62000CC0389_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el presente asunto, iniciado por la Comisión de las Comunidades Europeas con arreglo al artículo 226 CE, se pide al Tribunal de Justicia que determine si, al someter los traslados de residuos a otros Estados miembros a la contribución obligatoria a un «fondo de solidaridad», la República Federal de Alemania ha violado la prohibición de imponer exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana consagrada en los artículos 9 y 12 del Tratado CE (actualmente artículos 23 CE y 25 CE).
I. Marco jurídico
A. La normativa internacional y comunitaria en materia de movimientos transfronterizos de residuos
2. En el ordenamiento jurídico comunitario, los movimientos transfronterizos de residuos están regulados por el Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea, (en lo sucesivo, «Reglamento nº 259/93» o «Reglamento»). En particular, el Reglamento da ejecución a las obligaciones contraídas por la Comunidad mediante su adhesión al Convenio internacional sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, adoptado en Basilea el 22 de marzo de 1989 (en lo sucesivo, «Convenio de Basilea» o «Convenio»), del que también son parte todos los Estados miembros. El Convenio fue celebrado, en nombre de la Comunidad, mediante Decisión 93/98/CEE del Consejo, de 1 de febrero de 1993.
3. A los efectos que aquí interesan, procede señalar, ante todo, que el sistema diseñado por el Convenio gira en torno a la obligación de notificación impuesta con ocasión de cualquier movimiento transfronterizo de desechos. Con arreglo al artículo 6 del Convenio, las exportaciones de desechos deben ser notificadas a las autoridades competentes del Estado de destino, al que le corresponde autorizarlas o no. Por su parte, el Estado de origen sólo debe permitir el traslado de los desechos tras haber recibido la prueba de la concesión de la autorización por parte del Estado de destino, así como de la existencia de un contrato entre el exportador y el eliminador en el que se estipule que se deberá proceder a un manejo ambientalmente racional de los desechos en cuestión.
4. Por tanto, cuando un movimiento transfronterizo de desechos autorizado por los Estados interesados con arreglo al artículo 6 del Convenio no puede llevarse a término como estaba previsto, el artículo 8 del mismo obliga al Estado de origen a velar por que el exportador devuelva los desechos de que se trate a su territorio, si no ha sido posible eliminarlos dentro de un determinado plazo de manera ambientalmente racional.
5. A su vez, el artículo 9 del Convenio regula los casos de movimientos transfronterizos de desechos efectuados incumpliendo las obligaciones de notificación previa y de autorización establecidas en el artículo 6, o con el fin de eliminar los propios desechos mediante métodos contrarios al Convenio y a los principios generales del Derecho internacional. Dichos supuestos se definen en el apartado 1 de dicha disposición como «tráfico ilícito» de desechos. En los casos en que un tráfico ilícito sea imputable al productor o al exportador de los desechos, el apartado 2 del artículo 9 impone al Estado de exportación la obligación de velar por que el generador o el exportador vuelvan a retirar los desechos de que se trate o, si fuera necesario, devolver él mismo los desechos a su territorio; si esto no es posible, el Estado de exportación debe proceder, dentro de un plazo que se indica, a la eliminación de los desechos ilegalmente exportados de un modo conforme con las disposiciones del Convenio.
6. En el ámbito comunitario, el Reglamento nº 259/93 establece, por lo que respecta a los movimientos transfronterizos de residuos entre los Estados miembros, un mecanismo de notificación previa y de autorización análogo al establecido por el Convenio.
7. La obligación de reintroducir los desechos establecida en el artículo 8 del Convenio se aplica mediante el artículo 25, apartado 1, del Reglamento, según el cual:
«Cuando un traslado de residuos autorizado por las autoridades competentes afectadas no pueda llevarse a término con arreglo a las cláusulas del documento de seguimiento o del contrato mencionado en los artículos 3 y 6, la autoridad competente de expedición velará por que, en un plazo de noventa días a partir del momento en que haya sido informada, el notificante vuelva a introducirlos en su jurisdicción o en cualquier otro lugar dentro del Estado de expedición, salvo que quede acreditado que pueden eliminarse o aprovecharse según métodos alternativos de gestión ambientalmente racionales.»
8. A su vez, en el artículo 26, apartado 1, del Reglamento se reproduce el artículo 9 del Convenio, dando la siguiente definición de tráfico ilícito de residuos:
«Se considerará tráfico ilícito todo traslado de residuos:
a) realizado sin que la notificación se haya enviado, de conformidad con lo dispuesto en el presente Reglamento, a todas las autoridades competentes afectadas, o
b) realizado sin que las autoridades competentes afectadas hayan dado su autorización con arreglo al presente Reglamento, o
c) realizado con autorización de las autoridades competentes afectadas obtenida mediante falsificación, declaración falsa o fraude, o
d) que no figure explícitamente en el documento de seguimiento, o
e) que entrañe una eliminación o valorización contrarios a la normativa comunitaria o internacional [...]»
9. Por lo que respecta, por otro lado, a las consecuencias del tráfico ilícito de residuos, en el apartado 2 del propio artículo 26 se establece que:
«Si el tráfico ilícito fuere responsabilidad del notificante de los residuos, la autoridad competente de expedición velará por que los residuos en cuestión sean:
a) retirados por el notificante o, si fuera necesario, por la propia autoridad competente, y devueltos al Estado de expedición, o de resultar esto inviable,
b) eliminados o valorizados de otra forma según métodos ambientalmente racionales [...]»
10. Por otro lado, con arreglo al artículo 27, apartado 1, del Reglamento:
«Todos los traslados de residuos comprendidos en el ámbito de aplicación del presente Reglamento estarán sujetos a la constitución de una fianza o seguro equivalente que cubra los gastos de transporte, incluidos los casos mencionados en los artículos 25 y 26, así como los de eliminación o valorización.»
11. Por lo que respecta a los costes administrativos y los costes derivados de la reintroducción, traslado, eliminación o valorización de los residuos, en el artículo 33, apartados 1 y 2, del Reglamento se establece cuanto sigue:
«1. Podrán imputarse al notificante los oportunos costes administrativos de la aplicación del procedimiento de notificación y de vigilancia, así como los costes habituales de los análisis e inspecciones oportunas.
2. Los costes correspondientes a la reintroducción de los residuos, incluido el traslado, la eliminación o la valorización de modo alternativo y ambientalmente racional en virtud del apartado 1 del artículo 25 y del apartado 2 del artículo 26 correrán por cuenta del notificante o, si esto no fuere posible, de los Estados miembros afectados.
[...]»
B. La normativa alemana pertinente
12. La República Federal de Alemania reguló la vigilancia y el control de los traslados transfronterizos de residuos mediante la Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Ley relativa a la vigilancia y el control de los traslados transfronterizos de residuos) de 30 de septiembre de 1994 (en lo sucesivo, «Ley por la que se establece el Fondo» o «Ley»), cuyo artículo 8, apartado 1, estableció un organismo público con personalidad jurídica propia y denominado Solidarfonds Abfallrückführung (Fondo de Solidaridad para la Reintroducción de Residuos; en lo sucesivo, «Fondo de Solidaridad» o «Fondo»).
13. De la quinta frase de dicha disposición, en relación con lo dispuesto en el artículo 6, apartado 3, de la misma Ley, se desprende que el Fondo de Solidaridad se hace cargo de los gastos de reintroducción de los residuos en el territorio alemán o de su eliminación o valorización llevadas a cabo por parte de las autoridades competentes de la República Federal, tal como prevé el artículo 33, apartado 2, del Reglamento nº 259/93, cuando quienes estén obligados a hacerlo no lo hagan. Por otro lado, el artículo 8, apartado 4, de la Ley faculta al Fondo para repetir contra dichas personas los gastos efectuados en tales casos.
14. Las modalidades de financiación de las prestaciones efectuadas por el Fondo de Solidaridad y de los gastos administrativos soportados por éste se precisan en el artículo 8, apartado 1, sexta frase, de la Ley, que impone a cualquier operador que notifique una exportación de residuos con arreglo al Reglamento nº 259/93 la obligación de pagar al propio Fondo una contribución pecuniaria, calculada en función de la cantidad y la naturaleza de los residuos que van a exportarse. Con arreglo a la séptima frase de dicha disposición, las contribuciones abonadas al Fondo, pero no utilizadas durante un período de tres años, son devueltas a los contribuyentes en proporción a los pagos efectuados.
15. Por otro lado, debe precisarse que, tal como se desprende del artículo 7, apartado 1, de la Ley, la obligación de contribuir al Fondo de Solidaridad no sustituye, sino que viene a añadirse, a la constitución de una fianza o seguro equivalente en el momento de la notificación de una exportación de residuos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 27 del Reglamento nº 259/93.
16. El funcionamiento del Fondo está regulado por el Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung (Reglamento relativo al Fondo de Solidaridad para la Reintroducción de Residuos) de 20 de mayo de 1996 (en lo sucesivo, «Reglamento del Fondo»), en cuyo artículo 17 se precisa que la obligación de contribuir al propio Fondo nace simultáneamente a la obligación de notificación impuesta al exportador de residuos. En el posterior artículo 18 se establecen, a su vez, los importes, diferenciados en función de la naturaleza de los residuos, que se adeudan al Fondo por cada tonelada de residuos exportados.
II. Hechos y procedimiento administrativo previo
17. Mediante escrito de requerimiento de 25 de mayo de 1998, la Comisión comunicó a Alemania que, a su entender, la obligación de contribuir al Fondo de Solidaridad, además de no estar contemplada en el Reglamento nº 259/93, suponía el establecimiento de una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana contraria a los artículos 9 y 12 del Tratado CE (actualmente artículos 23 CE y 25 CE), por lo que instaba al Gobierno alemán a presentar sus observaciones al respecto.
18. El 11 de septiembre de 1998, Alemania contestó al escrito de requerimiento negando las imputaciones formuladas por la Comisión. En su respuesta, el Gobierno alemán alegaba, en particular, que la contribución al Fondo de Solidaridad constituía la contraprestación proporcional por un servicio específico efectiva e individualmente prestado a los exportadores de residuos y que, por consiguiente, no podía equipararse a una exacción de efecto equivalente.
19. Al no convencerla dicha argumentación, el 16 de agosto de 1999 la Comisión envió a la República Federal de Alemania un dictamen motivado en el que reafirmaba su postura e insistía, en particular, en el hecho de que el Derecho comunitario únicamente reconoce la especificidad de los residuos como mercancías en relación con las exigencias de protección del medio ambiente con arreglo a los artículos 174 CE y 176 CE. Según la Comisión, la obligación de contribuir al Fondo supeditaba la libre circulación de residuos a una condición adicional y más restrictiva con respecto a las ya previstas en la normativa comunitaria, sin estar, por otro lado, justificada por el artículo 176 CE.
20. Alemania respondió al dictamen motivado mediante escrito de 21 de enero de 2000, negando una vez más las observaciones formuladas por la Comisión. En dicho escrito, además de proporcionar una serie de informaciones relativas a los objetivos, el funcionamiento y las modalidades de financiación del Fondo de Solidaridad, el Gobierno alemán subrayó, en particular, que el sistema de contribuciones al Fondo de Solidaridad había contribuido a reducir tanto el número de intervenciones del propio Fondo como, de forma más general, el volumen del tráfico ilícito de residuos procedentes de Alemania.
21. Ante las objeciones planteadas por la República Federal de Alemania, la Comisión decidió recurrir al Tribunal de Justicia, por lo que, mediante escrito presentado el 20 de octubre de 2000, interpuso el presente recurso.
III. Análisis jurídico
A. Ámbito del litigio
22. Como queda señalado, en el presente asunto la Comisión imputa a la República Federal de Alemania haber sometido los traslados de residuos hacia otros Estados miembros a la contribución obligatoria al Fondo de Solidaridad; dado que, a su entender, dicha contribución constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana a la exportación de residuos, según la Comisión el Gobierno demandado infringió los artículos 23 CE y 25 CE, que prohíben tales exacciones.
23. La Comisión justifica su tesis recordando, en primer lugar, que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana cualquier «carga pecuniaria, aunque sea mínima, impuesta unilateralmente, cualesquiera que sean su denominación y su técnica, que grave las mercancías nacionales o extranjeras a su paso por la frontera, cuando no sea un derecho de aduana propiamente dicho». Según la Comisión, esto es lo que sucede precisamente con la contribución al Fondo, que constituye exactamente una carga pecuniaria impuesta unilateralmente por la República Federal de Alemania y destinada a gravar los residuos a su paso por la frontera alemana.
24. Por otro lado, prosigue la Comisión, en el presente caso no concurre ninguno de los supuestos en los cuales el propio Tribunal de Justicia ha estimado que una carga pecuniaria, aun siendo percibida con ocasión de un movimiento transfronterizo de mercancías, no está comprendida dentro de la definición de exacción de efecto equivalente en el sentido de los artículos 23 CE y 25 CE. Como se sabe, esto sucede cuando una carga pecuniaria forma parte de un sistema general de tributos internos que grava sistemáticamente y según los mismos criterios tanto los productos nacionales como los productos importados, o bien cuando constituye la contraprestación por un servicio efectiva e individualmente prestado a un operador económico cuya cuantía es proporcional al coste del propio servicio, o, por último, cuando se trata de una cantidad percibida en razón de los controles efectuados para cumplir las obligaciones impuestas por la normativa comunitaria. Según la demandante, la contribución de que se trata no presenta ninguna de estas características.
25. Obviamente, la República Federal de Alemania sostiene la tesis opuesta, según la cual la contribución al Fondo, aun cuando aparentemente tiene el carácter de una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana, en realidad no incurre en la prohibición establecida por el Tratado. En efecto, en opinión del Gobierno alemán dicha contribución está comprendida en el segundo y/o el tercero de los supuestos enunciados en el punto anterior. Es decir, constituye la contraprestación por un servicio prestado a los exportadores de residuos y, en todo caso, debe equipararse a las cantidades percibidas en el marco de los controles efectuados para cumplir obligaciones impuestas por el Derecho comunitario.
26. Por mi parte, observo, en primer lugar, que no se discute el hecho de que, al menos de forma abstracta, la contribución controvertida responde a la definición de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana, tal como ha sido enunciada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por tanto, para valorar el fundamento del recurso no es necesario que me detenga sobre este particular; en cambio, procede detenerse analíticamente sobre las justificaciones invocadas por el Gobierno alemán en apoyo de su tesis, así como sobre las objeciones a las mismas que opone la Comisión.
B. Sobre el carácter remunerativo de la contribución al Fondo de Solidaridad
1. Alegaciones de las partes
27. Para demostrar que la contribución al Fondo de Solidaridad constituye la contraprestación proporcional por un servicio prestado a los exportadores de residuos en el sentido indicado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el Gobierno alemán parte de una premisa concreta. A saber, supone que el Reglamento nº 259/93 -y, más aun, el Convenio de Basilea- tiene ciertamente por objeto proteger el medio ambiente y la salud, pero al mismo tiempo pretende también promover la libre circulación de residuos, estableciendo las condiciones en las que pueden desarrollarse los movimientos transfronterizos de los mismos. Desde esta perspectiva, las medidas adoptadas mediante el Reglamento deben considerarse igualmente como medidas de apertura de los mercados, y entre ellas debe incluirse precisamente la responsabilidad subsidiaria, atribuida a los Estados miembros por el artículo 33, apartado 2, del Reglamento, por los gastos de reintroducción, eliminación o valorización de los residuos en los casos de las exportaciones que no llegue a buen término o de tráfico ilícito contemplados en los artículos 25, apartado 1, y 26, apartado 2, del propio Reglamento. Por tanto, al asumir dicha responsabilidad la República Federal de Alemania afirma haber hecho posible la libre circulación de residuos, ofreciendo de este modo un servicio a los operadores económicos interesados en exportar residuos desde el territorio alemán.
28. Ahora bien, como se ha visto, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no basta con que la contribución sea la contraprestación por un servicio; debe tratarse asimismo de un servicio efectiva e individualmente prestado a los operadores económicos. En el presente caso, según el Gobierno demandado, concurren los elementos de efectividad e individualidad de dicho servicio, ya que, por el hecho de efectuar una exportación de residuos, cualquier exportador individual se beneficia de la oportunidad de hacerlo que le ofrece la existencia de la responsabilidad subsidiaria del Estado. Por eso está justificado que, mediante la contribución al Fondo de Solidaridad, los costes correspondientes a dicha responsabilidad sean trasladados a los exportadores de residuos, máxime cuando el Reglamento nº 259/93 permite a los Estados miembros para establecer libremente las correspondientes modalidades de financiación.
29. Tampoco puede oponerse, prosigue el Gobierno alemán, que el Fondo esté destinado a intervenir fundamentalmente, en virtud del artículo 33, apartado 2, del Reglamento, en los casos de tráfico ilícito de residuos. En efecto, se ha objetado que dicha intervención beneficia sobre todo a los operadores que, al no haber seguido el procedimiento de notificación, tampoco han contribuido al Fondo, mientras que la contribución grava, en cambio, a los operadores que sí han seguido dicho procedimiento, han constituido asimismo la garantía obligatoria a que se hace referencia en el artículo 27 del Reglamento, de manera que el cumplimiento de las obligaciones de reintroducción, eliminación o valorización ya está en principio asegurado por dicha garantía.
30. A tales objeciones, el Gobierno demandado replica, en primer lugar, que quien se hace responsable de una exportación ilícita de residuos está obligado, en caso de ser identificado, a soportar la totalidad de los gastos de reintroducción, eliminación o valorización de dichos residuos, además de incurrir en sanciones penales. Pero lo más importante, subraya el Gobierno alemán, es el hecho de que, si no existiera la responsabilidad subsidiaria del Estado, los operadores del sector no dispondrían de ningún mercado para su actividad, pues difícilmente otros Estados aceptarían la importación de residuos. En definitiva, por tanto, son precisamente los operadores que exportan respetando el Reglamento, es decir, los que contribuyen al Fondo de Solidaridad, los que se benefician de dicha responsabilidad.
31. Por lo que respecta, por otra parte, a la proporcionalidad de la contraprestación, el Gobierno alemán sostiene que está garantizada por el hecho de que la Ley por la que se establece el Fondo y el Reglamento del Fondo prevén la adecuación del importe de la contribución abonada por cada operador al tipo y a la cantidad de residuos exportados, previendo, por otro lado, el reembolso de las cantidades no utilizadas para hacer frente a los gastos que debe soportar el propio Fondo. Por lo demás, el Gobierno alemán recuerda que la cuantía de los recursos a disposición del Fondo, inicialmente establecida en 75 millones de DEM, fue posteriormente reducida a 16 millones de DEM, precisamente con objeto de adecuar el nivel de las contribuciones exigidas a los exportadores a los gastos efectivamente soportados por aquél.
32. A dichos argumentos, la Comisión objeta que la asunción de la responsabilidad subsidiaria constituye simplemente el cumplimiento de una obligación concreta que incumbe a la República Federal de Alemania en virtud del Convenio de Basilea y del Reglamento nº 259/93, y no puede considerarse, por tanto, como un servicio prestado a los operadores interesados. En cualquier caso, aunque así fuera, el beneficiario sería el sector en su conjunto y no operadores concretos considerados individualmente. Por consiguiente, una ventaja colectiva para los exportadores como ésa de residuos no puede, a la luz de la sentencia Lamaire, sustraer la contribución al Fondo de Solidaridad a la prohibición de imponer exacciones de efecto equivalente establecida en el Tratado.
2. Apreciación
33. Considero que estas objeciones pueden acogerse sobre el fondo. En efecto, tampoco yo creo que la asunción por parte de la República Federal de Alemania de la responsabilidad subsidiaria contemplada en el artículo 33, apartado 2, del Reglamento suponga una ventaja específica y bien definida -conferida efectiva e individualmente a los exportadores de residuos en el sentido indicado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia- y que la contribución al Fondo pueda considerarse como la contrapartida adecuada de dicha ventaja.
34. En apoyo de esta postura, considero que pueden invocarse varios argumentos. En primer lugar, me parece que debe redimensionarse el alcance de la afirmación del Gobierno alemán según la cual la responsabilidad subsidiaria del Estado pretende favorecer la libre circulación de residuos, hasta el punto de que puede considerarse directamente como una medida de apertura de los mercados. En efecto, la circulación intracomunitaria de residuos no tiene su fundamento en el Reglamento nº 259/93, sino directamente en las disposiciones del Tratado que consagran la libre circulación de mercancías. Esto es algo que reconoció de manera expresa el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Bélgica («Residuos valones»), invocada en varias ocasiones en el curso del presente procedimiento, y que no se ve afectado por el hecho de que, según se desprende de esa misma sentencia, dicha libertad pueda sufrir restricciones justificadas por las características especiales de los residuos, habida cuenta de los problemas medioambientales que conlleva su gestión.
35. Ahora bien, lo que hizo el Reglamento nº 259/93 fue precisamente imponer restricciones a la circulación intracomunitaria de residuos basadas en exigencias de protección del medio ambiente y de la salud humana en el sentido del artículo 130 R del Tratado CE (actualmente artículo 174 CE). En efecto, tal como señaló el propio Tribunal de Justicia en la sentencia Parlamento/Consejo, el objetivo fundamental del Reglamento no es favorecer la libre circulación de residuos, sino limitarla mediante un sistema armonizado de procedimientos para garantizar el respeto de dichas exigencias.
36. Es cierto que, al perseguir su objetivo de protección del medio ambiente, el Reglamento se preocupa también de asegurar que las restricciones impuestas a la circulación de residuos interfieran lo menos posible con el funcionamiento del mercado interior, y pretende, por tanto, facilitar los traslados de residuos llevados a cabo respetando dicha finalidad. Pero es evidente que el objetivo de la libre circulación mantiene un carácter estrictamente subordinado e instrumental con respecto a la consecución del objetivo de protección del medio ambiente del propio Reglamento.
37. Ahora bien, me parece que está fuera de toda duda que la responsabilidad subsidiaria del Estado establecida en el artículo 33, apartado 2, del Reglamento tiene su función esencial precisamente en el ámbito de dicha finalidad de protección del medio ambiente, ya que contribuye a garantizar que no se lleva a cabo ningún movimiento transfronterizo de residuos sin las adecuadas garantías en términos de protección del medio ambiente y de la salud. En cambio, no creo, tendiendo en cuenta todo lo que ya he dicho anteriormente, que dicha responsabilidad responda la otra finalidad del Reglamento, a saber, facilitar la circulación de residuos. A lo sumo, tal vez cabría considerar que, precisamente por estar destinada a evitar que se realicen exportaciones que no ofrezcan unas garantías adecuadas de protección del medio ambiente y de la salud, dicha responsabilidad favorece de manera indirecta a aquellas exportaciones que, al llevarse a cabo de conformidad con el Reglamento, sí ofrecen dichas garantías.
38. No obstante, esto no me parece suficiente para sostener, como hace el Gobierno alemán, que, por el hecho de exportar residuos, cualquier operador económico obtenga una ventaja de la oportunidad de hacerlo que le ofrece la responsabilidad subsidiaria del Estado, y que por este motivo deba contribuir a las cargas correspondientes. Esta tesis tendría fundamento si la propia posibilidad de exportar residuos se derivara de dicha responsabilidad: en ese caso, podría establecerse una identidad entre quien exporta y quien obtiene un beneficio efectivo e individual de la medida de que se trata. Pero no es esto lo que sucede si, como en el presente caso, la ventaja ofrecida a los operadores consiste simplemente en una mejora de las posibilidades de exportación. Es cierto que, en una situación como ésa, es verdaderamente difícil determinar si y en qué medida la responsabilidad subsidiaria del Estado ha facilitado una operación de exportación concreta hasta el punto de poder afirmar que la contribución al Fondo no hace sino compensar dicha facilitación. En otros términos, no creo que pueda afirmarse, en tales circunstancias, que, cada vez que exporta residuos, un operador económico se beneficia de la responsabilidad subsidiaria del Estado de manera específica e individualizada con respecto a los restantes operadores interesados.
39. En definitiva, me parece que, en el presente caso, estamos ante una situación que, tal como subrayó la Comisión, no es diferente de la examinada en la citada sentencia Lamaire. En aquel asunto, el Tribunal de Justicia debía determinar si una exacción obligatoria percibida por un organismo de promoción de los productos agrícolas impuesta a los exportadores de dichos productos y proporcional a la cantidad exportada constituía o no una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana. El Tribunal de Justicia respondió afirmativamente, tras haber señalado que dicha exacción estaba destinada a financiar, de modo general, la actividad de fomento de la comercialización desarrollada por el organismo y, por lo tanto, no podía constituir la contrapartida de una ventaja específica o individualizada proporcionada al operador económico. En efecto, dicha ventaja no puede estar constituida por la eventual mejora de las oportunidades de exportación de productos agrícolas derivada de la actividad desarrollada por el organismo de promoción.
40. Me parece que en el caso de que se trata puede razonarse en términos análogos: una medida como la responsabilidad subsidiara del Estado establecida en el artículo 33, apartado 2, del Reglamento nº 259/93, que tiene por efecto una mejora de las oportunidades de exportación de residuos desde Alemania, puede suponer una ventaja de carácter general y difuso para toda la categoría formada por los operadores económicos interesados en la exportación de residuos, pero ciertamente no proporciona una ventaja efectiva e individual a los operadores económicos interesados. Y esto precisamente porque, como he señalado antes, considero sumamente difícil establecer una correlación puntual entre dicha responsabilidad subsidiaria y la realización de una operación comercial de exportación de residuos específica que pueda justificar la existencia de un vínculo sinalagmático entre la mejora de las oportunidades que se deriva de la responsabilidad de que se trata y la contribución exigida a los exportadores.
41. Por tanto, a la luz de dichas consideraciones considero que el Gobierno alemán no ha conseguido demostrar que la contribución al Fondo de Solidaridad constituya la retribución adecuada por un servicio prestado efectiva e individualmente a los operadores económicos en el sentido indicado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
42. Por lo demás, esta conclusión se ve confirmada por el propio modo en que se configura, con arreglo al artículo 33, apartado 2, del Reglamento, la intervención del Estado y, en el presente caso, la del Fondo de Solidaridad. Como se ha visto, la responsabilidad subsidiaria establecida en dicha disposición puede invocarse para cubrir los costes de reintroducción, eliminación o valorización de los residuos en dos supuestos: en primer lugar, en los casos en que no ha sido posible llevar a término una exportación de residuos con arreglo a las modalidades previstas y aceptadas por las autoridades competentes de los Estados miembros interesados (artículo 25, apartado 1, del Reglamento); en segundo lugar, en los casos de residuos exportados ilícitamente, es decir, básicamente sin notificación previa y/o sin autorización, o con una notificación inexacta o falsa, o bien que entrañe una eliminación o valorización contrarios a la normativa comunitaria o internacional, cuando de dicha exportación ilícita de residuos sea responsable el operador que realizó la notificación o que estaba obligado a hacerlo con arreglo al Reglamento (artículo 26, apartado 1, del propio Reglamento). No obstante, debe considerarse, por un lado, que, por regla general, la posibilidad de que se produzcan dichos gastos está cubierta por la garantía específica obligatoriamente constituida por los exportadores en el momento de la notificación con arreglo al artículo 27 del Reglamento, y, por otro lado, que en el presente caso los exportadores están obligados asimismo, en virtud de la Ley por la que se establece el Fondo y del Reglamento del Fondo, a contribuir al Fondo de Solidaridad en ese mismo momento.
43. Ahora bien, precisamente el carácter subsidiario de la responsabilidad de que se trata, que sólo se genera cuando no es posible imputar al exportador interesado los gastos de reintroducción, eliminación o valorización de los residuos, lleva a considerar que la República Federal de Alemania -y, por ende, el Fondo- ha de intervenir en virtud del artículo 33, apartado 2, del Reglamento precisamente en aquellos casos (de tráfico ilícito de residuos) en los cuales los exportadores interesados no han contribuido al Fondo o, cuando menos, no han contribuido en la medida establecida.
44. Es cierto que no puede excluirse que el Fondo deba intervenir asimismo en casos en los cuales se ha constituido efectivamente la garantía obligatoria establecida en el artículo 27 del Reglamento; no obstante, esto es algo que sólo podría producirse si dicha garantía resultara, por cualquier razón, insuficiente o inoperante, y si además el propio operador no estuviera en condiciones de hacer frente a los correspondientes gastos. Se trata, por tanto, de una posibilidad sin lugar a dudas más remota que la de la intervención del Fondo en los casos de tráfico ilícito de residuos, en los que no ha habido ninguna notificación (y, por consiguiente, presumiblemente no se conoce al operador responsable, la garantía prevista en el artículo 27 no ha sido constituida, y la contribución al Fondo no ha sido abonada) o la notificación es inexacta o falsa (y, por consiguiente, ni la citada garantía ni la contribución al Fondo se han determinado correctamente).
45. En estas circunstancias, no veo en qué consiste la ventaja cierta y determinada que supuestamente obtiene el exportador que contribuye al Fondo de Solidaridad de la existencia de la responsabilidad subsidiaria del Estado, de tal modo que pueda considerarse la contribución al propio Fondo como la contrapartida adecuada de dicha ventaja.
46. A la luz de las consideraciones anteriores, opino, por tanto, que deben desestimarse los argumentos formulados por el Gobierno alemán sobre el supuesto carácter remunerativo de la contribución al Fondo de Solidaridad.
C. Sobre la existencia de una relación entre la contribución controvertida y una medida impuesta por el Derecho comunitario para fomentar la libre circulación de mercancías
1. Alegaciones de las partes
47. Como ya he señalado antes, con el fin de descartar la infracción de los artículos 23 CE y 25 CE que se le imputa la República Federal de Alemania se remite a algunas sentencias del Tribunal de Justicia que niegan, bajo determinadas condiciones, el carácter de exacciones de efectivo equivalente a derechos de aduana de tributos percibidos con ocasión de controles a la exportación o a la importación impuestos por el Derecho comunitario. El Gobierno alemán sostiene que la contribución al Fondo de Solidaridad debe recibir la misma consideración. Más concretamente, recuerda que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dichos tributos no tienen el carácter de exacciones de efecto equivalente cuando se perciben con ocasión de controles de carácter obligatorio y uniforme en la Comunidad para el conjunto de los productos afectados, previstos por el Derecho comunitario en aras del interés general de la Comunidad y destinados a favorecer la libre circulación de mercancías. Por otro lado, el importe de tales tributos no debe superar el coste real de los controles de que se trata.
48. Según el Gobierno demandado, todas estas condiciones se cumplen en el caso de que se trata. Ante todo, al igual que en el caso de los controles antes señalados, la responsabilidad subsidiaria del Estado ha sido establecida por el Derecho comunitario en interés de la libre circulación de mercancías, teniendo por objeto permitir y fomentar la circulación de residuos respetando las exigencias de protección del medio ambiente derivadas de las características especiales de los propios residuos. Dicha responsabilidad tiene carácter obligatorio y uniforme para todos los residuos en la Comunidad. Por último, el importe de las contribuciones previstas por la Ley por la que se establece el Fondo no supera los costes efectivamente soportados por el Estado federal en cumplimiento de las obligaciones derivadas de dicha responsabilidad; además, cada contribución, considerada de manera aislada, es proporcional a la ventaja individual que cada operador obtiene de dicha responsabilidad.
49. La Comisión cuestiona la tesis del Gobierno alemán, negando, en particular, si he comprendido bien sus argumentos, que pueda atribuirse a la responsabilidad subsidiaria establecida en el artículo 33, apartado 2, del Reglamento nº 259/93 la finalidad de permitir o fomentar la libre circulación de residuos. La Comisión niega asimismo que las modalidades de cálculo de la contribución controvertida, establecidas por la Ley por la que se establece el Fondo y por el Reglamento del Fondo, permitan adecuar su importe a los costes reales de la medida en el sentido indicado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
2. Apreciación
50. Una vez más, me parece que deben acogerse sobre el fondo las objeciones planteadas por la Comisión por lo que respecta tanto a la apreciación de la finalidad de la responsabilidad de que se trata como a la relación entre las cargas impuestas a los exportadores y los costes derivados de dicha responsabilidad, y ello por las razones que paso a exponer:
a) Sobre la calificación de la responsabilidad subsidiaria del Estado como una medida destinada a favorecer la libre circulación de mercancías
51. En primer lugar, también yo creo que no puede calificarse la responsabilidad subsidiaria del Estado establecida en el Reglamento nº 259/93 como una medida destinada a favorecer la libre circulación de mercancías (en el presente caso, de residuos) en el mismo sentido que los controles objeto de las sentencias invocadas por el Gobierno alemán. En efecto, como ya he dicho antes, aun cuando no pueda excluirse que la responsabilidad subsidiaria del Estado produzca de manera indirecta el efecto de favorecer las exportaciones de residuos efectuadas respetando la finalidad de protección del medio ambiente propia de dicho Reglamento, la finalidad principal y el efecto primario de dicha responsabilidad son otros.
52. Ahora bien, si se hace un recorrido por la jurisprudencia relativa a la legalidad de los tributos percibidos con ocasión de controles sobre las mercancías importadas o exportadas, no puede por menos de constatarse que, en los casos considerados, se trataba, por el contrario, de medidas cuyo objetivo primario y esencial era el de eliminar los obstáculos (actuales o potenciales) para los intercambios intracomunitarios derivados de la aplicación unilateral de medidas conformes al artículo 36 del Tratado CE (actualmente artículo 30 CE). Son éstas las medidas que el Tribunal de Justicia ha considerado destinadas a facilitar la libre circulación de mercancías. Por otro lado, esto es algo perfectamente comprensible, ya que, al estar dichos controles destinados a eliminar obstáculos a los intercambios, el hecho de hacer recaer su coste sobre los exportadores o los importadores, pese a que afecta al precio de las mercancías afectadas, no produce por sí solo el efecto, típico de los derechos de aduana, de obstaculizar la circulación de dichas mercancías.
53. Por limitarme a las sentencias citadas por las partes, observo, por ejemplo, que, en la sentencia Bauhuis, el Tribunal de Justicia consideró compatible con la prohibición de imponer exacciones de efecto equivalente los gravámenes recaudados en relación con los controles sanitarios a la exportación de animales vivos efectuados en virtud de la Directiva 64/432/CEE, cuyo objetivo expreso consiste precisamente en eliminar los obstáculos a los intercambios derivados de las disparidades existentes en las legislaciones de los Estados miembros en materia de disposiciones sanitarias en el ámbito veterinario mediante el establecimiento de un sistema armonizado de control. Del mismo modo, en las sentencias Comisión/Países Bajos y Bakker Hillegom el Tribunal de Justicia reconoció la legalidad de los derechos percibidos por los controles fitosanitarios a la exportación previstos en un convenio internacional del que eran parte todos los Estados miembros con el fin de eliminar la duplicación de controles en la frontera. Con todo, en la sentencia Comisión/Alemania el Tribunal de Justicia consideró legal la imposición de un tributo destinado a compensar los costes de los controles veterinarios a la importación de animales establecidos por la Directiva 81/389/CEE en el marco de una armonización destinada a eliminar los obstáculos técnicos a los intercambios derivados de las disparidades de las legislaciones nacionales en materia de transporte de animales.
54. En cambio, difieren sustancialmente respecto de las medidas a las que acabo de referirme los objetivos de la responsabilidad subsidiaria atribuida a los Estados miembros por el artículo 33, apartado 2, del Reglamento nº 259/93, que, como ya he dicho antes, no constituye, a mi entender, una medida destinada a favorecer la libre circulación de mercancías en el sentido indicado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de tributos recaudados con ocasión de controles a la exportación o a la importación. Máxime si se considera que, en el presente contexto, el concepto de «medida destinada a favorecer la libre circulación de mercancías» delimita, en esencia, el alcance de una excepción a la prohibición fundamental de imponer exacciones de efecto equivalente establecida en los artículos 23 CE y 25 CE. A todas luces, esto obliga a interpretar dicho concepto de manera restrictiva y, por tanto, a excluir que comprenda medidas que no tengan esencial y principalmente el objetivo indicado.
b) Sobre la relación entre cargas impuestas a los operadores y coste real de la medida de que se trate
55. En segundo lugar, me parece que debe excluirse asimismo que la contribución al Fondo de Solidaridad cumpla la otra condición identificada en la jurisprudencia, relativa a la relación entre el coste de los controles y el importe del tributo o de la carga pecuniaria impuesta al operador. Como se sabe, en la citada sentencia Bakker Hillegom el Tribunal de Justicia aclaró el alcance de dicho requisito, afirmando que el mismo «sólo puede considerarse cumplido cuando exista un vínculo directo entre el importe de la tasa y el control concreto por el que se percibe ésta» y que «semejante vínculo existe cuando el importe de la tasa se calcula en función de la duración del control, del número de personas que lo realizan, de los gastos materiales, de los gastos generales o, eventualmente, de otros factores del mismo tipo, lo que no excluye una evaluación a tanto alzado de los costes del control, mediante, por ejemplo, una tarifa por horas fija». Es decir, únicamente pueden repercutirse sobre el operador económico interesado los costes reales del control concreto con ocasión del cual se exige al propio operador el pago del tributo o de la carga de que se trata.
56. Ahora bien, de los autos se desprende que el importe de la contribución adeudada por cada operador al Fondo de Solidaridad se calcula con base en el peso y la naturaleza de los residuos exportados, y que las cantidades no utilizadas por el Fondo durante un período de tres años se devuelven a los contribuyentes en proporción a los pagos efectuados. Por principio, un sistema así concebido podría llevar efectivamente a considerar que las cargas que recaen sobre los exportadores de residuos se corresponden, en definitiva, con los gastos soportados por la República Federal de Alemania en el cumplimiento de las obligaciones que se derivan para ella de la responsabilidad subsidiaria establecida en el artículo 33, apartado 2, del Reglamento nº 259/93. No obstante, observo que, aun admitiendo que sea así, queda en todo caso el hecho de que se trata de una correspondencia entre, por un lado, los importes totales de las cargas que recaen sobre los exportadores y, por otro, los desembolsos efectuados por el Fondo. No obstante, la existencia de una correspondencia como ésa no es suficiente para cumplir el requisito de que haya una relación directa entre los tributos y los costes, que, como acabamos de ver, debe establecerse, en cambio, a nivel individual y específico.
57. Por otro lado, a este respecto se aplica la misma consideración ya efectuada antes en relación con el otro concepto de «medida destinada a favorecer la libre circulación de mercancías». Al igual que este último, el concepto de «vínculo directo» define el alcance de una excepción a la prohibición general de imponer exacciones de efecto equivalente y debe interpretarse, por tanto, de manera restrictiva. Por consiguiente, también por esta razón debe excluirse que responda a dicho concepto una relación genérica establecida, como en el presente caso, entre el importe total de las cargas que recaen sobre los operadores y el de los costes soportados por la Administración.
58. Ahora bien, al margen de todo ello, verdaderamente no consigo entender, a la luz de las normativas comunitaria y alemana pertinentes, cómo puede afirmarse la existencia de una relación directa en el sentido indicado por la jurisprudencia entre las cargas soportadas por el exportador de residuos y los costes de la actividad que desarrolla de manera concreta la Administración en relación con el mismo. Ya he expuesto las razones por las cuales considero que la asunción de la responsabilidad subsidiaria establecida en el artículo 33, apartado 2, del Reglamento no constituye un servicio individual y efectivamente prestado a cada exportador de residuos. Las mismas razones se aplican aquí para negar que exista semejante relación entre cargas y costes. En efecto, hemos visto que dicha responsabilidad subsidiaria puede traducirse, como mucho, en una ventaja colectiva y difusa para toda la categoría formada por los operadores económicos interesados; ahora bien, es evidente que esto no permite determinar si y en qué medida la propia responsabilidad ha producido efectos en relación con un operador concreto ni, por consiguiente, determinar el coste que este último debe soportar.
59. Tampoco podría llegarse a una conclusión diferente si se tienen en cuenta las modalidades concretas mediante las cuales puede producirse la intervención de la República Federal de Alemania con arreglo al citado artículo 33, apartado 2. En efecto, como se ha visto, el Fondo interviene con independencia del hecho de que el operador interesado haya contribuido o no, y sobre todo más bien en situaciones en las cuales no se ha abonado la contribución. Por consiguiente, tampoco desde este punto de vista me parece posible establecer una correlación entre la cuantía de la contribución exigida a cada operador y el coste de la actividad -suponiendo que la haya- desarrollada en relación con este último.
60. Dicho esto, debo subrayar, en todo caso, que, de conformidad con el artículo 33, apartado 1, del Reglamento nº 259/93, los costes administrativos correspondientes al procedimiento de notificación de las exportaciones de residuos y a los controles eventualmente necesarios ya son imputados a los operadores, sin necesidad de la obligación que se les impone de contribuir al Fondo de Solidaridad. Pues bien, a mi entender, son a lo sumo dichos costes, y no las contribuciones al Fondo, los que pueden vincularse a obligaciones impuestas por la normativa comunitaria.
61. Por consiguiente, considero que tampoco desde este punto de vista pueden acogerse los argumentos formulados por el Gobierno alemán.
D. Consideraciones finales
62. El conjunto de las consideraciones efectuadas hasta ahora me lleva a considerar que la contribución al Fondo de Solidaridad establecida mediante la Ley de 30 de septiembre de 1994 no escapa a la prohibición establecida por los artículos 23 CE y 25 CE y, por consiguiente, que procede declarar el incumplimiento de la República Federal de Alemania.
IV. Sobre las costas
63. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que considero que procede acoger el recurso, propongo que se condene en costas a la República Federal de Alemania, por haberlo solicitado la Comisión.
V. Conclusión
64. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que declare que:
«1) La República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 23 CE y 25 CE al someter los traslados de residuos procedentes de su territorio a la contribución obligatoria al Fondo de Solidaridad establecido mediante la Ley de 30 de septiembre de 1994.
2) Se condena en costas a la República Federal de Alemania.»