61973C0167
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 6 de marzo de 1974 (
1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El Código francés de trabajo marítimo dispone en el párrafo segundo de su artículo 3 que «el personal de un buque debe ser de nacionalidad francesa, en una proporción definida por Orden del Ministro de la Marina Mercante». La Orden Ministerial de 21 de noviembre de 1960 (modificada por la Orden de 12 de junio de 1969) añade en su artículo 1 que, salvo excepciones individuales, determinadas actividades (por ejemplo, los empleos de puente) estarán reservadas a las personas de nacionalidad francesa. A tenor del artículo 2 de esta Orden, algunas de las demás actividades, igualmente salvo excepciones individuales, estarán reservadas en cada buque a los nacionales franceses en proporción de 3 a 1. Por último, el artículo 3 de la misma Orden dispone que las citadas excepciones individuales serán acordadas mediante resolución de las autoridades administrativas competentes.
En opinión de la Comisión, estas disposiciones, además de no ser compatibles con el Derecho comunitario, también violan el artículo 48 del Tratado CEE que, en interés de la libre circulación de los trabajadores, prevé «la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo». Además, según la Comisión, la normativa francesa es incompatible con el Reglamento (CEE) no 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77), que fue adoptado basándose en el artículo 48 y, en particular, en lo dispuesto en los artículos 1, 4 y 7.
Por este motivo, la Comisión, mediante escrito de 8 de octubre de 1971, requirió al Gobierno francés para que procediera con la mayor celeridad a modificar la normativa impugnada.
Parece que, en un primer momento, el Gobierno francés quiso acceder a este requerimiento. En un escrito de su Representación Permanente, de 30 de noviembre de 1971, hizo saber en todo caso a la Comisión que su intención iba encaminada en dicho sentido y que en el siguiente período de sesiones se presentaría al Parlamento el necesario Proyecto de Ley al respecto. Sin embargo, no sucedió así, aunque la Comisión, en un escrito de 18 de abril de 1972 dirigido al Gobierno francés, expresara su esperanza de que a más tardar el 1 de julio de 1972 (fecha de clausura del citado período de sesiones) se solucionara el problema que ahora acapara nuestra atención. Por su parte, mediante télex de 15 de noviembre de 1972, la Representación Permanente de Francia informó a la Comisión de que todavía no se había podido presentar al Parlamento un Proyecto de Ley.
A continuación, el 15 de diciembre de 1972, la Comisión emitió un dictamen motivado con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE. En dicho dictamen la Comisión sostenía que la mencionada normativa francesa era contraria a las citadas disposiciones del Derecho comunitario y que se emplazaba a Francia para que en el plazo de 30 días tomara las medidas necesarias para poner fin a la violación del Tratado.
A continuación, mediante escrito de 6 de febrero de 1973 de la Representación Permanente de Francia, se informó a la Comisión de que el 13 de diciembre de 1972 la Asamblea Nacional había adoptado en primera lectura un Proyecto de Ley por el que se modificaba la normativa impugnada y que a continuación lo había transmitido al Senado. Sin embargo, no se había podido concluir el procedimiento de adopción ante el Senado antes de la clausura del mencionado período de sesiones. Por consiguiente, el Senado debía reemprender el examen del Proyecto después del 2 de abril de 1972, es decir, después de la apertura del siguiente período de sesiones.
Pero como en realidad no fue así, la Comisión, el 14 de septiembre de 1973, interpuso ante el Tribunal de Justicia el recurso que ahora ocupa nuestra atención.
De conformidad con las pretensiones de la Comisión, el Tribunal de Justicia debe examinar si la República Francesa, al no derogar las disposiciones discriminatorias relativas al acceso a los empleos en la navegación marítima, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario y, en particular, de los artículos 1, 4 y 7 del Reglamento no 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968.
A continuación examinaré cómo debe apreciarse este recurso.
1.
En primer lugar, la interposición del recurso condujo al Gobierno francés a declarar que se proponía terminar en breve plazo el citado procedimiento legislativo, es decir, concluirlo durante el período de sesiones a la sazón en curso. Así pues, se debía considerar que el recurso carecía de objeto. En consecuencia, su escrito de contestación tenía por principal finalidad que se declarara que el litigio carecía de objeto.
No obstante, el Gobierno francés dio a entender en su duplica que por el momento el Parlamento francés rechazaba la enmienda legislativa propuesta, por estimar que las disposiciones y principios alegados por la Comisión no eran aplicables al transporte marítimo. Por consiguiente, la dúplica ya no contiene el motivo dirigido a que se declarara el litigio carente de objeto, por la sencilla razón de que ya no se puede esperar la pronta regularización de la situación jurídica sin que recaiga una decisión del Tribunal de Justicia.
No voy a examinar con todo detalle los problemas relativos a este punto del litigio.
2.
Por el contrario, el Gobierno francés sostiene, sin modificarla, la tesis que ha expuesto con carácter subsidiario de que la Comisión no ha probado el interés que para ella puede tener la declaración que solicita. Efectivamente, la Comisión no podría probar que las medidas adoptadas por Francia hubieran podido obstaculizar la aplicación de las disposiciones comunitarias que aquélla invoca; la Comisión no podría citar ningún ejemplo de discriminación hecha efectivamente en perjuicio de los trabajadores nacionales de otros Estados miembros. Realmente sería imposible practicar tal prueba, porque no se produjo discriminación alguna, siendo así que a los servicios administrativos franceses competentes se les había ordenado asegurar la igualdad de trato de los trabajadores nacionales de los demás Estados miembros y que dichos servicios han seguido estas instrucciones en todo momento. Es, pues, determinante el hecho de que en Francia nunca se han aplicado las disposiciones cuya modificación pide la Comisión.
Para apreciar esta objeción es determinante, en mi opinión, dejar sentado que el Parlamento no aceptó la enmienda legislativa, porque estimaba que del Derecho comunitario no se podía inducir ninguna obligación de este tipo y que las disposiciones relativas a la libre circulación no eran aplicables a los trabajadores de la navegación marítima. La República Francesa, parte demandada, también ha defendido esta tesis ante el Tribunal de Justicia, tanto en su duplica como en la fase oral. Por tanto, las partes discrepan sobre una cuestión importante derivada del Derecho comunitario, de modo que la Comisión tiene un interés de principio en la solución de este problema y se esfuerza con razón en obtener una decisión del Tribunal.
Hay que decir por otro lado que la Administración francesa competente manifiestamente sólo recibió oralmente directrices con las que se le ordenaba velar por la igualdad de Trato de los trabajadores nacionales de otros Estados miembros. Tales directrices no ofrecen una garantía tan certera como la que brinda una enmienda legislativa; además se pueden revocar fácilmente y esto no es en absoluto improbable si se considera la postura de principio del Gobierno francés sobre estos puntos de derecho. La Comisión, acertadamente, siguiendo su punto de vista concede gran importancia a que se regularice la situación jurídica en debida forma.
Además, también tiene cierta importancia el razonamiento, expuesto por la Comisión, de que mantener una Ley que ella estima contraria al Tratado, aunque existan directrices administrativas de contenido distinto, podría hacer que subsistieran dudas entre los trabajadores y empresarios interesados en una posible contratación. Esta confusión, a la que también cabe añadir el desconocimiento de las directrices dadas exclusivamente de palabra, podría tener por efecto que en el Derecho positivo no se garantizara la igualdad de trato efectiva que, según la Comisión, persiguen el Tratado y sus Reglamentos de ejecución. Asimismo, esta consecuencia justificaría que se lleve a término el recurso interpuesto por la Comisión.
Por último, según la jurisprudencia también es indiferente que, en virtud de la primacía del Derecho comunitario, las disposiciones de este Derecho, relativas a la libre circulación de los trabajadores, sean inmediatamente aplicables y prevalezcan sobre las normas contrarias de Derecho interno. Por el contrario, el procedimiento del artículo 169 está justificado con independencia de estas consideraciones (Molkerei Zentrale/Westfalen-Lippe, 28/67_<-> Rec. 1968, pp. 211 y ss., especialmente p. 215), y Comisión/Italia (31/69, Rec. 1970, p. 25).
En consecuencia, no se puede negar bajo ningún aspecto el interés de la Comisión en que, mediante el recurso que ha interpuesto, se proceda a la adaptación formal del Derecho francés.
3.
De entrada se puede aclarar un punto que interesa al examen de la fundamentación del recurso.
Si se parte de la idea de que las disposiciones invocadas por la Comisión (artículo 48 del Tratado CEE y artículos 1, 4 y 7 del Reglamento no 1612/68) son aplicables a los trabajadores de la navegación marítima, no cabe, pues, la menor duda de que no es compatible con el Derecho comunitario la normativa francesa controvertida, tal como se desprende del Código de trabajo marítimo, de 13 de diciembre de 1926, en relación con las citadas Ordenes Ministeriales de aplicación.
El Derecho comunitario consagra, efectivamente, el principio de que los nacionales de un Estado miembro tienen derecho a ejercer actividades en el territorio de otro Estado miembro en las condiciones de retribución fijadas con arreglo a las disposiciones aplicables a los trabajadores del Estado miembro de que se trate. En particular, el artículo 4 del Reglamento no 1612/68 es claro al respecto cuando dice:
«Las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limiten el empleo de extranjeros en número o porcentaje, por empresa, rama de actividad, región o a escala nacional, no serán aplicables a los nacionales de los otros Estados miembros.»
En cambio, en virtud del Código francés de trabajo marítimo, determinadas actividades ejercidas a bordo de los buques están reservadas a los nacionales franceses, bien con carácter exclusivo bien en parte. Las excepciones a esta disposición, en favor de los extranjeros, deben ser acordadas mediante autorización especial, lo cual implica, sin duda alguna, una sujeción discriminatoria.
No obstante, la controversia esencial consiste, como ya he dicho, en saber si las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de los trabajadores se extienden efectivamente a la navegación marítima.
Permítaseme previamente recordar la tesis del Gobierno francés, según la cual se deduce claramente del Tratado que al sector de los transportes se aplica un régimen especial y que en este sector procede elaborar una política común para realizar los objetivos del Tratado. Teniendo en cuenta que la navegación marítima presenta problemas particulares, las disposiciones especiales del artículo 84 han previsto que no le sean aplicables las normas relativas al sector de los transportes. Cabe, pues, pensar con certeza que las disposiciones generales del Tratado no pueden aplicarse a la navegación marítima. Por el contrario, estas disposiciones generales sólo pueden ser obligatorias para la navegación marítima en virtud de una decisión especial del Consejo adoptada por unanimidad y que se inserte en el marco de una política común. Esto es igualmente válido en materia de libre circulación de los trabajadores, pues la libre circulación de las gentes de mar constituye un sector esencial de la mencionada política común.
En contra de esta tesis la Comisión estima que, en principio, el Tratado CEE se aplica a todas las ramas de actividad. Las normas generales del Tratado sólo son aplicables a un sector particular en caso de que haya una disposición expresa en tal sentido. Ahora bien, tal disposición no existe para la navegación marítima por lo que respecta a la libre circulación de los trabajadores. En realidad, en ningún caso se debe interpretar el artículo 84 en el sentido de que la navegación marítima deba quedar totalmente excluida del ámbito de aplicación del Tratado. En cambio, el espíritu de esta disposición es exclusivamente prohibir la aplicación, a la navegación marítima, de las disposiciones especiales del Tratado relativas al sector de los transportes.
Para pronunciarse en el presente litigio, es preciso basarse primeramente en el lugar que el Título «Transportes» en general ocupa en el Tratado.
En principio es importante que la integración tenga, a tenor del Tratado, un amplio ámbito de aplicación y que no deba realizarse según un desglose por sectores económicos. Ello implica el principio según el cual determinadas disposiciones especiales relativas a sectores económicos particulares deben ser interpretadas estrictamente debido a su naturaleza excepcional. Si se aplica este principio al sector de los transportes para el cual el Tratado ha expuesto la necesidad de una política común, no se puede, pues, partir de la idea de que este sector económico sea objeto, en todos sus aspectos, de una normativa especial. En cambio, ante todo se ha estimado necesario adoptar una normativa especial en las materias expresamente enumeradas en el Título «Transportes». Estas materias comprenden tanto los transportes internacionales y de tránsito como las condiciones de admisión de los transportistas no residentes en los Estados miembros (artículo 75). Por otra parte, también se trata de los precios y condiciones de transporte (artículo 78), de la supresión de las discriminaciones en el tráfico dentro de la Comunidad (artículo 79) o de los precios que impliquen una ayuda en el sentido del artículo 80. Por último, se trata igualmente de los derechos o cánones que exija un transportista por cruzar las fronteras (artículo 81 del Tratado). No obstante, estas disposiciones son perfectamente compatibles con la aplicación de disposiciones generales del Tratado y, en particular, con la del principio de libre circulación de los trabajadores, que tiene una importancia particular desde el punto de vista de la integración.
El análisis de algunas disposiciones especiales del Tratado se dirige en el mismo sentido, lo cual puede ser aún más convincente.
La Comisión alega acertadamente a este respecto el apartado 1 del artículo 61 del Tratado, que reza como sigue:
«La libre prestación de servicios, en materia de transportes, se regirá por las disposiciones del Título relativo a los transportes.»
Esta disposición muestra que el Capítulo 3 relativo a los Servicios no es aplicable a los transportes en sus artículos 59 a 66. Por el contrario, a este respecto se aplica un Título particular, lo que, por otro lado, demuestra que los transportes marítimos tampoco están comprendidos en el Capítulo relativo a los Servicios, ya que dicho Título engloba al artículo 84 relativo a los transportes marítimos. Se puede pretender, en efecto, que una disposición especial como la del artículo 61 no habría sido necesaria si las disposiciones del Tratado no hubieran sido aplicables de ningún modo al sector de los transportes.
Por otro lado, la Comisión se remite al artículo 77, contenido en el Título «Transportes», que está redactado como sigue:
«Serán compatibles con el presente Tratado las ayudas que respondan a las necesidades de coordinación de los transportes o que correspondan al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público.»
Si se relaciona con este artículo la norma sentada por el artículo 42 (según el cual, las disposiciones del Capítulo relativo a las normas sobre la competencia serán aplicables a la producción y al comercio de los productos agrícolas sólo en la medida determinada por el Consejo) y si se tiene presente la redacción del artículo 77, que manifiestamente postula la aplicación de los artículos 92 a 94, debe llegarse necesariamente a la conclusión, deducida por la Comisión, de que el artículo 77 tiene por función prohibir la aplicación de las normas sobre la competencia del Tratado solamente en lo que se refiere a determinadas ayudas en el sector de los transportes. Esto también sugiere indudablemente que, incluso en materia de transportes, el Tratado postula la aplicabilidad de sus disposiciones generales, entre las que figuran las relativas a las normas sobre la competencia.
Por último, en apoyo de su tesis la Comisión también ha podido invocar útilmente la jurisprudencia seguida hasta ahora por el Tribunal de Justicia y, concretamente, la sentencia dictada el 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (22/70_<-> Rec. p. 263). En efecto, esta sentencia sobre la competencia de la Comunidad para celebrar acuerdos en materia de transportes se basa en la misma orientación fundamental. Ello resulta, en particular, de la siguiente frase:
«Considerando que, a falta de disposiciones específicas del Tratado relativas a la negociación y a la conclusión de acuerdos internacionales en el ámbito de la política de transportes […] procede remitirse al sistema general del Derecho comunitario atinente a las relaciones con Estados terceros».
Esta frase no permite deducir nada más que el principio según el cual las disposiciones generales del Tratado sólo son inaplicables al sector de los transportes en la medida en que normas especiales prevean expresamente una excepción a las mismas.
Sin embargo, hay que admitir que las consideraciones expuestas hasta ahora se referían al sector de los transportes en general. Así pues, todavía queda por determinar si comprenden asimismo la navegación marítima, a la que, como se sabe, se ha consagrado una disposición especial en el Título «Transportes». Esta disposición especial (el artículo 84) establece lo siguiente:
«1.
Las disposiciones del presente Título [es decir, el Título relativo a los Transportes] se aplicarán a los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables.
2.
El Consejo, por mayoría cualificada, podrá decidir si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento podrán adoptarse disposiciones apropiadas para la navegación marítima y aérea.»
A este respecto, hay que señalar primeramente que se trata, en consideración al sistema del Tratado, de una disposición que establece excepciones y que figura en una normativa del mismo carácter, lo que permite a priori considerar conveniente una interpretación estricta. Además, se debe considerar al artículo 84 como un todo cuyo espíritu sólo pretende evitar que se extiendan a la navegación marítima las disposiciones aplicables al sector de los transportes y exigir que el Consejo adopte reglamentos particulares para colmar esta laguna jurídica. Por el contrario, de esta disposición no cabe deducir que se excluya la aplicación de las disposiciones generales del Tratado.
Junto con estas consideraciones generales, la siguiente argumentación corrobora la tesis de que la navegación marítima también está regulada por las disposiciones generales del Tratado.
La actividad de las empresas de transportes también se ejerce fuera del ámbito de los servicios de transporte propiamente dichos. Emplean personal no sólo para los servicios de transporte, sino también para realizar operaciones financieras así como operaciones de importación y de exportación de material para sus establecimientos. En cambio, el establecimiento del mercado común mediante la implantación de la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales se efectúa globalmente y no según un desglose por sectores económicos. Por consiguiente, si, partiendo de la idea de que la navegación marítima en principio no está comprendida en el ámbito de aplicación del Tratado, fuera preciso basarse en la posible existencia de una relación más o menos estrecha con este sector económico y, según esto, apreciar la aplicabilidad de las normas generales del Tratado (relativas a la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales), ello daría lugar, a falta de criterios de delimitación precisos, a considerables dificultades de orden jurídico y crearía una inseguridad sobre la que no cabe pensar que los autores del Tratado la desearan.
Por lo que respecta al ámbito de la libre circulación de los trabajadores, principio que, como ya hemos dicho, tiene una importancia fundamental en materia de integración, también es esencial que el apartado 4 del artículo 48 del Tratado sólo prevea una excepción para los empleos en la Administración pública, excluyendo los demás empleos. Si no se hubiera tenido que aplicar el citado Título a los trabajadores de la navegación marítima, habría resultado fácil prever en el artículo 48 una excepción a este respecto. El hecho de que no haya sucedido así sólo puede interpretarse en sentido favorable a la tesis defendida por la Comisión.
Esta tesis se ve corroborada igualmente por el hecho de que el sector de la navegación marítima no esté en absoluto excluido de la lista contenida en el Anexo II del Tratado CEE, que es importante de cara a lo dispuesto en el artículo 106 (relativo a los movimientos de capitales entre Estados miembros).
También es interesante el Reglamento no 141 del Consejo sobre la no aplicación del Reglamento no 17 al sector de los transportes (DO 1962, 124, p. 2751; EE 07/01, p. 57). En su artículo 1 trata de los transportes en general y en su artículo 3 dispone que por lo que respecta a los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable, el artículo 1 será válido hasta el 31 de diciembre de 1965. De esta disposición se puede deducir que el ámbito de aplicación de este Reglamento también comprende los transportes marítimos. Sin embargo, ello supone igualmente que las disposiciones generales del Tratado (entre las que figuran las referentes a las normas sobre la competencia) también se aplican a los transportes marítimos. En efecto, de no ser así, resultaría imposible comprender por qué el Consejo pudo estimar necesario adoptar un Reglamento que estableciera excepciones para los transportes en general, basándose por lo demás únicamente en el artículo 87 del Tratado, sin tener en cuenta, en otros términos, el apartado 2 del artículo 84.
Por último, si se hace abstracción de los argumentos (en nada despreciables) que la Comisión ha sacado de la redacción del Arancel Aduanero Común, el Reglamento no 3 sobre la Seguridad Social de los trabajadores migrantes y el Reglamento (CEE) no 1408/71, de 14 de junio de 1971 (DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98), que ha sustituido a aquél, también son significativos en el presente contexto. De conformidad con el artículo 51, estos dos Reglamentos han sido adoptados con la finalidad de favorecer, en materia de Seguridad Social, el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores. Si, como resulta tanto del apartado 6 del artículo 4 y de la letra b) del artículo 13 del Reglamento no 3 como del apartado 2 del artículo 4 y de la letra b) del artículo 13 del Reglamento no 1408/71, los trabajadores del sector de los transportes, incluida en éstos la navegación marítima, están sometidos a estos dos Reglamentos, de ello se deduce necesariamente que incluso en esta materia el Consejo postuló la aplicabilidad del principio de la libre circulación de los trabajadores y ello, después de todo, sin creerse nuevamente obligado a recurrir al apartado 2 del artículo 84.
Todas las consideraciones expuestas me inducen a pensar que es exacta la tesis, sostenida por la Comisión, de la aplicabilidad, en materia de navegación marítima, de las disposiciones generales del Tratado y, en particular, de las relativas a la libre circulación de los trabajadores, y a no conceder ningún valor decisivo a los argumentos contrarios expuestos por el Gobierno francés. Es el caso de la referencia que este Gobierno hace al artículo 77 del Tratado (a saber, el hecho de que para los transportes marítimos no se puedan prever las ayudas enumeradas en este artículo), de la remisión al programa general para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento y de la referencia a los trabajos preparatorios del Tratado, inclusive a los diferentes proyectos que el Gobierno francés presentó para la redacción del artículo 74 -todos estos argumentos no conducen necesariamente, en mi opinión, a la conclusión que de ellos ha deducido el Gobierno francés.
Después de todo lo que he dicho por otro lado (y, concretamente, sobre el problema de la regularización formal del Derecho positivo nacional) y habida cuenta de la jurisprudencia pertinente según la cual poco importa qué Institución del Estado sea responsable de la violación de un Tratado, queda probado que el recurso de la Comisión está fundado.
4.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que dicte sentencia declarando que la República Francesa, al no haber suprimido de su Código de trabajo marítimo determinadas disposiciones discriminatorias respecto al acceso al empleo en la navegación marítima, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de los trabajadores y, en particular, en virtud de los artículos 1, 4 y 7 del Reglamento no 1612/68.
Si el procedimiento se zanja con una decisión en este sentido, se deberá cargar las costas a la parte demandada.
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1
)	Lengua original: alemán.