62019TJ0526
ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (piata rozšírená komora)
z 27. novembra 2024 (
*1
)
„Energetika – Vnútorný trh so zemným plynom – Smernica (EÚ) 2019/692 – Zmeny smernice 2009/73/ES – Právna istota – Rovnosť zaobchádzania – Proporcionalita – Zneužitie právomoci – Procesné nezrovnalosti“
Vo veci T‑526/19 RENV,
Nord Stream 2 AG, so sídlom v Steinhausene (Švajčiarsko), v zastúpení: T. Winter a K. Hobér, advokáti,
žalobkyňa,
proti
Európskemu parlamentu, v zastúpení: A. Tamás, O. Denkov a J. Etienne, splnomocnení zástupcovia,
a
Rade Európskej únie, v zastúpení: K. Pavlaki, L. Vétillard a A. Jensen, splnomocnené zástupkyne,
žalovaným,
ktorých v konaní podporujú:
Estónska republika, v zastúpení: M. Kriisa, splnomocnená zástupkyňa,
Lotyšská republika, v zastúpení: K. Pommere, splnomocnená zástupkyňa,
Litovská republika, v zastúpení: K. Dieninis, R. Dzikovič, S. Grigonis a V. Kazlauskaitė‑Švenčionienė, splnomocnení zástupcovia,
Poľská republika, v zastúpení: B. Majczyna, K. Rudzińska, S. Żyrek a M. Rzotkiewicz, splnomocnení zástupcovia,
a
Európska komisia, v zastúpení: O. Beynet a B. De Meester, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastníci konania,
VŠEOBECNÝ SÚD (piata rozšírená komora),
v zložení: predseda M. van der Woude, sudcovia J. Svenningsen (spravodajca), C. Mac Eochaidh, J. Martín y Pérez de Nanclares a M. Stancu,
tajomník: I. Kurme, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na rozsudok z 12. júla 2022,
po pojednávaní z 11. apríla 2024,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Žalobkyňa, spoločnosť Nord Stream 2 AG, sa svojou žalobou podanou na základe článku 263 ZFEÚ domáha zrušenia smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/692 zo 17. apríla 2019, ktorou sa mení smernica 2009/73/ES o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom (Ú. v. EÚ L 117, 2019, s. 1, ďalej len „napadnutá smernica“).
I. Okolnosti predchádzajúce sporu
A. Smernica 2009/73
2
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2009/73/ES z 13. júla 2009 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa zrušuje smernica 2003/55/ES (Ú. v. EÚ L 211, 2009, s. 94) je súčasťou širšieho regulačného rámca nazvaného „tretí energetický balík“. Smernica 2009/73 má za cieľ zavedenie spoločných pravidiel v oblasti prepravy, distribúcie, dodávky a uskladňovania zemného plynu, aby sa tak umožnil prístup na trh a podporila spravodlivá a nediskriminačná hospodársku súťaž.
3
Smernica 2009/73 stanovuje niekoľko povinností na dosiahnutie tohto cieľa. V tejto súvislosti uvedená smernica stanovuje v článku 9 povinnosť oddelenia prepravných sietí a prevádzkovateľov prepravných sietí a v článku 32 zavádza systém prístupu tretích strán do prepravnej a distribučnej siete, ako aj do zariadení skvapalneného zemného plynu (LNG) na základe uverejnených taríf, ktorý sa musí uplatňovať objektívne a bez diskriminácie medzi užívateľmi siete (ďalej spoločne len „povinnosti stanovené smernicou 2009/73“).
4
Článok 36 smernice 2009/73 v podstate stanovuje, že nová významná plynárenská infraštruktúra, t. j. prepojenia, zariadenia LNG alebo zásobníky môžu na požiadanie využívať na stanovený čas výnimku z povinností stanovených uvedenou smernicou za podmienok stanovených v odseku 1 uvedeného článku.
B. Žalobkyňa
5
Žalobkyňa je spoločnosťou založenou podľa švajčiarskeho práva, ktorej jediným akcionárom je ruská verejná akciová spoločnosť (PJSC) Gazprom. Zodpovedala za plánovanie, výstavbu a prevádzku plynovodu Nord Stream 2.
6
Rovnako ako plynovod Nord Stream 1 pozostávajúci zo siete dvoch potrubí, ktorej výstavba bola dokončená v roku 2012 a ktorej kapacita je 55 miliárd kubických metrov za rok, plynovod Nord Stream 2 tiež pozostávajúci z dvoch potrubí na prepravu plynu, ktoré prechádzajú cez Baltské more, má za cieľ zabezpečiť prepravu plynu medzi obcami Usť‑Luga (Rusko) a Lubmin (Nemecko), pričom celková prepravná kapacita oboch plynovodov Nord Stream 1 a Nord Stream dosahuje 2110 miliárd kubických metrov za rok. Z Lubminu sa má plyn prepravovaný plynovodom Nord Stream 2 prepravovať pozemnými plynovodmi.
C. Napadnutá smernica
7
Dňa 8. novembra 2017 Európska komisia predložila návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa mení smernica 2009/73/ES o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom [COM(2017) 660 final, ďalej len „návrh smernice“].
8
Dňa 17. apríla 2019 Európsky parlament a Rada Európskej únie prijali napadnutú smernicu, ktorá nadobudla účinnosť dvadsiatym dňom po svojom uverejnení v úradnom vestníku, teda 23. mája 2019.
9
Článok 2 bod 17 smernice 2009/73, ktorý bol nahradený článkom 1 bodom 1 napadnutej smernice, stanovuje, že pojem „prepojenie“ zahŕňa nielen akýkoľvek prepravný plynovod, ktorý prechádza alebo sa tiahne cez hranicu medzi členskými štátmi na účely pripojenia národných prepravných sietí týchto členských štátov, ale v súčasnosti aj akýkoľvek prepravný plynovod medzi členským štátom a treťou krajinou až po územie členských štátov alebo pobrežné more tohto členského štátu (ďalej len „plynovod medzi členským štátom a treťou krajinou“).
10
Pokiaľ však ide o plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, ktoré boli dokončené pred 23. májom 2019, článok 49a ods. 1 smernice 2009/73, vložený článkom 1 bodom 9 napadnutej smernice, stanovuje, že členský štát, v ktorom sa nachádza prvé miesto pripojenia takéhoto plynovodu k sieti tohto členského štátu, sa môže rozhodnúť odchýliť sa od povinností stanovených smernicou 2009/73, pokiaľ ide o tie úseky takéhoto plynovodu, ktoré sa nachádzajú na jeho území a v jeho pobrežnom mori (ďalej len „článok 49a“). Táto odchýlka sa udeľuje na základe objektívnych dôvodov, ako je napríklad umožniť návratnosť uskutočnenej investície, alebo z dôvodov bezpečnosti dodávok, a to za predpokladu, že uplatnením tejto odchýlky sa nenaruší hospodárska súťaž ani účinné fungovanie vnútorného trhu so zemným plynom, ani bezpečnosť dodávok v Európskej únii.
11
Uvedený článok 49a ods. 1 ďalej stanovuje jednak to, že odchýlky tohto typu sú časovo obmedzené na maximálne 20 rokov na základe objektívneho odôvodnenia, pričom ich možno v odôvodnených prípadoch predĺžiť, a môžu podliehať podmienkam, ktoré prispievajú k plneniu vyššie uvedených podmienok, a jednak, že takéto odchýlky sa neuplatňujú na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, ktorá má povinnosť prebrať smernicu 2009/73, v znení zmien, do svojho právneho poriadku na základe dohody uzatvorenej s Úniou.
12
Navyše článok 1 bod 5 písm. a) napadnutej smernice zmenil článok 36 smernice 2009/73 tak, že do odseku 1 písm. e) tohto článku v podstate doplnil, že výnimka udelená podľa tohto ustanovenia nesmie byť na ujmu bezpečnosti dodávok zemného plynu v Únii (ďalej len „zmenený článok 36“).
13
Pokiaľ ide o prebratie zmien vykonaných napadnutou smernicou v smernici 2009/73, článok 2 napadnutej smernice stanovuje, že členské štáty uvedú do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto poslednou uvedenou smernicou do 24. februára 2020 a to bez toho, aby bola dotknutá akákoľvek odchýlka podľa článku 49a.
II. Predchádzajúce konania na Všeobecnom súde a Súdnom dvore
14
V bode 4 výroku uznesenia z 20. mája 2020, Nord Stream 2/Parlament a Rada (T‑526/19, EU:T:2020:210), Všeobecný súd odmietol žalobu podanú žalobkyňou ako neprípustnú.
15
Rozsudkom z 12. júla 2022, Nord Stream 2/Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), Súdny dvor na jednej strane zrušil uvedený bod 4 výroku uznesenia z 20. mája 2020, Nord Stream 2/Parlament a Rada (T‑526/19, EU:T:2020:210). Na druhej strane Súdny dvor rozhodol, že žaloba podaná žalobkyňou je prípustná v rozsahu, v akom smeruje proti článkom 36 a 49a smernice 2009/73, tak ako boli zmenené a vložené napadnutou smernicou.
III. Návrhy účastníkov konania
16
Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnutú smernicu v celom rozsahu,
–
uložil Parlamentu a Rade povinnosť nahradiť trovy konania.
17
Parlament a Rada, podporovaní Komisiou, navrhujú, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu,
–
uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.
18
Estónska republika, Litovská republika a Poľská republika navrhujú, aby Všeobecný súd žalobu zamietol.
IV. Právny stav
A. O návrhoch na zrušenie napadnutej smernice v celom rozsahu
19
V odpovedi na písomnú otázku položenú Všeobecným súdom žalobkyňa vysvetlila, že v nadväznosti na rozsudok z 12. júla 2022, Nord Stream 2/Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), sa stále domáha zrušenia napadnutej smernice v celom rozsahu z dôvodu, že tento rozsudok tomu nebráni. V podstate tvrdí, že uvedený rozsudok obmedzil preskúmanie Všeobecného súdu len na posúdenie zákonnosti zmeneného článku 36 a článku 49a. Domnieva sa, že ak by Všeobecný súd dospel k záveru, že tieto dve ustanovenia alebo jedno z nich nie sú v súlade s právom Únie, musel by preskúmať, či protiprávnosť týchto ustanovení môže viesť k zrušeniu napadnutej smernice v celom rozsahu. V tejto súvislosti žalobkyňa zdôrazňuje, že napadnutá smernica svojou povahou a cieľom smeruje osobitne proti nej, a preto jej chýba legitímny právny základ a musí byť zrušená v celom rozsahu.
20
V tej istej odpovedi žalobkyňa dodala, že ak Všeobecný súd rozhodne, že nezruší napadnutú smernicu v celom rozsahu, subsidiárne sa domáha zrušenia článku 49a.
21
Na pojednávaní žalobkyňa potvrdila, že v takom prípade, teda ak Všeobecný súd rozhodne, že napadnutú smernicu nezruší v celom rozsahu, nenavrhuje zrušenie zmeneného článku 36.
22
V tejto súvislosti je pravda, ako tvrdí žalobkyňa, že ak súd Únie konštatuje protiprávnosť ustanovenia aktu a zamýšľa zrušiť toto ustanovenie, musí preskúmať, či toto zrušenie musí viesť k zrušeniu predmetného aktu v celom rozsahu.
23
Je tiež pravda, že podľa ustálenej judikatúry čiastočné zrušenie právneho aktu Únie je možné len vtedy, ak časti, ktorých zrušenie sa navrhuje, sú oddeliteľné od ostatných častí tohto aktu (rozsudky z 27. júna 2006, Parlament/Rada, C‑540/03, EU:C:2006:429, bod 27, a z 26. apríla 2022, Poľsko/Parlament a Rada, C‑401/19, EU:C:2022:297, bod 17).
24
V prejednávanej veci však Súdny dvor v bode 3 výroku rozsudku z 12. júla 2022, Nord Stream 2/Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), rozhodol, že žaloba podaná žalobkyňou je prípustná v rozsahu, v akom smeruje proti článkom 36 a 49a smernice 2009/73, tak ako boli zmenené a vložené napadnutou smernicou.
25
Na to, aby Súdny dvor dospel k tomuto záveru, v bode 165 rozsudku z 12. júla 2022, Nord Stream 2/Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), najmä konštatoval, že uvedené články 36 a 49a sú oddeliteľné od ostatných ustanovení smernice 2009/73, zmenenej napadnutou smernicou.
26
Inými slovami, Súdny dvor konštatoval, že článok 1 bod 5 napadnutej smernice, ktorým sa mení článok 36 smernice 2009/73, a článok 1 bod 9 napadnutej smernice, ktorým sa vkladá článok 49a do smernice 2009/73 (pozri body 10 a 12 vyššie), sú oddeliteľné od ostatných ustanovení napadnutej smernice, a najmä od jej článku 1 bodu 1, ktorý rozširuje pôsobnosť smernice 2009/73 na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, a to nahradením článku 2 bodu 17 poslednej uvedenej smernice (pozri bod 9 vyššie).
27
Podľa článku 61 druhého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie ak je vec vrátená späť Všeobecnému súdu, tento súd je v právnych otázkach viazaný rozhodnutím Súdneho dvora.
28
Z toho vyplýva, že Súdny dvor s konečnou platnosťou rozhodol, že návrh žalobkyne na zrušenie napadnutej smernice v celom rozsahu je neprípustný. Okrem toho Všeobecný súd je v tejto právnej otázke viazaný na základe článku 61 druhého odseku štatútu Súdneho dvora Európskej únie.
29
Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti treba prvý žalobný návrh zamietnuť v rozsahu, v akom sa týka zrušenia napadnutej smernice v celom rozsahu.
30
Naopak tento prvý žalobný návrh, ako ho spresnila žalobkyňa na pojednávaní (pozri bod 20 vyššie), je skutočne prípustný v rozsahu, v akom smeruje k zrušeniu článku 1 bodu 9 napadnutej smernice, ktorým sa do smernice 2009/73 vkladá článok 49a.
B. O návrhoch na zrušenie článku 49a
31
Na podporu svojej žaloby žalobkyňa uvádza šesť žalobných dôvodov, z ktorých prvý je založený na porušení zásady rovnosti zaobchádzania, druhý na porušení zásady proporcionality, tretí na porušení zásady právnej istoty, štvrtý na zneužití právomoci, piaty na porušení podstatných formálnych náležitostí a šiesty na porušení povinnosti odôvodnenia.
32
Na pojednávaní žalobkyňa uviedla, že berie späť svoj šiesty žalobný dôvod.
33
Pokiaľ ide o ďalších päť žalobných dôvodov uvedených žalobkyňou, Všeobecný súd sa domnieva, že po úvodných pripomienkach treba začať preskúmaním tretieho žalobného dôvodu, ktorý je založený na porušení zásady právnej istoty.
1.
Úvodné pripomienky
34
V prvom rade súd Únie uznal, že normotvorca Únie má pri výkone právomocí, ktoré sú mu zverené, širokú mieru voľnej úvahy, ak jeho konanie zahŕňa rozhodnutia politického, hospodárskeho alebo sociálneho charakteru a ak má vykonať komplexné posúdenia a hodnotenia. Aj v prípade takejto právomoci je však normotvorca Únie povinný odôvodniť svoj výber objektívnymi a primeranými kritériami vo vzťahu k cieľu, ktorý predmetná právna úprava sleduje, berúc do úvahy všetky skutočnosti, ale aj technické a vedecké údaje, ktoré sú k dispozícii v čase prijímania predmetného aktu (rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i., C‑127/07, EU:C:2008:728, body 57 a 58).
35
V prejednávanej veci je napadnutá smernica založená na článku 194 ods. 2 ZFEÚ, ktorý v podstate stanovuje, že bez toho, aby bolo dotknuté uplatňovanie ostatných ustanovení Zmlúv, Parlament a Rada prijmú opatrenia potrebné na dosiahnutie cieľov politiky Únie v oblasti energetiky uvedených v odseku 1 toho istého článku.
36
Zmluva o FEÚ tak oprávňuje Parlament a Radu k tomu, aby rozhodli o obsahu svojho zásahu v oblasti energetiky, pokiaľ sú prijaté opatrenia nevyhnutné na dosiahnutie cieľov politiky Únie.
37
Pokiaľ teda ide o súdne preskúmanie výkonu tejto právomoci, súd Únie nemôže svojím posúdením nahradiť posúdenie normotvorcu Únie, ale sa musí obmedziť na preskúmanie toho, či pri výkone normatívnej právomoci nedošlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu alebo zneužitiu právomoci, alebo či dotknutá inštitúcia zjavne neprekročila mieru svojej normatívnej právomoci (pozri analogicky rozsudky z 12. mája 2011, Luxembursko/Parlament a Rada, C‑176/09, EU:C:2011:290, bod 35, a z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 150).
38
V druhom rade podľa ustálenej judikatúry v rámci žaloby o neplatnosť musí byť zákonnosť aktu posudzovaná na základe skutkového a právneho stavu existujúceho v čase prijatia aktu (pozri rozsudok z 10. septembra 2019, HTTS/Rada, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, bod 37 a citovanú judikatúru; rozsudok zo 17. septembra 2007, Microsoft/Komisia, T‑201/04, EU:T:2007:289, bod 260).
39
Skutočnosť uvádzaná žalobkyňou, že všetkým ostatným podmorským plynovodom medzi členským štátom a treťou krajinou, ktoré boli dokončené pred 23. májom 2019, bola po prijatí napadnutej smernice udelená odchýlka na základe článku 49a, sa tak nemôže zohľadniť. To isté platí pre skutočnosť, ktorú uvádza najmä Rada, že plynovod žalobkyne stále nie je v prevádzke.
40
Dôvodnosť žalobných dôvodov uvedených žalobkyňou treba posúdiť práve s prihliadnutím na tieto úvahy.
2.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady právnej istoty
41
Žalobkyňa tvrdí, že skutočnosť, že plynovody, ktoré neboli dokončené pred 23. májom 2019, sú jedinými plynovodmi medzi členským štátom a treťou krajinou, ktorých prevádzkovatelia sa nemôžu dovolávať ani výnimky na základe zmeneného článku 36, ani odchýlky na základe článku 49a, je zdrojom právnej neistoty. Žalobkyňa vysvetľuje, že ku dňu prijatia napadnutej smernice už uskutočnila podstatné a nezvratné investície do plynovodu Nord Stream 2, na rozdiel od prevádzkovateľov, ktorí ešte neprijali konečné investičné rozhodnutie.
42
Spresňuje, že pri realizácii týchto investícií sa plynovod Nord Stream 2, rovnako ako plynovod Nord Stream 1, nepovažoval za plynovod, na ktorý sa vzťahuje smernica 2009/73. Preto nepožiadala o výnimku podľa článku 36 smernice 2009/73. Dodáva, že sa mohla oprávnene domnievať, že jej investície nebudú zbavené akejkoľvek výnosnosti z dôvodu neočakávanej a náhlej zmeny právnych predpisov.
43
Normotvorca Únie tak mal zohľadniť jeho osobitnú situáciu, aby prispôsobil uplatňovanie napadnutej smernice a najmä časovú pôsobnosť článku 49a.
44
Parlament a Rada, podporovaní Estónskou republikou, Litovskou republikou a Poľskou republikou a Komisiou, tvrdenia žalobkyne spochybňujú.
45
Zásada právnej istoty vyžaduje, aby boli právne pravidlá jasné, presné a boli predvídateľné, pokiaľ ide o ich účinky, s cieľom umožniť dotknutým osobám orientáciu v situáciách a právnych vzťahoch v pôsobnosti právneho poriadku Únie (pozri rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 148 a citovanú judikatúru). Je to tak najmä v prípade, keď tieto pravidlá môžu mať nepriaznivé dôsledky pre jednotlivcov a podniky [pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. apríla 2019, Taliansko/Rada (Kvóta na rybolov stredomorského mečiara veľkého), C‑611/17, EU:C:2019:332, bod 111].
46
Právo domáhať sa ochrany legitímnej dôvery sa ako logický dôsledok zásady právnej istoty vzťahuje na každého jednotlivca nachádzajúceho sa v situácii, z ktorej vyplýva, že správny orgán Únie u neho vyvolal odôvodnené očakávania. Uisteniami, ktoré môžu vyvolať takéto očakávania, sú informácie, ktoré sú presné, bezpodmienečné, zhodujúce sa a ktoré pochádzajú z oprávnených a dôveryhodných zdrojov. Naopak, nikto sa nemôže odvolávať na porušenie zásady ochrany legitímnej dôvery, pokiaľ neexistujú presné uistenia, ktoré mu mal poskytnúť správny orgán. Rovnako, ak je pozorný a obozretný hospodársky subjekt schopný predvídať prijatie opatrenia Únie, ktoré môže ovplyvniť jeho záujmy, nemôže sa v prípade prijatia tohto opatrenia tejto zásady dovolávať (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 153 a citovanú judikatúru).
47
Hospodárske subjekty nemôžu legitímne očakávať, že bude zachovaný existujúci stav, ktorý môže byť zmenený v rámci voľnej úvahy inštitúcií Únie (pozri rozsudok z 26. júna 2012, Poľsko/Komisia, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, bod 180 a citovanú judikatúru).
48
V prejednávanej veci je pravda, že v bode 80 rozsudku z 12. júla 2022, Nord Stream 2/Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), Súdny dvor okrem iného rozhodol, že v čase prijatia a nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice už odvolateľka uskutočnila významné investície na účely výstavby svojho prepojenia v zmysle článku 2 bodu 17 smernice 2009/73, v znení zmien, a že toto prepojenie sa nachádzalo v pokročilom štádiu.
49
Okrem toho v bodoch 104 a 160 rozsudku z 12. júla 2022, Nord Stream 2/Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), Súdny dvor v podstate rozhodol, že ku dňu prijatia napadnutej smernice odvolateľka nemohla využiť ani výnimku podľa zmeneného článku 36, ani odchýlku podľa článku 49a. Súdny dvor totiž na jednej strane zdôraznil, že o investíciách do plynovodu Nord Stream 2 už bolo ku dňu prijatia napadnutej smernice rozhodnuté, čo vylučuje, aby sa na tento plynovod vzťahovala výnimka podľa zmeneného článku 36, a na druhej strane, že k tomuto dátumu bolo jasné, že tento plynovod nemôže byť dokončený pred 23. májom 2019, čo bránilo udeleniu odchýlky podľa článku 49a.
50
V tejto súvislosti treba uviesť, že okolnosť, že ku dňu prijatia napadnutej smernice žalobkyňa nemohla využiť ani výnimku podľa zmeneného článku 36, ani odchýlku podľa článku 49a, ako rozhodol Súdny dvor v rozsudku z 12. júla 2022, Nord Stream 2/Parlament a Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), nemôže preukázať, že normotvorca porušil zásadu právnej istoty a jej logický dôsledok, teda zásadu ochrany legitímnej dôvery.
51
Dodržiavanie zásady právnej istoty a jej logického dôsledku sa musí skúmať s ohľadom na vedomosti, ktoré mohol mať obozretný a informovaný hospodársky subjekt, pokiaľ ide o vývoj právneho rámca a dôsledky, ktoré z toho musel vyvodiť pre určenie svojho správania. Toto dodržiavanie musí byť tiež preskúmané vzhľadom na okolnosti, ktoré sprevádzali tento vývoj, a najmä vzhľadom na správanie príslušných inštitúcií.
a)
O okolnosti, že žalobkyňa nemôže využiť výnimku stanovenú v zmenenom článku 36
52
Dôkazy predložené Všeobecnému súdu neumožňujú overiť tvrdenie žalobkyne, podľa ktorého prijala svoje konečné investičné rozhodnutie o projekte Nord Stream 2 v septembri 2015. Žalobkyňa sa totiž na podporu svojho tvrdenia neopiera o žiadnu prílohu. Okrem toho ďalšie skutočnosti v spise naznačujú, že toto rozhodnutie nebolo prijaté v septembri 2015, ale v roku 2016, a potom sa vykonávalo od jari 2017.
53
Bez ohľadu na presný dátum, ku ktorému žalobkyňa skutočne prijala konečné investičné rozhodnutie, treba po prvé konštatovať, že žalobkyňa sa rozhodla investovať v kontexte predvídateľného uplatňovania povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, a po druhé, že pokračovala vo svojich investíciách po tom, čo sa táto možnosť stala skutočnou.
1) O kontexte, v ktorom sa žalobkyňa rozhodla investovať
54
Žalobkyňa sa rozhodla investovať v kontexte, v ktorom viaceré inštitúcie Únie jasne a dlhodobo prejavovali vôľu uplatňovať povinnosti stanovené smernicou 2009/73, po prvé na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou vo všeobecnosti a po druhé konkrétne na plynovod Nord Stream 2.
55
V tomto ohľade sa žalobkyňa po prvé rozhodla investovať v kontexte poznačenom mnohými stanoviskami prijatými Komisiou, Európskou radou, Radou a Parlamentom, ktorých cieľom bolo zabezpečiť, aby dovoz energie do Únie a plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou vo všeobecnosti na základe existujúceho práva alebo na základe práva, ktoré by sa malo zmeniť, podliehali v plnej miere pravidlám upravujúcim vnútorný trh s energiou.
56
Odôvodnenie 22 smernice 2009/73 už totiž vysvetlilo, že bezpečnosť dodávok energie je zásadným prvkom verejnej bezpečnosti, a vyvodilo z toho, že osobám z tretích krajín by sa malo umožniť vykonávať kontrolu nad prepravnou sieťou alebo prevádzkovateľom prepravnej siete, iba ak spĺňajú požiadavky na účinné oddelenie, ktoré platia v Únii. V tom istom odôvodnení bola Komisia nabádaná, aby vo vhodných prípadoch predkladala odporúčania na dojednanie relevantných dohôd s tretími krajinami, ktorých predmetom bude bezpečnosť dodávok energie do Únie.
57
Už v roku 2010 Komisia v odpovedi na otázky ruského ministra energetiky v podstate uviedla, že na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou sa na území tohto členského štátu vzťahujú povinnosti stanovené smernicou 2009/73, pokiaľ sa právny rámec nezmení medzinárodnou dohodou.
58
Následne Parlament a Rada v odôvodnení 3 svojho rozhodnutia č. 994/2012/EÚ z 25. októbra 2012, ktorým sa ustanovuje mechanizmus výmeny informácií, pokiaľ ide o medzivládne dohody v oblasti energetiky medzi členskými štátmi a tretími krajinami (Ú. v. EÚ L 299, 2012, s. 13), vysvetlili, že riadne fungovanie vnútorného trhu s energiou si vyžaduje, aby dovoz energie do Únie v plnej miere podliehal pravidlám týkajúcim sa vytvorenia vnútorného trhu s energiou.
59
V decembri 2013 zástupca Komisie verejne vyjadril názor tejto inštitúcie, že medzivládne dohody uzavreté viacerými členskými štátmi s Ruskou federáciou týkajúce sa projektu plynovodu s názvom „South Stream“, ktorý mal spojiť Rusko s Talianskom a Rakúskom cez Čierne more a na ktorom sa začali určité stavebné práce, neboli v súlade s povinnosťami stanovenými smernicou 2009/73.
60
V odpovedi na parlamentnú otázku komisár zodpovedný za energetiku 31. marca 2014 uviedol, že Komisia preskúma rozhodnutia národných regulačných orgánov prijaté na základe žiadosti o výnimku podľa článku 36 smernice 2009/73, ktorú podali predkladatelia projektu South Stream.
61
Vo svojom oznámení Európskemu parlamentu a Rade z 28. mája 2014 s názvom „Európska stratégia energetickej bezpečnosti“ [COM(2014) 330 final] Komisia zdôraznila, že nové investície do infraštruktúry podporované dominantnými dodávateľmi musia byť v krátkodobom horizonte v súlade so všetkými pravidlami vnútorného trhu a hospodárskej súťaže. Podľa Komisie by sa mal projekt South Stream pozastaviť dovtedy, kým sa nezabezpečí úplné dodržiavanie právnych predpisov Únie, a následne prehodnotiť z hľadiska priorít Únie v oblasti energetickej bezpečnosti.
62
Vo svojom oznámení Parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru, Výboru regiónov a Európskej investičnej banke z 25. februára 2015 s názvom „Rámcová stratégia odolnej energetickej únie s výhľadovou politikou v oblasti zmeny klímy“ [COM(2015) 80 final], Komisia uviedla, že úplný súlad dohôd o nákupe energie z tretích krajín s právom Únie je dôležitým prvkom pri zaisťovaní energetickej bezpečnosti.
63
Komisia 15. marca 2015 tiež vyjadrila želanie, aby sa na prevádzkovateľa poľského úseku plynovodu Jamal‑Európa, ktorým sa prepravuje plyn z Ruska, vzťahovali povinnosti stanovené smernicou 2009/73.
64
Vo svojom uznesení 2015/2113(INI) z 15. decembra 2015 s názvom „Na ceste k európskej energetickej únii“ Parlament najmä konštatoval, že Únia je veľmi závislá od dovozu energie z Ruska, ktoré sa ukázalo ako nespoľahlivý partner a využíva svoje dodávky energie ako politickú zbraň. Dodal, že v rokoch 2006 a 2009 spory medzi Ruskom a Ukrajinou ako krajinou zabezpečujúcou tranzit plynu spôsobili veľký nedostatok v mnohých krajinách EÚ. Podľa názoru Parlamentu tieto výpadky svedčia o tom, že doteraz prijaté opatrenia sú nedostatočné na ukončenie závislosti od ruského plynu. Vyzval tak Komisiu, aby zabezpečila dodržiavanie práva Únie s cieľom zabrániť narušeniam vnútorného trhu.
65
Napokon zo skutočností uvedených v spise vyplýva, že Európska rada vo svojich záveroch z 18. decembra 2015 (EUCO 28/15) uviedla, že každá nová infraštruktúra by mala byť plne v súlade s tretím energetickým balíkom a inými platnými právnymi predpismi Únie, ako aj s cieľmi energetickej únie.
66
Z bodov 56 až 65 vyššie teda vyplýva, že v rokoch 2009 až 2015 viaceré inštitúcie Únie zaujali stanovisko v prospech uplatňovania pravidiel upravujúcich vnútorný trh s energiou na všetky plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou.
67
Po druhé a v tomto kontexte viaceré členské štáty, Parlament a Komisia jasne vyjadrili svoju vôľu, aby sa na plynovod Nord Stream 2 vzťahovali povinnosti stanovené smernicou 2009/73, pokiaľ sa dozvedia o existencii tohto projektu.
68
Skutočnosti predložené najmä žalobkyňou totiž ukazujú, že v novembri 2015 a neskôr v marci 2016 viaceré členské štáty zaslali Komisii dva listy, v ktorých vyjadrili obavy v súvislosti s projektom plynovodu žalobkyne a požiadali Komisiu, aby v podstate konala tak, aby sa na tento budúci plynovod vzťahovali povinnosti stanovené smernicou 2009/73.
69
Dňa 15. decembra 2015 komisár zodpovedný za energetiku v odpovedi na parlamentnú otázku vysvetlil, že projekt žalobkyne musí byť v úplnom súlade s právom Únie v oblasti hospodárskej súťaže. Dodal, že Únia bude podporovať len infraštruktúrne projekty, ktoré sú v súlade so základnými zásadami energetickej únie. Tento komisár poskytol podobnú odpoveď na inú parlamentnú otázku 21. januára 2016.
70
Dňa 15. decembra 2015 Parlament prijal uznesenie uvedené v bode 64 vyššie, z ktorého výslovne vyplýva, že táto inštitúcia chcela, aby sa právo Únie uplatňovalo na plynovod Nord Stream 2.
71
Na konferencii, ktorá sa konala v Parlamente 6. apríla 2016 na tému „Nord Stream II – Energy Union at the crossroads“ (Nord Stream 2 – Energetická únia na rázcestí) podpredseda Komisie vyhlásil, že výstavba tak významného infraštruktúrneho projektu, ako je plynovod Nord Stream 2, sa nemôže uskutočniť v právnom vákuu, ani ho nemožno prevádzkovať výlučne podľa ruského práva. V tejto súvislosti spresnil, že v prípade, ak by bol plynovod Nord Stream 2 vybudovaný, musel by sa prevádzkovať v právnom rámci, ktorý by náležite zohľadňoval kľúčové zásady trhu Únie s energiou.
72
Z ďalších skutočností uvedených v spise vyplýva, že začiatkom roka 2017 viacerí poslanci Európskeho parlamentu požiadali Komisiu, aby prijala naliehavé opatrenia v súvislosti s projektom žalobkyne. V tom istom období dva členské štáty požiadali Komisiu, aby podľa článku 79 Dohovoru Organizácie Spojených národov o morskom práve podpísaného v Montego Bay 10. decembra 1982, konala pred udelením povolení, o ktoré žalobkyňa požiadala v súvislosti s časťou plynovodu Nord Stream 2 v Baltskom mori.
73
Z vyššie uvedeného vyplýva, že žalobkyňa sa rozhodla investovať v kontexte, ktorý sa dlhodobo vyznačoval pevnou a opakovanou vôľou, najmä zo strany viacerých členských štátov, Parlamentu a Komisie, aby sa na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou vo všeobecnosti, a konkrétne na plynovod Nord Stream 2, vzťahovali povinnosti stanovené smernicou 2009/73.
74
V čase, keď žalobkyňa tvrdí, že prijala rozhodnutie investovať, teda nemala nijaké uistenie, že právo Únie sa na plynovod Nord Stream 2 naďalej nebude uplatňovať.
75
Naopak bolo možné predvídať, že inštitúcie Únie využijú právomoci, ktoré majú k dispozícii, aby sa zabezpečilo, že plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou vo všeobecnosti, a konkrétne plynovod Nord Stream 2, patria do pôsobnosti smernice 2009/73.
2) O pokračujúcich investíciách
76
Žalobkyňa pokračovala vo svojich investíciách aj po tom, čo možnosť, že sa na plynovod Nord Stream 2 budú vzťahovať povinnosti stanovené smernicou 2009/73, nadobudla konkrétnu podobu prostredníctvom návrhov predložených Komisiou.
77
Komisia totiž koncom marca 2017 pripomenula, že v súvislosti s plynovodom Nord Stream 2 sa vyskytli ťažkosti, a oznámila, že pripravuje návrh mandátu pre Radu, ktorý by ju oprávnil rokovať s Ruskou federáciou o prevádzke tohto plynovodu.
78
Komisia tak 9. júna 2017 prostredníctvom tlačovej správy verejne oznámila, že požiadala členské štáty o mandát na rokovanie s Ruskou federáciou o dohode o plynovode Nord Stream 2. Táto žiadosť mala formu odporúčania, ktoré Komisia prijala v ten istý deň a ktoré bolo určené Rade na účely prijatia rozhodnutia o poverení začať rokovania o medzinárodnej dohode medzi Úniou a Ruskou federáciou o prevádzke plynovodu Nord Stream 2 (ďalej len „žiadosť o mandát“).
79
Ako vyplýva z jej tlačovej správy, Komisia vo svojej žiadosti o mandát vysvetlila, že projekt Nord Stream 2 neprispieva k cieľom Energetickej únie jednak z dôvodu, že by mohol uľahčiť rozšírenie postavenia spoločnosti Gazprom na hlavných trhoch s plynom v Únii, a jednak z dôvodu, že by spochybnil existujúce prepravné trasy.
80
Komisia preto požiadala Radu, aby jej udelila mandát na rokovania o medzinárodnej dohode, ktorá by zohľadňovala základné zásady vyplývajúce z práva Únie v oblasti energetiky, a najmä zásady transparentnosti pri prevádzke, stanovenie nediskriminačných taríf, primeranú úroveň nediskriminačného prístupu tretích strán a úroveň oddelenia dodávateľských a prepravných činností.
81
V auguste 2017 komisár zodpovedný za energetiku v odpovedi na parlamentnú otázku pripomenul vôľu Komisie, aby plynovod Nord Stream 2 nepodliehal len právu jeho krajiny pôvodu, ale aj právu Únie.
82
Dňa 8. novembra 2017 Komisia prijala návrh smernice. Tento návrh už stanovoval rozšírenie pôsobnosti smernice 2009/73 na také plynovody, akým je plynovod žalobkyne, ako aj možnosť získať výnimku pre plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou dokončené pred dátumom nadobudnutia účinnosti budúcej smernice. Podstata tohto návrhu bola oznámená v septembri 2017. Okrem toho v októbri 2017 zástupca Komisie spresnil, že podľa jeho názoru bude tento návrh predložený v novembri 2017, že sa bude uplatňovať postup „fast‑track“ a že v prípade prijatia navrhovaných zmien nadobudne účinnosť najneskôr do konca roka 2018.
83
Z toho vyplýva, že ku dňu podania žiadosti o mandát a následne ku dňu predloženia návrhu smernice sa možnosť, že sa na žalobkyňu budú vzťahovať povinnosti stanovené smernicou 2009/73, stala reálnou a mohla očakávať, že sa tieto povinnosti v krátkom čase uplatnia na plynovod Nord Stream 2. Žalobkyňa tak na základe informácií, ktoré mala k dispozícii, mohla predvídať prijatie opatrenia Únie, ktoré by mohlo ovplyvniť jej záujmy.
84
Žalobkyňa však nepreukázala, že v čase nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice nebola schopná prispôsobiť sa tak, aby mohla využiť výnimku stanovenú v zmenenom článku 36.
85
Na jednej strane totiž žalobkyňa netvrdí, že ku dňu žiadosti o mandát, ktorú Komisia zaslala Rade, a najneskôr ku dňu predloženia návrhu smernice, sa pokúsila prerušiť alebo pozastaviť plnenie zmlúv, ktoré predtým uzavrela, alebo sa pokúsila o ich opätovné prerokovanie.
86
Na druhej strane žalobkyňa nepreukázala, že v tých istých dňoch nemohla prerušiť alebo pozastaviť svoj projekt a všeobecnejšie, že jej investície sa stali nezvratnými.
87
V tejto súvislosti Všeobecný súd konštatuje, že žalobkyňa nepredložila zmluvy o kúpe potrubia, zmluvu o obložení potrubia ťažkým betónom a zmluvu o pokládke potrubia, ktoré, ako vysvetľuje, boli uzavreté 6. apríla 2016, 6. septembra 2016 a 6. apríla 2017. Dve prílohy predložené žalobkyňou iba potvrdzujú, že [dôverné]. (
1
)
88
Okrem toho, ako vyplýva z rozhodnutia Bundesnetzagentur (Spolková agentúra pre siete, Nemecko) z 22. februára 2009 týkajúceho sa žiadosti o výnimku na základe ustanovenia nemeckého práva, ktorým bol prebratý článok 36 smernice 2009/73 (BK7 – 08 – 009), uzavretie zmluvy o kúpe potrubia za vysokú sumu nevyhnutne nepreukazuje existenciu konečného rozhodnutia investovať a že ku dňu uzavretia takejto zmluvy sa uskutočnila nezvratná investícia, a to najmä z dôvodu, že toto potrubie možno ešte ďalej predať.
89
Žalobkyňa teda nepreukázala, že ku dňu žiadosti o mandát, ktorú Komisia zaslala Rade, a najneskôr ku dňu predloženia návrhu smernice, sa investície spojené so zmluvami uvedenými v bode 87 stali nezvratnými.
90
Pokiaľ ide o dohodu o preprave plynu, ktorú žalobkyňa uzavrela 23. apríla 2017, treba zdôrazniť, že táto dohoda, ktorá sa týka budúcej prevádzky plynovodu Nord Stream 2, neposkytuje žiadnu informáciu o časovom harmonograme a rozsahu investícií, ktoré žalobkyňa vynaložila. Navyše táto dohoda bola uzavretá v deň, keď Komisia už oznámila, že pripravuje žiadosť o mandát (pozri bod 77 vyššie). Okrem toho žalobkyňa prostredníctvom presných odkazov len na výňatky z tejto dohody, ktoré predložila v prílohe k žalobe, nepreukázala, že nemohla prerušiť alebo pozastaviť jej plnenie alebo opätovne prerokovať jej podmienky niekoľko týždňov po jej podpísaní, teda po tom, čo Komisia 9. júna 2017 skutočne podala svoju žiadosť o mandát. Navyše vzhľadom na to, že táto dohoda bola podpísaná so spoločnosťou Gazprom Export LLC, teda spoločnosťou založenou podľa ruského práva, ktorá bola 100 % dcérskou spoločnosťou jediného akcionára žalobkyne, nebolo možné vylúčiť možnosť opätovného prerokovania tejto dohody ku dňu podania žiadosti o mandát a ku dňu predloženia návrhu smernice.
91
Pokiaľ ide o dohody o financovaní, ktoré žalobkyňa uzavrela v apríli a júni 2017, neposkytujú žiadne ďalšie informácie o časovom harmonograme a rozsahu investícií, ktoré žalobkyňa uskutočnila. Okrem toho vysvetlenia poskytnuté žalobkyňou a výňatky z týchto dohôd, ktoré predložila, neumožňujú dostatočne presne posúdiť dátum, ku ktorému skutočne nadobudli účinnosť. Okrem toho tieto dohody boli podpísané v deň, keď Komisia už v marci 2017 oznámila, že vypracuje návrh mandátu na rokovanie o uzavretí dohody s Ruskou federáciou, a niekoľko týždňov alebo v prípade dohody z júna 2017 niekoľko dní predtým, ako bola žiadosť o mandát skutočne zaslaná Rade. Napokon a všeobecnejšie, vysvetlenia, ktoré žalobkyňa poskytla Všeobecnému súdu, nepreukazujú, že ku dňu podania žiadosti o mandát a najneskôr ku dňu predloženia návrhu smernice nemohla tieto dohody opätovne prerokovať. Navyše treba uviesť, že financovanie zaručené týmito dohodami bolo z polovice poskytované jej jediným akcionárom, spoločnosťou PJSC Gazprom.
92
V dôsledku toho žalobkyňa nepreukázala, že skutočnosť, že ku dňu prijatia napadnutej smernice nemohla využiť výnimku stanovenú v zmenenom článku 36, je priamym dôsledkom nepredvídateľnej zmeny právnej úpravy a že nebola schopná sa takejto situácii včas prispôsobiť.
93
Naopak skutočnosti, ktoré má Všeobecný súd k dispozícii, skôr preukazujú, že žalobkyňa uskutočnila a nepretržite pokračovala vo svojich investíciách napriek tomu, že mohla rozumne predpokladať budúce uplatňovanie povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, vrátane plynovodu Nord Stream 2.
94
Vzhľadom na kontext prijatia napadnutej smernice, a najmä na situáciu žalobkyne pred prijatím tejto smernice, okolnosť, že žalobkyňa nemohla ku dňu prijatia tejto smernice využiť výnimku stanovenú v zmenenom článku 36, nezaväzovala normotvorcu Únie, aby prispôsobil pôsobnosť článku 49a osobitnej situácii žalobkyne s cieľom dodržať zásadu právnej istoty.
b)
O okolnosti, že žalobkyňa nemôže využiť odchýlku stanovenú v článku 49a
95
V prvom rade treba uviesť, že kritérium dokončenia pred dátumom nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice, ktorého dodržaním bola podmienená možnosť využiť odchýlku stanovenú v článku 49a, bolo uvedené už v návrhu smernice a žalobkyňa mohla predvídať, že plynovod Nord Stream 2 nebude dokončený ku dňu prijatia a nadobudnutia účinnosti uvedenej smernice.
96
V tejto súvislosti zo skutočností uvedených v spise vyplýva, že ku dňu predloženia návrhu smernice, teda 8. novembra 2017, sa ešte nezačala samotná výstavba plynovodu Nord Stream 2, konkrétne kladenie potrubia na dne Baltského mora.
97
Žalobkyňa totiž získala od príslušných nemeckých orgánov rôzne povolenia potrebné na zriadenie a prevádzku svojej infraštruktúry v pobrežnom mori a vo výlučnej hospodárskej zóne (VHZ) Spolkovej republiky Nemecko až v období od 2. novembra 2017 do 27. marca 2018.
98
Okrem toho stavebné práce na účely položenia potrubia a výstavby prívodného terminálu v oblasti, za ktorú je tento členský štát zodpovedný, sa začali až vo februári 2018 a pokračovali v pobrežnom mori a v nemeckej VHZ až od polovice roka 2018.
99
Okrem toho boli potrebné povolenia od ruských, fínskych a švédskych orgánov, ktorých sa týkala trasa plynovodu Nord Stream 2, vydané len v období od 5. apríla 2018 do 14. augusta 2018.
100
Za týchto podmienok nebola ku dňu prijatia napadnutej smernice, teda k 17. aprílu 2019, veľká časť každého z oboch potrubí, ktoré tvoria plynovod Nord Stream 2, ešte umiestnená na morskom dne, ako to preukazujú číselné údaje vyjadrené v kilometroch, ktoré predložila žalobkyňa. Konkrétne, ku dňu prijatia a ku dňu nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice žalobkyňa stále čakala na povolenie pre 147 km potrubia, za ktoré boli zodpovedné dánske orgány. Toto povolenie bolo napokon vydané 30. októbra 2019 a nadobudlo právoplatnosť 28. novembra 2019. Ku dňu prijatia a ku dňu nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice tak neboli potrubia rozmiestnené v dánskych vodách. K tým istým dátumom neboli všetky časti potrubí, ktoré už boli rozmiestnené na morskom dne, navzájom prepojené procesom nazvaným „above water tie‑in“, prinajmenšom v pobrežnom mori a vo VHZ Nemecka a v ruských vodách.
101
Žalobkyňa teda mohla predvídať, že ak by sa normotvorca Únie riadil návrhom Komisie na zavedenie odchýlky pre plynovody dokončené pred nadobudnutím účinnosti napadnutej smernice, nemohla by ju ku dňu nadobudnutia účinnosti tejto smernice využiť.
102
V druhom rade okolnosť, že ku dňu prijatia napadnutej smernice žalobkyňa nemohla využiť odchýlku podľa článku 49a, bola nielen pre žalobkyňu predvídateľná, ale vyplýva aj z uplatnenia kritéria, ktoré je v súlade so zásadou právnej istoty a zásadou ochrany legitímnej dôvery.
103
Kritérium dokončenia pred dátumom nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice je totiž jasné, presné a objektívne.
104
V tejto súvislosti toto kritérium odráža zásadu, podľa ktorej sa nová právna norma uplatní od nadobudnutia účinnosti aktu, ktorým sa táto norma zavádza. Hoci sa nová právna norma neuplatní na právne situácie, ktoré vznikli a definitívne prebehli počas účinnosti predchádzajúceho zákona, uplatní sa na budúce účinky situácie, ktorá vznikla počas účinnosti predchádzajúceho pravidla, ako aj na nové právne situácie. S výhradou zásady zákazu retroaktivity právnych aktov by to bolo iné len vtedy, ak by novú normu sprevádzali osobitné ustanovenia, ktoré konkrétne určujú podmienky jej časovej pôsobnosti (pozri rozsudok z 22. júna 2022, Volvo a DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, bod 32 a citovanú judikatúru).
105
Prístup, podľa ktorého sa na vymedzenie pôsobnosti ratione temporis ustanovenia v oblasti plynu používa dátum nadobudnutia účinnosti aktu, už bol navyše použitý v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2003/55/ES z 26. júna 2003 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh so zemným plynom, ktorou sa ruší smernica 98/30/ES (Ú. v. EÚ L 176, 2003, s. 57; Mim. vyd. 12/002, s. 230). V článku 2 bode 33 smernice 2003/55 bola „nová infraštruktúra“ definovaná ako infraštruktúra nedokončená do nadobudnutia účinnosti tejto smernice. Na novú infraštruktúru sa mohla vzťahovať výnimka podľa článku 22 tejto smernice, ktorý sa stal článkom 36 smernice 2009/73.
106
Objektívne kritérium dokončenia pred dátumom nadobudnutia účinnosti smernice preukazuje, že normotvorca zohľadnil osobitnú situáciu dokončených plynovodov tým, že týmto plynovodom umožnil požiadať o odchýlku stanovenú v článku 49a.
107
Pokiaľ ide o osobitnú situáciu plynovodu Nord Stream 2, z bodu 100 vyššie vyplýva, že ku dňu nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice bol ešte vo výstavbe, a preto situácia žalobkyne nebola k tomuto dňu definitívne stanovená v zmysle judikatúry uvedenej v bode 104 vyššie.
108
Okrem toho žalobkyňa nielenže mohla predvídať, že ku dňu nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice nebude môcť využiť odchýlku stanovenú v článku 49a, ale tiež mala k dispozícii dodatočnú lehotu na zmenu zamýšľaných podmienok prevádzkovania plynovodu Nord Stream 2, keďže lehota na prebratie tejto smernice bola stanovená najneskôr na 24. februára 2020, teda desať mesiacov po jej prijatí.
109
V tejto súvislosti treba dodať, že okolnosť, že žalobkyňa nemôže využiť odchýlku stanovenú v článku 49a, jej nebráni ekonomicky prijateľným spôsobom prevádzkovať plynovod Nord Stream 2 a získať primeranú návratnosť svojich investícií, ako to vyplýva najmä z článku 13 ods. 1 písm. a) smernice 2009/73 a článku 13 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 715/2009 z 13. júla 2009 o podmienkach prístupu do prepravných sietí pre zemný plyn, ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1775/2005 (Ú. v. EÚ L 211, 2009, s. 36).
110
V dôsledku toho žalobkyňa nepreukázala, že normotvorca porušil zásadu právnej istoty a jej logický dôsledok, teda zásadu ochrany legitímnej dôvery, keď v článku 49a stanovil, že len plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou dokončené pred 23. májom 2019 môžu využiť odchýlku podľa tohto ustanovenia.
111
Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti, okolnosť, že žalobkyňa nemohla ku dňu prijatia napadnutej smernice využiť ani výnimku podľa zmeneného článku 36, ani odchýlku podľa článku 49a, nepreukazuje, že normotvorca porušil zásadu právnej istoty a jej logický dôsledok, teda zásadu ochrany legitímnej dôvery.
112
Tretí žalobný dôvod sa teda zamieta.
3.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady rovnosti zaobchádzania
113
Zásada rovnosti zaobchádzania ako všeobecná zásada práva Únie vyžaduje, aby sa porovnateľné situácie neposudzovali rozdielne a rozdielne situácie neposudzovali rovnako, pokiaľ takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené (pozri rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i., C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 23 a citovanú judikatúru).
114
Je potrebné postupne preskúmať tvrdenia žalobkyne založené na rozdielnom zaobchádzaní s porovnateľnými situáciami a tvrdenia založené na neexistencii objektívneho odôvodnenia.
a)
O údajnom rozdielnom zaobchádzaní s porovnateľnými situáciami
115
Žalobkyňa tvrdí, že plynovod Nord Stream 2 sa jasne nachádza v situácii porovnateľnej so situáciou podmorských plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou, ktoré boli dokončené pred nadobudnutím účinnosti napadnutej smernice, ktoré patria do pôsobnosti článku 49a.
116
Po prvé plynovod Nord Stream 2 a dokončené plynovody sú totiž všetky „plynovodmi medzi členským štátom a treťou krajinou“ v zmysle článku 2 bodu 17 smernice 2009/73, v znení zmien, a patria do pôsobnosti tejto smernice z dôvodu, že ide o „prepojenia“.
117
Po druhé plynovod Nord Stream 2 a dokončené podmorské plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou sú všetky plynovodmi, na ktoré sa nemôže objektívne uplatniť zmenený článok 36 a vo vzťahu ku ktorým tento článok nemôže plniť svoju úlohu spočívajúcu v poskytnutí istoty „pred“ investíciou. Pokiaľ ide o plynovod Nord Stream 2 a dokončené podmorské plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, uskutočnená investícia je nezvratná a nemožno sa jej vzdať rovnakým spôsobom ako v prípade plynovodov nachádzajúcich sa vo fáze plánovania. V tejto súvislosti sa už uskutočnili takmer všetky investície do plynovodu Nord Stream 2 a tento plynovod je takmer dokončený. Plynovod Nord Stream 2 a dokončené podmorské plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou sa tak nachádzajú v porovnateľnej situácii, pokiaľ ide o cieľ článku 49a, ktorým je umožniť návratnosť uskutočnenej investície.
118
Po tretie investície do plynovodu Nord Stream 2 sa údajne opierajú o rovnaký typ dlhodobých dohôd o preprave plynu ako tie, ktoré sú základom dokončených podmorských plynovodov a ktoré boli uzavreté niekoľko rokov pred prijatím napadnutej smernice.
119
Po štvrté skutočnosť, že v prípade dokončených a už prevádzkovaných plynovodov je jednoduchšie posúdiť ich vplyv na fungovanie vnútorného trhu, hospodársku súťaž a bezpečnosť dodávok, neumožňuje dospieť k záveru, že plynovod Nord Stream 2 nie je porovnateľný s týmito dokončenými plynovodmi. Podobné posúdenie sa podľa zmeneného článku 36 vyžaduje aj v prípade plánovaných plynovodov a toto ustanovenie viedlo k rozhodovacej praxi.
120
Po piate a z toho istého dôvodu nie je možné tvrdiť, že kritérium „konečného investičného rozhodnutia“ je nepresné, na rozdiel od kritéria „dokončenia“, ktoré je uvedené v článku 49a. Zmenený článok 36 totiž predpokladá, že nebolo prijaté žiadne konečné investičné rozhodnutie.
121
Parlament a Rada, podporovaní Estónskou republikou, Litovskou republikou a Poľskou republikou a Komisiou, tvrdenia žalobkyne spochybňujú.
122
Predpokladom porušenia zásady rovnosti zaobchádzania z dôvodu rozdielneho zaobchádzania je, že uvedené situácie sú porovnateľné vzhľadom na všetky okolnosti, ktoré ich charakterizujú. Okolnosti, ktoré charakterizujú rozdielne situácie a tým ich porovnateľný charakter, je potrebné určiť a posúdiť najmä s ohľadom na predmet a cieľ aktu Únie, ktorý vytvára predmetný rozdiel. Okrem toho treba zohľadniť zásady a ciele oblasti, do ktorej patrí predmetný akt (pozri rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i., C‑127/07, EU:C:2008:728, body 25 a 26 a citovanú judikatúru).
123
Pokiaľ ide v prejednávanej veci o zásady a ciele oblasti, do ktorej patrí napadnutá smernica, článok 194 ods. 1 ZFEÚ stanovuje, že v rámci vytvorenia a fungovania vnútorného trhu a so zreteľom na potrebu zachovávať a zlepšovať životné prostredie sleduje politika Únie v oblasti energetiky cieľ zabezpečovať fungovanie trhu v oblasti energetiky, cieľ zabezpečovať bezpečnosť dodávok energie v Únii, cieľ presadzovať energetickú efektívnosť, úsporu a vývoj nových a obnoviteľných zdrojov energie a podporovať prepojenie energetických sietí (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. mája 2016, Komisia/Rakúsko, C‑346/14, EU:C:2016:322, bod 72 a citovanú judikatúru).
124
Cieľom napadnutej smernice ako celku je rozšíriť pôsobnosť smernice 2009/73 na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou.
125
Ako vyplýva z jej odôvodnenia 3, všeobecným cieľom napadnutej smernice je riešiť prekážky brániace dokončeniu vnútorného trhu, ktoré vyplývajú z neuplatnenia pravidiel trhu Únie na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou. V tomto odôvodnení sa spresňuje, že cieľom vykonaných zmien je po prvé zabezpečiť, aby sa pravidlá uplatniteľné na prepravné plynovody spájajúce dva alebo viac členských štátov uplatňovali aj na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, po druhé zabezpečiť konzistentnosť právneho rámca a zároveň zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a negatívnemu vplyvu na bezpečnosť dodávok a po tretie zvýšiť transparentnosť a poskytnúť právnu istotu účastníkom trhu, najmä investorom do infraštruktúry a užívateľom siete, pokiaľ ide o uplatniteľný právny režim.
126
Pokiaľ ide o článok 49a, jeho cieľom je umožniť členskému štátu, na ktorého území sa nachádza prvé miesto pripojenia plynovodu medzi týmto členským štátom a treťou krajinou, ktorý bol dokončený pred 23. májom 2019, aby sa rozhodol odchýliť od povinností stanovených smernicou 2009/73. Táto odchýlka musí byť udelená na základe objektívnych dôvodov, ako je umožnenie návratnosti uskutočnenej investície, alebo z dôvodov bezpečnosti dodávok za predpokladu, že táto výnimka nebude na ujmu hospodárskej súťaži, účinnému fungovaniu vnútorného trhu so zemným plynom alebo bezpečnosti dodávok v Únii.
127
Ako vyplýva z odôvodnenia 4 napadnutej smernice, cieľom článku 49a je zohľadniť neexistenciu osobitných pravidiel Únie uplatniteľných na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou pred dátumom nadobudnutia účinnosti tejto smernice.
128
V tejto súvislosti treba na úvod uviesť, že je nesporné, že článok 49a vedie k rozdielnemu zaobchádzaniu jednak s plynovodmi dokončenými pred 23. májom 2019, ktoré môžu požiadať o odchýlku na základe tohto ustanovenia, a jednak s plynovodmi, ktoré neboli k tomuto dátumu dokončené a ktoré nemôžu požiadať o takúto odchýlku.
129
V prvom rade treba zdôrazniť, že dokončený plynovod je plynovodom, ktorý má všetky atribúty potrebné na prepravu plynu z dôvodu, že jeho výstavba bola ukončená. Dokončený plynovod teda možno uviesť do prevádzky a prevádzkovať. Okrem toho Komisia v dôvodovej správe k svojmu návrhu smernice opísala dokončené plynovody, na ktoré sa vzťahuje odchýlka, ktorá je teraz stanovená v článku 49a, ako existujúcu infraštruktúru, ktorá je už v prevádzke.
130
Pre porovnanie plynovod, ktorý nie je dokončený, nemá všetky atribúty plynovodu, a preto nie je spôsobilý na prepravu plynu a na jeho prevádzku.
131
V druhom rade vzhľadom na cieľ článku 49a, ktorým je zohľadniť neexistenciu osobitných pravidiel Únie uplatniteľných na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou pred dátumom nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice, sa plynovod, ktorý do 23. mája 2019 ešte nebol dokončený, nenachádza v situácii porovnateľnej so situáciou plynovodu dokončeného k tomuto dátumu.
132
Plynovod, ktorý je dokončený ku dňu nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice a ktorý je v prevádzke, totiž nevyhnutne vyžadoval predchádzajúcu investíciu, ktorej sa už nemožno vzdať. Okrem toho plynovod dokončený k tomuto dátumu sa začal prevádzkovať v rámci právneho režimu, ktorý nestanovil uplatnenie povinností stanovených smernicou 2009/73 na jeho situáciu, ani možnosť využiť výnimku podľa zmeneného článku 36, ktorá je uplatniteľná na novú plynárenskú infraštruktúru.
133
Naproti tomu investor do plynovodu, ktorý nebol dokončený ku dňu nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice, môže najprv vynaložiť menšie výdavky alebo mať väčšie možnosti prispôsobiť svoju investíciu, ukončiť už uzavreté zmluvné záväzky, zmeniť uvedené záväzky alebo ďalej predať tovar, ktorý už kúpil na výstavbu svojho plynovodu.
134
Ďalej, aj keď plynovod, ktorý nebol dokončený ku dňu nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice, vyžadoval významné investície a stavebné práce, o týchto investíciách a prácach mohlo byť rozhodnuté s plnou znalosťou veci v predvídateľnom kontexte zmeny právnej úpravy uplatniteľnej ku dňu nadobudnutia účinnosti takejto zmeny.
135
V prejednávanej veci najmä z bodov 75, 83, 93 a 101 vyššie vyplýva, že žalobkyňa sa skutočne rozhodla investovať s plnou znalosťou veci v kontexte, ktorý jej umožnil pochopiť ešte pred predložením návrhu smernice Komisiou a najneskôr v tom okamihu, že plynovod Nord Stream 2 bude podliehať povinnostiam stanoveným smernicou 2009/73.
136
Napokon a všeobecnejšie, investor do plynovodu, ktorý nebol dokončený ku dňu nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice, ako je plynovod Nord Stream 2, má čas prispôsobiť sa legislatívnym zmenám stanoveným touto smernicou. Možnosti a čas, ktoré má investor do plynovodu, ktorý nie je dokončený, aby sa prispôsobil dôsledkom legislatívnej zmeny vykonanej prostredníctvom smernice, sú o to väčšie, že na jednej strane je tento investor mnoho mesiacov pred prijatím predmetného legislatívneho aktu informovaný o predmete a cieli zamýšľaných legislatívnych zmien a na druhej strane členské štáty majú lehotu na prebratie takýchto zmien do vnútroštátneho práva.
137
V treťom rade vzhľadom na predmet článku 49a, ale aj na predmet a ciele napadnutej smernice, ako aj na zásady a ciele politiky Únie v oblasti energetiky sa situácia plynovodu dokončeného ku dňu nadobudnutia účinnosti tejto smernice odlišuje od situácie plynovodu, ktorého výstavba nebola k tomuto dátumu dokončená.
138
Vplyv plynovodu, ktorý už bol dokončený, na fungovanie vnútorného trhu, najmä pokiaľ ide o účinky na hospodársku súťaž a bezpečnosť dodávok, totiž možno posúdiť ex post. Toto posúdenie ex post sa vykoná na základe skúseností získaných pri prevádzke predmetného plynovodu a na základe empirických údajov získaných pri tejto prevádzke. Posúdenie vplyvu dokončeného plynovodu na vnútorný trh je tak jednoduchšie a možno ho teda vykonať rýchlo na základe jednoduchého postupu, za ktorý nesú zodpovednosť príslušné členské štáty.
139
Okrem toho uplatňovanie povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovody dokončené a už prevádzkované ku dňu nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice predstavuje riziko narušenia kapacít a tokov dodávok, a teda narušenia hospodárskej súťaže a bezpečnosti dodávok. Toto riziko tiež odôvodňuje rýchle preskúmanie ich situácie vzhľadom na podmienky stanovené v článku 49a.
140
Naproti tomu v prípade plynovodu, ktorý nie je dokončený ku dňu nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice, ako je plynovod Nord Stream 2, môže byť posúdenie jeho vplyvu na vnútorný trh a bezpečnosť dodávok len orientované do budúcnosti a spočívať na predpokladoch. Aj keď je takéto posúdenie skutočne možné, vyžaduje podrobnejšie a komplexnejšie posúdenie vplyvu prevádzkovania budúceho plynovodu na dosiahnutie cieľov sledovaných napadnutou smernicou ako celkom a politikou Únie v oblasti energetiky.
141
Okrem toho, keďže nedokončený plynovod, ako je plynovod žalobkyne, nie je schopný prepravovať plyn a byť prevádzkovaný, uplatnenie napadnutej smernice na takúto kategóriu plynovodov nepredstavuje riziko narušenia tokov dodávok, či dokonca prerušenia dodávok.
142
Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti treba konštatovať, že plynovody dokončené do 23. mája 2019 na jednej strane a plynovody nedokončené k tomuto dátumu, a najmä tie, ktoré sú vo výstavbe, ako plynovod Nord Stream 2, na strane druhej, sa nenachádzajú v porovnateľnej situácii z hľadiska všetkých prvkov, ktoré ich charakterizujú.
143
Článok 49a teda vedie k rozdielnemu zaobchádzaniu s rôznymi situáciami, a najmä k odlišnému zaobchádzaniu s plynovodom Nord Stream 2 v porovnaní s dokončenými plynovodmi, keďže uvedený plynovod sa ku dňu nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice nachádzal v odlišnej situácii.
144
Aj za predpokladu, že by článok 49a viedol k rozdielnemu zaobchádzaniu s porovnateľnými situáciami z dôvodu, že žalobkyňa už uskutočnila značné investície do výstavby plynovodu Nord Stream 2, toto rozdielne zaobchádzanie a z neho vyplývajúce znevýhodnenie by boli v každom prípade odôvodnené (pozri bod 145 a nasl. nižšie).
b)
O odôvodnení prípadného rozdielneho zaobchádzania s porovnateľnými situáciami
145
Žalobkyňa tvrdí, že rozdielne zaobchádzanie s plynovodom Nord Stream 2 nie je objektívne odôvodnené.
146
Skutočnosť, že plynovod Nord Stream 2 nebol dokončený pred 23. májom 2019, nemôže predstavovať objektívne odôvodnenie rozdielneho zaobchádzania s týmto plynovodom. Takéto odôvodnenie by totiž bolo nezlučiteľné s osobitným účelom článku 49a. Tento účel sa týka investičných rizík, ktoré už boli prijaté, a spočíva v doplnení zmeneného článku 36, ktorý sa uplatňuje na investičné riziká, ktoré ešte neboli prijaté. Obmedzenie časovej pôsobnosti článku 49a na infraštruktúru „dokončenú pred 23. májom 2019“ vytvára časové vákuum vo vzťahu k pôsobnosti zmeneného článku 36.
147
Žalobkyňa tvrdí, že mala rovnaké legitímne očakávania ako prevádzkovatelia plynovodov, ktorí už boli v prevádzke z dôvodu, že už uskutočnila významné investície pred nadobudnutím účinnosti napadnutej smernice, teda pred 23. májom 2019. Rovnako ako uvedení prevádzkovatelia prijala rozhodnutie o vykonaní svojho projektu, uskutočnila nezvratné investície a uzavrela väčšinu záväzných zmluvných dojednaní na základe právneho stavu, ktorý existoval pred nadobudnutím účinnosti smernice.
148
Okrem toho kritérium „dokončenia“ nie je objektívnym kritériom. Dôvod, prečo bolo stanovenie takto skorého konečného dátumu potrebné na to, aby dokončená infraštruktúra nemusela čeliť situácii právnej neistoty, nie je jasný. Normotvorca mohol stanoviť neskorší konečný dátum bez toho, aby tým bola dotknutá situácia dokončenej infraštruktúry. Žalobkyňa zdôrazňuje, že v priebehu legislatívneho procesu bolo uplatnenie článku 49a na plynovody, v prípade ktorých sa práce začali pred nadobudnutím účinnosti napadnutej smernice, navrhnuté ako alternatíva k možnosti, ktorá bola nakoniec zvolená.
149
Parlament a Rada, podporovaní Poľskou republikou a Komisiou, tvrdenia žalobkyne spochybňujú.
150
Treba pripomenúť, že rozdiel v zaobchádzaní je odôvodnený, ak je založený na objektívnom a primeranom kritériu, to znamená ak je v súlade s právne prípustným cieľom sledovaným predmetnou právnou úpravou a tento rozdiel je primeraný cieľu, ktorý príslušné zaobchádzanie sleduje (rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i., C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 47).
151
Na úvod treba zdôrazniť, že na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobkyňa, osobitný cieľ článku 49a sa netýka len investičných rizík. Článok 49a má totiž širší cieľ, ktorým je zohľadniť neexistenciu pravidiel uplatniteľných na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou pred nadobudnutím účinnosti napadnutej smernice. Preto sa podľa tohto ustanovenia musí odchýlka, ktorú stanovuje, zakladať na objektívnych dôvodoch, ako je umožnenie návratnosti uskutočnenej investície, alebo na dôvodoch bezpečnosti dodávok.
152
V prejednávanej veci treba v prvom rade konštatovať, že kritérium dokončenia pred dátumom nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice predstavuje objektívne kritérium, ktoré odráža zásady, ktorými sa riadi časová pôsobnosť aktu Únie (pozri bod 104 vyššie). Okrem toho toto kritérium úzko súvisí s cieľom sledovaným článkom 49a, ktorým je zohľadniť neexistenciu osobitných pravidiel Únie uplatniteľných na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou pred dátumom nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice. Toto kritérium už navyše bolo uplatnené v článku 2 bode 33 smernice 2003/55 na definovanie „novej infraštruktúry“ (pozri bod 105 vyššie).
153
Kritérium dokončenia pred dátumom nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice teda predstavuje objektívne a primerané kritérium.
154
V druhom rade prípadné rozdielne zaobchádzanie, ktoré vyplýva z uplatnenia kritéria dokončenia pred 23. májom 2019, je spôsobilé na dosiahnutie cieľa spočívajúceho v zohľadnení neexistencie pravidiel uplatniteľných na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou pred dátumom nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice.
155
Na jednej strane uľahčuje vlastníkom plynovodov posúdiť, či ich plynovod patrí do pôsobnosti odchýlky stanovenej v článku 49a.
156
Na druhej strane toto kritérium môžu členské štáty ľahko použiť na rýchle posúdenie toho, či je žiadosť o odchýlku skutočne podaná v súvislosti s plynovodom, ktorý patrí alebo nepatrí do pôsobnosti článku 49a. Inými slovami toto kritérium uľahčuje identifikáciu plynovodov, vo vzťahu ku ktorým by mohla byť potrebná flexibilita vzhľadom jednak na zásadu právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery ich vlastníka a jednak na riziká narušenia dodávok, ktoré by mohlo spôsobiť uplatnenie povinností stanovených smernicou 2009/73 na tieto plynovody, ktoré sú už v prevádzke.
157
V treťom rade prípadné rozdielne zaobchádzanie vyplývajúce z uplatnenia kritéria dokončenia pred 23. májom 2019 neprekračuje hranice toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa sledovaného článkom 49a.
158
Treba totiž zamietnuť tvrdenie žalobkyne, že cieľ sledovaný článkom 49a sa mohol dosiahnuť otvorením odchýlky stanovenej týmto ustanovením pre plynovody, na ktorých začali práce pred 23. májom 2019, alebo v súvislosti s ktorými už bolo pred týmto dátumom vydané konečné investičné rozhodnutie.
159
V tejto súvislosti je pravda, že kritériá uvedené žalobkyňou by umožnili požiadať o odchýlku na základe článku 49a aj vo vzťahu k plynovodom dokončeným pred 23. májom 2019.
160
Predovšetkým však tieto kritériá by nemali rovnakú úroveň presnosti, keďže pojmy „začatie prác“ a „konečné investičné rozhodnutie“ by mohli viesť ku komplexnej výkladovej práci na účely posúdenia, či plynovod spadá alebo nespadá do pôsobnosti odchýlky stanovenej v článku 49a.
161
Ďalej tieto kritériá by viedli k tomu, že do pôsobnosti odchýlky stanovenej v článku 49a by boli zahrnuté plynovody, ktoré ešte neboli prevádzkované. Členské štáty by teda nemohli ľahko posúdiť dodržanie podmienok stanovených v článku 49a napriek tomu, že postup zavedený týmto ustanovením bol koncipovaný ako jednoduchý postup, ktorý mali členské štáty vykonať rýchlo a ktorý nemal viesť k výhľadovým a komplexným analýzam.
162
Napokon na rozdiel od kritéria dokončenia pred 23. májom 2019 by mali kritériá uvedené žalobkyňou za následok rozšírenie pôsobnosti článku 49a na plynovody, ako je plynovod Nord Stream 2, ktoré viedli k investíciám a začatiu stavebných prác v čase, keď bolo možné predvídať rozšírenie pôsobnosti smernice 2009/73 na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou.
163
Pokiaľ ide o obmedzenia, ktoré vo všeobecnosti znášajú investori do nedokončených plynovodov, a najmä žalobkyňa, treba zdôrazniť, že uplatnenie povinností stanovených smernicou 2009/73 nebráni investorom do plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou prevádzkovať svoj plynovod ekonomicky prijateľným spôsobom a dosiahnuť primeranú návratnosť svojich investícií (pozri bod 109 vyššie).
164
Toto posúdenie navyše potvrdzujú početné príklady, ktoré uviedla Komisia, týkajúce sa plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou, na ktoré sa vzťahovali, v niektorých prípadoch už mnoho rokov, povinnosti stanovené smernicou 2009/73 pred nadobudnutím účinnosti napadnutej smernice.
165
Význam cieľa spočívajúceho v zohľadnení predvídateľnej neexistencie pravidiel uplatniteľných na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, ktoré boli dokončené pred 23. májom 2019, teda odôvodňoval obmedzenia znášané investormi do plynovodov nedokončených k tomuto dátumu, ako je žalobkyňa.
166
Navyše, ako v podstate vyplýva z bodov 261 až 263 nižšie, žalobkyňa nepreukázala, že obmedzenia, ktoré znáša z dôvodu uplatnenia povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovod Nord Stream 2, sú zjavne neprimerané s ohľadom na ciele sledované napadnutou smernicou.
167
Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti žalobkyňa nepreukázala, že by voľba uskutočnená normotvorcom v článku 49a, ktorá spočíva vo vymedzení pôsobnosti odchýlky stanovenej v tomto ustanovení prostredníctvom kritéria dokončenia pred 23. májom 2019, bola zjavne neprimeraná a že by prípadné rozdielne zaobchádzanie bolo neodôvodnené.
168
Prvý žalobný dôvod sa teda zamieta.
4.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
169
V prvom rade žalobkyňa v žalobe tvrdí, že rozšírenie pôsobnosti povinností stanovených smernicou 2009/73 na podmorské plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou nie je primerané cieľom sledovaným napadnutou smernicou alebo smernicou 2009/73.
170
Žalobkyňa tiež zdôrazňuje, že ak by uplatnenie povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou predstavovalo riešenie skutočného problému, tieto povinnosti by sa mali uplatňovať rovnako na všetky plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou. Žalobkyňa pritom tvrdí, že povinnosti stanovené smernicou 2009/73 sa uplatňujú len na časť dovoznej kapacity tretích krajín, a to na kapacitu plynovodu Nord Stream 2, a nie na kapacitu všetkých plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou.
171
V druhom rade žalobkyňa v replike po prvé tvrdí, že nie je preukázané, že podriadenie malého úseku jediného plynovodu z tretej krajiny, a to plynovod Nord Stream 2, povinnostiam stanoveným smernicou 2009/73, je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov sledovaných napadnutou smernicou.
172
Po druhé žalobkyňa zdôrazňuje, že povinnosti stanovené smernicou 2009/73 sa uplatňujú len na časť dovoznej kapacity tretích krajín, a to na kapacitu plynovodu Nord Stream 2, a nie na kapacitu všetkých plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou. Je však ťažké pochopiť, ako by uplatnenie týchto povinností na tak malú časť celkovej kapacity dovozných plynovodov mohlo dosiahnuť ciele napadnutej smernice.
173
Po tretie žalobkyňa tvrdí, že kvantitatívne a kvalitatívne zložky cieľa spočívajúceho v zaistení bezpečnosti dodávok mohli byť zaručené aj tým, že by sa plynovod Nord Stream 2 zaradil do pôsobnosti článku 49a. Výnimka stanovená v zmenenom článku 36 a odchýlka stanovená v článku 49a, ktoré sa udeľujú najmä s ohľadom na podmienku súvisiacu s bezpečnosťou dodávok, totiž ukazujú, že táto bezpečnosť nie je zaistená len uplatnením povinností stanovených smernicou 2009/73.
174
V treťom rade žalobkyňa tvrdí, že aj za predpokladu, že by bolo možné sa domnievať, že napadnutá smernica predstavuje okrajovú výhodu pre vnútorný trh, čo nie je tento prípad, táto výhoda by bola menšia ako veľmi podstatné nevýhody, ktoré táto smernica ukladá Únii, členským štátom a vlastníkom podmorských plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou, ako je žalobkyňa.
175
Žalobkyňa spresňuje, že hospodárske účinky smernice na jej situáciu sú významné a neprimerané z dôvodu, že táto smernica jej neumožňuje návratnosť investícií uskutočnených pred prijatím tejto smernice. Nemôže legálnym spôsobom vykonávať základné aspekty dohody o preprave plynu, ktorú uzavrela so spoločnosťou Gazprom, a jej finančná situácia je veľmi negatívne ovplyvnená.
176
Parlament a Rada, podporovaní Estónskou republikou, Litovskou republikou, Poľskou republikou a Komisiou, tvrdenia žalobkyne spochybňujú.
177
Zásada proporcionality vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie boli spôsobilé na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných dotknutou právnou úpravou a neprekračovali hranice toho, čo je potrebné na uskutočnenie týchto cieľov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. júla 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, bod 38 a citovanú judikatúru).
178
Na úvod treba zdôrazniť, ako uvádza žalobkyňa, že všeobecným cieľom stanoveným napadnutou smernicou je skutočne zabezpečiť fungovanie vnútorného trhu.
179
V odôvodnení 3 napadnutej smernice sa však uvádzajú presnejšie ciele, ktoré sa neobmedzujú na zabránenie narušeniu hospodárskej súťaže a negatívnym vplyvom na bezpečnosť dodávok, ale majú tiež za cieľ po prvé zabezpečiť, aby sa pravidlá uplatniteľné na plynovody spájajúce dva alebo viac členských štátov uplatňovali aj na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, a všeobecnejšie dosiahnuť konzistentnosť právneho rámca a po druhé poskytnúť účastníkom trhu právnu istotu.
180
Všeobecný cieľ a presnejšie ciele sledované napadnutou smernicou sú zjavne legitímnymi cieľmi. Okrem toho sa v článku 194 ZFEÚ odkazuje na vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu a ciele spočívajúce v zabezpečení fungovania trhu s energiou a bezpečnosti dodávok do Únie sú uvedené v tomto ustanovení.
181
Vzhľadom na tieto úvahy je potrebné posúdiť, či je napadnutá smernica spôsobilá na dosiahnutie cieľov, ktoré sleduje, a či neprekračuje hranice toho, čo je nevyhnutné na ich dosiahnutie, keďže plynovod Nord Stream 2 je jediným plynovodom medzi členským štátom a treťou krajinou, ktorý nemôže využiť ani výnimku stanovenú v zmenenom článku 36, ani odchýlku stanovenú v článku 49a.
a)
O spôsobilosti napadnutej smernice dosiahnuť sledované ciele v rozsahu, v akom žalobkyňa nemôže využiť ani výnimku, ani odchýlku
182
Najprv treba preskúmať spôsobilosť napadnutej smernice dosiahnuť ciele právnej istoty a konzistentnosti právneho rámca a následne spôsobilosť tejto smernice zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a negatívnym vplyvom na bezpečnosť dodávok.
1) O spôsobilosti napadnutej smernice dosiahnuť ciele právnej istoty a konzistentnosti právneho rámca
183
Na úvod treba konštatovať, že napadnutá smernica je spôsobilá na dosiahnutie cieľa právnej istoty, ktorý sleduje.
184
V dôvodovej správe k návrhu smernice totiž Komisia vysvetlila, že právo Únie výslovne nedefinuje právny rámec pre plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou.
185
V tejto súvislosti rozšírenie pojmu „prepojenie“ na plynovody do tretích krajín a z nich, vykonané napadnutou smernicou prostredníctvom zmeny pojmu „prepojenie“, ktorý uvedený v článku 2 bode 17 smernice 2009/73, zabezpečuje jasné vymedzenie vecnej pôsobnosti tejto poslednej uvedenej smernice a spresňuje jej územnú pôsobnosť.
186
Na jednej strane napadnutá smernica rozširuje pôsobnosť smernice 2009/73 na všetky plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, vrátane plynovodu Nord Stream 2, teda na pozemné plynovody a podmorské plynovody, či už existujúce alebo budúce.
187
Na druhej strane odôvodnenie 9 napadnutej smernice spresňuje, že pokiaľ ide o podmorské plynovody, smernica 2009/73 by sa mala uplatňovať v pobrežnom mori členského štátu, na ktorého území sa nachádza prvé miesto prepojenia so sieťou členských štátov.
188
Napadnutá smernica tak najmä stanovuje, že povinnosti stanovené smernicou 2009/73 sa uplatňujú na úsek podmorských plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou prechádzajúcich pobrežnými vodami členského štátu, ako je úsek plynovodu Nord Stream 2, ktorý prechádza nemeckými pobrežnými vodami. Napadnutá smernica preto v tomto ohľade zabraňuje právnemu vákuu.
189
V druhom rade rozšírením pôsobnosti smernice 2009/73 na všetky plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, ako je plynovod Nord Stream 2, sa zaisťuje aj konzistentnosť právneho rámca v rámci Únie.
190
Po prvé, ako už Komisia v podstate vysvetlila v dôvodovej správe k návrhu smernice, rozšírenie pôsobnosti smernice 2009/73 na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou zaručuje, že prevádzkovatelia týchto plynovodov podliehajú rovnakému právnemu režimu ako ostatní účastníci trhu, na ktorých sa už smernica 2009/73 v plnom rozsahu vzťahuje, a to prevádzkovatelia plynovodov spájajúcich rôzne členské štáty alebo prevádzkovatelia prepravných sietí v členských štátoch.
191
Po druhé na jednej strane, ako Komisia takisto vysvetlila v dôvodovej správe k návrhu smernice, základné zásady regulačného rámca stanovené v smernici 2009/73 sa odrážajú vo viacerých medzinárodných dohodách uzavretých medzi členskými štátmi a tretími krajinami alebo medzi Úniou a tretími krajinami a systematicky sa uplatňujú na pozemné plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou.
192
Uplatňovanie povinností stanovených smernicou 2009/73 na všetky plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou tak prispieva ku konzistentnosti uplatniteľného práva medzi na jednej strane plynovodmi medzi členským štátom a treťou krajinou, ktoré už podliehali uvedeným povinnostiam na základe iných právnych nástrojov, ako sú medzinárodné dohody, a na druhej strane plynovodmi medzi členským štátom a treťou krajinou, na ktoré sa tieto povinnosti nevzťahovali, ako je plynovod Nord Stream 2.
193
Na druhej strane, ako v podstate vysvetlila Komisia v dôvodovej správe k návrhu smernice v súvislosti s dodržiavaním zásady subsidiarity, rozšírenie pôsobnosti smernice 2009/73 na všetky plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou zaručuje jednotné uplatňovanie povinností stanovených smernicou 2009/73 a zabraňuje roztrieštenému prístupu založenému na vnútroštátnych opatreniach. Toto rozšírenie najmä zabraňuje situácii, v ktorej sa prepojenie prechádzajúce viacerými členskými štátmi riadi rôznymi vnútroštátnymi režimami a umožňuje tiež Komisii vykonávať určitú kontrolu dodržiavania relevantných pravidiel.
194
Napadnutá smernica je preto spôsobilá na dosiahnutie cieľov právnej istoty a konzistentnosti právneho rámca, ktorý predovšetkým sleduje, v rozsahu, v akom rozširuje pôsobnosť smernice 2009/73, a teda povinností, ktoré táto smernica stanovuje.
195
V tejto súvislosti okolnosť, že žalobkyňa ako jediná nemôže využiť ani výnimku podľa zmeneného článku 36, ani odchýlku podľa článku 49a, nemá vplyv na spôsobilosť napadnutej smernice dosiahnuť ciele, ktoré sleduje, prostredníctvom rozšírenia pôsobnosti smernice 2009/73.
2) O spôsobilosti napadnutej smernice zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a negatívnym vplyvom na bezpečnosť dodávok
196
Na úvod, pokiaľ ide o problémy týkajúce sa hospodárskej súťaže a bezpečnosti dodávok, ktoré odôvodňovali návrh smernice, Komisia v dôvodovej správe k tomuto návrhu najmä vysvetlila, že Únia je vo veľkej miere závislá od dovozu plynu z tretích krajín a že je v záujme Únie a spotrebiteľov plynu, aby transparentnosť a konkurencieschopnosť boli tiež pravidlom pre plynovody z týchto krajín.
197
Komisia odôvodnila uvedený návrh smernice aj so zreteľom na zásadu subsidiarity tým, že plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou majú vo väčšine prípadov kapacitu, ktorá môže mať vplyv na vnútorný trh s plynom a bezpečnosť dodávok vo viacerých členských štátoch.
198
V pracovnom dokumente pripojenom k návrhu smernice Komisia spresnila, že v roku 2016 bolo 70,4 % dopytu po plyne v Únii pokryté dovozom a že 87 % tohto dovozu sa uskutočnilo prostredníctvom plynovodov.
199
V tomto kontexte treba v prvom rade zdôrazniť, že bez ohľadu na dĺžku úseku plynovodu alebo plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou, na ktoré sa vzťahujú povinnosti stanovené smernicou 2009/73, je uplatnenie týchto povinností na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou ako celok a najmä na plynovod Nord Stream 2 spôsobilé na dosiahnutie cieľa dokončenia vnútorného trhu so zemným plynom tým, že sa zabráni narušeniu hospodárskej súťaže a negatívnym vplyvom na bezpečnosť dodávok.
200
Smernica 2009/73 totiž stanovuje najmä po prvé povinnosť oddelenia (unbundling) prepravnej siete a prevádzkovateľa prepravnej siete, po druhé povinnosť prístupu tretích strán k sieti a po tretie ďalšie povinnosti týkajúce sa najmä tarifnej a netarifnej transparentnosti.
201
Po prvé, pokiaľ ide o povinnosť oddelenia stanovenú v článku 9 smernice 2009/73, Súdny dvor už v podstate rozhodol, že v situácii, keď sa zemný plyn vyrábaný podnikom mimo Únie prepravuje v rámci Únie prostredníctvom prepravnej siete patriacej tomu istému podniku, je zrejmé, že existuje riziko diskriminačného správania pri prevádzke tejto siete [pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. septembra 2021, Komisia/Nemecko (Prebratie smerníc 2009/72 a 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, bod 37].
202
V tejto súvislosti z odôvodnení 6, 8 a 22 smernice 2009/73 v podstate vyplýva, že jednak povinnosť oddelenia zabraňuje tomu, aby dominantní dodávatelia plynu kontrolovali prepravnú infraštruktúru, a podporili tak svoju vlastnú dodávateľskú činnosť, a jednak že táto povinnosť predstavuje účinný a stabilný prostriedok na vyriešenie vnútorného konfliktu záujmov a na zaistenie bezpečnosti dodávok.
203
Spôsobilosť povinnosti oddelenia na dosiahnutie cieľov sledovaných napadnutou smernicou je posilnená skutočnosťou, že dodržanie povinnosti oddelenia sa musí overiť v rámci certifikačného postupu prevádzkovateľa prepravnej siete stanoveného v článku 10 smernice 2009/73. Získanie certifikácie je podmienkou na to, aby vlastník plynovodu medzi členským štátom a treťou krajinou mohol vykonávať transakcie týkajúce sa prepravy plynu do Únie.
204
Podľa článku 11 smernice 2009/73 preskúmanie vykonané príslušným národným regulačným orgánom v rámci certifikačného postupu zohľadňuje aj riziká, ktoré dotknutý plynovod môže predstavovať pre bezpečnosť dodávok do Únie.
205
Podľa článku 10 v spojení s článkom 11 smernice 2009/73 sa certifikačný postup môže prípadne opätovne začať v prípade nesplnenia povinnosti oddelenia alebo rizika pre bezpečnosť dodávok.
206
Po druhé, pokiaľ ide o povinnosť prístupu tretích strán stanovenú v článku 32, je pravda, že plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, a najmä plynovod Nord Stream 2, nemusia mať nevyhnutne miesto prepojenia a že existencia žiadosti tretej strany o prístup môže byť len možnosťou.
207
Povinnosť prístupu tretích strán stanovená v článku 32 smernice 2009/73 sa však vzťahuje na existujúce a budúce žiadosti o prístup a má dva aspekty: povinnosť umožniť fyzické pripojenie k plynovodu a povinnosť umožniť prístup k prepravným kapacitám za spravodlivých podmienok.
208
Z toho vyplýva, že tretie strany majú právo požiadať o pripojenie plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou alebo o prístup k prepravným kapacitám plynovodov, pokiaľ ide o úsek týchto plynovodov, ktorý patrí do územnej pôsobnosti práva Únie. Z článku 41 ods. 6, 8 a 10 smernice 2009/73 vyplýva, že podmienky pripojenia alebo prístupu tretích strán sú objektívne, nediskriminačné a sú založené na primeraných tarifách a schválené príslušným regulačným orgánom.
209
Po tretie, ako uvádza Komisia v pracovnom dokumente pripojenom k jej návrhu smernice, rozšírenie povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou má za následok, že na tieto plynovody sa uplatňujú požiadavky tarifnej a netarifnej transparentnosti, ktoré stanovuje. Tieto požiadavky transparentnosti vyplývajú najmä z článku 41 ods. 1 písm. a) a článku 41 ods. 7 uvedenej smernice alebo zo všeobecnejších ustanovení článku 16 ods. 3 tej istej smernice.
210
V tejto súvislosti Komisia v pracovnom dokumente pripojenom k jej návrhu smernice najmä vysvetlila, že nedostatočná transparentnosť pri prevádzke plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou môže predstavovať rizikový faktor z hľadiska bezpečnosti dodávok. Z toho vyvodila, že je dôležité dbať na to, aby informácie týkajúce sa prevádzky a údržby významnej infraštruktúry boli dostupné na trhu a mohli byť použité dotknutými vnútroštátnymi orgánmi a orgánmi Únie.
211
Z vyššie uvedeného vyplýva, že povinnosti stanovené smernicou 2009/73 sa týkajú spôsobu prevádzky plynovodov, ich prepravnej kapacity alebo tarifnej a netarifnej transparentnosti pri ich prevádzke. Vzhľadom na predmet týchto povinností skutočnosť, že sa uplatňujú len na úsek plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou, nemá nijaký vplyv na spôsobilosť uvedených povinností zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a negatívnym vplyvom na bezpečnosť dodávok, a teda dosiahnuť ciele sledované napadnutou smernicou, ako to vysvetlili Parlament, Rada a Komisia v odpovedi na opatrenia na zabezpečenie priebehu konania.
212
V druhom rade okolnosť uvádzaná žalobkyňou, že napadnutá smernica sa uplatňuje len na časť dovoznej kapacity tretích krajín, a to kapacitu plynovodu Nord Stream 2, nemôže spochybniť schopnosť napadnutej smernice zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a negatívnym vplyvom na bezpečnosť dodávok.
213
V tejto súvislosti treba po prvé zdôrazniť, že projekt plynovodu Nord Stream 2 bol spustený v osobitnom kontexte. Pred začatím tohto projektu totiž mnoho členských štátov čelilo viackrát nedostatku plynu v dôsledku sporov týkajúcich sa Ruskej federácie. V tom čase boli tromi hlavnými trasami pre plyn z tejto tretej krajiny ukrajinský tranzitný systém, plynovod Nord Stream 1 a plynovod Jamal‑Európa, ktorý prechádza cez Bielorusko.
214
Okrem toho plynovod Nord Stream 2 je chronologicky druhým podmorským plynovodom, ktorý po plynovode Nord Stream 1 priamo spája Rusko s Nemeckom. Plynovod Nord Stream 2 tak vedie k zdvojnásobeniu kapacity plynu, ktorú možno prepravovať čisto podmorskou trasou (pozri bod 6 vyššie). Plynovody Nord Stream 1 a Nord Stream 2 teda majú kapacitu prepravovať viac ako 80 % plynu dovezeného z Ruska, pričom dovoz plynu z Ruska predstavoval 42 % dovozu do Únie v roku 2016.
215
Z toho v prvom rade vyplýva, že projekt žalobkyne môže viesť ku koncentrácii zdrojov plynu. Má totiž potenciál posilniť postavenie dovozov z Ruska, keďže prispieva k zvýšeniu dovozných kapacít plynu z tejto tretej krajiny. V dôsledku toho môže odrádzať od výstavby alebo rozvoja infraštruktúry spájajúcej Úniu s inými tretími krajinami.
216
Ďalej projekt žalobkyne predstavuje riziko, že povedie k väčšej koncentrácii dodávateľov plynu v Únii. Tento projekt totiž môže posilniť postavenie spoločnosti Gazprom na veľkoobchodných a maloobchodných trhoch Únie ako vertikálne integrovaného prevádzkovateľa.
217
V tejto súvislosti je pravda, že žalobkyňa nie je ani odosielateľom plynu, ani zmluvnou stranou zmlúv o dodávke plynu, ktoré sa týkajú plynu prepravovaného plynovodom Nord Stream 2. Odosielateľom plynu a signatárom zmlúv o dodávke plynu sú pritom buď jeho jediný akcionár, alebo jeho dcérska spoločnosť.
218
Napokon projekt žalobkyne vedie ku koncentrácií miest vstupu dovážaného plynu do Únie a prepravných trás. Tento projekt totiž môže viesť ku koncentrácii vstupu plynu pochádzajúceho z Ruska v jedinom členskom štáte a zmeniť smer toku plynu v rámci Únie. Tento projekt teda môže viesť k odklonu od pozemných plynovodov a existujúcich trás, na ktoré sa vzťahujú povinnosti stanovené v smernici 2009/73, smerom ku koridoru, ktorý predstavujú plynovody Nord Stream 1 a Nord Stream 2. Toto riziko je o to väčšie, ako vyplýva z písomností v spise predloženom Všeobecnému súdu, že kapacita plynovodov v prevádzke, ktoré už dodávali plyn pochádzajúci z Ruska, nebola plne využívaná.
219
Po druhé napadnutá smernica sa uplatňuje na všetky existujúce a budúce plynovody, či už pozemné alebo podmorské.
220
V tejto súvislosti okolnosť, že plynovody dokončené pred 23. májom 2019 môžu požiadať o odchýlku podľa článku 49a a že nová plynárenská infraštruktúra môže požiadať o výnimku podľa zmeneného článku 36, neznamená, že uvedené plynovody automaticky získajú odchýlku alebo výnimku. Výnimka a odchýlka stanovené v zmenenom článku 36, resp. v článku 49a sa v skutočnosti udeľujú len po preskúmaní každého jednotlivého prípadu príslušnými orgánmi. Okrem toho sú časovo obmedzené a môžu byť podmienené splnením určitých podmienok.
221
Po tretie treba zdôrazniť, že napadnutá smernica bola prijatá v kontexte, v ktorom mnoho dokončených plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou, najmä pozemné, už podliehali povinnostiam stanoveným smernicou 2009/73 v dôsledku iných právnych nástrojov, ako sú medzinárodné dohody.
222
Preto aj keď bol plynovod Nord Stream 2 ku dňu prijatia a nadobudnutia účinnosti napadnutej smernice jediný, ktorý nemohol využiť výnimku alebo odchýlku, táto smernica zvyšuje dovoznú kapacitu z tretích krajín, na ktorú sa vzťahujú povinnosti stanovené smernicou 2009/73.
223
Zároveň napadnutá smernica zabezpečuje spravodlivé podmienky hospodárskej súťaže medzi na jednej strane plynovodmi medzi členským štátom a treťou krajinou, ktoré už podliehali povinnostiam stanoveným smernicou 2009/73, a na druhej strane plynovodmi medzi členským štátom a treťou krajinou, ktoré rovnako ako plynovod Nord Stream 2 budú podliehať uvedeným povinnostiam v dôsledku napadnutej smernice.
224
Z vyššie uvedeného vyplýva, že uplatnenie povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou vo všeobecnosti, a konkrétne na plynovod Nord Stream 2, je spôsobilé zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a negatívnym vplyvom na bezpečnosť dodávok.
225
Tento záver nespochybňujú ďalšie tvrdenia, ktoré uvádza žalobkyňa.
226
Žalobkyňa tvrdí, že uplatnenie povinností stanovených v smernici 2009/73 na podmorské plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, a najmä na plynovod Nord Stream 2, nepomáha dosiahnutiu integrovaného trhu veľkoobchodného predaja plynu v rámci Únie.
227
V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že je pravda, že dotknuté tretie krajiny sa nesnažia o vzájomnú integráciu svojich veľkoobchodných trhov.
228
Prevádzkovatelia z týchto tretích krajín sa však usilujú o veľkoobchodný predaj svojho plynu v rámci Únie a o prepravu tohto plynu prostredníctvom plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou, ktorých aspoň jeden úsek sa nachádza na území Únie.
229
Žalobkyňa tiež tvrdí, že podmorské plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, a najmä plynovod Nord Stream 2, sú vo svojej podstate odlišné od prepravných sietí plynu v zmysle smernice 2009/73 a vykazujú väčšiu podobnosť s ťažobnými plynovodmi.
230
V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že článok 2 bod 2 smernice 2009/73 definuje „ťažobnú sieť“ ako potrubie alebo potrubnú sieť prevádzkovanú a/alebo vybudovanú ako súčasť projektu ťažby ropy alebo plynu alebo používanú na prepravu zemného plynu z jedného alebo viacerých takýchto ťažobných miest do spracovateľského závodu, terminálu alebo koncového pobrežného vykládkového terminálu.
231
Na jednej strane však žalobkyňa nepreukázala, že plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, ako je plynovod Nord Stream 2, sú navrhnuté v rámci konkrétneho projektu výroby plynu alebo sú navrhnuté na prepravu zemného plynu z ťažobných miest do spracovateľského závodu, terminálu alebo koncového pobrežného vykládkového terminálu.
232
Pokiaľ ide konkrétne o plynovod Nord Stream 2, ťažobné polia nachádzajúce sa v Rusku nie sú pripojené k uvedenému plynovodu priamo, ale len prostredníctvom prepravnej siete pre plyn v Ruskej federácii. Plynovod Nord Stream 2 tak spája ruskú prepravnú sieť s prepravnou sieťou členského štátu a je potenciálne schopný zo svojho východiskového miesta prepravovať plyn, ktorý bol získaný rôznymi spôsobmi z rôznych zdrojov.
233
Na druhej strane cieľom napadnutej smernice je práve napraviť problémy z hľadiska hospodárskej súťaže a bezpečnosti dodávok, ktoré spôsobuje skutočnosť, že plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, ako je plynovod Nord Stream 2, sú priamo alebo nepriamo vo vlastníctve dominantných dodávateľov plynu a využívajú ich len uvedení dodávatelia.
234
Okrem toho sa smernica 2009/73 uplatňuje na ťažobné plynovody nachádzajúce sa na území Únie a článok 34 zaručuje prístup tretích strán k týmto plynovodom.
235
Žalobkyňa teda nepreukázala, že napadnutá smernica, konkrétne uplatňovanie povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, nie je spôsobilé na dosiahnutie všetkých cieľov, ktoré sleduje (pozri body 179 a 180 vyššie), keďže plynovod Nord Stream 2 je jediným plynovodom medzi členským štátom a treťou krajinou, ktorý nemôže využiť ani výnimku stanovenú v zmenenom článku 36, ani odchýlku stanovenú v článku 49a.
b)
O neprekročení hraníc toho, čo je nevyhnutné v rozsahu, v akom žalobkyňa nemôže využiť ani výnimku, ani odchýlku
236
Po prvé treba preskúmať argumentáciu žalobkyne založenú na dostatočnosti právnej úpravy prvého miesta vstupu do Únie a po druhé argumentáciu žalobkyne založenú na obmedzeniach, ktoré musí znášať z dôvodu, že nemôže využiť ani výnimku podľa zmeneného článku 36, ani odchýlku podľa článku 49a.
1) O údajnej dostatočnosti právnej úpravy prvého miesta vstupu do Únie
237
Žalobkyňa tvrdí, že právna úprava miesta vstupu do plynárenskej prepravnej siete v Únii bola dostatočná na dosiahnutie cieľov sledovaných napadnutou smernicou.
238
V tejto súvislosti treba uviesť, že toto tvrdenie je založené na predpoklade, ktorý bol odmietnutý v bodoch 229 až 234 vyššie, že plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, ako je plynovod Nord Stream 2, sú porovnateľné s ťažobnými plynovodmi.
239
Žalobkyňa teda nepreukázala, že právna úprava prvého miesta vstupu do Únie umožňuje dosiahnuť ciele sledované napadnutou smernicou.
240
V každom prípade zo smernice 2009/73 naopak vyplýva, že povinnosti, ktoré stanovuje, sa neuplatňujú len na konkrétne miesto vstupu do prepravnej siete, ale všeobecnejšie na prepravné siete, prevádzkovateľov prepravných sietí alebo na prepravné plynovody. Okrem toho tieto povinnosti, ktoré sa uplatňujú na prepravu plynu, predstavujú dodatočný prínos vo vzťahu k právnej úprave samotných dodávok plynu, ktorá je obmedzená na prvé miesto vstupu do Únie.
241
Skutočnosti, ktoré má Všeobecný súd k dispozícii, tak preukazujú, že právna úprava týkajúca sa len prvého miesta vstupu do Únie by nijako nezmenila situáciu, ktorá prevládala pred prijatím napadnutej smernice, a že by teda žalobkyňa mohla prevádzkovať plynovod Nord Stream 2 a prepravovať plyn dodávaný jej jediným akcionárom bez toho, aby podliehala právu Únie, čo nie je cieľom sledovaným touto smernicou.
2) O obmedzeniach znášaných žalobkyňou
242
V prvom rade je pravda, ako vyplýva z dôvodovej správy k návrhu smernice a z pracovného dokumentu pripojeného k tomuto návrhu, že odchýlka stanovená v článku 49a prispieva k primeranosti napadnutej smernice tak, že zaručuje dostatočnú flexibilitu na to, aby sa zabránilo akýmkoľvek negatívnym účinkom uplatňovania povinností stanovených smernicou 2009/73.
243
Okolnosť, že žalobkyňa nemôže využiť ani výnimku stanovenú v zmenenom článku 36, ani odchýlku stanovenú v článku 49a, však neumožňuje dospieť k záveru, že napadnutá smernica prekračuje hranice toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov, ktoré sleduje.
244
Po prvé je totiž situácia žalobkyne vysvetlená skutočnosťou, že sa rozhodla investovať a pokračovala vo svojich investíciách do plynovodu Nord Stream 2 v kontexte predvídateľného uplatňovania povinností stanovených smernicou 2009/73 na všetky plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, vrátane plynovodu Nord Stream 2 (pozri body 54 až 94 vyššie).
245
Po druhé okolnosť, že žalobkyňa nemôže využiť odchýlku stanovenú v článku 49a, nevedie k neodôvodnenému rozdielnemu zaobchádzaniu v jej neprospech. Keďže plynovod Nord Stream 2 nebol dokončený pred 23. májom 2019, žalobkyňa sa nenachádzala v situácii porovnateľnej so situáciou plynovodov dokončených pred týmto dátumom (pozri body 122 až 143 vyššie). V každom prípade prípadné rozdielne zaobchádzanie bolo objektívne odôvodnené vzhľadom na cieľ článku 49a, ktorým je zohľadniť neexistenciu osobitných pravidiel Únie pred nadobudnutím účinnosti napadnutej smernice (pozri body 150 až 168 vyššie).
246
Po druhé skutočnosť, že žalobkyňa nemôže prevádzkovať plynovod Nord Stream 2 tak, ako pôvodne zamýšľala, nepreukazuje, že napadnutá smernica jej ukladá neprimerané obmedzenia.
247
Po prvé smernica 2009/73 totiž umožňuje z troch modelov oddelenia, ktoré boli všetky prebraté do nemeckého práva, a to model úplného oddelenia vlastníctva, model nezávislého prevádzkovateľa siete a model nezávislého prevádzkovateľa prepravnej siete.
248
Treba dodať, že prijatie napadnutej smernice bolo žalobkyňou predvídateľné a že členské štáty mali povinnosť prebrať túto smernicu najneskôr do 24. februára 2020. Žalobkyňa teda mala k dispozícii dostatočne dlhú lehotu na to, aby predvídala a počítala s povinnosťou certifikácie a postupom, ktorý s ňou súvisí.
249
Po druhé je pravda, že povinnosť poskytnúť tretím stranám prístup k plynovodu Nord Stream 2 bráni žalobkyni dlhodobo rezervovať 100 % prepravnej kapacity tohto plynovodu v prospech dcérskej spoločnosti jej jediného akcionára.
250
Z výňatkov z dohody o preprave plynu, ktoré predložila žalobkyňa, však nevyplýva, že táto dohoda stanovovala rezerváciu kapacity vo výške 100 %. V každom prípade žalobkyňa uznáva, že hoci sa na ňu vzťahujú povinnosti stanovené smernicou 2009/73, má naďalej právo rezervovať 80 % kapacity plynovodu Nord Stream 2 na obdobie maximálne pätnástich rokov.
251
Po tretie, pokiaľ ide o vplyv regulácie taríf na jej situáciu, argumentácia žalobkyne vychádza z nepreukázaného, ale pre tretie strany výhodného predpokladu, že Spolková sieťová agentúra (Bundesnetzagentur) schváli tarify, ktoré sú podstatne nižšie ako tarifa dohodnutá v dohode o preprave plynu.
252
Okrem toho tarifná regulácia stanovená v smernici 2009/73 nebráni žalobkyni prevádzkovať plynovod Nord Stream 2 ekonomicky prijateľným spôsobom a dosiahnuť primeranú návratnosť svojich investícií (pozri bod 109 vyššie).
253
Po štvrté žalobkyňa tvrdí, že uplatnenie povinností stanovených smernicou 2009/73 bude mať značné dôsledky na jej situáciu z dôvodu ustanovení dohody o preprave plynu a dohôd o financovaní, ktoré uzavrela pred prijatím napadnutej smernice.
254
Žalobkyňa však uzavrela dohodu o preprave plynu s dcérskou spoločnosťou jej jediného akcionára a nepreukázala, že nemôže túto dohodu opätovne prerokovať.
255
Pokiaľ ide o dohody o financovaní, je pravda, že sú úzko spojené s dohodou o preprave plynu. Financovanie zaručené týmito dohodami o financovaní však z polovice poskytoval jediný akcionár žalobkyne.
256
Po piate žalobkyňa nepreukázala finančné dôsledky spojené s uplatňovaním povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovod Nord Stream 2.
257
V tejto súvislosti vzhľadom na to, že uplatnenie povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovod Nord Stream 2 nebráni žalobkyni prevádzkovať tento plynovod ekonomicky prijateľným spôsobom a dosiahnuť primeranú návratnosť svojich investícií, číselné údaje uvedené žalobkyňou v súvislosti s rozsahom jej investícií ku dňu prijatia napadnutej smernice alebo suma 8 miliárd eur uvedená na pojednávaní, neumožňujú Všeobecnému súdu posúdiť uvedené finančné dôsledky.
258
Tieto finančné dôsledky totiž zjavne nemožno posúdiť vzhľadom na úroveň uskutočnených investícií. Tieto dôsledky zodpovedajú výlučne nákladom, ktoré bude musieť žalobkyňa znášať, aby dosiahla súlad s napadnutou smernicou, a najmä prípadnej strate ziskovosti vyplývajúcej z uplatnenia povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovod Nord Stream 2.
259
Žalobkyňa však tieto číselné údaje neposkytla.
260
V treťom rade napadnutá smernica nebráni tomu, aby Komisia mohla rokovať s Ruskou federáciou o medzinárodnej dohode s cieľom riešiť osobitnú situáciu plynovodu Nord Stream 2.
261
V dôsledku toho žalobkyňa na jednej strane nepreukázala, že napadnutá smernica jej ukladá povinnosti, ktoré nie sú nevyhnutné s ohľadom na cieľ dokončenia vnútorného trhu.
262
Na druhej strane žalobkyňa nepreukázala, že nevýhody, ktoré pre ňu alebo pre Úniu a jej členské štáty vyplývajú z uplatnenia povinností stanovených smernicou 2009/73, sú zjavne neprimerané vo vzťahu k významu sledovaných cieľov a výhod, ktoré Únia z týchto povinností vyvodzuje.
263
Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti a s ohľadom na mieru voľnej úvahy, ktorou disponuje normotvorca (pozri body 34 až 37 vyššie), žalobkyňa nepreukázala, že uplatnenie povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou vo všeobecnosti, a konkrétne na plynovod Nord Stream 2, je zjavne neprimerané na dosiahnutie cieľov sledovaných napadnutou smernicou.
264
Druhý žalobný dôvod sa teda zamieta.
5.
O štvrtom žalobnom dôvode založenom na zneužití právomoci
265
Podľa žalobkyne z jej druhého žalobného dôvodu založeného na porušení zásady proporcionality vyplýva, že napadnutá smernica nemôže užitočným spôsobom prispieť k dosiahnutiu deklarovaných cieľov a v nijakom prípade k dosiahnutiu uvedených cieľov neprispieva.
266
Naopak skutočný cieľ napadnutej smernice má údajne spočívať len v znevýhodňovaní a odrádzaní od projektu Nord Stream 2, aby bol zjavne chránený tranzit plynu cez Ukrajinu a tranzitné členské štáty východnej Európy, ako sú Poľsko, Slovensko, Česko, Maďarsko a Rumunsko, a aby sa sledovali určité ciele spojené so spoločnou zahraničnou a bezpečnostnou politikou Únie. V tejto súvislosti sa žalobkyňa odvoláva na vyhlásenia Komisie, Rady a Parlamentu, na listy skupiny členských štátov, ktoré nesúhlasia s návrhom, na informačný prehľad Komisie pripojený k návrhu smernice a napokon na skutočnosť, že napadnutá smernica bola navrhnutá výlučne s cieľom obísť právne ťažkosti, ktoré vznikli v súvislosti so žiadosťou o mandát uvedenou v bode 78 vyššie.
267
Parlament a Rada, podporovaní Estónskou republikou, Litovskou republikou a Komisiou, tvrdenia žalobkyne spochybňujú.
268
V tejto súvislosti je akt postihnutý vadami vyplývajúcimi zo zneužitia právomoci iba vtedy, ak z objektívnych, relevantných a zhodujúcich sa dôkazov vyplýva, že bol prijatý s iným výlučným alebo prinajmenšom rozhodujúcim cieľom, ako sú ciele, na ktorých dosiahnutie bola priznaná predmetná právomoc, alebo na vyhnutie sa postupu osobitne stanovenému Zmluvami na riešenie okolností daného prípadu (pozri rozsudok zo 16. apríla 2013, Španielsko a Taliansko/Rada, C‑274/11 a C‑295/11, EU:C:2013:240, bod 33 a citovanú judikatúru).
269
V prejednávanej veci treba pripomenúť, že napadnutá smernica je založená na článku 194 ZFEÚ a že žalobkyňa netvrdí, že právny základ tejto smernice je nesprávny.
270
Samotnú skutočnosť, že napadnutá smernica sa negatívne dotýka plynovodu Nord Stream 2, nemožno vykladať v tom zmysle, že zámerom normotvorcu bolo sledovať iný cieľ, než sú ciele uvedené v článku 194 ods. 1 ZFEÚ.
271
Ako vyplýva z preskúmania druhého žalobného dôvodu založeného na porušení zásady proporcionality, žalobkyňa nepreukázala, že napadnutá smernica bola prijatá na účely dosiahnutia iných cieľov, než sú ciele stanovené v uvedenej smernici, a že vôľa znevýhodniť plynovod Nord Stream 2 predstavovala cieľ sledovaný napadnutou smernicou.
272
Naopak cieľom napadnutej smernice je náprava širších problémov, na ktoré projekt žalobkyne pomohol poukázať.
273
Napadnutá smernica sa zaoberá prekážkami dokončenia vnútorného trhu so zemným plynom, čo je v podstate jedným z cieľov uvedených v článku 194 ods. 1 ZFEÚ. Na tento účel táto smernica dosahuje konkrétnejšie ciele právnej istoty, konzistentnosti právneho rámca a predchádzania narušeniu hospodárskej súťaže a nepriaznivým účinkom na bezpečnosť dodávok prostredníctvom rozšírenia povinností stanovených smernicou 2009/73 na všetky plynovody do tretích krajín a z nich bez ohľadu na to, či sú tieto plynovody pozemné alebo podmorské, budúce alebo existujúce.
274
Okrem toho žalobkyňa nepreukázala, že napadnutá smernica, ktorá jej nebráni prevádzkovať svoj plynovod ekonomicky prijateľným spôsobom a dosiahnuť primeranú návratnosť svojich investícií, prekračuje hranice toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaných cieľov, keďže nemôže využiť odchýlku stanovenú v článku 49a.
275
Napokon bez toho, aby bolo dotknuté rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi, cieľom napadnutej smernice je vyvodiť dôsledky z uplatniteľnosti zásad smernice 2009/73 na existujúce a budúce plynovody na existujúce alebo budúce medzinárodné dohody medzi Úniou alebo členským štátom na jednej strane a treťou krajinou na strane druhej.
276
Žalobkyňa tiež nemôže dôvodne tvrdiť, že cieľom napadnutej smernice je obísť právne ťažkosti, ktoré vznikli v súvislosti so žiadosťou o mandát, ktorú Komisia adresovala Rade, aby bola poverená rokovať o medzinárodnej dohode s Ruskou federáciou týkajúcej sa plynovodu Nord Stream 2.
277
Ako totiž vyplýva z dôvodovej správy k návrhu smernice, napadnutá smernica nenahrádza rozhodnutie Rady, ktorým sa Komisia poveruje rokovaním o takejto dohode. Napadnutá smernica a rokovanie Komisie o medzinárodnej dohode sú naopak doplnkovými nástrojmi.
278
Okrem toho vyhlásenia a stanoviská, na ktoré sa odvoláva žalobkyňa, boli konkrétne odôvodnené jedným alebo viacerými cieľmi uvedenými v článku 194 ZFEÚ a sledovanými napadnutou smernicou.
279
Štvrtý žalobný dôvod sa teda zamieta.
6.
O piatom žalobnom dôvode založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí
280
Piaty žalobný dôvod uvádzaný žalobkyňou pozostáva z troch častí.
281
Vo svojej prvej časti žalobkyňa uvádza, že neboli uskutočnené rozsiahle konzultácie v súlade s článkom 2 Protokolu č. 2 o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a k Zmluve o FEÚ. Komisia nevykonala ani posúdenie kvality existujúcich právnych predpisov. Podľa žalobkyne sa návrh smernice nezakladá na ustálenej a konzistentnej praxi spočívajúcej na uplatňovaní povinností stanovených smernicou 2009/73 vo vzťahu k tretím krajinám.
282
V druhej časti žalobkyňa tvrdí, že nebolo vykonané posúdenie vplyvu. Takéto posúdenie by bolo zjavne nevyhnutné a predstavovalo by predbežnú a podstatnú podmienku platnosti návrhu smernice v podstate z dôvodu jeho významných vplyvov, najmä na žalobkyňu.
283
Neuskutočnenie rozsiahlych konzultácií a posúdenia vplyvu údajne predstavuje porušenie základných formálnych náležitostí.
284
V tretej časti žalobkyňa tvrdí, že skutočné ciele návrhu smernice a jeho dôsledky neboli objasnené, najmä prostredníctvom posúdenia vplyvu. Užitočná právna konzultácia sa teda nemohla uskutočniť v rozpore s Protokolom č. 1 o úlohe národných parlamentov v Európskej únii, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a Zmluve o FEÚ.
285
Okrem toho návrh smernice neobsahoval vecné odôvodnenia v súlade s článkom 5 protokolu č. 2, pokiaľ ide o zásady subsidiarity a proporcionality.
286
Parlament a Rada, podporovaní Estónskou republikou, Litovskou republikou, Poľskou republikou a Komisiou, tvrdenia žalobkyne spochybňujú.
287
Na úvod treba zdôrazniť, že aj keď súd Únie vykonáva súdne preskúmanie, ktoré má obmedzený rozsah, z dôvodu širokej miery voľnej úvahy, ktorou disponuje normotvorca Únie, takéto preskúmanie vyžaduje, aby inštitúcie Únie, autori predmetného aktu, boli schopné súdu Únie preukázať, že akt bol prijatý na základe skutočného výkonu ich voľnej úvahy, čo predpokladá zohľadnenie všetkých relevantných skutočností a okolností situácie, ktorú mal tento akt upravovať. Z toho vyplýva, že tieto inštitúcie musia mať prinajmenšom možnosť jasným a jednoznačným spôsobom predložiť a vysvetliť základné údaje, ktoré sa musia zohľadniť pri odôvodnení napadnutých opatrení tohto aktu a od ktorých závisí výkon ich voľnej úvahy (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. decembra 2019, Česká republika/Parlament a Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 81).
288
Okrem toho jednak z protokolu č. 2 a najmä z jeho článku 2 a jednak z medziinštitucionálnej dohody z 13. apríla 2016 medzi Európskym parlamentom, Radou Európskej únie a Európskou komisiou o lepšej tvorbe práva (Ú. v. EÚ L 123, 2016, s. 1), vyplýva, že cieľom rozsiahlych konzultácií, následných hodnotení existujúcich právnych predpisov a posúdení vplyvu je zaručiť kvalitu právnych predpisov a umožniť rôznym aktérom zapojeným do legislatívneho procesu, aby v súlade s ich príslušnými právomocami vykonali posúdenie s plnou znalosťou veci z hľadiska zásady subsidiarity a/alebo proporcionality.
289
V prejednávanej veci je v prvom rade nesporné, že Komisia pred predložením tohto návrhu jednak nevykonala rozsiahle konzultácie týkajúce sa konkrétneho predmetu návrhu smernice a jednak neodôvodnila svoj postup mimoriadnou naliehavosťou.
290
Ďalej Komisia v odôvodnení návrhu smernice zastávala názor, že postup samostatného a následného hodnotenia existujúcich právnych predpisov nie je potrebný.
291
Napokon v dôvodovej správe k návrhu smernice a v pracovnom dokumente pripojenom k tomuto návrhu Komisia vysvetlila, že jej návrh nevyžaduje podrobné posúdenie vplyvu.
292
Na posúdenie toho, či je postup uplatnený v prejednávanej veci zákonný, je potrebné zaoberať sa tromi časťami piateho žalobného dôvodu spoločne a preskúmať po prvé skutočnosti, ktoré Komisia zohľadnila pri vypracovaní návrhu smernice a následne poskytla ostatným účastníkom legislatívneho procesu, a po druhé dodatočné informácie, ktoré mali Parlament a Rada k dispozícii v čase, keď preskúmali tento návrh smernice a následne prijali napadnutú smernicu.
a)
O skutočnostiach, ktoré Komisia zohľadnila pri vypracovaní návrhu smernice
293
V prvom rade treba pripomenúť, že návrh smernice sa riadil politickými usmerneniami, ktoré jasne vyjadrili, niekedy aj opakovane, inštitúcie Únie a Európska rada, ako to vyplýva z bodov 56 až 72 vyššie. Okrem toho tieto usmernenia boli konkretizované v žiadosti o mandát, ktorú Komisia zaslala Rade, a potom v návrhu smernice (pozri body 78 až 82 vyššie).
294
V druhom rade napadnutá smernica najprv viedla k rozšíreniu zásad a mechanizmov, ktoré boli v súlade so smernicou 2009/73 už uplatniteľné na plynovody prechádzajúce alebo prekračujúce hranice medzi dvoma členskými štátmi, s jediným cieľom prepojiť prepravné siete týchto členských štátov.
295
Ďalej pokiaľ ide o plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou, treba uviesť, že návrhu smernice Komisie predchádzalo prijatie rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/684 z 5. apríla 2017 o ustanovení mechanizmu výmeny informácií, pokiaľ ide o medzivládne dohody a nezáväzné nástroje v oblasti energetiky medzi členskými štátmi a tretími krajinami, a o zrušení rozhodnutia č. 994/2012/EÚ (Ú. v. EÚ L 99, 2017, s. 1).
296
V rámci postupu, ktorý viedol k prijatiu rozhodnutia 2017/684, Komisia vykonala viacero krokov, zorganizovala mnohé stretnutia a viedla verejnú konzultáciu v období od júla do októbra 2015. Okrem toho vykonala posúdenie vplyvu, z ktorého vyplýva, že mala podrobné znalosti o otázkach, ktorými sa zaoberá návrh smernice. Komisia totiž podrobne poznala vlastnosti existujúcich plynovodov, na ktoré sa mohla navrhovaná smernica uplatňovať. Komisia bola v rámci svojho preskúmania medzivládnych dohôd, ktoré jej členské štáty oznámili na základe rozhodnutia č. 994/2012, schopná analyzovať účinok podriadenia plynovodov medzi členským štátom a treťou krajinou povinnostiam stanoveným smernicou 2009/73.
297
V tejto súvislosti je pravda, že spomedzi približne 50 medzivládnych dohôd o dodávke, dovoze alebo tranzite energetických výrobkov, ktoré jej boli oznámené na základe rozhodnutia č. 994/2012, Komisia vyjadrila pochybnosti o zlučiteľnosti 17 dohôd s tretím energetickým balíkom alebo právom hospodárskej súťaže.
298
Šesť z týchto dohôd sa však týkalo projektu South Stream, od ktorého sa upustilo.
299
Okrem toho požiadavky stanovené smernicou 2009/73 sa nachádzali v mnohých iných medzivládnych dohodách. Tieto požiadavky sa totiž systematicky uplatňovali na pozemné plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou.
300
Okrem toho niektoré tretie krajiny už boli povinné dodržiavať právo Únie z dôvodu svojho členstva v Európskom hospodárskom priestore alebo Energetickom spoločenstve.
301
Práve v tomto kontexte Komisia v dôvodovej správe k návrhu smernice v podstate zdôraznila, že existuje prax spočívajúca v uplatňovaní povinností stanovených smernicou 2009/73, pokiaľ ide o tretie krajiny, najmä prostredníctvom medzivládnych dohôd.
302
Na jednej strane tak Komisia už pred prijatím návrhu smernice viedla konzultácie a vykonala posúdenie vplyvu týkajúce sa otázok úzko súvisiacich s otázkami, ktorými sa zaoberá uvedený návrh. Na druhej strane Komisia bola oprávnená odvolávať sa na existenciu existujúcej praxe, ktorá spočívala v uplatňovaní povinností stanovených smernicou 2009/73 na plynovody medzi členským štátom a treťou krajinou.
303
V treťom rade, ako vyplýva z preskúmania druhého žalobného dôvodu založeného na porušení zásady proporcionality (pozri body 181 až 263 vyššie) pracovný dokument priložený k návrhu smernice obsahoval prezentáciu problémov vyplývajúcich z doterajšej situácie a posúdenie právneho a hospodárskeho vplyvu tohto návrhu.
304
Je teda pravda, že k návrhu smernice nebolo priložené samostatné posúdenie kvality existujúcich právnych predpisov a podrobné posúdenie vplyvu navrhovaných zmien.
305
Komisia sa však oprávnene domnievala, že vzhľadom na kontext návrhu smernice bola dostatočne informovaná o predmete navrhovaných zmien existujúcich právnych predpisov, o konzultáciách a posúdeniach vplyvu, ktoré predtým vykonala, a napokon o posúdení vplyvu svojho návrhu uvedeného v pracovnom dokumente pripojenom k tomuto návrhu.
306
Z rovnakých dôvodov mali Výbor regiónov, Európsky hospodársky a sociálny výbor (EHSV), národné parlamenty, ako aj Parlament a Rada dostatočné informácie na posúdenie návrhu smernice v rámci svojich príslušných právomocí.
307
Posúdenie uvedené v predchádzajúcom bode nie je spochybnené tvrdeniami žalobkyne založenými po prvé na stanoviskách Výboru regiónov a EHSV a po druhé na skutočnosti, že informácie poskytnuté národnými parlamentmi im neumožnili vydať stanovisko s plnou znalosťou veci, a teda vykonať ich preskúmanie.
308
Po prvé treba poznamenať, že je pravda, že Výbor regiónov vo svojom stanovisku k návrhu smernice zmienil význam posúdenia vplyvu, pričom zohľadnil medziinštitucionálnu dohodu o lepšej tvorbe práva. EHSV zdôraznil, že nevykonanie posúdenia vplyvu je poľutovaniahodné.
309
Tieto dva poradné orgány však neuviedli, že k návrhu smernice nemôžu poskytnúť stanovisko. Tieto orgány podporili návrh smernice, pričom odporučili zmeny, ktoré považovali za potrebné. Zo znenia stanovísk prijatých týmito dvoma orgánmi vyplýva, že tieto orgány boli dostatočne informované o problémoch, ktoré mal návrh smernice vyriešiť, a o jej vplyve, najmä na investície do existujúcej alebo budúcej infraštruktúry. EHSV okrem toho zdôraznil, že niektoré skutkové okolnosti, ktoré podporujú tvrdenia uvedené v prospech navrhovaných zmien, sú obsiahnuté v pracovnom dokumente pripojenom k návrhu smernice alebo v podrobných analýzach vykonaných Komisiou, ako je posúdenie vplyvu smernice 2009/73. EHSV tiež zdôraznil, že je zrejmé, že cieľom návrhu je zaviesť možnosť významného zásahu, ktorý by mohol obmedziť zvyšovanie závislosti od ruského plynu, a podporiť tak rozmanitosť dodávok.
310
Po druhé, pokiaľ ide o národné parlamenty, treba najprv uviesť, ako tvrdí Rada, že protokoly, na ktoré sa odvoláva žalobkyňa, priznávajú národným parlamentom úlohu, len pokiaľ ide o dodržiavanie zásady subsidiarity.
311
Preto v rozsahu, v akom žalobkyňa tvrdí, že národné parlamenty neboli „dostatočne“ konzultované, pokiaľ ide o dodržanie zásady proporcionality, treba túto argumentáciu zamietnuť.
312
Ďalej, pokiaľ ide o tvrdenia žalobkyne smerujúce proti odôvodneniu návrhu smernice z hľadiska zásady subsidiarity, treba uviesť, že dôvodová správa k tomuto návrhu jasne uvádza dôvody, pre ktoré bolo potrebné prijať opatrenia na úrovni Únie (pozri body 193 a 197 vyššie).
313
Pracovný dokument pripojený k návrhu smernice obsahuje ďalšie vysvetlenia týkajúce sa potreby legislatívnych opatrení na úrovni Únie.
314
Návrh smernice bol teda z hľadiska zásady subsidiarity dostatočne odôvodnený.
315
Obsah odôvodneného stanoviska, ktoré vydal francúzsky Senát, potvrdzuje, že národné parlamenty mohli na základe informácií, ktoré mali k dispozícii, zaujať stanovisko k dodržaniu zásady subsidiarity. V priebehu konania na Všeobecnom súde Rada okrem iného predložila stanoviská troch iných národných parlamentov, v ktorých uvedené parlamenty nevzniesli námietky v súvislosti s uvedenou zásadou.
316
V dôsledku toho absencia konzultácií o konkrétnom predmete návrhu smernice a neexistencia samostatného a podrobného posúdenia kvality existujúcich právnych predpisov a vplyvu návrhu smernice pred jeho predložením nemôžu ovplyvniť zákonnosť napadnutej smernice.
317
Platí to o to viac, že Parlament a Rada zhromaždili dodatočné informácie po predložení návrhu smernice (pozri bod 318 a nasl. nižšie).
b)
O dodatočných skutočnostiach získaných po predložení návrhu smernice
318
V čase prijatia napadnutej smernice mali Parlament a Rada k dispozícii nielen informácie uvedené v bodoch 293 až 303 vyššie, ale aj informácie získané po predložení návrhu smernice.
319
Komisia totiž uskutočnila verejnú konzultáciu o navrhovanej smernici v období od 6. decembra 2017 do 31. januára 2018. V reakcii na túto konzultáciu táto inštitúcia dostala 37 príspevkov, ktoré pochádzali najmä od orgánov verejnej moci, mimovládnych organizácií, profesijných združení a súkromných podnikov, ako je žalobkyňa. V tejto súvislosti Rada tvrdí, bez toho, aby jej žalobkyňa odporovala, že táto spätná väzba bola zohľadnená pri preskúmaní legislatívneho spisu Radou.
320
Okrem toho Parlament zorganizoval 21. februára 2018 verejné vypočutie o „revízii smernice o plyne“.
321
Napokon z dokumentov predložených žalobkyňou vyplýva, že normotvorca mal k dispozícii viaceré štúdie a publikácie súvisiace s návrhom smernice.
322
Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti žalobkyňa nepreukázala, že absencia rozsiahlych konzultácií o konkrétnom predmete návrhu smernice pred jeho prijatím, ako aj neexistencia samostatného posúdenia existujúcich právnych predpisov a podrobného posúdenia vplyvu môžu ovplyvniť zákonnosť napadnutej smernice.
323
V rozsahu, v akom žalobkyňa tvrdí, že nezrovnalosti, na ktoré poukazuje, viedli normotvorcu k zneužitiu právomoci alebo k porušeniu zásad rovnosti zaobchádzania a proporcionality, táto argumentácia už bola odmietnutá v bodoch 113 až 279 vyššie.
324
Pokiaľ ide o údajné porušenie zásady subsidiarity, žalobkyňa neuvádza žiadnu skutočnosť, ktorá by mohla takéto porušenie preukázať. Okrem toho vzhľadom na článok 7 protokolu č. 2 odôvodnené stanovisko vydané francúzskym Senátom, ktoré malo ojedinelý charakter, nevyžadovalo od zákonodarcu osobitnú odpoveď.
325
Piaty žalobný dôvod a v dôsledku toho aj žalobné návrhy na zrušenie článku 49a v celom rozsahu sa teda zamietajú.
C. O návrhu na nariadenie opatrení na zabezpečenie priebehu konania
326
Samostatným podaním doručeným 29. novembra 2019 žalobkyňa navrhla, aby Všeobecný súd prijal opatrenia na zabezpečenie priebehu konania za tým účelom, aby Rada predložila neredigované znenia 25 dokumentov, ktoré obsahovali najmä pripomienky predložené členskými štátmi k návrhu smernice a ku ktorým jeden z jej zamestnancov získal iba čiastočný prístup na základe nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331). Tento návrh sa týkal aj dvoch ďalších dokumentov, ku ktorým bol tomuto zamestnancovi odmietnutý prístup.
327
V tejto súvislosti v nadväznosti na uznesenie zo 17. februára 2023, Nord Stream 2/Parlament a Rada (T‑526/19 RENV, neuverejnené, EU:T:2023:85), už nie je potrebné rozhodnúť o návrhu na nariadenie opatrení na zabezpečenie priebehu konania v rozsahu, v akom sa týka predloženia neredigovaných znení pripomienok Spolkovej republiky Nemecko z 11. decembra 2017 a 21. januára 2019.
328
Pokiaľ ide o ostatné dokumenty, ktorých sa týka návrh žalobkyne, treba v prvom rade zdôrazniť, že tento návrh má za cieľ preukázať, že osobitné postavenie žalobkyne bolo podstatou odôvodnenia napadnutej smernice a že táto smernica bola zameraná na žalobkyňu.
329
V tejto súvislosti vzhľadom na dôvody, pre ktoré bol štvrtý žalobný dôvod založený na zneužití právomoci zamietnutý (pozri body 269 až 278 vyššie), skutočnosť, že členské štáty zohľadnili situáciu žalobkyne a že túto skutočnosť možno podložiť väčším počtom dokumentov, než ktoré už má žalobkyňa k dispozícii, nemôže preukázať zneužitie právomoci.
330
Po druhé v rozsahu, v akom návrh na nariadenie opatrení na zabezpečenie priebehu konania smeruje aj k preukázaniu dôvodnosti ostatných žalobných dôvodov uvedených žalobkyňou a najmä porušenia zásady rovnosti zaobchádzania, treba konštatovať, že žalobkyňa má k dispozícii a predložila Všeobecnému súdu nezanedbateľný počet dokumentov týkajúcich sa diskusií, ktoré sa uskutočnili v Rade v priebehu postupu prijímania napadnutej smernice, a že na základe týchto dokumentov žalobkyňa mohla uplatniť svoje tvrdenia.
331
Okrem toho napriek tomu, že žalobkyňa po podaní žaloby získala prostredníctvom svojho zamestnanca od Rady úplný prístup k 23 dokumentom, o ktoré žiadala, a čiastočný prístup k 25 ďalším dokumentom, žalobkyňa v replike uvedené dokumenty nevyužila na podporu svojich jednotlivých žalobných dôvodov. Žalobkyňa totiž využila len tri z týchto dokumentov, aby tvrdila, že zmenený článok 36 a článok 49a nie sú oddeliteľné od zostávajúcej časti napadnutej smernice (pozri bod 19 vyššie).
332
Po tretie z preskúmania prvého, druhého a tretieho žalobného dôvodu, ktoré uviedla žalobkyňa, vyplýva, že normotvorca neporušil zásadu rovnosti zaobchádzania, zásadu proporcionality a zásadu právnej istoty, keď rozhodol, že odchýlka stanovená v článku 49a sa uplatňuje na plynovody dokončené pred 23. májom 2019.
333
V tejto súvislosti skutočnosť, že v rámci otvorených a rozvíjajúcich sa diskusií, ktoré prebehli počas legislatívneho postupu, niektoré členské štáty, vrátane Spolkovej republiky Nemecko, vyjadrili pochybnosti o zákonnosti rôznych verzií návrhu smernice z hľadiska všeobecných právnych zásad, na ktoré sa odvoláva žalobkyňa, neznamená, že táto smernica je nevyhnutne protiprávna. Okrem toho z dokumentu predloženého Radou vyplýva, že 27 členských štátov hlasovalo v prospech smernice a že členský štát, ktorý nie je Spolkovou republikou Nemecko, sa zdržal hlasovania.
334
Vzhľadom po prvé na odôvodnenie návrhu na nariadenie opatrenia na zabezpečenie priebehu konania, po druhé na dokumenty, ku ktorým mala žalobkyňa prístup, a na ich použitie, a po tretie na dôvody, pre ktoré boli jednotlivé žalobné dôvody uvedené žalobkyňou zamietnuté, je potrebné zamietnuť návrh na nariadenie opatrení na zabezpečenie priebehu konania týkajúci sa dokumentov, pre ktoré sa uvedený návrh nestal bezpredmetným.
335
Vzhľadom na všetky vyššie uvedené skutočnosti sa žaloba zamieta v celom rozsahu.
O trovách
336
V súlade s článkom 195 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu mu prináleží, aby v tomto rozsudku rozhodol jednak o všetkých trovách súvisiacich s konaniami, ktoré boli pred ním začaté, teda konaniami vo veciach T‑526/19 a T‑526/19 RENV, a jednak o trovách odvolacieho konania, teda konania vo veci C‑348/20 P.
337
V tomto ohľade keďže Parlament a Rada nemali v odvolacom konaní v podstatnej časti úspech, je opodstatnené uložiť im povinnosť nahradiť trovy konania súvisiace s vecami T‑526/19 a C‑348/20 P v súlade s návrhmi žalobkyne.
338
Keďže žalobkyňa nemala v rámci tejto veci úspech, s výnimkou incidenčného návrhu Rady na vyňatie niektorých dokumentov zo spisu (pozri bod 327 vyššie), je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania súvisiacich s touto vecou v súlade s návrhmi Parlamentu a Rady.
339
Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku Estónska republika, Lotyšská republika, Litovská republika, Poľská republika a Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (piata rozšírená komora)
rozhodol takto:
1.
Žaloba sa zamieta.
2.
Európsky parlament a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinní nahradiť trovy konania, ktoré vznikli spoločnosti Nord Stream 2 AG vo veciach T‑526/19 a C‑348/20 P.
3.
Nord Stream 2 znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Parlamentu a Rade vo veci T‑526/19 RENV.
4.
Estónska republika, Lotyšská republika, Litovská republika, Poľská republika a Európska komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.
van der Woude
Svenningsen
Mac Eochaidh
Martín y Pérez de Nanclares
Stancu
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 27. novembra 2024.
Podpisy
Obsah
I. Okolnosti predchádzajúce sporu
A. Smernica 2009/73
B. Žalobkyňa
C. Napadnutá smernica
II. Predchádzajúce konania na Všeobecnom súde a Súdnom dvore
III. Návrhy účastníkov konania
IV. Právny stav
A. O návrhoch na zrušenie napadnutej smernice v celom rozsahu
B. O návrhoch na zrušenie článku 49a
1. Úvodné pripomienky
2. O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady právnej istoty
a) O okolnosti, že žalobkyňa nemôže využiť výnimku stanovenú v zmenenom článku 36
1) O kontexte, v ktorom sa žalobkyňa rozhodla investovať
2) O pokračujúcich investíciách
b) O okolnosti, že žalobkyňa nemôže využiť odchýlku stanovenú v článku 49a
3. O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady rovnosti zaobchádzania
a) O údajnom rozdielnom zaobchádzaní s porovnateľnými situáciami
b) O odôvodnení prípadného rozdielneho zaobchádzania s porovnateľnými situáciami
4. O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
a) O spôsobilosti napadnutej smernice dosiahnuť sledované ciele v rozsahu, v akom žalobkyňa nemôže využiť ani výnimku, ani odchýlku
1) O spôsobilosti napadnutej smernice dosiahnuť ciele právnej istoty a konzistentnosti právneho rámca
2) O spôsobilosti napadnutej smernice zabrániť narušeniu hospodárskej súťaže a negatívnym vplyvom na bezpečnosť dodávok
b) O neprekročení hraníc toho, čo je nevyhnutné v rozsahu, v akom žalobkyňa nemôže využiť ani výnimku, ani odchýlku
1) O údajnej dostatočnosti právnej úpravy prvého miesta vstupu do Únie
2) O obmedzeniach znášaných žalobkyňou
5. O štvrtom žalobnom dôvode založenom na zneužití právomoci
6. O piatom žalobnom dôvode založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí
a) O skutočnostiach, ktoré Komisia zohľadnila pri vypracovaní návrhu smernice
b) O dodatočných skutočnostiach získaných po predložení návrhu smernice
C. O návrhu na nariadenie opatrení na zabezpečenie priebehu konania
O trovách
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.
(
1
)	Skryté dôverné údaje.