62011TJ0358_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål T‑358/11,
Republiken Italien, företrädd av G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av och P. Marchini, avvocato dello Stato,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av P. Rossi och D. Nardi, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut 2011/244/EU av den 15 april 2011 om undantagande från EU-finansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 102, s. 33), i den del vissa utgifter som verkställts av Republiken Italien undantas från finansiering, och av kommissionens skrivelser av den 3 februari 2010 och av den 3 januari 2011 såsom utgörande förberedande åtgärder till beslutet,
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
sammansatt av ordföranden H. Kanninen samt domarna I. Pelikánová och E. Buttigieg (referent),
justitiesekreterare: förste handläggaren J. Palacio González,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 20 januari 2015,
följande
Dom
Domskäl
Bakgrund till tvisten
1. Den 7 maj 2007 inledde kommissionen en kontroll vid sätet för Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) (myndigheten för utbetalning av jordbruksstöd) i Rom (Italien). Kontrollen fortsatte därefter i magasinen för lagring av socker i regionen Emilia Romagna (Italien) och ledde till att ett avslutande möte ägde rum mellan dem som utfört kontrolluppdraget och de italienska myndigheterna den 11 maj 2007 i Bologna (Italien). Kontrollen avsåg de italienska myndigheternas tillämpning av EU-lagstiftningen om offentlig lagring av socker.
2. Efter detta uppdrag underrättade kommissionen de italienska myndigheterna, i en skrivelse av den 19 juni 2007, enligt artikel 11.1 i kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och EJFLU (EUT L 171, s. 90), om de oegentligheter som hade konstaterats vid kontrollerna. Kommissionen angav även vilka korrigerande åtgärder som skulle vidtas och vilka förbättringar av förfarandena som skulle göras.
3. De italienska myndigheterna yttrade sig, genom en skrivelse från AGEA av den 7 augusti 2007, över de anmärkningar som kommissionen hade framställt i skrivelsen av den 19 juni 2007.
4. I en skrivelse av den 5 juni 2008 sammankallade kommissionen de italienska myndigheterna till ett bilateralt möte enligt artikel 11.1 tredje stycket i förordning nr 885/2006.
5. Under detta möte, som ägde rum den 17 juni 2008 i Bryssel (Belgien), behandlade parterna alla de frågor som omfattades av kommissionens anmärkningar. I en skrivelse av den 21 augusti 2008 översände kommissionen mötesprotokollet till de italienska myndigheterna. Protokollet innehöll såväl de italienska myndigheternas som kommissionens ståndpunkter, kommissionens slutsatser angående bristerna i systemet för kontroll av interventionslagring av socker i Italien och de ekonomiska följderna härav samt en begäran om ytterligare upplysningar.
6. De italienska myndigheterna yttrade sig, genom en skrivelse från AGEA av den 24 oktober 2008, över mötesprotokollet och besvarade begäran om ytterligare upplysningar.
7. Genom skrivelse av den 3 februari 2010 sände kommissionen ett formellt meddelande till Republiken Italien som upprättats enligt artikel 11.2 tredje stycket i förordning nr 885/2006. Kommissionen förklarade att den vidhöll sin ståndpunkt att vissa utgifter som hade verkställts av Republiken Italiens godkända utbetalningsställen och deklarerats för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) avseende lagring av socker inte hade verkställts i enlighet med unionsrätten. Kommissionen angav också att den hade för avsikt att föreslå finansiella korrigeringar och att undanta ett sammanlagt belopp på 2 077 637 euro från unionsfinansiering. Kommissionen uppgav att den hade beräknat detta belopp på grundval av tre överträdelser av unionsrätten. Av dessa är det endast följande två överträdelser som i detta fall har bestritts av de italienska myndigheterna:
— En höjning med 35 procent av de kostnader för lagring av socker vilka avser betalning till depositarierna för de hyrda magasinen, enligt artikel 9.5 andra stycket i kommissionens förordning (EG) nr 1262/2001 av den 27 juni 2001 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1260/2001 när det gäller interventionsorganens handel med socker (EGT L 178, s. 48), som företogs utan att de italienska myndigheterna hade tillhandahållit kommissionen bevis på att det på vederbörligt sätt hade kontrollerats att höjningen var motiverad eller att det i de nationella kontrollbestämmelserna föreskrevs att sådana kontroller skulle ske.
— Åsidosättande av artikel 4 i kommissionens förordning (EG) nr 2148/96 av den 8 november 1996 om bestämmelser för utvärdering och kontroll av de kvantiteter jordbruksprodukter som lagras i offentliga lager (EGT L 288, s. 6) och artikel 8.1, jämförd med artikel 2.3 a, i kommissionens förordning (EG) nr 884/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1290/2005 när det gäller finansiering genom [EGFJ] av interventionsåtgärder i form av offentlig lagring och bokföring av transaktioner för offentlig lagring som görs av medlemsstaternas utbetalande organ (EUT L 171, s. 35), eftersom inventeringen av det socker som interventionsorganet innehade, såvitt avser räkenskapsåret 2006, inte gjordes före slutet av detta räkenskapsår, det vill säga före den 30 september 2006.
8. Kommissionen, som grundade sig på sitt dokument VI/5330/97 av den 23 december 1997, med rubriken ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godkänna räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ” (nedan kallat dokument VI/5330/97), föreslog en korrigering på 499 033 euro, som motsvarade 10 procent av de utgifter som avsåg lagringskostnader, på grund av höjningen av dessa kostnader med 35 procent för räkenskapsåren 2006–2009, och en korrigering på 781 044 euro, som motsvarade 5 procent av lager- och finansieringskostnaderna för räkenskapsåret 2006, på grund av att inventeringen hade gjorts för sent.
9. De italienska myndigheterna begärde i skrivelse av den 22 mars 2010 att förlikningsorganet skulle ingripa.
10. Förlikningsorganet antog sin slutrapport den 22 september 2010.
11. I en skrivelse från AGEA av den 17 december 2010 lämnade de italienska myndigheterna ytterligare upplysningar till kommissionen, i enlighet med begäran från förlikningsorganet.
12. Efter förlikningsförfarandet tillkännagav kommissionen sitt slutliga ställningstagande för Republiken Italien i en skrivelse av den 3 januari 2011. Kommissionen hade inte ändrat uppfattning i förhållande till skrivelsen av den 3 februari 2010. Den vidhöll således sin ståndpunkt att ett sammanlagt belopp på 2 077 637 euro skulle undantas från unionsfinansiering.
13. De italienska myndigheterna yttrade sig över kommissionens slutliga ställningstagande genom en skrivelse från AGEA av den 18 januari 2011.
14. Den 15 april 2011 antog kommissionen genomförandebeslut 2011/244/EU av den 15 april 2011 om undantagande från EU-finansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 102, s. 33), genom vilket den underkände vissa utgifter som verkställts av Republiken Italien avseende offentlig lagring av socker för räkenskapsåren 2006–2009. I detta hänseende gjorde kommissionen individuella och schablonmässiga finansiella korrigeringar, som sammanlagt motsvarade 2 077 637 euro, eftersom utgifterna inte hade verkställts i enlighet med unionsrätten (nedan kallat det angripna beslutet).
15. Skälen för de finansiella korrigeringarna redovisades i den sammanfattande rapporten av den 16 mars 2011 om resultaten från kommissionens kontroller i samband med kontrollen av överensstämmelse enligt artikel 7.4 i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 103) och artikel 31 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, s. 1) (nedan kallad den sammanfattande rapporten).
Förfarandet och parternas yrkanden
16. Republiken Italien har väckt förevarande talan genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 27 juni 2011.
17. Republiken Italien har även åberopat viss bevisning och härvid begärt att tribunalen ska besluta om flera åtgärder för bevisupptagning och processledning.
18. På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (första avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet. Tribunalen vidtog även åtgärder för processledning enligt artikel 64 i sina rättegångsregler. Dessa bestod i att uppmana parterna att besvara vissa frågor skriftligen. Parterna besvarade frågorna inom den utsatta fristen.
19. Republiken Italien har yrkat att tribunalen ska
— delvis ogiltigförklara det angripna beslutet, i den del det avser Republiken Italien,
— ogiltigförklara kommissionens slutliga ställningstagande i dess skrivelse av den 3 januari 2011, som upprättats efter förlikningsorganets rapport, och punkt 2 i de där anförda skälen, såsom utgörande en förberedande åtgärd till det angripna beslutet,
— ogiltigförklara kommissionens skrivelse av den 3 februari 2010 såsom utgörande en förberedande åtgärd till det angripna beslutet,
— alternativt bifalla en invändning om att kommissionens förordning (EG) nr 915/2006 av den 21 juni 2006 om ändring av förordning nr 2148/96 (EUT L 169, s. 10) är rättsstridig, och
— förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
20. Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
— ogilla talan,
— avvisa eller, i andra hand, ogilla invändningen om att förordning nr 915/2006 är rättsstridig, och
— förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
A – Huruvida talan kan tas upp till prövning i den del den avser kommissionens skrivelser av den 3 februari 2010 och av den 3 januari 2011
21. Republiken Italien har yrkat ogiltigförklaring, förutom av det angripna beslutet, av skrivelserna av den 3 februari 2010 och av den 3 januari 2011, vilka kommissionen sänt till Republiken Italien under förfarandet.
22. Kommissionen gjorde vid förhandlingen gällande, som svar på en muntlig fråga från tribunalen, att de yrkanden som avsåg ogiltigförklaring av skrivelserna av den 3 februari 2010 och av den 3 januari 2011 inte kunde tas upp till prövning med hänvisning till skrivelsernas förberedande karaktär.
23. Republiken Italien, som i ansökan hade angett att skrivelserna av den 3 februari 2010 och av den 3 januari 2011 utgjorde förberedande åtgärder till det angripna beslutet (se punkt 19 ovan), vidhöll yrkandena om ogiltigförklaring av skrivelserna vid förhandlingen och hävdade att dessa skrivelser hade en självständig betydelse i förhållande till det angripna beslutet, särskilt med beaktande av den motivering som de innehöll.
24. Enligt fast rättspraxis är det endast åtgärder som har sådana bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning, som utgör sådana akter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF. Vid bedömningen av om en akt eller ett beslut har sådana verkningar ska hänsyn tas till dess innehåll i sak (se beslut av den 22 november 2007, Investire Partecipazioni/kommissionen, T‑418/05, EU:T:2007:354, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
25. Det framgår av samma rättspraxis att när det gäller akter eller beslut som utarbetas i olika etapper, i synnerhet efter ett internt förfarande, kan talan i princip väckas endast mot de åtgärder genom vilka en institution slutgiltigt fastställer sin ståndpunkt efter detta förfarande, medan talan inte kan väckas mot preliminära åtgärder vilkas syfte är att förbereda det slutliga beslutet (se dom av den 14 december 2006, Tyskland/kommissionen, T‑314/04 och T‑414/04, EU:T:2006:399, punkt 38 och där angiven rättspraxis, och beslut Investire Partecipazioni/kommissionen, punkt 24 ovan, EU:T:2007:354, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
26. Även om åtgärder av rent förberedande karaktär inte som sådana kan vara föremål för en talan om ogiltigförklaring, kan slutligen de eventuella rättsstridigheter som hänför sig till åtgärderna åberopas till stöd för en talan mot den slutliga rättsakt i vars beredande åtgärderna utgör ett led (se beslut Investire Partecipazioni/kommissionen, punkt 24 ovan, EU:T:2007:354, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
27. Det ska i förevarande fall påpekas att kommissionen, genom skrivelsen av den 3 februari 2010, sände ett formellt meddelande till Republiken Italien som upprättats enligt artikel 11.2 tredje stycket i förordning nr 885/2006 (se punkt 7 ovan), och att den, genom skrivelsen av den 3 januari 2011, underrättade Republiken Italien om sitt slutliga ställningstagande efter förlikningsförfarandet (se punkt 12 ovan). Skrivelserna omfattades av förfarandet enligt artikel 11 i förordning nr 885/2006, som ledde till att kommissionen den 15 april 2011 antog det angripna beslutet, genom vilket vissa utgifter undantogs från unionsfinansiering enligt artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 och artikel 31 i förordning nr 1290/2005. Kommissionens slutliga beslut att undanta vissa belopp från finansiering, vilket omfattas av denna talan, hade således ännu inte antagits när skrivelserna av den 3 februari 2010 och av den 3 januari 2011 sändes.
28. Av detta följer att skrivelserna av den 3 februari 2010 och av den 3 januari 2011 utgör förberedande åtgärder till det angripna beslutet, vilket Republiken Italien själv medger i ansökan. Skrivelserna har följaktligen inga bindande rättsverkningar som kan påverka Republiken Italien intressen, i den mening som avses i punkt 24 ovan.
29. Sökandens argument angående motiveringen i de aktuella skrivelserna föranleder ingen annan bedömning. Republiken Italien hade nämligen rätt att åberopa de eventuella rättsstridigheter som hänför sig till motiveringen i dessa akter till stöd för förevarande talan mot det angripna beslutet, såsom framgår av den rättspraxis som det erinras om i punkt 26 ovan. Talan ska följaktligen avvisas i den del den avser ogiltigförklaring av kommissionens skrivelser av den 3 februari 2010 och av den 3 januari 2011.
B – Prövning i sak
30. Talan avser endast de schablonkorrigeringar som gjordes genom det angripna beslutet med avseende på de utgifter som verkställts av Republiken Italien. Det rör sig således om dels den schablonmässiga finansiella korrigeringen på 10 procent avseende utgifterna i samband med höjningen med 35 procent av kostnaderna för lagring av socker för räkenskapsåren 2006–2009, vars sammanlagda belopp uppgick till 499 033 euro, dels den schablonmässiga finansiella korrigering på 5 procent som gjordes på grund av att inventeringen för räkenskapsåret 2006 hade gjorts för sent, vars belopp uppgick till 781 044 euro.
1. Inledande anmärkningar
31. Tribunalen erinrar om att de europeiska jordbruksfonderna endast finansierar interventioner som genomförs i enlighet med de unionsbestämmelser som gäller för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (se dom av den 23 september 2004, Italien/kommissionen, C‑297/02, EU:C:2004:550, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
32. Enligt fast rättspraxis ankommer det, i fråga om de europeiska jordbruksfonderna, på kommissionen att styrka att bestämmelserna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts. Kommissionen är följaktligen skyldig att motivera det beslut i vilket den konstaterar att kontroller saknas eller att de kontroller som den berörda medlemsstaten har genomfört är bristfälliga. Kommissionen är emellertid inte skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört har varit otillräckliga eller att de sifferuppgifter som de har lämnat är oriktiga. Kommissionen behöver endast visa att det föreligger allvarliga och skäliga tvivel om dessa kontroller eller sifferuppgifter (se dom av den 24 februari 2005, Grekland/kommissionen, C‑300/02, REG, EU:C:2005:103, punkterna 33 och 34 och där angiven rättspraxis, och dom av den 22 november 2006, Italien/kommissionen, T‑282/04, EU:T:2006:358, punkterna 95 och 96).
33. Den berörda medlemsstaten kan å sin sida inte vederlägga kommissionens konstateranden utan att stödja sina egna påståenden på uppgifter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. Om medlemsstaten inte förmår visa att kommissionens konstateranden är felaktiga, kommer dessa konstateranden följaktligen att utgöra grund för allvarliga tvivel om att ett lämpligt och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts. Att kommissionen har ålagts en lättare bevisbörda beror på att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslutande av räkenskaper och att det följaktligen är medlemsstaten som ska inkomma med en så utförlig och fullständig bevisning som möjligt som styrker att dessa kontroller eller sifferuppgifter är riktiga och, i förekommande fall, att kommissionens påståenden är felaktiga (se dom Grekland/kommissionen, punkt 32 ovan, EU:C:2005:103, punkterna 35 och 36 och där angiven rättspraxis, och dom Italien/kommissionen, punkt 32 ovan, EU:T:2006:358, punkt 97 och där angiven rättspraxis).
34. ***Det är mot bakgrund av dessa överväganden som Republiken Italiens grunder ska prövas.
2. Den schablonmässiga finansiella korrigeringen på 10 procent avseende utgifterna i samband med höjningen med 35 procent av lagringskostnaderna för räkenskapsåren 2006–2009
35. Det framgår av den sammanfattande rapporten att den finansiella korrigering på 10 procent som i detta fall gjordes genom det angripna beslutet grundades på brister i kontrollsystemet vid höjning av lagringskostnaderna enligt artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001. Kommissionen kritiserade Republiken Italien för att inte ha infört ett lämpligt system för kontroll av aktörernas ansökningar som kunde säkerställa att höjningen med 35 procent av lagringskostnaderna, enligt artikel 9.5 i förordning nr 1262/2001, för lagring av socker i hyrda magasin i de aktuella fallen hade beviljats i vederbörligen styrkta och motiverade fall. Kommissionen påpekade att en systematisk sådan höjning, utan att det hade införts förfaranden för kontroll av att ytterligare lagringskostnader verkligen förelåg eller, i vart fall, utan att de italienska myndigheterna hade visat att sådana förfaranden reglerades i nationella kontrollföreskrifter, utgjorde en allvarlig risk för att fonderna skulle drabbas av förluster.
36. Republiken Italien har först åberopat två grunder till stöd för ifrågasättandet av den finansiella korrigeringen avseende utgifterna i samband med höjningen med 35 procent av lagringskostnaderna. Formellt avser dessa grunder åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, varvid den första avser att kommissionen antagit det angripna beslutet utan att först utreda ärendet, och den andra avser avsaknad av motivering.
a) Ramen för prövningen av den första grunden
37. Det ska inledningsvis påpekas att medan parternas diskussioner har rört tolkningen av artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001 och den typ av kontroller som de nationella myndigheterna är skyldiga att utföra innan de företar höjningen med 35 procent av lagringskostnaderna enligt denna bestämmelse, har Republiken Italien formellt i sin ansökan, såvitt avser den korrigering som härvid gjorts av kommissionen, endast angett grunder (den första och den andra grunden) som avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter genom underlåtenhet att genomföra en utredning och avsaknad av motivering. Dessa grunder avser således formella aspekter av det angripna beslutet och av det förfarande i vilket beslutet antagits.
38. Sökanden angav emellertid, som svar på en fråga från tribunalen, att den första grunden skulle förstås så, att den inte bara avsåg underlåtenhet att genomföra en utredning, utan även felaktig rättstillämpning och åsidosättande av artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001.
39. I detta hänseende framställde kommissionen vid förhandlingen en invändning om rättegångshinder. Kommissionen hävdade att en sådan grund, som erhållit en ny kvalificering, ska anses utgöra en ny grund, i enlighet med rättspraxis, och detta oberoende av räckvidden och betydelsen av de argument som kommissionen gjort gällande vid tribunalen som svar på sökandens argument.
40. Enligt rättspraxis som avser tillämpningen av artikel 21 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 44.1 c i rättegångsreglerna är sökanden inte skyldig att uttryckligen ange vilken särskild rättsregel som en grund baseras på, under förutsättning att sökandens argumentering är tillräckligt klar för att motparten och unionsdomstolen utan svårigheter ska kunna avgöra vilken regel det rör sig om (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 2006, Galileo International Technology m.fl./kommissionen, T‑279/03, REG, EU:T:2006:121, punkterna 38–41, se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 13 november 2008, SPM/rådet och kommissionen, T‑128/05, EU:T:2008:494, punkt 65). En redogörelse för grundernas innehåll snarare än deras rättsliga kvalifikation kan räcka, förutsatt att dessa grunder tillräckligt klart framgår av ansökan (dom av den 26 mars 2010, Proges/kommissionen, T‑577/08, EU:T:2010:127, punkt 21).
41. I förevarande fall har Republiken Italien kritiserat kommissionen för att inte ha utrett villkoren på den italienska sockermarknaden innan den gjorde schablonkorrigeringen på 10 procent. Republiken Italien har vidare framställt flera argument för att visa att de italienska myndigheterna faktiskt påtalade och undersökte de villkor på den italienska sockermarknaden som, enligt dess mening, motiverade att kostnaderna för lagring av socker höjdes med minst 35 procent, vilket kommissionen underlät att beakta när den antog det angripna beslutet. Sistnämnda argument från Republiken Italien kan endast förstås så, att kommissionen kritiseras för att inte ha medgett att det var korrekt av de italienska myndigheterna att höja lagringskostnaderna med 35 procent, i enlighet med artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001, med hänsyn till resultaten av den marknadsundersökning som gjorts, samt för att ha bedömt att de italienska myndigheterna inte hade lämnat tillräckligt med uppgifter för att skingra kommissionens tvivel om den risk som den påstådda avsaknaden av lämpliga kontroller skulle innebära för fonderna.
42. Vissa av dessa argument har Republiken Italien visserligen inte åberopat i samband med den första grunden, utan den andra, som avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter på grund av avsaknad av motivering, vilket påpekades av kommissionen vid förhandlingen. Tribunalens prövning av parternas grunder och argument inskränker sig emellertid inte till den formella kvalificering som dessa ges av parterna, under förutsättning att parternas argumentering framgår tillräckligt klart av deras skrivelser, såsom följer av den rättspraxis som det erinras om i punkt 40 ovan.
43. Kommissionen har dessutom yttrat sig över den första och den andra grunden tillsammans, inte endast genom att bestrida påståendet om att den underlåtit att genomföra en utredning utan även genom att, i punkt 94 i svaromålet, begära att tribunalen skulle fastställa att de italienska myndigheterna inte hade iakttagit artikel 9.5 i förordning nr 1262/2001 vad beträffar de formella kraven för att bevilja stödet. I detta sammanhang har kommissionen bland annat gjort gällande, mot bakgrund av sin tolkning av artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001, att Republiken Italien hade åsidosatt denna artikel genom att utan åtskillnad bevilja den maximala höjningen med 35 procent för nästan alla producenter som använt sig av platser för extern lagring, utan att dessa producenter i varje enskilt fall hade visat att den högre kostnad som faktiskt uppkommit var befogad. Enligt kommissionen innebar underlåtenheten att iaktta skyldigheten att företa individuella kontroller att fonderna utsattes för en allvarlig risk som motiverade den korrigering på 10 procent som gjordes genom det angripna beslutet.
44. Dessutom har kommissionen inte yttrat sig över den andra grunden avseende avsaknad av motivering, utan den har undersökt denna grund tillsammans med den första grunden genom att anföra argument i sak.
45. En bedömning enligt vilken den första grunden endast avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter genom underlåtenhet att genomföra en utredning, såsom kommissionen har hävdat, skulle mot denna bakgrund medföra att en stor del av parternas argumentering vid tribunalen förlorade sin ändamålsenliga verkan. Med hänsyn till den rättspraxis som det erinras om i punkt 40 ovan, till att innehållet i Republiken Italiens argument tillräckligt klart framgår av ansökan, varigenom kommissionen har kunnat försvara sig på ett ändamålsenligt sätt, och till att tribunalen kan identifiera och pröva dessa argument, ska den första grunden följaktligen anses avse inte endast att kommissionen har åsidosatt väsentliga formföreskrifter genom att underlåta att genomföra en utredning, utan även att den har gjort en oriktig bedömning och åsidosatt artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001.
b) Den första grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter genom underlåtenhet att genomföra en utredning, oriktig bedömning och åsidosättande av artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001
46. Republiken Italien har för det första gjort gällande att kommissionen, tvärtemot förlikningsorganets rekommendationer, inte genomförde någon lämplig utredning av de villkor på den italienska marknaden som motiverat sockerföretagens ansökan om höjning av lagringskostnaderna. Enligt Republiken Italien borde kommissionens tjänstemän ha utrett situationen på marknaden för hyra av magasin, i synnerhet hos lagringsföretagen, i samband med det kontrolluppdrag som de utförde i maj 2007. Genom att begära att Republiken Italien skulle visa att det förelåg ”särskilda omständigheter” och att det hade genomförts en formell marknadsundersökning har kommissionen vänt på bevisbördan.
47. För det andra har Republiken Italien hävdat att den under det administrativa förfarandet gav in tillräcklig bevisning för att visa att den hade utrett orsakerna till ansökan om höjning av kostnaderna för lagring av socker. Republiken Italien har understrukit att det, vid bedömningen av de italienska myndigheternas tillämpning av höjningen med 35 procent, bland annat ska tas hänsyn till att interventionsorganet varit tvunget att köpa särskilt stora sockerkvantiteter avseende regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006, bristen på magasin som har de egenskaper som krävs enligt unionslagstiftningen, samt de faktiska prishöjningarna för lagring av sockerliknande produkter. Kommissionen underlät att beakta handlingar som de italienska myndigheterna i detta avseende hade gett in under det administrativa förfarandet.
48. Kommissionen har hävdat att de italienska myndigheterna felaktigt företog den aktuella höjningen generellt, trots att de borde ha kontrollerat sockerföretagens ansökningar i varje enskilt fall för att fastställa huruvida ytterligare kostnader för lagring i hyrda magasin verkligen förelåg. Principen om en sund ekonomisk förvaltning kräver nämligen att fonderna endast står för faktiska utgifter som verkligen uppkommit.
49. Det framgår av de argument som det har erinrats om ovan att parterna är oense om vilken typ av kontroller de nationella myndigheterna är skyldiga att utföra innan de företar höjningen med 35 procent enligt artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001 såvitt avser kostnader i samband med lagring i hyrda magasin. Det finns således anledning att först klargöra vilka skyldigheter medlemsstaterna har vid tillämpningen av artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001.
De kontroller som de nationella myndigheterna är skyldiga att företa enligt artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001
50. Det har genom förordning nr 1262/2001 införts allmänna bestämmelser om övertagande och administration av kvotsocker som omfattas av interventionsåtgärder, bland annat i fråga om villkoren och kostnaderna för lagring av sådant socker.
51. I artikel 9.5 i förordning nr 1262/2001 föreskrivs följande:
”[L]agringskostnader får inte överstiga 0,048 euro per 100 kg och per tiodagarsperiod för socker som lagras i silor eller lagerlokaler vid sockerfabriker.
Interventionsorganet får dock höja det i första stycket avsedda beloppet med högst 35 % om sockret lagras i silor eller lagerlokaler som hyrs utanför sockerfabriken av anbudsgivaren, och får under särskilda omständigheter höja det i första stycket avsedda beloppet med högst 50 %.”
52. I artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001 anges varken metoderna för eller omfattningen av de kontroller som medlemsstaterna är skyldiga att utföra innan höjningen med 35 procent företas.
53. Det framgår emellertid av rättspraxis att artikel 8.1 i förordning nr 1258/1999, vars lydelse liknar den i artikel 9.1 i förordning nr 1290/2005, kräver att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av de europeiska jordbruksfonderna verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, samt förhindra och beivra oegentligheter och driva in belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet, även om det i den aktuella unionsrättsakten inte uttryckligen anges att någon närmare bestämd kontrollåtgärd ska vidtas (dom av den 6 december 2001, Grekland/kommissionen, C‑373/99, REG, EU:C:2001:662, punkt 9, och dom av den 30 september 2009, Nederländerna/kommissionen, T‑55/07, EU:T:2009:371, punkt 62).
54. Enligt rättspraxis följer det av dessa bestämmelser, betraktade mot bakgrund av den skyldighet till lojalt samarbete med kommissionen som föreskrivs i artikel 4 FEU, vad särskilt avser en korrekt användning av unionens resurser, att medlemsstaterna är skyldiga att genomföra ett antal administrativa kontroller och kontroller på plats, som gör det möjligt att säkerställa att de materiella och formella villkoren för beviljande av de aktuella bidragen har uppfyllts korrekt (se dom av den 9 januari 2003, Grekland/kommissionen, C‑157/00, REG, EU:C:2003:5, punkt 11 och där angiven rättspraxis). Om ett sådant system saknas eller om det system som har inrättats är så bristfälligt att det ger anledning till misstankar om att kraven inte är uppfyllda, är det riktigt av kommissionen att inte godkänna vissa utgifter som den berörda medlemsstaten har verkställt (dom av den 12 juni 1990, Tyskland/kommissionen, C‑8/88, REG, EU:C:1990:241, punkterna 20 och 21, dom av den 14 april 2005, Spanien/kommissionen, C‑468/02, EU:C:2005:221, punkt 36, och dom av den 30 september 2009, Portugal/kommissionen, T‑183/06, EU:T:2009:370, punkt 31).
55. Av detta följer att även om unionsbestämmelserna om beviljande av bidrag inte uttryckligen ålägger medlemsstaterna att införa sådana övervakningsåtgärder och kontrollmetoder som kommissionen angav vid avslutandet av räkenskaperna för de europeiska jordbruksfonderna, kan denna skyldighet, eventuellt underförstått, ändå följa av att det enligt bestämmelserna om de europeiska jordbruksfonderna ankommer på medlemsstaterna att införa ett effektivt kontroll- och övervakningssystem (se dom av den 24 april 2008, Belgien/kommissionen, C‑418/06 P, REG, EU:C:2008:247, punkt 70 och där angiven rättspraxis, och av den 4 september 2009, Österrike/kommissionen, T‑368/05, EU:T:2009:305, punkt 76 och där angiven rättspraxis).
56. Följaktligen uppkommer frågan huruvida de skyldigheter som kommissionen hänvisar till i den sammanfattande rapporten, vilka består i att kontrollera huruvida kostnader i samband med lagring i hyrda magasin kan tillåtas, följer underförstått av att det enligt de aktuella bestämmelserna ankommer på medlemsstaterna att införa ett effektivt kontroll- och övervakningssystem.
57. Det föreskrivs härvid i artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001 att kostnaderna för lagring av socker får höjas ”med högst 35 %” om sockret lagras i hyrda magasin. Det följer underförstått, men nödvändigtvis, av en sådan formulering att interventionsorganet ska företa en mindre höjning om stödmottagarens faktiska kostnader för hyra av magasin är lägre än detta tak på 35 procent. En sådan kontr oll av att de utgifter som fonderna ska svara för är rättsenliga och korrekta kan, såsom kommissionen har gjort gällande, endast utföras individuellt, på grundval av de bestyrkande handlingar som depositarien tillhandahållit angående dels de omständigheter som tvingat denna att använda sig av någon annans magasin, dels de ytterligare kostnader som detta gett upphov till. Kontrollen av att stödmottagarnas faktiska kostnader för hyra av magasin verkligen motsvarar höjningen med 35 procent skulle nämligen bli mycket mindre effektiv, eller inte kunna utföras effektivt, om höjningen endast företogs på grundval av allmän information om situationen på den relevanta marknaden, såsom de pristariffer som tillämpas på marknaden för liknande produkter eller uppgifter om bristen på lämpliga magasin.
58. Mot bakgrund av det i artikel 317 FEUF angivna kravet på en sund ekonomisk förvaltning, som genomförandet av de europeiska jordbruksfonderna grundar sig på, samt det ansvar som medlemsstaterna har i samband med detta genomförande och som det har erinrats om i punkterna 53–55 ovan, gör tribunalen följande bedömning i denna del. Artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001 ska tolkas på så sätt att den kräver att medlemsstaterna inför ett kontrollsystem som gör det möjligt att i varje enskilt fall avgöra huruvida kostnaderna för lagring av socker i hyrda magasin verkligen föreligger, så att fonderna endast står för utgifter som vederbörligen har styrkts av stödmottagarna och som faktiskt har uppkommit för dem.
59. Det ska följaktligen prövas huruvida, mot bakgrund av denna tolkning av artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001, det kontrollsystem som har införts av Republiken Italien uppfyller de underförstådda skyldigheterna, såsom de har angetts ovan.
De kontroller som de italienska myndigheterna utfört vid genomförandet av artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001
60. I detta hänseende har Republiken Italien inte gjort gällande att de italienska myndigheterna har utfört individuella kontroller av aktörernas ansökningar om höjning av kostnaderna för lagring av socker för att avgöra huruvida det verkligen rör sig om kostnader som faktiskt har uppkommit. Republiken Italien har inte heller anfört något argument som gör det möjligt att fastställa att sådana kontroller har utförts. I synnerhet har Republiken Italien inte lagt fram något bevis, exempelvis nationella föreskrifter, på att det finns förfaranden för kontroll av aktörernas ansökningar.
61. Republiken Italien har medgett att de nationella myndigheterna vid genomförandet av artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001 är skyldiga att kontrollera att det verkligen föreligger villkor som gör det motiverat att bevilja en höjning med 35 procent för lagringskostnader. Republiken Italien anser emellertid att en undersökning av villkoren på sockermarknaden och för lagring av socker i Italien motiverade en sådan höjning (se punkt 47 ovan). Republiken Italien har faktiskt inte heller bestritt att höjningen med 35 procent företogs generellt för samtliga sockerproducenter som deltog i interventionen och som hade använt sig av någon annans magasin.
62. Det framgår dessutom av handlingarna i målet att de italienska myndigheterna, vid de olika möten som ägde rum mellan dessa myndigheter och företrädarna för sockerproducenterna och lagringsföretagen, inte bara försökte informera sig om de allmänna villkoren på den italienska sockermarknaden och för lagring av socker. De förhandlade även med aktörerna om de kostnader för lagring av socker som skulle täckas av unionsstöd. De italienska myndigheterna beslutade, mot bakgrund av de slutsatser som kunde dras efter dessa möten, att det skulle företas en generell höjning med 35 procent av kostnaderna för lagring av socker i hyrda magasin.
63. Republiken Italien har bestritt att det förekom sådana förhandlingar för att fastställa lagringspriset före interventionen, eftersom produkten redan lagrades i godkända magasin.
64. Det var de italienska myndigheterna som själva informerade kommissionen om förhandlingarna om priset för lagring av socker.
65. I skrivelsen av den 24 oktober 2008, som sökanden åberopat i punkt 12 i ansökan, uppgav AGEA för kommissionen att ”den italienska jordbruksministern, AGEA, sockerproducenterna och magasininnehavarna hade sammanträffat för att förhandla om och fastställa ett skäligt pris för hyrda magasin”, att ”det förhandlade priset motsvarade nästan exakt det pris som återbetalats av kommissionen, inklusive höjning med 35 procent” och, slutligen, att ”det tekniska och administrativa förfarande [som AGEA tillämpade] visa[de] att AGEA [hade] gjort en noggrann prövning av de olika omständigheter som föranledde myndigheten att anta det operativa beslutet att återbetala beloppet avseende lagringskostnaderna höjt med 35 procent till sockerindustrin”. Detta ställningstagande från de italienska myndigheternas sida framgår även av punkt 3.3 i protokollet från det bilaterala mötet, som inte har bestritts av Republiken Italien. I punkt B.5 i förlikningsorganets rapport hänvisas det också till dessa myndigheters ställningstagande, enligt vilket ”[de italienska myndigheterna och de olika aktörer som intervenerar på området för lagring och produktion av socker] efter månader av förhandlingar har enats om ett pris som gjort det nödvändigt att företa höjningen med 35 procent på de priser som angetts i förordningen, varvid [de] italienska myndigheterna har hänvisat till skrivelser i ärendet av vilka det framkommit att priset har varit en central fråga i förhandlingarna”. Det framgår även av de handlingar som bifogats AGEA:s skrivelse av den 17 december 2010 att möten mellan de italienska myndigheterna och de aktuella aktörerna ledde till ingåendet av lagringskontrakt som omfattade en höjning med 35 procent för socker som lagras i hyrda magasin.
66. Det saknar i detta sammanhang betydelse, till skillnad från vad Republiken Italien har gjort gällande (se punkt 63 ovan), huruvida förhandlingarna ägde rum före eller efter det att producenterna lagrat sockret i hyrda magasin. Det förhållandet att förhandlingarna skulle kunna ha lett till att lagringsföretagen inte tillämpade de priser som motsvarades av höjningen med 50 procent som också anges i artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001, kan inte heller medge slutsatsen att de förhandlingar som ägde rum i sig var tillräckliga för att säkerställa skyddet av unionens ekonomiska intressen.
67. Såsom har understrukits av kommissionen var ett sådant beteende från de italienska myndigheternas sida nämligen ägnat att underlätta marknadsaktörernas tillämpning av priser för hyrda magasin som inte motiverades av marknadsvillkoren utan anpassades till de tak för stöd som följer av unionsbestämmelserna. Kravet på en sund ekonomisk förvaltning, som det har erinrats om i punkt 58 ovan, innebär att de nationella myndigheterna ska säkerställa att stöden motsvarar de verkliga marknadsvillkoren utan att marknaderna försöker anpassa sig till de stöd som föreskrivs i unionsrätten, såsom kommissionen har gjort gällande.
68. Oavsett frågan huruvida de berörda aktörernas beteende i detta fall kan kvalificeras som missbruk enligt den rättspraxis som kommissionen har hänvisat till, och följaktligen utan att det behöver prövas huruvida denna anmärkning från kommissionen är ny, vilket har påståtts av Republiken Italien, konstaterar tribunalen således att kommissionen har rätt när den hävdar att det inte ankom på de nationella myndigheterna, som ansvarar för skyddet av unionens ekonomiska intressen, att förhandla med de berörda aktörerna om villkoren för tillämpningen av unionens lagstiftning och, följaktligen, att anta ett beslut om att företa en generell höjning med 35 procent av kostnaderna i samband med lagring av socker.
69. Sådana omständigheter, som talar för att de italienska myndigheterna företog en generell höjning med 35 procent av kostnaderna i samband med lagring av socker, kan ge upphov till allvarliga och skäliga tvivel, i den mening som avses i den rättspraxis som det har hänvisats till i punkt 32 ovan, om huruvida det förelåg ett effektivt och lämpligt kontrollsystem som gjorde det möjligt att säkerställa att de materiella och formella villkoren för beviljande av denna höjning var uppfyllda i samtliga fall. Det är följaktligen uppenbart att en sådan generell höjning med 35 procent som företagits efter förhandlingar med de berörda aktörerna kan utsätta fonderna för en allvarlig risk, eftersom fonderna skulle ha kunnat komma att stå för kostnader som inte styrkts eller som inte ens förelegat.
70. Republiken Italien har inte lämnat några konkreta och precisa uppgifter, i den mening som avses i den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 33 ovan, som kan vederlägga de skäliga tvivel som kommissionen har gett uttryck för.
71. I detta sammanhang kan Republiken Italien för det första inte vinna framgång med sitt påstående att det inte genomfördes någon utredning eftersom kommissionen inte utredde situationen på den italienska marknaden för socker och lagring av socker (se punkt 46 ovan). Det framgår nämligen av den rättspraxis som det har erinrats om i punkterna 32 och 33 ovan att det visserligen ankom på kommissionen att styrka att bestämmelserna hade åsidosatts genom att visa att det förelåg allvarliga och skäliga tvivel, men att det däremot ankom på Republiken Italien att ge in konkreta och precisa bevis som kunde vederlägga kommissionens konstateranden.
72. Någon annan bedömning föranleds inte av det argument som Republiken Italien grundar på förlikningsorganets slutrapport. Det framgår härvid av artikel 1.2 a i kommissionens beslut 94/442 av den 1 juli 1994 om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid [EUGFJ] (EGT L 182, s. 45) att ”organets ståndpunkt inte [ska] föregripa kommissionens slutliga beslut om räkenskapsavslutet”. Av detta följer att kommissionen inte är bunden av förlikningsorganets slutsatser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 1999, Tyskland/kommissionen, C‑44/97, REG, EU:C:1999:510, punkt 18, och dom av den 16 september 2013, Polen/kommissionen, T‑486/09, EU:T:2013:465, punkt 45). Även om förlikningsorganet har rekommenderat kommissionen att göra en översyn av förslaget om höjda finansiella korrigeringar på lagringskostnader med beaktande av de särskilda villkoren på den italienska marknaden och den kris som drabbat denna marknad, är detta inte liktydigt med en skyldighet för kommissionen att genomföra en särskild utredning i detta avseende.
73. Republiken Italien kan inte vinna framgång med sitt argument att kommissionen underlät att samråda med sin rättstjänst trots att kommissionens tjänstemän i samband med kontrolluppdraget hade meddelat att så skulle ske. Samråd med rättstjänsten är nämligen, såsom kommissionen har hävdat, ett led i det interna förfarandet för utarbetande av kommissionens beslut och kan i vart fall inte anses vara avgörande när kommissionen drar sin slutsats efter det administrativa förfarandet.
74. Tribunalen övergår härefter till att pröva de omständigheter som Republiken Italien har hänvisat till, däribland krissituationen på den italienska marknaden till följd av överproduktionen av socker i samband med regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006, vilket skulle ha tvingat producenterna att söka efter lager som inte tillhörde sockerföretagen, det begränsade antalet magasin som uppfyllde de villkor som krävs för lagring av socker, eller de priser som tillämpades för lagring av sockerliknande produkter. Dessa omständigheter vederlägger inte slutsatsen att avsaknaden av individuella kontroller som gjorde det möjligt att konstatera att stöden hade beviljats i styrkta och motiverade fall utgjorde en allvarlig risk för att fonderna skulle drabbas av förluster.
75. Även om det anses att en utredning om marknadssituationen som de italienska myndigheterna genomför är tillräcklig för att motivera en höjning med 35 procent ur ett allmänekonomiskt perspektiv, vilket kommissionen har bestritt, kan den i vart fall inte ersätta kontroller som företas i enskilda fall för att fastställa att de kostnader som fonderna ska stå för verkligen föreligger. En sådan allmän utredning, som dessutom inbegrep de ekonomiska aktörer som berördes direkt av utverkandet av en höjning av lagringskostnaderna, såsom framgår av punkterna 62–65 ovan, var inte ägnad att skydda unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt sätt. Utredningen kunde nämligen varken garantera att varje stödmottagare befann sig i en situation där det var motiverat att bevilja en sådan höjning eller att det för vederbörande, på grund av hyra av magasin, verkligen hade uppkommit ytterligare kostnader i nivå med 35 procent av kostnaderna i samband med lagring av socker.
76. Detsamma gäller beträffande de skrivelser – som Republiken Italien har hänvisat till – som sockerproducenterna gav in till stöd för sina ansökningar om höjning med 50 procent av lagringskostnaderna.
77. Vad först avser en skrivelse från en sammanslutning av sockerproducenter i Italien, som getts in som bilaga A46 till ansökan, har Republiken Italien som svar på en skriftlig fråga från tribunalen medgett att denna handling inte hade översänts under det administrativa förfarande som ledde till antagandet av det angripna beslutet, såsom kommissionen också har gjort gällande. Av rättspraxis följer att lagenligheten av ett beslut av kommissionen ska bedömas mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen hade tillgång till när den antog beslutet (dom av den 22 januari 2013, Grekland/kommissionen, T‑46/09, REG, EU:T:2013:32 punkt 149; se, analogt, även dom av den 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punkt 81). Mot bakgrund av detta ska nämnda skrivelse följaktligen inte beaktas vid bedömningen av huruvida det angripna beslutet är lagenligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2014, Italien/kommissionen, T‑463/07, EU:T:2014:665, punkt 108).
78. Vad sedan avser de skrivelser som vissa sockerföretag gett in till de italienska myndigheterna i samband med deras ansökningar om höjning med 50 procent av lagringskostnaderna, som getts in som bilaga A45 till ansökan, konstaterar tribunalen att dessa skrivelser inte kan anses visa att de italienska myndigheterna har företagit lämpliga kontroller för att avgöra huruvida de lagringkostnader som verkligen uppkommit för dessa motsvarade en höjning med 35 procent.
79. I de aktuella skrivelserna hänvisas det nämligen till överproduktionen av socker i Italien och till avsaknaden av plats för lagring i sockerföretagens egna magasin, samt till kraven i samband med lagring av socker i andras magasin. Skrivelserna kan således på sin höjd visa att det föreligger vissa omständigheter som kan tvinga sockerföretagen att använda sig av andras magasin. De kan emellertid inte anses visa att de kostnader för lagring av socker som faktiskt uppkommit för sockerföretagen motsvarade lagringskostnader höjda med 35 procent, i synnerhet eftersom några kostnader i samband med lagring av socker i hyrda magasin inte alls omnämns i skrivelserna.
80. Även om det antas att Republiken Italiens ställningstagande följer av dess tolkning av artikel 9.5 andra stycket i förordning nr 1262/2001, det vill säga att det inte krävs några individuella kontroller när det företas en höjning med 35 procent enligt denna bestämmelse, under förutsättning att en sådan höjning motiveras av allmänna objektiva omständigheter, kan en sådan tolkning inte godtas, såsom framgår av punkterna 57 och 58 ovan.
81. Domstolen har slagit fast att även i fall där unionsrätten objektivt sett har tillämpats felaktigt på grundval av en tolkning i god tro från de nationella myndigheternas sida, krävs det enligt artikel 2.2 i förordning nr 1258/1999 och artikel 3 i förordning nr 1290/2005 att medlemsstaterna står för de kostnader som är förenade med en sådan tillämpning. Denna restriktiva tolkning av villkoren för att fonderna ska stå för utgifterna föranleds av ändamålet med sistnämnda förordningar. Den gemensamma jordbrukspolitiken ska nämligen genomföras under lika villkor för de ekonomiska aktörerna i medlemsstaterna, vilket hindrar att de nationella myndigheterna i en medlemsstat, genom en extensiv tolkning av en viss bestämmelse, gynnar aktörer i denna stat till nackdel för aktörer i andra medlemsstater där en mer restriktiv tolkning görs (se, för ett liknande resonemang, dom Spanien/kommissionen, punkt 54 ovan, EU:C:2005:221, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
82. Kommissionen har påmint om att Republiken Italien var den enda medlemsstat som systematiskt beviljade en höjning av lagringskostnaderna, vilket även påpekades i punkt 6.1.5 i den sammanfattande rapporten.
83. Slutligen har Republiken Italien fel när den, i samband med den första och den andra grunden, antyder att kommissionen inte beaktade de uppgifter som hade lämnats under det administrativa förfarandet i det aktuella ärendet. Såsom framgår av de skrivelser som översändes under detta förfarande, däribland protokollet från det bilaterala mötet och den sammanfattande rapporten, beaktade kommissionen nämligen uppgifter och förklaringar som hade lämnats av de italienska myndigheterna, vilka kommissionen dock ansåg vara otillräckliga för att skingra dess tvivel om att det verkligen hade företagits effektiva kontroller vid höjningen med 35 procent av lagringskostnaderna. Den omständigheten att kommissionen inte besvarade vart och ett av Republiken Italiens argument kan i sig inte heller leda till slutsatsen att kommissionen bortsåg från dem.
84. Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden.
c) Den andra grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter på grund av avsaknad av motivering
85. Republiken Italien har i samband med den andra grunden hävdat att kommissionen inte undersökte de uppgifter som hade lämnats av de italienska myndigheterna och av vilka det framkommit att det verkligen hade gjorts en marknadsundersökning, vilket innebar att höjningen av lagringskostnaderna med 35 procent var motiverad. Enligt Republiken Italien gav kommissionen inte heller någon motivering till varför den inte ansett att dessa uppgifter var tillräckliga för att ersätta en marknadsundersökning eller för att visa att samtliga sockerföretag hade ansökt om höjning av kostnaderna för lagring av socker.
86. Kommissionen har inte yttrat sig över den andra grunden, som avser avsaknad av motivering.
87. Av den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att unionsdomstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (se dom av den 14 juli 2005, Nederländerna/kommissionen, C‑26/00, REG, EU:C:2005:450, punkt 113 och där angiven rättspraxis, och dom av den 19 juni 2009, Qualcomm/kommissionen, T‑48/04, REG, EU:T:2009:212, punkt 174 och där angiven rättspraxis).
88. Det ska göras åtskillnad mellan en anmärkning som avser avsaknad av motivering och en anmärkning som avser att beslutets skäl är oriktiga. Sistnämnda aspekt omfattas av prövningen av beslutets lagenlighet i sak och inte av frågan om åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. Den kan följaktligen inte utgöra ett åsidosättande av artikel 296 FEUF (se dom av den 15 december 2005, Italien/kommissionen, C‑66/02, REG, EU:C:2005:768, punkterna 26 och 55 och där angiven rättspraxis, och dom av den 9 oktober 2012, Italien/kommissionen, T‑426/08, EU:T:2012:526, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
89. Republiken Italien har genom den andra grunden kritiserat kommissionen för att inte ha motiverat det angripna beslutet genom att inte uttryckligen yttra sig över de uppgifter som Republiken Italien hade lämnat för att styrka att de italienska myndigheterna verkligen hade kontrollerat de omständigheter som motiverade beviljandet av höjningen med 35 procent av kostnaderna för lagring av socker. Republiken Italien har därmed ifrågasatt att det angripna beslutet är grundat. Omfattningen av kommissionens motiveringsskyldighet kan inte påverkas av enbart den omständigheten att Republiken Italien har ansett att vissa uppgifter är väsentliga eller nödvändigtvis vederlägger kommissionens konstateranden om avsaknaden av lämpliga kontroller, vilket hör till bedömningen i sak och har prövats i samband med den första grunden (se bland annat punkt 83 ovan).
90. Tribunalen kan följaktligen inte pröva en sådan anmärkning i samband med kontrollen av huruvida motiveringsskyldigheten har iakttagits. De anmärkningar och argument som, i samband med en grund som avser avsaknad av eller brister i motiveringen, syftar till att ifrågasätta att det angripna beslutet är grundat, saknar således relevans (dom av den 1 juli 2009, Operator ARP/kommissionen, T‑291/06, REG, EU:T:2009:235, punkt 48).
91. Frågan huruvida kravet på motivering enligt artikel 296 FEUF är uppfyllt ska i vart fall bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom Italien/kommissionen, C‑66/02, punkt 88 ovan, EU:C:2005:768, punkt 26, och dom av den 2 december 2009, kommissionen/Irland m.fl., C‑89/08 P, REG, EU:C:2009:742, punkt 77).
92. Det framgår även av fast rättspraxis att kommissionen i motiveringen i sitt beslut inte är skyldig att ta ställning till samtliga argument som de berörda personerna har anfört i det administrativa förfarandet. Det är tillräckligt att kommissionen redovisar de faktiska omständigheter och rättsliga överväganden som är av väsentlig betydelse för beslutets utformning (dom av den 4 juli 1963, Tyskland/kommissionen, 24/62, REG, EU:C:1963:14, s. 131, 143, och dom av den 11 januari 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/kommissionen, C‑404/04 P, EU:C:2007:6, punkt 30; se även dom av den 29 juni 1993, Asia Motor France m.fl./kommissionen, T‑7/92, REG, EU:T:1993:52, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
93. Vad avser det särskilda sammanhang i vilket ett beslut om avslutande av räkenskaperna för de europeiska jordbruksfonderna utarbetas, ska motiveringen i ett beslut anses vara tillräcklig, då den stat till vilken beslutet är riktat har medverkat vid utarbetandet av beslutet och varit medveten om skälen till varför kommissionen ansåg att de aktuella jordbruksfonderna inte skulle påföras det omtvistade beloppet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2001, Belgien/kommissionen, C‑263/98, REG, EU:C:2001:455, punkt 67, dom av den 9 september 2004, Grekland/kommissionen, C‑332/01, REG, EU:C:2004:496, punkt 67, och dom av den 26 september 2012, Italien/kommissionen, T‑84/09, EU:T:2012:471, punkt 17).
94. I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att de italienska myndigheterna har medverkat vid utarbetandet av det angripna beslutet. Det är nämligen utrett att dessa myndigheter flera gånger upplystes skriftligen om de tvivel som kommissionen hade om kontrollerna avseende höjningen av lagringskostnaderna, att denna fråga diskuterades och att det begärdes att förlikningsorganet skulle ingripa. Dessutom angav kommissionen på ett precist och noggrant sätt, i såväl det formella meddelandet av den 3 februari 2010, det slutliga ställningstagandet av den 3 januari 2011 och den sammanfattande rapporten, skälen till varför den gjorde den finansiella korrigeringen på 10 procent. Såvitt avser det sammanhang i vilket det angripna beslutet antogs var de italienska myndigheterna således medvetna om syftet med kommissionens anmärkningar samt om storleken på och den rättsliga grunden för den aktuella korrigeringen. Republiken Italien kunde följaktligen bestrida lagenligheten av det angripna beslutet på ett ändamålsenligt sätt, såsom framgår av de argument som den har framställt i samband med den första grunden. Det var därför inte nödvändigt med en mer utförlig motivering i det angripna beslutet.
95. Följaktligen ska motiveringen i det angripna beslutet i vart fall anses vara tillräcklig. Talan kan därmed inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden, som avser avsaknad av motivering.
3. Den schablonmässiga finansiella korrigering på 5 procent som gjordes på grund av att inventeringen för räkenskapsåret 2006 hade utförts för sent
96. Det framgår av det angripna beslutet att kommissionen gjorde en korrigering på 5 procent av de utgifter som deklarerats av Republiken Italien avseende lagring av socker för räkenskapsåret 2006 på grund av att inventeringen hade utförts för sent. Kommissionen hänvisade härvid, i den sammanfattande rapporten, till artikel 2.3 a och artikel 8 i förordning nr 884/2006 och till artikel 4 i förordning nr 2148/96 (punkt 6.1.1 i den sammanfattande rapporten). En försening i genomförandet av den årliga inventeringen, som ägde rum först i februari 2007 för räkenskapsåret 2006, utgjorde en uppenbar risk för oegentligheter och för att fonderna skulle drabbas av förluster (punkt 6.1.3 i den sammanfattande rapporten). Det anges i punkt 6.1.5 i den sammanfattande rapporten, med rubriken ”Kommissionens slutliga ställningstagande”, att denna korrigering, som inte har något samband med ändringen av lagstiftningen, det vill säga ikraftträdandet av förordning nr 915/2006, föranleds av kravet att inventeringen – som ska fastställa att de kvantiteter som lagras enligt lagerbokföringen verkligen överensstämmer med den faktiska lagersituationen – ska göras i slutet av lagringsåret, det vill säga i september 2006.
97. Republiken Italien har, till stöd för ifrågasättandet av den schablonmässiga finansiella korrigeringen på 5 procent avseende den för sent gjorda inventeringen för räkenskapsåret 2006, åberopat fyra förstahandsgrunder, nämligen den tredje, den fjärde, den sjätte och den sjunde grunden. Republiken Italien har i andra hand åberopat en femte grund genom vilken den har gjort gällande att förordning nr 915/2006 är rättsstridig. Av dessa grunder avser den tredje åsidosättande och felaktig tolkning av artikel 8 i förordning nr 884/2006 och dess bilaga I samt av artikel 4 i förordning nr 2148/96, i dess lydelse enligt bilagan till förordning nr 915/2006, och åsidosättande av principerna om rättssäkerhet, om förbud mot att tillämpa normer retroaktivt, om skydd för berättigade förväntningar och om proportionalitet. Republiken Italien har genom den fjärde grunden hävdat att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts på grund av avsaknad av motivering, avsaknad av bevis och missuppfattning av de faktiska omständigheterna. Den sjunde grunden avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter på grund av avsaknad av motivering och avsaknad av bevis vad gäller den påstådda risken för skada för fonderna, samt åsidosättande av principen om ändamålsenlig verkan.
a) Den tredje grunden: Åsidosättande och felaktig tolkning av artikel 8 i förordning nr 884/2006 och dess bilaga I samt av artikel 4 i förordning nr 2148/96, i dess lydelse enligt bilagan till förordning nr 915/2006, och åsidosättande av principerna om rättssäkerhet, om förbud mot att tillämpa normer retroaktivt, om skydd för berättigade förväntningar och om proportionalitet
98. Det finns anledning att först pröva den anmärkning som avser åsidosättande av principerna om rättssäkerhet, om förbud mot att tillämpa normer retroaktivt och om skydd för berättigade förväntningar.
Den anmärkning som avser åsidosättande av principerna om rättssäkerhet, om förbud mot att tillämpa normer retroaktivt och om skydd för berättigade förväntningar
99. I samband med denna anmärkning har Republiken Italien gjort gällande att en omedelbar tillämpning av en skyldighet att göra en inventering avseende transaktioner som sedan en viss tid redan hade genomförts när förordning nr 884/2006 och förordning nr 915/2006 trädde i kraft i juni 2006, det vill säga något före det att räkenskapsåret avslutades i september 2006, strider mot principerna om rättssäkerhet, om förbud mot att tillämpa normer retroaktivt och om skydd för berättigade förväntningar. De nationella myndigheterna utgick från att artikel 4 i förordning nr 2148/96 skulle tillämpas varvid denna bestämmelse, enligt artikel 14 i förordning nr 884/2006, skulle fortsätta att gälla ”åtminstone” till och med den 30 september 2006. Av dessa omständigheter följer att de italienska myndigheterna den 30 september 2006 inte hade någon skyldighet att göra inventeringarna enligt de formella bestämmelser som hade trätt i kraft i juni 2006.
100. Kommissionen har bestritt de argument som anförts av Republiken Italien och yrkat att denna anmärkning ska underkännas.
– Förordning nr 915/2006
101. Enligt skäl 2 i förordning nr 915/2006 och artikel 1 i denna syftar förordningen till att ändra bilaga III till förordning nr 2148/96 för att införa nya och närmare bestämmelser om förfarandet för fysisk kontroll av platser för lagring av socker. Enligt artikel 2 i förordning nr 915/2006 trädde denna förordning i kraft den sjunde dagen efter det att den hade offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning, nämligen den 29 juni 2006. Dessa bestämmelser om fysisk kontroll av lager var tillämpliga på det i förevarande fall aktuella regleringsåret 2005/2006, med förbehåll för övergångsbestämmelserna i nämnda förordning (se punkterna 105 och 106 nedan).
102. Det kan emellertid konstateras att, såsom har gjorts gällande av kommissionen, korrigeringen på 5 procent inte grundades på att de italienska myndigheterna skulle ha åsidosatt sådana bestämmelser om fysisk kontroll av platser för lagring av socker som införts genom förordning nr 915/2006. Det framgår av såväl det angripna beslutet och den sammanfattande rapporten som skriftväxlingen mellan kommissionen och de italienska myndigheterna under det administrativa förfarandet att kommissionen aldrig har framställt en sådan anmärkning.
103. Som svar på en anmärkning från förlikningsorganet – som ansåg att unionslagstiftningen var bristfällig före ikraftträdandet av förordning nr 915/2006 och som hänvisade till övergångsbestämmelser som införts genom denna förordning med avseende på inventeringen av offentliga sockerlager som ackumulerats bland annat under regleringsåret 2005/2006 – påpekade kommissionen uttryckligen i punkt 6.1.5 i den sammanfattande rapporten att korrigeringen på 5 procent inte hade något samband med ikraftträdandet av förordning nr 915/2006, utan endast föranleddes av kravet att inventeringen skulle göras till och med september 2006 (se punkt 96 ovan).
104. Republiken Italien kan under dessa omständigheter inte heller vinna framgång med argumentet, såsom det preciserats som svar på en skriftlig fråga från tribunalen, att kommissionen i förhållande till Republiken Italien borde ha tillämpat övergångsbestämmelser enligt förordning nr 915/2006 för regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006.
105. Såvitt avser övergångsbestämmelserna anges följande i skäl 4 i förordning nr 915/2006:
”Eftersom interventionslagring av socker inleddes under regleringsåret 2004/2005, utan att det hade fastställs några närmare bestämmelser för inventering, har vissa medlemsstater organiserat lagringen av socker på ett sådant sätt att det skulle vara mycket svårt att genomföra en inventering enligt gängse förfaranden. Det bör därför fastställas övergångsbestämmelser avseende sockerlager från regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006.”
106. I detta hänseende har bilaga III till förordning nr 2148/96 ändrats genom förordning nr 915/2006 genom att nya bestämmelser med rubrikerna ”VII – Bulksocker” och ”VIII – Förpackat socker” har lagts till. I dessa bestämmelser anges, såvitt avser de övergångsbestämmelser som ska tillämpas på förfarandena för fysisk kontroll av socker som lagras i offentliga lager under regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006, följande:
” … Förfarandet för fysisk kontroll av offentliga sockerlager från regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006 skall vara följande:
1. Om inventering enligt punkt A inte kan genomföras skall interventionsorganet officiellt plombera silons eller lagrets alla in- och utförselspunkter. Interventionsorganet skall varje månad kontrollera att plomberingen är intakt. Kontrollerna av plomberingen skall redovisas i en rapport. Tillträde till lagret skall endast beviljas i närvaro av en inspektör från interventionsorganet.
Medlemsstaten skall se till att plomberingsförfarandet garanterar att produkterna förblir intakta.
2. Minst en gång om året skall det göras en inspektion av lagringsförhållandena och kontrolleras att produkterna är i gott skick.”
107. Såsom framgår av dessa bestämmelser har det genom förordning nr 915/2006 införts övergångsbestämmelser för det fall att det för regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006 inte har varit möjligt att tillämpa de förfaranden för fysisk kontroll av platser för lagring av socker som införts genom denna förordning. Såsom har påpekats i punkterna 102 och 103 ovan har kommissionen inte framställt någon anmärkning om att de italienska myndigheterna inte skulle ha tillämpat nämnda förfaranden.
108. Republiken Italien har i vart fall inte gjort gällande att de italienska myndigheterna haft svårt att tillämpa de förfaranden för fysisk kontroll som införts genom förordning nr 915/2006. Republiken Italien har visserligen gjort gällande att det har förekommit vissa ”objektiva samordningssvårigheter” med det offentliga organ som är ansvarigt för kontrollen av inventeringen, i detta fall Agecontrol. Republiken Italien har emellertid varken hävdat att dessa svårigheter hade uppkommit till följd av de nya bestämmelserna om fysiska kontroller som införts genom förordning nr 915/2006 eller att detta var anledningen till att de alternativa förfaranden som föreskrivs i övergångsbestämmelserna tillämpades.
109. Av detta följer att denna anmärkning är utan verkan och därför ska underkännas, i den del den avser förordning nr 915/2006.
– Förordning nr 884/2006
110. Såsom framgår av skälen och artikel 1 i förordning nr 884/2006 fastställer denna förordning villkor och regler för hur EGFJ ska finansiera interventionsåtgärder i form av offentlig lagring, hur de utbetalande organen ska förvalta och kontrollera de motsvarande utgifterna samt villkor för stödberättigande och vilka metoder som kan användas för att beräkna vilka utgifter som EGFJ kan stå för. Enligt skäl 13 och artikel 14 i förordning nr 884/2006 ska bestämmelserna i förordningen ersätta bestämmelserna i flera förordningar, som också upphävs, däribland förordning nr 2148/96 och rådets förordning (EEG) nr 3492/90 av den 27 november 1990 om de faktorer som skall beaktas i årsräkenskaperna för finansieringen av interventionsåtgärder i form av offentlig lagring genom garantisektionen vid EUGFJ (EGT L 337, s. 3).
111. Förordning nr 884/2006, som enligt dess artikel 15 första stycket, trädde i kraft den sjunde dagen efter det att den hade offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning, nämligen den 30 juni 2006, har enligt andra stycket i samma artikel varit tillämplig från och med den 1 oktober 2006.
112. Det ska härvid erinras om principen enligt vilken ändringslagstiftning, om inte annat föreskrivs, ska tillämpas på framtida verkningar av förhållanden som har uppstått när den tidigare lagstiftningen gällde (se dom av den 29 juni 1999, Butterfly Music, C‑60/98, REG, EU:C:1999:333, punkt 24 och där angiven rättspraxis, och av den 29 januari 2002, Pokrzeptowicz-Meyer, C‑162/00, REG, EU:C:2002:57, punkt 50). Även om handläggningsregler i allmänhet anses vara tillämpliga på samtliga mål som är anhängiga vid tidpunkten för reglernas ikraftträdande, ska materiella bestämmelser, för att garantera att rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar iakttas, tolkas så, att de endast avser förhållanden som har uppstått innan dessa bestämmelser trädde i kraft, i den mån det tydligt framgår av deras ordalydelse, ändamål eller systematik att de ska ha en sådan verkan (se dom av den 24 september 2002, Falck och Acciaierie di Bolzano/kommissionen, C‑74/00 P och C‑75/00 P, REG, EU:C:2002:524, punkt 119 och där angiven rättspraxis, och av den 1 juli 2009, ThyssenKrupp Stainless/kommissionen, T‑24/07, REG, EU:T:2009:236, punkt 85 och där angiven rättspraxis).
113. Lagstiftaren får dessutom göra åtskillnad mellan dagen för ikraftträdande och dagen för tillämpning av en rättsakt genom att låta sistnämnda tidpunkt inträda senare än den förstnämnda. Ett sådant tillvägagångssätt kan dessutom ge medlemsstaterna eller unionsinstitutionerna möjlighet att, när en rättsakt väl trätt i kraft och blivit en del av unionens rättsordning, på grundval av denna rättsakt uppfylla de sedan tidigare föreliggande skyldigheter som visar sig nödvändiga att uppfylla för att rättsakten ska kunna tillämpas fullt ut på samtliga rättssubjekt som den avser (dom av den 17 november 2011, Homawoo, C‑412/10, REU, EU:C:2011:747, punkt 24).
114. Om det i en administrativ bestämmelse anges att denna ska gälla från och med en viss dag, innebär det att bestämmelsen börjar gälla just den dagen (dom av den 14 april 1970, Cafiero/kommissionen, 42/69, REG, EU:C:1970:23, s. 161, punkt 7).
115. Av detta följer att förordning nr 884/2006 var tillämplig från och med den 1 oktober 2006, med förbehåll för att det i särskilda bestämmelser föreskrivs att vissa av dess bestämmelser ska tillämpas före den dag då förordningen börjar gälla enligt dess artikel 15 andra stycket.
116. Republiken Italien har påstått att kommissionen har tillämpat förordning nr 884/2006 retroaktivt såvitt avser skyldigheten att göra inventeringen, genom att det i artikel 8 i förordningen för första gången infördes en skyldighet att göra en årlig inventering avseende transaktioner som sedan en viss tid redan hade genomförts när förordningen trädde i kraft.
117. Det finns härvid inte något skäl eller någon bestämmelse i förordning nr 884/2006 som kan tolkas så, att artikel 8 i förordningen ska börja gälla en annan dag än den som följer av artikel 15 andra stycket i förordningen. Nämnda bestämmelse ska följaktligen anses vara tillämplig från och med den 1 oktober 2006.
118. Det framgår av den sammanfattande rapporten att kommissionen hänvisade till denna bestämmelse i samband med korrigeringen på 5 procent avseende räkenskapsåret 2006, som omfattar perioden den 1 oktober 2005‑30 september 2006.
119. Kommissionen har följaktligen åsidosatt principerna om förbud mot retroaktiv lagstiftning och om skydd för berättigade förväntningar genom att tillämpa artikel 8 i förordning nr 884/2006 på de italienska myndigheternas skyldighet att göra en inventering under räkenskapsåret 2006.
120. Kommissionen har, som svar på en skriftlig fråga från tribunalen, medgett att det var artikel 3 i förordning nr 3492/90 och inte artikel 8 i förordning nr 884/2006 som vid den aktuella tidpunkten ( ratione temporis ) var tillämplig på skyldigheten att göra en årlig inventering.
121. Det ska följaktligen prövas huruvida ett sådant fel av kommissionen innebär att kommissionen vid antagandet av det angripna beslutet begick ett rent formellt fel eller om kommissionen tvärtom ska anses ha åsidosatt väsentliga formföreskrifter vid antagandet av beslutet, vilket kan medföra att det ska ogiltigförklaras i den del det avser korrigeringen på 5 procent på grund av att principerna om rättssäkerhet och skydd av berättigade förväntningar har åsidosatts.
122. Kommissionen har förklarat att den under det administr ativa förfarandet hänvisade till artikel 8 i förordning nr 884/2006, eftersom det var den förordningen som var i kraft när detta förfarande pågick. Det var även på grundval av den som kommissionen angav för de italienska myndigheterna vilka korrigerande åtgärder som skulle vidtas. Kommissionen har emellertid hävdat att skyldigheten enligt artikel 8 i förordning nr 884/2006 inte var ny, vilket bekräftas av jämförelsetabellen i bilagan till denna förordning enligt vilken innehållet i artikel 8 i förordning nr 884/2006 motsvarar innehållet i artikel 3 i förordning nr 3492/90.
123. Det ska i detta hänseende erinras om att rättssäkerhetsprincipen som är en allmän princip i unionsrätten kräver att unionsrätten är klar och dess tillämpning förutsebar för dem som berörs av den. Detta krav medför att varje rättsakt som är avsedd att ha rättsverkningar måste stödja sin bindande verkan på en unionsbestämmelse vilken uttryckligen ska anges som rättslig grund och vari föreskrivs den rättsliga form rättsakten ska ha (se dom av den 12 december 2007, Italien/kommissionen, T‑308/05, REG, EU:T:2007:382, punkt 123 och där angiven rättspraxis, och dom av den 29 september 2011, Polen/kommissionen, T‑4/06, EU:T:2011:546, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
124. Såvitt avser prövningen av skyldigheten att motivera rättsakter som medför rättsverkningar, utgör underlåtenheten att hänvisa till en konkret bestämmelse inte ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter om den rättsliga grunden för en rättsakt kan avgöras med hjälp av andra delar av denna. En uttrycklig hänvisning är emellertid obligatorisk för det fall de som berörs av den och unionsdomstolen annars skulle sväva i ovisshet om den konkreta rättsliga grunden (se dom Italien/kommissionen, punkt 123 ovan, EU:T:2007:382, punkt 124 och där angiven rättspraxis, och Polen/kommissionen, punkt 123 ovan, EU:T:2011:546, punkt 83 och där angiven rättspraxis).
125. Det kan i förevarande fall konstateras att artikel 3 i förordning nr 3492/90, som kommissionen endast har hänvisat till i sina skrivelser i målet vid tribunalen, varken har åberopats i det angripna beslutet, den sammanfattande rapporten eller under det administrativa förfarandet. Det är nämligen artikel 8 i förordning nr 884/2006 som kommissionen har åberopat.
126. Ett sådant fel avseende den rättsliga grunden, som är rent formellt, kan emellertid inte leda till en ogiltigförklaring av det angripna beslutet på grund av att principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.
127. För det första har detta fel inte gjort det omöjligt för Republiken Italien att fastställa de skyldigheter som kommissionen menar att Republiken Italien har åsidosatt. Till skillnad från vad Republiken Italien har hävdat innebar inte artikel 8 i förordning nr 884/2006, som åberopats av kommissionen i det angripna beslutet, att det för första gången kort tid före utgången av räkenskapsåret 2006 infördes en skyldighet att göra en årlig inventering. En sådan skyldighet föreskrevs nämligen redan, före ikraftträdandet av förordning nr 884/2006, i artikel 3 i förordning nr 3492/90, såsom har gjorts gällande av kommissionen. Det utbetalande organets skyldigheter enligt artikel 3 i förordning nr 3492/90 är identiska med de skyldigheter som föreskrivs i artikel 8 i förordning nr nr 884/2006 på grundval av vilket kommissionen antog sitt beslut. I båda dessa artiklar föreskrivs således en skyldighet att varje räkenskapsår göra en inventering (se punkterna 137 och 138 nedan).
128. Republiken Italien har inte anfört något stöd för sitt bestridande av kontinuiteten mellan förordning nr 3492/90 och förordning nr 884/2006. Det ska påpekas att det av artikel 14 andra stycket i förordning nr 884/2006 framgår att hänvisningar till de förordningar som upphävts genom denna förordning, däribland förordning nr 3492/90, ska anses som hänvisningar till nämnda förordning och läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga XVI till denna. Enligt denna tabell motsvarar artikel 3 i förordning nr 3492/90 artikel 8.1 i förordning nr 884/2006. Rättsakterna bekräftar följaktligen kontinuiteten mellan de skyldigheter som består i att göra en årlig inventering av de produkter som omfattas av interventionen, vilka gäller från och med räkenskapsåret 2006 enligt förordning nr 884/2006, och de tidigare gällande skyldigheterna enligt förordning nr 3492/90.
129. Republiken Italien kan inte med framgång göra gällande att den inte kände till de skyldigheter som de nationella myndigheterna hade enligt artikel 3 i förordning nr 3492/90. Även om kommissionen gjorde fel när den inte hänvisade till denna bestämmelse under det administrativa förfarandet, framgår det av fast rättspraxis att unionsbestämmelserna, från dagen då de offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning,
utgör den enda positiva rätten på området som ingen kan anses vara okunnig om (se dom av den 5 juni 1996, Günzler Aluminium/kommissionen, T‑75/95, REG, EU:T:1996:74, punkt 50 och där angiven rättspraxis). Republiken Italien kunde följaktligen inte vara okunnig om att det förelåg en skyldighet att under varje räkenskapsår göra en årlig inventering av de produkter som omfattas av interventionsåtgärder i form av offentlig lagring, såsom denna skyldighet följde av artikel 3 i förordning nr 3492/90.
130. För det andra framgår det dessutom av det föregående att kommissionen, även om den hade grundat korrigeringen på 5 procent på artikel 3 i förordning nr 3492/90, skulle ha kommit fram till samma resultat i sak, det vill säga den skulle ha konstaterat att de italienska myndigheterna hade underlåtit att göra en inventering under räkenskapsåret 2006. Följaktligen har det felaktiga fastställandet av vilken bestämmelse som vid den aktuella tidpunkten ( ratione temporis ) var tillämplig på skyldigheten att göra en årlig inventering i vart fall inte haft någon avgörande inverkan på resultatet av kommissionens bedömning i sak (se, för ett liknande resonemang och analogt, Günzler Aluminium/kommissionen, punkt 129 ovan, EU:T:1996:74, punkt 55).
131. Det kan i detta sammanhang konstateras att kommissionen i det angripna beslutet även hänvisade till artikel 4 i förordning nr 2148/96 såvitt avser de nationella myndigheternas skyldigheter att göra den årliga inventeringen i form av fysiska kontroller av lagringsplatserna (se punkt 96 ovan) och inte till motsvarande bestämmelse i förordning nr 884/2006, det vill säga, enligt jämförelsetabellen i bilaga XVI till denna förordning, ”Bilaga I.A.I” i samma förordning. Den anmärkning som avser åsidosättande av principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar, i det att de italienska myndigheterna utgick från att artikel 4 i förordning nr 2148/96 skulle tillämpas för att fastställa de skyldigheter som avsåg den årliga inventeringen för räkenskapsåret 2006 (se punkt 99 ovan), är följaktligen utan verkan och ska därför underkännas.
132. Av detta följer att Republiken Italien inte med framgång kan göra gällande att principerna om rättssäkerhet, om förbud mot retroaktiv lagstiftning och om skydd för berättigade förväntningar i detta fall har åsidosatts såvitt avser tillämpningen av artikel 8 i förordning nr 884/2006. Denna anmärkning ska följaktligen underkännas i sin helhet.
Den anmärkning som avser felaktig tolkning och felaktig tillämpning av artikel 8 i förordning nr 884/2006 och dess bilaga I samt av artikel 4 i förordning nr 2148/96, i dess lydelse enligt bilagan till förordning nr 915/2006
133. Såsom det har erinrats om i punkt 96 ovan framgår det av det angripna beslutet att Republiken Italien påfördes korrigeringen på 5 procent för räkenskapsåret 2006 på grund av att ”kontroller av lager hade utförts för sent”, i strid med artikel 8 i förordning nr 884/2006 och artikel 4 i förordning nr 2148/96. Enligt den sammanfattande rapporten innebar denna brist en risk för att fonderna skulle drabbas av skada. De övriga kontroller som utfördes avseende räkenskapsåret 2006 kunde nämligen inte visa att lagren verkligen bestod av alla de kvantiteter som införts i lagerbokföringen och därmed säkerställa att lagringskostnaderna och andra kostnader hade betalats på grundval av korrekta uppgifter.
134. Republiken Italien har hävdat att den hade utfört flera kontroller av försäljningen av det socker som avsågs med interventionen, bland annat med hjälp av en månadsredovisning av vilken en kopia har getts in till tribunalen. Det system som införts för databehandling av registret över lastning och lossning gjorde det dessutom möjligt att dagligen övervaka och uppdatera lagersituationen och därmed följa lageromsättningen. De italienska myndigheterna bemödade sig således om att utföra kontroller när produkten fördes in i och ut ur lager samt kontroller av de befintliga kvantiteterna i magasinen. Därmed kontrollerades samtliga kvantiteter ”som om det hela tiden rörde sig om en inventeringsperiod”.
135. Kommissionen har bestritt Republiken Italiens argument.
136. Såsom framgår av den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 31 ovan finansierar de europeiska jordbruksfonderna endast interventioner som genomförs i enlighet med de unionsbestämmelser som gäller för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna. De påstådda brister som föranledde den omtvistade finansiella korrigeringen ska följaktligen prövas mot bakgrund av de särskilda skyldigheter som de nationella myndigheterna har enligt unionslagstiftningen i fråga om kontroller av lager med produkter som omfattas av interventionssystemet.
137. Artikel 3 i förordning nr 3492/90 har följande lydelse:
”Interventionsorganen skall under varje räkenskapsår upprätta en inventarieförteckning för varje produkt som varit föremål för gemenskapsintervention.
De skall jämföra resultatet av denna inventarieförteckning med bokföringsunderlaget. Eventuella skillnader i kvantitet eller kvalitet som konstaterats vid kontroll skall bokföras i enlighet med artikel 5.”
138. Denna bestämmelse har upphävts genom artikel 14 första stycket i förordning nr 884/2006 från och med den 1 oktober 2006 och ersatts, enligt jämförelsetabellen i bilaga XVI, med artikel 8 i förordning nr 884/2006, som har motsvarande innehåll. I sistnämnda artikel föreskrivs således att de utbetalande organen varje räkenskapsår ska göra en inventering.
139. I artikel 2.3 a i förordning nr 884/2006 definieras räkenskapsår som perioden från och med den 1 oktober ett år till och med den 30 september det påföljande året.
140. I artikel 4 i förordning nr 2148/96 föreskrivs följande:
”1. Interventionsorganet skall ansvara för att de uppgifter som insamlats enligt bestämmelserna i artiklarna 1, 2 och 3 är riktiga. Det skall i det syftet under hela året, om möjligt och utan förvarning, utföra kontroller på lagringsplatsen.
Minst en gång per år skall varje lagringsplats kontrolleras i enlighet med bestämmelserna i bilaga III med särskilt avseende på
a) förfarandet vid insamling av de uppgifter som anges i artiklarna 2 och 3
b) överensstämmelsen mellan de bokföringsuppgifter som lagerhållaren har på platsen och de som överlämnats till interventionsorganet, och
c) att de kvantiteter som anges i lagerhållarens bokföring och som utgjort grund för den senaste månadsredovisningen från lagerhållaren fysiskt existerar i lagret, vilket antingen uppskattas visuellt eller, vid tvivel eller tvist, kontrolleras genom vägning eller mätning.
Denna fysiska existens skall fastställas genom en tillräckligt representativ fysisk kontroll som minst omfattar de procentandelar som anges i bilaga III till denna förordning och som gör det möjligt att avgöra om hela den kvantitet som införts i lagerbokföringen verkligen existerar.
…”
141. Förordning nr 2148/96 har också upphävts, från och med den 1 oktober 2006, genom förordning nr 884/2006. Enligt jämförelsetabellen i bilaga XVI till sistnämnda förordning motsvarar artikel 4 i förordning nr 2148/96 ”Bilaga I.A.I” i förordning nr 884/2006.
142. Bestämmelserna om fysisk kontroll av offentliga lager med jordbruksprodukter, såsom de definieras i bilaga III till förordning nr 2148/96, har ändrats genom förordning nr 915/2006. Bilaga III till förordning nr 2148/96 har således ändrats för att införa nya bestämmelser om förfaranden för fysisk kontroll som är tillämpliga på bulksocker (”VII – Bulksocker”) och förpackat socker (”VIII – Förpackat socker”) (se även punkt 101 ovan).
143. Det framgår av ovannämnda bestämmelser att det utbetalande organet varje räkenskapsår ska göra en inventering och att resultatet av denna inventering ska jämföras med bokföringsunderlaget, enligt artikel 3 i förordning nr 3492/90, som i sak har ersatts med artikel 8 i förordning nr 884/2006. Ett sådant räkenskapsår omfattar perioden från och med den 1 oktober ett år till och med den 30 september det påföljande året. Den årliga inventeringen görs bland annat på grundval av de kontroller av lager som omfattas av artikel 4 i förordning nr 2148/96, vilka utförts på plats genom fysisk kontroll av lagringsplatserna enligt de förfaranden som avses i bilaga III till nämnda förordning. Dessa inspektioner på plats genom fysisk kontroll av lagringsplatserna är, enligt rättspraxis, grundläggande för att säkerställa att utgifterna avseende lagring är korrekta och utgör nyckelkontroller i den mening som avses i bilaga 2 till dokument VI/5330/97 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 juni 2006, Grekland/kommissionen, T‑251/04, EU:T:2006:165, punkt 79).
144. Av detta följer att den brist som består i att det inte gjordes någon inventering före den 30 september 2006 strider mot artikel 4 i förordning nr 2148/96 och artikel 3 i förordning nr 3492/90, som i sak har ersatts med artikel 8 i förordning nr 884/2006.
145. Under det administrativa förfarandet bestred de italienska myndigheterna inte det förhållandet att de inte hade gjort inventeringen den 30 september 2006, såsom bland annat framgår av protokollet från det bilaterala mötet och av punkt 5 sista stycket i förlikningsorganets rapport.
146. Republiken Italien har faktiskt inte heller bestritt nämnda förhållande vid tribunalen (se punkt 131 ovan). Det framgår för det första av dess argumentation att Republiken Italien inte har bestritt att denna skyldighet ankom på medlemsstaten enligt artikel 4 i förordning nr 2148/96, som den har åberopat för att framhålla att de italienska myndigheterna utgick från att denna bestämmelse skulle fortsätta att gälla till och med den 30 september 2006 (se punkt 131 ovan).
147. Republiken Italien har för det andra i de skrivelser som den gett in till tribunalen gjort gällande att Agecontrol i februari 2007 hade utfört kvalitets- och kvantitetsmässiga kontroller och fastställt lagersituationen den 30 september 2006. Som svar på en skriftlig fråga från tribunalen har Republiken Italien bekräftat att dessa förklaringar skulle förstås så, att det var först i februari 2007 som inventeringen hade gjorts av Agecontrol, som därefter överlämnade sammanställningen av kontrollerna till kommissionen.
148. Republiken Italien har däremot gjort gällande att de övriga kontroller som de italienska myndigheterna utfört avseende lagringen av socker gjorde det möjligt att säkerställa samma resultat som inventeringen och därmed att lagringskostnaderna skulle betalas för det socker som verkligen fanns i lager. Republiken Italien har bland dessa övriga kontroller nämnt kontroller när produkten fördes in i och ut ur lager, i samband med vilka vissa kontroller av den lagrade sockerkvantiteten också utfördes, månadsredovisning samt systemet för databehandling av registret över lastning och lossning för att dagligen uppdatera lagersituationen.
149. Tribunalen konstaterar härvid att den omständigheten att det har förekommit sådana kontroller som Republiken Italien har hänvisat till inte är tillräcklig för att kompensera de brister som påtalats i det angripna beslutet och den sammanfattande rapporten avseende det förhållandet att den årliga inventeringen inte hade gjorts den 30 september 2006.
150. Såsom det har erinrats om i punkterna 143 och 144 ovan föreskrevs skyldigheten att under varje räkenskapsår göra den årliga inventeringen uttryckligen i artikel 4 i förordning nr 2148/96 och artikel 3 i förordning nr 3492/90, som i sak har ersatts med artikel 8 i förordning nr 884/2006.
151. När det i en förordning har införts särskilda kontrollbestämmelser är medlemsstaterna, enligt fast rättspraxis, skyldiga att tillämpa dessa bestämmelser utan att det är nödvändigt att undersöka huruvida det finns fog för deras uppfattning att det finns ett annat kontrollsystem som är mer effektivt (se dom av den 21 mars 2002, Spanien/kommissionen, C‑130/99, REG, EU:C:2002:192, punkt 87 och där angiven rättspraxis, och av den 28 mars 2007, Spanien/kommissionen, T‑220/04, EU:T:2007:97, punkt 89 och där angiven rättspraxis).
152. Såsom kommissionen har påpekat i punkt 6.1.3 i den sammanfattande rapporten framgår det dessutom av dokument VI/5330/97 att ”ersättningskontroller inte automatiskt kan anses kompensera den bristande överensstämmelsen” och att ”när det i förordningarna uttryckligen föreskrivs att en viss kontroll ska utföras, har medlemsstaten inget annat val än att utföra denna kontroll eller vända sig till myndigheten för att få dispens från kontrollskyldigheten”.
153. Republiken Italien har felaktigt hävdat att inventeringen inte var nödvändig, eftersom kontrollerna i vart fall med all säkerhet skulle utföras när produkten fördes in i och ut ur lager och sockerkvantiteterna fastställdes vid den tidpunkten. Republiken Italien kan nämligen inte underlåta att iaktta skyldigheten att minst en gång per år kontrollera varje lagringsplats enligt artikel 4 i förordning nr 2148/96, genom fysisk kontroll. Kravet på att kontrollen utförs årligen och inte bara när produkten fördes in i och ut ur lager motiveras härvid av att lagringsvillkoren kan medföra en ändring vad gäller de lagrade kvantiteterna. Undersökningen av lagersituationen vid den årliga kontrollen gör det således möjligt att förhindra att unionens fonder står för obefogade lagringskostnader, det vill säga sådana kostnader som avser sockerkvantiteter som inte finns eller inte längre finns (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 2 februari 2012, Grekland/kommissionen, T‑469/09, EU:T:2012:50, punkterna 127 och 128).
154. Inventering genom fysiska inspektioner på plats är dessutom grundläggande för att nå överensstämmelse mellan bokföringsuppgifterna och den faktiska lagersituationen för de produkter som omfattas av interventionen och för att kunna konstatera att alla kvantiteter som införts i lagerbokföringen verkligen finns i lager. Enligt rättspraxis har den administrativa kontrollen och inspektionen på plats utformats av unionslagstiftaren som två former av undersökningar som, även om de skiljer sig åt, kompletterar varandra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 1996, Tyskland/kommissionen, C‑41/94, REG, EU:C:1996:366, punkt 43). Varken förandet av en månadsredovisning, kontroller av socker när det förs in i och ut ur lager eller systemet för databehandling av registret över lastning och lossning kan ge samma grad av tillförlitlighet som årlig inventering som görs genom fysiska inspektioner av platserna, vilka gör det möjligt att nå överensstämmelse mellan de uppgifter som följer av lagerbokföringen och de uppgifter som erhålls vid dessa inspektioner.
155. Det ska slutligen erinras om att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som följer av unionsbestämmelser. I synnerhet kan en medlemsstat inte åberopa praktiska svårigheter som grund för att inte genomföra lämpliga kontroller (se dom av den 21 februari 1991, Tyskland/kommissionen, C‑28/89, REG, EU:C:1991:67, punkt 18 och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 november 2010, Italien/kommissionen, T‑95/08, EU:T:2010:464, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
156. Republiken Italien kan följaktligen inte med framgång hänvisa till svårigheter, även om de visar sig vara riktiga, som den påstår att den har ställts inför vid planeringen av kontrollerna med Agecontrol.
157. Av det föregående följer att det konstaterande som kommissionen gjorde i detta fall, nämligen att den årliga inventeringen avseende räkenskapsåret 2006 inte gjordes före den 30 september 2006, är en omständighet som kan ge upphov till allvarliga tvivel om att ett lämpligt och effektivt kontrollsystem införts som kan säkerställa att fonderna endast står för utgifter avseende socker som faktiskt finns på lagringsplatserna. Republiken Italien har inte anfört någon omständighet som motsäger detta konstaterande och har således inte förmått inkomma med en utförlig och fullständig bevisning som styrker att dessa kontroller är riktiga och att kommissionens påståenden är felaktiga, i den mening som avses i den rättspraxis som nämns i punkt 33 ovan.
158. Kommissionen gjorde följaktligen en korrekt bedömning när den ansåg att den omständigheten att de årliga kontrollerna av platserna för lagring av socker utfördes för sent, i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 2148/96 och artikel 3 i förordning nr 3492/90, som i sak har ersatts med artikel 8 i förordning nr 884/2006, utgjorde en risk för fonderna, en risk som inte helt kunde kompenseras genom de övriga kontroller som de italienska myndigheterna har hänvisat till.
159. Någon annan bedömning föranleds inte av Republiken Italiens argument enligt vilket förordning nr 2148/96 ”inte avsåg produkten ’socker’”.
160. Det är visserligen riktigt att, såsom har gjorts gällande av Republiken Italien, förordning nr 2148/96 ursprungligen inte innehöll någon detaljerad bestämmelse om förfarandena för fysisk kontroll av platserna för lagring av socker, eftersom bestämmelser om sådana förfaranden infördes genom förordning nr 915/2006, som trädde i kraft den 29 juni 2006 och var tillämplig på regleringsåret 2005/2006, med förbehåll för övergångsbestämmelserna i nämnda förordning (se punkt 101 ovan).
161. Förfarandena för fysisk kontroll av platserna för lagring av socker fastställs i de bestämmelser som införts genom förordning nr 915/2006, medan själva skyldigheten att utföra dessa kontroller redan föreskrevs i artikel 4 i förordning nr 2148/96 för samtliga jordbruksprodukter som lagras i offentliga lager. Såsom har angetts i punkterna 102 och 103 ovan grundar sig kommissionens anmärkning emellertid inte på underlåtenheten att iaktta de förfaranden för fysisk kontroll av platser för lagring av socker som införts genom förordning nr 915/2006, utan på att den årliga inventeringen gjordes för sent, i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 2148/96 och artikel 3 i förordning nr 3492/90, som i sak har ersatts med artikel 8 i förordning nr 884/2006.
162. Republiken Italien har under alla omständigheter inte visat hur avsaknaden av förfaranden för fysisk kontroll av platser för lagring av socker eller införandet av sådana förfaranden genom förordning nr 915/2006 i sig skulle förklara förseningen med att utföra den årliga inventeringen av denna produkt.
163. Såsom har understrukits av kommissionen fanns det inte heller något som hindrade Republiken Italien från att införa förfaranden för kontroll av lagringsplatser som liknade de förfaranden som föreskrivs för andra produkter, såsom Republiken Italien hävdat att den gjort beträffande andra typer av kontroller.
164. Det ska härvid erinras om att det ankommer på medlemsstaterna att utföra lämpliga kontroller enligt ett effektivt kontroll- och övervakningssystem, även om förfarandena för dessa kontroller inte på ett uttömmande sätt har definierats i unionens lagstiftning (se dom av den 31 januari 2012, Spanien/kommissionen, T‑206/08, EU:T:2012:33, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
165. Av detta följer att denna anmärkning inte är grundad och följaktligen ska underkännas.
Den anmärkning som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen
166. Vad beträffar påståendet att den korrigering som gjordes i förevarande fall är oproportionerlig, ska det först noteras att denna anmärkning inte avser den metod med vilken kommissionen kom fram till beloppet 781 044 euro, som motsvarade den schablonkorrigering på 5 procent som tillämpades för räkenskapsåret 2006. Republiken Italien har nämligen endast gjort gällande att kommissionen borde ha tagit hänsyn till den sena ändringen, i juni 2006, av interventionssystemet i form av lagring på sockermarknaden genom förordning nr 884/2006 och förordning nr 915/2006, det vill säga under räkenskapsåret 2006. Republiken Italien anser att korrigeringen på 5 procent på sin höjd borde ha gjorts för perioden efter det att dessa förordningar hade trätt i kraft. Enligt Republiken Italien borde kommissionen dessutom ha tagit hänsyn till de övergångsbestämmelser som har uppgetts finnas i förordningarna.
167. Såsom har konstaterats vid prövningen av den första och den andra grunden hade ikraftträdandet av förordning nr 884/2006 och förordning nr 915/2006 ingen betydelse för de italienska myndigheternas skyldigheter med avseende på införandet av ett system för inventering, eftersom nämnda förordningar inte innebar någon ändring av de skyldigheter i förhållande till vilka brister i detta fall hade konstaterats (se bland annat punkterna 127 och 161 ovan).
168. Den anmärkning som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom ändringen av det aktuella systemet under räkenskapsåret 2006 ska följaktligen underkännas.
169. Det är tillräckligt att erinra om att enligt fast rättspraxis kan kommissionen under alla omständigheter neka all finansiering av de utgifter som uppkommit, om den anser att det inte finns tillräckliga kontrollmekanismer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 februari 2005, Nederländerna/kommissionen, C‑318/02, EU:C:2005:104, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
170. I förevarande fall framgår det att de brister som konstaterats av kommissionen avser förseningen med att utföra kontrollerna vilka har en viktig betydelse för att fastställa huruvida utgifterna är korrekta. Kommissionen hade därför fog för slutsatsen att det fanns en betydande risk för att fonderna skulle drabbas av förluster. Det belopp som inte medgavs av kommissionen, som inskränker sig till 5 procent av de aktuella utgifterna, kan följaktligen inte anses vara överdrivet och oproportionerligt.
171. Av detta följer att kommissionen i detta fall, genom att göra en schablonkorrigering på 5 procent av de aktuella utgifterna, inte har åsidosatt proportionalitetsprincipen, eftersom det strider mot kraven enligt unionslagstiftningen att göra inventeringen för sent.
172. Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden i sin helhet.
b) Den fjärde grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter på grund av avsaknad av motivering
173. Enligt Republiken Italien motiverade kommissionen inte i tillräcklig mån beslutet att inte godta förlikningsorganets förslag att begränsa den korrigering som hade samband med förseningen med att göra inventeringen till att avse de lagringskostnader som hade deklarerats mellan dagen då förordning nr 915/2006 trädde i kraft och utgången av räkenskapsåret 2006.
174. Det kan i detta hänseende konstateras, i likhet med kommissionen, att skyldigheterna avseende inventeringen redan föreskrevs i lagstiftningen före det att förordning nr 915/2006 trädde i kraft (se punkt 161 ovan). Till skillnad mot vad Republiken Italien har hävdat var det således inte genom den förordningen som skyldigheterna, i förhållande till vilka brister i detta fall hade konstaterats, infördes för första gången. Ikraftträdandet av förordning nr 915/2006 kan följaktligen inte anses ha någon inverkan på medlemsstaternas skyldigheter när det gäller själva skyldigheten att göra inventeringen.
175. Kommissionen förklarade detta under det administrativa förfarandet, bland annat i sitt slutliga ställningstagande av den 3 januari 2011, som den gjorde efter förlikningsorganets rapport. Kommissionen framhöll även detta förhållande i punkt 6.1.5 i den sammanfattande rapporten.
176. Såsom det har erinrats om i punkt 72 ovan är kommissionen i vart fall inte bunden av förlikningsorganets uppfattning.
177. I enlighet med den rättspraxis som det har erinrats om i punkterna 91–93 ovan ska motiveringen i det angripna beslutet följaktligen anses vara tillräcklig. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser denna grund.
c) Invändningen om att förordning nr 915/2006 är rättsstridig
178. Republiken Italien har i andra hand – i förhållande till den tredje och den fjärde grunden – framställt en invändning om att förordning nr 915/2006 är rättsstridig, i det att förordningen inför en skyldighet att göra inventeringar av utgående lager för socker endast cirka tre månader efter den nya fristen för att göra en inventering. Enligt Republiken Italien strider det mot de principer som har åberopats i samband med den tredje grunden att genom förordning föreskriva beteenden som hänför sig till tidigare faktiska omständigheter och att vidta sanktionsåtgärder genom ett förfarande för finansiell korrigering.
179. Kommissionen har bestritt Republiken Italiens argument.
180. Enligt fast rättspraxis är artikel 277 FEUF ett uttryck för en allmän princip enligt vilken varje part har rätt att, i syfte att få ett beslut som berör dem personligen ogiltigförklarat, indirekt bestrida giltigheten av institutionernas tidigare akter, vilka utgör den rättsliga grunden för det angripna beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 1979, Simmenthal/kommissionen, 92/78, REG, EU:C:1979:53, punkterna 39–41, och dom av den 20 september 2011, Regione autonoma della Sardegna m.fl./kommissionen, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 och T‑454/08, REG, EU:T:2011:493, punkt 206 och där angiven rättspraxis).
181. Som kommissionen korrekt har påpekat kan en invändning om rättsstridighet som framställs indirekt enligt artikel 277 FEUF, i samband med att lagenligheten av ett beslut bestrids, emellertid endast tas upp till prövning om det finns ett samband mellan den omtvistade rättsakten och den bestämmelse vars lagenlighet har ifrågasatts. Artikel 277 FEUF har nämligen inte till syfte att ge en part möjlighet att, oavsett vilken form av talan det rör sig om, bestrida tillämpligheten av vilken allmängiltig rättsakt som helst. Den allmängiltiga rättsakt vars lagenlighet bestrids ska vara direkt eller indirekt tillämplig på det fall som talan avser och det ska föreligga ett direkt rättsligt samband mellan det individuella beslut som angrips och den allmängiltiga rättsakten i fråga (se dom Regione autonoma della Sardegna/kommissionen, punkt 180 ovan, EU:T:2011:493, punkt 207 och där angiven rättspraxis, och dom av den 6 september 2013, Deutsche Bahn m.fl./kommissionen, T‑289/11, T‑290/11 och T‑521/11, REU, EU:T:2013:404, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
182. I förevarande fall har sökanden gjort gällande att förordning nr 915/2006 är rättsstridig. Såsom har angetts i punkterna 102 och 103 ovan har kommissionen inte grundat det angripna beslutet på bestämmelserna i nämnda förordning, eftersom den inte har kritiserat de italienska myndigheterna för att inte ha följt de särskilda förfaranden för fysisk kontroll som har införts genom den förordningen, utan på att själva inventeringen inte hade gjorts den 30 september 2006, varvid denna inventering redan föreskrevs i artikel 4 i förordning nr 2148/96 och artikel 3 i förordning nr 3492/90, som i sak har ersatts med artikel 8 i förordning nr 884/2006 (se även punkt 161 ovan).
183. Invändningen om rättsstridighet har således framställts mot en förordning som saknar betydelse för att avgöra saken i målet och det finns inte heller något direkt rättsligt samband mellan de två sistnämnda. Invändningen ska följaktligen avvisas.
d) Den sjätte grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter på grund av avsaknad av motivering, avsaknad av bevis och missuppfattning av de faktiska omständigheterna
184. Kommissionen hänvisade i punkt 6.1.3 i den sammanfattande rapporten, i samband med anmärkningen om den för sent gjorda inventeringen och den risk som detta innebar för fonderna, till den omständigheten att 127 000 ton socker, utan någon officiell kontroll eller vägning, hade tagits ut från lager mellan den 30 september 2006, då inventeringen skulle ha gjorts, och februari 2007, då inventeringen faktiskt ägde rum.
185. Republiken Italien har hävdat att kommissionen inte har styrkt den slutsatsen genom någon bevisning och att den har missuppfattat de faktiska omständigheterna. Republiken Italien har dessutom angett att dessa förflyttningar avsåg utlagring av socker.
186. Kommissionen har, som svar på en skriftlig fråga från tribunalen, påpekat att den hade grundat sin slutsats avseende uttaget av 127 000 ton socker på en tabell i systemet ”E-Faudit”, av den 30 mars 2007, som den tillhandahållits av de italienska myndigheterna.
187. Det kan konstateras att den aktuella handlingen, som kommissionen gav in till tribunalen tillsammans med svaret på tribunalens fråga, återger lagerförflyttningarna av socker mellan oktober 2006 och februari 2007. Det framgår av handlingen att den sockerkvantitet som fanns i lager i slutet av februari 2007 understeg referenskvantiteten i början av oktober 2006 med 127 000 ton, som avräknats från offentliga lager utan att det hade förekommit någon fysisk förflyttning.
188. Republiken Italien har inte bestritt att uppgifterna i nämnda tabell är riktiga och har inte förnekat att de italienska myndigheterna hade tillhandahållit kommissionen tabellen under det administrativa förfarandet.
189. Av detta följer att Republiken Italien felaktigt har hävdat att kommissionen har missuppfattat de faktiska omständigheterna, och den har inte gett någon tillräcklig förklaring avseende det förhållandet att 127 000 ton hade tagits ut från offentliga lager utan att det förekommit någon fysisk förflyttning mellan oktober 2006 och februari 2007, eftersom de italienska myndigheterna själva hade tillhandahållit kommissionen bevis om att det förhöll sig på detta sätt.
190. Det ska i vart fall erinras om att den korrigering på 5 procent som kommissionen gjorde i detta fall är en schablonkorrigering som grundas på den omständigheten att förseningen med att göra den årliga inventeringen utsatte fonderna för en risk för skada. Det kunde nämligen inte uteslutas att fonderna fick stå för finansiella kostnader och lagringskostnader som inte var befogade, eftersom de avsåg sockerkvantiteter som saknades. Det rör sig följaktligen inte om en individuell korrigering som gjorts på grund av att fonderna fått stå för konkreta och exakta kostnader, utan om det förhållandet att en sockerkvantitet, närmare bestämt 127 000 ton, saknades i lager.
191. Kommissionen bekräftade vid förhandlingen att den hade använt sig av slutsatsen om noteringen om att en sockerkvantitet på 127 000 ton saknades i lager, utan att det hade förekommit någon fysisk förflyttning mellan oktober 2006 och februari 2007, för att ge exempel på följderna av förseningen med att göra inventeringen. Enligt kommissionen är det nämligen säkert att nämnda försening ger upphov till en risk för fonderna. Såsom framgår av kommissionens svar på en skriftlig fråga från tribunalen skulle de kvantiteter som faktiskt fanns på platserna för lagring av socker under regleringsåret 2005/2006, för vilka lagringskostnaderna påfördes fonderna för räkenskapsåret 2006, kunna ha varit annorlunda jämfört med de kvantiteter som förelåg i februari 2007, såsom de konstaterats till följd av de kontroller som då hade utförts av Agecontrol.
192. Med hänsyn till det föregående kan talan inte bifallas såvitt avser den sjätte grunden.
e) Den sjunde grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter på grund av avsaknad av motivering och avsaknad av bevis vad gäller den påstådda risken för skada för fonderna, samt åsidosättande av principen om ändamålsenlig verkan
193. Republiken Italien har hävdat att kommissionen saknar grund för sin bedömning att kvalitets- och kvantitetsmässiga kontroller av socker när det förs in i och ut ur lager, vilka inte har kritiserats av kommissionen, inte kan ha samma ändamålsenliga verkan som inventeringarna.
194. Kommissionen har inte heller, som svar på förklaringarna om att fondernas intressen gott och väl hade tillvaratagits, lagt fram något bevis för den konkreta risk som fonderna ska ha utsatts för. Kommissionen har dessutom missuppfattat faktiska omständigheter som angetts i de handlingar som de italienska myndigheterna hade ingett till stöd för dessa förklaringar.
195. Såsom har konstaterats i punkt 158 ovan hade kommissionen inte fel när den ansåg att den omständigheten att den årliga inventeringen av platserna för lagring av socker gjordes för sent kunde utsätta fonderna för en betydande risk och att denna risk inte kunde kompenseras genom de övriga kontroller som utfördes av de italienska myndigheterna.
196. Republik en Italien kan under dessa omständigheter inte nå framgång med sitt påstående att kommissionen inte har påvisat någon risk för fonderna såvitt avser kostnaderna för lagring av socker under räkenskapsåret 2006. Det ska erinras om att unionslagstiftaren nämligen har bedömt att den årliga inventeringen, bland annat genom fysisk inspektion av lagren, var nödvändig för att konstatera att alla kvantiteter som införts i lagerbokföringen faktiskt finns i lager och att lagstiftaren i detta syfte har infört skyldigheter för medlemsstaterna, däribland den att kontrollera lagren minst en gång per år genom fysisk inspektion av lagringsplatserna och genom att göra en årlig inventering under varje räkenskapsår. Genom att införa sådana skyldigheter har lagstiftaren underförstått, men med all säkerhet, ansett att en underlåtenhet att iaktta dessa skyldigheter automatiskt medför en risk för fonderna (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 17 maj 2013, Grekland/kommissionen, T‑294/11, EU:T:2013:261, punkt 131).
197. Till skillnad från vad Republiken Italien har hävdat var det följaktligen genom att säkerställa den ändamålsenliga verkan av de bestämmelser i vilka det föreskrivs en skyldighet att göra en årlig lagerinventering som kommissionen i förevarande fall konstaterade att skyldigheten att slutföra inventeringen senast den 30 september 2006 inte hade iakttagits av de italienska myndigheterna och i vilket syfte den gjorde en korrigering. Kommissionen bedömde därmed korrekt att det förelåg en risk för fonderna och den angav på ett korrekt sätt hur omfattande risken var.
198. Även om det ankommer på kommissionen att bevisa att bestämmelserna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts, åligger det därefter medlemsstaten att bevisa att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om de finansiella följderna av att unionsbestämmelserna har åsidosatts (se dom av den 12 september 2007, Finland/kommissionen, T‑230/04, EU:T:2007:259, punkt 159, och dom Grekland/kommissionen, punkt 77 ovan, EU:T:2013:32, punkt 330 och där angiven rättspraxis). De argument som Republiken Italien har anfört i förevarande fall kan inte anses bevisa att kommissionen har dragit sådana oriktiga slutsatser.
199. Av detta följer slutligen att det angripna beslutet inte kan anses sakna motivering, eftersom kommissionen i tillräcklig mån har motiverat de faktiska och rättsliga omständigheter på vilka den grundat korrigeringen på 5 procent, så att Republiken Italien kunde förbereda sitt försvar på ett ändamålsenligt sätt och tribunalen kunde utöva sin prövning. Enligt den rättspraxis som det erinras om i punkterna 91–93 ovan var kommissionen således inte skyldig att ytterligare motivera konstaterandet enligt vilket de övriga kontroller som de italienska myndigheterna utförde av platserna för lagring av socker inte kunde säkerställa att det inte fanns någon risk att för fonderna skulle behöva stå för kostnader för lagring av en produkt som inte fanns i magasinen.
200. Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den sjunde grunden och att den följaktligen ska ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
201. Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
202. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Italien ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.