ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)
12 janvier 2017 (1)
« Recours en annulation – Aides d’État – Allongement de la durée des concessions – Plan de relance autoroutier sur le territoire français – Décision de ne pas soulever d’objections – Association – Défaut d’affectation individuelle – Acte réglementaire comportant des mesures d’exécution – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑242/15,
Automobile club des avocats (ACDA), établi à Paris (France),
Organisation des transporteurs routiers européens (OTRE), établie à Bordeaux (France),
Fédération française des motards en colère (FFMC), établie à Paris,
Fédération française de motocyclisme, établie à Paris,
Union nationale des automobile clubs, établie à Paris,
représentés par Me M. Lesage, avocat,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par MM. L. Flynn et R. Sauer, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet un recours fondé sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision C(2014) 7850 final de la Commission, du 28 octobre 2014, relative à l’aide d’État SA.2014/N 38271 – France – Plan de relance autoroutier,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de Mme I. Pelikánová, président, MM. P. Nihoul (rapporteur) et J. Svenningsen, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Les requérants, l’Automobile club des avocats (ACDA), l’Organisation des transporteurs routiers européens (OTRE), la Fédération française des motards en colère (FFMC), la Fédération française de motocyclisme et l’Union nationale des automobile clubs, sont des associations ayant pour mission la défense des usagers de la route.
2        Le 16 mai 2014, les autorités françaises ont notifié à la Commission européenne un plan de relance autoroutier visant à allonger la durée de certaines concessions autoroutières en contrepartie du financement, par les sociétés concernées, de travaux à réaliser dans leur concession.
3        Le 28 octobre 2014, la Commission a adopté la décision C(2014) 7850 final, relative à l’aide d’État SA.2014/N 38271 – France – Plan de relance autoroutier (ci-après la « décision attaquée »).
4        Dans la décision attaquée, la Commission a considéré que la mesure en cause constituait une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, mais que cette aide pouvait être déclarée compatible avec le marché intérieur en vertu de l’article 106, paragraphe 2, TFUE. Dès lors, elle a décidé de ne pas soulever d’objections à l’encontre de ladite mesure. Cette décision a été prise en tenant compte, notamment, des engagements souscrits par les autorités françaises.
Procédure et conclusions des parties
5        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 18 mai 2015, les requérants ont introduit le présent recours.
6        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 3 août 2015, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
7        Le 7 septembre 2015, la République française a déposé une demande d’intervention au soutien des conclusions de la Commission.
8        Les requérants n’ont pas présenté d’observations sur l’exception d’irrecevabilité.
9        Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée.
10      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;
–        condamner les requérants aux dépens.
En droit
11      À l’appui de l’exception d’irrecevabilité, la Commission soutient, à titre principal, que l’avocat représentant les requérants ne saurait être considéré, aux fins de la présente affaire, comme un tiers indépendant de l’un de ceux-ci puisqu’il est le vice-président du conseil d’administration de l’ACDA. Partant, le recours n’aurait pas été introduit conformément à l’article 19, troisième et quatrième alinéas, et à l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ainsi qu’à l’article 73, paragraphe 1, du règlement de procédure.
12      À titre subsidiaire, la Commission soutient que les requérants et leurs membres n’ont pas la qualité pour agir au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE au motif, d’une part, qu’ils ne sont pas individuellement concernés par la décision attaquée et, d’autre part, que celle-ci ne constitue pas un acte réglementaire dépourvu de mesures d’exécution.
13      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence, si la partie défenderesse le demande, sans engager le débat au fond.
14      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
15      Dans la mesure où l’argument soulevé à titre principal par la Commission ne pourrait, s’il était accueilli, entraîner l’irrecevabilité du recours que concernant l’un des requérants, le Tribunal estime opportun d’examiner d’abord la fin de non-recevoir soulevée à titre subsidiaire par la Commission.
16      Aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, « [t]oute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ».
17      L’article 263, quatrième alinéa, TFUE distingue ainsi trois hypothèses dans lesquelles un recours en annulation formé par une personne physique ou morale peut être déclaré recevable et il convient d’examiner si l’une d’entre elles est réalisée en l’espèce pour prendre position sur l’exception soulevée par la Commission.
18      Dans la mesure où il est constant que la décision attaquée a été adressée aux autorités françaises et non aux requérants, le présent recours ne saurait être recevable au regard de la première hypothèse prévue par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Partant, la recevabilité dudit recours doit encore être examinée, successivement, au regard des deux autres hypothèses prévues par le quatrième alinéa de cet article.
19      Dans ces conditions, le présent recours n’est recevable, en vertu des deuxième et troisième hypothèses de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, que si les requérants sont directement et individuellement concernés par la décision attaquée ou s’ils sont directement concernés par la décision attaquée et si cette dernière constitue un acte réglementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution.
Sur l’affectation directe et individuelle des requérants
20      Selon l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, les personnes physiques ou morales peuvent introduire un recours en annulation notamment contre un acte de l’Union européenne dont elles ne sont pas le destinataire dans la mesure où elles sont directement et individuellement concernées par cet acte.
21      Selon la jurisprudence, les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être individuellement concernés que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une décision le serait (arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223).
22      S’agissant de l’affectation individuelle, il a été jugé qu’une association chargée de défendre les intérêts collectifs de ses membres pouvait être considérée comme individuellement concernée par une décision finale de la Commission en matière d’aides d’État dans deux cas, à savoir, en premier lieu, si elle pouvait faire valoir un intérêt propre, notamment parce que sa position de négociatrice avait été affectée par l’acte dont l’annulation était demandée, ou, en second lieu, si ses membres ou certains d’entre eux avaient qualité pour agir à titre individuel (voir ordonnance du 29 mars 2012, Asociación Española de Banca/Commission, T‑236/10, EU:T:2012:176, point 19 et jurisprudence citée).
23      En l’espèce, les requérants se présentent comme des associations rassemblant des usagers de la route, dont ils se donnent pour mission de défendre les intérêts :
–        l’ACDA regroupe des avocats en exercice ou de formation et des juristes qualifiés et a pour objet la défense des droits fondamentaux des usagers de la route ;
–        l’OTRE assure la représentation et la défense des intérêts moraux et professionnels des transporteurs routiers adhérents ;
–        la FFMC, quant à elle, réunit des usagers des deux-roues et des trois-roues motorisés (du cyclo au gros cube), agit pour la sécurité et le partage de la route et défend ses adhérents en leur qualité d’usagers de la route et en tant que consommateurs ;
–        la Fédération française de motocyclisme regroupe des associations organisant des manifestations sportives ou toute autre activité motocycliste et des clubs de tourisme et elle a notamment pour objet de mener des actions relatives à la sécurité routière et à la voie publique ;
–        enfin, l’Union nationale des automobile clubs vise à favoriser les relations entre les automobile clubs de France et entre ses membres et les automobile clubs européens.
24      Les requérants ont par ailleurs indiqué qu’ils agissaient pour leur compte et dans l’intérêt de leurs membres.
25      En ce qui les concerne, les requérants n’ont toutefois avancé aucun élément indiquant que leur intérêt propre serait affecté. Notamment, il ne ressort pas du dossier qu’ils soient intervenus dans la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée. De manière générale, le Tribunal ne dispose d’aucun élément permettant de conclure que la position des requérants dans une quelconque négociation aurait été affectée par ladite décision.
26      L’existence d’une affectation individuelle dépend donc de la question de savoir si les membres des requérants seraient recevables à demander l’annulation de la décision attaquée.
27      À cet égard, il convient de constater que les requérants n’avancent, en l’espèce, aucun élément visant à démontrer que leurs membres sont individualisés par la décision attaquée, d’une manière analogue à celle d’un destinataire.
28      À l’inverse, il ressort du dossier que c’est en leur qualité générale d’usagers de la route et des autoroutes que les membres des requérants sont prétendument affectés par la décision attaquée.
29      En effet, dans la requête, les requérants indiquent, en substance, que les tarifs pratiqués par les sociétés concessionnaires d’autoroutes sont excessifs en France et que leurs membres s’en trouvent affectés en leur qualité d’usagers de ces voies de communication.
30      En particulier, les requérants soutiennent que, en France, les sociétés concessionnaires d’autoroutes compensent toute hausse d’impôts, de la redevance domaniale ou des taxes qui sont prélevées sur elles par une augmentation du prix des péages et adoptent, de manière générale, des hausses de tarifs se révélant démesurées pour les usagers et disproportionnées par rapport au service rendu.
31      Les requérants font aussi valoir que, en France, les profits excessifs qui seraient engendrés grâce aux péages perçus par les sociétés concessionnaires d’autoroutes en échange de leur engagement de construire, financer et exploiter le réseau autoroutier concédé aboutissent à des mécanismes de surcompensation.
32      Les requérants soulignent que cette situation perdurera avec la prolongation de la durée des contrats de concession autorisée par la Commission dans la décision attaquée.
33      À cet égard, il convient de relever que l’affectation dont se prévalent les requérants concernant leurs membres n’est pas différente de celle dont sont susceptibles de se prévaloir tous les usagers des autoroutes concernés, notamment en ce que les tarifs de péage pratiqués en France par les sociétés concessionnaires d’autoroutes seraient excessifs et susceptibles d’augmenter durant la période de prolongation de la durée des contrats de concession.
34      Il s’ensuit que la décision attaquée n’atteint pas les membres des requérants en raison de certaines qualités particulières ou d’une situation de fait qui les individualiserait d’une manière analogue à celle dont le serait le destinataire de cette décision.
35      Il faut en conclure que les requérants ne sont pas individuellement concernés par la décision attaquée et, partant, qu’ils ne satisfont pas à l’exigence à laquelle est subordonnée la recevabilité, dans la deuxième hypothèse prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
36      Par conséquent, il n’est pas nécessaire de déterminer si les requérants sont, par ailleurs, directement concernés par la décision attaquée.
Sur la qualification de la décision attaquée d’acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution
37      Selon le dernier membre de phrase de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, les personnes physiques ou morales peuvent introduire un recours en annulation contre un acte réglementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution et les concerne directement.
38      La notion d’ « actes réglementaires [...] qui ne comportent pas de mesures d’exécution », au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, doit être interprétée à la lumière de l’objectif poursuivi dans cette disposition, à savoir éviter qu’un particulier ne soit contraint d’enfreindre le droit pour pouvoir accéder au juge. Or, lorsqu’un acte réglementaire produit directement des effets sur la situation juridique d’une personne physique ou morale sans requérir des mesures d’exécution, cette dernière risquerait d’être dépourvue d’une protection juridictionnelle effective si elle ne disposait pas d’une voie de recours directe devant le juge de l’Union aux fins de mettre en cause la légalité de cet acte réglementaire. En effet, une personne physique ou morale placée dans cette situation, bien que directement concernée par l’acte en question, ne serait en mesure d’obtenir un contrôle juridictionnel de cet acte qu’après avoir violé les dispositions dudit acte en se prévalant de l’illégalité de celles-ci dans le cadre des procédures ouvertes à son égard devant les juridictions nationales (arrêt du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 27).
39      En revanche, le contrôle juridictionnel est assuré lorsqu’un acte réglementaire comporte des mesures d’exécution (voir, en ce sens, arrêts du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement, C‑294/83, EU:C:1986:166, point 23 ; du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 93, et du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 28).
40      Si la mise en œuvre d’un acte réglementaire appartient aux institutions, aux organes ou aux organismes de l’Union, les personnes physiques ou morales peuvent introduire un recours direct devant les juridictions de l’Union contre les actes d’application dans les conditions visées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et invoquer au soutien de ce recours, en application de l’article 277 TFUE, l’illégalité de l’acte de base en cause (arrêts du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement, C‑294/83, EU:C:1986:166, point 23 ; du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 93, et du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 29).
41      Lorsque la mise en œuvre d’un acte réglementaire incombe aux États membres, les personnes physiques ou morales peuvent mettre en cause la validité de la mesure nationale d’exécution devant une juridiction nationale et, dans le cadre de cette procédure, faire valoir l’invalidité de l’acte de base en amenant celle-ci, le cas échéant, à interroger la Cour par la voie de questions préjudicielles, sur le fondement de l’article 267 TFUE (arrêts du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement, C‑294/83, EU:C:1986:166, point 23 ; du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 93, et du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 29).
42      En l’espèce, il convient de relever que la Commission, dans le dispositif de la décision attaquée, ne définit pas les conséquences spécifiques et concrètes de la déclaration de compatibilité de l’aide en cause avec le marché intérieur ni pour les bénéficiaires, ni pour toute autre personne qui pourrait être affectée d’une manière quelconque par la mesure en cause.
43      Cependant, il ressort de la décision attaquée que les contrats de concession, conclus entre l’État français et les sociétés concessionnaires d’autoroutes concernées, doivent faire l’objet d’avenants approuvés par décret, afin d’y introduire les modalités du plan de relance, à savoir notamment les travaux à réaliser, l’allongement de la durée des concessions, les mesures destinées à assurer le suivi des travaux et l’absence de surcompensation ainsi que les engagements souscrits par les autorités françaises à l’égard de la Commission dans le cadre de la procédure par laquelle la mesure en cause a été examinée.
44      Les conséquences spécifiques et concrètes de la décision attaquée à l’égard des requérants et de leurs membres sont donc appelées à se matérialiser dans des actes nationaux qui revêtent ainsi la nature de mesures d’exécution de ladite décision, au sens du dernier membre de phrase de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 21 avril 2016, Royal Scandinavian Casino Århus/Commission, C‑541/14 P, non publiée, EU:C:2016:302, point 47).
45      Selon la jurisprudence, la possibilité pour les personnes physiques ou morales d’attaquer les mesures d’exécution nationales d’un acte de l’Union devant les juridictions nationales doit être garantie par les États membres. La Cour a ainsi rappelé qu’il incombait aux États membres de prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d’assurer le respect du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective (arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 100, et ordonnance du 21 avril 2016, Royal Scandinavian Casino Århus/Commission, C‑541/14 P, non publiée, EU:C:2016:302, point 51).
46      En effet, selon l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 101).
47      Par ailleurs, en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, il appartient à chaque État membre de désigner, dans le respect des exigences découlant du droit de l’Union, les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union (arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 102).
48      Indépendamment de la question de savoir si la décision attaquée constitue un acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, il convient donc de conclure que le présent recours ne satisfait pas à l’exigence relative à l’absence de mesures d’exécution à laquelle est subordonnée sa recevabilité au regard de la troisième hypothèse prévue par cette disposition.
49      Partant, au regard de toutes les considérations qui précèdent, le présent recours doit être rejeté dans son ensemble comme irrecevable sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur l’argumentation de la Commission fondée sur l’absence de représentation par un avocat tiers indépendant des requérants.
Sur la demande d’intervention
50      En application de l’article 142, paragraphe 2, du règlement de procédure, il n’y a pas lieu de statuer sur la demande d’intervention introduite par la République française.
Sur les dépens
51      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
52      Les requérants ayant succombé en leur recours, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
53      Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, la République française supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Il n’y a pas lieu de statuer sur la demande d’intervention de la République française.
3)      L’Automobile club des avocats (ACDA), l’Organisation des transporteurs routiers européens (OTRE), la Fédération française des motards en colère (FFMC), la Fédération française de motocyclisme et l’Union nationale des automobile clubs supporteront leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
4)      La République française supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 12 janvier 2017.
Le greffier
Le président
E. Coulon
I. Pelikánová
1 Langue de procédure : le français.