62001CC0076_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1.
Deze hogere voorziening is ingesteld tegen een arrest van het Gerecht van eerste aanleg waarbij het een beroep van vertegenwoordigers van de communautaire katoenindustrie heeft verworpen
─
als niet-ontvankelijk, voorzover zij nietigverklaring vorderden van een vermeend besluit van de Raad houdende verwerping van het door de Commissie ingediende voorstel voor een verordening tot instelling van een definitief antidumpingrecht op bepaalde katoeninvoer, en
─
als ongegrond, voorzover zij vergoeding van de door dit besluit veroorzaakte schade vorderden.(2)
2.
De centrale vraag is of het Gerecht het recht heeft geschonden door te oordelen dat:
─
noch het feit dat in de Raad geen meerderheid voor de goedkeuring van het voorstel van de Commissie was gevonden,
─
noch het verstrijken van de in artikel 6, lid 9, van verordening EG nr. 384/96(3) voor antidumpingonderzoeken gestelde termijn van 15 maanden een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 173 van het EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) kon vormen. Voorts moet worden nagegaan of het Gerecht het recht heeft geschonden door:
─
het argument betreffende artikel 6, lid 9, van de basisverordening als in ieder geval niet-ontvankelijk af te wijzen, en
─
te oordelen dat de Raad niet gehouden was de niet-aanneming van de voorgestelde verordening te motiveren.
Rechtskader
3.
Verordening nr. 384/96, de huidige basisverordening die de instelling van antidumpingmaatregelen door de Gemeenschap regelt, werd ten dele vastgesteld om de praktijk aan te passen aan de nieuwe internationale verplichtingen die voortvloeien uit de in het kader van de Uruguay-Ronde van de multilaterale handelsbesprekingen aangenomen
"antidumpingcode"
van 1994.(4) Zowel die code als de basisverordening bevat bepalingen die volgens rekwiranten relevant zijn voor de bescherming van de rechten van klagers.
De antidumpingcode
4.
Artikel 6.9 van de antidumpingcode bepaalt dat de autoriteiten, voordat definitieve conclusies worden getrokken ─ en tijdig genoeg om alle partijen de gelegenheid te geven hun belangen te verdedigen ─
"alle belanghebbenden in kennis [stellen] van de voornaamste onderzochte feiten die aan het besluit tot het al dan niet nemen van definitieve maatregelen ten grondslag liggen"
.
5.
Artikel 9.1 bepaalt onder meer:
"Het is aan de autoriteiten van het importerende lid te besluiten of een antidumpingrecht al dan niet wordt ingesteld wanneer aan alle eisen voor het instellen van dit recht is voldaan [...]. Het is wenselijk dat de instelling van het recht facultatief is op het grondgebied van alle leden [...]"
.
6.
Volgens artikel 12.2 moet er een bericht worden gepubliceerd over de voorlopige of definitieve vaststellingen, ongeacht of deze positief of negatief zijn, met voldoende gedetailleerde gegevens over de bevindingen en conclusies inzake alle feitelijke en juridische gegevens die door de met het onderzoek belaste autoriteiten van belang werden geacht.
7.
Artikel 13 betreft het rechterlijk toezicht. Het verplicht de WTO-leden, gerechtelijke of gelijkwaardige procedures te handhaven die onder andere ten doel hebben
"de administratieve maatregelen ten aanzien van definitieve vaststellingen"
terstond te onderzoeken.
De basisverordening
8.
Op grond van de basisverordening verricht de Commissie, in overleg met een raadgevend comité waarin de lidstaten vertegenwoordigd zijn, onderzoek naar dumping en kan zij voorlopige rechten instellen, terwijl het aan de Raad is om definitieve rechten in te stellen.
9.
Artikel 5 betreft de inleiding van de procedure. Volgens artikel 5, lid 1, moet een onderzoek worden geopend naar aanleiding van elke klacht die namens een bedrijfstak van de Gemeenschap wordt ingediend. Wanneer er voldoende bewijsmateriaal is om de inleiding van een procedure te rechtvaardigen, moet de Commissie krachtens artikel 5, lid 9, binnen 45 dagen na indiening van de klacht daartoe overgaan; wanneer er onvoldoende bewijsmateriaal is, moet de klager daarvan binnen dezelfde termijn in kennis worden gesteld.
10.
Artikel 6 betreft het onderzoek. Overeenkomstig de leden 5, 6 en 7 moeten de belanghebbenden worden geïnformeerd en gehoord. Artikel 6, lid 9, bepaalt:
"Het onderzoek in de overeenkomstig artikel 5, lid 9, ingeleide procedures wordt, voorzover mogelijk, binnen één jaar afgesloten. Het wordt in ieder geval binnen 15 maanden na de opening beëindigd [...]."
11.
Artikel 9 heeft als opschrift
"Beëindiging zonder maatregelen; instelling van definitieve rechten"
. Overeenkomstig artikel 9, lid 2, wordt de procedure beëindigd wanneer beschermende maatregelen overbodig zijn. Artikel 9, lid 4, bepaalt evenwel:
"Wanneer uit de definitief vastgestelde feiten blijkt dat er dumping plaatsvindt en daardoor schade wordt veroorzaakt en het belang van de Gemeenschap maatregelen in de zin van artikel 21 noodzakelijk maakt, stelt de Raad, met een gewone meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het raadgevend comité, een definitief antidumpingrecht in. [...]"
Voorgeschiedenis van het geschil
12.
Op 8 januari 1996 heeft het Comité van de katoen- en aanverwante vezels verwerkende nijverheden van de Europese Unie (Eurocoton) bij de Commissie een klacht ingediend, waarin het stelde dat de invoer van ongebleekte katoenen weefsels van oorsprong uit bepaalde landen met dumping plaatsvond, waardoor de bedrijfstak van de Gemeenschap ernstig werd geschaad.
13.
Op 21 februari 1996 heeft de Commissie een bericht inzake de inleiding van een antidumpingprocedure(5) gepubliceerd. Op 18 november 1996 heeft zij een verordening tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht vastgesteld.(6) Op 21 april 1997 heeft zij bij de Raad een voorstel voor een verordening tot instelling van een definitief antidumpingrecht ingediend.(7)
14.
De termijn van 15 maanden waarin artikel 6, lid 9, van de basisverordening voorziet, is op 21 mei 1997 verstreken. Op die datum heeft de Raad in een perscommuniqué(8) verklaard:
"Na afloop van de schriftelijke procedure betreffende de instelling van definitieve antidumpingrechten op katoenen weefsels van oorsprong uit een aantal derde landen, die op 16 mei [1997] met een negatief resultaat eindigde, wees de Franse delegatie opnieuw op de noodzaak om dergelijke maatregelen te treffen."
15.
Op 23 juni 1997 heeft Eurocoton de Raad verzocht om te bevestigen dat hij had besloten het voorstel van de Commissie te verwerpen, en om een afschrift van dit besluit of van de notulen waarin dit besluit was opgenomen.
's Anderendaags is aan Eurocoton geantwoord dat de Raad tijdens de op 16 mei 1997 beëindigde schriftelijke procedure had vastgesteld dat de gewone meerderheid die nodig was voor de goedkeuring van de betrokken verordening ontbrak.
16.
Op 18 juli 1997 hebben rekwiranten(9) derhalve bij het Gerecht van eerste aanleg beroep ingesteld tot:
─
nietigverklaring van
"het besluit van de Raad tot verwerping van het door de Commissie ingediende voorstel"
voor een verordening tot instelling van een definitief antidumpingrecht, en
─
veroordeling van de Raad tot vergoeding van alle schade die zij door dit onwettige besluit hebben geleden.
Het bestreden arrest
Het beroep tot nietigverklaring
17.
De Raad heeft de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring betwist met drie middelen, waarvan het Gerecht er slechts één ─ ontbreken van een voor beroep vatbare handeling ─ heeft behandeld, namelijk in de punten 39 tot en met 64 van het arrest.
18.
Volgens het Gerecht is een verordening tot instelling van een definitief antidumpingrecht duidelijk een voor beroep vatbare handeling, maar is dit niet noodzakelijkerwijs het geval wanneer de Raad een desbetreffend voorstel niet heeft aanvaard; dit dient van geval tot geval te worden beoordeeld.
19.
Uit hoofde van het Verdrag is de Raad niet verplicht een voorstel van de Commissie goed te keuren, en de basisverordening geeft klagers evenmin het recht op goedkeuring van een dergelijk voorstel. Artikel 1 van de verordening bepaalt dat een antidumpingrecht
"kan"
worden toegepast, en artikel 9, lid 4, dat een definitief antidumpingrecht door de Raad
"met een gewone meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie"
wordt ingesteld. Dit houdt noodzakelijkerwijs in dat het voorstel niet wordt aangenomen als slechts een minderheid van de lidstaten van oordeel is dat aan de noodzakelijke voorwaarden is voldaan. Artikel 6, lid 9, stelt een maximumduur voor onderzoeken vast, maar verplicht de Raad niet in te stemmen met het voorstel van de Commissie; het enige doel van deze bepaling is te voorkomen dat procedures te lang slepen, zodat de belanghebbenden binnen een redelijke termijn weten welk gevolg het onderzoek krijgt.
20.
De antidumpingcode verplicht de Raad evenmin definitieve rechten vast te stellen. De code stelt alleen de voorwaarden vast die moeten zijn vervuld voordat een van de partijen bij de overeenkomst rechten kan instellen en aldus de uitvoer uit een andere overeenkomstsluitende staat kan beïnvloeden. Volgens artikel 9, lid 1, is het
"wenselijk dat de instelling van het recht facultatief is"
.
21.
Het Gerecht heeft voorts opgemerkt dat alle maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen en de belangen van de verzoeker aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen ─ met andere woorden alle door de instellingen genomen maatregelen van welke aard of in welke vorm ook, die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen ─ het voorwerp van een beroep tot nietigverklaring kunnen vormen.
22.
In de onderhavige zaak is er geen maatregel genomen en de loutere vaststelling dat er geen meerderheid is gevonden, is op zich geen voor beroep vatbare handeling.
23.
In antwoord op het argument van verzoeksters dat zij van elke rechterlijke bescherming verstoken zouden blijven indien hun beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk werd verklaard, heeft het Gerecht opgemerkt dat bij de rechterlijke toetsing waarop de verzoeksters aanspraak maken, rekening moet worden gehouden met de aard van de aan de gemeenschapsinstellingen voorbehouden bevoegdheden. Met betrekking tot het onderzoek van een klacht en de gevolgen die eraan moeten worden gegeven, is de situatie van de Commissie niet te vergelijken met die van de Raad. Elk voorstel voor een verordening tot instelling van een definitief antidumpingrecht moet door de Raad op zijn agenda worden geplaatst. De Raad is echter niet verplicht dit voorstel ook goed te keuren. Indien de niet-aanneming van het voorstel om de een of andere reden onrechtmatig is, kan altijd nog een schadevordering worden ingesteld, zoals verzoeksters in casu hebben gedaan.
24.
Het beroep tot nietigverklaring is derhalve als niet-ontvankelijk verworpen.
25.
Het Gerecht heeft daarnaast nog een argument onderzocht dat door verzoeksters in hun opmerkingen over de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid was aangevoerd en waarmee zij de wettigheid bestreden van de negatieve handeling die volgens hen voortvloeide uit het verstrijken van de termijn van 15 maanden bedoeld in artikel 6, lid 9, van de basisverordening. Dit argument is als niet-ontvankelijk verworpen omdat het niet in het verzoekschrift aan de orde was gesteld, maar het Gerecht heeft daaraan toegevoegd dat het loutere verstrijken van de termijn in ieder geval niet een besluit van de Raad is waartegen een beroep tot nietigverklaring openstaat.
De schadevordering
26.
In de punten 86 tot en met 92 van het bestreden arrest heeft het Gerecht nogmaals vastgesteld dat de Raad niet verplicht was het voorstel goed te keuren en dat verzoeksters geen aanspraak op die goedkeuring hadden. De argumenten volgens welke de Raad de door de Commissie vastgestelde feiten had miskend, het gewettigd vertrouwen en de procedurele rechten van verzoeksters had geschonden, en geen toereikende motivering had gegeven, zijn verworpen als gebaseerd op het onjuiste uitgangspunt dat verzoeksters genoemde aanspraak hadden.
27.
Het Gerecht overwoog in het bijzonder, dat het enige gewettigd vertrouwen dat verzoeksters konden hebben, erin bestond dat de Raad de omstandigheden van de zaak nauwgezet zou onderzoeken. Naar zijn oordeel waren er geen aanwijzingen dat de Raad dit niet had gedaan. Bovendien behoren alleen daadwerkelijk vastgestelde maatregelen met redenen te worden omkleed, en in dit geval was geen enkele handeling vastgesteld.
De hogere voorziening
28.
Rekwiranten voeren tot staving van hun hogere voorziening vier middelen aan:
i)
het Gerecht heeft artikel 230 EG en het algemene beginsel van coherentie geschonden door te oordelen dat er geen voor beroep vatbare handeling was;
ii)
het heeft artikel 19 van
's Hofs Statuut en artikel 44 van zijn eigen Reglement voor de procesvoering geschonden door het argument betreffende het verstrijken van de termijn van 15 maanden te beschouwen als een in de opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen nieuw middel;
iii)
het heeft eveneens artikel 230 EG geschonden door het verstrijken van de termijn van 15 maanden niet aan te merken als een voor beroep vatbare handeling van de Raad;
iv)
het heeft de artikelen 253 EG en 288 EG alsmede het algemene beginsel van coherentie geschonden door het argument dat de omstreden maatregel onwettig, was te verwerpen en er derhalve van uit te gaan dat de Raad volledige vrijheid van handelen had;
en verzoeken het Hof het bestreden arrest te vernietigen, hun beroep gegrond te verklaren en de zaak enkel voor de vaststelling van het bedrag van de schadevergoeding te verwijzen naar het Gerecht.
29.
Rekwiranten hebben in hun memories het merendeel van hun argumenten besteed aan hun eerste middel. Het derde en het vierde middel moet huns inziens in ieder geval worden aanvaard indien de eerste twee middelen slagen. Ter terechtzitting heeft de raadsman van rekwiranten bovendien verklaard dat zij eenvoudig stellen dat het Gerecht ten onrechte de verwerping van het voorstel van de Commissie door de Raad als het
"ontbreken van een besluit"
heeft beschouwd en daaruit de conclusie getrokken dat er geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 230 EG was.
30.
Voorts hebben rekwiranten uitdrukkelijk verklaard dat zij de vaststelling van het Gerecht, dat de Raad niet verplicht was het voorstel van de Commissie goed te keuren, niet betwisten, al menen zij dat de Raad op grond van de procedurele en materiële eisen van de basisverordening daartoe gedwongen was.
31.
De aangevoerde argumenten komen in grote trekken op het volgende neer.
Eerste middel
32.
Rekwiranten voeren een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht aan volgens hetwelk ingeval een instelling handelt in het kader van een procedure die wordt beheerst door een verordening die aan de betrokken partijen procedurele rechten toekent, tegen elke handeling van de instelling die neerkomt op sluiting van het dossier zonder dat een maatregel wordt genomen, beroep krachtens artikel 230 EG openstaat.(10) Dat is de situatie in het onderhavige geval, en wel op grond van hetzij het besluit van de Raad om het voorstel van de Commissie niet goed te keuren ─ verklaren dat de vereiste meerderheid niet is gehaald is eigenlijk hetzelfde als zeggen dat de lidstaten tegen het voorstel hebben gestemd ─ hetzij het verstrijken van de termijn van 15 maanden.
33.
De basisverordening moet worden uitgelegd overeenkomstig de antidumpingcode, waarvan artikel 9, lid 1, geen onderscheid maakt tussen besluiten om rechten in te stellen en besluiten die ertoe leiden dat geen rechten worden ingesteld. Gezien artikel 13 van de code moet in beide gevallen rechterlijke toetsing mogelijk zijn. Het Hof heeft maatregelen in verschillende omstandigheden onderzocht, waaronder zaken waarin de klager niet tevreden was met het definitieve recht(11) of waarin de Raad(12) of de Commissie(13) een besluit tot uitdrukkelijke beëindiging van de procedure had genomen. Er moet ook een voor beroep vatbare handeling bestaan als de Raad een Commissievoorstel tot intrekking of vermindering van rechten na onderzoek niet goedkeurt, aangezien de door de antidumpingcode gegarandeerde rechten van de importeurs anders niet zouden worden geëerbiedigd.(14) Aan klagers moet een gelijkwaardige bescherming worden geboden.
34.
Met de verklaring dat artikel 6, lid 9, van de basisverordening enkel tot doel heeft te voorkomen dat procedures te lang slepen, kan het Gerecht niet hebben bedoeld dat de Raad na afloop van de 15 maanden nog steeds kon beslissen ─ uit artikel 6, lid 9, blijkt duidelijk het tegenovergestelde ─ of dat klagers de Raad overeenkomstig artikel 232 EG hadden moeten verzoeken te handelen, hetgeen tot een conflict tussen de door beide bepalingen gestelde termijnen zou hebben geleid. De overblijvende conclusie dat het verstrijken van de termijn van 15 maanden niet de status van besluit kon verlenen aan de niet-aanneming van het voorstel door de Raad, houdt geen rekening met het feit dat krachtens artikel 6, lid 9, een dergelijke niet-aanneming, ongeacht op welke wijze ze tot stand is gekomen, definitief is.
35.
Ten slotte is de conclusie van het Gerecht, dat verzoeksters niet van rechterlijke bescherming verstoken waren aangezien zij een schadevordering konden instellen, onlogisch: indien de Raad niet verplicht was te handelen, is er ook geen recht op schadevergoeding, en indien er geen handeling is, is er evenmin een verplichting tot motivering. De overwegingen van het Gerecht sluiten elkaar onderling uit dan wel vormen een cirkelredenering en zijn derhalve in strijd met artikel 230 EG en het algemene beginsel van coherentie.
36.
De Raad betwist dat er een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht bestaat, volgens hetwelk de beëindiging van een administratieve procedure noodzakelijk een voor beroep vatbare handeling inhoudt.
37.
In de eerste plaats is vaststelling van een antidumpingverordening op het niveau van de Commissie een daad van bestuur, binnen de Raad daarentegen een daad van wetgeving. Er is geen vergelijking mogelijk met andere besluitvormingsprocessen, zoals bijvoorbeeld op mededingingsgebied, waar het besluit van de Commissie om een dossier te sluiten administratief van aard is. In het onderhavige geval heeft de Raad op grond van zijn wetgevende bevoegdheid gehandeld en geen enkel besluit als zodanig genomen.
38.
In de tweede plaats betekent het feit dat besluiten van de communautaire instellingen om een dossier zonder nader onderzoek te sluiten, tot op zekere hoogte toetsbaar zijn, niet dat afsluiting van een dossier altijd een aan toetsing onderworpen handeling is, en in casu is er feitelijk geen enkele handeling geweest.
39.
Met betrekking tot de op de antidumpingcode berustende argumenten stelt de Raad primair dat rekwiranten zich niet rechtstreeks op de code kunnen beroepen.(15)
40.
Ten tweede is de code bedoeld om de grenzen te bepalen waarbinnen de leden van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) bevoegd zijn om antidumpingrechten in te stellen, door beperkingen op te leggen in het belang van de producenten en exporteurs wier goederen zouden kunnen worden beïnvloed; de communautaire bedrijfstak kan zich niet tot haar eigen voordeel op deze beperkingen beroepen.
41.
Ten derde heeft het Gerecht uit de woorden
"het is wenselijk dat de instelling van het recht facultatief is"
terecht geconcludeerd dat de WTO-leden geen enkele verplichting is opgelegd met betrekking tot de keuze van de bevoegde autoriteit of de aard en de structuur van het besluit om al dan niet een recht in te stellen. Artikel 9, lid 1, verzet zich niet tegen een gedeelde administratieve/wetgevende bevoegdheid van de Commissie en de Raad. In het communautaire systeem betekent de wetgevende aard van het besluitvormingsproces in de Raad, en met name de noodzaak om voor een voorstel van de Commissie de vereiste meerderheid te halen, dat er in gevallen als het onderhavige geen voor beroep vatbare handeling bestaat.
42.
Noch artikel 12, lid 2, noch artikel 13 biedt steun aan de redenering van rekwiranten; artikel 12, lid 2, betreft de verplichting een bericht te publiceren over de definitieve vaststellingen, ongeacht of deze positief of negatief zijn, en artikel 13 schrijft rechterlijk toezicht voor op
"administratieve maatregelen ten aanzien van definitieve vaststellingen"
, maar geen van deze artikelen vereist dat er in ieder denkbaar geval een definitieve vaststelling plaatsvindt.
43.
De Raad ontkent dat het bestreden arrest innerlijk tegenstrijdig is of een cirkelredenering bevat met betrekking tot de mogelijkheid van een beroep tot schadevergoeding hoewel er geen voor beroep vatbare handeling bestaat. Het Gerecht heeft terecht beslist dat er geen motiveringsplicht kan bestaan wanneer de Raad geen handeling heeft vastgesteld; dat sluit echter niet uit dat er andere toetsbare procedurefouten kunnen zijn begaan, zoals schending van het recht op een eerlijk proces, op grond waarvan een schadevordering kan worden ingesteld.
Overige middelen
44.
In hun tweede middel plaatsen rekwiranten het in eerste aanleg gestelde in zijn context om aan te tonen dat hun argument betreffende de termijn van 15 maanden, dat zij hebben ontwikkeld in hun opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Raad, slechts diende ter toelichting van hun betwisting van het ─ in welke vorm dan ook vastgestelde ─ besluit tot niet-aanneming van het voorstel van de Commissie.
45.
De Raad ontkent dat het Gerecht dit argument ten onrechte als niet-ontvankelijk heeft verworpen. Vóór de indiening van hun opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid in eerste aanleg hadden verzoeksters gesteld dat de bestreden handeling de uitslag van de schriftelijke procedure van 16 mei 1997 was ─ een andere situatie en een andere datum vergeleken met het verstrijken van de termijn van 15 maanden. Het voorwerp van de betwisting werd niet anders door het feit dat zij het voorwerp in algemene zin ook bestempelden als het besluit van de Raad om het voorstel van de Commissie te verwerpen, en het was geenszins duidelijk dat zij het besluit bestreden ongeacht de vorm waarin het was vastgesteld. Het daarna, op het verstrijken van de termijn van 15 maanden gebaseerde argument was dus nieuw en te laat aangevoerd.
46.
Het derde middel betoogt dat toen de termijn van 15 maanden eenmaal verstreken was, het duidelijk was dat het dossier definitief gesloten was en dat er derhalve een voor beroep vatbaar besluit moest bestaan; de in het kader van het eerste middel geciteerde rechtspraak en argumenten zijn bijgevolg relevant. In hun vierde middel stellen rekwiranten ten slotte dat als hun eerste middel wordt aanvaard, de basis voor de afwijzing van hun schadevordering wegvalt.
Ontvankelijkheid van de hogere voorziening
47.
Alvorens deze argumenten te bespreken, moet ik op de ontvankelijkheid ervan ingaan, die door de Raad ten dele is betwist.
48.
De Raad stelt in wezen dat:
─
het eerste middel onnauwkeurig is en slechts een herhaling van de reeds in eerste aanleg aangevoerde argumenten, hetgeen in strijd is met artikel 112, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en de vaste rechtspraak(16);
─
het in hetzelfde middel op de antidumpingcode gebaseerde argument nieuw is en in eerste aanleg niet is aangevoerd; dit is in strijd met artikel 113, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering en met de vaste rechtspraak(17), en
─
het derde middel niet-ontvankelijk is omdat het niet relevant is voor de uitkomst van de hogere voorziening.
49.
Naar mijn mening falen deze excepties.
50.
Met betrekking tot het eerste argument is het weliswaar juist dat
"uit [artikel 225 EG], artikel 51, eerste alinea, van
's Hofs Statuut-EG en artikel 112, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof [volgt] dat een hogere voorziening duidelijk moet aangeven, tegen welke onderdelen van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd, zij is gericht, en welke argumenten rechtens die vordering specifiek staven [...]. Een hogere voorziening die slechts de reeds voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten herhaalt, en zelfs geen argumenten naar voren brengt waarmee specifiek wordt aangegeven op welk punt het bestreden arrest op een onjuiste rechtsopvatting zou berusten, voldoet niet aan dit vereiste. Een dergelijke hogere voorziening beoogt immers in werkelijkheid slechts een nieuw onderzoek van het bij het Gerecht ingediende verzoek, iets waartoe het Hof niet bevoegd is." (18)
51.
In casu wordt in het verzoekschrift in hogere voorziening echter duidelijk gezegd welke oordelen uit het bestreden arrest worden betwist, namelijk dat de Raad geen voor beroep vatbare handeling heeft vastgesteld, en welke punten van het arrest het betreft. Ook worden duidelijke juridische argumenten aangevoerd ter verklaring waarom het Gerecht ter zake het recht zou hebben geschonden.
52.
Deze argumenten lijken mij geen herhaling van de (betrokken) argumenten die in de memorie van repliek in eerste aanleg zijn aangevoerd. Het verbod van een dergelijke herhaling is hoe dan ook bedoeld om ervoor te zorgen dat de hogere voorziening niet slechts een tweede onderzoek van de in het verzoekschrift in eerste aanleg aangevoerde argumenten wordt; het is daarentegen niet bedoeld om een rekwirant te verhinderen te stellen dat de argumenten die hij in antwoord op die van de tegenpartij heeft aangevoerd, door het Gerecht ten onrechte zijn verworpen.
53.
Ik ben het evenmin eens met het bezwaar van de Raad dat bepaalde argumenten van rekwiranten vaag zijn omdat zij gebaseerd zijn op hypothetische uitleggingen van het bestreden arrest. Ik heb de indruk dat rekwiranten alleen maar wijzen op de mogelijkheid dat het arrest op bepaalde punten op verschillende manieren kan worden uitgelegd.
54.
Het tweede bezwaar van de Raad is, dat de verwijzingen van rekwiranten naar de bepalingen van de antidumpingcode niet-ontvankelijk zijn omdat ze het voorwerp van het geding wijzigen (artikel 113, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering).
55.
Rekwiranten hebben in eerste aanleg(19) inderdaad enkel naar de antidumpingcode verwezen tot staving van hun hoofdargument dat de Raad had afgezien van het recht om een andere maatregel dan de door de Commissie voorgestelde vast te stellen ─ een standpunt dat nu is verlaten ─ maar niet als verweer(20) tegen het argument van de Raad dat de uitslag van de schriftelijke procedure van 16 mei 1997 geen voor beroep vatbare handeling was, in welk verband zij de code thans aanvoeren.
56.
Uit het verzoekschrift in hogere voorziening(21) blijkt volgens mij evenwel dat zij de antidumpingcode nu enkel aanvoeren als een norm waarvan het gemeenschapsrecht, zoals vervat in de basisverordening, niet mag afwijken, en niet als een afzonderlijke norm die los daarvan moet worden geëerbiedigd. Ter terechtzitting heeft de raadsman van rekwiranten duidelijk gesteld dat zij zich op de verplichtingen van de Gemeenschap uit de code beroepen als een factor waarmee rekening moet worden gehouden bij de uitlegging van de basisverordening en bij de beslissing van de vraag of wat de Raad heeft gedaan inderdaad een voor beroep vatbare handeling was. Zij trachten met andere woorden hun op de basisverordening gebaseerde stellingen te versterken met het argument dat de verordening niet in dier voege mag worden uitgelegd dat zij onverenigbaar is met de bepalingen van de code die in eerste aanleg zijn onderzocht.
57.
In deze omstandigheden is het mijns inziens niet juist dit deel van hun middel als niet-ontvankelijk te verwerpen, hoewel ik, zoals ik hierna zal uitleggen, niet geloof dat het hun veel helpt.
58.
Volgens het laatste bezwaar van de Raad tegen de ontvankelijkheid is het van geen belang of het Gerecht het argument dat het verstrijken van de termijn van 15 maanden neerkwam op een negatief besluit, ten onrechte wegens termijnoverschrijding heeft verworpen: indien het eerste middel wordt aanvaard, hoeft het derde niet te worden onderzocht, en word het verworpen, dan moet het derde, dat op dezelfde argumenten berust, ook worden verworpen.
59.
Ik zie hier echter geen mogelijkheid voor een exceptie van niet-ontvankelijkheid. Indien het middel irrelevant is voor de uitkomst van de zaak, behoeft het geen behandeling en hoeft op de ontvankelijkheid ervan niet te worden beslist; is het daarentegen wel relevant, valt de aangevoerde grondslag van de exceptie weg.
Gegrondheid van de hogere voorziening
De vraag in hoeverre een beroep op de antidumpingcode kan worden gedaan
60.
Het lijkt mij juist om eerst te bezien in hoeverre rekwiranten een beroep op de antidumpingcode kunnen doen tot staving van hun belangrijkste middel. Ik ben reeds tot de conclusie gekomen dat hun verwijzing naar dit instrument niet krachtens artikel 113, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering formeel niet-ontvankelijk is. De Raad werpt echter tegen dat verzoeksters of rekwiranten zich hoe dan ook niet rechtstreeks op de code kunnen beroepen en dat de code naar zijn aard geen rechten voor de communautaire bedrijfstak schept.
61.
Met betrekking tot het eerste punt merk ik op, dat procespartijen zich weliswaar niet op de bepalingen van de antidumpingcode kunnen beroepen, maar dat het vaak nuttig en zelfs nodig is de basisverordening in het licht van deze code uit te leggen.(22)
62.
Wat het tweede punt betreft ben ik het wel eens met de Raad. De garanties en beperkingen van de antidumpingcode zijn bedoeld om de belangen te beschermen van degenen ─ exporteurs, exporterende landen en importeurs ─ wier producten door antidumpingrechten kunnen worden getroffen. Welke rechten aan klagers van de nationale bedrijfstak toekomen, is een zaak van nationaal recht.
63.
Het is juist dat de antidumpingcode bepaalt dat alle belanghebbenden (dus uiteraard de klagers die deel uitmaken van de nationale bedrijfstak) in kennis moeten worden gesteld van alle genomen besluiten, dat artikel 13 betreffende rechterlijk toezicht klagers niet uitdrukkelijk uitsluit en dat de basisverordening en de communautaire antidumpingwetgeving in het algemeen in het licht van de code moeten worden uitgelegd.
64.
Het doel van een multilaterale overeenkomst voor de regeling van de instelling van antidumpingrechten in de wereldhandel, zoals artikel VI van de GATT 1994 en de antidumpingcode tot uitvoering daarvan, is ervoor te zorgen dat dergelijke rechten niet worden ingesteld tenzij zij gerechtvaardigd zijn, en niet dat zij worden ingesteld zodra zij gerechtvaardigd kunnen zijn.(23) In tegenstelling tot wat uit de strekking van het argument van rekwiranten blijkt, bestaat er wat de door deze instrumenten geboden bescherming betreft derhalve een inherent onevenwicht tussen de positie van degenen die schade door dumping stellen en degenen die dumping wordt verweten. Het feit dat de basisverordening zo moet worden uitgelegd dat aan laatstgenoemden alle in de antidumpingcode opgenomen waarborgen worden geboden, is bijgevolg van geen enkel nut voor rekwiranten, die zich in een andere positie bevinden.
65.
Ook als het gemeenschapsrecht geen mogelijkheid van rechterlijk toezicht zou kennen voor klagers van de nationale bedrijfstak telkens wanneer een klacht niet tot de instelling van een antidumpingrecht leidt, dan is dat volgens mij nog niet strijdig met de antidumpingcode. Wij hoeven ons in het kader van deze hogere voorziening dus niet langer bezig te houden met de ter zake aangevoerde argumenten.
Ontvankelijkheid van het argument betreffende de termijn van 15 maanden
66.
Aangezien is gesteld dat de sluiting van de schriftelijke procedure op 16 mei 1997, het verstrijken van de termijn van 15 maanden op 21 mei of een combinatie van beide een voor beroep vatbare handeling zou kunnen vertegenwoordigen, moet in de tweede plaats worden onderzocht of het Gerecht het op het verstrijken van de termijn van 15 maanden gebaseerde argument ten onrechte als niet-ontvankelijk heeft verworpen, zoals rekwiranten in hun tweede middel beweren.
67.
In punt 22 van het verzoekschrift in eerste aanleg wordt het volgende gezegd:
"De bestreden handeling [...] is het besluit van de Raad om het voorstel voor een verordening van de Commissie te verwerpen [...] dit besluit is tot stand gekomen doordat geen gewone meerderheid voor het voorstel kon worden gevonden [...] De uitslag van de schriftelijke procedure van 16 mei 1997 kwam neer op een besluit van de Raad om het voorstel voor een verordening van de Commissie definitief te verwerpen."
In punt 73 wordt primair gevorderd nietigverklaring van
"het besluit van de Raad om het voorstel voor een verordening van de Commissie te verwerpen"
. De termijn van 15 maanden wordt enkel vermeld ter ondersteuning van de thans expliciet verlaten stelling dat het de Raad niet vrijstond om het voorstel van de Commissie niet goed te keuren.
68.
Het omstreden argument staat evenwel in de punten 7 tot en met 9 van de opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid, in antwoord op de tegenwerping van de Raad dat de uitslag van de op 16 mei 1997 beëindigde schriftelijke procedure geen definitieve verwerping van het voorstel van de Commissie was, aangezien de Raad het, althans in theorie, nog tot 21 mei had kunnen goedkeuren. Verzoeksters hebben gesteld dat als dat het geval was geweest (hetgeen zij nadrukkelijk ontkenden), hun rechtspositie
"ontegenzeggelijk was aangetast door het verstrijken van de termijn van 15 maanden zonder dat de Raad de door de Commissie voorgestelde maatregelen had aangenomen"
en dat
"het feit dat de Raad de termijn had laten verstrijken zonder het voorstel goed te keuren, neerkwam op een negatieve handeling die de verwerping van het voorstel van de Commissie bevestigde"
.
69.
Volgens het Gerecht was dit een nieuwe vordering die niet-ontvankelijk was omdat zij niet in het verzoekschrift was opgenomen. Rekwiranten voeren thans aan dat het duidelijk was dat zij in het verzoekschrift
"opkwamen tegen het enige besluit, in welke vorm dan ook, dat er geweest is"
en dat zij
"in hun antwoord het verstrijken van de termijn van 15 maanden niet als nieuw argument hadden aangevoerd, maar als bewijs van het feit dat het dossier niet voor onbepaalde tijd open kon blijven en dat een definitieve beslissing, in de ene of de andere zin, moest worden genomen"
.
70.
Ik heb heel veel moeite om het verzoekschrift te lezen alsof rekwiranten oorspronkelijk nietigverklaring vorderden van hetzij een op 16 mei genomen negatief besluit, hetzij een impliciete verwerping van het voorstel op 21 mei.
71.
Punt 9 van de opmerkingen over de exceptie kan makkelijk zo worden begrepen, dat het besluit om het voorstel niet goed te keuren op 16 mei weliswaar nog niet definitief was, maar definitief is geworden door het daaropvolgende stilzitten en verstrijken van de termijn; verzoeksters wensten nog altijd nietigverklaring van dit besluit, maar onderstreepten dat het, in tegenstelling tot wat de Raad betoogde, definitief was geworden toen zij hun verzoekschrift indienden. Dat was inderdaad de stelling van de raadsman van rekwiranten ter terechtzitting en ik vind dit overtuigend.
72.
In die omstandigheden ben ik van mening dat het Gerecht in punt 64 van het bestreden arrest ten onrechte een argument als een nieuwe vordering heeft verworpen, na dit argument in punt 63 onjuist te hebben uitgelegd als gericht tegen de wettigheid van een andere handeling dan de in het verzoekschrift bestreden handeling. Ook dit argument kan in het onderhavige geding derhalve in aanmerking worden genomen.
73.
Thans kunnen wij overgaan tot de centrale vraag van deze hogere voorziening.
Juistheid van het oordeel dat er geen voor beroep vatbare handeling was
Het bestaan van een besluit
74.
Allereerst lijkt het duidelijk dat er in dezen een besluit, althans in de algemeen aanvaarde betekenis van dat woord, is genomen. Indien er aan het einde van de schriftelijke procedure geen meerderheid voor het voorstel was, moet er een stemming hebben plaatsgevonden en kunnen niet meer dan 7 van de 15 lidstaten voor het voorstel hebben gestemd. Op grond van artikel 8 van het reglement van orde van de Raad (24), dat de schriftelijke procedure betreft, is een
"schriftelijke stemming"
vereist.
75.
De verklaring in punt 58 van het bestreden arrest ( "Waar namelijk een positieve uitslag van de stemming de juridische vorm van de vaststelling van een handeling is, betekent een negatieve uitslag enkel dat er geen besluit is"
) is naar mijn mening niet juist.
"Dat er geen besluit is"
betekent hetzij dat de Raad de kwestie niet heeft onderzocht, hetzij dat hij zich, na het te hebben onderzocht, geen mening heeft gevormd. Beide hypothesen zijn in tegenspraak met het in de persmededeling(25) gereleveerde
"negatief resultaat"
en met de vaststelling dat de vereiste meerderheid niet werd gehaald.
76.
Voorts heeft de Raad in het kader van een nieuwe procedure die Eurocoton heeft ingeleid onmiddellijk na de mislukking van de procedure die hier aan de orde is en die in iedere fase in wezen hetzelfde resultaat heeft opgeleverd(26), in de persmededeling(27) over de overeenkomstige vergadering het volgende gezegd:
"De Raad bevestigde dat er geen eenvoudige meerderheid was voor het Commissievoorstel en verwierp de voorgestelde verordening [...]"
. Dit lijkt erop te wijzen dat de Raad er 18 maanden later, in bijna exact dezelfde omstandigheden, niet aan twijfelde dat hij een besluit had genomen.
De relevantie van het argument betreffende het verstrijken van de termijn van 15 maanden
77.
In eerste aanleg heeft de Raad betoogd dat er op 16 mei 1997 geen definitief besluit kon zijn genomen, aangezien het nog altijd mogelijk was het voorstel van de Commissie tot 21 mei goed te keuren. Verzoeksters hebben dat weerlegd met het door mij hierboven als ontvankelijk beschouwde argument, dat het verstrijken van de termijn van artikel 6, lid 9, van de basisverordening in dat geval neerkomt op een negatieve handeling die de verwerping van het voorstel door de Raad bevestigt. De Raad heeft zijn oorspronkelijke standpunt sindsdien niet wezenlijk veranderd. Ter terechtzitting heeft zijn vertegenwoordiger in antwoord op een vraag van het Hof gesteld dat het verstrijken van de termijn enkel tot gevolg had dat latere goedkeuring van het voorstel gelet op de basisverordening onrechtmatig zou zijn, maar dat het voorstel in theorie nog altijd aanhangig was (en zelfs nu nog is) bij de Raad, zodat niet kan worden gezegd dat een besluit is genomen.
78.
In dat opzicht ben ik het in wezen eens met rekwiranten. Aangezien de termijn van 15 maanden niet verstreken was op 16 mei 1997, was het negatieve besluit misschien nog niet definitief op die datum, maar is het dat wel op 21 mei geworden. Hoewel het verstrijken van de termijn op zich wellicht geen besluit was of niet tot een besluit heeft geleid, is het noodzakelijke gevolg ervan geweest dat het reeds genomen besluit niet meer kon worden gewijzigd.
De toetsbaarheid van het besluit
79.
Rekwiranten beroepen zich op een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht volgens hetwelk in een procedure die wordt beheerst door een verordening die aan de betrokken partijen procedurele rechten toekent, elke handeling van een instelling die neerkomt op sluiting van het dossier zonder dat een maatregel wordt genomen, beroep krachtens artikel 230 EG openstaat.
80.
De Raad brengt daartegen in dat vanuit het oogpunt van het rechterlijk toezicht zijn activiteit als wetgevend orgaan niet kan worden vergeleken met de activiteit van de Commissie als bestuursorgaan, zodat er uit de door rekwiranten geciteerde rechtspraak, die hoofdzakelijk de activiteiten van de Commissie op mededingingsgebied betreft, geen algemeen beginsel kan worden afgeleid.
81.
Naar mijn mening moet een besluit als het onderhavige in beginsel vatbaar zijn voor toetsing.
82.
Het Hof van Justitie kan krachtens artikel 230 EG de wettigheid van de handelingen van de instellingen toetsen, voorzover het geen aanbevelingen of adviezen betreft. Deze categorie omvat volgens het Hof alle handelingen, ongeacht hun aard of vorm, die bindende kracht hebben of rechtsgevolgen teweegbrengen. In de AETR-zaak(28) heeft het Hof geoordeeld dat maatregelen van de Raad waarbij een bijzondere onderhandelingsprocedure wordt ingevoerd, voor beroep vatbaar zijn, en in de beschikking Frankrijk/Commissie(29) heeft het beslist dat beroep had kunnen worden ingesteld tegen een beschikking van de Commissie houdende weigering om een eerdere beschikking te wijzigen.
83.
Het besluit om het voorstel van de Commissie voor een verordening tot instelling van het door rekwiranten gevraagde recht niet goed te keuren heeft ontegenzeggelijk (negatieve) rechtsgevolgen voor hen gehad: hun nationale productie genoot niet langer de door het voorlopige recht verleende bescherming, en de enige manier om opnieuw een dergelijke bescherming te verkrijgen bestond erin een nieuwe klacht in te dienen, hetgeen zij hebben gedaan.
84.
Ook indien ervan zou moeten worden uitgegaan dat wanneer een wetgevend orgaan het niet eens kan worden over de goedkeuring van een zuiver wetgevende handeling, rechterlijke toetsing uitgesloten is, wordt niettemin algemeen aanvaard dat antidumpingmaatregelen van hybride aard zijn omdat de procedures veel kenmerken van een administratieve procedure vertonen en bovendien de maatregelen zelf gewoonlijk met name genoemde partijen betreffen, die vaak (zoals in dit geval) bij de procedure betrokken zijn.(30)
85.
Ofschoon bij antidumpingrechten de laatste fase van de procedure de vorm van een wetgevende handeling met zowel individuele als algemene gevolgen heeft, kan deze handeling door de individueel getroffen partijen op dezelfde wijze worden bestreden als bestuurshandelingen met vergelijkbare individuele gevolgen. Dit pleit naar mijn mening zeer sterk ervoor om de niet-vaststelling van een dergelijke handeling eveneens zo te behandelen. En op mededingingsgebied, zoals rekwiranten hebben onderstreept, verricht
"[e]en instelling die bevoegd is inbreuken vast te stellen en daarvoor een sanctie op te leggen, en bij wie particulieren een klacht kunnen indienen [...] noodzakelijkerwijs een handeling met rechtsgevolgen wanneer zij die klacht geheel dan wel gedeeltelijk seponeert"
.(31)
86.
Derhalve volgt de conclusie in punt 59 van het bestreden arrest dat
"de situatie van de Commissie, met name inzake het onderzoek van de klacht en de gevolgen die eraan moeten worden gegeven, niet te vergelijken [is] met die van de Raad"
naar mijn mening niet uit het ─ juiste ─ uitgangspunt van het Gerecht in hetzelfde punt,
"dat bij de rechterlijke toetsing waarop verzoeksters aanspraak maken, rekening moet worden gehouden met de aard van de inzake antidumping aan de gemeenschapsinstellingen voorbehouden bevoegdheden"
.
87.
Voorzover die conclusie betekent dat de niet-goedkeuring van het voorstel van de Commissie niet vatbaar is voor toetsing, heeft het Gerecht naar mijn mening derhalve het recht geschonden. Niet oneens ben ik het echter, net als rekwiranten trouwens, met de laatste zin van dit punt, dat de Raad niet verplicht was het voorstel aan te nemen.
88.
Aangezien het beroep tot nietigverklaring door het Gerecht als niet-ontvankelijk is verworpen op grond dat er geen voor beroep vatbare handeling was, moet het bestreden arrest op dat punt worden vernietigd.
De hogere voorziening tegen de beslissing op de schadevordering
89.
In eerste aanleg was de belangrijkste klacht van verzoeksters met betrekking tot schadevergoeding, dat de Raad niet de bevoegdheid had om het voorstel van de Commissie zonder meer te verwerpen. De verwerping van deze klacht, op grond dat de Raad niet verplicht was het voorstel aan te nemen, wordt in hogere voorziening niet betwist.
90.
Subsidiair hebben zij de volgende klachten aangevoerd: i) opzettelijke miskenning of kennelijk onjuiste beoordeling van de door de Commissie vastgestelde feiten; ii) schending van hun procedurele rechten en hun gewettigde verwachtingen, en iii) ontoereikende motivering. De eerste twee klachten zijn eveneens verworpen op grond dat de Raad niet verplicht was het voorstel aan te nemen, en, wat het tweede betreft, omdat er geen bewijs was dat procedurele rechten of gewettigde verwachtingen waren geschonden. Ook deze elementen worden niet betwist in hogere voorziening.
91.
De klacht inzake de ontoereikende motivering is evenwel verworpen op de grond dat
"de Raad geen enkele handeling heeft vastgesteld"
. Dit oordeel wordt door rekwiranten bestreden, en uit de hierboven door mij getrokken conclusie volgt dat ook de beslissing op de schadevordering in zoverre moet worden vernietigd.
Gevolgen van het slagen van de hogere voorziening
92.
Als een beslissing van het Gerecht in hogere voorziening wordt vernietigd, kan het Hof van Justitie overeenkomstig artikel 54 Statuut-EG de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is. In casu lijkt mij dat niet alleen mogelijk, maar om redenen van proceseconomie zelfs wenselijk.
93.
In de eerste plaats moeten de andere twee door de Raad in eerste aanleg opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid worden onderzocht en vervolgens, indien deze excepties ongegrond blijken, de ontvankelijke middelen en de vraag of een onwettigheid is aangetoond.
Ontvankelijkheid van het beroep in eerste aanleg
Belang bij het beroep tot nietigverklaring
94.
In zijn tweede in eerste aanleg opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft de Raad aangevoerd dat het door verzoeksters nagestreefde belang de instelling van definitieve antidumpingrechten op de betrokken invoer was; aangezien de nietigverklaring van het besluit om het voorstel van de Commissie niet goed te keuren echter niet tot een dergelijke instelling kan leiden ─ de termijn van 15 maanden was immers verstreken en een geldige goedkeuring van het voorstel niet meer mogelijk ─ hebben rekwiranten geen enkel juridisch belang bij de vordering tot nietigverklaring.
95.
Rekwiranten hebben hiertegen ingebracht dat in geval van nietigverklaring van het besluit tot niet-goedkeuring van het voorstel, de Raad ingevolge artikel 176 van het EG-Verdrag (thans artikel 233 EG) gehouden is de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof. Dat zou goedkeuring betekenen, niet van het betrokken voorstel, maar van een nieuw door de Commissie in het kader van een andere procedure in te dienen voorstel.
96.
De Raad heeft gerepliceerd dat het in een latere procedure te nemen besluit, dat noodzakelijkerwijs op een andere referentieperiode en derhalve een andere feitelijke situatie zou zijn gebaseerd, niet door het arrest van het Hof in de onderhavige zaak kan worden afgedwongen.
97.
Naar mijn mening kan die exceptie van de Raad niet worden aanvaard.
98.
Het klopt dat de Raad na het verstrijken van de termijn van 15 maanden niet op geldige wijze een andere maatregel kan vaststellen op basis van het voorstel waar het in casu om gaat, en dat hij dit evenmin ten tijde van de instelling van het beroep kon doen. Bovendien zou ieder later besluit, zoals de Raad terecht opmerkt, alleen maar in een andere context kunnen worden genomen.
99.
Ik vind echter niet dat verzoeksters geen belang hadden bij een vordering tot nietigverklaring van het besluit tot niet-goedkeuring van het voorstel.
100.
Volgens vaste rechtspraak moeten de instellingen
"[o]m zich te voegen naar een nietigverklaringsarrest en hieraan volledige uitvoering te geven, [...] niet alleen het dictum van het arrest naleven, maar ook de rechtsoverwegingen die daartoe hebben geleid en er de noodzakelijke steun aan bieden in die zin dat zij onontbeerlijk zijn om de nauwkeurige betekenis van het dictum te bepalen. Het zijn immers de rechtsoverwegingen die aangeven, welke bepaling precies als onwettig wordt beschouwd en wat precies de redenen zijn van de in het dictum vastgestelde onwettigheid, en waarmee de betrokken instelling bij de vervanging van de nietig verklaarde handeling rekening moet houden." (32)
101.
De onderhavige zaak is te vergelijken met de zaak AKZO/Commissie(33), waarin verzoeksters nietigverklaring vorderden van de beschikking van de Commissie om in een mededingingszaak aan een derde inzage te geven van bepaalde documenten. De documenten waren reeds meegedeeld en het was dus onmogelijk om de klok nog terug te draaien. In punt 21 heeft het Hof evenwel verklaard:
"Het belang van de verzoeksters bij hun beroep tegen de bestreden beschikking kan niet worden ontkend op grond dat deze reeds ten uitvoer was gelegd toen het beroep werd ingesteld. Nietigverklaring van die beschikking kan immers op zichzelf rechtsgevolgen hebben, met name doordat wordt voorkomen dat de Commissie nog eens op deze wijze handelt [...]"
102.
Indien in casu wordt vastgesteld dat het bestreden besluit in enig opzicht onrechtmatig is, dan moet de Raad rekening houden met die vaststelling bij volgende besluiten, en met name bij elk besluit dat wordt genomen in het kader van een procedure die naar aanleiding van een klacht van een of meer van de verzoeksters wordt geopend.
Individuele geraaktheid
103.
In zijn laatste in eerste aanleg opgeworpen exceptie inzake de ontvankelijkheid heeft de Raad gesteld dat behalve Eurocoton geen van de verzoeksters individueel geraakt worden door het bestreden besluit.
104.
Hierbij kan worden volstaan met de opmerking dat, onafhankelijk van de legitimatie van de andere verzoeksters om beroep tot nietigverklaring in te stellen, die van Eurocoton niet is betwist. Zijn beroep kan derhalve niet geheel of gedeeltelijk worden verworpen op die grond, aangezien er geen onderscheid kan worden gemaakt tussen de opmerkingen van de verschillende verzoekende partijen. Wat bovendien de schadevordering betreft, hangt de legitimatie van de individuele verzoekers niet af van het in artikel 230 EG bepaalde criterium van rechtstreekse en individuele geraaktheid. Het is derhalve niet nodig deze exceptie verder te onderzoeken.
Gegrondheid van het beroep in eerste aanleg
Het beroep tot nietigverklaring
Toetsingsgronden: algemeen
105.
Krachtens artikel 230 EG, tweede alinea, strekt de toetsing van het Hof zich uit tot onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel misbruik van bevoegdheid.
106.
Hoe kunnen die gronden toepassing vinden in het specifieke geval van niet-goedkeuring van een Commissievoorstel door de Raad? In de praktijk zal het vrij zelden voorkomen, dat een beroep erop succes heeft.
107.
Onbevoegdheid bijvoorbeeld kan slechts worden aangevoerd indien de Raad verplicht was het voorstel goed te keuren, aangezien hij alleen in dat geval niet bevoegd zou zijn om dit niet te doen. Aangezien voorstellen altijd minstens door een meerderheid moeten worden goedgekeurd, is een situatie waarin de Raad niet bevoegd zou zijn om het voorstel niet goed te keuren moeilijk denkbaar; de aard en de werkwijze van deze instelling brengt mee dat geen lidstaat kan worden verplicht op een bepaalde wijze te stemmen.
108.
Weinig aannemelijk lijkt ook dat niet-goedkeuring van een voorstel op zich een schending van het Verdrag of van een uitvoeringsregeling daarvan zou zijn, tenzij de betrokken regeling de Raad zou verplichten het voorstel goed te keuren.
109.
Niet ondenkbaar is echter dat een verzoeker zou kunnen aantonen dat het besluit om een voorstel niet goed te keuren is genomen
"om andere dan de aangegeven doelen te bereiken, dan wel te ontkomen aan de toepassing van een procedure die het Verdrag speciaal heeft voorzien om aan de omstandigheden van het geval het hoofd te bieden" (34) en derhalve door misbruik van bevoegdheid is aangetast.
110.
In ieder geval zijn omstandigheden denkbaar waarin niet-goedkeuring van een voorstel wegens schending van een wezenlijk vormvoorschrift nietig zou moeten worden verklaard.
111.
Indien bijvoorbeeld in een situatie als de onderhavige argumenten ter ondersteuning van het voorstel niet zijn rondgedeeld of indien een in het reglement van orde van de Raad voorgeschreven etappe is overgeslagen, kan dat zeer wel een grond voor nietigverklaring zijn. Andere schendingen van deze aard zouden bijvoorbeeld schending van procedurele rechten, weigering van een eerlijk proces of een ontoereikende motivering kunnen zijn.
Onze zaak
112.
Het verzoekschrift in eerste aanleg bevatte twee alternatieve middelen ter ondersteuning van het beroep tot nietigverklaring: de Raad was niet bevoegd het voorstel eenvoudig te verwerpen, of de verwerping was onrechtmatig wegens opzettelijke miskenning of kennelijk onjuiste beoordeling van de door de Commissie vastgestelde feiten, schending van de procedurele rechten en de gewettigde verwachtingen van verzoeksters, alsmede ontoereikende motivering.
113.
Het eerste middel is thans uitdrukkelijk verlaten. Met betrekking tot het tweede middel kan worden aangenomen dat alleen het motiveringsargument is gehandhaafd.(35)
114.
Als de Raad op voorstel van de Commissie een positieve maatregel vaststelt, moet hij deze met redenen omkleden. In het voorstel wordt een motivering (die echter nog kan worden gewijzigd) gegeven. Anderzijds wordt bij de Raad, zoals hij zelf in eerste aanleg heeft opgemerkt, geen ontwerpmotivering ingediend met argumenten voor verwerping van het voorstel ─ en de Raad hoeft bijgevolg ook geen overeenstemming over deze argumenten te bereiken.
115.
Dat betekent niet dat de niet-goedkeuring helemaal niet hoeft te worden gemotiveerd. Elk besluit moet naar mijn mening een aan de omstandigheden aangepaste motivering bevatten. Volgens vaste rechtspraak moet de motivering
"beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling. De motivering moet de redenering van de instelling [...] duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk dat alle feitelijk of juridisch relevante omstandigheden in de motivering worden gespecificeerd"
, aangezien bij de geschiktheid van de motivering mede
"acht moet worden geslagen [...] op de context [...]"
.(36)
116.
De soort motivering die van een besluit als het onderhavige kan worden geëist, lijkt mij van beperkte aard te zijn, gelet op niet alleen het hoofddoel, informatie van de belanghebbenden en het Hof in staat te stellen toezicht uit te oefenen, maar ook de context waarin het besluit wordt genomen.
117.
Wat niet uit het oog mag worden verloren, is dat de gemeenschapsinstellingen bij de keuze van de middelen die voor de verwezenlijking van de gemeenschappelijke handelspolitiek noodzakelijk zijn, over een beoordelingsmarge beschikken en dat de rechterlijke toetsing in een dergelijke situatie, die de beoordeling van ingewikkelde economische situaties impliceert, beperkt is.(37)
118.
Op het gebied van de bescherming tegen dumping is het hoofdzakelijk de Raad die over deze beoordelingsmarge beschikt. Volgens de bevoegdheidsverdeling in de basisverordening is het definitieve besluit voorbehouden aan deze instelling, die als vertegenwoordiger van de regeringen van de lidstaten wellicht het best geplaatst is om beleidskeuzen te maken. Een doorslaggevende beleidsoverweging is het belang van de Gemeenschap, dat volgens artikel 21 van de basisverordening moet worden beoordeeld op basis
"van alle onderscheiden belangen van alle betrokkenen, waaronder de binnenlandse producenten, de gebruikers en de consumenten"
.
119.
Het is mogelijk dat de Raad toen hij besloot het voorstel van de Commissie in dit geval niet te aanvaarden, rekening heeft gehouden met factoren als overwegingen van internationaal beleid jegens de betrokken derde landen of algemene beleidsoverwegingen met betrekking tot de wereldhandel; de opvatting dat concurrentie van goedkopere invoer de communautaire bedrijfstak tot grotere doeltreffendheid zou kunnen aansporen; of de overweging dat het voordeel van concurrerender prijzen niet mag worden onthouden aan andere communautaire bedrijfstakken die niet-gebleekte katoenen stoffen als grondstof gebruiken, en aan de communautaire consumenten die hun producten kopen. Mogelijk was hij ook van mening dat uit de analyse van de Commissie niet duidelijk bleek dat de betrokken communautaire bedrijfstak moest worden beschermd.
120.
Als een antidumpingmaatregel (of welke andere maatregel ook) wordt vastgesteld, moeten de daarvoor verstrekte redenen de inhoud van de maatregel kunnen dragen, vrij van innerlijke tegenstrijdigheden of incoherenties.
121.
Als een voorgestelde maatregel daarentegen niet wordt vastgesteld, is het voldoende dat de redenen die tegen de vaststelling pleiten zwaarder wegen dan die welke ervoor pleiten. Die redenen kunnen zo verschillend en zelfs onderling onverenigbaar zijn, dat hun nut als instrument voor rechterlijk toezicht uiterst beperkt is.
122.
Deze omstandigheid, in combinatie met de zeer ruime beoordelingsmarge waarover de Raad beschikt, brengt mij tot de opvatting dat ook al zou een gedetailleerde motivering voor niet-goedkeuring van een voorstel voor een antidumpingverordening, wanneer de Raad die heeft verstrekt, aan het toezicht van het Hof kunnen worden onderworpen, de geldigheid van het besluit in casu niet wordt aangetast doordat die motivering ontbreekt. Een dergelijke motivering zou niet van nut zijn voor het rechterlijk toezicht, tenzij zij uit een coherente weergave van één standpunt bestaat. Een zodanig vereiste kan niet worden gesteld.
123.
Wat de informatie betreft waarop belanghebbenden uit zuiver praktisch oogpunt recht hebben, kan worden betwijfeld of zij iets wijzer zouden zijn geworden indien een motivering was gegeven. Gezien zijn positie als overkoepelende organisatie van de communautaire bedrijfstak zal Eurocoton waarschijnlijk rechtstreeks dan wel via de aangesloten nationale verenigingen wel achter de redenen van de door de lidstaten ingenomen standpunten kunnen komen. Zeker in het onderhavige geval blijken externe waarnemers toegang tot die informatie te hebben gehad(38), en rekwiranten hebben op geen enkel moment aangevoerd dat zij wegens onwetendheid omtrent de redenen van de niet-goedkeuring niet in staat waren hun standpunt te verdedigen; zij hebben zich consequent enkel op de formele motiveringsplicht gebaseerd.
124.
Ik ben derhalve van oordeel dat de gegeven motivering, namelijk dat de voor de goedkeuring van de verordening vereiste gewone meerderheid niet was gehaald, beantwoordde aan de aard van het besluit en in de gegeven omstandigheden toereikend was.
125.
Overigens is het Gerecht van een soortgelijke opvatting uitgegaan in de zaak Bic.(39)
126.
In die zaak bestreden de verzoeksters een verordening van de Raad(40) tot intrekking van antidumpingrechten wegens ontoereikende motivering. De Commissie had eerder twee voorstellen ingediend om de rechten uit te breiden;
"in de Raad werd evenwel niet de vereiste meerderheid bereikt om een verordening op basis van de voorstellen van de Commissie aan te nemen"
.(41) De Raad besloot dan ook de oorspronkelijke rechten in te trekken om te voorkomen dat zij overeenkomstig artikel 11, lid 2, laatste zin, van de basisverordening van kracht zouden blijven.
127.
In punt 29 van zijn arrest verklaart het Gerecht:
"Deze overweging geeft duidelijk aan, om welke reden de Raad de voorstellen van de Commissie tot verlenging van de antidumpingrechten die door de oorspronkelijke verordening waren ingevoerd, niet heeft overgenomen, namelijk het ontbreken van een meerderheid in de Raad."
128.
Gelet op alle bovenstaande overwegingen ben ik van mening dat het beroep tot nietigverklaring als ongegrond moet worden verworpen.
Beroep tot schadevergoeding
129.
Aangezien de enige grond voor onwettigheid die nog resteert in het kader van het beroep tot schadevergoeding, is dat de motivering ontoereikend was, kan ook die vordering niet slagen. Een ontoereikende motivering op zich kan hoe dan ook geen grond voor schadevergoeding zijn.
Kosten
130.
Zowel in eerste aanleg als in hogere voorziening heeft Eurocoton verzocht om de Raad in de kosten te verwijzen. Ter terechtzitting in hogere voorziening heeft de raadsman van rekwiranten het Hof gevraagd om ook indien zij in hogere voorziening in het ongelijk zouden worden gesteld, artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering toe te passen en elke partij haar eigen kosten te laten dragen, omdat het om een belangrijke zaak ging en hogere voorziening gerechtvaardigd was om deze te regelen.
131.
Naar mijn mening moet de hogere voorziening slagen omdat het Gerecht op een belangrijk punt inderdaad blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, maar moet het beroep worden verworpen.
132.
In die omstandigheden ben ik van oordeel dat verzoeksters de kosten in zaak T-213/97 moeten dragen en dat de Raad de kosten van de hogere voorziening moet dragen.
Conclusie
133.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1)
het door het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-213/97 gewezen arrest te vernietigen;
2)
het beroep als ongegrond te verwerpen;
3)
verzoeksters in zaak T-213/97 in de kosten ter verwijzen, en
4)
de Raad in de kosten van de hogere voorziening te verwijzen.
(1) .
(2)
Arrest van 29 november 2000, Eurocoton e.a./Raad (T-213/97, Jurispr. blz. II-3727; hierna:
"bestreden arrest"
).
(3)
Verordening (EG) nr. 384/96 van de Raad van 22 december 1995 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (hierna:
"basisverordening"
), waarin de procedures zijn vastgelegd die moeten worden gevolgd bij het opleggen van antidumpingrechten door de Gemeenschap.
(4)
Multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguay-Ronde (1986-1994) ─ Bijlage 1 ─ Bijlage 1A ─ Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VI van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel 1994 (WTO-GATT 1994) ─ Antidumpingovereenkomst WTO- "GATT 1994"
(PB 1994, L 336, blz. 103), zie overwegingen 3-5 van de considerans van de basisverordening.
(5)
PB 1996, C 50, blz. 3.
(6)
Verordening (EG) nr. 2208/96 van de Commissie van 18 november 1996 tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht op de invoer van ongebleekte weefsels van katoen van oorsprong uit de Volksrepubliek China, Egypte, India, Indonesië, Pakistan en Turkije (PB L 295, blz. 3).
(7)
COM(97) 160 def.
(8)
Perscommuniqué nr. 8134/97 (Press 156) over de 2007e zitting van de Raad (Interne Markt).
(9)
Eurocoton en twaalf in Duitsland, Frankrijk en Italië gevestigde textielondernemingen die de klacht hadden ondersteund; een dertiende in Italië gevestigde verzoekster in eerste aanleg heeft geen hogere voorziening ingesteld.
(10)
Rekwiranten verwijzen naar de arresten van 11 oktober 1983, Demo-Studio Schmidt (210/81, Jurispr. blz. 3045), 4 oktober 1983, Fediol/Commissie (191/82, Jurispr. blz. 2913, punten 28-31), 28 maart 1985, CICCE/Commissie (298/83, Jurispr. blz. 1105), 17 november 1987, BAT en Reynolds/Commissie (142/84 en 156/84, Jurispr. blz. 4487, 18 september 1992, Automec/Commissie (T-24/90, Jurispr. blz. II-2223, punten 78 en 80) en 25 juni 1998, Lilly Industries (T-120/96, Jurispr. blz. II-2571, punt 53).
(11)
Arrest van 20 maart 1985, Timex (264/82, Jurispr. blz. 849).
(12)
Arrest van 11 maart 1987, Epicheiriseon e.a. (121/86, Jurispr. blz. 3919).
(13)
Arrest van 27 november 1991, Gimelec e.a. (C-315/90, Jurispr. blz. I-5589).
(14)
Artikelen 9, lid 3, 11, leden 1 en 2, van de antidumpingcode, alsook de artikelen 9, lid 4, en 11, lid 1, van de basisverordening.
(15)
Arrest van 15 december 1999, Petrotub en Republica (T-33/98 en T-34/98, Jurispr. blz. II-3837, punt 105). In beide zaken is op 9 januari 2003 een arrest in hogere voorziening gewezen (zie hierna voetnoot 22).
(16)
Zie bijvoorbeeld arrest van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil (C-352/98 P, Jurispr. blz. I-5291, punten 34 en 35).
(17)
Zie bijvoorbeeld arrest van 8 juli 1999, Hercules Chemicals (C-51/92 P, Jurispr. blz. I-4235, punten 57 en 58, en de aldaar geciteerde rechtspraak).
(18)
Arrest Bergaderm, aangehaald in voetnoot 16, punten 34 en 35, alsook het recentere arrest van 19 september 2002, DKV/OHMI (C-104/00 P, Jurispr. blz. I-7561, punt 44).
(19)
Zie de punten 37-39 van het verzoekschrift.
(20)
Zie de punten 4-15 van de memorie van repliek.
(21)
Punten 28-38.
(22)
Zie voor een vergelijkbaar voorbeeld het arrest van 17 mei 1991, Nakajima/Raad (C-69/89, Jurispr. blz. I-2069, punten 26-32), alsook, recenter, het arrest van 9 januari 2003, Petrotub en Republica, aangehaald in voetnoot 15, punten 52 e.v.
(23)
Zie artikel VI, leden 1, 2 en 4-7 GATT, alsmede de artikelen 1 en 9, lid 1, van de antidumpingcode.
(24)
In de ten tijde van de feiten geldende versie, besluit 93/662/EG van de Raad van 6 december 1993 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (PB L 304, blz. 1).
(25)
Zie boven, punt 14.
(26)
Kennisgeving van de inleiding van een onderzoek op 11 juli 1997 (PB 1997, C 210, blz. 12); verordening (EG) nr. 773/98 van de Commissie van 7 april 1998, tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht op de invoer van ongebleekte katoenen weefsels uit respectievelijk de Volksrepubliek China, Egypte, India, Indonesië, Pakistan en Turkije (PB L 111, blz. 19), en het voorstel van de Commissie voor een verordening tot instelling van een definitief antidumpingrecht, COM(1998) 487, zoals gewijzigd bij COM(1998) 540.
(27)
Persmededeling 11602/98 (Press 322) over de 2120e zitting van de Raad (Algemene Zaken) in Luxemburg, 5 oktober 1998.
(28)
Arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad (22/70, Jurispr. blz. 263, punten 42-55); zie eveneens arrest van 19 maart 1996, Commissie/Raad (C-25/94, Jurispr. blz. 1469, punten 25-39; zie ook punten 43-50 van de conclusie).
(29)
Beschikking van 21 juni 2000 (C-514/99, Jurispr. blz. I-4705, punt 45).
(30)
Zie bijvoorbeeld arrest van 7 juli 1994, Gao Yao/Raad (C-75/92, Jurispr. blz. I-3141, punt 26).
(31)
Arresten van 19 oktober 1995, Rendo e.a./Commissie (C-19/93 P, Jurispr. blz. I-3319, punt 28), en 16 juni 1994, SFEI e.a./Commissie (C-39/93 P, Jurispr. blz. I-2681, punt 27, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(32)
Zie voor een recent voorbeeld op antidumpinggebied, arrest van 3 oktober 2000, Industrie des poudres sphériques/Raad (C-458/98 P, Jurispr. blz. I-8147, punt 81).
(33)
Arrest van 24 juni 1986 (53/85, Jurispr. blz. 1965).
(34)
Zie bijvoorbeeld arrest van 22 november 2001, Nederland/Raad (C-110/97, Jurispr. blz. I-8763, punt 137).
(35)
Zie boven, punt 90.
(36)
Zie bijvoorbeeld arresten van 7 februari 2002, Weber (C-328/00, Jurispr. blz. I-1461, punt 42), en 14 maart 2002, Italië/Raad (C-340/98, Jurispr. blz. I-2663, punten 58 en 59); voor een recent voorbeeld met betrekking tot antidumpingmaatregelen, zie arrest van 29 september 2000, International Potash Company/Raad (T-87/98, Jurispr. blz. II-3179, punt 65).
(37)
Zie bijvoorbeeld arrest van 19 november 1998, Verenigd Koninkrijk/Raad (C-150/94, Jurispr. blz. I-7235, punten 53 en 54).
(38)
Zie bijvoorbeeld Francesca Gee en Olivier Cadot, Confronting EU AntiDumping measures: The grey cotton case seen from Turkey, INSEAD, Fontainebleau, Frankrijk, 1998.
(39)
Arrest van 5 april 2001, Bic e.a./Raad (T-82/00, Jurispr. blz. II-1241).
(40)
Verordening (EG) nr. 174/2000 van de Raad van 24 januari 2000 tot intrekking van verordening (EEG) nr. 3433/91 voorzover deze betrekking heeft op de instelling van een definitief antidumpingrecht op de invoer van niet-navulbare zakgasaanstekers met vuursteentje uit Japan (PB 2000, L 22, blz. 16).
(41)
Overweging 85 van de considerans van verordening (EG) nr. 174/2000.