62007CC0251
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
22 päivänä toukokuuta 2008 (
1
)
Asia C-251/07
Gävle Kraftvärme AB
vastaan
Länsstyrelsen i Gävleborgs län
”Ympäristö — Direktiivi 2000/76/EY — Jätteenpoltto — Lämpöä ja sähköä tuottavan laitoksen luokittelu — Polttolaitoksen ja rinnakkaispolttolaitoksen käsitteet”
I Johdanto
1.
Esillä oleva asia koskee jätteenpoltosta 4.12.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/76/EY (
2
) (jäljempänä jätteenpolttodirektiivi) tulkintaa. Ensiksi on selvitettävä, onko lämpöä ja sähköä tuottavaa laitosta (jäljempänä yhdistetty lämpö- ja sähkölaitos) (
3
) arvioitava kokonaisuutena vai onko tarkasteltava yksittäisiä kattiloita ja eriteltävä ne polttolaitoksiksi ja rinnakkaispolttolaitoksiksi.
II Asiaan sovellettavat oikeussäännöt
2.
Jätteenpolttodirektiivin 1 artiklassa vahvistetaan direktiivin tavoitteet seuraavasti:
”Tämän direktiivin tavoitteena on ehkäistä tai rajoittaa niin hyvin kuin se on käytännössä mahdollista, jätteiden poltosta ja rinnakkaispoltosta aiheutuvia ympäristöhaittoja ja erityisesti ilmaan, maaperään sekä pinta- ja pohjavesiin joutuvien päästöjen aiheuttamaa pilaantumista ja tästä ihmisten terveydelle aiheutuvia vaaroja.
Tämä tavoite saavutetaan, kun asetetaan tiukat toimintaedellytykset ja tekniset vaatimukset vahvistamalla poltto- ja rinnakkaispolttolaitoksille päästöjen raja-arvot yhteisössä sekä myös direktiivin 75/442/ETY vaatimuksia noudattamalla.”
3.
Polttolaitokset ja rinnakkaispolttolaitokset määritellään 3 artiklan 4 ja 5 alakohdassa seuraavasti:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1.– 3. – –
4.
’polttolaitoksella’kiinteää tai liikkuvaa teknistä yksikköä ja laitteistoa, joka on tarkoitettu jätteiden lämpökäsittelyyn riippumatta siitä, hyödynnetäänkö poltosta syntyvä lämpö vai ei. Lämpökäsittelyllä tarkoitetaan myös jätteen polttoa hapettamalla sekä muuta lämpökäsittelyä, kuten pyrolyysiä, kaasutusta ja plasmakäsittelyä, jos käsittelystä syntyvät tuotteet tämän jälkeen poltetaan.
Tämä määritelmä kattaa laitosalueen ja koko polttolaitoksen, mukaan lukien kaikki polttolinjat sekä jätteen vastaanotto- ja varastointitilat ja laitosalueella tehtävään esikäsittelyyn tarkoitetut laitteistot, jäte-, polttoaine- ja ilmansyöttöjärjestelmät, kattilan, savukaasujen käsittelylaitteistot, laitosalueella olevat palamisjätteiden ja jäteveden käsittely- ja varastointilaitteistot, poistoputket sekä polton valvontaan ja poltto-olosuhteiden rekisteröintiin ja seurantaan tarkoitetut laitteet ja järjestelmät,
5.
’rinnakkaispolttolaitoksella’kiinteää tai liikkuvaa laitosta, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tuottaa energiaa tai aineellisia tuotteita ja
—
jossa käytetään jätettä vakinaisena tai lisäpolttoaineena, tai
—
jossa jätettä lämpökäsitellään sen käsittelemiseksi.
Jos rinnakkaispoltto tapahtuu niin, että laitoksen pääasiallinen tarkoitus ei ole tuottaa energiaa tai aineellisia tuotteita, vaan pikemminkin jätteiden lämpökäsittely, laitosta on pidettävä 4 kohdassa tarkoitettuna polttolaitoksena.
Tämä määritelmä kattaa laitosalueen ja koko laitoksen, mukaan lukien kaikki rinnakkaispolttolinjat sekä jätteen vastaanotto- ja varastointitilat ja laitosalueella tehtävään esikäsittelyyn tarkoitetut laitteistot, jäte-, polttoaine- ja ilmansyöttöjärjestelmät, kattilan, savukaasujen käsittelylaitteistot, laitosalueella olevat palamisjätteiden ja jäteveden käsittely- ja varastointilaitteistot, poistoputket sekä polton valvontaan ja poltto-olosuhteiden rekisteröintiin ja seurantaan tarkoitetut laitteet ja järjestelmät,
– –”
4.
Direktiivin 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa vahvistetaan polttolaitosten ja rinnakkaispolttolaitosten käyttöä koskevat erilaiset vaatimukset:
”1.   Polttolaitoksia käytettäessä on saavutettava sellainen polttotaso, että kuonassa ja pohjatuhkassa olevan orgaanisen hiilen kokonaismäärä on alle kolme prosenttia tai niiden polttohävikki alle 5 prosenttia aineen kuivapainosta. Tarvittaessa on käytettävä sopivia jätteen esikäsittelymenetelmiä.
Polttolaitokset on suunniteltava, varustettava ja rakennettava ja niitä on käytettävä siten, että prosessista syntyvän kaasun lämpötila nostetaan polttoilman viimeisen syötön jälkeen valvotusti ja homogeenisesti kaikkein epäedullisimmissakin olosuhteissa kahdeksi sekunniksi 850 °C:een mitattuna uunin sisäseinän läheisyydestä tai muusta toimivaltaisen viranomaisen hyväksymästä palamiskammion edustavasta kohdasta. Jos vaarallisen jätteen sisältämien halogenoitujen orgaanisten aineiden pitoisuus on enemmän kuin yksi prosentti kloorina ilmaistuna, lämpötila on nostettava 1100 °C:een vähintään kahdeksi sekunniksi.
Polttolaitoksen kukin linja on varustettava vähintään yhdellä lisäpolttimella. Tämän polttimen on kytkeydyttävä toimintaan automaattisesti, kun palamiskaasujen lämpötila laskee polttoilman viimeisen syötön jälkeen alle 850 tai 1100 °C:n. Sitä on käytettävä myös laitoksen käynnistys- ja pysäytystoimien aikana sen varmistamiseksi, että 850 tai 1100 °C:n lämpötilaa pidetään yllä kaiken aikaa näiden toimien aikana ja niin kauan kuin palamiskammiossa on polttamatonta jätettä.
Käynnistyksen ja pysäytyksen aikana tai kun palamiskaasun lämpötila laskee alle 850 tai 1100 °C:n, lisäpolttimeen ei saa syöttää polttoaineita, jotka voivat aiheuttaa suurempia päästöjä kuin mitä aiheutuu neuvoston direktiivin 75/716/ETY 1 artiklan 1 kohdassa määritellyn kaasuöljyn poltosta taikka nestekaasun tai maakaasun poltosta.
2.   Rinnakkaispolttolaitokset on suunniteltava, varustettava ja rakennettava ja niitä on käytettävä siten, että jätteen rinnakkaispoltosta syntyvän kaasun lämpötila nostetaan valvotusti ja homogeenisesti kaikkein epäedullisimmissakin olosuhteissa kahdeksi sekunniksi 850 °C:een. Jos rinnakkaispoltetaan vaarallista jätettä, jonka sisältämien halogenoitujen orgaanisten aineiden pitoisuus on enemmän kuin yksi prosentti kloorina ilmaistuna, lämpötila on nostettava 1100 °C:een.”
5.
On lopuksi huomattava johdanto-osan 13 perustelukappale, joka koskee jätteenpolttodirektiivin suhdetta ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 24.9.1996 annettuun neuvoston direktiiviin 96/61/EY (
4
) ja jossa todetaan seuraavaa:
”Tässä direktiivissä asetettujen päästörajojen noudattamista olisi pidettävä välttämättömänä joskaan ei riittävänä edellytyksenä direktiivissä 96/61/EY asetettujen vaatimusten täyttymiselle. Näiden vaatimusten noudattaminen voi edellyttää aiempaa tiukempia päästöjen raja-arvoja tässä direktiivissä tarkoitetuille epäpuhtauksille, päästöjen raja-arvoja muille aineille sekä muita keinoja ja asianmukaisia edellytyksiä.”
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
6.
Pääasian vastaaja Gävle Kraftvärme AB on yhtiö, joka kuuluu Gävle Energi -konserniin, jonka puolestaan omistaa kokonaisuudessaan Gävlen kunnan omistama osakeyhtiö. Sen tehtävänä oli muun muassa tuottaa kaukolämpöä Gävlen kaukolämpöverkkoon.
7.
Gävle Kraftvärme hoitaa Johannes-nimistä yhdistettyä lämpö- ja sähkölaitosta. Tämä on yhtiön oma kaukolämpöverkon perustuotantolaitos, joka tuottaa lämpöä ja sähköä. Laitos koostuu kiinteän polttoaineen kattilasta, kattilasta 1, jonka kokonaisnimellisteho on sen parhaillaan käynnissä olevan laajentamisen jälkeen 85 megawattia. Lämmöntuotannossa käytetään ensisijaisesti biopolttoaineita, mukaan lukien kierrätyspuu, ja kokeiluluonteisesti käytössä on myös tietyistä jätepolttoaineista koostuvia seoksia.
8.
Gävle Kraftvärme suunnittelee nyt yhdistetyn lämpö- ja sähkölaitoksen laajentamista yhdellä tai kahdella uudella polttokattilalla, joiden nimellisteho on enintään 85 megawattia. Yhtiö aikoo rakentaa ensin uuden kotitalouksien ja yritysten jätteiden polttamiseen tarkoitetun enintään 50 megawatin jätteenpolttokattilan, kattilan 2. Mikäli tarve vaatii, on tämän jälkeen tarkoitus rakentaa uusi biopolttoainekattila, kattila 3, jonka tuotantokapasiteetti tyydyttäisi tulevan tarpeen aina 85 megawattiin saakka. On kuitenkin mahdollista, että Gävle Kraftvärme päättääkin olla asentamatta uutta jätteenpolttokattilaa. Tässä tapauksessa yhtiö voi ottaa käyttöön uuden ja suuremman (enintään 85 megawatin) biopolttoainekattilan, joka kattaisi tulevan tarpeen kokonaisuudessaan.
9.
Gävle Kraftvärme haki siksi lupaa Johannes-nimisessä yhdistetyssä lämpö- ja sähkölaitoksessa harjoitettavalle toiminnalle, jonka kokonaisnimellisteho on enintään 170 megawattia. Hakemus koski sekä lupaa jatkaa nykyisen kokonaisnimellisteholtaan 85 megawatin kiinteän polttoaineen kattilan (kattila 1) käyttöä että yhtäältä uuden, kokonaisnimellisteholtaan enintään 50 megawatin jätteenpolttokattilan (kattila 2), ja toisaalta kokonaisnimellisteholtaan enintään 85 megawatin biopolttoainekattilan (kattila 3) asentamista ja käyttöön ottamista. Uusien kattiloiden yhteenlaskettu nimellisteho ei kuitenkaan ylittäisi 85:tä megawattia. Lisäksi hakemus koski lupaa toteuttaa muita laajennetun toiminnan edellyttämiä muutoksia ja asennustoimenpiteitä.
10.
Hakemus koskee lupaa polttaa kattilassa 1 ja kattilassa 2 vuosittain enintään 150000 tonnia jätepohjaista kiinteää polttoainetta. Enintään 10000 tonnia jätteistä koostuisi vaarallisiin jätteisiin luettavista pintakäsitellystä tai puunsuoja-aineella käsitellystä puutavarasta.
11.
Lupaviranomainen katsoi, että laitoksen päätarkoitus oli energiantuotanto, ja hyväksyi sen näin ollen – Gävle Kraftvärmen hakemuksen mukaisesti – rinnakkaispolttolaitoksena. Valtion aluehallinto (Länsstyrelse i Gävleborgs län) valitti tästä päätöksestä. Se katsoi, että kattila 2 oli luokiteltava polttolaitokseksi eikä rinnakkaispolttolaitokseksi. Tämä valitus hyväksyttiin.
12.
Gävle Kraftvärmen valitus on nyt ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen käsiteltävänä. Gävle Kraftvärme vastustaa sitä, että kattilat luokitellaan yksitellen. Pikemminkin on niin, että koko Johannes-voimalaitosta on arvioitava kokonaisuutena.
13.
Niinpä ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin, Högsta domstolen, pyytää ennakkoratkaisua seuraavista kysymyksistä:
”1)
Onko jätteenpolttodirektiiviä tulkittava siten, että kun yhdistetty lämpö- ja sähkölaitos koostuu useammasta yksiköstä (kattilasta), kutakin yksikköä on pidettävä laitoksena, vai onko arvioinnin kohteena yhdistetty lämpö- ja sähkölaitos kokonaisuutena?
2)
Onko kyseistä direktiiviä tulkittava siten, että laitosta, joka on rakennettu jätteenpolttoa varten mutta jonka pääasiallinen tarkoitus on energian tuottaminen, on pidettävä polttolaitoksena, vai siten, että sitä on pidettävä rinnakkaispolttolaitoksena?”
14.
Kirjalliseen käsittelyyn ovat osallistuneet Itävallan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Euroopan yhteisöjen komissio. Vain komissio osallistui 17.4.2008 pidettyyn suulliseen käsittelyyn.
IV Oikeudellinen arviointi
A Ensimmäinen kysymys – laitoksen käsite
15.
Högsta domstolen kysyy aluksi, onko yhdistetyn lämpö- ja sähkölaitoksen, jossa on useita yksikköjä (kattiloita), jokainen yksikkö katsottava laitokseksi vai onko yhdistettyä lämpö- ja sähkölaitosta arvioitava kokonaisuutena.
16.
Jätteenpolttodirektiivissä erotetaan toisistaan polttolaitokset ja rinnakkaispolttolaitokset. Polttolaitokset käsittävät saksankielisen version 3 artiklan 4 kohdan mukaan jokaisen teknisen yksikön tai jokaisen laitteiston tai laitoksen (Anlage). Muissa kieliversioissa kartetaan käsitteen ”Anlage” (laitteisto tai laitos) kaksoiskäyttöä. Niinpä ranskankielisessä versiossa ”installation” määritellään ”équipement” tai ”unité technique”, englanninkielisessä versiossa ”plant” tarkoittaa ilmaisua ”technical unit” tai ”equipment”. Ruotsinkielisessä versiossa noudatetaan molempia edellä mainittuja kieliversioita, sillä siinä määritellään ”förbränningsanläggning” ilmaisulla ”teknisk enhet” tai ”utrustning”.
17.
Polttolaitokset ovat siten teknisiä yksiköitä tai laitteistoja.
18.
Jätteenpolttodirektiivin 3 artiklan 5 alakohdan mukaisen ”rinnakkaispolttolaitoksen” määritelmän osalta kieliversiot ovat sitä vastoin yhtäpitäviä: Rinnakkaispolttolaitokset määritellään aina laitoksiksi. Tätä ei voida kuitenkaan tulkita siten, että rinnakkaispolttolaitosten osalta käytössä on erilainen laitoksen käsite kuin polttolaitosten. Pikemminkin tällä määritelmällä täsmennetään implisiittisesti polttolaitoksen määritelmää.
19.
Tämä yhtenäinen laitoksen käsite ilmenee erityisesti siitä, että molemmat laitostyypit on täsmennetty sanamuodoltaan lähes täysin yhtäpitävästi jätteenpolttodirektiivin 3 artiklan 4 alakohdan toisessa alakohdassa ja 5 alakohdan 3 alakohdassa. Sen mukaisesti määritelmä kattaa polttolaitos- tai rinnakkaispolttolaitosalueen ja koko laitoksen, mukaan lukien kaikki polttolinjat sekä jätteen vastaanotto- ja varastointitilat ja laitosalueella tehtävään esikäsittelyyn tarkoitetut laitteistot, jäte-, polttoaine- ja ilmansyöttöjärjestelmät, kattilan, savukaasujen käsittelylaitteistot, laitosalueella olevat palamisjätteiden ja jäteveden käsittely- ja varastointilaitteistot, poistoputket sekä polton valvontaan ja poltto-olosuhteiden rekisteröintiin ja seurantaan tarkoitetut laitteet ja järjestelmät.
20.
Tässä laitoksen käsitteen täsmennyksessä ei puhuta joukosta kattiloita vaan vain yhdestä kattilasta. Tämä tukee sitä, että laitokseen kuuluu yleensä vain yksi (
5
) kattila.
21.
Tämä tulkinta vastaa jätteenpolttodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan määrättyjä säännöksiä polttolaitoksista, koska näitä säännöksiä voidaan soveltaa vain yksittäisiin kattiloihin. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa vaaditaan polttotasoa, jolla orgaanisen hiilen jäännösmäärä on alle kolme prosenttia ja kuonan ja pohjatuhkan polttohävikki alle 5 prosenttia. Useamman kattilan yhteistarkastelussa ei olisi mahdollista todeta mitään polttoasteesta.
22.
Jätteenpolttodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan kolmannen ja neljännen alakohdan mukaan polttolaitosten on varustettava jätteenpolttolinjat lisäpolttimella. (
6
) Jokaisella kattilalla on siten oltava oma lisäpolttimensa.
23.
Niinpä lähtökohtaisesti jokainen yksittäinen kattila – siihen kuuluvine laitteineen – on arvioitava sen selvittämiseksi, onko kyseessä polttolaitos vai rinnakkaispolttolaitos.
24.
Itävallan ja Ruotsin hallitukset esittävät kuitenkin kysymyksen, missä määrin useita kattiloita voidaan yhdistää yhdeksi laitokseksi. Tätä tukee tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta 23.10.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/80/EY (
7
) 2 artiklan 7 alakohdan kolmannen alakohdan mukainen polttolaitoksen määritelmä: Kun kaksi tai useampia uusia laitoksia rakennetaan siten, että toimivaltaisten viranomaisten mielestä niiden savukaasut voitaisiin tekniset ja taloudelliset tekijät huomioon ottaen poistaa yhteisen piipun kautta, tällaisten laitosten muodostamaa kokonaisuutta pidetään yhtenä yksikkönä.
25.
Tämä säännös kuuluu kuitenkin, kuten komissio perustellusti esittää, toiseen direktiiviin, jolla on toiset tavoitteet. Sen soveltaminen polttolaitoksiin ja rinnakkaispolttolaitoksiin on mahdollista vain huolellisen tarkastelun perusteella.
26.
Niinpä on lähtökohtaisesti ajateltavissa, että useita rinnakkaispolttolaitoksia käsitellään yhtenä ainoana yksikkönä päästöarvojen soveltamisen osalta, koska liitteen II.2 mukaan nämä arvot ovat tiukemmat suurempien laitoskokojen yhteydessä. Tätä ei ole kuitenkaan tarpeen ratkaista esillä olevassa asiassa.
27.
Joka tapauksessa ympäristönsuojelusäännöksiä ei saa vesittää yhdistelemällä osalaitoksia. Tämä olisi jätteenpolttodirektiivin 1 artiklassa asetetun ympäristön pilaantumisen ja terveydelle aiheutuvien vaarojen ehkäisemistä koskevan tavoitteen vastaista. Siksi esimerkiksi eri kattiloista muodostuvan polttolaitoksen jokainen kattila on varustettava omalla lisäpolttimella.
28.
Suojasäännöksen kielletystä kiertämisestä olisi kyse erityisesti, jos polttolaitoksia ja rinnakkaispolttolaitoksia yhdistettäisiin siten, että lopputuloksena olevaan laitokseen kaiken kaikkiaan sovellettaisiin vain rinnakkaispolttolaitoksia koskevia, osittain lievempiä (
8
) säännöksiä. Niinpä kaikki asianosaiset torjuvat polttolaitosten ja rinnakkaispolttolaitosten yhdistämisen.
29.
Siten sovellettaessa jätteenpolttodirektiiviä lämpö- ja sähkölaitokseen, jossa on useita yksikköjä (kattiloita), jokaista yksikköä eli jokaista kattilaa siihen kuuluvine laitteineen on lähtökohtaisesti pidettävä laitoksena. Sovellettaessa jätteenpolttodirektiivin yksittäisiä säännöksiä on kuitenkin mahdollista käsitellä useita toisiinsa yhdistettyjä laitoksia yhtenä laitoksena, jos tämä ei johda ympäristön pilaantumisen ja terveydelle aiheutuvien vaarojen ehkäisemistä koskevien säännösten kiertämiseen.
B Toinen kysymys – Laitoksen luokittelu
30.
Toisella kysymyksellä Högsta domstolen haluaa selvittää, onko laitosta, joka on rakennettu jätteenpolttoa varten mutta jonka pääasiallinen tarkoitus on energian tuottaminen, pidettävä polttolaitoksena vai rinnakkaispolttolaitoksena.
31.
Laitostyyppien erolla on jätteenpolttodirektiivin kannalta keskeinen merkitys, sillä direktiivissä vahvistetaan erilaiset vaatimukset kummallekin laitostyypille. Niinpä laitos ei voi olla samaan aikaan polttolaitos ja rinnakkaispolttolaitos.
32.
Jätteenpolttodirektiivin 3 artiklan 4 alakohdan saksankielisen ja myös ruotsinkielisen version mukainen polttolaitoksen määritelmä on suhteellisen avoimesti muotoiltu: Polttolaitoksesta on kyse, kun laitoksessa lämpökäsitellään jätteitä (saksankielinen versio) (
9
) eli se on tarkoitettu (ruotsinkielinen versio) (
10
) jätteiden lämpökäsittelyyn. Ensivaikutelma on, että jätteiden polttamista varten rakennettu laitos on tämän määritelmän mukaan polttolaitos. Ruotsin hallitus esittää siten, että polttolaitokset ja rinnakkaispolttolaitokset on rajattava tämän määritelmän perusteella. Sen käsityksen mukaan rinnakkaispolttolaitoksia ovat laitokset, jotka eivät ole polttolaitoksia.
33.
Tämä on kuitenkin ristiriitaista. Tällaisella polttolaitosten määritelmällä ei nimittäin erotettaisi laitoksia toisistaan vaan sisällytettäisiin ne kaikki vääjäämättä rinnakkaispolttolaitoksiin. (
11
) Rinnakkaispolttolaitokset tunnistetaan tosin jätteenpolttodirektiivin 3 artiklan 5 alakohdan mukaisesti pääasiallisesta tarkoituksestaan, jona on energian tai aineellisten tuotteiden tuottaminen. Niillä on kuitenkin myös lämpökäsiteltävä jätteitä tai niiden tarkoituksena on oltava jätteiden lämpökäsittely. Muussa tapauksessa ne eivät ole rinnakkaispolttolaitoksia vaan muita polttolaitteita.
34.
Laitosten tarpeellinen rajaus ilmenee pikemminkin – kuten komissio esittää – jätteenpolttodirektiivin 3 artiklan 5 alakohdan toisesta alakohdasta. Sen mukaan laitos on polttolaitos, jos rinnakkaispoltto tapahtuu niin, että laitoksen pääasiallinen tarkoitus ei ole tuottaa energiaa tai aineellisia tuotteita vaan pikemminkin jätteiden lämpökäsittely.
35.
Siten laitostyypit on erotettava toisistaan pääasiallisen käyttötarkoituksensa mukaan: Jos tarkoituksena on jätteiden lämpökäsittely, kyseessä on polttolaitos, mutta jos pääasiallisena tarkoituksena sitä vastoin on energian tai aineellisten tuotteiden tuottaminen, kyse on rinnakkaispolttolaitoksesta.
36.
Viittaus pääasialliseen tarkoitukseen on lisäksi tunnistettavissa jätteenpolttodirektiivin 3 artiklan 4 alakohdan polttolaitoksen määritelmän ranskankielisestä kieliversiosta selvemmin kuin saksankielisestä tai ruotsinkielisestä versiosta: Sen mukaan laitoksen tarkoituksena on oltava nimenomaisesti (”destiné spécifiquement”) jätteiden lämpökäsittely.
37.
Koska toisistaan poikkeavia kieliversioita on tulkittava yhdenmukaisesti säännöstön systematiikan ja tarkoituksen mukaan, (
12
) jätteenpolttodirektiivin 3 artiklan 4 alakohtaa on tulkittava ranskankielisen version mukaisesti siten, ettei ristiriitaa 3 artiklan 5 alakohdan toisen alakohdan kanssa synny.
38.
Kuten Itävallan hallitus esittää, pääasiallisen tarkoituksen noudattaminen vastaa jätteiden hävittämisen ja jätteiden hyötykäytön rajanvetoa koskevaa oikeuskäytäntöä. Sen mukaan jätteiden hyödyntämistoimen olennainen ominaispiirre on direktiivin 75/442 (
13
) 3 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan se, että sen pääasiallinen tavoite on, että jätteillä on hyödyllinen tehtävä siten, että niillä korvataan sellaisten muiden materiaalien käyttö, joita olisi pitänyt käyttää tämän tehtävän täyttämiseksi, mikä mahdollistaa luonnonvarojen säästämisen. (
14
) Jätteiden poltto on siis hyödyntämistoimi erityisesti, kun sen pääasiallinen tavoite on, että jätteillä voi olla hyödyllinen tehtävä energian tuottamisessa sellaisen primaarienergianlähteen käytön korvaajana, jota olisi pitänyt käyttää tämän tehtävän täyttämiseksi. (
15
)
39.
Ilman, että tämä johtaisi muuhun lopputulokseen, Ruotsin hallitus esittää tämän ratkaisun osalta perustellusti, että sillä rajoitetaan – kuten myös komissio esittää – polttolaitoksia koskevien tiukempien ympäristönsuojelusäännösten soveltamista. Erot muodostuvat lähinnä jätteenpolttodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan polttolaitoksiin rajatuista säännöksistä. Niillä vahvistetaan orgaanisen hiilen jäännösmäärä tai kuonan ja pohjatuhkan polttohävikki ja edellytetään lisäpoltinta. (
16
) Ainakin lisäpolttimien osalta poikkeukset ovat kuitenkin 6 artiklan 4 kohdan mukaan mahdollisia, jos direktiivin mukaisia arvoja tästä huolimatta noudatetaan.
40.
Yhteisön lainsäätäjä on säätänyt näistä eroista nimenomaisesti. Muutoin se on ilmeisesti pitänyt lähtökohtana, että jätteenpolttodirektiivillä rinnakkaispolttolaitosten osalta vahvistetuilla vaatimuksilla vahvistetaan selvästi ympäristönsuojelua. Myös jätteenpolttodirektiiviä koskevan ehdotuksen perusteluista ilmenee, että komission mukaan aikaisemmin voimassa olleet direktiivit eivät koskeneet rinnakkaispolttolaitoksia. (
17
)
41.
Lainsäätäjä on jätteenpolttodirektiivillä ainakin yhtäläistänyt rinnakkaispolttolaitoksia ja polttolaitoksia koskevia vaatimuksia. Vaatimusten tavoitteena on, että polttoaineen jäteosuuteen sovelletaan samoja vaatimuksia kuin jätteenpolttoon sellaisenaan. Myös muulle polttoaineelle vahvistetaan kuitenkin raja-arvot, jotka ovat ilmeisesti osittain direktiivillä 2001/80 säädettyjä tiukemmat. Poltettaessa käsittelemätöntä sekalaista yhdyskuntajätettä tai yli 40-prosenttisesti vaarallisesta jätteestä peräisin olevaa jätettä sovelletaan jätteenpolttodirektiivin 7 artiklan 4 kohdan tai 7 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan myös polttolaitoksia varten vahvistettuja raja-arvoja.
42.
Lisäksi on todettava, että jätteenpolttodirektiivin vaatimukset eivät ole poissulkevia, vaan direktiivin johdanto-osan 13. perustelukappaleen mukaan tiukempia vaatimuksia voidaan vahvistaa direktiivin 96/61 nojalla. Näin ollen erityisesti, jos direktiiviä 96/61 ei sovelleta, jäsenvaltiot voivat EY 176 artiklan nojalla antaa tiukempia säännöksiä. (
18
)
43.
Vaikka tosiasiallisesti melkein kaikki laitokset, joissa poltetaan jätettä, on luokiteltava rinnakkaispolttolaitoksiksi, kuten Ruotsin hallitus ounastelee, tarvitaan käytännöllistä tarkastelua. Luokittelu riippuu ennen kaikkea siitä, mikä katsotaan laitoksen pääasialliseksi tarkoitukseksi. Tämän on perustuttava objektiivisiin seikkoihin (
19
) etenkin, kun toiminnan harjoittajan subjektiivista tavoitteenasettelua ei voida valvoa.
44.
Kuten Ruotsin hallitus esittää, luokittelu rinnakkaispolttolaitokseksi ei voi riippua pelkästään siitä, hyödynnetäänkö jätteenpoltossa syntyvä energia. Jätteenpolttodirektiivissä on jopa kahteen kertaan, nimittäin 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja 6 artiklan 6 kohdassa, todettu, että myös polttolaitosten on hyödynnettävä lämpöä niin hyvin kuin se on käytännössä mahdollista.
45.
Mikäli laitos on varustettu teknisesti vain jätteenpolttoa varten, tämä on ainakin viite siitä, että energiantuotanto ei ole polttamisen pääasiallinen tarkoitus. Asia on näin erityisesti, jos laitoksen hoitajat varautuvat keskeyttämään energiantuotannon tilapäisesti, jos sopivaa jätettä ei ole saatavilla. Asia on toisin, jos laitoksessa käytetään pääasiallisesti tai jopa kokonaan muita polttoaineita. (
20
)
46.
Myös jätteenpolton taloudellisella arvioinnilla on varmasti merkitystä. Jos jätteet on ostettava ja niillä korvataan kalliimpia vaihtoehtoisia polttoaineita, tukee tämä sitä, että pääasiallisena tarkoituksena on energian tuotanto. Ratkaisevana näkökohtana kaukolämmön tuotannossa ovat myös lämmönjakeluinfrastruktuurin asennuksen investointikustannukset verrattuna polttolaitteiden asennuksen kustannuksiin.
47.
Jos polttamisesta sitä vastoin kannetaan maksuja, jotka ylittävät energiantuotannon tuotot, voidaan tällä perusteella olettaa, että pääasiallisena tarkoituksena on jätteiden polttaminen. Asia on näin varsinkin, jos laitos on osa jätehuoltoinfrastruktuuria.
48.
Kuten myös komissio korostaa, ja päinvastoin kuin Ruotsin hallitus ounastelee, suhteessa edellä esitettyihin näkökohtiin vähäisempi merkitys on sillä, onko laitosta hoitavan yrityksen pääasiallisena tarkoituksena jätteiden käsittely vai energiantuotanto. Koska luokittelu riippuu yksittäisestä laitoksesta, periaatteessa jopa kustakin kattilasta ja siihen kuuluvista muista laitteista, koko yrityksen pääasiallinen tarkoitus ei voi olla ratkaiseva.
49.
Istunnossa komissio tosin esitti varmistuksena perustellusti, että laitoksen pääasiallista tarkoitusta ei ole määrätty ikuisiksi ajoiksi vaan että merkitykselliset näkökohdat voivat muuttua. Niinpä ei ole mahdotonta, että uusi haltija muuttaa laitoksen toimintaa siten, että sen pääasiallinen tarkoitus on arvioitava uudelleen.
50.
Edellä esitetyn perusteella on siten todettava, että laitoksen, jossa poltetaan jätettä, luokittelu riippuu siitä, onko sen pääasiallisena tarkoituksena jätteiden lämpökäsittely vai energian tai aineellisten tuotteiden tuotanto. Pääasiallisen tarkoituksen on ilmettävä objektiivisista seikoista.
V Ratkaisuehdotus
51.
Ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin antaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavan vastauksen:
1)
Sovellettaessa jätteenpoltosta 4.12.2000 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2000/76/EY lämpö- ja sähkölaitokseen, jossa on useita yksikköjä (kattiloita), jokaista yksikköä eli jokaista kattilaa siihen kuuluvine laitteineen on lähtökohtaisesti pidettävä laitoksena. Sovellettaessa jätteenpolttodirektiivin yksittäisiä säännöksiä on kuitenkin mahdollista käsitellä useita toisiinsa yhdistettyjä laitoksia yhtenä laitoksena, jos tämä ei johda ympäristön pilaantumisen ja terveydelle aiheutuvien vaarojen ehkäisemistä koskevien säännösten kiertämiseen.
2)
Laitoksen, jossa poltetaan jätettä, luokittelu direktiivin 2000/76 3 artiklan 4 kohdan mukaiseksi polttolaitokseksi tai tämän direktiivin 3 artiklan 5 kohdan mukaiseksi rinnakkaispolttolaitokseksi riippuu siitä, onko sen pääasiallisena tarkoituksena jätteiden lämpökäsittely vai energian tai aineellisten tuotteiden tuotanto. Pääasiallisen tarkoituksen on ilmettävä objektiivisista seikoista.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	EYVL L 332, s. 91.
(
3
)	Vrt. hyötylämmön tarpeeseen perustuvan sähkön ja lämmön yhteistuotannon edistämisestä sisämarkkinoilla ja direktiivin 92/42/ETY muuttamisesta 11.2.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/8/EY (EUVL L 52, s. 50) 3 artiklassa oleva määritelmä.
(
4
)	EYVL L 257, s. 26.
(
5
)	Siitä, miten laitoksia, joissa ei ole omaa polttokattilaa, on käsiteltävä, on kyse piakkoin yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa C-317/07, Lahti Energia (ks. tiedonanto EUVL 2007, C 211, s. 26).
(
6
)	Lisäpolttimista parhaana saatavilla olevana tekniikkana jätteenpolttolaitoksissa ks. Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration, August 2006, s. 269 ja sitä seuraava sivu (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/wi_bref_0806.pdf). Komissio on laatinut tämän asiakirjan yhteistyössä jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa direktiivin 96/61 perusteella.
(
7
)	EYVL L 309, s. 1.
(
8
)	Tältä osin jäljempänä kohta 39.
(
9
)	Toisin kuin muut kieliversiot, saksankielinen kieliversio noudattaa ilmeisesti jätteiden polttamisesta 16.12.1994 annetun neuvoston direktiivin 94/67/EY (EYVL L 365, s. 34) 2 artiklan 2 kohdan säädöstekstiä.
(
10
)	”Förbränningsanläggning: varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme.”
(
11
)	Vrt. julkisasiamies Jacobsin asiassa C-288/00, komissio v. Saksa, 26.9.2002 antama ratkaisuehdotus (Kok. 2003, s. I-1439, 80 kohta), jossa lähtökohtana on, että aikaisemmin voimassa olleita jätteenpolttoa koskevia direktiivejä, joihin sisältyi jätteenpolttodirektiivin saksankielisen version mukainen polttolaitosten määritelmä, voitiin soveltaa myös jätteiden hyötykäyttöä harjoittaviin laitoksiin. Kyse oli yhdyskuntajätteiden uusien polttolaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä 8.6.1989 annetusta neuvoston direktiivistä 89/369/ETY (EYVL L 163, s. 32), yhdyskuntajätteiden olemassa olevien polttolaitosten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä 21.6.1989 annetusta neuvoston direktiivistä 89/429/ETY (EYVL L 203, s. 50) ja direktiivistä 94/67 (mainittu alaviitteessä 9).
(
12
)	Asia 29/69, Stauder, tuomio 12.11.1969 (Kok. 1969, s. 419, Kok. Ep. I, s. 419, 3 kohta); asia C-72/95, Kraaijeveld ym., tuomio 24.10.1996 (Kok. 1996, s. I-5403, 28 kohta); asia C-300/05, ZVK, tuomio 23.11.2006 (Kok. 2006, s. I-11169, 16 kohta) ja asia C-56/06, Euro Tex, tuomio 14.6.2007 (Kok. 2007, s. I-4859, 27 kohta).
(
13
)	Tämä oikeuskäytäntö koskee jätteistä 15.7.1975 annettua neuvoston direktiiviä 75/442/ETY (EYVL L 194, s. 39), sellaisena kuin se on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY (EYVL L 78, s. 32) ja 24.5.1996 tehdyllä komission päätöksellä 96/350/EY (EYVL L 135, s. 32). Tämä direktiivi kumottiin ja korvattiin konsolidoidulla versiolla sisällöllisesti muuttamattomana jätteistä 5.4.2006 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2006/12/EY (EUVL L 114, s. 9).
(
14
)	Asia C-6/00, ASA, tuomio 27.2.2002 (Kok. 2002, s. I-1961, 69 kohta); asia C-444/00, Mayer Parry Recycling, tuomio 19.6.2003 (Kok. 2003, s. I-6163, 63 kohta) ja asia C-103/02, komissio v. Italia, tuomio 7.10.2004 (Kok. 2004, s. I-9127, 62 kohta).
(
15
)	Asia C-228/00, komissio v. Saksa, tuomio 13.2.2003 (Kok. 2003, s. I-1439, 46 kohta) ja asia C-458/00, komissio v. Luxemburg, tuomio 13.2.2003 (Kok. 2003, s. I-1553, 37 kohta) sekä asia C-116/01, SITA, tuomio 3.4.2003 (Kok. 2003, s. I-2969, 53 kohta).
(
16
)	Ks. edellä 4 kohta sekä 21 ja 22 kohta.
(
17
)	KOM(1998) 558 lopullinen, s. 7 ja 13. Ks. kuitenkin julkisasiamies Jacobsin vastakkainen ratkaisuehdotus asiassa C-228/00 (mainittu alaviitteessä 11), jonka mukaan tätä direktiiviä sovelletaan ainakin jätteen hyötykäytön yhteydessä. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole antanut ratkaisua tästä kysymyksestä.
(
18
)	Vrt. asia C-6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe, tuomio 14.4.2005 (Kok. 2005, s. I-2753).
(
19
)	Vrt. oikeudenvastaisten tavoitteiden osalta asia C-255/02, Halifax ym., tuomio 21.2.2006 (Kok. 2006, s. I-1609, 75 kohta) ja asia C-251/06, Ing. Auer, tuomio 8.11.2007 (Kok. 2007, s. I-9689, 46 kohta); yhteisön sisäisen toimituksen toteamisesta arvonlisävero-oikeudessa asia C-409/04, Teleos ym., tuomio 27.9.2007 (Kok. 2007, s. I-7797, 39 ja 40 kohta); yhteisön toimenpiteen oikeudellisen perustan valinnasta asia 45/86, komissio v. neuvosto, tuomio 26.3.1987 (Kok. 1987, s. 1493, Kok. Ep. IX, s. 55, 11 kohta); asia C-300/89, komissio v. neuvosto, tuomio 11.6.1991 (Kok. 1991, s. I-2867, Kok. Ep. XI, s. I-211, 10 kohta, ns. titaanidioksiditapaus) ja asia C-440/05, komissio v. neuvosto, tuomio 23.10.2007 (Kok. 2007, s. I-9097, 61 kohta) sekä tietojen käsittelyn tarkoituksen osalta 8.5.2008 antamani ratkaisuehdotus asiassa C-73/07, Satakunnan Markkinapörssi ja Satamedia (85 kohta, asia vireillä yhteisöjen tuomioistuimessa).
(
20
)	Rinnakkaispolttoa koskevat kannanotot Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plantsissa, heinäkuu 2006, s. 489 ja sitä seuraavat sivut (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/lcp_bref_0706.pdf) perustuvat oletukseen, että jätteet muodostavat vain vähäisen osan käytetystä polttoaineesta. Komissio on laatinut tämän asiakirjan yhteistyössä jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa direktiivin 96/61 perusteella.