61987CC0358_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Kurt Drewes, der er indehaver af en mindre landbrugsbedrift i Niedersachsen, ansoegte den 1 . marts 1978 om en ikke-markedsfoeringspraemie efter Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1078/77 om indfoerelse af en praemieordning for ikke-markedsfoering af maelk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvaegsbesaetninger ( EFT 1977 L 131, s . 1 ). I ansoegningen oplyste Drewes, at der paa bedriften blev holdt ti stykker kvaeg, hvoraf syv var malkekoeer . Ved afgoerelse af 4 . april 1978 imoedekom Bezirksregierung Lueneburg, der lokalt forvaltede ordningen, Drewes' ansoegning . Drewes meddelte, at han ville indstille sin markedsfoering af maelk og mejeriprodukter den 1 . september 1978, og ved afgoerelse af 12 . oktober 1978 bevilgede Bezirksregierung Lueneburg ham en foerste praemierate paa 4 663,63 DM, idet restbeloebet skulle komme til udbetaling i form af to yderligere rater ved slutningen af det tredje og det femte aar af Drewes' deltagelse i ordningen .
2 . Det fremgaar af sagens akter, at Drewes i overensstemmelse med de faellesskabsretlige bestemmelser lod de syv malkekoeer maerke og registrere, og at disse koeer blev solgt til slagtning og erstattet af andre dyr . I det tredje aar af hans deltagelse i ordningen blev Drewes med henblik paa udbetaling af den anden praemierate anmodet om at underskrive en erklaering om, at kravene i henhold til ordningen overholdtes . Det fremgik af erklaeringen, der blev underskrevet den 6 . november 1980, at Drewes paa dette tidspunkt holdt fem malkekoeer, hvoraf kun to var behoerigt maerket .
3 . Af forelaeggelseskendelsen fremgaar det, at aarsagen hertil var, at da vedkommende medarbejdere ved det paagaeldende "Landwirtschaftskammer" henvendte sig for at maerke dyrene, kunne tre af dem ikke indfanges med henblik paa at faa fastgjort identitetsmaerker paa deres oerer . Der var enighed om, at dyrene ville blive maerket, foer de blev solgt, men de var fortsat ikke blevet maerket, da de blev solgt med henblik paa slagtning i januar og februar 1981 .
4 . Ved afgoerelse af 30 . november 1981 tilbagekaldte Bezirksregierung Lueneburg sine tidligere afgoerelser af 4 . april og 12 . oktober 1978 og forlangte, at Drewes tilbagebetalte hele den foerste praemierate, idet det anfoertes, at han havde undladt at opfylde kravene i henhold til ordningen, hvorefter han skulle lade samtlige de malkekoeer, som han holdt i den periode, hvori han deltog i ordningen, maerke . I foerste instans annullerede Verwaltungsgericht Stade afgoerelsen fra Bezirksregierung Lueneburg, idet denne retsinstans lagde til grund, at kravet om maerkning ikke udgjorde en af ordningens grundlaeggende forpligtelser, hvis tilsidesaettelse kunne begrunde en fuldstaendig tilbagebetaling, idet kravet snarere var udtryk for en regel vedroerende kontrol med overholdelsen af forpligtelserne i henhold til ordningen, saaledes at en delvis tilsidesaettelse af disse kontrolregler kun kunne medfoere en forholdsmaessig nedsaettelse af praemien . Dommen fra Verwaltungsgericht Stade blev anket til Oberverwaltungsgericht fuer die Laender Niedersachsen und Schleswig-Holstein, der lagde det modsatte synspunkt til grund, nemlig at kravet om maerkning var et led i de grundlaeggende forpligtelser i henhold til ordningen, saaledes at hele den udbetalte praemie skulle tilbagebetales .
5 . Denne dom blev anket til Bundesverwaltungsgericht, der har udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal :
"1 ) Skal begrebet 'forpligtelser' i artikel 11, stk . 1, foerste afsnit, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1078/77 af 17 . maj 1977, hvis manglende overholdelse, for saa vidt angaar en ikke-markedsfoeringspraemie, medfoerer, at allerede udbetalte praemiebeloeb skal tilbagebetales,
a ) enten fortolkes saaledes, at det alene omfatter de i forordningens artikler 1 og 2 naevnte forpligtelser ( betingelser ),
b ) eller i benaegtende fald saaledes, at det ogsaa omfatter de - i henhold til forordningens artikel 7, litra e ), - i artikel 7, sammenholdt med artikel 2, stk . 2, litra b ), i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1307/77 af 15 . juni 1977 fastlagte bestemmelser om kontrol med overholdelsen af forpligtelserne, herunder forpligtelsen til at maerke og lade dyrene registrere og til at faa udstedt et identitetskort for dem?
2 ) Skal begrebet 'betingelser' i artikel 8, stk . 1, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1307/77 af 15 . juni 1977, hvis manglende overholdelse medfoerer, at allerede udbetalte praemiebeloeb skal tilbagebetales, fortolkes saaledes, at det i forbindelse med en ikke-markedsfoeringspraemie alene omfatter de i artikel 2 i forordning ( EOEF ) nr . 1078/77 naevnte forpligtelser ( betingelser )?
3 ) Skal reglen i artikel 8, stk . 3, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1307/77 af 15 . juni 1977 om tilfaelde, hvor 'der ikke i overensstemmelse med artikel 7 er foert bevis for, at dyrene er blevet anvendt som foreskrevet', fortolkes saaledes, at den ogsaa omfatter tilfaelde, hvor enkelte dyr ikke er blevet maerket og registreret, og der for enkelte dyrs vedkommende ikke er blevet udstedt et identitetskort?
4 ) Saafremt spoergsmaal 1 ) b ), besvares bekraeftende, saaledes at spoergsmaal 3 ) maa besvares benaegtende :
Er artikel 11, stk . 1, foerste afsnit, i forordning ( EOEF ) nr . 1078/77 forenelig med det i faellesskabsretten gaeldende proportionalitetsprincip, for saa vidt der dermed i henhold til bestemmelsen ogsaa i tilfaelde, hvor der ved en simpel fejl ikke er sket maerkning og registrering af et enkelt efter tilkendelsen af den paagaeldende praemie som fedekvaeg erhvervet hundyr, sker en fortabelse af hele praemien uden hensyn til, om det paa anden maade er blevet paavist, at de i forordningens artikel 2 naevnte forpligtelser ( betingelser ) er blevet overholdt?"
6 . Med henblik paa at formindske overskuddet paa Faellesskabets marked blev der ved Raadets forordning nr . 1078/77 ( herefter benaevnt "raadsforordningen ") indfoert en praemieordning for ikke-markedsfoering af maelk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvaegsbesaetninger til koedproduktion . Forordningens artikel 2 omhandler ikke-markedsfoeringspraemierne, og artikel 3 angaar omstillingspraemierne . I henhold til forordningens artikel 2, stk . 2, er ydelsen af ikke-markedsfoeringspraemie betinget af, at producenten skriftligt forpligter sig til i fem aar at undlade at afstaa maelk og mejeriprodukter fra sin bedrift, det vaere sig mod vederlag eller vederlagsfrit . Producenten skulle endvidere forpligte sig til ikke at lade sin bedrift anvende af andre til opdraet af malkekvaeg og til at undlade at udleje eller afstaa sin malkekvaegsbesaetning, medmindre dette skete med henblik paa slagtning eller eksport .
7 . Artikel 11, stk . 1, indeholder bestemmelse om, at medlemsstaterne "traeffer ... de noedvendige foranstaltninger til tilbagebetaling af allerede udbetalte praemier, saafremt de fastsatte forpligtelser ikke overholdes ". Ifoelge forordningens artikel 7 fastsaettes efter forvaltningskomitéproceduren bl.a . "de naermere bestemmelser for kontrol med overholdelsen af de forpligtelser, der foelger med ydelse af praemien" (( jfr . litra e ) )).
8 . Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1307/77 ( EFT 1977 L 150, s . 24 ) ( herefter benaevnt "kommissionsforordningen ") fastlaegger de naermere gennemfoerelsesbestemmelser for praemieordningen . Artikel 2, stk . 2, litra b ), indeholder bl.a . bestemmelse om, at den kompetente myndighed "maerker og registrerer bedriftens malkekvaeg og udsteder for disse dyr det i artikel 7 omhandlede identitetskort ..." Ved "malkekvaeg" forstaas ifoelge artikel 5, stk . 1, litra b ), "alle hundyr af tamkvaegrace paa mindst seks maaneder, der kan anvendes til produktion af maelk beregnet til salg ".
9 . Artikel 7 fastlaegger de naermere regler om identitetskortene . Bestemmelsens stk . 1 lyder saaledes :
"For at sikre kontrollen med, at forpligtelserne i anledning af praemieordningen overholdes, udstedes der for hvert dyr, der er maerket og registreret i henhold til artikel 2, stk . 2, litra b ), et identitetskort i mindst ét originaleksemplar og én kopi . Originaleksemplaret er bestemt til at foelge dyret i hele ikke-markedsfoerings - eller omstillingsperioden, i givet fald indtil slagtning eller udfoersel; kopien opbevares hos den udstedende myndighed ."
I henhold til stk . 4 skal den producent, der ansoeger om stoette, anmode om at faa udstedt et identitetskort for hvert hundyr som omhandlet i artikel 5, stk . 1, litra a ) og b ), og producenten skal opbevare disse kort, saa laenge de paagaeldende dyr er genstand for forpligtelserne i henhold til praemieordningen . Saafremt et dyr skifter ejer, skal naermere oplysninger om den nye ejer paafoeres kortet, for saa vidt forpligtelserne i henhold til ordningen stadig bestaar for det paagaeldende dyrs vedkommende ( jfr . stk . 5 ). I tilfaelde af eksport skal toldmyndighederne stemple kortet og foranledige dette returneret til producenten ( jfr . stk . 7 ). Saafremt dyret i den paagaeldende periode slagtes eller doer, skal den kompetente myndighed paa kortet attestere datoen herfor og foranledige kortet returneret til producenten ( jfr . stk . 8 ). Artikel 7, stk . 9, indeholder foelgende bestemmelse : "Slagtning, doed eller udfoersel betragtes kun som bevist, hvis den begunstigede foreviser originaleksemplaret af identitetskortet udfyldt i henhold til stk . 7 eller 8 ."
10 . Kommissionsforordningens artikel 8 omhandler tilsidesaettelser af forpligtelserne i henhold til ordningen og spoergsmaalet om tilbagebetaling af praemier . Stk . 1 indeholder foelgende bestemmelse :
"Hvis den begunstigede ikke paa tilfredsstillende vis godtgoer over for den kompetente myndighed, at han overholder betingelserne i artikel 2 eller 3 i forordning ( EOEF ) nr . 1078/77, traeffer medlemsstaterne alle noedvendige foranstaltninger med henblik paa tilbagebetaling af de allerede udbetalte praemiebeloeb ."
Artikel 8, stk . 3, lyder saaledes :
"Hvis der ikke i overensstemmelse med artikel 7 er foert bevis for, at dyrene er blevet anvendt som foreskrevet, bortfalder retten til praemie for det antal dyr, som der ikke er blevet foert bevis for ."
11 . De ovenfor naevnte bestemmelser regulerer ikke udtrykkeligt spoergsmaalet om retsvirkningerne af en delvis undladelse af at maerke koeerne i overensstemmelse med ordningens bestemmelser . I anledning af denne mangel paa en udtrykkelig bestemmelse spoerger den nationale retsinstans, hvorvidt en undladelse af den naevnte art skal anses som en tilsidesaettelse af en "forpligtelse" i den i raadsforordningens artikel 11, stk . 1, forudsatte betydning, eller som en undladelse af at overholde en "betingelse" som omhandlet i kommissionsforordningens artikel 8, stk . 1, med den retsvirkning i begge tilfaelde, at hele praemien fortabes ( det foerste og det andet spoergsmaal ). Alternativt spoerger den nationale retsinstans, hvorvidt en manglende maerkning skal opfattes saaledes, at der ikke er foert bevis for, at dyrene er blevet anvendt som foreskrevet, jfr . kommissionsforordningens artikel 8, stk . 3, med den retsvirkning, at retten til praemie kun fortabes forholdsmaessigt svarende til tilsidesaettelsens omfang ( det tredje spoergsmaal ).
12 . I henhold til raadsforordningens artikel 11, stk . 1, skal medlemsstaterne soege en allerede udbetalt praemie tilbagebetalt, "saafremt de fastsatte forpligtelser ikke overholdes ". Det afgoerende spoergsmaal er, om der med udtrykket "de fastsatte forpligtelser" alene sigtes til de forpligtelser, som producenten som en forudsaetning for ydelsen af praemien paatager sig efter raadsforordningens artikel 2 eller artikel 3, eller om der ogsaa sigtes til yderligere krav, som udspringer af de af Kommissionen udstedte gennemfoerelsesbestemmelser, herunder navnlig bestemmelser fastsat i medfoer af raadsforordningens artikel 7, litra e ), "for kontrol med overholdelsen af de forpligtelser, der foelger med ydelse af praemien ".
13 . Efter min opfattelse stoetter ordlyden af artikel 11, stk . 1, en snaever fortolkning af det naevnte begreb . Omtalen af "forpligtelser" afspejler klart udtrykkene, "at producenten skriftligt forpligter sig", i raadsforordningens artikel 2, stk . 2, "producenten forpligter sig", i forordningens artikel 3, stk . 2, og "forpligtelserne" i forordningens artikel 4, stk . 1 . Endvidere maa udtrykket "de fastsatte", i hvert fald i den engelske og den franske version, antages at angive, at det allerede er en given sag, hvad de relevante forpligtelser bestaar i, og ikke at disse foerst vil blive fastlagt i senere gennemfoerelsesbestemmelser .
14 . En snaever fortolkning af artikel 11, stk . 1, er ogsaa i overensstemmelse med den paagaeldende faellesskabsretlige ordning som helhed og med proportionalitetsprincippet, saaledes som dettes indhold er blevet udviklet i Domstolens praksis . Som anfoert i de skriftlige indlaeg fra Raadet, Kommissionen og den franske og den tyske regering, hviler de paagaeldende faellesskabsretlige bestemmelser paa en klassisk sondring mellem grundlaeggende forpligtelser - hvis overholdelse er afgoerende for virkeliggoerelsen af maalsaetningerne med ordningen - og accessoriske forpligtelser, der i det vaesentlige har en administrativ karakter, og hvis tilsidesaettelse ikke undergraver ordningens fundament . Under denne synsvinkel er de grundlaeggende forpligtelser her klart dem, som producenten paatager sig efter raadsforordningens artikel 2 eller artikel 3, mens kravet om maerkning, der ikke er fastlagt i denne forordning, maa anses som en accessorisk forpligtelse, hvis vaesentligste funktion er, at der kan ske en kontrol med, at de grundlaeggende forpligtelser i henhold til ordningen overholdes . Ifoelge Domstolens faste praksis, jfr . som nylige afgoerelser dommen i sag 181/84, E . D . & F . Man ( Sugar ) Ltd mod Intervention Board for Agricultural Produce ( Sml . 1985, s . 2889 ) og dommen i sag 21/85, Maas mod Bundesanstalt fuer Landwirtschaftliche Marktordnung ( Sml . 1986, s . 3537 ) gaelder det, at naar der i forbindelse med en faellesskabsretlig ordning sondres mellem grundlaeggende og accessoriske forpligtelser, strider det mod proportionalitetsprincippet, saafremt en tilsidesaettelse af en accessorisk forpligtelse er forbundet med en lige saa byrdefuld sanktion som den, der er forbundet med en tilsidesaettelse af en grundlaeggende forpligtelse . Antager man, at en manglende overholdelse af kravet om maerkning er omfattet af artikel 11, stk . 1, ville dette netop vaere tilfaeldet .
15 . Min opfattelse vedroerende raekkevidden af artikel 11, stk . 1, er endvidere i overensstemmelse med Domstolens dom af 22 . september 1988 i sag 199/87, Jensen mod Landbrugsministeriet . I denne sag lagde Domstolen ved sin fortolkning af bl.a . artikel 11, stk . 1, til grund, at det, der retligt er den afgoerende forudsaetning for, at praemie ydes, er forpligtelsen efter raadsforordningens artikel 2 til ikke at markedsfoere maelk eller mejeriprodukter i fem aar, saaledes at ogsaa en delvis misligholdelse af denne forpligtelse medfoerer, at hele praemien skal tilbagebetales ( jfr . praemisserne 30-31 ).
16 . Jeg er herefter af den opfattelse, at det foerste spoergsmaal maa besvares med, at den foerst angivne fortolkning er den rigtige .
17 . Tilsvarende overvejelser taler for, at det andet spoergsmaal maa besvares benaegtende . I henhold til kommissionsforordningens artikel 8, stk . 1, skal ethvert allerede udbetalt beloeb tilbagebetales, saafremt producenten ikke godtgoer, at han har overholdt "betingelserne i artikel 2 eller 3 i forordning ( EOEF ) nr . 1078/77 ". Bestemmelsen henviser udelukkende til raadsforordningens artikler 2 og 3 og omtaler ikke nogen yderligere krav fastlagt i medfoer af denne forordnings artikel 7 og navnlig ikke nogen saerlig bestemmelse i kommissionsforordningen . Hertil kommer, at antager man, at artikel 8, stk . 1, ogsaa gaelder en manglende overholdelse af kravet om maerkning, ville dette igen betyde, at der til en tilsidesaettelse af en accessorisk forpligtelse var knyttet en sanktion, der er lige saa byrdefuld som den, der er forbundet med en tilsidesaettelse af en grundlaeggende forpligtelse .
18 . Den eneste mulige hjemmel for at kraeve tilbagebetaling i tilfaelde af en manglende overholdelse af kravet om maerkning, der er tilbage, er herefter kommissionsforordningens artikel 8, stk . 3 . Der er to mulige opfattelser med hensyn til raekkevidden af denne bestemmelse baseret paa forskellige fortolkninger af ordene, "bevis for, at dyrene er blevet anvendt som foreskrevet", i artikel 8, stk . 3 . Den foerste og snaevre opfattelse er den, at der med dette udtryk henvises til kommissionsforordningens artikel 7, stk . 9, saaledes at der kun er mulighed for en forholdsmaessig tilbagesoegning af praemien, naar producenten ikke ved fremlaeggelse af det behoerigt stemplede eller attesterede originaleksemplar af identitetskortet kan godtgoere, at det paagaeldende dyr er blevet slagtet eller eksporteret i overensstemmelse med ordningens regler . Den anden og bredere opfattelse er den, at der med ordene "som foreskrevet" ikke alene sigtes til eksport eller slagtning, men mere generelt til en anvendelse i overensstemmelse med kravene i henhold til ordningen . Da de forskellige "identificeringskrav" ( maerkning, registrering og udstedelse af identitetskort ) alle har sammenhaeng med spoergsmaalet om beviset for overholdelse i den naevnte generelle betydning, boer en delvis manglende opfyldelse af disse krav kun medfoere en forholdsmaessig tilbagebetaling som omhandlet i artikel 8, stk . 3 . Jeg tilfoejer, at der ikke her direkte kan hentes stoette i dommen i Jensen-sagen, idet denne, for saa vidt den er relevant for naervaerende sag, drejede sig om retsvirkningerne af en manglende overholdelse af en grundlaeggende forpligtelse i henhold til ordningen, naermere bestemt selve forpligtelsen til ikke at markedsfoere .
19 . Ser man alene paa ordlyden af artikel 8, stk . 3, og artikel 7, stoetter dette umiddelbart den snaevre fortolkning . Selv om artikel 8, stk . 3, generelt henviser til artikel 7, og ikke kun til artikel 7, stk . 9, er den eneste faktiske "foreskrevne" anvendelse, der er naevnt i artikel 7, slagtning eller eksport, der naevnes i stk . 9 . Endvidere omtaler artikel 8, stk . 3, at praemien fortabes, for saa vidt angaar de dyr, "som der ikke er blevet foert bevis for ". Igen er artikel 7, stk . 9, den eneste bestemmelse i denne artikel, der omtaler, hvorledes bevis skal foeres . Hertil kommer, at ordlyden af artikel 7, stk . 1, hvorefter der skal udstedes identitetskort "for hvert dyr, der er maerket og registreret i henhold til artikel 2, stk . 2, litra b )", umiddelbart maa antages at forudsaette, at maerkning og registrering allerede har fundet sted, foer artikel 7 overhovedet kommer ind i billedet . Under denne synsvinkel kan en manglende overholdelse af kravet om maerkning derfor ikke antages at vaere ensbetydende med, at der ikke er blevet foert bevis "i overensstemmelse med artikel 7 ".
20 . Saa snart man imidlertid placerer artikel 8, stk . 3, i sammenhaeng med de relevante bestemmelser som helhed, bliver det aabenbart, at der ikke kan anlaegges en saadan snaever fortolkning af bestemmelsen .
21 . Det fremgaar klart af raadsforordningens artikler 2 og 3, at eksport og slagtning ikke er de eneste mulige anvendelser, som ordningen "foreskriver ". Alle de grundlaeggende forpligtelser i henhold til ordningen, som disse bestemmelser omhandler - som f.eks . forpligtelsen til ikke at udleje malkekvaegsbesaetningen og til ikke at lade bedriften anvende til opdraet af malkekvaeg - vedroerer koeernes anvendelse og de begraensninger, der gaelder med hensyn hertil .
22 . Det fremgaar ogsaa klart af det samlede regelsaet, at de forskellige "identificeringskrav" - maerkning, registrering og udstedelse af identitetskort - er saa snaevert knyttet til hinanden, at der ikke vil kunne sondres mellem dem, for saa vidt angaar retsvirkningerne af en manglende overholdelse af nogen bestemt af dem . Anden betragtning til kommissionsforordningen angiver, at disse krav har en faelles funktion - at tilvejebringe "oplysninger om malkekoeerne" - og et faelles formaal - "at sikre, at der kan foeres kontrol i hele den periode, hvor forpligtelserne loeber ". Endvidere fremgaar det ganske klart af ordlyden af artikel 7, at maerkning og registrering er en betingelse, som skal vaere opfyldt, foer der kan udstedes identitetskort, saaledes at en manglende maerkning og registrering af et dyr uundgaaeligt vil medfoere, at der ikke kan opnaas noget identitetskort . I betragtning af den omtalte indbyrdes sammenhaeng og det naevnte faelles formaal ville det savne logik, saafremt der i henhold til ordningen skulle ske en forholdsmaessig tilbagebetaling i tilfaelde af manglende bevis for eksport eller slagtning, mens noget tilsvarende ikke skulle gaelde i tilfaelde af manglende overholdelse af andre "identificeringskrav ".
23 . Jeg mener herefter, at det tredje spoergsmaal maa besvares bekraeftende .
24 . Naar henses til den angivne besvarelse af det foerste og det tredje spoergsmaal, er det ufornoedent at besvare det fjerde spoergsmaal .
25 . Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at de af Bundesverwaltungsgericht forelagte spoergsmaal besvares saaledes :
"1 ) Begrebet 'forpligtelser' i artikel 11, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1078/77 skal fortolkes saaledes, at det i forbindelse med ikke-markedsfoeringspraemier alene omfatter de forpligtelser ( betingelser ), der er knyttet til ikke-markedsfoeringspraemier som omhandlet i forordningens artikler 1 og 2 .
2 ) Begrebet 'betingelser' i artikel 8, stk . 1, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1307/77 skal fortolkes saaledes, at det i forbindelse med ikke-markedsfoeringspraemier alene omfatter de forpligtelser ( betingelser ), der er omhandlet i artikel 2 i forordning ( EOEF ) nr . 1078/77 .
3 ) Artikel 8, stk . 3, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1307/77 skal fortolkes saaledes, at bestemmelsen omfatter tilfaelde, hvor enkelte dyr ikke er blevet maerket og registreret, og der ikke er blevet udstedt identitetskort for dem ."
(*) Oversat fra engelsk .