62015CC0001
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 8. september 2016 (
1
)
Udtalelse 1/15
[anmodning om udtalelse fremsat af Europa-Parlamentet]
»Anmodning om udtalelse – formaliteten – udkast til aftale mellem Canada og Den Europæiske Union om overførsel og behandling af passagerlisteoplysninger – passagerlisteoplysninger (»Passenger Name Record (PNR)«) – dette aftaleudkasts forenelighed med artikel 16 TEUF og artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – retsgrundlag«
Indhold
I – Indledning
II – Retsforskrifter
III – Baggrunden for den påtænkte aftale
IV – Retsforhandlingerne for Domstolen
V – Formaliteten vedrørende anmodningen om udtalelse
VI – Om det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås (det andet spørgsmål)
A – Sammenfatning af Parlamentets og de øvrige procesdeltageres argumenter
B – Analyse
1. Om formålet med og indholdet af den påtænkte aftale
2. Om det passende retsgrundlag
a) Om relevansen af artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF
b) Om nødvendigheden af at basere den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF
VII – Om den påtænkte aftales forenelighed med bestemmelserne i EUF-traktaten og chartret (det første spørgsmål)
A – Sammenfatning af Parlamentets anmodning og skriftlige indlæg samt af de andre procesdeltageres skriftlige indlæg
1. Sammenfatning af Parlamentets anmodning og skriftlige indlæg
2. Sammenfatning af de øvrige procesdeltageres indlæg
B – Analyse
1. Indledende bemærkninger
2. Hvorvidt der foreligger et indgreb i de rettigheder, der er garanteret ved chartrets artikel 7 og 8
3. Om begrundelsen for indgrebet i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8
a) Et indgreb, der er »fastlagt i lovgivningen« som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1
b) Et indgreb, der svarer til et mål af almen interesse
c) Om forholdsmæssigheden af det indgreb, som den påtænkte aftale indebærer
i) Generelle bemærkninger
ii) Om indgrebets egnethed til at gennemføre det med den påtænkte aftale forfulgte formål om offentlig sikkerhed
iii) Om indgrebets strengt nødvendige karakter
– Om de i den påtænkte aftale omhandlede kategorier af PNR-oplysninger
– Hvorvidt det formål, med henblik på hvilket behandlingen af PNR-oplysninger er tilladt, er tilstrækkelig præcist
– Om det personelle anvendelsesområde for den påtænkte aftale
– Om identificeringen af den kompetente myndighed, der har ansvaret for behandlingen af PNR-oplysninger
– Om den elektroniske behandling af PNR-oplysninger
– Om adgangen til PNR-oplysninger
– Om opbevaringen af PNR-oplysninger
– Om videregivelse og efterfølgende overførsel af PNR-oplysninger
– Om foranstaltninger vedrørende tilsyn, administrativ klage og domstolsprøvelse
VIII – Forslag til afgørelse
I – Indledning
1.
Europa-Parlamentet har i medfør af artikel 218, stk. 11, TEUF anmodet Domstolen om en udtalelse vedrørende den påtænkte aftale mellem Canada og Den Europæiske Union om overførsel og behandling af passagerlisteoplysninger (herefter »den påtænkte aftale«) for at kunne besvare Rådet for Den Europæiske Unions høring af juli 2014, hvorved Parlamentet anmodes om at godkende et forslag til afgørelse om indgåelse af den påtænkte afgørelse (
2
).
2.
Kort fortalt fastsætter den påtænkte aftale, at passagerlisteoplysninger (Passenger Name Record, herefter »PNR-oplysninger«), som luftfartsselskaber indsamler om passagerer i forbindelse med reservation af flyrejser mellem Canada og Den Europæiske Union, skal overføres til de canadiske myndigheder, som derefter behandler og anvender disse oplysninger med henblik på at forebygge og opdage terrorhandlinger og anden grov, grænseoverskridende kriminalitet. Den påtænkte aftale fastsætter samtidig en række forskellige garantier for privatlivets fred og beskyttelse af passagerers personoplysninger.
3.
Anmodningen om udtalelse, der vedrører såvel spørgsmålet om den påtænkte aftales forenelighed med den primære EU-ret som spørgsmålet om det passende retsgrundlag for den afgørelse fra Rådet, der skal føre til indgåelsen af den påtænkte aftale, har følgende ordlyd:
»Er den påtænkte aftale forenelig med traktaternes bestemmelser (artikel 16 TEUF) og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1) for så vidt angår fysiske personers ret til beskyttelse af personoplysninger?
Udgør artikel 82, stk. 1, litra d), og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF et passende retsgrundlag for Rådets retsakt vedrørende indgåelsen af den påtænkte aftale, eller skal denne retsakt baseres på artikel 16 TEUF?«
4.
Domstolens besvarelse af dette spørgsmål vil uanset denne besvarelses indhold nødvendigvis have betydning for de PNR-aftaler, der allerede er trådt i kraft, og som er bindende i forholdet mellem Den Europæiske Union og Australien (
3
) og mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater (
4
), og for den kommende »PNR-ordning«, der er indført inden for Unionen, og som Parlamentet godkendte på et tidspunkt, hvor den foreliggende sag fortsat var verserende (
5
).
5.
Den foreliggende anmodning om udtalelse giver anledning til at undersøge spørgsmål, der både er nye og vanskelige.
6.
Denne anmodning giver for første gang Domstolen lejlighed til i forbindelse med fastlæggelsen af det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, bl.a. at undersøge rækkevidden af artikel 16, stk. 2, TEUF, der blev indført efter vedtagelsen af Lissabontraktaten, og denne artikels forhold til traktatens bestemmelser om området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Som jeg vil redegøre for i dette forslag til afgørelse (
6
), forfølger den påtænkte aftale i denne henseende formål, der er tæt forbundne med denne aftales indhold, således at retsakten til indgåelse af denne aftale efter min opfattelse skal baseres på såvel artikel 16 TEUF som artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF.
7.
Det er endvidere første gang, at Domstolen skal tage stilling til, om et udkast til en international aftale er forenelig med de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og nærmere bestemt retten til privatliv og familieliv, der er sikret ved chartrets artikel 7, og retten til beskyttelse af personoplysninger, der er sikret ved chartrets artikel 8. En undersøgelse af dette spørgsmål vil utvivlsomt kunne baseres på den værdifulde lære, der kan udledes af dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), og af 6. oktober 2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650). Som jeg vil redegøre nærmere for, er det efter min opfattelse hensigtsmæssigt at følge den vej, der er udstukket i disse domme, og at undergive den påtænkte aftale en streng prøvelse af, om de krav, der stilles i chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1, er opfyldt. Det forholder sig ikke desto mindre således, at det bør holdes for øje, at det aftaleudkast, der er forelagt Domstolen, er resultatet af en international forhandling med et tredjeland, der i mangel af en tilfredsstillende aftale kan beslutte ikke at indgå den påtænkte aftale og foretrække, således som det aktuelt er tilfældet, blot at anvende sin egen PNR-ordning på de luftfartsselskaber, der er etableret i Unionen, og som sørger for forbindelser til Canada.
8.
Denne konstatering indebærer ikke, at Domstolen skal mindske den grad af omhu, som den udviser med hensyn til at sikre overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, der beskyttes i Unionen. Det er nemlig nødvendigt, at Domstolen på et tidspunkt, hvor den moderne teknologi gør det det muligt for de offentlige myndigheder under henvisning til bekæmpelse af terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet at udvikle meget avancerede teknologier til overvågning af den enkeltes privatliv og til analyse af deres personoplysninger, sikrer sig, at de påtænkte foranstaltninger, herunder også i form af påtænkte internationale aftaler, er udtryk for en passende afvejning mellem det legitime hensyn til den offentlige sikkerhed og det ikke mindre væsentlige hensyn, der består i at sikre et højt beskyttelsesniveau for den enkeltes privatliv og for oplysninger vedrørende den pågældende.
9.
Det er ubestrideligt, at de kontraherende parter, således som det vil fremgå af min redegørelse nedenfor, har forsøgt – undertiden i utilstrækkelig grad – at foretage en afvejning af disse to uadskilleligt forbundne formål, der forfølges med den påtænkte aftale. Denne indsats skal efter min opfattelse komplimenteres. Uden at anfægte formålet med eller indholdet af den påtænkte aftale er det imidlertid min opfattelse, således som det vil fremgå af dette forslag til afgørelse, at den påtænkte aftale for at være forenelig med chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1, bør præciseres og/eller renses for visse af de nuværende bestemmelser, således at den ikke går videre, end hvad der er strengt nødvendigt for at gennemføre aftalens sikkerhedsformål.
II – Retsforskrifter
10.
Artikel 16 TEUF indeholder følgende bestemmelse:
»1.   Enhver har ret til beskyttelse af personoplysninger om vedkommende selv.
2.   Europa-Parlamentet og Rådet fastsætter efter den almindelige lovgivningsprocedure regler for beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger foretaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer samt af medlemsstaterne under udøvelse af aktiviteter, der er omfattet af EU-retten, og regler for den frie udveksling af personoplysninger. Overholdelsen af disse regler kontrolleres af uafhængige myndigheder.
[…]«
11.
Artikel 82 TEUF, der indgår i den nævnte traktats kapitel 4 i afsnit V i tredje del, og som har overskriften »Retligt samarbejde i straffesager«, bestemmer:
»1.   Det retlige samarbejde i straffesager i Unionen bygger på princippet om gensidig anerkendelse af domme og retsafgørelser og omfatter indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser på de områder, der er nævnt i stk. 2 […]
Europa-Parlamentet og Rådet vedtager efter den almindelige lovgivningsprocedure foranstaltninger med henblik på:
[…]
d)
at fremme samarbejdet mellem judicielle eller tilsvarende myndigheder i medlemsstaterne i forbindelse med strafforfølgning og fuldbyrdelse af afgørelser.
[…]«
12.
Artikel 87 TEUF, der indgår i den nævnte traktats kapitel 5 i afsnit V i tredje del, og som har overskriften »Politisamarbejde«, bestemmer:
»1.   Unionen etablerer et politisamarbejde, der inddrager alle medlemsstaternes kompetente myndigheder, herunder politi, toldmyndigheder og andre særlige retshåndhævende myndigheder inden for forebyggelse, afsløring og efterforskning af strafbare handlinger.
2.   Med henblik på stk. 1 kan Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure fastlægge foranstaltninger vedrørende:
a)
indsamling, opbevaring, behandling, analyse og udveksling af relevante oplysninger
[…]«
13.
Chartrets artikel 7 har følgende ordlyd:
»Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.«
14.
Chartrets artikel 8 har følgende ordlyd:
»1.   Enhver har ret til beskyttelse af personoplysninger, der vedrører den pågældende.
2.   Disse oplysninger skal behandles rimeligt, til udtrykkeligt angivne formål og på grundlag af de berørte personers samtykke eller på et andet berettiget ved lov fastsat grundlag. Enhver har ret til adgang til indsamlede oplysninger, der vedrører den pågældende, og til berigtigelse heraf.
3.   Overholdelsen af disse regler er underlagt en uafhængig myndigheds kontrol.«
15.
Chartrets artikel 52 med overskriften »Rækkevidde og fortolkning af rettigheder og principper« bestemmer:
»1.   Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
[…]«
16.
Artikel 1, 3 og 6a i protokol (nr. 21) om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed bestemmer:
»Artikel 1
Med forbehold af artikel 3 deltager Det Forenede Kongerige og Irland ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til tredje del, afsnit V, [EUF-traktaten]. For rådsafgørelser, der skal vedtages med enstemmighed, kræves der enstemmighed blandt Rådets medlemmer med undtagelse af repræsentanterne for Det Forenede Kongeriges og Irlands regeringer.
Ved anvendelsen af denne artikel defineres kvalificeret flertal som angivet i artikel 238, stk. 3, [TEUF].
[…]
Artikel 3
Det Forenede Kongerige eller Irland kan inden tre måneder efter, at et forslag eller initiativ er blevet forelagt for Rådet i henhold til tredje del, afsnit V, [EUF-traktaten], skriftligt meddele Rådets formand, at den pågældende stat ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af sådanne foreslåede foranstaltninger, hvorefter den skal have ret hertil.
[…].
Artikel 6a
Det Forenede Kongerige og Irland vil ikke være bundet af regler fastsat på grundlag af artikel 16 [TEUF], der vedrører medlemsstaternes behandling af personoplysninger under udøvelsen af aktiviteter, der er omfattet af nævnte traktats tredje del, afsnit V, kapitel 4 eller 5, når Det Forenede Kongerige og Irland ikke er bundet af EU-regler vedrørende former for strafferetligt samarbejde eller politisamarbejde, der kræver overholdelse af de bestemmelser, der er fastsat på grundlag af artikel 16.«
17.
Artikel 1, 2 og 2a i protokol (nr. 22) om Danmarks stilling bestemmer:
»Artikel 1
Danmark deltager ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til tredje del, afsnit V, [TEUF]. For rådsafgørelser, der skal vedtages med enstemmighed, kræves der enstemmighed blandt Rådets medlemmer med undtagelse af repræsentanten for Danmarks regering.
Ved anvendelsen af denne artikel defineres kvalificeret flertal som angivet i artikel 238, stk. 3, [TEUF].
Artikel 2
Ingen af bestemmelserne i tredje del, afsnit V, [TEUF], ingen foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til nævnte afsnit, ingen bestemmelser i internationale aftaler indgået af Unionen i henhold til nævnte afsnit og ingen afgørelser truffet af Den Europæiske Unions Domstol om fortolkning af sådanne bestemmelser eller foranstaltninger eller foranstaltninger, der er ændret eller kan ændres i henhold til dette afsnit, er bindende for eller finder anvendelse i Danmark; ingen af disse bestemmelser, foranstaltninger eller afgørelser berører på nogen måde Danmarks beføjelser, rettigheder og forpligtelser; ingen af disse bestemmelser, foranstaltninger eller afgørelser berører på nogen måde gældende fællesskabsret eller EU-ret eller udgør en del af EU-retten, således som de finder anvendelse på Danmark. […]
Artikel 2a
Artikel 2 i denne protokol finder ligeledes anvendelse i forbindelse med de regler, der er fastsat på grundlag af artikel 16 [TEUF] og vedrører medlemsstaternes behandling af personoplysninger under udøvelsen af aktiviteter, der er omfattet af nævnte traktats tredje del, afsnit V, kapitel 4 eller 5.«
III – Baggrunden for den påtænkte aftale
18.
Den 18. juli 2005 godkendte Rådet en aftale mellem Det Europæiske Fællesskab og den canadiske regering om behandling af forhåndsinformation om passagerer og passagerlisteoplysninger (herefter »aftalen af 2006«) (
7
).
19.
Det fremgår af præamblen til aftalen af 2006, at denne aftale blev indgået under hensyn til et krav fra Canadas regering om, at luftfartsselskaber, der befordrer personer til Canada, forelægger de kompetente canadiske myndigheder forhåndsinformation om passagerer og passagerlisteoplysninger (herefter »API/PNR-oplysninger«), hvor sådanne oplysninger er indsamlet og opbevares i luftfartsselskabernes automatiske reservationssystemer og afgangskontrolsystemer.
20.
Det fremgår af artikel 1 i aftalen af 2006, at formålet med denne aftale »er at sikre, at API/PNR-personoplysninger vedrørende flyvninger, der er omfattet af aftalen, afgives under fuld respekt for de grundlæggende rettigheder og friheder, navnlig retten til privatlivets fred«. Den kompetente myndighed i Canada var i henhold til bilag I til aftalen af 2006 »Canada Border Services Agency (CBSA)«.
21.
Henset til denne forpligtelse vedtog Europa-Kommissionen på grundlag af artikel 25, stk. 2, i direktiv 95/46/EF (
8
) beslutning 2006/253 (
9
), hvis artikel 1 bestemte, at CBSA ansås for at sikre et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau for PNR-oplysninger vedrørende flyvninger til eller fra Canada, der blev videregivet fra Det Europæiske Fællesskab. Da beslutning 2006/253 udløb i september 2009 (
10
), og da aftalen af 2006 kun var gældende i den periode, hvori denne beslutning var gældende (
11
), udløb aftalen derfor også i september 2009.
22.
Den 5. maj 2010 vedtog Parlamentet en beslutning om iværksættelse af forhandlinger om aftaler om passagerlisteoplysninger (PRN-aftaler) med USA, Australien og Canada (
12
). I denne beslutning krævede Parlamentet bl.a., at der anlagdes en konsekvent tilgang til anvendelsen af PNR-oplysninger til retshåndhævelses- og sikkerhedsformål med fastlæggelse af ét enkelt sæt principper, der skulle tjene som grundlag for aftaler med tredjelande. I denne forbindelse opfordrede den Kommissionen til at forelægge et forslag til en fælles model og et udkast til mandat til forhandlinger med tredjelande, idet den samtidig nævnte de mindstekrav, som modellen burde opfylde (
13
).
23.
Den 21. september 2010 vedtog Kommissionen tre forslag til bemyndigelse til at indlede forhandlinger med De Forenede Stater, Australien og Canada (
14
). Der blev efterfølgende indgået aftaler med De Forenede Stater og Australien med Parlamentets godkendelse (
15
). Disse aftaler trådte i kraft i 2012.
24.
Efter at have afsluttet forhandlingerne med Canada vedtog Kommissionen den 19. juli 2013 forslag til Rådets afgørelser om undertegnelse og om indgåelse af den påtænkte aftale.
25.
Den europæiske tilsynsførende for databeskyttelse (herefter »EDPS«) afgav en udtalelse vedrørende disse forslag den 30. september 2013 (
16
). EDPS rejste i denne udtalelse en række spørgsmål vedrørende nødvendigheden og forholdsmæssigheden af PNR-ordningerne og om masseoverførslen af PNR-oplysninger til tredjelande, betvivlede valget af materielt retsgrundlag og anførte en række bemærkninger og forslag vedrørende forskellige bestemmelser i den påtænkte aftale.
26.
Den 5. december 2013 vedtog Rådet en afgørelse om undertegnelse af den påtænkte aftale, uden at der i denne aftale var foretaget de ændringer, som fremgik af EDPS’ udtalelse. Den påtænkte aftale blev undertegnet den 25. juni 2014 på Unionens vegne, med forbehold af dens indgåelse på et senere tidspunkt.
27.
Ved skrivelse af 7. juli 2014 anmodede Rådet om Parlamentets godkendelse af et udkast til afgørelse om indgåelse på Den Europæiske Unions vegne af den påtænkte aftale. I dette udkast til afgørelse anførtes som retsgrundlag artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF.
28.
Den 25. november 2014 besluttede Parlamentet at anmode Domstolen om en udtalelse, der indeholdt de spørgsmål, som er gengivet i punkt 3 i dette forslag til afgørelse.
IV – Retsforhandlingerne for Domstolen
29.
Efter at Parlamentet har indgivet anmodningen om udtalelse, er der indgivet skriftlige indlæg af den bulgarske og den estiske regering, Irland, den spanske og den franske regering samt Det Forenede Kongeriges regering, Rådet og Kommissionen.
30.
Domstolen har stillet en række spørgsmål til skriftlig besvarelse om bl.a. visse praktiske og faktiske omstændigheder vedrørende behandlingen af PNR-oplysninger, retsgrundlaget for den påtænkte aftale, denne aftales territoriale anvendelsesområde og den nævnte aftales forenelighed med bestemmelserne i EUF-traktaten og chartret, i lyset af den lære, der kan udledes af retspraksis, herunder navnlig dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), og af 6. oktober 2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650). Domstolen har endvidere i henhold til artikel 24, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol opfordret EDPS til at besvare de nævnte spørgsmål. EDPS, Irland, den spanske og den franske regering samt Det Forenede Kongeriges regering, Parlamentet, Rådet og Kommissionen har besvaret de stillede spørgsmål inden for den fastsatte frist.
31.
Repræsentanter for den estiske regering, Irland, den spanske og den franske regering samt Det Forenede Kongeriges regering, Parlamentet, Rådet og Kommissionen afgav mundtlige indlæg under retsmødet, der blev afholdt den 5. april 2016.
V – Formaliteten vedrørende anmodningen om udtalelse
32.
Såvel den bulgarske og den estiske regering som Kommissionen er enige i Parlamentets vurdering, hvorefter anmodningen om udtalelse fuldt ud kan antages til realitetsbehandling, mens den franske regering og Rådet har bestridt, at det andet spørgsmål i Parlamentets anmodning, som vedrører det passende retsgrundlag for udkastet til Rådets afgørelse om indgåelse af den påtænkte afgørelse, kan antages til realitetsbehandling.
33.
Den franske regering og Rådet har i det væsentlige anført, at dette spørgsmål hverken vedrører Unionens kompetence til at indgå den påtænkte aftale eller kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne. Rådet og den franske regering har endvidere anført, at den eventuelle urigtige anvendelse af artikel 82 TEUF og 87 TEUF ikke har nogen indvirkning på den procedure, der skal følges for at vedtage Rådets retsakt om indgåelse af den påtænkte aftale. Anvendelsen af såvel artikel 16 TEUF som artikel 82 TEUF og 87 TEUF indebærer nemlig et krav om, at den almindelige lovgivningsprocedure, herunder bl.a. kravet om indhentelse af Parlamentets godkendelse i henhold til artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF, skal overholdes.
34.
Jeg foreslår Domstolen at fastslå, at anmodningen om udtalelse kan antages til realitetsbehandling i sin helhed.
35.
Det bemærkes indledningsvis helt generelt, at det følger af artikel 218, stk. 11, TEUF og af Domstolens praksis, at der kan indhentes en udtalelse fra Domstolen vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt en »påtænkt aftale« (
17
) er forenelig med traktatens materielle bestemmelser eller med de bestemmelser, der fastsætter rækkevidden af Unionens og dens institutioners kompetencer, herunder spørgsmål om kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne med hensyn til indgåelsen af en bestemt aftale med et tredjeland (
18
), hvilket bekræftes af artikel 196, stk. 2, i Domstolens procesreglement.
36.
Der hersker således ikke tvivl om, hvilket samtlige procesdeltagere i øvrigt er enige om, at anmodningen om udtalelse, for så vidt som den vedrører den påtænkte aftales forenelighed med de materielle bestemmelser i den primære EU-ret, herunder de bestemmelser i chartret, der har samme værdi som traktaterne, kan antages til realitetsbehandling (
19
).
37.
Jeg er af den opfattelse, at dette også er tilfældet for så vidt angår det andet spørgsmål, der vedrører fastlæggelsen af det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved Rådet vil indgå den påtænkte aftale.
38.
Som den franske regering og Rådet har anført, er ingen af procesdeltagerne ganske vist uenige i, at Unionen i det foreliggende tilfælde har kompetence til at godkende den påtænkte aftale, idet dette spørgsmål i øvrigt ikke er genstand for anmodningen om udtalelse.
39.
Det er imidlertid væsentligt at bemærke, at Domstolen i forbindelse med undersøgelsen af tidligere anmodninger om udtalelser allerede har accepteret at besvare spørgsmål om valget af det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved de pågældende udkast til aftale indgås (
20
). Denne holdning har i det væsentlige været begrundet i to hovedhensyn, der er nært forbundne.
40.
For det første har valget af det passende retsgrundlag for en retsakt om indgåelse af en international aftale »forfatningsretlig betydning« (
21
), fordi Unionen kun råder over tildelte kompetencer og derfor skal kunne henføre de internationale aftaler, den har til hensigt at indføre i sin retsorden, under en bestemmelse i traktaterne, der bemyndiger den til at godkende sådanne retsakter. Anvendelse af et urigtigt retsgrundlag kan medføre ugyldighed for selve den retsakt, hvorved aftalen indgås, og dermed bevirke, at Unionens samtykke til at være bundet af aftalen behæftes med en mangel (
22
).
41.
For det andet kan den omstændighed, at muligheden for at foretage en undersøgelse af, om der er valgt et passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved et aftaleudkast accepteres, ikke benyttes i forbindelse med proceduren med forudgående forelæggelse for Domstolen, i sidste ende både på EU-niveau og i den internationale retsorden skabe forviklinger, såfremt den retsakt, hvorved aftalen indgås, efterfølgende kendes ugyldig på grund af en urigtig angivelse af retsgrundlaget for retsakten. Formålet med den forebyggende procedure, der er fastsat i artikel 218, stk. 11, TEUF, er netop af hensyn til de kontraherende parter at undgå, at der opstår sådanne forviklinger (
23
).
42.
Den franske regering og Rådet har uden at anfægte denne retspraksis i det væsentlige anført, at ingen af de retlige vanskeligheder, som Domstolen har fremhævet i sine tidligere udtalelser, kan opstå i den foreliggende sag. Efter disse procesdeltageres opfattelse påvirker det eventuelle valg af artikel 16 TEUF som materielt retsgrundlag for den påtænkte aftale, således som Parlamentet har argumenteret for i anmodningen om udtalelse, derfor ikke kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne og fører ikke til anvendelsen af en »anden lovgivningsprocedure« end den, som Rådet og Kommissionen har fulgt i det foreliggende tilfælde, som omhandlet i de nævnte udtalelser.
43.
Denne argumentation er ikke overbevisende.
44.
Det er væsentligt at bemærke, at de situationer, som Domstolen henviste til i henholdsvis præmis 5 i udtalelse 2/00 af 6. december 2001 (EU:C:2001:664) og i præmis 110 i udtalelse 1/08 af 30. november 2009 (EU:C:2009:739), kun udgør eksempler på situationer, hvor anvendelsen af et urigtigt retsgrundlag kan medføre, at Unionens samtykke til at være bundet af den aftale, som den har undertegnet, behæftes med en mangel, eller, at der opstår retlige vanskeligheder internt i Unionen eller inden for rammerne af Unionens eksterne forbindelser. Beskrivelsen af de to situationer, der er nævnt i disse præmisser i de to udtalelser, dvs. for det første den situation, hvor Unionen har forpligtet sig, uden at traktaten tildeler Unionen tilstrækkelig kompetence til at ratificere en aftale i dens helhed, hvilket kræver en undersøgelse af kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne, og for det andet den situation, hvor det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved aftalen indgås, indeholder bestemmelser om en anden lovgivningsprocedure end den, der konkret er blevet fulgt af institutionerne, indledes med udtrykket »dette er bl.a. tilfældet«. Det kan derfor ikke udelukkes, at andre situationer kan skabe vanskeligheder internt i Unionen eller for de internationale forbindelser.
45.
Det må desuden ikke glemmes, at udtalelsesproceduren ikke har karakter af et søgsmål, og at den har en forebyggende karakter (
24
). Dette forhold begrunder efter min opfattelse, at Domstolen udviser en vis smidighed i forbindelse med undersøgelsen af et spørgsmål, der vedrører det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved en påtænkt aftale indgås.
46.
Jeg er derfor af den opfattelse, at Domstolen på stadiet for behandlingen af sagens formalitet ganske enkelt bør undersøge, om der, såfremt det forelagte spørgsmål ikke besvares, vil opstå en alvorlig risiko for, at den retsakt, hvorved aftalen indgås, efterfølgende kendes ugyldig ud fra grunde, der svarer til de grunde, som er anført i anmodningen om udtalelse, idet denne situation skaber vanskeligheder internt i Unionen eller for de eksterne forbindelser, som udtalelsesproceduren ville have kunnet forhindre.
47.
I det foreliggende tilfælde er det min opfattelse, at en sådan risiko ikke kan udelukkes.
48.
Som jeg vil redegøre for nedenfor i dette forslag til afgørelse, er de argumenter, som Parlamentet har anført til støtte for påstanden om, at artikel 16 TEUF udgør det passende materielle retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, så alvorlige, at jeg anser dem for delvist begrundet.
49.
Såfremt denne argumentation ikke besvares i forbindelse med den foreliggende sag, ville dette derfor kunne medføre, at Parlamentet ville anfægte gyldigheden af den retsakt, hvorved aftalen indgås, eller, at en national ret, for hvilken en borger, der anser sine rettigheder for krænket som følge af, at der er sket overførsel af den pågældendes PNR-oplysninger til de kompetente canadiske myndigheder, eventuelt ville forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden af aftalen og den retsakt, hvorved aftalen indgås.
50.
Det er efter min opfattelse i øvrigt med urette, at den franske regering og Rådet bagatelliserer virkningerne af, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, erklæres ugyldig, såfremt det i sidste ende som følge af et annullationssøgsmål eller en præjudiciel forelæggelse om gyldighed måtte vise sig, at denne retsakt alene burde have været vedtaget på grundlag af artikel 16 TEUF, således som Parlamentet har hævdet.
51.
Som jeg vil vende tilbage til i det følgende, og som det er blevet nævnt i visse skriftlige indlæg, ville det forhold, at artikel 16 TEUF anses for det eneste retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, ændre stillingen for Kongeriget Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige og Nordirland, idet disse medlemsstater således direkte og automatisk vil være bundet af aftalen, hvilket er i strid med den påtænkte aftales artikel 29. Hvad navnlig angår Kongeriget Danmark ville enhver international aftale, som denne medlemsstat måtte have indgået med Canada ved siden af den påtænkte aftale, således være ulovlig, fordi denne medlemsstat ikke længere ville have den nødvendige kompetence til at indgå en sådan aftale.
52.
Det er derfor ud fra en proportionalitetsbetragtning og analogt med, hvad Domstolen fastslog i præmis 47 i udtalelse 1/13 af 14. oktober 2014 (EU:C:2014:2303), efter min opfattelse særdeles hensigtsmæssigt, at Domstolen besvarer det andet spørgsmål i den foreliggende anmodning om udtalelse for navnlig at undgå de retlige vanskeligheder, der kan opstå i de situationer, hvor en medlemsstat indgår internationale aftaler uden den nødvendige bemyndigelse, idet den pågældende medlemsstat i henhold til EU-retten ikke længere råder over den nødvendige kompetence til at indgå eller gennemføre en sådan aftale.
53.
Jeg foreslår derfor, at Domstolen fastslår, at det andet spørgsmål, som Parlamentet har forelagt i anmodningen om udtalelse, kan antages til realitetsbehandling.
54.
Da dette spørgsmål vedrører den formelle gyldighed af den retsakt, hvorved aftalen indgås, og kræver, at der foretages en analyse af formålene med og indholdet af den påtænkte aftale, foreslår jeg endvidere, at dette spørgsmål behandles før spørgsmålet om, hvorvidt den påtænkte aftale er forenelig med bestemmelserne i EUF-traktaten og de rettigheder, der er fastsat i chartret.
VI – Om det passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås (det andet spørgsmål)
A – Sammenfatning af Parlamentets og de øvrige procesdeltageres argumenter
55.
Parlamentet og alle de procesdeltagere, der har afgivet indlæg, er enige om, at valget af retsgrundlag i overensstemmelse med Domstolens praksis skal ske på grundlag af objektive kriterier, der kan undergives domstolsprøvelse, og som bl.a. omfatter formålet med og indholdet af den pågældende retsakt.
56.
Parlamentet har anført, at den påtænkte aftale forfølger to formål, der er nævnt i aftalens artikel 1. Hovedformålet med den påtænkte aftale er imidlertid at sikre beskyttelsen af personoplysninger. Parlamentet har anført, at den påtænkte aftale nemlig vil have den samme virkning som en »beslutning om tilstrækkelig beskyttelse«, og at dens formål er at erstatte Kommissionens beslutning 2006/253, som blev vedtaget i henhold til artikel 25, stk. 6, i direktiv 95/46, hvori denne institution i forbindelse med aftalen af 2006 konstaterede, at beskyttelsesniveauet for de PNR-oplysninger, der blev overført til CBSA, var tilstrækkeligt. Den påtænkte aftale har endvidere ikke til formål at skabe en forpligtelse for luftfartsselskaberne til at overføre PNR-oplysninger til de canadiske eller europæiske politimyndigheder, hvilket ville gøre det vanskeligt at begrunde valget af artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF som materielt retsgrundlag. Disse konstateringer begrunder efter Parlamentets opfattelse ifølge retspraksis, at den påtænkte aftale er baseret på det retsgrundlag, der svarer til hovedformålet med den påtænkte aftale, nemlig i det foreliggende tilfælde artikel 16 TEUF. Den påtænkte aftales indhold bekræfter denne vurdering. Parlamentet har endelig anført, at artikel 16 TEUF giver mulighed for at vedtage regler om beskyttelse af personoplysninger inden for alle de områder, hvor EU-retten finder anvendelse, herunder de områder, der henhører under »området for frihed, sikkerhed og retfærdighed«.
57.
Parlamentet har som svar på et spørgsmål, der blev stillet under retsmødet for Domstolen, oplyst, at Parlamentet for det tilfælde, at Domstolen måtte fastslå, at den påtænkte aftale forfølger uadskillelige formål, ikke vil have nogen indvendinger mod, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, baseres på artikel 16, artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF.
58.
Med undtagelse af den spanske regering og EDPS samt subsidiært den franske regering har de øvrige procesdeltagere anført, at formålet med den påtænkte aftale er at bekæmpe terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet, idet beskyttelsen af oplysninger i det væsentlige kun udgør et instrument til at nå dette formål. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at Domstolen i dom af 30. maj 2006, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-317/04 og C-318/04, EU:C:2006:346, præmis 56), fastslog, at videregivelsen af PNR-oplysninger til De Forenede Stater udgjorde en behandling, der vedrørte den offentlige sikkerhed og statens aktiviteter på det strafferetlige område. Valget af retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, bør træffes i overensstemmelse med denne logik.
59.
Det store flertal af procesdeltagerne har tilføjet, at selv om beskyttelsen af oplysninger må anses for at udgøre et af formålene med den påtænkte aftale, er dette formål kun sekundært i forhold til hovedformålet, hvilket derfor ikke medfører nogen konsekvenser for det foretagne valg af retsgrundlag for den retsakt, hvorved aftalen indgås. Rådet og Kommissionen har i denne forbindelse anført, at retsakter, der har til formål at gennemføre sektorpolitikker, som kræver behandling af personoplysninger i et vist omfang, skal baseres på det retsgrundlag, der svarer til den pågældende politik, og ikke på artikel 16 TEUF.
60.
Hvad angår muligheden for at angive artikel 16 TEUF, artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF som et samlet materielt retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, har den franske regering i sit skriftlige indlæg subsidiært anført, at det er muligt at foretage en sådan samlet angivelse. Irland og Rådet fastholder til gengæld det modsatte synspunkt. Rådet har under retsmødet for Domstolen anført, at afstemningsproceduren i Rådet, således som den følger af bestemmelserne i protokol (nr. 21) og (nr. 22), er til hinder for en sådan mulighed.
B – Analyse
61.
Ifølge fast retspraksis skal valget af retsgrundlag for en EU-retsakt, herunder en retsakt vedtaget med henblik på indgåelse af en international aftale, foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol. Hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller disse led kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led (
25
).
62.
Domstolen har imidlertid anerkendt, at en retsakt »undtagelsesvis« kan vedtages samlet med de forskellige retsgrundlag, der svarer til de forskellige formål eller led, der forfølges med denne retsakt, når disse formål eller led er uadskilleligt forbundne, uden at det ene er sekundært i forhold til det andet (
26
). I en sådan situation undersøger Domstolen, om anvendelsen af flere retsgrundlag er udelukket, fordi de procedurer, der er fastsat i de respektive forskellige retsgrundlag, er uforenelige (
27
).
63.
Det er i lyset af denne retspraksis, at det skal afgøres, om den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, når der henses til formålet med og indholdet af denne aftale, udelukkende skal baseres på artikel 82, stk. 1, litra d), og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF som materielt retsgrundlag, således som det fremgår af udkastet til Rådets afgørelse, og som det store flertal af procesdeltagerne har hævdet, eller om den udelukkende skal baseres på artikel 16 TEUF eller sammenholdt med de to nævnte artikler (
28
).
64.
Hvad angår dette sidstnævnte punkt skal jeg præcisere, at Domstolen – i modsætning til, hvad Rådet har anført i sit skriftlige indlæg, under hensyn til, at udtalelsesproceduren ikke har karakter af et søgsmål, og at den har en forebyggende karakter – forekommer mig at være fuldt bemyndiget til at undersøge det andet spørgsmål, som Parlamentet har rejst vedrørende anvendelsen af flere retsgrundlag, selv om dette ikke fremgår af spørgsmålets ordlyd. Jeg vil tilføje, at procesdeltagerne har haft lejlighed til såvel under den skriftlige procedure som under retsmødet at tage stilling hertil.
65.
Dette er så meget desto mere væsentligt, idet undersøgelsen af formålet med og indholdet af den påtænkte aftale efter min opfattelse skal føre til den konstatering, at den påtænkte aftale forfølger to formål og har to led, uden at hverken disse to formål eller de forskellige led samlet set kan rangordnes eller adskilles. Denne konstatering begrunder efter min opfattelse, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, skal have artikel 16 TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF som materielt retsgrundlag, hvilket indebærer, at de procedurer, der er nævnt i disse to artikler, kan bestå samtidig.
1.
Om formålet med og indholdet af den påtænkte aftale
66.
Det fremgår af andet afsnit i præamblen til den påtænkte aftale, at de kontraherende parter anerkender »betydningen af at forebygge, bekæmpe, imødegå og eliminere terrorisme og terrorrelaterede forbrydelser samt anden grov, grænseoverskridende kriminalitet, samtidig med at de grundlæggende rettigheder og friheder, navnlig retten til privatlivets fred og databeskyttelse, beskyttes«, og i det fjerde afsnit tilføjes, at brugen af PNR-oplysninger er af afgørende betydning for at nå disse mål.
67.
Den samtidige forfølgelse af dels formålet om at bekæmpe terrorisme og andre former for grov, grænseoverskridende kriminalitet, dels formålet om at respektere privatlivets fred og sikre beskyttelse af personoplysninger, bekræftes af femte og sjette afsnit i præamblen, der fremhæver henholdsvis de kontraherende parters ønske om at sikre »hensynet til den offentlige sikkerhed« og anerkendelsen af, at de »har fælles værdier hvad angår databeskyttelse og beskyttelse af privatlivets fred«.
68.
Det fremgår endvidere udtrykkeligt af 15. afsnit i præamblen, at Canada forpligter sig til sikre, at den kompetente canadiske myndighed behandler »PNR-oplysninger med henblik på at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov, grænseoverskridende kriminalitet under streng overholdelse af garantierne for privatlivets fred og beskyttelse af personoplysninger som fastsat i [den påtænkte aftale]«.
69.
Den påtænkte aftale har således til formål at give Canada mulighed for at behandle PNR-passageroplysninger, der overføres af luftfartsselskaber, som sørger for flyforbindelser mellem Unionen og Canada, med det formål at bekæmpe terrorisme og anden grov, grænseoverskridende kriminalitet og samtidig sikre retten til respekt for privatlivets fred og retten til beskyttelse af personoplysninger på de betingelser, der er fastsat i den påtænkte aftale.
70.
Behovet for at forene disse to formål bekræftes af den påtænkte aftales artikel 1, der bestemmer, at de kontraherende parter fastsætter, på hvilke betingelser PNR-oplysninger kan overføres og bruges »til at beskytte borgernes sikkerhed, og hvordan oplysningerne skal beskyttes«.
71.
En gennemgang af den påtænkte aftales indhold bekræfter endvidere, at det middel til bekæmpelse af terrorisme og anden grov, grænseoverskridende kriminalitet, der består i at overføre og behandle PNR-oplysninger, kun er tilladt, såfremt de pågældende oplysninger er sikret et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau.
72.
Det fremgår således af ordlyden af den påtænkte aftales artikel 3, stk. 1, at Canada sikrer, at den kompetente canadiske myndighed »udelukkende behandler de PNR-oplysninger, den modtager, […] med henblik på at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov, grænseoverskridende kriminalitet«, idet det samtidig anføres, at behandlingen skal gennemføres »i henhold til denne aftale«. Denne præcisering indebærer bl.a., at »[f]or så vidt som [den påtænkte aftale] overholdes, anses den kompetente canadiske myndighed [i henhold til den nævnte aftales artikel 5] for at sikre et passende beskyttelsesniveau i betydningen i den relevante EU-databeskyttelseslovgivning ved behandling og anvendelse af PNR-oplysninger«.
73.
Hvad angår opbevaring af PNR-oplysninger og gradvis anonymisering ved hjælp af maskering af de nævnte oplysninger, som er reguleret i den påtænkte aftales artikel 16, bestemmer denne artikels stk. 4, at de canadiske myndigheder kun kan fjerne maskeringen, hvis »det på grundlag af de foreliggende oplysninger er nødvendigt at foretage efterforskninger inden for anvendelsesområdet for artikel 3« i den påtænkte aftale.
74.
I henhold til den påtænkte aftales artikel 18, stk. 1, og artikel 19, stk. 1, er det endvidere kun tilladt efterfølgende at videregive PNR-oplysninger til andre offentlige myndigheder i Canada eller i tredjelande under en række udtømmende opregnede betingelser, herunder bl.a. en betingelse om, at de pågældende myndigheder varetager »opgaver, der direkte vedrører anvendelsesområdet for [den påtænkte aftales] artikel 3«, og om, at disse samme myndigheder skal sikre »en beskyttelse, der svarer til garantierne i [den påtænkte aftale]«.
75.
Uden at underkende behovet for at forene de to forfulgte formål, vedrører visse af den påtænkte aftales bestemmelser imidlertid enten formålet om at bekæmpe terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet eller formålet om at sikre en tilstrækkelig beskyttelse af personoplysninger.
76.
Hvad specifikt angår det første formål fremgår det således af den påtænkte aftales artikel 6, stk. 2, at Canada i særlige tilfælde og på anmodning fra Den Europæiske Politienhed (Europol) og Den Europæiske Enhed for Retligt samarbejde (Eurojust) inden for rammerne af deres respektive mandater eller på anmodning af en EU-medlemsstats politimyndigheder eller retslige myndigheder er forpligtet til at videregive PNR-oplysninger eller analytiske oplysninger, der indeholder PNR-oplysninger, som er indhentet i medfør af den påtænkte aftale »for inden for […] Union[en] at forebygge, opdage, efterforske eller retsforfølge en terrorhandling eller grov, grænseoverskridende kriminalitet«. Det fremgår endvidere af den påtænkte aftales artikel 23, stk. 2, at de kontraherende parter samarbejder for at sikre sammenhængen mellem deres respektive ordninger for behandling af PNR-oplysninger »på en måde, der yderligere øger sikkerheden for borgerne i Canada, Den Europæiske Union og andre steder«.
77.
Hvad angår de bestemmelser, der snarere henhører under de garantier, som gives i den påtænkte aftale med hensyn til beskyttelse af oplysninger, fastsætter denne aftale en række regler om datasikkerhed og -integritet (den påtænkte aftales artikel 9), om fysiske personers ret til indsigt og ret til at anmode om til berigtigelse af eller tilknytning af anmærkninger til sådanne oplysninger (den påtænkte aftales artikel 12 og 13), om tilsyn med behandlingen af PNR-oplysninger og om de berørte personers adgang til administrativ klage og domstolsprøvelse (den påtænkte aftales artikel 10 og 14).
78.
Når den påtænkte aftale betragtes i lyset af dens formål og indhold, forfølger den således to væsentlige formål og har to væsentlige led, hvilket det store flertal af procesdeltagerne i sidste ende er enige i eller i det mindste har medgivet.
79.
Det er i modsætning til, hvad procesdeltagerne har anført til støtte for det modsatrettede synspunkt, efter min opfattelse meget vanskeligt at afgøre, hvilket af de to formål, der er det fremherskende.
80.
Som beskrivelsen af formålet med og indholdet af den påtænkte aftale synes at vise, skal de to formål nemlig forfølges samtidig og er derfor i sidste ende uadskillelige. For det første er overførslen og behandlingen af PNR-oplysninger til de kompetente canadiske myndigheder, som jeg har redegjort for, med henblik på de formål, der er nævnt i den påtænkte aftales artikel 3, kun tilladt, såfremt disse handlinger er undergivet en tilstrækkelig beskyttelse af oplysninger som omhandlet i den relevante EU-lovgivning på området i henhold til den påtænkte aftales artikel 5. Den overførsel af PNR-oplysninger, der er fastsat i den påtænkte aftale, er med andre ord ikke lovlig, såfremt en sådan beskyttelse ikke er sikret. For det andet er de garantier, der er fastsat i den påtænkte aftale med hensyn til beskyttelse af personoplysninger, kun nødvendige som følge af, at PNR-oplysningerne skal overføres til de kompetente canadiske myndigheder i henhold til canadisk lovgivning og bestemmelserne i den påtænkte aftale. Den påtænkte aftale har derfor til formål, således som flere af den påtænkte aftales bestemmelser viser, herunder bl.a. artikel 16, 18 og 19 heri, at forene sikkerhedsformålet med formålet om at beskytte de berørte borgeres grundlæggende rettigheder, og navnlig disse borgeres ret til beskyttelse af deres personoplysninger.
81.
Når alt således tages i betragtning, et det min opfattelse, at den påtænkte aftales to formål og to led er uadskilleligt forbundne, uden at et af disse er sekundært eller indirekte i forhold til de andre.
82.
Denne vurdering kan ikke anfægtes af det argument, som Kommissionen har fremsat med henvisning til præmis 56 i dom af 30. maj 2006, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-317/04 og C-318/04, EU:C:2006:346), hvori Domstolen fastslog, at videregivelsen af PNR-oplysninger til De Forenede Stater udgjorde en behandling, der vedrørte den offentlige sikkerhed og medlemsstaternes aktiviteter på det strafferetlige område.
83.
Den foreliggende udtalelsesprocedure vedrører nemlig for det første den påtænkte aftale med Canada og ikke den første aftale, der blev indgået med De Forenede Stater i 2004, og den beslutning om tilstrækkelig beskyttelse, som Kommissionen vedtog det samme år, og som var genstand for de af Parlamentet anlagte annullationssøgsmål.
84.
Dernæst og mere grundlæggende har Kommissionen foretaget en læsning uden hensyn til den sammenhæng, som Domstolens konstatering i denne præmis i dom af 30. maj 2006, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-317/04 og C-318/04, EU:C:2006:346), indgik i, idet denne dom som nævnt blev afsagt før vedtagelsen af Lissabontraktaten.
85.
Parlamentet havde nemlig anmodet Domstolen om bl.a. at afgøre, om Kommissionen var bemyndiget til at vedtage en beslutning om tilstrækkelig beskyttelse på grundlag af artikel 25 i direktiv 95/46 om den tilstrækkelige beskyttelse, som behandlingen af personoplysninger, der er indeholdt i PNR-registre, og som videregives til De Forenede Stater, skal undergives, selv om dette direktivs artikel 3, stk. 2, udtrykkeligt udelukker de behandlinger, der bl.a. vedrører den offentlige sikkerhed og statens aktiviteter på det strafferetlige område, fra sit anvendelsesområde. Domstolen besvarede logisk nok dette spørgsmål benægtende. Behandlingen af PNR-oplysninger inden for rammerne af aftalen med De Forenede Stater skete nemlig ikke i forbindelse med leveringen af en tjenesteydelse, men inden for rammer, der var indført af de offentlige myndigheder og vedrørte den offentlige sikkerhed, og som ikke var omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 95/46 (
29
).
86.
Denne vurdering indebærer imidlertid ikke på nogen måde, at Domstolen derved endeligt har taget stilling til formålet med PNR-aftalerne, herunder for den sags skyld formålet med den påtænkte aftale, eller så meget desto mindre, at den endeligt har fastslået, at disse aftaler udelukkende har det primære eller fremherskende formål at bekæmpe terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet, således som Kommissionen med urette har antydet.
87.
Domstolens konstatering i dom af 30. maj 2006, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-317/04 og C-318/04, EU:C:2006:346), indebærer endvidere heller ikke, at den i forbindelse med sin stillingtagen til det materielle anvendelsesområde for direktiv 95/46 ved samme lejlighed og på forhånd opsatte grænser for det materielle anvendelsesområde for artikel 16 TEUF.
88.
Kommissionen har til støtte for sit argument om, at det fremherskende formål med den påtænkte aftale er sikkerhedsformålet, og at dette formål derfor kan begrunde det valgte retsgrundlag, endvidere forsøgt at drage en analogislutning mellem den foreliggende sag og den sag, der gav anledning til dom af 6. maj 2014, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-43/12, EU:C:2014:298).
89.
I den nævnte sag, der vedrørte fastlæggelsen af det passende retsgrundlag for Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/82/EU af 25. oktober 2011 om fremme af grænseoverskridende udveksling af oplysninger om trafiksikkerhedsrelaterede færdselslovsovertrædelser (
30
), fastslog Domstolen efter at have konstateret, at det fremherskende formål med denne retsakt bestod i at forbedre trafiksikkerheden (og dermed transportsikkerheden), at den ordning til udveksling af oplysninger, der var indført ved dette direktiv, udgjorde »et instrument, hvorved direktivet forfølger [dette] formål[…]« (
31
). Direktiv 2011/82 burde derfor have været vedtaget på grundlag af artikel 91, stk. 1, litra c), TEUF i afsnittet om transportpolitik, og ikke artikel 87, stk. 2, TEUF (politisamarbejde).
90.
Selv om jeg er villig til at acceptere, at de to situationer er delvis sammenlignelige, ændrer dette ikke på nogen måde ved analysen, hvorefter den påtænkte aftale har to formål og to led, der er uadskillelige. Den omstændighed, at overførslen af PNR-oplysninger til fordel for den kompetente canadiske myndighed kan udgøre det instrument, hvorved de kontraherende parter forfølger det formål om offentlig sikkerhed, der er indeholdt i den påtænkte aftale, ændrer således ikke på nogen måde ved konstateringen af, at formålet med den påtænkte aftale, således som det bl.a. er beskrevet i den nævnte aftales artikel 1, er dobbelt. De særegne karakteristika ved den påtænkte aftale, der netop adskiller denne aftale fra direktiv 2011/82, skyldes i øvrigt den omstændighed, at den størst mulige effektivitet, der ønskes opnået ved det instrument, som består i overførsel af PNR-oplysninger med henblik på at nå de mål, der er opregnet i den påtænkte aftales artikel 3, skal afvejes over for de garantier for beskyttelse af personoplysninger, der er fastsat i denne aftale, og som netop bidrager til det andet formål, der forfølges med denne aftale.
91.
Endelig er det argument, som Parlamentet har anført til støtte for sit synspunkt om, at den påtænkte aftales »tyngdepunkt« i overvejende grad ligger på de garantier, som aftalens bestemmelser giver passagerer med hensyn til beskyttelse af deres PNR-oplysninger, og som kan begrunde, at beslutningen om at indgå denne aftale udelukkende skal baseres på artikel 16 TEUF, heller ikke holdbart.
92.
For det første er det ikke korrekt at hævde, at den påtænkte aftale ikke fastsætter nogen forpligtelser for luftfartsselskaberne til at videregive PNR-oplysninger til de kompetente canadiske myndigheder med henblik på, at disse oplysninger undergives de behandlinger, der er opregnet i den påtænkte aftales artikel 3. Det er korrekt, således som Parlamentet har anført i sit skriftlige indlæg, at det af den påtænkte aftales artikel 4, stk. 1, fremgår, at Unionen udelukkende sikrer, at luftfartsselskaber »ikke forhindres i« at overføre PNR-oplysninger til den kompetente canadiske myndighed. Det følger imidlertid af en fortolkning af denne artikel, der har overskriften »Sikring af overførslen af PNR-oplysninger«, sammenholdt med den påtænkte aftales artikel 5 (
32
), 20 (
33
) og 21 (
34
), hvilket Parlamentet i øvrigt har anerkendt i et svar på et af Domstolen stillet skriftligt spørgsmål, at luftfartsselskaber har ret til og i praksis er forpligtet til systematisk at give den kompetente canadiske myndighed adgang til PNR-oplysninger med henblik på de formål, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 3.
93.
For det andet kan formålet med den påtænkte aftale ikke i det væsentlige sidestilles med en beslutning om tilstrækkelig beskyttelse, der svarer til den beslutning, som Kommissionen vedtog inden for rammerne af aftalen af 2006 (
35
). Som allerede nævnt viser såvel formålet med som indholdet af den påtænkte aftale tværtimod, at denne aftale har til formål at forene de to formål, som forfølges derved, og at disse formål er uadskilleligt forbundne.
94.
Hvilken betydning har denne konstatering da for fastlæggelsen af retsgrundlaget for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås?
2.
Om det passende retsgrundlag
95.
Som allerede nævnt er det ubestridt, at udkastet til Rådets afgørelse om indgåelse af den påtænkte aftale er baseret på artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, der begge indgår i afsnit V i tredje del i EUF-traktaten, som vedrører »området med frihed, sikkerhed og retfærdighed«.
96.
Når der henses til, at den påtænkte aftale har to formål og to led, der er uadskilleligt forbundne, således som dette er beskrevet ovenfor, forekommer dette materielle retsgrundlag mig ganske vist at være i hvert fald delvist relevant, men utilstrækkeligt. Jeg er nemlig at den opfattelse, at det er nødvendigt og muligt, når der henses til retspraksis, at basere den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF.
a)
Om relevansen af artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF
97.
Hvad angår det første punkt, nemlig relevansen af artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, er det hensigtsmæssigt først at blive enige om, at indførelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed kræver, at Unionen kan udøve sin eksterne kompetence.
98.
Ud over de situationer, hvor der er indgået tilbagetagelsesaftaler i henhold til artikel 79, stk. 3, TEUF om indvandringspolitik, som ikke er relevante i det foreliggende tilfælde, er Unionen ikke udtrykkeligt blevet tildelt en generel ekstern kompetence vedrørende området for frihed, sikkerhed og retfærdighed. Unionen kan imidlertid i medfør af artikel 216, stk. 1, TEUF indgå internationale aftaler, herunder inden for området for politisamarbejde og/eller retligt samarbejde i straffesager, navnlig når dette er nødvendigt for at gennemføre et af de i traktaterne omhandlede formål.
99.
Ingen af procesdeltagerne har anfægtet denne mulighed. Domstolen kan imidlertid efter min opfattelse ikke begrænse sig til denne konstatering. Efter min opfattelse bør Domstolen gøre visse bemærkninger om dette spørgsmål i den udtalelse, som den anmodes om at afgive.
100.
En anerkendelse af, at Unionen har ekstern kompetence inden for området for frihed, sikkerhed og retfærdighed, kræver, at udøvelsen af denne kompetence inden for området for politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager sker til varetagelse af de formål, der forfølges med området for frihed, sikkerhed og retfærdighed.
101.
Disse formål opregnes i artikel 3, stk. 2, TEU og artikel 67 TEUF. Det fremgår af den første af de nævnte bestemmelser, at »Unionen giver borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer, kombineret med passende foranstaltninger vedrørende kontrol ved de ydre grænser […] og forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet«. Artikel 67 TEUF, der indleder kapitel 1 i afsnit V i tredje del i EUF-traktaten, bestemmer i stk. 3, at Unionen »bestræber sig på at sikre et højt sikkerhedsniveau ved hjælp af foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet, racisme og fremmedhad, ved koordinerings- og samarbejdsforanstaltninger mellem politimyndigheder, strafferetlige myndigheder og øvrige kompetente myndigheder […]«.
102.
Som generaladvokat Bot med føje har argumenteret for i sit forslag til afgørelse af 30. januar 2014, Parlamentet mod Rådet (C-658/11, EU:C:2014:41, punkt 111 og 112), er den eksterne dimension af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed funktionel og instrumentel med hensyn til de mål, der er fastsat i disse to bestemmelser. Det følger heraf, at hvis etableringen af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed kan nødvendiggøre en ekstern aktion fra Unionens side, skal en aftale for at kunne anses for at henhøre under området for frihed, sikkerhed og retfærdighed have tæt tilknytning til frihed, sikkerhed og retfærdighed i Unionen, dvs. en direkte forbindelse mellem målet om Unionens indre sikkerhed og det politi- og/eller retlige samarbejde, der udvikles uden for Unionen (
36
).
103.
Domstolen fastslog i en anden sammenhæng, men i samme retning, i forbindelse med en fortolkning af artikel 87, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 67 TEUF, at en EU-retsakt skal være direkte forbundet med de formål, der er nævnt i artikel 67 TEUF, for at en sådan retsakt, henset til dens formål og indhold, kan baseres på den førstnævnte artikel (
37
).
104.
Dette er efter min opfattelse tilfældet for så vidt angår den påtænkte aftale.
105.
For det første finder denne aftale nemlig anvendelse på overførsel, behandling og brug af PNR-oplysninger, der vedrører den offentlige sikkerhed og statens aktiviteter på det strafferetlige område (
38
), dvs. nærmere bestemt forebyggelse, opdagelse, efterforskning og retsforfølgning af terrorhandlinger og grov, grænseoverskridende kriminalitet. Det fremgår af den påtænkte aftales artikel 1, at denne aftale bl.a. har til formål at »beskytte borgernes sikkerhed«, hvilket helt indlysende omfatter unionsborgernes sikkerhed og navnlig de unionsborgere, der benytter flyforbindelser mellem Canada og Den Europæiske Union (
39
). Det fremgår endvidere af den påtænkte aftales artikel 6, stk. 2, at Canada er forpligtet til på anmodning af bl.a. en EU-medlemsstats politimyndigheder i bestemte situationer at videregive PNR-oplysninger eller analytiske oplysninger, der indeholder sådanne oplysninger, som er indhentet i medfør af den påtænkte aftale, for »inden for Den Europæiske Union« at forebygge eller at opdage en terrorhandling eller grov, grænseoverskridende kriminalitet.
106.
For det andet, selv om den oprindelige indsamling og overførsel af PNR-oplysninger foretages af luftfartsselskaberne, udgør den påtænkte aftales bestemmelser en retlig ramme, der er indført af de offentlige myndigheder for at nå retshåndhævende mål (
40
). Som allerede nævnt indføres der ved den påtænkte aftale således regler om de kompetente canadiske myndigheders adgang til PNR-oplysninger og/eller analytiske oplysninger, der indeholder sådanne oplysninger, og om den efterfølgende videregivelse af disse oplysninger til bl.a. de kompetente politi- og retslige myndigheder og til disse myndigheder i tredjelande, navnlig med henblik på de formål, der er nævnt i den påtænkte aftales artikel 3. Som det endvidere klart er fremgået af retsforhandlingerne for Domstolen, er varigheden af den periode på fem år, hvori PNR-oplysningerne må opbevares, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 16, stk. 1 og 5, fastsat med henblik på at muliggøre og fremme undersøgelser, retsforfølgning og retssager vedrørende bl.a. internationale netværk, der begår grov kriminalitet. I lyset af den meget brede formulering af den påtænkte aftales artikel 16, stk. 5, kan disse undersøgelser og denne retsforfølgning imidlertid helt sikkert omfatte de undersøgelser og den retsforfølgning, der foretages af politimyndigheder og retslige myndigheder i Unionens medlemsstater. Sådanne regler henhører i princippet under området for politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager (
41
).
107.
Jeg konkluderer på denne baggrund for det første, at artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, for så vidt som denne bestemmelse vedrører de foranstaltninger, som Parlamentet og Rådet kan fastlægge vedrørende »indsamling, opbevaring, behandling, analyse og udveksling af relevante oplysninger« med henblik på at etablere det politisamarbejde »inden for forebyggelse, afsløring og efterforskning af strafbare handlinger«, som er omhandlet i artikel 87, stk. 1, TEUF, udgør et passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås. Jeg vil for god ordens skyld tilføje, at dette samarbejde og denne udveksling ikke nødvendigvis skal ske mellem de myndigheder, der i henhold til national ret specifikt anses for politimyndigheder i snæver forstand. Artikel 87, stk. 1, TEUF lader nemlig i meget bred forstand politisamarbejdet omfatte »alle medlemsstaternes kompetente myndigheder, herunder politi, toldmyndigheder og andre særlige retshåndhævende myndigheder […]« (
42
), idet dette udtryk i forbindelse med den eksterne dimension for området for frihed, sikkerhed og retfærdighed fuldt ud gør det muligt at sikre samarbejdet med CBSA med det formål at sikre Unionens interne sikkerhed.
108.
Hvad for det andet angår det aspekt i den påtænkte aftale, der vedrører »det retlige samarbejde i straffesager«, må jeg indrømme, at jeg til trods for de elementer, der er anført i punkt 105 og 106 i dette forslag til afgørelse, har visse betænkeligheder ved at mene, at den påtænkte aftale kan udgøre en foranstaltning, der bidrager direkte til »at fremme samarbejdet mellem judicielle eller tilsvarende myndigheder i medlemsstaterne i forbindelse med strafforfølgning og fuldbyrdelse af afgørelser« som omhandlet i artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF. Som bl.a. Det Forenede Kongeriges regering har anerkendt i sit svar på et af de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål, er det kun i visse situationer, at den påtænkte aftale vil kunne fremme et sådant samarbejde mellem medlemsstaternes retslige myndigheder. Et sådant samarbejde afhænger imidlertid af en række faktiske og retlige forhold, der ikke er omfattet af den påtænkte aftales bestemmelser. Samarbejdet mellem medlemsstaternes retslige myndigheder synes derfor kun at være en indirekte følge af den ramme, som indføres med den påtænkte aftale. Den omstændighed, at den påtænkte aftales artikel 6 pålægger ikke blot den kompetente canadiske myndighed, men mere generelt »Canada«, at videregive PNR-oplysninger eller analytiske oplysninger til medlemsstaternes retslige myndigheder, kan ganske vist forstås således, at den også pålægger de retslige myndigheder i tredjelande en sådan forpligtelse. Såfremt det antages, at en sådan fortolkning er korrekt, og at det er muligt at udveksle PNR-oplysninger mellem retslige myndigheder, forholder det sig ikke desto mindre således, at den påtænkte aftale i dens nuværende affattelse ikke synes reelt at bidrage til at fremme samarbejdet mellem medlemsstaternes judicielle eller tilsvarende myndigheder. Efter min opfattelse vil artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF kun gyldigt kunne udgøre et supplerende retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, såfremt Domstolen anlægger en mere vidtgående fortolkning af artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF, i givet fald sammenholdt med artikel 67, stk. 3, TEUF, hvorefter Unionen »bestræber sig på at sikre et højt sikkerhedsniveau […] ved koordinerings- og samarbejdsforanstaltninger mellem […] strafferetlige myndigheder og øvrige kompetente myndigheder […]«, eller såfremt de kontraherende parter ændrer bestemmelserne i den påtænkte aftale således, at der mere direkte tages hensyn til den retlige dimension ved den påtænkte aftale.
109.
Jeg bemærker endvidere, at konstateringen af, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, ikke gyldigt kan baseres på artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF, ikke anfægtes af den omstændighed, som visse af procesdeltagerne har nævnt, at Rådets afgørelser om henholdsvis indgåelsen af PNR-aftaler med Australien og De Forenede Stater er baseret på denne bestemmelse, sammenholdt med artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF (
43
). Det følger nemlig af fast retspraksis, at det for så vidt angår prøvelsen af retsgrundlaget for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale i den foreliggende sag indgås, nemlig ikke spiller nogen rolle, hvilket retsgrundlag der er anvendt ved vedtagelsen af andre EU-retsakter, der eventuelt har lignende karakteristika (
44
).
110.
Under disse omstændigheder er det, henset til den påtænkte aftales nuværende affattelse, min opfattelse, at artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF udgør et passende retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås.
111.
Når dette er sagt, er dette materielle retsgrundlag, som korrekt er anført i udkastet til den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt til, at Unionen kan indgå denne aftale.
b)
Om nødvendigheden af at basere den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF
112.
Som Parlamentet med føje har anført i sin anmodning, foreskriver artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF ikke – og i øvrigt heller ikke mere generelt afsnit V i tredje afsnit i EUF-traktaten vedrørende området for frihed, sikkerhed og retfærdighed – at der skal vedtages regler inden for området for beskyttelse af personoplysninger.
113.
Som jeg har redegjort for ovenfor, er et af hovedformålene med den påtænkte aftale, således som det fremgår af denne aftales artikel 1, netop at »fastsætte[…], på hvilke betingelser [PNR-]oplysninger« vedrørende passagerer, der benytter flyforbindelser mellem Canada og Den Europæiske Union, »skal beskyttes«. Som det allerede er blevet fremhævet, bidrager den påtænkte aftales indhold til dette formål, navnlig de bestemmelser, der fremgår af kapitlet om »garantier for behandlingen af PNR-oplysninger«, der omfatter den påtænkte aftales artikel 7-21.
114.
I denne forbindelse er det efter min opfattelse nødvendigt, at Unionens handling er baseret på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF, hvorved det som nævnt overlades til Parlamentet og Rådet at fastsætte regler om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med den behandling af personoplysninger, der bl.a. foretages af medlemsstaterne under udøvelsen af de aktiviteter, som henhører under EU-rettens anvendelsesområde, og regler om fri udveksling af sådanne oplysninger. Især tre forhold begrunder denne tilgang.
115.
For det første skal Unionen i lighed med den argumentation, der er redegjort for ovenfor vedrørende den eksterne dimension for området for frihed, sikkerhed og retfærdighed, i henhold til artikel 216, stk. 1, TEUF anses for bemyndiget til at indgå en international aftale med et tredjeland, der har til formål at fastsætte regler om beskyttelse af personoplysninger, når dette er nødvendigt for at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaterne, og i det foreliggende tilfælde målene med artikel 16 TEUF. Dette er tilfældet for den påtænkte aftale, som bl.a. har et hovedformål, der i det væsentlige består i at fastsætte de betingelser, der skal sikre beskyttelsen af PNR-oplysninger vedrørende de passagerer, der benytter flyforbindelser mellem Canada og Den Europæiske Union. Der hersker efter min opfattelse i øvrigt ikke tvivl om, at den påtænkte aftales bestemmelser skal kvalificeres som »regler« om beskyttelse af oplysninger vedrørende fysiske personer som omhandlet i artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF, der har til formål at binde de kontraherende parter.
116.
I modsætning til, hvad der var tilfældet med den tidligere artikel 286 EF, har artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF, der indgår i afsnit II i denne traktats første del med overskriften »Almindelige bestemmelser«, endvidere til formål at udgøre et retsgrundlag for alle de regler, der vedtages på EU-niveau om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandlingen af deres personoplysninger, herunder de oplysninger, der behandles i forbindelse med vedtagelsen af de foranstaltninger, der henhører under de bestemmelser i EUF-traktaten, der vedrører politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager. Som det præciseres i den samme artikels andet afsnit, er det nemlig kun de regler, der vedrører beskyttelse af personoplysninger, som vedtages inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der skal baseres på artikel 39 TEU. Denne fortolkning af artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF bekræftes for det første af den omstændighed, at der ikke på nogen måde er henvist til muligheden for at vedtage bestemmelser om beskyttelse af personoplysninger på grundlag af artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF. Det skal imidlertid bemærkes, at artikel 30, stk. 1, litra b), TEU før Lissabontraktatens ikrafttrædelse derimod foreskrev, at en fælles handling vedrørende politisamarbejde kunne omfatte bl.a. behandling, analyse og udveksling af relevante oplysninger »under overholdelse af relevante bestemmelser om beskyttelse af personoplysninger«. Denne ordlyd gav i øvrigt Rådet bemyndigelse til at vedtage rammeafgørelse 2008/977/RIA af 27. november 2008 om beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager (
45
). Som jeg vil vende tilbage til nedenfor, er det endvidere væsentligt at bemærke, at der i bestemmelserne i protokol (nr. 21) og (nr. 22) er taget hensyn til den situation, hvor de regler, der er baseret på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF, vedtages i forbindelse med handlinger, der henhører under de kapitler i EUF-traktaten, der vedrører politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager.
117.
Det følger heraf, og for at fjerne enhver tvivl vedrørende den tvetydighed, der kendertegner det standpunkt, som Kommissionen har forsvaret i sit skriftlige indlæg, at der mellem artikel 16 TEUF, på den side, og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF og artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF, på den anden side, ikke består et over- og underordnelsesforhold i form af »lex generalis – lex specialis«. Som de ovenfor nævnte protokoller bl.a. viser, har de høje kontraherende parter nemlig ønsket, at en EU-retsakt skal kunne baseres på disse tre artikler samtidig netop på grund af, at disse bestemmelser har forskellige anvendelsesområder.
118.
Endelig og som bl.a. Parlamentet, Kommissionen og EDPS har anført i deres respektive svar på et af Domstolen stillet skriftligt spørgsmål, kan der ikke rejses tvivl om relevansen af artikel 16 TEUF som retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, som følge af, at de beskyttelsesforanstaltninger, som denne artikel giver mulighed for at vedtage, vedrører medlemsstaternes behandling af oplysninger og ikke, som i det foreliggende tilfælde, overførsel af oplysninger, som private enheder (luftfartsselskaber) i forvejen har indsamlet, til et tredjeland.
119.
Dels er der nemlig for at citere generaladvokat Léger »ikke stor forskel« mellem den forpligtelse, som et luftfartsselskab pålægges i medfør af en samlet læsning af den påtænkte aftales artikel 4, 5, 20 og 21 til direkte at overføre en række PNR-oplysninger til Canada, og »en direkte dataudveksling mellem offentlige myndigheder« (
46
). Dels vil en streng ordlydsfortolkning af det nye retsgrundlag, som udgøres af artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF, eftersom Domstolen har fastslået, at en privat erhvervsdrivendes overførsel af personoplysninger fra en medlemsstat til et tredjeland er omfattet af definitionen af udtrykket »behandling af oplysninger« som omhandlet i direktiv 95/46 (
47
), medføre en fragmentering af ordningen for beskyttelse af personoplysninger. En sådan fortolkning synes at være i strid med de høje kontraherende parters ønske om i princippet at skabe et eneste retsgrundlag, hvorved Unionen udtrykkeligt bemyndiges til at vedtage regler om beskyttelse af fysiske personers personoplysninger. Der vil således være tale om et tilbageskridt, som er vanskeligt at forklare i forhold til den tidligere ordning, der var baseret på traktatens bestemmelser om det indre marked. En sådan streng ordlydsfortolkning af artikel 16 TEUF vil således føre til, at denne bestemmelse mister en stor del af sin effektive virkning.
120.
Når der henses til den påtænkte aftales formål og led, der er uadskilleligt forbundne, skal den retsakt, hvorved denne aftale indgås, derfor efter min opfattelse have artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF som materielt retsgrundlag.
121.
Det følger af retspraksis, at anvendelsen af flere retsgrundlag i forbindelse med vedtagelsen af en EU-retsakt kræver, at de procedurer, der er nævnt i de forskellige retsgrundlag, er forenelige (
48
).
122.
I det foreliggende tilfælde fastsætter både artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, at Parlamentet og Rådet for at vedtage de i de to artikler nævnte foranstaltninger træffer afgørelse efter den almindelige lovgivningsprocedure. Det samme gør sig endvidere gældende for de foranstaltninger, der baseres på artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF, for det tilfælde, at Domstolen måtte anse denne artikel for at udgøre et passende materielt retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås.
123.
De procedurer, der specifikt er nævnt i disse artikler, er derfor forenelige i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i retspraksis. De er således ikke til hinder for, at Domstolen fastslår, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, har flere retsgrundlag.
124.
Rådet, som støttes af Irland, har imidlertid anført, at det er nødvendigt at gå videre end denne konstatering ved at undersøge reglerne for Kongeriget Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongeriges deltagelse i Rådet, således som de fremgår af henholdsvis bestemmelserne i protokol (nr. 21) og (nr. 22). Efter disse procesdeltageres opfattelse er de nævnte regler til hinder for, at artikel 16 TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF anvendes samtidig som materielt retsgrundlag. Rådet har nærmere bestemt under retsmødet for Domstolen forklaret, ikke uden visse selvmodsigelser og uklarheder (
49
), at bestemmelserne i disse protokoller sondrer mellem spørgsmålet om, hvorvidt de regler, der fastsættes på grundlag af artikel 16 TEUF vedrørende behandlingen af personoplysninger i forbindelse med udøvelsen af handlinger, der henhører under politisamarbejdet og det retslige samarbejde i straffesager, har bindende karakter, og spørgsmålet om, hvorvidt disse tre medlemsstater skal deltage i afstemninger i Rådet, når Rådet står over for at vedtage sådanne regler. Det følger heraf, at selv om disse tre medlemsstater ikke deltager i vedtagelsen af foranstaltninger, der henhører under området for politisamarbejde og det retlige samarbejde i straffesager, med undtagelse af de situationer, hvor Irland og Det Forenede Kongerige måtte have besluttet at gøre brug af deres ret til opt-in, deltager de i vedtagelsen af de regler, der er baseret på artikel 16 TEUF, til trods for, at disse foranstaltninger i medfør af de respektive protokoller ikke er bindende for dem.
125.
Denne argumentation fortjener en vis opmærksomhed, selv om jeg i sidste ende er af den opfattelse, at den ikke kan tages til følge.
126.
Det skal erindres, at Domstolen allerede har fastslået, at de to omhandlede protokoller ikke er »af en sådan art, at de kan have nogen som helst indflydelse på spørgsmålet om den rette hjemmel« for vedtagelsen af en EU-retsakt (
50
). Det følger således af denne retspraksis, at selv om den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, efter en analyse af formålet med og indholdet af denne aftale og i modsætning til, hvad jeg har argumenteret for ovenfor, udelukkende måtte baseres på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF, kan de to omhandlede protokoller til trods for ordlyden af den påtænkte aftales artikel 29 ikke »ophæve« denne konstatering. De tre omhandlede medlemsstater skal med andre ord deltage i vedtagelsen af den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, og være bundet heraf.
127.
Det er mere vanskeligt at anvende denne retspraksis på den situation, hvor der foreligger to konkurrerende retsgrundlag, som begge foreskriver den samme vedtagelsesprocedure (den almindelige lovgivningsprocedure og afstemning ved kvalificeret flertal i Rådet), men som stiller forskellig krav til de tre berørte medlemsstaters deltagelse i forbindelse med Rådets vedtagelse af den omhandlede retsakt.
128.
Da der her er tale om at fastlægge det passende retsgrundlag for en bestemt retsakt, nemlig den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, er det ikke nødvendigt at besvare dette spørgsmål for så vidt angår Irland og Det Forenede Kongerige. Det er nemlig ubestridt, at disse to medlemsstater i henhold til artikel 3 i protokol (nr. 21) har meddelt, at de ønsker at være bundet af den påtænkte aftale, hvilket indebærer, at de vil deltage i vedtagelsen af den retsakt, hvorved den nævnte aftale indgås. Der foreligger således ikke nogen processuelle argumenter vedrørende disse to medlemsstater, der kan udgøre en hindring for, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, baseres på såvel artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF som artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF.
129.
Hvad angår Kongeriget Danmarks situation skal det bemærkes, at artikel 2 i protokol (nr. 22) i henhold til denne protokols artikel 2a, hvoraf bl.a. fremgår, at ingen foranstaltninger eller ingen internationale aftaler indgået i henhold til bestemmelserne i tredje del, afsnit V, i EUF-traktaten er bindende for Kongeriget Danmark, ligeledes finder anvendelse i forbindelse med de regler, der er vedtaget på grundlag af artikel 16 TEUF, der vedrører medlemsstaternes behandling af personoplysninger under udøvelsen af de aktiviteter, der er omfattet af anvendelsesområdet for kapitel 4 og 5 i afsnit V i den nævnte traktats tredje del, dvs. som henhører under politisamarbejdet og det retlige samarbejde i straffesager.
130.
Kongeriget Danmark vil derfor ikke være bundet af bestemmelserne i den påtænkte aftale. Rådet har imidlertid anført, at eftersom artikel 2a i protokol (nr. 22) kun indeholder en henvisning til denne protokols artikel 2 og ikke til dens artikel 1, hvoraf fremgår, at Kongeriget Danmark ikke deltager i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til tredje del, afsnit V, i EUF-traktaten, følger det modsætningsvis af denne artikel, at Kongeriget Danmark deltager i vedtagelsen af den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, såfremt denne aftale måtte blive baseret på artikel 16 TEUF.
131.
En sådan argumentation er efter min opfattelse ikke overbevisende eller har i hvert fald ikke de følger, som Rådet udleder heraf med hensyn til valget af retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås.
132.
Jeg er nemlig af den opfattelse, at de høje kontraherende parter ikke kan have ønsket at give Kongeriget Danmark mulighed for ikke at være bundet af en retsakt, der som retsgrundlag har såvel artikel 16 TEUF som en af bestemmelserne i EUF-traktaten om politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager, og samtidig give denne medlemsstat adgang til at deltage i vedtagelsen af denne retsakt med den mulige risiko, at Kongeriget Danmark vil tilslutte sig en gruppe af medlemsstater, der er imod, at den pågældende retsakt bliver vedtaget, og således forhindre, at der kan opnås et kvalificeret flertal i Rådet. Dette forekommer mig at være i strid med formålet med protokol (nr. 22), som er at sikre en balance mellem nødvendigheden af at tage hensyn til den særlige situation, som Kongeriget Danmark befinder sig i, og nødvendigheden af at give andre medlemsstater (herunder i givet fald Irland og Det Forenede Kongerige) mulighed for fortsat at deltage i samarbejdet inden for området for frihed, sikkerhed og retfærdighed.
133.
Det er korrekt, at det mod denne fortolkning kan indvendes, at de høje kontraherende parter i præamblen til protokol (nr. 22) har noteret sig, at Kongeriget Danmark ikke vil forhindre de andre medlemsstater i at udvikle deres samarbejde yderligere med hensyn til foranstaltninger, der ikke er bindende for denne medlemsstat. Ifølge denne argumentation har Kongeriget Danmark således forpligtet sig til ikke på noget tidspunkt at forhindre vedtagelsen af retsakter, der er omfattet af den nævnte protokols artikel 2a, selv om denne medlemsstat har ret til at deltage i vedtagelsen heraf.
134.
Hvis dette antages at være den korrekte fortolkning af de relevante bestemmelser i protokol (nr. 22), ville dette indebære, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, ikke samtidig kunne baseres på artikel 16 TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF som følge af, at de procedurer, der fører til vedtagelsen af denne retsakt, angiveligt ikke er forenelige, alene af den grund, at Kongeriget Danmark vil deltage rent formelt i vedtagelsen af denne retsakt. Det ville følge heraf, at Kongeriget Danmarks rent formelle deltagelse i vedtagelsen af den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, »ville ophæve« den objektive analyse af retsgrundlaget for denne retsakt, idet jeg erindrer om, at denne analyse foretages på grundlag af en undersøgelse af denne aftales formål og led. Denne følge er åbenbart i strid med den retspraksis, hvoraf fremgår, at det ikke er procedurerne, der definerer retsgrundlaget, men retsgrundlaget for en retsakt, der afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af denne (
51
). Denne retspraksis finder efter min opfattelse så meget desto mere anvendelse, når den procedure, der angiveligt skal følges, indebærer et krav om, at Kongeriget Danmark rent formelt skal deltage i Rådets vedtagelse af en retsakt, som denne medlemsstat ikke på nogen måde vil være bundet af.
135.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det andet spørgsmål, som Parlamentet har forelagt, således, at den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, når der henses til denne aftales formål og led, der er uadskilleligt forbundne, og hvor det ene ikke er sekundært i forhold til det andet, skal baseres på artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF (
52
).
VII – Om den påtænkte aftales forenelighed med bestemmelserne i EUF-traktaten og chartret (det første spørgsmål)
A – Sammenfatning af Parlamentets anmodning og skriftlige indlæg samt af de andre procesdeltageres skriftlige indlæg
1.
Sammenfatning af Parlamentets anmodning og skriftlige indlæg
136.
Parlamentet har anført, at der navnlig som følge af Domstolens praksis hersker retsusikkerhed med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den påtænkte aftale er forenelig med artikel 16 TEUF og chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1.
137.
Efter Parlamentets opfattelse er det åbenbart, at den indsamling, overførsel, analyse, opbevaring og efterfølgende videregivelse af PNR-oplysninger, der er fastsat bestemmelse om i den påtænkte aftale, udgør forskellige »behandlinger« og forskellige former for indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er garanteret ved chartrets artikel 7 og 8. Disse forskellige former for indgreb er meget vidtrækkende og må anses for at være af særlig alvorlig karakter (
53
).
138.
Parlamentet har anført, at et sådant indgreb i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, kun er begrundet, såfremt det er »fastlagt i lovgivningen« og må anses for nødvendigt og for svarende til et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen.
139.
Hvad angår det første punkt ønsker Parlamentet i det væsentlige oplyst, om en international aftale udgør »lovgivning« i denne bestemmelses forstand, og om der i en sådan aftale kan fastsættes begrænsninger for udøvelsen af de rettigheder, der er garanteret ved chartrets artikel 7 og 8. Parlamentet har anført, at det følger af praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) vedrørende udtrykket »i overensstemmelse med loven« i artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), at ethvert indgreb skal have hjemmel i »national lovgivning«. Da Lissabontraktaten grundlæggende ændrede Unionens retsorden ved at indføre begrebet »lovgivningsmæssig retsakt«, skal udtrykket »fastlagt i lovgivningen« anses for sammenfaldende med begrebet »lovgivningsmæssig retsakt«. En international aftale har ikke karakter af en lovgivningsmæssig retsakt.
140.
Hvad angår det andet punkt, dvs. om indgrebets nødvendighed, har Parlamentet anført, at det påhviler Rådet og Kommissionen ud fra objektive omstændigheder at godtgøre, at indgåelsen af den påtænkte aftale faktisk er nødvendig i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i chartrets artikel 52, stk. 1. Sådanne omstændigheder synes ikke at foreligge.
141.
Hvad endelig angår det tredje punkt, som vedrører forholdsmæssigheden af det i den påtænkte aftale fastsatte indgreb, har Parlamentet anført, at EU-lovgivers skønsbeføjelse vil blive undergivet en begrænsning, hvilket gør det nødvendigt at foretage en streng prøvelse af de krav, der opstilles i chartret, herunder i forbindelse med indgåelsen af en international aftale. Den påtænkte aftale henhører i denne forbindelse under den kategori af »mere generelle tilsynsbestemmelser« som er omhandlet i Menneskerettighedsdomstolens praksis (
54
), hvilket indebærer, at den argumentation, som Domstolen fulgte i dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), ligeledes finder anvendelse i det foreliggende tilfælde.
142.
For det første vedrører den påtænkte aftale efter Parlamentets opfattelse overordnet set de personer, der rejser til Canada, uden at der findes nogen forbindelse mellem de berørte personer, deres PNR-oplysninger og en trussel mod den offentlige sikkerhed.
143.
For det andet ønsker Parlamentet oplyst, om den påtænkte aftale fastsætter objektive kriterier, der faktisk gør det muligt at begrænse de canadiske myndigheders adgang til PNR-oplysningerne og deres efterfølgende brug af disse oplysninger med henblik på at forebygge, opdage eller retsforfølge straffelovsovertrædelser, der i sig selv må anses for tilstrækkeligt grove. De kriterier, der er opregnet i aftaleudkastet, er imidlertid uklare. Parlamentet har således anført, at den »kompetente canadiske myndighed«, der gives adgang til oplysningerne, ikke er identificeret i den påtænkte aftale, og at der i den påtænkte aftales artikel 3, stk. 2, for så vidt angår udtrykket »grov kriminalitet« henvises til canadisk lovgivning uden angivelse af de begrænsninger, der gælder i henhold til EU-retten, og uden at det deri præciseres, hvilke overtrædelser der er omfattet af dette udtryk. Den påtænkte aftales artikel 3, stk. 5, gør det endvidere muligt for »Canada« at behandle PNR-oplysninger inden for andre områder end det strafferetlige område og giver »den kompetente canadiske myndighed« mulighed for at overføre PNR-oplysninger til andre canadiske myndigheder og endog til privatpersoner. Den påtænkte aftales artikel 16, stk. 2, præciserer endvidere ikke, hvor mange personer der har adgang til PNR-oplysningerne, og de canadiske myndigheders adgang til disse oplysninger er ikke undergivet nogen forudgående kontrol ved en retsinstans eller en uafhængig administrativ myndighed.
144.
For det tredje har Parlamentet anmodet Domstolen om at fastslå, at varigheden af den periode på fem år, hvori PNR-oplysningerne må opbevares, som er fastsat i den påtænkte aftales artikel 16, stk. 5, ikke er begrundet. Denne varighed er ikke fastsat ud fra objektive kriterier og er ikke på nogen måde begrundet. Denne varighed er i øvrigt uden nærmere forklaring blevet forlænget i forhold til den varighed, der var fastsat i aftalen af 2006.
145.
For det fjerde har Parlamentet anført, at det ifølge den påtænkte aftale ikke er et krav, at PNR-oplysningerne opbevares inden for Unionens område. Den kontrol med overholdelsen af kravene til beskyttelse og sikkerhed, der skal foretages af en uafhængig myndighed, således som det udtrykkeligt kræves i chartrets artikel 8, stk. 3, og artikel 16, stk. 2, TEUF, sikres således ikke fuldt ud. I denne forbindelse er det meget tvivlsomt, om de foranstaltninger, som de canadiske myndigheder skal træffe, opfylder de væsentlige krav i disse artikler. Navnlig den påtænkte aftales artikel 10 sikrer ikke, at der foretages kontrol ved en uafhængig canadisk myndighed, og indeholder ikke en tilstrækkelig præcisering af de beføjelser, herunder i form af forudgående kontrol, som denne myndighed råder over med henblik på at undersøge, om disse beføjelser er »tilstrækkelige« i EU-rettens forstand.
146.
Parlamentet har som svar på de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål bl.a. oplyst, at den lære, der følger af dom af 6. oktober 2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650), finder anvendelse mutatis mutandis på vurderingen af den påtænkte aftales forenelighed. Parlamentet har tilføjet, at den faktiske overholdelse af de materielle og processuelle betingelser for at opnå den første adgang til personoplysninger også bør finde anvendelse på den efterfølgende overførsel af disse oplysninger og på andre canadiske myndigheders eller tredjelandes mulighed for at få adgang hertil. Dette er ikke tilfældet for så vidt angår de betingelser, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 18 og 19. Efter Parlamentets opfattelse er ordlyden af den påtænkte aftales artikel 14, stk. 2, endvidere tvetydig.
2.
Sammenfatning af de øvrige procesdeltageres indlæg
147.
Hvad angår de øvrige procesdeltagere har EDPS i det væsentlige i sit svar på de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål og i sit mundtlige indlæg anført, at EDPS deler den tvivl og de bekymringer, som Parlamentet har givet udtryk for, mens de regeringer, der deltager i den foreliggende sag, samt Rådet og Kommissionen er af den opfattelse, at den påtænkte aftale er forenelig med artikel 16 TEUF og chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1. Deres bemærkninger vedrører hovedsageligt det indgreb, som reglerne i den påtænkte aftale medfører i individets grundlæggende ret til beskyttelse af personoplysninger og spørgsmålet om, hvorvidt de kriterier, der er fastsat i charterets artikel 52, stk. 1 (et indgreb skal være »fastlagt i lovgivningen« med henblik på at nå et mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, og som er nødvendigt og står i forhold til at nå dette mål), er opfyldt.
148.
For det første har den estiske og den franske regering udtrykkeligt medgivet, at den påtænkte aftales bestemmelser udgør et indgreb i den grundlæggende ret til beskyttelse af personoplysninger, som er garanteret ved chartrets artikel 8. Den franske regering har imidlertid tilføjet, at den forpligtelse til at overføre PNR-oplysninger, som luftfartsselskaberne pålægges, ikke udgør et sådant indgreb, fordi denne mulighed er fastlagt i den canadiske lovgivning og ikke i den påtænkte aftale. Domstolen kan imidlertid ikke forelægges en anmodning om udtalelse vedrørende foreneligheden af et tredjelands lovgivning med traktaterne. Den nævnte regering har endvidere anført, at de indgreb, der er indeholdt i den påtænkte aftale, har en mindre rækkevidde end de indgreb, der var genstand for den sag, som gav anledning til dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238). Efter den franske regerings opfattelse vil den påtænkte aftale således indebære, at der vil blive overført færre oplysninger, og at færre personer vil blive berørt, end det var tilfældet med det direktiv, der var genstand for den nævnte dom. Dertil kommer, at PNR-oplysninger ikke gør det muligt at drage meget præcise konklusioner vedrørende passagerernes privatliv. Endelig indeholder den påtænkte aftales artikel 11 en gennemsigtighedsforpligtelse, hvilket indebærer, at det ikke er muligt at konkludere, at indsamling af PNR-oplysninger og den efterfølgende brug heraf ikke er egnet til at skabe en følelse hos de berørte personer af, at deres privatliv er genstand for konstant overvågning.
149.
Hvad for det andet angår spørgsmålet om retsgrundlaget for et sådant indgreb har den estiske regering, Irland, den franske regering, Det Forenede Kongeriges regering samt Rådet og Kommissionen anført, at dette indgreb opfylder betingelsen om at være »fastlagt i lovgivningen« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i chartrets artikel 52, stk. 1.
150.
Hvad for det tredje angår det med dette indgreb forfulgte formål har den bulgarske og den estiske regering, Irland, den spanske og den franske regering samt Rådet og Kommissionen anført, at overførslen og den efterfølgende brug af PNR-oplysninger bl.a. har til formål at bekæmpe terrorisme og af den grund opfylder et mål af almen interesse.
151.
Hvad for det fjerde angår indgrebets nødvendighed har den franske regering, Det Forenede Kongeriges regering, Rådet og Kommissionen først anført, at tredjelande i stigende grad anmoder om overførsel af PNR-oplysninger, som de anser for nødvendige af hensyn til den offentlige sikkerhed. Kommissionen har medgivet, at der ikke findes præcise statistikker, der viser, i hvilket omfang disse oplysninger bidrager til at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge kriminalitet og terrorisme. Behovet for at bruge PNR-oplysninger bekræftes imidlertid af oplysninger fra tredjelande og medlemsstater, der allerede anvender PNR-oplysninger til forebyggende formål. Disse landes erfaringer viser, at anvendelsen af PNR-oplysninger i betydelig grad har medført, at der er gjort betydelige fremskridt i bekæmpelsen af navnlig narkotikahandel, menneskehandel og terrorisme, og det har givet en bedre forståelse af, hvorledes terrornetværker og andre kriminelle netværker er opbygget og fungerer. Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen har videre anført, at de oplysninger, der er fremlagt af CBSA, viser, at PNR-oplysningerne bidrager afgørende til at lokalisere og identificere personer, der potentielt mistænkes for at ville udøve terrorhandlinger eller grov, grænseoverskridende kriminalitet.
152.
Hvad for det femte angår det omhandlede indgrebs forholdsmæssighed har den estiske regering, Rådet og Kommissionen for det første henvist til de krav, der følger af Domstolens praksis, herunder navnlig de krav, der er opstillet i dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238). Den estiske regering er navnlig af den opfattelse, at den lære, der kan udledes af denne dom med hensyn til rækkevidden af lovgivers skønsbeføjelse og domstolsprøvelsen af grænserne for denne beføjelse, finder anvendelse i det foreliggende tilfælde. Irland har til gengæld anført, at der skal tages hensyn til, at den omhandlede retsakt har international karakter, og at den er udarbejdet ved forhandling, mens den franske regering har anført, at EU-lovgivers skønsbeføjelse ikke kan begrænses uforholdsmæssigt, når der henses til den omstændighed, at det i det foreliggende tilfælde omhandlede indgreb ikke er særlig alvorligt. Det Forenede Kongeriges regering har anført, at den offentlige sikkerhed som følge af dens art rejser spørgsmål, i hvilken forbindelse det er nødvendigt at tillægge lovgiver en »rimelig skønsmargen« for at kunne afgøre, om en foranstaltning åbenbart er urimelig. Den påtænkte aftale kan ikke kvalificeres som et »generelt overvågningsinstrument«, men er snarere knyttet til de sædvanlige kontrolprocedurer ved grænserne.
153.
For det andet har den bulgarske og den estiske regering, Irland, den spanske og den franske regering, Det Forenede Kongeriges regering samt Rådet og Kommissionen endvidere anført, at den påtænkte aftale er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Det Forenede Kongeriges regering har først anført, at der består en risiko for, at de foranstaltninger, der træffes i forhold til passagerer, som rejser fra Unionen, i mangel af den påtænkte aftale bliver mindre målrettede og mere indgribende. PNR-oplysningerne gør det muligt mere effektivt at identificere de »personer af interesse«, som rejser til bestemte begivenheder eller steder, hvilket således gør det muligt at reducere sikkerhedskontrollen og ventetiden for de andre passagerer. Disse regeringer og institutioner er endvidere i det væsentlige af den opfattelse, at den påtænkte aftale adskiller sig fra det direktiv, der var genstand for sag Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238). I modsætning til det nævnte direktiv indeholder den påtænkte aftale bl.a. strenge regler om betingelserne for at tilgå og bruge oplysningerne samt regler om datasikkerhed og om kontrol ved en uafhængig myndighed. Den påtænkte aftale fastsætter endvidere bestemmelse om, at der skal føres tilsyn med overholdelsen af disse regler, at de berørte personer skal underrettes om, at deres oplysninger overføres eller behandles, at der skal indføres en procedure for at anmode om indsigt i og berigtigelse af disse oplysninger, og at der skal sikres adgang til administrativ klage og domstolsprøvelse med henblik på at sikre overholdelsen af disse rettigheder.
154.
Hvad angår Parlamentets argument om, at den påtænkte aftale ikke kræver, at der foreligger en sammenhæng mellem PNR-oplysninger og en trussel mod den offentlige sikkerhed, har den estiske og den franske regering samt Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen i det væsentlige anført, at anvendelsen af PNR-oplysninger har til formål at identificere personer, der hidtil ikke har været kendt af de kompetente myndigheder, og som udgør en mulig risiko for sikkerheden, idet de personer, der er kendt i denne forbindelse, kan identificeres ud fra forhåndsinformationen om passagerer (API). Forebyggelsesformålet ville således ikke blive nået, såfremt overførslen af PNR-oplysninger udelukkende vedrørte de mistænkelige personer, der allerede var indberettet.
155.
For det tredje er det disse procesdeltageres opfattelse, at den kritik, som Parlamentet og EDPS har fremført vedrørende ordlyden af den påtænkte aftale og de forhold, der ikke er nævnt heri, heller ikke bør tages til følge.
156.
Rådet og Kommissionen har således anført, at den omstændighed, at den påtænkte aftales artikel 3, stk. 3, henviser til canadisk ret, ikke gør det muligt at konkludere, at denne bestemmelse er alt for uklar. Det ville i en international aftale være vanskeligt at opstille en definition af de handlinger, der kan kvalificeres som »grov kriminalitet«, og som udelukkende er fastlagt i EU-retten. Hvad angår den påtænkte aftales artikel 3, stk. 5, litra b), har disse institutioner anført, at denne bestemmelse afspejler den pligt, som alle offentlige canadiske myndigheder i henhold til den canadiske forfatning er undergivet, til at efterkomme et pålæg fra en domstol. Den retslige myndighed ville endvidere i et sådant tilfælde have undersøgt spørgsmålet om den eventuelle adgang til PNR-oplysningerne i lyset af kriterierne om nødvendighed og forholdsmæssighed og have givet en begrundelse i sin kendelse.
157.
Hvad angår begrænsningerne med hensyn til, hvilke myndigheder og personer der kan opnå adgang til PNR-oplysningerne, har Rådet og Kommissionen endvidere anført, at den manglende præcisering af den kompetente canadiske myndighed i den påtænkte aftale er et processuelt spørgsmål, som ikke har nogen betydning for proportionalitetsprincippet. Under alle omstændigheder modtog Kommissionen i juni 2014 meddelelse om den kompetente canadiske myndighed som omhandlet i den påtænkte aftales artikel 2, litra d). Der er tale om CBSA, som er den eneste myndighed, der er bemyndiget til at modtage og behandle PNR-oplysninger. Det »begrænsede antal embedsmænd, som Canada særligt har givet bemyndigelse hertil«, som er nævnt i den påtænkte aftales artikel 16, stk. 2, betyder, at der skal være tale om CBSA’s embedsmænd, og at disse embedsmænd skal have bemyndigelse til at behandle PNR-oplysninger. Den påtænkte aftales artikel 9, stk. 2, litra a) og b), og artikel 9, stk. 4 og 5, indeholder yderligere garantier.
158.
Hvad angår den manglende forudgående kontrol af adgangen til PNR-oplysninger har Kommissionen endvidere anført, at selve formålet med den påtænkte aftale er at gøre det muligt at overføre PNR-oplysninger til CBSA med henblik på at give adgang til disse oplysninger, og en sådan forudgående kontrol ville således ændre dette formål. Irland har tilføjet, at det ikke er nødvendigt med en sådan forudgående kontrol, fordi den påtænkte aftale begrænser antallet af personer, der har tilladelse til at tilgå og anvende de omhandlede oplysninger, til det højst nødvendige og fastsætter en række supplerende garantier i den nævnte aftales artikel 11-14, 16, 18 og 20.
159.
Hvad angår spørgsmålet om opbevaring af PNR-oplysninger har Irland desuden først anført, at det, når der henses til den omstændighed, at den kompetente canadiske myndighed i henhold til den påtænkte aftales artikel 5 anses for at sikre et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau for PNR-oplysninger, og at der føres tilsyn ved en uafhængig myndighed, i modsætning til den situation, der vedrørte det direktiv, som var genstand for dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), ikke er nødvendigt, at oplysningerne opbevares inden for Unionens område. Rådet og Kommissionen har endvidere anført, at varigheden af den opbevaringsperiode på fem år, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 16, ikke går ud over, hvad der er strengt nødvendigt i forhold til det forfulgte formål om at sikre den offentlige sikkerhed, og kan derfor ikke vurderes abstrakt. Den varighed på tre og et halvt år, der er fastsat i aftalen af 2006, har i betydeligt omfang forhindret de canadiske myndigheder i effektivt at anvende PNR-oplysningerne til at opdage de tilfælde, som måtte medføre en forhøjet risiko for terrorhandlinger eller organiseret kriminalitet, når der henses til den omstændighed, at efterforskning af sådanne forhold er tidskrævende. Efter Rådets opfattelse er varigheden af opbevaringsperioden i øvrigt blevet fastsat under hensyn til den gennemsnitlige varighed af en strafferetlig efterforskning, den gennemsnitlige levetid for kriminelle netværk og den omstændighed, at terrorceller kan være inaktive i en lang årrække. Den estiske regering, Irland og den franske regering har tilføjet, at eftersom efterforskning af terrorhandlinger og grov, grænseoverskridende kriminalitet er kompleks og vanskelig, kan den periode, der forløber mellem rejsen og det tidspunkt, hvor de retshåndhævende myndigheder har behov for at tilgå PNR-oplysningerne for at opdage, efterforske og retsforfølge sådanne kriminelle handlinger, i visse tilfælde vare flere år. Den spanske og den franske regering har i deres respektive svar på de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål endvidere anført en række konkrete eksempler, hvor den fase, hvori der foretages undersøgelser og indsamles oplysninger, løber over en periode på ca. fem år, og i hvilken forbindelse PNR-oplysninger har været eller ville have været til stor nytte. Den estiske regering, Irland, den franske regering samt Kommissionen og Rådet har endvidere i det væsentlige anført, at den påtænkte aftales artikel 16 fastsætter strenge krav til maskering (eller anonymisering) og til fjernelse af maskering af oplysninger, som har til formål at give en yderligere beskyttelse af flypassagerers personoplysninger.
160.
Hvad endelig angår kontrollen med overholdelsen af reglerne om beskyttelse af oplysninger ved en uafhængig myndighed, som er krævet i chartrets artikel 8, stk. 3, og artikel 16, stk. 2, TEUF, er det Rådet og Kommissionens opfattelse, at den omstændighed, at den kompetente canadiske myndighed ikke er identificeret i den påtænkte aftale, ikke rejser tvivl om, at de foranstaltninger, som Canada skal træffe, vil være tilstrækkelige. Oplysninger om de kompetente myndigheder som omhandlet i den påtænkte aftales artikel 10 og 14 er blevet meddelt Kommissionen. Der er tale om Office of the Privacy Commissioner of Canada (den canadiske databeskyttelsesmyndighed) og CBSA’s klagenævn. Disse myndigheder opfylder kravet om uafhængighed, hvilket giver dem mulighed for at varetage deres opgaver uden at blive udsat for udefrakommende indflydelse, selv om CBSA’s klagenævn er en»administrativt oprettet myndighed« som omhandlet i den påtænkte aftales artikel 10 og 14. CBSA’s klagenævn er ifølge de af de canadiske myndigheder afgivne forklaringer en uafhængig myndighed, der har til opgave at behandle indsigelser og administrative klager fra udlændige, der ikke er bosiddende i Canada. Kommissionen har endvidere anført, at de afgørelser, som denne myndighed træffer, kan påklages til Office of the Privacy Commissioner of Canada af en person, der er bosiddende i Canada.
161.
For det sjette har Det Forenede Kongeriges regering, Kommissionen og Rådet i deres svar på de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål givet en række præciseringer vedrørende indholdet af de 19 kategorier af PNR-oplysninger, der fremgår af bilaget til den påtænkte aftale. Kommissionen har bl.a. oplyst, at det alene er punkt 17 med overskriften »Generelle bemærkninger, herunder OSI-oplysninger (Other Supplementary Information), SSI-oplysninger (Special Service Information) og SSR-oplysninger (Special Service Request)«, der indeholder følsomme oplysninger i den påtænkte aftales forstand. Disse sidstnævnte oplysninger kan kun overføres under visse betingelser, idet de udelukkende indsamles, når en passager bestiller supplerende tjenesteydelser, og kan efter Det Forenede Kongeriges regerings opfattelse kun tilgås i ekstraordinære tilfælde, således som det fremgår af den påtænkte aftales bestemmelser. Den franske regering har endvidere anført, at den lære, der kan udledes af dom af 6. oktober 2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650), ikke finder anvendelse på undersøgelsen af, om den påtænkte aftale er forenelig med traktaterne, mens Irland har anført, at denne dom indeholder vigtige retningslinjer med hensyn til det tilstrækkelig beskyttelsesniveau, som et tredjeland skal opfylde. Rådet og Kommissionen er enige i, at det kun er denne doms præmis 91-93 og 95, der vedrører fortolkningen af chartret, som finder anvendelse i forbindelse med undersøgelsen af den påtænkte aftales forenelighed. Disse institutioner er til gengæld af den opfattelse, at en undersøgelse af den påtænkte aftale skal føre til en anden konklusion end den, som Domstolen nåede til i denne dom. Hvad endelig angår den efterfølgende videregivelse, der er omhandlet i den påtænkte aftales artikel 18 og 19, har Irland, Rådet og Kommissionen erindret om, at denne videregivelse er undergivet strenge betingelser og et krav om overholdelse af de formål, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 3. Kommissionen har endvidere anført, at den påtænkte aftales artikel 19 skal læses sammenholdt med den relevante canadiske lovgivning.
B – Analyse
1.
Indledende bemærkninger
162.
Før jeg undersøger kernen i det første spørgsmål, der er genstand for Parlamentets anmodning om udtalelse, finder jeg det hensigtsmæssigt at fremsætte tre indledende bemærkninger vedrørende rækkevidden af den undersøgelse, der skal foretages.
163.
Det bemærkes først, således som dette fremgår af procesdeltagernes indlæg, at disse parter flere gange under sagen har henvist til den canadiske lovgivning og praksis for at tydeliggøre eller supplere visse af den påtænkte aftales bestemmelser. Det er imidlertid åbenbart, at Domstolen for at kunne undersøge, om en påtænkt aftale er forenelig med den primære EU-ret inden for rammerne af en sag i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF, ikke kan tage stilling til et tredjelands lovgivning eller praksis. Domstolens undersøgelse kan alene vedrøre den påtænkte aftales bestemmelser, således som disse er blevet fremlagt for Domstolen.
164.
Uanset hvor forståelig og logisk denne materielle begrænsning af domstolsprøvelsen inden for rammerne af en udtalelsesprocedure måtte være, giver den imidlertid anledning til visse vanskeligheder. Selv om det er ubestridt, at den påtænkte aftale bl.a. skal tilvejebringe en retlig ramme for de canadiske myndigheder, som skal gøre det muligt ved hjælp af analyser af PNR-oplysninger og ud fra oversigter over »bekymrende« adfærd eller adfærd, der »påkalder sig opmærksomhed« (
55
), at anvende metoder med henblik på at identificere passagerer, der hidtil ikke har været kendte af de retshåndhævende myndigheder, omhandler ingen af den påtænkte aftales bestemmelser fastlæggelsen af de nævnte metoder eller den enkelte »udpegede« passagers ret til at modtage underretning om de anvendte metoder og krav på sikkerhed for, at sådanne »udpegnings«-metoder er undergivet administrativ og/eller retlig kontrol, hvilket udgør spørgsmål, som synes udelukkende at være undergivet de canadiske myndigheders skønsbeføjelser (
56
). Det er efter min opfattelse imidlertid berettiget at spørge, om disse spørgsmål og garantier under hensyn til overholdelsen af chartrets artikel 7 og 8 ikke burde reguleres ved bestemmelser i selve den påtænkte aftale. Dette eksempel viser, at en af vanskelighederne i den foreliggende sag vedrører den omstændighed, at det er nødvendigt bl.a. i lyset af retten til beskyttelse af personoplysninger at undersøge ikke blot, hvad der er fastsat i den påtænkte aftale, men også og i særdeleshed, hvad der ikke er fastsat i denne aftale.
165.
Endelig skal det bemærkes, at Parlamentets anmodning om udtalelse kun nævner et vist antal af den påtænkte aftales bestemmelser, som ifølge denne institution har en udformning, der mere eller mindre klart og tydeligt er uforenelig med artikel 16 TEUF og chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1. Når der henses til udtalelsesprocedurens forebyggende formål og til den omstændighed, at denne procedure ikke har karakter af et søgsmål, er Domstolen ikke forpligtet til at respektere den i anmodningen foretagne afgrænsning, uanset om denne afgrænsning er foretaget bevidst eller ej. Udtalelse 1/00 af 18. april 2002 (EU:C:2002:231, præmis 1), hvori Domstolen i forbindelse med en undersøgelse af foreneligheden af en påtænkt aftale undersøgte flere af denne aftales bestemmelser, som ikke udtrykkeligt var nævnt i Kommissionens anmodning om udtalelse, og udtalelse 1/08 af 30. november 2009 (EU:C:2009:739, præmis 96-105), hvori Domstolen ikke imødekom den anmodende parts forslag om, at Domstolen skulle begrænse sin undersøgelse til visse dele af det udkast til den pågældende aftale, der var genstand for anmodningen om udtalelse, er udmærkede eksempler på dette.
166.
I den foreliggende sag er det efter min opfattelse passende, at Domstolen i forbindelse med sin undersøgelse af foreneligheden af den påtænkte aftales bestemmelser medtager bestemmelser, såsom denne aftales artikel 18 og 19, som Parlamentet ikke har gjort til genstand for et specifikt klagepunkt i anmodningen om udtalelse, men som fortjener Domstolens opmærksomhed. Jeg tilføjer, at Parlamentet og de øvrige procesdeltagere har haft lejlighed til at fremsætte bemærkninger vedrørende disse artikler enten i forbindelse med deres svar på de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål eller under retsmødet for Domstolen.
167.
Endelig er det under hensyn til de mundtlige forhandlinger, der har fundet sted for Domstolen, efter min opfattelse hensigtsmæssigt at erindre om, at det følger af artikel 218, stk. 11, TEUF, at de regler, i forhold til hvilke en påtænkt aftales forenelighed skal vurderes, udelukkende omfatter regler i den primære EU-ret, dvs. i det foreliggende tilfælde traktaterne og de rettigheder, der er fastsat i chartret (
57
), og således ikke bestemmelser i den afledte ret. I denne forbindelse er det intet til hinder for, at Domstolen i sin undersøgelse af den påtænkte aftales materielle gyldighed medtager bestemmelser i den primære ret, som ikke er nævnt i det af Parlamentet forelagte spørgsmål, såsom chartrets artikel 47, såfremt dette måtte være nødvendigt i forbindelse med udtalelsesproceduren, og såfremt procesdeltagerne har haft lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger til disse bestemmelser. Dette er netop tilfældet for så vidt angår overholdelsen af retten til en effektiv domstolsprøvelse, der er garanteret ved chartrets artikel 47.
168.
Efter disse betragtninger vil den nedenstående redegørelse hovedsageligt vedrøre kriterierne for anvendelse af chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1. Selv om dette ikke i noget væsentligt omfang er blevet bestridt, vil jeg undersøge, om den påtænkte aftales bestemmelser udgør et indgreb i den grundlæggende ret til privatlivets fred og til beskyttelse af personoplysninger, og om dette indgreb er begrundet. Det er naturligvis undersøgelsen af, om indgrebet er begrundet, og i særdeleshed om det er forholdsmæssigt, der giver anledning til uenighed.
2.
Hvorvidt der foreligger et indgreb i de rettigheder, der er garanteret ved chartrets artikel 7 og 8
169.
Uden at det er fornødent at foretage en udtømmende gennemgang af hver enkelt af de 19 kategorier af PNR-oplysninger, der er opregnet i bilaget til den påtænkte aftale, er det ubestridt, at disse kategorier bl.a. vedrører passagerernes identitet, nationalitet og adresse, alle disponible kontaktoplysninger (bopælsadresse, e-mailadresse, telefonnummer) vedrørende de passagerer, der foretager en reservation, oplysninger om betalingsmidler, herunder i givet fald nummeret på det kreditkort, der anvendes til at reservere en flyrejse, baggageoplysninger, oplysninger om passagerernes rejsevaner og om de supplerende tjenesteydelser, som passagerne anmoder om i forbindelse deres eventuelle helbredsproblemer, herunder bevægelsesvanskeligheder, eller deres ønsker til forplejning under flyrejsen, som kan tilvejebringe oplysninger om en eller flere passagerers helbredstilstand, deres etniske oprindelse eller deres religiøse overbevisninger.
170.
Disse oplysninger berører samlet set de pågældende personers privatlivs- eller intimitetssfære og vedrører ubestrideligt en eller flere »identificerede eller identificerbare fysiske personer« (
58
). Der er derfor ingen tvivl om, at det følger af retspraksis, at den systematiske overførsel af PNR-oplysninger til de offentlige canadiske myndigheder, adgangen til disse oplysninger og de nævnte myndigheders brug og opbevaring af disse oplysninger i en periode på fem år samt eventuelt den efterfølgende videregivelse af disse oplysninger til andre offentlige myndigheder, herunder andre tredjelande, i henhold til den påtænkte aftales bestemmelser udgør handlinger, der er omfattet af anvendelsesområdet for den grundlæggende ret til privatliv og familieliv, der er garanteret ved chartrets artikel 7, og den dermed »nært beslægtede« (
59
), men alligevel selvstændige, ret til beskyttelse af personoplysninger, der er garanteret ved chartrets artikel 8, stk. 1, og som udgør et indgreb i disse grundlæggende rettigheder.
171.
Domstolen har nemlig allerede vedrørende EMRK’s artikel 8, som chartrets artikel 7 og 8 (
60
) er baseret på, fastslået, at videregivelse af personoplysninger til en tredjemand, såsom i det konkrete tilfælde en offentlig myndighed, udgør et indgreb i denne artikels forstand (
61
), og at den pligt til at lagre data, som offentlige myndigheder er pålagt, og de kompetente nationale myndigheders mulighed for efterfølgende at tilgå disse personoplysninger i sig selv også udgør et indgreb i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 (
62
). En EU-retsakt, der fastsætter bestemmelse om enhver anden form for behandling af personoplysninger, udgør ligeledes et indgreb i den grundlæggende ret, der er fastsat i chartrets artikel 8, til beskyttelse af sådanne oplysninger (
63
). Denne vurdering finder anvendelse, mutatis mutandis, på en EU-retsakt, der har karakter af en international aftale, som Unionen har indgået, såsom den påtænkte aftale, og som navnlig har til formål at gøre det muligt for en eller flere offentlige myndigheder i et tredjeland at behandle og opbevare flypassagerers personoplysninger. Lovligheden af en sådan retsakt er nemlig betinget af, at de grundlæggende rettigheder, der beskyttes i Unionens retsorden (
64
), overholdes, herunder navnlig de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8.
172.
Den omstændighed, som Det Forenede Kongeriges regering har anført, at de personer, der er berørt af den påtænkte aftale, eller i det mindste det store flertal heraf, ikke vil blive udsat for ubehageligheder som følge af dette indgreb, er uden betydning ved afgørelsen af, om der foreligger et sådant indgreb (
65
).
173.
Det er ligeledes uden betydning, om de videregivne oplysninger eller i det mindste størstedelen af disse oplysninger er følsomme oplysninger (
66
).
174.
Jeg bemærker i øvrigt, at de kontraherende parter fuldt ud er klar over, at den overførsel, brug, opbevaring og efterfølgende videregivelse af PNR-oplysninger, der er fastsat i den påtænkte aftale, udgør et indgreb, idet det netop, således som dette udtrykkeligt fremgår af denne aftales præambel, er på grund af dette indgreb, at den påtænkte aftale forsøger at finde en balance mellem hensynet til den offentlige sikkerhed og overholdelsen af den grundlæggende ret til beskyttelse af privatlivets fred og af personoplysninger.
175.
Det er korrekt, at de kontraherende parters forsøg på at finde en sådan balance kan mindske intensiteten eller alvoren af det indgreb, som den påtænkte aftale medfører i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8.
176.
Det forholder sig ikke desto mindre således, at det indgreb, som den påtænkte aftale medfører, har et vist omfang og en ikke ubetydelig grad af alvor. Dels berører dette indgreb nemlig alle de passagerer, der foretager flyrejser mellem Canada og EU, dvs. et tocifret antal millioner personer om året (
67
). Dels er det klart for enhver, således som flere af procesdeltagerne har anført, at overførslen af meget store mængder personoplysninger om flypassagerer, herunder følsomme oplysninger, pr. definition gør det nødvendigt at behandle disse oplysninger elektronisk, og at opbevaringen af disse oplysninger i en periode på fem år har til formål at muliggøre en i givet fald bagudrettet sammenholdning af disse oplysninger med en på forhånd udarbejdet oversigt over »risikofyldt« og »bekymrende« adfærd i forbindelse med terrorhandlinger og/eller grov, grænseoverskridende kriminalitet for at kunne identificere personer, som hidtil ikke har været kendte af politimyndighederne eller ikke har været under mistanke. Disse karakteristika, der tilsyneladende udgør en uadskillelig del af den PNR-ordning, som indføres ved den påtænkte aftale, kan give det uheldige indtryk, at alle de pågældende passagerer anses for muligt mistænkte (
68
).
177.
Det skal imidlertid bemærkes, at denne konstatering efter min opfattelse i modsætning til, hvad Parlamentet har hævdet, ikke bør udvides til at omfatte luftfartsselskabernes indsamling af PNR-oplysninger.
178.
Den påtænkte aftale regulerer nemlig ikke indsamlingen af disse oplysninger, men er baseret på den retlige og faktiske formodning, at luftfartsselskaberne under alle omstændigheder indsamler PNR-oplysninger gennem deres egen handelspraksis. Det kan ganske vist ikke nægtes, at visse af den påtænkte aftales bestemmelser nævner indsamling af PNR-oplysninger. Det fremgår således af aftalens artikel 4, stk. 2, at Canada ikke må kræve, at luftfartsselskaber skal udlevere dele af PNR-oplysninger, som de ikke allerede har indsamlet eller opbevarer. Canada pålægges endvidere i medfør af den påtænkte aftales artikel 11, at den kompetente canadiske myndighed på sit websted bl.a. giver oplysninger »om, hvorfor der indsamles PNR-oplysninger«, idet de kontraherende parter også forpligter sig til at samarbejde med bl.a. luftfartsindustrien for at fremme gennemsigtigheden ved »helst på tidspunktet for [fly]reservationen« at give passagererne oplysninger om, »hvorfor der indsamles PNR-oplysninger«. Selv om en sådan gennemsigtighedsforpligtelse efter min opfattelse med fordel kunne styrkes ved at fastsætte et krav om, at den enkelte passager systematisk på tidspunktet for flyreservationen skal gives oplysninger om, hvorfor der indsamles oplysninger, forholder det sig ikke desto mindre således, at den påtænkte aftale ikke omfatter handlinger i form af egentlig indsamling, ligesom den heller ikke omfatter den måde, hvorpå indsamlingen konkret foretages, idet disse forhold henhører under de beføjelser, der tilkommer luftfartsselskaberne, som i denne forbindelse skal handle i overensstemmelse med de relevante nationale bestemmelser og EU-retten.
179.
Indsamlingen af PNR-oplysninger udgør derfor ikke en behandling af personoplysninger, der medfører et indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, og som følger af den påtænkte aftale. Når der henses til den afgrænsede kompetence, som tilkommer Domstolen i forbindelse med udtalelsesproceduren, vil denne type handling ikke blive behandlet i den følgende redegørelse.
180.
Uanset denne konstatering vedrørende indsamling af PNR-oplysninger forholder det sig af de grunde, der er redegjort for i punkt 170-176 i dette forslag til afgørelse, ikke desto mindre således, at den påtænkte aftale efter min opfattelse indebærer et indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8. Et sådant indgreb er kun tilladt, hvis det er begrundet.
3.
Om begrundelsen for indgrebet i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8
181.
Hverken retten til respekt for privatlivet og familielivet eller retten til beskyttelse af personoplysninger skal betragtes som absolutte rettigheder.
182.
Chartrets artikel 52, stk. 1, giver således mulighed for, at der kan indføres begrænsninger i udøvelsen af rettigheder, såsom dem, der er omhandlet i chartrets artikel 7 og artikel 8, stk. 1, under forudsætning af, at disse begrænsninger er fastlagt i lovgivningen, at de respekterer de nævnte rettigheders væsentligste indhold, og at de under iagttagelse af proportionalitetsprincippet må anses for nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
183.
I henhold til chartrets artikel 8, stk. 2, er det endvidere tilladt at behandle personoplysninger »til udtrykkeligt angivne formål og på grundlag af de berørte personers samtykke eller på et andet berettiget ved lov fastsat grundlag«.
184.
Det skal indledningsvis vedrørende en af de betingelser, der er opregnet i chartrets artikel 8, stk. 2, bemærkes, at den påtænkte aftale ikke forsøger at gøre behandlingen af de PNR-oplysninger, der overføres til de kompetente canadiske myndigheder, betinget af, at flypassagererne giver samtykke hertil (
69
). Når der henses til den forpligtelse, som pålægges luftfartsselskaberne til at overføre de kategorier af PNR-oplysninger, der fremgår af bilaget til den påtænkte aftale, kan disse passagerer ikke modsætte sig, at de nævnte oplysninger bliver overført, såfremt de ønsker at rejse med fly til Canada. Den omstændighed, som blev nævnt under retsmødet for Domstolen, at visse PNR-oplysninger, herunder eventuelt følsomme oplysninger, udelukkende meddeles luftfartsselskabet, når den rejsende har anmodet om en specifik tjenesteydelse, indebærer ikke på nogen måde, at denne passager har givet samtykke til, at den kompetente canadiske myndighed behandler disse oplysninger i henhold til den påtænkte aftales artikel 3.
185.
Det er endvidere ikke blevet hævdet for Domstolen, og jeg er heller ikke af den opfattelse, at det indgreb, der er indeholdt i den påtænkte aftale, kan skade det »væsentligste indhold« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i chartrets artikel 52, stk. 1, af de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i chartrets artikel 7 og artikel 8, stk. 1.
186.
For det første gør arten af de PNR-oplysninger, der er genstand for den påtænkte aftale, det nemlig ikke muligt at drage nogen præcise konklusioner vedrørende det væsentlige indhold af den berørte persons privatliv. Disse oplysninger er begrænset til at omfatte oplysninger om den pågældendes flyrejsevaner mellem Canada og EU. I den påtænkte aftale fastsættes endvidere i artikel 8, 16, 18 og 19 en række garantier vedrørende maskering og gradvis anonymisering af de PNR-oplysninger, der er blevet meddelt de canadiske myndigheder, anvendt og opbevaret af disse myndigheder, og i givet fald efterfølgende videregivet, og som hovedsageligt har til formål at sikre hensynet til privatlivets fred.
187.
For det andet er det, for så vidt angår det væsentlige indhold af beskyttelsen af personoplysninger, væsentligt at bemærke, at Canada i henhold til den påtænkte aftales artikel 9 bl.a. har pligt til at »sørge[…] for dataenes beskyttelse, sikkerhed, fortrolighed og integritet« og at træffe »de retlige, proceduremæssige og tekniske foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte PNR-oplysningerne mod hændelig, ulovlig og uautoriseret adgang«. Dertil kommer, at ethvert brud på datasikkerheden skal gøres til genstand for effektive og afskrækkende korrigerende foranstaltninger, som kan omfatte sanktioner.
188.
Det skal derfor undersøges, om de andre betingelser, der er fastsat i chartrets artikel 8, stk. 2, og de betingelser, der er nævnt i chartrets artikel 52, stk. 1, og som i øvrigt delvist overlapper hinanden, er opfyldte.
189.
Jeg vil ikke foretage nogen dybdegående undersøgelse af to af disse betingelser, nemlig for det første a) betingelsen om, at indgrebet skal være »fastlagt i lovgivningen«, og, for det andet, b) betingelsen om, at indgrebet skal svare til et mål af almen interesse (eller være berettiget i henhold til et »ved lov fastsat grundlag«, for nu at anvende det udtryk, der er anført i chartrets artikel 8, stk. 2), som efter min opfattelse klart må anses for opfyldte. Undersøgelsen under c) af spørgsmålet om indgrebets forholdsmæssighed vil derimod blive mere dybdegående.
a)
Et indgreb, der er »fastlagt i lovgivningen« som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1
190.
Hvad angår det første punkt er det helt åbenbart, at den hovedsageligt formelle tvivl, som Parlamentet har rejst om, hvorvidt indgrebet er indført »ved lov«, ikke er begrundet. Det følger af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at udtrykket »i overensstemmelse med loven« i EMRK’s artikel 8, stk. 2, bl.a. betyder, at den pågældende foranstaltning skal have et grundlag i den nationale lovgivning (
70
), og at dette udtryk skal forstås i sin materielle og ikke kun i sin formelle betydning (
71
). Menneskerettighedsdomstolen har endvidere fastslået, at uskreven ret opfylder denne betingelse (
72
). Menneskerettighedsdomstolen har endvidere fastslået, at en international traktat, der er inkorporeret i den nationale lovgivning, også opfylder dette krav (
73
).
191.
Domstolen har i lighed med Menneskerettighedsdomstolen anlagt en materiel og ikke formel forståelse af udtrykket »fastlagt i lovgivningen« i chartrets artikel 52, stk. 1. Domstolen har således fastslået, at denne betingelse er opfyldt, når der i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, indføres begrænsninger ved bestemmelser i EU-forordninger, som er vedtaget henholdsvis af Kommissionen (
74
) og Rådet (
75
), uden at Parlamentet således har deltaget som »medlovgiver« i forbindelse med vedtagelsen af disse retsakter.
192.
Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at Rådet kun kan vedtage den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, såfremt den påtænkte aftale i henhold til artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF forudgående er blevet godkendt af Parlamentet, idet denne aftale omfatter områder, nemlig området for politisamarbejde og området for opbevaring af personoplysninger, som henhører under den almindelige lovgivningsprocedure. Efter at disse procedurer er afsluttet, udgør aftalen i henhold til artikel 216, stk. 2, TEUF en integrerende del af Unionens retsorden og har forrang for afledte retsakter (
76
). Det følger efter min opfattelse heraf, at det indgreb, som den påtænkte aftale indebærer, er »fastlagt i lovgivningen« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i chartrets artikel 52, stk. 1.
193.
Jeg skal i denne forbindelse imidlertid tilføje, selv om dette ikke har været genstand for drøftelse mellem parterne i den foreliggende sag, at den påtænkte aftale efter min opfattelse generelt også opfylder det andet led af udtrykket »i overensstemmelse med loven« som omhandlet i EMRK’s artikel 8, således som dette er blevet fortolket af Menneskerettighedsdomstolen, nemlig kravet til »lovgivningens kvalitet«. Det følger af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at dette udtryk i det væsentlige indebærer et krav om, at den pågældende foranstaltning skal være forståelig og tilstrækkelig forudsigelig, dvs. at den med andre ord skal have en ordlyd, der er tilstrækkelig klar til at give borgerne en tilstrækkelig tilkendegivelse af de omstændigheder og betingelser, under hvilke de offentlige myndigheder kan vedtage foranstaltninger, der berører deres i henhold til EMRK beskyttede rettigheder (
77
). Efter at den påtænkte aftale er indgået, vil den imidlertid blive offentliggjort i sin helhed i Den Europæiske Unions Tidende, hvilket åbenbart opfylder kriteriet om tilgængelighed. Hvad angår kriteriet om forudsigelighed er det, når der ses bort fra de ganske vist omfattende specifikke betragtninger vedrørende rækkevidden af og graden af præcision og klarhed i flere af den påtænkte aftales bestemmelser, som jeg vil redegøre for nedenfor (
78
), ud fra en overordnet betragtning min opfattelse, at den påtænkte aftale har en tilstrækkelig klar ordlyd til, at alle de berørte personer i tilstrækkeligt omfang kan forstå de betingelser og omstændigheder, under hvilke PNR-oplysninger vil blive overført til og behandlet, opbevaret og eventuelt efterfølgende videresendt af de canadiske myndigheder, og indrette deres adfærd som følge heraf. Den påtænkte aftales artikel 11 fastsætter endvidere en række supplerende foranstaltninger, som de kontraherende parter skal vedtage, og som skal sikre, at offentligheden modtager oplysninger om bl.a., hvorfor der indsamles PNR-oplysninger, hvad disse oplysninger skal bruges til, og hvorfor de videresendes.
b)
Et indgreb, der svarer til et mål af almen interesse
194.
Det indgreb, som den påtænkte aftale indebærer, opfylder efter min opfattelse et mål af almen interesse som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1, nemlig målet om at bekæmpe terrorisme og grov (grænseoverskridende) kriminalitet med henblik på at sikre den offentlige sikkerhed, således som dette bl.a. fremgår af præamblen til og artikel 1 og 3 i den påtænkte aftale. Ingen af procesdeltagerne har anfægtet, at det er berettiget at forfølge et sådant formål med den påtænkte aftale. Domstolen har i øvrigt allerede i sin praksis i nogle lidt andre vendinger fastslået, at dette formål har en almen interesse i forbindelse med anvendelsen af chartrets artikel 52, stk. 1 (
79
).
195.
Det er derfor på dette trin vigtigt at undersøge, om det indgreb i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og artikel 8, stk. 1, står i rimeligt forhold til det forfulgte legitime formål.
c)
Om forholdsmæssigheden af det indgreb, som den påtænkte aftale indebærer
i) Generelle bemærkninger
196.
Det følger af fast retspraksis, at proportionalitetsprincippet indeholder et krav om, at EU-institutionernes retsakter skal være egnede til at nå det ved den pågældende lovgivning forfulgte legitime formål og må ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af disse formål (
80
).
197.
I denne forbindelse har procesdeltagerne først drøftet rækkevidden af domstolsprøvelsen af, om disse betingelser er opfyldt. Parlamentet, den estiske regering og EDPS har anført, at det er nødvendigt at foretage en streng prøvelse af, om disse betingelser er opfyldt, i lighed med, hvad Domstolen fastslog i dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), og af 6. oktober 2015, dom Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650), hvorimod Irland, den franske regering og Det Forenede Kongeriges regering i det væsentlige har forsvaret det synspunkt, at Domstolen bør begrænse rækkevidden af sin prøvelse ved at tillægge institutionerne en bredere skønsbeføjelse, når der er tale om at vedtage en retsakt inden for rammerne af internationale forhandlinger, og når der henses til, at den pågældende retsakt indebærer et begrænset indgreb.
198.
De sidstnævnte parters argumentation er efter min opfattelse ikke overbevisende.
199.
Jeg er ganske vist villig til at acceptere, at rækkevidden af institutionernes skønsmargen kan være forskellig alt afhængigt af, om der er tale om vedtagelse af en afledt EU-retsakt eller om indgåelsen af en international aftale, der pr. definition indebærer en forhandling med et eller flere tredjelande. Det er indlysende, at det i forbindelse med den særlig sammenhæng, som videregivelsen af PNR-oplysninger til tredjelande med henblik på behandling indgår i, helt sikkert er mere hensigtsmæssigt at indgå en international aftale, der sikrer de flypassagerer, som er unionsborgere, en tilstrækkelig beskyttelse af privatlivets fred og af deres personoplysninger, som i videst mulige omfang svarer til de krav, der følger af EU-retten, end at lade hver enkelt berørte tredjeland helt frit og ensidigt anvende deres egen nationale lovgivning.
200.
Selv om det er vigtigt at holde sig disse betragtninger for øje, kan Domstolen imidlertid ikke undlade at foretage en streng prøvelse af, om de krav, der følger af proportionalitetsprincippet, er overholdt, og nærmere bestemt af, om de grundlæggende rettigheder, der er garanteret i Unionen, er sikret et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau i forbindelse med, at Canada behandler og anvender PNR-oplysninger i henhold til den påtænkte aftale.
201.
Nødvendigheden af at sikre en domstolsprøvelse af denne art følger dels af den betydelige rolle, som beskyttelsen af personoplysninger spiller i forhold til den grundlæggende ret til respekt for privatlivet, dels af rækkevidden og alvoren af indgrebet i denne ret (
81
), hvilket kan omfatte det betragtelige antal personer, hvis grundlæggende rettigheder kan blive tilsidesat i tilfælde af videregivelse af personoplysninger til tredjeland (
82
). Som jeg allerede har nævnt, har det indgreb, som den påtænkte aftale medfører i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, efter min opfattelse en vis rækkevidde og en ikke ubetydelig alvor.
202.
I samme retning følger det af dom af 6. oktober 2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650, præmis 72 og 78), at institutionernes skønsbeføjelse for så vidt angår vurderingen af, om et tredjelands beskyttelsesniveau i tilfælde af videregivelse af personoplysninger til dette tredjeland er tilstrækkelig, er begrænset, hvilket indebærer, at der skal foretages en streng efterprøvelse af, om der fortsat sikres det høje niveau for beskyttelse af personoplysninger, der er fastsat i EU-retten.
203.
Selv om den påtænkte aftale, som jeg allerede har nævnt, ikke kan reduceres til en afgørelse, hvorved det konstateres, at den kompetente canadiske myndighed sikrer et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau, fastsættes det i den påtænkte aftales artikel 5 ganske klart, at for så vidt som den nævnte aftale overholdes, anses den kompetente canadiske myndighed for at sikre et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau i betydningen i den relevante EU-databeskyttelseslovgivning ved behandling og anvendelse af PNR-oplysninger. De kontraherende parter har nemlig ønsket at sikre, at det høje beskyttelsesniveau for personoplysninger, der er opnået i Unionen, også sikres, når PNR-oplysninger overføres til Canada. Når denne hensigt tages i betragtning, foreligger der efter min opfattelse ikke nogen grund til, at Domstolen ikke skulle foretage en streng prøvelse af, om proportionalitetsprincippet er overholdt.
204.
Jeg medgiver ganske vist i lighed med, hvad Domstolen fastslog i præmis 74 i dom af 6. oktober 2015, Schrems (C 362/14, EU:C:2015:650), at de midler, som Canada kan anvende for at sikre et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau, kan være forskellige fra de midler, som gennemføres inden for Unionen. Det foreholder sig ikke desto mindre således, at disse midler i praksis skal vise sig at være effektive med henblik på at sikre en beskyttelse, som »i det væsentlige svarer« til den inden for Unionen sikrede beskyttelse, hvilket Domstolen ligeledes anførte i den samme præmis i denne dom. I denne forbindelse kan Domstolens prøvelse af, om det beskyttelsesniveau, der følger af den påtænkte aftales bestemmelser, »i det væsentlige svarer« til det inden for Unionen sikrede beskyttelsesniveau, ikke begrænses.
ii) Om indgrebets egnethed til at gennemføre det med den påtænkte aftale forfulgte formål om offentlig sikkerhed
205.
Efter min redegørelse på dette punkt foreligger der efter min opfattelse ikke egentlige hindringer for at fastslå, at det indgreb, som den påtænkte aftale indebærer, er egnet til at gennemføre formålet om offentlig sikkerhed, herunder navnlig det formål om at bekæmpe terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet, som forfølges med den nævnte aftale. Som bl.a. Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen har anført, giver overførslen af PNR-oplysninger med henblik på analyse og opbevaring nemlig de canadiske myndigheder supplerende muligheder for at identificere passagerer, som hidtil ikke har været kendte eller under mistanke, som kan have forbindelse til andre personer og/eller passagerer, der deltager i et terrornetværk eller i udøvelsen af grov, grænseoverskridende kriminalitet. Sådanne oplysninger, således som de statistikker, som Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen har fremlagt vedrørende de canadiske myndigheders tidligere praksis, udgør et brugbart redskab i efterforskningen af straffesager (
83
), som også, navnlig inden for rammerne af det politisamarbejde, der indføres med den påtænkte aftale, kan styrke forebyggelsen og opdagelsen af terrorhandlinger eller en grov, grænseoverskridende kriminel handling inden for Unionen.
206.
Selv om Kongeriget Danmarks manglende deltagelse vil kunne begrænse de i den påtænkte aftale fastsatte foranstaltningers egnethed til at styrke sikkerheden inden for Unionen, synes dette forhold ikke i sig selv at gøre indgrebet uegnet til at nå det formål om offentlig sikkerhed, der forfølges med den nævnte aftale. For det første har alle de luftfartsselskaber, der sørger for forbindelse til Canada, pligt til at overføre de PNR-oplysninger, som de indsamler (
84
), til den kompetente canadiske myndighed, og for det andet er den kompetente canadiske myndighed i henhold til den påtænkte aftales artikel 19 bemyndiget til uden for Canada og under overholdelsen af strenge forpligtelser at videregive PNR-oplysninger i en konkret sag til offentlige myndigheder, hvis opgaver direkte vedrører det formål, der er omhandlet i den nævnte aftales artikel 3 (
85
).
iii) Om indgrebets strengt nødvendige karakter
207.
Efter min opfattelse skal der i forbindelse med vurderingen af, om det indgreb, som den påtænkte aftale indebærer, er strengt nødvendigt, foretages en undersøgelse af, om de kontraherende parter har foretaget en »passende afvejning« mellem formålet om bekæmpelse af terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet og formålet om beskyttelse af personoplysninger under hensyn til respekten for de berørte personers privatliv (
86
).
208.
En sådan passende afvejning skal efter min opfattelse afspejles i den påtænkte aftales bestemmelser. Disse bestemmelser skal således fastsætte klare og præcise regler, der regulerer rækkevidden og anvendelsen af en foranstaltning, der indebærer et indgreb i de rettigheder, som er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, og opstille en række mindstekrav, således af de berørte personer råder over tilstrækkelige garantier, der gør det muligt effektivt at beskytte deres oplysninger mod risikoen for misbrug og mod ulovlig adgang til og anvendelse af disse oplysninger (
87
). Den påtænkte aftales bestemmelser skal endvidere indeholde de foranstaltninger, der udgør det mindste indgreb i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, og samtidig bidrage effektivt til at opfylde det med den påtænkte aftale forfulgte formål om offentlig sikkerhed (
88
). Denne konstatering indebærer, at det ikke er tilstrækkeligt abstrakt at overveje, om der findes alternativer, som udgør et mindre indgreb i de pågældende grundlæggende rettigheder. Disse alternative foranstaltninger skal også være tilstrækkeligt effektive (
89
), dvs. at de efter min opfattelse skal være lige så effektive som de foranstaltninger, der er fastsat i den påtænkte aftale, med henblik på at gennemføre det formål om offentlig sikkerhed, der forfølges med denne aftale.
209.
Procesdeltagerne har i denne forbindelse drøftet såvel om PNR-aftaler i almindelighed er strengt nødvendige som visse af bestemmelserne i den påtænkte aftale. Da disse to elementer efter min opfattelse er uadskilleligt forbundne, finder jeg det hensigtsmæssigt at behandle dem i forbindelse med undersøgelsen af den påtænkte aftales forskellige dele.
210.
Jeg vil derfor koncentrere mig om følgende otte punkter, der specifikt er genstand for anmodningen om udtalelse, eller som er blevet drøftet af procesdeltagerne under retsforhandlingerne for Domstolen, nemlig de kategorier af PNR-oplysninger, der er omhandlet i den påtænkte aftale, om det formål, med henblik på hvilket det er tilladt at behandle PNR-oplysninger, er tilstrækkelig klart, identificeringen af den kompetente myndighed, der har ansvaret for behandlingen af PNR-oplysninger, den elektroniske behandling af PNR-oplysninger, adgangen til PNR-oplysninger, opbevaringen af PNR-oplysninger, den efterfølgende videregivelse af PNR-oplysninger og endelig de tilsynsforanstaltninger og den adgang til domstolsprøvelse, som er omhandlet i den påtænkte aftale.
– Om de i den påtænkte aftale omhandlede kategorier af PNR-oplysninger
211.
Som allerede nævnt bestemmes det i den påtænkte aftale, at luftfartsselskaberne i forbindelse med flyreservationer skal overføre PNR-oplysninger inden for de 19 kategorier, der er opregnet i bilaget til denne aftale, til den kompetente canadiske myndighed.
212.
Procesdeltagerne har for Domstolen fremsat bemærkninger om betydningen af visse af disse kategorier, om deres eventuelle overlap i forhold til de oplysninger, som de canadiske myndigheder indsamler i forbindelse med grænsekontrollen eller med virkning fra den 15. marts 2016 for at udstede en elektronisk rejsetilladelse (Electronic Travel Authority, herefter »ETA«), og om identificering af de PNR-oplysninger, der kan indeholde følsomme oplysninger. I denne forbindelse anførte Kommissionen under retsforhandlingerne for Domstolen, at det alene er punkt 17 i bilaget til den påtænkte aftale med overskriften »Generelle bemærkninger, herunder OSI-oplysninger (Other Supplementary Information), SSI-oplysninger (Special Service Information) og SSR-oplysninger (Special Service Request)«, der kan indeholde følsomme oplysninger i den påtænkte aftales forstand. Det er endvidere fremgået af retsforhandlingerne for Domstolen, at de oplysninger, der er angivet under punkt 17, kun overføres, når den person, der foretager flyreservationen, anmoder om visse tjenesteydelser om bord på flyet, såsom assistancetjenester, der måtte være påkrævet som følge af helbredsproblemer eller bevægelsesvanskeligheder, eller i form af særlige ønsker til forplejning, der kan tilvejebringe oplysninger om helbredstilstanden hos passageren eller dennes ledsagere eller afsløre disse personers etniske oprindelse eller religiøse overbevisninger.
213.
Det er ubestridt, at de 19 kategorier af PNR-oplysninger, som i henhold til den påtænkte aftale kan overføres til den kompetente canadiske myndighed, svarer til de kategorier, der anvendes i luftfartsselskabernes reservationssystemer. Disse kategorier svarer også til de PNR-oplysningselementer, der er opregnet i bilag I til de retningslinjer om passageroplysninger, som er vedtaget af Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) og offentliggjort i 2010 (
90
). De aktive operatører inden for luftfartssektoren har derfor fuldt kendskab til de oplysningselementer, der er indeholdt i disse kategorier. Disse elementer vedrører endelig alle de oplysninger, der er nødvendige for at foretage en reservation af en flyrejse, uanset om der er tale om reservationsmåden, de anvendte betalingsmidler, den valgte rejserute eller de tjenesteydelser, der eventuelt ønskes om bord på flyet.
214.
Som Irland, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen har anført, indeholder PNR-oplysningerne i øvrigt samlet set flere oplysninger end de oplysninger, som de canadiske immigrationsmyndigheder indsamler i forbindelse med grænsekontrol. Den forhåndsinformation om passagerer (API), der vedrører biografiske oplysninger eller oplysninger om en passagers rejserute, og som luftfartsselskaberne indsamler, har hovedsageligt til formål at lette og fremskynde den kontrol af passagernes identitet, der foretages ved grænsen, således at det i givet fald er muligt at undgå, at en person, der f.eks. er pålagt et opholdsforbud, stiger om bord på flyet, eller at undergive visse passagerer, der allerede er blevet identificeret, en grundigere kontrol ved grænsen (
91
). I Canada indgår det nye krav om en ETA ligeledes i dette lands ønske om at beskytte sin immigrationspolitik, idet Canada stiller krav om, at enhver, der ønsker at rejse til Canada ad luftvejen, og som ikke er undergivet visumpligt, har pligt til for at opnå ret til indrejse og ophold i Canada på grundlag af biografiske oplysninger at indhente en elektronisk forudgående rejsetilladelse, der højst kan være gyldig i fem år (
92
). Denne type oplysninger gør det imidlertid ikke muligt at indhente oplysninger om reservationsmåden, de anvendte betalingsmidler og rejsevaner, som, når de sammenholdes, har en vis værdi i forbindelse med bekæmpelsen af terrorisme og anden grov, grænseoverskridende kriminalitet. Uanset hvilke metoder der anvendes til at behandle disse oplysninger, vil API og de oplysninger, der er nødvendige for udstedelsen af en ETA, ikke være tilstrækkelige til med en tilsvarende effektivitet at sikre gennemførelsen af det formål om offentlig sikkerhed, der forfølges med den påtænkte aftale.
215.
Det er korrekt, at disse kategorier af PNR-oplysninger vil blive overført til de canadiske myndigheder for så vidt angår alle de rejsende, der benytter en flyforbindelse mellem Canada og EU, uden at der findes noget indicium for, at disse rejsendes adfærd har en tilknytning til en terrorhandling eller grov, grænseoverskridende kriminalitet.
216.
Som procesdeltagerne har forklaret, skyldes selve interessen for PNR-ordningerne imidlertid, uanset om de vedtages ensidigt eller er genstand for en international aftale, at de netop sikrer en masseoverførsel af oplysninger, der giver de kompetente myndigheder mulighed for ved hjælp af elektroniske behandlingsredskaber og på forhånd fastsatte scenarier og vurderingskriterier at identificere personer, der ikke er kendte af de retshåndhævende myndigheder, men som synes at påkalde sig »opmærksomhed« eller at udgøre en risiko for den offentlige sikkerhed, og som derfor efterfølgende kan gøres til genstand for en mere grundig individuel kontrol.
217.
Når dette er sagt, nærer jeg alvorlig tvivl om, hvorvidt ordlyden af visse af de kategorier af PNR-oplysninger, der fremgår af bilaget til den påtænkte aftale, er tilstrækkeligt klare og præcise. Visse af disse kategorier er nemlig formuleret meget og endda unødvendigt bredt, således at en rimeligt velunderrettet person ikke vil kunne forstå arten eller rækkevidden af de personoplysninger, som disse kategorier kan indeholde. Jeg tænker i denne forbindelse navnlig på punkt 5 om »Disponible oplysninger om bonusordninger for hyppige rejsende og fordele (gratis billetter, opgraderinger, osv.)«, punkt 7 med overskriften »Alle disponible kontaktoplysninger (herunder oplysninger om kilden)« og den allerede nævnte punkt 17 om »Generelle bemærkninger«. De forklaringer, som Kommissionen har givet i sit svar på de af Domstolen stillede skriftlige spørgsmål, kan ikke fjerne denne tvivl. Hvad navnlig angår punkt 7 har denne institution medgivet, at der er tale om en ikke-udtømmende opregning af »alle oplysninger, der vedrører reservationen, herunder bl.a. post- eller e-mailadresse og telefonnummer til den rejsende, den person eller det rejsebureau, der har foretaget flyreservationen«. Hvad angår punkt 17 har Kommissionen endvidere anført, at dette punkt omfatter alle »de supplerende oplysninger, der ikke er opregnet andre steder i bilaget til den påtænkte aftale«.
218.
I den påtænkte aftale fastsættes ganske vist visse garantier med det formål at sikre, at de overførte oplysninger ikke omfatter flere oplysninger end dem, der fremgår af den liste over oplysninger, der er opregnet i bilaget til den påtænkte aftale, og som luftfartsselskaberne råder over. Det følger nemlig af den påtænkte aftales artikel 4, stk. 3, at der ikke må overføres andre oplysninger til den kompetente canadiske myndighed, idet Canada ved modtagelsen skal slette de oplysninger, som et luftfartsselskab har overført, hvis den pågældende oplysning ikke er opført på den liste over kategorier, der fremgår af bilaget til den påtænkte aftale. Selv om de disponible oplysninger om betaling for flyrejsen i overensstemmelse med, hvad der fremgår af punkt 8 i dette bilag, skal overføres til den kompetente canadiske myndighed, må sådanne oplysninger ikke omfatte oplysninger om betaling for andre tjenesteydelser, der ikke direkte vedrører flyrejsen, såsom at passageren lejer et køretøj ved ankomsten.
219.
Når der henses til den meget og endog unødvendigt brede formulering af visse af disse punkter, er det imidlertid særlig vanskeligt at forstå, hvilke oplysninger der ikke skal overføres til Canada, og som Canada derfor skal slette i henhold til den påtænkte aftales artikel 4, stk. 3. Jeg tilføjer, at det er sandsynligt, at et luftfartsselskab for nemheds skyld og for at mindske omkostningerne vil vælge at overføre alle de oplysninger, som det på forhånd har indsamlet, uanset om disse oplysninger er opført under de punkter, der er opregnet i bilaget til den påtænkte aftale.
220.
Jeg er derfor af den opfattelse, at for at sikre retssikkerheden for de personer, hvis personoplysninger overføres og behandles i henhold til den påtænkte aftale og nødvendigheden af at fastsætte klare og præcise regler for den nævnte aftales materielle rækkevidde, bør de kategorier af oplysninger, der er opført i bilaget til den påtænkte aftale, affattes mere detaljeret og præcist, uden at der derved overlades nogen form for skønsmargen til luftfartsselskaberne eller de kompetente canadiske myndigheder med hensyn til disse kategoriers konkrete rækkevidde.
221.
Endelig er det min opfattelse, at den påtænkte aftale går videre end, hvad det er strengt nødvendigt, ved i dets anvendelsesområde at medtage overførsel af PNR-oplysninger, der kan indeholde følsomme oplysninger, og som konkret gør det muligt at tilvejebringe oplysninger om helbredstilstanden hos den berørte passager og/eller de personer, der ledsager den pågældende, eller at afsløre deres etniske oprindelse eller religiøse overbevisning.
222.
I denne forbindelse fremgår det af de oplysninger, som er fremlagt for Domstolen, at de PNR-oplysninger, der kan indeholde sådanne følsomme oplysninger, kun overføres under visse betingelser, nemlig udelukkende, når en passager anmoder en supplerende tjenesteydelse om bord på flyet. Det forekommer mig imidlertid indlysende, at en endnu ikke »identificeret« person, der samarbejder med eller deltager i et internationalt netværk, som udøver terrorhandlinger eller grov kriminalitet, af forsigtighedshensyn vil undgå at anmode om sådanne tjenesteydelser, der vil kunne tilvejebringe oplysninger om den pågældendes etniske oprindelse eller religiøse overbevisning. De moderne efterforskningsmetoder, som de kompetente canadiske myndigheder anvender, og som ifølge de forklaringer, der er afgivet over for Domstolen, består i at sammenholde de indhentede PNR-oplysninger med forskellige scenarier eller risikoprofiler, og som kan udledes af sådanne følsomme oplysninger, gør det i sidste ende, eftersom dette i henhold til den påtænkte aftale ikke er forbudt, kun muligt at behandle følsomme oplysninger vedrørende de personer, der med en gyldig grund har anmodet om at modtage en af disse assistancetjenester om bord på flyet, og som højst sandsynligt ikke vil være genstand for mistanke i længere tid. Den risiko for at stigmatisere et stort antal personer, der imidlertid ikke er under mistanke for at have begået en overtrædelse, som anvendelsen af sådanne følsomme oplysninger medfører, er imidlertid efter min opfattelse særligt bekymrende og giver mig anledning til at opfordre Domstolen til at udelukke disse oplysninger fra den påtænkte aftales anvendelsesområde. Jeg bemærker endvidere, at enhver form for behandling af følsomme PNR-oplysninger er forbudt i henhold til artikel 8 i den PNR-aftale, der er indgået med Australien. Denne konstatering synes i mangel af en nærmere forklaring i den påtænkte aftale af, hvorfor det er strengt nødvendigt at behandle følsomme oplysninger, at antyde, at formålet om at bekæmpe terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet, kan gennemføres lige så effektivt, uden at disse oplysninger overhovedet overføres til Canada.
223.
Jeg tilføjer, at de garantier, der er indeholdt i den påtænkte aftales artikel 8 vedrørende »brug af følsomme oplysninger«, efter min opfattelse ikke er tilstrækkelige til at begrunde en anden fremgangsmåde end den, der består i at foreslå at udelukke følsomme oplysninger fra den påtænkte aftales anvendelsesområde.
224.
Uanset de i den påtænkte aftales artikel 8, stk. 1-4, indeholdte foranstaltninger giver denne artikels stk. 5 in fine »Canada« (og ikke kun den kompetente canadiske myndighed) mulighed for at opbevare følsomme oplysninger i henhold til den påtænkte aftales artikel 16, stk. 5. Det følger imidlertid bl.a. af denne bestemmelse, at disse oplysninger kan opbevares i en periode på ikke mere end fem år, når de er »nødvendige med henblik på en specifik foranstaltning, undersøgelse, efterforskning, retshåndhævelse, retssag, retsforfølgning eller fuldbyrdelse af afgørelser om bøder, indtil disse er afsluttet«. Den påtænkte aftales artikel 16, stk. 5, indeholder endvidere ikke nogen henvisning til de formål, der er nævnt i artikel 3 i nævnte aftale, i modsætning til, hvad der er tilfældet for det umiddelbart foregående stykke. Det følger heraf, at enhver offentlig canadisk myndighed kan opbevare følsomme oplysninger vedrørende en unionsborger, der har benyttet en flyforbindelse til Canada, i fem år (og i denne periode fjerne maskeringen og foretage en analyse af disse oplysninger) i forbindelse med enhver »specifik foranstaltning«, »undersøgelse« eller »retssag«, uden at der foreligger nogen sammenhæng med det med den påtænkte aftale forfulgte formål, f.eks. inden for rammerne af en sag, der vedrører et aftaleretligt eller et familieretligt forhold, således som Parlamentet har anført. Muligheden for, at en sådan situation opstår, giver anledning til at konkludere, at de kontraherende parter ikke på dette punkt har foretaget en passende afvejning af de med den påtænkte aftale forfulgte formål.
225.
På baggrund af disse betragtninger er det min opfattelse, at de kategorier af PNR-oplysninger, der er opregnet i bilaget til den påtænkte aftale, bør affattes med en mere klar og præcis ordlyd, og at følsomme oplysninger under alle omstændigheder bør udelukkes fra den påtænkte aftales anvendelsesområde. Det følger heraf, at den mulighed for at anvende følsomme oplysninger, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 8, efter min opfattelse ikke er forenelig med chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1.
– Hvorvidt det formål, med henblik på hvilket behandlingen af PNR-oplysninger er tilladt, er tilstrækkelig præcist
226.
Som allerede anført fremgår det af den påtænkte aftales artikel 3, stk. 1, at den kompetente canadiske myndighed udelukkende kan behandle de modtagne PNR-oplysninger i henhold til denne aftale med henblik på at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov, grænseoverskridende kriminalitet.
227.
I den påtænkte aftales artikel 3, stk. 2, litra a), gives en præcis definition af udtrykket »terrorhandling«, mens »grov, grænseoverskridende kriminalitet« defineres i denne artikels stk. 3, som »alle lovovertrædelser, for hvilke der i Canada kan idømmes en maksimumsstraf på mindst fire års frihedsberøvelse eller en hårdere straf, og som er defineret i canadisk ret, hvis lovovertrædelsen er af grænseoverskridende karakter«. Betingelserne for, at en lovovertrædelse anses for at have en sådan karakter, er opregnet i den påtænkte aftales artikel 3, stk. 3, litra a)-e).
228.
Det fremgår af den påtænkte aftales artikel 3, stk. 5, at Canada har ret til at behandle PNR-oplysninger under hensyn til sagens konkrete omstændigheder for at sikre den offentlige forvaltnings tilsyn eller ansvarlighed [stk. 5, litra a)] eller for at efterkomme en vidneindkaldelse, et pålæg eller en afgørelse fra en domstol [stk. 5, litra b)].
229.
Parlamentet har i sin anmodning medgivet, at den påtænkte aftales artikel 3 opstiller visse objektive kriterier, men er af den opfattelse, at henvisningen til et tredjelands lovgivning i denne artikels stk. 3 og den yderligere mulighed for behandling, der er fastsat i denne artikels stk. 5, skaber usikkerhed om, hvorvidt aftalen er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt.
230.
Jeg er kun delvist enig i denne argumentation.
231.
For det første er det min opfattelse, at den påtænkte aftales artikel 3 i modsætning til, hvad der var tilfældet for så vidt angik den retsakt, der var genstand for dom Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), fastsætter objektiver kriterier vedrørende rækkevidden og graden af alvoren af de overtrædelser, der giver de canadiske myndigheder ret til at behandle PNR-oplysninger. Udtrykket terrorhandling er således udtrykkeligt defineret i den påtænkte aftales artikel 3, stk. 2, og henviser også til handlinger, der defineres som sådanne i henhold til internationale konventioner og protokoller vedrørende terrorisme. Rækkevidden og graden af alvoren af de overtrædelser, der udgør »grov, grænseoverskridende kriminalitet«, fremgår også klart af den påtænkte aftales artikel 3, stk. 3, idet der er tale om en overtrædelse, der begås i mere end et land, for hvilke der i Canada kan idømmes en maksimumsstraf på mindst fire år. Det fremgår klart, at der ikke, således som det var tilfældet i den retsakt, der var genstand for dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), er tale om mindre overtrædelser eller overtrædelser, som er af en varierende alvor, afhængigt af forskellene mellem de nationale lovgivninger i en række stater, hvilket derfor gør det umuligt at konkludere, at indgrebet i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt.
232.
Jeg må imidlertid medgive, at henvisningen til den nationale lovgivning i Canada ikke gør det muligt at afgøre, hvilke konkrete overtrædelser der er omfattet af den påtænkte aftales artikel 3, stk. 3, når disse overtrædelser også har en grænseoverskridende karakter.
233.
I denne forbindelse har Kommissionen over for Domstolen fremlagt et dokument fra de canadiske myndigheder, der indeholder en ikke-udtømmende beskrivelse af de overtrædelser, som henhører under definitionen i den påtænkte aftales artikel 3, stk. 3, og som ifølge disse myndigheders opfattelse omfatter størstedelen af de overtrædelser, der vil henhøre under denne definition.
234.
Denne liste illustrerer med tydelighed alvoren af de pågældende overtrædelser, der vedrører ulovlig handel med våben, ammunition og eksplosive stoffer, menneskehandel, udbredelse og besiddelse af børnepornografi, hvidvaskning af udbyttet fra et strafbart forhold, falskmøntneri og valutaforfalskning, manddrab, bortførelse, sabotage, gidseltagning og flykapring.
235.
For at begrænse de overtrædelser, der giver ret til at behandle PNR-oplysninger, til, hvad der er strengt nødvendigt, og sikre retssikkerheden for de passagerer, hvis oplysninger overføres til de canadiske myndigheder, er det imidlertid min opfattelse, at de overtrædelser, der henhører under definitionen i den påtænkte aftales artikel 3, stk. 3, bør opregnes udtømmende, f.eks. i et bilag til selve den påtænkte aftale.
236.
Jeg deler endvidere Parlamentets bekymringer vedrørende ordlyden af den påtænkte aftales artikel 3, stk. 5, litra b), der indeholder en udvidelse af de formål, med henblik på hvilke det er tilladt at behandle PNR-oplysninger. Det er nemlig i henhold til denne artikel »også« tilladt under hensyn til sagens konkrete omstændigheder at behandle PNR-oplysninger for at efterkomme en vidneindkaldelse, et pålæg eller en afgørelse fra en domstol, uden at der stilles krav om, at denne domstol skal handle inden for rammerne af de formål, der forfølges med den påtænkte aftale. Denne artikel synes derfor at gøre det muligt at behandle PNR-oplysninger til andre formål end dem, der forfølges med den påtænkte aftale og/eller eventuelt i forbindelse med situationer, adfærd eller overtrædelser, der ikke er omfattet af aftalens anvendelsesområde.
237.
På baggrund af disse betragtninger er det min opfattelse, at det for at begrænse den påtænkte aftale til, hvad der er strengt nødvendigt, og sikre retssikkerheden for passagererne, herunder bl.a. for unionsborgere, er nødvendigt at supplere denne aftale med en udtømmende liste over de overtrædelser, der er omfattet af den definition af »grov, grænseoverskridende kriminalitet«, der er fastsat i denne aftales artikel 3, stk. 3. Den påtænkte aftales artikel 3, stk. 5, er endvidere i sin nuværende affattelse ikke forenelig med chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1, for så vidt som den ud over, hvad der er strengt nødvendigt, gør det muligt at udvide muligheden for at behandle PNR-oplysninger, uafhængigt af de med den påtænkte aftale forfulgte formål.
– Om det personelle anvendelsesområde for den påtænkte aftale
238.
Det er ubestridt, at de PNR-oplysninger, der overføres inden for rammerne den påtænkte aftale, vedrører alle de rejsende, der benytter flyforbindelser mellem Canada og EU, uden at der foreligger et indicium, der giver anledning til at antage, at disse rejsendes adfærd kan have en sammenhæng med en terrorhandling eller grov, grænseoverskridende kriminalitet. Overførslen af disse oplysninger til den kompetente canadiske myndighed, den elektroniske behandling og efterfølgende opbevaring heraf, sker således, uden at der på nogen måde foretages en sondring afhængigt af den eventuelle risiko, som visse kategorier af rejsende kan medføre.
239.
I dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), fastslog Domstolen specifikt, at den omstændighed, at oplysninger om alle de personer, der benyttede sig af elektroniske kommunikationstjenester i Unionen, blev opbevaret uden hensyn til det med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/24/EF af 15. marts 2006 om lagring af data genereret eller behandlet i forbindelse med tilvejebringelse af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester eller elektroniske kommunikationsnet og om ændring af direktiv 2002/58/EF (
93
) forfulgte formål om at bekæmpe alvorlige overtrædelser, havde en udifferentieret og generel karakter, som gik videre end, hvad der var strengt nødvendigt.
240.
Selv om det indgreb, som den påtænkte aftale indebærer, er mindre omfattende end det indgreb, som direktiv 2006/24 indebar, og selv om dette indgreb samtidig er mindre indgribende i den enkeltes dagligdag, rejser dette indgrebs udifferentierede og generelle karakter en række tvivlsspørgsmål.
241.
Som jeg allerede har nævnt i punkt 216 i dette forslag til afgørelse, skyldes selve interessen for PNR-ordningerne, at de sikrer en masseoverførsel af oplysninger, som giver de kompetente myndigheder mulighed for ved hjælp af elektroniske behandlingsredskaber og på forhånd fastsatte scenarier og vurderingskriterier at identificere personer, der hidtil ikke har været kendte af de retshåndhævende myndigheder, men som synes at påkalde sig »opmærksomhed« eller at udgøre en risiko for den offentlige sikkerhed, og som derfor efterfølgende kan gøres til genstand for en mere grundig individuel kontrol. Denne kontrol bør også kunne foretages i et vist tidsrum efter, at de pågældende passagerer har afsluttet deres rejse.
242.
I modsætning til de personer, hvis oplysninger er omfattet af den behandling, der er fastsat i direktiv 2006/24, har alle de personer, der er omfattet af den påtænkte aftale, frivilligt valgt et internationalt transportmiddel til eller fra en destination i et tredjeland, idet dette transportmiddel beklageligvis jævnligt anvendes som redskab til at udføre eller er genstand for terrorhandlinger eller grov, grænseoverskridende kriminalitet, hvilket gør det nødvendigt at vedtage foranstaltninger, der kan sikre en højt beskyttelsesniveau for samtlige passagerer.
243.
Det er ganske vist muligt at udforme en ordning for behandling af PNR-oplysninger, der sondrer mellem passagererne afhængigt af eksempelvis geografiske oprindelsesområder (når flyet lander i Union) eller efter passagerernes alder, idet mindreårige f.eks. frembyder en mindre risiko for den offentlige sikkerhed. For så vidt som sådanne foranstaltninger kan anses for ikke at indebære en forbudt forskelsbehandling, medfører de imidlertid en risiko for, at man, når de først et blevet kendt, vil forsøge at omgå bestemmelserne i den påtænkte aftale, hvilket under alle omstændigheder vil skade den effektive gennemførelse af disse formål.
244.
Som allerede nævnt er det imidlertid ikke tilstrækkeligt abstrakt at forestille sig alternative foranstaltninger, der er mindre indgribende i den enkeltes grundlæggende rettigheder. Disse foranstaltninger skal nemlig efter min opfattelse være lige så effektive som de foranstaltninger, der påtænkes indført med det formål at bekæmpe terrorhandlinger og grov, grænseoverskridende kriminalitet. Der er ikke inden for rammerne af den foreliggende sag fremlagt oplysninger for Domstolen om andre alternative foranstaltninger, der kan begrænse antallet af de personer, hvis PNR-oplysninger automatisk behandles af den kompetente canadiske myndighed, og samtidig lige så effektivt nå det formål om offentlig sikkerhed, som de kontraherende parter tilstræber.
245.
Sammenfattende er det derfor min opfattelse, at det personelle anvendelsesområde for den påtænkte aftale generelt ikke kan afgrænses yderligere, uden at dette vil skade selve formålet med PNR-ordningerne.
– Om identificeringen af den kompetente myndighed, der har ansvaret for behandlingen af PNR-oplysninger
246.
Det fremgår af den påtænkte aftales artikel 5, at for så vidt som den påtænkte aftale overholdes, er det kun »den kompetente canadiske myndighed«, der anses for at sikre et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau ved behandlingen og anvendelsen af PNR-oplysninger.
247.
Som Parlamentet har anført, er denne myndighed ikke identificeret i den påtænkte aftale. Det er imidlertid utvivlsomt, når der henses til aftalen af 2006, og som det bekræftes i den skrivelse af 25. juni 2014, som den canadiske repræsentation ved Den Europæiske Union sendte til Kommissionen i henhold til den påtænkte aftales artikel 30, stk. 2, litra a), og som er blevet fremlagt for Domstolen inden for rammerne af den foreliggende sag, at der er tale om CBSA.
248.
Det er snarere de ofte upræcise bestemmelser i den påtænkte aftale end denne myndigheds identitet, der under hensyn til overholdelsen af proportionalitetsprincippet giver anledning til tvivl med hensyn til, hvilke myndigheder der kan behandle PNR-oplysninger.
249.
I flere af den påtænkte aftales bestemmelser henvises nemlig uden nærmere præcisering til »Canada« og ikke til »den kompetente canadiske myndighed«, der imidlertid er den eneste myndighed, som anses for at sikre et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau for behandlingen og anvendelsen af PNR-oplysninger i henhold til den påtænkte aftale. Det samme gælder for den påtænkte aftales artikel 3, stk. 5, der desuden udvider, således som jeg allerede har redegjort for ovenfor (
94
), de formål, med henblik på hvilke PNR-oplysninger kan behandles, den påtænkte aftales artikel 8, den påtænkte aftales artikel 12, stk. 3, om videregivelse af oplysninger til tredjemand og den påtænkte aftales artikel 16 om opbevaring af PNR-oplysninger (
95
).
250.
I modsætning til, hvad Kommissionen anførte under retsmødet, giver brugen af den generiske betegnelse »Canada« i stedet for udtrykket »den kompetente canadiske myndighed« anledning til tvivl med hensyn til, hvor stort et antal myndigheder der kan behandle oplysninger, så meget desto mere som den påtænkte aftales artikel 18 giver den kompetente canadiske myndighed mulighed for på de i denne artikel nævnte betingelser at videregive PNR-oplysninger til andre offentlige myndigheder i Canada (
96
).
251.
Den påtænkte aftales bestemmelser er derfor efter min opfattelse ikke tilstrækkelig klare og præcise til at identificere den myndighed, der har ansvaret for behandlingen af PNR-oplysningerne, og dermed sikre beskyttelsen af og sikkerheden omkring de nævnte oplysninger.
– Om den elektroniske behandling af PNR-oplysninger
252.
Det følger af de bemærkninger, der er fremsat for Domstolen, at den væsentligste merværdi, der tilføres behandlingen af PNR-oplysninger, består i, at de indsamlede oplysninger sammenholdes med på forhånd fastsatte scenarier eller kriterier for risikovurdering eller med oplysninger i databaser, der gør det muligt ved hjælp af en elektronisk behandling at identificere de »målpersoner«, der efterfølgende kan gøres til genstand for en mere grundig kontrol. Ifølge de oplysninger, som CBSA har fremsendt til Kommissionen og Det Forenede Kongeriges regering, og som disse procesdeltagere har fremlagt for Domstolen, har denne fremgangsmåde i praksis gjort det muligt at identificere ca. 9500»målpersoner« for hver elektronisk behandling af PNR-oplysninger ud af de 28 mio. passagerer, der benyttede en flyforbindelse mellem Canada og EU i perioden fra april 2014 til marts 2015.
253.
Den påtænkte aftale indeholder imidlertid netop ikke bestemmelser om disse databaser og heller ikke om de scenarier eller vurderingskriterier, der derfor fortsat vil blive fastsat og anvendt helt efter de canadiske myndigheders eget skøn.
254.
Det er korrekt, at den påtænkte aftale bestemmer, at Canada sikrer, at de garantier, der gælder for behandlingen af PNR-oplysninger, anvendes ens på alle passagerer uden ulovlig forskelsbehandling (den påtænkte aftales artikel 7), og at Canada ikke må træffe afgørelser, der i væsentlig grad er bebyrdende for en passager, udelukkende på grund af en elektronisk behandling af PNR-oplysninger (den påtænkte aftales artikel 15).
255.
Jeg er imidlertid af den opfattelse, at med henvisning til den påtænkte aftale, når der henses til den passende afvejning mellem de to formål, der forfølges med den påtænkte aftale, og den store praktiske betydning, som dette aspekt har, bør den mulighed for at sammenholde PNR-oplysninger med sådanne på forhånd fastsatte scenarier eller vurderingskriterier, der, som visse af de procesdeltagere har medgivet, kan føre til, at der identificeres falske positive »målpersoner«, indeholde et vist antal udtrykkelige principper og regler, for så vidt angår såvel de på forhånd fastsatte scenarier og vurderingskriterier som de databaser, som PNR-oplysningerne sammenholdes med.
256.
De konkrete rammer og den konkrete fastsættelse af sådanne på forhånd fastsatte scenarier og vurderingskriterier skal gøre det muligt i vidt omfang at nå frem til resultater, der udpeger de personer, i hvilken forbindelse der kan foreligge en »rimelig mistanke« om, at de deltager i terrorhandlinger eller grov, grænseoverskridende kriminalitet (
97
).
257.
Det er ikke strengt nødvendigt for Domstolen at anføre, hvilke principper der bør regulere fastsættelsen af de nævnte scenarier og vurderingskriterier, eller de databaser, som PNR-oplysningerne sammenholdes med.
258.
Jeg er for mit vedkommende af den opfattelse, at den påtænkte aftale som minimum bør indeholde udtrykkelig bestemmelse om, at disse på forhånd fastsatte scenarier og vurderingskriterier samt de anvendte databaser ikke må vedrøre en persons race eller etniske oprindelse, den pågældendes politiske, religiøse eller filosofiske overbevisninger, den pågældendes tilhørsforhold til en fagforening, den pågældendes helbredstilstand eller seksuelle orientering. Disse kriterier, scenarier og databaser bør endvidere udtrykkeligt afgrænses til de formål og overtrædelser, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 3.
259.
Det bør desuden for så vidt angår den påtænkte aftales artikel 15 efter min opfattelse mere klart, end det på nuværende tidspunkt er tilfældet, fremgå, at i det tilfælde, hvor en sammenholdning af PNR-oplysninger med de på forhånd fastsatte kriterier og scenarier fører til et positivt resultat, skal dette resultat undersøges ved hjælp af ikke-elektroniske midler. Denne garanti vil gøre det muligt at mindske det antal personer, der efterfølgende vil blive udsat for en mere grundig fysisk kontrol.
260.
For at begrænse de relevante kriterier, scenarier og databaser samt undersøgelsen heraf til, hvad der er strengt nødvendigt, bør disse elementer efter min opfattelse undergives kontrol af den uafhængige offentlige myndighed, der er nævnt i den påtænkte aftale, nemlig Office of the Privacy Commissioner of Canada (
98
), og gøres til genstand for en rapport om anvendelsen heraf, som sendes til Unionens kompetente institutioner og organer inden for rammerne af den påtænkte aftales artikel 26, der regulerer den evaluering af, hvorledes denne aftale er blevet gennemført, som skal foretages i fællesskab.
261.
Følgelig er det min opfattelse, at de kontraherende parter ved at undlade at fastsætte udtrykkelige principper og regler for fastsættelsen og anvendelsen af de på forhånd fastsatte scenarier og kriterier samt de databaser, som PNR-oplysningerne sammenholdes med ved en elektronisk behandling, ikke har foretaget en passende afvejning af de to formål, der forfølges med den påtænkte aftale.
– Om adgangen til PNR-oplysninger
262.
Efter at de passagerer, hvis PNR-oplysninger har været genstand for en elektronisk behandling, og som har en profil, der opfylder de på forhånd fastsatte scenarier eller kriterier, er blevet identificeret, fremgår det af de forklaringer, der er afgivet for Domstolen, at CBSA’s embedsmænd kan tilgå oplysningerne om disse passagerer med henblik på at afgøre, om de skal undergives en mere grundig kontrol. Det følger af de oplysninger, som Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen har fremlagt, at ud af de 9500»målpersoner«, der blev identificeret i perioden fra april 2014 til marts 2015, blev 1765 personer rent faktisk udsat for en grundig kontrol af hensyn til den nationale offentlige sikkerhed eller af grunde, der vedrørte en overtrædelse i form af grov, grænseoverskridende kriminalitet. Ud af disse personer blev 178 personer anholdt for en overtrædelse i form af grov, grænseoverskridende kriminalitet, som navnlig vedrørte narkotikahandel.
263.
I dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 62 og 66), fastslog Domstolen dels, at direktiv 2006/24 ikke fastsatte noget objektivt kriterium, der gjorde det muligt at begrænse antallet af personer, der var bemyndigede til at få adgang til de pågældende personoplysninger, og ikke undergav disse oplysninger en forudgående kontrol, der skulle udøves af enten en retsinstans eller en uafhængig administrativ enhed. Dels fastsatte denne retsakt heller ikke regler mod risikoen for misbrug og mod enhver ulovlig adgang til disse oplysninger.
264.
Det skal derimod bemærkes, at den påtænkte aftales bestemmelser delvist opfylder disse krav.
265.
Som allerede nævnt er det i henhold til den påtænkte aftales artikel 9, stk. 1 og 2, et krav, at Canada træffer de retlige, proceduremæssige og tekniske foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte PNR-oplysningerne mod hændelig, ulovlig og uautoriseret adgang og behandling samt hændeligt, ulovligt og uautoriseret tab og navnlig sørger for dataenes sikkerhed, fortrolighed og integritet ved bl.a. at anvende krypteringsprocedurer og opbevare data i et sikkert fysisk miljø, der er beskyttet af adgangskontrol.
266.
Det fremgår endvidere af såvel den påtænkte aftales artikel 9, stk. 2, litra b), som denne aftales artikel 16, stk. 2, at Canada skal begrænse adgangen til PNR-oplysninger til et antal embedsmænd, som særligt har fået bemyndigelse hertil. Hvad angår opbevaringen af PNR-oplysninger bestemmer den påtænkte aftales artikel 16, stk. 4, endvidere, at det kun er muligt at fjerne maskeringen af de oplysninger, der er blevet anonymiseret ved hjælp af maskering, hvis det er nødvendigt at foretage efterforskninger inden for anvendelsesområdet for den påtænkte aftales artikel 3, og afhængigt af varigheden af den periode, hvori de pågældende PNR-oplysninger har været opbevaret, enten kun af et begrænset antal særligt bemyndigede embedsmænd eller kun med forudgående tilladelse fra chefen for den kompetente canadiske myndighed eller en højtstående embedsmand, som chefen særligt har givet bemyndigelse hertil.
267.
Den påtænkte aftale indeholder imidlertid i lighed med direktiv 2006/24 ikke en præcisering af de objektive kriterier, der ligger til grund for udvælgelsen af de embedsmænd, der gives adgang til PNR-oplysninger, og heller ikke en angivelse af, om disse embedsmænd alle er ansat under CBSA. Disse præciseringer forekommer så meget desto mere væsentlige, som den gruppe af embedsmænd, der gives adgang til de nævnte oplysninger inden for rammerne af den påtænkte aftales artikel 9, stk. 2, synes at være større end den gruppe, der betegnes som »begrænset«, og som kan tilgå de opbevarede oplysninger ud over den periode på 30 dage, der gælder i forbindelse med anvendelsen af den nævnte aftales artikel 16, stk. 2. De kriterier, der gør det muligt at sondre mellem de to grupper af embedsmænd, der har bemyndigelse til at tilgå PNR-oplysningerne, følger imidlertid ikke af den påtænkte aftales bestemmelser og overlades derfor fuldt ud til Canadas eget skøn. Denne frihed opfylder efter min opfattelse ikke det krav, der blev opstillet i dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), som er nævnt i punkt 263 i dette forslag til afgørelse.
268.
Det skal endvidere bemærkes, at den påtænkte aftale ikke indeholder nogen bestemmelse om, at adgangen til PNR-oplysninger skal gøres betinget af, at der foretages en forudgående kontrol ved en uafhængig myndighed, såsom Office of the Privacy Commissioner og Canada (
99
), eller en retsinstans, der kan træffe afgørelse om at begrænse adgangen til og brugen af oplysningerne, efter begrundet anmodning fra CBSA.
269.
En passende afvejning mellem den effektive forfølgelse af formålet om at bekæmpe terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet og overholdelsen af et højt niveau for beskyttelse af de berørte passagerers personoplysninger kræver imidlertid ikke nødvendigvis, at der fastsættes bestemmelse om, at adgangen til PNR-oplysninger skal undergives en forudgående kontrol.
270.
Uden at det er nødvendigt at undersøge, om en sådan forudgående kontrol i praksis vil kunne gennemføres og være tilstrækkeligt effektiv, når der bl.a. henses til mængden af de oplysninger, der skal undersøges, og de ressourcer, som de uafhængige kontrolmyndigheder råder over, bemærker jeg nemlig, at Menneskerettighedsdomstolen vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt de offentlige myndigheder, der har iværksat foranstaltninger til aflytning- og overvågning af privat kommunikation, overholder EMRK’s artikel 8, har fastslået, at det bortset fra de særlige tilfælde, der vedrører bl.a. fortroligheden af journalisters informationskilder eller advokaters kommunikation med deres klienter, ikke er et absolut krav, at der skal foretages en forudgående kontrol af disse foranstaltninger ved en uafhængig myndighed eller en dommer, såfremt det er sikret, at der efterfølgende kan foretages en omfattende domstolsprøvelse af de nævnte foranstaltninger (
100
).
271.
Uanset den tvivl, som opdelingen af CBSA’s kompetencer til at foretage tilsyn og kontrol mellem »den uafhængige offentlige myndighed« eller »den administrativt oprettede myndighed, der udfører sine opgaver på upartisk vis, og som beviseligt træffer uafhængige beslutninger« skaber, hvilket jeg vil vende tilbage til nedenfor (
101
), er det i denne forbindelse væsentligt at bemærke, at den påtænkte aftales artikel 14, stk. 2, bestemmer, at Canada skal sikre, at enhver fysisk person, der finder, at hans rettigheder er blevet overtrådt som følge af en afgørelse eller foranstaltning i forbindelse med hans PNR-oplysninger, har effektiv adgang til bl.a. domstolsprøvelse i henhold til canadisk lovgivning. Der hersker ikke tvivl om, når der henses til ordlyden af den påtænkte aftales artikel 14, stk. 1, og de forklaringer, som procesdeltagerne har afgivet, at dette retsmiddel omfatter alle afgørelser, der vedrører adgangen til de berørte personers PNR-oplysninger, uanset deres nationalitet, deres bopæl eller deres tilstedeværelse på det canadiske område. Inden for rammerne af den foreliggende sag, der vedrører en forebyggende undersøgelse af, om den påtænkte aftales bestemmelser er forenelige med chartrets artikel 7 og 8, opfylder pligten til at sikre adgangen til et sådant retsmiddel, hvis effektivitet ikke er blevet anfægtet af nogen af procesdeltagerne, efter min opfattelse det krav, der er opstillet i disse bestemmelser, når de sammenholdes med den fortolkning, som Menneskerettighedsdomstolen har anlagt af EMRK’s artikel 8.
272.
Følgelig er jeg af den opfattelse, at den omstændighed, at den påtænkte aftale ikke foreskriver, at adgangen for CBSA’s embedsmænd til at tilgå PNR-oplysninger er betinget af, at en uafhængig administrativ myndighed eller retsinstans foretager en forudgående kontrol, ikke er uforenelig med chartrets artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1, for så vidt som Canada ved den påtænkte aftale, således som det er tilfældet, har pligt til at sikre, at alle berørte personer har ret til adgang til en effektiv domstolsprøvelse, efter at der er truffet afgørelse eller iværksat foranstaltninger, der vedrører adgangen til disse PNR-oplysninger.
273.
Jeg er til gengæld af den opfattelse, at det for at begrænse den påtænkte aftale til, hvad det er strengt nødvendigt, klart skal fremgå af denne aftale, at det kun er CBSA’s embedsmænd, der har bemyndigelse til at tilgå de nævnte oplysninger, og at denne aftale skal fastsætte objektive kriterier, der gør det muligt at præcisere antallet af disse embedsmænd, under hensyn til de forskellige situationer, der er omhandlet i den påtænkte aftales artikel 9 og 16.
– Om opbevaringen af PNR-oplysninger
274.
Procesdeltagerne har for Domstolen drøftet, hvilke konsekvenser der skal drages af dom af 8. april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238), for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt den ordning for opbevaring af PNR-oplysninger, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 16, er strengt nødvendig.
275.
For det første kritiserede Domstolen i denne dom EU-lovgiver for ikke at have fastsat, at de i den pågældende sag omhandlede oplysninger skulle opbevares på EU’s område, hvorfor det ikke kunne antages, at det fuldt ud var sikret, at overholdelsen af kravene til databeskyttelse og -sikkerhed ville blive kontrolleret af en uafhængig myndighed, således som det udtrykkeligt kræves i chartrets artikel 8, stk. 3 (
102
).
276.
Hvad for det andet angår varigheden af den maksimale opbevaringsperiode på to år, der er fastsat i direktiv 2006/24, kritiserede Domstolen den omstændighed, at der ikke i dette direktiv blev foretaget en sondring mellem forskellige kategorier af data efter deres relevans for det mål, der tilstræbtes, eller afhængigt af, hvilket personer der måtte være berørt, og at fastsættelsen af denne periode ikke var baseret på objektive kriterier (
103
).
277.
Hvad angår det første punkt er det åbenbart, at de PNR-oplysninger, der er omfattet af den påtænkte aftales bestemmelser, ikke vil blive opbevaret på EU’s område. Denne konstatering er imidlertid ikke tilstrækkelig til i sig selv at erklære den opbevaringsordning, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 16, ugyldig, medmindre den nævnte aftale ikke fuldt ud sikrer, at kravene vedrørende beskyttelse og sikkerhed kontrolleres af en uafhængig myndighed. Selv om de kontraherende parters hensigt ganske vist har været fuldt ud at overholde de krav, der er fastsat i chartrets artikel 8, stk. 3, er ordlyden af den påtænkte aftales artikel 10, stk. 1, affattet i alt for tvetydige vendinger, hvilket jeg vil redegøre for nedenfor, til i alle tilfælde at sikre eksistensen af en sådan kontrol (
104
).
278.
Hvad angår varigheden af den periode, hvori PNR-oplysningerne opbevares, fremgår det af den påtænkte aftales artikel 16, stk. 1, at denne periode højst kan vare fem år regnet fra det tidspunkt, hvor oplysningerne modtages (
105
), idet Canada ved udgangen af denne periode skal destruere PNR-oplysningerne i henhold til denne artikels stk. 6.
279.
Det er ubestridt, at opbevaringsperioden er blevet forlænget med halvandet år i forhold til den periode, der er fastsat i aftalen af 2006. Ud over de forklaringer og eksempler, som visse af procesdeltagerne har givet i forbindelse med retsforhandlingerne for Domstolen, og som hovedsageligt vedrører den gennemsnitlige levetid for internationale netværk, der udfører grov kriminalitet, og den omstændighed, at efterforskningen af sådanne netværk er langvarig og kompleks, indeholder den påtænkte aftale i øvrigt ikke en angivelse af de objektive grunde, der har foranlediget de kontraherende parter til at forlænge den periode, hvori PNR-oplysningerne kan opbevares, til højst fem år.
280.
Jeg er af den opfattelse, at de nævnte objektive grunde bør anføres i den påtænkte aftale, hvilket uden tvivl vil gøre det muligt at sikre, at denne varighed er nødvendig af hensyn til de formål, der forfølges med den påtænkte aftale. For at skabe fuldstændighed klarhed på dette punkt, gælder denne betragtning også for så vidt angår den påtænkte aftales artikel 16, stk. 5, hvis rækkevidde, således som jeg allerede har anført i mine betragtninger vedrørende de følsomme oplysninger, der bør udelukkes fra denne aftales anvendelsesområde, for så vidt angår opbevaringen af andre PNR-oplysninger i højst fem år bør indskrænkes til det formål, der er beskrevet i den påtænkte aftales artikel 3 (
106
).
281.
Det må således konkluderes, at de kontraherende parter ikke har begrundet, hvorfor det er nødvendigt at opbevare alle PNR-oplysninger i en maksimal periode på fem år.
282.
Domstolen kunne inden for rammerne af den foreliggende sag begrænse sig til at foretage denne konstatering uden således at undersøge, om den omstændighed, at samtlige PNR-oplysninger vedrørende alle flypassagerer mellem Canada og EU kan opbevares i en periode på fem år, går ud over, hvad der er strengt nødvendigt for at gennemføre det med den påtænkte aftale tilstræbte sikkerhedsformål.
283.
For det tilfælde, at Domstolen imidlertid måtte anse det for hensigtsmæssigt at beskæftige sig med dette spørgsmål, vil jeg fremsætte følgende bemærkninger.
284.
Hvad for det første angår mængden af de PNR-oplysninger, der vil blive opbevaret, er det efter min opfattelse legitimt at spørge, om det efter en årrække er begrundet at opbevare visse kategorier af disse oplysninger, idet de kompetente canadiske myndigheder på de betingelser, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 16, stk. 3, har eller ved at fjerne maskeringen kan få adgang til de PNR-oplysninger, der indeholder de væsentligste informationer om identiteten på den eller de passagerer, der er nævnt i PNR-oplysningerne, rejsetidspunktet, de anvendte betalingsmidler, alle disponible kontaktoplysninger, rejseruten, kontaktdetaljerne på rejsebureauet eller rejseagenten og baggageoplysninger. Jeg er navnlig i tvivl om, hvorvidt oplysninger om bonusordninger for hyppige rejsende og fordele (punkt 5 i bilaget til den påtænkte aftale), om passagerens rejsestatus (punkt 13 i bilaget), om billetten og dens pris (punkt 14 i bilaget) og om code-sharing (punkt 11 i bilaget), der ifølge Kommissionen udelukkende giver oplysning om det transporterende luftfartsselskab, efter en vis årrække vil udgøre oplysninger, der har en egentlig merværdi i forhold til de andre PNR-oplysninger, der også opbevares, og som det er muligt at fjerne maskeringen af for at bekæmpe terrorisme og grov, grænseoverskridende kriminalitet.
285.
Bortset fra den tvivl, der kan opstå med hensyn til om varigheden af den i den påtænkte aftale fastsatte periode, hvori alle PNR-oplysninger kan opbevares, er strengt nødvendig, er de garantier, der er indeholdt i denne aftales artikel 16, stk. 3, i form af »anonymisering« ved hjælp af maskering, efter min opfattelse desuden ikke tilstrækkelige til at sikre beskyttelsen og sikkerheden af de berørte passagerers personoplysninger.
286.
Denne artikel bestemmer ganske vist, at der skal foretages en maskering af alle passagerers navne 30 dage efter, at oplysningerne er modtaget. Det fremgår endvidere af denne artikel, at de PNR-oplysningselementer i kategori 6, 7, 17 og 18, der er nævnt i bilaget til den påtænkte aftale (
107
), skal maskeres to år efter, at disse oplysninger er modtaget, såfremt disse oplysninger for så vidt angår de to sidstnævnte kategorier gør det muligt at identificere en fysisk person.
287.
Det er netop den omstændighed, at denne opregning er udtømmende, der er bekymrende. Andre punkter i bilaget til den påtænkte aftale gør det nemlig også muligt direkte at identificere en fysisk person, men disse punkter fremgår ikke af den liste, der er nævnt i den påtænkte aftales artikel 16, stk. 3. Jeg tænker i denne forbindelse navnlig på de disponible oplysninger om bonusordninger for hyppige rejsende og fordele (punkt 5 i bilaget) og alle disponible oplysninger om betaling/debitering for billetten (punkt 8), som bl.a. omfatter de nærmere detaljer om det eller de anvendte betalingsmidler.
288.
Det er følgelig min opfattelse, at de kontraherende parter ved ikke at sikre »anonymisering« ved hjælp af maskering af alle de PNR-oplysninger, der gør det muligt direkte at identificere en passager, ikke har foretaget en passende afvejning af de med den påtænkte aftale forfulgte formål.
289.
Hvad endelig angår reglerne og betingelserne for at fjerne maskeringen af PNR-oplysninger er det væsentligt at erindre om, at det fremgår af den påtænkte aftales artikel 16, stk. 4, at en sådan handling kun kan foretages, hvis det på grundlag af de disponible oplysninger er nødvendigt at foretage efterforskninger inden for anvendelsesområdet for den påtænkte aftales artikel 3, enten op til to år efter, at PNR-oplysningerne første gang blev modtaget, af et begrænset antal særligt bemyndigede embedsmænd, eller fra to år op til fem år efter modtagelsen kun med forudgående tilladelse fra chefen for den kompetente canadiske myndighed eller en højtstående embedsmand, som chefen udtrykkeligt har givet bemyndigelse hertil.
290.
Med forbehold af de bemærkninger, der er anført ovenfor om de objektive kriterier, som gør det muligt at afgøre, hvilke embedsmænd der er bemyndiget til at tilgå oplysningerne (
108
), og de bemærkninger, der vil blive redegjort for nedenfor, om det tilsyn, som en uafhængig offentlig myndighed skal føre med den kompetente canadiske myndighed (
109
), er det min opfattelse, at den påtænkte aftales artikel 16, stk. 4, i sig selv ikke går ud over, hvad der er strengt nødvendigt.
– Om videregivelse og efterfølgende overførsel af PNR-oplysninger
291.
Den påtænkte aftales artikel 12, 18 og 19 omhandler direkte videregivelse af PNR-oplysninger.
292.
Den påtænkte aftales artikel 12, der har overskriften »Fysiske personers ret til indsigt«, synes ved første øjekast ikke at påkalde sig kritik, idet denne bestemmelse har til formål at sikre, at enhver kan få indsigt i deres egne PNR-oplysninger.
293.
Denne artikels stk. 3 udvider imidlertid efter min opfattelse i høj grad muligheden for, at tredjemænd kan få adgang til PNR-oplysningerne og de oplysninger, der kan udledes heraf, uden at der er fastsat specifikke garantier. Canada kan nemlig i henhold til den påtænkte aftales artikel 12, stk. 3, »fastsætte rimelige retlige krav og begrænsninger for videregivelse af oplysninger […], under behørig hensyntagen til den pågældende fysiske persons berettigede interesser«. Hverken modtagerne af disse »oplysninger« eller brugen heraf er imidlertid nærmere fastsat i den påtænkte aftale. Det er derfor fuldt ud muligt, at disse oplysninger kan videregives til enhver fysisk eller juridisk person, som f.eks. et bankinstitut, såfremt Canada måtte finde, at videregivelsen af sådanne oplysninger ikke går ud over de »rimelige« retlige begrænsninger, der i øvrigt heller ikke er defineret i den påtænkte aftale.
294.
Når der navnlig henses til den meget vage og brede formulering af den påtænkte aftales artikel 12, stk. 3, går denne bestemmelse efter min opfattelse således ud over, hvad der er strengt nødvendigt for at gennemføre det formål om offentlig sikkerhed, der forfølges med den påtænkte aftale.
295.
Hvad angår den påtænkte aftales artikel 18 og 19 vedrører disse artikler henholdsvis den kompetente canadiske myndigheds videregivelse af PNR-oplysninger til andre offentlige myndigheder i Canada og til andre offentlige myndigheder i andre lande end EU’s medlemsstater.
296.
Jeg er i lighed med Parlamentet af den opfattelse, at for så vidt som det »tilstrækkelige beskyttelsesniveau«, der anses for at svare til det beskyttelsesniveau, som er sikret ved EU-retten, kun vedrører spørgsmålet, om den kompetente canadiske myndighed har overholdt den påtænkte aftales bestemmelser, skal de kontraherende parter sikre, at dette beskyttelsesniveau ikke omgås i forbindelse med overførslen af personoplysninger til andre offentlige canadiske myndigheder eller tredjelande (
110
).
297.
Det er uomtvisteligt, at den påtænkte aftales artikel 18 og 19 undergiver den efterfølgende overførsel af sådanne oplysninger eller analytiske oplysninger, der indeholder PNR-oplysninger, en række strenge kumulative betingelser, idet fire af disse betingelser er identiske. Disse oplysninger kan således kun videregives i en konkret sag og under forudsætning af, at der foreligger særlige omstændigheder, der gør videregivelsen nødvendig til de formål, der er omhandlet i artikel 3, hvis de pågældende offentlige myndigheder har ansvaret for opgaver, der direkte vedrører det område, der er omfattet af den påtænkte aftales artikel 3. Det fremgår endvidere, at der kun må videregives det minimum af PNR-oplysninger eller analytiske oplysninger, der er nødvendigt (
111
).
298.
De garantier, der er sikret ved de to nævnte bestemmelser, adskiller sig imidlertid for så vidt angår de andre betingelser.
299.
For det første skal de andre canadiske offentlige myndigheder, der modtager PNR-oplysninger, i henhold til den påtænkte aftales artikel 18 yde »en beskyttelse, der svarer til garantierne i [den påtænkte] aftale«, mens det i artikel 19, stk. 1, litra e), bestemmes, at den kompetente canadiske myndighed skal »finde det godtgjort«, at den udenlandske myndighed, der modtager oplysningerne, anvender beskyttelsesnormer for PNR-oplysninger svarende til dem, der er fastsat i den påtænkte aftale, i henhold til aftaler og ordninger, hvorved disse standarder integreres, eller de beskyttelsesnormer for disse oplysninger, som den har aftalt med EU.
300.
Det er ubestridt, at i disse to situationer påhviler det udelukkende den kompetente canadiske myndighed, dvs. CBSA, at undersøge, om den beskyttelse, som den modtagende offentlige myndighed yder, er tilstrækkelig. Hverken CBSA’s undersøgelse eller den eventuelle afgørelse om videregivelse af PNR-oplysninger er undergivet en forudgående kontrol ved en uafhængig myndighed eller domstol. Den påtænkte aftale indeholder endvidere ikke nogen bestemmelse om, at der i det mindste skal gives forudgående meddelelse om en påtænkt overførsel af PNR-oplysninger vedrørende en statsborger i en af Unionens medlemsstater, til den pågældende medlemsstat og/eller til Kommissionen, før videregivelsen faktisk gennemføres. Artikel 18 i den påtænkte aftale indeholder nemlig intet om denne sidstnævnte mulighed, mens artikel 19, stk. 2, heri kun bestemmer, at der efterfølgende skal gives meddelelse »snarest muligt« til den berørte medlemsstats kompetente myndigheder.
301.
De supplerende garantier, der er nævnt i det foregående punkt, bør imidlertid efter min opfattelse sikres.
302.
Dels vil en simpel efterfølgende kontrol af videregivelsen af disse oplysninger ikke gøre det muligt at afhjælpe en forkert vurdering af det beskyttelsesniveau, som den modtagende offentlige myndighed yder, eller at genskabe disse oplysningers private eller fortrolige karakter, når de først er blevet videregivet til og anvendt af den modtagende offentlige myndighed (
112
). Dette gør sig navnlig gældende for videregivelsen af oplysninger til et tredjeland, hvor den efterfølgende anvendelse af disse oplysninger falder helt uden for de canadiske myndigheders og domstoles kompetence og efterfølgende kontrol.
303.
Dels vil en forudgående meddelelse fra Kommissionen og de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvor den statsborger, hvis PNR-oplysninger er genstand for en sådan overførsel, er hjemmehørende, kunne sikre, at der er foretaget en undersøgelse af, om der ydes et »tilsvarende beskyttelsesniveau«. En sådan forudgående meddelelse kan endvidere ud fra en anden synsvinkel, for så vidt som overførslen af PNR-oplysninger i henhold til den påtænkte aftales artikel 18 og 19 kun vil kunne gennemføres i behørigt begrundede konkrete tilfælde og forhold og dermed i situationer, hvor der er grund til at formode, at den berørte person er genstand for væsentlig mistanke, i særdeleshed bidrage til at styrke samarbejdet mellem de kompetente myndigheder i Canada, Unionen og dens medlemsstater, idet dette samarbejde hænger sammen med det formål om forebyggelse og opdagelse af terrorhandlinger og handlinger, der har karakter af grov, grænseoverskridende kriminalitet, som forfølges med den påtænkte aftale.
304.
Det bemærkes endvidere, at den påtænkte aftales artikel 18, stk. 1, litra f), er til hinder for, at den offentlige canadiske myndighed, der modtager oplysninger, efterfølgende kan videregive PNR-oplysningerne til en anden enhed, medmindre CBSA har givet tilladelse hertil under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i det samme stykke. Den påtænkte aftales artikel 19 foreskriver derimod ikke, at denne sidstnævnte myndighed før enhver videregivelse af PNR-oplysninger skal sikre sig, at den modtagende offentlige myndighed i et tredjeland ikke selv på et senere tidspunkt kan videregive de nævnte oplysninger til en anden enhed eventuelt i et andet tredjeland.
305.
Da risikoen for, at en sådan situation vil opstå, ikke kan udelukkes, hvilket vil føre til en omgåelse af det niveau for beskyttelse af personoplysninger, der er sikret i EU-retten, må det imidlertid konkluderes, at den påtænkte aftales artikel 19, tillader uberettigede indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8 (
113
).
– Om foranstaltninger vedrørende tilsyn, administrativ klage og domstolsprøvelse
306.
Kravet om kontrol ved en uafhængig myndighed følger af såvel chartrets artikel 8, stk. 3, som artikel 16, stk. 2, andet afsnit, TEUF, og udgør et væsentligt led i beskyttelsen af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i Unionen (
114
).
307.
Det følger af den påtænkte aftales bestemmelser, at de kontraherende parter har været opmærksomme på dette krav, selv om den påtænkte aftale ikke fuldt ud opfylder dette krav, hvilket jeg vil vende tilbage til.
308.
For at sikre, at det beskyttelsesniveau, som den kompetente canadiske myndighed yder, når den behandler og anvender PNR-oplysninger i henhold til den påtænkte aftales artikel 5, er »tilstrækkeligt […] i betydningen i […] EU-databeskyttelseslovgivningen«, skal den bl.a. iværksætte de foranstaltninger, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 10, dvs. sikre, at der føres kontrol ved en »tilsynsmyndighed«, der har »effektive beføjelser til at undersøge, om reglerne for indsamling, brug, videregivelse, opbevaring og destruktion af PNR-oplysninger overholdes«. Disse beføjelser omfatter også muligheden for at gennemføre undersøgelse af, om lovgivningen overholdes, at rette henstillinger til den kompetente canadiske myndighed og at gøre opmærksom på overtrædelser af lovgivningen i forbindelse med den påtænkte aftale til retsforfølgning eller pålæggelse af disciplinære sanktioner. Det fremgår af den påtænkte aftales artikel 14, stk. 1, at tilsynsmyndigheden modtager, undersøger og besvarer klager indgivet af fysiske personer vedrørende deres anmodninger om indsigt i, om berigtigelse af eller om tilknytning af anmærkning til deres PNR-oplysninger.
309.
Det følger heraf, at de kontraherende parter har ønsket at sikre, at den behandling af personoplysninger, som CBSA foretager, undergives en effektiv mekanisme til at opdage og kontrollere eventuelle tilsidesættelser af de regler i den påtænkte aftale, som sikrer en beskyttelse af passagerernes privatliv og personoplysninger, med henblik på at sikre et beskyttelsesniveau, der »i det væsentlige svarer« til det, som disse personer ville kunne forvente, såfremt deres oplysninger blev behandlet og opbevaret på Unionens område.
310.
Det må konkluderes, at det i chartrets artikel 8, stk. 3, indeholdte krav om en uafhængig myndigheds kontrol fuldt ud finder anvendelse i det foreliggende tilfælde.
311.
Det særlige kendetegn ved den tilsynsmyndighed, der indføres med den påtænkte aftale, og som Parlamentet og EDPS har kritiseret for ikke at være fuldstændig uafhængig, er imidlertid, at den er todelt. I den påtænkte aftales artikel 10 beskrives denne myndighed nemlig som en »uafhængig offentlig myndighed«eller en »administrativt oprettet myndighed, der udfører sine opgaver på upartisk vis, og som beviseligt træffer uafhængige beslutninger«.
312.
Den førstnævnte af disse myndigheder er, således som det fremgår af skrivelsen af 25. juni 2014 fra den canadiske repræsentation ved Den Europæiske Union (
115
) og de forklaringer, som Kommissionen afgav under retsforhandlingerne for Domstolen, Office of the Privacy Commissioner of Canada, idet den canadiske lov af 1985 om beskyttelse af personoplysninger (
116
) fastsætter bestemmelse om vedtægten for denne myndighed, om fremgangsmåden for udnævnelse hertil, om mandatperiodens varighed med syv års uafsættelighed og om myndighedens undersøgelsesbeføjelser, herunder beføjelsen til at foretage undersøgelse af egen drift og efter henstilling. Det bemærkes, at ingen af procesdeltagerne har hævdet, at Office of the Privacy Commissioner of Canada, der udelukkende refererer til det canadiske parlaments kamre, ikke skulle være uafhængig og upartisk og dermed kan varetage sine opgaver uden at være under påvirkning eller tage mod instrukser udefra, herunder navnlig fra den udøvende myndighed (
117
).
313.
Det fremgår af de forklaringer, der er afgivet for Domstolen, at Office of the Privacy Commissioner of Canada i henhold til lov om beskyttelse af personoplysninger har kompetence til at behandle klager fra enkeltpersoner over, at en føderal offentlig institution i Canada har tilsidesat reglerne om privatlivets fred og beskyttelsen af personoplysninger.
314.
Den alternative formulering i den påtænkte aftales artikel 10, stk. 1, synes imidlertid at antyde, at den kontrol, som CBSA foretager af behandlingen af PNR-oplysninger, også fuldt ud kan foretages af en »administrativt oprettet myndighed, der udfører sine opgaver på upartisk vis, og som beviseligt træffer uafhængige beslutninger«, dvs. af CBSA’s klagenævn, som blev oprettet i henhold til aftalen af 2006.
315.
Uanset de garantier, der er givet i skrivelsen af 25. juni 2014 fra den canadiske repræsentation ved Den Europæiske Union, hvorefter klagenævnet ikke er undergivet nogen instruktioner fra CBSA’s andre operationelle enheder, er det imidlertid i lighed med alle CBSA’s andre enheder direkte underlagt et ressortministerium, som kan pålægge det instruktioner (
118
). Da der foreligger en mulighed for, at CBSA’s klagenævn udsættes for navnlig politisk påvirkning fra sit ressortministerium eller mere generelt fra den udøvende myndighed, kan det ikke anses for en uafhængig kontrolmyndighed som omhandlet i chartrets artikel 8, stk. 3.
316.
Følgelig og for så vidt som den påtænkte aftales artikel 10 i det væsentlige fastsætter, at rollen som tilsynsmyndighed kan varetages af enten Office of the Canadian Privacy Commissioner eller CBSA, udgør denne bestemmelse ikke en klar og præcis regel, der systematisk sikrer, at en uafhængig myndighed som omhandlet i chartrets artikel 8, stk. 3, foretager en kontrol af, om de berørte personers ret til privatliv og til beskyttelse af personoplysninger overholdes i forbindelse med den behandling af PNR-oplysninger, der er fastsat i den påtænkte aftale. Det tilkommer de kontraherende parter at fjerne den tvetydighed, der følger af affattelsen af den nævnte aftales artikel 10, stk. 1, og at sikre, at kontrollen med overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, overlades til en uafhængig myndigheds kontrol i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i denne sidstnævnte bestemmelses stk. 3.
317.
Hvad angår den påtænkte aftales artikel 14, stk. 1, der vedrører administrativ klage, fremgår det af Kommissionens forklaringer, at Office of the Privacy Commissioner of Canada i henhold til den canadiske lov af 1985 om personoplysninger ikke har beføjelse til at behandle anmodninger om indsigt i PNR-oplysninger, om berigtigelse eller om tilknytning af anmærkning fra personer, der ikke opholder sig i Canada, dvs. anmodninger, der er fremsat af disse personer i henhold til den påtænkte aftales artikel 12 og 13.
318.
Det fremgår af Kommissionens forklaringer, at behandlingen af de anmodninger om indsigt, om berigtigelse eller om tilknytning af bemærkninger samt besvarelsen af disse anmodninger, der indgives af personer, som ikke opholder sig i Canada, hvilket uden tvivl udgør flertallet af unionsborgere, påhviler CBSA’s klagenævn.
319.
Kommissionen har i sit indlæg og i sin besvarelse af Domstolens spørgsmål anført, at en person, der har fået afslag fra CBSA’s klagenævn på en anmodning om indsigt i sine PNR-oplysninger, om berigtigelse eller om tilknytning af bemærkninger til de nævnte oplysninger, gennem en befuldmægtiget, der opholder sig på det canadiske område, kan indgive en klage til Office of the Privacy Commissioner of Canada.
320.
Denne adgang til at indgive en administrativ klage til Office of the Privacy Commissioner of Canada fremgår imidlertid hverken af den påtænkte aftale eller af nogen bestemmelse i den canadiske lovgivning, der er fremlagt for Domstolen. Såfremt en sådan klageadgang faktisk er en mulighed, er det min opfattelse, at den klart bør fremgår af den påtænkte aftale, således at enhver kan gøre sig bekendt med rækkevidden af de processuelle rettigheder, som den pågældende er tillagt ved denne retsakt. Såfremt det måtte vise sig, at en sådan klageadgang ikke foreligger, bør det efter min opfattelse udtrykkeligt pålægges Office of the Privacy Commissioner of Canada at besvare alle de anmodninger om indsigt, om berigtigelse eller om tilknytning af bemærkninger, der indgives af en person, som ikke opholder sig i Canada. Hvis ingen af disse muligheder foreligger, vil dette nemlig indebære, at sådanne anmodninger ikke vil være underlagt en uafhængig myndigheds kontrol, selv om der netop er tale om anmodninger, der udelukkende vil blive indgivet af unionsborgere vedrørende deres egne personoplysninger. Efter min opfattelse er muligheden for, at en sådan situation kan opstå, ensbetydende med, at de kontraherende parter ikke har foretaget en passende afvejning mellem de to formål, der forfølges med den påtænkte aftale.
321.
Det bør under alle omstændigheder klart fremgå af den påtænkte aftales artikel 14, stk. 1, at anmodninger om indsigt, om berigtigelse eller om tilknytning af bemærkninger fra passagerer, der ikke opholder sig på det canadiske område, kan indbringes enten direkte eller ved administrativ klage til en uafhængig offentlig myndighed.
322.
For fuldstændighedens skyld skal jeg bemærke, at jeg til gengæld er af den opfattelse, at den af Parlamentet fremsatte kritik, hvorefter den påtænkte aftales artikel 14, stk. 2, kan udgøre en tilsidesættelse af chartrets artikel 47, ikke er begrundet.
323.
Det fremgår nemlig af den påtænkte aftales artikel 14, stk. 2, at Canada sikrer, at enhver fysisk person, der finder, at hans rettigheder er blevet overtrådt som følge af en afgørelse eller foranstaltning i forbindelse med hans PNR-oplysninger, har effektiv adgang til domstolsprøvelse i henhold til canadisk ret eller andre retsmidler, der kan omfatte erstatning.
324.
Som Rådet har anført, sikrer denne bestemmelse, at borgere uanset deres nationalitet, deres bopæl eller om de opholder sig i Canada eller ikke, har adgang til en effektiv domstolsprøvelse i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i chartrets artikel 47. Den omstændighed, at det fremgår af denne bestemmelse, at den »effektive adgang til domstolsprøvelse« kan have karakter af ikke blot domstolsprøvelse, men også retsmidler, der omfatter erstatning, viser, at Canada forpligter sig til at sikre, at alle de berørte personer får adgang til at anvende et effektivt retsmiddel.
325.
Jeg tilføjer, at det følger af den påtænkte aftales artikel 14, stk. 1, at den myndighed, der giver afslag på en anmodning om indsigt, om berigtigelse eller om tilknytning af bemærkninger, skal give klageren underretning om de i stk. 2 nævnte muligheder for domstolsprøvelse, hvilket vil sikre, at de berørte unionsborgere får en tilstrækkelig og individuel underretning.
326.
I modsætning til, hvad Parlamentet har antydet ved at henvise til præmis 95 i dom af 6. oktober 2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650), kan en sådan situation ikke sidestilles med den situation, der gav Domstolen anledning til i denne sag at fastslå, at der forelå et indgreb i det væsentligste indhold af den grundlæggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse. I denne sag var der nemlig tale om et tredjelands lovgivning, som Kommissionen havde anset for at sikre et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau for de grundlæggende rettigheder, men som i lyset af oplysninger, der blev modtaget efterfølgende, ikke fastsatte nogen mulighed for retssubjektet til at gøre brug af retsmidler med henblik på at få adgang til sine egne personoplysninger, eller til at få sådanne oplysninger berigtiget eller slettet.
327.
Den påtænkte aftale, der udgør en international forpligtelse for Canada, pålægger Canada at sikre, at der indføres sådanne retsmidler, og at de er effektive. Når der henses til, at udtalelsesproceduren har en forebyggende karakter, er denne konstatering derfor efter min opfattelse tilstrækkelig til at konkludere, at den påtænkte aftales artikel 14, stk. 2, er forenelig med chartrets artikel 47 (
119
).
VIII – Forslag til afgørelse
328.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare den af Parlamentet forelagte anmodning om udtalelse således:
»1)
Rådets retsakt om indgåelse af den påtænkte aftale mellem Canada og Den Europæiske Union om overførsel og behandling af passagerlisteoplysninger (PNR), undertegnet den 25. juni 2014, skal vedtages på grundlag af artikel 16, stk. 2, første afsnit, TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF.
2)
Den påtænkte aftale er forenelig med artikel 16 TEUF og artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, såfremt:
–
de kategorier af passagerlisteoplysninger (PNR), der er opregnet i bilaget til den påtænkte aftale, affattes klart og præcist, og såfremt følsomme oplysninger i den påtænkte aftales forstand udelukkes fra denne aftales anvendelsesområde
–
de overtrædelser, der er omfattet af den definition af grov, grænseoverskridende kriminalitet, som er fastsat i den påtænkte aftales artikel 3, stk. 3, opregnes udtømmende i denne aftale eller i et bilag til denne aftale
–
den påtænkte aftale tilstrækkelig klart og præcist identificerer den myndighed, der har ansvaret for at behandle passagerlisteoplysninger, således at beskyttelsen og sikkerheden vedrørende de nævnte oplysninger sikres
–
den påtænkte aftale udtrykkeligt præciserer de principper og regler, der finder anvendelse på både de på forhånd fastsatte scenarier og vurderingskriterier samt de databaser, som passagerlisteoplysningerne sammenholdes med, i forbindelse med den elektroniske behandling af disse oplysninger, således at det er muligt i vidt omfang, og uden at dette er udtryk for forskelsbehandling, at afgrænse antallet af »målpersoner« til de personer, der er genstand for en rimelig mistanke om, at de har deltaget i en terrorhandling eller i grov, grænseoverskridende kriminalitet
–
den påtænkte aftale angiver, at det kun er den kompetente canadiske myndigheds embedsmænd, der har bemyndigelse til at tilgå passagerlisteoplysninger, og fastsætter objektive kriterier, der gør det muligt præcist at angive antallet af embedsmænd
–
den påtænkte aftale indeholder en begrundet angivelse af de objektive grunde, der gør det nødvendigt at opbevare alle passagerlisteoplysninger i en maksimal periode på fem år
–
den påtænkte aftale, for det tilfælde, at den maksimale periode på fem år til opbevaring af passagerlisteoplysninger måtte anses for nødvendig, stiller krav om, at der foretages »anonymiseringer« ved hjælp af maskering af alle de passagerlisteoplysninger, som gør det muligt direkte at identificere en flypassager
–
den påtænkte aftale gør den kompetente canadiske myndigheds undersøgelse af, om de andre offentlige canadiske og tredjelands myndigheder yder et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau, samt den eventuelle afgørelse om i en konkret sag at videregive passagerlisteoplysninger til de nævnte myndigheder, betinget af en forudgående kontrol ved en uafhængig myndighed eller retsinstans
–
en påtænkt overførsel af passagerlisteoplysninger vedrørende en statsborger i en af Den Europæiske Unions medlemsstater til en anden offentlig canadisk myndighed eller en offentlig myndighed i et tredjeland gøres til genstand for en forudgående meddelelse til de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat og/eller Europa-Kommissionen, før overførslen faktisk gennemføres
–
den påtænkte aftale systematisk ved en klar og præcis regel sikrer en kontrol ved en uafhængig myndighed som omhandlet i chartrets artikel 8, stk. 3, af overholdelsen af respekten for privatlivets fred og beskyttelsen af personoplysninger for de passagerer, hvis PNR-oplysninger behandles, og
–
den påtænkte aftale klart fastsætter, at anmodninger om indsigt, om berigtigelse eller om tilknytning af bemærkninger, der fremsættes af passagerer, som ikke opholder sig på det canadiske område, kan indbringes enten direkte eller ved en administrativ klage til en uafhængig offentlig myndighed.
3)
Den påtænkte aftale er ikke forenelig med artikel 7 og 8 samt artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, for så vidt som:
–
den påtænkte aftales artikel 3, stk. 5, gør det muligt ud over, hvad der er strengt nødvendigt, at udvide muligheden for behandling af passagerlisteoplysninger uafhængigt af det formål, der fremgår af den nævnte aftales artikel 3, om forebyggelse og opdagelse af terrorhandlinger og handlinger, der har karakter af grov, grænseoverskridende kriminalitet
–
den påtænkte aftales artikel 8 fastsætter, at Canada kan foretage behandling, brug og opbevaring af passagerlisteoplysninger, der indeholder følsomme oplysninger
–
den påtænkte aftales artikel 12, stk. 3, ud over, hvad der er strengt nødvendigt, tillægger Canada retten til at fastsætte rimelige retlige krav og begrænsninger for videregivelse af oplysninger
–
den påtænkte aftales artikel 16, stk. 5, giver Canada ret til i en maksimal periode på fem år at opbevare de passagerlisteoplysninger, der er nødvendige med henblik på bl.a. en specifik foranstaltning, undersøgelse, efterforskning eller retssag, uden at der kræves en sammenhæng med det formål, der fremgår af den nævnte aftales artikel 3, om forebyggelse og opdagelse af terrorhandlinger og handlinger, der har karakter af grov, grænseoverskridende kriminalitet, og
–
den påtænkte aftales artikel 19 gør det muligt at overføre passagerlisteoplysninger til en offentlig myndighed i et tredjeland, uden at den kompetente canadiske myndighed under en uafhængig myndigheds kontrol på forhånd har sikret sig, at den modtagende offentlige myndighed i det pågældende tredjeland ikke selv efterfølgende kan videregive de nævnte oplysninger til en anden enhed eventuelt i et andet tredjeland.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Forslag til Rådets afgørelse om indgåelse af aftalen mellem Canada og Den Europæiske Union om overførsel og behandling af passagerlisteoplysninger COM(2013) 528 final.
(
3
) – Jf. Rådets afgørelse 2012/381/EU af 13.12.2011 om indgåelse af aftalen mellem Den Europæiske Union og Australien om luftfartsselskabers behandling og overførsel af passagerliste (PNR)-oplysninger til de australske told- og grænsekontrolmyndigheder (EUT 2012, L 186, s. 3).
(
4
) – Jf. Rådets afgørelse 2012/472/EU af 26.4.2012 om indgåelse af aftalen mellem Amerikas Forenede Stater og Den Europæiske Union om anvendelse og overførsel af passagerlisteoplysninger til United States Department of Homeland Security (EUT 2012, L 215, s. 4).
(
5
) – Jf. Europa-Parlamentets holdning fastlagt ved førstebehandlingen den 14.4.2016 med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/... om anvendelse af passagerlisteoplysninger (PNR-oplysninger) til at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov kriminalitet (EP-C1 COD (2011)0023).
(
6
) – Jf. punkt 66-135 i dette forslag til afgørelse. Det bemærkes, at det i overensstemmelse med Domstolens beslutning herom også er første gang, at Domstolen modtager et »forslag til afgørelse«, der fremsættes og offentliggøres, før Domstolen afgiver sin udtalelse.
(
7
) – Jf. Rådets afgørelse 2006/230/EF af 18.7.2005 om indgåelse af en aftale mellem Det Europæiske Fællesskab og Canadas regering om behandling af API/PNR-oplysninger (EUT 2006, L 82, s. 14).
(
8
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24.10.1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EFT 1995, L 281, s. 31).
(
9
) – Kommissionens beslutning af 6.9.2005 om tilstrækkelig beskyttelse af personoplysninger, der er indeholdt i registre over flypassagerer, og som videregives til Canadas grænsekontrolmyndighed (Canada Border Services Agency) (EUT 2006, L 91, s. 49).
(
10
) – I henhold til artikel 7 i beslutning 2006/253 udløb denne beslutning tre år og seks måneder efter, at den var meddelt. Det var muligt at forlænge beslutningen i henhold til den procedure, der er fastsat i artikel 31, stk. 2, i direktiv 95/46/EF, hvilket imidlertid ikke skete.
(
11
) – Jf. artikel 5 i aftalen af 2006.
(
12
) – EUT 2011, C 81 E, s. 70.
(
13
) – Jf. punkt 7 og 9 i dette forslag til afgørelse.
(
14
) – Henholdsvis SEK(2010) 1082, SEK(2010) 1083 og SEK(2010) 1084.
(
15
) – Jf. henholdsvis fodnote 3 og 4 i dette forslag til afgørelse.
(
16
) – Den fulde tekst af EDPS’ udtalelse er tilgængelig på tysk, engelsk og fransk (https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13-09-30_Canada_FR.pdf).
(
17
) – Selv om dette ikke på nogen måde er blevet anfægtet, bemærker jeg for god ordens skyld, at genstanden for anmodningen om udtalelse er en »påtænkt aftale« som omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF, idet den her omhandlede aftale, der allerede var blevet undertegnet af Rådet på det tidspunkt, hvor anmodningen om udtalelse blev forelagt Domstolen, hidtil endnu ikke er blevet indgået. Jf. i denne henseende udtalelse 3/94 af 13.12.1995 (EU:C:1995:436, præmis 18 og 19).
(
18
) – Jf. bl.a. udtalelse 1/75 af 11.11.1975 (EU:C:1975:145), udtalelse 1/08 af 30.11.2009 (EU:C:2009:739, præmis 108 og 109) og udtalelse 1/13 af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 43).
(
19
) – Uden at dette er blevet anfægtet, vil jeg for god ordens skyld tilføje, at Domstolen allerede har fastslået, at den omstændighed, at en retsakt, der indeholder en bemyndigelse til undertegnelse af en aftale, ikke har været genstand for et annullationssøgsmål, ikke medfører, at en anmodning om udtalelse angående spørgsmålet om den påtænkte aftales forenelighed med den primære EU-ret ikke kan antages til realitetsbehandling. Jf. i denne retning udtalelse 2/00 af 6.12.2001 (EU:C:2001:664, præmis 11).
(
20
) – Jf. udtalelse 2/00 af 6.12.2001 (EU:C:2001:664) og udtalelse 1/08 af 30.11.2009 (EU:C:2009:739).
(
21
) – Udtalelse 2/00 af 6.12.2001 (EU:C:2001:664, præmis 5) og udtalelse 1/08 af 30.11.2009 (EU:C:2009:739, præmis 110).
(
22
) – Jf. i denne retning udtalelse 2/00 af 6.12.2001 (EU:C:2001:664, præmis 5) og udtalelse 1/08 af 30.11.2009 (EU:C:2009:739, præmis 110).
(
23
) – Jf. i denne retning udtalelse 2/00 af 6.12.2001 (EU:C:2001:664, præmis 6).
(
24
) – Jf. udtalelse 1/75 af 11.11.1975 (EU:C:1975:145, s. 1362).
(
25
) – Jf. dom af 11.6.2014, Kommissionen mod Rådet (C-377/12, EU:C:2014:1903, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
(
26
) – Jf. bl.a. dom af 6.11.2008, Parlamentet mod Rådet (C-155/07, EU:C:2008:605, præmis 36), af 19.7.2012, Parlamentet mod Rådet (C-130/10, EU:C:2012:472, præmis 44), af 24.6.2014, Parlamentet mod Rådet (C-658/11, EU:C:2014:2025, præmis 43), og af 14.6.2016, Parlamentet mod Rådet (C-263/14, EU:C:2016:453, præmis 44). Det bemærkes, at Domstolens praksis på dette punkt ikke synes at være fuldstændig stringent, idet der i visse domme underligt nok kun henvises til forfølgelsen af flere formål, der er uadskilleligt forbundne, uden at der henvises til den undersøgte retsakts forskellige led. Jf. eksempelvis dom af 29.4.2004, Kommissionen mod Rådet (C-338/01, EU:C:2004:253, præmis 56), og af 11.6.2014, Kommissionen mod Rådet (C-377/12, EU:C:2014:1903, præmis 34).
(
27
) – Jf. bl.a. dom af 6.11.2008, Parlamentet mod Rådet (C-155/07, EU:C:2008:605, præmis 76-79), og af 19.7.2012, Parlamentet mod Rådet (C-130/10, EU:C:2012:472, præmis 45-49).
(
28
) – Det valgte proceduremæssige retsgrundlag, nemlig artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v), TEUF, som bestemmer, at Rådet ikke kan træffe afgørelse om indgåelse af en international aftale uden at have opnået Parlamentets forudgående godkendelse, når aftalen vedrører »områder, hvor den almindelige lovgivningsprocedure […] finder anvendelse«, er ikke genstand for Parlamentets anmodning og er ikke omtvistet mellem parterne. Denne bestemmelse synes nemlig at udgøre det passende proceduremæssige retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås.
(
29
) – Jf. dom af 30.5.2006, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-317/04 og C-318/04, EU:C:2006:346, præmis 57-59).
(
30
) – EUT 2011, L 288, s. 1.
(
31
) – Dom af 6.5.2014, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-43/12, EU:C:2014:298, præmis 42).
(
32
) – Det andet punktum i denne artikel i den påtænkte aftale bestemmer: »Et luftfartsselskab, der udleverer PNR-oplysninger til Canada i henhold til denne aftale, anses for at overholde de EU-retlige krav vedrørende overførsel af PNR-oplysninger fra Den Europæiske Union til Canada.«
(
33
) – Det præciseres bl.a. i den påtænkte aftales artikel 20, at de kontraherende parter »sikrer, at luftfartsselskaberne udelukkende overfører PNR-oplysninger til den kompetente canadiske myndighed på grundlag af »push«-metoden […]« (min fremhævelse).
(
34
) – Den påtænkte aftales artikel 21, stk. 1, som vedrører hyppigheden af, hvor ofte PNR-oplysningerne skal overføres, bestemmer, at »Canada sikrer, at den kompetente canadiske myndighed kræver, at luftfartsselskaberne overfører PNR-oplysningerne […]« (min fremhævelse).
(
35
) – Jf. punkt 21 i dette forslag til afgørelse.
(
36
) – Jf. ligeledes i samme retning generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse af 28.10.2015, Parlamentet mod Rådet (C-263/14, EU:C:2015:729, punkt 67).
(
37
) – Jf. dom af 6.5.2014, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-43/12, EU:C:2014:298, præmis 48 og 49).
(
38
) – Jf. analogt dom af 30.5.2006, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-317/04 og C-318/04, EU:C:2006:346, præmis 56).
(
39
) – Den påtænkte aftales artikel 23, stk. 2, bekræfter, at unionsborgernes sikkerhed tillægges stor betydning, idet det fremgår af denne bestemmelse, at de kontraherende parter samarbejder om at sikre sammenhængen mellem deres ordninger for behandling af PNR-oplysninger på en måde, »der yderligere øger sikkerheden for borgerne i Canada [og] Den Europæiske Union«.
(
40
) – Jf. i denne retning analogt dom af 30.5.2006, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-317/04 og C-318/04, EU:C:2006:346, præmis 59).
(
41
) – Jf. i denne retning dom af 10.2.2009, Irland mod Parlamentet og Rådet (C-301/06, EU:C:2009:68, præmis 83).
(
42
) – Min fremhævelse.
(
43
) – Jf. henvisningerne i afgørelse 2012/381/EU og afgørelse 2012/472/EU, der er nævnt i henholdsvis fodnote 3 og 4 i dette forslag til afgørelse.
(
44
) – Jf. bl.a. dom af 10.1.2006, Kommissionen mod Rådet (C-94/03, EU:C:2006:2, præmis 50), af 24.6.2014, Parlamentet mod Rådet (C-658/11, EU:C:2014:2025, præmis 48), og af 18.12.2014, Det Forenede Kongerige mod Rådet (C-81/13, EU:C:2014:2449, præmis 36).
(
45
) – EUT 2008, L 350, s. 60.
(
46
) – Jf. generaladvokat Légers forslag til afgørelse af 22.11.2005, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen (C-317/04 og C-318/04, EU:C:2005:710, punkt 160).
(
47
) – Jf. dom af 6.10.2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650, præmis 28 og 45 og den deri nævnte retspraksis).
(
48
) – Jf. retspraksis nævnt i fodnote 27 i dette forslag til afgørelse.
(
49
) – Rådets repræsentant medgav således under retsmødet som svar på en række af Domstolen stillede spørgsmål, at de tre berørte medlemsstater ikke kan afgive stemme i forbindelse med vedtagelsen af en retsakt, som de ikke vil blive bundet af. Det giver i øvrigt efter min opfattelse ikke mening, at denne institution har argumenteret for, således som jeg har redegjort for ovenfor, at det andet spørgsmål i anmodningen om udtalelse ikke kan antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at valget af artikel 16 TEUF som materielt retsgrundlag for den retsakt, hvorved den påtænkte aftale indgås, ikke har nogen betydning, fordi proceduren til vedtagelse af de foranstaltninger, der er baseret på denne bestemmelse, er identiske med de procedurer, der er fastsat i henholdsvis artikel 82, stk. 1, litra a), og artikel 87, stk. 2, litra d), TEUF, og hævde, at disse procedurer ikke er forenelige i forbindelse med undersøgelsen af realiteten af dette spørgsmål.
(
50
) – Jf. dom af 22.10.2013, Kommissionen mod Rådet (C-137/12, EU:C:2013:675, præmis 73), og af 18.12.2014, Det Forenede Kongerige mod Rådet (C-81/13, EU:C:2014:2449, præmis 37).
(
51
) – Jf. dom af 19.7.2012, Parlamentet mod Rådet (C 130/10, EU:C:2012:472, præmis 80).
(
52
) – Om denne sidstnævnte artikel, jf. fodnote 28 i dette forslag til afgørelse.
(
53
) – Parlamentet har i denne forbindelse draget en parallel til den tilgang, der er anlagt i dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 37).
(
54
) – Menneskerettighedsdomstolen, 1.7.2008, Liberty m.fl. mod Det Forenede Kongerige, (CE:ECHR:2008:0701JUD005824300, præmis 63).
(
55
) – Disse udtryk anvendes af henholdsvis Irland og Det Forenede Kongeriges regering i deres svar på de skriftlige spørgsmål, som Domstolen har stillet.
(
56
) – Det er ligeledes nødvendigt at tage hensyn til canadisk lovgivning, når der skal foretages en prøvelse af graden af uafhængighed hos den »tilsynsmyndighed«, der etableres med den påtænkte aftale. Jf. punkt 311-316 i dette forslag til afgørelse.
(
57
) – Jeg erindrer om, at chartret i henhold til artikel 6, stk. 1, TEU har »samme værdi som traktaterne«.
(
58
) – Jf. om dette kriterium for at anvende chartrets artikel 7 og 8 dom af 9.11.2010, Volker und Markus Schecke og Eifert (C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662, præmis 52), af 24.11.2011, Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito (C-468/10 og C-469/10, EU:C:2011:777, præmis 42), og af 17.10.2013, Schwarz (C-291/12, EU:C:2013:670, præmis 26).
(
59
) – Jf. bl.a. dom af 9.11.2010, Volker und Markus Schecke og Eifert (C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662, præmis 47), og af 24.11.2011, Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito (C-468/10 og C-469/10, EU:C:2011:777, præmis 41).
(
60
) – Det fremgår af forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 17), at de rettigheder, der sikres ved chartrets artikel 7, »svarer« til dem, der er sikret ved EMRK’s artikel 8, mens chartrets artikel 8 er »baseret« på såvel EMRK’s artikel 8 som Europarådets konvention (nr. 108) om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med elektronisk databehandling af personoplysninger af 28.1.1981, som alle medlemsstaterne har ratificeret.
(
61
) – Dom af 20.5.2003, Österreichischer Rundfunk m.fl. (C-465/00, C-138/01 og C-139/01, EU:C:2003:294, præmis 74).
(
62
) – Dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 34 og 35).
(
63
) – Dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 29 og 36).
(
64
) – Jf. i denne retning dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 284 og 285).
(
65
) – Jf. i denne retning dom af 20.5.2003, Österreichischer Rundfunk m.fl. (C-465/00, C-138/01 og C-139/01, EU:C:2003:294, præmis 75), af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 33), og af 6.10.2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650, præmis 87).
(
66
) – Jf. i denne retning dom af 20.5.2003, Österreichischer Rundfunk m.fl. (C-465/00, C-138/01 og C-139/01, EU:C:2003:294, præmis 75), af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 33), og af 6.10.2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650, præmis 87).
(
67
) – Ifølge de oplysninger, der er fremlagt for Domstolen, benyttede 28 mio. passagerer en flyforbindelse mellem Canada og Den Europæiske Union i perioden fra april 2014 til marts 2015.
(
68
) – Det bemærkes, at Domstolen i dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 37), fastslog, at den opfattelse eller følelse, som en lovgivning om behandling og lagring af personoplysninger giver anledning til hos den berørte offentlighed, skulle tillægges en vis betydning i forbindelse med vurderingen af alvoren af indgrebet i de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartrets artikel 7 og artikel 8, stk. 1.
(
69
) – I den påtænkte aftales artikel 11, stk. 1, henvises der som nævnt kun til de oplysninger, der er tilgængelige på den kompetente canadiske myndigheds websted, mens denne artikels stk. 2 nævner en forholdsvis vag forpligtelse til at fremme gennemsigtigheden, helst på tidspunktet for reservationen, som består i at give passagererne oplysning om bl.a., hvorfor der indsamles PNR-oplysninger og hvordan disse oplysninger bruges.
(
70
) – Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolen, 24.4.1990, Kruslin mod Frankrig (CE:ECHR:1990:0424JUD001180185, A, præmis 27) og Menneskerettighedsdomstolen, 1.7.2008, Liberty m.fl. mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:2008:0701JUD005824300, præmis 59).
(
71
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolen, 1.12.2015, Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova mod Portugal (CE:ECHR:2015:1201JUD006943610, præmis 47).
(
72
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolen, 2.8.1984, Malone mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:0802JUD000869179, præmis 66).
(
73
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolen, 6.7.2010, Neulinger og Shuruk mod Schweiz (CE:ECHR:2010:0706JUD004161507, præmis 99), og 12.6.2014, Fernández Martínez mod Spanien (CE:ECHR:2014:0612JUD005603007, præmis 118).
(
74
) – Dom af 9.11.2010, Volker und Markus Schecke og Eifert (C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662, præmis 66).
(
75
) – Dom af 17.10.2013, Schwarz (C-291/12, EU:C:2013:670, præmis 35).
(
76
) – Jf. bl.a. dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl. (C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 42), og af 13.1.2015, Rådet m.fl. mod Vereniging Milieudefensie og Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C-401/12 P – C 403/12 P, EU:C:2015:4, præmis 52).
(
77
) – Jf. bl.a. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 12.6.2014, Fernández Martínez mod Spanien (CE:ECHR:2014:0612JUD005603007, præmis 117 og den deri nævnte retspraksis).
(
78
) – Jf. generelt redegørelsen i punkt 217-320 i dette forslag til afgørelse.
(
79
) – Jf. dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 42).
(
80
) – Jf. bl.a. dom af 9.11.2010, Volker und Markus Schecke og Eifert (C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662, præmis 74), og af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 46).
(
81
) – Jf. dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 48).
(
82
) – Jf. dom af 6.10.2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650, præmis 78).
(
83
) – Jf. analogt dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 49).
(
84
) – De berørte parter har oplyst, at det kun er Air Canada, der tilbyder flyforbindelser mellem Danmark og Canada.
(
85
) – Da Kongeriget Danmark ikke deltager i den påtænkte aftale, skal det anses for et tredjeland i forbindelse med anvendelsen af aftalen, idet samarbejdsforholdet mellem den kompetente canadiske myndighed og dette lands egne myndigheder er reguleret i den påtænkte aftales artikel 19.
(
86
) – Jf. i denne retning analogt dom af 9.11.2010, Volker und Markus Schecke og Eifert (C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662, præmis 77).
(
87
) – Jf. i denne retning dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 54), og af 6.10.2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650, præmis 91).
(
88
) – Jf. i denne retning dom af 9.11.2010, Volker und Markus Schecke og Eifert (C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662, præmis 86), og af 17.10.2013, Schwarz (C-291/12, EU:C:2013:670, præmis 46).
(
89
) – Jf. i denne retning dom af 17.10.2013, Schwarz (C-291/12, EU:C:2013:670, præmis 53).
(
90
) – Jf. dok. 9944, der er godkendt af generalsekretæren for ICAO og offentliggjort med dennes bemyndigelse. Den engelske version af dette dokument er tilgængelig på følgende hjemmeside: www.iata.org/iata/passenger-data-toolkit/assets/doc_library/04-pnr/New Doc 9944 1st Edition PNR.pdf
(
91
) – Jf. i denne henseende punkt 3.8 i Guidelines on Advance Passenger Information (API), der blev udfærdiget i 2010 under World Customs Organization (Verdenstoldorganisationen), The International Air Transport Association (Den Internationale Luftfartssammenslutning) og ICAO, der er tilgængelig på følgende adresse: http://www.icao.int/Security/FAL/Documents/2010%20API%20Guidelines%20Final%20Version.ICAO.2011%20full%20x2.pdf. I Unionen er indsamlingen af API-oplysninger reguleret ved Rådets direktiv 2004/82/EF af 29.4.2004 om transportvirksomheders forpligtelse til at fremsende oplysninger om passagerer (EUT 2004, L 261, s. 24).
(
92
) – Jf. bl.a. de oplysninger, der fremgår af hjemmesiden for Citizenship and Immigration Canada (det canadiske ministerium for statsborgerskab og immigration): www.cic.gc.ca/francais/visiter/demande-qui.asp
(
93
) – EUT 2006, L 105, s. 54.
(
94
) – Jf. punkt 236 i dette forslag til afgørelse.
(
95
) – Jeg vil behandle disse to sidstnævnte bestemmelser mere indgående nedenfor. Jf. henholdsvis punkt 292-294 og punkt 274-290 i dette forslag til afgørelse.
(
96
) – Jf. om den påtænkte aftales artikel 18 punkt 295-304 i dette forslag til afgørelse.
(
97
) – Menneskerettighedsdomstolen har i forbindelse med anvendelsen af EMRK’s artikel 8 anvendt kriteriet om, at der skal foreligge en »rimelig mistanke«, som kan begrunde aflytning af privat kommunikation mellem borgere af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sikkerhed. Jf. i denne henseende Menneskerettighedsdomstolen, 4.12.2015, Zakharov mod Rusland (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, præmis 260).
(
98
) – Jf. om denne myndighed, punkt 311-313 i dette forslag til afgørelse.
(
99
) – Jf. om denne myndighed, punkt 311-313 i dette forslag til afgørelse.
(
100
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolen, 12.1.2016, Szabó og Vissy mod Ungarn (CE:ECHR:2016:0112JUD003713814, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
(
101
) – Jf. punkt 306-321 i dette forslag til afgørelse.
(
102
) – Dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 68).
(
103
) – Dom af 8.4.2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12 og C-594/12, EU:C:2014:238, præmis 62-64).
(
104
) – Jf. punkt 306-316 i dette forslag til afgørelse.
(
105
) – Det bemærkes imidlertid, at den påtænkte aftales artikel 16, stk. 5, litra b), bestemmer, at opbevaringen kan forlænges »i yderligere to år udelukkende for at sikre den offentlige forvaltnings ansvarlighed eller føre tilsyn med denne, således at de kan videregives til passageren, hvis den pågældende anmoder herom«. Denne forlængelse af opbevaringsperioden, som de berørte parter ikke har fremsat bemærkninger om, synes ikke i sig selv at give anledning til særlige vanskeligheder, fordi den udelukkende har til formål at beskytte den berørte passagers rettigheder i forbindelse med behandlingen af dennes PNR-oplysninger.
(
106
) – Jf. punkt 224 i dette forslag til afgørelse.
(
107
) – Dvs. henholdsvis »Andre navne, der er nævnt i PNR-oplysningerne, herunder antallet af rejsende, der er anført heri«, »Alle disponible kontaktoplysninger (herunder oplysninger om kilden)«, »Generelle bemærkninger, herunder OSI-oplysninger (Other Supplementary Information), SSI-oplysninger (Special Service Information) og SSR-oplysninger (Special Service Request), i det omfang de indeholder oplysninger, hvormed en fysisk person kan identificeres«, og »API-oplysninger (forhåndsinformation om passagerer), der er indsamlet med henblik på reservationer i det omfang de indeholder oplysninger, hvormed en fysisk person kan identificeres«.
(
108
) – Jf. punkt 267 i dette forslag til afgørelse.
(
109
) – Jf. punkt 306-316 i dette forslag til afgørelse.
(
110
) – Jf. analogt dom af 6.10.2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650, præmis 73).
(
111
) – Jf. henholdsvis den påtænkte aftales artikel 18, stk. 1, litra a)-d), og artikel 19, stk. 1, litra a)-d). Det fremgår af den påtænkte aftales artikel 18, stk. 2, og artikel 19, stk. 3, at de i disse bestemmelser fastsatte garantier også finder anvendelse ved overførsel af analytiske oplysninger, som indeholder PNR-oplysninger.
(
112
) – Jf. analogt, Menneskerettighedsdomstolen, 12.1.2016, Szabó og Vissy mod Ungarn, (CE:ECHR:2016:0112JUD003713814, præmis 77).
(
113
) – For god ordens skyld skal jeg bemærke, at artikel 19, stk. 1, litra h), i den PNR-aftale, der er indgået med Australien, bestemmer, at det kun er muligt at overføre PNR-oplysninger til en myndighed i et tredjeland fra sag til sag, såfremt de australske told- og grænsekontrolmyndigheder har forvisset sig om, at den modtagende myndighed har indvilget i ikke yderligere at overføre PNR-oplysningerne.
(
114
) – Jf. i denne retning dom af 16.10.2012, Kommissionen mod Østrig (C-614/10, EU:C:2012:631, præmis 36 og 37), af 8.4.2014, Kommissionen mod Ungarn (C-288/12, Sml., EU:C:2014:237, præmis 47 og 48), og af 6.10.2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650, præmis 68).
(
115
) – Denne skrivelse udgør den meddelelse, der i henhold til den påtænkte aftales artikel 30, stk. 2, litra b), skal gives ad diplomatisk vej om identiteten på de to myndigheder, der er nævnt i den nævnte aftales artikel 10 og 14, stk. 1.
(
116
) – L.R.C., 1985, kapitel P-21. Den konsoliderede version af denne lov, der blev ajourført den 16.3.2016, er tilgængelig på det canadiske justitsministeriums hjemmeside: http://lois-laws.justice.gc.ca
(
117
) – Menneskerettighedsdomstolen har i forbindelse med anvendelsen af EMRK’s artikel 8 understreget betydningen af, at kontrolmyndigheden er uafhængig af den udøvende myndighed, jf., hvad angår kontrollen med aflytning af privat kommunikation, Menneskerettighedsdomstolen, 4.12.2015, Zakharov mod Rusland, (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, præmis 278 og 279).
(
118
) – Det fremgår således af Canada Border Services Agency Act (lov om de canadiske grænsekontrolmyndigheder) (L.C 2005, kap. 38), at ministeren er ansvarlig for CBSA (artikel 6, stk. 1), at chefen for CBSA har til opgave at forvalte CBSA »under ministerens ledelse« (artikel 8, stk. 1), og at CBSA udøver de beføjelser vedrørende grænselovgivningen, der er fastsat ved lov, »under iagttagelse af de af ministeren givne instruktioner« (artikel 12, stk. 1). Klagenævnet er ikke nævnt i lovens bestemmelser, og det tillægges derfor heller ikke en særlig stilling inden for CBSA. Denne lov, der blev ajourført den 16.3.2016, er tilgængelig på det canadiske justitsministeriums hjemmeside: http://lois laws.justice.gc.ca
(
119
) – Jeg tilføjer, at efter den påtænkte aftales indgåelse skal parterne i henhold til denne aftales artikel 26 i fællesskab et år efter aftalens ikrafttræden og derefter med regelmæssige mellemrum, og i hvert fald fire år efter dens ikrafttræden, evaluere, hvordan den er blevet gennemført. Såfremt der opstår vanskeligheder i forbindelse med gennemførelsen af denne aftales artikel 14, stk. 2, har de kontraherende parter således mulighed for at foretage en evaluering heraf og i givet fald løse disse vanskeligheder i henhold til den nævnte aftales artikel 25, stk. 1, eller i modsat fald give Unionen anledning til at suspendere anvendelsen af aftalen i henhold til den procedure, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 25, stk. 2. Når den påtænkte aftale er indført i Unionens retsorden, er ingen af disse procedurer efter min opfattelse i øvrigt til hinder for, at en national ret i en medlemsstat, der måtte blive forelagt en tvist om anvendelsen af aftalen, kan forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål om gyldigheden af afgørelsen om at indgå aftalen i lyset af artikel 5 i den påtænkte aftale og de omstændigheder, der måtte være indtrådt efter vedtagelsen af den nævnte afgørelse, i overensstemmelse med, hvad Domstolen fastslog i præmis 77 i dom af 6.10.2015, Schrems (C-362/14, EU:C:2015:650), i forbindelse med en prøvelse af gyldigheden af en af Kommissionen truffet beslutning om tilstrækkelig beskyttelse. Spørgsmålet om, hvilken betydning den udtalelse, som Domstolen vil afgive i den foreliggende sag, vil have for besvarelsen af en sådan anmodning om præjudiciel afgørelse, falder uden for rammerne af dette forslag til afgørelse.