62014CC0591
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO MENGOZZI
présentées le 30 mars 2017 (
1
)
Affaire C‑591/14
Commission européenne
contre
Royaume de Belgique
« Manquement d’État – Non-respect d’une décision de la Commission relative à une aide d’État – Décision 2011/678/UE – Aide d’État en faveur du financement du dépistage des encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) chez les bovins – Absence de récupération des aides accordées – Moyens de défense – Difficultés dans l’identification des bénéficiaires des aides »
Introduction
1.
La présente affaire a pour objet un recours, au titre de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, contre le Royaume de Belgique, par lequel la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, toutes les mesures nécessaires afin de récupérer auprès des bénéficiaires les aides d’État déclarées illégales et incompatibles avec le marché intérieur par l’article ler, paragraphes 3 et 4, de la décision 2011/678/UE de la Commission, du 27 juillet 2011, concernant l’aide d’État en faveur du financement du dépistage des encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) chez les bovins mise à exécution par la Belgique [aide d’État C 44/08 (ex NN 45/04)] (ci-après la « décision litigieuse ») (
2
), et en n’ayant pas informé la Commission, dans le délai imparti, des mesures prises pour se conformer à cette décision, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 288, quatrième alinéa, TFUE et des articles 2 à 4 de ladite décision.
Les antécédents du litige
Le financement des tests de dépistage des encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) chez les bovins en Belgique
2.
Il ressort du dossier que, entre 2001 et 2006, le Royaume de Belgique a pris en charge tout ou partie des coûts des tests de dépistage des EST chez les bovins (ci‑après les « tests ESB »), obligatoires depuis le 1er janvier 2001.
3.
Au cours de la période allant du 1er janvier 2001 au 31 décembre 2001, ces coûts ont été financés par une subvention directe du Trésor public (Belgique).
4.
Du 1er janvier 2002 au 30 juin 2004, les tests ESB ont été préfinancés par le Bureau d’intervention et de restitution belge (BIRB), établissement fédéral ayant une personnalité juridique.
5.
Du 1er juillet 2004 au 30 novembre 2004, ces tests ont été préfinancés par l’Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (AFSCA, Belgique), établissement public doté de la personnalité juridique.
6.
Entre le 1er décembre 2004 et le 31 décembre 2005, les tests ESB ont été financés sur la base des dispositions de l’arrêté royal du 15 octobre 2004 relatif au financement du dépistage des encéphalopathies spongiformes transmissibles chez les animaux (ci‑après l’« arrêté royal du 15 octobre 2004 ») (
3
) et de la loi du 9 décembre 2004 relative au financement de l’AFSCA (ci-après la « loi du 9 décembre 2004 ») (
4
). L’arrêté royal du 15 octobre 2004 prévoyait qu’un droit, dont le montant était fixé à 10,70 euros par bovin présenté à l’abattage et devant être soumis à un test rapide ESB, était perçu par l’AFSCA et était à la charge de l’exploitant de l’abattoir (
5
). Il ressort du dossier que, pendant cette période, les tests ESB ont été financés, en partie, au moyen des droits perçus sur la base de l’arrêté royal du 15 octobre 2004 et, en partie, par l’AFSCA sur ses réserves et sur l’avance récupérable mise à sa disposition par le Trésor public (
6
).
7.
Le mode de financement des tests ESB a de nouveau été modifié par l’entrée en vigueur de deux arrêtés royaux adoptés le 10 novembre 2005, l’un fixant les contributions visées à l’article 4 de la loi du 9 décembre 2004 (
7
), l’autre étant relatif aux redevances visées à l’article 5 de cette même loi (ci-après les « arrêtés royaux du 10 novembre 2005 ») (
8
). Le premier de ces arrêtés, qui a abrogé l’arrêté royal du 15 octobre 2004, établit qu’une contribution annuelle serait versée par les opérateurs à l’AFSCA, par secteur d’activité et par unité d’établissement. Sept secteurs d’activité sont notamment visés (agrofourniture, production primaire, transformation, commerce de gros, commerce de détail, HoReCa, transport) (
9
). Le second arrêté royal prévoit le paiement d’une rétribution pour les services fournis par l’AFSCA pouvant être imputés à un opérateur déterminé, dont, notamment, les prestations « pour l’échantillonnage et les analyses réglementairement imposés » (
10
). Les arrêtés royaux du 10 novembre 2005 sont entrés en vigueur le 31 décembre 2005.
8.
Le financement des tests ESB en Belgique a donné lieu à différentes interventions de la Commission sur la base des règles du traité en matière d’aides d’État.
9.
Ainsi, par une décision du 13 février 2002 (
11
), la Commission a approuvé l’aide octroyée pour la période comprise entre le 1er janvier et le 30 juin 2002 (ci‑après la « décision de 2002 »).
10.
En 2005, elle a exempté, en vertu de l’article 15, sous d), du règlement (CE) no 1/2004 (
12
), des régimes d’aides intitulés « préfinancement des tests EST », mis en œuvre le 1er janvier 2003, et « financement des tests EST », mis en œuvre le 15 octobre 2004 (
13
). Le premier régime prévoyait une aide d’intensité maximale de 40 euros et, le second, de 33,38 euros par test.
11.
Toujours en 2005, la Commission a approuvé, sur la base de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE et jusqu’à concurrence d’un montant de 33,38 euros par test, l’aide financée au moyen de contributions imposées sur l’ensemble de la chaîne alimentaire, projetée dans le cadre de la réforme du système de financement de l’AFSCA mise en œuvre par les arrêtés royaux du 10 novembre 2005 (ci-après la « décision de 2005 ») (
14
). Dans la même décision, la Commission a considéré que ni le financement de l’AFSCA par les rétributions pour services rendus à des opérateurs donnés, ni le financement des « contrôles aléatoires globaux » par le système de contributions grevant l’ensemble de la chaîne alimentaire ne constituaient des aides d’État (
15
).
La décision litigieuse
12.
À la suite des plaintes reçues en 2004, la Commission a adressé au Royaume de Belgique une demande d’information concernant les mesures de financement des tests ESB. Les autorités belges ont répondu à cette demande les 6 février et 14 mai 2004.
13.
Par lettre du 23 janvier 2004, le Royaume de Belgique a notifié à la Commission une mesure d’aide destinée à couvrir les coûts du dépistage des EST chez les animaux (
16
). Par cette mesure, il était envisagé d’opérer un préfinancement des coûts des tests ESB, dont le montant aurait dû être remboursé ultérieurement au moyen de taxes parafiscales. Selon les explications fournies à la Commission par le Royaume de Belgique, ce système avait déjà été appliqué pour les tests effectués en 2002 et en 2003 (
17
). Étant apparu que la mesure notifiée avait déjà été mise à exécution, elle a été inscrite au registre des aides non notifiées sous le numéro NN 45/04.
14.
Le 16 septembre 2004, les autorités belges ont fait état d’un nouveau projet d’arrêté royal (devenu l’arrêté royal du 15 octobre 2004), qui fixait un système de rétribution de 10,70 euros par bovin présenté à l’abattage.
15.
Dans la suite de la procédure, les autorités belges ont expliqué qu’elles visaient à la mise en place, par l’intermédiaire du nouveau système de financement de l’AFSCA, d’un système de récupération solidarisé des dépenses liées aux tests ESB sur une période de quinze ans et que tous les opérateurs actifs ayant détenu des bovins au cours de la période litigieuse seraient censés contribuer à ce système (
18
).
16.
Par lettre du 26 novembre 2008, la Commission a informé le Royaume de Belgique de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (
19
).
17.
Au considérant 31 de la décision litigieuse, la Commission a précisé que celle-ci avait trait « uniquement aux aides finançant les tests ESB pour la période 2001‑2006, ainsi qu’à leur système de financement, étant donné que les aides pour les tests ESB au cours de cette période [avaient] été préfinancées et que ce préfinancement [faisait] l’objet d’un remboursement étalé sur plusieurs années ».
18.
Aux considérants 32 et 33 de la décision litigieuse, la Commission a rappelé la « distinction terminologique » entre « rétributions », désignant, en l’espèce, les 10,70 euros prélevés par le Royaume de Belgique à partir du 1er décembre 2004 et « contributions », à savoir les prélèvements perçus par l’AFSCA et à la charge des entités d’exploitation situées sur le territoire belge et répartis sur sept secteurs. Dans la section de la décision litigieuse consacrée à l’appréciation des mesures en cause, la Commission a, tout d’abord, constaté que le financement des tests ESB au moyen des contributions et autres ressources d’État conférait un avantage, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, aux « agriculteurs, abattoirs et autres entités qui transforment, manipulent, vendent ou commercialisent des produits issus des bovins et soumis à un examen ESB obligatoire en vertu de la législation applicable » et comportait, dès lors, l’octroi d’aides (
20
). Au considérant 100 de la décision litigieuse, la Commission a constaté que, n’ayant pas été notifiées, ces aides étaient illégales.
19.
Elle a, ensuite, apprécié la compatibilité des aides sur la base de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE. À cette fin, elle a distingué deux périodes, « en fonction de l’applicabilité des différentes dispositions juridiques » (
21
).
20.
Les aides octroyées au cours de la première période, comprise entre le 1er janvier 2001 et le 31 décembre 2002, ont été appréciées et déclarées compatibles sur la base du point 11.4 des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État dans le secteur agricole (
22
).
21.
Les aides octroyées au cours de la seconde période, comprise entre le 1er janvier 2003 et le 31 décembre 2005, ont en revanche été examinées sur la base des points 21 et suivants des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État liées aux tests EST, aux animaux trouvés morts et aux déchets d’abattoirs (ci-après les « lignes directrices EST ») (
23
). Dans le cadre de cet examen, la Commission a constaté que, le montant maximal de 40 euros par test, prévu au point 24 de ces lignes directrices, avait été dépassé entre le 1er janvier 2003 et le 30 juin 2004 (
24
).
22.
Elle a, dès lors, conclu, au considérant 125 de la décision litigieuse, que les aides accordées pour le financement des tests ESB, « supérieures au montant de 40 euros par test au cours de la période allant du 1er janvier 2003 au 30 juin 2004 et dont le total s’élève à 6619810,74 euros sont incompatibles avec le marché intérieur ».
23.
Aux considérants 126 à 129 de la décision litigieuse, la Commission a examiné le système de récupération de ces aides au moyen des contributions prélevées pour le financement de l’AFSCA, proposé par le Royaume de Belgique, et a conclu que ce système n’était pas conforme aux exigences en matière de récupération telles qu’elles résultaient de la jurisprudence de la Cour et de l’article 14 du règlement (CE) no 659/1999 (
25
).
24.
L’article 1er, paragraphes 3 et 4, de la décision litigieuse est libellé comme suit :
« 3.   Le financement des tests ESB par le biais de ressources d’État pour la période allant du 1er janvier 2003 au 30 juin 2004 constitue une aide compatible avec le marché intérieur en faveur des agriculteurs, abattoirs et autres entités qui transforment, manipulent, vendent ou commercialisent des produits issus de bovins et soumis à un examen ESB obligatoire pour les montants en deçà de 40 euros par test. Les montants excédant les 40 euros par test sont incompatibles avec le marché intérieur et doivent être récupérés, à l’exception des aides accordées à des projets spécifiques qui, au moment de l’octroi de ces aides, remplissaient toutes les conditions fixées dans le règlement de minimis applicable.
4.   La Belgique a illégalement mis à exécution l’aide pour le financement des tests ESB en violation de l’article 108, paragraphe 3, […] TFUE au cours de la période allant du 1er janvier 2001 au 30 juin 2004. »
25.
Aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de la décision litigieuse, « [le Royaume de] Belgique prend les mesures nécessaires pour récupérer les aides illégales et incompatibles visées à l’article 1er, paragraphes 3 et 4, auprès des bénéficiaires ». Le paragraphe 4 de ce même article précise que « [l]a récupération a lieu sans délai conformément aux procédures prévues par le droit national, pour autant qu’elles permettent l’exécution immédiate et effective de la présente décision ».
26.
Selon l’article 3, premier et second alinéas, de la décision litigieuse, « la récupération est immédiate et effective » et « [le Royaume de] Belgique veille à ce que [cette] décision soit mise en œuvre dans un délai de quatre mois à compter de la date de sa notification ».
27.
L’article 4, paragraphe 1, sous a) à d), de la décision litigieuse établit que, dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de celle-ci, le Royaume de Belgique doit soumettre à la Commission la liste des bénéficiaires qui ont reçu une aide visée à l’article 1er, paragraphes 3 et 4, de cette décision et le montant total d’aide reçu par chacun d’eux, le montant total (principal plus intérêts de récupération) à récupérer auprès des bénéficiaires, une description détaillée des mesures déjà prises ou prévues pour se conformer à ladite décision ainsi que des documents démontrant que les bénéficiaires ont été mis en demeure de rembourser l’aide. Les paragraphes 2 et 3 du même article 4 disposent que « [le Royaume de] Belgique informe la Commission des progrès faits suite aux mesures nationales adoptées pour mettre en œuvre la présente décision, et cela jusqu’à ce que la récupération de l’aide visée à l’article 1er, [paragraphe 3], soit achevée » et que, « [a]près la période de deux mois visée au paragraphe 1, [le Royaume de] Belgique soumet, sur simple demande de la Commission, un rapport concernant les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Ce rapport fournit également des informations détaillées sur les montants d’aide et les intérêts de récupération déjà récupérés auprès des bénéficiaires ».
28.
La décision litigieuse a été attaquée par le Royaume de Belgique devant le Tribunal de l’Union européenne, lequel a rejeté le recours (
26
). Le pourvoi introduit par le Royaume de Belgique contre cet arrêt a été, à son tour, rejeté par la Cour (
27
).
L’échange de correspondance entre le Royaume de Belgique et la Commission après l’adoption de la décision litigieuse
29.
Le 27 septembre 2011, le Royaume de Belgique a fait parvenir par courrier à la Commission sa réponse relative à la décision litigieuse.
30.
En premier lieu, il a rappelé son point de vue selon lequel le financement public des tests ESB ne donne pas lieu à des aides d’État.
31.
En deuxième lieu, il a indiqué qu’une enquête des autorités belges de la concurrence était en cours au sujet d’éventuelles ententes illégales sur les prix entre laboratoires dans le cadre des tests ESB et que les résultats de cette enquête auraient un impact sur le calcul des aides à restituer.
32.
En troisième lieu, le Royaume de Belgique a avancé que l’article 2 de la décision litigieuse, en ce qu’il imposait la récupération des aides en cause, était inexécutable en pratique. À cet égard, il a fait part à la Commission de l’impossibilité dans laquelle il se trouvait d’établir un lien objectif entre l’animal testé et les différents bénéficiaires à tous les stades du processus de production et de vente du produit final.
33.
En quatrième lieu, il a fait valoir que la règle de minimis était applicable « aux montants moyens en question ». Pour illustrer ce point, il a, tout d’abord, indiqué que les bénéficiaires désignés dans la décision litigieuse pouvaient être répartis en six catégories (éleveurs, vendeurs d’animaux vivants, abattoirs, production et transformation de produits, commerce en gros et vente au détail) et que le total de l’aide à récupérer pouvait être divisé en parties égales parmi ces six catégories, ce qui donnait un montant de 1103301,79 euros par catégorie. Il a, ensuite, divisé ce montant par le nombre d’opérateurs dans chaque catégorie, en arrivant à un montant moyen par opérateur inférieur à la limite de minimis applicable à la catégorie.
34.
Enfin, il a fait état de son impossibilité de fournir les informations visées à l’article 4 de la décision litigieuse.
35.
En réponse aux objections avancées par le Royaume de Belgique, la Commission a, par télécopie du 18 juillet 2012, précisé que « le bénéficiaire direct de l’aide est l’opérateur soumis à une obligation de test ESB, et auquel l’abattoir facture une rétribution pour le coûts des tests ESB ». Elle en a déduit qu’il convenait de vérifier, au cours de la période concernée, « si les bénéficiaires à titre individuel du service de test ESB effectué sur leurs bovins [avaient] bénéficié d’une aide incompatible (c’est‑à‑dire allant au-delà des 40 euros) excédant le de minimis ». À cet égard, la Commission a indiqué, à titre illustratif, une méthode de calcul consistant à diviser le montant de minimis par le montant excédant le montant de 40 euros d’aide compatible, afin d’obtenir le nombre de tests par opérateur au-delà duquel l’aide excéderait le seuil de minimis.
36.
Par courrier transmis à la Commission le 29 août 2012, le Royaume de Belgique, après avoir réitéré sa position quant à l’inexistence, en l’espèce, d’aides d’État et avoir signalé que l’enquête des autorités de la concurrence était toujours en cours, a indiqué à la Commission que la méthode qu’elle avait proposé dans sa télécopie du 18 juillet 2012 ne pouvait s’appliquer qu’aux bénéficiaires appartenant à un seul des secteurs indiqués dans la décision litigieuse et qu’aucune indication n’était en revanche donnée pour les autres secteurs.
37.
Par télécopie du 19 octobre 2012, la Commission a rappelé au Royaume de Belgique qu’il lui appartenait d’exécuter la décision litigieuse de manière immédiate et effective, soulignant que les difficultés de quantification de l’aide que cet État membre avait mises en avant ne constituaient pas une impossibilité absolue d’exécution. Elle a également mis en demeure le Royaume de Belgique de prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide et pour fournir les informations concernant le montant de celle-ci au plus tard le 1er décembre 2012, faute de quoi elle aurait évalué la possibilité de saisir la Cour conformément à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE.
38.
Le 30 novembre 2012, le Royaume de Belgique a fait parvenir à la Commission sa réponse à la télécopie du 19 octobre 2012. Dans celle-ci, il a, tout d’abord, souligné qu’il n’était pas possible de récupérer effectivement l’aide en cause tant que l’enquête des autorités de la concurrence était en cours. Il a ensuite insisté sur la méthode de calcul déjà proposée dans sa réponse du27 septembre 2011, consistant à diviser le montant total de l’aide parmi les six secteurs désignés dans la décision litigieuse, et a conclu que, au vu du montant relativement faible à récupérer et du grand nombre d’opérateurs concernés, « il est quasiment exclu que les seuils de minimis soient dépassés ». Enfin, le Royaume de Belgique a demandé à la Commission un report de l’exécution de la décision, compte tenu, notamment, de l’impact économique et de la distorsion de concurrence limités de l’affaire, ainsi que de la procédure de recours contre la décision litigieuse pendante devant le Tribunal.
39.
Le 14 mars 2013, la Commission, jugeant qu’il serait utile d’analyser plus en détail la méthode proposée par le Royaume de Belgique, a sollicité ce dernier afin qu’il lui communique des données précises en ce qui concerne, notamment, le nombre d’animaux testés, celui des installations dans lesquelles les animaux avaient été abattus, la répartition des aides entre les six secteurs en cause ainsi que le montant de l’aide de minimis déjà accordée au cours de la période concernée, sur un plan national.
40.
Par lettre communiquée à la Commission le 17 avril 2013, le Royaume de Belgique a fait valoir, en réponse à la demande de la Commission, tout d’abord, que les plafonds nationaux en matière d’aide de minimis pour la production primaire étaient loin d’être atteints dès lors que, entre 2004 et 2006, sur les 22077000 euros autorisés, il était encore possible de verser 18737738 euros. Pour les catégories de bénéficiaires indiqués dans la décision litigieuse autres que la production primaire, il a fait observer que le plafond de minimis était, en tout état de cause, beaucoup plus élevé, à savoir de 200000 euros pour trois ans par opérateur au lieu de 3000 euros. Ensuite, le Royaume de Belgique a indiqué que le montant moyen du dépassement des 40 euros par test autorisés, en l’occurrence 12,34 euros, reparti sur les six secteurs concernés (2,06 euros par secteur) et appliqué au nombre moyen de bovins abattus chaque année, en l’occurrence 380738 bêtes, était de nature à établir que, quelle que soit l’hypothèse envisagée, le seuil de minimis n’était pas atteint, dans la mesure où il ne pouvait y avoir dépassement dudit seuil que pour les exploitations ayant abattu plus de 1458 bêtes au cours d’une même année. Enfin, le Royaume de Belgique a souligné que le dernier lien enregistré entre un animal testé et une installation d’élevage n’implique pas nécessairement que cette installation soit aussi une bénéficiaire de l’aide, car, dans une période de huit jours avant l’abattage, l’animal peut changer de propriétaire sans que cela doive être enregistré dans les bases de données.
41.
Par lettre du 16 octobre 2013, la Commission a demandé au Royaume de Belgique de fournir, pour le 15 novembre 2014 au plus tard, une liste complète des bénéficiaires individuels de la règle de minimis, la liste complète des bénéficiaires de l’aide ainsi que des preuves suffisantes que des ordres de récupération leur ont été adressés, en rappelant qu’une saisine de la Cour était envisagée. Elle a également précisé que ses services ne partageaient pas le point de vue selon lequel le montant total de l’aide à récupérer pourrait être proportionnellement reparti entre les six secteurs concernés et que, « [e]n l’absence de données précises, il semblerait que ce soient les producteurs de la production agricole primaire qui aient principalement bénéficié du régime d’aide ». Par ailleurs, la Commission a rappelé aux autorités belges que la formule de calcul qu’elles proposaient en vue de l’application de l’aide de minimis n’était pas conforme à l’exigence selon laquelle l’application des conditions de l’aide de minimis doit être démontrée au niveau de chaque bénéficiaire individuel. La Commission a enfin proposé une méthode de calcul alternative, suivant laquelle, en ce qui concerne l’année 2003, tous les troupeaux comptant au moins 97 animaux abattus resteraient en deçà de la limite de minimis. Elle a, dès lors, invité le Royaume de Belgique à recenser les troupeaux dans lesquels plus de 97 animaux auraient été abattus en 2003 et à appliquer le même calcul pour l’année 2004.
42.
Le 13 novembre 2013, le Royaume de Belgique a répondu que la méthode de calcul suggérée par la Commission dans sa lettre du 16 octobre 2013 était contraire à la décision litigieuse, laquelle précisait que la mesure d’aide alléguée avait bénéficié non seulement aux agriculteurs, mais également à d’autres opérateurs actifs dans les différents secteurs de la chaîne alimentaire des produits issus de bovins. Tout en étant de l’avis que la répartition du montant de l’aide entre ces différents secteurs reste la seule option logique au vu du texte de ladite décision, les autorités belges ont, dans un esprit de coopération, proposé à la Commission de « déterminer d’abord clairement et correctement les principes applicables » avant de se livrer, avec les ressources limitées dont elle dispose, à un exercice potentiellement très lourd d’identification du montant d’aide que chaque bénéficiaire aurait reçu. Enfin, le Royaume de Belgique a informé la Commission que l’autorité de concurrence belge avait clôturé l’enquête sur une possible entente entre laboratoires en ce qui concerne le prix des tests ESB et que la décision prise par cette autorité n’avait pas d’impact sur la procédure de récupération des aides.
La procédure devant la Cour
43.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 19 décembre 2014, la Commission a introduit le recours en manquement objet de la présente affaire. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience qui s’est tenue 8 décembre 2016.
Sur le recours
Argumentation des parties
44.
La Commission expose que, bien que les autorités belges aient été tenues de récupérer l’aide en cause dans un délai de quatre mois suivant la date de notification de la décision litigieuse, soit au plus tard le 28 novembre 2011, à cette date, non seulement la récupération n’avait pas eu lieu et aucun ordre de récupération n’avait été envoyé aux bénéficiaires, mais ni la liste de ces derniers ni celle des montants dus par chacun d’entre eux n’avait été établie.
45.
En l’espèce, le Royaume de Belgique ne serait pas confronté à une impossibilité absolue de récupération de l’aide en cause, seul moyen de défense pouvant être invoqué par un État membre dans le cadre d’un recours sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
46.
En effet, d’une part, la Commission fait valoir que, contrairement à ce qu’allègue le Royaume de Belgique, la décision litigieuse précise l’identité des bénéficiaires et la nature de leur avantage, ceux-ci étant les agriculteurs, abattoirs et autres entités qui transforment, manipulent, vendent ou commercialisent des produits issus de bovins et soumis à un examen ESB obligatoire, en ce que les mesures d’aides en cause allègent les coûts pesant sur eux. Il importerait dès lors, dans chaque cas, de déterminer lequel de ces opérateurs aurait dû supporter les coûts des tests. Selon le cas, cet opérateur pourra être soit l’agriculteur, soit l’abattoir, soit l’entité ayant transformé ou manipulé l’animal, soit celle qui a vendu ou commercialisé les produits issus de bovins. D’autre part, elle fait valoir qu’elle a, tout au long des échanges de courriers avec le Royaume de Belgique, suggéré des méthodes pratiques de mise en œuvre de la décision litigieuse, lesquelles ne présentaient pas des difficultés insurmontables.
47.
S’agissant de la prétention du Royaume de Belgique de se prévaloir des règlements de minimis, la Commission fait observer que, pour ce faire, il aurait d’abord été nécessaire, pour les autorités belges, d’identifier les bénéficiaires individuels de l’aide, d’en établir le montant, de vérifier quelles autres aides de minimis ces bénéficiaires avaient reçues au cours de la même période de trois ans, de s’assurer que le cumul de ces aides ne dépassait pas le plafond autorisé par lesdits règlements et d’établir que toutes les autres conditions fixées par ceux-ci avaient été respectées. Or, aucune de ces démarches n’aurait été effectuée par les autorités belges. En outre, l’allégation du Royaume de Belgique selon laquelle les seuils de minimis ne seraient pas dépassés repose entièrement sur une évaluation de l’aide reçue par chaque opérateur sur la base d’une moyenne entre secteurs et entre opérateurs au sein de chaque secteur, et donc sur une double fiction. Un tel mode d’évaluation ne pouvant être accepté, cette allégation doit être rejetée.
48.
Le Royaume de Belgique avance trois moyens de défense.
49.
En premier lieu, il conteste la qualification d’aide du financement des tests ESB. Puisque les coûts relatifs à ces tests découlent d’une obligation légale imposée pour la protection de la santé publique, ils ne pourraient pas être considérés comme une charge qui normalement grève le budget d’une entreprise.
50.
En deuxième lieu, et à titre subsidiaire, le Royaume de Belgique soutient que les aides en question remplissent toutes les conditions pour l’application des règlements de minimis. Plus précisément, en ce qui concerne les bénéficiaires qui ne sont pas des opérateurs actifs dans la production primaire de produits agricoles, les aides tomberaient dans le champ d’application de l’article 1er du règlement (CE) no 1998/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006, concernant l’application des articles [107 et 108 TFUE] aux aides de minimis (
28
). S’agissant, en revanche, des bénéficiaires qui sont des producteurs agricoles, les aides seraient couvertes par le règlement (CE) no 1860/2004 de la Commission, du 6 octobre 2004, concernant l’application des articles [107 et 108 TFUE] aux aides de minimis dans les secteurs de l’agriculture et de la pêche (
29
).
51.
Le Royaume de Belgique fait valoir que le montant de l’aide pour chaque bénéficiaire individuel ne dépasse pas le seuil de minimis, s’élevant à 3000 euros pour les agriculteurs et à 200000 euros pour les bénéficiaires actifs dans les autres secteurs. À cet égard, il renvoie à la méthode de calcul illustrée dans sa lettre du 26 septembre 2011 et reprise dans ses lettres des 30 novembre 2012 et 15 avril 2013. Suivant cette méthode, fondée sur une « répartition proportionnée du montant total de l’aide » parmi six secteurs d’activité, les montants moyens de l’aide pour chaque entreprise seraient, pour chaque secteur, tellement en dessous du seuil de minimis applicable « qu’il existe une certitude suffisante qu’aucun bénéficiaire individuel ne dépasse [ce] seuil », sans qu’il y ait lieu de préciser « l’avantage hypothétique éventuel par entreprise pour chaque secteur ». Cette approche serait « pertinente et raisonnable », compte tenu notamment du fait que, « eu égard à la réalité économique […], le coût des tests ESB devrait être répercuté sur tous les secteurs concernés ».
52.
Selon le Royaume de Belgique, la Commission aurait adopté, tout au long des échanges de correspondance avec les autorités belges, des positions incohérentes et contradictoires, outre qu’étant incompatibles avec la décision litigieuse. D’une part, dans sa lettre du 14 mars 2013, elle aurait considéré « digne d’analyse détaillée » la méthode de calcul proposée par le Royaume de Belgique, pour l’écarter, sans justification, dans sa lettre du 16 octobre 2013. D’autre part, dans ses réponses au Tribunal dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 25 mars 2015, Belgique/Commission (T‑538/11, EU:T:2015:188), elle aurait reconnu que la chaîne alimentaire entière avait profité de l’aide en cause et avait indiqué comme bénéficiaires directs de celle-ci les abattoirs, alors que, dans sa lettre du 16 octobre 2013, elle aurait estimé que ce sont les agriculteurs qui ont principalement bénéficié de l’aide. Il ressortirait également de certaines prises de position de la Commission que celle-ci considère décisif le critère de la propriété de l’animal, alors que ce critère ne figure pas dans la décision litigieuse. À cet égard, le Royaume de Belgique fait valoir que la décision litigieuse ne permet pas de conclure qu’il n’y aurait qu’un bénéficiaire par animal testé et que, par exemple, un restaurant ou une boucherie ne pourraient être qualifiés de bénéficiaires que dans la mesure où ils étaient propriétaires des animaux testés au moment de l’abattage. Par ailleurs, un tel critère ne serait fondé que sur le fait que les abattoirs répercutent « souvent » de manière spontanée les coûts liés aux tests ESB sur le propriétaire de l’animal testé. Or, d’une part, le caractère spontané de cette répercussion ne permet pas de conclure qu’elle interviendrait dans tous les cas et, d’autre part, si l’on devait prendre en considération la répercussion des coûts tout au long des différents stades de fabrication et de commercialisation des produits issus de la viande bovine, afin de rechercher qui a réellement bénéficié de l’aide, on arriverait jusqu’au consommateur final, qui, en tant que tel, ne peut pas être bénéficiaire d’une aide.
53.
En troisième lieu, et à titre encore plus subsidiaire, le Royaume de Belgique soutient qu’il a coopéré de façon loyale et constructive avec la Commission, malgré les problèmes objectifs rencontrés afin d’identifier les bénéficiaires individuels de l’aide et de calculer les montants dont chacun d’entre eux aurait bénéficié. En revanche, la Commission aurait agi de manière déloyale, en ne donnant pas des lignes directrices claires en vue de la récupération des aides en cause.
54.
En guise de conclusion, le Royaume de Belgique fait valoir que soit l’on suit la décision litigieuse, selon laquelle les aides en cause ont avantagé l’ensemble des opérateurs actifs dans les différents secteurs de la chaîne alimentaire des produits bovins, avec la conséquence que les montants par bénéficiaire sont tout simplement impossibles à calculer, soit l’on suit la position exprimée par la Commission dans sa lettre du 16 octobre 2013, selon laquelle les aides doivent être récupérées auprès des seuls agriculteurs, dans lequel cas la décision litigieuse doit être considérée comme « affectée de vices particulièrement graves et évidents, au point de pouvoir être qualifiée d’acte inexistant », au sens de la jurisprudence de la Cour (
30
).
Analyse
55.
À titre liminaire, il convient de relever que le Royaume de Belgique ne conteste pas que les financements qualifiés d’aides conformément à l’article 1er, paragraphes 3 et 4, de la décision litigieuse n’ont fait l’objet d’aucune mesure de récupération, ni que les informations visées à l’article 4 de cette décision n’ont pas été communiquées à la Commission dans les délais prescrits.
56.
En revanche, il avance trois ordres d’arguments afin de réfuter le manquement qui lui est contesté. Ces arguments ont trait à une qualification incorrecte du financement des tests ESB d’aides d’État, à une application, en l’espèce, des règles de minimis et à une impossibilité d’exécution de la décision litigieuse.
Sur les arguments tirés d’une qualification incorrecte du financement des tests ESB d’aides d’État
57.
À titre principal, le Royaume de Belgique conteste la qualification d’aide du financement des tests ESB retenue dans la décision litigieuse.
58.
À cet égard, je rappelle que, selon une jurisprudence bien établie, un État membre ne saurait invoquer l’illégalité d’une décision comme moyen de défense contre un recours en manquement fondé sur l’inexécution de cette décision (
31
). C’est, en effet, dans le cadre d’une procédure distincte, à savoir celle d’un recours en annulation visé à l’article 263 TFUE, que toute contestation de la légalité d’un tel acte du droit de l’Union doit s’effectuer (
32
).
59.
En l’espèce, ainsi qu’évoqué au point 43 des présentes conclusions, le recours en annulation introduit par le Royaume de Belgique contre la décision litigieuse a été rejeté par un arrêt du Tribunal et le pourvoi introduit devant la Cour contre cet arrêt a également été rejeté. Il convient, accessoirement, de relever que, dans les deux procédures, le Royaume de Belgique a avancé, à l’égard de la qualification d’aide du financement des tests ESB opérée par la décision litigieuse, les mêmes arguments développés dans le cadre de son mémoire en défense dans la présente affaire. Ces arguments ont, dès lors, déjà été examinés et rejetés tant par le Tribunal que par la Cour.
60.
La seule exception à la règle énoncée au point 58 des présentes conclusions concerne l’hypothèse où la décision dont l’inexécution est contestée doit être considérée comme inexistante (
33
). Comme exposé au point 54 des présentes conclusions, dans son mémoire en défense, le Royaume de Belgique a soulevé un grief tiré de l’inexistence de la décision litigieuse. Cependant, ainsi que je le démontrerai dans la suite de mon analyse, ce grief ne saurait prospérer.
61.
Il s’ensuit que le Royaume de Belgique ne saurait valablement opposer à la demande de constatation de manquement avancée par la Commission des arguments tirés d’une qualification incorrecte des mesures en cause d’aides d’État.
Sur les arguments tirés d’une application des règles de minimis
62.
En deuxième lieu, et à titre subsidiaire, le Royaume de Belgique fait valoir qu’il y a une « certitude raisonnable » que les seuils de minimis n’ont pas été dépassés s’agissant des aides en cause.
63.
Ainsi qu’il a été exposé aux points 29 et 50 des présentes conclusions, la méthode de calcul suivie par le Royaume de Belgique pour arriver à cette conclusion consiste à répartir proportionnellement le montant total des aides en cause parmi six secteurs, identifiés dans ses lettres à la Commission des 26 septembre 2011, 30 novembre 2012 et 17 avril 2013 (
34
), et correspondant, en substance, aux catégories de bénéficiaires mentionnées dans la décision litigieuse. Le Royaume de Belgique soutient, en substance, que cette méthode de calcul est la seule compatible avec la décision litigieuse.
64.
Pour les raisons que je vais exposer, je ne suis pas du même avis. Ladite méthode me paraît, au contraire, contrevenir tant à la lettre qu’à l’esprit de cette décision.
65.
La qualification d’aide du financement étatique des tests ESB retenue dans la décision litigieuse repose sur l’idée qu’un tel financement a pour effet d’alléger la charge qui grève normalement le budget d’une entreprise donnée, en lui conférant un avantage sélectif (
35
). Ainsi, il ressort clairement des considérants 90, 92 et 93 de la décision litigieuse et de l’économie générale de celle-ci que, bien que le cercle des bénéficiaires potentiels de l’aide liée audit financement inclue les différents opérateurs de la chaîne alimentaire des produits issus des bovins soumis à une obligation de test ESB, le bénéficiaire réel de l’aide est une entreprise individuelle, sur laquelle pèse l’obligation de faire effectuer ledit test et d’en assumer directement ou indirectement les coûts (
36
). Cela est d’ailleurs logique. Les coûts des tests ESB étant générés au stade de l’abattage, c’est à ce stade que l’aide est octroyée et doit, dès lors, être récupérée.
66.
Il importe de souligner que la décision litigieuse suit, à cet égard, une orientation constante de la Commission que l’on retrouve déjà exprimée, outre que dans la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen (
37
), dans la décision de 2005.
67.
Dans cette dernière décision, la Commission distingue, notamment, entre financement des « contrôles aléatoires globaux », qui « ne peuvent pas être facturés à une entreprise individuelle, car ils visent à assurer la surveillance de la totalité de la chaîne alimentaire », d’une part, et financement des « coûts des contrôles obligatoires qui concernent la production ou la commercialisation des produits », d’autre part. Alors que le premier « ne confère pas d’avantage économique spécifique en faveur des opérateurs », le second donne lieu à un avantage sélectif en faveur des entreprises concernées (
38
). C’est ainsi que la Commission conclut, aux considérants 74 et 75 de ladite décision, que le financement d’une partie des coûts des tests ESB par des contributions obligatoires, envisagé par le Royaume de Belgique dans le projet d’arrêté royal notifié, « allège les charges grevant normalement le budget d’une entreprise » en lui accordant un avantage sélectif au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE (
39
).
68.
La Commission avait déjà exprimé le même point de vue dans la décision de 2002 (
40
). Dans cette décision, la mesure notifiée a été qualifiée d’aide « parce qu’elle procure aux bénéficiaires un avantage économique […] qui se traduit notamment par le non-paiement de la part des propriétaires des animaux vivants devant être testés d’une partie des coûts des tests obligatoires, lesquels sont payés par les bovins soumis à la taxe qui ne doivent pas être testés » (
41
). Les agriculteurs ont été considérés comme bénéficiaires de l’aide.
69.
Dans le même sens vont également les lignes directrices EST. Le point 25 de celles-ci prévoit que « l’aide d’État visant à couvrir les coûts entraînés par les tests EST est payée à l’opérateur sur le site duquel les échantillons aux fins du test doivent être prélevés » et « doit être reflétée par une réduction équivalente des prix demandés par celui-ci ». En d’autres termes, l’aide est, en principe, payée à l’abattoir (
42
) et est obligatoirement répercutée, par celui-ci, sur l’opérateur au profit duquel le test a été effectué (
43
). Il importe de souligner que cet opérateur n’est pas identifié comme étant l’agriculteur, contrairement à ce qui était le cas pour le point 11.4 des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’État dans le secteur agricole, applicable aux aides visant à financer les tests ESB jusqu’au 31 décembre 2002 (
44
). S’il est évident que tel sera le plus souvent le cas, le critère énoncé à l’article 25 des lignes directrices EST permet de tenir compte également des situations dans lesquelles ledit opérateur est non pas un agriculteur, mais une entreprise opérant à d’autres stades de la filière bovine ou bien l’abattoir lui-même, lequel agit non pas pour le compte d’un client mais pour son propre compte.
70.
Il résulte donc des raisons qui sous-tendent la qualification d’aide du financement public des tests ESB retenue dans la décision litigieuse que le bénéficiaire de l’aide est, ainsi que la Commission l’a clairement indiqué dans sa lettre du 18 juillet 2012, l’entreprise qui aurait dû acquitter le prix du test si les coûts de celui-ci n’avaient pas été pris en charge par l’État et non pas, ainsi que le soutient à tort le Royaume de Belgique, l’ensemble des entreprises impliquées dans les processus de fabrication, de transformation et de commercialisation des produits issus de l’animal testé.
71.
Certes, la décision litigieuse indique comme bénéficiaires de l’aide les « agriculteurs, abattoirs et autres entités qui transforment, manipulent, vendent ou commercialisent des produits issus de bovins soumis à un examen ESB obligatoire ». Cependant, ainsi que je l’ai déjà souligné au point 65 des présentes conclusions, il résulte clairement de cette décision que ce n’est que dans la mesure où elle était responsable de l’exécution du test ESB et tenue à en soutenir les coûts qu’une entreprise, opérant à l’un de ces différents stades de la filière bovine, peut être considérée comme ayant bénéficié d’un avantage au titre de l’article 107 TFUE, sous la forme d’un allègement des charges et peut, dès lors, être considérée comme bénéficiaire réelle de l’aide en cause.
72.
Cela emporte deux conséquences aux fins de l’exécution de la décision litigieuse. La première est que, contrairement à ce que soutient le Royaume de Belgique dans sa lettre du 27 septembre 2011, il n’est nullement nécessaire, afin d’identifier les bénéficiaires des aides en cause, d’établir un lien objectif entre chaque animal testé et tous les opérateurs intervenant du moment de son abattage jusqu’à la vente du produit final. L’argument défensif que le Royaume de Belgique tire de l’impossibilité d’effectuer une telle opération ne saurait donc prospérer.
73.
La seconde, et plus fondamentale, conséquence est qu’une méthode de « globalisation de la récupération », consistant dans la répartition du montant total de l’aide parmi les différents secteurs de la filière bovine et, au sein de chaque secteur, parmi tous les opérateurs de celui-ci, ne saurait satisfaire aux exigences d’une correcte exécution de la décision litigieuse, dans la mesure où elle n’assure pas la récupération de l’aide auprès de l’entreprise qui en a réellement bénéficié.
74.
Une telle méthode n’est pas seulement contraire à la logique qui sous-tend la qualification d’aide du financement des tests ESB retenue dans la décision litigieuse, mais elle contrevient également à la lettre même de cette décision.
75.
En effet, aux points 126 à 129 de celle-ci, la Commission a rejeté la méthode de récupération de l’aide au moyen des contributions prélevées pour le financement de l’AFSCA, proposée par le Royaume de Belgique, en la qualifiant de « [non] conforme aux exigences en matière de récupération en cas d’aide illégale et incompatible ». Contrairement à ce que veut faire entendre le Royaume de Belgique, il existe une analogie claire entre la méthode rejetée dans la décision litigieuse et celle proposée par cet État membre dans sa correspondance avec la Commission. En effet, dans les deux cas, le résultat est que les aides sont récupérées non pas de manière individuelle, auprès de ses bénéficiaires réels, mais de manière « globalisée », auprès de l’ensemble des opérateurs de la filière bovine.
76.
Pour se conformer à la décision litigieuse et aux principes en matière de récupération des aides incompatibles avec le marché intérieur, le Royaume de Belgique est donc tenu de procéder à une récupération individuelle des aides en cause auprès de leurs bénéficiaires réels. Cela est d’ailleurs conforme au principe selon lequel la récupération d’une aide vise à éliminer la distorsion de concurrence causée par l’avantage concurrentiel dont le bénéficiaire de cette aide a profité sur le marché par rapport à ses concurrents, rétablissant ainsi la situation antérieure au versement de ladite aide (
45
).
77.
S’agissant, en l’espèce, d’un régime d’aides, il est tout à fait possible que, dans un cas individuel, le montant octroyé sur la base de ce régime échappe à l’interdiction prévue à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en raison du fait qu’il relève des règles de minimis. Cependant, les autorités belges ne peuvent arriver à une telle conclusion qu’après avoir déterminé le montant de l’aide dont l’entreprise en question a bénéficié et après avoir vérifié si toutes les conditions prévues par la réglementation de minimis applicable sont remplies s’agissant de ladite entreprise. En outre, ces autorités sont tenues de mettre à la disposition de la Commission tous les éléments de nature à justifier, dans chaque cas individuel, le recours à la règle de minimis (
46
).
78.
La simple affirmation qu’il « existe une certitude raisonnable qu’aucun bénéficiaire individuel ne dépasse le seuil de minimis » ne saurait, dès lors, suffire, à plus forte raison dans les circonstances du cas d’espèce où cette affirmation se base sur l’application d’une méthode de calcul qui, ainsi que je viens de le démontrer, est contraire à l’esprit et à la lettre de la décision litigieuse ainsi qu’aux principes en matière de récupération des aides.
79.
Par conséquent, l’argumentation avancée par le Royaume de Belgique, tirée d’une application des règles de minimis, doit, à mon sens, être rejetée.
Sur les arguments tirés d’une impossibilité d’exécution de la décision litigieuse
80.
En troisième lieu et à titre encore plus subsidiaire, le Royaume de Belgique avance une série d’arguments visant à faire valoir une impossibilité d’exécution de la décision litigieuse aux motifs, d’une part, de l’absence de clarté de celle-ci ainsi que du caractère contradictoire des indications fournies par la Commission et, d’autre part, de difficultés d’ordre pratique. Le Royaume de Belgique fait également valoir qu’il a coopéré de manière loyale avec la Commission.
81.
Tous ces arguments doivent, à mon sens, être intégralement rejetés.
82.
Tout d’abord, le Royaume de Belgique disposait, contrairement à ce qu’il prétend, d’indications suffisamment claires sur la manière d’exécuter la décision litigieuse, notamment sur le point de savoir auprès de quels opérateurs les aides devaient être récupérées.
83.
Comme j’ai déjà eu l’occasion de le relever aux points 65 à 75 des présentes conclusions, ces indications non seulement figuraient clairement dans la décision litigieuse et ont été ultérieurement précisées par la Commission dans son échange de correspondance avec le Royaume de Belgique, mais elles résultaient également de décisions antérieures de la Commission portant sur le régime belge de financement des tests ESB, tout comme de la réglementation applicable.
84.
Ainsi, non seulement la décision litigieuse et les explications ultérieures de la Commission indiquaient distinctement comme bénéficiaire des aides en cause, pour chaque animal testé, l’opérateur soumis à l’obligation de faire effectuer le test et auquel les coûts de celui-ci auraient dû être facturés, mais cela résultait également de manière tout aussi claire des lignes directrices EST, de la décision de 2002, de celle de 2005 ainsi que de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen. J’ajoute que différents passages de la décision litigieuse montrent que le Royaume de Belgique avait parfaitement compris la thèse de la Commission, selon laquelle les coûts des tests ESB devaient être mis à la charge d’opérateurs individuels, le plus souvent des agriculteurs, et que le montant des aides en cause aurait dû être récupéré auprès de ces opérateurs (
47
).
85.
Toutes ces indications univoques ont été ignorées par le Royaume de Belgique. Dans sa correspondance avec la Commission et, par la suite, dans ses écritures devant la Cour, ce dernier n’a fait que réitérer sa thèse selon laquelle, « eu égard à la réalité économique » ainsi qu’au fait que « l’épidémie ESB fût un problème affectant la chaîne alimentaire dans son entièreté », « les coûts des tests ESB [devraient] être répercutés dans tous les secteurs concernés » et soutenus en parts égales par tous les opérateurs de la filière bovine (
48
).
86.
Or, cette thèse non seulement – loin d’être compatible avec la décision litigieuse, comme le prétend le Royaume de Belgique – est en contradiction avec celle-ci, mais elle revient, de manière plus fondamentale, à remettre en question la qualification même d’aide du financement des tests ESB telle que retenue dans cette décision. Elle a d’ailleurs été explicitement rejetée tant par le Tribunal dans l’arrêt du 25 mars 2015, Belgique/Commission (T‑538/11, EU:T:2015:188), que, sur pourvoi, par la Cour, dans l’arrêt du 30 juin 2016, Belgique/Commission (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), lesquels ont, tous deux, confirmé la nature de « charge grevant le budget d’une entreprise » des coûts liés aux tests ESB (
49
).
87.
Ensuite, en ce qui concerne les arguments tirés d’une prétendue impossibilité d’exécution de la décision litigieuse du fait de difficultés insurmontables d’ordre pratique, je relève que l’identification des bénéficiaires individuels des aides en cause et la détermination du montant de celles-ci pour chacun d’eux n’ont, contrairement à ce que soutient le Royaume de Belgique, rien d’excessivement compliqué.
88.
Premièrement, ainsi que je l’ai déjà mentionné au point 72 des présentes conclusions, l’argument tiré de l’impossibilité d’identifier un lien objectif entre chaque animal testé et tous les opérateurs concernés, de l’abattage jusqu’à la vente du produit final, doit être rejeté comme totalement dépourvu de pertinence, la décision litigieuse n’imposant pas une telle opération.
89.
Deuxièmement, je relève que, à l’époque où la décision litigieuse a été adoptée, le Royaume de Belgique avait depuis plusieurs années institué un système de rétributions pour service rendu, versées à l’AFSCA par l’abattoir, mais à la charge de l’opérateur pour le compte duquel le test ESB était effectué (
50
). L’identification de cet opérateur n’a donc rien de nouveau pour les autorités belges.
90.
Troisièmement, la seule circonstance – également invoquée par le Royaume de Belgique au soutien de la prétendue impossibilité d’identifier le bénéficiaire réel de l’aide en cause – que les coûts du test ESB puissent, selon les conditions du marché, être répercutés sur les opérateurs en aval et jusqu’au consommateur final ne permet pas de considérer que c’est ce dernier, en cas de prise en charge desdits coûts par l’État, et non pas l’opérateur exonéré, en tout ou en partie, de leur paiement, qui est bénéficiaire de la mesure d’aide (
51
).
91.
Quatrièmement, le Royaume de Belgique ne saurait invoquer le fait que l’identification des bénéficiaires réels de l’aide pourrait s’avérer excessivement longue et onéreuse pour les services concernés, compte tenu notamment des ressources limitées dont ils disposent ainsi que de la circonstance qu’une partie des opérateurs concernés ne sont plus actifs sur le marché. Il est, en effet, de jurisprudence constante que de simples difficultés pratiques, n’entraînant pas une impossibilité absolue d’exécution de la décision concernée, ne suffisent pas à en justifier la non-exécution.
92.
Cinquièmement, l’argument du Royaume de Belgique selon lequel, à supposer que les autorités compétentes doivent se fonder sur le critère de la propriété de l’animal testé pour identifier les bénéficiaires de l’aide, elles ne seraient pas en mesure de repérer les cas où un passage de propriété est intervenu dans les huit jours avant l’abattage, puisqu’un tel passage de propriété n’était pas soumis à une obligation d’enregistrement, il ne me semble pas non plus pouvoir être invoqué pour justifier une impossibilité d’exécution de la décision litigieuse. En effet, d’une part, l’éventualité à laquelle se réfère le Royaume de Belgique paraît ne concerner qu’un nombre limité de cas et, d’autre part, l’opérateur incorrectement identifié comme propriétaire de l’animal aurait en tout état de cause la possibilité de s’opposer à l’ordre de recouvrement en fournissant la preuve du passage de propriété. En revanche, je déduis de cet argument que, à l’exception des cas susmentionnés, l’identification du propriétaire de l’animal testé ne pose pas de problèmes majeurs pour les autorités belges. Or, comme le reconnaît la Commission, la propriété de l’animal au moment de l’abattage pourrait constituer un critère pertinent afin d’identifier l’opérateur pour le compte duquel le test a été effectué et qui devait en soutenir les coûts.
93.
Il ressort de l’ensemble des considérations qui précèdent que la décision litigieuse n’est ni inexécutable, voire inexistante, du fait de son caractère prétendument « nébuleux » ou contradictoire, ni impossible à exécuter en raison d’obstacles d’ordre pratique.
94.
S’agissant, enfin, de l’argument du Royaume de Belgique tiré d’une coopération loyale de sa part avec la Commission, même à supposer qu’il suffise en soi à justifier une absence totale d’exécution de la décision litigieuse, me semble également devoir être rejeté au vu des considérations exposées ci-dessus.
95.
En revanche, contrairement à ce que suggère le Royaume de Belgique, j’estime que l’on ne puisse pas imputer un manque de coopération à la Commission, celle-ci ayant clarifié sa position quant aux modalités pratiques d’exécution de la décision litigieuse dès sa télécopie du 18 juillet 2012, se montrant en même temps disposée à prendre en considération les difficultés invoquées par le Royaume de Belgique et prête à examiner les propositions alternatives présentées par ce dernier.
Sur le manquement
96.
Il est constant que, à la date d’introduction du présent recours, plus de trois ans après l’adoption de la décision litigieuse, le Royaume de Belgique n’avait pas pris les mesures nécessaires pour récupérer les aides illégales et incompatibles, visées à l’article 1er, paragraphes 3 et 4, de cette décision. À cette date, non seulement aucun ordre de recouvrement n’avait été émis par les autorités belges, mais celles-ci n’avaient toujours pas procédé à l’identification des bénéficiaires individuels des aides ni au calcul des montants perçus par chacun d’eux. Le Royaume de Belgique n’avait pas non plus transmis à la Commission, comme l’y obligeait l’article 4 de la décision litigieuse, les informations énumérées au paragraphe 1, sous a) à d), de cet article.
97.
Selon une jurisprudence constante, le seul moyen de défense susceptible d’être invoqué par un État membre contre un recours en manquement introduit par la Commission sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, TFUE est celui tiré d’une impossibilité absolue d’exécuter correctement la décision en cause (
52
).
98.
Or, il ressort de l’ensemble des considérations exposées ci-dessus que le Royaume de Belgique est resté en défaut de démontrer une telle impossibilité d’exécution de la décision litigieuse.
99.
À cet égard, il convient de rappeler que la Cour a précisé que la condition relative à l’existence d’une impossibilité absolue d’exécution n’est pas remplie lorsque l’État membre défendeur se borne à faire part à la Commission des difficultés juridiques, politiques ou pratiques que présente la mise en œuvre de la décision en cause, sans entreprendre une véritable démarche auprès des entreprises concernées afin de récupérer l’aide et sans proposer à la Commission des modalités alternatives de mise en œuvre de cette décision qui auraient permis de surmonter ces difficultés (
53
).
100.
En l’espèce, si le Royaume de Belgique a proposé une méthode alternative à la Commission en vue d’exécuter la décision litigieuse, il demeure que cette méthode aboutissait à nier la nature individuelle des aides en cause et a été à juste titre rejetée par la Commission. Pour le surplus, le Royaume de Belgique se borne à justifier l’absence de récupération des aides en cause par des difficultés d’ordre pratique que présentait la mise en œuvre de la décision litigieuse et qui, ainsi que je l’ai démontré ci-dessus, n’étaient pas telles à rendre impossible son exécution.
Conclusion
101.
À la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent, je suggère à la Cour :
–
de constater que, en n’ayant pas pris, dans les délais prescrits, toutes les mesures nécessaires afin de récupérer auprès des bénéficiaires les aides d’État déclarées illégales et incompatibles avec le marché intérieur par l’article ler, paragraphes 3 et 4, de la décision 2011/678/UE de la Commission, du 27 juillet 2011, concernant l’aide d’État en faveur du financement du dépistage des encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) chez les bovins mise à exécution par le Royaume de Belgique [aide d’État C 44/08 (ex NN 45/04)], et en n’ayant pas informé la Commission européenne, dans le délai imparti, des mesures prises pour se conformer à cette décision, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 288, quatrième alinéa, TFUE et des articles 2 à 4 de ladite décision, et
–
de condamner le Royaume de Belgique aux dépens.
(
1
)	Langue originale : le français.
(
2
)	JO 2011, L 274, p. 36.
(
3
)	Moniteur belge du 8 novembre 2004, p. 75290.
(
4
)	Moniteur belge du 17 janvier 2005.
(
5
)	Voir article 2 de l’arrêté royal du 15 octobre 2004.
(
6
)	Voir considérant 55 de la décision litigieuse, qui reprend les observations du Royaume de Belgique sur la chronologie du financement des tests ESB ; voir, également, considérants 83 et suiv. de celle-ci.
(
7
)	Moniteur belge du 21 novembre 2005.
(
8
)	Moniteur belge du 21 novembre 2005.
(
9
)	Voir articles 3 à 11.
(
10
)	Voir article 2, point 9. L’annexe II de cet arrêté fixe les montants des rétributions pour les tests ESB.
(
11
)	Aide d’État N 21/2002-Belgique – Prise en charge des coûts des tests obligatoires ESB [C(2002) 447 final].
(
12
)	Règlement de la Commission, du 23 décembre 2003, concernant l’application des articles [107 et 108 TFUE] aux aides d’État accordées aux petites et moyennes entreprises actives dans la production, la transformation et la commercialisation de produits agricoles (JO 2004, L 1, p. 1). L’article 15 de ce règlement concerne spécifiquement le « soutien au secteur de l’élevage ».
(
13
)	Enregistrés respectivement sous les numéros XA 53/04 et XA 54/0 (JO 2005, C 105, p. 5).
(
14
)	Décision C(2005) 4203 du 9 novembre 2005 relative aux aides d’État N 9/05 et N 10/05 concernant le financement de l’AFSCA. Cette décision est accessible sur le site Internet de la Commission à l’adresse suivante : http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_5_2.pdf.
(
15
)	Voir considérant 107 de la décision.
(
16
)	Cette mesure a été initialement inscrite au registre des aides notifiées, sous le numéro N 54/04.
(
17
)	Voir la décision concernée, considérants 18 à 20.
(
18
)	Voir la décision litigieuse, considérant 29.
(
19
)	Cette décision a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (JO 2009, C 11, p. 8).
(
20
)	Voir considérant 99 de la décision litigieuse. Au même considérant, la Commission a, en revanche, constaté que ne comportait pas d’éléments d’aide le financement des tests ESB au moyen des rétributions, celles-ci étant destinées à couvrir les coûts de prestations fournies au prix du marché.
(
21
)	Voir considérant 112.
(
22
)	JO 2000, C 232, p. 17 (version rectifiée). Voir considérants 113 à 117 de la décision litigieuse. Conformément au point 11.4 desdites lignes directrices agricoles, l’intensité de l’aide finançant les tests ESB obligatoires pouvait aller jusqu’à 100 % des coûts admissibles.
(
23
)	JO 2002, C 324, p. 2.
(
24
)	Voir considérant 121 de la décision litigieuse. Dans ce même considérant, la Commission a constaté que, à partir du 1er juillet 2004, le coût total des tests ESB se situait en dessous de 40 euros. S’agissant des aides octroyées postérieurement au 1er janvier 2006, la Commission renvoie à la décision de 2005 (voir considérant 124).
(
25
)	Règlement du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1).
(
26
)	Arrêt du 25 mars 2015, Belgique/Commission (T‑538/11, EU:T:2015:188).
(
27
)	Arrêt du 30 juin 2016, Belgique/Commission (C‑270/15 P, EU:C:2016:489).
(
28
)	JO 2006, L 379, p. 5.
(
29
)	JO 2004, L 325, p. 4.
(
30
)	Arrêts du 27 juin 2000, Commission/Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345, point 35) et du 22 mars 2001, Commission/France (C‑261/99, EU:C:2001:179, point 19).
(
31
)	Voir notamment arrêts du 12 février 2015, Commission/France (C‑37/14, non publié, EU:C:2015:90, point 77) et du 10 octobre 2013, Commission/Italie (C‑353/12, non publié, EU:C:2013:651, point 43).
(
32
)	Voir arrêt du 14 février 2008, Commission/Grèce (C‑419/06, non publié, EU:C:2008:89, point 52).
(
33
)	Voir, notamment, arrêts du 10 octobre 2013, Commission/Italie (C‑353/12, non publié, EU:C:2013:651, point 43) ; du 27 juin 2000, Commission/Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345, point 35), et du 22 mars 2001, Commission/France (C‑261/99, EU:C:2001:179, point 19).
(
34
)	Je relève, de manière incidente, qu’il n’y a pas une stricte concordance entre les catégories d’opérateurs énumérées dans chacune de ces lettres.
(
35
)	Voir, notamment, considérant 90 de la décision litigieuse.
(
36
)	À mon avis, doit également être lu en ce sens le point 50 de l’arrêt du 30 juin 2016, Belgique/Commission (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), dans lequel la Cour a affirmé que, « en l’espèce, le financement des tests de dépistage de l’ESB par le Royaume de Belgique […] bénéficie à l’ensemble des opérateurs de la filière bovine qui supportent les coûts de ces tests » (c’est moi qui souligne).
(
37
)	Voir considérants 56 à 59 de cette décision.
(
38
)	Voir considérants 70 à 75 de la décision de 2005.
(
39
)	Je rappelle que, dans la décision de 2005, la mesure d’aide examinée a été considérée comme compatible avec les lignes directrices EST dans la mesure où elle remplissait les conditions établies par ces lignes directrice et, notamment, celle du plafond maximal autorisé de 40 euros par test (voir considérants 93 à 96 et 107).
(
40
)	Citée à la note en bas de page 11 des présentes conclusions.
(
41
)	Voir p. 2 de la décision.
(
42
)	Les échantillons pour les tests sont, en règle générale, prélevés sur le lieu de l’abattage.
(
43
)	Le respect par le Royaume de Belgique des conditions énoncées audit point 25 des lignes directrices EST a d’ailleurs été vérifié par la Commission dans la décision litigieuse avant d’autoriser le financement en cause jusqu’au plafond de 40 euros par test (voir considérants 122 et 123).
(
44
)	Voir point 24 des lignes directrices EST.
(
45
)	Voir, inter alia, arrêt du 17 novembre 2011, Commission/Italie (C‑496/09, EU:C:2011:740, point 61).
(
46
)	Voir, en ce sens, arrêt du 12 février 2015, Commission/France (C‑37/14, non publié, EU:C:2015:90, points 70 à 73).
(
47
)	Voir, notamment, considérants 38, 68 et 71 de la décision litigieuse.
(
48
)	Ces affirmations figurent au point 11 du mémoire en duplique, mais des affirmations similaires se retrouvent dans tout l’échange de correspondance avec la Commission, ainsi que dans les écritures du Royaume de Belgique devant le Tribunal et devant la Cour relatives aux procédures portant sur le recours en annulation de la décision litigieuse et sur le pourvoi contre l’arrêt rejetant ce recours.
(
49
)	Voir, notamment, points 77 et 83 à 96 de l’arrêt du Tribunal, ainsi que points 35 et 36 de l’arrêt de la Cour.
(
50
)	Voir considérants 32, 39 à 44, 61 et 68 de la décision litigieuse.
(
51
)	Voir en ce sens, bien que dans un contexte différent, arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P et C‑165/15 P, EU:C:2016:990), où des compagnies aériennes invoquaient la répercussion sur leurs clients de l’avantage découlant d’une aide sous forme de réduction fiscale dont elles avaient bénéficié pour s’opposer à la récupération de celle-ci.
(
52
)	Voir, notamment, arrêts du 12 décembre 2013, Commission/Italie (C‑411/12, non publié, EU:C:2013:832, point 36), ainsi que du 11 septembre 2014, Commission/Allemagne (C‑527/12, EU:C:2014:2193, point 48 et jurisprudence citée).
(
53
)	Voir arrêt du 12 décembre 2013, Commission/Italie (C‑411/12, non publié, EU:C:2013:832, point 37 et jurisprudence citée).