62014CC0591
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 30. března 2017 (
1
)
Věc C‑591/14
Evropská komise
proti
Belgickému království
„Nesplnění povinnosti státem – Nedodržení rozhodnutí Komise o státní podpoře – Rozhodnutí 2011/678/EU – Státní podpora ve prospěch financování testů [depistáží] prováděných za účelem zjištění přenosných spongiformních encefalopatií (TSE) u skotu – Nenavrácení přiznaných podpor – Důvody na obranu – Obtížná identifikace příjemců podpor“
Úvod
1.
Předmětem projednávané věci je žaloba podle čl. 108 odst. 2 SFEU proti Belgickému království, kterou Evropská komise navrhuje, aby Soudní dvůr určil, že Belgické království tím, že ve stanovených lhůtách nepřijalo veškerá opatření nezbytná k vymáhání od příjemců státních podpor prohlášených za protiprávní a neslučitelné s vnitřním trhem v čl. 1 odst. 3 a 4 rozhodnutí Komise 2011/678/EU ze dne 27. července 2011 o státní podpoře ve prospěch financování testů prováděných za účelem zjištění přenosných spongiformních encefalopatií (TSE) u skotu, kterou provedla Belgie [Státní podpora C 44/08 (dříve NN 45/04)], (dále jen „sporné rozhodnutí“) (
2
), a že Komisi neinformovalo ve stanovené lhůtě o opatřeních přijatých k dosažení souladu s tímto rozhodnutím, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 288 čtvrtého pododstavce SFEU a článků 2 až 4 uvedeného rozhodnutí.
Skutečnosti předcházející sporu
Financování testů [depistáží] prováděných za účelem zjištění přenosných spongiformních encefalopatií (TSE) u skotu v Belgii
2.
Ze spisového materiálu vyplývá, že Belgické království v letech 2001 až 2006 zcela nebo částečně financovala testy [depistáže] prováděné za účelem zjištění TSE u skotu (dále jen „testy BSE“), které jsou povinné od 1. ledna 2001.
3.
V době od 1. ledna 2001 do 31. prosince 2001 byly tyto výdaje financovány přímými dotacemi Trésor public (ministerstvo financí, Belgie).
4.
Od 1. ledna 2002 do 30. června 2004 byly testy BSE předběžně financovány Bureau d’Intervention et de Restitution belge (belgický intervenční a restituční úřad, dále jen „BIRB“), který je federálním zařízením majícím právní subjektivitu.
5.
Od 1. července 2004 do 30. listopadu 2004 byly tyto testy předběžně financovány Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (federální agentura pro bezpečnost potravního řetězce, dále jen „AFSCA“, Belgie), která je veřejnoprávním zařízením majícím právní subjektivitu.
6.
Od 1. prosince 2004 do 31. prosince 2005 byly testy BSE financovány na základě ustanovení královského nařízení ze dne 15. října 2004 o financování depistáže prováděné za účelem zjištění přenosných spongiformních encefalopatií u zvířat (dále jen „královské nařízení ze dne 15. října 2004“) (
3
) a zákona ze dne 9. prosince 2004 o financování AFSCA (dále jen „zákon ze dne 9. prosince 2004“) (
4
). Královské nařízení ze dne 15. října 2004 stanovilo, že poplatek, jehož výše byla stanovena na 10,70 eura za kus skotu na jatkách, který měl být podroben rychlému testu BSE, byl vybírán AFSCA od provozovatele jatek (
5
). Ze spisového materiálu vyplývá, že v tomto období byly všechny testy BSE financovány částečně z poplatků vybíraných na základě královského nařízení ze dne 15. října 2004 a částečně AFSCA z jejích rezervních fondů a vratné zálohy, kterou jí poskytlo ministerstvo financí (
6
).
7.
Způsob financování testů BSE byl znovu změněn nabytím účinnosti dvou královských nařízení přijatých dne 10. listopadu 2005, přičemž jedno z nich stanovilo příspěvky uvedené v článku 4 zákona ze dne 9. prosince 2004 (
7
) a druhé se týkalo poplatků uvedených v článku 5 tohoto zákona (dále jen „královská nařízení ze dne 10. listopadu 2005“) (
8
). První z těchto nařízení, které zrušilo královské nařízení ze dne 15. října 2004, stanovilo, že hospodářské subjekty budou odvádět roční příspěvek AFSCA v závislosti na odvětví činnosti a provozovně. Uvádí se zejména sedm odvětví činnosti (zemědělské zásobování, prvovýroba, zpracování, velkoobchod, maloobchod, hotelové, restaurační a stravovací služby a doprava) (
9
). Druhé královské nařízení stanoví platby náhrady za služby poskytované AFSCA, které mohou být připsány danému hospodářskému subjektu, jako zejména plnění pro „testování a analýzy uložené právními předpisy“ (
10
). Královská nařízení ze dne 10. listopadu 2005 nabyla účinnosti dne 31. prosince 2005.
8.
Financování testů BSE v Belgii vedlo k mnohým intervencím Komise na základě pravidel Smlouvy v oblasti státní podpory.
9.
Rozhodnutím ze dne 13. února 2002 (
11
) schválila Komise podporu poskytnutou na období od 1. ledna do 30. června 2002 (dále jen „rozhodnutí z roku 2002“).
10.
V roce 2005 Komise podle čl. 15 písm. d) nařízení (ES) č. 1/2004 (
12
) osvobodila režimy podpor nazvané „předběžné financování testů BSE“ zavedené dne 1. ledna 2003 a „financování testů BSE“ zavedené dne 15. října 2004 (
13
). První režim stanovil podporu v maximální hodnotě 40 eur a druhý 33,38 eur za test.
11.
V roce 2005 Komise na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) ES rovněž schválila až do výše 33,38 eura za test podporu financovanou prostřednictvím příspěvků uložených celému potravnímu řetězci navrženou v rámci reformy systému financování AFSCA provedené královskými nařízeními ze dne 10. listopadu 2005 (dále jen „rozhodnutí z roku 2005“) (
14
). V tomto rozhodnutí měla Komise za to, že ani financování AFSCA prostřednictvím náhrad za služby poskytované daným hospodářským subjektům, ani financování „obecných namátkových kontrol“ za pomoci systému příspěvků zatěžujících celý potravní řetězec, nejsou státními podporami (
15
).
Sporné rozhodnutí
12.
V návaznosti na stížnosti obdržené v roce 2004 zaslala Komise Belgickému království žádost o informaci týkající se opatření pro financování testů BSE. Belgické orgány na tuto žádost odpověděly ve dnech 6. února a 14. května 2004.
13.
Dopisem ze dne 23. ledna 2004 oznámilo Belgické království Komisi opatření podpory určené k pokrytí nákladů na depistáž TSE u zvířat (
16
). Tímto opatřením bylo zamýšleno provést předběžné financování nákladů na testy BSE, jejichž částka měla být následně proplácena prostřednictvím parafiskálních daní. Podle vysvětlení poskytnutých Komisi Belgickým královstvím byl tento systém již uplatněn na testy prováděné v letech 2002 a 2003 (
17
). Jelikož se ukázalo, že oznámené opatření již bylo provedeno, bylo zaevidováno do registru neoznámených podpor pod číslem NN 45/04.
14.
Dne 16. září 2004 belgické orgány oznámily nový návrh královského nařízení (který se stal královským nařízením ze dne 15. října 2004), který stanovil systém náhrady ve výši 10,70 eura za kus skotu na jatkách.
15.
V následné fázi řízení belgické orgány vysvětlily, že zamýšlí zavedení, prostřednictvím nového systému financování AFSCA, systému solidárního navracení výdajů souvisejících s testy BSE v období patnácti let a že všechny aktivní hospodářské subjekty chovající v průběhu předmětného období skot budou povinny do tohoto systému přispívat (
18
).
16.
Dopisem ze dne 26. listopadu 2008 informovala Komise Belgické království o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (
19
).
17.
V bodě 31 odůvodnění sporného rozhodnutí Komise upřesnila, že se toto rozhodnutí týkalo „pouze podpor, z nichž byly financovány testy BSE v období 2001–2006, jakož i systému jejich financování, vzhledem k tomu, že podpory na testy BSE v tomto období [byly] předběžně financovány a navracení prostředků přidělených v rámci tohoto financování [bylo] rozloženo do několikaletého období“.
18.
V bodech 32 a 33 sporného rozhodnutí připomněla Komise „rozdíl mezi pojmy“„náhrady“ označujícími v projednávané věci 10,70 eur vybíraných Belgickým královstvím od 1. prosince 2004 a „příspěvky“, tj. odvody hrazenými agentuře AFSCA hospodářskými subjekty, jež se nacházejí na belgickém území a jsou rozděleny do sedmi sektorů. V oddíle sporného rozhodnutí věnovaném posouzení dotčených opatření Komise nejprve konstatovala, že financování testů BSE prostřednictvím příspěvků a dalších státních zdrojů představuje výhodu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU pro„zemědělce, jatka a další subjekty, které zpracovávají, prodávají či nakládají s výrobky ze skotu, na něž se vztahuje povinnost testování BSE podle platných právních předpisů“, a představuje tudíž poskytnutí podpory (
20
). V bodě 100 sporného rozhodnutí Komise konstatovala, že jelikož tyto podpory nebyly oznámeny, jsou protiprávní.
19.
Dále posoudila slučitelnost podpor na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Za tímto účelem rozlišovala „v závislosti na použitelnosti různých právních předpisů“ (
21
) dvě období.
20.
Podpory přiznané během prvního období od 1. ledna 2001 do 31. prosince 2002 byly posouzeny a prohlášeny za slučitelné na základě bodu 11.4 Pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství (
22
).
21.
Podpory poskytnuté v druhém období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2005 byly naproti tomu přezkoumány na základě bodu 21 a násl. pokynů Společenství týkajících se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad (dále jen „pokyny TSE“) (
23
). Komise v rámci tohoto přezkumu konstatovala, že maximální částky 40 eur za test stanovená v bodě 24 těchto pokynů byla v období od 1. ledna 2003 do 30. června 2004 překročena (
24
).
22.
Dospěla tudíž v bodě 125 odůvodnění sporného rozhodnutí k závěru, že podpory poskytnuté za účelem financování testů BSE, „které přesahují 40 eur za test v období od 1. ledna 2003 do 30. června 2004 a jejichž celková výše činí 6619810,74 eura, jsou neslučitelné s vnitřním trhem“.
23.
V bodech 126 až 129 sporného rozhodnutí Komise přezkoumala systém zpětného získání prostředků na tyto podpory prostřednictvím příspěvků vybraných v rámci financování AFSCA navržený Belgickým královstvím a dospěla k závěru, že tento systém není v souladu s takovými požadavky na refundaci, které vyplývají z judikatury Soudního dvora a z článku 14 nařízení (ES) č. 659/1999 (
25
).
24.
Článek 1 odst. 3 a 4 sporného rozhodnutí zní následovně:
„3.   Financování testů BSE prostřednictvím státních zdrojů v období od 1. ledna 2003 do 30. června 2004 představuje podporu slučitelnou s vnitřním trhem poskytovanou ve prospěch zemědělců, jatek a dalších subjektů, které zpracovávají, prodávají, uvádějí na trh či nakládají s produkty ze skotu, na něž se vztahuje povinnost testování BSE, pokud jde o částky nižší než 40 eur za test. Částky vyšší než 40 eur za test jsou neslučitelné s vnitřním trhem a musí být navráceny, s výjimkou podpor poskytnutých na zvláštní projekty, které v době, kdy byly tyto podpory poskytnuty, splňovaly všechny podmínky stanovené v použitelném nařízení de minimis.
4.   Belgie v období od 1. ledna 2001 do 30. června 2004 protiprávně provedla podporu určenou k financování testů BSE v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.“
25.
Podle čl. 2 odst. 1 sporného rozhodnutí „[Belgické království] učiní nezbytné kroky, aby zpětně získal[o] od příjemců protiprávní a neslučitelné podpory uvedené v čl. 1 odst. 3 a 4“. Odstavec 4 tohoto článku upřesňuje, že „[n]avrácení podpor proběhne neprodleně a v souladu s postupy vnitrostátního práva za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon tohoto rozhodnutí“.
26.
Podle čl. 3 prvního a druhého pododstavce sporného rozhodnutí „vrácení podpory bude okamžité a účinné“ a „[Belgické království] zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno během čtyř měsíců ode dne jeho zveřejnění“.
27.
Článek 4 odst. 1 písm. a) až d) sporného rozhodnutí stanoví, že do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí musí [Belgické království] Komisi předat seznam příjemců, kteří obdrželi podporu uvedenou v čl. 1 odst. 3 a 4 tohoto rozhodnutí, a celkovou částku podpory, kterou každý z nich obdržel, celkovou částku (jistinu a úrok), kterou mají příjemci navrátit, podrobný popis opatření, která již byla přijata nebo která jsou plánována pro splnění tohoto rozhodnutí, jakož i doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu navrátit. Odstavce 2 a 3 téhož článku 4 stanoví, že „[Belgické království] informuje Komisi o dosaženém pokroku na základě vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, a to dokud nebude podpora uvedená v čl. 1 [odst. 3] zcela navrácena“, a že „[p]o uplynutí období dvou měsíců uvedeného v odstavci 1 předloží [Belgické království] na požádání Komise zprávu týkající se již přijatých a plánovaných opatření pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Tato zpráva rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané podpory, které již příjemci navrátili“.
28.
Sporné rozhodnutí bylo napadeno Belgickým královstvím před Tribunálem Evropské unie, který žalobu zamítl (
26
). Kasační opravný prostředek podaný Belgickým královstvím proti tomuto rozsudku byl následně zamítnut Soudním dvorem (
27
).
Výměna korespondence mezi Belgickým královstvím a Komisí po přijetí sporného rozhodnutí
29.
Dne 27. září 2011 doručilo Belgické království Komisi dopisem svou odpověď na sporné rozhodnutí.
30.
Zaprvé připomnělo svůj názor, podle kterého veřejné financování testů BSE není státní podporou.
31.
Zadruhé uvedlo, že probíhalo šetření belgických orgánů pro ochranu hospodářské soutěže, pokud jde o případné protiprávní kartelové dohody o cenách mezi laboratořemi v rámci testů BSE, a podle výsledků tohoto šetření byl proveden výpočet podpor, které mají být vráceny.
32.
Zatřetí Belgické království uvedlo, že článek 2 sporného rozhodnutí, který ukládá navrácení dotčených podpor, je v praxi nevykonatelný. V tomto ohledu Komisi sdělilo, že není schopno určit objektivní souvislost mezi testovaným zvířetem a jednotlivými příjemci ve všech stadiích výrobního procesu a prodeje konečného výrobku.
33.
Začtvrté tvrdilo, že se pravidlo de minimis použilo „na dotčené průměrné částky“. K doložení tohoto tvrzení nejprve uvedlo, že příjemci označení ve sporném rozhodnutí mohou být rozděleni do šesti kategorií (chovatelé, prodejci živých zvířat, jatka, výroba a zpracování výrobků, velkoobchod, maloobchod) a celková podpora, která má být navrácena, může být rovným dílem rozdělena mezi těchto šest kategorií, což by činilo 1103301,79 eura na kategorii. Dále vydělilo tuto částku počtem hospodářských subjektů v každé kategorii, čímž dospělo k průměrné částce na subjekt, která je nižší než limit de minimis, který se použije na danou kategorii.
34.
Nakonec uvedlo, že není schopno poskytnout informace uvedené v článku 4 sporného rozhodnutí.
35.
V odpovědi na námitky vznesené Belgickým královstvím Komise faxem ze dne 18. července 2012 upřesnila, že „přímým příjemcem podpory je hospodářský subjekt, na kterého se vztahuje povinnost testu BSE a kterému jatka fakturují náhradu na testy BSE“. Z toho dovodila, že je třeba v dotčeném období ověřit, „zda individuální příjemci služby testu BSE provedeného na jejich skotu čerpali neslučitelnou podporu (tedy nad 40 eur) převyšující de minimis“. Komise v tomto ohledu jako příklad uvedla způsob výpočtu spočívající ve vydělení částky de minimis částkou převyšující částku 40 eur představující slučitelnou podporu, čímž se získá počet testů na hospodářský subjekt, nad který podpora přesáhla hranici de minimis.
36.
Dopisem zaslaným Komisi dne 29. srpna 2012 sdělilo Belgické království Komisi poté, co zopakovalo své stanovisko k neexistenci státních podpor v projednávané věci a uvedlo, že šetření orgánů pro ochranu hospodářské soutěže stále probíhalo, že metodu, kterou Komise navrhla ve svém faxu ze dne 18. července 2012, lze použít pouze na příjemce patřící pouze do jednoho z odvětví uvedených ve sporném rozhodnutí a pro ostatní odvětví nebyla uvedena žádná metoda.
37.
Faxem ze dne 19. října 2012 připomněla Komise Belgickému království, že je povinno sporné rozhodnutí vykonat okamžitým a účinným způsobem, přičemž zdůraznila, že obtíže při kvalifikaci podpory, které tento členský stát uvádí, nepředstavují absolutní nemožnost výkonu. Zároveň Belgické království vyzvala, aby přijalo veškerá nezbytná opatření k navrácení podpory a poskytnutí informací týkajících se výše této podpory nejpozději do 1. prosince 2012, neboť v opačném případě zváží možnost obrátit se na Soudní dvůr v souladu s čl. 108 odst. 2 SFEU.
38.
Dne 30. listopadu 2012 zaslalo Belgické království Komisi odpověď na fax ze dne 19. října 2012. V této odpovědi nejprve zdůraznilo, že nebylo možné předmětnou podporu skutečně navrátit, protože probíhalo šetření orgánů pro ochranu hospodářské soutěže. Dále trvalo na metodě výpočtu navržené již v jeho odpovědi ze dne 27. září 2011, která spočívala v rozdělení celkové částky podpory mezi všech šest odvětví uvedených ve sporném rozhodnutí, a dovodilo, že vzhledem k relativně nízké částce, která má být navrácena a velkému počtu dotčených hospodářských subjektů „je prakticky vyloučeno, že by byly hranice de minimis překročeny“. Nakonec Belgické království požádalo Komisi o zprávu o výkonu rozhodnutí s ohledem zejména na omezený hospodářský dopad a omezené narušení hospodářské soutěže v projednávané věci, jakož i na odvolací řízení proti spornému rozhodnutí probíhající před Tribunálem.
39.
Dne 14. března 2013 požádala Komise Belgické království, neboť měla za to, že by bylo vhodné detailněji analyzovat metodu jím navrženou, aby jí sdělilo přesné údaje, pokud jde zejména o počet testovaných zvířat, počet zařízení, ve kterých byla zvířata poražena, rozdělení podpor mezi šest dotčených odvětví, jakož i výši podpory de minimis, která již byla během dotčeného období na vnitrostátní úrovni poskytnuta.
40.
Dopisem došlým Komisi dne 17. dubna 2013 Belgické království v odpověď na žádost Komise nejprve uvedlo, že národních stropů v oblasti podpory de minimis pro primární výrobu zdaleka nebylo dosaženo, jelikož v letech 2004 až 2006 bylo ještě možno vyplatit 18737738 eur z povolených 22077000 eur. Pokud jde o kategorie příjemců uvedené ve sporném rozhodnutí odlišné od primární výroby, uvádí, že strop de minimis byl každopádně mnohem vyšší, a to 200000 eur za tři roky na hospodářský subjekt, namísto 3000 eur. Dále Belgické království uvedlo, že průměrná výše překročení povolených 40 eur za test, v daném případě 12,34 eura, rozdělená mezi šest dotčených odvětví (2,06 eura za odvětví) a uplatněná na průměrný počet skotu poraženého každý rok, v daném případě 380738 kusů zvířat, může prokázat, že nezávisle na zvažovaném případu, nebylo stropu de minimis dosaženo, neboť tento strop mohl být překročen pouze podniky, které porazily více než 1458 kusů zvířat ročně. Nakonec Belgické království zdůraznilo, že poslední vazba zaznamenaná mezi testovaným zvířetem a chovnou stanicí nutně neznamená, že tato stanice je rovněž příjemcem podpory, jelikož v době osmi dní před porážkou může zvíře změnit majitele a ten přitom nemusí být zaregistrován v databázi.
41.
Dopisem ze dne 16. října 2013 požádala Komise Belgické království, aby nejpozději do 15. listopadu 2014 poskytlo úplný seznam individuálních příjemců pravidla de minimis, úplný seznam příjemců podpory, jakož i dostatečné důkazy, že jim byly zaslány příkazy k navrácení, a připomněla, že se zvažuje obrátit na Soudní dvůr. Rovněž upřesnila, že její služby nesdílejí názor, podle kterého celkovou výši podpory, která má být navrácena, lze úměrně rozdělit mezi šest dotčených odvětví a že „[p]ři neexistenci přesných údajů se jeví, že právě primární zemědělští výrobci hlavně čerpali režimu podpory“. Komise mimoto belgickým orgánům připomněla, že způsob výpočtu, který navrhují pro použití podpory de minimis, není v souladu s požadavkem, podle kterého musí být uplatnění podmínek podpory de minimis prokázáno na úrovni každého individuálního příjemce. Komise nakonec navrhla alternativní metodu výpočtu, podle které byla v roce 2003 všechna stáda čítající alespoň 97 poražených zvířat pod limitem de minimis. Vyzvala tudíž Belgické království, aby identifikovalo stáda, ve kterých bylo v roce 2003 poraženo více než 97 kusů zvířat a tentýž výpočet uplatnilo pro rok 2004.
42.
Dne 13. listopadu 2013 odpovědělo Belgické království, že způsob výpočtu navržený Komisí v jejím dopise ze dne 16. října 2013 je v rozporu se sporným rozhodnutím, které upřesňuje, že údajné opatření podpory bylo určeno nejen zemědělcům, ale rovněž hospodářským subjektům činným v různých odvětvích potravního řetězce výrobků pocházejících ze skotu. Belgické orgány byly sice názoru, že rozdělení částky podpory mezi tato jednotlivá odvětví zůstává s ohledem na znění uvedeného rozhodnutí jedinou logickou možností, avšak v duchu spolupráce navrhly Komisi, aby „nejprve jasně a správně vymezila použitelné zásady“, než provede s omezenými zdroji, které má k dispozici, potencionálně velmi obtížný přezkum určení výše částky podpory, kterou údajně obdržel každý příjemce. Belgické království nakonec informovalo Komisi, že belgický úřad pro ochranu hospodářské soutěže ukončil šetření týkající se možné kartelové dohody mezi laboratořemi, pokud jde o cenu za testy BSE, a rozhodnutí přijaté tímto úřadem nemá dopad na řízení o navracení podpor.
Řízení před Soudním dvorem
43.
Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 19. prosince 2014 podala Komise žalobu pro nesplnění povinnosti, která je předmětem tohoto řízení. Řeči účastnic řízení byly vyslechnuty na jednání konaném dne 8. prosince 2016.
K žalobě
Argumentace účastnic řízení
44.
Komise uvádí, že ačkoli belgické orgány byly povinny navrátit dotčenou podporu ve lhůtě čtyř měsíců ode dne oznámení sporného rozhodnutí, tedy nejpozději 28. listopadu 2011, nejen že nedošlo k tomuto dni k žádnému navrácení a příjemcům nebyl zaslán žádný příkaz k navrácení, ale ani nebyl vyhotoven žádný seznam těchto příjemců, ani seznam částek, které každý z nich dlužil.
45.
V projednávané věci se Belgické království nenachází v situaci absolutní nemožnosti navrátit dotčenou podporu, což je jediným důvodem na obranu, který může členský stát uplatnit v rámci žaloby na základě čl. 108 odst. 2 SFEU.
46.
Komise totiž poukazuje na to, že na rozdíl od toho, co tvrdí Belgické království, upřesňuje sporné rozhodnutí identitu příjemců a povahu jejích výhody, kdy tito jsou zemědělci, jatka a další subjekty, které zpracovávají, manipulují, prodávají nebo uvádějí na trh výrobky pocházející ze skotu a podléhají povinné zkoušce BSE, přičemž opatření podpory snižují náklady, které nesou tito příjemci. Je tudíž nutné v každém případě určit, který z těchto hospodářských subjektů měl nést náklady na testy. V závislosti na konkrétním případu může být tímto hospodářským subjektem zemědělec nebo jatka nebo subjekt, který zpracovává nebo manipuluje se zvířaty nebo subjekt, který prodával nebo uváděl na trh výrobky pocházející ze skotu. Dále tvrdí, že po celou dobu, kdy si s Belgickým královstvím vyměňovaly korespondenci, navrhovala praktické metody k výkonu sporného rozhodnutí, které nepředstavovaly nepřekonatelné obtíže.
47.
Pokud jde o tvrzení Belgického království, které se dovolává nařízení de minimis, Komise poznamenává, že aby tak mohlo činit, bylo by nejprve nezbytné, aby belgické orgány identifikovaly individuální příjemce podpory, stanovily její výši, ověřily, jaké jiné podpory de minimis tito příjemci obdrželi během tohoto tříletého období, a ujistily se, že součet těchto podpor nepřevyšuje strop povolený uvedenými nařízeními, a určily, že byly splněny všechny ostatní podmínky stanovené těmito nařízeními. Žádný z těchto kroků však nebyl belgickými orgány učiněn. Kromě toho tvrzení Belgického království, že stropy de minimis nebyly překročeny, vychází zcela z hodnocení podpory obdržené každým subjektem na základě průměru mezi odvětvími a mezi hospodářskými subjekty v každém odvětví, a tudíž z dvojnásobné fikce. Jelikož takový způsob hodnocení nelze akceptovat, musí být toto tvrzení odmítnuto.
48.
Belgické království vznáší tři důvody na obranu.
49.
Zaprvé zpochybňuje kvalifikaci financování testů BSE jako podpory. Jelikož náklady týkající se těchto testů vyplývají ze zákonné povinnosti uložené k ochraně veřejného zdraví, nelze je považovat za výdaje, které běžně zatěžují rozpočet podniku.
50.
Zadruhé Belgické království podpůrně tvrdí, že dotčené podpory splňují všechny podmínky pro uplatnění nařízení de minimis. Konkrétně, pokud jde o příjemce, kteří nejsou hospodářskými subjekty činnými v primární výrobě zemědělských výrobků, spadají podpory do působnosti článku 1 nařízení Komise (ES) č. 1998/2006 ze dne 15. prosince 2006 o použití článků [107 a 108 SFEU] na podporu de minimis (
28
). Pokud jde naproti tomu o příjemce, kteří jsou zemědělskými výrobci, vztahuje se na podpory nařízení Komise (ES) č. 1860/2004 ze dne 6. října 2004 o použití článků [107 a 108 SFEU] na podporu de minimis v zemědělském odvětví a v odvětví rybolovu (
29
).
51.
Belgické království poukazuje na to, že výše podpory pro každého individuálního příjemce nepřevyšuje strop de minimis, který činí 3000 eur pro zemědělce a 200000 eur pro příjemce činné v jiných odvětvích. V tomto ohledu odkazuje na způsob výpočtu popsaný v jeho dopise ze dne 26. září 2011 a převzatý v jeho dopisech ze dne 30. listopadu 2012 a 15. dubna 2013. Podle tohoto způsobu založeného na „úměrném rozdělení celkové částky podpory“ mezi šest odvětví činnosti jsou průměrné částky podpory pro každý podnik pro každé odvětví toliko pod použitelným stropem de minimis, „že existuje dostatečná jistota, že žádný individuální příjemce [tento] strop nepřevyšuje“, aniž by bylo třeba upřesňovat „eventuální hypotetickou výhodu na podnik v každém odvětví“. Tento přístup je „relevantní a rozumný“, s ohledem zejména na skutečnost, že „vzhledem k hospodářské realitě […] by měly být náklady na testy BSE přeneseny na všechna dotčená odvětví“.
52.
Podle Belgického království zaujala Komise během výměny korespondence s belgickými orgány nejednotná a protichůdná stanoviska, jež jsou navíc neslučitelná se sporným rozhodnutím. Na jedné straně v dopise ze dne 14. března 2013 považovala způsob výpočtu navrhovaný Belgickým královstvím za „hodný podrobné analýzy“, avšak následně jej v dopise ze dne 16. října 2013 bez odůvodnění odmítla. Dále ve svých odpovědích Tribunálu ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 25. března 2015, Belgie v. Komise (T‑538/11, EU:T:2015:188) uznala, že celý potravní řetězec využíval dotčené podpory, a jako přímé příjemce této podpory uvedla jatka, kdežto v dopise ze dne 16. října 2013 měla za to, že podporu čerpali hlavně zemědělci. Z některých postojů Komise rovněž vyplývá, že Komise považuje za rozhodné kritérium vlastnictví zvířete, ačkoli toto kritérium není ve sporném rozhodnutí zmíněno. Belgické království v tomto ohledu tvrdí, že sporné rozhodnutí neumožňuje dospět k závěru, že existoval pouze jediný příjemce na testované zvíře a že například restaurace nebo jatka mohou být kvalifikovány jako příjemci pouze v rozsahu, v němž jsou vlastníky zvířat testovaných v okamžiku porážky. Takové kritérium je mimoto založeno pouze na skutečnosti, že jatka „často“ spontánně přenášejí náklady související s testy BSE na vlastníka testovaného zvířete. Přitom jednak spontánní povaha tohoto přenášení neumožňuje dospět k závěru, že k němu dochází ve všech případech, a jednak bylo-li by třeba zohlednit přenášení nákladů ve všech jednotlivých stadiích výroby výrobků pocházejících z masa skotu a jejich uvádění na trh za účelem zjišťování, kdo byl skutečným příjemcem podpory, dospělo by se až ke konečnému spotřebiteli, který jako takový nemůže být příjemcem podpory.
53.
Zatřetí a ještě podpůrněji Belgické království tvrdí, že s Komisí spolupracovalo loajálně a konstruktivně navzdory objektivním problémům, se kterými se setkalo při identifikaci individuálních příjemců podpory a při výpočtu částek, které měl každý z nich čerpat. Naproti tomu Komise jednala nekalým způsobem, když za účelem navracení dotčených podpor neposkytla jasné pokyny.
54.
Závěrem Belgické království tvrdí, že buď se budeme řídit sporným rozhodnutím, podle kterého dotčené podpory zvýhodnily všechny hospodářské subjekty činné v různých odvětvích potravního řetězce výrobků ze skotu s důsledkem, že částky na příjemce jednoduše nelze vypočíst, nebo se budeme řídit názorem vyjádřeným Komisí v jejím dopise ze dne 16. října 2013, podle kterého musí být navrácení podpor vymáháno pouze od zemědělců, přičemž v takovém případě musí být sporné rozhodnutí považováno za „stižené tak závažnými a zjevnými vadami, že by mohlo být kvalifikováno jako právně nicotný akt“ ve smyslu judikatury Soudního dvora (
30
).
Analýza
55.
Úvodem je třeba uvést, že Belgické království nezpochybňuje, že financování kvalifikované jako podpory podle čl. 1 odst. 3 a 4 sporného rozhodnutí nebylo předmětem žádného opatření navracení, ani že informace uvedené v článku 4 tohoto rozhodnutí nebyly Komisi sděleny ve stanovených lhůtách.
56.
Naproti tomu vznáší tři řady argumentace za účelem vyvrácení nesplnění povinnosti, které je mu vytýkáno. Tyto argumenty se týkají nesprávné kvalifikace financování testů BSE jako státních podpor, použití pravidel de minimis v projednávané věci a nemožnosti vykonat sporné rozhodnutí.
K argumentům vycházejícím z nesprávné kvalifikace financování testů BSE jako státních podpor
57.
Belgické království předně zpochybňuje kvalifikaci financování testů BSE jako podpory provedené ve sporném rozhodnutí.
58.
V tomto ohledu připomínám, že podle ustálené judikatury členský stát nemůže uplatňovat protiprávnost rozhodnutí jako prostředek obhajoby proti žalobě pro nesplnění povinnosti podané z důvodu nevykonání tohoto rozhodnutí (
31
). Jakékoli zpochybnění legality takového aktu unijního práva je totiž třeba provést v rámci odlišného řízení, a to v rámci žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU (
32
).
59.
Jak bylo uvedeno v bodě 43 tohoto stanoviska, v projednávané věci byla žaloba na neplatnost podaná Belgickým královstvím proti spornému rozhodnutí zamítnuta rozsudkem Tribunálu a kasační opravný prostředek podaný proti tomuto rozsudku k Soudnímu dvoru byl rovněž zamítnut. Je třeba dodat, že v obou řízeních Belgické království vzneslo v souvislosti s kvalifikací financování testů BSE jako podpory učiněnou ve sporném rozhodnutí stejné argumenty jako v rámci své žalobní odpovědi v projednávané věci. Tyto argumenty již tudíž byly přezkoumány a odmítnuty jak Tribunálem, tak Soudním dvorem.
60.
Jediná výjimka z pravidla uvedeného v bodě 58 tohoto stanoviska se týká případu, kdy rozhodnutí, jehož nevykonání je zpochybněno, musí být považováno za právně nicotné (
33
). Jak je uvedeno v bodě 54 tohoto stanoviska, Belgické království vzneslo v žalobní odpovědi námitku právní nicotnosti sporného rozhodnutí. Nicméně, jak prokážu v další části mé analýzy, nemůže tato námitka obstát.
61.
Z toho vyplývá, že Belgické království nemůže právoplatně uplatnit proti návrhu Komise na určení nesplnění povinnosti argumenty vycházející z nesprávné kvalifikace dotčených opatření jako státních podpor.
K argumentům vycházejícím z použití pravidel de minimis
62.
Zadruhé a podpůrně Belgické království tvrdí, že je „dostatečně jisté“, že stropy de minimis nebyly překročeny, pokud jde o dotčené podpory.
63.
Jak bylo uvedeno v bodech 29 a 50 tohoto stanoviska, způsob výpočtu použitý Belgickým královstvím, na základě kterého dospělo k tomuto závěru, spočívá v úměrném rozdělení celkové částky dotčených podpor mezi šest odvětví identifikovaných v jeho dopisech určených Komisi ze dnů 26. září 2011, 30. listopadu 2012 a 17. dubna 2013 (
34
) a odpovídajících v podstatě kategoriím příjemců zmíněným ve sporném rozhodnutí. Belgické království v podstatě tvrdí, že takový způsob výpočtu je jediným slučitelným se sporným rozhodnutím.
64.
Z důvodů, které uvedu, nejsem téhož názoru. Uvedený způsob se mi naopak jeví být v rozporu jak se zněním, tak s duchem tohoto rozhodnutí.
65.
Kvalifikace státního financování testů BSE jako státní podpory provedená ve sporném rozhodnutí spočívá v myšlence, že cílem takového financování je snížení zátěže, která obvykle leží na rozpočtu daného podniku tím, že je mu dána selektivní výhoda (
35
). Z bodů 90, 92 a 93 sporného rozhodnutí i z jeho obecné systematiky vyplývá, že ačkoli okruh potencionálních příjemců podpory související s uvedeným financováním zahrnuje rozdílné hospodářské subjekty potravního řetězce výrobků pocházejících ze skotu podléhající povinnosti testu BSE, reálným příjemcem podpory je individuální podnik, který nese povinnost nechat provést uvedený test a nést přímo či nepřímo náklady (
36
). Toto je ostatně logické. Jelikož jsou náklady na testy BSE vynakládány ve stadiu porážky, je to právě v tomto stadiu, kdy je podpora poskytnuta, a musí být tudíž navrácena.
66.
Je nutno zdůraznit, že sporné rozhodnutí v tomto ohledu následuje trvalou orientaci Komise, která již byla vyjádřena vedle rozhodnutí o zahájení formálního přezkumného řízení (
37
) i v rozhodnutí z roku 2005.
67.
Komise v posledně zmíněném rozhodnutí činí rozdíl zejména mezi financováním „obecných namátkových kontrol“, které „nemohou být fakturovány individuálnímu podniku, jelikož směřují k zajištění dohledu nad celým potravním řetězcem“ na straně jedné a financováním „nákladů na povinné kontroly, které se vztahují na výrobu či prodej výrobků“ na straně druhé. Zatímco první „neposkytuje ve prospěch subjektů zvláštní hospodářskou výhodu“, druhé vede k selektivní výhodě ve prospěch dotčených podniků (
38
). Komise tak v bodech 74 a 75 odůvodnění uvedeného rozhodnutí dospěla k závěru, že financování části testů BSE povinnými příspěvky zamýšlené Belgickým královstvím v návrhu oznámeného královského nařízení „snižuje náklady obvykle zatěžující rozpočet podniku“ tím, že mu poskytne selektivní výhodu ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES (
39
).
68.
Komise již vyjádřila stejný názor v rozhodnutí z roku 2002 (
40
). V tomto rozhodnutí bylo oznámené opatření kvalifikováno jako podpora, „jelikož příjemcům poskytuje hospodářskou výhodu […], která se projevuje zejména tím, že vlastníci živých zvířat, která mají být testována, neplatí část nákladů na povinné testy, které se platí za kus skotu poléhající poplatku, který nemusí být testován“ (
41
). Za příjemce podpory byli považováni zemědělci.
69.
V témže duchu jsou i pokyny TSE. Jejich bod 25 stanoví, že „[s]tátní podpora na náklady související s testy TSE se vyplácí hospodářskému subjektu, u něhož se odebírají vzorky k testování“ a „musí se odrazit v odpovídajícím snížení cen požadovaných tímto hospodářským subjektem“. Jinými slovy, podpora je v zásadě placena jatkám (
42
) a je jimi automaticky přenesena na subjekt, v jehož prospěch byl test proveden (
43
). Je nutno zdůraznit, že tento subjekt není automaticky identifikován jako zemědělec na rozdíl od případu v bodě 11.4 pokynů Společenství týkajících se státních podpor v oblasti zemědělství, které se uplatní na podpory financování testů BSE do 31. prosince 2002 (
44
). I když je zjevné, že tomu tak nejčastěji bude, kritérium uvedené v článku 25 pokynů TSE umožňuje zohlednit rovněž situace, ve kterých uvedený subjekt není zemědělcem, ale podnikem činným v jiných stadiích odvětví skotu nebo samotnými jatkami, která jednají nikoli jménem klienta, ale svým jménem.
70.
Z důvodů, které vedly ke kvalifikaci veřejného financování testů BSE jako podpory uvedené ve sporném rozhodnutí, tedy vyplývá, příjemcem podpory je, jak Komise jasně uvedla ve svém dopise ze dne 18. července 2012, podnik, který měl poskytnout platbu za testy, pokud náklady nebyly hrazeny státem, a nikoli – jak nesprávně tvrdí Belgické království – všechny podniky zapojené do výrobního procesu, zpracování a uvádění na trh výrobků pocházejících z testovaného zvířete.
71.
Sporné rozhodnutí sice jako příjemce podpory označuje „zemědělce, jatka a další subjekty, které zpracovávají, prodávají či nakládají s výrobky ze skotu, na něž se vztahuje povinnost testování BSE“. Jak jsem však již zdůraznil v bodě 65 tohoto stanoviska, z tohoto rozhodnutí jasně vyplývá, že lze mít za to, že podnik činný v jednom z těchto odlišných stadií odvětví skotu čerpal výhody ve smyslu článku 107 SFEU ve formě snížení nákladů, a může být tudíž považován za reálného příjemce dotčené podpory, pouze tehdy, pokud odpovídal za testování BSE a musel nést jeho náklady.
72.
To má řadu důsledků pro výkon sporného rozhodnutí. Prvním je, že na rozdíl od toho, co tvrdí Belgické království v dopise ze dne 27. září 2011, není za účelem identifikace příjemců dotčených podpor vůbec nutné stanovovat objektivní vztah mezi každým zvířetem a všemi hospodářskými subjekty vstupujícími do daného procesu od okamžiku jeho porážky až do prodeje konečného výrobku. Argument na obhajobu, který Belgické království vyvozuje z nemožnosti takovou operaci učinit, tudíž nemůže obstát.
73.
Druhým a podstatnějším důsledkem je, že metoda „globalizace navrácení“ spočívající v rozdělení celkové částky podpory mezi jednotlivá odvětví skotu a v rámci každého odvětví mezi všechny jeho hospodářské subjekty, nemůže splnit podmínky řádného výkonu sporného rozhodnutí, neboť nezajišťuje navrácení podpory podnikem, který ji reálně čerpal.
74.
Taková metoda je nejen v rozporu s logikou, která podpírá kvalifikaci financování testů BSE jako podpory provedenou ve sporném rozhodnutí, ale je v rozporu rovněž se zněním tohoto rozhodnutí.
75.
V bodech 126 až 129 sporného rozhodnutí totiž Komise odmítla způsob navracení podpory prostřednictvím příspěvků vybraných k financování AFSCA navržený Belgickým královstvím, když jej kvalifikovala jako „[v rozporu] s požadavky na refundaci v případě protiprávní a neslučitelné podpory“. Na rozdíl od toho, co se snaží vyjádřit Belgické království, existuje jasná analogie mezi odmítnutým způsobem ve sporném rozhodnutí a způsobem navrženým tímto členským státem v jeho korespondenci s Komisí. V obou případech je totiž výsledkem, že jsou podpory navraceny nikoli individuálně od reálných příjemců, ale „globalizovaným“ způsobem od všech hospodářských subjektů v odvětví skotu.
76.
Aby Belgické království dosáhlo souladu se sporným rozhodnutím a zásadami v oblasti navracení podpor neslučitelných s vnitřním trhem, je tedy povinno provést individuální navrácení dotčených podpor jejich reálnými příjemci. Toto je ostatně v souladu se zásadou, podle které navrácení podpory směřuje k odstranění narušení hospodářské soutěže způsobeného konkurenční výhodou, ze které měl na trhu prospěch příjemce této podpory na úkor konkurentů, a tedy nastolení situace, která předcházela poskytnutí uvedené podpory (
45
).
77.
Pokud jde v projednávané věci o režim podpor, je zcela možné, aby se v individuálním případě na částku poskytnutou na základě tohoto režimu nevztahoval zákaz stanovený v čl. 107 odst. 1 SFEU z důvodu, že se na uplatní pravidla de minimis. Belgické orgány nicméně mohou k takovému závěru dospět teprve poté, co stanoví výši podpory, kterou dotčený podnik čerpal, a po ověření, zda jsou v případě uvedeného podniku splněny všechny podmínky stanovené použitelnou právní úpravou de minimis. Kromě toho jsou tyto orgány povinny dát Komisi k dispozici všechny skutečnosti a důkazy, které mohou v každém individuálním případě odůvodnit použití pravidla de minimis (
46
).
78.
Pouhé tvrzení, že „existuje dostatečná jistota, že žádný individuální příjemce nepřekročil strop de minimis“, nemůže tudíž stačit, zvláště za okolností věci v původním řízení, kdy se toto tvrzení zakládá na použití způsobu výpočtu, který – jak jsem právě ukázal – je v rozporu s duchem a zněním sporného rozhodnutí, jakož i se zásadami v oblasti navracení podpor.
79.
V důsledku toho musí být argumentace vznesená Belgickým královstvím ohledně použití pravidel de minimis podle mého názoru odmítnuta.
K argumentům vycházejícím z nemožnosti vykonat sporné rozhodnutí
80.
Zatřetí a ještě podpůrněji vznáší Belgické království řadu argumentů směřujících k uplatnění tvrzení o nemožnosti výkonu sporného rozhodnutí z důvodů jednak jeho nejasnosti a rozpornosti informací poskytnutých Komisí a jednak praktických obtíží. Belgické království rovněž uvádí, že loajálně spolupracovalo s Komisí.
81.
Všechny tyto argumenty musí být podle mého názoru v plném rozsahu odmítnuty.
82.
Nejprve je třeba podotknout, že Belgické království disponuje, na rozdíl od toho, co tvrdí, dostatečně jasnými informacemi o způsobu výkonu sporného rozhodnutí, zejména které hospodářské subjekty měly podpory navrátit.
83.
Jak jsem již měl příležitost uvést v bodech 65 až 75 tohoto stanoviska, tyto informace byly nejen jasně uvedeny ve sporném rozhodnutí a byly následně upřesněny Komisí v její výměně korespondence s Belgickým královstvím, ale vyplývají rovněž z předchozích rozhodnutí Komise týkajících se belgického režimu financování testů BSE, stejně jako z použitelné právní úpravy.
84.
Nejen sporné rozhodnutí a následné vysvětlení Komise tak zřetelně označují jako příjemce dotčených podpor u každého testovaného zvířete hospodářský subjekt, který je povinný nechat provést test a kterému měly být náklady tohoto testy fakturovány, ale vyplývá to také zjevným způsobem z pokynů TSE, rozhodnutí z roku 2002 a rozhodnutí z roku 2005, jakož i z rozhodnutí o zahájení formálního přezkumného řízení. Dodávám, že jednotlivé pasáže sporného rozhodnutí ukazují, že Belgické království zcela porozumělo tezi Komise, podle které náklady na testy BSE musí být uloženy k úhradě individuálním hospodářským subjektům, nejčastěji zemědělcům, a výše dotčených podpor měla být navrácena těmito hospodářskými subjekty (
47
).
85.
Belgické království všechny tyto jednoznačné údaje ignorovalo. Ve své korespondenci s Komisí a poté ve svých písemnostech předložených Soudnímu dvoru Belgie pouze opakovala tezi, podle které „vzhledem k hospodářské realitě“, jakož i skutečnosti, že „epidemie BSE je problémem ovlivňujícím celý potravní řetězec“, „náklady na testy BSE [se musí] promítnout do všech dotčených odvětví“ a jsou rovným dílem neseny všemi hospodářskými subjekty v odvětví skotu (
48
).
86.
Přitom tato teze – která ani zdaleka není v souladu se sporným rozhodnutím, jak tvrdí Belgické království – nejenže je v rozporu s tímto rozhodnutím, ale zásadnějším způsobem zpochybňuje samotnou kvalifikaci financování testů BSE jako podpory provedenou ve sporném rozhodnutí. Ostatně byla výslovně odmítnuta jak Tribunálem v rozsudku ze dne 25. března 2015Belgie v. Komise (T‑538/11, EU:T:2015:188), tak v řízení o kasačním opravném prostředku Soudním dvorem v rozsudku ze dne 30. června 2016Belgie v. Komise (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), které oba potvrdily, že náklady související s testy BSE mají povahu „nákladů zatěžujících rozpočet podniku“ (
49
).
87.
Dále, pokud jde o argumenty vycházející z údajné nemožnosti vykonat sporné rozhodnutí z důvodu nepřekonatelných obtíží praktické povahy, podotýkám, že identifikace individuálních příjemců dotčených podpor a určení jejich výše pro každého z nich, nejsou na rozdíl od toho, co tvrdí Belgické království, nijak nadměrně složité.
88.
Zaprvé, jak jsem již zmínil v bodě 72 tohoto stanoviska, argument vycházející z nemožnosti identifikovat objektivní vztah mezi každým testovaným zvířetem a všemi dotčenými hospodářskými subjekty od porážky po prodej konečného výrobku musí být odmítnut jako zcela irelevantní, jelikož sporné rozhodnutí takovou operaci neukládá.
89.
Zadruhé uvádím, že v době, kdy bylo sporné rozhodnutí přijato, mělo Belgické království již několik let zavedený systém náhrad za poskytnutou službu vyplácených AFSCA jatkami, ale na náklady hospodářského subjektu, na jehož účet byl test BSE proveden (
50
). Identifikace tohoto hospodářského subjektu tudíž není pro belgické orgány ničím novým.
90.
Zatřetí jediná okolnost – rovněž uplatněná Belgickým královstvím na podporu údajné nemožnosti identifikovat skutečného příjemce dotčené podpory – že náklady na test BSE mohou být, v závislosti na tržních podmínkách přeneseny na další hospodářské subjekty v řetězci až po konečného spotřebitele, neumožňuje mít za to, že v případě hrazení uvedených nákladů státem, je příjemcem opatření podpory tento konečný spotřebitel, a nikoli hospodářský subjekt zcela nebo částečně osvobozený od jejich hrazení (
51
).
91.
Začtvrté Belgické království nemůže uplatňovat skutečnost, že identifikace reálných příjemců podpory může být pro dotčené služby příliš zdlouhavá a nákladná s ohledem zejména na omezené zdroje, které mají k dispozici, a na okolnost, že část dotčených hospodářských subjektů již na trhu nepůsobí. Z ustálení judikatury totiž vyplývá, že pouhé praktické obtíže, které nezpůsobují absolutní nemožnost vykonat dotčené rozhodnutí, nestačí k odůvodnění nevykonání tohoto rozhodnutí.
92.
Zapáté argument Belgického království, podle kterého za předpokladu, že příslušné orgány musí vycházet z kritéria vlastnictví testovaného zvířete, aby mohli identifikovat příjemce podpory, nejsou tyto orgány schopny zjistit případy, kdy k převodu vlastnictví došlo v období osmi dní před porážkou, jelikož takový převod vlastnického práva nepodléhá povinnosti registrace, podle mého názoru také nemůže být uplatněn k odůvodnění nemožnosti vykonat sporné rozhodnutí. Na jedné straně se totiž zdá, že eventualita, na kterou odkazuje Belgické království, se týká pouze omezeného počtu případů, a na druhé straně hospodářský subjekt nesprávně určený jako vlastník zvířete má v každém případě možnost se bránit příkazu k navrácení tím, že předloží důkaz o převodu vlastnictví. Naproti tomu z tohoto argumentu dovozuji, že s výjimkou shora uvedených případů nečiní identifikace vlastníka testovaného zvířete belgickým orgánům zásadní problémy. Přitom, jak připouští Komise, může být vlastnictví zvířete v okamžiku porážky relevantním kritériem k identifikaci hospodářského subjektu, na jehož účet byl test proveden a který má nést s ním související náklady.
93.
Ze všech shora uvedených úvah vyplývá, že sporné rozhodnutí není ani nevykonatelné, nebo dokonce právně nicotné, z důvodu jeho údajné „nejasné“ nebo vzájemně si odporující povahy, ani nemožné vykonat z důvodů překážek praktické povahy.
94.
Pokud jde konečně o argument Belgického království vycházející z jeho loajální spolupráce s Komisí i za předpokladu, že sama o sobě stačí k odůvodnění naprostého nevykonání sporného rozhodnutí, mám za to, že musí být vzhledem ke shora uvedeným úvahám rovněž odmítnut.
95.
Naproti tomu na rozdíl od toho, co navrhuje Belgické království, mám za to, že Komisi nelze vytýkat nedostatek spolupráce, jelikož vysvětlila svůj názor, pokud jde o praktický postup při výkonu sporného rozhodnutí ve svém faxu ze dne 18. července 2012, kdy zároveň vyjádřila ochotu zohlednit obtíže uplatněné Belgickým královstvím a přezkoumat alternativní návrhy předložené Belgickým královstvím.
K nesplnění povinnosti
96.
Je nesporné, že ke dni podání této žaloby, tj. více než tři roky po přijetí sporného rozhodnutí, Belgické království nepřijalo opatření nezbytná k navrácení protiprávních nebo neslučitelných podpor uvedených v čl. 1 odst. 3 a 4 tohoto rozhodnutí. Nejenže k tomuto dni nebyl belgickými orgány vydán žádný příkaz k navrácení, ale tyto orgány stále neprovedly identifikaci individuálních příjemců podpor ani výpočet částek obdržených každým z nich. Belgické království ani nepředalo Komisi, jak jej zavazuje článek 4 sporného rozhodnutí, informace uvedené v odst. 1 písm. a) až d) tohoto článku.
97.
Podle ustálené judikatury je jediným důvodem, kterého by se členský stát mohl dovolávat na obranu proti žalobě pro nesplnění povinnosti podané Komisí na základě čl. 108 odst. 2 SFEU, důvod, jenž vychází z absolutní nemožnosti řádného výkonu předmětného rozhodnutí (
52
).
98.
Ze všech výše uvedených úvah přitom vyplývá, že Belgické království takovou nemožnost výkonu sporného rozhodnutí neprokázalo.
99.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr upřesnil, že pokud žalovaný členský stát pouze informuje Komisi o právních, politických nebo praktických obtížích spojených s prováděním předmětného rozhodnutí, aniž podnikne skutečné kroky za účelem navrácení podpory dotyčnými podniky a navrhne Komisi alternativní způsoby provedení tohoto rozhodnutí, které by umožnily překonat tyto obtíže, nebude splněna podmínka absolutní nemožnosti výkonu (
53
).
100.
Ačkoli Belgické království v projednávané věci Komisi navrhlo alternativní metodu k vykonání sporného rozhodnutí, skutečností zůstává, že tato metoda vede k popření individuální povahy dotčených podpor a byla Komisí právem odmítnuta. Ve zbývající části se Belgické království omezuje na odůvodnění nenavrácení dotčených podpor praktickými obtížemi, které byly spojeny s výkonem sporného rozhodnutí a které nebyly takové povahy, aby jeho výkon znemožnily, jak jsem ukázal výše.
Závěry
101.
Ve světle všech předchozích úvah navrhuji, aby Soudní dvůr:
–
určil, že Belgické království tím, že ve stanovených lhůtách nepřijalo veškerá opatření nezbytná k vymáhání od příjemců státních podpor prohlášených za protiprávní a neslučitelné s vnitřním trhem článkem 1 odst. 3 a 4 rozhodnutí Komise 2011/678/EU ze dne 27. července 2011 o státní podpoře ve prospěch financování testů prováděných za účelem zjištění přenosných spongiformních encefalopatií (TSE) u skotu, kterou provedlo Belgické království [Státní podpora C 44/08 (dříve NN 45/04)], a že Evropskou komisi neinformovalo ve stanovené lhůtě o opatřeních přijatých k dosažení souladu s tímto rozhodnutím, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 288 čtvrtého pododstavce SFEU a článků 2 až 4 uvedeného rozhodnutí, a
–
uložil Belgickému království náhradu nákladů řízení.
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. 2011, L 274, s. 36.
(
3
) – Moniteur belge ze dne 8. listopadu 2004, s. 75290.
(
4
) – Moniteur belge ze dne 17. ledna 2005.
(
5
) – Viz článek 2 královského nařízení ze dne 15. října 2004.
(
6
) – Viz bod 55 odůvodnění napadeného rozhodnutí, který přebírá vyjádření Belgie týkající se chronologického sledu financování testů BSE, viz též bod 83 a násl. odůvodnění uvedeného rozhodnutí.
(
7
) – Moniteur belge ze dne 21. listopadu 2005.
(
8
) – Moniteur belge ze dne 21. listopadu 2005.
(
9
) – Viz články 3 až 11.
(
10
) – Viz čl. 2 bod 9. Příloha II k tomuto nařízení stanoví výši příspěvků na testy BSE.
(
11
) – Státní podpora č. 21/2002-Belgie – převzetí nákladů na testy BSE veřejnými orgány [C(2002)447 final].
(
12
) – Nařízení Komise (ES) č. 1/2004 ze dne 23. prosince 2003 o použití článků [107 a 108 SFEU] na státní podporu malým a středním podnikům působícím v produkci, zpracování a uvádění zemědělských produktů na trh (Úř. věst. 2004, L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/03, s. 24). Článek 15 tohoto nařízení se týká zvláště „podpory odvětví živočišné výroby“.
(
13
) – Zaevidované pod čísly XA 53/04 a XA 54/0 (Úř. věst. 2005, C 105, s. 5).
(
14
) – Rozhodnutí C(2005) 4203 ze dne 9. listopadu 2005 o státních podporách N 9/05 a N 10/05 týkajících se financování AFSCA. Toto rozhodnutí je přístupné na síti internet Komise na adrese http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_5_2.pdf.
(
15
) – Viz bod 107 odůvodnění rozhodnutí.
(
16
) – Toto opatření bylo původně zaevidováno do registru oznámených podpor pod číslem N 54/04.
(
17
) – Viz předmětné rozhodnutí, body 18 až 20.
(
18
) – Viz sporné rozhodnutí, bod 29 odůvodnění.
(
19
) – Toto rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (Úř. věst. 2009, C 11, s. 8).
(
20
) – Viz bod 99 odůvodnění sporného rozhodnutí. V témže bodě odůvodnění Komise naproti tomu konstatovala, že část testů BSE, která je financována z náhrad, nepředstavuje podporu vzhledem k tomu, že tyto náhrady slouží k pokrytí nákladů na služby poskytované za tržní cenu.
(
21
) – Viz bod 112 odůvodnění.
(
22
) – Úř. věst. 2000, C 232, s. 17 (opravená verze). Viz body 113 až 117 odůvodnění sporného rozhodnutí. Podle bodu 11.4 uvedených zemědělských pokynů může míra podpory financování povinných testů BSE dosahovat až 100 % způsobilých nákladů.
(
23
) – Úř. věst. 2002, C 324, s. 2.
(
24
) – Viz bod 121 odůvodnění sporného rozhodnutí. Komise ve stejném bodě odůvodnění konstatovala, že od 1. července 2004 se celkové náklady na test pohybovaly pod částkou 40 eur. Pokud jde o podpory poskytnuté po 1. lednu 2006, Komise se odvolává na rozhodnutí z roku 2005 (viz bod 124 odůvodnění).
(
25
) – Nařízení Rady ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (Úř. věst. 1999, L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339).
(
26
) – Rozsudek ze dne 25. března 2015, Belgie v. Komise (T‑538/11, EU:T:2015:188).
(
27
) – Rozsudek ze dne 30. června 2016, Belgie v. Komise (C‑270/15 P, EU:C:2016:489).
(
28
) – Úř. věst. 2006, L 379, s. 5.
(
29
) – Úř. věst. 2004, L 325, s. 4.
(
30
) – Rozsudky ze dne 27. června 2000, Komise v. Portugalsko (C‑404/97, EU:C:2000:345, bod 35), a ze dne 22. března 2001, Komise v. Francie (C‑261/99, EU:C:2001:179, bod 19).
(
31
) – Viz zejména rozsudky ze dne 12. února 2015, Komise v. Francie (C‑37/14, nezveřejněný, EU:C:2015:90, bod 77), a ze dne 10. října 2013, Komise v. Itálie (C‑353/12, nezveřejněný, EU:C:2013:651, bod 43).
(
32
) – Viz rozsudek ze dne 14. února 2008, Komise v. Řecko (C‑419/06, nezveřejněný, EU:C:2008:89, bod 52).
(
33
) – Viz zejména rozsudky ze dne 10. října 2013, Komise v. Itálie (C‑353/12, nezveřejněný, EU:C:2013:651, bod 43); ze dne 27. června 2000, Komise v. Portugalsko (C‑404/97, EU:C:2000:345, bod 35), a ze dne 22. března 2001, Komise v. Francie (C‑261/99, EU:C:2001:179, bod 19).
(
34
) – Mimochodem uvádím, že mezi kategoriemi hospodářských subjektů vyjmenovanými v každém z těchto dopisů není striktní shoda.
(
35
) – Viz zejména bod 90 odůvodnění sporného rozhodnutí.
(
36
) – V tomto smyslu je podle mého názoru třeba chápat i bod 50 rozsudku ze dne 30. června 2016, Belgie v. Komise (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), ve kterém Soudní dvůr uvedl, že „v projednávané věci mají z financování testů k depistáži BSE Belgickým královstvím […] výhodu všechny hospodářské subjekty v odvětví skotu, které nesou náklady na tyto testy“ (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska).
(
37
) – Viz body 56 až 59 odůvodnění tohoto rozhodnutí.
(
38
) – Viz body 70 až 75 odůvodnění rozhodnutí z roku 2005.
(
39
) – Připomínám, že v rozhodnutí z roku 2005 bylo přezkoumávané opatření podpory považováno za slučitelné s pokyny EST, jelikož splňovalo podmínky stanovené těmito pokyny a zejména podmínku maximálního povoleného stropu 40 eur za test (viz body 93 až 96 a 107 odůvodnění).
(
40
) – Citováno v poznámce pod čarou 11 tohoto stanoviska.
(
41
) – Viz s. 2 rozhodnutí.
(
42
) – Vzorky pro testy jsou obecně odebírány v místě jatek.
(
43
) – Dodržování podmínek stanovených v uvedeném bodě 25 pokynů TSE Belgickým královstvím bylo ostatně ověřeno Komisí ve sporném rozhodnutí dříve, než bylo povoleno dotčené financování do výše 40 eur za test (viz body 122 a 123 odůvodnění).
(
44
) – Viz bod 24 pokynů TSE.
(
45
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 17. listopadu 2011, Komise v. Itálie (C‑496/09, EU:C:2011:740, bod 61).
(
46
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. února 2015, Komise v. Francie (C‑37/14, nezveřejněný, EU:C:2015:90, body 70 až 73).
(
47
) – Viz zejména body 38, 68 a 71 odůvodnění sporného rozhodnutí.
(
48
) – Tato tvrzení jsou obsažena v bodě 11 dupliky, ale obdobná tvrzení se objevují ve veškeré výměně korespondence s Komisí, jakož i v písemnostech předložených Belgickým královstvím před Tribunálem a před Soudním dvorem v řízeních týkajících se žaloby na neplatnost sporného rozhodnutí a kasačního opravného prostředku proti rozsudku, kterým byla tato žaloba zamítnuta.
(
49
) – Viz zejména body 77 a 83 až 96 rozsudku Tribunálu, jakož i body 35 a 36 rozsudku Soudního dvora.
(
50
) – Viz body 32, 39 až 44, 61 a 68 odůvodnění sporného rozhodnutí.
(
51
) – V tomto smyslu, ačkoli v jiné souvislosti, viz rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Komise v. Aer Lingus a Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P a C‑165/15 P, EU:C:2016:990), kdy letecké společnosti uplatňovaly na obranu proti navracení podpory přesun výhody vyplývající z podpory ve formě snížení daně na své klienty.
(
52
) – Viz zejména rozsudky ze dne 12. prosince 2013, Komise v. Itálie (C‑411/12, nezveřejněný, EU:C:2013:832, bod 36), jakož i ze dne 11. září 2014, Komise v. Německo (C‑527/12, EU:C:2014:2193, bod 48 a citovaná judikatura).
(
53
) – Viz rozsudek ze dne 12. prosince 2013, Komise v. Itálie (C‑411/12, nezveřejněný, EU:C:2013:832, bod 37 a citovaná judikatura).