62011CC0260
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 18 de octubre de 2012 (
1
)
Asunto C-260/11
The Queen, a instancias de David Edwards y Lilian Pallikaropoulos,
contra
Environment Agency y otros
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Supreme Court (Reino Unido)]
«Convenio de Aarhus — Directiva 2003/35/CE — Directiva 85/337/CEE — Evaluación del impacto medioambiental — Directiva 96/61/CE — Prevención y control integrados de la contaminación — Acceso a la justicia — Concepto de procedimiento judicial “excesivamente oneroso”»
I. Introducción
1.
¿Cuánto puede costar un procedimiento judicial en materia de medio ambiente? Ésta es la cuestión sobre la que versa la presente petición de decisión prejudicial. A tenor del Convenio de Aarhus (
2
) y de las disposiciones de transposición recogidas en la Directiva EIA (
3
) y en la Directiva IPPC, (
4
) los procedimientos judiciales en litigios relativos al medio ambiente no podrán ser excesivamente onerosos.
2.
Sin embargo, en Inglaterra y en Gales, las costas procesales entrañan un considerable riesgo económico, debido, especialmente, a los honorarios de los representantes procesales allí vigentes. Habida cuenta de este hecho, una vez concluida la tramitación de un procedimiento en materia de medio ambiente, la Supreme Court solicita que se dilucide cómo debe aplicar el Convenio y las correspondientes disposiciones de las Directivas en el marco de un litigio sobre la resolución relativa a las costas.
II. Marco jurídico
A. Derecho internacional
3.
La normativa pertinente sobre las costas procesales en procedimientos en materia de medio ambiente está recogida en el Convenio de Aarhus, firmado por la Comunidad el 25 de junio de 1998 en Aarhus (Dinamarca). (
5
)
4.
El acceso a la justicia está contemplado en los considerandos séptimo, octavo y décimo octavo del Convenio:
«Reconociendo también que toda persona tiene el derecho a vivir en un medio ambiente que le permita garantizar su salud y su bienestar, y el deber, tanto individualmente como en asociación con otros, de proteger y mejorar el medio ambiente en interés de las generaciones presentes y futuras,
Considerando que para poder estar en condiciones de hacer valer este derecho y cumplir con ese deber, los ciudadanos deben tener acceso a la información, estar facultados para participar en la toma de decisiones y tener acceso a la justicia en asuntos ambientales, y reconociendo a este respecto que los ciudadanos pueden necesitar asistencia para ejercer sus derechos,
[…]
Deseando que el público, incluidas las organizaciones, tengan acceso a mecanismos judiciales eficaces para que los intereses legítimos estén protegidos y para que se respete la ley, […]»
5.
El objetivo fundamental del Convenio está recogido en el artículo 1:
«A fin de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar, cada Parte garantizará los derechos de acceso a la información sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia medioambiental de conformidad con las disposiciones del presente Convenio.»
6.
El artículo 3, apartado 8, del Convenio hace mención de las costas procesales:
«Cada Parte velará por que las personas que ejerzan sus derechos de conformidad con las disposiciones del presente Convenio no se vean en modo alguno penalizadas, perseguidas ni sometidas a medidas vejatorias por sus actos. La presente disposición no afectará en modo alguno al poder de los tribunales nacionales de imponer costas de una cuantía razonable al término de un procedimiento judicial.»
7.
El artículo 9 del Convenio regula el acceso a la justicia en asuntos medioambientales. Los apartados 4 y 5 de esta disposición mencionan, entre otros extremos, el costo de los procedimientos:
«4.   Además, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, los procedimientos a que se refieren los apartados 1, 2 y 3 precedentes deberán ofrecer recursos suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación, si procede, y deberán ser objetivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea prohibitivo.[…]
5.   […], cada Parte [...] contemplará el establecimiento de mecanismos de asistencia apropiados encaminados a eliminar o reducir los obstáculos financieros o de otro tipo que obstaculicen el acceso a la justicia.»
8.
Por último, procede señalar la práctica del Comité de cumplimiento del Convenio de Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee; en lo sucesivo, «Comité de cumplimiento»). Este comité de vigilancia, compuesto por expertos, fue creado por las Partes sobre la base del artículo 15 del Convenio con el objetivo de contribuir al examen del cumplimiento de las disposiciones del mismo confiado a la Reunión de las Partes. El Comité de cumplimiento analiza principalmente peticiones de particulares (
6
) y cierra sus investigaciones con las correspondientes «Conclusiones y recomendaciones».
B. Derecho de la Unión
9.
En cumplimiento del Convenio de Aarhus, la Directiva 2003/35 (
7
) añadió un artículo 10 bis a la Directiva EIA y un artículo 15 bis a la Directiva IPPC. Ambas disposiciones regulan el acceso a la justicia en los asuntos en materia de medioambiente y establecen lo siguiente en su respectivo apartado 5: (
8
)
«Todos y cada uno de los procedimientos de recurso anteriormente enunciados serán justos y equitativos, estarán sometidos al criterio de celeridad y no serán excesivamente onerosos.»
III. Hechos y petición de decisión prejudicial
10.
El litigio tiene su origen en una acción de recurso judicial entablada por el Sr. David Edwards contra una resolución de la Environment Agency por la que se expedía una licencia de explotación de una fábrica de cemento. Por cuanto se advierte, la empresa afectada no ha intervenido en el presente procedimiento.
11.
En 2005, la demanda fue desestimada en primera instancia. El Sr. Edwards interpuso recurso contra esta resolución ante la Court of Appeal. Tras la retirada del Sr. Edwards, la Sra. Pallikaropoulos fue añadida al procedimiento en calidad de parte recurrente para las siguientes fases procesales. En un primer momento, se fijó el límite de su responsabilidad por las costas procesales ante la Court of Appeal en la suma de 2.000 GBP. En 2006, la Court of Appeal desestimó el recurso e impuso a la Sra. Pallikaropoulos el pago de las costas de la parte demandada hasta el límite mencionado.
12.
La Sra. Pallikaropoulos recurrió entonces ante la House of Lords. En la fase inicial del procedimiento, solicitó la adopción de medidas provisionales en materia de costas con la pretensión de que se limitase su responsabilidad por las costas procesales en el recurso. Sin embargo, la House of Lords desestimó su solicitud basándose, entre otros motivos, en que la recurrente no había aportado información relativa a sus medios económicos ni sobre la identidad y los medios económicos de aquellos a quienes pudiese representar.
13.
El 16 de abril de 2008, la House of Lords ratificó la decisión mediante la cual la Court of Appeal había desestimado el recurso interpuesto por la Sra. Pallikaropoulos. El 18 de julio de 2008, la House of Lords dictó resolución en costas e impuso a la Sra. Pallikaropoulos la totalidad de las costas del procedimiento de recurso interpuesto ante la House of Lords.
14.
Ahora, ante la Supreme Court, órgano jurisdiccional al que entretanto ha sido transferida la competencia judicial de la House of Lords, el litigio se centra en esta resolución de imposición de costas procesales. En el marco de este procedimiento, la Supreme Court plantea al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Cómo debe abordar un órgano jurisdiccional nacional la cuestión de la imposición de costas judiciales a un demandante particular que resulte la parte perdedora en un litigio en materia de medio ambiente, teniendo en cuenta los requisitos del artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus, aplicado por el artículo 10 bis de la Directiva EIA y el artículo 15 bis de la Directiva IPPC?
2)
¿Debe decidirse la cuestión de si las costas procesales resultan “prohibitivas” en el sentido del artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus, aplicado por las Directivas, atendiendo a criterios objetivos (en referencia, por ejemplo, a la capacidad de cualquier ciudadano ordinario de hacer frente a la eventual responsabilidad del pago de las costas procesales) o bien atendiendo a criterios subjetivos (en referencia a los medios económicos de un demandante en particular), o atendiendo a alguna combinación de unos y otros?
3)
¿O bien se trata de una cuestión exclusiva del Derecho nacional del Estado miembro, sujeto únicamente a la condición de que se alcance el resultado pretendido en las Directivas, a saber, que el procedimiento judicial en cuestión no resulte “prohibitivo”?
4)
Al examinar si un procedimiento judicial es o no “prohibitivo”, ¿resulta relevante que, de hecho, no se haya disuadido al demandante de entablar o proseguir el procedimiento?
5)
¿En la fase i) de apelación, o ii) de segunda apelación, es admisible un planteamiento distinto ante las mencionadas cuestiones del que se debe adoptar en primera instancia?»
15.
La Sra. Pallikaropoulos, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, el Reino de Dinamarca, Irlanda, la República Helénica y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas e intervenido en la vista celebrada el 13 de septiembre de 2012.
IV. Apreciación jurídica
16.
Las cuestiones prejudiciales primera y tercera de la Supreme Court deberán examinarse conjuntamente, puesto que ambas se refieren, con carácter abstracto, al margen de apreciación de los Estados miembros en la transposición de las disposiciones controvertidas (véase el epígrafe A infra). Sobre la base de la respuesta a ambas cuestiones podrán examinarse sucesivamente las demás cuestiones relativas a aspectos específicos (véanse los epígrafes B, C y D infra).
A. Sobre las cuestiones prejudiciales primera y tercera – Margen de apreciación para adoptar medidas internas
17.
Mediante las cuestiones primera y tercera se pretende que se dilucide si compete al Tribunal de Justicia la decisión sobre cómo debe abordar un órgano jurisdiccional nacional la cuestión de la imposición de costas judiciales a un demandante particular que resulte la parte perdedora en un litigio en materia de medio ambiente, teniendo en cuenta la obligación de evitar que los procedimientos resulten excesivamente onerosos, o si se trata de una cuestión exclusiva del Derecho nacional del Estado miembro siempre que el procedimiento judicial en cuestión no resulte «prohibitivo».
18.
El artículo 9, apartado 4, del Convenio, así como el artículo 10 bis, apartado 5, de la Directiva EIA y el artículo 15 bis, apartado 5, de la Directiva IPPC prevén, respectivamente, que los procedimientos en materia medioambiental serán justos y equitativos, estarán sometidos al criterio de celeridad y no serán excesivamente onerosos.
19.
Como señala Irlanda, una Directiva adoptada con arreglo al artículo 288 TFUE, párrafo tercero, obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. El hecho de que, a su vez, las Directivas transpongan una disposición análoga de un convenio internacional firmado por la Unión no altera esta libertad fundamental de elección de la que gozan los Estados miembros.
20.
En el presente asunto, este margen de apreciación reconocido a los Estados miembros es especialmente amplio, puesto que las disposiciones mencionadas no contienen ninguna prescripción adicional acerca de cómo deben evitarse, en cada caso, las costas excesivamente onerosas.
21.
La gran diversidad de los regímenes de costas vigentes en los Estados miembros acentúa la necesidad de este margen de apreciación. El artículo 9, apartado 4, del Convenio y las disposiciones de la Directiva no tienen por objeto armonizar plenamente dichos regímenes, sino que se limitan a exigir las adaptaciones puntuales necesarias.
22.
Por lo tanto, como conclusión parcial procede declarar que corresponde, en principio, a los Estados miembros fijar el modo de alcanzar el objetivo previsto en el artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus, el artículo 10 bis, apartado 5, de la Directiva EIA y el artículo 15 bis, apartado 5, de la Directiva IPPC, a saber, que los procedimientos judiciales contemplados no resulten excesivamente onerosos.
23.
Ahora bien, el margen de apreciación de los Estados miembros no es ilimitado. En relación con el Convenio, el Tribunal de Justicia ha recordado que, si bien ante la inexistencia de una normativa de la Unión en esta materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro configurar la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables, los Estados miembros tienen la responsabilidad de garantizar, en cada caso, una protección efectiva de estos derechos. (
9
)
24.
Por consiguiente, los regímenes nacionales deberán impedir efectivamente en cada caso particular que los procedimientos judiciales contemplados resulten excesivamente onerosos.
25.
La interpretación de la expresión «excesivamente onerosos», es decir, la determinación del objetivo fijado en el artículo 9, apartado 4, del Convenio y en las Directivas, no puede confiarse a los Estados miembros. En efecto, de las exigencias de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión se deduce que el tenor de una disposición del Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance ha de recibir normalmente, en toda la Unión, una interpretación autónoma y uniforme que debe realizarse teniendo en cuenta el contexto de dicha disposición y el objetivo que la normativa de que se trate pretende alcanzar. El Tribunal de Justicia también infiere esta conclusión del principio de igualdad. (
10
) A diferencia de lo que sucede, por ejemplo, con los conceptos de «interés suficiente» y «lesión de un derecho», las Directivas no se remiten al Derecho interno de los Estados miembros para determinar el contenido de la expresión «excesivamente onerosos».
26.
No sólo el texto de la disposición permite extraer indicios de qué ha de entenderse por evitación de procedimientos excesivamente onerosos, sino también el contexto de la misma, (
11
) es decir, en ausencia de más datos en la Directiva 2003/35, tales indicios pueden extraerse del Convenio de Aarhus. Además, deberán tenerse en cuenta las exigencias impuestas a la transposición y aplicación del Derecho de la Unión, en particular, la necesidad de una transposición suficientemente clara, (
12
) los principios de efectividad y de equivalencia (
13
) y la observancia de los derechos fundamentales consagrados en el Derecho de la Unión. (
14
)
27.
El concepto de «excesivo», resaltado por la Comisión y que en algunas versiones lingüísticas de las Directivas y de las correspondientes traducciones del Convenio de Aarhus caracteriza los costes que deben evitarse, (
15
) podría fundamentar una remisión al principio de proporcionalidad. Este principio, que, en cualquier caso, deberá respetarse al interpretar y transponer las Directivas, (
16
) se opone, por su propia naturaleza, a un coste excesivo del acceso a la justicia previsto en el Convenio de Aarhus y en las Directivas.
28.
Ahora bien, circunscribir el análisis al principio de proporcionalidad resultaría demasiado superficial. En efecto, en ninguna de las tres versiones lingüísticas auténticas del Convenio se emplea el término «excesivo». Según la versión francesa, las costas procesales no podrán ser prohibitivas (
17
) y según la versión inglesa, los procedimientos no deberán resultar prohibitivamente caros. (
18
) Aunque en la versión rusa no se emplea el término prohibitivo, la finalidad de la disposición es evitar que los procedimientos resulten inaccesibles debido al coste de los mismos. (
19
)
29.
En consecuencia, no se trata solamente de evitar las costas procesales excesivas, es decir, que no guardan proporción con el procedimiento, sino ante todo de evitar que los procedimientos sean tan caros que su coste pueda llegar a impedir su tramitación. Costas en sí proporcionadas, pero al mismo tiempo prohibitivas, se devengan especialmente en asuntos medioambientales relativos a proyectos de gran envergadura, puesto que pueden llegar a ser muy farragosos en todos los sentidos, debido, por ejemplo, a las cuestiones jurídicas, científicas y técnicas que arrojan y al número de implicados.
30.
Por tanto, ahora es posible dar una respuesta útil a las cuestiones prejudiciales primera y tercera: según el artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus, el artículo 10 bis de la Directiva EIA y el artículo 15 bis de la Directiva IPPC, corresponde, en principio, a los Estados miembros determinar cómo debe evitarse que los procedimientos contemplados no lleguen a tramitarse como consecuencia del coste de los mismos. Con todo, las medidas previstas a estos efectos deberán ser suficientemente claras y garantizar con carácter vinculante la consecución en cada caso concreto de los objetivos perseguidos por el Convenio de Aarhus, respetando al mismo tiempo los principios de efectividad y equivalencia así como los derechos fundamentales consagrados por el Derecho de la Unión.
B. Sobre la segunda cuestión prejudicial – Criterios relevantes
31.
En segundo lugar, la Supreme Court desea saber si la cuestión de si las costas procesales resultan «prohibitivas» debe decidirse atendiendo a criterios objetivos o subjetivos o atendiendo a alguna combinación de unos y otros. A modo de ejemplo, la Supreme Court menciona la capacidad de asunción de las costas de un ciudadano «ordinario» y los medios económicos del demandante en el caso concreto.
32.
Esta cuestión tiene por objeto, en definitiva, que se dilucide cómo debe decidir un órgano jurisdiccional nacional si las costas de un litigio siguen siendo o no compatibles con el artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus y las disposiciones de transposición de las Directivas.
33.
Si bien el Tribunal de Justicia no puede dar una respuesta omnicomprensiva y exhaustiva a esta cuestión, habida cuenta no sólo del margen de apreciación de los Estados miembros sino también de la diversidad de configuraciones posibles, el contexto en el que se enmarca el artículo 9, apartado 4, del Convenio permite identificar aspectos que pueden ser útiles para determinar las costas procesales que resultan admisibles.
34.
En primer lugar se ha de señalar que el artículo 3, apartado 8, del Convenio de Aarhus admite expresamente las costas de cuantía razonable. Por lo tanto, el artículo 9, apartado 4, y las disposiciones de las Directivas no se oponen a la imposición de costas siempre que su importe no resulte prohibitivo. (
20
)
35.
No existen criterios sencillos para determinar cuándo las costas son prohibitivas. El Tribunal de Justicia no adujo ningún motivo cuando declaró que tasas por importe de 20 euros o, en su caso, 45 euros no constituyen un obstáculo para el ejercicio de los derechos de participación en la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente. (
21
) Tampoco fundamentó por qué los gastos derivados directamente del suministro de información en materia de medio ambiente, hasta una cuantía de 5.000 euros, no disuaden a las personas que deseen ejercer su derecho al acceso a dicha información, mientras que, por el contrario, los gastos indirectos, como la participación en los costes fijos ocasionados a las autoridades, sí tienen un efecto disuasorio. (
22
)
36.
El Comité de cumplimiento (
23
) ya se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la cuestión de las costas prohibitivas y, en la mayoría de los casos, lo ha hecho en relación con el Reino Unido. (
24
) En todos los casos, el Comité llevó a cabo una apreciación global de las circunstancias del respectivo asunto o, en su caso, del régimen interno. Este modo de proceder se impone por el mero hecho de que ni el artículo 9, apartado 4, del Convenio ni las disposiciones de las Directivas de transposición contienen criterios específicos.
37.
La Comisión se remite asimismo al asunto Kreuz (
25
) del TEDH. Empero, este asunto no versaba sobre la totalidad de las costas procesales, sino únicamente sobre un elevado importe anticipado de las mismas que debía satisfacer el demandante. En este contexto, el TEDH consideró que el importe suponía el salario anual medio en el Estado miembro en cuestión. A juicio de la Comisión, esta apreciación permite sustentar un criterio objetivo. Sin embargo, en la fundamentación de la sentencia no se hace alusión alguna a dicho planteamiento. Tal y como señaló el Reino Unido, se trataba en primera línea de valorar la capacidad económica individual de los afectados, aplicando, pues, un criterio subjetivo. (
26
)
38.
La capacidad individual también adquiere relevancia respecto al principio de tutela judicial efectiva en el sentido del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales. Según el artículo 47, párrafo tercero, se prestará asistencia jurídica gratuita a quienes no dispongan de recursos suficientes siempre y cuando dicha asistencia sea necesaria para garantizar la efectividad del acceso a la justicia. Ciertamente, el artículo 9, apartado 5, del Convenio no exige con carácter imperativo la introducción de medidas de apoyo como la asistencia jurídica gratuita, (
27
) sino únicamente que se contemple el «establecimiento de mecanismos de asistencia apropiados». No obstante, en determinados casos, la asistencia jurídica gratuita permite evitar costas procesales prohibitivas. (
28
) Tratándose de la aplicación de disposiciones del Derecho de la Unión, la asistencia jurídica gratuita puede resultar incluso obligatoria si, como consecuencia de la limitada capacidad económica del afectado, las costas procesales en principio admisibles pueden suponer un obstáculo insuperable al acceso a la justicia. (
29
)
39.
Con todo, como acertadamente subraya la Comisión, la protección jurídica garantizada por el Convenio de Aarhus va más allá de la tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales. El objetivo expreso del artículo 47 es proteger los derechos propios. Por consiguiente, la necesidad de conceder la asistencia para gozar de una tutela judicial efectiva debe apreciarse tomando como punto de partida la propia persona cuyos derechos o libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados, y no el interés general de la sociedad, aunque éste pueda constituir uno de los criterios de apreciación de la necesidad de asistencia. (
30
)
40.
Por el contrario, la finalidad de la protección jurídica en cuestiones medioambientales no es, por regla general, proteger sólo los intereses individuales del demandante, sino también o, incluso, exclusivamente, los de la sociedad en general. El Derecho de la Unión atribuye gran importancia a este interés general, toda vez que, según el artículo 191 TFUE, apartado 2, y el artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales, uno de sus objetivos es alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente. (
31
)
41.
El Convenio de Aarhus se atiene a este doble interés. Según su artículo 1, cada Parte garantizará el derecho al acceso a la justicia en materia medioambiental, a fin de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar. Los considerandos séptimo y octavo del Convenio corroboran este objetivo y lo amplían con el deber de toda persona de proteger y mejorar el medio ambiente en interés de las generaciones presentes y futuras. Por tanto, a la luz de su décimo octavo considerando, el Convenio considera necesario conceder al público, incluidas las organizaciones, el derecho a acceder a mecanismos judiciales eficaces para que los intereses legítimos estén protegidos y para que se respete la ley.
42.
El reconocimiento del interés general en la protección del medio ambiente es tanto más importante cuanto que son posibles los casos en los que los intereses jurídicamente protegidos de determinadas personas no se ven afectados o sólo con carácter tangencial. El medio ambiente no puede defenderse en juicio por sí mismo, sino que necesita ser representado, por ejemplo, a través de ciudadanos comprometidos o de organizaciones no gubernamentales.
43.
A efectos de evitar las costas procesales prohibitivas, el doble interés en la protección del medio ambiente prohíbe tener en cuenta únicamente la capacidad económica de aquellos que intervienen en defensa del medio ambiente. No resulta razonablemente exigible que éstos asuman en su totalidad y hasta el límite de su propia capacidad económica el riesgo en materia de costas procesales si los procedimientos redundan también o incluso exclusivamente en interés general.
44.
Por lo tanto, la apreciación de si las costas de un procedimiento resultan prohibitivas deberá realizarse teniendo debidamente en cuenta el correspondiente interés general. Además, el Comité de cumplimiento infiere acertadamente este deber de consideración de la exigencia de proceso justo impuesta asimismo por el artículo 9, apartado 4, del Convenio. (
32
)
45.
Ahora bien, el deber de tener en cuenta el interés general no impide la inclusión de eventuales intereses privados del demandante. Por regla general, podrá exigirse una mayor asunción del riesgo económico a aquella persona para la que un procedimiento encaminado a aplicar el Derecho de la Unión en materia de medio ambiente vaya unido a elevados intereses económicos propios que a aquella persona que no espera obtener ninguna ventaja económica de dicho procedimiento. Por consiguiente, el umbral para la apreciación de la existencia de costas procesales prohibitivas puede ser más alto cuando concurren intereses económicos particulares. Ello explicaría por qué en un litigio en materia de contaminación olfativa mantenido entre vecinos, es decir, en un asunto de un interés general relativamente escaso, el Comité de cumplimiento no consideró prohibitiva una participación en las costas por importe superior a 5.000 GBP. (
33
)
46.
Y, a la inversa, la concurrencia de intereses privados tampoco puede impedir que, al mismo tiempo, se tenga en cuenta el interés general perseguido. Así, por ejemplo, el interés propio de algunos afectados por un proyecto de nuevo aeropuerto no puede justificar que al calcular las costas procesales admisibles se ignore el considerable interés general que se infiere del mero hecho de que el número de afectados es mucho mayor. (
34
)
47.
Por otra parte, el alcance del interés general también puede depender de las perspectivas de éxito. Una demanda que claramente no puede prosperar no redunda en interés de la sociedad, aunque ésta esté, en principio, interesada en la cuestión objeto del litigio.
48.
Por último, la cuantía de las costas admisibles también debe determinarse teniendo en cuenta que la interpretación de las disposiciones del Convenio relativas a los procedimientos judiciales debe garantizar «un amplio acceso a la justicia». (
35
) Ciertamente, en el artículo 9, apartado 2, del Convenio y en las correspondientes disposiciones de las Directivas la mención expresa del «amplio acceso a la justicia» sólo se hace en relación con las exigencias de interés suficiente y lesión de un derecho a las que se supedita la interposición de un recurso. No obstante, al menos el artículo 9, apartado 2, evidencia que dicho acceso constituye un objetivo global de Convenio. Por consiguiente, este criterio interpretativo debe aplicarse asimismo a la disposición relativa a las costas admisibles. Resultaría incompatible con un amplio acceso a la justicia que, con carácter general, los considerables riesgos económicos pudiesen impedir un procedimiento.
49.
Por lo tanto, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que a la hora de apreciar el carácter prohibitivo de las costas procesales deberán tenerse en cuenta las circunstancias objetivas y subjetivas del caso con el fin de posibilitar un amplio acceso a la justicia. La escasez de recursos económicos del demandante no puede constituir un obstáculo para el procedimiento. Siempre, es decir, también al fijar las costas procesales que puedan exigirse razonablemente a los demandantes que dispongan de capacidad económica, deberá tenerse debidamente en cuenta el interés general en la protección del medio ambiente que suscite el caso controvertido.
C. Sobre la cuarta cuestión prejudicial – Disuasión efectiva
50.
La cuarta cuestión prejudicial se refiere a la relevancia de que, de hecho, no se haya disuadido al demandante de entablar o proseguir el procedimiento.
51.
En este caso, la prohibición de las costas prohibitivas podría quedar desprovista de contenido: si el procedimiento se ha tramitado, resulta evidente que el riesgo económico no lo ha impedido. Sin procedimiento, la cuestión de las costas tiene carácter hipotético. Pero ésta no puede ser la conclusión.
52.
La cuestión tiene su razón de ser en que en el Reino Unido existe la posibilidad de decidir sobre una solicitud de medidas provisionales en materia de costas antes de adoptar una resolución sobre el fondo del asunto. Así, en el litigio principal, se fijó en 2.000 GPB el importe máximo de las costas procesales del recurso ante la Court of Appeal que habría de asumir la Sra. Pallikaropoulos, mientras que el órgano jurisdiccional de última instancia, la entonces House of Lords, desestimó su solicitud de medida provisional sobre las costas. Del hecho de que, a pesar de ello, la Sra. Pallikaropoulos prosiguió con su recurso ante la House of Lords podría inferirse que el riesgo económico no supuso un impedimento.
53.
A este respecto, procede señalar en primer lugar que, sin perjuicio de determinados problemas prácticos relativos a su configuración, (
36
) la solicitud de medidas provisionales en materia de costas constituye, en principio, un medio razonable de transposición del artículo 9, apartado 4, del Convenio y de las disposiciones de las Directivas. La decisión sobre dicha solicitud permite evitar a priori las costas prohibitivas y, al mismo tiempo, elimina otro potencial obstáculo a la interposición de un recurso, a saber, la incertidumbre sobre los costes del procedimiento.
54.
Por regla general, si al adoptarse la decisión sobre la solicitud de medidas provisionales en materia de costas ya se tuvieron debidamente en cuenta las exigencias del artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus y de las correspondientes disposiciones de las Directivas, ya no cabe cuestionar su resultado. En este caso, la desestimación de la solicitud de medidas provisionales en materia de costas puede considerarse un indicio de que el riesgo económico no impedía la interposición de un recurso. No obstante, en casos excepcionales puede ser necesario limitar a posteriori las costas, cuando, por ejemplo, durante el procedimiento surgen nuevos aspectos determinantes para la ponderación del interés general o cuando los costes resultan ser considerablemente más elevados que los estimados al adoptar la decisión sobre la solicitud de medidas provisionales.
55.
Si, por el contrario, los aspectos determinantes para la evitación de unas costas procesales prohibitivas no fueron tenidos suficientemente en cuenta, no cabe aducir la disposición a interponer un recurso como un indicio de que las costas admitidas no eran prohibitivas. Ello supondría privar al demandante de su derecho a que se eviten las costas procesales prohibitivas. El efecto útil de este derecho debería garantizarse en el marco de la decisión de imposición de costas una vez concluido el procedimiento sobre el fondo del asunto. (
37
)
56.
Por consiguiente, la ulterior resolución de imposición de costas puede tener debidamente en cuenta el hecho de que, a pesar de la desestimación de una solicitud de medidas provisionales en materia de costas procesales, no se haya disuadido al demandante de entablar o proseguir el procedimiento, siempre que la decisión sobre dicha solicitud se haya atenido al deber de evitar las costas prohibitivas.
D. Sobre la quinta cuestión prejudicial – Limitación de las costas en vía de recurso
57.
Por último la Supreme Court desea saber si es admisible supeditar la limitación de las costas a criterios diferentes en las distintas instancias. En el litigio principal, la solicitud de medidas provisionales en materia de costas se estimó ante la Court of Appeal pero se desestimó ante la House of Lords.
58.
El artículo 9, apartado 4, del Convenio así como las disposiciones de las Directivas se refieren sólo al procedimiento y no distinguen entre las instancias. Ciertamente, el Convenio no exige que se garantice una determinada instancia o recurso alguno. No obstante, los procedimientos contemplados no finalizan sino cuando la respectiva resolución adquiere fuerza de cosa juzgada. Por lo tanto, en contra de lo sostenido por Dinamarca, las costas prohibitivas deberán evitarse en todas las instancias. (
38
)
59.
En principio, esto también rige para los recursos interpuestos por un demandante que ya gozó de la limitación de las costas prohibitivas en primera instancia. El principio de igualdad de medios de defensa en el proceso, parte integrante del derecho fundamental a un proceso justo, (
39
) mencionado expresamente en el artículo 9, apartado 4, del Convenio como uno de los requisitos del procedimiento, prohíbe obligar al demandante a asumir el riesgo económico vinculado a la interposición de un recurso. Si así fuera, habría que temer que la parte contraria basase su estrategia procesal en que para el demandante quedase prácticamente descartada la interposición de un recurso.
60.
Por otra parte, la Sra. Pallikaropoulos resalta acertadamente que, según el artículo 267 TFUE, el deber de plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial en caso de duda acerca de la interpretación o la validez Derecho de la Unión incumbe únicamente a los órganos jurisdiccionales de última instancia. Alega asimismo que si las cuestiones suscitadas aún no han sido planteadas al Tribunal de Justicia por los órganos jurisdiccionales inferiores no cabe bloquear con costas procesales prohibitivas el acceso a un órgano jurisdiccional obligado a presentar la petición de decisión prejudicial.
61.
No obstante, tampoco se excluye que tras la resolución de primera instancia el interés general en la prosecución del procedimiento ya no exista o éste sea cuanto menos más reducido. Por lo tanto, el artículo 9, apartado 4, del Convenio y las disposiciones de las Directivas no se oponen a que en cada una de las instancias se examine nuevamente en qué medida deben evitarse las costas procesales prohibitivas.
V. Conclusión
62.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que decida lo siguiente:
«1)
Según el artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, artículo 10 bis de la Directiva 85/337/CEE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 2003/35/CE, y el artículo 15 bis de la Directiva 96/61/CE, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, en su versión modificada por la Directiva 2003/35, corresponde, en principio, a los Estados miembros determinar cómo debe evitarse que los procedimientos contemplados no lleguen a tramitarse como consecuencia del coste de los mismos. Con todo, las medidas previstas a estos efectos deberán ser suficientemente claras y garantizar con carácter vinculante la consecución en cada caso concreto de los objetivos perseguidos por el Convenio de Aarhus, respetando al mismo tiempo los principios de efectividad y equivalencia así como los derechos fundamentales consagrados por el Derecho de la Unión.
2)
A la hora de apreciar el carácter prohibitivo de las costas procesales deberán tenerse en cuenta las circunstancias objetivas y subjetivas del caso con el fin de posibilitar un amplio acceso a la justicia. La escasez de recursos económicos del demandante no puede constituir un obstáculo para la aplicación del Derecho de la Unión. Siempre, es decir, también al fijar las costas procesales que puedan exigirse razonablemente a los demandantes que dispongan de capacidad económica, deberá tenerse debidamente en cuenta el interés general en la protección del medio ambiente que suscite el caso controvertido.
3)
La ulterior resolución de imposición de costas puede tener debidamente en cuenta el hecho de que, a pesar de la desestimación de una solicitud de medidas provisionales en materia de costas procesales, no se haya disuadido al demandante de entablar o proseguir el procedimiento, siempre que la decisión sobre dicha solicitud se haya atenido al deber de evitar las costas prohibitivas.
4)
El artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus, el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 y el artículo 15 bis de la Directiva 96/61 no se oponen a que en cada una de las instancias se examine nuevamente en qué medida deben evitarse las costas procesales prohibitivas.»
(
1
)	Lengua original: alemán.
(
2
)	Convenio sobre el acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO 2005, L 124, p. 4).
(
3
)	Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40), en su versión modificada por la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo (DO L 156, p. 17), codificada por la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 2012 L 26, p. 1).
(
4
)	Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 257, p. 26), en su versión modificada por la Directiva 2003/35, codificada por la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 24, p. 8), y sustituida por la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) (DO L 334, p. 17).
(
5
)	Aprobado por la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO L 124, p. 1).
(
6
)	Véase http://www.unece.org/env/pp/pubcom.htm.
(
7
)	Citada en la nota 3 supra.
(
8
)	Actual artículo 11, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2011/92, anteriormente artículo 16, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2008/1 y actual artículo 25, apartado 4, párrafo 2, de la Directiva 2010/75.
(
9
)	Sentencias del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, Rec. p. I-1255), apartado 47; véase asimismo la sentencia de 15 de abril de 2008, Impact (C-268/06, Rec. p. I-2483), apartados 44 y 45.
(
10
)	Sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de enero de 1984, Ekro (327/82, Rec. p. 107), apartado 11; de 14 de febrero de 2012, Flachglas Torgau (C-204/09), apartado 37, y de 19 de julio de 2012, Pie Optiek (C-376/11), apartado 33.
(
11
)	Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de octubre de 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (C-263/08, Rec. p. I-9967), apartado 45, sobre el reconocimiento de las organizaciones no gubernamentales.
(
12
)	Sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de mayo de 1985, Comisión/Alemania (29/84, Rec. p. 1661), apartado 23, y de 16 de julio de 2009, Comisión/Irlanda (C-427/07, Rec. p. I-6277), apartado 55, y la jurisprudencia allí citada.
(
13
)	Sentencias Lesoochranárske zoskupenie, citada en la nota 9 supra, apartados 47 y 48; de 12 de mayo de 2011, Trianel Kohlekraftwerk Lünen (C-115/09, Rec. p. I-3673), apartado 43, y de 18 de octubre de 2011, Boxus y Roua y otros (C-128/09 a C-131/09, C-134/09 y C-135/09, Rec. p. I-9711), apartado 52.
(
14
)	Sentencias del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2006, Parlamento/Consejo (C-540/03, Rec. p. I-5769), apartado 105; de 26 de junio de 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone y otros (C-305/05, Rec. p. I-5305), apartado 68, y de 1 de julio de 2010, Speranza (C-35/09, Rec. p. I-6581), apartado 28.
(
15
)	Éste parece ser el caso, además de la versión alemana, de las versiones checa, española, húngara, italiana, lituana, letona, neerlandesa, polaca y portuguesa de las disposiciones correspondientes.
(
16
)	Sentencia Speranza, citada en la nota 14 supra, apartados 28 y 29.
(
17
)	La versión francesa reza : «(L)es procédures […] doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif.»
(
18
)	La versión inglesa reza: «(T)he procedures … shall … be fair, equitable, timely and not prohibitively expensive.»
(
19
)	La versión rusa del artículo 9, apartado 4, del Convenio reza: «Помимо и без ущерба для пункта 1 выше процедуры, упомянутые выше в пунктах 1, 2 и 3, должны обеспечивать адекватные и эффективные средства правовой защиты, включая при необходимости средства правовой защиты в виде судебного запрещения, и быть справедливыми, беспристрастными, своевременными и не связанными с недоступно высокими затратами.»
(
20
)	Sentencia Comisión/Irlanda, citada en la nota 12 supra, apartado 92.
(
21
)	Sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de noviembre de 2006, Comisión/Irlanda (C-216/05, Rec. p. I-10787), apartado 45.
(
22
)	Sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de septiembre de 1999, Comisión/Alemania (C-217/97, Rec. p. I-5087), apartados 47 y ss.
(
23
)	Sobre el Comité de cumplimiento del Convenio de Aarhus, véase el punto 8 de las presentes conclusiones.
(
24
)	Conclusiones y recomendaciones de 24 de septiembre de 2010, Morgan y Baker/Reino Unido (ACCC/C/2008/23, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/Add.1, no 49), Cultra Residents’ Association/Reino Unido (ACCC/C/2008/27, no 44 y 45), y ClientEarth y otros/Reino Unido (ACCC/C/2008/33, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/Add.3, no 128 y ss.), así como de 30 de marzo de 2012, DOF/Dinamarca (ACCC/C/2011/57, ECE/MP.PP/C.1/2012/7, no 45 y ss.).
(
25
)	Véase la sentencia del TEDH de 19 de junio de 2001, asunto Kreuz c. Polonia (Demanda no 28249/95, Recueil des arrêts et décisions 2001-VI, §§ 61 y ss.).
(
26
)	Véanse también las sentencias del TEDH de 26 de julio de 2005, asunto Podbielski y PPU Polpure c. Polonia (Demanda no 39199/98, § 67) y de 10 de enero de 2006, asunto Teltronic-CATV c. Polonia (Demanda no 48140/99, en particular, §§ 50 y ss.), cuyo objeto fueron pagos anticipados de cuantía claramente inferior.
(
27
)	Véanse, sin embargo, las Conclusiones y recomendaciones del Comité de cumplimiento, de 18 de junio de 2010, Plataforma Contra la Contaminación del Almendralejo/España (ACCC/C/2009/36, ECE/MP.PP/C.1/2010/4/Add.2, p. 12, no 66).
(
28
)	Comité de cumplimiento, Conclusiones y recomendaciones en el asunto ClientEarth y otros/Reino Unido, citadas en la nota 24 supra, no 92.
(
29
)	Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de diciembre de 2010, DEB (C-279/09, Rec. p. I-13849), apartados 60 y 61, y el auto de 13 de junio de 2012, GREP (C-156/12), apartados 40 y ss.
(
30
)	Sentencia DEB, citada en la nota 29 supra, apartado 42.
(
31
)	Véanse asimismo el noveno considerando del Preámbulo del Tratado UE y el artículo 11 TFUE.
(
32
)	Véanse las Conclusiones y recomendaciones en el asunto Cultra Residents’ Association/Reino Unido, citadas en la nota 24 supra, no 45.
(
33
)	Conclusiones y recomendaciones en el asunto Morgan y Baker/Reino Unido, citadas en la nota 24 supra, no 49.
(
34
)	A este respecto resultan ilustrativas las Conclusiones y recomendaciones en el asunto Cultra Residents’ Association/Reino Unido, citadas en la nota 24 supra.
(
35
)	Sobre el reconocimiento de organizaciones no gubernamentales, véase la sentencia Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, citada en la nota 11 supra, apartado 45.
(
36
)	Véanse las Conclusiones y recomendaciones en el asunto ClientEarth y otros/Reino Unido, citadas en la nota 24 supra, no 129 y ss.
(
37
)	Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de marzo de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest y otros (C-275/09, Rec. p. I-1753), apartado 37.
(
38
)	En este sentido se pronuncia también el Comité de cumplimiento en las Conclusiones y recomendaciones de 21 de enero de 2011, asunto AJA y otros/España (ACCC/C/2008/24, ECE/MP.PP/C.1/2009/8/Add.1, p. 20, no 108).
(
39
)	Sentencia Ordre des barreaux francophones et germanophone y otros, citada en la nota 14 supra, apartados 29 a 31.