62021CJ0551
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
9 päivänä huhtikuuta 2024 (
*1
)
Kumoamiskanne – Päätös (EU) 2021/1117 – Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirja (2021–2026) – Allekirjoittaminen unionin puolesta – Toimielin, jolla on toimivalta nimetä henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja – SEU 13 artiklan 2 kohta – Se, että kukin unionin toimielin noudattaa sille annetun toimivallan rajoja – Unionin toimielinten välinen vilpitön yhteistyö – SEU 16 artiklan 1 ja 6 kohta – Euroopan unionin neuvoston toimivalta määritellä unionin politiikat ja muotoilla unionin ulkoista toimintaa – SEU 17 artiklan 1 kohta – Euroopan komission toimivalta huolehtia unionin ulkoisesta edustuksesta – SEUT 218 artikla
Asiassa C‑551/21,
jossa on kyse SEUT 263 artiklan nojalla 7.9.2021 nostetusta kumoamiskanteesta
Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi A. Bouquet, B. Hofstötter, T. Ramopoulos ja A. Stobiecka-Kuik, sittemmin A. Bouquet, M. Bruti Liberati, B. Hofstötter ja A. Stobiecka-Kuik,
kantajana,
jota tukee
Euroopan unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja, asiamiehinään L. Havas, F. Hoffmeister ja S. Marquardt,
väliintulijana,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään A. Antoniadis, B. Driessen ja F. Naert,
vastaajana,
jota tukevat
Tšekin tasavalta, asiamiehinään aluksi K. Najmanová, M. Smolek, O. Šváb ja J. Vláčil, sittemmin K. Najmanová, H. Pešková, M. Smolek, O. Šváb ja J. Vláčil,
Ranskan tasavalta, asiamiehinään aluksi J.-L. Carré, A.-L. Desjonquères ja B. Herbaut, sittemmin A.-L. Desjonquères, B. Herbaut ja B. Travard,
Unkari, asiamiehinään M. Z. Fehér ja K. Szíjjártó,
Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehinään aluksi M. K. Bulterman ja J. Langer, sittemmin M. K. Bulterman, J. M. Hoogveld ja J. Langer, ja
Portugalin tasavalta, asiamiehinään P. Barros da Costa, A. Pimenta ja J. Ramos,
väliintulijoina,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti L. Bay Larsen, jaostojen puheenjohtajat A. Arabadjiev, C. Lycourgos (esittelevä tuomari), N. Piçarra ja O. Spineanu-Matei sekä tuomarit M. Ilešič, P. G. Xuereb, A. Kumin, N. Jääskinen, N. Wahl, I. Ziemele ja J. Passer,
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Longar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 8.3.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 13.7.2023 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Euroopan komissio vaatii kanteellaan, että Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirjan (2021–2026) allekirjoittamisesta unionin puolesta ja pöytäkirjan väliaikaisesta soveltamisesta 28.6.2021 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2021/1117 (EUVL 2021, L 242, s. 3) 2 artikla ja se, että Euroopan unionin neuvosto nimesi puheenjohtajansa välityksellä Portugalin tasavallan pysyvän edustajan Euroopan unionissa henkilöksi, jolla on oikeus allekirjoittaa kyseinen pöytäkirja, kumotaan.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
2
Wienissä 23.5.1969 tehdyn valtiosopimusoikeutta koskevan yleissopimuksen (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 1155, s. 331; jäljempänä Wienin yleissopimus) 2 artiklan 1 kappaleessa määrätään seuraavaa:
”Tässä yleissopimuksessa
– –
c) ’valtakirja’ tarkoittaa valtion toimivaltaisen viranomaisen antamaa asiakirjaa, jossa yksi tai useampi henkilö määrätään edustamaan valtiota neuvotteluissa, valtiosopimuksen tekstiä hyväksyttäessä tai todistusvoimaiseksi tehtäessä, ilmaistaessa valtion suostumusta sitoutua valtiosopimukseen taikka suoritettaessa jotakin muuta valtiosopimukseen liittyvää oikeustointa;
– –”
3
Kyseisen yleissopimuksen 7 artiklan 1 kappaleessa määrätään seuraavaa:
”Henkilön katsotaan edustavan valtiota valtiosopimuksen tekstiä hyväksyttäessä tai todistusvoimaiseksi tehtäessä taikka ilmaistaessa valtion suostumus valtiosopimuksen noudattamiseen, jos:
a)
hän esittää asianmukaisen valtakirjan; – –
– –”
4
Kyseisen yleissopimuksen 18 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Valtion on pidättäydyttävä toimenpiteistä, jotka tekisivät tyhjäksi valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän, kun
a)
se on allekirjoittanut valtiosopimuksen tai vaihtanut valtiosopimuksen muodostavat asiakirjat ratifioimis‑ tai hyväksymisehdoin, jollei se ole selvästi ilmaissut, ettei sen tarkoituksena ole tulla valtiosopimuksen osapuoleksi; tai
b)
se on ilmaissut suostumuksensa valtiosopimuksen noudattamiseen valtiosopimuksen voimaantuloa edeltäneenä aikana ja ehdolla, ettei voimaantulo kohtuuttomasti viivästy.”
Unionin oikeus
EU-sopimus
5
SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Kukin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti. Toimielimet tekevät keskenään vilpitöntä yhteistyötä.”
6
SEU 16 artiklan sanamuoto on seuraava:
”1.   Neuvosto toimii yhdessä Euroopan parlamentin kanssa lainsäätäjänä ja budjettivallan käyttäjänä. Se määrittelee ja sovittaa yhteen unionin politiikkoja perussopimuksissa määrättyjen edellytysten mukaisesti.
– –
6.   Neuvosto kokoontuu eri kokoonpanoissa, – –
Yleisten asioiden neuvosto huolehtii neuvoston eri kokoonpanojen työskentelyn johdonmukaisuudesta. – –
Ulkoasiainneuvosto muotoilee unionin ulkoista toimintaa Eurooppa-neuvoston määrittelemien strategisten linjausten mukaisesti ja huolehtii unionin toiminnan johdonmukaisuudesta.
7.   Jäsenvaltioiden hallitusten pysyvien edustajien komitea huolehtii neuvoston työskentelyn valmistelusta.
– –
9.   Neuvostossa olevat jäsenvaltioiden edustajat toimivat ulkoasiainneuvostoa lukuun ottamatta neuvoston kokoonpanojen puheenjohtajina tasaisen vuorottelun järjestelmän mukaisesti – –”
7
SEU 17 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Komissio ajaa unionin yleistä etua ja tekee tätä varten tarvittavat aloitteet. Se huolehtii siitä, että perussopimuksia sekä toimielinten niiden nojalla hyväksymiä toimenpiteitä sovelletaan. Komissio valvoo unionin oikeuden soveltamista Euroopan unionin tuomioistuimen valvonnassa. Se toteuttaa talousarvion ja hallinnoi ohjelmia. Komissio hoitaa yhteensovitus-, täytäntöönpano- ja hallinnointitehtäviä perussopimuksissa määrättyjen edellytysten mukaisesti. Yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä muita perussopimuksissa määrättyjä tapauksia lukuun ottamatta se huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta. Se tekee aloitteet unionin vuotuisten ja monivuotisten ohjelmien laatimiseksi pyrkien toimielinten välisiin sopimuksiin.”
8
SEU 27 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”[Unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan] korkea edustaja edustaa unionia yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kuuluvissa asioissa. – –”
EUT-sopimus
9
SEUT 218 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Unionin ja kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen väliset sopimukset neuvotellaan ja tehdään seuraavan menettelyn mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 207 artiklan erityismääräysten soveltamista.
2.   Neuvosto antaa luvan neuvottelujen aloittamiselle, vahvistaa neuvotteluohjeet, antaa luvan sopimusten allekirjoittamiseen ja tekee sopimukset.
3.   Komissio tai, jos suunniteltu sopimus koskee yksinomaan tai pääasiassa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja esittää suosituksia neuvostolle, joka tekee päätöksen, jolla annetaan lupa aloittaa neuvottelut ja jossa nimetään suunnitellun sopimuksen alan mukaan unionin neuvottelija tai neuvotteluryhmän johtaja.
4.   Neuvosto voi antaa neuvottelijalle ohjeita ja nimetä erityiskomitean, jota on kuultava neuvottelujen aikana
5.   Neuvosto tekee neuvottelijan ehdotuksesta päätöksen, jolla annetaan lupa sopimuksen allekirjoittamiseen ja tarvittaessa sen väliaikaiseen soveltamiseen ennen sen voimaantuloa.
6.   Neuvosto tekee neuvottelijan ehdotuksesta päätöksen sopimuksen tekemisestä.
– –”
Asian tausta
10
Neuvosto antoi 22.10.2015 komission ehdotuksesta päätöksen, jolla komissiolle annettiin lupa käydä unionin puolesta neuvotteluja Gabonin tasavallan kanssa Euroopan unionin ja Gabonin tasavallan välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirjan uusimisesta vuosiksi 2021–2026.
11
Kyseisten neuvottelujen jälkeen neuvottelijat parafoivat 10.2.2021 kyseisen sopimuksen uuden täytäntöönpanopöytäkirjan (jäljempänä pöytäkirja).
12
Komissio esitti 19.5.2021 ehdotuksensa neuvoston päätökseksi Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirjan (2021–2026) allekirjoittamisesta unionin puolesta ja pöytäkirjan väliaikaisesta soveltamisesta (COM(2021) 246 final).
13
Komission ehdottaman päätöksen 2 artiklan sanamuoto oli seuraava:
”Neuvoston pääsihteeristö laatii valtakirjan, jossa komission nimeämä henkilö valtuutetaan allekirjoittamaan pöytäkirja sillä varauksella, että sen tekeminen saatetaan myöhemmin päätökseen.”
14
Neuvosto hyväksyi 28.6.2021 päätöksen (EU) 2021/1117. Kyseinen päätös sisältää neljä artiklaa, joiden sanamuoto on seuraava:
”1 artikla
Annetaan lupa allekirjoittaa Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanoa koskeva pöytäkirja (2021–2026) – – unionin puolesta sillä varauksella, että mainitun pöytäkirjan tekeminen saatetaan myöhemmin päätökseen.
2 artikla
Neuvoston puheenjohtaja valtuutetaan nimeämään yksi tai useampi henkilö, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja unionin puolesta.
3 artikla
Pöytäkirjaa sovelletaan sen voimaantuloa varten tarvittavien menettelyjen päätökseen saattamiseen asti väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lukien.
4 artikla
Tämä päätös tulee voimaan päivänä, jona se hyväksytään.”
15
Samana päivänä eli 28.6.2021 neuvoston puheenjohtaja nimesi Portugalin tasavallan pysyvän edustajan Euroopan unionissa henkilöksi, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja unionin puolesta. Portugalin tasavalta oli jäsenvaltio, joka toimi tuolloin neuvoston kiertävänä puheenjohtajana.
16
Kyseinen pysyvä edustaja allekirjoitti pöytäkirjan unionin puolesta 29.6.2021.
17
Komissiolle ja jäsenvaltioille ilmoitettiin 30.6.2021 neuvoston pääsihteeristön asiakirjalla ST 10307/21 (jäljempänä asiakirja ST 10307/21) kyseisestä allekirjoittamisesta ja pöytäkirjan väliaikaisesta soveltamisesta 29.6.2021 lukien.
Asianosaisten vaatimukset ja menettely unionin tuomioistuimessa
18
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa päätöksen 2021/1117 2 artiklan
–
kumoaa sen, että neuvosto puheenjohtajansa välityksellä nimesi Portugalin tasavallan pysyvän edustajan Euroopan unionissa henkilöksi, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja, ja
–
velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19
Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin
–
toteaa, ettei kanne täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä
–
toissijaisesti hylkää kanteen perusteettomana
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja
–
siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaiset toimet, ainakin toteaa SEUT 264 artiklan toisen kohdan nojalla, että niiden vaikutuksia on pidettävä pysyvinä.
20
Unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi 26.1.2022 tekemällään päätöksellä Tšekin tasavallan, Ranskan tasavallan, Unkarin, Alankomaiden kuningaskunnan ja Portugalin tasavallan väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
21
Unionin tuomioistuimen presidentin 3.3.2022 antamalla määräyksellä unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja (jäljempänä korkea edustaja) hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia.
22
Lopuksi on todettava, että kannekirjelmässään komissio väittää – korostaen samalla, että tämä ei ole sen kanteensa tueksi esittämän kanneperusteen kohteena –, että neuvosto teki oikeudellisen virheen, kun se perusti päätöksen 2021/1117 SEUT 43 artiklaan tätä tarkemmin täsmentämättä. Komission mukaan neuvoston olisi pitänyt ilmoittaa kyseisen päätöksen oikeusperustaksi SEUT 43 artiklan 2 kohta, jotta sovellettava hyväksymismenettely olisi selkeästi määritelty. Koska neuvosto pyysi Euroopan parlamentin hyväksynnän pöytäkirjan tekemiselle, tehdyllä virheellä ei komission mukaan kuitenkaan ole minkäänlaisia oikeudellisia seurauksia. Tässä tilanteessa komissio jättää unionin tuomioistuimen arvioitavaksi, onko tämä virhe todettava obiter dictum.
Kanne
Tutkittavaksi ottaminen
Asianosaisten lausumat
23
Neuvosto vaatii, että kanne jätetään tutkimatta.
24
Yhtäältä vaatimuksesta, joka koskee päätöksen 2021/1117 2 artiklan kumoamista, neuvosto muistuttaa Unkarin, Alankomaiden ja Portugalin hallitusten tukemana, että unionin toimen osittainen kumoaminen on mahdollista vain siltä osin kuin osa, jonka kumoamista vaaditaan, on erotettavissa toimen muista osista. Tämä vaatimus ei sen mukaan täyty, kun pyydetyllä osittaisella kumoamisella voidaan muuttaa kyseisen toimen pääsisältöä, mikä on määritettävä objektiivisesti.
25
Päätöksen 2021/1117 2 artiklaa ei kyseisen toimielimen ja kyseisten hallitusten mukaan voida erottaa päätöksen muista osista sen pääsisältöä muuttamatta. Koska kaikissa neuvoston päätöksissä, joilla annetaan lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen, on välttämättä säännös, jossa vahvistetaan tapa, jolla allekirjoittaja nimetään, tällaisen säännöksen puuttuminen, joka aiheutuisi päätöksen 2021/1117 pelkän 2 artiklan kumoamisesta, loisi oikeudellisen tyhjiön, mikä olisi vastoin kyseisen päätöksen tavoitetta ja tarkoitusta eli pöytäkirjan allekirjoittamista ja sen väliaikaista soveltamista.
26
Toisaalta vaatimuksesta, joka koskee sen kumoamista, että neuvosto puheenjohtajansa välityksellä nimesi Portugalin tasavallan pysyvän edustajan Euroopan unionissa henkilöksi, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja, neuvosto väittää Unkarin hallituksen tukemana, että tämän vaatimuksen kohdetta ei voida yksilöidä täsmällisesti kannekirjelmän sisällön perusteella, mikä on vastoin Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklaan ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohtaan perustuvaa selkeyden ja täsmällisyyden vaatimusta. Neuvoston mukaan komissio ei nimittäin mainitse valtakirjaa, jonka neuvoston puheenjohtaja antoi 28.6.2021 Portugalin tasavallan pysyvälle edustajalle Euroopan unionissa pöytäkirjan allekirjoittamiseksi unionin puolesta. Neuvosto lisää, että asiakirja ST 10307/21, johon komissio viittaa kannekirjelmässä, on ainoastaan informatiivinen, joten sillä ei ole minkäänlaisia oikeusvaikutuksia eikä se siis voi olla kumoamiskanteen kohteena.
27
Neuvosto väittää lopuksi, että kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin siinä moititaan välillisesti päätökselle 2021/1117 valittua aineellista oikeusperustaa. Komissio nimittäin korostaa, ettei se pyri esittämään tätä koskevaa kanneperustetta, koska tällä virheellä ei ole käsiteltävässä asiassa minkäänlaisia oikeudellisia seurauksia, mutta jättää kuitenkin unionin tuomioistuimen arvioitavaksi, onko virhe korjattava obiter dictum. Neuvosto väittää, että tämän selkeyden puuttumisen vuoksi se ei ole varma siitä, onko tämän seikan osalta tarpeen puolustautua. Kannekirjelmän esittäminen tällä tavoin on neuvoston mukaan siis vastoin oikeusvarmuuden ja hyvän oikeudenhoidon vaatimuksia, sillä niistä seuraa, että kannekirjelmän on oltava riittävän selkeä ja täsmällinen, jotta vastapuoli voi valmistella puolustuksensa ja unionin tuomioistuin voi lausua asiasta.
28
Komissio katsoo korkean edustajan tukemana, että kanne on otettava tutkittavaksi.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
29
Ensinnäkin unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen osittainen kumoaminen on mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa toimen muista osista. Tämä edellytys ei täyty, jos toimen osittaisella kumoamisella muutetaan sen pääsisältöä. Riidanalaisten säännösten tai määräysten erotettavuuden tarkistaminen edellyttää niiden ulottuvuuden tutkimista, jotta voidaan arvioida, merkitsisikö niiden kumoaminen riidanalaisen toimen hengen ja pääsisällön muuttamista (tuomio 16.7.2015, komissio v. neuvosto, C‑425/13, EU:C:2015:483, 94 kohta ja tuomio 22.11.2022, komissio v. neuvosto (Liittyminen Geneven asiakirjaan), C‑24/20, EU:C:2022:911, 47 kohta).
30
Kysymys siitä, muuttaisiko osittainen kumoaminen riidanalaisen toimen pääsisältöä, on objektiivinen eikä riidanalaisen toimen antaneen toimielimen poliittiseen tahtoon liittyvä subjektiivinen arviointiperuste (tuomio 22.11.2022, komissio v. neuvosto (Liittyminen Geneven asiakirjaan), C‑24/20, EU:C:2022:911, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
31
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että päätöksen 2021/1117 kolmella ensimmäisellä artiklalla on kullakin erillinen ulottuvuus, kuten niiden sanamuodostakin ilmenee.
32
On nimittäin niin, että kyseisen päätöksen 1 artiklassa neuvosto antaa luvan pöytäkirjan allekirjoittamiseen ja sen 3 artiklassa se määrää pöytäkirjan väliaikaisesta soveltamisesta. Tämän kanteen kohteena olevassa kyseisen päätöksen 2 artiklassa neuvosto puolestaan valtuuttaa puheenjohtajansa nimeämään yhden tai useamman henkilön, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja unionin puolesta.
33
Päätöksen 2021/1117 1 ja 3 artiklassa ilmaistaan näin ollen neuvoston päätös hyväksyä komission neuvottelema pöytäkirja sisältönsä puolesta ja velvoittaa sen väliaikaiseen soveltamiseen, kun taas kyseisen päätöksen 2 artiklassa määritetään viranomainen, jonka tehtäväksi annetaan kyseisen pöytäkirjan allekirjoittajan nimeäminen. Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 34–37 kohdassa, kysymyksellä allekirjoittajan nimeämisestä ei ole vaikutusta neuvoston päätökseen hyväksyä pöytäkirjan sisältö ja velvoittaa sen väliaikaiseen soveltamiseen. Sekä sen henkilön määrittäminen, jolla on valtuudet nimetä allekirjoittaja, että se, että kyseinen henkilö myöhemmin nimeää allekirjoittajan, voi lisäksi tapahtua eri toimilla ilman, että tällä objektiivisesti tarkasteltuna muutetaan päätöksen 2021/1117 1 tai 3 artiklan pääsisältöä tai henkeä.
34
Kyseisen päätöksen 4 artiklassa puolestaan tyydytään säätämään päätöksen voimaantulopäivästä.
35
Tästä seuraa, että päätöksen 2021/1117 2 artikla on erotettavissa kyseisen päätöksen muista osista ja se voi olla erikseen kumoamiskanteen kohteena.
36
Toiseksi se, että neuvosto nimesi Portugalin tasavallan pysyvän edustajan Euroopan unionissa henkilöksi, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja, on SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettu neuvoston toimi, joka voi siis – kyseisen artiklan toisen kohdan mukaisesti – olla komission kumoamiskanteen kohteena. Toisin kuin neuvosto Unkarin hallituksen tältä osin tukemana väittää, nimeämisen kumoamista koskeva vaatimus voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi.
37
Tätä arviointia ei aseteta kyseenalaiseksi neuvoston argumentilla, jonka mukaan komissio ei osoittanut Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklassa ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohdassa edellytetyllä tavalla selkeästi ja täsmällisesti tämän vaatimuksen kohdetta, koska se ei viitannut kannekirjelmässään neuvoston puheenjohtajan Portugalin tasavallan pysyvälle edustajalle Euroopan unionissa 28.6.2021 antamaan valtakirjaan. Asianosaisten kesken on nimittäin riidatonta, että neuvoston pääsihteeristö toimitti kyseisen valtakirjan, jota ei ole julkaistu, yksinomaan Gabonin tasavallalle, kun taas komissio vastaanotti 30.6.2021 vain asiakirjan ST 10307/21, joka sisälsi tiedon siitä, että Portugalin tasavallan pysyvä edustaja Euroopan unionissa oli allekirjoittanut kyseisen pöytäkirjan edellisenä päivänä.
38
Lisäksi kun komissiolle oli tämän oikeudenkäynnin yhteydessä viimein toimitettu jäljennös valtakirjasta neuvoston vastineen liitteenä, se täsmensi vastauksessaan, että sen kumoamista, että neuvosto puheenjohtajansa välityksellä oli nimennyt Portugalin tasavallan pysyvän edustajan Euroopan unionissa henkilöksi, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja, koskeva vaatimus koski kyseistä valtakirjaa.
39
Tässä tilanteessa komissio noudatti täysimääräisesti Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklaan ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohtaan perustuvia selkeyden ja täsmällisyyden vaatimuksia, kun se totesi kannekirjelmässään, että Portugalin tasavallan pysyvän edustajan Euroopan unionissa nimeäminen henkilöksi, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja, on olennainen osa sen kumoamiskanteen kohdetta, ja kun se viittasi tämän osalta ainoaan sille tähän seikkaan liittyen toimitettuun asiakirjaan ja antoi vastauksessaan – neuvoston toimitettua valtakirjan – edellisessä kohdassa tarkoitetun täsmennyksen.
40
Kolmanneksi kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista koskeva väite on hylättävä tehottomana siltä osin kuin kanne koskee päätöksen 2021/1117 oikeusperustaa. Kuten komissio korosti kannekirjelmässään, sen ehdotus siitä, että unionin tuomioistuimen antamassa tuomiossa lausuttaisiin obiter dictum tästä oikeusperustasta, ei kuulu sen kanteen perusteisiin, ja kyseinen toimielin sitä paitsi totesi kannekirjelmässä, että virheellä, josta se moittii neuvostoa, ei ole käsiteltävässä asiassa mitään oikeudellisia seurauksia.
41
Edellä esitetystä seuraa, että kanne otetaan tutkittavaksi.
Asiakysymys
42
Kanteensa tueksi komissio esittää kaksi kanneperustetta, joista kumpikin jakautuu kahteen osaan. Ensimmäinen kanneperuste koskee SEU 17 artiklan 1 kohdan rikkomista, tarkasteltuna yhdessä – sen ensimmäisessä osassa – SEU 13 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa ja – sen toisessa osassa – SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa. Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa koskee SEUT 296 ja SEUT 297 artiklan rikkomista ja toinen osa SEU 13 artiklan 2 kohdan rikkomista.
43
Aluksi on tarkasteltava ensimmäisen kanneperusteen ensimmäistä osaa, joka koskee SEU 17 artiklan 1 kohdan rikkomista, tarkasteltuna yhdessä SEU 13 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa.
Asianosaisten lausumat
44
Komissio väittää korkean edustajan tukemana, että SEU 17 artiklan 1 kohdassa annetaan sille oikeus huolehtia yksin unionin ulkoisesta edustuksesta aloilla, jotka eivät kuulu yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (jäljempänä YUTP) alaan. Kyseiseen oikeuteen kuuluu sen mukaan muun muassa kansainvälisten sopimusten allekirjoittaminen unionin puolesta tai tällaiset sopimukset unionin puolesta allekirjoittavan henkilön nimeäminen. Edellä mainitun oikeuden vastaisesti neuvosto siis loukkasi käsiteltävässä kanteessa tarkoitetuilla toimilla perussopimuksissa vahvistettua toimielinten välistä tasapainoa, jonka noudattamisesta määrätään SEU 13 artiklan 1 ja 2 kohdassa.
45
Tämän osalta on komission mukaan erotettava toisistaan unionin sisäinen päätöksentekoprosessi, jonka perusteella neuvosto antaa luvan komission neuvotteleman kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen, kyseisen sopimuksen varsinaisesta allekirjoittamisesta. Allekirjoittaminen on komission mukaan SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä tarkoitettuun ulkoiseen edustukseen kuuluva toimi Wienin yleissopimuksesta ilmenevän kansainvälisen tapaoikeuden mukaisesti. On näin ollen komission tehtävänä nimetä kyseisen sopimuksen allekirjoittamisesta vastaava henkilö.
46
Tämä toimivallan jako neuvoston ja komission välillä saa komission mukaan vahvistuksen SEUT 218 artiklan 5 kohdasta, jossa neuvostolle annetaan toimivalta antaa lupa sopimuksen allekirjoittamiseen muttei allekirjoittajan nimeämiseen.
47
Komission mukaan SEU 17 artiklan 1 kohdan ja SEUT 218 artiklan 5 kohdan välillä ei näin ollen ole minkäänlaista ristiriitaa, eikä viimeksi mainittu määräys ole poikkeus ensin mainitusta.
48
Kun neuvosto valtuutti neuvoston puheenjohtajuutta hoitaneen jäsenvaltion pysyvän edustajan allekirjoittamaan pöytäkirjan unionin puolesta, se komission mukaan toimi ikään kuin se itse, sen kiertävänä puheenjohtajana toimiva jäsenvaltio ja sen pääsihteeristö huolehtisivat yhä unionin ulkoisesta edustuksesta. Lissabonin sopimukseen perustuvien EU- ja EUT-sopimusten voimaantulosta lähtien tilanne ei komission mukaan kuitenkaan ole enää ollut tämä.
49
Neuvoston kiertävän puheenjohtajuuden poistuminen unionin ulkoisesta edustuksesta on komission mukaan yksi Lissabonin sopimuksen tärkeimmistä innovaatioista ulkosuhteiden alalla. Kyseisen muutoksen tavoitteena on unionin kansainvälisen näkyvyyden ja tunnettuuden vahvistaminen huolehtimalla siitä, että kolmansien maiden edustajat eivät enää kohtaa sellaisia muutoksia unionin ulkoisessa edustuksessa, jotka perustuivat neuvoston puheenjohtajuuden vuorotteluun jäsenvaltioiden välillä, ja että he eivät ole tekemisissä jäsenvaltioiden unionissa toimivien edustajien vaan sellaisten unionin edustajien kanssa, jotka korkea edustaja nimeää YUTP:n alalla ja komissio kaikilla muilla unionin ulkosuhteiden aloilla.
50
Tässä kanteessa tarkoitetut neuvoston toimet kuuluvat komission mukaan menettelyyn, jossa kiistetään tämä Lissabonin sopimuksella käyttöön otettu muutos. Kyseinen menettely on näin ollen lainvastainen, eikä tämän osalta ole merkitystä sillä, että neuvoston pääsihteeristö ja sitä avustava perussopimuksista ja sopimuksista vastaava yksikkö soveltavat sitä edelleen.
51
Päätöksen 2021/1117 2 artikla ja Portugalin tasavallan pysyvän edustajan Euroopan unionissa nimeäminen pöytäkirjan allekirjoittajaksi unionin puolesta on siis komission mukaan kumottava. Pöytäkirjan vaikutukset on kuitenkin pidettävä voimassa.
52
Neuvosto vaatii ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisen osan hylkäämistä.
53
Tšekin, Ranskan, Unkarin, Alankomaiden ja Portugalin hallitusten tukemana se katsoo, että käsiteltävä kanne on yritys kajota sen allekirjoittamista ja – laajemmin – kansainvälisten sopimusten tekemistä unionin puolesta koskeviin oikeuksiin, sellaisina kuin ne vahvistetaan EU- ja EUT-sopimuksessa ja sellaisina kuin se on niitä vuosikymmeniä käyttänyt.
54
Neuvosto huomauttaa tämän osalta, että käyttäessään toimivaltaa, joka sille on annettu luvan antamiseksi tällaisten sopimusten allekirjoittamiseen ja tekemiseen, sitä avustaa sen pääsihteeristö, jolla on tässä tarkoituksessa käytettävissään perussopimuksista ja sopimuksista vastaava yksikkö, jonka tehtävät muodostuvat muun muassa kansainvälisten sopimusten allekirjoittamisen järjestämisestä.
55
Kyseisen yksikön neuvoston puheenjohtajalle valmistelema valtakirja perustuu erilaisten seikkojen arviointiin; niihin kuuluvat asianomaisen kolmannen maan nimeämän edustajan arvojärjestys protokollassa, sopimuksen poliittinen merkitys ja kehys, jossa tai jonka puitteissa allekirjoitusseremonia järjestetään.
56
Henkilön tai henkilöiden, joilla on oikeus allekirjoittaa kansainvälinen sopimus unionin puolesta, nimeäminen on jatkoa sille, että neuvosto käyttää sille SEUT 218 artiklan 5 kohdassa annettua oikeutta antaa lupa allekirjoittamiseen, ja osa tämän oikeuden käyttämistä. Kyseinen määräys huomioiden SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennella virkkeellä ei neuvoston mukaan ole merkitystä, kun on kyse kansainvälisten sopimusten allekirjoittamisesta. Tällaisella allekirjoittamisella ei neuvoston mukaan pyritä yksinomaan ilmoittamaan unionin kantaa, vaan sillä luodaan oikeusvaikutuksia kansainvälisessä oikeudessa, joten se ei voi kuulua pelkkään ”unionin ulkoiseen edustukseen”.
57
Kaikki vaiheet päätöksestä, jolla annetaan lupa allekirjoittamiseen, itse allekirjoittamiseen saakka muodostavat neuvoston mukaan oikeudellisen ja menettelyllisen jatkumon, joka kuuluu sen toimivaltaan SEU 16 artiklan 1 kohdan nojalla, ja SEUT 218 artiklan 5 kohta on erityinen ilmaus kyseisestä määräyksestä. Koska kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamisella on oikeusvaikutuksia, sitä on pidettävä unionin politiikkojen määrittelyn olennaisena osatekijänä.
58
Neuvosto ja sitä tukevat hallitukset väittävät lisäksi, että kun perussopimusten laatijat antavat toimielimelle kansainvälisiä sopimuksia koskevia valtuuksia, se tehdään aina nimenomaisesti. Koska SEUT 218 artiklan 5 kohdassa ei ole nimenomaista mainintaa neuvoston valtuuksien rajoittamisesta allekirjoittamisen alalla, perussopimuksen laatijat vahvistivat toimielinten välisen tasapainon, joka ei mahdollista sitä, että komissio vaatisi SEU 17 artiklan 1 kohdan perusteella toimivaltaa allekirjoittajan nimeämiseksi.
59
Se, että valtakirjalla nimetty henkilö luokitellaan Wienin yleissopimuksella kodifioidussa kansainvälisessä tapaoikeudessa tarkoitetuksi edustajaksi, ei voi neuvoston ja sitä tukevien hallitusten mukaan merkitä sitä, että kyseisen henkilön allekirjoitus kuuluisi SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä tarkoitettuun ”unionin ulkoiseen edustukseen”, paitsi jos SEU 16 artiklan 1 kohdan ja SEUT 218 artiklan 5 kohdan ulottuvuus jätetään huomiotta. Vaikka kansainvälisen sopimuksen allekirjoittaminen voisi teoriassa olla ulkoiseen edustukseen kuuluva toimi, on kuitenkin niin, että SEUT 218 artiklan 5 kohta kuuluu SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä tarkoitettuihin ”muihin perussopimuksissa määrättyihin tapauksiin”, ja kun on kyse kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamisen järjestämisestä, se on siis poikkeus komission toimivaltaan huolehtia unionin ulkoisesta edustuksesta.
60
Neuvosto ja sitä tukevat hallitukset myöntävät, että ennen Lissabonin sopimusta voimassa olleet EU- ja EY-sopimukset eivät sisältäneet SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudetta virkettä vastaavaa määräystä, ja väittävät, että kyseisissä aikaisemmissa perussopimuksissa, joissa komissiolle jo annettiin ulkoista edustusta koskevaa tiettyä toimivaltaa, sille ei kuitenkaan annettu minkäänlaista toimivaltaa allekirjoittaa kansainvälisiä sopimuksia. Neuvoston ja sitä tukevien hallitusten mukaan tilanne on edelleen tämä EU- ja EUT-sopimuksen puitteissa. Samalla tavoin se, että Lissabonin sopimuksessa siirrettiin ulkoista edustusta koskevaa toimivaltaa neuvoston kiertävältä puheenjohtajuudelta korkealle edustajalle, ei muuttanut neuvoston nyt SEUT 218 artiklan 5 kohtaan perustuvaa toimivaltaa nimetä kansainvälisten sopimusten allekirjoittajat. Lissabonin sopimuksella ei neuvoston ja sitä tukevien hallitusten mukaan siis tehty komission mainitsemia muutoksia tällaisten sopimusten allekirjoittamisen osalta, koska aikaisempien määräysten ja SEUT 218 artiklan 5 kohdan sanamuodoissa olevat erot ovat yksinomaan muodollisia.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
61
Aluksi on muistutettava, että perussopimuksissa on toteutettu unionin toimielinten välistä toimivallanjakoa koskeva järjestelmä, jossa kullekin toimielimelle on annettu oma tehtävänsä unionin toimielinrakenteessa ja unionille uskottujen tehtävien toteuttamisessa (tuomio 22.5.1990, parlamentti v. neuvosto, C‑70/88, EU:C:1990:217, 21 kohta ja tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, 40 kohta).
62
Niinpä SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrätään, että kukin unionin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti. Kyseinen määräys ilmentää toimielinten välisen tasapainon periaatetta, joka on yksi unionin toimielinrakenteen ominaispiirteistä ja joka edellyttää sitä, että kukin toimielin käyttää toimivaltaansa muiden toimielinten toimivaltaa kunnioittaen (tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio, C‑409/13, EU:C:2015:217, 64 kohta ja tuomio 22.11.2022, neuvosto v. komissio (Liittyminen Geneven asiakirjaan), C‑24/20, EU:C:2015:911, 83 kohta).
63
Lisäksi SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unionin toimielimet tekevät keskenään vilpitöntä yhteistyötä.
64
Käsiteltävässä asiassa ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisen osan tarkastelun kannalta merkitykselliseen neuvoston toimivaltaan kuuluu erityisesti toimivalta, josta määrätään SEU 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä, jonka mukaan kyseinen toimielin ”määrittelee ja sovittaa yhteen unionin politiikkoja perussopimuksissa määrättyjen edellytysten mukaisesti”, ja toimivalta, josta määrätään SEU 16 artiklan 6 kohdan kolmannessa alakohdassa, jonka mukaan ulkoasiainneuvosto ”muotoilee unionin ulkoista toimintaa Eurooppa-neuvoston määrittelemien strategisten linjausten mukaisesti ja huolehtii unionin toiminnan johdonmukaisuudesta”.
65
Saman tarkastelun kannalta merkityksellisestä komission toimivallasta määrätään puolestaan SEU 17 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä, viidennessä ja kuudennessa virkkeessä. Kyseisten virkkeiden mukaan komissio ”ajaa unionin yleistä etua ja tekee tätä varten tarvittavat aloitteet”, ”hoitaa yhteensovitus-, täytäntöönpano- ja hallinnointitehtäviä perussopimuksissa määrättyjen edellytysten mukaisesti” ja ”huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta”, lukuun ottamatta kuitenkin – viimeksi mainitun toimivallan osalta – YUTP:tä sekä ”muita perussopimuksissa määrättyjä tapauksia”.
66
Tämän toimivallan jaon mukaisesti – ja kuten lisäksi SEUT 218 artiklan 2 ja 5 kohdassa vahvistetaan – neuvoston tehtävänä on neuvottelijan ehdotuksesta antaa lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta. Päätös, joka koskee sitä, onko komission kolmannen maan kanssa neuvottelema sopimus allekirjoitettava, edellyttää nimittäin sitä, että Eurooppa-neuvoston määrittelemiä strategisia linjauksia sekä unionin ulkoista toimintaa koskevia periaatteita ja tavoitteita noudattaen arvioidaan unionin intressejä sen suhteissa asianomaisen kolmannen maan kanssa ja kyseisiin suhteisiin kuuluvien eriävien intressien yhteensovittamista. Niinpä kyseinen päätös kuuluu SEU 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä ja 6 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuihin toimiin, joilla määritellään unionin politiikkoja ja muotoillaan unionin ulkoista toimintaa (ks. vastaavasti tuomio 28.7.2016, neuvosto v. komissio, C‑660/13, EU:C:2016:616, 39 ja 40 kohta).
67
Päätös, jolla annetaan lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen, ei kuitenkaan sisällä myöhempää toimea, joka muodostuu kyseisen sopimuksen varsinaisesta allekirjoittamisesta. Kun lupa on annettu, kyseinen allekirjoittaminen on nimittäin tehtävä sen jälkeen, kun kaikki sen edellyttämät toimenpiteet on toteutettu muun muassa asianomaista kolmatta maata kohtaan. Kyseisiin toimenpiteisiin kuuluu sellaisen valtakirjan antaminen, joka koskee sen henkilön tai niiden henkilöiden nimeämistä, jolla tai joilla on oikeus allekirjoittaa sopimus unionin puolesta.
68
Sen määrittämiseksi, mikä toimielin on unionin oikeudessa toimivaltainen nimeämään kansainvälisen sopimuksen allekirjoittajan, on tukeuduttava kyseisen nimeämisen tärkeimpään ominaispiirteeseen, joka on yhden tai useamman henkilön valtuuttaminen toimimaan unionin puolesta asianomaiseen kolmanteen maahan nähden.
69
Tämän osalta on todettava yhtäältä, että kyseinen nimeäminen ei edellytä arviointia, joka kuuluu SEU 16 artiklan 1 ja 6 kohdassa tarkoitettuun unionin ”politiikkojen määrittelemiseen” tai ”yhteensovittamista” tai unionin ”ulkoisen toiminnan muotoilua” koskeviin tehtäviin. Allekirjoittaminen toki tapahtuu sen jälkeen, kun neuvosto on antanut päätöksen, joka koskee luvan antamista sopimuksen allekirjoittamiseen, mutta se ei ole tällaisen päätöksen taustalla olevan sellaisen poliittisen arvioinnin kaltaista toimintaa, jonka päätteeksi kyseinen toimielin on suostunut oikeusvaikutuksiin, jotka allekirjoittaminen kansainvälisen oikeuden asian kannalta merkityksellisten sääntöjen mukaan tuottaa.
70
Tästä viimeksi mainitusta seikasta on huomattava, että siitä riippumatta, kuka on nimetty allekirjoittajaksi unionin oikeuden sääntöjen nojalla, allekirjoittamisen oikeusvaikutukset, joihin kuuluu muun muassa Wienin yleissopimuksen 18 artiklassa tarkoitettu velvollisuus pidättäytyä toimenpiteistä, jotka tekisivät tyhjäksi sopimuksen tarkoituksen ja päämäärän, ovat samat ja ne velvoittavat unionia sen kansainvälisen oikeuden oikeussubjektin asemassa.
71
Toisaalta siitä, onko allekirjoittajan nimeäminen toimi, jolla ”[huolehditaan] unionin ulkoisesta edustuksesta” SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla, on todettava, että tavanomaisessa merkityksessään edustamisen oikeudellinen käsite merkitsee toimimista subjektin puolesta kolmatta osapuolta kohtaan, ja tällainen toimi voi olla kyseisen subjektin tahdonilmaisu mainittua kolmatta kohtaan, kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 50 kohdassa.
72
Se, että tätä tarkoitusta varten nimetty henkilö allekirjoittaa kansainvälisen sopimuksen unionin puolesta, ilmaisee juuri unionin tahdon, sellaisena kuin neuvosto on sen määritellyt, sellaista kolmatta maata kohtaan, jonka kanssa kyseinen sopimus on neuvoteltu.
73
SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen sanamuodolla, jonka mukaan komissio ”huolehtii unionin ulkoisesta edustuksesta”, pyritään näin ollen vahvistamaan, että komissiolle annetaan kyseisessä määräyksessä toimivalta toteuttaa YUTP:n ulkopuolella – ja siltä osin kuin perussopimuksissa ei tämän osalta määrätä toimivallan erilaisesta jakamisesta – kaikki toimet, joilla luvan antamista kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen unionin puolesta koskevan neuvoston päätöksen mukaisesti varmistetaan se, että kyseinen allekirjoittaminen tapahtuu.
74
Tämä SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen sanamuodon mukainen tulkinta on kansainvälisen tapaoikeuden mukainen.
75
Kun on kyse kansainvälisten sopimusten allekirjoittamisesta, kansainvälisestä tapaoikeudesta, sellaisena kuin se on kodifioituna erityisesti Wienin yleissopimuksen 2 artiklan 1 kappaleen c kohdassa ja 7 artiklan 1 kappaleen a kohdassa, ilmenee tämän osalta, että henkilöiden, jotka on nimetty valtion toimivaltaisen viranomaisen tai kansainvälisen järjestön toimivaltaisen elimen antamassa asiakirjassa toteuttamaan allekirjoittamistoimi, on kyseisen valtakirjan nojalla katsottava edustavan kyseistä valtiota tai kansainvälistä järjestöä.
76
Se, että tällainen henkilö allekirjoittaa kansainvälisen sopimuksen unionin puolesta, kuuluu siis – kansainvälisen tapaoikeuden sääntöjen näkökulmasta – unionin edustamiseen.
77
Kun otetaan huomioon SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudes virke, on näin ollen katsottava, että tarvittavat toimenpiteet kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseksi sen jälkeen, kun neuvosto on antanut luvan allekirjoittamiseen – allekirjoittajan nimeämisestä muodostuva toimenpide mukaan lukien –, kuuluvat YUTP:n ulkopuolella komission toimivaltaan ”[huolehtia] unionin ulkoisesta edustuksesta”, jollei EU-sopimuksessa tai EUT-sopimuksessa anneta kyseisen allekirjoittamisen järjestämistä koskevaa toimivaltaa jollekin muulle unionin toimielimelle. Viimeksi mainittu varauma, jota muita perussopimuksissa määrättyjä tapauksia koskeva ilmaisu kuvastaa, on poikkeus SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä vahvistettuun komission toimivaltaan, kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 72 kohdassa ja kuten ilmenee kyseisen määräyksen sanamuodosta.
78
Neuvosto ja sitä tukevat hallitukset väittävät, että SEUT 218 artikla, jossa määrätään yhtenäistetystä ja yleisesti sovellettavasta menettelystä, joka koskee sellaisten kansainvälisten sopimusten neuvottelemista, allekirjoittamista ja tekemistä, jotka unioni on toimivaltainen tekemään (ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, komissio v. neuvosto (Armenian kanssa tehty sopimus), C‑180/20, EU:C:2021:658, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ja jonka 5 kohta koskee luvan antamista kyseisten sopimusten allekirjoittamiseen, kuuluu kyseisen allekirjoituksen osalta SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennessa virkkeessä tarkoitettujen muiden perussopimuksissa määrättyjen tapausten soveltamisalaan.
79
On kuitenkin todettava, että – toisin kuin SEUT 218 artiklan 3 kohdassa, jossa kansainvälisten sopimusten neuvottelemisen osalta annetaan neuvostolle toimivalta paitsi antaa lupa aloittaa neuvottelut myös nimetä unionin neuvottelija tai neuvotteluryhmän johtaja – SEUT 218 artiklan 5 kohdassa mainitaan neuvoston toimivalta antaa lupa kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen ja väliaikaiseen soveltamiseen, muttei toimivaltaa sen allekirjoittajan nimeämiseen. Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 82–84 kohdassa, viimeksi mainittu määräys ei näin ollen sisällä poikkeusta SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudenteen virkkeeseen.
80
Vaikka SEUT 218 artiklassa määrättyä kansainvälisten sopimusten neuvottelua, allekirjoittamista ja tekemistä voidaan kokonaisuutena tarkasteltuna pitää ”jatkumona”, kuten neuvosto ja sitä tukevat hallitukset huomauttavat, on kuitenkin niin, että jokaisessa kyseisessä artiklassa yksilöidyssä tämän menettelyn vaiheessa kunkin toimielimen on, jollei yksinomaan nimenomaisesti määrätyistä poikkeuksista muuta johdu, käytettävä toimivaltaansa sellaisena kuin se perussopimuksissa annetaan ja tehtävä se tämän tuomion 62 kohdassa mieleen palautetun toimielinten välistä tasapainoa koskevan periaatteen mukaisesti. Kansainvälisen sopimuksen allekirjoittajan nimeämisen osalta SEUT 218 artiklan 5 kohdassa ei määrätä neuvoston hyväksi poikkeuksesta komissiolla SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen nojalla olevaan toimivaltaan.
81
Tästä seuraa, että tilanteessa, jossa neuvosto antaa luvan sellaisen kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen, joka ei kuulu YUTP:n tai ”muiden perussopimuksissa määrättyjen tapausten” soveltamisalaan, kuten käsiteltävässä asiassa, komission on SEU 17 artiklan 1 kohdan kuudennen virkkeen nojalla huolehdittava kyseisen sopimuksen allekirjoittamisesta.
82
Tätä toteamusta ei horjuta se, että neuvosto on jatkanut EU- ja EUT-sopimuksen voimaantulon jälkeen kansainvälisten sopimusten allekirjoittajien nimeämistä ja neuvoston kiertävänä puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion Europan unionissa toimivan pysyvän edustajan säännöllistä valitsemista allekirjoittajaksi. Edes vakiintuneella käytännöllä ei nimittäin voida muuttaa perussopimusten sääntöjä, joita toimielinten on noudatettava (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
83
Lopuksi on todettava, että SEU 17 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan komission on käytettävä kansainvälisten sopimusten allekirjoittamista koskevaa toimivaltaansa unionin yleisen edun mukaisesti. Sen on lisäksi noudatettava SEU 13 artiklan 2 kohdassa vahvistettua vilpittömän yhteistyön periaatetta. Sen on myös erityisesti huolehdittava siitä, että kun neuvoston päätös, jolla annetaan lupa sopimuksen allekirjoittamiseen, on annettu, allekirjoittaminen tapahtuu ilman aiheetonta viivytystä ja olosuhteissa, jotka kuvastavat asianmukaisesti kyseisen sopimuksen tärkeyttä. Lisäksi jos olosuhteissa tapahtuu perustavanlaatuinen muutos allekirjoittamisluvan antamispäätöksen antamisen jälkeen, komission on kuultava neuvostoa, jotta neuvosto voi sille SEU 16 artiklan 1 ja 6 kohdassa ja SEUT 218 artiklassa vahvistettua toimivaltaa käyttäen tehdä tarvittaessa päätelmät tästä olosuhteiden perustavanlaatuisesta muutoksesta ennen kyseisen sopimuksen allekirjoittamista.
84
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hyväksyttävä.
85
Päätöksen 2021/1117 2 artikla sekä Portugalin tasavallan pysyvän edustajan Euroopan unionissa nimeäminen kyseisen säännöksen perusteella henkilöksi, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja, on näin ollen kumottava eikä ensimmäisen kanneperusteen toista osaa tai toista kanneperustetta ole tarpeen tarkastella.
Riidanalaisten toimien vaikutusten voimassa pitäminen
86
SEUT 264 artiklan toisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin voi tarpeellisiksi katsomissaan tapauksissa todeta, miltä osin kumotun toimen vaikutuksia kuitenkin on pidettävä pysyvinä.
87
Tätä mahdollisuutta voidaan käyttää oikeusvarmuutta koskevista syistä muun muassa silloin, kun kansainvälisen sopimuksen neuvottelua, allekirjoittamista ja tekemistä koskevan menettelyn yhteydessä tehdyn unionin toimen kumoaminen on omiaan asettamaan unionin osallistumisen kyseiseen sopimukseen tai sen täytäntöönpanoon kyseenalaiseksi, vaikka unionin tätä koskevasta toimivallasta ei ole mitään epäilystä (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (Tarkistettu Lissabonin sopimus), C‑389/15, EU:C:2017:798, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
88
Päätöksen 2021/1117 2 artiklan ja henkilön, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja, kyseisen säännöksen perusteella tehdyn nimeämisen kumoaminen pitämättä voimassa niiden vaikutuksia merkitsisi sitä, että 29.6.2021 tapahtunut pöytäkirjan allekirjoittaminen unionin puolesta asetettaisiin kyseenalaiseksi, vaikka unionin toimivallasta antaa sen puolesta tehdyllä allekirjoituksella suostumuksensa muun muassa Wienin yleissopimuksen 18 artiklassa tarkoitettuihin oikeusvaikutuksiin sekä pöytäkirjan väliaikaiseen soveltamiseen ei ole epäilyjä ja vaikka unionin tahto ilmaista kyseinen suostumus on lisäksi varma, koska neuvosto antoi päätöksen 2021/1117 1 artiklassa luvan pöytäkirjan allekirjoittamiseen. Vaikka kyseinen lupa toki annettiin sillä varauksella, että pöytäkirjan tekeminen saatetaan päätökseen myöhemmin, on kuitenkin todettava, että se saatettiin myöhemmin päätökseen, minkä osoittaa Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirjan (2021–2026) tekemisestä Euroopan unionin puolesta 21.2.2022 annettu neuvoston päätös (EU) 2022/2066 (EUVL 2022, L 277, s. 103), jolla ilmaistiin se, että unioni hyväksyi pöytäkirjan.
89
Oikeusvarmuuden säilyttämiseksi on näin ollen katsottava, että päätöksen 2021/1117 2 artiklan ja Portugalin tasavallan pysyvän edustajan Euroopan unionissa nimeämisen kyseisen säännöksen perusteella henkilöksi, jolla on oikeus allekirjoittaa pöytäkirja, vaikutukset ovat pysyviä.
Oikeudenkäyntikulut
90
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut neuvoston velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska neuvosto on hävinnyt asian, neuvoston on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
91
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti Tšekin tasavalta, Ranskan tasavalta, Unkari, Alankomaiden kuningaskunta ja Portugalin tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
92
Työjärjestyksen 140 artiklan 3 kohdan nojalla korkea edustaja vastaa myös omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirjan (2021-2026) allekirjoittamisesta unionin puolesta ja pöytäkirjan väliaikaisesta soveltamisesta 28.6.2021 annetun neuvoston päätöksen (EU) 2021/1117 2 artikla kumotaan.
2)
Portugalin tasavallan pysyvän edustajan Euroopan unionissa nimeäminen päätöksen 2021/1117 2 artiklan perusteella henkilöksi, jolla on oikeus allekirjoittaa Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirja (2021–2026), kumotaan.
3)
Päätöksen 2021/1117 2 artiklan ja Portugalin tasavallan pysyvän edustajan Euroopan unionissa nimeämisen kyseisen säännöksen perusteella henkilöksi, jolla on oikeus allekirjoittaa Gabonin tasavallan ja Euroopan yhteisön välisen kalastuskumppanuussopimuksen täytäntöönpanopöytäkirja (2021–2026), vaikutukset ovat pysyviä.
4)
Euroopan unionin neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
5)
Tšekin tasavalta, Ranskan tasavalta, Unkari, Alankomaiden kuningaskunta, Portugalin tasavalta ja Euroopan unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.