61999CC0482_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. In de onderhavige zaak verzoekt Frankrijk om nietigverklaring van beschikking 2000/513/EG van de Commissie van 8 september 1999 betreffende de door Frankrijk toegekende staatssteun ten gunste van de onderneming Stardust Marine (hierna: bestreden beschikking").
2. De zaak betreft de uitlegging van de woorden steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd" in artikel 87, lid 1, EG. In wezen gaat het om twee vragen: in de eerste plaats of middelen van openbare bedrijven altijd overheidsmiddelen zijn en in de tweede plaats of maatregelen van openbare bedrijven altijd aan de staat kunnen worden toegerekend.
Voorgeschiedenis
3. De bestreden beschikking betreft verschillende kapitaalinjecties in Stardust Marine (hierna: Stardust"), een Franse onderneming voor de verhuur en exploitatie van jachten, eerst door twee dochtermaatschappijen van Crédit Lyonnais (hierna: CL") en vervolgens door het Consortium de Réalisation (hierna: CDR") dat volgens de bestreden beschikking een afsplitsingsstructuur is waarin de verlieslatende activa van CL zijn ondergebracht. In de relevante periode was de CL-groep in handen van de Franse staat.
4. Ofschoon de steun van Frankrijk aan CL hier niet rechtstreeks aan de orde is, dient toch enige achtergrondinformatie te worden gegeven over de gebeurtenissen bij CL in de jaren negentig. Vanaf 1992 kende CL ernstige financiële moeilijkheden die de Franse staat er in 1994 toe brachten steun te verlenen in de vorm van een kapitaalverhoging van 4,9 miljard FRF en een afsplitsingsstructuur op te richten waarin verlieslatende activa ten belope van ongeveer 40 miljard FRF werden ondergebracht. In 1995 richtte de Franse staat een tweede afsplitsingsstructuur op, namelijk voormeld CDR, dat bijna 190 miljard FRF aan activa van CL kocht, waaronder die welke in 1994 in de eerste afsplitsingsstructuur waren ondergebracht, waarbij het verlies werd gedekt door een staatsgarantie. Over deze maatregelen werd een eerste beschikking gegeven, beschikking 95/547/EEG van 26 juli 1995, waarin de Commissie onder bepaalde voorwaarden de betrokken staatssteun goedkeurde, mits de netto-kosten voor de staat 45 miljard FRF niet overschreden. De situatie van CL verslechterde verder en in een tweede beschikking van 26 september 1996 keurde de Commissie een noodsteun van 4 miljard FRF goed. Bij beschikking 98/490/EEG van 20 mei 1998 keurde de Commissie ten slotte aanvullende herstructureringssteun goed voor een bedrag tussen 53 en 98 miljard FRF, mits Frankrijk een aantal verbintenissen en voorwaarden nakwam.
5. Stardust werd in 1989 opgericht. Haar hoofdactiviteit bestond in de verkoop van cruisereizen op boten zonder bemanning die zij in opdracht van de medeëigenaars beheerde. Zij profiteerde van de stimuleringsmaatregelen van de wet Pons" van 1986, waarbij belastingvrije investeringen werden toegestaan in de Franse gebieden en departementen overzee, waar een groot deel van de Franse vloot was ingeschreven. De Franse autoriteiten verschaften de Commissie de volgende tabel over de ontwikkeling van de activiteiten en resultaten van Stardust.
«Stand van de activiteiten en de resultaten van de onderneming[]
(in miljoen FRF)
>lt>0
6. De expansie van Stardust blijkt niet te zijn bereikt door zelffinanciering, maar door financiële bijstand in verschillende vormen door de CL-groep en later door CDR. De Franse autoriteiten hebben de Commissie de volgende tabel over de ontwikkeling in de tijd van de verbintenissen van de CL-groep en CDR verschaft.
«Verloop van de verplichtingen van de groep Crédit Lyonnais (met inbegrip van CDR na de afsplitsing van de onderneming in 1995)
(in miljoen FRF)
>lt>1
7. De twee tabellen en de bestreden beschikking geven het volgende chronologische verloop van de gebeurtenissen te zien.
8. Tussen 1989 en 1992 kende Stardust een snelle expansie. In 1992 had zij een omzet van 53,2 miljoen FRF en een exploitatieresultaat van 9,9 miljoen FRF. De bank SBT-Batif (hierna: SBT"), een dochtermaatschappij van Altus Finance (hierna: Altus"), zelf een dochtermaatschappij van CL, was de enige bankier van Stardust. SBT verstrekte niet alleen leningen aan Stardust, maar ook financieringen aan investeerders die aandelen in de door Stardust beheerde boten wilden kopen, of borgstellingen aan deze investeerders. Dit hield het risico in dat ingeval Stardust insolvabel werd, SBT (en dus de CL-groep) als schuldeiser van het bedrijf en als schuldeiser of borg van de eigenaars van de boten tweemaal verlies zou leiden.
9. In 1993 is de omzet van Stardust meer dan verdubbeld. Ondanks een exploitatiewinst van 6,7 miljoen FRF leed zij een nettoverlies van 15,9 miljoen FRF. Volgens een ambitieus bedrijfsplan van oktober 1993 zou Stardust de leider worden op de Europese markt voor kleine cruiseboten: 1993 tot 1994 zou de startperiode zijn, waarna een stabiele groei vanaf 1995 zou volgen; de vloot van 218 boten in 1993 zou uitgroeien tot 355 in 1996 en het doel was een omzet van meer dan 300 miljoen FRF in 1996. Blijkens de tabel in punt 6 heeft de CL-groep aan Stardust vanaf haar oprichting tot 31 december 1993 ten minste 320 miljoen FRF aan leningen verstrekt.
10. In 1994 en het eerste halfjaar van 1995 (de jaarrekening van het bedrijf is op 30 juni 1995 na achttien maanden opgemaakt) steeg de omzet opnieuw substantieel tot 291,7 miljoen FRF. Het bedrijf boekte evenwel een dramatisch verlies van 361,2 miljoen FRF. Volgens de Franse autoriteiten was dit verlies hoofdzakelijk te wijten aan:
- fraude door de bestuurder van de onderneming;
- slechte commerciële strategie en onbehoorlijk management;
- eenmalige buitengewone gebeurtenissen zoals verliezen in verband met de deelneming van Stardust aan de America Cup, die de Franse autoriteiten begroten op 45 miljoen FRF;
- verliezen in verband met de startactiviteiten van Stardust bij de verkoop en het beheer van boten van het type Scorpio", die gedeeltelijk zijn te wijten aan het nemen van ondoordachte risico's.
11. Volgens de bestreden beschikking gebeurde het volgende tussen januari 1994 en juni 1995:
- tussen januari en december 1994 heeft de CL-groep Stardust nieuwe leningen voor ten minste 90 miljoen FRF verstrekt, aangezien haar schuldvorderingen in die categorie stegen van 320 tot 410 miljoen FRF (zie de tabel in punt 6);
- in oktober 1994 vond een herkapitalisatie van Stardust plaats waarop de CL-groep via Altus heeft ingeschreven en die erin bestond, vorderingen ten belope van 37 miljoen Franse frank die CL via SPT in handen had, in het kapitaal van de onderneming in te brengen (hierna: eerste herkapitalisatie"); indien ik de beschikking en de tabellen juist begrijp, verwierf de CL-groep als grootste schuldeiser via deze omzetting van schuldvorderingen in kapitaal ook zeggenschap over Stardust;
- begin 1995 werd Stardust overgedragen aan CDR, de voornoemde opsplitsingsstructuur voor de verlieslatende activa van Crédit Lyonnais; bovendien ontsloeg de raad van bestuur van Stardust de bestuurder van de onderneming;
- in april 1995 verrichtte CDR een kapitaalinjectie van 112 miljoen FRF, die volledig werd gebruikt voor de terugbetaling van de vorderingen die SBT had op Stardust (hierna de tweede herkapitalisatie")
12. In het boekjaar 1995/1996 was de omzet van Stardust lager (178,4 miljoen FRF) en leed het bedrijf opnieuw een aanzienlijk verlies van 146,9 miljoen FRF. In de bewoordingen van de beschikking van de Commissie blokkeerde CDR in juli 1995 de schulden van Stardust aan CDR ten belope van 127,5 miljoen FRF op een renteloze rekening-courant (hierna: voorschot in rekening-courant") en op 26 juni 1996 schreef CDR in op een herkapitalisatie van Stardust van 250,5 miljoen FRF (hierna: derde herkapitalisatie").
13. In het boekjaar 1996/1997 bedroeg de omzet van Stardust 134,9 miljoen FRF en maakte zij een nettowinst van 24,3 miljoen FRF. Op 5 juni 1997 keurde een buitengewone aandeelhoudersvergadering de verkoop van 99 % van het kapitaal van Stardust aan FG Marine voor 2 miljoen FRF goed. Op dezelfde vergadering werd een herkapitalisatie van 89,5 miljoen FRF (hierna: vierde herkapitalisatie") goedgekeurd, eveneens in de vorm van compensatie van de schuldvorderingen van CDR. Zoals uiteengezet door de Franse autoriteiten, was het bedrag van deze laatste kapitaalinjectie gerechtvaardigd door de negatieve waarde van Stardust, die werd bevestigd door de door de overnemer vóór de herkapitalisatie voorgestelde negatieve overnameprijs.
De bestreden beschikking en het beroep tot nietigverklaring
14. Op 20 juni 1997 diende een concurrent van Stardust (die Stardust had willen overnemen en een hoger bod dan FG Marine had gedaan) bij de Commissie een klacht in over de herkapitalisaties van Stardust en verschillende onregelmatigheden bij de verkoop ervan. Na een briefwisseling met de autoriteiten en verschillende vergaderingen stelde de Commissie op 8 september 1999 de bestreden beschikking vast.
15. In de bestreden beschikking verklaarde de Commissie in de eerste plaats dat CDR Stardust aan FC Marine had verkocht in omstandigheden die niet voldeden aan de vereisten inzake openheid, doorzichtigheid en non-discriminatie die de Commissie verlangt om de mogelijkheid van steun uit te sluiten. De Commissie gaf evenwel toe dat elementen die de prijs van een onderneming bepalen, uiterst onzekere factoren kunnen omvatten, zoals de door de bieder geboden garanties, de risico's buiten balans of de waarde van immateriële elementen zoals goodwill. Het feit dat klager CDR een overnamebod heeft gedaan met een hogere nominale waarde dan dat van de overnemer van Stardust, was op zich dus geen voldoende bewijs van het bestaan van steun ten gunste van de bij deze transactie betrokken overnemer. In het licht van deze risico's buiten balans en de onzekerheden met betrekking tot de werkelijke marktwaarde van Stardust kon de Commissie niet concluderen dat Stardust of FG Marine bijkomende steun in de vorm van de verkoopprijs was verstrekt.
16. In de tweede plaats overwoog de Commissie, dat de steunmaatregelen in de vorm van financieringen en bankgaranties die de staat via de CL-groep en vervolgens via CDR aan Stardust heeft toegekend steunelementen" bevatten, aangezien deze maatregelen niet strookten met het normale gedrag van een particuliere investeerder in een markteconomie. De steun werd verleend door middel van financiering zonder uitzicht op terugbetaling, in de vorm van een herkapitalisatie door CL, een voorschot in rekening-courant, en kapitaalverhogingen door middel van de kwijtschelding van de vorderingen welke de aandeelhouder die CL heeft opgevolgd, CDR, na de afsplitsing van Stardust in 1995 op de onderneming had. De steun was onwettig aangezien hij niet was aangemeld. Hij was ook onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, aangezien de enige mogelijke uitzondering voor een dergelijke steun uit hoofde van artikel 87, lid 3, sub c, niet toepasselijk was: het was geen herstructureringssteun, maar steun die erop was gericht, de snelle groei van een niet-rendabele onderneming mogelijk te maken en te bevorderen. De steun heeft een totale niet-geactualiseerde nominale waarde van 496,2 miljoen FRF. De herkapitalisaties waarmee in oktober 1994 was begonnen, waren evenwel alleen omzettingen van schuldvorderingen in kapitaal en vloeiden voort uit voorheen verleende steun. Zij brachten geen verhoging van de verbintenissen van CL jegens Stardust mee. Aangezien 1994 het laatste jaar was waarin de verbintenissen van CL jegens Stardust toenamen, moest de waarde van de steun in oktober 1994 worden geactualiseerd.
17. Derhalve heeft de Commissie de volgende beschikking gegeven:
Artikel 1
De kapitaalverhogingen ten behoeve van Stardust Marine ten belope van 44,3 miljoen FRF, die door Altus Finance in oktober 1994 werd verricht, en ten belope van 112 miljoen FRF welke door CDR in april 1995 werd verricht, het voorschot in rekening-courant ten belope van 127,5 miljoen FRF dat door CDR van juli 1995 tot juni 1996 werd verstrekt, en de door CDR verrichte herkapitalisaties van 250,5 miljoen FRF in juni 1996 en 89 miljoen FRF in juni 1997, vormen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Deze maatregelen met een totale geactualiseerde waarde op 31 oktober 1994 van 450,4 miljoen FRF kunnen niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard in de zin van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag [...].
Artikel 2
Frankrijk is ertoe gehouden van Stardust de terugbetaling te eisen aan de staat of aan CDR van het bedrag van 450,4 miljoen FRF dat overeenkomt met het steungehalte van de betrokken maatregelen in geactualiseerde waarde op 31 oktober 1994. Dit bedrag wordt vermeerderd met rente, welke berekend wordt vanaf die datum, [...]."
18. Volgens de Franse regering is na de vaststelling van de bestreden beschikking het faillissement van Stardust aangevraagd.
19. Frankrijk baseert zijn verzoek van 17 december 1999 tot nietigverklaring van de bestreden beschikking op vijf middelen:
1) de Commissie heeft het begrip steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd" in artikel 87, lid 1, EG verkeerd uitgelegd;
2) de opvatting van de Commissie dat de steun van SBT en Altus aan Stardust is verleend in omstandigheden die normaal niet aanvaardbaar zouden zijn geweest voor een particuliere investeerder in een markteconomie, geeft blijk van een kennelijke beoordelingsfout,
3) de beschikking bevat interne tegenstrijdigheden, met name met betrekking tot de aanwijzing van de steunverlener;
4) de beschikking schendt het rechtszekerheidsbeginsel doordat het in wezenlijke onderdelen afwijkt van de eerdere beschikkingen van 26 juli 1995 en 20 mei 1998 inzake de steun van Frankrijk aan CL;
5) de Commissie schendt de rechten van de verdediging van de Franse regering, daar zij de gehele procedure lang de indruk heeft gewekt dat zij niet de maatregelen onderzocht die SBT en Altus vóór de afsplitsing naar CDR hebben genomen.
Het eerste middel: de steun aan Stardust is niet verleend door een lidstaat of met staatsmiddelen
20. Artikel 87, lid 1, EG is van toepassing op steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd".
21. In de bestreden beschikking verklaart de Commissie dat Frankrijk vóór 1995 steun verleende aan Stardust via" CL en dat de door CL, een openbare onderneming, via haar dochtermaatschappijen SBT en Altus aan Stardust verleende middelen staatsmiddelen" waren in de zin van artikel 87, lid 1, EG. In een voetnoot verklaart de Commissie dat krachtens de rechtspraak op het gebied van staatssteun [...] de middelen van een openbare onderneming zoals Crédit Lyonnais staatsmiddelen in de zin van artikel 87 van het Verdrag [zijn]". Wat de door CDR tussen 1995 en 1997 verleende steun betreft, haalt de Commissie een passage van beschikking 98/490/EEG aan waarin wordt verklaard dat de middelen van CDR staatsmiddelen in de zin van het Verdrag zijn, niet alleen omdat CDR een volle dochteronderneming van een openbaar bedrijf is, maar ook omdat haar een door de staat gegarandeerde participatielening is verstrekt en de staat haar verliezen op zich neemt.
22. In wezen stelt de Franse regering dat de maatregelen ten gunste van Stardust niet kunnen worden beschouwd als staatssteun of bekostigd met staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG, alleen omdat zij zijn verleend door bedrijven die in handen van de overheid zijn.
23. In de eerste plaats beschouwt de bestreden beschikking haars inziens in feite alleen de door SBT en Altus vóór oktober 1994 genomen maatregelen als steun. Daarom hoeft niet te worden nagegaan met welke middelen CDR haar maatregelen heeft gefinancierd. In de tweede plaats hebben SBT en Altus uitsluitend hun eigen middelen en de depositogelden van hun klanten gebruikt, en dus geen staatsmiddelen" in de zin van de rechtspraak van het Hof. In de derde plaats is de ruime uitlegging van het begrip staatsmiddelen" door de Commissie in strijd met artikel 295 EG doordat zij openbare ondernemingen en in het bijzonder openbare banken discrimineert. In de vierde plaats kunnen de maatregelen van SBT en Altus niet worden toegerekend aan de staat, aangezien SBT en Altus hun beslissingen volledig onafhankelijk van CL en, a fortiori, van de Franse staat namen. Ten slotte heeft de Commissie in geen geval haar standpunt gemotiveerd dat de maatregelen ten gunste van Stardust via staatsmiddelen werden verleend.
24. In wezen antwoordt de Commissie dat CL, SBT en Altus door de staat gecontroleerde openbare ondernemingen zijn, dat de door deze ondernemingen genomen maatregelen steeds aan de staat kunnen worden toegerekend en dat hun fondsen per definitie staatsmiddelen zijn.
De betrokken maatregelen
25. Om na te gaan of er sprake is van maatregelen in de zin van artikel 87, lid 1, moet in de eerste plaats worden vastgesteld, welke maatregelen in de bestreden beschikking in feite als steun worden beschouwd.
26. Op basis van voormeld chronologisch verloop kunnen vier groepen van maatregelen worden onderscheiden:
- de door SBT en Altus aan Stardust en haar klanten vóór oktober 1994 verstrekte leningen en borgtochten;
- de eerste herkapitalisatie door Altus in oktober 1994;
- de tweede, de derde en de vierde herkapitalisatie van april 1995, juni 1996 en juni 1997 en het door CDR verleende voorschot in rekening-courant van juli 1995;
- de verkoop van Stardust aan FG Marine in juni 1997.
27. De bestreden beschikking stelt duidelijk vast dat de verkoop van Stardust in 1997 geen steun aan Stardust of aan de overnemer ervan inhield. De beschikking is evenwel volledig incoherent wat de vraag betreft bij welke van de andere drie groepen van maatregelen steun is verleend; nu eens wordt verwezen naar maatregelen vóór oktober 1994 en dan weer naar maatregelen na die datum. Aldus wordt in artikel 1 van het beschikkende gedeelte vastgesteld dat de kapitaalinjecties in Stardust door Altus in oktober 1994 en de door CDR tussen 1995 en 1997 genomen maatregelen staatssteun vormen. Volgens het merendeel van de relevante verklaringen in de beschikking vormen evenwel alleen de vóór oktober 1994 verstrekte leningen en borgtochten de betrokken steun en in de loop van het proces voor het Hof hebben zowel de Franse regering als de Commissie aanvaard dat de beschikking moet worden geacht alleen de door SBT en Altus vóór oktober 1994 genomen maatregelen als steun te beschouwen. Derhalve beperk ik mijn analyse tot de door SBT en Altus aan Stardust en haar klanten vóór oktober 1994 verstrekte leningen en borgtochten.
De geldmiddelen van SBT en Altus als staatsmiddelen"
28. Volgens de Franse regering waren de door SBT en Altus gebruikte geldmiddelen geen staatsmiddelen". Haars inziens zijn middelen van openbare ondernemingen niet automatisch staatsmiddelen. In casu ontvingen SBT en Altus nooit specifieke overheidsmiddelen en financierden zij de maatregelen ten gunste van Stardust uitsluitend met hun eigen middelen en met depositogelden van hun klanten. CL ontving pas op 30 juni 1994 staatssteun, dus op een tijdstip waarop de betrokken maatregelen reeds waren verleend.
29. Volgens de Commissie hoeven de gebruikte middelen niet noodzakelijkerwijs uit de staatsbegroting te komen. Het is voldoende dat zij ter beschikking van de staat te staan. De middelen van openbare ondernemingen staan per definitie onder controle en dus ter beschikking van de staat.
30. Voor het begrip openbare bedrijven kan gemakshalve te rade worden gegaan bij artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 80/723/EEG van de Commissie, zoals gewijzigd (hierna: richtlijn doorzichtigheid"), dat onder openbare bedrijven verstaat elk bedrijf waarover overheden rechtstreeks of middellijk een dominerende invloed kunnen uitoefenen uit hoofde van eigendom, financiële deelneming of de desbetreffende regels". In casu bezat de Franse staat ongeveer 80 % van de aandelen en bijna 100 % van de stemrechten in CL. CL bezat dan weer 100 % van Altus en Altus bezat ongeveer 97 % van SBT, terwijl de overige 3 % in handen was van CL. De Franse staat benoemde de voorzitter en 12 van de 18 leden van de raad van bestuur van CL. De voorzitter van CL was ook voorzitter van de raad van bestuur van Altus, waarvan de leden werden benoemd door de raad van bestuur van CL. Derhalve waren CL, SBT en Altus in de relevante periode duidelijk openbare bedrijven in de zin van de richtlijn doorzichtigheid.
31. Bovendien weten beide partijen dat volgens de rechtspraak van het Hof, en in het bijzonder het recente arrest PreussenElektra, alleen voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen zijn bekostigd, zijn te beschouwen als steunmaatregelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Ook is aanvaard dat de Franse autoriteiten de CL-groep vóór 30 juni 1994 geen bijzondere middelen uit de staatsbegroting hebben toegekend en dat de leningen en borgtochten ten gunste van Stardust en haar klanten uitsluitend werden gefinancierd met eigen middelen van de CL-groep en met depositogelden van haar klanten.
32. De vraag is dus of de middelen van een openbaar bedrijf staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG zijn.
33. Het Hof blijkt deze vraag nog niet uitdrukkelijk te hebben beantwoord. Het arrest Commissie/Frankrijk betrof steun, gefinancierd uit de winst van de Franse Caisse Nationale du Crédit Agricole. Het arrest Van der Kooy betrof preferentiële tarieven, toegekend aan glastuinbouwers door een gasmaatschappij die gedeeltelijk in handen was van de Nederlandse staat. In beide zaken was het Hof van oordeel dat er sprake was van staatssteun. Toentertijd nam het Hof evenwel aan dat de financiering met staatsmiddelen niet een constitutief bestanddeel van het begrip staatssteun was, zodat het niet naging of er staatsmiddelen waren gebruikt. In twee arresten betreffende door Italië verleende steun hadden de openbare bedrijven ENI en IRI steun verleend aan andere bedrijven. Zij hadden evenwel beide bijzondere fondsen van de staat gekregen die zij daartoe konden gebruiken. Alweer hoefde het Hof derhalve niet te beslissen of de middelen van openbare bedrijven steeds staatsmiddelen zijn. De arresten Ecotrade en Piaggio betroffen een Italiaanse wet op grond waarvan insolvente grote ondernemingen onder buitengewoon beheer konden worden geplaatst en in afwijking van de gewone insolventieregels aldus bescherming genoten tegen executie door de schuldeisers. Om uit te leggen waarom sprake kan zijn van staatsmiddelen, heeft het Hof als mogelijke schuldeisers genoemd bepaalde categorieën van schuldeisers, voor het merendeel openbare instellingen", de staat of openbare instellingen" en de overheid". Het Hof verklaarde evenwel niet uitdrukkelijk dat financiering door verminderde winsten van openbare bedrijven financiering met staatsmiddelen betekende.
34. Daarom is het enige relevante precedent tot dusver het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak Air France. In deze zaak werd de steun gefinancierd uit middelen van de openbare bank Caisse des dépôts et consignations en het saldo van de in- en uitboekingen van geldmiddelen bij deze bank. Het Gerecht was van oordeel dat artikel 87, lid 1, alle geldelijke middelen [omvatte] die de openbare sector daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen al dan niet permanent deel uitmaken van het vermogen van die sector". Bovendien behoorde de Caisse tot de openbare sector en het volstond dat zij geldmiddelen gebruikte die definitief ter harer beschikking stonden".
35. De Franse regering kritiseert dit arrest. Haars inziens berust het op een te ruime uitlegging van het begrip staatsmiddelen en schendt het artikel 295 EG doordat het openbare bedrijven en in het bijzonder openbare banken discrimineert. Indien alle maatregelen van een openbaar bedrijf ten gunste van een ander bedrijf zouden worden beschouwd als maatregelen gefinancierd met staatsmiddelen, zou het noodzakelijk zijn - voor de steunkwalificatie - per geval te beoordelen of een particuliere investeerder of schuldeiser eenzelfde maatregel zou hebben genomen. Gelet op de moeilijkheden van een dergelijke markttoets, zouden de lidstaten de Commissie kennis moeten geven van een groot aantal zuiver commerciële transacties van de openbare bedrijven. Deze kennisgevingen zouden tijd en geld kosten en leiden tot onzekerheid bij de klanten, die bijgevolg liever met particuliere ondernemingen zaken zouden doen.
36. De Commissie verwijst naar de volgende passage in de bestreden beschikking:
De Commissie heeft normaal geen redenen om ervan uit te gaan dat een door Crédit Lyonnais toegekende financiering steun vormt. [...] Slechts wanneer, zoals in dit geval, op basis van nauwkeurige feiten kan worden vastgesteld dat haar handelingen, in de juiste context geplaatst, niet voldeden aan de criteria van een particuliere investeerder in een markteconomie, merkt de Commissie deze maatregelen als steun aan."
37. Mijns inziens vormen de middelen van openbare bedrijven zoals SBT en Altus staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, en kan aan de bezorgdheid van de Franse regering over de gevolgen van deze zienswijze tegemoet worden gekomen.
- De rechtspraak over het begrip staatsmiddelen
38. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat er geen sprake is van staatsmiddelen wanneer de overheid in geen enkel stadium zeggenschap heeft over de geldmiddelen die het betrokken economische voordeel financieren. In het arrest Van Tiggele had de staat een minimumdetailhandelsprijs voor jenever vastgesteld. In het arrest PreussenElektra combineerde de staat een minimumprijs voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen met een aankoopverplichting. In deze zaken werden de economische voordelen voor de jeneververkopers respectievelijk de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen uitsluitend gefinancierd" met geldmiddelen die in geen enkel stadium onder de controle van de staat hadden gestaan.
39. Anderzijds verklaarde het Hof dat staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag niet noodzakelijkerwijs uit de staatsbegroting hoeven te komen. Wanneer de voor een maatregel gebruikte middelen worden gefinancierd door verplichte bijdragen (bijvoorbeeld parafiscale heffingen) en vervolgens worden verdeeld overeenkomstig de nationale wetgeving, moeten zij worden beschouwd als staatsmiddelen, ook al werden zij geïnd en beheerd door instellingen die los staan (naar niettemin in handen zijn) van de overheid.
40. Voorts kunnen staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag zeer wel permanent in handen van de gesteunde ondernemingen blijven. Dit is de normale situatie wanneer de staat steun verleent door een afstand van staatsinkomsten.
41. De relevante zaken hebben gemeen dat de staat rechtstreeks of zijdelings de controle had over de betrokken middelen ofschoon die middelen niet uit de staatsbegroting afkomstig waren. In het geval van parafiscale heffingen kwamen de middelen eerst in handen van de staat alvorens zij werden herverdeeld onder de betrokken ondernemingen. In het geval van afstand van staatsinkomsten zag de staat af van middelen waarop hij wettelijk aanspraak had. Staatsmiddelen zijn derhalve middelen die al dan niet rechtstreeks onder controle - of met andere woorden ter beschikking - van de staat staan.
42. In de zaak Ladbroke bevestigde het Hof deze uitlegging van het begrip staatsmiddelen:
[Het] arrest [...] Air France/Commissie [bevestigt] zeer duidelijk dat artikel [87, lid 1], van het Verdrag alle geldelijke middelen omvat die de openbare sector daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen al dan niet permanent deel uitmaken van het vermogen van die sector. Dus ook al zijn de bedragen [...], niet permanent in het bezit van de schatkist, het feit dat zij constant onder openbaar toezicht, en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, volstaat om ze als staatsmiddelen aan te merken [...]."
- Middelen van openbare ondernemingen als staatsmiddelen
43. Het in artikel 87, lid 1, van het Verdrag gemaakte onderscheid tussen steunmaatregelen van de staten en met staatsmiddelen bekostigde steunmaatregelen is bedoeld om niet slechts de rechtstreeks door de staat bekostigde steun onder het steunbegrip te brengen, maar ook die welke wordt toegekend door publiek- of privaatrechtelijke lichamen die door de staat zijn aangewezen of opgericht. Door middel van hun invloed op het gedrag van openbare bedrijven kunnen de lidstaten andere dan commerciële doeleinden nastreven.
44. Mijns inziens kan het geen verschil maken of een lidstaat die steun wenst te verlenen, gebruik maakt van vóór de steunverlening uit de begroting aan de openbare bedrijven overgemaakte bijzondere middelen, dan wel van de eigen middelen van deze bedrijven. In beide situaties gebruikt de staat middelen waarover hij controle heeft in de zin van voormelde rechtspraak en in beide situaties wordt de economische last uiteindelijk gedragen door de staat. Ook wanneer de staat als eigenaar van een onderneming handelt, moeten de geïnvesteerde of uiteindelijk verloren middelen noodzakelijkerwijs door de staatsbegroting worden gefinancierd. Voorts is er in economisch opzicht geen verschil tussen een maatregel, gefinancierd uit vóór de steunverlening aan een openbaar bedrijf overgemaakte bijzondere middelen, en een maatregel, aanvankelijk gefinancierd uit de eigen middelen van een openbaar bedrijf, wanneer dat bedrijf in een later stadium middelen van de staat ontvangt. Evenmin kan het gemeenschapsrecht toestaan dat regels inzake staatssteun eenvoudigweg worden ontdoken door de oprichting van openbare ondernemingen die in feite worden belast met de verdeling van de steun.
45. Dit zijn vermoedelijk de redenen waarom in het merendeel van de zaken inzake steun die werd gefinancierd door openbare bedrijven, de oorsprong van de middelen niet in het geding was. In het arrest Commissie/België bijvoorbeeld werd steun verleend door de openbare investeringsmaatschappij SRIW. In het arrest Salomon waren de betrokken maatregelen genomen door de openbare holdingmaatschappij Austria Tabakwerke. In de zaken BFM en EFIM was een aantal maatregelen ten gunste van BFM genomen door haar eigenaar FEB en door de staatsholding EFIM die zelf in handen was van FEB. In de zaak Alitalia waren de maatregelen genomen door de financieringsmaatschappij IRL. In al deze zaken bleek geen twijfel bij partijen of de gemeenschapsrechter te bestaan dat de geldmiddelen staatsmiddelen waren.
46. In de onderhavige zaak betwist de Franse regering niet dat SBT en Altus overheidsbedrijven waren waarop de overheid rechtstreeks of zijdelings een dominerende invloed in de zin van de definitie van artikel 2, lid 1, sub b, van de richtlijn doorzichtigheid kon uitoefenen. De vraag in hoeverre de handelingen van de bedrijven aan de overheid kunnen worden toegerekend, zal hierna worden besproken.
- Non-discriminatie op grond van artikel 295 van het Verdrag
47. Wat artikel 295 van het Verdrag betreft, is het juist dat de gelijke behandeling van particuliere en openbare bedrijven moet worden verzekerd. Evenwel moet ook in herinnering worden gebracht dat de mededingingsregels volgens artikel 86, lid 1, van het Verdrag zonder onderscheid op openbare en particuliere ondernemingen van toepassing zijn. Bovendien heeft het Hof verklaard dat het gelijkheidsbeginsel veronderstelt dat openbare en particuliere ondernemingen in een vergelijkbare situatie verkeren. Particuliere ondernemingen houden bij de bepaling van hun strategie met name rekening met rentabiliteitseisen, terwijl op de beslissingen van openbare bedrijven andersoortige factoren van invloed kunnen zijn. De financiële betrekkingen tussen overheidsbedrijven en overheid zijn derhalve van een bijzondere aard, die verschilt van de betrekkingen tussen overheid en particuliere ondernemingen. Het gevaar dat de lidstaten openbare bedrijven gebruiken als middel om steun te verlenen, is een van de hoofdredenen waarom de lidstaten overeenkomstig de richtlijn doorzichtigheid moeten verzekeren dat de financiële betrekkingen tussen de overheid en de openbare bedrijven doorzichtig zijn.
48. Indien een permanent toezicht op de activiteiten van openbare bedrijven krachtens de richtlijn doorzichtigheid noodzakelijk en gerechtvaardigd is, is het des te noodzakelijker om de Commissie kennis te geven van steunmaatregelen die worden verleend met de middelen van openbare bedrijven.
49. Wat het bezwaar van de Franse regering betreft, dat aan de Commissie kennis zou moeten worden gegeven van een groot aantal transacties van openbare ondernemingen en in het bijzonder van openbare banken, dient erop te worden gewezen dat de lidstaten geen kennis hoeven te geven van de maatregelen die niet voldoen aan alle criteria van artikel 87, lid 1, van het Verdrag; dit is thans nader geregeld in artikel 2, lid 1, en artikel 1, sub a, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag. Tal van transacties van commercieel actieve openbare bedrijven zijn niet aan de staat toe te rekenen of voldoen aan het beginsel van de investeerder in een markteconomie. Bovendien lijkt mij, dat een doeltreffende controle op de via openbare bedrijven verleende staatssteun niet anders dan gepaard kan gaan met een bepaalde onzekerheid voor de staat en voor de openbare bedrijven in grensgevallen.
50. Bijgevolg waren de middelen die SBT en Altus ter financiering van de maatregelen ten gunste van Stardust gebruikten, staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
Toerekenbaarheid aan de staat
51. Volgens de Franse regering is de door SBT en Altus toegekende steun niet toerekenbaar aan de Franse staat. Zij acht het op grond van de rechtspraak van het Hof niet voldoende, dat de staat eigenaar is en dus de controle heeft over een openbaar bedrijf dat verdacht wordt van steunverlening: de Commissie moet per geval op basis van bewijzen vaststellen of een bijzondere maatregel van een openbaar bedrijf toerekenbaar is aan de staat. In casu namen SBT en Altus hun beslissingen volledig onafhankelijk van CL en a fortiori van de Franse staat. In haar beschikkingen over de door CL verleende steun noemde de Commissie zelf het gebrek aan controle door CL op haar dochtermaatschappijen, in het bijzonder op Altus, als een van de hoofdredenen voor de financiële moeilijkheden van CL.
52. In de eerste plaats stelt de Commissie dat de Franse staat alomtegenwoordig was in CL, SBT en Altus: hij had rechtstreeks en zijdelings controle over het kapitaal, de stemrechten en de benoemingen van de voorzitter en de leden van hun respectieve raden van bestuur. Volgens de Commissie volstaat dat soort potentiële controle om vast te stellen dat een maatregel toerekenbaar is aan de staat. De Commissie verwijst ook naar de definitie van openbare bedrijven in de richtlijn doorzichtigheid. Voorts kan de Franse regering zich niet beroepen op haar aanhoudend gebrek aan controle op de CL-groep of stellen dat maatregelen ten belope van 450 miljoen FRF te insignificant waren om de aandacht van de raad van bestuur van CL te trekken.
53. Het is vaste rechtspraak en aanvaard door beide partijen dat een bepaalde maatregel alleen als staatssteun kan worden beschouwd, wanneer hij aan het gedrag van de betrokken lidstaat kan worden toegerekend.
54. Deze rechtspraak kan worden uitgelegd als volgt. De tekst van artikel 87, lid 1, van het Verdrag lijkt een onderscheid te maken tussen steunmaatregelen van de staten en met staatsmiddelen bekostigde steun. Thans staat evenwel duidelijk vast dat steunmaatregelen van de staten" ook moeten worden verleend met staatsmiddelen. Het tweede alternatief in artikel 87, lid 1, van het Verdrag (met staatsmiddelen bekostigde steun) dient dus enkel om te voorkomen dat de regels inzake staatssteun worden ontdoken door gedecentraliseerde of geprivatiseerde" steunverlening. Dit betekent evenwel dat wanneer overeenkomstig het tweede alternatief met staatsmiddelen bekostigde" steun wordt verleend, de maatregel het resultaat moet zijn van het optreden van de betrokken lidstaat. Dit wordt bevestigd door de titel van de betrokken afdeling Steunmaatregelen van de staten" waaruit blijkt dat de maatregel uiteindelijk steeds aan de overheid toerekenbaar moet zijn.
55. In dit opzicht zou het mijns inziens te ver gaan autonome beslissingen van openbare bedrijven of van andere van de overheid onderscheiden entiteiten automatisch als maatregelen van de staat te beschouwen. Zo moeten bijvoorbeeld de commerciële beslissingen die zonder overheidsbemoeiing worden genomen door een brouwerij die overheidseigendom is, worden geacht buiten de werkingssfeer van de regels inzake staatssteun te vallen. In dit opzicht is het significant dat de richtlijn doorzichtigheid ertoe strekt de controle te vergemakkelijken op steun die wordt toegekend door" de overheden via" openbare bedrijven of financiële instellingen (artikel 1, lid 1, sub b) en dat zij een duidelijk onderscheid maakt tussen overheid en openbare bedrijven (artikel 2, lid 1).
56. Het is juist, dat het Hof het begrip staat" in ander verband ruimer uitlegt. Bijvoorbeeld met betrekking tot de vraag of een richtlijn rechtstreekse werking heeft en tegen een staat kan worden aangevoerd - richtlijnen leggen normaal gesproken alleen verplichtingen op aan de staten, die er adressaat van zijn - wordt de staat" zeer ruim uitgelegd en kunnen alle overheidsinstanties en zelfs openbare bedrijven worden geacht onder dit begrip te vallen. Maar deze benadering kan niet automatisch worden toegepast op de verdragsbepalingen inzake staatssteun. Het begrip staat" moet worden opgevat in de betekenis die het geschiktst is voor de betrokken bepalingen en de doelstellingen ervan; terecht gaat het Hof uit van een functionele benadering, waarbij het zijn uitlegging baseert op de systematiek en het doel van de bepalingen waarin het begrip voorkomt.
57. In welke omstandigheden kan een bepaalde maatregel van een openbaar bedrijf in het kader van de regels inzake staatssteun worden toegerekend aan de staat?
58. In het arrest Commissie/Frankrijk stelde het Hof vast dat er tot een solidariteitsuitkering van de Caisse Nationale du Crédit Agricole aan landbouwers was besloten door een openbare instelling", deze uitkering door die instelling was gefinancierd", daaraan slechts na goedkeuring door de overheid" uitvoering kon worden gegeven, gelijkaardige toekenningsvoorwaarden" daarvoor golden als voor een gewone steunmaatregel" van de staat, en dat deze door de betrokken regering bovendien was voorgesteld als onderdeel van een pakket maatregelen ten behoeve van de landbouwers die alle [...] bij de Commissie [waren] aangemeld".
59. In het arrest Van der Kooij stelde het Hof in de eerste plaats vast dat de staat 50 % van de aandelen in handen had en de helft van de leden van de raad van bestuur van de Gasunie benoemde, in de tweede plaats dat de Nederlandse regering bevoegd was de door de Gasunie toegepaste tarieven goed te keuren zodat zij een tarief dat zij niet wenselijk achtte, kon blokkeren, en in de derde plaats dat de Nederlandse regering bij twee gelegenheden succesvol haar invloed op de Gasunie had uitgeoefend met het oog op een tariefwijziging. Dit alles tezamen beschouwd" toonde aan, dat de Gasunie bij de vaststelling van de gastarieven geenszins volledig autonoom handelde, maar onder toezicht van de overheid" stond en haar aanwijzingen volgde. Vaststond derhalve, dat de Gasunie het tarief niet kon vaststellen zonder rekening te houden met de door de overheid gestelde eisen".
60. In de twee reeds aangehaalde zaken betreffende maatregelen van de Italiaanse holdingmaatschappijen ENI en IRI stelde het Hof vast dat de leden van de raden van beheer en van de bedrijfsleiding bij besluit werden benoemd en niet volledig autonoom waren, aangezien zij rekening moesten houden met de aanwijzingen van een overheidscomité voor economische planning. In hun onderlinge samenhang beschouwd" bleek uit deze factoren aan dat ENI en IRI werden gecontroleerd" door de Italiaanse staat.
61. In het arrest Air France stelde het Gerecht vast dat de maatregel die formeel werd uitgevoerd door een privaatrechtelijke vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, in feite het resultaat was geweest van de beslissende invloed van haar meerderheidsaandeelhouder", de Caisse des dépôts et consignations. De Caisse zelf was bij wet opgericht, stond onder het toezicht en de garantie van de wetgever, was belast met het beheer van openbare en particuliere fondsen die bestonden uit verplichte bijdragen, werd beheerst door wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, en de directeur-generaal en bestuurders ervan werden benoemd door de president van de Republiek en de Franse regering. Deze factoren volstonden om de Caisse te beschouwen als een onderdeel van de openbare sector" en de Commissie kon er dus van uitgaan dat de Caisse een instelling van de openbare sector is waarvan de handelwijze aan de Franse staat is toe te rekenen". Het bestaan van regels die de Caisse een juridische autonomie ten opzichte van de politieke overheid van de staat garandeerden, deed aan deze gevolgtrekking niet af.
62. Tussen deze arresten lijkt enige spanning te zijn. In het arrest Commissie/Frankrijk stelde het Hof in concreto vast dat de betrokken maatregel het resultaat van het optreden van de staat was. In het arrest Van der Kooij leidde het Hof uit de omstandigheden in hun geheel af dat de concrete maatregel het resultaat moest zijn geweest van overheidsbemoeiing. In de twee Italiaanse zaken stelde het Hof alleen vast dat ENI en IRI over het algemeen door de staat werden gecontroleerd. In het arrest Air France spitste het Gerecht zich toe op het openbare of particuliere karakter van de Caisse en onderzocht het niet of haar besluitvorming - in die zaak of in het algemeen - onder beslissende invloed van de overheid stond.
63. De mate van overheidsbemoeiing kan bepalend zijn voor de intensiteit van de toetsing van het Hof. Zo betrof de maatregel ten gunste van Air France de grootste Franse luchtvaartmaatschappij en een van de drie grootste in Europa. Bovendien controleerde de Franse staat de steunverlener en de steunontvanger (de Franse staat had meer dan 99 % van de aandelen in Air France). In de arresten Commissie/Frankrijk en Van der Kooij was de overheidsbemoeiing - althans op het eerste gezicht - misschien minder evident.
64. Het is niet gemakkelijk een algemeen criterium vast te stellen om te beoordelen of een bepaalde maatregel van een openbaar bedrijf kan worden toegerekend of toegeschreven aan de staat.
65. Enerzijds dient een bepaalde financiële maatregel niet aan de staat te worden toegerekend wanneer een handelsonderneming waarin de staat aandelen heeft, opereert op de markt. Het is dus onvoldoende dat de steunverlener een openbaar bedrijf in de zin van artikel 2, lid 1, sub b, van de richtlijn doorzichtigheid is. Dat de overheid rechtstreeks of zijdelings een dominerende invloed kan uitoefenen, bewijst niet dat zij deze invloed in een bepaald geval ook daadwerkelijk heeft aangewend.
66. Anderzijds is er een reëel gevaar van ontduiking van de regels inzake staatssteun in gevallen waarin openbare bedrijven - openlijk of bedekt, regelmatig of in bepaalde gevallen - optreden als tussenschakel" of hulpmiddel" van de staat om bepaalde bedrijven of bedrijfstakken te steunen. Om te kunnen spreken van overheidsbemoeiing behoeft de overheid derhalve nog geen uitdrukkelijke instructie te hebben gegeven. Mijns inziens is het reeds voldoende dat blijkens de feiten en omstandigheden van de zaak het betrokken bedrijf de betrokken beslissing niet heeft kunnen nemen zonder rekening te houden met de door de overheid gestelde eisen".
67. Mijns inziens kan onder meer met de volgende feiten en omstandigheden rekening worden gehouden:
- het bewijs dat de maatregel op instigatie van de staat is genomen;
- de aard en de draagwijdte van de maatregel (hier is enige overlapping mogelijk met het criterium van de particuliere investeerder/schuldeiser, dat ik hierna zal bespreken);
- de mate van zeggenschap van de staat over het betrokken openbare bedrijf;
- een algemene praktijk om het betrokken bedrijf voor andere dan commerciële doeleinden te gebruiken of de beslissingen ervan te beïnvloeden.
68. Wegens de bewijsmoeilijkheden en het kennelijke gevaar van ontduiking is een enge opvatting van hetgeen als bewijs kan dienen, niet op zijn plaats. Aanwijzingen (zelfs persberichten) kunnen voldoende zijn.
69. In casu staat vast dat de ongeëvenaarde omvang van de financiële moeilijkheden van CL grotendeels zijn te wijten aan het gebrek aan daadwerkelijke controle van CL en haar dochtermaatschappijen door de Franse staat. Wat de controle van CL zelf betreft, werd in beschikking 98/490 een ernstig tekortschieten van het bestuur van de onderneming", onverantwoordelijke beslissingen van [...] bestuurders van de bank", een gebrek aan doorzichtigheid van het bestuur en van de rekeningen van de ondernemingen" alsmede een tekortschieten van de interne en externe controle op de bank" vastgesteld. Wat de dochtermaatschappijen van CL betreft, volgt uit een onderzoek van een commissie van het Franse Parlement, waarnaar de Commissie verwijst, dat Altus een atypische dochtermaatschappij" was die betrokken was bij onorthodoxe en riskante financiële operaties, dat zij bewust buiten het systeem van interne controle van de CL-groep werd gehouden en dat de enige hiërarchische band tussen CL en Altus een wekelijkse vergadering van de voorzitter van CL en de directeur van Altus was.
70. Bovendien voegt de Franse regering daar in de eerste plaats aan toe dat de staat niet vertegenwoordigd was in de raad van bestuur, de directie of de kredietcommissie van SBT die de meerderheid van de betrokken leningen en borgtochten verstrekte, of in de bedrijfsdirectie of de kredietcommissie van Altus.
71. In de tweede plaats was Stardust zelf een onderneming van vrij bescheiden omvang en waren de aan Stardust en haar klanten verstrekte leningen en borgtochten in vergelijking met alle door CL of haar dochtermaatschappijen verstrekte leningen en borgtochten ook van vrij bescheiden omvang. Derhalve is er geen reden om aan te nemen (en evenmin bewijs) dat de raad van bestuur van CL of de directie van CL of een vertegenwoordiger van de overheid kennis had van deze leningen en borgtochten. Er is zelfs nog minder reden om te geloven dat de Franse staat of CL vóór oktober 1994 de beslissingen van SBT of Altus over Stardust probeerden te beïnvloeden.
72. In de derde plaats opereerden CL, SBT en Altus als gewone privaatrechtelijke handelsvennootschappen, volgens normale handelscriteria en in een concurrerende sector. Naar Frans recht waren CL, SBT en Altus volgens de Franse regering voor hun beheer onafhankelijk van hun respectieve aandeelhouders en had de staat geen juridische middelen om de beslissingen van de directie of van de raad van bestuur van CL en a fortiori van haar dochtermaatschappijen SBT en Altus goed te keuren, te vernietigen of te wijzigen.
73. Hoe dan ook, in de bestreden beschikking of in de bij het Hof ingediende stukken vind ik niets waaruit blijkt dat de beslissingen van SBT of Altus over Stardust rechtstreeks of zijdelings door de Franse autoriteiten zijn beïnvloed of bij deze autoriteiten ook maar bekend waren. Evenmin blijkt uit het dossier dat SBT of Altus met betrekking tot Stardust of in het algemeen andere dan commerciële doeleinden nastreefden. Derhalve lijken SBT of Altus hun beslissingen over Stardust in volkomen commerciële autonomie te hebben genomen, zonder rekening te houden met echte of veronderstelde eisen van de autoriteiten.
74. In de eerste plaats brengt de Commissie daartegen in dat het begrip steun een objectief begrip is en dat artikel 87, lid 1, van het Verdrag geen onderscheid maakt tussen overheidsmaatregelen naar hun oorzaken of doelstellingen, maar deze definieert naar hun gevolgen.
75. Ik ben het ermee eens dat de vraag of een bepaalde overheidsmaatregel bepaalde ondernemingen voordelen biedt en de mededinging verstoort of dreigt te verstoren, alleen op basis van objectieve criteria en een analyse van de gevolgen van de maatregel moet worden beantwoord. In casu rijst evenwel de preliminaire vraag of de betrokken maatregelen werkelijk overheidsmaatregelen zijn. Deze vraag kan niet worden beantwoord op basis van de gevolgen van de maatregel alleen, aangezien artikel 87, lid 1, van het Verdrag niet van toepassing is op niet-overheidsmaatregelen die bepaalde ondernemingen voordelen verschaffen en de mededinging verstoren of dreigen te verstoren.
76. In de tweede plaats werpt de Commissie op dat de Franse autoriteiten reeds in 1991 geïnformeerd zijn over de ernstige moeilijkheden in het beheer van Altus. Volgens de Commissie kan de Franse regering zich niet beroepen op haar eigen aanhoudend gebrek aan controle op CL en haar dochtermaatschappijen.
77. Mijns inziens kan een dergelijk verzuim geen staatssteun vormen. Staatssteun veronderstelt een positieve interventie van de staat. Toegegeven, er is een risico dat slecht gecontroleerde openbare banken overgaan tot ondeugdelijke handelspraktijken, en een indirect risico dat de betrokken lidstaat bij financiële moeilijkheden deze banken staatssteun zal willen verlenen. Evenwel is het eerste risico mijns inziens niet rechtstreeks relevant voor de regels inzake staatssteun en is het tweede, ook al leidt het tot mededingingsverstoringen in de banksector, irrelevant in de onderhavige zaak, die mededingingsverstoringen in de sector van de verhuur en exploitatie van jachten betreft.
78. Er is dus geen grond voor de bevinding dat de leningen en borgtochten van SBT en Altus aan Stardust het resultaat waren van een optreden dat aan de Franse staat kon worden toegerekend. De beschikking van de Commissie moet dus nietig worden verklaard.
De motiveringsplicht
79. Volgens de Franse regering schendt de beschikking hoe dan ook artikel 253 van het Verdrag doordat de Commissie haar standpunt dat de maatregelen ten gunste van Stardust steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd" zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, niet motiveert.
80. In het bijzonder leidt de Commissie uit het recente arrest Duitsland/Commissie af dat de bestreden beschikking voldoende is gemotiveerd en voldoet aan de vereisten van de rechtspraak van het Hof.
81. Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 253 van het Verdrag vereiste motivering de redenering van de gemeenschapsinstelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen om hun rechten te verdedigen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk dat alle gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd. Of de motivering van een besluit aan deze vereisten voldoet, moet immers niet alleen worden beoordeeld aan de hand van de tekst ervan, maar ook van de context waarin het is vastgesteld, en van het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Toegepast op de kwalificatie van een maatregel als staatssteun, eist dit beginsel dat de Commissie de redenen aangeeft waarom zij meent dat de betrokken maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het Verdrag valt. Zelfs in gevallen waarin uit de omstandigheden waaronder de steun werd verleend, duidelijk blijkt dat deze steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd" zijn, mag van de Commissie toch op zijn minst worden verwacht dat zij die omstandigheden in de motivering van haar beschikking aangeeft.
82. In de bestreden beschikking stelt de Commissie dat CL de onderneming was via welke de steun werd toegekend". In de voetnoot daarbij voegt de Commissie daaraan toe dat krachtens de rechtspraak op het gebied van staatssteun [...] de middelen van een openbare onderneming zoals Crédit Lyonnais staatsmiddelen in de zin van artikel 87 van het Verdrag [zijn]". De Commissie verklaart ook dat deze steunmaatregelen die de normale voorzichtigheid van een bankier te buiten gaan [...] het karakter van steun [hadden], aangezien de openbare middelen die via Crédit Lyonnais in het kader daarvan werden toegekend, overheidsmiddelen waren in de zin van artikel 87 van het Verdrag" en dat de middelen die het overheidsbedrijf Crédit Lyonnais via haar dochterondernemingen SBT en Altus voor deze transactie heeft vrijgegeven, [...] staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag [zijn]". De Commissie verwijst ten slotte naar de constante bijstand die de staat via de Crédit Lyonnais-groep [...] heeft verstrekt".
83. Dit verklaart mijns inziens waarom de Commissie van mening was dat de middelen van SBT en Altus staatsmiddelen waren.
84. Nergens verklaart de Commissie evenwel waarom de leningen en borgtochten van SBT en Altus aan Stardust vóór oktober 1994 aan de Franse staat konden worden toegerekend. Bovendien blijkt uit geen enkele van de in de beschikking vermelde omstandigheden dat dit het geval kan zijn geweest.
85. Derhalve schendt de bestreden beschikking ook artikel 253 van het Verdrag.
Subsidiair: het tweede middel, betreffende verkeerde toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder
86. Aangezien de beschikking mijns inziens op basis van het eerste middel nietig moet worden verklaard, ga ik slechts subsidiair en kort in op de grieven van het tweede middel.
87. De Franse regering stelt in wezen dat de Commissie het beginsel van de investeerder in een markteconomie verkeerd heeft toegepast, in de eerste plaats omdat zij de leningen en borgtochten van SBT en Altus aan Stardust en haar klanten achteraf en niet in de context van 1990, 1991, 1992, 1993 en 1994 ten tijde van de toekenning ervan heeft beoordeeld, en in de tweede plaats omdat haar analyse van het gedrag van SBT en Altus te restrictief was en geen rekening hield met verschillende relevante aspecten zoals de vooruitzichten van de markt voor de verhuur en exploitatie van jachten of met het frauduleuze gedrag van de bestuurder van Stardust.
88. De Commissie stelt in wezen dat zij de financiering beoordeelde in de context waarin zij vóór 1995 werd verstrekt, en dat de drie elementen waarmee zij rekening hield, voldoende waren om de conclusie te wettigen dat een particuliere investeerder in dezelfde omstandigheden Stardust niet een dergelijke financiering zou hebben verstrekt. Deze elementen waren dat
- SBT en Altus niet alleen financiering verstrekten aan Stardust, maar ook aan investeerders die aandelen in de door Stardust beheerde boten wilden kopen, waardoor zij niet alleen risico's liepen tegenover Stardust, maar ook tegenover haar klanten;
- SBT en Altus risico's in de vorm van leningen en borgtochten namen die tweemaal zo groot waren als het balanstotaal;
- SBT en Altus de enige bankiers van Stardust waren.
89. Het is vaste rechtspraak dat ten einde vast te stellen of dergelijke maatregelen het karakter van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag hebben, dient te worden beoordeeld of in soortgelijke omstandigheden een particulier investeerder van een vergelijkbare omvang ertoe zou kunnen worden gebracht een zo belangrijke kapitaalinbreng te doen, of, in andere woorden, of de begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. Ook staat vast dat moet worden beoordeeld hoe een particuliere investeerder zich onder normale marktvoorwaarden ten tijde van de vertrekking van de betrokken leningen en borgtochten zou hebben gedragen, gelet op de destijds beschikbare informatie en de vooruitzichten op dat ogenblik.
90. In de bestreden beschikking vermeldt de Commissie uitdrukkelijk verschillende keren het beginsel dat de betrokken maatregelen niet achteraf, maar in de context waarin zij werden verleend, moeten worden onderzocht. De beschikking bevat evenwel geen analyse van de context van de jaren (1990 tot en met 1994) waarin de leningen en borgtochten daadwerkelijk werden verstrekt. Uit het feit dat de risico's van SBT en Altus eind 1994 tweemaal het balanstotaal van Stardust bedroegen, leidt de Commissie in feite af dat alle beslissingen over Stardust van SBT en Altus in de voorafgaande jaren noodzakelijkerwijze onverenigbaar waren met het beginsel van de particuliere investeerder.
91. Dienaangaande stelde de Commissie in haar verweerschrift dat zij de context van 1992, 1993 en 1994 niet had kunnen beoordelen, omdat de Franse regering in de loop van het onderzoek niet de nodige achtergrondinformatie had verstrekt. Nadat deze regering wees op een lijst van documenten die zij de Commissie in de loop van het onderzoek had toegestuurd, gaf de Commissie in repliek toe dat zij in feite heel wat gedetailleerde informatie over de steun van SBT en Altus aan Stardust en over de activiteiten van Stardust tussen 1990 en 1994 had ontvangen.
92. Mijns inziens heeft de Commissie het beginsel van de particuliere investeerder verkeerd toegepast doordat zij de leningen en borgtochten aan Stardust niet heeft onderzocht in de context van de tijd waarin deze zijn verleend, ofschoon zij beschikte over gedetailleerde informatie over de betrokken periodes.
93. Ik moet bekennen dat ik ook twijfels heb over de drie elementen waarmee de Commissie rekening heeft gehouden. In de eerste plaats met betrekking tot het feit dat SBT en Altus de enige bankiers van Stardust waren, merk ik op dat het voor een vrij klein bedrijf niet ongebruikelijk is om slechts één bank te hebben. In de tweede plaats aanvaard ik dat de twee andere elementen (omvang van het risico in vergelijking met het balanstotaal en de verbintenissen buiten balans) relevant zijn. In het licht van de rechtspraak van het Hof lijkt het evenwel te formeel, rigide en restrictief om deze criteria zonder meer en onvoorwaardelijk toe te passen, onder uitsluiting van andere criteria zoals de kenmerken van de markt voor jachten, het belastingstelsel dat ten grondslag ligt aan het ondernemingsplan van Stardust, het mogelijk frauduleuze gedrag van de bestuurder van Stardust of de mogelijke winsten die SBT en Altus konden verwachten ingeval Stardust een gunstige ontwikkeling zou kennen. Aangezien de Commissie de maatregelen niet heeft onderzocht in de context waarin zij werden genomen, hoef ik op deze vraag evenwel niet verder in te gaan.
94. Derhalve moet de bestreden beschikking hoe dan ook nietig worden verklaard, aangezien de Commissie het beginsel van de particuliere investeerder verkeerd heeft toegepast.
95. Aangezien ik concludeer tot gegrondverklaring van het eerste en het tweede middel van de Franse regering, behoef ik de andere middelen, die alleen subsidiair zijn gesteld, niet te onderzoeken.
Conclusie
96. Mitsdien concludeer ik tot
1) nietigverklaring van beschikking 2000/513/EG van 8 september 1999 betreffende de door Frankrijk toegekende staatssteun ten gunste van de onderneming Stardust Marine;
2) verwijzing van de Commissie in de kosten.