61996TJ0135_DE
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Entscheidungsgründe
Sachverhalt und Verfahren
1 Die Klägerin ist eine europäische Vereinigung, die die Interessen kleiner und mittlerer Unternehmen (nachstehend: KMU) auf europäischer Ebene vertritt und wahrnimmt.
2 Am 3. Juni 1996 erließ der Rat gemäß Artikel 4 Absatz 2 des dem Protokoll Nr. 14 über die Sozialpolitik im Anhang des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügten Abkommens zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland über die Sozialpolitik (nachstehend: Abkommen) die Richtlinie 96/34/EG zu der von der Union der Industrien der Europäischen Gemeinschaft (UNICE), der Europäischen Zentrale der öffentlichen Wirtschaft (CEEP) und vom Europäischen Gewerkschaftsbund (EGB) geschlossenen Rahmenvereinbarung über Elternurlaub (ABl. L 145, S. 4).
3 Diese Richtlinie ist die erste Regelung auf der Grundlage der Artikel 3 und 4 des Abkommens. Diese lauten wie folgt:
"Artikel 3
(1) Die Kommission hat die Aufgabe, die Anhörung der Sozialpartner auf Gemeinschaftsebene zu fördern, und erlässt alle zweckdienlichen Maßnahmen, um den Dialog zwischen den Sozialpartnern zu erleichtern, wobei sie für Ausgewogenheit bei der Unterstützung der Parteien sorgt.
(2) Zu diesem Zweck hört die Kommission vor Unterbreitung von Vorschlägen im Bereich der Sozialpolitik die Sozialpartner zu der Frage, wie eine Gemeinschaftsaktion gegebenenfalls ausgerichtet werden sollte.
(3) Hält die Kommission nach dieser Anhörung eine Gemeinschaftsmaßnahme für zweckmässig, so hört sie die Sozialpartner zum Inhalt des in Aussicht genommenen Vorschlags. Die Sozialpartner übermitteln der Kommission eine Stellungnahme oder gegebenenfalls eine Empfehlung.
(4) Bei dieser Anhörung können die Sozialpartner der Kommission mitteilen, daß sie den Prozeß nach Artikel 4 in Gang setzen wollen. Die Dauer des Verfahrens darf höchstens neun Monate betragen, sofern die betroffenen Sozialpartner und die Kommission nicht gemeinsam eine Verlängerung beschließen.
Artikel 4
(1) Der Dialog zwischen den Sozialpartnern auf Gemeinschaftsebene kann, falls sie es wünschen, zur Herstellung vertraglicher Beziehungen, einschließlich des Abschlusses von Vereinbarungen, führen.
(2) Die Durchführung der auf Gemeinschaftsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten oder - in den durch Artikel 2 erfassten Bereichen - auf gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien durch einen Beschluß des Rates auf Vorschlag der Kommission.
Sofern nicht die betreffende Vereinbarung eine oder mehrere Bestimmungen betreffend einen der in Artikel 2 Absatz 3 genannten Bereiche enthält und somit ein einstimmiger Beschluß erforderlich ist, beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit."
4 In ihrer Mitteilung über die Anwendung des Protokolls über die Sozialpolitik (KOM[93] 600 endg.; nachstehend: Mitteilung) vertrat die Kommission die Auffassung, daß die Klägerin ein "sehr repräsentativer" Arbeitgeberverband für spezifische Unternehmenskategorien oder spezifische Aspekte ihrer Tätigkeit sei und zur Gruppe der überbereichlichen Organisationen gehöre, die bestimmte Berufsgruppen von Arbeitnehmern oder Unternehmen verträten. Die Klägerin ist in dieser Eigenschaft im Verzeichnis der Organisationen in Anhang 2 der Mitteilung aufgeführt, die den in Ziffer 24 der Mitteilung festgelegten Kriterien zur Sicherstellung eines funktionierenden Anhörungsverfahrens nach Artikel 3 des Abkommens entsprechen. Dieses Verzeichnis umfasst insbesondere überbereichliche Organisationen mit allgemeiner Bestimmung und überbereichliche Organisationen, die bestimmte Berufsgruppen von Arbeitnehmern oder Unternehmen vertreten. In Ziffer 49 der Mitteilung erklärt die Kommission, daß sie "der Ansicht ist, daß diese Mitteilung einige Grundregeln für die Anwendung der neuen Verfahren aufstellt, mit denen ein effizientes und offenes Arbeiten möglich ist".
5 1983 hatte die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie über Elternurlaub und Urlaub aus familiären Gründen ausgearbeitet, die jedoch vom Rat nicht erlassen wurde. Am 21. Januar 1995 beschloß die Kommission, die Sozialpartner zur möglichen Ausrichtung einer Gemeinschaftsmaßnahme im Bereich der Abstimmung des Arbeits- mit dem Familienleben nach Artikel 3 Absatz 2 des Abkommens zu hören.
6 Die Klägerin und andere an der Anhörung beteiligte repräsentative Vereinigungen richteten am 6. April 1995 eine gemeinsame Stellungnahme an die Kommission. Die Verfasser dieser Stellungnahme legten Wert darauf, daß die Kommission "alles in ihrer Macht Stehende tut, um bestimmte wichtige Fragen und bestimmte Vertreter der Sozialpartner nicht von den Verhandlungen auszuschließen".
7 Im Juni 1995 hörte die Kommission, die eine Gemeinschaftsmaßnahme für zweckmässig hielt, die Sozialpartner gemäß Artikel 3 Absatz 3 des Abkommens erneut zum Inhalt des in Aussicht genommenen Vorschlags. Am 5. Juli 1995 legten die Klägerin und die anderen an der Anhörung beteiligten Vereinigungen wiederum eine gemeinsame Stellungnahme vor.
8 Am gleichen Tag teilten die Vereinigungen UNICE, CEEP und EGB der Kommission gemäß Artikel 3 Absatz 4 des Abkommens mit, daß sie das Verfahren nach Artikel 4 Absatz 1 des Abkommens eröffnen und in Verhandlungen über den Elternurlaub eintreten wollten.
9 Am 6. November 1995 einigten sich UNICE, CEEP und EGB über einen Vorschlag einer Rahmenvereinbarung. Am 14. Dezember 1995 schlossen die drei Vereinigungen die Rahmenvereinbarung über Elternurlaub (nachstehend: Rahmenvereinbarung) und übermittelten sie der Kommission mit dem Antrag, sie nach Artikel 4 Absatz 2 des Abkommens durch einen Beschluß des Rates auf Vorschlag der Kommission durchzuführen. In der Zwischenzeit teilte die Klägerin der Kommission mit Schreiben vom 30. November und 13. Dezember 1995 mit, sie bedaure, daß sie am Sozialdialog nicht habe teilnehmen können, und übermittelte ihr zugleich kritische Anmerkungen zum Vorschlag der Rahmenvereinbarung.
10 Am 20. Dezember 1995 übermittelte die Kommission die betreffende Rahmenvereinbarung den von ihr gehörten oder zuvor informierten Vereinigungen, die nicht zu den Unterzeichnern gehörten, und lud sie zu einer Informations- und Gesprächssitzung am 5. Januar 1996 ein. Die Klägerin nahm an dieser Sitzung teil.
11 Der Rat erließ am 3. Juni 1996 die Richtlinie 96/34 zur Durchführung der Rahmenvereinbarung.
12 Mit Klageschrift, die am 5. September 1996 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin gemäß Artikel 173 des Vertrages Klage auf Nichtigerklärung der Richtlinie 96/34 erhoben.
13 Mit besonderem Schriftsatz, der am 21. November 1996 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Rat gemäß Artikel 114 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben. Die Klägerin hat zur Frage der Zulässigkeit mit Schriftsatz vom 30. Januar 1997, bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen am 31. Januar 1997, Stellung genommen. Das Gericht (Vierte Kammer) hat mit Beschluß vom 18. März 1997 die Entscheidung über die Zulässigkeit dem Endurteil vorbehalten.
14 Mit am 20. Januar 1997 eingegangener Antragsschrift hat die Kommission gemäß Artikel 115 der Verfahrensordnung des Gerichts und Artikel 37 Absatz 1 der EG-Satzung des Gerichtshofes beantragt, als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen zu werden. Mit Beschluß vom 18. März 1997 hat der Präsident der Vierten Kammer die Kommission als Streithelferin zugelassen. Die Kommission hat am 17. Juni 1997 einen Streithilfeschriftsatz eingereicht. Die Klägerin hat sich zu diesem Streithilfeschriftsatz am 9. September 1997 geäussert.
15 Mit am 24. Januar 1997 eingegangener Antragsschrift haben die Conféderation générale des petites et moyennes entreprises et du patronat réel (CGPME), Vereinigung französischen Rechts mit Sitz in Puteaux (Frankreich), die Union professionnelle artisanale (UPA), Vereinigung französischen Rechts mit Sitz in Paris, der Nationaal Christelijk Middenstandsverbond (NCMV), Vereinigung belgischen Rechts mit Sitz in Brüssel, die Koninklijke Vereniging MKB-Nederland, Vereinigung niederländischen Rechts mit Sitz in Delft (Niederlande), die Fédération des artisans, Vereinigung luxemburgischen Rechts mit Sitz in Luxemburg, die Confederazione generale italiana del artigianato (Confartigianato), Vereinigung italienischen Rechts mit Sitz in Rom, die Wirtschaftskammer Österreich, öffentlich-rechtliche Einrichtung österreichischen Rechts mit Sitz in Wien, und die Bundesvereinigung der Fachverbände des deutschen Handwerks eV (BFH), Vereinigung deutschen Rechts mit Sitz in Bonn (Deutschland), gemäß Artikel 115 der Verfahrensordnung des Gerichts und Artikel 37 Absatz 2 der EG-Satzung des Gerichtshofes beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Klägerin zugelassen zu werden. Mit Beschluß vom 18. März 1997 hat der Präsident der Vierten Kammer die Antragsteller als Streithelfer zugelassen (ÜAPME/Rat, Slg. 1997, II-373). Diese Beteiligten haben am 18. Juni 1997 einen Streithilfeschriftsatz eingereicht. Der Rat hat sich zu diesem Streithilfeschriftsatz am 8. September 1997 geäussert.
16 Mit Beschluß vom 18. April 1997 hat das Gericht die Rechtssache an die Vierte erweiterte Kammer verwiesen. Die Parteien haben dieser Verweisung zugestimmt.
17 Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Vierte erweiterte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Es hat jedoch im Wege prozeßleitender Verfügungen die Beteiligten ersucht, vor der Sitzung bestimmte Fragen schriftlich zu beantworten, und den Rat aufgefordert, Auszuege aus bestimmten Schriftstücken vorzulegen. Die Beteiligten sind dem fristgerecht nachgekommen.
18 In der Sitzung vom 11. März 1998 haben die Beteiligten mündlich verhandelt und die Fragen des Gerichts beantwortet.
Anträge der Beteiligten
19 Die Klägerin beantragt,
- die Richtlinie 96/34 gemäß Artikel 173 des Vertrages für nichtig zu erklären;
- hilfsweise, die Richtlinie 96/34 gemäß Artikel 173 des Vertrages lediglich insoweit für nichtig zu erklären, als sie auf KMU im Sinne des Artikels 2 Absatz 2 des Abkommens Anwendung findet;
- dem Rat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
20 Der Rat beantragt,
- die Klage als unzulässig abzuweisen;
- hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen;
- der Klägerin und ihren Streithelfern die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
21 Die Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Klägerin beantragen,
- zu bestätigen, daß sie die Anträge der Klägerin unterstützen, wie diese sie gestellt hat;
- die Richtlinie 96/34 gemäß Artikel 173 des Vertrages für nichtig zu erklären, hilfsweise, die Richtlinie 96/34 gemäß Artikel 173 des Vertrages lediglich insoweit für nichtig zu erklären, als sie auf KMU im Sinne des Artikels 2 Absatz 2 des Abkommens Anwendung findet;
- dem Rat die gesamten Kosten des Verfahrens einschließlich ihrer Kosten als Streithelfer aufzuerlegen.
22 Die Kommission als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates beantragt,
- die Klage als unzulässig abzuweisen;
- hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen;
- der Klägerin und ihren Streithelfern die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
23 Die Klägerin stützt ihre Klage auf fünf Klagegründe, mit denen sie erstens eine Verletzung der Artikel 3 Absatz 1 und 4 Absatz 1 des Abkommens, zweitens einen Verstoß gegen den Grundsatz "patere legem quam ipse fecisti", drittens eine Ungleichbehandlung der repräsentativen Organisationen, viertens eine Verletzung des Artikels 2 Absatz 2 des Abkommens und fünftens einen Verstoß gegen die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit geltend macht.
Zur Zulässigkeit
Vorbringen der Beteiligten
24 Der Rat macht mit seiner Einrede der Unzulässigkeit geltend, die Klage sei wegen der Rechtsnatur des angefochtenen Rechtsakts, hilfsweise deswegen unzulässig, weil die Klägerin durch die Richtlinie 96/34 weder unmittelbar noch individuell betroffen sei.
25 Der Rat legt dar, die Richtlinie 96/34 könne, da sie ein normativer Akt sei, nicht gemäß Artikel 173 Absatz 4 des Vertrages von einer juristischen Person wie der Klägerin mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden. Nach ständiger Rechtsprechung setze die Zulässigkeit der von einem einzelnen erhobenen Nichtigkeitsklage voraus, daß der angefochtene Rechtsakt unabhängig von seiner Form und seiner Bezeichnung in Wahrheit eine Entscheidung im Sinne des Artikels 189 des Vertrages sei (Urteile des Gerichtshofes vom 6. Oktober 1982 in der Rechtssache 307/81, Alusuisse/Rat und Kommission, Slg. 1982, 3463, vom 29. Januar 1985 in der Rechtssache 147/83, Binderer/Kommission, Slg. 1985, 257, vom 24. Februar 1987 in der Rechtssache 26/86, Deutz und Geldermann/Rat, Slg. 1987, 941, Randnr. 6, und vom 29. Juni 1989 in den Rechtssachen 250/86 und 11/87, RAR/Rat und Kommission, Slg. 1989, 2045). Im vorliegenden Fall weise der angefochtene Rechtsakt alle für eine Richtlinie typischen Merkmale auf. Es sei nicht möglich, die Zahl oder gar die Identität der von der Richtlinie betroffenen Rechtssubjekte mehr oder weniger genau zu bestimmen. Ausserdem sei die Klägerin in der Richtlinie nicht genannt. Zudem könne die Richtlinie 96/34, da sie besonders allgemein gehalten sei, erst nach Umsetzung durch die Mitgliedstaaten angewandt werden, die dabei über einen erheblichen Beurteilungsspielraum verfügten.
26 Hilfsweise macht der Rat geltend, die Klägerin sei durch den angefochtenen Rechtsakt weder unmittelbar noch individuell betroffen. Zum einen könne sie durch die Richtlinie 96/34 nicht unmittelbar betroffen sein, da diese nicht einzelnen Rechte gewähren, sondern lediglich Pflichten für die Mitgliedstaaten begründen solle, denen bei der Erfuellung ihrer Umsetzungspflicht ein sehr weiter Beurteilungsspielraum eingeräumt sei. Zum anderen habe die Klägerin keine nur ihr eigenen Merkmale oder Umstände nachgewiesen, durch die sie aus dem Kreis aller anderen Personen in einer Weise herausgehoben werde, daß sie als durch die Richtlinie 96/34 individuell betroffen gelten könne. Der Rat legt hierzu die einzelnen, für seinen Standpunkt maßgebenden Gesichtspunkte dar.
27 Die Klägerin könne sich, um die Zulässigkeit ihrer Nichtigkeitsklage darzutun, nicht mit einem Hinweis auf ihre Beteiligung am Verfahren zum Erlaß der Richtlinie begnügen, da die Richtlinie ungeachtet dessen ein normativer, allgemeiner und abstrakter Rechtsakt sei, der nicht an die Klägerin gerichtet sei (vgl. Beschluß des Gerichtshofes vom 23. November 1995 in der Rechtssache C-10/95 P, Asocarne/Rat, Slg. 1995, I-4149, Randnr. 40, und Beschlüsse des Gerichts vom 20. Oktober 1994 in der Rechtssache T-99/94, Asocarne/Rat, Slg. 1994, II-871, und vom 11. Januar 1995 in der Rechtssache T-116/94, Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore degli avvocati e procuratori/Rat, Slg. 1995, II-1).
28 Die Urteile des Gerichtshofes vom 2. Februar 1988 in den Rechtssachen 67/85, 68/85 und 70/85 (Van der Kooy/Kommission, Slg. 1988, 219) und vom 24. März 1993 in der Rechtssache C-313/90 (CIRFS u. a./Kommission, Slg. 1993, I-1125) über Entscheidungen zur Aufhebung von Beihilfen oder zur Ablehnung der Eröffnung eines Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages seien ebenfalls nicht maßgebend. Die Klage einer Vereinigung, an die der angefochtene Rechtsakt nicht gerichtet sei, sei nur dann zulässig, wenn diese an die Stelle eines oder mehrerer ihrer Mitglieder getreten sei, die Klage hätten erheben können (Urteil des Gerichts vom 6. Juli 1995 in den Rechtssachen T-447/93, T-448/93 und T-449/93, AITEC u. a./Kommission, Slg. 1995, II-1971, Randnr. 60), oder wenn sie ein eigenes Klageinteresse darlegen könne (Urteil Van der Kooy/Kommission, Randnrn. 17 bis 25).
29 Im vorliegenden Fall könne die Klägerin nicht für sich in Anspruch nehmen, mit der Erhebung dieser Klage an die Stelle eines oder mehrerer ihrer Mitglieder getreten zu sein, die durch die Richtlinie individuell betroffen seien. Keines der Mitglieder der Klägerin hätte eine zulässige Klage erheben können.
30 Ebensowenig könne die Klägerin geltend machen, die Richtlinie 96/34 habe ihr Recht zur Aushandlung von Verträgen zwischen Sozialpartnern nach Artikel 4 des Abkommens beeinträchtigt, weil sie eine Vereinbarung zur Anwendung bringe, an deren Abschluß sie nicht beteiligt gewesen sei, obwohl sie an den Anhörungen teilgenommen habe, die der Aushandlung dieser Vereinbarung vorausgegangen seien.
31 Der Rat legt sodann dar, daß keine unmittelbare Verbindung zwischen der Anerkennung der Repräsentativität der Klägerin im Hinblick auf bestimmte Interessen und ihrem Klageinteresse in Zusammenhang mit der vorliegenden Klage bestehe. Die fehlende Repräsentativität der Klägerin in bezug auf den Anwendungsbereich des angefochtenen Rechtsakts stehe der Zulässigkeit ihrer Klage entgegen. Da die Klägerin nur bestimmte Gruppen von Unternehmen vertrete, könne sie nicht befugt sein, einen Rechtsakt anzufechten, der alle Unternehmen betreffe. Im übrigen bestreite die Klägerin nicht, daß sie im Verzeichnis in Anhang 2 der Mitteilung unter "Überbereichliche Organisationen, die gewisse Berufsgruppen von Arbeitnehmern oder Unternehmen vertreten" eingestuft sei. Ausserdem habe die Klägerin weder ein Recht noch eine natürliche Bestimmung, jedwede soziale Regelung auf europäischer Ebene auszuhandeln. Jedenfalls habe die Klägerin, selbst wenn ihre Repräsentativität in bezug auf den Anwendungsbereich des angefochtenen Rechtsakts anzuerkennen sein sollte, damit noch kein Klageinteresse, weil die Richtlinie 96/34 sie nicht wegen besonderer Umstände berühre, die sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushöben. Die Klägerin müsse, wenn sie solche Umstände für sich in Anspruch nehmen wolle, vorher nachweisen, daß die von ihr behauptete Repräsentativität ausschließlich ihr zukomme. Dies habe die Klägerin aber nicht dargetan.
32 Der Rat meint im übrigen, die Klägerin könne sich für ihr Klageinteresse weder darauf berufen, daß sie die "Eigenschaft eines Verhandlungsteilnehmers" oder ein "Recht auf Teilnahme an den Verhandlungen" habe, noch könne sie ein Recht auf effektiven Rechtsschutz durch die Gerichte geltend machen.
33 Zunächst berufe sich die Klägerin zu Unrecht auf ihre "Eigenschaft als Verhandlungsteilnehmer" und ihr "Recht auf Teilnahme an den Verhandlungen". Die Eigenschaft eines Verhandlungsteilnehmers sei eine tatsächliche Frage, die aufgrund der Lage der betreffenden Organisation am Ende der Verhandlung festgestellt werden müsse. Im vorliegenden Fall habe indessen die Klägerin zu keinem Zeitpunkt an den Verhandlungen zwischen den Sozialpartnern teilgenommen, die zum Abschluß der Rahmenvereinbarung geführt hätten. Da die Klägerin nicht nachgewiesen habe, daß sie in irgendeiner Weise am betreffenden Verhandlungsprozeß beteiligt gewesen sei, könne sie nicht die Eigenschaft eines Verhandlungsteilnehmers für sich beanspruchen. Zum anderen könne das von der Klägerin geltend gemachte "Recht auf Teilnahme an den Verhandlungen" nicht aus der blossen Anhörung oder ihrer Beteiligung am Anhörungsverfahren abgeleitet werden.
34 Der Vorgang, der mit der Anhörung begonnen und durch den Erlaß der Richtlinie 96/34 abgeschlossen worden sei, sei keine Abfolge von Handlungen, die zu ein und demselben Verfahren gehörten. Die Artikel 2 und 4 des Abkommens hätten nämlich zwei getrennte Verfahren geschaffen.
35 Das erste, in Artikel 2 des Abkommens geregelte Verfahren werde mit der Anhörung der Sozialpartner zur Ausarbeitung des in Artikel 3 Absatz 3 des Abkommens angesprochenen Vorschlags eingeleitet. Die Klägerin sei in der Anhörungsphase dieses ersten Verfahrens gehört worden. Das zweite Verfahren nach Artikel 4 des Abkommens werde durch die Verhandlung zwischen den Sozialpartnern zwecks Erarbeitung eines Vorschlags eröffnet. Die Kommission greife in der Verhandlungsphase dieses zweiten Verfahrens nicht ein; der ausgehandelte Vertragstext sei damit eine Vereinbarung zwischen Privatpersonen. Die Klägerin habe an dieser Verhandlungsphase, mit der das zweite Verfahren eröffnet werde, nicht teilgenommen.
36 Sodann gebe es zwischen den beiden Verfahren keine andere Verbindung als den Beginn des zweiten Verfahrens, der in die Anhörungsphase des ersten Verfahrens falle. Ausserdem führten die beiden Verfahren nicht zum Erlaß von Rechtsakten der gleichen Art. Das erste Verfahren sei ein klassisches Gesetzgebungsverfahren und führe im sogenannten Verfahren der "Zusammenarbeit" mit dem Europäischen Parlament gemäß Artikel 189c des Vertrages und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Erlaß eines Rechtsakts des Rates nach Artikel 2 des Abkommens. Das zweite Verfahren habe den Charakter von Vertragsverhandlungen, die die interessierten Vertreter der wirtschaftlichen und sozialen Interessen gestalteten; es führe zum Erlaß eines Rechtsakts durch den Rat nach Artikel 4 des Abkommens und in einem Verfahren, das weder die Anhörung des Europäischen Parlaments noch die des Wirtschafts- und Sozialausschusses vorsehe. Folglich gewähre die erfolgte Anhörung im ersten Verfahren nicht das Recht, über den Ausschluß vom zweiten Verfahren Beschwerde zu führen.
37 Schließlich gewähre keine Rechtsvorschrift einem Sozialpartner das Recht, irgendeine Regelung mit anderen Sozialpartnern deshalb auszuhandeln, weil ihm ein Recht auf Anhörung durch die Kommission zustehe. Nach dem Abkommen, insbesondere nach Artikel 3 Absatz 4, hätten die Sozialpartner lediglich die Möglichkeit zu Verhandlungen miteinander, aber keinen Anspruch hierauf. Das einzige Recht, das die Klägerin geltend machen könne, sei das auf Anhörung durch die Kommission, weil sie in das Verzeichnis im Anhang des Abkommens aufgenommen worden sei. Im vorliegenden Fall sei sie auch ordnungsgemäß gehört worden.
38 Auf die Äusserungen der Klägerin zu den Beschlüssen des Gerichts vom 21. Februar 1995 in der Rechtssache T-117/94 (Associazione agricoltori della provincia di Rovigo u. a./Kommission, Slg. 1995, II-455) und vom 3. Juni 1997 in der Rechtssache T-60/96 (Merck u. a./Kommission, Slg. 1997, II-849) entgegnet der Rat, der Grundsatz, den die Klägerin - im übrigen zu Unrecht - dieser Rechtsprechung e contrario entnehme, sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar, weil er als Urheber des Rechtsakts nicht verpflichtet gewesen sei, die Klägerin zu hören. Diese Pflicht zur Anhörung treffe nämlich allein die Kommission.
39 Selbst wenn man der Klägerin ein Recht auf Teilnahme an den Verhandlungen zugestuende, würde dies keinesfalls ausreichen, sie zu individualisieren, weil dieses Recht auch jedem anderen Sozialpartner zustuende, der zwar gehört worden wäre, an den Verhandlungen über die Rahmenvereinbarung aber nicht teilgenommen hätte.
40 Zweitens könne sich die Klägerin nicht auf ein Recht auf effektiven Rechtsschutz durch die Gerichte berufen, um damit ihr Klageinteresse zu rechtfertigen. Zunächst habe die Klägerin nicht dargetan, daß ein Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 des Vertrages unzureichend sei, um die Kontrolle der Rechtmässigkeit der Richtlinie 96/34 zu gewährleisten. Sodann stehe der Klägerin kein eigenes Recht auf Teilnahme an Kollektivverhandlungen zu, so daß sie sich nicht auf die von ihr angeführte Rechtsprechung (Urteil des Gerichtshofes vom 22. Mai 1990 in der Rechtssache C-70/88, Slg. 1990, I-2041) berufen könne. Schließlich bedeute die Unzulässigkeit der vorliegenden Klage nicht, daß sich der Gemeinschaftsrichter weigere, die Repräsentativität der Klägerin zur allgemeinen Vertretung der Interessen der KMU anzuerkennen.
41 Die Kommission als Streithelferin des Rates hält die vorliegende Klage ebenfalls für unzulässig und führt hierfür insbesondere zwei Gesichtspunkte an. Zum einen könne die Klägerin nicht als durch die betreffende Maßnahme individuell betroffen gelten. Die Stellung der Klägerin ähnele der der Landwirtschafts- und Fischereiverbände in der Rechtssache Associazione agricoltori della provincia di Rovigo u. a./Kommission, in der das Gericht die Auffassung vertreten habe, diese Verbände seien durch den angefochtenen Rechtsakt nicht individuell betroffen. In dieser Rechtssache habe das Gericht, obwohl die Kläger ebenfalls geltend gemacht hätten, durch die angefochtene Entscheidung individuell betroffen zu sein, weil sie an dem Verfahren der Ausarbeitung eines der Kommission zur Genehmigung durch die angefochtene Entscheidung vorgelegten Programms beteiligt gewesen seien, bestätigt, daß ein Verband in seiner Eigenschaft als Repräsentant einer Gruppe von Unternehmen grundsätzlich von einer die allgemeinen Interessen dieser Gruppe berührenden Entscheidung nicht individuell betroffen sein könne, weil diese eine Maßnahme von allgemeiner Tragweite sei, die auf objektiv bestimmte Sachverhalte Anwendung finde und rechtliche Wirkungen gegenüber allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppen entfalte (Beschluß Associazione agricoltori della provincia di Rovigo u. a./Kommission, Randnrn. 16 und 24).
42 Zum anderen könne sich die Klägerin für die Zulässigkeit ihrer Klage nicht auf ein unmittelbares Betroffensein im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes berufen. Entgegen der Auffassung der Klägerin könne davon nur dann gesprochen werden, wenn die Rechtswirkungen, die der angefochtene Rechtsakt gegenüber der Klägerin entfaltet haben solle, sich unmittelbar aus diesem Rechtsakt selbst ergäben und nicht die Folge eines späteren Beschlusses seien, der sich nicht notwendig oder automatisch aus dem angefochtenen Rechtsakt ergebe (vgl. die Schlussanträge von Generalanwalt Van Gerven in der durch Urteil des Gerichtshofes vom 15. Juni 1993 entschiedenen Rechtssache C-213/91, Abertal u. a./Kommission, Slg. 1993, I-3177, I-3183, Nr. 20). Im vorliegenden Fall lasse aber der angefochtene Rechtsakt den Mitgliedstaaten bei der Wahl der Mittel zur Verwirklichung der in ihm festgelegten Ziele einen erheblichen Beurteilungsspielraum. Gerade wegen der Natur und des Inhalts der Rahmenvereinbarung, die einen beträchtlichen Beurteilungsspielraum bei ihrer Durchführung auf nationaler Ebene gewähre, habe sie dem Rat den Erlaß einer Richtlinie vorgeschlagen.
43 Die Klägerin tritt dem Vorbringen des Rates und der Kommission entgegen.
44 Auf das Vorbringen des Rates entgegnet sie erstens, die Zulässigkeit ihrer Klage müsse anhand der spezifischen Natur der betreffenden Richtlinie beurteilt werden. Die Richtlinie 96/34 sei der erste Regelungsakt, der auf der Grundlage des Abkommens und des Protokolls erlassen worden sei. Ihr einziger Zweck sei es, die Mitgliedstaaten zur Durchführung einer Rahmenvereinbarung zu verpflichten, die von drei überbereichlichen Organisationen mit allgemeiner Bestimmung abgeschlossen worden sei. Im vorliegenden Fall hätten die Organisationen selbst den Inhalt der Richtlinie festgelegt, während die Gemeinschaftsorgane, die im allgemeinen im Gesetzgebungsverfahren mitzuwirken hätten, eine rein formale Rolle gespielt hätten (vgl. dreizehnte und vierzehnte Begründungserwägung der Richtlinie 96/34 und den Bericht des Parlaments über den Richtlinienvorschlag der Kommission). Im übrigen sei bezeichnend, daß die Kommission in ihrer Mitteilung die Auffassung vertreten habe, daß der Rat nicht mehr befugt sei, die von den Sozialpartnern getroffene Vereinbarung abzuändern. Folglich sei die Harmonisierung des Elternurlaubs in sämtlichen Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland allein der Verantwortung der drei Sozialpartner überlassen, die das Verhandlungsverfahren nach Artikel 4 Absatz 2 des Abkommens aus eigener Initiative eingeleitet hätten, ohne die übrigen von der Kommission anerkannten Sozialpartner daran zu beteiligen. In einem solchen Zusammenhang könne die Richtlinie 96/34 nicht den Richtlinien gleichgestellt werden, die bisher in der Rechtsprechung des Gerichtshofes behandelt worden seien. Sie unterscheide sich von einer klassischen Richtlinie in zweifacher Hinsicht.
45 Zum einen sei im vorliegenden Fall die Verwendung der Richtlinie als Regelungsinstrument nicht durch eine Bestimmung des Vertrages vorgegeben gewesen, sondern auf zwei Entscheidungen zurückzuführen. Die an den Verhandlungen über die Rahmenvereinbarung beteiligten Sozialpartner hätten sich dafür entschieden, ihr eine Wirkung erga omnes zu geben, obwohl sie sich auch damit hätten begnügen können, eine einfache Vereinbarung auszuhandeln, die lediglich inter partes gewirkt hätte. Die Kommission habe sich dafür entschieden, dem Rat den Vorschlag einer Richtlinie zu unterbreiten, um die Rahmenvereinbarung erga omnes verbindlich zu gestalten, obwohl sie gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Abkommens ein anderes in Artikel 189 des Vertrages vorgesehenes Regelungsinstrument hätte wählen oder auch nur, wie die deutsche Regierung in einer Stellungnahme zu den Verfahrensfragen im Zusammenhang mit der Anwendung des Abkommens angeregt habe, den Erlaß eines Beschlusses sui generis hätte vorschlagen können. Wegen dieser beiden Entscheidungen seien daher die im allgemeinen für die Unzulässigkeit der Nichtigkeitsklage eines einzelnen gegen eine Richtlinie vorgebrachten Gründe im vorliegenden Fall nicht maßgebend. Es sei nämlich paradox, anzunehmen, daß die vorliegende Klage wegen des Regelungscharakters der Richtlinie unzulässig sei, denn dies liefe auf die Aussage hinaus, daß die Klägerin als von den Verhandlungen ausgeschlossene repräsentative Organisation die Rechtmässigkeit der Rahmenvereinbarung und ihrer Entstehung deshalb nicht durch den Gemeinschaftsrichter überprüfen kassen könne, weil sich die Berufsvereinigungen, die diese Vereinbarung getroffen hätten, für eine Erstreckung ihrer Wirkungen auf die anderen Sozialpartner entschieden hätten, obwohl gerade die Rechtmässigkeit dieser Erstreckung von ihr in Frage gestellt werde. Dieses Argument würde es ausserdem der Kommission erlauben, der Klägerin durch die Wahl der Richtlinie als Regelungsinstrument jeden Rechtsschutz zu entziehen, obwohl die Kommission eine Maßnahme anderer Art hätte vorschlagen können oder sogar müssen.
46 Zum anderen weise die spezifische Natur der Richtlinie 96/34 den von den Verhandlungen ausgeschlossenen repräsentativen Organisationen eine besondere Stellung zu, die der Rat nicht ausser acht lassen dürfe. Das Argument, daß sie deshalb nicht individuell betroffen sei, weil sie die Vereinbarung nicht mit unterzeichnet habe, gehe fehl, weil gerade die Frage, ob sie an den Verhandlungen hätte beteiligt werden und die Rahmenvereinbarung hätte unterzeichnen müssen, der Kern dieses Rechtsstreits sei.
47 Der Rat verkenne auch die Besonderheit der Richtlinie 96/34, wenn er aufgrund einer Prüfung ihres Inhalts zu dem Ergebnis gelange, daß sie Regelungscharakter habe. Das Argument, die Klägerin sei in der Richtlinie nicht genannt, sei zurückzuweisen, weil die Klage zulässig gewesen wäre, wenn sie an den Verhandlungen teilgenommen hätte. Dieses Argument stelle somit einen weiteren Grund für die an den Verhandlungen beteiligten Sozialpartner dar, die Klägerin nicht an den Verhandlungen zu beteiligen. Auch das Vorbringen, daß der Inhalt der Richtlinie recht unbestimmt sei und den Mitgliedstaaten einen erheblichen Beurteilungsspielraum lasse, berücksichtige nicht, daß dieser Inhalt von den Sozialpartnern und nicht vom Rat festgelegt worden und gerade diese fehlende Bestimmtheit mit dem ersten materiell-rechtlichen Klagegrund gerügt werde (vgl. Randnr. 23 dieses Urteils).
48 Zweitens weist die Klägerin darauf hin, daß der normative Charakter eines Rechtsakts nach ständiger Rechtsprechung nicht ausschließe, daß er bestimmte beteiligte Wirtschaftsteilnehmer individuell betreffe (Urteile des Gerichtshofes vom 21. Februar 1984 in den Rechtssachen 239/82 und 275/82, Allied Corporation u. a./Kommission, Slg. 1984, 1005, Randnr. 11, vom 23. Mai 1985 in der Rechtssache 53/83, Allied Corporation u. a./Rat, Slg. 1985, 1621, Randnr. 4, vom 16. Mai 1991 in der Rechtssache C-358/89, Extramet Industrie/Rat, Slg. 1991, I-2501, Randnr. 13, und vom 18. Mai 1994 in der Rechtssache C-309/89, Codorniu/Rat, Slg. 1994, I-1853, Randnr. 19). Auch wenn diese Rechtsprechung nur Klagen gegen Verordnungen betreffe, gebe es doch keinen Grund, sie nicht heranzuziehen, wenn der angefochtene Rechtsakt eine Richtlinie sei, weil der Unterschied zwischen diesen beiden Rechtsakten nicht auf ihrer allgemeinen Bedeutung beruhe, sondern darauf, daß die Richtlinie dem oder den Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet sei, das "zu erreichende Ziel" vorgebe, ihnen aber die Wahl der Form und der Mittel zur Erreichung dieses Zieles überlasse (vgl. Schlussanträge von Generalanwalt Van Gerven zum Urteil des Gerichtshofes vom 12. Februar 1992 in den Rechtssachen C-48/90 und C-66/90, Niederlande u. a./Kommission, Slg. 1992, I-565, I-589, I-597).
49 Der Zulässigkeit ihrer Klage stehe auch eine wörtliche Auslegung des Artikels 173 Absatz 4 des Vertrages nicht entgegen, wonach ein einzelner nur Entscheidungen mit einer Nichtigkeitsklage anfechten könne. Die Bestimmungen über den Rechtsweg zum Gemeinschaftsrichter seien stets im Sinne eines wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes ausgelegt worden, und zwar sowohl bezueglich der anfechtbaren Rechtsakte (vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 9. Februar 1984 in den Rechtssachen 316/82 und 40/83, Kohler/Rechnungshof, Slg. 1984, 641, und Urteil des Gerichts vom 24. März 1994 in der Rechtssache T-3/93, Air France/Kommission, Slg. 1994, II-121) als auch bezueglich der betroffenen Organe (Urteile des Gerichtshofes vom 15. Juni 1976 in der Rechtssache 110/75, Mills/Investitionsbank, Slg. 1976, 955, vom 23. April 1986 in der Rechtssache 294/83, Les Verts/Parlament, Slg. 1986, 1339, vom 3. Juli 1986 in der Rechtssache 34/86, Rat/Parlament, Slg. 1986, 2155, und vom 2. Dezember 1992 in der Rechtssache C-370/89, SGEEM und Etroy/Investitionsbank, Slg. 1992, I-6211).
50 Der Beschluß des Gerichts vom 20. Oktober 1994 in der Rechtssache Asocarne/Rat (Randnr. 17), in dem dieses die Unzulässigkeit der Nichtigkeitsklage eines einzelnen gegen eine Richtlinie mit dem Hinweis begründet habe, daß in diesem Fall "der gerichtliche Rechtsschutz des einzelnen ordnungsgemäß und ausreichend von den nationalen Gerichten gesichert wird, die die Umsetzung der Richtlinien in das jeweilige innerstaatliche Recht kontrollieren", sei in der Lehre kritisch aufgenommen worden; der Beschluß des Gerichtshofes vom 23. November 1995 (Asocarne/Rat) habe zwar den Beschluß des Gerichts bestätigt, die Zurückweisung des Rechtsmittels aber nicht nur darauf gestützt, daß die Urteile Van der Kooy/Kommission und CIRFS u. a./Kommission, die Entscheidungen betroffen hätten, nicht auf den zu entscheidenden Fall übertragbar seien, weil es um eine Richtlinie gehe, sondern auch auf die Erwägung, daß die Richtlinie im Anschluß an ein Verfahren erlassen worden sei, das, anders als in der Rechtssache CIRFS u. a./Kommission, eine Beteiligung der Klägerin nicht vorgesehen habe. Im vorliegenden Fall sei die Richtlinie aber in einem Verfahren erlassen worden, das nicht nur eine Beteiligung der Sozialpartner wie der Klägerin vorsehe, sondern überhaupt nur aufgrund dieser Beteiligung und der Entscheidung der Sozialpartner zustande gekommen sei, die ihre wahren Urheber seien.
51 Drittens sei sie durch die Richtlinie individuell betroffen, weil diese sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften und besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berühre. Sie sei von der Kommission in deren Mitteilung als eine Organisation anerkannt worden, die den in Ziffer 24 der Mitteilung festgelegten Kriterien der Repräsentativität entspreche. Ausserdem sei sie von der Kommission in den beiden Phasen nach Artikel 3 Absätze 2 und 3 des Abkommens angehört worden. Allein die von ihr vertretenen Interessen genössen den spezifischen Schutz des Artikels 2 Absatz 2 des Abkommens, wonach der Erlaß von Vorschriften nach dem Abkommen die Gründung und Entwicklung der KMU nicht beeinträchtigen dürfe. Schließlich berühre der Gegenstand der Rahmenvereinbarung die KMU so stark, daß die Klägerin zur Vermeidung schwerer Nachteile und eines offensichtlichen Verstosses gegen Artikel 2 Absatz 2 des Abkommens an den Verhandlungen hätte beteiligt werden müssen. Mithin sei sie aufgrund der Rolle, die sie bei der Erarbeitung der Richtlinie hätte spielen müssen, durch diese individuell betroffen.
52 Nach alledem erfuelle ihre Klage die Voraussetzungen, die in den Urteilen Van der Kooy/Kommission und CIRFS u. a./Kommission für den Nachweis festgelegt worden seien, daß eine Vereinigung individuell betroffen sei. Ausserdem ergebe sich aus dem Urteil des Gerichts vom 27. April 1995 in der Rechtssache T-96/92 (CCE de la Société générale des grandes sources u. a./Kommission, Slg. 1995, II-1213, Randnrn. 35 und 36), daß sie schon dann durch die Richtlinie individuell betroffen sei, wenn ihr das Recht auf Teilnahme an den Verhandlungen zustehe; eine effektive Teilnahme sei nicht erforderlich. Jedenfalls könne sich der Rat nicht darauf berufen, daß sie wegen der fehlenden Teilnahme an den Verhandlungen nicht individuell betroffen sei, weil es in dieser Rechtssache im Kern gerade darum gehe, daß der Klägerin ihre Stellung und ihre Eigenschaft als Verhandlungsteilnehmer bei der Ausarbeitung der Richtlinie nicht zugestanden worden sei.
53 Viertens zeigten die beiden Teile des Streitgegenstands, daß ihre Interessen durch den Erlaß der Richtlinie unmittelbar beeinträchtigt seien.
54 Der erste Teil betreffe die Entstehung der Richtlinie; hier werde gerügt, daß die Klägerin als anerkannte repräsentative Organisation willkürlich von den Verhandlungen ausgeschlossen worden sei. Die normative Handlung, die eine Rahmenvereinbarung in Kraft setze, an der sie nicht beteiligt worden sei, beeinträchtige ihre eigenen Interessen unmittelbar insoweit, als sie eine ihrer Hauptaufgaben nach Artikel 4 Absatz 2 des Abkommens berühre, nämlich die Teilnahme an Verhandlungen über Sozialvereinbarungen (vgl. in diesem Sinn Urteil CCE de la Société générale des grandes sources u. a./Kommission, Randnr. 38).
55 Der zweite Teil betreffe den Inhalt der Rahmenvereinbarung; hier werde deren Ungenauigkeit und Allgemeinheit gerügt, da sie den Mitgliedstaaten die Befugnis lasse, "besondere Vorkehrungen" zu treffen, um den Bedürfnissen der KMU in bezug auf Arbeitsweise und Organisation gerecht zu werden. Sie habe ein unmittelbares Interesse daran, daß die Interessen der KMU in der in den Mitgliedstaaten umzusetzenden Rahmenvereinbarung berücksichtigt würden.
56 In ihrer Erwiderung weist die Klägerin darauf hin, daß auch der Rat der Ansicht sei, daß die Frage der Zulässigkeit ihrer Klage nicht von den materiell-rechtlichen Fragen zu trennen sei. Gleichwohl sei die Haltung des Rates in diesem Punkt zu beanstanden. Zum einen sei es ein sonderbares Argument zu behaupten, eine für die KMU repräsentative Organisation könne auf die Einhaltung des Artikels 2 Absatz 2 des Abkommens nur bei einer Richtlinie pochen, die allein für KMU gelte, denn in diesem Fall würde es sich um eine Richtlinie handeln, die nur auf die KMU anwendbar wäre und verwaltungsmässige, finanzielle und rechtliche Zwänge mit sich bringe, die der Gründung und Entwicklung dieser Unternehmen gerade entgegenstuenden. Zum anderen sei die Annahme paradox, daß dann, wenn die Richtlinie nicht nur für die KMU gelte, eine für diese repräsentative Vereinigung das Gericht nicht wegen der Nichteinhaltung einer Vorschrift anrufen könne, die wie Artikel 2 Absatz 2 des Abkommens einen spezifischen Schutz der Interessen dieser Unternehmen vorschreibe, nur weil die Vereinigung gerade diese Unternehmen vertrete.
57 Die Klägerin meint, daß sie bei Verletzung ihrer Rechte auf Teilnahme an den Verhandlungen, die ihr als repräsentativem Sozialpartner zustuenden, den gerichtlichen Rechtsschutz nach dem Gemeinschaftsrecht ungeachtet des Inhalts der erlassenen Regelung in Anspruch nehmen können müsse. Sie unterstreicht erneut die Bedeutung ihrer Repräsentativität für die Frage der Zulässigkeit ihrer Klage und vergleicht ihre Stellung mit der des CEEP, das allein die Interessen der öffentlichen Unternehmen vertrete.
58 Auf das Vorbringen der Kommission entgegnet die Klägerin, es komme in Wahrheit nicht darauf an, ob sie durch die Richtlinie 96/34 unmittelbar und individuell betroffen sei, sondern darauf, wie sie eine Ahndung der Verletzung ihres Rechts auf Teilnahme an kollektiven Verhandlungen über Rahmenvereinbarungen erreichen könne, die auf europäischer Ebene stattfänden. Jedenfalls seien die beiden Argumente der Kommission zurückzuweisen.
59 Zum einen sei sie durch die angefochtene Handlung individuell betroffen. Die Fallgestaltung im Beschluß Associazione agricoltori della provincia di Rovigo u. a./Kommission sei eine andere gewesen als im vorliegenden Fall. Das Gericht habe in dieser Rechtssache die Klage nicht deshalb für unzulässig erklärt, weil es der Auffassung gewesen wäre, daß die Pflicht der Kommission, die betreffenden Vereinigungen anzuhören, nicht ausreiche, um diese zu individualisieren, sondern weil es der Meinung gewesen sei, daß eine solche Pflicht zur Anhörung nach den für den Erlaß der angefochtenen Maßnahme geltenden Bestimmungen nicht bestehe (Randnrn. 30 und 31). E contrario sei daraus abzuleiten, daß Wirtschaftsteilnehmer ein individuelles Interesse an der Anfechtung eines Rechtsakts dann hätten, wenn sie vor dessen Erlaß aufgrund einer entsprechenden Verpflichtung des anhörenden Organs gehört worden seien. Ausserdem habe das Gericht diese Auslegung in seinem Beschluß Merck u. a./Kommission (Randnrn. 73 und 74) bestätigt, als es eine Klage deshalb für unzulässig erklärt habe, weil die Kommission nicht verpflichtet gewesen sei, die Klägerinnen vor Erlaß der angefochtenen Maßnahme anzuhören. Es sei bemerkenswert, daß die Kommission in jener Rechtssache ausdrücklich eingeräumt habe, daß das individuelle Betroffensein anzuerkennen sei, wenn parallel eine Pflicht zur Anhörung des Klägers während der Vorbereitung der Entscheidung bestanden habe (Randnr. 34).
60 Ausserdem habe sie ein unmittelbares Interesse an der Nichtigerklärung der Richtlinie 96/34. Da diese Richtlinie keinen eigenen Regelungsgehalt habe und sich auf die Bestätigung einer unter Verletzung ihres Rechts auf Teilnahme an den kollektiven Verhandlungen zustande gekommenen Rahmenvereinbarung beschränke, gelte ihre Kritik der Art und Weise, wie die Rahmenvereinbarung ausgehandelt worden sei, was ein unmittelbares Interesse an der Anfechtung der Richtlinie 96/34 in ihrer Person begründe. In dem Urteil CCE de la Société générale des grandes sources u. a./Kommission (Randnr. 38) habe sich das Gericht geweigert, ein unmittelbares Interesse der klagenden Gewerksschaftsorganisationen anzuerkennen, weil nicht in die eigenen Rechte der Arbeitnehmervertreter eingegriffen worden sei.
61 Sie sei daher kein lediglich durch den Inhalt einer Gemeinschaftsbestimmung berührter einzelner, sondern ein Rechtssubjekt, das aufgrund höherrangiger Bestimmungen der Gemeinschaftsrechtsordnung an den Verhandlungen über die betreffende normative Regelung hätte beteiligt werden müssen. Da die Kommission nicht für die Einhaltung des Abkommens gesorgt habe, müsse die Klägerin Zugang zum Gericht haben, dessen Aufgabe es sei, im Rahmen der Nichtigkeitsklage für die Beachtung des Gemeinschaftsrechts Sorge zu tragen. Um die Ahndung eines Vorgehens zu erreichen, das ihre besonderen Rechte als europäischer Sozialpartner missachtet habe, stehe ihr kein anderer Klageweg offen, schon gar nicht die hypothetischen Möglichkeiten der Untätigkeitsklage oder des Vorabentscheidungsverfahrens (Urteil Rat/Parlament, Randnr. 20).
Würdigung durch das Gericht
62 Zu prüfen ist im vorliegenden Fall die Zulässigkeit der von einer juristischen Person nach Artikel 173 Absatz 4 des Vertrages erhobenen Klage auf Nichtigerklärung einer vom Rat gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Abkommens erlassenen Richtlinie.
63 Zwar behandelt Artikel 173 Absatz 4 des Vertrages die Zulässigkeit der von einer juristischen Person gegenüber einer Richtlinie erhobenen Nichtigkeitsklage nicht ausdrücklich, der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist jedoch zu entnehmen, daß dies allein nicht ausreicht, solche Klagen für unzulässig zu erklären (vgl. hierzu Urteil des Gerichtshofes vom 29. Juni 1993 in der Rechtssache C-298/89, Gibraltar/Rat, Slg. 1993, I-3605, und Rechtsmittelbeschluß des Gerichtshofes vom 23. November 1995 in der Rechtssache Asocarne/Rat). So hat der Gerichtshof im Beschluß Asocarne/Rat zunächst festgestellt, daß es sich bei der angefochtenen Maßnahme um eine Richtlinie handelte, und dann geprüft, ob nicht eine die Klägerin im Sinne des Artikels 173 Absatz 4 unmittelbar und individuell betreffende Entscheidung vorlag, die nur dem äusseren Anschein nach eine Richtlinie war. Die Gemeinschaftsorgane können den Rechtsschutz, den diese Vertragsbestimmung für die einzelnen vorsieht, nicht einfach durch die Wahl der Form des betreffenden Rechtsakts ausschließen (vgl. Beschluß des Gerichts vom 30. September 1997 in der Rechtssache T-122/96, Federolio/Kommission, Slg. 1997, II-1559, Randnr. 50). Ausserdem bestimmt im vorliegenden Fall Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Abkommens: "Die Durchführung der auf Gemeinschaftsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten oder - in den durch Artikel 2 erfassten Bereichen - auf gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien durch einen Beschluß des Rates auf Vorschlag der Kommission." Unter diesen Umständen kann der Rat nicht durch die blosse Wahl der Form der Richtlinie die einzelnen an der Ausübung der Klagerechte hindern, die der Vertrag ihnen zur Verfügung stellt.
64 Es ist daher zunächst zu prüfen, ob die Richtlinie ein normativer Akt ist oder ob sie als Entscheidung in der Gestalt einer Richtlinie anzusehen ist. Bei der Prüfung, ob ein Rechtsakt allgemeine Geltung hat oder nicht, sind seine Rechtsnatur und die Rechtswirkungen zu ermitteln, die er erzeugen soll oder tatsächlich erzeugt (Urteil Alusuisse/Rat und Kommission, Randnr. 8).
65 Im vorliegenden Fall bestimmt Artikel 1 der Richtlinie 96/34, daß mit dieser "die am 14. Dezember 1995 zwischen den europäischen Sozialpartnern (UNICE, CEEP und EGB) geschlossene Rahmenvereinbarung über Elternurlaub, die im Anhang enthalten ist, durchgeführt werden [soll]". Paragraph 1 Nummern 1 und 2 der Rahmenvereinbarung mit der Überschrift "Ziel und Anwendungsbereich" lauten: "In dieser Vereinbarung sind Mindestanforderungen niedergelegt, die darauf abzielen, die Vereinbarkeit von Berufs- und Familienleben erwerbstätiger Eltern zu erleichtern. Diese Vereinbarung gilt für alle Arbeitnehmer, Männer und Frauen, die nach den Rechtsvorschriften, Tarifverträgen oder Gepflogenheiten in dem jeweiligen Mitgliedstaat über einen Arbeitsvertrag verfügen oder in einem Arbeitsverhältnis stehen."
66 Die Klägerin hat zwar die Wahl der Form der Richtlinie zur Durchführung der Rahmenvereinbarung gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Abkommens beanstandet, sie hat aber nicht behauptet, daß die Richtlinie 96/34 als solche nicht den Anforderungen des Artikels 189 des Vertrages genüge. Insoweit genügt der Hinweis, daß die Richtlinie 96/34 an die Mitgliedstaaten gerichtet ist (Artikel 3), die alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen haben, um jederzeit gewährleisten zu können, daß die durch diese Richtlinie vorgeschriebenen Ergebnisse erzielt werden (Artikel 2 Absatz 1), und daß der Wortlaut der Rahmenvereinbarung, auf die Artikel 1 verweist, den nationalen Stellen die Wahl der Form und der Mittel freistellt, die die Erreichung dieser Ergebnisse möglich machen.
67 Folglich hat die Richtlinie 96/34 ihrem Wesen nach normativen Charakter und ist keine Entscheidung im Sinne des Artikels 189 des Vertrages.
68 Sodann ist zu prüfen, ob die Klägerin trotz des normativen Charakters der Richtlinie 96/34 durch diese unmittelbar und individuell betroffen sein kann.
69 Nach der Rechtsprechung kann auch ein normativer Akt, der auf alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer Anwendung findet, unter bestimmten Umständen einige von ihnen individuell betreffen (vgl. hierzu Urteile Extramet Industrie/Rat, Randnr. 13, Codorniu/Rat, Randnr. 19, sowie Beschluß Federolio/Kommission, Randnr. 58). Eine natürliche oder juristische Person ist jedoch nur dann individuell betroffen, wenn die fragliche Handlung sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt (Urteil des Gerichtshofes vom 15. Juli 1963 in der Rechtssache 25/62, Plaumann/Kommission, Slg. 1963, 213, 239; Urteil des Gerichts vom 27. April 1995 in der Rechtssache T-12/93, CCE de Vittel u. a./Kommission, Slg. 1995, II-1247, Randnr. 36, und Beschluß Federolio/Kommission, Randnr. 59).
70 In diesem Punkt beruhen die Argumente der Klägerin sämtlich auf der Prämisse, daß ihr im Rahmen der durch das Abkommen geschaffenen Verfahrensmechanismen, mit denen der Erlaß von Rechtsakten innerhalb seines Geltungsbereichs ermöglicht werden soll, besondere Rechte zustuenden, die im vorliegenden Fall missachtet worden seien.
71 Bei der Prüfung, ob die Klägerin durch die Richtlinie 96/34 tatsächlich wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt wird, sind die Besonderheiten des Verfahrens, das zum Erlaß der Richtlinie geführt hat, und hierbei zunächst die durch das Abkommen geschaffenen Verfahrensmechanismen zu untersuchen. Dessen Bestimmungen ist zu entnehmen, daß für den Erlaß der Rechtsakte, die zur Verwirklichung der von ihm angestrebten Ziele erforderlich sind, alternativ zwei Verfahren zur Verfügung stehen.
72 Diese beiden Verfahren haben eine gemeinsame Anfangsphase, die in der Anhörung der Sozialpartner durch die Kommission nach Artikel 3 Absätze 2 und 3 des Abkommens besteht. Artikel 3 bestimmt jedoch nicht, wer die betreffenden Sozialpartner sind. Die Kommission hat daher in ihrer Mitteilung bestimmte Kriterien festgelegt, anhand deren sich die Sozialpartner ermitteln lassen, deren Repräsentativität nach Meinung der Kommission ihre Anhörung in dieser Anfangsphase, die jeder Gemeinschaftsinitiative auf der Grundlage der Bestimmungen des Abkommens vorausgehen muß, rechtfertigt. Anhand dieser Kriterien hat die Kommission ein Verzeichnis erstellt, das ihrer Mitteilung als Anhang 2 beigefügt ist. In Ziffer 24 der Mitteilung heisst es, daß dieses Verzeichnis entsprechend den Erfahrungen in diesem Bereich überprüft werden wird. Die Klägerin ist in diesem Verzeichnis als überbereichliche Organisation aufgeführt, die bestimmte Berufsgruppen von Arbeitnehmern oder Unternehmen vertritt. Zwischen den Parteien ist unstreitig, daß die Klägerin im vorliegenden Fall gemäß Artikel 3 Absätze 2 und 3 des Abkommens von der Kommission gehört wurde.
73 Was das erste Verfahren angeht, kann der Rat auf den in Artikel 2 Absatz 1 des Abkommens genannten Gebieten in dem Verfahren nach Artikel 189c des Vertrages nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie auf den in Artikel 2 Absatz 3 des Abkommens genannten Gebieten durch einstimmigen Beschluß auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses Richtlinien erlassen. Für das zweite Verfahren ergibt sich aus Artikel 4 des Abkommens, daß eine auf Gemeinschaftsebene geschlossene Vereinbarung entweder nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten oder in den durch Artikel 2 erfassten Bereichen auf gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien durch einen Beschluß des Rates auf Vorschlag der Kommission durchgeführt wird. Der angefochtene Rechtsakt ist in einem Verfahren der zweiten Art erlassen worden.
74 Das zweite Verfahren, das mit einer Anhörung nach Artikel 3 Absätze 2 und 3 des Abkommens beginnt, verläuft folgendermassen. Nach Artikel 3 Absatz 4 des Abkommens können die Sozialpartner bei dieser Anhörung der Kommission mitteilen, daß sie den Prozeß nach Artikel 4 in Gang setzen wollen. Die Dauer des Verfahrens darf höchstens neun Monate betragen, sofern nicht die betroffenen Sozialpartner und die Kommission gemeinsam eine Verlängerung beschließen. Gemäß Artikel 4 kann, wie bereits ausgeführt, der Dialog zwischen den Sozialpartnern zum Abschluß von Vereinbarungen führen, die in den durch Artikel 2 erfassten Bereichen durch einen Beschluß des Rates auf Vorschlag der Kommission durchgeführt werden können.
75 In Artikel 3 Absatz 4 und Artikel 4 des Abkommens wird somit nicht ausdrücklich gesagt, wer die Sozialpartner sind, für die das erwähnte Verfahren der Verhandlung gelten soll. Die Anordnung der genannten Vorschriften und die vorausgehende Anhörungsphase lassen jedoch erkennen, daß die an den Verhandlungen beteiligten Sozialpartner jedenfalls zu denen gehören, die von der Kommission gehört wurden. Das bedeutet jedoch nicht, daß alle von der Kommission gehörten Sozialpartner, d. h. die in dem Verzeichnis in Anhang 2 der Mitteilung aufgeführten Sozialpartner, berechtigt wären, an den geplanten Verhandlungen teilzunehmen. Die Initiative für die Verhandlungsphase, die gegebenenfalls während der von der Kommission eingeleiteten Anhörungsphase beginnt, liegt nämlich allein bei den Sozialpartnern, die solche Verhandlungen in Gang setzen möchten. Die an dieser Verhandlungsphase beteiligten Sozialpartner sind mithin diejenigen, die einander ihren Willen bekundet haben, den Prozeß nach Artikel 4 einzuleiten und zu Ende zu führen.
76 In Ziffer 31 der Mitteilung, die Teil des Abschnitts "Von der Anhörung zur Verhandlung" ist, heisst es im übrigen: "Bei ihren autonomen Verhandlungen sind die Sozialpartner in keiner Weise verpflichtet, dem Inhalt des bei der Kommission in Ausarbeitung befindlichen Vorschlags zu folgen oder sich auf etwaige Änderungen zu beschränken, wobei als vereinbart gilt, daß nur die vom Vorschlag der Kommission betroffenen Bereiche Gegenstand einer Gemeinschaftsaktion sein können. Betroffen sind diejenigen Sozialpartner, die Verhandlungen miteinander vereinbart haben. Der Abschluß einer solchen Vereinbarung ist ausschließlich Sache der verschiedenen Organisationen. Die Kommission ist jedoch der Ansicht, daß die Organisationen, die ein Abkommen unterzeichnen, die Bestimmungen zu den kleinen und mittleren Unternehmen in Artikel 2 Absatz 2 des Abkommens nicht aus den Augen verlieren sollten."
77 Ausserdem ist der Mitteilung zu entnehmen, daß die Aufstellung des Verzeichnisses in Anhang 2, das die von der Kommission als repräsentativ betrachteten Sozialpartner enthält, ausschließlich der Notwendigkeit entspricht, die Phase der Anhörung der Sozialpartner nach Artikel 3 Absätze 2 und 3 des Abkommens zu organisieren. Die Kommission erwähnt dieses Verzeichnis nämlich lediglich in dem der "Anhörung der Sozialpartner" gewidmeten Abschnitt der Mitteilung, und zwar in den Ziffern 22 bis 28 unter der Überschrift "Die anzuhörenden Organisationen", nicht dagegen in den Abschriften, die der Verhandlungsphase gelten (Ziffern 29 bis 36 mit der Überschrift "Von der Anhörung zur Verhandlung").
78 Aus alledem ergibt sich, daß Artikel 3 Absätze 2, 3 und 4 und Artikel 4 des Abkommens keinem Sozialpartner, gleich welche Interessen er zu vertreten behauptet, ein allgemeines Recht auf Teilnahme an allen nach Artikel 3 Absatz 4 des Abkommens eingeleiteten Verhandlungen verleihen, auch wenn alle nach Artikel 3 Absätze 2 und 3 des Abkommens gehörten Sozialpartner befugt sind, solche Verhandlungen einzuleiten.
79 Der Umstand allein, daß die Klägerin im vorliegenden Fall die Kommission mehrfach gebeten hat, sie an den von anderen Sozialpartnern begonnenen Verhandlungen teilnehmen zu lassen, kann hieran nichts ändern, da die Herrschaft über die eigentliche Verhandlungsphase ausschließlich bei den betreffenden Sozialpartnern und nicht bei der Kommission liegt.
80 Ebensowenig gewährt Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Abkommens der Klägerin ein Recht auf Teilnahme an den Verhandlungen gemäß Artikel 3 Absatz 4 des Abkommens. Zwar bestimmt Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 1 Satz 2, daß "[d]iese Richtlinien ... keine verwaltungsmässigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben [sollen], die der Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen", doch begründet diese Bestimmung kein Recht der Vertreter der KMU, automatisch an allen Verhandlungen der Sozialpartner nach Artikel 3 Absatz 4 des Abkommens beteiligt zu werden (vgl. hierzu Urteil CCE de la Société générale des grandes sources u. a./Kommission, Randnr. 29). Es handelt sich um eine Bestimmung, mit der eine materiell-rechtliche Verpflichtung aufgestellt wird, deren Einhaltung jeder Betroffene mittels des geeigneten Rechtsbehelfs durch den Gemeinschaftsrichter überprüfen lassen kann und nicht nur die Klägerin im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 Absatz 4 des Vertrages. Folglich kann keine überbereichliche Organisation, die die Interessen der KMU vertritt, aus Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Abkommens ein Recht auf Teilnahme an solchen Verhandlungen ableiten, ohne daß es hierfür im übrigen auf den Grad der Repräsentativität ankäme, die sie für sich beansprucht.
81 Zurückzuweisen ist auch das von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Argument, daß der Rechtsprechung zu entnehmen sei, daß bestimmten materiellen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts prozessuale Wirkungen zuerkannt werden müssten, damit sie ihre praktische Wirksamkeit entfalten könnten. Anhand der von der Klägerin hierzu angeführten Rechtsprechung lässt sich nämlich Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Abkommens nicht entnehmen, daß ihr ein Recht auf Teilnahme an allen Verhandlungen der Sozialpartner nach Artikel 3 Absatz 4 des Abkommens zustuende. So hat der Gerichtshof zum einen in seinem Beschluß vom 17. Januar 1980 in der Rechtssache 792/79 R (Camera Care/Kommission, Slg. 1980, 119) keine prozessualen Wirkungen materieller Bestimmungen, im entschiedenen Fall der Artikel 85 und 86 des Vertrages, anerkannt, sondern die Tragweite einer Bestimmung ermittelt, die der Kommission bereits eine besondere Zuständigkeit zuweist, nämlich Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 17 - Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 des Vertrages (ABl. 1962, Nr. 13, S. 204). Zum anderen hat sich der Gerichtshof in seinem Urteil vom 27. Oktober 1993 in der Rechtssache C-127/92 (Enderby, Slg. 1993, I-5535) im Rahmen einer Vorabentscheidung zur Verteilung der Beweislast für den diskriminierenden Charakter einer Praktik im Hinblick auf Artikel 119 des Vertrages in den Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern geäussert. Anders als im vorliegenden Fall hatte der Gerichtshof daher in dem letztgenannten Fall nicht darüber zu befinden, ob einem einzelnen im Rahmen eines Verfahrens zum Erlaß einer Maßnahme durch ein Gemeinschaftsorgan ein Verfahrensrecht zuzuerkennen ist.
82 Nach alledem kann die Klägerin auf der Grundlage der Bestimmungen des Abkommens weder ein allgemeines Recht auf Teilnahme an der Verhandlungsphase des zweiten Verfahrens nach dem Abkommen noch ein besonderes Recht auf Teilnahme an den Verhandlungen über die Rahmenvereinbarung für sich in Anspruch nehmen.
83 Aus diesen Erwägungen allein ergibt sich jedoch noch nicht die Unzulässigkeit der vorliegenden Klage. Die Besonderheiten des Verfahrens, das zum Erlaß der Richtlinie 96/34 auf der Grundlage des Artikels 4 Absatz 2 des Abkommens geführt hat, machen vielmehr des weiteren die Prüfung der Frage notwendig, ob der Rat oder die Kommission durch die etwaige Nichtbeachtung der ihnen im Rahmen dieses Verfahrens obliegenden Pflichten ein Recht der Klägerin verletzt haben, zu dessen gerichtlichem Schutz die Klägerin als aufgrund bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände unmittelbar und individuell betroffen angesehen werden muß (vgl. die in Randnr. 69 dieses Urteils zitierte Rechtsprechung).
84 Hierzu ist festzustellen, daß zwar die Initiative für und die Herrschaft über die eigentliche Verhandlungsphase des Verfahrens nach Artikel 3 Absatz 4 und Artikel 4 des Abkommens ausschließlich bei den Sozialpartnern liegt (vgl. Randnrn. 75 und 76 dieses Urteils); wenn diese aber eine Vereinbarung treffen, deren Durchführung auf Gemeinschaftsebene sie gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Abkommens gemeinsam beantragen, wird der Rat auf Vorschlag der Kommission tätig. Die betreffenden Sozialpartner richten also ihren gemeinsamen Antrag an die Kommission, die damit die Herrschaft über das Verfahren übernimmt und prüft, ob ein entsprechender Vorschlag an den Rat zu richten ist.
85 Das Eingreifen der Kommission muß den Grundsätzen entsprechen, die für ihr Tätigwerden im Bereich der Sozialpolitik gelten und insbesondere in Artikel 3 Absatz 1 des Abkommens wie folgt konkretisiert sind: "Die Kommission hat die Aufgabe, die Anhörung der Sozialpartner auf Gemeinschaftsebene zu fördern, und erlässt alle zweckdienlichen Maßnahmen, um den Dialog zwischen den Sozialpartnern zu erleichtern, wobei sie für Ausgewogenheit bei der Unterstützung der Parteien sorgt." Wie sowohl die Klägerin als auch die Kommission selbst zu Recht ausgeführt haben, hat die Kommission insbesondere die Repräsentativität der Unterzeichner dieser Vereinbarung zu prüfen, sobald sie wieder in den Ablauf des Verfahrens eingreifen darf.
86 Die Kommission hat sich im übrigen in ihrer Mitteilung selbst dazu verpflichtet, die Repräsentativität der Sozialpartner zu prüfen, die Unterzeichnerparteien einer Vereinbarung sind, bevor sie dem Rat einen Beschluß vorschlägt, mit dem diese auf Gemeinschaftsebene durchgeführt wird. Sie hat nämlich in Ziffer 39 der Mitteilung erklärt, daß sie "ihren Vorschlag für einen Beschluß des Rates auf die Prüfung des Vertretungsanspruchs der Vertragsparteien, ihres Mandats und der $Rechtmässigkeit` aller Bestimmungen des Tarifvertrags nach dem Gemeinschaftsrecht sowie der Einhaltung der Bestimmungen zu den kleinen und mittleren Unternehmen in Artikel 2 Absatz 2 [stützt]".
87 Der Rat hat seinerseits zu prüfen, ob die Kommission die Verpflichtungen erfuellt hat, die ihr nach den Bestimmungen des Abkommens obliegen, weil er sonst einen Verfahrensfehler bestätigen würde, der die Rechtmässigkeit des von ihm letztlich erlassenen Rechtsakts beeinträchtigen könnte.
88 Die Bedeutung dieser Verpflichtung der Kommission und des Rates, die Repräsentativität der Sozialpartner, die Unterzeichnerparteien einer Vereinbarung nach Artikel 3 Absatz 4 und Artikel 4 des Abkommens sind, zu prüfen, wenn die Durchführung der Vereinbarung auf Gemeinschaftsebene beim Rat beantragt wird, ist hervorzuheben. Denn zu diesem Zeitpunkt des durch die genannten Bestimmungen geregelten Verfahrens bewirkt das Eingreifen der beiden Organe, daß eine von Sozialpartnern getroffene Vereinbarung eine legislative gemeinschaftsrechtliche Grundlage erhält, ohne daß hierfür auf die klassischen Gesetzgebungsverfahren nach dem Vertrag zurückgegriffen würde, die die Beteiligung des Europäischen Parlaments vorsehen. Nach der Rechtsprechung spiegelt dessen Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren der Gemeinschaft ein grundlegendes demokratisches Prinzip auf Gemeinschaftsebene wider, wonach die Völker durch eine Versammlung ihrer Vertreter an der Ausübung der hoheitlichen Gewalt beteiligt sind (Urteile des Gerichtshofes vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C-300/89, Kommission/Rat, Slg. 1991, I-2867, Randnr. 20, vom 29. Oktober 1980 in der Rechtssache 138/79, Roquettes Frères/Rat, Slg. 1980, 3333, Randnr. 33, und in der Rechtssache 139/79, Maizena/Rat, Slg. 1980, 3393, Randnr. 34). Nach dieser Rechtsprechung ergibt sich die demokratische Legitimität der vom Rat nach Artikel 2 des Abkommens erlassenen Rechtsakte aus der Beteiligung des Europäischen Parlaments an diesem ersten Verfahren (vgl. Randnr. 73 dieses Urteils).
89 Demgegenüber sieht das zweite, in Artikel 3 Absatz 4 und Artikel 4 des Abkommens geregelte Verfahren eine Mitwirkung des Europäischen Parlaments nicht vor. Die Wahrung des demokratischen Prinzips, auf dem die Union beruht, macht es, wenn das Europäische Parlament an einem Gesetzgebungsverfahren nicht beteiligt ist, erforderlich, daß die Beteiligung der Völker an diesem Verfahren auf andere Weise sichergestellt wird, im zu entscheidenden Fall durch Vermittlung der Sozialpartner, die die Vereinbarung geschlossen haben, der der Rat durch einen mit qualifizierter Mehrheit gefassten Beschluß eine legislative Grundlage auf Gemeinschaftsebene verleiht. Um die Einhaltung dieses Erfordernisses zu kontrollieren, haben Kommission und Rat die Repräsentativität der betreffenden Sozialpartner zu überprüfen.
90 Bei dieser Prüfung müssen sie untersuchen, ob die Sozialpartner, die die betreffende Vereinbarung unterzeichnet haben, im Hinblick auf deren Inhalt insgesamt hinreichend repräsentativ sind. Fehlt eine solche Gesamtrepräsentativität, so müssen Kommission und Rat eine Durchführung der geschlossenen Vereinbarung auf Gemeinschaftsebene ablehnen. In diesem Fall haben von der Kommission gemäß Artikel 3 Absätze 2 und 3 des Abkommens gehörte Sozialpartner, die am Abschluß der betreffenden Vereinbarung nicht beteiligt waren und deren eigene Repräsentativität im Hinblick auf den Inhalt der Vereinbarung zur Herstellung der Gesamtrepräsentativität notwendig ist, das Recht, Kommission und Rat daran zu hindern, die Vereinbarung auf Gemeinschaftsebene durch einen Gesetzgebungsakt durchzuführen. Der gerichtliche Rechtsschutz, der zur Gewährleistung dieses Rechts zur Verfügung stehen muß, verlangt, daß die Sozialpartner, die die Vereinbarung nicht unterzeichnet haben und diese Merkmale erfuellen, bei Erhebung einer Nichtigkeitsklage gegen den Rechtsakt des Rates, mit dem die Vereinbarung gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Abkommens auf Gemeinschaftsebene durchgeführt werden soll, als durch diesen unmittelbar und individuell betroffen angesehen werden müssen. Im übrigen haben der Gerichtshof und das Gericht bereits aus ähnlichen Gründen Nichtigkeitsklagen, die gegen einen normativen Akt erhoben wurden, für zulässig erklärt, wenn eine höherrangige Rechtsnorm dem Urheber des Rechtsakts die Berücksichtigung der besonderen Lage der klagenden Partei vorschrieb (vgl. Urteile des Gerichtshofes vom 17. Januar 1985 in der Rechtssache 11/82, Piraiki-Patraiki/Kommission, Slg. 1985, 207, Randnrn. 11 bis 32, und vom 26. Juni 1990 in der Rechtssache C-152/88, Sofrimport/Kommission, Slg. 1990, I-2477, Randnrn. 11 bis 13, sowie Urteil des Gerichts vom 14. September 1995 in den Rechtssachen T-480/93 und T-483/93, Antillean Rice Mills u. a./Kommission, Slg. 1995, II-2305, Randnrn. 67 bis 78).
91 Im vorliegenden Fall ist erstens zu untersuchen, ob die Kommission und der Rat die Frage der ausreichenden Gesamtrepräsentativität der Unterzeichner der Rahmenvereinbarung tatsächlich geprüft haben. Den vom Rat vorgelegten Unterlagen lässt sich entnehmen, daß diese Prüfung stattgefunden hat. Rat und Kommission haben im vorliegenden Verfahren erklärt, daß sich ihre Prüfung zum einen auf den Grad der Repräsentativität der Unterzeichner und zum anderen auf ihre Repräsentativität im Hinblick auf den sachlichen Anwendungsbereich der Rahmenvereinbarung erstreckt habe. In der dreizehnten Begründungserwägung der Richtlinie 96/34 heisst es im übrigen, daß die Kommission ihren Vorschlag für eine Richtlinie des Rates nach Artikel 4 Absatz 2 des Abkommens unter Berücksichtigung der Repräsentativität der Unterzeichnerparteien ausgearbeitet habe. Ausserdem hat der Rat auf ein in Form einer prozeßleitenden Verfügung ergangenes Ersuchen des Gerichts Auszuege aus Niederschriften über Sitzungen der "Ratsgruppe für soziale Fragen" vom 22. Februar, 5. März und 12. März 1996 vorgelegt, denen zu entnehmen ist, daß die Frage der Repräsentativität der Unterzeichner im Rat erörtert worden ist.
FORTSETZUNG DER GRÜNDE UNTER DOK.NUM: 696A0135.1
92 Unter diesen Umständen kann die Klägerin mit der blossen Behauptung, Kommission und Rat hätten die Repräsentativität der Unterzeichner der Rahmenvereinbarung nicht geprüft, nicht in Frage stellen, daß diese Prüfung durch Kommission und Rat tatsächlich erfolgt ist, wie sich aus den vom Rat vorgelegten Beweisstücken ergibt. Jedenfalls belegen die verschiedenen Tabellen, die der Rat als Anlage zu seiner Gegenerwiderung vorgelegt hat, und die Studie der Kommission, die der - übrigens seinerzeit von der Klägerin nicht beanstandeten - Einstufung der Sozialpartner im Verzeichnis in Anhang 2 der Mitteilung zugrunde lag, zumindest, daß Rat und Kommission laufend über die Repräsentativität der verschiedenen beteiligten Sozialpartner informiert waren.
93 Zweitens ist zu prüfen, ob die Prüfung der Gesamtrepräsentativität der Unterzeichner der Rahmenvereinbarung durch Kommission und Rat den insoweit geltenden Anforderungen genügt, wie sie in den Randnummern 83 bis 90 dieses Urteils dargestellt sind.
94 Die Rahmenvereinbarung bezweckt, Mindestanforderungen für alle Arbeitsverhältnisse ungeachtet ihres jeweiligen Rahmens festzulegen (vgl. Randnr. 65 dieses Urteils). Das Erfordernis einer ausreichenden Gesamtrepräsentativität ist somit nur dann erfuellt, wenn die einzelnen Unterzeichner der Rahmenvereinbarung alle Gruppen von Unternehmen und Arbeitnehmern auf europäischer Ebene repräsentieren können.
95 Im vorliegenden Fall sind die Unterzeichner der Rahmenvereinbarung im vorliegenden Fall die drei Sozialpartner, die die Kommission in dem Verzeichnis in Anhang 2 der Mitteilung als überbereichliche Organisationen mit allgemeiner Bestimmung im Unterschied namentlich zu den überbereichlichen Organisationen, die nur bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern und Unternehmen vertreten und zu denen die Klägerin gehört, eingestuft hat.
96 Daher ist a priori nicht zu beanstanden, daß der Rat auf der Grundlage der Beurteilung durch die Kommission davon ausgegangen ist, daß die Unterzeichner der Rahmenvereinbarung angesichts ihres überbereichlichen Charakters und ihrer allgemeinen Bestimmung über eine ausreichende Gesamtrepräsentativität im Hinblick auf den Inhalt der Vereinbarung verfügen.
97 Die Klägerin bestreitet zwar nicht den überbereichlichen Charakter der Organisationen, die die Rahmenvereinbarung unterzeichnet haben, meint indessen, daß die beiden überbereichlichen Unternehmensorganisationen UNICE und CEEP keine allgemeinere Bestimmung als sie selbst hätten. Sie weist insoweit darauf hin, daß sie zum einen viel mehr KMU (jeder Grösse) vertrete als die UNICE und daß zum anderen das CEEP nur die Interessen öffentlicher Unternehmen vertrete, die wirtschaftlich gesehen nicht so bedeutend seien wie die von ihr vertretenen Unternehmen.
98 Zur UNICE ist festzustellen, daß diese zum Zeitpunkt des Abschlusses der Rahmenvereinbarung unstreitig Unternehmen jeder Grösse des privaten Sektors vertrat, so daß sie auch KMU vertreten konnte, und daß zu ihren Mitgliedern auch KMU-Vereinigungen gehörten, von denen mehrere auch der Klägerin angeschlossen waren. Auch die Tabelle in der Anlage 2 zur Gegenerwiderung (S. 36), zu der die Klägerin in der mündlichen Verhandlung keine Stellung genommen hat, weist aus, daß die der UNICE angeschlossenen nationalen Vereinigungen Unternehmen der Industrie, des Dienstleistungssektors, des Handels und des Handwerks sowie KMU zu ihren Mitgliedern zählen.
99 Die Klägerin kann die allgemeine Bestimmung der UNICE auch nicht durch den Hinweis darauf in Frage stellen, daß ihre Mitglieder mehr KMU verträten als die Mitglieder der UNICE. Dieser Umstand spricht nämlich eher für als gegen die allgemeine Bestimmung der UNICE, die die Aufgabe hat, die Interessen von Unternehmen aller Art zu vertreten, während eine Berufsvereinigung wie die Klägerin eine spezifischere Bestimmung hat.
100 Was das CEEP angeht, so spielt zwar die Klägerin dessen wirtschaftliche Bedeutung herunter, bestreitet indessen nicht, daß diese überbereichliche Organisation die Gesamtheit der Unternehmen des öffentlichen Sektors auf Gemeinschaftsebene ohne Rücksicht auf die Unternehmensgrösse vertritt. Daß ihr in Anhang 2 der Mitteilung und Artikel 1 der Richtlinie 96/34 eine allgemeine Bestimmung zuerkannt wird, kann daher die Prüfung der ausreichenden Gesamtrepräsentativität, die Rat und Kommission vorzunehmen hatten, ebenfalls nicht fehlerhaft machen. Ausserdem zeigt sich, daß anders als im Fall der Klägerin das Fehlen des CEEP unter den Unterzeichnern der Rahmenvereinbarung deren ausreichende Gesamtrepräsentativität im Hinblick auf den Inhalt der Vereinbarung entscheidend beeinträchtigt hätte, weil eine besondere Gruppe von Unternehmen, nämlich die des öffentlichen Sektors, im vorliegenden Fall überhaupt nicht vertreten gewesen wäre.
101 Zu prüfen ist noch, ob, wie die Klägerin meint, trotz der allgemeinen Bestimmung der überbereichlichen Unternehmensorganisationen, die die Rahmenvereinbarung geschlossen haben, ihre Gesamtrepräsentativität im Hinblick auf deren Inhalt nicht ausreichend war. Nach Auffassung der Klägerin folgt aus der Zahl der von ihr vertretenen KMU und der besonderen Aufmerksamkeit, die Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Abkommens dieser Unternehmensgruppe widmet, zwingend, daß ihre Nichtberücksichtigung bei den Verhandlungen über die Rahmenvereinbarung die Gesamtrepräsentativität der mit der Wahrnehmung der Unternehmensinteressen betrauten Sozialpartner unzureichend macht. Dies zeige der Inhalt der Rahmenvereinbarung, der den Interessen der KMU entgegen Artikel 2 Absatz 2 des Abkommens besonders abträglich sei.
102 Diesen Rügen der Klägerin ist nicht zu folgen. Zunächst ist festzustellen, daß sie allein auf dem Kriterium der Zahl der von ihr selbst und der von der UNICE vertretenen KMU beruhen. Auch wenn dieses Kriterium bei der Prüfung der Frage berücksichtigt werden kann, ob die Gesamtrepräsentativität der Partner der Rahmenvereinbarung ausreicht, kann es doch im Hinblick auf deren Inhalt nicht als entscheidend betrachtet werden. Da diese Vereinbarung Arbeitverhältnisse aller Art betrifft (vgl. Randnr. 65 dieses Urteils), ist weniger die Unternehmens- als vielmehr die Arbeitgebereigenschaft entscheidend. Gegenüber der Erklärung des Rates, daß die meisten Mitglieder der Klägerin, die hauptsächlich das Handwerk vertrete, keine Angestellten hätten, hat die Klägerin trotz ausdrücklicher Aufforderung durch das Gericht in der mündlichen Verhandlung keinen Anhaltspunkt für das Gegenteil liefern können. Sie hat bei dieser Gelegenheit lediglich einige vereinzelte Prozentsätze für den einen oder anderen Mitgliedstaat, für den das Abkommen gilt, angeführt.
103 Ausserdem ergibt sich aus den verschiedenen Tabellen, die die Klägerin als Anlage zu ihrer Erwiderung und der Rat als Anlage zu seiner Gegenerwiderung übermittelt haben, daß von den KMU, die die Klägerin in den vierzehn vom Abkommen betroffenen Mitgliedstaaten vertritt (5 565 300 nach der Tabelle in Anlage 1 zur Erwiderung; 4 835 658 nach der Tabelle in Anlage 1 zur Gegenerwiderung, ergänzt durch die Antworten der Klägerin auf die schriftlichen Fragen des Gerichts, sowie 6 600 000 nach Bekundung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung), ein Drittel (2 200 000 von 6 600 000 nach den Angaben der Klägerin in der mündlichen Verhandlung) bzw. zwei Drittel (3 217 000 von 4 835 658 nach der Tabelle in Anlage 1 zur Gegenerwiderung) noch zusätzlich einer Organisation angeschlossen sind, die von der UNICE vertreten wird.
104 Schließlich kann die Klägerin nicht aus Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Abkommens einen Grad von Repräsentativität ableiten, aus dem zwingend folgen würde, daß der Abschluß einer Vereinbarung zwischen überbereichlichen Organisationen mit allgemeiner Bestimmung ohne ihre Beteiligung nicht dem Erfordernis einer ausreichenden Gesamtrepräsentativität entspräche. Insoweit ist erneut darauf hinzuweisen, daß es sich hier um eine materiell-rechtliche Bestimmung handelt, deren Einhaltung jeder Betroffene mittels des geeigneten Rechtsbehelfs erzwingen kann (vgl. Randnr. 80 dieses Urteils).
105 Was schließlich die Berücksichtigung der Interessen der KMU angeht, so ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Rahmenvereinbarung, daß diese in den Verhandlungen, die zum Abschluß der Vereinbarung geführt haben, nicht unberücksichtigt geblieben sind. So heisst es in Ziffer 12 der Allgemeinen Erwägungen der Rahmenvereinbarung: "Diese Vereinbarung berücksichtigt die Notwendigkeit, die sozialpolitischen Anforderungen zu verbessern, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft in der Gemeinschaft zu stärken und zu vermeiden, daß verwaltungstechnische, finanzielle und rechtliche Zwänge auferlegt werden, die Gründung und Entwicklung kleiner und mittlerer Unternehmen hemmen." In Paragraph 2 Nummer 3 Buchstabe f der Rahmenvereinbarung heisst es, daß die Mitgliedstaaten und/oder die Sozialpartner "die Genehmigung erteilen [können], daß besondere Vorkehrungen getroffen werden, um den Bedürfnissen der kleinen Unternehmen im Blick auf Arbeitsweise und Organisation gerecht zu werden".
106 Jedenfalls lassen die Beanstandungen, die die Klägerin unter Behauptung eines Verstosses gegen Artikel 2 Absatz 2 des Abkommens gegen den Inhalt der Rahmenvereinbarung vorbringt, in keiner Weise erkennen, daß irgendeine ihrer Bestimmungen verwaltungsmässige, finanzielle und rechtliche Zwänge auferlegte, die der Gründung und Entwicklung von KMU entgegenstuenden. Zweck des Artikels 2 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Abkommens ist nicht, den Erlaß von Maßnahmen zu verbieten, die zu verwaltungsmässigen, finanziellen und rechtlichen Zwängen für die KMU führen könnten; die Bestimmung soll vielmehr dafür Sorge tragen, daß die im sozialen Bereich erlassenen Maßnahmen die Gründung und Entwicklung von KMU nicht durch verwaltungsmässige, finanzielle und rechtliche Zwänge verhältnismässig behindern. Ausserdem verfügen die Mitgliedstaaten und/oder die Sozialpartner entsprechend der Natur der Maßnahme des Rates zur Durchführung der Rahmenvereinbarung noch über einen Beurteilungspielraum bei der Umsetzung der Mindestbestimmungen dieser Rahmenvereinbarung.
107 Zunächst lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin Paragraph 2 Nummer 3 Buchstaben e und f der Rahmenvereinbarung nicht entnehmen, daß die mittleren Unternehmen die Gewährung des von einem Arbeitnehmer beantragten Elternurlaubs nicht verschieben dürften. Der Wortlaut des Paragraphen 2 Nummer 3 Buchstabe e lässt eine solche Annahme nicht zu. Ausserdem ist die Aufzählung der Gründe, aus denen von dieser Befugnis zur Verschiebung der Gewährung des Elternurlaubs Gebrauch gemacht werden kann, nicht erschöpfend, weil nach dem Wortlaut der Rahmenvereinbarung die in der Klammer genannten Gründe lediglich Beispielcharakter haben. Die von der Klägerin vorgetragene Auslegung des Paragraphen 2 Nummer 3 Buchstabe e trifft daher offensichtlich nicht zu. Paragraph 2 Nummer 3 Buchstabe f der Rahmenvereinbarung ist so zu verstehen, daß er allein zugunsten der kleinen Unternehmen eine ergänzende Möglichkeit eröffnet, die Inanspruchnahme des Rechts auf Elternurlaub auszugestalten, um deren Bedürfnissen im Hinblick auf Arbeitsweise und Organisation gerecht zu werden. Diese nur für kleine Unternehmen bestehende Möglichkeit bedeutet indessen entgegen der Auffassung der Klägerin nicht, daß mittleren Unternehmen das Recht nach Paragraph 2 Nummer 3 Buchstabe e der Rahmenvereinbarung auf Verschiebung der Gewährung des Elternurlaubs aus bestimmten Gründen genommen würde.
108 Sodann sieht zwar der Wortlaut der Rahmenvereinbarung nicht die Möglichkeit einer Ausnahmeregelung für den Kündigungsschutz in dem Fall vor, daß die wirtschaftlichen Interessen des Arbeitgebers durch die Aufrechterhaltung des Arbeitsvertrags während und nach dem Elternurlaub beeinträchtigt werden. Abgesehen davon, daß die Zulassung einer Vertragsauflösung durch den Arbeitgeber wegen des Elternurlaubs dem Begriff des Elternurlaubs jeden Sinn nähme, hat die Klägerin jedoch nicht nachgewiesen oder vor dem Gericht auch nur dargelegt, inwieweit das Fehlen einer solchen Möglichkeit für die KMU im vorliegenden Fall der Auferlegung solcher verwaltungsmässiger, finanzieller und rechtlicher Zwänge gleichkäme, daß die Gründung und Entwicklung kleiner und mittlerer Unternehmen behindert wäre.
109 Schließlich können auch die Bestimmungen der Rahmenvereinbarung über die Dauer des Elternurlaubs als solche nicht gegen Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Abkommens verstossen. Paragraph 2 Nummer 1 der Rahmenvereinbarung schreibt nämlich für den Elternurlaub zwingend eine Mindestdauer von drei Monaten vor, sieht jedoch keine allgemeine und absolute Hoechstdauer vor, so daß diese bei der Umsetzung festgelegt werden kann. Es heisst dort: "Nach dieser Vereinbarung haben erwerbstätige Männer und Frauen nach Maßgabe des Paragraphen 2 Nummer 2 ein individuelles Recht auf Elternurlaub im Fall der Geburt oder Adoption eines Kindes, damit sie sich bis zu einem bestimmten Alter des Kindes - das Alter kann bis zu acht Jahren gehen - für die Dauer von mindestens drei Monaten um dieses Kind kümmern können. Die genauen Bestimmungen sind von den Mitgliedstaaten und/oder Sozialpartnern festzulegen." Der Wortlaut dieser Bestimmung zeigt zum einen, daß mit ihr keine verwaltungsmässigen, finanziellen und rechtlichen Zwänge auferlegt werden, die die Gründung und Entwicklung von KMU behindern könnten, und zum anderen, daß ein weiter Beurteilungsspielraum für diejenigen verbleibt, die die Rahmenvereinbarung umzusetzen haben.
110 Folglich sind Kommission und Rat gemäß ihren Verpflichtungen, die sich für sie insbesondere aus dem Gebot der Wahrung eines grundlegenden demokratischen Prinzips ergeben, zu Recht davon ausgegangen, daß die Gesamtrepräsentativität der Unterzeichnerparteien der Rahmenvereinbarung im Hinblick auf deren Inhalt ausreichend war, um diese Vereinbarung mit einer Gesetzgebungsmaßnahme des Rates nach Artikel 4 Absatz 2 des Abkommens durchzuführen. Diese auf den vorliegenden Fall beschränkte Feststellung berührt weder die eigene Repräsentativität der Klägerin als überbereichlicher Organisation, die spezifisch und ausschließlich die Interessen der KMU vertritt, noch die Beurteilung der Frage, ob im Fall einer anderen Vereinbarung, deren Durchführung durch den Rat gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Abkommens beantragt werden sollte, die Sozialpartner, die diese Vereinbarung unterzeichnet haben, über eine ausreichende Gesamtrepräsentativität verfügen.
111 Die Klägerin hat demnach nicht dargetan, daß sie sich im vorliegenden Fall aufgrund ihrer Repräsentativität von allen anderen von der Kommission angehörten Organisationen der Sozialpartner unterscheidet, die die Rahmenvereinbarung ebenfalls nicht abgeschlossen haben, und daß sie daher das Recht hatte, vom Rat zu verlangen, daß er die Durchführung der Rahmenvereinbarung auf Gemeinschaftsebene verhindert (vgl. Randnr. 90 dieses Urteils).
112 Aus alledem folgt, daß die Klägerin, da sie durch die Richtlinie 96/34 nicht wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften und besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt wird, im vorliegenden Fall nicht als durch diese Richtlinie individuell betroffen angesehen werden kann. Demgemäß ist die Klage für unzulässig zu erklären.
Kostenentscheidung
Kosten
113 Nach Artikel 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin und ihre Streithelfer mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, sind ihnen gemäß dem dahingehenden Antrag des Rates dessen Kosten aufzuerlegen.
114 Gemäß Artikel 87 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Demnach sind der Kommission als Streithelferin ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DAS GERICHT
(Vierte erweiterte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
2. Die Klägerin und ihre Streithelfer tragen die Kosten des Rates.
3. Die Kommission trägt ihre eigenen Kosten.