61981C0077
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 21. JANUAR 1982 (
1
)
Høje Domstol.
Det centrale i den anmodning om præjudiciel afgørelse, jeg skal tage stilling til i dag, er den fællesskabsretlige ordning vedrørende denaturering af sukker til foder, som Domstolen allerede flere gange har behandlet. Jeg skal derfor
tillade mig at forudsætte hovedtrækkene i denne ordning bekendt.
Følgende faktiske omstændigheder ligger til grund for tvisten :
Sagsøgeren i hovedsagen, Zuckerfabrik Franken GmbH, modtog i 1972 denatureringspræmiebeviser for i alt 114550 tons sukker fra Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, i hvis retsstilling Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (herefter benævnt interventionsorganet) er succederet. Sidstnævnte repræsenterer sagsøgte, Forbundsrepublikken Tyskland, i hovedsagen. I medfør af Kommissionens forordning (EØF nr. 100/72 af. 14. januar 1972 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelserne vedrørende denaturering af sukker til foder (EFT 1972 I, s. 19) og Kommissionens forordning nr. 1574/72 af 24. juli 1972 om fastsættelse af denatureringspræmien for hvidt sukker, der er bestemt til foderbrug (EFT 1972 III, s. 704), denaturerede sagsøgeren sukkeret til bisukker i overensstemmelse med bilagene til de pågældende forordninger. Interventionsorganet udbetalte herefter en denaturerings-præmie på 35618,70 DM.
Sagsøgeren solgte denne mængde denatureret bisukker til en grossist i landbrugsvarer, og gjorde med følgende klausul i kontrakten firmaet opmærksom på, at sukkeret udelukkende måtte anvendes til bifoder:
»Jeg/vi er bekendt med, at det leverede, denaturerede sukker kun må anvendes til bifoder, og at der i givet fald kan forlanges fremlagt bevis for, at sukkeret er anvendt til dette formål.
Såfremt dette bevis kræves fremlagt, og jeg/vi ikke eller ikke rettidigt kan tilvejebringe det, er jeg/vi ansvarlig for de heraf opståede følger.«
Et kontrolbesøg foretaget af Hauptzollamt Würzburg i 1974 i et jernværk viste, at det nævnte bisukker ikke var anvendt til bifoder, men som kærnebindemiddel i støberier. I medfør af artikel 10, stk. 1, første punktum, i den tyske anordning om ydelse af denatureringspræmier for sukker til foderbrug af 13. maj 1970 (Bundesanzeiger nr. 89 af 16. maj 1970, s. 1), hvorefter »præmier, der er udbetalt med urette ... [skal] betales tilbage«, krævede interventionsorganet herefter denatureringspræmien tilbagebetalt af sagsøgeren.
Denne administrative afgørelse om tilbagesøgning af præmien blev af sagsøgeren indbragt for Verwaltungsgericht Frankfurt.
Retten nærer tvivl om, hvorvidt sagsøgeren har oppebåret denatureringspræmien med urette, når henses til de herom gældende fællesskabsretlige bestemmelser, især forordning nr. 100/72. I modsætning til Hessisches Verwaltungs-gerichtshof's opfattelse i en anden sag (se dom af 18. februar 1980, sag 2 VIII OE 20/79) er Verwaltungsgericht Frankfurt af den opfattelse, at det ikke er en betingelse for udbetaling af denatureringspræmien, at bisukkeret er anvendt til det foreskrevne formål. Retten mener, at imod denne opfattelse taler især ordlyden af artikel 14, stk. 1, litra b) i forordning nr. 100/72, hvorefter meddelelse af beviset medfører »forpligtelse til at denaturere sukkeret på de i beviset anførte betingelser«, men hvor der ikke stilles krav om en bestemt anvendelse af sukkeret. Spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren er ansvarlig for tredjemands adfærd, opstår ligeledes kun, såfremt en bestemt anvendelse af sukkeret er en betingelse for udbetaling af denatureringspræmien.
Verwaltungsgericht Frankfurt's I. afdeling besluttede derfor ved kendelse af 26. februar 1981 af udsætte sagen og i medfør af EØF-traktatens artikel 177 at forelægge Domstolen følgende spørgsmål:
»Er modtageren af et i henhold til Kommissionens forordning (EØF) nr. 100/72 af 14. januar 1972 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelserne vedrørende denaturering af sukker til foderbrug (EFT 1972 I, s. 19) udstedt denatureringspræmiebevis i videre omfang, end det fremgår af ordlyden af forordningens artikel 14, stk. 1, litra b), forpligtet til kun at anvende det denaturerede sukker til foder, og er vedkommende ansvarlig for tredjemands anvendelse i strid med formålet?«
Jeg skal fremsætte følgende forslag til afgørelse :
1.
Den forelæggende ret skal behandle spørgsmålet om, hvorvidt den afgørelse om tilbagesøgning, der støttes på artikel 10, stk. 1, i den tyske anordning om denatureringspræmier, er retmæssig. Efter denne bestemmelse kan tilbagesøgning alene ske, såfremt præmien i henhold til nævnte ordning er oppebåret med urette. Afgørelsen af dette spørgsmål kan kun ske under hensyntagen til de pågældende fællesskabsretlige bestemmelser, som Domstolen skal fortolke i denne sag.
Da det drejer sig om spørgsmålet om tilbagebetaling, er det i den forbindelse ikke rigtigt at rejse spørgsmålet om, hvilke betingelser der skal være opfyldt, for at denatureringspræmien kan udbetales, men snarere, hvilke forudsætninger der skal være tilstede, for at en præmie med rette er opnået i medfør af fællesskabsretten, og derfor ikke længere kan kræves tilbagebetalt af modtageren. Således må spørgsmålet fra den forelæggende ret også forstås, idet retten herved vil have afklaret, om modtageren af en præmie ud over de forpligtelser, som følger af artikel 14, stk. 1, litra b), i forordning nr. 100/72 om meddelelse af et denatureringspræmiebevis ligeledes skal indestå for, at det denaturerede sukker også faktisk anvendes til foder. Såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, skal det videre undersøges, om modtageren af en denatureringspræmie også er ansvarlig for, at tredjemand anvender det denaturerede sukker i strid med det foreskrevne formål, når han ikke var i forretningsmæssig forbindelse med denne tredjemand.
2.
Med hensyn til den første del af spørgsmålet, nemlig vedrørende omfanget af de juridiske forpligtelser, der påhviler modtageren af en denatureringspræmie, er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt det er en betingelse for ydelsen af en denatureringspræmie, at det denaturerede sukker faktisk anvendes til foder. Efter rettens opfattelse, en opfattelse, som også deles af sagsøgeren, taler det imod dette standpunkt, at artikel 14 og 21 i Kommissionens forordning nr. 100/72, som opregner betingelserne for kravet på denatureringspræmien, ikke nævner forpligtelsen til at anvende sukkeret til dette formål. Ved indgreb til skade for borgerne må det imidlertid af hensyn til retsklarheden kræves, at ordlyden af bestemmelserne er utvetydig. Bestemmelser, der er uklare eller kan misforstås, må under alle omstændigheder rimeligvis lægges Fællesskabet eller den stat til last, som det påhviler at gennemføre bestemmelserne.
Dette synspunkt kan uden tvivl tiltrædes, for så vidt det ikke fremgår alene af ordlyden af de pågældende bestemmelser, at det er en ufravigelig betingelse for ydelsen af præmien, at anvendelsesformålet overholdes. En nøjere gennemlæsning af bestemmelserne viser dog, at disse ikke udtømmende regulerer betingelserne for ydelse af en præmie, men udelukkende fastlægger de nærmere betingelser for udbetalingen af præmien.
a)
Som det fremgår af den pågældende forordning, må en virksomhed være i besiddelse af et denatureringspræmie-bevis for at blive berettiget til en denatureringspræmie. Som anført i artikel 14, stk. 1, litra a), giver meddelelsen af et sådant bevis ret til udbetaling af præmien efter denatureringen. For at sikre, at den i beviset angivne sukkermængde også faktisk trækkes ud af markedet, foreskrives det i bestemmelsens litra b) — hvilket er bagsiden af medaljen — at beviset medfører en forpligtelse til at denaturere sukkeret på de i beviset anførte betingelser. Der nævnes ikke andre betingelser, som skal være opfyldt, for at modtageren kan blive berettiget til præmien.
Tilsvarende frigives den stillede sikkerhed i medfør af artikel 18, stk. 3, i den nævnte forordning, såfremt sukkeret er blevet denatureret på de i beviset anførte betingelser.
Forordningens artikel 21, stk. 2, litra a) fastsætter dernæst reglerne for selve denatureringen, for så vidt angår kravene til virksomheden og selve fremgangsmåden, idet udbetalingen gøres betinget af, at sukkeret er blevet denatureret under kontrol i en anerkendt virksomhed og efter en af de i bilaget anførte fremgangsmåder. Som det fremgår af ordlyden, er også forordningens artikel 24 kun en nærmere regel angående tidspunktet for udbetalingen, idet den alene bestemmer, at præmien tidligst udbetales efter fremlæggelse af bevis for, at denatureringen er foretaget forskriftsmæssigt, og senest ved udløbet af den måned, der følger på den måned, i hvilken beviset fremlægges.
Disse bestemmelser omhandler altså alene de nærmere regler for udbetalingen, og deres formål er klart at fastsætte tidspunktet for udbetalingen af præmien til umiddelbart efter afslutningen af denatureringsprocessen, for herved at spare denatureringsvirksomhederne for større finansieringsomkostninger. Der var derfor i forbindelse hermed ingen tvingende grund for fællesskabslovgiveren til at nævnte forpligtelsen til at sørge for en bestemt anvendelse af sukkeret. Det forhold, at der ikke i denne forbindelse blev indført en bestemmelse herom, kan følgelig heller ikke føre til den slutning, at lovgiver har villet give afkald på denne betingelse.
Eftersom forordningen selv regulerer tidspunktet for betalingen, kan man heller ikke sige, således som den forelæggende ret og sagsøgeren mener, at det her drejer sig om et retsstridigt forskud i henhold til forordningens artikel 24, stk. 2. Som det fremgår af såvel denne artikels placering i forordningen som af betragtning nr. 12, er meningen og formålet med denne bestemmelse snarere kun at forhindre, at præmien allerede udbetales før den forskriftsmæssige denaturering er gennemført.
b)
Da det således ikke ud af de pågældende bestemmelser i sig selv kan udledes, hvorvidt det berettigede krav på ydelsen af præmien bortfalder i tilfælde af, at det denaturerede sukker anvendes i strid med formålet, skal jeg i det følgende undersøge, om svaret på det forelagte spørgsmål kan udledes af andre bestemmelser eller af sammenhængen i denatureringsbestemmelserne.
I den forbindelse skal jeg i første række anføre artikel 19, stk. 1, i Kommissionens forordning, der bestemmer:
»Medlemsstaterne udpeger de kompetente myndigheder til at foretage kontrollen med denatureringen og til at påse, at det denaturerede sukker kun anvendes til foder.«
Den første del af bestemmelsen omhandler kontrollen med den forskriftsmæssige denaturering, der — som vi har set — er en forudsætning for udbetalingen af denatureringspræmien. Den anden del af bestemmelserne bemyndiger og forpligter dernæst medlemsstaterne til at påse, at produktet anvendes forskriftsmæssigt. Iværksættelsen af en sådan kontrol, som skal ske efter denatureringen, beviser imidlertid, at fællesskabslovgiveren udover den forskriftsmæssige denaturering, hvorved sukkeret udtages af næringssektoren, har lagt afgørende vagt på, at det førnævnte anvendelsesformål nås.
Som Kommissionen og interventionsorganet med rette har fremhævet, kan en kontrol kun være af værdi, hvis negative resultater af undersøgelserne i det mindste på en eller anden måde medfører sanktioner. Den blotte kontrol med anvendelsen, som ikke medfører sanktioner i tilfælde af misbrug, ville ikke sikre — hvad jeg ikke her behøver at forklare i enkeltheder — at sukkeret også faktisk anvendes til det fastsatte formål.
Denne betydning, der allerede følger af ordlyden, kan imidlertid også udledes af betragtningerne i Kommissionens forordning. Det hedder således i betragtning 7, at en denatureringspræmie kan kun ydes for sukker, »der er bestemt til foderbrug«. I modsætning til, hvad sagsøgeren mener, kan denne henvisning ikke udlægges på den måde, at præmiemodtageren blot kan henvise til anvendelsesformålet. Såfremt man antog, at denne forudsætning var tilstrækkelig, ville der være alle muligheder for misbrug. For at sikre den faktiske anvendelse til foderbrug er det derfor efter Kommissionens opfattelse, således som det fremgår af betragtning 8, »absolut nødvendigt, at medlemsstaterne træffer alle de foranstaltninger, der er påkrævet med dette formål for øje«.
At denatureringspræmien ud fra et fællesskabsretligt synspunkt kun kan betragtes som ydet med rette, hvis sukkeret efter denatureringen også faktisk er anvendt til foder, bliver helt åbenbart, når vi ser på Kommissionens gennemførelsesforordning i lyset af Rådets forordning (EØF) nr. 2049/69 af 17. oktober 1969 om fastsættelse af almindelige regler om denaturering af sukker til foderbrug (EFT 1969 II, s. 434).
I henhold til artikel 1, stk. 2, første punktum, i denne rådsforordning »[må] sukker for hvilket en denaturerings-præmie er ydet, ... kun anvendes til foder«. Efter den forelæggende rets og sagsøgerens opfattelse er denne bestemmelse, hvilket skulle fremgå af ordene »må kun« samt af andet punktum, hvorefter »denatureringsmidlerne bestemmes i overensstemmelse med dette anvendelsesformål«, alene en til Kommissionen rettet kompetencenorm, som ikke er forbundet med konkrete sanktioner. Såfremt denatureringsmetoden imidlertid ikke er tilstrækkelig til en forskriftsmæssig opfyldelse af den fra Rådet til Kommissionen rettede kompetencenorm, kan virksomhederne ikke gøres ansvarlige herfor.
Til dette argument skal jeg for det første bemærke, at anvendelsen af udtrykket »må kun«, således som den forelæggende ret med rette påpeger, ganske vist i første række refererer til et forbud, men at der også i det ligger, at det denaturerede sukker — for at give ret til en præmie — ikke må anvendes til andet end foder, med andre ord skal anvendes til dette formål.
I øvrigt er spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende bestemmelse skal betragtes som en kompetence- eller forholdsnorm, efter min mening uden betydning, da bestemmelsens klare ordlyd under alle omstændigheder nødvendigvis fører til en entydig fortolkning af den ovenfor nævnte gennemførelsesforordning.
Dette fremgår ligeledes af hensigten og formålet med denatureringspræmie-systemet, således som de navnlig kan udledes af betragtningerne i Rådets forordning. Sagsøgeren har i den forbindelse ikke ret i at hævde, at ordningens formål i første række skulle være at lette sukkermarkedet, mens det subventions-politiske formål med at denaturere »til foderbrug« kommer i anden række. Herimod taler nemlig — udover de allerede omtalte bestemmelser — yderligere den omstændighed, at de betragtninger, som vedrører anvendelsen af sukkeret, i såvel Rådets forordning som i Kommissionens forordning systematisk er placeret før de betragtninger, som angår lettelsen af sukkermarkedet. Således hedder det i betragtning 2 i Rådets forordning inden omtalen af afsætningsmulighederne for sukkeroverskuddet :
» For at undgå, at denne præmie ydes for sukker, der ikke anvendes som foder, bør der fastsættes bestemmelser, som sikrer, at sukkeret anvendes til det formål, hvortil det er bestemt, og det bør bestemmes, at denatureret sukker, for hvilket en præmie er blevet ydet, kun må anvendes til foder; det kan vise sig hensigtsmæssigt at bestemme, at det sukker, der denatureres, skal anvendes som foder til bestemte dyrearter.«
Det subventionspolitiske formål med denatureringspræmien, som består i at gøre sukkeret konkurrencedygtigt som foderstof og foderstoftilsætning i forhold til andre foderstoffer, fremgår ligeledes indirekte af det beregningsgrundlag, der er gengivet i artikel 3 i Rådets forordning, og som bl.a. bestemmer, at der ved fastsættelsen af præmiens størrelse skal tages hensyn til de forventede markedspriser for de foderstoffer, som det denaturerede sukker skal konkurrere med, samt til forholdet mellem det denaturerede sukkers og de konkurrerende foderstoffers næringsværdi. Dette formål, nemlig nedsat salgspris for sukkeret i kraft af udbetaling af en præmie til den sukkerfremstillende virksomhed, ville imidlertid ikke blive tilgodeset, såfremt det billiggjorte sukker, som er bestemt til foder, blev anvendt til et andet formål, som ellers kun kunne dækkes af sukker, der ikke var billiggjort ved hjælp af præmier. Dette ville nemlig også indebære en tilsvarende fortjeneste på de pågældende erhvervsdrivende.
Såfremt ordningens eneste formål havde været at lette sukkermarkedet, ville — for at fremføre et sidste argument — de nævnte kontrolbestemmelser vedrørende anvendelsen af det denaturerede sukker til foderbrug endelig også være meningsløse.
Således som Kommissionens og interventionsorganet har fremhævet, kan man følgelig gå ud fra, at udbetalingen af denatureringspræmien har til formål at lette markedet for sukker bestemt til forbrug således, at en del af dette sukker ledes over til foderstofmarkedet. Man kan imidlertid kun tale om en retsmæssig sukkersubventionering, det vil sige en subventionering, der tilgodeser formålet, såfremt det subventionerede sukker også faktisk anvendes til det tilsigtede formål. Ud fra denne mening og dette formål med ordningen kan der efter min opfattelse — selv om ordlyden ikke skulle findes klar — i hvert fald for en sagkyndig iagttager ikke herske tvivl om, at præmien kun blev ydet på betingelse af, at det denaturerede sukker blev anvendt i overensstemmelse med formålet. Dette må ud fra fornuftsbetragtninger også klart føre til, at ved en anvendelse af sukkeret i strid med det foreskrevne formål er hjemlen for udbetalingen af præmien bortfaldet, og præmien skal betales tilbage.
c)
I modsætning til, hvad den forelæggende ret og sagsøgeren mener, kan dette resultat heller ikke anfægtes ved hjælp af en retssystematisk sammenligning af den denatureringsordning, der her behandles, med ordningen i andre forordninger. For det første indeholder disse forordninger en anden ordning — jeg tænker her på den omtalte kommissionsforordning nr. 1687/76 af 30. juni 1976 om fælles gennemførelsesbestemmelser for kontrol med anvendelse af og/eller bestemmelse for produkter fra intervention (EFT L 190 af 14. 7. 1976, s. 1) — og for det andet er fællesskabslovgiveren i mellemtiden blevet klar over, at en gennemgående kontrol med produktet er nødvendig for at forhindre misbrug, jf. Kommissionens forordning nr. 649/78 af 31. marts 1978 om afsætning til nedsat pris af interventionssmør, bestemt til umiddelbart forbrug i form af koncentreret smør (EFT L 86 af 1. 4. 1978, s. 33).
d)
Den fortolkning, jeg her er gået ind for, stemmer også overens med praksis i de medlemsstater, hvor der i nævneværdigt omfang fandt denatureringer sted i den pågældende periode. Det drejer sig ifølge Kommissionen udover Forbundsrepublikken Tyskland om Frankrig, Belgien og Nederlandene. Disse medlemsstater er — hvilket fremgår af kontrolforanstaltningerne vedrørende sukkerets endelige anvendelse — gået ud fra, at anvendelsen af det denaturerede sukker i overensstemmelse med formålet må anses som en forudsætning for, at denatureringspræmien var ydet retmæssig.
Sidst, men ikke mindst, fortolkede åbenbart også sagsøgeren denaturerings-reglerne på denne måde, hvilket fremgår af den tidligere nævnte kontraktsklausul, hvorved sagsøgeren udtrykkeligt gjorde aftageren af varen opmærksom på, at der i givet fald skulle fremlægges bevis for, at sukkeret var anvendt til det foreskrevne formål.
3.
Den første del af det forelagte spørgsmål bør besvares bekræftende; det står herefter tilbage at undersøge, hvorvidt denatureringspræmien også kan kræves tilbagebetalt af modtageren, såfremt en tredjemand, som modtageren ikke har forretningsmæssig forbindelse med, har anvendt det denaturerede sukker i strid med formålet. Det skal i den forbindelse anføres, at forordning nr. 100/72 ikke indeholder en bestemmelse svarende til den senere udstedte kommissionsforordning (EØF) nr. 1320/ 77 af 20. juni 1977 om åbning af en licitation med henblik på fastsættelse af præmier for hvidt sukker bestemt til foder for bier (EFT L 152 af 21. 6. 1977, s. 18), hvorefter »... den medlemsstat, som har foretaget udbetalingen, [skal] kræve, at modtageren af præmien tilbagebetaler denne«, hvis det konstateres, at forpligtelsen ikke er overholdt. På den anden side kan interventionsorganet, som har udstedt den anfægtede afgørelse om tilbagesøgning, fortolke artikel 10, stk. 1, i den tyske forordning om denatureringspræmier på den måde. Den anden del af spørgsmålet kan således kun forstås således, at den forelæggende ret, der skal træffe afgørelse om, hvorvidt den tyske ordning er forenelig med fællesskabsretten, ønsker oplyst, om de fællesskabsretlige bestemmelser er til hinder for den ordning, som indeholdes i artikel 10, stk. 1, i den tyske anordning om denatureringspræmier.
Sagsøgeren gør i den forbindelse subsidiært gældende, at selskabet ikke kan gøres ansvarlig for, at en senere erhverver anvender det denaturerede sukker i strid med formålet, eftersom en sådan forpligtelse klart og tydeligt burde have været angivet i lovbestemmelserne. Ifølge sagsøgeren må en tilbagesøgning derfor være udelukket ud fra principperne om retsklarhed og retssikkerhed.
I forbindelse med dette anbringende, som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt en præmie, der er ydet med urette, kan kræves tilbagebetalt af modtageren, såfremt tredjemand uden præmiemodtagerens vidende har anvendt det denaturerede sukker i strid med formålet, skal jeg henvise til, at Kommissionen, således som Domstolen anførte i sag 57/72 (Westzucker GmbH mod Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, dom af 14. 3. 1973, Sml. 1973, s. 321), i henhold til artikel 9, stk. 8, i Rådets forordning nr. 1009/67 af 18. december 1967 om den fælles markedsordning for sukker (EFT 1967, s. 281) er bemyndiget til at udøve de beføjelser, som er nødvendige for at sikre denatureringspræmieringsordningens funktion. I mangel af det hertil nødvendige administrative apparat har Kommissionen derfor i artikel 19 i forordning nr. 100/72 bemyndiget og pålagt medlemsstaterne at træffe de foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre, »at det denaturerede sukker kun anvendes til foder«.
Selv om det ikke udtrykkeligt fremgår af denne forordning — i modsætning til den senere udstedte forordning nr. 1320/77, som jeg allerede har omtalt — at præmier, der oppebåret med urette, skal betales tilbage, kan det dog ikke bestrides, at netop en sådan tilbagebetalingspligt opfylder meningen, hensigten samt formålet med og funktionen af de pågældende bestemmelser, og følgelig må betragtes som en nødvendig foranstaltning for at sikre denatureringspræmieringsordningens funktion. I den forbindelse skal jeg videre henvise til, at Domstolen i sag 216/78 (Nicolai Beljatzky mod Hauptzollamt Aachen-Süd, dom af 28. 6. 1979, Sml. 1979, s. 2273) og sag 217/78 (SA Nicolas Corman & Fils mod Hauptzollamt Aachen-Süd, dom af 28. 6. 1979, Sml. 1979, s. 2287) fandt, at i betragtning af, at det fastsatte anvendelsesformål ikke var fulgt, var der hjemmel for en efteropkrævning af monetære udligningsbeløb, skønt denne retsfølge ikke var hjemlet i forordning nr. 1259/72 om nedsatte beløb, som den pågældende sag vedrørte.
Det må desuden tages i betragtning, at en kontrol kun er af værdi, såfremt den er forbundet med en eventuel tilbagesøgning af præmien. I modsætning til, hvad sagsøgeren mener, må der ved afgørelsen i denne sag tages hensyn til de overvejelser, der fremførtes i sagerne 99 og 100/76 (NV Roomboterfabriek »de Beste Boter« og Josef Hoche, Butterschmelzwerk, mod Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, dom af 11. 5. 1977, Sml. 1977, s. 861) samt i sag 42/79 (Milch-, Fett- und Eier-Kontor GmbH mod Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, dorn af 13. 12. 1979, Sml. 1979, s. 3703), hvor det ligeledes drejede sig om sikring af det lovmæssigt fastsatte anvendelsesformål i tilfælde af videresalg. I begge sager drejede spørgsmålet sig om, hvorvidt køberen af lagersmør var ansvarlig for tredjemands adfærd. I modsætning til den forordning, der skal behandles i dag, nr. 100/72, indeholdt de forordninger, der lå til grund for de pågældende domme, nemlig Kommissionens forordning nr. 1259/72 af 16. juli 1972 (EFT 1972 II, s. 539) samt Kommissionens forordning nr. 1308/68 af 28. august 1968 (EFT L 214 af 28. 8. 1968, s. 10) også en detaljeret ordning til sikring af det lovmæssigt fastsatte anvendelsesformål. Jeg finder det imidlertid korrekt at inddrage disse domme, eftersom der i begge sager skulle tages stilling til tilfælde af videresalg, som sanktionsordningen netop ikke udtrykkeligt regulerede. I begge tilfælde fastslog Domstolen med henvisning til kontrolsystemets funktion, at aftageren af lagersmørret ikke frigøres for sin forpligtelse ved videresalg af varen, men at han fortsat er ansvarlig for, at varen anvendes efter sit formål.
Det samme må gælde i det foreliggende tilfælde. Også denatureringsordningen for sukker indeholder en særlig foranstaltning, hvorved overskudssukker skal ledes over til foderstofområdet på særligt gunstige betingelser. Derfor måtte der træffes passende kontrolforanstaltninger for at sikre, at det således solgte sukker ikke kom ind på det normale marked, men faktisk blev anvendt som foder. Såfremt aftageren kunne frigøre sig fra den med købet af det billiggjorte sukker forbundne forpligtelse ved et videresalg af sukkeret, ville dette af nærliggende grunde udgøre en mangel ved den ordning, som blev indført med forordning nr. 100/72, en mangel, som ville kunne true ordningens formål og funktion. Det er derfor ikke betænkeligt, såfremt medlemsstaterne — for at forebygge en sådan risiko for misbrug — fastholder præmiemodtagerens forpligtelse til at indestå for en anvendelse i strid med formålet, selv i de tilfælde, hvor der er tale om tredjemands anvendelse af det denaturerede sukker.
Under disse omstændigheder kan man heller ikke tale om en krænkelse af princippet om retssikkerhed eller retsklarhed og slet ikke, således som den forelæggende ret mener, om en krænkelse af grundsætningen »nulla poena sine culpa«. Som jeg allerede har nævnt, fremgår det tilstrækkeligt klart og tydeligt af de pågældende bestemmelser som helhed samt af formålet med denne denatureringsordning — vi befinder os jo reelt i området for administrationen af ydelserne — at præmien kun skal ydes under forudsætning af, at det denaturerede sukker anvendes efter formålet. Desuden er der i det denatureringspræmiebevis, som den foreliggende sag omhandler, udtrykkeligt gjort opmærksom på, at præmier, der er oppebåret med urette, skal betales tilbage.
Den klausul, ved hjælp af hvilken sagsøgeren forsøgte at sikre sig mod evt. økonomiske krav, beviser, at også sagsøgeren tydeligvis vidste, at Fællesskabet ved udbetalingen efter foretagen denaturering havde gjort sagsøgeren ansvarlig for fællesskabsmidler. Såfremt præmien kræves tilbagebetalt, fordi den dermed forbundne anvendelse ikke er sket, kan der ikke siges at foreligge en sanktion eller en »poena« i det nævnte princips forstand.
Af de påviste grunde kan anbringendet om krænkelse af proportionalitetsprincippet heller ikke tages til følge. Når henses til, at sagsøgeren med kendskab til den i påkommende tilfælde bestående tilbagebetalingsforpligtelse frivilligt har medvirket til denatureringsprocessen, er jeg enig med Kommissionen og interventionsorganet i, at en sådan forpligtelse for denatureringsvirksomheden ikke går ud over, hvad der er rimeligt og nødvendigt for at opfylde det dobbelte formål med denatureringspræmieordningen, nemlig at lette sukkermarkedet og tilføre fodermarkedet billiggjort sukker.
4.
Afslutningsvis skal jeg derfor foreslå, at spørgsmålet fra den forelæggende ret besvares således:
Det følger af Rådets forordning nr. 2049/69 og Kommissionens forordning nr. 100/72, at modtageren af en denatureringspræmie er forpligtet til udelukkende at anvende sukkeret til foder eller at sikre denne anvendelse. De nævnte forordninger er ikke til hinder for en national ordning, hvorefter modtageren skal tilbagebetale præmien, såfremt han selv eller tredjemand anvender sukkeret i strid med dets foreskrevne formål.
(
1
) – Oversat fra tysk.