62023TJ0126_RES
Vec T‑126/23
VC
proti
Európskej agentúre pre bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci
Rozsudok Všeobecného súdu (štvrtá rozšírená komora) z 2. októbra 2024
„Verejné zákazky – Nariadenie o rozpočtových pravidlách – Vylúčenie z postupov verejného obstarávania a udeľovania grantov financovaných zo všeobecného rozpočtu Únie a ERF na obdobie dvoch rokov – Uverejnenie vylúčenia – Zápis do databázy systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia – Závažné odborné pochybenie – Rozhodnutie vnútroštátneho orgánu pre ochranu hospodárskej súťaže – Odklad výkonu vnútroštátnym súdom – Povinnosť odôvodnenia – Právo na účinnú súdnu ochranu – Nápravné opatrenia – Neobmedzená právomoc – Zjavne nesprávne posúdenie – Nesprávne posúdenie – Proporcionalita“
Verejné zákazky Európskej únie – Postup verejného obstarávania – Rozhodnutie o vylúčení hospodárskeho subjektu z postupov zadávania verejných zákaziek a udeľovania grantov pre „závažné odborné pochybenie“ – Neexistencia konečného rozsudku alebo konečného správneho rozhodnutia – Vylúčenie na základe predbežnej právnej kvalifikácie konania uchádzača – Predbežná kvalifikácia na základe správneho rozhodnutia – Odklad výkonu tohto rozhodnutia vnútroštátnym súdom – Účinky rozhodnutia o odklade výkonu na príslušný orgán Únie – Neexistencia – Rešpektovanie práva na účinnú súdnu ochranu
[Článok 4 ods. 3 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; článok 325 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 47; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 966/2012, zmenené nariadením 2015/1929, článok 106 ods. 1, 2 a 7, a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1046, článok 136 ods. 1, 2 a 6)
(pozri body 24 – 28, 37, 38, 42 – 44)
Verejné zákazky Európskej únie – Postup verejného obstarávania – Rozhodnutie o vylúčení hospodárskeho subjektu z postupov zadávania verejných zákaziek a udeľovania grantov pre „závažné odborné pochybenie“ – Súdne preskúmanie – Neobmedzená právomoc – Rozsah – Striktné obmedzenie na stanovenie sankcie – Nápravné opatrenia prijaté hospodárskym subjektom – Vylúčenie
[Články 261 a 263 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 966/2012, zmenené nariadením 2015/1929, článok 106 ods. 7 písm. c), a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1046, článok 136 ods. 6 písm. a) a článok 143 ods. 9]
(pozri body 54 – 56)
Žaloba o neplatnosť – Preskúmanie zákonnosti – Kritériá – Rozhodnutie o vylúčení hospodárskeho subjektu z postupov zadávania verejných zákaziek a udeľovania grantov pre „závažné odborné pochybenie“ – Skutočnosti, ktoré sa majú vziať do úvahy – Skutočnosti predchádzajúce napadnutému rozhodnutiu – Dôkazy, ktoré neboli predložené počas správneho konania pred orgánmi Únie – Vylúčenie
[Články 261 a 263 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 966/2012, zmenené nariadením 2015/1929, článok 106 ods. 7 písm. c), a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1046, článok 136 ods. 6 písm. a) a článok 143 ods. 9]
(pozri body 58 – 60, 62, 64, 65)
Rozpočet Európskej únie – Nariadenie o rozpočtových pravidlách – Správne sankcie, ktoré môže uložiť Komisia – Rozhodnutie o vylúčení hospodárskeho subjektu z postupov zadávania verejných zákaziek a udeľovania grantov pre „závažné odborné pochybenie“ – Súdne preskúmanie – Neobmedzená právomoc – Rešpektovanie zásady proporcionality pri stanovení sankcie uloženej hospodárskemu subjektu
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 966/2012, zmenené nariadením 2015/1929, článok 106 ods. 3 a článok 108 ods. 11, a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1046, článok 143 ods. 9]
(pozri body 122, 125 – 128, 149, 150, 160)
Zhrnutie
Všeobecný súd, ktorý rozhodoval v rozšírenom rozhodovacom zložení, zamietol žalobu o neplatnosť, ktorú podala žalobkyňa, VC, proti rozhodnutiu, ktorým bola na obdobie dvoch rokov vylúčená z účasti na postupoch zadávania verejných zákaziek Európskej únie pre závažné odborné pochybenie. (
1
) Všeobecný súd svojím rozsudkom na jednej strane po prvý raz rozhodol o účinkoch vnútroštátneho súdneho rozhodnutia, ktorým sa odkladá výkon správneho rozhodnutia, ktoré slúžilo ako základ pre toto vylúčenie. Na druhej strane úplne novým spôsobom spresnil hranice svojej neobmedzenej právomoci na účely posúdenia dostatočnosti nápravných opatrení prijatých uchádzačom, ako aj potreby nahradiť sankciu spočívajúcu vo vylúčení peňažnou sankciou.
Žalobkyňa predložila ponuku týkajúcu sa časti zákazky na poskytovanie služieb týkajúcich sa informačných a komunikačných technológií, na zadanie ktorej vyhlásila verejné obstarávanie Európska agentúra pre bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci (EU‑OSHA). EU‑OSHA po tom, čo sa dozvedela o existencii rozhodnutia Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Národná komisia pre trhy a hospodársku súťaž, Španielsko; ďalej len „CNMC“), ktorým sa konštatovalo, že žalobkyňa sa podieľala na porušení práva hospodárskej súťaže (ďalej len „rozhodnutie CNMC“), požiadala výbor zvolaný v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách, (
2
) aby vydal odporúčanie o vylúčení žalobkyne alebo uložení peňažnej sankcie žalobkyni.
Audiencia Nacional (Vrchný súd s celoštátnou pôsobnosťou, Španielsko) následne nariadil odklad výkonu rozhodnutia CNMC (ďalej len „vnútroštátne rozhodnutie o odklade výkonu“). Vyššie uvedený výbor však po tom, čo vykonal predbežnú právnu kvalifikáciu konania žalobkyne, (
3
) odporučil EU‑OSHA jej vylúčenie, pričom sa domnieval, že jej konanie sa má považovať za „závažné odborné pochybenie“. EU‑OSHA sa riadila týmto odporúčaním a prijala napadnuté rozhodnutie.
Posúdenie Všeobecným súdom
V prvom rade Všeobecný súd objasnil rozsah účinkov vnútroštátneho rozhodnutia o odklade výkonu.
Po prvé Všeobecný súd pripomenul, že z nariadenia o rozpočtových pravidlách (
4
) vyplýva, že subjekt môže byť vylúčený z účasti na postupoch verejného obstarávania, keď neexistuje konečný rozsudok alebo konečné správne rozhodnutie, na základe predbežnej právnej kvalifikácie jeho konania príslušným orgánom Únie v súvislosti s preukázanými skutočnosťami alebo zisteniami obsiahnutými najmä v rozhodnutiach národného orgánu pre hospodársku súťaž. Z toho vyplýva, že neexistencia konečného rozsudku alebo rozhodnutia, ktorým sa konštatuje predmetné protiprávne konanie, nebráni tomu, aby príslušný orgán Únie prijal opatrenie spočívajúce vo vylúčení.
Všeobecný súd z toho vyvodil vôľu normotvorcu Únie umožniť príslušnému orgánu Únie vykonať svoje vlastné posúdenie úkonov, ktoré vykonal dotknutý hospodársky subjekt, bez čakania na vydanie rozsudku súdom.
V prejednávanom prípade teda prináležalo EU‑OSHA, aby v prípade neexistencie konečného rozhodnutia vykonala vlastné posúdenie konania žalobkyne na základe rozhodnutia CNMC, ale tiež iných relevantných súvisiacich skutočností, ku ktorým patrí najmä odklad výkonu tohto rozhodnutia.
V prejednávanom prípade Všeobecný súd konštatoval, že EU‑OSHA skutočne zohľadnila odklad výkonu rozhodnutia CNMC a správne konštatovala, že odklad výkonu rozhodnutia CNMC nebráni tomu, aby sa konštatovania uvedené v tomto rozhodnutí vzali do úvahy pri preukazovaní existencie závažného odborného pochybenia žalobkyne a prijímaní opatrenia spočívajúceho vo vylúčení.
Predovšetkým totiž skutočnosti, ktoré sa vytýkajú žalobkyni, nie sú založené len na predpokladoch alebo domnienkach, ale boli konštatované na základe okolností vyplývajúcich z vyšetrovania, ktoré viedla CNMC.
Navyše z vnútroštátneho rozhodnutia o odklade výkonu nevyplýva žiadne zaujatie stanoviska k dôvodnosti rozhodnutia CNMC. Všeobecný súd spresnil, že vnútroštátny súd teda vôbec nekritizuje a dokonca ani nespochybňuje konštatovania a úvahy CNMC týkajúce sa porušenia práva hospodárskej súťaže žalobkyňou, pričom tento súd založil svoje rozhodnutie o odklade výkonu na úvahách týkajúcich sa výlučne dôsledkov uloženej pokuty a zákazu uzatvárať zmluvy pre pokračovanie činností žalobkyne. V každom prípade skutočnosť, že – ako tvrdí žalobkyňa – vnútroštátny súd tým, že nariadil predbežné opatrenie, implicitne, ale nevyhnutne uznal hodnovernosť jej tvrdení, nemôže postačovať na spochybnenie výslovných konštatovaní a úvah uvedených v rozhodnutí CNMC.
Napokon je nepodstatné, že vnútroštátnym rozhodnutím o odklade výkonu sa okrem zaplatenia pokuty uloženej rozhodnutím CNMC odkladá aj výkon zákazu uzatvárať zmluvy so španielskymi orgánmi verejnej moci, ktorý bol uložený žalobkyni týmto rozhodnutím. Dôvody odkladu výkonu rozhodnutia CNMC totiž nespochybňujú vecnú správnosť skutkových okolností, na základe ktorých bolo v napadnutom rozhodnutí nariadené vylúčenie žalobkyne. Z vnútroštátneho rozhodnutia o odklade výkonu navyše nevyplýva žiadna informácia týkajúca sa prijatia nápravných opatrení žalobkyňou ani odôvodnenia odkladu výkonu prijatím takých opatrení.
Po druhé, pokiaľ ide o údajné porušenie zásady účinnej súdnej ochrany prostredníctvom prijatia rozhodnutia o vylúčení, Všeobecný súd pripomenul svoju judikatúru, podľa ktorej právna úprava, ktorá by vôbec nezohľadňovala účinky, ktoré má podanie opravného prostriedku na správnom alebo súdnom orgáne na možnosť zúčastniť sa verejného obstarávania, by mohla spôsobiť porušenie základných práv dotknutých osôb. Ako pritom bolo uvedené vyššie, nemožno konštatovať, že v prejednávanom prípade nebolo zohľadnené vnútroštátne rozhodnutie o odklade výkonu a že bola porušená súdna ochrana žalobkyne.
Okrem toho uplatnenie právomoci vylúčiť z postupov zadávania verejných zákaziek Únie osobu alebo subjekt, v prejednávanom prípade žalobkyňu, na základe predbežnej právnej kvalifikácie konania tejto osoby alebo tohto subjektu nie je v rozpore s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie. Existencia prostriedku nápravy proti napadnutému rozhodnutiu na súde Únie totiž práve umožňuje zaručiť súdnu ochranu žalobkyne.
Všeobecný súd konštatoval, že vnútroštátnemu rozhodnutiu o odklade výkonu teda netreba priznať rovnaký účinok ako konečným rozhodnutiam alebo rozsudkom. Ak by výkonu právomoci orgánov Únie týkajúcej sa vylúčenia bránila samotná skutočnosť, že bol podaný opravný prostriedok s odkladným účinkom proti vnútroštátnemu rozhodnutiu, ktoré môže slúžiť ako základ pre vylúčenie, alebo že došlo k odkladu výkonu tohto rozhodnutia, táto právomoc by bola zbavená potrebného účinku.
Napokon Všeobecný súd dodal, že v prípade, ak by po vnútroštátnom rozhodnutí o odklade výkonu nasledoval konečný rozsudok, ktorým by sa zrušilo rozhodnutie CNMC, nariadenie o rozpočtových pravidlách stanovuje, (
5
) že povoľujúci úradník bezodkladne ukončí vylúčenie, a tak v celom rozsahu zabezpečí účinnosť vnútroštátneho súdneho rozhodnutia a súčasne zaručí súdnu ochranu žalobkyne, ktorá je nerozlučne spojená s vnútroštátnym súdnym rozhodnutím, ktoré je v tomto prípade pre orgán Únie záväzné.
V druhom rade Všeobecný súd spresnil povahu jeho právomoci a intenzitu jeho preskúmania nápravných opatrení prijatých žalobkyňou.
Všeobecný súd najprv po tom, čo pripomenul, že má neobmedzenú právomoc preskúmať rozhodnutie o vylúčení, (
6
) konštatoval, že rozsah tejto právomoci musí byť prísne obmedzený na stanovenie sankcie, a netýka sa akejkoľvek úpravy skutočností zakladajúcich konanie, ktoré odôvodňuje túto sankciu.
Všeobecný súd pritom v prejednávanom prípade konštatoval, že preskúmanie nápravných opatrení je súčasťou posúdenia konania, ktoré odôvodňuje sankciu. Posúdenie, ktoré treba vykonať vo vzťahu k nápravným opatreniam, sa totiž rovná overeniu, či stále trvá závažné odborné pochybenie, ktoré v prejednávanom prípade vyplýva z porušenia konštatovaného vnútroštátnym orgánom, a či sa toto pochybenie môže opakovať. V tejto súvislosti je nepodstatné, že nápravné opatrenia sa vo všeobecnosti prijímajú po tom, čo došlo k porušeniu konštatovanému vnútroštátnym orgánom. Všeobecný súd z toho vyvodil, že nemôže uplatniť svoju neobmedzenú právomoc na účely preskúmania žalobného dôvodu týkajúceho sa nápravných opatrení prijatých žalobkyňou. Preto nemôže nahradiť posúdenie EU‑OSHA týkajúce sa sporných nápravných opatrení vlastným posúdením a musí preskúmať len zákonnosť tohto posúdenia.
Pokiaľ ide o preskúmanie existencie zjavne nesprávneho posúdenia súdom Únie na jednej strane, Všeobecný súd ďalej spresnil, že na preukázanie zjavného pochybenia inštitúcie pri posúdení komplexného skutkového stavu musia byť dôkazy, ktoré predložil žalobca, dostačujúce na to, aby sa posúdenie skutkového stavu v tomto akte stalo neprijateľným. S výhradou tohto preskúmania prijateľnosti neprináleží Všeobecnému súdu nahrádzať posúdenie komplexného skutkového stavu, ktoré vykonal pôvodca tohto rozhodnutia, svojím posúdením. Vzhľadom na to, že inštitúcie disponujú určitou mierou voľnej úvahy pri posudzovaní, či určité konanie možno kvalifikovať ako závažné odborné pochybenie, a posúdenie nápravných opatrení je neoddeliteľnou súčasťou posúdenia takého konania, treba im tiež priznať určitú mieru voľnej úvahy pri posudzovaní nápravných opatrení.
Na druhej strane Všeobecný súd spresnil skutočnosti, ktoré môže vziať do úvahy pri vykonávaní preskúmania zákonnosti posúdenia nápravných opatrení prijatých žalobkyňou zo strany EU‑OSHA. Nariadenie o rozpočtových pravidlách tým, že stanovuje, že sa nesmie vylúčiť osoba alebo subjekt, ak táto osoba prijala alebo tento subjekt prijal dostatočné nápravné opatrenia na preukázanie svojej spoľahlivosti, (
7
) ukladá dotknutej osobe alebo dotknutému subjektu povinnosť preukázať, že prijaté nápravné opatrenia môžu zabrániť vylúčeniu tejto osoby alebo tohto subjektu. Všeobecný súd z toho vyvodil, že pokiaľ dôkazné bremeno uložené týmito ustanoveniami nemá byť zbavené účinnosti, nemožno pripustiť, aby dotknutý hospodársky subjekt predložil v konaní na Všeobecnom súde dôkazy, ktoré neboli poskytnuté počas konania o vylúčení. Všeobecný súd tým skôr nemôže v tomto konaní rozhodovať o nápravných opatreniach, ktoré neboli predložené v konaní na EU‑OSHA.
Okrem toho by riadnemu výkonu spravodlivosti a inštitucionálnej rovnováhe odporovalo, ak by Všeobecný súd rozhodol o nových nápravných opatreniach alebo nových dôkazoch, ktoré boli prípadne predložené súčasne povoľujúcemu úradníkovi a ktoré by mohli viesť k tomu, aby tento úradník počas konania preskúmal napadnuté rozhodnutie. Všeobecný súd preto rozhodol, že sa môžu vziať do úvahy len dôkazy, ktoré boli poskytnuté EU‑OSHA pred prijatím napadnutého rozhodnutia.
V treťom rade Všeobecný súd v rámci skúmania proporcionality sankcie spočívajúcej vo vylúčení poznamenal, že EU‑OSHA vzala do úvahy nápravné opatrenia prijaté žalobkyňou ako poľahčujúce okolnosti s cieľom skrátiť dĺžku trvania vylúčenia. V prejednávanom prípade je teda potrebné preskúmať nápravné opatrenia prijaté žalobkyňou nie v rozsahu, v akom prispievajú k určeniu protiprávneho konania, ale v rozsahu, v akom prispievajú k stanoveniu sankcie za toto konanie, v dôsledku čoho je opodstatnené, aby Všeobecný súd uplatnil svoju neobmedzenú právomoc.
Na účely uplatnenia tejto právomoci je teda Všeobecný súd oprávnený zohľadniť dôkazy predložené po prvý raz v rámci tohto konania, ktoré neboli predtým poskytnuté EU‑OSHA, pokiaľ sa však dodržia pravidlá prípustnosti stanovené v Rokovacom poriadku Všeobecného súdu.
V poslednom rade sa Všeobecný súd vyjadril k údajnému neposúdeniu uplatnenia peňažnej sankcie ako alternatívy k vylúčeniu.
Na jednej strane Všeobecný súd z ustanovení nariadenia o rozpočtových pravidlách (
8
) vyvodil, že EU‑OSHA nebola povinná v prejednávanom prípade preskúmať prípad nahradenia sankcie spočívajúcej vo vylúčení peňažnou sankciou.
Na druhej strane, pokiaľ ide o návrh, aby Všeobecný súd sám vykonal toto nahradenie v rámci svojej neobmedzenej právomoci, Všeobecný súd zamietol tento návrh ako nedôvodný. Žalobkyňa totiž neuviedla dôvody, pre ktoré by sa sankcia spočívajúca vo vylúčení v prejednávanom prípade mala nahradiť peňažnou sankciou. Okrem toho v každom prípade konštatoval, že z preskúmania tvrdení žalobkyne vyplýva, že táto sankcia spočívajúca vo vylúčení uložená v prejednávanom prípade je primeraná, a preto ju netreba nahradiť peňažnou sankciou.
(
1
)	Rozhodnutie Európskej agentúry pre bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci z 13. januára 2023 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
(
2
)	Článok 143 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, o zmene nariadení (EÚ) č. 1296/2013, (EÚ) č. 1301/2013, (EÚ) č. 1303/2013, (EÚ) č. 1304/2013, (EÚ) č. 1309/2013, (EÚ) č. 1316/2013, (EÚ) č. 223/2014, (EÚ) č. 283/2014 a rozhodnutia č. 541/2014/EÚ a o zrušení nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012 (Ú. v. EÚ L 193, 2018, s. 1; ďalej len „nariadenie o rozpočtových pravidlách“).
(
3
)	Pozri článok 136 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách.
(
4
)	Článok 106 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 2012, s. 1), zmeneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2015/1929 z 28. októbra 2015 (Ú. v. EÚ L 286, 2015, s. 1) (ďalej len „predchádzajúce nariadenie o rozpočtových pravidlách“), a článok 136 nariadenia o rozpočtových pravidlách.
(
5
)	Článok 136 ods. 2 tretí pododsek nariadenia o rozpočtových pravidlách.
(
6
)	Článok 143 ods. 9 nariadenia o rozpočtových pravidlách.
(
7
)	Článok 106 ods. 7 písm. c) predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách a článok 136 ods. 6 písm. a) nariadenia o rozpočtových pravidlách.
(
8
)	Článok 106 ods. 13 písm. a) predchádzajúceho nariadenia o rozpočtových pravidlách.