62024CC0131
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 18 września 2025 r. (
1
)
Sprawa C‑131/24
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales i in.
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht (Austria)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2009/147/WE – Ochrona dzikiego ptactwa – Zakaz umyślnego płoszenia ptaków – Przedsięwzięcie budowy drogi krajowej, które może powodować płoszenie poszczególnych osobników niektórych gatunków – Środki mające na celu poprawę warunków siedlisk – Dowód skuteczności – Opinia biegłego
I. Wstęp
1.
Artykuł 5 lit. d) dyrektywy ptasiej (
2
) przewiduje zakaz umyślnego płoszenia ptaków, jeżeli płoszenie to ma znaczenie w odniesieniu do celów tej dyrektywy. Z orzecznictwa wynika, że zakaz ten obejmuje również godzenie się na jedynie możliwość płoszenia (
3
). Jednak czy płoszenie podlega również wtedy zakazowi, gdy jego niekorzystny wpływ na siedlisko ptaków jest równoważony przez poprawę siedliska danych gatunków w innych miejscach? Jak należałoby ocenić skuteczność tego środka poprawy stanu przed jego wdrożeniem? Te pytania zostały skierowane do Trybunału przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Austria).
II. Ramy prawne
A.
Dyrektywa ptasia
2.
W motywach 3, 5, 7 i 8 dyrektywy ptasiej wyjaśniono jej cele:
„(3)
Liczebność populacji wielu gatunków dzikiego ptactwa, występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich, zmniejsza się w niektórych przypadkach w bardzo szybkim tempie, co stanowi poważne zagrożenie dla ochrony środowiska naturalnego, w szczególności dla jego równowagi biologicznej.
(4) […]
(5)
Ochrona gatunków dzikiego ptactwa, występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich, jest konieczna do osiągnięcia celów Wspólnoty w zakresie poprawy warunków życia i zrównoważonego rozwoju.
(6) […]
(7)
Ochrona ma na celu długoterminowe gospodarowanie i ochronę zasobów naturalnych, będącymi integralną częścią dziedzictwa narodów Europy. Umożliwia to kontrolowanie zasobów naturalnych i reguluje ich wykorzystanie na podstawie środków niezbędnych do zachowania oraz dostosowania naturalnej równowagi między gatunkami, na tyle, na ile jest to racjonalnie możliwe.
(8)
Ochrona, zachowanie lub odtworzenie wystarczającej różnorodności i obszaru naturalnych siedlisk ma istotne znaczenie dla ochrony wszystkich gatunków ptactwa. Niektóre gatunki ptactwa powinny podlegać szczególnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnych siedlisk w celu zapewnienia ich przetrwania i reprodukcji na obszarze ich występowania. Środki te powinny uwzględniać również gatunki wędrowne oraz być skoordynowane w celu zapewnienia spójnej całości”.
3.
Motyw dziesiąty dyrektywy ptasiej wymaga między innymi zachowania populacji niektórych gatunków ptaków na „zadowalającym poziomie”:
„Uwzględniając wysoki poziom populacji, rozmieszczenie geograficzne oraz wskaźnik reprodukcji w całej Wspólnocie, dopuszczalne jest polowanie na niektóre gatunki, co stanowi dopuszczalną ich eksploatację, o ile określone i przestrzegane są pewne ograniczenia i polowania takie nie zagrażają zachowaniu populacji tych gatunków na zadowalającym poziomie”.
4.
Artykuł 1 dyrektywy ptasiej określa jej zakres stosowania:
„Niniejsza dyrektywa odnosi się do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się Traktat. Ma ona na celu ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji”.
5.
Artykuł 2 dyrektywy ptasiej zawiera podstawowe zobowiązanie państw członkowskich w zakresie zachowania populacji gatunków ptaków:
„Państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zachowania populacji gatunków określonych w art. 1 na poziomie, który odpowiada w szczególności wymogom ekologicznym, naukowym i kulturowym, mając na uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne lub w celu dostosowania populacji tych gatunków do tego poziomu”.
6.
Artykuł 3 dyrektywy ptasiej określa ogólne obowiązki związane z realizacją art. 2:
„1.   W świetle wymogów określonych w art. 2, państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki w celu ochrony, zachowania lub przywrócenia wystarczającej różnorodności i obszaru naturalnych siedlisk wszystkich gatunków ptactwa, określonych w art. 1.
2.   Ochrona, zachowanie i przywracanie biotopów i naturalnych siedlisk obejmuje przede wszystkim następujące środki:
a)
stworzenie obszarów ochrony;
b)
utrzymanie i gospodarowanie, zgodnie z potrzebami ekologicznymi naturalnych siedlisk w ramach stref ochronnych i poza nimi;
c)
przywracanie zniszczonych biotopów;
d)
tworzenie biotopów”.
7.
Artykuł 5 dyrektywy ptasiej zawiera zakazy obowiązujące niezależne od obszaru:
„Bez uszczerbku dla art. 7 i 9, państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu ustanowienia powszechnego systemu ochrony dla wszystkich gatunków ptactwa, określonych w art. 1, zabraniającego w szczególności:
[…]
d)
umyślnego płoszenia tych ptaków, szczególnie w okresie lęgowym i wychowu młodych, jeśli mogłoby to mieć znaczenie w odniesieniu do celów niniejszej dyrektywy”.
8.
Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej dopuszcza odstępstwa od zakazów określonych w art. 5:
„1.   Państwa członkowskie mogą odstąpić od art. 5–8, jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania, z następujących przyczyn:
a)
–
w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego,
–
w interesie bezpieczeństwa lotniczego,
–
w celu zapobiegania poważnym szkodom w odniesieniu do zbóż, inwentarza żywego, lasów, rybołówstwa i wód,
–
w celu ochrony flory i fauny;
b)
do celów badań i nauczania, repopulacji lub ponownego wprowadzania oraz dla wylęgu niezbędnego do powyższych celów;
c)
w celu zezwolenia, przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków oraz na zasadach selektywnych, na chwytanie, przetrzymywanie lub inne legalne wykorzystywanie niektórych ptaków w małych ilościach”.
B.
Dyrektywa siedliskowa
9.
Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej (
4
) reguluje tzw. ocenę oddziaływania:
„Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa”.
10.
Artykuł 12 ust. 1 dyrektywy siedliskowej zawiera podstawowe zakazy dotyczące ochrony gatunków:
„Państwa członkowskie podejmą wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) w ich naturalnym zasięgu, zakazujące:
a)
jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania okazów tych gatunków dziko występujących;
b)
celowego niepokojenia tych gatunków, w szczególności podczas okresu rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji;
c)
celowego niszczenia lub wybierania jaj;
d)
pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku”.
11.
Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej zawiera wyjątki od art. 12:
„Pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i 15 lit. a) i b):
a)
w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych;
b)
aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności;
c)
w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska;
d)
do celów związanych z badaniami i edukacją, z odbudową populacji i ponownym wprowadzeniem określonych gatunków oraz dla koniecznych do tych celów działań reprodukcyjnych, włączając w to sztuczne rozmnażanie roślin;
e)
aby umożliwić, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwanie lub przetrzymywanie niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie określonej przez właściwe władze krajowe”.
III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
12.
Rząd kraju związkowego Dolna Austria udzielił zezwolenia na sporne przedsięwzięcie budowy drogi po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko w dniu 12 listopada 2019 r. Umweltrganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales oraz inni obywatele i stowarzyszenia ekologiczne złożyli na tę decyzję skargę do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Austria), podnosząc w szczególności zarzut naruszenia przepisów dotyczących ochrony gatunkowej zgodnie z dyrektywą ptasią. Różne gatunki ptaków, w szczególności gatunki leśne, takie jak dzięcioł średni (Dendrocopos medius lub Leiopicus medius), wykorzystują tereny, na które niekorzystnie oddziaływać miałby między innymi hałas generowany przez nową drogę.
13.
Jednak zgodnie z opinią powołanego przez sąd biegłego ds. ochrony przyrody można oczekiwać, iż przewidziane w projekcie ograniczenia czasu budowy do określonych miesięcy oraz wpływające pozytywnie na siedliska działania prowadzone na obszarach poza strefą immisji, które można sformułować jako warunki, odniosą pozytywny skutek wobec tych gatunków ptaków, których przedsięwzięcie dotyczy.
14.
W postępowaniu kwestionowana jest w szczególności skuteczność środków zaproponowanych przez wnioskodawcę w celu poprawy stanu lasu i ochrony starodrzewu w odległości co najmniej 300 m od drogi i na łącznej powierzchni 6,6 ha w regionalnym obszarze oddziaływania środków na rzecz dzięcioła średniego i innych gatunków ptaków leśnych.
15.
Zgodnie z opiniami obydwu powołanych w tym postępowaniu biegłych, na skutek realizacji proponowanych środków nie wystąpiłby efekt płoszenia ptaków należących do przedmiotowych gatunków, który mógłby mieć znaczenie na gruncie celów dyrektywy ptasiej. Nie jest jednak możliwe zmniejszenie za pomocą tych środków efektu płoszenia dla poszczególnych osobników w lesie, na który przedsięwzięcie ma wpływ. Zgodnie z oceną biegłych proponowane środki chroniłyby jednak siedlisko i warunki występowania gatunków ptaków podczas ich lęgów.
16.
Biegły wyjaśnił przed sądem odsyłającym, że nie zna żadnych prac, które podważałyby zdatność proponowanych środków do ochrony dzięcioła średniego. Brak jest również odpowiednich wskazówek wynikających z ekologii gatunku. Nie występują zatem wystarczająco uzasadnione wątpliwości co do skuteczności tych środków. Jedyne, co pozostaje do zrobienia, to kompleksowy i fachowy monitoring, który nie tylko rozwiałby wszelkie wątpliwości, ale także mógłby potwierdzić skuteczność środków. Na pytanie sądu, czy istnieje choćby jeden wiarygodnie udokumentowany przypadek, w którym planowane środki wyłączenia z użytkowania ograniczyły wywołany przez realizację przedsięwzięcia efekt płoszenia ptaków z gatunku dzięcioła średniego lub nawet doprowadziły do poprawy stanu zachowania populacji gatunku na obszarze realizacji przedsięwzięcia, biegły odpowiedział, że pomimo intensywnych poszukiwań i wymiany doświadczeń z kolegami nie znalazł żadnego tak jednoznacznego badania.
17.
Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Austria) kieruje zatem do Trybunału następujące pytania:
„1)
Czy art. 5 dyrektywy ptasiej należy interpretować w ten sposób, że znamiona czynu umyślnego płoszenia, o którym mowa w lit. d) tego artykułu, nie są wyczerpane, jeżeli wprawdzie może dojść do płoszenia pojedynczych osobników niektórych gatunków, ale dzięki wdrożonym skutecznie, w odpowiednim czasie i w odpowiedniej formie środkom unika się jakiegokolwiek wpływu na cele określone w art. 2 dyrektywy?
2)
Jeżeli na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi twierdzącej: czy należy wykluczyć wszelkie naukowe wątpliwości co do skuteczności tych środków w tym sensie, że wystarczająca jest dobrze uzasadniona fachowa ocena biegłego sądowego, czy musi raczej istnieć obiektywna naukowa dokumentacja pozytywnych praktycznych doświadczeń odnośnie do tych środków?”.
18.
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales, do której dołączyła inicjatywa obywatelska „Nein zur Spange Wörth”, rząd kraju związkowego Dolna Austria, Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (ASFINAG), miasto Sankt Pölten, Republika Austrii, Republika Czeska, Królestwo Szwecji oraz Komisja Europejska złożyły uwagi na piśmie.
19.
Zgodnie z art. 76 ust. 2 regulaminu postępowania Trybunał odstąpił od przeprowadzenia rozprawy, ponieważ uznał sprawę za wyjaśnioną w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia.
20.
Trybunał zawiesił jednak postępowanie w dniu 19 listopada 2024 r. do czasu wydania wyroku z dnia 1 sierpnia 2025 r. w sprawie Voore Mets i Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609).
IV. Ocena prawna
21.
Tłem dla obu pytań jest okoliczność, że zarówno budowa, jak i eksploatacja spornej drogi miałyby powodować płoszenie w szczególności dzięcioła średniego, ale także innych gatunków ptaków leśnych. W związku z tym sąd odsyłający zmierza do wyjaśnienia, czy zakaz płoszenia zawarty w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej stoi na przeszkodzie realizacji przedsięwzięcia.
22.
Zgodnie z art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej państwa członkowskie muszą zabronić umyślnego płoszenia ptaków z gatunków europejskich, szczególnie w okresie lęgowym i wychowu młodych, jeżeli płoszenie to mogłoby mieć znaczenie w odniesieniu do celów tej dyrektywy.
23.
Zakaz ten uzupełnia inne zakazy zawarte w art. 5 lit. a)–c) dyrektywy ptasiej, które odnoszą się w szczególności do umyślnego zabijania lub chwytania tych gatunków, a także do umyślnego niszczenia lub uszkadzania ich gniazd i jaj. Trybunał orzekł niedawno, że zakazy te mają zastosowanie nie tylko do działalności człowieka, której celem jest oddziaływanie na ptaki, ale także do działalności człowieka, która, nie mając w sposób oczywisty takiego celu, obejmuje godzenie się na możliwość takiego oddziaływania (
5
).
24.
Aby uniknąć zastosowania zakazu płoszenia, należy podjąć, w odległości co najmniej 300 m od drogi na obszarze o łącznej powierzchni 6,6 ha w regionalnym obszarze oddziaływania, działania na rzecz dzięcioła średniego i innych gatunków ptaków leśnych. Między innymi należy zachować niektóre stare drzewa, które w przeciwnym razie mogłyby zostać wycięte.
25.
Istnieje duże zainteresowanie uniknięciem stosowania zakazów określonych w art. 5 dyrektywy ptasiej poprzez takie środki. Jak niedawno wyjaśniłam, konsekwentne stosowanie tych zakazów znacznie ograniczyłoby działalność człowieka (
6
). W związku z tym wątpliwe jest, czy są one zgodne z ochroną własności i wolności prowadzenia działalności gospodarczej wynikającymi z art. 16 i 17 karty praw podstawowych (
7
). Gdyby natomiast stosowania zakazów można było uniknąć poprzez środki mające na celu poprawę warunków siedliskowych w innych miejscach, jak to obecnie wyraźnie przewidziano w odniesieniu do niektórych przedsięwzięć dotyczących wykorzystania energii odnawialnej (
8
), konflikt ten zostałby złagodzony.
26.
Jak wyjaśnię poniżej, uwzględnienie przedmiotowych środków jest jednak możliwe tylko dlatego, że art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej wymaga, żeby płoszenie mogło mieć znaczenie w odniesieniu do celów tej dyrektywy (zob. sekcja A). Pozostałe zakazy nie zawierają takiego warunku. Następnie, celem znalezienia odpowiedzi na drugie pytanie, omówię, w jaki sposób należy oceniać skuteczność takich środków (zob. sekcja B).
A.
Pytanie pierwsze – zakaz płoszenia i środki kompensujące
27.
W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy stosowania zakazu płoszenia wynikającego z art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej można uniknąć poprzez środki mające na celu poprawę warunków siedlisk danych gatunków ptaków w innych miejscach.
28.
Sąd odsyłający zadaje w szczególności pytanie, czy wyrok w sprawie People over Wind (
9
) stoi na przeszkodzie uwzględnieniu takich środków (zob. podsekcja 1). Wyrok ten dotyczy wstępnej kontroli konieczności przeprowadzenia formalnej oceny oddziaływania na obszary ochrony zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Środki kompensujące należy jednak dopasować do struktury regulacyjnej art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej (zob. podsekcja 2).
1. Wyrok w sprawie People over Wind
29.
Wyrok w sprawie People over Wind dotyczył wprawdzie uwzględnienia środków mających na celu uniknięcie lub ograniczenie szkodliwego wpływu na ochronę przyrody, ale przy dokładniejszym rozpatrzeniu nie ma on znaczenia dla interpretacji zakazu płoszenia.
30.
W tamtej sprawie chodziło o wstępną kontrolę, czy zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej konieczne jest przeprowadzenie formalnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia dla obszaru ochrony, którego dotyczy przedsięwzięcie. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem plany lub przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które mogą na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlegają odpowiedniej ocenie ich skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony.
31.
Zgodnie z wyrokiem w sprawie People over Wind podczas wstępnej kontroli konieczności przeprowadzenia takiej oceny nie należy uwzględniać środków mających na celu uniknięcie lub ograniczenie szkodliwego wpływu tego planu lub przedsięwzięcia na ów teren (
10
). Skuteczność takich środków musi zostać zbadana w ramach formalnej kontroli, która ma inny stopień szczegółowości niż kontrola wstępna i zawiera szersze gwarancje (
11
).
32.
Sąd we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz różne strony postępowania słusznie podkreślają, że argumentacja ta nie może być transponowana na niniejszą sprawę już choćby z tego powodu, że zakaz płoszenia zgodnie z art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej, w odróżnieniu od art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej, nie przewiduje w odniesieniu do ochrony obszarów ani wstępnej kontroli, ani nawet formalnej procedury kontrolnej, w ramach której należy ocenić skutki płoszenia.
2. Dopasowanie do struktury regulacyjnej zakazu płoszenia
33.
Uwzględnienie środków mających na celu poprawę siedlisk danych gatunków w innych miejscach należy raczej dopasować do struktury regulacyjnej zakazu płoszenia określonego w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej, który przeciwdziała płoszeniu mogącemu mieć znaczenie w odniesieniu do celów dyrektywy. W związku z tym należy najpierw omówić środki mające na celu ograniczenie lub uniknięcie płoszenia [zob. lit. a)], następnie znaczenie środków kompensujących dla utrzymania wystarczających populacji ptaków [zob. lit. b)], a na koniec szczególną sytuację, w której dzięki środkom kompensującym płoszenie nie uniemożliwia odtworzenia wystarczającej populacji gatunku [zob. lit. c)].
a) Środki mające na celu ograniczenie lub uniknięcie płoszenia
34.
Jeżeli środki zapobiegają płoszeniu ptaków na skutek realizacji danego przedsięwzięcia, zakaz płoszenia ptaków zawarty w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej nie ma zastosowania, ponieważ nie dochodzi do płoszenia. A jeżeli środki te nie zapobiegają wprawdzie płoszeniu, ale przynajmniej je ograniczają, możliwe jest, że płoszenie może nie mieć istotnego znaczenia w odniesieniu do celów dyrektywy ptasiej. W związku z tym ocena, czy zakaz płoszenia stoi na przeszkodzie realizacji przedsięwzięcia, musi uwzględniać takie środki (
12
).
35.
W tym samym kierunku zmierza uwzględnienie środków mających na celu zapobieganie lub zmniejszenie szkód w ramach wspomnianej już formalnej oceny zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej. Ocena ta ma na celu wykazanie, czy przedsięwzięcie oddziałuje niekorzystnie na obszar ochrony jako taki. Jeżeli z przedsięwzięciem wiążą się środki ochronne, które mają zapobiegać jego niekorzystnym skutkom na dany obszar ochrony lub je ograniczać, środki te muszą oczywiście zostać uwzględnione w ramach oceny (
13
).
36.
Chociaż można sobie wyobrazić środki, które w przypadku wyjściowym mogłyby zapobiec lub ograniczyć płoszenie, to jednak zgodnie z dostępnymi informacjami odgrywają one jedynie niewielką rolę. W tym zakresie proponuje się jedynie ograniczenia czasu budowy, które mają zapobiegać płoszeniu ptaków na skutek prowadzenia prac budowlanych w szczególnie wrażliwych okresach.
37.
Można by ponadto rozważyć na przykład zastosowanie ekranów ochronnych, które zmniejszyłyby hałas i zakłócenia wizualne spowodowane ruchem drogowym, a także ryzyko kolizji ptaków z pojazdami. Możliwe są również ograniczenia korzystania z drogi, takie jak zakaz ruchu lub przynajmniej ograniczenie prędkości w okresie lęgowym i wychowu młodych, o których mowa w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera jednak żadnych informacji na temat takich dalej idących środków mających na celu zapobieganie płoszeniu lub jego ograniczenie.
b) Środki kompensujące
38.
Środki poprawiające warunki siedlisk danych gatunków w innych miejscach nie są natomiast środkami mającymi na celu zapobieganie płoszeniu lub jego zmniejszenie (
14
). Nie mogą one oczywiście ani zapobiegać płoszeniu określonych ptaków, ani ograniczać jego skutków dla tych ptaków, co zauważa również sąd odsyłający.
39.
Środki takie stanowią raczej próbę zrównoważenia skutków płoszenia. Przyjmuje się, że hałas sprawia, że część siedlisk danych gatunków ptaków staje się mniej atrakcyjna lub nawet całkowicie wypiera ptaki z tych obszarów. W zamian za to poprawia się sytuację dotyczącą innych obszarów, tak że w idealnym przypadku w sumie powstaje co najmniej tyle samo równie odpowiednich siedlisk, które są odpowiednio wykorzystywane przez dane gatunki – choćby nawet niekoniecznie przez dane osobniki.
40.
Ze względu na to, że środki kompensujące nie mają wpływu na płoszenie, mogą one zapobiec zastosowaniu zakazu płoszenia tylko wtedy, gdy ze względu na te środki płoszenie nie może mieć znaczenia w odniesieniu do celów dyrektywy w rozumieniu art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej.
41.
Zgodnie z motywami 3, 5, 7 i 8 oraz art. 2 w związku z motywem dziesiątym dyrektywy ptasiej celami tymi jest zachowanie lub odtworzenie populacji wszystkich gatunków ptaków europejskich na zadowalającym poziomie (
15
).
42.
Zgodnie z art. 2 dyrektywy ptasiej poziom ten musi w szczególności odpowiadać wymogom ekologicznym, naukowym i kulturowym, mając na uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne. Państwa członkowskie nie mogą jednak dowolnie uwzględniać tych poszczególnych czynników w celu określenia zadowalającego poziomu populacji. Zgodnie z art. 1 głównym celem dyrektywy jest raczej ochrona wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich. W związku z tym, podobnie jak w przypadku stanu ochrony gatunków, co jest podstawowym pojęciem dyrektywy siedliskowej (
16
), istotne jest, czy gatunek ten utrzymuje się w skali długoterminowej jako trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych. Decydujące znaczenie mają tu wymogi ekologiczne i naukowe dla danego gatunku. W szczególności musi trwale istnieć wystarczająco duże siedlisko, a obszar występowania powinien pozostać co najmniej stabilny. Wymogi kulturowe, ekonomiczne i rekreacyjne mogą natomiast mieć znaczenie tylko po zapewnieniu długoterminowej ochrony gatunku i w zakresie, w jakim jest ona zapewniona.
43.
Ze względu na powiązanie z tym celem zakaz dotyczy zatem płoszenia, które mogłoby spowodować tak znaczne zmniejszenie populacji gatunku ptaków, że nie byłaby ona już wystarczająca, lub dalsze zmniejszenie niewystarczającej populacji.
44.
Jeżeli należy spodziewać się takiego płoszenia, art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej nie przewiduje uwzględnienia środków kompensujących (
17
). Nawet jeżeli środek kompensujący zwiększa populację gatunku, płoszenie nadal ją zmniejsza. Norma nie zawiera żadnej wskazówki, że można by zrównoważyć te dwa skutki.
45.
Ponadto skuteczność środków kompensujących w zakresie ochrony gatunków jest obarczona znaczną niepewnością. Ilustruje to drugie pytanie prejudycjalne. Ze względu na takie wątpliwości co do skuteczności środków kompensujących Trybunał regularnie odmawia ich uwzględnienia przy ocenie niekorzystnych skutków dla terenów chronionych (
18
).
46.
Inny argument, który odgrywa rolę w dyskusji na temat środków kompensujących w zakresie ochrony obszarów, nie może być jednak na pierwszy rzut oka zastosowany do zakazu płoszenia.
47.
W przypadku ochrony obszarów środki kompensujące są uregulowane jako warunek wyjątków od ochrony obszarów zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej w formie środków zapewniających spójność sieci obszarów ochrony (Natura 2000). Jednakże ustawodawca połączył je z dodatkowymi wymogami, w szczególności z badaniem rozwiązań alternatywnych i ustaleniem zasadniczych powodów nadrzędnego interesu publicznego. Te dalsze wymogi zostałyby pominięte w przypadku uwzględnienia środków kompensujących w ramach art. 6 ust. 3 (
19
).
48.
Natomiast zgodnie z art. 9 dyrektywy ptasiej wyjątki od zakazu płoszenia nie wymagają środków kompensujących. Nie ma zatem obaw, że nastąpi obejście regulacji dotyczącej wyjątków.
49.
Jednak przy dokładniejszym rozważeniu uwzględnienie środków kompensujących przy zakazie płoszenia mogłoby spowodować jeszcze wyraźniejsze obejście regulacji.
50.
Zgodnie z art. 3 dyrektywy ptasiej państwa członkowskie są bowiem zobowiązane, i to niezależnie od płoszenia, nie tylko do zachowania wystarczającej różnorodności i obszaru naturalnych siedlisk wszystkich gatunków ptaków. Muszą one również odtworzyć lub utworzyć takie siedliska, jeśli są one niewystarczające (
20
). Rozporządzenie w sprawie odbudowy zasobów przyrodniczych (
21
) konkretyzuje wprawdzie te obowiązki i przewiduje długie terminy na podjęcie działań wymaganych przez rozporządzenie. Nie zmienia to jednak podstawowego obowiązku, który wynika z art. 3 dyrektywy ptasiej i istnieje od ponad czterdziestu lat, a w przypadku Austrii od momentu przystąpienia (
22
).
51.
Jeżeli wystarczająca populacja danego gatunku rzeczywiście zależy od jego siedlisk – a tylko wtedy środki mające na celu poprawę siedlisk mogłyby pozytywnie wpłynąć na niewystarczającą populację – państwa członkowskie musiałyby w każdym razie odtworzyć lub utworzyć niezbędne siedliska gatunku zgodnie z art. 3 dyrektywy ptasiej.
52.
W związku z tym państwa członkowskie nie mogą dopuścić do dalszego pogorszenia się stanu niewystarczającej populacji tylko dlatego, że pogorszeniu temu towarzyszą środki poprawiające sytuację, które mimo to nie byłyby wystarczające do osiągnięcia wystarczającej populacji.
53.
Jest raczej tak, że skutki środków kompensujących można przy ocenie płoszenia uwzględnić zasadniczo jedynie wtedy, gdy gwarantują one, iż populacje danego gatunku zachowane są na zadowalającym poziomie pomimo płoszenia. Nie ma wówczas znaczenia, czy wynik ten wynika ze środków kompensujących, czy ze środków przewidzianych w art. 3 dyrektywy ptasiej.
c) Potencjał odtworzenia
54.
Wniosek ten wymaga jednak, podobnie jak w przypadku podobnych zakazów dotyczących ochrony gatunków zgodnie z dyrektywą siedliskową, doprecyzowania w tym sensie, że płoszenie może być wyjątkowo dopuszczalne nawet w przypadku niewystarczającej populacji, jeżeli nie uniemożliwia ono odtworzenia wystarczającej populacji.
55.
W przypadku ochrony gatunków zgodnie z dyrektywą siedliskową warunkiem dopuszczenia przewidzianych w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej wyjątków od zakazów określonych w art. 12 tej dyrektywy jest zachowanie populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu (
23
). Warunek ten należy rozumieć jak omówiony tutaj wymóg zapewnienia wystarczającej populacji płoszonych gatunków ptaków.
56.
Można by z tego wywnioskować, że wyjątki przewidziane w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej są dopuszczalne tylko w przypadku właściwego stanu ochrony. Trybunał wyjątkowo dopuszcza jednak wyjątki również w przypadku niewłaściwego stanu ochrony, jeżeli nie utrudnia to przywrócenia właściwego stanu ochrony (
24
).
57.
Stwierdzenie to dotyczyło sytuacji, w której populacja danego gatunku była wprawdzie zbyt mała, aby można było założyć jej właściwy stan ochrony, ale w poprzednich latach znacznie wzrosła (
25
). W związku z tym prognoza, że niewłaściwy stan ochrony gatunku będzie się nadal poprawiał pomimo zabijania poszczególnych osobników, tak aby można było odtworzyć właściwy stan ochrony, wydawała się prawdopodobna. W przypadku tak korzystnej prognozy dla osiągniecia celu dyrektywy siedliskowej, jakim jest stworzenie właściwego stanu ochrony, nie jest konieczne, aby państwo członkowskie, pomimo innych nadrzędnych interesów, wstrzymywało się z dopuszczeniem oddziaływania do czasu osiągnięcia właściwego stanu ochrony. W związku z tym Trybunał uznał, że wyjątek może być neutralny dla danego gatunku, mimo że spowodowałoby to zabicie poszczególnych osobników.
58.
Jeżeli jednak możliwość odtworzenia właściwego stanu ochrony w przypadku wyjątku od zakazu zabijania wynikającego z art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy siedliskowej jest wystarczająca, to tym bardziej cele dyrektywy ptasiej w zakresie zakazu płoszenia ptaków określonego w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej będą spełnione, jeżeli płoszenie nie będzie utrudniać odtworzenia populacji na zadowalającym poziomie.
59.
Płoszenie ma bowiem znacznie mniejszy niekorzystny wpływ niż zabijanie. Jednocześnie płoszenie ze względu na swój charakter występuje znacznie częściej niż zabijanie. Ponadto zakazy zawarte w dyrektywie ptasiej mają zastosowanie do wszystkich ptaków, a zatem mają znacznie szerszy zakres stosowania niż zakazy zawarte w dyrektywie siedliskowej, które mają zastosowanie do niewielkiej liczby rzadkich gatunków. Zakaz płoszenia, który został przewidziany w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej, może zatem znacznie bardziej ograniczać działalność człowieka niż zakaz zabijania wynikający z art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy siedliskowej.
60.
Przy ocenie zakazu płoszenia środki kompensujące, które mają na celu poprawę warunków siedlisk danych gatunków w innych miejscach, mogą zatem potwierdzać prognozę, że płoszenie nie będzie utrudniać zachowania lub przynajmniej odtworzenia populacji na zadowalającym poziomie. Ze względu jednak na to, że chodzi o prognozę, można w tym kontekście uwzględnić zarówno środki kompensujące, które zostały już zrealizowane, jak i środki, które dopiero mają być realizowane. Środki kompensujące mogą być przy tym realizowane ze względu na ich charakter niebezpośrednio na miejscu płoszenia, gdyż tam płoszenie wpływa przecież niekorzystnie na jakość siedliska. Muszą one jednak mieć miejsce w ścisłej zależności geograficznej z płoszeniem, gdyż w przeciwnym wypadku należałoby oczekiwać, że przynajmniej lokalnie populacja danych gatunków nie zostanie zachowana lub odtworzona na zadowalającym poziomie.
3. Odpowiedź na pytanie pierwsze
61.
W związku z tym na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że płoszenie ptaków, które prowadzi do zmniejszenia populacji płoszonych gatunków ptaków, jest zgodne z art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej tylko wtedy, gdy populacja ta pomimo płoszenia jest zachowana na zadowalającym poziomie lub można założyć, że płoszenie nie będzie utrudniać odtworzenia zadowalającego poziomu. Oceniając tę kwestię, państwa członkowskie mogą uwzględnić wpływ środków mających na celu poprawę siedlisk danego gatunku w innym miejscu.
B.
Pytanie drugie – ocena skuteczności środków kompensujących
62.
W pytaniu drugim sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy należy wykluczyć wszelkie naukowe wątpliwości co do skuteczności środków mających na celu poprawę siedlisk danych gatunków w innych miejscach w tym sensie, że wystarczająca jest dobrze uzasadniona fachowa ocena biegłego sądowego, czy też musi raczej istnieć obiektywna naukowa dokumentacja pozytywnych praktycznych doświadczeń odnośnie do tych środków.
63.
Sporządzenie obiektywnej naukowej dokumentacji wymagałoby, przy dokładniejszym rozważeniu, przeprowadzenia dwóch badań wymagających dużych nakładów. Z jednej strony należałoby zidentyfikować niekorzystny wpływ płoszenia na populację danych gatunków. Z drugiej strony konieczne byłoby ustalenie korzystnego wpływu środków kompensujących na tę populację. Oba badania wymagałyby, zwłaszcza w przypadku siedlisk leśnych, długoterminowego porównania sytuacji przed i po zastosowaniu danego środka. W szczególności wpływ zachowania starego i martwego drewna zależy naturalnie od upływu czasu. Również wpływ przedsięwzięcia na płoszenie będzie się zmieniać w miarę upływu czasu. Ponadto zmiany w zakresie obu przedmiotów badania muszą być odizolowane od innych czynników, takich jak warunki pogodowe, dostępność pożywienia lub choroby.
64.
Nawet gdyby istniały badania dotyczące podobnych sytuacji, to – jak podkreślają rząd kraju związkowego Dolna Austria, miasto Sankt Pölten i ASFINAG – nadal pozostawałaby wątpliwość, w jakim stopniu można by faktycznie transponować ich wyniki.
65.
Nie jest zatem zaskakujące, że biegły nie mógł znaleźć żadnego badania, które ostatecznie wyjaśniałoby skuteczność spornych środków kompensujących. Istnieją jedynie badania, które mają pewną wartość orientacyjną (
26
).
66.
W dalszej części należy zatem wyjaśnić, jak oceniać skuteczność środków kompensujących. W tym zakresie trzeba najpierw omówić założenie sądu odsyłającego, że należy wykluczyć wszelkie naukowe wątpliwości co do skuteczności środków kompensujących (zob. podsekcja 1), a następnie omówić ogólne standardy prawa Unii dotyczące oceny złożonych kwestii naukowych (zob. podsekcja 2).
1. Wykluczenie naukowych wątpliwości?
67.
Sąd odsyłający wywodzi z orzecznictwa Trybunału, że należy wykluczyć wszelkie uzasadnione naukowe wątpliwości względnie wszelkie uzasadnione z naukowego punktu widzenia wątpliwości co do skuteczności środków kompensujących.
68.
Ani w art. 5 lit. d), ani w innych przepisach dyrektywy ptasiej, ani w orzecznictwie nie ma wprawdzie wyraźnej wskazówki co do stosowania tego kryterium do zakazu płoszenia. Jednak Trybunał interpretuje różne inne przepisy, powołując się na szczególnie rygorystyczną interpretację zasady ostrożności zapisanej w art. 191 ust. 2 TFUE w rozumieniu tego kryterium (
27
). W związku z tym należy dokładniej zbadać, czy to restrykcyjne kryterium ma również zastosowanie do oceny środków kompensujących w związku z zakazem płoszenia.
69.
Wykażę jednak, że ani orzecznictwo dotyczące odstępstw przewidzianych w art. 16 dyrektywy siedliskowej [zob. lit. a)], ani orzecznictwo dotyczące zezwolenia na przedsięwzięcia, o których mowa w art. 6 ust. 3 zdanie drugie tej dyrektywy [zob. lit. b)], ani orzecznictwo dotyczące art. 14 tej dyrektywy [zob. lit. c)] nie może być transponowane na art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej.
a) Orzecznictwo dotyczące art. 16 dyrektywy siedliskowej
70.
W pierwszej kolejności można by pomyśleć o transponowaniu orzecznictwa dotyczącego art. 16 dyrektywy siedliskowej. Zgodnie z tym przepisem zachowanie lub odtworzenie właściwego stanu ochrony danego gatunku jest warunkiem wyjątku od zakazów dotyczących ochrony gatunków określonych w art. 12 tej dyrektywy (
28
). Państwo członkowskie musi zrezygnować z zastosowania takiego wyjątku, jeżeli analiza najlepszych dostępnych danych naukowych pozostawia niepewność co do tego, czy pomimo tego wyjątku można zachować lub odtworzyć właściwy stan ochrony populacji gatunku zagrożonego wyginięciem (
29
).
71.
Czy ma to jednak również zastosowanie do stosowania zakazu płoszenia, o którym mowa w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej? Czy zakaz ten stoi na przeszkodzie realizacji przedsięwzięcia, jeżeli analiza najlepszych dostępnych danych naukowych pozostawia niepewność co do tego, czy pomimo środków kompensujących możliwe jest zachowanie lub odtworzenie populacji danych gatunków ptaków na zadowalającym poziomie?
72.
Warunek zachowania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony przy stosowaniu art. 16 dyrektywy siedliskowej pełni podobną funkcję jak warunek określony w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej, zgodnie z którym populacja danych ptaków musi zostać zachowana na zadowalającym poziomie pomimo płoszenia lub można założyć, że płoszenie nie będzie utrudniać odtworzenia zadowalającego poziomu w przyszłości. Dopóki warunek ten jest spełniony, w razie potrzeby dzięki środkom kompensującym, zgodnie z przedstawionym tu stanowiskiem zakaz płoszenia nie ma zastosowania.
73.
Artykuł 16 dyrektywy siedliskowej stanowi jednak wyjątek od zakazów określonych w art. 12 i dlatego należy go interpretować w sposób zawężający (
30
). Takiej interpretacji wymaga Trybunał w odniesieniu do przepisów ustanawiających wyjątki, ponieważ w przeciwnym razie obawia się on pozbawienia znaczenia regulacji, od których dopuszcza się wyjątki (
31
). Z tą koncepcją zgodne jest restrykcyjne kryterium kontroli, które wymaga wykluczenia wszelkiej niepewności przed zastosowaniem wyjątku.
74.
Natomiast niekorzystne oddziaływanie na populację danych gatunków ptaków lub potencjału ich odtworzenia jest warunkiem zastosowania zakazu płoszenia określonego w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej. Orzecznictwo dotyczące art. 16 nie może zatem być bezpośrednio transponowane.
b) Orzecznictwo dotyczące art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej
75.
Trybunał interpretuje przepisy dotyczące wyjątków nie tylko w oparciu o ścisłą wykładnię zasady ostrożności. Źródło tej wykładni leży raczej w interpretacji art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej, do której odwołuje się również sąd odsyłający. Zgodnie z tym przepisem właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany obszar ochrony Natura 2000.
76.
W odniesieniu do tego przepisu Trybunał orzekł, że zgoda na plany lub przedsięwzięcia, które mogą w istotny sposób oddziaływać na dany obszar ochrony, może być udzielona tylko, gdy z naukowego punktu widzenia nie ma rozsądnych wątpliwości co do braku wystąpienia niekorzystnych skutków dla integralności tego obszaru (
32
).
77.
W przeciwieństwie do art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej zakaz płoszenia zawarty w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej nie jest sformułowany w taki sposób, że aby dopuścić płoszenie, należy wykluczyć istotne znaczenie w odniesieniu do celów tej dyrektywy. Wręcz przeciwnie, aby zastosować zakaz płoszenia, konieczne jest pozytywne stwierdzenie takiego znaczenia (
33
). W związku z tym również orzecznictwo dotyczące art. 6 ust. 3 zdanie drugie nie może być bezpośrednio transponowane.
c) Orzecznictwo dotyczące art. 14 dyrektywy siedliskowej
78.
Orzecznictwo dotyczące art. 14 ust. 1 dyrektywy siedliskowej jest stosunkowo najbliższe art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 państwa członkowskie podejmą wymagane środki, aby eksploatacja natury i wykorzystywanie okazów niektórych dziko występujących gatunków zwierząt i roślin będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty było zgodne z zachowaniem ich właściwego stanu ochrony.
79.
Trybunał zinterpretował ten przepis w ten sposób, że jeżeli analiza najlepszych dostępnych danych naukowych pozostawia niepewność co do tego, czy eksploatacja lub wykorzystanie gatunku będącego przedmiotem zainteresowania Wspólnoty są zgodne z jego zachowaniem we właściwym stanie ochrony, dane państwo członkowskie powinno powstrzymać się od udzielenia zezwolenia na taką eksploatację czy wykorzystanie (
34
).
80.
Artykuł 14 ust. 1 dyrektywy siedliskowej i art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej są sformułowane w podobny sposób, ponieważ oba przepisy wymagają potwierdzenia, że eksploatacja czy wykorzystywanie z jednej strony oraz płoszenie z drugiej strony są zgodne z właściwym stanem ochrony lub wystarczającą populacją danego gatunku.
81.
Jednakże poszczególne chronione gatunki różnią się znacznie między sobą. Artykuł 14 ust. 1 dyrektywy siedliskowej chroni gatunki będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, które zgodnie z definicją zawartą w art. 1 lit. g) tej dyrektywy wymagają szczególnej ochrony. Natomiast zakaz płoszenia ptaków zawarty w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej ma zastosowanie do wszystkich ptaków, niezależnie od stopnia zagrożenia i potrzeby ochrony.
82.
Ponadto zakaz godzenia się na jedynie możliwość (
35
) płoszenia ptaków ma ze swej natury znacznie szerszy zakres niż ograniczenia dotyczące eksploatacji lub wykorzystywania gatunków szczególnie wymagających ochrony. Płoszenie ptaków jest bardzo często akceptowane, podczas gdy pozyskiwanie lub wykorzystywanie gatunków wymagających ochrony, a zatem zazwyczaj rzadkich, ma miejsce znacznie rzadziej i wynika ze świadomej decyzji.
83.
Różnice te uzasadniają przyznanie szerokiego zakresu stosowania art. 14 dyrektywy siedliskowej, ale nie art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej.
d) Wstępny wniosek
84.
Wnioskuję z tego, że zakaz płoszenia wynikający z art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej nie ma zastosowania już wtedy, gdy analiza najlepszych dostępnych danych naukowych pozostawia niepewność lub uzasadnione wątpliwości co do tego, czy można zachować lub odtworzyć zadowalający poziom populacji danych gatunków ptaków. Aby zakaz miał zastosowanie, konieczne jest raczej pozytywne ustalenie, że płoszenie niekorzystnie oddziałuje na zadowalający poziom populacji danych gatunków ptaków lub utrudnia jego odtworzenie.
2. Unijne standardy dotyczące przeprowadzania złożonych ocen naukowych
85.
Złożone oceny naukowe niezbędne do zastosowania zakazu płoszenia określonego w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej powinny być przeprowadzane w oparciu o standardowe kryteria.
86.
W związku z tym, wobec braku przepisów prawa Unii dotyczących kontroli zakazu płoszenia, należy – jak argumentuje miasto Sankt Pölten – mieć na uwadze przede wszystkim zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Ze względu na to, że zasada ta ma również zastosowanie do kwestii dowodowych (
36
), może być ona wykorzystana do oceny skuteczności środków kompensujących. Co do zasady to państwa członkowskie muszą zatem ustalić, w jaki sposób należy tę skuteczność zbadać.
87.
Przepisy państw członkowskich muszą jednak spełniać podwójną przesłankę, zgodnie z którą nie mogą być mniej korzystne niż przepisy regulujące podobne sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz nie mogą uniemożliwiać lub czynić nadmiernie utrudnionym wykonywania praw przyznanych przez prawo Unii (zasada skuteczności) (
37
).
88.
W odniesieniu do zakazu płoszenia zasada skuteczności oznacza przede wszystkim, że nie można w nieuzasadniony sposób utrudniać wykazania istotnego znaczenia w odniesieniu do celów dyrektywy ptasiej.
89.
Jeśli chodzi o zasadę równoważności, różne strony postępowania podkreślają, że austriackie sądy regularnie korzystają z naukowo uzasadnionych opinii biegłych sądowych.
90.
Ponadto należy przestrzegać innych zasad prawa Unii, takich jak zasada dobrej administracji i wspomniana już zasada ostrożności.
91.
Państwa członkowskie muszą przestrzegać zasady dobrej administracji przy stosowaniu prawa Unii wprawdzie nie na podstawie art. 41 Karty (
38
), ale jako ogólnej zasady prawa Unii (
39
). Wymaga ona od organu administracyjnego między innymi sumiennego i bezstronnego badania wszystkich istotnych aspektów, aby przy wydawaniu decyzji dysponować możliwie najpełniejszymi i najbardziej wiarygodnymi informacjami (
40
).
92.
Ponadto środki oparte na zasadzie ostrożności – a więc w szczególności stosowanie przepisów prawa Unii w zakresie ochrony środowiska – wymagają co do zasady kompleksowej oceny odnośnego ryzyka na podstawie najbardziej wiarygodnych dostępnych danych naukowych i najnowszych wyników badań międzynarodowych (
41
). Trybunał słusznie wymaga tego zazwyczaj również w dziedzinie ochrony przyrody (
42
), a w szczególności w odniesieniu do wykazania przesłanek odstępstw od przepisów ochronnych dyrektywy ptasiej (
43
), nie powołując się jednak wyraźnie na te zasady.
93.
Wreszcie, dane ustalenia muszą być również odpowiednio uzasadnione. Wynika to również z prawa do dobrej administracji (
44
) i jest ponadto – w odniesieniu do decyzji dotyczących ochrony środowiska, które zgodnie z art. 6 konwencji z Aarhus (
45
) wymagają udziału społeczeństwa – zapisane w art. 6 ust. 9 tej konwencji. Jednakże również skuteczna kontrola sądowa decyzji i skuteczna ochrona prawna wymagają, aby sąd, do którego wniesiono sprawę, oraz osoby ubiegające się o ochronę prawną miały dostęp do uzasadnienia zaskarżonej decyzji w chwili jej wydania lub przynajmniej na wniosek (
46
).
94.
W związku z tym na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że kompleksowe oceny niezbędne do zastosowania zakazu płoszenia określonego w art. 5 lit. d) dyrektywy ptasiej mogą opierać się w postępowaniu sądowym na uzasadnionych opiniach biegłych, które z kolei muszą polegać na najbardziej wiarygodnych dostępnych danych naukowych i najnowszych wynikach badań międzynarodowych.
V. Wnioski
95.
W związku z tym proponuję, by Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne:
1)
Płoszenie ptaków, które prowadzi do zmniejszenia populacji płoszonych gatunków ptaków, jest zgodne z art. 5 lit. d) dyrektywy 2009/147/WE w sprawie ochrony dzikiego ptactwa tylko wtedy, gdy populacja ta pomimo płoszenia pozostaje na zadowalającym poziomie lub można założyć, że płoszenie nie będzie utrudniać odtworzenia zadowalającego poziomu. Przy ocenie tej kwestii państwa członkowskie mogą uwzględnić wpływ środków mających na celu poprawę siedlisk gatunku w innym miejscu.
2)
Kompleksowe oceny niezbędne w postępowaniu sądowym przy stosowaniu zakazu płoszenia określonego w art. 5 lit. d) dyrektywy 2009/147/WE mogą opierać się na uzasadnionych opiniach biegłych, które z kolei muszą polegać na najbardziej wiarygodnych dostępnych danych naukowych i najnowszych wynikach badań międzynarodowych.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 2010, L 20, s. 7).
(
3
)	Wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., Voore Mets i Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609, pkt 49).
(
4
)	Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7), zmieniona dyrektywą Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r. (Dz.U. 2013, L 158, s. 193).
(
5
)	Wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., Voore Mets i Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609, pkt 49).
(
6
)	Moja opinia w sprawie Voore Mets i Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:67, pkt 39, 40, 47).
(
7
)	Moja opinia w sprawie Voore Mets i Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:67, pkt 92–101).
(
8
)	Początkowo, art. 6 rozporządzenia Rady (UE) 2022/2577 z dnia 22 grudnia 2022 r. ustanawiającego ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej (Dz.U. 2022, L 335, s. 36) w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (UE) 2024/223 z dnia 22 grudnia 2023 r. (Dz.U. L, 2024/223), a następnie art. 15c ust. 1, art. 15e ust. 2, 4 oraz art. 16a ust. 5 dyrektywy (UE) 2018/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. 2018, L 328, s. 82) w brzmieniu zmienionym dyrektywą (UE) 2023/2413 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 października 2023 r. zmieniającą dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającą dyrektywę Rady (UE) 2015/652 (Dz.U. L, 2023/2413).
(
9
)	Wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., People Over Wind i Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244).
(
10
)	Wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., People Over Wind i Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244, pkt 40).
(
11
)	Wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., People Over Wind i Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244, pkt 37–39).
(
12
)	Tak rozumiem wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska) (C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 255, 259).
(
13
)	Wyroki: z dnia 15 maja 2014 r., Briels i in. (C‑521/12, EU:C:2014:330, pkt 28); z dnia 25 lipca 2018 r., Grace i Sweetman (C‑164/17, EU:C:2018:593, pkt 51).
(
14
)	W odniesieniu do ochrony obszarów wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., Coöperatie Mobilisation for the Environment i in. (C‑293/17 i C‑294/17, EU:C:2018:882, pkt 125). Wcześniejszy wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r., Komisja/Niemcy (Moorburg) (C‑142/16, EU:C:2017:301, pkt 38), jest jednak w tym zakresie niejednoznaczny.
(
15
)	Wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., Voore Mets i Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609, pkt 51).
(
16
)	Zobacz art. 1 lit. i) dyrektywy siedliskowej oraz moja opinia w sprawie Eesti Suurkiskjad (C‑629/23, EU:C:2024:1029, w szczególności pkt 43–46).
(
17
)	Podobnie w odniesieniu do ochrony obszarów zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Orleans i in. (C‑387/15 i C‑388/15, EU:C:2016:583, pkt 57).
(
18
)	Wyroki: z dnia 15 maja 2014 r., Briels i in. (C‑521/12, EU:C:2014:330, pkt 32); z dnia 21 lipca 2016 r., Orleans i in. (C‑387/15 i C‑388/15, EU:C:2016:583, pkt 55); z dnia 26 kwietnia 2017 r., Komisja/Niemcy (Moorburg) (C‑142/16, EU:C:2017:301, pkt 37, 38); z dnia 25 lipca 2018 r., Grace i Sweetman (C‑164/17, EU:C:2018:593, pkt 51–53); z dnia 7 listopada 2018 r., Coöperatie Mobilisation for the Environment i in. (C‑293/17 i C‑294/17, EU:C:2018:882, pkt 126).
(
19
)	Wyroki: z dnia 15 maja 2014 r., Briels i in. (C‑521/12, EU:C:2014:330, pkt 33–38); z dnia 21 lipca 2016 r., Orleans i in. (C‑387/15 i C‑388/15, EU:C:2016:583, pkt 60–63).
(
20
)	Zobacz wyrok z dnia 13 czerwca 2002 r., Komisja/Irlandia (Pardwa mszarna) (C‑117/00, EU:C:2002:366, pkt 15–21).
(
21
)	Rozporządzenie (UE) 2024/1991 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie odbudowy zasobów przyrodniczych i zmiany rozporządzenia (UE) 2022/869 (Dz.U. L, 2024/1991).
(
22
)	Podobnie wyrok z dnia 23 marca 2006 r., Komisja/Austria (C‑209/04, EU:C:2006:195, pkt 43).
(
23
)	Wyrok z dnia 10 maja 2007 r., Komisja/Austria (Transpozycja dyrektywy siedliskowej w krajach związkowych) (C‑508/04, EU:C:2007:274, pkt 115).
(
24
)	Wyroki z dnia 14 czerwca 2007 r., Komisja/Finlandia (Polowanie na wilki) (C‑342/05, EU:C:2007:341, pkt 29); z dnia 10 października 2019 r., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, pkt 68).
(
25
)	Zobacz wyrok z dnia 14 czerwca 2007 r., Komisja/Finlandia (Polowanie na wilki) (C‑342/05, EU:C:2007:341, pkt 26); moja opinia w sprawie Komisja/Finlandia (Polowanie na wilki) (C‑342/05, EU:C:2006:752, pkt 44).
(
26
)	Zobacz np. K.G. Michalek, J.A. Auer, H. Großberger, A. Schmalzer, H. Winkler, Die Einflüsse von Lebensraum, Witterung und Waldbewirtschaftung auf die Brutdichte von Bunt-und Mittelspecht (Picoides major und P. medius) im Wienerwald, Abhandlungen und Berichte aus dem Museum Heineanum 5, 2001, s. 31–58, lub P. Mollet, N. Zbinden, H. Schmid, Steigende Bestandszahlen bei Spechten und anderen Vogelarten dank Zunahme von Totholz? An increase in the population of woodpeckers and other bird species thanks to an increase in the quantities of deadwood?, Schweizerische Zeitschrift für Forstwesen, 160(11), 2009, s. 334–340.
(
27
)	Zobacz poza omówionymi poniżej wyrokami dotyczącymi dyrektywy siedliskowej również odnośnie do przepisów dotyczących odpadów wyrok z dnia 24 października 2019 r. w sprawie Prato Nevoso Termo Energy (C‑212/18, EU:C:2019:898, pkt 58) oraz w odniesieniu do dyrektywy 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (Dz.U. 2010, L 334, s. 17) wyrok z dnia 9 marca 2023 r., Sdruzhenie Za Zemyata – dostap do pravosadie i in. (C‑375/21, EU:C:2023:173, pkt 53). Zobacz również C. Sobotta, Recent applications of the precautionary principle in the jurisprudence of the CJEU – a new yardstick in EU environmental decision making?, ERA Forum, Bd. 21, 2020, s. 723.
(
28
)	Zobacz powyżej, pkt 55–57.
(
29
)	Wyrok z dnia 10 października 2019 r., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, pkt 66, 68, 69).
(
30
)	Wyroki: z dnia 20 października 2005 r., Komisja/Zjednoczone Królestwu (Transpozycja dyrektywy siedliskowej) (C‑6/04, EU:C:2005:626, pkt 111); z dnia 10 października 2019 r., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, pkt 30). Zobacz również moja opinia w sprawie ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, pkt 66).
(
31
)	Wyroki: z dnia 12 lipca 1962 r., Acciaierie Ferriere e Fonderie di Modena/Wysoka Władza [16/61, EU:C:1962:29, s. 610 (s. 575 wersji francuskiej)]; z dnia 14 grudnia 1962 r., Komisja/Luksemburg i Belgia [2/62 i 3/62, EU:C:1962:45, s. 884 (s. 830 wersji francuskiej)]; z dnia 30 kwietnia 2024 r., Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (C‑178/22, EU:C:2024:371, pkt 48).
(
32
)	Wyroki: z dnia 7 września 2004 r., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 58, 59); z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska) (C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 117); z dnia 15 czerwca 2023 r., Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, pkt 38).
(
33
)	Zobacz moje opinie: w sprawie ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, pkt 67); w sprawie PAN Europe/Komisja (C‑316/24 P, EU:C:2025:422, pkt 117, 128).
(
34
)	Wyroki: z dnia 29 lipca 2024 r., ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, pkt 72); z dnia 12 czerwca 2025 r., Eesti Suurkiskjad (C‑629/23, EU:C:2025:429, pkt 42).
(
35
)	Wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., Voore Mets i Lemeks Põlva (C‑784/23, EU:C:2025:609, pkt 49).
(
36
)	Wyroki: z dnia 21 czerwca 2017 r., W i in. (C‑621/15, EU:C:2017:484, pkt 25); z dnia 6 października 2020 r., La Quadrature du Net i in. (C‑511/18, C‑512/18 i C‑520/18, EU:C:2020:791, pkt 222, 223).
(
37
)	Wyroki: z dnia 16 grudnia 1976 r., Rewe-Zentralfinanz i Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, pkt 5); z dnia 15 kwietnia 2008 r., Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, pkt 44, 46); z dnia 19 grudnia 2019 r., Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, pkt 33).
(
38
)	Wyroki: z dnia 17 lipca 2014 r., YS i in. (C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081, pkt 67); z dnia 17 grudnia 2015 r., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, pkt 83).
(
39
)	Wyroki: z dnia 8 maja 2014 r., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, pkt 49, 50); z dnia 14 maja 2020 r., Agrobet CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, pkt 43); z dnia 22 września 2022 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i in. (C‑159/21, EU:C:2022:708, pkt 35).
(
40
)	Wyroki: z dnia 14 maja 2020 r., Agrobet CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, pkt 44); z dnia 21 października 2021 r., CHEP Equipment Pooling (C‑396/20, EU:C:2021:867, pkt 48).
(
41
)	Podobnie wyroki: z dnia 28 stycznia 2010 r., Komisja/Francja (C‑333/08, EU:C:2010:44, pkt 92); z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in. (C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 46, zob. również pkt 93, 94); z dnia 9 listopada 2023 r., Global Silicones Council i in./Komisja (C‑558/21 P, EU:C:2023:839, pkt 66).
(
42
)	Zobacz np. wyroki: z dnia 7 września 2004 r., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 54); z dnia 12 czerwca 2025 r., Eesti Suurkiskjad (C‑629/23, EU:C:2025:429, pkt 42).
(
43
)	Wyroki: z dnia 23 kwietnia 2020 r., Komisja/Finlandia (Wiosenny odstrzał samców edredona) (C‑217/19, EU:C:2020:291, pkt 70); z dnia 17 marca 2021 r., One Voice i Ligue pour la protection des oiseaux (C‑900/19, EU:C:2021:211, pkt 30).
(
44
)	Wyroki: z dnia 8 maja 2019 r., PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, pkt 57); z dnia 24 listopada 2020 r., Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 i C‑226/19, EU:C:2020:951, pkt 34); z dnia 24 lutego 2022 r., SC Cridar Cons (C‑582/20, EU:C:2022:114, pkt 54).
(
45
)	Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z 1998 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 4), przyjęta decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1).
(
46
)	Podobnie wyroki: z dnia 15 października 1987 r., Heylens i in. (222/86, EU:C:1987:442, pkt 15); z dnia 30 kwietnia 2009 r., Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:279, pkt 59). Zobacz również moja opinia w sprawie Holohan i in. (C‑461/17, EU:C:2018:649, pkt 65).