Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
R.
NORKUS
fremsat den 5.
marts 2026 (1)
Sag C-575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.
mod
Úřad pro ochranu osobních údajů
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Městský soud v Praze (byretten i Prag, Den Tjekkiske Republik))
» Præjudiciel forelæggelse – tilnærmelse af lovgivninger – åbne data og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer – direktiv (EU)
2019/1024 – artikel 2, nr. 3) – begrebet »offentlig virksomhed« – kapitalindskud i en virksomhed, der ejes af flere offentlige organer – antagelse om »bestemmende indflydelse« – vurderingskriterier «
I.      Indledning
1.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, som Městský soud v Praze (byretten i Prag, Den Tjekkiske Republik) har indgivet til Domstolen i henhold til artikel
267
TEUF, vedrører fortolkningen af artikel 2, nr. 3), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/1024 af 20.
juni 2019 om åbne data og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer (2).
2.        Denne anmodning er fremsat i forbindelse med en tvist mellem selskabet Vodovody a kanalizace Přerov, a.s. (herefter »sagsøgeren«) og Úřad pro ochranu osobních údajů (kontoret for beskyttelse af personoplysninger, Den Tjekkiske Republik, herefter »kontoret«). Tvisten vedrører en anmodning om aktindsigt i referater fra møder i sagsøgerens organer. Sagsøgeren nægtede at efterkomme anmodningen med den begrundelse, at selskabet ikke kunne kvalificeres som en »oplysningspligtig enhed«
som omhandlet i de nationale bestemmelser. Disse bestemmelser, der har til formål at gennemføre direktiv 2019/1024 i national ret, fastsætter, at »offentlige virksomheder« har pligt til at meddele visse oplysninger, såfremt de opfylder betingelser svarende til dem, der er fastsat i det nævnte direktivs artikel 2, nr. 3). Det drejer sig nærmere bestemt om betingelser vedrørende offentlige organers eventuelle »bestemmende indflydelse«. Disse betingelser er genstand for de to præjudicielle spørgsmål.
3.        Eftersom den foreliggende sag vedrører offentlig adgang til oplysninger, som er omfattet af national ret, og ikke videreanvendelse af data som omhandlet i direktiv 2019/1024, rejser den spørgsmålet om, hvorvidt Domstolen har kompetence til at udtale sig om begrebet »offentlig virksomhed«. Den nationale lovgivers udtrykkelige gengivelse af et EU-retligt begreb understøtter principielt Domstolens fortolkningskompetence. I henhold til den retspraksis, der følger af Dzodzi-dommen (3), kan Unionens eventuelle interesse begrunde en ensartet fortolkning af dette begreb, for så vidt som der består en funktionel forbindelse mellem de to omhandlede retlige ordninger. Selv om offentlig adgang til oplysninger i visse tilfælde kan bane vejen for videreanvendelse af data, forfølger disse to ordninger ikke desto mindre mål, der til dels er forskellige. Disse aspekter vil blive behandlet i dette forslag til afgørelse, der i overensstemmelse med Domstolens anmodning vil fokusere på kompetencespørgsmålet.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Direktiv 2014/25
4.        Artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU af 26.
februar 2014 om fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om ophævelse af direktiv 2004/17/EF (4) med overskriften »Ordregivende myndigheder« bestemmer i stk. 1:
»I dette direktiv forstås ved »ordregivende myndigheder« staten, regionale og lokale myndigheder, offentligretlige organer og sammenslutninger bestående af en eller flere af disse myndigheder eller et eller flere af sådanne offentligretlige organer.«
5.        Dette direktivs artikel 4 med overskriften »Ordregivende enheder« bestemmer i stk. 2:
»Ved »offentlig virksomhed« forstås enhver virksomhed, som de ordregivende myndigheder direkte eller indirekte kan have bestemmende indflydelse på som følge af ejerforhold, kapitalindskud eller de for virksomheden gældende regler.
Bestemmende indflydelse antages at foreligge, når de ordregivende myndigheder direkte eller indirekte i relation til en virksomhed:
a)      besidder majoriteten af virksomhedens tegnede kapital
b)      råder over flertallet af de stemmer, som er knyttet til de kapitalandele, som virksomheden har udstedt
c)      kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i virksomhedens administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan.«
2.      Direktiv 2019/1024
6.        Artikel 1 i direktiv 2019/1024 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« bestemmer:
»1.      Med henblik på at fremme anvendelsen af offentlige data og stimulere innovation inden for produkter og tjenester fastsætter dette direktiv et sæt minimumsregler for videreanvendelse og ordninger til i praksis at fremme videreanvendelsen af:
a)      eksisterende dokumenter, som medlemsstaternes offentlige myndigheder er i besiddelse af
b)      eksisterende dokumenter i besiddelse hos offentlige virksomheder,
i)      hvis aktiviteter ligger inden for områder, som er defineret i direktiv 2014/25/EU
[…]
c)      forskningsdata, jf. betingelserne i artikel 10.
2.      Dette direktiv finder ikke anvendelse på:
[…]
b)      dokumenter, som offentlige virksomheder er i besiddelse af, og som:
i)      er produceret uden for anvendelsesområdet for leveringen af tjenesteydelser af almen interesse som fastsat ved lov eller andre retsforskrifter i medlemsstaterne
ii)      vedrører aktiviteter, der er direkte udsat for konkurrence, og derfor i henhold til artikel 34 i direktiv 2014/25/EU ikke er underlagt reglerne for offentlige udbud
[…]
d)      dokumenter såsom følsomme data, som er udelukket fra aktindsigt i henhold til medlemsstaternes regler herom, herunder af følgende grunde:
i)      beskyttelse af den nationale sikkerhed (dvs. statens sikkerhed), forsvaret eller den offentlige sikkerhed
ii)      statistisk fortrolighed
iii)      kommerciel fortrolighed (herunder forretnings-, erhvervs- og virksomhedshemmeligheder)
[…]
f)      dokumenter, hvortil adgang er begrænset i henhold til medlemsstaternes aktindsigtsordninger, herunder tilfælde, hvor borgere eller juridiske enheder skal dokumentere en særlig interesse for at få aktindsigt i dokumenterne
[…]
3.      Dette direktiv er baseret på og berører ikke EU-aktindsigtsordninger og nationale aktindsigtsordninger.
[…]
7.      Dette direktiv regulerer videreanvendelse af eksisterende dokumenter, som offentlige myndigheder og offentlige virksomheder i medlemsstaterne er i besiddelse af […]«
7.        Direktivets artikel 2 med overskriften »Definitioner« har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
1)      »offentlig myndighed«: staten, regionale eller lokale myndigheder, offentligretlige organer, sammenslutninger af en eller flere af sådanne myndigheder eller et eller flere af sådanne offentligretlige organer
2)      »offentligretlige organer«: organer med alle følgende karakteristika:
a)      de er oprettet specielt med henblik på at imødekomme almenhedens behov, dog ikke behov af industriel eller kommerciel karakter
b)      de er en juridisk person og
c)      de finansieres for størstedelens vedkommende af staten, regionale eller lokale myndigheder eller af andre offentligretlige organer eller er underlagt ledelsesmæssig kontrol af disse myndigheder eller organer, eller de har et administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan, hvor mere end halvdelen af medlemmerne udpeges af staten, regionale eller lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer
3)      »offentlig virksomhed«: enhver virksomhed, der er aktiv på de i artikel 1, stk. 1, litra b), fastsatte områder, som de offentlige myndigheder direkte eller indirekte kan have bestemmende indflydelse på som følge af ejerforhold, kapitalindskud eller de regler, der gælder for virksomheden. Bestemmende indflydelse fra de offentlige myndigheders side antages at foreligge i alle de følgende tilfælde, hvor de pågældende myndigheder direkte eller indirekte
a)      besidder majoriteten af virksomhedens tegnede kapital
b)      råder over flertallet af de stemmer, som er knyttet til de kapitalandele, som virksomheden har udstedt
c)      kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i virksomhedens administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan
[…]
6)      »dokument«:
a)      ethvert indhold uanset medium (papir eller elektronisk form eller lyd-, billed- eller audiovisuelle optagelser) eller
b)      enhver del af et sådant indhold
[…]
11)      »videreanvendelse«: fysiske personers eller juridiske enheders brug af dokumenter i:
a)      offentlige myndigheders besiddelse til andre kommercielle eller ikkekommercielle formål end det oprindelige formål i forbindelse med den offentlige opgave, som dokumenterne blev udarbejdet til, undtagen udveksling af dokumenter mellem offentlige myndigheder alene som led i varetagelse af deres offentlige opgaver, eller
b)      offentlige virksomheders besiddelse til andre kommercielle eller ikkekommercielle formål end det oprindelige formål at yde tjenesteydelser af almen interesse, som dokumenterne blev udarbejdet til, undtagen udveksling af dokumenter mellem offentlige virksomheder og offentlige myndigheder alene som led i offentlige myndigheders varetagelse af deres offentlige opgaver
[…]«
8.        Dette direktivs artikel 4 med overskriften »Behandling af anmodninger om videreanvendelse« bestemmer i stk. 1 og 6:
»1.      Offentlige myndigheder behandler, såfremt det er muligt og hensigtsmæssigt, anmodninger om videreanvendelse elektronisk og gør dokumentet tilgængeligt for videreanvendelse for ansøgeren, eller, hvis der kræves licens, udarbejder licenstilbuddet til ansøgeren inden for en rimelig frist, der svarer til fristerne for behandling af anmodninger om aktindsigt.
[…]
6.      Følgende enheder er ikke forpligtet til at overholde denne artikel:
a)      offentlige virksomheder
[…]«
B.      Tjekkisk ret
9.        § 2, stk. 1, i zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (lov nr. 106/1999 om fri adgang til oplysninger, herefter »loven om fri adgang til oplysninger«) bestemmer:
»De oplysningspligtige enheder, der i henhold til denne lov har pligt til at udlevere oplysninger om deres drift, er statslige organer, lokale selvstyrende enheder og disses organer samt offentlige institutioner«.
10.      Denne lovs § 2a har følgende ordlyd:
»1.      De oplysningspligtige enheder omfatter også offentlige virksomheder, der i denne lov defineres som juridiske personer, som ikke er oplysningspligtige enheder som omhandlet i § 2, stk. 1, og
a)      som
1.      driver den pågældende virksomhed i medfør af loven om offentlige indkøb
2.      handler som operatør af offentlig trafikbetjening i henhold til artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 [af 23. oktober 2007,] om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70
3.      handler som et luftfartsselskab, der opfylder forpligtelser til offentlig tjeneste i henhold til artikel
16 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 [af 24. september 2008,] om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet, eller
4.      handler som et rederi, der opfylder forpligtelser til offentlig tjeneste i henhold til artikel 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 [af 7. december 1992,] om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads), og
b)      som den oplysningspligtige enhed som omhandlet i § 2, stk. 1, direkte eller indirekte kan have bestemmende indflydelse på som følge af sin kapitalandel i denne juridiske person eller de regler, der gælder for denne.
2.      Betingelsen om bestemmende indflydelse antages at være opfyldt, hvis den oplysningspligtige enhed i henhold til § 2, stk. 1, direkte eller indirekte:
a)      besidder majoriteten af den offentlige virksomheds tegnede selskabskapital
b)      råder over flertallet af de stemmer, som er knyttet til de kapitalandele, som virksomheden har udstedt, eller
c)      kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i den offentlige virksomheds administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan.«
11.      Begrundelsen for zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů (lov nr. 241/2022 om ændring af lov nr. 106/1999 om fri adgang til oplysninger, med senere ændringer, lov nr. 123/1998 om retten til miljøoplysninger, med senere ændringer, og lov nr. 130/2002 om fremme af forskning, eksperimentel udvikling og innovation med offentlige midler og om ændring af visse beslægtede love (lov om fremme af forskning, eksperimentel udvikling og innovation), med senere ændringer), hvorved Den Tjekkiske Republik gennemførte direktiv 2019/1024 i tjekkisk ret, har følgende ordlyd:
»Den Tjekkiske Republik har siden gennemførelsen af det første direktiv om videreanvendelse af den offentlige sektors informationer [(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/98/EF af 17. november 2003 (EUT 2003, L 345, s. 90))], valgt en løsning, der lovgivningsmæssigt forbinder den indførte videreanvendelse af informationer (idet dette direktiv ret beset ikke vedrører offentlig kontrol med statsmagten, men med andre – private eller kommercielle – anvendelser af indsamlede data, deres behandling osv.) med udøvelsen af den politiske ret til information som omhandlet i § 17, stk. 5, i [Den Tjekkiske Republiks charter] om grundlæggende rettigheder (der primært vedrører offentlig kontrol med staten, bl.a. med hensyn til rådigheden over et gode). Når de oplysningspligtige anvender loven om fri adgang til oplysninger, har de nemlig (med visse undtagelser, der fremgår af retspraksis) ikke nogen reel og konkret mulighed for at undersøge den informationssøgendes motiver eller hensigter med hensyn til den måde, hvorpå de indhentede oplysninger vil blive behandlet (hvilket strider mod de forfatningsmæssige sikkerhedsforanstaltninger, der er knyttet til den politiske ret til information). I praksis er det således næsten umuligt at foretage en reel sondring mellem de to former for adgang. Eftersom retten til information er af forfatningsmæssig karakter, skal »almindelige« informationssøgende imidlertid ligeledes tilbydes garantier svarende til dem, der gælder for personer, som anmoder om oplysninger med henblik på videreanvendelse i direktivets forstand, hvilket gør det nødvendigt at opretholde en ensartet ordning. Den løsning, der går ud på at forbinde de to retlige ordninger med hinanden, er derfor optimal for de oplysningspligtige og i sidste ende for de informationssøgende.«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen, retsforhandlingerne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12.      Sagsøgeren er et tjekkisk aktieselskab, der er aktivt i sektoren for vandforsyning og sanitet. Selskabet ejes næsten 100% af tjekkiske byer og kommuner, men ingen aktionær har i sig selv aktiemajoriteten.
13.      Det modtog i henhold til loven om fri adgang til oplysninger en anmodning om oplysninger vedrørende en række referater fra møder i dets organer.
14.      Efter sagsøgerens opfattelse var selskabet ikke forpligtet til at udlevere disse oplysninger, eftersom det ikke var en »oplysningspligtig enhed« som omhandlet i loven om fri adgang til oplysninger, og sagsøgeren afslog derfor denne anmodning.
15.      Der blev indgivet en klage over denne afgørelse til kontoret, som ved afgørelse af 7.
marts 2023 pålagde sagsøgeren at behandle anmodningen om oplysninger i overensstemmelse med loven om fri adgang til oplysninger.
16.      Sagsøgeren anlagde sag til prøvelse af den sidstnævnte afgørelse ved Městský soud v Praze (byretten i Prag), der er den forelæggende ret.
17.      Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den for at kunne afgøre tvisten er nødt til at tage stilling til, om sagsøgeren skal kvalificeres som en »offentlig virksomhed« som omhandlet i § 2, stk. 1, i loven om fri adgang til oplysninger.
18.      Den har præciseret, at denne kategori af oplysningspligtige enheder blev indført i loven om fri adgang til oplysninger ved en lov til gennemførelse af direktiv 2019/1024.
19.      Ifølge Městský soud v Praze (byretten i Prag) handler tvisten i hovedsagen navnlig om, hvorvidt den bestemmende indflydelse på virksomheden skal udøves af et enkelt organ, eller om denne kan udøves i forening af flere offentligretlige organer såsom lokale selvstyrende enheder.
20.      Kontoret har over for den forelæggende ret gjort gældende, at § 2, stk. 1, i loven om fri adgang til oplysninger skal fortolkes i overensstemmelse med direktiv 2019/2024, således at det i denne henseende er tilstrækkeligt, at flere offentligretlige organer i fællesskab besidder en majoritetsandel i det sagsøgte selskab og som følge heraf udøver en bestemmende indflydelse.
21.      Sagsøgeren har derimod anført, at der ikke findes belæg for en sådan fortolkning i direktiv 2019/2024, og at det kun kan fastslås, at der foreligger en bestemmende indflydelse, hvis en af de lokale selvstyrende enheder selv besidder en majoritetsandel, eller hvis der ikke er nogen tvivl om, at flere offentligretlige organer, der i fællesskab besidder en sådan andel, handler i forening.
22.      På denne baggrund har Městský soud v Praze (byretten i Prag) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal artikel 2, nr. 3), i [direktiv 2019/1024] fortolkes således, at begrebet en offentlig virksomhed også er en virksomhed, som flere offentlige myndigheder i forening, direkte eller indirekte kan have bestemmende indflydelse over som følge af ejerforhold, kapitalindskud eller de regler, der gælder for virksomheden?
2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende – skal det antages, at der foreligger bestemmende indflydelse som omhandlet i den ovennævnte bestemmelse i direktiv 2019/1024 også i tilfælde af, at flere offentlige myndigheder i fællesskab besidder majoriteten af virksomhedens tegnede kapital, råder over flertallet af de stemmer, som er knyttet til de kapitalandele, som virksomheden har udstedt, eller kan udpege mere end halvdelen af medlemmerne i virksomhedens administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan, eller skal det undersøges, hvorvidt disse offentlige myndigheder faktisk handler i forening og har fælles interesser?«
IV.    Retsforhandlingerne for Domstolen
23.      Forelæggelsesafgørelsen af 23.
juli 2024 indgik til Domstolens Justitskontor den 28.
august 2024.
24.      Parterne i hovedsagen, den tjekkiske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg inden for den frist, der er fastsat i artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
25.      Domstolen har på det almindelige møde den 7.
oktober 2025 besluttet ikke at afholde mundtlig forhandling i overensstemmelse med artikel 76, stk. 2, i Domstolens procesreglement.
26.      Den 21.
oktober 2025 sendte Domstolen en anmodning til den forelæggende ret vedrørende uddybende oplysninger, som blev besvaret ved skrivelse af 12.
november 2025.
V.      Retlig bedømmelse
A.      Indledende bemærkninger
1.      Den europæiske åbne datapolitik
27.      Direktiv 2019/1024 har til formål at fremme videreanvendelse af den offentlige sektors informationer og at gøre dem mere tilgængelige i hele Den Europæiske Union. Det er baseret på princippet om, at data i offentlige organers besiddelse udgør en strategisk ressource for den digitale økonomi, innovation og civilsamfundet (5). Ved at indføre en harmoniseret retlig ramme sigter direktivet mod at fjerne hindringer for videreanvendelse af offentlige informationer og at fremme den frie udveksling heraf i det indre marked (6).
28.      Et af de grundlæggende formål med direktiv 2019/1024 er at harmonisere de tekniske og retlige betingelser for tilrådighedsstillelse og videreanvendelse af offentlige data. Det fastsætter fælles minimumsstandarder såsom anvendelse af åbne formater, maskinlæsbarhed og om muligt gratis eller billig videreanvendelse for at sikre interoperabilitet og effektiv anvendelse af data. Direktivet indeholder regler om videreanvendelse, standardiserede licenser og eventuelle gebyrer, som udgør en ramme, der fremmer udviklingen af et europæisk økosystem for åbne data (7).
29.      Et væsentligt aspekt af direktiv 2019/1024 er datasæt af høj værdi, der har et stort potentiale til at generere økonomiske og samfundsmæssige fordele. Disse datasæt skal gøres gratis tilgængelige i standardiseret og maskinlæsbart format og, hvor det er relevant, via applikationsprogrammeringsgrænseflader (API-grænseflader). Kommissionen har fået til opgave at præcisere disse datakategorier i gennemførelsesretsakter. Denne tilgang skal stimulere innovation, bl.a. inden for kunstig intelligens, digitale tjenester og videnskabelig forskning (8).
30.      Direktiv 2019/1024 indgår endelig i en overordnet strategi for modernisering af den offentlige forvaltning og udvikling af gennemsigtigheden. Det fremhæver åbne datas rolle i forhold til at fremme den demokratiske deltagelse og styrke de offentlige myndigheders ansvarlighed. Med indførelsen af en klar og sammenhængende retlig ramme, der er tilpasset den teknologiske udvikling, medvirker direktivet til at skabe en inklusiv og bæredygtig dataøkonomi, samtidig med at der sikres en retfærdig ramme for videreanvendelse af offentlige informationer til gavn for borgerne, virksomhederne og det videnskabelige samfund (9).
2.      Medlemsstaternes gennemførelse af direktiv 2019/1024
31.      Direktiv 2019/1024 har erstattet og moderniseret direktiv 2003/98
(PSI-direktivet).  EU-medlemsstaterne skulle gennemføre direktiv 2019/1024 i national ret senest den 17.
juli 2021. På dette tidspunkt havde mange medlemsstater allerede gennemført direktivets bestemmelser, mens andre ikke havde nået det. Kommissionen indledte derfor traktatbrudsprocedurer mod en række medlemsstater for manglende eller utilstrækkelig gennemførelse. Domstolen fastslog endelig, at Kongeriget Belgien, Republikken Bulgarien, Republikken Letland og Kongeriget Nederlandene havde gjort sig skyldige i traktatbrud og skulle pålægges at betale faste beløb (10).
32.      Selv om den foreliggende sag ikke indgår i en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 258
TEUF, men vedrører en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267
TEUF, giver den alligevel visse oplysninger om, hvordan medlemsstaterne har gennemført direktiv 2019/1024 i deres nationale retsorden. Nogle af dem har således i lighed med Den Tjekkiske Republik valgt at regulere videreanvendelse af data sammen med adgang til oplysninger i en enkelt retsakt (11), selv om de normative beføjelser på disse to områder er forskellige, og formålene med de to ordninger kun er delvist sammenfaldende.
33.      Adgang til oplysninger henhører nemlig med undtagelse af visse sektorspecifikke bestemmelser under medlemsstaternes lovgivning (12), hvorimod videreanvendelse af data er genstand for en EU-retsakt, i det foreliggende tilfælde direktiv 2019/1024. Domstolen fastslog følgelig i sagen HP – Hrvatska pošta (13), at en anmodning om aktindsigt i dokumenter, som en offentlig myndighed er i besiddelse af, ikke er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde. I denne sammenhæng – og for så vidt som Domstolen kun har kompetence til at fortolke EU-retten inden for grænserne af de kompetencer, som den er blevet tildelt (14) – rejser den omstændighed, at en national ret forelægger Domstolen et spørgsmål vedrørende bestemmelserne om adgang til oplysninger, vanskelige spørgsmål om Domstolens kompetence.
B.      Domstolens kompetence
34.      Det skal indledningsvis påpeges, at ifølge fast retspraksis tilkommer det inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold til artikel
267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende den nationale ret, for hvilken tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, både om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, og relevansen af de spørgsmål, som den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (15).
35.      Det følger imidlertid ligeledes af fast retspraksis, at Domstolen af hensyn til efterprøvelsen af sin egen kompetence er beføjet til at undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale ret har forelagt sagen (16). Det er derfor logisk, at Domstolen foretager en sådan undersøgelse i en situation som den foreliggende, hvor der består et særligt forhold mellem EU-retten og national ret på grund af den måde, hvorpå den nationale lovgiver har haft til hensigt at gennemføre et direktiv i den nationale retsorden.
1.      Gennemgang af retspraksis vedrørende henvisningen i national ret til EU-retten
36.      Det skal i denne forbindelse påpeges, at den tjekkiske lovgiver ligeledes har indført en ret til aktindsigt i forhold til de enheder, der falder ind under begrebet »offentlig virksomhed« som omhandlet i direktiv 2019/1024. Den tjekkiske lovgiver indførte med denne henvisning et selvstændigt EU-retligt begreb i national ret, men anvendte det på situationer, der ikke er omfattet af det nævnte direktivs materielle anvendelsesområde. Denne udvidelse medfører en overlapning mellem to umiddelbart forskellige normative ordninger, hvis indbyrdes sammenhæng kun kan forstås fuldt ud, hvis de bedømmes ud fra hver enkelt ordnings særlige formål. Dette vil jeg vende tilbage til senere.
37.      Domstolens fortolkningskompetence er principielt strengt begrænset til de bestemmelser i direktiv 2019/1024, der rent faktisk er gennemført i national ret, og som er relevante for sagens afgørelse. En streng fortolkning af de betingelser, der gælder for den præjudicielle procedure, bør derfor indebære, at Domstolen ikke har kompetence til at fortolke begrebet »offentlig virksomhed«, når dette begreb, som det her er tilfældet, udelukkende anvendes i forbindelse med en tvist vedrørende nationale regler om adgang til oplysninger. Ifølge retspraksis foreligger der imidlertid en undtagelse, når den nationale lovgiver frivilligt overtager EU-retlige begreber ved reguleringen af et andet område end det, der er omfattet af den afledte ret. I en sådan sammenhæng kan Unionens interesse i at sikre en ensartet fortolkning af disse begreber begrunde, at sagen forelægges for Domstolen.
38.      Den retspraksis, der følger af Dzodzi-dommen, hvorefter Domstolen kan blive nødt til at fortolke en EU-retlig bestemmelse, der er indarbejdet i den nationale retsorden, for at undgå, at nationale uoverensstemmelser bringer den ønskede harmonisering på EU-plan i fare, skal netop ses i dette perspektiv. Denne kompetenceudvidelse er imidlertid strengt afgrænset. Den forudsætter dels, at den omhandlede bestemmelse er blevet gennemført eller indarbejdet i national ret, dels at Unionen har en objektiv interesse i at sikre en ensartet fortolkning heraf. En simpel henvisning til en begrebsmæssig kategori i EU-retten er ikke tilstrækkelig: Det skal godtgøres, at der foreligger en funktionel forbindelse mellem EU-rettens materielle anvendelsesområde og den nationale lovgivning, der gengiver dennes ordlyd.
39.      I praksis finder denne retspraksis anvendelse, når en tvist efter sin karakter falder uden for EU-rettens anvendelsesområde, men der i den omhandlede nationale lovgivning henvises direkte og ubetinget til bestemmelser i denne ret, hvorved der opstår en funktionel forbindelse mellem den EU-retlige bestemmelse og national ret. Domstolens kompetence er i så fald berettiget, eftersom der er en tilstrækkelig tæt forbindelse mellem den EU-retlige bestemmelse, der således er blevet gjort anvendelig, og den nationale lovgivning, hvilket medfører, at tvistens afgørelse afhænger af dens fortolkning (17).
40.      Domstolens tilgang viser, at selv når tvisten hovedsageligt henhører under national ret, kan den frivillige indarbejdelse af begreber, der er hentet fra EU-retten, skabe et råderum for Domstolen, forudsat at Unionens interesse i at sikre en ensartet fortolkning fremgår klart. Det bør i denne forbindelse fremhæves, at både Unionen og dens medlemsstater har en interesse i at undgå, at det samme begreb undergives to fortolkninger, hvoraf den ene anvendes i forbindelse med EU-rettens gennemførelse og den anden i en rent intern sammenhæng (18). En præjudiciel forelæggelse er imidlertid af strengt funktionel karakter, da Domstolen ikke tager stilling til rent nationale spørgsmål, men kun til spørgsmål, hvis fortolkning kan påvirke den konsekvente anvendelse af EU-retten. Dette krav gør det muligt at forene subsidiaritetsprincippet med behovet for at bevare den afledte rets effektivitet og sammenhæng.
41.      Ifølge retspraksis skal de konkrete forhold, der gør det muligt at fastslå, at de EU-retlige bestemmelser er blevet gjort anvendelige af national ret, fremgå af selve forelæggelsesafgørelsen (19) eller i det mindste af den forelæggende rets svar på en anmodning fra Domstolen om uddybende oplysninger herom (20). Min vurdering er derfor hovedsageligt baseret på den forelæggende rets oplysninger om de særlige kendetegn ved den tjekkiske lovgivning. De oplysninger, der gør det muligt at forstå, hvordan den tjekkiske lovgiver har ønsket at gennemføre direktiv 2019/1024 i sin nationale retsorden, er særlig vigtige i denne henseende.
42.      I lyset af disse betragtninger skal det i den foreliggende sag undersøges, om de betingelser, der blev opstillet i denne retspraksis, er opfyldt, for at fastlægge Domstolens kompetence.
2.      Anvendelsen af retspraksis vedrørende henvisninger til EU-retten i den foreliggende sag
a)      Gennemførelse eller indarbejdelse af en EU-retlig bestemmelse i national ret
43.      Det er for det første nødvendigt, at en EU-retlig bestemmelse formelt er blevet gennemført eller indarbejdet i den nationale retsorden. Dette betyder, at den pågældende EU-bestemmelse, der oprindeligt alene henhørte under Unionens kompetence, er blevet overtaget af den nationale lovgiver – uanset om det er sket ved en lov, en bekendtgørelse eller et andet internt retligt instrument.
44.      Det er åbenbart, at denne betingelse er opfyldt i det foreliggende tilfælde, eftersom den tjekkiske lovgiver, som jeg tidligere har nævnt, indarbejdede begrebet »offentlig virksomhed«, der stammer fra EU-lovgivningen om offentlige udbud (21) og senere er blevet gentaget i direktiv 2019/1024, i loven om fri adgang til oplysninger. Det skal derfor fastslås, at dette begreb er blevet gjort anvendeligt i national ret, selv om det anvendes på et område, der umiddelbart adskiller sig fra det af EU-lovgiver tilsigtede, nemlig området for offentlig adgang til oplysninger.
b)      Forekomsten af en direkte og ubetinget henvisning til EU-retlige bestemmelser
45.      For det andet kræves det i retspraksis, at national ret indeholder en »direkte« og »ubetinget« henvisning til de EU-retlige bestemmelser, der ønskes fortolket, for at der kan fastlægges en faktisk retlig forbindelse mellem den nationale regel og den overnationale regel (22). Dette krav sikrer, at anvendelsen af den nationale bestemmelse er strengt underordnet EU-retten, og gør det således muligt for Domstolen at bidrage til en ensartet fortolkning heraf og at undgå enhver afvigelse mellem medlemsstaterne.
46.      Ifølge denne betingelse skal Domstolen kun udtale sig, når dette er nødvendigt for at sikre harmoniseringen på EU-plan, og ikke i enhver sag, der vedrører EU-retlige bestemmelser. De kriterier, der er fastsat i retspraksis, synes således at være instrumenter, der skal gøre det muligt at identificere anvendelser. For at begreberne »direkte henvisninger« og »ubetinget henvisning« kan anvendes korrekt i det foreliggende tilfælde, er det nødvendigt først at præcisere deres betydning og rækkevidde.
1)      Direkte henvisninger
47.      Ordet »direkte« skal forstås således, at henvisningen skal være udtrykkelig og entydig (23). Disse egenskaber forudsætter, at lovgivers hensigt om at henvise til de EU-retlige bestemmelsers indhold fremgår tilstrækkeligt klart af den nationale lovgivning. Det er imidlertid ikke nødvendigt, at henvisningen til de relevante EU-regler fremgår udtrykkeligt af selve ordlyden af den gældende nationale bestemmelse, såfremt denne er formuleret tilstrækkeligt præcist og utvetydigt.
48.      Det skal i denne forbindelse påpeges, at loven om fri adgang til oplysninger i henhold til § 1 heri »gennemfører de relevante EU-retlige bestemmelser og fastsætter regler for meddelelse af oplysninger og betingelser for udøvelse af retten til fri adgang til disse oplysninger« (min fremhævelse) (24). Den første fodnote indeholder visse præciseringer heraf, idet det fremgår, at de EU-retlige bestemmelser, som den pågældende lov har til formål at gennemføre, er bestemmelserne i direktiv 2019/1024. Den forelæggende ret har ligeledes fremhævet dette i sit svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger.
49.      Hvad nærmere bestemt angår definitionen af »offentlig virksomhed« i den pågældende lovs § 2a bør det påpeges, at den i alt væsentligt gengiver indholdet af definitionen i artikel 2, stk. 3, i direktiv 2019/1024. Denne overensstemmelse kommer bl.a. til udtryk i kriteriet om offentlige myndigheders »bestemmende indflydelse« på den berørte virksomhed, hvilket er det kriterium, hvis fortolkning er selve genstanden for den forelæggende rets anmodning om præjudiciel afgørelse.
50.      Ifølge forklaringerne i den forelæggende rets svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger besluttede den tjekkiske lovgiver bevidst at »bringe det personelle anvendelsesområde for loven om fri adgang til oplysninger i overensstemmelse med direktivets anvendelsesområde«. Dette bekræftes ligeledes af den næsten enslydende affattelse af de relevante bestemmelser og begrundelsen samt af den sammenlignende tabel med overskriften »Forenelighed med EU-retten«, der var knyttet som bilag til lovforslag nr. 241/2022.
51.      Den tjekkiske lovgivers hensigt om at foretage en »direkte« henvisning til direktivets bestemmelser som omhandlet i Domstolens praksis understøttes af forarbejderne, hvoraf det fremgår, at loven om fri adgang til oplysninger i den oprindelige affattelse allerede havde til formål at gennemføre direktiv 2003/98 (25). Efter revisionen af dette instrument anså den tjekkiske lovgiver det for nødvendigt at indarbejde de tilpasninger, der skete ved direktiv 2019/1024, ved en ændringslov for at sikre kontinuiteten i de nationale rammer og deres forenelighed med EU-retten.
52.      Det skal som følge heraf fastslås, at den første af de betingelser, der er fastsat i Domstolens praksis, er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
2)      Ubetingede henvisninger
53.      Med hensyn til ordet »ubetinget« skal det forstås således, at det omfatter to særskilte krav. Dette indebærer for det første, at de EU-retlige bestemmelser, som der henvises til, finder anvendelse uden begrænsning på situationen i hovedsagen (26), hvilket medfører, at den forelæggende ret ikke kan fravige den fortolkning, som Domstolen har foretaget (27). Denne fortolkning følger af retspraksis, hvorefter det er vigtigt, at Domstolens dom har bindende virkning i hovedsagen (28).
54.      Dette første krav er opfyldt i det foreliggende tilfælde, henset til den forelæggende rets præciseringer, hvoraf det fremgår, at de relevante bestemmelser i direktiv 2019/1024 finder ubegrænset anvendelse i hovedsagen. Ifølge den forelæggende ret er det også dens opfattelse, at den ikke kan fravige den fortolkning, der foretages af Domstolen. Unionen har således en retlig interesse i, at EU-retlige bestemmelser fortolkes ensartet, således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås. Dette bekræfter, at Domstolens fortolkning af begrebet »offentlig virksomhed« i den foreliggende sag vil være bindende for den forelæggende ret, selv om den specifikt vedrører retten til adgang.
55.      Ordet »ubetinget« kræver for det andet, at henvisningen vedrører hele den normative sammenhæng, hvori den pågældende bestemmelse indgår, eller i mere teknisk forstand EU-lovgivningen som helhed (29). Den nationale lovgivers henvisning til et enkelt princip i EU-retten kan som følge heraf ikke kvalificeres som »ubetinget«, for så vidt som anvendelsen af Domstolens praksis i et sådant tilfælde og dermed besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål risikerer at savne enhver forbindelse med tvisten i hovedsagen og dermed at være af rent hypotetisk karakter (30). Dette krav har til formål at undgå, at Domstolen forelægges spørgsmål, der ikke har en tilstrækkelig funktionel forbindelse med EU-rettens effektive anvendelse. Det afspejler et ønske, der ofte er blevet bekræftet i retspraksis, om at begrænse Unionens retsinstansers kompetence til situationer, hvor den nationale lovgivning reelt gør de relevante EU-retlige bestemmelser anvendelige, og ikke til situationer, hvor den lader sig inspirere heraf eller blot gennemfører visse begrebsmæssige elementer heri (31).
56.      Når dette krav anvendes på den foreliggende sag, må det konstateres, at den tjekkiske lovgiver gennemførte direktiv 2019/1024 ved loven om fri adgang til oplysninger. Lovgiver begrænsede sig imidlertid ikke til blot at opfylde de gennemførelsesforpligtelser, der følger af EU-retten. Den udvidede tværtimod direktivets materielle anvendelsesområde til at omfatte aspekter vedrørende adgang til oplysninger, som principielt henhører under den nationale lovgivningskompetence. Med denne udvidelse øgede den nationale lovgiver direktivets normative rækkevidde, således at reglerne om adgang til oplysninger i et vist omfang er fastsat i EU-retten. Dette initiativ vidner om et ønske om at sikre sammenhæng og kontinuitet i de nationale retlige rammer i forhold til de strukturelle krav i Unionens retsorden og ikke kun at henholde sig til de minimumsforskrifter, der er fastsat i direktivet.
57.      Som det fremgår af forarbejderne, fastslog den tjekkiske lovgiver nemlig, at det objektivt set var »umuligt at sondre mellem en anmodning om adgang til oplysninger og en anmodning om videreanvendelse« (32). Det var derfor nødvendigt at tilbyde de informationssøgende de samme garantier og behandlingsvilkår. Da de enheder, der skal behandle disse anmodninger, ikke har mulighed for at skaffe oplysninger om de informationssøgendes motiver eller hensigter, var det efter den tjekkiske lovgivers opfattelse nødvendigt at indføre en enkelt retlig ordning. En sådan tilgang blev anset for at være mest hensigtsmæssig både for de organer, der er omfattet af disse forpligtelser, og i sidste ende for de informationssøgende selv.
58.      Den tjekkiske lovgivers valg om at anvende den samme definition af begrebet »offentlig virksomhed« for retten til adgang og for videreanvendelse udgør et strukturelt element i det nationale normative fundament. Ved at harmonisere definitionerne sikrede lovgiver en materiel sammenhæng mellem to traditionelt særskilte retlige ordninger, samtidig med at offentlige virksomheder blev pålagt en dobbelt forpligtelse til gennemsigtighed, nemlig forpligtelsen til at meddele de oplysninger, som de er i besiddelse af, og til at tillade videreanvendelse heraf. Denne tilgang medvirker til at forenkle de retlige rammer og til at forhindre de fortolkningsuoverensstemmelser, der risikerer at opstå, når forskellige ordninger anvendes på samme tid. Den har imidlertid også en mere subtil virkning, da den indirekte udvider EU-rettens rækkevidde til at omfatte situationer, der principielt alene vedrører retten til aktindsigt. Logikken i direktiv 2019/1024 spiller således en central rolle i den nationale ordning for administrativ gennemsigtighed, hvor den styrker den overordnede sammenhæng i systemet (33).
59.      Det skal på denne baggrund fastslås, at forbindelsen mellem den tjekkiske lovgivning og EU-retten er af »ubetinget« karakter som omhandlet i Domstolens praksis. Den nationale lov er nemlig ikke blot inspireret af direktiv 2019/1024, men sikrer dets effektive anvendelse ved at udvide dets normative virkninger til at omfatte situationer, der reguleres af national ret. Denne materielle og systematiske henvisning til direktivet, kombineret med den direkte indarbejdelse af dets definitioner og principper, giver EU-retten en bestemmende normativ indflydelse på fortolkningen og gennemførelsen af de nationale retlige rammer. Den foretagne henvisning er således »ubetinget«, for så vidt som den er rettet mod hele den normative sammenhæng, hvori direktivet indgår, og ikke blot et af de abstrakte principper heri.
c)      Unionens interesse i at sikre en ensartet fortolkning af de pågældende EU-retlige bestemmelser
60.      Som jeg tidligere har nævnt, har kravet om en »direkte« og »ubetinget« henvisning til EU-retlige bestemmelser i det væsentlige til formål at identificere situationer, hvor Unionen har en særlig interesse i at sikre en sammenhængende og ensartet fortolkning af de EU-retlige begreber, som den nationale lovgiver har gengivet, for at undgå fremtidige uoverensstemmelser i retspraksis.
61.      På trods af den direkte og ubetingede forbindelse mellem den tjekkiske lovgivning og direktiv 2019/1024, som jeg har påvist i forbindelse med min vurdering, er det stadig nødvendigt at undersøge, hvilken objektiv interesse Unionen kan have i at sikre en ensartet fortolkning af begrebet »offentlig virksomhed« i den foreliggende sag (34). Det fremgår efter min opfattelse kun klart, hvilket omfang disse kriterier egentlig har, hvis der tages hensyn til karakteren af denne særlige interesse for Unionen. Dette krav følger af selve den logik, der ligger til grund for den præjudicielle forelæggelse, idet Domstolens kompetence kun er berettiget, for så vidt som det forelagte spørgsmål ikke er begrænset til den nationale retsorden.
62.      Når Domstolen udøver sin fortolkningskompetence, bidrager den til en sammenhængende og harmonisk opbygning af Unionens retsorden. Det er derfor i lyset af denne funktion, at det skal vurderes, hvilket bidrag Domstolen skal yde i det foreliggende tilfælde, og hvilke konsekvenser en eventuel undladelse af at udøve denne kompetence kan få. Som jeg vil forklare i dette forslag til afgørelse, foreligger der en åbenbar interesse i at sikre en ensartet fortolkning i den foreliggende sag.
63.      Behovet for at godtgøre, at Unionen har en interesse i at fortolke en bestemt bestemmelse, som den nationale lovgiver har overtaget, skyldes, at de kriterier, der er fastsat i retspraksis, er af vejledende karakter. Disse kriterier udgør, som jeg allerede har anført, instrumenter, der har til formål at identificere situationer, hvor en sådan fortolkning er nødvendig (35). Når disse kriterier er opfyldt, vil man som oftest være tilbøjelig til at antage, at der foreligger en funktionel forbindelse til Unionens retsorden, men denne antagelse kan ikke desto mindre afkræftes, hvis der ikke findes en sådan tilknytning.
64.      For at undgå, at Domstolen i sidste ende tillægges kompetence, når disse kriterier kun formelt er opfyldt, uden at der foreligger en egentlig interesse hos Unionen, skal der foretages en mere indgående vurdering af indsættelsen i Unionens retsorden af den bestemmelse, som den nationale lovgiver har overtaget. I denne henseende er forholdet mellem denne bestemmelse og dem, der gennemfører direktiv 2019/1024, af særlig betydning.
1)      Den tætte og uadskillelige forbindelse mellem adgangen til oplysninger og den senere videreanvendelse heraf
65.      I denne forbindelse skal det for det første påpeges, at begrebet »offentlig virksomhed«, således som det er gengivet i tjekkisk lovgivning, bevarer den funktion og rækkevidde, som det er tillagt i EU-retten, for så vidt som det angiver, hvilke enheder der er underlagt forpligtelserne til gennemsigtighed og tilrådighedsstillelse af oplysninger, der kan videreanvendes. Dens fortolkning kan derfor ikke – selv når der er tale om retten til aktindsigt – adskilles fra den fortolkning, der er anlagt i forbindelse med direktiv 2019/1024, da sammenhængen i den EU-retlige ordning for åbne offentlige data ellers vil blive bragt i fare.
66.      Adgang til oplysninger er nemlig en nødvendig forudsætning for enhver potentiel videreanvendelse. Videreanvendelse som omhandlet i direktiv 2019/1024 kan kun vedrøre oplysninger, der allerede er gjort tilgængelige, dvs. oplysninger, der er blevet stillet til rådighed af en offentlig myndighed eller en offentlig virksomhed i henhold til en ret til aktindsigt, der indrømmes borgerne. En teleologisk fortolkning af de relevante bestemmelser i direktivet, der klarlægges i betragtningerne hertil, bekræfter i øvrigt, at der består en tæt og uadskillelig forbindelse mellem adgangen til oplysninger og den senere videreanvendelse heraf, hvilket jeg vil godtgøre i det følgende.
67.      Den omstændighed, at adgang til oplysninger udgør en væsentlig betingelse for deres videreanvendelse, fremgår allerede klart af 5.
betragtning til direktiv 2019/1024, hvori det anføres, at adgang til oplysninger er en grundlæggende rettighed, som er fastsat i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og omfatter friheden til at modtage og meddele oplysninger uden indblanding fra offentlig myndighed. Henvisningen til denne grundlæggende rettighed ville ikke tjene noget formål, hvis den ikke bidrog til opfyldelsen af det mål om videreanvendelse, der er fastsat i dette direktiv. I 18.
betragtning bekræftes denne forbindelse mellem de to områder, idet det præciseres, at den europæiske politik for videreanvendelse omhandler »tilgængelige offentlige data«, hvilket kræver forudgående adgang.
68.      Det fremhæves endvidere i 23.
betragtning til direktivet, at medlemsstaterne skal give mulighed for videreanvendelse af alle eksisterende dokumenter, medmindre aktindsigt heri er begrænset eller udelukket i henhold til nationale regler om aktindsigt i dokumenter, samtidig med at det præciseres, at direktiv 2019/1024 er baseret på de nationale regler for adgang til dokumenter og ikke har til formål at ændre disse. Disse principper afspejles ligeledes i en række bestemmelser i det nævnte direktivs artikel 1, stk. 2, hvorefter adgangen til visse typer af dokumenter er underlagt nationale retsregler, mens deres gyldighed bekræftes i stk. 3. Artikel 4, stk. 3, i direktiv 2019/1024 gør det som følge heraf muligt for offentlige myndigheder at give afslag på en anmodning om videreanvendelse af data på grundlag af de relevante bestemmelser i den pågældende medlemsstat eller de bestemmelser, der gennemfører det nævnte direktiv, hvorefter aktindsigt i visse kategorier af dokumenter er udelukket. Det fremhæves endelig i 27. og 28.
betragtning, at medlemsstaterne er nødt til at sikre adgang til data, bl.a. til videnskabelige formål, og til at udvikle de strategier, der kræves for at fremme deres tilgængelighed.
69.      Det skal for det andet påpeges, at de to områder, selv om deres umiddelbare genstand ikke er den samme – det ene vedrører administrativ gennemsigtighed og det andet økonomisk og samfundsmæssig udnyttelse af offentlige data – er tæt forbundet med og afhængige af hinanden med hensyn til deres gennemførelse. Det fremgår ganske vist af vurderingen af direktiv 2019/1024, at retten til aktindsigt, der er anerkendt i flere medlemsstaters retsordener og gennemført ved forskellige administrative love, bl.a. i Den Tjekkiske Republik, ligeledes skal gøre det muligt for borgerne at udøve demokratisk kontrol med forvaltningen (36). Denne målsætning udelukker imidlertid på ingen måde, at retten til aktindsigt ligeledes kan forfølge andre formål – herunder videreanvendelse af oplysninger, der er gjort tilgængelige til formål – som også er i offentlighedens interesse og omfattet af direktivet, således som det fremgår af betragtningerne.
70.      Det fremgår af 14.
betragtning til direktiv 2019/1024, at muligheden for at videreanvende dokumenter, som er i en offentlig myndigheds besiddelse, »fremmer gennemsigtigheden og ansvarligheden«. Det fremgår desuden af 16.
betragtning, at åbne datapolitikker, som skal sikre bred adgang til og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer til private eller kommercielle formål med minimale eller ingen retlige, tekniske eller økonomiske begrænsninger, og som fremmer informationsstrømmen ikke kun for økonomiske aktører, men først og fremmest for offentligheden, kan spille en vigtig rolle med hensyn til at »fremme socialt engagement«. Dette sigter efter min opfattelse til borgernes interesse i at deltage i den politiske meningsdannelsesproces i et demokratisk samfund. Denne offentlige interesse i gennemsigtighed er imidlertid ikke i strid med det lovgivningsmæssige formål med direktiv 2019/1024; den må tværtimod i det store og hele anses for forenelig med dette (37).
71.      Direktiv 2019/1024 hviler implicit på denne forbindelse mellem de to områder, for så vidt som det ikke skaber en selvstændig ret til aktindsigt, men forudsætter, at der findes en effektiv national aktindsigtsordning i hver medlemsstat. EU-lovgiver havde endelig til hensigt at indarbejde begrebet »videreanvendelse« i en tæt forbundet normativ ramme, der allerede var fastlagt af den nationale lovgiver. EU-lovgiver kodificerede disse områder i en enkelt retsakt for at gøre det lettere at indarbejde dem i den nationale retsorden. De bidrog således hver især til at skabe sammenhæng i en integreret retlig ramme, som består af elementer, der både henhører under national ret og under EU-retten.
72.      Med hensyn til den foreliggende sag følger det heraf, at fortolkningen af de begreber, der er fælles for begge områder, og navnlig begrebet »offentlig virksomhed« skal forstås på en sammenhængende måde for at undgå enhver modstrid ved anvendelsen af de relevante regler. En kunstig adskillelse af disse to ordninger vil nemlig kunne bringe formålet med direktiv 2019/1024, som er at sikre en så bred, gennemsigtig og økonomisk fordelagtig adgang til den offentlige sektors informationer som muligt, i fare. Der er derfor behov for en ensartet fortolkning, som kun Domstolen kan sikre.
2)      Risikoen for fortolkningsuoverensstemmelser
i)      Risiciene for oprettelsen af et sammenhængende europæisk dataområde
73.      Det skal for det tredje påpeges, at risikoen for fortolkningsuoverensstemmelser, såfremt Domstolen måtte konkludere, at den ikke har kompetence til at besvare de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt i den foreliggende sag, på ingen måde er teoretisk. En selvstændig national fortolkning kan føre til en begrænsning eller omvendt en uberettiget udvidelse af kredsen af enheder, der er forpligtet til at gøre deres oplysninger tilgængelige, og dermed bringe det harmoniseringsformål, der forfølges med direktiv 2019/1024, i fare.
74.      Den omstændighed, at den tjekkiske lovgiver udtrykkeligt har overtaget begrebet »offentlig virksomhed« som defineret i direktiv 2019/1024 for at sikre adgang til og videreanvendelse af oplysninger, indebærer, at dets fortolkning på nationalt plan er tæt forbundet med den fortolkning, der er anlagt i EU-retten. Hvis de nationale retter alligevel anlægger en selvstændig fortolkning af dette begreb, vil det medføre en betydelig risiko for terminologiske og funktionelle uoverensstemmelser. En sådan udvikling vil uundgåeligt føre til, at der opstår uensartede nationale ordninger, som er baseret på særskilte kriterier for, hvilke enheder der er forpligtet til at gøre deres oplysninger tilgængelige. De nationale retter vil nemlig kunne fortolke dette begreb ikke blot på dette område, men også med hensyn til retten til videreanvendelse af oplysninger, på grundlag af deres respektive nationale lovgivninger, hvilket vil medføre, at de EU-retlige krav mister deres fulde virkning. Sådanne uoverensstemmelser vil forringe den overordnede sammenhæng, som EU-lovgiver lagde vægt på, og bringe gennemførelsen af de harmoniseringsmål, der forfølges med direktiv 2019/1024, i fare (38).
75.      En for snæver fortolkning vil resultere i, at vigtige enheder – såsom offentlige virksomheder, der opererer i strategiske sektorer – fritages for forpligtelserne til at stille data til rådighed, hvilket vil medføre, at brugerne og de erhvervsdrivende mister væsentlige ressourcer. Omvendt kan en for bred fortolkning føre til overdreven anvendelse af disse forpligtelser over for enheder, der ikke kan kvalificeres som »offentlige virksomheder« i henhold til EU-retten, hvilket kan udgøre en uforholdsmæssig hindring for deres økonomiske drift. Sammenhængen i og effektiviteten af den europæiske ordning for videreanvendelse af den offentlige sektors informationer vil i begge tilfælde blive bragt i fare.
76.      I tillæg til disse risici kan fortolkningsuoverensstemmelser mellem medlemsstaterne ligeledes medføre konkurrenceforvridninger på det indre marked. Konkurrerende offentlige virksomheder, der er etableret i forskellige medlemsstater, kan nemlig blive pålagt vidt forskellige forpligtelser til tilrådighedsstillelse, alt efter hvilken rækkevidde den enkelte nationale lovgiver tillægger dette begreb. En sådan fragmentering vil føre til ubalance i de administrative og økonomiske byrder, der påhviler disse enheder, og vil dermed skabe kunstige konkurrencemæssige fordele, som ikke harmonerer med EU-lovgivers hensigt. Dette vil være til alvorlig skade for målet om at sikre lige konkurrencevilkår, som ligger til grund for hele den åbne og harmoniserede datapolitik.
77.      En uensartet fortolkning af begrebet »offentlig virksomhed« vil desuden være særlig problematisk som følge af dets strukturerende rolle i direktiv 2019/1024. Dette begreb er nemlig et af de centrale elementer i direktivets personelle anvendelsesområde og afgørende for identificeringen af de enheder, der er pålagt forpligtelser i forbindelse med adgang til og videreanvendelse af oplysninger. En fragmenteret fortolkning vil føre til manglende retssikkerhed for både offentlige myndigheder og private aktører og risikere at lægge hindringer i vejen for innovative initiativer baseret på grænseoverskridende videreanvendelse af offentlige data. Dette vil være i strid med direktivets grundlæggende formål om at fremme bred, gennemsigtig og økonomisk fordelagtig adgang til den offentlige sektors data i hele Unionen (39).
78.      Dette ambition kræver, at der oprettes et sammenhængende europæisk dataområde baseret på fælles kriterier og gensidig tillid til omfanget af de forpligtelser, der påhviler offentlige enheder. Enhver afvigelse i definitionen af en »offentlig virksomhed« vil vanskeliggøre oprettelsen af dette område ved at begrænse dataenes interoperabilitet, hindre grænseoverskridende videreanvendelser og forringe operatørernes evne til at udvikle digitale tjenester og produkter, der kan anvendes i hele Unionen. Den ensartede fortolkning af dette begreb er således på ingen måde et rent terminologisk anliggende, men har væsentlig betydning for sammenhængen i og effektiviteten af den europæiske retlige ramme for videreanvendelse af den offentlige sektors informationer.
ii)    Risiciene for den interne normative sammenhæng
79.      Det må bl.a. anses for nødvendigt at anlægge en ensartet fortolkning af begrebet »offentlig virksomhed« for at bevare den interne normative sammenhæng. Hvis dette begreb fortolkes forskelligt i den samme nationale retsorden, alt efter om der er tale om adgang til eller videreanvendelse af oplysninger, vil nemlig medføre, at der anvendes forskellige proceduremæssige betingelser for de anmodninger, der fremsættes til disse to formål. En sådan situation vil imidlertid være vanskelig at forene med kravene om systemisk sammenhæng, eftersom videreanvendelse af oplysninger, som jeg allerede har nævnt, logisk set forudsætter, at der allerede er givet adgang hertil (40). Det ser ud til, at den tjekkiske lovgiver af lignende grunde har indført en ensartet ordning (41).
80.      Overholdelsen af retssikkerhedsprincippet taler ligeledes for en ensartet fortolkning af begrebet »offentlig virksomhed« inden for samme nationale retsorden. Retssubjekter skal med sikkerhed kunne afgøre, om de er omfattet af de relevante bestemmelsers anvendelsesområde. Hvis dette begreb fortolkes forskelligt afhængigt af det lovgivningsmæssige område, vil det resultere i normativ uforudsigelighed, der forhindrer de berørte enheder i at få fuldt kendskab til deres rettigheder og forpligtelser. En sådan manglende retssikkerhed er imidlertid i strid med det almindelige princip om forudsigelige og stabile retsregler, som har særlig betydning i EU-retten. En sammenhængende og tværgående fortolkning er nødvendig for at sikre, at de berørte enheder kan vurdere deres oplysnings- eller adgangsforpligtelser præcist (42).
81.      Det EU-retlige ligebehandlingsprincip kræver desuden, at begrebet »offentlig virksomhed« defineres ensartet. Fortolkningsuoverensstemmelser som følge af den retlige sammenhæng kan føre til, at objektivt sammenlignelige enheder behandles forskelligt, alene ud fra den omstændighed, at en informationssøgende påberåber sig retten til aktindsigt eller retten til videreanvendelse. En sådan forskellig behandling er ikke begrundet og kan være udtryk for ulige behandling af sammenlignelige situationer. Lighedsprincippet indebærer tværtimod, at ensartede situationer skal behandles ens, medmindre der foreligger tvingende hensyn, som begrunder en sondring (43). Dette er klart til hinder for en fragmentering af definitionen alt efter det pågældende område.
82.      Et andet argument følger af effektivitetsprincippet, hvorefter EU-retlige bestemmelser skal have fuld virkning. En afvigende fortolkning af begrebet »offentlig virksomhed« risikerer at bringe de mål, der forfølges med de pågældende direktiver, nemlig at fremme gennemsigtighed, offentlig ansvarlighed og oprettelse af et velfungerende indre marked for information, i fare. Hvis enheder kvalificeres forskelligt afhængigt af det retlige område, vil dette i praksis kunne føre til betydelige hindringer for adgangen til eller videreanvendelsen af oplysninger. En sådan fragmentering vil skade EU-rettens effektive gennemførelse og betyde, at reglerne fratages deres effektive virkning. En ensartet fortolkning sikrer omvendt, at de omhandlede bestemmelser anvendes konsekvent og får fuld virkning.
83.      Det er af de grunde, der er anført i de foregående punkter, min opfattelse, at Unionen fortsat har en åbenbar interesse i at sikre en ensartet fortolkning af det omhandlede begreb, hvilket er en forudsætning for at skabe overordnet sammenhæng i rammen for gennemsigtighed og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer. Det tilkommer på denne baggrund Domstolen at tage hensyn til dette krav og selv at bidrage til denne sammenhæng ved at udøve sin fortolkningskompetence fuldt ud.
3.      Foreløbig konklusion
84.      Domstolen har som følge heraf kompetence til at tage stilling til fortolkningen af begrebet »offentlig virksomhed« i forbindelse med tvisten i hovedsagen. Forekomsten af en direkte og ubetinget forbindelse mellem den nationale lovgivning og direktiv 2019/1024, sammenholdt med Unionens åbenbare interesse i at sikre en ensartet fortolkning af dette begreb, begrunder, at det forelagte spørgsmål anses for at henhøre under Domstolens præjudicielle kompetence. Der skal derfor foretages en materiel undersøgelse af den rækkevidde, som begrebet »offentlig virksomhed« skal tillægges, henset til den normative ramme i direktivet og begrebets indarbejdelse i tjekkisk ret.
VI.    Forslag til afgørelse
Domstolen har kompetence til at besvare de spørgsmål, som Městský soud v Praze (byretten i Prag, Den Tjekkiske Republik) har forelagt ved afgørelse af 23.
juli 2024.
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      EUT 2019, L 172, s.56.
3 –      Dom af 18.10.1990, Dzodzi (C-297/88 og C-197/89, EU:C:1990:360, herefter »Dzodzi-dommen«).
4 –      EUT 2014, L 94, s. 243.
5 –      »Open Data«-bevægelsen opstod i De Forenede Stater i 1957 og 1958 med oprettelsen af World Data Center System, som er et internationalt netværk, der blev indført i forbindelse med det internationale geofysiske år med det formål at indsamle omfattende videnskabelige datasæt og gøre dem frit tilgængelige. I 1966 blev der fastsat et retsgrundlag herfor med Freedom of Information Act, som i 2007 blev styrket ved Open Government Act, der gjorde gennemsigtighed og formidling af offentlige data til vigtige regeringsanliggender. Bevægelsen bredte sig efterfølgende til Europa, bl.a. Det Forenede Kongerige og Frankrig, hvor der blev iværksat nationale initiativer for at fremme åbenhed og videreanvendelse af offentlige data. Denne dynamik har efterhånden gjort Open Data til en global indsats, der skal forbedre adgangen til viden, fremme innovation og styrke borgernes inddragelse (J.-M. Noyer og M.
Carmes, »Le mouvement »Open data« dans la grande transformation des intelligences collectives«, Les débats du numérique, Paris 2013, s. 137).
6 –      Jf. bl.a. 3., 7., 15., 18., 36., 47., 61. og 65.
betragtning til direktiv 2019/1024.
7 –      Jf. bl.a. 2., 15., 17.-19., 34., 66. og 68.
betragtning til direktiv 2019/1024.
8 –      Jf. bl.a. 3., 14., 27., 31., 32., 36., 46. og 66.-69.
betragtning til direktiv 2019/1024.
9 –      Jf. bl.a. 6., 11., 16., 23., 26., 49., 52. og 70.
betragtning til direktiv 2019/1024.
10 –      Jf. domme af 22.5.2025, Kommissionen mod Letland (Direktivet om åbne data og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer) (C-238/23, ikke trykt i Sml., EU:C:2025:374), Kommissionen mod Bulgarien (Direktivet om åbne data og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer) (C-237/23, ikke trykt i Sml., EU:C:2025:373), Kommissionen mod Belgien (Direktivet om åbne data og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer) (C-215/23, ikke trykt i Sml., EU:C:2025:371), og Kommissionen mod Nederlandene (Direktivet om åbne data og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer) (C-213/23, ikke trykt i Sml., EU:C:2025:370).
11 –      En række andre medlemsstater – bl.a. Republikken Estland, Republikken Finland, Republikken Kroatien, Den Portugisiske Republik, Rumænien og Republikken Slovenien – synes ligeledes at have valgt at lade videreanvendelse af data og adgang til oplysninger indgå i en samlet lovgivningsmæssig ramme.
12 –      Retten til aktindsigt i dokumenter, der udelukkende er i de nationale myndigheders besiddelse, henhører på EU-rettens nuværende udviklingstrin under medlemsstaternes kompetence, og medlemsstaterne fastsætter dens rækkevidde og de nærmere regler herfor i deres nationale gennemsigtighedsregler. EU har ikke vedtaget en generel ordning, der direkte pålægger de nationale myndigheder forpligtelser; der er alene fastsat minimumskrav i visse sektorspecifikke retsakter – bl.a. om miljøoplysninger og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer. Disse tiltag kan imidlertid ikke fortolkes således, at de indfører en generel ret til aktindsigt i nationale administrative dokumenter, og denne ret er således i det væsentlige ikke harmoniseret og reguleret ved national ret.
13 –      Dom af 21.11.2024, HP – Hrvatska pošta (C-336/23, EU:C:2024:979).
14 –      Jf. dom af 15.11.2016, Ullens de Schooten (C-268/15, EU:C:2016:874, præmis 40).
15 –      Jf. Dzodzi-dommen, præmis 34 og 35, samt dom af 14.2.2019, Milivojević (C-630/17, EU:C:2019:123, præmis 47), og af 10.12.2020, J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:1011, præmis 31).
16 –      Jf. dom af 16.6.2016, Rodríguez Sánchez (C-351/14, EU:C:2016:447, præmis 55), af 10.12.2020, J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:1011, præmis 32), af 5.12.2024, Tallinna Kaubamaja Grupp og KIA Auto (C-606/23, EU:C:2024:1004, præmis 17), og af 19.6.2025, Hôtel Plaza (C-419/24, EU:C:2025:464, præmis 29).
17 –      Jf. dom af 24.11.2022, Cafpi og Aviva assurances (C-691/21, EU:C:2022:926, præmis 30-32) og af 13.11.2025, Šiľarský (C-197/24, EU:C:2025:876, præmis 35-37).
18 –      Jf. generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:649, punkt 61).
19 –      Jf. dom af 16.11.2023, BG (Ydelse af lån uden tilladelse) (C-427/22, EU:C:2023:877, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
20 –      Jf. f.eks. kendelse af 5.7.2024, EUROCASH1 (C-788/23, ikke trykt i Sml., EU:C:2024:589, præmis 20, samt dom af 16.6.2016, Rodríguez Sánchez (C-351/14, EU:C:2016:447, præmis 63), af 30.1.2020, Generics (UK) m.fl. (C-307/18, EU:C:2020:52, præmis 28), og af 24.11.2022, Cafpi og Aviva assurances (C-691/21, EU:C:2022:926, præmis 29 og 33).
21 –      Nærmere bestemt det begreb, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 2014/25.
22 –      Jf. Dzodzi-dommen, præmis 34 og 36, samt dom af 28.3.1995, Kleinwort Benson (C-346/93, EU:C:1995:85, præmis 16), og af 13.10.2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija og Stockholm School of Economics in Riga (C-164/21 og C-318/21, EU:C:2022:785, præmis 35).
23 –      Jf. dom af 21.12.2011, Cicala (C-482/10, EU:C:2011:868, præmis 25), og af 7.11.2013, Romeo (C-313/12, EU:C:2013:718, præmis 19-38). Jf. også generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse Allianz Hungária Biztosító m.fl. (C-32/11, EU:C:2012:663, punkt 29).
24 –      Den tjekkiske originaltekst: »Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím.«
25 –      Jf. punkt 31 i dette forslag til afgørelse.
26 –      Jf. dom af 21.12.2011, Cicala (C-482/10, EU:C:2011:868, præmis 27).
27 –      Jf. kendelse af 9.9.2014, Parva Investitsionna Banka m.fl. (C-488/13, EU:C:2014:2191, præmis 29).
28 –      Jf. dom af 28.3.1995, Kleinwort Benson (C-346/93, EU:C:1995:85, præmis 23 og 24), af 17.7.1997, Leur-Bloem (C-28/95, EU:C:1997:369, præmis 27 ff.), og af 17.7.1997, Giloy (C-130/95, EU:C:1997:372, præmis 24 ff.).
29 –      Jf. i denne retning generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse Allianz Hungária Biztosító m.fl. (C-32/11, EU:C:2012:663, punkt 29) og generaladvokat Pikamäes forslag til afgørelse Deutsche Post m.fl. (C-203/18 – C-374/18, EU:C:2019:502, punkt 49).
30 –      Jf. herved generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse Leur-Bloem (C-28/95, EU:C:1996:332, punkt 75) og generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse Adam (C-267/99, EU:C:2001:190, punkt 34). Jf. ligeledes punkt 32 i generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse Kofisa Italia (C-1/99 og C-226/99, EU:C:2000:498), hvorefter »[…] Domstolen kun bør træffe afgørelse om sagens realitet, når tvistens faktuelle og juridiske sammenhæng er omfattet af fællesskabsretten«.
31 –      Jf. dom af 10.12.2020, J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:1011, præmis 44 ff.), hvori Domstolen udelukkede, at der forelå en direkte og ubetinget henvisning, eftersom den nationale lovgivning blot anvendte begreber fra EU-retten og ikke gjorde de normative rammer anvendelige i deres helhed. Den nationale lovgiver havde navnlig ikke til hensigt at udvide anvendelsen af den generelle forordning om databeskyttelse (databeskyttelsesforordningen) uden for dens eget anvendelsesområde, men ændrede dens genstand og rækkevidde ved at tilpasse den til en særlig retlig kontekst.
32 –      Jf. punkt 11 i dette forslag til afgørelse.
33 –      Der består en vis analogi mellem situationen i den foreliggende sag og det tilfælde, hvor en national lovgiver på eget initiativ gennemfører EU-retlige bestemmelser for at sikre en harmonisering af den ordning, der gælder for rent interne situationer og for situationer, som er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde (jf. dom af 21.11.2019, Deutsche Post m.fl., C-203/18 og C-374/18, EU:C:2019:999, præmis 40).
34 –      Den valgte tilgang svarer i det store og hele til den, som generaladvokat Bobek anlagde i sit forslag til afgørelse J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:649, punkt
60 ff.). Generaladvokaten rejste med rette spørgsmålet om, hvorvidt der i alle tilfælde skal påvises en sådan interesse for Unionen, eller om der skal foretages en differentieret vurdering på grundlag af de særlige omstændigheder i den enkelte sag. Ifølge denne tilgang skal Domstolen konkret afgøre, om der foreligger en sådan interesse i hvert enkelt tilfælde.
35 –      Jf. punkt 46 i dette forslag til afgørelse.
36 –      Den forelæggende ret har i sit svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger forklaret, at loven om fri adgang til oplysninger har til formål at sikre offentlighedens forfatningsmæssige ret til oplysninger, som offentlige myndigheder, lokale selvstyrende enheder samt andre offentlige institutioner og offentlige virksomheder er i besiddelse af. Siden 2016 har denne lov desuden indeholdt en generel bestemmelse om åbne data, hvilket har udvidet dens formål til at omfatte fremme af videreanvendelse af den offentlige sektors informationer.
37 –      Jf. punkt 30 i dette forslag til afgørelse.
38 –      K.
Lenaerts, K. Gutman og J.T.
Nowak har i EU Procedural Law, 2.
udgave, Oxford 2023, punkt 6.29, s. 259, forklaret, at Domstolen ved at anerkende sin fortolkningskompetence undgår, at den omhandlede EU-retlige bestemmelse lever sit eget liv. Det er imidlertid netop dette, der efter min opfattelse vil være den uundgåelige konsekvens, hvis Domstolen i den foreliggende sag undlader at udøve sin kompetence til at fortolke begrebet »offentlig virksomhed«, bl.a. med hensyn til retten til aktindsigt.
39 –      Jf. punkt 27 ff. i dette forslag til afgørelse.
40 –      Jf. punkt 66 ff. i dette forslag til afgørelse.
41 –      Jf. punkt 57 i dette forslag til afgørelse.
42 –      Domstolen har efter fast praksis fundet, at det af hensyn til retssikkerheden er særlig vigtigt, at de privates retsstilling er klar og bestemt, så de sættes i stand til at få kendskab til alle deres rettigheder og forpligtelser og i givet fald kan håndhæve dem ved de nationale domstole (jf. dom af 15.11.2001, Kommissionen mod Italien, C-49/00, EU:C:2001:611, præmis 22, og af 20.11.2003, Kommissionen mod Frankrig, C-296/01, EU:C:2003:626, præmis 55).
43 –      Jf. dom af 15.4.2010, Gualtieri mod Kommissionen (C-485/08 P, EU:C:2010:188, præmis 70), og af 20.11.2025, Siegfried PharmaChemikalien (C-617/24, EU:C:2025:908, præmis 40).