62021CC0375
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 22. septembril 2022 (
1
)
Kohtuasi C‑375/21
Sdruzhenie „Za Zemyata – dostap do pravosadie“ jt
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Varhoven administrativen sad (Bulgaaria kõrgeim halduskohus))
Eelotsusetaotlus – Direktiiv 2010/75/EL – Tööstusheited – Saastuse kompleksne vältimine ja kontroll – Heite vähem rangete piirtasemete kindlaksmääramine – Keskkonnakvaliteedi standardite järgimine – Pädeva asutuse kohustused – Direktiiv 2008/50/EÜ – Välisõhu kvaliteet – Õhukvaliteedi piirtasemed inimeste tervise kaitseks – Ületamine – Õhukvaliteedi kava
I. Sissejuhatus
1.
Käesoleva asja aluseks olev eelotsusetaotlus puudutab suhet piirtasemete kahe eri liigi ja neid ette nägevate direktiivide vahel. Tööstusheidete direktiivi (
2
) kohaselt määratakse käitiste suhtes kindlaks heite piirtasemed. Välisõhu kvaliteedi direktiiv (
3
) sisaldab lisaks õhukvaliteedi piirtasemeid. Mõlemad õigusaktid peavad tagama keskkonnakaitse kõrge taseme õhukvaliteedi valdkonnas, kuid need toimivad eri tasanditel. Tööstusheidete direktiivis kindlaks määratud piirtasemed lähtuvad vahetult välisõhu saasteainete allikast, nii-öelda korstnast. Seevastu välisõhu kvaliteedi direktiivis sätestatud õhukvaliteedi piirtasemed puudutavad kõikide õhusaasteainete allikate lõpptulemust välisõhus, see tähendab õhku, mida inimesed sisse hingavad. Sellegipoolest on ilmselge, et õigusakte tuleb kohaldada vastastikku kooskõlastatult.
2.
Põhikohtuasja alus on pruunsöel töötava soojuselektrijaama kehtiva kompleksloa ajakohastamine tööstusheidete direktiivi alusel. Kuna viidatud direktiivi kohaselt vääveldioksiidi heitele kohaldatavate piirtasemete saavutamine tekitab ebaproportsionaalselt suuremaid kulusid, kehtestati heite vähem ranged piirtasemed, mis on erandit ette nägeva direktiivisätte kohaselt põhimõtteliselt lubatud.
3.
Soojuselektrijaama mõjupiirkonnas ületatakse aga välisõhu kvaliteedi direktiivis vääveldioksiidi osas kehtestatud õhukvaliteedi piirtasemeid, mistõttu võeti viidatud piirtasemete saavutamiseks vastu õhukvaliteedi kava, mis näeb elektrijaama heitele ette rangemad nõuded, mida kompleksloa ajakohastamisel arvesse ei võetud.
4.
Seepärast tuleb eelkõige välja selgitada, kas on lubatud teha erandit tööstusheidete direktiivi alusel üldjuhul kohaldatavatest heite piirtasemetest, olgugi et välisõhu kvaliteedi direktiivis asjaomase saasteaine osas kehtestatud õhukvaliteedi piirtasemeid on ületatud ja õhukvaliteedi kavad näevad ette rangemad nõuded. Veel puudutavad eelotsuse küsimused seda, kas sellises olukorras võib olla koguni vaja kehtestada tööstusheidete direktiivi alusel üldjuhul kohaldatavatest heite piirtasemetest veelgi rangemad nõuded. Mõlema punkti puhul saab selgeks, et välisõhu kvaliteedi direktiivi kohane õhukvaliteedi kava on määrav instrument nimetatud direktiivide kohaldamise vastastikuseks kooskõlastamiseks.
II. Õiguslik raamistik
A.
Tööstusheidete direktiiv
5.
Tööstusheidete direktiivi põhjendus 16 selgitab võimalust kehtestada vähem ranged heite piirtasemed:
„Teatavate konkreetsete asjaolude, mille puhul tooks parima võimaliku tehnoloogiaga saavutatavate heitetasemete kohaldamine kaasa ebaproportsionaalselt suured kulud sellest saadava keskkonnaalase kasuga võrreldes, arvesse võtmiseks peaks pädevatel asutustel olema võimalik kehtestada nendest heitkogustest erinevaid heite piirväärtuseid. Sellised erinevad piirväärtused peaksid põhinema hindamisel, mille puhul võetakse arvesse selgelt määratletud kriteeriume. Käesoleva direktiivi kohaseid heite piirväärtusi ei tohiks ületada. Igal juhul ei tohiks põhjustada olulist saastust ning tuleks saavutada keskkonna kui terviku kaitse kõrge tase.“
6.
Tööstusheidete direktiivi artiklis 3 on määratletud mitmesugused mõisted:
„Käesoleva direktiivi kohaldamisel kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
2.
„saastus“ – inimtegevusest tulenev ainete, vibratsiooni, soojuse või müra otsene või kaudne väljutamine õhku, vette või pinnasesse, mis võib ohustada inimeste tervist või keskkonna kvaliteeti, põhjustada varalist kahju või kahjustada või häirida keskkonna puhkeotstarbelist või muud õiguspärast kasutamist;
[…]
6.
„keskkonnakvaliteedi standard“ – liidu õigusaktidega kehtestatud nõuete kogum, millele teatav keskkond või keskkonna osa peab teataval ajahetkel vastama;
[…]“.
7.
Tööstusheidete direktiivi artikkel 13 näeb ette, et komisjon koos liikmesriikide, asjaomaste tööstusharude ja keskkonnakaitset edendavate vabaühenduste esindajatega esitleb parimat võimalikku tehnikat (PVT) PVT‑viitedokumentides ja PVT‑järeldustes ning ajakohastab viidatud dokumente korrapäraselt. Vaidlusalune käitis, pruunsöel töötav soojuselektrijaam, on hõlmatud rakendusotsusega (EL) 2017/1442, millega kehtestatakse parima võimaliku tehnika (PVT) alased järeldused suurte põletusseadmete jaoks. (
4
)
8.
Loale esitatavad põhinõuded tulenevad tööstusheidete direktiivi artikli 14 lõikest 1:
„Liikmesriigid tagavad, et loas on märgitud kõik artiklites 11 ja 18 ettenähtud nõuete täitmiseks vajalikud meetmed.
[…]“.
9.
Tööstusheidete direktiivi artikli 14 ja II lisa kohaselt tuleb käitisele väljastatavas loas kindlaks määrata eelkõige vääveldioksiidi piirtasemed.
10.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõiked 3 ja 4 sisaldavad käesolevas asjas olulisi sätteid piirtasemete kehtestamise kohta:
„3.   Pädev asutus sätestab heite piirväärtused, mis tagavad, et tavapärastel käitamistingimustel ei ületa heide artikli 13 lõikes 5 osutatud PVT‑järeldusi käsitlevas otsuses sätestatud parima võimaliku tehnikaga saavutatavaid heitetasemeid, kas:
a)
sätestades heite piirväärtused, mis ei ületa parima võimaliku tehnikaga saavutatavaid heitetasemeid. Nimetatud heite piirväärtusi väljendatakse sama või lühema ajavahemiku ning samade võrdlustingimuste alusel, kui parima võimaliku tehnikaga saavutatavad heitetasemed; või
b)
sätestades väärtuste, ajavahemike ja võrdlustingimuste osas punktis a osutatutest erinevad heite piirväärtused.
Kui kohaldatakse punkti b, hindab pädev asutus vähemalt üks kord aastas heiteseire tulemusi, tagamaks et tavapärastel käitamistingimustel ei ole heide ületanud parima võimaliku tehnikaga saavutatavaid heitetasemeid.
4.   Erandina lõikest 3 ja ilma et see piiraks artikli 18 kohaldamist, võib pädev asutus erijuhtudel kehtestada vähem ranged heite piirväärtused. Sellist erandit võib kohaldada ainult juhul, kui hinnangust nähtub, et PVT‑järeldustes kirjeldatud parima võimaliku tehnikaga seotud heitetasemete saavutamine tekitaks ebaproportsionaalselt suuri kulusid võrreldes keskkonnaalase kasuga, mis tuleneb:
a)
asjaomase käitise geograafilisest asukohast või selle kohalikest keskkonnatingimustest või
b)
asjaomase käitise tehnilistest näitajatest.
Pädev asutus esitab loa tingimuste lisas esimese lõigu kohaldamise põhjendused, millele lisatakse hindamise tulemused ja kehtestatud tingimuste põhjendused.
Kooskõlas esimese lõiguga kehtestatud kõnealused heite piirväärtused ei tohi siiski ületada vastavalt käesoleva direktiivi lisades sätestatud heite piirväärtusi.
Pädev asutus tagab igal juhul, et ei tekitata olulist saastust ning et saavutatakse keskkonna kui terviku kaitse kõrge tase.
[…]“.
11.
Tööstusheidete direktiivi artikkel 18 näeb lisaks ette kohustused keskkonnakvaliteedi standardite täitmiseks:
„Kui keskkonnakvaliteedi standardis on ette nähtud rangemad tingimused kui need, mida on võimalik täita parima võimaliku tehnika kasutamisega, peab luba sisaldama lisameetmeid, ilma et see piiraks muude võimalike meetmete võtmist keskkonnakvaliteedi standardite täitmiseks.“
B.
Välisõhu kvaliteedi direktiiv
12.
Välisõhu kvaliteedi direktiivi põhjendused 1 ja 2 kirjeldavad direktiivi üldeesmärke:
„(1)
[…] kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammiga kehtestatakse vajadus vähendada saaste tasemeni, mis minimeerib kahjustava mõju inimeste tervisele (pöörates erilist tähelepanu tundlikele elanikegruppidele) ja kogu keskkonnale, vajadus parandada õhu kvaliteedi järelevalvet ja hindamist, sealhulgas saasteainete sadestumist, ning vajadus teavitada avalikkust.
(2)
Inimeste tervise ja kogu keskkonna kaitsmiseks on eelkõige oluline võidelda saasteainete heitmete allikatega ning määrata kindlaks ning rakendada kõige tõhusamad meetmed heitmete vähendamiseks kohalikul, siseriiklikul ning ühenduse tasandil. Seetõttu tuleks kahjulike õhusaasteainete heitmeid vältida, ennetada või vähendada ning kehtestada välisõhu kvaliteedile asjakohased eesmärgid, võttes arvesse Maailma Terviseorganisatsiooni asjakohaseid standardeid, suuniseid ja programme.“
13.
Välisõhu kvaliteedi direktiivi põhjenduses 18 on viidatud direktiivi suhtele teiste direktiividega:
„[…] Vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. jaanuari 2008. aasta direktiivile 2008/1/EÜ (saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta)[ (
5
)] tööstustegevuseks lube väljastades võetakse täies mahus arvesse ka käesolevas direktiivis sätestatud välisõhu kvaliteediga seotud eesmärke.“
14.
Tööstusheidete direktiivi artikli 81 lõike 3 kohaselt käsitatakse viiteid direktiivile 2008/1 viidetena tööstusheidete direktiivile, kuna vastavalt põhjendusele 1 sõnastati sellega muu hulgas uuesti direktiiv 2008/1.
15.
Välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 1 punkt 1 sätestab direktiivi põhieesmärgi:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse meetmed, mille eesmärgid on järgmised:
1.
välisõhu kvaliteedi eesmärkide määratlemine ja püstitamine, et vältida, ära hoida või vähendada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja kogu keskkonnale;
2.
[…]“.
16.
Välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 2 punktis 5 on piirtase määratletud kui „tase, mis on kehtestatud teaduslike andmete alusel eesmärgiga vältida, ennetada või vähendada saasteaine kahjulikku mõju inimeste tervisele ja/või kogu keskkonnale; piirtase tuleb saavutada teatava tähtaja jooksul ning hiljem ei tohi seda ületada“.
17.
Välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 13 lõige 1 kohustab järgima mitmesuguseid õhukvaliteedi piirtasemeid:
„Liikmesriigid tagavad, et kõigis nende piirkondades ja linnastutes ei ületaks vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid.
Lämmastikdioksiidi ja benseeni suhtes XI lisas määratletud piirtasemeid ei tohi ületada alates selles lisas märgitud tähtpäevadest.
Nende nõuete järgimist hinnatakse kooskõlas III lisaga.
[…]“.
18.
XI lisa B jao kohaselt ei tohi vääveldioksiidi ühe tunni piirtaset 350 μg/m3 ületada rohkem kui 24 korral kalendriaasta jooksul ja ühe päeva piirtaset 125 μg/m3 rohkem kui 3 korral kalendriaasta jooksul. Direktiivi 99/30 (
6
) kohaselt kehtivad viidatud õhukvaliteedi piirtasemed Bulgaarias alates selle liikmesriigi liitumisest Euroopa Liiduga 1. jaanuaril 2007. (
7
)
19.
Välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 lõige 1 näeb ette, et õhukvaliteedi piirtasemete ületamise korral teatud piirkondades või linnastutes tuleb piirtasemete järgimiseks koostada õhukvaliteedi kavad:
„Kui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda piirtaset või sihtväärtust või mõnda asjakohast lubatud ületamismäära, peavad liikmesriigid tagama, et nende piirkondade ja linnastute jaoks on koostatud õhukvaliteedi kavad vastavate XI ja XIV lisas sätestatud piirtaseme või sihtväärtuse saavutamiseks.
Juhul kui ületatakse piirtasemeid, mille saavutamise tähtpäev on juba möödunud, esitatakse õhukvaliteedi kavades asjakohased meetmed, nii et saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. […]
Kõnealused õhukvaliteedi kavad peavad sisaldama vähemalt XV lisa A jaos loetletud teavet […]. Kõnealused kavad tuleb edastada komisjonile viivitamata, kuid mitte hiljem kui kaks aastat pärast selle aasta lõppu, millal ületamist esimest korda täheldati.
[…]“.
20.
Peale selle näeb välisõhu kvaliteedi direktiivi artikkel 19 ette avalikkuse teavitamise häiretaseme ületamisest. Vääveldioksiidi häiretase on XII lisa A jao kohaselt 500 μg/m3, mõõdetuna kolme järjestikuse tunni jooksul. Artikli 24 kohaselt peavad liikmesriigid vääveldioksiidi häiretaseme ületamise korral võtma lisaks lühiajalisi kaitsemeetmeid.
III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus
21.
Soojuselektrijaam „Maritsa-iztok 2“ EAD on Bulgaaria Vabariigi territooriumil asuvasse energiakompleksi „Maritsa-iztok“ koondatud neljast soojuselektrijaamast suurim ja selle ülesseatud koguvõimsus on 1602 MW. Soojuselektrijaam paikneb Radnevo omavalitsusüksuse territooriumil ning on Galabovo linnast linnulennult ligikaudu 24,5 km kaugusel, soojuselektrijaam koosneb kaheksast sisseehitatud väävliärastusüksusega plokist.
22.
Soojuselektrijaama „Maritsa-iztok 2“ EAD põletusseade kasutab kohalikku pruunsütt, mis on suure väävli- ja tuhasisalduse ning väikese kütteväärtusega. Elektrijaama küttekatlad on konstrueeritud ja ehitatud üksnes kohaliku pruunsöe põletamiseks ning seetõttu ei saa nendes põletada muud liiki kütust. Seadmete tehnilised piirangud seisnevad põhiosas selles, et katelde metallstruktuur ei suuda taluda lineaarset soojuspaisumist, mis tekiks suurema kütteväärtuse ning väiksema väävli- ja tuhasisaldusega kütuse, see tähendab muud tüüpi söe kasutamise tagajärjel.
23.
Elektrijaam on üks peamistest tööstusreostuse allikatest Galabovo omavalitsusüksuse territooriumil. Seal on järjepidevalt tuvastatud vääveldioksiidi tunni ja päeva piirtasemete ületamine isegi määral, mis läheb kaugemale häiretasemest 500 μg/m3.
24.
Seetõttu tuvastas hiljuti ka Euroopa Kohus, et kuna Bulgaaria on alates 2007. aastast piirkonnas BG0006 (Kagu-Bulgaaria), kus paiknevad Galabovo omavalitsusüksus ja elektrijaam „Maritsa-iztok 2“, (
8
) ületanud õhukvaliteedi piirtasemeid vääveldioksiidi osas ega ole koostanud piisavaid õhukvaliteedi kavasid, siis on Bulgaaria rikkunud välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklitest 13 ja 23 tulenevaid kohustusi (
9
).
25.
Välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklile 23 tuginedes võeti Galabovo omavalitsusüksuse volikogu 30. novembri 2018. aasta otsusega vastu saasteainete heitkoguste vähendamise ja ajavahemikuks 2019–2023 kindlaks määratud vääveldioksiidi piirtasemete saavutamise kava. (
10
) Kavas olid vääveldioksiidi peamiste saasteallikatena nimetatud piirkonna neli soojuselektrijaama, sealhulgas soojuselektrijaam „Maritsa-iztok 2“ EAD, ning eluruumide kütmine.
26.
Kava nägi muu hulgas ette järgmise vääveldioksiidist põhjustatud saastuse vähendamise meetme: „Väävliärastusseadmete ümberehitamisprojektide teostamine, väävliärastuse astme viimine vähemalt tasemele 98% ja toimivate väävliärastusseadmeteta katlaagregaatide käitamise keelustamine“. (
11
)
27.
Keskkonna Rakendusameti (CINEA) tegevdirektor ajakohastas 21. detsembri 2018. aasta otsusega soojuselektrijaamale „Maritsa-iztok 2“ väljastatud kompleksloa. Otsuse aluseks olid tööstusheidete direktiivi ülevõtmiseks vastu võetud Bulgaaria õigusnormid koostoimes rakendusotsusega (EL) 2017/1442.
28.
Viidatud otsusega kehtestas tegevdirektor muude meetmete hulgas väävliärastusseadmetele 1/2, 3/4, 7 ja 8 väävliärastuse miinimumastme 97%, mis vastab SOX heite piirtasemele 570 mg/Nm3, ning väävliärastusseadmetele 5/6 väävliärastuse miinimumastme 97,5%. Selleks et saavutada SOX heite ette nähtud piirtaset 320 mg/Nm3, tuleks aga kohaldada väävliärastuse astet 98,32%.
29.
Viidatud otsuse peale esitas ühendus „Za zemiata – dostap do pravosadie“ kaebuse Administrativen sad – Stara Zagorale (Stara Zagora halduskohus, Bulgaaria), kes jättis kaebuse 28. augusti 2020. aasta otsusega rahuldamata. Eelkõige keeldus halduskohus läbi vaatamast ja hindamast Galabovo omavalitsusüksuse õhukvaliteedi kava tähtsust.
30.
Esimese astme kohus tuvastas muu hulgas, et väävliärastusastme tõstmine tasemele 98,32% tekitaks 312200000 Bulgaaria leevi (BGN; ligikaudu 156000000 euro) suuruse kulu. Väävliärastusastme tõstmisel tasemele 97% oleks kogukulu 12 aasta pikkuse käitusperioodi jooksul seevastu 40000000 Bulgaaria leevi (ligikaudu 20000000 eurot).
31.
Sdruzhenie „Za Zemiata – dostap do pravosadie“ (ühendus „Maa eest – õiguskaitse kättesaadavus“, Sofia, Bulgaaria), „The Green Tank – grazhdansko sdruzhenie s nestopanska tsel“ („The Green Tank – mittetulundusühing“, Kreeka Vabariik) ja NS (Kreeka Vabariik) esitasid kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse.
32.
Varhoven administrativen sad (Bulgaaria kõrgeim halduskohus) esitab sellega seoses Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas ELL artikli 4 lõiget 3 koosmõjus tööstusheidete direktiivi artikliga 18 ning välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklitega 13 ja 23 tuleb tõlgendada nii, et pädev asutus, kes vaatab läbi tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõikes 4 sätestatud erandi kohaldamise taotlust, peab hindama, kas erandi lubamine, arvestades kõiki keskkonnasaaste kohta olemasolevaid asjakohaseid teadusandmeid, sealhulgas teatud piirkonna või linnastu jaoks vastavalt välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklile 23 koostatud õhukvaliteedi kavas kindlaks määratud meetmeid, võib ohustada keskkonnakvaliteedi standardite täitmist?
2.
Kas ELL artikli 4 lõiget 3 koosmõjus tööstusheidete direktiivi artikliga 18 ning välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklitega 13 ja 23 tuleb tõlgendada nii, et pädev asutus, kes vaatab läbi tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõikes 4 sätestatud erandi kohaldamise taotlust, peab loobuma käitisest pärinevate õhusaasteainete heitele vähem rangete piirnormide kehtestamisest, kui selline erand oleks vastuolus meetmetega, mis on kindlaks määratud teatud piirkonna või linnastu jaoks vastavalt välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklile 23 koostatud õhukvaliteedi kavas, ja võiks ohustada eesmärki jätta õhukvaliteedi standardite täitmata jätmise ajavahemik võimalikult lühikeseks?
3.
Kas ELL artikli 4 lõiget 3 koosmõjus tööstusheidete direktiivi artikliga 18 ning välisõhu kvaliteedi direktiivi artikliga 13 tuleb tõlgendada nii, et pädev asutus, kes vaatab läbi tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõikes 4 sätestatud erandi kohaldamise taotlust, peab hindama, kas käitisest pärinevate õhusaasteainete heitele vähem rangete piirnormide kehtestamine, võttes arvesse kõiki keskkonnasaaste kohta olemasolevaid asjakohaseid teadusandmeid, sealhulgas kumulatiivset mõju teiste asjaomase saasteaine allikatega, on üks teguritest, mis põhjustab välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 13 kohaselt teatud piirkonna või linnastu jaoks kindlaks määratud õhukvaliteedi standardite ületamist, ning kas sellisel juhul peab pädev asutus keskkonnakvaliteedi standardite täitmist ohustada võiva erandi lubamisest loobuma?“
33.
Kirjalikud seisukohad esitasid kaebuse esitanud ühendus Sdruzhenie „Za Zemiata – dostap do pravosadie“ (ühendus „Maa eest – õiguskaitse kättesaadavus“), soojuselektrijaama „TETS Maritsa iztok 2“ EAD käitaja, Bulgaaria Vabariik, Itaalia Vabariik ja Euroopa Komisjon. Kohtuistungit ei toimunud, kuna Euroopa Kohus leidis, et tal on piisavalt teavet.
IV. Õiguslik hinnang
34.
Eelotsusetaotlusega soovitakse teada, millises seoses on tööstuskäitistele lubade andmist reguleerivad tööstusheidete direktiivi sätted õhu kvaliteedile välisõhu kvaliteedi direktiivi alusel esitatud nõuetega.
35.
Välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklis 13 ja XI lisas on kindlaks määratud teatud saasteainete piirtasemed välisõhus (õhukvaliteedi piirtasemed). Nende esemeks on välisõhus sisalduvate saasteainete kogus ja seetõttu mõõdetakse nende saasteainete kontsentratsiooni teatud paikades asuvates proovivõtukohtades, millele on iseloomulik teatav saastus. (
12
)
36.
Eelotsusetaotluses on nimetatud ka elavhõbedat, millele on õhu saasteainena osutatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. detsembri 2004. aasta direktiivis 2004/107/EÜ arseeni, kaadmiumi, elavhõbeda, nikli ja polütsükliliste aromaatsete süsivesinike sisalduse kohta välisõhus (
13
), kuid seni ei ole liit selle aine kontsentratsioonile õhus eriomast õhukvaliteedi piirtaset kindlaks määranud. Seetõttu on vaidluse esemeks olevast soojuselektrijaamast lähtuvad elavhõbeda heitkogused eelotsusetaotluse seisukohast tähtsusetud.
37.
Seevastu on liidu seadusandja välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklis 13 ja XI lisas kehtestanud õhukvaliteedi piirtasemed vääveldioksiidi osas, mida elektrijaama „Maritsa-iztok 2“ mõjualal, seega piirkonnas – eelkõige Galabovo omavalitsusüksuses –, kus selle tekitatavad heitkogused on tuntavad, on eelotsusetaotluse kohaselt ületatud. Seda tuvastas hiljuti ka Euroopa Kohus. (
14
) Näib, et see on liidus ainus piirkond, kus õhukvaliteedi piirtasemeid on vääveldioksiidi osas ületatud. (
15
)
38.
Seetõttu koostas Galabovo omavalitsusüksus õhukvaliteedi kava, mis näeb muu hulgas ette, et elektrijaam „Maritsa-iztok 2“ peab saavutama väävliärastusastme tasemel 98%.
39.
Sellise käitise puhul nagu kõnealune elektrijaam määratakse heite piirtasemed kindlaks tööstusheidete direktiivi, eelkõige selle artikli 15 alusel. Heite piirtasemed erinevad oma olemuse poolest õhukvaliteedi piirtasemetest. Need puudutavad saasteainete kogust, mida käitis teatud ajavahemiku vältel väljutab, ja neid mõõdetakse heitkoguste väljutamise või tekkimise kohas. Väljutatud saasteained jaotuvad seejärel välisõhus ja väljenduvad välisõhu kvaliteedi direktiivi kohaselt proovivõtukohtades mõõdetud väärtustes.
40.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 3 kohaselt peavad käitise heite piirtasemed põhimõtteliselt vastama parimale võimalikule tehnikale, kuid juhul, kui nende piirtasemete saavutamine põhjustaks ebaproportsionaalselt suuri kulusid, lubab artikli 15 lõige 4 kehtestada vähem ranged piirtasemed.
41.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et vääveldioksiidi heite piirtasemete kindlaksmääramisel elektrijaamale „Maritsa-iztok 2“ antud vaidlusaluses loas tugines pädev asutus viimati nimetatud erandile. Elektrijaama mõnele väävliärastusseadmele kehtestas asutus väävliärastuse miinimumastme 97% ja ülejäänud seadmetele väävliärastuse miinimumastme 97,5%. Väävliärastusastme tõstmine tasemele 98%, nagu on ette nähtud õhukvaliteedi kavas, vähendaks vääveldioksiidi heidet kolmandiku või viiendiku võrra. Eelotsusetaotlusest tuleneb, et parimale võimalikule tehnikale vastava piirtaseme saavutamiseks tuleks väävliärastusastet tõsta koguni tasemele 98,32%.
42.
Olenemata sellest, kas on lubatud kohaldada tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõikes 4 ette nähtud erandit, nõuab direktiivi artikkel 18 siiski lisameetmete võtmist, kui keskkonnakvaliteedi standardis on ette nähtud rangemad tingimused kui need, mida on võimalik täita parima võimaliku tehnika kasutamisega.
43.
Seda arvestades soovib Varhoven administrativen sad (kõrgeim halduskohus) kolme eelotsuse küsimusega teada, kas tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 kohase erandi kohaldamine vaidlusaluses loas on välistatud juba seetõttu, et vastavalt välisõhu kvaliteedi direktiivile on õhukvaliteedi piirtasemeid vääveldioksiidi osas ületatud (esimene ja kolmas küsimus), või vähemasti õhukvaliteedi kava tõttu (teine küsimus).
44.
Minu arvates ei ole siiski otstarbekas käsitleda eelotsuse küsimusi nende esitamise järjekorras. Õhukvaliteedi piirtasemeid ja õhukvaliteedi kava arvestades uurin esmalt tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 kohase erandi kohaldamise tingimusi (selle kohta jaotis A) ning seejärel sama direktiivi artiklist 18 tulenevaid nõudeid (selle kohta jaotis B).
A.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõige 4
1. Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 kontekst
45.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 3 kohaselt tuleb tööstuskäitiste jaoks sätestada heite piirtasemed, mis tagavad, et heide ei ületa PVT‑järeldusi käsitlevas otsuses sätestatud parima võimaliku tehnikaga saavutatavaid heitetasemeid.
46.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõikest 3 kõrvale kaldudes lubab direktiivi artikli 15 lõike 4 esimese lõigu esimene lause pädeval asutusel erijuhtudel kehtestada vähem ranged heite piirtasemed. Kõnealune pädevus ei piira artikli 18 kohaldamist, mida tuleb käsitleda hiljem. (
16
)
47.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 esimese lõigu teine lause täpsustab, et esimeses lauses märgitud erandit võib kohaldada ainult juhul, kui hinnangust nähtub, et parima võimaliku tehnikaga seotud heitetasemete saavutamine tekitaks teatud põhjustel ebaproportsionaalselt suuri kulusid võrreldes keskkonnaalase kasuga. Nimetatud põhjused peavad tulenema asjaomase käitise geograafilisest asukohast ja selle kohalikest keskkonnatingimustest või asjaomase käitise tehnilistest näitajatest.
48.
Erandi kohaldamise lubamine eeldab seega kaalumist.
49.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 kolmas lõik näeb ette, et kõrgemad heite piirtasemed ei tohi siiski ületada käesoleva direktiivi lisades sätestatud heite piirtasemeid.
50.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et nimetatud tingimuste kohaldamine ei tekita põhikohtuasjas küsimusi.
2. Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 neljas lõik – olulise saastuse puudumine
51.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 neljas lõik sisaldab siiski täiendavat tingimust, mis võiks käesolevas asjas takistada erandi kohaldamist. Viidatud sätte kohaselt tagab pädev asutus igal juhul, et ei tekitata olulist saastust ning saavutatakse keskkonna kui terviku kaitse kõrge tase. Ka põhjenduse 16 viimases lauses on selle kohta märgitud, et igal juhul ei tohiks põhjustada olulist (
17
) saastust ning tuleks saavutada keskkonna kui terviku kaitse kõrge tase.
52.
Seega ei ole tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 kohane erand ette nähtud kõikidel juhtudel, mil heite üldiste piirtasemete saavutamine on seotud eriti suurte kuludega. Kõnealust erandit võib kohaldada vaid siis, kui vähem ranged heite piirtasemed ei too kaasa olulist saastust ja hoolimata erandist saavutatakse keskkonna kui terviku kaitse kõrge tase.
53.
Tööstusheidete direktiivi artikli 3 punktis 2 on „saastus“ määratletud kui inimtegevusest tulenev ainete, vibratsiooni, soojuse või müra otsene või kaudne väljutamine õhku, vette või pinnasesse, mis võib ohustada inimeste tervist või keskkonna kvaliteeti, põhjustada varalist kahju või kahjustada või häirida keskkonna puhkeotstarbelist või muud õiguspärast kasutamist.
54.
Selle kohaselt on vääveldioksiidi igasugune väljutamine õhku saastus. Nimelt on liidu seadusandja kehtestanud vääveldioksiidi osas õhukvaliteedi piirtasemed inimeste tervise kaitseks, nagu nähtub välisõhu kvaliteedi direktiivi XI lisa pealkirjast. Seega näitavad need, et vääveldioksiidi väljutamine võib kahjustada inimeste tervist või keskkonna seisundit. (
18
)
55.
Tööstusheidete direktiiv ei määra siiski kindlaks, millal tuleb saastust pidada oluliseks. Samuti ei ole täpsustatud, mida tuleb mõista keskkonna kui terviku kaitse kõrge taseme all. Käesolevas menetluses nende mõistete käsitamine siiski põhjalikumat selgitamist ei vaja.
56.
Eelotsusetaotlust ja Euroopa Kohtu ühte hilisemat otsust (
19
) arvestades tuleb nimelt lähtuda sellest, et välisõhu kvaliteedi direktiivis vääveldioksiidi osas kehtestatud õhukvaliteedi piirtasemeid on vaidluse esemeks oleva elektrijaama mõjupiirkonnas ületatud. Välisõhu kvaliteedi direktiivi põhjenduse 18 kohaselt võetakse tööstusheidete direktiivi alusel tööstustegevuseks lube väljastades täies mahus arvesse ka välisõhu kvaliteedi direktiivis sätestatud välisõhu kvaliteediga seotud eesmärke.
57.
Nagu öeldud, kehtestas liidu seadusandja õhukvaliteedi piirtasemed inimeste tervise kaitseks ja nende järgimise kohustus kehtib liikmesriikide territooriumil tervikuna (
20
) püsivalt ilma erandita (
21
). Erinevalt teistest saasteainetest ei näe viidatud direktiiv vääveldioksiidi puhul ette isegi võimalust pikendada õhukvaliteedi piirtasemete saavutamise tähtaega. Seetõttu ei saa õhukvaliteedi piirtasemete ületamist vääveldioksiidi puhul pidada ebaoluliseks saastuseks, vaid paratamatult on tegemist olulise saastusega.
58.
Ühtlasi määras liidu seadusandja õhukvaliteedi piirtasemetega kindlaks, mida tuleb mõista keskkonna kaitse kõrge taseme all seoses asjaomaste saasteainete sisaldusega välisõhus.
59.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 kohane erand ei saa õigustada õhukvaliteedi piirtasemete ületamist ja sellega välistada saastuse olulisust. Nimelt lubab viidatud säte juba oma sõnastuse järgi kõrvale kalduda vaid direktiiviga tööstuskäitiste suhtes kehtestatud heite piirtasemetest. Seal ette nähtud piirtasemete saavutamise kulude ja keskkonnakasu kaalumisega peetakse pealegi silmas vaid asjaomase käitise kulusid. Nagu järgmisena veel näidata tuleb, võib õhukvaliteedi piirtasemetest kõrvalekaldumine ülekaaluka huvi alusel – väga kitsastes raamides ja ajutiselt – olla põhjendatud vaid välisõhu kvaliteedi direktiivi ja selles ette nähtud õhukvaliteedi kava koostamise raames. (
22
)
3. Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 neljas lõik – olulise saastuse põhjustamine
60.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et vaidluse esemeks oleva erandi kohaldamine ei ole vääveldioksiidi piirtaseme ületamise ainus põhjus. Ületamine tuleneb nelja eri elektrijaama tekitatavast heitest koostoimes eluruumide kütmisest põhjustatud heitega. Viimati nimetatud heide moodustab Galabovo õhukvaliteedi kava kohaselt koguni 10,1–79% vääveldioksiidi tunni keskmisest kontsentratsioonist omavalitsusüksuse territooriumi eri asulates. (
23
)
61.
Järelikult on kaheldav, et erandi kohaldamine vaid ühe nimetatud saasteallika suhtes põhjustaks olulise saastuse tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 neljanda lõigu tähenduses.
62.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 neljanda lõigu kohaselt peab pädev asutus igal juhul tagama, et ei tekitata olulist saastust, st ei ületata õhukvaliteedi piirtasemeid erandi tõttu. Kui aga erandi kohaldamiseks loa andmisel jäetakse teistest allikatest pärit heide arvesse võtmata, võivad teised allikad teatud olukordades olulise saastuse tekkele vähemasti kaasa aidata. Samuti oleks õhukvaliteedi piirtasemetest kinnipidamise saavutamine sama hästi kui välistatud, kui iga saasteallikat hinnataks teistest allikatest sõltumatult.
63.
Seetõttu eeldab tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 kohane erand kõikide saasteallikate lubatud heitkoguste ulatuslikku kindlaksmääramist, mis tagab, et lõppkokkuvõttes ei ületata õhukvaliteedi piirtasemeid ka siis, kui ühe allika suhtes kohaldatakse erandit.
64.
Õhukvaliteedi kava, mille pädevad siseriiklikud asutused peavad koostama välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 järgi, st teise direktiivi alusel, on vastav kindlaksmääramise vahend. Õhukvaliteedi piirtasemete ületamise korral peavad liikmesriigid nimelt tagama asjakohaseid meetmeid sisaldava kava koostamise, et piirtasemete saavutamata jätmise ajavahemik jääks võimalikult lühikeseks. Teisisõnu peab õhukvaliteedi kava sisaldama meetmeid, mis on vajalikud õhukvaliteedi piirtasemete võimalikult kiireks saavutamiseks. Sisuliselt on seejuures tegemist asjaomaste saasteainete heite vähendamise meetmetega, näiteks teatud allikate suhtes rangemate heite piirtasemete kehtestamisega.
65.
Erinevalt loa andmisest üksikutele käitistele ja toimingutele on kõnealuse kava raames võimalik luua tasakaalu mitmesuguste olemasolevate avalike ja erahuvide vahel. (
24
) Seejuures tuleb hinnata üheskoos ja kaaluda vastastikku ning õhukvaliteedi piirtasemete saavutamise eesmärki arvestades kõiki huve, mis on asjaomaste allikatega seotud. Nii saab otsustada, milliste saasteallikate suhtes tuleb kehtestada rangemad piirangud ja mil määral tuleb piirtasemete ületamise lõpetamist aeglustada, kuna heite kiirem vähendamine tooks kaasa ülekaalukate huvide ebaproportsionaalse kahjustamise. Välisõhu kvaliteedi direktiiv ei näe siiski ette möönduste tegemist õhukvaliteedi piirtasemete saavutamise eesmärgist. Teatud kaalutlusruum on olemas vaid ületamise ajavahemiku kindlaksmääramisel, kuid ka see peab jääma võimalikult lühikeseks (
25
) ja seda ei tohi mingil juhul pikendada määramata ajaks (
26
).
66.
Bulgaaria ja elektrijaama käitaja ei ole nõus sellega, et Galabovo omavalitsusüksus võis oma õhukvaliteedi kavas ette näha vaidlusaluse elektrijaama heiteid puudutavaid meetmeid, kuna elektrijaam asub teise omavalitsusüksuse territooriumil. Õhukvaliteedi kava saab aga õhukvaliteedi piirtasemete saavutamist tagada vaid siis, kui selles võib meetmeid kindlaks määrata kõikide määravate saasteallikate jaoks, järelikult ka allikate jaoks, mis asuvad väljaspool konkreetset piirtaseme ületamise piirkonda.
67.
See ei tähenda, et õhukvaliteedi kava tuleb koostada ühesainsa õigusaktina või et selle peab koostama üksainus asutus. Liikmesriigid võivad korraldada pädevate asutuste pädevused nii, et õhukvaliteedi kava moodustub eri asutuste eri õigusaktidest. Liikmesriigid peavad siiski tagama, et kõnealused õigusaktid vastavad kogumina välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 nõuetele. Seega peavad nad hoolitsema eelkõige selle eest, et kõnealuse eesmärgi ühiseks saavutamiseks kooskõlastavad asutused oma meetmed üksteisega.
68.
Ainult juhul, kui kõnealustest meetmetest tuleneb, et õhukvaliteedi piirtasemeid järgitakse ka kõrgemate heite piirtasemete kindlaksmääramise korral, on tagatud, et tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 kohane erand ei põhjusta olulist saastust. Olukorras, kui õhukvaliteedi piirtasemeid käitise mõjualas ületatakse, eeldab täiendava heite erandi lubamine seega seda, et üks või mitu välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 kohast õhukvaliteedi kava tagavad, et piirtasemete saavutamata jätmise ajavahemik jääb kogu mõjualas võimalikult lühikeseks ja erand vastab kõnealuste õhukvaliteedi kavade nõuetele. Erandi lubamine ilma kõnealuste kavade olemasoluta tekitaks kardetavasti olukorra, kus õhukvaliteedi piirtasemete võimalikult kiire saavutamine on hiljem raskem või koguni võimatu.
69.
Vastavalt ELTL artikli 191 lõikes 2 sätestatud ettevaatuspõhimõttele on ainult siis tagatud, et ei põhjustata olulist saastust, kui selles ei ole kahtlust parimate kättesaadavate teaduslike andmete tulemusel. (
27
) See on kriteerium, millele peavad vastama õhukvaliteedi kavad, kui nendega soovitakse kohaldada tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 neljanda lõigu kohast erandit.
70.
Kõnealune küllaltki range kriteerium vastab pealegi põhimõttele, mille kohaselt tuleb erandeid üldreeglist tõlgendada kitsalt. (
28
) See ei mõjuta ka tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 toimet, (
29
) kuna viidatud erand jääb jätkuvalt kohaldatavaks, kui kõnealuse heite mõjualas asjaomaseid õhukvaliteedi piirtasemeid ei ületata. 2019. aastal ületati – kuivõrd seda on võimalik hinnata – liidus ainult vaidlusaluse elektrijaama piirkonnas õhukvaliteedi piirtasemeid vääveldioksiidi osas.
71.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 neljanda lõigu sellise tõlgenduse kohaselt ei ole lõpuks oluline see, kas Galabovo omavalitsusüksuse õhukvaliteedi kavas sisalduvad meetmed on vaidlusaluse loa suhtes siduvad. Kuna elektrijaama mõjualas on tuvastatud õhukvaliteedi piirtasemete ületamine vääveldioksiidi osas, on kõnealuse erandi kohaldamine eespool esitatud arutluskäigu kohaselt lubatav nimelt üksnes juhul, kui on olemas õhukvaliteedi kava, milles on ette nähtud määravate saasteallikate suhtes võetavad meetmed.
72.
Puudused õhukvaliteedi kavas ei too seega kaasa seda, et õhukvaliteedi kava nõuetega vastuolus oleva erandi kohaldamine on lubatav, vaid vastupidi: nende tõttu ei ole erandi kohaldamise tingimus üldse täidetud.
73.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 kohase erandi kohaldamise lubamiseks ei piisa pealegi sellest, et see vastab õhukvaliteedi kavale, mis määrab õhukvaliteedi piirtasemete saavutamiseks vajalikud meetmed kindlaks käitise mõjuala ühe osa jaoks. Pädevad asutused peavad piirtasemete saavutamise tagama mõjualal tervikuna.
74.
Galabovo omavalitsusüksuse õhukvaliteedi kava annab siiski alust eeldada, et vaidlusalune elektrijaam koos teiste tööstuslike saasteallikatega põhjustab ka pärast kavas nõutud väävliärastusastme viimist tasemele 98% väljaspool omavalitsusüksuse territooriumi õhukvaliteedi piirtasemete ja häiretaseme olulist ületamist. (
30
) Näib, et muid allikaid, näiteks eluruumide kütmist, ei ole seejuures veel arvesse võetud.
75.
Kui see oleks õige, mida peavad kontrollima liikmesriigi pädevad kohtud, ei oleks tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 kohane erand lubatav isegi siis, kui see oleks Galabovo omavalitsusüksuse õhukvaliteedi kavaga kooskõlas. Nimelt ei saaks pädev asutus erandi kohaldamise korral tagada, et kohtades, milles on õhukvaliteedi kava järgi õhukvaliteedi piirtasemeid ületatud, ei teki olulist saastust.
4. Vahejäreldus
76.
Tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 neljanda lõigu kohaselt peavad selleks, et sama direktiivi artikli 15 lõike 4 kohaselt saaks kohaldada erandit selle õhusaasteaine heite suhtes, mille piirtaset välisõhus on vastavalt välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklile 13 ja XI lisale heiteallika mõjualas ületatud, täidetud olema kaks tingimust: esiteks peavad üks või mitu välisõhu kvaliteedi direktiivi artikli 23 kohaselt koostatud õhukvaliteedi kava tagama, et piirtasemete saavutamata jätmise ajavahemik jääb kogu mõjualas võimalikult lühikeseks, ilma et selles tekiks parimate kättesaadavate teaduslike andmete põhjal kahtlusi. Teiseks peab erand vastama kõnealuste õhukvaliteedi kavade nõuetele.
B.
Tööstusheidete direktiivi artikkel 18
77.
On tõsi, et eespool esitatud arutluskäigu kohaselt saab põhikohtuasjas otsust teha tõenäoliselt üksnes tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõike 4 põhjal, ilma et peaks tuginema artiklile 18. Eelotsusetaotlus puudutab aga sõnaselgelt ka viimati nimetatud sätet ja menetlusosalised käsitlevad seda põhjalikult. See on loogiline, võttes arvesse komisjoni põhjendatud märkust, et artikli 15 lõike 4 kohaldamine on välistatud just siis, kui kohaldada tuleb artiklit 18. See nähtub eelkõige sellest, et artikli 15 lõige 4 kohaldamine ei piira artikli 18 kohaldamist. Seepärast uurin järgmisena artikli 18 nõudeid.
78.
Tööstusheidete direktiivi artiklit 18 tuleb kohaldada, kui keskkonnakvaliteedi standardis on ette nähtud rangemad tingimused kui need, mida on võimalik täita parima võimaliku tehnika kasutamisega. Sellisel juhul peab luba ette nägema lisameetmeid, ilma et see piiraks muude võimalike meetmete võtmist keskkonnakvaliteedi standardite täitmiseks. Sellega kooskõlas sätestab ka artikli 14 lõike 1 esimene lõik, et loas on märgitud kõik artiklis 18 ette nähtud nõuete täitmiseks vajalikud meetmed.
79.
Seega tuleb esmalt selgeks teha, kas õhukvaliteedi piirtasemeid teatud saasteainete osas tuleb pidada keskkonnakvaliteedi standarditeks (selle kohta jaotis 1), ja seejärel välja selgitada, kas need nõuavad rangemaid tingimusi, kui on kehtestatud vaidlusaluses kavas (selle kohta jaotis 2).
1. Mõiste „keskkonnakvaliteedi standard“
80.
Tööstusheidete direktiivi artikli 3 punkti 6 määratleb mõiste „keskkonnakvaliteedi standard“ liidu õigusaktidega kehtestatud nõuete kogumina, millele teatav keskkond või keskkonna osa peab teataval ajahetkel vastama. Euroopa Kohus mõistab selle all konkreetseid saasteainete kontsentratsiooni käsitlevaid kvalitatiivset laadi nõudeid, mis peavad olema täidetud teataval ajahetkel konkreetses kohas. (
31
)
81.
Peab küll paika, et tööstusheidete direktiivis ei ole välisõhu kvaliteedi direktiivi sõnaselgelt nimetatud, kuid vastupidi Bulgaaria seisukohale viitavad tööstusheidete direktiivi artikli 3 punkt 6 ja artikkel 18 vähemasti kaudselt üheti mõistetavalt sellistele normidele nagu õhukvaliteedi piirtasemed teatud saasteainete osas.
82.
Õhukvaliteedi piirtasemeid tuleb nimelt liidus põhimõtteliselt järgida kogu aeg ja igal pool. (
32
) Seega on tegemist nõuetega, mis peavad liidu õigusnormide kohaselt olema täidetud teatud ajahetkel teatud keskkonnas või selle teatud osas, või – Euroopa Kohtu sõnul – konkreetsete saasteainete kontsentratsiooni käsitlevate kvalitatiivset laadi nõuetega, mis peavad olema täidetud teataval ajahetkel konkreetses kohas. (
33
) Nagu märkisin juba mõne aja eest, on järelikult tegemist keskkonnakvaliteedi standarditega tööstusheidete direktiivi artikli 3 punkti 6 ja artikli 18 tähenduses. (
34
)
83.
Erinevalt Bulgaaria seisukohast ei ole sellega seoses oluline ka see, et õhukvaliteedi piirtasemeid tuleb pidevalt järgida, olgugi et keskkonnakvaliteedi standardite määratluses on juttu vaid teatavast ajahetkest. Viidatud määratlus näitab pelgalt seda, et keskkonnakvaliteedi standardid hõlmavad ka nõudeid, mida ei tule täita pidevalt, vaid ühel (või mitmel) teataval ajahetkel. Mõeldavad oleksid näiteks nõuded seoses lindude rändega või seoses teatavate ajas muutuvate keskkonnatingimustega. Pidevad nõuded on veelgi enam keskkonnakvaliteedi standardid, kuna need kehtivad igal konkreetsel ajahetkel.
84.
Bulgaaria on peale selle seisukohal, et keskkonnakvaliteedi standarditeks on vaid konkreetsetest käitistest pärineva heite piirtasemed, mis on kehtestatud konkreetselt Bulgaaria õiguse alusel. Viidatud seisukohaga ei saa siiski nõustuda juba seetõttu, et tööstusheidete direktiivi artikli 3 punkt 6 viitab sõnaselgelt liidu õiguse nõuetele.
85.
Seda, et õhukvaliteedi piirtasemed on keskkonnakvaliteedi standardid, kinnitab järeldus, mis tuleneb kontseptsioonist, mis näeb teatud teiste saasteainete osakaalule välisõhus ette niinimetatud „sihtväärtused“. Viidatud kontseptsioon nähti ette direktiivis 2004/107 (
35
) ja ka välisõhu kvaliteedi direktiiv määrab kindlaks õhukvaliteedi sihtväärtused osoonile (
36
) ning ajutiselt tahketele peenosakestele PM2_5 (
37
). Kui viimati nimetatud direktiivi artikli 2 punkti 5 kohaselt tuleb õhukvaliteedi piirtasemeid pärast nende kehtestamist järgida piiranguteta, siis sihtväärtusi tuleb vastavalt artikli 2 punktile 9 järgida võimaluse korral. Ka direktiivi 2004/107 põhjenduses 6 on selle kohta sõnaselgelt märgitud, et sihtväärtusi ei loeta keskkonnakvaliteedi standarditeks, ja põhjenduse 5 kohaselt ei nõua sihtväärtused muid meetmeid peale parima võimaliku tehnika kasutamise.
86.
Seega on õhukvaliteedi piirtasemed teatud saasteainete osas vastavalt välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklile 13 ja XI lisale keskkonnakvaliteedi standardid tööstusheidete direktiivi artikli 18 tähenduses.
87.
Selles tõlgenduses täpsustab tööstusheidete direktiivi artikkel 18 artikli 11 punktis c sätestatud põhikohustust, mille kohaselt ei tohi käitise käitamine põhjustada olulist saastust. Kuna – nagu juba märgitud (
38
) – õhukvaliteedi piirtasemete ületamine tähendaks sellist saastust, peab leiduma vahendeid, et tagada, et kõnealuseid piirtasemeid oleks käitiste mõjualas üldse võimalik saavutada. Vastasel korral tuleks nimelt karta, et käitised vastavad küll parima võimaliku tehnika kriteeriumile, kuid aitavad siiski kaasa nimetatud piirtasemete ületamisele.
2. Rangemate tingimuste vajalikkus
88.
Rangemate tingimuste vajalikkuse küsimuse puhul on samamoodi nagu juba käsitletud olulise saastuse põhjustamise küsimuse puhul määrav tähtsus õhukvaliteedi piirtasemete ületamise erinevatel põhjustel. Kuna põhjustajaid on mitu, nimelt neli elektrijaama ja eluruumide kütmine, ei nähtu tööstusheidete direktiivi artiklist 18 ka koostoimes välisõhu kvaliteedi direktiiviga vahetult seda, millisel määral peavad erinevad allikad vähendama oma vääveldioksiidi heidet. Selle otsuse peavad tegema pädevad Bulgaaria asutused.
89.
Samamoodi nagu seoses tööstusheidete direktiivi artikli 15 lõikega 4 on see võimalik ainult õhukvaliteedi kava (või mitme üksteisega kooskõlastatud kava) alusel, milles on kõikide allikate jaoks kindlaks määratud lubatud heitkogused. Sellest peab tulenema, kas asjaomase käitise jaoks kindlaks määratud heite piirtasemed on piisavad või on vaja lisameetmeid.
90.
Seega on õhukvaliteedi kava tööstusheidete direktiivi artikli 18 kohaldamisel õhukvaliteedi piirtasemeid arvestades loa andmise tingimus. Nimelt peab luba artikli 14 lõike 1 esimese lõigu kohaselt hõlmama kõiki meetmeid, mis on vajalikud artiklis 18 ettenähtud nõuete täitmiseks. Õhukvaliteedi piirtasemete ületamise korral ei ole aga ilma õhukvaliteedi kavata üldjuhul võimalik tuvastada, millised lisameetmed on konkreetse heiteallika jaoks vajalikud, et piisavalt parandada õhu kvaliteeti.
91.
Erinevalt olukorrast, milles on tegemist erandi kohaldamise lubamisega, ei nõua välisõhu kvaliteedi direktiiv lisameetmete kindlaksmääramisel siiski, et pädev asutus tagab igal juhul keskkonnakvaliteedi standardite järgimise. Seega ei pea mis tahes kahtlused lisameetmete piisavuse osas olema parimate kättesaadavate teaduslike andmete põhjal välistatud. Piisab sellest, kui õhukvaliteedi kava nõuded põhinevad pädevate asutuste kontrollitaval veendumusel, et ettenähtud meetmetega jääb piirtasemete saavutamata jätmise ajavahemik võimalikult lühikeseks.
3. Vahejäreldus
92.
Tööstuskäitisele loa andmine, milleks tuleb tööstusheidete direktiivi artiklite 11, 14, 15 ja 18 kohaselt kindlaks määrata piirtase selle õhusaasteaine heitkoguse puhul, mille piirtaset välisõhus on vastavalt välisõhu kvaliteedi direktiivi artiklile 13 ja XI lisale heiteallika mõjualas ületatud, eeldab samuti kahe tingimuse täidetust: esiteks peavad üks või mitu nimetatud direktiivi artikli 23 kohaselt koostatud õhukvaliteedi kava tagama, et piirtasemete saavutamata jätmise aeg jääb võimalikult lühikeseks. Teiseks peab luba vastama kõnealuste õhukvaliteedi kavade nõuetele.
V. Ettepanek
93.
Eeltoodule tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1.
Direktiivi 2010/75/EL tööstusheidete kohta artikli 15 lõike 4 neljanda lõigu kohaselt peavad selleks, et sama direktiivi artikli 15 lõike 4 kohaselt saaks kohaldada erandit selle õhusaasteaine heite suhtes, mille piirtaset välisõhus on vastavalt direktiivile 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta artiklile 13 ja XI lisale heiteallika mõjualas ületatud, täidetud olema kaks tingimust: esiteks peavad üks või mitu direktiivi 2008/50 artikli 23 kohast õhukvaliteedi kava tagama, et piirtasemete saavutamata jätmise ajavahemik jääb kogu mõjualas võimalikult lühikeseks, ilma et selles tekiks parimate kättesaadavate teaduslike andmete põhjal kahtlusi. Teiseks peab erand vastama kõnealuste õhukvaliteedi kavade nõuetele.
2.
Tööstuskäitisele loa andmine, milleks tuleb direktiivi 2010/75 artiklite 11, 14, 15 ja 18 kohaselt kindlaks määrata piirtase selle õhusaasteaine heitkoguse puhul, mille piirtaset välisõhus on vastavalt direktiivi 2008/50 artiklile 13 ja XI lisale heiteallika mõjualas ületatud, eeldab samuti kahe tingimuse täidetust: esiteks peavad üks või mitu direktiivi 2008/50 artikli 23 kohast õhukvaliteedi kava tagama, et piirtasemete saavutamata jätmise aeg jääb võimalikult lühikeseks. Teiseks peab luba vastama kõnealuste õhukvaliteedi kavade nõuetele.
(
1
)	Algkeel: saksa.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta direktiiv 2010/75/EL tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) (ELT 2010, L 334, lk 17).
(
3
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiiv 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta (ELT 2008, L 152, lk 1) (muudetud komisjoni 28. augusti 2015. aasta direktiiviga (EL) 2015/1480 (ELT 2015, L 226, lk 4)).
(
4
)	Komisjoni 31. juuli 2017. aasta rakendusotsus, millega kehtestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2010/75/EL alusel parima võimaliku tehnika (PVT) alased järeldused suurte põletusseadmete jaoks (ELT 2017, L 212, lk 1).
(
5
)	ELT 2008, L 24, lk 8.
(
6
)	Nõukogu 22. aprilli 1999. aasta direktiiv 1999/30/EÜ vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste ja plii piirtasemete kohta välisõhus (EÜT 1999, L 163, lk 41; ELT eriväljaanne 15/04, lk 164).
(
7
)	12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, punkt 17).
(
8
)	12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, punktid 21, 23 ja 29).
(
9
)	12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382).
(
10
)	Актуализация на програмата за управление на качеството на атмосферния въздух в Община Гълъбово, разработена за замърсителите: финни прахови частици (ФПЧ10) и серен диоксид (SO2), 2019 – 2023 г. („Galabovo omavalitsusüksuses peentolmuosakeste (PM10) ja vääveldioksiidi (SO2) heite kohta koostatud õhukvaliteedi kava ajakohastamine“, 2019–2023, https://galabovo.org/sites/default/files/Programa_Galabovo.pdf).
(
11
)	Programmi meede Gl_Lt_Pr_t_4, lk 287.
(
12
)	Vt selle kohta 26. juuni 2019. aasta kohtuotsus Craeynest jt (C‑723/17, EU:C:2019:533, punkt 37 jj).
(
13
)	ELT 2005, L 23, lk 3.
(
14
)	12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382).
(
15
)	Euroopa Keskkonnaamet, Air quality in Europe – 2020 report („Õhukvaliteet Euroopas. 2020. aasta aruanne“), EEA Report nr 09/2020, lk 86 (https://www.eea.europa.eu/publications/air-quality-in-europe-2020-report/at_download/file).
(
16
)	Vt allpool punkt 77 jj.
(
17
)	Direktiivi saksakeelses versioonis [(põhjendus) 16] kasutatud mõiste „wesentliche Umweltverschmutzung“ (märkimisväärne saastus) on mõistega „erhebliche Umweltverschmutzung“ (oluline saastus) samatähenduslik, kuna teistes keeleversioonides kasutatakse ühte ja sama sõna, nt „significant“ (EN), „importante“ (FR) või „значително“ (BG).
(
18
)	Vt juba nõukogu 15. juuli 1980. aasta direktiivi 80/779/EMÜ õhu kvaliteedi piirtasemete ning vääveldioksiidi ja hõljuvate tahkete osakeste taseme soovituslike arvväärtuste kohta (EÜT 1980, L 229, lk 30; ELT eriväljaanne 15/01, lk 142) esimene ja neljas põhjendus.
(
19
)	12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, eelkõige punktid 23 ja 29).
(
20
)	Selle kohta 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 osakeste kontsentratsiooni piirtasemete ületamine) (C‑638/18, ei avaldata, EU:C:2020:334, punktid 73 ja 74) ning 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punktid 96 ja 97).
(
21
)	Samamoodi 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (PM10) (C‑68/11, EU:C:2012:815, punktid 64 ja 65); 19. novembri 2014. aasta kohtuotsus ClientEarth (C‑404/13, EU:C:2014:2382, punkt 42); 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 70); 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punktid 78–81) ja 12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, punktid 76 ja 78).
(
22
)	Allpool punkt 64 jj.
(
23
)	Võimalik, et eelotsusetaotluses peetakse seejuures silmas õhukvaliteedi kava (viidatud 10. joonealuses märkuses) leheküljel 256 olevat joonist nr VI.2.7.
(
24
)	25. juuli 2008. aasta kohtuotsus Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punktid 45 ja 46); 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 134) ja 12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, punkt 130).
(
25
)	5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 109); 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 136) ja 12. mai 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria (vääveldioksiidi piirtasemed) (C‑730/19, ei avaldata, EU:C:2022:382, punkt 132).
(
26
)	10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 154).
(
27
)	Vt nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT 1992, L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102) osas 7. septembri 2004. aasta kohtuotsus Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 58) ning 10. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, punkt 66) ja jäätmeid käsitlevate õigusnormide osas 24. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus Prato Nevoso Termo Energy (C‑212/18, EU:C:2019:898, punkt 58). Vt ka Sobotta, Christoph, „Recent applications of the precautionary principle in the jurisprudence of the CJEU – a new yardstick in EU environmental decision making?“, ERA Forum 2020, 723.
(
28
)	Vt 12. septembri 2000. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (C‑358/97, EU:C:2000:425, punkt 55); 4. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Football Association Premier League jt (C‑403/08 ja C‑429/08, EU:C:2011:631, punkt 162) ning 14. juuli 2022. aasta kohtuotsus Porsche Inter Auto ja Volkswagen (C‑145/20, EU:C:2022:572, punkt 61).
(
29
)	Vt 18. novembri 2004. aasta kohtuotsus Temco Europe (C‑284/03, EU:C:2004:730, punkt 17); 14. juuni 2007. aasta kohtuotsus Horizon College (C‑434/05, EU:C:2007:343, punkt 16) ja 13. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Termas Sulfurosas de Alcafache (C‑513/20, EU:C:2022:18, punkt 25).
(
30
)	Õhukvaliteedi kava lk 304 jj, eelkõige joonised nr VIII.4.3.1–VIII.4.3.3 (viidatud 10. joonealuses märkuses).
(
31
)	26. mai 2011. aasta kohtuotsus Stichting Natuur en Milieu jt (C‑165/09–C‑167/09, EU:C:2011:348, punkt 62).
(
32
)	Selle kohta 30. aprilli 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Rumeenia (PM10 osakeste kontsentratsiooni piirtasemete ületamine) (C‑638/18, ei avaldata, EU:C:2020:334, punktid 73 ja 74) ning 10. novembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (piirtasemed – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punktid 96 ja 97).
(
33
)	26. mai 2011. aasta kohtuotsus Stichting Natuur en Milieu jt (C‑165/09–C‑167/09, EU:C:2011:348, punkt 62).
(
34
)	Kohtujuristi ettepanek liidetud kohtuasjades Stichting Natuur en Milieu jt (C‑165/09–C‑167/09, EU:C:2010:775, punkt 62).
(
35
)	Viidatud punktis 36.
(
36
)	Artikkel 17 ja VII lisa B jagu.
(
37
)	Artikli 16 lõige 1 ja XIV lisa D jagu.
(
38
)	Vt eespool punkt 56.