62021CO0728
DOMSTOLENS KENDELSE (Niende Afdeling)
28. juni 2022 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 99 i Domstolens procesreglement – forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 – beskyttelse af Unionens finansielle interesser – uregelmæssigheder vedrørende EU-retten – retsforfølgning – forældelsesfrist – afbrydelse – handling vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning af en uregelmæssighed – begreb – kontrolrapport, hvori der konstateres en uregelmæssighed«
I sag C-728/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal) ved afgørelse af 4. november 2021, indgået til Domstolen den 30. november 2021, i sagen
OF
mod
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP),
har
DOMSTOLEN (Niende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, S. Rodin, og dommerne J.-C. Bonichot (refererende dommer) og L.S. Rossi,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet at træffe afgørelse ved begrundet kendelse i overensstemmelse med artikel 99 i Domstolens procesreglement,
afsagt følgende
Kendelse
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse drejer sig om fortolkningen af dels artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT 1995, L 312, s. 1), dels artikel 54 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (EUT 2009, L 316, s. 65).
2
Anmodningen er blevet indgivet inden for rammerne af en tvist mellem OF, som udøver landbrugsmæssig virksomhed, og Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (Instituttet for Finansiering af Landbrug og Fiskeri, Portugal) om tilbagesøgning af en til OF udbetalt præmie for moderfår og geder.
Retsforskrifter
Forordning nr. 2988/95
3
Tredje betragtning til forordning nr. 2988/95 har følgende ordlyd:
»[…] det er […] nødvendigt at bekæmpe handlinger, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, på alle områder.«
4
Forordningens artikel 1, stk. 1, bestemmer:
»Med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.«
5
Forordningens artikel 3, stk. 1, der findes i afsnit I med overskriften »Generelle principper«, har følgende ordlyd:
»Forældelsesfristen for retsforfølgning er fire år fra det tidspunkt, hvor den i artikel 1, stk. 1, omhandlede uregelmæssighed fandt sted. Der kan imidlertid i reglerne for bestemte sektorer fastlægges en kortere frist, som dog ikke kan være mindre end tre år.
Hvad angår vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder regnes forældelsesfristen fra den dag, da uregelmæssigheden er ophørt. For de flerårige programmers vedkommende løber forældelsesfristen indtil programmets endelige afslutning.
Forældelsesfristen for retsforfølgning afbrydes af enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden. Efter hver afbrydelse løber forældelsesfristen videre.
Forældelsen indtræder dog senest den dag, da en frist, der er dobbelt så lang som forældelsesfristen, udløber, uden at den kompetente myndighed har pålagt en sanktion, undtagen i de tilfælde, hvor den administrative procedure er suspenderet i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1.«
Forordning nr. 1122/2009
6
Artikel 54 i forordning nr. 1122/2009 med overskriften »Kontrolrapport« bestemmer i stk. 1:
»For enhver kontrol på stedet i henhold til dette kapitel udarbejder den ansvarlige kontrolmyndighed en kontrolrapport, uanset om den pågældende landbruger er blevet udvalgt til kontrol på stedet i henhold til artikel 51, eller om det drejer sig om opfølgning af misligholdelser, som den ansvarlige kontrolmyndighed er blevet bekendt med på anden måde.
Rapporten skal bestå af følgende dele:
[…]
b)
en del, der særskilt oplyser om den kontrol, der er foretaget for hver af retsakterne og normerne, og som bl.a. indeholder følgende oplysninger:
i)
de krav og normer, som kontrollen på stedet vedrører
ii)
den udførte kontrols art og omfang
iii)
resultaterne
iv)
de retsakter og normer, i forbindelse med hvilke der er konstateret misligholdelser
c)
en evalueringsdel med en vurdering af misligholdelsens betydning for hver retsakt og/eller norm […] og angivelse af eventuelle forhold, der bør medføre en forhøjelse eller reduktion af den nedsættelse, der skal anvendes.
[…]«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
7
OF ejer en landbrugsbedrift i Portugal. Den 2. februar 2010 udbetalte IFAP en præmie for moderfår og geder til ham.
8
Fra den 12. til den 14. juli 2011 foretog IFAP en kontrol på stedet af bedriften. Den 14. juli 2011 blev der tilstillet OF’s retlige repræsentant en kontrolrapport (herefter »kontrolrapporten i hovedsagen«). Ifølge rapporten havde det ikke været muligt at foretage en retroaktiv kontrol, da registret over beholdninger og flytninger af får og geder for 2010 manglede.
9
Den 6. april 2015 modtog OF en skrivelse fra IFAP, hvori han blev oplyst om, at den præmie, hvortil der henvises i præmis 7 i denne kendelse, var blevet udbetalt fejlagtigt. Da OF nægtede at tilbagebetale den, vedtog IFAP den 20. april 2015 en afgørelse om tilbagebetaling.
10
OF indbragte denne afgørelse for Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (domstolen i forvaltnings- og skatteretlige sager i Almada, Portugal), som ved dom af 27. juni 2018 gav OF medhold i søgsmålet og annullerede afgørelsen, idet den fandt, at der var indtrådt forældelse for retsforfølgning, fordi kontrolrapporten i hovedsagen ikke havde afbrudt den forældelsesfrist for retsforfølgning på fire år, som er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95. IFAP iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved Tribunal Central Administrativo Sul (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, sydlig afdeling, Portugal), som ophævede den med den begrundelse, at den forældelsesfrist, der var begyndt at løbe, da præmien blev udbetalt til OF den 2. februar 2010, var blevet afbrudt såvel den 14. juli 2011, hvor kontrolrapporten i hovedsagen blev tilstillet OF, som den 6. april 2015 ved den skrivelse, hvortil der henvises i den foregående præmis, og at IFAP’s ret til at kræve de fejlagtigt udbetalte beløb tilbagebetalt derfor ikke var forældet.
11
Den forelæggende ret, for hvilken OF har indbragt sagen, er i tvivl om, hvorvidt tilstillelsen af en kontrolrapport »som omhandlet i artikel 54 i forordning nr. 1122/2009«, hvori der kun henvises til, at der foreligger en uregelmæssighed, men ikke til, at det er hensigten at undersøge eller retsforfølge denne, udgør en handling vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning af en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95, som kan afbryde den i samme artikel 3 fastsatte forældelsesfrist for retsforfølgning.
12
På denne baggrund har Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Udgør en kontrolrapport om kontrol på stedet, som omhandlet i artikel 54 i [forordning nr. 1122/2009], der begrænser sig til at konstatere, at der foreligger en uregelmæssighed, og som ikke nævner en hensigt om at undersøge eller retsforfølge en uregelmæssighed, en grund til at afbryde forældelsesfristen i henhold til artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i [forordning nr. 2988/95], hvorefter »[f]orældelsesfristen for retsforfølgning afbrydes af enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden«?«
Det præjudicielle spørgsmål
13
I henhold til artikel 99 i Domstolens procesreglement kan Domstolen, såfremt besvarelsen af et præjudicielt spørgsmål klart kan udledes af retspraksis, eller såfremt besvarelsen af et sådant spørgsmål ikke giver anledning til nogen rimelig tvivl, til enhver tid på forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten beslutte at træffe afgørelse ved begrundet kendelse.
14
Der er anledning til at anvende denne bestemmelse i den foreliggende sag.
15
Ved sit spørgsmål har den forelæggende ret anmodet Domstolen om oplysning om fortolkningen af artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 for at kunne afgøre, om kontrolrapporten i hovedsagen, hvori der henvises til en uregelmæssighed begået af sagsøgeren i denne, afbrød forældelsesfristen for retsforfølgning af ham.
16
Det bemærkes, at der med forordning nr. 2988/95 ifølge denne forordnings artikel 1, stk. 1, indføres generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende EU-retten med det formål, som fremgår af tredje betragtning til forordningen, at bekæmpe handlinger, der skader Unionens finansielle interesser, på alle områder (dom af 7.4.2022, IFAP, C-447/20 og C-448/20, EU:C:2022:265, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
17
Det bemærkes ligeledes, at det bestemmes i forordningens artikel 3, stk. 1, første afsnit, at »[f]orældelsesfristen for retsforfølgning er fire år fra det tidspunkt, hvor [uregelmæssigheden] fandt sted«. I den nævnte artikel 3, stk. 1, andet afsnit, fastsættes der specifikke regler for, hvornår fristen begynder at løbe for »vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder« og »flerårige programmer«. I henhold til den nævnte artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, afbrydes forældelsesfristen for retsforfølgning »af enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden«.
18
Ved sit spørgsmål har den forelæggende ret følgelig reelt anmodet om oplysning om, hvorvidt artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at en rapport vedrørende en kontrol på stedet, hvori der kun henvises til, at der foreligger en uregelmæssighed, men ikke til, at det er hensigten at undersøge eller retsforfølge denne, kan anses for at udgøre en »handling […] som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i denne bestemmelse, der kan afbryde den forældelsesfrist for retsforfølgning, som er omhandlet i den nævnte artikel 3, stk. 1, første afsnit.
19
For så vidt angår begrebet »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 har Domstolen fastslået, at en forældelsesfrist for retsforfølgning har til formål at tjene retssikkerheden, og at dette formål ikke fuldt ud opnås, hvis forældelsesfristen kan afbrydes af enhver kontrolforanstaltning fra den nationale administrations side af generel karakter, som ikke skyldes nogen formodning om uregelmæssigheder vedrørende transaktioner, som er tilstrækkeligt præcist defineret (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
20
Når de nationale myndigheder derimod giver en person oplysninger, der fremhæver en uregelmæssighed, som denne har medvirket til i forbindelse med en specifik transaktion, og anmoder denne om yderligere bevisdokumenter vedrørende denne forretning eller ydermere pålægger ham en sanktion i forbindelse med nævnte transaktion, udøver disse myndigheder til gengæld tilstrækkeligt præcise handlinger, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 (dom af 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
21
Handlinger som dem, hvortil der henvises som eksempler i den foregående præmis i denne kendelse, kan således anses for tilstrækkeligt præcist at definere de transaktioner, som mistankerne om uregelmæssigheder vedrører (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 45).
22
Det følger heraf, at en handling skal definere de transaktioner, som mistænkes for uregelmæssigheder, tilstrækkeligt præcist, for at den kan udgøre en »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95. Dette krav om præcision fordrer imidlertid ikke, at handlingen nævner muligheden for pålæggelse af en sanktion eller en bestemt administrativ foranstaltning (dom af 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 43).
23
Følgelig kan en kontrolrapport, hvori der, som i hovedsagen, kun henvises til, at der foreligger en uregelmæssighed, men ikke til, at der kan pålægges en sanktion eller træffes en bestemt administrativ foranstaltning, ikke desto mindre anses for at udgøre en »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95, hvis den definerer de transaktioner, som mistankerne om uregelmæssigheder vedrører, tilstrækkeligt præcist (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 46 og 47).
24
Hvad dette angår fremgår det af ordlyden af det forelagte spørgsmål, at kontrolrapporten i hovedsagen svarer til de kontrolrapporter, hvortil der henvises i artikel 54 i forordning nr. 1122/2009.
25
I henhold til den nævnte artikel 54, stk. 1, litra b), skal sådanne rapporter indeholde en beskrivelse af den kontrol, der er foretaget for hver af retsakterne og normerne, og bl.a. en angivelse af, hvilke krav og normer kontrollen på stedet vedrørte, den udførte kontrols art og omfang, resultaterne samt de retsakter og normer, i forbindelse med hvilke der er konstateret misligholdelser.
26
Det må fastslås, at en kontrolrapport, som opfylder de krav, der er fastsat i denne bestemmelse, under alle omstændigheder definerer de transaktioner, som mistankerne om uregelmæssigheder vedrører, tilstrækkeligt præcist til at kunne anses for at udgøre en »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95.
27
I det foreliggende tilfælde, hvor det ikke fremgår, at de nationale retsinstanser, for hvilke tvisten i hovedsagen blev indbragt i første instans og i appelsagen, prøvede, om det forholdt sig således med hensyn til kontrolrapporten i hovedsagen, som blev tilstillet OF, påhviler det den forelæggende ret at drage konsekvenserne heraf og i givet fald, under hensyn til rapportens indhold, at foretage eller lade foretage den nødvendige kontrol på baggrund af de anvisninger, som er indeholdt i præmis 19-23, 25 og 26 i denne kendelse.
28
På baggrund af ovenstående betragtninger i det hele skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at en rapport vedrørende en kontrol på stedet, hvori der kun henvises til, at der foreligger en uregelmæssighed, men ikke til, at det er hensigten at undersøge eller retsforfølge denne, ikke desto mindre kan anses for at udgøre en »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i denne bestemmelse, der kan afbryde den forældelsesfrist for retsforfølgning, som er omhandlet i den nævnte artikel 3, stk. 1, første afsnit, hvis den definerer de transaktioner, som mistankerne om uregelmæssigheder vedrører, tilstrækkeligt præcist.
Sagsomkostninger
29
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:
Artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser skal fortolkes således, at en rapport vedrørende en kontrol på stedet, hvori der kun henvises til, at der foreligger en uregelmæssighed, men ikke til, at det er hensigten at undersøge eller retsforfølge denne, ikke desto mindre kan anses for at udgøre en »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i denne bestemmelse, der kan afbryde den forældelsesfrist for retsforfølgning, som er omhandlet i den nævnte artikel 3, stk. 1, første afsnit, hvis den definerer de transaktioner, som mistankerne om uregelmæssigheder vedrører, tilstrækkeligt præcist.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: portugisisk.