62012CP0278
STELLUNGNAHME DER GENERALANWÄLTIN
ELEANOR SHARPSTON
vom 9. Juli 20121 (
1
)
Rechtssache C-278/12 PPU
A. Adil
gegen
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
(Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State [Niederlande])
„Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts — Schengener Grenzkodex — Grenzübertrittskontrollen gleichgestellte Kontrollen“
1.
Herr Adil, der aus Afghanistan stammt, wurde am 28. März 2012 in den Niederlanden von der Koninklijke Marechaussee (
2
) im Rahmen einer „Mobilen Sicherheitskontrolle“ („Mobiel Toezicht Veiligheid“, im Folgenden: MTV-Kontrolle) zur Identitätsfeststellung angehalten, als er sich an Bord eines aus Deutschland kommenden Autobusses innerhalb einer Zone von 20 km ab der Landgrenze zu Deutschland befand. Die anderen Fahrgäste wurden ebenfalls einer Identitätskontrolle unterzogen. Aus dem Vorlagebeschluss geht hervor, dass an diesem Tag eine oder mehrere Kontrollen mit einer Gesamtdauer von einer Stunde stattfanden und dass dabei zwei Fahrzeuge – mithin nur ein verschwindend geringer Teil der vorbeifahrenden Fahrzeuge – angehalten wurden.
2.
Die niederländischen Behörden nahmen die MTV-Kontrolle auf der Grundlage von Art. 50 der Vreemdelingenwet 2000 (Ausländergesetz aus dem Jahr 2000, im Folgenden: Vw 2000) und – dem am 28. März 2012 erstellten Protokoll zufolge – gemäß Art. 4.17a des Vreemdelingenbesluit 2000 (Ausländerverordnung aus dem Jahr 2000, im Folgenden: Vb 2000) (
3
) vor. Mit Beschluss vom 28. März 2012 wurde Herr Adil in Haft genommen (
4
). Aus den nationalen Akten geht hervor, dass Herr Adil der Koninklijke Marechaussee, als sie ihn kontrollierte, seine Absicht mitteilte, Asyl zu beantragen. Aufgrund gespeicherter Daten über Asylanträge und Fälle illegaler Einwanderung, die von der Datenbank „Eurodac“ (
5
) abgefragt wurden, wurde eine Verbindung zwischen Herrn Adil und Norwegen festgestellt. Sein Asylantrag wurde daher am 5. April 2012 den norwegischen Behörden übermittelt und befindet sich noch in Bearbeitung.
3.
Herr Adil bestreitet die Rechtmäßigkeit seiner Inhaftierung mit der Begründung, dass es sich bei der fraglichen MTV-Kontrolle um eine Grenzübertrittskontrolle gehandelt habe. Diese Kontrolle verstoße damit gegen die Verordnung (EG) Nr. 562/2006 (im Folgenden: Schengener Grenzkodex oder Verordnung) (
6
), die die Einreise in die Hoheitsgebiete der Vertragsstaaten des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen (im Folgenden: Schengener Durchführungsübereinkommen) (
7
) regelt.
4.
Am 16. April 2012 erklärte die Rechtbank ’s -Gravenhage die von Herrn Adil gegen die Entscheidung vom 28. März 2012 erhobene Klage für unbegründet und wies dessen Antrag auf Entschädigung zurück. Herr Adil legte daraufhin gegen dieses Urteil Rechtsmittel bei der Abteilung für Verwaltungsstreitsachen des Raad van State (Niederlande) ein und machte dabei geltend, dass die Rechtbank zu Unrecht die Auffassung vertreten habe, dass die Anhaltung zur Personenkontrolle rechtmäßig gewesen sei, und verkannt habe, dass zum Zeitpunkt der MTV-Kontrolle kein begründeter Verdacht auf illegalen Aufenthalt bestanden habe.
5.
Die Frage, die sich in dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State stellt, ist hauptsächlich die, ob Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex – der den Grundsatz aufstellt, dass Kontrollen, die Grenzübertrittskontrollen gleichkommen, verboten sind – der nationalen Regelung über die MTV-Kontrollen entgegensteht. Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof im Wesentlichen um eine Klarstellung der Auslegung, den er im Urteil Melki und Abdeli (
8
) vorgenommen hat.
6.
Der Gerichtshof hat dort festgestellt, dass, um der genannten Vorschrift zu genügen, „eine nationale Regelung, die den Polizeibehörden eine Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen einräumt, die zum einen auf das Gebiet an der Grenze des Mitgliedstaats zu anderen Mitgliedstaaten beschränkt ist und zum anderen unabhängig vom Verhalten der kontrollierten Person und vom Vorliegen besonderer Umstände, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, besteht, den erforderlichen Rahmen für die diesen Behörden eingeräumte Befugnis vorgeben [muss], um insbesondere das Ermessen zu lenken, über das sie bei der tatsächlichen Handhabung der Befugnis verfügen“ (
9
). Der Gerichtshof hat zudem darauf hingewiesen, dass dieser erforderliche Rahmen „gewährleisten [muss], dass die tatsächliche Ausübung der Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann, wie insbesondere aus den in Art. 21 Buchst. a Satz 2 [des Schengener Grenzkodexes] genannten Umständen hervorgeht“ (
10
).
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Die Verträge
7.
Art. 3 Abs. 2 EUV sieht vor:
„Die Union bietet ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem – in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität – der freie Personenverkehr gewährleistet ist.“
8.
In Art. 67 AEUV heißt es:
„(1)   Die Union bildet einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, in dem die Grundrechte und die verschiedenen Rechtsordnungen und -traditionen der Mitgliedstaaten geachtet werden.
(2)   Sie stellt sicher, dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden, und entwickelt eine gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen an den Außengrenzen, die sich auf die Solidarität der Mitgliedstaaten gründet und gegenüber Drittstaatsangehörigen angemessen ist. Für die Zwecke dieses Titels werden Staatenlose den Drittstaatsangehörigen gleichgestellt.
…“
9.
Art. 72 AEUV bestimmt:
„Dieser [den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts betreffende] Titel berührt nicht die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit.“
10.
In Art. 77 AEUV heißt es:
„(1)   Die Union entwickelt eine Politik, mit der
a)
sichergestellt werden soll, dass Personen unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit beim Überschreiten der Binnengrenzen nicht kontrolliert werden;
…“
11.
Art. 79 Abs. 1 AEUV bestimmt:
„Die Union entwickelt eine gemeinsame Einwanderungspolitik, die in allen Phasen eine wirksame Steuerung der Migrationsströme, eine angemessene Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, sowie die Verhütung und verstärkte Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel gewährleisten soll.“
Der Schengener Grenzkodex
12.
Der Schengener Grenzkodex stellt eine Weiterentwicklung der Regelungen des Schengen-Besitzstands über das Überschreiten der Grenzen dar, die u. a. in die einschlägigen Bestimmungen des Schengener Durchführungsübereinkommens (
11
) und des Gemeinsamen Handbuchs (
12
) hierzu aufgenommen worden waren.
13.
Seinem Art. 1 Abs. 1 zufolge „sieht [der Schengener Grenzkodex] vor, dass keine Grenzkontrollen in Bezug auf Personen stattfinden, die die Binnengrenzen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union überschreiten“.
14.
Art. 2 des Schengener Grenzkodex lautet:
„Im Sinne [des Schengener Grenzkodex] bezeichnet der Ausdruck
1.
‚Binnengrenzen‘
a)
die gemeinsamen Landgrenzen der Mitgliedstaaten, einschließlich der Fluss- und Binnenseegrenzen,
b)
die Flughäfen der Mitgliedstaaten für Binnenflüge,
c)
die See-, Flussschifffahrts- und Binnenseehäfen der Mitgliedstaaten für regelmäßige Fährverbindungen;
2.
‚Außengrenzen‘ die Landgrenzen der Mitgliedstaaten, einschließlich der Fluss- und Binnenseegrenzen, der Seegrenzen und der Flughäfen sowie der Flussschifffahrts-, See- und Binnenseehäfen, soweit sie nicht Binnengrenzen sind;
…
9.
‚Grenzkontrollen‘ die an einer Grenze nach Maßgabe und für die Zwecke dieser Verordnung unabhängig von jedem anderen Anlass ausschließlich aufgrund des beabsichtigten oder bereits erfolgten Grenzübertritts durchgeführten Maßnahmen, die aus Grenzübertrittskontrollen und Grenzüberwachung bestehen;
10.
‚Grenzübertrittskontrollen‘ die Kontrollen, die an den Grenzübergangsstellen erfolgen, um festzustellen, ob die betreffenden Personen mit ihrem Fortbewegungsmittel und den von ihnen mitgeführten Sachen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten einreisen oder aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ausreisen dürfen;
11.
‚Grenzüberwachung‘ die Überwachung der Grenzen zwischen den Grenzübergangsstellen und die Überwachung der Grenzübergangsstellen außerhalb der festgesetzten Verkehrsstunden, um zu vermeiden, dass Personen die Grenzübertrittskontrollen umgehen;
…“
15.
Seinem Art. 3 zufolge findet der Schengener Grenzkodex „Anwendung auf alle Personen, die die Binnengrenzen oder die Außengrenzen eines Mitgliedstaats überschreiten“.
16.
Der mit „Überschreiten der Binnengrenzen“ überschriebene Art. 20 des Schengener Grenzkodex bestimmt:
„Die Binnengrenzen dürfen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden.“
17.
In dem mit „Kontrollen innerhalb des Hoheitsgebiets“ überschriebenen Art. 21 dieses Grenzkodex heißt es:
„Die Abschaffung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen berührt nicht:
a)
die Ausübung der polizeilichen Befugnisse durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nach Maßgabe des nationalen Rechts, sofern die Ausübung solcher Befugnisse nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen hat; dies gilt auch in Grenzgebieten. Im Sinne von Satz 1 darf die Ausübung der polizeilichen Befugnisse insbesondere nicht der Durchführung von Grenzübertrittskontrollen gleichgestellt werden, wenn die polizeilichen Maßnahmen
i)
keine Grenzkontrollen zum Ziel haben;
ii)
auf allgemeinen polizeilichen Informationen und Erfahrungen in Bezug auf mögliche Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit beruhen und insbesondere auf die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität abzielen;
iii)
in einer Weise konzipiert sind und durchgeführt werden, die sich eindeutig von systematischen Personenkontrollen an den Außengrenzen unterscheidet;
iv)
auf der Grundlage von Stichproben durchgeführt werden;
b)
die Durchführung von Sicherheitskontrollen bei Personen in See- oder Flughäfen durch die zuständigen Behörden nach Maßgabe des nationalen Rechts, die Verantwortlichen der See- oder Flughäfen oder die Beförderungsunternehmer, sofern diese Kontrollen auch bei Personen vorgenommen werden, die Reisen innerhalb des Mitgliedstaats unternehmen;
c)
die den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit, in ihren Rechtsvorschriften die Verpflichtung zum Besitz oder Mitführen von Urkunden und Bescheinigungen vorzusehen;
d)
die Verpflichtung für Drittstaatsangehörige, ihre Anwesenheit im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats … zu melden.“
Die niederländische Regelung
18.
Art. 50 Vw 2000 bestimmt:
„(1)   Die mit der Grenzüberwachung oder der Kontrolle von Ausländern beauftragten Beamten sind entweder aufgrund von Tatsachen und Umständen, die nach objektiven Maßstäben den Verdacht eines illegalen Aufenthalts begründen, oder zur Bekämpfung eines illegalen Aufenthalts nach Grenzübertritt befugt, Personen zur Feststellung ihrer Identität, Staatsangehörigkeit und ihres aufenthaltsrechtlichen Status anzuhalten. … Die Dokumente, über die ein Ausländer zwecks Feststellung seiner Identität, seiner Staatsangehörigkeit und seines Aufenthaltsstatus verfügen muss, werden durch allgemeine Verwaltungsanordnung bestimmt.
…“
19.
Art. 4.17a Vb 2000 sieht vor:
„(1)   Die in Art. 50 Abs. 1 des Gesetzes genannte Befugnis, zur Bekämpfung eines illegalen Aufenthalts nach Grenzübertritt Personen zur Feststellung ihrer Identität, Staatsangehörigkeit und aufenthaltsrechtlichen Stellung anzuhalten, wird ausschließlich im Rahmen der Kontrolle von Ausländern ausgeübt:
a)
auf Flughäfen nach der Ankunft von Flügen aus dem Schengen-Gebiet;
b)
in Zügen höchstens 30 Minuten nach Übertritt der gemeinsamen Landgrenze mit Belgien oder Deutschland oder, falls innerhalb dieses Zeitraums der zweite Bahnhof nach Grenzübertritt noch nicht erreicht ist, bis äußerstenfalls zum zweiten Bahnhof nach Grenzübertritt;
c)
auf Straßen und Wasserstraßen in einem Gebiet bis zu 20 km ab der gemeinsamen Landgrenze mit Belgien oder Deutschland.
(2)   Die Kontrollen nach Abs. 1 werden auf der Grundlage von Informationen oder Erfahrungswerten über den illegalen Aufenthalt nach Grenzübertritt durchgeführt. Sie können in begrenztem Umfang auch zur Erlangung von Informationen über einen solchen illegalen Aufenthalt durchgeführt werden.
(3)   Die Kontrollen nach Abs. 1 Buchst. a werden für Flüge auf ein- und derselben Flugstrecke höchstens sieben Mal pro Woche und höchstens bei einem Drittel der Gesamtzahl der pro Monat auf dieser Flugstrecke geplanten Flüge durchgeführt. Bei diesen Kontrollen wird lediglich ein Teil der beförderten Fluggäste angehalten.
(4)   Die Kontrollen nach Abs. 1 Buchst. b werden pro Tag in höchstens zwei Zügen je Fahrtstrecke und in höchstens acht Zügen insgesamt sowie pro Zug in höchstens zwei Zugabteilen durchgeführt.
(5)   Die Kontrollen nach Abs. 1 Buchst. c werden auf ein- und derselben Straße oder Wasserstraße höchstens neunzig Stunden pro Monat und höchstens sechs Stunden pro Tag durchgeführt. Bei diesen Kontrollen wird nur ein Teil der vorbeifahrenden Fortbewegungsmittel angehalten.“
20.
In der Begründung zu dieser Vorschrift (
13
) heißt es:
„Mit dieser Änderung des Vreemdelingenbesluit 2000 soll sichergestellt werden, dass die Kontrolle von Ausländern zur Bekämpfung eines illegalen Aufenthalts nach Grenzübertritt (im Folgenden: mobile Kontrollen) nicht die gleiche Wirkung hat wie Grenzübertrittskontrollen im Sinne des Schengener Grenzkodexes. Damit wird dem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 22. Juni 2010 [Urteil Melki und Abdeli] und dem Urteil [des Raad van State] vom 28. Dezember 2010 Rechnung getragen, und die mobilen Kontrollen werden in Einklang mit Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodexes gebracht.“
Das Vorabentscheidungsersuchen
21.
Die vorliegende Rechtssache gehört zu einer Reihe von Rechtssachen, in denen sich der Raad van State als oberstes Verwaltungsgericht sowie andere Verwaltungs- und Strafgerichte des betroffenen Mitgliedstaats mit der Frage auseinandergesetzt haben, ob das von Art. 50 Abs. 1 Vw 2000 geschaffene Kontrollsystem, wie es durch Art. 4.17a Vb 2000 näher geregelt wird, ausreichende Garantien enthält, um zu verhindern, dass die betreffenden Kontrollen als eine Personenkontrolle im Sinne von Art. 20 des Schengener Grenzkodex oder eine Kontrolle, die einer Grenzübertrittskontrolle gleichkommt, im Sinne von Art. 21 Buchst. a dieses Kodex angesehen werden.
22.
Dem Raad van State zufolge wurde Art. 4.17a in die Vb 2000 aufgrund seiner Entscheidung vom 28. Dezember 2010 eingefügt, in der festgestellt worden war, dass die seinerzeit geltende niederländische Regelung über die MTV-Kontrollen eine Befugnis vorgesehen habe, deren praktische Ausübung wie eine Grenzübertrittskontrolle habe wirken können.
23.
Der Raad van State hat anschließend mehrmals entschieden, dass Art. 4.17a Vb 2000 mit Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex, so wie er vom Gerichtshof im Urteil Melki und Abdeli ausgelegt worden ist, im Einklang stehe. So hat der Raad van State in seiner Entscheidung vom 20. Oktober 2011 die Auffassung vertreten, es könne aus dem Urteil Melki und Abdeli nicht abgeleitet werden, dass in Art. 4.17a das Verhalten des Betroffenen oder besondere Umstände, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergebe, hätten berücksichtigt werden müssen. In seiner Entscheidung vom 15. März 2012 hat der Raad van State angesichts der Formulierung „darf … insbesondere nicht“ in Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex die Auslegung verworfen, wonach die betreffenden polizeilichen Befugnisse auf Fälle beschränkt seien, in denen Gründe der öffentlichen Ordnung eine Rolle spielten. In derselben Entscheidung hat der Raad van State auch festgestellt, dass es nicht entscheidend darauf ankomme, ob der Einzelne die Kontrolle als Grenzübertrittskontrolle empfinde. Hingegen habe die sehr geringe Zahl von Straßenfahrzeugen und Züge, die tatsächlich kontrolliert würden, als maßgebliches Indiz gewertet werden können.
24.
Trotz dieser Rechtsprechung hat die Rechtbank Roermond (Strafrechtliche Abteilung) am 20. Februar 2012 dem Gerichtshof im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens die Frage vorgelegt, ob die Art. 20 und 21 des Schengener Grenzkodex dem von Art. 4.17a Vb 2000 geschaffenen System der MTV-Kontrollen entgegenstehen (
14
). Ferner geht aus dem Vorlagebeschluss des Raad van State hervor, dass der Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (Strafrechtliche Abteilung) entschieden hat, dass die MTV-Kontrolle, auch wenn sie gemäß Art. 4.17a Vb 2000 durchgeführt werde, die gleiche Wirkung habe wie eine Grenzübertrittskontrolle im Sinne von Art. 21 des Schengener Grenzkodexes, wenn
—
die Befugnis nicht auf konkrete Tatsachen und Umstände gestützt sei, die den Verdacht eines rechtswidrigen Aufenthalts begründeten;
—
die Kontrollbefugnis ausschließlich wegen der beabsichtigten oder tatsächlichen Überschreitung der Binnengrenzen ausgeübt werde;
—
die Kontrolle darauf gerichtet sei, festzustellen, ob die Voraussetzungen für die Einreise in das oder die Ausreise aus dem Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats erfüllt seien.
25.
Angesichts dieser uneinheitlichen Rechtsprechung in den Niederlanden hat der Raad van State beschlossen, das bei ihm anhängige Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Ist Art. 21 des Schengener Grenzkodexes dahin auszulegen, dass er der Ausübung einer wie in Art. 50 Vw 2000 gewährten und in Art. 4.17a Vb 2000 näher geregelten nationalen Befugnis, in Gebieten hinter den Binnengrenzen Personenkontrollen durchzuführen, um zu überprüfen, ob die in dem Mitgliedstaat geltenden Voraussetzungen für einen rechtmäßigen Aufenthalt erfüllt sind, entgegensteht?
2.
a)
Steht Art. 21 des Schengener Grenzkodexes nationalen Kontrollen wie den in Art. 50 Vw 2000 genannten entgegen, die auf der Grundlage von allgemeinen Informationen und Erfahrungswerten über den illegalen Aufenthalt von Personen am Ort der durchzuführenden Kontrolle, wie in Art. 4.17a Abs. 2 Vw 2000 festgelegt, durchgeführt werden, oder müssen bei Durchführung solcher Kontrollen konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sich eine zu kontrollierende Person illegal in dem betreffenden Mitgliedstaat aufhält?
b)
Steht Art. 21 des Schengener Grenzkodexes einer solchen Kontrolle entgegen, wenn sie durchgeführt wird, um die unter Buchst. a genannten allgemeinen Informationen und Erfahrungswerte über einen illegalen Aufenthalt zu erlangen, und dies in begrenztem Umfang geschieht?
3.
Ist Art. 21 des Schengener Grenzkodexes dahin auszulegen, dass mit der Beschränkung der Kontrollbefugnis in der in einer gesetzlichen Regelung wie Art. 4.17a Vb 2000 festgelegten Art und Weise hinreichend gewährleistet ist, dass eine Kontrolle nicht faktisch die nach Art. 21 des Schengener Grenzkodexes verbotene Wirkung einer Grenzübertrittskontrolle haben kann?
Das Verfahren vor dem Gerichtshof
26.
Mit seinem Ersuchen vom 4. Juni 2012 hat der Raad van State beim Gerichtshof eine Vorabentscheidung im Eilverfahren im Sinne von Art. 267 Abs. 4 AEUV nach Art. 23a der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 104b der Verfahrensordnung beantragt.
27.
Der Raad van State hat diesen Antrag damit begründet, dass die Rechtssache den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts betreffende Fragen aufwerfe und deren Beantwortung für die Entscheidung über die Inhaftierung von Herrn Adil von Bedeutung sei. Die Vorlageentscheidung enthält keinen Hinweis auf den Asylantrag von Herrn Adil (
15
).
28.
In Anbetracht der vorstehend geschilderten Umstände hat die Zweite Kammer des Gerichtshofs am 11. Juni 2012 entschieden, dem Antrag des vorlegenden Gerichts stattzugeben und das Eilverfahren einzuleiten.
29.
Schriftliche Erklärungen sind von der niederländischen Regierung, der Europäischen Kommission und dem Vertreter von Herrn Adil eingereicht worden. Diese Beteiligten sowie die tschechische, die deutsche und die französische Regierung waren in der mündlichen Verhandlung am 5. Juli 2012 vertreten.
30.
In der mündlichen Verhandlung sind die tatsächlichen Umstände der Inhaftierung von Herrn Adil und insbesondere ihr Grund vollständiger und damit klarer zu Tage getreten. Aus den Erklärungen der niederländischen Regierung ergibt sich, dass Herr Adil im Zusammenhang mit seinem Asylantrag und wegen der Gefahr in Haft genommen wurde, dass er ohne seine Inhaftierung versuchen könnte, sich während der Bearbeitung seines Antrags den Kontrollen durch die Behörden zu entziehen. Da die Inhaftierung von Herrn Adil somit nicht von der Rechtmäßigkeit seiner Anhaltung zur Personenkontrolle abhängt, sondern offenbar lediglich von der Bearbeitung seines Asylantrags, sind die Auswirkungen der vom Gerichtshof auf die Vorlagefragen gegebenen Antworten auf die Inhaftierung von Herrn Adil nicht mehr offensichtlich.
31.
In Anbetracht dieser Feststellung sehe ich mich zu folgenden Bemerkungen veranlasst.
32.
Das Eilverfahren ist ausdrücklich und ausschließlich geschaffen worden, um der zwingenden Notwendigkeit zu entsprechen, über bestimmte Kategorien von Rechtssachen – insbesondere solche, in denen die Rechtmäßigkeit der Inhaftierung einer Person von der vom Gerichtshof zu gebenden Antwort auf die ihm zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen abhängt – „innerhalb kürzester Zeit“ zu entscheiden (
16
). Hierbei handelt es sich um ein Ausnahmeverfahren, das nur in den Rechtssachen angewandt werden soll, in denen die Entscheidung wirklich eilbedürftig ist. Dieses Verfahren erfordert innerhalb des Gerichtshofs den konzentrierten Einsatz von Mitteln sowohl im richterlichen als auch im Verwaltungsbereich. Deshalb geht das Eilverfahren, wenn es übermäßig in Anspruch genommen wird, zulasten der anderen Rechtssachen, die beim Gerichtshof anhängig sind. Es liegt daher auf der Hand, dass es nicht beantragt werden sollte, um z. B. rascher eine Antwort zu erhalten, wenn es der zugrunde liegende Sachverhalt nicht rechtfertigt.
33.
Deshalb darf das Eilverfahren nur beantragt werden, wenn die es rechtfertigenden Umstände auch wirklich vorliegen. Das nationale Gericht ist daher gehalten, in seiner Vorlageentscheidung alle tatsächlichen und rechtlichen Umstände anzugeben, die die Eilbedürftigkeit begründen und die Anwendung des Eilverfahrens rechtfertigen. Diese Verpflichtung ist die Kehrseite der Grundsätze der Solidarität und Zusammenarbeit, die die Beziehungen zwischen den nationalen Gerichten und unserem Gerichtshof gestalten. Das nationale Gericht sollte keine Gesichtspunkte auslassen, die für den Gerichtshof von Bedeutung sind, damit dieser beurteilen kann, ob es erforderlich ist, die Vorlage des nationalen Gerichts diesem Ausnahmeverfahren zu unterwerfen.
Würdigung
Einleitende Bemerkungen
34.
Die mit der Vorlageentscheidung zur Vorabentscheidung vorlegten Fragen beziehen sich ausschließlich auf Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex. Diese Fragen müssen jedoch in Anbetracht des engen Zusammenhangs zwischen dieser Vorschrift und Art. 20 des Grenzkodex auch unter Berücksichtigung der letztgenannten Vorschrift beantwortet worden. Art. 21 Buchst. a ist nämlich die notwendige Ergänzung zu Art. 20, die das Wirksamwerden des Verbots von Grenzkontrollen ermöglicht. Die insoweit vorzunehmende Prüfung entspricht meines Erachtens der, mit der u. a. im Bereich des freien Warenverkehrs festgestellt werden kann, dass entweder eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung oder eine Maßnahme gleicher Wirkung vorliegt, indem die praktischen Auswirkungen der in Rede stehenden Regelung auf den jeweiligen Einzelfall bezogen berücksichtigt werden.
35.
Die Frage, die die vorliegende Rechtssache aufwirft, ist im Wesentlichen die, ob die Art. 20 und 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex einer nationalen Regelung entgegenstehen, die den betreffenden Behörden die Befugnis zur Ausübung einer Kontrolle wie der MTV-Kontrolle verleiht.
36.
Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass es die in Art. 50 Abs. 1 Vw 2000 vorgesehene Befugnis den mit der Grenzüberwachung oder der Kontrolle von Ausländern beauftragten Beamten, also der Koninklijke Marechaussee, ermöglicht, Personen zur Feststellung ihrer Identität, Staatsangehörigkeit und ihres aufenthaltsrechtlichen Status anzuhalten, um der Gefahr eines unrechtmäßigen Aufenthalts zu begegnen. Dem Wortlaut dieser Vorschrift zufolge kann diese Gefahr zunächst aufgrund von Tatsachen und Umständen festgestellt werden, aus denen sich nach objektiven Maßstäben der begründete Verdacht eines illegalen Aufenthalts ergibt. In der mündlichen Verhandlung hat die niederländische Regierung bestätigt, dass grundsätzlich jede Anhaltung zur Identitätsfeststellung im Inland auf dieser Grundlage vorgenommen wird.
37.
Ferner sieht Art. 50 Abs. 1 Vw 2000 außerdem vor, dass eine Person „zur Bekämpfung eines illegalen Aufenthalts nach Grenzübertritt“ angehalten werden darf. Der in Art. 4.17a Vb 2000 vorgesehene Rahmen nimmt lediglich auf diese Art der Kontrolle Bezug, und die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen betreffen nur diese Art, da Herr Adil im Rahmen einer MTV-Kontrolle angehalten wurde, als er sich in einem Autobus auf der Autobahn A67/E34 ganz in der Nähe der Grenze befand. Meine Würdigung wird sich daher auf die Bestimmungen der niederländischen Regelung konzentrieren, die die letztgenannte Art der Kontrolle betreffen.
38.
Schließlich bin ich entgegen der Ansicht des Vertreters von Herrn Adil der Auffassung, dass aus dem Wortlaut der Art. 20 und 21 des Schengener Grenzkodex klar hervorgeht, dass diese keinesfalls das Recht der Mitgliedstaaten beschränken, die Behörden zu bestimmen, die zur Ausübung einer polizeiliche Befugnis ermächtigt sind. Ebenso ist es deren Sache, die Rechtsgrundlage sowie den Rahmen für diese Befugnis festzulegen, sei es in ihrem Einwanderungs- oder Ausländerrecht, sei es in ihrem Strafrecht. Lediglich bei der Ausübung dieser Befugnis muss gegebenenfalls das Unionsrecht beachtet werden.
Die Abschaffung von Grenzübertrittskontrollen und polizeilichen Maßnahmen mit gleicher Wirkung
39.
Art. 20 des Schengener Grenzkodex stellt sicher, dass Personen beim Überschreiten der Binnengrenzen nicht kontrolliert werden und ein Raum geschaffen wird, in dem der freie Personenverkehr gewährleistet ist. Diese Bestimmung stellt den allgemeinen Grundsatz auf, dass jede Person unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit die Binnengrenzen zwischen den am Schengen-Besitzstand beteiligten Staaten an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschreiten darf (
17
).
40.
Art. 21 bestätigt, dass die Mitgliedstaaten innerhalb der vorgesehenen Einschränkungen das Recht haben, ihre polizeilichen Befugnisse auszuüben, Sicherheitskontrollen in See- oder Flughäfen durchzuführen, in ihren Rechtsvorschriften die Verpflichtung zum Besitz oder Mitführen von Urkunden und Bescheinigungen vorzusehen und Drittstaatsangehörige zu verpflichten, ihre Anwesenheit im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats zu melden.
41.
Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex gliedert sich in zwei Sätze. Dem ersten Satz zufolge berührt die Abschaffung der Grenzkontrollen nicht die Möglichkeit der Mitgliedstaaten zur Ausübung polizeilicher Befugnisse in ihrem Hoheitsgebiet einschließlich der Grenzgebiete, soweit deren Ausübung nicht die gleiche Wirkung hat wie Grenzübertrittskontrollen. Der Schengener Grenzkodex untersagt somit nicht nur Grenzübertrittskontrollen, sondern auch Maßnahmen gleicher Wirkung.
42.
Der zweite Satz, der „insbesondere“ die Ziff. i bis iv umfasst, stellt sich als eine Ausgestaltung des im ersten Satz aufgestellten Grundsatzes dar, indem er Umstände aufzählt, unter denen die praktische Ausübung der eingeräumten Befugnis nicht die gleiche Wirkung haben kann wie Grenzübertrittskontrollen.
43.
Allein auf der Grundlage des Wortlauts der Bestimmung bin ich der Ansicht, dass die in Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex aufgenommene Liste von Umständen weder abschließend noch kumulativ ist.
44.
Insoweit schließe ich mich der Auffassung der Kommission an, dass eine polizeiliche Maßnahme, die alle Voraussetzungen der Ziff. i bis iv von Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex erfüllt, wahrscheinlich nicht die gleiche Wirkung entfalten kann wie eine Grenzübertrittskontrolle. Andererseits bedeutet die Tatsache allein, dass nicht alle diese Voraussetzungen vorliegen, nicht zwangsläufig, dass die Ausübung einer polizeilichen Befugnis nicht im Einklang mit den Art. 20 und 21 des Schengener Grenzkodex steht. Wie die Kommission zutreffend betont, erscheint der zweite Satz von Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex insoweit eindeutig, da den dort aufgezählten Umständen das Wort „insbesondere“ vorausgeht. Die in Ziff. i genannte Voraussetzung scheint mir allerdings grundlegend zu sein. Es ist meines Erachtens kaum vorstellbar, dass eine polizeiliche Maßnahme, deren Ziel dem einer Grenzübertrittskontrolle entspricht, nicht durch die Art. 20 und 21 des Schengener Grenzkodex untersagt ist.
45.
Auch wenn der Gesetzgeber vorgesehen hat, dass die Binnengrenzen an jeder Stelle überschritten werden können, ohne dass Personenkontrollen durchgeführt werden (Art. 20) oder Maßnahmen mit gleicher Wirkung stattfinden (Art. 21), wird weder durch Art. 20 noch durch Art. 21 garantiert, dass jede Person, die eine Binnengrenze überschritten hat, sich nunmehr in dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats bewegen und dort wohnen kann, ohne dass ihr gegenüber polizeiliche Maßnahmen vorgenommen werden. Der Anwendungsbereich dieser Bestimmungen kann insbesondere nicht so weit ausgedehnt werden, dass es einem Staat untersagt würde, polizeiliche Befugnisse in seinem Hoheitsgebiet auszuüben.
46.
Der Gerichtshof hat sich mit der Auslegung der Art. 20 und 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex im Urteil Melki und Abdeli im Rahmen einer Frage auseinandergesetzt, in der es um die Vereinbarkeit französischer Rechtsvorschriften mit dem Unionsrecht ging. Nach diesen Rechtsvorschriften durften die Polizeibehörden in einem Gebiet mit einer Tiefe von 20 km entlang der Landgrenze Frankreichs zu den Vertragsstaaten des Schengener Durchführungsübereinkommens die Identität jeder Person kontrollieren. Die in diesen Rechtssachen in Rede stehende Befugnis bezweckte die Überprüfung der Einhaltung der im nationalen Recht vorgesehenen Verpflichtungen in Bezug auf den Besitz, das Mitführen und das Vorzeigen von Urkunden und Bescheinigungen.
47.
Wie hat unser Gerichtshof also diese Bestimmungen ausgelegt?
48.
Erstens hat der Gerichtshof den Anwendungsbereich von Art. 20 des Schengener Grenzkodex eng ausgelegt. Wenn ein oder mehrere Bestandteile der Definition einer Grenzübertrittskontrolle, nämlich die in Rede stehende Handlung, der Ort der Kontrolle, ihr Zeitpunkt und ihr Ziel, nicht vorliegen, dann fällt die Kontrolle nicht in den Anwendungsbereich dieser Vorschrift.
49.
In jenem Fall entsprach das Ziel der in Rede stehende Kontrolle nicht dem einer Grenzübertrittskontrolle im Sinne von Art. 2 Nrn. 9 bis 11 des Schengener Grenzkodex (
18
), und die Kontrolle wurde nicht in dem Moment des Überschreitens der Grenze durchgeführt, sondern stellte eine Kontrolle innerhalb des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats dar (
19
). Die fragliche Kontrolle fiel daher nicht in den Anwendungsbereich von Art. 20.
50.
Ich stimme damit vollkommen überein.
51.
Ich räume ein, dass eine solche formelle Auslegung grundsätzlich die Gefahr mit sich bringen kann, dass die Mitgliedstaaten das Verbot von Kontrollen an den Binnengrenzen umgehen, indem sie z. B. den Ort der Kontrolle einige Kilometer hinter die Grenze verlegen. Art. 20 des Schengener Grenzkodex darf jedoch nicht losgelöst von seinem unmittelbaren Zusammenhang, also von Art. 21 dieses Grenzkodex, gelesen werden, wonach die Abschaffung der Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen die Ausübung der polizeilichen Befugnisse innerhalb des Hoheitsgebiets nicht berührt, sofern die Ausübung solcher Befugnisse nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen hat und demzufolge nicht den in Art. 20 aufgestellten Grundsatz beeinträchtigt. Art. 21 Buchst. a gewährleistet u. a. die Wirksamkeit des in Art. 20 aufgestellten Grundsatzes. Würde der Anwendungsbereich von Art. 20 weiter ausgelegt, würde damit möglicherweise nicht nur der Inhalt von Art. 2 Nr. 10 (der „Grenzübertrittskontrollen“ definiert) verändert, sondern dessen Anwendungsbereich auch auf Kosten von Art. 21 Buchst. a erweitert.
52.
Zudem würde eine weitere Auslegung bedeuten, dass die Mitgliedstaaten infolge von Art. 20 des Schengener Grenzkodex bei der Bekämpfung unerlaubten Aufenthalts auf polizeiliche Maßnahmen in einem Teil ihres Hoheitsgebiets verzichten müssten, nämlich in den Grenzgebieten, wo solche Maßnahmen meines Erachtens sowohl erforderlich als auch wirksam sein könnten.
53.
Zweitens hat der Gerichtshof in seinem Urteil Melki und Abdeli darauf hingewiesen, dass, auch wenn die betreffende Kontrolle nicht einer Grenzübertrittskontrolle und den in Art. 2 Nrn. 9 bis 11 des Schengener Grenzkodex enthaltenen Definitionen entsprach, dennoch geprüft werden musste, ob die polizeiliche Befugnis, wie sie in der nationalen Regelung ausgestaltet war, mit der Gefahr verbunden war, dass ihre Ausübung den in Art. 20 des Schengener Grenzkodex vorgesehenen Grundsatz beeinträchtigt. Mit anderen Worten: War diese Kontrolle eine verdeckte Grenzübertrittskontrolle und somit von Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex untersagt?
54.
Insoweit hat der Gerichtshof bei Kontrollen z. B. auf einer gebührenpflichtigen Autobahn den räumlichen Geltungsbereich als mögliches Indiz für eine solche gleiche Wirkung angenommen (
20
). Indessen genügt dem Gerichtshof die Tatsache, dass der räumliche Geltungsbereich auf ein Grenzgebiet beschränkt ist, nicht für die Feststellung, dass die Ausübung dieser Befugnis eine gleiche Wirkung hat.
55.
Anschließend hat der Gerichtshof den Wortlaut der in Rede stehenden nationalen Regelung genau darauf überprüft, ob er beweiskräftige Indizien dafür enthielt, dass die Ausübung der polizeilichen Befugnisse möglicherweise eine gleiche Wirkung wie Grenzübergangskontrollen hatte. Er hat eine solche Möglichkeit angenommen, weil die Befugnis zum einen auf das Grenzgebiet beschränkt war und zum anderen unabhängig vom Verhalten der betreffenden Person und vom Vorliegen besonderer Umstände, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, ausgeübt werden durfte.
56.
Drittens hat der Gerichtshof entschieden, dass Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex verlangt, dass das nationale Recht einen „Rahmen“ für die den nationalen Behörden eingeräumte Befugnis vorgibt, dass es also genauere Regelungen und Einschränkungen für die eingeräumte Befugnis vorsieht, um die Möglichkeit auszuschließen, dass die betreffende Befugnis in einer Art und Weise ausgeübt wird, die eine solche Wirkung hervorruft. Der erforderliche Rahmen „muss gewährleisten, dass die tatsächliche Ausübung der Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann, wie insbesondere aus den in Art. 21 Buchst. a Satz 2 [des Schengener Grenzkodex] genannten Umständen hervorgeht“ (
21
). In den betreffenden Rechtssachen enthielt die nationale Regelung weder genauere Regelungen noch Einschränkungen der Ermessensbefugnis (
22
). Die Art. 20 und 21 des Schengener Grenzkodex standen daher einer solchen nationalen Regelung entgegen.
57.
Der Gerichtshof hat den Zusammenhang zwischen dem Erfordernis eines Rahmens und „insbesondere … den in Art. 21 Buchst. a Satz 2 [des Schengener Grenzkodex] genannten Umständen“ betont. Er hat somit den Standpunkt, den der Generalanwalt in seinen Stellungnahmen in den betreffenden Rechtssachen eingenommen hatte – nämlich dass „diese vier Umstände nur beispielhaft genannt [sind]“ und die Frage „auf den jeweiligen Einzelfall bezogen zu prüfen ist“ (
23
) –, nicht ausdrücklich übernommen und ist davon ausgegangen, dass solche Umstände von besonderer Relevanz sind, auch wenn sie nicht die einzigen Elemente sind, die einen derartigen Rahmen bilden können.
58.
Unter Berücksichtigung der vorstehenden Überlegungen wende ich mich nun dem spezifischen Fall einer Kontrolle wie der MTV-Kontrolle im Hinblick auf deren Eigenschaften zu, wie sie in der Vorlageentscheidung dargestellt worden sind.
Ist eine Kontrolle wie die MTV-Kontrolle eine Grenzübertrittskontrolle oder eine polizeiliche Maßnahme gleicher Wirkung?
59.
Die MTV-Kontrolle ist Teil der Bekämpfung des rechtswidrigen Aufenthalts und betrifft insbesondere Drittstaatsangehörige, die bereits in den Schengen-Raum eingereist sind und denen – unabhängig davon, ob sie regulär oder heimlich eingereist sind – gleichwohl ein Recht zum Aufenthalt im niederländischen Hoheitsgebiet nicht oder nicht mehr zusteht. Diese Kontrolle wird auf den Straßen in einer Zone durchgeführt, die sich in den Niederlanden über eine Entfernung von 20 km ab der Landgrenze zu Deutschland und Belgien erstreckt. Sie dient der Feststellung, ob die angehaltenen Personen zum Verbleib im Hoheitsgebiet befugt sind, und nicht der Entscheidung darüber, ob diesen Personen erlaubt werden soll, dort ein- oder auszureisen. Demzufolge findet die MTV-Kontrolle weder an der Grenze noch in dem Moment ihres Überschreitens statt, und ihr Ziel ist ein anderes als das von Grenzübertrittskontrollen.
60.
Die MTV-Kontrolle fällt daher nicht in den Anwendungsbereich von Art. 20 des Schengener Grenzkodex.
61.
Wenn aber die Befugnis, die Art. 50 Abs. 1 Vw 2000 regelt, nicht mit den zusätzlichen Voraussetzungen versehen wäre, die in Art. 4.17a Vb 2000 enthalten sind, wäre sie durchaus mit der Gefahr verbunden, dass ihre praktische Ausübung den in Art. 20 des Schengener Grenzkodex aufgestellten Grundsatz beeinträchtigen könnte.
62.
Die Kontrolle wird speziell auf Straßen in der Nähe der Grenze durchgeführt. Meines Erachtens kann vernünftigerweise unterstellt werden, dass die Gefahr, dass eine Kontrolle gleichbedeutend mit einer Grenzübertrittskontrolle ist, in der Praxis desto größer ist, je kürzer die Entfernung zwischen dem Ort der Kontrolle und der Grenze ist. Die Nähe einer Grenze kann jedoch als solche nicht die Wirkung einer Kontrolle bestimmen. Die Kontrolle einer Person, die durch die Innenstadt von Venlo spaziert – einer niederländischen Stadt in der Nähe der Grenze zu Deutschland – ähnelt nicht zwangsläufig dem Anhalten eines Fahrgasts an Bord eines aus Deutschland kommenden Autobusses zu dem Zeitpunkt, in dem dieser Bus die internationale Autobahn befährt und sich noch nicht im Ortsverkehr mit Ziel Venlo befindet.
63.
Die Prüfung der Identität, der Staatsangehörigkeit und des Aufenthaltsrechts einer Person ist eine Maßnahme, die sich ebenfalls mit einer Grenzübertrittskontrolle verbindet. Um sicherzustellen, dass eine Person zur Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats berechtigt ist, ist es normal, dass ihre Identität und Staatsangehörigkeit überprüft und festgestellt wird, ob die Einreisevoraussetzungen erfüllt sind, wobei es sich um wesentliche Voraussetzungen handelt, damit der betreffenden Person ein Aufenthaltsrecht eingeräumt wird.
64.
Allerdings sieht Art. 4.17a Vb 2000 einen recht detaillierten Rahmen für die von Art. 50 Abs. 1 Vw 2000 verliehenen Befugnisse vor. Genügt dieser Rahmen, um die MTV-Kontrollen unionsrechtskonform werden zu lassen?
65.
Meines Erachtens muss die Antwort „ja“ lauten.
66.
Erstens ist daran zu erinnern, dass die von Art. 50 Abs. 1 Vw 2000 und Art. 4.17a Vb 2000 erlaubten polizeilichen Maßnahmen keine Grenzkontrollen zum Ziel haben. Ziel einer Kontrolle wie der MTV-Kontrolle ist es, Personen mit irregulärem Aufenthaltsstatus ausfindig zu machen und durch ihre bloße Existenz trotz des Fehlens von Kontrollen an den Grenzen von illegaler Zuwanderung abzuhalten.
67.
Die in Rede stehende Kontrolle wird nicht unabhängig von jedem anderen Anlass durch den beabsichtigten oder bereits erfolgten Grenzübertritt ausgelöst, sondern als Reaktion auf Umstände, die tatsächlich vorliegen: Es ist unbestreitbar, dass bestimmte Drittstaatsangehörige entweder ohne das Recht zur Einreise in die Schengen-Zone einreisen oder ohne ein Bleiberecht dort verbleiben. Deshalb erlaubt Art. 50 Abs. 1 Vw 2000 das Anhalten von Personen im gesamten Hoheitsgebiet, einschließlich der Grenzgebiete.
68.
Der Zweck einer Grenzübertrittskontrolle ist es, Personen ohne das Recht auf Einreise das Betreten des Hoheitsgebiets zu verwehren. Eine Kontrolle wie die MTV-Kontrolle hingegen soll diejenigen ausfindig machen, die – unabhängig davon, ob sie rechtmäßig in den Schengen-Raum eingereist sind – nicht (oder nicht mehr) über ein Recht zum Aufenthalt verfügen. Im Anschluss an ein solches Anhalten zur Personenkontrolle sind gegebenenfalls die nationalen Rechtsvorschriften u. a. über die Prüfung des Bestehens eines rechtswidrigen Aufenthalts, die Behandlung von Einwanderern und die Rückführung der Betreffenden anzuwenden. Soweit diese Bereiche vom Unionsrecht berührt werden, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre Rechtsvorschriften in diesem Bereich so auszugestalten, dass die Wahrung des Unionsrechts gewährleistet ist (
24
). Derartige Wirkungen einer Kontrolle im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats unter Einschluss eines Grenzgebiets unterscheiden sich eindeutig von denen einer Grenzübertrittskontrolle.
69.
Zweitens legt Art. 4.17a Abs. 2 Vb 2000 fest, dass das von Art. 50 Abs. 1 Vw 2000 zugelassene Anhalten von Personen auf der Grundlage von Informationen oder Erfahrungswerten über den illegalen Aufenthalt nach Grenzübertritt durchgeführt wird. In begrenztem Umfang dürfen sie auch zur Erlangung von Informationen über einen solchen illegalen Aufenthalt im Anschluss an den Grenzübertritt durchgeführt werden.
70.
Aus den Erklärungen der niederländischen Regierung geht hervor, dass die Kontrollen aufgrund von Profilen stattfinden, die sich auf Informationen oder Daten gründen, denen zufolge zu bestimmten Zeitpunkten oder aufgrund des Typs oder der Farbe des Fahrzeugs ein erhöhtes Risiko in Bezug auf grenzüberschreitende Kriminalität auf bestimmten Straßen oder die Anwesenheit von Person mit irregulärem Aufenthaltsstatus (
25
) besteht. Diese Informationen werden fortlaufend ausgewertet. Nach den gesammelten Informationen über die Häufigkeit der Gefahren eines irregulären Aufenthalts ändern sich die Straßen sowie der Typ, die Farbe und das Zulassungsland der Fahrzeuge wie auch die Zeitpunkte der Kontrollen und die Zeitpunkte der Vorbeifahrt (
26
).
71.
Meines Erachtens genügt diese Vorgehensweise Art. 21 Buchst. a Ziff. ii des Schengener Grenzkodex.
72.
Der Wortlaut dieser Vorschrift – speziell die Verwendung des Wortes „insbesondere“ und die dort vorgenommene Bezugnahme auf den Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ – schließt nicht aus, dass sich die Informationen und die Erfahrung, die gesammelt wurden, nicht nur auf die grenzüberschreitende Kriminalität, sondern auch auf den rechtswidrigen Aufenthalt und die illegale Zuwanderung beziehen können. Ich betone hier noch einmal, dass meines Erachtens ausschlaggebend ist, dass das Ziel der betreffenden Kontrolle nicht dem einer Kontrolle an den Grenzen entspricht. Mit Ausnahme dieser Einschränkung gibt Art. 21 Buchst. a nicht die Ziele vor, die es den Mitgliedstaaten erlauben, eine polizeiliche Befugnis vorzusehen.
73.
Entgegen der Ansicht des Vertreters von Herrn Adil wird meiner Auffassung nach durch Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex nicht untersagt, dass die in Rede stehenden Rechtsvorschriften Kontrollen zulassen, ohne dass diese durch das Verhalten des Betroffenen oder besondere Umstände, die die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung belegen, ausgelöst werden. Dies scheint mir auch die Auffassung des Gerichtshofs in den Rechtssachen Melki und Abdeli gewesen zu sein (
27
).
74.
Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex enthält keine Vorschrift, wonach ein Staat seine polizeilichen Befugnisse in seinem gesamten Hoheitsgebiet einheitlich ausüben müsste. Der Wortlaut von Art. 21 Buchst. a bietet – im Gegensatz zu dem von Art. 21 Buchst. b – keine Grundlage für einen solchen strengen Parallelismus zwischen den Kontrollen in den Grenzgebieten und denen im übrigen Hoheitsgebiet (
28
).
75.
Meiner Ansicht nach ist es daher vollkommen legitim, dass die Art und Weise der Ausübung einer polizeilichen Befugnis den Besonderheiten möglicher Bedrohungen oder Gefahren, die sie rechtfertigen, angepasst ist. Wenn ein Mitgliedstaat eine erhöhte Wahrscheinlichkeit feststellt, dass Personen mit unbefugtem Aufenthalt in Grenzgebieten ausfindig gemacht werden können, hindert ihn Art. 21 Buchst. a nicht daran, darauf in geeigneter Weise zu reagieren, solange dies nicht eine gleiche Wirkung wie eine Grenzübertrittskontrolle erzeugt.
76.
Art. 4.17a Abs. 2 Vb 2000 sieht auch vor, dass die Kontrollen innerhalb der in dieser Vorschrift vorgesehenen Grenzen deshalb eingeleitet werden dürfen, weil Bedarf besteht, Informationen über den illegalen Aufenthalt im Anschluss an den Grenzübertritt zu erlangen. Das Ziel dieser Kontrollen, also das, neue Praktiken und neue Routen festzustellen und sich der Zuverlässigkeit der zuvor gesammelten Informationen zu vergewissern, erfordert, dass diese Kontrollen (wie die anderen Kontrollen) auf der Grundlage von Stichproben und somit gemäß Art. 21 Buchst. a Ziff. iv des Schengener Grenzkodex durchgeführt werden. Zudem hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung, ohne dass ihr von den anderen Beteiligten widersprochen worden ist, die Überlegung geäußert, dass die Zahl der Kontrollen zur Erlangung von Informationen nicht die der Kontrollen übersteigen darf, die auf der Grundlage von Informationen oder Erfahrungswerten über den illegalen Aufenthalt nach Grenzübertritt durchgeführt werden.
77.
Drittens dürfen die MTV-Kontrollen, gleichviel auf welcher Grundlage sie stattfinden, nach Art. 4.17a Abs. 5 Vb 2000 nur für eine Dauer von höchstens neunzig Stunden pro Monat und höchstens sechs Stunden pro Tag durchgeführt werden.
78.
Eine solche Begrenzung ist meines Erachtens für sich genommen nicht ausreichend, um einen geeigneten Rahmen zu bilden, da sie nicht verhindert, dass während der genannten Zeiträume jedes Fahrzeug und jede Person angehalten werden. Der zweite Satz von Art. 4.17a Abs. 5 Vb 2000 bestimmt jedoch, dass nur ein Teil der vorbeifahrenden Fortbewegungsmittel angehalten werden darf. Diese Vorschrift hindert die Behörden eindeutig daran, jedes Fahrzeug anzuhalten. Sie gewährleistet hingegen keine selektiven Kontrollen, da sie theoretisch erlaubt, dass 99 % aller Fahrzeuge angehalten werden. Die große Mehrheit der Fahrzeugen dürfte indessen nicht angehalten werden, da gemäß Art. 4.17a Abs. 2 Vw 2000 die MTV-Kontrollen aufgrund von Informationen oder Erfahrungswerten über den illegalen Aufenthalt durchgeführt werden müssen und diese allein ein selektives Anhalten von Personen rechtfertigen (
29
).
79.
Im Ergebnis wird damit durch den in Art. 4.17a Vb 2000 vorgesehenen Rahmen gewährleistet, dass tatsächlich die Zahl der Fahrzeuge und Personen, die während der in Art. 4.17a Vb festgelegten Zeiträume kontrolliert werden, beschränkt und veränderlich ist und dass die Kontrollen nicht systematisch durchgeführt werden.
80.
Nach alledem bin ich der Auffassung, dass ein Rahmen wie der in Art. 4.17a Vb 2000 vorgesehene die vier Voraussetzungen erfüllt, die in den Ziffern i bis iv von Art. 21 Buchst. a des Schengener Grenzkodex aufgezählt sind, und gewährleistet, dass die praktische Ausübung einer Befugnis wie die, die der Koninklijke Marechaussee mit Art. 50 Abs. 1 Vw 2000 eingeräumt wird, nicht eine gleiche Wirkung entfalten kann wie Grenzübertrittskontrollen.
Ergebnis
81.
Demzufolge bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof die Vorlagefragen wie folgt beantworten sollte:
Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegensteht, nach der Personen, die sich in einem Fahrzeug auf einer Straße in einem Grenzgebiet befinden, angehalten werden dürfen, um ihre Identität, ihre Staatsangehörigkeit und ihr Aufenthaltsrecht zu überprüfen, sofern diese nationale Regelung einen Rahmen wie den in Art. 4.17a des Vreemdelingenbesluit 2000 (Ausländerverordnung aus dem Jahr 2000) vorgesehenen vorsieht, um zu verhindern, dass ein derartiges Anhalten von Personen die gleiche Wirkung hat wie eine Grenzübertrittskontrolle.
Die genannte Bestimmung untersagt es insbesondere nicht, dass nach der nationalen Regelung ein derartiges Anhalten von Personen entweder auf allgemeine Informationen und Erfahrungswerte im Zusammenhang mit illegalem Aufenthalt gestützt werden kann, ohne dass es durch das Verhalten der betroffenen Person oder besondere Umstände, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, ausgelöst worden sein muss, oder auf einen bestehenden Bedarf, Informationen über illegalen Aufenthalt im Anschluss an den Grenzübertritt zu erlangen.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
2
)	In der mündlichen Verhandlung hat die niederländische Regierung erläutert, dass die Koninklijke Marechaussee u. a. für die Sicherheit der königlichen Familie, die Bewachung der Zentralbank, die Überwachung der Außengrenzen und von Ausländern zuständig ist.
(
3
)	Der Art. 4.17a ist mit einer am 1. Juni 2011 in Kraft getretenen Verordnung vom 3. Mai 2011 in den Vb 2000 eingefügt worden. Dieser regelt die Durchführung des Vw 2000.
(
4
)	Aufgrund von Art. 59 Abs. 1 Buchst. b Vw 2000.
(
5
)	Vgl. die Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 des Rates vom 11. Dezember 2000 über die Einrichtung von „Eurodac“ für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens (ABl. L 316, S. 1).
(
6
)	Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) (ABl. L 105, S. 1).
(
7
)	Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (ABl. 2000, L 239, S. 19) in seiner geänderten Fassung. Die Art. 2 bis 8 des Schengener Durchführungsübereinkommens wurden durch den Schengener Grenzkodex aufgehoben. Siehe Art. 39 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex.
(
8
)	Urteil vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli (C-188/10 und C-189/10, Slg. 2010, I-5667).
(
9
)	Urteil Melki und Abdeli, Randnr. 74.
(
10
)	Urteil Melki und Abdeli, Randnr. 74.
(
11
)	Siehe Fn. 7.
(
12
)	ABl. 2002, C 313, S. 97; das Gemeinsame Handbuch wurde durch den Schengener Grenzkodex geändert und schließlich aufgehoben. Siehe Art. 39 Abs. 2 Buchst. a des Schengener Grenzkodex.
(
13
)	Begründung der Verordnung vom 30. Mai 2011; vgl. Fn. 3.
(
14
)	Siehe die Rechtssache Jaoo (C-88/12, noch vor dem Gerichtshof anhängig). In dieser Rechtssache hat das vorlegende Gericht weder die Durchführung eines Eilvorabentscheidungsverfahrens noch ein beschleunigtes Verfahren beantragt.
(
15
)	Siehe oben, Nr. 2.
(
16
)	Art. 267 letzter Absatz AEUV. Nach Auffassung des Gerichtshofs ist es angebracht auch auf eine beschränkte Anzahl bestimmter anderer Kategorien von Rechtssachen (wie solche, die mit dem Verbringen oder Zurückhalten eines Kindes im Zusammenhang stehen) das Eilverfahren anzuwenden. Vgl. die Hinweise zur Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen durch die nationalen Gerichte (ABl. 2011, C 160, S. 1), „http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2011:160:0001:0005:DE:PDF“
(
17
)	Nach Art. 2 Nr. 9 des Schengener Grenzkodex schließen „Grenzkontrollen“„die an einer Grenze nach Maßgabe und für die Zwecke [dieses Grenzkodex] unabhängig von jedem anderen Anlass ausschließlich aufgrund des beabsichtigten oder bereits erfolgten Grenzübertritts durchgeführten Maßnahmen“ ein, die aus Grenzübertrittskontrollen und Grenzüberwachung bestehen.
(
18
)	Urteil Melki und Abdeli, Randnr. 71.
(
19
)	Urteil Melki und Abdeli, Randnr. 68.
(
20
)	Urteil Melki und Abdeli, Randnr. 72.
(
21
)	Urteil Melki und Abdeli, Randnr. 74.
(
22
)	Urteil Melki und Abdeli, Randnr. 73.
(
23
)	Stellungnahme von Generalanwalt Mazák in der Rechtssache Melki und Abdeli, Nr. 44.
(
24
)	Vgl. u. a. Urteil vom 6. Dezember 2011, Achughbabian (C-329/11, Slg. 2011, I-12695, Randnrn. 28 bis 33).
(
25
)	Der in Art. 4.17a Vb 2000 vorgesehene Rahmen betrifft jede Art der Kontrolle auf den Straßen in den Grenzgebieten und nicht nur die Kontrollen, die auf dem Streckenabschnitt einer internationalen Autobahn stattfinden, der die Grenze der Niederlande zu Deutschland oder Belgien mit dem ersten Punkt im Hoheitsgebiet der Niederlande verbindet, in dem der internationale Verkehr auf den Inlandsverkehr trifft.
(
26
)	In der mündlichen Verhandlung hat die niederländische Regierung bestätigt, dass solche Informationen weder zur Zeit des hier fraglichen Vorfalls noch heute von Kameras stammen, die auf den Straßen in den Grenzgebieten angebracht sind und das Nummernschild jedes vorbeifahrenden Fahrzeugs aufzeichnen. Ohne dazu Stellung zu nehmen, ob der Einsatz einer solchen Methode mit dem Unionsrecht im Einklang steht, habe ich den Eindruck, dass diese Methode keine Bedeutung für die Frage hat, ob eine Kontrolle wie die MTV-Kontrolle eine gleiche Wirkung entfaltet wie eine Grenzübertrittskontrolle. Worauf es ankommt, ist nicht die Aufzeichnung der Daten als solche, sondern der Rahmen der zugelassenen Kontrollen. Die Existenz eines Kameranetzes als solche hat keine Bedeutung für die Frage, ob es eine Grenzübertrittskontrolle gibt.
(
27
)	Vgl. Urteil Melki und Abdeli, Randnrn. 73 und 74.
(
28
)	Der Vorschlag der Kommission, einen solchen Parallelismus einzuführen, wurde vom Europäischen Parlament und vom Rat abgelehnt. Vgl. Art. 19 Buchst. a des Vorschlags für eine Verordnung des Rates über den Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (KOM[2004] 391 endgültig).
(
29
)	Außerdem hat die niederländische Regierung in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass die Zahl der mit der Durchführung solcher Kontrollen betrauten Behörden sowie die diesen zur Verfügung gestellten Mittel beschränkt seien.