62014CC0113
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesené dne 20. dubna 2016 (
1
)
Věc C‑113/14
Spolková republika Německo
proti
Evropskému parlamentu,
Radě Evropské unie
„Žaloba na neplatnost — Volba právního základu — Smlouva o fungování EU — Článek 43 odst. 2 a 3 — Společná organizace trhů se zemědělskými produkty — Nařízení (EU) č. 1308/2013 — Článek 7 — Nařízení (EU) č. 1370/2013 — Článek 2 — Opatření týkající se stanovení cen — Referenční prahové hodnoty — Intervenční ceny“
I – Úvod
1.
Jsme v roce 2016 po Kristu. Celá společná zemědělská politika (SZP) je řízena řádným legislativním postupem… Celá? Nikoli! Protože jedno nezlomné ustanovení Smlouvy o fungování EU o SZP tomuto řádnému postupu stále odolává. A ti, kteří jsou povoláni k tomu, aby vymezili oblast působnosti tohoto ustanovení, nemají lehký život (
2
).
2.
Lisabonská smlouva zásadně změnila systém „horizontálních“ kompetencí ve věci SZP. Jestliže před 1. prosincem 2009, tedy datem, kdy vstoupila v platnost uvedená Smlouva, byla k tomu, aby přijímala opatření, příslušná pouze Rada Evropské unie na návrh Evropské komise a po konzultaci s Evropským parlamentem (
3
), Smlouva o fungování EU od té doby stanoví, že Parlament a Rada přijmou řádným legislativním postupem společnou organizaci zemědělských trhů a ostatní ustanovení nezbytná pro sledování cílů společné zemědělské politiky a společné rybářské politiky (čl. 43 odst. 2 SFEU), zatímco Rada přijme na návrh Komise mimo jiné opatření týkající se stanovení cen (čl. 43 odst. 3 SFEU).
3.
Tato změna rychle vyvolala spor mezi Komisí a Parlamentem na jedné straně a Radou na straně druhé v otázce, jak přesně vymezit tyto dva právní základy (
4
).
4.
V této věci, která je třetí věcí týkající se čl. 43 odst. 2 a 3 SFEU, podala Spolková republika Německo žalobu proti Parlamentu a Radě z toho důvodu, že přijaly právní předpis na základě čl. 43 odst. 2 SFEU místo čl. 43 odst. 3 SFEU (
5
). Požaduje zrušení článku 7 nařízení (EU) č. 1308/2013 (dále jen „nařízení o jednotné společné organizaci trhů“) (
6
), který byl přijat řádným legislativním postupem na základě čl. 43 odst. 2 SFEU, a zrušení článku 2 nařízení Rady (EU) č. 1370/2013 ze dne 16. prosince 2013, kterým se určují opatření týkající se stanovení některých podpor a náhrad v souvislosti se společnou organizací trhů se zemědělskými produkty (dále jen „nařízení o stanovení“) (
7
), který byl přijat na základě čl. 43 odst. 3 SFEU.
5.
Soudní dvůr tedy bude muset ještě jednou stanovit podmínky, za nichž mají být přijímána legislativní nebo jiná opatření v oblasti zemědělství nebo rybolovu řádným legislativním postupem nebo Radou samotnou.
6.
Z ústavního hlediska je význam této otázky značný (
8
). Soudní dvůr bude mít možnost připomenout politickým orgánům, že právní základ není určen postupy, ale naopak, určuje postupy, jež je třeba použít pro přijetí daného aktu (
9
).
II – Právní rámec
A – Smlouva o fungování EU
7.
Podle čl. 40 odst. 1 a 2 SFEU:
„1.   K dosažení cílů [SZP] je zřízena společná organizace zemědělských trhů.
[…]
2.   Společná organizace […] může zahrnovat veškerá opatření potřebná k dosažení cílů [SZP], zejména regulaci cen […].“
8.
Článek 43 odst. 2 SFEU stanoví:
„Evropský parlament a Rada přijmou řádným legislativním postupem po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem společnou organizaci zemědělských trhů uvedenou v čl. 40 odst. 1 a ostatní ustanovení nezbytná pro sledování cílů společné zemědělské politiky a společné rybářské politiky.“
9.
Podle čl. 43 odst. 3 SFEU:
Rada přijme na návrh Komise opatření týkající se stanovení cen, dávek, podpor a množstevních omezení a stanovení a přidělení rybolovných práv.“
B – Nařízení o jednotné společné organizaci trhů
10.
Body 2, 5, 10, 12 a 14 odůvodnění nařízení o jednotné společné organizaci trhů stanoví:
„(2)
Toto nařízení by mělo obsahovat všechny základní prvky společné organizace trhů se zemědělskými produkty.
[...]
(5)
Podle čl. 43 odst. 3 Smlouvy o fungování EU přijme Rada opatření týkající se stanovení cen, dávek, podpor a množstevních omezení. V případech, kdy se použije čl. 43 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, by toto nařízení mělo z důvodu jasnosti výslovně odkazovat na skutečnost, že Rada přijme opatření na tomto právním základě.
[...]
(10)
Ke stabilizaci trhů a zajištění přiměřené životní úrovně zemědělců byl vytvořen rozlišený režim podpory trhu v různých odvětvích a zavedeny režimy přímých podpor s ohledem na různé potřeby v každém z těchto odvětví a na jejich vzájemnou závislost. Tato opatření mají podobu veřejné intervence nebo vyplácení podpory soukromého skladování. Je třeba nadále zachovat opatření podpory trhu, která by však měla být zefektivněna a zjednodušena.
[...]
(12)
Z důvodů jasnosti a transparentnosti by ustanovení týkající se veřejné intervence měla mít společnou osnovu, měla by však dále sledovat politiku, jíž se řídí jednotlivá odvětví. Proto je třeba rozlišovat mezi referenčními prahovými hodnotami a cenami intervenčními, které je třeba definovat. [...]
[...]
(14)
Cena v rámci veřejné intervence by měla sestávat z pevně stanovené ceny pro určitá množství některých produktů a v jiných případech by měla záviset na nabídkovém řízení a vycházet z praxe a zkušeností z předchozích společných organizací trhů.“
11.
Článek 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů nazvaný „Referenční prahové hodnoty“ spadající do „Úvodních ustanovení“ uvedeného nařízení stanoví:
„1.   Stanoví se tyto referenční prahové hodnoty:
a)
pokud jde o odvětví obilovin, 101,31 EUR za tunu, vztaženo na stadium velkoobchodního prodeje u zboží dodaného do skladu před vyložením;
b)
pokud jde o neloupanou rýži, 150 EUR za tunu za standardní jakost vymezenou v příloze III části A, vztaženo na stadium velkoobchodního prodeje u zboží dodaného do skladu před vyložením;
c)
pokud jde o cukr standardní jakosti vymezené v příloze III části B, vztaženo na nebalený cukr při převzetí v závodě:
i)
pro bílý cukr: 404,4 EUR za tunu;
ii)
pro surový cukr: 335,2 EUR za tunu;
d)
pokud jde o odvětví hovězího a telecího masa, 2224 EUR za tunu pro jatečně upravená těla skotu samčího pohlaví třídy zmasilosti / protučnělosti R3 podle klasifikační stupnice Unie pro jatečně upravená těla skotu ve věku osm měsíců nebo více podle přílohy IV části A;
e)
pokud jde o odvětví mléka a mléčných výrobků:
i)
246,39 EUR za 100 kg pro máslo,
ii)
169,80 EUR za 100 kg pro sušené odstředěné mléko;
f)
pokud jde o vepřové maso, 1509,39 EUR za tunu pro jatečně upravená těla prasat standardní jakosti stanovené na základě hmotnosti a podílu libového masa podle klasifikační stupnice Unie pro jatečně upravená těla prasat podle přílohy IV části B takto:
i)
jatečně upravená těla o hmotnosti nejméně 60 kg, avšak menší než 120 kg: třída E,
ii)
jatečně upravená těla o hmotnosti od 120 do 180 kg: třída R.;
g)
pokud jde o odvětví olivového oleje:
i)
1779 EUR za tunu pro extra panenský olivový olej;
ii)
1710 EUR za tunu pro panenský olivový olej;
iii)
1524 EUR za tunu pro lampantový olivový olej s obsahem mastných kyselin 2. stupně, při odečtení 36,70 EUR na tunu z této částky za každý další stupeň kyselosti.
2.   Komise referenční prahové hodnoty uvedené v odstavci 1 pravidelně přezkoumává s přihlédnutím k objektivním kritériím, zejména k vývoji produkce, nákladům na produkci (především na vstupy) a tržním trendům. Referenční prahové hodnoty se v případě potřeby aktualizují řádným legislativním postupem s ohledem na vývoj produkce a trhů.“
12.
Článek 15 tohoto nařízení nazvaný „Cena v rámci veřejné intervence“ stanoví:
„1.   Cenou v rámci veřejné intervence se rozumí:
a)
cena, za kterou jsou produkty nakupovány v rámci veřejné intervence, je-li nákup prováděn za pevně stanovenou cenu, nebo
b)
maximální cena, za kterou mohou být produkty způsobilé pro veřejnou intervenci nakoupeny, je-li nákup prováděn prostřednictvím nabídkového řízení.
2.   Opatření týkající se stanovení úrovně ceny v rámci veřejné intervence, včetně částek, o které se cena zvýší a sníží, přijme Rada v souladu s čl. 43 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.“
C – Nařízení o stanovení
13.
Podle bodů 2 a 3 odůvodnění nařízení o stanovení:
„(2)
Z důvodů jasnosti a transparentnosti by ustanovení týkající se veřejné intervence měla mít společnou osnovu, měla by však dále sledovat politiku, jíž se řídí jednotlivá odvětví. Proto je vhodné rozlišovat mezi referenčními prahovými hodnotami stanovenými v nařízení [o jednotné společné organizaci trhů] na jedné straně a intervenčními cenami, které je třeba definovat, na straně druhé. […]
(3)
Měla by být stanovena úroveň ceny v rámci veřejné intervence, na níž probíhá nákup za pevně stanovenou cenu nebo prostřednictvím nabídkového řízení, včetně případů, kdy může být nutná úprava cen v rámci veřejné intervence. […]“
14.
Článek 1 tohoto nařízení, nazvaný „Oblast působnosti“, uvádí:
„Tímto nařízením se určují opatření týkající se stanovení cen, dávek, podpor a množstevních omezení v souvislosti s jednotnou společnou organizací zemědělských trhů, která byla zavedena nařízením [o jednotné společné organizaci trhů].“
15.
Článek 2 tohoto nařízení, nazvaný „Ceny v rámci veřejné intervence“, stanoví:
„1.   Úroveň ceny v rámci veřejné intervence:
a)
u pšenice obecné, pšenice tvrdé, ječmene, kukuřice, neloupané rýže a sušeného odstředěného mléka se rovná příslušné referenční prahové hodnotě stanovené v článku 7 nařízení [o jednotné společné organizaci trhů] v případě nákupu za pevně stanovenou cenu a nepřekročí příslušnou referenční prahovou hodnotu v případě nákupu prostřednictvím nabídkového řízení;
b)
u másla se rovná 90 % referenční prahové hodnoty stanovené v článku 7 nařízení [o jednotné společné organizaci trhů] v případě nákupu za pevně stanovenou cenu a nepřekročí 90 % referenční prahové hodnoty v případě nákupu prostřednictvím nabídkového řízení;
c)
u hovězího a telecího masa nepřekročí úroveň uvedenou v čl. 13 odst. 1 písm. c) nařízení [o jednotné společné organizaci trhů].
2.   Ceny v rámci veřejné intervence pro pšenici obecnou, pšenici tvrdou, ječmen, kukuřici a neloupanou rýži uvedené v odstavci 1 se upravují zvýšením či snížením na základě hlavních kritérií jakosti pro dané produkty.
3.   Komise přijme prováděcí akty, kterými stanoví zvýšení či snížení ceny v rámci veřejné intervence pro produkty uvedené v odstavci 2 tohoto článku za podmínek v něm stanovených. Tyto prováděcí akty se přijímají přezkumným postupem podle čl. 48 odst. 2.“
III – Skutečnosti předcházející sporu
16.
Společná organizace zemědělských trhů byla poprvé kodifikována jednotným a celkovým způsobem nařízením (ES) č. 1234/2007 (
10
) na základě článku 37 Smlouvy o ES.
17.
Poté, co vstoupila v platnost Smlouva o fungování EU, Komise představila dne 12. října 2011 pět návrhů nařízení Evropského parlamentu a Rady nebo pouze Rady, které se zabývaly hloubkovou reformou SZP. Mezi těmito návrhy byl i návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o jednotné společné organizaci trhů. Základem tohoto „reformátorského návrhu“ byl čl. 43 odst. 2 SFEU a v článku 7 obsahoval ustanovení týkající se stanovení „referenčních cen“.
18.
Téhož dne Komise předložila návrh nařízení Rady, kterým se určují opatření týkající se stanovení některých podpor a náhrad v souvislosti se společnou organizací trhů se zemědělskými produkty, který se opíral o čl. 43 odst. 3 SFEU.
19.
Dne 4. července 2012 Parlament schválil zprávu svého Výboru pro zemědělství a rozvoj venkova, který v důvodové zprávě konstatoval, že návrh nařízení o jednotné společné organizaci trhů předložený Komisí ohrožuje výsady přiznané normotvůrci prostřednictvím čl. 43 odst. 2 SFEU, a z tohoto důvodu navrhl „zrušit všechna ustanovení týkající se čl. 43 odst. 3 [SFEU]“.
20.
Dne 13. září 2012 předsednictví Rady zaslalo Zvláštnímu výboru pro zemědělství pracovní dokument, v němž uvádí, že podle jeho názoru by měla pouze Rada stanovit mimo jiné referenční ceny zemědělských produktů, které mohou být předmětem veřejných intervencí, v souladu s čl. 43 odst. 3 SFEU. Podle resumé Rady (
11
) bylo toto stanovisko přijato na následující schůzi Zvláštního výboru pro zemědělství dne 17. září 2012„velkou většinou“ členských států.
21.
Generální sekretariát Rady následně předložil dne 12. října 2012 návrh nařízení o stanovení, který obsahoval kromě intervenčních cen i „referenční ceny“. Tento návrh byl přijat Zvláštním výborem Rady pro zemědělství dne 5. listopadu 2012.
22.
Ve dnech 13. prosince 2012 a 12. března 2013 předsednictví Rady předalo konsolidovaná znění návrhu o jednotné společné organizaci trhů. Článek 7 první věta obou těchto návrhů odkazovala v názvu na referenční ceny a dále konstatovala, že „opatření týkající se stanovení referenčních cen přijme Rada v souladu s čl. 43 odst. 3 [SFEU]“.
23.
Dne 13. března 2013 Parlament přijal pozměňovací návrh, který opětovně zaváděl úplné referenční ceny v článku 7 návrhu nařízení o jednotné společné organizaci trhů.
24.
Od 11. dubna do 26. června 2013 zavdaly neshody mezi orgány podnět k více než deseti neformálním trialogům o budoucím nařízení o jednotné společné organizaci trhů. Ke konci období, v němž probíhaly tyto trialogy, zaslal generální sekretariát Rady dne 4. června 2013 zprávu, z níž je možné vyvodit, že stanovení referenčních cen je i nadále sporným bodem. Na všech posledních schůzích v rámci trialogu Parlament oznámil, že neschválí reformní balíček SZP, pokud v nařízení o jednotné společné organizaci trhů nebude obsažena právní úprava týkající se referenčních cen.
25.
Dne 21. června 2013 předsednictví Rady předložilo pracovní dokument v souvislosti s přípravou schůze ve dnech 24. a 25. června 2013, který odrážel stav trialogů. Tento dokument zahrnoval „referenční ceny“.
26.
Dne 25. června 2013 předsednictví Rady předložilo dodatek k uvedenému pracovnímu dokumentu, který opětovně zmiňoval přetrvávající sporné body. Pod názvem „Stanoviska k ustanovením souvisejícím s čl. 43 odst. 3“ týkajícím se návrhu nařízení o jednotné společné organizaci trhů navrhovalo jako kompromisní cíl („landing zone“) použití pojmu „referenční prahová hodnota“.
27.
V noci z 25. na 26. června 2013 a po několikerém přerušení zasedání bylo nakonec kvalifikovanou většinou v Radě vyhověno žádosti Parlamentu o zahrnutí referenčních cen, které jsou od té chvíle nazývány v článku 7 tohoto nařízení „referenční prahové hodnoty“. Německá vláda a vláda Spojeného království se ovšem nevyslovily ve prospěch této změny obecného směru a zdržely se hlasování.
28.
Dne 25. září 2013 předsednictví Rady předložilo pracovní dokument týkající se úplnosti konsolidovaného znění návrhu nařízení o jednotné společné organizaci trhů. V tomto znění celý návrh odrážel dohodu, k níž došlo v rámci vnitřních trialogů. Článek 7 konsolidovaného znění návrhu nařízení o jednotné společné organizaci trhů byl již nazván „Referenční prahové hodnoty“, nikoli „Referenční ceny“. Obsah právního předpisu však zůstal beze změny.
29.
Dne 13. prosince 2013 předložil generální sekretariát Rady poznámku určenou delegacím, v níž rozhodl, že „výsledek jednání týkajících se použití čl. 43 odst. 3 SFEU zapadá do rámce celkového kompromisu týkajícího se aktuální reformy SZP a nedotýká se postavení všech orgánů, pokud jde o oblast působnosti tohoto ustanovení, ani dalšího vývoje této otázky, zejména nové judikatury Soudního dvora Evropské unie“.
30.
Pod názvem „Prohlášení Rady k čl. 43 odst. 3 [SFEU]“ bylo rozhodnuto, co se týče výsledků jednání o SZP v rámci trialogu z června 2013, aby „Rada potvrdila, že jediným cílem jejího rozhodnutí směřujícího k tomu, aby se nařízení o jednotné společné organizaci trhů týkalo otázek souvisejících s čl. 43 odst. 3 SFEU za výjimečných okolností tohoto trialogu, je umožnit kompromis“.
31.
Německá vláda v této souvislosti prohlásila, že z různých důvodů nemůže podpořit některé z návrhů obsažených v návrhu nařízení o jednotné společné organizaci trhů. Podle ní náleží na základě čl. 43 odst. 3 SFEU výhradně Radě, aby na návrh Komise přijala mimo jiné „opatření týkající se stanovení cen“. Německá vláda se domnívala, že je nepřijatelné vyloučit toto pravidlo o rozdělení pravomocí mezi orgány Unie, a oznámila, že tedy odmítá tento návrh nařízení.
32.
V okamžiku hlasování o přijetí nařízení o jednotné společné organizaci trhů, které se konalo dne 16. prosince 2013, se německá vláda vyslovila proti přijetí návrhu, a vláda Spojeného království se zdržela hlasování. Při hlasování o přijetí nařízení o stanovení, které se konalo ve stejný den, se německá vláda i vláda Spojeného království zdržely hlasování. Při té příležitostí Rada „potvrdila“ v zápisu ze svého zasedání, že „jediným cílem jejího rozhodnutí směřujícího k tomu, aby se nařízení o jednotné společné organizaci trhů týkalo otázek souvisejících s čl. 43 odst. 3 Smlouvy o fungování EU za výjimečných okolností tohoto trialogu, je umožnit kompromis“ a že „toto rozhodnutí nebude mít vliv na stanovisko, které bude Rada i v budoucnosti nadále zastávat, aby bránila výsady, které jí byly přiznány Lisabonskou smlouvou“.
IV – Řízení před Soudním dvorem a závěry zúčastněných stran
33.
Německá vláda navrhla, aby Soudní dvůr zrušil obě napadená ustanovení, ale ponechal jejich účinky až do doby, než vstoupí v platnost právní předpisy přijaté na vhodném právním základě, a aby uložil Parlamentu a Radě náhradu nákladů řízení.
34.
V žalobní odpovědi Parlament navrhl, aby Soudní dvůr prohlásil žalobu podpůrně za nepřípustnou, zamítl žalobu a uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.
35.
Rada ponechává na úvaze Soudního dvora, jak rozhodne o hlavních návrzích německé vlády, a kromě toho žádá Soudní dvůr, aby v případě, že vyhoví těmto návrhům, ponechal účinky napadených ustanovení až do doby, než vstoupí v platnost ustanovení přijatá na vhodném právním základě, a aby uložil všem účastníkům řízení náhradu vlastních nákladů řízení.
36.
Česká vláda a vláda Spojeného království vstoupily do řízení na podporu návrhových žádání německé vlády, kdežto Komise vstoupila do řízení na podporu Parlamentu.
37.
Všichni výše uvedení účastníci řízení se zúčastnili slyšení, které se uskutečnilo dne 3. února 2016.
V – Analýza
A – K přípustnosti
1. Hlavní argumenty účastníků řízení
38.
Parlament a Komise se domnívají, že žaloba by měla být zamítnuta jako nepřípustná z toho důvodu, že článek 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů je neoddělitelný od zbytku aktu. Podle Parlamentu tento článek plně zapadá mezi cíle tohoto nařízení a slouží k dosažení jeho cílů. Podstata nařízení o jednotné společné organizaci trhů by se totiž změnila, kdyby měl být jeho článek 7 zrušen. Tento článek má navíc v rámci nařízení více funkcí, které se vážou k jiným ustanovením tohoto nařízení.
39.
Německá vláda a vlády jako vedlejší účastnice, stejně jako Rada, zdůrazňují, že ani Parlament, ani Komise neprokázaly, jak a do jaké míry by zrušení článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů mohlo změnit podstatu tohoto nařízení, které obsahuje více než dvě stě ustanovení vztahujících se na všechny aspekty a na všechna odvětví SZP.
2. Posouzení
40.
Unijní právní akt lze částečně zrušit pouze, jsou-li části, jejichž zrušení je požadováno, oddělitelné od zbytku aktu. Tento požadavek oddělitelnosti není splněn, pokud by částečné zrušení aktu způsobilo změnu jeho podstaty (
12
).
41.
Ani pojetí celého nařízení o jednotné společné organizaci trhů, které se zabývá dosti různorodou škálou témat, ani obsah článku 7 uvedeného nařízení nebo vztah mezi referenčními prahovými hodnotami a intervenčními cenami (
13
) nepřispívá k neoddělitelnosti napadeného ustanovení. Nevidím žádnou zásadní skutečnost, která by umožňovala tvrdit, že by se podstata nařízení o jednotné společné organizaci trhů změnila, kdyby mělo být napadené ustanovení zrušeno.
42.
Domnívám se tedy, že projednávaná žaloba je přípustná.
B – K věci samé
1. Žádost o zrušení článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů
a) Hlavní argumenty účastníků řízení
i) Německá vláda
43.
Německá vláda tvrdí, že Parlament a Rada opřely článek 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů o chybný právní základ. Vzhledem k tomu, že se v případě „referenčních cen“, nakonec přejmenovaných na „referenční prahové hodnoty“, jednalo o „opatření týkající se stanovení cen“, měl být základem článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů rozhodně čl. 43 odst. 3 SFEU.
44.
Na podporu žádosti o zrušení článku německá vláda odkazuje na starší systém společné organizace zemědělských trhů, tedy systém vyplývající z nařízení č. 1234/2007, jehož bod 16 odůvodnění definoval „referenční cenu“ jako cenu vzniklou na základě zásadního rozhodnutí Rady. V této souvislosti tato vláda upozorňuje, že nařízení č. 1234/2007 přiznávalo pravomoc měnit referenční ceny výslovně Radě. Navíc někdejší společná organizace zemědělských trhů, stejně jako vývoj nařízení o jednotné společné organizaci trhů (zejména vývoj jeho článku 7), ukazuje, že systém opatření souvisejících se stanovením cen zemědělských produktů nebyl zásadně změněn a referenční ceny, nebo referenční prahové hodnoty, jsou i nadále „záchrannou sítí“ SZP. Podle německé vlády naopak začlenění článku 7 do nařízení o jednotné společné organizaci trhů, stejně jako nahrazení pojmu „referenční ceny“ pojmem „referenční prahové hodnoty“, vychází z politického kompromisu vytvořeného výhradně proto, aby se předešlo nezdaru globálního balíčku reformy SZP.
45.
Německá vláda poukazuje na znění čl. 43 odst. 2 a 3 SFEU a zdůrazňuje, že podle tohoto ustanovení, které nerozlišuje mezi cenami v přísném slova smyslu a v širokém slova smyslu, ale hovoří obecně o „opatřeních týkajících se stanovení cen“, spadají všechny základní aspekty stanovení cen do pravomoci Rady. Vzhledem k tomu, že článek 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů přesně stanoví měnovou jednotku pro určité zemědělské produkty, a že tedy článek 2 nařízení o stanovení definuje intervenční ceny jako určité procento z „referenční prahové hodnoty“, jsou intervenční ceny a referenční ceny úzce vázány na tržní ceny a článek 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů je základním aspektem stanovení cen.
46.
S ohledem na cíle čl. 43 odst. 3 SFEU německá vláda rovněž uplatňuje, že čl. 7 odst. 2 nařízení o jednotné společné organizaci trhů stanoví, že referenční prahové hodnoty se aktualizují s ohledem na vývoj produkce a směřování trhu, k čemuž je Komise pověřena pravidelným přezkumem referenční ceny a zejména vývoje produkce a tržních trendů. Má-li tedy příslušný normativní orgán reagovat rychle, pružně a účinně na narušení trhu, byla by tato reakce mnohem rychlejší, jestliže by měla Rada, která na rozdíl od systému „před Lisabonem“ již ani nemá konzultovat Parlament, příslušnou pravomoc.
47.
Co se týče vztahu mezi druhým a třetím odstavcem článku 43 SFEU, německá vláda tvrdí, že čl. 43 odst. 3 SFEU vylučuje ve své oblasti působnosti odstavec 2, nebo že se tyto dva odstavce přinejmenším vylučují navzájem. Podle německé vlády neexistuje v každém případě mezi těmito dvěma pravidly, která představují dva různé a nezávislé právní základy, žádná hierarchie.
48.
Německá vláda se ostatně domnívá, že kdyby byl v tomto případě považován za právní základ čl. 43 odst. 2 SFEU, byl by čl. 43 odst. 3 SFEU naprosto zbaven smyslu, a ztratil tedy užitečný účinek. Zásada institucionální rovnováhy institucí EU navíc znamená, že každá z institucí vykonává své pravomoci a respektuje pravomoci ostatních institucí.
49.
Německá vláda odkazuje na judikaturu Soudního dvora týkající se volby právního základu pro přijímání unijních právních aktů a domnívá se, že všechny objektivní aspekty, které mohou být předmětem soudního přezkumu, znamenají v tomto případě, že čl. 43 odst. 3 SFEU představuje jediný vhodný právní základ. Použití dvojího právního základu je v tomto případě rovněž vyloučeno, neboť mechanismy stanovené v odstavcích 2 a 3 článku 43 SFEU mohou být použity nezávisle na sobě.
50.
Pokud jde o argument Parlamentu, podle něhož z čl. 40 odst. 2 SFEU vyplývá, že normotvůrce Unie může při výkonu své pravomoci podle čl. 43 odst. 2 SFEU přijmout všechna opatření uvedená v odstavci 2 článku 40 SFEU, včetně „regulace cen“, domnívá se německá vláda, že tento argument nezohledňuje existenci čl. 43 odst. 3 SFEU. Německá vláda tvrdí, že podle tohoto konceptu by byl čl. 43 odst. 3 zbytečný.
ii) Rada a vlády, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastnice
51.
Rada, stejně jako obě vlády jako vedlejší účastnice, podporují argumenty německé vlády. Rada ještě navíc odkazuje na čl. 294 odst. 1 SFEU a uplatňuje, že Smlouvy nepodporují hypotézu, podle níž má řádný legislativní postup přednost před ustanoveními, která stanoví přijímání nelegislativních aktů. Vlády, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastnice, dodávají, že podle nich představuje čl. 43 odst. 3 SFEU lex specialis ve vztahu k širším opatřením, která stanoví čl. 43 odst. 2 SFEU.
iii) Parlament a Komise
52.
Parlament podporovaný Komisí sdílí stanovisko německé vlády, podle něhož druhý a třetí odstavec článku 43 SFEU představují dva různé právní základy, i když, jak zdůrazňuje Parlament, mezi nimi existuje silný kontextový vztah. Oba tyto orgány však tvrdí, že čl. 43 odst. 3 SFEU přiznává Radě pouze velmi specifickou pravomoc výkonné povahy, jíž je přesné a konečné stanovení výše cen. Každé jiné opatření mimo tuto činnost spadá do oblasti působnosti čl. 43 odst. 2 SFEU, což vyplývá z odkazu tohoto posledního ustanovení na článek 40 SFEU a na znění čl. 40 odst. 1 a, a fortiori, 2 SFEU, který mezi hlavními aspekty, které mohou tvořit společnou organizaci trhu, výslovně zmiňuje regulaci cen.
53.
Parlament z toho vyvozuje, že „opatření“, která je Rada zmocněna přijímat podle čl. 43 odst. 3 SFEU, mohou být kvalifikována jako „prováděcí akty sui generis“. Podle něj musí být nelegislativní postup stanovený v čl. 43 odst. 3 SFEU chápán jako výjimka z obecného pravidla stanoveného v čl. 43 odst. 2 SFEU. Komise naopak spatřuje hierarchický vztah mezi druhým a třetím odstavcem článku 43 SFEU. Dodává, že evropský normotvůrce má značnou pravomoc, co se týče toho, co ponechává výkonné složce, a že v tomto případě nedošlo k žádnému zjevnému pochybení při výkonu uvedené pravomoci normotvůrce, přestože čl. 43 odst. 3 SFEU výslovně stanoví přenesení pravomoci.
54.
Co se týče cíle a obsahu článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů, Parlament uplatňuje, že tento cíl je totožný – tedy neoddělitelný od cíle nařízení o jednotné společné organizaci trhů, tedy „stanovit společnou organizaci trhů se zemědělskými produkty“. Podle Parlamentu a Komise slouží článek 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů jako základní ustanovení, pokud jde o režim intervencí do společné organizace trhů. Referenční prahové hodnoty představují jako „záchranná síť SZP“ spouštěcí mechanismus intervencí a jiných druhů opatření na podporu trhů. V této souvislosti Komise uplatňuje, že referenční prahové hodnoty jsou mimo tuto projednávanou věc vícekrát zohledňovány v nařízení o jednotné společné organizaci trhů a v nařízení o stanovení, například pokud jde o poskytování podpor soukromého skladování a stanovení výrobní náhrady v odvětví cukru.
55.
Pokud jde o označení „referenční prahové hodnoty“, které byly jak v nařízení č. 1234/2007, tak v rámci jednání o reformě SZP, nazývány „referenčními cenami“, Parlament upozorňuje, že název článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů byl změněn tak, aby odpovídal požadavku Rady. Pro Komisi bylo dřívější označení „referenční prahové hodnoty“ zavádějící, neboť „referenční ceny“ již byly prahovými hodnotami, jimiž se řídilo stanovení skutečných cen, a měly pouze orientační funkci.
56.
Co se týče odkazu německé vlády na dřívější režim společné organizace trhů, Parlament a Komise mají za to, že vláda mlčky přechází skutečnost, že nařízení č. 1234/2007 bylo přijato podle jiného právního základu, a to podle článku 37 ES.
57.
Pokud jde o argument německé vlády, podle něhož by užitečný účinek čl. 43 odst. 3 SFEU byl ohrožen, kdyby článek 7 nařízení mohl být založen na čl. 43 odst. 2 SFEU, Parlament se domnívá, že přijetí nařízení o stanovení jako takového je postačující, aby prokázalo užitečný účinek čl. 43 odst. 3 SFEU.
58.
Ani Parlament, ani Komise nepovažují za nezbytné rychle upravovat referenční prahové hodnoty s ohledem na vývoj trhu, což by podle německé vlády vyžadovalo zásah Rady. Přestože cílem čl. 43 odst. 3 SFEU je zaručit rychlé stanovení cen a přestože tento úkol představoval v historii SZP důležitý požadavek, ztrácel již v minulosti podle Parlamentu postupně význam a prakticky vymizel.
59.
Parlament podpůrně tvrdí, že i když článek 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů sledoval cíle stanovené druhým a třetím odstavcem článku 43 SFEU, napadené ustanovení je stále platné na základě přednosti cílů stanovených čl. 43 odst. 2 SFEU.
b) Posouzení
i) Připomenutí obecné judikatury Soudního dvora ve věci právního základu
60.
Podle ustálené judikatury se musí volba právního základu unijního aktu zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří zejména cíl a obsah tohoto aktu (
14
). Může být rovněž namístě zohlednit legislativní kontext (
15
). Právní základ aktu není určen postupy, ale naopak, určuje postupy, jež je třeba použít pro přijetí daného aktu (
16
). Pokud přezkum opatření ukáže, že sleduje dvojí účel nebo že má dvě složky, a pokud je možno jeden z těchto účelů nebo z těchto složek identifikovat jako hlavní, zatímco druhý je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který si vyžaduje hlavní nebo převažující účel nebo složka (
17
).
61.
Pokud jde o opatření, které najednou sleduje několik cílů nebo které má několik složek, jež jsou nerozlučně spojeny, aniž by jedna byla vůči druhé vedlejší, Soudní dvůr rozhodl, že pokud jsou tak použitelná různá ustanovení Smlouvy, musí se takové opatření výjimečně zakládat na různých odpovídajících právních základech (
18
). Soudní dvůr však již rozhodl, že použití dvojího právního základu je vyloučeno, pokud jsou postupy stanovené pro každý z těchto základů neslučitelné (
19
).
ii) Připomenutí judikatury Soudního dvora ve věci právního základu: článek 43 SFEU
62.
Soud měl již příležitost vyslovit se k oblasti působnosti odstavců 2 a 3 článku 43 SFEU ve dvou věcech týkajících se společné rybářské politiky.
63.
V první věci, v níž byl vynesen rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Parlament a Komise v. Rada (dále jen „rozsudek Venezuela“) (
20
), šlo o to, zda Rada tím, že na základě čl. 43 odst. 3 SFEU přijala rozhodnutí týkající se udělení rybolovných práv venezuelským plavidlům podél pobřeží Francouzské Guyany (
21
), zvolila vhodný právní základ, či nikoli. Soudní dvůr odpověděl záporně a zrušil rozhodnutí Rady pro nedostatečnou pravomoc. Podle Soudního dvora představuje vhodný právní základ čl. 43 odst. 2 SFEU, tedy přijetí dotčeného aktu řádným legislativním postupem.
64.
Přesněji řečeno, Soudní dvůr rozhodl, že „přijetí ustanovení uvedených v čl. 43 odst. 2 SFEU totiž nevyhnutelně předpokládá posouzení, zda jsou ‚nezbytná‘ pro sledování cílů společných politik upravených Smlouvou o FEU, takže jde o politické rozhodnutí, které musí být vyhrazeno unijnímu zákonodárci. Naproti tomu přijetí opatření […] podle čl. 43 odst. 3 SFEU nevyžaduje takové posouzení, jelikož taková opatření mají převážně technickou povahu a mají být přijímána k provedení ustanovení přijatých na základě odstavce 2 téhož článku (
22
)“.
65.
V rozsudku Venezuela (
23
) však Soudní dvůr více nedefinoval, co rozumí „politickým rozhodnutím“ a opatřeními, která mají „převážně technickou povahu“. Kladu si tedy v této souvislosti otázku, zda se tyto dva pojmy vzájemně vylučují. Jak by se mělo například určit opatření, které se jeví jako technické, ale má závažný dopad na rozpočet? Nejedná se rovněž o opatření obsahující „politické rozhodnutí“?
66.
Ve druhé věci, v níž byl vynesen rozsudek ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada (dále jen „rozsudek treska“) (
24
), Soudní dvůr zrušil nařízení Rady, kterým se zavádí dlouhodobý plán pro populace tresky obecné (
25
), neboť měl za to, že Rada opět překročila pravomoci, které jí přiznává čl. 43 odst. 3 SFEU.
67.
V tomto rozsudku Soudní dvůr zopakoval, že čl. 43 odst. 3 SFEU se může vztahovat na opatření, která se neomezují na stanovení a přidělení rybolovných práv, pokud tato opatření nezahrnují politické rozhodnutí vyhrazené unijnímu normotvůrci z důvodu jejich „nezbytnosti“ pro sledování cílů souvisejících se společnou zemědělskou politikou a společnou rybářskou politikou. Nicméně místo aby opakoval formulaci, podle níž „přijetí opatření týkajících se stanovení a přidělení rybolovných práv podle čl. 43 odst. 3 SFEU nevyžaduje takové posouzení, jelikož taková opatření mají převážně technickou povahu a mají být přijímána k provedení ustanovení přijatých na základě odstavce 2 SFEU téhož článku (
26
)“, zdůraznil, že tyto akty se nesmí zaměňovat za akty stanovené v čl. 291 odst. 2 SFEU a že toto ustanovení z toho důvodu není žádným vodítkem, pokud jde o oblast působnosti čl. 43 odst. 3 SFEU (
27
).
68.
Jeví se mi, že je obtížné zaměňovat opatření přijatá na základě čl. 43 odst. 3 SFEU a „prováděcí pravomoci“ ve smyslu článku 291 SFEU (
28
). Toto upřesnění Soudního dvora však považuji za nezbytné, aby nedošlo k žádné případné záměně těchto dvou pojmů. V této souvislosti navrhuji vyhýbat se od nynějška veškerým odkazům na prováděcí akty v rámci čl. 43 odst. 3 SFEU.
69.
V rozsudku treska (
29
) Soudní dvůr dále zdůraznil, že „odstavce 2 a 3 článku 43 SFEU sledují odlišné cíle a oba mají specifickou působnost, takže mohou být použity samostatně jako základ pro přijetí opatření stanovených (
30
) v rámci [společné rybářské politiky], přičemž Rada, pokud přijímá akty na základě čl. 43 odst. 3 SFEU, musí jednat v mezích svých pravomocí, jakož i případně v právním rámci, který již byl vymezen na základě čl. 43 odst. 2 SFEU“ (
31
). Toto konstatování zdůvodnil historickou souvislostí a uvedl, že článek 37 ES byl nahrazen čl. 43 odst. 2 a 3 SFEU, a že z tohoto důvodu musí být případná paralela mezi články 37 ES a 43 SFEU posouzena s přihlédnutím k druhému a třetímu odstavci tohoto posledně jmenovaného ustanovení (
32
).
70.
Z rozsudků, které Soudní dvůr doposud vydal, vyplývá, že pokud akty přijaté na základě čl. 43 odst. 3 SFEU nepředstavují legislativní akty, nepředstavují ani taková jednoduchá prováděcí opatření, která stanoví čl. 291 odst. 2 SFEU. V teorii je většinou zastáván názor, že se jedná o nezávislou pravomoc sui generis (
33
), přesně jako generální advokátka Kokott ve svém stanovisku ve věci Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada (
34
).
71.
Navíc skutečnost, že postup stanovený čl. 43 odst. 3 SFEU není označován jako „řádný legislativní postup“, nemá žádný dopad na jeho vztah k tomuto posledně jmenovanému postupu. Každý z postupů podle odstavců 2 a 3 článku 43 SFEU spočívá na samostatném právním základu ve Smlouvě. S přihlédnutím k jasnému znění čl. 294 odst. 1 SFEU, podle něhož se řádný legislativní postup použije v případě, že na něj Smlouvy odkazují, se mi jeví těžko myslitelné, že se dalo z právního hlediska hovořit o přednostním postupu, který by určitým způsobem převládal nad jinými postupy (
35
).
72.
Výše citovaná judikatura naopak neumožňuje odpovědět na argument, podle něhož může být právní základ čl. 43 odst. 3 SFEU použit pouze tehdy, jestliže byla přijata opatření podle čl. 43 odst. 2 SFEU (
36
). Soudní dvůr nekonstatoval, že by se na každé samostatné rozhodnutí zahrnující i politické úvahy nutně vztahoval čl. 43 odst. 2 SFEU (
37
).
73.
Podle toho, jak já chápu judikaturu, článek 43 SFEU obsahuje dva právní základy, které se vzájemně vylučují.
74.
Ve světle těchto úvah je třeba přezkoumat obsah a cíle článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů a určit, zda toto opatření mohlo být platně přijato na právním základě čl. 43 odst. 2 SFEU.
iii) Spadají referenční prahové hodnoty podle článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů do oblasti působnosti čl. 43 odst. 3 SFEU?
75.
Článek 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů, který spadá do „Úvodních ustanovení“ tohoto nařízení, je nazván „Referenční prahové hodnoty“. Podle odstavce 1 jsou prahové hodnoty stanoveny v jednotce euro za tunu nebo euro za 100 kg pro celou řadu zemědělských produktů. Podle odstavce 2 „Komise referenční prahové hodnoty […] pravidelně přezkoumává s přihlédnutím k objektivním kritériím, zejména k vývoji produkce, nákladům na produkci (především na vstupy) a tržním trendům“. Stejný odstavec stanoví, že „[r]eferenční prahové hodnoty se v případě potřeby aktualizují řádným legislativním postupem s ohledem na vývoj produkce a trhů“.
76.
Nařízení o jednotné společné organizaci trhů však nepřináší žádnou abstraktní, nebo dokonce jednoduše „politickou“ (
38
) definici „referenční prahové hodnoty“.
77.
Článek 15 odst. 1 nařízení o jednotné společné organizaci trhů uvádí, že „cenou v rámci veřejné intervence“ je cena, za kterou jsou produkty nakupovány v rámci veřejné intervence, je-li nákup prováděn za pevně stanovenou cenu [písm. a)], nebo maximální cena, za kterou mohou být produkty způsobilé pro veřejnou intervenci nakoupeny, je-li nákup prováděn prostřednictvím nabídkového řízení [písm. b)]. Článek 15 odst. 2 nařízení o jednotné společné organizaci trhů zdůrazňuje, že „[o]patření týkající se stanovení úrovně (
39
) ceny v rámci veřejné intervence, včetně částek, o které se cena zvýší a sníží, přijme Rada v souladu s čl. 43 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.“ Dvanáctý bod odůvodnění nařízení o jednotné společné organizaci trhů stanoví, že „je třeba rozlišovat mezi referenčními prahovými hodnotami a cenami intervenčními, které je třeba definovat“.
78.
Článek 2 nařízení o stanovení stanoví procento u každého produktu, jemuž byla v článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů přiznána referenční prahová hodnota. Toto procento referenční prahové hodnoty tedy představuje intervenční cenu.
79.
Nařízení o jednotné společné organizaci trhů a nařízení o stanovení zachovávají strukturu a systém nařízení č. 1234/2007, pokud jde o stanovení intervenční ceny ve dvou po sobě následujících etapách.
80.
Článek 43 odst. 3 SFEU se týká „opatření týkajících se stanovení cen (
40
)“.
81.
V běžné řeči rozumíme „cenou“ směnný poměr mezi zbožím či službou a penězi (
41
). Podle této definice představují intervenční ceny stanovené nařízením o stanovení nepochybně ceny. Přesná částka, za kterou jsou produkty nakupovány, zde přímo vyplývá z uplatnění intervenčních cen na referenční prahové hodnoty.
82.
Co se týče „referenčních prahových hodnot“, jestliže představují „opatření týkající se stanovení cen“, nezáleží na tom, zda představují či nepředstavují ceny (
42
). Je třeba si tedy položit otázku, zda „referenční prahové hodnoty“ představují „opatření týkající se stanovení cen“.
83.
Odkaz na předpis předcházející nařízení o jednotné společné organizaci trhů, tedy na nařízení č. 1234/2007, nám pomáhá objasnit povahu referenčních prahových hodnot, dříve referenčních cen. Především, jedenáctý bod odůvodnění nařízení č. 1234/2007 již potvrzoval, stejně jako nyní dvanáctý bod odůvodnění nařízení o jednotné společné organizaci trhů, společnou existenci referenčních cen a intervenčních cen. Dále, bod 16 a 28 odůvodnění nařízení č. 1234/2007, které se již neobjevují v nařízení o jednotné společné organizaci trhů, abstraktně popisovaly vztah mezi těmito dvěma termíny a nepřipouštěly žádnou pochybnost o tom, že referenční ceny se velmi podobají cenám v pravém slova smyslu. Ve světle skutečností předcházejících sporu a rozsudků Venezuela (
43
) a treska (
44
) je podle mne třeba tuto koncepci analyzovat v tom smyslu, že tři výše uvedené body odůvodnění nařízení č. 1234/2007 obsahovaly politické úvahy týkající se sledování cílů SZP, zatímco články 8 a 18 téhož nařízení, které obsahují referenční a intervenční ceny, sloužily ke stanovení cen a představovaly tak opatření týkající se stanovení cen. Dále, v předchozím režimu to byl čl. 2 odst. 2 písm. c), který definoval, a článek 18 nařízení č. 1234/2007, který stanovil intervenční ceny.
84.
Nyní je to naopak článek 15 nařízení o jednotné společné organizaci trhů, který definuje intervenční ceny, kdežto tyto ceny stanoví nařízení o stanovení.
85.
Přestože článek 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů nestanoví (konečné) intervenční ceny, rozhoduje u široké škály zemědělských produktů o částkách s přesností na centimy, které budou v souladu s logikou nařízení o jednotné společné organizaci trhů směrovat Radu při dalším stanovení intervenční ceny.
86.
Nejeví se mi, že by umístění článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů mezi „úvodní ustanovení“ podporovalo argumentaci Parlamentu a Komise, podle níž referenční prahové hodnoty představují zásadní prvek společné organizace zemědělských trhů, na niž odkazuje čl. 43 odst. 2 SFEU. Při použití judikatury Venezuela a treska by v nařízení o jednotné společné organizaci trhů měly figurovat zásadní normy týkající se společné organizace trhů. Toto nařízení o jednotné společné organizaci trhů však nijak nedefinuje referenční prahové hodnoty jako „zásadní prvek“ (
45
).
87.
Podle mého názoru se jedná spíše o zásadní prvek pro stanovení intervenční ceny, což znamená, že nařízení o jednotné společné organizaci trhů není tím správným místem pro toto ustanovení.
88.
Pokud jde o argument Komise, podle něhož zohlednění referenčních prahových hodnot v několika dalších ustanoveních nařízení o jednotné společné organizaci trhů a nařízení o stanovení potvrzuje kromě intervenčních cen politický význam a nezbytnost uvedených prahových hodnot ve smyslu čl. 43 odst. 2 SFEU, stačí konstatovat, že unijní normotvůrce, který v jiné souvislosti odkazuje na určitý pojem, v tomto případě na referenční prahové hodnoty, nemůže zbavit Radu pravomocí, které vyplývají z čl. 43 odst. 3 SFEU.
89.
Mezi nařízením o jednotné společné organizaci trhů a nařízením o stanovení tedy existuje zásadní vazba, pokud jde o intervenční ceny. Jak jsem již výše vysvětlil, článek 15 nařízení o jednotné společné organizaci trhů přináší definici intervenčních cen, definici, která již dlouho figuruje mezi ustanoveními SZP. Intervenční ceny jako takové stanoví nařízení o stanovení.
90.
Nejeví se mi naopak, že by body odůvodnění nařízení o jednotné společné organizaci trhů stanovily případnou potřebu referenčních prahových hodnot a ještě méně konkrétní podobu, kterou jim přiznal článek 7 tohoto nařízení, jako politické směry pro společnou organizaci trhů. Body odůvodnění nařízení o jednotné společné organizaci trhů v této souvislosti pouze konstatují v bodě 12 odůvodnění, že „je třeba rozlišovat mezi referenčními prahovými hodnotami a cenami intervenčními, které je třeba definovat“, aniž by byl podporován předpokládaný význam přijetí těchto prahových hodnot evropským normotvůrcem podle čl. 43 odst. 2 SFEU.
91.
Shrnu-li to, nejeví se, že by zahrnutí referenčních prahových hodnot do nařízení o jednotné společné organizaci trhů bylo nezbytné pro účely sledování cílů SZP. Jedná se naproti tomu o důležitou záležitost spadající do výsad Rady v rámci její pravomoci určovat opatření týkající se stanovení cen.
92.
Veškeré výše uvedené úvahy mne vedou k tomu, abych stanovení referenčních prahových hodnot figurující v článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů označil za „opatření týkající se stanovení cen“ ve smyslu čl. 43 odst. 3 SFEU.
93.
Dále je třeba zdůraznit, že normotvůrci, tedy Parlamentu a Radě, nenáleží, ať stanoví či nestanoví normy v rámci čl. 43 odst. 2 SFEU, definovat rozsah čl. 43 odst. 3 SFEU. Pokud by tomu tak bylo, mohl by následkem toho, tak jako v tomto případě, čl. 43 odst. 3 SFEU, zbaven užitečného účinku. Jsou to tedy členské státy jako suverénní smluvní strany, nikoli politické orgány, které definují oblast působnosti tohoto článku. Zde je rovněž třeba odmítnout argument uváděný Komisí, podle něhož je to součást politického procesu vyjednávání. Přestože se jeví, že je tato věc pouhým sporem mezi orgány (
46
), je tento proces právě ohraničen pravomocemi stanovenými Smlouvami. Odlišný výklad by udělil politickým orgánům pravomoc překročit rámec stanovený Smlouvami.
94.
Konečně, vzhledem k tomu, že oba právní základy článku 43 SFEU se od sebe vzájemně liší v tom smyslu, že se vzájemně vylučují, výše citovaná judikatura Soudního dvora týkající se volby právního základu unijního aktu a případného použití dvojího právního základu (
47
) nemá pro účely projednávané věci žádný význam. Z této judikatury však jasně vyplývá, že použití dvojího právního základu je vyloučeno, pokud jsou postupy stanovené pro každý z těchto základů neslučitelné (
48
).
iv) Závěry
95.
Článek 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů byl přijat na nesprávném právním základu. Bylo by vhodné vyhovět žalobě německé vlády a zrušit toto ustanovení.
2. Žádost o zrušení článku 2 nařízení o stanovení
a) Argumenty účastníků řízení
96.
Co se týče článku 2 nařízení o stanovení, německá vláda uplatňuje, že toto ustanovení bude muset být v případě zrušení článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů rovněž zrušeno z důvodů jasnosti a právní jistoty, neboť bez tohoto ustanovení nebude moci být článek 2 nařízení o stanovení používán a nebude mít ani žádné účinky. Tento článek by navíc svým odkazem na článek 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů přispěl k falešnému dojmu, že byl přijat na vhodném právním základě.
b) Posouzení
97.
Jak již jasně vyplývá ze znění článku 2 nařízení o stanovení, v tomto ustanovení není uvedena žádná přesná částka, která by mohla být základem veřejné intervence na zemědělském trhu. Tento článek naopak propojuje veřejnou intervenci pro každý dotčený produkt s konkrétním vztahem mezi tržní cenou a částkou, kterou u tohoto produktu uvádí článek 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů. Zrušení článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů, které navrhuji Soudnímu dvoru, by tak naprosto zbavilo článek 2 nařízení o stanovení veškerého použitelného obsahu.
98.
Za těchto podmínek by měl být článek 2 nařízení o stanovení, který by již nemohl být používán v důsledku zrušení článku 7 nařízení o jednotné společné organizaci trhů, rovněž zrušen z důvodu jasnosti a právní jistoty.
3. Žádost o zachování účinků napadených ustanovení
a) Argumenty účastníků řízení
99.
Německá vláda žádá Soudní dvůr, aby pro účely ochrany vyšších zájmů, z důvodů ochrany legitimního očekávání zemědělských podniků a obecně z důvodů právní jistoty vyhlásil v souladu s druhým odstavcem článku 264 SFEU, že budou zachovány účinky napadených ustanovení až do doby, než vstoupí v platnost nová ustanovení přijatá na vhodném právním základě. Komise tuto argumentaci podpůrně podporuje.
b) Posouzení
100.
Soudní dvůr se v rozsudcích Venezuela (
49
) a treska (
50
) obšírně zaobíral podmínkami zachování určitých účinků zrušeného ustanovení podle druhého odstavce článku 264 SFEU. Podle této judikatury s ohledem na důvody související s právní jistotou lze účinky takového aktu zachovat zejména tehdy, kdy by okamžité účinky jeho zrušení měly závažné negativní důsledky pro dotyčné osoby a legalita napadeného aktu není zpochybněna z důvodu jeho účelu nebo obsahu, nýbrž z důvodu nedostatku pravomoci jeho autora nebo z důvodu porušení podstatných formálních náležitostí. Mezi tyto důvody patří zejména pochybení týkající se právního základu napadeného aktu (
51
).
101.
Zrušení obou napadených ustanovení s okamžitým účinkem by ohrozilo celistvost systému veřejné intervence, který bezpochyby představuje od počátku základní prvek SZP. Nejeví se mi, že by bylo nutné, ani opodstatněné, způsobit přerušení systému intervencí jako takového, které by přinejmenším na několik měsíců vyvolalo u evropských zemědělců vážnou nejistotu.
102.
Jestliže tedy ani žalující ani žalovaná strana, ani Komise nebo vlády, které vstoupily do řízení, nezpochybnily legalitu obou napadených ustanovení z pohledu jejich účelu nebo obsahu, nemyslím si, že by bylo překážkou zachovat účinky uvedených ustanovení až do té doby, než v přiměřené lhůtě vstoupí v platnost nová právní úprava přijatá na vhodném právním základě.
VI – K nákladům řízení
103.
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. V projednávaných věcech německá vláda požadovala náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch.
104.
Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu nesou členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení. Česká republika, Spojené království Velké Británie a Severního Irska, jakož i Komise by tedy měly nést vlastní náklady řízení.
VII – Závěry
105.
S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto:
—
zrušit článek 7 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007;
—
zrušit článek 2 nařízení Rady (EU) č. 1370/2013 ze dne 16. prosince 2013, kterým se určují opatření týkající se stanovení některých podpor a náhrad v souvislosti se společnou organizací trhů se zemědělskými produkty;
—
zachovat v souladu s čl. 264 odst. 2 SFEU účinky článku 7 nařízení č. 1308/2013 a článku 2 nařízení č. 1370/2013 až do doby, než v přiměřené lhůtě vstoupí v platnost nová právní úprava přijatá na vhodném právním základu;
—
uložit Evropskému parlamentu a Radě Evropské unie náhradu nákladů řízení a
—
určit, že České republice, Spojenému království Velké Británie a Severního Irska a Evropské komisi se ukládá náhrada vlastních nákladů řízení.
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Milovníci komiksů jistě poznali parafrázi textu uvedeného na první stránce každého Asterixova dobrodružství. Budu se držet, abych v této věci nešel ve srovnání ještě dále.
(
3
) – Podle čl. 37 odst. 2 třetí odrážky SES: „Rada na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem kvalifikovanou většinou vydá nařízení nebo směrnice anebo přijme rozhodnutí; tím není dotčeno právo Rady vydávat vhodná doporučení.“
(
4
) – Viz rozsudky ze dne 26. listopadu 2014, Parlament a Komise v. Rada (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400) a ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
5
) – Je třeba zdůraznit, že i když se Rada nachází před Soudním dvorem v úloze strany žalované, uvádí v zásadě podobné argumenty jako strana žalující.
(
6
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 671).
(
7
) – Nařízení Rady ze dne 16. prosince 2013, kterým se určují opatření týkající se stanovení některých podpor a náhrad v souvislosti se společnou organizací trhů se zemědělskými produkty (Úř. věst. 2013, L 346, s. 12)
(
8
) – V tomto smyslu viz rovněž stanovisko generálního advokáta N. Wahla ve spojených věcech Parlament a Komise v. Rada (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:337, bod 39).
(
9
) – Viz rozsudek ze dne 19. července 2012, Parlament v. Rada (C‑130/10, EU:C:2012:472, bod 80).
(
10
) – Nařízení Rady ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty (Úř. věst. 2007, L 299, s. 1); viz v souvislosti s historií tohoto nařízení Hartig Danielsen, J., EU agricultural law, Kluwer Law International, Alpen aan den Rijn, 2013, s. 56.
(
11
) – Viz Rada, resumé ze dne 28. září 2012 na 1438. schůzi Zvláštního výboru pro zemědělství ze dne 17. září 2012, 13828/12, s. 5, č. 1 (příloha A.2 na vyžádání).
(
12
) – Viz rozsudek Komise v. Parlament a Rada (C‑427/12, EU:C:2014:170, bod 16 a citovaná judikatura).
(
13
) – Viz analýza věci samé v tomto stanovisku.
(
14
) – Viz zejména rozsudky ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada (45/86, EU:C:1987:163, bod 11), ze dne 23. února 1988, Spojené království v. Rada (68/86, EU:C:1988:85, bod 24), ze dne 11. června 1991, Komise v. Rada (C‑300/89, EU:C:1991:244, bod 10), ze dne 6. listopadu 2008, Parlament v Rada (C‑155/07, EU:C:2008:605, bod 34) a ze dne 26. listopadu 2014, Parlament a Komise v. Rada (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400, bod 51).
(
15
) – Viz rozsudek ze dne 8. září 2009, Komise v. Parlament a Rada (C‑411/06, EU:C:2009:518, body 64 a 65).
(
16
) – Viz rozsudek ze dne 19. července 2012, Parlament v. Rada (C‑130/10, EU:C:2012:472, bod 80).
(
17
) – Viz zejména rozsudky ze dne 30. ledna 2001, Španělsko v. Rada (C‑36/98, EU:C:2001:64, bod 59) a ze dne 6. listopadu 2008, Parlament v. Rada (C‑155/07, EU:C:2008:605, bod 35).
(
18
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. září 2003, Komise v. Rada (C‑211/01, EU:C:2003:452, bod 40) a ze dne 6. listopadu 2008, Parlament v. Rada (C‑155/07, EU:C:2008:605, bod 36).
(
19
) – Viz rozsudky ze dne 11. června 1991, Komise v. Rada (C‑300/89, EU:C:1991:244, body 17 až 21) a ze dne 25. února 1999, Parlament v. Rada (C‑164/97 a C‑165/97, EU:C:1999:99, bod 14).
(
20
) – C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400.
(
21
) – V této věci se jednalo o rozhodnutí Rady 2012/19/EU ze dne 16. prosince 2011, kterým se jménem Evropské unie schvaluje Prohlášení o udělení rybolovných práv ve vodách EU rybářským plavidlům plujícím pod vlajkou Bolívarovské republiky Venezuely ve výlučné ekonomické zóně při pobřeží Francouzské Guyany (Úř. věst. 2012, L 6, s. 8).
(
22
) – Viz rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Venezuela (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400, bod 50).
(
23
) – Rozsudek ze dne 26. listopadu 2014 (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400).
(
24
) – C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:790.
(
25
) – Nařízení Rady (EU) č. 1243/2012 ze dne 19. prosince 2012, kterým se mění nařízení (ES) č. 1342/2008, kterým se zavádí dlouhodobý plán pro populace tresky obecné a lov těchto populací (Úř. věst. 2012, L 352, s. 10).
(
26
) – Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska
(
27
) – Viz body 52 až 54 rozsudku ze dne 1. prosince 2015, treska (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
28
) – V systému Lisabonské smlouvy je pravomoc přijímat prováděcí akty obecně stanovena sekundárním právem (viz čl. 291 odst. 2 SFEU) na rozdíl od ustanovení čl. 43 odst. 3 SFEU, tedy ustanovení, které zcela zřejmě spadá do oblasti primárního práva. Navíc v čl. 291 odst. 2 SFEU je tato pravomoc svěřena Komisi, nikoli Radě.
(
29
) – Rozsudek ze dne 1. prosince 2015 (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
30
) – Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.
(
31
) – Viz bod 58 tohoto rozsudku.
(
32
) – Viz bod 57 rozsudku ze dne 1. prosince 2015, treska (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
33
) – Viz například Bianchi, D., La politique agricole commune, 2. vydání, Bruylant, Berusel, 2012, s. 97; von Rintelen, J., v Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M., Das Recht der Europäischen Union, 57. aktualizace, srpen 2015, C. H. Beck, Mnichov, článek 43, bod 11 a Frenz, W., Handbuch Europarecht, Band 6, Institutionen und Politiken, Springer, Heidelberg, 2011, bod 2681.
(
34
) – C‑583/11 P, EU:C:2013:21, poznámka pod čarou č. 33.
(
35
) – To platí samozřejmě, aniž by byl dotčen prvořadý význam tohoto postupu v systému Smluv.
(
36
) – Viz bod 79 rozsudku ze dne 26. listopadu 2014, Venezuela (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400), v němž Soudní dvůr uvedl, že napadené rozhodnutí v tomto případě „nepředstavuje technické prováděcí opatření, nýbrž naopak opatření, které vyžaduje samostatné rozhodnutí“.
(
37
) – Viz bod 66 stanoviska generálního advokáta Wahla ve věci treska (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:337).
(
38
) – Viz rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Venezuela (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400, bod 50).
(
39
) – Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.
(
40
) – Je třeba dodat, že generální advokátka Sharpston ve svých stanoviscích ve spojených věcech Parlament a Komise v. Rada (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:334, bod 158) srovnávala více jazykových verzí čl. 43 odst. 3 SFEU a zdůraznila, že anglická verze se lehce liší od ostatních tam, kde je použit termín „measures on“, který se zdá být užší než termín „mesures relatives à“.
(
41
) – Viz například Le Nouveau Petit Robert, Paříž, 2003.
(
42
) – O otázce, zda se jedná či nejedná o cenu, lze dlouze diskutovat. Na jedné straně je možné tvrdit, jak to uplatňuje vláda Spojeného království, že referenční prahové hodnoty jsou ceny, neboť „jsou to minimální ceny, které má [SZP] za úkol udržet pro dotčené zemědělské suroviny“. Na druhé straně je možné tvrdit, tak jako Komise, že „pouze intervenční ceny jsou skutečnými cenami, a to nikoli jen ve smyslu [Světové obchodní organizace], ale i na základě běžného jazykového používání, a to tím spíše, že zboží se nakupuje pouze za tyto ceny“.
(
43
) – Rozsudek ze dne 26. listopadu 2014 (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400).
(
44
) – Rozsudek ze dne 1. prosince 2014 (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
45
) – To tedy znamená, že daný prvek není pravděpodobně skutečně zásadní pro společnou organizaci zemědělských trhů.
(
46
) – V tomto smyslu viz Vandenberghe, J., The Single Common Market Organization Regulation, v McMahon, J. A., Cardwell, M. N., Research Handbook on EU Agriculture Law, Cheltenham, 2015, s. 62-85, na s. 78.
(
47
) – Viz zejména rozsudek ze dne 11. června 1991, Komise v. Rada (C‑300/89, EU:C:1991:244, body 17 až 21).
(
48
) – Kumulace právního základu, jako v projednávané věci, by zbavila postup stanovený v čl. 43 odst. 3 SFEU své podstaty. Rada by tak byla zbavena jakékoli možnosti rychlé reakce, pokud jde o stanovení cen. Při takové kumulaci by byl rovněž vyžadován řádný legislativní postup. Vhodný právní základ pro opatření týkající se stanovení cen, tedy čl. 43 odst. 3 SFEU, ovšem právě nestanoví zapojení Parlamentu a Hospodářského a sociálního výboru.
(
49
) – Rozsudek ze dne 26. listopadu 2014 (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400).
(
50
) – Rozsudek ze dne 1. prosince 2015 (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:790).
(
51
) – Viz rozsudky ze dne 26. listopadu 2014, Venezuela (C‑103/12 a C‑165/12, EU:C:2014:2400, bod 90) a ze dne 1. prosince 2015, treska (C‑124/13 a C‑125/13, EU:C:2015:790, bod 86 a citovaná judikatura).