62018CJ0737
SODBA SODIŠČA (deveti senat)
z dne 20. novembra 2019 (
*1
)
„Pritožba – Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) – Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) – Odhodki, izključeni iz financiranja Evropske unije – Odhodki Portugalske republike“
V zadevi C‑737/18 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 27. novembra 2018,
Portugalska republika, ki jo zastopajo L. Inez Fernandes, J. Saraiva de Almeida, P. Barros da Costa in P. Estêvão, agenti,
pritožnica,
druga stranka v postopku je
Evropska komisija, ki jo zastopata A. Sauka in B. Rechena, agenta,
tožena stranka na prvi stopnji,
SODIŠČE (deveti senat),
v sestavi S. Rodin (poročevalec), predsednik senata, K. Jürimäe, sodnica, in N. Piçarra, sodnik,
generalni pravobranilec: E. Tanchev,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Portugalska republika s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 26. septembra 2018, Portugalska/Komisija (T‑463/16, neobjavljena, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2018:606), s katero je to zavrnilo njeno tožbo za razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2016/1059 z dne 20. junija 2016 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (UL 2016, L 173, str. 59) v delu, v katerem se ta sklep nanaša nanjo (v nadaljevanju: sporni sklep).
Pravni okvir
2
Člen 24 Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL 2009, L 30, str. 16), naslovljen „Podrobna pravila o znižanjih in izključitvah v primeru neupoštevanja pravil o navzkrižni skladnosti“, določa:
„1.   Podrobna pravila za znižanja in izključitve iz člena 23 se določijo po postopku iz člena 141(2). V tej zvezi se upoštevajo resnost, obseg, trajnost in ponavljanje ugotovljenega neupoštevanja, pa tudi merila iz odstavkov 2, 3 in 4 tega člena.
2.   Če gre za malomarnost, odstotek znižanja ne sme presegati 5 %, v primeru ponavljajočega se neupoštevanja pa 15 %.
V utemeljenih primerih se lahko države članice odločijo, da se znižanje ne uporabi, če je treba glede na resnost, obseg in trajanje primer neupoštevanja obravnavati kot manjši. Primeri neupoštevanja, ki predstavljajo neposredno tveganje za javno zdravje ali zdravje živali, pa se ne smejo obravnavati kot manjši.
Če kmet ni sprejel takojšnega ukrepa za odpravo neupoštevanja, s katerim je ugotovljeno neupoštevanje odpravil, sprejme pristojni organ potrebne ukrepe, ki so po potrebi lahko omejeni na administrativni nadzor, da se zagotovi, da kmet odpravi zadevno ugotovljeno neupoštevanje. Kmeta se obvesti o ugotovljenem manjšem neupoštevanju in obveznosti glede sprejetja ukrepa za njegovo odpravo.
3.   Če gre za namerno povzročeno neupoštevanje, odstotek znižanja načeloma ne sme biti manjši od 20 % in se lahko povzpne do popolne izključitve iz ene ali več shem pomoči ter se uporablja eno ali več koledarskih let.
4.   V vsakem primeru skupni znesek znižanj in izključitev za eno koledarsko leto ne sme biti višji od skupnega zneska iz člena 23(1).“
3
Člen 50 Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina (UL 2009, L 316, str. 65) določa:
„1.   Pristojni kontrolni organ izvaja preglede na kraju samem v zvezi z zahtevami in standardi, za katere je odgovoren, pri vsaj 1 % vseh kmetov, ki predložijo zahtevke za pomoč v okviru shem podpor za neposredna plačila v smislu člena 2(d) Uredbe [št. 73/2009] in za katere je zadevni pristojni kontrolni organ odgovoren. Pristojni kontrolni organ v zvezi z zahtevami in standardi, za katere je odgovoren, za zadevno koledarsko leto izvaja preglede tudi pri vsaj 1 % vseh kmetov, za katere veljajo obveznosti navzkrižne skladnosti v skladu s členoma 85t in 103z Uredbe [Sveta (ES) št. 1234/2007 z dne 22. oktobra 2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kmetijskih trgov in o posebnih določbah za nekatere kmetijske proizvode (Uredba o enotni SUT) (UL 2007, L 299, str. 1),] ter za katere je zadevni pristojni kontrolni organ odgovoren.
Najmanjša stopnja kontrole iz prvega pododstavka se lahko doseže na ravni vsakega pristojnega kontrolnega organa ali na ravni vsakega akta ali standarda ali skupine aktov ali standardov. Če pa kontrol ne izvaja plačilna agencija, kakor določa člen 48, se lahko najmanjša stopnja kontrole doseže na ravni vsake plačilne agencije.
Kadar zakonodaja, ki se uporablja za akt in standarde, že določa najmanjše stopnje kontrole, se uporablja ta stopnja namesto najmanjše stopnje, navedene v prvem pododstavku. V nasprotnem primeru se lahko države članice odločijo, da se vsak primer neskladnosti, ugotovljen med katerim koli pregledom na kraju samem v skladu z zakonodajo, ki se uporablja za akte in standarde zunaj vzorca iz prvega pododstavka, prijavi pristojnemu kontrolnemu organu, odgovornemu za zadevni akt ali standard, in ga ta organ spremlja. Uporabljajo se določbe tega naslova.
[…]
3.   Če bi se pri pregledih na kraju samem odkrila pomembna stopnja neskladnosti z zadevnim aktom ali standardom, se poveča število pregledov na kraju samem, ki jih je treba izvesti za ta akt ali standard v naslednjem kontrolnem obdobju. Pristojni kontrolni organ se lahko v okviru posebnega akta odloči omejiti obseg teh nadaljnjih pregledov na kraju samem na najpogosteje kršene zahteve.“
4
Člen 54(1) te uredbe določa:
„Vsak pregled na kraju samem v skladu s tem poglavjem je ne glede na to, ali je bil zadevni kmet izbran za pregled na kraju samem v skladu s členom 51 ali ga zaradi nadaljnjega spremljanja neskladnosti kakor koli drugače obravnava pristojni kontrolni organ, predmet poročila o kontroli, ki ga pripravi pristojni kontrolni organ.
Poročilo je razdeljeno na naslednje dele:
[…]
(c)
[…]
Kadar določbe v zvezi z zadevno zahtevo ali standardom omogočajo, da se ugotovljena neskladnost ne spremlja naprej, se to ustrezno navede v poročilu. Enako velja, če država članica odobri obdobje za skladnost z na novo uvedenimi standardi Skupnosti iz člena 26(1) Uredbe [Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL 2005, L 277, str. 1)] ali obdobje za skladnost mladih kmetov z obstoječimi standardi Skupnosti iz navedenega člena.“
5
Člen 71(1) navedene uredbe določa:
„Kadar je ugotovljena neskladnost zaradi malomarnosti kmeta, se brez poseganja v člen 77 uporabi znižanje. To znižanje je praviloma 3 % skupnega zneska iz člena 70(8).
Vendar se lahko plačilna agencija na podlagi ocene, ki jo pripravi pristojni kontrolni organ v ocenjevalnem delu poročila o kontroli v skladu s členom 54(1)(c), odloči za znižanje odstotka na 1 % ali njegovo povišanje na 5 % skupnega zneska ali v primerih iz drugega pododstavka člena 54(1)(c) se lahko odloči, da znižanja ne uvede.“
6
Člen 31(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL 2005, L 209, str. 1) določa:
„Komisija oceni zneske, ki se izločijo iz financiranja, zlasti na podlagi teže ugotovljene neskladnosti. Komisija upošteva vrsto in težo kršitve ter finančno škodo, povzročeno Skupnosti.“
7
Točka 2 dokumenta Komisije AGRI‑2005‑64043 z dne 9. junija 2006 z naslovom „Sporočilo Komisije o tem, kako namerava Komisija v okviru postopka potrditve obračunov Jamstvenega oddelka EKUJS obravnavati pomanjkljivosti v sistemu nadzora navzkrižne skladnosti, ki ga izvajajo države članice“ določa:
„Do zdaj se je dokument VI/5330/97 v glavnem uporabljal v okviru zavrnitve izdatkov za zahtevke, ki se štejejo za neupravičene. Čeprav skladnost z zahtevami iz Priloge III k Uredbi 1782/2003 [Uredbi Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269)] in standardi iz Priloge IV k navedeni uredbi ni pogoj za upravičenost (glej člen 24 Uredbe 1782/2003), ampak podlaga za sankcije, je treba uporabiti usklajen pristop za obe vrsti pomanjkljivosti. Kot je naznanila Komisija (glej del C Priloge 1 h končnemu kompromisu predsedstva z dne 18. junija 2003), se bodo temeljna pravila za potrditev obračunov, kot jih določa [Uredba Sveta (ES) št. 1258/1999 z dne 17. maja 1999 o financiranju skupne kmetijske politike (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 414)] uporabila za navzkrižno skladnost. Finančni popravki morajo zato biti sorazmerni s tveganjem za Sklad, pri čemer se upošteva dejstvo, da standardi navzkrižne skladnosti niso pravilo za upravičenost ampak podlaga za sankcije. Tveganje za sklad načeloma ne bo ocenjeno na podlagi tveganja neupravičenih izdatkov, ampak na podlagi tveganja finančnih izgub zaradi neuporabe sankcij.
[…]
Kot je trenutno predvideno v dokumentu VI/5330/97, se bo stopnja popravka uporabila za tisti del izdatkov, ki je ogrožen. Za navzkrižno skladnost to pomeni, da je treba za ugotovitve v zvezi s pristojnim nadzornim organom (posebno nadzorno telo ali plačilna agencija) uporabiti popravek za skupno pomoč, ki se izplača kmetom, pod nadzorom tega pristojnega organa, in za katere se uporablja obveznost, v zvezi s katero so bile ugotovljene pomanjkljivosti. Popravek se bo uporabil na ravni sankcij, ki bi bile uporabljene, če bi bil izveden nadzor v skladu z ustreznimi standardi.
[…]“.
8
Točka 3.2.1 tega dokumenta vsebuje ta odlomek:
„Znesek, za katerega se naj uporabi stopnja popravka, opredeljena pod točko 3.1, bo praviloma ocenjen na 10 % skupnega zneska pomoči proizvajalcem, za katere se uporablja obveznost navzkrižne skladnosti. Teh 10 % se šteje za reprezentativni delež glede na to, da se bo v ustreznem sistemu nadzora in sistemu sankcij, raven sankcij, ki jo je treba uporabljati, zvišala zaradi ugotavljanja primerov ponovne neskladnosti (pri slednjih se sankcije lahko zvišajo na 15 %), in opredelitev primerov namerne neskladnosti, za katere so sankcije praviloma vsaj 20 % skupnega zneska neposrednih pomoči, kar lahko vodi tudi do izključitve iz ene ali več shem pomoči v tekočem in naslednjem letu.“
Dejansko stanje
9
Splošno sodišče je dejansko stanje spora predstavilo v točkah od 1 do 10 izpodbijane sodbe, za potrebe tega postopka pa ga je mogoče povzeti, kot sledi.
10
Komisija je med 15. in 19. oktobrom 2012 opravila preiskavo glede pravilne uporabe pravil o navzkrižni skladnosti s strani Portugalske republike.
11
Komisija je z dopisom z dne 17. januarja 2013 Portugalski republiki sporočila svoje ugotovitve, v katerih je poudarila, da nekateri odhodki niso bili izvedeni v skladu s pravom Unije. Portugalska republika je na te ugotovitve odgovorila z dopisom z dne 30. aprila 2013.
12
Komisija je z dopisom z dne 14. novembra 2013 portugalske organe povabila na dvostranski sestanek, ki je potekal 19. februarja 2014, zapisnik sestanka pa je Komisija portugalskim organom poslala 26. maja 2014.
13
Komisija je 26. marca 2015 Portugalski republiki sporočila svoje ugotovitve. Vztrajala je pri svojem stališču, da uporaba sistema navzkrižne skladnosti med letoma 2010 in 2012 ni bila v skladu s standardi Unije in predlagala, da se iz financiranja Unije izključi znesek 9.533.418,92 EUR.
14
Portugalska republika je z dopisom z dne 7. maja 2015 zahtevala uvedbo postopka pred spravnim organom. Ta organ je 14. oktobra 2015 ugotovil, da stališč obeh strank ni mogoče uskladiti.
15
Komisija je z dopisom z dne 14. decembra 2015 portugalskim organom sporočila svoje dokončno stališče.
16
Komisija je v zbirnem poročilu z dne 20. maja 2016 povzela razloge za finančne popravke, ki so rezultat preverjanj, ki jih je opravila v okviru postopka potrditve skladnosti.
17
Komisija je s spornim sklepom iz financiranja Unije izključila znesek 8.984.891,60 EUR, ki ustreza odhodkom, ki jih je Portugalska republika prijavila v okviru navzkrižne skladnosti za finančna leta od 2010 do 2012.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
18
Portugalska republika je 22. avgusta 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa.
19
Portugalska republika je v utemeljitev tožbe navedla šest tožbenih razlogov, ki se nanašajo na:
–
prvi, pomanjkljivo obrazložitev in kršitev člena 11 Uredbe Komisije (ES) št. 885/2006 z dne 21. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe št. 1290/2005 glede akreditacije plačilnih agencij in drugih organov ter potrditve obračunov EKJS in EKSRP (UL 2006, L 171, str. 90);
–
drugi, kršitev člena 24 Uredbe št. 73/2009 ter člena 54(1), drugi pododstavek, točka (c), in člena 71 Uredbe št. 1122/2009;
–
tretji, kršitev členov 26 in 53 Uredbe št. 1122/2009;
–
četrti, pomanjkljivo obrazložitev;
–
peti, kršitev načela ne bis in idem, in
–
šesti, kršitev načela sorazmernosti in člena 31 Uredbe št. 1290/2005.
20
Splošno sodišče je prvi tožbeni razlog, od drugega do sedmega dela, ter peti in šesti tožbeni razlog zavrnilo kot neutemeljene.
21
Poleg tega je Splošno sodišče prvi in osmi del prvega tožbenega razloga ter drugi, tretji in četrti tožbeni razlog zavrnilo kot brezpredmetne.
22
Splošno sodišče je zato tožbo zavrnilo.
Predlogi strank pred Sodiščem
23
Portugalska republika Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano sodbo razveljavi;
–
sporni sklep razglasi za ničen in
–
Komisiji naloži plačilo vseh stroškov postopka.
24
Komisija Sodišču predlaga, naj:
–
pritožbo zavrne in
–
Portugalski republiki naloži plačilo stroškov tega postopka.
Pritožba
25
Portugalska republika v utemeljitev pritožbe navaja dva pritožbena razloga. Prvi pritožbeni razlog se nanaša na to, da je Splošno sodišče v okviru presoje drugega tožbenega razloga napačno uporabilo pravo, ker je v izpodbijani sodbi podalo protislovno obrazložitev ter kršilo načeli varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti. Drugi pritožbeni razlog se nanaša na to, da je Splošno sodišče pri presoji šestega tožbenega razloga napačno uporabilo pravo, ker je podalo protislovno obrazložitev in kršilo načelo sorazmernosti.
26
Drugi pritožbeni razlog je treba preučiti pred presojo prvega pritožbenega razloga.
Drugi pritožbeni razlog
Trditve strank
27
Portugalska republika v utemeljitev drugega pritožbenega razloga navaja dva dela.
28
Prvič, ta država članica Splošnemu sodišču očita, da je pri zavrnitvi šestega tožbenega razloga v točkah 50 in 51 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo in podalo protislovno obrazložitev.
29
V zvezi s tem Portugalska republika opozarja, da pravila o navzkrižni skladnosti, kot izhaja iz točke 2 dokumenta AGRI‑2005‑64043, niso pravila za upravičenost, temveč podlaga za sankcije. Poleg tega naj bi člen 50 Uredbe št. 1122/2009 določal najvišjo stopnjo obvezne kontrole navzkrižne skladnosti. Po mnenju te države članice iz tega sledi, da bi bilo treba tveganje za Sklade oceniti na podlagi tveganja finančnih izgub zaradi neuporabe znižanj ali izključitev in da osnova za izračun uporabljenega finančnega popravka ne bi smela biti število upravičencev do pomoči, za katere velja navzkrižna skladnost, ampak le število upravičencev, ki ustreza stopnji kontrole, saj so le ti podvrženi sankcijam.
30
Čeprav je Splošno sodišče v točki 41 izpodbijane sodbe jasno razlikovalo med pravili o navzkrižni skladnosti in pravili za upravičenost, pa naj bi nato ta pravila pomešalo v točkah 46 in 47 te sodbe, ker je Komisiji dovolilo, da pavšalni popravek uporabi za vse upravičence do pomoči, za katere velja navzkrižna skladnost. Obrazložitev sodbe Splošnega sodišča naj bi torej bila protislovna. Poleg tega naj bi napačno uporabilo pravila za upravičenost, medtem ko naj bi v tej zadevi šlo za navzkrižno skladnost, katerih posebnosti niso bile upoštevane.
31
S tem naj bi Splošno sodišče prav tako kršilo načelo varstva zaupanja v pravo in pravila iz točke 2(1) in (6) dokumenta AGRI‑2005‑64043, člena 50 Uredbe št. 1122/2009 in delovnega dokumenta Komisije DS/2010/29 REV. Namreč, medtem ko se lahko pavšalna stopnja popravka ob upoštevanju prvega od teh dokumentov in člena 50 Uredbe št. 1122/2009 uporabi le za 1 % upravičencev do pomoči, za katere velja navzkrižna skladnost, naj bi jo Splošno sodišče ekstrapoliralo na vse te upravičence. Poleg tega naj bi v skladu z drugim od teh dokumentov – ki naj ga Komisija s sprejetjem spornega sklepa ne bi upoštevala, tudi v okviru nepopolnega nadzora – najvišja stopnja znašala 20 % vseh kmetov.
32
Drugič, Portugalska republika trdi, da je Splošno sodišče kršilo načelo sorazmernosti in napačno uporabilo pravo, ker je v točki 43 izpodbijane sodbe ugotovilo, da tveganja za Sklade ni mogoče omejiti na kontrolni vzorec. Namen popravkov naj namreč ne bi bil sankcioniranje zadevne države članice, ampak odprava, kolikor je mogoče, potencialne finančne škode. Kot naj bi bilo razvidno iz trditev, predstavljenih v okviru prvega dela pritožbenega razloga, naj bi bila dejanska finančna škoda za Unijo precenjena, sankcija pa petkrat večja, kot bi morala biti.
33
V zvezi s tem Portugalska republika tudi meni, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker se je v točki 46 izpodbijane sodbe sklicevalo na dokument VI/5330/97 in se oprlo na merila, ki jih ta vsebuje. Ta dokument naj bi bil namreč sestavljen v času, ko pravila o navzkrižni skladnosti še niso bila sprejeta.
34
Komisija prereka utemeljenost te utemeljitve.
Presoja Sodišča
35
Najprej je treba opozoriti, da v skladu s členom 170(1) Poslovnika Sodišča s pritožbo ni mogoče spreminjati predmeta spora pred Splošnim sodiščem. Pristojnost Sodišča v okviru pritožbe je namreč omejena na presojo pravnih ugotovitev o razlogih, o katerih se je razpravljalo na prvi stopnji. Stranka tako razloga, ki ga ni uveljavljala pred Splošnim sodiščem, ne sme prvič uveljavljati pred Sodiščem, ker bi se ji s tem dovolilo, da Sodišču, katerega pristojnost glede pritožb je omejena, predloži širši spor, kot je bil predložen Splošnemu sodišču (sklep z dne 12. julija 2018, Acquafarm/Komisija, C‑40/18 P, neobjavljen, EU:C:2018:566, točka 58 in navedena sodna praksa).
36
V obravnavanem primeru je treba navesti, da utemeljitev v zvezi s kršitvijo delovnega dokumenta DS/2010/29 temelji na trditvi, da Komisija v nasprotju z načelom varstva zaupanja v pravo ni upoštevala določb tega delovnega dokumenta. Portugalska republika pa se v tožbi na tako kršitev ni sklicevala. Iz tega sledi, da je ta trditev očitno nedopustna.
37
Najprej je treba ugotoviti, da Portugalska republika z dvema deloma drugega pritožbenega razloga, ki ju je treba obravnavati skupaj, izpodbija to, da je Splošno sodišče zavrnilo šesti tožbeni razlog, ker je Splošno sodišče pri tem napačno uporabilo pravo, podalo protislovno obrazložitev in kršilo načelo sorazmernosti. Ta država članica v bistvu trdi, da v nasprotju s tem, kar je razsodilo Splošno sodišče, osnova za izračun uporabljenega pavšalnega popravka ne sme biti skupno število upravičencev do pomoči, za katere velja navzkrižna skladnost, ampak število upravičencev, ki so predmet kontrole, saj se le njim lahko naložijo sankcije.
38
V zvezi s tem je treba navesti, da se je Splošno sodišče pri zavrnitvi šestega tožbenega razloga v točki 51 izpodbijane sodbe oprlo na razlogovanje, navedeno v točkah od 41 do 50 te sodbe.
39
V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 41 izpodbijane sodbe ugotovilo, da sta se stranki strinjali o tem, da se tveganje za Sklade na področju navzkrižne skladnosti načeloma ne ocenjuje na podlagi tveganja zaradi neupravičenih izdatkov, temveč na podlagi tveganja finančnih izgub zaradi neuporabe sankcij. Poleg tega je Splošno sodišče poudarilo, da neupoštevanje zahtev navzkrižne skladnosti s strani kmeta, ki je bilo ugotovljeno med pregledom, načeloma pripelje do posamičnih sankcij, ob upoštevanju določb uredb št. 73/2009 in št. 1122/2009.
40
Na prvem mestu je Splošno sodišče v točkah od 42 do 46 izpodbijane sodbe preučilo in v točki 47 iste sodbe zavrnilo trditev Portugalske republike, da je znižanje ali izključitev mogoča le za kmetijska gospodarstva, glede katerih je bila opravljena kontrola. Tako je Splošno sodišče v točkah 42 in 43 navedene sodbe ugotovilo, da tudi če tveganje za Sklade načeloma ustreza neuporabljenim sankcijam za neupoštevanje zahtev navzkrižne skladnosti in je to tveganje načeloma omejeno na kontrolni vzorec, ki je opredeljen zlasti v členih 50 in 51 Uredbe št. 1122/2009, pa to velja le, če je sistem kontrole zahtev navzkrižne skladnosti, ki ga je vzpostavila država članica, učinkovit. Če je sistem kontrole pomanjkljiv, pa država ne more zagotoviti nadzora in spoštovanja pravil, določenih z uredbama št. 73/2009 in št. 1122/2009, in zato ne bi bilo mogoče zagotoviti, da je navedeno tveganje omejeno na kontrolni vzorec.
41
V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 44 izpodbijane sodbe primeroma ugotovilo, da pomanjkljiv sistem onemogoča ugotovitev pomembne stopnje neskladnosti in zato ne omogoča izvajanja člena 50(3) Uredbe št. 1122/2009, ki zahteva, da se, kadar je ugotovljena pomembna stopnja neskladnosti, v naslednjem kontrolnem obdobju poveča število pregledov na kraju samem.
42
Splošno sodišče je v točki 45 te sodbe poudarilo, da je Komisija prav iz tega razloga v dokumentu AGRI‑2005‑64043 predvidela, da tveganje za Sklade ne zajema nujno le kmetov, ki so bili pregledani. Splošno sodišče je v točki 46 navedene sodbe navedlo velik del točke 2 tega dokumenta.
43
Na drugem mestu je Splošno sodišče v točkah od 48 do 50 izpodbijane sodbe zavrnilo trditev Portugalske republike, da je bila glede na stopnjo iz člena 71(4) Uredbe št. 1122/2009 uporaba spornega finančnega popravka v nasprotju z načelom sorazmernosti in členom 31(2) Uredbe št. 1290/2005. V zvezi s tem je ugotovilo, da prva od teh določb ne vpliva na popravek, ki ga Komisija uporabi za državo članico zaradi pomanjkljivosti njenega sistema kontrole zahtev navzkrižne skladnosti, saj se ta določba nanaša na znižanja, ki jih mora država članica uporabiti za kmeta, kadar je neskladnost s pravili o navzkrižni skladnosti posledica malomarnosti tega kmeta.
44
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da, prvič, v nasprotju s trditvami Portugalske republike Splošno sodišče nikakor ni pomešalo pravil za upravičenost in pravil o navzkrižni skladnosti. Nasprotno, v točki 41 izpodbijane sodbe jih je jasno razlikovalo.
45
Ker Portugalska republika Splošnemu sodišču očita, da je glede tega razlikovanja prišlo v protislovje v točkah 46, 47, 50 in 51 te sodbe, je treba poudariti, da je to v točkah od 42 do 46 navedene sodbe obrazložilo svojo ugotovitev, v skladu s katero v primeru pomanjkljivosti sistema kontrole tveganje za Sklade ne zajema samo kmetov, ki so bili pregledani. S tem je Splošno sodišče upoštevalo posebnosti pravil o navzkrižni skladnosti, ne da bi ravnalo v nasprotju s svojimi ugotovitvami.
46
V zvezi s presojo iz točk od 42 do 46 izpodbijane sodbe sicer Portugalska republika na kratko navaja, da „tudi v pomanjkljivih sistemih kontrole, […] naloženih sankcij ni mogoče ekstrapolirati nad odstotek kmetov, ki so bili pregledani“, vendar ta država članica ni pojasnila, v čem je razlogovanje Splošnega sodišča – v skladu s katerim pomanjkljiv sistem kontrole državi članici onemogoča, da bi zagotovila nadzor in spoštovanje pravil, določenih z uredbama št. 73/2009 in št. 1122/2009 – napačno.
47
Glede zatrjevane kršitve člena 50 Uredbe št. 1122/2009 s strani Splošnega sodišča je namreč treba navesti, da sicer odstavek 1 te določbe nalaga, da se pregled na kraju samem opravi le pri 1 % vseh kmetov, ki predložijo zahtevke za pomoč. Vendar je treba ugotoviti, da po eni strani navedena določba ne ureja izračuna stopnje popravka, ki ga Komisija nalaga državam članicam, zlasti tistim, katerih sistemi kontrole so pomanjkljivi. Po drugi strani je v odstavku 3 iste določbe, ki ga je Splošno sodišče citiralo v točki 44 izpodbijane sodbe, pojasnjeno, da če se pri pregledih na kraju samem odkrije pomembna stopnja neskladnosti, se število pregledov, ki jih je treba opraviti v naslednjem kontrolnem obdobju, poveča, česar pa Portugalska republika ne izpodbija. Zato ni mogoče trditi, da člen 50 Uredbe št. 1122/2009 določa le obveznost nacionalnih kontrolnih organov, da pregledajo 1 % vseh upravičencev do pomoči.
48
V teh okoliščinah je treba trditev Portugalske republike, da je Splošno sodišče v točkah 47, 50 in 51 izpodbijane sodbe kršilo člen 50 Uredbe št. 1122/2009, zavrniti kot neutemeljeno.
49
V zvezi s trditvijo, da Splošno sodišče v navedenih točkah izpodbijane sodbe ni upoštevalo točke 2 dokumenta AGRI‑2005‑64043, je treba ugotoviti, da tudi če je v tej točki 2 pojasnjeno, da obstaja razlika med pravili o navzkrižni skladnosti in pravili za upravičenost, pa je v njej določeno tudi, da je treba „uporabiti popravek za skupno pomoč, ki se izplača kmetom, pod nadzorom tega pristojnega organa in za katere se uporablja obveznost, v zvezi s katero so bile ugotovljene pomanjkljivosti“.
50
Vendar pojma „kmetom, pod nadzorom“, ni mogoče razumeti tako, kot da zajema samo kmete, glede katerih so nacionalni organi dejansko opravili pregled, na eni strani zaradi tega, ker v besedilu točke 2 tega dokumenta ni ničesar, kar bi kazalo na to, in na drugi strani zaradi člena 50(3) Uredbe št. 1122/2009, ob upoštevanju katerega je treba ta pojem razlagati. Ta določba namreč določa povečanje števila kmetov, ki se jih preverja. Kot pa je Splošno sodišče pravilno navedlo v točki 44 izpodbijane sodbe, če so pregledi pomanjkljivi, se ne bo odkrila nobena pomembna stopnja neskladnosti in se kontrolni vzorec nikoli ne bo povečal.
51
V teh okoliščinah je treba trditev, da je Splošno sodišče v točkah 47, 50 in 51 izpodbijane sodbe kršilo točko 2 dokumenta AGRI‑2005‑64043, zavrniti kot neutemeljeno.
52
Poleg tega je treba v zvezi s tem ugotoviti, da v nasprotju s tem, kar trdi Portugalska republika, prav tako ni mogoče šteti, da je Splošno sodišče v točki 46 izpodbijane sodbe kršilo točko 2 dokumenta AGRI‑2005‑64043 in člen 50 Uredbe št. 1122/2009, ker je Splošno sodišče v njej zgolj navedlo izvleček iz točke 2 tega dokumenta.
53
Drugič, glede domnevne kršitve načela sorazmernosti v točki 43 izpodbijane sodbe utemeljitev Portugalske republike temelji na premisi, da se stopnja popravka ne uporabi za več kot 1 % upravičencev do pomoči.
54
Kot izhaja iz zgornje analize, pa Portugalski republiki ni uspelo izpodbiti ugotovitve Splošnega sodišča, da ta stopnja ni omejena na 1 % prejemnikov pomoči. Zato je treba očitek, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, zavrniti.
55
Zato je treba drugi pritožbeni razlog zavreči kot delno očitno nedopusten in zavrniti kot delno neutemeljen.
Prvi pritožbeni razlog
Trditve strank
56
Portugalska republika s prvim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče v točki 139 izpodbijane sodbe v okviru presoje drugega tožbenega razloga kršilo načelo varstva zaupanja v pravo in očitno napačno uporabilo pravo.
57
V zvezi s tem trdi, da ta tožbeni razlog ni imel enakega pomena kot drugi tožbeni razlogi in da se je nanašal na „sistem uporabe znižanj in izključitev“ ter na posledično kršitev člena 24 Uredbe št. 73/2009 ter člena 54(1), drugi pododstavek, točka (c), in člena 71(1) Uredbe št. 1122/2009. Kadar je neupoštevanje pravil o navzkrižni skladnosti posledica ravnanja kmeta, pa naj bi moral biti skupni znesek, ki naj bi bil odobren, v skladu s členom 23 Uredbe št. 73/2009 znižan ali izključen.
58
V skladu s pravili o navzkrižni skladnosti naj bi Komisija v spornem sklepu napačno ugotovila, da so portugalski organi za leta od 2010 do 2012 za nekatere elemente pregledov določili „polje tolerance“ in da sistem, ki se uporablja na Portugalskem, ni olajšal učinkovite uporabe meril v primeru neskladnosti, kot so opredeljeni v členu 47 Uredbe št. 1122/2009. Člen 71(1) te uredbe naj namreč ne bi nalagal, da mora večina naloženih sankcij znašati 3 % skupnega zneska. Ta določba naj bi državam članicam dopuščala neko polje proste presoje pri zmanjšanju ali zvišanju te stopnje, tako da je sankcija sorazmerna z nepravilnostjo. Tako naj bi Splošno sodišče kršilo člen 24 Uredbe št. 73/2009 ter člen 54(1), drugi pododstavek, točka (c), in člen 71(1) Uredbe št. 1122/2009, zaradi napačne uporabe prava pa naj bi očitno ravnalo v nasprotju z vsebino točk 43 in 44 izpodbijane sodbe.
59
Splošno sodišče naj bi namreč s tem, da je drugi tožbeni razlog zavrnilo kot brezpredmeten, menilo, da je bil portugalski kontrolni sistem navzkrižne skladnosti učinkovit kontrolni sistem. Zato naj bi Splošno sodišče v izpodbijani sodbi napačno uporabilo pravo in podalo protislovno obrazložitev.
60
Nazadnje, Portugalska republika meni, da je Splošno sodišče kršilo načelo pravne varnosti.
61
Komisija prereka utemeljenost teh trditev.
Presoja Sodišča
62
Portugalska republika s prvim pritožbenim razlogom v bistvu izpodbija točki 138 in 139 izpodbijane sodbe, ker naj bi Splošno sodišče v teh točkah drugi tožbeni razlog neupravičeno zavrnilo kot brezpredmeten.
63
V zvezi s tem je Komisija, kot je razvidno iz točk 134, 135 in 137 izpodbijane sodbe, v spornem sklepu ugotovila več pomanjkljivosti v sistemu kontrole, ki ga je vzpostavila Portugalska republika, med katerimi so bile samo nekatere izpodbijane pred Splošnim sodiščem. Splošno sodišče je v točki 138 izpodbijane sodbe ugotovilo, da v zvezi s šestimi od teh pomanjkljivosti „izrek [spornega] sklepa temelji na šestih razlogih, katerih utemeljenosti ni mogoče veljavno izpodbijati v okviru prvega, petega in šestega tožbenega razloga ter niso predmet drugega, tretjega in četrtega tožbenega razloga“, pri čemer je navedlo seznam teh šestih razlogov. V točki 139 te sodbe je dodalo, da „vsak od teh šestih razlogov sam po sebi zadostuje za utemeljitev razlogovanja Komisije in za utemeljitev, da se uporabi pavšalni popravek v višini 5 %“, in iz tega zlasti izpeljalo, da je drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na napake, ki naj bi jih storila Komisija v zvezi s pomanjkljivostmi pri uporabi znižanj in izključitev, brezpredmeten. Splošno sodišče je ugotovilo, da „[t]udi če bi bil t[a] tožbeni razlog[…] utemeljen[…], ne bi mog[el] povzročiti razglasitve delne ničnosti [spornega] sklepa, ker Portugalska republika ni dokazala, da so bili vsi razlogi, na podlagi katerih je bil določen pavšalni popravek v višini 5 %, nezakoniti.“
64
Iz točk 138 in 139 izpodbijane sodbe je tako razvidno, da je Splošno sodišče v bistvu ugotovilo, da je drugi pritožbeni razlog brezpredmeten, ker tudi ob predpostavki, da razlog, ki se nanaša na pomanjkljivosti v zvezi z uporabo znižanj in izključitev, ni utemeljen, je lahko izrek spornega sklepa vsekakor utemeljen z vsakim od šestih drugih razlogov, ki jih Portugalska republika – odvisno od primera – ni izpodbijala ali ji ni uspelo izpodbiti v okviru tožbe pred Splošnim sodiščem.
65
Prvič, ugotoviti je treba, da Portugalska republika s tem pritožbenim razlogom nikakor ne izpodbija ugotovitve Splošnega sodišča, da vsak od šestih razlogov iz točke 138 izpodbijane sodbe sam po sebi zadostuje za utemeljitev uporabe pavšalnega popravka v višini 5 %, niti ne trdi, da je bil namen drugega tožbenega razloga izpodbijati te razloge spornega sklepa.
66
Poleg tega se s to zadnjo ugotovitvijo strinja tudi Portugalska republika, saj je v pritožbi poudarila, da se drugi tožbeni razlog „nanaša na ‚sistem uporabe znižanj in izključitev‘“.
67
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče drugi tožbeni razlog kot brezpredmeten zavrnilo, ne da bi napačno uporabilo pravo in ne da bi kršilo načelo varstva zaupanja v pravo. Na to ugotovitev ne more vplivati okoliščina – tudi če se šteje za dokazano, ki pa poleg tega nikakor ni utemeljena – da ta zadnji tožbeni razlog „ne more imeti enakega pomena kot drugi [tožbeni razlogi, ki so bili navedeni pred Splošnim sodiščem]“.
68
Drugič, očitek, da je Splošno sodišče kršilo načelo pravne varnosti, ker je sprejelo trditev Komisije, da sistem uporabe znižanj in izključitev, ki veljajo na Portugalskem, ni olajšal učinkovite uporabe meril, opredeljenih v členu 47 Uredbe št. 1122/2009, in očitek, da je Splošno sodišče tako ravnalo v nasprotju z vsebino točk 43 in 44 izpodbijane sodbe, temeljita na napačni premisi in napačni razlagi te sodbe.
69
Splošno sodišče namreč s tem, da je kot brezpredmeten zavrnilo drugi tožbeni razlog, ki je bil naveden pred njim, ne da bi presojalo utemeljenost trditev Komisije glede pomanjkljivosti v zvezi z uporabo znižanj in izključitev, nikakor ni sprejelo teh trditev.
70
Zato je treba očitek, ki se nanaša na protislovnost obrazložitve in kršitev načela pravne varnosti, zavrniti kot neutemeljen.
71
Posledično je treba prvi pritožbeni razlog v celoti zavrniti kot neutemeljen.
72
Iz vseh zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da je treba pritožbo v celoti zavrniti.
Stroški
73
Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Sodišče.
74
Člen 138(1) tega poslovnika, ki se za pritožbeni postopek uporablja na podlagi člena 184(1) navedenega poslovnika, določa, da se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
75
Ker Portugalska republika s svojimi predlogi ni uspela in je Komisija predlagala, naj se ji naloži plačilo stroškov, se Portugalski republiki naloži plačilo stroškov v zvezi s to pritožbo.
Iz teh razlogov je Sodišče (deveti senat) razsodilo:
1.
Pritožba se zavrne.
2.
Portugalski republiki se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: portugalščina.