62020CJ0205_RES
Sprawa C‑205/20
NE
przeciwko
Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfel
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landesverwaltungsgericht Steiermark)
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 8 marca 2022 r.
Odesłanie prejudycjalne – Swoboda świadczenia usług – Delegowanie pracowników – Dyrektywa 2014/67/UE – Artykuł 20 – Sankcje – Proporcjonalność – Bezpośrednia skuteczność – Zasada pierwszeństwa prawa Unii
Swoboda świadczenia usług – Delegowanie pracowników w ramach świadczenia usług – Dyrektywa 2014/67 – Wymogi administracyjne i środki kontroli – Obowiązki w dziedzinie prawa pracy dotyczące deklaracji pracowników i przechowywania dokumentacji płacowej – Sankcje w wypadku nieprzestrzegania – Wymóg proporcjonalności tych kar zawarty w art. 20 tej dyrektywy – Bezpośrednia skuteczność
(art. 288 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67, art. 20)
(zob. pkt 17–19, 22–24, 27–29, 32, pkt 1 sentencji)
Prawo Unii Europejskiej – Bezpośrednia skuteczność – Pierwszeństwo – Obowiązki władz krajowych – Swoboda świadczenia usług – Delegowanie pracowników w ramach świadczenia usług – Dyrektywa 2014/67 – Wymogi administracyjne i środki kontroli – Obowiązki w dziedzinie prawa pracy dotyczące deklaracji pracowników i przechowywania dokumentacji płacowej – Sankcje w wypadku nieprzestrzegania – Wymóg proporcjonalności tych kar zawarty w art. 20 tej dyrektywy – Przepisy krajowe częściowo niezgodne z tym wymogiem – Obowiązek odstąpienia od stosowania takich przepisów wyłącznie w zakresie niezbędnym do umożliwienia nałożenia proporcjonalnych sankcji
(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67, art. 20)
(zob. pkt 35–37, 39–42, 44, 51, 52, 56, 57, pkt 2 sentencji)
Streszczenie
Delegowanie pracowników: sąd krajowy powinien upewnić się, że kary
za naruszenie obowiązków administracyjnych są proporcjonalne
Sąd krajowy może stosować krajowy system sankcji niezgodny z dyrektywą w sprawie delegowania pracowników, o ile zagwarantuje on proporcjonalność kar
Spółka CONVOI s. r. o. z siedzibą na Słowacji, reprezentowana przez NE, oddelegowała pracowników do spółki z siedzibą we Fürstenfeld (Austria). Decyzją z czerwca 2018 r., wydaną na podstawie ustaleń dokonanych podczas przeprowadzonej kilka miesięcy wcześniej kontroli, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (organ administracyjny powiatu Hartberg-Fürstenfeld, Austria) nałożył na NE grzywnę w wysokości 54000 EUR ze względu na niespełnienie szeregu obowiązków przewidzianych w austriackiej ustawie z zakresu prawa pracy, odnoszących się w szczególności do przechowywania i udostępniania dokumentacji płacowej oraz dotyczącej zabezpieczenia społecznego. NE zaskarżył tę decyzję do sądu odsyłającego –Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalnego sądu administracyjnego w Styrii, Austria).
W październiku 2018 r., ze względu na wątpliwości co do zgodności z prawem Unii, a w szczególności z zasadą proporcjonalności, o której mowa także w art. 20 dyrektywy 2014/67 (
1
), kar takich jak te, które przewidują rozpatrywane austriackie przepisy, sąd ten wystąpił do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym. W postanowieniu z dnia 19 grudnia 2019 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (
2
), Trybunał stwierdził, że połączenie szeregu elementów austriackiego systemu kar za naruszenie administracyjnych zasadniczo obowiązków dotyczących przechowywania dokumentów w sprawie oddelegowania pracowników jest nieproporcjonalne.
Sąd odsyłający wskazał, że w następstwie tego postanowienia ustawodawca krajowy nie zmienił rozpatrywanych przepisów i, biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie Trybunału z wyroku z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N (
3
), postanowił zwrócić się do niego z pytaniem, czy – a jeśli tak, to w jakim zakresie – można zaniechać stosowania tych przepisów. We wskazanym wyroku z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N, Trybunał uznał bowiem, że przepis prawa Unii podobny do art. 20 dyrektywy 2014/67 (
4
) nie jest bezpośrednio skuteczny.
W wydanym wyroku Trybunał w składzie wielkiej izby rozstrzygnął po pierwsze, czy wymóg proporcjonalności kar ma bezpośrednią skuteczność. Po drugie wyjaśnił zakres obowiązków sądu krajowego rozpoznającego spór, w którym musiałby on zastosować krajowe przepisy przewidujące nieproporcjonalne kary.
Ocena Trybunału
Trybunał orzekł najpierw, że art. 20 dyrektywy 2014/67, w zakresie, w jakim wymaga, aby kary, o których w nim mowa, były proporcjonalne, jest bezpośrednio skuteczny i może być powoływany przez jednostki przed sądami krajowymi przeciwko państwu członkowskiemu, które dokonało jego nieprawidłowej transpozycji. Przede wszystkim Trybunał stwierdził, że wymóg proporcjonalności kar przewidziany w tym przepisie ma charakter bezwarunkowy, ponieważ brzmienie tego przepisu ustanawia ten wymóg w sposób bezwzględny. Ponadto zakaz ustanawiania nieproporcjonalnych kar, będący konsekwencją tego wymogu, nie wymaga wydania przez instytucje Unii żadnego aktu, a przepis ten w żaden sposób nie przyznaje państwom członkowskim uprawnienia do uzależnienia lub ograniczenia zakresu tego zakazu. W tym względzie okoliczność, że art. 20 tej dyrektywy powinien być przedmiotem transpozycji, nie może podważyć bezwarunkowego charakteru ustanowionego w tym artykule wymogu proporcjonalności kar. Aby zaś stwierdzić, że wymóg proporcjonalności kar przewidziany w art. 20 dyrektywy 2014/67 jest wystarczająco precyzyjny, Trybunał wskazał, że zakres uznania, który przepis ten pozostawia państwom członkowskim przy definiowaniu systemu kar mającego zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych na podstawie tej dyrektywy, jest ograniczony ustanowionym w sposób generalny i jednoznaczny zakazem nakładania kar nieproporcjonalnych. Zatem istnienie tego uznania nie wyklucza możliwości przeprowadzenia kontroli sądowej transpozycji tego przepisu.
Następnie Trybunał orzekł, że zasada pierwszeństwa nakłada na organy krajowe obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów krajowych, które są w części sprzeczne z wymogiem proporcjonalności kar przewidzianym w art. 20 dyrektywy 2014/67, wyłącznie w zakresie niezbędnym do umożliwienia nałożenia proporcjonalnych sankcji. Podkreślił, że choć przepisy krajowe takie jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym są odpowiednie do realizacji zamierzonych uzasadnionych celów, to wykraczają one poza to, co jest konieczne do realizacji tych celów, ze względu na połączenie różnych ich cech (
5
). Jednakże cechy takie, rozpatrywane oddzielnie, niekoniecznie naruszają ten wymóg. Zatem w celu zapewnienia pełnej skuteczności wymogu proporcjonalności kar przewidzianego w art. 20 dyrektywy 2014/67 sąd krajowy rozpoznający skargę na karę taką jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym jest zobowiązany do odstąpienia od stosowania części uregulowania krajowego, z której wynika nieproporcjonalny charakter kar, w taki sposób, aby doprowadzić do ustalenia proporcjonalnych sankcji, które pozostaną jednocześnie skuteczne i odstraszające. Nie można uznać, że okoliczność, iż nałożona kara będzie łagodniejsza, niż ta przewidziana przez mające zastosowanie przepisy krajowe, narusza zasady pewności prawa, ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz niedziałania prawa karnego wstecz, ponieważ nałożona kara będzie nadal sankcją na podstawie tego uregulowania. Ponieważ zaś wymóg proporcjonalności przewidziany w art. 20 dyrektywy 2014/67 pociąga za sobą ograniczenie sankcji, którego powinny przestrzegać wszystkie organy krajowe odpowiedzialne za stosowanie tego wymogu w ramach swoich kompetencji, a jednocześnie pozwala tym organom na nałożenie różnych kar w zależności od wagi naruszenia na podstawie właściwych przepisów krajowych, nie można uznać, że taki wymóg narusza zasadę równego traktowania.
(
1
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, zmieniającej rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym („rozporządzenie w sprawie IMI”) (Dz.U. 2014, L 159, s. 11).
(
2
)	Postanowienie z dnia 19 grudnia 2019 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, niepublikowane, EU:C:2019:1108). Trybunał orzekł w nim konkretnie, że art. 20 dyrektywy 2014/67, wymagający, by przewidziane kary były proporcjonalne, sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które w razie nieprzestrzegania przepisów prawa pracy dotyczących zgłoszenia pracowników i przechowywania dokumentacji płacowej przewiduje nałożenie grzywien o dużej wysokości, które nie mogą być niższe od z góry określonej kwoty, które są nakładane w sposób kumulatywny w odniesieniu do każdego pracownika, którego dotyczy naruszenie, bez maksymalnego wymiaru oraz do których dodaje się, w wypadku oddalenia skargi na decyzję w której je nałożono, udział w kosztach postępowania w wysokości 20% ich kwoty.
(
3
)	Wyrok z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810).
(
4
)	W tym wyroku z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810), Trybunał orzekał w przedmiocie art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz.U. 1999, L 187, s. 42). Przepis ten również zawiera wymóg proporcjonalności kar za naruszenia krajowych przepisów przyjętych w wykonaniu dyrektywy 1999/62.
(
5
)	Postanowienie z dnia 19 grudnia 2019 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, niepublikowane, EU:C:2019:1108).