61999CC0270_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Deze zaak betreft een hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht van eerste aanleg waarbij een verzoek tot nietigverklaring van een besluit van het Europees Parlement tot terugzetting in rang van rekwirant op grond van disciplinaire redenen werd verworpen.
2. Rekwirant stelde bij het Gerecht dat het besluit nietig was, onder meer omdat het was genomen buiten de in artikel 7, leden 1 en 3, van bijlage IX bij het Ambtenarenstatuut (hierna: Statuut") vastgestelde termijnen.
3. In deze hogere voorziening gaat het in wezen om de rechtsvraag, of de niet-inachtneming van die termijnen dan wel het feit dat de procedure niet binnen een redelijke termijn werd afgewikkeld, de geldigheid kan aantasten van een krachtens het Statuut opgelegde tuchtmaatregel.
Relevante wettelijke bepalingen
4. De voorschriften voor de tuchtprocedure zijn vastgesteld in bijlage IX bij het Statuut. Die procedure bestaat uit drie fases.
5. In de eerste plaats onderzoekt het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: TABG") de feiten waarop de klacht is gebaseerd en maakt het daarvan een rapport op dat aan de voorzitter van de tuchtraad wordt meegedeeld. Het TABG kan een onderzoek instellen tot vaststelling van de feiten alvorens zijn rapport op te stellen. In de tweede plaats wordt de zaak onderzocht door de tuchtraad. De voorzitter van de tuchtraad belast een van zijn leden met het opstellen van een algemeen rapport over de zaak. Wanneer de tuchtraad van mening is dat verdere informatie betreffende de klacht of de omstandigheden waarop deze betrekking heeft nodig is, kan hij een onderzoek instellen. Na de feiten te hebben vastgesteld, doet de tuchtraad het TABG een met redenen omkleed advies betreffende een zijns inziens passende tuchtmaatregel toekomen. In de derde plaats beslist het TABG - met inachtneming van het met redenen omkleed advies - welke maatregel ten aanzien van de ambtenaar eventueel wordt getroffen.
6. De termijnen waarbinnen de tuchtprocedure moet plaatsvinden, zijn vastgesteld in artikel 7 van bijlage IX. Dat artikel luidt als volgt:
Na kennisneming van de hem voorgelegde bescheiden en zo nodig rekening houdende met de schriftelijke of mondelinge verklaringen van de ambtenaar en van de getuigen alsmede met de resultaten van het eventuele onderzoek, brengt de tuchtraad met meerderheid van stemmen een met redenen omkleed advies uit over de tuchtmaatregel die naar zijn oordeel naar aanleiding van de ten laste gelegde feiten moet worden genomen; binnen een maand na de dag waarop de zaak bij de tuchtraad aanhangig werd gemaakt, zendt de raad dit advies aan het tot aanstelling bevoegde gezag en aan de ambtenaar. Deze termijn wordt tot drie maanden verlengd indien de raad een onderzoek heeft doen instellen.
[...]
Het tot aanstelling bevoegde gezag neemt binnen één maand zijn besluit, na de ambtenaar te hebben gehoord."
Feitelijke en procedurele achtergrond
7. De feitelijke en de procedurele achtergrond van de zaak kunnen blijkens het bestreden arrest als volgt worden samengevat.
8. Z (hierna: rekwirant") is in 1977 bij het Europees Parlement in dienst getreden. Ten tijde van de in deze procedure bedoelde feiten (van 1988 tot 1995) was hij tewerkgesteld binnen het directoraat-generaal Griffie en algemene diensten (DG 1) van het Europees Parlement, waar hij verantwoordelijk was voor de Postkamer van de leden". Op 1 mei 1989 werd hij benoemd tot hoofdbeambte in rang C 1.
9. In 1993 diende een personeelslid van de dienst waarvan rekwirant de chef was, een klacht in bij de directeur-generaal van de griffie van het Parlement, waarin rekwirant onder meer werd verweten zich te hebben schuldig gemaakt aan seksuele intimidatie. Na de klacht te hebben onderzocht, concludeerde de directeur-generaal van de griffie bij nota van 16 september 1993, dat de ingediende beschuldigingen onvoldoende waren bewezen.
10. In december 1994 werd een nieuwe klacht ingediend bij de voorzitter van het personeelscomité van het Europees Parlement. In het kader daarvan uitten drie ambtenaren, die bij de griffie werkzaam waren, een aantal beschuldigingen betreffende het professionele gedrag van rekwirant. Bij nota van 27 januari 1995 verzocht de secretaris-generaal van het Parlement de directeur Personeelszaken een administratief onderzoek naar deze beschuldigingen in te stellen.
11. Volgens het onderzoeksrapport van 2 juni 1995, dat eveneens betrekking had op de in 1993 ingediende klacht, had het onderzoek aan het licht gebracht dat rekwirant zich had schuldig gemaakt aan:
- tergend gedrag jegens ondergeschikten;
- seksuele intimidatie;
- handel in tweedehandsauto's zonder voorafgaande machtiging en gebruik van middelen van het Parlement, zoals telefoon en garage, voor dit doel;
- slechte organisatie van de postkamer van de leden;
- achterhouden van een deel van de post.
Op grond hiervan werd in het rapport aanbevolen een tuchtprocedure tegen rekwirant in te leiden. Overeenkomstig artikel 87 van het Statuut werd rekwirant op de hoogte gesteld van de inhoud van het rapport en werd hij op 7 juli 1995 door het TABG gehoord. De notulen van de hoorzitting werden hem meegedeeld. Op 20 juli 1995 diende hij zijn schriftelijke opmerkingen in.
12. Op 31 augustus 1995 besloot het TABG een tuchtprocedure tegen rekwirant in te leiden en de zaak bij de tuchtraad aanhangig te maken. Tegelijkertijd werd rekwirant op grond van artikel 88 van het Statuut geschorst, evenwel zonder inhouding op zijn bezoldiging.
13. Op dezelfde dag werd het besluit van het TABG aan de tuchtraad toegezonden. Bij brief van 11 december 1995 aan de tuchtraad heeft rekwirant het onderzoeksrapport van 2 juni 1995 bekritiseerd. De tuchtraad heeft in het bijzijn van de raadsman van rekwirant op 18 december 1995, 31 januari 1996, 5 maart 1996 en 23 april 1996 getuigen gehoord. Rekwirant en zijn raadsman zijn door de tuchtraad op 25 juli 1996 gehoord.
14. Op 3 september 1996 deed de tuchtraad het TABG zijn met redenen omkleed advies toekomen. In dat advies, dat in het bestreden arrest is geciteerd, wordt vastgesteld dat voor een aantal van de tegen rekwirant geuite beschuldigingen voldoende bewijsmateriaal voorhanden is, onder meer voor het tergende gedrag, de seksuele intimidatie, het gebruik van middelen van het Parlement om handel te drijven in tweedehandsauto's en de slechte organisatie van de postkamer. Op die gronden beval de tuchtraad aan, rekwirant krachtens artikel 86, lid 2, sub f, van het Statuut te ontslaan, evenwel zonder vermindering van zijn recht op ouderdomspensioen.
15. Nadat het TABG rekwirant op 3 oktober 1996 overeenkomstig artikel 7 van bijlage IX bij het Statuut had gehoord, heeft het op 28 oktober 1996 besloten rekwirant in rang terug te zetten van rang C 1, salaristrap 4, naar rang C 5, salaristrap 1. Rekwirant werd van dit besluit (hierna: bestreden besluit") bij brief van 28 oktober 1996 op de hoogte gebracht. In die brief zette het TABG uiteen dat het bepaalde verzachtende omstandigheden in aanmerking had genomen - met name dat de functies die rekwirant moest vervullen zijn niveau en zijn capaciteiten verre te boven gingen en dat zijn beoordelingsrapporten positief waren ofschoon zijn superieuren althans van sommige problemen in de postkamer op de hoogte waren - en dat het op grond van deze omstandigheden had besloten hem in rang terug te zetten in plaats van hem te ontslaan.
16. Op 30 oktober 1996 nam rekwirant kennis van het bestreden besluit. Op 30 januari 1997 diende hij tegen dat besluit een formele klacht in, die bij brief van 20 mei 1997 door het TABG werd afgewezen.
17. Uit deze feiten blijkt duidelijk, en dit is ook tussen partijen in confesso, dat in de tuchtprocedure de in artikel 7 van bijlage IX bij het Statuut bepaalde termijnen werden overschreden. De tuchtraad had ongeveer twaalf maanden (van 31 augustus 1995 tot 3 september 1996) nodig om zijn met redenen omkleed advies uit te brengen. Dat is negen maanden meer dan de termijn bepaald bij artikel 7, lid 1. Het TABG nam het bestreden besluit een maand en 25 dagen na ontvangst van het met redenen omkleed advies; dat is 25 dagen na het verstrijken van de termijn van artikel 7, lid 3.
18. Hieraan kan worden toegevoegd dat rekwirant op grond van het bestreden besluit werd overgeplaatst naar een andere dienst binnen de administratie van het Parlement en dat hij daartegen geen bezwaar heeft gemaakt.
Het bestreden arrest
19. Rekwirant heeft bij het Gerecht van eerste aanleg beroep ingesteld tegen het besluit van het TABG van 28 oktober 1996. In die procedure voerde hij verschillende middelen aan, een waarvan inhield dat het besluit onwettig was omdat het was genomen buiten de in artikel 7 van bijlage IX vastgestelde termijnen.
20. Het Gerecht heeft al deze middelen verworpen.
21. Ten aanzien van de vertraging verwees het Gerecht enerzijds naar de arresten van het Hof van Justitie in de zaken Van Eick/Commissie, F/Commissie en M/Raad, en anderzijds naar zijn eigen arresten in de zaken De Compte/Parlement, D/Commissie en Daffix/Commissie. Op grond van deze rechtspraak oordeelde het Gerecht: Volgens de rechtspraak van het Hof [...], zijn de in artikel 7 van bijlage IX bedoelde termijnen geen peremptoire termijnen, maar regels van behoorlijk bestuur. De niet-inachtneming van deze termijnen kan ertoe leiden dat de betrokken instelling aansprakelijk wordt voor schade die daardoor aan de betrokkenen is berokkend, doch tast op zichzelf de geldigheid van de buiten de termijn getroffen tuchtmaatregel niet aan. [...] Het Gerecht heeft weliswaar [...] geoordeeld dat de overschrijding van deze termijnen ook tot de nietigheid van de [...] handeling kan leiden, doch deze rechtspraak kan niet aldus worden uitgelegd dat elke overschrijding van de termijn automatisch dient te leiden tot nietigverklaring van de betrokken handeling. [...] Gelet op het voorgaande kan de geldigheid van een buiten de termijn getroffen tuchtmaatregel slechts in specifieke gevallen, wanneer aan bijzondere voorwaarden is voldaan, worden aangetast."
22. Zonder aan te geven waarin die bijzondere voorwaarden zouden kunnen bestaan, oordeelde het Gerecht dat nietigverklaring van het bestreden besluit niet gerechtvaardigd was. Rekwirant had slechts aangetoond dat de termijnen van artikel 7 van bijlage IX niet waren in acht genomen, en het Parlement had betoogd - zonder door rekwirant te worden tegengesproken - dat de procedure hoogst ingewikkeld was geweest en was vertraagd door het horen van een groot aantal getuigen. Bovendien was rekwirant gedurende de administratieve procedure geschorst zonder inhouding op zijn bezoldiging en was hij, na zijn overplaatsing, in de gelegenheid gesteld in een andere dienst een nieuwe carrière op te bouwen.
Hogere voorziening
23. In de hogere voorziening vordert rekwirant, dat het Hof van Justitie het arrest van het Gerecht vernietigt omdat dit blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het bestreden besluit niet nietig was, en dat het dit besluit nietig verklaart.
24. Tot staving van die vordering voert rekwirant één middel aan dat op verschillende argumenten berust. Met het oog op de analyse kunnen deze argumenten in drie punten worden ingedeeld. Rekwirant is van mening dat het Gerecht het bestreden besluit nietig had moeten verklaren, in de eerste plaats omdat het is genomen buiten de termijnen gesteld in artikel 7 van bijlage IX bij het Statuut, in de tweede plaats omdat het Parlement de beginselen van goed gedrag en behoorlijk bestuur die van toepassing zijn op tuchtprocedures heeft geschonden, en in de derde plaats omdat het Parlement eveneens inbreuk heeft gemaakt op artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, dat aan eenieder het recht verleent op een beslissing over zijn rechten en verplichtingen binnen een redelijke termijn. In verband met deze argumenten stelt rekwirant dat het Gerecht van eerste aanleg heeft verzuimd de bijzondere omstandigheden van deze zaak te onderzoeken, teneinde vast te stellen of het besluit van het TABG, gelet op zijn eigen rechtspraak betreffende termijnen in tuchtprocedures, onwettig was.
25. Op het eerste argument van rekwirant antwoordt het Europees Parlement dat uit de rechtspraak van het Hof van Justitie duidelijk blijkt, dat een schending van de in artikel 7 van bijlage IX gestelde termijnen niet tot de nietigverklaring van een besluit kan leiden, en dat er, hoe dan ook, geen bijzondere omstandigheden bestonden om de nietigverklaring van het bestreden besluit te rechtvaardigen. Aangaande het tweede onderdeel betoogt het Parlement dat, voorzover rekwirant een beroep doet op de beginselen van goed gedrag en behoorlijk bestuur bij wijze van afzonderlijk argument, dat argument niet-ontvankelijk is, aangezien niet is aangegeven op welke specifieke rechtsgronden het berust. Het argument van rekwirant gebaseerd op het verzuim om de bijzondere omstandigheden van het geval te onderzoeken, is eveneens niet-ontvankelijk omdat het neerkomt op een verzoek om een hernieuwd onderzoek van door het Gerecht gedane feitelijke vaststellingen. Ten slotte betoogt het Parlement dat artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens niet van toepassing is op tuchtprocedures in het kader van het Statuut.
Ontvankelijkheid
26. In het kader van het tweede argument stelt rekwirant, dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door na te laten het bestreden besluit nietig te verklaren op grond dat het Parlement de tuchtprocedure tegen hem niet binnen een redelijke termijn heeft voltooid, zoals vereist krachtens de beginselen van goed gedrag en behoorlijk bestuur, en dat het Gerecht heeft nagelaten de bijzondere omstandigheden van het geval te onderzoeken.
27. Anders dan het Parlement, acht ik deze argumenten ontvankelijk.
28. In de eerste plaats is het de fundamentele stelling van rekwirant, dat het Gerecht in gebreke is gebleven de juiste rechtsgevolgen te verbinden aan de vertraging die in de tegen hem ingestelde tuchtprocedure is opgetreden. Ik ben van mening dat hij het recht heeft deze stelling te onderbouwen door de vertraging te kenmerken als een inbreuk op verscheidene voorschriften of beginselen. Mijns inziens kan het feit, dat van de wijze waarop elk van deze voorschriften of beginselen is geschonden, geen afzonderlijke en gedetailleerde verklaring is gegeven, niet in de weg staan aan de ontvankelijkheid van die argumenten.
29. In de tweede plaats zijn hogere voorzieningen bij het Hof van Justitie krachtens artikel 225 EG en artikel 51 van 's Hofs Statuut-EG beperkt tot rechtsvragen. Het Hof van Justitie kan ingrijpen wanneer het Gerecht het gemeenschapsrecht verkeerd heeft toegepast door, bijvoorbeeld, op een probleem de verkeerde rechtsregel toe te passen of door zijn juridische conclusies onvoldoende te motiveren, maar het kan niet terugkomen op de feitelijke vaststellingen van het Gerecht. Het Hof van Justitie kan evenwel de juridische beoordeling of kwalificatie van de voornaamste feiten waarop een arrest van het Gerecht is gebaseerd, opnieuw bezien. Wanneer het Gerecht van eerste aanleg vaststelt dat - gelet op de stappen die het Parlement heeft gedaan in de loop van de tuchtprocedure die tot de vaststelling van het bestreden besluit heeft geleid - aan de voorwaarden voor nietigverklaring die het in zijn eigen rechtspraak heeft ontwikkeld, niet is voldaan, is die vaststelling mijns inziens een juridische beoordeling die door het Hof kan worden getoetst.
Ten gronde
30. Rekwirant stelt dat het Gerecht van eerste aanleg blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het bestreden besluit niet nietig was ofschoon het was genomen, ten eerste, buiten de in artikel 7 van bijlage IX bij het Statuut gestelde termijnen, ten tweede, met schending van de beginselen van goed gedrag en behoorlijk bestuur krachtens welke een tuchtprocedure binnen een redelijke termijn moet worden afgewikkeld en, ten derde, met schending van artikel 6, lid 1, EVRM.
31. Het is dienstig deze drie argumenten afzonderlijk te beoordelen.
Artikel 7 van bijlage IX bij het Statuut
32. Volgens artikel 7 van bijlage IX bij het Statuut beschikt de tuchtraad over een periode van een maand (verlengd tot drie maanden in geval van een onderzoek) waarbinnen het met redenen omkleed advies moet worden uitgebracht, en heeft het TABG een verdere periode van een maand waarbinnen het besluit moet worden genomen. Het Statuut bepaalt niet met zoveel woorden de rechtsgevolgen van een overschrijding van deze termijnen, zodat het aan de communautaire rechterlijke instanties is overgelaten dit probleem op te lossen.
33. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie en van het Gerecht van eerste aanleg blijkt duidelijk dat de termijnen van artikel 7 van bijlage IX niet van dwingende aard zijn. Het feit dat een besluit buiten een of beide termijnen wordt genomen, volstaat daarom op zichzelf niet om de geldigheid van dat besluit aan te tasten.
34. Ik ben het met deze rechtspraak volledig eens.
35. Tuchtprocedures moeten in het belang van de betrokken ambtenaren en van de gemeenschapsadministratie zelf met de grootst mogelijke spoed worden gevoerd. Spoed is echter niet alles. Besluiten inzake tuchtaangelegenheden hebben voor ambtenaren vaak ernstige consequenties. Het is daarom van belang dat deze besluiten zijn gebaseerd op juiste en relevante feiten, en dat de betrokken personen over alle procedurele garanties beschikken die in het Statuut zijn voorzien. Het zou niet mogelijk zijn aan deze eisen volledig te voldoen, wanneer geen enkel besluit ooit zou mogen worden genomen na het verstrijken van de in artikel 7 van bijlage IX bij het Statuut vastgestelde termijnen. Een tuchtprocedure kan meer tijd in beslag nemen, met name wanneer de administratie ingewikkelde en talrijke beschuldigingen moet onderzoeken, wanneer het noodzakelijk is meerdere getuigen te horen teneinde de feiten te kunnen vaststellen, of wanneer de ambtenaar wegens ziekte verhinderd is geweest bijeenkomsten bij te wonen.
36. Rekwirant stelt dat die opvatting in strijd is met de rechtspraak van het Hof op andere gebieden, volgens welke termijnen om redenen van rechtszekerheid en gelijke behandeling strikt moeten worden uitgelegd.
37. Ik kan dit argument niet aanvaarden. De door rekwirant aangehaalde rechtspraak betreft de inleiding van procedures bij het Hof van Justitie en bij het Gerecht van eerste aanleg. Zoals het Parlement opmerkt, kan die rechtspraak niet analogisch worden toegepast op termijnen in tuchtzaken. Het is juist, dat een strikte toepassing van de termijnen van artikel 7 van bijlage IX het de ambtenaren mogelijk zou maken om te voorspellen hoe lang zij ten hoogste op een besluit zouden moeten wachten. Dat zou echter de rechtszekerheid of de gelijkheid van behandeling niet ten goede komen, omdat de aan de administratie opgelegde tijdsdruk het risico van onwettige besluiten zou verhogen.
38. Ik ben daarom van mening dat het eerste argument van rekwirant moet worden verworpen. Het Gerecht van eerste aanleg heeft geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat het bestreden besluit niet vernietigbaar was op de enkele grond dat het was genomen buiten de termijnen van artikel 7 van bijlage IX bij het Statuut.
De beginselen van behoorlijk bestuur en de verplichting procedures binnen een redelijke termijn af te wikkelen
39. Rekwirant stelt dat het Gerecht van eerste aanleg blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, door het bestreden besluit niet nietig te verklaren op grond dat het Parlement de tuchtprocedure tegen hem niet binnen een redelijke termijn heeft voltooid, zoals vereist door de beginselen van goed gedrag en behoorlijk bestuur.
40. Als uitgangspunt voor de beoordeling van dit argument van rekwirant, moet worden erkend dat traag bestuur slecht bestuur is. Het is niet aan twijfel onderhevig, dat de beginselen van behoorlijk bestuur de gemeenschapsadministratie, in alle procedures die kunnen leiden tot het treffen van een maatregel die de belangen van een of meer personen nadelig beïnvloedt, ertoe verplichten abnormale vertragingen te voorkomen en ervoor te zorgen dat ieder onderdeel van de procedure binnen een redelijke termijn op het vorige onderdeel volgt. In dit verband verdient opmerking, dat het comité van ministers van de Raad van Europa heeft erkend dat de verplichting om administratieve besluiten binnen een redelijke termijn te nemen, een van de fundamentele beginselen is, die bij de uitoefening van de discretionaire bevoegdheden van de administratie in acht genomen dienen te worden, en dat de Europese Ombudsman heeft beklemtoond dat een vermijdbare vertraging in strijd is met de beginselen van behoorlijk bestuur. Bovendien proclameert het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat op zichzelf juridisch niet bindend is, een algemeen erkend beginsel door in artikel 41, lid 1, te bepalen dat Eenieder [...] er recht op [heeft] dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld."
41. De verplichting om procedures binnen een redelijke termijn af te wikkelen, is bovendien van bijzonder belang bij tuchtprocedures, omdat degenen die bij dergelijke procedures betrokken zijn, hun inkomen geheel of gedeeltelijk kunnen verliezen wanneer zij geschorst zijn, en zolang de procedure loopt, in onzekerheid verkeren over de voortzetting van hun dienstbetrekking binnen de administratie.
42. Het kan daarom geen verwondering wekken dat het Gerecht van eerste aanleg heeft geoordeeld dat het bestuur verplicht is tuchtprocedures binnen een redelijke termijn af te wikkelen. Dienovereenkomstig stelde de verzoeker in de zaak De Compte/Parlement, dat een tuchtmaatregel moest worden vernietigd omdat het besluit waarbij die maatregel werd getroffen, buiten de bij artikel 7, leden 1 en 3, van bijlage IX bij het Statuut gestelde termijnen was genomen. Het Gerecht van eerste aanleg verklaarde voor recht: Hoewel deze termijnen niet fataal zijn, [volgt] uit de zorg voor een behoorlijk bestuur waarvan de gemeenschapswerkgever blijk heeft gegeven, [...] dat de met de tuchtprocedure belaste autoriteiten de plicht hebben de tuchtprocedure met voortvarendheid af te wikkelen en zodanig te werk te gaan, dat elk onderdeel van de tuchtprocedure binnen een redelijke termijn op de vorige handeling volgt."
43. De rechtspraak van het Hof van Justitie biedt eveneens steun voor het bestaan van een verplichting om tuchtprocedures binnen een redelijke termijn af te wikkelen. Het arrest van het Gerecht in de zaak De Compte/Parlement heeft geleid tot een hogere voorziening bij het Hof. Anders dan het Gerecht van eerste aanleg, oordeelde het Hof niet met zoveel woorden dat er een verplichting bestond om tuchtprocedures binnen een redelijke termijn af te wikkelen. Het merkte echter zonder afkeuring op, dat het Gerecht van eerste aanleg het beginsel, dat elk onderdeel van de tuchtprocedure binnen een redelijke termijn op het voorgaande moet volgen" had aanvaard, en oordeelde op die grond dat het Gerecht geen blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat de tegen de rekwirant gevoerde procedure in wezen een regelmatig verloop had gehad.
44. Aangezien er een verplichting bestaat om administratieve procedures binnen een redelijke termijn af te wikkelen, rijst de vraag welke rechtsmiddelen moeten openstaan in situaties waarin de administratie deze verplichting niet nakomt.
45. De communautaire rechterlijke instanties hebben deze vraag al op enige gebieden van het gemeenschapsrecht onderzocht. Op de meeste van die gebieden hebben zij geoordeeld dat, ofschoon een vertraging in administratieve procedures relevant kan zijn voor de beslissing of de gemeenschapsadministratie heeft gehandeld in strijd met de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen dan wel inbreuk heeft gemaakt op de rechten van de verdediging van de betrokken personen, dit op zichzelf niet de nietigverklaring van administratieve besluiten kan rechtvaardigen.
46. Zo oordeelde het Hof van Justitie in de zaak Picciolo/Commissie dat het verzuim van de gemeenschapsadministratie om een periodiek beoordelingsrapport op te stellen binnen de in het Statuut gestelde termijnen, de betrokken ambtenaar in voorkomend geval weliswaar aanspraak kan geven op schadevergoeding, maar in geen geval de geldigheid van het beoordelingsrapport kan aantasten". Bij het onderzoek van een grief volgens welke de Commissie haar verplichtingen niet was nagekomen om in administratieve procedures betreffende het mededingingsbeleid binnen een redelijke termijn handelend op te treden, oordeelde het Gerecht van eerste aanleg in de zaak Limburgse Vinyl Maatschappij NV e.a./Commissie: Wanneer niet is aangetoond, dat als gevolg van het verstrijken van overdreven veel tijd de betrokken ondernemingen zich minder doeltreffend hebben kunnen verdedigen, heeft de niet-inachtneming van het beginsel van een redelijke termijn [...] geen gevolgen voor de geldigheid van de administratieve procedure en kan zij derhalve slechts worden aangemerkt als een schadebrengend feit dat in het kader van een beroep krachtens de artikelen 178 en 215, tweede alinea, van het Verdrag voor de gemeenschapsrechter kan worden aangevoerd." De zaak Oliveira/Commissie had betrekking op de grief, dat de Commissie had nagelaten een arrest van de gemeenschapsrechter binnen redelijke termijn uit te voeren. Na te hebben vastgesteld dat van een abnormale vertraging geen sprake was, verklaarde het Gerecht: Bij een beroep tot nietigverklaring kan in elk geval een zelfs onredelijke termijn op zich de litigieuze beschikking niet onwettig maken en aldus een grond opleveren om deze nietig te verklaren wegens schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Een vertraging in de afwikkeling van de procedure tot uitvoering van een arrest tast op zichzelf de geldigheid van de na afloop daarvan vastgestelde handeling niet aan, omdat het, indien deze handeling nietig werd verklaard op de enkele grond dat zij te laat was vastgesteld, onmogelijk zou zijn om een geldige handeling vast te stellen, aangezien de handeling die in de plaats zou moeten komen van de nietig verklaarde handeling, niet minder verlaat kan worden vastgesteld dan deze laatste handeling."
47. Het Gerecht was echter een andere mening toegedaan in zaken betreffende tuchtprocedures op grond van het Statuut. In het arrest De Compte/Parlement heeft het voor recht verklaard: Uit de zorg voor een behoorlijk bestuur waarvan de gemeenschapswetgever blijk heeft gegeven, volgt dat de met de tuchtprocedure belaste autoriteiten de plicht hebben de tuchtprocedure met voortvarendheid af te wikkelen en zodanig te werk te gaan, dat elk onderdeel van de tuchtprocedure binnen een redelijke termijn op de vorige handeling volgt. De niet-naleving van deze termijn - die enkel aan de hand van de bijzondere omstandigheden van de zaak kan worden beoordeeld - kan niet enkel tot aansprakelijkheid van de instelling leiden, maar tevens de nietigheid van het te laat genomen besluit meebrengen." Het Gerecht heeft zijn rechtspraak bevestigd in de arresten D/Commissie en Daffix/Commissie. In het bestreden arrest, en eveneens in het arrest Irving/Commissie, heeft het Gerecht van eerste aanleg zijn opvatting gepreciseerd door te oordelen dat zijn rechtspraak niet aldus [kan] worden uitgelegd dat elke overschrijding van de termijn automatisch dient te leiden tot nietigverklaring" en dat de geldigheid van een buiten de termijn getroffen tuchtmaatregel slechts in specifieke gevallen, wanneer aan bijzondere voorwaarden is voldaan, [kan] worden aangetast."
48. Anders dan het Parlement aanvoert, is deze rechtspraak van het Gerecht van eerste aanleg niet in strijd met de rechtspraak van het Hof van Justitie. In het arrest Van Eick/Commissie onderzocht het Hof een middel volgens hetwelk een tuchtmaatregel, getroffen met overschrijding van de in artikel 7 van bijlage IX bij het Statuut vastgestelde termijnen, nietig moest worden verklaard. Het verwierp dat middel op grond dat de in genoemd artikel voorziene termijn niet als een peremptoire termijn mag worden beschouwd welks overschrijding de nietigheid van daarna verrichte handelingen ten gevolge heeft". Dit oordeel is bevestigd door de arresten F/Commissie en M/Raad. In dit laatste arrest verklaarde het Hof voor recht dat de overschrijding van de termijn van een maand [vastgesteld in artikel 7 van bijlage IX bij het Statuut] de geldigheid van het bestreden besluit onverlet [liet]". Door deze uitspraken sloot het Hof niet de mogelijkheid uit, dat de beginselen van goed gedrag en behoorlijk bestuur, waarop de rechtspraak van het Gerecht berust, tot de nietigverklaring van een besluit kunnen leiden los van de schending van de termijnen die in artikel 7 van bijlage IX zijn gesteld. Deze mogelijkheid lijkt inderdaad in die zaken niet te zijn onderzocht of zelfs maar opgeworpen voor het Hof van Justitie.
49. Mijns inziens dient het Hof niet te aanvaarden, dat de niet-inachtneming van de op beginselen van behoorlijk bestuur berustende verplichting om een procedure binnen een redelijke termijn te voltooien, op zichzelf volstaat om de geldigheid van een overeenkomstig het Statuut genomen tuchtmaatregel aan te tasten.
50. Zoals ik supra heb uiteengezet, vertoont de rechtspraak van de communautaire rechterlijke instanties een duidelijk herkenbaar patroon, dat erop wijst dat vertraging op zichzelf niet tot nietigverklaring van administratieve besluiten kan leiden. Mijns inziens zijn er geen dwingende redenen voor een andere benadering in het kader van tuchtprocedures.
51. Een overzicht van het recht van de lidstaten verleent steun aan deze opvatting. Ofschoon in verschillende rechtsorden, zoals die van het Koninkrijk België, het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Spanje, termijnoverschrijding volstaat voor de nietigverklaring van tuchtmaatregelen tegen ambtenaren, is het de heersende leer dat vertraging geen op zichzelf staande grond voor ongeldigheid is.
52. Bovendien worden slachtoffers van traag bestuur mijns inziens voldoende beschermd door andere communautaire rechtsmiddelen dan de vordering tot nietigverklaring.
53. Een communautaire instelling die een tuchtprocedure niet binnen de termijnen van artikel 7 van bijlage IX afwikkelt of die nalaat binnen een redelijke termijn procedurele handelingen te verrichten kan, volgens vaste rechtspraak, aansprakelijk zijn voor de eventuele daardoor aan de betrokkenen veroorzaakte schade. Degene tegen wie een bijzonder langdurige tuchtprocedure is gevoerd, zou daarom, afhankelijk van de omstandigheden, recht kunnen hebben op vergoeding van gederfde inkomsten, gemiste promotiekansen en wellicht immateriële schade zoals door de vertraging veroorzaakte onzekerheid en bezorgdheid. In het onderhavige geval is deze vraag echter niet aan de orde, aangezien geen schadevordering is ingesteld.
54. Bovendien geldt in het communautaire ambtenarenrecht de algemene regel dat het betrokken gezag bij zijn beslissing over de situatie van een ambtenaar [...] alle elementen in aanmerking neemt die zijn besluit kunnen beïnvloeden, en dat het daarbij niet enkel rekening houdt met het belang van de dienst maar ook met dat van de betrokken ambtenaar". Een abnormale vertraging in het verloop van een tuchtprocedure is mijns inziens één van de overwegingen die het TABG in aanmerking moet nemen bij zijn beslissing ten aanzien van de op te leggen straf.
55. Op grond hiervan ben ik van mening dat het niet voltooien van tuchtprocedures binnen een redelijke termijn - zoals vereist door de beginselen van behoorlijk bestuur - op zichzelf niet ertoe kan leiden dat het besluit nietig wordt verklaard. Een vertraging kan evenwel de geldigheid van een besluit aantasten wanneer, bijvoorbeeld, de betrokken persoon daardoor niet in staat was zich doeltreffend te verdedigen, of wanneer zij bij de betrokken persoon een gewettigd vertrouwen heeft gewekt dat geen - of een verminderde - tuchtmaatregel zou worden opgelegd. In dergelijke omstandigheden zouden de communautaire rechterlijke instanties het besluit nietig kunnen verklaren, op grond dat het in strijd is met het beginsel van de rechten van de verdediging en met het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
56. In casu bestaan er geen redenen om aan te nemen dat de vertraging afbreuk heeft gedaan aan de mogelijkheden van rekwirant om zijn recht van verdediging uit te oefenen of dat zij bij hem een gewettigd vertrouwen heeft gewekt.
57. Hieraan kan worden toegevoegd dat rekwirant hoe dan ook van de vertraging geen ernstig nadeel heeft ondervonden. Hij ontving zijn volledige bezoldiging gedurende de gehele periode van zijn schorsing en leed daarom geen inkomensverlies; de hem door het TABG van het Parlement opgelegde straf was aanzienlijk minder streng dan die welke de tuchtraad in zijn met redenen omkleed advies van 3 september 1996 had aanbevolen; en hij werd overgeplaatst, waardoor hij de mogelijkheid kreeg een nieuwe carrière in een andere dienst op te bouwen.
58. Op grond van deze redenen dient mijns inziens het tweede argument van rekwirant te worden verworpen.
Artikel 6, lid 1 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
59. Artikel 6, lid 1 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens luidt, voorzover relevant:
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld."
60. Rekwirant betoogt dat het Parlement het bestreden besluit niet binnen een redelijke termijn heeft vastgesteld en derhalve in strijd heeft gehandeld met artikel 6, lid 1, EVRM. Door na te laten dat besluit nietig te verklaren, heeft het Gerecht derhalve blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
61. Uit recente rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens, met name de arresten Pellegrin/Frankrijk, Launikari/Finland en Kepka/Polen, blijkt dat procedures betreffende tuchtmaatregelen ten aanzien van ambtenaren niet volledig buiten de reikwijdte van artikel 6, lid 1, EVRM vallen. Anders dan het Parlement, ben ik daarom van mening dat het Hof het argument van rekwirant niet mag afwijzen op grond dat artikel 6 van het Verdrag niet van toepassing is op de tuchtregeling voor ambtenaren".
62. Zowel uit de bewoordingen van artikel 6, lid 1, als uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens volgt evenwel duidelijk, dat deze bepaling betrekking heeft op vertraging in rechterlijke procedures. Tuchtprocedures op grond van het Statuut zijn echter eerder van administratieve dan van rechterlijke aard. Hieruit volgt, dat in dergelijke procedures opgetreden vertraging geen schending van artikel 6, lid 1, EVRM kan opleveren.
63. Mijns inziens dient derhalve het derde argument van rekwirant te worden verworpen.
Conclusie
64. Mitsdien geef ik het Hof van Justitie in overweging:
1) de hogere voorziening af te wijzen;
2) rekwirant in de kosten te verwijzen.