61999CJ0147_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-147/99
Italienische Republik, vertreten durch U. Leanza als Bevollmächtigten im Beistand von D. Del Gaizo, avvocato dello Stato, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch F. P. Ruggeri Laderchi als Bevollmächtigten im Beistand von A. Dal Ferro, avvocato, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
eklagte,
wegen teilweiser Nichtigerklärung der Entscheidung 1999/187/EG der Kommission vom 3. Februar 1999 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben (ABl. L 61, S. 37) in dem die Italienische Republik betreffenden Teil,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin F. Macken sowie der Richterin N. Colneric und der Richter C. Gulmann (Berichterstatter), V. Skouris und J. N. Cunha Rodrigues,
Generalanwältin: C. Stix-Hackl
Kanzler: R. Grass
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der Parteien in der Sitzung vom 15. März 2001, in der die Italienische Republik durch D. Del Gaizo und die Kommission durch L. Visaggio als Bevollmächtigten im Beistand von A. Dal Ferro vertreten waren,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 12. Juni 2001,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Die Italienische Republik hat mit Klageschrift, die am 21. April 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absätze 1 und 2 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 Absätze 1 und 2 EG) Klage erhoben auf teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 1999/187/EG der Kommission vom 3. Februar 1999 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben (ABl. L 61, S. 37, im Folgenden: angefochtene Entscheidung) in dem die Italienische Republik betreffenden Teil.
2 Die Klage ist darauf gerichtet, diese Entscheidung insoweit für nichtig zu erklären, als die Kommission folgende Beträge nicht zu Lasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) übernommen hat:
- ungefähr 500 000 000 ITL für Lagerfehlmengen von Hartweizen, die für nicht interventionsfähig erachtet wurden;
- 2 751 722 888 ITL für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl wegen Mängeln des Verwaltungsverfahrens zum Widerruf der Anerkennung von Olivenölabfuellbetrieben sowie
- 62 685 916 000 ITL und 13 998 973 000 ITL für Mutterschaf- und Ziegenprämien wegen Verwaltungsunzulänglichkeiten und unzureichende Kontrollen.
3 Die Gründe für die vorgenommenen Berichtigungen sind in dem Zusammenfassenden Bericht Nr. VI/6462/98 über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1995 in seiner konsolidierten Fassung vom 12. Januar 1999 (nachfolgend: Zusammenfassender Bericht) dargestellt.
Zur Berichtigung für nicht interventionsfähige Hartweizenmengen
4 Die Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 181, S. 21) ist die Grundverordnung für die Interventionsregelung ab dem Wirtschaftsjahr 1993/94. Die mehrfach geänderte Verordnung (EWG) Nr. 689/92 der Kommission vom 19. März 1992 über das Verfahren und die Bedingungen für die Übernahme von Getreide durch die Interventionsstellen (ABl. L 74, S. 18) legt die Bedingungen für eine solche Übernahme fest.
5 Aus Ziffer 4.5.1.1.1.3 des Zusammenfassenden Berichtes geht Folgendes hervor: Bei einer Kontrolle im Dezember 1993 in Italien hat die UCLAF in mehreren Lagern Fehlmengen und nicht interventionsfähige Mengen festgestellt."
6 Diese Feststellungen führten zu einer finanziellen Berichtigung von 3 857 589 582 ITL im Haushaltsjahr 1995.
7 Die italienische Regierung wendet sich gegen die Berichtigungen für die Lager San Lorenzo, Castellaci und Jungetto. Gestützt auf die Feststellungen der italienischen Interventionsstelle AIMA (Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo), ist sie der Auffassung, dass die von der Kommission vorgenommene Berichtigung um etwa 500 000 000 ITL zu hoch sei.
8 Hier ist zunächst auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Verteilung der Beweislast bei Nichtigkeitsklagen von Mitgliedstaaten gegen Entscheidungen der Kommission über Rechnungsabschlüsse des EAGFL hinzuweisen.
9 Es obliegt dem Mitgliedstaat, nachzuweisen, dass die Voraussetzungen für eine von der Kommission abgelehnte Finanzierung vorliegen, wenn die Kommission die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung verweigert, dass sie durch diesem Staat vorzuwerfende Verletzungen des Gemeinschaftsrechts veranlasst worden seien. Die Kommission ist nicht verpflichtet, die Unrichtigkeit der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben umfassend darzulegen, sondern braucht nur glaubhaft zu machen, dass an den von den nationalen Stellen mitgeteilten Zahlen berechtigte Zweifel bestehen. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission darzutun (siehe u. a. Urteil vom 21. Oktober 1999 in der Rechtssache C-44/97, Deutschland/Kommission, Slg. 1999, I-7177, Randnr. 28).
10 Mit ihrem ersten Klagegrund wendet sich die italienische Regierung nur gegen drei punktuelle Berichtigungen, die angeblich auf Fehler bei der Berechnung der in den genannten drei Lagern gelagerten nicht interventionsfähigen Hartweizenmengen zurückgehen. Sie stellt also diese Berichtigungen nicht grundsätzlich in Frage, sondern wendet sich gegen ihre Höhe. Gemäß der in der vorstehenden Randnummer dargelegten Beweislastverteilung ist somit zu prüfen, ob sie die Fehlerhaftigkeit der streitigen Berichtigungen nachgewiesen hat.
Zum Lager San Lorenzo
11 Die italienische Regierung wendet sich gegen die Weigerung der Kommission, 954,22 t im Wirtschaftsjahr 1987/88 im Lager San Lorenzo gelagerten Hartweizen als interventionsfähig anzuerkennen. Auf das Vorbringen der Kommission, sie habe keine Berichtigung für das im Wirtschaftsjahr 1987/88 gelagerte Getreide vorgenommen, sondern vielmehr eine Berichtigung über die unter Ziffer 4.5.1.1.1.3 Buchstabe b des Zusammenfassenden Berichts erwähnten im Wirtschaftsjahr 1991/92 gelagerten 1 076,22 t Hartweizen, wovon 954,22 t auf das Lager San Lorenzo entfielen, erwidert die italienische Regierung zunächst, dass die umstrittenen 954,22 t Hartweizen, ihr in das Wirtschaftsjahr 1987/88 fallendes Einlagerungsdatum, der 26. Mai 1988, und die Angabe des Lagers, nämlich San Lorenzo, in der Tabelle enthalten seien, die einem Schreiben der Kommission vom 6. August 1997 beigefügt sei.
12 In einem Schreiben vom 31. August 1998 habe die Kommission erstmals bestätigt, 1 076,22 t, davon 954,22 t für das Lager San Lorenzo, den bei der Kontrolle vom Dezember 1993 festgestellten Fehlmengen zugerechnet zu haben, und im Verfahren vor dem Gerichtshof habe sie angegeben, dass diese 954,22 t im Wirtschaftsjahr 1991/92 gelagert worden seien. Somit folge aus den genannten Unterlagen und aus den Behauptungen der Kommission, dass diese im Lauf des Verfahrens unter Verstoß gegen den Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens und unter Verhinderung einer rechtzeitigen und angemessenen Verteidigung der italienischen Regierung in diesem Punkt die Begründung für ihre Rüge betreffend das Lager San Lorenzo, für die darauf bezogene Menge und für das betreffende Wirtschaftsjahr geändert habe.
13 Was sodann das Wirtschaftsjahr 1991/92 anbelange, so habe die Kommission unberechtigterweise der von Sitris vorgelegten höheren Bewertung der Warenfehlbestände den Vorzug gegeben, obwohl mit Sitris und SGS zwei verschiedene Prüfgesellschaften die tatsächlich im Lager San Lorenzo vorhandenen Mengen kontrolliert hätten und dabei zu verschiedenen Ergebnissen gekommen seien.
14 Schließlich rühre der Unterschied zwischen den tatsächlich im Lager San Lorenzo vorhandenen Hartweizenmengen und den Mengen, die in den von den nationalen Behörden übermittelten Rechnungsbüchern ausgewiesen seien, daher, dass bestimmte Lagerausgänge nicht in die Warenbewegungsverzeichnisse eingetragen worden seien.
15 Hierzu geht zunächst aus einem Schreiben der Kommission an die italienischen Behörden vom 1. Oktober 1998 hervor, dass die Kommission nach der Abgabe des Abschlussberichts der Schlichtungsstelle und einem Informationsaustausch mit den genannten Behörden entschied, dass die in ihrem Schreiben vom 6. August 1997 und im Zusammenfassenden Bericht für das Haushaltsjahr 1994 erwähnten Berichtigungen für den im Wirtschaftsjahr 1987/88 im Lager San Lorenzo gelagerten Hartweizen aufzuheben waren. Das Kontrollprotokoll Nr. 4a der Einheit für die Koordinierung der Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung (UCLAF) über die Kontrolle vom 10. Dezember 1993, das von der italienischen Regierung selbst zu den Akten gegeben worden ist, bezieht sich dagegen ausdrücklich auf das Wirtschaftsjahr 1991/92. Die Kommission hat also ihre Rüge im Lauf des Verfahrens nicht geändert.
16 Sodann ist zu dem Teil des Klagegrundes, nach dem die Kommission die Bewertung der Warenfehlbestände im Lager San Lorenzo durch Sitris vorgezogen hat, ohne die Bewertung der SGS zu berücksichtigen, festzustellen, dass die Kommission sich lediglich auf die Ergebnisse einer von der ersten dieser beiden Gesellschaften in Anwesenheit aller beteiligten Parteien durchgeführten Kontrolle gestützt hat. Die Gründe für diese Entscheidung sind aus dem - kontradiktorischen - Prüfbericht vom 3. Januar 1994 ersichtlich. Die Kommission hat ihre Entscheidung somit auf plausible Daten gestützt.
17 Schließlich wird die Behauptung der italienischen Regierung, dass der Unterschied zwischen der tatsächlich im Lager San Lorenzo vorhandenen Hartweizenmenge und der in den Rechnungsbüchern verzeichneten Menge davon herrühre, dass bestimmte Lagerausgänge nicht aufgezeichnet worden seien, durch nichts glaubhaft gemacht.
Zum Lager Castellaci
18 Nach den Rechnungsunterlagen der italienischen Behörden hätten sich 956,77 t im Wirtschaftsjahr 1991/92 gelagerter Hartweizen im Dezember 1993 im Lager Castellaci befinden müssen. Eine Kontrolle durch UCLAF ergab jedoch, dass dort nur 861,37 t Hartweizen vorhanden waren. Außerdem zeigten die Untersuchungen, dass der im Lager gelagerte Weizen nicht von interventionsfähiger Qualität war. Die Kommission nahm daher eine finanzielle Berichtigung für 956,77 t Hartweizen vor.
19 Die italienische Regierung wendet sich gegen die Berichtigung über die fehlende Menge in Höhe von 95,4 t Hartweizen. Ihrer Ansicht nach hätte die Kommission nachweisen müssen, dass die Fehlmenge ebenfalls von nicht interventionsfähiger Qualität war.
20 Bei der finanziellen Berichtigung der Kosten von dem EAGFL in Rechnung gestellten Mengen ist nicht die tatsächlich vorhandene, sondern die buchmäßig erfasste und dem EAGFL in Rechnung gestellte Menge maßgeblich. Wenn also die Untersuchungen ergeben, dass der zur Zeit der Kontrolle im Lager vorhandene Hartweizen nicht von interventionsfähiger Qualität ist, so ist die Berichtigung von der Kommission auf der Grundlage der buchmäßig erfassten Menge vorzunehmen. Gemäß der oben in Randnummer 9 geschilderten Beweislast obliegt es der italienischen Regierung, nachzuweisen, dass die zum Zeitpunkt der Kontrolle fehlenden Mengen interventionsfähig waren. Sie hat jedoch den entsprechenden Beweis nicht erbracht.
Zum Lager Jungetto
21 Nach den von den italienischen Behörden übermittelten Rechnungsunterlagen hätten sich im Lager Jungetto 1 994,014 t im Wirtschaftsjahr 1991/92 gelagerter Hartweizen befinden müssen. Die Bewertung der Lagermengen durch Sitris bei einem Kontrollbesuch am 9. Februar 1994 ergab jedoch, dass nur 1 450,80 t tatsächlich vorhanden waren. Außerdem zeigten die Untersuchungen, dass der tatsächlich vorhandene Weizen von nicht interventionsfähiger Qualität war. Die Kommission nahm daher auch für die Fehlmenge von 543,214 t Hartweizen eine finanzielle Berichtigung vor.
22 Die italienische Regierung wendet sich gegen diese Berichtigung. Gegenüber dem Vorbringen der Kommission, dass die von den italienischen Behörden vorgelegten Rechnungsunterlagen zum Zeitpunkt der Kontrolle durch UCLAF für Jungetto eine Lagermenge von 1 994,014 t auswiesen, macht die italienische Regierung geltend, am 30. Oktober 1993 seien nur 969,25 t Hartweizen in diesem Lager vorgehalten worden. Weitere 1 024,764 t seien dort zwischen dem 30. Dezember 1993 und dem 5. Januar 1994 eingegangen, nachdem sie von den Lagern Grammichelle und Raddusa zur Verfügung gestellt worden seien. Zum Zeitpunkt der Kontrolle durch UCLAF am 16. Dezember 1993 seien somit nur 969,25 t gelagert gewesen. Allein diese Menge hätte daher gegebenenfalls berichtigt werden dürfen. Dass im Lager Jungetto beim Kontrollbesuch von Sitris am 9. Februar 1994 nur 1 450,80 t vorhanden gewesen seien, erkläre sich dadurch, dass 500 t bereits am 29. Dezember 1993 zu Verkaufszwecken aus dem Lager genommen worden seien. Der Rest der Fehlmenge erkläre sich durch natürlichen Schwund bei der Lagerung.
23 Die Kommission hat sich bereit erklärt, dieses Vorbringen zu akzeptieren und von der entsprechenden Berichtigung Abstand zu nehmen, wenn die italienische Regierung ihr schlüssige Beweise dafür vorlegt. Nichtsdestoweniger hält sie das Vorbringen der italienischen Regierung nach Aktenlage für widersprüchlich und unvollständig.
24 Die italienische Regierung beruft sich zwar auf Eingänge aus anderen Lagern, hat sie aber nicht bewiesen. Denn sie macht u. a. eine Überführung von 997,244 t aus dem Lager Raddusa geltend, obwohl dort nach dem Protokoll über die Kontrolle dieses Lagers vom 16. Dezember 1993 nur 888,44 t gelagert waren.
25 Der erste Klagegrund ist somit zurückzuweisen.
Zur Berichtigung für die Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl
26 Artikel 11 der Verordnung Nr. 136/66/EWG des Rates vom 22. September 1966 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette (ABl. 1966, Nr. 172, S. 3025) führte eine Beihilferegelung zur Förderung des Verbrauchs von in der Gemeinschaft erzeugtem und auf den Markt gebrachtem Olivenöl ein. Nach dieser Vorschrift in der Fassung der Verordnungen des Rates (EWG) Nr. 1917/80 vom 15. Juli 1980 (ABl. L 186, S. 1) und Nr. 2210/88 vom 19. Juli 1988 (ABl. L 197, S. 1) können Olivenölabfuellbetriebe eine Verbrauchsbeihilfe beantragen, wenn der Erzeugungsrichtpreis abzüglich der Erzeugungsbeihilfe höher als der repräsentative Marktpreis für Olivenöl ist. In diesem Fall ist die Beihilfe gleich der Differenz zwischen diesen beiden Beträgen.
27 Die allgemeinen Durchführungsvorschriften für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl wurden durch die Verordnung (EWG) Nr. 3089/78 des Rates vom 19. Dezember 1978 (ABl. L 369, S. 12) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3461/87 des Rates vom 17. November 1987 (ABl. L 329, S. 1) (nachfolgend: Verordnung Nr. 3089/78) aufgestellt.
28 Nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 3089/78 wird die Beihilfe nur anerkannten Olivenölabfuellbetrieben gewährt. Die Artikel 2 und 3 legen die Bedingungen für die Erteilung und den Widerruf der Anerkennung fest. Nach den Artikeln 5 und 6 entsteht der Anspruch auf die Verbrauchsbeihilfe zu dem Zeitpunkt, zu dem das Olivenöl den Abfuellbetrieb verlässt; dieser muss seine Anträge in regelmäßigen Zeitabständen einreichen.
29 Artikel 7 der Verordnung Nr. 3089/78 bestimmt, dass die Mitgliedstaaten ein Kontrollsystem einführen, das gewährleistet, dass für das Erzeugnis, für das die Beihilfe beantragt wird, auch ein Anpruch auf diese Beihilfe besteht. Nach Artikel 8 wird die Beihilfe nur ausgezahlt, wenn die von dem Mitgliedstaat mit der Kontrolle beauftragte Stelle die Einhaltung der Voraussetzungen für die Gewährung dieser Beihilfe festgestellt hat. Die Beihilfe kann jedoch bereits bei Vorlage des Beihilfeantrags im Voraus gezahlt werden, falls eine ausreichende Sicherheit geleistet wird.
30 Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2677/85 der Kommission vom 24. September 1985 über die Durchführungsvorschriften für die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl (ABl. L 254, S. 5) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 643/93 der Kommission vom 19. März 1993 (ABl. L 69, S. 19) (nachfolgend: Verordnung Nr. 2677/85) lautet:
Der Mitgliedstaat zahlt innerhalb von 150 Tagen nach der Antragstellung die Beihilfe für die Mengen aus, bei denen der Beihilfeanspruch aufgrund der Kontrollen vor Ort anerkannt worden ist.
... Die mit der Kontrolle des Beihilfeanspruchs beauftragte Stelle teilt der Zahlstelle innerhalb von 45 Tagen nach der Kontrolle vor Ort und mindestens 20 Tage vor Ablauf der in Unterabsatz 1 genannten Frist das Ergebnis ihrer Nachforschungen hinsichtlich der Anerkennung des Beihilfeanspruchs jedes anerkannten Betriebs mit."
31 Artikel 12 der Verordnung Nr. 2677/85 legt die Modalitäten der von den nationalen Behörden vorzunehmenden Kontrollen fest und verlangt u. a., dass diese mindestens alle zwölf Monate stattfinden. Sein Absatz 6, der den Widerruf der Anerkennung regelt, lautet:
Stellt die zuständige Behörde durch Entscheidung fest, dass der Antrag auf die Verbrauchsbeihilfe sich auf eine größere als die anerkannte beihilfefähige Menge bezieht, so verhängt der Mitgliedstaat gegen den Abfuellbetrieb je nach Schwere des Verstoßes eine Geldbuße in Höhe des Drei- bis Achtfachen des zu Unrecht beantragten Beihilfebetrags. ...
Sollte sich die Überschreitungsmenge, für die die Beihilfe zu Unrecht beantragt wurde, jedoch auf 20 % oder mehr der aufgrund der Kontrolle als beihilfefähig anerkannten Menge belaufen, so verhängt der Mitgliedstaat nicht nur die genannte Geldbuße, sondern widerruft je nach Schwere des Verstoßes außerdem noch die Betriebsanerkennung für einen Zeitraum von ein bis drei Jahren.
Unabhängig vom Grad der Überschreitung wird im Wiederholungsfall, über die Verhängung der genannten Geldbuße hinaus, die Betriebsanerkennung je nach Schwere des Verstoßes für ein bis fünf Jahre widerrrufen.
Die Sanktionen nach den Unterabsätzen 1, 2 und 3 werden unbeschadet etwaiger anderer Sanktionen angewandt."
32 Aus Ziffer 4.7.3.1 des Zusammenfassenden Berichtes geht hervor, dass sich die finanzielle Berichtigung für die in den Wirtschaftsjahren 1993/94 (zu Lasten des Haushaltsjahrs 1994) und 1994/95 (zu Lasten des Haushaltsjahrs 1995) gezahlten Verbrauchsbeihilfen für Olivenöl auf insgesamt 2 751 722 888 ITL beläuft. Nach Ansicht der Kommission haben die italienischen Behörden Beihilfen an Betriebe gezahlt, deren Anerkennung hätte widerrufen werden müssen, da sie in den vorangegangenen Wirtschaftsjahren zu Unrecht beantragte Beihilfen für Mengen bezogen hätten, die die Schwelle von 20 % nach Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 überschritten hätten. Sie war der Auffassung, dass die Anerkennung jeweils mit Wirkung von dem Zeitpunkt hätte widerrufen werden müssen, zu dem jeder einzelne zu hohe Antrag gestellt worden sei, und nicht mit Wirkung vom Zeitpunkt des Protokolls über die Kontrolle des Antrags. Keine Beihilfe könne zu Lasten des EAGFL gehen, wenn die Kontrollen vor Ort ergäben, dass die Anerkennung als Abfuellbetrieb nach Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 widerrufen werden müsse. Je später die Kontrollen erfolgten, desto später ergehe natürlich der Widerruf.
33 Die italienische Regierung wendet sich gegen die punktuellen Berichtigungen hinsichtlich der Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl. Sie macht geltend, die Kommission habe zu Unrecht angenommen, dass der Widerruf der Anerkennung mit Wirkung vom Tag der Einreichung des zu hohen Antrags erfolgen müsse und nicht mit Wirkung vom Tag der Erstellung des Protokolls, in dem die Unregelmäßigkeiten festgestellt würden. Die Ansicht der Kommission führe dazu, dass der Widerrufsentscheidung des Mitgliedstaats eine unzulässige Rückwirkung verliehen werde.
34 Die Kommission hält an ihrer Auslegung von Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 fest. Sie weist darauf hin, dass es innerhalb der italienischen Verwaltung Unstimmigkeiten über die für den Widerruf der Anerkennung zuständige Behörde gegeben habe. Aus diesem Grund seien die Kontrollen nicht mit der gebotenen Zügigkeit durchgeführt und ihre Ergebnisse erst mit erheblicher Verspätung ausgewertet worden. Sie sehe sich verpflichtet, darauf zu achten, dass die Folgen dieser Verzögerungen nicht zu Lasten des EAGFL gingen.
35 Außerdem hätten jedenfalls die vorgenommenen punktuellen Berichtigungen für den betroffenen Mitgliedstaat eine geringere Auswirkung als eine pauschale Berichtigung in Höhe von 2 %. Angesichts der damaligen Unsicherheit über die Kompetenzverteilung innerhalb der italienischen Verwaltung und die Durchführung der Kontrollen wäre aber eine derartige Pauschalberichtigung durchaus gerechtfertigt gewesen.
36 Die italienische Regierung erwidert, dass die von der Kommission angeführten Unstimmigkeiten über den Widerruf der Anerkennungen keinerlei negative Auswirkung auf die Durchführung der gebotenen Kontrollen gehabt hätten. Jedenfalls sei der Widerruf ohne vorherige Kontrolle unmöglich.
37 Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 bestimmt, dass der Mitgliedstaat die betreffende Anerkennung widerruft, wenn sich die Überschreitungsmenge, für die die Beihilfe zu Unrecht beantragt wurde, auf 20 % oder mehr der aufgrund der Kontrolle als beihilfefähig anerkannten Menge belaufen sollte. Er regelt jedoch nicht, ab welchem Zeitpunkt dieser Widerruf gelten soll. Obwohl er nämlich die Sanktion des Widerrufs davon abhängig macht, dass die zuständige Behörde feststellt, dass sich der Antrag auf Verbrauchsbeihilfe auf eine größere als die anerkannte beihilfefähige Menge bezieht, präzisiert der Wortlaut der Bestimmung nicht, ob die betreffende Feststellung deklaratorisch oder konstitutiv ist.
38 Deshalb ist zu untersuchen, was mit der Sanktion des Widerrufs der Anerkennung bezweckt wird.
39 Die Verschärfung der Sanktionen im Fall zu hoher Anträge auf die Verbrauchsbeihilfe für Olivenöl steht im Zusammenhang mit der Betrugsbekämpfung. Die Begründung der Verordnung Nr. 643/93, durch die Artikel 12 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2677/85 neu gefasst worden ist, stellt nämlich eine Verbindung her zwischen dem reibungslosen Funktionieren" der Verbrauchsbeihilferegelung für Olivenöl und der Notwendigkeit, das System der Sanktionen gegen Abfuellbetriebe, die Beihilfen für zu große Mengen beantragen, zu ergänzen. Die Wirksamkeit und die abschreckende Wirkung solcher Sanktionen dürfen mithin nicht vernachlässigt werden, wenn es darum geht, die zeitliche Wirkung und Tragweite der Sanktion des Widerrufs der Anerkennung zu beurteilen.
40 Vor diesem Hintergrund kann die Finanzierung von Verbrauchsbeihilfen durch den EAGFL nicht gebilligt werden, wenn diese Beihilfen einen Zeitraum betreffen, der nach dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Voraussetzungen für die Verhängung der Sanktion nach Artikel 12 Absatz 6 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2677/85 eingetreten sind.
41 Die Wirkung der Sanktion des Widerrufs würde nämlich geschmälert, wenn ein Abfuellbetrieb, der in einem gegebenen Wirtschaftsjahr Anträge für zu große Mengen im Sinne dieser Bestimmung gestellt hat, im Lauf der folgenden Jahre neue Anträge einreichen könnte, ohne bis zu einer etwaigen Erstellung eines Kontrollprotokolls etwas befürchten zu müssen. Die Geltung des Widerrufs nach Artikel 12 Absatz 6 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2677/85 ab dem Zeitpunkt, von dem an die Voraussetzungen für die Verhängung der Sanktion erfuellt sind, erscheint daher notwendig, um die Wirksamkeit dieser Regelung zu gewährleisten.
42 Entgegen der Auffassung der italienischen Regierung entfaltet die Widerrufsentscheidung damit keine unzulässige Rückwirkung, da die Sanktion bei dieser Auslegung nur ab dem Zeitpunkt gilt, von dem an die Voraussetzungen für ihre Verhängung erfuellt sind, und nicht ab dem Zeitpunkt, zu dem geprüft wird, ob diese Voraussetzungen vorliegen.
43 Wenn ein Abfuellbetrieb Beihilfen für Mengen beantragt hat, die die aufgrund der Kontrolle als beihilfefähig anerkannte Menge um mindestens 20 % überschreiten, ist daher die Anerkennung mit Wirkung vom Zeitpunkt der Überschreitung an, d. h. ab der Einreichung der entsprechenden Anträge, zu widerrufen.
44 Der zweite Klagegrund ist somit zurückzuweisen.
Zur Berichtigung für Mutterschaf- und Ziegenprämien
45 Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989 über die gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch (ABl. L 289, S. 1) sieht vor, dass Schaf- oder Ziegenfleischerzeugern in der Gemeinschaft eine Prämie gewährt wird, soweit dies erforderlich ist, um einen Einkommensausfall im Laufe eines Wirtschaftsjahres auszugleichen.
46 Nach den 1995 und 1996 u. a. in Kalabrien und Sizilien durchgeführten Kontrollen nahm die Kommission eine pauschale Berichtigung in Höhe von 25 % der Mutterschaf- und Ziegenprämien vor, die den Erzeugern in Kalabrien und Sizilien für die Wirtschaftsjahre 1993 und 1994 gezahlt worden waren.
47 In Ziffer 4.9.4.6 des Zusammenfassenden Berichtes wurde Folgendes festgestellt:
- erhebliche Diskrepanzen beim Abgleich der Prämien- und der Veterinärstatistiken für Sizilien;
- Aufdeckung eines hohen Prozentsatzes von Unregelmäßigkeiten bei den vom Referat A.I.3 veranlassten Vor-Ort-Kontrollen in Kalabrien und Sizilien, vielfach mit der Folge einer teilweisen oder völligen Ablehnung der Anträge;
- Nutzlosigkeit der überprüften Bestandsregister, die daher nicht für eine aussagekräftige Kontrolle außerhalb des Haltungszeitraums herangezogen werden;
- unzweckmäßige Notifizierung des Haltungsorts;
- fehlende Herdenkennzeichnung bei gemischten Beständen, was eine Kontrolle vereitelt hat;
- Zweifel an der Prämienfähigkeit, weil männliche und nicht prämienfähige Jungtiere von den Inspektoren fälschlich akzeptiert worden waren;
- Kontrollen der italienischen Staatsbehörden von 1996 in Sizilien".
1996 entschieden die italienischen Behörden, eine umfassende Kontrolle der sizilianischen Betriebe durchzuführen, die eine Mutterschafprämie beantragt hatten. Aufgrund der Kontrollerkenntnisse in ganz Sizilien, wo 79 % der Antragsteller kontrolliert worden waren, mussten 33,66 % der Anträge zum Teil und 19,8 % der Anträge ganz abgelehnt werden.
48 In ihrem Abschlussbericht 98/IT/92 vom 10. September 1998 über die Kontrolle der Mutterschaf- und Ziegenprämien in den Wirtschaftsjahren 1993 und 1994 gelangte die Schlichtungsstelle zu dem Schluss, dass für das Wirtschaftsjahr 1993 eine weitere Prüfung detaillierter Statistiken erforderlich sei und dass die pauschalen Berichtigungen in Höhe von 25 % für Kalabrien und Sizilien nicht ausreichend begründet seien.
49 Daraufhin kürzte oder strich die Kommission die vorgeschlagenen Berichtigungen für bestimmte Regionen und hob sie für andere an. Die Berichtigung in Höhe von 25 % für Kalabrien für das Wirtschaftsjahr 1993 wurde auf 10 % gekürzt. Die Berichtigungen in Höhe von 25 % für Sizilien für das Wirtschaftsjahr 1993 und für Kalabrien und Sizilien für das Wirtschaftsjahr 1994 wurden nicht geändert.
50 Die italienische Regierung wendet sich gegen diese Pauschalberichtigungen. Sie macht zunächst geltend, dass der pauschale Berichtigungssatz von 25 % insoweit rechtswidrig angewandt worden sei, als dies rückwirkend geschehen sei. Dieser Satz sei nämlich durch die von der Kommission 1997 aufgestellten Leitlinien für die Anwendung pauschaler Berichtigungen (Dokument Nr. VI/5330/97 vom 23. Dezember 1997) eingeführt worden. Da die Wirtschaftsjahre 1993 und 1994 vor dem Inkrafttreten dieser Leitlinien lägen, könnten Pauschalberichtigungen für sie nur gemäß den Leitlinien vorgenommen werden, die im so genannten Belle-Bericht" (Dokument Nr. VI/216/93 vom 1. Juni 1993) aufgestellt worden seien, der einen Satz von 25 % nicht vorsehe.
51 Hilfsweise weist die italienische Regierung sodann darauf hin, dass nach den Leitlinien von 1997 eine Berichtigung in Höhe von 25 % nur gerechtfertigt sei, wenn ein Mitgliedstaat ein Kontrollsystem überhaupt nicht oder nur in äußerst mangelhafter Weise angewendet [hat] und ... es Beweise für weit verbreitete Unregelmäßigkeiten und für Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung betrügerischer und unregelmäßiger Praktiken [gibt]". Daher sei die Berichtigung in Höhe von 25 % unter Berücksichtigung der gegebenen Umstände offensichtlich unverhältnismäßig.
52 Obwohl schließlich der Bericht der Schlichtungsstelle zu dem Ergebnis komme, dass die Anwendung des betreffenden Satzes von der Kommission nicht ausreichend begründet worden sei, habe sich diese darauf beschränkt, die Berichtigung für Kalabrien von 25 % auf 10 %, und dies nur für das Wirtschaftsjahr 1993, zu kürzen, und sie habe nicht dargetan, weshalb sie keine entsprechende Berichtigung für Sizilien für das Wirtschaftsjahr 1993 und für Kalabrien und Sizilien für das Wirtschaftsjahr 1994 vorgenommen habe.
53 Dazu ist erstens festzustellen, dass die Anwendung eines Berichtigungssatzes von 25 % für die Wirtschaftsjahre 1993 und 1994 weder Rückwirkung entfaltet noch unzulässig ist. Da Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 (ABl. L 125, S. 1) keine genauen Regeln über die auszuschließenden Beträge enthält, sind die von der Kommission im Bericht VI/216/93 aufgestellten Leitlinien für die Bewertung der finanziellen Folgen bei der Vorbereitung der Entscheidung über den Rechnungsabschluss zu berücksichtigen. Diese Leitlinien sahen aber bereits vor, dass die Kommission in außergewöhnlichen Fällen eine Pauschalberichtigung zu einem höheren Satz als den normalerweise vorgesehenen Sätzen von 2 %, 5 % oder 10 % der Ausgaben vornehmen konnte.
54 Zweitens darf die Kommission nach ständiger Rechtsprechung nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 nur die gemäß den geltenden Vorschriften in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen, während alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation auszubezahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, zu Lasten der Mitgliedstaaten bleiben. Daher ist es zwar Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Gemeinschaftsvorschriften nachzuweisen, doch obliegt es dem Mitgliedstaat, gegebenenfalls nachzuweisen, dass der Kommission bezüglich der daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Fehler unterlaufen ist (siehe u. a. Urteil vom 1. Oktober 1998 in der Rechtssache C-242/96, Italien/Kommission, Slg. 1998, I-5863, Randnrn. 121 bis 123).
55 Hier hat die italienische Regierung nicht dargetan, inwieweit eine niedrigere Berichtigung als die von der Kommission vorgenommene angemessener gewesen wäre. Denn nach der von der italienischen Regierung unbestrittenen Sachverhaltsdarstellung der Kommission wies zum einen das italienische Kontrollsystem erhebliche Mängel auf und zum anderen wurden in den betreffenden Regionen schwere Unregelmäßigkeiten festgestellt.
56 Die von der Kommission vorgenommene Berichtigung ist daher nicht ungerechtfertigt.
57 Schließlich ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Umfang der Begründungspflicht der Kommission nach Artikel 190 EG-Vertrag (jetzt Artikel 253 EG) in dem besonderen Zusammenhang der Ausarbeitung der Entscheidungen über den Rechnungsabschluss die Begründung einer Entscheidung dann als ausreichend anzusehen, wenn der Mitgliedstaat, der Adressat der Entscheidung ist, an dem Verfahren ihrer Ausarbeitung unmittelbar beteiligt war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission meinte, den streitigen Betrag nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu müssen (siehe das genannte Urteil Deutschland/Kommission, Randnr. 21).
58 Im vorliegenden Fall geht aus den Akten hervor, dass die italienische Regierung am Verfahren der Ausarbeitung der angefochtenen Entscheidung beteiligt war. Die erheblichen Mängel des italienischen Kontrollsystems und die in den betreffenden Regionen festgestellten Unregelmäßigkeiten wurden nämlich den italienischen Behörden sowohl schriftlich als auch durch die Anrufung der Schlichtungsstelle zur Kenntnis gebracht.
59 So richtete die Kommission am 4. März 1998 ein Schreiben an die italienischen Behörden, das die gleichen Angaben enthielt wie der Zusammenfassende Bericht. Dieses Schreiben unterrichtete die italienischen Behörden sowohl über die für die verschiedenen italienischen Regionen, darunter Kalabrien und Sizilien, für die Wirtschaftsjahre 1993 und 1994 angewandten Pauschalberichtigungssätze als auch über die besonderen Gründe, die die Dienststellen der Kommission zur Festsetzung dieser Sätze veranlasst hatten. Außerdem ging aus dieser Mitteilung hervor, dass der Satz von 25 % deshalb für Kalabrien und Sizilien angewandt worden war, weil die Lage in diesen Regionen, in denen Kontrollen sehr selten und unwirksam und die festgestellten Unregelmäßigkeiten weit verbreitet seien, außergewöhnlich schwerwiegend sei.
60 Im Übrigen ist die Kommission bei ihrer Entscheidung nicht an die Schlussfolgerungen der Schlichtungsstelle gebunden (siehe das genannte Urteil Deutschland/Kommission, Randnr. 18).
61 Daher ist die Entscheidung der Kommission, einen Pauschalberichtigungssatz von 25 % für Sizilien für das Wirtschaftsjahr 1993 und für Kalabrien und Sizilien für das Wirtschaftsjahr 1994 anzuwenden, ausreichend begründet.
62 Somit ist der dritte Klagegrund zurückzuweisen.
63 Nach alledem ist die Klage der Italienischen Republik abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
64 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Italienische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.