62000CC0332_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. Det foreliggende annullationssøgsmål fra Kongeriget Belgien er rettet mod to beslutninger af 5. juli 2000 fra Kommissionen (herefter »de anfægtede beslutninger«), i det omfang disse beslutninger udelukker visse udgifter, som Kongeriget Belgien har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, i den første beslutning for regnskabsåret 1995 og i den anden for regnskabsårene 1996 og 1997.
2. Tvisten vedrører fællesskabsbestemmelserne om støtte til salg af smør til nedsat pris samt ydelse af støtte for smør og koncentreret smør til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmidler. Det drejer sig i det væsentlige om, hvorvidt artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 570/88 bemyndiger Kongeriget Belgien til at yde støtte til fremstilling af teknisk tilpasset industrismør (beurre industriel technologiquement adapté, herefter »BITA«), eller hvorvidt dette produkt er omfattet af støttebestemmelserne i denne ovennævnte forordnings artikel 9 og 9a, således som Kommissionen har anført.
II - Retsforskrifter
A - Støtte til »basisprodukter« af smør
Artikel 1 i forordning nr. 570/88
3. Kommissionen vedtog inden for rammerne af foranstaltninger til fremme af smørforbruget den 16. februar 1988 forordning nr. 570/88 om salg af smør til nedsat pris og ydelse af støtte for smør og koncentreret smør til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmidler (herefter »forordning nr. 570/88«).
4. Artikel 1 i forordning nr. 570/88 fastlægger betingelserne for at yde støtte til smør og koncentreret smør. Artiklen havde på tidspunktet for ydelse af den omtvistede støtte i henhold til denne artikel følgende ordlyd efter de ændringer, der var foretaget ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1048/89, Kommissionens forordning (EØF) nr. 1157/91 og Kommissionens forordning (EØF) nr. 2443/93 :
»Smør, som er købt i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 804/68 og oplagret før den dato, der nærmere skal fastlægges, sælges på de i nærværende forordning fastsatte betingelser, og der ydes støtte til anvendelse af smør og koncentreret smør som omhandlet i stk. 2.
Uden at anvendelsen af artikel 9a, litra a), indskrænkes, ydes der kun støtte til
a) smør, som i fremstillingsmedlemsstaten svarer til den definition og den klassifikation, der er anført i artikel 1, stk. 3, litra b), i forordning (EØF) nr. 985/68, og hvis emballage er mærket i overensstemmelse hermed. Hvis fremstillingen af smørret og tilsætningen af røbestoffer sker i samme virksomhed, er det ikke påkrævet, at smørret emballeres forud for tilsætningen af røbestoffer
b) koncentreret smør, der i en efter artikel 10 godkendt virksomhed er fremstillet af smør eller fløde, og som opfylder specifikationerne i bilag IV
c) fløde henhørende under KN-kode ex 0401 30 39 og ex 0401 30 99, som har et fedtindhold på 35% og derover, men ikke over 49%, er tilsat røbestof i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, andet afsnit, og anvendes direkte ved fremstillingen af de i artikel 4, stk. 2, omhandlede færdigvarer«.
5. Artikel 1, stk. 4, i Kommissionens forordning (EF) nr. 455/95 af 28. februar 1995 om ændring af forordning (EØF) nr. 1547/87 og (EØF) nr. 1589/87, for så vidt angår interventionsorganernes opkøb af smør, og forordning (EØF) nr. 2191/81 og (EØF) nr. 570/88, for så vidt angår støtte til køb af smør og salg af smør til nedsat pris til bestemte kategorier af forbrugere og industrier, ændrede atter artikel 1, stk. 1, litra a), i forordning nr. 570/88, så der stod:
»Smør, der direkte og udelukkende er fremstillet af pasteuriseret fløde og i fremstillingsmedlemsstaten opfylder betingelserne i artikel 6, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 804/68 og kravene ifølge national kvalitetsklasse, jf. bilag II til forordning (EF) nr. 454/95, og hvis emballage er mærket i overensstemmelse hermed.«
6. Selv om denne ændring, der gjorde ydelsen af støtte udtrykkeligt afhængig af, at smørret var blevet fremstillet direkte og udelukkende af pasteuriseret fløde, ikke trådte i kraft før den 1. marts 1995, og altså efter ydelsen af den omtvistede støtte, skal den alligevel nævnes under hensyn til de argumenter, parterne er fremkommet med.
Artikel 1 i forordning nr. 985/68
7. Ved ikrafttrædelsen af forordning nr. 570/88 - i de for denne sag relevante afsnit, der ikke var ændret på tidspunktet for ydelse af den omtvistede støtte - var ordlyden af artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 985/68 om fastsættelse af almindelige regler for interventionsforanstaltninger på markedet for smør og fløde, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2714/72 og Rådets forordning (EØF) nr. 1897/87 (herefter »forordning nr. 985/68«), som følger:
»1. Interventionsorganerne opkøber kun smør,
a) som er fremstillet af en godkendt virksomhed
b) som svarer til definitionen og til klassifikationen i stk. 3, henholdsvis litra a) og b)
[...]
2. Indtil datoen for iværksættelse af de i henhold til artikel 27 i forordning (EØF) nr. 804/68 fastsatte bestemmelser godkendes en virksomhed kun, såfremt den fremstiller smør, der opfylder de i stk. 3, litra a) og b), fastsatte krav.
3. Indtil den i stk. 2 fastsatte dato skal det i stk. 1 omhandlede smør:
a) have følgende sammensætning og egenskaber:
aa) - have et mindste vægtindhold af smørfedt på 82%
- have et største vægtindhold af vand på 16%
- være fremstillet af syrnet fløde
eller
bb) - have et mindste vægtindhold af smørfedt på 82%
- have et største vægtindhold af vand på 16%
- være fremstillet af usyrnet fløde
b) være:
- klassificeret som »beurre marque de contrôle«, for så vidt angår belgisk smør [...]« .
B - Støtte til »mellemprodukter« af smør
8. Artikel 9 i forordning nr. 570/88 gav mulighed for også at yde støtte i tilfælde, hvor »der i det koncentrerede smør eller smørret med eller uden tilsætning af røbestoffer på et mellemstadium iblandes andre produkter end færdigvarer på en anden virksomhed end den, hvor den endelige forarbejdning finder sted«. I dette tilfælde er ydelsen af støtten underlagt visse betingelser, navnlig godkendelse af den virksomhed, der foretager forarbejdningen til mellemprodukter, og forpligtelse til på emballagen at angive »mellemprodukt«.
9. Denne artikel blev ændret og suppleret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1813/93, der trådte i kraft den 1. august 1993 . Ved den lejlighed blev der indført følgende betingelse for at godkende mellemprodukter i artikel 9, stk. 1, litra a):
»Virksomheden, der foretager forarbejdningen, og mellemprodukterne skal være godkendt efter artikel 10 på grundlag af en ansøgning, hvori bl.a. de fremstillede produkters sammensætning og indhold af mælkefedt er anført, og hvori det godtgøres, at fremstillingen af disse mellemprodukter er berettiget med henblik på fremstillingen af de i artikel 4 omhandlede færdigvarer [...]«
10. Endvidere indsatte forordning nr. 1813/93 en artikel 9a i forordning nr. 570/88, der indeholder en definition af mellemprodukter. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
»Ved de i artikel 9 omhandlede produkter forstås uden at foregribe artikel 4 andre produkter end produkter henhørende under KN-kode 0401 og 0405.
Dog gælder følgende:
a) som mellemprodukter betragtes produkter med et indhold af mælkefedt på mindst 82%, som udelukkende er fremstillet af det i artikel 1, stk. 2, litra b), omhandlede koncentrerede smør i en virksomhed, der er godkendt med henblik herpå i overensstemmelse med artikel 10, på betingelse af, at de i artikel 6, stk. 1, omhandlede røbestoffer er tilsat; i så fald svarer den betalte mindstesalgspris og det ydede maksimumsstøttebeløb til henholdsvis mindstesalgsprisen og maksimumsstøttebeløbet som fastsat i overensstemmelse med artikel 18 for smør tilsat røbestoffer med et fedtindhold på 82% [...]«
C - Regnskabsafslutning
11. Finansieringen af den fælles landbrugspolitik er reguleret ved Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 (herefter »forordning nr. 729/70«).
12. Artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 angiver de generelle rammer for finansieringen af EUGFL. Ifølge disse bestemmelser finansieres dels restitutioner ved udførsel til tredjelande, »som efter Fællesskabets regler ydes inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget« (artikel 2), dels interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, »som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget« (artikel 3).
13. Forordningens artikel 5, stk. 2, har følgende ordlyd (uddrag)
»Efter høring af Fondskomitéen [...]
c) træffer Kommissionen beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne [...]
Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og alvor samt den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet [...]«
14. Der skal herudover henvises til artikel 8, der pålægger medlemsstaterne at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er tabt på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
15. Ifølge forordningens artikel 8, stk. 2, bærer Fællesskabet ikke de finansielle følger af uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for.
III - Faktiske omstændigheder og parternes påstande
16. I de anfægtede beslutninger har Kommissionen besluttet at foretage finansielle korrektioner vedrørende regnskabsårene 1995, 1996 og 1997 ved at udelukke et samlet beløb på 116 684 858 BEF fra EF-finansiering fra EUGFL, Garantisektionen.
17. Det er ubestridt, at dette korrektionsbeløb svarer til den støtte, som Kongeriget Belgien udbetalte til N. Corman SA mellem den 22. februar 1994 og den 14. februar 1995 i henhold til artikel 1 i forordning nr. 570/88 med henblik på fremstilling af BITA.
18. BITA fremstilles ved en proces, hvor basisprodukterne - 65% smør og 35% fløde - koncentreres. Det således opnåede fedtindhold (koncentreret smør) opløses herefter og sammensættes igen i de produkter, der skal fremstilles, og med de ønskede egenskaber.
Denne proces giver mulighed for at opnå standardsmør, der indeholder 82% fedt, 16% vand og 2% mælketørbestanddele uden fedt, og som er særligt velegnet til fremstilling af konditorvarer.
19. Der er siden 1989 ydet støtte til BITA i henhold til artikel 9 i forordning nr. 570/88.
20. Eksporten af BITA til Frankrig gav i 1991 anledning til korrespondance mellem dels Kommissionen, dels de belgiske og franske myndigheder, hvori Kommissionen var af den opfattelse, at BITA skulle anses for et mellemprodukt i henhold til artikel 9 i forordning nr. 570/88, og at det på ingen måde kunne klassificeres som smør i henhold til artikel 1, stk. 3, litra b), i forordning nr. 985/68. Den belgiske landbrugsminister bekræftede denne opfattelse i en skrivelse af 22. august 1991.
21. Kongeriget Belgien klassificerede imidlertid den 28. februar 1994, efter en ændring af de nationale bestemmelser om tilsyn med smør, BITA i kategorien »Beurre de laiterie: qualité extra«.
22. Kongeriget Belgien ydede derefter fællesskabsstøtte til BITA, der allerede indtil da havde modtaget støtte som »mellemprodukt« i henhold til artikel 9 eller - efter ændringen ved forordning nr. 1813/93 - artikel 9a i forordning nr. 570/88, i henhold til samme forordnings artikel 1.
23. Støtte efter artikel 1 kunne ydes, uden at BITA blev tilsat et røbestof, og uden at emballagen blev mærket med »mellemprodukt«, hvilket blev obligatorisk ved støtte i henhold til artikel 9a fra denne bestemmelses indførelse. Ændringen har ikke påvirket støttebeløbet.
24. Den 28. februar 1995 vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 455/95, der i artikel 1 i forordning nr. 570/88 indførte den betingelse, at smør skal fremstilles »direkte og udelukkende« af pasteuriseret fløde.
25. Kongeriget Belgien ydede fra ikrafttrædelsen af denne ændring den 1. marts 1995 på ny støtte til BITA i henhold til forordningens artikel 9a som mellemprodukt.
26. Vedtagelsen af forordning nr. 455/95 gav anledning til korrespondance mellem de belgiske myndigheder og Kommissionen. Kongeriget Belgien forklarede, at forordning nr. 455/95 havde medført en indskrænkning af anvendelsesområdet for artikel 1 i forordning nr. 570/88, således at denne bestemmelse ikke længere fandt anvendelse på BITA. Kommissionen var af den modsatte opfattelse og henledte opmærksomheden på det forhold, at BITA var et mellemprodukt i henhold til artikel 9a i forordning nr. 570/88, og at det dermed ikke samtidig kunne være et basisprodukt i henhold til samme forordnings artikel 1.
27. Forordning nr. 455/95 har ligeledes været genstand for en sag ved Retten i Første Instans anlagt af N. Corman SA mod Kommissionen, der delvist under regnskabsafslutningen støttede sig til Rettens dom.
28. Ved skrivelser af 16. februar 1998 og 19. juni 1999 meddelte Kommissionen, at den havde til hensigt at foretage en finansiel korrektion. Kongeriget Belgien svarede ved et indlæg, der fremkom den 28. juni 1999 under et møde med enheden EUGFL-regnskabsafslutning. Den 2. september 1999 meddelte Kommissionen officielt, at den havde besluttet ikke at anerkende udgifter på 116,7 millioner BEF, der var afholdt inden for rammerne af fremme af fremstillingen af BITA. Den 14. oktober 1999 anmodede Kongeriget Belgien om, at der blev indledt en forligsprocedure.
29. Forligsorganet erklærede bl.a. i forligsrapporten, der fremkom den 7. april 2000, at selv om det var klart, at BITA ikke for nærværende var omfattet af bestemmelserne om støtte til de basisprodukter, der er omhandlet i artikel 1 i forordning nr. 570/88, kunne det ikke desto mindre være genstand for støtte med samme beløb som et mellemprodukt, under betingelse af at det blev mærket. Ifølge de belgiske myndigheder var al den BITA, der var ydet støtte til, mærket, med undtagelse af 84 tons. Forligsorganet stillede derfor i sin rapport spørgsmålstegn ved, om det var rimeligt at foretage en korrektion på 100% for den udbetalte støtte.
Forligsproceduren medførte ikke en tilnærmelse af synspunkterne.
30. Den 5. juli 2000 traf Kommissionen de beslutninger, der nu er genstand for den foreliggende sag, der er registreret den 11. september på Domstolens Justitskontor.
31. Kongeriget Belgien har nedlagt følgende påstande:
1) Sagen antages til realitetsbehandling.
2) Kommissionens beslutning af 5. juli 2000 om ændring af beslutning 1999/187/EF om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1995, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, annulleres, for så vidt som den udelukker EF-finansiering af et beløb på 50 763 827 BEF, som Kongeriget Belgien har afholdt i støtte til salg af smør til nedsat pris og ydelse af støtte til fløde og til koncentreret smør til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmidler, og Kommissionens beslutning af 5. juli 2000 om at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget EUGFL, Garantisektionen, fra EF-finansiering for regnskabsårene 1996 og 1997 annulleres delvis, i det omfang den udelukker udgifter på henholdsvis 1 602 256,45 EUR og 31 883,22 EUR, som Kongeriget Belgien har afholdt ligeledes i støtte til salg af smør til nedsat pris og ydelse af støtte til fløde og til koncentreret smør til fremstilling af konditorvarer, konsumis og andre levnedsmidler.
3) Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
32. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
1) Sagsøgte frifindes.
2) Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
IV - Anbringenderne
33. Den belgiske regering har støttet sin sag på fire anbringender, idet den har gjort gældende, at de anfægtede beslutninger tilsidesætter forordning nr. 570/88 og flere fællesskabsretlige principper.
34. Kongeriget Belgien har som det første anbringende påberåbt sig, at beslutningerne mangler hjemmel. Dette anbringende er opdelt i tre led: Den belgiske regering har med det første led nægtet at have tilsidesat artikel 1 i forordning nr. 570/88 i den affattelse, der følger af forordning nr. 1157/91. Med det andet led har regeringen gjort gældende, at de belgiske myndigheder ikke kan kritiseres for nogen uregelmæssighed eller forsømmelse. Det tredje led vedrører den residualkompetence, som giver Kongeriget Belgien mulighed for at klassificere BITA som »beurre marque de contrôle«.
35. De tre efterfølgende anbringender vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, princippet om loyalt samarbejde og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
V - Retlig bedømmelse
A - Det første anbringende: manglende hjemmel
1. Første og tredje led af det første anbringende
a) Parternes argumenter
36. Ifølge den belgiske regering kunne EF-støtte med rette ydes til BITA i henhold til artikel 1 i forordning nr. 570/88 i den affattelse, der var gældende på det relevante tidspunkt, idet de belgiske myndigheder gyldigt havde klassificeret BITA som »beurre de laiterie: qualité extra«.
37. Forordningens artikel 1, stk. 2, der regulerer betingelserne for at yde støtte, henviser nemlig kun til artikel 1, stk. 3, litra b), i forordning nr. 985/68, altså til de opregnede kategorier, og dermed opfylder klassifikationen ifølge den belgiske regering den eneste betingelse for, at smør kan modtage støtte i henhold til artikel 1 i forordning nr. 570/88. Artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 985/68 indeholder ikke nogen generel definition af smør, der kan anses for en sådan betingelse.
38. Efter Kommissionens opfattelse er det ikke tilstrækkeligt i henhold til forordning nr. 570/88 at opfylde den formelle betingelse om klassifikation. Smørret skal også opfylde de krav vedrørende sammensætning og fremstilling, der fremgår af artikel 1, stk. 3, litra a), i forordning nr. 985/68.
39. De to parter har endvidere henvist til den ændring, der skete ved forordning nr. 455/95, af artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 570/88, hvis formål ifølge den belgiske regering kun kan være at forbyde støtte til BITA i henhold til denne artikel, mens Kommissionen i ændringen alene ser en afklaring af den allerede eksisterende retstilstand.
40. Den belgiske regering har i tredje led af dette anbringende endvidere støttet sig til subsidiaritetsprincippet og den residualkompetence, den har vedrørende klassifikation af smør.
41. Kommissionen er af den opfattelse - uden at den dog har bestridt denne residualkompetence - at Kongeriget Belgien ikke kunne udøve denne kompetence uden at tilsidesætte eller fordreje de krav vedrørende smørrets sammensætning og fremstilling, der fremgår af bestemmelserne i forordning nr. 570/88 og nr. 985/68.
b) Bedømmelse
42. Ifølge Domstolens faste praksis »er det et væsentligt træk ved en fælles markedsordning, at medlemsstaterne inden for de områder, den dækker, ikke længere kan gribe ind ved ensidigt vedtagne nationale bestemmelser [...] Deres lovgivningskompetence kan alene betragtes som residual og begrænset til forhold, der ikke er omfattet af fællesskabsbestemmelserne, samt til forhold, der i henhold til en udtrykkelig fællesskabsbestemmelse er undergivet deres kompetence« .
43. Dette sidstnævnte er tilfældet i sagen her, i det omfang artikel 1, stk. 2, litra a), i forordning nr. 570/88 som betingelse for at yde støtte til smør henviser til den klassifikation, der er opregnet i artikel 1, stk. 3, litra b), i forordning nr. 985/68, og som det tilkommer fremstillingsmedlemsstaten at foretage. Hvad angår belgisk smør skal det have betegnelsen »beurre marque de contrôle« for at være omfattet af støtteordningen i henhold til artikel 1 i forordning nr. 570/88.
44. I henhold til ovennævnte retspraksis kan der derfor alene være tale om en residualkompetence, der skal udøves inden for fællesskabsrettens grænser. Det skal således efterprøves, om de belgiske myndigheder ved klassifikationen tog hensyn til de krav, der følger af forordning nr. 570/88 og nr. 985/68 vedrørende smørs sammensætning og fremstilling.
45. Der skal i denne forbindelse ikke blot tages hensyn til de udtrykkelige bestemmelser i forordning nr. 570/88, men også deres ånd og deres formål, der navnlig angiver denne forordnings placering inden for rammerne af den tilsvarende fælles markedsordning.
46. Forordning nr. 570/88 har, ligesom forordning nr. 985/68, hjemmel i den interventionsordning, der er indført ved artikel 6 i Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter .
47. Ud over grundlaget for interventionsordningen indeholder denne artikel i stk. 3 også bestemmelser vedrørende afsætning af smør, der er opkøbt af interventionskontorerne (»interventionssmør«), og fastsætter, at der kan træffes særlige foranstaltninger for det smør fra offentlige lagre, der i løbet af et mejeriår ikke kan afsættes på normale betingelser.
48. Grundreglerne og betingelserne for interventionsforanstaltninger for smør, der er indført ved artikel 6, fastsættes i overensstemmelse med artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 985/68. Denne forordning regulerer interventionskontorernes opkøb og salg af interventionssmør samt oplagringen af smørret, og den opregner særligt de betingelser, som smørret skal opfylde for at kunne opkøbes af interventionskontorerne.
49. Da smørlagrene ikke kunne afsættes på normale betingelser i 1970'erne på grund af overproduktionen, blev der gjort brug af muligheden i artikel 6 i forordning nr. 804/68 for at træffe foranstaltninger med henblik på at fremme afsætningen af smørret.
50. Med henblik på at stimulere salget blev der først i forordning (EØF) nr. 262/79 fastsat salg af smør, der var opkøbt i henhold til forordning nr. 985/68, til nedsatte priser til fremstilling af visse produkter.
51. Indførelsen ved forordning (EØF) nr. 1932/81 af en støtteordning for smør og smørkoncentrater havde samme formål. Denne støtteordning skulle give de producenter, der drog fordel af ovennævnte ordning for afsætning af interventionssmør, mulighed for at forsyne sig på markedet til en pris, der kunne sammenlignes med prisen på interventionssmør, såfremt lagrene (midlertidigt) var utilstrækkelige .
52. Forordning nr. 570/88 erstatter de to ovennævnte forordninger og forener i én forordning foranstaltningerne til fremme af smørforbruget - altså dels ordningen for afsætning af interventionssmør, dels den støtte, der har til formål at bringe markedsprisen på smør på et niveau, der kan sammenlignes med prisen på interventionssmør .
53. Den forbindelse, der, som forklaret ovenfor, består mellem forordning nr. 570/88 og forordning nr. 985/68, tydeliggør, at foranstaltningerne i forordning nr. 570/88 til at fremme afsætningen af smør udgør en supplerende mekanisme til interventionsordningen for smør i forordning nr. 985/68: Ved disse foranstaltninger enten kanaliseres det smør, der er oplagret i henhold til forordning nr. 985/68, til forbrug, eller prisen på smørret på markedet bringes på niveau med prisen på interventionssmør.
54. Under hensyn til disse bestemmelsers opbygning skal der gives Kommissionen ret i, at smør for at kunne modtage støtte i henhold til artikel 1 i forordning nr. 570/88 også nødvendigvis skal opfylde de betingelser, der giver mulighed for, at interventionskontorerne kan opkøbe det i henhold til artikel 1 i forordning nr. 985/68. Smør skal for at kunne modtage støtte i henhold til artikel 1 i forordning nr. 570/88 navnlig opfylde betingelserne vedrørende fremstilling og sammensætning i artikel 1, stk. 3, litra a), i forordning nr. 985/68.
55. Denne bedømmelse ændres heller ikke af, at der kan ydes støtte til BITA som »mellemprodukt« i henhold til artikel 9a. Det forhold, at sådanne mellemprodukter kan modtage støtte, udgør reelt en efterfølgende tilføjelse, som strider mod den oprindelige opbygning af forordning nr. 570/88.
56. Således som det fremgår af ordlyden af og betragtningerne til forordning nr. 570/88 i den oprindelige affattelse, kan der ydes støtte til smør, koncentreret smør eller - siden den ved forordning nr. 1157/91 indførte ændring - til fløde, når dette produkt ændres enten direkte i overensstemmelse med artikel 1 til en færdigvare i henhold til artikel 4, eller først i overensstemmelse med artikel 9 til et »mellemprodukt«, der er beregnet til fremstilling af en sådan færdigvare.
57. Der skal således ifølge den oprindelige opbygning skelnes mellem udgangspodukter (smør, koncentreret smør eller fløde), som der kan ydes støtte til, og produkter, der ikke i sig selv kan ydes støtte til, og som udgangsprodukterne forarbejdes til, nemlig færdigvarerne og mellemprodukterne.
58. Det var efter tre ændringsforordninger, som Kommissionen vedtog på grund af misforståelser vedrørende begrebet »mellemprodukter«, at disse blev produkter, der kunne modtage støtte i henhold til artikel 9 sammen med de produkter, der kunne modtage støtte i henhold til artikel 1 . Kommissionen indførte således artikel 9a, litra a), i henhold til hvilken produkter af koncentreret smør med visse bestemte egenskaber alligevel anses for mellemprodukter i henhold til artikel 9. Herudover er det blevet forklaret, at for visse af de af artikel 9a, litra a), omhandlede produkter »kan der anmodes om støtte, selv om disse produkter ikke er omfattet af artikel 1«, ligesom der blev indført en tilsvarende undtagelse i artikel 1 i forordning nr. 570/88, således at koncentreret smør og fløde ikke desto mindre udtrykkeligt kunne modtage støtte på linje med smør som »mellemprodukter« i henhold til artikel 9a, litra a), altså sammensatte smørtyper som BITA.
59. Den udvikling, der er redegjort for, viser, at det forhold, at BITA kan modtage støtte i henhold til artikel 9a i forordning nr. 570/88, udgør en undtagelse, hvorfor det ikke ændrer på det princip, der er opstillet ovenfor.
60. Endelig skal opmærksomheden atter henledes på det forhold, at der alene i listen over nationale klassifikationer i artikel 1, stk. 3, litra b), i forordning nr. 985/68 er indsat de kategorier, der også opfylder kriterierne i samme bestemmelses litra a). Dette illustreres f.eks. af, at der til listen over nationale klassifikationer er føjet smør, der er fremstillet i Det Forenede Kongerige og Irland - efter deres tilslutning til Fællesskabet - således at »dette smør opfylder de samme krav som dem, der gælder smør, som for øjeblikket kan være genstand for interventioner i Fællesskabet« .
61. Det fremgår af ovenstående betragtninger, at artikel 1 i forordning nr. 570/88 sammenholdt med forordning nr. 985/68 forudsætter visse betingelser vedrørende smørrets fremstilling og sammensætning.
62. For at vende tilbage til spørgsmålet om omfanget af residualkompetencen i denne sag og til den retspraksis, der er påberåbt i starten, skal det fastslås, at en medlemsstat alene kan udøve sin kompetence til at foretage klassifikationen i henhold til artikel 1, stk. 3, litra b), i forordning nr. 985/68 under hensyntagen til de krav, der er knyttet hertil.
63. En anden fortolkning giver medlemsstaterne mulighed for at udvide en interventions- eller støtteordnings anvendelsesområde til andre produkter end dem, der kan være omfattet i henhold til denne ordnings betingelser, hvilket er i strid med princippet om fællesskabsrettens ensartede anvendelse og princippet om ligebehandling af fællesskabsforbrugerne ved iværksættelsen af den fælles landbrugspolitik .
64. Det følger af ovenstående betragtninger, at det første anbringende ikke kan tages til følge for så vidt angår dets første og tredje led.
2. Andet led af det første anbringende
a) Parternes argumenter
65. Den belgiske regering har i det væsentlige gjort gældende, at dens myndigheder ikke kan kritiseres for at have begået uregelmæssigheder eller forsømmelser i henhold til artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, i henhold til hvilken Kommissionen har foretaget korrektionerne. Selv om der er sket en fejlfortolkning af forordning nr. 570/88, skyldes det ifølge regeringen den usikre retstilstand, der bestod vedrørende det omtvistede spørgsmål indtil ikrafttrædelsen af forordning nr. 455/95, og Kommissionen kan kritiseres for at have tilsidesat retssikkerhedsprincippet.
66. Efter Kommissionens opfattelse er dette synspunkt ikke holdbart, idet de anfægtede beslutninger i det væsentlige er vedtaget med hjemmel i artikel 3, stk. 3, og artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 og dermed på grundlag af konstateringen af, at udgifterne ikke var i overensstemmelse med fællesskabsretten: Der var således ikke grundlag for at tage uregelmæssigheder eller forsømmelser i betragtning.
b) Bedømmelse
67. Artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 729/70 udgør Kommissionens processuelle grundlag, når den beslutter at udelukke visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt, fra EF-finansiering. Rammen for denne EF-finansiering af EUGFL findes, for så vidt angår EUGFL, i forordningens artikel 2 og 3. I sagen her er artikel 3 relevant. Ifølge denne artikel finansierer EUGFL interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, »som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget«. Forordningens artikel 8 vedrører den retmæssige gennemførelse af transaktioner: Dels indeholder den en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre denne retmæssige gennemførelse, dels indeholder den bestemmelser vedrørende følgerne af uregelmæssigheder eller forsømmelser i forbindelse med gennemførelsen.
68. I lyset af disse bestemmelser skal der, når det besluttes at udelukke visse udgifter fra EF-finansiering, i princippet skelnes mellem en situation, hvor medlemsstaterne har afholdt interventionsudgifter uden fællesskabsretlig hjemmel, og det tilfælde, hvor gennemførelsen af transaktionerne indebærer uregelmæssigheder eller forsømmelser i henhold til artikel 8, selv om der foreligger fællesskabsretlig hjemmel.
69. Kommissionen foretager i dette sidstnævnte tilfælde i henhold til artikel 5, stk. 2, en finansiel korrektion, hvis beløb afhænger af tilsidesættelsens art og grovhed samt af den skade, EU's budget har lidt, og beløbet beregnes enten på grundlag af de identificerede uregelmæssigheder eller på grundlag af risikoen for økonomisk tab.
70. Såfremt en medlemsstat derimod som i denne sag afholder interventionsudgifter, der støttes på en ukorrekt fortolkning eller anvendelse af fællesskabsbestemmelser, fremgår det af Domstolens praksis, at »en sådan situation ikke er omfattet af artikel 8, men derimod må bedømmes efter de almindelige bestemmelser i samme forordnings artikel 2 og 3 [...] disse bestemmelser tillader kun Kommissionen at anerkende beløb som påhvilende EUGFL, der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beløb, især beløb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den fælles markedsordning, påhviler medlemsstaterne« .
71. I et tilfælde som i den foreliggende sag ligger de udgifter, der er afholdt på et ukorrekt retsgrundlag, fra begyndelsen uden for den finansielle ordning i artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 og skal dermed udelukkes fra EF-finansiering i deres helhed, uden at der stilles spørgsmål om uregelmæssigheder eller forsømmelser i henhold til artikel 8.
72. Det følger af ovenstående, at det første anbringende skal forkastes i sin helhed.
B - Det andet anbringende: tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
1. Parternes argumenter
73. Den belgiske regering har gjort gældende, at selskabet Corman ikke i henhold til det - omtvistede - grundlag i artikel 1 i forordning nr. 570/88 har modtaget en højere støtte end den, selskabet kunne have modtaget i henhold til artikel 9a. Selv om det anerkendes som nødvendigt at mærke mellemprodukter i henhold til artikel 9a, opfyldte 96% af det BITA, der er ydet den omtvistede støtte til, imidlertid denne betingelse og kunne modtage støtte i henhold til artikel 9a, således som det fremgår af forligsorganets rapport.
74. Det er den belgiske regerings opfattelse, at Kommissionen kunne udelukke allerhøjest 4% af støtten fra finansiering i henhold til proportionalitetsprincippet, der skal tages i betragtning både ved Fællesskabets enekompetence, og når der ikke er en skønsmargen.
75. Kommissionen har heroverfor igen gjort gældende, at ved anvendelse af artikel 5 i forordning nr. 729/70 er dens beføjelse begrænset til udelukkende og blot at fastslå, om fællesskabsretten er overholdt, og dermed at enhver yderligere udøvelse af en skønsmargen udgør en åbenbart tilsidesættelse af retsgrundlaget. Ifølge Domstolens praksis er det endda ikke tilladt Kommissionen at tage højde for virkningerne af en tilsidesættelse i det tilfælde, hvor denne virkning er til økonomisk fordel for EUGFL, så meget desto mindre når denne virkning er økonomisk neutral som i denne sag.
2. Bedømmelse
76. Ifølge fast retspraksis kræver proportionalitetsprincippet, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke går ud over, hvad der er egnet til og nødvendigt for at opfylde det tilsigtede mål, og at såfremt der er mulighed for at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges .
77. Der skal først gives den belgiske regering ret i, at proportionalitetsprincippet også gælder foranstaltninger, som Kommissionen har truffet inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik .
78. Der er imidlertid ikke tale om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, når en fællesskabsinstitution anvender en retsakt, der ligger til grund for bestemmelser, der ikke giver den nogen skønsmargen, til at træffe en anden foranstaltning eller beslutte en anden retlig følge.
79. Således som det allerede er fastslået ved bedømmelsen af det første anbringende, pålægger artikel 5, stk. 2, litra c), sammenholdt med artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 Kommissionen at udelukke finansiering af restitutioner, når de ikke er blevet ydet »i overensstemmelse med fællesskabsreglerne«.
80. Kommissionen har således ikke ved anvendelsen af disse bestemmelser, når en støtte er blevet ydet i henhold til en objektivt ukorrekt retshjemmel, nogen skønsmargen, der giver den mulighed for at beslutte en anden retlig følge end at udelukke den samlede støtte fra EF-finansiering.
81. Navnlig efter Domstolens praksis vedrørende fortolkningen af betingelserne for at anerkende udgifter som påhvilende EUGFL kan det ikke antages, at Kommissionen har en kompetence, der giver den mulighed for at efterprøve og anerkende udgifter, som en medlemsstat med urette har afholdt med én retshjemmel under hensyntagen til en anden retshjemmel, som er korrekt .
82. Når Kommissionen ikke har en skønsmargen ved anvendelsen af forordning nr. 729/70, kan spørgsmålet om forholdsmæssigheden af at udelukke støtten i sin helhed alene stilles i relation til selve forordningen. Det er imidlertid ikke blevet anført, at bestemmelserne i forordning nr. 729/70 er uforenelige med proportionalitetsprincippet.
83. Klagepunktet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet kan således ikke tages til følge.
C - Det tredje anbringende: tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde
1. Parternes argumenter
84. Efter den belgiske regerings opfattelse var Kommissionen forpligtet til i henhold til princippet om loyalt samarbejde i større omfang at vise hensyn over for de belgiske myndigheder under forligsproceduren, hvorunder Kommissionen på intet tidspunkt fremkom med den reelle begrundelse for de anfægtede beslutninger, og til med myndighederne indgående at drøfte fortolkningen af bestemmelserne og den mulige anvendelse af proportionalitetsprincippet.
85. Kommissionen har over for den belgiske regering henvist til de faktiske forhold, der også er fastslået i forligsrapporten, og som ikke er bestridt, og procedurens afvikling, der ifølge Kommissionen direkte taler imod ovennævnte klagepunkter.
2. Bedømmelse
86. Den belgiske regering har alene støttet klagepunktet om, at Kommissionen har tilsidesat princippet om loyalt samarbejde under dens deltagelse i forligsproceduren, med den vage påstand, at Kommissionen kun deltog i den nævnte procedure »rent formelt« og ikke reelt forsøgte at nå til forståelse.
87. Inden for rammerne af forligsproceduren, der reguleres af Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, og i henhold til hvis artikel 1, stk. 1, litra b), forligsorganet blev oprettet, skal Kommissionens og den berørte medlemsstats forskellige synspunkter tilnærmes hinanden. Forligsorganet baserer sig i henhold til den beslutnings artikel 2, stk. 4, på »de pågældende sagsakter« og »en upartisk høring af Kommissionens tjenestegrene og de berørte nationale myndigheder«.
88. Således som det fremgår af forligsrapportens punkt 5, gjorde de to parter i proceduren, således også Kommissionen, brug af muligheden for at gøre deres respektive synspunkter gældende for forligsorganet, således som de er gengivet i rapportens punkt 3 og 4.
89. Da undersøgelsen af forligsrapporten ikke indeholder nogen antydning af, at Kommissionen ikke deltog på rette vis, skal det konkluderes, at Kommissionen deltog i forligsproceduren ifølge bestemmelserne herom.
90. Endvidere kan den belgiske regering ikke støtte sig på det forhold, at Kommissionen ifølge regeringen aldrig har mødt repræsentanter for Kongeriget Belgien og ikke har meddelt den »reelle begrundelse« for de anfægtede beslutninger (der er truffet efterfølgende), for at kritisere Kommissionen for ikke for alvor at have taget del i forligsproceduren, idet der ikke er en forpligtelse hertil.
91. Kommissionen har derfor ikke tilsidesat princippet om loyalt samarbejde inden for rammerne af forligsproceduren.
92. Hvad generelt angår uoverensstemmelsen vedrørende fortolkningen af den pågældende forordning fremgår det i øvrigt af sagsakterne, at Kommissionen og de belgiske myndigheder også har udvekslet adskillige oplysninger uden for forligsproceduren.
93. Der er således udvekslet skrivelser mellem Kommissionens tjenestegrene og de belgiske myndigheder både i 1991 - i forbindelse med eksport af BITA til Frankrig - og i løbet af 1995 vedrørende den ændring af forordning nr. 570/88, der skete ved forordning nr. 455/95. Denne korrespondance gav anledning til, at der blev undersøgt spørgsmål vedrørende anvendelsen af den pågældende forordning på BITA. Kommissionen kan således ikke kritiseres for at ikke at have opfyldt sin forpligtelse til loyalt samarbejde inden for rammerne af en uoverensstemmelse vedrørende fortolkningen af forordning nr. 570/88, idet dette samarbejde foregik uden for forligsproceduren.
94. Det følger heraf, at Kommissionen ikke har tilsidesat princippet om loyalt samarbejde.
D - Det fjerde anbringende: tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
1. Parternes argumenter
95. Den belgiske regering er af den opfattelse, at dens fortolkning af artikel 1 i forordning nr. 570/88 var berettiget i lyset af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Regeringen er af den opfattelse, at Kommissionen har tilsidesat dette princip, idet den i forbindelse med beslutningen om at foretage korrektioner i det væsentlige støttede sig til et afsnit i en dom fra Retten i Første Instans fra 30. januar 1997 og dermed på en afgørelse, der fremkom blot tre måneder efter de pågældende begivenheder, og som ikke vedrørte forordning nr. 570/88.
96. Kommissionen er forbavset over dette klagepunkt. Ifølge Kommissionen er det derimod den belgiske regering, der pludseligt afveg fra sin oprindelige stillingtagen vedrørende klassifikationen af BITA som beurre marque, hvor den anerkendte, at BITA ikke kunne modtage støtte i henhold til forordningens artikel 1. Herudover har Kommissionen ikke »i det væsentlige« bygget sine beslutninger på den pågældende dom fra Retten. Denne dom bekræftede ifølge Kommissionen blot dens faste overbevisning.
2. Bedømmelse
97. Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan kun påberåbes over for fællesskabsbestemmelser, såfremt Fællesskabet selv tidligere har skabt en situation, som giver grundlag for en berettiget forventning .
98. I denne sag meddelte Kommissionen imidlertid fra begyndelsen de belgiske myndigheder - første gang i en skrivelse af 10. juni 1991 - at den var i tvivl om, hvorvidt BITA kunne modtage støtte, i det mindste for så vidt angår artikel 1 i forordning nr. 570/88: I en skrivelse af 3. juli 1991 til de franske toldmyndigheder, som den belgiske landbrugsminister havde kendskab til, gjorde Kommissionen gældende, at »produktet ikke kan anses for smør, og at det under ingen omstændigheder kan klassificeres som smør i henhold til artikel 1, stk. 3, litra b), i forordning (EØF) nr. 985/68«. Ved skrivelse af 22. august 1991 bekræftede den belgiske landbrugsminister, at han delte Kommissionens opfattelse: »[BITA] kan imidlertid ikke klassificeres i en af de kategorier, der er omfattet af artikel 1, stk. 3, litra b), i forordning (EØF) nr. 985/68, for Belgien som »beurre marque de contrôle« [...]«. På trods af denne erklæring klassificerede de belgiske myndigheder - så vidt vides - den 28. februar 1994 BITA som »beurre marque de contrôle«. BITA havde indtil da modtaget støtte som mellemprodukt i henhold til artikel 9a i forordning nr. 570/88 og blev fra denne dato tildelt støtte i henhold til denne forordnings artikel 1.
99. Kongeriget Belgien kan under disse omstændigheder ikke være berettiget til at forvente, at Kommissionen anerkender den støtte, der er udbetalt til BITA i henhold til artikel 1 ved anvendelsen af den nye klassifikation. Det er uden betydning for beskyttelsen af den berettigede forventning, at Kommissionen åbenbart henviste til Corman-dommen under den regnskabsafslutning, der gik forud for de anfægtede beslutninger, idet - således som der allerede er redegjort for - Kommissionen stedse udtrykte forbehold over for, om BITA kunne modtage støtte i henhold til artikel 1 i den pågældende forordning.
100. Klagepunktet om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan derfor heller ikke tages til følge.
VI - Forslag til afgørelse
101. På baggrund af ovenstående betragtninger vil jeg foreslå Domstolen at træffe følgende afgørelse:
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.