62007TJ0074
FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (fjärde avdelningen)
den 28 januari 2009 (
1
)
”ERUF — Nedsättning av finansiellt stöd — Ändring av finansieringsplanen utan kommissionens godkännande — Maximala finansieringsnivåer som föreskrivs för särskilda åtgärder — Begreppet väsentlig ändring — Artikel 24 i förordning (EEG) nr 4253/88 — Motiveringsskyldighet — Talan om ogiltigförklaring”
I mål T-74/07,
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av M. Lumma och C. Blaschke, båda i egenskap av ombud, biträdda av advokaten C. von Donat,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av G. Wilms och L. Flynn, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut K (2006) 7271 av den 27 december 2006 om nedsättning av det stöd som Europeiska fonden för regional utveckling (ERUF) beviljat till förmån för åtgärdsprogrammet avseende gemenskapsinitiativet INTERREG II i regionerna Saarland, Lothringen och Westfalen,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av ordföranden O. Czúcz (referent) samt domarna I. Labucka och S. Frimodt Nielsen,
justitiesekreterare: handläggaren C. Kristensen,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 25 juni 2008,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
1
Från år 1989 till år 1999 reglerades genomförandet av den ekonomiska och sociala sammanhållning som föreskrivs i artikel 158 EG genom rådets förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 185, s. 9). Denna förordning utgjorde den huvudsakliga regleringen avseende strukturfonderna, särskilt Europeiska fonden för regional utveckling (ERUF). Förordning nr 2052/88 har ändrats bland annat genom rådets förordning (EEG) nr 2081/93 av den (EGT L 193, s. 5; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 17).
2
I artikel 1 i förordning nr 2052/88 definieras de prioriterade mål som Europeiska gemenskapen avser att nå med hjälp av strukturfonderna.
3
Artikel 4 i förordning nr 2052/88 gäller komplettering, partnerskap och teknisk assistans. I punkt 1 i samma artikel föreskrivs följande:
”1.   Gemenskapens åtgärder skall vara sådana att de kompletterar eller bidrar till motsvarande nationella åtgärder. De skall fastställas i nära samarbete mellan kommissionen, berörd medlemsstat, de behöriga myndigheterna och finansieringsorganen... som utses av medlemsstaten på nationell, regional, lokal eller annan nivå, och alla parter skall delta som partners med ett gemensamt mål. Detta samrådsförfarande kallas fortsättningsvis ’partnerskapet’. Partnerskapet skall omfatta förberedelsen och finansieringen liksom förhandsbedömningen, övervakningen och utvärderingen av verksamheterna.
Partnerskapet skall genomföras i överensstämmelse med respektive parts institutionella, juridiska och finansiella befogenheter.”
4
I artikel 5 med rubriken ”Stödformer” i förordning nr 2052/88 föreskrivs, i punkt 2 a, att ”[b]eträffande strukturfonderna … får finansiellt stöd ges [bland annat] i [form av] delfinansiering av åtgärdsprogram”. I punkt 5 i samma bestämmelse definieras begreppet åtgärdsprogram som omfattande ”en samordnad rad fleråriga åtgärder som kan genomföras genom hänvändelse till [bland annat] en eller flera strukturfonder”.
5
I artikel 13 i förordning nr 2052/88 med rubriken ”Differentiering av stödsatser”, föreskrivs i punkt 3:
”De gemenskapsstöd som beviljas av fonderna … skall ha följande [begränsningar]:
—
Maximalt 75 % av den totala kostnaden och som allmän regel minst 50 % av de offentliga utgifterna för åtgärder som utförs i de regioner som är berättigade till stöd enligt mål 1…
—
Maximalt 50 % av den totala kostnaden och som allmän regel minst 25 % av de offentliga utgifterna för de åtgärder som genomförs i [andra områden].
…”
6
Rådet antog den 19 december 1988 förordning (EEG) nr 4253/88 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om samordningen av olika strukturfonders verksamhet, dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 374, s. 1). Förordning nr 4253/88 har ändrats genom rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den (EGT L 193, s. 20; svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 30).
7
I artikel 17 i förordning nr 4253/88, med rubriken ”Finansiella bidrag från fonderna”, föreskrivs följande:
”…
2.   De finansiella bidragen från fonderna skall beräknas i förhållande antingen till den totala stödberättigade kostnaden av, eller den totala offentliga eller motsvarande stödberättigade utgiften (på nationell, regional eller lokal nivå och på gemenskapsnivå) för varje åtgärd (åtgärdsprogram, stödordning, globalt stöd, projekt, tekniskt bistånd, undersökning).
…
4.   Fondbidrag till individuella åtgärder som utgör en del av ett åtgärdsprogram får differentieras i enlighet med de överenskommelser som sluts inom ramen för partnerskapet.”
8
I artikel 24 i förordning nr 4253/88, med rubriken ”Reduktion, suspension och upphävande av stöd”, anges följande:
”1.   Om en verksamhet eller åtgärd inte förefaller berättigad till vare sig en del av eller hela det tilldelade stödet skall kommissionen genomföra en lämplig granskning av fallet inom ramen för partnerskapet och särskilt begära att medlemsstaten eller de myndigheter som den utser att genomföra åtgärden framlägger sina kommentarer inom en fastställd tidsgräns.
2.   Efter granskningen får kommissionen reducera eller suspendera stödet till den berörda verksamheten eller åtgärden om granskningen visar någon överträdelse eller väsentlig ändring som påverkar [verksamhetens eller åtgärdens art eller] villkoren för att genomföra verksamheten eller åtgärden och för vilken man inte ansökt om kommissionens godkännande.
3.   Varje belopp som erhållits felaktigt och återtas skall återbetalas till kommissionen. …”
9
Slutligen anges i artikel 25.5 i förordning nr 4253/88 angående övervakning av genomförandet:
”Övervakningskommittén skall … i förhållande till tillgängliga resurser och budgetregler, [anpassa] den förutbestämda finansieringsplanen inklusive eventuella överföringar mellan gemenskapens finansiella källor och följdjusteringar av stödsatserna …
Dessa ändringar skall genast anmälas till kommissionen och den berörda medlemsstaten. De skall träda i kraft så snart kommissionen och den berörda medlemsstaten bekräftat dem. En sådan bekräftelse skall ges inom 20 arbetsdagar från dagen då anmälan togs emot, vilket skriftligen skall bekräftas av kommissionen.
Andra ändringar som krävs skall beslutas av kommissionen i samarbete med den berörda medlemsstaten sedan övervakningskommittén avgivit sitt yttrande.”
Bakgrund till tvisten
10
Genom beslut K(95) 2271 av den 28 september 1995 beviljade kommissionen gemenskapsstöd för ett åtgärdsprogram, inom ramen för gemenskapsinitiativet INTERREG II avseende regionerna Saarland, Lothringen och Westfalen. I artikel 2 i beslutet att bevilja stöd anges att ”det stadgas i den [till nämnda beslut] bifogade finansieringsplanen hur stödet ska fördelas, inbegripet hur fonderna ska stödja de olika underprogram och olika åtgärder som är en integrerad del av programmen”. Medan det i själva beslutet att bevilja stöd således hänvisas till den tredje programnivån (nedan kallade åtgärder eller åtgärdsgrupper) genom begreppet ”åtgärd”, hänvisas det i den finansieringsplan som bifogats detsamma till denna nivå genom uttrycket ”åtgärdsgrupper”. I finansieringsplanen anges dessutom, i rubriken till kolumnerna som återger gemenskapsstöden respektive de nationella stöden, att vart och ett av dessa stöd motsvarar 50 procent av de totala kostnaderna för varje prioriterat område och för varje åtgärd eller åtgärdsgrupp.
11
Beslutet att bevilja stöd ändrades av kommissionen genom två beslut den 7 april 1998 och den . I dess lydelse efter den senaste ändringen, föreskrevs i beslutet att bevilja stöd en total kostnad på 66898400 euro, varav ERUF skulle stå för 23726800 euro och de nationella myndigheterna skulle stå för 42171600 euro. I en kommentar på sidfoten i finansieringsplanen som bifogats respektive ändringsbeslut angavs att det garanterades att stöden inte skulle överstiga 50 procent av de totala offentliga utgifterna.
12
Enligt villkoren för genomförandet av programmet som föreskrivs i beslutet att bevilja stöd, ska övervakningskommittén, som ska inrättas inom ramen för partnerskapet, genomföra programmet. Övervakningskommittén ska bland annat se till att bestämmelserna iakttas, inberäknat bestämmelser som står i samband med åtgärders och projekts stödberättigande, samt förbereda och besluta om eventuella förslag till ändringar av stödet. Alla väsentliga frågor om genomförandet av programmet ska beslutas enhälligt. Kommissionen var representerad i övervakningskommittén med en rösträtt.
13
Genom skrivelse av den 12 maj 1999 begärde kommissionen att ändringar av programmet skulle underställas kommissionen för godkännande före den, i den mån ändringarna innebar en ökning av det sammanlagda beloppet eller överföringar mellan fonderna. Denna begäran behandlades vid övervakningskommitténs möte den . Kommissionens representant tillade under detta möte att det var lämpligt att slutligt fastställa det totala beloppet för stöden från ERUF för åtgärdsprogrammet.
14
Med beaktande av att program som finansieras av strukturfonderna och som gäller programperioden åren 1994–1999 skulle avslutas den 31 december 1999, antog kommissionen den riktlinjer för ekonomisk avslutning av strukturfondernas operativa åtgärder (1994–1999) (nedan kallade riktlinjerna) och översände dessa till medlemsstaterna. I den tyska språkversionen av riktlinjerna anges bland annat följande:
”6. Finansieringsplan
6.1.
Finansieringsplanen får inte förändras efter slutdatum för åtagandena.
6.2.
Den ekonomiska avslutningen av programmet skall göras på grundval av den gällande finansieringsplanen (i allmänhet en finansieringsplan i tre nivåer, för program, underprogram och åtgärd). De avräkningar som överlämnas av medlemsstaterna skall vara lika detaljerade som de finansieringsplaner som bifogas besluten om stöd till operationella åtgärder, och bör alltså i allmänhet visa en utgiftsberäkning över de verkliga utgifter som fördelas på olika nivåer för verksamheten.
Ett överstigande på 20 procent av bidraget från varje fond per åtgärd kan godtas förutsatt att totalbeloppet för underprogrammet, som det presenteras i finansieringsplanen, inte ökar.
…
7. Avveckling
7.1.
Medlemsstaterna skall överföra hela det gemenskapsstöd som de får till de slutliga stödmottagarna. Eftersom vissa problem har uppstått tidigare i detta hänseende begränsas gemenskapsbidraget, beräknat enligt anvisningarna i punkt 6.2, till det lägre av följande två belopp då den slutliga avräkningen görs:
a)
Det belopp som är resultatet av tillämpningen på de deklarerade utgifterna av tariffen för gemenskapsfinansiering enligt den finansieringsplan som gäller för stödet.
b)
Det beviljade gemenskapsstöd som faktiskt tillkommer de slutliga stödmottagarna (utbetalt och restbelopp inom ramen för åtgärden) …”
15
Under det skriftliga förfarande som följde på övervakningskommitténs möte den 10 november 1999, angav kommissionens generaldirektorat för regionalpolitik och sammanhållning, genom skrivelse av den, att det inte hade några invändningar mot de föreslagna ändringarna avseende de projekt som godkänts i enlighet med programmet i fråga. Generaldirektoratet bad att inte längre informeras om framtida ändringar i projekten, förutom sådana väsentliga ändringar som påverkade verksamhetens eller åtgärdens art eller villkoren för att genomföra verksamheten eller åtgärden (projektmål, kostnader, betalningsmottagare, och så vidare), i den mening som avses i artikel 24 i förordning nr 4253/88, och/eller som hade inverkan på gemenskapens budget.
16
Bokslutet hade överförts till kommissionen genom skrivelse av den 20 mars 2003 med ansökan om betalning av restlikviden. De tyska myndigheterna fann i sin ansökan om betalning att det totala gemenskapsstödet skulle beräknas genom att gemenskapsstödet adderades till varje projekt som hade genomförts, vilket i sin tur skulle beräknas genom en tillämpning av den stödnivå som fastställts av övervakningskommittén, och som motsvarade nära 50 procent för merparten av projekten, på de totala kostnaderna för projektet, utom för mycket kostsamma projekt för vilka en lägre stödnivå hade fastställts. Eftersom de totala stödberättigande kostnaderna för en del av projekten emellertid hade varit lägre än beräknat, stämde de belopp som angavs i ansökan om betalning inte överens med de belopp som angavs i finansieringsplanen som bifogats det senaste ändringsbeslutet. Således var det belopp, som det ansöktes om i bidrag från ERUF för åtgärdsprogrammet lägre än det belopp som angavs i nämnda finansieringsplan för alla prioriterade områden och för alla åtgärder eller åtgärdsgrupper, med undantag från åtgärden eller åtgärdsgruppen 3.2, för vilken det belopp som det ansöktes om i bidrag från ERUF var något högre än det belopp som angavs i finansieringsplanen.
17
Genom beslut K (2006) 7271 av den 27 december 2006 (nedan kallat det angripna beslutet), nedsatte kommissionen, till 933691,04 euro, det stöd från ERUF som beviljats för det åtgärdsprogram som genomförts inom ramen för gemenskapsinitiativet INTERREG II i regionerna Saarland, Lothringen och Westfalen. I detta beslut motiverade kommissionen nedsättningen av det ifrågavarande stödet på följande sätt.
18
Kommissionen angav att de program som hade erhållit stöd skulle genomföras i enlighet med besluten att bevilja stöd och de finansiella tabeller som godkänts av kommissionen och att inga ändringar var möjliga efter den 31 december 1999, den tidsgräns som hade uppställts för åtagandena, då programperioden redan avslutats. Kommissionen påpekade att, medan ERUF:s stöd i beslutet att bevilja stöd fastställdes till 50 procent av de offentliga utgifterna för hela programmet, beräknades olika finansieringsnivåer för varje åtgärd eller gruppåtgärder i ändringsbeslutet av den . Kommissionen angav vidare att de totala verkliga utgifterna liksom bidragen från ERUF som motsvarade varje åtgärd eller åtgärdsgrupp inte överensstämde med de belopp som angavs i gällande finansieringsplan. Kommissionen förklarade emellertid att eftersom den i riktlinjerna hade avstått från att beakta vissa avvikelser från de högsta eller lägsta beräknade kostnaderna i förhållande till finansieringsplanen såsom väsentliga ändringar, godkände den, i enlighet med punkt 6.2 i nämnda riktlinjer, genom att tillämpa en viss flexibilitet avvikelser från den högsta beräknade kostnaden, genom avräkning inom samma prioriterade område. Vid enbart avvikelser från den lägsta beräknade kostnaden, tillämpade kommissionen däremot punkt 7 i riktlinjerna och begränsade gemenskapsstödet till det lägsta av de två beloppen: det belopp som var resultatet av tillämpningen på de verkliga kostnaderna av finansieringsnivån för varje åtgärd eller åtgärdsgrupp eller det belopp som stödmottagarna beviljats och som faktiskt tillkom dem. Vad gällde åtgärderna eller åtgärdsgrupperna 1.2, 2.2, 3.1, 4.1 och 4.2, vägrade kommissionen att utbetala det belopp som de tyska myndigheterna ansökt om, vilket motsvarade skulden till betalningsmottagarna, med motiveringen att en sådan utbetalning skulle leda till en ökning av de finansieringsnivåer som beräknats för dessa åtgärder eller åtgärdsgrupper i gällande finansieringsplan och således en ändring av den senare.
Förfarandet och parternas yrkanden
19
Förbundsrepubliken Tyskland väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 12 mars 2007.
20
Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att förstainstansrätten ska
—
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
21
Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
22
Förbundsrepubliken Tyskland har åberopat tre grunder, vilka avser åsidosättande av artikel 24 i förordning nr 4253/88, bristande motivering respektive åsidosättande av villkoren för ”partnerskapet” som regleras i artikel 4 i förordning nr 2052/88.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 24 i förordning nr 4253/88
Parternas argument
23
Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 24 i förordning nr 4253/88 genom att nedsätta det ifrågavarande finansiella stödet utan att de villkor som föreskrivs i artikeln var uppfyllda. Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att skillnaderna mellan de totala kostnaderna enligt finansieringsplanen och de slutliga totala kostnaderna, liksom följdjusteringar av förhållandet mellan stödbeloppet från ERUF och de totala kostnaderna, inte utgör ”väsentliga ändringar” i den mening som avses i artikel 24 i förordning nr 4253/88 och att kommissionen i vart fall hade gett sitt godkännande i förväg. Förbundsrepubliken Tyskland har vidare hävdat att kommissionen underlät att använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt denna bestämmelse, vid avgörandet av huruvida gemenskapsstödet var motiverat.
24
Vad gäller frågan huruvida ändringen är väsentlig, har Förbundsrepubliken Tyskland, för det första, gjort gällande att då finansieringsplanerna är vägledande och till sin natur endast är av provisorisk karaktär, ska inte varje ändring anses som en väsentlig ändring. Förbundsrepubliken Tyskland har således bestritt kommissionens påstående i skäl 12 i det angripna beslutet, att kommissionen har befogenhet att ”anse att en ansökan om betalning av restlikviden inte är godtagbar, eftersom en eller flera åtgärder uppvisar avvikelser i förhållande till den slutliga finansieringsplanen”. Förbundsrepubliken Tyskland gör i detta avseende gällande att, eftersom de stödbelopp från ERUF som anges i finansieringsplanen motsvarar de högsta värdena, en minskning av ett belopp inte ska anses som en avvikelse.
25
Förbundsrepubliken Tyskland har, för det andra, gjort gällande att oberoende av definitionen av uttrycket ”väsentlig ändring”, har sådana ändringar inte gjorts under genomförandet av ifrågavarande program, eftersom programmet genomfördes i enlighet med den sista lydelsen av beslutet att bevilja stöd och övervakningskommitténs beslut. Förbundsrepubliken Tyskland har i detta avseende hävdat att den gällande finansieringsplanen endast föreskrev dels ett maximalt stödbelopp från ERUF, dels en maximal stödnivå för ERUF – motsvarande 50 procent av de totala kostnaderna – som var tillämplig på alla programnivåer, däribland på individuella projekt. Förbundsrepubliken Tyskland har påpekat att dessa begränsningar har iakttagits.
26
Förbundsrepubliken Tyskland har bestritt kommissionens påstående, som återges i skälen 2 och 13 i det angripna beslutet, att ändringsbesluten till beviljandebeslutet ändrade finansieringsplanen genom att det i finansieringsplanen föreskrevs en maximal finansieringsnivå som var tillämplig på nivån för åtgärder eller åtgärdsgrupper och lägre än 50 procent. Förbundsrepubliken Tyskland anser att nämnda beslut endast avsåg att höja eller minska det maximala stödbeloppet för varje åtgärd eller åtgärdsgrupp och att den föreskrivna stödnivån om högst 50 procent av de totala kostnaderna var oförändrad, vilket följer av innehållet i kommentarerna i de finansieringsplaner som bifogats nämnda beslut, enligt vilka det garanterades att gemenskapsstöden inte skulle överstiga 50 procent av de totala offentliga utgifterna (se punkt 11 ovan). Förbundsrepubliken Tyskland har bekräftat att trots den omständigheten att en höjning av de nationella utgifterna beräknades i de nämnda planerna, hade denna höjning endast lett till en räkenskapsmässig nedsättning av andelen av finansieringen för stöden från ERUF och inte till en fastställelse av ett särskilt belopp för varje åtgärd eller åtgärdsgrupp.
27
Förbundsrepubliken Tyskland har följaktligen gjort gällande att de belopp som anfördes av kommissionen i skälen 1 och 13 i det angripna beslutet inte fastställs i ändringsbesluten och endast följer av den omständigheten att stöden från ERUF för vissa projekt hade fastställts av övervakningskommittén till ett lägre belopp än taket på 50 procent, varför det kumulerade värde som angavs i finansieringsplanen till ändringsbesluten för de olika åtgärderna eller åtgärdsgrupperna med nödvändighet är lägre än detta tak.
28
Förbundsrepubliken Tyskland har för det tredje gjort gällande att kommissionen inte kan grunda sig, som den gjorde i skälen 17 och 21 i det angripna beslutet, på punkt 7a i riktlinjerna för att besluta att avvikelserna mellan de beräknade och de verkliga projektkostnaderna utgör en väsentlig ändring i den mening som avses i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88, eftersom det i riktlinjerna inte hänvisas till denna bestämmelse och således inte kan utgöra en rättslig grund för en nedsättning av ett stöd från ERUF. Förbundsrepubliken Tyskland har i detta avseende påpekat att då nämnda riktlinjer inte antogs förrän i september 1999, var det således inte heller möjligt att helt revidera ett program som pågått sedan den 4 november 1994. Kommissionen har dessutom i skäl 24 i det angripna beslutet själv framhållit att riktlinjerna är av intern karaktär.
29
Förbundsrepubliken Tyskland anser i vart fall att även om tillämpningen av punkt 7a i riktlinjerna skulle godtas, är nedsättningen inte motiverad i förevarande fall. Förbundsrepubliken Tyskland har i detta avseende påmint om att valet av det lägsta beloppet, som rekommenderas i punkterna 7a och 7b, är nödvändigt enligt punkt 7.1 i riktlinjerna för att garantera att ”hela … gemenskapsstöd[et] … [överförs] till de slutliga stödmottagarna”. Förbundsrepubliken Tyskland har av detta dragit slutsatsen att det belopp som avses i punkt 7a endast motsvarar referensvärdet för det belopp som verkligen överförs till de slutliga mottagarna och anser att denna punkt således inte innehåller någon reglering som gäller just nedsättningen av det finansiella stödet. Förbundsrepubliken Tyskland har emellertid hävdat att referensvärdet i det omtvistade programmet motsvarar det stöd från ERUF som beviljats på villkor att finansieringsnivån inte överstiger 50 procent av de totala kostnaderna. Under dessa omständigheter har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att kommissionen, i förevarande fall, beaktade tre olika belopp för att varje gång endast godta det lägsta beloppet.
30
Förbundsrepubliken Tyskland har för det fjärde gjort gällande att kommissionen själv, under genomförandet av programmet, inte ansåg att kostnadsavvikelserna på projektnivå var väsentliga eftersom den i sin skrivelse av den 12 maj 1999 (se punkt 13 ovan) hade angett att de ändringar som skulle underställas kommissionen endast var sådana som innebar en höjning av det totala beloppet från fonderna eller överföringar mellan dessa. Kommissionen hade dessutom i sin skrivelse av den (se punkt 15 ovan) hävdat att de regelbundna ändringarna av projekten inte utgjorde en ”väsentlig ändring” i den mening som avses i artikel 24 i förordning nr 4253/88.
31
Vad gäller, för det andra, påståendet om kommissionens godkännande, har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att även om det antas att de ifrågavarande ändringarna utgör väsentliga ändringar som kräver kommissionens godkännande, ska de anses godkända av kommissionen eftersom de är en följd av övervakningskommitténs godkännande, i vilken kommissionen har en representant, vilken handlar för kommissionens räkning. Förbundsrepubliken Tyskland har i detta avseende hävdat att artikel 17.4 i förordning nr 4253/88, enligt vilken avtal om individuella projekt kan slutas, inte hindrar övervakningskommittén från att fastställa stödbeloppen från ERUF i samarbete med kommissionen.
32
Vad för det tredje och sista gäller kommissionens underlåtenhet att använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning, har Förbundsrepubliken Tyskland hävdat att även om avvikelserna mellan finansieringsplanen och ansökan om betalning ska anses som väsentliga ändringar som inte har godkänts av kommissionen, utgör den omständigheten att Förbundsrepubliken Tyskland inte ansökte om kommissionens godkännande endast ett åsidosättande av handläggningsreglerna och motiverar inte, i enlighet med proportionalitetsprincipen, nedsättningen av det finansiella stödet från ERUF och vägran att utbetala resterande belopp. Förbundsrepubliken Tyskland anser således att kommissionen borde ha beaktat den inverkan som dess beslut hade på de understödda projekt som fortgick som planerat. Förbundsrepubliken Tyskland har tillagt att kommissionen inte förklarade varför de stöd från ERUF som godkänts av övervakningskommittén och som angavs i ansökan om betalning inte längre var motiverade, vare sig för åtgärderna eller åtgärdsgrupperna eller för projekten.
33
Kommissionen har bestritt alla dessa argument.
Förstainstansrättens bedömning
34
Med beaktande av Förbundsrepubliken Tysklands argument, ska det först prövas huruvida det utgör en väsentlig ändring i den mening som avses i artikel 24 i förordning nr 4253/88 när de belopp som fastställts i finansieringsplanen inte överensstämmer med de belopp som angetts i ansökan om betalning, och därefter huruvida kommissionen i förväg hade godkänt denna ändring i förevarande fall och, slutligen, huruvida kommissionen underlät att använda det utrymme för skönsmässig bedömning som den tillerkänns i denna bestämmelse vid prövningen av huruvida gemenskapsstöden var motiverade.
35
Vad gäller, för det första, förekomsten av väsentliga ändringar i den mening som avses i artikel 24 i förordning nr 4253/88, har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att skillnaderna mellan de kostnader som fastställts i finansieringsplanen och de verkliga kostnaderna inte utgör väsentliga ändringar med hänvisning till, för det första, att den finansieringsplan som bifogats beslutet endast är vägledande, för det andra, att skillnaderna inte strider mot de villkor som uppställs i beslutet att bevilja stöd i dess senaste lydelse och av övervakningskommittén, för det tredje, att de omtvistade avvikelserna inte definieras som väsentliga ändringar i punkt 7a i riktlinjerna, samt, slutligen, att kommissionen hade funnit att kostnadsskillnaderna avseende projekten inte utgjorde väsentliga ändringar.
36
När det, för det första, gäller påståendet att finansieringsplanen som bifogats beslutet är vägledande och provisorisk, hänvisar domstolen till punkterna 60–64 i förstainstansrättens dom av den 9 september 2008 i de förenade målen T-349/06, T-371/06, T-14/07, T-15/07 och T-332/07, Tyskland mot kommissionen (REG 2008, s. I-2181), i vilken en i huvudsak identisk argumentation med den som Förbundsrepubliken Tyskland framför i förevarande mål ogillades (se, för ett liknande resonemang, vad gäller gemenskapsdomstolarnas möjlighet att motivera ett beslut genom att hänvisa till ett äldre beslut som avser frågor som i huvudsak är identiska, domstolens dom av den  i mål C-229/04, Crailsheimer Volksbank, REG 2005, s. I-9273, punkterna 47–49, och förstainstansrättens dom av den  i mål T-47/03, Sison mot rådet, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 102). Förstainstansrätten fann i domen i de förenade målen att det framgår av den tillämpliga lagstiftningen, såsom den tolkats av gemenskapsdomstolarna, att allt finansiellt stöd som beviljats från strukturfonderna måste genomföras i enlighet med beviljandebeslutet och bland annat i enlighet med den finansiella tabell som bifogats detta beslut, och att ändringar av en av kommissionen godkänd finansieringsplan, som genomförts utan kommissionens godkännande, följaktligen i princip medför nedsättning av det beviljade stödet för ifrågavarande program.
37
I detta avseende kan Förbundsrepubliken Tysklands argument att övervakningskommittén kan ändra finansieringsplanen utan att ändringarna underställs kommissionen, då ändringarna inte kräver att programmet tilldelas ytterligare resurser, inte godtas. Det följer nämligen tydligt av artikel 25.5 i förordning nr 4253/88 att alla ändringar av finansieringsplanen antingen anmäls till kommissionen och den berörda medlemsstaten för bekräftelse sedan ändringen antagits av övervakningskommittén, eller antas direkt av kommissionen själv i samarbete med medlemsstaten och sedan övervakningskommittén har avgett sitt yttrande. Av detta följer att ingen ändring av finansieringsplanen kan komma till stånd utan kommissionens godkännande, i förväg eller i efterhand.
38
När det, för det andra, gäller Förbundsrepubliken Tysklands argument att avvikelserna mellan de belopp som anges i finansieringsplanen och de slutliga beloppen inte strider mot de villkor som uppställs i beviljandebeslutet i dess senaste lydelse, eftersom bland annat den tillämpade stödnivån inte överstiger taket på 50 procent av de totala kostnaderna, konstaterar förstainstansrätten att Förbundsrepubliken Tyskland genom detta argument har försökt att bestrida påståendet i det angripna beslutet, enligt vilket det i beviljandebeslutet i dess senaste lydelse föreskrevs särskilda stödnivåer för varje åtgärd eller åtgärdsgrupp, vilka i de flesta fall är lägre än 50 procent.
39
Förstainstansrätten erinrar i detta avseende om att den stödnivå som kommissionen hänvisar till i det angripna beslutet följer av överensstämmelsen mellan stödbeloppen från ERUF och de totala kostnader som beräknats för varje åtgärd eller åtgärdsgrupp i finansieringsplanen. Förstainstansrätten konstaterar att kommissionen, genom att beräkna ERUF:s stödnivå utifrån de belopp som anges i finansieringsplanen, endast tillämpade artikel 17.2 i förordning nr 4253/88, enligt vilken stödet från ERUF är fastställt som en procentsats och beräknat antingen i förhållande till de sammanlagda kostnaderna, eller i förhållande till samtliga stödberättigande offentliga utgifter såsom de anges i finansieringsplanen (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 27 juni 2007 i mål T-65/04, Nuova Gela Sviluppo mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 82).
40
Det är visserligen korrekt att utgångspunkten i artikel 17.2 i förordning nr 4253/88 är principen om en enda stödnivå för hela åtgärden (åtgärdsprogram, stödordning, och så vidare). Enligt artikel 17.4 i nämnda förordning är det emellertid uttryckligen tillåtet att fastställa en stödnivå för individuella eller särskilda åtgärder, eftersom ”individuella åtgärder”, såsom avses i dessa bestämmelser, med nödvändighet ska motsvara en programnivå som anges i finansieringsplanen. Det följer nämligen av rättspraxis att gemenskapens stödnivå utgör ett av de villkor som preciseras vid tidpunkten för beviljandet och att senare ändringar av den ska ske i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i artikel 25.5 i förordning nr 4253/88 (se domen i det ovan i punkt 39 nämnda målet Nuova Gela Sviluppo mot kommissionen, punkt 92). Denna tolkning är för övrigt den enda som är förenlig med artikel 25.5 i förordning nr 4253/88, i vilken det föreskrivs att anpassningar av de finansieringsplaner som bifogats besluten att bevilja stöd medför en justering av stödsatserna. I artikeln klargörs således att sådana stödsatser faktiskt anges i alla finansieringsplaner och att en ändring av dem är en automatisk följd av andra ändringar som införts i planen. Det är dessutom endast på detta sätt, i situationer som den i förevarande mål, där de slutliga kostnaderna är lägre än de kostnader som anges i finansieringsplanen, som en minskning av kostnaderna kan fördelas mellan kommissionen och medlemsstaterna med samma proportion som det stöd de skulle ha beviljat för kostnaderna, om kostnaderna hade uppgått till det belopp som angavs i den finansieringsplan som upprättats inom ramen för partnerskapet.
41
Härav följer att Förbundsrepubliken Tyskland inte med framgång kan påstå att ändringen av de nationella stöden och gemenskapsstöden för de olika åtgärderna och åtgärdsgrupperna, som beslutats i ändringsbesluten, inte medförde ändringar av ERUF:s stödnivå för varje åtgärd eller åtgärdsgrupp och således ledde till olika belopp som i de flesta fall är lägre än 50 procent. Att godta Förbundsrepubliken Tysklands påstående att endast ett maximalt, och ett enda, belopp motsvarande 50 procent var bestämt, skulle emellertid vara detsamma som att anse att ERUF:s slutliga stödnivå inte kunde fastställas förrän vid tidpunkten för programmets avslutande, tvärt emot vad som föreskrivs i förordningen såsom den tolkats av gemenskapsdomstolarna (se punkt 39 ovan).
42
Under dessa omständigheter saknar det relevans att det i motiveringen till ändringsbesluten inte uttryckligen anges att det nya förhållandet mellan de beräknade totala kostnaderna och gemenskapsstödet innebar att särskilda belopp för varje åtgärd eller åtgärdsgrupp ersätts med ett enda belopp motsvarande 50 procent, eftersom en sådan ersättning är en direkt följd av förordningen. Förstainstansrätten konstaterar dessutom att det, såsom kommissionen har påpekat, i skälen hänvisas till de ifrågavarande besluten till artikel 25.5 i förordning nr 4253/88.
43
Det ska slutligen påpekas att en fastställelse av en särskild stödnivå för varje åtgärd eller åtgärdsgrupp inte innebär att ändringsbesluten leder till en nedsättning av stödet från ERUF, eftersom stödet skulle ha betalats i sin helhet om de slutliga programkostnaderna hade uppgått till beräkningarna i de finansieringsplaner som följde av dessa beslut, såsom kommissionen har påpekat.
44
Denna slutsats påverkas inte av Förbundsrepubliken Tysklands argument, som bland annat grundas på att det i förevarande fall dels angavs i de finansieringsplaner som hade bifogats ändringsbesluten att det garanterades att gemenskapsstöden inte skulle överstiga 50 procent av de totala offentliga utgifterna, dels att åtgärdsprogrammet hade genomförts i enlighet med övervakningskommitténs beslut.
45
Beträffande argumentet att det enligt kommentaren i de finansieringsplaner som bifogats ändringsbesluten garanterades att gemenskapsstöden inte skulle överstiga 50 procent av de totala offentliga utgifterna, erinrar förstainstansrätten om att, såsom kommissionen har påpekat, denna kommentar inte hindrar att beviljandebeslutet i dess lydelse enligt nämnda beslut anses föreskriva stödnivåer som är lägre än 50 procent för vissa av åtgärderna eller åtgärdsgrupperna, eftersom taket på 50 procent ska iakttas avseende individuella projekt. Det är således inte möjligt att finansiera ett projekt med ett belopp som är betydligt högre än 50 procent och att fastställa belopp som är betydligt lägre för andra projekt avseende samma åtgärder eller gruppåtgärder, även om det totala belopp som fastställts för åtgärden eller åtgärdsgruppen iakttas.
46
Beträffande argumentet att åtgärdsprogrammet genomfördes i enlighet med övervakningskommitténs beslut, är det tillräckligt att konstatera att det tydligt följer av det angripna beslutet, liksom av den tabell som bifogats beslutet, att det ifrågavarande åtgärdsprogrammet inte genomfördes i enlighet med dessa beslut, eftersom en del av de beviljade stöden för nämnda program slutligen inte hade använts. Såsom kommissionen har påpekat är det precis den omständigheten att programmet inte fullständigt genomfördes på det sätt som hade föreskrivits som ligger bakom förevarande tvist. Avtalsparterna var nämligen oense om vilken beräkningsmetod som skulle användas för gemenskapsstödet, när de totala programkostnaderna är lägre än vad som beräknats. Den omständigheten att de genomförda projekten hade genomförts på ett korrekt sätt är förvisso viktigt men räcker inte för att finansieringsplanen ska anses ha genomförts på ett korrekt sätt. Det var för detta ändamål även nödvändigt att iaktta samtliga villkor som fastställdes genom beslutet att bevilja stöd, inklusive stödnivåerna.
47
När det, för det tredje, gäller argumentet att de omtvistade avvikelserna inte kan definieras som väsentliga ändringar enligt punkt 7a i riktlinjerna, konstaterar förstainstansrätten för det första, såsom följer av det andra beaktandeledet och av skäl 28 i det angripna beslutet, att kommissionen inte grundade nedsättningsbeslutet på riktlinjerna, utan på artikel 24 i förordning nr 4253/88. Kommissionen har i riktlinjerna endast erinrat medlemsstaterna om sin tolkning av de tillämpliga bestämmelserna och informerat dem om att den, i enlighet med det utrymme för skönsmässig bedömning den tillerkänns i artikel 24 i förordning nr 4253/88, hade beslutat godkänna de avvikelser som uppfyllde vissa villkor, såsom den angav i skäl 15 i sitt beslut. Genom att i meddelanden till medlemsstaterna åta sig att använda utrymmet för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 24 i förordning nr 4253/88 i enlighet med de kriterier som föreskrivs i riktlinjerna, motiverade kommissionen förvisso det angripna beslutet genom att hänvisa till dessa kriterier. Detta innebär emellertid inte att den rättsliga grunden för det angripna beslutet utgörs av riktlinjerna. Den omständigheten att riktlinjerna inte antogs förrän i september 1999 innebär inte att antagandet av dem förutsatte en revidering av de ifrågavarande programmen, tvärt emot Förbundsrepubliken Tysklands påstående. I enlighet med vad förstainstansrätten har slagit fast i punkterna 36–46 ovan, är finansieringsplanens bindande karaktär och förekomsten av en bestämd stödnivå för respektive åtgärd eller åtgärdsgrupp en följd av de tillämpliga lagbestämmelserna, så att punkt 7 i riktlinjerna, vars innehåll på intet sätt synes strida mot dessa bestämmelser, inte förutsätter en ändring av programmen.
48
Förstainstansrätten konstaterar i vart fall att kommissionen inte tillämpade punkt 7 i riktlinjerna felaktigt i förevarande fall, eftersom, såsom framgår av punkterna 39–46 ovan, ”tariffen för gemenskapsfinansiering enligt den finansieringsplan som gäller för stödet”, till vilket hänvisning görs i punkt 7a i riktlinjerna, endast kan anses hänvisa till de finansieringsnivåer som beräknats på grundval av förhållandet mellan gemenskapsstödet och de totala kostnader som föreskrivits i finansieringsplanen för varje åtgärd eller åtgärdsgrupp och som anförs av kommissionen i skäl 1 i det angripna beslutet, och inte som en hänvisning till ett maximalt, enda, belopp motsvarande 50 procent.
49
När det slutligen gäller argumentet att kommissionen hade medgett att kostnadsskillnaderna avseende projekten inte utgjorde väsentliga ändringar, konstaterar förstainstansrätten att den omständigheten att kommissionen i sin skrivelse av den 12 maj 1999 (se punkt 13 ovan) begärde att de ändringar som innebar en ökning av det totala beloppet eller överföringar mellan fonderna skulle underställas kommissionen för godkännande före ett visst datum, inte innebar att kommissionen har ansett att andra ändringar fritt kunde införas i programmet av de nationella myndigheterna, trots övervakningskommitténs skyldighet som föreskrivs i artikel 25.5 i förordning nr 4253/88, att anmäla ändringar till kommissionen och att invänta kommissionens godkännande. Det följer inte heller av skrivelsen av den (se punkt 15 ovan) att ändringarna av projekten aldrig omfattades av tillämpningsområdet för artikel 24 i förordning nr 4253/88. Kommissionen angav, tvärtom, klart i sin skrivelse att det endast var då ändringen inte var väsentlig och inte påverkade gemenskapens budget, som ändringar avseende projekt inte behövde anmälas till kommissionen. Såsom kommissionen har påpekat omfattas avvikelser avseende projekten endast av tillämpningsområdet för artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 då de medför avvikelser i förhållande till de belopp som anges i finansieringsplanen.
50
Vad gäller, för det andra, den omständigheten att kommissionen skulle ha godkänt de ifrågavarande ändringarna, ska Förbundsrepubliken Tysklands argument, att närvaron av en representant från kommissionen i övervakningskommittén för åtgärdsprogrammet och dennes aktiva deltagande vid genomförandet av nämnda program förutsätter kommissionens godkännande av de genomförda ändringarna, inte godtas. Det följer nämligen tydligt av artikel 25.5 i förordning nr 4253/88 att, även om övervakningskommittén i princip är behörig att besluta om finansieringsplanen, då beslutet inte innebär en ökning av de totala programkostnaderna, ska kommissionen och den berörda medlemsstaten omedelbart underrättas om varje ändring som kommittén genomför, och ändringen är inte tillämplig förrän den godkänts av dem. Förstainstansrätten konstaterar att denna bestämmelse endast kan tolkas på så sätt, att kommissionens representant i övervakningskommittén inte utgör ”kommissionen” i den mening som avses i nämnda bestämmelse, eftersom, med beaktande av att representanten ingår i övervakningskommittén, skyldigheten att anmäla ändringen efter att övervakningskommittén fattat beslutet och skyldigheten att invänta kommissionens godkännande annars inte skulle ha någon mening.
51
Det är dessutom obestridligen så att de två ändringsbesluten till beviljandebeslutet, som hade antagits med stöd av tredje stycket i artikel 25.5 i förordning nr 4253/88, genom att de inte omfattas av övervakningskommitténs behörighet antogs av kommissionen i egenskap av kollegialt organ och inte av kommissionens representant i övervakningskommittén. Hänvisningen i artikel 25.5 i förordning nr 4253/88 till ”kommissionen” ska emellertid inte tolkas så, att den antingen avser det kollegiala organet eller kommissionens representant i övervakningskommittén, beroende på vilket stycke i bestämmelsen det är fråga om.
52
Under dessa omständigheter kan det inte med fog göras gällande att kommissionen hade godkänt en ändring som beslutades av övervakningskommittén, om ändringen inte formellt hade anmälts till kommissionen i detta syfte (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 39 nämnda målet Nuova Gela Sviluppo mot kommissionen, punkterna 64 och 66. Se, analogt, förstainstansrättens dom av den 22 november 2006, Italien mot kommissionen, T-282/04, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkterna 72 och 78). Då Förbundsrepubliken Tyskland i förevarande fall inte hade anmält de ifrågavarande ändringarna till kommissionen kan medlemsstaten följaktligen inte påstå att ändringarna hade godkänts.
53
Vad för det tredje och sista gäller Förbundsrepubliken Tysklands argument att kommissionen underlät att använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 24 i förordning nr 4253/88, och särskilt dess argument att den omständigheten att godkännande av de ändringar som hade konstaterats av kommissionen inte hade begärts endast utgör ett åsidosättande av handläggningsreglerna och inte motiverar att kommissionen nedsätter det finansiella stödet och äventyrar finansieringen av de korrekt genomförda projekten, erinrar förstainstansrätten om att ett åsidosättande av nationella bestämmelser eller gemenskapens bestämmelser om gemenskapsstöd, inklusive dem som är av finansiellt slag, enligt fast rättspraxis motiverar en nedsättning eller ett upphävande av ett beviljat stöd (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 15 september 2005, Irland mot kommissionen i mål C-199/03, REG 2005, s. I-8027, punkterna 29–34, och av den i mål C-240/03 P, Comunità montana della Valnerina mot kommissionen, REG 2006, s. I-731, punkterna 76 och 97). Det ska observeras att förstainstansrätten, i domen i det ovan i punkt 52 nämnda målet Italien mot kommissionen (punkterna 72 och 78) om planer för utveckling av landsbygden som finansieras av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), fann att Republiken Italiens åsidosättande av en bestämmelse vars innehåll i stor utsträckning motsvarar det i artikel 25.5 i förordning nr 4253/88 medförde en nedsättning av det stöd som hade beviljats för åtgärdsprogrammet.
54
Om man godtog vad Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande, att kommissionen inte kan nedsätta stödet då Förbundsrepubliken Tyskland endast åsidosatt procedurreglerna, eftersom detta skulle påverka de projekt som hade genomförts korrekt, skulle det innebära att Förbundsrepubliken Tysklands åsidosättande av sin skyldighet att genomföra nämnda program i enlighet med de finansieringsplaner som godkänts av kommissionen lämnades utan påföljd. En sådan lösning skulle tömma dessa åligganden på deras innehåll, eftersom det skulle räcka för de nationella myndigheterna att visa att programmen genomförts för att de skulle erhålla hela den beviljade summan, oavsett om de finansiella bestämmelser som de kommit överens med kommissionen om hade iakttagits.
55
Det kan under alla omständigheter konstateras att det angripna beslutet inte kan äventyra finansieringen av redan genomförda projekt. Eftersom kostnaderna för det ifrågavarande åtgärdsprogrammet blev lägre än beräknat, kunde de nationella myndigheterna nämligen använda en del av det nationella stöd som härigenom sparades för att komplettera finansieringen av de projekt som genomförts korrekt.
56
Den omständighet som åberopades av Förbundsrepubliken Tyskland under förhandlingen, som svar på förstainstansrättens fråga, att då det i förevarande fall handlar om ett program som utformats inom ramen för gemenskapsinitiativet INTERREG II härrör det nationella stödet från budgeten för tre olika nationella myndigheter, är således irrelevant. Den omständigheten, inom ramen för förhållandet mellan olika nationella myndigheter, att de projekt som inte har genomförts ska finansieras av en av de nationella myndigheterna och de projekt som har genomförts av en annan, utgör inte hinder för att den del av det nationella stödet som har sparats till följd av att vissa projekt inte har genomförts används för att komplettera finansieringen av de projekt som har genomförts.
57
Även om de ifrågavarande projekten är av verkligt gränsöverskridande intresse, vilket bör vara fallet för varje projekt som ska finansieras inom ramen för ett åtgärdsprogram avseende gemenskapsinitiativet INTERREG II, kan den nationella myndighet vars projekt inte har genomförts eller har visat sig mindre kostbara nämligen stå för en del av det nationella stödet för de projekt som har genomförts i enlighet med föreskrifterna. I vart fall ska det observeras att ansökningar om bidrag för ett åtgärdsprogram ska inges gemensamt av alla behöriga nationella myndigheter för de områden som berörs av nämnda program och att åtskillnad i beviljandebesluten endast görs mellan gemenskapsstöd och nationella stöd, utan att åtskillnad görs mellan stöden från respektive nationell myndighet.
58
Mot bakgrund av vad som anförts kan Förbundsrepubliken Tysklands talan inte vinna bifall på den första grunden.
Den andra grunden: Bristande motivering
Parternas argument
59
Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande, vad gäller kommissionens hänvisning i skäl 16 i det angripna beslutet till punkt 6.2 i riktlinjerna, att denna hänvisning inte förklarar varför en avvikelse ”i uppåtgående riktning” i förhållande till den kostnad som anges i finansieringsplanen ska omfattas av riktlinjerna, medan en avvikelse ”i nedåtgående riktning” utgör en väsentlig ändring i den mening som avses i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88. Förbundsrepubliken Tyskland anser att om kommissionen hade tillämpat den flexibilitet på 20 procent som föreskrivs i riktlinjerna i förevarande fall, hade ingen nedsättning gjorts. Förbundsrepubliken Tyskland tillade i detta avseende att det var särskilt oförståeligt att kommissionen inte hade utnyttjat denna flexibilitet, eftersom kommissionen ansåg att hela stödet från ERUF hade kunnat betalas även utan tillämpning av denna bestämmelse, om det hade begärts i vederbörlig ordning (skäl 20 i det angripna beslutet). Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att den inte förstår varför kommissionen, som i det angripna beslutet fäste avgörande betydelse vid de finansieringsnivåer som anges i finansieringsplanen för varje åtgärd eller åtgärdsgrupp, inte godkände tillämpningen av riktlinjerna i syfte att, i stället för ett överskridande med 20 procent av det stöd som anges i finansieringsplanen, möjliggöra ett lika stort överskridande av finansieringsnivån, även om det sökta beloppet förblir lägre än det stöd som anges i finansieringsplanen.
60
Vad gäller den tabell som bifogats det angripna beslutet, har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att den är obegriplig och anser att det kan bero på att varken förklaringarna eller rubrikerna till kolumnerna hade översatts till tyska, vilket var det språk som var tillämpligt på förfarandet. Förbundsrepubliken Tyskland har således hävdat att åsidosättandet av artikel 3 i rådets förordning nr 1 av den 15 april 1958 om vilka språk som ska användas i Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT 1958, 17, s. 385; svensk specialutgåva, område 1, volym 1, s. 14) ligger till grund för en annan felaktig motivering. Förbundsrepubliken Tyskland har bestritt kommissionens påstående att de matematiska formler som ingår i tabellen är tydliga.
61
Kommissionen har bestritt att det angripna beslutet är bristfälligt motiverat.
Förstainstansrättens bedömning
62
Vad gäller skäl 16 i det angripna beslutet har Förbundsrepubliken Tyskland för det första gjort gällande att kommissionen inte har förklarat varför en avvikelse ”i uppåtgående riktning” i förhållande till vad som anges i finansieringsplanen kan godkännas, medan en avvikelse ”i nedåtgående riktning” utgör en väsentlig ändring såsom avses i artikel 24 i förordning nr 4253/88. Det ska emellertid anmärkas att kommissionen, i skälen 12 och 15 i det angripna beslutet, förklarade att varje avvikelse, såväl i uppåt- som i nedåtgående riktning, utgör en väsentlig ändring. Kommissionen förklarar därefter, i skäl 16 i nämnda beslut, att avvikelser i uppåtgående riktning kan godkännas under förutsättning att avvikelsen är begränsad (till 20 procent av beloppet för ifrågavarande åtgärd) och att mellanskillnaden avräknas inom underprogrammet/prioriterat område, genom en motsvarande avvikelse i nedåtgående riktning, på så sätt att ”beloppet för underprogrammet … inte ökar”. Under dessa omständigheter konstaterar förstainstansrätten att kommissionen inte ansåg att avvikelser ”i uppåtgående riktning” alltid kunde godkännas, medan avvikelser ”i nedåtgående riktning” inte kunde godkännas och att det angripna beslutet följaktligen inte kunde innehålla en motivering i detta avseende.
63
Förbundsrepubliken Tyskland har för det andra gjort gällande att kommissionen inte förklarade varför den i förevarande fall inte utnyttjade det utrymme för flexibilitet på 20 procent som föreskrivs i punkt 6 i riktlinjerna. I detta avseende konstaterar förstainstansrätten att det framgår av punkt 6.2 i riktlinjerna, liksom av skäl 19 i det angripna beslutet, att flexibiliteten på 20 procent utnyttjades, tvärt emot vad Förbundsrepubliken Tyskland har påstått, men att flexibiliteten endast kunde tillämpas inom ramen för prioriterat område 3, eftersom det endast är i detta prioriterade område som det förekommer en åtgärd eller en åtgärdsgrupp för vilken det belopp som anges i finansieringsplanen hade överstigits. Det framgår tydligt av denna motivering att punkt 6.2 i riktlinjerna inte kunde tillämpas avseende andra områden, eftersom ett av villkoren för dess tillämpning, nämligen överskridandet av det belopp som föreskrivits för åtminstone en av åtgärderna eller åtgärdsgrupperna, inte hade uppfyllts.
64
Förbundsrepubliken Tyskland har, för det tredje, gjort gällande att den inte förstår varför kommissionen inte tillämpade riktlinjerna på så sätt att ett överskridande med 20 procent av den stödnivå som fastställts för en åtgärd eller en åtgärdsgrupp godkändes, om det inte innebär ett överskridande av det stöd som föreskrivits för det prioriterade området, på samma sätt som ett överskridande av det stöd som föreskrivits för en åtgärd eller en åtgärdsgrupp godkändes, i enlighet med punkt 6.2 i nämnda riktlinjer, om överskridandet inte innebar ett överskridande av det stöd som föreskrevs för det prioriterade området. Det ska i detta avseende observeras att Förbundsrepubliken Tyskland på sätt och vis har begärt att riktlinjerna ska tillämpas analogt. Kommissionen har emellertid, i skäl 24 i det angripna beslutet, anfört att riktlinjerna, i egenskap av anvisningar till kommissionens tjänstemän, ska genomföras i enlighet med principen om likabehandling, så att kommissionen inte kan tillämpa dem annorlunda avseende Förbundsrepubliken Tysklands åtgärdsprogram än avseende andra medlemsstaters åtgärdsprogram. Av det ovan anförda följer att det angripna beslutet var tillräckligt motiverat i detta avseende.
65
Vad därefter gäller den tabell som bifogats det angripna beslutet, har Förbundsrepubliken Tyskland framhållit att tabellen är obegriplig då varken förklaringarna eller rubrikerna till kolumnerna hade översatts till tyska. Förbundsrepubliken Tyskland har bestritt kommissionens påstående att de matematiska formler som ingår i tabellen var lättförståeliga. Förstainstansrätten konstaterar endast att det, såsom kommissionen har hävdat, följer av de hänvisningar till innehållet i tabellen som Förbundsrepubliken Tyskland har gjort i sin ansökan att medlemsstaten hade förstått tabellen korrekt. Det ska dessutom observeras att motiveringen i det angripna beslutet möjliggör en förståelse av den kalkyl som uppställts för varje åtgärd eller åtgärdsgrupp, samt grunderna för att de belopp som Förbundsrepubliken Tyskland ansökt om har beviljats eller inte.
66
Under dessa omständigheter kan Förbundsrepubliken Tysklands talan inte vinna bifall på den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av villkoren för ”partnerskapet”
Parternas argument
67
Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att medan det omtvistade programmet hade utarbetats gemensamt och finansieringsbeloppen för projekten hade fastställts under iakttagande av programmet, avvek kommissionen från de villkor som uppställts i programmen genom att ensidigt ändra stödet från ERUF och inte iaktta villkoren för ”partnerskapet”.
68
Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att den beräkningsmetod som tillämpades av kommissionen innebär att det inte heller fanns en garanterad total finansiering för något av dessa projekt, eftersom behöriga tjänstegrenar och projektansvariga inte kunde bestämma beloppet för stöd från ERUF före utgången av fristen för upptagande av kostnaderna den 31 december 2001, och ingivandet av ansökan om betalning.
69
Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att kommissionen, genom att dess handlande stred mot principen om skydd för berättigade förväntningar, inte heller iakttog villkoren för ”partnerskapet”, eftersom kommissionens representant i övervakningskommittén inte hade förklarat vare sig betydelsen av de belopp som angavs i finansieringstabellerna för de övriga avtalsparterna före utgången av fristen för åtagande eller att finansieringen av de projekt som beslutats i övervakningskommittén var i fara. I sin replik har Förbundsrepubliken Tyskland hävdat att kommissionen försöker förringa sitt deltagande i övervakningskommittén. Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att detta deltagande emellertid var utmärkande för genomförandet av programmet och den har bekräftat att kommissionens samarbete vid fastställandet av stöden från ERUF för projekten, i enlighet med övervakningskommitténs interna bestämmelser, skedde med iakttagande av föreskrifterna på rättsområdet. Förbundsrepubliken Tyskland anser däremot att kommissionens beräkningsmetod stred mot övervakningskommitténs beslut och inte kan accepteras, allra minst då kommissionen tidigare hade deltagit i övervakningskommitténs motsatta beslut.
70
Förbundsrepubliken Tyskland har tillagt att ”partnerskapet” krävde, då en väsentlig meningsskiljaktighet avseende genomförandet av programmet förelåg, att kommissionen tillät medlemsstaten att rätta ansökan om betalning.
71
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Förstainstansrättens bedömning
72
Förstainstansrätten erinrar till att börja med om att begreppet ”partnerskap”, enligt artikel 4.1 i förordning nr 2052/88 (se punkt 3 ovan), används för att understryka att ”[gemenskapens åtgärder] ska fastställas i nära samarbete mellan kommissionen, berörd medlemsstat, de behöriga myndigheter och finansieringsorganen … som utses av medlemsstaten”. Partnerskapet ska särskilt omfatta förberedelsen, finansieringen, övervakningen och utvärderingen av åtgärderna och ska genomföras i överensstämmelse med respektive parts institutionella, juridiska och finansiella befogenheter.
73
Vad gäller argumentet att kommissionen genom att ensidigt ändra villkoren för stöd från ERUF inte har iakttagit villkoren för ”partnerskapet”, konstaterar förstainstansrätten att det framgår av prövningen av den första grunden att kommissionen, tvärt emot vad Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat, inte åsidosatte de villkor som föreskrivs i beviljandebeslutet i dess senaste lydelse. Kommissionen ändrade följaktligen inte ensidigt stödet från ERUF. Eftersom finansieringsnivåerna har fastställts i beslutet att bevilja stöd, kan det inte heller hävdas att den kalkylmetod som, i enlighet med tillämpliga bestämmelser och beviljandebeslutet, tillämpades av kommissionen innebär att det inte är möjligt att på förhand fastställa beloppet för gemenskapsstödet.
74
Vad gäller argumentet att kommissionens beteende till följd av inställningen hos dess representant i övervakningskommittén strider mot principen om skydd för berättigade förväntningar, är det tillräckligt att erinra om att det, i enlighet med fast rättspraxis, för att berättigade förväntningar ska uppstå förutsätts att preciserade garantier, som är förenliga med tillämpliga bestämmelser, har lämnats av en för detta behörig person (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 6 juli 1999 i mål T-203/97, Forvass mot kommissionen, REGP 1999, s. I-A-129 och II-705, punkt 70, och av den i mål T-347/03, Branco mot kommissionen, REG 2005, s. II-2555, punkt 102). Utöver den omständigheten att underlåtelsen av kommissionens representant i övervakningskommittén att lämna en underrättelse om förekomsten av finansieringsnivåer avseende åtgärder eller åtgärdsgrupper inte kan anses vara preciserade garantier, särskilt inte då det framgår av handlingarna, vilket representanten har bekräftat, att denne, i syfte att inte föregripa kommissionens beslut om intern finansiell kontroll avhöll sig från att rösta vid beslutsfattandet om projekten, är emellertid dessa ”garantier”, i förevarande fall, i vart fall inte förenliga med gällande rätt, såsom framgår av prövningen här ovan.
75
Vad slutligen gäller Förbundsrepubliken Tysklands argument att kommissionen borde ha tillåtit den att rätta ansökan om betalning, räcker det att konstatera att Förbundsrepubliken Tyskland, i stället för att acceptera kommissionens tolkning och begära att få inge en ny ansökan för att ansöka om betalning av ett högre belopp för de åtgärder eller åtgärdsgrupper för vilka det i den ursprungliga ansökan angavs ett lägre belopp än det som följde av tillämpningen av den finansieringsnivå som fastställts i finansieringsplanen, har väckt förevarande talan mot denna tolkning. Under dessa omständigheter kunde kommissionen inte på eget initiativ godkänna rättelsen av ansökan, om det antas att detta skulle vara förenligt med den tillämpliga lagstiftningen.
76
Under dessa omständigheter kan talan inte vinna bifall såvitt avser den förevarande grunden och talan ska således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
77
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (fjärde avdelningen)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Förbundsrepubliken Tyskland ska ersätta rättegångskostnaderna.
Czúcz
Labucka
Frimodt Nielsen
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 28 januari 2009.
Underskrifter
(
1
)	Rättegångsspråk: tyska.