Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené 11. decembra 2025(1)
Vec C‑653/24
Presidente del Consiglio dei Ministri
proti
Regione Emilia‑Romagna
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Corte costituzionale (Ústavný súd, Taliansko)]
„ Prejudiciálne konanie – Služby na vnútornom trhu – Rozsah pôsobnosti smernice 2006/123/ES – Koncesie na prevádzkovanie malých vodných diel a príslušných zariadení na výrobu elektrickej energie – Automatické predĺženie platnosti predtým udelených koncesií “
1.        Corte Costituzionale (Ústavný súd, Taliansko) rozhoduje o ústavnej sťažnosti, ktorú podal Presidente del Consiglio dei Ministri (predseda Rady ministrov, Taliansko) proti regionálnemu zákonu, ktorý bez potreby vyhlásenia nového verejného obstarávania umožňuje predĺženie trvania koncesií(2) na prevádzkovanie „malých vodných elektrární“ udelených koncesionárom, ktorí poberali určitú pomoc.
2.        Na posúdenie zlučiteľnosti tohto predpisu s právom Únie, ako to žiada vnútroštátny súd, bude musieť Súdny dvor určiť, či sa smernica 2006/123/ES(3)ratione materiae uplatňuje na tento typ koncesií. Bude tiež musieť spresniť svoju judikatúru(4), aby objasnil, kde sa nachádza hranica medzi „výrobou tovaru“ a „poskytovaním služby“.
I.      Právny rámec
A.      Právo Únie. Smernica 2006/123
3.        Článok 2 („Rozsah pôsobnosti“) v odseku 1 stanovuje:
„1.      Táto smernica sa vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte.“
4.        V článku 4 („Vymedzenie pojmov“) sa uvádza:
„Na účely tejto smernice sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:
1.      ‚služba‘ je akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku 50 zmluvy;
…“
5.        Článok 12 („Výberové konanie v prípade viacerých kandidátov“) stanovuje:
„1.      Tam, kde je počet povolení pre danú činnosť obmedzený z dôvodu nedostatku dostupných prírodných zdrojov alebo technickej kapacity, členské štáty uplatňujú u potenciálnych kandidátov také výberové konanie, ktoré poskytne v plnom rozsahu záruky nestrannosti a transparentnosti, predovšetkým vrátane primeraného zverejnenia začatia konania, jeho priebehu a ukončenia.
2.      V prípadoch uvedených v odseku 1 sa povolenie udeľuje na primeranú určitú dobu a nemôže byť automaticky obnovené, ani nemôže udeľovať žiadnu inú výhodu poskytovateľovi, ktorého platnosť povolenia práve uplynula, ani pre žiadnu osobu, ktorá má s týmto poskytovateľom osobitné väzby.
3.      Pokiaľ odsek 1 a články 9 a 10 neustanovujú inak, môžu členské štáty pri stanovovaní pravidiel výberových konaní v súlade s právom Spoločenstva zohľadniť faktory verejného zdravia, cieľov sociálnej politiky, ochrany zdravia a bezpečnosti zamestnancov alebo samostatne zárobkovo činných osôb, ochrany životného prostredia, zachovania kultúrneho dedičstva a iné závažné dôvody týkajúce sa verejného záujmu.“
B.      Talianske právo
1.      Ústava Talianska(5)
6.        Podľa článku 117 ods. 1 zákonodarná moc prináleží štátu a regiónom, ktorí ju vykonávajú v medziach stanovených Ústavou a v súlade s povinnosťami, ktoré vyplývajú z právneho poriadku Únie.
2.      Kráľovský dekrét č. 1775 z roku 1933(6)
7.        V článku 6 ods. 2 písm. a) sú ako „veľké“ vodné diela vymedzené tie, ktoré poháňajú zariadenia na výrobu elektrickej energie s priemerným ročným nominálnym výkonom vyšším ako 3 000 kW. Vodné diela, ktorých výkon sa rovná alebo je nižší ako 3 000 kW, sa považujú za „malé“.
8.        V článku 21 sa uvádza, že koncesie na prevádzku malých vodných elektrární sú časovo obmedzené, pričom ich trvanie nesmie prekročiť tridsať rokov, po uplynutí ktorých možno tieto koncesie obnoviť podľa článku 28 kráľovského dekrétu z roku 1933.
3.      Zákon regiónu Emilia‑Romagna č. 17/2023(7)
9.        Podľa článku 3 tohto zákona, ak koncesionár prevádzkujúci malú vodnú elektráreň získal pomoc na výrobu elektriny viazanú na elektráreň, platnosť koncesie sa na žiadosť koncesionára predĺži na obdobie poberania tejto pomoci. Nemôže sa však prekročiť maximálna doba platnosti 30 rokov, ktorú stanovuje článok 21 kráľovského dekrétu č. 1933 pre tento typ koncesií.
II.    Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
10.      Dňa 23. februára 2024 Presidente del Consiglio dei Ministri (ďalej len „predseda Rady ministrov“) napadol na Corte Costituzionale (Ústavný súd) ústavnosť článku 3 zákona regiónu Emilia‑Romagna(8) č. 17/2023.
11.      Predseda Rady ministrov vo svojej ústavnej sťažnosti uviedol rôzne tvrdenia založené na porušení článku 117 Ústavy Talianska, ktorý upravuje rozdelenie zákonodarných právomocí medzi štát a regióny. V súvislosti s odsekom 1 spomenutého ustanovenia uviedol, že
–        hoci celoštátna právna úprava tiež nestanovuje usporiadanie verejného obstarávania na obnovenie platnosti koncesií na prevádzku malých vodných elektrární, táto povinnosť vyplýva z práva Únie, najmä z článku 49 ZFEÚ a zo smernice 2006/123;
–        článok 12 smernice 2006/123 sa podľa viacerých rozsudkov Súdneho dvora(9) uplatňuje na koncesie na prevádzku malých vodných elektrární. Tento článok ukladá povinnosť udeľovať koncesie prostredníctvom verejnej súťaže, a to aj v prípade obnovenia;
–        regionálny zákon č. 17/2023 tým, že umožňuje „automatické predĺženie“(10) platnosti sporných koncesií, bráni ich otvoreniu hospodárskej súťaži po uplynutí ich platnosti, čím porušuje právne predpisy Únie týkajúce sa poskytovania služieb.
12.      Región vyjadril nesúhlas s ústavnou sťažnosťou, pričom v podstate uviedol, že
–        napadnuté ustanovenie nestanovuje „automatické predĺženie“ platnosti koncesií, ktorých platnosť už zanikla;(11)
–        predmetom rozsudku Promoimpresa sú koncesie na prevádzkovanie jazerných a prímorských verejných priestranstiev na turistické a rekreačné účely, ktoré sa nepochybne považuje za „poskytovanie služieb“. Naopak, činnosť malých vodných elektrární nemožno považovať za „poskytovanie služby“, ale za „výrobu tovaru“(12), ktorá je vylúčená z pôsobnosti ratione materiae smernice 2006/123;
–        tento výklad potvrdzujú osobitné právne predpisy Únie týkajúce sa regulácie trhu s energiou.(13)
13.      Vnútroštátny súd obmedzil svoj návrh na začatie prejudiciálneho konania na konkrétny aspekt sporu. Podľa jeho názoru „je potrebné najprv preskúmať otázku položenú v súvislosti s článkom 117 ods. 1
[Ústavy] vo vzťahu k článku 49 ZFEÚ a článku 12 smernice 2006/123“.(14) Preskúmanie zostávajúcich dôvodov protiústavnosti sa ponecháva na neskoršiu fázu.
14.      Vnútroštátny súd po tom, čo konštatoval, že „akékoľvek vnútroštátne opatrenie týkajúce sa oblasti, ktorá bola na úrovni Únie harmonizovaná vyčerpávajúcim spôsobom, sa musí posudzovať s ohľadom na ustanovenia harmonizačného opatrenia, a nie ustanovenia primárneho práva“,
–        uviedol, že považuje za potrebné objasniť, či sa činnosť výroby energie prostredníctvom malých vodných elektrární má klasifikovať ako „poskytovanie služby“ upravené smernicou 2006/123;
–        pripomenul, že podľa rozsudkov Súdneho dvora vo veciach Almelo(15) a ECO‑WIND Construction je elektrina tovar a jej výrobu ako takú nemožno považovať za službu;(16)
–        uviedol, že viaceré ustanovenia práva Únie potvrdzujú klasifikáciu elektriny ako „hmotného tovaru“(17) alebo „výrobku“(18). Pripúšťa však, že iné normatívne prvky by mohli viesť k opačnému výkladu.(19)
15.      Za týchto okolností Corte Costituzionale (Ústavný súd) predkladá Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.      Má sa článok 12 ods. 1 a 2 smernice [2006/123] vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje aj na zariadenia vykonávajúce len činnosť výroby elektriny, ako sú napríklad malé vodné elektrárne?
2.      V prípade kladnej odpovede na prvú otázku, má sa článok 12 ods. 1 a 2 smernice 2006/123 vykladať v tom zmysle, že odkaz na nedostatok zdrojov bráni právnej úprave členského štátu, ktorá ako všeobecné a abstraktné kritérium na rozlíšenie toho, či vodné elektrárne môžu alebo nemôžu spôsobiť nedostatok vodných zdrojov, používa rozdiel medzi veľkými a malými elektrárňami (produkujúcimi hnaciu silu s priemerným ročným nominálnym výkonom vyšším a na druhej strane rovnakým alebo nižším než 3 000 kW)?
3.      Na záver, v prípade kladnej odpovede na prvú a druhú otázku, má sa článok 12 ods. 1 a 2 smernice 2006/123 vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej sa predlžuje trvanie koncesie, a to z dôvodu potreby umožniť koncesionárovi úplne využitie pomoci na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov, pričom nie je dotknuté dodržanie maximálneho trvania (tridsať rokov), ktoré možno od začiatku priznať v súvislosti s koncesiou na prevádzku malej vodnej elektrárne?“
III. Konanie na Súdnom dvore
16.      Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 8. októbra 2024.
17.      Región, nemecká a talianska vláda, ako aj Európska komisia predložili písomné pripomienky. Všetci títo účastníci konania s výnimkou nemeckej vlády, ako aj francúzska vláda sa zúčastnili na pojednávaní konanom 13. októbra 2025.
IV.    Analýza
A.      Prvá prejudiciálna otázka
18.      Vnútroštátny súd sa pýta, či sa „článok 12 ods. 1 a 2 smernice [2006/123]… vzťahuje aj na zariadenia vykonávajúce len činnosť výroby elektriny, ako sú napríklad malé vodné elektrárne“.
19.      Hoci sa táto otázka kladie konkrétne s odkazom na článok 12 smernice 2006/123, na jej zodpovedanie treba posúdiť, či činnosť, ktorú vykonávajú malé vodné elektrárne, patrí do pôsobnosti ratione materiae smernice 2006/123. To uznáva aj samotný Corte Costituzionale (Ústavný súd).(20)
20.      Smernica 2006/123 stanovuje všeobecnú požiadavku, ktorá vyplýva z výkladu jej článku 2 ods. 1 v spojení s článkom 4 bodom 1. Z oboch ustanovení vyplýva, že táto smernica sa uplatní výlučne
vtedy, keď možno činnosť klasifikovať ako „službu“ poskytovanú prevádzkovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte (článok 2 ods. 1).(21)
21.      Článok 4 smernice 2006/123, ktorého predmetom je „vymedzenie pojmov“, v bode 1 stanovuje, čo je „služba“: akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku 57 ZFEÚ.(22)
22.      Okrem tohto prvého logického kroku, ktorý sa týka smernice 2006/123 ako celku, si uplatniteľnosť niektorých jej ustanovení vyžaduje (súbežné a kumulatívne) splnenie ďalších osobitných podmienok uplatnenia.(23)
23.      Podľa článku 12 ods. 1 a 2 smernice 2006/123 uvedené osobitné podmienky súvisia s tým, že počet povolení pre danú činnosť je obmedzený z dôvodu nedostatku dostupných prírodných zdrojov alebo technickej kapacity. V tomto prípade sa povolenie (pred udelením ktorého sa uskutoční konanie týkajúce sa výberu z viacerých kandidátov) udeľuje na určitú dobu a nemôže byť automaticky obnovené, ani nemôže udeľovať žiadnu inú výhodu poskytovateľovi, ktorého platnosť povolenia práve uplynula.
24.      Súhlasím preto s prístupom, ktorý si zvolil vnútroštátny súd, a to preskúmať v prvom rade, či činnosť vykonávaná malými vodnými elektrárňami spĺňa všeobecnú podmienku
uplatnenia smernice 2006/123. Ak by táto činnosť nebola službou, smernica 2006/123 by sa na ňu jednoducho nevzťahovala.
25.      Vnútroštátny súd v tejto súvislosti zdôrazňuje, že „malé vodné elektrárne vykonávajú činnosť spočívajúcu len vo výrobe elektrickej energie,
ktorá je v určitých prípadoch určená na predaj prostredníctvom dodania do sústavy a v iných prípadoch najmä alebo výlučne[(24)]
na vlastnú spotrebu“.(25)
1.      Je samotná výroba elektriny službou?
26.      Podľa odôvodnenia 33 smernice 2006/123 treba pojem služba vykladať extenzívne. „Služby“ zahŕňajú široké spektrum činností podliehajúcich neustálej zmene, ktoré sú určené tak podnikateľom, ako aj konečným spotrebiteľom.
27.      Súdny dvor označil elektrinu za výrobok(26) a v rozsudku ECO‑WIND Construction ďalej uviedol, že prípadné poskytovanie služieb spojených s výrobou elektrickej energie nemá vplyv na túto klasifikáciu, keďže uvedené služby sú vedľajšie vo vzťahu k hlavnej činnosti výroby elektrickej energie.(27)
28.      „Samotná výroba“ elektrickej energie bez ohľadu na jej zdroj teda sama osebe nie je službou, na ktorú sa vzťahuje smernica 2006/123.
29.      Na vyvrátenie relevantnosti rozsudku ECO‑WIND Construction pre prejednávanú vec talianska vláda poukazuje na to, že uvedený rozsudok bol vydaný v súvislosti so zdrojom (vietor), ktorý nemôže byť predmetom verejného alebo súkromného vlastníctva. V prípade koncesie na vodné zdroje je naopak „primárnym účelom… využívanie verejného majetku v súlade s cieľmi stanovenými zákonom[(28)]“, a preto „výroba elektriny je iba sekundárnym prvkom, ktorý je len jedným z možných spôsobov využitia vodného zdroja, ktoré povoľuje zákon“.(29)
30.      Uvedené tvrdenie (ktoré nie je v súlade s inými tvrdeniami, ktoré uvádza samotná talianska vláda)(30) nezohľadňuje skutočnosť, že otázka vnútroštátneho súdu sa týka práve využívania verejných vôd na účely výroby elektrickej energie. Primárnym účelom udelenia koncesie je výroba tejto energie.
31.      Je pravda, že teoreticky môže byť s výrobou elektrickej energie spojené poskytovanie určitých služieb. Podľa rozsudku vo veci ECO‑WIND Construction však platí, že ak sú tieto služby vedľajšie vo vzťahu k hlavnej činnosti (výroba elektrickej energie), neovplyvňujú jej klasifikáciu.
32.      Komisia a talianska vláda sa zhodujú na tom, že výroba elektrickej energie môže byť spojená (podľa Komisie príležitostne a podľa talianskej vlády nevyhnutne) s inými činnosťami, ktoré možno klasifikovať ako „služby“. Nezhodujú sa však v otázke konkrétnej identifikácie týchto doplnkových činností.
33.      Keďže prvá prejudiciálna otázka sa obmedzuje na zariadenia, ktoré vykonávajú len činnosť
výroby
elektriny, nebolo by nevyhnutné rozšíriť odpoveď Súdneho dvora na činnosti, ktoré sú samy osebe odlišné od samotnej výroby elektriny.
34.      Napriek tomu preskúmam stanoviská talianskej vlády a Komisie k týmto ďalším doplnkovým činnostiam, pričom začnem stanoviskom uvedenej vlády.
35.      Podľa talianskej vlády, hoci časť činnosti koncesionára je zameraná na výrobu elektrickej energie, tento subjekt je povinný vykonávať súbor činností nevyhnutne spojených s prevádzkou zariadenia. Táto vláda tvrdí, že koncesionár musí obmedziť odber vody na úrovne zlučiteľné s dopĺňaním dotknutého hydrologického kolektora, ako aj uskutočniť všetky potrebné opatrenia na ochranu verejného záujmu spojeného s vodným zdrojom a zachovať nezmenenú hydrogeologickú rovnováhu.(31)
36.      Z toho vyvodzuje, že „… činnosť [vykonávanú koncesionárom] nemožno považovať len za výrobu tovaru, ale táto činnosť sa musí nepochybne klasifikovať ako poskytovanie služby“.(32)
37.      S uvedeným tvrdením nesúhlasím. Každé výrobné zariadenie prirodzene vyžaduje vo väčšej či menšej miere dodržiavanie povinností zameraných na ochranu verejného zdravia alebo všeobecného záujmu.(33) To však neznamená, že výroba tovaru sa automaticky zmení na poskytovanie služby.
38.      V prejednávanom prípade povoľovací režim zavedený kráľovským dekrétom z roku 1933 podmieňuje výkon činnosti odklonenia toku vody splnením určitých technických požiadaviek stanovených v špecifikáciách.(34)
39.      To, že koncesionár dodržiava uvedené požiadavky, aj keď ich splnenie vyžaduje uskutočňovanie dodatočných činností, je neoddeliteľnou súčasťou koncesie a – opakujem – automaticky nemení činnosť koncesionára na poskytovanie služieb ani nemení jej povahu na „koncesiu na služby“(35).
40.      Ak by sa subsidiárne pripustilo, že dodatočné činnosti spomenuté talianskou vládou sa môžu klasifikovať ako „služby“, bolo by potrebné posúdiť, či predstavujú vedľajšie
služby (v zmysle rozsudku ECO‑WIND Construction).
41.      V tejto súvislosti sa domnievam, že činnosti zamerané na riadenie vodného toku a zachovanie hydrogeologickej rovnováhy, ak by sa považovali za „služby“, by boli vo svojej podstate vedľajšie: hospodársky subjekt by ich nemohol vykonávať nezávisle a primárne ako „samostatne zárobkovú hospodársku činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu“.
42.      Okrem toho potreba poskytovať tieto teoretické „služby“ vzniká v dôsledku odklonenia verejných vôd z ich prirodzeného toku, pričom toto odklonenie sa vždy vykonáva na konkrétny účel. Samotná talianska vláda bola na pojednávaní nútená uznať, že v týchto koncesiách je právo na odklonenie toku vody spojené s konkrétnym účelom výroby elektrickej energie z vodných zdrojov. Predmetné činnosti preto závisia od fungovania malej vodnej elektrárne a nemožno ich od nej funkčne a právne oddeliť.
43.      Väčšiu váhu má tvrdenie týkajúce sa „prevádzky elektrární“, ktorú by bolo možné považovať za službu podľa kódu 65410000‑0 prílohy I k nariadeniu č. 213/2008, čo je tvrdenie, ktoré talianska vláda tiež uvádza na podporu svojho stanoviska.
44.      Domnievam sa však, že prevádzku
elektrárne možno z právneho hľadiska oddeliť od samotnej výroby elektriny, s ktorou táto prevádzka nie je nevyhnutne totožná. Právo využívať malé vodné diela na účely výroby elektriny z vodných zdrojov totiž zahŕňa: 1. právo odkloniť verejné vodné toky, 2. právo vybudovať stavby potrebné na tento účel(36) a 3. právo spravovať zariadenie a vybavenie v súlade s ustanoveniami špecifikácií.
45.      Nič pritom nebráni držiteľovi povolenia v tom, aby poveril „prevádzkou“ svojej elektrárne tretiu osobu (v tomto prípade poskytovateľa služieb), pričom to neznamená stratu jeho pôvodného postavenia alebo vznik skutočnej koncesie na služby alebo verejnej zákazky na poskytovanie služieb.(37)
46.      Komisia považuje za možné, aby držiteľ koncesie na prevádzku malej vodnej elektrárne poskytoval iný typ služieb, ktoré sú odlišné od vyššie uvedených služieb.(38) Poukazuje najmä na služby regulácie elektrickej siete a vyvažovania siete.
47.      Je pravda, že uvedenú možnosť nemožno poprieť.
48.      Pokiaľ však ide o služby regulácie elektrickej siete (odlišné od služieb, ktoré súvisia s prevádzkou vodnej elektrárne), stále platí všeobecné kritérium stanovené v bode 59 rozsudku ECO‑WIND Construction: „služ[by] regulácie siete, ako aj… zabezpečenia cien energie… sú vedľajšie vo vzťahu k hlavnej činnosti výroby elektrickej energie“.
49.      Čo sa týka služieb vyvažovania siete, podľa Komisie sú tieto služby charakteristické pre zariadenia s vodnými nádržami, ako sú veľké vodné elektrárne, ktorých činnosť preto možno klasifikovať ako „poskytovanie služieb“.(39) Komisia naopak uznáva, že v prípade malých vodných elektrární  sú služby vyvažovania siete len príležitostné.
50.      Na tento účel Komisia tvrdí, že pokiaľ by vnútroštátny súd konštatoval, že aspoň niektoré z malých vodných elektrární skutočne poskytujú uvedený typ služieb, pričom ich poskytovanie
nemá okrajový charakter, smernica 2006/123 by sa na základe kritéria stanoveného rozsudkom X a Visser(40) vzťahovala na všetky tieto zariadenia.
51.      Pokiaľ ide o tento aspekt, talianska vláda na pojednávaní objasnila, že hlavným predmetom činnosti veľkých aj malých vodných elektrární je výroba elektrickej energie a že tieto teoretické „služby“ vyrovnávania siete sa poskytujú prostredníctvom dočasného zvýšenia
tejto výroby s cieľom uspokojiť aktuálne mimoriadne potreby.
52.      Podľa môjho názoru (prípadné) poskytovanie „služieb“ vyrovnávania siete nemení povahu
činnosti vykonávanej vodnou elektrárňou bez ohľadu na to, či je veľká alebo malá: touto činnosťou je stále výroba elektrickej energie a – opakujem – prvá prejudiciálna otázka sa týka len nej.
53.      V dôsledku toho kritérium stanovené v rozsudku X a Visser(41) nemožno uplatniť na prejednávaný prípad a toto kritérium tiež nemôže spôsobiť, že výroba elektrickej energie bude patriť do pôsobnosti smernice 2006/123, v rozpore s (opačným) riešením použitým v bode 59 rozsudku ECO‑WIND Construction.
54.      Vzhľadom na tieto úvahy sa domnievam, že ak sa koncesionárovi udelí právo využívať malý odklon toku verejných vôd na výrobu elektrickej energie, samo osebe to neznamená, že koncesionár sa zmení na poskytovateľa služieb, ktorého činnosť sa riadi smernicou 2006/123.
2.      Koncesie týkajúce sa verejného majetku, na ktoré sa vzťahuje smernica 2006/123, a rozsudok Promoimpresa
55.      Vyššie uvedené treba porovnať s judikatúrou obsiahnutou v rozsudku Promoimpresa, v ktorom Súdny dvor konštatoval, že smernica 2006/123 sa uplatní na určité koncesie týkajúce sa verejného majetku.
56.      Podľa Súdneho dvora „článok 12 ods. 1 a 2 smernice [2006/123] bráni vnútroštátnemu opatreniu…, ktoré stanovuje automatické predĺženie platnosti udelených povolení na využívanie verejného majetku v prímorských a jazerných oblastiach, ktoré sú určené na výkon činností v oblasti turistického ruchu a rekreácie, bez uskutočnenia akéhokoľvek výberového konania z potenciálnych kandidátov“.(42)
57.      Viaceré tvrdenia, ktoré uvádza predovšetkým talianska vláda, sú založené na porovnateľnosti situácie posudzovanej v rozsudku Promoimpresa a situácie, o ktorú ide v prejednávanej veci:
–        v oboch prípadoch ide o posúdenie, či právo Únie povoľuje režim, ktorý vedie k udeleniu výlučného práva na využívanie verejného majetku. Existuje teda „situácia úplne analogická s tou, ktorú už preskúmal [Súdny dvor]. Zásady stanovené v prelomovom rozsudku [Promoimpresa] sú preto uplatniteľné aj v tomto prípade“;(43)
–        v rozhodnutiach vnútroštátnych súdov a správnych orgánov bolo odôvodnenie rozsudku Promoimpresa uplatnené aj na malé vodné elektrárne;
–        Komisia v konaní o nesplnení povinnosti začatom proti Taliansku a iným členským štátom vychádzala z rovnakého predpokladu.(44)
a)      Vplyv rozsudku Promoimpresa na výklad článku 12 smernice 2006/123
58.      Talianska vláda sa v prvom rade
usiluje preukázať prostredníctvom opisu činnosti malých vodných elektrární, že túto činnosť „nemožno považovať za primárne charakterizovanú výrobou tovaru, najmä elektrickej energie, keďže tá nie je jej hlavným účelom“(45). Takto sformulované tvrdenie podľa môjho názoru odporuje tomu, čo sa v rozhodnutí vnútroštátneho súdu považuje za preukázané, pokiaľ ide o účel koncesie.
59.      V druhom rade
talianska vláda, ktorá sa odvoláva na rozsudok Promoimpresa, tvrdí, že situácia skúmaná v tomto rozsudku je analogická so situáciou, o ktorú ide v prejednávanom spore.(46)
60.      Ak správne chápem argumentáciu talianskej vlády, skutočnosť, že verejný obstarávateľ udelí hospodárskemu subjektu prostredníctvom povoľovacieho konania výlučné právo využívať verejný majetok(47), odôvodňuje, aby sa nezohľadnilo riešenie použité v rozsudku ECO‑WIND Construction, ale riešenie použité v rozsudku Promoimpresa. V dôsledku toho by sporné koncesie patrili do pôsobnosti (článku 12) smernice 2006/123.
61.      Podľa môjho názoru, ktorý sa zhoduje s názorom vyjadreným francúzskou vládou na pojednávaní, tento prístup vyplýva z čiastkového výkladu rozsudku Promoimpresa.
62.      Koncesia udelená na vykonávanie hospodárskych činností na verejnom priestranstve nemôže sama osebe odôvodniť automatické
uplatnenie článku 12 smernice 2006/123. Najprv je potrebné vzhľadom na účely, na ktoré bola koncesia udelená, overiť, či a do akej miery
možno činnosť vykonávanú prostredníctvom využívania verejného majetku klasifikovať ako „službu“ v zmysle článku 4 bodu 1 smernice 2006/123.(48)
63.      Zo stanoviska talianskej vlády vyplýva, že udelenie koncesie na využívanie akéhokoľvek malého odklonu toku verejných vôd (aj na vlastnú spotrebu) len preto, lebo jeho účelom je využívanie verejného majetku, by bolo rovnocenné poskytovaniu služby, na ktorú by sa vzťahoval článok 12 smernice 2006/123.(49)
64.      Domnievam sa, že toto stanovisko nie je presvedčivé. Najmä minimalizuje význam účelu, na ktorý sa povoľuje využívanie verejného majetku, natoľko, že ho redukuje na taký druhoradý prvok, že by bol „pohltený“ samotnou koncesiou. Talianska vláda pri tejto argumentácii nezohľadňuje význam, ktorý sa tomuto účelu priznáva v rozsudku Promoimpresa.
65.      V situácii posudzovanej v rozsudku Promoimpresa boli koncesie udelené práve na účely poskytovania služieb v oblasti turistického ruchu a rekreácie.(50) To bol určujúci faktor pre ich podriadenie režimu smernice 2006/123, pričom – opakujem – tento faktor v prípade koncesií, o aké ide v prejednávanom prípade, absentuje.
66.      Pokiaľ ide o obnovenie
platnosti koncesií na prevádzkovanie malých vodných elektrární (ktoré článok 3 regionálneho zákona č. 17/2023 v skutočnosti upravuje), právnou otázkou je, či sa má inému zainteresovanému subjektu po uplynutí platnosti pôvodnej koncesie poskytnúť možnosť usadiť sa na tom istom mieste s cieľom vykonávať rovnakú činnosť (výroba elektrickej energie z vodných zdrojov).(51) Pri tomto postupe obnovenia platnosti koncesií zohráva účel, na ktorý bola pôvodná koncesia udelená, významnú, a nie iba druhoradú úlohu.
b)      Rozhodnutia talianskych orgánov a konanie o nesplnení povinnosti začaté Komisiou
67.      Na podporu svojho stanoviska talianska vláda uvádza niekoľko vnútroštátnych (súdnych a správnych) rozhodnutí, v ktorých sa koncesie, o ktoré ide v prejednávanej veci, posudzujú rovnako ako koncesie, ktoré priznávali výlučné práva na verejný majetok v prímorských oblastiach. Tiež sa odvoláva na to, že Komisia začala proti Taliansku konanie o nesplnení povinnosti z dôvodu koncesného režimu, o ktorý ide v prejednávanej veci.
68.      Riešenia vytvorené na vnútroštátnej úrovni, ako aj stanovisko, ktoré Komisia zaujala v konaní o nesplnení povinnosti, nie sú pre Súdny dvor záväzné. Môžu však ponúknuť užitočné prvky skúmania, ak sú právne argumenty, na ktorých sú založené, presvedčivé.
69.      Zdá sa, že v prípade okolností prejednávanej veci to nie je tak.
70.      Pokiaľ ide o konanie o nesplnení povinnosti č. 2011/2026 týkajúce sa veľkých
vodných elektrární, Komisia uviedla, že „prevádzka vodných elektrární predstavuje službu poskytovanú za odplatu v zmysle smernice [2006/123] a [Zmluvy o FEÚ]“.(52)
71.      Na pojednávaní Komisia vyhlásila, že toto konanie bolo zastavené v septembri 2021 z dôvodov politickej účelnosti, pričom to neznamená uznanie, že nedošlo k porušeniu smernice 2006/123.
72.      Pokiaľ však Komisia podľa všetkého spája uplatniteľnosť smernice 2006/123 na veľké
vodné elektrárne s takmer systematickým poskytovaním služieb vyrovnávania siete, odkazujem na úvahy, ktoré som už uviedol v súvislosti s opodstatnenosťou tohto tvrdenia, ktoré je ešte menej presvedčivé, ak sa týka malých vodných elektrární.
73.      Talianska vláda sa zasa odvoláva na rozhodnutia Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Vyšší súd pre verejné vody, Taliansko)(53) a Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Úrad pre ochranu hospodárskej súťaže a trhu, Taliansko; ďalej len „AGCM“), podľa ktorých sa článok 12 smernice 2006/123 uplatňuje na koncesie na prevádzku malých vodných elektrární.
74.      Zo znenia uvedených vnútroštátnych rozhodnutí však možno vyvodiť, že sú založené na (nepreukázanom) predpoklade, že výrobná činnosť vykonávaná malou vodnou elektrárňou môže byť zahrnutá do pojmu „služba“. Vychádzajúc z tohto predpokladu, v týchto rozhodnutiach sa kritériá stanovené v rozsudku Promoimpresa analogicky
uplatňujú na koncesie na prevádzku malých vodných elektrární.
75.      Inak povedané, Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Vyšší súd pre verejné vody)(54) a AGCM(55) najprv dôkladne neposúdili, či je v prípadne malých vodných elektrární splnená všeobecná
podmienka uplatnenia smernice 2006/123. Tiež nezohľadnili rozdiely medzi týmito elektrárňami a koncesiami týkajúcimi sa verejného majetku v prímorských oblastiach určenými na poskytovanie služieb v oblasti turistického ruchu a rekreácie.
3.      Predbežný záver
76.      Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem odpovedať na prvú prejudiciálnu otázku tak, že článok 12 ods. 1 a 2 smernice 2006/123 sa má vykladať v tom zmysle, že sa nevzťahuje na malé vodné elektrárne, ktoré vykonávajú len činnosť výroby elektrickej energie.
B.      Druhá prejudiciálna otázka
77.      Vnútroštátny súd kladie svoju druhú prejudiciálnu otázku pre prípad, že odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku bude kladná. Keďže som navrhol odpovedať na prvú prejudiciálnu otázku záporne, nebolo by potrebné zaoberať sa druhou otázkou. Urobím to však pre prípad, že by Súdny dvor nesúhlasil s mojím rozborom.
78.      V prípade, že by sa uplatnil článok 12 smernice 2006/123, vnútroštátny súd sa pýta, či „odkaz na nedostatok zdrojov bráni právnej úprave členského štátu, ktorá ako všeobecné a abstraktné kritérium na rozlíšenie toho, či vodné elektrárne môžu alebo nemôžu spôsobiť nedostatok vodných zdrojov, používa rozdiel medzi veľkými a malými elektrárňami“.
79.      Uvedená právna úprava, ktorá platí na celom vnútroštátnom území, je obsiahnutá v článku 6 ods. 2 písm. a) kráľovského dekrétu z roku 1933 a ako rozlišovací faktor stanovuje priemerný ročný nominálny výkon (v prípade veľkých elektrární vyšší ako 3 000 kW a v prípade malých elektrární rovný alebo nižší ako 3 000 kW).(56)
80.      Súdny dvor rozhodol o článku 12 ods. 1 smernice 2006/123 v tom zmysle, že
–        toto ustanovenie „priznáva členským štátom určitú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o výber kritérií umožňujúcich posúdiť nedostatok dostupných prírodných zdrojov. Táto miera voľnej úvahy ich môže viesť k uprednostneniu abstraktného a všeobecného posúdenia platného pre celé vnútroštátne územie, ale aj naopak k uprednostneniu kazuistického prístupu, ktorý kladie dôraz na situáciu existujúcu na pobrežnom území…, či dokonca kombinovať tieto dva prístupy“;(57)
–        „v každom prípade by kritériá stanovené členským štátom na posúdenie nedostatku použiteľných prírodných zdrojov mali vychádzať z objektívnych, nediskriminačných, transparentných a primeraných kritérií“.(58)
81.      Rozdielne právne zaobchádzanie s veľkými a malými vodnými elektrárňami(59) sa odôvodňuje nielen väčším ekonomickým významom veľkých vodných elektrární, ale aj ich väčším vplyvom na životné prostredie. Hoci obe kategórie vyžadujú na svoje fungovanie vybudovanie stavieb, v prípade malých vodných elektrární má infraštruktúra výrazne menší technický charakter a vplyv. V skutočnosti má väčšina malých vodných elektrární základné zariadenia(60), ktoré im umožňujú využívať bežný tok rieky,(61) ako aj určité už existujúce nádrže alebo kanály.
82.      Región z týchto vlastností vyvodzuje, že počet situácií, v ktorých je možné inštalovať malú vodnú elektráreň, nie je právne obmedzený a v skutočnosti je ich veľmi veľa. Navyše by sa ich počet mohol zvýšiť vďaka novým projektom „bez prakticky relevantných kvantitatívnych obmedzení“(62).
83.      Komisia a talianska vláda s týmto prístupom nesúhlasia a tvrdia, že možnosti inštalácie malej vodnej elektrárne sú v skutočnosti podmienené environmentálnymi podmienkami a nedostatkom vodných zdrojov.
84.      Súhlasím s posledným uvedením tvrdením. Hoci nie je preukázané, že by (či už celoštátne, alebo regionálne) talianske predpisy stanovovali maximálny limit počtu „dostupných povolení“ na prevádzku malých vodných elektrární na celoštátnej alebo regionálnej úrovni, tieto zariadenia využívajú prírodné zdroje (korytá riek a všeobecnejšie vodu), ktoré sú vzhľadom na svoju povahu vzácne, a preto neumožňujú inštaláciu neobmedzeného počtu zariadení.
85.      Práve preto, lebo ide o obmedzené zdroje, talianske predpisy platné pre počiatočné udeľovanie koncesií predpokladajú možnosť, že pre tú istú lokalitu alebo časť koryta rieky môžu rôzni kandidáti predložiť „technicky nezlučiteľné žiadosti“, čo si vyžaduje určenie poradia medzi nimi podľa kritérií stanovených zákonom.(63)
86.      Domnievam sa pritom, že na posúdenie vzácnosti prírodných zdrojov nemožno použiť ako „všeobecné a abstraktné“ kritérium na účely článku 12 smernice 2006/123 priemerný výkon zariadenia.
87.      V súlade s logikou článku 12 smernice 2006/123:
–        (všeobecné a abstraktné) kritérium založené na nominálnom výkone nie je vhodné na zabezpečenie efektívnej hospodárskej súťaže medzi viacerými kandidátmi, ak vedie k oslobodeniu malých zariadení od povinnosti vyhlásiť verejnú súťaž na predĺženie platnosti už udelených koncesií,
–        z odsekov 1 a 2 článku 12 smernice 2006/123 vo vzájomnej súvislosti vyplýva, že ak si nedostatok prírodných zdrojov vyžaduje obmedzenie počtu dostupných povolení, povolenia sa udeľujú: a) na obmedzenú dobu, b) prostredníctvom výberového konania medzi kandidátmi a c) bez automatického obnovenia.
88.      Súhlasím s regiónom v tom, že rozlišovanie medzi „veľkými“ a „malými“ vodnými elektrárňami je spoločné pre právne poriadky viacerých členských štátov.(64) Toto rozlišovanie sa navyše nachádza v článku 8 ods. 3 prvom pododseku smernice 2019/944, ktorým sa prispôsobuje postup povoľovania výstavby nových malých výrobných kapacít.(65)
89.      Tento prvok však nemožno použiť na objasnenie kritéria nedostatku zdrojov
stanoveného v článku 12 smernice 2006/123, čo je faktor, s ktorým je podľa odseku 2 uvedeného článku spojený zákaz automatického obnovovania povolení.
C.      Tretia prejudiciálna otázka
90.      Tretia prejudiciálna otázka sa kladie pre prípad, že odpoveď na prvé dve otázky bude kladná. Bolo by zbytočné zaoberať sa ňou, ak by Súdny dvor rozhodol tak, ako som navrhol. Pre prípad, že by tak nerozhodol, ju subsidiárne preskúmam.
91.      Článok 3 regionálneho zákona č. 17/2023 umožňuje predĺženie trvania koncesie, ktorej platnosť sa končí, ak koncesionár dostal určitú pomoc na výrobu elektriny. Platnosť koncesie sa predĺži počas poberania tejto pomoci, ale v žiadnom prípade nesmie prekročiť maximálnu dobu stanovenú celoštátnym zákonom (tridsať rokov).
92.      Regionálny predpis teda stanovuje predĺženie platnosti určitých koncesií, ktorých platnosť by sa v prípade, ak by sa na ne vzťahoval článok 12 ods. 2 smernice 2006/123, nemohla automaticky obnoviť v prospech koncesionára, ktorého lehota na ich užívanie uplynula, bez povinnosti predchádzajúceho verejného obstarávania.(66)
93.      Článok 12 ods. 2 smernice 2006/123 zakazuje automatické obnovovanie povolení, ktoré patria do jej pôsobnosti. Na tieto účely je irelevantné, či sa predĺženie vzťahuje na všetkých súčasných a budúcich koncesionárov a či sa dodržiava maximálny počet rokov stanovený celoštátnym zákonom. Ako zdôrazňuje Komisia, rozhodujúce je, že sa dodatočne predĺži trvanie koncesie pôvodne udelenej na kratšie obdobie.
94.      Podľa regionálneho zákona je dôvod tohto predĺženia spojený s poberaním pomoci, ktorú koncesionár získal na výrobu elektrickej energie.
95.      Domnievam sa však, že poberanie tejto verenej pomoci (získanie výhod) neodôvodňuje poskytnutie ďalšej výhody koncesionárovi, ktorá teraz spočíva v predĺžení doby využívania jeho zariadenia nad rámec doby uvedenej v koncesnej zmluve. Táto nová výhoda je na úkor potenciálnych konkurentov, ktorí majú záujem usadiť sa na tom istom mieste.
D.      Článok 49 ZFEÚ
96.      Corte Costituzionale (Ústavný súd) vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania veľmi stručne odkazuje na článok 49 ZFEÚ, ale formálne obmedzuje svoje prejudiciálne otázky na výklad článku 12 smernice 2006/123.(67)
97.      Tento postoj vnútroštátneho súdu je vysvetlený tak, že prípadné „porušenie slobody usadiť sa, ktorá je uvedená v článku 49 ZFEÚ, sa musí posudzovať prostredníctvom harmonizovaných ustanovení sekundárnych právnych predpisov“, pod ktorými rozumie smernicu 2006/123.(68) Preto nežiada Súdny dvor o výklad primárneho práva Únie.
98.      Súhlasím však s Komisiou, že ak by odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku bola záporná, Súdny dvor by mohol poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočné usmernenia týkajúce sa výkladu článku 49 ZFEÚ.
99.      Ak sa smernica 2006/123 neuplatní alebo ak sa riešenie problému obnovenia platnosti koncesií na prevádzkovanie malých vodných elektrární nenachádza v inom sekundárnom právnom predpise, ktorý sa uplatní ratione materiae(69), spor možno preskúmať s ohľadom na článok 49 ZFEÚ, ktorý sa týka slobody usadiť sa(70).
100. Vnútroštátny súd sa zameriava na ustanovenie sekundárneho práva (článok 12 smernice 2006/123), ktorého uplatnenie nie je obmedzené na situácie vyznačujúce sa nepochybným cezhraničným záujmom. Možno z tohto dôvodu neuvádza nijakú „konkrétn[u] skutočnos[ť], ktor[á] umožňuj[e] vytvoriť súvislosť medzi predmetom alebo okolnosťami sporu, ktorý sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje na jeden členský štát, a článk[om] 49… ZFEÚ“.(71)
101. Uplatnenie článku 49 ZFEÚ vyžaduje, aby v predmete sporu existoval nepochybný cezhraničný záujem, ktorý je typický pre podniky nachádzajúce sa v jednom členskom štáte, ktoré sa chcú usadiť v inom členskom štáte. Komisia tvrdí, že v tomto prípade by sa nepochybný cezhraničný záujem mohol vyvodiť z toho, že malé vodné elektrárne častokrát prevádzkujú subjekty pôsobiace vo viacerých členských štátoch a že dotknuté hospodárske záujmy môžu byť významné.
102. Ak sa vnútroštátny súd rozhodne pre postup založený na článku 49 ZFEÚ, bude musieť vyhodnotiť uvedené tvrdenia a na základe všetkých relevantných faktorov overiť existenciu nepochybného cezhraničného záujmu. K týmto faktorom patrí hospodársky význam tohto typu malých vodných elektrární, ich technické aspekty a obvyklé geografické umiestnenie týchto zariadení.
103. Domnievam sa, že ak by takéto posúdenie malo kladný výsledok, bolo by ešte potrebné preskúmať prípadné závažné dôvody týkajúce sa verejného záujmu, ktoré by odôvodňovali obnovenie platnosti týchto koncesií bez použitia výberového konania, pričom návrh na začatie prejudiciálneho konania neposkytuje informácie o týchto dôvodoch.
104. Odhliadnuc od týchto výhrad, vnútroštátny súd by mohol nájsť mutatis mutandis usmernenie vo výklade článku 49 ZFEÚ, ktorý bol podaný v rozsudku Promoimpresa: tento článok „… sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave…, ktorá umožňuje automatické predĺženie platnosti udelených koncesií na využívanie verejného majetku, ktoré sú určené na výkon činností v oblasti turistického ruchu a rekreácie, v rozsahu, v akom tieto koncesie vykazujú nepochybný cezhraničný záujem“.(72)
105. Napokon by vnútroštátny súd mohol posúdiť, či sa na malé vodné elektrárne, ktoré vzhľadom na svoj účel a vlastnosti slúžia len na výrobu elektriny na vlastnú spotrebu vlastníkov priľahlých pozemkov, má uplatniť rovnaké súťažné konanie na účely predĺženia ich platnosti ako na ostatné malé vodné elektrárne. Môžu existovať legitímne dôvody, ktoré odôvodňujú, aby sa v prípade týchto „mikroelektrární“ zachovala platnosť koncesie udelenej vlastníkom pozemkov susediacich s korytom rieky.(73)
106. Pokiaľ ide o „sekundárne právne predpisy“, aby som použil výraz, ktorý si zvolil vnútroštátny súd, tento súd by tiež mohol použiť smernicu 2019/944.(74) Podľa článku 2 bodu 8 a článku 15 ods. 1 a 2 tejto smernice „aktívny odberateľ“ nielen „spotrebúv[a] alebo uskladňuj[e] elektrinu vyrobenú vo svojich priestoroch… alebo elektrinu vyrobenú vlastnou výrobou“, ale tiež môže „predáva[ť] vlastnú vyrobenú elektrinu alebo sa podieľa[ť] na schémach flexibility alebo energetickej efektívnosti za predpokladu, že uvedené činnosti nie sú [jeho] hlavnou obchodnou alebo profesijnou činnosťou“. Na uľahčenie účasti týchto „aktívnych odberateľov“ na vnútornom trhu s elektrinou členské štáty musia zabezpečiť, aby títo odberatelia neboli vystavení „neprimeraným alebo diskriminačným technickým požiadavkám, administratívnym požiadavkám[ alebo] postupom“.
107. Smernica 2019/944 by teda umožňovala prispôsobiť postupy obnovenia platnosti koncesií na prevádzkovanie malých vodných elektrární na vlastnú spotrebu (udelených „aktívnym odberateľom“) bez toho, aby sa na ne vzťahovali neprimerané alebo diskriminačné administratívne požiadavky.
108. Opäť prináleží vnútroštátnemu súdu posúdiť, či sa v tomto prípade uplatnia osobitné ustanovenia smernice 2019/944. Ak áno, bude potrebné posúdiť sporný predpis s ohľadom na túto smernicu, a nie na článok 49 ZFEÚ.
V.      Návrh
109. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem odpovedať na prejudiciálne otázky, ktoré položil Corte Costituzionale (Ústavný súd, Taliansko), takto:
1.      Článok 12 ods. 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu
sa má vykladať v tom zmysle, že:
sa nevzťahuje na zariadenia vykonávajúce len činnosť výroby elektriny, ako sú napríklad malé vodné elektrárne.
2.      Článok 49 ZFEÚ
sa má vykladať v tom zmysle, že:
v zásade bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej sa bez toho, aby bolo potrebné vyhlásiť nové verejné obstarávanie, platnosť koncesií na využívanie vody na výrobu elektrickej energie prostredníctvom malej vodnej elektrárne po uplynutí ich platnosti predlžuje na čas potrebný na to, aby koncesionár mohol využívať pomoc na výrobu elektrickej energie,
naopak nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá má uvedené vlastnosti, pokiaľ je odôvodnená závažnými dôvodmi týkajúcimi sa verejného záujmu alebo umožňuje zavedenie špecifického primeraného a nediskriminačného režimu pre malé vodné elektrárne, ktoré ich vlastníci využívajú na vlastnú spotrebu.
1      Jazyk prednesu: španielčina.
2      V týchto návrhoch budem, rovnako ako vnútroštátny súd, používať pojem „koncesia“ na označenie základného právneho vzťahu, keď sa majetok, ktorý je súčasťou verejných zdrojov, používa na zásobovanie vodnej elektrárne a výrobu elektrickej energie. Všetko však naznačuje, že prinajmenšom v určitých prípadoch nemusí ísť o skutočné „koncesné zmluvy“, ale skôr o povoľovací režim: každý, kto chce využívať verejné vody, musí o to požiadať príslušné správne orgány, aby získal úradné rozhodnutie týkajúce sa tejto otázky.
3      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu  (Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36).
4      Rozsudky zo 14. júla 2016, Promoimpresa a i. (C‑458/14 a C‑67/15, EU:C:2016:558; ďalej len „rozsudok Promoimpresa“), a z 28. mája 2020, ECO‑WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393; ďalej len „rozsudok ECO‑WIND Construction“).
5      V znení zmenenom prostredníctvom Legge costituzionale n. 3 – Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione (Ústavný zákon č. 3 – Zmeny druhej časti hlavy V Ústavy) z 18. októbra 2001 (GURI č. 248 z 24. októbra 2001).
6      Regio Decreto n. 1775 – Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici (Kráľovský dekrét č. 1775 z 11. decembra 1933 – Schválenie kodifikovaného znenia právnych predpisov o vodách a elektrárňach) z 11. decembra 1933 (GURI č. 5 z 8. januára 1934; ďalej len „kráľovský dekrét z roku 1933“).
7      Legge della Regione Emilia‑Romagna n. 17 – Disposizioni collegate alla legge regionale di stabilità per il 2024 (Zákon regiónu Emilia‑Romagna č. 17 – Ustanovenia súvisiace s regionálnym zákonom o stabilite na rok 2024) z 28. decembra 2023 (BURERT č. 364 z 28. decembra 2023, časť I; ďalej len „regionálny zákon č. 17/2023“).
8      Ďalej len „región“.
9      Rozsudok z 20. apríla 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Obec Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), a rozsudok Promoimpresa.
10      To je výraz, ktorý používa predseda Rady ministrov, podľa bodu 2.1 tretieho odseku časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvanej „Skutkový stav“.
11      Body 4.1 a 4.3.2 časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvanej „Skutkový stav“.
12      Body 4.3.2 a 6 časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvanej „Skutkový stav“.
13      Región poukazuje najmä na smernicu Európskeho parlamentu a Rady 96/92/ES z 19. decembra 1996 o spoločnej právnej úprave vnútorného trhu s elektrickou energiou (Ú. v. ES L 27, 1997, s. 20; Mim. vyd. 12/002, s. 3) a na smernicu Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/944 z 5. júna 2019 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrinou a o zmene smernice 2012/27/EÚ  (Ú. v. EÚ L 158, 2019, s. 125), v znení naposledy zmenenom smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/1711 z 13. júna 2024, ktorou sa menia smernice (EÚ) 2018/2001 a (EÚ) 2019/944, pokiaľ ide o zlepšenie koncepcie trhu s elektrinou v Únii (Ú. v. EÚ L 1711, 2024).
14      Bod 3 časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvanej „Odôvodnenie“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Článok 117 ods. 1 Ústavy vyžaduje, aby regionálny zákonodarca vykonával svoju legislatívnu právomoc v súlade s právom Únie, a dovoľuje posúdenie ústavnosti napadnutého predpisu z hľadiska jeho zlučiteľnosti so Zmluvami a so sekundárnym právom.
15      Rozsudok z 27. apríla 1994, Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171, bod 28).
16      Bod 7 in fine a bod 7.1 časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvanej „Odôvodnenie“.
17      Bod 7.2 tretí a štvrtý odsek časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvanej „Odôvodnenie“, v ktorých sa odkazuje na článok 15 smernice Rady 2006/112/ES z 28. novembra 2006 o spoločnom systéme dane z pridanej hodnoty (Ú. v. EÚ L 347, 2006, s. 1) a na kód 09310000‑5 prílohy I k nariadeniu Komisie (ES) č. 213/2008 z 28. novembra 2007, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2195/2002 o Spoločnom slovníku obstarávania (CPV) a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES a 2004/18/ES o postupoch verejného obstarávania, pokiaľ ide o revíziu CPV (Ú. v. EÚ L 74, 2008, s. 1).
18      Bod 7.2 druhý odsek časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvanej „Odôvodnenie“. Na tento účel sa uvádza článok 2 smernice Rady 85/374/EHS z 25. júla 1985 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov o zodpovednosti za chybné výrobky  (Ú. v. ES L 210, 1985, s. 29; Mim. vyd. 15/001, s. 257).
19      Najmä odkazuje na kód 65410000‑0 prílohy I k nariadeniu č. 213/2008, podľa ktorého sa prevádzka elektrární považuje za „službu“.
20      Bod 7 prvý odsek rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvaného „Odôvodnenie“.
21      Článok 2 ods. 2 stanovuje zoznam činností, ktoré síce možno klasifikovať ako poskytovanie služieb, ale ktoré sú vylúčené z vecnej pôsobnosti smernice 2006/123. Tieto vylúčenia však v prejednávanom prípade neboli uvedené.
22      Bývalý článok 50 ZES. Podľa tohto ustanovenia má pojem „služba“ zostatkový charakter, pričom zahŕňa „plnenia, ktoré sa bežne poskytujú za odplatu, pokiaľ ich neupravujú ustanovenia o voľnom pohybe tovaru, kapitálu a osôb“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
23      Formulácia, ktorú použil Súdny dvor v rozsudku Promoimpresa: „podmienky uplatnenia článku 12 smernice 2006/123“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
24      Na pojednávaní talianska vláda trvala na tom, že napadnutý regionálny zákon podmieňuje možnosť dosiahnuť „predĺženie“ platnosti koncesie poberaním pomoci, ktorá vzhľadom na svoju povahu predpokladá, že malá vodná elektráreň, na ktorú sa poskytuje pomoc, nie je izolovaným zariadením, ktorého výroba je určená výlučne
na vlastnú spotrebu, ale zariadením pripojeným k celoštátnej sieti, ktoré do nej dodáva aspoň časť vyrobenej elektrickej energie. Táto okolnosť však nevyplýva zo skutkového stavu a z vnútroštátneho právneho rámca, ktoré sú opísané v rozhodnutí vnútroštátneho súdu. Je výlučne na vnútroštátnom súde, aby objasnil obsah svojho vnútroštátneho práva a skutkové charakteristiky malých elektrární, ktoré sú predmetom sporu.
25      Bod 7.3 časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvanej „Odôvodnenie“. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
26      Rozsudok z 27. apríla 1994, Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171, bod 28): „v práve [Únie] a navyše aj vo vnútroštátnych právnych poriadkoch sa všeobecne uznáva, že elektrina predstavuje tovar…“. Rozsudok ECO‑WIND Construction, bod 57: „činnosť vyrábania výrobku nemožno ako takú považovať za službu“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
27      Rozsudok ECO‑WIND Construction, bod 59, v ktorom sú spomenuté služby regulácie siete a služby zabezpečenia cien energie.
28      Tieto ciele sú taxatívne stanovené v článku 6 ods. 2 kráľovského dekrétu z roku 1933: výroba hnacej sily [písmeno a)]; pitná voda [písmeno b)]; zavlažovanie [písmeno c)]; zanášanie usadeninami [písmeno d)]; priemyselné spôsoby využívania chápané vo vzťahu k iným spôsobom využívania, ako sú tie, ktoré sú výslovne uvedené v článku 6 [písmeno e)]; využívanie na chov rýb [písmeno f)]; vytváranie zásob vody na použitie pri hasení požiarov a zdvíhanie na účely zvýšenia energetickej efektívnosti [písmeno g)].
29      Body 43 a 44 písomných pripomienok talianskej vlády.
30      Talianska vláda v bode 22 svojich písomných pripomienok tvrdí, že „[p]redmetom koncesie udelenej subjektu je v skutočnosti právo odkloniť tok verejných vôd a využívať ich na výrobu elektriny
prostredníctvom výstavby zariadenia a súboru stavieb, ktoré sa navyše musia využívať v súlade so všetkými ustanoveniami obsiahnutými v samotnej koncesii“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Tomuto subjektu sa preto neudeľuje všeobecná „koncesia na (malé) vodné dielo“, ale konkrétne „koncesia na (malé) vodné dielo na účely výroby elektrickej energie z vodných zdrojov“.
31      Na pojednávaní talianska vláda použila odlišný prístup, založený na povahe finančnej pomoci, ktorej poberanie odôvodňuje predĺženie platnosti koncesie podľa regionálneho zákona. Podľa jej názoru poberanie tejto pomoci predpokladá, že zariadenia sú pripojené „k celoštátnej distribučnej sieti“. Dodala, že „v súvislosti s týmito zariadeniami nie je potrebné posudzovať, či je poskytovanie služieb vedľajšie vo vzťahu k výrobe elektrickej energie, keďže táto činnosť poskytovania služieb je neoddeliteľnou súčasťou činnosti vykonávanej“ malou vodnou elektrárňou. Toto tvrdenie je založené do určitej miery na kruhovej argumentácií a stále nešpecifikuje, akú „službu“ by malá vodná elektráreň poskytovala len preto, lebo je pripojená k celoštátnej elektrickej sieti.
32      Body 29 a 30 písomných pripomienok talianskej vlády.
33      Ako napríklad riadenie vypúšťania, kontrola emisií alebo zneškodňovanie špeciálneho odpadu, s ktorými je spojená povinnosť sanácie pôdy.
34      Články 11 a 12a kráľovského dekrétu z roku 1933.
35      Pre koncesiu na služby je typické to, že orgán verejnej moci zverí výkon činnosti služby, ktorej výkon zvyčajne prináleží tomuto orgánu, koncesionárovi, pričom mu uloží povinnosť poskytovať službu a zabráni mu voľne odstúpiť od tohto poskytovania: návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar v spojených veciach Promoimpresa a i. (C‑458/14 a C‑67/15, EU:C:2016:122, bod 62).
36      Pokiaľ ide o malé vodné diela, talianske právo rozlišuje medzi „suchými stavbami“ (ktoré sa nenachádzajú v koryte rieky) a „mokrými stavbami“ (ktoré sú postavené v koryte rieky alebo v jeho bezprostrednej blízkosti). Prvé uvedené stavby sú vo vlastníctve koncesionára, a to aj po uplynutí platnosti koncesnej zmluvy.
37      Na pojednávaní Komisia potvrdila, že tento výklad prílohy I k nariadeniu č. 213/2008 je správny a že prevádzku elektrárne ako službu možno právne oddeliť od činnosti vykonávanej samotným zariadením.
38      Body 31 až 36 písomných pripomienok Komisie.
39      Komisia na pojednávaní zdôraznila, že hlavnou charakteristikou veľkých vodných elektrární je ich schopnosť rýchlo spustiť prevádzku s cieľom vyrobiť veľké množstvo energie v krátkom čase, čo umožňuje uspokojiť momentálne potreby zvýšeného dopytu po elektrickej energii a tým zaručiť rovnováhu a stabilitu elektrickej siete.
40      Rozsudok z 30. januára 2018 (C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 94): „… uplatniteľnosť smernice 2006/123 nezávisí od predchádzajúcej analýzy významu aspektu týkajúceho sa slobodného poskytovania služieb vzhľadom na okolnosti každého jednotlivého prípadu…“.
41      Tamže.
42      Rozsudok Promoimpresa, bod 1 výroku.
43      Body 46 a 47 písomných pripomienok talianskej vlády.
44      Konanie o nesplnení povinnosti č. 2011/2026.
45      Body 21 až 30 písomných pripomienok talianskej vlády. V podstate sa v nich tvrdí, že koncesionár nie je obmedzený len na výrobu energie, ale musí vykonávať rôzne ďalšie činnosti súvisiace s prevádzkou elektrárne v súlade s podmienkami stanovenými v koncesii.
46      Body 46 a 47 písomných pripomienok talianskej vlády: „výroba elektrickej energie je teda zahrnutá do pôsobnosti koncesie týkajúcej sa verejného majetku, čím vzniká situácia, ktorá je úplne analogická
so situáciou týkajúcou sa povolenia na vykonávanie hospodárskej činnosti na verejnom priestranstve, ktorú už [Súdny dvor] preskúmal. Preto sa aj v tomto prípade uplatnia zásady stanovené v prelomovom rozsudku [Promoimpresa]…“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
47      Pozri body 42, 44 a najmä 45: „v súvislosti s koncesiou týkajúcou sa verejného majetku… je najdôležitejšie to, že súkromnému subjektu sa prizná výlučné právo na verejný majetok, ktoré sa musí vykonávať v súlade so všeobecným verejným záujmom“. Talianska vláda zopakovala toto tvrdenie na pojednávaní a uviedla, že pri uplatňovaní judikatúry obsiahnutej v rozsudku vo veci ECO‑WIND Construction sa musí zohľadniť povaha prírodných zdrojov používaných na výrobu elektrickej energie (obmedzené alebo neobmedzené zdroje), ako aj ich právny status (verejnoprávny majetok alebo súkromný majetok). Francúzska vláda zasa zdôraznila, že „konečný výrobok“ (elektrická energia) zostáva rovnaký bez ohľadu na typ zdrojov, z ktorých sa vyrába.
48      Hoci sa v rozsudku Promoimpresa výslovne nerozoberala otázka, či koncesie, o ktoré vtedy išlo, zahŕňali výkon činnosti, ktorú by bolo možné klasifikovať ako „službu“, implicitne
to v ňom bolo vyjadrené. V uvedených prípadoch bol verejný majetok v prímorských a jazerných oblastiach určený na vykonávanie činností (kiosk, krytá terasa, kúpalisko, prístavisko a mólo v oblasti pri Gardskom jazere a v letoviskách na Sardínii), ktoré sa nepochybne považovali za služby.
49      Toto riešenie sa navyše javí diskutabilné vo vzťahu k niektorým z cieľov uvedených v článku 6 kráľovského dekrétu z roku 1933. Podľa tohto ustanovenia možno vodné zdroje využívať tak na výrobu „tovaru“, ako aj na poskytovanie „služby“. Napríklad „využívanie na chov rýb“ môže slúžiť tak na komerčné ciele (napríklad pre potravinársky priemysel), ako aj na ekologické ciele alebo ciele týkajúce sa ochrany biotopov.
50      Ten istý znak je zdôraznený v rozsudkoch pléna Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) č. 17 a 18 z 9. novembra 2021, ktoré citovala talianska vláda v konaní na vnútroštátnom súde (bod 5 časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvanej „Skutkový stav“). V nich sa uznalo, že koncesia týkajúca sa objektu v letovisku oprávňuje hospodársky subjekt výlučne využívať prímorské verejné priestranstvo „ako obchodný majetok a vďaka tomu vykonávať podnikateľskú činnosť spočívajúcu v poskytovaní služieb v oblasti turistického ruchu a rekreácie“ (tamže).
51      Z informácií uvedených v spise nevyplýva, že talianske (celoštátne) právo upravuje
fázu obnovenia platnosti koncesií na prevádzkovanie malých vodných elektrární.
52      Bod IV výzvy C(2019) 1292 final zo 7. marca 2019, ktorá obsahuje viacero odkazov na rozsudok Promoimpresa.
53      Rozsudok č. 201 z 13. decembra 2018, citovaný v bode 2.2.2 časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvanej „Skutkový stav“ a v bodoch 37 a 38 písomných pripomienok talianskej vlády.
54      V rozsudku č. 201 z 13. decembra 2018 sa konštatuje: „… Súdny dvor v rozsudku [Promoimpresa] objasnil, že koncesia týkajúca sa verejného majetku môže byť zahrnutá do pojmu povolenie, ktorý je relevantný na účely článku 12“. V rozsudku toho istého súdu č. 58 z 23. mája 2024 sa odkazuje na rozsudok č. 201 z 13. decembra 2018 a na rôzne stanoviská AGCM.
55      V Segnalazione del 3 marzo 2021 n. AS1722 „Rinnovi automatici di concessioni per piccole derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico“ (správa č. AS1722 „Automatické obnovenie platnosti koncesií na prevádzkovanie malých vodných elektrární“ z 3. marca 2021, uverejnená vo vestníku AGCM č. 10 z 8. marca 2021) sa uvádza, že „prevádzka vodných elektrární na výrobu elektrickej energie predstavuje hospodársku činnosť poskytovania služby v zmysle článku 57 [ZFEÚ], na ktorú sa vo všeobecnosti vzťahuje aj zásada slobody usadiť sa zakotvená v článku 49 ZFEÚ a konkrétnejšie zásady stanovené v smernici 2006/123/ES“. V ostatných stanoviskách AGCM, ktoré sú citované v bode 2.2.2 časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvanej „Skutkový stav“, sa odkazuje buď na rozsudok Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Vyšší súd pre verejné vody), alebo na správu č. AS1722 z 3. marca 2021, pričom nie je uvedené ďalšie odôvodnenie.
56      Výkon vodnej elektrárne je úmerný spádu a turbínovému prietoku.
57      Rozsudok z 20. apríla 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Obec Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301, bod 46).
58      Tamže, bod 48.
59      Pre vnútroštátnu právnu úpravu – v rozsahu relevantnom pre prejednávanú vec – tento rozdiel znamená, že obnovenie platnosti koncesií na prevádzku veľkých vodných elektrární podlieha predchádzajúcemu verejnému obstarávaniu.
60      Aj vo svojej najzákladnejšej forme musí mať malá vodná elektráreň infraštruktúru na: 1. odklonenie časti toku rieky z jej prirodzeného koryta (hate a prívody vody); 2. prepravu vody (cez kanály alebo potrubia) do elektromechanických zariadení (turbíny a generátor), ktoré sa nachádzajú v najnižšom bode zariadenia; 3. vrátenie vody do jej prirodzeného koryta po jej použití (spätný kanál).
61      V prietokových vodných elektrárňach je výroba elektriny priamo spojená s prietokom rieky: elektráreň vyrába energiu, pokiaľ prietok prekročí minimálnu technickú úroveň potrebnú na spustenie turbín, a naopak výroba sa zastaví, ak hladina vody klesne pod túto hranicu: pozri body 40 a 41 písomných pripomienok regiónu.
62      Bod 41 písomných pripomienok regiónu.
63      Pre počiatočnú fázu udeľovania články 7, 8, 9 a 12a kráľovského dekrétu z roku 1933 stanovujú postup verejného obstarávania, ktorého účelom je: a) posúdiť vplyv konkrétneho projektu na danú lokalitu a b) porovnať v prípade potreby viacero žiadostí, v ktorých sa navrhujú „technicky nezlučiteľné“ projekty, s cieľom vybrať ten, ktorý zaručuje najefektívnejšie využívanie vodných zdrojov, alebo subsidiárne ten, ktorý ponúka najväčšie ekonomické a finančné záruky pre jeho okamžitú realizáciu.
64      Bod 44 písomných pripomienok regiónu.
65      „Členské štáty musia zabezpečiť, aby pre malú decentralizovanú a/alebo distribuovanú výrobu bol osobitný zjednodušený a racionalizovaný postup povoľovania, ktorý by zohľadňoval ich obmedzenú veľkosť a potenciálny vplyv. …“
66      Na pojednávaní región vysvetlil, že po uplynutí platnosti koncesie na prevádzkovanie malej vodnej elektrárne sa vo všeobecnosti de facto uplatňuje – výlučne preventívne (a bez toho, aby bola táto požiadavka výslovne stanovená zákonom) – prax, ktorá spočíva v uverejnení žiadosti o obnovenie platnosti koncesie úradnými prostriedkami, a určí sa lehota, v ktorej dotknuté osoby môžu predložiť prípadné námietky. Tiež však potvrdil, že táto prax sa neuplatňuje, keď sa platnosť koncesie predĺži s cieľom zosúladiť trvanie koncesie s obdobím, počas ktorého sa poberá pomoc.
67      Toto obmedzenie by bolo povinné, ak by sa vnútroštátne opatrenie týkalo oblasti, ktorá bola na úrovni Únie harmonizovaná vyčerpávajúcim spôsobom, čo by si vyžadovalo, aby sa toto opatrenie neposudzovalo s ohľadom na ustanovenia primárneho práva, ale s ohľadom na harmonizačné predpisy. Súdny dvor konštatoval, že články 9 až 13 smernice uskutočňujú v súvislosti so službami spadajúcimi do ich pôsobnosti úplnú harmonizáciu. Pozri rozsudok Promoimpresa, body 59 a 61.
68      Bod 5 odsek 3 časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu nazvanej „Odôvodnenie“.
69      Smernica 2006/123 nie je jediným predpisom (sekundárneho) práva Únie, ktorý upravuje udeľovanie výhradných práv na využívanie verejného majetku. Ďalšie ustanovenia týkajúce sa vytvorenia jednotného trhu s elektrickou energiou, ako napríklad smernica 2019/944, sú založené na podobných predpokladoch bez toho, aby klasifikovali samotnú výrobu elektrickej energie ako „službu“.
70      Rozsudok z 11. júla 2024, Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597, body 44 a 46).
71      Rozsudok z 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, body 54 a 55).
72      Rozsudok Promoimpresa, bod 74 a bod 2 výroku. Návrh, aby sa časť rozsudku Promoimpresa týkajúca sa článku 49 ZFEÚ uplatnila na prejednávaný prípad, nie je v rozpore s popretím možnosti rozšíriť judikatúru týkajúcu sa článku 12 smernice 2006/123, ktorá je obsiahnutá v tom istom rozsudku, na samotnú výrobu elektrickej energie.
73      Na pojednávaní bola položená otázka, či by právny režim pre malé vodné elektrárne určené na vlastnú spotrebu mohol mať určité vlastné špecifické charakteristiky. Talianska vláda a región sa zhodujú na tom, že v skutočnosti neexistujú žiadne zariadenia určené výlučne
na vlastnú spotrebu bez pripojenia k celoštátnej sieti, čo by musel overiť vnútroštátny súd.
74      Podľa talianskej vlády je cieľom poberania pomoci, ktoré je podmienkou predĺženia platnosti koncesií podľa regionálneho zákona, uľahčiť dosiahnutie cieľov Únie v oblasti energie z obnoviteľných zdrojov. Tento cieľ však zohráva v smernici 2019/944 zásadnú úlohu a spotrebitelia sa aktívne podieľajú na jeho dosahovaní (pozri najmä odôvodnenia 6, 10 a 42 tejto smernice).