62023CC0797
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 10. juli 2025 (
1
)
Sag C-797/23
Meta Platforms Ireland Limited
mod
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
procesdeltagere
Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG),
Società italiana degli autori ed editori (SIAE),
Gedi Gruppo Editoriale SpA
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – intellektuel ejendomsret – ophavsret og beslægtede rettigheder – direktiv (EU) 2019/790 – artikel 15 – beskyttelse af pressepublikationer med henblik på onlineanvendelse – national lovgivning, der fastsætter betaling af en rimelig kompensation – udbydere af informationssamfundstjenesters forpligtelser – beføjelser, der er tillagt en uafhængig administrativ myndighed – afvejning af grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 17, stk. 2 – grundlæggende ret til beskyttelse af intellektuel ejendomsret – artikel 16 – frihed til at oprette og drive egen virksomhed – artikel 11 – ytrings- og informationsfrihed«
Indledning
1.
Blandt de økonomiske sektorer, der er påvirket af den digitale revolution og internettets fremkomst, og det er et fåtal, der ikke er, indtager mediesektoren, og navnlig den skrevne presse, en fremtrædende placering. Denne sektor står nemlig over for store omvæltninger. Disse omvæltninger udspringer i første række af udviklingen i brugernes vaner, idet disse ikke blot erstatter den trykte presse med onlineadgang til indhold, men tillige gør brug af en lang række kilder til dette indhold, hvorved deres valgmuligheder er næsten ubegrænsede i det digitale miljø. I anden række er de forårsaget af fremkomsten af nyhedsaggregatorer, der ofte udbydes af de store onlineplatforme. Disse tjenester skaber en »substitutionseffekt«, idet de giver brugerne mulighed for at få kendskab, om end overfladisk, til journalistisk indhold uden at tilgå de oprindelige kilder, dvs. avisers og tidsskrifters websteder. I tredje række skyldes de den konkurrence, som de traditionelle medier udsættes for fra de nye informationsformidlingskanaler, som internettet har åbnet mulighed for, navnlig de »sociale medier«.
2.
Disse omvæltninger har ført til et drastisk fald i indtægterne hos presseudgiverne, som ikke længere er i stand til at bære de omkostninger, der er forbundet med deres traditionelle økonomiske model. Dette fald skyldes både den store nedgang i salget af fysiske eksemplarer af aviser og tidsskrifter og mistede reklameindtægter, der nu navnlig går til de store onlineplatforme.
3.
Konsekvenserne af de traditionelle mediers krise er imidlertid ikke kun af økonomisk karakter. Medierne spiller en grundlæggende rolle i de demokratiske samfunds funktionsmåde. De udgør både den vigtigste kilde til pålidelig information for offentligheden og det mest effektive værktøj til at sikre kontrollen af adfærden hos aktørerne i det politiske liv gennem den offentlige meningsdannelse. Svækkelsen af disse medier og den omstændighed, at de erstattes af nye aktører, hvis informationer mildest talt er af svingende kvalitet, bidrager i høj grad til alvorlige sociale og politiske problemer.
4.
Af denne grund er der taget initiativer til lovindgreb til fordel for presseudgiverne i nogle tredjelande (
2
), men også i nogle medlemsstater, nærmere bestemt i Tyskland og i Spanien. Sidstnævnte foranstaltninger har imidlertid ikke levet op til forventningerne som følge af vanskeligheder, der både er knyttet til deres lovlighed og til deres manglende effektivitet (
3
).
5.
Presseudgivernes situation i forhold til onlineplatformene er nemlig ikke så enkel, som det umiddelbart kan forekomme. Selv om disse platforme skader udgivernes interesser, bl.a. ved »substitutionseffekten« og den konkurrence, som de udgør, skaber de også en positiv »ekspansionseffekt«, idet de tiltrækker et nyt publikum. Det har dog vist sig, at brugernes vaner har ændret sig i en sådan grad, at en meget væsentlig del af dem i dag kun tilgår journalistisk indhold via forskellige platforme. Udgiverne er derfor i stor udstrækning afhængige af disse platforme med henblik på at hverve nye kunder, hvilket gør det til en uomgængelig nødvendighed, at deres indhold findes på disse platforme. Det omvendte er til gengæld ikke tilfældet. Det er ikke afgørende for onlineplatformene, at dette indhold findes dér. Udgiverne befinder sig derfor i en sårbar position i forhold til disse platforme, hvilket gør forsøgene på at afhjælpe situationen ved at tillægge de nævnte udgivere nye intellektuelle ejendomsrettigheder lidet effektive. Presseudgiverne er i øvrigt ikke alle berørt på samme måde. Selv om de store medier i højere grad er berørt af substitutionseffekten, drager de små, bl.a. lokale, udgivere snarere fordel af ekspansionseffekten, idet de får adgang til et publikum, som de ikke havde kunnet nå med traditionelle midler.
6.
Det er derfor ikke overraskende, at de EU-retlige bestemmelser, som er genstand for den foreliggende sag, og som indfører en ny intellektuel ejendomsret for udgiverne, har været genstand for kraftig kritik, både under proceduren for deres vedtagelse og efter deres ikrafttræden (
4
). Situationen er endog blevet sammenlignet med H.C. Andersens berømte eventyr »Kejserens nye klæder« (
5
).
7.
Ved gennemførelsen af de omhandlede EU-retlige bestemmelser har visse medlemsstater ikke desto mindre truffet nogle foranstaltninger, såsom de i hovedsagen omhandlede italienske foranstaltninger, med henblik på at styrke presseudgivernes forhandlingsposition og således iføre kejseren rigtige klæder. Domstolens opgave består nu i at fastlægge de grænser, der er fastsat i EU-retten, og som disse foranstaltninger ikke må overskride.
Relevante retsforskrifter
EU-retten
8.
Artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/790 af 17. april 2019 om ophavsret og beslægtede rettigheder på det digitale indre marked og om ændring af direktiv 96/9/EF og 2001/29/EF (
6
) fastsætter bl.a.:
»1.   Medlemsstaterne sørger for, at udgiverne af publikationer, der er etableret i en medlemsstat, indrømmes de i artikel 2 og artikel 3, stk. 2, i direktiv 2001/29/EF [ (
7
)] fastsatte rettigheder med hensyn til udbydere af informationssamfundstjenesters onlineanvendelse af deres pressepublikationer.
De i første afsnit fastsatte rettigheder gælder ikke for private eller ikkekommercielle anvendelser af pressepublikationer, som foretages af individuelle brugere.
Den beskyttelse, der ydes i henhold til første afsnit, finder ikke anvendelse på brug af hyperlinks.
[...]
4.   De i stk. 1 fastsatte rettigheder udløber to år efter udgivelsen af pressepublikationen. Denne frist beregnes fra den 1. januar året efter datoen for udgivelse af pressepublikationen.
[...]«
Italiensk ret
9.
Artikel 43a i legge n. 633 – Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio (lov nr. 633 om beskyttelse af ophavsret og andre rettigheder i forbindelse med udøvelsen heraf) af 22. april 1941 (
8
) i den affattelse, der finder anvendelse i hovedsagen (herefter »lov nr. 633/1941«), bestemmer bl.a.:
»1.   Udgivere af pressepublikationer – såvel individuelle som i form af sammenslutninger eller konsortier – indrømmes for onlineanvendelse af deres pressepublikationer fra [...] udbydere af informationssamfundstjenester, herunder medieovervågningsvirksomheder og nyhedsaggregatorer, de eksklusive rettigheder til reproduktion og overføring til almenheden, der er fastsat i artikel 13 og 16.
[...]
6.   De i stk. 1 fastsatte rettigheder gælder ikke for private eller ikkekommercielle anvendelser af pressepublikationer, som foretages af individuelle brugere, brug af hyperlinks og anvendelsen af enkelte ord eller meget korte uddrag af en pressepublikation.
[...]
8.   Udbydere af informationssamfundstjenester betaler en rimelig kompensation til de i stk. 1 omhandlede personer for onlineanvendelse af pressepublikationer. Inden for 60 dage efter ikrafttrædelsen af denne bestemmelse skal Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni [(den italienske tilsynsmyndighed for kommunikation, herefter »AGCom«)] vedtage en forordning vedrørende definitionen af referencekriterierne for at fastsætte størrelsen af den rimelige kompensation i henhold til første punktum, under hensyntagen til bl.a. antallet af onlinelæsninger af artiklen, antallet af virksomhedsår for de i stk. 3 omhandlede udgivere, deres betydning på markedet og antallet af journalister, som de beskæftiger, de af begge parter afholdte omkostninger til investeringer i teknologi og infrastruktur samt de økonomiske fordele med hensyn til synlighed og reklameindtægter, som begge parter drager af udgivelsen.
9.   Forhandlingerne mellem udbydere af informationssamfundstjenester, herunder medieovervågningsvirksomheder og nyhedsaggregatorer, og de i stk. 3 omhandlede udgivere med henblik på indgåelse af aftalen vedrørende udnyttelse af de i stk. 1 fastsatte rettigheder føres også under hensyntagen til kriterierne defineret i den i stk. 8 nævnte forordning. Mens forhandlingerne er i gang, begrænser udbydere af informationssamfundstjenester ikke synligheden af udgiveres indhold i søgeresultaterne. En uberettiget begrænsning af dette indhold i forhandlingsfasen kan vurderes i forbindelse med efterprøvelsen af, hvorvidt forpligtelsen til at handle i god tro i henhold til artikel 1337 i Codice civile [(den civile lovbog)] er opfyldt.
10.   Uden at det berører retten til at anlægge sag ved en almindelig domstol i stk. 11, kan en part – såfremt der ikke er opnået enighed om størrelsen af kompensationen inden for 30 dage, efter en af de berørte parter har anmodet om indledning af forhandlingerne – henvende sig til [AGCom] for at fastsætte størrelsen af den rimelige kompensation og i denne forbindelse udtrykkeligt angive sit økonomiske forslag. Inden for 60 dage efter den berørte parts henvendelse, herunder når en part på trods af behørig indkaldelse ikke har givet møde, skal [AGCom] på grundlag af kriterierne defineret i den i stk. 8 nævnte forordning angive, hvilket af de fremsatte økonomiske forslag der er i overensstemmelse med de ovennævnte kriterier, eller, såfremt ingen af forslagene efter myndighedens opfattelse er i overensstemmelse hermed, ex officio fastsætte størrelsen af den rimelige kompensation.
11.   Hvis der ikke indgås en aftale, selv efter [AGCom] har fastsat størrelsen af den rimelige kompensation, kan en part anlægge sag ved den kompetente domstols afdeling for erhvervsretlige sager […], herunder med henblik på at iværksætte det retsmiddel, der er omhandlet i artikel 9 i lov nr. 192 af 18. juni 1998.
12.   Udbydere af informationssamfundstjenester, herunder medieovervågningsvirksomheder og nyhedsaggregatorer, er efter anmodning fra den berørte part, herunder gennem kollektive forvaltningsorganer eller uafhængige forvaltningsenheder [...], hvis de er bemyndiget hertil, eller fra [AGCom] forpligtet til at give de oplysninger, der er nødvendige med henblik på at fastsætte størrelsen af den rimelige kompensation. Opfyldelsen af pligten i første punktum fritager ikke de i stk. 3 omhandlede udgivere fra at overholde fortroligheden med hensyn til oplysninger af forretningsmæssig, industriel og finansiel karakter, som de har fået kendskab til. [AGCom] fører tilsyn med, at tjenesteudbydere opfylder deres oplysningspligt. I tilfælde af manglende meddelelse af de nævnte oplysninger inden for 30 dage efter den i første punktum omhandlede anmodning, pålægger [AGCom] den misligholdende person en administrativ bøde på op til 1% af omsætningen i det sidste afsluttede regnskabsår før datoen for forkyndelse af meddelelsen om manglende opfyldelse af oplysningspligten. [...].
[...]
14.   De i denne artikel fastsatte rettigheder udløber to år efter udgivelsen af pressepublikationen [...]«
10.
Delibera n. 3/23/CONS (beslutning nr. 3/23/CONS) vedtaget af AGCom den 19. januar 2023, hvis bilag A indeholder regolamento in materia di individuazione dei criteri di riferimento per la determinazione dell’equo compenso per l’utilizzo online di pubblicazioni di carattere giornalistico di cui all’articolo 43-bis della legge 22 aprile 1941, n. 633 (forordning vedrørende definition af referencekriterierne for at fastsætte størrelsen af den rimelige kompensation for onlineanvendelse af pressepublikationer som omhandlet i artikel 43a i lov nr. 633/1941)
–
definerer kriterierne for at fastsætte størrelsen af den rimelige kompensation, herunder definitionen af et beregningsgrundlag baseret på de reklameindtægter, som udbydere af informationssamfundstjenester opnår ved onlineanvendelse af den enkelte udgivers pressepublikationer, med fradrag af udgiverens indtægter fra omdirigering af trafik til dennes websted (artikel 4)
–
fastsætter en procentsats på op til 70%, som skal anvendes på grundbeløbet med henblik på at fastsætte størrelsen af den rimelige kompensation, på grundlag af en række supplerende kriterier, der er fastsat i beslutningens artikel 4, stk. 2
–
specificerer forpligtelserne til at stille oplysninger til rådighed, definerer AGCom’s undersøgelsesbeføjelser og bestemmer, at den misligholdende person kan pålægges en administrativ bøde på op til 1% af omsætningen på det nationale marked i det sidste afsluttede regnskabsår før datoen for forkyndelse af meddelelsen (artikel 5)
–
regulerer proceduren vedrørende henvendelsen til AGCom med henblik på fastsættelsen af størrelsen af den rimelige kompensation og de nærmere regler for den respektive procedure, idet AGCom har kompetence til ensidigt at fastsætte denne størrelse (artikel 8-12).
Tvisten i hovedsagen, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
11.
Selskabet Meta Platforms Ireland Limited (herefter »Meta«), der er etableret i Irland, leverer informationssamfundstjenester, bl.a. som operatør af det sociale onlinenetværk Facebook.
12.
Ved stævning indgivet til den forelæggende ret, Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien), har Meta anlagt søgsmål med påstand om annullation af beslutning nr. 3/23/CONS samt bilagene hertil.
13.
Til støtte for sit søgsmål har Meta bl.a. gjort gældende, at artikel 43a i lov nr. 633/1941 og den omtvistede beslutning er i strid med artikel 15 i direktiv 2019/790, der ikke fastsætter regler om ret til vederlag, men rettigheder af eksklusiv karakter. På grund af de forpligtelser, der pålægges udbydere af informationssamfundstjenester, de markante begrænsninger af de økonomiske aktørers aftalefrihed og AGCom’s rolle og beføjelser er denne lovgivning i øvrigt ligeledes i strid med friheden til at oprette og drive egen virksomhed, der er sikret i artikel 16 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og navnlig med princippet om fri konkurrence. Meta har ved den forelæggende ret fremhævet den manglende forholdsmæssighed og hensigtsmæssighed af de foranstaltninger, der er vedtaget af den italienske lovgiver, og som medfører ulemper for eller i det mindste gør det væsentligt mindre attraktivt for selskaber, der er etableret i andre medlemsstater, at levere deres tjenesteydelser i Italien.
14.
Det er på denne baggrund, at Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Kan artikel 15 [i direktiv 2019/790] fortolkes således, at den er til hinder for vedtagelse af nationale bestemmelser – såsom bestemmelserne i [...] artikel 43a [i lov nr. 633/1941] og i AGCom’s beslutning nr. 3/23/CONS – hvad angår den del, hvor
a)
der fastsættes en kompensationspligt (rimelig kompensation) i tillæg til de eksklusive rettigheder, der er fastsat i [...] artikel 15 [i direktiv 2019/790], for [udbydere af informationssamfundstjenester] til gavn for udgivere
b)
der fastsættes forpligtelser for udbydere af informationssamfundstjenester
–
til at indlede forhandlinger med udgivere
–
til at give udgivere og [AGCom] de oplysninger, der er nødvendige med henblik på at fastsætte størrelsen af den rimelige kompensation, samt
–
til ikke at begrænse synligheden af den berørte udgivers indhold i søgeresultaterne, mens forhandlingerne med denne er i gang, og
c)
[AGCom] tildeles
–
kompetencen til at føre tilsyn og pålægge sanktioner
–
kompetencen til at definere referencekriterierne for at fastsætte størrelsen af den rimelige kompensation og
–
kompetencen til at fastsætte den eksakte størrelse af den rimelige kompensation i tilfælde af manglende aftale mellem parterne?
2)
Er [...] artikel 15 [i direktiv 2019/790] til hinder for nationale bestemmelser som de i det første spørgsmål nævnte, som pålægger udbydere af informationssamfundstjenester en oplysningspligt, som er underlagt [AGCom’s] tilsyn, og hvis manglende opfyldelse medfører administrative sanktionsforanstaltninger?
3)
Er [...] princippet om friheden til at oprette og drive egen virksomhed i [chartrets] artikel 16 og 52 [...], princippet om fri konkurrence i artikel 109 TEUF og proportionalitetsprincippet i [chartrets] artikel 52 [...], til hinder for nationale bestemmelser som de ovennævnte, hvormed
a)
der indføres en ret til kompensation i tillæg til de eksklusive rettigheder, der er fastsat i [...] artikel 15 [i direktiv 2019/790], som gennemføres ved den ovennævnte bestemmelse om, at udbydere af informationssamfundstjenester har pligt til at indlede forhandlinger med udgivere, pligt til at give udgivere og/eller [AGCom] de oplysninger, der er nødvendige med henblik på at fastsætte størrelsen af den rimelige kompensation, samt pligt til ikke at begrænse synligheden af den berørte udgivers indhold i søgeresultaterne, mens forhandlingerne med denne er i gang, og
b)
[AGCom] tildeles
–
kompetencen til at føre tilsyn og pålægge sanktioner
–
kompetencen til at definere referencekriterierne for at fastsætte størrelsen af den rimelige kompensation og
–
kompetencen til at fastsætte den eksakte størrelse af den rimelige kompensation i tilfælde af manglende aftale mellem parterne?«
15.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 21. december 2023. Meta, Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG), den italienske, den belgiske, den danske og den franske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Meta, FIEG, Società italiana degli autori ed editori (SIAE, det italienske selskab for forfattere og forlag), Gedi Gruppo Editoriale SpA, den italienske, den franske og den polske regering samt Kommissionen deltog i retsmødet den 10. februar 2025.
Bedømmelse
16.
Den forelæggende ret har forelagt tre spørgsmål i den foreliggende sag. De to første spørgsmål, som jeg vil behandle samlet, drejer sig om, hvorvidt forskellige foranstaltninger, som den italienske lovgiver har vedtaget, vedrørende karakteren af det vederlag, der skal betales til presseudgivere, de forpligtelser, der påhviler udbydere af informationssamfundstjenester, der anvender pressepublikationer, og AGCom’s beføjelser, er forenelige med artikel 15 i direktiv 2019/790. Det tredje spørgsmål vedrører disse foranstaltningers forenelighed med chartrets artikel 16 og 52 og med artikel 109 TEUF.
17.
Indledningsvis skal det vedrørende alle de rejste spørgsmål anføres, at både tvisten i hovedsagen, anmodningen om præjudiciel afgørelse og de indlæg, der er indleveret i den foreliggende sag, viser stor uenighed mellem de berørte parter, med hensyn til hvordan de i hovedsagen omhandlede bestemmelser i italiensk ret skal fortolkes. I denne uenighed står på den ene side Meta, hvis fortolkning den forelæggende ret synes at være enig i, og på den anden side den italienske regering, de udgiverorganisationer, der er indtrådt som intervenienter, samt, ifølge Kommissionens oplysninger, AGCom. Uenigheden drejer sig dels om karakteren af det vederlag til presseudgiverne, der er fastsat i nævnte bestemmelser, dels om den bindende karakter af de forpligtelser, der påhviler udbydere af informationssamfundstjenester, og de beføjelser, der er tillagt AGCom. Inden for rammerne af den præjudicielle procedure kan Domstolen kun fastlægge de betingelser, hvorunder disse bestemmelser kan anses for at være i overensstemmelse med EU-retten, idet fortolkningen af bestemmelserne i national ret alene henhører under de nationale retsinstanser. Jeg vil fremhæve dette princip i det foreliggende forslag til afgørelse, samtidig med at jeg vil erindre den forelæggende ret om den forpligtelse, der påhviler enhver retsinstans i en medlemsstat, til så vidt muligt at fortolke den nationale ret i overensstemmelse med EU-retten.
Det første og det andet præjudicielle spørgsmål
18.
Med de to første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret at få afklaret, om følgende punkter er forenelige med artikel 15 i direktiv 2019/790: 1) den forpligtelse til at betale presseudgivere et rimeligt vederlag, der angiveligt er pålagt udbydere af informationssamfundstjenester [det første spørgsmål, litra a)], 2) andre forpligtelser, der er pålagt udbydere af informationssamfundstjenester [det første spørgsmål, litra b)], og 3) AGCom’s beføjelser i forhandlingsprocessen mellem udbydere af informationssamfundstjenester og presseudgivere [det første spørgsmål, litra c), og det andet spørgsmål]. Inden jeg påbegynder bedømmelsen af disse forskellige aspekter, vil jeg gerne fremsætte nogle generelle bemærkninger til artikel 15 i direktiv 2019/790.
Artikel 15 i direktiv 2019/790
19.
Hvad i første række angår karakteren af de rettigheder, der indrømmes presseudgivere i artikel 15 i direktiv 2019/790, nævnes i denne artikels stk. 1, første afsnit, de »i artikel 2 og artikel 3, stk. 2, i direktiv 2001/29[...] fastsatte rettigheder«. Som nævnt hjemler sidstnævnte bestemmelser henholdsvis en eneret til at tillade og forbyde enhver form for reproduktion af frembringelsen (retten til reproduktion) og en eneret til tilrådighedsstillelse af frembringelserne for almenheden på en sådan måde, at almenheden får adgang til de pågældende værker på et individuelt valgt sted og tidspunkt (retten til tilrådighedsstillelse for offentligheden).
20.
Ifølge Meta følger det af denne formulering af artikel 15 i direktiv 2019/790, der henviser til bestemmelserne i direktiv 2001/29, at presseudgivernes rettigheder har nøjagtig samme karakter som de i dette direktiv omhandlede beslægtede rettigheder, dvs. enerettigheder, der giver rettighedshaverne mulighed for at forbyde anvendelsen af frembringelserne eller give tilladelse hertil, eventuelt mod vederlag, til personer, der ønsker at anvende dem, på grundlag af de to parters aftalefrihed og uden nogen form for indgriben fra offentlige myndigheders side.
21.
Jeg er imidlertid ikke overbevist om, at artikel 15 i direktiv 2019/790 skal fortolkes således. Hvis EU-lovgivers formål blot havde været at skabe nye ophavsretsbeslægtede rettigheder til fordel for presseudgiverne, havde det nemlig været tilstrækkeligt at udvide listen over rettighedshavere i artikel 2 og artikel 3, stk. 2, i direktiv 2001/29 og eventuelt tilpasse beskyttelsestiden for enerettighederne, således som de er fastsat i direktiv 2006/116/EF (
9
). Efter min opfattelse er formålet med artikel 15 dog ikke begrænset hertil.
22.
Formålet med direktiv 2019/790 er nemlig, således som det navnlig fremgår af 3. betragtning hertil, at supplere EU-ophavsretten på flere forskellige punkter med henblik på at løse særlige vanskeligheder, der navnlig er knyttet til den hurtige teknologiske og økonomiske udvikling på det digitale område. Hvad nærmere bestemt angår grundene til vedtagelsen af dette direktivs artikel 15 er disse navnlig anført i 54. og 55. betragtning hertil, ifølge hvilke EU-lovgivers første bekymring var at afhjælpe de vanskeligheder, der er nævnt i indledningen til dette forslag til afgørelse.
23.
Det er ganske vist korrekt, at denne lovgiver med henblik herpå valgte at indrømme presseudgiverne enerettigheder til reproduktion og til tilrådighedsstillelse for almenheden, og at disse rettigheder ifølge 57. betragtning til direktiv 2019/790 skal »have samme omfang som de[...] respektive i direktiv 2019/790[...] fastlagte ret[tigheder]«. Sidstnævnte udsagn modsiges imidlertid af selve ordlyden af dette direktivs artikel 15.
24.
Selv om retten til reproduktion som omhandlet i artikel 2 i direktiv 2001/29 vedrører »direkte eller indirekte, midlertidig eller permanent reproduktion på en hvilken som helst måde og i en hvilken som helst form, helt eller delvis« af frembringelsen, og selv om retten til tilrådighedsstillelse for almenheden som omhandlet i samme direktivs artikel 3, stk. 2, omfatter enhver tilrådighedsstillelse for almenheden af frembringelsen på en sådan måde, at almenheden får adgang til dem på et individuelt valgt sted og tidspunkt, har presseudgivernes rettigheder i henhold til artikel 15 i direktiv 2019/790 nemlig en langt mere begrænset rækkevidde. Disse rettigheder vedrører således alene udbydere af informationssamfundstjenesters onlineanvendelse af presseudgiveres publikationer. Private eller ikkekommercielle anvendelser af pressepublikationer, som foretages af individuelle brugere, samt »brug af hyperlinks« er udtrykkeligt udelukket (
10
). Presseudgivernes rettigheder gælder i øvrigt ikke for anvendelsen af enkelte ord eller meget korte uddrag af en pressepublikation, hvilket er en begrænsning, der ikke synes at gælde for andre beslægtede ophavsrettigheder (
11
). Til gengæld finder alle undtagelser og begrænsninger i henhold til artikel 5 i direktiv 2001/29 ligeledes anvendelse på presseudgivernes rettigheder. Endelig er beskyttelsestiden for disse rettigheder, som er to år, betydeligt kortere end for andre beslægtede rettigheder, som principielt er beskyttet i 50 år (
12
).
25.
Presseudgivernes rettigheder har derfor ikke generel karakter af ophavsrettigheder eller andre beslægtede rettigheder, men er målrettet opfyldelsen af formålet med artikel 15 i direktiv 2019/790. Dette formål består dog ikke blot i at gøre det muligt for presseudgivere at modsætte sig udbydere af informationssamfundstjenesters anvendelse af deres publikationer uden vederlag, eftersom dette potentielt kunne være mere skadeligt for udgiverne end for udbyderne af informationssamfundstjenester, men i at fastlægge de betingelser, hvorunder disse publikationer faktisk anvendes, samtidig med at udgivere gives mulighed for at modtage en rimelig andel af udbydere af informationssamfundstjenesters indtægter fra denne anvendelse. Selv om disse rettigheder i det væsentlige forbliver eksklusive og præventive rettigheder med henblik på tilladelse eller forbud, er jeg følgelig af den opfattelse, at medlemsstaterne under gennemførelsen heraf råder over en vid skønsbeføjelse, der giver dem mulighed for at tage hensyn til formålet med artikel 15 i direktiv 2019/790 med alle de vanskeligheder, der er forbundet med gennemførelsen, og at fastsætte foranstaltninger, der går videre end det, der normalt er fastsat med henblik på håndhævelsen af ophavsrettigheder og beslægtede rettigheder, bl.a. ved direktiv 2004/48/EF (
13
).
26.
I anden række finder jeg det hensigtsmæssigt at foretage nogle præciseringer med hensyn til muligheden for at anvende artikel 15 i direktiv 2019/790 på udbydere af informationssamfundstjenester såsom Meta, dvs. tjenesteydere, der betegnes som »sociale medier«. Diskussionen desangående, som var foranlediget af et spørgsmål fra Domstolen til deltagerne i retsmødet, afslørede nemlig efter min opfattelse visse misforståelser. Selv om det, som Kommissionen har påpeget, er korrekt, at retsforhandlingerne i hovedsagen ikke vedrører et konkret tilfælde af anvendelse af bestemmelserne i italiensk ret til gennemførelse af dette direktivs artikel 15, men en abstrakt efterprøvelse af deres lovlighed, finder jeg, at disse præciseringer vil give mulighed for en bedre forståelse af denne artikels rækkevidde samt udfordringerne i tilknytning til dens gennemførelse.
27.
Det står således ganske vist klart, at en onlinenetværkstjeneste som Facebook, der udbydes af Meta, er omfattet af definitionen af »informationssamfundstjeneste« i artikel 2, nr. 5), i direktiv 2019/790 sammenholdt med artikel 1, stk. 1, litra b), i direktiv 2015/1535 (
14
). Denne tjenestes driftsmodel er imidlertid baseret på det indhold, der uploades af brugerne. Artikel 15, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2019/790 udelukker dog private eller ikkekommercielle anvendelser af presseudgivernes publikationer, som foretages af brugere af informationssamfundstjenester, fra anvendelsesområdet for presseudgivernes rettigheder. I denne forbindelse opstår spørgsmålet om, i hvilket omfang anvendelsen af pressepublikationer inden for rammerne af et socialt netværk skal anses for at være omfattet af rettighederne i dette direktivs artikel 15.
28.
Brugerne af et socialt netværk kan dele pressepublikationer på deres konti. Når der er tale om privat brug (dvs. når indholdet kun er synligt for en begrænset kreds af modtagere, der kan kvalificeres som privat) eller ikkekommerciel brug (dvs. uden tilknytning til en aktivitet, der er indtægtsgivende for den omhandlede bruger), er disse handlinger ikke omfattet af presseudgivernes enerettigheder i henhold til artikel 15, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2019/790.
29.
Som flere deltagere i retsmødet har fremhævet, er Facebook-netværket imidlertid ikke blot et passivt sted, hvor der deles indhold mellem brugere. Ved hjælp af avancerede algoritmer foreslår Facebook brugerne konkret indhold på grundlag af deres formodede interesseområder, uden at disse brugere har søgt på dette indhold eller indholdet er blevet foreslået af andre brugere. Facebook er derfor en egentlig, selvstændig leverandør af indhold med den særegenhed, at indholdet hverken skabes eller købes af Facebook. Indholdet uploades af brugerne, og derefter er det Facebook, der tager sig af at foreslå brugerne dette indhold. En sådan anvendelse kan efter min opfattelse ikke tillægges brugerne, men skal anses for foretaget af udbyderen af informationssamfundstjenesten, som er Meta, og som følge heraf, for så vidt som anvendelsen vedrører pressepublikationer, for at være omfattet af udgivernes enerettigheder.
30.
Når presseudgiverne selv deler deres egne publikationer på et socialt netværk som Facebook, kan de til gengæld ikke gøre krav på noget vederlag på grundlag af rettighederne i henhold til artikel 15 i direktiv 2019/790, herunder for det sociale netværks efterfølgende anvendelser af disse publikationer inden for den ramme, der er fastsat i betingelserne for levering af den omhandlede tjeneste. Dette følger af disse rettigheders karakter af enerettigheder. Indehaveren af en sådan ret, der selv har stillet frembringelsen til rådighed for almenheden på et socialt netværk eller enhver anden informationssamfundstjeneste, bør nemlig antages at have givet sin tilladelse til anvendelser af denne frembringelse i overensstemmelse med betingelserne for levering af den omhandlede tjeneste (
15
).
Retten til en rimelig kompensation
31.
Med det første spørgsmål, litra a), ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 15 i direktiv 2019/790 er til hinder for, at presseudgiverne indrømmes ret til en »rimelig kompensation«, der supplerer eller erstatter den i denne artikel fastsatte eneret. Meta har nemlig i sit søgsmål i hovedsagen og i sine indlæg i den foreliggende sag gjort gældende, at en sådan ret er blevet indført ved de bestemmelser i italiensk ret, der skal gennemføre denne artikel. Den forelæggende ret synes at dele denne opfattelse. Den italienske regering har til gengæld anført, at denne fortolkning af de omhandlede nationale bestemmelser er fejlagtig, eftersom den deri omhandlede »rimelige kompensation« blot er resultatet af forhandlinger mellem presseudgiverne og udbyderne af informationssamfundstjenester vedrørende sidstnævntes anvendelse af pressepublikationer.
32.
Det er korrekt, at anvendelsen af udtrykket »rimelig kompensation« i artikel 43a, stk. 8, i lov nr. 633/1941 ikke er hensigtsmæssig, eftersom dette udtryk ikke henviser til en eneret af præventiv karakter som de rettigheder, der er fastsat i artikel 15 i direktiv 2019/790, men en simpel ret til vederlag eller kompensation, uden mulighed for indehaveren for at modsætte sig anvendelsen af frembringelsen (
16
). Det er dog nu fast praksis, at indehavere af en eneret af præventiv karakter, der er omfattet af ophavsret eller beslægtede rettigheder, ikke, end ikke mod vederlag, kan berøves muligheden for at give eller nægte at give deres forudgående tilladelse til enhver anvendelse af frembringelserne, med de undtagelser fra og de begrænsninger i denne ret, der er fastsat i de relevante EU-retlige bestemmelser (
17
). Selv om vilkårene for denne tilladelse kan tilpasses, herunder ved brug af kollektiv forvaltning af rettigheder eller (afkræftelige) formodninger, gælder princippet om forudgående samtykke fortsat (
18
). Eftersom presseudgivernes rettigheder i henhold til artikel 15 i direktiv 2019/790 er enerettigheder af præventiv karakter, ville det således være i strid med denne bestemmelse at omdanne disse rettigheder til en simpel ret til at opnå en rimelig kompensation for udbydere af informationssamfundstjenesters anvendelse af presseudgiveres publikationer, uden at udgiverne har mulighed for at modsætte sig denne anvendelse.
33.
I lighed med andre EU-retlige bestemmelser, der fastsætter ophavsretsbeslægtede rettigheder, skal artikel 15 i direktiv 2019/790 efter min opfattelse fortolkes som en foranstaltning til en fuldstændig harmonisering af det materielle indhold af de deri indrømmede rettigheder (
19
). Medlemsstaterne kan derfor ikke fastsætte en yderligere ret til rimelig kompensation ud over disse rettigheder. Udbydere af informationssamfundstjenester kan navnlig ikke være forpligtet til at betale en sådan kompensation, når de ikke anvender pressepublikationer, der er beskyttet i medfør af denne bestemmelse.
34.
Endelig fremgår det af 82. betragtning til direktiv 2019/790, at intet i dette direktiv bør fortolkes således, at det forhindrer indehavere af ophavsrettigheder og beslægtede rettigheder i at tillade gratis anvendelse af deres værker eller andre frembringelser. Såfremt det antages, at dette også vedrører rettighederne i henhold til dette direktivs artikel 15, skal denne artikel fortolkes således, at presseudgiverne frit kan give licens til brug af deres publikationer uden at kræve økonomisk kompensation. Dette følger af selve karakteren af en eneret, der ikke indebærer en umistelig ret til vederlag.
35.
Artikel 43a, stk. 8, i lov nr. 633/1941 skal imidlertid fortolkes i lyset af samtlige bestemmelser i denne artikel og gennemførelsesbestemmelserne. Hvad angår den ordning, der er indført ved disse bestemmelser, ser det dog ud til, at der kræves en forudgående tilladelse fra presseudgiverne, for at udbydere af informationssamfundstjenester kan anvende deres publikationer, idet denne tilladelse skal gives på grundlag af frie forhandlinger, om end med bistand, mellem parterne. Denne artikel synes i øvrigt navnlig ikke at være til hinder for, at udgivere nægter at give deres tilladelse, og ej heller, at de giver den gratis. Hvad angår udbydere af informationssamfundstjenesters forpligtelse til at indgå en aftale med presseudgiverne synes den at være knyttet til udbydere af informationssamfundstjenesters faktiske anvendelse af pressepublikationer eller i det mindste til en hensigt om en sådan anvendelse. Der er dermed ikke tale om en betaling uden anvendelse.
36.
Det synes således at fremgå af læsningen af de omhandlede italienske bestemmelser, at udtrykket »rimelig kompensation« i overensstemmelse med det af den italienske regering anførte betegner det vederlag, som presseudgiverne kan få fra udbyderne af informationssamfundstjenester for anvendelsen af deres publikationer, som er omfattet af de rettigheder, der er beskyttet i medfør af artikel 15 i direktiv 2019/790. Den italienske lovgiver har nemlig taget udgangspunkt i princippet om, at dette vederlag skal være rimeligt.
37.
Under alle omstændigheder skal artikel 15 i direktiv 2019/790 fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en medlemsstats nationale bestemmelser, hvori der fastsættes en ret for presseudgivere til at modtage et rimeligt vederlag som modydelse for deres tilladelse til, at udbydere af informationssamfundstjenester anvender deres publikationer, forudsat at disse bestemmelser dels ikke berøver udgiverne muligheden for at nægte at give deres tilladelse eller for at give den gratis, dels ikke pålægger udbydere af informationssamfundstjenester nogen betaling uden tilknytning til en faktisk eller påtænkt anvendelse af pressepublikationer. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om disse betingelser er opfyldt, under hensyntagen til den forpligtelse, der påhviler enhver retsinstans i en medlemsstat, til så vidt muligt at fortolke den nationale ret i overensstemmelse med EU-retten.
Udbydere af informationssamfundstjenesters forpligtelser
38.
Med det første spørgsmål, litra b), ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 15 i direktiv 2019/790 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for, at udbydere af informationssamfundstjenester er forpligtet til at indlede forhandlinger med udgivere, at afgive de oplysninger, der er nødvendige med henblik på at fastsætte størrelsen af den kompensation, der skal betales, og ikke at begrænse synligheden af udgiveres indhold, mens forhandlingerne pågår. Den forelæggende rets tvivl skyldes, at den italienske lovgiver er gået videre end denne bestemmelses normative indhold og har indført mekanismer for offentlig indgriben på et område, som efter den pågældende rets opfattelse alene skal reguleres af de berørte parters vilje som tilkendegivet under frie forhandlinger.
39.
Jeg finder dog ikke, at dette er tilstrækkeligt til at konkludere, at den italienske lovgivning er uforenelig med artikel 15 i direktiv 2019/790.
40.
Selv om de EU-retlige bestemmelser om ophavsretten, der hjemler beskyttede rettigheder, såsom artikel 15 i direktiv 2019/790, som allerede nævnt skal anses for at udgøre en foranstaltning til fuldstændig harmonisering af det materielle indhold af disse rettigheder (
20
), gælder dette nemlig ikke for foranstaltningerne til gennemførelse af nævnte rettigheder. Direktiverne er nemlig bindende for medlemsstaterne, med hensyn til hvilke mål der skal nås, hvorimod det overlades til medlemsstaterne at bestemme form og midler.
41.
Hvis medlemsstaterne finder det nødvendigt, har de derfor mulighed for at tilpasse udøvelsen af enerettigheder på en sådan måde, at effektiviteten sikres. Dette gælder navnlig de rettigheder, der er indført i artikel 15 i direktiv 2019/790, hvis formål er at fastsætte betingelserne for, at presseudgivere kan modtage et vederlag for onlineanvendelserne af deres publikationer (
21
). Henset til den betydelige ubalance på markedet mellem disse udgivere og udbyderne af informationssamfundstjenester har medlemsstaterne ret til at vedtage foranstaltninger med henblik på at afhjælpe denne, navnlig ved at pålægge udbyderne konkrete forpligtelser til at føre forhandlinger med henblik på at opnå tilladelse til at anvende disse publikationer.
42.
Sådanne yderligere forpligtelser er dermed ikke i strid med artikel 15 i direktiv 2019/790, såfremt de navnlig ikke påvirker karakteren af de i denne bestemmelse hjemlede rettigheder som enerettigheder af præventiv karakter. De forpligtelser, der pålægges udbydere af informationssamfundstjenester, som det første spørgsmål, litra b), omhandler, synes ikke at stå i modsætning til denne betingelse.
43.
Forpligtelsen til at indlede forhandlinger med presseudgiverne, der ifølge Meta fremgår af artikel 43a, stk. 8-10, i lov nr. 633/1941, synes således kun at finde anvendelse, såfremt en udbyder af informationssamfundstjenester faktisk anvender eller påtænker at anvende pressepublikationer. Eftersom artikel 15 i direktiv 2019/790 indrømmer udgivere enerettigheder med hensyn til sådanne anvendelser, er det naturligt, at udbydere af informationssamfundstjenester skal indhente udgivernes forudgående tilladelse, idet betingelserne for tilladelsen skal forhandles mellem de berørte parter.
44.
Denne bestemmelse i national ret kan til gengæld ikke fortolkes i overensstemmelse med artikel 15 i direktiv 2019/790 således, at den pålægger udbydere af informationssamfundstjenester at føre forhandlinger om presseudgiveres tilladelse til anvendelser, som udbydere af informationssamfundstjenester ikke påtænker, eller at anvende udgiveres publikationer, når de ikke ønsker det.
45.
En sådan forpligtelse synes navnlig ikke at fremgå af det forbud, der pålægges udbydere af informationssamfundstjenester, mod at skjule presseudgivernes publikationer i søgeresultater, mens de pågældende forhandlinger pågår. Hvis der i første række er tale om publikationer, der vises i søgeresultaterne, kan det nemlig antages, at de anvendes på de i artikel 15 i direktiv 2019/790 omhandlede betingelser. Eftersom dette forbud i anden række gælder i forbindelse med forhandlinger mellem leverandørerne og udgiverne, synes disse forhandlinger at udgøre den begivenhed, der går forud for, at dette forbud træder i kraft. Der er således ikke tale om en generel forpligtelse for udbydere af informationssamfundstjenester til at anvende pressepublikationerne på en måde, der er omfattet af de i denne artikel fastsatte enerettigheder.
46.
Dette forbud synes derfor alene at have til formål at forhindre enhver form for misbrug fra udbydere af informationssamfundstjenesternes side, idet disse som følge af deres dominerende stilling på markedet kan forsøge at lægge pres på udgiverne eller at skjule den økonomiske værdi, som anvendelsen af pressepublikationerne udgør for dem.
47.
Endelig har forpligtelsen til at fremlægge visse oplysninger åbenbart til formål at udligne den manglende balance mellem presseudgivere og udbydere af informationssamfundstjenester i denne henseende. Det er nemlig kun udbyderne af informationssamfundstjenesterne, der er i besiddelse af de oplysninger, der gør det muligt at vurdere den økonomiske værdi, som onlineanvendelsen af pressepublikationerne udgør. På et marked, hvor det rene samspil mellem udbud og efterspørgsel ikke kan opfylde sin rolle som følge af en situation, hvor de største udbydere af informationssamfundstjenester næsten har monopolstilling og udgiverne er afhængige af disse leverandører, forekommer gennemsigtigheden med hensyn til adgangen til disse oplysninger uomgængelig med henblik på at sikre rimeligheden i forhandlingerne vedrørende udgivernes tilladelse til anvendelse af deres publikationer.
48.
En sådan forpligtelse er til gengæld på ingen måde uforenelig med den eksklusive og præventive karakter af de rettigheder, der er indrømmet presseudgiverne i artikel 15 i direktiv 2019/790. Den omstændighed, at indehaverne frit kan give tilladelse til anvendelsen af deres frembringelser, og at de potentielle brugere frit kan anmode om en sådan tilladelse, forhindrer ikke lovgiver i at vedtage foranstaltninger med henblik på at sikre, at forhandlingerne bliver rimelige, når de berørte parter beslutter sig for at indlede dem.
49.
Det kan konkluderes, at artikel 15 i direktiv 2019/790 skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for de forskellige forpligtelser, som udbydere af informationssamfundstjenester pålægges ved de i hovedsagen omhandlede italienske bestemmelser, såfremt de betingelser, der er nævnt i punkt 37 i dette forslag til afgørelse, opfyldes.
AGCom’s beføjelser
50.
Med det første spørgsmål, litra c), og det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 15 i direktiv 2019/790 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for nationale bestemmelser, der i forbindelse med forhandlinger, med henblik på at presseudgivere giver tilladelse til, at udbydere af informationssamfundstjenester anvender deres publikationer, tildeler en offentlig enhed som AGCom visse kompetencer, nærmere bestemt kompetencen til at føre tilsyn og pålægge sanktioner, kompetencen til at definere referencekriterierne for at fastsætte størrelsen af den rimelige kompensation, som udbydere af informationssamfundstjenester skal betale til udgivere, kompetencen til at fastsætte den eksakte størrelse af en sådan kompensation i tilfælde af manglende aftale mellem parterne og endelig kompetencen til at pålægge en udbyder af informationssamfundstjenester sanktioner, såfremt denne ikke opfylder oplysningspligten.
51.
Ligesom i forbindelse med spørgsmålet om de forpligtelser, der pålægges udbydere af informationssamfundstjenester, er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt en sådan indgrebsbeføjelse for en offentlig enhed er forenelig med princippet om parternes frie forhandlinger, som ifølge denne ret følger af den eksklusive og præventive karakter af de rettigheder, der er indrømmet presseudgiverne i artikel 15 i direktiv 2019/790.
52.
Jeg er endnu en gang af den opfattelse, at en sådan indgrebsbeføjelse ikke kan anses for at være i strid med denne bestemmelse. Som følge af medlemsstaternes store råderum ved gennemførelsen af bestemmelserne i et direktiv, såsom artikel 15 i direktiv 2019/790, kan de nemlig generelt fastsætte offentlige indgrebsforanstaltninger vedrørende forhandlingerne om meddelelse af tilladelser til anvendelse, forudsat at denne indgriben ikke berøver parterne muligheden for frit at anmode om og give disse tilladelser samt frit at fastsætte betingelserne for meddelelse af sådanne tilladelser. De i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser skal følgelig, for at være i overensstemmelse med denne artikel, fortolkes således, at de ikke tillægger den offentlige myndighed – i det foreliggende tilfælde AGCom – begrænsende kompetencer hvad angår indgåelsen af aftalen og dennes vilkår, men alene kompetencer med henblik på at bistå parterne og eventuelt at kontrollere, at de opfylder deres forpligtelser.
53.
De af AGCom opstillede kriterier for fastsættelsen af størrelsen af det vederlag, som udbydere af informationssamfundstjenester skal betale, samt det beløb, der eventuelt kan fastsættes ex officio af denne myndighed i tilfælde af manglende aftale mellem parterne, forekommer mig nærmere bestemt ikke at være bindende for parterne, der fortsat frit kan indgå, eller undlade at indgå, aftalen på grundlag af disse forslag eller fastsætte en anden størrelse af dette vederlag. En sådan offentlig indgriben, der er begrænset til at bistå parterne, er efter min opfattelse berettiget, eftersom der er tale om nyindførte rettigheder, hvis værdi på markedet endnu ikke er veldefineret, og om et marked, hvor der foreligger dominans og afhængighed i forholdet mellem aktørerne. For så vidt som parterne fortsat frit kan fastlægge de endelige betingelser for deres forhold, finder jeg desuden ikke, at dette indgreb er uforeneligt med den eksklusive og præventive karakter af de rettigheder, der er indrømmet presseudgiverne i artikel 15 i direktiv 2019/790.
54.
Hvad angår AGCom’s tilsyns- og sanktionsbeføjelser med hensyn til opfyldelsen af den oplysningspligt, der påhviler udbydere af informationssamfundstjenester, skal jeg erindre om (
22
), at denne pligt efter min opfattelse er i overensstemmelse med artikel 15 i direktiv 2019/790. En offentlig myndigheds beføjelse til at kontrollere opfyldelsen af denne pligt, ledsaget af eventuelle sanktioner i tilfælde af manglende opfyldelse heraf, kan derfor ikke anses for at være i strid med denne bestemmelse, såfremt proportionalitetsprincippet overholdes.
55.
Artikel 15 i direktiv 2019/790 skal følgelig fortolkes således, at bestemmelsen, ligesom i tilfældet med de pligter, der pålægges udbydere af informationssamfundstjenester, ikke er til hinder for de beføjelser, som AGCom er tillagt i de i hovedsagen omhandlede italienske bestemmelser, eftersom disse ikke berøver de berørte parter muligheden for frit at anmode om og meddele tilladelse til onlineanvendelse af pressepublikationer og at fastlægge størrelsen af et eventuelt vederlag for denne tilladelse.
Afsluttende bemærkninger vedrørende artikel 15 i direktiv 2019/790 og besvarelse af spørgsmålene
56.
Jeg finder det nødvendigt at anføre to supplerende bemærkninger til analysen af artikel 15 i direktiv 2019/790.
57.
For det første skal nævnes, at i henhold til artikel 43a, stk. 11, i lov nr. 633/1941 kan en af parterne anlægge sag, når det end ikke på grundlag af AGCom’s fastlæggelse af vederlagets størrelse lykkes parterne at nå til enighed. Dette spørgsmål er ikke blevet rejst af den forelæggende ret, og formålet med en sådan sag står ikke helt klart. Det er korrekt, at denne bestemmelse tager sigte på et specifikt retsmiddel i italiensk ret, som ifølge denne medlemsstats regering alene gør det muligt at fastslå, at en af parterne har misbrugt den anden parts økonomiske afhængighed. Denne angivelse indledes imidlertid med udtrykket »herunder« (
23
), hvilket kan tyde på, at der tillige kan anlægges sager med andre formål.
58.
Efter min opfattelse er det dog problematisk, hvis en af de berørte parter, navnlig en udbyder af informationssamfundstjenester, ad rettens vej kan tvinge den anden part til at indgå en aftale og give sin tilladelse til anvendelse af pressepublikationer. En sådan mulighed er nemlig i strid med den eksklusive karakter af de rettigheder, der er indrømmet presseudgiverne i artikel 15 i direktiv 2019/790. For at være i overensstemmelse med denne bestemmelse skal en medlemsstats nationale ret derfor fortolkes således, at den udelukker en sådan mulighed.
59.
For det andet har Meta i sine indlæg gjort gældende, at de af den italienske lovgiver trufne foranstaltninger til gennemførelse af artikel 15 i direktiv 2019/790 afviger fra denne artikels ordlyd, og fra andre medlemsstaters foranstaltninger med henblik herpå, i en sådan grad, at de fører til en fragmentering af det indre marked hvad angår presseudgivernes rettigheder og derved bringer EU-lovgivers harmoniseringsformål i fare.
60.
Det forekommer mig imidlertid, at en vis fragmentering af det indre marked er uløseligt forbundet med ophavsretten og de beslægtede rettigheder, i al fald på EU-rettens nuværende udviklingstrin på dette område. Udstedelsen af licenser til frembringelser sker nemlig normalt for en given medlemsstat, og den kollektive forvaltning af disse rettigheder er organiseret på national basis. Harmoniseringen på dette område vedrører således hovedsageligt indholdet af de beskyttede rettigheder (
24
), mens vilkårene for udnyttelse af disse rettigheder fortsat reguleres af de nationale retssystemer og derfor kan være forskellige fra den ene medlemsstat til den anden.
61.
Her er presseudgivernes rettigheder som omhandlet i artikel 15 i direktiv 2019/790 ingen undtagelse. Tilladelserne til at anvende pressepublikationer skal forhandles og indhentes efter de gældende regler i hver enkelt medlemsstat, som nødvendigvis adskiller sig fra andre medlemsstaters regler. Jeg mener imidlertid ikke, at dette skader denne artikels harmoniseringsformål, som vedrører indholdet af udgivernes rettigheder. Den Italienske Republik er i øvrigt mig bekendt ikke den eneste medlemsstat, som har vedtaget regler, der går videre end den blotte bekræftelse af eksklusive rettigheder til fordel for presseudgiverne (
25
).
62.
Jeg foreslår derfor, at det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 15 i direktiv 2019/790 skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en medlemsstats nationale bestemmelser, der
–
for presseudgivere fastsætter en ret til at modtage et rimeligt vederlag for en tilladelse til, at udbydere af informationssamfundstjenester anvender deres publikationer
–
pålægger udbydere af informationssamfundstjenester, der ønsker at anvende sådanne publikationer, visse forpligtelser med hensyn til at forhandle med nævnte udgivere, give oplysninger og handle i god tro under forhandlingerne
–
tillægger en offentlig enhed regulerings-, tilsyns- og sanktionsbeføjelser, herunder muligheden for at foreslå kriterier for fastlæggelse af udgivernes vederlag eller størrelsen af dette vederlag,
forudsat at disse bestemmelser ikke berøver udgivere muligheden for at nægte at give en sådan tilladelse eller for at give den gratis, at de ikke pålægger udbydere af informationssamfundstjenester nogen betaling uden tilknytning til faktisk eller påtænkt anvendelse af sådanne publikationer, og at de ikke på bindende vis begrænser parternes aftalefrihed. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om disse betingelser er opfyldt, under hensyntagen til den forpligtelse, der påhviler enhver retsinstans i en medlemsstat, til så vidt muligt at fortolke den nationale ret i overensstemmelse med EU-retten.
Det tredje præjudicielle spørgsmål
63.
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 16 og 52 samt »princippet om fri konkurrence i artikel 109 TEUF« skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for nationale bestemmelser som dem, der er beskrevet i punkt 62 i dette forslag til afgørelse, der er vedtaget til gennemførelse af artikel 15 i direktiv 2019/790.
64.
Indledningsvis skal nævnes, at artikel 109 TEUF ikke indeholder et sådant princip, eftersom bestemmelsen vedrører de beføjelser, der er tillagt Unionens institutioner, til at træffe foranstaltninger til gennemførelse af artikel 107 TEUF og 108 TEUF vedrørende statsstøtte. I begrundelsen af sin afgørelse har den forelæggende ret til gengæld henvist til artikel 119 TEUF som kilde til dette princip. Meta har i sine indlæg ligeledes henvist til sidstnævnte bestemmelse. Selv om det er korrekt, at artikel 119 TEUF to gange nævner en »åben markedsøkonomi med fri konkurrence«, findes bestemmelsen imidlertid i indledningen til afsnit VIII med overskriften »Økonomisk og monetær politik« i TEUF og drejer sig om, hvordan medlemsstaterne skal samordne deres økonomiske politikker. Denne artikel er derfor ikke relevant med henblik på at efterprøve de foranstaltninger, som medlemsstaterne vedtager med henblik på at gennemføre harmoniseringsbestemmelser på et område såsom området for ophavsrettigheder.
65.
Eftersom artikel 119 TEUF, og i endnu højere grad artikel 109 TEUF, ikke er relevant for efterprøvelsen af, om de i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser er forenelige med EU-retten, vil jeg begrænse bedømmelsen af det tredje spørgsmål til chartrets bestemmelser.
66.
Chartrets artikel 16 bestemmer, at »[f]riheden til at oprette og drive egen virksomhed anerkendes i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis« (
26
). Domstolen har allerede haft lejlighed til at bemærke, at henset til denne bestemmelses ordlyd, som adskiller sig fra formuleringen af de andre grundlæggende friheder, der er sikret ved chartrets afsnit II, men dog samtidig ligner ordlyden af visse af bestemmelserne i chartrets afsnit IV, kan friheden til at oprette og drive egen virksomhed undergives en række myndighedsindgreb, som af hensyn til den almene interesse kan sætte begrænsninger for udøvelsen af erhvervsvirksomhed, og skal ses i sammenhæng med dens funktion i samfundet. Denne omstændighed afspejles bl.a. af den måde, hvorpå proportionalitetsprincippet i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, skal gennemføres (
27
). I øvrigt skal der sikres den rette afvejning mellem friheden til at oprette og drive egen virksomhed og andre grundlæggende rettigheder, bl.a. beskyttelsen af intellektuel ejendomsret, der er sikret i chartrets artikel 17, stk. 2 (
28
).
67.
Med hensyn til indholdet af friheden til at oprette og drive egen virksomhed har Domstolen fastslået, at den navnlig omfatter friheden til at udøve økonomisk virksomhed og handelsvirksomhed, aftalefriheden samt den frie konkurrence (
29
).
68.
De begrænsninger af friheden til at oprette og drive egen virksomhed, der indføres af almene hensyn, kan kun i undtagelsestilfælde anses for at være i strid med denne frihed, nærmere bestemt når de er klart uforholdsmæssige eller gør indgreb i dens substans (
30
).
69.
Dette er efter min opfattelse ikke tilfældet med de i denne sag omhandlede nationale foranstaltninger, således som de er beskrevet i punkt 62 i dette forslag til afgørelse, såfremt de opfylder de deri anførte betingelser. Disse foranstaltninger er truffet ud fra målet af almen interesse om at styrke presseudgivernes stilling, idet de er vigtige aktører i ethvert demokratisk samfund, over for udbyderne af informationssamfundstjenester, hvilket mål blev anerkendt af EU-lovgiver ved vedtagelsen af direktiv 2019/790. Eftersom de italienske bestemmelser ikke pålægger de berørte parter at indgå forretningsforhold på betingelser, der er fastlagt på bindende vis, kan jeg ikke se, hvordan de kan gøre indgreb i substansen af friheden til at udøve økonomisk virksomhed eller af aftalefriheden. De forskellige forpligtelser, der pålægges udbydere af informationssamfundstjenester, og AGCom’s beføjelser forekommer mig heller ikke at være klart uforholdsmæssige, henset til de vanskeligheder, som presseudgiverne står over for med henblik på at få de indtægter, der bør betales for anvendelsen af deres onlinepublikationer.
70.
Hvad angår den frie konkurrence, som er det element i friheden til at oprette og drive egen virksomhed, hvortil Meta og den forelæggende ret har henvist, skal det anføres, at den frie konkurrence navnlig omfatter det forbud mod misbrug af dominerende stilling på markedet, som er fastsat i EU-retten i artikel 102 TEUF. Udbydere af informationssamfundstjenester har dog en dobbeltrolle i forhold til presseudgiverne. De er både deres leverandører for så vidt angår forskellige onlinekommunikationstjenester og deres konkurrenter både på markedet for informationsformidling og på markedet for reklamer. I denne dobbeltrolle er der særligt stor mulighed for, at udbyderne af informationssamfundstjenester misbruger deres mulige dominerende stilling på forskellige markeder, på hvilke presseudgiverne ligeledes er aktive. Foranstaltninger, der skal øge udgivernes forhandlingsstyrke, skal således ikke anses for at hindre den frie konkurrence, men for at fremme den.
71.
Følgelig er jeg af den opfattelse, at chartrets artikel 16 samt chartrets artikel 52, der blot bekræfter den mulighed, der er forbundet med friheden til at oprette og drive egen virksomhed, for at fastsætte begrænsninger i de ved chartret sikrede rettigheder, skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for nationale bestemmelser, således som de er beskrevet i punkt 62 i dette forslag til afgørelse, såfremt de deri angivne betingelser er opfyldt.
Forslag til afgørelse
72.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) forelagte spørgsmål på følgende måde:
»Artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/790 af 17. april 2019 om ophavsret og beslægtede rettigheder på det digitale indre marked og om ændring af direktiv 96/9/EF og 2001/29/EF samt artikel 16 og 52 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser ikke er til hinder for en medlemsstats nationale bestemmelser, der
–
for presseudgivere fastsætter en ret til at modtage et rimeligt vederlag for en tilladelse til, at udbydere af informationssamfundstjenester anvender deres publikationer
–
pålægger udbydere af informationssamfundstjenester, der ønsker at anvende sådanne publikationer, visse forpligtelser med hensyn til at forhandle med udgiverne, give oplysninger og handle i god tro under forhandlingerne
–
tillægger en offentlig enhed regulerings-, tilsyns- og sanktionsbeføjelser, herunder muligheden for at foreslå kriterier for fastlæggelse af udgivernes vederlag eller størrelsen af dette vederlag,
forudsat at disse bestemmelser ikke berøver presseudgiverne muligheden for at nægte at give en sådan tilladelse eller at give den gratis, at de ikke pålægger udbydere af informationssamfundstjenester nogen betaling uden tilknytning til faktisk eller påtænkt anvendelse af sådanne publikationer, og at de ikke på bindende vis begrænser parternes aftalefrihed.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Der henvises ofte til den australske lov News Media Bargaining Code som eksempel.
(
3
) – Jf. bl.a. E. Rosati, »Neighbouring Rights for Publishers: are National and (possible) EU Initiatives Lawful?«, International review of intellectual property and competition law, 2016, bind 47(5), s. 569. De tyske bestemmelser har i øvrigt været genstand for en retssag, fordi der ikke var givet meddelelse herom som forskrifter vedrørende tjenester (jf. dom af 12.9.2019, VG Media, C-299/17, EU:C:2019:716). De spanske udgivere stødte til gengæld på afpresning fra operatøren af den største søgemaskine på internettet, som holdt op med at inddrage deres publikationer i sin aggregeringstjeneste.
(
4
) – Jf. navnlig IVIR Institute for Information Law, Academics Against Press Publishers’ Right, åbent brev af 24.4.2018 (https://www.ivir.nl/academics-against-press-publishers-right), Ch. Geiger, O. Bulayenko og G.F. Frosio, »The Introduction of a Neighbouring Right for Press Publishers at EU Level: the Unneeded (and Unwanted) Reform«, European Intellectual Property Review, 2017, bind 39(4), s. 202, G. Colangelo og V. Torti, »Copyright, Online News Publishing and Aggregators: a Law and Economics Analysis of the EU Reform«, International Journal of Law and Information Technology, 2019, bind 27(1), s. 75, C. Sganga og M. Contardi, »When Harmonisation Leads to Fragmentation (and Potential Invalidity Claims): Snapshots from the Implementation of the New Press Publishers’ Right«, European Intellectual Property Review, 2022, bind 44(8), s. 472, samt for nylig B. Balasingham, M. Kozak og T.A. Ruiz Palacios, »Fair P(l)ay in the Digital Arena – In Search of a Balanced Relationship Between Press Publishers and Digital News Aggregators«, International Review of Intellectual Property and Competition Law, 6.5.2025.
(
5
) – U. Furgał, »The Emperor Has No Clothes: How the Press Publishers’ Right Implementation Exposes Its Shortcomings«, GRUR International, 2023, bind 72(7), s. 650.
(
6
) – EUT 2019, L 130, s. 92.
(
7
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 22.5.2001 om harmonisering af visse aspekter af ophavsret og beslægtede rettigheder i informationssamfundet (EFT 2001, L 167, s. 10).
(
8
) – GURI nr. 166 af 16.7.1941.
(
9
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/116/EF af 12.12.2006 om beskyttelsestiden for ophavsret og visse beslægtede rettigheder (EUT 2006, L 372, s. 12).
(
10
) – Uden at det præciseres, om der også er tale om hyperlinks, som ifølge dom af 8.9.2016, GS Media (C-160/15, EU:C:2016:644), udgør overføring til almenheden som omhandlet i artikel 3 i direktiv 2001/29.
(
11
) – Jf. dom af 29.7.2019, Pelham m.fl. (C-476/17, EU:C:2019:624, punkt 1 i domskonklusionen).
(
12
) – Artikel 3 i direktiv 2006/116.
(
13
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om håndhævelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder (EUT 2004, L 157, s. 45).
(
14
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 9.9.2015 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EUT 2015, L 241, s. 1).
(
15
) – Jf. analogt dom af 16.11.2016, Soulier og Doke (C-301/15, EU:C:2016:878, præmis 35 ff.).
(
16
) – Ifølge visse retslitterære forfattere er årsagen til denne »terminologiske smutter« en association til kompensationen i forbindelse med undtagelsen for privatkopiering. Jf. C. Sganga og M. Contardi, »The new Italian Press Publishers’ Right: Creative, Fairness-oriented … and Invalid?«, Journal of Intellectual Property Law & Practice, 2022, nr. 5, s. 421-428). Den »rimelige kompensation« er nemlig nævnt i artikel 16 i direktiv 2019/790, hvorefter presseudgivere er berettiget til en del af denne kompensation, der betales vedrørende værker, hvortil disse udgivere har erhvervet brugsrettighederne.
(
17
) – Jf. senest dom af 6.3.2025, ONB m.fl. (C-575/23, EU:C:2025:141, præmis 105 og 106 og den deri nævnte retspraksis).
(
18
) – Jf. dom af 14.11.2019, Spedidam (C-484/18, EU:C:2019:970, præmis 42 og 43).
(
19
) – Jf. analogt dom af 29.7.2019, Pelham m.fl. (C-476/17, EU:C:2019:624, domkonklusionens punkt 5).
(
20
) – Dom af 29.7.2019, Pelham m.fl. (C-476/17, EU:C:2019:624, domskonklusionens punkt 5).
(
21
) – Jf. punkt 25 i dette forslag til afgørelse.
(
22
) – Jf. punkt 47 og 48 i dette forslag til afgørelse.
(
23
) – Denne bestemmelse har som nævnt følgende ordlyd: »Hvis der ikke indgås en aftale, selv efter [AGCom] har fastsat størrelsen af den rimelige kompensation, kan en part anlægge sag ved den kompetente domstols afdeling for erhvervsretlige sager […], herunder med henblik på at iværksætte det retsmiddel, der er omhandlet i artikel 9 i lov nr. 192 af 18.6.1998«.
(
24
) – Samt i mindre omfang beskyttelsen og den kollektive forvaltning af disse.
(
25
) – Der er navnlig truffet foranstaltninger i denne retning i Belgien, Frankrig og Spanien (jf. U. Furgał, op.cit.).
(
26
) – Min fremhævelse.
(
27
) – Dom af 22.1.2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, præmis 45-47).
(
28
) – Jf. navnlig dom af 15.9.2016, Mc Fadden (C-484/14, EU:C:2016:689, præmis 81-83).
(
29
) – Dom af 2.6.2022, Skeyes (C-353/20, EU:C:2022:423, præmis 48).
(
30
) – Jf. i denne retning navnlig dom af 21.12.2016, AGET Iraklis (C-201/15, EU:C:2016:972, præmis 82-88).