61999CC0298_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 Genom föreliggande fördragsbrottstalan har kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har åsidosatt olika förpliktelser enligt direktivet om erkännande av arkitekter och att den genom några nationella bestämmelser på detta område även har åsidosatt etableringsrätten eller friheten att tillhandahålla tjänster.
II - Tillämpliga bestämmelser
A - Direktiv 85/384/EEG(1)
2 Direktiv 85/384 reglerar det ömsesidiga erkännandet av behörighetsbevis på arkitekturområdet inom ramen för etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster. I detta syfte fastställs i direktivet minimikrav på arkitekternas utbildning. I direktivet definieras dessutom vissa ytterligare behörighetsbevis som medlemsstaterna måste erkänna. Slutligen innehåller direktiv 85/384 några bestämmelser som skall underlätta det faktiska utnyttjandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster. Enligt artikel 31.1 i direktiv 85/384 skulle direktivet införlivas inom två år efter dagen för dess anmälan, det vill säga senast den 5 augusti 1987. Vad avser artikel 22, som innehåller bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster, förlängdes införlivandefristen till tre år.
3 De relevanta bestämmelserna kommer nedan att behandlas i samband med de olika anmärkningarna.
B - De italienska bestämmelserna
4 Först efter att domstolen genom dom av den 11 juli 1991 i mål C-296/90(2) fastställde ett fördragsbrott har Republiken Italien delvis införlivat direktiv 85/384 genom presidentdekret nr 129 av den 27 januari 1992(3) (nedan kallat dekret nr 129/92). I artikel 12 i presidentdekretet föreskrevs ytterligare införlivandeåtgärder inom en tidsrymd av sex månader. Dessa resulterade i dekret nr 776 av den 10 juni 1994 utfärdat av ministeriet för universitetsväsendet samt vetenskaplig och teknisk forskning(4) (nedan kallat dekret nr 776/94).
5 De enskilda bestämmelserna i detta dekret kommer för överskådlighetens skull, i den utsträckning det är nödvändigt, att behandlas i samband med de enskilda grunderna.
III - Förfarande och yrkanden
6 Genom en formell underrättelse av den 24 september 1996 uppmärksammade kommissionen den italienska regeringen på att direktiv 85/384, enligt kommissionens mening, delvis inte hade införlivats och delvis hade införlivats på ett ofullständigt sätt och anmodade Republiken Italien att inom två månader inkomma med ett yttrande. Den italienska regeringen svarade inte på denna formella underrättelse. Genom motiverat yttrande av den 23 mars 1998 anmodade kommissionen Italien att inom två månader undanröja de åsidosättanden, som enligt kommissionen var för handen. Denna frist löpte ut den 23 maj utan att något hade åstadkommits.
7 Genom talan som väckts den 9 augusti 1999 har Europeiska gemenskapernas kommission yrkat att domstolen skall
I. fastställa att Republiken Italien har
1) åsidosatt sina förpliktelser enligt artiklarna 12, 20, 22, 27 och 31 i rådets direktiv 85/384/EEG av den 10 juni 1985 om det ömsesidiga erkännandet av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis på arkitekturområdet, däribland åtgärder för att underlätta ett effektivt utnyttjande av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster i ändrad lydelse, samt - vad gäller punkt 3 nedan - enligt artikel 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse) genom att
2) underlåta att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införliva artikel 4.1 andra stycket, artikel 4.2 samt artiklarna 7, 11 och 14 i direktiv 85/384,
- utfärda artikel 4.2 a i lagdekret nr 129 av den 27 januari 1992 och artikel 4.1 a i dekret nr 776 av den 10 juni 1994 utfärdat av ministern för universitetsväsendet samt vetenskaplig och teknisk forskning, i vilka det uppställs ett generellt krav på företeende av utbildningsbeviset i original eller en bestyrkt kopia därav,
- utfärda artikel 4.2.c i dekret nr 129/92 och artikel 4.1 c i dekret nr 776/94, i vilka det uppställs ett generellt krav på företeende av intyg om medborgarskap,
- utfärda artikel 4.3 i dekret nr 129/92 och artikel 10 i dekret nr 776/94, i vilka det uppställs ett krav på att handlingarna i fråga alltid skall företes i officiell översättning,
- utfärda artikel 11.1 c och 11.1 d i dekret nr 129/92, vari det föreskrivs att intygens giltighet förlängs till tiden efter den 5 augusti 1987,
3) förbjuda arkitekter som tillhandahåller tjänster i Italien att inrätta ett driftsställe i Italien (artikel 9.1 i dekret nr 129/92),
4) föreskriva att arkitekter som tillhandahåller tjänster är skyldiga att registrera sig hos det regionala arkitektsamfundet på orten (artikel 9.3 i dekret nr 129/92 och artiklarna 7 och 8 i dekret nr 776/94), i den mån denna skyldighet skiljer sig från artikel 22 i direktivet, och
5) tillämpa artikel 4.6-4.8 i dekret nr 129/92 på ett sätt som är oförenligt med artikel 20.1 i direktivet samt
II. förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
8 Republiken Italien har yrkat att talan skall ogillas.
IV - Bedömning
9 Det skall först påpekas att Republiken Italien i ett skriftligt svar på en förfrågan från domstolen och vid den muntliga förhandlingen har hänvisat till nyare bestämmelser i italiensk rätt som medlemsstaten i fråga anser vara bättre för arkitekter från andra medlemsstater än de italienska bestämmelserna som prövas här. Även om detta skulle vara korrekt skulle detta sakna betydelse för den föreliggande tvisten. Dessa bestämmelser utfärdades först efter det att talan väckts och efter det att fristen för det motiverade yttrandet hade löpt ut. Eftersom förekomsten av ett fördragsbrott endast skall bedömas utifrån de faktiska och rättsliga omständigheterna vid utgången av denna frist(5), saknar dessa senare åtgärder betydelse för utgången i det föreliggande målet.
A - Kritiken mot det uteblivna införlivandet av artiklarna 4.1, 4.2, 11 och 14 i direktiv 85/384
10 Inledningsvis har kommissionen kritiserat att några bestämmelser inte har införlivats.
11 Artikel 4.1 i direktiv 85/384 reglerar i det andra stycket, som här är av betydelse, erkännandet av behörighetsbevis som har förvärvats vid tyska "Fachhochschulen". I artikel 4.2 i direktiv 85/384 föreskrivs under vilka förutsättningar en utbildning som ingår i en social reformplan eller en universitetskurs på deltid skall erkännas.
12 Artikel 11 ingår i kapitel III i direktiv 85/384, vilket innehåller övergångsbestämmelser till skydd för förvärvade rättigheter. Denna artikel innehåller en lista på behörighetsbevis från olika medlemsstater, som enligt artikel 10 leder till ett automatiskt erkännande oberoende av kraven enligt artikel 3 om innehavaren redan vid anmälan av direktiv 85/384 har dessa kvalifikationer, eller har påbörjat studier som leder till sådana behörighetsbevis senast under det tredje året efter anmälan. Den ursprungliga lydelsen av artikel 11 kompletterades efter Spaniens och Portugals anslutning till gemenskapen. Vad avser ett nytt tillkommande behörighetsbevis publicerades en rättelse den 2 april 1986.(6) Kommissionen har hävdat att denna rättelse inte har beaktats vid införlivandet av direktiv 85/384.
13 Artikel 14 i direktiv 85/384 innehåller bestämmelser om erkännande av behörighetsbevis som har utfärdats i den tidigare Tyska Demokratiska Republiken. Dessa bestämmelser har inte införlivats med italiensk rätt.
Parternas argument
14 Republiken Italien har stött sig på att bestämmelserna i direktivet är direkt tillämpliga, eftersom de är tillräckligt klara, entydiga och ovillkorliga. Den direkta effekten innebär att fördragsbrott är uteslutet. Vid senare ändringar har de nödvändiga kompletteringarna företagits. Den direkta effekten utgör inte heller något problem för rättssäkerheten, eftersom italiensk rätt inte innehåller några bestämmelser som är oförenliga med direktivet.
15 Vidare har Republiken Italien skiljt på den formella skyldigheten att införliva ett direktiv och skyldigheten att uppnå målen med direktivet. Den förra skall inte uppfyllas genom en hänvisning till bestämmelsernas direkta tillämplighet, utan enbart genom utfärdande av rättsliga bestämmelser. Detta har gjorts genom att dekreten nr 129/92 och nr 776/94 utfärdades. Det skall nu endast prövas om Italien har uppnått målen som nämns i direktivet. Därvid kan direkt tillämpliga bestämmelser i direktivet beaktas. I föreliggande fall har kommissionen inte visat att målen i de nämnda bestämmelserna i direktivet inte har uppnåtts i Italien.
16 Kommissionen anser att ett direktivs direkta effekt inte kan ersätta att direktivet direkt införlivas med den interna rättsordningen. Enligt fast rättspraxis är medlemsstaterna skyldiga att fullständigt och noggrant säkerställa att bestämmelser i direktiv tillämpas.(7)
17 Den direkta effekten utgör bara en minimigaranti för den enskilde medborgaren. Denna minimigaranti, som enligt artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget (nu artikel 249 tredje stycket EG) har ålagts medlemsstaterna, kan inte rättfärdiga att en medlemsstat inte i tid vidtar de genomförandeåtgärder som är nödvändiga för att uppnå respektive direktivs mål.(8)
18 Slutligen utgör det inte något rättfärdigande att endast utlova att ett direktiv skall införlivas.
Bedömning
19 Enligt artikel 5 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 10 första stycket EG) jämförd med artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget är medlemsstaterna skyldiga att införliva direktiv fullständigt och noggrant.(9) Republiken Italien har visserligen införlivat direktivet genom två dekret, men har inte utfärdat några bestämmelser beträffande artikel 4.1, 4.2 och 14 i direktiv 85/384. Det är även ostridigt att Republiken Italien visserligen uttryckligen i en bilaga till dekret nr 129/92 nämner alla övriga behörighetsbevis enligt artikel 11 i direktiv 85/384, även vad gäller Portugal och Spanien, men den har inte beaktat den nämnda rättelsen. Införlivandet var därmed ofullständigt.
20 Enligt fast rättspraxis är det även uteslutet att en medlemsstat kan stödja sig på direktivs direkta tillämplighet för att försvara sig mot kritiken att införlivandet av ett direktiv har varit ofullständigt.(10)
21 Denna rättspraxis bygger på att endast det fullständiga införlivandet skapar ett tydligt rättsläge och rättssäkerhet för medborgaren. Så länge direktivet inte har införlivats på föreskrivet sätt med nationell rätt är det inte möjligt för de enskilda att i full utsträckning få kännedom om sina rättigheter. Även domstolen har slagit fast att den ena eller andra bestämmelsen i ett direktiv är tillträckligt entydig och ovillkorlig för att kunna åberopas vid de nationella domstolarna, innebär det åtminstone inte för den juridiske lekmannen att denne får någon säker kunskap om sina rättigheter.(11)
22 Å andra sidan kan Republiken Italien inte heller urskulda sig med att målsättningen med de bestämmelser som talan avser skulle vara förverkligade i praktiken. Enligt fast rättspraxis räcker det inte med en administrativ praxis för att garantera att bestämmelser i ett direktiv införlivas.(12) Denna rättspraxis kan förklaras utifrån rättssäkerhetshänsyn och hänsyn till ett tydligt rättsläge. En sådan rättspraxis kommer bara unionsmedborgare till godo som ansöker om erkännande som arkitekter i Italien, trots att erkännandet av deras behörighetsbevis inte regleras tillräckligt i den italienska lagen. De som på grund av den uteblivna regleringen anser att det är utsiktslöst att söka erhålla ett erkännande eller på denna basis har erhållit oriktig information om de möjligheter som faktiskt finns och därför över huvud taget inte söker erhålla tillståndet, beaktas inte. Just denna grupp av personer bör skyddas genom skyldigheten att införa bestämmelser genom direktiv fullständigt.
23 Den direkta effekt som bestämmelserna i direktivet möjligen har kan därför inte rättfärdiga ett uteblivet införlivande.
24 Vad avser rättelsen av listan över behörighetsbevis för portugisiska behörighetsbevis kan den italienska bestämmelsen till och med på ett särskilt sätt vara ägnad att lämna de berättigade i ovisshet, eftersom tanken på ett felaktigt införlivande inte ligger särskilt nära till hands med hänsyn till den i övrigt fullständiga listan. Republiken Italien kunde och skulle ha beaktat rättelsen vid införlivandet, eftersom detta följde först flera år efter rättelsen.
25 Denna kritik är därför motiverad.
B - Anmärkningen avseende det uteblivna införlivandet av artikel 7 i direktiv 85/384
26 Artikel 7 i direktiv 85/384 lyder enligt följande:
"1. Varje medlemsstat skall så snart som möjligt samtidigt översända till de andra medlemsstaterna och kommissionen den lista på utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som utfärdas inom dess territorium och som uppfyller kriterierna i artiklarna 3 och 4 samt på de institutioner och myndigheter som utställer dem.
Den första listan skall översändas inom 12 månader efter detta direktivs anmälan.
Varje medlemsstat skall likaså översända de ändringar som gjorts beträffande utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som utfärdas inom dess territorium, speciellt dem som inte längre uppfyller kraven i artiklarna 3 och 4.
2. I informationssyfte skall listorna och deras uppdateringar offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning tre månader efter dagen för översändandet. I de fall som avses i artikel 8 skall emellertid offentliggörandet av utbildnings-, examens- eller andra behörighetsbevis uppskjutas. Aktuella listor skall periodvis offentliggöras av kommissionen."
27 Varken i sina skrivelser eller vid den muntliga förhandlingen har Republiken Italien nämnt bestämmelser som explicit och otvetydigt refererar till denna bestämmelse eller de där nämnda listorna eller offentliggörandena.
Parternas argument
28 Båda parterna har delvis hänvisat till de argument som har utvecklats ovan under A.
29 Kommissionen har särskilt kritiserat Republiken Italien för att artikel 7 i direktivet endast delvis har införlivats. Bara de diplom som nämns i artikel 11 i direktivet är omnämnda i bilagan till dekret nr 129/92. Det saknas hänvisning till de meddelanden från kommissionen, som innehöll de behörighetsbevis som skall erkännas. Det har vidare inte angivits att de diplom som nämns i dessa meddelanden automatiskt skall erkännas.
30 Kommissionen har hänvisat till att medlemsstaterna inte kan åberopa svårigheter i sina nationella rättsordningar för att rättfärdiga att skyldigheter enligt gemenskapsrätten inte har iakttagits.(13) Det kan begäras av Republiken Italien att den genom ministerdekret håller en sådan lista uppdaterad.
31 Inte heller hänvisningen till att kommissionens meddelanden tillämpas kan urskulda Republiken Italien. Åsidosättandet av en skyldighet enligt bestämmelserna i gemenskapsrätten utgör redan i sig ett fördragsbrott. Invändningen att åsidosättandet inte har haft några negativa effekter skall lämnas utan avseende.(14)
32 Enligt Republiken Italiens uppfattning behövs det inte någon uttrycklig uppräkning i den nationella lagstiftningen av de behörighetsbevis som automatiskt skall erkännas. Det räcker med att i praktiken beakta respektive meddelande från kommissionen. På grund av det stora antalet meddelanden om erkännande av behörighetsbevis är det mycket svårt att alltid hålla en sådan förteckning uppdaterad och att undvika missförstånd som är till nackdel för de berörda parterna.
Bedömning
33 Kommissionen har i föreliggande fall, såvitt framgår, framfört kritik mot att den italienska lagen varken innehåller någon lista över de behörighetsbevis som skall erkännas, eller uttryckligen hänvisar till motsvarande listor som offentliggjorts av kommissionen som har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.
34 Det skall inledningsvis påpekas att artikel 7 i direktivet inte uttryckligen nämner skyldigheten att automatiskt alltid uppföra de diplom som nämns i meddelanden och på listor från kommissionen på nationella listor över diplom som skall erkännas, eller att hänvisa till dessa meddelanden. Inte heller skälen till direktivet tyder på någon sådan skyldighet.
35 En sådan skyldighet skulle emellertid kunna följa av det normativa sammanhanget mellan bestämmelsen i artikel 7 och andra bestämmelser i direktiv 85/384. I artikel 2 föreskrivs att medlemsstaterna skall erkänna behörighetsbevis som har förvärvats efter en utbildning som uppfyller kraven i artikel 3. Först artikel 7 visar vem det är som skall bedöma vilken utbildning som motsvarar dessa krav. Enligt denna artikel skall i princip den medlemsstat, inom vars territorium behörighetsbeviset skall utfärdas, besluta i frågan. Denna medlemsstat skall sedan översända en lista på de aktuella behörighetsbevisen till kommissionen. Kommissionen offentliggör normalt sett denna lista i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Artiklarna 8 och 9 reglerar slutligen förfarandet för hur meningsskiljaktigheter beträffande behörighetsbevisens kvalitet skall redas ut.
36 De meddelanden som kommissionen skall offentliggöra i Europeiska gemenskapernas officiella tidning är därför av central betydelse för den praktiska effekten av det ömsesidiga erkännandet av behörighetsbevis på arkitekturområdet. De behörighetsbevis som anges i dessa meddelanden skall automatiskt erkännas. Ett fullständigt och precist införlivande av erkännandeförfarandet enligt direktiv 85/384, så som det föreskrivs i artiklarna 2, 3, 7, 8 och 9, kräver därför antingen att alla listor över de behörighetsbevis som skall erkännas återges, eller åtminstone en uttrycklig hänvisning till kommissionens meddelanden. Den största praktiska effekten skulle uppnås om det i nationell rätt uttryckligen hänvisades till kommissionens meddelanden, men på samma gång - icke bindande - alla behörighetsbevis som skall erkännas angavs.
37 Den italienska lagen innehåller å andra sidan inga tillräckliga bestämmelser om vilka behörighetsbevis som skall erkännas. De listor som är för handen avser bara de behörighetsbevis som under en övergångsperiod skall erkännas (artikel 11 i direktiv 85/384, se ovan). I artikel 2 i dekret nr 129/92 verkar det föreskrivas att behörighetsbevis som uppfyller kraven i artikel 3, se ovan, i direktiv 85/384 skall erkännas. I artikel 5.1 a i dekret nr 129/92 tillåts en etablering om den berörda parten innehar ett erkänt behörighetsbevis. Artikel 9.1 a innehåller en motsvarande bestämmelse för utnyttjandet av friheten att tillhandahålla tjänster. I italiensk rätt återfinns emellertid inte den centrala bestämmelsen om vilka behörighetsbevis som automatiskt skall erkännas. Det må förvisso vara så att kommissionens meddelanden i praktiken beaktas, men innehavaren av ett sådant behörighetsbevis kan varken direkt eller indirekt utläsa sina rättigheter ur den italienska lagen. Det räcker ingalunda att de behörighetsbevis som skall erkännas har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Detta offentliggörande garanterar inte utan en motsvarande skyldighet i de italienska bestämmelserna den enskilde att italienska myndigheter också tillämpar det som offentliggjorts.
38 Följaktligen har Republiken Italien inte fullständigt och precist införlivat förfarandet för ömsesidigt erkännande av behörighetsbevis, så som det föreskrivs i artiklarna 2, 3, 7, 8 och 9 i direktiv 85/384. Även denna anmärkning från kommissionen är därför motiverad.
C - Kravet att förete ett behörighetsbevis i original eller en bestyrkt kopia därav
39 I artikel 27 i direktiv 85/384 föreskrivs att värdmedlemsstaten, om befogat tvivel råder beträffande ett behörighetsbevis äkthet, kan begära att ursprungsstaten bekräftar äktheten. I artikel 4.2 a i dekret nr 129/92 föreskrivs däremot att den som ansöker om erkännande av behörighetsbevis måste bifoga behörighetsbeviset i original eller en bestyrkt kopia därav.
Parternas argument
40 Kommissionen har hävdat att kraven enligt artikel 4.2 a i dekret nr 129/92 bara är tillåtna när det råder tvivel beträffande behörighetsbevisens äkthet. Bestämmelsen strider mot artikel 27 i direktiv 85/384, eftersom den innebär att ytterligare ett generellt krav uppställs som varken är proportionellt eller motiverat med hänsyn till etableringsrätten.
41 Det antagande om rättsmissbruk som den italienska bestämmelsen innehåller skapar ett hinder för utnyttjandet av friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsrätten som står i strid med direktivets filosofi. Av domen Centros(15) följer att vid bedömningen av frågan om ett bedrägeri är för handen skall denna bedömning göras från fall till fall.
42 Skyldigheten att förete originaldiplomet eller en bestyrkt kopia därav förorsakar även ytterligare kostnader. Risken för att diplomet förloras och möjligheten att förfarandet drar ut på tiden måste beaktas.
43 Syftet med denna skyldighet - att kontrollera förvärvad kompetens - kan även uppnås med hjälp av endast ett intyg eller en fotokopia. Den italienska bestämmelsen går därmed längre än vad som är nödvändigt för att uppnå en eventuell allmännyttig målsättning.
44 Artikel 27 i direktivet kan inte motivera detta krav, utan kravet strider till och med mot denna artikel. Denna bestämmelse skall tolkas restriktivt och i den föreskrivs att ett behörighetsbevis äkthet bara skall kontrolleras om det kan förmodas att det rör sig om ett bedrägeri. Därav följer e contrario att ett behörighetsbevis äkthet inte behöver bevisas om befogat tvivel inte råder.
45 Republiken Italien har hävdat att det inte föreligger något hinder för att utnyttja de grundläggande friheterna. Den italienska bestämmelsen är inte något symptom på en generell misstänksamhet, utan en garanti för att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna tillämpas korrekt och för rättssäkerheten.
46 Artikel 27 i direktiv 85/384 reglerar inte denna fråga, utan avser endast bekräftelsen av autenticiteten genom att den stat där arkitekten är medborgare begär bekräftelsen.
47 De hinder som enligt kommissionen föreligger är enligt Republiken Italien inte omotiverade eller oproportionerliga.
Bedömning
48 Direktivet innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse beträffande frågan om medlemsstaterna under erkännandeförfarandet för behörighetsbevis får kräva att behörighetsbevisen företes i original eller att en bestyrkt kopia därav skall företes. Om artikel 27 i direktiv 85/384 emellertid skulle förstås så att den endast reglerar förfaranden, där ett behörighetsbevis äkthet skall prövas, skulle den kunna utgöra hinder för detta krav.
49 Enligt sin ordalydelse reglerar artikel 27 i direktiv 85/384 bara det särskilda fallet att värdmedlemsstaten kräver att behöriga myndigheter i ursprungslandet bekräftar ett behörighetsbevis äkthet på grund av att det råder befogat tvivel i detta avseende. I detta fall måste myndigheterna i ursprungslandet samarbeta med myndigheterna i värdmedlemsstaten och i förekommande fall utfärda ett intyg om äktheten.
50 Artikel 27 i direktiv 85/384 avser, enligt sin ordalydelse, emellertid inte det fall, att den sökande måste bifoga originaldiplomet eller en bestyrkt kopia därav vid ansökan, vilket däremot regleras i artikel 4.2 a i dekret nr 129/92.
51 Placeringen av artikel 27 i slutbestämmelserna i direktiv 85/384 ger inte stöd för att det skulle vara fråga om ett generellt förbud mot att begära originaldiplom eller en bestyrkt kopia därav utom i de fall, då det råder befogat tvivel. Det verkar således handla om en - på sätt och vis allmän -
bestämmelse som är tillämplig på alla andra kapitel. Därav kan man emellertid inte sluta sig till att dess tillämpningsområde går längre än dess ordalydelse.
52 Varken uppkomsthistorien eller syftet med bestämmelsen tyder på att den utgör hinder mot ensidiga åtgärder som en medlemsstat vidtar för att säkerställa äktheten av det behörighetsbevis som skall erkännas.
53 Beaktar man dessutom målsättningen med direktiv 85/384, nämligen att underlätta utnyttjandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster, framstår det som uppenbart att andra metoder för att styrka äktheten principiellt sett inte borde uteslutas. Om en sökande bara företedde en kopia och det hos de italienska myndigheterna rådde befogat tvivel om att sökanden faktiskt förfogar över ett motsvarande behörighetsbevis, skulle det uppenbarligen inte krävas att myndigheterna i ursprungsstaten kontaktas, vilket skulle vara tidskrävande. Det vore då snarare påbjudet att först be sökanden om att förete originalet.
54 Härav kan slutsatsen dras att artikel 27 i direktiv 85/384 i vart fall inte innehåller bestämmelser om den enda metoden för kontrollen av behörighetsbevisen. Denna bestämmelse i direktivet kan därför inte utgöra hinder mot artikel 4.2 a i dekret nr 129/92.
55 Det skulle förvisso kunna följa direkt av de grundläggande friheterna att denna regel är otillåten. Det rör sig i alla fall om en indirekt diskriminering, eftersom till det till övervägande del är icke-italienare som ansöker om erkännande av behörighetsbevis från andra medlemsstater. Det föreligger följaktligen ett åtminstone potentiellt intrång i friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsrätten. Det skall därför prövas om kravet på att original eller bestyrkta kopior skall företes kan rättfärdigas av tvingande hänsyn till allmänintresset.
56 Allmänintresset innebär här att erhålla ett bevis för att det behörighetsbevis som åberopas faktiskt existerar. Det är nämligen ett även genom direktiv 85/384 erkänt intresse att verksamhet på arkitekturområdet bara får utövas av den som genom ett erkänt behörighetsbevis kan styrka att han förvärvat särskilda kvalifikationer. Erkännande av förfalskade behörighetsbevis skulle vara till skada för detta allmänintresse.
57 Kopior är endast i begränsad omfattning lämpliga att styrka ett originaldokuments existens, eftersom kopieringsprocessen ger betydande utrymme för manipulation av kopiorna. Företeendet av ett original eller en bestyrkt kopia gör det avsevärt svårare för berörda myndigheter att begå misstag. Ett sådant krav är därför mer lämpat för att garantera att åberopade behörighetsbevis är äkta än möjligheten att förete en kopia.
58 Det förefaller vidare även uteslutet att ett originaldokuments existens kan fastställas lika effektivt genom mer skonsamma medel än företeendet av detta dokument eller en bestyrkt kopia. Just det senare är ett tänkbart alternativ om det befaras att originalet kan gå förlorat.
59 Slutligen förefaller detta krav inte heller vara omotiverat. Kostnaderna och omständigheterna för att förete ett original eller en bestyrkt kopia är av relativ liten betydelse. För övrigt är det gängse praxis att myndigheterna i medlemsstater, men även gemenskapsrättsliga myndigheter, kräver bevis i original eller bestyrkta kopior.
60 Följaktligen strider artikel 4.2 a i dekret nr 129/92 inte heller mot de grundläggande friheterna.
61 Därför är denna anmärkning från kommissionen omotiverad.
D - Kraven på att alla dokument skall företes i italiensk översättning och att ett intyg om medborgarskap skall företes
62 I artikel 4.2 c i dekret nr 129/92 och artikel 4.1 c i dekret nr 776/94 föreskrivs att ett intyg om medborgarskap alltid måste bifogas ansökan om erkännande av behörighetsbevis. I artikel 4.3 i dekret nr 129/92 och i artikel 10 i dekret nr 776/94 förskrivs att en översättning till italienska måste företes tillsammans med alla dokument som inte är upprättade på italienska. Diplomatiska eller konsulära myndigheter i det land där dokumenten är upprättade eller en officiell översättare måste intyga att dessa översättningar stämmer överens med originalet.
63 Direktiv 85/384 innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse härom.
Parternas argument
1) Intyg om medborgarskap
64 Republiken Italien har anfört att det inte föreligger något hinder beträffande arkitekters etablering. Intyg om medborgarskap kan enkelt och snabbt skaffas i medlemsstaterna. Det föreligger inte någon inskränkning i de rättigheter som föreskrivs i direktivet.
65 Tendensen i den administrativa praxisen är dessutom att kopior på de giltiga nationella papperen är tillräckligt istället för intyg om medborgarskap. Denna hänvisning till den administrativa praxisen är inte något erkännande av åsidosättandet. Det rör sig bara om en anpassning till fakta.
66 Kommissionen har anfört att kravet på ett intyg om medborgarskap utgör ett oproportionerligt och oberättigat åsidosättande av etableringsrätten - artikel 52 i EG-fördraget (nu artikel 43 EG i ändrad lydelse), eftersom passet skulle kunna anses vara tillräckligt för att styrka medborgarskap i en annan medlemsstat.
67 Den administrativa praxisen visar bara de italienska myndigheternas erkännande av denna skyldighets oproportionerliga karaktär. Av tvingande rättssäkerhetsskäl är det, med hänsyn till riskerna för ett godtyckligt tillvägagångssätt från det allmännas sida, nödvändigt att genom nationella bestämmelser av tvingande karaktär slutgiltigt undanröja de bestämmelser som har motsatt innehåll.
2) Översättning av dokument
68 Inledningsvis har det, enligt Republiken Italien, inte bevisats att skyldigheten att skaffa dokumenten utgör ett hinder och att den skulle försvåra erkännandet av diplom i Republiken Italien.
69 Skyldigheten att skaffa en vidimerad offentlig översättning är ändamålsenlig beträffande det tekniska innehållet i dokumenten och svårigheterna att förstå texten. Det rör sig inte om att förmoda att ett bedrägeri föreligger, utan snarare om att ta hänsyn till objektiva svårigheter på ett språkligt plan. Genom skyldigheten att genast ta fram översättningar skall sådana fördröjningar undvikas, som en förfrågan om närmare information skulle kunna resultera i.
70 Tendensen i italiensk administrativ praxis är slutligen att förfrågningar om översättning har minskat i samma mån som de företedda dokumenten redan är bekanta från tidigare förfaranden. Detta är inte någon illegal administrativ praxis, utan en rationell tillämpning av bestämmelserna avseende den åsyftade målsättningen och den allmänna processekonomiska målsättningen.
71 Kommissionen har hävdat att skyldigheten att ta fram dokumenten förorsakar ett längre förfarande och kostnader. I motsats till en ren översättning utgör skyldigheten att bifoga en av diplomatiska eller konsulära myndigheter eller av en officiell översättare utfärdad offentlig översättning ytterligare en skyldighet.
72 Risken för en fördröjning av förfarandet träder inte i stället för kravet att det skall råda befogat tvivel.
73 Med hjälp av en icke officiell översättning skulle man kunna uppnå målet med kontrollen av huruvida förutsättningarna för ett erkännande är för handen. Ett undantag är endast möjligt om det kan förmodas att det rör sig om ett bedrägeri. Denna möjlighet föreskrivs redan i och garanteras redan genom artiklarna 17.4 och 18.2 i direktiv 85/384.
74 Skyldigheten har ålagts på ett odifferentierat sätt och omfattar alla arkitekter, oavsett om de redan är innehavare av ett av de av de italienska myndigheterna erkända diplomen.
75 Omständigheten att man i administrativ praxis inte kräver att skyldigheten beträffande en officiell översättning skall uppfyllas i den utsträckning som man är bekant med de olika diplomen och kan förstå de olika dokumenten, garanterar inte att direktivet införlivats fullständigt. De berörda torde först informera sig om rättsläget och uppskatta det ekonomiska intresset av att utnyttja aktiviteterna. Dessa berörda personer torde följa de bestämmelser och förbud som är i kraft.
76 Även om man skulle medge att åsidosättandet endast är av begränsande karaktär kan detta inte befria Republiken Italien från skyldigheten att införliva direktivet korrekt och fullständigt, eftersom det inte finns någon miniminivå för ett fördragsbrott.
Bedömning
77 Kommissionen har uttryckligen begränsat sina yrkanden till att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har åsidosatt artiklarna 12, 20, 22, 27 och 31 i direktiv 85/384. Kommissionen har varken åberopat någon grundläggande frihet eller fördraget i allmänhet. I sin motivering har den emellertid utgått från att åsidosättande av etableringsrätten föreligger. Dessa yrkanden skall därför, trots sin ordalydelse, förstås så att de avser fastställande av ett åsidosättande av de nämnda bestämmelserna i direktivet och av etableringsrätten.
78 Det framgår inte att kravet på att ett intyg om medborgarskap och dokument med en officiell bestyrkt översättning måste företes skulle strida mot någon bestämmelse i direktiv 85/384.
79 Ett åsidosättande av etableringsrätten skulle förvisso kunna föreligga. De italienska kraven försvårar åtminstone erkännandet av behörighetsbevis för arkitekter som vill etablera sig i Italien. De är åtminstone indirekt av diskriminerande natur, eftersom till övervägande del icke-italienare ansöker om erkännandet. Visserligen förefaller såväl kontrollen av den sökandes medborgarskap som det förhållandet att myndigheterna får kännedom om innehållet i dokumenten vara ett motiverat allmänintresse. Enligt vad Italien själv har anfört är varken företeendet av ett särskilt intyg eller en officiell översättning nödvändig för att tillgodose detta intresse. Enligt vad Italien har anfört nöjer sig till och med de italienska myndigheterna i regel med kopior av giltiga personaliadokument och avstår från översättningar när behörighetsbevisen är bekanta för dem.
80 Vad avser företeendet av översättningar skall det medges att gemenskapsrätten tillåter att de nationella administrationerna principiellt sett endast arbetar och kommunicerar med unionsmedborgarna på sina officiella språk. Det kan därför inte krävas att nationella administrationer skall acceptera dokument på alla andra medlemsstaters språk utan översättning. Direktiv 85/384 syftar dock till att underlätta utövandet av arkitektyrket för de arkitekter som har utbildats i de andra medlemsstaterna. Denna målsättning kräver att nationella myndigheter använder sig av de kunskaper i andra språk som finns, istället för att på ett icke flexibelt sätt hålla fast vid officiella översättningar. Etableringsrätten, som skall tolkas mot bakgrund av direktiv 85/384, tillåter därför kravet på företeende av officiella översättningar endast om den berörda myndigheten i annat fall inte skulle kunna ta del av dokumentet. Skulle handläggaren eller andra tjänstemän på respektive myndighet, som skulle kunna anlitas utan oproportionerliga ansträngningar, ha den nödvändiga kunskapen för att kunna läsa dokumentet i original eller med hjälp av en icke officiell översättning, vore kravet på en officiell översättning inte nödvändigt och därför oproportionerligt. De krav enligt artikel 4.3 i dekret nr 129/92 och artikel 10 i dekret nr 776/94 som går längre än så är därför inte förenliga med etableringsrätten.
81 Det måste i övrigt påpekas att det inte finns någon miniminivå för ett fördragsbrott. Även om de ekonomiska konsekvenserna av fördragsbrottet snarare skulle vara försumbara, är de minimis-regeln inte tillämplig i fråga om medlemsstaternas fördragsbrott.(16)
82 Följaktligen är artikel 4.2 c i dekret nr 129/92 och artikel 4.1 c i dekret nr 776/94 samt artikel 4.3 i dekret nr 129/92 och artikel 10 i dekret nr 776/94 oförenliga med artikel 52 i EG-fördraget.
E - Kritiken mot ett för långtgående erkännande av förvärvade rättigheter
83 I artikel 12 i direktiv 85/384 föreskrivs ett undantag från minimikraven på arkitektutbildningen enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet. Under särskilda förutsättningar skall medlemsstaterna också medge att den som vid tidpunkten för direktivets anmälan(17) var berättigad att bära yrkestiteln arkitekt i en annan medlemsstat får bära yrkestiteln arkitekt utan att uppfylla dessa förutsättningar.
84 Artiklarna 11.1 c och d i dekret nr 129/92 medger att den får bära yrkestiteln arkitekt som före direktivets ikraftträdande, det vill säga fram till den 19 februari 1992, var berättigad att bära denna yrkestitel i en annan medlemsstat.
Parternas argument
85 Kommissionen har anfört att det sista giltighetsdatumet för ett intyg som kan utfärdas inom ramen för artikel 12 i direktiv 85/384 sammanfaller med skyldigheten att införliva direktivet - alltså den 5 augusti 1987. Detta är den sista tidpunkten, då de berörda parterna hade kunnat förvärva tillståndet att bära yrkestiteln och uppfylla villkoren för att få utöva verksamheten.
86 Genom artikel 11.1 c och d i dekret nr 129/92 har denna frist förlängts till dekretets ikraftträdande i början av år 1992, det vill säga fem år efter det att fristen för införlivandet hade löpt ut. Artikel 12 i direktivet utgör dock bara en övergångsbestämmelse och är därför ett undantag från de allmänna reglerna. Den skall därför tolkas restriktivt. Domstolen har likaledes i en liknande fråga krävt en restriktiv tolkning vid erkännandet av tandläkare.(18) Det bristfälliga införlivandets "övergående" karaktär rättfärdigar det inte.
87 Kommissionen har dessutom hänvisat till att potentiella kunder till arkitekter torde förlita sig på att dessa arkitekter uppfyller kraven i direktiv 85/384. Enligt kommissionen skiljer sig inte den situation, som kunder till en arkitekt, som felaktigt erkänts, befinner sig i när ett av honom byggt hus rasar samman, på något väsentligt sätt från den situation som patienter befinner sig i i samband med felaktig behandling.
88 Kommissionen anser slutligen att Republiken Italiens "frikostighet" skapar ytterligare en orättvisa gentemot de innehavare av titeln som är erkända enligt direktivet, eftersom de likställs med arkitekter som inte uppfyller kraven i direktivet.
89 Italien har anfört att den längre övergångsperioden är ett resultat av att direktivet har införlivats för sent. Man har velat bevilja de berörda parterna en övergångsperiod som motsvarar den frist som skulle ha gällt om direktivet hade införlivats i tid. Gemenskapslagstiftaren antog vid fastställandet av den senare tidpunkten att fristen för införlivandet skulle hållas och föreskrev inte några rättsverkningar för det fall att införlivandet inte sker inom en särskild tidsrymd.
90 Republiken Italien har påpekat att vissa innehavare av med rätta förvärvade rättigheter skulle kunna gynnas av det särskilda erkännandet som föreskrivs i direktivet och andra skulle vara tvungna att genomgå den strängare kontrollen i enlighet med artiklarna 3 och 4 i direktivet. Detta är en orättvisa som väger tyngre än den som kommissionen har anfört och vilken består i att innehavaren av en titel som erkänns i direktivet jämställs med dem, vars titlar inte erkänns.
91 Det finns en skillnad jämfört med den av kommissionen åberopade domen avseende tandläkarna. På det medicinska området finns det krav på skydd som är absoluta som skulle göra den allmänna utvidgningen av den yrkesverksamma kategorin oacceptabel. Om kommissionen anser att det generellt sett är nödvändigt att de sökande skall uppfylla minimikrav vad gäller utbildning och erfarenhet, för att garantera en viss nivå på tjänstens utförande, måste detta övervägas avseende alla väl erkända rättigheter. Genom bestämmelser som artikel 12 i direktiv 85/384 tillåter gemenskapsrätten emellertid ett stort antal personer att vara yrkesverksamma, som, enligt kommissionen, inte är tillräckligt kvalificerade.
Bedömning
92 Parterna tvistar här om den tidsperiod som skall beaktas vid erkännandet som arkitekt. Om man utgår från att den tidpunkt för införlivandet av direktivet som föreskrivs - den 5 augusti 1987 - är den senaste tidpunkten när en titel som skall erkännas kan uppnås, leder den klandrade italienska bestämmelsen till en betydande förlängning av perioden, som kan ge rätt till erkännande som arkitekt under lindrigare villkor.
93 Enligt ordalydelsen i artikel 12 i direktiv 85/384 tillämpas förfarandet med ett förenklat erkännande på dem, som före direktivets införlivande var berättigade att bära yrkestiteln arkitekt. I detta hänseende skiljer sig den föreliggande tvisten från målet beträffande tandläkardirektivet.(19) I den bestämmelse som talan där avsåg, artikel 19 i direktiv 78/686/EEG(20), knyter tidsbegränsningen för erkännandet av erkända rättigheter an till tidpunkten för direktivets anmälan och inte till tidpunkten för dess införlivande.
94 Eftersom Italien i föreliggande fall har avsett att införliva direktivet genom dekret nr 129/92 förefaller det konsekvent att i italiensk rätt förlägga slutet på denna övergångsfrist till den tidpunkt, då detta dekret trädde i kraft. Det skall likväl prövas om den tidpunkt som nämns i artikel 12 i direktiv 85/384 för införlivandet faktiskt syftar på den nationella lagstiftningens ikraftträdande. Alternativt skulle man kunna ha artikel 31.1 i direktiv 85/384 i åtanke, enligt vilken direktivet skulle ha införlivats inom två år.
95 Här väger argumenten för den senare lösningen tyngre. Erkännandet av behörighetsbevis enligt direktiv 85/384 syftar principiellt sett till att skydda privata och offentliga intressen genom att garantera de i kapitel 3 i direktiv 85/384 uppräknade minimikraven på arkitekter. Artikel 12 i direktivet är ett undantag från denna allmänna bestämmelse. Den är en del av kapitel 3 i direktiv 85/384 som med principen om skydd för berättigade förväntningar och bibehållandet av förvärvade rättigheter som grund reglerar förvärvade rättigheters vidare giltighet. För att förverkliga principen om skydd för berättigade förväntningar får man därvid finna sig i att de i enlighet härmed erkända arkitekterna inte nödvändigtvis uppfyller kraven i kapitel 2 i direktiv 85/384. Förtroendet för bestående rättigheter måste emellertid inte skyddas längre om de berörda parterna innan den aktuella rättigheten förvärvas skulle kunna inse att dessa kommer att bli ogiltiga genom en förestående lagändring. Det hade därför egentligen varit konsekvent om artikel 12 liksom artikel 10 i direktiv 85/384 och artikel 19 i direktiv 78/686 hade utgått från tidpunkten för direktivets anmälan. Att tillämpligheten av principen om skydd för berättigade förväntningar förlängs till tidpunkten för införlivandet får, så länge tvivel råder, inte förstås så att detta undantag mer än nödvändigt utvidgas i jämförelse med de allmänna bestämmelserna om erkännandet av behörighetsbevis.
96 Dessutom kräver rättssäkerheten att slutet på övergångsfristen skall kunna bestämmas exakt. Detta är möjligt om man beaktar slutet på införlivandefristen enligt artikel 31.1 i direktiv 85/384. Det kan däremot inte förutses när en medlemsstat införlivar direktivet. Detta kan ske före utgången av införlivandefristen eller - som i föreliggande fall - mycket senare. Ännu mer komplicerat blir läget om medlemsstaterna införlivar direktivet ofullständigt eller bristfälligt. Införlivandet är objektivt sett avslutat först när alla kraven i direktivet har införts i nationell rätt. Om detta har skett kan i slutändan bara domstolen fastställa. Bara den tidpunkt för införlivandet som föreskrivs i direktivet är därför tillräckligt exakt bestämd för att kunna betraktas som tidpunkten för införlivandet i enlighet med artikel 12 i direktivet. Följaktligen skall hänvisningen till införlivandet i artikel 12 i direktiv 85/384 förstås så att den avser utgången av införlivandefristen enligt artikel 31.1 i direktiv 85/384.
97 Av underordnad betydelse är däremot frågan om direktiv 85/384 slutligt reglerar erkännandet av behörighetsbevis för arkitektyrket eller om en individuell prövning av kvalifikationerna i enlighet med domstolens praxis angående de grundläggande friheterna därjämte är möjlig, eller till och med påbjuden.(21) Eftersom det i den italienska bestämmelsen som talan avser inte föreskrivs någon sådan prövning, skall den inte betraktas som ett införlivande av en sådan primärrättslig skyldighet.
98 Därför strider artikel 11.1 c och d i dekret nr 129/92 mot artikel 12 i direktiv 85/384.
F - Förbudet att ha ett fast driftsställe
99 Artikel 9.1 i dekret nr 129/92 reglerar tillhandahållandet av arkitekttjänster när dessa bara är av tillfällig karaktär och den arkitekt som tillhandahåller tjänsten inte har sitt huvudsakliga driftsställe eller någon filial i Italien.
Parternas argument
100 Kommissionen anser att artikel 9.1 i dekret nr 129/92 förbjuder den arkitekt som tillhandahåller tjänster i Italien att inrätta ett fast driftsställe där. Ett sådant allmänt och odifferentierat förbud kan inte rättfärdigas genom någon bestämmelse i direktivet om den fria rörligheten för tjänster.
101 Dessutom strider den mot artikel 59 i EG-fördraget. Att vara verksam som arkitekt kräver en mer eller mindre lång vistelse. Därför är det absolut nödvändigt att den som bedriver sådan verksamhet installerar sig i värdlandet. Domstolen anförde i domen Gebhard att "tjänstens tillfälliga karaktär utesluter inte en möjlighet för den som ... tillhandahåller tjänsten att i den värdmedlemsstaten förse sig med viss infrastruktur ... i den mån som detta är nödvändigt för att kunna fullgöra den ifrågavarande tjänsten".(22)
102 Republiken Italien har anfört att det inte finns någon bestämmelse i direktivet, enligt vilken detta förbud skulle strida mot bestämmelserna om erkännande av diplom. Det har varit den italienska lagstiftarens avsikt att understryka tjänstens tillfälliga eller övergående karaktär. Denna övergående karaktär visar sig genom avsaknaden av en organiserad struktur.
103 Republiken Italien anser att dekret nr 129/92 inte utesluter att en fast stödstruktur ("appoggio stabile") används vid tillhandahållandet av tjänster.
104 Det är inte möjligt att döma Republiken Italien för en bestämmelse som karaktäriserar en tjänsts övergående karaktär genom att ett arkitektkontor saknar huvudkontor eller filial. Skillnaden består i den stadigvarande eller övergående karaktären på den verksamhet som en arkitekt från en annan medlemsstat vill utöva i Italien.
105 Om arkitekten vill etablera sig på det italienska territoriet för viss tid är bestämmelserna om etableringsrätten tillämpliga.
106 Om arkitekten bara vill utöva sin verksamhet temporärt är de flexiblare bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster tillämpliga. Bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster är tillämpliga under villkoret att - om verksamheten kräver en permanent struktur - detta är möjligt i den mån som strukturen inte omvandlas till ett huvudkontor eller en filial för ett arkitektkontor.
Bedömning
107 Kommissionen har inte till stöd för denna anmärkning åberopat bestämmelser i direktiv 85/384, utan friheten att tillhandahålla tjänster. Denna är som bekant enligt artikel 60 i EG-fördraget (nu artikel 50 EG) subsidiär i förhållande till etableringsrätten, för det första eftersom "lydelsen av artikel 59 första stycket förutsätter att den som tillhandahåller tjänsten och mottagaren av tjänsten är 'etablerade' i två olika medlemsstater", och för det andra eftersom "det i artikel 60 första stycket anges att bestämmelserna om tjänster endast kan tillämpas såvida bestämmelserna i fråga om etableringsrätt inte är tillämpliga".(23) Därför är det uteslutet att tillämpa friheten att tillhandahålla tjänster på de arkitekter från andra medlemsstater som blir verksamma i Italien, om dessa redan är etablerade i Italien. Republiken Italien är därför inte skyldig att tillåta ett tillhandahållande av tjänster inom den mildare ramen för friheten att tillhandahålla tjänster, om en etablering existerar.
108 Kommissionen har korrekt påpekat att domstolen i domen Gebhard har tillåtit att den som tillhandahåller tjänsterna utrustar sig med en fast struktur, inklusive ett kontor, om detta är nödvändigt för att kunna tillhandahålla den aktuella tjänsten. Detta gäller även vid tillhandahållande av sådana tjänster som med nödvändighet måste vara tillfälliga. Om den italienska bestämmelsen skulle förbjuda en sådan struktur vid tillhandahållandet av tjänster, skulle detta kunna innebära åsidosättande av friheten att tillhandahålla tjänster.
109 I artikel 9.1 i dekret nr 129/92 föreskrivs emellertid bara att arkitekten varken får ha sitt huvudkontor eller filial i Italien, om han vill utnyttja regelverket för tjänster. Det därvid använda uttrycket "stabilimento" betecknar i den italienska lydelsen av fördraget etableringen i den mening som avses i artikel 52 i EG-fördraget. Det talar för att det kan antas att artikel 9.1 i dekret nr 129/92 bara utgör en avgränsning mellan etableringen och friheten att tillhandahålla tjänster i enlighet med fördraget.
110 Det kan inte uteslutas att tolkningen och tillämpningen av denna bestämmelse försvårar eller förhindrar arkitekters verksamhet i Italien inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster, om även ianspråktagandet av tillåtna grundstrukturinrättningar leder till att regelverket för etablerade arkitekter tillämpas. En sådan fördragsstridig tillämpning av de, till synes fördragsenliga, bestämmelserna i italiensk rätt, skulle kommissionen ha varit tvungen att åberopa och i förekommande fall även bevisa.(24) Kommissionen har emellertid inte anfört något till stöd för att så skulle vara fallet. Detta skulle med hänsyn till lydelsen av artikel 9.1 i dekret nr 129/92 dock ha varit nödvändigt för att man skulle kunna dra slutsatsen att ett åsidosättande av friheten att tillhandahålla tjänster förelåg.
111 Denna anmärkning saknar därmed fog.
G - Nödvändigheten att inskriva sig i arkitektsamfundets register
112 Artikel 22 i direktiv 85/384 innehåller följande bestämmelser:
"1. När en medlemsstat kräver av sina egna medborgare som önskar utöva den verksamhet som åsyftas i artikel 1 antingen ett tillstånd från eller medlemskap i eller registrering hos en yrkesorganisation eller ett yrkesorgan, skall, när det gäller tillhandahållande av tjänster, denna medlemsstat undanta medborgare från andra medlemsstater från detta krav.
Personen i fråga skall tillhandahålla tjänster med samma rättigheter och skyldigheter som medborgare i värdmedlemsstaten; i synnerhet skall de uppföranderegler av yrkesmässig eller administrativ natur som gäller i denna medlemsstat även gälla för honom.
För detta ändamål och förutom den deklaration som nämns i punkt 2 för tillhandahållande av tjänster får medlemsstater för att göra det möjligt att genomföra de bestämmelser för yrkesmässigt uppförande som gäller hos dem kräva automatisk tillfällig inregistrering eller formell registrering hos en yrkesorganisation eller ett yrkesorgan eller i ett register, förutsatt att denna registrering inte fördröjer eller på något sätt försvårar tillhandahållandet av tjänster eller åsamkar några ytterligare kostnader för den person som tillhandahåller tjänsterna.
...
2. Värdmedlemsstaten får kräva att personen i fråga i förväg till de behöriga myndigheterna lämnar en förklaring rörande de tjänster som skall tillhandahållas, när de står i samband med utförandet av ett projekt inom staten.
3. I enlighet med punkterna 1 och 2 får värdmedlemsstaten kräva att personen i fråga skall lämna in en eller flera handlingar som innehåller följande:
- Den förklaring som åsyftas i punkt 2.
- Ett intyg som anger att personen i fråga i laga ordning utövar denna verksamhet i den medlemsstat där han har etablerat sig.
- Ett intyg att personen i fråga innehar det/de utbildnings-, examens- eller andra behörighetsbevis som krävs för att tillhandahålla dessa tjänster, och att dessa kvalifikationer motsvarar kraven i kapitel 2 eller är de som uppräknats i kapitel 3 i detta direktiv.
- I tillämpliga fall det intyg som avses i artikel 23.2.
4. Den eller de handlingar som anges i punkt 3 får inte inlämnas senare än 12 månader efter det att de utfärdats.
5. ..."
113 I artikel 9.3 i dekret nr 129/92 föreskrivs att arkitekter även skall inregistreras i ett register som upprättas och sköts av de regionala arkitektsamfunden och det nationella arkitektsamfundet när de tillhandahåller tjänster. Detta sker på arkitektsamfundets bekostnad.
114 Registreringsförfarandet framgår av artiklarna 7 och 8 i dekret nr 776/94. Förfarandet har på förfrågan förklarats av den italienska regeringen. Enligt dessa artiklar skall den första registreringen ske inom 30 dagar. Till ansökan måste det bifogas intyg på behörigheten att utöva arkitektyrket och på att det faktiska utövandet i hemlandet sker i laga ordning samt en förklaring rörande de tjänster som skall tillhandahållas. Därefter utförda tjänster måste anmälas. Tillståndet följer då automatiskt. Varje registrering gäller emellertid bara för respektive arkitektsamfunds område. Tjänsten får tillhandahållas efter det att arkitektsamfundet har beslutat om registreringen.
Parternas argument
115 Kommissionen har hävdat att det i artikel 22.1 tredje stycket i direktiv 85/384 föreskrivs att medlemsstaterna endast får kräva en automatisk tillfällig inregistrering eller formell registrering hos en yrkesorganisation eller ett yrkesorgan eller i ett register såvida denna registrering inte fördröjer eller på något sätt försvårar tillhandahållandet av tjänster eller åsamkar några ytterligare kostnader för den som är mottagare av tjänsterna.
116 Artikel 9.3 i dekret nr 129/92, vari föreskrivs att den som tillhandahåller tjänster är skyldig att låta sig införas i ett motsvarande register hos det regionala arkitektsamfundet, som drivs av de regionala och nationella råden, går längre än de inskränkningar som är förenliga med direktiv 85/384.
117 Kommissionen har påpekat att dekret nr 776/94 inte har inneburit att fördragsbrottet upphörde, vilket artiklarna 7 och 8 visar. Med anledning av den första tjänsten som tillhandahålls föreskrivs i artikel 7 i dekret nr 776/94 inregistrering hos arkitektsamfundet i det område där tjänsten skall tillhandahållas. En förutsättning för detta är en ansökan som är skriven på italienska.
118 Kommissionen menar att de krav som ställs av Republiken Italien inte är förenliga med domstolens rättspraxis beträffande artikel 59 i EG-fördraget och att de utgör en oproportionerlig begränsning. Inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster får värdmedlemsstaten inte ställa krav, såvida allmänintresset som medlemsstaten försöker tillgodose genom kraven redan är skyddat på ett tillräckligt sätt genom liknande bestämmelser i den stat, där den som tillhandahåller tjänsten är medborgare.(25) I den italienska bestämmelsen beaktas inte de motsvarande villkor som redan hade föreskrivits i den medlemsstat där den som tillhandahåller tjänsten är medborgare. Den tar inte hänsyn till att andra medlemsstater kan ha utfärdat liknande bestämmelser som Italien. På så sätt skulle en dubbel skyldighet kunna föreligga i hemlandet och Italien.
119 Vidare är bestämmelsen inte proportionerlig. Det skulle vara mindre ingripande att kräva av den som tillhandahåller tjänsterna skall förete intyg om registrering i yrkesregistret i hemlandet. En mindre ingripande metod föreskrivs också i artikel 22.1 i direktivet - en automatisk tillfällig registrering eller formell registrering hos en yrkesorganisation, ett yrkesorgan eller i ett register.
120 Slutligen undanröjs inte den obligatoriska karaktären av kraven som innebär en konkret skyldighet att registrera sig och enligt vilka en förklaring att verksamhet skall bedrivas inte är tillräcklig, genom att kostnaderna bärs av yrkesorganisationen.
121 Republiken Italien har anfört att en automatisk tillfällig registrering eller formell registrering hos en yrkesorganisation, ett yrkesorgan eller i ett register är tillåtet enligt artikel 22 i direktivet.
122 Det rör sig inte om något verkligt intrång, utan bara om en åtgärd som kräver nödvändiga kontroller beträffande yrkesverksamheten till och med för sådana medborgare i medlemsstater som bara tillfälligt eller tills vidare utövar en verksamhet på en medlemsstats territorium.
123 Registreringen i ett ad hoc-register som förs av yrkesorganisationerna utgör inget hinder. Denna registrering har karaktären av en rättshandling som har samband med en annan rättshandling och som företas i anslutning till att en erkänd titel innehas respektive att de andra förutsättningarna i artikel 9.1 a och b i dekret nr 129/92 visas föreligga. De kostnader som registreringen resulterar i skall genom bestämmelsen bäras av organet eller organisationen.
124 Italien menar att det inte rör sig om någon verklig skyldighet att registrera sig, utan enbart om ett förhandsmeddelande till arkitektsamfundet. Detta resulterar automatiskt i en registrering i det föreskrivna registret. Artikel 9.3 i dekret nr 129/92 motsvarar artikel 22.1 tredje stycket i direktivet. Det rör sig om en tillfällig registrering, eftersom tillhandahållandet av tjänster till sin natur bara är tillfälligt. Den är även automatisk, eftersom registreringen genomförs på grundval av själva ansökan om registrering, utan ytterligare prövning.
125 Slutligen menar Republiken Italien att kommissionen genom ett konstgrepp har förväxlat registreringen i det aktuella registret enligt artikel 9 i dekretet med registreringen i yrkesregistret som föreskrivs i artikel 5 i dekret nr 129/92. Vad gäller denna bedömning finns det i artikel 7 i dekret nr 129/92 en mekanism för samordning med motsvarande registreringar i de andra medlemsstaterna. Kommissionen har själv föreslagit en sådan mekanism.
Bedömning
126 Det framgår av artikel 22 i direktiv 85/384 att tillhandahållandet av arkitekttjänster bara skall meddelas värdmedlemsstaten. Värdmedlemsstaten kan i samband med meddelandet kräva särskilda intyg och att arkitekten skall registrera sig i ett register eller i ett formellt register hos en yrkesorganisation. Dessa åtgärder får inte fördröja eller försvåra tillhandahållandet av tjänsten. Dessa regler skall förstås så att arkitekter från andra medlemsstater får tillhandahålla tjänster i värdmedlemsstaten genast efter det att deras behörighetsbevis har erkänts och efter det att de dessförinnan på sin höjd har varit tvungna att lämna en förklaring till myndigheterna rörande tjänsterna. Därav följer e contrario att tillhandahållandet av tjänster inte får underkastas något ytterligare tillstånd. Även tillstånd som meddelas automatiskt och inom kort tid är i enlighet härmed otillåtna.
127 Republiken Italien medger själv att åtminstone det första tillhandahållandet av en tjänst fördröjs genom registreringsförfarandet. Den berörda arkitekten måste nämligen enligt artikel 8.4 i dekret nr 776/94 efter förklaringen rörande tjänsten och ansökan avvakta till dess att yrkessamfundets råd har beslutat om registreringen. Detta kan dröja upp till 30 dagar. Först de efterföljande tjänsterna verkar vara automatiskt tillåtna i och med förklaringen rörande de tjänster som skall tillhandahållas. Vill arkitekten bedriva verksamhet inom området för ett annat samfund upprepar sig denna fördröjning.(26)
128 En sådan fördröjning är av särskild betydelse, eftersom den skadar tillgången till den italienska marknaden för arkitekter från andra medlemsstater. Normalt sett är det svårt att få just det första uppdraget innan man lokalt har arbetat upp ett rykte. Tillkommer då även administrativa fördröjningar innan arkitekten får börja med sin verksamhet kan just denna fördröjning leda till att kunderna föredrar en inhemsk arkitekt som genast kan börja.(27)
129 Därmed är förfarandet för registrering i yrkessamfundets register enligt artikel 9.3 i dekret nr 129/92 samt artiklarna 7 och 8 i dekret nr 776/94 oförenliga med artikel 22 i direktiv 85/384, så till vida att en arkitekts tillhandahållande av sin första tjänst i ett särskilt samfundsområde förskjuts till efter tidpunkten för förklaringen.
H - Kritiken mot att erkännande av behörighetsbevis inte sker inom föreskriven frist
130 Enligt artikel 20.1 i direktiv 85/384 måste förfarandet för att ge en arkitekt från andra medlemsstater tillstånd avslutas så snart som möjligt, dock senast tre månader efter det att alla handlingar rörande personen i fråga har lämnats in.
131 I artikel 4.6 i dekret nr 129/92 föreskrivs att ett sakkunnigutlåtande måste inhämtas från det nationella universitetsrådet och rådet för arkitekternas yrkesråd före erkännandet. Utlåtandet måste avges inom 30 dagar. Sammantaget måste förfarandet enligt artikel 4.7 i dekret nr 129/92 avslutas med ett erkännande eller avslag inom tre månader efter det att ansökan och underlaget för denna har lämnats in. Förfrågningar till myndigheter i den stat där den sökande är medborgare avbryter fristen under högst fyra månader. Det beslut som skall avsluta förfarandet skall enligt artikel 4.8 i dekret nr 129/92 fattas av ministern för universitetsväsendet samt vetenskaplig och teknisk forskning i samråd med utrikesministern och justitieministern.
Parternas argument
132 Kommissionen har anfört att fristen på tre månader inte kan hållas i förfarandet så som det enligt artikel 4.6-4.8 i dekret nr 129/92 skall genomföras. Det föreligger ett åsidosättande av artikel 20.1 i direktivet. Kommissionen har som exempel nämnt en österrikisk arkitekt som har väntat sedan den 17 mars 1994 på ett beslut av de italienska myndigheterna beträffande hans ansökan. Kommissionen har fått ytterligare klagomål beträffande detta. Det saknar betydelse om det härvid rör sig om enskilda fall, eftersom varje åsidosättande av gemenskapsrätten kan följas upp.
133 Republiken Italien har påpekat att det i doktrinen hävdas att ett isolerat och kortvarigt åsidosättande av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna inte är tillräckligt för en fällande dom i ett fördragsbrottsmål.
134 Den har hävdat att majoriteten av fallen behandlas inom fristen. Överskridandet av fristen i andra fall rättfärdigas genom undantagen som föreskrivs i direktivet. Möjliga överskridanden av fristen skall inte läggas den italienska staten till last, utan beror snarare på vårdslösheten hos de personer som ber om erkännande. Detta gäller särskilt det enskilda fall som har åberopats av kommissionen.
Bedömning
135 Den föreliggande anmärkningen avser inte någon konkret bestämmelse i den italienska lagen, av vilken det skulle framgå att den i artikel 4.7 i dekret nr 129/92 uttryckligen återgivna fristen enligt artikel 20.1 i direktiv 85/384 har överskridits. Kommissionen har snarare abstrakt hänvisat till redan kritiserade brister i erkännandeförfarandet i Italien och till enskilda fall, av vilka den emellertid bara har nämnt ett uttryckligen. Av de andra anmärkningarna som har framförts i detta förfarande framgår det dock inte med nödvändighet att fristen på tre månader inte skall hållas.
136 I den mån som kommissionen har kritiserat åsidosättandet av direktiv 85/384 i enskilda fall behöver det inte fastställas om dylika enskilda fall av sådant slag skulle kunna motivera att ett fördragsbrott fastställs. I föreliggande fall har kommissionen begränsat sig till att nämna en sökandes namn och den stat där han är medborgare samt datumet då ansökan lämnats in. Republiken Italien har mot detta obestritt invänt att denna sökande inte hade lämnat in alla nödvändiga handlingar. Lämnas en icke fullständig ansökan in börjar enligt artikel 20.1 i direktiv 85/384 fristen för erkännande inte att löpa. Följaktligen kan man av de uppgifter som föreligger inte sluta sig till att de italienska myndigheterna i detta fall skulle ha åsidosatt artikel 20.1 i direktiv 85/384.
137 Följaktligen skall inte heller denna kritik godtas.
V - Rättegångskostnader
138 Följden vad avser rättegångskostnader framgår av artikel 69.2 i rättegångsreglerna. Kommissionen har förvisso inte haft framgång med tre grunder och med andra bara delvis, men Republiken Italiens fastställda åsidosättande av direktiv 85/384 och etableringsrätten överväger dock vida. Praktiskt förefaller dessa brister vara av så stor betydelse att de ger anledning att ifrågasätta om syftet med direktiv 85/384 uppnås i Italien. Därför skall Republiken Italien förpliktas att ersätta samtliga rättegångskostnader.
VI - Förslag till avgörande
139 Följande beslut föreslås därför:
1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 31 i rådets direktiv 85/384/EEG av den 10 juni 1985 om det ömsesidiga erkännandet av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis på arkitekturområdet, däribland åtgärder för att underlätta ett effektivt utnyttjande av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster i ändrad lydelse samt artiklarna 5 och 189 i EG-fördraget (nu artiklarna 10 och 249 EG), genom att
- underlåta att vidta samtliga åtgärder som är nödvändiga för att införliva artikel 4.1 andra stycket och artikel 4.2 samt artiklarna 11 och 14 i direktiv 85/384,
- underlåta att vidta samtliga åtgärder som är nödvändiga för att reglera det automatiska erkännandet av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis enligt artiklarna 2, 3, 7, 8 och 9 i direktiv 85/384,
- anta artikel 11.1 c och 11.1 d i dekret nr 129/92, i vilka det i strid med artikel 12 i direktiv 85/384 föreskrivs att särskilda behörighetsbevis som har förvärvats efter den 5 augusti 1987 är giltiga och
- föreskriva att arkitekter från andra medlemsstater som vill tillhandahålla tjänster är skyldiga att registrera sig hos det lokala arkitektsamfundet (artikel 9.3 i dekret nr 129/92 och artiklarna 7 och 8 i dekret nr 776/94), i den mån som denna skyldighet i strid med artikel 22 i direktiv 85/384 förskjuter tillhandahållandet av en arkitekts första tjänst inom ett samfundsområde till en tidpunkt efter det att förklaring rörande tjänsten har lämnats.
2) Republiken Italien har åsidosatt artikel 52 i EG-fördraget (nu artikel 43 EG i ändrad lydelse) genom att
- anta artikel 4.2 c i dekret nr 129/92 och artikel 4.1 c i dekret nr 776/94, i vilka det uppställs ett generellt krav på företeendet av intyg om medborgarskap och
- anta artikel 4.3 i dekret nr 129/92 och artikel 10 i dekret nr 776/94, i vilka det uppställs ett krav på att handlingarna i samtliga fall skall företes i officiell översättning.
3) Talan ogillas i övrigt.
4) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - Rådets direktiv 85/384/EEG av den 10 juni 1985 om det ömsesidiga erkännandet av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis på arkitekturområdet, däribland åtgärder för att underlätta ett effektivt utnyttjande av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster (EGT L 223, s. 15; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 99), senast ändrad genom akten om villkoren för Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 1994, s. 225).
(2) - Kommissionen mot Italien (REG 1991, s. I-3847).
(3) - GURI nr 41 av den 19 februari 1992, s. 18).
(4) - GURI nr 234 av den 6 oktober 1995, s. 3.
(5) - Se dom av den 10 maj 2001 i mål C-152/98, kommissionen mot Nederländerna (REG 2001, s. I-3463), punkt 21.
(6) - Rättelse av rådets direktiv av den 27 januari 1986 om ändring, på grund av Portugals anslutning, av direktiv 85/384 om det ömsesidiga erkännandet av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis på arkitekturområdet, däribland åtgärder för att underlätta ett effektivt utövande av etableringsrätten och rätten att tillhandahålla tjänster (EGT L 87, s. 36).
(7) - Kommissionen har hänvisat till dom av den 3 juni 1992 i mål C-287/91, kommissionen mot Italien (REG 1992, s. I-3515), punkt 7.
(8) - Kommissionen har hänvisat till dom av den 6 maj 1980 i mål 102/79, kommissionen mot Belgien (REG 1980, s. 1473; svensk specialutgåva, volym 5, s. 187), punkt 12, och av den 20 mars 1997 i mål C-96/95, kommissionen mot Tyskland (REG 1997, s. I-1653), punkt 37.
(9) - Se mål C-287/91 (ovan fotnot 8).
(10) - Se målen C-96/95 och 102/79 (ovan fotnot 9).
(11) - Se dom av den 25 juli 1991 i mål C-208/90, Emmott (REG 1991, s. I-4269), punkt 20 ff.
(12) - Dom av den 3 mars 1988 i mål 116/86, kommissionen mot Italien (REG 1988, s. I-1323), punkt 15, och av den 9 mars 2000 i mål C-358/98, kommissionen mot Italien (REG 2000, s. I-1255), punkt 17.
(13) - Den har nämnt dom av den 21 januari 1999 i mål C-150/97, kommissionen mot Portugal (REG 1999, s. I-259), punkt 21.
(14) - Kommissionen har hänvisat till dom av den 27 november 1990 i mål C-209/88, kommissionen mot Italien (REG 1990, s. I-4313), punkt 14.
(15) - Dom av den 9 mars 1999 i mål C-212/97 (REG 1999, s. I-1459).
(16) - Se generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers förslag till avgörande av den 10 december 1996 i mål C-45/95, kommissionen mot Italien (REG 1997, s. I-3605), punkt 31.
(17) - Den tyska [och den svenska, översättarens anmärkning] versionens hänvisning till direktivets ikraftträdande förefaller vara ett översättningsfel som inte återfinns i de andra språkversionerna, exempelvis i den italienska: "applicazione della presente direttiva", i den franska: "mise en application" och i den engelska: "implementation".
(18) - Kommissionen har nämnt dom av den 1 juni 1995 i mål C-40/93, kommissionen mot Italien (REG 1995, s. I-1319), punkt 23.
(19) - Se mål C-40/93 (ovan fotnot 19).
(20) - Rådets direktiv 78/686/EEG av den 25 juli 1978 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för tandläkare inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster (EGT L 233, s. 1; svensk specialutgåva, område 16, volym 1, s. 33).
(21) - Se generaladvokat Légers förslag till avgörande av den 17 maj 2001 i mål C-31/00, Dreessen II, ännu inte publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 38 ff, med vidare hänvisning, vilket principiellt sett kan instämmas i.
(22) - Dom av den 30 november 1995 i mål C-55/94, Gebhard (REG 1995, s. I-4165), punkt 27.
(23) - Se domen i målet Gebhart (ovan fotnot 23), punkt 22.
(24) - Se vad gäller kommissionens bevisbörda dom av den 23 oktober 1997 i mål C-160/94, kommissionen mot Spanien (REG 1997, s. I-5851), punkt 17, av den 9 februari 1994 i mål C-119/92, kommissionen mot Italien (REG 1994, s. I-393), punkt 37, och av den 19 mars 1991 i mål C-249/88, kommissionen mot Belgien (REG 1991, s. I-1275), punkt 6.
(25) - Den har hänvisat till dom av den 25 juli 1991 i mål C-76/90, Säger (REG 1991, s. I-4221), punkt 15.
(26) - Vid den muntliga förhandlingen hävdade kommissionen oemotsagt att det finns ungefär 100 arkitektsamfund i Italien.
(27) - För övrigt utgår jag här från att förklaringen rörande en tjänst i enlighet med artikel 22.2 i direktiv 85/384 bara krävs i de fall som leder till ett tillhandahållande på italiensk mark. Detta verkar inte framgå entydigt av de italienska bestämmelserna: enligt artikel 9.2 i dekret nr 129/92 krävs en förklaring för detta fall, det tredje stycket i bestämmelsen kräver att alla tjänster skall registreras, vilket dock enligt artikel 7 i dekret nr 776/94 alltid förutsätter att förklaring rörande tjänsten lämnas.