61996CC0149_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Mediante recurso de anulación interpuesto con arreglo al artículo 173 del Tratado CE y recibido en la Secretaria del Tribunal de Justicia el 3 de marzo de 1996, la República Portuguesa solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión 96/386/CE del Consejo, de 26 de febrero de 1996, sobre la celebración de Memorandos de entendimiento entre la Comunidad Europea y la República Islámica del Pakistán y la República de la India sobre acuerdos en el sector del acceso a los mercados para los productos textiles (1) (en lo sucesivo, «Decisión»).
Marco jurídico
Los acuerdos internacionales multilaterales
2 El sector de los textiles fue regulado por vez primera de manera general mediante el Acuerdo multilateral de 20 de diciembre de 1973 relativo al comercio internacional de los textiles, comúnmente denominado «Acuerdo Multifibras». (2) Dicho Acuerdo entró en vigor el 1 de enero de 1974 y, en virtud de sucesivos acuerdos de prórroga, (3) siguió vigente hasta el 31 de diciembre de 1994. El Acuerdo Multifibras tenía por objeto «conseguir la expansión del comercio, la reducción de los obstáculos a ese comercio y la liberalización progresiva del comercio mundial de productos textiles, y al mismo tiempo asegurar el desarrollo ordenado y equitativo de ese comercio y evitar los efectos desorganizadores en los distintos mercados y en las distintas ramas de producción, tanto en los países importadores como en los exportadores» (apartado 2 del artículo 1). Con este fin, en el Acuerdo se establece que «siempre que ello sea compatible con los objetivos y principios básicos del [...] Acuerdo, los países participantes podrán concluir acuerdos bilaterales en condiciones mutuamente aceptables, a fin de, por una parte, eliminar riesgos reales de desorganización del mercado [...] en los países importadores y una desorganización del comercio de textiles en los países exportadores, y por otra parte, asegurar la expansión y el desarrollo ordenado del comercio de textiles y un trato equitativo para los países participantes» (apartado 2 del artículo 4).
3 A raíz de la Declaración de Punta del Este de 20 de septiembre de 1986 se iniciaron negociaciones internacionales destinadas a integrar en el marco del GATT el sector de los productos textiles y de la confección, integración que implica la aplicación a dicho sector de la normativa general del GATT y, en consecuencia, la apertura gradual de los mercados nacionales.
El 15 de abril de 1994, se firmó en Marrakech el Acta Final de la Ronda Uruguay, que comprende el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio y una serie de acuerdos comerciales multilaterales anexos al Acuerdo sobre la OMC entre los que se encuentra el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (en lo sucesivo, «ATV»). La Comunidad se adhirió a este Acuerdo mediante Decisión 94/800/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986-1994). (4)
4 El ATV contiene las normas relativas al comercio internacional de productos textiles durante un período de transición de diez años que desembocará en la integración definitiva del sector en el marco del GATT (artículo 1 del ATV). Con arreglo al apartado 1 del artículo 2 del ATV, todas las restricciones cuantitativas, como las contenidas en acuerdos bilaterales, debían ser notificadas dentro de los sesenta días siguientes a la entrada en vigor del ATV al Órgano de Supervisión de los Textiles previsto en el propio ATV. (5) En la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, cada Miembro debía integrar en el GATT productos de dicho sector que hubieran representado no menos del 16 % del volumen total de las importaciones realizadas en 1990 por el Miembro de que se trate (apartado 6 del artículo 2). Los restantes productos se integrarán en tres etapas que vencerán el primer día del 37º mes, el primer día del 85º mes y, por último, el primer día del 121º mes de vigencia del Acuerdo sobre la OMC. Al término de esta tercera fase, «el sector de los textiles y el vestido quedará integrado en el GATT de 1994 al haberse eliminado todas las restricciones aplicadas al amparo del presente Acuerdo» [apartado 8 del artículo 2, especialmente letra c)]. Por último, en relación con los diversos mecanismos de flexibilidad, en el apartado 16 del artículo 2 del ATV se establece que «las disposiciones en materia de flexibilidad, es decir, la compensación, la transferencia del remanente y la utilización anticipada, aplicables a todas las restricciones mantenidas de conformidad con el presente artículo, serán las mismas que se prevén para el período de los doce meses inmediatamente anteriores a la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC en los acuerdos bilaterales concluidos en el marco del AMF». (6) Por otro lado, «no se impondrán ni mantendrán límites cuantitativos a la utilización combinada de la compensación, la transferencia del remanente y la utilización anticipada».
Los acuerdos internacionales celebrados entre la Comunidad Europea y la República Islámica del Pakistán y entre la Comunidad Europea y la República de la India
5 El 15 de octubre y el 31 de diciembre de 1994, la Comisión rubricó sendos Memorandos de entendimiento con Pakistán y con la India «sobre acuerdos en el sector del acceso a los mercados para los productos textiles».
El Memorándum de entendimiento con Pakistán contempla una serie de compromisos tanto por parte de la Comunidad como por parte de este Estado tercero. En particular, Pakistán se compromete a suprimir todas las restricciones cuantitativas sobre una serie de productos textiles específicamente enumerados en el Anexo II del Memorándum de entendimiento. Por su parte, la Comisión se compromete a suprimir «todas las restricciones que afectan actualmente a las importaciones de productos de las industrias artesanales y de los telares manuales de Pakistán [...] antes de la entrada en vigor de la OMC» (punto 7) y a «considerar favorablemente las solicitudes que pueda presentar el Gobierno de Pakistán respecto de la gestión de las restricciones actuales de contingentes [arancelarios]» (punto 6).
El Memorándum de entendimiento con la India prevé que el Gobierno de este Estado consolidará sus aranceles sobre los productos textiles y de la confección enumerados en el Anexo del propio Memorándum de entendimiento y que «estos tipos se notificarán a la Secretaría de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en un plazo de 60 días a partir de la entrada en vigor de la OMC». También se prevé que el Gobierno de la India podrá «introducir derechos específicos alternativos en relación con productos particulares» y que estos derechos «se indicará[n] como un porcentaje ad valorem o como un importe en INR por producto/m2/kg, utilizándose el que resulte más elevado de ellos» (punto 2). Por su parte, la Comunidad Europea suprimirá, con efecto a 1 de enero de 1995, todas las restricciones a las exportaciones de productos de las industrias artesanales y los telares manuales, tal como se mencionan en el artículo 5 del Acuerdo Comunidad Europea-India (punto 5). (7) La Comunidad se compromete a considerar favorablemente las solicitudes «que pueda presentar el Gobierno de la India de flexibilidades excepcionales, además de las flexibilidades aplicables con arreglo al acuerdo bilateral sobre productos textiles», hasta determinados importes específicamente fijados en el Memorándum de entendimiento (punto 6).
6 A propuesta de la Comisión de 7 de diciembre de 1995, el 26 de febrero de 1996 el Consejo adoptó la Decisión impugnada, relativa a la celebración de dichos acuerdos. Dicho acto fue aprobado por mayoría cualificada, con el voto en contra de España, Grecia y Portugal.
7 Posteriormente, los acuerdos con la India y Pakistán fueron firmados, respectivamente, el 8 y el 27 de marzo de 1996.
8 La citada Decisión del Consejo de 26 de febrero de 1996 fue publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 27 de junio de 1996.
La normativa comunitaria en materia de contingentes de importación de productos textiles
9 El Reglamento (CEE) nº 3030/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de algunos productos textiles originarios de países terceros (en lo sucesivo, «Reglamento nº 3030/93»), (8) fija los límites cuantitativos de las importaciones comunitarias de productos textiles originarios de países terceros. Con arreglo al apartado 1 del artículo 1, tal como fue modificado por el Reglamento nº 3289/94 de 22 de diciembre de 1994, (9) el Reglamento se aplica a: «- las importaciones de productos textiles enumerados en el Anexo I, originarios de países terceros con los que la Comunidad haya celebrado acuerdos bilaterales, protocolos u otros arreglos de los contemplados en el Anexo II; - las importaciones de productos textiles que no hayan sido integrados en la Organización Mundial del Comercio (OMC) en el sentido del apartado 6 del artículo 2 del Acuerdo OMC sobre textiles y vestidos (ATV) que figuran en el Anexo XI».
Sobre el fondo
Sobre la violación de los principios generales del ordenamiento jurídico comunitario
10 El Gobierno portugués cuestiona la legalidad de la Decisión del Consejo alegando que ésta es contraria tanto a los principios generales del Derecho comunitario como a las normas de la OMC. En relación con el primer tipo de ilegalidad, el Gobierno portugués invoca una serie de motivos de anulación, a saber: a) la violación del principio de la publicidad de las normas comunitarias, b) la violación del principio de transparencia, c) la violación del principio de cooperación leal en las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros, d) la violación del principio de protección de la confianza legítima, e) la violación del principio de la irretroactividad de las normas jurídicas, f) la violación del principio de cohesión económica y social, y g) la violación del principio de igualdad entre los operadores económicos.
Tres de estos motivos son autónomos con respecto a las alegaciones formuladas en apoyo de los motivos relativos al conflicto entre la Decisión y las normas de la OMC, por lo que pueden examinarse de inmediato. Se trata del motivo relativo a la violación del principio de publicidad [inciso a)], el relativo a la violación del principio de transparencia [inciso b)] y el relativo a la violación del principio de irretroactividad de las normas jurídicas [inciso e)]. Posteriormente, se considerarán los otros cuatro motivos formulados en el recurso tras haber examinado la compatibilidad de las normas de los acuerdos bilaterales con las del Acuerdo multilateral sobre la OMC y sus anexos.
11 Pues bien, por lo que respecta a la pretendida violación del principio de la «publicidad de las normas comunitarias», me limito a recordar que el artículo 191 del Tratado, que se refiere a la publicación de los actos comunitarios, no establece la obligación de publicar las decisiones de celebración de acuerdos internacionales. No obstante, de acuerdo con una práctica ya consolidada, los actos del Consejo relativos a la celebración de acuerdos internacionales se publican en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. De hecho, observo que, en todo caso, la Decisión impugnada, que se remonta a febrero de 1996, fue publicada en junio de ese mismo año, es decir, aproximadamente cuatro meses después de su adopción. Semejante retraso no justifica, a mi entender, la anulación del acto.
12 En apoyo del segundo motivo, relativo a la violación del principio de transparencia, el Gobierno portugués invoca la Resolución del Consejo, de 8 de junio de 1993, relativa a la calidad de la redacción de la legislación comunitaria. (10) Tal como señaló el Consejo, dicha Resolución no tiene efectos obligatorios (11) y, por tanto, no vincula a las Instituciones a seguir normas específicas en la redacción de los actos normativos, aunque constituye un compromiso político para que dichos actos estén redactados de modo claro y comprensible para sus destinatarios y, más en general, para todos los interesados. Ahora bien, lo cierto es que la Decisión resulta clara en todos sus aspectos, tanto por lo que respecta al tenor de sus disposiciones, relativas a la celebración de dos acuerdos internacionales, como por lo que respecta a las normas contenidas en los dos Memorandos de entendimiento, los cuales establecen una serie de compromisos recíprocos entre las partes contratantes que tienen por objeto la liberalización gradual del mercado de los productos textiles. El hecho, censurado por el Estado demandante, de que la Decisión no indique expresamente las disposiciones de actos precedentes que modifica o deroga no implica la nulidad del propio acto, ya que la falta de dicha indicación no constituye, de hecho, una violación de ninguna norma jurídica que pueda justificar su anulación. Así pues, considero que también este motivo carece de fundamento.
13 La ilegalidad de la Decisión impugnada tampoco puede atribuirse a la violación del principio de irretroactividad de los actos comunitarios. Es cierto que la Decisión, que fue adoptada en febrero de 1996, se refiere a la celebración de dos acuerdos en virtud de los cuales la Comunidad asumió compromisos -en relación con la apertura gradual de su mercado interno- a partir de 1994 frente a Pakistán y a partir de 1995 frente a la India, pero, a mi entender, la asunción de dichos compromisos no implica una violación del principio de irretroactividad invocado por el Estado demandante.
A este respecto, el Consejo observa que los Memorandos de acuerdo fueron rubricados en 1994 y que, por tanto, es natural que contengan disposiciones relativas a las importaciones de productos textiles efectuadas a partir de 1995. En cualquier caso, la Institución demandada sostiene que, puesto que la Decisión impugnada establecía como fecha de entrada en vigor de los propios acuerdos el día de su firma por las partes contratantes, que tuvo lugar el 8 y el 27 de marzo de 1996, no preveía la aplicación retroactiva de los mismos. A mi entender, el Consejo confunde la entrada en vigor con la eficacia temporal del acto. La Decisión no contiene ninguna disposición específica acerca de su entrada en vigor, de modo que, al haber sido publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, entró en vigor, de acuerdo con las normas generales, a los veinte días de su publicación (artículo 191 del Tratado). Por otro lado, en la propia Decisión no se prevé expresamente la eficacia retroactiva de sus disposiciones. No obstante, la inexistencia de una disposición al efecto no implica que, en el presente caso, el acto impugnado no vinculara a la Comunidad con respecto al período anterior a la celebración de los acuerdos, en la medida en que éstos contienen expresamente una serie de compromisos de la Comunidad y de los otros Estados contratantes que debían cumplirse ya a partir de 1994/1995. Por tanto, en contra de lo que sostiene el Consejo, no procede determinar cuál fue la fecha real de entrada en vigor del acto sobre la base de las normas generales relativas a los acuerdos internacionales y, en particular, del artículo 24 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 22 de mayo de 1969, artículo que recuerdo que se refiere a la entrada en vigor de los acuerdos internacionales, sino que debe apreciarse más bien si, a la luz de los principios generales del Derecho comunitario, las disposiciones de los acuerdos controvertidos pueden considerarse eficaces a partir de 1994/1995.
El principio general de irretroactividad de los actos comunitarios ha sido interpretado, en una jurisprudencia bien conocida y consolidada, en el sentido de que un acto sólo puede tener eficacia retroactiva, con carácter excepcional, en el caso de que su finalidad justifique la eficacia retroactiva y dicha eficacia no vulnere la confianza legítima de los interesados. En el presente caso, es evidente que la retroactividad del acto de celebración de los acuerdos está justificada por el hecho de que la Comunidad se comprometió expresamente, frente a los otros Estados contratantes, a asegurar la liberalización gradual del acceso de los productos textiles originarios de dichos Estados a partir de 1994/1995 y que, por tanto, el eventual aplazamiento, mediante el acto de celebración de los acuerdos, del inicio del proceso de apertura del mercado comunitario hubiera constituido una modificación del texto del acuerdo (salvo que el régimen establecido en los acuerdos pueda afectar efectivamente al comercio de las mercancías importadas con anterioridad a la entrada en vigor de los mismos). Por lo que respecta, por otro lado, a la cuestión de la eventual vulneración de la confianza legítima de los interesados, considero que no es posible atribuir a los operadores del sector expectativas concretas acerca de una consolidación de los contingentes de importación, habida cuenta de que la liberalización del mercado de productos textiles fue objeto de largas negociaciones en el marco de la Ronda Uruguay y de que, además, ya a principios de 1995 la Comisión derogó, mediante el Reglamento nº 3052/95, (12) precisamente en aplicación del Memorándum de entendimiento celebrado con la India a finales de 1994, el Reglamento nº 3030/93 sobre las importaciones de productos textiles en la Comunidad, en la medida en que preveía la fijación de contingentes arancelarios para los productos textiles de artesanía originarios de la India. Así pues, sobre la base de estas observaciones considero que también este motivo carece de fundamento.
Sobre la vulneración de las disposiciones de los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio
- Sobre la admisibilidad de los motivos relativos a la vulneración de las disposiciones de los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio
a) Consideraciones generales: la jurisprudencia sobre el efecto directo de las normas del GATT
14 En apoyo de su derecho a invocar las disposiciones de la Organización Mundial del Comercio, el Gobierno portugués señala que, dado que la Decisión impugnada, mediante la que se celebraron los acuerdos bilaterales con la India y Pakistán relativos a la importación de productos textiles, constituye un acto de ejecución de las disposiciones del GATT, dichas disposiciones, pese a no tener efecto directo, pueden, según la conocida sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, (13) ser invocadas en el presente procedimiento. El Consejo niega que el acto impugnado constituya un acto de ejecución de las disposiciones de la OMC y considera que, en realidad, el Gobierno portugués plantea un conflicto, el existente entre el acuerdo bilateral entre la Comunidad y la India y el acuerdo multilateral sobre los textiles -ATV- (anexo al Acuerdo sobre la Organización Mundial del Comercio), cuya resolución es de la competencia exclusiva del Órgano de Supervisión de los Textiles previsto en el propio acuerdo multilateral. La Comisión, por su parte, se limita a señalar que las disposiciones de la Organización Mundial del Comercio no pueden constituir una pauta de legalidad, ya que carecen de efecto directo por voluntad expresa del Consejo, el cual, en el acto de celebración del Acuerdo sobre la OMC, y precisamente en la Decisión de 22 de diciembre de 1994, excluyó expresamente la posibilidad de invocar las disposiciones de dicho Acuerdo y de sus anexos «ante los Tribunales comunitarios y de los Estados miembros» (undécimo considerando de la Decisión 94/800).
Para apreciar la admisibilidad de los motivos de ilegalidad invocados por el Gobierno portugués, procede precisar cuál es la eficacia de los acuerdos internacionales en el ordenamiento jurídico comunitario, especialmente teniendo en cuenta la jurisprudencia relativa al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.
15 En el apartado 7 del artículo 228 del Tratado se establece que los acuerdos celebrados -en las condiciones mencionadas en el propio artículo- entre la Comunidad y uno o más Estados u organizaciones internacionales «serán vinculantes para las Instituciones de la Comunidad, así como para los Estados miembros». Así pues, los acuerdos internacionales constituyen fuentes del Derecho que las Instituciones están obligadas a respetar. Tal y como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Haegeman en 1974, dichos actos constituyen, «en lo que respecta a la Comunidad [...] un acto adoptado por una de las Instituciones de la Comunidad a efectos de la letra b) del primer párrafo del artículo 177 [...] que, a partir de [su] entrada en vigor [...] forman parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario». (14) Así pues, al adoptar actos de Derecho derivado las Instituciones deben atenerse a las normas de origen convencional, y ello a partir del momento de la celebración de los acuerdos internacionales. En principio, un eventual conflicto entre la norma comunitaria y la norma convencional constituye un vicio del acto comunitario que justifica su anulación.
El Tribunal de Justicia, en el ejercicio de su función de órgano que garantiza el respeto del Derecho comunitario y, por tanto, de todas las normas que producen efectos en dicho ordenamiento jurídico, incluidos los acuerdos internacionales celebrados por la Comunidad, ha reconocido su competencia para pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación de los mismos con el fin de «garantizar la [...] aplicación uniforme dentro de la Comunidad». (15) Posteriormente, en numerosas sentencias que tenían por objeto la interpretación de convenios internacionales el Tribunal de Justicia ha afirmado que, para apreciar si una disposición convencional produce efectos directos en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, es necesario, por un lado, determinar si la disposición tiene un contenido claro, preciso e incondicional y, por otro, apreciar dicho contenido a la luz del objeto, de la finalidad y del contexto de la norma convencional. (16)
16 Por lo que respecta, más concretamente, a las normas contenidas en el GATT o en los acuerdos celebrados en el marco del GATT, el Juez comunitario ha excluido, en principio, su competencia tanto para interpretar las normas del GATT como para pronunciarse sobre la legalidad de los actos comunitarios que entran en conflicto con dichas normas, negando así a estas normas internacionales el carácter de pauta de legalidad de los actos comunitarios.
Pero veamos una vez más cómo llegó el Tribunal de Justicia a pronunciarse en el sentido de dicha exclusión. En el asunto International Fruit, de 1972, (17) se planteó una cuestión de validez de tres Reglamentos relativos a la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, alegándose que eran contrarios al artículo XI del GATT. El Tribunal de Justicia confirmó su competencia para pronunciarse con carácter prejudicial sobre la validez de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad aun en el caso de que la pretendida invalidez se derivara de un conflicto con normas de Derecho internacional, pero afirmó que «para que la incompatibilidad de un acto comunitario con una disposición de Derecho internacional pueda afectar a la validez de dicho acto, la Comunidad debe estar antes vinculada por dicha disposición». Así pues, el Tribunal de Justicia, pese a confirmar su competencia para examinar «los motivos de invalidez basados en el Derecho internacional», supeditó el ejercicio de su competencia a la posibilidad de invocar las normas del GATT ante el Juez nacional. En efecto, el Tribunal de Justicia declaró que «en el caso de que la invalidez se invoque ante un órgano jurisdiccional nacional, dicha disposición debe además conferir a los justiciables de la Comunidad el derecho a invocarla ante los órganos jurisdiccionales» (apartados 4 a 9).
En consecuencia, el Tribunal de Justicia pasó a analizar a continuación si el GATT «confiere a los justiciables de la Comunidad el derecho a invocar sus disposiciones ante los órganos jurisdiccionales para cuestionar la validez de un acto comunitario». Para dilucidar esta cuestión, continuó el mismo Tribunal, deben tenerse en cuenta «el espíritu, el sistema y el tenor literal del propio GATT» (apartados 19 y 20). Tras analizar las características del Acuerdo del GATT, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que las disposiciones de dicho Acuerdo no podían invocarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales, y ello debido fundamentalmente a dos consideraciones: en primer lugar, la gran flexibilidad de sus disposiciones, que permiten múltiples posibilidades de establecer excepciones y, en particular, la facultad de los Estados de adoptar medidas unilaterales en caso de dificultades excepcionales, y, en segundo lugar, el carácter incompleto del sistema de solución de controversias entre los Estados contratantes. Así pues, el Tribunal de Justicia concluyó que, aunque en virtud del Tratado CE la Comunidad había asumido en el ámbito de aplicación del GATT competencias que anteriormente correspondían a los Estados miembros y aunque las disposiciones de este Acuerdo debían considerarse vinculantes en el ordenamiento jurídico comunitario, el Acuerdo General no podía ser invocado por los particulares ante los órganos jurisdiccionales nacionales y, por tanto, el Tribunal de Justicia no podía pronunciarse sobre el conflicto entre el acto comunitario y la norma del GATT en el marco de una cuestión de validez planteada con arreglo al artículo 177 del Tratado. (18) Posteriormente, en las sentencias SIOT, SPI y SAMI, y Chiquita Italia, (19) el Tribunal de Justicia, siguiendo el mismo razonamiento, excluyó asimismo su competencia para interpretar las normas del GATT en el marco de cuestiones prejudiciales planteadas con arreglo al artículo 177 del Tratado.
17 En la sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, invocada por las partes, se aplicó esta misma limitación de la competencia del Juez comunitario en el ámbito de los procedimientos basados en el artículo 173 del Tratado. En dicha sentencia se reiteró que la gran flexibilidad de las disposiciones del GATT, así como la elasticidad del sistema de solución de controversias, no sólo implican que «un justiciable de la Comunidad no puede invocarlo ante los Tribunales con el fin de cuestionar la legalidad de un acto comunitario, [sino que] se oponen igualmente a que este Tribunal de Justicia tenga en cuenta las disposiciones del Acuerdo General para apreciar la legalidad de un [acto comunitario] en el marco de un recurso interpuesto por un Estado miembro con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado» (apartado 109). En otros términos, dado que el Acuerdo del GATT en su conjunto no es directamente aplicable, no sólo el Juez nacional no puede aplicar las disposiciones convencionales y plantear una cuestión prejudicial relativa a un eventual conflicto entre ambas normas, sino que ni siquiera el propio Tribunal de Justicia puede pronunciarse sobre la legalidad de un acto comunitario del que se afirma, en el marco de un recurso directo de anulación, que es contrario a una norma del GATT. En efecto, el Tribunal de Justicia estima que «las distintas particularidades [de las disposiciones del GATT] ponen de manifiesto que las normas del Acuerdo General no son de carácter incondicional», al margen, evidentemente, del contenido eventualmente incondicional de las mismas, y que «la obligación de reconocerles valor de normas de Derecho internacional inmediatamente aplicables en los ordenamientos jurídicos internos de las Partes Contratantes no puede basarse en el espíritu, el sistema o en la letra del Acuerdo». A continuación, el Tribunal de Justicia deduce de ello que a falta de tal obligación, no está obligado a controlar la legalidad del acto comunitario pretendidamente contrario a las normas del GATT. Siempre en esa misma sentencia Alemania/Consejo, el Tribunal de Justicia, remitiéndose a dos sentencias anteriores, (20) admitió su competencia para proceder a dicho control únicamente en dos casos, y precisamente «en el caso de que la Comunidad haya pretendido cumplir una obligación concreta asumida en el marco del GATT o cuando el acto comunitario se remita expresamente a disposiciones precisas del Acuerdo General» (apartado 111). Así pues, el Tribunal de Justicia, remitiéndose a una jurisprudencia que no parece adecuarse plenamente a la jurisprudencia que niega el efecto directo de las normas del GATT y, por ende, su aplicabilidad por parte del Juez comunitario, estimó que dichas disposiciones sólo producen efectos vinculantes en el ordenamiento jurídico comunitario en el caso de que el acto impugnado dé ejecución al Acuerdo General y, por tanto, en el caso de que exista una relación funcional entre las normas del GATT y las normas comunitarias, así como en el caso de que el acto comunitario se remita expresamente a las normas internacionales.
18 La jurisprudencia citada causa perplejidad: en efecto, para que el GATT, así como los acuerdos celebrados con base en el Acuerdo General, puedan considerarse fuente de Derecho y, por ende, pauta de legalidad de los actos comunitarios en el marco del ordenamiento jurídico comunitario, se ha considerado necesario que sus disposiciones puedan ser invocadas por los particulares ante los órganos jurisdiccionales. La necesidad de que se cumpla dicho requisito fue confirmada, por primera vez, en una sentencia dictada en relación con una cuestión prejudicial de validez y, por tanto, en un procedimiento que se situaba fuera del ámbito de competencias de un órgano jurisdiccional nacional. En el caso de la sentencia International Fruit, el Tribunal de Justicia se vio inducido a excluir la aplicabilidad de las normas del GATT, al haber partido de la premisa de que dichas normas no podían invocarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales y que, por tanto, dichos órganos jurisdiccionales no tenían competencia para plantear una cuestión prejudicial de validez de un acto comunitario en relación con las normas convencionales de que se trataba. A este respecto, quiero señalar únicamente que el efecto directo de la disposición invocada, como pauta de legalidad de un acto comunitario, no constituye, por regla general, un requisito para que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la validez de dicho acto en los casos en que se haya afirmado la existencia de un conflicto con otras disposiciones comunitarias de rango superior o con disposiciones de Derecho internacional distintas del Acuerdo General. (21) Aún mayor es la perplejidad que causa que no se admita la posibilidad de invocar estas mismas disposiciones del GATT, siempre como pauta de legalidad, por parte de sujetos privilegiados, como son los Estados miembros, en el marco de los procedimientos iniciados mediante un recurso directo con arreglo al artículo 173 del Tratado. En efecto, no se entiende por qué debe supeditarse el funcionamiento del convenio internacional como medida de legalidad de los actos comunitarios a los requisitos que normalmente se exigen, en el ámbito específicamente comunitario, para el reconocimiento de la eficacia directa de las disposiciones de convenios internacionales celebrados por la Comunidad. Yo pienso, por el contrario, que una norma convencional puede, en principio, en razón de su contenido claro, preciso e incondicional, constituir una pauta de legalidad de los actos comunitarios. Esto no significa -a la luz del Derecho comunitario en la materia- que una norma que presente dichas características confiera necesariamente a los particulares derechos subjetivos exigibles ante los órganos jurisdiccionales. Para que se produzca este último efecto en el ordenamiento jurídico comunitario y, por tanto, para que los particulares puedan invocar las disposiciones convencionales ante los órganos jurisdiccionales, es necesario que del contexto del acuerdo en su conjunto se desprenda que las normas convencionales pueden ser invocadas por los particulares ante los órganos jurisdiccionales. Con base en dichas consideraciones, estimo que la eventual exclusión de la eficacia directa de una norma convencional no justifica el no reconocimiento de su efecto vinculante para las Instituciones comunitarias y, por ende, tampoco la exclusión de su función de pauta (comunitaria) de legalidad.
Así pues, limitar la competencia del Tribunal de Justicia para interpretar y aplicar las normas de la OMC únicamente al caso de que se trate de actos de ejecución de las mismas o de actos que contengan una remisión expresa a ellas equivaldría a supeditar la eficacia de la norma convencional a la adaptación del ordenamiento jurídico comunitario a las normas jurídicas internacionales mediante un acto de ejecución o de aplicación, lo que a su vez significaría reducir el alcance de la disposición del apartado 7 del artículo 228 del Tratado, el cual establece, según la interpretación del propio Tribunal de Justicia, que los acuerdos internacionales producen efectos en el ordenamiento jurídico comunitario a partir del momento de su celebración.
b) La aplicabilidad directa de las disposiciones de la OMC y el alcance del undécimo considerando de la Decisión 94/800 del Consejo
19 Partiendo de dichas consideraciones, paso pues a analizar la eficacia de las disposiciones de la OMC y, por ende, su eventual aplicabilidad directa en el sentido que acaba de indicarse. En la doctrina, se ha subrayado acertadamente que las normas de la Organización Mundial del Comercio, por su naturaleza, se diferencian de las disposiciones del anterior Acuerdo del GATT: este último era un acuerdo de carácter transitorio que establecía un sistema de flexibilidad y de competencias de los Estados miembros que restringía el carácter vinculante de las diferentes disposiciones y, siguiendo la misma lógica, no establecía (como ha subrayado el propio Tribunal de Justicia) un sistema definitivo y cerrado de solución de diferencias. Aun teniendo que reconocer, sobre la base de las anteriores observaciones, que las referidas características no excluyen, en principio, la posibilidad de que una determinada norma de un acuerdo internacional produzca efectos vinculantes específicos para los sujetos de Derecho internacional -y, por tanto, para las Instituciones que representan a dichos sujetos- que han ratificado el acuerdo o que (como en el caso de la Comunidad en relación sobre el Acuerdo del GATT de 1947) están indirectamente obligados por ellos, debe tenerse en cuenta, en todo caso, el proceso de modificación de los acuerdos en materia de liberalización del comercio internacional, proceso que ha dado lugar a la creación de un organismo internacional de carácter institucional, como es la Organización Mundial del Comercio, que tiene una estructura más equilibrada y estable que el creado mediante el Acuerdo de 1947. Sobre todo, es innegable que un gran número de disposiciones de los acuerdos anexos al Acuerdo constitutivo de dicha organización establecen obligaciones y prohibiciones que tienen carácter incondicional y suponen compromisos precisos para las Partes Contratantes en sus relaciones recíprocas.
Y ello sin hablar de la reforma del sistema de solución de diferencias, sobre la que se ha escrito mucho, subrayándose, con razón, que a partir de ahora el sistema no deja demasiado margen de maniobra al Estado que se considere víctima de un comportamiento ilegal de otra Parte Contratante. El sistema general (22) prevé la creación de un Consejo General que ejercerá, entre otras, las funciones del Órgano de Solución de Diferencias (apartado 3 del artículo IV del Acuerdo sobre la OMC). El Órgano de Solución de Diferencias designa un grupo especial que decide con plena autonomía sobre la eventual infracción de las normas de los Acuerdos de la OMC (apartado 1 del artículo 6 del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias). El informe del grupo especial es adoptado por el propio Órgano por mayoría de los miembros presentes. Sólo se requiere unanimidad en caso de no adopción del informe, lo que tiene como consecuencia que el eventual veto del Estado al que se le ha imputado la infracción de una disposición de la OMC no basta para impedir la adopción del propio informe (apartado 4 del artículo 6 del Entendimiento sobre la solución de diferencias, antes citado). (23)
20 En el acto de celebración del Acuerdo sobre la OMC, el Consejo declaró, en el último considerando de la Decisión 94/800, que «el Acuerdo por el que se crea la Organización Mundial del Comercio, incluidos sus Anexos, no puede ser invocado directamente ante los Tribunales comunitarios y de los Estados miembros». De este modo, el Consejo parece haber pretendido limitar los efectos del Acuerdo y alinearse con el comportamiento de otras Partes Contratantes que manifestaron su voluntad expresa de limitar la posibilidad de invocar las disposiciones de dicho Acuerdo ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
Ahora bien, si bien es cierto que el tenor del considerando es claro, quedan dudas sobre los efectos que dicha declaración puede producir a escala internacional, en las relaciones con países terceros, y a escala comunitaria. Ni que decir tiene que la interpretación del Acuerdo efectuada de manera unilateral en el marco del procedimiento interno de formación del consenso no puede limitar -más allá del mecanismo de las reservas- los efectos del propio Acuerdo. Esta interpretación, que privilegia el contenido objetivo de las disposiciones del Acuerdo frente a lo que se desprende de la voluntad expresa reflejada en declaraciones unilaterales externas al mismo es conforme al Derecho consuetudinario en materia de interpretación de los Tratados, Derecho codificado mediante la Convención de Viena de 22 de mayo de 1969, especialmente en sus artículos 31 a 33. (24) De acuerdo con tal jurisprudencia, «Embodying customary international law, article 31 provides that a treaty must be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given its terms in their context and in light of its object and purpose. The text of the treaty is the primary source for interpretation, while external aids such as travaux préparatoires, constitute a supplementary source». (25)
Por lo que respecta al alcance de las referidas declaraciones en el ordenamiento jurídico comunitario, baste señalar aquí que los Acuerdos de la OMC, por su carácter de convenios internacionales, vinculan a todas las Instituciones (con arreglo al apartado 7 del artículo 228 del Tratado, ya citado en varias ocasiones) y, por tanto, constituyen una fuente de Derecho comunitario, lo que tiene como consecuencia que el Tribunal de Justicia está obligado a garantizar su observancia tanto por parte de las propias Instituciones comunitarias como por parte de los Estados miembros, y que el Consejo no puede, mediante un acto de Derecho derivado, limitar esta competencia del Tribunal de Justicia ni decidir excluir la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales por lo que respecta a la aplicación de dichas normas. (26)
Con base en las anteriores consideraciones, pienso que, en contra de lo afirmado por la Comisión, la declaración contenida en el undécimo considerando de la Decisión tenía un carácter meramente político y, como tal, no puede tener ninguna incidencia sobre la competencia del Juez, ni comunitario ni nacional, para interpretar y aplicar las normas contenidas en los Acuerdos de la OMC.
21 Del mismo modo, no cabe considerar que resulten pertinentes las eventuales declaraciones efectuadas por otros países adheridos a los Acuerdos de la OMC referidas al no reconocimiento de la eficacia directa de las disposiciones convencionales. En efecto, tales declaraciones no afectan al alcance de dichas disposiciones ni, por ende, a su eficacia vinculante en el marco del ordenamiento jurídico comunitario. En otros términos, me resisto a considerar que estas declaraciones puedan justificar, por sí solas, la limitación de la eficacia vinculante de todo el conjunto de los Acuerdos de la OMC para todos los demás Estados contratantes. Para admitir el carácter no vinculante de las normas de la OMC, sí podría resultar determinante, en cambio, en virtud de la reciprocidad de los compromisos asumidos a escala internacional, el incumplimiento efectivo de una o más disposiciones del Acuerdo por parte de un Estado contratante, acompañado de la inexistencia en la práctica de instrumentos adecuados de protección frente a las eventuales violaciones e incumplimientos de las propias autoridades estatales. En efecto, a este respecto debe considerarse que, con base en la norma de Derecho consuetudinario internacional inadimplenti non est adimplendum, la infracción de una disposición convencional por parte de un Estado tercero puede justificar, siempre que tenga carácter grave, la suspensión o incluso la extinción del Acuerdo frente a todos los Estados contratantes o bien sólo frente al Estado infractor (artículo 60 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados). (27) Por tanto, dicho incumplimiento podría justificar la suspensión del Acuerdo sobre la OMC y, por ende, la exclusión de la aplicación de las disposiciones convencionales por los órganos jurisdiccionales. (28)
22 Merece la pena añadir que el incumplimiento de una Parte Contratante no es la única causa que puede justificar la suspensión y, por ende, la no aplicación por los tribunales del Acuerdo sobre la OMC. De hecho, el Acuerdo sobre la OMC, al igual que los restantes acuerdos internacionales anexos al mismo, no excluye la posibilidad de recurrir a todas las causas de extinción o suspensión del Tratado previstas en el Derecho consuetudinario, causas que se encuentran codificadas en la Convención de Viena y, más concretamente, en sus artículos 54 a 64 (como, por ejemplo, la regla rebus sic stantibus).
La no aplicación y, por tanto, el carácter no vinculante de las normas convencionales podrían imperar asimismo, incluso sin necesidad de un acto de suspensión o de extinción del Acuerdo, siempre que la ejecución de un compromiso adoptado en el marco de la OMC implique para la Comunidad el riesgo de poner en peligro el funcionamiento equilibrado del ordenamiento jurídico comunitario y la consecución de los objetivos que lo caracterizan. En otros términos, siempre que la ejecución de los Acuerdos de la OMC entrañe el incumplimiento de normas de Derecho comunitario primario o de principios generales que han adquirido en el ordenamiento jurídico comunitario el rango de normas constitucionales, el Tribunal de Justicia podrá, a mi entender, considerar ilegal la obligación asumida en el marco de un convenio y dejar de aplicar la norma convencional al caso de que se trate. Aun cuando esto pueda dar lugar a un ilícito internacional imputable a la Comunidad, el Tribunal de Justicia, al que le corresponde garantizar el respeto de la autonomía del ordenamiento jurídico comunitario, estará obligado a dejar sin aplicar las disposiciones que impongan a las Instituciones comportamientos incompatibles con el buen funcionamiento y con los fines del Tratado.
23 En su escrito de contestación, el Consejo señala que los Acuerdos de la OMC establecen un sistema autónomo de solución de diferencias que sustrae al juez comunitario la competencia de interpretar y aplicar las normas convencionales. En mi opinión, el sistema establecido en los Acuerdos de la OMC y, en particular, en el Entendimiento sobre la solución de diferencias, no implica ninguna limitación de la competencia del Tribunal de Justicia. Ello se debe, en primer lugar, a que en él no se contempla la creación de un órgano que tenga carácter jurisdiccional, sino que se presenta como un sistema de conciliación entre sujetos de Derecho internacional: en efecto, el órgano que adopta las decisiones o recomendaciones tiene una naturaleza política, sin que los sujetos de Derecho interno tengan acceso a él; en segundo lugar, a que el establecimiento de un órgano de carácter jurisdiccional, cuya competencia no se limitara a interpretar y aplicar el Acuerdo, sino que se extendiera también a la facultad de anular actos de las Instituciones comunitarias, sería incompatible con el ordenamiento jurídico comunitario, por ser manifiestamente contrario al artículo 164 del Tratado. (29) En todo caso, es evidente que el control interno del cumplimiento de las normas convencionales por parte de las Instituciones comunitarias y de los Estados miembros no hace sino ofrecer una garantía mayor aun del cumplimiento de los compromisos asumidos a nivel internacional, por lo que está en armonía con los objetivos del Acuerdo. Por otro lado, el hecho de que las Partes Contratantes se comprometieran a recurrir al sistema de solución de diferencias establecido en los Acuerdos de la OMC para resolver las diferencias originadas por violaciones de dicho Acuerdo y por la eventual adopción de medidas de retorsión no excluye que las propias Partes Contratantes puedan anular o sancionar actos internos eventualmente contrarios a las normas convencionales.
24 En virtud de las consideraciones anteriores, opino que, en el presente caso, por tratarse de un recurso directo con arreglo al artículo 173 del Tratado interpuesto por un Estado miembro contra un acto del Consejo, no existe ningún motivo de inadmisibilidad relacionado con la posibilidad de que la parte demandante invoque los Acuerdos de la OMC.
- Sobre el fondo a) de los motivos relativos a la infracción de las disposiciones de los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio y b) de los motivos relacionados con la supuesta incompatibilidad entre las normas convencionales
25 a) El Gobierno portugués alega la existencia de un conflicto entre la Decisión impugnada y las normas de la OMC por cuatro motivos diferentes. Cuestiona la legalidad de la facultad, reconocida al Gobierno de la India, de volver a introducir derechos específicos alternativos y de otorgar licencias de exportación de acuerdo con modalidades no previstas en los Acuerdos de la OMC: a su entender, dicha facultad es contraria tanto al artículo II del Acuerdo del GATT como a las disposiciones del Acuerdo sobre procedimientos para el trámite de licencias de importación (que figura entre los Anexos 1 A del Acuerdo sobre la OMC). El Gobierno portugués alega asimismo la ilegalidad del desequilibrio existente entre los compromisos contraídos por la Comunidad y los contraídos por la India y Pakistán en relación con la apertura de sus respectivos mercados textiles, en particular por lo que respecta a la posibilidad de considerar las solicitudes de flexibilidades excepcionales. Por último, invoca el incumplimiento de la obligación de publicar los acuerdos internacionales prevista en el artículo X del GATT.
26 Antes de examinar el fundamento de dichos motivos, conviene recordar brevemente el texto de los Memorandos de entendimiento.
El Memorándum de entendimiento con Pakistán contempla una serie de compromisos tanto por parte de la Comunidad como por parte de este Estado. En particular, Pakistán se compromete a suprimir todas las restricciones cuantitativas sobre una serie de productos textiles específicamente enumerados en el Anexo 2 del Memorándum de entendimiento. No obstante, se contempla la posibilidad de que este Estado, «en caso de que se produzca una situación crítica en la industria textil de Pakistán o en relación con la situación de la balanza de pagos de Pakistán [pueda], con arreglo al GATT de 1994 y a la OMC, [...] volver a introducir restricciones cuantitativas, tras las consultas de rigor con la Comisión Europea» (punto 4). Por su parte, la Comisión se compromete a suprimir «todas las restricciones que afectan actualmente a las importaciones de productos de las industrias artesanales y de los telares manuales de Pakistán [...] antes de la entrada en vigor de la OMC» (punto 7) y «a considerar favorablemente las solicitudes que pueda presentar el Gobierno de Pakistán respecto de la gestión de las restricciones actuales de contingentes [arancelarios]» (punto 6).
El Memorándum de entendimiento con la India establece que el Gobierno de este Estado consolidará los aranceles sobre los productos textiles y de la confección enumerados en el Anexo del Memorándum de entendimiento y que «estos tipos se notificarán a la Secretaría de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en un plazo de 60 días a partir de la entrada en vigor de la OMC». No obstante, «en caso de que el proceso de integración contemplado en los párrafos 6 y 8 del artículo 2 del Acuerdo de la OMC sobre productos textiles y de la confección no se materialice plenamente o sufra un retraso, los derechos volverán a los niveles existentes el 1 de enero de 1990». Por otra parte, se prevé que el Gobierno de la India pueda «introducir derechos específicos alternativos en relación con productos particulares» y que estos derechos «se indicará[n] como un porcentaje ad valorem o como un importe en INR por producto/m2/Kg, utilizándose el que resulte más elevado de ellos» (punto 2). El Gobierno de la India se declara dispuesto, en el caso de que la Comunidad «considere que dichos derechos están afectando negativamente» a sus exportaciones de los productos en cuestión, a consultar inmediatamente a la Comunidad, «a petición de ésta, con vistas a solucionar los problemas planteados de manera mutuamente aceptables» (punto 2). Por su parte, la Comunidad Europea suprimirá, con efecto a 1 de enero de 1995, todas las restricciones a las exportaciones de la India de productos de las industrias artesanales y los telares manuales, tal como se mencionan en el artículo 5 del Acuerdo Comunidad Europea-India (punto 5). La Comunidad se compromete a considerar favorablemente las solicitudes «que pueda presentar el Gobierno de la India de flexibilidades excepcionales, además de las flexibilidades aplicables con arreglo al acuerdo bilateral sobre productos textiles», hasta determinados importes específicamente fijados en el Memorándum de entendimiento. Por último, se prevé que el Gobierno de la India invoque dichas flexibilidades excepcionales bajo la forma de compensación de remanentes y transferencias entre categorías, hasta donde lo permita la utilización de los contingentes (punto 6).
27 En relación con el primer motivo de ilegalidad, el Gobierno portugués sostiene que el hecho de que en el punto 2 del Memorándum de entendimiento con la India se establezca que dicho Estado podrá «introducir derechos específicos alternativos en relación con productos particulares» y que podrá imponer dichos derechos sobre la base del valor de la mercancía o bien en relación con «los correspondientes datos de precios de exportación que deberá suministrar la Comunidad Europea» constituye un derecho manifiestamente incompatible con la obligación de consolidación de los derechos arancelarios establecida en el artículo II del GATT. Además, el hecho de que esté prevista la posibilidad de que el Gobierno de la India modifique el sistema de derechos cuando éstos estén «afectando negativamente» a las exportaciones de la Comunidad no excluye, según el demandante, la ilegalidad del sistema.
El segundo motivo de ilegalidad invocado por el Gobierno portugués se refiere, como queda indicado, al procedimiento de trámite de licencias de exportación. En efecto, del Anexo del Memorándum de entendimiento con la India se desprendía que dicho país continuaría concediendo licencias especiales de importación. Según el Estado demandante, normalmente dichas licencias son concedidas por el Gobierno a los exportadores indios, que las revenden a operadores de otros países o bien a importadores indios: por tanto, no se conceden a los extranjeros que pretenden exportar a la India, sino a operadores internos que las revenden posteriormente a un precio que no está sometido al control de las autoridades administrativas. Según el Gobierno portugués, este sistema es contrario a las normas en materia de procedimiento establecidas en el Acuerdo que figura en el Anexo 1 A al Acuerdo sobre la OMC.
Este Acuerdo establece dos procedimientos de trámite de licencias de importación: el primero impone la concesión automática de las licencias a todos los operadores que lo soliciten (artículo 2), mientras que el segundo no contempla la concesión de licencias, pero obliga al Estado a no introducir, en el comercio de productos, restricciones superiores a las resultantes de la imposición de una determinada limitación cuantitativa. Siempre en el marco de dicho procedimiento, está previsto que los Estados publiquen el volumen total y/o el valor total de los contingentes de importación que vayan a aplicarse, sus fechas de apertura y cierre, y cualquier cambio que se introduzca al respecto [letra b) del apartado 5 del artículo 3]. Una vez fijado el sistema de trámite de las licencias, todas las «personas, empresas o instituciones que reúnan las condiciones legales y administrativas impuestas por el [Estado] miembro importador tendrán igual derecho a solicitar una licencia y a que se tenga en cuenta su solicitud». En caso de denegación de la solicitud, el solicitante podrá pedir las razones de la denegación, presentar un recurso o solicitar la revisión de la decisión con arreglo a la legislación o los procedimientos internos del Estado miembro importador [letra e) del apartado 5 del artículo 3].
28 El tercer elemento supuestamente contrario a las normas de la OMC se refiere al equilibrio entre los compromisos asumidos por las Partes Contratantes. En efecto, el Gobierno portugués observa que, en realidad, la India y Pakistán concedieron una apertura «aleatoria» de sus mercados, teniendo en cuenta, por un lado, que la India se reservó la posibilidad de volver a introducir de manera arbitraria y discrecional derechos específicos y de mantener el sistema de licencias especiales y, por otro, que la Comunidad asumió el compromiso de conceder flexibilidades excepcionales, es decir, de admitir las solicitudes de suspensión de los contingentes arancelarios fijados para la importación de productos textiles originarios de dichos territorios. En su opinión, este mecanismo de flexibilidad crea un contingente de importación global para todas las categorías de productos textiles, haciendo desaparecer los límites cuantitativos impuestos para cada categoría de productos textiles con el fin de proteger a los productores comunitarios, y supone además una fuerte aceleración del proceso de liberalización negociado en el marco del Acuerdo sobre los textiles anexo al Acuerdo sobre la OMC. En su opinión, este desequilibrio es manifiestamente contrario a los artículos 4 y 7 del ATV.
Recuérdese que en el citado apartado 2 del artículo 4 se establece que «la introducción de modificaciones en la aplicación o administración de las restricciones notificadas o aplicadas de conformidad con el presente [Acuerdo ATV], como las modificaciones de las prácticas, las normas, los procedimientos [...] no deberá alterar el equilibrio de derechos y obligaciones entre los [Estados] miembros afectados en el marco del [mismo] Acuerdo» ni «desorganizar el comercio» de productos textiles. Por otra parte, en el artículo 7 se establece, en particular en el apartado 1, que todos los Estados miembros están obligados a tomar «las medidas que sean necesarias para respetar las normas y disciplinas del GATT de 1994». Entre otras cosas, deben «evitar la discriminación en contra de las importaciones en el sector de los textiles y el vestido» [letra c)].
29 Antes de pasar al examen de dichas imputaciones, que analizaré conjuntamente dada la evidente relación que existe entre las diversas alegaciones formuladas, procede subrayar que las disposiciones de la OMC invocadas como pauta de legalidad de los actos comunitarios tienen un contenido claro, preciso e incondicional: el artículo II del Acuerdo del GATT establece una prohibición expresa de introducir nuevas restricciones a la importación, mientras que el Acuerdo sobre procedimientos para el trámite de licencias de importación, anexo al Acuerdo sobre la OMC, contiene obligaciones específicas de los Estados contratantes en relación con la adopción del sistema interno de trámite de licencias. Los artículos 4 y 7 del ATV establecen expresamente la prohibición de medidas que puedan afectar al sistema «armonizado» en el marco de la OMC y al proceso de liberalización previsto en el propio Acuerdo.
Pues bien, habida cuenta del contenido de las citadas disposiciones de los acuerdos bilaterales impugnados -en particular, del Acuerdo celebrado con la India- y de las de los acuerdos multilaterales, no puede por menos de llegarse a la conclusión de que existen divergencias sistemáticas entre las disposiciones de la OMC invocadas por Portugal y las de los acuerdos bilaterales en relación con todos los aspectos invocados por el Estado demandante. No obstante, considero que esta diversidad de contenidos no implica la existencia de una incompatibilidad entre los acuerdos multilaterales de la OMC y los acuerdos bilaterales controvertidos, sino simplemente una modificación de los primeros. Según el Derecho consuetudinario internacional, las partes de un acuerdo multilateral pueden, en principio, modificar, mediante un convenio bilateral posterior, sus propias relaciones mutuas, siempre y cuando, como se establece en la letra b) del apartado 1 del artículo 41 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que recoge una norma consuetudinaria, la modificación «i) no afecte al disfrute de los derechos que a las demás partes correspondan en virtud del Tratado ni al cumplimiento de sus obligaciones y ii) no se refiera a ninguna disposición cuya modificación sea incompatible con la consecución efectiva del objeto y del fin del Tratado en su conjunto». En consecuencia, para que un acuerdo bilateral sea considerado incompatible con un acuerdo multilateral anterior es necesario -por lo que respecta únicamente al aspecto que aquí interesa- que afecte de manera grave a los efectos de este último, especialmente en relación con los derechos y obligaciones asumidos por las Partes Contratantes que no han participado en el primero. En todo caso, tal y como con razón señaló la Comisión, esta eventual incompatibilidad no sería, desde el punto de vista del Derecho internacional, una causa de invalidez del acuerdo bilateral posterior, sino que, en su caso, podría dar lugar a la comisión de un ilícito internacional por parte de la Comunidad frente a las Partes del acuerdo multilateral anterior.
En todo caso, en el presente asunto parece evidente que el Acuerdo entre la Comunidad y la India y el Acuerdo entre la Comunidad y Pakistán no sólo no afectan en modo alguno a las relaciones entre las Partes Contratantes de ambos acuerdos bilaterales y las que se han adherido a los Acuerdos de la OMC, sino que tampoco ponen en peligro los compromisos recíprocos asumidos en el marco de las negociaciones internacionales. A este respecto, el hecho de que un Estado miembro de la Comunidad, como Portugal, sufra efectos perjudiciales como consecuencia del contenido de los acuerdos bilaterales no tiene ninguna pertinencia, en contra de lo que afirma el Gobierno portugués, a los efectos del examen de este aspecto de la legalidad de los dos acuerdos bilaterales. Por más que los Estados miembros de la Comunidad se adhirieran de manera autónoma a los Acuerdos de la OMC, dada su naturaleza de acuerdos mixtos, no por ello pueden considerarse partes terceras con respecto a un convenio bilateral, como el del presente caso, celebrado por la Comunidad con posterioridad a la entrada en vigor de los acuerdos multilaterales. En efecto, los acuerdos discutidos fueron celebrados por el Consejo en virtud de sus competencias exclusivas en materia de política comercial común. Estas competencias le han sido expresamente atribuidas por las disposiciones del Tratado (artículo 113) y, por tanto, le han sido directamente transferidas por los Estados miembros. De ello se deduce que Portugal debe considerarse Parte Contratante no sólo de los acuerdos multilaterales de la OMC sino también de los acuerdos bilaterales celebrados, respectivamente, con la India y con Pakistán.
Desde el punto vista del contenido de las normas convencionales controvertidas, observo que los acuerdos bilaterales, en contra de lo sostenido por el Estado demandante, profundizan la integración de los mercados de productos textiles de los países contratantes y, por tanto, se enmarcan dentro de los objetivos de los acuerdos multilaterales invocados, tanto por lo que respecta a las relaciones mutuas como por lo que respecta a las relaciones con otros países adheridos a la OMC. En efecto, de las declaraciones de las partes se desprende que la India y Pakistán ofrecieron, como concesiones iniciales en el marco del proceso de liberalización, la apertura de cuotas de mercado irrisorias, y que la negociación de acuerdos bilaterales con dichos Estados se decidió precisamente con el fin de conseguir el objetivo del Acuerdo sobre la OMC consistente en la apertura gradual y completa de los respectivos mercados. Así pues, se diría que las modestas concesiones iniciales que la India está obligada a respetar son en todo caso inferiores a las previstas en el acuerdo bilateral. Desde luego, el hecho de que, según este último, la India, pese a su compromiso de consolidar los derechos existentes (derechos que, por lo demás, hasta ahora han sido notificados a la Secretaría de la OMC), pueda introducir nuevos derechos y, por tanto, incumplir dicho compromiso de consolidación, no se inspira en la lógica general del sistema OMC. Sin embargo, la introducción de tales derechos no parece afectar al proceso de liberalización del comercio de productos textiles previsto en el acuerdo multilateral, habida cuenta del carácter transitorio y provisional de tales medidas. Del mismo modo, tampoco la posibilidad, contemplada en el Acuerdo con la India, de que este país conceda «licencias especiales de importación» según un procedimiento -descrito por el Gobierno portugués sin que fuera contradicho al respecto por las otras partes intervinientes- en virtud del cual los destinatarios de las licencias son los operadores indios y no los exportadores se inspira en la normas generales de procedimiento recogidas en el citado acuerdo multilateral. Pero una disposición como ésta no parece afectar a los efectos del Acuerdo sobre la OMC: en efecto, las licencias se solicitan para un período de tiempo determinado (véase la columna «Licencia especial de importación» que figura en el Anexo del acuerdo) y no se refieren a la totalidad de los productos.
Por lo que respecta al supuesto «desequilibrio» entre las prestaciones de las Partes Contratantes, del texto de los dos Memorandos se desprende una diferencia evidente por lo que respecta a los períodos establecidos para la apertura de sus respectivos mercados. En efecto, los acuerdos recogen el compromiso de la Comunidad de suprimir, antes de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC, las actuales restricciones a la importación de productos textiles de producción artesanal y, además, de estimar las eventuales solicitudes de flexibilidad excepcional, es decir, de excepciones a los sistemas de contingentes de importación fijados por la Comunidad. Frente a dichos compromisos, Pakistán se declara dispuesto a suprimir todas las restricciones cuantitativas sobre una lista concreta de productos textiles anexa al acuerdo, mientras que la India se obliga simplemente a no introducir nuevos derechos y, por tanto, a no limitar en el futuro la importación de productos textiles, si bien reservándose la posibilidad de volver a introducir derechos específicos ad valorem concediendo, entre otras medidas, las referidas licencias especiales de importación. No obstante, este desequilibrio no es un motivo de invalidez del acuerdo, ya que el Derecho internacional de los Tratados no exige la perfecta correspondencia entre las prestaciones de las Partes Contratantes ni, por lo demás, las disposiciones de la OMC (en particular, los artículos 4 y 7 del ATV, invocados por el Gobierno portugués) prohíben, ni siquiera implícitamente, la celebración de acuerdos bilaterales que tengan un contenido de este tipo, sino sólo las medidas que afecten a los efectos del acuerdo multilateral limitando el proceso de liberalización de los mercados previsto en los Acuerdos de la OMC. Ahora bien, por las consideraciones expuestas, estimo que los acuerdos cuya legalidad se discute no producen un efecto de este tipo. (30) Por otra parte, las disposiciones de la OMC que se invocan no prohíben, en contra de lo que opina el Gobierno portugués, un sistema de flexibilidad, es decir, de excepciones a los contingentes de importación, como el previsto en los acuerdos con la India y Pakistán.
30 En relación con el último motivo de ilegalidad formulado por el Gobierno portugués, relativo a la inobservancia de la obligación de publicación de los acuerdos internacionales establecida en el artículo X del GATT, (31) me limito a remitirme a las consideraciones fácticas anteriormente expuestas sobre la falta de fundamento de las alegaciones del Estado demandante relativas a la pretendida violación de la misma obligación impuesta por el Derecho comunitario. Es cierto que la Decisión, acompañada de los dos Memorandos de entendimiento, fue publicada con posterioridad a la impugnación por parte de Portugal y sólo cuatro meses después de su adopción, pero dicho retraso, al no ser excesivamente prolongado, no justifica, a mi entender, la anulación de la Decisión por infracción de las normas internacionales invocadas.
31 b) Paso a examinar ahora los motivos del recurso relativos a la violación de principios de Derecho comunitario que guardan relación con las alegaciones formuladas en apoyo de la supuesta incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales celebrados con la India y Pakistán y los Acuerdos de la OMC. Se trata de los motivos relativos a la violación del principio de cooperación leal en las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros, a la violación del principio de protección de la confianza legítima, a la violación del principio de cohesión económica y social y, por último, a la violación del principio de igualdad entre los operadores económicos.
32 Por lo que respecta al motivo relativo a la cooperación leal en las relaciones entre las Instituciones comunitarias y los Estados miembros, el Gobierno portugués sostiene que los acuerdos bilaterales fueron celebrados sin tener en cuenta su posición con respecto a la apertura del mercado comunitario frente a la India y Pakistán. El Estado demandante recuerda que declaró en varias ocasiones que sólo estaba dispuesto a adherirse a los Acuerdos de la OMC si la Comunidad no derogaba los compromisos asumidos a escala multilateral ofreciendo a estos últimos Estados terceros concesiones de apertura del mercado referidas a cantidades superiores a las propuestas en el marco de la OMC. Según afirma, dicha postura fue expresada de manera oficial, en particular, en la reunión del Consejo de 15 de diciembre de 1993 en la que se decidió la adhesión a los Acuerdos de la OMC y en el escrito de 7 de abril de 1994 del Ministro de Asuntos Exteriores portugués dirigido al Consejo. (32) Pese a las declaraciones del Estado demandante, el Consejo negoció los acuerdos con la India y con Pakistán en los que se preveía una aceleración del proceso de apertura del mercado de los productos textiles y, por ende, el desmantelamiento de los contingentes arancelarios comunitarios para estos productos.
El Consejo no discute la reconstrucción de los hechos que hace el Gobierno portugués, pero subraya que la postura expresada por éste, en particular en el escrito del Ministro de Asuntos Exteriores de 7 de abril de 1994, tenía carácter político y dio lugar a la adopción del Reglamento nº 852/95, mediante el cual el Consejo otorgó una serie de fondos a la industria textil portuguesa. (33) La Institución demandada alega que, dado que la Decisión impugnada constituye un acto de política comercial, puede ser adoptada por mayoría cualificada de los miembros del Consejo (apartado 4 del artículo 113 del Tratado). Ahora bien, el reconocimiento a la referida postura de Portugal de alguna pertinencia a los efectos de la adopción de la Decisión supondría cuestionar la base jurídica del acto impugnado, pues en ese caso el acto requeriría, para su adopción, no una mayoría cualificada, sino la unanimidad.
Los argumentos del Consejo parecen fundados. En efecto, la postura adoptada por el Gobierno portugués y, en particular, la citada declaración del Ministro de 7 de abril de 1994, tiene un carácter meramente político y, como tal, no puede resultar pertinente a efectos de la apreciación de la legalidad de la Decisión. Aun cuando se considerase que dicha postura produce efectos jurídicos, ésta constituía más bien una reserva formulada a la adhesión de Portugal a los Acuerdos de la OMC, con lo que no podría afectar a la validez de los acuerdos bilaterales impugnados. Observo, por otro lado, que el principio de cooperación entre las Instituciones y los Estados que se ha invocado pretende garantizar la consecución de los objetivos del Tratado, pero no afecta a la determinación de la base jurídica de los actos comunitarios ni, en consecuencia, al procedimiento legislativo que debe seguirse para su adopción. (34) En el presente caso, la Decisión impugnada es evidentemente un acto de política comercial común que, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 113 del Tratado, debe adoptarse por mayoría cualificada. De ello se deriva que la postura contraria del Gobierno de un Estado miembro no entraña ningún vicio que pueda justificar su anulación. En consecuencia, este motivo de anulación debe considerarse infundado.
33 Por otro lado, según el Gobierno portugués, el Consejo violó, al adoptar la Decisión impugnada, el principio de protección de la confianza legítima: a su entender, los acuerdos celebrados con la India y con Pakistán suponen una fuerte aceleración del proceso de liberalización del comercio de los productos originarios de dichos Estados y, por esta razón, defraudaron todas las expectativas que había creado en los operadores comunitarios del sector el gradual proceso de apertura del mercado previsto en los Acuerdos de la OMC, en particular en el Acuerdo ATV, y en la normativa comunitaria vigente, en particular en el Reglamento nº 3030/93, modificado mediante el Reglamento nº 3289/94, por el que se adaptó el Derecho comunitario a lo convenido en el Acuerdo ATV. A este respecto, el Consejo observa que los acuerdos bilaterales no afectan de manera sustancial al contenido de los compromisos asumidos a escala multilateral, ya que ni la gradual apertura de los mercados de las Partes Contratantes ni la posibilidad de conceder flexibilidades excepcionales, esto es, excepciones a los límites cuantitativos a la importación, modifican sustancialmente el marco diseñado en los Acuerdos de la OMC. El Consejo duda de que los operadores del sector pudieran ignorar la apertura de negociaciones bilaterales entre la Comunidad y la India y Pakistán para la celebración de acuerdos sobre el comercio de productos textiles, habida cuenta de que ya en diciembre de 1993 el Director General del GATT había instado a la propia Comunidad a concluir las negociaciones bilaterales con estos dos países terceros.
A este respecto, he de hacer dos observaciones. En primer lugar, no puede considerarse que una normativa como la del presente caso, que fija límites cuantitativos generales de importación para determinadas categorías de productos, genere en los operadores económicos individuales expectativas concretas y específicas que puedan fundar una confianza legítima en que la normativa vigente no será modificada. En efecto, según reiterada jurisprudencia, el respeto del principio de confianza legítima no puede justificar la inmutabilidad de una normativa, especialmente en sectores -como el de la importación de productos textiles- en los que es necesario, y por tanto razonablemente previsible, adaptar continuamente las normas en función de la evolución de la situación económica. (35) En segundo lugar, observo que, si bien del tenor de los acuerdos bilaterales se desprende que, gracias a las diversas etapas de apertura del mercado comunitario y a la posibilidad expresa de conceder excepciones a los contingentes arancelarios de importación, la Comunidad concedió una apertura del mercado comunitario en plazos más breves que los previstos en los acuerdos multilaterales, dada la magnitud de las diferencias entre los períodos previstos para la liberalización, ello no implica, como se ha visto, un verdadero conflicto con las disposiciones de la OMC ni, en particular, con las del ATV. De ello se desprende que no se aprecian diferencias de trato significativas entre los productos indios y pakistaníes, por una parte, y los originarios de otros Estados que se han adherido a la OMC, por otra, ni, en todo caso, diferencias que puedan defraudar las expectativas de los operadores interesados.
34 A continuación, Portugal alega la violación del principio de cohesión económica y social que aparece enunciado en el artículo 2, la letra j) del artículo 3 y los artículos 130 A y 130 E del Tratado. Según Portugal, el hecho de que la Comunidad no haya mantenido la política definida con ocasión de las negociaciones de los convenios multilaterales, durante las cuales se ponderaron los intereses de los operadores económicos de las diversas regiones comunitarias, ha acabado penalizando a una categoría concreta de operadores y, en particular, a la industria textil portuguesa. De hecho, ello hizo necesaria la adopción del Reglamento nº 852/95, mediante el cual se dotaron fondos financieros en favor de los operadores portugueses del sector.
Este motivo me parece manifiestamente infundado. Es cierto que, tal y como se establece expresamente en los artículos 2 y 3 del Tratado, la Comunidad está obligada a garantizar en su acción, sobre todo legislativa, la cohesión económica y social, pero semejante objetivo político no constituye un principio de Derecho ni, por tanto, una pauta de legalidad de los actos comunitarios. De ello se deduce que, en el presente caso, la Decisión no puede anularse por el solo hecho de que perjudique la posición en el mercado de una categoría de operadores económicos situados en una determinada región del territorio comunitario.
35 Estas consideraciones me llevan a estimar infundado también el último motivo invocado por el Estado demandante, relativo a la violación del principio de igualdad entre los operadores económicos. A este respecto, el Gobierno portugués observa que la Decisión impugnada favorece a los productores de lana con respecto a los productores de algodón, en la medida en que en el acuerdo bilateral se concedió la apertura del mercado indio únicamente para la primera categoría de productos. A mi entender, una Decisión como la controvertida en el presente caso, referida a contingentes de importación, que produce efectos que favorecen a una determinada categoría de productores, perjudicando a otros que operan en el mismo sector pero en mercados diferentes, no puede considerarse un acto ilegal en virtud de un supuesto trato discriminatorio entre los diversos destinatarios del acto. En efecto, el principio de no discriminación exige al legislador comunitario «que las situaciones comparables no sean tratadas de manera distinta, a menos que tal diferenciación esté objetivamente justificada». (36) En el presente caso, los operadores del sector actúan en dos mercados distintos, el de la lana y el del algodón, y, por tanto, el eventual perjuicio económico que se cause a una de las dos categorías de productores no implica una violación del principio de no discriminación.
Conclusión
En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
«- Desestime el recurso.
- Condene a la República portuguesa a abonar las costas soportadas por el Consejo.
- Decida que cada una de las partes coadyuvantes abone sus propias costas.»
(1) - DO L 153, p. 47.
(2) - La Comunidad se adhirió al Acuerdo Multifibras mediante la Decisión 74/214/CEE del Consejo, de 21 de marzo de 1974, relativa a la celebración del Acuerdo relativo al Comercio Internacional de los Textiles (DO L 118, p. 1; EE 11/05, p. 99).
(3) - Los protocolos de prórroga del Acuerdo Multifibras fueron celebrados el 14 de diciembre de 1977, el 22 de diciembre de 1981, el 3 de julio de 1986, el 31 de julio de 1991, el 9 de diciembre de 1992 y, por último, el 9 de diciembre de 1993. La Comunidad se adhirió a todos estos protocolos.
(4) - DO L 336, p. 1.
(5) - Con arreglo al apartado 1 del artículo 8 del Acuerdo ATV, «por el presente acuerdo se establece el Órgano de Supervisión de los Textiles ("OST"), encargado de supervisar la aplicación del presente Acuerdo, de examinar todas las medidas adoptadas en el marco del mismo y la conformidad con él de tales medidas, y de tomar las medidas que le exija expresamente el presente Acuerdo. El OST constará de un Presidente y 10 miembros. Su composición será equilibrada y ampliamente representativa de los Miembros y se preverá la rotación de sus miembros a intervalos apropiados. Éstos serán nombrados para integrar el OST por los Miembros que designe el Consejo del Comercio de Mercancías y desempeñarán sus funciones a título personal».
(6) - Se entiende por flexibilidad la posibilidad de conceder licencias para la importación de productos en cantidades superiores a los contingentes de importación.
(7) - En el artículo 5 del Acuerdo celebrado entre la Comunidad y la República de la India mediante Decisión 88/495/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1986, sobre la aplicación con carácter provisional del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República de la India sobre el comercio de los productos textiles (DO 1988, L 267, p. 1), se dispone que, en referencia al apartado 3 del artículo 12 del Acuerdo de Ginebra, el Acuerdo relativo al Comercio Internacional de los Textiles, celebrado por la Comunidad mediante la Decisión 74/214 (antes citada en la nota 2), los contingentes de importación «no se aplicarán a los tejidos de fabricación artesanal, a los artículos fabricados a mano con dichos tejidos ni a los productos artesanales típicos del folclore tradicional».
(8) - DO L 275, p. 1.
(9) - Reglamento (CE) nº 3289/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 3030/93 relativo al régimen común aplicable a las importaciones de algunos productos textiles originarios de terceros países (DO L 349, p. 85).
(10) - DO C 166, p. 1.
(11) - Sobre las resoluciones que, en razón de su contenido, producen efectos vinculantes, véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de abril de 1984, Luxemburgo/Parlamento (108/83, Rec. p. 1945), apartado 23, y de 28 de noviembre de 1991, Luxemburgo/Parlamento (asuntos acumulados C-213/88 y C-39/89, Rec. p. I-5643), apartados 25 a 27.
(12) - Reglamento (CE) nº 3053/95, de 20 de diciembre de 1995, por el que se modifican los Anexos I, II, III, V, VI, VII, IX y XI del Reglamento (CEE) nº 3030/93 del Consejo relativo al régimen común aplicable a las importaciones de determinados productos textiles originarios de países terceros (DO L 323, p. 1). Dicho Reglamento fue impugnado por la República Portuguesa mediante recurso recibido en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de marzo de 1996 (asunto C-89/96).
(13) - C-280/93, Rec. p. I-4973.
(14) - Sentencia de 30 de abril de 1974, Haegeman (181/73, Rec. p. 449), especialmente apartados 2 a 6.
(15) - Véase, a este respecto, la sentencia Haegeman, antes citada, apartado 6.
(16) - Véanse las sentencias de 5 de febrero de 1976, Bresciani (87/75, Rec. p. 129), apartado 16; de 9 de febrero de 1982, Polydor y otros (270/80, Rec. p. 329), apartados 14 y ss.; de 29 de abril de 1982, Pabst (17/81, Rec, p. 1331), apartados 26 y 27; de 26 de octubre de 1982, Kupferberg (104/82, Rec. p. 3641), apartados 11 a 14 y 23; de 30 de septiembre de 1987, Demirel (12/86, Rec. p. 3719), apartado 14; de 20 de septiembre de 1990, Sevince (C-192/82, Rec. p. I-3461), apartado 15; de 31 de enero de 1991, Kziber (C-18/90, Rec. p. I-199), apartado 15, y de 5 de julio de 1994, Anastasiou y otros (C-432/92, Rec. p. I-3087).
(17) - Sentencia de 12 de diciembre de 1972, International Fruit (asuntos acumulados 21/72 a 24/72, Rec. p. 1219).
(18) - En el mismo sentido, véase la sentencia de 24 de octubre de 1973, Schlüter (9/73, Rec. p. 1135), apartado 27.
(19) - Sentencias de 16 de marzo de 1983, SIOT (266/81, Rec. p. 731), apartado 12, y SPI y SAMI (asuntos acumulados 267/81, 268/81 y 269/81, Rec. p. 801), apartados 23 y 24, y de 12 de diciembre de 1995, Chiquita Italia (C-469/93, Rec. p. I-4533), apartados 25 a 29.
(20) - La sentencia Alemania/Consejo de 1994 se remite expresamente a dos sentencias que, a primera vista, constituyen excepciones con respecto al criterio general sobre el efecto jurídico de las normas del GATT. La primera de ellas es la sentencia de 22 de junio de 1989, Fediol/Comisión (70/87, Rec. p. 1781). En aquel asunto, la empresa Fediol impugnó la legalidad de un acto de la Comisión por el que se desestimaba una denuncia suya presentada en aplicación del apartado 5 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 2641/84 del Consejo, de 17 de septiembre de 1984, relativo al fortalecimiento de la política comercial común, en particular en materia de defensa contra las prácticas comerciales ilícitas (DO L 252, p. 1; EE 11/21, p. 78). En el apartado 1 del artículo 2 de dicho Reglamento, se establece que se considerarán prácticas comerciales ilícitas todas las prácticas imputables a un tercer país que sean incompatibles, en materia de comercio internacional, con el Derecho internacional o con las normas generalmente admitidas. El Tribunal de Justicia estimó que las disposiciones del artículo 3, en relación con las del artículo 2 del Reglamento, conferían a los operadores interesados el derecho «de alegar las disposiciones del GATT en la queja que formulan a la Comisión, para determinar el carácter ilícito de las prácticas comerciales por las que se consideran perjudicados». En aquel caso, el Tribunal afirmó su competencia para ejercer el «control de [...] la legalidad de la Decisión de la Comisión por la que se aplican dichas disposiciones» (apartado 22). Así pues, el Tribunal de Justicia considera que, si bien por regla general las normas del GATT no producen efectos directos, la remisión expresa que figura en el Reglamento nº 2641/84 confiere a los particulares el derecho de invocar ante los órganos jurisdiccionales dichas disposiciones. Esta sentencia parece enmarcarse dentro del criterio general de no reconocimiento de efecto directo a las normas del GATT. No sucede lo mismo, en cambio, con la otra sentencia citada por el Tribunal de Justicia en el asunto Alemania/Consejo: la sentencia de 7 de mayo de 1991, Nakajima (C-69/89, Rec. p. I-2069). En efecto, en esta última el Tribunal de Justicia partió del supuesto de que las disposiciones del Acuerdo General son vinculantes para la Comunidad y, por lo tanto, que también lo es el Código antidumping «adoptado para la aplicación del artículo VI del Acuerdo General». De acuerdo con este planteamiento, el Tribunal de Justicia afirmó, en respuesta a la impugnación de un acto adoptado para dar cumplimiento a obligaciones internacionales contraídas en el marco del referido Código, que dicho Tribunal debe «garantizar la observancia de las disposiciones del Acuerdo General y de sus medidas de ejecución» y, por tanto, «comprobar si [...] el Consejo se excedió del marco legal delimitado de este modo y si, mediante la disposición que se discute, infringió lo que dispone [...] el Código antidumping». En aquel asunto, la empresa Nakajima había alegado la existencia de un conflicto entre el Reglamento antidumping nº 2423/88 del Consejo, de 11 de julio de 1988 (DO L 209, p. 1), y el Código antidumping, es decir, el Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio aprobado en nombre de la Comunidad mediante la Decisión 80/271/CEE del Consejo (DO L 71, p. 1; EE 11/12, p. 38). A mi entender, dicha sentencia es más coherente con la jurisprudencia general en materia de acuerdos internacionales y se aparta de los criterios aplicados para apreciar la eficacia de los acuerdos del GATT con respecto a las normas de Derecho comunitario derivado.
(21) - Recientemente, el Tribunal de Justicia, respondiendo a una cuestión de validez en la que se alegaba la existencia de un conflicto entre un Reglamento del Consejo por el que se suspendía un acuerdo internacional celebrado con Yugoslavia y la norma de Derecho consuetudinario internacional contenida en el artículo 65 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, precisó que la posibilidad de invocar las normas de Derecho consuetudinario no depende del efecto directo de las mismas, en la medida en que dichas normas son en todo caso vinculantes para la Comunidad, que está obligada a ejercer sus competencias respetando el Derecho internacional. En efecto, el Tribunal de Justicia consideró que el justiciable puede invocar las «normas de Derecho consuetudinario internacional de carácter fundamental contra el Reglamento controvertido, el cual ha sido adoptado con arreglo a dichas normas y le priva de los derechos a recibir un tratamiento preferencial» (sentencia de 16 de junio de 1998, Racke, C-162/96, Rec. p. I-3655, apartado 48).
(22) - El Acuerdo sobre los Textiles establece, como queda indicado, un sistema propio de solución de diferencias paralelo al sistema general (de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 1 del citado Entendimiento sobre solución de diferencias relativas a los Acuerdos de la OMC). Se crea un Órgano de Supervisión de los Textiles (OST) que, sobre la base de las «notificaciones» e «informaciones» presentadas por las Partes del Acuerdo y a falta de una «solución mutuamente convenida en las consultas bilaterales» previstas en el propio Acuerdo, «hará recomendaciones a los Miembros interesados» a petición de uno u otro Miembro (artículo 8 del ATV).
(23) - Recuérdese que, en los asuntos en los que se alegó la inadmisibilidad de los motivos relativos al conflicto con normas de los Acuerdos de la OMC, el Tribunal de Justicia reconoció su competencia en relación con dos aspectos concretos. En primer lugar, se declaró competente para interpretar, en el marco de un procedimiento prejudicial, el artículo 50 del Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (Anexo 1 C del Acuerdo sobre la OMC), que establece la facultad de los órganos jurisdiccionales nacionales para adoptar medidas cautelares en caso de riesgo de infracción de los derechos de los titulares de marcas. Según el Tribunal de Justicia, dado que corresponde únicamente al juez nacional apreciar la necesidad de la adopción de dichas medidas, el Tribunal de Justicia está obligado a decidir con respecto a las cuestiones prejudiciales de interpretación relacionadas con dicha apreciación. Por otro lado, el Tribunal de Justicia señaló que «cuando una disposición puede aplicarse tanto a situaciones regidas por el Derecho nacional como a situaciones regidas por el Derecho comunitario, existe un interés comunitario manifiesto en que, con el fin de evitar futuras divergencias de interpretación, dicha disposición reciba una interpretación uniforme, cualesquiera que sean las condiciones en que tenga que aplicarse» (sentencia de 18 de junio de 1998, Hermès, C-53/96, Rec. p. I-3603, apartados 30 y 31). En una posterior sentencia sobre un recurso directo interpuesto por Italia contra un Reglamento del Consejo relativo a los contingentes arancelarios de importación de arroz que, según se alegaba, era contrario al párrafo 6 del artículo XXIV del GATT y, particularmente, a los puntos 5 y siguientes del Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, el Tribunal de Justicia desestimó la excepción de inadmisibilidad de dicho motivo de anulación señalando que el Reglamento impugnado «pretendió cumplir una obligación concreta contraída en el marco del GATT» y que, por tanto, «el Tribunal de Justicia está obligado a controlar la legalidad del Reglamento [...] en relación con las normas del GATT» (sentencia del 12 de noviembre de 1998, Italia/Consejo, C-352/96, Rec. p. I-6937, especialmente apartados 19 a 21).
(24) - Véase, como más reciente, la sentencia Racke, citada en la nota 21 supra, apartados 45 a 48.
(25) - Véase, entre otras, la sentencia del Tribunal Internacional de Justicia de 3 de febrero de 1994, Libyan Arab Jamahiriya/Chad.
(26) - A este respecto, véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro presentadas el 13 de noviembre de 1997 en el asunto en el que recayó la sentencia Hermès, citada en la nota 23 supra, punto 24.
(27) - Según el artículo 60 de la Convención de Viena, una violación grave de un Tratado multilateral por una de las partes «facultará» a una parte «especialmente perjudicada por la violación» para alegar ésta como causa para suspender la aplicación del Tratado en las relaciones entre ella y el Estado autor de la violación [letra b) del apartado 2]. Así pues, esta excepción permite a las Instituciones comunitarias decidir la suspensión del Acuerdo y adoptar frente a aquellos Estados que hayan violado las disposiciones de la OMC actos y comportamientos contrarios a las propias disposiciones convencionales.
(28) - Es cierto que, en la jurisprudencia comunitaria, la falta de aplicación de las normas internacionales de origen convencional por parte de los órganos jurisdiccionales de Estados terceros no se ha considerado una causa que pueda excluir el carácter vinculante de las propias disposiciones. En efecto, en la sentencia Kupferberg, citada en la nota 16 supra, el Tribunal de Justicia afirmó que, «aunque cada una de las partes es responsable de la ejecución completa de los compromisos que ha contraído, le corresponde en cambio determinar las medidas jurídicas adecuadas para alcanzar dicha finalidad en su ordenamiento jurídico». No obstante, «la circunstancia de que los órganos jurisdiccionales de una de las partes estimen que determinadas estipulaciones del acuerdo son directamente aplicables [admitiendo por tanto la posibilidad de que las invoquen los justiciables], mientras que los órganos jurisdiccionales de la otra parte no admiten esta aplicabilidad directa, no constituye, en sí misma y por sí sola, una falta de reciprocidad en la aplicación del acuerdo» (apartado 18). Así pues, el Tribunal de Justicia parece haber excluido que el no reconocimiento por parte de los órganos jurisdiccionales de un Estado contratante de la posibilidad de invocar las normas convencionales constituya un incumplimiento que justifique el incumplimiento del propio Tratado por parte de las Instituciones comunitarias y, por ende, la posibilidad de que invoquen dichas disposiciones los sujetos de Derecho en el ordenamiento jurídico comunitario. Tal y como se ha observado con razón en la doctrina, esta consideración del juez comunitario no debe interpretarse en el sentido de que, en el ordenamiento jurídico comunitario, se excluya pura y simplemente cualquier posibilidad de tener en cuenta la posibilidad de invocar las normas convencionales ante los órganos jurisdiccionales de un Estado tercero y, por tanto, de que la inobservancia por parte de los órganos jurisdiccionales de la norma internacional pueda justificar el incumplimiento, por parte del juez nacional o comunitario, de esas mismas disposiciones internacionales. Este pasaje debe interpretarse más bien en el sentido de que el hecho de que no se admita la posibilidad de invocar las normas convencionales ante los órganos jurisdiccionales nacionales no excluye que un Estado tercero haya establecido otros instrumentos de defensa de los intereses y los derechos de los interesados y, por tanto, que la existencia de un sistema alternativo de protección de tales derechos subsane el eventual incumplimiento del Estado tercero. A este respecto, véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro presentadas en el asunto Hermès, antes citadas, puntos 31 y ss.
(29) - En relación con la posibilidad de establecer, en el marco de un convenio internacional, sistemas de solución de diferencias paralelos al previsto en el Tratado, véase la sentencia de 26 de octubre de 1982, Kupferberg, citada en la nota 16 supra, en la que el Tribunal de Justicia afirmó que la instauración de comités mixtos en el marco del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y Portugal, de 22 de julio de 1972, encargados de la gestión y de la buena ejecución del Acuerdo, no bastaba «para excluir toda aplicación jurisdiccional del mismo» (véanse los apartados 19 y 20); véase, asimismo, el dictamen 1/91 del Tribunal de Justicia, de 14 de diciembre de 1991, sobre el Proyecto de Acuerdo entre la Comunidad y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio relativo a la creación del Espacio Económico Europeo (Rec. p. I-6079), en el que el Tribunal de Justicia afirmó que «la competencia de la Comunidad en materia de relaciones internacionales y su capacidad para celebrar Acuerdos internacionales implica, necesariamente, la facultad de someterse a las resoluciones de un órgano jurisdiccional creado o designado en virtud de tales Acuerdos, por lo que a la interpretación y a la aplicación de sus disposiciones se refiere», de modo que un acuerdo internacional que establece un sistema jurisdiccional es, en principio, compatible con el Derecho comunitario. No obstante, si tal acuerdo crea un sistema jurisdiccional cuyas decisiones vinculan al Tribunal de Justicia en su interpretación y aplicación de normas que forman parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario, dicho acuerdo condiciona la interpretación de las normas comunitarias y, por tanto, «infringe el artículo 164 del Tratado CEE y, de modo más general, vulnera los propios fundamentos de la Comunidad» (véase el punto IV, Rec. p. I-6107).
(30) - En apoyo de las alegaciones formuladas en relación con la ilegalidad del desequilibrio entre las concesiones de las Partes Contratantes de los dos acuerdos bilaterales de que se trata, el Estado demandante invocó, en su réplica, la violación del artículo XXVIII del GATT. Dicho motivo no sólo es extemporáneo y, por tanto, inadmisible, sino que además carece de fundamento en la medida en que la referencia a las «concesiones, otorgadas sobre una base de reciprocidad y de ventajas mutuas» que figura en el apartado 2 de dicho artículo, no se refiere, a mi entender, a la equivalencia de las prestaciones, sino a la reciprocidad en el cumplimiento de las obligaciones asumidas en el marco del GATT y, por tanto, en la observancia efectiva de las concesiones ofrecidas sobre la base de dicho acuerdo.
(31) - En particular, el artículo X del GATT establece lo siguiente: «Se publicarán también los acuerdos relacionados con la política comercial internacional y que estén en vigor entre el gobierno o un organismo gubernamental de un Miembro y el gobierno o un organismo gubernamental de otro Miembro.»
(32) - En el escrito de 7 de abril de 1994 del Ministro de Asuntos Exteriores portugués se lee lo siguiente: «L'acceptation de ce compromis par le Portugal, y compris le démantèlement de l'accord multifibres, était étroitement subordonnée au respect de trois conditions: l'ouverture effective et généralisée de tous les marchés, le renforcement des règles et de la discipline du GATT, et l'utilisation du système communautaire des préférences généralisées comme instrument de rééquilibrage face aux éventuels écarts de pays tiers. C'est avec inquiétude que je constate, précisément dans le secteur textile, une évolution défavorable, certaines parties contractantes ne s'acquittant pas des obligations qu'elles ont contractées, en refusant d'ouvrir leurs marchés. Je me réfère concrètement aux cas de l'Inde et du Pakistan qui, jusqu'à présent, n'ont toujours pas présenté leurs offres. Il convient que l'Union européenne, agissant en l'occurrence par l'intermédiaire de la Commission, exige de nos partenaires qu'ils respectent intégralement les obligations qu'ils ont contractées le 15 décembre, sur la base des orientations fixées par le Conseil. Vous comprendrez que toute négociation de ces engagements est inacceptable, et qu'aucune autre concession ne peut être admise de la part de l'Union européenne, en particulier dans les secteurs les plus sensibles, tel celui du textile et des vêtements.»
(33) - Reglamento (CE) nº 852/95 del Consejo, de 10 de abril de 1995, relativo a la concesión de una ayuda financiera a Portugal para la realización de un programa especial de modernización de la industria textil y de la confección (DO L 86, p. 10).
(34) - Sobre la aplicación a los actos de las Instituciones comunitarias de la obligación de leal cooperación que se desprende del artículo 5 del Tratado, véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento (230/81, Rec. p. 255), apartados 36 a 38, y de 22 de septiembre de 1988, Francia/Parlamento (asuntos acumulados 358/85 y 51/86, Rec. p. 4821), apartados 34 a 36, así como el auto del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1990, Zwartveld y otros (C-2/88, Rec. p. I-3365), apartados 17 a 21.
(35) - Véanse, a este respecto, mis conclusiones presentadas el 16 de julio de 1998 en el asunto Portugal/Comisión (C-159/96, Rec. p. I-7379), puntos 79 a 81.
(36) - Véase, en particular, la sentencia Alemania/Consejo, citada en la nota 13 supra, apartado 67.