62008CC0506_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Apellatsioonkaebus
–
Juurdepääs dokumentidele
–
Määrus (EÜ) nr 1049/2001
–
Juurdepääsu keelamine
–
Otsustamisprotsessiga seotud erand
–
Kohtumenetluse ja õigusnõustamisega seotud erand
–
Avalikustamist põhjendav ülekaalukas üldine huvi
–
Komisjoni poolt koondumiste valdkonnas tehtud otsustega seotud dokumendid
–
First Choice plc omandamine Airtours plc poolt
I. Sissejuhatus
1. EL lepingu artikli 1 teise lõigu ja artikli 10 lõike 3 kohaselt tehakse Euroopa Liidus otsused nii avalikult kui võimalik. Seetõttu on ELTL artikli 15 lõikega 3 (varem EÜ artikkel 255), põhiõiguste harta artikliga 42 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrusega (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele(2) kehtestatud õigus dokumentidega tutvuda.
2. Kuid kas komisjon peab siiski avalikustama oma sisemised arutelud lüüasaamise tagajärgedest liidu kohtutes kohtuasjas Airtours?(3) Või kahjustaks selline läbipaistvus komisjoni otsustamisprotsessi? See küsimus tõusetub käesolevas menetluses seoses kohtuotsuse T‑403/05(4) peale esitatud apellatsioonkaebusega.
3. Komisjon, keda toetavad Saksamaa, Prantsusmaa ja Ühendkuningriik, tugineb nimetatud arutelude konfidentsiaalse käsitlemise põhjendamiseks sisemiste arutelude kaitsele ning õigusnõustamise kaitsele. Seevastu soovib Rootsi koos Taani, Madalmaade ja Soomega lubada erandit läbipaistvuse põhimõttest üksnes juhul, kui tõendatakse nende väärtuste konkreetne kahjustamine.
II. Õiguslik raamistik
4. Määrus nr 1049/2001 määratleb EÜ artiklis 255 ette nähtud institutsioonide dokumentidega tutvumise õiguse kasutamise põhimõtted, tingimused ja piirangud.
5. Kõnealuse määruse artikli 2 lõike 1 kohaselt:
„Kõigil liidu kodanikel ning kõigil füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega, arvestades käesolevas määruses sätestatud põhimõtteid, tingimusi ja piiranguid.”
6. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigete 2 ja 3 kohaselt:
„2. Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:
– […]
– kohtumenetlust ja õigusnõustamist,
– kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki,
välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
3. Keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.”
7. Samuti tuleb viidata koondumiste kontrolli valdkonna menetlusõigusele. Nõukogu 20. jaanuari 2004. aasta määruse (EÜ) nr 139/2004 kontrolli kehtestamise kohta ettevõtjate koondumiste üle(5) artikli 18 lõige 3 näeb ette õiguse toimikuga tutvuda:
„Komisjon lähtub oma otsuse tegemisel ainult väidetest, mille kohta osalised on saanud esitada oma märkused. Menetluste käigus peetakse täiel määral kinni õigusest kaitsele. Juurdepääs toimikutele on tagatud vähemalt otseselt seotud osalistele, kui seda ei takista ettevõtjate õigustatud huvi kaitsta oma ärisaladusi.”
8. Komisjoni 7. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 802/2004, millega rakendatakse nõukogu määrust (EÜ) nr 139/2004 kontrolli kehtestamise kohta ettevõtjate koondumise üle,(6) artikli 17 lõige 3 välistab siiski toimikuga tutvumise õiguse alt komisjoni ametialaseks kasutuseks mõeldud dokumendid.
„Toimikule juurdepääsu õigus ei hõlma konfidentsiaalseid andmeid ega komisjoni või liikmesriikide pädevate asutuste ametialaseks kasutuseks mõeldud dokumente. Samamoodi ei hõlma toimikule juurdepääsu õigus komisjoni ja liikmesriikide pädevate asutuste vahelist või viimati nimetatute omavahelist kirjavahetust.”
9. Menetluse Airtours/First Choice suhtes kohaldatav varasem säte, komisjoni 1. märtsi 1998. aasta määruse (EÜ) nr 447/98 nõukogu määruses (EMÜ) nr 4064/89 ettenähtud teatiste, tähtaegade ja ärakuulamiste kohta,(7) artikli 17 lõige 1 oli sõnastatud sarnaselt:
„Andmeid, sealhulgas dokumente, ei edastata ega tehta kättesaadavaks, kui need sisaldavad mis tahes isiku või ettevõtja, sealhulgas teatist esitavate osaliste, muude asjaomaste osaliste või kolmandate isikute ärisaladusi või muid konfidentsiaalseid andmeid, mille avaldamist komisjon ei pea menetluse seisukohalt vajalikuks, või kui asjaga on seotud ametiasutuste dokumendid.”
III. Asjaolud
10. Üldkohtu otsusest nähtuvad järgmised asjaolud.
11. 6. juuni 2002. aasta kohtuotsusega Airtours vs.
komisjon(8) tühistas Üldkohus komisjoni kui koondumiste kontrolli ametkonna otsuse, millega viimane keelas reisikorraldajal Airtours plc, nüüdsest MyTravel Group plc (edaspidi „MyTravel”) võtta üle konkureerivat ettevõtjat First Choice.
12. Pärast Airtoursi kohtuotsust moodustas komisjon konkurentsi peadirektoraadi ja õigustalituse ametnikest koosneva töörühma, et uurida, kas selle kohtuotsuse peale tuleks esitada apellatsioonkaebus, ja hinnata, millist mõju avaldab kohtuotsus menetlustele, mida kohaldatakse koondumiste kontrollimisel või muudes valdkondades. Töörühma aruanne esitati konkurentsiküsimuste eest vastutavale komisjoniliikmele 25. juulil 2002, enne apellatsioonkaebuse esitamise tähtaja lõppemist. Apellatsioonkaebust ei esitatud.
13. MyTravel esitas 18. juunil 2003 kokkuvõttes edutuks jäänud(9) kahju hüvitamise hagi Airtoursi ja First Choice’i vahelise koondumistehingu komisjonipoolsel menetlemisel ja hindamisel temale väidetavalt tekitatud kahju hüvitamiseks.
14. Samal ajal kui nimetatud hagi oli veel menetluses, taotles hageja 23. mai 2005. aasta kirjas määruse nr 1049/2001 alusel komisjonilt juurdepääsu paljudele dokumentidele. Taotluses viidatud dokumentideks olid töörühma aruanne (edaspidi „aruanne”), aruande ettevalmistamisega seotud dokumendid (edaspidi „töödokumendid”) ning kohtuasja Airtours/First Choice toimikus olevad dokumendid, millel aruanne põhineb või millele selles viidatakse (edaspidi „muud sisedokumendid”).
15. Komisjon tegi 5. septembri 2005. aasta kirjas (D(2005) 8461) (edaspidi „esimene otsus”) otsuse aruande ja töödokumentide osas ning 12. oktoobri 2005. aasta kirjas (D(2005) 9763) (edaspidi „teine otsus”) otsuse muude sisedokumentide osas.
16. Põhjendamaks keeldumist juurdepääsu võimaldamisest aruandele tervikuna ja teatavatele töödokumentidele, viitab komisjon esimeses otsuses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teisele lõigule (punktid I.3, II ja lisa „Töödokumentide loetelu”). Ta täpsustab, et aruande puhul on tegemist sisedokumendiga, milles kajastub tema talituste hinnang Airtoursi kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse esitamise ja koondumiste valdkonna uurimismenetluste läbivaatamise võimalikkusele. Komisjoni väitel kahjustaks avalikustamine oluliselt tema otsustamisprotsessi, kuna avalikustamine seaks ohtu taoliste dokumentide autorite arvamusvabaduse, kui nad dokumente koostades peaksid arvestama võimalusega, et nende hinnangud avaldatakse üldsusele, ja seda isegi pärast seda, kui otsus, mis nende hinnangut arvesse võtab, on vastu võetud.
17. Teises otsuses viitab komisjon määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teisele lõigule ja artikli 4 lõike 2 kolmandale taandele, et põhjendada juurdepääsu keelamist järgmistele dokumentidele:
– kavandid seoses määruse nr 4064/89 artikli 6 lõike 1 punkti c alusel tehtava otsuse, vastuväiteteatise ja lõppotsusega juhtumi Airtours/First Choice menetluses (edaspidi „otsusekavandid”) (teise otsuse punkt II.6 ja selle lisa I jaotises 6 nimetatud dokumendid), niivõrd kui tegemist on ettevalmistavate sisedokumentidega, mille avalikustamine üldsusele kahjustaks oluliselt otsustamisprotsessi koondumiste kontrolli valdkonnas;
– konkurentsi peadirektoraadi peadirektori poolt konkurentsiküsimuste eest vastutavale komisjoniliikmele esitatud teatised (edaspidi „volinikule esitatud teatised”) (teise otsuse punkt II.1 ja lisas I viidatud dokumendid 1.1–1.8), niivõrd kui nende puhul on tegemist sisekasutuseks ettenähtud arvamustega, mis on mõeldud juhtumi Airtours/First Choice otsuse ettevalmistamiseks, ning nende avalikustamine üldsusele kahandaks konkurentsi peadirektoraadi võimet oma seisukohta selgitada ning komisjoniliikmete võimet võtta vastu hästipõhjendatud otsuseid. Komisjon märgib, et seda analüüsi ei sea kahtluse alla asjaolu, et otsus oli selleks ajaks juba vastu võetud, kuna nende dokumentide avalikustamine üldsusele võiks ikkagi mõjutada tema otsustamisprotsessi seoses sarnaste juhtumitega (näiteks keeldumine vastuväiteteatise avalikustamisest juhtumi EMI/Time Warner menetluses võimaldas seda, et komisjon ei olnud sellise välise surve all, mida ta oli pidanud tundma sama sektorit puudutanud juhtumi BMG/Sony puhul);
– konkurentsi peadirektoraadi poolt komisjoni teistele talitustele, sealhulgas õigustalitusele saadetud teatised, et edastada ja taotleda adressaatide arvamusi otsusekavandite kohta (edaspidi „teistele talitustele saadetud teatised”). Komisjon teeb selles osas vahet õigustalitusele saadetud teatiste koopiatel (numbrite 2.1–2.5 all viidatud dokumendid) ja teistele talitustele edastatud dokumentidel (numbrite 4.1–4.5 all viidatud dokumendid). Seoses õigustalitusele suunatud dokumentidega märgib komisjon, et need dokumendid on otseselt seotud neile järgnenud õiguslike arvamustega ning nende avaldamine avalikustaks selle arvamuse olulised osad, mis aga kahjustaks oluliselt komisjoni otsustamisprotsessi (teise otsuse punkt II.2). Komisjoni teistele talitustele saadetud koopiate osas märgib komisjon, need dokumendid on koostatud sisekonsultatsioonide raames ning need peegeldavad otsustamisprotsessi kollektiivsust. Komisjon rõhutab, et seega tuleb seda otsustamisprotsessi kaitsta igasuguse olulise mõjutamise eest, mis võib olla sellise teabe üldsusele avalikustamise tagajärg (teise otsuse punkt II.4);
– teatised, mille komisjoni teised talitused esitasid vastuseks konkurentsi peadirektoraadi eespool nimetatud viiele teatisele ja mis sisaldavad asjaomaste talituste analüüsi otsusekavandite kohta (edaspidi „muude talituste kui õigustalitus poolt vastuseks esitatud teatised”) (numbrite 5.1–5.10 all viidatud dokumendid). Komisjon märgib, et need teatised on tehtud tema enda otsustamisprotsessis osalenud talituste vahelistes ja sisestes konsultatsioonides, mis on tema otsustamisprotsessi puhul tavapärane. Ta rõhutab, et nende talituste võime väljendada oma arvamusi on koondumiste kontrolli valdkonnas hädavajalik ning et see võime kahaneb, kui vastavad talitused peaksid seda liiki teatisi koostades arvestama võimalusega, et nende arvamuse võib kas või pär ast juhtumi sulgemist üldsusele avalikustada (teise otsuse punkt II.5).
18. Teises otsuses viitab komisjon ka määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamisele seoses viie teatisega, mida õigustalitus esitas vastuseks konkurentsi peadirektoraadi viiele teatisele (edaspidi „õigustalituse poolt vastuseks esitatud teatised”) (punkt II.3 ja numbrite 3.1–3.5 all viidatud dokumendid). Komisjon keelas juurdepääsu neile dokumentidele, kuna nendes sisaldub õigustalituse analüüs otsusekavandite kohta. Komisjon märgib, et nende õiguslike arvamuste avalikustamine võib viia ebakindluseni koondumiste kontrolli valdkonnas tehtud otsuste õiguspärasuse osas, millel omakorda oleks negatiivne mõju ühenduse õiguskorra stabiilsusele ja komisjoni talituste tõhusale toimimisele.(10) Ta täpsustab, et kõiki õigustalituse poolt vastuseks esitatud teatisi kontrolliti ükshaaval ning et asjaolu, et ka osalist juurdepääsu ei ole võimalik lubada, ei tähenda, et õigusnõustamise kaitset kasutati erandit õigustava üldise põhjendusena.
19. Lisaks viitab komisjon teises otsuses teatavate sisedokumentide erilisele seisundile; need olid dokumendid, millele ei lubatud täielikku või osalist juurdepääsu. Tegemist on muu hulgas ärakuulamise eest vastutava ametniku aruandega juhtumi Airtours/First Choice menetluses, konkurentsi peadirektoraadi poolt nõuandekomiteele esitatud teatisega ning First Choice’i tegevuskoha külastamist puudutava toimikuteatisega.
20. Lõpuks märgib komisjon, et eespool viidatud erandid ei kehti juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve. Ta toonitab, et antud juhul ei ole MyTravel esitanud ühtegi argumenti, millest ilmneks, et selline ülekaalukas üldine huvi on olemas. Komisjoni väitel on selles asjas ülekaalukaks huviks pigem tema otsustamisprotsessi kaitse sarnastes asjades ning õigusnõustamise kaitse.
21. MyTravel esitas nende otsuste peale hagi. Üldkohus rahuldas vaidlustatud kohtuotsusega hagi ühe dokumendi osas (resolutsiooni esimene lõik), kuid jättis hagi ülejäänud osas rahuldamata (resolutsiooni teine lõik). Komisjon võib tugineda sisemiste arutelude ja õigusnõustamise kaitsele.
22. Rootsi Kuningriik esitas Üldkohtu otsuse peale käesoleva apellatsioonkaebuse. Nimetatud liikmesriik palub Euroopa Kohtul:
1. tühistada Üldkohtu 9. septembri 2008. aasta otsuse T‑403/05 resolutsiooni punkt 2;
2. tühistada vastavalt MyTravel Group plc poolt Üldkohtus esitatud nõuetele komisjoni 5. septembri 2005. aasta otsus (D (2005) 8461) selles osas, millega keelatakse juurdepääs aruandele ja muudele komisjoni töödokumentidele;
3. tühistada vastavalt MyTravel Group plc poolt Üldkohtus esitatud nõuetele komisjoni 12. oktoobri 2005. aasta otsus (D (2005) 9763) selles osas, millega keelatakse juurdepääs komisjoni muudele sisedokumentidele;
4. mõista komisjonilt Rootsi Kuningriigi kasuks välja kohtukulud, mis on tal Euroopa Kohtu menetluses tekkinud.
23. Komisjon palub Euroopa Kohtul:
1. jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja
2. mõista kohtukulud välja apellandilt.
24. Euroopa Kohtu president lubas 2. juuni 2009. aasta määrusega Rootsi taotluste toetuseks menetlusse astuda Taani Kuningriigil, Madalmaade Kuningriigil ja Soome Vabariigil, ning komisjoni taotluste toetuseks menetlusse astuda Saksamaa Liitvabariigil, Prantsuse Vabariigil ning Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriigil.
25. Need menetlusse astujad esitasid oma kirjalikud seisukohad ning – välja arvatud Madalmaad, Saksamaa ja Ühendkuningriik – esitasid oma seisukohad ka 7. oktoobri 2010. aasta kohtuistungil.
IV. Hinnang
26. Institutsioonide dokumentidele juurdepääsuga seotud kohtupraktika peamised suunad võib kokku võtta järgmiselt.
27. Määruse nr 1049/2001 põhjenduse 1 kohaselt tugineb see määrus EL lepingu artikli 1 teisele lõigule, mille kohaselt tähistab see leping uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. Nagu on meenutatud määruse põhjenduses 2, on avalikkuse õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega seotud institutsioonide demokraatliku iseloomuga. Selle tagamiseks on määrusega seatud eesmärk, nagu nähtub selle põhjendusest 4 ja artiklist 1, anda üldsusele võimalikult laiaulatuslik juurdepääs institutsioonide dokumentidele.(11) Põhiõiguste harta artikliga 42 on kõnealune õigus praeguseks juba tunnustatud kodanikuõigusena.
28. Sellegipoolest võib seda õigust teatud avalikest või erahuvidest lähtudes piirata. Määruse nr 1049/2001 artiklis 4 on kooskõlas põhjendusega 11 täpsustatud, et institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks mõnd selle artikliga kaitstud huvi. Seega kui institutsioon otsustab keelata juurdepääsu dokumendile, mille avalikustamise taotlus on talle esitatud, on ta üldjuhul kohustatud selgitama küsimust, kuidas juurdepääs sellele dokumendile võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huve, mida kaitseb artiklis 4 sätestatud erand, millele see institutsioon tugineb.(12)
29. Kuna need erandid teevad erandi üldsuse võimalikult laiaulatuslikust juurdepääsust dokumentidele, tuleb neid mõistagi tõlgendada ja kohaldada täht-tähelt. Siiski võib asjaomane institutsioon võtta aluseks teatud liiki dokumentidele kohaldatavad üldised eeldused, kuna ühesuguste dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi.(13)
30. Üldkohus tunnustas vaidlustatud kohtuotsuses neid põhimõtteid ning käesolevas asjas ei seata neid kahtluse alla.
31. Rootsi apellatsioonkaebus tugineb hoopis järgmisele neljale põhjendusele: Üldkohus kohaldas sisearutelusid kaitsvat erandit vääralt (käsitlen jaotises A), samuti kohaldas ta vääralt õigusnõustamist kaitsvat erandit (käsitlen jaotises B). Samuti oli puudulik kontrollimine, kas avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve (käsitlen jaotises C). Lõpetuseks ei kontrollinud Üldkohus piisavalt, kas komisjon andis sobiva juurdepääsu dokumentide osadele (käsitlen jaotises D). Seevastu ei ole vaja käsitleda uurimistegevuse kaitset, millele komisjoni otsus samuti tugines.
A. Sisearutelude kaitse
32. Esimene väide puudutab kõnealuse menetluse lõpetamisele eelnenud sisearutelude kaitset.
33. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik lubab keelata juurdepääsu dokumentidele, mis käsitlevad küsimusi, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud. Sellega seonduvalt näeb nimetatud sätte teine lõik ette, et juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse ka pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
34. Ei ole vaidlust küsimuses, et kõnealused dokumendid kujutavad endast sisekasutuseks esitatud arvamusi osana komisjoni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest.
35. Üldkohus pidas otsustamisprotsessi tõsiselt kahjustavateks peamiselt kahte komisjoni poolt välja toodud riski: enesetsensuuri ja mitteametlike nõupidamiste kasutuselevõttu. Selle kohta sedastan lähemalt järgmist.
36. Esimeses otsuses oli komisjon seisukohal, et aruande avalikustamine kahjustaks oluliselt tema otsustamisprotsessi, kuna avalikustamine seaks ohtu taoliste dokumentide esitajate „arvamusvabaduse”, kui nad dokumente koostades peaksid arvestama võimalusega, et nende hinnangud avaldatakse üldsusele, ja seda isegi pärast seda, kui otsus, mis nende hinnangut arvesse võtab, on vastu võetud. Nimetatud otsuses käsitletud muude dokumentide eesmärk oli aruande ettevalmistamine ning seetõttu on need veel eriti kaitstud.
37. Teises otsuses selgitas komisjon muu hulgas, et dokumentide avalikustamine kahandaks konkurentsi peadirektoraadi võimet oma seisukohta selgitada ning ohustaks komisjoniliikmete võimet võtta vastu hästipõhjendatud otsuseid.
38. Üldkohus peab seda seisukohta põhjendatuks. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 48 selgitab ta, et töörühma ülesanne oli analüüs, arutlus ja kriitika tegemine. Seejuures, nagu Üldkohus punktis 49 rõhutab, ei olnud tegemist seadusandlusega, vaid puhtalt haldusülesannetega. Dokumentide avalikustamine võimaldaks võrrelda komisjoni meetmeid töörühma soovitustega (punkt 51). Komisjonil peab aga olema vabadus kalduda kõrvale talituste antud soovitustest (punkt 53). Taoliste dokumentide avalikustamise võimaluse korral ei esitaks teenistujad tulevikus enam seisukohti, mis võiksid ohustada arvamuse adressaadi otsustusvabadust. Sellega seataks kahtluse alla nõustamise kvaliteet (punkt 52). Samuti tundub loogiline ja tõenäoline, et konkurentsi valdkonna eest vastutav komisjoniliige ei küsiks enam oma kaastöötajate kirjalikku – võimalik, et kriitilist – arvamust. Üksnes suuline ja mitteametlik nõupidamine, mille puhul ei oleks tarvis koostada „dokumenti” määruse nr 1049/2001 artikli 3 punkti a tähenduses, kahjustaks märgatavalt komisjoni sisemise otsustamisprotsessi tõhusust. Seda eelkõige valdkondades, kus komisjonil tuleb anda keerukaid õiguslikke, faktilisi ja majanduslikke hinnanguid ja uurida iseäranis suuremahulisi toimikuid (punkt 54).
39. Üldkohus kirjeldab kõnealustele dokumentidele juurdepääsu andmise võimalikke tagajärgi, kuid Rootsi esitab õige vastuväite, et need oletused on liialt üldised. Nagu Üldkohus oma uusimas praktikas tunnustab,(14) ei õigusta need seetõttu kokkuvõttes vaidlustatud kohtuotsust ning komisjoni vaidlustatud otsust. See ilmneb siis, kui määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 3 arvesse võttes uurida, milles võib otsustamisprotsessi oluline kahjustamine üldse seisneda.
1. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 3
40. Juba määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 sõnastusest tuleneb, et mõlema selles sisalduva tutvumisõiguse erandi kohaldamisel on vaja erilist ettevaatlikkust – ei piisa sellest, et dokumentide avalikustamine kahjustaks institutsiooni otsustamisprotsessi, vaid vaja on olulist kahjustamist.
41. Selle poolest erinevad määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 sätestatud erandid kahe eelmise lõike eranditest, mis loevad piisavaks iga kahjustamist, isegi kui see ei ole „oluline”. Juba neid erandeid tuleb tõlgendada täht-tähelt.(15) Järelikult omab täht-tähelise tõlgendamise põhimõte määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 kohaldamisel veelgi suuremat kaalu.
42. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 saamisloo analüüs kinnitab seda järeldust.
43. Komisjon tegi ettepaneku jätta sisekasutuseks mõeldud dokumendid, mille puhul on tegemist töö‑ ja aruteludokumentidega ning talituste arvamustega, ja mitteametlikud sõnumid määruse nr 1049/2001 kohaldamisalast välja.(16) Sellega soovis komisjon anda institutsioonidele vajaliku mõtlemisruumi („ space to think ”).(17) Kui see ettepanek oleks vastu võetud, siis oleks tema poolt juurdepääsu keelamine vaidlusalustele dokumentidele olnud täiesti õige.
44. Kuna seadusandja lükkas siiski tagasi ettepaneku jätta need dokumendid määruse nr 1049/2001 kohaldamisalast välja, siis tuleb need põhimõtteliselt avalikustada samamoodi nagu kõik muud dokumendid.(18) Veelgi enam, tuleb anda isegi veel laiaulatuslikum juurdepääs, sest sisearutelusid kaitsev erand on sõnastatud kitsamalt kui ülejäänud erandid. Seega soovis seadusandja kaitsta „mõtlemisruumi” mitte nii rangelt kui teisi huve.
45. Lisaks ei tugevdata otsustamisprotsessi kaitset tõenäoliselt ka tulevikus. Käimasolevas menetluses määruse nr 1049/2001 muutmiseks on komisjon artikli 4 lõike 3 puhul pannud ette üksnes redaktsioonilisi muudatusi,(19) samas kui parlamendi raportöör nõuab tungivalt otsustamisprotsessi selgelt laiaulatuslikumat avalikustamist.(20)
2. Otsustamisprotsessi oluline kahjustamine
46. Mida tuleb aga selles kontekstis otsustamisprotsessi olulise kahjustamise all mõista? Kas piisab sellest, et sisearutelul võidakse olla ettevaatlikumad või eelistatakse võimaluse korral mitteametlikke menetlusi, mis jätavad vähem kirjalikke jälgi või ei jäta neid üldse?
47. Nimetatud küsimusele vastamise lähtepunktiks peab olema määruse nr 1049/2001 põhjendus 2. Selle kohaselt tagab läbipaistvus muu hulgas juhtorganitele suurema legitiimsuse ja suurema vastutuse kodanike ees demokraatlikus süsteemis.
48. Järelikult peavad
liidu kodanikud teadma, kuidas ja millistel alustel haldusasutused oma otsuseid vastu võtavad. Määruse nr 1049/2001 eesmärk on anda kodanikele teavet seisukohtade kohta, mida asjaomane institutsioon on käsitlenud sisearuteludel ja hiljem ette pannud. Nii saavad nad kujundada arvamuse haldusasutuste tegevuse kvaliteedi – eriti otsustamisprotsesside – suhtes, võtta osa avalikust arutelust haldusasutuste tegevuse üle ning võib‑olla saada orientiire oma demokraatliku valimisotsuse jaoks.
49. Komisjoni ja Üldkohtu väljendatud kartused kirjeldavad võimalikke strateegiaid, kuidas sellest vastutusest kõrvale hiilida. Kodanikele haldusasutuste tegevuse alase teabe kättesaadavaks tegemise asemel võidakse proovida seda teavet üldse mitte tekkida lasta või seda vähemalt mitte dokumenteerida.
50. Kahtlemata eksisteerib teatud oht, et institutsioonid või mõned teenistujad kasutavad selliseid strateegiaid. Siiski ei saa liidu õiguse sätete tõlgendamisel tugineda kartusele, et institutsioonid võivad neist sätetest kõrvale hiilida. Kui taolised kartused oleksid põhjendatud, tuleks pigem võtta meetmed, et kõrvalehiilimist takistada.
51. Peale selle annab läbipaistvus enesetsensuuri ja mitteametlike aruteluvormide kasutuselevõtu ohtude kõrval ka ajendi valmistada otsused ette võimalikult hoolikalt ja põhjalikult, vältimaks hilisemat kriitikat.
52. On küll võimalik ette kujutada, et arutelu on ettevaatlikum, kuid just hilisem võimalik avaldamine võib viia eriti avatud ja kriitiliste seisukohtadeni. Otsustajal on palju raskem jätta töötajate või teiste talituste hästipõhjendatud seisukoht veenvate argumentide puudumise tõttu tähelepanuta, kui see seisukoht tehakse avalikuks.
53. Ka mitteametlike aruteluvormide kasutuselevõtt ei ole piiramatult atraktiivne. Selles osas tuleb kõigepealt nimetada huvi haldusasutuste tegevuse kvaliteedi vastu, mis – nagu Üldkohus õigesti rõhutab – võib kannatada, kui arutelu ei pandaks enam kirja. Kõigi halduses osalejate huvi on siiski võtta vastu hea kvaliteediga otsuseid, kuna vastasel juhul on oht sattuda kriitika alla.
54. Siiski, kui ei ole mingeid dokumente, mida võiks taotluse korral väljastada, võib ka olenemata üksikute otsuste kvaliteedist tekkida mulje, et soovitakse midagi varjata, või vähemalt arusaam, et otsus ei ole piisavalt ette valmistatud.(21) Samuti kui eksisteerivad ainult dokumendid, millest ei nähtu teistsuguste seisukohtade käsitlust, tekib kahtlus nõustajate kvalifikatsiooni osas. Seetõttu võib läbipaistvus aidata kaasa ka arutelu formaliseerimisele, dokumenteerimisele ja seega arusaadavusele, vältimaks kriitikat ja põhjendamaks otsuseid.
55. Kirjeldatud vastuolulised huvid näitavad lisaks sellele, et enesetsensuuri ja mitteametlike aruteluvormide kasutuselevõtu ohud ei saa olla otsustamisprotsessi olulised kahjustamised, mida saab mõistlikult ette näha, vaid need on algul üksnes oletuslikku laadi. Puht oletuslik kahjustamine ei saa aga erandi kasutamist õigustada.(22)
56. Seega on igal vastaval juhul tarvis täiendavaid konkreetseid pidepunkte, millega üksikjuhul tõendatakse, et eksisteerivad erilised, st ebatüüpilised, läbipaistvusega seotud ohud. Sellised ohud võivad näiteks olla tingitud asjaolust, et asi on eriti vastuoluline ning asjaomase institutsiooni vastavatel töötajatel on seetõttu põhjust karta konkreetseid negatiivseid tagajärgi, kui nende seisukohad avalikustatakse.
57. Seepärast tuleb uurida, kas komisjon on käesolevas asjas sellistele asjaoludele tuginenud. Selles osas tuleb esiteks eristada dokumente või dokumentide osi, mis puudutavad üksnes Airtoursi juhtumit (käsitlen jaotises 3), ning teiseks seisukohti, mis käsitlevad Airtoursi juhtumi mõjusid koondumiste kontrolli menetlustele ja muude valdkondade menetlustele (käsitlen jaotises 4).
3. Airtoursi juhtumi dokumendid
58. Airtoursi juhtumi dokumentide näol on tegemist Airtours/First Choice’i otsuse ettevalmistavate dokumentidega, sealhulgas ärakuulamise eest vastutava ametniku arvamus(23) ja nõuandekomiteele esitatud teatis,(24) ning dokumentidega, mis koostati pärast Airtoursi kohtuotsust, et valmistada ette otsust edasise toimimise kohta selles asjas. Nende dokumentide väljastamisest keeldumine oli komisjoni mõlema otsuse sisu.
59. Otsustamisprotsessi olulise kahjustamise eeldus tugineb esiteks sellele, et tegemist on haldustegevusega koondumiste kontrolli valdkonnas (käsitlen punktis a), ning teiseks mõjudele koondumiste kontrolli muudele menetlustele (käsitlen punktis b).
a) Haldustegevuse läbipaistvus, eriti koondumiste kontrolli valdkonnas
60. Üldkohus toob vaidlustatud kohtuotsuse punktis 49 välja, et dokumendid puudutavad komisjoni haldustegevust. Seda rõhutavad apellatsioonimenetluses ka komisjon ja Saksamaa.
61. Tegelikult ei ole Euroopa Kohtu uusima praktika kohaselt haldustegevuse puhul nõutav samasuguse ulatusega juurdepääs dokumentidele nagu ühenduse institutsiooni seadusandlikus tegevuses.(25) Kuna seadused on üldkohaldatavad, siis on nende arutelude vastu loomulikult suurem avalik huvi kui halduse üksikotsuste ettevalmistamise vastu. Samuti, kuna haldusasutuste kaalutlusõigus on seadustega määratletud ja piiritletud, siis ei ole ka üldsuse osalemine ja üldsuse kontroll samal määral vajalik.
62. Selles osas järeldab Üldkohus õigesti, et üldsuse huvi dokumendi avaldamise vastu ei oma koondumiste kontrolli või konkurentsiõiguse eeskirjade kohaldamise haldusmenetluse dokumendi puhul samasugust kaalu nagu dokumendi puhul, mis on seotud menetlusega, milles institutsioon toimib seadusandjana.
63. See ei tähenda siiski, et haldustegevuse valdkonnas on dokumentidele juurdepääs välistatud. Määrus nr 1049/2001 peab küll seadusandluse puhul looma veelgi ulatuslikuma läbipaistvuse, kuid näeb artikli 2 lõike 3 kohaselt ette juurdepääsu kõigi
liidu tegevusvaldkondade dokumentidele. Juba määruse nr 1049/2001 põhjendus 2 toob esile, et avalikkus tagab juhtorganitele
– seega mitte üksnes seadusandjale – suurema legitiimsuse, tulemuslikkuse ja vastutuse kodanike ees demokraatlikus süsteemis. Isegi Euroopa Kohtu suhtes kohaldatakse nüüdsest ELTL‑i artikli 15 lõike 3 kohaselt läbipaistvuse kohustusi, kui ta täidab oma haldusülesandeid.(26)
64. Mis puudutab konkreetselt sisearutelude kaitset, siis ei erista määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 3 haldustegevust ja seadusandlust. Seetõttu ei tohi haldustegevuse puhul teha üldisi oletusi otsustamisprotsesside olulise kahjustamise kohta.
65. Sellest hoolimata tuleb tunnistada, et käimasolevad
haldusmenetlused väärivad tugevdatud kaitset. Nii kaua kui otsust ei ole veel tehtud, eksisteerib kõrgendatud oht, et juurdepääs asjaomase menetluse sisedokumentidele avaldab negatiivset mõju. Asjast huvitatud pooled võivad seda teavet kasutada sihipärase mõju avaldamiseks, mis võib eriti ohustada lõpliku otsuse kvaliteeti.
66. Peale selle kohaldatakse just koondumiste kontrolli valdkonna haldusmenetluste suhtes rangeid tähtaegu, millest kinnipidamine seataks ohtu, kui komisjon peaks menetluse käigus tegelema reaktsioonidega tema enda sisemisele teabevahetusele.
67. Seetõttu peaks sarnaselt kohtumenetlusega ka haldusmenetluse puhul tagama, et see saaks „segamatult kulgeda”.(27) Tuleb takistada seda, et haldustegevusele avaldataks – isegi kui see toimub ainult üldsuse ettekujutuses – välist survet ja kahjustatakse vaidluste segamatut kulgu.(28)
68. Koondumiste kontrolli puhul ette nähtud juurdepääs toimikule ei hõlma seega määruse nr 802/2004 artikli 17 lõike 3 kohaselt komisjoni ametialaseks kasutuseks mõeldud dokumente.(29) Seda võis kaudselt järeldada ka menetluse Airtours/First Choice suhtes kohaldatavast määruse nr 447/98 artikli 17 lõikest 1, sest see välistas toimikuga tutvumise õiguse kohaldamisalast ametiasutuste, st ka komisjoni, sisedokumendid.
69. Seda asjaolu tuleb arvesse võtta määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 sisalduva erandi tõlgendamisel. Kui menetlusosalistel oleks määruse nr 1049/2001 alusel võimalik tutvuda komisjoni sisedokumentidega, siis kahjustaks see menetlusõigusest tulenevat toimikuga tutvumise piirangut koondumiste kontrolli valdkonnas.(30)
70. Need haldustegevusega ning eriti koondumiste kontrolli valdkonna menetlusõigusega seotud kaalutlused ei kehti siiski enam, kui asjaomane menetlus on lõplikult lõpetatud, st kui lõpetavat otsust ei saa enam kohtulikult vaidlustada. Nagu näitab juba määruse nr 139/2004 artikli 18 lõige 3, on toimikuga tutvumise õigus koondumiste kontrolli menetluses kaitseõiguste tuletis.(31) Kui otsust ei saa enam kohtulikult vaidlustada, siis ei mängi selle otsusega seotud kaitseõigused enam mingit rolli.
71. Järelikult ei saa koondumiste kontrolli menetluse käigus toimikuga tutvumise õiguse eeskirjadest järeldada, et pärast menetluse lõplikku lõpetamist võiks juurdepääs sisedokumentidele komisjoni otsustamisprotsessi oluliselt kahjustada.
72. Samas ei kehti pärast otsustamisprotsessi lõpetamist ka põhimõttelised kaalutlused käimasoleva
otsustamisprotsessi kaitse – segamatu otsuse tegemise(32) – osas. Seda otsustamisprotsessi ei saa enam sisedokumentide kasutamisega mõjutada.(33) Samuti, nagu eespool selgitatud, ei õigusta abstraktne enesetsensuuri ja mitteametlike aruteluvormide kasutuselevõtu oht ilma eriliste pidepunktideta, mis võimaldaksid eeldada kasvanud riski, üksikjuhul sisedokumentide väljastamisest keeldumist pärast menetluse lõpetamist.(34)
73. Käesoleval juhul oli Airtours/First Choice’i koondumise menetlus selleks ajaks lõplikult lõpetatud, kui möödus komisjoni poolt Airtoursi kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse esitamise tähtaeg, seega ammu enne dokumentidega tutvumise taotluse esitamist. Selles osas erineb käesolev menetlus menetlusest kohtuasjas Technische Glaswerke Ilmenau, milles lõpetati riigiabi menetlus, millega vaidlusalused dokumendid seotud olid, lõplikult alles kaua aega pärast komisjoni otsust juurdepääsu taotluse kohta.(35)
74. Üldkohus järeldab küll vaidlustatud kohtuotsuse punktis 45 õigesti, et otsustamisprotsessi kaitse on võimalik ka siis, kui kõnealune otsus on juba vastu võetud. Siiski – nagu rõhutab Rootsi – väärib otsustamisprotsess pärast otsuse langetamist selgelt vähem kaitset kui enne.
75. Sel ajal, kui huvi otsustamisprotsessi kaitsmise vastu pärast otsuse langetamist väheneb, kasvab huvi otsustamisprotsessi puudutava teabe avalikustamise vastu. Kui juba otsustamisprotsessi kestel puudub läbipaistvus, siis saab haldusasutuste vastutust kodanike ees tugevdada ainult sellega, kui läbipaistvus luuakse vähemalt tagantjärele. Edasised viivitused välistaksid suurel määral vastutuse võtmise otsustamisprotsessi eest. Seetõttu on nende puhul vajalikud erilised põhjendused.
76. Seda näitab lisaks ka määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 3. Artikli 4 lõike 3 esimene lõik, mis kehtib enne otsuse tegemist, hõlmab nimelt rohkem dokumente, kui teine lõik, mida tuleb kohaldada pärast otsuse tegemist. Enne otsuse langetamist on hõlmatud kõik
dokumendid, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille ta on saanud; pärast otsuse tegemist aga üksnes dokumendid, mis sisaldavad sisekasutuseks mõeldud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest.
77. Asjaolu, et sisekasutuseks mõeldud seisukohad koondumiste kontrolli menetluses kuuluvad komisjoni haldustegevuse juurde, ei õigusta seega pärast menetluse lõplikku lõpetamist enam nende väljastamisest keeldumist.
b) Teiste menetluste kahjustamine
78. Koondumiste kontrolli valdkonna lõpetatud menetluse kaitseks selgitab komisjon teises otsuses siiski, et teave võib tõsiselt kahjustada otsustamisprotsessi sarnastes koondumiste kontrolli menetlustes. Üldkohus aktsepteeris seda põhjendust vaidlustatud kohtuotsuse punktides 96 ja 98‑100.
79. Üldkohus leiab vaidlustatud kohtuotsuse punktis 100 eelkõige, et tundub usutav eeldada, et kuigi sellised dokumendid ei väljenda tingimata komisjoni lõplikku seisukohta, võidakse neid kasutada tema talituste seisukoha mõjutamiseks samu tegevusvaldkondi või majanduslikke mõisteid puudutavate juhtumite uurimisel, samas kui need talitused peaksid olema välisest survest vabad ja sõltumatud.
80. Siiski ei ilmne, kuidas saab neid dokumente kasutada, avaldamaks lubamatut survet paralleelsetes asjades.
81. Kuivõrd need dokumendid toetavad algses asjas tehtud otsust, võib neid kasutada üksnes järjepideva otsustuspraktika nõudmiseks. Võrreldes avaldatud otsuse endaga ei oma need siiski mingit erilist täiendavat kaalu.
82. Kui sisedokumentides sisalduvad argumendid viitavad teisele suunale, kui avaldatud otsus, siis peaks otsusele ja selle põhjendustele osundades olema hõlpsasti võimalik need argumendid tagasi lükata.
83. Taolised dokumendid võivad avaldada survet üksnes siis, kui nad sisaldavad argumente, mida avaldatud otsuses ei ole kaalukate põhjendustega ümber lükatud. See oleks siiski varasema otsuse puudus, mida võiks täiesti põhjendatult komisjoni vastu ära kasutada. Ei ole mingit põhjust lubada tal järgmiste sarnaste otsuste puhul kaalukaid argumente jätkuvalt ignoreerida.
84. Ei saa küll välistada, et võivad eksisteerida spetsiifilised juhud, mis on omavahel nii tihedalt seotud, et ühe juhtumi sisedokumendid võivad teise juhtumi osas langetatavat otsust tõsiselt kahjustada. Komisjon ei too käesolevas menetluses nii tiheda seose eeldamiseks siiski välja mingeid pidepunkte, ning taoline seos on ebatõenäoline ka seetõttu, et dokumentidega tutvumise taotluse kohta otsuse tegemise ajal oli Airtours/First Choice’i algsest otsusest möödunud viis aastat.
c) Vahejäreldus
85. Üldkohus on seega rikkunud õigusnormi, kuna ta järgis komisjoni seisukohta ning tunnistas juurdepääsu keelamise Airtoursi juhtumi dokumentidele määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise lõigu alusel õiguspäraseks.
4. Seisukohad Airtoursi kohtuotsuse tagajärgede osas koondumiste kontrolli jaoks
86. Komisjoni esimene otsus puudutas ka aruande osi, mis sisaldasid seisukohti Airtoursi kohtuotsuse mõ jude kohta koondumiste kontrolli menetlustele või muude valdkondade menetlustele, samuti vastavaid ettevalmistavaid dokumente.
87. Nimetatud teave puudutas küll samuti komisjoni haldustegevust koondumiste kontrolli valdkonnas, kuid senised kaalutlused õigustavad juurdepääsu keelamist veelgi vähem, kui Airtoursi juhtumi enda dokumentide puhul. Nimelt ei olnud tegemist konkreetse haldusmenetlusega, vaid Airtoursi kohtuotsuse mõjude hindamisega koondumiste kontrollile tervikuna. Järelikult ei olnud tegemist tavapärase haldustegevusega, vaid pigem poliitika või strateegia väljatöötamisega. Taolised dokumendid tuleb määruse nr 1049/2001 artikli 12 lõike 3 kohaselt sarnaselt seadusandlike dokumentidega teha võimaluse korral lausa vahetult kättesaadavaks.
88. Seetõttu sisaldas vaidlustatud kohtuotsus kõnealuste dokumentide ja dokumentide osade osas samuti õigusnormi rikkumist.
B. Õigustalituse seisukoha konfidentsiaalsus
89. Järgnevalt esitab Rootsi vastuväite määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamisele. Nimetatud sätte kohaselt keelavad institutsioonid juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks kohtumenetlust ja õigusnõustamist, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
90. Komisjon kasutas seda erandit teises otsuses õigustalituse esitatud viie teatise puhul, mis olid esitatud vastuseks konkurentsi peadirektoraadi viiele teatisele. Komisjon keelas juurdepääsu neile dokumentidele, kuna nendes sisaldub õigustalituse analüüs otsusekavandite kohta. Komisjon oli seisukohal, et nende õiguslike arvamuste avalikustamine tooks kaasa ebakindluse koondumiste kontrolli valdkonna otsuste õiguspärasuse osas, mis avaldaks negatiivset mõju ühenduse õiguskorra stabiilsusele ning komisjoni talituste sujuvale toimimisele.
91. Nimetatud argumendid lükkas Euroopa Kohus seadusandliku valdkonna õiguslike arvamuste osas kohtuotsuses Turco juba tagasi: just läbipaistvus neis asjades võimaldabki mitme eri seisukoha lahknevused avalikult läbi arutada, annab institutsioonidele suurema legitiimsuse Euroopa kodanike silmis ja suurendab kodanike usaldust. Teabe ja arutelude puudumine võib kodanikel tekitada kahtlusi mitte ainult mõne eraldiseisva õigusakti seaduslikkuse suhtes, vaid tegelikult pigem ka selle suhtes, kas otsustamisprotsess tervikuna on seaduslik. Pealegi oht, et Euroopa kodanikel tekivad kahtlused ühenduse seadusandja vastuvõetud õigusakti seaduslikkuses seetõttu, et nõukogu õigustalitus andis selle akti kohta ebasoodsa arvamuse, enamasti ei realiseeru, kui akti põhjendusi on täiendatud nii, et ilmneksid põhjused, miks seda ebasoodsat arvamust ei arvestatud.(36)
92. Kõnealused kaalutlused ei kehti mitte üksnes seadusandluse puhul, vaid põhimõtteliselt ka halduse suhtes. Haldustegevuse puhul võib küll juba eespool toodud põhjustel olla vajalik kaitsta käimasolevat menetlust,(37) kuid pärast asjaomase menetluse lõplikku lõpetamist ei kehti enam ka see huvi.
93. Toetamaks komisjoni otsust tugineb Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 124–127 siiski täiendavatele seisukohtadele. Juba komisjoni põhjenduse laiendamine Üldkohtu poolt on kaheldav, kuigi käesolevas asjas selles suhtes vastuväiteid ei esitatud ning seetõttu ei pea seda apellatsioonkaebuse lahendamisel lähemalt uurima.
94. Üldkohus laiendab vaidlustatud kohtuotsuse punktis 125 enesetsensuuri ohu õigustalituse seisukohtadele. Juba otsustamisprotsessi kaitse teema juures selgitasin, et see mõte ei tundu mulle veenev.(38) Õigusnõustamise puhul peab see idee veelgi vähem paika, sest komisjoni õigustalitus on konkurentsi peadirektoraadist sõltumatu. Seetõttu ei pea õigustalituse töötajad kartma kriitiliste seisukohtade tõttu negatiivseid tagajärgi, isegi kui nimetatud seisukohad avalikustatakse. Peale selle võtaks kriitikast loobumine õigustalituse seisukohtadelt igasuguse funktsiooni. Need seisukohad peavad ju just nimelt osundama võimalikele probleemidele ja nõrkustele.
95. Pigem oleks mõeldav mitteametlike nõupidamiste kasutuselevõtt, mis toimuksid näiteks ainult suuliselt. Ka selles osas kehtivad siiski eespool nimetatud kaalutlused otsustamisprotsessi kaitse osas. Sageli on juba üksnes konkurentsiõiguse menetluste keerukuse tõttu võimatu kirjalikest seisukohtadest täielikult loobuda.
96. Selles osas, milles Üldkohus osundab punktis 126 ohule, et võib tekkida vastuolu õigustalituse asutusesisese seisukoha ja seisukoha vahel, mida selle töötajad peavad esindama Üldkohtus, tuleb märkida, et igal juhul ei eksisteeri kõnealust ohtu enam siis, kui kohtud on teinud vastava õigusakti suhtes lõpliku otsuse. Järelikult Üldkohus eksib, kui ta leiab punktis 127, et kohtuotsus Airtours on õigusnõustamist kaitsva erandi kohaldamiseks ebaoluline.
97. Ka tol ajal veel käimas olnud kahjuhüvitise menetlus Airtours/First Choice’i otsuse tõttu ei vii teistsuguse hinnanguni.
98. Kõnealuses menetluses oli peamiselt arutusel küsimus, kas komisjon rikkus juba õigusvastaseks tunnistatud otsuse tegemisega oma kohustusi piisavalt selgelt, et see võimaldaks esitada kahjuhüvitise nõudeid.(39) Õigustalituse seisukohad taolise otsuse osas peaks reeglina üksnes näitama, et tegemist oli keeruliste küsimustega, ning näitama seega, et selget rikkumist ei olnud. Sellised seisukohad võivad selget rikkumist põhjendada üksnes siis, kui need paljastavad haldustegevuse olulised puudused. Nimetatud juhul ei eksisteeri aga komisjoni kaitsmisväärset huvi neid dokumente kinni pidada. Pigem on avalikes huvides sellised puudused paljastada ning takistada nii nende kordumist.
99. Seega põhineb ka määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamise hindamine Üldkohtu poolsel õigusnormi rikkumisel.
C. Avalikustamist põhjendavate ülekaalukate üldiste huvide hindamine
100. Järgnevalt vaidlustab Rootsi viisi, kuidas hinnati küsimust, kas komisjon on õigesti välistanud ülekaalukate üldiste huvide esinemise, mida kõnealuste dokumentide avalikustamine teenib.
101. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane ja lõige 3 näevad mõlemad ette, et institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumendile, kui selle avaldamine kahjustaks või kahjustaks oluliselt kaitstud huvi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
102. Üldkohus piirdus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 60 jj, 118 jj ja 129 MyTravel‑i esitatud argumentide uurimise ja tagasilükkamisega.
103. Rootsi väidab sellele vastu, et üldise huvi tõendamine ei ole taotluse esitaja ülesanne.
104. Rootsi seisukohaga tuleb põhimõtteliselt nõustuda. Euroopa Kohus on selgitanud, et kõnealune institutsioon peab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 nimetatud juhtudel välja selgitama, kas esineb ülekaalukas üldine huvi, mille tõttu asjaomase dokumendi avalikustamine on sellegipoolest põhjendatud.(40) Seetõttu tuleb omal algatusel uurida vähemalt vastavas asjas tõusetuvaid aspekte.(41)
105. Kohtumenetluses uuritakse määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigete 2 või 3 rikkumist ülekaaluka üldise huvi hindamisel siiski üksnes juhul, kui hageja esitab asjaomase väite. Kui taolise väite kohaselt ei ole tegemist nimetatud hindamise täieliku puudumisega, siis peab see esile tooma aspektid, millele ei antud õiget hinnangut. Seetõttu ei ole tegemist õigusnormi rikkumisega, kui Üldkohus keskendub hageja väidetele.
106. Rootsiga tuleb siiski nõustuda, et MyTravel on esitanud aspektid, millest võib ilmneda piisava üldise huvi olemasolu.
107. Euroopa Kohus on küll tuvastanud, et üldsuse huvi saada teavet liidu õiguse oluliste küsimuste kohta, näiteks konkurentsivaldkonna kohta, aga ka suurt poliitilist huvi pakkuvate küsimuste kohta, sest need on liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse ese, ei kaalu põhimõtteliselt üles käimasoleva
kohtumenetluse kaitset.(42)
108. Käesolevas asjas käsitletakse siiski lõpetatud
haldusmenetlust. Nagu osutas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 38, väitis MyTravel eelkõige, et kriitika, mida Üldkohus Airtoursi kohtuotsuses väljendas, ajendas komisjoni läbi viima sisejuurdlust, et teha sellest õppetunnist järeldused ning selgitada välja, millised muudatused ta peab oma otsustamispraktikasse sisse viima. Neil asjaoludel on olemas ülekaalukas üldine huvi saada teada, mis juhtus, kuidas seda oleks saanud vältida ning mis on tehtud selleks, et vältida selle kordumist. Läbipaistvus võimaldaks avalikkusel kontrollida, kas haldusasutuse puuduse parandamiseks võetud meetmed on sobivad ja mõõdukad.
109. See kõrgendatud avalik huvi Airtoursi kohtuasja tagajärgede vastu läheb kaugemale üldisest huvist konkurentsiõiguse või liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse küsimuste vastu. See pidi ilmnema vaidlusaluste dokumentidega tutvumise taotluse läbivaatamisel. Sellest hoolimata jättis komisjon selle mõlemas dokumentidele juurdepääsu puudutavas otsuses mainimata. Seetõttu ei saa eeldada, et ta võttis neid kaalutlemisel arvesse.
110. Seda arusaamatum on see, miks leiab Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 63, et hageja ei selgita, miks ta arvab, et tegemist on ülekaaluka üldise huviga, ning rõhutab punktis 64 jj üksnes MyTraveli erahuve. Taolised selgitused ja võimalikud erahuvid ei ole olulised, kui komisjon ei käsitle ilmset erilist üldist huvi vähimalgi määral.
111. Järelikult sisaldab ka võimaliku ülekaaluka üldise huvi esinemisele antud hinnang õigusnormi rikkumist.
D. Osaline juurdepääs
112. Lõpetuseks väidab Rootsi, et komisjon ei ole piisavalt kontrollinud, kas kinnipeetud dokumentide osi võiks väljastada. Kõnealune väide puudutab siiski küsimust, mis ei olnud Üldkohtu menetluse ese. Kuna Euroopa Kohtu kodukorra artikli 113 lõike 2 kohaselt ei või apellatsioonkaebuses muuta Üldkohtu menetluses olnud hagi eset, siis on see väide vastuvõetamatu.(43)
E. Apellatsioonkaebuse hindamise tulemus
113. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande ja lõike 3 teise lõigu kohaldamise hindamist puudutavas osas sisaldab vaidlustatud kohtuotsus õigusnormi rikkumist. Seepärast tuleks kohtuotsus selles osas tühistada.
F. Üldkohtule esitatud hagi
114. Vastavalt Euroopa Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu teisele lausele võib Euroopa Kohus Üldkohtu otsuse tühistamise korral teha asja suhtes ise lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium seda lubab. Nii on see käesolevas asjas.
115. MyTravel nõudis komisjoni mõlema otsuse, millega lükati tagasi MyTraveli dokumentidega tutvumise taotlus, tühistamist.
116. Pärast esimese kahe väite kontrollimist on küll tuvastatud, et komisjon tugines nendes otsustes vääralt otsustamisprotsessi ja õigusnõustamist kaitsvatele eranditele.(44) Siiski tugineb komisjon oma otsustes lisaks ka kohtumenetluse kaitsele(45) ning uurimise ja audiitorkontrolli kaitsele.(46)
117. Üldkohus on küll viimatinimetatud erandite kohaldamise suhtes teinud lõpliku otsuse, kuid üksnes seoses ühe ainsa dokumendiga. Küsimust, kas need mõlemad erandid õigustavad juurdepääsu keelamist ülejäänud dokumentidele, ei ole seevastu veel uuritud. Mõlemad erandid oleks siiski eeldanud, et komisjon võtab arvesse erilist üldist huvi Airtoursi kohtuotsusega ümberkäimise vastu, mida ta aga ei teinud.(47) Seetõttu ei saa ka nende eranditega juurdepääsu keelamist põhjendada.
118. Järelikult tuleb komisjoni mõlemad otsused tervikuna tühistada.
V. Kohtukulud
119. Kodukorra artikli 122 esimene lõik näeb ette, et kui apellatsioonkaebus on põhjendatud ja Euroopa Kohus teeb ise kohtuasjas lõpliku otsuse, otsustab ta kohtukulude jaotuse. Vastavalt kodukorra artikli 69 lõikele 2, mida kodukorra artikli 118 alusel kohaldatakse apellatsioonkaebuste suhtes, on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kodukorra artikli 69 lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad menetlusse astuvad liikmesriigid ise oma kohtukulud.
120. Kuna Rootsi apellatsioonkaebus tuleb rahuldada, tuleb Rootsi kohtukulud käesolevas menetluses mõista tema nõude kohaselt välja komisjonilt.
121. Taani, Saksamaa, Prantsusmaa, Madalmaad, Soome ja Ühendkuningriik kannavad ise oma kohtukulud.
122. Kuna Rootsi ei taotle kohtukulusid puudutava Üldkohtu otsuse tühistamist, siis jääb see muutmata.
VI. Ettepanek
123. Eelnevale tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1. Tühistada Üldkohtu 9. septembri 2008. aasta otsuse T‑403/05: MyTravel vs.
komisjon resolutsiooni punkt 2.
2. Tühistada komisjoni 5. septembri 2005. aasta otsus (D (2005) 8461).
3. Tühistada komisjoni 12. oktoobri 2005. aasta otsus (D (2005) 9763).
4. Mõista Rootsi Kuningriigi kohtukulud apellatsioonimenetluses välja Euroopa Komisjonilt, kes ühtlasi kannab ise oma kohtukulud.
5. Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik ning Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriik kannavad ise oma kohtukulud.
(1) .
(2)  –	EÜT L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331.
(3)  –	Tegemist oli komisjoni „ajaloolise” lüüasaamisega koondumiste kontrolli asjas, vt Üldkohtu 6. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas T‑342/99: Airtours vs.
komisjon (EKL 2002, lk II‑2585). Järgnesid edasised lüüasaamised 22. oktoobri 2002. aasta otsuses kohtuasjas T‑310/01: Schneider Electric vs . komisjon (EKL 2002, lk II‑4071), ja otsuses kohtuasjas T‑77/02: Schneider Electric vs . komisjon (EKL 2002, lk II‑4201); samuti 25. oktoobri 2002. aasta otsuses kohtuasjas T‑5/02: Tetra Laval vs.
komisjon (EKL 2002, lk II‑4381) ja otsuses kohtuasjas T‑80/02: Tetra Laval vs.
komisjon (EKL 2002, lk II‑4519). Mõlemad viimati nimetatud kohtuotsuste peale esitati apellatsioonkaebused, mis viisid 15. veebruari 2005. aasta otsusteni kohtuasjas C‑12/03 P: komisjon vs.
Tetra Laval (EKL 2005, lk I‑987), ja kohtuasjas C‑13/03 P: komisjon vs.
Tetra Laval (EKL 2005, lk I‑1113).
(4)  –	Üldkohtu 9. septembri 2008. aasta otsus MyTravel vs.
komisjon (EKL 2008, lk II‑2027).
(5)  –	ELT L 24, lk 1; ELT eriväljaanne 08/03, lk 40. Menetluse Airtours/First Choice suhtes kohaldatava nõukogu 21. detsembri 1989. aasta määruse (EMÜ) nr 4064/89 kontrolli kehtestamise kohta ettevõtjate koondumiste üle (EÜT L 395, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 31) artikli 18 lõige 3 oli sama sõnastusega.
(6)  –	ELT L 133, lk 1; ELT eriväljaanne 08/03, lk 88.
(7)  –	EÜT L 61, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 284.
(8)  –	Kohtuasi T‑342/99 (EKL 2002, lk II‑2585).
(9)  –	9. septembri 2008. aasta otsus kohtuasjas T‑212/03: MyTravel vs.
komisjon (EKL 2008, lk II‑1967).
(10)  –	Üldkohtu 23. novembri 2004. aasta otsus kohtuasjas T‑84/03: Turco vs . nõukogu (EKL 2004, lk II‑4061, punktid 54–59).
(11)  –	21. septembri 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P: Rootsi vs.
API ja komisjon (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 68 jj ja seal viidatud kohtupraktika).
(12)  –	Vt 29. juuni 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑139/07 P: komisjon vs.
Technische Glaswerke Ilmenau (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 53) ja eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rootsi vs.
API ja komisjon, punkt 70 jj.
(13)  –	Vt eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rootsi vs.
API ja komisjon, punkt 73 jj ja seal viidatud kohtupraktika.
(14)  –	18. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas T‑144/05: Muñiz vs.
komisjon (kohtulahendite kogumikus ei avaldata, kokkuvõte avaldatud EKL 2008, lk II‑335*, punkt 75); 11. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas T‑121/05: Borax Europe vs.
komisjon (kohtulahendite kogumikus ei avaldata, kokkuvõte avaldatud EKL 2009, lk II‑27*, punkt 66 jj) ja otsus kohtuasjas T‑166/05: Borax Europe vs.
komisjon (kohtulahendite kogumikus ei avaldata, kokkuvõte avaldatud EKL 2009, lk II‑28*, punkt 101 jj); 9. juuni 2010. aasta otsus kohtuasjas T‑237/05: Éditions Jacob vs.
komisjon (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 141, vaidlustatud apellatsioonkaebusega C‑404/10 P, avaldatud ELT C 274, lk 19) ja 7. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas T‑111/07: Agrofert Holding vs.
komisjon (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 142, vaidlustatud apellatsioonkaebusega C‑477/10 P, avaldatud ELT C 328, lk 22).
(15)  –	Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 29.
(16)  –	Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse ettepaneku üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele, KOM(2000) 30, artikli 3 punkt a.
(17)  –	KOM(2000) 30, lk 4.
(18)  –	Vt mõlemad eespool 14. joonealuses märkuses viidatud Üldkohtu otsused Borax Europe vs.
komisjon (T‑121/05, punkt 66, ja T‑166/05, punkt 101).
(19)  –	Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse ettepanek üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele, KOM(2008) 229 lõplik, lk 15 (põhjendus 17) ja 20 (artikli 4 lõiked 3 ja 4).
(20)  –	Draft Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents, 12. mai 2010 (PE439.989v01-00), lk 14 (põhjendus 12c), 17 jj (põhjendus 17) ja 31 jj.
(21)  –	Vt minu kaalutlused 6. mai 2010. aasta ettepanekus kohtuasjas C‑343/09: Afton Chemical (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, ettepaneku punkt 43 jj). Euroopa Kohus ei jaganud küll 8. juuli 2010. aasta otsuse punktis 38 jj minu kahtlusi probleemi piisava uurimise suhtes, kuid see näitab üksnes seda, et kõnealuses asjas ei piisanud neist otsuse õiguspärasuse kahtluse alla seadmiseks.
(22)  –	1. juuli 2008. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑39/05 P ja C‑52/05 P: Rootsi ja Turco vs.
nõukogu (EKL 2008, lk I‑4723, punkt 43); vt ka 12. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsused.
(23)  –	Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 102 jj.
(24)  –	Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 108 jj.
(25)  –	Vt eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rootsi vs.
API, punkt 77; vt ka eespool 12. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 60.
(26)  –	Vt eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rootsi vs . API ja komisjon, punkt 81.
(27)  –	Vt õigusemõistmise kaitse kohta eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rootsi vs . API ja komisjon, punkt 92.
(28)  –	Vt õigusemõistmise kaitse kohta eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rootsi vs . API ja komisjon, punkt 93.
(29)  –	Sama seisukohta väljendab kartellimenetluse sisedokumentide puhul ka Üldkohtu 18. juuni 2008. aasta otsus kohtuasjas T‑410/03: Hoechst vs.
komisjon (EKL 2008, lk II‑881, punkt 165) ja seal viidatud Üldkohtu praktika ning kaudne viide Euroopa Kohtu 18. juuni 1986. aasta määrusele liidetud kohtuasjades 142/84 ja 156/84: British American Tobacco ja Reynolds Industries vs.
komisjon (EKL 1986, lk 1899, punkt 11). Vt ka 6. aprilli 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑310/93 P: BPB Industries ja British Gypsum vs.
komisjon (EKL 1995, lk I‑865, punkt 22).
(30)  –	Vt eespool 12. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 58, mis käsitleb tutvumist riigiabi menetluse toimikutega, ja eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rootsi vs.
API ja komisjon, punkt 100, kohtumenetluse dokumentidega tutvumise kohta.
(31)  –	Vt kartelliõiguse kohta 15. oktoobri 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P ja C‑254/99 P: Limburgse Vinyl Maatschappij jt vs . komisjon (EKL 2002, lk I‑8375, punkt 321); 7. jaanuari 2004. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P ja C‑219/00 P: Aalborg Portland jt vs.
komisjon (EKL 2004, lk I‑123, punkt 68) ja 1. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑407/08 P: Knauf Gips vs.
komisjon (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 22) ning distsiplinaarmenetluse kohta 11. juuli 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑432/04: komisjon vs.
Cresson (EKL 2006, lk I‑6387, punkt 110).
(32)  –	Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 65 jj.
(33)  –	Vt õigusemõistmise kaitse kohta eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus API, punkt 130 jj.
(34)  –	Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 46 jj.
(35)  –	Eespool 12. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Technische Glaswerke Ilmenau, punktid 1 ja 14 jj.
(36)  –	Eespool 22. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rootsi ja Turco vs . nõukogu, punkt 59 jj.
(37)  –	Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 65 jj.
(38)  –	Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 46 jj.
(39)  –	Vt eespool 9. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus MyTravel vs.
komisjon, eriti punkt 37 jj.
(40)  –	Vt eespool 22. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rootsi ja Turco vs.
nõukogu, punkt 49.
(41)  –	Vt eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rootsi vs.
API ja komisjon, punkt 152; ja õigusliku arvamuse kohta seadusandlikus menetluses eespool 22. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rootsi ja Turco vs.
nõukogu, punkt 67. Selles osas on ebaselge eespool 12. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Technische Glaswerke Ilmenau, punktid 62 ja 70.
(42)  –	Eespool 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rootsi vs.
API ja komisjon, punkt 157 jj.
(43)  –	Vt 1. juuni 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑136/92 P: komisjon vs.
Brazzelli Lualdi jt (EKL 1994, lk I‑1981, punkt 59); 24. septembri 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑74/00 P ja C‑75/00 P: Falck ja Acciaierie di Bolzano vs.
komisjon (EKL 2002, lk I‑7869, punkt 177) ja 14. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑280/08 P: Deutsche Telekom vs.
komisjon (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 34).
(44)  –	Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane ja lõike 3 teine lõik. Vt selle kohta eespool käesoleva ettepaneku jaotised A ja B.
(45)  –	Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane.
(46)  –	Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmas taane.
(47)  –	Vt selle kohta eespool käesoleva ettepaneku punkt 108 jj.