62010CC0115_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. In de onderhavige prejudiciële verwijzing heeft de Fővárosi Bíróság (rechtbank te Boedapest, Hongarije) vragen voorgelegd met betrekking tot de uitlegging van de verordeningen nrs. 3508/92 en 1259/1999 van de Raad.(2) Zij heeft dat gedaan in het kader van een procedure betreffende de rechterlijke toetsing van een administratief besluit, die is ingesteld door Bábolna Mezőgazdasági Termelő és Fejlesztő Kereskedelmi Zrt. (hierna: „Bábolna”) tegen Mezőgazdasági és Fejlesztő és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (centraal bureau voor landbouw en plattelandsontwikkeling; hierna: „Hivatal”) met betrekking tot aan Bábolna voor het jaar 2004 toegekende aanvullende nationale landbouwsteun.
I – Rechtskader
2. De Toetredingsakte(3) bepaalt in artikel 23: „De Raad kan, met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement besluiten tot de aanpassingen van de bepalingen van deze Akte betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid [hierna: ‚GLB’”] welke nodig kunnen blijken ten gevolge van een wijziging van de communautaire [thans Europese Unie; hierna: ‚EU’] voorschriften. Die aanpassingen kunnen vóór de datum van toetreding plaatsvinden.”
3. Krachtens artikel 20 van deze Akte worden „[i]n de besluiten genoemd in bijlage II van deze Akte [...] de aanpassingen aangebracht die in die bijlage worden omschreven”. In hoofdstuk 6 A van deze bijlage, met als opschrift „Landbouwwetgeving”, bepaalt punt 27, sub b, dat aan verordening nr. 1259/1999 de artikelen 1 bis tot en met 1 quater worden toegevoegd. Artikel 1 bis voorziet in de (trapsgewijze) invoering van rechtstreekse betalingen krachtens de in artikel 1 bedoelde steunregelingen. Krachtens artikel 1 ter kunnen de nieuwe lidstaten de betalingen krachtens de in artikel 1 bedoelde steunregelingen vervangen door een eenmalige betaling (hierna: „eenmalige areaalbetaling”). Ten slotte hebben zij krachtens artikel 1 quater, onder voorbehoud van toestemming van de Commissie, de mogelijkheid om de rechtstreekse steun te verhogen met aanvullende nationale steun.
4. Bij verordening (EG) nr. 1782/2003(4) van de Raad zijn de verordeningen nrs. 3508/92(5) en 1259/1999(6) per 1 mei 2004 ingetrokken. Artikel 1 van verordening nr. 1782/2003 bepaalt dat daarbij onder andere worden vastgesteld: „[i] gemeenschappelijke voorschriften betreffende de rechtstreekse betalingen op grond van de inkomenssteunregelingen in het kader van het [GLB] die worden gefinancierd door de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) opgesomd in bijlage I, met uitzondering van de betalingen waarin verordening (EG) nr. 1257/1999 voorziet; [en ii] inkomenssteun voor landbouwers (hierna ‚bedrijfstoeslagregeling’ genoemd)”.
5. Krachtens artikel 2, sub a, van verordening nr. 1782/2003 wordt onder „landbouwer” verstaan: „een natuurlijke of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, waarvan het bedrijf zich bevindt op het grondgebied van de Gemeenschap als bedoeld in artikel 299 [EG] en die een landbouwactiviteit uitoefent”.
6. Besluit 2004/281/EG van de Raad(7) is vastgesteld op de grondslag van artikel 2, lid 3, van het Toetredingsverdrag en artikel 23 van de Toetredingsakte. In artikel 1, lid 5, sub a, van dat besluit wordt bepaald dat in artikel 1 van verordening nr. 1782/2003 na het tweede streepje het volgende streepje wordt ingevoegd: „als overgangsmaatregel toegekende vereenvoudigde inkomenssteun voor landbouwers in de nieuwe lidstaten (hierna de ‚regeling inzake één enkele areaalbetaling’ genoemd)”.
7. Artikel 1, lid 5, sub c, van dat besluit bepaalt met name dat in verordening nr. 1782/2003 een artikel 143 bis wordt ingevoegd, dat als volgt luidt: „Invoering van de steunregelingen [...] In de nieuwe lidstaten worden de rechtstreekse betalingen ingevoerd overeenkomstig de volgende regeling inzake toename, uitgedrukt als percentage van het dan geldende niveau van deze betalingen in de [Unie] in haar samenstelling op 30 april 2004: [i] 25 % in 2004, [ii] 30 % in 2005, [iii] 35 % in 2006, [iv] 40 % in 2007, [v] 50 % in 2008, [vi] 60 % in 2009, [vii] 70 % in 2010, [viii] 80 % in 2011, [ix] 90 % in 2012, [en x] 100 % vanaf 2013.”
8. Bij deze bepaling is eveneens artikel 143 ter ingevoegd, met als opschrift „Regeling inzake één enkele areaalbetaling”, dat in lid 1 bepaalt: „De nieuwe lidstaten kunnen uiterlijk op de datum van toetreding besluiten om de rechtstreekse betalingen gedurende de in lid 9 bedoelde toepassingsperiode te vervangen door één enkele areaalbetaling die wordt berekend overeenkomstig lid 2.
9. Bovendien werd daarbij artikel 143 quater ingevoegd, met als opschrift „Aanvullende nationale rechtstreekse betalingen en rechtstreekse betalingen”, waarvan de leden 2, 4, 6 en 7 onder andere bepalen:
„2. Onder voorbehoud van toestemming van de Commissie kunnen de nieuwe lidstaten eventuele rechtstreekse betalingen aanvullen:
[...]
De totale rechtstreekse steun die na de toetreding in de nieuwe lidstaat aan de landbouwer kan worden verleend uit hoofde van de betrokken rechtstreekse betaling met inbegrip van alle aanvullende nationale rechtstreekse betalingen, is niet hoger dan het niveau van de rechtstreekse steun waarop de landbouwer recht zou hebben uit hoofde van de overeenkomstige rechtstreekse betaling die dan geldt voor de lidstaten van de Gemeenschap in haar samenstelling op 30 april 2004.
[...]
4.	Indien een nieuwe lidstaat besluit de regeling inzake één enkele areaalbetaling toe te passen, kan die nieuwe lidstaat onder de in de leden 5 en 8 bepaalde voorwaarden aanvullende nationale rechtstreekse steun verlenen.
[...]
6.	De nieuwe lidstaat kan op basis van objectieve criteria na toestemming van de Commissie beslissen over de te verlenen bedragen aan aanvullende nationale steun.
7. De toestemming van de Commissie: [i] vermeldt de betrokken met GLB-steun vergelijkbare nationale regelingen inzake rechtstreekse betalingen in geval van toepassing van lid 2, onder b), [ii] bepaalt tot welk niveau de aanvullende nationale steun kan worden betaald, hoe hoog de aanvullende nationale steun is en, in voorkomend geval, welke voorwaarden voor de verlening van die steun gelden, [en iii] wordt verleend onder voorbehoud van welke aanpassingen ook die eventueel nodig zijn als gevolg van ontwikkelingen in het [GLB].”
II – Feiten en prejudiciële vragen
10. Bábolna heeft op 28 mei 2004 bij de Hongaarse autoriteiten een aanvraag ingediend betreffende één enkele areaalbetaling en de daaraan verbonden aanvullende nationale steun.(8)
11. Vervolgens is op 1 september 2004 krachtens regeringsbesluit (Kormányhatározat) 2186/2004 (VII.22.) besloten tot de vrijwillige liquidatie van Bábolna met het oog op een heroriëntatie en herstructurering ter voorbereiding op een succesvolle privatisering.(9)
12. Op 17 mei 2005 heeft het Hivatal Bábolna’s aanvraag gedeeltelijk toegewezen en haar een bedrag van 174 410 400 HUF (thans ongeveer 626 133 EUR) in de vorm van één enkele areaalbetaling toegekend, alsook een bedrag van 70 677 810 HUF (thans ongeveer 253 733 EUR) als aanvullende nationale rechtstreekse steun.
13. Toen het Hivatal, dat optrad als bestuursautoriteit van eerste aanleg, vervolgens vaststelde dat Bábolna zich op 1 september 2004 in liquidatie bevond, heeft het zijn eerdere besluit bij besluit nr. 1.026.133.367 van 11 april 2006 gewijzigd en tegelijkertijd een bedrag van 174 406 363 HUF (thans ongeveer 626 119 EUR) in de vorm van één enkele areaalbetaling toegekend, de aanvraag voor de aanvullende nationale rechtstreekse steun voor landbouwgrond afgewezen en Bábolna gelast om het ter zake reeds betaalde bedrag ad 15 829 789 HUF (thans ongeveer 56 829 EUR) terug te betalen.
14. Het Hivatal baseerde zich daarbij op artikel 3, lid 1, sub a, van regeringsdecreet (Kormányrendelet) 6/2004 van 22 januari, dat bepaalt dat rechtspersonen of handelsvennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid die niet in surseance van betaling, faillissement, akkoord met schuldeisers of liquidatie verkeren, voor steun in aanmerking komen.
15. Bábolna heeft tegen dat besluit beroep ingesteld en heeft gevorderd dat het besluit aan rechterlijke toetsing werd onderworpen, dat het nietig werd verklaard voor zover het terugbetaling gelastte, en dat het oorspronkelijke besluit tot toewijzing van de aanvraag werd gehandhaafd.
16. Voor de verwijzende rechter voert Bábolna aan dat de op de onderhavige zaak toepasselijke Uniewetgeving personen of marktdeelnemers in liquidatie niet van steun uitsluit. De enige voorwaarde voor steun is dat het bedrijf van de groep landbouwers zich op het grondgebied van de Gemeenschap bevindt, ongeacht de rechtspositie van de aanvrager naar nationaal recht. Het Hivatal betwist deze uitlegging.
17. De verwijzende rechter acht een prejudiciële beslissing noodzakelijk om te kunnen beslissen of een handelsvennootschap die rechtmatig in een lidstaat werkzaam is en een landbouwbedrijf exploiteert, maar in liquidatie is (dat wil zeggen, voornemens is haar activiteit in de toekomst te beëindigen), in aanmerking komt voor aanvullende nationale rechtstreekse betalingen indien zij voldoet aan de geldende voorwaarden voor de enkele areaalbetaling van de Unie, gelet op de grondbeginselen en de doelstellingen van het GLB.
18. Bijgevolg moet volgens de verwijzende rechter in het licht van deze omstandigheden worden uitgemaakt of het, gelet op de doelstellingen, de aard en de benadering van het GLB, mogelijk is om de aanvullende nationale steun, zoals de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen, volledig autonoom en onafhankelijk van de beginselen en voorschriften van de Unie te regelen. Hij vraagt zich met andere woorden af of de lidstaat voor de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen aanvullende voorwaarden kan vaststellen die strenger zijn dan de voorwaarden die gelden voor de areaalsteun van de Unie.
19. Tegen deze achtergrond heeft de verwijzende rechter besloten om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
„1) Kunnen de voorwaarden voor steun van de Unie in het kader van het GLB (EOGFL) verschillen van de voorwaarden voor aanvullende nationale steun, dat wil zeggen, kunnen voor de aanvullende nationale steun andere en strengere voorwaarden worden bepaald dan de voorwaarden waarin is voorzien voor de door het EOGFL gefinancierde steun?
2) Kan, wat de ontvangers van steun betreft, de personele werkingssfeer die is omschreven in artikel 1, lid 4, van verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad en artikel 10, sub a, van verordening (EG) nr. 1259/1999 van de Raad aldus worden uitgelegd, dat er in zoverre slechts twee voorwaarden gelden: de steunontvanger moet zijn a) een groep landbouwers (of een individuele landbouwer), b) waarvan het bedrijf zich op het grondgebied van de [Unie] bevindt?
3) Kunnen de genoemde verordeningen aldus worden uitgelegd dat een landbouwer wiens bedrijf zich op het grondgebied van de [Unie] bevindt, maar die voornemens is zijn activiteit in de toekomst (na gebruikmaking van de steun) te beëindigen, niet in aanmerking komt voor steun?
4) Hoe moet de rechtspositieregeling van nationaal recht op basis van beide verordeningen worden uitgelegd?
5) Omvat de rechtspositieregeling van nationaal recht mede de rechtsposities in geval van staking van de activiteit door de landbouwer (of de groep)? Het Hongaarse recht voorziet in uiteenlopende regelingen voor de verschillende wijzen van staking (surseance van betaling, faillissement en liquidatie).
6) Kunnen de voorwaarden voor het aanvragen van één enkele areaalbetaling van de Unie en die van aanvullende nationale steun verschillend en volledig onafhankelijk van elkaar worden geregeld? Welke verhouding bestaat er (kan er bestaan) tussen de beginselen, systematiek en doelstellingen van beide soorten steun?
7) Kan een groep (persoon) die voor het overige voldoet aan de voorwaarden voor de areaalbetaling van de Unie, worden uitgesloten van aanvullende nationale steun?
8) Strekt de werkingssfeer van verordening (EG) nr. 1259/1999 van de Raad zich op grond van artikel 1 daarvan ook uit tot aanvullende nationale steun, in aanmerking genomen dat wat het EOGFL slechts gedeeltelijk financiert, vervolgens door aanvullende nationale steun wordt gefinancierd?
9) Komt een landbouwer wiens bedrijf rechtmatig en daadwerkelijk functioneert en zich op het grondgebied van de [Unie] bevindt, in aanmerking voor aanvullende nationale steun?
10) Indien het nationale recht voorziet in een specifieke regeling voor de ontbinding van handelsvennootschappen, is die regeling dan relevant voor de toekenning van de steun van de Unie (en de daaraan verbonden nationale steun)?
11) Dienen de nationale bepalingen en die van de Unie in zake de werking van het GLB aldus te worden uitgelegd, dat zij voorzien in een complex juridisch stelsel dat uniform kan worden uitgelegd en volgens dezelfde beginselen en voorwaarden functioneert?
12) Dient de personele werkingssfeer zoals bepaald in artikel 1, lid 4, van verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad en artikel 10, sub a, van verordening (EG) nr. 1259/1999 van de Raad aldus te worden uitgelegd, dat zowel het voornemen van de landbouwer om zijn activiteit in de toekomst te staken, als de daarop betrekking wettelijke regeling volkomen irrelevant zijn voor de toekenning van steun?”
III – Beoordeling
20. Zoals zowel de Hongaarse regering als de Commissie in hun opmerkingen hebben voorgesteld, moeten de prejudiciële vragen gezamenlijk worden besproken, niet alleen vanwege hun aantal maar eveneens omdat ze elkaar overlappen en logisch met elkaar verband houden. Teneinde de lezer van deze conclusie echter van dienst te zijn, heb ik de vragen ruwweg in drie groepen verdeeld (voor de feitelijke bewoordingen van ieder van de vele vragen verwijs ik naar punt 19 hierboven).
21. De belangrijkste vraag in de onderhavige zaak en het punt waarover de verwijzende rechter onzeker is, is in wezen of aanvullende nationale rechtstreekse betalingen autonoom kunnen worden geregeld en of lidstaten bijzondere voorwaarden kunnen stellen voor aanvullende nationale rechtstreekse betalingen (met name betrekking hebbend op de persoon van de ontvanger van de steun) die strenger zijn dan de voorwaarden van de regeling inzake één enkele areaalbetaling.
De eerste, zesde, zevende, negende en elfde vraag
22. Om te beginnen wordt in de hierboven aangehaalde relevante Uniebepalingen een „landbouwer” duidelijk omschreven als „een natuurlijke of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, waarvan het bedrijf zich bevindt op het grondgebied van de [Unie] en die een landbouwactiviteit uitoefent”. Zoals de Commissie heeft aangevoerd, is het inderdaad geen toeval dat de omschrijving in het recht van de Unie zo ruim is: deze beoogt een zo ruim mogelijke kring van actoren in de landbouw te omvatten, zodat de relevante Unieregels, wat de betrokken bepalingen betreft, op de gehele sector toepassing kunnen vinden.
23. Verordening nr. 1782/2003 is met het oog op de toetreding van de tien nieuwe lidstaten in 2004, gewijzigd bij het besluit van de Raad(10), dat in deze verordening een nieuwe titel IV bis heeft ingelast, bestaande uit drie nieuwe artikelen (de artikelen 143 bis, 143 ter en 143 quater) die de invoering van de steunregelingen in de nieuwe lidstaten regelen.
24. Artikel 143 bis voorziet wat alle rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten betreft, in een invoering met periodieke verhogingen (het „systeem van trapsgewijze invoering”).(11)
25. Uit artikel 143 quater, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 blijkt dat de nieuwe lidstaten, behoudens goedkeuring van de Commissie, over de mogelijkheid dienden te beschikken om onder bepaalde voorwaarden rechtstreekse betalingen aan te vullen.(12)
26. Hongarije heeft besloten om de rechtstreekse betalingen van de Unie te vervangen door één enkele areaalbetaling als bedoeld in artikel 1, lid 5, van het besluit van de Raad.
27. Op 18 mei 2004 heeft Hongarije zijn programma voor de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen gepresenteerd, die de oppervlaktegerelateerde steun van de regeling inzake één enkele areaalbetaling zou completeren of „aanvullen”. De aanvullende nationale rechtstreekse betalingen worden volledig uit de nationale begroting gefinancierd.
28. Op 29 juni 2004 heeft de Commissie bij beschikking C(2004) 2295 de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen in Hongarije voor het jaar 2004 goedgekeurd. Het aldus ingevoerde stelsel van aanvullende rechtstreekse betalingen specificeerde het bedrag van de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen, de percentages ervan en de voorwaarden voor de verlening ervan.
29. Ik moet om te beginnen opmerken dat de relevante Uniebepalingen, en verordening nr. 1782/2003 in het bijzonder, de voorwaarden voor de verlening van de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen niet regelen.
30. Deze verordening bepaalt in artikel 143 quater, lid 6, alleen dat de nieuwe lidstaten op basis van objectieve criteria en na goedkeuring van de Commissie kunnen beslissen over de te verlenen bedragen aan aanvullende nationale rechtstreekse betalingen. Daarenboven bepaalt de Commissie volgens artikel 143 quater, lid 7, in het goedkeuringsbesluit tot welk niveau de aanvullende nationale rechtstreekse betaling kan worden betaald, hoe hoog de aanvullende nationale rechtstreekse betaling is en, in voorkomend geval, welke voorwaarden voor de verlening van die steun gelden.
31. Ik moet er wat dat betreft aan herinneren dat het Hof heeft geoordeeld dat de lidstaten op onder een gemeenschappelijke marktordening vallende gebieden in beginsel niet langer met nationale, eenzijdig vastgestelde bepalingen kunnen ingrijpen.(13) Hun wetgevende bevoegdheid is niet meer dan een restbevoegdheid en is beperkt tot situaties die niet door de gemeenschapsregeling worden beheerst, en tot gevallen waarin die regeling hen uitdrukkelijk bevoegd verklaard.(14)
32. Het Hof heeft daarenboven geoordeeld dat „de lidstaten, wanneer op een bepaald gebied een gemeenschappelijke marktordening tot stand is gebracht, zich dienen te onthouden van elke maatregel met de strekking daarvan af te wijken of er inbreuk op te maken. Met een gemeenschappelijke marktordening zijn ook onverenigbaar bepalingen die de doeltreffende werking daarvan belemmeren, ook wanneer de gemeenschappelijke marktordening geen uitputtende regeling voor het betrokken gebied bevat.”(15)
33. Volgens de Hongaarse regering staat het de lidstaten vrij, bij gebreke van Uniebepalingen betreffende de voorwaarden inzake het recht op aanvullende nationale rechtstreekse betalingen, om die voorwaarden te regelen, met inachtneming van de goedkeuring van de Commissie en de fundamentele beginselen van het Unierecht.(16) Zij stelt dat dat eveneens blijkt uit artikel 143 quater, lid 7, van verordening nr. 1782/2003, dat bepaalt dat de Commissie, in haar goedkeuringsbesluit „in voorkomend geval” de voorwaarden voor de verlening van steun vermeldt. Hieruit volgt haars inziens a contrario dat de lidstaten in principe deze voorwaarden bepalen.
34. Ik wil hier, met de Hongaarse regering en de Commissie, in ieder geval opmerken dat de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen niet uit middelen van de Unie (EOGFL) worden betaald(17), maar uit de nationale financiële middelen van de lidstaten. Ik ben derhalve van mening dat de nieuwe lidstaten een zekere beslissingsvrijheid moet worden toegekend met betrekking tot de bepaling van de voorwaarden voor het recht op aanvullende nationale rechtstreekse betalingen.
35. De Hongaarse regering stelt in dat verband dat hieruit volgt dat een lidstaat bijzondere (restrictievere) voorwaarden moet kunnen opleggen om de kring van ontvangers van steun in te perken, voor zover verenigbaar met de algemene beginselen van het Unierecht.(18) Daarenboven stelt de Hongaarse regering dat de criteria voor het recht op steun niet op uniforme wijze worden geregeld: sommige worden vastgesteld door het Unierecht en andere in voorkomend geval door het nationale recht. Het is derhalve niet in strijd met het Unierecht wanneer de voorwaarden voor het recht op aanvullende nationale rechtstreekse betalingen niet gelijk zijn aan die voor de enkele areaalbetaling, wat kan meebrengen dat een persoon die recht heeft op de enkele areaalbetaling, geen recht heeft op de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen.
36. Volgens mij mag niet vergeten worden – zoals door zowel de Hongaarse regering als de Commissie is erkend – dat de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen in wezen een keuzemogelijkheid zijn om de potentieel negatieve gevolgen van de forfaitaire steun in bepaalde sectoren te compenseren en het systeem van trapsgewijze invoering tot op zekere hoogte te matigen.
37. De voorwaarden met betrekking tot de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen mogen uiteraard niet leiden tot willekeurige discriminatie tussen kandidaten die reeds voldoen aan de voorwaarden voor de toekenning van steun. De Commissie voert derhalve terecht aan dat de lidstaat nadat zijn nationaal programma is goedgekeurd, niet kan beslissen om aanvullende, afwijkende voorwaarden toe te passen.
38. Wat de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen betreft mogen de lidstaten dus voorwaarden vaststellen, zoals de uiterste datum voor het indienen van aanvragen, niveaus van bedragen, andere sancties en aanvullende verplichtingen. Uit de betrokken bepalingen volgt echter dat de toepassing van deze voorwaarden afhankelijk is van de krachtens artikel 143 quater van verordening nr. 1782/2003 verleende goedkeuring van de Commissie, en ook blijft gelden dat deze voorwaarden verenigbaar moeten zijn met de fundamentele beginselen van het stelsel van steunverlening.
39. De Commissie heeft wat dat betreft toegevoegd dat die voorwaarden voor alle aanvullende nationale rechtstreekse betalingen kunnen worden bepaald en ofwel per sector (melk, schapenvlees, rundvlees en geitenvlees, rijst, landbouwgewassen, tabak) ofwel in algemene zin (natuurlijke persoon of rechtspersoon) kunnen worden ingedeeld.
40. Uit het dossier blijkt dat het Hongaarse nationale programma zoals dat is goedgekeurd door de Commissie, geen bepaling bevat die inhoudt, dat alleen steun kan worden toegekend aan rechtspersonen of handelsvennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid die niet in surseance van betaling, faillissement, onderhandelingen voor een akkoord met schuldeisers, of liquidatie verkeren.
41. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat de nationale rechter twijfelt of het met het Unierecht verenigbaar is dat een landbouwer areaalbetaling ontvangt overeenkomstig het Unierecht – dat wil zeggen ongeacht zijn actuele rechtspositie – maar dat hem de desbetreffende aanvullende nationale rechtstreekse betaling wordt geweigerd omdat hij in liquidatie verkeert.
42. Het komt mij voor dat de betrokken landbouwer in feite wordt verplicht om te voldoen aan twee verschillende reeksen bepalingen, afhankelijk van de herkomst van de gelden voor landbouwsteun.
43. Ik ben van mening dat, anders dan de stellingen van de Hongaarse regering, aanvullende nationale rechtstreekse betalingen niet volledig onafhankelijk mogen worden behandeld, maar moeten worden beschouwd als bestanddeel van het stelsel van landbouwsteun van de Unie.
44. In dat verband merk ik op dat de definitie van „landbouwer” in de verordeningen nrs. 1259/1999, 3508/92 en 1782/2003 geldt voor alle betrokken bepalingen, met inbegrip van die inzake de voorwaarden voor aanvullende nationale rechtstreekse betalingen.
45. De steun van de Unie en de overeenkomstige nationale steun vormen in feite een enkel programma, dat wordt gekenmerkt door gemeenschappelijke doelstellingen en grondbeginselen die onderling verenigbaar zijn.
46. Wat dat betreft heeft de Hongaarse regering zelf erkend dat het GLB een complex juridisch stelsel vormt, dat functioneert op basis van gemeenschappelijke grondbeginselen.
47. Kortom, ook al zijn de lidstaten bevoegd om met betrekking tot de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen bepaalde voorwaarden te stellen, geldt dat (i) de lidstaten het begrip „landbouwer” moeten eerbiedigen, (ii) de voorwaarden met betrekking tot de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen afhankelijk zijn van de goedkeuring van de Commissie,(19) en ten slotte, (iii) deze voorwaarden in ieder geval verenigbaar moeten zijn met de grondbeginselen van de steunregeling.
De tweede, vierde, vijfde en tiende vraag
48. Het is duidelijk dat sommige prejudiciële vragen specifiek betrekking hebben op het begrip „landbouwer” in artikel 1, lid 4, van verordening nr. 3508/92 en artikel 10 van verordening nr. 1259/1999 (en het daarvoor in de plaats gekomen artikel 2, sub a, van verordening nr. 1782/2003).
49. De Hongaarse regering geeft enerzijds toe dat uit deze bepalingen volgt dat de lidstaten de reikwijdte van dat begrip niet mogen beperken door een bepaalde rechtsvorm voor te schrijven. Zij stelt anderzijds echter dat de „rechtspositie volgens het nationale recht” niet aldus moet worden uitgelegd dat daaronder mede de situatie valt van een groep landbouwers die haar activiteiten volgens bepaalde modaliteiten beëindigt. De Hongaarse regering stelt in dat verband eveneens dat de door het nationale recht gestelde voorwaarde dat alleen personen in aanmerking komen die hun activiteit niet volgens bepaalde modaliteiten staken, voldoet aan het non-discriminatiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
50. Naar mijn mening betekent „rechtspositie” in de zinsnede „rechtspositie volgens het nationale recht” per definitie de „juridische identiteit van een persoon of lichaam zoals een onderneming of vennootschap”. De rechtspositie van het zijn van landbouwer is echter juist uitdrukkelijk uitgesloten van de bepalende kenmerken van het begrip „landbouwer” zoals geregeld in de aangehaalde verordeningen. Bij bestudering van de relevante bepalingen blijkt immers dat deze bepalingen benadrukken dat de wezenlijke kenmerken van het begrip „landbouwer” inhouden (i) dat „het bedrijf [van de landbouwer] zich bevindt op het grondgebied van de [Unie]” en (ii) dat de landbouwer „een landbouwactiviteit uitoefent”.
51. Ondanks die uitsluiting blijft het de vraag of „een wijze van beëindiging van de activiteit van een landbouwer” (of een groep landbouwers) – of zijn (of hun) voornemen om dat in de toekomst te doen – juridisch relevant is voor de verlening van steun van de Unie en de overeenkomstige nationale steun. Deze vraag moet worden benaderd met als uitgangspunt, dat (bijvoorbeeld) de ontbinding van een handelsvennootschap, het inleveren van een vergunning of elke andere wijze van staking van de activiteit volgens het nationale recht, niets meer zijn dan methoden om de juridische identiteit van een landbouwer te beëindigen (of mogelijk volgens het nationale recht te wijzigen).
52. Ik ben van mening dat zolang een dergelijke methode nog niet rechtsgeldig is voltooid en zich derhalve geen van de juridische gebeurtenissen heeft voorgedaan die de staking van de activiteit van de landbouwer met zich brengt, de landbouwer juridisch blijft bestaan en zijn juridische identiteit in wezen niet is aangetast. Zijn subjectieve mening omtrent het bedrijf (bijvoorbeeld zijn voornemen om zijn activiteit te staken) kan hieraan niets afdoen. Een dergelijk voornemen is namelijk geen bij de wet vastgestelde omstandigheid die de staking van de activiteit van de landbouwer inhoudt of zijn rechtspositie aantast en er derhalve toe leidt dat hij zijn recht op het aanvragen van landbouwsteun verliest.
53. Wanneer wij bovendien de omschrijving van het begrip „landbouwer” in artikel 1, lid 4, van verordening nr. 3508/92 en artikel 10 van verordening nr. 1259/1999 (en het daarvoor in de plaats gekomen artikel 2, sub a, van verordening nr. 1782/2003) in aanmerking nemen, kan uit de bewoordingen van deze omschrijving niet worden afgeleid dat onder het begrip „landbouwer” geen natuurlijke personen of rechtspersonen vallen die juridisch als landbouwers kunnen worden gekwalificeerd en die een juridische procedure hebben ingeleid die tot de beëindiging van hun activiteit moet leiden, maar die overigens voldoen aan de bepalende kenmerken van dat begrip. Voordat dergelijke personen van dat begrip kunnen worden uitgesloten, zou uitdrukkelijk moeten zijn geregeld dat landbouwers die in surseance van betaling, faillissement, onderhandelingen voor een akkoord met schuldeisers of liquidatie verkeren, geen recht hebben op landbouwsteun zoals die in het hoofdgeding. Een dergelijke regel ontbreekt in de betrokken bepalingen, en ik ben van mening dat het niet mogelijk is om deze bepalingen, door een ruime uitlegging ervan, aldus uit te leggen.
54. Zoals blijkt uit de punten 43 tot en met 47 hierboven (en uit de aan deze punten voorafgaande uiteenzetting) zijn de lidstaten in de context van de uitvoering van aanvullende nationale rechtstreekse betalingen bovendien verplicht om het begrip „landbouwer” in aanmerking te nemen.
55. Voorts brengen de grondbeginselen van het steunprogramma mee, dat de lidstaten bij de toekenning van rechtstreekse betalingen de samenhang moet en waarborgen en geen onderscheid mogen maken op basis van de rechtspositie van de landbouwer.(20)
56. Ik ben het met de Commissie eens dat, gelet op de doelstelling van de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen (compensatie van potentieel negatieve gevolgen van de forfaitaire steun in bepaalde sectoren), deze betalingen aan alle landbouwers moeten worden toegekend die overeenkomstig de verordeningen nrs. 3508/92, 1259/1999 en 1782/2003 recht hebben op de areaalbetalingen. Iedere andere uitlegging zou tot gevolg hebben dat bepaalde landbouwers de voordelen van de compensatieregeling (de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen) worden onthouden, hetgeen in de praktijk op een discriminerende toepassing zou neerkomen. Zoals ik hierboven heb gesteld, moeten de lidstaten, ook al zijn zij bevoegd om bepaalde voorwaarden met betrekking tot de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen te stellen, het begrip „landbouwer” eerbiedigen.
De derde, achtste en twaalfde vraag
57. Na hetgeen ik hierboven heb gesteld, is het duidelijk dat de Unieregelingen inzake landbouwsteun geen bepaling bevatten die een landbouwer van het recht op steun uitsluit op grond dat hij voornemens is zijn activiteit te staken. Derhalve heeft een landbouwer die zijn activiteit heeft gestaakt voordat hij de steun ontvangt, nog immer recht op rechtstreekse betalingen, zolang hij ten tijde van de indiening van zijn aanvraag aan de relevante voorwaarden voldeed(21) (zelfs de Hongaarse regering heeft erkend dat de steunaanvragen moeten worden beoordeeld op basis van de bestaande juridische en feitelijke omstandigheden ten tijde van de aanvraag).
58. Ik ben van mening dat een nationale bepaling die inhoudt dat een onderneming in vrijwillige liquidatie nooit aanvullende nationale rechtstreekse betalingen kan ontvangen, een aanzienlijke invloed kan hebben op de beginselen die ten grondslag liggen aan de landbouwsteun van de Unie. De praktische toepassing ervan kan zeer wel gepaard gaan met een aanvullende beperking van het recht op steun en kan tot de oplegging van voorwaarden leiden die niet met het Unierecht verenigbaar zijn.
59. De Commissie voert terecht aan dat uit de definitie in het Unierecht – waarin de Uniewetgever door de uitdrukking „natuurlijke of rechtspersoon” te gebruiken uitdrukkelijk moeite heeft gedaan om een ruime werkingssfeer te bepalen – blijkt dat deze definitie toepasselijk is ongeacht de rechtspositie van de groep of haar leden naar nationaal recht. Met betrekking tot het stelsel van landbouwsteun vraagt de Uniewetgever de aandacht van de lidstaten voor een wezenlijk punt, waar hij onderstreept dat zij de kring van potentiële gerechtigheden niet mogen beperken door een beroep te doen op hun rechtspositie naar nationaal recht. De nationale rechter zal moeten nagaan of in het hoofdgeding Bábolna al dan niet haar activiteiten in feite had beëindigd voordat zij haar steunaanvraag indiende.
60. Samenvattend volgt uit het bovenstaande dat de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen moeten worden beschouwd als bestanddeel van het stelsel van landbouwsteun van de Unie, dat is gebaseerd op gemeenschappelijke grondbeginselen en de kenmerken heeft van een bijzonder programma.
61. De nationale regelingen en die van de Unie inzake de werking van het GLB vormen derhalve een complex juridisch stelsel dat uniform moet worden uitgelegd en dat volgens gemeenschappelijke beginselen (dat wil zeggen, die toepasselijk zijn op alle aspecten van het GLB) en voorwaarden functioneert. Voor de verlening van de steun van de Unie in het kader van het GLB (de enkele areaalbetalingen) en van de overeenkomstige aanvullende nationale rechtstreekse betalingen mogen geen verschillende voorwaarden gelden, tenzij deze voorwaarden vooraf door de Commissie zijn goedgekeurd. In haar besluit keurt de Commissie de beginselen, de doelstellingen en de structuur van het nationale steunprogramma goed. Een groep (persoon) die voldoet aan de voorwaarden voor de enkele areaalbetaling van de Unie, mag niet van aanvullende nationale rechtstreekse betalingen worden uitgesloten wanneer het door de Commissie goedgekeurde nationale programma geen voorschrift in die zin bevatte. Elke landbouwer wiens landbouwbedrijf legaal en daadwerkelijk op het grondgebied van de Unie functioneert, heeft recht op aanvullende nationale rechtstreekse betalingen overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van de Unie.
62. Het begrip rechtspositie volgens het nationale recht in artikel 1, lid 4, van verordening nr. 3508/92 en artikel 10, sub a, van verordening nr. 1259/1999 moet ruim worden uitgelegd, zodat de personele werkingssfeer zo ruim mogelijk is, zonder dat de rechtspositie die een bepaalde landbouwer naar nationaal recht heeft, in aanmerking wordt genomen. Een maatregel tot staking van de activiteit van een landbouwer (of een groep landbouwers) kan in het hoofdgeding de rechtspositie van de landbouwer (wat de toepassing van de bovengenoemde artikelen betreft) niet beïnvloeden wanneer hij legaal en daadwerkelijk functioneert ten tijde van de indiening van de steunaanvraag, ongeacht de juridische procedure die hij heeft ingeleid om zijn activiteit te staken.
63. Het voornemen van een bepaalde landbouwer om zijn activiteit in de toekomst te staken, is niet relevant op het moment dat zijn recht op steun moet worden beoordeeld. Noch het voornemen van een bepaalde landbouwer om zijn activiteit in de toekomst te staken, noch de daaruit voortvloeiende rechtspositie is relevant voor de toepassing van de verordeningen nrs. 3508/92, 1259/1999 en 1782/2003. Ten slotte is verordening nr. 1259/1999 eveneens toepasselijk op aanvullende nationale rechtstreekse betalingen.
IV – Conclusie
64. Derhalve ben ik van mening dat de prejudiciële vragen van de Fővárosi Bíróság als volgt moeten worden beantwoord:
– De eerste, de zesde, de zevende, de negende en de elfde prejudiciële vraag: „De nationale regelingen en die van de Unie inzake de werking van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) vormen een complex juridisch stelsel dat uniform moet worden uitgelegd en dat volgens gemeenschappelijke beginselen (dat wil zeggen, die toepasselijk zijn op alle aspecten van het GLB) en voorwaarden functioneert. Voor de verlening van steun van de Unie in het kader van het GLB (de enkele areaalbetalingen) en van de overeenkomstige aanvullende nationale rechtstreekse betalingen mogen geen verschillende voorwaarden gelden, tenzij deze voorwaarden vooraf door de Commissie zijn goedgekeurd. In haar besluit keurt de Commissie de beginselen, de doelstellingen en de structuur van het nationale steunprogramma goed. Een groep (persoon) die voldoet aan de voorwaarden voor de enkele areaalbetaling van de Unie, mag niet van aanvullende nationale rechtstreekse betalingen worden uitgesloten wanneer het door de Commissie goedgekeurde nationale programma geen voorschrift in die zin bevatte. Elke landbouwer wiens landbouwbedrijf legaal en daadwerkelijk op het grondgebied van de Unie functioneert, heeft recht op aanvullende nationale rechtstreekse betalingen overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van de Unie.”
– De tweede, de vierde, de vijfde en de tiende prejudiciële vraag: „Het begrip rechtspositie volgens het nationale recht in artikel 1, lid 4, van verordening (EEG) nr. 3508/92 van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen en artikel 10, sub a, van verordening (EG) nr. 1259/1999 van 17 mei 1999 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het GLB moet ruim worden uitgelegd, zodat de personele werkingssfeer zo ruim mogelijk is, zonder dat de rechtspositie die een bepaalde landbouwer naar nationaal recht heeft, in aanmerking wordt genomen. Een maatregel tot staking van de activiteit van een landbouwer (of een groep landbouwers) kan in het hoofdgeding de rechtspositie van de landbouwer (wat de toepassing van de bovengenoemde artikelen betreft) niet beïnvloeden wanneer hij legaal en daadwerkelijk functioneert ten tijde van de indiening van de steunaanvraag, ongeacht de juridische procedure die hij heeft ingeleid om zijn activiteit te staken.”
– De derde, de achtste en de twaalfde prejudiciële vraag: „Het voornemen van een bepaalde landbouwer om zijn activiteit in de toekomst te staken, is niet relevant op het moment dat zijn recht op steun moet worden beoordeeld. Noch het voornemen van een bepaalde landbouwer om zijn activiteit in de toekomst te staken, noch de daaruit voortvloeiende rechtspositie zijn relevant voor de toepassing van de verordeningen nrs. 3508/92 en 1259/1999 en verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verscheidene andere verordeningen. Ten slotte is verordening nr. 1259/1999 eveneens toepasselijk op aanvullende nationale rechtstreekse betalingen.”
(1) .
(2)  –	Respectievelijk verordening (EEG) van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 355, blz. 1) en verordening (EG) van 17 mei 1999 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het [GLB] (PB L 160, blz. 113).
(3)  –	Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2003, L 236, blz. 33).
(4)  –	Verordening van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het [GLB] en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de erordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270, blz. 1, zoals gerectificeerd in PB 2004, L 94, blz. 70).
(5)  –	Verordening nr. 1782/2003 bepaalde echter dat verordening nr. 3508/92 van toepassing bleef voor de rechtstreekse betalingen in verband met de kalenderjaren vóór 2005 en dat verwijzingen naar de ingetrokken verordeningen golden als verwijzingen naar de nieuwe verordening.
(6)  –	Bij verordening nr. 1782/2003 is deze verordening ingetrokken. Er werd daarin echter duidelijk gesteld dat „de artikelen 2 bis en 11, alsmede, voor de toepassing van die artikelen, de bijlage van toepassing [blijven] tot en met 31 december 2005. Voorts blijven de artikelen 3, 4 en 5, alsmede, voor de toepassing van die artikelen, de bijlage van verordening (EG) nr. 1259/1999 van toepassing tot en met 31 december 2004.”
(7)  –	Besluit van 22 maart 2004 houdende aanpassing van de Akte betreffende de toetreding van de Republiek Tsjechië, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Republiek Slowakije, en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, in verband met de hervorming van het [GLB] (PB L 93, blz. 1; hierna: „Raadsbesluit”).
(8)  –	Volgens de Hongaarse regering is Bábolna een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, waarvan het kapitaal in meerderheid in het bezit is van de staat; de rest van het kapitaal is in het bezit van een territoriaal lichaam.
(9)  –	Met regeringsbesluit 2295/2005 (XII.23.) en het daaropvolgende besluit van de algemene vergadering van Bábolna is de vrijwillige liquidatieprocedure op 31 januari 2006 beëindigd.
(10)  –	Zie omtrent dat besluit arrest van 23 oktober 2007, Polen/Raad (C‑273/04, Jurispr. blz. I‑8925). Het Hof heeft het beroep waarmee Polen (dat werd ondersteund door Letland, Litouwen en Hongarije) de uitbreiding van het systeem van trapsgewijze invoering tot rechtstreekse betalingen aan landbouwers in de nieuwe lidstaten betwistte, verworpen. Het heeft geoordeeld dat het litigieuze besluit een noodzakelijke aanpassing van de Toetredingsakte inhield na een herziening van het GLB en dat de beginselen van gelijke behandeling en van de goede trouw niet zijn geschonden.
(11)  –	Het mechanisme van „phasing-in” is onder andere ingevoerd omdat de situatie van de landbouw in de nieuwe lidstaten volstrekt anders was dan in de oude lidstaten. Wat dus een geleidelijke toepassing van de steun van de EU, in het bijzonder de rechtstreekse steunregelingen, rechtvaardigde, teneinde de aan de gang zijnde noodzakelijke herstructurering van de landbouwsector in de nieuwe lidstaten niet te verstoren.
(12)  –	De nieuwe lidstaten houden deze mogelijkheid eveneens krachtens verordening nr. 73/2009. Verordening nr. 1782/2003 is ingetrokken bij en vervangen door verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 (PB L 30, blz. 16).
(13)  –	Zie arrest van 29 juni 1978, Dechmann (154/77, Jurispr. blz. 1573, punt 16).
(14)  –	Zie arresten van 18 september 1986, Commissie/Duitsland (48/85, Jurispr. blz. 2549, punt 12), en 25 maart 2004, Industrias de Deshidratación Agrícola (C‑118/02, Jurispr. blz. I‑3073, punt 19).
(15)  –	Zie arresten van 8 januari 2002, Denkavit (C‑507/99, Jurispr. blz. I‑169, punt 32), en 18 april 2002, België/Commissie (C‑332/00, Jurispr. blz. I‑3609, punt 29), en arrest Industrias de Deshidratación Agrícola, aangehaald in voetnoot 14, punt 20.
(16)  –	De Hongaarse regering verwijst naar dezelfde rechtspraak als de in voetnoot 13 hierboven aangehaalde.
(17)  –	Met uitzondering wellicht van de programma’s voor plattelandsontwikkeling, die door middel van medefinanciering worden verwezenlijkt.
(18)  –	De Hongaarse regering verwijst hier naar het arrest van 4 juni 2009, JK Otsa Talu (C‑241/07, Jurispr. blz. I‑4323, punt 48).
(19)  –	Overeenkomstig artikel 143 quater van verordening nr. 1782/2003.
(20)  –	Dat volgt met name uit artikel 143 quater, lid 2, van verordening nr. 1782/2003.
(21)  –	In het geval van enkele areaalbetalingen (anders dan landbouwsteun waarbij de uitoefening van een bepaalde activiteit gedurende een bepaalde periode, bijvoorbeeld veeteelt gedurende ten minste zes maanden, wordt vereist) wordt het feit of aan de vereiste voorwaarden is voldaan, getoetst ten tijde van de indiening van de aanvraag.