62000CJ0445_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-445/00,
República da Áustria, representada por H. Dossi, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por A. Lopes Sabino e G. Houttuin, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por
República Federal da Alemanha, representada por W.-D. Plessing, na qualidade de agente, assistido por J. Sedemund, Rechtsanwalt,
por
República Italiana, representada por U. Leanza, na qualidade de agente, assistido por M. Fiorilli, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
e por
Comissão das Comunidades Europeias, representada inicialmente por C. Schmidt e M. Wolfcarius e em seguida por C. Schmidt e W. Wils, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
intervenientes,
que tem por objecto a anulação do Regulamento (CE) n.° 2012/2000 do Conselho, de 21 de Setembro de 2000, que altera o anexo 4 do protocolo n.° 9 do acto de adesão de 1994 e o Regulamento (CE) n.° 3298/94, no que respeita ao sistema de ecopontos para veículos pesados de mercadorias em trânsito pela Áustria (JO L 241, p. 18),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.-P. Puissochet, M. Wathelet e R. Schintgen, presidentes de secção, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr e J. N. Cunha Rodrigues (relator), juízes,
advogado-geral: J. Mischo,
secretário: M.-F. Contet, administradora,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 19 de Novembro de 2002,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 13 de Fevereiro de 2003,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de Dezembro de 2000, a República da Áustria requereu, nos termos do artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE, a anulação do Regulamento (CE) n.° 2012/2000 do Conselho, de 21 de Setembro de 2000, que altera o anexo 4 do protocolo n.° 9 do acto de adesão de 1994 e o Regulamento (CE) n.° 3298/94, no que respeita ao sistema de ecopontos para veículos pesados de mercadorias em trânsito pela Áustria (JO L 241, p. 18, a seguir «regulamento impugnado»).
Matéria de facto e enquadramento jurídico
2 O protocolo n.° 9, relativo ao transporte rodoviário, ferroviário e combinado na Áustria (a seguir «protocolo»), do Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1, a seguir «acto de adesão»), institui, na sua parte III, relativa ao transporte rodoviário, um regime especial para o tráfego rodoviário de mercadorias em trânsito pela Áustria.
3 Este regime tem origem no Acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a República da Áustria no domínio do trânsito rodoviário e ferroviário de mercadorias, assinado no Porto, em 2 de Maio de 1992, aprovado, em nome da Comunidade, pela Decisão 92/577/CEE do Conselho, de 27 de Novembro de 1992 (JO L 373, p. 4).
4 Os elementos essenciais deste regime constam do artigo 11.°, n.° 2, do protocolo, que tem a seguinte redacção:
«Até 1 de Janeiro de 1998, são aplicáveis as seguintes disposições:
a) As emissões totais de NOx provenientes de veículos pesados de mercadorias que atravessam a Áustria em trânsito serão reduzidas em 60% durante o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1992 e 31 de Dezembro de 2003, de acordo com o quadro apresentado no anexo 4.
b) As reduções das emissões totais de NOx provenientes de veículos pesados de mercadorias serão geridas por meio de um sistema de ecopontos. Segundo esse sistema, qualquer veículo pesado de mercadorias que atravesse a Áustria em trânsito necessitará de um número de ecopontos que correspondam ao seu nível de emissão de NOx (autorizado pela Conformity of Production (valor COP) ou decorrente da recepção de tipo). O método de cálculo e a gestão desses pontos encontra-se descrito no anexo 5.
c) Se, em qualquer ano, o número de trajectos em trânsito exceder em mais de 8% o número de referência para 1991, a Comissão, deliberando nos termos do procedimento previsto no artigo 16.°, adoptará as medidas adequadas nos termos do n.° 3 do anexo 5.
d) [...]
e) A Comissão distribuirá os ecopontos entre os Estados-Membros, de acordo com as disposições a instituir nos termos do n.° 6.»
5 O artigo 11.°, n.os 3 a 6, do protocolo prevê:
«3. Antes de 1 de Janeiro de 1998, o Conselho, com base no relatório da Comissão, analisará a aplicação das disposições relativas ao tráfego rodoviário de mercadorias em trânsito na Áustria. A análise será efectuada de acordo com princípios básicos do direito comunitário, tais como o correcto funcionamento do mercado interno, especialmente a livre circulação de mercadorias e a livre prestação de serviços, a protecção do ambiente no interesse do conjunto da Comunidade e a segurança rodoviária. A menos que o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu, tome uma decisão em contrário, o período transitório será prorrogado até 1 de Janeiro de 2001, sendo aplicável durante esse período o disposto no n.° 2.
4. Antes de 1 de Janeiro de 2001, a Comissão, em cooperação com a Agência Europeia do Ambiente, efectuará um estudo científico sobre o grau de concretização do objectivo de redução da poluição, definido na alínea a) do n.° 2. Se a Comissão concluir que esse objectivo foi alcançado numa base sustentável, o disposto no n.° 2 deverá ser aplicável em 1 de Janeiro de 2001. Se a Comissão concluir que o referido objectivo não foi alcançado numa base sustentável, o Conselho, deliberando nos termos do artigo 75.° do Tratado CE, pode adoptar medidas, no âmbito comunitário, que assegurem uma protecção equivalente do ambiente e, em especial, uma redução de 60% da poluição. Se o Conselho não adoptar essas medidas, o período transitório será automaticamente prorrogado por um período final de três anos, durante o qual será aplicável o disposto no n.° 2.
5. No final do período transitório, o acervo comunitário será integralmente aplicável.
6. A Comissão adoptará, nos termos do procedimento previsto no artigo 16.°, medidas pormenorizadas no que se refere ao sistema e à distribuição de ecopontos e a questões técnicas relacionadas com a aplicação do presente artigo, que entrarão em vigor na data da adesão da Áustria.
[...]»
6 Nos termos do artigo 16.° do protocolo:
«1. A Comissão será assistida por um comité composto por representantes dos Estados-Membros e presidido pelo representante da Comissão.
2. Sempre que se faça referência ao processo definido no presente artigo, o representante da Comissão submeterá à apreciação do comité um projecto das medidas a tomar. O comité emitirá o seu parecer sobre esse projecto num prazo que o presidente pode fixar em função da urgência da questão em causa. O parecer será emitido por maioria, nos termos previstos no n.° 2 do artigo 148.° do Tratado CE para a adopção das decisões que o Conselho é chamado a tomar sob proposta da Comissão. Nas votações no comité, os votos dos representantes dos Estados-Membros estão sujeitos à ponderação definida no artigo atrás referido. O presidente não participa na votação.
3. A Comissão adoptará as medidas previstas se forem conformes com o parecer do comité.
Se as medidas previstas não forem conformes com o parecer do comité, ou na falta de parecer, a Comissão apresentará imediatamente ao Conselho uma proposta relativa às medidas a tomar. O Conselho deliberará por maioria qualificada.
4. Se, no termo de um período de três meses a contar da data em que o assunto foi submetido à apreciação do Conselho, este último ainda não tiver deliberado, a Comissão adoptará as medidas propostas.»
7 O anexo 5 do protocolo, intitulado «Cálculo e gestão dos ecopontos a que se refere o n.° 2, alínea b), do artigo 11.° do protocolo», dispõe, no n.° 3:
«Se o n.° 2, alínea c), do artigo 11.° for aplicável, a quantidade de ecopontos para o ano seguinte será fixada do seguinte modo:
O valor médio trimestral de emissões de NOx de veículos pesados de mercadorias para o ano seguinte é obtido por extrapolação dos valores médios trimestrais de emissões de NOx dos veículos pesados de mercadorias, no ano em curso, calculado nos termos do n.° 2. Multiplicando esse volume previsível por 0,0658 e pelo número de ecopontos para 1991, definido no anexo 4, obter-se-á o número de ecopontos para o ano em questão.»
8 A Comissão adoptou, em cumprimento do artigo 11.°, n.° 6, do protocolo, o Regulamento (CE) n.° 3298/94, de 21 de Dezembro de 1994, que estabelece disposições pormenorizadas relativamente ao sistema de direitos de trânsito (ecopontos) para veículos pesados de mercadorias em trânsito pela Áustria instituído pelo artigo 11.° do protocolo n.° 9 do acto de adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia (JO L 341, p. 20), regulamento alterado pelos Regulamentos (CE) n.° 1524/96 da Comissão, de 30 de Julho de 1996 (JO L 190, p. 13), e (CE) n.° 609/2000 da Comissão, de 21 de Março de 2000 (JO L 73, p. 9) (a seguir «Regulamento n.° 3298/94»).
9 O artigo 6.°, n.° 2, deste regulamento prevê:
«Os ecopontos impressos e que se destinam à aposição nos cartões de ecopontos serão anualmente distribuídos aos Estados-Membros, em duas fracções, a primeira até 1 de Outubro do ano anterior àquele a que se referem e a segunda até 1 de Março do ano a que dizem respeito.
No caso previsto no n.° 2, alínea c), do artigo 11.° do protocolo n.° 9, o número de ecopontos é reduzido para esse ano em conformidade com o método estabelecido no n.° 3 do anexo 5 do protocolo.»
10 O Regulamento n.° 3298/94 modifica o anexo 4 do protocolo e fixa o número total de ecopontos, do seguinte modo:
>lt>0
Este mesmo regulamento fixa também, no Anexo D, a chave de repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros.
11 Como o número de trajectos em trânsito pela Áustria, em 1991, foi de 1 490 900, o limite a que se refere o artigo 11.°, n.° 2, alínea c), do protocolo equivale a 1 610 172 trajectos em trânsito.
12 As estatísticas dos ecopontos evidenciaram um tráfego de 1 706 436 trajectos durante o ano de 1999, correspondente a uma ultrapassagem de 14,57% do número relativo a 1991.
13 Em conformidade com o procedimento estabelecido no artigo 16.° do protocolo, a Comissão, em 20 de Maio de 2000, apresentou um projecto de regulamento da Comissão ao comité previsto no artigo 16.° do protocolo (a seguir «comité dos ecopontos»). Referiu que, segundo o método de cálculo constante do anexo 5, n.° 3, do protocolo, o número de ecopontos para o ano de 2000 deveria ser reduzido em cerca de 20% (ou seja, uma redução de 2 184 552 ecopontos). No entender da Comissão, esta redução teria como consequência que, durante o último trimestre de 2000, praticamente já nenhum ecoponto estaria disponível, pelo que seria proibido todo e qualquer trânsito de veículos pesados de mercadorias pela Áustria. Assim, afirmando que as disposições aplicáveis do protocolo deviam ser interpretadas à luz das liberdades fundamentais, a Comissão propôs repartir a redução do número de ecopontos pelos quatro últimos anos, de 2000 a 2003, que são objecto do regime transitório. Em 2000, deveria ter lugar uma redução de 30%, em 2001, de 30%, em 2002, de 30% e, em 2003, dos restantes 10%.
14 Considerando que o protocolo não fixava qualquer orientação para a repartição da redução entre os Estados-Membros, a Comissão propôs igualmente que o encargo da redução fosse suportado pelos Estados-Membros cujos transportadores tivessem contribuído para a ultrapassagem do limite de trajectos, previsto no artigo 11.°, n.° 2, alínea c), do protocolo, durante o ano de 1999.
15 Não se tendo obtido a maioria qualificada no comité dos ecopontos a favor do projecto da Comissão, esta apresentou ao Conselho, em 21 de Junho de 2000, uma proposta de regulamento COM(2000) 395 final do Conselho idêntica.
16 Em 20 de Setembro de 2000, tendo em conta a evolução do processo no Conselho, a Comissão delegou no membro da Comissão responsável, Loyola de Palacio, a tarefa de tomar a seguinte iniciativa: «caso o Conselho venha a adoptar, por maioria qualificada, uma decisão na linha do compromisso actualmente proposto pelo presidente, modificar a proposta da Comissão em consequência».
17 A Presidência francesa, em 21 de Setembro de 2000, apresentou ao Conselho uma proposta de compromisso que, embora mantendo a proposta inicial da Comissão, de desdobramento da redução de ecopontos até 2003, adoptava um novo método de cálculo que levava a uma redução de 1 009 501 ecopontos. O membro da Comissão responsável alterou então a sua proposta inicial no sentido da proposta de compromisso francesa, permitindo desse modo ao Conselho adoptar, por maioria qualificada, a proposta alterada da Comissão, a qual veio a constituir o regulamento impugnado. A República da Áustria votou contra.
18 Os quinto a sétimo considerandos do regulamento impugnado têm a seguinte redacção:
«(5) A aplicação do protocolo n.° 9 deve ser feita em conformidade com as liberdades fundamentais instauradas pelo Tratado. É, pois, necessário tomar medidas capazes de assegurar a livre circulação de mercadorias e o pleno funcionamento do mercado interno.
(6) A imposição de uma redução total dos ecopontos somente em 2000 teria o efeito desproporcionado de parar quase por completo o trânsito através da Áustria. Por conseguinte, há que repartir a redução do número total de ecopontos durante os anos de 2000 a 2003.
(7) Além disso, para que a redução dos ecopontos seja proporcional, os Estados-Membros que mais contribuíram para exceder o limite de 8% devem ser objecto de uma diminuição do número de ecopontos que lhes são atribuídos, de modo a garantir a realização da redução total. Esta medida requer uma revisão da chave de repartição dos ecopontos pelos Estados-Membros.»
19 O artigo 1.° do regulamento impugnado altera do seguinte modo o anexo 4 do protocolo, tendo em vista a fixação do novo número anual de ecopontos:
>lt>1
20 O artigo 2.°, n.° 1, do regulamento impugnado substituiu o artigo 6.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3298/94 pela seguinte disposição:
«No caso previsto no n.° 2, alínea c), do artigo 11.° do protocolo n.° 9, o número de ecopontos será reduzido. A redução será calculada segundo o método estabelecido no n.° 3 do anexo 5 do protocolo n.° 9. A redução dos ecopontos assim calculada será repartida por vários anos.»
21 Por último, o artigo 2.°, n.° 4, do regulamento impugnado altera o Anexo D do Regulamento n.° 3298/94, efectuando uma nova repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros.
22 Em cumprimento do disposto no artigo 11.°, n.° 4, do protocolo, a Comissão adoptou, em 21 de Dezembro de 2000, o relatório COM(2000) 862 final, relativo aos transportes rodoviários de mercadorias em trânsito pela Áustria, destinado ao Conselho.
23 Não tendo a Comissão, no seu relatório, chegado à conclusão de que o objectivo de redução da poluição em 60% tinha sido atingido de forma sustentável, e uma vez que o Conselho não tomou as medidas referidas no artigo 11.°, n.° 4, terceiro período, do protocolo, o período transitório foi automaticamente prorrogado por um último período de três anos, de 1 de Janeiro de 2001 a 31 de Dezembro de 2003, durante o qual são aplicáveis as disposições do artigo 11.°, n.° 2, do protocolo, em especial a alínea c).
Tramitação processual
24 O recurso da República da Áustria deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de Dezembro de 2000.
25 Por despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 26 de Janeiro e de 30 de Abril de 2001, a República Federal da Alemanha, a Comissão das Comunidades Europeias e a República Italiana foram admitidas como intervenientes em apoio do Conselho.
26 Por requerimento separado, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de Dezembro de 2000, a República da Áustria solicitou, ao abrigo dos artigos 242.° CE e 243.° CE, a suspensão da aplicação do regulamento impugnado e a adopção de medidas provisórias.
27 Por despacho de 23 de Fevereiro de 2001, Áustria/Conselho (C-445/00 R, Colect., p. I-1461), o presidente do Tribunal de Justiça ordenou a suspensão da execução do artigo 2.°, n.° 1, do regulamento impugnado até à prolação do acórdão no processo principal, indeferiu o pedido quanto ao mais e remeteu para final a decisão sobre as despesas.
28 A pedido da Comissão, o Tribunal de Justiça, por despacho de 23 de Outubro de 2002, Áustria/Conselho (C-445/00, Colect., p. I-9151), ordenou que o parecer do Serviço Jurídico da Comissão de 11 de Abril de 2000, apresentado pela República da Áustria como documento junto ao seu requerimento, fosse desentranhado dos autos e remeteu para final a decisão sobre as despesas.
Os pedidos das partes
29 A República da Áustria conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- a título principal, anular o regulamento impugnado;
- a título subsidiário, anular as disposições do artigo 1.° e dos n.os 1 e 4 do artigo 2.° do regulamento impugnado;
- condenar o Conselho nas despesas.
30 O Conselho, apoiado pela República Federal da Alemanha, pela República Italiana e pela Comissão, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- rejeitar por inadmissíveis todas as acusações formuladas contra a Comissão, que não foi chamada à acção pela recorrente;
- negar provimento ao recurso;
- a título subsidiário, para a hipótese de o Tribunal de Justiça dar provimento ao recurso e anular o regulamento impugnado, decidir pela manutenção da totalidade dos seus efeitos;
- condenar a recorrente nas despesas.
Quanto à admissibilidade
31 O Conselho alega que, entre os fundamentos do recurso invocados, os argumentos dirigidos contra a Comissão não são admissíveis porque a acção não foi proposta contra ela e que o acórdão que vier a ser proferido não poderá ser invocado contra uma instituição que não é parte no litígio.
32 Recorde-se a este propósito que um recurso de anulação ao abrigo do artigo 230.° CE deve ser interposto contra a instituição que praticou o acto impugnado e que esse recurso é inadmissível se for dirigido contra outra instituição (v., neste sentido, despacho de 11 de Novembro de 1987, Nashua Corporation e o./Conselho e Comissão, 150/87, Colect., p. 4421).
33 Pedindo a anulação de um regulamento do Conselho, o presente recurso só pode portanto ser interposto contra este. Porém, os factos que afectem a legalidade do acto impugnado podem ser invocados no quadro deste recurso, ainda que digam respeito ao comportamento de uma instituição que não a recorrida.
34 Uma instituição cujo comportamento seja posto em causa desse modo não pode ser havida como parte principal no litígio, mas pode intervir neste em apoio de uma das partes principais, como fez a Comissão no presente caso.
35 Por conseguinte, a questão prévia de inadmissibilidade invocada pelo Conselho deve ser rejeitada.
Quanto ao mérito
36 O Governo austríaco baseia o seu recurso em seis fundamentos. Com o primeiro, invoca, a título principal, violação de formalidades essenciais na adopção do regulamento impugnado. Os fundamentos seguintes são invocados a título subsidiário. O segundo fundamento é baseado em violação do Tratado ou do protocolo, por a proposta da Comissão ter sido modificada depois de ter sido apresentada ao Conselho. Com o terceiro, alega falta de fundamentação do regulamento impugnado. O quarto fundamento refere uma violação do Tratado ou do protocolo pelo regulamento impugnado. O quinto assenta em violação de normas legais e em falta de fundamentação na aplicação do modo de cálculo a que se refere o n.° 3 do anexo 5 do protocolo. Por último, o sexto fundamento apoia-se em falta de base jurídica do regulamento impugnado.
Primeiro fundamento: violação de formalidades essenciais na adopção do regulamento impugnado
37 No seu primeiro fundamento, o Governo austríaco afirma que houve violação de formalidades essenciais na adopção do regulamento impugnado. Alega, mais precisamente, que a decisão da Comissão de alterar a sua proposta de regulamento inicial para se pôr de acordo com o compromisso apresentado pela Presidência do Conselho não foi adoptada colegialmente. O Governo austríaco acrescenta que uma delegação de poderes ao comissário responsável, que o autoriza, sendo caso disso, a alterar uma proposta da Comissão, a fim de fazer sua uma nova formulação susceptível de obter a maioria qualificada no seio do Conselho, não respeita o regulamento interno da Comissão, que limita as delegações de poderes para a adopção de medidas de gestão e de administração claramente definidas.
38 É ponto assente que, em 20 de Setembro de 2000, isto é, na véspera da adopção do regulamento impugnado, a Comissão habilitou o membro da Comissão responsável a modificar a proposta de regulamento apresentada ao Conselho, caso este estivesse em vias de adoptar, por maioria qualificada, uma decisão na linha do compromisso proposto pela Presidência francesa, o que veio a acontecer.
39 Em 21 de Setembro de 2000, a Presidência francesa apresentou ao Conselho uma proposta de compromisso que, embora mantendo a proposta inicial da Comissão, de desdobramento da redução de ecopontos até 2003, adoptava um novo método de cálculo que levava a uma redução de 1 009 501 ecopontos. O membro da Comissão responsável alterou então a sua proposta inicial no sentido da proposta de compromisso da Presidência francesa, permitindo desse modo ao Conselho adoptar, por maioria qualificada, a proposta alterada da Comissão.
40 Nos termos do artigo 13.° do regulamento interno da Comissão, na versão em vigor na altura dos factos, a Comissão pode «encarregar um ou vários dos seus membros, de acordo com o presidente, de adoptar o texto definitivo [...] de uma proposta a submeter às outras instituições, cujo conteúdo tenha definido durante as suas deliberações».
41 Resulta dos autos neste Tribunal que a delegação de poderes em causa foi decidida pela Comissão, agindo colegialmente, depois de ter sido informada do conteúdo do compromisso que se preparava. De onde se conclui que o membro da Comissão responsável estava devidamente habilitado a modificar neste sentido a proposta de regulamento em causa.
42 Não houve, pois, violação de formalidades essenciais na adopção do regulamento impugnado.
43 O primeiro fundamento não merece, portanto, acolhimento.
Segundo fundamento: violação do Tratado ou do protocolo, por a proposta da Comissão ter sido modificada depois da sua apresentação ao Conselho
44 No seu segundo fundamento, o Governo austríaco afirma que, no quadro do procedimento previsto no artigo 16.° do protocolo, a Comissão não tinha competência para alterar a posteriori e de forma substancial a proposta que apresentara ao Conselho.
45 Quanto a este aspecto, basta recordar que, nos termos do n.° 2 do artigo 250.° CE, «[e]nquanto o Conselho não tiver deliberado, a Comissão pode alterar a sua proposta em qualquer fase dos procedimentos para a adopção de um acto comunitário».
46 A Comissão podia, pois, modificar a sua proposta de regulamento, como fez no presente caso.
47 Por conseguinte, o segundo fundamento deve ser rejeitado por improcedente.
Terceiro fundamento: falta de fundamentação do regulamento impugnado
48 No seu terceiro fundamento, o Governo austríaco alega que, no que se refere ao cálculo da redução dos ecopontos, à repartição desta redução entre os Estados-Membros, ao desdobramento por quatro anos da redução em questão e à introdução de uma regra geral de desdobramento da redução dos ecopontos por vários anos em caso de ultrapassagem do limite previsto no artigo 11.°, n.° 2, alínea c), do protocolo, o regulamento impugnado não satisfaz o dever de fundamentação.
49 Recorde-se que, de acordo com jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso, designadamente, do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas directa e individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto preenche as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não só da sua letra mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v., designadamente, acórdãos de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink's France, C-367/95 P, Colect., p. I-1719, n.° 63, e de 9 de Janeiro de 2003, Petrotub e Republica/Conselho, Colect., p. I-79, n.° 81).
50 Ora, por um lado, os considerandos do regulamento impugnado revelam com suficiente clareza as razões essenciais das posições tomadas em relação ao cálculo da redução dos ecopontos, à repartição desta redução entre os Estados-Membros e ao seu desdobramento por vários anos. Por outro lado, é questão pacífica que a República da Áustria estava plenamente informada das razões que levaram ao regulamento impugnado, e isso designadamente devido à sua participação no comité dos ecopontos.
51 De onde se deduz que, tanto à luz do seu teor como do seu contexto, o regulamento impugnado está suficientemente fundamentado.
52 Por estes motivos, o terceiro fundamento não procede.
Primeira parte dos quarto e sexto fundamentos: desdobramento da redução dos ecopontos por vários anos
53 Na primeira parte do seu quarto fundamento, retomada, no essencial, no sexto fundamento, o Governo austríaco sustenta que o regulamento impugnado viola o Tratado e o protocolo, sob dois pontos de vista.
54 Em primeiro lugar, segundo este governo, a letra das disposições em causa do protocolo seria unívoca e clara e não deixaria qualquer margem para interpretação: tendo-se verificado, em 1999, uma ultrapassagem do limite previsto no artigo 11.°, n.° 2, alínea c), do protocolo, havia que determinar a redução do número de ecopontos para o ano de 2000, segundo o método de cálculo previsto no anexo 5, n.° 3, do protocolo. Porém, o artigo 1.° do regulamento impugnado não previa a aplicação na íntegra, em 2000, da redução dos ecopontos resultante da ultrapassagem do limite de trajectos verificada em 1999, mas reparte-a por quatro anos, de 2000 a 2003. Ora, sendo o protocolo parte do direito primário, a sua alteração formal através do regulamento impugnado, que é um acto de direito derivado, sem que o Conselho disponha de uma habilitação explícita para o efeito nos termos do direito primário, constitui uma ilegalidade manifesta.
55 O Governo austríaco considera inaceitáveis as justificações avançadas pelo Conselho, nos considerandos do regulamento impugnado, a respeito do efeito desproporcionado da aplicação da redução dos ecopontos na totalidade só no ano de 2000 e da afirmação de que a aplicação do protocolo deve fazer-se em conformidade com as liberdades fundamentais consagradas no Tratado, porque, segundo este governo, o método de interpretação utilizado pelo Conselho é contrário à letra do protocolo.
56 Em segundo lugar, o artigo 2.°, n.° 1, do regulamento impugnado, que altera o artigo 6.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3298/94, implica também uma alteração dos objectivos do direito primário por prever, de modo genérico, que a redução extraordinária dos ecopontos «será repartida por vários anos». A transformação do desdobramento da redução do número de ecopontos em regra geral para todos os casos de aplicação do artigo 11.°, n.° 2, alínea c), do protocolo não teria qualquer fundamento jurídico no protocolo e seria manifestamente contrária ao regime por este instituído.
57 Examine-se, em primeiro lugar, esta segunda alegação, isto é, a que diz respeito à instauração definitiva do princípio do desdobramento da redução dos ecopontos por vários anos.
58 A Comissão alega a este propósito que o artigo 2.°, n.° 1, do regulamento impugnado alterou a regra relativa à repartição dos ecopontos unicamente em relação ao ano 2000 e não formula qualquer regra geral para o futuro. Segundo a Comissão, se esta disposição contivesse realmente uma regra geral desse tipo, seria efectivamente ilegal.
59 Este argumento não pode ser aceite, tendo em conta a formulação categórica do artigo 2.°, n.° 1, do regulamento impugnado. Com efeito, este não enuncia qualquer limitação temporal e não se refere de modo nenhum às circunstâncias especiais verificadas no ano 2000. Este preceito deve ser lido no sentido de que se destina a efectuar uma modificação permanente e definitiva do regime dos ecopontos.
60 No entanto, o anexo 5, n.° 3, do protocolo estabelece que, em caso de redução, o número de ecopontos é fixado «para o ano seguinte».
61 De onde se conclui que o artigo 2.°, n.° 1, do regulamento impugnado modifica o artigo 6.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3298/94 num sentido incompatível com o do anexo 5, n.° 3, do protocolo.
62 Ora, os protocolos e anexos de um acto de adesão constituem disposições de direito primário que, a menos que o acto de adesão disponha em contrário, só podem ser suspensas, alteradas ou revogadas de acordo com os processos previstos para a revisão dos Tratados originários (v., neste sentido, acórdão de 28 de Abril de 1988, LAISA e CPC España/Conselho, 31/86 e 35/86, Colect., p. 2285, n.° 12).
63 De onde se conclui que o artigo 2.°, n.° 1, do regulamento impugnado é inválido, porque pretende instituir definitivamente um princípio de desdobramento da redução dos ecopontos por vários anos, contrariamente ao previsto no protocolo.
64 Esta disposição deve, portanto, ser anulada.
65 Quanto à alegação a respeito do desdobramento pelos anos de 2000 a 2003 da redução dos ecopontos resultante de ter sido ultrapassado, em 1999, o limite de trajectos previsto no artigo 11.°, n.° 2, alínea c), do protocolo, a República Italiana e o Conselho sustentam, no essencial, que essa ultrapassagem foi devida ao comportamento da própria República da Áustria, no sentido de que esta não teria tomado medidas suficientes para desenvolver as estruturas ferroviárias existentes na Áustria, de modo a aliviar o tráfego de mercadorias nas estradas, como lhe competia por força do protocolo. O Governo austríaco contesta estas alegações, afirmando que os acordos para o transporte combinado rodo-ferroviário na Áustria funcionam de modo adequado.
66 Há que admitir que o protocolo incide não apenas sobre o transporte rodoviário de mercadorias mas igualmente sobre o transporte ferroviário e o transporte combinado. Os artigos 6.° e 7.° e o anexo 3 do protocolo impõem certa obrigações, designadamente à República da Áustria, de desenvolvimento e de utilização da capacidade ferroviária. Se esta capacidade tivesse sido desenvolvida nos termos previstos, poderia aliviar as estradas transalpinas de uma parte dos transportes de mercadorias em veículos pesados.
67 Porém, há que constatar que o protocolo não prevê qualquer mecanismo que torne inaplicáveis as suas disposições em matéria de ecopontos, em caso de incumprimento, pela República da Áustria, das suas obrigações em matéria de desenvolvimento da capacidade ferroviária. Não existindo mecanismos desse tipo no próprio protocolo, não compete ao Tribunal de Justiça, no quadro do presente recurso de anulação, tomar posição sobre o cumprimento dessas obrigações pela República da Áustria.
68 No que toca à ultrapassagem do número de trajectos rodoviários autorizados para o ano de 1999, resulta das informações dadas ao Tribunal que, se as autoridades austríacas forneceram certos dados estatísticos às instâncias comunitárias no mês de Março de 2000, esses dados estavam errados e as estatísticas definitivas só puderam ser elaboradas no mês de Setembro de 2000.
69 Atendendo aos prazos inerentes ao procedimento legislativo, que se devem nomeadamente ao processo do comité dos ecopontos previsto no artigo 16.° do protocolo, já só restava o último trimestre de 2000 para aplicar as reduções decorrentes das ultrapassagens verificadas em 1999.
70 Ora, o protocolo, em especial o seu artigo 11.°, n.° 2, alínea c), e o anexo 5, não contém qualquer disposição que regule especificamente a situação criada pela transmissão tardia de dados estatísticos fiáveis pelas autoridades austríacas.
71 Em contrapartida, os artigos 11.°, n.° 2, alínea c), e 16.° do protocolo habilitam a Comissão e, sendo caso disso, o Conselho a adoptarem «as medidas adequadas» nos termos do anexo 5, n.° 3, do protocolo. Estas disposições deixam às instituições comunitárias uma margem de apreciação para tomarem medidas adequadas face a uma situação caracterizada pela transmissão tardia de dados estatísticos fiáveis pelas autoridades nacionais responsáveis.
72 Neste quadro, o Conselho pode ter em conta o facto de o regime de ecopontos constituir uma derrogação às regras gerais do direito comunitário, válida apenas por um período transitório.
73 Com efeito, por um lado, resulta do artigo 11.°, n.os 3 a 5, do protocolo que o regime especial para o tráfego rodoviário de mercadorias em trânsito pela Áustria, previsto pelo protocolo, deve ser aplicado em conformidade com os princípios fundamentais do direito comunitário, como o bom funcionamento do mercado interno, a livre circulação de mercadorias e a livre prestação de serviços. Por outro lado, estava previsto inicialmente que este regime vigorasse até 1 de Janeiro de 1998, podendo ser renovado, em certas condições ligadas à sua reapreciação, por dois períodos suplementares que deviam terminar, o mais tardar, em 31 de Dezembro de 2003. No termo deste período transitório, o protocolo prevê que o acervo comunitário será integralmente aplicável.
74 Ora, é pacífico entre as partes, incluindo a República da Áustria, que a aplicação da redução dos ecopontos, resultante da ultrapassagem verificada em 1999, apenas aos meses restantes do ano de 2000 teve o efeito desproporcionado de parar praticamente todo o trânsito rodoviário de mercadorias através da Áustria. Esse efeito foi contrário aos princípios fundamentais do direito comunitário e, designadamente, à livre circulação de mercadorias e à realização do mercado interno.
75 Nestas condições, o Conselho podia desdobrar a redução dos ecopontos para além do final do ano 2000.
76 No entanto, como sustenta o Governo austríaco, um desdobramento por quatro anos, de 2000 a 2003, era incompatível com o protocolo. Com efeito, nenhuma disposição do protocolo prevê um desdobramento por vários anos. Em contrapartida, o n.° 3 do anexo 5 do protocolo, ao referir-se ao «ano seguinte», indica claramente uma escala temporal da ordem de um ano. Em conformidade com esta indicação, o Conselho podia ter aplicado a redução dos ecopontos por um período da ordem de um ano, com início numa data desfasada para ter em conta os atrasos devidos à transmissão tardia de dados estatísticos fiáveis. No presente caso, era admissível um desdobramento pelos meses que restavam do ano 2000 e ao longo de todo o ano de 2001.
77 De onde se conclui que o artigo 1.° do regulamento impugnado é contrário ao protocolo porque desdobra pelos anos de 2000 a 2003 a redução dos ecopontos decorrente da ultrapassagem do limite de trajectos verificada no ano de 1999.
Segunda parte do quarto fundamento: repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros
78 Na segunda parte do seu quarto fundamento, o Governo austríaco sustenta que a nova repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros, prevista no artigo 2.°, n.° 4, do regulamento impugnado, é incompatível com o direito comunitário. Segundo este governo, na falta de indicações, no protocolo, quanto ao método de repartição, este deveria ser aplicado no quadro dos princípios gerais do direito, designadamente do princípio da solidariedade, completado pelos princípios do poluidor-pagador e da proporcionalidade.
79 Recorde-se que a repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros não foi fixada pelo protocolo, mas por um acto de direito derivado, ou seja, o Regulamento n.° 3298/94, mais precisamente o seu Anexo D, que foi alterado pelo artigo 2.°, n.° 4, do regulamento impugnado.
80 Com efeito, a distribuição dos ecopontos entre os Estados-Membros incumbe à Comissão e, se for caso disso, ao Conselho, nos termos do disposto nos artigos 11.°, n.° 6, e 16.° do protocolo.
81 Porém, o protocolo não dá qualquer indicação quanto ao método a seguir a respeito do modo de repartição da redução dos ecopontos entre os Estados-Membros.
82 As instituições comunitárias dispõem portanto de um largo poder discricionário nesta matéria.
83 Decorre, designadamente, do sétimo considerando do regulamento impugnado que o Conselho utilizou o seu poder discricionário ao decidir repartir a redução dos ecopontos de modo proporcional entre os Estados-Membros, em função da respectiva contribuição para a ultrapassagem do limite de trajectos fixado.
84 Ao assim proceder, o Conselho não excedeu a margem de discricionariedade de que dispõe.
85 Em contrapartida, como o artigo 2.°, n.° 4, do regulamento impugnado pretende repartir entre os Estados-Membros uma redução dos ecopontos desdobrada por quatro anos, como se prevê no artigo 1.° do mesmo regulamento, padece da mesma ilegalidade que este.
Quinto fundamento: violação das disposições legais e falta de fundamentação na aplicação do modo de cálculo a que se refere o anexo 5, n.° 3, do protocolo
86 Segundo o Governo austríaco, o método de cálculo da redução dos ecopontos seguido pelo regulamento impugnado é incompatível com os objectivos gerais do protocolo e constitui, por isso, uma violação deste e uma aplicação errada do método de cálculo fixado no seu anexo 5, n.° 3. Este método de cálculo levou a uma redução inferior à prevista no protocolo. O Governo austríaco precisa que as estatísticas de ecopontos que apresentou para 1999 compreendiam não apenas os trajectos através da Áustria, que deram efectivamente lugar à dedução de ecopontos, mas também os trajectos em trânsito «ilegais» efectuados sem dedução de ecopontos e relativamente aos quais foi considerado um valor de emissão de NOx igual a zero. Ora, para calcular a redução dos ecopontos, o Conselho baseou-se unicamente no nível médio efectivo de emissões de NOx por veículo pesado, não tomando portanto em consideração os trajectos «ilegais».
87 O regulamento impugnado está, por outro lado, viciado por falta de fundamentação, dado que não contém indicações concretas quanto ao método de cálculo em que se baseia a redução dos ecopontos prevista no seu artigo 1.°
88 Note-se a este respeito que, caso seja ultrapassado o limite de trajectos previsto no artigo 11.°, n.° 2, alínea c), do protocolo, a redução do número de ecopontos no ano seguinte deve ser efectuada de acordo com o método de cálculo definido no anexo 5, n.° 3, do protocolo, segundo o qual:
«O valor médio trimestral de emissões de NOx de veículos pesados de mercadorias para o ano seguinte é obtido por extrapolação dos valores médios trimestrais de emissões de NOx dos veículos pesados de mercadorias, no ano em curso, calculado nos termos do n.° 2. Multiplicando esse volume previsível por 0,0658 e pelo número de ecopontos para 1991, definido no anexo 4, obter-se-á o número de ecopontos para o ano em questão.»
89 Neste método de cálculo, a única variável é a emissão média de NOx prevista para o ano seguinte ao ano em curso. Esta variável tem uma importância decisiva para a determinação da redução do número de ecopontos. Consiste numa média extrapolada a partir das médias trimestrais de emissão de NOx verificadas durante o ano em curso, neste caso, o ano de 1999.
90 No que diz respeito à elaboração das médias trimestrais de emissões de NOx durante o ano em curso, o anexo 5, n.° 2, do protocolo estabelece:
«A Comissão procederá, nos termos do procedimento previsto no artigo 16.° e trimestralmente, ao cálculo do número de [trajectos] e do volume médio de emissões de NOx dos veículos pesados de mercadorias [e actualiza as estatísticas] para cada nacionalidade.»
91 Segundo as informações dadas pela Comissão e não contestadas pelas partes, o cálculo do nível médio de emissões de NOx efectua-se com base na presunção de que o número de ecopontos utilizado para cada trajecto em trânsito equivale à emissão de NOx do veículo pesado que faz o trajecto, o que tem como consequência que o nível médio de emissões de NOx é substituído, para efeitos do cálculo, pela utilização média de ecopontos. De onde se conclui que, na prática, o cálculo do nível médio de emissões de NOx dos veículos pesados previsto no anexo 5, n.° 2, do protocolo consiste simplesmente numa operação de divisão do número total de ecopontos utilizado pelo número total de trajectos registados.
92 Ora, no presente caso, é facto assente que, no ano de 1999, a República da Áustria forneceu à Comissão estatísticas que incluíam a totalidade dos trajectos efectuados no seu território, incluindo aqueles em que o transportador devia ter utilizado ecopontos, mas não o fez (trajectos ditos «ilegais»). De onde se infere que, nas estatísticas fornecidas, o número total de ecopontos utilizados foi dividido não pelo número de trajectos efectuados com utilização de ecopontos mas por um número igual à soma desses trajectos com os que foram efectuados sem dedução de ecopontos, quando essa dedução devia ter sido feita.
93 Neste cálculo, o número total de ecopontos utilizados não tem em conta trajectos «ilegais», visto que, por hipótese, a cada trajecto «ilegal» corresponde uma utilização de ecopontos igual a zero. Em contrapartida, neste mesmo cálculo, os trajectos «ilegais» foram incluídos no número total de trajectos efectuados. O facto de incluir trajectos ilegais no divisor (ou seja, o número total de trajectos efectuados), sem os retomar no dividendo (isto é, o número total de ecopontos utilizados), teve necessariamente por consequência uma inflexão do resultado do cálculo. As estatísticas para 1999 assim calculadas, extrapoladas para o ano seguinte, segundo os termos do anexo 5, n.° 3, do protocolo, deram uma emissão média de NOx, para o ano de 2000, de 6,159.
94 No entanto, não é correcto afirmar que um veículo pesado não produziu qualquer emissão de NOx, ao efectuar um trajecto através da Áustria, porque não utilizou qualquer ecoponto nesse trajecto.
95 Os cálculos previstos no anexo 5, n.os 2 e 3, do protocolo baseiam-se na emissão de NOx e não na utilização dos ecopontos. O uso desta última para efeitos de cálculo, em vez das emissões de NOx, é uma ficção.
96 De onde se deduz que o modo de cálculo descrito nos n.os 92 e 93 do presente acórdão, preconizado pelas autoridades austríacas, não é conforme às disposições em vigor e falseia o resultado. Segundo as informações dadas ao Tribunal, este erro foi detectado no mês de Agosto de 2000 e, depois de uma reunião técnica em Viena, a Comissão reviu as estatísticas relativas às médias trimestrais de emissões de NOx para 1999 e a extrapolação destas para o ano seguinte, nos termos do disposto no anexo 5, n.° 3, do protocolo. Esta revisão deu como resultado uma emissão média de NOx de 6,9975 para 2000. A inclusão deste número no cálculo previsto no anexo 5, n.° 3, do protocolo levou a uma redução dos ecopontos inferior à inicialmente prevista, redução esta que foi retomada pelo Conselho no regulamento impugnado.
97 Há que concluir que, ao assim proceder, o Conselho agiu de acordo tanto com a letra como com o espírito do protocolo. Com efeito, o anexo 5, n.os 2 e 3, refere-se ao nível médio de emissões de NOx dos veículos pesados e não a um cálculo fictício do número de ecopontos.
98 Os argumentos da República da Áustria acerca da aplicação do modo de cálculo a que se refere o anexo 5, n.° 3, do protocolo não merecem, portanto, acolhimento.
99 Quanto à alegação de falta de fundamentação, recorde-se que, segundo a jurisprudência, não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor literal mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa, e isto ainda mais quando os Estados-Membros estiveram estreitamente associados ao processo de elaboração do acto em causa e conhecem portanto as razões que estão na base desse acto (v. acórdão de 22 de Novembro de 2001, Países Baixos/Conselho, C-301/97, Colect., p. I-8853, n.° 188, e jurisprudência aí citada).
100 Ora, são factos assentes que, no presente caso, foi a República da Áustria que forneceu as estatísticas que estiveram na base dos cálculos em causa, que essas estatísticas foram discutidas durante uma reunião especial realizada em Viena com as autoridades austríacas e que, tanto no comité dos ecopontos como no Conselho, o Governo austríaco foi informado, em todas as fases, das modificações que levaram à aprovação dos números que impugna.
101 Por conseguinte, os argumentos do Governo austríaco a respeito de falta de fundamentação não procedem. O quinto fundamento não merece, pois, acolhimento, na sua totalidade.
Quanto à manutenção dos efeitos do regulamento impugnado
102 O Conselho pede ao Tribunal de Justiça que, em caso de anulação do regulamento impugnado, mantenha o conjunto dos seus efeitos até à adopção de um novo acto, designadamente por razões de segurança jurídica. O Governo austríaco e a Comissão juntaram-se a este pedido na audiência em que foram ouvidas as alegações.
103 Resulta do n.° 77 do presente acórdão que o artigo 1.° do regulamento impugnado é contrário ao protocolo porque desdobra pelos anos de 2000 a 2003 a redução dos ecopontos decorrente da ultrapassagem do limite de trajectos verificada no ano de 1999.
104 Porém, em cumprimento do disposto no artigo 231.°, segundo parágrafo, CE, declaram-se definitivos os efeitos do artigo 1.° do regulamento impugnado.
105 Resulta do n.° 85 do presente acórdão que o artigo 2.°, n.° 4, do regulamento impugnado padece da mesma ilegalidade que o artigo 1.° do mesmo regulamento, porque pretende repartir entre os Estados-Membros uma redução dos ecopontos desdobrada por quatro anos, como se prevê no artigo 1.°
106 Tal como em relação ao artigo 1.° do regulamento impugnado, declaram-se definitivos os efeitos do artigo 2.°, n.° 4, deste mesmo regulamento.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
107 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal tiver sido pedido. Todavia, nos termos do artigo 69.°, n.° 3, desse mesmo regulamento, se as partes obtiverem vencimento parcial quanto a um ou mais fundamentos, o Tribunal de Justiça pode repartir as despesas ou decidir que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. No caso em apreço, tendo cada uma das partes sido parcialmente vencida, há que decidir que cada uma das partes suportará as suas próprias despesas, incluindo as do processo de medidas provisórias e do desentranhamento de um documento dos autos.
108 Nos termos do artigo 69.°, n.° 4, segundo parágrafo, do mesmo regulamento, a República Federal da Alemanha, a República Italiana e a Comissão, que intervieram no processo, suportarão as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 2012/2000 do Conselho, de 21 de Setembro de 2000, que altera o anexo 4 do protocolo n.° 9 do acto de adesão de 1994 e o Regulamento (CE) n.° 3298/94, no que respeita ao sistema de ecopontos para veículos pesados de mercadorias em trânsito pela Áustria, é anulado.
2) Os artigos 1.° e 2.°, n.° 4, do mesmo regulamento são anulados, mas os efeitos por eles produzidos devem considerar-se definitivos.
3) Nega-se provimento ao recurso quanto ao mais.
4) Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas, incluindo as do processo de medidas provisórias e do desentranhamento de um documento dos autos.
5) A República Federal da Alemanha, a República Italiana e a Comissão das Comunidades Europeias suportarão as suas próprias despesas.