62019CC0911
MICHAL BOBEK
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2021. április 15. (
1
)
C‑911/19. sz. ügy
Fédération bancaire française (FBF)
kontra
Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)
(a Conseil d’État [államtanács, Franciaország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Bankjog – Az Európai Bankhatóság által kibocsátott, a lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedésekről szóló iránymutatások – Puha jog (soft law) – Joghatásokat kiváltó, nem kötelező uniós intézkedések – Tagállamok általi végrehajtás – Bírósági felülvizsgálat – Az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk közötti viszony – Az Európai Bankhatóság hatáskörének hiánya”
I. Bevezetés
1.
A Trónok harcának egy sora szerint „ami halott, nem halhat meg többé”. Így – talán a Mások kivételével – ami halott, nem is ölhető meg. Megsemmisíthet‑e (illetve inkább: érvénytelennek nyilváníthat‑e) azonban a Bíróság előzetes döntés útján valamit, ami soha nem is élt (illetve inkább: soha nem is jött létre kötelező uniós jogi aktusként)? Vagy szolgálhat‑e a Bíróság ehelyett (kötelező) értelmezéssel valamely nem kötelező uniós intézkedésre vonatkozóan?
2.
2017‑ben az Európai Bankhatóság (a továbbiakban: EBH) a lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedésekről szóló iránymutatásokat (
2
) bocsátott ki. Ezt követően az Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (prudenciális ellenőrzési és szanálási hatóság) (a továbbiakban: ACPR) egy véleményében kijelentette, hogy megfelel ezen iránymutatásoknak, és így ez utóbbiakat a felügyelete alá tartozó valamennyi pénzügyi intézményre alkalmazandóvá tette. A Fédération bancaire française (francia bankszövetség; a továbbiakban: FBF) a kérdést előterjesztő bíróság előtt kérte e vélemény megsemmisítését, arra hivatkozással, hogy az EBH nem rendelkezett hatáskörrel az előbbi iránymutatások elfogadására.
3.
A jelen ügynek több vetülete van. Egyrészről felmerül a kérdés, hogy az EBH a vitatott iránymutatások elfogadásával túllépte‑e az 1093/2010 rendelet (
3
) alapján fennálló hatáskörét. Bármilyen összetett feladat is azonban a meglehetősen technikai jellegű másodlagos jogszabályok sűrű hálójában utat találni, valójában ez a könnyebb kérdés.
4.
A jóval összetettebb kérdések csak később merülnek fel: milyen következménnyel járjon az előzetes döntéshozatali eljárásban a hatáskör hiányának ilyen megállapítása valamely nem kötelező (vagy puha jogi [soft law]) intézkedés tekintetében? Érvénytelennek nyilváníthat‑e a Bíróság egy nem kötelező intézkedést? Rendszertani szempontból tekintve hiányozhat‑e az EUMSZ 263. cikk szerinti eljárás és az EUMSZ 267. cikk szerinti eljárás közötti bármely kapcsolat a nem kötelező intézkedések tekintetében? Hogyan egyeztethető össze a Bíróság Grimaldi ítélete, (
4
) Foto‑Frost ítélete (
5
) és Belgium kontra Bizottság ítélete (
6
) a valódi puha jogi eszközöket illetően? Az EUMSZ 267. cikk alapján a Bíróság általi felülvizsgálat körébe tartozhatnak‑e a nem kötelező uniós intézkedések, amint az a Grimaldi ítéletből következik, miközben a (közvetlen) bírósági felülvizsgálatuk az EUMSZ 263. cikk alapján nem lehetséges, amint az legutóbb a Belgium kontra Bizottság ítéletben megerősítést nyert?
5.
Végül lényeges, hogy mindezek a kérdések egy olyan összefüggésben merülnek fel, amelyben a nemzeti jog – az uniós szinttel ellentétben – a puha jogi intézkedések, többek között a nem kötelező uniós jogi aktusokat „végrehajtó” nemzeti aktusok közvetlen bírósági felülvizsgálatához való sokkal nyitottabb hozzáférést látszik biztosítani. Ezért ez felveti a kérdést, hogy a nemzeti bíróságok a Foto‑Frost ítéletre tekintettel a nem kötelező uniós jogi intézkedések érvényességére vonatkozó kérdéseket is kötelesek‑e előterjeszteni, vagy a nemzeti bíróság egyszerűen saját maga megsemmisítheti a nemzeti végrehajtási intézkedést, mivel ami (valóban) nem kötelező, azt kétségkívül figyelmen kívül lehet hagyni?
II. Jogi háttér
A.
Az uniós jog
1. Az 1093/2010 rendelet
6.
Az 1093/2010 rendelet 1. cikke létrehozza az Európai Bankhatóságot. A rendeletnek a vitatott iránymutatások elfogadásának időpontjában alkalmazandó változata a következőképpen írta le az EBH tevékenységi körét:
„(2)   [Az EBH] az e rendelettel ráruházott hatáskörökkel összhangban és a 2002/87/EK irányelv[ (
7
)], a 2009/110/EK irányelv[ (
8
)], a[z] 575/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet[ (
9
)], a 2013/36/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv[ (
10
)], a 2014/49/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv[ (
11
)], az (EU) 2015/847 európai parlamenti és tanácsi rendelet[ (
12
)], az (EU) 2015/2366 európai parlamenti és tanácsi irányelv[ (
13
)], továbbá – amennyiben e jogi aktusok alkalmazandók a hitelintézetekre, a pénzügyi intézményekre és az őket felügyelő hatáskörrel rendelkező hatóságokra a 2002/65/EK irányelv[ (
14
)] és az (EU) 2015/849 irányelv[ (
15
)] vonatkozó részeinek hatályán belül, beleértve az ezeken alapuló valamennyi irányelvet, rendeletet és határozatot is – [az EBH‑ra] feladatokat ruházó bármely további jogi kötőerővel bíró uniós jogi aktus hatályán belül jár el. [Az EBH] az 1024/2013/EU tanácsi rendeletnek[ (
16
)] is megfelelően jár el.
(3)   [Az EBH] eljár továbbá a hitelintézetek, pénzügyi konglomerátumok, befektetési vállalkozások, a pénzforgalmi és az elektronikuspénz‑kibocsátó intézmények tevékenységi területén olyan kérdésekkel kapcsolatban, amelyekre a (2) bekezdésben említett aktusok közvetlenül nem vonatkoznak, ideértve a vállalatirányítási, könyvvizsgálati és pénzügyi beszámolási kérdéseket is, amennyiben [az EBH] ezen intézkedései az említett aktusok hatékony és következetes alkalmazásának biztosításához szükségesek.
[…]
(5)   [Az EBH] célja, hogy a pénzügyi rendszer rövid, közép‑ és hosszú távú stabilitásához és hatékonyságához való hozzájárulás révén védje a közérdeket az Unió gazdasága és az uniós polgárok és vállalkozások érdekében. [Az EBH] hozzájárul a következőkhöz:
a)
a belső piac működőképességének fokozása, különösen a szabályozás és felügyelet észszerű, hatékony és egyenletes szintje révén;
b)
a pénzügyi piacok integritásának, átláthatóságának, eredményességének és szabályos működésének biztosítása;
c)
a nemzetközi felügyeleti koordináció megerősítése;
d)
a szabályozási arbitrázs megelőzéséhez [helyesen: megelőzése] és az egyenlő versenyfeltételek előmozdítása;
e)
a hitelfelvétel és egyéb kockázatok megfelelő szabályozásának és felügyeletének biztosítása; és
f)
a fogyasztóvédelem javítása.
E célok érdekében [az EBH] hozzájárul a (2) bekezdésben említett jogi aktusok következetes, hatékony és eredményes alkalmazásának biztosításához, elősegíti a felügyeleti konvergenciát, véleményeket készít az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Bizottságnak, valamint közgazdasági piacelemzéseket készít abból a célból, hogy hozzájáruljon [az EBH] céljainak eléréséhez.”
7.
E rendelet „[Az EBH] feladatai és hatásköre” című 8. cikke szerint:
„(1)   [Az EBH] ellátja a következő feladatokat:
a)
hozzájárul magas színvonalú közös szabályozási és felügyeleti standardok és gyakorlatok kialakításához, különösen az uniós intézmények számára nyújtott vélemények, és az 1. cikk (2) bekezdésében említett jogalkotási aktusokon alapuló iránymutatások, ajánlások, szabályozástechnikai és végrehajtás‑technikai standardtervezetek, valamint más intézkedések kidolgozása révén;
[…]
b)
hozzájárul a kötelező erejű uniós jogi aktusok következetes alkalmazásához, különösen a közös felügyeleti kultúra elősegítése, az 1. cikk (2) bekezdésében említett aktusok következetes, hatékony és eredményes alkalmazásának biztosítása, a szabályozási arbitrázs megakadályozása, a hatáskörrel rendelkező hatóságok közötti nézeteltérések esetén közvetítés és vitarendezés, a pénzügyi intézmények hatékony és következetes felügyeletének biztosítása, a felügyeleti kollégiumok koherens működésének biztosítása és többek között vészhelyzetekben való fellépés révén;
[…]
(2)   Az (1) bekezdésben meghatározott feladatok ellátása érdekében [az EBH] az e rendeletben meghatározott hatáskörökkel rendelkezik, különösen a következőkkel:
[…]
c)
iránymutatásokat és ajánlásokat bocsát ki a 16. cikkben meghatározottak szerint;
[…]”
8.
Az 1093/2010 rendelet „A fogyasztóvédelemmel és a pénzügyi tevékenységekkel összefüggő feladatok” című 9. cikkének szövege a következő:
„(1)   [Az EBH] vezető szerepet vállal abban, hogy támogassa a piacon az átláthatóságot, az egyszerűséget és a méltányosságot a fogyasztói pénzügyi termékek és szolgáltatások vonatkozásában a belső piac egész területén, többek között a következők révén:
a)
gyűjti és elemzi a fogyasztói trendeket, és jelentéseket készít azokról;
b)
áttekinti és koordinálja a hatáskörrel rendelkező hatóságok pénzügyi műveltséggel és oktatással kapcsolatos kezdeményezéseit;
c)
képzési standardokat dolgoz ki a piaci szereplők számára; és
d)
hozzájárul a nyilvánosságra hozatalra vonatkozó közös szabályok kialakításához.
(2)   [Az EBH] nyomon követi az új és a már fennálló pénzügyi tevékenységeket, és iránymutatásokat és ajánlásokat fogadhat el a piacok biztonságának és megbízhatóságának, valamint a szabályozási gyakorlat konvergenciájának az elősegítése érdekében.
[…]”
9.
E rendelet 16. cikke az „Iránymutatások és ajánlások” címet viseli, és a következőket mondja ki:
„(1)   [A Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének (PFER)] keretében következetes, hatékony és eredményes felügyeleti gyakorlatok létrehozása, és az uniós jog közös, egységes és következetes alkalmazásának biztosítása céljából [az EBH] a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak vagy a pénzügyi intézményeknek címzett iránymutatásokat és ajánlásokat bocsát ki.
(2)   [Az EBH] adott esetben nyilvános konzultációkat folytat az iránymutatásokról és az ajánlásokról, valamint elemzi a kapcsolódó esetleges költségeket és hasznokat. Ezeknek a konzultációknak és elemzéseknek arányban kell állniuk az iránymutatás vagy ajánlás alkalmazási körével, jellegével és hatásával. [Az EBH] ezenkívül adott esetben kikéri a 37. cikkben említett banki érdekképviseleti csoport véleményét vagy tanácsát.
(3)   A hatáskörrel rendelkező hatóságok és pénzügyi intézmények minden erőfeszítést megtesznek azért, hogy megfeleljenek az iránymutatásoknak és az ajánlásoknak.
Egy iránymutatás vagy ajánlás kiadását követő két hónapon belül az egyes hatáskörrel rendelkező hatóságok visszaigazolják, hogy megfelelnek‑e vagy meg kívánnak‑e felelni az iránymutatásnak vagy ajánlásnak. Ha egy hatáskörrel rendelkező hatóság nem felel meg vagy nem kíván megfelelni azoknak, úgy erről az indokok megjelölése mellett tájékoztatja [az EBH‑t].
[Az EBH] közzéteszi a tényt, amely szerint a hatáskörrel rendelkező hatóság nem felel meg vagy nem kíván megfelelni az iránymutatásnak vagy ajánlásnak. [Az EBH] eseti alapon úgy határozhat, hogy közzéteszi a hatáskörrel rendelkező hatóság által közölt indokokat, hogy miért nem felel meg az iránymutatásnak vagy ajánlásnak. A hatáskörrel rendelkező hatóságot az ilyen közzétételről előzetesen értesíteni kell.
Amennyiben az adott iránymutatás vagy ajánlás megköveteli, a pénzügyi intézmények világos és részletes jelentést készítenek arról, hogy megfelelnek‑e az iránymutatásnak vagy ajánlásnak.
[…]”
2. Az EBH iránymutatásai
10.
Az EBH lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedésekről szóló iránymutatásai 1. szakaszának 1. pontja szerint „[a]z e dokumentumban szereplő iránymutatásokat az EBH az 1093/2010/EU rendelet 16. cikkének rendelkezéseivel összhangban adta ki. Az 1093/2010/EU rendelet 16. cikkének (3) bekezdése szerint az illetékes hatóságok és pénzügyi intézmények minden erőfeszítést megtesznek azért, hogy megfeleljenek az iránymutatásoknak.”
11.
Az EBH iránymutatásainak 2. pontja értelmében:
„Az iránymutatások rögzítik az EBH álláspontját azzal kapcsolatban, hogy mi a megfelelő felügyeleti gyakorlat a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerében, és miként kell alkalmazni az uniós jogot egy adott területen belül. Az 1093/2010/EU rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében meghatározott, az iránymutatások hatálya alá tartozó illetékes hatóságok azzal tesznek eleget az iránymutatásnak, hogy megfelelően beépítik azt saját felügyeleti gyakorlataikba (pl. saját jogi kereteik vagy felügyeleti folyamataik módosításával), beleértve azokat az eseteket is, ahol az iránymutatás elsősorban intézményekre vonatkozik.”
12.
Az iránymutatások „Adatszolgáltatási követelmények” cím alatti 3. pontjának szövege a következő:
„Az 1093/2010/EU rendelet 16. cikkének (3) bekezdése értelmében az egyes illetékes hatóságok 23.05.2016 ‑ig kötelesek értesíteni az EBH‑t arról, hogy megfelelnek‑e vagy meg kívánnak‑e felelni ennek az iránymutatásnak, és ha nem, úgy tájékoztatniuk kell az EBH‑t a meg nem felelés indokairól. Amennyiben a fenti határidőig ilyen értesítés nem érkezik, az EBH úgy tekinti, hogy a szóban forgó illetékes hatóság nem felel meg az iránymutatásnak […].”
13.
Az EBH iránymutatásainak 5. pontja az iránymutatások tárgyának meghatározásával kezdi az iránymutatások 2. szakaszát:
„Ezek az iránymutatások a termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedéseknek az előállítók és forgalmazók tekintetében történő megállapításával foglalkoznak, amely intézkedések a vállalkozások belső ellenőrzési rendszereihez kapcsolódó általános szervezeti követelmények szerves részét képezik. Az iránymutatások a termékek kialakítására, forgalomba hozatalára és élettartamuk során történő felülvizsgálatára irányuló belső folyamatokat, funkciókat és stratégiákat érintik. Olyan eljárásokat állapítanak meg, amelyek lényegesek a célpiac érdekeinek, céljainak és jellemzőinek való megfelelés szempontjából. Ezek az iránymutatások azonban nem foglalkoznak a termékek egyes fogyasztók számára való megfelelőségével.”
14.
Az iránymutatások 6. pontja meghatározza az iránymutatások hatályát:
„Ezek az iránymutatások a fogyasztók számára felkínált és értékesített termékek előállítóira és forgalmazóira alkalmazandók, és a következőkkel kapcsolatban határoznak meg termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedéseket:
–
a 2013/36/EU irányelv (a tőkekövetelményekről szóló IV. irányelv – CRD IV csomag) 74. cikkének (1) bekezdése, a 2007/64/EK irányelv[ (
17
)] (a pénzforgalmi szolgáltatásokról szóló irányelv – PSD) 10. cikkének (4) bekezdése, valamint a 2009/110/EK irányelv (az elektronikus pénzről szóló irányelv – EMD) 3. cikkének (1) bekezdése, a PSD 10. cikkének (4) bekezdésével összefüggésben; és
–
a 2014/17/EU irányelv[ (
18
)] (a lakóingatlanokhoz kapcsolódó fogyasztói hitelmegállapodásokról szóló irányelv vagy jelzáloghitel‑irányelv – MCD) 7. cikkének (1) bekezdése.”
15.
Az iránymutatások 7. pontjának szövege a következő:
„Az illetékes hatóságok mérlegelhetik ezen iránymutatásoknak a joghatóságuk alá tartozó olyan más jogalanyokra történő alkalmazását, amelyek nem tartoznak a fent említett jogi aktusok hatálya alá, de amelyek tekintetében az illetékes hatóságok felügyeleti feladatokat látnak el. Az illetékes hatóságok különösen mérlegelhetik ezen iránymutatásoknak az MCD szerinti hitelközvetítőktől eltérő egyéb közvetítőkre, például a fogyasztóihitel‑közvetítőkre történő alkalmazását.”
16.
Az iránymutatások 8. pontja értelmében:
„Az illetékes hatóságok mérlegelhetik az ezen iránymutatásokban meghatározottal azonos védelemnek a fogyasztóktól eltérő egyéb személyekre, így a mikrovállalkozásokra, valamint a kis‑ és középvállalkozásokra (kkv‑k) történő kiterjesztését.”
17.
Az iránymutatások 11. pontja szerint:
„Az iránymutatások címzettjei az 1093/2010/EU rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében meghatározott illetékes hatóságok és az 1093/2010/EU rendelet (az EBH‑rendelet) 4. cikkének (1) bekezdésében meghatározott pénzügyi intézmények.”
18.
Az „Alkalmazás időpontja” című 16. pont zárja a „bevezető” 1–3. szakaszt. E pont kimondja, hogy „[e]zek az iránymutatások 2017. január 3‑tól alkalmazandók”.
19.
A tényleges iránymutatások az ezt követő két szakaszban találhatók: a „[t]ermékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedések az előállítók számára” című 4. szakaszban és a „[t]ermékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedések a forgalmazók számára „című 5. szakaszban. A két szakasz együtt 12 iránymutatást tartalmaz, amelyek többsége további szabályokra tagolódik.
B.
A nemzeti jog
20.
Az ACPR 2017. szeptember 8‑i, „Mise en œuvre des orientations de l’Autorité bancaire européenne sur les modalités de gouvernance et de surveillance des produits bancaires de détail (ABE/GL/2015/18)” (Az Európai Bankhatóság lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedésekről iránymutatásainak [EBA/GL/2015/18] végrehajtása) címet viselő véleményének szövege a következő:
„Az [ACPR] kijelentette, hogy megfelel az Európai Bankhatóság jelen véleményhez csatolt, a lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedésekről iránymutatásainak (EBA/GL/2015/18).
Ezeket az iránymutatásokat alkalmazni kell az ACPR felügyelete alatt álló hitelintézetekre, pénzforgalmi intézményekre és elektronikuspénz‑kibocsátó intézményekre, amelyeknek minden erőfeszítést meg kell tenniük ezek betartása, valamint az iránymutatások 14. pontja értelmében annak biztosítása érdekében, hogy a forgalmazóik tiszteletben tartsák azokat, az Európai Bankhatóság létrehozásáról szóló, 2010. november 24‑i 1093/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 16. cikkének megfelelően”.
III. A tényállás, a nemzeti eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
21.
2016. március 22‑én az EBH az 1093/2010 rendelet 16. cikke alapján a lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedésekről szóló iránymutatásokat fogadott el. Ezen iránymutatások címzettjei az illetékes nemzeti hatóságok és a pénzügyi intézmények.
22.
2017. szeptember 8‑án az ACPR mint a tárgyban illetékes francia felügyeleti hatóság a honlapján véleményt tett közzé. E véleményben az ACPR kijelentette, hogy megfelelt ezen iránymutatásoknak. Kijelentette továbbá, hogy az iránymutatásokat alkalmazni kell a felügyelete alatt álló hitelintézetekre, pénzforgalmi intézményekre és elektronikuspénz‑kibocsátó intézményekre, amelyeknek minden erőfeszítést meg kell tenniük azok betartása, valamint annak biztosítása érdekében, hogy a forgalmazóik is tiszteletben tartsák azokat.
23.
2017. november 8‑án az FBF a Conseil d’État (államtanács, Franciaország), a kérdést előterjesztő bíróság előtt az ACPR véleményének megsemmisítésére irányuló keresetet terjesztett elő. Az FBF azt állítja, hogy az EBH – a véleménnyel alkalmazandóvá tett – iránymutatásai érvénytelenek, mivel az EBH nem rendelkezett hatáskörrel ilyen iránymutatások kibocsátásra.
24.
A kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak a vitatott iránymutatások érvénytelenségére vonatkozó jogalap elfogadhatóságát és megalapozottságát illetően.
25.
A kérdést előterjesztő bíróság azt az álláspontot képviseli, hogy egy ilyen érvénytelenségi kifogás elfogadhatósága attól függ, hogy a vitatott iránymutatásokkal szemben indítható‑e az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset, valamint hogy egy, az FBF‑hez hasonló szakmai szövetség indíthat‑e ilyen keresetet.
26.
E jogalap megalapozottságát illetően a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy az EBH iránymutatásai számos uniós jogalkotási aktusra hivatkoznak, ezek közül azonban – a 2014/17 irányelv kivételével – egy sem ír elő kifejezetten a lakossági banki termékek irányításával kapcsolatos rendelkezést, amely tárgykör az iránymutatások tárgyát képezi. Ezenkívül e jogalkotási aktusok egyike sem tartalmaz olyan rendelkezést, amely feljogosítja az EBH‑t a lakossági banki termékekkel kapcsolatos irányítási intézkedésekről szóló iránymutatások kibocsátására. Az 1093/2010 rendeletből azonban kitűnik, hogy az EBH hozzájárul a hitelfelvétel és egyéb kockázatok megfelelő szabályozásának és felügyeletének biztosításához és a fogyasztóvédelem javításához. A lakossági banki termékekkel kapcsolatos irányítás éppen e célok megvalósítását segíti elő.
27.
E ténybeli és jogszabályi háttér mellett határozott úgy a Conseil d’État (államtanács, Franciaország), hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Egy európai felügyeleti hatóság iránymutatásaival szemben indítható‑e az [EUMSZ 263. cikk] rendelkezéseiben szabályozott megsemmisítés iránti kereset? Igenlő válasz esetén: egy szakmai szövetség megsemmisítés iránti keresettel elfogadhatóan vitathatja‑e a tagjainak – akiknek az érdekeit védi – szóló, e szövetséget sem közvetlenül, sem személyesen nem érintő iránymutatások érvényességét?
2)
Az 1. pontban feltett kérdésekre adott nemleges válasz esetén: egy európai felügyeleti hatóság iránymutatásai az [EUMSZ 267. cikkben] foglalt rendelkezésekben szabályozott előzetes döntéshozatalra utalás tárgyát képezhetik‑e? Igenlő válasz esetén: egy szakmai szövetség kifogás útján elfogadhatóan vitathatja‑e a tagjainak – akiknek az érdekeit védi – szóló, e szövetséget sem közvetlenül, sem személyesen nem érintő iránymutatások érvényességét?
3)
Abban az esetben, ha a Fédération bancaire française (francia bankszövetség) kifogás útján elfogadhatóan vitathatja az Európai Bankhatóság által 2016. március 22‑én elfogadott iránymutatásokat, a Bankhatóság ezen iránymutatások kibocsátásával túllépte‑e az európai felügyeleti hatóság (Európai Bankhatóság) létrehozásáról szóló, 2010. november 24‑i 1093/2010 európai parlamenti és tanácsi rendeletben ráruházott hatáskörét?”
28.
Írásbeli észrevételeket az FBF, az ACPR, a francia és a lengyel kormány, az Európai Bizottság, valamint az EBH nyújtott be. A lengyel kormány kivételével mindezek a felek a 2020. október 20‑án tartott tárgyaláson szóbeli észrevételeket is előterjesztettek.
IV. Elemzés
29.
A jelen indítvány felépítése a következő. A kérdést előterjesztő bíróság kérdéseivel és a vitatott iránymutatások (nem) kötelező jellegével kapcsolatos bevezető megjegyzésekkel kezdem (A.). Ezt követően fordított sorrendben foglalkozom a kérdést előterjesztő bíróság által felvetett kérdésekkel, a harmadik kérdéssel kezdve, annak megállapítása érdekében, hogy a vitatott iránymutatásokat az EBH valóban a hatáskörén belül fogadta‑e el (B.). Miután megállapítottam, hogy az EBH valóban túllépte hatáskörét, rátérek az első és a második kérdésre, valamint a nem kötelező uniós intézkedéseket illetően az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk közötti általános viszonnyal összefüggő számos más tényezőre (C.).
A.
Előzetes észrevételek
1. Látszólag egyértelmű ügy?
30.
A jelen ügy bizonyos szempontból meglehetősen egyszerű. Ha az előterjesztett kérdéseket a szóban forgó ügytől elszigetelten vizsgálnánk, és abban a sorrendben válaszolnánk meg, ahogy azokat feltették, nem lenne olyan nehéz válaszolni rájuk.
31.
Az első kérdés elfogadhatatlan. A jelen ügyet az EUMSZ 267. cikk alapján előzetes döntéshozatal iránti kérelemként terjesztették elő. Ezen eljárási keretek között teljességgel hipotetikus azt kérdezni, hogy ugyanez a kereset az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti keresetként is megindítható lehet‑e. Hasonlóképpen, a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügy eldöntése szempontjából nem releváns arra rákérdezni, hogy egy szakmai szövetség a vitatott iránymutatásokat ilyen eljárásban megtámadhatja‑e.
32.
A második kérdés is egyértelmű. Noha ez a kérdés elfogadható, a válasz könnyen levezethető a fennálló ítélkezési gyakorlatból. A Bíróság a Grimaldi ítélet óta következetesen azt állapította meg, hogy az EUMSZ 267. cikk a Bíróságnak hatáskört biztosít arra, hogy előzetes döntéshozatali eljárás keretében „kivétel nélkül” valamennyi uniós intézményi jogi aktusnak mind az érvényességéről, mind az értelmezéséről döntsön. (
19
) A nem kötelező uniós intézkedések tehát egyértelműen az érvényességre vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát képezhetik. (
20
)
33.
Ezenkívül az első és a második kérdés közös – a szakmai szövetségek kereshetőségi jogára vonatkozó – alkérdése az előzetes döntéshozatali eljárás keretében nem releváns. Kizárólag a nemzeti bíróság feladata annak eldöntése, hogy valamely ügyet az EUMSZ 267. cikk alapján előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé terjeszt‑e. (
21
) A Bíróság szerint nemzeti eljárás keretében bárki hivatkozhat az uniós jogi aktusok érvénytelenségére, és indítványozhatja az említett jogi aktusok érvénytelenségének megállapítására hatáskörrel nem rendelkező nemzeti bíróságnál, hogy e tekintetben előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesszen a Bíróság elé. (
22
)
34.
Ezen túlmenően azonban az uniós jog nem szabályozza annak meghatározását, hogy a nemzeti bíróság előtt kinek kell a félnek lennie. Ha a nemzeti jog lehetővé teszi az ilyen jogalapokra való hivatkozást, akkor ismét a nemzeti bíróság kizárólagos hatáskörébe fog tartozni annak eldöntése, hogy szükségesnek tartja‑e (vagy köteles‑e arra), hogy az ügyet a Bíróság elé terjessze. Ezért az a kérdés, hogy az FBF jogosult‑e arra, hogy a nemzeti bíróság előtt valamely uniós intézkedés érvénytelenségére hivatkozzon, a nemzeti jog körébe tartozik.
35.
Így, ha a kérdéseket abban a sorrendben válaszoljuk meg, ahogy azokat feltették, és az első két kérdéssel elvont módon, a jelen ügy tényállásától elválasztva foglalkozunk, könnyen és azonnal eljutunk a harmadik kérdéshez, és úgy tekinthetjük, hogy a szóban forgó ügyben az egyetlen valódi kérdés az EBH vitatott iránymutatások elfogadására vonatkozó hatáskörének kérdése.
36.
Véleményem szerint ez a „rövidebb út” azonban nem megfelelő. A harmadik kérdés megválaszolására és az abból eredő következtetések levonására való törekvés során lehet ugyanis teljes mértékben megérteni az első és a második kérdés hatályát, amennyiben ez utóbbiakat nem elvontan, hanem a jelen ügy konkrét összefüggéseiben közelítjük meg.
37.
Ezenkívül egyértelmű, hogy a három kérdés ilyen leegyszerűsített olvasata nem lenne megfelelő a kérdést előterjesztő bíróság számára. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból ugyanis világosan kitűnik, különösen az adott ügyben a Conseil d’État (államtanács) eljárásában közreműködő rapporteur public [független jogi előadó] magyarázó értékű indítványával (
23
) együtt olvasva, hogy a kérdést előterjesztő bíróság tisztában van a Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlatával. E dokumentumokból kitűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság valójában arra keresi a választ, hogy ez az ítélkezési gyakorlat pontosan hova vezetheti el egy olyan konkrét ügyben, mint amely előtte folyamatban van.
38.
A kérdést előterjesztő bíróság ebben az összefüggésben veti fel az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk közötti viszony kérdését a puha jogot illetően, különösen olyan körülmények között, amikor a nemzeti bíróság biztosítja a nem kötelező nemzeti intézkedések bírósági felülvizsgálatát, a Bíróság azonban a megsemmisítés iránti keresetek körében nem teszi lehetővé a nem kötelező uniós intézkedések felülvizsgálatát. Ez a problematika áll a két típusú eljárás közötti párhuzamokra (vagy azok hiányára) vonatkozó kérdés középpontjában, különösen a szakmai szövetségek mindkét típusú eljárásban fennálló helyzetét illetően. Ehhez pedig kapcsolódik egy másik kérdéskör, amelyet a kérdést előterjesztő bíróság előzetes döntéshozatalra utaló határozatában szintén azonosított, amely azzal függ össze, hogy az előzetes döntéshozatali eljárásban összefonódik a felülvizsgálat nemzeti és uniós szintje: kötelesek‑e a nemzeti bíróságok a Foto‑Frost ítélet alapján arra, hogy valamely nem kötelező uniós intézkedést nemzeti szinten egyedi címzettek számára alkalmazandóvá tevő nemzeti intézkedés felülvizsgálata során ezen uniós intézkedés érvényességére vonatkozó kérdéseket terjesszenek a Bíróság elé?
39.
Ezen háttérre tekintettel, mivel az, ha a harmadik kérdést először válaszolom meg, segíteni fogja az első és a második kérdéssel járó általánosabb problémák tisztázását, a harmadik kérdéssel szeretném kezdeni, mielőtt visszatérnék e strukturális problémákra. Ily módon az EBH által hozott iránymutatások konkrét példája jól szemlélteti a puha jogi intézkedések Bíróság előtti felülvizsgálatával kapcsolatos strukturális problémákat.
2. (Valódi) nem kötelező intézkedést jelentenek‑e a vitatott iránymutatások?
40.
Mielőtt azonban rátérnék a harmadik kérdésre, foglalkozni kell még egy előzetes kérdéssel: olyan valódi nem kötelező intézkedést jelentenek‑e a vitatott iránymutatások, amely nem vált ki kötelező joghatásokat, amint azt az eljárásban részes valamennyi fél állítja? Bár ez közhelyszerű állításnak tűnhet, valójában az ezt követő elemzés szempontjából fontos kiinduló feltételezésről van szó. Ez a probléma az első kérdés első részében van elrejtve, tekintettel arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat kizárja a valódi puha jogi intézkedéseket az EUMSZ 263. cikk szerinti bírósági felülvizsgálat köréből. Ezzel szemben, ha egy ilyen aktus kötelező joghatásokat váltana ki (és így „hamis” puha jogi eszköz lenne), az EUMSZ 263. cikk alapján felülvizsgálható lenne (legalábbis feltételezve, hogy ez az aktus az adott felperest közvetlenül és személyében érinti).
41.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis az EUMSZ 263. cikk értelmében „megtámadható jogi aktusnak” minősül az uniós intézmények által elfogadott valamennyi olyan rendelkezés, függetlenül a formájától, amely kötelező joghatások kiváltására irányul. Annak megállapításához, hogy a megtámadott jogi aktus kivált‑e kötelező joghatásokat, az aktus lényegét kell figyelembe venni, és az említett hatásokat olyan objektív kritériumok alapján kell megítélni, mint az említett aktus tartalma, adott esetben figyelembe véve az utóbbi aktus elfogadásának körülményeit, valamint az elfogadó intézmény jogkörét. (
24
)
42.
E hagyományos teszt alapján kiváltanak‑e kötelező joghatásokat a vitatott iránymutatások?
43.
Egyrészről igaz, hogy a vitatott iránymutatások nem kötelező jelleggel bíró kifejezésekkel vannak megszövegezve. Az iránymutatások 4. és 5. szakaszában található, a banki termékek előállítóihoz és forgalmazóihoz intézett tényleges érdemi iránymutatások a „shall” helyett a „should” kifejezést használják. Másodszor, az illetékes hatóságok (
25
) nem kötelesek azoknak megfelelni. Az 1093/2010 rendelet 16. cikke (3) bekezdésének második albekezdése megköveteli, hogy az egyes illetékes hatóságok igazolják vissza, hogy megfelelnek‑e vagy meg kívánnak‑e felelni az EBH által elfogadott iránymutatásoknak. Ha egy illetékes hatóság nem felel meg vagy nem kíván megfelelni azoknak, úgy erről az indokok megjelölése mellett tájékoztatja az EBH‑t. (
26
) Harmadszor, az érintett ügynökség kontextusának és hatáskörének vizsgálata során a vita szükségképpen ugyanabba a típusú körkörös érvelésbe csúszik át, amelyet másutt már vázoltam: (
27
) i. mivel az EBH kétségkívül tisztában volt azzal, hogy iránymutatásai nem kötelező erejűek, ii. ezért nem állhatott szándékában, hogy bármi olyat fogadjon el, ami kötelező erejű lenne, és iii. ennélfogva nyilvánvaló, hogy az aktust elfogadó szervnek semmiképpen sem állt szándékában kötelező erejű jogi aktus elfogadása.
44.
Ennek alapján kétségkívül lehet arra a következtetésre jutni, hogy a vitatott iránymutatások önmagukban nem váltanak ki kötelező joghatásokat.
45.
Másrészről azonban ezeket az iránymutatásokat számos olyan mechanizmussal összefüggésben és azokkal együtt bocsátják ki, amelyek – az 1093/2010 rendeletre mint jogalapjukra tekintettel értelmezve – olyan jogi aktussá teszik az előbbieket, amelyeket a címzettjeik észszerűen tekinthetnek úgy, mint amelyek a megfelelést szorgalmazzák.
46.
Először is, az 1093/2010 rendelet 16. cikke (3) bekezdésének első albekezdésével összhangban a vitatott iránymutatások 1. szakaszának 1. pontja úgy rendelkezik, hogy az illetékes hatóságok és pénzügyi intézmények „minden erőfeszítést megtesznek azért, hogy megfeleljenek az iránymutatásoknak”. Annak részletes vizsgálata nélkül, hogy pontosan mit jelent a „minden erőfeszítést megtesznek”, feltételezhető, hogy a vitatott iránymutatásokat nem azzal a szándékkal fogadták el, hogy a címzettjeik egyszerűen figyelmen kívül hagyják azokat, különösen, ha az ilyen erőfeszítés megtétele számukra előírt kötelezettséget jelent.
47.
Másodszor, pontosan ki a címzett? Még ha a vitatott iránymutatások címzettjei formálisan az iránymutatások 11. pontja szerint az illetékes hatóságok és a pénzügyi intézmények is, (
28
) egyértelmű, hogy végső soron a pénzügyi intézményeknek kell majd teljesíteni a kötelezettségeket, és így ezek a valódi címzettek. Ez a logika a 4. és az 5. szakaszban szereplő iránymutatások tartalmából következik, mivel azok kizárólag a banki termékek előállítóit és forgalmazóit célozzák.
48.
Rendszertani szempontból az iránymutatások erőteljesen hasonlítanak az irányelvekhez: noha formálisan a tagállamok a címzettjeik, rendelkezéseiket arra szánják, hogy idővel az egyének magatartását szabályozzák, és ez utóbbiaknak nincs más választásuk, mint hogy alkalmazzák azokat. E kötelezettségeknek nem az illetékes hatóságok a valódi címzettjei. Feladatuk csupán az, hogy a megfelelés mellett vagy ellen döntsenek. Amint azonban meghozták ezt a döntést, az eredetileg nem kötelező jelleg igencsak kötelezővé válik, mivel a „nominális címzett” (az illetékes felügyeleti hatóság) tényleges „végrehajtóvá” válik. Ezért az iránymutatások valódi címzettjeinek, nevezetesen a pénzügyi intézményeknek csak nagyon szűk körben van választási lehetőségük, vagy inkább egyáltalán nincs is választási lehetőségük a tekintetben, hogy megfelelnek‑e az iránymutatásoknak.
49.
Ezenkívül a vitatott iránymutatások 6., 7. és 8. pontjának (
29
) együttes olvasatára tekintettel még az sem egyértelmű, hogy az illetékes hatóság arra vonatkozó formális döntése, hogy nem felel meg az iránymutatásoknak, valójában mentesíti‑e a pénzügyi intézményeket azon kötelezettség alól, hogy „minden erőfeszítést megte[gye]nek azért, hogy megfeleljenek az iránymutatásoknak”. Az illetékes hatóságok általi meg nem felelés ugyanígy jelentheti csupán azt, hogy e hatóságok nem fogják kikényszeríteni az iránymutatásokat anélkül, hogy ez érintené magát a pénzügyi intézmények kötelezettségét. Másként fogalmazva, lehetséges, hogy ezek az iránymutatások – az illetékes hatóságok álláspontjától függetlenül – önálló életet élnek a pénzügyi intézmények vonatkozásában.
50.
Harmadszor és az előző felvetéssel összefüggésben, ha az illetékes hatóságok a megfelelés mellett döntenek, a pénzügyi intézményeket nemzeti szinten ténylegesen kötni fogják a vitatott iránymutatások az illetékes nemzeti hatóság általi „végrehajtásuk” vagy „beiktatásuk” következtében. A jelen ügyben az ACPR azzal, hogy véleményében kijelentette, hogy megfelel a vitatott iránymutatásoknak, azok tartalmát Franciaországban de facto kötelezővé tette a pénzügyi intézmények számára. E tekintetben érdemes hangsúlyozni, hogy egy irányelvvel ellentétben, amelynek tartalmát először valamilyen formájú nemzeti jogszabályban át kell ültetni, az iránymutatások tartalma az ACPR véleménye révén alkalmazandóvá vált „az ACPR felügyelete alatt álló [valamennyi] hitelintézet[re], pénzforgalmi intézmény[re] és elektronikuspénz‑kibocsátó intézmény[re]”. (
30
)
51.
A nemzeti szinten történő tényleges végrehajtásra vonatkozó ez utóbbi megállapítást világosan meg kell magyarázni. Amint az illetékes nemzeti hatóság a megfelelést választotta, az iránymutatásoknak való megfelelés az adott tagállamban kikényszeríthetővé válik. Az alapeljárásbeli jogvitában a Conseil d’État (államtanács) eljárásában közreműködő rapporteur public szerint az iránymutatásoknak való meg nem felelés közvetlenül nem vezethet szankció kiszabásához. Az iránymutatások tartalma azonban bevált gyakorlatokat jelent, amelyeket a pénzügyi intézményeknek követniük kell. Ha az intézmények nem követik ezeket a bevált gyakorlatokat, az részükről rossz gyakorlatnak tekinthető. Ennek alapján az ACPR egyedi figyelmeztetéseket bocsáthat ki, amelyek be nem tartása lényegében fegyelmi eljárásnak tenné ki e pénzügyi intézményeket. (
31
)
52.
Röviden, az EUMSZ 263. cikk alkalmazásában a kötelező joghatásokat kiváltó uniós jogi aktus hagyományos meghatározásával összhangban egyetértek azzal, hogy az iránymutatások, különösen, ha csak uniós szinten vizsgáljuk azokat, valószínűleg nem kötelező, valódi puha jogi eszköznek tekinthetők. Ugyanakkor, ha a tesztet olyan ügyekre alkalmazzuk, mint amilyen a jelen ügy is, ez a hagyományos megközelítés nem igazán ad választ, hanem inkább találóan megfogalmazza a probléma jellegét.
53.
Az annak megállapítására irányuló tesztnek, hogy egy adott uniós jogi aktus felülvizsgálható‑e, arra kellene összpontosítania, hogy az aktus észszerűen értelmezhető‑e úgy, hogy az a címzettje részéről történő megfelelést szorgalmazza (vagy őt akár ténylegesen a megfelelésre kötelezi). Az eredménynek egy skálán kellene elhelyezkednie, elismerve, hogy a joghatások kontinuumot alkotnak, azonban ezt követően szorosan arra összpontosítva, hogy a vitatott aktus pontosan milyen hatásokat gyakorol a címzettjei jogi helyzetére. Ha a probléma a hibrid irányítási formákban rejlik, úgy a megoldás is hibrid jellegű lehet, amely logikusan igazodik a kiváltott és problematikusnak tekintett pontos hatásokhoz. Ugyanakkor, amint azt nemrég a Belgium kontra Bizottság ítélet tanúsította, a Bíróság továbbra is az aktusra és annak kibocsátójára összpontosít, elszakadva a jogi aktus és címzettjei tényleges életétől, és így körbe‑körbe járva, mivel az aktus jellegét a kibocsátójának szándéka határozza meg, és fordítva. Egy ilyen két elemből álló világban végső soron csak két eredmény egyike képzelhető el: vagy teljes körű kötelező joghatások állnak fenn, vagy semminemű ilyen hatás nem áll fenn.
54.
Nem kívánok olyan érveket megismételni, amelyek egyszer már nem győzték meg a Bíróságot. (
32
) Ez inkább annak megvilágítására szolgál, hogy e döntések hogyan befolyásolják a jelen ügyet. Az uniós és a nemzeti szabályozó és bírósági szintek összekapcsolódnak, legalábbis az előzetes döntéshozatali eljárásban. Ez a körülmény tovább fokozza a jelen ügy összetettségét, ahol problematikussá válik a hagyományos megközelítés, amely szerint az uniós jogi aktust csak és kizárólag uniós szinten vizsgálják: ami talán még tekinthető puha jognak, ha csak és kizárólag az EBH‑t és az illetékes nemzeti hatóságokat nézzük, a tagállamokon belül egy szinttel lejjebb valami egész mássá válik. Ezen a szinten a „puha jog”„már nem olyan puha”, sőt, valódi „kemény joggá” (hard law) is válhat. Rá kell mutatni, hogy az uniós jog ezt egyáltalán nem zárja ki. Épp ellenkezőleg: a rendszer egésze úgy került kialakításra, hogy pontosan így működjön.
55.
Összefoglalva, az iránymutatások a valódi címzettjeik, vagyis nemzeti szinten a pénzügyi intézmények tekintetében egyértelműen kevésbé „puhák”, mint akkor lennének, ha az illetékes nemzeti hatóságok szintjére összpontosítanánk. Ugyanakkor kiinduló feltételezésként, a Bíróságnak a kötelező joghatásokat ki nem váltó uniós intézkedésekkel kapcsolatos általános megközelítésére tekintettel nem valószínű, hogy a Bíróság a vitatott iránymutatásokat kötelezőnek, és következésképpen az EUMSZ 263. cikk alapján felülvizsgálhatónak tekintse.
B.
Harmadik kérdés: túllépte‑e az EBH az 1093/2010 rendelet alapján fennálló hatáskörét?
56.
Az FBF szerint a vitatott iránymutatások a termékirányítást szabályozzák. Az iránymutatásoknak nincs jogalapja, mivel nem tekinthető úgy, hogy az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében említett jogalkotási aktusokat hajtják végre, mivel ez utóbbiak lényegében a vállalatirányítást szabályozzák. Valószínűbb, hogy a vitatott iránymutatások elfogadása során az EBH a 2014/65/EU irányelvből (
33
) merített ihletet, amely a pénzügyi termékek irányítását szabályozza, és amelyben központi szerepet játszik a „célpiac” fogalma, valamint az előállítók és a forgalmazók közötti különbségtétel.
57.
A Bizottság lényegében ugyanazt az álláspontot képviseli, mint az FBF. Ugyanakkor úgy ítéli meg, hogy a vitatott iránymutatások nem esnek teljes mértékben az EBH hatáskörén kívül, mivel a 2014/17 irányelv 7. cikkének (1) bekezdéséhez kapcsolódnak. Ez utóbbi lehetővé teszi a termékirányítás szabályozását, célpiacok azonosítását, valamint az előállítók és a forgalmazók közötti különbségtételt. Ezen túlmenően azonban a vitatott iránymutatások az EBH hatáskörén kívül esnek, és azokat a Bizottság szerint érvénytelennek kell nyilvánítani.
58.
Az ACPR, a francia és a lengyel kormány, valamint az EBH ezzel ellentétes álláspontot képvisel. Az ACPR, a francia kormány és az EBH szerint az EBH az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében említett jogalkotási aktusok szigorú hatályán túlmenően is jogosult iránymutatások elfogadására, mivel e rendelet 1. cikkének (3) bekezdése kiterjeszti az EBH hatáskörét az ezen aktusok hatálya alá nem tartozó kérdésekre. A termékirányítás és a vállalatirányítás mindenesetre kölcsönösen összefügg egymással, így nem tekinthető úgy, hogy a vitatott iránymutatások az EBH hatáskörén kívül esnek. Ugyanezen beavatkozó felek, valamint a lengyel kormány szerint az EBH eljárása azért is jogszerű, mivel az 1093/2010 rendelet kifejezetten biztosítani kívánja a fogyasztóvédelmet. Az EBH hatáskörrel rendelkezett a vitatott iránymutatások elfogadására annyiban, amennyiben azok e célkitűzésre irányulnak. Így az ACPR és az EBH szerint egyszerűen az EBH iránymutatások elfogadására vonatkozó hatáskörének általános értékelését kell elvégezni. Egy ilyen általános értékelés ahhoz a következtetéshez vezetne, hogy az EBH hatáskörrel rendelkezett a vitatott iránymutatások kibocsátására.
59.
Az alábbi szakaszokban kifejtem az ACPR, a francia és a lengyel kormány, valamint az EBH álláspontjával való egyet nem értésemet. Noha a vitatott iránymutatások általános értékelés esetén nagy vonalakban illeszkednek az 1093/2010 rendelet keretébe (1.), kifejtem, hogy miért nem tartok indokoltnak egy ilyen alacsony intenzitású vagy engedékeny értékelést a nem kötelező intézkedésekkel összefüggésben (2.). A vitatott iránymutatásoknak az 1093/2010 rendelettel való összeegyeztethetetlenségére tekintettel így az lesz a fennmaradó kérdés, hogy mi legyen e megállapítás formális következménye (3.).
1. A vitatott iránymutatások összeegyeztethetősége az 1093/2010 rendelettel az EBH hatáskörét illetően
60.
A vitatott iránymutatások a lakossági banki termékekre vonatkozó termékirányítás kialakításával foglalkoznak. Közelebbről, az iránymutatások azt ajánlják, hogy az előállítók azonosítsák a vonatkozó célpiacokat, és biztosítsák, hogy a termékek e piacok szempontjából megfelelőek legyenek. (
34
) Az iránymutatások terméktesztelést is javasolnak annak értékelése érdekében, hogy a termék számos különféle forgatókönyv esetén hogyan érintené a fogyasztóit. (
35
) Ezenkívül az előállítóknak az adott célpiac számára megfelelő forgalmazókat kell választaniuk és olyan helyzetben kell lenniük, hogy e forgalmazókat tájékoztatni tudják a termék fogyasztók számára fennálló jellemzőiről és kockázatairól. (
36
) A banki termékek forgalmazóinak pedig közzé kell tenniük a fogyasztó számára a szóban forgó termék fő jellemzőit és kockázatait. (
37
)
61.
A 2. szakasz 6. pontjának megfelelően a vitatott iránymutatások a fogyasztók számára felkínált és értékesített termékek előállítóira és forgalmazóira alkalmazandók egyes konkrét jogalkotási aktusok négy rendelkezése, nevezetesen a 2013/36/EU irányelv 74. cikkének (1) bekezdése, a 2007/64/EK irányelv 10. cikkének (4) bekezdése, a 2009/110/EK irányelv 3. cikkének (1) bekezdése, és a 2014/17/EU irányelv 7. cikkének (1) bekezdése vonatkozásában. Az illetékes hatóságok továbbá „mérlegelhetik ezen iránymutatásoknak a joghatóságuk alá tartozó olyan más jogalanyokra történő alkalmazását, amelyek nem tartoznak a fent említett jogi aktusok hatálya alá, de amelyek tekintetében az illetékes hatóságok felügyeleti feladatokat látnak el”. (
38
)
62.
Az iránymutatások hivatkozott hatályát az iránymutatások tényleges tartalmával összevetve meglehetősen egyértelműnek tűnik, hogy – amint azt az FBF és a Bizottság lényegében előadta – a vitatott iránymutatások jogalapjukat tekintve túlterjednek azon, amit az 1093/2010 rendelet lehetővé tesz.
63.
Az 1093/2010 rendelet 16. cikkének (1) bekezdése szerint „[a] PFER keretében következetes, hatékony és eredményes felügyeleti gyakorlatok létrehozása, és az uniós jog közös, egységes és következetes alkalmazásának biztosítása céljából [az EBH] a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak vagy a pénzügyi intézményeknek címzett iránymutatásokat és ajánlásokat bocsát ki”.
64.
Az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdése alapján az EBH az említett rendelettel ráruházott hatáskörökkel összhangban és az ott megjelölt több jogalkotási aktus hatályán belül, továbbá az EBH‑ra feladatokat ruházó bármely további jogi kötőerővel bíró uniós jogi aktus hatályán belül jár el. Az 1. cikk (3) bekezdése értelmében az EBH eljár továbbá az e rendelkezésben említett különböző pénzügyi intézmények tevékenységi területén „olyan kérdésekkel kapcsolatban, amelyekre a (2) bekezdésben említett aktusok közvetlenül nem vonatkoznak, […] amennyiben [az EBH] ezen intézkedései az említett aktusok hatékony és következetes alkalmazásának biztosításához szükségesek”. (
39
)
65.
E szövegből meglehetősen egyértelműen következik, hogy a hozott intézkedés típusától függetlenül az EBH csak e jogalkotási aktusok (anyagi jogi) korlátai között jár el. Az 1093/2010 rendeletnek az EBH feladataira és hatáskörére vonatkozó számos más rendelkezése is megerősíti, hogy ezek az aktusok alkotják az EBH alapvető horizontját. (
40
) Ezért a vitatott iránymutatásokat ezen aktusok tartalmára és hatályára tekintettel kell értékelni.
66.
Ami a vitatott iránymutatásokban azok hatályát illetően kifejezetten megjelölt 2013/36, 2007/64 és 2009/110 irányelvet illeti, (
41
) úgy tűnik, hogy ezek mind az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében hivatkozott jogalkotási aktusok. (
42
) Így az EBH főszabály szerint ezen eszközök pontosítása érdekében jogosult iránymutatások elfogadására.
67.
E jogi aktusok és az iránymutatások tárgya azonban egyértelműen eltér egymástól. Míg ez utóbbiak termékirányítással kapcsolatos konkrét „szabályokat” határoznak meg, az előbbiek mind vállalatirányításra vonatkoznak, és többek között a pénzügyi intézményeken belüli belső eljárásokat, áttekinthető szervezeti felépítést és következetes felelősségi köröket, valamint a kockázatkezelésre vonatkozó eljárásokat és tőkekövetelményeket írnak elő. Nem világos, hogy a termékirányításról szóló iránymutatások hogyan járulnak hozzá a vállalatirányításra vonatkozó jogi aktusok hatékony és következetes alkalmazásához, legalábbis rövid távon. Míg ez utóbbi jogi aktusok hosszú távon a diszfunkcionális vállalatirányítással járó kockázatokat kezelik (vagyis strukturális problémát), a vitatott iránymutatások a termékirányításra vonatkozó, a rövid távú eredményeket befolyásoló belső folyamatokat kívánják szabályozni. Így az egyrészről a vitatott iránymutatások, és másrészről az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében említett jogalkotási aktusok eltérő típusú (és mértékű) kockázatokat szabályoznak.
68.
A termékirányítás és a vállalatirányítás mint szabályozási tárgy közötti különbség nem csupán elméleti jellegű. Egy másik területről, például a gépjárműiparból származó analóg példa segíthet szemléltetni a különbséget. A vállalatirányítás megköveteli, hogy a gépjárműgyártók a gyártás minden szakaszában ellenőrzési mechanizmusokat alkalmazzanak, átlátható szervezeti felépítéssel rendelkezzenek, egyértelműen határozzák meg, hogy ki miért felelős, rendelkezzenek az esetleges problémák megoldására szolgáló rendszerekkel, és így tovább. Mindezen szabályok a vállalat zökkenőmentes működésével függnek össze. Ezzel szemben a termékirányítás azt követeli meg, hogy a gépjárműgyártók azonosítsák egy új gépjármű releváns termékpiacát, vizsgálják meg, hogy az új gépjárműmodell hogyan illeszkedik a jelenlegi gépjárműkínálatba, és hogy a túl sok gépjármű‑alternatíva létezése megakadályozza‑e, hogy a fogyasztó tájékozott döntéseket hozzon. Az ilyen „szabályoknak” kevés közük van a vállalat belső működéséhez; ezek célja, hogy az ügyfeleknek kínálandó termékek minősége tekintetében az üzleti döntéshozatalt szabályozzák. Más szóval, a vállalatirányítási szabályok a vállalat zökkenőmentes működésének biztosítását szolgáló belső folyamatok és mechanizmusok minőségére vonatkoznak. A termékirányítási szabályok olyan üzleti döntésekre vonatkoznak, amelyek lényegében a gépjárművek értékesítését szolgálják.
69.
Ezenkívül egyetértek az FBF‑fel a tekintetben, hogy e jogalkotási aktusok tárgya nem azonos a 2014/65 irányelv tárgyával, amely konkrétan és kifejezetten a befektetési szolgáltatásokat nyújtók által értékesített pénzügyi termékek irányítását szabályozza. (
43
) Ezért az EBH jogszerűen nem fogadhatott el a banki termékek irányításáról szóló iránymutatásokat.
70.
Ezzel szemben, amint azt a Bizottság, és bizonyos fokig a kérdést előterjesztő bíróság is elismerte, a vitatott iránymutatások 2. szakaszának 6. pontjában szintén kifejezetten említett 2014/17 irányelv 7. cikkének (1) bekezdése kétségtelenül termékekhez, nevezetesen hiteltermékekhez kapcsolódik. Ez tehát talán – legalábbis részben – megfelelő jogalapul szolgálhatna a vitatott iránymutatásokhoz.
71.
A 2014/17 irányelv azonban nem abban az értelemben foglalkozik termékirányítással, mint a vitatott iránymutatások. Ehelyett a hitelezők egyedi esetekben tanúsított magatartását, és az annak eldöntésére szolgáló módszertant szabályozza, hogy nyújtsanak‑e hitelt egy adott ügyfélnek. Ezenkívül, noha a 2014/17 irányelv néhány rendelkezése felhatalmazza az EBH‑t bizonyos szabályok elfogadására, (
44
) e rendelkezések egyike sem kifejezetten termékirányítási szabályokra vonatkozik, és nem is hivatkoznak iránymutatások érintett tárgykörökben történő elfogadására.
72.
Ezért nehezemre esik hitelt adni a 2014/17 irányelvnek az EBH vitatott iránymutatások elfogadására vonatkozó hatásköre kérdésének kezelése céljából. Még ha a 2014/17 irányelvet a jelen ügyben elismerném is tényleges jogalapként – amit nem teszek –, felmerül bennem a kérdés, hogy gyakorlati szempontból pontosan hova vezet az, ha a négy cél közül egyet sikerül elérni. A Bizottság által előadottak meglehetősen jól szemléltetik ezt a problémát.
73.
A Bizottság előadta, hogy a Bíróságnak meg kell állapítania, hogy a vitatott iránymutatások érvénytelenek annyiban, amennyiben i. a 2007/64 irányelv 10. cikkének (4) bekezdéséhez, ii. a 2009/110 irányelv 3. cikkének (1) bekezdéséhez; iii. a 2013/36 irányelv 74. cikkének (1) bekezdéséhez kapcsolódnak. A Bizottság ugyanakkor azt is előadta, hogy a Bíróságnak meg kell állapítania, hogy a vitatott iránymutatások érvényesek annyiban, amennyiben a 2014/17 irányelv 7. cikkének (1) bekezdéséhez kapcsolódnak (illetve, hogy a Bizottság javaslatát teljes egészében megismételjem, e pont vizsgálata nem tárt fel olyan körülményeket, amelyek alkalmasak arra, hogy kétségessé tegyék az iránymutatások érvényességét).
74.
Be kell vallanom, hogy nehezemre esik elképzelni, hogy egy ilyen ítélet rendelkező része a gyakorlatban mit jelentene. Azt jelentené, hogy az iránymutatások „érvényesek” maradnak, hatályukat azonban a Bíróság kizárólag a lakóingatlanokhoz kapcsolódó fogyasztói hitelmegállapodásokra korlátozná? Az iránymutatásokat ezt követően csak az ilyen konkrét termékeket kínáló pénzügyi intézményekre kellene alkalmazni? Vagy ezen az alapon még inkább el kellene merülni a részletekben, és az egyes iránymutatásokat egyenként kellene értékelni?
75.
E megfontolásokra tekintettel az egyetlen észszerű lehetőségnek az tűnik, hogy az iránymutatások egészének kell az érvényességét vagy érvénytelenségét megállapítani. Véleményem szerint a vitatott iránymutatások egésze nem tartozik az 1093/2010 rendeletben említett jogalkotási aktusok vagy az EBH‑ra külön feladatokat ruházó jogalkotási aktusok hatálya alá. Az EBH ezért túllépte a hatáskörét, amikor olyan iránymutatásokat fogadott el, amelyek tárgya nem tartozik e jogalkotási aktusok hatálya alá.
2. Milyen fokú legyen a felülvizsgálat intenzitása a nem kötelező uniós intézkedések esetében?
76.
Ha ebben az ügyben rendes vizsgálatot alkalmaznánk, akkor a fenti közbenső következtetést kellene levonni. „Rendes” alatt azt a felülvizsgálatot értem, amelyet a Bíróság a kötelező joghatásokat kiváltó intézkedések érvényességének felülvizsgálata során rendszerint végez, ugyanolyan mértékű intenzitással. (
45
)
77.
Ugyanakkor helyénvaló feltenni a kérdést, hogy az állítólag semmilyen kötelező joghatást ki nem váltó intézkedések vonatkozásában egyáltalán kell‑e ilyen rendes vizsgálatot végezni. Röviden, ha ezek nem kötelezőek, miért foglalkozzon velük bárki is, e Bíróságot is beleértve? Miért szükséges ellenőrizni, hogy egy uniós szerv a hatáskörén belül maradt‑e, ha senkinek nem kell figyelmet fordítania arra, hogy e szerv mit szorgalmaz? E megfontolásoknak – legalábbis a valódi puha jogi intézkedések tekintetében – meglehetősen engedékeny felülvizsgálathoz kell vezetniük, ha egyáltalán bármilyen felülvizsgálatra sor kerül.
78.
Az ACPR és az EBH által a tárgyaláson kifejtett logikával lényegében összhangban áll, hogy a nem kötelező uniós intézkedések ellenőrzésének mértéke korlátozottabb kell, hogy legyen, mint kötelező aktusok esetében, és csupán a nem kötelező intézkedések általános értékelését kell megtestesítenie. Ez az érv lényegében azt sugallja, hogy még ha a nem kötelező intézkedések szigorúan véve nem is tartoznak az EBH hatáskörébe, az a körülmény, hogy nagyjából e hatáskörbe tartozhatnak, elegendő az EBH iránymutatásai jogszerűségének megállapításához. Ami különösen a hatáskörök hozzárendelését illeti, a nem kötelező intézkedések kibocsátói bizonyos mozgástérrel rendelkeznének ahelyett, hogy szigorú korlátokat írnának elő számukra. A gyakorlatban az ilyen intézkedések megsemmisítésére így csak akkor kerülne sor, ha azok nyilvánvalóan a kibocsátójukra ruházott hatáskör korlátain kívül esnek.
79.
A termékirányítás bizonyos szempontból talán nem is olyan különböző a vállalatirányítástól, ha mindkettőt elvont, teleologikus módon tekintjük. Mindkettő hatással van a pénzügyi rendszer stabilitására. Amint arra az EBH a tárgyaláson rámutatott, az iránymutatások átfogó célja az, hogy olyan belső folyamatokat ajánljanak, amelyek kiküszöbölnék a túlzott kockázatot, tekintettel arra, hogy a felelőtlen kockázatvállalás állt a 2008‑ban bekövetkezett pénzügyi válság hátterében. Az eredményes termékfelügyelet, és az annak biztosítására irányuló intézkedések, hogy a pénzügyi termékek megfeleljenek a célpiacok követelményeinek, valószínűleg javítják a pénzügyi intézmény gazdasági teljesítményét és csökkentik a csőd kockázatát.
80.
Hasonlóképpen, amint azzal az ACPR, a francia és a lengyel kormány, valamint az EBH érvelt, mivel az 1093/2010 rendelet kifejezetten célozza a fogyasztóvédelmet, még mindig tekinthető úgy, hogy az EBH iránymutatásai az EBH megbízatásának körébe tartoznak. Igaz, hogy a fogyasztóvédelem az 1093/2010 rendelettel elérni kívánt egyik fontos cél. E cél különösképpen megjelenik az 1. cikk (5) bekezdésének f) pontjában, (
46
) és mindenekelőtt a 9. cikkben, amely a „fogyasztóvédelemmel és a pénzügyi tevékenységekkel összefüggő feladatok[kal]” foglalkozik. Ez az átfogó cél számos területen felhasználható esetleg az EBH fellépésének igazolásához.
81.
Természetesen elismerem ezeket az érveket. Ugyanakkor egyszerűen nem tudok egyetérteni velük, sem e konkrét ügyben, sem általában.
82.
Ami a szóban forgó sajátos iránymutatásokat illeti, nem gondolom, hogy az EBH fellépése hatókörének – homályosan meghatározott „átfogó célokon” alapuló – nagyvonalú teleologikus értelmezését kellene elfogadni a vitatott iránymutatások igazolása érdekében. Az EBH tágan meghatározott célkitűzéseken alapuló, ilyen messzemenő szabályozási szerepe magára az 1093/2010 rendelet 9. cikkének (1) bekezdésére tekintettel nem tartható. E rendelkezés alapján az EBH szerepe meglehetősen korlátozottnak tűnik: arra irányul, hogy gyűjtse és elemezze a fogyasztói trendeket, áttekintse és koordinálja az oktatással kapcsolatos kezdeményezéseket, és képzési standardokat dolgozzon ki. Bár ez a felsorolás nem kimerítő, az EBH számára a „fogyasztóvédelem” cím alatt előirányzott igen különböző típusú intézkedésekre és fellépésre utal.
83.
Ezenkívül a túlzott kockázat természetesen veszélyes. Ugyanakkor minden üzleti döntés kockázattal jár. Annak lehetősége, hogy ilyen kockázatok bekövetkeznek, nem jelent elegendő igazolást ahhoz, hogy egy uniós ügynökség számára lehetővé tegyük minden kockázat szabályozását, különösen nem „puszta” iránymutatások útján. Amennyiben a termékirányítást és a vállalatirányítást oly mértékben összefonódottnak tekintenénk, hogy ez az utóbbiakra vonatkozó jogalkotási aktusok alapján igazolná az EBH‑nak az előbbiek terén történő fellépését, az EBH olyan helyzetek széles körében lenne jogosult – akár korlátlanul – szabályok elfogadására, amelyeknek kevés köze van a szigorúan vett vállalatirányításhoz. Ne legyen az EBH jogosult arra is, hogy a személyzet kiválasztására és előmenetelére, a szoftverszolgáltatók kiválasztására, egy telefonos ügyfélszolgálat működésére, vagy a bútorvásárlási folyamatokra vonatkozó iránymutatásokat adhasson ki? Vagy talán az EBH‑nak lehetősége kellene, hogy legyen arra is, hogy valamely pénzügyi intézmény felső vezetése által használt vállalati gépkocsikban található biztonsági övek biztonságát szabályozza? Ha ugyanis ezek a pénzügyi ágazat stabilitása szempontjából kulcsfontosságú személyek egy autóbaleset szerencsétlen esetében nem részesülnének megfelelő védelemben, ez valamennyire az ágazat stabilitását is fenyegetné.
84.
Ezenkívül általában véve számos meglehetősen nyomós érv szól amellett, hogy amennyiben a nem kötelező jogi aktusok bírósági felülvizsgálatára az EUMSZ 267. cikk alapján kerülne sor (és a Bíróság ragaszkodik hozzá, hogy erről van szó), úgy e felülvizsgálatnak rendes, általános típusú felülvizsgálatnak kell lennie.
85.
Először is, ha lehetővé tennénk az intézményeknek, és tágabban, a nagy számú uniós szervnek, hogy korlátozott bírósági ellenőrzés mellett (például a hatáskör bármely ellenőrzése nélkül) „jogilag nem kötelező” intézkedéseket bocsássanak ki, ez csak ösztönözné a puha jog formájában megjelenő „kriptojogalkotás” további terjedését az Unióban. Amint azt a Belgium kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványomban (
47
) kifejtettem, az uniós szervek a puha jog révén a jogalkotási folyamatot megkerülő párhuzamos szabályokat hozhatnak létre, amelyek hatással lehetnek az intézményi egyensúlyra.
86.
Másodszor, az ilyen gyakorlatok nemcsak a (horizontális) intézményi egyensúlyt érinthetik, hanem mindenekelőtt a címzettek körében a szabályok általános legitimációját is. Az uniós ügynökségek számának növekedése az átruházott közigazgatási hatáskör gyakorlására vonatkozó, a legitimációval kapcsolatos aggályokhoz vezetett. Ezért szükséges, hogy e hatáskör gyakorlása ne maradjon ellenőrizetlenül, még a névlegesen nem kötelező uniós aktusok tekintetében sem. (
48
)
87.
Harmadszor, ezek az érvek különös jelentőséget nyernek olyan körülmények között, amikor több új szakpolitikai területen már érzékelhetően jelen van a „puha jogi eszközök felé történő kifejezett menekülés”; e jelenség szemléletes példáját jelenti a bankunió és a pénzügyi felügyelet. Ebben az összefüggésben paradox azt látni, hogy míg a Lisszaboni Szerződés a – jogvédelem szempontjából valóban nem teljes – pillérszerkezet megszüntetésével végre főszabály szerinti teljes hatáskörrel ruházta fel a Bíróságot az uniós szervek és intézmények által elfogadott valamennyi jogi aktus tekintetében, (
49
) ugyanez a probléma most belső szinten ismétlődhet, és a magánszemélyek magatartását szabályozó uniós fellépés egyes területei ténylegesen ismét kizárásra kerülnek bármely felülvizsgálat alól, ezúttal a Bíróság saját döntése alapján.
88.
Negyedszer, megfogalmazható egy további érv kifejezetten nem az uniós intézmények, hanem az uniós ügynökségek vonatkozásában. Míg valamennyi uniós szervre vonatkozik ugyanis az átruházott hatáskör elve, az uniós ügynökségeket ezenkívül általában specializált és meglehetősen szűk megbízatással ruházzák fel. Az arra vonatkozó alkotmányos érvtől eltekintve, hogy az ilyen struktúra miért nem igényel csupán engedékeny felülvizsgálatot, egy gyakorlatiasabb érv is szól emellett. Ez a „puha jogi telt ház” kockázata. Egy olyan helyzetben, amelyben számos ügynökség vagy szerv rendelkezik egymást átfedő megbízatással, ami ahhoz vezet, hogy hasonló vagy egymáshoz közel álló kérdéseket szabályoznak (ami a bankok és a pénzügyek területén ismét fennáll), az ilyen megbízatások viszonylag magas elvontsági szinten és elvont célok elérésére tekintettel történő értelmezése csak az egymással átfedésben lévő vagy akár egymással ellentétes puha jogi eszközök létrejöttének ösztönzéséhez vezetne.
89.
Készséggel elismerem e megfontolás különös jellegét: fogalmilag hogyan állhat fenn összeütközés jogilag nem kötelező intézkedések között? Ami jogilag nem kötelező, nem állhat összeütközésben, mivel nem tud jogi kötelezettségeket keletkeztetni. Mi az, ami így összeütközésben állna?
90.
Ötödször és végül, a probléma az, hogy a Bíróság láthatóan elutasította e gondolatmenet elfogadását, amint azt legutóbb a Belgium kontra Bizottság ítélet megerősítette. Az ezen ügyre vonatkozó indítványomban (
50
) ugyanis az uniós jogi intézkedés formájára való támaszkodás lehetőségét javasoltam, amely ezt követően meghatározná, hogy hogyan vizsgáljuk a tartalmat. Így, ha valamit „iránymutatásnak” hívnak, úgy tekintik, hogy semmilyen kötelező joghatást nem vált ki, és bárkinek joga lesz teljesen figyelmen kívül hagyni, mivel iránymutatásról van szó.
91.
A Bíróság azonban a korábbi megközelítéshez ragaszkodott, amely szerint minden egyes egyedi esetben és az aktus formális címkéjétől függetlenül először el kell dönteni, hogy „valódi” vagy „hamis” puha jogi intézkedésről van‑e szó. (
51
) E megközelítés szükségszerű következménye azonban az, hogy mielőtt megállapítást nyerne, hogy egy adott intézkedés valódi puha jogi intézkedés‑e, nem zárható ki, hogy valóban kötelező jogi kötelezettségeket keletkeztet. Ezért kétségtelenül lehetséges, hogy tetszőleges jellegű uniós szabályok címzettjei ténylegesen olyan helyzetben találják magukat, amelyben nem tudják megállapítani, hogy formálisan mi kötelező, valamint, ami az anyagi jogi kötelezettségeiket illeti, hogy a potenciálisan ellentétes iránymutatások közül melyiket kövessék.
92.
Záró szemléltetésképpen, visszatérve az EBH konkrét példájához, úgy tűnik, hogy maga az uniós jogalkotó is kezdte elismerni, hogy esetleges problémák merülhetnek fel, és késznek mutatkozott arra, hogy az EBH intézkedéseit szorosabban figyelemmel kísérje. Az 1093/2010 rendeletet időközben ténylegesen módosította a 2019/2175 rendelet. E módosítás nyomán (bár a jelen ügyben az időbeli hatályánál fogva nem alkalmazandó) az 1093/2010 rendelet új, „[Az EBH] hatáskörtúllépése” című 60a. cikke úgy rendelkezik, hogy „[b]ármely természetes vagy jogi személy indokolással ellátott tanácsot küldhet a Bizottságnak, ha az említett személy úgy véli, hogy [az EBH] a 16. […] cikk alapján eljárva túllépte hatáskörét, […] és hogy ez az említett személyt közvetlenül és személyében érinti”. (
52
)
93.
A valódi puha jogot tekintve mindez ismét csak megdöbbentő. Az 1093/2010 rendelet „Jogorvoslatok” címet viselő V. fejezetébe iktatva található egy rendelkezés, amely abból a feltételezésből indul ki, hogy amikor az EBH a rendelet 16. cikke alapján iránymutatásokat és ajánlásokat bocsát ki, amelyeknek jogilag nem kötelezőnek kellene lenniük, vagy a rendelet 16a. cikke alapján nem kötelező véleményeket bocsát ki, túllépheti hatáskörét, ezért jogorvoslatra van szükség. Bármi legyen is a rendszertani indoka egy ilyen rendelkezésnek, joggal feltételezhető, hogy nem iktatták volna be, ha az uniós jogalkotó nem jutott volna arra a következtetésre, hogy itt talán probléma áll fenn. Csupán az a biztos, hogy a Bizottság postafiókját valószínűleg nem árasztják majd el a levelek, ha annak, hogy valaki lényegében levelet írhasson a Bizottságnak, az a feltétele, hogy e személyt a problematikus intézkedés „közvetlenül és személyében érint[se]”, különösen, ha e fogalmak értelmezéséhez a Bíróság EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésére vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlatából merítenek ihletet.
94.
Mindezen érvekre tekintettel csak azt a következtetést tudom levonni, hogy elengedhetetlen, hogy az uniós ügynökségek által elfogadott nem kötelező jogi aktusokra a rendes bírósági felülvizsgálat vonatkozzon, legalábbis hatáskörük tekintetében, annak érdekében, hogy ezek az ügynökségek ne avatkozzanak be jogellenesen más uniós szervek vagy intézmények hatáskörébe.
3. Milyen típusú (formális) eredménnyel járjon az ilyen felülvizsgálat?
95.
A jogilag nem kötelező intézkedések bírósági felülvizsgálatával összefüggésben egy utolsó kérdés arra vonatkozik, hogy milyen típusú eredmény szülessen olyan körülmények között, amikor ilyen intézkedés érvényességére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztettek elő. Mi lehet az eredmény egy olyan esetben, amelyben i. a vitatott uniós aktus jogilag nem kötelező, ezért nem képezheti az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti kereset tárgyát, így nem semmisíthető meg azon eljárás keretében, azonban ii. a Bíróság az EUMSZ 267. cikken alapuló előzetes döntéshozatal iránti kérelem nyomán megállapította a kibocsátó hatóság hatáskörének hiányát?
96.
Két eredmény lehetséges. Először, a Bíróság megállapíthatná a jogilag nem kötelező uniós intézkedés érvénytelenségét, ami a tipikus eredmény az EUMSZ 267. cikk alapján nem megfelelőnek ítélt egyéb típusú (kötelező) uniós jogi intézkedések esetében. Másodszor, az ilyen intézkedés érvényességére vonatkozó kérdést ténylegesen át lehetne fogalmazni az EUMSZ 267. cikk szerinti értelmezésre vonatkozó kérdéssé, amely vagy magának a nem kötelező uniós jogi aktusnak az értelmezésére, vagy azon (kötelező) jogszabályi alap (a jelen esetben az 1093/2010 rendelet) értelmezésére vonatkozna, amelynek alapján az adott aktust elfogadták.
97.
A második forgatókönyvön belüli első alternatívát talán azonnal el lehet vetni: ha a Bíróság megállapítaná, hogy valamely hatóság hatáskörét sértő módon fogadott el valamely nem kötelező uniós jogi intézkedést, nem látom be, hogyan lehetne ezt követően ténylegesen a Bíróság feladata, hogy valami olyannak az „értelmezése” révén, ami eleve létre sem jöhetett volna, kezdje el tulajdonképpen bírói úton átírni ezt az intézkedést.
98.
Ha a Bíróság eddigi gyakorlatát illetően nem tévedek, a Bíróság soha nem állapította meg valamely nem kötelező uniós intézkedés érvénytelenségét egészen a közelmúltig. (
53
) Ez részben annak a következménye, hogy a nemzeti bíróságok az ilyen aktusok vonatkozásában általában értelmezési kérdéseket vetettek fel. (
54
) Ugyanakkor azt is el kell ismerni, hogy a Bíróság az érvényességre vonatkozó kérdéseket (eddig) mindig átfogalmazta értelmezésre vonatkozó kérdésekké. (
55
)
99.
Az ilyen „átalakítás” talán legvilágosabban a nagytanácsban hozott Kotnik és társai ítéletben volt látható, ahol a Bíróság az érvényességre vonatkozó több kérdést kifejezetten úgy vizsgált, mintha értelmezési kérdések lettek volna. (
56
) Ezenkívül a Bíróság két korábbi alkalommal még kifejezetten ki is zárta a szóban forgó intézkedés érvényessége értékelésének lehetőségét annak megállapítását követően, hogy az intézkedés nem vált ki kötelező hatásokat. (
57
)
100.
Így bizonyos értelemben tekinthető úgy, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata választ ad a jelen indítvány valamelyest erőszakos bevezetésére: ami soha nem is élt (jogként), azt nem lehet (a Bíróság révén) nyugvóra helyezni. A Bíróság csak azt teheti, hogy határozottan kijelenti, hogy ez az állat soha nem is született meg, mivel az anya fiziognómiája kizárja annak lehetőségét, hogy valaha megszülhesse ezt a lényt.
101.
Ez a megoldás bizonyos szempontból legalább néhány olyan problémát megelőz, amely akkor merülhetne fel, ha a Bíróság az EUMSZ 267. cikk alapján érvénytelennek nyilvánít egy olyan aktust, amely az EUMSZ 263. cikk alapján nem semmisíthető meg amiatt, hogy ezen aktusnak nincsenek kötelező joghatásai. A Bíróság folytathatná ezt a megközelítést, és így a jelen ügyben megállapíthatná, hogy az 1093/2010 rendelet együttesen értelmezett 1., 8. és 16. cikkével az EBH erre vonatkozó hatáskörének hiánya miatt ellentétes, hogy az EBH kibocsássa a vitatott iránymutatásokat.
102.
Ez a válasz továbbá megfelelőbbnek tűnhet, mint a harmadik kérdésen belül az érvényességre vonatkozó válasz, mivel nagyon formálisan fogalmazva a kérdést előterjesztő bíróság nem tett fel az érvényességre vonatkozó kérdést. A kérdést előterjesztő bíróság csupán azt kérdezte, hogy az EBH túllépte‑e a hatáskörét a vitatott iránymutatások kibocsátásával.
103.
Összességében ezért lehetséges ez az eredmény. (
58
) Gyakorlati szempontból az állat nem létezővé nyilvánítása nem sokban különbözik annak megállapításától, hogy az állatot az anyja soha nem is szülhette volna meg. (
59
) Ennek az állításnak mindazonáltal ára van, mivel ez is problémákhoz vezet. Ezért javasolnám mégis, hogy a Bíróság a vitatott iránymutatások érvényességére vonatkozó kifejezett választ adjon.
104.
Először is, noha a kérdést előterjesztő bíróság a harmadik kérdést a hatáskör szempontjából fogalmazta meg, a hatáskör hiányának megállapítása logikusan megsemmisítéshez vagy az érvénytelenség megállapításához vezet. (
60
) Igen nehezen belátható, hogyan kerülhetne sor hatáskörtúllépés megállapítására úgy, hogy az aktus továbbra is mintegy a levegőben lebeg.
105.
Másodszor, ami alapvetőbb jelentőségű, ezt követően a kérdést előterjesztő bíróságnak kellene eljárnia a Bíróság által adott válasz alapján? A Bíróság ilyen megállapításának következményeit levonva ekkor maga a nemzeti bíróság érvénytelennek nyilváníthatná az iránymutatásokat? Vagy az uniós szinten történő hatáskörtúllépés megállapítása arra jogosítaná fel, hogy megsemmisítse a nemzeti „végrehajtó” puha jogi eszközt?
106.
Mindenesetre rendszerszempontból a fentiekben bemutatott, a nemzeti bíróság rendelkezésére álló hipotetikus lehetőségek egyike sem megfelelő a két külön – uniós és nemzeti – normatív szabálykészlet szempontjából, és mindegyik alááshatja a Foto‑Frost ítélkezési gyakorlatot. Főszabály szerint kizárólag a Bíróság feladata, hogy az uniós jogi intézkedések érvényességével (érvénytelenségével) foglalkozzon. Ezzel szemben a nemzeti bíróságok csak a nemzeti eredetű jogi aktusokat semmisíthetik meg. Általában véve az olyan értelmű válaszok adása, amelyek szerint „valamely uniós jogi intézkedést úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes valamely másik intézkedés”, a nemzeti intézkedések esetében megfelelő, az uniós intézkedések esetében viszont nem (akár kötelezőek, akár nem). Erre az áthidalásra ugyanis a nemzeti jogszabályok vonatkozásában szükség van, mivel a Bíróság az uniós jog értelmezésére rendelkezik hatáskörrel, nem rendelkezik azonban hatáskörrel a nemzeti jog vizsgálatára. Fordítva pedig, ez a struktúra nem megfelelő, ha a vitatott iránymutatások uniós intézkedések, mivel a Bíróság főszabály szerint azoknak nem csak a felülvizsgálatára jogosult, hanem arra is, hogy azokat megsemmisítse vagy érvénytelenségüket megállapítsa.
107.
Harmadszor, egy érvényességre vonatkozó kérdés átfogalmazása értelmezési kérdéssé a Grimaldi ítélkezési gyakorlat jelentős felülvizsgálatát (vagy legalábbis árnyalását) jelenti. Az ott kimondottakkal és a Bíróság által azóta gyakran megismételtekkel (
61
) ellentétben a Bíróság valójában nem rendelkezne hatáskörrel arra, hogy „kivétel nélkül valamennyi uniós intézményi jogi aktus érvényességéről és értelmezéséről” döntsön. A Bíróságot tehát megfosztanák annak lehetőségétől, hogy az EUMSZ 267. cikk alapján a nem kötelező uniós jogi aktusok érvényességéről döntsön. Így a Bíróság hatásköre alóli jelentős – és a puha jogi eszközök számának növekedésével egyre tágabbá váló – kivétel állna fenn mind az EUMSZ 267. cikk, mind az EUMSZ 263. cikk keretében.
108.
Negyedszer és végül, a Grimaldi ítélet árnyalása ugyan azt jelentené, hogy valamilyen módon újra bizonyos összhangot teremtenének az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk között. Ez az összhang azonban ténylegesen a legkisebb közös nevezőnek felelne meg, és az uniós jog alapján biztosított hatékony jogvédelem kárára válna. Azt jelentené, hogy mivel az EUMSZ 263. cikk alapján nem elérhető a puha jogi intézkedések bírósági felülvizsgálata, célszerű, hogy az EUMSZ 267. cikk alapján se legyen elérhető.
109.
A jelen indítvány utolsó szakaszában (C.) kifejtem, hogy ez a logika strukturális szempontból miért és hogyan lenne helytelen. Ugyanakkor a harmadik kérdés megválaszolása céljából azt javaslom a Bíróságnak, hogy válassza a legegyszerűbb, legvilágosabb és valójában legőszintébb választ: meg kell állapítani a vitatott iránymutatások érvénytelenségét, mivel az EBH az 1093/2010 rendelettel rá ruházott hatáskörén kívül járt el.
C.
Az első és a második kérdés: az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk közötti viszony
110.
Csak most tudjuk teljes mértékben értékelni a kérdést előterjesztő bíróság első és második kérdése által felvetett tágabb problémákat. Így e két kérdéssel az alábbiakban egymást követően foglalkozom. Az első és a második kérdés második részével kezdem, amelyek az FBF nemzeti bíróság előtti kereshetőségi jogára kérdeznek rá (1.). Ezt követően rátérek a Foto‑Frost ítéletre, és arra a kérdésre, hogy valamely nemzeti bíróság köteles‑e előzetes döntéshozatal iránti kérelmet előterjeszteni e Bírósághoz, amennyiben egy nem kötelező uniós jogi aktus nemzeti alkalmazásának „kiiktatásához” nagymértékben hasonlító intézkedést mérlegel (2.). Végül a nem kötelező uniós jogi intézkedések tekintetében az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk között fennálló általános viszonnyal fogok foglalkozni, amely az első és a második kérdés első részének alapjául szolgál (3.). Ez a megközelítés végül az uniós jog e területen fennálló állapotára vonatkozó, kevéssé kielégítő következtetéshez fog elvezetni, és fel fogom vetni a kérdést, hogy a puha jogi eszközök tekintetében hogyan egyeztethető össze a Grimaldi, a Foto‑Frost és a Belgium kontra Bizottság ítélet (ha egyáltalán összeegyeztethető) (4.).
1. Kereshetőségi jog az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk alapján (az első és a második kérdés második része)
111.
Szó szerint és egymástól függetlenül értelmezve (
62
) az első kérdés második része elfogadhatatlan, mivel a jelen ügy nem megsemmisítés iránti kereset. A második kérdés második részére azt a választ kell adni, hogy a nemzeti jog, és nem az uniós jog feladata annak eldöntése, hogy valamely nemzeti eljárásban részes fél mikor és hogyan emelhet jogellenességi kifogást.
112.
Az első és a második kérdés együttes olvasata és a jelen ügy összefüggésébe helyezése esetén azonban kitűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróságot valójában a „TWD‑forgatókönyv” foglalkoztatja: egy olyan helyzet, amelyben egy felperes, aki a Bíróság előtt megsemmisítés iránti keresetet indíthatott volna valamely uniós jogi aktussal szemben, azonban ezt nem tette meg, nemzeti bíróság előtt nem vitathatja az adott aktust végrehajtó nemzeti intézkedés érvényességét.
113.
A TWD ítélkezési gyakorlat, (
63
) amelyet a Bíróság legutóbb a Georgsmarienhütte és társai ítéletben (
64
) pontosított, azt mondja ki, hogy amennyiben a valamely uniós jogi aktust vitatni szándékozó jogalanyt az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján kétségtelenül megilleti a kereshetőségi jog, e jogalany köteles igénybe venni az e rendelkezésben foglalt jogorvoslati lehetőséget úgy, hogy keresettel fordul a Törvényszékhez. Így a jogalany azon lehetősége, hogy az eljáró nemzeti bíróság előtt az uniós jogi aktusban szereplő rendelkezések érvénytelenségére hivatkozzon, azt feltételezi, hogy ez a fél nem volt jogosult az EUMSZ 263. cikk alapján az e rendelkezések elleni közvetlen kereset benyújtására.
114.
A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság először arra kérdez rá, hogy egy, az FBF‑hez hasonló szakmai szövetség megsemmisítés iránti keresettel vitathatta volna‑e az EBH iránymutatásait, annak megállapítása céljából, hogy e szövetség a jelen ügy körülményei között vitathatja‑e még az EBH iránymutatásait alkalmazandóvá tevő nemzeti intézkedés (az ACPR véleménye) jogszerűségét.
115.
Nem gondolom, hogy egy valódi puha jogi intézkedésre vonatkozó ügy keretében az ilyen megfontolások bármilyen módon relevánsak lennének. Mindemellett, még ha e megfontolások relevánsak is lennének, nem indokoltak.
116.
Először is, mivel az EBH iránymutatásai a Bíróság hagyományos megközelítése szerint nem kötelezőek, (
65
) a Bíróság előtti megsemmisítés iránti kereset mindenesetre a szóban forgó uniós intézkedés jellege miatt elfogadhatatlan lenne, függetlenül attól, hogy a felperes közvetlenül és személyében érintett‑e. A Bíróság megközelítése mindeddig abban állt, hogy amennyiben valódi puha jogi intézkedésről van szó, úgy tulajdonképpen nincs is megtámadható jogi aktus. A gyakorlatban az ilyen (objektív) értékelés meg is előzi a valamely jogalany kereshetőségi jogára vonatkozó (meglehetősen szubjektív) értékelést. Így bizonyos értelemben, ha nincs megtámadható jogi aktus, akkor az ilyen intézkedések felülvizsgálatát az EUMSZ 263. cikk alapján senki nem kérheti.
117.
Másodszor és mindenesetre a jelen ügy egyszerűen nem, és tágabban nézve, bármely puha jogi intézkedésekre vonatkozó ügy szinte soha nem alapozza meg a TWD ítélkezési gyakorlat alkalmazását.
118.
Ennek oka egyszerű. A TWD ítélet és annak utódai az ugyanazon felperes által az EUMSZ 267. cikk alapján kezdeményezett felülvizsgálat tilalmának alkalmazásához megkövetelik, hogy az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti kereset megindítására vonatkozó „kétségtelen jog” álljon fenn. (
66
) Ugyanakkor lehetetlen azt állítani, hogy egy, az FBF‑hez hasonló, tagjainak az érdekeit védő szakmai szövetség kétségtelenül ilyen joggal rendelkezne arra, hogy az EUMSZ 263. cikk alapján a vitatott iránymutatásokhoz hasonló nem kötelező uniós intézkedések ellen keresetet indítson. A puha jogi intézkedések esetében ugyanis először mindig értékelni kell, hogy az intézkedés valódi vagy hamis nem kötelező jogi aktus, ami már önmagában véve egy meglehetősen összetett értékelés. Ezt követően az lenne a kérdés, hogy a tagjai érdekeit védő szövetség vagy más szerv közvetlenül és személyében érintett‑e, amely folytán kereshetőségi joggal rendelkezik. (
67
)
119.
Mindez olyan típusú összetett értékelést jelent, amely igencsak különbözik a TWD‑kivétel logikájától és céljától. (
68
) E kivételnek a nyilvánvaló elfogadhatóságra kell korlátozódnia. Nem terjeszthető ki a potenciális elfogadhatóságra azzal, hogy az EUMSZ 263. cikk szerinti feltételek tényleges értékelését tulajdonképpen felveszik az EUMSZ 267. cikkbe, majd arra kötelezik a nemzeti bíróságokat, hogy ezeket párhuzamosan vizsgálják. A kivétel nem állítható a feje tetejére sem azzal, hogy nyilvánvaló elfogadhatatlansággá változtatják.
120.
Ebből következik, hogy az uniós jog alapján egy szakmai szövetség kifogás útján kétségkívül vitathatja a tagjainak – akiknek az érdekeit védi – szóló uniós iránymutatások érvényességét, még akkor is, ha ezen iránymutatások e szövetséget közvetlenül és személyesen nem érintik. Az, hogy ezt a nemzeti jog és eljárás alapján mikor és hogyan teheti, teljesen más kérdés, amelyet a kérdést előterjesztő bíróságnak kell eldöntenie.
2. Alkalmazható‑e a Foto‑Frost ítélet a nem kötelező intézkedésekre?
121.
Mielőtt rátérnék a kérdést előterjesztő bíróság által felvetett, a puha jogi intézkedések tekintetében az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk közötti kapcsolat (hiányának) mértékére vonatkozó átfogó strukturális kérdésre, foglalkozni kell a kirakósjáték egy további elemével: a Foto‑Frost ítélettel.
122.
A kérdést előterjesztő bíróság előzetes döntéshozatalra utaló határozatában tárgyalta a Foto‑Frost ítéletet és annak a nem kötelező intézkedések nemzeti felülvizsgálatára gyakorolt következményeit, még ha ez nem is vezetett a Bírósághoz intézett konkrét kérdés feltevéséhez. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem ugyanis annak az eredménye, hogy a kérdést előterjesztő bíróság mind a Grimaldi ítéletet, mind a Foto‑Frost ítéletet alkalmazta a nem kötelező intézkedések konkrét összefüggésében abban az esetben, amikor a nemzeti jog lehetővé teszi a puha jogi intézkedések közvetlen felülvizsgálatát, az uniós jog azonban nem. Kötelesek‑e a nemzeti bíróságok ilyen forgatókönyv esetén arra, hogy a Bíróságnak a Foto‑Frost ítélet alkalmazásában a vitatott iránymutatások érvényességére vonatkozó kérdést tegyenek fel? Vagy ezt a Grimaldi ítélkezési gyakorlat által kínált puszta lehetőségként kell értelmezni? (
69
)
123.
A Foto‑Frost ítélet kimondta, hogy a nemzeti bíróság köteles valamely uniós jogi intézkedés érvényességére vonatkozó kérdéssel fordulni a Bírósághoz, kivéve ha úgy ítéli meg, hogy az érvénytelenség alátámasztása érdekében előterjesztett jogalapok megalapozatlanok. (
70
) E kötelezettség kinyilvánított indoka – amelyet a Szerződés szövege nem támaszt alá (
71
) – kettős: először is, az egységesség különösen fontos, ha valamely uniós jogi aktus érvényességét kérdőjelezik meg, amiatt, hogy a nemzeti bíróságok között e tekintetben ne legyenek különbségek. Másodszor, a bírói jogvédelem rendszerének koherenciája és az Unió teljes jogorvoslati rendszere (különösen a Bíróság arra vonatkozó kizárólagos hatásköre, hogy az uniós intézkedéseket semmisnek nyilvánítsa) megköveteli, hogy a Bíróság részére legyen fenntartva az a hatáskör, hogy megállapítsa valamely uniós jogi aktus érvénytelenségét, amennyiben ezen aktus érvényességét valamely nemzeti bíróság előtt vitatják. (
72
)
124.
A Bizottsággal ellentétben nem látom, hogy e logika és a megjelölt két indok hogyan lenne alkalmazható a valódi puha jogi intézkedésekre is.
125.
Először is, ami az egységesség követelményét illeti, igaz, hogy – bizonyos olvasatban – azoknak a nemzeti illetékes hatóságoknak, amelyek a vitatott iránymutatásoknak való megfelelés mellett döntenek, ezt az Unió egészében ugyanúgy kellene tenniük. Közelebbről, az 1093/2010 rendelet 16. cikkének (1) bekezdése „az uniós jog közös, egységes és következetes alkalmazásának biztosítása céljából” hatalmazza fel az EBH‑t ilyen iránymutatások elfogadására. Így az elérni kívánt egységesség esetében lényegében nem az Unió és a belső piac egészén belüli egységességről van szó, hanem az azon tagállamokra korlátozódó egyedi és meglehetősen véletlenszerű normatív csoportok közötti egységességről, amelyek illetékes hatóságai az iránymutatásoknak való megfelelés mellett döntöttek.
126.
De ilyen fajta egységességre törekedett a Foto‑Frost ítélet? Kategorikusan meg kell‑e követelni ezt az egységességet olyan intézkedések tekintetében is, amelyek esetében fogalmilag nincs ilyen egységesség, amint az a pusztán alkalmazható (nem pedig alkalmazandó) intézkedések esetében fennáll? Ami különösen az EBH iránymutatásait és ajánlásait illeti, az 1093/2010 rendelet 16. cikkének (3) bekezdése egyértelművé teszi, hogy az illetékes nemzeti hatóságok dönthetnek úgy, hogy nem felelnek meg azoknak. Ezen túlmenően, ha egy nemzeti bíróság – a Bíróság közreműködése nélkül – úgy határoz, hogy megsemmisíti a valamely nem kötelező uniós intézkedést végrehajtó nemzeti intézkedést, ez gyakorlatilag ugyanazzal a hatással jár, mint az illetékes hatóság meg nem felelésre vonatkozó döntése.
127.
Másodszor, a bírói jogvédelem rendszerének koherenciájára és az Unió teljes jogorvoslati rendszerére alapított érv talán még érdekfeszítőbb. A Foto‑Frost ítéletben a Bíróság lényegében azt sugallta, hogy az érvényességre vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztésére vonatkozó kötelezettséget az indokolja, hogy az uniós jogi intézkedések tekintetében maga a Bíróság biztosít a nemzeti bíróságok által garantálthoz hasonló hatékony bírósági felülvizsgálatot.
128.
Ugyanakkor jelenleg horizontális szinten a nem kötelező uniós jogi intézkedések felülvizsgálatának kérésére az EUMSZ 263. cikk alapján egyszerűen nincs lehetőség, mivel eleve nincs megtámadható jogi aktus, ami azt jelenti, hogy a megsemmisítés iránti keresetek elfogadhatatlannak minősülnek. Vertikális szinten a bírói jogvédelem terén fennálló egyenértékűség hiánya még élesebbnek tűnik az olyan (egyes) nemzeti bíróságokkal szembesülve, mint a kérdést előterjesztő bíróság is, amelyek a nem kötelező intézkedések tekintetében ténylegesen biztosítanak (valamilyen mértékű) hatékony bírói jogvédelmet. (
73
)
129.
Így a hatékony bírói jogvédelem tekintetében fennálló koherencia a nem kötelező uniós intézkedések esetében éppen az ellenkező eredményt követeli meg, ha egyáltalán megkövetel valamit: vagyis hogy a Foto‑Frost ítélet egyértelműen nem lehet alkalmazható az ilyen intézkedésekre. Nem igazán látom értelmét annak az érvnek, amely szerint, mivel az uniós bíróságok nem biztosítanak hatékony jogvédelmet a valódi puha jogi intézkedésekkel szemben, ezért a nem létező védelmet a Bíróság előtt kell központosítani.
130.
Ha ez lenne a helyzet, akkor véleményem szerint ez lehetne azon ritka esetek egyike, amikor akár szerephez juthat az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 53. cikkének alkalmazása. Álláspontom szerint aligha lenne kétséges, hogy egy nemzeti jogrendszer, amely az egyének számára biztosítja a hatékony bírósági felülvizsgálat lehetőségét a jogi helyzetüket érintő nem kötelező jogi aktusokkal szemben, a Bíróság által biztosítotthoz képest valóban magas(abb) szintű bírói jogvédelmet biztosít.
131.
Összefoglalva, a Foto‑Frost ítélet a logikája és célja alapján nem alkalmazható a nem kötelező uniós intézkedésekre. Ez gyakorlati szempontból azt jelenti, hogy egy nemzeti bíróság – amennyiben a nemzeti jog alapján erre jogosult – megsemmisítheti a nemzeti „beiktató” vagy „végrehajtó” intézkedést, amely valamely uniós puha jogi intézkedést az ország területén kötelezővé tett, anélkül, hogy köteles lenne először erre vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjeszteni a Bíróság elé. Hasonlóképpen, a „megtámadás jogalapjainak párhuzamossága”, amelyet a Bíróság a Melki és Abdeli ítéletben (
74
) fejtett ki, és amely előzetes döntéshozatali kötelezettséget követel meg, nem alkalmazható a nem kötelező uniós intézkedésekre. Ez természetesen nem akadályozza a nemzeti bíróságokat abban, hogy valamely nem kötelező jogi eszköz vagy annak „anyajogszabálya” értelmezésére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesszenek elő. A Foto‑Frost ítéletbe beépített, érvényesség‑központosítási logika egyszerűen nem alkalmazható a nem kötelező uniós intézkedésekre.
132.
Ez a következtetés radikálisnak tűnhet, de csak azok számára, akik magukban valami mást hisznek, mint amit kifelé állítanak. Ha valaki valóban úgy hiszi, hogy az uniós puha jog nem kötelező, és semmilyen joghatást nem vált ki, akkor miért döbbenne meg arra a gondolatra, hogy a nemzeti bíróságok az ilyen puszta iránymutatást végrehajtó nemzeti intézkedéseket illetően belátásuk szerint járhatnak el? Itt a koherencia a lényeg. Vagy azt hisszük, hogy az ilyen intézkedések valójában kiváltanak bizonyos joghatásokat (de ebben az esetben biztosítani kellene az uniós bíróságokhoz fordulás lehetőségét), vagy azt, hogy semmilyen joghatás nem merül fel. Ekkor viszont felmerül a kérdés: miért jelentene problémát, ha egy nemzeti bíróság megsemmisíti? Az előbbi bíróság legjobb esetben teljességgel hiábavalóan jár el, mivel olyan valamit öl meg, ami mindig is halott volt.
133.
Az egyetlen lehetőség, amely problémát jelent, az az, amely szerint az EUMSZ 263. cikk alapján az uniós bíróságokhoz fordulást illetően valamely jogi aktus semmilyen joghatást nem vált ki, aminek következtében egyáltalán nincs lehetőség az uniós bíróságokhoz fordulásra. Amikor azonban ugyanez a kérdés az EUMSZ 267. cikk hatálya alá kerül, ugyanezt az aktust csodával határos módon feltámasztanák, és az teljes mértékben életre kelne, kiváltva a Foto‑Frost ítélet szerinti kötelezettséget is. Ebből a disszonanciából az az igen nyugtalanító kép bontakozik ki, hogy valamely uniós jogi aktus jellege attól függően változna, hogy az egyrészről a Bírósághoz fordulás lehetőségére, vagy másrészről a nemzeti bíróságok kötelezettségeire vonatkozik.
3. A Bírósághoz fordulás az EUMSZ 267. cikk alapján és a Bírósághoz fordulás az EUMSZ 263. cikk alapján: Egy teljes jogorvoslati rendszer? (az első és a második kérdés első része)
134.
Az általános, strukturális kérdés, amely e szakasz előző részeiben részben kibontakozni kezdett, a következő: mennyiben állítható, hogy egy uniós aktus, amely jogilag nem kötelező (és így az EUMSZ 263. cikk alapján nem felülvizsgálható), az EUMSZ 267. cikk alapján még felülvizsgálható, sőt, akár még érvénytelensége is megállapítható lehet? Mindkét előző érv ugyanis, nevezetesen a TWD‑kivétel kérdése, valamint a Foto‑Frost ítélet mögöttes logikája is azon a feltételezésen alapul, hogy egyetlen uniós bírói jogvédelmi rendszer létezik, amelynek egészként kell működnie.
135.
Ugyanakkor több érv utal arra is, hogy a két típusú eljárás bizonyos mértékig elkülönülhet egymástól, különösen a nem kötelező uniós jogi intézkedések tekintetében.
136.
Először is, már a szövegük között is egyértelmű különbség van. Az EUMSZ 263. cikk első bekezdése ugyanis e rendelkezés hatályát a harmadik személyekre joghatással járó aktusokra korlátozza, amit a Bíróság ítélkezési gyakorlata kiegészített a kötelező joghatásokkal. Az EUMSZ 263. cikk alapján csak az ilyen aktusokat lehet megtámadni. (
75
) Ezzel szemben sem az EUMSZ 267. cikk szövegében, sem az annak hatályára vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlatban nincs ilyen korlátozás. Amint azt a Bíróság a Grimaldi ítélkezési gyakorlatában több alkalommal megerősítette, az EUMSZ 267. cikk a Bíróságnak hatáskört biztosít arra, hogy előzetes döntéshozatali eljárás keretében kivétel nélkül valamennyi uniós intézményi jogi aktus érvényességéről és értelmezéséről döntsön. (
76
)
137.
Másodszor, noha a Bíróság hangsúlyozta a rendszer koherenciáját, azt is kiemelte, hogy az uniós jog „teljes jogorvoslati rendszert” biztosít. A Bíróság szerint a Szerződés egyrészt a 263. cikkével és a 277. cikkével, másrészt pedig a 267. cikkével teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, melynek célja, hogy biztosítsa az uniós jogi aktusok jogszerűségének felülvizsgálatát, az uniós bíróságra ruházva azt. (
77
) Az Unión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ítélet (
78
) óta a „teljes jogorvoslati rendszerre vonatkozó megközelítés” lehetővé teszi a nem privilegizált felperesek számára, hogy az EUMSZ 267. cikk alapján a Bírósághoz forduljanak, ha erre az EUMSZ 263. cikk alapján a közvetlen és személyes érintettség feltétele jelentette magas küszöb miatt nem volt lehetőségük.
138.
Másként fogalmazva, az egyes eljárásoknak ahhoz, hogy teljes körűek legyenek, egymást kiegészítő jellegűeknek kell lenniük. Ez jelenti azt az alapkövet, amelyre az elmúlt 30 évben az e területre vonatkozó ítélkezési gyakorlat jelentős része épült azóta, hogy az Unión de Pequeños Agricultores ítéletben (a közvetlen hozzáférést illetően) (ismét) becsukták az ajtót. E logikán belül az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk szerinti feltételeket és hozzáférést valójában pontosan elkülönítették: az EUMSZ 263. cikk alapján fennálló viszonylag korlátozott hozzáférést az EUMSZ 267. cikk alapján fennálló igen széles körű hozzáférés kellett, hogy kiegészítse, azzal, hogy ténylegesen a nemzeti bíróságok kerültek a kapuőr szerepébe.
139.
A jelen ügyben erre a logikára a francia kormány, de a – Bíróság ítélkezési gyakorlatából e tekintetben bőségesen idéző – kérdést előterjesztő bíróság is hivatkozik annak érdekében, hogy alátámassza a nem kötelező uniós intézkedések érvényességére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelmek lehetőségét, amennyiben megsemmisítés iránti keresetre nincs lehetőség.
140.
Harmadszor, ez az egymást kiegészítő jelleg és az abból eredő elkülönülés ahhoz is szükséges lenne, hogy valamilyen mértékű hozzáférést biztosítson egy olyan hatékony jogorvoslathoz, amely megfelelhetne a Charta 47. cikkének. Az e rendelkezés (
79
) vagy akár az EUSZ 19. cikk (
80
) alapján a Bíróság által nemrégiben kialakított robusztus követelményekkel teljes mértékben összeegyeztethetetlen lenne ugyanis, ha az egyén jogi helyzetére hatást gyakorló uniós jogi intézkedések strukturális szempontból soha nem juthatnának a Bíróság elé.
141.
Az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikknek a nem kötelező uniós intézkedések felülvizsgálata tekintetében történő ilyen elkülönítése ugyanakkor nem nélkülözi az intellektuális kihívásokat, amelyek közül néhány strukturális szempontból meglehetősen nehézkes.
142.
Először is, fogalmi szinten a nem kötelező uniós intézkedések jellegére tekintettel nehezen érthető, hogy hogyan lehet elfogadható a nem kötelező uniós intézkedések érvényességére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelem, míg a megsemmisítés iránti kereset nem fogadható el. Egy olyan aktus, amely az EUMSZ 263. cikk alapján egyetlen felperes által sem támadható, egyszerre csak az EUMSZ 267. cikk alapján bárki számára megtámadható aktussá válik.
143.
Ezenkívül az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a megsemmisítés iránti keresetekhez hasonlóan az érvényesség elbírálása céljából előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem is az uniós jogi aktusok jogszerűsége felülvizsgálatának egy formáját jelenti. (
81
) Noha eredményük a szóban forgó uniós intézkedés és a magasabb szintű uniós jog közötti összeegyeztethetetlenség megállapítása esetén formálisan kis mértékben eltér (nevezetesen megsemmisítés az EUMSZ 263. cikk alapján és az érvénytelenség megállapítása az EUMSZ 267. cikk alapján), ugyanazzal az erga omnes és általában ex tunc joghatással rendelkeznek: a szóban forgó uniós jogi aktust semmisnek kell tekinteni, és az a továbbiakban nem alkalmazandó. (
82
)
144.
Az uniós jogi aktusok logikus módon vagy i. kötelezőek, és így megsemmisíthetők vagy érvénytelenné nyilváníthatók vagy az EUMSZ 263. cikk, vagy az EUMSZ 267. cikk alapján; vagy pedig ii. nem kötelezőek, és így nem felülvizsgálhatók, a fortiori nem nyilváníthatók semmisnek vagy érvénytelennek sem az EUMSZ 263. cikk, sem az EUMSZ 267. cikk alapján.
145.
Másodszor, ha eleve nincs felülvizsgálható jogi aktus, nem nyilvánvaló, hogy a „teljes jogorvoslati rendszer” alapjául szolgáló logika miért lenne alkalmazandó. A Bíróság erre vonatkozó ítélkezési gyakorlata lényegében az egyik eljárásban (EUMSZ 263. cikk) fennálló (szubjektív) egyéni kereshetőségi jog hiányának azáltal történő orvoslására szolgáló eszköz, hogy rámutatnak, hogy ez a feltétel egy másik eljárásban (EUMSZ 267. cikk) hol nem áll fenn. A cél az volt, hogy helyreállítsanak valamiféle egyensúlyt a privilegizált és a nem privilegizált felperesek között; ez nem igazán arra szolgáló eszköz, hogy az EUMSZ 267. cikk alapján biztosítsa a Bírósághoz fordulás lehetőségét, ha ez a lehetőség senki számára nem biztosított, így az EUMSZ 263. cikk alapján a privilegizált felperesek számára sem.
146.
Ezenkívül ez a nem kötelező uniós intézkedések felülvizsgálata tekintetében a feje tetejére állítaná a privilegizált és a nem privilegizált felperesek közötti különbségtételt, amely az EUMSZ 263. cikkre vonatkozó ítélkezési gyakorlat jelentős részének alapjául szolgált, az EUMSZ 267. cikk esetében azonban hiányzik. Míg a Belgium kontra Bizottság ítéletben egy privilegizált felperestől (egy tagállamtól) megtagadták annak lehetőségét, hogy egy nem kötelező uniós intézkedést az Unió ilyen intézkedés elfogadására vonatkozó hatáskörének hiánya tekintetében vitathasson, (
83
) ugyanez a jogalap ezzel szemben az EUMSZ 267. cikk révén bármely egyedi felperes számára rendelkezésre állna anélkül, hogy közvetlen és személyes érintettséget kellene bizonyítania.
147.
Mindez a gyakorlatban azt jelentené, hogy a nem kötelező uniós intézkedések felülvizsgálatának kérelmezését illetően a privilegizált felperesek ugyanabban a helyzetben, sőt, néha rosszabb helyzetben találnák magukat, mint az egyéni peres felek. Egy tagállamnak például nemzeti bíróság előtt közvetetten kellene megtámadnia valamely nemzeti intézkedés (feltételezhetően saját intézkedése) végrehajtását. Vagy pedig, mivel nem egyértelmű, hogy a nemzeti eljárási szabályok egyáltalán lehetővé tehetnék‑e az ilyen típusú megtámadást, a tagállami hatóságoknak abban kellene reménykedniük, hogy: a) valamely egyéni felperes megtámadja a végrehajtási intézkedést; b) a nemzeti bíróság megengedi az állami hatóságoknak az alapeljárásba történő beavatkozást; c) e nemzeti bíróság (az értelmezésre vagy az érvényességre vonatkozó) előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel a Bírósághoz fordul, amely folytán az állami hatóságok végül előadhatják érveiket a Bíróság előtt. A helyzet még érdekesebb lenne a privilegizált felperesek egy másik típusa, nevezetesen az uniós intézmények esetében.
148.
Harmadszor és végső soron, egy további, meglehetősen gyakorlatias érv is szól amellett, hogy miért csak korlátozottan van értelme annak, hogy a nem kötelező intézkedések EUMSZ 267. cikk alapján történő bírósági felülvizsgálatához való tág hozzáférés mellett érveljük, míg az EUMSZ 263. cikk alapján fennálló hozzáférés lényegében kizárt: az Európai Unió Bíróságán belül a munkateher észszerű elosztása. Ez az érv nem kifejezetten a puha joghoz kapcsolódik, hanem általános jelleggel az elmúlt harminc év azon igazságszolgáltatási politikájához, amely – általában véve – korlátozott hozzáférést biztosított az EUMSZ 263. cikk alapján, azonban korlátlan hozzáférést az EUMSZ 267. cikk alapján. (
84
) Ezen igazságszolgáltatási politika azzal a következménnyel járt, hogy az olyan kérdések, amelyeket egyébként a bírósági rendszernek azon a szintjén bíráltak volna el, ahol jelenleg mind a vonatkozó szakértelem, mind a bírói kapacitás rendelkezésre áll, nevezetesen a Törvényszék szintjén, ehelyett előzetes döntéshozatal iránti kérelmek útján közvetlenül a Bíróság elé kerülnek.
4. Egy (strukturális szempontból) kevéssé kielégítő (azonban szükséges) következtetés
149.
Grimaldi ítélet, Foto‑Frost ítélet, és Belgium kontra Bizottság ítélet. Egy, a jelen ügyhöz hasonló ügy összefüggésében meglehetősen nehéznek, vagy inkább lehetetlennek tartom e három ítélet egyszerre történő alkalmazását. Annak vizsgálata, hogy hogyan kellene ezt a három ítéletet a nem kötelező uniós intézkedések tekintetében összeegyeztetni, egy holtpontra jutott sakkjátékra emlékeztet, ahol függetlenül attól, hogy milyen lépést teszünk, az eredmény elkerülhetetlenül legalább egy sakkfigura elvesztése lesz.
150.
Véleményem szerint egyértelmű, hogy a három ítélet közül melyiket kell felülvizsgálni. Ezt azonban előzetes döntéshozatal útján nem lehet megtenni. Álláspontom szerint a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem – igen hasznos példaként – csupán arra szolgál, hogy rávilágítson, mi fog történni akkor, ha a Bíróság továbbra is az arra vonatkozó több évtizedes dichotómiák foglya marad, hogy a jog vagy teljes mértékben kötelező, vagy nem létezik. Végül valaki más szükségét érezheti, hogy fellépjen és biztosítsa a szükséges jogvédelmet, amelyet a Bíróság az EUMSZ 263. cikk alapján nem hajlandó biztosítani.
151.
Ugyanakkor, ami a jelen ügy konkrét eredményét illeti, a Bíróságnak – legalábbis elméletileg – három lehetősége van.
152.
Először is, az érvényességre vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelem EUMSZ 267. cikk alapján történő előterjesztésének lehetőségébe „átmásolhatja” az EUMSZ 263. cikkből azt a követelményt, hogy eleve valamely jogilag kötelező uniós jogi aktusnak (vagyis megtámadható aktusnak) kell fennállnia. Ebben az esetben azonban a Bíróság figyelmen kívül hagyná az EUMSZ 267. cikk első bekezdésének szövegét, felülbírálná a Grimaldi ítéletet, és a Foto‑Frost ítéletet egyértelműen nem alkalmazhatóvá tenné az ilyen „nem‑aktusokra”. Ezenkívül van, ami a jogorvoslatok „koherenciájának” olyan követelménye mellett szól, amely ahhoz vezet, hogy e koherencia érdekében egyáltalán ne legyen jogorvoslat. Ugyanakkor formai szempontból az, ha mindenkivel ugyanolyan rosszul bánnak, bizonyos fokig valóban koherens.
153.
Másodszor, a Bíróság átfogalmazhatná a kérdést előterjesztő bíróság harmadik kérdését oly módon, hogy az lényegében a vitatott iránymutatások jogalapjának értelmezésére, és ne azok érvényességére kérdezzen rá. (
85
) Ez a Grimaldi ítélet részleges felülbírálásának felelne meg, hacsak nem lehet esetleg beszorítani az ítélet „pontosítása” alá: amikor a Grimaldi ítélet és az azt követő ítélkezési gyakorlat azt hangsúlyozta, hogy az érvényességre vonatkozó kérdésekre „kivétel nélkül valamennyi uniós jogi aktus” tekintetében lehetőség van, ez alatt valójában mindig is azt értették, hogy „kivétel nélkül valamennyi jogilag kötelező uniós jogi aktus” tekintetében. (
86
) Következésképpen az ilyen aktusokra a Foto‑Frost ítéletet sem lehetne alkalmazni.
154.
Harmadszor, ha a Bíróság megállapítaná, hogy az EBH túllépte a hatáskörét, természetesen érvénytelennek nyilváníthatná a vitatott iránymutatásokat. Ez a Grimaldi ítélet helyben hagyását és alkalmazását, azonban közvetetten a Belgium kontra Bizottság ítélet felülvizsgálatát jelentené. Természetesen formálisan ez utóbbi precedens és a korábbi ítélkezési gyakorlat, amelyet az az EUMSZ 263. cikk alapján megtámadható jogi aktus természetét illetően kőbe vésett, érintetlenül maradna. Ugyanakkor az előző szakaszban az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk közötti lehetséges disszonancia mértékét illetően vázolt okok (
87
) összessége alapján felmerül bennem a kérdés, hogy ezt a különbségtételt meddig lehet észszerűen fenntartani.
155.
Ezzel együtt, még mindezen problémák ellenére is, mindaddig, amíg az EUMSZ 263. cikk alapján nincs a nem kötelező uniós intézkedések potenciálisan káros jogkövetkezményeivel szembeni hatékony jogvédelem, ugyanazon jogi aktusok tekintetében az EUMSZ 267. cikk alapján előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtása marad az egyetlen módja annak, hogy e Bíróság legalább valami hasonlót biztosíthasson, mint az uniós jogban előírt teljes jogorvoslati rendszer. Ez a strukturális szempontból kevéssé kielégítő, a hatékony jogvédelem tekintetében azonban egyetlen lehetséges következtetés.
V. Végkövetkeztetés
156.
Azt javaslom, hogy a Bíróság a Conseil d’État (államtanács, Franciaország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
–
Az EUMSZ 267. cikk lehetővé teszi az Európai Bankhatóság által 2016. március 22‑én elfogadott, a lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedésekről szóló iránymutatásokhoz hasonló, nem kötelező uniós jogi aktusok érvényességének értékelésére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtását;
–
Az EUMSZ 267. cikk nem zárja ki, hogy egy szakmai szövetség nemzeti bíróság előtt a kereshetőségi jogra vonatkozó nemzeti jogi szabályoknak megfelelően előterjesztett jogellenességi kifogás útján vitathassa a tagjainak – akiknek az érdekeit védi – szóló, e szövetséget sem közvetlenül, sem személyesen nem érintő iránymutatások érvényességét;
–
Az Európai Bankhatóság által 2016. március 22‑én elfogadott, a lakossági banki termékekkel kapcsolatos termékfelügyeleti és ‑irányítási intézkedésekről szóló iránymutatások tárgya és tartalma nem tartozik az európai felügyeleti hatóság (Európai Bankhatóság) létrehozásáról, a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009/78/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2010. november 24‑i 1093/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében említett jogalkotási aktusok hatálya alá. Ezek az iránymutatások ennélfogva érvénytelenek.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	A 2016. március 22‑i iránymutatások (EBA/GL/2015/18).
(
3
)	Az európai felügyeleti hatóság (Európai Bankhatóság) létrehozásáról, a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009/78/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2010. november 24‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2010. L 331., 12. o.).
(
4
)	1989. december 13‑iGrimaldi ítélet (C‑322/88, EU:C:1989:646; a továbbiakban: Grimaldi ítélet).
(
5
)	1987. október 22‑iFoto‑Frost ítélet (314/85, EU:C:1987:452; a továbbiakban: Foto Frost ítélet).
(
6
)	2018. február 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet (C‑16/16 P, EU:C:2018:79; a továbbiakban: Belgium kontra Bizottság ítélet).
(
7
)	A pénzügyi konglomerátumhoz tartozó hitelintézetek, biztosítóintézetek és befektetési vállalkozások kiegészítő felügyeletéről, valamint a 73/239/EGK, 79/267/EGK, 92/49/EGK, 92/96/EGK, 93/6/EGK és 93/22/EGK tanácsi irányelvek, illetve a 98/78/EK és 2000/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvek módosításáról szóló 2002. december 16‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2003 L. 35., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 4. kötet, 340. o.).
(
8
)	Az elektronikuspénz‑kibocsátó intézmények tevékenységének megkezdéséről, folytatásáról és prudenciális felügyeletéről, a 2005/60/EK és a 2006/48/EK irányelv módosításáról, valamint a 2000/46/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2009. szeptember 16‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2009 L. 267., 7. o.).
(
9
)	A hitelintézetekre és befektetési vállalkozásokra vonatkozó prudenciális követelményekről és a 648/2012/EU rendelet módosításáról szóló 2013. június 26‑i rendelet (HL 2013. L 176., 1. o.; helyesbítések: HL 2013. L 208., 68. o.; HL 2013 L 321., 6. o.; HL 2017. L 20., 2. o.).
(
10
)	A hitelintézetek tevékenységéhez való hozzáférésről és a hitelintézetek és befektetési vállalkozások prudenciális felügyeletéről, a 2002/87/EK irányelv módosításáról, a 2006/48/EK és a 2006/49/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2013. június 26‑i irányelv (HL 2013. L 176., 338. o.; helyesbítések: HL 2013. L 208., 73. o.; HL 2017. L 20., 1. o.).
(
11
)	A betétbiztosítási rendszerekről szóló 2014. április 16‑i irányelv (HL 2014. L 173., 149. o.; helyesbítések: HL 2014. L 212., 47. o.; HL 2014. L 309., 37. o.).
(
12
)	A pénzátutalásokat kísérő adatokról és a 1781/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 2015. május 20‑i rendelet (HL 2015. L 141., 1. o.).
(
13
)	A belső piaci pénzforgalmi szolgáltatásokról és a 2002/65/EK, a 2009/110/EK és a 2013/36/EU irányelv és az 1093/2010/EU rendelet módosításáról, valamint a 2007/64/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2015. november 25‑i irányelv (HL 2015. L 337., 35. o.; helyesbítés: HL 2018. L 102., 97. o.).
(
14
)	A fogyasztói pénzügyi szolgáltatások távértékesítéssel történő forgalmazásáról, valamint a 90/619/EGK tanácsi irányelv, a 97/7/EK irányelv és a 98/27/EK irányelv módosításáról szóló 2002. szeptember 23‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2002. L 271., 16. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 4. kötet, 321. o.).
(
15
)	A pénzügyi rendszerek pénzmosás vagy terrorizmusfinanszírozás céljára való felhasználásának megelőzéséről, a 648/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról, valamint a 2005/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv és a 2006/70/EK bizottsági irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2015. május 20‑i irányelv (HL 2015. L 141., 73. o.).
(
16
)	Az Európai Központi Banknak a hitelintézetek prudenciális felügyeletére vonatkozó politikákkal kapcsolatos külön feladatokkal történő megbízásáról szóló 2013. október 15‑i rendelet (HL 2013. L 287., 63. o.).
(
17
)	A belső piaci pénzforgalmi szolgáltatásokról és a 97/7/EK, a 2002/65/EK, a 2005/60/EK és a 2006/48/EK irányelv módosításáról és a 97/5/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2007. november 13‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2007. L 319., 1. o.; helyesbítés: HL 2009. L 187., 5. o.).
(
18
)	A lakóingatlanokhoz kapcsolódó fogyasztói hitelmegállapodásokról, valamint a 2008/48/EK és a 2013/36/EU irányelv és az 1093/2010/EU rendelet módosításáról szóló, 2014. február 4‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 60., 34. o.; helyesbítés: HL 2015. L 246., 11. o.).
(
19
)	Lásd: Grimaldi ítélet (8. pont); 2017. június 13‑iFlorescu és társai ítélet (C‑258/14, EU:C:2017:448, 30. pont); Belgium kontra Bizottság ítélet (44. pont); 2018. február 27‑iWestern Sahara Campaign UK ítélet (C‑266/16, EU:C:2018:118, 44. pont). Lásd még egy, az EBH ajánlásaival összefüggő ügyben: Campos Sánchez‑Bordona főtanácsnok Balgarska Narodna Banka ügyre vonatkozó indítványa (C‑501/18, EU:C:2020:729, 95–102. pont).
(
20
)	Az uniós ajánlásokat illetően lásd: Grimaldi ítélet (8–18. pont); Belgium kontra Bizottság ítélet (44. pont).
(
21
)	Lásd például: 2013. július 18‑iConsiglio Nazionale dei Geologi és Autorità Garante della Concorrenza e del mercato ítélet (C‑136/12, EU:C:2013:489, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
22
)	Lásd például: 2012. november 27‑iPringle ítélet (C‑370/12, EU:C:2012:756, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
23
)	Emilie Bokdam rapporteur public 2019. december 4‑i indítványa a 415550. sz. – Fédération bancaire française ügyben (elérhető: https://www.conseil‑etat.fr).
(
24
)	Lásd például: 1971. március 31‑iBizottság kontra Tanács ítélet (22/70, EU:C:1971:32, 39. és 42. pont); 2017. október 25‑iRománia kontra Bizottság ítélet (C‑599/15 P, EU:C:2017:801, 47. és 48. pont); Belgium kontra Bizottság ítélet (31. és 32. pont).
(
25
)	Az 1093/2010 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében szereplő meghatározás szerint (lényegében nemzeti szabályozó hatóságok).
(
26
)	Az iránymutatások első szakaszának 3. pontja mindazonáltal kimondja, hogy „[a]mennyiben [két hónapon belül] ilyen értesítés nem érkezik, az EBH úgy tekinti, hogy a szóban forgó illetékes hatóság nem felel meg az iránymutatásnak”. Fogalmi szempontból igen érdekfeszítő azt látni, hogy egy nem kötelező erejű iránymutatás egy pontja módosítani kíván egy, az 1093/2010 rendelet 16. cikke (3) bekezdésének szövege által egyértelműen előírt kötelezettséget (vagy el kíván térni attól). Mivel azonban a 3. pont valójában nem ír elő további kötelezettséget, hanem egyfajta „silencio negativo” vélelmének létrehozásával mentesít egy kötelezettség alól, formailag nincs szó új jogi kötelezettség előírásáról. Így csupán zavarodottság marad azzal kapcsolatban, hogy nem kötelező iránymutatások hogyan módosíthatják egy rendeletben szereplő jogi kötelezettség tartalmát.
(
27
)	Lásd: a Belgium kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványom (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, 76–79. pont).
(
28
)	Míg az 1093/2010 rendelet 16. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az EBH a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak vagy a pénzügyi intézményeknek címzett iránymutatásokat bocsát ki.
(
29
)	Mivel a vitatott iránymutatások 7. pontja kifejti, hogy az illetékes hatóságok az iránymutatásokban említett jogalkotási aktusok vonatkozásában „mérlegelhetik” az iránymutatásoknak a pénzügyi termékek előállítóitól és forgalmazóitól eltérő jogalanyokra történő alkalmazását, lehet úgy tekinteni, hogy az iránymutatásokat – az illetékes hatóságok által képviselt állásponttól függetlenül – alapértelmezetten alkalmazni kell az előbbiekre.
(
30
)	Lásd a jelen indítvány fenti 20. pontját. Amint azt e vélemény egyértelműen kimondja, a vitatott iránymutatásokat egyszerűen „csatolták” a véleményhez úgy, ahogy voltak.
(
31
)	Lásd: Bokdam, E. indítványa, 5. o. (lásd a fenti 23. lábjegyzetet).
(
32
)	A Belgium kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványomban (C‑16/16 P, EU:C:2017:959).
(
33
)	A pénzügyi eszközök piacairól, valamint a 2002/92/EK irányelv és a 2011/61/EU irányelv módosításáról szóló, 2014. május 15‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 173., 349. o.; helyesbítések: HL 2016. L 188., 28. o.; HL 2016. L 273., 35. o.; HL 2017. L 64., 116. o.).
(
34
)	3. iránymutatás.
(
35
)	4. iránymutatás.
(
36
)	7. és 8. iránymutatás.
(
37
)	12. iránymutatás.
(
38
)	Lásd a vitatott iránymutatások 7. pontját.
(
39
)	Kiemelés tőlem.
(
40
)	Lásd a II. fejezeten belül és nem kimerítő jelleggel: az 1093/2010 rendelet 8. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontja; 9. cikkének (5) bekezdése; 10. cikkének (1) bekezdése; 15. cikkének (1) bekezdése; 17. cikkének (1) és (6) bekezdése.
(
41
)	Közelebbről, az iránymutatások 6. pontjában felsorolt 74. cikk (1) bekezdése, a 10. cikk (4) bekezdése, illetve a 3. cikk (1) bekezdése.
(
42
)	Az 1093/2010 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének az időbeli hatálya folytán alkalmazandó változata nem a 2010/64 irányelvet, hanem ehelyett a 2015/2366 irányelvet említi, mivel ez utóbbi az előbbi helyébe lépett.
(
43
)	Amelyre az 1093/2010 rendelet 1. cikkének (2) bekezdése nem hivatkozik, mivel a 2014/65 irányelv valójában az Európai Értékpapír‑piaci Hatóságot (ESMA) hatalmazza fel a termékirányításról szóló iránymutatások elfogadására. Lásd e tekintetben az ESMA 2018. február 5‑i iránymutatásait a termékirányításra vonatkozó MiFID II követelményekről (ESMA35–43–620).
(
44
)	Így a 2014/17 irányelv 29., 34. és 37. cikke, valamint 2. melléklete.
(
45
)	Általában az EUMSZ 263. cikk alapján történő bírósági felülvizsgálat különböző intenzitásának elismeréséhez lásd például: 2014. március 18‑iBizottság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑427/12, EU:C:2014:170, 40. pont); vagy 2019. április 30‑iOlaszország kontra Tanács (A földközi‑tengeri kardhal halászati kvótája) ítélet (C‑611/17, EU:C:2019:332, 57. és 120. pont).
(
46
)	Megjegyezhető, hogy úgy tűnik, némi eltérés van az 1. cikk (5) bekezdése f) pontjának angol szövege, amely eredetileg az ügyfelek védelmére hivatkozott, és a többi (például a francia, a német, az olasz, a spanyol, a holland vagy a cseh) nyelvi változat között, amely utóbbiak a fogyasztóvédelemre hivatkoztak. Az 1093/2010 rendeletnek a 2019. december 18‑i (EU) 2019/2175 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2019. L 334., 1. o.) eszközölt legutóbbi módosításai nyomán ugyanezen rendelkezés szövege jelenleg így szól: „az ügyfél‑ és fogyasztóvédelem fokozása”. Nem kívánok e különbségre érvet alapítani. Csupán érdekes megfigyelni e jogalkotási technikát, amely a nyelvi eltéréseket az összes eltérő fogalom szerepeltetése révén tisztázza.
(
47
)	C‑16/16 P, EU:C:2017:959, 93–95. pont.
(
48
)	Lásd ebben az értelemben: 1958. június 13‑iMeroni kontra Főhatóság ítélet (9/56, EU:C:1958:7); 1981. május 14‑iRomano ítélet (98/80, EU:C:1981:104); 2014. január 22‑iEgyesült Királyság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑270/12, EU:C:2014:18).
(
49
)	Lásd még: a Magyarország kontra Parlament ügyre vonatkozó indítványom (C‑650/18, EU:C:2020:985, 33–37. pont).
(
50
)	A Belgium kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítvány (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, 144–171. pont).
(
51
)	Belgium kontra Bizottság ítélet (29. és 32. pont).
(
52
)	Lásd még az (5) preambulumbekezdést: „[…] Az EFH‑k tevékenységei és intézkedései tartalmának és formájának – ideértve az olyan eszközöket is, mint az iránymutatások, […] – mindig az alapító rendeletek 1. cikkének (2) bekezdésében említett jogalkotási aktusokon kell alapulnia, és azok határain, illetve az EFH‑k hatáskörén belül kell maradnia. […]”. Lásd továbbá a 16. cikk új (1) bekezdésének második albekezdését: „Az iránymutatásoknak és ajánlásoknak összhangban kell lenniük az 1. cikk (2) bekezdésében vagy az ebben a cikkben említett jogalkotási aktusokban adott felhatalmazásokkal”.
(
53
)	A 2021. március 25‑iBalgarska Narodna Banka ítéletben (C‑501/18, EU:C:2021:249), amelyben a Bíróság érvénytelennek nyilvánított egy olyan ajánlást, amelyet az EBH fogadott el. Az a tény, hogy a szóban forgó ajánlás egy valódi puha, azaz egyáltalán nem kötelező jogi eszköz volt (az ítélet 79. pontja), és így kifejezetten ki volt zárva az EUMSZ 263. cikk szerinti bírósági felülvizsgálat köréből (82. pont), a Bíróság álláspontja szerint nem képezte akadályát e nem kötelező intézkedés érvényessége teljes körű felülvizsgálatának a Grimaldi ítéletnek megfelelően az EUMSZ 267. cikk alapján.
(
54
)	A Grimaldi ítéleten kívül lásd: 2017. június 13‑iFlorescu és társai ítélet (C‑258/14, EU:C:2017:448).
(
55
)	Lásd például: 1992. április 8‑iWagner ítélet (C‑94/91, EU:C:1992:181, 17. pont); 2006. május 11‑iFriesland Coberco Dairy Foods ítélet (C‑11/05, EU:C:2006:312); 2016. július 19‑iKotnik és társai ítélet (C‑526/14, EU:C:2016:570, 31–34. és 46–94. pont).
(
56
)	2016. július 19‑iKotnik és társai ítélet (C‑526/14, EU:C:2016:570, 31–34. és 46–94. pont) a kérdést előterjesztő bíróság 2–5. kérdését illetően.
(
57
)	Lásd például, a Bizottság behozatali és kiviteli engedélyekről szóló feljegyzését illetően: 1992. április 8‑iWagner ítélet (C‑94/91, EU:C:1992:181, 16. és 17. pont); egy Vámkódex Bizottság következtetéseit illetően, annak ellenére, hogy e következtetéseket a tagállamoknak „figyelembe kellett venniük”: 2006. május 11‑iFriesland Coberco Dairy Foods ítélet (C‑11/05, EU:C:2006:312, 40. és 41. pont), Poiares Maduro főtanácsnok ezen ügyre vonatkozó indítványának (EU:C:2006:78, 24. pont) fényében értelmezve: „[k]izárólag jogilag kötelező erejű rendelkezést lehet jogszerűségi vizsgálatnak alávetni”. Lásd azonban az e vonaltól való legújabb eltérést a Balgarska Narodna Banka ítéletben (C‑501/18, EU:C:2021:249, 79. és 82–83. pont).
(
58
)	Ebben a konkrét ügyben kétségkívül. Más ügyekben ugyanis lehet, hogy nem mindig lesz egy, az 1093/2010 rendelet 16. cikkéhez hasonló általános jogi rendelkezés, amelyhez az ilyen „értelmezést” formálisan kötni lehetne.
(
59
)	Legalábbis azon harmadik felek számára, akik egyszerűen azt kívánják, hogy ne legyen ilyen állat. Más lehet a helyzet, ha az állat szempontjából nézzük, amely számára az utóbbi állítás valamivel bántóbb lehet.
(
60
)	Lásd például: 2007. május 24‑iBizottság kontra Portugália ítélet (C‑376/06, nem tették közzé, EU:C:2007:308, 47. pont).
(
61
)	Lásd a fenti 19. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
62
)	Lásd a jelen indítvány fenti 30–34. pontját.
(
63
)	1994. március 9‑iTWD Textilwerke Deggendorf ítélet (C‑188/92, EU:C:1994:90; a továbbiakban: TWD ítélet); 2006. február 23‑iAtzeni és társai ítélet (C‑346/03 és C‑529/03, EU:C:2006:130, 31. pont); 2012. november 27‑iPringle ítélet (C‑370/12, EU:C:2012:756, 41. pont); 2016. április 28‑iBorealis Polyolefine és társai ítélet (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 és C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 46. pont).
(
64
)	2018. július 25‑iGeorgsmarienhütte és társai ítélet (C‑135/16, EU:C:2018:582).
(
65
)	A jelen indítvány fenti 40–55. pontjában kifejtettek szerint.
(
66
)	Lásd: TWD ítélet (24. pont); 2018. július 25‑iGeorgsmarienhütte és társai ítélet (C‑135/16, EU:C:2018:582, 17. pont).
(
67
)	Ezen összetettség szemléltetéséért és a született eredmények sokféleségéért lásd például: 1978. március 16‑iUnicme és társai kontra Tanács ítélet (123/77, EU:C:1978:73); 2002. július 25‑iUnión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ítélet (C‑50/00 P, EU:C:2002:462); 2006. január 10‑iIATA és ELFAA ítélet (C‑344/04, EU:C:2006:10).
(
68
)	Lásd e tekintetben: Campos Sánchez‑Bordona főtanácsnok Georgsmarienhütte és társai ügyre vonatkozó indítványa (C‑135/16, EU:C:2018:120, 40. pont).
(
69
)	A teljesség érdekében megjegyezhető, hogy ha a Bíróság elfogadná azt a megközelítést, amely szerint a puha jog érvényességére vonatkozó, az EUMSZ 267. cikken alapuló kérdések valójában az „anyajog” értelmezésére vonatkozó kérdések (a fenti 98–103. pontban tárgyaltaknak megfelelően), úgy a Foto‑Frost ítélet logikusan mindenesetre nem lenne alkalmazandó a puha jogra. Ez ugyanakkor a Grimaldi ítélet részleges felülbírálását (vagy eufemisztikusan fogalmazva, jelentős árnyalását) is jelentené (lásd a jelen indítvány 107. pontját).
(
70
)	Foto‑Frost ítélet (14–20. pont); 2010. június 22‑iMelki és Abdeli ítélet (C‑188/10 és C‑189/10, EU:C:2010:363, 54–56. pont); 2015. október 6‑iSchrems ítélet (C‑362/14, EU:C:2015:650, 62. pont); 2017. március 28‑iRosneft ítélet (C‑72/15, EU:C:2017:236, 78. pont).
(
71
)	Lásd: a Consorzio Italian Management ügyre vonatkozó indítványom (C‑561/19, 47. és 48. pont).
(
72
)	Foto‑Frost ítélet (15–17. pont).
(
73
)	Lásd például: a Conseil d’État (államtanács) 2016. március 21‑i Société Fairvesta International GmhB és társai ítélete (368082. sz.) és 2016. március 21‑i Société Numéricable ítélete (390023. sz.). Más jogrendszerekből származó példákért lásd: a Belgium kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványom (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, 84. és 85. pont).
(
74
)	A 2010. június 22‑iMelki és Abdeli ítélet (C‑188/10 és C‑189/10, EU:C:2010:363, 55. és 56. pont) egyértelműen a Foto‑Frost kötelezettség egy következményét fogalmazta meg annak kimondásával, hogy amennyiben valamely nemzeti bíróság előtt egy nemzeti végrehajtási intézkedés érvényességét ugyanazon elemek tekintetében vitatják, mint amelyek az eredeti uniós jogi intézkedésben is szerepelnek, e nemzeti bíróságnak az uniós jogi intézkedés érvényessége tárgyában a Bírósághoz fordulás útján lehetőséget kell adnia a Bíróságnak arra, hogy ugyanezekre az aggályokra az eredeti uniós jogi intézkedés tekintetében válaszoljon.
(
75
)	Lásd például: 2011. október 13‑iDeutsche Post és Németország kontra Bizottság ítélet (C‑463/10 P és C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 36. pont); 2014. február 13‑iMagyarország kontra Bizottság ítélet (C‑31/13 P, EU:C:2014:70, 54. pont); 2017. október 25‑iRománia kontra Bizottság ítélet (C‑599/15 P, EU:C:2017:801, 47. pont); Belgium kontra Bizottság ítélet (31. pont); 2019. március 26‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑621/16 P, ECLI:EU:C:2019:251, 44. pont).
(
76
)	Lásd a fenti 19. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
77
)	Lásd például: 1986. április 23‑iLes Verts kontra Parlament ítélet (294/83, EU:C:1986:166, 23. pont); 2013. október 3‑iInuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 92. pont); 2017. március 28‑iRosneft ítélet (C‑72/15, EU:C:2017:236, 66. pont).
(
78
)	2002. július 25‑iUnión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ítélet (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, 40. pont).
(
79
)	Lásd például: 2017. május 16‑iBerlioz Investment Fund ítélet (C‑682/15, EU:C:2017:373, 43–59. pont); 2019. július 29‑iTorubarov ítélet (C‑556/17, EU:C:2019:626).
(
80
)	Lásd például: 2018. február 27‑iAssociação Sindical dos Juízes Portugueses ítélet (C‑64/16, EU:C:2018:117, 29–40. pont); 2019. június 24‑iBizottság kontra Lengyelország (A legfelsőbb bíróság függetlensége) ítélet (C‑619/18, EU:C:2019:531); 2019. november 19‑iA. K. és társai (A legfelsőbb bíróság fegyelmi tanácsának függetlensége) ítélet (C‑585/18, C‑624/18 és C‑625/18, EU:C:2019:982, 82–86. pont).
(
81
)	Lásd például: 2017. március 28‑iRosneft ítélet (C‑72/15, EU:C:2017:236, 68. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
82
)	Ilyen értelemben lásd például: 1994. április 26‑iRoquette Frères ítélet (C‑228/92, EU:C:1994:168, 17. pont); 2004. október 5‑iBizottság kontra Görögország ítélet (C‑475/01, EU:C:2004:585, 18. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2015. október 6‑iSchrems ítélet (C‑362/14, EU:C:2015:650, 52. pont).
(
83
)	Lásd különösen a fellebbezés első jogalapját (Belgium kontra Bizottság ítélet [39. pont]).
(
84
)	Lásd általában: 2020. július 16‑iRégion de Bruxelles‑Capitale kontra Bizottság ítélet (C‑352/19 P, ECLI:EU:C:2020:588, 142. pont).
(
85
)	Amint azt a fentiekben (a jelen indítvány 102–108. pontjában) kifejtettem, a Bíróság hangsúlyozhatná azt a formális körülményt, hogy a kérdést előterjesztő bíróság harmadik kérdése pontos szövegét tekintve értelmezhető értelmezési kérdésként. Ez azonban annak elfogadását is jelenti, hogy a nemzeti bíróság feladata lesz, hogy valamely uniós szerv általi hatáskörtúllépés megállapításának végső következményeit levonja.
(
86
)	Lásd azonban ismét a 2021. március 25‑iBalgarska Narodna Banka ítéletet (C‑501/18, EU:C:2021:249, 83. pont).
(
87
)	Lásd a jelen indítvány fenti 135–148. pontját.