, също така е съвсем ясно, че подобно тълкуване със сигурност не означава да се предостави безпрепятствен достъп до поверителна информация относно кредитна институция, която е обявена в несъстоятелност или за която е образувано производство за принудителна ликвидация, на всяко лице, което заявява евентуалното си намерение един ден да заведе гражданско или търговско дело. Във връзка с това „за целите на производствата по граждански или търговски дела“ означава по същество за да е възможно да бъде заведено гражданско или търговско дело. Логично това може да се отнася само до лицата, пряко засегнати от обявяването в несъстоятелност или ликвидацията на кредитната институция, като инвеститори, клиенти или служители. По този начин кръгът на лицата, които биха могли да получат достъп, би се ограничил само до тези, които на пръв поглед могат основателно да поддържат, че са пряко засегнати от обявяването в несъстоятелност или от ликвидацията.
81.
Трето, като това е много важно, подобно тълкуване позволява на надзорните органи да запазят пълен контрол върху информацията, която на практика може да бъде разкрита. Действително контролът по отношение на това кой може да има достъп до поверителна информация и коя поверителна информация може да бъде разкрита ще бъде в ръцете на органите, които се занимават с достъпа до документи на национално равнище. В случай като разглеждания в главното производство искането за разкриване на информация ще бъде подадено, първо, до националния надзорен орган. Второ, решението на този орган естествено ще бъде подложено на контрол от страна на административен съд. По този начин ще бъде изцяло спазена логиката за контрол върху разкриването на поверителна информация, която може да се приеме, че е залегнала в основата на член 53, параграф 1 от Директивата. С този двоен контрол със сигурност има малка опасност от настъпване на тежки последици: решението за това кой може да има достъп и до какво винаги ще бъде вземано от надзорния орган под контрола на компетентния национален съд.
82.
Необходимо е да се посочат три заключителни бележки относно по-широкия контекст, в който от Съда се иска да даде тълкуване на конкретна разпоредба от Директива 2013/36.
83.
Първо, необходимо е да се намери разумен баланс между различните засегнати интереси. Това вече е потвърдено в решение Hillenius (
44
), в което Съдът посочва, че националните съдилища трябва да постигнат разумен баланс между различните интереси, които възникват при прилагането на (предшественика на) член 53, параграф 1, трета алинея.
84.
По време на „нормалното“ съществуване на дадена кредитна институция закрилата на професионалната тайна и поверителната информация е от първостепенно значение съгласно Директива 2013/36. Тайната и поверителността всъщност са правилото. Въпреки това, както предвижда самият член 53, параграф 1, трета алинея от Директива 2013/36, след като кредитната институция „е обявена в несъстоятелност или е в производство по принудителна ликвидация“, това правило по подразбиране започва да се променя.
85.
Аз, разбира се, нямам предвид, че необходимостта от защита на поверителната информация просто отпада, след като кредитната институция е обявена в несъстоятелност или в ликвидация. Защитата на някои поверителни данни (например във връзка с ноу-хау на дружеството, неговите търговски практики и т.н.) ще продължи да бъде необходима, доколкото все още е възможно като част от активите тези данни да имат икономическа стойност, която може да се реализира при прекратяване на институцията (
45
). Освен това във връзка с информация, отнасяща се до трети лица, участващи в усилията за оздравяване на тази кредитна институция, поверителността във всички случаи е гарантирана с член 53, параграф 1. На последно място, ще бъде необходима и защита на обществения интерес от правилното функциониране на системата на пруденциалния надзор.
86.
Напълно признавам тези възражения и в действителност имам предвид, че след като кредитната институция бъде обявена в несъстоятелност, цялостният баланс на интересите започва да се променя. (Постоянният) императив за защита на изброените в предходната точка интереси ще трябва да бъде съвместен с два допълнителни и нововъзникващи интереса: първо, става въпрос за (частните) интереси на лицата, които са претърпели вреди в резултат от ликвидацията на кредитната институция, особено интересът им да могат да предявят иск за вреди. Второ, съществува и законен (публичен) интерес от това да се разбере къде е допусната грешка, за да се установи дали кредитната институция е обявена в несъстоятелност само в резултат на собствените ѝ действия, или това може поне отчасти да се дължи на надзорния орган.
87.
Фактът, че всички тези законни интереси трябва да бъдат съвместени, след като дадена кредитна институция бъде обявена в несъстоятелност, също е в подкрепа на по-балансирано тълкуване на член 53, параграф 1 от Директива 2013/36.
88.
Второ, има голяма вероятност двата нови интереса, възникнали след като кредитната институция е обявена в несъстоятелност, взаимно да се допълват. Предоставянето на достъп до документи на лицата, които възнамеряват да предявят иск, за да защитят частните си интереси, косвено ще спомогне, ако и когато такъв иск бъде предявен, защитата на обществения интерес от контрол над дейността на надзорните органи. Това може също да бъде от полза за обществения интерес от цялостното правилно функциониране на системата на пруденциалния надзор. Всъщност гарантирането на по-високо равнище на контрол над надзорните органи — макар и косвено, посредством исковете, предявени от частноправни субекти пред национален съд — може да доведе до подобрение не само на отчетността на тези органи, но и на качеството на работата им (
46
).
89.
Следва да се посочи трета и последна бележка относно самото възприятие на пруденциалния надзор. Като цяло Съдът е потвърдил необходимостта от запазване на поверителността на определени видове информация, така че да не се засяга предаването на информация между поднадзорните субекти и надзорните органи, с крайна цел да бъде защитено правилното функциониране на системата на пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници (
47
).
90.
Отново подчертавам, че категорично признавам първостепенното значение на правилното функциониране на системата за пруденциален надзор, създадена с Директива 2013/36. При все това проблемът с този довод, както стана ясно и в хода на настоящото производство, е, че той е изложен доста абстрактно, като не се изяснява много как точно този надзор би бил застрашен на практика. В конкретен случай като настоящия не мога да разбера защо този аргумент би трябвало фактически да осигурява имунитет за кредитните институции и евентуално за самите надзорни органи от искове, предявени от увредено лице, което твърди, че е претърпяло вреди в резултат от твърдяното неправилно управление на кредитната институция и/или на неправилното функциониране на системата за пруденциален надзор (
48
). Следователно няма причина да се приема, че механизъм за ограничено разкриване на информация, до който може да се прибягва само в случай на несъстоятелност или ликвидация и под контрола на надзорния орган и компетентните съдилища, неизбежно би застрашил правилното функциониране на системата за пруденциален надзор, в смисъл че би застрашил предаването на поверителна информация от поднадзорните субекти към надзорния орган.
91.
В заключение, независимо от реториката, подчертаваща значението на взаимното доверие, която понякога по-скоро напомня на отношенията между равнопоставени лица, може би си струва да се припомни, че предаването на информация от кредитните институции или инвестиционните посредници на надзорните органи съгласно Директива 2013/36 не е въпрос на добра воля, а е публичноправно задължение на предприятията, действащи на определени пазари. Така, макар взаимното доверие със сигурност да трябва да бъде приветствано и насърчавано, то не бива да води дотам, че да не се отчита фактът, че трябва да има не пруденциално доверие, а пруденциален надзор.
V. Заключение
92.
Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) въпроси по следния начин:
„Член 53, параграф 1, трета алинея от Директива № 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че е възможно да се разкрива поверителна информация „в производствата по граждански или търговски дела“, когато дадено лице иска съгласно националните правила за достъп до документи да получи достъп до документи, отнасящи се до надзора над кредитна институция, за да прецени възможността да предяви срещу компетентния надзорен орган иск за вреди, които то твърди, че е претърпяло в резултат от обявяването в несъстоятелност или в ликвидация на кредитната институция“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (ОВ L 176, 2013 г., стр. 338).
(
3
)	Или по-скоро предшестващата този член разпоредба, първоначално посочена от жалбоподателя, а именно член 44 от Директива 2006/48/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции (ОВ L 177, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 9, стр. 3). Междувременно обаче Директива 2006/48 е отменена и заменена с Директива 2013/36. Поради това последната директива е приложима в конкретния случай и е посочена от запитващата юрисдикция в третия поставен от нея въпрос.
(
4
)	Решение от 23 януари 2018 г., F. Hoffmann-La Roche и др. (C‑179/16, EU:C:2018:25, т. 45).
(
5
)	Вж. например решение от 27 февруари 2014 г., Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, т. 30). Вж. също решение от 26 февруари 2015 г., Matei (C‑143/13, EU:C:2015:127, т. 39—41) или от 13 септември 2016 г., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, т. 29—31).
(
6
)	Независимо дали това се дължи на факта, че е възможно жалбоподателят все още да има правен интерес от постановяване на установително съдебно решение, или, както се потвърждава от страните по време на съдебното заседание, на факта, че след като запитващата юрисдикция е отправила преюдициалното запитване по настоящото дело, жалбоподателят е поискал достъп до допълнителни документи, до които Banca d’Italia все още не е предоставила достъп.
(
7
)	Регламент на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (ОВ L 287, 2013 г., стр. 63).
(
8
)	Решение от 18 юли 2017 г., Комисия/Breyer (C‑213/15, EU:C:2017:563, т. 49). След приемането на Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) е отменено т.нар. „правило за автора“ (вж. решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 56), така че решаващият фактор за определяне на приложимостта на Регламент № 1049/2001 е дали документът е притежаван от дадена институция, независимо от самоличността на неговия автор.
(
9
)	В който е закрепено „право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза“.
(
10
)	Вж. в този смисъл решение от 18 юли 2017 г., Комисия/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, т. 52).
(
11
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 20 март 2000 година относно предприемането и осъществяването на дейност на кредитни институции (OВ L 126, 2000 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 3, стр. 198).
(
12
)	Първа директива на Съвета от 12 декември 1977 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно достъпа и упражняването на дейността на кредитни институции (ОВ L 322, 1977 г., стр. 30).
(
13
)	Втора директива на Съвета от 15 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно достъпа и упражняването на дейността на кредитни институции и за изменение на Директива 77/780 (OВ L 386, 1989 г., стр. 1).
(
14
)	Решение от 11 декември 1985 г., Hillenius (110/84, EU:C:1985:495).
(
15
)	Решение от 11 декември 1985 г., Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, т. 28 и 29).
(
16
)	Решение от 11 декември 1985 г., Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, т. 33).
(
17
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година относно пазарите на финансови инструменти и за изменение на Директива 2002/92/ЕО и на Директива 2011/61/ЕС (ОВ L 173, 2014 г., стр. 349).
(
18
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно пазарите на финансови инструменти, за изменение на Директиви 85/611/ЕИО и 93/6/ЕИО на Съвета и Директива 2000/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 93/22/ЕИО на Съвета (ОВ L 145, 2004 г., стр. 1).
(
19
)	Който гласи: „Когато инвестиционен посредник, пазарен оператор или регулиран пазар е обявен в несъстоятелност или е открито производство по ликвидация, поверителната информация, която не засяга трети лица, може да бъде разгласявана в граждански или търговски съдебни производства, ако е необходима за провеждането на производствата“. Курсивът е мой.
(
20
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно предприятията за колективно инвестиране в прехвърлими ценни книжа (ПКИПЦК) (ОВ L 302, 2009 г., стр. 32). Съгласно член 102, параграф 1, втора алинея: „При все това, когато ПКИПЦК или предприятие, допринасящо за неговата стопанска дейност, бъде обявено в несъстоятелност или се прекратява принудително, поверителната информация, която не засяга трети страни, участващи в оздравителния план, може да бъде разкрита в хода на граждански или търговски производства“. Курсивът е мой.
(
21
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 2004 година относно хармонизиране изискванията за прозрачност по отношение на информацията за издателите, чиито ценни книжа са допуснати за търгуване на регулиран пазар, и за изменение на Директива 2001/34/ЕО (OВ L 390, 2004 г., стр. 38; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 7, стр. 172). Член 25, параграф 1, второ изречение гласи следното: „Информацията, представляваща обект на служебна тайна, не може да се разкрива на друго лице или орган, освен по силата на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държава членка“. Курсивът е мой.
(
22
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски банков орган), за изменение на Решение № 716/2009/ЕО и за отмяна на Решение 2009/78/ЕО на Комисията (ОВ L 331, 2010 г., стр. 12).
(
23
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски орган за ценни книжа и пазари), за изменение на Решение № 716/2009/ЕО и за отмяна на Решение 2009/77/ЕО на Комисията (ОВ L 331, 2010 г., стр. 84).
(
24
)	Вж. по-горе в точка 5 от настоящото заключение.
(
25
)	Решение от 12 ноември 2014 г. (C‑140/13, EU:C:2014:2362).
(
26
)	Решение от 12 ноември 2014 г., Altmann и др. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, т. 31).
(
27
)	Решение от 12 ноември 2014 г., Altmann и др. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, т. 32).
(
28
)	Относно това изключение вж. представеното неотдавна заключение на генералния адвокат Kokott по дело UBS Европа и др. (C‑358/16, EU:C:2017:606).
(
29
)	Решение от 12 ноември 2014 г., Altmann и др. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, т. 38).
(
30
)	Решение от 12 ноември 2014 г., Altmann и др. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, т. 39).
(
31
)	В текста на френски език се използва по-неутралната формулировка, употребена в член 54, параграф 2 („dans le cadre de“), без тя да се квалифицира. Що се отнася до текста на немски език, който е език на производството, посочва се, че административното производство не е „част от гражданско или търговско производство“ („Teil Zivil- oder handelsrechtlicher Verfahren“).
(
32
)	Заключение на генералния адвокат Jääskinen по дело Altmann и др. (C‑140/13, EU:C:2014:2168, т. 52).
(
33
)	Заключение на генералния адвокат Jääskinen по дело Altmann и др. (C‑140/13, EU:C:2014:2168, т. 56).
(
34
)	Съдът е отбелязал, че това е едно от трите условия, необходими за прилагането на член 54, параграф 2 от Директива 2004/39: вж. решение от 12 ноември 2014 г., Altmann и др. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, т. 38).
(
35
)	В текста на Директива 2013/36 на италиански език се използва изразът „nell’ambito di procedimenti civili o commerciali“, докато в този на Директива 2004/39 се използва „nel quadro di procedimenti civili o commerciali“; същият е случаят например и с текста на полски (съответно „w postępowaniach cywilnych“ и „w ramach sądowej procedury cywilnej prawa handlowego“), португалски („no âmbito de processos do foro cível ou comercial“ и „em processos de direito civil ou comercial“), румънски („în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale“ и „în cadrul unor proceduri civile sau comerciale“) и на испански език („en el marco de procedimientos civiles o mercantiles“ и „en el curso de procedimientos civiles o mercantiles“).
(
36
)	Освен в текста на английски език това е така и в текста например на чешки („v občanském soudním řízení“), нидерландски („in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures“), френски („dans le cadre de procédures civiles ou comerciales“) и немски език („in Zivil- oder handelsrechtlichen Verfahren“).
(
37
)	Вж. по-горе точки 34—44 от настоящото заключение.
(
38
)	Решение от 12 ноември 2014 г., Altmann и др. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, т. 14 и 15).
(
39
)	Вж. Heisenberg, W. Über den anschaulichen Inhalt der quantentheoretischen Kinematik und Mechanik. — Zeitschrift für Physik, vol. 43 (3—4), 1927, p. 172.
(
40
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 ноември 2014 година относно някои правила за уреждане на искове за обезщетение за вреди по националното право за нарушения на разпоредбите на правото на държавите членки и на Европейския съюз в областта на конкуренцията (ОВ L 349, 2014 г., стр. 1).
(
41
)	Вж. представеното неотдавна заключение на генералния адвокат Bot по дело Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (C‑15/16, EU:C:2017:958 т. 64 и 65). В това заключение генералният адвокат Bot тълкува понятието „поверителна информация“ в контекста на член 54 от Директива 2004/39. Въпреки това няма голямо основание да се приеме, че тълкуването на същото понятие за целите на Директива 2013/36 би било много по-различно.
(
42
)	Като запитващата юрисдикция в главното производство, която упражнява съдебен контрол върху административното решение на Banca d’Italia да не предостави достъп до документите, изискани от жалбоподателя. С тази (донякъде тромава) формулировка искам да насоча вниманието към функционално определеното административно правосъдие, т.е. изключвайки случаите, при които в някои държави членки органи, определени като административни съдилища, може да се наложи да се произнасят по граждански или търговски дела.
(
43
)	Като например по искове за отговорност на държавата, предявени срещу надзорните органи в системи, при които такива дела се разглеждат от административните съдилища, за контрол върху административни решения или за налагане на санкции, свързани с производство за принудителна ликвидация, като например жалби срещу решения за освобождаване от длъжност на ръководителите на такива кредитни институции и т.н.
(
44
)	Решение от 11 декември 1985 г., Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, т. 33).
(
45
)	Заключение на генералния адвокат Jääskinen по дело Altmann и др. (C‑140/13, EU:C:2014:2168, т. 43—45).
(
46
)	Общественият интерес от което вероятно би могъл да бъде по-голям, ако преди това са били използвани значителни суми от държавния бюджет в опити за оздравяване на кредитните институции или инвестиционните посредници, които понастоящем са обявени в несъстоятелност.
(
47
)	По отношение на разпоредбата, предшестваща член 53, параграф 1, а именно член 12, параграф 1 от Първа директива, вж. решение от 11 декември 1985 г., Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, т. 27); във връзка с член 54, параграф 1 от Директива 2004/39 вж. решение от 12 ноември 2014 г., Altmann и др. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, т. 31—33).
(
48
)	Искам да подчертая, че подобно общо твърдение не изразява никаква позиция по съществото на подобен потенциален иск за отговорност на държавата, включително по въпроса какво, ако има такова, би било точното правно основание за такъв иск. Настоящото дело е далеч от тези въпроси. Още повече и дори по-важно е, че всеки такъв иск по подразбиране би бил уреден от националното право, а не (със сигурност не основно) от правото на Съюза. В този смисъл е съвсем различен сценарият в решение от 12 октомври 2004 г., Paul и др. (C‑222/02, EU:C:2004:606), в което се разглежда въпросът дали няколко директиви, включително Първа директива, допускат национална норма, която не позволява на частноправните субекти да искат обезщетение за вреди, произтичащи от неправилен надзор от страна на надзорен орган. Съдът отбелязва, че от тези три директиви единственото ясно посочено право, предоставено на частноправните субекти, е това в член 7, параграф 1 от Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 година относно схемите за гарантиране на депозити (ОВ L 135, 1994 г., стр. 5; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 163) (схемата за гарантиране на влоговете до 20000 ECU), вредите във връзка с което вече са били изплатени след решение на националните съдилища. Съдът на следващо място потвърждава, че освен това трите действащи по това време директиви не предоставят никакви допълнителни конкретни права на вложителите, за да могат компетентните национални органи да предприемат надзорни мерки в техен интерес при такива обстоятелства (т. 30, 41 и 46), и следователно, че правото на Съюза допуска въпросната национална норма.