61989CC0356_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. De prejudiciële vragen die de Social Security Commissioner in deze zaak heeft gesteld, dwingen het Hof opnieuw de draagwijdte te preciseren van de artikelen 4 en 10 van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale-zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983 (1) (hierna: de verordening).
2. Verzoeker in het hoofdgeding is een Brits onderdaan, die als zelfstandige premies heeft betaald voor het Franse stelsel van sociale zekerheid. Hij is volledig verlamd als gevolg van letsel dat hij heeft opgelopen bij een verkeersongeluk. Nadat hij naar het Verenigd Koninkrijk was teruggekeerd, kenden de Britse autoriteiten hem een mobiliteitstoelage ("mobility allowance") toe met ingang van 4 maart 1981 (de datum van zijn aanvraag) en in beginsel tot en met 21 augustus 2023, de dag voor zijn 75ste verjaardag.
3. Op grond van Section 37 A van de Social Security Act 1975 bestaat er recht op een mobiliteitstoelage voor elk tijdvak waarin het slachtoffer "een lichamelijke handicap heeft waardoor hij niet of nauwelijks in staat is om te lopen". De Mobility Allowance Regulations van 1975 geven een gedetailleerdere omschrijving van de medische voorwaarden voor een aanspraak op een dergelijke toelage. Deze zijn hier niet in geding.
4. Wat in deze zaak problemen oplevert, is het vereiste van woonplaats of feitelijk verblijf in het Verenigd Koninkrijk, dat in bovenbedoelde bepalingen is neergelegd. Volgens de verwijzingsbeschikking vestigde Newton zich op 4 april 1984 blijvend in Frankrijk en verviel daardoor zijn recht op een mobiliteitstoelage met ingang van die datum. Newtons beroep bij een Social Security Appeal Tribunal faalde. Daarop ging hij in hoger beroep bij de Social Security Commissioner, die het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ingediend. Hij vraagt het Hof een uitspraak over de volgende vragen:
"Indien een werknemer of zelfstandige uitsluitend krachtens de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk recht heeft verkregen op de mobiliteitstoelage bedoeld in Section 37 A van de Social Security Act 1975, maar geen recht heeft op enige andere uitkering krachtens de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk,
a) is dan de mobiliteitstoelage een prestatie in de zin van artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71 van de Raad, die niet door artikel 4, lid 4, van de werkingssfeer van die verordening wordt uitgesloten, en
b) zo ja, behoudt de betrokkene ingevolge artikel 10 van verordening nr. 1408/71 van de Raad recht op de mobiliteitstoelage wanneer hij in een andere Lid-Staat woont?"
5. Bij een zo specifieke vraag zou ik allereerst met de Commissie willen opmerken, dat het Hof met betrekking tot verzoeken om toetsing van nationale bepalingen aan verordening nr. 1408/71 reeds heeft beslist, dat
"het Hof in het kader van artikel 177 EEG-Verdrag niet bevoegd is een communautaire regel op een bepaald geval toe te passen en bijgevolg een bepaling van nationaal recht aan die regel te toetsen, doch wel aan de nationale rechter interpretatiegegevens met betrekking tot het gemeenschapsrecht kan verstrekken, die voor hem van waarde kunnen zijn bij de beoordeling van het effect dier bepaling". (2)
6. De Social Security Commissioner vraagt het Hof dus in de eerste plaats, of een dergelijke prestatie onder artikel 4, lid 1, van de verordening valt en niet op grond van artikel 4, lid 4, daarbuiten valt. Artikel 4, lid 1, bepaalt: "Deze verordening is van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid: (...) b) prestaties bij invaliditeit, met inbegrip van die tot instandhouding of verbetering van de verdiencapaciteit." Lid 4 bepaalt echter, dat de verordening niet van toepassing is op sociale en medische bijstand.
7. Voor de toepassing van de verordening kan men dus niet om de vraag heen, of de prestatie behoort tot de categorie prestaties bij invaliditeit of tot de maatregelen van sociale bijstand.
8. De regering van het Verenigd Koninkrijk merkt op, dat de mobiliteitstoelage niet is opgenomen in de verklaring die zij overeenkomstig artikel 5 van de verordening heeft afgelegd. Dat artikel bepaalt: "De Lid-Staten vermelden de in artikel 4, leden 1 en 2, bedoelde wettelijke regelingen en stelsels (...) in verklaringen, waarvan overeenkomstig artikel 97 kennisgeving en bekendmaking plaatsvindt."
9. Hoewel volgens het Hof door vermelding van een bepaalde wet in deze verklaring komt vast te staan, dat prestaties die op grond van die wet worden toegekend, prestaties van sociale zekerheid zijn in de zin van de verordening (3), heeft het Hof ook verklaard, dat vermelding "niet beslissend" is en dat
"ook wanneer een nationale wettelijke regeling niet in de verklaring van een Lid-Staat is genoemd, zij toch binnen de werkingssfeer van de verordening kan vallen". (4)
10. Verder is in de rechtspraak van het Hof duidelijk uitgemaakt, dat het onderscheid tussen prestaties die van de werkingssfeer van de verordening zijn uitgesloten en prestaties die daaronder vallen
"in de eerste plaats berust op de constitutieve elementen van een prestatie, met name het doel waarop zij is gericht en de voorwaarden voor haar toekenning". (5)
11. Parallel hieraan is het vaste rechtspraak van het Hof, dat het
"voor de toepassing van de gemeenschapsregeling inzake sociale zekerheid wenselijk kan zijn een duidelijk onderscheid te maken tussen de wettelijke regelingen die respectievelijk onder sociale zekerheid en onder bijstand vallen, maar dat toch de mogelijkheid niet mag worden uitgesloten dat een wettelijke regeling uit hoofde van haar personele werkingssfeer, haar doeleinden en de wijze van toepassing gelijktijdig verwant is met elk van beide categorieën" (6).
12. Vertoont de mobiliteitstoelage van de Social Security Act kenmerken van beide soorten regelingen? Volgens de Commissie heeft zij een gemengd karakter. Enerzijds heeft zij met de sociale bijstand gemeen, dat zij niet op tijdvakken van arbeid of verzekering berust en anderzijds sluit zij in zoverre aan bij de sociale zekerheid, dat behoeftigheid geen criterium is en de toelage als een recht wordt toegekend aan een ieder die de toekenningsvoorwaarden vervult, zonder dat er een individuele en discretionaire beoordeling van de situatie van de betrokkene plaatsvindt.
13. In de rechtspraak met betrekking tot de toekenning van bepaalde toelagen voor gehandicapten heeft het Hof reeds de aandacht gevestigd op deze verwantschap met beide categorieën prestaties. (7) De wettelijke regelingen waar het in die zaken om ging, waren nog sterker verwant aan sociale bijstand doordat zij rekening hielden met de behoeftigheid van de betrokkenen. Het Hof achtte het echter doorslaggevend, dat in de betrokken regelingen niet was gekozen voor een stelsel van individuele beoordelingen - wat kenmerkend is voor bijstand - maar dat aan de betrokkenen een wettelijk omschreven positie werd toegekend. Het Hof concludeerde hieruit, dat de wettelijke regelingen aan minder-validen een wettelijk beschermd recht op uitkering gaven en dientengevolge ten aanzien van de in verordening nr. 3 - de voorgangster van verordening nr. 1408/71 - bedoelde personen behoorden tot het terrein van de sociale zekerheid. Daar bij de mobiliteitstoelage behoeftigheid niet tot de voorwaarden voor toekenning behoort, kan hier a fortiori worden aangenomen dat zij tot het terrein van de sociale zekerheid behoort. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, is "het wettelijk basiscriterium voor een aanspraak op uitkering - vervat in Section 37 A van de Social Security Act 1975 -, dat de betrokkene een lichamelijke handicap heeft waardoor hij niet of nauwelijks kan lopen". (8)
14. Rest nog de vraag of de andere kenmerkende trekken van een dergelijke toelage daaraan niet het primaire karakter ontnemen op grond waarvan zij kan worden gerekend tot de in artikel 4, lid 1, van de verordening bedoelde prestaties bij invaliditeit.
15. Zo berust zij niet op bijdragen, maar dat is op zich irrelevant, want uitkeringen die niet op bijdragen berusten zijn blijkens artikel 4, lid 2, van de verordening niet van de werkingssfeer daarvan uitgesloten. Het Hof heeft in dit verband overwogen, dat
"de financieringswijze van een uitkering van geen belang is voor de kwalificatie ervan als een onder de verordening vallende sociale-zekerheidsuitkering". (9)
16. Voorts voert de regering van het Verenigd Koninkrijk aan, dat de mobiliteitstoelage niet bedoeld is als compensatie voor de verminderde verdiencapaciteit als gevolg van invaliditeit en derhalve niet als prestatie bij invaliditeit kan worden beschouwd. Inderdaad kan zij worden toegekend aan personen tussen de 5 en 75 jaar, los van enige arbeidsongeschiktheid. Artikel 4, lid 1, sub b, spreekt echter van "prestaties bij invaliditeit, met inbegrip van die tot instandhouding of verbetering van de verdiencapaciteit". De door mij gecursiveerde uitdrukking bevestigt, dat het bij deze prestaties, een term die "moet worden verstaan in de ruimste zin" (10), niet uitsluitend gaat om gevallen van arbeidsongeschiktheid.
17. En ten slotte stelt de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat de mobiliteitstoelage geen aanvulling vormt op een andere prestatie die in het Verenigd Koninkrijk wordt uitgekeerd. De verwijzende rechter vermeldt in zijn vraag, dat Newton krachtens de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk geen recht heeft op een andere uitkering dan de mobiliteitstoelage. Het Hof heeft herhaaldelijk uitspraak gedaan in situaties waarin de betrokken uitkering een aanvulling vormde op een andere uitkering. (11) Maar dit was mijns inziens geen beslissende omstandigheid. Zij komt niet in de verordening voor. Bovendien zou het praktische gevolg van een dergelijk vereiste zijn, dat alleen personen die reeds in het genot zijn van een hoofduitkering zouden kunnen profiteren van de bepalingen inzake de cooerdinatie van de stelsels van sociale zekerheid, hetgeen niet goed te rijmen valt met de achterliggende gedachte van deze communautaire regeling. En tenslotte heeft het Hof al eerder beslist, dat uitkeringen voor gehandicapten, die geen aanvulling vormden op andere uitkeringen, onder de werking van de verordening vielen. (12)
18. Ik meen dan ook, dat een nationale wettelijke regeling die voorziet in een wettelijk beschermd recht op een mobiliteitstoelage, ten aanzien van personen op wie verordening nr. 1408/71 van toepassing is behoort tot het terrein van de sociale zekerheid in de zin van artikel 4, lid 1, sub b, van die verordening.
19. Voor het geval de mobiliteitstoelage zou worden aangemerkt als een prestatie bij invaliditeit in de zin van artikel 4, lid 1, van de verordening, vraagt de verwijzende rechter vervolgens of artikel 10 van de verordening de rechthebbende de mogelijkheid moet bieden om deze mobiliteitstoelage te ontvangen wanneer hij in een andere Lid-Staat woont.
20. Artikel 10, lid 1, van de verordening bepaalt: "Tenzij in deze verordening anders is bepaald, kunnen de uitkeringen bij invaliditeit (...) verkregen op grond van een wettelijke regeling van een of meer Lid-Staten, op generlei wijze worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende op het grondgebied van een andere Lid-Staat woont dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is."
21. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft verklaard, heeft deze bepaling tot doel "het vrije verkeer van werknemers en van hun gezinsleden te bevorderen, door de betrokkenen te beschermen tegen de nadelen die zouden kunnen voortvloeien uit de overbrenging van hun woonplaats van de ene naar de andere Lid-Staat". (13)
22. De discussie spitst zich vooral toe op de draagwijdte van deze bepaling. Verzoeker in het hoofdgeding meent, dat de tekst van artikel 10, lid 1, van de verordening "duidelijk" is en dat hij op grond van deze bepaling de mobiliteitstoelage moet kunnen blijven ontvangen hoewel hij in een andere Lid-Staat woont. De regering van het Verenigd Koninkrijk wijst erop, dat de in Section 37 A van de Social Security Act neergelegde voorwaarden inzake woonplaats en feitelijk verblijf niet eenvoudig bedoeld zijn om het genot van de uitkering te beperken, maar dat zij "positieve criteria zijn voor de verwerving en het behoud van aanspraak op de uitkering". Volgens haar heeft artikel 10, lid 1, geen betrekking op de voorwaarden voor toekenning van een uitkering.
23. Het lijkt mij niet juist om een dergelijk onderscheid te maken. In de eerste plaats zou het zo wel erg gemakkelijk worden om het verbod van artikel 10, lid 1, te ontduiken, waarmee het nut van die bepaling sterk zou afnemen. De wetgever hoeft de woonplaatsvereisten alleen maar onder de toekenningsvoorwaarden op te nemen om ze aan het verbod te doen ontsnappen. Bovendien gaan de bezwaren van de regering van het Verenigd Koninkrijk lijnrecht in tegen de rechtspraak van het Hof, volgens welke artikel 10, lid 1, "niet alleen meebrengt, dat de belanghebbende, zelfs na zijn woonplaats in een andere Lid-Staat te hebben gevestigd, zijn op grond van de wettelijke regelingen van een of meer van de Lid-Staten verkregen recht op pensioenen, renten en uitkeringen behoudt, maar ook dat dit recht hem niet kan worden ontzegd om de enkele reden dat hij niet woonachtig is op het grondgebied van de Staat waar het orgaan dat de uitkering verschuldigd is, zich bevindt". (14)
24. In het arrest Giletti (15) voegde het Hof hieraan toe, dat het verbod van artikel 10, lid 1, "in algemene bewoordingen" is vervat en dat het enkel uitzondering lijdt in de gevallen die "uitdrukkelijk in de gemeenschapsregeling zijn voorzien". Tot op heden bevat de regeling geen enkele uitzondering op deze regel. De Commissie heeft een voorstel gedaan tot wijziging van de verordening (16) om te beletten dat bepaalde prestaties, waaronder de mobiliteitstoelage, zouden kunnen worden uitgekeerd in een andere Lid-Staat dan die waar zich het orgaan bevindt dat de uitkering verschuldigd is, maar dat voorstel is niet aangenomen. In een niet-nakomingsprocedure heeft het Hof onlangs in een obiter dictum met betrekking tot dit voorstel erop gewezen, dat de omstandigheid dat het bij de Raad is ingediend, geen wijziging brengt in de verplichtingen die in de geldende gemeenschapsbepalingen zijn neergelegd. (17) Het gevolg hiervan is, dat de verordening in haar huidige vorm in het licht van de rechtspraak van het Hof moet worden uitgelegd; de Commissie erkent dit overigens ook.
25. De vertegenwoordiger van het Verenigd Koninkrijk heeft tijdens de mondelinge behandeling nog opgemerkt, dat opheffing van de woonplaatsvereisten voor dergelijke prestaties tot "verrassende gevolgen zou leiden". Hoewel Newton in Frankrijk woont, zou hij namelijk een mobiliteitstoelage kunnen ontvangen op grond van de Britse wettelijke regeling plus een uitkering voor gehandicapten op grond van de Franse wettelijke regeling. Hij zou zich zelfs in een derde Lid-Staat kunnen vestigen en daar drie uitkeringen kunnen cumuleren.
26. Dit argument, waaruit een gefundeerde ongerustheid van de Lid-Staten spreekt (18), volstaat echter niet om aan artikel 10, lid 1, iedere betekenis te ontnemen. Deze bepaling moet, behoudens de in de gemeenschapsregeling neergelegde uitzonderingen, worden toegepast. (19) Indien Lid-Staten dergelijke cumulaties willen voorkomen of verminderen, mogen zij hun wettelijke regelingen echter wel eventueel overeenkomstig artikel 12, lid 2, van de verordening in die zin inrichten.
27. Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Commissie ten slotte nog een laatste argument aangevoerd, waarbij de vertegenwoordiger van het Verenigd Koninkrijk zich slechts subsidiair heeft aangesloten. Volgens de Commissie kan de mobiliteitstoelage, die niet op bijdragen berust, slechts worden uitgevoerd uit de Lid-Staat waar zich het orgaan bevindt dat de uitkering verschuldigd is, indien de betrokkene in laatstgenoemde Lid-Staat heeft gewerkt. Deze aanvullende voorwaarde lijkt te zijn ingegeven door de vrees, dat gemeenschapsonderdanen uitkeringen gaan aanvragen in Lid-Staten waar zij nooit hebben gewerkt of zelfs maar gewoond, met als doel, dat deze hun worden betaald in een andere Lid-Staat, waar zij wonen.
28. Vat men de overweging van het Hof, dat een dergelijk recht de betrokkene
"niet kan worden ontzegd om de enkele reden dat hij niet woonachtig is op het grondgebied van de Staat waar het orgaan dat de uitkering verschuldigd is, zich bevindt" (20)
letterlijk op, dan zou men kunnen denken dat er geen enkele band vereist is tussen de aanvrager en de Lid-Staat bij wie de aanvraag wordt gedaan. Dat is echter een extreme uitlegging die verder gaat dan nodig is ter bereiking van het doel dat het Hof aan artikel 10 van de verordening toeschrijft, te weten "het vrije verkeer van werknemers en van hun gezinsleden te bevorderen door de betrokkenen te beschermen tegen de nadelen die zouden kunnen voortvloeien uit de overbrenging van hun woonplaats van de ene naar de andere Lid-Staat". (21) Deze bepaling heeft derhalve een bijzondere context en kan niet worden ingeroepen in de door de Commissie beschreven situaties waarin sprake is van misbruik.
29. Ook mag niet worden vergeten, dat artikel 10 betrekking heeft op uitkeringen die "zijn verkregen op grond van een wettelijke regeling van een of meer Lid-Staten", en niet op uitkeringen die de betrokkene als werknemer heeft verkregen op grond van de wettelijke regeling van een of meer Lid-Staten. In het arrest Piscitello van 5 mei 1983 (22) heeft het Hof overigens erkend, dat een gemeenschapsonderdaan een in Italië verkregen uitkering kon uitvoeren, hoewel zij nooit in die Lid-Staat had gewerkt. Beslissend was, dat haar hoedanigheid van communautair werknemer of gezinslid van een communautair werknemer niet werd betwist. (23)
30. Blijkens de verwijzingsbeschikking betwist niemand dat Newton, die in Frankrijk werkzaamheden heeft verricht, communautair werknemer of zelfstandige is. Derhalve behoort hij tot de personen bedoeld in artikel 2, lid 1, van de verordening, op wie deze laatste van toepassing is. Bovendien lijken de belemmeringen die hij ontmoet, duidelijk het gevolg te zijn van de overbrenging van zijn woonplaats van de ene naar de andere Lid-Staat. Dit zijn de enige twee elementen die de nationale rechter op hun juistheid moet toetsen.
31. Bijgevolg moet worden erkend, dat voor de mobiliteitstoelage het woonplaatsvereiste vervalt ingevolge artikel 10, lid 1, van de verordening, wanneer de rechthebbende niet langer woont op het grondgebied van de Lid-Staat waar zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is.
32. Mitsdien geef ik het Hof in overweging, voor recht te verklaren:
"1. Artikel 4, lid 1, sub b, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 moet aldus worden uitgelegd, dat het van toepassing is op een mobiliteitstoelage, een uitkering voor gehandicapten, die wordt toegekend op grond van de wetgeving van een Lid-Staat waaraan een werknemer of zelfstandige die onderdaan is van een Lid-Staat, onderworpen is geweest, mits deze uitkering de rechthebbende een wettelijk omschreven positie verleent zonder enige individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften of omstandigheden, zoals die kenmerkend is voor de in artikel 4, lid 4, van de verordening bedoelde sociale bijstand.
(*) Oorspronkelijke taal: Frans.
(1) PB 1983, L 230, blz. 6.
(2) Arrest van 17 juni 1975, zaak 7/75, Echtelieden F., Jurispr. 1975, blz. 679, r.o. 10.
(3) Arrest van 29 november 1977 (zaak 35/77, Beerens, Jurispr. 1977, blz. 2249, in het bijzonder het dictum op blz. 2255).
(4) Arrest van 27 januari 1981 (zaak 70/80, Vigier, Jurispr. 1981, blz. 229, r.o. 15, cursivering van mij).
(5) Arrest van 6 juli 1978 (zaak 9/78, Gillard, Jurispr. 1978, blz. 1661, r.o. 12); arrest van 5 mei 1983 (zaak 139/82, Piscitello, Jurispr. 1983, blz. 1427, r.o. 10).
(6) Arrest van 24 februari 1987 (gevoegde zaken 379/85, 380/85, 381/85 en 93/86, Giletti, Jurispr. 1987, blz. 955, r.o. 9, cursivering van mij); zie ook arresten van 22 juni 1972 (zaak 1/72, Frilli, Jurispr. 1972, blz. 457, r.o. 13); 28 mei 1974 (zaak 187/73, Callemeyn, Jurispr. 1974, blz. 553, r.o. 6) en 9 oktober 1974 (zaak 24/74, Biason, Jurispr. 1974, blz. 999, r.o. 9).
(7) Zaak 187/73, Callemeyn, reeds aangehaald, r.o. 7; arrest van 13 november 1974 (zaak 39/74, Costa, Jurispr. 1974, blz. 1251, r.o. 7).
(8) Cursivering van mij.
(9) Gevoegde zaken 379/85, 380/85, 381/85 en 93/86, reeds aangehaald, r.o. 7.
(10) Zaak 39/74, Costa, reeds aangehaald, r.o. 10.
(11) Zaak 187/73, Callemeyn, reeds aangehaald, r.o. 11, en gevoegde zaken 379/85, 380/85, 381/85 en 93/86, Giletti, reeds aangehaald, r.o. 11.
(12) Zaak 39/74, Costa, reeds aangehaald, r.o. 11.
(13) Zaak 139/82, Piscitello, reeds aangehaald, r.o. 15; zie ook arrest van 7 november 1973 (zaak 51/73, Smieja, Jurispr. 1973, blz. 1213, r.o. 14) en de reeds aangehaalde gevoegde zaken 379/85, 380/85, 381/85 en 93/86, Giletti, r.o. 14.
(14) Zie gevoegde zaken 379/85, 380/85, 381/85 en 93/86, Giletti, reeds aangehaald, r.o. 15; zie ook arrest van 10 juni 1982 (zaak 92/81, Camera, Jurispr. 1982, blz. 2213, r.o. 14), en arrest van 23 oktober 1986 (zaak 300/84, Van Roosmalen, Jurispr. 1986, blz. 3097, r.o. 39).
(15) Reeds aangehaald, r.o. 16.
(16) PB 1985, C 240, blz. 6.
(17) Arrest van 12 juli 1990 (zaak C-236/88, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1990, blz. I-3163, r.o. 19).
(18) Aldus ook het standpunt van de Belgische regering.
(19) Zie gevoegde zaken 379/85, 380/85, 381/85 en 93/86, Giletti, reeds aangehaald, r.o. 16.
(20) Reeds aangehaald; zie voetnoot 14.
(21) Zaak 139/82, Piscitello, reeds aangehaald, r.o. 15, cursiveringen van mij.
(22) Reeds aangehaald.
(23) Zie punt 7 van de conclusie van advocaat-generaal Mancini.