61988CC0070(01)_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Il quesito nel quale mi sembra sostanziarsi il problema giuridico sottoposto alla Corte nella presente causa è se l' art. 31 del Trattato CEEA autorizzi il Consiglio all' emanazione di un regolamento con il quale vengano fissati i livelli massimi ammissibili di contaminazione per i prodotti alimentari e gli alimenti per il bestiame i quali costituiscano un pericolo per la sanità pubblica, con conseguente preclusione della messa in commercio delle merci contaminate, ovvero se un simile regolamento debba essere fondato anche (o addirittura esclusivamente) sull' art. 100 A del Trattato CEE.
1. Richiamo alle precorse fasi del procedimento; ricevibilità dei mezzi dedotti
2. Con atto introduttivo, registrato nella cancelleria della Corte il 4 marzo 1988, il Parlamento europeo ha proposto, ai sensi degli artt. 173 del Trattato CEE e 146 del Trattato CEEA, un ricorso diretto all' annullamento del regolamento (Euratom) del Consiglio 22 dicembre 1987, n. 3954, che fissa i livelli massimi ammissibili di radioattività per i prodotti alimentari e per gli alimenti per animali in caso di livelli anormali di radioattività a seguito di un incidente nucleare o in qualsiasi altro caso di emergenza radioattiva (1). A sostegno della propria domanda di annullamento il Parlamento ha dedotto tre mezzi: il regolamento controverso sarebbe privo di adeguata base giuridica; il Consiglio sarebbe stato abilitato solo all' adozione di una direttiva e non di un regolamento; il Consiglio avrebbe illegittimamente omesso di delegare alla Commissione competenze di esecuzione.
In data 11 aprile 1988, il Consiglio ha sollevato un' eccezione di irricevibilità nei confronti del ricorso del Parlamento. Con sentenza interlocutoria pronunciata il 22 maggio 1990 (2), la Corte ha respinto tale eccezione, confermando in tal modo che il Parlamento, quantomeno nel ricorso di determinati presupposti, è legittimato alla proposizione di un' azione di annullamento. In quella sentenza, la Corte ha sottolineato l' importanza del fondamentale interesse alla conservazione dell' equilibrio istituzionale disegnato dai Trattati. Nell' ambito del processo decisionale comunitario i Trattati attribuiscono infatti a ciascuna istituzione un determinato numero di prerogative, demandando alla Corte di giustizia il sindacato giurisdizionale sull' osservanza, da parte di ciascuna istituzione nell' esercizio delle proprie attribuzioni, delle competenze devolute alle altre istituzioni (3). Sulla scorta dei rilievi suddetti, si è riconosciuta al Parlamento una limitata legittimazione ad agire. Per il vero, la Corte ha rilevato che né il Trattato CEE né il Trattato CEEA riconoscono al Parlamento una legittimazione esclusiva al ricorso (4). La legittimazione processuale riconosciuta al Parlamento nella sentenza 22 maggio 1990 ha portata più limitata; la Corte ha infatti dichiarato che il Parlamento è legittimato ad agire dinanzi ad essa con ricorso per annullamento avverso un atto del Consiglio e della Commissione, purché il ricorso sia diretto unicamente alla tutela delle sue prerogative e si fondi sui soli motivi dedotti dalla violazione di queste (5).
3. La ricevibilità dei tre mezzi dedotti dal Parlamento dev' essere valutata alla luce delle considerazioni che precedono.
La ricevibilità del primo mezzo è stata espressamente riconosciuta nella sentenza interlocutoria (6). Denunciando che il controverso regolamento avrebbe dovuto essere fondato sull' art. 100 A del Trattato CEE, anziché sull' art. 31 del Trattato CEEA, il Parlamento intende tutelare le proprie prerogative nel processo decisionale interistituzionale. Infatti, l' art. 100 A del Trattato CEE fa obbligo al Consiglio di adottare direttive e regolamenti in cooperazione con il Parlamento, al quale è in tal modo garantita una partecipazione ben più intensa ed attiva, rispetto alla procedura di consultazione ex art. 31, secondo comma, del Trattato CEEA.
Assai più dubbia è la ricevibilità del secondo e del terzo mezzo; nel corso della trattazione orale, il rappresentante del Parlamento ha dichiarato di rimettersi, su tale punto, al prudente apprezzamento della Corte. Il secondo mezzo formulato dal Parlamento riguarda il nomen juris dell' atto in questione: se anche l' art. 31 del Trattato CEEA costituisse un' adeguata base giuridica per il regolamento de quo, lo stesso articolo non autorizzerebbe il Consiglio, secondo il Parlamento, all' adozione di regolamenti, bensì soltanto all' emanazione di direttive. Ritengo che tale mezzo non sia inteso alla salvaguardia delle prerogative del Parlamento né sia riferito ad una lesione di tali prerogative. La circostanza che il Consiglio prescelga come strumento normativo un regolamento od una direttiva non interferisce menomamente nelle prerogative del Parlamento nell' ambito del processo decisionale.
Il terzo mezzo, dedotto dal Parlamento in subordine, muove dal presupposto che l' art. 100 A del Trattato CEE sia la base giuridica corretta per l' atto impugnato (e dunque che il primo mezzo del Parlamento sia fondato). In tal caso, prosegue il Parlamento, il Consiglio è incorso in un' ulteriore irregolarità per non aver delegato competenze esecutive alla Commissione, contravvenendo in tal guisa ad una sua stessa decisione (ossia la decisione "Comitologie", 87/373/CEE) (7). Sennonché il Parlamento non ha, né durante la fase scritta né durante la fase orale, chiarito in quale maniera le sue prerogative sarebbero state violate da un simile modus procedendi. Di conseguenza, propongo alla Corte di disattendere il secondo ed il terzo mezzo, concentrando il proprio esame sul primo, relativo al fondamento giuridico dell' atto impugnato.
2. La diatriba intorno alla replica del Parlamento
4. Preliminarmente alla disamina del primo mezzo del Parlamento, occorre ancora prendere in esame le due eccezioni mosse dal Consiglio per contrastare gli argomenti svolti dal Parlamento nella memoria di replica. In primo luogo, il Consiglio obietta che il Parlamento non è autorizzato a confutare nella replica gli argomenti addotti dalla Commissione nella sua memoria d' intervento (8). Più in particolare, esso sostiene che il Parlamento abusa del proprio diritto di replica, la cui finalità consiste nel chiarire la discussione tra le parti. A sostegno della propria eccezione, il Consiglio argomenta che il regolamento di procedura, quale è attualmente in vigore, non consente di controbattere alla memoria presentata da una parte interveniente; solo nella trattazione orale è ammessa una simile possibilità. Il Consiglio reputa che tale interpretazione trovi riscontro nella modifica apportata al regolamento di procedura nel 1979. Anteriormente a tale modifica, l' art. 93, n. 5, del regolamento di procedura prevedeva espressamente la fissazione, da parte del presidente della Corte, di un termine entro il quale le parti potevano replicare alle memorie delle parti intervenienti. Tale disposizione venne soppressa nel 1979 e da ciò il Consiglio inferisce che non è più ammessa la possibilità di replicare per iscritto ad una memoria d' intervento.
Una seconda obiezione mossa dal Consiglio contro la replica del Parlamento, analoga alla prima, attiene più al merito della questione. Il Consiglio rileva che la memoria di replica non prende posizione, o quasi, sugli argomenti da esso formulati nel controricorso, onde il Consiglio verserebbe nell' impossibilità di presentare controdeduzioni adeguate nella controreplica.
5. Le obiezioni del Consiglio mi paiono infondate. E' possibile che il regolamento di procedura non attribuisca più alle parti il diritto di rispondere mediante memorie scritte separate alle osservazioni di una parte interveniente (9). Inferire da tutto ciò che nella replica non possano formularsi osservazioni sul contenuto della memoria presentata dall' interveniente mi pare eccessivo, tanto più che l' unica limitazione imposta dal regolamento di procedura con riferimento al merito della replica attiene alla deduzione di mezzi nuovi. Nella replica presentata nella presente causa, il Parlamento formula un certo numero di nuovi argomenti a sostegno dei mezzi che esso aveva già dedotto nel ricorso e prende in esame un certo numero di argomenti formulati dal Consiglio e dalla Commissione per contrastare questi mezzi. Ciò non mi sembra inammissibile. Per gli stessi motivi, non posso condividere l' assunto dal quale muove la seconda eccezione del Consiglio, vale a dire quello secondo il quale nella replica potrebbero essere trattati i soli punti sollevati nel controricorso.
Anche nell' ipotesi che all' argomentazione del Consiglio sia da riconoscere una qualche fondatezza, non voglio spingermi fino a raccomandare alla Corte di trascurare gli argomenti addotti dal Parlamento nella sua replica. Nella presente causa si verte infatti sulla conservazione dell' equilibrio tra i poteri delle istituzioni attraverso il sindacato giurisdizionale sulla base giuridica corretta di un atto normativo. A mio parere, l' importanza della scelta di una base giuridica adeguata osta a che gli argomenti di una parte non vengano presi in considerazione in conseguenza di una (opinata) violazione del regolamento di procedura. Trattandosi infatti di questioni di ordine pubblico, la Corte può persino sollevare ex officio nuovi mezzi, ove lo ritenga necessario. Sul punto, rinvio alla sentenza pronunciata nella causa C-62/88 (10).
In quella causa, la Repubblica ellenica aveva impugnato con ricorso ex art. 173 del Trattato CEE il fondamento giuridico di un regolamento (11) che il Consiglio aveva adottato in base all' art. 113 del Trattato CEE. Il governo ellenico aveva tra l' altro sostenuto che il regolamento controverso avrebbe potuto essere fondato sull' art. 31 del Trattato CEEA. Il Consiglio aveva eccepito l' irricevibilità di quest' ultimo mezzo, asserendo che il governo ellenico lo aveva proposto solo ai sensi dell' art. 173 del Trattato CEE, non invece sulla base dell' art. 146 del Trattato CEEA. Pur riconoscendo che un' interpretazione letterale dell' art. 173 militava in favore della tesi sostenuta dal Consiglio, la Corte prese nondimeno in esame il mezzo dedotto dalla Repubblica ellenica. Infatti, precisò la Corte in quella sentenza, la necessità di un sindacato completo e coerente della legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie impone di interpretare l' art. 173 del Trattato CEE nel senso che non può escludere la competenza della Corte a conoscere, nell' ambito di un ricorso mirante all' annullamento di un atto fondato su una disposizione del Trattato CEE, di una censura fondata sull' inosservanza di una norma del Trattato CEEA (12). Dalla sentenza in questione discende che la Corte non ammette che per motivi connessi ad irregolarità procedurali possano essere respinti mezzi attinenti al fondamento giuridico di un atto adottato da un' istituzione comunitaria. Considerazioni analoghe ostano a che, nella presente causa, vengano ignorati gli argomenti svolti dal Parlamento nell' ambito della sua replica.
3. Lo stato della discussione sul tema della base giuridica
6. In primo luogo, deve rilevarsi come la censura mossa contro il regolamento de quo non rivesta carattere puramente formale. Come si è già osservato in precedenza, il Parlamento argomenta la scelta dell' art. 100 A del Trattato CEE come base giuridica, in luogo dell' art. 31 del Trattato CEEA, dal rilievo secondo il quale la prima disposizione gli garantirebbe una partecipazione ben più intensa ed attiva al processo decisionale interistituzionale. In altri termini, poiché le precrizioni procedurali dell' art. 31 del Trattato CEEA differiscono da quelle dell' art. 100 del Trattato CEE, la decisione del Consiglio di prescegliere come fondamento giuridico l' art. 31 del Trattato CEEA in luogo dell' art. 100 A del Trattato CEE potrebbe riflettersi sul contenuto del regolamento controverso. Talché l' eventuale riconoscimento della fondatezza del mezzo dedotto dal Parlamento involgerebbe l' annullamento del regolamento in parola (13).
7. In secondo luogo, vorrei brevemente soffermarmi sulle due basi giuridiche intorno alle quali si anima la controversia tra le parti.
L' art. 31 del Trattato CEEA è compreso nel titolo secondo, capo III, del Trattato CEEA. Questo capo è intitolato "Protezione sanitaria" e rinvia al preambolo del Trattato, nel quale gli Stati aderenti esprimono il proposito di "instaurare condizioni di sicurezza che allontanino i pericoli per la vita e la salute delle popolazioni". Tale brano del preambolo viene precisato oltre, nell' art. 2, lett. b), del Trattato, il quale recita:
"Per l' assolvimento dei suoi compiti, la Comunità deve, alle condizioni previste dal presente Trattato:
(...)
b) stabilire norme di sicurezza uniformi per la protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori e vigilare sulla loro applicazione (...)".
La politica relativa alla protezione sanitaria viene descritta nel capo terzo del titolo secondo del Trattato CEEA, il quale consta di dieci articoli. Ai fini della presente causa, mi sembrano assumere preminente rilievo gli artt. 30 e 31. L' art. 30 tratta della principale misura di protezione sanitaria: l' emanazione di "norme fondamentali". Cito l' articolo per intero:
"Sono istituite nella Comunità norme fondamentali relative alla protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori contro i pericoli derivanti dalle radiazioni ionizzanti.
Per norme fondamentali s' intendono:
a) le dosi massime ammissibili con un sufficiente margine di sicurezza,
b) le esposizioni e contaminazioni massime ammissibili,
c) i principi fondamentali di sorveglianza sanitaria dei lavoratori".
L' art. 31, prescelto dal Consiglio come base giuridica del regolamento controverso, descrive quindi il procedimento di adozione delle "norme fondamentali": queste vengono elaborate dalla Commissione, previo parere di un gruppo di personalità designate dal comitato scientifico e tecnico tra gli esperti scientifici degli Stati membri, particolarmente tra quelli versati in materia di sanità pubblica. Indi la Commissione suscita il parere del Comitato economico e sociale sulle norme fondamentali così elaborate. Dopo la consultazione del Parlamento europeo, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, adotta le norme fondamentali.
Più noto è l' art. 100 A del Trattato CEE, indicato dal Parlamento come base giuridica del regolamento in questione. Esso costituisce la disposizione cardine del Trattato CEE, che autorizza il Consiglio ad adottare "le misure" (dunque, sia regolamenti sia direttive) "relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l' instaurazione ed il funzionamento del mercato interno". Il concetto di "mercato interno", come evincesi dall' art. 8 A del Trattato CEE, comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni del medesimo Trattato.
8. In terzo luogo, mi sembra utile richiamare il contesto di riferimento entro il quale è necessario valutare gli argomenti formulati dalle parti.
Alla luce della giurisprudenza della Corte, il punto se un atto di un' istituzione comunitaria sia stato corredato di un fondamento giuridico corretto deve acclararsi sulla scorta di un duplice esame. Per un verso, deve aversi riguardo allo scopo ed al contenuto dell' atto in parola; per l' altro, occorre esaminare la portata della disposizione del Trattato alla stregua della quale l' atto è stato adottato. Proprio su questi due punti, nel caso di specie, le parti sono in disputa: esse muovono da una diversa analisi dello scopo e del contenuto del regolamento controverso e sono altresì in disaccordo circa la natura delle misure che il Consiglio è abilitato ad adottare in forza dell' art. 31 del Trattato CEEA.
Il Parlamento europeo ritiene che il regolamento de quo non persegua unicamente la protezione sanitaria della popolazione, ma attenga, in pari misura, alla problematica del funzionamento del mercato interno. Alla luce di questa duplice finalità, prosegue il Parlamento, il regolamento non poteva essere adottato in base all' art. 31 del Trattato CEEA, avuto riguardo al fatto che il Trattato CEEA, in generale, ed il sistema di protezione sanitaria ivi contemplato, in particolare, hanno portata ben più circoscritta. Conseguentemente, il Consiglio avrebbe dovuto fondare il regolamento in questione sul solo art. 100 A del Trattato CEE, o quantomeno anche sul medesimo.
Il Consiglio, alla cui tesi aderiscono la Commissione ed il Regno Unito, sostiene che il controverso regolamento è finalizzato, in primo luogo, alla tutela della salute delle popolazioni e che le misure di protezione ivi previste spiegano solo effetti accidentali ed accessori sulla libera circolazione delle merci all' interno della Comunità. Le suddette parti sottolineano inoltre la necessità di una nozione estesa di misure di protezione sanitaria ex artt. 30 e seguenti del Trattato CEEA; la circostanza che misure di protezione sanitaria contro le radiazioni ionizzanti spieghino incidentalmente effetti sulla libera circolazione delle merci non può, a parer loro, pregiudicare l' operatività e la pratica efficacia dall' art. 31 del Trattato CEEA quale fondamento giuridico.
9. Per valutare gli argomenti addotti dal Parlamento, occorre tener conto dei rapporti esistenti fra Trattato CEE e Trattato CEEA. A tale riguardo, dispone l' art. 232, n. 2, del Trattato CEE che "le disposizioni del presente Trattato non modificano quelle del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell' acciaio". Per effetto di tale disposizione, ove sia dimostrato che l' art. 31 del Trattato CEEA offre un' adeguata base giuridica per il regolamento di cui trattasi (e cioè, se si ammette che quest' ultimo faccia effettivamente parte delle "norme fondamentali" di cui agli artt. 30 e 31 del Trattato CEEA), il ricorso del Parlamento andrebbe respinto, persino quando sia dimostrato che anche l' art. 100 A del Trattato CEE avrebbe potuto costituire per esso una base giuridica adeguata.
Viceversa, il ricorso del Parlamento andrebbe accolto in due ipotesi: in primo luogo, qualora la Corte ritenga che l' art. 31 del Trattato CEEA non avrebbe in nessun caso potuto fungere da fondamento giuridico per il controverso regolamento; in secondo luogo, ove essa pervenga al convincimento che il regolamento avrebbe dovuto essere adottato sia in base all' art. 31 del Trattato CEEA sia in base all' art. 100 A del Trattato CEE. A quest' ultima conclusione essa potrebbe giungere sul rilievo che il regolamento di cui trattasi non solo fissa "norme fondamentali", ma persegue inoltre obiettivi e detta regole che non possono essere riferite alla sfera dell' art. 31 del Trattato CEEA, concernendo piuttosto l' instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. Ricorrendo tale presupposto, il regolamento avrebbe dovuto essere adottato su un duplice fondamento giuridico, quello dell' art. 31 del Trattato CEEA e quello dell' art. 100 A del Trattato CEE (14). Una simile sovrapposizione di fondamenti giuridici non è di per sé impossibile nel caso in esame, posto che i predetti articoli impongono entrambi al Consiglio di deliberare a maggioranza qualificata e prescrivono iter preparatori certo differenti, tuttavia non incompatibili (15). L' art. 31 del Trattato CEEA esige la consultazione del Parlamento europeo, di personalità designate dal comitato scientifico e tecnico e del Comitato economico e sociale; l' art. 100 A prevede invece, oltre alla consultazione del comitato economico e sociale, l' espletamento della cosiddetta procedura di cooperazione con il Parlamento europeo. Le due procedure possono all' occorrenza cumularsi, ad esempio consultando le persone designate dal comitato scientifico e tecnico e il Comitato economico e sociale prima di attivare la procedura di cooperazione con il Parlamento. Pertanto, qualora la Corte ritenga che il controverso regolamento avrebbe dovuto essere fondato su entrambi gli articoli, ne conseguirebbe con certezza che il Consiglio ha violato le prescrizioni in tema di procedura, sicché il regolamento dovrebbe essere annullato.
10. Coerentemente con i rilievi sopra svolti, procedo pertanto ad una disamina del controverso regolamento sotto il profilo delle sue finalità e del suo contenuto (punti 11-15), dappoi ad una valutazione degli argomenti addotti dalle parti in riferimento alla portata dell' art. 31 del Trattato CEEA (punti 16-29).
4. Disamina del regolamento controverso
11. Il regolamento (Euratom) n. 3954/87 è stato adottato sulla scorta della presa di consapevolezza suscitata dall' incidente avvenuto nella centrale nucleare di Cernobil il 26 aprile 1986 (16). Quest' incidente aveva infatti reso palese la necessità di un intervento a livello comunitario quando, in seguito ad un incidente nucleare od altro evento imprevedibile, notevoli quantità di materiali radioattivi fossero state immesse nell' atmosfera, provocando una contaminazione dei prodotti alimentari e degli alimenti per animali ad un livello significativo da un punto di vista sanitario.
Il regolamento è preordinato all' attuazione del sistema di norme di sicurezza uniformi previsto dall' art. 2, lett. b), del Trattato CEEA (17), e fissa segnatamente i livelli di intervento applicabili in caso di incidente nucleare o in qualsiasi altra situazione di emergenza radioattiva (18). Più in particolare, il regolamento fissa i livelli massimi ammissibili di contaminazione radioattiva dei prodotti alimentari e degli alimenti per animali, in caso di incidente nucleare o di qualsiasi altra situazione di pericolo di radiazioni (19). Va rilevato che tali livelli massimi ammissibili si aggiungono alle misure di politica commerciale adottate dalla Comunità in seguito all' incidente di Cernobil per determinati prodotti agricoli in provenienza da paesi terzi (20). Infine, nel preambolo del regolamento si legge anche che "l' adozione di un regolamento che fissa i livelli massimi ammissibili permetterebbe inoltre di mantenere l' unicità del mercato comune e di prevenire le deviazioni di traffico all' interno della Comunità" (21).
12. L' applicazione in concreto del regolamento de quo può sintetizzarsi nel seguente modo. In un allegato del regolamento vengono fissati i livelli massimi ammissibili di contaminazione (22). Il regolamento medesimo conferisce alla Commissione ed al Consiglio una competenza virtuale (ossia una competenza che diviene effettiva quando la Commissione riceva notizia di incidenti o di qualsiasi altro evento di emergenza radioattiva comprovante che i livelli massimi ammissibili sono o possono essere raggiunti) a "rendere applicabili" detti livelli massimi (v. artt. 2-4 del regolamento). Conseguenza di tale dichiarazione è il divieto di messa in commercio sull' intero territorio della Comunità dei prodotti alimentari e degli alimenti per animali il cui livello di contaminazione oltrepassi i livelli massimi ammissibili (v. art. 6 del regolamento).
Il regolamento con cui la Commissione dichiara immediatamente applicabili i livelli massimi ammissibili entra in vigore per il più breve tempo possibile, non superiore a tre mesi (v. art. 2 del regolamento). Entro un mese dalla sua adozione e previa consultazione di esperti la Commissione presenta al Consiglio una proposta di regolamento per adattare o confermare il regolamento di cui sopra (v. art. 3, n. 1, del regolamento). Di massima, il Consiglio è tenuto a decidere su tale proposta prima dello scadere del periodo di vigenza del regolamento della Commissione (v. art. 3, n. 3, del regolamento). Il periodo di vigenza del regolamento del Consiglio dev' essere anch' esso limitato e può essere rivisto su richiesta di uno Stato membro o su iniziativa della Commissione (v. art. 4 del regolamento). Del pari, il regolamento controverso permette il rapido adeguamento dei livelli massimi ammissibili prestabiliti, in funzione delle circostanze specifiche di ciascun incidente nucleare o altra situazione che comporti un' emergenza radioattiva (v. combinato disposto del decimo 'considerando' e dell' art. 5, n. 2, del regolamento).
13. Tale disamina delle finalità e del contenuto del controverso regolamento ci consente di giungere alle seguenti conclusioni: il regolamento è precipuamente finalizzato alla protezione dell' intera popolazione della Comunità dal contatto con prodotti alimentari e alimenti per animali che abbiano subito, in seguito ad un incidente nucleare o ad altra emergenza radioattiva, una contaminazione radioattiva tale da costituire un pericolo per la salute. All' uopo, nel regolamento sono fissati limiti massimi ammissibili di contaminazione, i quali possono essere, in modo rapido ed efficace, dichiarati applicabili dalla Commissione e quindi dal Consiglio, nelle ipotesi di emergenza radioattiva, con la conseguenza che viene posta sotto divieto la messa in commercio dei prodotti alimentari e degli alimenti per animali la cui esposizione alle radiazioni abbia superato i suddetti limiti. Il divieto di smercio ha, fondamentalmente, carattere provvisorio; esso mira a proteggere la popolazione fintantoché il pericolo di contaminazione radioattiva non sia cessato. Incidentalmente il regolamento de quo produce altresì l' effetto di prevenire al massimo ostacoli al funzionamento del mercato interno; infatti, l' adozione di misure comunitarie consente di evitare che gli scambi di derrate alimentari e di alimenti per il bestiame vengano inutilmente ostacolati per via dei provvedimenti nazionali adottati senza coordinamento ed eventualmente divergenti per intensità e durata.
14. Ciò premesso, non posso condividere la tesi del Parlamento, secondo la quale il regolamento di cui trattasi perseguirebbe due obiettivi concomitanti ed equivalenti, ossia la tutela della salute ed il mantenimento dell' unicità del mercato comune (23). E' bensì vero che la determinazione di livelli uniformi come pure la creazione di un meccanismo d' intervento a livello comunitario servono a fare in modo che la protezione della salute della popolazione in caso di emergenza nucleare non abbia per conseguenza una compartimentazione del mercato comune o delle deviazioni di traffico. Tuttavia, non mi sembra giustificato inferirne che il mantenimento dell' unicità del mercato costituisca, nel regolamento de quo, un elemento al quale vada ricollegata una rilevanza avente pari portata. La salvaguardia dell' unicità del mercato costituisce non già uno scopo in sé, bensì la conseguenza dell' attribuzione di una competenza della Comunità. Infatti, il regolamento non è stato emanato per regolamentare il traffico dei prodotti alimentari e di alimenti per il bestiame, bensì per proteggere la popolazione dai pericoli connessi alle radiazioni ionizzanti, nella specie derivanti dal consumo di prodotti alimentari e di alimenti per il bestiame che abbiano subito contaminazioni.
Ne consegue che, essendo la sua finalità la tutela della salute della popolazione, il regolamento non riguarda (gli scambi di) prodotti alimentari ed alimenti per il bestiame, ma si limita a sancire un divieto di messa in commercio delle derrate alimentari e degli alimenti per bestiame che siano stati esposti ad una contaminazione radioattiva eccessiva. Il regolamento non è certo completamente privo di incidenza sugli scambi di prodotti alimentari e di alimenti per il bestiame: questi sono pur sempre i propagatori di tali radiazioni pericolose, per modo che le misure di protezione riguardano necessariamente tali prodotti e gli scambi dei medesimi (24). La circostanza che tali misure di protezione non incidano sull' unicità del mercato comune altro non è se non il portato logico (e felice) del fatto che gli artt. 30 e seguenti del Trattato CEEA prescrivono l' adozione di misure di protezione applicabili in maniera uniforme in tutta la Comunità. Tuttavia, dal rilievo secondo cui il regolamento de quo implica simili conseguenze in ordine agli scambi dei prodotti alimentari e degli alimenti per animali non può pervenirsi alla conclusione che esso si prefigge di disciplinare gli scambi di detti prodotti.
15. Infine, il fatto che il regolamento sia preordinato alla tutela della salute della popolazione e non a quella degli scambi di prodotti alimentari e di alimenti per animali si evince pure dal carattere precario della competenza che esso assegna alla Commissione e al Consiglio: i divieti di messa in commercio surricordati possono essere stabiliti solo in circostanze eccezionali (esempio tipico: un incidente grave verificatosi in una centrale nucleare), operano fondamentalmente in via temporanea e mirano soprattutto a porre rimedio a situazioni d' emergenza specifiche e transitorie.
5. Portata dell' art. 31 del Trattato CEEA
16. Alla luce della conclusione alla quale sono pervenuto, con riferimento agli obiettivi ed al contenuto del controverso regolamento, occorre accertare, nella restante parte delle presenti conclusioni, se un regolamento che sancisce misure di protezione della popolazione contro i pericoli derivanti da radiazioni ionizzanti possa essere adottato in base all' art. 31 del Trattato CEEA, quando le misure anzidette spieghino altresì effetti accessori sugli scambi di prodotti che hanno subito una contaminazione radioattiva.
17. Per dimostrare l' inettitudine e l' inadeguatezza dell' art. 31 del Trattato CEEA a fungere da fondamento giuridico per il regolamento impugnato, il Parlamento deduce, per l' essenziale, tre argomenti, che prenderò in esame qui di seguito. Tali argomenti, tra loro distinti, presentano una certa affinità. Essi hanno tutti in comune il fatto di muovere, in misura minore o maggiore, dalla ristretta portata che il Parlamento reputa doversi attribuire al Trattato CEEA. Secondo il Parlamento, infatti, detto trattato concerne unicamente lo sviluppo dell' industria nucleare e la ricerca nel campo dell' energia nucleare, nonché il commercio e il trasporto di combustibili radioattivi. Anche se non sempre in modo altrettanto esplicito, il Parlamento ha più volte fatto allusione, nelle sue memorie, al fatto che quando una determinata misura esuli da tale ambito ristretto ed abbia - sia pure in modo accidentale - un' incidenza o un' influenza sugli scambi di materie non radioattive, quali i prodotti alimentari e gli alimenti per animali, tale misura deve, avere come base sussidiaria o persino esclusiva l' art. 100 A del Trattato CEE.
5.1. Valutazione degli argomenti del Parlamento
18. La surriferita interpretazione restrittiva del Trattato CEEA si delinea in modo più accentuato nei due primi argomenti del Parlamento. Secondo il primo argomento, il contenuto della nozione di "norme fondamentali", di cui agli artt. 30 e seguenti del Trattato CEEA, dev' essere interpretato muovendosi dalla portata ristretta del medesimo Trattato, quale si è sopra accennata. Orbene, in conseguenza di tale portata circoscritta, la politica di "protezione sanitaria" istituita dal Trattato CEEA potrebbe riguardare solo la protezione dalle radiazioni direttamente sprigionatesi da una centrale atomica o dal maneggiamento di combustibili nucleari (le cosiddette "radiazioni primarie"). Il regolamento controverso verterebbe invece sulle radiazioni secondarie, vale a dire quelle che colpiscono la popolazione attraverso i prodotti alimentari e gli alimenti per animali contaminati. Da ciò conclude il Parlamento che un simile regolamento non può essere emanato alla stregua degli artt. 30 e seguenti del Trattato CEEA, in quanto esso mira a garantire una protezione più ampia rispetto a quella realizzabile in forza dei suddetti articoli.
Quest' ultimo Trattato, aggiunge il Parlamento, non detta norme sul libero scambio di prodotti contaminati o sulla protezione contro i danni da essi derivanti, ma concerne unicamente gli scambi di materiali nucleari e la protezione contro questi ultimi. Né dalla lettera né dalla ratio dell' art. 31 del Trattato CEEA risulterebbe che le Alte Parti Contraenti abbiano inteso una protezione più ampia, riferentesi, in ipotesi, ai prodotti contaminati dall' utilizzazione dell' energia nucleare. In altri termini, l' art. 31 del Trattato CEEA autorizzerebbe soltanto all' adozione di misure di protezione intese a contenere i rischi nello stesso settore nucleare, non anche a disciplinare attività che di per sé non hanno alcuna attinenza all' utilizzazione dell' energia nucleare. A parere del Parlamento, tale interpretazione trova riscontro nella prassi anteriore all' emanazione del regolamento (Euratom) n. 3954/87, in virtù della quale le misure adottate in base all' art. 31 del Trattato CEEA erano dirette unicamente a proteggere la popolazione dai rischi derivanti da radiazioni primarie.
19. Anche il secondo argomento muove dalla limitata portata che il Parlamento annette al Trattato CEEA. Tale argomento si riferisce all' espressione "protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori", prescritta dall' art. 30 del Trattato CEEA. Muovendo da un' interpretazione teleologica del Trattato CEEA, il Parlamento giunge a concludere che gli artt. 30 e seguenti di questo trattato intendono apprestare tale protezione unicamente alle persone "direttamente interessate" dall' industria nucleare, vale a dire i lavoratori addetti agli impianti di ricerca o di produzione dell' energia atomica o quelli che vengono a contatto diretto con materiali nucleari, nonché la popolazione che può restare (direttamente) esposta alle radiazioni. I pericoli derivanti da radiazioni indirette, come ad esempio quelle provenienti da prodotti alimentari ed alimenti per animali contaminati dalle radiazioni, devono, secondo il Parlamento, essere combattuti in altro modo, stante la portata limitata del Trattato CEEA, ossia facendo leva sull' art. 100 A del Trattato CEE.
20. Tali argomenti sono tutt' altro che convincenti. La Commissione ha correttamente osservato, nella propria memoria, che la distinzione tra radiazioni "primarie" e "secondarie" nonché tra popolazioni interessate "direttamente" e "indirettamente" non trova alcun riscontro all' interno del Trattato CEEA. Siffatte "distinzioni" sarebbero di applicazione pratica assai difficile e sono inoltre assolutamente irrilevanti, avuto riguardo allo scopo perseguito dagli artt. 30 e seguenti del Trattato CEEA, consistente nell' apprestare una completa ed efficace tutela della salute della popolazione contro i pericoli connessi alle radiazioni ionizzanti. Ciò riesce subito evidente per quanto attiene alla prima distinzione: invero, le radiazioni "primarie" non sono più o meno pericolose per la salute della popolazione delle radiazioni "secondarie"; il pericolo dipende dall' intensità e dalla durata dell' esposizione alle radiazioni ionizzanti, a prescindere da quali ne siano i fattori di propagazione (aria, acqua, derrate alimentari, ecc.).
Neppure il concetto di popolazione "direttamente o indirettamente interessata" mi sembra pertinente, non riuscendo a scorgere per quali motivi delle misure di protezione a favore dell' intera popolazione della Comunità non possano essere adottate sulla base degli artt. 30 e seguenti del Trattato CEEA, soprattutto con riferimento all' adozione di misure (precauzionali) contro un incidente nucleare così grave come quello verificatosi a Chernobyl. L' inconsistenza di simili distinzioni trapela del resto persino dalla stessa argomentazione del Parlamento: quest' ultimo afferma ad esempio, alla pag. 14 della sua memoria di replica, che il Trattato CEEA si propone di proteggere in modo sistematico la salute della popolazione non già contro i pericoli rappresentati dalle radiazioni, ma unicamente contro i pericoli delle radiazioni nel settore nucleare (25). Orbene, non si vede come il pericolo di radiazioni, rispetto al quale il controverso regolamento intende tutelare la popolazione, non possa ritenersi attinente al settore nucleare. A me sembra, in definitiva, che la contaminazione dei prodotti alimentari e degli alimenti per animali sia riconducibile al settore nucleare alla stessa stregua del pericolo di radiazioni proveniente dalla manipolazione artificiale di materiali radioattivi.
21. Ancora più surrettizio mi pare l' argomento del Parlamento che fa leva sull' interpretazione letterale dell' espressione "protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori", di cui all' art. 30 del Trattato CEEA, interpretazione secondo la quale non tutta la popolazione sarebbe considerata, altrimenti lo specifico riferimento ai "lavoratori" sarebbe privo di senso. Tale assunto non può condividersi: il separato richiamo alla categoria dei "lavoratori" può altresì significare che il Trattato CEEA dedica una particolare attenzione a questa parte della popolazione, contemplando l' adozione di misure speciali, ad esempio di norme di sicurezza più severe o più puntuali. D' altra parte, una tutela differenziata dei lavoratori rispetto ad altri gruppi della popolazione rientra nella prassi normativa in auge: tale è ad esempio il caso della direttiva del Consiglio 15 luglio 1980, 80/836/Euratom, la quale prevede regole distinte per i lavoratori esposti alle radiazioni (v. artt. 7-9), per gli studenti (v. artt. 10 e 11) e per la popolazione in generale (v. artt. 12 e seguenti).
Le due distinzioni avanzate dal Parlamento prospetterebbero, oltre a difficoltà pratiche di applicazione, anche inutili complicazioni nel processo decisionale comunitario: la consultazione degli esperti designati dal comitato scientifico e tecnico dovrebbe avvenire solo per l' ipotesi della protezione della "popolazione direttamente interessata" dalle "radiazioni primarie". Tutte le altre misure di protezione andrebbero adottate alla stregua dell' art. 100 A del Trattato CEE, con conseguente applicazione di una diversa e più complessa procedura e, inoltre, con conseguente espressa attribuzione agli Stati membri di una facoltà di "opt out" (v. il n. 4 del predetto articolo), in virtù della quale uno Stato membro potrebbe, almeno in via di principio, attribuire la priorità ad un altro dei motivi menzionati in tale disposizione.
22. Il terzo argomento del Parlamento, risolutamente illustrato dal suo rappresentante in udienza, attiene in modo specifico al rapporto tra l' art. 31 del Trattato CEEA e l' art. 100 A del Trattato CEE. Il Parlamento sostiene, in sintesi, che l' art. 31 del Trattato CEEA non costituisce un fondamento giuridico adeguato per un regolamento concernente lo smercio di prodotti alimentari e di alimenti per animali, fissando per esso livelli massimi ammissibili di contaminazione radioattiva dei prodotti in parola; un simile regolamento potrebbe adottarsi solo sulla base dell' art. 100 A del Trattato CEE.
Al riguardo l' argomento del Parlamento segue due possibili direttrici tra loro divergenti. Per un verso, esso muove dall' idea che il controverso regolamento attenga tanto allo smercio di prodotti alimentari e di alimenti per animali quanto alla tutela della salute - premessa che ho già respinto (punti 11-15) in esito ad una disamina del regolamento medesimo. A torto, infatti, il Parlamento equipara il regolamento controverso, per obiettivi e contenuto, ad un certo numero di direttive del Consiglio adottate in base al Trattato CEE, le quali dettano norme sulla qualità dei prodotti alimentari e degli alimenti per animali, sicché è superfluo soffermarsi ulteriormente su tale ragionamento.
Per l' altro verso, l' argomento del Parlamento è ancorato al presupposto che il Trattato CEEA autorizzi bensì l' adozione di misure (di protezione) riferentisi al mercato interno, ma solo a condizione che si tratti del mercato interno dei materiali nucleari; per contro, le misure che incidono sullo smercio di materie non nucleari, quali sono i prodotti alimentari e gli alimenti per animali, verserebbero al di fuori della sfera propria di questo Trattato ed andrebbero disposte in forza del Trattato CEE. Secondo questa variante, infatti, il terzo argomento è assai strettamente correlato ai primi due, muovendo esso da un' interpretazione estremamente restrittiva della portata del Trattato CEEA, alla quale non posso aderire. Invero, se si ammette che in forza degli artt. 30 e seguenti del Trattato CEEA può e deve essere condotta una coerente ed efficace politica di protezione sanitaria contro i pericoli derivanti dalle radiazioni ionizzanti, gli articoli suddetti non possono interpretarsi nel senso che in forza di essi potrebbero adottarsi misure di protezione contro i materiali nucleari, ma non anche contro i prodotti che abbiano subito una grave contaminazione radioattiva. Versandosi in tema di pratica efficacia delle norme del Trattato CEEA, occorre brevemente indugiare sul punto in questione.
5.2. "L' efficacia pratica" degli artt. 30 e seguenti del Trattato CEEA
23. Come si è testé rilevato, i tre argomenti addotti dal Parlamento muovono tutti dalla premessa che al Trattato CEEA, più in particolare alla politica di protezione sanitaria istituita dagli artt. 30 e seguenti del medesimo, debba annettersi una portata circoscritta. Un simile intendimento restrittivo non può condividersi. Infatti, avuto riguardo ai gravi rischi per la salute connessi alle radiazioni ionizzanti, gli artt. 30 e seguenti vanno a mio parere interpretati nel senso che essi autorizzano la Comunità a proteggere la salute pubblica in modo coerente ed efficace. In particolare, non scorgo alcun valido motivo per interpretare la portata di una politica istituita dal Trattato CEEA secondo canoni diversi da quelli valevoli per una politica istituita dal Trattato CEE. Orbene la Corte, pronunciandosi sulla politica comune della formazione professionale di cui all' art. 128 del Trattato CEE nella sentenza 30 maggio 1989 (26), ha affermato che
"il prevedere l' attuazione di una politica comune di formazione professionale esclude qualsiasi interpretazione della norma che porti a rifiutare alla Comunità gli strumenti di azione necessari per gestire utilmente tale politica comune" (punto 9 della motivazione).
Tale massima mi sembra potersi applicare, a fortiori addirittura, alla politica di protezione sanitaria contro le radiazioni ionizzanti istituita dal Trattato CEEA. L' interpretazione attribuita a tale politica dal Parlamento europeo sarebbe gravemente lesiva dell' efficacia pratica della medesima.
24. Mi pare quindi un elemento fondamentale consentire agli artt. 30 e seguenti del Trattato CEEA di spiegare una piena efficacia pratica. Quest' ultima postula che delle misure di protezione sanitaria possano altresì comportare, in ispecie in situazioni di emergenza radioattiva, un divieto di messa in commercio di prodotti alimentari e di alimenti per animali che abbiano subito una contaminazione radioattiva tale da mettere in pericolo la salute della popolazione. Sottolineo la frase precedente in quanto il Parlamento adduce, a sostegno della propria argomentazione, una proposta di direttiva presentata dalla Commissione ai sensi dell' art. 100 A del Trattato CEE, proposta che, se venisse adottata, implicherebbe tra l' altro l' obbligo di indicare sulle etichette dei prodotti alimentari se questi siano o meno irradiati (27). Questo richiamo alla proposta di direttiva anzidetta è privo di pertinenza, posto che la proposta in questione non riguarda i prodotti alimentari che abbiano subito una contaminazione radioattiva, sibbene quelli irradiati (che si presumono non costituire un vero e proprio pericolo per la salute, potendo essere messi in commercio con riserva di una menzione sull' etichetta); in altri termini, l' obbligo previsto nella suddetta proposta non mira alla tutela della salute, quanto piuttosto a stabilire regole uniformi di etichettatura intese a salvaguardare la trasparenza del mercato per quanto riguarda lo smercio dei prodotti nel settore alimentare.
Vorrei ancora aggiungere, in questo contesto, che la pratica efficacia delle norme del Trattato CEEA va stabilita alla luce degli obiettivi e del disposto letterale del Trattato medesimo, non potendosi invece restringere la sua portata facendo leva sull' interpretazione del Trattato CEE. Il principio dell' autonoma applicazione del Trattato CEEA, che trova del resto espressione (v. supra punto 9) nel disposto dell' art. 232, n. 2, del Trattato, esclude altresì che la portata del Trattato CEEA possa risultare compressa da una modifica successiva apportata al Trattato (in particolare, dall' Atto unico europeo).
25. D' altra parte, la prassi normativa vigente (la cui legittimità non è affatto posta in dubbio dal Parlamento) mostra che la circostanza che le misure di protezione contro le radiazioni ionizzanti abbiano un' incidenza sugli scambi di materie non nucleari non è stata finora considerata di ostacolo per il ricorso all' art. 31 del Trattato CEEA quale fondamento giuridico. Ciò è quanto evincesi chiaramente dalla direttiva 80/836/Euratom, che modifica le direttive che fissano le norme fondamentali relative alla protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori contro i pericoli derivanti dalle radiazioni ionizzanti (28). L' art. 5 di questa direttiva, basata sull' art. 31 del Trattato CEEA, dispone tra l' altro che:
"Oltre ai casi di divieto previsti dalla legislazione nazionale e indipendentemente dall' entità del rischio, un regime di autorizzazione preventiva dev' essere applicato per:
a) (...)
b) l' impiego di sostanze radioattive nei giocattoli e l' importazione di giocattoli contenenti sostanze radioattive;
c) l' aggiunta di sostanze radioattive nella produzione e fabbricazione di derrate alimentari, medicinali, prodotti cosmetici e prodotti per uso domestico (eccettuati gli strumenti e gli apparecchi di cui all' art. 4, lett. c), nonché l' importazione a scopo commerciale di tali derrate, medicinali e prodotti, qualora essi contengano sostanze radioattive".
Ciò è quanto si rileva pure dalla recente direttiva 89/618/Euratom, concernente l' informazione della popolazione sui provvedimenti di protezione sanitaria applicabili e sul comportamento da adottare in caso di emergenza radioattiva (29). Anche questa direttiva è stata fondata sull' art. 31 del Trattato CEEA, con il parere favorevole del Parlamento (30). Come evincesi dall' allegato II della medesima, la popolazione effettivamente interessata da un' emergenza radioattiva riceverà tra l' altro delle disposizioni di protezione che possono vertere, in particolare, sulle "restrizioni del consumo di alcuni alimenti che potrebbero essere contaminati". Orbene, mal si comprende per quali motivi delle disposizioni riguardanti il consumo di prodotti alimentari contaminati potrebbero essere fondate sull' art. 31 del Trattato CEEA, mentre tale possibilità sarebbe preclusa per i divieti di smercio intesi a sottrarre tali prodotti al consumo.
5.3. La sentenza nella causa C-62/88
26. A sostegno della propria argomentazione (segnatamente del suo terzo argomento), il Parlamento ha del pari richiamato la sentenza nella causa C-62/88 (31). Come si è già rilevato (v. supra, punto 5), la Repubblica ellenica agiva in quella causa per l' annullamento del regolamento (CEE) n. 3955/87 (32), deducendo la scelta erronea dell' art. 113 del Trattato CEE per tale regolamento; tra i possibili fondamenti giuridici indicati dalla Repubblica ellenica come alternativa, figurava l' art. 31 del Trattato CEEA. La Corte respinse il ricorso della Grecia riconoscendo l' attitudine dell' art. 113 del Trattato CEE a fungere da fondamento giuridico per il regolamento controverso. Secondo il Parlamento, da quella sentenza discende che il regolamento impugnato nella presente causa è illegittimamente fondato sull' art. 31 del Trattato CEEA per i due motivi specificati qui di seguito: in primo luogo, osserva il Parlamento, nessuna differenza sussisterebbe tra il regolamento di cui trattavasi nella causa C-62/88 e quello sul quale verte la presente causa, onde la sentenza succitata avrebbe valore di precedente giurisprudenziale (v. oltre, punti 27-28); in secondo luogo, il Parlamento ritiene che la "preminenza" riconosciuta dalla Corte in quella sentenza all' art. 113 del Trattato CEE rispetto all' art. 31 del Trattato CEEA valga altresì per quanto riguarda il rapporto tra l' art. 100 A del Trattato CEE e l' art. 31 del Trattato CEEA (v. oltre, punto 29).
27. Esaminiamo anzitutto la differenza tra il regolamento (Euratom) n. 3954/87, sul quale verte la presente controversia, e il regolamento (CEE) n. 3955/87, che, come si è rilevato, formava oggetto della causa C-62/88. Quest' ultimo regolamento rientra tra le misure specifiche adottate dalla Comunità in seguito all' incidente verificatosi nella centrale nucleare di Cernobil. Le gravi conseguenze di tale incidente imponevano interventi drastici ed immediati a livello comunitario (alcuni Stati membri avevano, appena dopo l' incidente, già istituito di propria iniziativa divieti d' importazione di prodotti originari di paesi terzi situati nella zona contaminata, il che comportava una palese compromissione dell' unicità della politica commerciale comunitaria). A tal fine, il Consiglio emanava il regolamento (CEE) 12 maggio 1986, n. 1388, il quale istituiva, d' urgenza, un divieto d' importazione provvisorio, ma totale, di un determinato numero di prodotti originari della Bulgaria, dell' Ungheria, della Polonia, della Romania, della Cecoslovacchia, dell' Unione Sovietica e della Jugoslavia (33). Tale regolamento era fondato, senza ulteriore precisazione, sul Trattato CEE in generale; esso veniva sostituito, qualche settimana dopo, dal regolamento (CEE) 30 maggio 1986, n. 1707 (34) (anch' esso fondato sul Trattato CEE in generale), il quale vietava l' importazione di derrate agricole destinate all' alimentazione umana e dei prodotti agricoli trasformati, originari di paesi terzi, in caso di superamento di determinate "tolleranze massime" (vale a dire, di un grado determinato di contaminazione da nuclidi di cesio). Quest' ultimo regolamento costituiva anch' esso una misura d' urgenza avente carattere provvisorio: all' art. 7 esso prevedeva come termine di scadenza la data del 30 settembre 1986, ma la sua efficacia veniva, prima dello scadere, prorogata dal regolamento (CEE) n. 3020/86 (35) e poi dal regolamento (CEE) n. 624/87 (36) fino al 31 ottobre 1987.
Decorso il periodo di efficacia previsto per il regolamento n. 1707/86, il Consiglio emanava il regolamento (CEE) 22 dicembre 1987, n. 3955, che si situa esattamente sulla stessa linea dei due regolamenti pregressi: durata di vigenza limitata (due anni) (37) e, come obiettivo, quello di far fronte alle specifiche conseguenze dell' incidente di Cernobil (38). Ciò ad onta del fatto che, a differenza dei regolamenti anteriori, esso si fonda su una specifica norma del Trattato CEE, forse in ossequio alla sentenza 26 marzo 1987, nella quale la Corte aveva affermato che l' imprecisa indicazione del fondamento giuridico attraverso il ricorso a formule quali "visto il Trattato (CEE)" costituiva violazione dell' obbligo di motivazione ex art. 190 del medesimo Trattato (39).
Discende dai rilievi suddetti che il Consiglio si è adoperato, con il regolamento (CEE) n. 3955/87, per contrastare il più possibile le conseguenze nocive dell' incidente di Cernobil, prorogando le misure d' urgenza a carattere provvisorio precedentemente adottate e chiudendo le frontiere comunitarie all' importazione di prodotti agricoli che avevano subito una grave contaminazione radioattiva. Dai considerando terzo e quarto di questo regolamento si evince anche che questa misura è, per sua natura, una misura di politica commerciale, posto che essa mira ad impedire l' ingresso di determinati prodotti nella Comunità. Benché la sua finalità sia senza dubbio la protezione della salute, il regolamento n. 3955/87 mira per l' essenziale (proprio come i regolamenti che lo hanno preceduto) a dettare norme uniformi per impedire l' importazione di prodotti che hanno subito una contaminazione radioattiva in seguito all' incidente nucleare di Cernobil. La Corte ribadisce tale finalità, al punto 15 della motivazione della sentenza pronunciata nella causa C-62/88, nei seguenti termini:
"Quanto al contenuto delle disposizioni oggetto del regolamento n. 3955/87, queste stabiliscono norme uniformi per quel che riguarda le condizioni nelle quali i prodotti agricoli che possono essere contaminati possono venire importati nella Comunità se provengono dai paesi terzi".
28. Assai differenti sono le finalità ed il contenuto del regolamento (Euratom) n. 3954/87. Come si è già in precedenza osservato (v. supra, punti 11-13) quest' ultimo regolamento non si prefigge di predisporre su di una base ad hoc rimedi alle conseguenze specifiche di un precedente incidente nucleare, né di stabilire regole uniformi sull' importazione da paesi terzi di prodotti che abbiano subito una contaminazione radioattiva o sulla messa in commercio di tali prodotti nella Comunità. Per converso, esso istituisce una procedura permanente che consente, nell' evenienza di incidenti nucleari eventuali e futuri, di adottare misure di protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori, potendosi infatti, grazie a tale procedura, rendere applicabili in tutta la Comunità livelli massimi ammissibili di contaminazione radioattiva degli alimenti per animali. L' adozione di tali misure di protezione si risolve necessariamente nel divieto della messa in commercio di prodotti alimentari e di alimenti per animali che superino i livelli prefissati, non rilevando al riguardo la circostanza che essi siano originari della Comunità ovvero importati da paesi terzi.
Il fatto che le finalità del controverso regolamento n. 3954/87 attengano essenzialmente alla protezione sanitaria si evince altresì dalla circostanza che il quarto considerando di questo regolamento, contenendo un richiamo, tra l' altro, al regolamento n. 3955/87, muove dal presupposto che delle misure di politica commerciale siano già state adottate (onde esse non debbono più costituire un obiettivo del regolamento in questione), come pure dal fatto che il regolamento n. 3955/87, come risulta dal suo terzo considerando, fissa dei limiti di tolleranza per i prodotti importati, senza pregiudizio dei "livelli massimi ammissibili" di cui al regolamento n. 3954/87 - il che significa che tali limiti di tolleranza costituiscono solo un primo filtro alle frontiere esterne della Comunità.
Tali differenze implicano come conseguenza che, contrariamente a quanto asserisce il Parlamento, la sentenza pronunciata nella causa C-62/88 non può ritenersi valido precedente ai fini della presente controversia, posto che in quella sentenza la Corte si è limitata ad affermare che l' art. 113 del Trattato CEE era un idoneo fondamento giuridico per il regolamento n. 3955/87, stante la sostanziale inerenza di tale regolamento alla sfera della politica commerciale.
29. Occorre ancora chiedersi se la "preminenza" dell' art. 113 del Trattato CEE rispetto all' art. 31 del Trattato CEEA valga altresì in riferimento al rapporto tra l' art. 100 del Trattato CEE e l' art. 31 del Trattato CEEA. A mio giudizio, la sentenza nella causa C-62/88 non autorizza a rispondere affermativamente a tale quesito. Sull' argomento faccio rinvio al punto 17 della motivazione della detta sentenza, nella quale la Corte ha affermato che:
"Il ricorso all' art. 113 come fondamento giuridico del regolamento impugnato non può venire escluso in quanto l' art. 30 e successivi del Trattato CEEA sancirebbero norme specifiche che disciplinano le norme fondamentali relative alla tutela sanitaria della popolazione contro i pericoli conseguenti a radiazioni ionizzanti. Infatti, dette disposizioni, collocate in un capitolo intitolato 'La protezione sanitaria' che fa parte del titolo secondo del Trattato CEEA intitolato 'Disposizioni intese a favorire il progresso nel campo dell' energia nucleare', mirano a garantire la tutela della pubblica salute nel settore nucleare. Esse non hanno la finalità di disciplinare gli scambi tra la Comunità e i paesi terzi".
In altri termini, la Corte si limita ad affermare che l' art. 31 del Trattato CEEA non può fungere da fondamento giuridico per l' adozione di misure di politica commerciale (non figurando infatti nel Trattato CEEA una disposizione analoga a quella dell' art. 113 del Trattato CEE); per contro, essa non si pronuncia sul punto se la norma in parola sia idonea come fondamento giuridico delle misure relative alla protezione sanitaria della popolazione contro le radiazioni ionizzanti e che presentano inoltre, accessoriamente, un' incidenza sulla libera circolazione delle merci nel mercato interno. Orbene, si è sopra evidenziato come tali misure potessero effettivamente essere fondate sull' art. 31 del Trattato CEEA; conseguentemente, alla luce dell' art. 232, n. 2, del Trattato CEE, l' art. 100 A del Trattato non osta a tale conclusione. Ne deduco quindi che la sentenza di cui alla causa C-62/88 non offre alcun puntello alla tesi propugnata dal Parlamento nell' ambito del suo terzo argomento.
6. Riepilogo e conclusione
30. La disamina degli scopi e del contenuto del regolamento controverso mi ha indotto a concludere che il regolamento de quo riguarda, principalmente, la protezione sanitaria contro i pericoli derivanti da prodotti che abbiano subito una grave contaminazione radioattiva. E' pur vero che le misure (urgenti) adottate sulla scorta di questo regolamento avranno ripercussioni (temporanee) sullo smercio dei suddetti prodotti, tuttavia ciò non può portare ad escludere, stante l' importanza di una politica coerente ed efficace di protezione sanitaria, la possibilità che l' art. 31 del Trattato CEEA funga da fondamento giuridico per un regolamento di tal genere. A mio giudizio non possono essere condivisi gli argomenti addotti dal Parlamento per porre in dubbio l' attitudine dell' art. 31 del Trattato CEEA ad assolvere tale funzione, vuoi in quanto tali argomenti muovono da un' analisi non corretta degli scopi e del contenuto del regolamento de quo, vuoi in quanto essi presuppongono un' interpretazione arbitrariamente restrittiva della politica di protezione sanitaria di cui agli artt. 30 e seguenti del Trattato CEEA. Propongo, pertanto, di respingere il ricorso del Parlamento.
Per quanto riguarda le spese: poiché il Consiglio è rimasto soccombente nella sua eccezione di irricevibilità, la quale costituiva del pari un' importante questione nell' ambito della presente causa, vi propongo, in conformità dell' art. 69, n. 3, del regolamento di procedura, di porre a carico del Parlamento europeo e del Consiglio le rispettive spese (40). Essendo rimasto soccombente con riguardo al merito, il Parlamento dev' essere condannato alla rifusione delle spese sostenute dalle parti intervenienti, che non hanno presentato osservazioni in ordine alla ricevibilità e che hanno appoggiato le conclusioni del Consiglio sul merito.
(*) Lingua originale: l' olandese.
(1) GU L 371, pag. 11.
(2) Racc. 1990, pag. I-2041.
(3) V. punti 21 e 22 della motivazione.
(4) V. punti 12 e 13 della motivazione.
(5) V. punto 27 della motivazione.
(6) V. punti 28-31 della motivazione.
(7) Decisione del Consiglio 13 luglio 1987, che stabilisce le modalità per l' esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 197, pag. 33)
(8) Infatti il Parlamento ha potuto prendere conoscenza di tale memoria nel mentre predisponeva la propria memoria di replica, in conseguenza di una proroga dei termini per la presentazione del controricorso e della replica.
(9) Per converso, è sempre possibile autorizzare con una misura ad hoc la presentazione di una simile memoria scritta. Ciò è accaduto, ad esempio, nella causa C-66/90 (sentenza 12 febbraio 1992, Racc. pag. I-565).
(10) Sentenza 29 marzo 1990, Grecia/Consiglio, Racc. pag. I-1527.
(11) Si trattava del regolamento (CEE) del Consiglio n. 3955/87, sul quale tornerò oltre, in una successiva parte delle presenti conclusioni (v. punti 26 e seguenti).
(12) V. i punti 7-9 della sentenza nonché i punti 7 e 8 delle conclusioni (di parere divergente) dell' avvocato generale Darmon.
(13) V. la sentenza nella causa C-62/88, citata sopra alla nota 10, in particolare i punti 10-12 della motivazione, con la sentenza 27 settembre 1988, Commissione / Consiglio, causa 165/87, Racc. pag. 5545.
(14) La Corte ha ammesso che per un atto può risultare necessaria una duplice base giuridica nella sentenza di cui alla causa 165/87, citata alla nota 13 (nella quale essa ha affermato che gli artt. 28 e 113 del Trattato CEE costituivano entrambi la corretta base giuridica per la stipulazione di una convenzione internazionale per l' introduzione di una nomenclatura tariffaria) e nella sentenza 30 maggio 1989, Commissione / Consiglio, causa 242/87, Racc. pag. 1425 (nella quale essa ha dichiarato che un' azione comunitaria concernente la formazione professionale e la ricerca scientifica doveva essere fondata sia sull' art. 128 sia sull' art. 235 del Trattato CEE). V. anche conclusioni dell' avvocato generale Tesauro presentate il 13 marzo 1991 nella causa C-300/89, Racc. 1991, pag. I-2867, in particolare I-2878, sulle quali v. oltre nella nota seguente.
(15) Su tale punto, la presente causa diverge dalla causa C-300/89, la quale verteva sul rapporto tra l' art. 100 A e l' art. 130 S del Trattato CEE. Nelle sue conclusioni del 13 marzo 1991, l' avvocato generale Tesauro dimostrò in modo pesuasivo che le prescrizioni procedurali contenute in quegli articoli non si prestavano ad un cumulo, soprattutto perchè un siffatto cumulo avrebbe gravemente pregiudicato il diritto del Parlamento europeo di partecipare al processo legislativo (v. punto 11 delle predette conclusioni). Nella sentenza pronunciata l' 11 giugno 1991, la Corte ha aderito a tale punto di vista.
(16) V. terzo 'considerando' del regolamento.
(17) V. primo 'considerando' del regolamento.
(18) V. secondo 'considerando" del regolamento.
(19) V. quinto 'considerando' del regolamento.
(20) V. terzo e quarto 'considerando' del regolamento. Il regolamento (CEE) n. 3955/87, sul quale v. oltre, n. 27, fa parte di queste misure di politica commerciale.
(21) V. undicesimo 'considerando' del regolamento.
(22) V. allegato del regolamento, come modificato dal regolamento (Euratom) del Consiglio 18 luglio 1989, n. 2218 (GU L 211, pag. 1). I livelli massimi ammissibili per gli alimenti per animali devono ancora essere fissati da una misura di esecuzione.
(23) Una situazione di tal genere ricorreva, secondo l' avvocato generale Tesauro, per il regolamento sul quale verteva la causa C-300/89 (v. relative conclusioni, citate supra alla nota 14).
(24) In altri termini, non posso condividere la tesi estrema del Regno Unito secondo cui il regolmento impugnato sarebbe del tutto estraneo alla creazione del mercato interno, ma intenderebbe al contrario escludere l' applicazione delle regole del mercato interno per un certo numero di prodotti ed in determinate circostanze. Non a torto il Parlamento replica che il mercato interno non postula una libertà illimitata degli scambi commerciali e che l' instaurazione ed il funzionamento di un mercato comune può implicare che in determinate circostanze e per determinanti prodotti venga stabilito un divieto (generale) di smercio. Il Parlamento ha ragione, in quanto il controverso regolamento abbia effettivamente un' incidenza sugli scambi di determinati prodotti e quindi anche sul mercato interno. Tuttavia, tale incidenza è una conseguenza necessaria ed accessoria delle misure di protezione di cui trattasi, non già la loro finalità.
(25) Il Parlamento rinvia al riguardo al punto 17 della motivazione della sentenza C-62/88, sul quale tornerò oltre, nei punti 26 e seguenti.
(26) Sentenza 30 maggio 1989, Commissione / Consiglio, causa 242/87, Racc. pag. 1425.
(27) V. COM(87)383 def del 7 agosto 1987.
(28) GU L 246, pag. 1.
(29) Direttiva del Consiglio 27 novembre 1989, 89/618/Euratom (GU L 357, pag. 31).
(30) V. risoluzione legislativa del Parlamento europeo, doc. A2-76/89, GU C 158, pag. 403).
(31) Citata alla nota 10.
(32) Regolamento del Consiglio 22 dicembre 1987, n. 3955, relativo alle condizioni d' importazione di prodotti agricoli originari dei paesi terzi a seguito dell' incidente verificatosi nella centrale nucleare di Cernobil (GU 1987, L 371, pag. 14).
(33) Regolamento (CEE) del Consiglio 12 maggio 1986, n. 1388, relativo alla sospensione delle importazioni di taluni prodotti agricoli originari di alcuni paesi terzi (GU L 127, pag. 1).
(34) Regolamento (CEE) del Consiglio 30 maggio 1986, n. 1707, relativo alle condizioni d' importazione di prodotti agricoli originari dei paesi terzi a seguito dell' incidente verificatosi nella centrale nucleare di Cernobil (GU L 146, pag. 88).
(35) GU L 280, pag. 79.
(36) GU L 58, pag. 101.
(37) V. art. 7 del regolamento n. 3955/87.
(38) V. terzo 'considerando' del regolamento n. 3955/87.
(39) V. conclusioni dell' avvocato generale Marco Darmon nella causa C-62/88, Racc. pag. 1990, pag. 1536, punti 10-13, con il richiamo alla sentenza 26 marzo 1987, Commissione / Consiglio, punti 5-9 della motivazione, causa 45/86, Racc. pag. 1493.
(40) V. la decisione sulle spese nella sentenza 22 giugno 1989, Fediol/ Commissione, causa 70/87, Racc. pag. 1781