61988CC0006_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Con i presenti ricorsi il Regno di Spagna e la Repubblica francese impugnano il regolamento della Commissione n . 3151/87 ( 1 ).
Il regolamento litigioso è stato emanato a norma dell' art . 10 del regolamento del Consiglio n . 2241/87 ( 2 ). Quest' ultimo, che codifica il precedente regolamento del Consiglio n . 2057/82 ( 3 ) e le sue successive modifiche, istituisce alcune misure di controllo delle attività di pesca . Oltre alle misure di ispezione ( titolo I, artt . da 1 a 4 ), il regolamento stesso prevede ( titolo II, artt . da 5 a 9 ) un articolato sistema di misure destinate ad assicurare un efficace controllo delle quantità catturate . In particolare, i capitani dei pescherecci comunitari sono obbligati ( art . 5 ) a tenere un giornale di bordo in cui vengono indicati per ogni specie soggetta a TAC i quantitativi, la data e il luogo di cattura, in rapporto alla più piccola unità per cui sia stato fissato e gestito un TAC . Inoltre, al momento dello sbarco in un porto comunitario, deve essere presentata alle autorità locali una dichiarazione da cui risultino i quantitativi sbarcati, con l' indicazione del luogo di cattura in relazione alla più piccola unità per la quale sia stato fissato un TAC ( art . 6 ). Informazioni sostanzialmente analoghe devono essere fornite allo Stato di bandiera in caso di trasbordo della cattura su altra nave o di sbarco al di fuori delle Comunità ( art . 7 ). Gli Stati membri sono tenuti a registrare gli sbarchi ed a notificare mensilmente alla Commissione l' insieme dei dati ricevuti ( art . 9 ); dette informazioni devono essere più particolareggiate e frequenti qualora risulti dai dati stessi che le catture rischiano di raggiungere il livello del TAC o del contingente .
Ai sensi dell' art . 10 del regolamento n . 2241/87 :
"Secondo la procedura di cui all' art . 14 ( comitato di gestione ), gli articoli da 5 a 9 possono essere applicati ad altre riserve o altri gruppi di riserve ittiche ".
Sulla base di tale disposizione la Commissione ha esteso con il regolamento impugnato alcune delle disposizioni di cui agli artt . da 5 a 9 del regolamento n . 2241/87 all' attività di pesca svolta da pescatori comunitari nelle acque di taluni paesi in via di sviluppo con i quali la Comunità ha stipulato appositi accordi .
2 . Prima di procedere nell' analisi è opportuno ricordare che detti accordi appartengono alla categoria dei cosiddetti "accordi di compensazione ".
A differenza degli "accordi di reciprocità" ( conclusi dalla CEE con Svezia, Norvegia, Finlandia ed isole Faeroeer ) ( 4 ), che permettono l' accesso delle navi comunitarie nelle acque di questi paesi per periodi e zone determinati con riferimento a volumi di catture prefissati ( sulla base di quote annuali ), in cambio di analoghe concessioni nella zona di pesca comunitaria ( accordi pesce contro pesce ), gli "accordi di compensazione" ( 5 ) si basano sul principio del pagamento da parte della Comunità di corrispettivi finanziari ( e di altra natura ) in cambio dei diritti di pesca concessi alle navi comunitarie nelle acque dei paesi contraenti .
In questi ultimi accordi l' aspetto prevalente è rappresentato dalla definizione della natura e dell' entità dei corrispettivi dovuti dalla CEE . Minor importanza assumono le disposizioni concernenti la conservazione delle risorse e le misure di controllo . Una limitazione delle possibilità di pesca, quando è prevista, si fonda per lo più su criteri di restrizione geografica o di limitazione delle licenze ( per numero di navi o per tonnellaggio ) e non del volume delle catture . Si tratta, comunque, di specifiche disposizioni a carattere bilaterale .
3 . Ciò premesso - e rinviando per ulteriori elementi alla relazione d' udienza - va rilevato che nella presente procedura gli Stati ricorrenti ritengono anzitutto che la Commissione non fosse competente ad adottare il regolamento 3151/87 . L' argomentazione addotta a sostegno di questo motivo non è apparsa in verità del tutto chiara e lineare, così come, del resto, le relative controdeduzioni della Commissione . Il fulcro del ragionamento sviluppato dalle ricorrenti sembra nondimeno essere il seguente . A loro avviso, l' art . 10 non costituirebbe nella specie una base giuridica appropriata . Detta disposizione, infatti, non conferirebbe alla Commissione il potere di istituire controlli ( che si traducono in obblighi a carico dei privati come degli Stati membri ) in relazione alle attività di pesca esercitate in acque di paesi dove non vige un regime comunitario di conservazione e gestione delle risorse .
Sempre a questo riguardo, le parti ricorrenti hanno anche contestato la legittimità del riferimento - nei considerando del regolamento n . 3151/87 - all' art . 14 del regolamento n . 2241/87 . Si tratta tuttavia - precisiamolo subito - di un' osservazione che non appare pertinente . E' difatti lo stesso art . 10 del regolamento n . 2241/87 a disporre che l' estensione delle misure di controllo deve essere decisa a norma dell' art . 14 ( che fa rinvio alla procedura del comitato di gestione ). Pertanto, delle due l' una : o l' estensione dei controlli di cui si tratta rientra nell' ambito di applicazione dell' art . 10, ed allora spetta necessariamente alla Commissione adottare le relative misure secondo la procedura del comitato di gestione, oppure detta estensione non è prevista dall' art . 10 ed allora la Commissione è incompetente in quanto è andata al di là dei limiti stabiliti da tale articolo . Ciò vuol dire tuttavia che la competenza della Commissione ad emanare il regolamento litigioso deve comunque essere valutata con riferimento al solo art . 10 ( che definisce la competenza ) e non anche all' art . 14 ( che si limita ad indicarne le modalità di esercizio ).
4 . In merito, la Commissione fa anzitutto osservare, in linea generale, che il regime comunitario di conservazione e gestione delle risorse di pesca e, di conseguenza, i relativi controlli si applicano alle attività di pesca in qualsiasi zona tali attività si esercitino .
Ciò varrebbe in particolare per le misure di controllo di cui al regolamento n . 2241/87 . Prova ne sarebbe che gli artt . 6 e 7 del regolamento stesso prevedono che i capitani dei pescherecci comunichino delle informazioni distinte per quanto riguarda le catture effettuate in acque sotto la giurisdizione o la sovranità di paesi terzi . Se ne conclude che l' applicazione delle misure di controllo non sarebbe limitata, ratione loci, alle sole acque comunitarie .
Inserendosi in questo contesto - rileva sempre la Commissione - l' art . 10 prevede che determinati controlli ( quelli previsti dagli artt . da 5 a 9 ) possano essere applicati "ad altre riserve o ad altri gruppi di riserve ittiche ". Come risulta dall' undicesimo considerando, per "altre riserve" devono intendersi le "riserve ittiche non sottoposte ai TAC o ai contingenti ". Neanche questa nozione risulterebbe territorialmente limitata .
Ne consegue che l' art . 10, in definitiva, consentirebbe di estendere i controlli in parola anche a stock che, come appunto nel caso di specie, non sono oggetto di TAC o contingenti, in quanto si trovano in acque dove non vige un regime di limitazione quantitativa delle capacità di pesca .
5 . Precisiamo anzitutto che nel 1983, quando sono stati definiti i nuovi lineamenti della politica della pesca, la cosiddetta Europa blu, il regime comunitario di conservazione e gestione è stato concepito come un insieme di misure destinato essenzialmente ad operare nelle acque comunitarie, fatto salvo quanto specificamente stabilito in ordine ai diritti di pesca previsti nell' ambito di determinati accordi bi - o multilaterali .
Così il regolamento n . 171/83 ( 6 ), che, in virtù di quanto disposto dal regolamento di base n . 170/83 ( 7 ), istituisce misure tecniche per la conservazione delle risorse della pesca, prescrive all' art . 1, paragrafo 1, intitolato "Delimitazione delle zone", che :
"il presente regolamento si applica alle catture ed agli sbarchi delle risorse biologiche che si trovano nell' insieme delle acque marittime che sono soggette alla sovranità ed alla giurisdizione degli Stati membri e che fanno parte di una delle seguenti regioni (...)" ( 8 ).
Ciò, senza pregiudizio delle specifiche disposizioni relative alle operazioni di pesca nello Skagerrak e nel Kattegat, concordate tra le delegazioni della Comunità, della Norvegia e della Svezia .
Analogamente il regolamento n . 172/83 ( 9 ), che, sempre in base a quanto disposto dal regolamento n . 170/83, fissa in concreto per il 1982 il TAC, la quota disponibile per la Comunità e la ripartizione di detta quota tra gli Stati membri, prevede all' art . 2 che :
"Il totale delle catture ammesse ( TAC ) per popolazione o gruppo di popolazioni ittiche presenti nelle acque sottoposte alla sovranità o alla giurisdizione degli Stati membri, cui si applica la normativa comunitaria della pesca, nonché la parte disponibile per la Comunità sono fissati, per il 1982, nell' allegato I ".
L' allegato I contiene la tabella che indica, per ciascuna specie e per ciascuna zona di pesca, i TAC ( in tonnellate ) e la parte disponibile per la Comunità .
Ai sensi dell' art . 3, poi :
"L' allegato II indica come è ripartita tra gli Stati membri la parte del volume globale delle catture ammesse disponibile per la Comunità nel 1982, distinta per popolazione o gruppo di popolazioni presenti nella zona di pesca della Comunità ".
Si ricava da questi elementi che, al momento della sua istituzione, il regime di limitazione quantitativa delle catture, la cui pietra angolare è appunto costituita dai TAC e dalla loro suddivisione in quote nazionali, si applicava nella zona di pesca comunitaria, la cui estensione nell' Atlantico e nel Mare del Nord era venuta notevolmente ad ampliarsi in applicazione del principio delle 200 miglia ( vedasi regolamento n . 170/83, primo considerando ).
E' vero che nel regolamento n . 3977/87 ( 10 ), che fissa i TAC per il 1988, non figura all' art . 2 alcuna delimitazione territoriale ( 11 ). Ma ciò non significa che vi sia stata una modifica della concezione iniziale . Semplicemente si tiene conto dei risultati delle consultazioni svoltesi in determinati contesti bi - o multilaterali ( accordi CEE - Regno di Norvegia, CEE - Regno di Svezia nonché Commissione internazionale per la pesca nel Mar Baltico ) e che hanno reso possibile determinare i TAC di alcune specie nelle zone di pesca extracomunitarie interessate . Si tratta, in particolare, dei TAC relativi alla pesca nello Skagerrak e nel Kattegat ( vedasi undicesimo considerando del regolamento n . 3977/87 ) e dei TAC e quote per le riserve di aringhe, di papaline e di merluzzo bianco presenti nel Mare Baltico ( v . quattordicesimo considerando del regolamento n . 3977/87 ). Queste previsioni hanno dunque un carattere speciale e sono destinate ad integrare, secondo un meccanismo di reciprocità, un regime di conservazione che resta essenzialmente operante nelle acque comunitarie ed a tutela delle risorse ivi presenti .
6 . Per quanto riguarda poi le misure di controllo di cui al regolamento n . 2241/87, non vi è nulla nel testo di tale regolamento che consenta di ritenere che i controlli stessi si applichino all' attività di pesca svolta al di fuori delle acque comunitarie e, comunque, in zone ove non vige il regime comunitario di limitazione delle catture .
L' obbligo previsto agli artt . 6 e 7, in base al quale i capitani sono tenuti a fornire informazioni circa le catture effettuate in acque sotto controllo di paesi terzi non appare significativo a questo riguardo . In effetti, tale obbligo permette di considerare separatamente e, quindi, di poter dedurre, dai quantitativi sbarcati o trasbordati per una determinata specie, i quantitativi catturati in zone per le quali non è fissato e gestito un TAC . Tali dati, dunque, confrontati con quelli risultanti dal giornale di bordo ( art . 5 ), consentono di ottenere un quadro d' insieme più preciso circa le quantità ( catturate e sbarcate ) che devono essere imputate ai TAC, e che concorrono ad esaurire i relativi contingenti, e quelle che, viceversa, essendo state pescate in aree dove non vige il regime di limitazione, non vanno considerate ai fini di tale computo . Ciò in linea con quanto disposto già nel regolamento di base n . 170/83, che all' art . 3 dispone che la quota di un TAC disponibile per la Comunità "è aumentata del totale delle catture effettuate dalla Comunità al di fuori delle acque soggette alla giurisdizione o alla sovranità degli Stati membri ". Gli artt . 6 e 7 prevedono pertanto un obbligo accessorio, il cui scopo è quello di rafforzare il controllo della veridicità delle informazioni fornite dai capitani circa le catture effettuate nelle zone in regime TAC . Non si vuole, per contro, stabilire un autonomo controllo sull' attività di pesca svolta al di fuori di tali zone . Ciò del resto è coerente con la finalità del regolamento, che tende a garantire il rispetto delle limitazioni quantitative proprie del regime dei TAC e dei contingenti ( vedasi secondo considerando ed art . 11 del regolamento stesso ).
7 . La Commissione ha anche ricordato che in alcuni regolamenti che istituiscono contingenti per la pesca esercitata in acque non comunitarie è prevista l' applicazione dei controlli di cui al regolamento n . 2241/87 . Si tratta del regolamento n . 3978/87 ( 12 ) per la Norvegia, del regolamento n . 3983/87 ( 13 ) per la Groenlandia, del regolamento n . 3984/87 ( 14 ) per la zona di regolamentazione NAFO nonché del regolamento n . 3981/87 ( 15 ) per le isole Faeroeer . Tuttavia, va precisato che in tutti questi casi è il Consiglio che, nel suo regolamento, ha esplicitamente previsto ( e, nel caso del regolamento n . 3984/87, anche dettagliatamente disciplinato ) l' applicazione dei controlli in parola all' attività di pesca svolta in queste zone .
Questa prassi, pertanto, induce a ritenere che l' applicazione del regolamento n . 2241/87 al di fuori delle acque comunitarie non risulta automaticamente dal regolamento stesso . Si è sempre, infatti, ritenuto necessario l' intervento di un atto del Consiglio contenente una previsione ad hoc .
Ma, in ogni caso, ciò che risulta chiaramente è che le misure di controllo investono soltanto la pesca effettuata in zone dove esiste un regime di limitazione quantitativa fondato sull' istituzione di TAC e contingenti per determinati stock . Questa limitazione obiettiva dei controlli è, d' altra parte, come si è già avuto modo d' indicare, in sintonia con la ratio delle misure che mirano a rendere effettivo il regime comunitario di conservazione delle risorse .
Ora, nel caso del regolamento n . 3151/87, si tratta dell' estensione delle misure in parola all' attività di pesca svolta nelle acque rientranti nella zona economica esclusiva ( ZEE ) di determinati PVS . In queste acque il regime comunitario di limitazione delle possibilità di pesca non è di applicazione né vi sono accordi di reciprocità o altri dispositivi convenzionali basati sul rispetto di TAC e contingenti . Anzi, spesso, non vi è alcun meccanismo di conservazione operante . Quando un meccanismo di tale natura è previsto, questo si fonda su criteri diversi come, ad esempio, la limitazione delle licenze di pesca in funzione del numero di navi o del tonnellaggio delle stesse .
Si tratta dunque di una situazione obiettivamente diversa da quella prima descritta e, soprattutto, una situazione in cui i controlli previsti dal regolamento n . 2241/87 non possono evidentemente perseguire le finalità che gli sono proprie .
Ciò risulta in modo evidente - e malgrado talune affermazioni addotte in senso contrario dalla Commissione - dai considerando del regolamento litigioso .
In effetti dopo aver indicato ( vedasi primo considerando ):
"che la Comunità applica degli accordi di pesca con alcuni paesi in via di sviluppo fondati sul principio della compensazione finanziaria dei diritti di pesca ottenuti";
al secondo considerando si precisa :
"considerando che per la buona gestione di tali accordi, i quali implicano un' importante contropartita finanziaria della Comunità rispondente ai diritti di pesca, è indispensabile che la Commissione sia informata dei risultati delle attività esercitate dai pescherecci battenti bandiera di uno Stato membro nelle acque soggette alla giurisdizione del paese partner; che occorre pertanto istituire un regime di registrazione e di notifica dei dati concernenti le catture ".
E' evidente dunque che, nella specie, l' istituzione dei controlli risponde ad un obiettivo finanziario e non di conservazione delle risorse ittiche, trattandosi di ottenere elementi più precisi per poter meglio misurare il rapporto costi-benefici derivanti alla Comunità dalla sua partecipazione agli accordi di pesca con i PVS ( 16 ).
8 . Ora, ci sia consentito osservare che già prima facie appare molto dubbia la legittimità dell' estensione decisa dalla Commissione ( ex . art . 10 del regolamento n . 2241/87 ) del complesso meccanismo dei controlli in parola ad una situazione e per degli scopi oggettivamente diversi da quelli cui il regolamento stesso inerisce .
Si è appena notato infatti che, nei casi in cui i controlli dovevano essere estesi alla pesca svolta in zone non comunitarie, ma dove pure esistevano - in virtù soprattutto di accordi di reciprocità - TAC e contingenti di cui era necessario verificare il rispetto, detta estensione è stata disposta non in base all' art . 10, bensì per mezzo di una precisa previsione contenuta in un regolamento del Consiglio .
Questo rilievo, tuttavia, non è ancora determinante . Occorre pur sempre esaminare se i poteri attribuiti alla Commissione dall' art . 10 non l' autorizzassero a decidere l' estensione di cui si tratta nella presente causa .
E' necessario dunque definire la corretta interpretazione dell' art . 10 .
Come si è innanzi ricordato, detta disposizione consente di applicare, seguendo la procedura del comitato di gestione, gli artt . da 5 a 9 ad "altre riserve o altri gruppi di riserve ittiche" (" poblaciones o grupos de poblaciones suplementarios", "stocks ou groupes de stocks supplémentaires", "additional stocks or groups of stocks ").
La nozione di "altre riserve" si ricava dall' undicesimo considerando, ai termini del quale :
"è opportuno permettere l' ampliamento della portata delle disposizioni riguardanti il giornale di bordo, la dichiarazione di sbarco, i dati in materia di trasbordo e la registrazione delle catture alle riserve ittiche non sottoposte ai TAC o ai contingenti ".
"Altre riserve" sono dunque gli stock per i quali non è stato previsto un limite quantitativo . Il termine stock, in italiano tradotto "riserve" o "popolazioni" ( vedasi, ad esempio, il regolamento n . 172/83 ), va quindi inteso, come è normale in questo settore, non nella sua accezione più generica di aggregato di elementi, bensì nel suo più specifico significato biologico di insieme di animali dello stesso ceppo ( vedasi Petit Robert ed The Shorter Oxford English Dictionary ).
Ciò permette di escludere l' interpretazione - avanzata in udienza dal governo francese - secondo cui l' art . 10 consentirebbe alla Commissione, una volta che il contingente previsto per una determinta popolazione ittica si sia esaurito, di accordare dei quantitativi di pesca supplementari . L' art . 10 permette soltanto l' estensione dei controlli a popolazioni ittiche per le quali i regolamenti al momento in vigore non contemplano limitazioni di sorta .
Ciò detto, tuttavia, due interpretazioni sono ancora possibili . Secondo la prima, sostenuta dalla Commissione, l' art . 10 le conferisce il potere di imporre i controlli in parola anche alla cattura di specie ittiche che non sono soggette a TAC per il semplice motivo -e forse per l' unico motivo - che si trovano in acque dove non vige un regime di TAC . Si noti che nella specie l' estensione decisa dalla Commissione concerne riserve che, se nelle acque dei PVS non sono sottoposte a TAC ( perché come si è detto in tali acque i TAC non esistono ), lo sono tuttavia nelle acque comunitarie . E' il caso, ad esempio, del nasello ( Merluccius ), del sugarello ( Trachurus ), della sogliola ( Solea ), della rana pescatrice ( Lophius ) e dei gamberetti ( Penaeus ), come risulta dal confronto dell' allegato secondo del regolamento n . 3151/87 e dell' allegato del regolamento n . 3977/87, che indica i TAC per il 1988 per popolazione e per zona e la relativa ripartizione fra gli Stati membri .
Va da sé, dunque, che in virtù di questa interpretazione la Commissione si riconosce la potestà di estendere l' osservanza dei controlli previsti dal regolamento n . 2241/87 a tutte le zone in cui non vige il regime comunitario di conservazione .
Secondo una diversa interpretazione, viceversa, l' art . 10 autorizzerebbe sì la Commissione ad estendere i controlli alla pesca di stock che non sono soggetti a TAC, ma ciò solo nelle zone in cui vige un regime di limitazione delle possibilità di pesca e dove i controlli contemplati dal regolamento n . 2241/87 sono già applicati in relazione agli stock soggetti a TAC .
9 . Precisiamo subito che questa seconda interpretazione ci sembra più conforme alla lettera dell' art . 10 ed al relativo considerando . La norma in questione si limita infatti a prevedere la possibilità di un ampliamento dell' applicazione dei controlli ad "altre riserve ". Se "altre riserve", come si è detto, sono quelle non soggette a TAC, ciò fa ritenere che la norma stessa presupponga che i controlli già si applichino a stock che sono vicerversa sottoposti a TAC . In altre parole l' estensione sarebbe possibile solo in un ambito dove esistono degli stock che sono al contempo oggetto di TAC e dei relativi controlli .
Si osservi altresì che l' art . 10 non contiene alcun appiglio letterale che possa sostenere la tesi della Commissione . Detta norma, se si riferisce all' applicazione dei controlli ad "altre riserve" e dunque, in sostanza, ad altre specie ittiche ( non sottoposte a TAC ), non menziona assolutamente la possibilità di un' estensione dei controlli stessi ad altre zone dove non vi è limitazione delle possibilità di pesca e dove di conseguenza il regolamento n . 2241/87 non si applica . Ma su questo specifico aspetto si avrà modo di tornare piu oltre .
10 . Questa interpretazione, inoltre, non attenua l' effetto utile della disposizione e, al contempo, ne definisce il significato alla luce del conferente contesto normativo nonché della ratio complessiva del regolamento n . 2241/87 .
E' noto che l' istituzione di un TAC per determinati stock si fonda su un apprezzamento di dati scientifici inerenti, in linea di massima, all' entità della riserva ed all' intensità del suo sfruttamento . Può dunque rivelarsi opportuno, in determinate circostanze, che spetta alla Commissione di valutare, applicare i controlli alla pesca di specie ittiche non ancora contigentate al fine di ottenere elementi d' informazione circa la misura dello sfruttamento di tale specie e, dunque, circa l' opportunità di una successiva limitazione del volume delle catture .
Si badi che questa appena delineata è una ipotesi che può frequentemente realizzarsi nell' ambito della gestione della politica della pesca . Si può ad esempio ricordare che nel citato regolamento n . 172/83 ( quinto considerando ) si fa riferimento ad alcune popolazioni ittiche soggette ad un' attività di pesca ancora in via di sviluppo, per le quali i dati scientifici sono scarsi o inesistenti e che dunque non sono state all' epoca sottoposte a contingenti . Inoltre, l' applicazione dei controlli a stock non soggetti a TAC potrebbe anche rivelarsi opportuna per verificare l' intensità di sfruttamento di specie che, se non necessitano di per sé di limitazioni quantitative, possono nondimeno influenzare gli stock di altre specie che sono viceversa sottoposti a TAC .
Si tratta dunque di un potere che permette all' occorrenza di integrare la portata dei controlli di cui agli artt . da 5 a 9 del regolamento n . 2241/87, introducendo un obbligo aggiuntivo rispetto a quelli derivanti, per i pescatori e per gli Stati membri, dall' applicazione diretta di questi stessi articoli .
Si badi inoltre che questo obbligo addizionale non è particolarmente gravoso per i soggetti che vi sono tenuti . Questi infatti dovranno soltanto specificare degli elementi in più nelle dichiarazioni, informazioni, registrazioni e notifiche che comunque debbono effettuare a norma degli artt . da 5 a 9 precitati .
L' estensione dei controlli, dunque, secondo l' interpretazione sin qui esposta, resta nell' ambito dell' applicazione propria del regolamento n . 2241/87 . I controlli aggiuntivi concernono infatti la stessa attività di pesca che, in relazione agli stock soggetti a TAC comunitari, è già sottoposta all' applicazione del regolamento n . 2241/87 . Detta interpretazione, quindi, confina l' esercizio del potere conferito alla Commissione dall' art . 10 entro gli stessi limiti materiali del regolamento che detto potere prevede . E' un' interpretazione, in definitiva, che accorda all' art . 10 una portata, sì integrativa, ma pur sempre coerente - e dunque non innovativa - rispetto al contesto normativo in cui si inserisce .
Ma, soprattutto, nell' ipotesi che si descrive, la decisione della Commissione di estendere i controlli ex art . 10 viene sostanzialmente a rispondere alle stesse finalità per le quali i controlli stessi, e più in generale l' insieme delle misure contemplate dal regolamento n . 2241/87, sono stati previsti . Il monitoring della cattura di stock che non sono ( o non sono ancora ) soggetti a TAC viene infatti deciso per avere informazioni più precise sullo stato di sfruttamento delle risorse e dunque per poterne assicurare un' equilibrata gestione .
11 . Ciò precisato, va rilevato che l' interpretazione sostenuta dalla Commissione, oltre a non trovare conforto nei dati testuali, porta viceversa ad attribuire all' istituzione un potere esecutivo che prescinde del tutto dagli scopi e dalla ratio dell' atto in cui la norma attributiva di competenza è contenuta . Come si è detto, infatti, la Commissione si riconosce nella specie il potere di imporre i controlli di cui al regolamento n . 2241/87 all' attività di pesca esercitata in aree dove non si applica il regime comunitario di conservazione delle risorse . L' estensione dei controlli, lo si è visto, risponde d' altronde a ragioni inerenti esclusivamente alla gestione finanziaria degli accordi di pesca con i PVS .
L' unico limite che la Commissione viene allora ad incontrare nell' esercizio di questo potere è quello risultante dalla circostanza che non può imporre dei nuovi controlli, ma deve in ogni caso riprendere quelli già contenuti nel regolamento n . 2241/87 . Ma a parte questo limite, di natura estrinseca, non sfugge che in questa ipotesi l' interpretazione dell' art . 10 perviene ad un risultato chiaramente costituivo . Non si integra soltanto la portata del regolamento, ma se ne estende l' ambito materiale, prima che territoriale, di applicazione . I controlli infatti non vengono più svolti per "garantire il rispetto delle limitazioni delle possibilità di pesca stabilite in altri contesti" ( vedasi secondo considerando del regolamento n . 2241/87 ), ma vengono imposti per altri fini ( nella specie, di ordine finanziario ) e in relazione ad un' attività di pesca che non è soggetta al regime di conservazione .
12 . E' un simile risultato giustificato alla luce dei principi che reggono l' esercizio dei poteri esecutivi della Commissione?
La risposta a mio avviso non può che essere negativa .
E' sì vero che la nozione d' esecuzione va interpretata in senso lato ( 17 ), ma è anche vero che le disposizioni attributive di competenze esecutive vanno interpretate in base allo spirito ed alle finalità delle disposizioni stesse e dell' atto di cui fanno parte ( 18 ). E' questo un principio essenziale in materia di delega dei poteri d' esecuzione . I regolamenti di esecuzione, infatti, se non possono superare la necessità di dare attuazione alla legge cui si riferiscono, possono tuttavia contenere regole integrative della disciplina posta dalle norme primarie, a condizione che tali regole siano conformi alle finalità delle norme primarie stesse ( 19 ).
Ricordo, altresì, che ai fini dell' individuazione del significato di una norma è rilevante l' esame del contesto nel quale questa si inserisce e della precedente prassi comunitaria ( vedasi sentenza Rey Soda, punto 33 della motivazione ).
Ora, tenuto conto delle considerazioni sin qui svolte, mi sembra si possa constatare che la Commissione, nel definire la latitudine dei poteri conferitile dall' art . 10, si è fondata su un' interpretazione di detta norma che prescinde completamente dal conferente contesto normativo e dalla portata e dalle finalità del regolamento n . 2241/87 .
Si tratta dunque di un' interpretazione che contrasta con i princìpi suindicati e che si è tradotta nella specie in un evidente eccesso di potere .
Tanto evidente da destare l' impressione che nel caso di specie la Commissione più che interpretare l' art . 10, secondo i comuni principi, abbia piuttosto proceduto per estrapolazione, enucleando l' art . 10 dal suo contesto, avvalendosi delle possibilità operative che la lettera dello stesso sembrava offrirle e servendosene in definitiva in relazione a situazioni e scopi radicalmente diversi .
D' altre parte, credo si possa ritenere che se davvero il Consiglio avesse voluto attribuire alla Commissione ex art . 10 il potere di applicare il regolamento n . 2241/87 a rapporti e per finalità così diverse, non solo non avrebbe dato all' art . 10 la posizione marginale che questa norma viceversa ha nella struttura complessiva dell' atto, ma soprattutto non avrebbe mancato di indicarlo esplicitamente e, in particolare, di specificarne le ragioni .
Per l' insieme di queste considerazioni ritengo che la Commissione non fosse competente ad emanare il regolamento n . 3151/87 fondandosi sull' art . 10 del regolamento n . 2241/87 .
Il regolamento n . 3151/87 va dunque annullato .
13 . Non ritengo dunque necessario analizzare in dettaglio gli altri due motivi di annullamento formulati dalle parti ricorrenti : il difetto di motivazione e l' errore manifesto di apprezzamento .
Quanto al primo, mi limiterò ad osservare che i considerando del regolamento litigioso fanno emergere con chiarezza le finalità per le quali l' atto è stato emanato . Ne risulta in effetti che l' estensione dei controlli mira a fornire alla Commissione informazioni che le consentano di meglio gestire e negoziare il "volet" finanziario degli accordi con i PVS . La motivazione mi sembra dunque sufficiente alla stregua della nota giurisprudenza della Corte ( vedasi, recentemente, sentenza 7 luglio 1988, Moksel, causa 55/87, Racc . 1988, pagg . 3845 ).
Per quanto riguarda l' errore manifesto di apprezzamento, mi sembra risulti dal dossier che l' estensione alla pesca svolta nelle acque dei PVS dei controlli di cui al regolamento n . 2241/87 non è priva di difficoltà .
Così, ad esempio, è certo che la misura prevista dall' art . 6 del regolamento n . 2241/87, concernente la presentazione della dichiarazione di sbarco alle autorità dello Stato membro il cui porto viene utilizzato, non potrà mai essere applicata nei casi in cui ( vedasi, ad esempio, l' accordo con il Senegal ) i pescherecci comunitari sono tenuti a sbarcare le catture nei porti del PVS nelle cui acque hanno operato .
Difficoltà di questo genere sono, a ben vedere, la conseguenza del fatto che la Commissione ha nella specie trasposto un meccanismo di controllo concepito come funzionale alla gestione del sistema comunitario dei TAC ad una attività di pesca che si svolge in condizioni diverse e che non è soggetta alle limitazioni quantitative previste dalla disciplina comunitaria .
In realtà se un regime di conservazione, con i relativi controlli, dovesse essere istituito in relazione alla pesca svolta nelle ZEE dei PVS, questo verrebbe definito attraverso accordi bilaterali ed assumerebbe contenuti aderenti alle caratteristiche ed alle esigenze proprie di quel contesto .
Non mi sembra tuttavia che le difficoltà dovute alla trasposizione dei controlli litigiosi siano tali da configurare di per sé un manifesto errore di apprezzamento da parte dalla Commissione . Non è escluso infatti che detti controlli siano comunque di una certa utilità al fine specifico di ottenere informazioni circa la gestione finanziaria degli accordi .
Tali difficoltà, dunque, se costituiscono un indice dell' eccesso di potere in cui è incorsa nella specie la Commissione, non sono però tali da rendere illegittimo il regolamento impugnato .
14 . In definitiva, ritengo che il regolamento n . 3151/87 della Commissione sia illegittimo per incompetenza .
Concludo pertanto proponendo alla Corte :
- di accogliere il ricorso;
- di condannare la Commissione alle spese di procedura .
(*) Lingua originale : l' italiano .
( 1 ) GU L 300, pag . 15 .
( 2 ) GU L 207, pag . 1 .
( 3 ) GU L 220, pag . 1 .
( 4 ) Vedasi Charles-Le Bihan, D .: "La politique commune de la pêche : la troisième génération de normes", Revue trimestrielle de droit européen, 1988, n . 3, pag . 481, e Sacchettini, A .: "La politica della pesca nella CEE", Foro italiano, 1988, IV, pagg . 452 .
( 5 ) Vedasi Sobrino Heredia, M .: "Acuerdos de pesca y desarrollo : referencia a la practica convencional pesquera de la Comunidad Europea", La Ley, 1987, supplemento n . 28, pag . 1 .
( 6 ) GU L 24, pag . 14 .
( 7 ) GU L 24, pag . 1 .
( 8 ) In termini analoghi si esprime l' art . 1 del successivo regolamento n . 3094/86 ( GU L 288, pag . 1 ).
( 9 ) GU L 24, pag . 30 .
( 10 ) GU L 375, pag . 1 .
( 11 ) L' art . 2 è in effetti così formulato :
"I TAC ammissibili per le popolazioni o i gruppi di popolazioni ittiche alle quali si applica la normativa comunitaria della pesca, nonché la parte di queste catture disponibile per la Comunità, sono fissati per il 1988 come indicato nell' allegato ."
( 12 ) GU L 375, pag . 35 .
( 13 ) GU L 375, pag . 61 .
( 14 ) GU L 375, pag . 63 .
( 15 ) GU L 375, pag . 51 .
( 16 ) L' onerosità di detti accordi è del resto nota ed in parte fisiologica dal momento che detti strumenti vengono gestiti non con criteri puramente economici bensì anche in funzione di obiettivi di cooperazione allo sviluppo . Vedasi Sobrino Heredia, citato, e Charles-Le Bihan, citato, pag . 490 .
( 17 ) Vedasi sentenza 30 ottobre 1975, Rey Soda, causa 23/75, Racc . pag . 1279, punto 10 della motivazione .
( 18 ) Vedasi sentenza 17 dicembre 1970, Koester, causa 25/70, Racc . pag . 1161, punto 16 della motivazione .
( 19 ) Nella giurisprudenza italiana vedasi Cassazione, 14 gennaio 1971, n . 53 .