62023CC0632
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ATHANASIOS RANTOS
presentate il 27 marzo 2025 (
1
)
Causa C‑632/23
Commissione europea
contro
Repubblica di Bulgaria
«Inadempimento di uno Stato – Aiuti di Stato – Aiuto dichiarato illegittimo e incompatibile con il mercato interno – Articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE – Decisione (UE) 2015/456 – Aiuti di Stato concessi in occasione di scambi di terreni forestali – Obbligo di recupero – Obbligo di informazione – Mancata esecuzione entro il termine stabilito – Designazione di un esperto indipendente al fine di determinare gli importi dell’aiuto da recuperare – Mancanza di indipendenza di tale esperto»
I. Introduzione
1.
Con il presente ricorso per inadempimento, proposto ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che, non avendo adottato entro il termine prescritto tutte le misure necessarie all’esecuzione della decisione (UE) 2015/456 relativa al regime di aiuti al quale la Repubblica di Bulgaria ha dato attuazione nel contesto di scambi di terreni forestali (
2
). questa è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 288, quarto comma, TFUE nonché degli articoli da 4 a 6 di tale decisione.
2.
Più precisamente, la Commissione contesta alla Repubblica di Bulgaria di non aver adottato, entro il termine di dodici mesi successivi alla data di notifica della decisione 2015/456, ossia prima del 5 settembre 2015, tutte le misure necessarie al fine, da un lato, di recuperare la totalità degli aiuti di Stato concessi ad imprese nel contesto degli scambi di terreni del demanio forestale con terreni forestali di proprietà privata nel periodo dal 1o gennaio 2007 al 27 gennaio 2009, che tale decisione ha dichiarato illegittimi e incompatibili con il mercato interno, e, dall’altro, al fine di adempiere ai propri obblighi di informazione nei confronti della Commissione.
3.
A sostegno del suo ricorso, la Commissione deduce tre censure, che si sovrappongono parzialmente, la prima relativa alla mancata esecuzione della decisione 2015/456 entro il termine prescritto, la seconda relativa a un risultato molto limitato per quanto riguarda il recupero dell’aiuto di cui trattasi, e la terza relativa all’assenza di circostanze che dimostrino l’impossibilità assoluta di eseguire tale decisione.
4.
Conformemente alla richiesta della Corte, le presenti conclusioni si concentreranno sull’analisi della prima parte della seconda censura della Commissione, che si articola, in sostanza, attorno a tre argomenti nei confronti della Repubblica di Bulgaria, vertenti, il primo, sull’asserita ingiustificata scelta di tale Stato membro di ricorrere a un esperto indipendente per valutare i prezzi di mercato degli appezzamenti scambiati al fine di determinare gli importi dell’aiuto da recuperare ai sensi del punto 176 della decisione 2015/456, il secondo, sull’asserita mancanza di indipendenza dell’esperto designato, e il terzo, sull’asserita violazione dell’obbligo di leale cooperazione a causa della mancata comunicazione alla Commissione dell’informazione che l’esperto designato era un’impresa pubblica.
II. Contesto normativo
A.
Regolamento (CE) n. 659/1999
5.
Il regolamento (CE) n. 659/1999 recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (
3
), che è stato sostituito dal regolamento (UE) 2015/1589 (
4
), resta applicabile alla presente controversia tenuto conto della data dei fatti del caso di specie.
6.
Il considerando 13 del regolamento n. 659/1999 enunciava quanto segue:
«considerando che in caso di aiuti illegali non compatibili con il mercato comune occorrerebbe ripristinare la concorrenza effettiva; che a tal fine è necessario che l’aiuto, compresi gli interessi, venga recuperato senza indugio; che è opportuno che il recupero avvenga nel rispetto delle procedure di legge nazionali; che l’applicazione di queste procedure non dovrebbe impedire, facendo ostacolo ad un’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione, il ripristino della concorrenza effettiva; che, per ottenere detto risultato, gli Stati membri dovrebbero adottare tutte le misure necessarie per garantire l’efficacia della decisione della Commissione».
7.
L’articolo 14 di tale regolamento, intitolato «Recupero degli aiuti», così prevedeva, al suo paragrafo 3:
«Fatta salva un’eventuale ordinanza della Corte (…) emanata ai sensi dell’articolo [278 TFUE], il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione. A tal fine e in caso di procedimento dinanzi ai tribunali nazionali, gli Stati membri interessati adottano tutte le misure necessarie disponibili nei rispettivi ordinamenti giuridici, comprese le misure provvisorie, fatto salvo il diritto [dell’Unione]».
8.
L’articolo 23 di detto regolamento, intitolato «Mancato rispetto di decisioni e di sentenze», disponeva quanto segue, al suo paragrafo 1:
«Qualora lo Stato membro interessato non si conformi ad una decisione condizionale o negativa, in particolare nei casi di cui all’articolo 14, la Commissione può adire direttamente la Corte (…) ai sensi dell’articolo [108], paragrafo 2, [TFUE]».
B.
Decisione 2015/456
9.
Ai sensi dei punti 44, da 118 a 121, 146 e da 172 a 177 della decisione 2015/456:
«(44)
Nella decisione di avvio la Commissione ha anche esposto il proprio parere preliminare sulle modalità con le quali andrebbe quantificato il vantaggio derivante dalle operazioni di scambio contestate, ove si ritenesse che gli scambi in questione diano luogo ad aiuti di Stato:
i)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno forestale privato 1 e il prezzo amministrato del terreno 1, determinato secondo le disposizioni del regolamento sui prezzi di base,
ii)
la differenza tra il prezzo di mercato reale del terreno del demanio forestale 2 e il prezzo amministrato del terreno 2, determinato secondo le disposizioni del regolamento sui prezzi di base.
L’importo degli aiuti di Stato implicati nelle operazioni di scambio corrisponderebbe dunque alla differenza tra il valore di (ii) e il valore di (i).
Nel calcolare il potenziale elemento di aiuto di Stato insito nell’operazione occorre tenere conto anche dell’eventuale conguaglio corrisposto da una delle parti all’altra in ragione della differenza tra i prezzi amministrati dei due terreni oggetto dell’operazione di scambio.
(...)
(118)
In osservazioni successive presentate in risposta a richieste di informazioni, le autorità bulgare hanno fornito i prezzi di mercato – sia dei terreni forestali di proprietà privata che di quelli demaniali – per tutte le operazioni di scambio concluse nel periodo in esame (...).
(119)
Tuttavia, nelle loro osservazioni del 19 novembre 2013 (…) le autorità bulgare hanno affermato che vi erano alcuni problemi riguardo all’attendibilità dei dati da loro forniti. In particolare, ai fini della formula riportata al punto 44, le autorità bulgare hanno fornito i prezzi di mercato equ[i] di ottantadue terreni (…) interessati dalle operazioni di scambio contestate. Per gli altri terreni, hanno fornito i valori di mercato raccolti con la massima diligenza possibile, precisando che non rappresentavano necessariamente i valori di mercato equo. Riguardo ai rimanenti terreni demaniali interessati, le autorità bulgare hanno spiegato che i prezzi da loro citati come prezzi di mercato costituivano in realtà le medie dei prezzi di vari tipi di operazioni forestali. Pertanto, detti prezzi non rappresentano necessariamente un valore di mercato equo, in quanto non corrispondono ai prezzi medi di operazioni del tutto simili.
(120)
Analogamente, per i rimanenti terreni di proprietà privata che non erano ancora stati oggetto di valutazione da parte di un esperto indipendente, le autorità bulgare hanno precisato che, in alcuni casi, i prezzi citati nei certificati di vendita, utilizzati dalle autorità come indicatori dei valori di mercato forniti per tali terreni, erano prossimi o pari ai cosiddetti valori fiscali. Il valore fiscale di un terreno non è il suo valore di mercato, ma il prezzo minimo che deve essere pagato nelle operazioni immobiliari; ciò significa che, in linea di principio, il valore di mercato del terreno interessato dovrebbe essere superiore.
(121)
Nonostante quanto precede, le autorità bulgare hanno sottolineato che i loro dati sui prezzi di mercato sono le migliori stime che possano ottenere, in quanto: i) in Bulgaria non esistono norme specifiche per determinare i prezzi di mercato dei terreni forestali mediante valutazione, ii) occorrerebbe molto tempo a un valutatore esperto indipendente per calcolare quelli che sarebbero stati i prezzi di mercato dei terreni in questione al momento dello scambio e iii) tale valutazione sarebbe un procedimento molto costoso. Inoltre, le autorità bulgare hanno affermato che i prezzi forniti sono comunque più prossimi ai prezzi di mercato equo che non ai prezzi amministrati.
(...)
(146)
Le autorità bulgare hanno accennato ad alcuni problemi relativi all’attendibilità dei loro dati sui prezzi di mercato (…). Nel contempo, tuttavia, hanno affermato che le informazioni fornite contengono le migliori stime approssimative dei prezzi di mercato (…). La Commissione ritiene che tali dati costituiscano stime sufficientemente attendibili del valore di mercato reale (ossia “equo”) dei terreni di cui trattasi.
(...)
(172)
Nessuna norma giuridica impone alla Commissione di determinare l’importo esatto dell’aiuto da restituire, in particolare quando non disponga dei dati necessari. È invece sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano allo Stato membro di determinare senza difficoltà eccessive l’importo da recuperare (...).
(173)
(…) la Commissione ritiene che lo Stato membro, per determinare l’importo dell’aiuto incompatibile da recuperare presso ciascun beneficiario, debba utilizzare come punto di partenza il seguente metodo:
i)
calcolare la differenza tra il prezzo di mercato reale e il prezzo amministrato, determinato conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi base, dei terreni forestali di proprietà privata; e
ii)
calcolare la differenza tra il prezzo di mercato reale e il prezzo amministrato, determinato conformemente alle disposizioni del regolamento sui prezzi base, dei terreni del demanio forestale.
L’importo di base dell’aiuto di Stato ricevuto attraverso l’operazione di scambio corrisponde alla differenza tra il valore di ii) e il valore di i).
Tale importo di base deve essere adeguato nei casi in cui un terreno demaniale di valore amministrato superiore sia stato scambiato con un terreno di proprietà privata di valore amministrato inferiore. Secondo le autorità bulgare, in questi casi il beneficiario doveva pagare un conguaglio allo Stato a copertura della differenza di valore fra i terreni. Di conseguenza, in questi casi, dall’importo di base dell’aiuto deve essere detratto l’importo del conguaglio corrisposto dal beneficiario allo Stato bulgaro. L’importo risultante deve essere recuperato dalle autorità bulgare presso il beneficiario in questione per tenere conto del vantaggio ottenuto attraverso l’operazione di scambio.
(174)
Per determinare i prezzi di mercato dei terreni in parola occorre prendere pienamente in considerazione il loro valore economico al momento dello scambio. (...)
(175)
La Commissione rileva che le autorità bulgare dispongono già delle informazioni sui prezzi amministrati utilizzati nelle operazioni e sui prezzi di mercato di tutti i terreni interessati dalle stesse al momento degli scambi (…), per cui non dovrebbero avere troppe difficoltà nel determinare gli importi recuperabili in base al metodo illustrato al punto 173 (...).
(176)
Tuttavia, per i casi in cui le autorità bulgare possano sollevare legittimamente il dubbio che tale metodo non possa essere applicato o conduca a un importo che chiaramente non rispecchia quello dell’aiuto di Stato ricevuto dal beneficiario, dette autorità possono decidere di effettuare una valutazione dei prezzi di mercato dei terreni scambiati al momento delle operazioni avvalendosi di un esperto indipendente, dotato delle qualifiche necessarie ai fini di siffatte valutazioni e selezionato attraverso una procedura di gara pubblica e aperta. Nel definire la procedura di selezione dell’esperto, anche nei casi in cui il contratto non ecceda le soglie delle direttive dell’Unione in materia di appalti pubblici, devono essere rispettati i principi di trasparenza e di parità di trattamento. In particolare, la procedura di gara deve: i) essere adeguatamente pubblicizzata, ii) essere basata su criteri di selezione obiettivi noti in anticipo e iii) comprendere le informazioni indicanti che, dopo la fase di preselezione, la decisione finale verrà adottata con la partecipazione dei rappresentanti dei servizi della Commissione. In tali casi eccezionali, le autorità bulgare devono: i) indicare i terreni interessati, ii) indicare i motivi per i quali è necessaria la valutazione di un esperto indipendente nel caso specifico e iii) trasmettere alla Commissione una proposta per la nomina di un esperto (selezionato mediante gara pubblica) che deve essere approvata dalla Commissione e dalla Repubblica di Bulgaria.
(177)
Infine, poiché lo scopo del recupero è ripristinare lo status quo ante esistente prima che fosse conclusa l’operazione di scambio, la Commissione ritiene che, considerata la natura eccezionale degli accordi di scambio relativi ai terreni forestali che non sono stati sfruttati a fini commerciali, la Repubblica di Bulgaria possa adempiere il proprio obbligo di recupero degli aiuti attuati illegalmente annullando gli effetti delle operazioni contestate mediante la restituzione dei terreni interessati. (...)».
10.
Gli articoli 1 e da 4 a 6 del dispositivo di tale decisione recitano come segue:
«Articolo 1
Gli aiuti di Stato concessi a talune imprese attraverso operazioni di scambio di terreni del demanio forestale con terreni forestali di proprietà privata nel periodo dal 1o gennaio 2007 al 27 gennaio 2009, cui la Repubblica di Bulgaria ha illegalmente dato esecuzione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, [TFUE], sono incompatibili con il mercato interno.
(...)
Articolo 4
1.   La Repubblica di Bulgaria recupera presso i beneficiari gli aiuti incompatibili concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1.
2.   In deroga alle disposizioni di cui al paragrafo 1, gli aiuti incompatibili possono essere recuperati presso i beneficiari annullando le operazioni di scambio se, in seguito a tali operazioni, non sono state apportate modifiche significative ai terreni forestali demaniali e di proprietà privata interessati.
(...)
Articolo 5
1.   Il recupero degli aiuti concessi a titolo del regime di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2.   La Repubblica di Bulgaria garantisce l’attuazione della presente decisione entro dodici mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
(...)
3. Entro dodici mesi dalla notifica della presente decisione la Repubblica di Bulgaria trasmette documenti attestanti che gli aiuti sono stati completamente recuperati presso i beneficiari interessati.
4. La Repubblica di Bulgaria informa la Commissione mediante relazioni bimestrali in merito ai progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero degli aiuti concessi attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1. Trasmette immediatamente, su semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo degli aiuti e degli interessi già recuperati presso i beneficiari.
III. Fatti della controversia e procedimento precontenzioso
A.
Contesto fattuale
11.
Nel corso dell’anno 1947, i terreni forestali della Repubblica di Bulgaria sono stati nazionalizzati. Dopo l’anno 2000, la Repubblica di Bulgaria ha iniziato a restituirli ai loro precedenti proprietari privati. Dal fascicolo di cui dispone la Corte emerge che, a seguito di una modifica della legge sulle foreste (
5
), con effetto dal 22 febbraio 2002, è divenuto possibile scambiare terreni forestali privatizzati con terreni forestali del demanio pubblico rientranti nel fondo forestale nazionale. I prezzi dei terreni scambiati sono stati determinati sulla base di criteri stabiliti dalla normativa bulgara, entrata in vigore il 18 novembre 2003 (
6
).
12.
Poiché un divieto di scambio di terreni forestali è entrato in vigore il 27 gennaio 2009, il periodo rilevante per le operazioni di scambio contestate era compreso tra il 1o gennaio 2007 (ossia la data di adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione) e il 27 gennaio 2009 (
7
).
13.
A seguito di una denuncia presentata nel corso del 2008 per un asserito aiuto di Stato illegittimo relativo a scambi di terreni, la Commissione, con lettera del 29 giugno 2011, ha notificato alla Repubblica di Bulgaria la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE in relazione alle operazioni di scambio contestate.
14.
Con la decisione 2015/456, la Commissione ha constatato che la Repubblica di Bulgaria era venuta meno all’obbligo ad essa incombente, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, concedendo un aiuto di Stato illegittimo e incompatibile con il mercato interno a imprese nel contesto dello scambio di almeno due appezzamenti di terreni del demanio forestale con terreni forestali di proprietà privata nel periodo compreso tra il 1o gennaio 2007 e il 27 gennaio 2009, per un totale di 132 operazioni di scambio.
15.
A tale riguardo, la Commissione ha ritenuto che le operazioni di scambio effettuate dalla Repubblica di Bulgaria nel corso del periodo in esame costituissero un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto le persone coinvolte negli scambi erano imprese, ai sensi di tale disposizione, e il valore dei terreni forestali di tale Stato membro non rifletteva il valore di mercato (
8
), salvo che si trattasse di un aiuto de minimis ai sensi del regolamento (UE) n. 1407/2013 (
9
).
16.
Il 5 novembre 2014, la Repubblica di Bulgaria ha deciso di non presentare un ricorso di annullamento contro la decisione 2015/456.
B.
Procedimento precontenzioso
17.
A seguito dell’adozione della decisione 2015/456, le autorità bulgare e i servizi della Commissione hanno scambiato un’ampia corrispondenza sull’esecuzione della stessa. Ai fini delle presenti conclusioni mirate, la seguente esposizione verterà esclusivamente sulla corrispondenza relativa alla nomina dell’esperto indipendente.
18.
Il 7 ottobre 2014, in occasione della loro prima riunione con i servizi della Commissione dopo l’adozione della decisione 2015/456, le autorità bulgare hanno informato tale istituzione di aver deciso di recuperare l’aiuto incompatibile, ma di non avvalersi della possibilità prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, del dispositivo e dal punto 177 della decisione 2015/456, vale a dire l’annullamento delle operazioni di scambio nei casi in cui i terreni forestali interessati dall’operazione non abbiano subito alterazioni materiali a partire dalla data di tale operazione. Per contro, esse si sono impegnate a recuperare l’aiuto in tutti i casi in cui il suo importo superasse la soglia de minimis. A tal fine, le autorità bulgare hanno dichiarato che avrebbero effettuato una valutazione dei prezzi di mercato dei terreni scambiati, con il contributo di un esperto indipendente, conformemente al punto 176 di tale decisione. In occasione di tale incontro, la Commissione non si è opposta alla scelta delle autorità bulgare di ricorrere a un tale esperto indipendente.
19.
Con un messaggio di posta elettronica del 17 ottobre 2014, le autorità bulgare hanno inviato alla Commissione un elenco di 78 operazioni di scambio di terreni forestali che rientravano nelle regole de minimis.
20.
Con un messaggio di posta elettronica del 22 ottobre 2014, i servizi della Commissione hanno informato le autorità bulgare che tale elenco era stato «redatto correttamente».
21.
Il 26 novembre 2014, il ministero bulgaro dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste ha approvato l’elenco delle operazioni di scambio che superavano la soglia de minimis e per le quali era necessario procedere ad una valutazione, da parte di un esperto indipendente, dei prezzi di mercato degli appezzamenti forestali al momento della realizzazione dello scambio.
22.
La gara pubblica per la selezione dell’esperto indipendente si è svolta nel corso del periodo dal 2014 al 2017, durante il quale sono state indette diverse gare d’appalto, con alcune difficoltà procedurali che hanno impedito alle prime gare pubbliche di portare a un’aggiudicazione (
10
).
23.
Con lettera del 16 ottobre 2017, le autorità bulgare hanno informato la Commissione dell’esito dell’ultima procedura di gara, dichiarando che l’esperto vincitore era la società Agrolesproekt EOOD e che questa avrebbe eseguito il contratto utilizzando due esperti qualificati iscritti alla Camera dei valutatori indipendenti di Bulgaria e autorizzati a valutare gli appezzamenti di terreno nelle aree forestali. Inoltre, tale lettera indicava che, in conformità con i requisiti imposti agli offerenti nella documentazione relativa all’appalto pubblico, era stata rilasciata una dichiarazione riguardante i due valutatori, in cui si precisava, in particolare, che essi non avevano partecipato alla composizione dei comitati che avevano confermato le relazioni di valutazione redatte per il periodo compreso tra 1o gennaio 2007 e il 27 gennaio 2009, indicato dalla decisione 2015/456 (
11
). Detta lettera non conteneva alcuna informazione sull’assetto proprietario della Agrolesproekt e, in particolare, sul fatto che questa fosse detenuta al 100% dallo Stato bulgaro.
24.
Con lettera del 26 ottobre 2017, la Commissione ha informato la Repubblica di Bulgaria, da un lato, di aver preso atto della selezione della Agrolesproekt e del fatto che il contratto sarebbe stato eseguito dai due esperti e, dall’altro, che, sulla base delle informazioni disponibili, la selezione proposta soddisfaceva i criteri per poter ricorrere a esperti indipendenti e sufficientemente qualificati che non avessero precedentemente partecipato alle operazioni di scambio indicate dalla decisione 2015/456. Essa ha quindi invitato le autorità bulgare a fornirle le relazioni di valutazione non appena fossero state completate dagli esperti.
25.
Il 7 novembre 2017, le autorità bulgare e la Agrolesproekt hanno firmato un contratto per la fornitura del servizio di calcolo del prezzo di mercato dei terreni scambiati.
26.
Con lettera dell’8 giugno 2018, in risposta alla lettera del 26 ottobre 2017, la Repubblica di Bulgaria ha informato la Commissione che la Agrolesproekt aveva redatto una relazione sui lavori effettuati, la quale era stata presentata all’amministrazione aggiudicatrice, che l’aveva approvata, a seguito della valutazione da parte del comitato di esperti dell’Agenzia esecutiva forestale, che aveva constatato, all’unanimità, che le relazioni di valutazione erano state redatte in conformità con le specifiche tecniche dell’appalto e con la metodologia prescritta nel capitolato d’oneri.
27.
Con lettera del 29 giugno 2018, la Commissione ha chiesto alla Repubblica di Bulgaria di fornirle informazioni sull’esecuzione dell’incarico di valutazione delle proprietà forestali.
28.
Con lettera del 4 settembre 2018, le autorità bulgare hanno presentato le loro relazioni sulla valutazione dei prezzi di mercato dei terreni scambiati. Sulla base di tali relazioni è stato constatato un importo positivo dell’aiuto per 103 delle 132 operazioni di scambio interessate dalla decisione 2015/456 (
12
).
29.
Con lettera del 22 ottobre 2018, in risposta alla lettera del 4 settembre 2018, la Commissione ha informato le autorità bulgare di aver preso atto delle informazioni trasmesse e ha confermato la conclusione che era stato individuato un vantaggio in relazione ai beneficiari che erano stati parte delle 103 operazioni di scambio (su un totale di 132).
30.
Nel corso del mese di novembre 2018, secondo la Commissione, le autorità bulgare hanno indicato che gli importi da recuperare ammontavano a circa 40 milioni di euro.
31.
Nel corso dell’anno 2020, la Commissione ha ricevuto una denuncia in cui si affermava che l’importo da recuperare era superiore a 500 milioni di euro e in cui si esprimevano dubbi sul metodo di calcolo dell’aiuto applicato da tali autorità nel contesto del recupero.
32.
Con lettera del 15 maggio 2020, tenuto conto di tali dubbi, la Commissione ha chiesto alla Repubblica di Bulgaria una serie di precisazioni sulle attività della Agrolesproekt, in particolare sul suo assetto proprietario, sull’applicazione del criterio dell’indipendenza dell’esperto nel contesto della gara d’appalto nonché sulla remunerazione dei due esperti cui la Agrolesproekt (
13
) era ricorsa.
33.
Con lettera del 10 luglio 2020, la Repubblica di Bulgaria ha risposto spiegando che la Agrolesproekt era una società detenuta al 100% dallo Stato bulgaro, la cui attività principale consisteva nella fornitura di servizi legati alla silvicoltura e all’utilizzo di aree forestali, e che le funzioni di gestione erano esercitate dal ministero dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste.
34.
Con lettera del 22 settembre 2020, la Commissione, ritenendo che le informazioni fornite dalle autorità bulgare non permettessero di dissipare i seri dubbi espressi in merito alla piena esecuzione della decisione di recupero (
14
), ha invitato tali autorità a riesaminare tutte le singole relazioni di valutazione redatte dalla Agrolesproekt, al fine di determinare i prezzi di mercato secondo il metodo appropriato, e a calcolare senza indugio gli importi corretti dell’aiuto di Stato da recuperare.
35.
Con lettera del 2 novembre 2020, dette autorità hanno informato la Commissione della presentazione di numerosi ricorsi dinanzi ai giudici nazionali contro gli ordini di recupero emessi e dell’assenza di un meccanismo giuridico o legislativo che consenta di riaprire o chiudere un procedimento giurisdizionale in corso.
36.
Con lettera del 19 aprile 2021, la Commissione ha comunicato alle medesime autorità che il fatto che la Agrolesproekt fosse un’«impresa pubblica», ai sensi dell’articolo 2, lettera b), della direttiva 2006/111/CE (
15
), impediva a tale impresa di procedere ad una valutazione dei prezzi di mercato dei terreni scambiati al momento dell’operazione. Pertanto, secondo la Commissione, la relazione di valutazione prodotta dalla Agrolesproekt, sulla quale le autorità bulgare avevano basato le misure adottate per dare attuazione alla decisione di recupero dell’aiuto di Stato, non era attendibile ai fini dell’esecuzione della decisione 2015/456. Di conseguenza, la Commissione ha chiesto a tali autorità di esaminare la possibilità di avviare un nuovo procedimento di appalto pubblico per la nomina di un esperto indipendente, conformemente al punto 176 di tale decisione (
16
).
37.
Con lettera dell’11 maggio 2021, dette autorità hanno risposto a tale lettera difendendo la scelta della Agrolesproekt in quanto esperto, sottolineando, in particolare, che tale scelta era stata effettuata mediante una procedura pubblica sufficientemente trasparente, competitiva, aperta e incondizionata, conformemente al punto 176 di detta decisione, e sulla base del criterio dell’offerta più bassa. Inoltre, esse hanno dichiarato che tale impresa non riceveva finanziamenti per le sue attività dal bilancio dello Stato, dai Comuni o da altre autorità con poteri esecutivi, in quanto le sue entrate derivavano dalla sua attività principale, vale a dire la produzione di piani forestali e di inventari delle aree forestali nel quadro di contratti stipulati a seguito della partecipazione a procedimenti aperti ai sensi dello Zakon za obshtestvenite porachki (legge sugli appalti pubblici) (
17
). Infine, numerosi procedimenti con cui si contesta l’importo dell’aiuto da recuperare sarebbero pendenti dinanzi ai giudici nazionali e, in alcuni di tali procedimenti, periti giudiziari avrebbero determinato un prezzo di mercato simile o inferiore a quello stabilito da detta impresa.
38.
Con lettera del 20 giugno 2022, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni sull’indipendenza della Agrolesproekt. La Commissione ha insistito sulla necessaria trasparenza dei seguenti elementi: a) l’attività principale dell’impresa, i servizi offerti e un elenco dei principali clienti; b) la sua politica commerciale e le sue procedure decisionali; c) gli altri soggetti o soggetti interessati che controllano o influenzano l’attività di tale impresa; e d) le fonti di reddito nel dettaglio e la parte di finanziamenti pubblici o dei contratti assegnati dallo Stato all’interno del fatturato di detta impresa, nonché i bilanci certificati per il periodo dal 2017 al 2021.
39.
Con lettera del 12 luglio 2022, la Repubblica di Bulgaria ha ribadito le osservazioni formulate nella sua lettera dell’11 maggio 2021, precisando al contempo che, su un totale di 102 cause in cui era stata individuata la concessione di un aiuto di Stato, erano stati avviati ad oggi 66 procedimenti giurisdizionali riguardanti il recupero di tale aiuto e che, in dieci cause, il Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa, Bulgaria) aveva annullato gli ordini di recupero contestati. Le autorità bulgare hanno precisato di aver inviato 21 ordini di recupero, dieci dei quali sono stati pagati e cinque hanno portato a un annullamento dell’operazione di scambio.
40.
Nell’ambito di un ricorso presentato contro un siffatto ordine di recupero dell’aiuto nel contesto di uno scambio di terreni, la Corte è stata investita, in via pregiudiziale, dall’Administrativen sad Varna (Tribunale amministrativo di Varna, Bulgaria) di questioni vertenti sull’interpretazione della nozione di «impresa» ai sensi dell’articolo 107 TFUE nonché sulle modalità di calcolo del prezzo di mercato dei terreni scambiati (
18
).
41.
In tali circostanze la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
IV. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
42.
La Commissione chiede che la Corte voglia accertare che la Repubblica di Bulgaria, non avendo adottato entro il termine stabilito tutte le misure necessarie per recuperare presso i beneficiari l’aiuto di Stato dichiarato illegittimo e incompatibile con il mercato interno dalla decisione 2015/456, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 288, quarto comma, TFUE e degli articoli da 4 a 6 di tale decisione, e condannare tale Stato membro alle spese.
43.
La Repubblica di Bulgaria chiede che il ricorso venga respinto in toto in quanto infondato e che la Commissione sia condannata alle spese.
44.
Le parti hanno esposto le loro difese orali e risposto ai quesiti posti dalla Corte all’udienza tenutasi l’8 gennaio 2025.
V. Analisi
45.
A sostegno del suo ricorso, la Commissione deduce tre censure, che si sovrappongono parzialmente, la prima relativa alla mancata esecuzione della decisione 2015/456 entro il termine prescritto, la seconda relativa a un risultato molto limitato per quanto riguarda il recupero dell’aiuto di cui trattasi, e la terza relativa all’assenza di circostanze che dimostrino l’impossibilità assoluta di eseguire tale decisione.
46.
La seconda censura si compone di due parti che riguardano, rispettivamente, le due ragioni principali che, secondo la Commissione, avrebbero impedito l’effettiva esecuzione della decisione 2015/456, vale a dire, da un lato, la nomina ingiustificata di un esperto incaricato di determinare l’importo dell’aiuto da recuperare che non soddisfaceva i requisiti di indipendenza previsti al punto 176 di tale decisione e, dall’altro, l’applicazione, da parte di tale esperto, di un metodo di calcolo errato che non consentiva di riflettere il prezzo di mercato reale.
47.
Conformemente alla richiesta della Corte, le presenti conclusioni si concentreranno sulla prima parte della seconda censura (
19
), che si articola, in sostanza, intorno a tre argomenti sollevati dalla Commissione, il primo dei quali riguarda l’asserita ingiustificata scelta della Repubblica di Bulgaria di ricorrere a un esperto indipendente (B), il secondo vertente sull’asserita mancanza di indipendenza dell’esperto designato (C), e il terzo relativo a un’asserita violazione dell’obbligo di leale cooperazione per il fatto di non aver comunicato alla Commissione che l’esperto designato era un’impresa pubblica (D) (
20
). Tuttavia, per comprendere meglio tali diversi argomenti, ritengo utile ricordare brevemente i principi relativi all’obbligo di recupero di un aiuto di Stato dichiarato illegittimo (A).
A.
Sull’obbligo di recupero di un aiuto illegittimo
48.
Innanzi tutto, come la Corte ha ripetutamente dichiarato, la soppressione di un aiuto illegittimo attraverso il recupero è la logica conseguenza dell’accertamento della sua illegittimità. Pertanto, lo Stato membro destinatario di una decisione che gli impone di recuperare gli aiuti illegittimi è tenuto, ai sensi dell’articolo 288 TFUE, ad adottare ogni misura idonea ad assicurare l’esecuzione di tale decisione. Esso deve giungere a un effettivo recupero delle somme dovute, al fine di eliminare la distorsione della concorrenza causata dal vantaggio concorrenziale procurato dall’aiuto illegittimo (
21
).
49.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 3, del regolamento n. 659/1999 (
22
), che era applicabile al momento dell’adozione della decisione 2015/456, il recupero di un aiuto dichiarato illegittimo e incompatibile con il mercato interno da una decisione della Commissione va effettuato, come altresì emerge dal considerando 13 di tale regolamento, «senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato», purché esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva di tale decisione, condizione questa che riflette le esigenze del principio di effettività (
23
).
50.
Pertanto, il recupero dev’essere effettuato tempestivamente e, per la precisione, nel termine previsto dalla decisione della Commissione, adottata ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, che impone il recupero di un aiuto di Stato, o, eventualmente, nel termine stabilito successivamente dalla Commissione. Un recupero tardivo, successivo ai termini stabiliti, non può soddisfare quanto prescritto dal Trattato FUE (
24
).
51.
Infine, a tal proposito, secondo una giurisprudenza costante della Corte, fatti salvi i casi in cui una decisione di recupero è stata oggetto di un annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il solo mezzo di difesa che uno Stato membro può opporre a un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione sulla base dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE è quello dell’impossibilità assoluta di dare esecuzione alla decisione di cui è destinatario (
25
). Tale situazione è tuttavia soggetta a un’analisi restrittiva. Infatti, la condizione relativa all’esistenza di un’impossibilità assoluta di esecuzione non è soddisfatta quando lo Stato membro convenuto si limita a comunicare alla Commissione le difficoltà giuridiche, politiche o pratiche che presenta l’esecuzione della decisione in questione, senza intraprendere effettive iniziative di recupero presso le imprese interessate e senza proporre alla Commissione altre modalità di esecuzione di tale decisione che consentirebbero di superare tali difficoltà (
26
).
52.
È alla luce di tali principi che occorrerà esaminare il presente ricorso per inadempimento, al fine di verificare, da un lato, se la Repubblica di Bulgaria abbia debitamente garantito il recupero dell’aiuto entro il termine previsto dalla decisione 2015/456 (prima e seconda censura), e, dall’altro, in caso negativo, se tale Stato membro possa legittimamente invocare ragioni che costituiscono un’impossibilità assoluta di eseguire tale decisione (terza censura) (
27
).
B.
Sulla scelta di ricorrere a un esperto indipendente
53.
Con il primo argomento sviluppato nell’ambito della prima parte della seconda censura, la Commissione contesta alla Repubblica di Bulgaria di aver deciso di ricorrere a un esperto indipendente per procedere a una valutazione dei prezzi di mercato dei terreni scambiati al fine di determinare gli importi dell’aiuto di Stato da recuperare, mentre, come risulta dai punti 146 e 175 della decisione 2015/456, al momento dell’adozione di tale decisione le autorità bulgare disponevano già, in particolare, dei prezzi di mercato al momento degli scambi di tutti i terreni interessati dalle operazioni. Secondo la Commissione, tale circostanza avrebbe dovuto facilitare la determinazione dell’importo esatto dell’aiuto da recuperare nel rispetto del metodo illustrato al punto 173 di detta decisione, senza dover nominare un esperto. Infatti, conformemente al punto 176 della medesima decisione, la possibilità di ricorrere a un esperto indipendente era prevista solo nel caso in cui il metodo illustrato al punto 173 della stessa non potesse essere applicato o avrebbe condotto a un importo che non rispecchiava adeguatamente quello dell’aiuto ricevuto dal beneficiario. Orbene, nessuno di tali due motivi di giustificazione del ricorso a un esperto indipendente sarebbe stato presente nel caso di specie. Di conseguenza, la scelta delle autorità bulgare di effettuare un nuovo calcolo dei prezzi di mercato per tutte le 132 operazioni di scambio oggetto della decisione 2015/456 avvalendosi di un esperto indipendente avrebbe comportato un ulteriore notevole ritardo e avrebbe complicato il processo di recupero in maniera ingiustificata.
54.
La Repubblica di Bulgaria replica che le condizioni per l’applicazione del punto 176 della decisione 2015/456 erano soddisfatte, poiché i valori di mercato utilizzati per stabilire l’aiuto nell’ambito dell’adozione di tale decisione non riflettevano necessariamente valori di mercato equi dei terreni forestali interessati. Infatti, le autorità bulgare avrebbero rilevato, già nella fase amministrativa, l’esistenza di «alcuni problemi» riguardo all’attendibilità dei dati forniti, come è stato riconosciuto dalla stessa Commissione nel punto 119 di detta decisione, poiché tali valori erano stati determinati, in particolare, sulla base di stime fiscali inaffidabili.
55.
Per le ragioni che seguono, ritengo che la Commissione non possa contestare alla Repubblica di Bulgaria di aver fatto ricorso a un esperto indipendente.
56.
In primo luogo, ricordo che la possibilità di stabilire il metodo di calcolo sulla base di una perizia indipendente era espressamente prevista dalla stessa decisione 2015/456. Infatti, il punto 176 di tale decisione prevedeva il ricorso a un esperto indipendente «per i casi in cui le autorità bulgare possano sollevare legittimamente il dubbio che [il metodo illustrato al punto 173] non possa essere applicato o conduca a un importo che chiaramente non rispecchia quello dell’aiuto di Stato ricevuto dal beneficiario» (
28
). Orbene, la circostanza che tale possibilità sia esplicitamente prevista da tale decisione implica necessariamente che la Commissione fosse consapevole del fatto che, al momento dell’adozione di detta decisione, esisteva una possibilità che l’aiuto non potesse essere recuperato in un modo quasi automatico sulla base dei valori dei prezzi di mercato dei terreni che erano stati comunicati in sede di procedimento amministrativo. Inoltre, la Commissione ha riconosciuto nelle sue osservazioni scritte che, in pratica, la determinazione del valore commerciale di un terreno può presentare alcune difficoltà, che possono essere accentuate a causa del numero ridotto di operazioni comparabili, e che esistono a priori diversi metodi possibili per determinare il valore commerciale di un terreno.
57.
In secondo luogo, l’inattendibilità dei prezzi di mercato degli appezzamenti forestali comunicati dalle autorità bulgare era stata debitamente rilevata da queste ultime ben prima dell’adozione della decisione 2015/456, già nella fase amministrativa, nelle loro osservazioni del 19 novembre 2013, nonché, a seguito di una richiesta di informazioni, sotto forma di una tabella inviata con un messaggio di posta elettronica del 21 gennaio 2014. Ciò è stato espressamente constatato dalla Commissione al punto 119 di tale decisione. Come ha spiegato la Repubblica di Bulgaria nelle sue osservazioni scritte, tale inattendibilità era dovuta, in particolare, all’assenza di un numero sufficiente di transazioni simili sul mercato ristretto dei terreni situati in aree forestali, nonché alla peculiarità nazionale per cui la stragrande maggioranza degli atti notarili ai quali le autorità bulgare hanno fatto ricorso rifletteva le valutazioni fiscali dei beni che non rappresentavano a sufficienza il prezzo di mercato reale. Oltre a tali difficoltà constatate, come emerge al punto 121 di detta decisione, le autorità bulgare hanno sottolineato che i dati forniti sui prezzi di mercato erano «le migliori stime che [potessero] ottenere» (
29
), tenendo conto del fatto che: «i) in Bulgaria non esistono norme specifiche per determinare i prezzi di mercato dei terreni forestali mediante valutazione, ii) occorrerebbe molto tempo a un valutatore esperto indipendente per calcolare quelli che sarebbero stati i prezzi di mercato dei terreni in questione al momento dello scambio e iii) tale valutazione sarebbe un procedimento molto costoso». Di conseguenza, la Commissione non aveva potuto ignorare il fatto che i prezzi comunicati costituissero «stime», né affermare perentoriamente che tali autorità disponevano, al momento dell’adozione della medesima decisione, di tutti i dati necessari a poter stabilire l’importo dell’aiuto da recuperare.
58.
In terzo luogo, in considerazione di quanto precede, rilevo che il ricorso a un esperto indipendente dotato di qualifiche specialistiche era al contempo consentito e necessario al fine di ovviare all’inattendibilità dei dati inizialmente comunicati dalla Repubblica di Bulgaria alla Commissione. Infatti, come sottolinea tale Stato membro, senza stabilire con precisione i prezzi di mercato dei terreni sarebbe stato impossibile applicare adeguatamente il metodo a cui la Commissione fa riferimento al punto 173 della decisione 2015/456, dato che il prezzo di mercato del terreno era parte integrante dell’equazione matematica di cui a tale punto.
59.
In quarto e ultimo luogo, tale interpretazione sembra anche coincidere con l’approccio iniziale della Commissione. Infatti, come confermato da tale istituzione in udienza, essa ha accettato la scelta delle autorità bulgare di ricorrere a un esperto in occasione del loro incontro del 7 ottobre 2014, vale a dire il primo incontro con tali autorità dopo l’adozione della decisione 2015/456 (
30
). Orbene, accettando tale scelta, la Commissione ha anche implicitamente accettato le conseguenze pratiche che ne derivavano. Infatti, essa non poteva non essere pienamente consapevole che una tale scelta avrebbe necessariamente comportato un rallentamento della procedura di recupero dell’aiuto, in particolare in ragione del fatto che, ai sensi del punto 176 di tale decisione, l’esperto doveva essere nominato mediante una gara pubblica. Orbene, qualora la Commissione avesse ritenuto che non vi fosse motivo di ricorrere al metodo previsto da tale punto, essa avrebbe dovuto opporsi fin dall’inizio, in particolare dalla prima riunione di cui sopra, e non dieci anni più tardi, in occasione di un ricorso per inadempimento. Inoltre, come risulta dai paragrafi da 18 a 29 delle presenti conclusioni, tutte le misure adottate dalla Repubblica di Bulgaria tra l’adozione della decisione 2015/456 e la produzione della relazione dell’esperto indipendente sono state prese in concertazione con i servizi della Commissione, che non hanno mai sollevato obiezioni, per lo meno per iscritto, quanto alla scelta iniziale di ricorrere a tale esperto. Infatti, come si evince dal paragrafo 29 delle presenti conclusioni, anche al termine dei lavori svolti da detto esperto e dopo la trasmissione delle relazioni di valutazione relative a tutte le 132 operazioni di scambio, la Commissione non ha formulato alcuna obiezione o proposta intesa ad adottare nuove o ulteriori misure relative alla valutazione dei terreni.
60.
Da quanto precede consegue che, a mio avviso, il primo argomento della Commissione sviluppato nell’ambito della prima parte della seconda censura deve essere respinto in quanto infondato.
C.
Sulla mancanza di indipendenza dell’esperto designato
61.
Con il suo secondo argomento sollevato nell’ambito della prima parte della seconda censura, la Commissione fa valere che l’esperto nominato dalla Repubblica di Bulgaria – vale a dire un’impresa detenuta, al momento della sua selezione, al 100% dallo Stato bulgaro e che si trovava sotto il controllo della medesima autorità che aveva inizialmente concesso l’aiuto in questione, ovvero il ministero dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste – non soddisfaceva i requisiti di indipendenza previsti al punto 176 della decisione 2015/456. Più precisamente, a seguito della richiesta di informazioni del 20 giugno 2022 (
31
), e sulla base degli elementi di risposta forniti dalla Repubblica di Bulgaria il 12 luglio 2022 (
32
), la Commissione ha ritenuto che vi fosse chiaramente una mancanza di indipendenza funzionale ed economica tra la Agrolesproekt e tale ministero, che avrebbe viziato la procedura di recupero dell’aiuto e, di conseguenza, l’effettiva esecuzione della sua decisione.
62.
Da un lato, per quanto riguarda l’indipendenza funzionale, gli statuti, le relazioni di attività e i bilanci annuali della Agrolesproekt indicherebbero, in sostanza, che i diritti dello Stato bulgaro, in quanto unico proprietario del capitale di tale impresa, erano esercitati dal ministro dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste, e che pertanto esisterebbe un legame di subordinazione diretta tra detta impresa e l’ente pubblico che aveva concesso l’aiuto (
33
). In udienza, la Commissione ha precisato che tale collegamento organico costituirebbe un problema di indipendenza oggettiva, in quanto occorreva considerare che la Agrolesproekt agiva sotto l’autorità dello Stato bulgaro e come un’emanazione dell’erogatore dell’aiuto. A tal proposito, secondo la Commissione, il conflitto di interessi sarebbe evidente, in quanto le funzioni di gestione della Agrolesproekt sarebbero esercitate da un’autorità statale che aveva violato il diritto dell’Unione; sarebbe quindi «inutile negare l’influenza di tale autorità sul processo decisionale dell’impresa». Dall’altro lato, per quanto riguarda l’indipendenza economica, sempre secondo la Commissione, una serie di elementi confermerebbero l’assenza di indipendenza economica di tale impresa, quali, in particolare, il fatto che l’attività di quest’ultima dipendesse interamente da finanziamenti pubblici, dato che tutti i contratti eseguiti dalla Agrolesproekt erano stati aggiudicati tramite gare d’appalto organizzate dal settore pubblico. Inoltre, la Repubblica di Bulgaria non avrebbe fornito alcuna precisazione sull’identità dei vari enti aggiudicatori del settore pubblico.
63.
La Repubblica di Bulgaria contesta tale argomento, sostenendo, in sostanza, che la circostanza che la Agrolesproekt fosse un soggetto pubblico non era tale da inficiare la sua indipendenza nel compito affidatole, dato che, in particolare, al fine di valutare i prezzi di mercato dei terreni scambiati e di determinare gli importi dell’aiuto da recuperare, tale impresa si era avvalsa di due esperti iscritti alla Camera dei valutatori indipendenti di Bulgaria e autorizzati a valutare gli appezzamenti di terreno in aree forestali, e la cui indipendenza non poteva essere messa in discussione.
64.
A tal proposito, occorre sottolineare, fin da subito, che la decisione 2015/456, e in particolare il suo punto 176, si limita, da un lato, a precisare che le autorità bulgare potevano effettuare la valutazione dei prezzi di mercato degli appezzamenti oggetto di tale decisione «avvalendosi di un esperto indipendente, dotato delle qualifiche necessarie ai fini di siffatte valutazioni e selezionato attraverso una procedura di gara pubblica e aperta» e, dall’altro lato, a stabilire le varie fasi della procedura di selezione di tale esperto. Pur stabilendo che l’esperto doveva essere «indipendente», «dotato delle qualifiche necessarie» e «selezionato attraverso una procedura di gara pubblica e aperta», tale punto non contiene tuttavia alcuna indicazione esplicita sullo status giuridico o sulla proprietà di tale esperto, e, in particolare, sul fatto che esso non potesse essere un’impresa pubblica.
65.
Pertanto, occorre verificare se, nonostante l’assenza di una tale indicazione in tal senso nella decisione 2015/456, le autorità bulgare fossero tuttavia tenute a sapere che la designazione di un soggetto pubblico come esperto era di per sé incompatibile con il requisito dell’indipendenza di quest’ultimo.
66.
Per le ragioni che seguono, ritengo che tale ipotesi non si sia verificata nel caso di specie.
67.
Infatti, in primo luogo, rilevo che un tale principio, secondo il quale i soggetti pubblici devono essere esclusi dalle gare d’appalto relative ad incarichi di perizie, non risulta né dalla normativa dell’Unione sugli appalti pubblici né da quella più specifica sugli aiuti di Stato.
68.
Da un lato, per quanto riguarda le norme sugli appalti pubblici, dall’articolo 2, paragrafo 1, punto 10, della direttiva 2014/24/UE (
34
), letto in combinato disposto con il considerando 14 della stessa, risulta che la nozione di «operatore economico» deve essere interpretata in senso ampio, in modo da comprendere non solo le persone fisiche o giuridiche, ma anche qualsiasi ente pubblico che, in particolare, offra sul mercato la prestazione di servizi in questione, a prescindere dalla forma giuridica nel quadro della quale ha scelto di operare. Pertanto, la Corte ha stabilito che l’eventualità di una posizione privilegiata di un operatore economico in ragione di finanziamenti pubblici o aiuti di Stato non può giustificare l’esclusione, a priori e senza ulteriori analisi, dalla partecipazione a un appalto pubblico (
35
). Infatti, la Corte ha dichiarato che uno degli obiettivi della normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici è costituito dall’apertura alla concorrenza nella misura più ampia possibile e che è nell’interesse del diritto dell’Unione che venga garantita la partecipazione più ampia possibile di offerenti ad una gara d’appalto, non soltanto con riguardo all’interesse alla libera circolazione dei prodotti e dei servizi, bensì anche nell’interesse stesso dell’amministrazione aggiudicatrice considerata, la quale disporrà così di un’ampia scelta circa l’offerta più vantaggiosa e più rispondente ai bisogni della collettività pubblica interessata (
36
).
69.
Dall’altro lato, per quanto riguarda le norme più specifiche sugli aiuti di Stato, la comunicazione della Commissione, del 10 luglio 1997, relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità (in prosieguo: la «Comunicazione del 1997») (
37
), che era applicabile alla data di adozione della decisione 2015/456 nonché ai tempi delle prime tre gare d’appalto che le autorità bulgare hanno indetto per selezionare l’esperto indipendente (
38
), prevedeva espressamente la possibilità per funzionari e impiegati della pubblica amministrazione di partecipare a una perizia indipendente. Più precisamente, tale Comunicazione enunciava, al titolo II «Principi», punto 2, lettera a), che, qualora le pubbliche autorità di uno Stato membro non intendano procedere ad una vendita di terreni e di fabbricati nell’ambito di una procedura di offerta incondizionata (
39
), esse possono effettuare, prima delle trattative in vista della vendita, una valutazione indipendente, da parte di uno o più periti estimatori indipendenti, per stabilire il valore di mercato sulla base di indicatori di mercato e di norme di valutazione generalmente riconosciuti. Il prezzo di mercato in tal modo determinato rappresenta il prezzo minimo di vendita che può essere accettato senza configurare un aiuto di Stato. Al riguardo, tale disposizione precisava, al suo quarto comma, che, oltre a possedere le qualifiche professionali (
40
), tale perito estimatore doveva «adempiere le sue mansioni in modo indipendente», vale a dire che «le pubbliche autorità non devono essere legittimate ad impartire direttive in merito al risultato della valutazione. Gli uffici pubblici di valutazione, i funzionari e gli impiegati della pubblica amministrazione sono considerati indipendenti nella misura in cui possa essere effettivamente esclusa ogni indebita interferenza sulle loro conclusioni» (
41
).
70.
Occorre rilevare che la Comunicazione del 1997 non era applicabile al procedimento di selezione della Agrolesproekt; essa non lo era ratione materiae, poiché, da un lato, tale Comunicazione riguardava «vendite» di terreni e di fabbricati di proprietà pubblica e non «scambi» (
42
) e, dall’altro, riguardava la valutazione di terreni o fabbricati nel contesto della qualificazione di un aiuto e non del suo recupero; essa non era nemmeno applicabile ratione temporis, in quanto tale Comunicazione non era più in vigore al momento in cui la Agrolesproekt è stata proposta ai servizi della Commissione per essere approvata (
43
). Tuttavia, detta Comunicazione rimane rilevante ai fini della presente analisi, in particolare in quanto stabilisce il principio in base al quale gli uffici pubblici di valutazione sono perfettamente in grado di effettuare valutazioni nell’ambito dell’attuazione delle norme sugli aiuti di Stato, senza presumere che essi non agiscano in maniera indipendente. Occorre infatti sottolineare che nessuna disposizione della Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che ha sostituito la Comunicazione del 1997, esclude la possibilità di ricorrere a esperti indipendenti che siano enti pubblici, ancorché resti valida la possibilità di ricorrere a esperti indipendenti (
44
).
71.
Tale constatazione non può essere inficiata dall’argomento della Commissione secondo cui il contesto della presente causa riguarda non la valutazione iniziale, da parte di un esperto, di un terreno destinato alla vendita, nel quadro della quale gli uffici pubblici di valutazione possono, conformemente alla Comunicazione del 1997, effettuare valutazioni indipendenti, ma il recupero di un aiuto illegittimo e incompatibile con il mercato interno, il che avrebbe richiesto particolari precauzioni.
72.
Infatti, innanzitutto, mi pare difficile condividere una concezione del criterio di indipendenza che varia in funzione della fase amministrativa in questione. Si deve presumere che un esperto indipendente accreditato, sia esso un ente pubblico o privato, agisca in piena indipendenza, sia nel contesto della valutazione della vendita di un terreno al fine di valutare l’esistenza di un aiuto (a monte), sia nel contesto della valutazione del valore di un terreno in vista del recupero un aiuto (a valle). Inoltre, da un punto di vista teorico, mi è difficile comprendere in cosa cambierebbe il rischio di un’eventuale influenza statale a seconda che la valutazione riguardi l’esistenza di un aiuto o il suo recupero. Ad esempio, se l’obiettivo perseguito da una tale influenza consiste nel ridurre al minimo l’importo dell’aiuto in modo che questo possa essere qualificato come «de
minimis», i rischi rimangono gli stessi sia nella fase di qualificazione come nella fase di recupero dell’aiuto. Ciò vale anche se, come sostiene la Commissione, esiste una convergenza tra gli interessi dell’autorità che concede l’aiuto e quelli dei beneficiari (
45
). Infine, un principio in base al quale, in sostanza, si presume che uno Stato membro agisca in maniera illegittima influenzando un esperto quando quest’ultimo è un’impresa pubblica sarebbe, a mio avviso, in contrasto con il principio di leale cooperazione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE nonché con il principio della fiducia reciproca tra gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione, e non può quindi essere giustificato.
73.
In secondo luogo, tenuto conto della constatazione di cui sopra, in base alla quale, ai sensi del diritto dell’Unione, i soggetti pubblici non possono essere esclusi dalle gare d’appalto relative a valutazioni effettuate nell’ambito del recupero di un aiuto di Stato, se la Commissione riteneva che, nel caso di specie, lo scambio di terreni fosse una questione sensibile e che esistesse un rischio reale di influenza da parte dell’ente che ha concesso l’aiuto nei confronti del soggetto che ha effettuato tale perizia (o che ha selezionato esperti indipendenti), essa avrebbe dovuto prevedere espressamente, al punto 176 della decisione 2015/456, che la nomina degli esperti indipendenti avrebbe dovuto essere ad opera di un «ente indipendente» (
46
). Tuttavia, in assenza di una siffatta menzione, la Repubblica di Bulgaria non era tenuta a essere a conoscenza del fatto che la nomina della Agrolesproekt era di per sé contraria ai requisiti di indipendenza previsti al punto 176 di tale decisione.
74.
In terzo luogo, dal fascicolo presentato alla Corte risulta che nessun altro elemento di prova emerso dai vari scambi tra le parti ha fatto sorgere un obbligo per le autorità bulgare (o aspettative legittime per la Commissione) quanto al fatto che l’esperto indipendente nominato non dovesse essere un soggetto pubblico. Al contrario, nell’ambito del procedimento amministrativo che ha portato all’adozione della decisione 2015/456, la Commissione aveva accettato senza obiezioni, ai fini della determinazione dell’esistenza di un aiuto, i prezzi stabiliti da esperti che facevano essi stessi parte del ministero dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste. Analogamente, come indicato dalla Repubblica di Bulgaria, neanche dopo l’adozione di tale decisione la Commissione ha contestato l’obiettività della relazione sulle valutazioni delle operazioni «de minimis», sebbene questa fosse stata redatta da funzionari di tale medesimo ministero (
47
). Infine, la questione dell’indipendenza degli esperti è stata anche espressamente sollevata in occasione degli scambi relativi alla prima gara d’appalto, che è stata annullata, in particolare, in ragione del fatto che il valutatore accreditato si era precedentemente espresso sulle relazioni di valutazione redatte ai fini della determinazione dell’aiuto (
48
). Anche in un contesto del genere, la Commissione non ha colto l’occasione per condividere le proprie preoccupazioni sull’asserito rischio derivante da un’eventuale nomina di un’impresa pubblica come esperto indipendente.
75.
In quarto ed ultimo luogo, la Commissione non è stata, in ogni caso, in grado di dimostrare l’esistenza di una qualsiasi influenza esercitata dalle autorità bulgare sulla relazione della Agrolesproekt relativa alla perizia. A tal proposito, ricordo che, se si fa riferimento ai criteri utilizzati nell’ambito della valutazione dell’indipendenza dei giudici, il requisito dell’indipendenza comporta due elementi distinti: l’indipendenza oggettiva e l’indipendenza soggettiva (
49
). La Commissione fa valere che, nel caso di specie, non sussiste nessuno di tali due elementi.
76.
Da un lato, per quanto riguarda l’indipendenza oggettiva, questa presuppone che l’esperto eserciti le proprie funzioni in piena autonomia, senza vincoli gerarchici o di subordinazione e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte. In tal modo, l’esperto è tutelato da interventi o pressioni dall’esterno idonei a mettere a rischio l’indipendenza della sua relazione (
50
).
77.
A tal proposito, come emerge dal paragrafo 62 delle presenti conclusioni, la Commissione esprime riserve tanto sull’indipendenza funzionale quanto sull’indipendenza economica della Agrolesproekt dal ministero dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste.
78.
In primo luogo, per quanto riguarda l’indipendenza funzionale, ritengo, innanzitutto, che l’indipendenza della Agrolesproekt non possa essere messa in discussione per il semplice fatto che tale impresa è stata nominata dall’autorità che ha concesso l’aiuto in questione. Al contrario, tendo a ritenere che, essendo pacifico tra le parti che i due esperti di cui si è avvalsa tale impresa erano iscritti alla Camera dei valutatori indipendenti, essi abbiano svolto la loro attività nel rispetto di elevati standard etici e deontologici di indipendenza nel redigere le relazioni di valutazione (
51
). In tal senso, si deve presumere che questi godano di una sufficiente indipendenza oggettiva. Tale presunzione risulta in particolare necessaria nella misura in cui non è evidente in che modo la circostanza che la valutazione sia commissionata dal suddetto ministero sia di per sé rilevante. Infatti, da un lato, come confermato dalla Repubblica di Bulgaria, tali due esperti non hanno alcun legame diretto con lo Stato bulgaro: non sono funzionari del ministero o di qualsiasi altro ente pubblico, e nemmeno della stessa Agrolesproekt, e sono stati assunti esclusivamente per svolgere i compiti specifici loro affidati. Dall’altro lato, la Commissione non ha messo in discussione le qualità professionali dei due esperti nominati dalla Agrolesproekt, né la loro capacità di svolgere la valutazione loro affidata. Essa ha persino ammesso, in udienza, che se tali due esperti fossero stati selezionati direttamente dalle autorità bulgare, senza l’intervento della Agrolesproekt, il requisito dell’indipendenza, ai sensi del punto 176 della decisione 2015/456, sarebbe stato soddisfatto.
79.
Inoltre, ritengo che tale presunzione non possa essere confutata da una semplice affermazione basata sul fatto che «sarebbe inutile negare l’influenza [del ministero] sul processo decisionale dell’impresa». Infatti, conformemente a una giurisprudenza costante della Corte, nell’ambito di un procedimento per inadempimento, spetta alla Commissione dimostrare l’esistenza dell’asserito inadempimento e fornire alla Corte gli elementi necessari alla verifica da parte di quest’ultima dell’esistenza di detto inadempimento, senza che la Commissione possa basarsi su alcuna presunzione (
52
). Pertanto, spetta alla Commissione dimostrare l’esistenza di un legame tra la natura statale della Agrolesproekt e la qualità o l’attendibilità delle relazioni di valutazione per dimostrare che tale impresa non soddisfa le condizioni per l’esecuzione della decisione previste al punto 176 della decisione 2015/456. Orbene, come è stato rilevato in udienza, la Commissione non ha fornito alcuna prova di istruzioni che sarebbero state impartite dalle autorità bulgare a detta impresa o ai due esperti nominati. Parimenti, le relazioni annuali redatte dalla medesima impresa alle quali la Commissione fa riferimento non contengono alcun indizio materiale che suggerisca che gli esperti non fossero liberi di svolgere il proprio incarico in piena indipendenza.
80.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’indipendenza economica, ancorché sia vero che la remunerazione degli esperti può effettivamente svolgere un ruolo nella loro indipendenza oggettiva, come dichiarato dalla Repubblica di Bulgaria, il finanziamento della Agrolesproekt deriva dall’attività economica da essa svolta. Infatti, le sue entrate derivano dalla sua attività principale, vale a dire l’elaborazione di piani di sfruttamento forestale e l’inventario delle aree forestali nell’ambito di contratti stipulati a seguito della sua partecipazione a procedure aperte. Tali informazioni sono supportate dai bilanci annuali per gli esercizi degli anni 2018 e 2019, pubblicati nel registro delle imprese, dai quali risulta effettivamente che, nel corso del periodo contabile interessato, tale impresa ha generato le proprie entrate a partire da contratti nell’ambito di procedure aperte, ai sensi della legge sugli appalti pubblici.
81.
Pertanto, mi sembra che la Commissione non abbia fornito alcun elemento di prova in grado di dimostrare che, nel caso di specie, l’indipendenza oggettiva della Agrolesproekt o dei due esperti a cui questa si è rivolta sia stata compromessa.
82.
Dall’altro lato, per quanto riguarda l’indipendenza soggettiva, ricordo che essa si ricollega alla nozione di «imparzialità» e riguarda l’equidistanza rispetto alle parti della controversia e ai loro rispettivi interessi concernenti l’oggetto di quest’ultima. Tale aspetto impone il rispetto dell’obiettività e l’assenza di qualsivoglia interesse all’interno del contenuto della perizia effettuata (
53
).
83.
A tal proposito, in udienza la Commissione ha sostenuto di disporre di elementi che indicherebbero che i due esperti in questione non erano affatto liberi di svolgere il loro compito nell’ambito del quadro stabilito dalla Agrolesproekt, che questi avrebbero ricevuto indicazioni dalle autorità bulgare e che ciò risulterebbe dalle relazioni stesse di tale impresa.
84.
Tuttavia, come è stato già sottolineato ai paragrafi da 78 a 80 delle presenti conclusioni, dalle relazioni annuali della Agrolesproekt non sembra emergere alcun elemento che indichi che gli esperti non fossero liberi di svolgere il loro incarico. Infatti, tali relazioni vertono su progetti di gestione forestale in cui partecipavano strutture dello Stato bulgaro. Orbene, questi non hanno alcuna rilevanza con riguardo al compito della Agrolesproekt di calcolare i prezzi dei terreni forestali. Inoltre, dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta che la relazione di valutazione quale presentata da tale impresa è stata approvata dall’amministrazione aggiudicatrice, a seguito della valutazione da parte del comitato di esperti dell’Agenzia esecutiva forestale, senza alcun intervento sul suo contenuto (
54
).
85.
Tenuto conto di quanto precede, e in particolare della formulazione del punto 176 della decisione 2015/456, delle disposizioni pertinenti del diritto dell’Unione, delle precisazioni insufficienti fornite dalla Commissione nell’ambito del procedimento amministrativo precedente e successivo all’adozione di tale decisione, e dell’assenza di prove in grado di mettere in discussione l’obiettività della relazione presentata dalla Agrolesproekt relativa alla perizia, occorre constatare che non è dimostrato che la Repubblica di Bulgaria abbia violato detta decisione nominando un esperto che non soddisfaceva i requisiti di indipendenza previsti da tale punto.
86.
Propongo pertanto di respingere il secondo argomento sviluppato nell’ambito della prima parte della seconda censura in quanto infondato.
D.
Sulla violazione dell’obbligo di leale cooperazione per la mancata comunicazione dell’assetto proprietario pubblico dell’esperto nominato
87.
Con il suo terzo ed ultimo argomento sollevato nell’ambito della prima parte della seconda censura, la Commissione contesta alle autorità bulgare di non aver condiviso in tempo utile – ossia prima che la Commissione approvasse la nomina della Agrolesproekt, il26 ottobre 2017 (
55
) – l’informazione che quest’ultima era un’impresa pubblica e che le sue funzioni di gestione erano esercitate dal Ministro dell’Alimentazione, dell’Agricoltura e delle Foreste. Tale omissione, che avrebbe indotto in errore i servizi della Commissione, avrebbe costituito una violazione dell’obbligo di leale cooperazione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TFUE. Infatti, tale informazione sarebbe stata comunicata alla Commissione solo due anni dopo, il 10 luglio 2020 (
56
). In udienza, la Commissione ha spiegato che le autorità bulgare non potevano ignorare l’importanza e la rilevanza di tale informazione, relativa al controllo su tale impresa, per i requisiti di indipendenza.
88.
La Repubblica di Bulgaria chiede il rigetto di tale censura in quanto infondata.
89.
A tal proposito, è sufficiente rilevare che, come risulta dai paragrafi da 67 a 72 delle presenti conclusioni, nessun elemento di diritto dell’Unione o della prassi decisionale della Commissione avrebbe dovuto indurre la Repubblica di Bulgaria a comunicare l’informazione relativa al fatto che i due esperti indipendenti erano stati nominati dalla Agrolesproekt, un’impresa pubblica controllata dallo Stato, e in particolare dal ministero dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste.
90.
In ogni caso, come giustamente sottolineato dalla Repubblica di Bulgaria, se la Commissione avesse voluto verificare tale informazione, essa sarebbe stata prontamente e ampiamente disponibile. Infatti, le informazioni relative agli organi di gestione e al controllo del capitale di un’impresa sono pubblicamente accessibili e disponibili nel registro delle imprese, in modo che qualsiasi parte interessata possa accedervi rapidamente e gratuitamente se lo ritiene necessario per prendere una decisione (
57
).
91.
Ne consegue che, a mio avviso, non si può riscontrare alcuna violazione dell’obbligo di leale cooperazione per quanto riguarda la Repubblica di Bulgaria e che anche il terzo argomento sviluppato nell’ambito della prima parte della seconda censura deve essere respinto in quanto infondato.
VI. Conclusione
92.
Sulla base delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte, qualora essa ritenga opportuno pronunciarsi sulla prima parte della seconda censura, di dichiarare che la Commissione europea non ha dimostrato che la Repubblica di Bulgaria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti, in particolare, ai sensi del punto 176 della decisione (UE)2015/456, del 5 settembre 2014, relativa al regime di aiuti SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) al quale la Repubblica di Bulgaria ha dato attuazione nel contesto di scambi di terreni forestali.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	Decisione del 5 settembre 2014 relativa al regime di aiuti SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), al quale la Repubblica di Bulgaria ha dato attuazione nel contesto di scambi di terreni forestali (GU 2015, L 80, pag. 100).
(
3
)	Regolamento del Consiglio del 22 marzo 1999 (GU 1999, L 83, pag. 1).
(
4
)	Regolamento del Consiglio del 13 luglio 2015 recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE] (GU 2015, L 248, pag. 9).
(
5
)	Lo Zakon za gorite (legge sulle foreste, DV n. 125, del 29 dicembre 1997).
(
6
)	Si tratta del regolamento sul calcolo dei prezzi di base, dei prezzi per i terreni nelle aree di esclusione nonché sull’istituzione di diritti d’uso e di servitù per foreste e terreni forestali, adottato con decreto del Consiglio dei ministri n. 252 del 6 novembre 2003 (DV n. 101 del 18 novembre 2003, come modificato dal DV n. 1 del 5 gennaio 2007).
(
7
)	Il 3 settembre 2009 è stata introdotta una moratoria sulla modifica a posteriori della destinazione d’uso dei terreni scambiati.
(
8
)	In sostanza, se l’appezzamento di terreno del demanio forestale ricevuto in cambio ha un valore superiore a quello dell’appezzamento di terreno forestale di proprietà privata dato in cambio. Per contro, la Commissione ha ritenuto che la decisione di un’autorità pubblica di modificare la destinazione d’uso di uno specifico appezzamento, a seguito di un’operazione di scambio, da terreno forestale a terreno edificabile, non costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(
9
)	Regolamento della Commissione del 18 dicembre 2013 relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 [TFUE] agli aiuti de minimis (GU 2013, L 352, pag. 1), che ha stabilito tali condizioni.
(
10
)	Dalle osservazioni scritte presentate dalla Repubblica di Bulgaria risulta che la prima gara d’appalto, annunciata il 18 dicembre 2014, è stata annullata in quanto è stato constatato che l’unico offerente che ha partecipato alla gara, da un lato, aveva proposto un valutatore accreditato che, in un periodo precedente, vale a dire durante il periodo dal 2003 al 2009, aveva partecipato in qualità di membro di un comitato e, in tale veste, aveva preso posizione sulle relazioni di valutazione redatte, e, dall’altro, aveva presentato una proposta tecnica non conforme al capitolato d’oneri dell’amministrazione aggiudicatrice; la seconda gara d’appalto, annunciata il 20 marzo 2015, è stata annullata a seguito di un cambiamento sostanziale delle circostanze e a causa della necessità di riesaminare le operazioni di scambio e di modificare il numero di beni da valutare nel capitolato d’oneri, al fine di riesaminare tutte le 132 operazioni, e la terza gara d’appalto, annunciata il 10 ottobre 2016, è stata annullata su proposta dalla commissione di valutazione delle offerte a causa di accertamenti motivati relativi ai due partecipanti, in base ai quali questi non soddisfacevano i requisiti precedentemente stabiliti nei documenti di gara.
(
11
)	Da detta lettera emerge che i due esperti erano in possesso di un certificato di valutatori accreditati e di una laurea magistrale nel settore della silvicoltura, che godevano di un’esperienza professionale totale di, rispettivamente, 28 e 22 anni come ingegneri forestali e che avevano effettuato, rispettivamente, 722 e 53 perizie relative a parcelle forestali.
(
12
)	Per quanto riguarda le altre 29 operazioni di scambio, i presunti beneficiari non avrebbero goduto di alcun vantaggio. Secondo le informazioni fornite dalla Repubblica di Bulgaria, la Agrolesproekt avrebbe preparato 264 relazioni di valutazione contenenti una stima del prezzo di mercato dei 2500 terreni oggetto delle 132 operazioni di scambio. Per ogni relazione sarebbe stata redatta una tabella che indicava la differenza tra il prezzo di mercato reale e il prezzo amministrato applicato nei contratti di scambio dei terreni.
(
13
)	Nel caso di specie, tali precisazioni riguardano: in primo luogo, l’attività principale del valutatore, i servizi che offre e le persone a cui questi sono destinati; l’assetto proprietario del valutatore, in particolare se è di proprietà dello Stato, se è collegato a un ente pubblico, se è di proprietà privata o mista; l’individuazione delle persone o degli enti che sono proprietari del valutatore, e l’individuazione delle persone o degli enti che hanno un’influenza determinante sulle attività del valutatore; in secondo luogo, le fonti di reddito del valutatore, in particolare se e in che misura esse dipendano da finanziamenti pubblici o da contratti assegnati dallo Stato, e, in terzo luogo, il criterio dell’esperto indipendente in sede di ricezione dell’offerta del valutatore.
(
14
)	In particolare, a causa dell’inclusione di merci simili sul mercato a prezzi anormalmente bassi (vale a dire inferiori ai prezzi amministrati precedentemente applicati), nonché di prezzi dichiarati esclusivamente a fini fiscali.
(
15
)	Direttiva della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (GU 2006, L 318, pag. 17).
(
16
)	Nella medesima lettera, la Commissione ha osservato che le autorità bulgare non avevano risposto alle domande loro rivolte nella lettera del 15 maggio 2020 in merito alle fonti di reddito della Agrolesproekt, in particolare se e in che misura esse dipendessero da finanziamenti pubblici o da contratti assegnati dallo Stato.
(
17
)	DV n. 13 del 16 febbraio 2016, come più volte modificato e integrato, da ultimo nel DV n. 11 del 6 febbraio 2024.
(
18
)	Tale causa ha dato luogo alla sentenza del 19 ottobre 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), in cui la Corte ha dichiarato, in particolare, che l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a che i criteri che consentono di determinare l’importo di un aiuto di Stato percepito in occasione dell’acquisizione di terreni, nell’ambito di uno scambio di terreni forestali, si basino sui prezzi medi delle transazioni immobiliari registrate relative a terreni con caratteristiche analoghe a quelle dei terreni oggetto della valutazione e situati nelle loro vicinanze, nelle quali almeno una delle parti sia un commerciante, concluse nel periodo di dodici mesi precedenti la valutazione, a condizione che l’applicazione di tali criteri sia compatibile con la decisione della Commissione relativa al recupero di tale aiuto e che essi consentano di determinare il valore di mercato di tali terreni al momento dell’operazione di scambio.
(
19
)	Sebbene la Commissione sollevi tali argomenti nel contesto della seconda censura, le considerazioni relative alla scelta e all’indipendenza dell’esperto nominato sono tuttavia intrinsecamente collegate e rilevanti anche ai fini dell’analisi della prima e della terza censura.
(
20
)	Nella sua replica, la Commissione fa valere due irregolarità connesse all’organizzazione della gara d’appalto e relative alla selezione dell’esperto indipendente, vale a dire, in primo luogo, il fatto che il prezzo inizialmente proposto nell’ambito della prima gara d’appalto fosse troppo basso per attirare i candidati, il che sarebbe stato riconosciuto dalla Repubblica di Bulgaria e l’avrebbe indotta ad aumentare il prezzo nell’ambito della seconda gara d’appalto, e, in secondo luogo, la circostanza che il requisito, previsto nel bando di gara, secondo cui l’esperto doveva, da un lato, attualizzare il prezzo amministrato e, dall’altro, integrare prezzi amministrati nella metodologia di determinazione del prezzo di mercato, potesse indurre in errore e, quindi, portare a una esecuzione non corretta della decisione 2015/456. La Commissione ha presentato tali censure a sostegno della posizione secondo cui essa non può in alcun caso essere ritenuta responsabile delle irregolarità relative all’organizzazione della gara d’appalto e alla selezione dell’esperto indipendente. Orbene, poiché tali asserite irregolarità sono state sollevate per la prima volta nell’ambito della replica, esse non possono essere considerate censure autonome volte a dimostrare l’inadempimento della Repubblica di Bulgaria (v., al riguardo, articoli 120 e 121, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte).
(
21
)	V. sentenze del 6 maggio 2015, Commissione/Germania (C‑674/13, EU:C:2015:302, punti 37 e 38 nonché giurisprudenza citata), e del 12 maggio 2021, Commissione/Grecia (Aiuti ai produttori agricoli) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punto 33 e giurisprudenza citata).
(
22
)	Tale obbligo deriva anche dall’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589, che ha sostituito il regolamento n. 659/1999 [v., al riguardo, sentenza del 16 gennaio 2025, Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23), punto 39 e giurisprudenza citata].
(
23
)	V. sentenze del 6 maggio 2015, Commissione/Germania (C‑674/13, EU:C:2015:302, punto 39 e giurisprudenza citata), e del 12 maggio 2021, Commissione/Grecia (Aiuti ai produttori agricoli) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punto 34 e giurisprudenza citata).
(
24
)	V. sentenza del 13 ottobre 2011, Commissione/Italia (C‑454/09, EU:C:2011:650, punto 37 e giurisprudenza citata).
(
25
)	V. sentenze dell’11 settembre 2014, Commissione/Germania (C‑527/12, EU:C:2014:2193, punto 48 e giurisprudenza citata), nonché del 12 maggio 2021, Commissione/Grecia (Aiuti ai produttori agricoli) (C‑11/20, EU:C:2021:380, punto 40 e giurisprudenza citata).
(
26
)	V. sentenza del 12 febbraio 2015, Commissione/Francia (C‑37/14, EU:C:2015:90, punto 65 e giurisprudenza citata).
(
27
)	In particolare, il fatto che 66 beneficiari su un totale di 102 abbiano contestato gli ordini di recupero dinanzi ai giudici nazionali, causando ulteriori ritardi nell’esecuzione della decisione 2015/456.
(
28
)	Tale possibilità è coerente con la giurisprudenza della Corte, secondo la quale la Commissione non è tenuta, all’atto di ordinare la restituzione di un aiuto dichiarato incompatibile con il mercato interno, a determinare l’importo esatto dell’aiuto da restituire, purché la sua decisione contenga elementi che permettano al destinatario della decisione stessa di determinare senza difficoltà eccessive tale importo [v. sentenze del 12 ottobre 2000, Spagna/Commissione (C‑480/98, EU:C:2000:559, punto 25 e giurisprudenza citata); del 20 marzo 2014, Rousse Industry/Commissione (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, punto 77 e giurisprudenza citata); nonché del 6 maggio 2015, Commissione/Germania (C‑674/13, EU:C:2015:302, punto 40 e giurisprudenza citata)]. A titolo di esempio, quando si trova di fronte ad un regime di aiuti, la Commissione non è di norma in grado di identificare con precisione l’importo dell’aiuto percepito da ciascuno dei singoli beneficiari, e quindi le circostanze particolari proprie di uno dei beneficiari di un regime di aiuti possono essere valutate solo nella fase del recupero dell’aiuto [v. sentenza del 13 febbraio 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, punto 22 e giurisprudenza citata)].
(
29
)	Corsivo mio.
(
30
)	V. paragrafo 18 delle presenti conclusioni.
(
31
)	V. paragrafo 38 delle presenti conclusioni.
(
32
)	V. paragrafo 39 delle presenti conclusioni.
(
33
)	In riferimento alla relazione annuale delle attività della Agrolesproekt per l’anno 2020, la Commissione ha precisato che da tale relazione risulterebbe, in sostanza, che l’esecuzione dei vari progetti dell’impresa era controllata da una struttura amministrativa del ministero dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste.
(
34
)	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU 2014, L 94, pag. 65).
(
35
)	V., a tal proposito, sentenza del 23 dicembre 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punto 34 e giurisprudenza citata).
(
36
)	V., in tal senso, sentenza del 23 dicembre 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, punto 37 e giurisprudenza citata).
(
37
)	GU 1997, C 209, pag. 3.
(
38
)	V. paragrafo 22 delle presenti conclusioni.
(
39
)	Vale a dire una procedura che assomiglia a una vendita pubblica al valore di mercato e che quindi non comporta un aiuto di Stato.
(
40
)	V. titolo II «Principi», punto 2, lettera a), secondo e terzo comma, della Comunicazione del 1997.
(
41
)	Corsivo mio.
(
42
)	Infatti, al titolo I, «Introduzione», della Comunicazione del 1997, il quarto comma precisa che «[g]li orientamenti riguardano esclusivamente le vendite di terreni e fabbricati di proprietà pubblica e non si riferiscono agli atti con i quali le pubbliche autorità procedono all’acquisto di terreni e fabbricati, ovvero locano o prendono in locazione terreni e fabbricati. Anche tali atti possono contenere elementi di aiuti di Stato».
(
43
)	V. paragrafo 23 delle presenti conclusioni.
(
44
)	GU 2016, C 262, pag. 1. V., a tal proposito, punto 103 e nota 163, nonché nota 133 della Comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato, che si limita a precisare che «[le] valutazioni ex ante dovrebbero essere realizzate con il sostegno di esperti dotati di capacità ed esperienze adeguate. Dovrebbero inoltre fondarsi sempre su criteri oggettivi e non essere influenzate da considerazioni di ordine politico».
(
45
)	Infatti, come giustamente sostenuto dalla Repubblica di Bulgaria, un conflitto di interessi tra l’esperto indipendente e lo Stato membro può sorgere solo in una situazione in cui vi sia una possibilità di trarre un vantaggio indebito. Tuttavia, nel caso di specie, né la Repubblica di Bulgaria né la Agrolesproekt traggono alcun vantaggio dal fatto che la valutazione del prezzo di mercato sia stata effettuata correttamente da tale società commerciale.
(
46
)	V., in tal senso, decisione della Commissione del 30 aprile 2008 relativa all’aiuto di Stato C 56/06 (ex NN 77/06) al quale [la Repubblica d’Austria] ha dato esecuzione per la privatizzazione di Bank Burgenland [notificata con il numero C(2008) 1625]. In tale causa, la Commissione ha spiegato che non disponeva di tutte le informazioni necessarie per valutare in modo definitivo se una determinata misura costituisse un vantaggio e che, quindi, la Repubblica d’Austria doveva «fornire una valutazione da parte di un esperto indipendente, nominato da un ente indipendente, sul valore di mercato delle quattro filiali immobiliari [della Bank Burgerland]» (v. punto 172 di tale decisione) (corsivo mio).
(
47
)	V. paragrafi 19 e 20 delle presenti conclusioni.
(
48
)	V. paragrafo 22 delle presenti conclusioni.
(
49
)	V., al riguardo, conclusioni dell’avvocata generale Kokott nella causa Governo della Repubblica italiana (Status dei giudici di pace italiani) (C‑658/18; in prosieguo: le «conclusioni nella causa Status dei giudici di pace italiani, EU:C:2020:33, paragrafi da 42 a 59 e giurisprudenza citata).
(
50
)	V., per analogia, conclusioni nella causa Status dei giudici di pace italiani (paragrafo 43 e giurisprudenza citata).
(
51
)	Ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 6, dello Zakon za nezavisimite otseniteli (legge sui valutatori indipendenti, promulgata nel DV n. 98 del 14 novembre 2008, come modificata e integrata, da ultimo nel DV n. 19 dell’8 marzo 2011), ogni valutatore indipendente è tenuto a «rispettare il codice deontologico dei valutatori indipendenti».
(
52
)	V., in particolare, sentenze del 12 febbraio 2015, Commissione/Francia (C‑37/14, EU:C:2015:90, punto 71 e giurisprudenza citata), nonché del 21 dicembre 2023, Commissione/Danimarca (Durata massima di parcheggio) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, punto 47 e giurisprudenza citata). Secondo tale giurisprudenza, incombe viceversa allo Stato membro in questione, una volta dimostrato il mancato recupero di una parte o della totalità degli aiuti in questione, giustificare le ragioni per le quali detto recupero non sarebbe richiesto per quanto concerne determinati beneficiari.
(
53
)	V., per analogia, conclusioni nella causa Statuto dei giudici di pace italiani (paragrafo 49 e giurisprudenza citata).
(
54
)	V. paragrafo 26 delle presenti conclusioni.
(
55
)	V. paragrafo 24 delle presenti conclusioni.
(
56
)	V. paragrafo 33 delle presenti conclusioni.
(
57
)	Inoltre, occorre constatare che la stessa Commissione, al punto 142 della decisione 2015/456, ha fatto riferimento a informazioni relative ai beneficiari dell’aiuto ricavate dal registro delle imprese bulgaro («[i]nfatti, nel caso di alcuni beneficiari (…) delle operazioni di scambio, i settori economici in cui operano, quali indicati nel
registro delle imprese bulgaro, comprendono, tra l’altro, le attività immobiliari, turistiche, di ristorazione e di imboschimento») (corsivo mio).