62021CJ0383
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 22 de diciembre de 2022 (
*1
) (
i
)
«Procedimiento prejudicial — Contratos públicos — Directiva 2014/24/UE — Adjudicación del contrato público sin incoación de un procedimiento de licitación — Contratos públicos entre entidades del sector público — Artículo 12, apartado 3 — Contratos públicos objeto de una adjudicación in house — Concepto de “control análogo” — Requisitos — Representación de todos los poderes adjudicadores participantes — Artículo 12, apartado 4 — Contrato entre poderes adjudicadores que persiguen objetivos comunes de interés público — Concepto de “cooperación” — Requisitos — No transposición dentro del plazo señalado — Efecto directo»
En los asuntos acumulados C‑383/21 y C‑384/21,
que tienen por objeto dos peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Bélgica), mediante resoluciones de 15 de junio de 2021, recibidas en el Tribunal de Justicia el 24 de junio de 2021, en los procedimientos entre
Sambre & Biesme
SCRL (C‑383/21),
Commune de Farciennes (C‑384/21)
y
Société wallonne du logement (SWL),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. E. Regan (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. D. Gratsias, M. Ilešič, I. Jarukaitis y Z. Csehi, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez‑Bordona;
Secretaria: Sra. M. Siekierzyńska, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 30 de marzo de 2022;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de Sambre & Biesme SCRL, por el Sr. J. Laurent y la Sra. C. Servais, avocats;
–
en nombre de la commune de Farciennes, por el Sr. J. Bourtembourg y la Sra. N. Fortemps, avocats;
–
en nombre del Gobierno belga, por el Sr. J.‑C. Halleux, y las Sras. C. Pochet y L. Van den Broeck, en calidad de agentes, asistidos por la Sra. M. Vastmans, avocate;
–
en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. P. Ondrůšek y G. Wils, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 9 de junio de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del artículo 12, apartados 3 y 4, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65).
2
Estas peticiones se presentaron en el contexto de sendos litigios entre, por un lado, Sambre & Biesme SCRL, société de logement de service public (SLSP) (en lo sucesivo, «SLSP Sambre & Biesme») (asunto C‑383/21) y el municipio de Farciennes (Bélgica) (asunto C‑384/21) y, por otro lado, la Société wallonne du logement (SWL), en relación con la anulación por esta última de las decisiones del consejo rector de la SLSP Sambre & Biesme por las que este, por una parte, aprobó el convenio marco de contratación conjunta con el municipio de Farciennes y, por otra, decidió no convocar la licitación pública de servicios de inventario del amianto debido a la relación in house que unía a la SLSP Sambre & Biesme con la Intercommunale pour la gestion et la réalisation d’études techniques et économiques (Intermunicipal para la Gestión y Realización de Estudios Técnicos y Económicos; en lo sucesivo, «Igretec»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3
La Directiva 2014/24 establece en sus considerandos 5, 31 y 33:
«(5)
Debe recordarse que ninguna disposición de la presente Directiva obliga a los Estados miembros a subcontratar o a externalizar la prestación de servicios que deseen prestar ellos mismos o a organizarlos de otra manera que no sea mediante contratos públicos en el sentido de la presente Directiva. Ha de quedar excluida la prestación de servicios basada en disposiciones legales o administrativas, o contratos de trabajo. En algunos Estados miembros, puede ser el caso, por ejemplo, de determinados servicios administrativos y estatales, como los servicios ejecutivos y legislativos, o la prestación de determinados servicios a la comunidad, como los servicios de asuntos exteriores o de justicia, o los servicios obligatorios de la seguridad social.
[…]
(31)
Existe una considerable inseguridad jurídica en cuanto a la medida en que los contratos celebrados entre entidades del sector público deben estar regulados por las normas de contratación pública. La correspondiente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha sido objeto de diferentes interpretaciones por parte de los distintos Estados miembros e incluso por los distintos poderes adjudicadores. Por tanto, hace falta precisar en qué casos los contratos celebrados en el sector público no están sujetos a la aplicación de las normas de contratación pública.
Esta precisión debe guiarse por los principios establecidos en la correspondiente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El hecho de que las dos partes de un acuerdo sean poderes públicos no excluye por sí mismo la aplicación de las normas de contratación. No obstante, la aplicación de las normas de contratación pública no debe interferir con la libertad de los poderes públicos para ejercer las funciones de servicio público que le han sido conferidas utilizando sus propios recursos, lo cual incluye la posibilidad de cooperación con otros poderes públicos.
Es preciso asegurar que la cooperación entre entidades públicas exentas no acabe falseando la competencia con respecto a los operadores económicos privados, hasta el punto de situar a un proveedor de servicios privado en una posición de ventaja respecto de sus competidores.
[…]
(33)
Los poderes adjudicadores han de poder optar por prestar de manera conjunta sus servicios públicos mediante cooperación sin verse obligados a adoptar una forma jurídica particular. Dicha cooperación puede abarcar todo tipo de actividades relacionadas con la ejecución de los servicios y responsabilidades que hayan sido asignadas a los poderes participantes o que estos hayan asumido, como las tareas obligatorias o facultativas de las autoridades locales o regionales o los servicios conferidos a organismos específicos de derecho público. Los servicios prestados por los distintos poderes participantes no han de ser necesariamente idénticos; también pueden ser complementarios.
Los contratos para la prestación conjunta de servicios públicos no han de estar sujetos a la aplicación de las normas establecidas en la presente directiva, siempre que se hayan celebrado exclusivamente entre poderes adjudicadores, que la aplicación de dicha cooperación esté guiada únicamente por consideraciones de interés público y que ninguna empresa de servicios privada se encuentre en una situación ventajosa frente a sus competidores.
Con el fin de cumplir esas condiciones, la cooperación debe estar basada en un concepto cooperador. Mientras se hayan contraído compromisos de contribuir a la ejecución cooperativa del servicio público de que se trate, no es necesario que todos los poderes participantes asuman la ejecución de las principales obligaciones contractuales. Además, la ejecución de la cooperación, incluidas todas las transferencias financieras entre los poderes adjudicadores participantes, debe únicamente regirse por consideraciones de interés público.»
4
En el título I de esta Directiva, titulado «Ámbito de aplicación, definiciones y principios generales», figura un capítulo I, titulado «Ámbito de aplicación y definiciones», cuya sección 3, titulada «Exclusiones», comprende los artículos 7 a 12.
5
El artículo 12 de la antedicha Directiva, titulado «Contratos públicos entre entidades del sector público», dispone:
«1.   Un contrato adjudicado por un poder adjudicador a otra persona jurídica de Derecho público o privado quedará excluido del ámbito de aplicación de la presente Directiva si se cumplen todas y cada una de las condiciones siguientes:
a)
que el poder adjudicador ejerza sobre la persona jurídica de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios;
b)
que más del 80 % de las actividades de esa persona jurídica se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por el poder adjudicador que la controla o por otras personas jurídicas controladas por dicho poder adjudicador, y
c)
que no exista participación directa de capital privado en la persona jurídica controlada, con la excepción de las formas de participación de capital privado sin capacidad de control mayoritario ni minoritario que estén impuestas por las disposiciones legales nacionales, de conformidad con los Tratados, y que no ejerzan una influencia decisiva sobre la persona jurídica controlada.
Se considerará que un poder adjudicador ejerce sobre una persona jurídica un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, a efectos del párrafo primero, letra a), cuando ejerza una influencia decisiva sobre objetivos estratégicos y decisiones significativas de la persona jurídica controlada. Dicho control podrá ser ejercido también por otra persona jurídica, que sea a su vez controlada del mismo modo por el poder adjudicador.
2.   El apartado 1 también se aplica cuando la persona jurídica controlada, siendo un poder adjudicador, adjudica un contrato al poder adjudicador que la controla o a otra persona jurídica controlada por el mismo poder adjudicador, siempre que no exista participación directa de capital privado en la persona jurídica a la que se adjudica el contrato, con la excepción de las formas de participación de capital privado sin capacidad de control mayoritario ni minoritario que estén impuestas por las disposiciones legales nacionales, de conformidad con los Tratados, y que no otorguen una influencia decisiva sobre la persona jurídica controlada.
3.   Un poder adjudicador que no ejerza sobre una persona jurídica de Derecho público o privado un control en el sentido del apartado 1 podrá, no obstante, adjudicar un contrato público a dicha persona jurídica sin aplicar la presente Directiva si se cumplen todas y cada una de las condiciones siguientes:
a)
que el poder adjudicador ejerza sobre dicha persona jurídica, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control análogo al que ejerce [sobre] sus propios servicios;
b)
que más del 80 % de las actividades de esa persona jurídica se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan o por otras personas jurídicas controladas por los mismos poderes adjudicadores;
c)
que no exista participación directa de capital privado en la persona jurídica controlada, con la excepción de las modalidades de participación de capital privado que no supongan un control o una posibilidad de bloqueo y que vengan impuestas por las disposiciones de la legislación nacional, de conformidad con los Tratados, y que no suponga el ejercicio de una influencia decisiva sobre la persona jurídica controlada.
A efectos de la letra a) del párrafo primero, los poderes adjudicadores ejercen un control conjunto sobre una persona jurídica si se cumplen todas y cada una de las condiciones siguientes:
i)
que los órganos decisorios de la persona jurídica controlada estén compuestos por representantes de todos los poderes adjudicadores participantes. Cada representante puede representar a varios poderes adjudicadores participantes o a la totalidad de los mismos,
ii)
que esos poderes adjudicadores puedan ejercer conjuntamente una influencia decisiva sobre los objetivos estratégicos y las decisiones significativas de la persona jurídica controlada, y
iii)
que la persona jurídica controlada no persiga intereses contrarios a los intereses de los poderes adjudicadores que la controlan.
4.   Un contrato celebrado exclusivamente entre dos o más poderes adjudicadores quedará fuera del ámbito de aplicación de la presente Directiva, cuando se cumplan todas y cada una de las condiciones siguientes:
a)
que el contrato establezca o desarrolle una cooperación entre los poderes adjudicadores participantes con la finalidad de garantizar que los servicios públicos que les incumben se prestan de modo que se logren los objetivos que tienen en común;
b)
que el desarrollo de dicha cooperación se guíe únicamente por consideraciones relacionadas con el interés público, y
c)
que los poderes adjudicadores participantes realicen en el mercado abierto menos del 20 % de las actividades objeto de la cooperación.
[…]».
6
El artículo 90 de la misma Directiva, titulado «Transposición y disposiciones transitorias», establece en su apartado 1:
«Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 18 de abril de 2016. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.»
Derecho belga
7
La Directiva 2014/24 fue transpuesta al Derecho belga mediante la loi relative aux marchés publics (Ley de contratos públicos), de 17 de junio de 2016 (Moniteur belge de 14 de julio de 2016, p. 44219), que entró en vigor el 30 de junio de 2017, después de la fecha de expiración del plazo de transposición de dicha Directiva previsto en su artículo 90.
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
8
La SLSP Sambre & Biesme es una sociedad cooperativa de responsabilidad limitada cuyos socios principales son los municipios de Farciennes y Aiseau‑Presles (Bélgica). Como sociedad promotora de vivienda pública, tiene como autoridad de tutela a la SWL, que actúa por cuenta del Gobierno valón.
9
En 2015, la SLSP Sambre & Biesme y el municipio de Farciennes decidieron unir sus recursos para crear un ecobarrio en Farciennes con alrededor de 150 viviendas. A tal fin, las partes previeron recurrir a los servicios de Igretec para gestionar la ejecución de su proyecto.
10
Igretec es una sociedad cooperativa de responsabilidad limitada que desempeña funciones de servicio público y que, por ello, es una persona jurídica de Derecho público. Su actividad se desarrolla en varios ámbitos. Como se describe en sus estatutos, su objeto social comprende, en particular las actividades de estudio de diseño y de gestión urbanísticos.
11
Las normas relativas a la organización y al funcionamiento de Igretec dependen del code de la démocratie locale et de la décentralisation (Código de la Democracia Local y la Descentralización), así como de sus estatutos. A este respecto, en cuanto a su composición, comprende exclusivamente a personas jurídicas de Derecho público. En el momento de los hechos del litigio principal, entre los socios de Igretec figuraban más de setenta municipios, entre ellos el municipio de Farciennes, y más de otros cincuenta poderes públicos. En particular, dentro del capital social de Igretec, dividido en participaciones de cinco categorías, el número de participaciones de categoría A atribuidas a los municipios se elevaba a 5054351 y el de las participaciones de categoría C atribuidas a los «demás socios de Derecho público» era de 17126.
12
En lo que atañe al funcionamiento de Igretec, los municipios siguen disponiendo de la mayoría de los votos y de la presidencia de los diferentes órganos de gestión y las decisiones de los órganos de Igretec solo se adoptan si, además de la mayoría de los votos de los consejeros presentes o representados, cuentan con la mayoría de los votos de los consejeros procedentes de los municipios socios.
13
El 29 de octubre de 2015, la SLSP Sambre & Biesme decidió adquirir una participación social de categoría C en Igretec para poder beneficiarse de sus servicios como socio.
14
El 23 de marzo de 2016, el municipio de Farciennes celebró con Igretec un contrato de asistencia a la dirección de obra y asesoramiento jurídico, así como un contrato de viabilidad en arquitectura, estabilidad, técnica especial, red viaria, medio ambiente y urbanismo. En el marco de estas funciones, Igretec propuso tres variantes de obras que incluían el proyecto de la SLSP Sambre & Biesme y sugirió celebrar un convenio de contratación conjunta entre la SLSP Sambre & Biesme y el municipio de Farciennes.
15
El 19 de enero de 2017, el consejo rector de la SLSP Sambre & Biesme manifestó su conformidad, por una parte, con el proyecto de convenio marco de contratación conjunta con el municipio de Farciennes y, por otra parte, con el pliego de condiciones relativo a la designación de una oficina de expertos para realizar el inventario y el programa de gestión en la problemática del amianto. Este pliego de condiciones elaborado por Igretec se describía como la primera etapa de la ejecución del proyecto de ecobarrio en Farciennes.
16
El 26 de enero de 2017, el Pleno Municipal de Farciennes decidió aprobar el convenio marco con la SLSP Sambre & Biesme.
17
Este convenio marco estipula en su artículo 1, titulado «Objeto», que, en particular el municipio de Farciennes y la SLSP Sambre & Biesme determinan, mediante dicho convenio marco, sus derechos y obligaciones respectivos en el diseño y ejecución de las obras de creación del ecobarrio de Farciennes y que deciden acometer conjuntamente la contratación pública de servicios, obras y promoción de obras.
18
A este respecto, designan como poder adjudicador al municipio de Farciennes para que actúe en nombre del colectivo y adopte por sí solo cualquier decisión relativa a la contratación y a la adjudicación de los contratos, entendiéndose que, antes de cualquier decisión adoptada en ejecución del convenio marco y de conformidad con el artículo 2 de este, las partes se concertarán en el seno de un comité director compuesto por representantes de cada uno de ellos.
19
El artículo 5 del citado convenio marco, titulado «Elección de la asistencia a la dirección de obra para la ejecución de contratos de servicios, obras y promoción de obras y para la elaboración del expediente de revitalización urbana», dispone que «las partes acuerdan que el municipio de Farciennes celebre con [Igretec] […] un convenio de asistencia a la dirección de obra, de asesoramiento jurídico y de servicios medioambientales, todo ello en el marco de la relación in house que une a cada una de las partes con dicha intermunicipal».
20
El 9 de febrero de 2017, el consejo rector de la SLSP Sambre & Biesme decidió, por una parte, aprobar la celebración del convenio marco de contratación conjunta con el municipio de Farciennes y, por otra parte, no convocar la licitación pública de servicios de inventario de amianto, cuyo pliego de condiciones había aprobado anteriormente, habida cuenta de la relación in house entre la SLSP Sambre & Biesme e Igretec.
21
Mediante resolución de 25 de febrero de 2017, la SWL, en su condición de autoridad de tutela, anuló estas dos decisiones del consejo rector de la SLSP Sambre & Biesme, debido a que los requisitos de la excepción in house no se cumplían entre la SLSP Sambre & Biesme e Igretec.
22
La SLSP Sambre & Biesme (asunto C‑383/21) y el municipio de Farciennes (asunto C‑384/21) interpusieron, los días 28 de abril y 2 de mayo de 2017, respectivamente, sendos recursos de anulación contra dicha decisión de la SWL ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Bélgica). Sostienen que los requisitos relativos a tal excepción, establecidos en el artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2014/24, se cumplían en las circunstancias indicadas, de modo que podía llevarse a cabo la adjudicación directa de los contratos públicos controvertidos. Además, el municipio de Farciennes (asunto C‑384/21) afirma que una adjudicación sin licitación también está justificada sobre la base del artículo 12, apartado 4, de dicha Directiva, ya que existe una situación de cooperación entre los poderes adjudicadores, en el sentido de esta última disposición.
23
Dado que la ley de transposición de la referida Directiva aún no había entrado en vigor en el momento de los hechos de que se trata en el litigio principal, pese a que el plazo previsto en el artículo 90 de la Directiva 2014/24 a efectos de tal transposición ya había expirado, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, para empezar, si, a la luz de la sentencia de 3 de octubre de 2019, Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:829), deben resolverse los litigios pendientes ante él sobre la base del artículo 12, apartados 3 y 4, de dicha Directiva, en la medida en que las partes en los litigios principales discrepan, en particular, sobre la cuestión de si estas disposiciones tienen solamente por objeto conferir a los Estados miembros la facultad de excluir del ámbito de aplicación de la citada Directiva la adjudicación de algunos contratos públicos celebrados entre entidades pertenecientes al sector público.
24
A continuación, por lo que respecta a los requisitos que deben cumplirse para que un poder adjudicador que ejerza, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control sobre la persona jurídica de que se trata pueda proceder a una adjudicación in house, se pregunta cómo debe participar ese poder adjudicador en los órganos de la entidad controlada y contribuir efectivamente a su control, en particular, en virtud del requisito establecido en el artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, inciso i), de la misma Directiva. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente indica que los socios de categoría C, de los que forma parte la SLSP Sambre & Biesme, se encontraban en una situación muy minoritaria, la cual no les permitía contribuir efectivamente al control de Igretec.
25
Además, destacando la preponderancia de los municipios como socios de categoría A en los órganos decisorios, el antedicho órgano jurisdiccional remitente precisa que la posición muy minoritaria de los socios de categoría C no les permitía, de hecho, disponer de un consejero para representarles en el consejo rector de Igretec, mientras que los estatutos de Igretec, en su versión aplicable a los litigios principales, no garantizaban en modo alguno la presencia de un consejero designado por esos socios para representarlos. El órgano jurisdiccional remitente, al comprobar que los citados socios no disponían efectivamente de ningún representante en el consejo rector o en la «comisión permanente de la oficina de estudios y de gestión», ha deducido de ello que los socios de categoría C no participaban en modo alguno en el ejercicio de un control conjunto sobre Igretec.
26
Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente indica que los recurrentes en los litigios principales alegan que formaba parte del consejo rector de Igretec un concejal del municipio de Farciennes, que era, al mismo tiempo, consejero de la SLSP Sambre & Biesme, siendo el municipio de Farciennes accionista a la vez de Igretec y de la SLSP Sambre & Biesme.
27
No obstante, el órgano jurisdiccional remitente precisa que no se ha demostrado que tal circunstancia estuviese prevista y garantizada en Derecho. Por otra parte, esta persona formaba parte del consejo rector de Igretec en su calidad de concejal en Farciennes, sin que nada permitiera considerar que, en tal condición, también debiera entenderse que representaba los intereses de la SLSP Sambre & Biesme.
28
Dicho esto, habida cuenta de la apreciación in concreto alegada por los recurrentes en los litigios principales ante el órgano jurisdiccional remitente para determinar si un poder adjudicador ejerce sobre la entidad adjudicataria un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si una situación como la expuesta en los apartados 26 y 27 de la presente sentencia permite concluir, como sostienen los recurrentes en los litigios principales, que la SLSP Sambre & Biesme participaba en los órganos decisorios de Igretec y, por tanto, ejercía sobre dicha entidad intermunicipal tal control, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, a través del municipio de Farciennes.
29
El órgano jurisdiccional remitente precisa, por un lado, que, si bien los recurrentes en los litigios principales alegan que el municipio de Farciennes es accionista tanto de la SLSP Sambre & Biesme como de Igretec y ejerce sobre estas dos entidades un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, no pretenden hacer valer la posibilidad de una adjudicación directa de un contrato público entre dos entidades controladas por el mismo poder adjudicador. Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre el hecho de que, en cualquier caso, se cumplan los requisitos que delimitan la exclusión de tales adjudicaciones del ámbito de aplicación de las normas del Derecho de la Unión en materia de contratación pública, ya que el municipio de Farciennes ejerce su control conjuntamente con otros poderes adjudicadores.
30
Por último, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta también sobre la posibilidad de adjudicar el contrato público sin procedimiento de licitación, en virtud del artículo 12, apartado 4, de la Directiva 2014/24, dado que el municipio de Farciennes invoca, con carácter subsidiario, la existencia de una situación de cooperación entre los poderes adjudicadores, en el sentido de dicha disposición.
31
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre el hecho de que el concepto de «cooperación», contemplado en dicha disposición, pueda comprender circunstancias como las de los litigios principales por el mero hecho de que las funciones de asistencia a la dirección de obra, de asesoramiento jurídico y de servicios medioambientales confiadas a Igretec se encuadren en el marco de la cooperación entre la SLSP Sambre & Biesme y el municipio de Farciennes para la realización de un proyecto común de creación de un ecobarrio en Farciennes, de que una relación in house une, en cualquier caso, a ese municipio y a Igretec, y de que el referido municipio y la SLSP Sambre & Biesme forman parte de Igretec en el sector de actividades de su objeto social que está precisamente relacionado con las funciones que tienen previsto confiarle.
32
En esas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado, Bélgica) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
En el asunto C‑383/21:
«1)
¿Debe interpretarse que el artículo [12, apartado 3,] de la Directiva [2014/24] tiene efecto directo?
2)
En caso de respuesta afirmativa a esta primera cuestión, ¿debe interpretarse el artículo [12 apartado 3,] de la […] Directiva [2014/24] en el sentido de que se cumple el requisito que impone a un poder adjudicador, en el presente asunto una sociedad promotora de vivienda pública, de estar representado en los órganos decisorios de la persona jurídica controlada, en el caso de autos una sociedad cooperativa intermunicipal, por el mero hecho de que un miembro del consejo rector de dicha sociedad cooperativa intermunicipal en su condición de concejal municipal de otro poder adjudicador participante, en este caso un municipio, sea también, por circunstancias exclusivamente fácticas y sin que medie ninguna garantía jurídica de representación, consejero en la sociedad promotora de vivienda pública, mientras que el municipio es socio (no único) tanto de la entidad controlada (sociedad cooperativa intermunicipal) como de la sociedad promotora de vivienda pública?
3)
En caso de respuesta negativa a la primera cuestión planteada, ¿debe considerarse que un poder adjudicador, en el presente asunto una sociedad promotora de vivienda pública, “participa” en los órganos decisorios de la persona jurídica controlada, en el caso de autos una sociedad cooperativa intermunicipal, por el mero hecho de que un miembro del consejo rector de dicha sociedad cooperativa intermunicipal, en su condición de concejal municipal de otro poder adjudicador participante, en este caso un municipio, sea también, por circunstancias exclusivamente fácticas y sin que medie ninguna garantía jurídica de representación, consejero en la sociedad promotora de vivienda pública, mientras que el municipio es socio (no único) tanto de la entidad controlada (sociedad cooperativa intermunicipal) como de la sociedad promotora de vivienda pública?»
En el asunto C‑384/21:
«1)
¿Debe interpretarse que el artículo [12, apartado 3,] de la Directiva [2014/24] tiene efecto directo?
2)
En caso de respuesta afirmativa a esta primera cuestión, ¿debe interpretarse el artículo [12, apartado 3,] de la […] Directiva [2014/24] en el sentido de que se cumple el requisito que impone a un poder adjudicador, en el presente asunto una sociedad promotora de vivienda pública, de estar representado en los órganos decisorios de la persona jurídica controlada, en el caso de autos una sociedad cooperativa intermunicipal, por el mero hecho de que un miembro del consejo rector de dicha sociedad cooperativa intermunicipal en su condición de concejal municipal de otro poder adjudicador participante, en este caso un municipio, sea también, por circunstancias exclusivamente fácticas y sin que medie ninguna garantía jurídica de representación, consejero en la sociedad promotora de vivienda pública, mientras que el municipio es socio (no único) tanto de la entidad controlada (sociedad cooperativa intermunicipal) como de la sociedad promotora de vivienda pública?
3)
En caso de respuesta negativa a la primera cuestión planteada, ¿debe considerarse que un poder adjudicador, en el presente asunto una sociedad promotora de vivienda pública, “participa” en los órganos decisorios de la persona jurídica controlada, en el caso de autos una sociedad cooperativa intermunicipal, por el mero hecho de que un miembro del consejo rector de dicha sociedad cooperativa intermunicipal, en su condición de concejal municipal de otro poder adjudicador participante, en este caso un municipio, sea también, por circunstancias exclusivamente fácticas y sin que medie ninguna garantía jurídica de representación, consejero en la sociedad promotora de vivienda pública, mientras que el municipio es socio (no único) tanto de la entidad controlada (sociedad cooperativa intermunicipal) como de la sociedad promotora de vivienda pública?
4)
¿Debe interpretarse que el artículo [12, apartado 4,] de la Directiva [2014/24] tiene efecto directo?
5)
En caso de respuesta afirmativa a esta cuestión, ¿debe interpretarse el artículo [12, apartado 4], de la […] Directiva [2014/24] en el sentido de que permite encomendar, sin licitación previa, las funciones de asistencia a la dirección de obra, de asesoramiento jurídico y de servicios medioambientales a un poder adjudicador, en el presente asunto una sociedad cooperativa intermunicipal, puesto que dichas funciones se inscriben en el marco de una cooperación entre otros dos poderes adjudicadores, en el caso de autos un municipio y una sociedad promotora de vivienda pública, que no se discute que el municipio ejerce un control “in house conjunto” sobre la sociedad cooperativa intermunicipal y que el municipio y la sociedad promotora de vivienda pública son miembros de la sociedad cooperativa intermunicipal en el sector de actividad de “estudio de diseño y de gestión urbanísticos y central de compras”, que constituye su objeto social y coincide, precisamente, con las funciones que estas pretenden encomendarle, las cuales corresponden a las actividades desarrolladas en el mercado por los estudios de diseño y de gestión urbanísticos especializados en diseño, realización y ejecución de proyectos?»
33
Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 27 de agosto de 2021, se acordó la acumulación de los asuntos C‑383/21 y C‑384/21 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Cuestiones prejudiciales primera del asunto C‑383/21 y primera y cuarta del asunto C‑384/21
34
Mediante su primera cuestión prejudicial en el asunto C‑383/21 y mediante sus cuestiones prejudiciales primera y cuarta en el asunto C‑384/21, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartados 3 y 4, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que tiene efectos directos en el marco de litigios entre personas jurídicas de Derecho público en relación con la adjudicación directa de contratos públicos cuando el Estado miembro de que se trate no haya transpuesto dicha Directiva al ordenamiento jurídico nacional en el plazo señalado.
35
De jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se desprende que, en todos aquellos casos en que las disposiciones de una directiva resulten, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas, es posible invocarlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra el Estado miembro de que se trate, bien cuando este no adapte el Derecho nacional a la directiva dentro de los plazos señalados, bien cuando haga una transposición incorrecta de esta (sentencia de 14 de enero de 2021, RTS infra y Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, apartado 44 y jurisprudencia citada).
36
En virtud del artículo 288 TFUE, párrafo tercero, el carácter obligatorio de una directiva, fundamento de la posibilidad de invocarla, solo existe respecto «al Estado miembro destinatario». De ello resulta que, según reiterada jurisprudencia, una directiva no puede crear, por sí sola, obligaciones a cargo de un particular y no puede, por consiguiente, ser invocada como tal contra dicha persona ante un tribunal nacional (sentencia de 12 de diciembre de 2013, Portgás, C‑425/12, EU:C:2013:829, apartado 22 y jurisprudencia citada).
37
No obstante, debe recordarse que, cuando los justiciables pueden ampararse en una directiva no frente a un particular, sino frente a un Estado miembro, pueden hacerlo independientemente de cuál sea la condición en que este actúa. En efecto, hay que evitar que el Estado miembro pueda obtener ventajas por haber ignorado el Derecho de la Unión (véanse, en este sentido, la sentencia de 7 de julio de 2016, Ambisig, C‑46/15, EU:C:2016:530, apartado 21 y jurisprudencia citada).
38
Así, los justiciables pueden invocar disposiciones incondicionales y suficientemente precisas de una directiva no solo frente a un Estado miembro y todos los órganos de su Administración, sino también frente a organismos o entidades, aunque sean de Derecho privado, que estén sometidos a la autoridad o al control de una autoridad pública, o a los que un Estado miembro haya encomendado una misión de interés público y que, a tal fin, dispongan de facultades exorbitantes en relación con las que se deriven de las normas aplicables en las relaciones entre particulares (sentencia de 30 de abril de 2020, Blue Air — Airline Management Solutions, C‑584/18, EU:C:2020:324, apartado 72 y jurisprudencia citada).
39
Por consiguiente, dado que la obligación de los Estados miembros de adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar el resultado prescrito por una directiva es una obligación imperativa, impuesta por el artículo 288 TFUE, párrafo tercero, así como por la propia directiva, y cuyo respeto incumbe a todas las entidades mencionadas en el apartado anterior, los litigios entre dichas entidades son litigios en los que están involucradas partes obligadas a aplicar la directiva de que se trate y a las que, en consecuencia, son oponibles las disposiciones incondicionales y suficientemente precisas de esa directiva. De ello resulta que estas disposiciones de dicha directiva pueden ser invocadas en tales litigios, ya se trate, para las referidas entidades, de hacer respetar las obligaciones que estas disposiciones imponen o de hacer valer los derechos que les conceden (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de diciembre de 2013, Portgás, C‑425/12, EU:C:2013:829, apartados 34, 35 y 38).
40
En el presente asunto, como resulta de las peticiones de decisión prejudiciales, las partes en los litigios principales son personas jurídicas de Derecho público que han de respetar la Directiva 2014/24. De ello se desprende que, en el marco de estos litigios, cuando esta Directiva no ha sido transpuesta al ordenamiento jurídico nacional en los plazos establecidos, los poderes adjudicadores, como la SLSP Sambre & Biesme y el municipio de Farciennes, pueden invocar las disposiciones de la citada Directiva, siempre que estas sean incondicionales y suficientemente precisas.
41
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que una disposición del Derecho de la Unión es, por un lado, incondicional cuando establece una obligación que no está sujeta a ningún requisito ni supeditada, en su ejecución o en sus efectos, a que se adopte ningún acto de las instituciones de la Unión Europea o de los Estados miembros y, por otro lado, suficientemente precisa para ser invocada por un justiciable y aplicada por el juez cuando establece una obligación en términos inequívocos (sentencia de 14 de enero de 2021, RTS infra y Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, apartado 46 y jurisprudencia citada). Pues bien, así sucede con el artículo 12, apartados 3 y 4, de la Directiva 2014/24.
42
En efecto, por lo que respecta, en primer lugar, al carácter incondicional de estas disposiciones, procede observar, con carácter preliminar, que, como se ha expuesto en el apartado 23 de la presente sentencia, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, a la luz de la sentencia de 3 de octubre de 2019, Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:829), sobre el alcance de dichas disposiciones, en la medida en que las partes en el litigio principal discrepan, en particular, sobre la cuestión de si esas mismas disposiciones solo tienen por objeto conferir una facultad a los Estados miembros de excluir la adjudicación de determinados contratos públicos celebrados entre entidades pertenecientes al sector público del ámbito de aplicación de dicha Directiva. En efecto, en ese caso, los poderes adjudicadores no podrían invocar tales exclusiones cuando, a falta de transposición de la referida Directiva, el Estado miembro de que se trate no ejercite tal facultad.
43
A este respecto, procede señalar que el artículo 12 de la Directiva 2014/24, de conformidad con el título de la sección en la que se inserta, establece, en esencia, que los contratos públicos celebrados entre entidades del sector público que cumplan los criterios que en ella se contemplan quedan excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva, criterios que, por tanto, debe cumplir un poder adjudicador cuando quiera adjudicar directamente tal contrato público. En particular, los apartados 3 y 4 del citado artículo 12 se refieren, por una parte, a los contratos públicos adjudicados por un poder adjudicador a una persona jurídica sobre la que este ejerce, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y, por otra parte, a los contratos públicos celebrados exclusivamente entre poderes adjudicadores para establecer o desarrollar una cooperación entre ellos con la finalidad de garantizar que los servicios públicos que les incumben se prestan de modo que se logren los objetivos que tienen en común.
44
Así, la Directiva 2014/24, en su artículo 12, codificó y precisó la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal de Justicia en materia de adjudicación directa, lo que evidencia que el legislador de la Unión quiso vincular ese régimen de adjudicación directa a esa Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2019, Rhenus Veniro, C‑253/18, EU:C:2019:386, apartado 27 y jurisprudencia citada).
45
De este modo, como ha declarado el Tribunal de Justicia, el artículo 12 de dicha Directiva no privó, por consiguiente, a los Estados miembros de la libertad de privilegiar una forma de prestación de servicios, ejecución de obras o suministro de materiales en detrimento de otras. En efecto, tal libertad implica una elección que se realiza en una fase anterior a la de la adjudicación de un contrato y que, por ello, no está incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/24 (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, apartado 44; autos de 6 de febrero de 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, apartados 41 y 47, y de 6 de febrero de 2020, Rieco, C‑89/19 a C‑91/19, EU:C:2020:87, apartados 33, 39 y 40).
46
Asimismo, los considerandos 5 y 31, párrafo segundo, de la Directiva 2014/24 reflejan la voluntad del legislador de la Unión de reconocer la libertad de los Estados miembros en cuanto a la elección de la forma de prestación de servicios mediante la que los poderes adjudicadores pueden subvenir a sus necesidades (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, apartado 45; autos de 6 de febrero de 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, apartados 42 y 47, y de 6 de febrero de 2020, Rieco, C‑89/19 a C‑91/19, EU:C:2020:87, apartados 34, 39 y 40).
47
En efecto, por una parte, el considerando 5 de esta Directiva señala que ninguna disposición de esta obliga a los Estados miembros a subcontratar o a externalizar la prestación de servicios que deseen prestar ellos mismos o a organizarlos de otra manera que no sea mediante contratos públicos en el sentido de dicha Directiva. Por otra parte, su considerando 31, párrafo segundo, indica que, si bien el hecho de que las dos partes de un acuerdo sean poderes públicos no excluye por sí mismo la aplicación de las normas de contratación, la aplicación de las normas de contratación pública no debe interferir con la libertad de los poderes públicos para ejercer las funciones de servicio público que le han sido conferidas utilizando sus propios recursos, lo cual incluye la posibilidad de cooperación con otros poderes públicos.
48
Así, el Tribunal de Justicia deduce de ello que, al igual que la Directiva 2014/24 no obliga a los Estados miembros a exigir a los poderes adjudicadores que recurran a un procedimiento de contratación pública, tampoco les puede obligar a realizar las operaciones a que se refiere el artículo 12 de dicha Directiva cuando se cumplen las condiciones previstas en ese artículo (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, apartado 46; autos de 6 de febrero de 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, apartados 43 y 47, y de 6 de febrero de 2020, Rieco, C‑89/19 a C‑91/19, EU:C:2020:87, apartados 35, 39 y 40).
49
De lo anterior resulta que, efectivamente, los Estados miembros siguen siendo libres de establecer, en la legislación nacional, condiciones para que las entidades pertenecientes al sector público utilicen contratos públicos como los previstos en el artículo 12, apartados 3 y 4, de la Directiva 2014/24. Sin embargo, no es menos cierto que, cuando, en virtud del Derecho nacional, los poderes adjudicadores puedan invocar una de las exclusiones del ámbito de aplicación de dicha Directiva previstas en esas disposiciones, los contratos públicos que cumplan las condiciones allí mencionadas podrán ser objeto de una adjudicación directa, sin que ello se supedite al ejercicio, por el Estado miembro de que se trate, de una facultad a tal efecto. Por consiguiente, en la medida en que las disposiciones del citado artículo establecen, con respecto a esos poderes adjudicadores, requisitos para excluir la aplicación de las normas establecidas por la referida Directiva que no están supeditadas, ni en su ejecución ni en su efecto, a la adopción de acto alguno, tienen carácter incondicional, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 41 de la presente sentencia.
50
Por lo que se refiere, en segundo lugar, al carácter suficientemente preciso de dichas disposiciones, basta señalar que, como se ha recordado en el apartado 44 de la presente sentencia, el artículo 12 de la Directiva 2014/24 codifica y precisa la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal de Justicia en materia de adjudicación directa al enunciar en términos inequívocos, en particular en sus apartados 3 y 4, los requisitos que deben cumplir los poderes adjudicadores para la aplicación de ese régimen de adjudicación directa, con el fin de superar, como se desprende del considerando 31 de la antedicha Directiva, las interpretaciones divergentes de las que era objeto esa jurisprudencia.
51
Por lo tanto, procede concluir que el artículo 12, apartados 3 y 4, de la mencionada Directiva tiene el carácter incondicional y suficientemente preciso requerido para producir efectos directos en el marco de litigios que, como los litigios principales, enfrentan a personas jurídicas de Derecho público.
52
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial en el asunto C‑383/21 y a las cuestiones prejudiciales primera y cuarta en el asunto C‑384/21 que el artículo 12, apartados 3 y 4, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que tiene efectos directos en el marco de litigios entre personas jurídicas de Derecho público en relación con la adjudicación directa de contratos públicos cuando el Estado miembro de que se trate no haya transpuesto dicha Directiva al ordenamiento jurídico nacional en el plazo señalado.
Segunda cuestión prejudicial de los asuntos C‑383/21 y C‑384/21
53
Mediante su segunda cuestión prejudicial en los asuntos C‑383/21 y C‑384/21, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, inciso i), de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que, para demostrar que un poder adjudicador ejerce, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control sobre la persona jurídica adjudicataria análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, el requisito previsto en dicha disposición, relativo a que un poder adjudicador esté representado en los órganos decisorios de la persona jurídica controlada, se cumple por el mero hecho de que forme parte del consejo rector de esa persona jurídica el representante de otro poder adjudicador que también forma parte del consejo rector del primer poder adjudicador.
54
Es jurisprudencia reiterada que, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta su tenor literal, sino también el contexto en el que se inscribe y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. La génesis de una disposición del Derecho de la Unión también puede poner de manifiesto elementos pertinentes para su interpretación (sentencia de 9 de junio de 2022, IMPERIAL TOBACCO BULGARIA, C‑55/21, EU:C:2022:459, apartado 44 y jurisprudencia citada).
55
En primer lugar, en cuanto al tenor del artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, inciso i), de la Directiva 2014/24, procede observar que esta disposición se refiere a uno de los criterios que deben cumplirse para determinar, en virtud del artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra a), de esa Directiva, que el poder adjudicador ejerza sobre la persona jurídica de que se trate, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios.
56
En el caso de autos, el artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, inciso i), de la citada Directiva establece que los órganos decisorios de la persona jurídica controlada deberán estar compuestos por representantes de todos los poderes adjudicadores participantes, pudiendo cada representante representar a varios poderes adjudicadores participantes o a la totalidad de los mismos.
57
Así pues, del tenor de la referida disposición se desprende que esta exige que un poder adjudicador que ejerza un control conjunto sobre una persona jurídica disponga de un miembro que actúe en calidad de representante de dicho poder adjudicador en los órganos decisorios de esa persona jurídica, pudiendo dicho miembro, en su caso, representar también a otros poderes adjudicadores.
58
Esta interpretación se ve corroborada, en segundo lugar, por el contexto en el que se inscribe la citada disposición.
59
En efecto, en primer término, debe observarse que el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2014/24, relativo al supuesto de que un poder adjudicador único ejerza sobre la persona jurídica a la que se adjudique un contrato público un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, establece, en su párrafo segundo, que este control también puede ser ejercido por otra persona jurídica, que sea a su vez controlada del mismo modo por el poder adjudicador.
60
Por otra parte, el apartado 2 del artículo 12 dispone, en particular, que su apartado 1 también se aplica cuando la persona jurídica controlada, siendo ella misma un poder adjudicador, adjudica un contrato al poder adjudicador que la controla o a otra persona jurídica controlada por el mismo poder adjudicador.
61
En cambio, por lo que respecta al artículo 12, apartado 3, de dicha Directiva, esta disposición establece que un poder adjudicador que no ejerza sobre una persona jurídica un control, en el sentido del apartado 1 de ese artículo 12 podrá, no obstante, adjudicar un contrato público a dicha persona jurídica sin aplicar la citada Directiva cuando el poder adjudicador ejerza, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control sobre la persona jurídica de que se trate. No obstante, es preciso subrayar que, a diferencia de los apartados 1 y 2 del referido artículo, la mencionada disposición no prevé que las condiciones relativas al control del poder adjudicador sobre la persona jurídica adjudicataria puedan cumplirse de manera indirecta.
62
En particular, el requisito de representación establecido en el artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, inciso i), de la Directiva 2014/24 exige que la participación de un poder adjudicador en órganos decisorios de la persona jurídica controlada conjuntamente con otros poderes adjudicadores se realice a través de un representante de ese mismo poder adjudicador. Por lo tanto, este requisito no puede cumplirse a través de un miembro de esos órganos que solo actúe en calidad de representante de otro poder adjudicador.
63
En segundo término, el artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, inciso ii), de esta Directiva establece, como condiciones que deben cumplirse para que se demuestre que los poderes adjudicadores ejercen un control conjunto sobre una persona jurídica, en el sentido del artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra a), de dicha Directiva, que esos poderes adjudicadores deben poder ejercer conjuntamente una influencia decisiva sobre los objetivos estratégicos perseguidos por la persona jurídica controlada y las decisiones significativas que esta pueda adoptar.
64
Habida cuenta del alcance de la condición fijada en el artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, inciso ii), de la Directiva 2014/24, que se refiere a la determinación del contenido de esos objetivos y de esas decisiones, debe entenderse, por tanto, que el criterio que figura en el artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, inciso i), de la Directiva pretende establecer un requisito distinto relativo a los requisitos formales de la participación de dichos poderes adjudicadores en los órganos decisorios de la persona jurídica de que se trate.
65
La génesis del artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, de la citada Directiva confirma estas apreciaciones.
66
Como se desprende del considerando 31 de la misma Directiva, al tiempo que destaca la existencia de una considerable inseguridad jurídica en cuanto a la medida en que los contratos celebrados entre entidades del sector público deben estar regulados por las normas de contratación pública y, por consiguiente, la necesidad de ofrecer precisiones al respecto, el legislador de la Unión consideró que esas precisiones deben guiarse por los principios establecidos en la correspondiente jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia y, por tanto, no pretendió cuestionar dicha jurisprudencia (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de mayo de 2020, Informatikgesellschaft für Software‑Entwicklung, C‑796/18, EU:C:2020:395, apartado 66).
67
A este respecto, de la citada jurisprudencia se desprende que la cuestión de si un poder adjudicador ejerce sobre la persona jurídica de que se trata un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios debe apreciarse a la luz del conjunto de disposiciones legales y circunstancias pertinentes. Por ello, los elementos que ha de tener en cuenta no abarcan solamente las circunstancias fácticas, sino que incluyen también la legislación aplicable, así como, en particular los mecanismos de control previstos por los estatutos de dicha persona jurídica (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de septiembre de 2009, Sea, C‑573/07, EU:C:2009:532, apartados 65 y 66 y jurisprudencia citada).
68
En cuanto a las precisiones aportadas a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con las condiciones en las que los contratos celebrados entre entidades del sector público no están comprendidos en el ámbito de aplicación de las normas sobre contratación pública, el legislador de la Unión quiso reforzar la exigencia relativa a este requisito de representación.
69
En efecto, debe observarse que, con anterioridad a la adopción de la Directiva 2014/24, el hecho de que los órganos decisorios de la persona jurídica afectada estuvieran compuestos por representantes de los poderes adjudicadores que ejercen sobre esta un control conjunto era uno de los elementos que se tenían en cuenta para acreditar, por parte del poder adjudicador en cuestión, la posibilidad de influencia determinante, tanto sobre los objetivos estratégicos como sobre las decisiones importantes de dicha persona jurídica (véanse, en particular, las sentencias de 13 de noviembre de 2008, Coditel Brabant, C‑324/07, EU:C:2008:621, apartados 28, 29, 33 y 34 y jurisprudencia citada, y de 10 de septiembre de 2009, Sea, C‑573/07, EU:C:2009:532, apartados 65, 66 y 86 y jurisprudencia citada).
70
Pues bien, al regularlos en disposiciones distintas, a saber, en el artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, incisos i) y ii), de la antedicha Directiva, el legislador de la Unión pretendió que el requisito de representación de los poderes adjudicadores que ejercen un control conjunto sobre la persona jurídica adjudicataria fuera una exigencia autónoma respecto del relativo a la posibilidad de ejercer tal influencia decisiva.
71
En tercer lugar, la interpretación según la cual esta disposición exige que la participación de un poder adjudicador que ejerza tal control conjunto en los órganos decisorios de la persona jurídica controlada se efectúe a través de un miembro que actúe en calidad de representante de ese mismo poder adjudicador, pudiendo ese miembro, en su caso, representar también a otros poderes adjudicadores, queda corroborada por el objetivo perseguido por las disposiciones del artículo 12, apartado 3, de la referida Directiva.
72
En efecto, como se ha recordado en los apartados 46 y 48 de la presente sentencia, la exclusión del ámbito de aplicación de la Directiva 2014/24 de los contratos públicos que cumplan los criterios establecidos, en particular, en su artículo 12, apartado 3, resulta del reconocimiento, como se desprende de los considerandos 5 y 31, párrafo segundo, de dicha Directiva, de la libertad de los Estados miembros de prever que los poderes públicos puedan prestar determinados servicios por sí mismos y ejercer las funciones de servicio público que les han sido conferidas utilizando sus propios recursos.
73
Pues bien, no puede considerarse que un poder adjudicador utilice sus propios recursos y actúe por sí mismo cuando no pueda intervenir en los órganos decisorios de la persona jurídica a la que se adjudica el contrato público mediante un representante que actúe en nombre del propio poder adjudicador, así como, en su caso, en nombre de otros poderes adjudicadores, y, por consiguiente, la expresión de sus intereses en dichos órganos decisorios esté supeditada a que los mencionados intereses sean comunes a los que los demás poderes adjudicadores hagan valer en estos mediante sus propios representantes en esos órganos.
74
En el caso de autos, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe este extremo, de los datos aportados al Tribunal de Justicia se desprende que no se cumple en las circunstancias de los litigios principales el requisito establecido en el artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, inciso i), de la antedicha Directiva, de que la participación de un poder adjudicador que ejerce un control conjunto sobre una persona jurídica en el seno de sus órganos decisorios se efectúe a través de un miembro que actúe en calidad de representante de ese mismo poder adjudicador, pudiendo ese miembro, en su caso, representar también a otros poderes adjudicadores. En efecto, por una parte, los socios de categoría C, de los que forma parte la SLSP Sambre & Biesme, no disponían, en particular, de ningún representante en el consejo rector de Igretec y, por otra parte, aunque también era miembro del consejo rector de la SLSP Sambre & Biesme, el concejal municipal solo formaba parte del consejo rector de Igretec en calidad de representante del municipio de Farciennes, socio de categoría A.
75
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial en los asuntos C‑383/21 y C‑384/21 que el artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, inciso i), de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que, para demostrar que un poder adjudicador ejerce, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control sobre la persona jurídica adjudicataria análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, el requisito previsto en dicha disposición, relativo a que un poder adjudicador esté representado en los órganos decisorios de la persona jurídica controlada, no se cumple por el mero hecho de que forme parte del consejo rector de esa persona jurídica el representante de otro poder adjudicador que también forma parte del consejo rector del primer poder adjudicador.
Tercera cuestión prejudicial en los asuntos C‑383/21 y C‑384/21
76
Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial en los asuntos C‑383/21 y C‑384/21, no procede responder a la tercera cuestión prejudicial planteada en estos asuntos.
Quinta cuestión prejudicial en el asunto C‑384/21
77
Mediante su quinta cuestión prejudicial en el asunto C‑384/21, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 12, apartado 4, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que queda excluido del ámbito de aplicación de dicha Directiva un contrato público por el que se encomiendan a un poder adjudicador funciones de servicio público que se inscriben en el marco de una relación de cooperación entre otros poderes adjudicadores.
78
Con carácter preliminar, procede observar que los apartados 1 a 4 del artículo 12 de la mencionada Directiva se refieren a casos distintos de exclusión de las normas de contratación pública, estando cada uno de esos casos sujeto a condiciones que le son propias.
79
A tenor del apartado 4, letra a), de dicho artículo 12, un contrato público celebrado exclusivamente entre dos o más poderes adjudicadores quedará fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 2014/24 cuando ese contrato establezca o desarrolle una cooperación entre los poderes adjudicadores participantes con la finalidad de garantizar que los servicios públicos que les incumben se prestan de modo que se logren los objetivos que tienen en común. Asimismo, conforme a las letras b) y c) de ese apartado, es necesario que el desarrollo de dicha cooperación se guíe únicamente por consideraciones relacionadas con el interés público y que los poderes adjudicadores participantes realicen en el mercado abierto menos del 20 % de las actividades objeto de la cooperación.
80
De ello se desprende que circunstancias como el hecho de que exista una relación in house entre algunos de los poderes adjudicadores o de que los poderes adjudicadores que adjudican el contrato público en cuestión sean socios del poder adjudicador al que se confía, mediante el contrato público en de que se trate, la realización de determinadas funciones no pueden, por sí mismas, tenerse en cuenta para apreciar si el artículo 12, apartado 4, de la Directiva 2014/24 abarca una situación en la que el ejercicio de sus funciones por un poder adjudicador se inscribe en el marco de una relación de cooperación entre otros poderes adjudicadores.
81
En cambio, procede señalar que el tenor literal de esta disposición confiere al concepto de «cooperación» un papel determinante en el dispositivo de exclusión que prevé. A este respecto, la exigencia de una cooperación efectiva se desprende también de la precisión, enunciada en el considerando 33, párrafo tercero, de dicha Directiva, conforme a la cual la cooperación debe estar «basada en un concepto cooperador». Tal formulación, en apariencia tautológica, ha de interpretarse en el sentido de que remite a la exigencia de efectividad de la cooperación así establecida o desarrollada (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de junio de 2020, Remondis, C‑429/19, EU:C:2020:436, apartados 26 y 28).
82
Por consiguiente, el contrato público de que se trate debe aparecer como la culminación de una actuación de cooperación entre los poderes adjudicadores que son partes del mismo. La elaboración de una cooperación entre entidades del sector público presenta, en efecto, una dimensión intrínsecamente colaborativa, que no existe en un procedimiento de adjudicación de un contrato público al que resultan aplicables las normas previstas en la citada Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de junio de 2020, Remondis, C‑429/19, EU:C:2020:436, apartado 32).
83
Como ha señalado el Abogado General en el punto 60 de sus conclusiones, tal dimensión colaborativa exige que, para estar comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 12, apartado 4, de la Directiva 2014/24, la cooperación de que se trate tienda al logro de objetivos comunes a todos los poderes adjudicadores.
84
Pues bien, tal objetivo común a todos los poderes adjudicadores no existe cuando, mediante el cumplimiento de sus funciones, en virtud del contrato público en cuestión, uno de los poderes adjudicadores no pretende alcanzar objetivos que comparta con los demás poderes adjudicadores, sino que se limita a contribuir a la consecución de objetivos que solo esos otros poderes adjudicadores tienen en común.
85
En tales circunstancias, el contrato público de que se trate únicamente tiene por objeto la adquisición de una prestación mediante el abono de una retribución, de modo que no se vería afectado por la exclusión prevista en el artículo 12, apartado 4, de la antedicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de junio de 2020, Remondis, C‑429/19, EU:C:2020:436, apartados 36 a 38).
86
Sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe este extremo, de los datos aportados al Tribunal de Justicia se desprende que, en las circunstancias de los litigios principales, la participación de Igretec en un contrato público para la ejecución del proyecto de ecobarrio en Farciennes no puede estar comprendida en dicha exclusión. En efecto, como ha observado el Abogado General en los puntos 69 y 71 de sus conclusiones, aunque el ejercicio de sus funciones por Igretec se inscriba en el marco de la cooperación entre la SLSP Sambre & Biesme y el municipio de Farciennes con el fin de ayudarlas en la realización de su proyecto común de creación de un ecobarrio en Farciennes, no es menos cierto que tal realización no constituye en sí misma un objetivo perseguido por Igretec.
87
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la quinta cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑384/21 que el artículo 12, apartado 4, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que no queda excluido del ámbito de aplicación de dicha Directiva un contrato público por el que se encomiendan a un poder adjudicador funciones de servicio público que se inscriben en el marco de una relación de cooperación entre otros poderes adjudicadores, cuando, mediante el cumplimiento de tales funciones, el poder adjudicador a quien se han encomendado dichas funciones no pretende alcanzar objetivos que comparta con los demás poderes adjudicadores, sino que se limita a contribuir a la consecución de objetivos que solo esos otros poderes adjudicadores tienen en común.
Costas
88
Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes de los litigios principales, hayan presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:
1)
El artículo 12, apartados 3 y 4, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE,
debe interpretarse en el sentido de que
tiene efectos directos en el marco de litigios entre personas jurídicas de Derecho público en relación con la adjudicación directa de contratos públicos cuando el Estado miembro de que se trate no haya transpuesto dicha Directiva al ordenamiento jurídico nacional en el plazo señalado.
2)
El artículo 12, apartado 3, párrafo segundo, inciso i), de la Directiva 2014/24
debe interpretarse en el sentido de que,
para demostrar que un poder adjudicador ejerce, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control sobre la persona jurídica adjudicataria análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, el requisito previsto en dicha disposición, relativo a que un poder adjudicador esté representado en los órganos decisorios de la persona jurídica controlada, no se cumple por el mero hecho de que forme parte del consejo rector de esa persona jurídica el representante de otro poder adjudicador que también forma parte del consejo rector del primer poder adjudicador.
3)
El artículo 12, apartado 4, de la Directiva 2014/24
debe interpretarse en el sentido de que
no queda excluido del ámbito de aplicación de dicha Directiva un contrato público por el que se encomiendan a un poder adjudicador funciones de servicio público que se inscriben en el marco de una relación de cooperación entre otros poderes adjudicadores, cuando, mediante el cumplimiento de tales funciones, el poder adjudicador a quien se han encomendado dichas funciones no pretende alcanzar objetivos que comparta con los demás poderes adjudicadores, sino que se limita a contribuir a la consecución de objetivos que solo esos otros poderes adjudicadores tienen en común.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.
(
i
)	Los apartados 23, 40 y 42 del presente texto han sufrido una modificación de carácter lingüístico con posterioridad a su primera publicación en línea.