61994C0268
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
ANTONIO LA PERGOLA
fremsat den 23. maj 1996 (
*1
)
1.
Den Portugisiske Republik har nedlagt påstand om amodiation af Rådets afgørelse 94/578/EF (
1
), hvorved indgåelsen af samarbejdsaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Indien om partnerskab og udvikling (herefter »aftalen«) blev godkendt (
2
).
2.
Under retsforhandlingerne er Den Hellenske Republik indtrådt som intervenient til støtte for Den Portugisiske Republiks påstande, mens Kongeriget Danmark og Kommissionen har interveneret til støtte for Rådets påstande.
3.
Baggrunden for det foreliggende annullationssøgsmål er, at Rådet har valgt traktatens artikel 113 og 130 Y, sammenholdt med artikel 228, stk. 2, første punktum, og artikel 228, stk. 3, første afsnit, som retsgrundlag for den pågældende retsakt. Sagsøgeren har gjort gældende, at visse af aftalens bestemmelser vedrører områder, som bevirker, at andre traktatbestemmelser burde have været valgt som retsgrundlag. Nærmere bestemt burde Rådet have godkendt aftalens indgåelse på grundlag af traktatens artikel 235, for så vidt som aftalen vedrører beskyttelse af menneskerettighederne (artikel 1), udviklingssamarbejde inden for sektorerne energi (artikel 7), turisme (artikel 13) og kultur (artikel 15). Aftalens bestemmelser om intellektuel ejendomsret (artikel 10) og bekæmpelse af narkotikamisbrug (artikel 19) vedrører områder, hvor medlemsstaterne har enekompetence. Derfor burde der være indgået en blandet aftale herom.
4.
Det siger næsten sig selv, at såfremt der gives sagsøgeren medhold, vil det indebære en bekræftelse af, at aftalens indgåelse skulle have været underkastet en anden beslutningsprocedure end den, der er blevet fulgt i den foreliggende sag. Var artikel 235 blevet anvendt som retsgrundlag, ville det nemlig have krævet enstemmighed i Rådet. En blandet aftale ville have krævet en dobbelt række selvstændige og parallelle aftaler indgået af henholdsvis Fællesskabet og medlemsstaterne. Den Portugisiske Republik har dog krævet, at de i aftalen fastsatte retsvirkninger opretholdes, selv om Domstolen beslutter at annullere den anfægtede afgørelse.
5.
Det eneste problem, Domstolen skal tage stilling til i den foreliggende sag, er retsgrundlaget og de procedureregler, der følgelig skal overholdes; Domstolen skal ved sin stillingtagen tage hensyn til aftalens normative indhold og til de deri fastsatte mål. Det er således et nyt og vigtigt kompetencespørgsmål, der skal behandles af Domstolen. Dette er første gang, Domstolen har måttet gribe ind i anvendelsen af regler, der er fastsat i traktaten om Den Europæiske Union, om netop udviklingssamarbejdet (
3
). Endvidere er aftalen mellem Fællesskabet og Republikken Indien i mange henseender et typisk eksempel på de såkaldte »tredjegenerations«-aftaler med udviklingslandene, og kan således få følger for forbindelserne med tredjelande, som er et område af stadig større betydning.
I betragtning af, at den foreliggende sag vedrører et område, som Domstolen ikke tidligere har behandlet, og som har stor praktisk betydning, finder jeg, at det for det første skal præciseres, hvilken kompetence Fællesskabet er tillagt ved de bestemmelser, som Rådet har valgt som retsgrundlag for aftalen. Når dette er fastslået, vil man kunne vurdere bestemmelserne i den aftale, hvis retsgrundlag anfægtes, nærmere.
6.
Den Portugisiske Republik og Rådet har ikke samme opfattelse af rækkevidden af de beføjelser, der kan være omfattet af traktatens artikel 113 og 130 Y. Ifølge sagsøgeren kan artikel 113 alene benyttes som hjemmel i forbindelse med de i artiklen omhandlede fællesskabsaktioner. Der er tale om en specifik beføjelse, der ikke kan påberåbes i forbindelse med alle fællesskabsaktioner vedrørende den internationale samhandel eller ved vedtagelsen på eksternt plan af foranstaltninger, som på internt plan henhører under medlemsstaternes kompetence eller kræver anvendelse af artikel 235. Ifølge Rådet kan artikel 113 derimod anvendes som hjemmel også for de bestemmelser i aftalen, som er accessoriske i forhold til de øvrige — centrale — bestemmelser. Dette bekræftes af Domstolens praksis (
4
). Af domme i andre sager fremgår det nemlig, at artikel 113 kan anvendes som hjemmel for en aftale selv i tilfælde som det foreliggende, hvor den handelspolitiske foranstaltning har et parallelt formål, nemlig at fremme udviklingen af et tredjeland (
5
).
7.
Der er en tilsvarende forskel mellem Den Portugisiske Republiks og Rådets opfattelse af bestemmelserne i artikel 130 Y. Ifølge sagsøgeren bemyndiger denne regel ikke, selv sammenholdt med artikel 113, Fællesskabet til at indgå en hvilken som helst international aftale med udviklingslande. Når der for det pågældende område foreligger beføjelser for såvel Fællesskabet som medlemsstaterne, må reglerne for beføjelsernes udøvelse ifølge sagsøgeren fastlægges under hensyntagen til subsidiaritetsprincippet. Hvis dette princip var blevet overholdt, ville man have foretrukket en aftale indgået af medlemsstaterne frem for en aftale indgået af Fællesskabet; allerhelst skulle man have vedtaget en blandet aftale eller valgt artikel 235 som hjemmel. I begge tilfælde ville medlemsstaterne nemlig have haft større muligheder for at deltage i beslutningsprocessen. Det er den holdning, Den Hellenske Republik har indtaget i forbindelse med sin intervention. Rådet har derimod fortolket artikel 130 Y således, at Fællesskabet er fuldt ud bemyndiget til at beskæftige sig med udviklingspolitikken i overensstemmelse med de mål, der er fastsat i traktatens artikel 130 U.
8.
Ved min gennemgang af ovennævnte synspunkter vil jeg tage hensyn til de andre aspekter af tvisten set i sammenhæng med hjemmelen for de forskellige aftalebestemmelser, der anfægtes i den foreliggende sag. Indledningsvis må jeg dog klarlægge indholdet af og det mulige anvendelsesområde for de traktatbestemmelser, der er tale om i denne sag. Jeg vil begynde med de bestemmelser, der har været genstand for de forskellige fortolkninger, som er blevet foreslået af Den Portugisiske Republik og Rådet.
Gennemgang af bestemmelserne om udviklingssamarbejde
9.
Fællesskabet har fået en officiel politik for udviklingssamarbejde, jf. traktatens afsnit XVII. Men allerede før vedtagelsen af Maastricht-traktaten var dette samarbejde et vigtigt mål for Fællesskabets virke. Efter de første Yaoundé-konventioner af 1974 har udviklingssamarbejdet gennemløbet tre faser. »Førstegenerations«-aftalerne er kendetegnet ved den store vægt, der tillægges fællesskabsstøtten. »Andengenerations«-aftalerne vedrører navnlig det økonomiske samarbejde. »Tredjegenerations«-aftalerne tager ud over de handelsmæssige forbindelser også hensyn til den sociale situation i udviklingslandene.
10.
Før der blev fastsat en særlig hjemmel, byggede Fællesskabets indsats på forskellige bestemmelser: artikel 238 (for associeringsaftalerne med AVS-landene og Middelhavslandene) eller artikel 235, alene eller sammenholdt med en anden bestemmelse, som regel artikel 113 (for de selvstændige aftaler, der indgås med landene i Latinamerika og Asien).
11.
Sideløbende hermed har Domstolen lidt efter lidt fastlagt de grænser, inden for hvilke der kunne træffes foranstaltninger vedrørende udviklingssamarbejde som led i den fælles handelspolitik (
6
). Denne retspraksis har ført til dommen om de såkaldte »generelle toldpræferencer« (
7
). Som bekendt har Domstolen i denne dom taget til efterretning, at opfattelsen af det internationale handelssamkvem har ændret sig, således at udviklingsformål er kommet til at spille en væsentlig rolle. Domstolen har konkluderet, at retsakterne til gennemførelse af ordningen er omfattet af den fælles handelspolitik og derfor bør udstedes i henhold til traktatens artikel 113.
12.
Selv om Domstolen efter en systematisk gennemgang har fastslået retsgrundlaget for ordningen, har lovgiver fundet det nødvendigt at indføje et særligt afsnit herom i traktaten (
8
). Dette er et valg, som i sig selv opfylder behovet for en passende retlig systematisering af en indsats, som i kraft af sin store betydning og sit indhold har fået selvstændig betydning i forhold til handelspolitikken. Under denne synsvinkel er det vigtigt, at reglerne i traktaten om Den Europæiske Union er helt i overensstemmelse med denne nye betydning, der er tillagt udviklingsbegrebet i tredjegenerations-aftalerne, når man betragter formålene med og kompetencefordelingen i traktaten (
9
).
13.
Hvis man betragter de i artikel 130 U, stk. 1, fastsatte mål, tegner der sig et omrids af et kompliceret udviklingsbegreb, som er resultatet af samspillet mellem fænomenets økonomiske, sociale og politiske aspekter, som der tages hensyn til i de seneste samarbejdsaftaler (
10
). Fællesskabspolitikken skal fremme en udvikling, der ikke alene er »økonomisk og social«, men også bæredygtig og dermed også miljøvenlig (
11
). Blandt de mål, der tages i betragtning, findes bl. a. en grundlæggende afbalanceret udvikling og en harmonisk og gradvis integration af udviklingslandene i verdensøkonomien og bekæmpelse af fattigdommen. Ud over disse mål er der fastsat et generelt mål, der er klart politisk, nemlig at Fællesskabets indsats skal bidrage »til ... udvikling og befæstelse af demokratiet og retsstaten« samt til »respekt for menneskerettighederne«. I dette perspektiv bliver de demokratiske værdier til en væsentlig faktor i den bæredygtige socioøkonomiske udvikling.
14.
Kompetencefordelingen afviger på visse punkter fra den, der er fastsat i andre traktatbestemmelser (
12
). Fællesskabet har fået tillagt kompetence på samme niveau som den kompetence, der er tillagt medlemsstaterne, og der er komplementaritet mellem Fællesskabets og medlemsstaternes kompetence (
13
). I artikel 130 U hedder det udtrykkeligt: »Fællesskabets politik med hensyn til udviklingssamarbejde, som er et supplement til medlemsstaternes politik ...«
15.
Sagsøgeren og Den Hellenske Republik har fortolket denne bestemmelse således, at Fællesskabets politik er underlagt medlemsstaternes politik. Det er Fællesskabets politik, der supplerer medlemsstaternes politik, og ikke omvendt. Derfor bør artikel 130 Y, der udgør det specifikke retsgrundlag, fortolkes indskrænkende. Heraf følger, at Fællesskabet på det pågældende område ikke kan vedtage en hvilken som helst foranstaltning, medmindre der er en forbindelse mellem foranstaltningen og udviklingssamarbejdet. I øvrigt burde denne type interventioner, der er fastsat i aftalen, på grund af deres mål og indhold snarere bygge på artikel 235.
16.
Jeg kan ikke tilslutte mig den fortolkning, der følger af ovennævnte synspunkt. Artikel 130 U bør sammenholdes med de øvrige artikler på dette område, navnlig med reglen i artikel 130 X:
»Fællesskabet og medlemsstaterne samordner deres politik med hensyn til udviklingssamarbejde og fører samråd om deres bistandsprogrammer, herunder i internationale organisationer og på internationale konferencer« (
14
) (mine fremhævelser).
Henvisningen til samordning og samråd, som også skyldes effektivitetshensyn (
15
), viser, at de respektive politikker, der er tale om her, er uafhængige af hinanden, og at der ikke kan opstilles nogen rangorden for dem, end ikke af funktionel art.
17.
De øvrige bestemmelser i samme afsnit bekræfter ovenstående konklusion. I medfør af artikel 130 W, stk. 1, vedtager Rådet de »nødvendige foranstaltninger« med henblik på at forfølge målene i artikel 130 U. Dette betyder, at Fællesskabet er bemyndiget til at føre sin egen politik med hensyn til udviklingssamarbejde, selv under anvendelse af andre instrumenter end de i artikel 130 Y omhandlede aftaler eller forhandlinger med tredjelande og efter fremgangsmåden i artikel 189 C (
16
). Endvidere er det i artikel 130 X, stk. 1, tredje punktum, bestemt, at medlemsstaterne om nødvendigt bidrager til iværksættelsen af Fællesskabets bistandsprogrammer. Dette forudsætter nødvendigvis, at der foreligger en selvstændig fællesskabspolitik som et uomgængeligt nødvendigt middel til opnåelse af traktatens mål. Om nødvendigt kan medlemsstaterne blive inddraget i denne politik. Endelig samarbejder Fællesskabet og medlemsstaterne i medfør af artikel 130 Y med tredjelande »inden for rammerne af deres respektive beføjelser«, mens de nærmere bestemmelser vedrørende samarbejdet kan nedfældes i aftaler mellem Fællesskabet selv og tredjelande. Det er under alle omstændigheder klart, at lovgiver tydeligt har haft til hensigt at tillægge Fællesskabet den kompetence, der er nødvendig for at føre en selvstændig sektorpolitik, der stemmer overens med de i artikel 130 U, stk. 1 og 2, fastsatte mål.
18.
I modsætning til hvad sagsøgeren har anført i sine indlæg, modsiges det resultat, jeg er nået frem til, på ingen måde af erklæring nr. 10 i bilagene til traktaten, ifølge hvilken bestemmelserne i artikel 130 Y ikke berører de principper, der følger af Domstolens afgørelse i dommen af 31. marts 1971 i den såkaldte »AETR«-sag mellem Kommissionen og Rådet (
17
). Som Kommissionen og Rådet har anført, fremgår det alene af denne dom, at medlemsstaterne, når Fællesskabet for at gennemføre en fælles politik har vedtaget fælles regler, ikke længere er berettigede til individuelt eller selv kollektivt at indgå forpligtelser med tredjelande, der berører disse regler eller ændrer deres rækkevidde, idet medlemsstaternes kompetence som i den foreliggende sag alene er et supplement til Fællesskabets kompetence. Denne dom langt fra afkræfter, men bekræfter derimod de konklusioner, jeg har formuleret med hensyn til forholdet mellem Fællesskabets og medlemsstaternes respektive politikker.
19.
Hertil kan føjes to bemærkninger, der peger i samme retning. Kommissionen kan i medfør af artikel 130 X, stk. 2, tage ethvert passende initiativ til at fremme samordningen mellem medlemsstaternes politikker og sin egen politik. Men samordningen kræver, at de organer, der skal sikre samordningen, skal være på lige fod. Fællesskabet fremmer samordningen og spiller således en aktiv rolle, som bestemt ikke er forenelig med den underordnede status, fællesskabspolitikken hævdes at have i forhold til medlemsstaternes politik (
18
). Endvidere kan Fællesskabet i medfør af artikel 130 Y vedtage foranstaltninger, som henhører under dets kompetence, efter fremgangsmåden i artikel 228, stk. 2, første punktum, med kvalificeret flertal, på forslag af Kommissionen og, i medfør af stk. 3 i samme artikel, efter høring af Europa-Parlamentet. Denne beslutningsprocedure afviger fra fremgangsmåden i artikel 235, som tidligere blev anvendt ved gennemførelsen af den pågældende sektorpolitik, fordi den gør det lettere for Fællesskabet at handle, idet den indebærer afgørelser med kvalificeret flertal i stedet for enstemmige afgørelser truffet af Rådet. Denne retstilstand bekræfter ligeledes med henblik på forholdene i denne sag, at lovgiver har ønsket at fremme en fuldstændig og selvstændig udvikling af Fællesskabets politik.
20.
I betragtning af disse retsregler kan sagsøgerens fortolkning af de regler, jeg her har gennemgået, ikke godtages. Som Domstolen har præciseret, har artikel 235 til formål at afhjælpe manglen på beføjelser, der udtrykkeligt eller stiltiende tillægges fællesskabsinstitutionerne, såfremt sådanne beføjelser alligevel skulle vise sig nødvendige, for at Fællesskabet kan udføre de opgaver, der påhviler det for at nå traktatens mål (
19
). Når dette er sagt, finder jeg netop, at der i afsnit XVII er fastsat de »beføjelser«, der er nødvendige for at nå det i traktatens artikel 3, litra q), fastsatte mål, hvilket gør det unødvendigt at benytte artikel 235 som hjemmel for Fællesskabets interventioner på dette område. Jeg finder i øvrigt, at — selv om man vil påberåbe sig subsidiaritetsprincippet, således som sagsøgeren gør — systematikken i de pågældende bestemmelser indebærer en fuldstændig og nøjagtig begrundelse for udøvelsen af fællesskabsbeføjelserne. Samarbejdspolitikken skal i medfør af de udtrykkelige traktatbestemmelser supplere medlemsstaternes politik. Udviklingssamarbejdsdimensionen og de effektive foranstaltninger, som denne nødvendiggør, kan nemlig overstige den enkelte medlemsstats beføjelser og ressourcer. Som det udtrykkeligt anføres i artikel 130 Y og selve aftalens artikel 25 (
20
), sameksisterer Fællesskabets supplerende intervention med hver enkelt medlemsstats ensidige aktion og må samordnes og harmoniseres med denne. Ved at anvende dette kriterium fjernes faren således for uhensigtsmæssige sammenblandinger mellem Fællesskabets og medlemsstaternes aktioner. Den konkurrerende kompetence kan, som den fremstår i den sektor, der her er tale om, således fungere i fuld overensstemmelse med subsidiaritetskriteriet.
21.
Som det er fremgået, er spørgsmålet reguleret systematisk ved traktaten. Der findes et specifikt og egnet retsgrundlag for udviklingssamarbejdet (
21
). Der er fastsat bestemmelser om en selvstændig politik i forhold til medlemsstaternes politik. Fællesskabet har fået de nødvendige instrumenter til at iværksætte politikken. De omtvistede aftalebestemmelser må således fortolkes på en måde, der giver de i dette nye afsnit i traktaten fastsatte mål den betydning, de har krav på. Dette har flere følger, som jeg vil tage hensyn til i mit forslag, men som jeg allerede nu gør opmærksom på.
Den første er, at samarbejdspolitikken er udformet, som den skal være. Der må sondres mellem samarbejdspolitikken og den fælles handelspolitik. Traktaten sondrer faktisk mellem de to former for politik ved at fastsætte forskellige mål for dem og forskellige midler til deres gennemførelse (
22
).
For det andet må det ikke glemmes, at de beføjelser, der er tillagt Fællesskabet med henblik på samarbejdspolitikken, tager sigte på at opnå de ambitiøse mål, der er fastsat i traktaten på dette område. EF-traktaternes mål søges nået med effektive midler, som generaladvokat Lenz meget apropos har bemærket i anden forbindelse (
23
). Instrumenterne til gennemførelse af Fællesskabets aktion skal svare til de mål, der skal forfølges, og det tilkommer fortolkeren at opbygge en sammenhængende ny politik og give de særlige nye regler, der fastsættes i den forbindelse, effektiv virkning.
Endelig skal man ved gennemgangen af de områder, der omfattes af udviklingssamarbejdet, stedse have indholdet af tredjegenerations-aftalerne for øje, idet området navnlig er blevet kodificeret i traktaten i forbindelse med de mål og det indhold, der er karakteristiske for sidstnævnte kategori af internationale instrumenter (
24
).
Beskyttelse af menneskerettighederne
22.
Aftalens artikel 1 bestemmer følgende:
»Respekten for menneskerettighederne og de demokratiske principper er grundlaget for samarbejdet mellem de kontraherende parter samt bestemmelserne i denne aftale og udgør et væsentligt element i aftalen.«
Parternes holdninger
23.
Efter Den Portugisiske Republiks opfattelse burde denne bestemmelse have hjemmel i traktatens artikel 235. Selv om det anerkendes, at menneskerettighederne spiller en central rolle i Fællesskabets retsorden, indebærer dette ikke, at Fællesskabet kan træffe foranstaltninger på dette område, hverken internt eller i forhold til tredjelande. Den pågældende bestemmelse i aftalen kan ej heller retfærdiggøres af den udtrykkelige bestemmelse i artikel 130 U, stk. 2, i henhold til hvilken Fællesskabets politik skal bidrage til målsætningen om »respekt for menneskerettighederne«. Ifølge Den Portugisiske Republik er der alene tale om en henvisning til et generelt mål, som skal forfølges med de virkemidler, der er fastsat i afsnit XVII. Spørgsmålet bør således afgøres gennem aftaler, som Fællesskabet og medlemsstaterne indgår inden for grænserne af deres respektive beføjelser. I dette perspektiv er det for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt det valgte retsgrundlag er rigtigt, uden betydning, at respekten for menneskerettighederne udgør det »væsentlige element« i aftalen. Den pågældende bestemmelse er med andre ord alene forløberen for eventuelle andre retsakter, som til gengæld skal bygge på artikel 235.
24.
Rådet har rejst den generelle indvending, at sagsøgerens synspunkt bygger på en kunstig sondring mellem de mål for Fællesskabets indsats, der er omhandlet i artikel 130 U, og de instrumenter, der er fastsat med henblik herpå i artikel 130 Y og 130 W. Dette fører til det paradoksale resultat, at enhver aktion, som svarer til de i artikel 130 U omhandlede mål, skal have hjemmel i artikel 235. Rådet har ligeledes gjort gældende, at kvalifikationen af respekten for menneskerettighederne som et væsentligt element i aftalen bygger direkte på artikel 130 U og meget passende giver Fællesskabet bemyndigelse til at bringe et samarbejdsforhold til afslutning eller afbryde det, såfremt det land, der modtager fællesskabsstøtten, har gjort sig skyldigt i grove overtrædelser uden hensyntagen til de værdier, som søges beskyttet. Kommissionen og Kongeriget Danmark er i deres respektive indlæg enige i, at bestemmelsen i aftalens artikel 1 er fuldt ud gyldig.
Vurdering
25.
I Domstolens praksis og den bestemmelse, der er fastsat i traktatens artikel F, stk. 2, til stadfæstelse af denne praksis, fremstilles respekten for menneskerettighederne som et mål, der skal overholdes i forbindelse med samtlige Unionens aktiviteter. Som Domstolen for nylig på ny har bemærket:
»grundrettighederne ... hører til de almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen skal beskytte. I den forbindelse lægger Domstolen de fælles forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne til grund samt de anvisninger i form af internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har været med til at udarbejde, eller som de senere har tiltrådt« (
25
).
26.
Dette synspunkt finder således anvendelse i den foreliggende sag for så vidt angår bestemmelserne om udviklingssamarbejde (
26
). Den førte politik på dette område skal »bidrage« til det generelle mål, nemlig overholdelse af menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder. Med andre ord forudsætter samarbejdet overholdelse af de demokratiske principper og garanti for de gældende rettigheder i det land, der samarbejder med Fællesskabet (
27
).
27.
Sammenkædningen af beskyttelsen af menneskerettighederne og udviklingssamarbejdet er i øvrigt ikke resultatet af en kursændring fra Fællesskabets side. I forskellige akter har det siden midten af 1980'erne været anerkendt, at der består et sådant afhængighedsforhold. Jeg vil nævne de vigtigste af dem. Den første er udenrigsministrenes erklæring af 21. juli 1986, hvori det bekræftes, at respekten for og udviklingen og beskyttelsen af menneskerettighederne udgør et væsentligt element i de internationale forbindelser og en af støttepillerne for det europæiske samarbejde og forbindelserne mellem Fællesskabet, medlemsstaterne og de øvrige lande. Senere har Kommissionen i en meddelelse af 13. marts 1991 til Rådet peget på nødvendigheden af at skabe sammenhæng mellem udviklingssamarbejdspolitik, respekt for og fremme af menneskerettighederne og støtte til de demokratiske processer i udviklingslandene (
28
). I Det Europæiske Råds resolution, der blev vedtaget på mødet den 26. óg 27. juni 1992, bekræftes det, at »det er et afgørende element i de internationale forbindelser, at menneskerettighederne respekteres, fremmes og sikres, og at dette derfor er en af hjørnestenene i samarbejdet«. I resolutionen lægges der endvidere »vægt på positive initiativer, der tager sigte på at sikre aktiv støtte til de lande, der er ved at indføre demokrati, forbedre situationen med hensyn til menneskerettighederne og fremme gode regerings-principper« (
29
). Endelig anerkendes det i Rådets og medlemsstaternes resolution af 28. november 1991 om menneskerettigheder, demokrati og udvikling, at menneskerettighederne er universelle, og at alle stater har pligt til at fremme dem. Herved bekræftes det, at respekt for menneskerettighederne er en forudsætning for en afbalanceret og bæredygtig udvikling (
30
) (
31
). En endelig bekræftelse herpå findes i ovennævnte forordning nr. 443/92. I forordningens artikel 2 anerkendes det udtrykkeligt, at »Fællesskabets udviklings- og samarbejdspolitik tager sigte på menneskets udvikling« (stk. 1), og at »den faktiske udøvelse af menneskets grundlæggende frihedsrettigheder og de demokratiske principper er forudsætningen for en reel og bæredygtig økonomisk og social udvikling« (stk. 2).
28.
Herefter må det undersøges, om den såkaldte demokratiklausul, som findes i aftalens artikel 1, kan være del af en aftale indgået i medfør af artikel 130 Y. Medtagelsen af en sådan klausul — hvilket har været almindelig praksis i Fællesskabet, siden epoken med tredjegenerations-aftalerne blev indledt (
32
) — tjener netop til at tilpasse samarbejdspolitikken til respekten for menneskerettighederne i henhold til traktatens bestemmelser. Klausulen har denne funktionelle værdi og skal gøre det muligt for Fællesskabet at udøve retten til at hæve aftalen i henhold til artikel 60 i Wienerkonventionen, såfremt tredjelandet ikke har overholdt menneskerettighederne (
33
). I øvrigt er det dette, der menes med aftalens henvisning til respekten for menneskerettighederne. Det, der betyder noget, er, at henvisningen helt entydigt peger på, at målene for samarbejdspolitikken skal opfyldes i henhold til bestemmelserne i artikel 130 U.
29.
Sidstnævnte bestemmelse i traktaten udgør således et sikkert retsgrundlag for aftalens artikel 1. Jeg kan også gå videre og sige, at samtlige fællesskabsinterventioner på dette område viser den betydning, der tillægges menneskerettighederne i forbindelse med udviklingsbistanden til tredjelande. Hvis man tager behørigt hensyn til demokratiklausulen, må den endog betragtes som nødvendig, hvis man ønsker at føre en lovlig politik med hensyn til udviklingssamarbejde. I virkeligheden må det tilføjes, at en manglende klausul med denne affattelse ville sætte spørgsmålstegn ved fællesskabsaktionens gyldighed, idet der ikke længere ville være sikkerhed for overholdelse af de nøje afgrænsede bestemmelser i artikel 130 U. Jeg kan derfor ikke tilslutte mig sagsøgerens indsigelser på dette punkt.
Energi, turisme og kultur
Artikel 7 er affattet således:
»De kontraherende parter anerkender den betydning, som energisektoren har for den økonomiske og sociale udvikling, og forpligter sig til at optrappe samarbejdet især med hensyn til energifremstilling og -besparelse samt effektiv udnyttelse af energi. Et forbedret samarbejde omfatter energiplanlægning, alternative energikilder, herunder solenergi, samt hensyntagen til miljømæssige påvirkninger af energiforbruget.«
Artikel 13 har følgende ordlyd:
»De kontraherende parter er enige om at bidrage til samarbejde om turisme på grundlag af særlige foranstaltninger, som omfatter:
a)
udveksling af oplysninger og udførelse af undersøgelser
b)
uddannelsesprogrammer
c)
fremme af investeringer og joint ventures.«
I artikel 15 hedder det:
»De kontraherende parter samarbejder inden for information og kultur for både at skabe bedre forståelse parterne imellem og at styrke de kulturelle bånd mellem de to regioner. Samarbejdet kan omfatte:
a)
udveksling af oplysninger om anliggender af kulturel interesse
b)
forberedende undersøgelser og faglig bistand til bevarelse af kulturarven
c)
samarbejde om medieanliggender og audiovisuel dokumentation
d)
tilrettelæggelse af kulturelle begivenheder og udvekslinger.«
Parternes holdninger
30.
For så vidt angår ovennævnte tre områder har sagsøgeren gjort gældende, at fællesskabskompetencen ikke har nogen specifik hjemmel, og at aftalen følgelig nødvendigvis måtte indgås på grundlag af artikel 235. Energi og turisme er generelt kun nævnt i traktatens artikel 3, litra t), mens de beføjelser på kulturområdet, der tillægges Fællesskabet i artikel 128, stk. 2, alene tager sigte på en samordning (
34
).
Endvidere forudsætter aftalens bestemmelser, at der træffes yderligere foranstaltninger, f.eks. vedrørende alternative energikilder, som der alene findes hjemmel for i artikel 235.
31.
Ifølge sagsøgte og Kommissionen er disse aftalebestemmelser accessoriske i forhold til udviklingssamarbejdet, som er kernen i aftalen, og uden normativt indhold.
Vurdering
32.
Stillet over for Den Portugisiske Republiks synspunkt må jeg også her overveje, om de pågældende områder kan sættes i relation til udviklingssamarbejdets mål, således som disse er fastlagt i artikel 130 U, og om aftalens bestemmelser i betragtning af deres indhold kan falde ind under det materielle anvendelsesområde for aftalerne i artikel 130 Y.
33.
Jeg mener, at det første spørgsmål må besvares bekræftende. De tre pågældende områder er af afgørende betydning for udviklingen og er derfor uden nogen tvivl omfattet af målene, som efterhånden er blevet fastlagt i de successive samarbejdsaftaler, og som har udmøntet sig i traktatens artikel 130 U. Det er i øvrigt betegnende, at disse erhvervssektorer tidligere har været genstand for Fællesskabets interventioner, og at der således findes en fællesskabslovgivning på området (
35
).
34.
Hvad angår energi er den oplysning, der findes i den pågældende artikel i aftalen, nemlig at denne sektor er af betydning »for den økonomiske og sociale udvikling«, afgørende, og det er ikke nødvendigt at søge videre. I øvrigt er det allerede i artikel 8 i forordning nr. 443/92 bestemt, at det økonomiske samarbejde med udviklingslandene »omfatter alle økonomiske, faglige og videnskabelige områder, herunder energi« (nr. I) (
36
). Blandt de forskellige energikilder har de alternative energikilder en fortrinsstilling, jf. aftalens artikel 7. Denne løsning er helt i overensstemmelse med kravet om respekt for miljøet, der, som jeg har bemærket, er knyttet til begrebet bæredygtig udvikling og til henvisningen til »industriøkologi« i den samme artikel i ovennævnte forordning.
De samme betragtninger gør sig gældende på området for turisme. Også her er der tale om en økonomisk aktivitet, som har stor betydning for udviklingslandene, og som bidrager til deres økonomiske og sociale udvikling og kampen mod fattigdommen. Derfor bør denne sektor som sådan være omfattet af artikel 130 U, hvilket er i fuld overensstemmelse med den fortolkning af udviklingsbegrebet, som foreslås i tredjegenerations-aftalerne.
Endelig er der kulturen. Det er nyttigt at bemærke, hvad traktaten siger om bestemmelserne i afsnit IX. I artikel 128, stk. 4, etableres der en forbindelse mellem kulturpolitikken og de øvrige fællesskabspolitikker: »Fællesskabet tager hensyn til de kulturelle aspekter i sin indsats i henhold til andre bestemmelser i denne traktat.« I stk. 3 i samme artikel er der helt klart tale om en projicering på internationalt plan af Fællesskabets indsats på dette område, idet det hedder, at »Fællesskabet og dets medlemsstater fremmer samarbejdet med tredjelande ... der beskæftiger sig med kulturelle forhold ...«.
Kulturen er således et »tværgående« fællesskabsmål med indflydelse på de forskellige sektorpolitikker. Også Fællesskabets internationale aktiviteter, herunder inden for udviklingssamarbejde, har en kulturdimension.
35.
Dette fremgår udtrykkeligt såvel af Rådets erklæring om samarbejdet med udviklingslandene i Latinamerika og Asien (citeret i fodnote 31, punkt 2), ifølge hvilken »der i EF-samarbejdet [vil] blive lagt vægt på at styrke den kulturelle dimension i forbindelserne mellem de to regioner« (mine fremhævelser), som af artikel 5, stk. 6, i ovennævnte forordning nr. 443/92, hvori det hedder: »Den kulturelle dimension i udviklingssamarbejdet bør til stadighed holdes for øje i alle aktiviteter og programmer, som Fællesskabet deltager i« samt af Fællesskabets praksis, der går ud på at inddrage kulturen i mange aftaler med udviklingslandene (
37
).
36.
Der er således ingen tvivl om, at disse områder er omfattet af begrebet udviklingssamarbejde for så vidt angår de forfulgte mål. Der må dog tages hensyn til indholdet af aftalebestemmelserne. Såfremt disse skaber specifikke og detaljerede forpligtelser for medlemsstaterne, kan der rejses tvivl om Fællesskabets kompetence på grund af de eventuelle følger, udøvelsen af kompetencen kan have for det indre marked. I så fald er der ikke tale om foranstaltninger, der kan finde hjemmel i artikel 130 Y.
37.
Men dette er ikke tilfældet. Ingen af de aftalebestemmelser, jeg her har gennemgået, er normative. I energisektoren »forpligter [parterne] sig til at optrappe samarbejdet«; inden for turisme »[er] de kontraherende parter enige om at bidrage til samarbejde«, og på kulturområdet »samarbejder [de] ... for både at skabe bedre forståelse parterne imellem og at styrke de kulturelle bånd mellem de to regioner«.
Som det vil ses, drejer det sig mere om hensigtserklæringer end om bestemmelser indeholdende præcise forpligtelser, som parterne skal opfylde. Jeg kan heller ikke tilslutte mig sagsøgerens synspunkt, hvorefter der i aftalen er tale om foranstaltninger, som kræver anvendelse af artikel 235 som hjemmel. De fastsatte aktioner (udvekslinger af oplysninger, undersøgelser, salgsfremmende foranstaltninger, uddannelse) har, selv om de har generel rækkevidde, klar og direkte tilknytning til samarbejdet på disse områder. De kan derfor, da de er accessoriske, baseres på det retsgrundlag, der er anvendt ved indgåelsen af aftalen (
38
). Jeg tilslutter mig således sagsøgtes synspunkt.
Intellektuel ejendomsret
38.
Aftalens artikel 10 har følgende ordlyd:
»De kontraherende parter træffer, i det omfang deres respektive lovgivninger, forskrifter og politikker tillader det, foranstaltninger til at sikre en hensigtsmæssig og effektiv beskyttelse af intellektuel ejendomsret, herunder patenter, varemærker, ophavsret og lignende rettigheder, geografiske betegnelser (herunder oprindelsesbetegnelser), industrielle mønstre og integrerede kredsløbs topografi, idet sådan beskyttelse udvides, hvor det måtte være ønskeligt. Parterne træffer også, hvor dette er muligt, foranstaltninger til at lette adgangen til databaser, hvis indehavere er organisationer, som beskæftiger sig med intellektuel ejendomsret.«
Parternes holdninger
39.
Den Portugisiske Republik finder ikke, at Fællesskabet på grundlag af artikel 113 og 130 Y er bemyndiget til at indgå sådanne forpligtelser. Den Portugisiske Republik støtter sit synspunkt på de domme, der er afsagt på dette område af Domstolen, som har fastslået, at når Fællesskabet ikke har truffet harmoniseringsbestemmelser, tilkommer det medlemsstaterne at fastsætte betingelserne for og den nærmere udformning af beskyttelsen af ejendomsretten til litterære og kunstneriske værker (
39
). Denne retspraksis tager sigte på at forhindre, at Fællesskabet anvender internationale aftaler som et middel til at trænge ind på områder, som det ellers er forpligtet til at fastsætte regler for under iagttagelse af de procedure- og afstemningsregler, der er fastsat i artikel 100 og 100 A for så vidt angår harmonisering af det indre marked eller i artikel 235 med henblik på at skabe nye instrumenter, der rangerer højere end de nationale instrumenter (
40
). Denne konklusion bekræftes af udtalelse 1/94, hvori Domstolen under henvisning til TRIPs-aftalen har fastslået, at der findes en fælles kompetence, som udøves af medlemsstaterne og Fællesskabet (
41
).
40.
Rådet finder med støtte fra Kommissionen, at aftalens bestemmelser har begrænset rækkevidde og indebærer væsentlige forpligtelser for Republikken Indien. På dette grundlag har Rådet under henvisning til Domstolens udtalelse 1/94 hævdet, at Fællesskabet på grundlag af artikel 113 havde kompetence til at indgå aftalen uden medlemsstaternes medvirken.
Vurdering
41.
Også jeg finder, at dette spørgsmål må behandles med udgangspunkt i Domstolens udtalelse 1/94. Det er rigtigt, at det i denne udtalelse fastslås, at Fællesskabet ikke har nogen eksklusiv kompetence med hensyn til intellektuel ejendomsret, idet det må anerkendes, at også medlemsstaterne har kompetence på dette område. Dette indebærer, at dette spørgsmål i forbindelserne med tredjelande kun kan afgøres ved en blandet aftale.
42.
Det må dog erindres, at Domstolen er nået til denne konklusion i forbindelse med en aftale, der har et meget bredt anvendelsesområde og meget detaljeret indhold, og som har til formål at »styrke og harmonisere beskyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder på verdensplan«, et område, hvor der ikke på fællesskabsplan findes harmoniseringsforanstaltninger (
42
). Dette er netop tilfældet i den foreliggende sag. Der findes ingen harmoniseringsforanstaltninger. Fællesskabet har således ikke udøvet sin kompetence til at afgøre dette spørgsmål internt, og det er under disse omstændigheder forståeligt, at Domstolen ikke har tillagt Fællesskabet eneret til at indgå internationale aftaler (
43
).
43.
Når Domstolen vurderer gyldigheden af bestemmelser vedrørende intellektuel ejendomsret, der er indeholdt i de aftaler, Fællesskabet har indgået med hjemmel i artikel 113, giver den dog mulighed for en delvis fravigelse af ovennævnte princip. Domstolen har nemlig anerkendt, at Fællesskabet har enekompetence på området, såfremt den internationale aftale, der er indgået med hjemmel i artikel 113, indeholder »supplerende bestemmelser, hvori der fastsættes en ren konsultationsprocedure, eller bestemmelser, hvorefter den anden part skal bestræbe sig på at nå det samme beskyttelsesniveau for intellektuel ejendomsret« (
44
).
44.
Jeg skal herefter gennemgå sagen på baggrund af Domstolens holdning. Den omtvistede bestemmelse i aftalen kan på grund af sin ordlyd ikke sidestilles med bestemmelserne i TRIPs-aftalen. Jeg finder, at bestemmelsen derimod i betragtning af den opfattelse af den fælles handelspolitik, der fremgår af Domstolens praksis, kan have hjemmel i artikel 113, som hævdet af Kommissionen og Rådet (
45
). Reglerne i artikel 10 kan nemlig på grund af deres indhold anses for »tillægseller bibestemmelser« efter Domstolens definition (
46
). Nærmere bestemt taler følgende betragtninger for denne definition.
45.
For det første har den pågældende bestemmelse i aftalen hverken de samme formål eller de samme virkninger, som en harmoniseringsregel. Bestemmelsens indhold er klart. Den angiver alene, at der vil blive sikret en passende og effektiv beskyttelse af intellektuelle ejendomsrettigheder i henhold til de kontraherende parters love, forskrifter og politikker. Der er således ikke tale om en fællesskabsforanstaltning over for tredjelande, som kan påvirke harmoniseringen af reglerne vedrørende det indre marked. Hvis dette er tilfældet, mangler de elementer, på grundlag af hvilke Domstolen traf sin afgørelse vedrørende TRIPs-aftalen, i den foreliggende sag (
47
).
46.
For det andet er den forpligtelse, der fremgår af aftalen, efter min opfattelse ikke andet end en ren og skær tilskyndelse til at anvende reglerne, dvs. for at benytte samme sprogbrug som den, Domstolen anvender i ovennævnte udtalelse, en »opfordring« til den anden part til at hæve beskyttelsesniveauet. Fra dette synspunkt må den fastsatte forpligtelse sidestilles med en ideelt betinget bestemmelse, hvis indhold kan siges at være rent politisk, og som under alle omstændigheder alene har til formål at give mulighed for at hæve eller suspendere aftalen, såfremt den kontraherende part tilsidesætter sin forpligtelse til at sikre en effektiv beskyttelse af de intellektuelle ejendomsrettigheder. Det er i denne forbindelse uden betydning, om Fællesskabet forpligter sig til at overholde sine love, forskrifter og politikker på området, i modsætning til bestemmelserne i andre samarbejdsaftaler (
48
). Da der ikke er tale om et område, hvor Fællesskabet har enekompetence, tillægges Fællesskabet den nødvendige kompetence efter de gældende regler i Fællesskabets retsorden. Med andre ord kan man sige, at Fællesskabets forpligtelse alene vedrører og bør vedrøre de delområder, hvor Fællesskabet har udøvet sin kompetence i henhold til artikel 100, 100 A og 235 (
49
).
47.
Bortset herfra har Domstolens betragtninger i den citerede udtalelse om forbindelsen mellem intellektuel ejendomsret og varehandel en særlig betydning for udviklingslandenes økonomier. Den stimulerende virkning, som enerettigheder må siges at have, udgør nemlig et middel til at opnå den økonomiske og sociale udvikling, som er det generelle mål i artikel 130 U. Endvidere må det ikke glemmes, at reglerne vedrørende intellektuel ejendomsret er karakteristiske for retsordenerne i de økonomisk mest udviklede lande. Den bestemmelse, der her er tale om, tjener således til at sikre, at aftalen er i overensstemmelse med det mål, der udtrykkeligt er fastsat i traktaten, nemlig »en harmonisk og gradvis integration af udviklingslandene i verdensøkonomien«.
48.
Det må konkluderes, at aftalens artikel 10 — på grund af aftalens formål og affattelse og fordi den fastsætter forpligtelser, der blot er accessoriske i forhold til hovedformålet med reglerne i denne internationale aftale — kan være omfattet af den fælles handelspolitik. Artikel 113 er således et gyldigt retsgrundlag for artiklen, og sagsøgerens påstand bør derfor ikke tages til følge.
Bekæmpelse af narkotikamisbrug
Artikel 19 er affattet således:
»1.
De kontraherende parter bekræfter deres forsæt om i overensstemmelse med deres respektive beføjelser at øge effektiviteten af de strategier og foranstaltninger, som iværksættes med henblik på at bekæmpe udbud af og handelen med narkotika og psykotrope stoffer samt at forebygge og nedbringe narkotikamisbrug, under hensyn til arbejdet på området i internationale organer.
2.
Parternes samarbejde omfatter følgende:
a)
uddannelse, sundhedsfremmeforanstaltninger samt revalidering af narkotikamisbrugere, herunder projekter for arbejdsmæssig og social genindpasning af narkotikamisbrugere
b)
foranstaltninger til fremme af alternative erhvervsmuligheder
c)
faglig, finansiel og administrativ bistand i forbindelse med tilsynet med handelen med prækursorer, forebyggelse, behandling og nedbringelse af narkotikamisbrug
d)
udveksling af alle relevante oplysninger, herunder oplysninger om hvidvaskning af penge.«
Parternes holdninger
49.
Sagsøgeren finder, at den pågældende bestemmelse indebærer gensidige forpligtelser med hensyn til bekæmpelse af narkotikamisbrug. Men på dette område findes der hverken kompetenceregler i traktaten eller fællesskabsinterventioner vedrørende det indre marked, som kan berettige til at medtage sådanne bestemmelser i aftalen. Under alle omstændigheder burde de pågældende bestemmelser have været vedtaget efter fremgangsmåden for blandede aftaler, for så vidt de vedrører samarbejdet om retlige og indre anliggender (som er omfattet af traktatens artikel K.l, nr. 4 og 9).
50.
Rådet har gjort gældende, at der findes en række fællesskabsretsakter, som regulerer flere aspekter af denne sag i det indre marked, og hvis retsgrundlag ikke er blevet anfægtet (
50
). Derfor kan Fællesskabet i medfør af parallelitetsprincippet også beskæftige sig med dette emne som led i forbindelserne med tredjelande. Kommissionen har en anden opfattelse, nemlig at aftalens regler om bekæmpelse af narkotikamisbrug bør sættes i direkte forbindelse med målsætningen om social og økonomisk udvikling og baseres på artikel 130 Y.
Vurdering
51.
Bekæmpelse af narkotikamisbrug er i Fællesskabets retsorden først blevet udtrykkeligt anerkendt i Maastricht-traktaten. Men afhængig af tilfældene henhører reglerne herom under Fællesskabets kompetence, eller de vedrører afsnit i Maastricht-traktaten, hvor der er taget forbehold, nemlig afsnittene om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og samarbejdet om retlige og indre anliggender.
I artikel K.l, som i unionssammenhæng regulerer samarbejdet om retlige og indre anliggender, nævnes blandt de områder, medlemsstaterne »betragter« som »spørgsmål af fælles interesse«, følgende: bekæmpelse af narkotikamisbrug (nr. 4), enten bekæmpelsen foregår på generelt plan eller som led i det strafferetlige samarbejde (nr. 7), toldsamarbejdet (nr. 8) eller politisamarbejdet (nr. 9).
I fællesskabssammenhæng er den relevante bestemmelse derimod artikel 129, som på en vis måde giver sundhedsspørgsmål forfatningsmæssig status i Fællesskabets retsorden. I denne artikel hedder det (stk. 1, andet afsnit), at »Fællesskabets indsats skal være rettet mod forebyggelse af sygdomme, navnlig de alvorligste sygdomme, herunder narkotikamisbrug« (mine fremhævelser), og det tilføjes (stk. 1, tredje afsnit), at »de krav, der findes på sundhedsområdet, indgår som led i Fællesskabets politik på andre områder«.
52.
Jeg er klar over, at Fællesskabets indsats i henhold til artikel 129, som nævnt af sagsøgeren, består i en simpel samordning af medlemsstaternes politikker. Jeg finder dog, at indholdet af artikel 129, stk. 1, tredje afsnit, har stor betydning for min bedømmelse af sagen. Disse bestemmelser bekræfter efter min opfattelse — ved at pege på, at sundhedsbeskyttelse (og dermed også bekæmpelse af narkotikamisbrug) nødvendigvis har stor betydning for Fællesskabets indsats generelt — at der er tale om en »tværgående« politik, som også har betydning for Fællesskabets indsats med hensyn til udviklingssamarbejde.
53.
Efter denne generelle betragtning vil jeg beskæftige mig med spørgsmålets substans. Jeg finder, at bekæmpelsen af narkotikamisbrug må integreres i udviklingspolitikken for at opfylde sit mål. Fællesskabsinstitutionerne har ved de standpunkter, de har taget ved flere lejligheder, bekræftet, at det er dette synspunkt, der bør fremme. For det første har Kommissionen i sine retningslinjer for samarbejdet (
51
), som er godkendt af Rådet (Udviklingssamarbejde) i to erklæringer af 1990 og 1991, nævnt bekæmpelsen af narkotikamisbruget blandt de syv store interventionsområder inden for udviklingsbistand.
I de nævnte erklæringer hedder det bl. a. :
»Fællesskabets samarbejde ... på narkotikaområdet skal forstærkes på grundlag af en dialog, som skal ses som led i producenúandenes mere generelle økonomiske udvikling og deres samarbejde med Det Europæiske Fællesskab. Dette samarbejde skal omfatte såvel humanitær bistand som udviklingsbistand« (
52
).
Denne retningslinje er senere blevet stadfæstet i ovennævnte forordning nr. 443/92, som bl. a. indeholder følgende oplysninger vedrørende udviklingssamarbejdet:
»Der lægges særlig vægt på foranstaltninger til bekæmpelse af narkotika. Fællesskabets samarbejde ... med henblik på at fremme narkotikabekæmpelsen vil blive intensiveret på grundlag af en dialog, der indgår i en mere generel sammenhæng, dvs. producentlandenes økonomiske udvikling og deres samarbejde med Fællesskabet« (
53
).
I overensstemmelse med disse tilkendegivelser udgør bekæmpelsen af narkotikamisbruget nu en integrerende del af »tredjegenerations«-samarbejdsaftalerne, som indeholder bestemmelser svarende til den, jeg her har gennemgået (
54
).
54.
Udviklingssamarbejdet skal således direkte vedrøre bekæmpelsen af narkotikamisbruget (
55
). Det er det valg, der er truffet af fællesskabsinstitutionerne. Begrundelsen herfor er klar og tydelig. Den indvirkning, en økonomi, der bygger på narkotikaproduktion — eller som får store indtægter fra denne produktion — har på de sociale strukturer i et udviklingsland, kan ikke undgå at modvirke landets harmoniske integration i verdensøkonomien. Den udstødelse, tilskyndelse til kriminalitet og nedbrydning af de sociale strukturer, der følger af narkotikamisbruget og narkotikaindustrien, er ikke forenelig med en bæredygtig social udvikling og forhindrer opfyldelsen af de betingelser, der gælder for gennemførelsen af målene for Fællesskabets politik.
55.
Målet for den pågældende bestemmelse i aftalen bevirker efter min opfattelse, at bestemmelsen kan siges at afspejle målene i artikel 130 U. Om dens indhold berettiger til at anvende artikel 130 Y som retsgrundlag, eller om der kræves et andet retsgrundlag, er et andet spørgsmål.
56.
Hvilken løsning skal man vælge? Det bør først og fremmest bemærkes, at den i bestemmelsens stk. 1 fastsatte forpligtelse alene er en ren og skær hensigtserklæring. Parterne nøjes med at bekræfte deres »forsæt« om i overensstemmelse med deres respektive beføjelser at øge effektiviteten af de »strategier« og »foranstaltninger«, som iværksættes vedrørende handelen med narkotika og forebyggelsen og nedbringelsen af narkotikamisbrug, enten — for at tale økonomernes sprog — på udbuds- eller efterspørgselssiden.
57.
Hvorom alting er, står det klart, at der ikke ville være noget problem, såfremt Fællesskabet virkelig var trådt til og havde vedtaget harmoniseringsforanstaltninger. Dette er ikke sket. Og aftalen indeholder heller ikke noget krav herom.
58.
Jeg vil nu i detaljer gennemgå de samarbejdsforanstaltninger, der er fastsat i stk. 2. For så vidt angår forpligtelsen i litra a) er den helt i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 130 Y. De samarbejdsaktioner, der er fastsat dér, er ikke alene i overensstemmelse med det forhold, at sundhedshensynene som nævnt spiller ind »på tværs« af Fællesskabets retsorden, men kan også sættes direkte i forbindelse med samarbejdsmålene, idet samarbejdsaktionerne udtrykkeligt tager sigte på »arbejdsmæssig og social genindpasning« af narkotikamisbrugere.
59.
Tilsvarende betragtninger gør sig gældende hvad angår foranstaltningerne til fremme af alternative erhvervsmuligheder i litra b). Omstillingen af de områder, hvor der dyrkes opiumholdige planter, er genstand for en af Fællesskabets »historiske« interventioner på området. I 1987 blev et særligt Nord-Syd-samarbejdsprogram iværksat med henblik på finansiering af denne proces (
56
). Betragter man forbindelsen mellem denne aktion og »landdistrikterne«, som ifølge Kommissionens retningslinjer udgør et af Fællesskabets store interventionsområder, når det drejer sig om udviklingssamarbejde, viser de pågældende foranstaltninger sig faktisk at være accessoriske i forhold til de fastsatte mål (
57
).
60.
Foranstaltningerne i litra c) vedrører to forskellige aspekter af narkotikabekæmpelsen: tilsynet med handelen med prækursorer på den ene side og forebyggelse, behandling og nedbringelse af narkotikamisbrug på den anden side. Hvad angår det andet aspekt kan jeg gentage de bemærkninger, jeg fremsatte vedrørende litra a) og b). Disse aktioner, som har direkte forbindelse med udviklingssamarbejdets socioøkonomiske målsætninger, og som i visse henseender også vedrører sundhedsbeskyttelse, hvilket må fremhæves, er accessoriske i forhold til Fællesskabets indsats inden for denne sektor.
61.
Derimod fortjener vurderingen af foranstaltningerne i den første del af litra c) en mere dybtgående analyse. Fællesskabet har grebet ind på dette område ved at vedtage forordning nr. 3677/90, hvori er fastsat »de foranstaltninger, der skal træffes med henblik på at overvåge handelen mellem Fællesskabet og tredjelande med stoffer, der hyppigt anvendes til ulovlig fremstilling af narkotika og psykotrope stoffer, med henblik på at hindre ulovlig anvendelse af disse stoffer«. Denne forordning, der har hjemmel i artikel 113, indgår i en mere generel sammenhæng, nemlig den forpligtelse, Fællesskabet har påtaget sig inden for rammerne af sine beføjelser til at træffe foranstaltninger som led i de internationale initiativer til bekæmpelse af narkotikamisbrug. Størst betydning i denne forbindelse har FN-konventionen om bekæmpelse af ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer, som blev undertegnet i Wien den 19. december 1988 af Fællesskabet og medlemsstaterne. Som det hedder i forordningen, er det i konventionens ånd, at Fællesskabet bidrager til producentlandenes indsats for at bekæmpe narkotikahandel (syvende betragtning til ovennævnte forordning).
Det er også på dette grundlag og inden for ovennævnte kompetencegrænser, at Fællesskabet kan træffe foranstaltninger på dette område på grundlag af samarbejdsaftaler, der er indgået med tredjelande. Kontrollen med handelen med psykotrope stoffer falder i virkeligheden ind under dette globale samarbejde om narkotikabekæmpelse og kan som sådan påvirke de aktioner, der gennemføres for at opfylde målene i artikel 130 U. En hjælpeaktion med disse mål er naturligvis en forudsætning for en effektiv narkotikabekæmpelse. De pågældende foranstaltninger kan, da de er accessoriske i forhold til samarbejdsmålene, betragtes som havende gyldig hjemmel i artikel 130 Y.
62.
Ved vurderingen af foranstaltningerne i litra d) må der tages hensyn til de senest fremkomne argumenter og den mere generelle sammenhæng, som Fællesskabets aktion indgår i.
63.
Fællesskabet skal for at kunne gribe effektivt ind over for narkotikamisbruget i de sektorer, der henhører under dets kompetence, have adgang til oplysninger. Med henblik herpå er der oprettet et europæisk overvågningscenter for narkotika og narkotikamisbrug (
58
). Formålet med centret er »at forsyne Fællesskabet og dets medlemsstater med objektive, pålidelige og sammenlignelige oplysninger på europæisk plan om narkotika- og narkotikamisbrugsproblemerne og konsekvenserne heraf« (artikel 1, stk. 2). De oplysninger, der er tale om, vedrører ikke »konkrete tilfælde og navngivne personer« (artikel 1, stk. 5). Centret indsamler, forbedrer og formidler generelle oplysninger om det pågældende fænomen (artikel 2) (
59
). Blandt de vigtige områder, hvorom der indsamles oplysninger, jf. bilaget til ovennævnte forordning (del A, punkt 5), kan nævnes »narkotikaproblematikkens indvirkninger i producent-, forbruger- og transitlandene inden for de af traktaten omfattede områder, herunder navnlig hvidvaskning af penge« (
60
). I forordningen bekræftes således Fællesskabets kompetence til i forbindelse med det indre marked at indhente oplysninger om narkotika. Den Portugisiske Republiks argument om, at denne aktivitet ligger uden for Fællesskabets kompetenceområde, må derfor forkastes.
64.
Tilbage står problemet om, hvilket retsgrundlag der skal anvendes, når indsatsen er rettet mod tredjelande. Forordningen har nemlig ikke alene hjemmel i traktatens artikel 235. I forordningen bestemmes ligeledes, at »centret er åbent for deltagelse af tredjelande, som deler Fællesskabets og medlemsstaternes interesse i centrets mål og arbejde, i henhold til aftaler, der indgås mellem dem og Fællesskabet på grundlag af traktatens artikel 235« (artikel 13).
65.
Til trods for denne dobbelte henvisning til artikel 235 er der grund til at antage, at den bestemmelse i aftalen, der her gennemgås, bygger på reglen i artikel 130 Y, for så vidt den er klart accessorisk i forhold til hovedformålet med selve aftalen. Forskellige forhold taler for denne udlægning.
For det første fandtes der allerede tilsvarende forskrifter i »tredjegenerations«-samarbej-dsaftalerne (
61
), hvilket jeg allerede har nævnt, men gentager her, fordi de har så stor betydning for analysen af aftalen i dens helhed.
66.
Denne indledende bemærkning må dog præciseres nærmere. Den foranstaltning, der her er tale om, skal forstås som en foranstaltning, der har forbindelse med Fællesskabets generelle retningslinjer for narkotikabekæmpelsen som led i udviklingssamarbejdet. Ifølge ovennævnte fællesskabsretsakter er narkotikaproblemet klart omfattet af dette samarbejde. Udvekslingen af oplysninger fremstår således som et instrument, der kan anvendes til den foreløbige analyse med det formål at vedtage de nødvendige foranstaltninger til bekæmpelse af dette fænomen. Dette kan ligeledes udledes af indholdet af syvende betragtning til og artikel 2 i ovennævnte forordning, ifølge hvilke de indsamlede oplysninger tjener som grundlag for Fællesskabets interventioner med henblik på vedtagelse af foranstaltninger på narkotikaområdet. Foranstaltningen i litra d) er således accessorisk i forhold til det mål, der er fastsat i samarbejdsaftalerne, nemlig narkotikabekæmpelse, netop fordi den giver mulighed for andre passende interventionsforanstaltninger på området.
67.
Den konklusion, jeg er nået frem til, gælder så meget mere på baggrund af det, Rådets repræsentant har anført i retsmødet med henblik på disse oplysningers art. Oplysningerne har nemlig generel karakter, dvs. at de svarer til de oplysninger, som Fællesskabet som nævnt får fra overvågningscentret, og som det udnytter — i den form, det skønner mest hensigtsmæssigt — når det som i den foreliggende sag iværksætter en aktion, som kan tænkes at være led i narkotikabekæmpelsen i ordets brede betydning. Foranstaltningerne i aftalens artikel 19, stk. 1, henhører således under Fællesskabets kompetenceområde og overskrider ikke dettes grænser. Den foreliggende sag vedrører ikke politisamarbejdet, som indgår i samarbejdet om retlige og indre anliggender.
68.
Mod mit synspunkt taler heller ikke bestemmelsen i artikel 13 i forordning nr. 302/93, ifølge hvilken tredjelande kan deltage i centrets aktiviteter i medfør af aftaler indgået på grundlag af artikel 235. Centret indsamler oplysninger om narkotikafænomenet i dets helhed. De tredjelande, der deltager i denne aktivitet, bidrager til at indsamle oplysningerne i deres helhed og kan endvidere udnytte samtlige oplysninger. Den bestemmelse, der her er tale om, har en anden rækkevidde. De oplysninger, der udveksles med Republikken Indien, er »alle« (og alene) »relevante« oplysninger, dvs. oplysninger, der har direkte forbindelse med samarbejdsforholdet mellem Fællesskabet og Republikken Indien. Ud over denne subjektive begrænsning af de oplysninger, der udveksles, er der en anden begrænsning, der kan kaldes objektiv. De udvekslede oplysninger er relevante i litra d)'s forstand, såfremt og i den udstrækning de bidrager til de i litra a), b) og c) omhandlede foranstaltninger og til opfyldelsen af det generelle mål, der er fastsat i samme artikels stk. 1. Udvekslingen af oplysninger har til dels, som den er udformet, en funktion, dvs. at den udgør et instrument, der anvendes før narkotikabekæmpelsen, men alene inden for rammerne af de eventuelle foranstaltninger, der skal vedtages med hensyn til udviklingssamarbejde.
Deltagelsen af tredjelande har i den foreliggende sag en anden rækkevidde end deltagelsen i overvågningscentret, som skal bygge på artikel 235. Heraf udleder jeg, at Fællesskabet med fuld gyldighed har kunnet basere en aftale indeholdende en bestemmelse om narkotikabekæmpelse, der er affattet som beskrevet ovenfor, på artikel 130 Y.
Forslag til afgørelse
I betragtning af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
—
Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
—
Den Portugisiske Republik betaler sagens omkostninger.
(
*1
) – Originalsprog: italiensk.
(
1
) – Afgørelse af 18.7.1994 (EFT L 223, s. 23).
(
2
) – Forslaget til afgørelse, der havde hjemmel i traktatens artikel 113 og 235, blev forelagt Rådet af Kommissionen i marts 1993. Parlamentet afgav positiv udtalelse om forslaget den 22.4.1994. I retsmødcrapportens punkt 7 og 8 findes en fuldstændig opregning af de omrader, der er omfattet af aftalen.
(
3
) – Der er som bekendt tale om reglerne i afsnit XVII (artikel 130U-130Y).
(
4
) – Dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Rådet, SmI. I, s. 939.
(
5
) – Dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1493.
(
6
) – Domstolens retspraksis fremgår navnlig af følgende domme: dom af 12.7.1973, sag 8/73, Masscy-Fcrguson, Sml. s. 897, udtalelse 1/75 af 11.11.1975, Sml. s. 1355, dom af 15.12.1976, sag 41/76, Donckcrwolckc og Schon, Sml. s. 1921, udtalelse 1/78 af 4.10.1979, Sml. s. 2871. Det er nemlig disse afgørelser, der har givet den failles handelspolitik en dynamisk dimension, som forudsætter inddragelse i denne politik af forhold, som mere direkte vedrører politikken vedrørende udviklingssamarbejdet.
(
7
) – Ovennævnte dom af 26.3.1987, Kommissionen mod Rådet.
(
8
) – Indføjelsen i traktaten af en udtrykkelig henvisning til politikken vedrørende udviklingssamarbejde blev første gang foreslået af den nederlandske regering under forhandlingerne om den europæiske fælles akt. Den nederlandske regering fandt, at Fællesskabets interventioner på dette omrade i sig selv udgjorde en selvstændig politik, som adskilte sig fra den fælles handelspolitik hvad angik både de retlige og de finansielle instrumenter. Forslaget blev ikke taget til følge under disse forhandlinger, men spørgsmålet blev pi ny rejst under Det Europæiske Rids møde i Rom i oktober 1990. I konklusionerne fra dette møde fremhævedes nødvendigheden af at tillægge udviklingspolitikken en særlig betydning som led i Fællesskabets internationale indsats. Overvejelserne bar frugt under revisionen af traktaten, hvor man stadig på initiativ af den nederlandske delegation besluttede at anerkende denne fæl lesskabsak ti vitet officielt. En nærmere gennemgang af baggrunden findes i Ī. Cloos, G. Rcincsch, D. Vignes og J. Wcyland: Le Traité de Maastricht, Bruxelles, 1994, s. 346.
(
9
) – J. Raux: »Politique de coopération au développement et politique commerciale commune« i M. Marcsccau (udg.), The European Community's Commercial Policy after 1992: The legal dimension, Dordrecht, 1992, s. 157, giver en fortolkning, ifølge hvilken de nye regler er udtryk for udviklingen i politikken for udviklingssamarbejde: »Udviklingspolitikken cr gradvis blevet til en global politik. Fællesskabets udviklingspolitik, som først var tænkt som en støttepolitik, og derefter blev inspireret af en forbedring af handelssamkvemmet, navnlig eksporten til Fællesskabet (’trade not aid’), har siden givet en fortrinsstilling til et samarbejde til fremme af en selvstændig og autoccntrcrct udvikling, navnlig udvikling i landdistrikterne, for endelig at tilslutte sig en global udvikling, der stir mâl med Fællesskabets mange ambitioner og den tilstræbte harmoniske udvikling. Denne opfattelse af udviklingsbegrebet indebærer, at Fællesskabet engagerer sig fuldt ud, og at der opnås sammenhæng mellem de særlige udviklingsmil, Fællesskabet forfølger. Der kan ikke længere være tale om at udvikle handelssamkvemmet uden at tage hensyn til de øvrige former for samarbejde. Følgelig er udviklingsmålene ikke længere blot et spørgsmål om handel. Udviklingsmilcnc har fået en dominerende politisk dimension og vidner om Fællesskabets vilje til at afløse medlemsstaterne og engagere sig fuldt og helt i spørgsmålet inden for rammerne af sin kompetence« (s. 181). Angående de »politiske« grunde til at optage de pågældende regler i traktaten henvises til: C. Flacsch-Mougin: »Le traité de Maastricht et les compétences externes de Ta Communauté européenne« i CDE, 1993, nr. 3-4, s. 351-396, og J. Lcbullcngcr: »La rénovation de la politique communautaire du développement«, i RTDE, 1994, nr. 4, s. 631. I sidstnævnte værk hedder det udtrykkeligt: »EU-traktatens formelle anerkendelse af en politik, som er over 30 år gammel, er uden nogen tvivl et politisk signal til udviklingslandene. Fællesskabet har ønsket at meddele dem, at det ikke vi] svigte dem nu, hvor østlandene Uger si meget af dets opmærksomhed« (s. 642).
(
10
) – Angående en nærmere redegørelse for de områder, der er omfattet af Kommissionens intervention i de såkaldte ALAlandc (hvortil Republikken Indien hører), og målene for denne intervention henvises til meddelelsen »Retningslinjer for samarbejdet med udviklingslandene i Latinamerika og Asien« (dok. KOM(90) 176 endelig udg. af 11.6.1990).
(
11
) – I denne forbindelse skal henvisningen til en »bæredygtig« udvikling sammenholdes med den »tværgående« bestemmelse i artikel 130 R, stk. 2, hvori det hedder: »Kravene med hensyn til miljøbeskyttelse skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker på andre områder.«
(
12
) – Jf. s. Cisnal de Ugartc, C. Fernández Liesa og C. Morciro González: Tratado de la Union Europea, Madrid, 1993, s. 83.
(
13
) – I rctslitteraturcn cr alle enige om komplementariteten mellem Fællesskabets og medlemsstaternes politik. Jf. C. Flacsch-Mougin, a.st., s. 364; R. Lane: »New Community Competences under the Maastricht Treaty« i CMLR, 1993, s. 976; J. Roldan Barbero: »La cooperación al desarrollo« i Gaceta Juridica de L CE y de la competencia, D-18, 1992, s. 133: »Et andet interessant og tilgrænsende aspekt er subsidiaritetsprincippets indvirkning på den delte kompetence. Efter min opfattelse er det fremherskende princip på dette område komplementaritetsprincippet« (s. 166).
(
14
) – Bemærk afvigelsen i forhold til den i traktatens artikel 130, stk. 2, fastsatte ordning for industrien, som bygger på en samordning »fra sag til sag«: »Medlemsstaterne rådfører sig med hinanden i kontakt med Kommissionen og samordner om nødvendigt deres aktioner. Kommissionen kan tage de initiativer, den finder hensigtsmæssige for at fremme deres samordning.«. Betydningen af et valg, som bygger pi samordning, er fremhævet af s. Cisnal de Ugartc, C. Fernández Liesa og C. Morciro González, a.st, s. 83: »Selv om den politik vedrørende udviklingssamarbejde, der er fastsat i EF-traktatcn, ikke er og ikke kan blive en fælles politik, er samordningsforpligtclscn i henhold til artikel 130 X den fællcsskabsgaranti, der kræver, at andre statslige interesser overvindes og samordnes med henblik pi skabelse af en sand interesse i udviklingen.«
(
15
) – Således C. Mougtn-Flacsch, a.st., s. 360: Fællesskabets politik skal samordnes med medlemsstaternes for at »maksimere indvirkningen af ’Europas’ udviklingsstøtte under ét«.
(
16
) – Jeg benytter her lejligheden til kort at kommentere Kommissionens holdning til spørgsmålet om retsgrundlaget for aftalen. Kommissionen har nemlig savel i sine bcmærkningcr som i retsmødet gjort gældende, at denne internationale aftale mi støttes pi reglen i artikel 130 W og ikke pi reglen i artikel 130 Y. Men efter min fortolkning af bestemmelserne i afsnit XVII i deres helhed finder jeg, at spørgsmålet tværtimod er omfattet af artikel 130 Y, stk. 1. I denne bestemmelse hedder det udtrykkeligt: »De nærmere bestemmelser vedrørende Fællesskabets udviklingssamarbejde kan nedfældes i aftaler mellem dette og de pågældende tredjeparter, idet disse aftaler forhandles og indgas i overensstemmelse med artikel 228« (min fremhævelse). Reglen i artikel 130 W henviser derimod mere generelt til »foranstaltninger«, hvorom det hedder, at de »kan vatre flerårige programmer«. Jeg finder forholdet mellem de to regler tilstrækkelig klart. Den første bestemmelse uger sigte pi at fastlægge de generelle grænser for samarbejdet (man kunne kalde dem for en referenceramme) og således ogsi for de egentlige samarbejdsaftaler. Den anden bestemmelse fastsætter derimod de procedureregler. Fællesskabet skal følge, nar det konkret gennemfører de bestemmelser, der er fastsat inden for denne ramme. Da forholdet mellem de to regler således er fastlagt, finder jeg, at det er med rette, at Rådet har anvendt artikel 130 Y som retsgrundlag for aftalen.
(
17
) – Sag 22/70, Sml. 1971, s. 41, arg. réf.: Rec. s. 263.
(
18
) – I visse værker fremhæves det tværtimod, at såfremt Kommissionen er bemyndiget til at fremme samordningen mellem de forskellige politikker, kan dette føre til et resultat, der er modsat det resultat, sagsøgeren har tænkt på, nemlig til, at politikken vedrørende udviklingssamarbejde mere bliver et anliggende for Fællesskabet end for medlemsstaterne. Jf. s. Cisnal de Ugarte, C. Fernandez Liesa og C. Moreiro González, a.st., s. 83: »Pligten til at samordne medlemsstaternes og Fællesskabets aktioner — som ofte er sagligt og geografisk sammenfaldende — kan i høj grad gøre medemsstaternes politik med hensyn til udviklingssamarbejde mindre uafhængig.« Jf. tillige i samme retning J. Roldan Barbero, a.st., s. 131: »Generelt fremmes effektiviteten af udviklingssamarbejdet naturligvis mere ved en centralisering af initiativerne end ved en forøgelse af deres antal« (s. 167).
(
19
) – Jf- senest udtalelse 2/94 af 28.3.1996, Sml. I, s. 1759, præmis 33.
(
20
) – Det bestemmes i artikel 130 Y, stk. 2: »Stk. 1 berører ikke medlemsstaternes kompetence til at forhandle i internationale organer og indgå internationale aftaler«. I aftalens artikel 25 hedder det: »Med forbehold af de relevante bestemmelser i traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber berører denne aftale eller foranstaltninger, der træffes i henhold til aftalen, pi ingen made Fællesskabets medlemsstaters beføjelser til at iværksætte bilaterale aktiviteter med Indien inden for rammerne af det økonomiske samarbejde eller til om fornødent at indgå nye aftaler om økonomisk samarbejde med Indien.« Jf. tillige artikel 1, andet punktum, i Rådets forordning (EØF) nr. 443/92 af 25.2.1992 om finansiel og faglig bistand dl og økonomisk samarbejde med udviklingslandene i Asien og Latinamerika (EFT L 52, s. 1): »Dette samarbejde, der supplerer medlemsstaternes bistand, omfatter finansiel og faglig udviklingsbistand og økonomisk samarbejde.«
(
21
) – Jf. i denne retning J. Raux, a.5L, som på baggrund af det sammensatte udviklingsbegreb, som Domstolens forskellige afgørelser lidt efter lidt har skitseret, »forstår ... at Rådet for De Europæiske Fællesskaber har fundet det ’nødvendigt’ at henvise samtidig til artikel 113 og artikel 235 ved indgåelsen af aftalerne om handelsmæssigt og økonomisk samarbejde med udviklingslandene. EØF-traktatcns bestemmelser (artikel 113) var utilstrækkelige som grundlag for de påtænkte aftaler, men havde været fyldestgørende som grundlag for indgåelsen af ’førstcgcncrations’-aftalerne, nemlig handelsaftalerne eller aftalerne om handelsmæssigt samarbejde. I fremtiden vil Rådet skulle indgå samarbejdsaftaler, lom forfølger samme mål, med hjemmel i savel artikel 130 Y som artikel 228« (s. 183; mine fremhævelser).
(
22
) – I denne forbindelse kan jeg ikke tilslutte mig det argument, Portugals repræsentant nar fremsat i retsmødet, og ifølge hvilket det i den foreliggende sag er overflødigt at nenvīsc til artikel 113, idet samarbejdsaftalen alene skal baseres på reglerne i afsnit XVII. Deis bygger dette argument pâ en fortolkning af begrebet fælles handelspolitik, som på baggrund af Domstolens praksis ikke kan accepteres, idet den er for restriktiv fjf. i denne retning de i fodnote 5 anførte domme). Dels berører flere af aftalens bestemmelser, hvis gyldighed i øvrigt ikke bestrides, aspekter, som er nært forbundet med den fælles handelspolitik. Jeg kan f.cks. henvise til artikel 2 (mcstbcgunstigclscsbch andlin g) og artikel 3 (handel og handelsmæssigt samarbejde). Det er således åbenbart, at aftalen har såvel handel som udvikling som mål, og at aftalens fortolkere kan og skal sondre mellem de to begreber.
(
23
) – Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lcnz i den i fodnote 5 nævnte sag Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1501, på s. 1512.
(
24
) – Nødvendigheden af at gøre tredjegenerations-aftalerne ril det kriterium, pa grundlag af hvilket det kan afgøres, hvilket indhold artikel 130 U skal have, bekræftes af anvendelsen af artikel 235 som hjemmel for disse aftaler. Hvis denne artikel nemlig udgør en »supplerende hjemmel«, indebærer det, at interventionerne i henhold til tidligere aftaler mi betragtes som specifikke aktioner, der tager sigte på at udføre de opgaver, der overlades Fællesskabet med henblik på at opfylde målene med hensyn til udviklingssamarbejde. Heraf følger efter min mening logisk, at de sektorer, der er genstand for de i disse aftaler fastsatte interventioner, er integreret i det nye retsgrundlags anvendelsesområde. På grund af den særlige baggrund for udviklingssamarbejdet er en eventuel indsigelse om, at Fællesskabets praksis ikke har nogen betydning for fastlæggelsen af retsgrundlaget (jf. dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 855, præmis 29), ligeledes uden betydning. Som jeg har forklaret i selve teksten med støtte i rctslittcraturcn, er det særlige retsgrundlag, artikel 130 Y, egnet ril at fastslå genstanden for Fællesskabets udviklingsindsats, og denne indsats må efter min opfattelse baseres på denne artikel. Det er således alene pa dette grundlag, at jeg betragter tilstedeværelsen af tilsvarende bestemmelser i tidligere aftaler som et indicium for aftalebcstcmmclscrncs berettigelse med hensyn til deres mål og indhold.
(
25
) – Jf. udtalelse 2/94, citeret i fodnote 19, præmis 33.
(
26
) – Endvidere henvises der i ovennævnte udtalelse 2/94 (præmis 32) udtrykkeligt til artikel 130 U, hvilket beviser spørgsmålcts betydning for Fællesskabets retsorden.
(
27
) – J. Cloos, a.st., s. 349: »Den anvendte affattelse synes ved første øjekast at være en simpel konstatering af en kendsgerning. Men det er klart, at traktatens ophavsmænd i deres tanker har underforstået en vis ’betingethed’.«
(
28
) – Kommissionens meddelelse til Rådet om menneskerettigheder, demokrati og udviklingssamarbejdspolitik, Bulletin for De Europæiske Fællesskaber 3-1991, punkt 1.3.41, s. 69.
(
29
) – Jf. konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Lissabon i EF-Bull. 6-1992, punkt 1.26, s. 17 (mine fremhævelser). Jf. tillige det mindre detaljerede fortilfælde i konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Luxembourg den 28. og 29.6.1991, hvor det på ny bekræftes, at Det Europæiske Råd er overbevist om, »at der er basis for en yderligere udvikling af visse aspekter, der spiller en vigtig rolle i disse forbindelser (med udviklingslandene), såsom udvidelse af demokratiet, overholdelse af menneskerettighederne og sanering af økonomien« (EF-Bull. 6-1991, punkt 1.30, s. 14).
(
30
) – I denne resolution, som har til formil at fastlægge retningslinjerne for Fællesskabets og medlemsstaternes indsats, gøres der udtrykkeligt opmærksom på (punkt 5) menneskerettighedernes essentielle karakter og muligheden af at træffe passende foranstaltninger over for de lande, der modtager økonomisk støtte fra Fællesskabet, i tilfælde af grove og vedvarende krænkelser af menneskerettighederne. I resolutionen anføres endog (punkt 7), hvilke sanktionstypcr der kan anvendes, hvis man vil beskytte de berørte befolkningers interesse også i tilfælde af afbrydelse af de direkte forbindelser med den lokale regering. Resolutionen gengives i Samling af tekster vedtaget af Rådet (Udviklingssamarbejde), Bruxelles, 1992, s. 91.
(
31
) – Jf. tillige de retningslinjer, Rådet vedtog pi samlingerne den 18. og 19.12.1990 og 4.2.1991, for samarbejdet med udviklingslandene i Latinamerika og Asien (s. 116, punkt 2): »Samarbejdet uger sigte pi en udvikling, der er centreret omkring mennesket, og som således forudsætter, at alle dettes rettigheder respekteres og fremmes. Samarbejdsaktionerne skal ses som led i dette positive perspektiv, hvor respekten for menneskerettighederne anerkendes som en grundlæggende faktor for en virkelig udvikling, og hvor selve samarbejdet udformes, sa det bidrager til at fremme disse rettigheder« (mine fremhævelser). Se ligeledes andet afsnit i samme punkt 2: »Hvis menneskerettighederne krænkes og de demokratiske principper ikke overholdes, vil Fællesskabet kunne ændre gennemførelsen af samarbejdet ved at begrænse det til foranstaltninger, der direkte kommer de trængende befolkningsgrupper algode.« Resolutionen er gengivet i Samling af tekster vedtaget af Rådet (Udviklingssamarbejde), Bruxelles, 1992, s. 115. Der gives en tankevækkende redegørelse for den historiske og politiske proces bag disse tanker om forholdet mellem samarbejde og menneskerettigheder i C. Goybct: »Aide au développement, démocratie et droits de l'homme: premier bilan«, i RMC, 1993, s. 785.
(
32
) – Det kan uden frygt for modsigelse hævdes, at demokratiklausulen er blevet almindelig praksis i de internationale aftaler, der indgås af Fællesskabet. Den optræder ikke alene i samtlige associeringsaftaler med de østeuropæiske lande og i samarbejdsaftalerne med ALA-Iandcnc, men også i aftaler indgået i medfør af artikel 130 Y. Se f.cks. Rådets afgørelse 94/822/EF af 19.12.1994 om indgåelse af en samarbejdsaftale mellem Det Europæiske Fællesskab og Den Sydafrikanske Republik (EFT L 341, s. 61). Aftalens artikel 1: »Forbindelserne mellem Fællesskabet ... og Den Sydafrikanske Republik ... bygger pi respekten for menneskerettighederne og de demokratiske principper, som danner grundlaget for de kontraherende parters interne og internationale politik og udgør et væsentligt element i denne aftale« (mine fremhævelser); if. ogsi Rådets afgørelse 95/129/EF af 27.3.1995 om indgåelse af samarbejdsaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Den Demokratiske Socialistiske Republik Sri Lanka om partnerskab og udvikling (EFT L 85, s. 32). Aftalens artikel 1: »Samarbcjasforbindcīscrnc mellem Fællesskabet og Sri Lanka og hele denne aftale bygger pi respekten for de demokratiske principper og menneskerettighederne, som ligger til grund for såvel Fællesskabets som Sri Lankas interne og internationale politikker, og som udgør et væsentligt element i aftalen« (mine fremhævelser). Begge disse afgørelser har hjemmel i artikel 113, 130 Y og 228.
(
33
) – Ifølge Wicncrkon ven tionens artikel 60 skal der grundlæggende foreligge et »væsentligt« brud pi en traktat, for at en part gyldigt kan påberåbe sig hel eller delvis ophævelse eller suspension af en traktat. Ifølge Wicncrkon ven tionens artikel 60, stk. 3, litra b), kan denne tilsidesættelse besti i »krænkelse af en bestemmelse, der er afgørende for opnåelsen af traktatens formål og hensigt«. Jf. herom i R. Pisillo Mazzcschi: Risoluzione e sospensione dei Trattati per inadempimento, Milano, 1984, s. 93. Jf. artikel 2, stk. 3, i ovennævnte forordning nr. 443/92: »Hvis der sker grundlæggende og vedvarende krænkelser af menneskerettighederne og fravigelser af de demokratiske principper, vil Fællesskabet kunne ændre eller suspendere gennemførelsen af samarbejdet med de pågældende stater ved at begrænse det til foranstaltninger, der direkte kommer de trængende befolkningsgrupper til gode.«
(
34
) – I artikel 128, slk. 2, første afsnit, om kultur hedder det: »Fællesskabet skal ved sin indsats fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne og om nødvendigt støtte og udbygge medlemsstaternes indsats ...«
(
35
) – Se i denne forbindelse bl. a. Rådets afgørelse 92/509/EØF af 19.10.1992 om indgåelse af rammeaftalen om samarbejde mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Paraguay (EFT L 313, s. 71, artikel 13 og 17 i aftalen); Rådets afgørelse 91/627/EØF af 7.10.1991 om indgåelse af rammeaftalen om samarbejde mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og De Forenede Mexicanske Stater (EFT L 340, s. 1, artikel 30, 32 og 35 i aftalen).
(
36
) – Forordning nr. 443/92, citeret i fodnote 20 (mine fremhævelser).
(
37
) – Rådets retningslinjer for samarbejdet med udviklingslandene i Latinamerika og Asien, vedtaget pi samlingerne den 18. og 19.12.1990 og 4.2.1991, i Samling af tekster vedtaget af Rodet (Udviklingssamarbejde), Bruxelles, 1992, s. 115. Disse retningslinjer har udmøntet sig i en række aftaler indgået af Fællesskabet og ALA-landcnc. Jf. ud over de allerede nævnte Rådets afgørelse 91/158/EØF af 4.3.1991 om indgåelse af rammeaftalen om samarbejde mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Republikken Chile (EFT L 79, s. 1, artikel 13 i aftalen) og Rådets afgørelse 92/205/EØF af 16.3.1992 om indgåelse af rammeaftalen om samarbejde mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Den Østlige Republik Uruguay (EFT L 94, s. 1, artikel 16 i aftalen).
(
38
) – Med hensyn til den »accessoriske« karakter af bestemmelser, der svarer til de i den foreliggende sag omhandlede, henvises til præmis 56 i udtalelse 1/78, som er citeret i fodnote 6. Jeg kan ej heller tilslutte mig de indsigelser, sagsøgeren har rejst i retsmødet angående uddannelse. Dette skyldes nødvendigheden af at betragte foranstaltningerne i forhold til aftalens mål og ikke isoleret, således som sagsøgeren synes at gøre (og ikke kun på dette punkt). Dvs. at vi ikke står over for en aftale, der hovedsagelig vedrører erhvervsuddannelse, men over for foranstaltninger, der er åbenbart accessoriske i forhold til målet, nemlig udviklingssamarbejde. Jeg kan vanskeligt forestille mig — og det vil jeg gerne fremhæve — et udviklingssamarbejde, der ikke også har uddannelsesmæssige aspekter, jf. forskellige fællesskabsretsakter. F. eks. ovennævnte forordning nr. 443/92, i hvilken der er fastsat (artikel 5 og 7) forskellige uddannelsesforanstaltninger; eller ovennævnte retningslinjer fra Rådet (fodnote 37), som medtager oplæring blandt de »områder, hvor det er særlig hensigtsmæssigt at gennemføre samarbejdsaktioner« (s. 119, punkt 2; mine fremhævelser).
(
39
) – Dom af 20.10.1993, forenede sager C-92/92 og C-326/92, Phil Collins m.fl., Sml. I, s. 5145, præmis 19, og af 24.1.1989, sag 341/87, EMI Elcctrola, Sml. s. 79, præmis 11.
(
40
) – Således som det er bestemt ved Rådets forordning (EF) nr. 40/94 af 20.12.1993 om EF-varcmærkcr (EFT 1994 L 11, S.1).
(
41
) – Udtalelse 1/94 af 15.11.1994 (Sml. I, s. 5267).
(
42
) – Ovennævnte udtalelse 1/94, præmis 58.
(
43
) – Sammesteds, præmis 60.
(
44
) – Sammesteds, præmis 68, og hvad angår de deri citerede fortilfælde, præmis 67.
(
45
) – Jf. dom af 26.3.1987, Kommissionen mod Rådet, nævnt i fodnote 5.
(
46
) – Jf. udtalelse 1/78, nævnt i fodnote 6, præmis 56.
(
47
) – Jf. ovennævnte udtalelse 1/94, præmis 60.
(
48
) – Jf. bl. a. Rådets afgørelse 93/407/EØF af 19.7.1993 om indgåelse af samarbejdsaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Slovenien (EFT L 189, s. 1, artikel 27 i aftalen).
(
49
) – Den forpligtelse, der er omhandlet i den omtvistede bestemmelses andet punktum, nemlig forpligtelsen til også at »[træffe] foranstaltninger til at lette adgangen til databaser, hvis indehavere er organisationer, som beskæftiger sig med intellektuel ejendomsret«, har ligeledes accessorisk karakter. Forpligtelsen har nemlig i dette tilfælde en klar accessorisk dimension i forhold til aftalens handelspolitiske indhold og kan i flere henseender sidestilles med »supplerende bestemmelser, hvori der fastsættes en ren konsultationsprocedure«, hvis medtagelse i Fællesskabets handelspolitiske aftaler som nævnt er blevet godkendt af Domstolen i ovennævnte udtalelse 1/94 (præmis 68, men se også eksemplerne i præmis 67).
(
50
) – Rådet har nævnt følgende retsakter: Rådets forordning (EØF) nr. 302/93 af 8.2.1993 om oprettelse af et europæisk overvågningscenter for narkotika og narkotikamisbrug (EFT L 36, s. 1); Rådets forordning (EØF) nr. 3677/90 af 13.12.1990 om foranstaltninger til modvirkning af ulovlig anvendelse af visse stoffer til fremstilling af narkotika og psykotropc stoffer (EFT L 357, s. 1); Rådets direktiv 91/308/EØF af 10.6.1991 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af K enge (EFT L 166, s. 77). Disse retsakter blev vedtaget med jemmel i artikel 235, 113 og 100 A.
(
51
) – Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Retningslinjer for samarbejdet med udviklingslandene i Latinamerika og Asien, KOM(90) 176 endelig udg. af 11.6.1990, punkt 5.2.2.1.
(
52
) – »Retningslinjer for samarbejdet med udviklingslandene i Latinamerika og Asien veduget af Rådet pi samlingerne den 18.-19.12.1990 og 4.2.1991« i Samling af tekster vedtaget af Rådet (Udviklingssamarbejde), Bruxelles, 1992, s. 121 (mine fremhævelser).
(
53
) – Artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 443/92, som er nævnt i fodnote 20. For at understrege den betydning, der tillægges dette emne, forekommer det ligeledes interessant at nævne bestemmelsen i artikel 6, hvori det hedder: »Den finansielle og faglige bistand udvides til at omfatte de forholdsvis mere avancerede ALA-udviklingslandc, navnlig på følgende særlige områder og i følgende særlige tilfælde: ... narkotikabekæmpelse.«
(
54
) – Jf. bl. a. artikel 11 i den i fodnote 37 nævnte aftale indgået med Republikken Chile (meget betegnende med overskriften »Samarbejde om social udvikling« ; artikel 29 i den i fodnote 35 nævnte aftale indgået med De Forenede Mexicanske Stater, og endelig Rådets afgørelse 95/445/EF af 30.10.1995 om indgåelse af rammeaftalen om samarbejde mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Den Føderative Republik Brasilien (EFT L 262, s. 53: artikel 22 i aftalen).
(
55
) – Jf. i denne retning: G. Esticvcnart: »The European Community and the Global Drugs Phenomenon« i Policies and Strategies to Combat Drugs in Europe (G. Esticvcnart, udg.), Dordrecht, 1995, s. 50, hvori det hedder »the Commission (should) start thinking now about how to ’ensure consistency’ between the Common Foreign and Security Policy (second pillar), development cooperation and cooperation with third countries (first pillar) and cooperation in the fields of justice and home affairs (third pillar)« (s. 89, mine fremhævelser). Jf. endelig konklusionerne fra Det Europæiske Rids møde i Madrid (december 1995), hvori det anføres, at udviklingssamarbejdet »bør øges inden for bekæmpelse af ulovlig handel med narkotika« (jf. EF-Bull. 12-1995, punkt 1.89-1.96).
(
56
) – Jf. ovennævnte meddelelse fra Kommissionen, »Retningslinjer for samarbejdet med udviklingslandene i Latinamerika og Asien«, punkt 5.2.2.1.
(
57
) – Angående disse spørgsmål og med henblik på en fuldstændig analyse af Fællesskabets indsats mod narkotikamisbrug henvises til G. Esticvcnart, a.st., s. 55.
(
58
) – Overvågningscentret er oprettet ved den i fodnote 50 nævnte forordning nr. 302/93.
(
59
) – Angående de indsamlede oplysningers fortrolige karakter, jf. tillige artikel 6.
(
60
) – De øvrige vigtige områder, hvorom der indsamles oplysninger, en 1) narkotikacftcrspørgslcn og begraensning af denne; 2) strategier og politikker på nationalt plan og på fzllcsskabsplan; 3) internationalt samarbejde og den geopolitiske fordeling af udbuddet; 4) kontrol med handelen med narkotika, psvkotropc stoffer og praskursorcr, som fastlagt i internationale konventioner.
(
61
) – Jf. bl. a. den i fodnote 35 omhandlede afgørelse 91/627 (artikel 29 i aftalen).