Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Т. ĆAPETA
представено на 12 февруари 2026 година(1)
Дело C‑225/24
Европейски парламент
срещу
Европейска комисия
„ Жалба за отмяна — Решение C(2023) 9014 на Комисията от 13 декември 2023 г. — Регламент (ЕС)
2021/1060 — Член 9, параграф 1 и член 15 — Приложение III — Хоризонтално отключващо условие „Ефективно прилагане и изпълнение на Хартата на основните права“ — Законодателни реформи по отношение на недостатъците, свързани с независимостта на съдебната власт в Унгария “
I.      Въведение
1.        Обвързаността с условието за спазване на принципите на правовата държава, която е предвидена за първи път в многогодишната финансова рамка (наричана по-нататък „МФР“) за периода 2021—2027 г., става неразделна част от всички финансови инструменти, чрез които се управлява и разпределя бюджетът на Съюза.
2.        Настоящото дело се отнася до прилагането на такава обвързаност, доколкото тя е свързана с независимостта на съдебната власт, в рамките на финансовите правила, уредени с Регламента за общоприложимите разпоредби (наричан по-нататък „РОР“)(2).
3.        Съдът е сезиран с жалба за отмяна, подадена от Европейския парламент, с която се иска отмяна на Решение C(2023) 9014 на Комисията (наричано по-нататък „обжалваното решение“)(3), с което през декември 2023 г. последната институция отменя спирането на плащанията, уредени с РОР, по няколко одобрени за финансиране програми в Унгария.
4.        Случаят обаче повдига нови въпроси относно правото на преценка на Комисията и задълженията ѝ във връзка с преценката дали дадена държава членка е изпълнила конкретните условия, договорени за отпускането на средства — въпроси, които могат да бъдат от значение и за други финансови рамки.
II.    Контекст
А.      Обвързаност с условия съгласно различни финансови инструменти на Съюза
5.        За да се разбере по-добре контекстът на делото, преди да поясня и разгледам основанията, изтъкнати от Парламента в рамките на настоящата жалба, е необходимо накратко да представя връзката между различните финансови инструменти, които определят независимостта на съдебната власт като бюджетно условие на Съюза по отношение на Унгария(4).
6.        Както посочих във въведението, плащанията от бюджета на Съюза, договорени съгласно МФР за периода 2021—2027 г., зависят от спазването на принципите на правовата държава от страна на държавата членка бенефициер. Това общо правило е въведено с Регламента относно обвързаността с условия(5), с които „се определят правилата, необходими за защита на бюджета на Съюза в случай на нарушения на принципите на правовата държава в държавите членки“(6).
7.        Част от обвързаността с условия за спазване на принципите на правовата държава е задължението на държавите членки да осигурят функционираща и независима съдебна система като гаранция, че средствата на Съюза се използват по предназначение, защитавайки по този начин финансовите интереси на Съюза(7).
8.        Това задължение да се гарантира независимостта на съдебната власт, се съдържа под една или друга форма в по-конкретни финансови рамки. В РОР, който е предмет на разглеждане по настоящото дело, това условие е включено сред хоризонталните отключващи условия (наричани по-нататък „ХОУ“) и е обозначено като „[е]фективно прилагане и изпълнение на Хартата на основните права“ (наричано по-нататък „ХОУ, свързано с Хартата“)(8).
9.        В различна финансова рамка, а именно в Регламента за механизма за възстановяване и устойчивост
(наричан по-нататък „Регламентът МВУ“)(9), условията за изплащането на средства по този механизъм се наричат „цели“ и „ключови етапи“(10). Хоризонталните условия, без изпълнението на които не може да бъде инициирано плащане по тази финансова рамка, се наричат обичайно „амбициозни ключови етапи“.
10.      РОР и Регламентът МВУ съдържат финансови правила, уреждащи различните фондове, чрез които се разпределя бюджетът на Съюза. РОР обединява правилата относно по-голямата част от „традиционните“ фондове на Съюза, използвани за финансиране на различни политики на Съюза, включително политиката на сближаване. Регламентът МВУ се създава в съответствие с член 175, трета алинея ДФЕС, който позволява финансирането на дейности извън фондовете, и представлява основната разходна програма на инструмента за възстановяване NextGenerationEU (наричан по-нататък „NGEU“)(11).
11.      Що се отнася до Унгария, в рамките на Регламента МВУ са договорени редица конкретни условия и мерки с цел постигане на независимост на съдебната власт(12). Четири от определените в него 27 амбициозни ключови етапа, без чието изпълнение Унгария не може да получи никакви плащания по Регламента МВУ, се отнасят до независимостта на съдебната власт(13). Тези ключови етапи (с изключение на изискването за консултация със заинтересованите страни) са идентични с изискванията, приети по РОР като част от ХОУ, свързано с Хартата, по отношение на Унгария(14).
12.      Към днешна дата все още няма извършени плащания към Унгария по линия на Регламента МВУ, тъй като Комисията стига до заключението, че не са осъществени нужните реформи, заложени в амбициозните ключови етапи(15). Това спиране на финансирането все още не е отменено(16).
13.      В крайна сметка обвързаността с условия за спазване на принципите на правовата държава е приложена и по отношение на Унгария съгласно Регламента относно обвързаността с условия. Спирането на плащания или други мерки по този регламент имат субсидиарен характер спрямо мерките, които могат да бъдат предприети за защита на бюджета съгласно различни законодателни актове, включително РОР и Регламента МВУ(17).
14.      В изпълнение на Регламента относно обвързаността с условия, на 12 декември 2022 г. Съветът приема решение(18), с което определя мерки за защита на бюджета на Съюза срещу нарушения на принципите на правовата държава в Унгария. Комисията предлага(19) тези мерки вследствие на сериозни системни, широко разпространени и взаимносвързани нередности, недостатъци и слабости в процедурите за възлагане на обществени поръчки в Унгария, както и ограничения за наказателното преследване на корупцията в тази държава членка(20). С това решение Съветът спира 55 % от бюджетните задължения(21) по три програми по политиката на сближаване(22) за периода 2021—2017 г.(23).
15.      Макар това спиране съгласно Регламента относно обвързаността с условия все още да не е отменено, спирането на плащанията по тези три програми по РОР е отменено на 13 декември 2023 г. с обжалваното решение
16.      Същия ден, на основание член 7, параграф 2 от Регламента относно обвързаността с условия и без писмено уведомление от Унгария, съдържащо искане за отмяна на мерките, Комисията по собствена инициатива приема решение за преоценка на положението в Унгария(24). Тя констатира, че Унгария не е коригирала положението, довело до приемането на бюджетните мерки съгласно Регламента относно обвързаността с условия. Поради това Комисията не предлага на Съвета да отмени или адаптира мерките по този регламент(25).
Б.      Етапи, довели до обжалваното решение
1.      Процедура по РОР и решенията за одобрение
17.      Съгласно РОР програмите за финансиране, предложени от държавите членки, се одобряват от Комисията(26).
18.      Съгласно тази финансова рамка бюджетът на Съюза се разпределя въз основа на принципа на споделено управление в съответствие с подробните правила, определени в член 63 от Финансовия регламент(27). При изпълнението на бюджета, както се изисква в член 9, параграф 1 от РОР, държавите членки и Комисията трябва да гарантират спазването на хоризонталните принципи, включително зачитането на основните права и спазването на Хартата.
19.      Съгласно член 10 от РОР всяка държава членка трябва да изготви споразумение за партньорство (наричано по-нататък „СП“), в което са изложени стратегическата ориентация за програмирането и условията за ефективното и ефикасно използване на фондовете по РОР. Въз основа на член 12 от РОР тези СП трябва да получат оценка от Комисията, която трябва да оцени съответствието им с РОР и със специфичните правила за отделните фондове.
20.      Съгласно член 15, параграф 2 от РОР, когато изготвят СП, държавите членки трябва сами да направят оценка дали са изпълнени отключващите условия, които са свързани с избраната специфична цел. Когато държава членка смята, че е изпълнено дадено отключващо условие, тя информира за това Комисията, която в съответствие с член 15, параграф 4 от РОР
извършва оценка във възможно най-кратък срок и не по-късно от 3 месеца след получаването на
информацията, като уведомява държавата членка дали е съгласна с нейната преценка. Отключващо условие се счита за изпълнено, „когато са изпълнени всички свързани с него критерии“  (28), като това е стандарт, който обвързва както държавата членка, така и Комисията по отношение на оценката за изпълнението на отключващите услови.
21.      Приложение III към РОР съдържа хоризонтални отключващи условия, които съгласно член 15, параграф 1 от този регламент са приложими към всички специфични цели. Тези условия трябва да бъдат изпълнени преди каквото и да било плащане от фондовете. Едно от хоризонталните отключващи условия, определени в приложение III към РОР, е ХОУ, свързано с Хартата, съгласно което държавите членки получатели са длъжни по-специално да въведат „[м]ерки за осигуряване на съответствието на подкрепяните от фондовете програми и тяхното прилагане с приложимите разпоредби на Хартата“.
22.      На 22 юли 2022 г. в искането си за финансиране от фондовете, регулирани от РОР, Унгария отчита като изпълнени всички хоризонтални отключващи условия, включително ХОУ, свързано с Хартата(29).
23.      На 22 декември 2022 г. Комисията приема решения за одобрение на десет оперативни програми, финансирани от фондовете по РОР в Унгария за периода 2021—2027 г.(30).
24.      При оценката на тези програми обаче Комисията установява четири основни недостатъка съгласно ХОУ, свързано с Хартата, в Унгария, които се отнасят до:
i) независимостта на съдебната власт;
ii) академичната свобода;
iii) така наречения Закон за закрила на детето и iv) правото на убежище.
25.      Що се отнася до ХОУ, свързано с Хартата, относно недостатъците с оглед независимостта на съдебната власт в Унгария, в съображенията на решенията за одобрение се признава, че „в рамките на европейския семестър и механизма за принципите на правовата държава многократно бяха изразени опасения относно независимостта на съдебната власт в Унгария“(31). По-нататък в съображенията се излагат по-подробно тези опасения и се посочват процедурите, договорени съгласно Регламента МВУ, в рамките на които Унгария поема ангажимент да предприеме определени реформи за постигане на независимост на съдебната власт.
26.      Поради това Комисията одобрява всичките десет програми и определя размера на финансовата подкрепа и ставките на съфинансиране(32), но спира изплащането на тези средства, докато Унгария не изпълни ХОУ, свързано с Хартата.
27.      В член 3 от всяко решение за одобрение ХОУ се разглеждат по един и същ начин. По-специално, във всеки съответен член 3, параграф 2 са изведени подробните условия, които Унгария трябва да удовлетвори, за да преодолее неизпълнението на ХОУ във връзка с Хартата, отнасящо се до недостатъците, свързани с независимостта на съдебната власт. Тази разпоредба гласи:
„Що се отнася до хоризонталното отключващо условие „3. Ефективно прилагане и изпълнение на Хартата на основните права“, се прилага следното:
По отношение на недостатъците, свързани с независимостта на съдебната власт, отключващото условие се счита за изпълнено, след като Унгария въведе и приложи следните изменения:
(a)      законодателни изменения за засилване на ролята и правомощията на Националния съдебен съвет (НСС) като ефективен противовес на правомощията на председателя на Националната съдебна служба (НССл), както са посочени в параграф 3;
(b)      законодателни изменения на правилата за избор на председател на Kúria, законодателни изменения и други промени в системата за разпределяне на делата на Kúria, както и законодателни правила за изменение на правилата за функциониране на Kúria, както са посочени в параграф 4;
(c)      законодателни изменения на:
(i)      Раздел 666 и сл. от унгарския Наказателнопроцесуален кодекс, за да се премахне възможността Kúria да упражнява контрол за законосъобразност върху решението на съдия да сезира Съда на Европейския съюз с преюдициално запитване;
(ii)      член 490 от унгарския Наказателнопроцесуален кодекс, който се отнася до спирането на производството, за да се отстранят всички пречки пред юрисдикциите да отправят преюдициални запитвания в съответствие с член 267 ДФЕС;
(d)      законодателни изменения, с които се премахва въведената през 2019 г. с изменението на член 27 от Закон CLI от 2011 г. възможност публичните органи да оспорват влезлите в сила съдебни решения пред Конституционния съд“(33).
28.      След това в член 3, параграфи
3 и 4 от решенията за одобрение се посочва какво точно се очаква от Унгария във връзка с реформите, изброени в член 3, параграф 2, букви a) и b) от тях(34).
29.      Накрая в член 3, параграф 5 от решенията за одобрение се уточнява, че „след като Унгария уведоми Комисията, че са въведени и се прилагат посочените в параграфи 2, 3 и 4 мерки за отстраняване на недостатъците, свързани с независимостта на съдебната власт, се извършва нова оценка“(35).
2.      Събития, предхождащи обжалваното решение
30.      На 18 юли 2023 г. Унгария уведомява Комисията, че според нея реформите, които е предприела, удовлетворяват ХОУ, свързано с Хартата.
31.      По-специално, на 3 май 2023 г. Országgyűlés (Народно събрание, Унгария) приема Закон за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.)(36), който влиза в сила на 1 юни 2023 г. С този закон се изменят редица други законодателни актове, свързани с организацията и функционирането на унгарската съдебна система, включително Законът за съдебните служители (Закон
LXVIII от 1997 г.)(37), Законът
за Конституционния съд (Закон
CLI от 2011 г.)(38), Законът за организацията на съдилищата (Закон
CLXI от 2011 г.)(39), Законът за статута и възнаграждението на съдиите (Закон
CLXII от 2011 г.)(40) и Законът за наказателното производство (Закон
XC от 2017 г.)(41).
32.      Тъй като счита, че получената информация не ѝ позволява да направи цялостна оценка дали е изпълнено ХОУ, свързано с Хартата, по отношение на независимостта на съдебната власт, Комисията иска от Унгария на 26 септември 2023 г., а след това отново на 1 ноември 2023 г. допълнителна информация. Унгария отговаря на тези искания през декември същата година.
33.      В отговор на някои отбелязани от Комисията продължаващи проблеми в унгарската система за организация на съдебната власт Унгария приема допълнително законодателство. На 7 декември 2023 г. тя приема Декрет
18/2023(42), с който внася изменения в правилата за съдебната администрация, свързани със системата за разпределяне на делата. Този декрет влиза в сила на 61-вия ден след публикуването си, а именно на 6 февруари 2024 г.
34.      На 13 декември 2023 г. Унгария приема член 35 от Закона за изменение на закони за университетите (Закон
LXXXV от 2023 г.)(43), с който се изменя член 490, параграф 1 от Закона за наказателното производство (Закон
XC от 2017 г.), за да се премахне ограничение на правилата
относно преюдициалните запитвания, приложими в наказателните производства. Член 35 от първия закон влиза в сила на 61-вия ден след публикуването си, а именно на 13 февруари 2024 г.
35.      В жалбата си Европейският парламент се позовава на две други законодателни изменения, които предхождат обжалваното решение и които той счита за релевантни за настоящата жалба.
36.      Така например с член 3 от Закона за изменение на закони за университетите (Закон LXXXV от 2023 г.) се въвежда нов член 16/A в Закона за Конституционния съд (Закон
CLI от 2011 г.), който предвижда ново правомощие на Alkotmánybíróság (Конституционен съд, Унгария) — в рамките на производство по преюдициално запитване
да предоставя на Съда становище по въпроси, свързани с националния суверенитет.
37.      Накрая, на 12 декември 2023 г. Унгария приема Закон за защита на националния суверенитет (Закон
LXXXVIII от 2023 г.)(44).
3.      Обжалваното решение(45)
38.      На 13 декември 2023 г. Комисията приема обжалваното решение, с което стига до извода, че Унгария е изпълнила ХОУ, свързано с Хартата, по отношение на независимостта на съдебната власт. Поради това тя отменя спирането на изплащането на средства по програмите, свързани само с тази част от това ХОУ. Въз основа на това Унгария придобива право да получи около 10,2 млрд. евро от няколко фонда на Съюза, уредени в РОР.
39.      В член 1 от обжалваното решение се посочва, че Комисията одобрява приложената към това решение, на основание член 15, параграф 4 от РОР, (повторна) оценка на ХОУ, свързано с Хартата, по отношение на недостатъците, свързани с независимостта на съдебната власт в Унгария.
40.      В писмото за оценка се посочват съответните десет програми, след което се възпроизвежда списъкът с измененията, изброени в решенията за одобрение, които е трябвало да бъдат въведени от Унгария и въз основа на които Комисията разглежда ХОУ, свързано с Хартата, по отношение на независимостта на съдебната власт.
41.      В писмото за оценка също така се проследява хронологията на официалните контакти между Комисията и Унгария(46).
42.      По-нататък в писмото за оценка се посочва, без допълнителни уточнения, че в съответствие с член 15, параграф 4 от РОР Комисията е извършила оценка на предоставената ѝ информация, въз основа на която счита, че Унгария е изпълнила ХОУ, свързано с Хартата, по отношение на независимостта на съдебната власт. Поради това разходите на Унгария във връзка с някои програми — за които първоначално се е считало, че не е изпълнено ХОУ, свързано с Хартата, поради недостатъци на независимостта на съдебната власт — могат да ѝ бъдат възстановени(47).
43.      Освен това в оценката отново се потвърждава, че Комисията не е одобрила отпускането на средства за няколко програми по РОР поради трайни недостатъци в Унгария по отношение на академичните свободи, на унгарското законодателство в областта на закрилата на детето, както и на правото на убежище(48).
44.      Обжалваното решение, чийто адресат е Унгария, не е публикувано.
45.      С прессъобщение от 13 декември 2023 г. (същата дата като на обжалваното решение) Комисията уведомява обществеността за обжалваното решение, с което освобождава средствата за няколко програми по РОР. В същото прессъобщение тя информира обществеността и за другото си решение от същия ден —
да запази спирането на бюджетните задължения съгласно Регламента за обвързаността с условия(49).
III. Искания на страните
46.      С жалба от 25 март 2024 г. Европейският парламент иска от Съда да отмени обжалваното решение и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
47.      Комисията иска Съдът да отхвърли жалбата и да осъди Европейския парламент да заплати съдебните разноски.
IV.    Производство пред Съда
48.      На 26 юли 2024 г. председателят на Съда допуска Унгария да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията.
49.      На 14 октомври 2025 г. се провежда съдебно заседание, на което Парламентът, Комисията и унгарското правителство представят устни становища.
V.      Анализ
50.      В подкрепа на искането си за отмяна на обжалваното решение Парламентът изтъква три основания, като първото от тях е разделено на шест части. С тези основания Парламентът твърди, че Комисията: i) е нарушила член 9, параграф 1 и член 15 от РОР, както и приложение III към него и е допуснала явна грешка в преценката; ii) е нарушила задължението си за мотивиране и iii) е злоупотребила с власт.
51.      Преди да започна анализа си по отношение на всяко от тези основания, ще разгледам няколко предварителни въпроса, които са относими за отговора на въпроса как Съдът следва да проведе съдебния контрол по настоящото дело.
А.      Предварителни въпроси
1.      По отношение на интензивността на съдебния контрол
52.      Парламентът и Комисията спорят относно подходящия стандарт за съдебен контрол, който Съдът да приложи при преценката на решението на Комисията относно изпълнението на отключващото условие, свързано с независимостта на съдебната власт, съгласно РОР.
53.      Парламентът счита, че подобна преценка изисква пълен контрол от страна на Съда. Комисията, напротив, е на мнение, че с провеждания от Съда контрол следва да се провери единствено дали Комисията е допуснала явна грешка в преценката(50).
54.      По принцип интензивността на извършвания от Съда контрол ще зависи от степента на защита, която Съдът трябва да предостави на институцията на Съюза, с оглед на акта, който е предмет на контрол. Това на свой ред ще зависи от обстоятелството дали и до каква степен приложимото право предоставя на институцията свобода на преценка при приемането
на този акт. По принцип колкото по-широка е
предоставената на институцията свобода на преценка, толкова следва да е по-слаба степента на интензивност на осъществявания от Съда контрол, тъй като той следва да провери единствено пределите на тази свобода на преценка.
55.      В това отношение изглежда, че в рамките на бюджетната обвързаност с условия могат да се разграничат два различни етапа във връзка с критерия за върховенството на закона.
56.      В първия етап институциите на Съюза (Комисията —самостоятелно съгласно РОР, и Съветът —
по предложение на Комисията съгласно Регламента МВУ и Регламента относно обвързаността с условия) определят конкретните изисквания, на които трябва да отговаря дадена държава членка, за да се гарантира плащането от бюджета, с цел да се защитят финансовите интереси на Европейския съюз. Когато изпълнението на бюджета попада в обхвата на споделеното управление, какъвто е случаят с разглежданите фондове по РОР, изискванията, които трябва да бъдат изпълнени, включително изискванията, свързани с независимостта на съдебната власт, се договарят в рамките на сътрудничество между Комисията и съответната държава членка.
57.      На този етап страните в настоящото производство
не спорят, че Комисията разполага с право на преценка, за да оцени положението в дадена държава членка и да реши какви условия са необходими и достатъчни за защита на бюджетните интереси на Европейския съюз. Тази
свобода на преценка, на първо място, е ограничена от целта на обвързаността с условия за спазване на принципите на правовата държава в контекста на бюджета, която се изразява в гарантиране на правилното използване на средствата на Съюза(51). На второ място, в контекста на РОР насоки за упражняването на тази свобода на преценка се съдържат в член 9, параграф 1 от РОР, който изисква при изпълнението на фондовете държавите членки и Комисията да гарантират зачитането на основните права и спазването на Хартата, както и в член 15 и приложение III към РОР, в които се изброяват хоризонталните отключващи условия, включително ХОУ, свързано с Хартата. Тези разпоредби задължават Комисията да гарантира спазването на Хартата, но не посочват точните средства за постигането на тази цел.
58.      Следователно Комисията разполага с известна свобода на преценка да определи какво е необходимо, за да се гарантира спазването на ХОУ, свързано с Хартата, в определена държава членка, и в пределите на тази свобода на преценка може да наложи конкретните изисквания, които тази държава членка трябва да изпълни, преди да бъде разрешено плащане от бюджета.
59.      Що се отнася до 10‑те програми, предложени от Унгария, Комисията е упражнила такава свобода на преценка при приемането на решенията за одобрение. Както подчертава Комисията в съдебното заседание, тези решения не са оспорени. Ето защо въпросът как Комисията е упражнила свободата
си на преценка при приемането на тези решения и при определянето на конкретни изисквания за Унгария по отношение на ХОУ, свързано с Хартата, не попада в предмета на настоящото дело.
60.      По настоящото дело е необходимо да бъде подложено на съдебен контрол приетото от Комисията решение на втория етап.
61.      На втория етап, след като държавата членка, която трябва да предприеме мерки за спазване на ХОУ, свързано с Хартата, уведоми Комисията, че е предприела такива мерки, в съответствие с член 15, параграф 4 от РОР Комисията трябва да извърши оценка дали договорените условия са изпълнени.
62.      На този етап Комисията по принцип не разполага с никаква свобода на преценка. Член 15, параграф 2 от РОР предвижда, че отключващото условие се счита за изпълнено, когато са изпълнени всички свързани с него критерии, което според мен включва
специфичните изисквания по ХОУ, свързано с Хартата, които са определени по отношение на конкретна държава членка в решението за одобрение.
63.      С други думи, след като Комисията е определила специфичните изисквания в решенията за одобрение, тя може да разреши плащането само ако са изпълнени всички тези изисквания.
64.      Това означава, че упражняваният от Съда съдебен контрол трябва да се съсредоточи, върху обосноваността на преценката на Комисията относно обстоятелството дали дадена държава членка е изпълнила
всяко от изискванията. Това е фактическа преценка, която в конкретния случай изисква да се анализират унгарските реформи. Част от направените от Парламента твърдения за нарушение (например твърдението за нарушение
във връзка с новото законодателство относно точковата система за избор на съдии или твърдението за нарушение във връзка с новите правила за избор на председател на Kúria (Върховен съд)) налагат провеждането на такава проверка на унгарските реформи с оглед на тяхната целесъобразност. Като се има предвид, че Комисията не разполага с никаква свобода на преценка в това отношение, самото установяване на грешка в преценката би трябвало да обуслови отмяната на съответното решение. С други думи, за да гарантира финансовите интереси на Европейския съюз, Съдът трябва да се увери, че не са допуснати никакви грешки в преценката, а не само че не са налице никакви
явни грешки в преценката на приетите от Унгария законодателни изменения.
65.      Като се има предвид това, много от оплакванията на Парламента по настоящото дело не са с такава насоченост. Тази институция не оспорва, или най-малкото не го прави в по-голямата част от доводите си, фактическите констатации на Комисията, въпреки че в изложението на изтъкнатите основания използва понятието „опорочена оценка“(52).
Страните не спорят например по въпроса дали някои унгарски законодателни актове са били в сила към момента на приемане на обжалваното решение. Напротив, спорът, с оглед на който са направените от Парламента
твърдения за нарушение, се отнася по същество до въпроса дали Комисията е разполагала с известна свобода на действие, за да разреши отпускането на средствата, независимо че не е била изпълнена всяка подробност от
наложените изисквания.
66.      Смятам, че отговорът на този въпрос може да бъде намерен само ако се разгледа в светлината на целта за налагане на свързаното с Хартата хоризонтално отключващо условие, а именно гарантирането на защитата на финансовите интереси на Съюза. В това отношение, когато приема решение за отмяна на спирането на плащанията, Комисията следва да разполага с известна свобода на действие, за да прецени дали все още съществува риск за финансовите интереси на Европейския съюз, независимо че някои от конкретните изисквания (все още) не са изпълнени или най-малкото не са изпълнени изцяло. По същия начин Комисията трябва също така да вземе предвид всички други относими промени, независимо дали те са изменения на законодателството, или промени в практиката на проверяваната държава членка, и да има правомощието да откаже отпускането на средства, когато тези промени намаляват или подкопават конкретни реформи, предприети в съответствие с ХОУ, свързано с Хартата. Комисията трябва да разполага с такава свобода на преценка, за да вземе предвид особени положения, които не могат да бъдат предварително предвидени.
67.      Съдът обаче трябва да може да упражни своя съдебен контрол, като вземе предвид „корекциите с оглед на действителността“. За тази цел, макар в решението си за отмяна на спирането на плащането Комисията да се отклонява от едно от конкретните условия, определени в ХОУ, свързано с Хартата, тя трябва да посочи мотивите си да приеме, че е изпълнено всяко изискване по същество, поради което
не са застрашени финансовите интереси на Съюза.
68.      Комисията дължи подобно разяснение към момента на приемане на решение, тъй като,
на първо място, без него би било трудно да се прецени дали е необходим съдебен контрол. Дори това решение да е формално адресирано само до съответната държава членка, съществуват по-важни обществени интереси, които са в основата на това решение, а именно изплащането на публични средства. Поради тази причина, и по-специално в хипотезата, в която
преди това е било спряно отпускането на средства, Комисията дължи обяснения по този въпрос не само на Унгария, но и на гражданите на Съюза в широк смисъл. Това е и аргумент в подкрепа на необходимостта да бъде публикувано такова решение.(53)
69.      Като се вземе предвид това, в настоящия случай Съдът трябва да прецени дали Комисията действително е решила да освободи средствата въпреки неспазването на конкретните изисквания, предвидени по отношение на Унгария в ХОУ, свързано с Хартата, и дали нейната обосновка за отклонение от някои от тези изисквания е достатъчна, за да ѝ позволи да заключи, че вече не съществува риск за финансовите интереси на Европейския съюз.
70.      Основните аргументи, изтъкнати от Парламента в първото му основание, са,
че: i) Комисията не е извършила задълбочена оценка на законодателните реформи в Унгария, които самата тя изисква в решенията за одобрение; ii) не всички реформи са били въведени към момента, когато Комисията приема обжалваното решение, и iii) Комисията не е взела предвид други значими промени, които не са разгледани в решенията за одобрение. Основният довод, който Парламентът изтъква в подкрепа на второто си основание, е липсата на изискваното мотивиране на обжалваното решение.
71.      Предлагам на Съда да се ръководи от следното, когато преценява тези доводи.
72.      Първо, според мен е ясно, че Комисията е обвързана от изискванията, които сама е наложила на Унгария в решенията за одобрение. Както посочва Комисията, всяко от специфичните изисквания, които имат за цел да отговорят на едно или няколко от установените нередности, трябва да е пряко свързано с управлението и изпълнението на фондовете. Следователно трябва да се приеме, че при неизпълнение на тези изисквания финансовите интереси на Европейския съюз биха останали изложени на риск. В това отношение Унгария трябва да осъществи всички реформи, посочени в тези решения, а Комисията по принцип не може да освободи плащанията, преди това да се случи.
73.      Второ, както посочих по-горе, може да се окаже прекалено строго да се изисква изпълнение на реформите до най-малката подробност, тъй като Комисията трябва да бъде в състояние да адаптира оценката си към всяка отделна ситуация. Ако обаче Комисията заключи, че Унгария като цяло е изпълнила изискванията за независимост на съдебната власт, така че средствата могат да бъдат отпуснати, тя трябва да обясни защо неизпълнението на някои условия не представлява риск за финансовите интереси на Европейския съюз.
74.      Трето, когато Комисията е поискала от държава членка да приеме конкретни законодателни изменения, както е направила в решенията за одобрение(54), тя по принцип не следва да приема решение за отмяна на спирането, преди необходимото законодателство да е поне влязло в сила. По същия начин, ако изискването се отнася до прилагането на това законодателство на практика, Комисията, преди да приеме решение за отмяна на спирането на плащанията, трябва да даде задоволителна оценка на фактическото прилагане на законодателството. Ако Комисията,
напротив,
счита, че самото предложение за законодателен акт или приемането на такъв вече удовлетворява наложените изисквания, преди този акт да е влязъл в сила и/или да е приложен, тя следва да обясни защо това е така.
75.      Четвърто, по принцип Комисията не може да налага допълнителни изисквания, които не са включени в решенията за одобрение като допълнителни условия за изплащане на средствата. Ако обаче настъпят нови правни промени (законодателство, съдебна практика или подобни) в периода между приемането на решенията за одобрение и приемането на решението за отмяна на спирането на плащанията, Комисията трябва да ги вземе предвид, при условие че тези промени са от естеството да повлияят на целта на реформите, които решенията за одобрение изискват. Пренебрегването на такива промени би било в противоречие с целта на обвързаността с условието за спазване на принципите на правовата държава. Това би противоречало и на член 15, параграф 6 от РОР, който задължава държавите членки и Комисията да гарантират изпълнението и спазването на отключващите условия през целия програмен период.
76.      В светлината на изложеното сега ще разгледам всяко от твърденията на Парламента в реда, в който той ги е представил в жалбата си пред Съда.
Б.      По първото основание, изведено от нарушение на член 9, параграф 1 и член 15 от РОР и на приложение III към него, както и от явни грешки в преценката
77.      Първото основание, изтъкнато от Парламента, се състои от шест части, с които твърди, че:
i) не всички изменения са били в сила към датата на обжалваното решение; ii) е опорочена оценката на реформите, свързани с НСС;
iii) е опорочена оценката на реформите, свързани с независимостта на Kúria (Върховен съд); iv) е опорочена оценката на реформите, свързани с назначенията в съдебната власт;
v) е опорочена оценката на реформите във връзка с преюдициалните запитвания и vi) Комисията не е взела предвид всички елементи, релевантни за оценката.
1.      По първата част от първото основание: не всички изменения са били в сила към датата на обжалваното решение
а)      Основни въпроси и доводи на страните
78.      Член 3, параграф 2 от решенията за одобрение предвижда, че Хартата HEC ще се счита за изпълнена, когато Унгария „въведе [изброените в нея изменения] и тези изменения бъдат приложени“.
79.      Парламентът твърди, че Комисията е допуснала грешка, като е приела обжалваното решение преди влизането в сила на Декрет
18/2023 относно системата на Kúria (Върховен съд) за разпределение на делата — който установява подробни правила за вписване и посочва задължението на този съд да публикува ежеседмични актуализации на своя уебсайт — и на член 35 от Закона за изменение на закони за университетите (Закон
LXXXV от 2023 г.) — който заличава израза „приложим в наказателното производство“ от член 490, параграф 1 от Наказателнопроцесуалния кодекс,
считан от Комисията за пречка за сезирането на Съда с преюдициални запитвания. Тези два акта влизат в сила 61 дни след публикуването си, тоест съответно на 6
и 13
февруари 2024 г.
80.      Комисията изтъква, че съгласно Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.) „почти всички“ изменения, които решенията за одобрение изискват, са в сила и се прилагат от 1 юни 2023 г. Двете изменения, които все още не са били в сила към момента на приемане на обжалваното решение, според Комисията представляват само допълнителни уточнения на вече действащи мерки. Унгарското правителство, встъпило в подкрепа на Комисията, потвърждава, че двете изменения, на които се позовава Парламентът, са направени, за да се гарантира приемането на допълнителните подробни правила, които се изготвят и предлагат въз основа на изчерпателна оценка от Комисията.
81.      Освен това Комисията счита, че не е могла да поиска допълнителни разяснения, както предвижда член 15, параграф 4 от РОР, тъй като тази възможност съществува само в случай на отрицателна оценка. Тя добавя, че преди това на два пъти е искала разяснения, което вече е забавило решението ѝ с много повече от 3 месеца, какъвто е предвиденият в тази разпоредба срок.
б)      Анализ
82.      Член 15, параграф 4 от РОР задължава Комисията „[в]ъв възможно най-кратък срок и не по-късно от 3 месеца“ след получаването на информацията да извърши оценка и да информира съответната държава членка дали е съгласна с нейната самооценка относно изпълнението на съответните ХОУ. Когато обаче Комисията не разполага с достатъчно информация, за да стигне до положително или отрицателно решение, няма пречка тя да поиска допълнителна информация, както впрочем е направила на два пъти в разглежданата процедура (вж.
т. 32 от настоящото заключение).
83.      Член 15, параграф 4, втора, трета и четвърта алинея от РОР урежда само процедурата в случай на отрицателна оценка от страна на Комисията. В тази разпоредба обаче, както и изобщо в РОР, не се споменава възможността Комисията да поиска допълнителни разяснения.
84.      Според мен е в интерес на въпросната държава членка, както и на ефективното и бързо провеждане на процедурата Комисията да има възможност да поиска допълнителни разяснения, преди да приеме положително или отрицателно решение. Ако Комисията не разполага с достатъчно информация, тя не може да обоснове положително решение и следователно в интерес на доброто изпълнение на бюджета на Съюза може да приеме само отрицателно решение. В такъв случай цялата процедура следва да започне отначало, като на Комисията се предостави нов тримесечен срок, за да вземе решение, след като съответната държава членка е представила информация за въвеждането на изискваните реформи.
85.      Ето защо в този смисъл изискването за разяснения не удължава непременно времето за произнасяне в ущърб на държавата членка, а по-скоро позволява на Комисията
да вземе положително решение по-бързо. По тази причина и противно на твърдяното от Комисията, спирането на процедурата до получаването на разяснения или до влизането в сила на ново законодателство не представлява нарушение на правото на държава членка да получи обоснована оценка във възможно най-кратък срок.
86.      Това означава, че РОР не възпрепятства Комисията нито да поиска допълнителни разяснения, нито да изчака влизането в сила на въпросните реформи, преди да приеме положително решение.
87.      В този контекст следва да се припомни, че Декрет
18/2023 и член 35 от Закона за изменение на закони за университетите (Закон LXXXV от 2023 г.) влизат в сила през февруари 2024 г. Обстоятелството, че Комисията настоява за добавянето на тези законодателни изменения, е аргумент в подкрепа на извода, че Комисията е разглеждала тези изменения не само като „допълнителни“, но по-скоро като необходими, и като такива следователно те са част от аспектите, които трябва „да бъдат приложени“, преди да се приеме каквато и да е положителна оценка.
88.      Тъй като те не са били приложени, което е част от условията съгласно решенията за одобрение, Комисията е нарушила задълженията си, като е приела обжалваното решение за одобрение преждевременно, без по какъвто и да е начин да обоснове това решение.
89.      Ето защо предлагам на Съда да приеме за обоснована първата част от първото основание.
2.      По втората част от първото основание: опорочена оценка на реформите, засягащи НСС
а)      Основни въпроси и доводи на страните
90.      В решенията за одобрение Комисията констатира, че създаването на НССл, която администрира съдилищата и се ръководи от председател с широки административни правомощия, поражда несъмнен риск от произволни решения по отношение на професионалното развитие на съдиите, включително тяхното прехвърляне и изваждане от списъка на съдиите, разглеждащи административни дела(55). Поради този риск член 3, параграф 3 от решенията за одобрение изисква законодателни изменения, с които да се въведат засилени правомощия за НСС, така че той да е в състояние ефективно да изпълнява конституционната си функция за надзор над НССл. По-специално, член 3, параграф 3, пета алинея, буква b) от решенията за одобрение изисква на НСС да бъдат предоставени пълна правоспособност и бюджетна автономия. Член 3, параграф 3, пета алинея, буква d) от същите решения задължава Унгария да внесе изменения в правилата, уреждащи избора на съдии в НСС, а член 3, параграф 3, трета алинея, буква a) изисква НСС да бъде оправомощен да дава обвързващи становища по подзаконовите актове, отнасящи се до точковата система за оценяване на кандидатурите за съдийски длъжности.
91.      За да удовлетвори тези изисквания, Унгария приема член 45 от Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.), с който укрепва административната и финансовата независимост на НСС(56). Това изменение обаче предвижда, че за период от 9 месеца, считано от влизането му в сила, НССл временно ще изпълнява бюджетните функции на НСС (наричан по-нататък „инкубационният период“). Този период изтича на 1 март 2024 г., след приемането на обжалваното решение.
92.      Парламентът счита, че оценката на Комисията за тези три реформи е опорочена. Според него обжалваното решение е преждевременно, що се отнася до правоспособността и финансовата независимост на НСС. По отношение на новите правила за избор на членовете на НСС, които се предвижда да влязат в сила едва през януари 2024 г., Парламентът отново счита, че Комисията не би могла да приеме обжалваното решение, преди тези правила да влязат в сила. Що се отнася до обвързващото становище относно точковата система, Парламентът счита, че актът няма за цел подмяната на съществуващата точкова система да се извърши в определен срок, което означава, че настоящата система може да се запази за неограничено време.
93.      Комисията, подкрепена от Унгария, изтъква, че Законът за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.), който влиза в сила преди приемането на обжалваното решение, въвежда необходимите реформи, насочени към предоставянето на по-широки правомощия на НСС по отношение на НССл. Деветмесечният инкубационен период се отнасял само до въпроси, свързани с администрирането и организацията, което не попречило на НСС да упражнява новите си правомощия по отношение на НССл. Изискванията относно избора на членовете на НСС били незначителни и в крайна сметка Комисията нямала основание да счита, че правоспособността и независимостта на НСС не му позволяват да упражнява необходимите контролни функции по отношение на НССл. Накрая, според Комисията обстоятелството, че не е изискала промяна на точковата система в рамките на определен срок, не представлява порок от гледна точка на ХОУ, свързано с Хартата, поради което тя не включила такова изискване в решенията за одобрение.
б)      Анализ
94.      Първите две оплаквания на Парламента се отнасят до преждевременния характер на обжалваното решение. В съответствие с предложението ми, представено в рамките на първата част от първото основание, и при липсата на каквито и да било мотиви в обжалваното решение, които да поясняват защо Комисията не е изчакала влизането в сила или прилагането на тези реформи, считам, че Съдът следва да приеме, че Комисията е приложила правото неправилно.
95.      Що се отнася до обвързващото становище относно уредбата на точковата система, споделям становището на Комисията, че решенията за одобрение не изискват незабавно реформиране на тази система, а само предвиждат, че на НСС следва да се предостави правомощие да дава обвързващи становища относно всяка реформа на тази система. Като се има предвид, че този аспект на решенията за одобрение не е оспорен след приемането им, предлагам на Съда да отхвърли този аспект от втората част от първото основание на Парламента.
96.      С оглед на изложеното предлагам на Съда да уважи частично втората
част от първото основание като обоснована.
3.      По третата част от първото основание: опорочена оценка на реформите, засягащи независимостта на Kúria (Върховен съд)
а)      Основни въпроси и доводи на страните
97.      В решенията за одобрение Комисията констатира, че независимостта на съдебната власт е била особено засегната поради широките дискреционни правомощия, предоставени на председателя на Kúria (Върховен съд) във връзка с назначаването на съдии на ръководни длъжности и с разпределението на делата(57). Въз основа на това в член 3, параграф 4 от решенията за одобрение се настоява за набор от изменения, засягащи правилата за избор на председател на Kúria (Върховен съд)(58) и системата за разпределение на делата в този съд(59).
98.      Що се отнася до избора на председател на Kúria (Върховен съд), Парламентът изтъква, че преди да приеме спорното решение, Комисията не е оценила подобаващо възможността настоящият председател на Kúria (Върховен съд) да продължи да изпълнява длъжността за неопределен срок от време с решение на Országgyűlés (Народно събрание), прието с малцинство от една трета(60).
99.      По отношение на системата за разпределение на делата Парламентът посочва четири оплаквания. Първо, разпределението на делата между съставите без човешка намеса не е напълно автоматизирано в съответствие с член 18 от Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.)(61) —процедура, която не е въведена преди приемането на обжалваното решение. Освен това през октомври 2023 г. Комисията изисква от Унгария да предостави писмено потвърждение от независим съдебен експерт или приравнен на него професионалист, че електронно подадените искове получават номер на дело без човешка намеса. Към момента на приемане на обжалваното решение такъв експертен доклад не е представен. Второ, Парламентът изтъква, че липсва прозрачност на системата, тъй като ежеседмичните доклади, които Kúria (Върховен съд) публикува на уебсайта си, съдържат непълни данни и не се предвижда публикуване на мотивите за преразпределяне на дела на друг състав. Когато се прилага изключение, публикуването на мотиви се изчерпва единствено в посочване на приложената в случая правна разпоредба. Освен това Парламентът посочва, че когато делата се преразпределят поради натовареност, няма начин да се провери дали първоначално определеният съдебен състав действително е имал прекалено голяма работна натовареност. Нещо повече, в случай на дерогация системата за разпределение на делата следва да запише решението в преписката по делото и да го предостави на разположение на страните. Парламентът обаче отбелязва, че не е ясно дали такива записи изобщо се изготвят, или, ако се изготвят, дали съдържат достатъчно подробности, така че страните да могат да преценят дали дерогацията съответства на общите правила. Трето, от 1 януари 2024 г. правилата за разпределение на делата позволяват формирането на нови състави, компетентни да разглеждат дела, свързани с избирателния процес в контекста на изборите за Европейски парламент и местните избори през 2024 г.(62). Парламентът твърди, че липсва достъпна информация относно формирането на тези състави. Четвърто, Парламентът твърди, че в решенията за одобрение Комисията е пренебрегнала обстоятелството, че са възможни проблеми със системата за управление на делата в по-ниските по степен съдилища, както се посочва в Доклада относно върховенството на закона за 2023 г.(63).
100. Комисията, подкрепяна от Унгария, посочва, че решенията за одобрение не съдържат изискване за предсрочно освобождаване от длъжност на председателя на Kúria (Върховен съд) и че при всички положения мандатът му следва да изтече през 2028 г. Що се отнася до системата за разпределение на делата, Комисията твърди, че Унгария е изпълнила всички изисквания, посочени в решенията за одобрение, и че липсата на каквато и да е човешка намеса не е изискване към разпределението на делата. Вместо това тези решения единствено изискват заведените по електронен път дела да са номерирани без човешка намеса. Освен това седмичните регистрационни файлове, публикувани на уебсайта на тази юрисдикция, потвърждават, че заведените по електронен път дела имат пореден номер на делото с оглед реда на постъпването си и се разпределят на съдебните състави в същия ред. Също така, когато се прави специално изключение, на страните се предоставя информация относно приложимото основание за дерогация. Що се отнася до дерогацията заради натовареност, Комисията посочва, че решенията за одобрение изискват наличието на обективни данни — изискване, което е изпълнено, тъй като НСС е оправомощен да издава обвързващи становища относно информационните листове и методите за оценка на натовареността на съдиите. Освен това Комисията твърди, че няма как да е знаела към момента на приемане на обжалваното решение за възможността за формиране на нови състави в системата за разпределение на делата, което е станало възможно едва от 1 януари 2024 г. Накрая, Комисията признава, че са необходими някои подобрения при по-ниските по степен
съдилища, но не е включила такова изискване в решенията за одобрение, тъй като е счела за достатъчно да се съсредоточи върху правилното функциониране на Kúria (Върховен съд), което е от особена важност за защитата на финансовите интереси на Съюза в рамките на въпросните програми.
б)      Анализ
101. В съответствие с член 36, параграф 1 от Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.)(64) Унгария приема измененията, които Комисията изисква в своите решения за одобрение. Тези изменения не налагат отстраняването на заварения председател на Kúria (Върховен съд), което Комисията при всички положения не може да изисква, тъй като би било в противоречие с принципа на несменяемост съгласно правото на Съюза(65). Според мен обстоятелството, че действащият председател може да продължи да заема длъжността за неопределен срок, стига да не е достигнато необходимото мнозинство в Országgyűlés (Народно събрание) за целите на назначаването на нов председател, е твърде хипотетично, за да може да оправдае извода, че като е приела, че с новото законодателство се удовлетворяват изискванията по ХОУ, свързано с Хартата,
Комисията е допуснала грешка в преценката, която би обосновала отмяната на обжалваното решение. Това важи в още по-голяма степен, доколкото решенията за одобрение не изискват промяна на системата за избор на председател на Kúria (Върховен съд) от Országgyűlés (Народно събрание).
102. Ето защо считам, че Съдът следва да отхвърли този довод на Парламента.
103. Що се отнася до автоматизирането на разпределението на делата, с въвеждането на член 18 от Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.)(66) Унгария приема изискването на Комисията, установено с решенията за одобрение. Преди да бъде прието обжалваното решение обаче, Унгария не представя доклад от независим експерт, удостоверяващ, че подадените по електронен път преписки действително получават номер на дело без човешка намеса — условие, за което Комисията настоява. В обжалваното решение Комисията не дава никакво обяснение защо не е предприела действия за реализирането на това изискване(67).
104. Затова считам, че Съдът следва да уважи направеното от Парламента твърдение за нарушение в тази му част като обосновано.
105. Що се отнася до прозрачността на системата за разпределение на делата, Унгария завършва реформите на Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.), като приема Декрет
18/2023, който все още не е бил в сила към момента на приемане на обжалваното решение от Комисията (както вече бе посочено по отношение на първата част от първото основание). Следователно Комисията не би могла обосновано да заключи, че изискванията, определени в решенията за одобрение, са били спазени.
106. Освен това Парламентът твърди, че новите правила относно системата за разпределение на делата са влезли в сила от 1 януари 2024 г., като са заменили правилата от декември 2023 г., и включват формирането на нови състави, които да разглеждат дела във връзка с изборния процес в контекста на изборите за Европейски парламент и за местна власт. Комисията твърди, че не е знаела за промените, но от кореспонденцията ѝ с Унгария става ясно, че е била уведомена за тях. Тя е знаела също така, че новата система за разпределение на делата е щяла да започне да се прилага едва със следващото изменение на системата за разпределение на делата в Kúria (Върховен съд), за което е било планирано да влезе в сила след приемането на обжалваното решение. Следователно са налице обективни индиции, че Комисията е знаела, че системата за разпределение ще се различава от тази, която е изисквала, но въпреки това е побързала да даде положителна оценка, без да потвърди, че се прилага правилната система, или поне да посочи защо такава дерогация е приемлива.
107. Поради тази причина предлагам на Съда да уважи тези две твърдения за нарушение, изтъкнати от Парламента.
108. Накрая, тъй като Комисията не е включила изисквания относно управлението на делата в по-ниските по степен съдилища, Унгария не е била длъжна да въведе такива реформи съгласно РОР.
109. Ето защо това твърдение за нарушение, изтъкнато от Парламента, следва да бъде отхвърлено.
110. Въз основа на изложеното предлагам на Съда да уважи частично третата част от първото основание като обоснована.
4.      По четвъртата част от първото основание: опорочена оценка на реформите, свързани с назначаването на съдиите
а)      Основни въпроси и доводи на страните
111. Член 3, параграф 4 от решенията за одобрение по-специално задължава Унгария да премахне възможността членове на Alkotmánybíróság (Конституционен съд) да бъдат назначавани в Kúria (Върховен съд), без да се следва обичайната процедура за кандидатстване.
112. Парламентът критикува Комисията, че не е изискала от Унгария да премахне възможността членове на Alkotmánybíróság (Конституционен съд), които работят в този съд преди съдебните реформи, въведени с член 59 от Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.), да продължат кариерата си като редови съдии в избраните от тях апелативни съдилища. В същото време членовете на Alkotmánybíróság (Конституционен съд), назначени след влизането в сила на Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.), не могат да бъдат прехвърляни в апелативни съдилища, докато тези, които вече са били на служба в Съда преди приемането на закона, могат да бъдат прехвърляни там.
113. Комисията, подкрепяна от Унгария, твърди, че нейната оценка е съсредоточена върху процеса на назначаване на съдиите в Kúria (Върховен съд), а не върху членовете на Alkotmánybíróság (Конституционен съд). Тя добавя, че възможността за членовете на Alkotmánybíróság (Конституционен съд) без предишен опит като съдии да продължат кариерата си в апелативните съдилища, без да е необходимо да преминават през общата процедура за назначаване на съдии, не е в състояние да накърни независимостта на съдебната власт в Унгария.
б)      Анализ
114. Според мен Унгария само частично е провела реформата, изисквана от Комисията, тъй като новите правила важат само за бъдещите членове на Alkotmánybíróság (Конституционен съд), но не засягат заварените. Затова Комисията е трябвало да се увери, че Унгария изцяло е изпълнила поставените в решенията за одобрение изисквания, които според мен са предвидени да се прилагат еднакво за всички членове на Alkotmánybíróság (Конституционен съд), заседаващи в тази юрисдикция преди и след влизането в сила на съответната разпоредба на Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.).
115. Ето защо считам, че Комисията не е приложила възложеното на Унгария изискване, поради което предлагам на Съда да уважи четвъртата част от първото основание като обоснована.
5.      По петата част от първото основание: опорочена оценка на реформите във връзка с преюдициалните запитвания
а)      Основни въпроси и доводи на страните
116. Член 3, параграф 2, буква c) от решенията за одобрение задължава Унгария (съгласно член 3, параграф 2, буква c), подточка i) да измени член 666 и сл. от Наказателнопроцесуалния кодекс, така че да премахне възможността Kúria (Върховен съд) да упражнява контрол за законосъобразност върху акта на по-ниския по степен съд да сезира Съда с преюдициално запитване, както и (съгласно член 3, параграф 2, буква c), подточка ii) да измени член 490 от този кодекс, отнасящ се до спирането на производството, за да отстрани всички пречки, които възпрепятстват съдилищата да отправят преюдициални запитвания на основание член 267 ДФЕС.
117. Парламентът изтъква, че реформите, въведени с членове
63(68) и 64(69) от Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.), не обезсилват изрично прецедента, установен с решение Bt.III.838/2019/11 на Kúria (Върховен съд), за което Съдът се е произнесъл, че противоречи на правото на Съюза(70), и което би могло да има възпиращо действие за съдиите, които възнамеряват да сезират Съда с преюдициални запитвания. В подкрепа на този довод Парламентът се позовава на член 3 от Закона за изменение на закони за университетите (Закон LXXXV от 2023 г.), който въвежда възможността Alkotmánybíróság (Конституционен съд) да изпраща становище на Съда в рамките на производство
по преюдициално запитване по въпроси в областта на националната идентичност, сигурността и суверенитета. Според Парламента,
ако това изменение се разглежда във връзка със Закона за защита на националния суверенитет (Закон LXXXVIII от 2023 г.), приет в рамките на същото заседание на Országgyűlés (Народно събрание), то би могло да се разбира като сигнал към съдиите от общите съдилища, че въпросите от тези области са от компетентността на Alkotmánybíróság (Конституционен съд), което може да окаже възпиращ ефект върху съдиите, които възнамеряват да отправят преюдициални запитвания по въпроси, свързани с тези области. Освен това Парламентът изтъква, че частите от реформата, с които се цели премахване на пречките за отправяне на преюдициални запитвания, и по-специално частта относно премахването от член 490, параграф 1 от Наказателнопроцесуалния кодекс на израза „приложими
в
наказателното производство“, все още не са били в сила към датата на приемане на обжалваното решение, тъй като са въведени едва с член 35 от Закона за изменение на закони за университетите (Закон LXXXV от 2023 г.), който влиза в сила през 2024 г.
118. Комисията, подкрепяна от Унгария, е на мнение, че със законодателните изменения, влезли в сила на 1 юни 2023 г., когато са приети членове
63 и 64 от Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.), вече са отстранени всички съмнения относно преюдициалните запитвания, на които се позовава жалбоподателят. Комисията също така счита, че ако се изхожда от тези законодателни реформи и решението на Съда по дело IS (Незаконосъобразност на определението за преюдициално запитване), не може да се твърди, че Решение Bt.III.838/2019/11 на Kúria (Върховен съд) все още би имало възпиращ ефект върху съдиите. За целта, за да се изключи всяко основателно съмнение, Унгария приема член 35 от Закона за изменение на закони за университетите (Закон LXXXV от 2023 г.), с който заличава от член 490, параграф 1 от Наказателнопроцесуалния кодекс израза „приложими към наказателното производство“. Макар това конкретно изменение да влиза в сила след обжалваното решение, Комисията е убедена, че основните пречки за преюдициалните запитвания, създадени с установения с решение на Kúria (Върховен съд) прецедент, вече са били премахнати с приемането на членове
63 и 64 от Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.), което не се оспорва от Парламента. Що се отнася до закъснялото премахване с член 35 от Закона за изменение на закони за университетите (Закон LXXXV от 2023 г.) на текста
от Наказателнопроцесуалния кодекс, който може да въведе в заблуждение, Комисията пояснява, че още от обяснителния меморандум към този кодекс е видно, че до Съда може да бъде отправен всякакъв въпрос(71). На последно място, Комисията поддържа, че Парламентът не е доказал по какъв начин законодателното изменение, оправомощаващо Alkotmánybíróság (Конституционен съд) да предостави тълкувателно становище на Съда, възпрепятства националните съдии да сезират Съда с преюдициално запитване.
б)      Анализ
119. Смятам, че член 63 от Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.) не премахва напълно пречките във връзка с преюдициалните запитвания, поради което впоследствие Унгария приема член 35 от Закона за изменение на закони за университетите (Закон LXXXV от 2023 г.), с който заличава израза „приложимо в наказателното производство“. Следователно
е правилно твърдението на Парламента, че към момента на приемане на обжалваното решение все още не е била влязла в сила необходимата законодателна реформа. Обяснението на Комисията —
че основните ѝ опасения във връзка с преюдициалните запитвания вече са били преодолени чрез други реформи, предприети от Унгария, и че приемането на член 35, който все още не е бил влязъл в сила към момента на приемане на обжалваното решение от Комисията, е само допълнителна поправка на потенциално заблуждаващата формулировка на Наказателнопроцесуалния кодекс — би могло принципно да бъде прието. В обжалваното решение обаче Комисията не представя никакви
мотиви
защо не е изчакала влизането в сила на Закона за изменение на закони за университетите (Закон LXXXV от 2023 г.), преди да приеме обжалваното решение.
120. Поради това считам, че твърдението за нарушение, изтъкнато от Парламента, е обосновано.
121. Освен това с приемането на член 3 от Закона за изменение на закони за университетите (Закон LXXXV от 2023 г.) Унгария установява
възможността Alkotmánybíróság (Конституционен съд) да се произнася със становище по въпроси, свързани с националния суверенитет, когато такъв въпрос е поставен в рамките на преюдициално запитване до Съда. Комисията е била наясно с това изменение, влязло в сила на 14 декември 2023 г., тоест в деня след приемането на обжалваното решение. Намерението и начинът, по който ще се прилага тази нова компетентност на Alkotmánybíróság (Конституционен съд) да дава становища по въпроси, свързани с националния суверенитет, са обективно неясни към момента на приемането на обжалваното решение, а са неясни и понастоящем. С оглед на това, както посочва Парламентът, подобна разпоредба действително може да има възпиращ ефект върху националните съдии и да ги разколебае да сезират Съда с преюдициално запитване, когато го намират за необходимо, за да разрешават спорове, свързани с прилагането на правото на Съюза.
122. Ето защо Комисията не би могла да даде положителна оценка на законодателната реформа на Унгария, без да установи действителното въздействие на това ново правило.
123. Въз основа на изложеното предлагам на Съда да уважи петата част от първото основание.
6.      По шестата част от първото основание: в оценката на Комисията не са взети предвид релевантни елементи
а)      Основни въпроси и доводи на страните
124. Парламентът изтъква, че Комисията е ограничила преценката си само до списъка с условия, определени в решенията за одобрение, без да вземе предвид други важни промени, настъпили между приемането на решенията за одобрение и обжалваното решение. По-специално, Парламентът твърди, че няма данни Комисията да е разгледала унгарския Закон за защита на националния суверенитет (Закон LXXXVIII от 2023 г.)(72), който според него накърнява конституционните правомощия на държавните институции, включително съдилищата, като създава Служба за защита на националния суверенитет (наричана по-нататък „Службата“)(73) с широки правомощия за разследване на всяка дейност, която счита за противоречаща на националния суверенитет. Член 8, параграф 2 от този закон определя разследванията на Службата като неадминистративни, така че те не могат да бъдат оспорвани пред административен съд. Освен това нейните заключения и доклади също не подлежат на съдебен контрол. Затова Парламентът счита, че Комисията е трябвало да получи уверения, преди да направи положителна оценка. Освен това Парламентът твърди, че оценката на Комисията не взема предвид опасенията, изразени в рамките на Европейския семестър и Механизма за върховенството на закона за 2023 г., които са последващи спрямо решенията за одобрение. На последно място, Парламентът също така твърди, че тази оценка пренебрегва и обстоятелството, че съдебните реформи са предприети без подходящи консултации със заинтересованите страни.
125. Комисията, подкрепяна от Унгария, твърди, че повдигнатите от Парламента въпроси не са релевантни, тъй като не водят до заключението, че приетите изменения не предоставят необходимите гаранции за спазването на Хартата при изпълнението на средствата на Съюза. Освен това Комисията посочва, че Парламентът не е доказал наличието на връзка между Закона за защита на националния суверенитет (Закон LXXXVIII от 2023 г.) и независимостта на съдебната власт в Унгария. На следващо място, според Комисията Парламентът не е успял да установи новите недостатъци, споменати в рамките на Европейския семестър и Механизма за върховенството на закона за 2023 г., и не е обяснил как може те да се считат за системни и достатъчно съществени, за да се заключи, че ХОУ, свързано с Хартата, не е изпълнено. Накрая, според Комисията обстоятелството, че съдебните реформи са били предприети без подходящи консултации със заинтересованите страни, не може правно да обоснове преценката, че ХОУ, свързано с Хартата, не е изпълнено.
126. В писменото си становище като встъпила страна унгарското правителство твърди, че решенията за одобрение не изискват консултации със заинтересованите страни, поради което Унгария не е представила доказателства за такива консултации в своята самооценка. Проектът на Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.) обаче бил поставен на обществено обсъждане между 18 януари и 3 февруари 2023 г. и Унгария уведомила Комисията за получените писмени становища, като провела и устни консултации с представители на организации, включително организации на гражданското общество.
б)      Анализ
127. Както бе потвърдено в съдебното заседание, през 2023 г. Комисията е знаела за приемането на Закона за защита на националния суверенитет (Закон LXXXVIII от 2023 г.)(74). Комисията обаче твърди, че при приемането на обжалваното решение не е разполагала с никакви данни, които да ѝ позволят да приеме, че този закон може да засегне ефективността на механизмите, предназначени да гарантират спазването на Хартата в Унгария. Обжалваното решение не съдържа доказателства, че Комисията е взела предвид този закон, нито обяснява как е стигнала до извода, че тези законодателни промени не поставят под въпрос, нито неутрализират целите на реформите, предприети от Унгария след решенията за одобрение.
128. Според мен Комисията е била длъжна най-малкото да поиска разяснения от Унгария, за да се увери в евентуалните последици от този закон. Както вече бе посочено по-горе (вж. т. 75 от настоящото заключение), Комисията не може да пренебрегва промени, които биха могли да повлияят на целите на реформите, които тя е определила в решенията за одобрение. Следователно, макар че не е можело да се налагат нови условия, Комисията е трябвало да се увери, че Унгария не е въвела друго законодателство, което би могло да намали ефекта от реформите, предприети за изпълнение на условията, определени в решенията за одобрение.
129. Ето защо предлагам на Съда да уважи това твърдение за нарушение, изтъкнато от Парламента.
130. Що се отнася до твърдението на Парламента, че в оценката на Комисията са пропуснати въпроси, повдигнати в рамките на Европейския семестър и Механизма за върховенство на закона за 2023 г., споделям становището на Комисията, че Парламентът не е посочил точно кои въпроси според него са пренебрегнати (опасенията, изразени във връзка с механизма за разпределение на делата в по-ниските по степен
съдилища, вече бяха разгледани в т. 97 от настоящото заключение).
131. Що се отнася до консултациите със заинтересованите страни, действително Комисията не е включила това изискване в решенията за одобрение(75). Същевременно в писменото си становище като встъпила страна Унгария посочва, че във връзка със Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.) е провела необходимите консултации със заинтересованите страни в съответствие с РОР. Нито Комисията, нито Парламентът оспорват това твърдение.
132. Въз основа на изложеното предлагам на Съда да уважи частично шестата част от първото основание —
само по отношение на Закона за защита на националния суверенитет (Закон LXXXVIII от 2023 г.).
В.      По второто основание, изведено от нарушение на задължението за мотивиране от страна на Комисията
1.      Основни въпроси и доводи на страните
133. С второто си основание Парламентът упреква Комисията, че е нарушила задължението за мотивиране, предвидено в член 296 ДФЕС, тъй като обжалваното решение само изброявало приетите от Унгария изменения и не давало обяснения по същество, от които читателят да може да разбере мотивите за положителната оценка. Освен това Парламентът твърди, че отговорното използване на бюджета на Съюза се основава на принципа на взаимно доверие между държавите членки, който се накърнява, когато Комисията отпуска средства, без да предоставя задоволителни мотиви в уверение на другите институции на ЕС, държавите членки и гражданите на Съюза.
134. Комисията, подкрепяна от Унгария, твърди, че Парламентът не е приложил подходящия правен стандарт и не е проучил надлежно съдебната практика относно задължението за мотивиране. Съгласно тази съдебна практика изискването за мотивиране трябва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, като в мотивите трябва по ясен и недвусмислен начин да излага съображенията за приемане на съответното обжалвано решение или акт(76). Когато обаче заинтересованото лице е участвало пряко в процеса на изработване на обжалваното решение и следователно познава причините, поради които институцията го е приела, обхватът на задължението за мотивиране е значително стеснен(77). В това отношение Комисията пояснява, че обжалваното решение представлява отговорът ѝ към Унгария по отношение на обосновката на законодателните реформи, въведени въз основа на решенията за одобрение. Така, когато дадено решение е предшествано от задълбочен диалог с лицето, което е правно засегнато от него, е достатъчно в него да се изложат основните фактически и правни обстоятелства, които са от значение за положителната оценка. Освен това Комисията е длъжна да представи своята оценка в съответствие с член 15, параграф 4, второ изречение от РОР само когато не е съгласна с оценката на държавата членка относно съответствието на приетите от нея мерки с отключващите условия.
2.      Анализ
135. Какви мотиви е длъжна да посочи Комисията в решение, с което отменя спирането на плащания от бюджета, за които преди това е наложила определени условия, и до кого следва да е адресирано това решение?
136. Една от функциите на задължението за мотивиране по член 296 от ДФЕС е да даде възможност за съдебен контрол. В постоянната си практика Съдът уточнява, че „[…] изискваните от член 296, втора алинея ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол“(78).
137. От това следва, че освен да дадат възможност на Съда да упражни контрол, мотивите преди всичко трябва да позволяват на потенциалните жалбоподатели или ищци да решат дали да сезират Съда.
138. Комисията основава писмената си защита единствено на факта, че Унгария разполага с достатъчно мотиви, за да разбере решението. Обосновката обаче, дори и да не е необходимо да бъде подробна, следва да удовлетворява интереса
от приемането на това решение, който биха имали и други субекти, независимо че не са негови адресати. Това е особено валидно в настоящия случай, що се отнася до обосновката на причините, поради които все още неизпълнените изисквания не са попречили на Комисията да реши да отпусне средствата от бюджета на Съюза.
139. В обжалваното решение просто се изреждат изискванията, наложени с решенията за одобрение, и се изброяват унгарските реформи, приети с оглед изпълнението на тези изисквания, но в него не се посочват нито изискванията, които не са били изпълнени към момента на приемане на решението, нито настъпилите промени. Следователно Комисията изобщо не е обяснила защо неизпълнените изисквания вече не се възприемат като пречка за отпускането на средствата от бюджета на Съюза. Затова в тази си част мотивите не само са недостатъчни, за да позволят да се оспори допустимостта им от материалноправна гледна точка, но всъщност изобщо липсват, като по този начин се нарушава член 296 ДФЕС.
140. С оглед на това считам, че Комисията изобщо не е представила част от изискваните мотиви в обжалваното решение, и предлагам на Съда да уважи второто основание, изтъкнато от Парламента.
Г.      По третото основание, изведено от злоупотреба с власт от страна на Комисията
1.      Основни въпроси и доводи на страните
141. Парламентът твърди, че макар да не е могъл да разгледа кореспонденцията между Комисията и Унгария от периода 11—13
декември 2023 г., наличните улики показват, че Комисията е злоупотребила с власт, като е дала положителна оценка на ХОУ, свързано с Хартата. Парламентът поддържа, че тази благоприятна оценка е била дадена в замяна на решението на унгарския министър-председател да напусне залата, като това е позволило на останалите членове на Европейския съвет да вземат решение за започване на 14 и 15 декември 2023 г. на преговори за присъединяване с Украйна. Сред доказателствата в подкрепа на това твърдение са многократното изтъкване от страна на министър-председателя на връзка между отпускането на средства за Украйна и блокирането на средства от Съюза за Унгария, публикациите в социалните медии, които показват как той излиза по време на гласуването, изявленията на член на Комисията, изготвянето на решението само на английски език, както и изплащането на средствата на Унгария на 27 декември 2023 г. — ден, който е неработен за Комисията. Накрая, Парламентът изтъква, че Комисията не е била длъжна да представи оценката си до тази дата, и че обжалваното решение не обяснява защо не е изчакала необходимите реформи да влязат в сила.
142. Комисията, подкрепяна от Унгария, твърди, че Парламентът не е доказал, че обжалваното решение се отклонява от целите, обосноваващи правомощията на Комисията. Тя добавя, че е трябвало да спази тримесечния срок, започнал на 18 юли 2023 г., който бил спиран два пъти и бил възобновен едва след като Унгария представила разяснения, поради което срокът бил изтекъл преди края на годината. Според Комисията фактът, че решението е прието 10 работни дни преди този краен срок, не показва ускорена процедура, тъй като преписката била разглеждана в продължение на почти 5 месеца, което значително надхвърля тримесечния срок и излиза извън обхвата на член 15, параграф 4 от РОР, който изисква да се заяви становище „във възможно най-кратък срок и не по-късно от 3 месеца“ след получаване на самооценката на държавата членка. Поради това Комисията твърди, че е спазила член 15, параграф 4 от РОР. На последно място, вътрешното решение, с което генералният директор е оправомощен да изпрати писмото, е взето чрез писмена процедура, изготвена единствено на английски език в съответствие с правомощията на председателя на Комисията съгласно Процедурния правилник на Комисията, след което приложеното писмо е преведено на унгарски език.
2.      Анализ
143. Съгласно постоянната практика на Съда „[…] даден акт е опорочен поради злоупотреба с власт само ако въз основа на обективни, относими и съвпадащи доказателства изглежда, че е бил приет с единствената или поне определяща цел да постигне различни от изложените в него цели или да се избегне процедура, специално предвидена от Договора, за да се противодейства на конкретните обстоятелства“(79).
144. Обстоятелството, че средствата са отпуснати, въпреки че не са били изпълнени всички конкретни изисквания, и поради това са отпуснати преждевременно, като това се е случило без никакво обяснение, може да породи въпроси у всеки разумен човек относно реалните мотиви в основата на обжалваното решение. Все пак предположенията или „индикациите“, както ги нарича Парламентът, че средствата на Съюза всъщност са били отпуснати на Унгария в замяна на политически услуги, се основават предимно на медийни публикации, интервюта и
статии във вестници. Според мен те не са достатъчни, за да докажат, че Комисията е приела обжалваното решение с единствената или определяща цел да постигне цел, различна от тази да установи, че Унгария е изпълнила изискваните законодателни реформи в областта на независимостта на съдебната власт — условието, което би ѝ позволило да получи средства от фондовете по РОР.
145. Ето защо, като се има предвид, че Съдът поставя строги изисквания относно доказателствата за нарушения, изведени от злоупотреба с власт(80), предлагам на Съда да отхвърли третото основание като необосновано.
VI.    По съдебните разноски
146. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
147. Тъй като Парламентът е направил искане Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, направени от Парламента.
148. Съгласно член 140, параграф 1 от този правилник Унгария, в качеството си на встъпила страна, понася направените от нея съдебни разноски.
VII. Заключение
149. В контекста на изложените съображения предлагам на Съда:
–        да отмени Решение C(2023) 9014 на Комисията от 13 декември 2023 година за одобряване и подписване на оценката на Комисията, в съответствие с член 15, параграф 4 от Регламент (ЕС) 2021/1060, относно изпълнението на хоризонталното отключващо условие „3. Ефективно прилагане и изпълнение на Хартата на основните права“ по отношение на недостатъците, свързани с независимостта на съдебната власт в Унгария,
–        да осъди Европейската комисия да понесе направените от нея съдебни разноски и да заплати разноските, направени от Европейския парламент,
–        да осъди Унгария да понесе направените от нея съдебни разноски.
1      Език на оригиналния текст: английски.
2      Регламент (ЕС)
2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“ и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика (ОВ L 231, 2021 г., стр. 159).
3      Решение C(2023) 9014 на Комисията от 13 декември 2023 година за одобряване и подписване на оценката на Комисията,
в съответствие с член 15, параграф 4 от Регламент (ЕС)
2021/1060, относно изпълнението на хоризонталното отключващо условие „3. Ефективно прилагане и изпълнение на Хартата на основните права“ по отношение на недостатъците, свързани с независимостта на съдебната власт в Унгария, Брюксел, 13 декември 2023 г. (непубликувано).
4      За ясен преглед и обяснение на различните инструменти на Съюза за финансиране вж. De Witte, B.
Integration through funding? The Union's finances as policy instrument —
In: Weber, R. (Ed.). The Financial Constitution of European Integration:  Follow the Money? Oxford: Hart Publishing, 2023,
221—236.
5      Регламент (ЕС,
Евратом)
2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2020 година относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза (ОВ L 433I, 2020 г., стр. 1, наричан по-нататък „Регламентът относно обвързаността с условия“).
6      Вж. член 1 от Регламента относно обвързаността с условия.
7      Вж. в това отношение член 4, параграф 2, буква г и съображения
8, 9 и 10 от Регламента относно обвързаността с условия. Вж. още решения от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑156/21, EU:C:2022:97), и от 16 февруари 2022 г., Полша/Парламент и Съвет  (C‑157/21, EU:C:2022:98).
8      Вж. член 15 и приложение III към РОР. Съответната част от ХОУ, свързано с Хартата, изложено в приложение III, гласи следното: „Налице са ефективни механизми за гарантиране на спазването на Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), които включват: 1. Мерки за осигуряване на съответствието на подкрепяните от фондовете програми и тяхното прилагане с приложимите разпоредби на Хартата“.
9      Регламент (ЕС)
2021/241 на Европейския парламент и на Съвета от 12 февруари 2021 година за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост (ОВ L 57, 2021 г., стр. 17).
10      Вж. член 2, точка 4 от Регламента МВУ.
11      NGEU е временна финансова програма — стартирана в отговор на икономическото въздействие на пандемията от COVID‑19 — на стойност 750 млрд. евро, за чието финансиране Съюзът набира средства на финансовите пазари. Въпреки това, макар да е представян като спешен отговор на пандемията от COVID‑19, NGEU всъщност е план, който насърчава структурното преобразуване на икономиките на държавите членки, със специален акцент върху прехода към зелена и цифрова икономика. Вж. Van Middelaar, L.
Investment politics, A new capacity to project Union action into the future? —
In: Weber, R. (Ed.). The Financial Constitution of European Integration —  Follow the Money? Oxford: Hart Publishing,
2023, 237—257, вж. по-специално стр. 251.
12      Процедурата по Регламента МВУ изисква държавата членка първо да изготви национален план за възстановяване и устойчивост (наричан по-нататък „ПВУ“), който да е съобразен
„със съответните специфични за отделните държави предизвикателства и приоритети“, установени в рамките на европейския семестър (вж. членове
17 и 18
от Регламента МВУ). След това Комисията разглежда плана в тясно сътрудничество със съответната държава членка и
предлага ПВУ заедно с ключовите етапи и целите за одобрение от Съвета на Европейския съюз (вж. членове
19 и 20
от Регламента МВУ). На 30 ноември 2022 г. Комисията представя предложението за Унгария, а на 5 декември 2022 г. Съветът одобрява унгарския ПВУ, който включва
111 ключови етапа и цели. Вж. Предложение за решение за изпълнение на Съвета за одобряване на оценката на плана за възстановяване и устойчивост на Унгария, 15447/22, прието на 5 декември 2022 г. (наричано по-нататък „Решението за изпълнение на Съвета относно ПВУ на Унгария“), достъпно на адрес: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15447‑2022-INIT/bg/pdf. На 7 декември 2023 г. след предложение на Комисията Съветът приема изменения на посоченото решение за изпълнение, за да включи искане за допълнително финансиране по линия на междувременно създадения финансов инструмент REPowerEU (достъпно на английски език на адрес: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15964‑2023-REV-1/en/pdf).
13      Вж. амбициозни ключови етапи 213—216 в приложението към Решението за изпълнение на Съвета относно ПВУ на Унгария.
14      Както ще обясня по-подробно по-долу (вж. т. 16—28 от настоящото заключение), съгласно РОР тези изисквания стават част от решенията за одобрение (вж. бележка под линия 31 от настоящото заключение), с които на 22 декември 2022 г. Комисията одобрява десетте предложени от Унгария програми, като същевременно спира плащанията, докато не бъдат изпълнени отключващите условия.
15      Вж. прессъобщението на Комисията, достъпно на адрес: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/ip_22_7273.
16      В съдебното заседание Комисията пояснява, че Унгария не е поискала никакви плащания от Регламента МВУ, въпреки че подаването на искане за плащане е предварително условие за всяко плащане по този механизъм.
17      Комисията обяснява, че тя се връща към мерките по този регламент само когато тези мерки са по-ефективни. Вж. в това отношение Съобщение на Комисията — Насоки за прилагането на Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза (ОВ 2022/C 132/02, стр. 12), достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02).
18      Решение за изпълнение (ЕС)
2022/2506 на Съвета от 15 декември 2022 година относно мерки за защита на бюджета на Съюза срещу нарушения на принципите на правовата държава в Унгария (ОВ L 325, 2022 г., стр. 94).
19      Вж. предложение за решение за изпълнение на Съвета относно мерките за защита на бюджета на Съюза срещу нарушения на принципите на правовата държава в Унгария (COM/2022/485 final), достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=celex:52022PC0485. Първото уведомление на Комисията съгласно Регламента относно обвързаността с условия е изпратено на Унгария на 27 април 2022 г., като с него се поставя началото на процедурата по оценка по отношение на Унгария.
20      Вж. съображения
11 и 12 от Решение за изпълнение 2022/2506 на Съвета.
21      Това спиране възлиза на около 6,3 млрд. евро.
22      Тези програми са оперативна програма „Околна среда и енергийна ефективност плюс“, оперативна програма „Интегриран транспорт плюс“ и оперативна програма „Териториално и селищно устройство плюс“. Те се финансират от фондовете, обхванати от РОР.
23      Със същото решение Съветът забранява на Комисията да поема нови правни задължения с тръстове в обществен интерес и субекти, поддържани от тях, за финансиране от ЕС под пряко или непряко управление. В Унгария тези тръстове в обществен интерес контролират 21 унгарски публични институции. Техните управителни съвети имат правомощия да определят стратегията, бюджета, политиката в областта на човешките ресурси, организационната структура и институциите, като могат да избират изпълнителни кадри, като например тези, които заемат висши академични и административни ръководни длъжности.
24      Вж. Решение на Комисията от 13 декември 2023 г. относно преоценката по инициатива на Комисията на изпълнението на условията по член 4 от Регламент (ЕС, Евратом)
2020/2092 след Решение за изпълнение (ЕС)
2022/2506 на Съвета от 15 декември 2022 г. относно Унгария (C(2023) 8999 final), достъпно на английски език на адрес: https://commission.europa.eu/system/files/2023‑12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf.
25      Следва да се отбележи, че междувременно Унгария уведомява Комисията за направените изменения относно фондациите за управление на активи в обществен интерес, извършващи дейност от обществен интерес, и иска от Комисията да предложи на Съвета да адаптира или отмени мерките съгласно Регламента относно обусловеността с условия, но само по отношение на тръстовете от обществен интерес. След решението на Комисията, в което се констатира, че въпросните реформи са недостатъчни, на 26 февруари 2025 г. Унгария подава жалба за отмяна на това решение, която понастоящем е висяща пред Общия съд по дело T‑138/25, Унгария/Комисия.
26      Вж. членове
21—23 от РОР.
27      Приложим към датата на обжалваното решение е Регламент (ЕС, Евратом)
2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 г. за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (ОВ L 193, 2018 г., стр. 1, наричан по-нататък „Финансовият регламент“).
28      Вж. член 15, параграф 2, второ изречение от РОР (курсивът е мой).
29      Такава самооценка е отчетена във връзка с всичките десет програми, за които се кандидатства. Вж. например съображение 5 от оперативната програма „Околна среда и енергийна ефективност плюс“ за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие, от Кохезионния фонд и от
Фонда за справедлив преход по цел „Инвестиции за работни места и растеж в Унгария“.
30      Тези решения са: Решение C(2022)
10004 за одобрение на програма „Околна среда и енергийна ефективност плюс“ за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие, от Кохезионния фонд и от Фонда за справедлив преход по цел „Инвестиции за работни места и растеж в Унгария“; Решение C(2022)
10007 за одобрение на програма „Цифрово обновяване плюс“ за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие и от Европейския социален фонд плюс по цел „Инвестиции за работни места и растеж в Унгария“; Решение C(2022)
10008 за одобрение на програма „Териториално и селищно устройство плюс“ за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие и от Европейския социален фонд плюс по цел „Инвестиции за работни места и растеж в Унгария“; Решение C(2022)
10009 за одобрение на програма „Икономическо развитие и иновации плюс“ за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие и от Европейския социален фонд плюс по цел „Инвестиции за работни места и растеж в Унгария“; Решение C(2022)
10010 за одобрение на програма „Развитие на човешките ресурси плюс“ за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие и от Европейския социален фонд плюс по цел „Инвестиции за работни места и растеж в Унгария“; Решение C(2022)
10011 за одобрение на програма „Развитие на интегриран транспорт плюс“ за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие и от Кохезионния фонд по цел „Инвестиции за работни места и растеж в Унгария“; Решение C(2022)
10018 за одобрение на унгарската оперативна програма „Рибарство плюс“ (наричана по-нататък „HFP Plus“) за подкрепа от Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури в Унгария; Решение C(2022)
10019 за одобрение на унгарската програма за подкрепа от фонд „Вътрешна сигурност“ за периода 2021—2027 г.; Решение C(2022)
10020 за одобрение на
унгарската програма за подкрепа от Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика за периода 2021—2027 г. и Решение C(2022)
10022 за одобрение на
унгарската програма за подкрепа от фонд „Убежище, миграция и интеграция за периода 2021—2027 г.“ (наричани по-нататък „решенията за одобрение“).
31      Вж. например съображение 8 от Решението за изпълнение, с което се одобрява оперативна програма „Околна среда и енергийна ефективност плюс“.
32      Вж. членове
1 и 2 от всяко решение за одобрение.
33      Член 3, параграф 2 е идентичен във всичките десет решения за одобрение. Курсивът е мой.
34      Ще се върна на тези конкретни изисквания, за които се твърди, че не са изпълнени, при преценката на отделни части от първото основание на Парламента (вж. раздел V, подраздел Б от настоящото заключение).
35      Курсивът е мой.
36      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény (Закон X от 2023 г. за изменение на някои закони относно съдебната система във връзка с плана за възстановяване и устойчивост за Унгария, наричан по-нататък „Законът за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.)“).
37      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII.
törvény (Закон LXVIII от 1997 г. за служебното правоотношение на съдебните служители, наричан по-нататък „Законът за съдебните служители (Закон LXVIII от 1997 г.)“).
38      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI.
törvény (Закон CLI от 2011 г. за Конституционния съд, наричан по-нататък „Законът за Конституционния съд (Закон CLI от 2011 г.)“).
39      A bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Закон CLXI от 2011 г.
за организацията и управлението на съдилищата, наричан по-нататък „Законът за организацията на съдилищата
(Закон CLXI от 2011 г.)“).
40      A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (Закон CLXII от 2011 г. за статута и възнаграждението на съдиите, наричан по-нататък „Законът за статута и възнаграждението на съдиите (Закон CLXII от 2011 г.)“).
41      A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (Закон XC от 2017 г. за наказателното производство, наричан по-нататък „Законът за наказателното производство (Закон XC от 2017 г.)“).
42      18/2023. (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1) (Декрет 18/2023 на министъра на правосъдието от 7 декември 2023 г. за изменение на Декрета за управлението на съдебните дела, наричан по-нататък „Декрет 18/2023“).
43      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény (Закон LXXXV от 2023 г. за изменение на някои закони, необходими за подсилването на взаимната свързаност между университетите и изследователските институти и икономиката, както и на някои закони в областта на образованието за възрастни и културата, наричан по-нататък „Законът за изменение на закони за университетите (Закон LXXXV от 2023 г.)“).
44      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény (Закон LXXXVIII от 2023 г. за защита на националния суверенитет, наричан по-нататък „Законът за защита на националния суверенитет (Закон LXXXVIII от 2023 г.)“).
45      В настоящото заключение с израза „обжалваното решение“ обозначавам както самото решение, така и придружаващото го писмо за оценка.
46      Така най-напред на 18 юли 2023 г. Унгария уведомява Комисията за положителната си самооценка по отношение на изпълнението на ХОУ, свързано с Хартата, в областта на независимостта на съдебната власт. Тъй като Комисията не е била в състояние да прецени дали въведените от Унгария законодателни изменения отговарят на всички условия, посочени в решенията за одобрение, на 26 септември 2023 г. Комисията иска разяснения от Унгария. На 19 октомври 2023 г. Унгария отговаря и предоставя допълнителни обяснения. На 1 ноември 2023 г. Комисията отправя искане за допълнителни разяснения, на което Унгария отговаря с писма от 11, 12 и 13
декември 2023 г.
47      Сред тях са: програмата за подкрепа от фонд „Вътрешна сигурност“, посочена в Решение за изпълнение C(2022)
10019; програмата за подкрепа от Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика, както се предвижда в Решение за изпълнение C(2022)
10020; оперативна програма „Териториално и селищно устройство плюс“ съгласно Решение за изпълнение C(2022)
10008; оперативна програма „Развитие на интегриран транспорт плюс“ съгласно Решение за изпълнение C(2022)
10011; оперативна програма „Околна среда и енергийна ефективност плюс“, посочена в Решение за изпълнение C(2022)
10004, и унгарската оперативна програма „Рибарство плюс“ съгласно Решение за изпълнение C(2022)
10018.
48      Това са: програмата за подкрепа от фонд „Убежище, миграция и интеграция съгласно Решение за изпълнение C(2022)
10022;
оперативна програма „Развитие на човешките ресурси плюс“ съгласно Решение за изпълнение C(2022)
10010, коригирано с Решение за изпълнение (2023)
1483 на Комисията от 8 март 2023 г.;
оперативна програма „Цифрово обновяване плюс“ съгласно Решение за изпълнение C(2022)
10007 и оперативна програма „Икономическо развитие и иновации плюс“ съгласно Решение за изпълнение C(2022)
10009.
49      Вж. прессъобщение на Комисията, озаглавено „Комисията счита, че реформата на съдебната система в Унгария е отстранила недостатъците, свързани с независимостта на съдебната власт, но запазва мерките относно бюджетната обвързаност с условия“, от 13 декември 2023 г., достъпно на английски език на адрес: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_23_6465/IP_23_6465_EN.pdf.
50      Въпреки че Парламентът е определил грешките на Комисията като явни, в съдебното заседание той пояснява, че е искал само да изтъкне очевидността на грешките, без да твърди, че това е стандартът, който Общият съд трябва да използва, за да провери законосъобразността на решението.
51      Както пояснява Съдът в две „решения относно обвързаността с условия“, изискванията, свързани с принципите на правовата държава, в контекста на бюджетната обвързаност с условия позволяват на институциите на Съюза да извършват проверки на ситуации в държавите членки само доколкото те имат отношение към доброто финансово управление на бюджета на Съюза или защитата на финансовите интереси на Съюза. Вж. решения от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑156/21, EU:C:2022:97, т. 144 и 145), и от 16 февруари 2022 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑157/21, EU:C:2022:98, т. 162 и 163).
52      Въпреки че тази формулировка може да не отразява правилно същността на всички основания на Парламента, запазвам тази терминология, за да не се изгуби връзката с всяка част от първото основание на Парламента. Все пак
твърдението за нарушение, изведено от „опорочена преценка“ във втората, третата, четвъртата и петата част от първото основание на Парламента, що се отнася до някои от направените твърдения за нарушение, трябва да се разглежда не като отнасящо се до погрешното установяване на фактите, а по-скоро до неправилно прилагане на правото.
53      Мога само да отбележа, че от настоящото дело става ясно, че много от етапите, свързани с използването на средствата на Съюза и с прилагането на различни форми на обвързаност с условия в това отношение, не са достатъчно прозрачни. Това противоречи на принципа на демокрация, тъй като за гражданите на Съюза е трудно да разберат как и защо се вземат много от бюджетните решения.
54      Вж. например член 3 от Решение за изпълнение C(2022)
10004 за одобрение на оперативна програма „Околна среда и енергийна ефективност плюс“.
55      Вж. съображение 9 от решенията за одобрение.
56      С който се изменя подраздел 63 от Закона за организацията на съдилищата (Закон CLXI от 2011 г.).
57      Вж. съображения
10 и 11 от решенията за одобрение.
58      По-специално, кандидатите за тази длъжност трябва да имат най-малко пет години стаж като съдия, не могат да бъдат преизбирани и НСС дава задължително становище относно годността на кандидата за тази длъжност.
59      По-специално, номерата на делата трябва да се разпределят без човешка намеса, делата следва да се разпределят на съставите въз основа на предварително определени обективни критерии, съдебният състав трябва да се формира съгласно предварително зададен алгоритъм, страните в производството следва да могат да проверяват въз основа на преписката дали правилата за разпределение на делата са били надлежно приложени, а съдебният съвет на Kúria (Върховен съд) и Kollegium (колегиумът на съдиите) следва да могат да дават обвързващи становища относно системата за разпределение на делата.
60      Както се подчертава в Доклада на Комисията относно върховенството на закона за 2023 г. — Глави по държави: ситуация в областта на върховенството на закона в Унгария (наричан по-нататък „Докладът
относно върховенството на закона за 2023 г.“), „блокиращо малцинство в Парламента може да попречи на избора на нов председател, като по този начин завареният остава на длъжност за неопределен период от време“.
61      С който се изменя член 10, параграф 4, буква c) от Закона за организацията на съдилищата (Закон CLXI от 2011 г.).
62      Разпоредба
VI.4 от системата за разпределение на делата предвижда, че ръководителят на административната служба може със специално разпореждане да разпредели делата във връзка с изборите на тричленните
съдебни състави VIII, IX, X
и XI, ако в рамките на три календарни дни пред Kúria бъдат заведени повече от 15 дела във връзка с изборите. Четирите състава VIII, IX, X и XI са нови и са специално създадени изключително за дела във връзка със спорове относно изборите, а освен това те не функционират, поради което тези специализирани съдебни състави се наричат
състави
„фантоми“. Ако не бяха приети тези изменения, делата във връзка със спорове относно изборите щяха да се решават от съществуващите тричленни съдебни състави.
63      Вж. Комисия, Доклад относно върховенството на закона за 2023 г. — Глави по държави: ситуация в областта на върховенството на закона в Унгария, 2023 г., стр. 6.
64      С който се изменя член 114, параграф 1 от Закона за организацията на съдилищата (Закон CLXI от 2011 г.).
65      Вж. решения от 5 ноември 2019 г., Комисия/Полша (Независимост на общите съдилища) (C‑192/18, EU:C:2019:924, т. 115), и от 7 май 2024 г., NADA  и др. (C‑115/22, EU:C:2024:384, т. 43 и 44).
66      С който се изменя член 10, параграф 4 от Закона за организацията на съдилищата (Закон CLXI от 2011 г.). Той предвижда, че „номерата на делата, получени по електронен път, се определят
чрез автоматизиран процес, без човешка намеса“.
67      В това писмо до Комисията с дата 11 декември 2023 г. Унгария уточнява, че въз основа на предложение, което Комисията прави по време на двустранни срещи, проведени на 2 ноември 2023 г., Унгария се е ангажирала да представи на Комисията независим одитен доклад до 30 юни 2024 г.
68      Член 63, параграф 1 от Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.) предвижда, че „[с]ъдът може по собствен почин или въз основа на постъпило искане в този смисъл да отправи преюдициално запитване до Съда […] съгласно разпоредбите на Учредителните договори на Европейския съюз, ако счете това за необходимо във връзка с правен акт или законодателство на Съюза, приложими към наказателното производство“.
69      Член 64 от Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.) предвижда, че „определенията, постановени на основание член 490, не подлежат на обжалване“.
70      Вж. решение от 23 ноември 2021 г., IS (Незаконосъобразност на определението за преюдициално запитване)  (C‑564/19, EU:C:2021:949).
71      В обяснителния меморандум към раздел 63 от Закона за съдебната реформа (Закон Х от 2023 г.) се посочва, че „не може да се вземе решение за упражняване на контрол за законосъобразност на акт за преюдициално запитване, отправено до Съда на Европейския съюз“, и „че правото на унгарските съдии да сезират Съда […] с преюдициални запитвания съгласно Договорите на Съюза, не се ограничава с националното законодателство“.
72      Този закон е приет на 12 декември 2023 г., в рамките на същото
заседание на Országgyűlés (Народно събрание), на което е приет член 35 от Закона за изменение на закони за университетите (Закон LXXXV от 2023 г.).
73      Szuverenitásvédelmi Hivatal (Служба за защита на националния суверенитет).
74      Следва да се вземе предвид и фактът, че по отношение на Закона за суверенитета Комисията образува производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Вж. висящо дело C‑829/24, Комисия/Унгария. Вж. също заключението по дело C‑829/24, Комисия/Унгария, което генерален адвокат Kokott представя в деня на представяне на настоящото заключение.
75      Такива консултации обаче са необходими съгласно четири ключови етапа, формулирани по идентичен начин в рамките на Регламента МВУ.
76      Комисията се позовава на решения от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, т. 146—148 и цитираната съдебна практика), и от 11 юли 2013 г., Ziegler/Комисия (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, т. 114 и 115).
77      Комисията се позовава на решения от 11 декември 1980 г., Acciaierie e Ferriere Lucchini/Комисия (1252/79, EU:C:1980:288, т. 14), от 14 януари 1981 г., Германия/Комисия (819/79, EU:C:1981:2, т. 19—21), от 14 ноември 1989 г., Италия/Комисия (14/88, EU:C:1989:421, т. 11), от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, т. 63), от 22 март 2001 г., Франция/Комисия (C‑17/99, EU:C:2001:178, т. 35), от 10 септември 2015 г., Fliesen-Zentrum Deutschland GmbH (C‑687/13, EU:C:2015:573, т. 75 и 76), и от 27 септември 2012 г., Applied Microengineering/Комисия, T‑387/09, EU:T:2012:501, т. 67).
78      Вж. ex multis решение от 11 юли 2013 г., Ziegler/Комисия (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, т. 115 и цитираната съдебна практика), или решение от 23 януари 2025 г., Neos/Ryanair и Комисия (C‑490/23 P, EU:C:2025:32, т. 34 и цитираната съдебна практика) (курсивът е мой).
79      Вж. решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет  (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 82 и цитираната съдебна практика).
80      Вж. Lenaerts, K., K. Gutman, J. T. Nowak. EU Procedural Law.  Oxford University Press, 2023, pt. 7.191—7.194.