62004CP0027_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En el presente asunto, iniciado mediante recurso de 27 de enero de 2004, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule una serie de medidas adoptadas por el Consejo en el marco de los procedimientos relativos a los déficits públicos excesivos de Francia y Alemania, incoados con arreglo al artículo 104 CE.
2. La parte demandante solicita, en primer lugar, que se anule lo que califica de «decisiones» del Consejo de no adoptar las medidas recomendadas por la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9, en relación con Francia y Alemania, respectivamente, decisiones adoptadas en la sesión del Consejo «Asuntos Generales» de 25 de noviembre de 2003 (en lo sucesivo, «decisiones negativas impugnadas»).
3. En segundo lugar, la Comisión impugna las «conclusiones» adoptadas por el Consejo en la mencionada reunión de 25 de noviembre de 2003, sobre la evaluación de las acciones emprendidas por Francia para responder a las recomendaciones del Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, y las «conclusiones» similares del Consejo en relación con Alemania.
4. Por su parte, el Consejo, además de considerar infundadas las pretensiones de la Comisión, ha alegado, con carácter previo, la inadmisibilidad del recurso, formulando dos tipos de objeciones, que procede examinar inmediatamente.
II. Sobre la admisibilidad del recurso
5. Las excepciones propuestas por el Consejo tienen por objeto la admisibilidad del recurso tanto por lo que se refiere a la no adopción de las medidas recomendadas por la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9, como por lo que se refiere a las «conclusiones» de 25 de noviembre de 2003.
A. La excepción relativa a la no adopción de las medidas recomendadas por la Comisión
1. Alegaciones de las partes
6. Mediante la primera excepción se alega que la Comisión ha utilizado un procedimiento inadecuado al interponer recurso de anulación, ya que con él se oculta, en realidad, un intento de eludir el procedimiento por omisión previsto en el artículo 232 CE.
7. Según el Consejo, lo que la Comisión censura en el presente asunto es, fundamentalmente, la inacción del propio Consejo debida a que no se alcanzaron las mayorías necesarias para la adopción de determinados actos. Ahora bien, este tipo de situaciones sólo pueden impugnarse ante el Tribunal de Justicia mediante el procedimiento y con los requisitos previstos en el artículo 232 CE.
8. El Consejo afirma que en el caso de autos, sin embargo, no concurren dichos requisitos: en primer lugar, porque no se requirió al Consejo para que actuara, y en segundo lugar, y ante todo, porque el Consejo no estaba obligado jurídicamente a adoptar las decisiones previstas en el artículo 104 CE, apartados 8 y 9.
9. El Consejo sostiene que, en cualquier caso, no ha incurrido en omisión, ya que sometió a votación las recomendaciones de la Comisión.
10. Hay que reconocer que el propio Consejo expone la posible objeción que podría oponerse a su razonamiento sobre la base de la sentencia Eurocoton y otros, (2) sentencia que podría llevar a pensar que la no adopción de un acto propuesto o recomendado por la Comisión constituye una decisión denegatoria presunta y, por tanto, un acto impugnable a efectos del artículo 230 CE.
11. Sin embargo, según el Consejo, esta sentencia no es pertinente en el presente caso porque la solución entonces adoptada se explica, en realidad, por las características específicas del procedimiento antidumping y no modifica pues la jurisprudencia tradicional en sentido contrario.
12. A esta excepción, la demandante objeta que, en el sistema establecido por el artículo 104 CE, la votación con la que el Consejo se pronuncia sobre las recomendaciones de la Comisión, con vistas a la adopción de las comprobaciones previstas en el apartado 8 o a las advertencias previstas en el apartado 9, constituye en cualquier caso una decisión –positiva o negativa, dependiendo de su resultado– y, por tanto, un acto impugnable con arreglo a la jurisprudencia Eurocoton y otros, antes citada.
13. La Comisión señala que el propio Consejo, en su escrito de contestación, aceptó implícitamente esta interpretación, al afirmar que el voto negativo sobre las recomendaciones de la Comisión implicaban la suspensión del procedimiento: si tal es el caso, prosigue la Comisión, se confirma que un acto de esta índole surte efectos jurídicos.
14. Además, según la Comisión, al negarse a comprobar que ni Francia ni Alemania habían adoptado medidas eficaces, el Consejo constató, en realidad, si bien de manera implícita, que, en su opinión y en contra de lo sostenido por la Comisión, estos dos países sí habían adoptado medidas eficaces. No obstante, si así fuera, el Consejo carecía manifiestamente de competencia para adoptar las medidas previstas en el artículo 104 CE, apartado 9; por consiguiente, concluye la Comisión, el Consejo se pronunció sobre las referidas medidas sin una base legal.
15. Por último, la Comisión formula otra alegación para demostrar la ilegalidad de la decisión negativa adoptada con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9. En su opinión, el voto negativo del Consejo sobre este punto constituye un acto que produce efectos jurídicos, y por tanto, un acto impugnable, por cuanto refleja la negativa del Consejo a avanzar en el procedimiento previsto por el Tratado, a pesar de que se reunían las condiciones para abordar la etapa siguiente.
2. Apreciación
16. Me parece evidente que la excepción examinada platea, ante todo, un problema de calificación de los hechos sometidos a la apreciación del Tribunal de Justicia. Dicho de otro modo, se trata de determinar si la no adopción de las recomendaciones de la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9, constituye una omisión
del Consejo, como tal impugnable mediante el procedimiento previsto en el artículo 232 CE, o si, por el contrario, puede ser calificada de decisión denegatoria implícita
y, por tanto, al menos en principio, de acto impugnable en virtud del artículo 230 CE.
17. En el primer caso, es obvio que el recurso de anulación formulado por la Comisión carecería de objeto y se debería declarar manifiestamente inadmisible. (3) En el segundo, en cambio, el punto de partida sería el contrario, si bien quedaría por comprobar la concurrencia de los diferentes requisitos de admisibilidad previstos en el artículo 230 CE.
18. Ahora bien, debe recordarse que en este punto el Tratado CE no ha recogido la regla clara que se desprende del artículo 35, párrafo tercero, del Tratado CECA, (4) y que, además, la jurisprudencia comunitaria no permite dirimir con certeza el problema de calificación planteado.
19. Si bien es cierto que el Tribunal de Justicia ha considerado en el pasado que la no adopción por el Consejo de un acto propuesto por la Comisión constituía una abstención ilícita y, por tanto, una omisión de la institución que se puede impugnar mediante el procedimiento previsto en el artículo 175 del Tratado (actualmente artículo 232 CE), (5) esta conclusión no parece compatible, en cambio, con la reciente sentencia Eurocoton y otros, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia calificó la no adopción de un acto propuesto por la Comisión de decisión denegatoria implícita.
20. Sin embargo, no creo que sea indispensable adentrarse en una exégesis de la jurisprudencia mencionada y de los límites que haya podido establecer a su alcance la especificidad indudable del caso examinado en el asunto Eurocoton y otros, antes citado, ya que, en mi opinión, las dos calificaciones del comportamiento reprochado al Consejo podrían conducir al mismo resultado, a saber, la inadmisibilidad del recurso.
21. Así, esta inadmisibilidad sería de todo punto manifiesta, como acabo de decir (punto 17), si se llegase a la conclusión de que la no adopción de las decisiones recomendadas por la Comisión debe calificarse de omisión del Consejo.
22. Pero creo que también se puede llegar a la conclusión de que el recurso es inadmisible aunque se prefiera adoptar el razonamiento del Tribunal de Justicia en la sentencia Eurocoton y otros, antes citada, y se considere de este modo que la no adopción de los actos recomendados por la Comisión constituye una decisión denegatoria implícita del Consejo.
23. A este respecto he de observar, en primer lugar, que en esa jurisprudencia el Tribunal de Justicia no se limitó a asimilar sin más la falta de deliberación del Consejo a una decisión negativa y, por ende, a un «acto» impugnable. El resultado de una asimilación automática de este tipo, prevista, como he dicho, en el Tratado CECA (acompañada, además, de un procedimiento específico de requerimiento a la Alta Autoridad para que actúe) pero no en el Tratado CE, habría conducido inevitablemente a vaciar de significado el procedimiento previsto en el artículo 232 CE en el supuesto de inacción de las instituciones comunitarias.
24. El Tribunal de Justicia, por el contrario, realizó un examen más detallado que le llevó a definir algunos requisitos para poder determinar en qué condiciones la no adopción de un acto en el plazo señalado puede calificarse, no de omisión ilegal, sino de acto impugnable.
25. En concreto, si comprendo bien dicha sentencia, para determinar si existe un acto impugnable, es necesario examinar, según el Tribunal de Justicia: i) si el Consejo ha adoptado una posición
sobre la propuesta o la recomendación de la Comisión (apartados 57 a 59); ii) si la tal posición negativa es definitiva
(apartados 63 a 65), y iii) si ésta produce efectos jurídicos
(apartados 66 y 67).
26. Para aplicar estos criterios al caso que nos ocupa, debe determinarse, en primer lugar, si el Consejo, con la votación del 25 de noviembre de 2003, «adoptó una posición» sobre las recomendaciones de la Comisión relativas a la adopción de la comprobación prevista en el artículo 104 CE, apartado 8, y de la advertencia prevista en el artículo 104 CE, apartado 9, en relación con Francia y Alemania, respectivamente.
27. Ahora bien, considero que cuando una recomendación de la Comisión ha sido incluida en el orden del día de las reuniones del Consejo y se somete a votación, se puede afirmar que éste «ha adoptado una posición» al respecto, con independencia del resultado de la votación: tanto si ésta conduce a la adopción del acto recomendado como si se rechaza la recomendación, como ha ocurrido en el caso de autos. (6)
28. En el presente asunto, por tanto, se ha de considerar que la votación del 25 de noviembre de 2003 constituye una «adopción de posición» (negativa) del Consejo sobre las referidas recomendaciones de la Comisión.
29. Mayor dificultad entraña pronunciarse sobre el carácter «definitivo» de la posición del Consejo, ya que la comprobación de la existencia de las condiciones mencionadas no se refiere a un «acto», sino a una «adopción de posición» negativa, es decir, a la no adopción del acto.
30. En el primer caso, cabe decir que, en principio, el carácter definitivo debe apreciarse a la luz de los efectos externos del acto y a la incidencia (definitiva) en las situaciones jurídicas que constituyen su objeto.
31. En el segundo caso, dado que es manifiestamente imposible seguir el mismo criterio habida cuenta de la naturaleza del «acto», considero que el carácter definitivo de los efectos de la «adopción de posición» habrá de determinarse, en cambio, sobre otra base y, en especial, a la luz del procedimiento en que se inscribe. Dicho de otro modo, esta «adopción de posición» podrá considerarse definitiva si constituye la etapa final
de dicho procedimiento, en el sentido de que después de la adopción de posición el procedimiento ha de considerarse terminado y el acto ya no puede ser adoptado a no ser que se reinicie ex novo
el procedimiento.
32. En caso contrario, se podría imputar a la institución una omisión ilegal (siempre, claro está, que el acto hubiera debido adoptarse en un plazo determinado), pero si todavía está facultado para adoptar válida y eficazmente el acto recomendado por la Comisión, dudo que la «adopción de posición» pueda considerarse definitiva y, por ende, un acto impugnable.
33. Creo que, por lo demás, esta conclusión queda corroborada, en especial, por el precedente en materia de política de transportes, (7) en que el Consejo «adoptó una posición» al someter a votación las proposiciones de la Comisión para la consecución de la libre prestación de servicios, pero no reunió la mayoría necesaria y, por tanto, no adoptó los actos de que se trataba, (8) a pesar de que los artículos 75 y siguientes del Tratado (actualmente artículos 71 CE y sigui entes) establecían plazos precisos con este fin.
34. En aquel caso, precisamente, el Tribunal de Justicia no criticó al Consejo por «haber adoptado una posición» negativa y, por tanto, actos impugnables con arreglo al artículo 173 del Tratado (actualmente artículo 230 CE), sino por una omisión ilegal, que podría haber subsanado adoptando los actos requeridos, como hizo posteriormente. Y ello es así, de modo evidente, porque seguía estando facultada para deliberar sobre la cuestión, aun después de expirar el plazo previsto en el Tratado. (9)
35. Por otra parte, si se contempla desde esta perspectiva el precedente Eurocoton, se verá que la apreciación del Tribunal de Justicia sobre el carácter definitivo de la «adopción de posición» que se censuraba al Consejo en ese asunto –la no adopción del acto– se basaba en que, como precisa el propio Tribunal de Justicia, «después de la expiración del plazo […] previsto [en la normativa], el Consejo ya no podía acoger la referida propuesta de reglamento» respecto de la cual se le había instado en vano a que deliberara (apartado 64). En efecto, de la normativa específica en la materia resultaba en aquel caso que la expiración del plazo de que disponía el Consejo para deliberar debía equipararse a una denegación presunta que implicaba automáticamente
el final del procedimiento antidumping y, por ende, la necesidad de reiniciarlo desde el principio. (10)
36. He de señalar a continuación que el Tribunal de Primera Instancia también ha precisado que «el mero silencio de una Institución no puede producir [efectos jurídicos obligatorios que lo conviertan en un acto impugnable], salvo cuando esa consecuencia esté expresamente prevista por una disposición del Derecho comunitario». (11) Así, si bien «el Derecho comunitario prevé, en algunos casos específicos, que el silencio de una Institución [tenga] valor de decisión cuando esa Institución haya sido requerida para definir su postura y no se haya pronunciado al cabo de cierto plazo[;] a falta de tales disposiciones expresas, que fijen un plazo tras cuya expiración se considera que ha tenido lugar una decisión presunta y que definan el contenido de dicha decisión, la inacción de una Institución no puede equipararse a una decisión sin comprometer el sistema de los medios de impugnación establecido por el Tratado». (12)
37. Desde esta perspectiva, debe comprobarse ahora si después de la «adopción de posición» de que se trata, y aunque hayan expirado los plazos previstos en el Reglamento nº 1467/97 (CE) del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo (DO L 209, p. 6), el Consejo conserva la facultad de adoptar eficazmente los actos que había recomendado la Comisión. De ser así, resultaría dudoso que dicha adopción de posición pueda considerarse «definitiva».
38. Sobre este punto, puede señalarse previamente que el artículo 104 CE ha conferido al Consejo la facultad de pronunciarse sobre las recomendaciones de la Comisión sin ninguna limitación temporal y que fue el Reglamento, es decir, un acto de Derecho derivado, el que estableció «plazos para la aplicación del procedimiento de déficit excesivo con el fin de garantizar su aplicación rápida y eficaz» (duodécimo considerando).
39. Por otra parte, el establecimiento de estos plazos estaba previsto en la Resolución del Consejo Europeo de Ámsterdam, (13) que con el Reglamento citado forma el llamado «Pacto de estabilidad» y que, por tanto, constituye, cuando menos, un instrumento interpretativo fundamental. Ahora bien, esta Resolución aclara precisamente que los plazos en cuestión tienen por objeto exclusivamente la aceleración del procedimiento y se limita a «emplazar» (y, por tanto, no obliga) al Consejo a respetarlos. (14)
40. En consecuencia, esta base bastaría para afirmar que el establecimiento de dichos plazos tenía por único objetivo acelerar el procedimiento previsto por el Tratado, pero no extinguir la facultad del Consejo de adoptar los actos recomendados por la Comisión en el marco de este procedimiento.
41. Pero existen indicaciones aún más significativas que llevan a la conclusión de que, después de la votación de 25 de de noviembre de 2003, el Consejo seguía siendo competente para pronunciarse sobre los déficits excesivos de Francia y Alemania y todavía podía adoptar, dentro de un plazo útil y razonable, los actos recomendados por la Comisión.
42. En primer lugar, así lo reconoció la propia Comisión en la vista y quedó confirmado asimismo en el punto 6 de las «conclusiones» controvertidas, en el que el Consejo manifiesta su voluntad de suspender el procedimiento y de reservarse la posibilidad de adoptar posteriormente las recomendaciones de la Comisión.
43. Pero esta interpretación parece corroborada también por el artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 1467/97, según el cual, el Consejo «adoptará de inmediato una decisión» –y, por tanto, aun después de la expiración del plazo previsto en el artículo 5– de advertencia, con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9, cuando «las medidas adoptadas por el Estado miembro afectado en respuesta a las recomendaciones dirigidas con arreglo a lo dispuesto en el apartado 7 del artículo [104 CE], no [hayan sido aplicadas] o […], a juicio del Consejo, se compruebe que son ineficaces».
44. Por otra parte, sostener la tesis contraria estaría en contradicción con la finalidad que dicho Reglamento atribuye al establecimiento de los plazos, que consiste, como se ha visto, en la necesidad de garantizar la «aplicación rápida y eficaz» del procedimiento (duodécimo considerando). En efecto, cualquier otra solución conllevaría la necesidad de reiniciar todo el procedimiento.
45. Con carácter más general, el criterio de coherencia del sistema aboga por una interpretación en este sentido. Así, resultaría ilógico pensar que un retraso del Consejo, aunque fuese mínimo, en adoptar un acto ante la imposibilidad de reunir las mayorías requeridas pueda privarle de la facultad de adoptar un acto, a no ser que esté previsto expresamente en la legislación. Es evidente que en ese caso se correría el riesgo de perturbar gravemente la propia vida comunitaria, ya que, en cierto modo, la contingencia de que el Consejo no reúna las mayorías requeridas –por no hablar de los supuestos de unanimidad– pertenece más a la fisiología que a la patología del sistema.
46. Como ya he dicho, en tal caso se podrán cumplir los requisitos para que exista una omisión ilegal del Consejo, pero éste no quedará privado, en principio, de la posibilidad de ejercer posteriormente su facultad decisoria.
47. De lo anterior colijo que las «adopciones de posición» que se impugnan en el presente asunto no pueden ser consideradas «definitivas» y que, por tanto, podrían ser impugnadas en virtud del artículo 232 CE, pero no del artículo 230 CE. En efecto, aunque se quiera mantener el punto de vista de la sentencia Eurocoton y otros, antes citada, no se cumple uno de los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia para que tales «adopciones de posición» puedan ser consideradas «actos» impugnables mediante recurso de anulación.
48. Quisiera añadir que esta conclusión es válida para las dos hipótesis examinadas. Dicho de otro modo, es válida, por un lado, para la comprobación prevista en el artículo 104 CE, apartado 8, que manifiestamente sigue siendo posible hasta que el Estado miembro interesado adopte las medidas nacionales idóneas para garantizar el respeto de las recomendaciones formuladas por el Consejo con arreglo al apartado 7.
49. Pero lo mismo cabe decir de la advertencia prevista en el artículo 104 CE, apartado 9, como ha reconocido, insisto, la propia Comisión en la vista y como se desprende también de las «conclusiones» controvertidas de 25 de noviembre de 2003 (véase el punto 42 de la presente opinión).
50. En efecto, o el Estado miembro interesado ha respetado las recomendaciones adoptadas por el Consejo con arreglo al apartado 7 y ya no existen razones para advertirle que debe adoptar las medidas previstas en el apartado 9, o persiste el déficit excesivo y, evidentemente, no desaparece el interés en que se adopten tales medidas aun después de expirar el plazo de que disponía el Consejo para deliberar sobre las recomendaciones realizadas por la Comisión con arreglo al apartado 9.
51. Por consiguiente, en lo que atañe a la primera excepción, creo poder llegar a la conclusión de que procede declarar la inadmisibilidad del recurso de la Comisión en la medida en que tiene por objeto la no adopción de la comprobación prevista en el artículo 104 CE, apartado 8, y de la advertencia prevista en el artículo 104 CE, apartado 9, en relación con Francia y Alemania, respectivamente.
B. La excepción relativa a las «conclusiones» de 25 de noviembre de 2003
1. Alegaciones de las partes
52. Como ya he recordado, el Consejo considera que tampoco cabe admitir el recurso de la Comisión en la medida en que pone en duda la legalidad de las «conclusiones» adoptadas por el Consejo el 25 de noviembre de 2003 en el marco de los procedimientos de déficit excesivo incoados contra Francia y Alemania.
53. Así, según el Consejo, la inadmisibilidad se deriva en este caso de que el recurso tiene por objeto, en realidad, actos de naturaleza puramente política, para cuya adopción goza de libertad.
54. Señala, por otra parte, que dichas «conclusiones» no producen efectos jurídicos y, por tanto, no pueden impugnarse con arreglo al artículo 230 CE, ya que se limitan a una mera constatación del estado de los procedimientos de déficit excesivo relativos a Francia y Alemania después de la votación del Consejo.
55. El Consejo añade que, análogamente, la referencia a la suspensión de dichos procedimientos que figura en las conclusiones mencionadas es de carácter esencialmente político y no jurídico: el Consejo toma nota de una suspensión que, desde un punto de vista jurídico, deriva necesariamente del resultado negativo de la votación sobre las propuestas de la Comisión.
56. En cualquier caso, según el Consejo, dicha suspensión no produce efectos jurídicos obligatorios, ya que el procedimiento de déficit excesivo sigue abierto y la Comisión puede presentar al Consejo en cualquier momento nuevas recomendaciones con arreglo al artículo 104 CE, apartados 7, 8 o 9.
57. La Comisión responde que si, como parece defender el Consejo, la suspensión de los procedimientos de déficit excesivo relativos a Francia y Alemania fuera consecuencia automática de la no adopción de las decisiones recomendadas por la Comisión, no se explica por qué el Consejo sintió la necesidad de decidir formalmente tal suspensión en el punto 6 de las conclusiones, en vez de limitarse a tomar nota de una suspensión consumada y automática.
58. Pero, sobre todo, la Comisión considera que las «conclusiones» controvertidas del Consejo constituyen en realidad recomendaciones sui generis,
cuyo efecto jurídico principal es liberar al Consejo –y a los Estados miembros interesados, a saber, Francia y Alemania en el presente caso– del marco jurídico obligatorio establecido en el artículo 104 CE y en el Reglamento nº 1467/97, sustituyéndolo por nuevas directrices relativas a la aplicación del artículo 104 CE, apartado 9, y por un nuevo marco de vigilancia de los déficits excesivos de los Estados miembros interesados.
59. Por consiguiente, según la Comisión, resulta evidente que las «conclusiones» de que se trata producen efectos jurídicos y, por tanto, constituyen actos impugnables a efectos del artículo 230 CE.
2. Apreciación
60. Para comenzar la valoración de los argumentos expuestos, debo recordar que, según jurisprudencia consolidada, el recurso previsto en el artículo 230 CE «tiene la finalidad de garantizar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 [del Tratado; actualmente artículo 220 CE], el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado» (15) y que «sería contrario a dicho objetivo interpretar restrictivamente los requisitos de admisibilidad del recurso limitando su alcance a las categorías de actos contempladas por el artículo 189 [del Tratado; actualmente artículo 249 CE]». (16) De lo anterior se deduce que, «por tanto, deben ser susceptibles de recurso de anulación todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, destinadas a producir efectos jurídicos». (17)
61. También una medida atípica, como son las «conclusiones» de que se trata, puede ser considerada un acto impugnable, siempre que produzcan efectos jurídicos.
62. Ahora bien, esta es justamente la apreciación que debe efectuarse en este momento.
63. Con tal fin considero conveniente, en primer lugar, recordar de forma muy esquemática, que en estas «conclusiones» el Consejo: a) recuerda las consideraciones que tuvo en cuenta para evaluar la situación presupuestaria, en particular, el nuevo marco económico pertinente (punto 1); b) toma nota de las medidas adoptadas por el Estado miembro interesado en respuesta a la recomendación que se le había dirigido con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, (punto 2); c) acoge positivamente el compromiso público contraído por el Estado miembro interesado de reducir el déficit por debajo del umbral del 3 % del PIB a más tardar en 2005 (punto 3); d) formula recomendaciones sobre las medidas que se deben adoptar para alcanzar este objetivo (punto 4); e) hace público que, a la luz de dichas recomendaciones y del compromiso unilateral del Estado miembro interesado mencionado en el punto 3, ha decidido no adoptar las medidas propuestas por la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9 (punto 5); f) acuerda suspender el procedimiento de déficit público, pero se declara dispuesto a adoptar una decisión con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9, basándose en la recomendación de la Comisión, si la evaluación basada en el punto 7 de estas «conclusiones» pone de manifiesto que el Estado interesado no ha actuado con arreglo a los compromisos contraídos (punto 6); g) invita, por último, al dicho Estado a que informe regularmente, cada seis meses, sobre el cumplimiento de dichos compromisos (punto 7).
64. En la medida en que aquí nos interesa, no es necesario examinar todos los puntos indicados. Bastará con detenerse en el punto 6, y ni siquiera en la primera parte de éste, donde se enuncia explícitamente la decisión del Consejo de suspender el procedimiento considerado («el Consejo ha acordado suspender el procedimiento […] por el momento»). En efecto, no es seguro, como veremos posteriormente (punto 132), que el Consejo estuviera facultado para acordar tal suspensión ni que alcanzara el resultado que perseguía. Por consiguiente, no procede adentrarse ahora en esta discusión.
65. En cambio, el pasaje que me parece determinante para responder a la cuestión que nos hemos planteado es el inmediatamente posterior del punto 6.
66. En él, el Consejo afirma estar dispuesto «a tomar una decisión con arreglo al apartado 9 del artículo 104, basándose en una Recomendación de la Comisión, si [el Estado miembro interesado] no actuara con arreglo a los compromisos establecidos en las presentes conclusiones,
lo que se pondría de manifiesto en la evaluación basada en el siguiente punto 7». (18)
67. Ahora bien, he de destacar que el «compromiso» de que se habla en este pasaje no es otro que el compromiso unilateral
mencionado en el apartado 3 de las «conclusiones» impugnadas y que Francia y Alemania contrajeron fuera del marco previsto en las recomendaciones del Consejo.
68. De lo anterior se desprende que la evaluación del Consejo con vistas a la decisión que debería adoptar con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9, ya no tendrá como parámetro de referencia el contenido de las recomendaciones del Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, sino precisamente el compromiso unilateral
del Estado miembro interesado.
69. Además, de este modo, y lo que es más, mediante un acto no previsto en el Tratado (es decir, las «conclusiones» impugnadas), el Consejo también ha modificado sustancialmente la recomendación que había adoptado anteriormente con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, indicando un proceso de consolidación de las cuentas públicas nuevo y diferente, basado en compromisos unilaterales y no en la recomendación que ya se había formulado.
70. En efecto, con estas «conclusiones» el Consejo, por un lado, pospuso la fecha límite para reducir el déficit público por debajo del umbral del 3 % previsto en el Protocolo sobre los déficits excesivos y, por otro lado, y como consecuencia de lo anterior, modificó la envergadura de las medidas de consolidación requeridas, como expongo a continuación.
71. En el caso de Francia, las «conclusiones» posponen al ejercicio financiero 2005 la expiración del plazo para reducir el déficit, que la recomendación del Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, fijaba, por el contrario, en el ejercicio financiero 2004.
72. Por consiguiente, se modifican significativamente las medidas que se deben adoptar para conseguir la consolidación dentro de dicho plazo. Así, las «conclusiones» recomiendan lograr en 2004 una reducción del déficit ajustado en función del ciclo del 0,8 % del PIB, a la que debería seguir en 2005 una nueva reducción del 0,6 % del PIB, o mayor, para reducir finalmente el porcentaje por debajo del umbral fijado en el Protocolo. Según la recomendación adoptada con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, en cambio, Francia debía reducir el déficit, como mínimo,
en un 1 % del PIB en 2004. (19)
73. Análogamente, en lo que atañe a Alemania, las «conclusiones» posponen al ejercicio financiero 2005 la expiración del plazo para reducir el déficit, que la recomendación del Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, fijaba, por el contrario en el ejercicio financiero 2003 (o 2004 a mas tardar) (20) y, por consiguiente, modifican considerablemente las medidas que se deben adoptar para conseguir la consolidación dentro de plazo.
74. Así, para respetar las recomendaciones anteriores del Consejo, Alemania debería haber reducido el déficit en un 1,2 % a más tardar al final de 2003, es decir, en poco menos de un mes desde la reunión del Consejo de 25 de noviembre de 2003. (21) Las «conclusiones» adoptadas en ese día recomendaban a Alemania que lograra en 2004 una reducción del déficit ajustado en función del ciclo del 0,6 % del PIB, a la que debería seguir en 2005 un nueva reducción del 0,5 % del PIB, o mayor, para reducir finalmente el porcentaje por debajo del umbral previsto en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo.
75. Ahora bien, puede afirmarse sin duda, como hace el Consejo, que las modificaciones expuestas eran consecuencia inevitable de no haberse adoptado las decisiones recomendadas por la Comisión, y que el Consejo, en esa situación, no tenía otra alternativa. Sin embargo, lo que cuenta es que difícilmente se pueden reducir dichas modificaciones a meras apreciaciones políticas ni negar que producen efectos jurídicos, con independencia de cuál sea la apreciación que se efectúe sobre ellas en cuanto al fondo.
76. En consecuencia, creo que debe declararse la admisibilidad del recurso de la Comisión en la medida en que tiene por objeto las «conclusiones» del Consejo.
III. Sobre el fondo
A. Examen de las posturas negativas
77. Analicemos ahora el fundamento del recurso de la Comisión.
78. Sobre este punto he de precisar, antes de nada, que, a pesar de los resultados del análisis anterior y de que llegué a la conclusión de la inadmisibilidad de la primera parte del recurso, considero conveniente examinar todas las imputaciones de la Comisión, para el caso de que el Tribunal de Justicia no comparta mi opinión.
1. Alegaciones de las partes
79. Hecha esta salvedad, observo, en cuanto al primer punto del recurso, que la institución demandante niega la legalidad de las decisiones negativas que resultan de la no adopción de las medidas recomendadas con arreglo al artículo 104 CE, apartado 8, alegando que el Consejo carecía de discrecionalidad para decidir si adoptaba o no la comprobación prevista en esta disposición del Tratado.
80. A su juicio, el Consejo debería haberse limitado a verificar, desde un punto de vista objetivo, si en el plazo fijado se habían seguido efectivamente las recomendaciones formuladas con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7. De no ser así, estaba obligado a hacerlas públicas.
81. La Comisión añade que, aun suponiendo que el Consejo disponga a este respecto de un margen de discrecionalidad, el artículo 253 CE le obliga en cualquier caso a motivar sus decisiones de no efectuar la comprobación prevista en el artículo 104 CE, apartado 8, en relación con Francia y Alemania, respectivamente. La Comisión considera que en el presente caso es manifiesta la inexistencia de tal motivación.
82. Por lo que se refiere a las decisiones negativas relativas a las medidas previstas en el artículo 104 CE, apartado 9, la Comisión afirma que el Consejo infringió el Tratado al someter a votación las medidas recomendadas por la Comisión sin haber efectuado previamente la comprobación prevista en el apartado 8 de dicho artículo. La Comisión añade que estas decisiones negativas también carecen de una motivación suficiente para cumplir lo dispuesto en el artículo 253 CE.
83. Por su parte, el Consejo alega esencialmente que, aun después de la adopción de las decisiones previstas en el artículo 104 CE, apartados 6 y 7, el Tratado no le impone la obligación de adoptar las propuestas contenidas en las recomendaciones de la Comisión con arreglo a los apartados 8 y 9 de dicho artículo; por el contrario, como resulta del tenor y de la finalidad de estas disposiciones, considera que dispone a este respecto de una amplia discrecionalidad.
84. El Consejo niega además que la adopción de una decisión con arreglo al artículo 104 CE, apartado 8, sea un requisito necesario para someter a votación la decisión prevista en el apartado 9.
85. Por último, en lo que atañe al supuesto incumplimiento de la obligación de motivación, el Consejo alega que tal obligación no existe en el caso de no adopción de las decisiones recomendadas por la Comisión, por la simple razón de que no estaba obligado a actuar.
86. Pero si, a pesar de ello, se quisiera suponer la existencia de un deber de motivación, el Consejo afirma que sus conclusiones de 25 de noviembre constituyen una motivación suficiente de la no adopción de las recomendaciones de la Comisión.
2. Apreciación
87. Examinaré por separado las imputaciones de la Comisión relativas a la no adopción de la comprobación prevista en el artículo 104 CE, apartado 8, y a la infracción del artículo 104 CE, apartado 9.
a) Artículo 104 CE, apartado 8
88. En primer lugar, quiero recordar que a tenor del artículo 104 CE, apartado 8, «lorsque le Conseil constate qu' aucune action suivie d'effets n'a été prise en réponse à ses recommandations dans le délai prescrit, il peut rendre publiques ses recommandations».
89. Me parece que leyendo esta disposición se pueden distinguir con claridad dos etapas.
90. Así, en primer lugar se requiere al Consejo para que «compruebe» si se han seguido efectivamente o no las recomendaciones formuladas con arreglo al artículo 104, apartado 7; a continuación, si el resultado de la comprobación es negativo, debe decidir si hace público el contenido de las recomendaciones, como reacción a la inactividad del Estado miembro interesado.
91. Antes de continuar debo precisar que a efectos del presente asunto no es necesario analizar si el Consejo está obligado o no a adoptar la decisión de hacer públicas las recomendaciones, ya que esta medida no se recomendó en relación con Francia ni en relación con Alemania.
92. En cambio, lo que aquí se discute son los requisitos a los que está sujeta la «comprobación» a que se refiere la primera parte del apartado 8 y, en especial, cuál es su objeto y si el Consejo estaba obligado o no a efectuarla una vez que la Comisión le había presentado una recomendación en ese sentido.
93. En cuanto al primer punto, he de decir que no está del todo claro cuál es exactamente el objeto del examen del Consejo, ya que la comparación de las diversas versiones lingüísticas de la disposición considerada permiten sostener dos interpretaciones divergentes.
94. Según la versión francesa del apartado 8, recordada más arriba, el Consejo debe comprobar que no existe ninguna
acción efectiva. (22) Esta es, precisamente, la interpretación defendida por el Consejo en el presente procedimiento.
95. Otras versiones, por el contrario, (23) parecen corroborar la idea de una evaluación global de las medidas adoptadas por el Estado de que se trate. En otras palabras, se instaría al Consejo a que compruebe si el Estado miembro interesado ha adoptado o no medidas que, en su conjunto,
se consideran idóneas para alcanzar los objetivos de consolidación establecidos en la recomendación formulada con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7.
96. También la versión inglesa (24) y portuguesa (25) parecen conciliarse mejor con esta segunda interpretación, que, por lo demás, la Comisión ha hecho suya en los procedimientos relativos al déficit de Francia y Alemania y que también ha defendido en los debates ante el Tribunal de Justicia.
97. Por mi parte, he de decir que, si bien ambas interpretaciones parecen posibles sobre la base de los textos, consideraciones de orden sistemático me llevan, sin embargo, a inclinarme por la interpretación propuesta por la Comisión.
98. Ahora bien, no considero que deba detenerme en esta cuestión, ya que creo que la Comisión tiene razón al afirmar que, en ambos casos, el Consejo está obligado de todas formas, si la Comisión se lo pide, a pronunciarse con arreglo al apartado 8 para constatar que el Estado interesado ha seguido efectivamente sus recomendaciones (total o parcialmente) o no lo ha hecho.
99. En cuanto al fondo, obviamente, el Consejo podrá incluso apartarse de las recomendaciones de la Comisión; sin embargo, a mi parecer, no podrá abstenerse, como ha hecho en el presente caso, de efectuar una apreciación de las medidas adoptadas por el Estado miembro interesado al final del plazo fijado en el recomendación formulada con arreglo al apartado 7.
100. El motivo de lo anterior es que dicha apreciación, en el sistema del artículo 104 CE, es una etapa importante que permite a las instituciones comunitarias reaccionar rápidamente a la eventual insuficiencia (o, lo que es peor, a la inexistencia) de las medidas prescritas al Estado miembro interesado.
101. La inexistencia de comprobación del Consejo debe ser considerada, por tanto, un incumplimiento de la obligación que le impone el artículo 104 CE, apartado 8, habida cuenta de los objetivos y de las exigencias del procedimiento de déficit excesivo, así como de la función atribuida al Consejo en la tramitación de dicho procedimiento.
102. En consecuencia, con carácter subsidiario a mis conclusiones sobre la inadmisibilidad en este punto, considero que la imputación de la Comisión relativa al artículo 104 CE, apartado 8, está fundada.
b) Artículo 104 CE, apartado 9
103. Como ya he recordado, la Comisión afirma que la decisión negativa relativa a este apartado está viciada porque se adoptó sin que antes se comprobara que el Estado miembro interesado no había «seguido efectivamente» las recomendaciones del Consejo, en el sentido del artículo 104 CE, apartado 8.
104. Esta comprobación es, según la Comisión, una etapa necesaria del procedimiento de déficit excesivo, destinada a tutelar el derecho de defensa del Estado miembro interesado. En otro caso, dicho Estado se vería privado de la posibilidad de alegar, antes de la eventual formulación de una advertencia con arreglo al apartado 9, su propio punto de vista con el fin de demostrar la eficacia de las medidas que ha adoptado.
105. He de confesar, no obstante, que no me convence una interpretación tan rígida de la relación entre los apartados 8 y 9 del artículo 104 CE.
106. En primer lugar, se pueden dar situaciones en las que la etapa prevista en el apartado 8 sea manifiestamente superflua. Se puede pensar, por ejemplo, en el supuesto de un Estado miembro que, después de haber recibido una recomendación con arreglo al apartado 7, anuncia antes del final del plazo fijado por ésta que no puede adoptar las medidas recomendadas o anuncia medidas manifiestamente insuficientes para reducir el déficit por debajo de los límites establecidos.
107. En este caso, el propio Reglamento nº 1467/97 indica la posible solución cuando en su artículo 10, apartado 2, permite al Consejo adoptar «de inmediato» y, por tanto, dejando a un lado la etapa descrita en el apartado 8, las medidas previstas en el apartado 9. Si, además, el incumplimiento se considera «deliberado», la última frase del apartado 7 de dicho Reglamento prevé «un procedimiento acelerado», lo que sin duda implica acortar la duración de los plazos, pero también, en mi opinión, omitir etapas del procedimiento.
108. Así, en todos estos casos, dado también que las recomendaciones adoptadas con arreglo al apartado 7 se hacen públicas con independencia de que exista una decisión del Consejo, la comprobación requerida por el apartado 8 se limitaría a una obligación puramente formal, carente de utilidad y que sólo conduciría a retrasar en vano la tramitación del procedimiento.
109. Pero también podrían surgir dudas sobre la necesidad de esta etapa en casos –como, a mi parecer, los que nos ocupan– en los que manifiestamente se impone la aplicación del apartado 8. En estos supuestos, la omisión del Consejo constituye ciertamente, como ya he dicho (véase el punto 99 de la presente opinión), una infracción del Tratado y, por tanto, podría ser sancionada judicialmente. No obstante, debemos preguntarnos si esta infracción implica también necesariamente la imposibilidad de abordar las etapas posteriores del procedimiento de déficit excesivo.
110. En mi opinión, quien desee responder afirmativamente a esta cuestión debería pensar en las consecuencias excesivas e irrazonables que traería consigo una defensa tan formalista de la secuencia cronológica, que supeditaría la aplicación del apartado 9 al respeto de la etapa prevista en el apartado 8. En efecto, no cabe ninguna duda de que si adoptase esta solu ción, se llegaría al resultado paradójico de bloquear pura y simplemente el desarrollo del procedimiento de déficit excesivo, precisamente en un momento esencial, a saber, la advertencia con arreglo al apartado 9.
111. Ahora bien, me parece francamente difícil defender la coherencia de esta solución con el sistema establecido en el Tratado. No niego, insisto, que la observancia del apartado 8 constituya una obligación del Consejo, pero considero que si se incumple esta obligación, la consecuencia no puede ser la paralización de todo el procedimiento, sino, al contrario, la eventual declaración de la ilegalidad de la omisión del Consejo.
112. Por otra parte, habida cuenta de lo que ya he expuesto acerca de la publicidad de las recomendaciones, no encuentro ningún motivo fundado para sostener que la omisión de la etapa prevista en el apartado 8 menoscabe sustancialmente el desarrollo del procedimiento. El único argumento válido formulado a este respecto no me parece irrebatible. Se refiere, como se ha visto, al derecho de defensa del Estado miembro interesado y consiste en la objeción de que, sin esta etapa, el Estado miembro se vería privado del derecho a ser oído antes de la adopción de una decisión con arreglo al apartado 9.
113. Ahora bien, considero que, en realidad, la tutela de este derecho no requiere necesariamente la aplicación del apartado 8. Así, aun cuando el Consejo debiese apreciar la eficacia de las medidas nacionales directamente sobre la base del apartado 9, el Estado miembro interesado podría de todos modos defender dichas medidas en las discusiones que preceden a la decisión de formular la advertencia prevista en dicho apartado.
114. Por último, tampoco cabe invocar contra la tesis que he defendido que este apartado haga referencia a un incumplimiento que «persiste». Según esta objeción, el uso de este verbo implica que se ha efectuado una comprobación previa con arreglo al apartado 8, porque solamente después de dicha comprobación tendría sentido hablar de «persistencia» del incumplimiento, en el caso de que éste continuase.
115. Este argumento, sin embargo, no me parece decisivo. De hecho, es evidente que el verbo se utilizó pensando en la hipótesis, que podríamos calificar de normal, de que se haya respetado la etapa del apartado 8. Pero si no ocurriera así, lo que importa a efectos de la aplicación del apartado 9 es comprobar si el Estado había seguido o no las recomendaciones formuladas con arreglo al apartado 7, y no si el incumplimiento ha sido ya comprobado y, por tanto, es «persistente».
116. En consecuencia, se puede confirmar sin duda que la comprobación prevista en el artículo 104 CE, apartado 8, es una etapa importante del control del respeto de las recomendaciones previstas en el apartado 7 que ejercen las instituciones, pero no puede ser considerada un requisito necesario e imprescindible para la formulación de la advertencia al Estado miembro interesado prevista en el artículo 104 CE, apartado 9.
117. De lo anterior infiero, en lo que respecta al caso de autos, que el Consejo podía someter a votación la recomendación de la Comisión con arreglo al apartado 9, aunque no se hubiera efectuado la comprobación prevista en el apartado 8.
118. En consecuencia, con carácter subsidiario a mis conclusiones sobre la inadmisibilidad en este punto, propongo al Tribunal de Justicia que desestime por infundado el recurso de la Comisión contra la decisión negativa adoptada por el Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9.
B. Sobre las «conclusiones» de 25 de noviembre de 2003
1. Alegaciones de las partes
119. La Comisión alega, en primer lugar, que la decisión de suspender el procedimiento de déficit excesivo contenida en las «conclusiones» impugnadas es ilícita porque infringe el artículo 9 del Reglamento. A su parecer, únicamente son admisibles las hipótesis de suspensión expresamente previstas en dicha disposición, que no son las del presente asunto.
120. La Comisión añade que la decisión de suspender los procedimientos considerados carece de la motivación indispensable.
121. Con carácter más general, la Comisión alega asimismo que la adopción de las «conclusiones» controvertidas infringe las normas aplicables en materia de votación. Así, el Consejo declaró la adopción de dichas conclusiones en virtud de la mayoría requerida para adoptar las decisiones previstas en el artículo 104 CE, apartado 9, mientras que, habida cuenta del contenido de las «conclusiones» y de la fase en que se encontraba el procedimiento de déficit excesivo, deberían haberse seguido las normas de voto aplicables a las decisiones previstas en el artículo 104 CE, apartado 7.
122. Por último, la Comisión sostiene que el Consejo ha infringido el Tratado, y en particular su artículo 104, al haber elegido intervenir mediante un acto atípico, como son las «conclusiones» impugnadas.
123. La Comisión señala que si bien el Consejo puede adoptar, en algunos casos, actos no previstos expresamente en el Tratado, ello no es posible cuando, como en el presente supuesto, el Consejo está obligado jurídicamente a adoptar una decisión, es decir, un acto vinculante.
124. Según la Comisión, la facultad discrecional de que dispone el Consejo para aplicar el artículo 104 CE, apartado 9, se limita a la elección de las medidas cuya adopción se requiere al Estado miembro interesado y al establecimiento del marco temporal en que deberán adoptarse. El Consejo, a juicio de la Comisión, carece de facultad discrecional para escoger el instrumento jurídico de su intervención.
125. El Consejo, por su parte, responde que las «conclusiones» de 25 de noviembre son actos de naturaleza exclusivamente política y no jurídica, que es libre de adoptar o no.
126. Por tanto, su adopción en el presente caso era necesaria, según el Consejo, porque las recomendaciones adoptadas por el Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, habían quedado obsoletas debido al nuevo contexto económico. En estas circunstancias, y a falta de una propuesta de la Comisión para modificar dichas recomendaciones, el Consejo no tenía más alternativa que adaptar sus indicaciones a los Estados interesados mediante la adopción de un acto no vinculante, de naturaleza esencialmente política.
127. Así, según el Consejo, su silencio habría puesto en peligro la credibilidad del Pacto de estabilidad y habría creado una situación de incertidumbre de consecuencias nefastas.
128. Por último, en lo que atañe a la supuesta violación del artículo 9 del Reglamento nº 1467/97 que se derivaría de la suspensión del procedimiento, «decidida» mediante las conclusiones impugnadas, el Consejo señala que esta disposición del Reglamento se limita de prever la suspensión en dos circunstancias determinadas, pero no excluye completamente que pueda producirse una suspensión en otros supuestos.
129. En opinión del Consejo, la suspensión en el caso de autos es la consecuencia automática de la no adopción de la decisión con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9, y las conclusiones se limitan a tomar nota de ello.
2. Apreciación
130. Ya he abordado, al examinar la admisibilidad del presente recurso, alguna de las cuestiones que se acaban de exponer (véanse los puntos 64 y siguientes). Las retomo ahora para tratarlas con más detenimiento en relación con las imputaciones formuladas por la Comisión en cuanto al fondo.
131. Con este fin hemos de preguntarnos, en primer lugar, si el Consejo podía suspender el procedimiento considerado y modificar las recomendaciones adoptadas anteriormente en virtud del artículo 104 CE, apartado 7, a pesar de que la Comisión ya le había recomendado actuar con arreglo al apartado 9 de dicho artículo.
132. Sobre la primera cuestión, quiero recordar que no está claro que en el presente caso el Consejo pudiera suspender el procedimiento de déficit excesivo. Me inclino más bien por una respuesta afirmativa. Si bien el Reglamento prevé únicamente dos supuestos de suspensión, me parece razonable pensar que esto no excluye otras posibilidades de suspensión, rigurosamente justificadas por exigencias imprevisibles y conformes con la finalidad del Tratado y del Reglamento.
133. Con mayor convicción comparto, en cambio, la tesis del Consejo sobre su facultad de modificar, en la situación que acabo de describir, las recomendaciones que adoptó con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7.
134. He de señalar, en primer lugar, que en virtud de un principio general, la facultad de las instituciones de adoptar un determinado acto incluye también, necesariamente, la de modificar dicho acto, siempre que se respeten las disposiciones que rigen el ejercicio de su competencia.
135. La conclusión contraria sólo sería válida, a mi parecer, si se demostrase que el acto que se quiere modificar se inscribe en un procedimiento rígidamente regulado y caracterizado por la obligación de que la institución competente para actuar adopte el acto siguiente en la secuencia del procedimiento en un plazo determinado, con cuya expiración se extingue la facultad decisoria de dicho institución.
136. Ahora bien, como he intentado demostrar anteriormente (puntos 38 y siguientes y 41 y siguientes), la expiración de los plazos señalados en el Reglamento para adoptar las medidas previstas en el marco del procedimiento de déficit excesivo no da lugar a la extinción de la facultad decisoria del Consejo.
137. Por otra parte, tampoco cabe defender que el Consejo, después de que la Comisión le ha sometido una recomendación con arreglo al apartado 9, deba pronunciarse sobre ella y no pueda modificar las recomendaciones que hubiera adoptado anteriormente en virtud del apartado 7, cuando concurran los requisitos para ello.
138. En efecto, del apartado 9 se desprende con claridad que el Consejo no está en modo alguno obligado a atenerse a las recomendaciones formuladas por la Comisión de conformidad con dicho apartado ni, por tanto, a adoptar la decisión solicitada por esta institución. Y esto así aunque el Consejo, a diferencia de lo ocurrido en el presente caso, haya efectuado la comprobación prevista en el apartado 8.
139. Al limitarse a habilitar al Consejo para ejercitar una facultad decisoria, (26) el apartado 9 le confiere un amplio margen de discrecionalidad para decidir si ejercita esta facultad y de qué forma lo hace. Se podrá discutir, en su caso, si esta facultad se ha ejercido respetando los límites que ha fijado la jurisprudencia comunitaria en casos similares, pero no podrá negarse su existencia.
140. Sostener lo contrario equivaldría a afirmar que, en realidad, la facultad decisoria en esta materia está reservada por completo a la Comisión y que se confina al Consejo a la función de mero notario, ya que debería limitarse a estampar su sello en las recomendaciones de la Comisión. Pero tal pretensión estaría en contradicción manifiesta con los equilibrios institucionales definidos en el Tratado y también con el sistema establecido en la normativa específica de que se trata.
141. Por último, tampoco puede objetarse que el artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1467/97 prevé que, si las medidas adoptadas por el Estado en respuesta a la recomendación formulada con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, son insuficientes, el Consejo «adoptará de inmediato una decisión» con arreglo al apartado 9. Es evidente que esta disposición se refiere, en relación con la situación que contempla, a omitir alguna de las etapas del procedimiento anteriores a la decisión del Consejo prevista en el apartado 9. Ahora bien, ello no obsta para que, incluso en este caso, se mantengan, como confirma la referencia al apartado 9, las condiciones previstas para la adopción de dicha decisión, incluidas, obviamente, las relativas a las facultades mencionadas del Consejo.
142. Por consiguiente, si el Consejo no está obligado a aprobar las recomendaciones formuladas por la Comisión con arreglo al apartado 9, debe inferirse que, aun después de presentadas éstas, conserva, en principio, la facultad de modificar las recomendaciones que adoptó en virtud del apartado 7
143. Naturalmente, esta facultad deberá ejercerse, no obstante, respetándose las exigencias formales y de procedimiento previstas al respecto en el Tratado, que deben ser, como es obvio, las mismas que las previstas para la adopción del acto que se pretende modificar.
144. Ahora bien, este acto, como ya se ha visto (puntos 69 y siguientes), es la recomendación adoptada con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, y, por tanto, es a esta disposición a la que se ha de hacer referencia.
145. Por consiguiente, en el presente supuesto, será necesario, en primer lugar, que exista una recomendación de la Comisión proponga la adopción de una nueva recomendación del Consejo con arreglo al apartado 7 (véase el artículo 104 CE, apartado 13).
146. En segundo lugar, la modificación que de este modo se recomiende deberá adoptar la forma del acto típico mencionado en los textos, es decir, la forma de una «recomendación» del Consejo.
147. Por último, esta modificación deberá aprobarse con arreglo a las normas de voto aplicables al acto modificado, es decir, por mayoría de dos tercios de los votos de los Estados miembros de la Comunidad, excluido el voto del representante del Estado miembro de que se trate (artículo 104 CE, apartado 13).
148. Ahora bien, de los autos se desprende que, en el presente caso, las «conclusiones» del Consejo fueron adoptadas sin una recomendación previa de la Comisión y, por añadidura, con la forma, no de una «recomendación», sino de un acto atípico.
149. Por lo que se refiere a las normas de voto, consta que las «conclusiones» fueron adoptadas sin que se alcanzara la mayoría de dos tercios de los votos de los Estados miembros, necesaria para la adopción de la recomendación del Consejo prevista en el artículo 104 CE, apartado 7.
150. Tampoco cabe alegar, como hace el Consejo, que en la fase en que se encontraba el procedimiento, la mayoría necesaria era la prevista para el apartado 9, en cuyo cómputo se excluyen los votos normalmente atribuidos a los Estados miembros que no participan en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria. (27)
151. Tal pretensión constituiría la utilización de un procedimiento manifiestamente inadecuado, dado que, como ya se ha visto, el Consejo, al adoptar las «conclusiones», no sólo no formuló la advertencia prevista en el apartado 9 para que se tomen medidas de reducción del déficit, sino que rectificó recomendaciones entonces vigentes con arreglo al apartado 7.
152. Habida cuenta de todo lo anterior, considero evidente que la adopción de las «conclusiones» del Consejo de 25 de noviembre de 2003 adolece de vicios sustanciales de forma en contra de lo dispuesto en el Tratado.
153. Llego a la conclusión, por consiguiente, de que debe acogerse el recurso de la Comisión en la medida en que tiene por objeto las citadas «conclusiones».
IV. Consideraciones finales
154. Para finalizar, considero que procede declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se refiere tanto a la no adopción de la comprobación prevista en el artículo 104 CE, apartado 8, como a la no adopción de la advertencia prevista en el artículo 104 CE, apartado 9, en relación con Francia y Alemania, respectivamente.
155. Con carácter subsidiario, procede declarar fundado el recurso en lo que atañe a la no adopción de la comprobación prevista en el apartado 8 del mismo artículo, e infundado en lo que atañe a la no adopción de la advertencia prevista en el apartado 9.
156. Por el contrario, debe declararse admisible y fundado el recurso en la medida en que se refiere a las «conclusiones» de 25 de noviembre de 2003 relativas a Francia y Alemania.
V. Costas
157. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente los motivos de una y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá decidir que cada parte abone sus propias costas.
158. Dado que procede declarar el recurso en parte inadmisible y en parte admisible y fundado, considero que tanto el Consejo como la Comisión deben abonar sus propias costas.
VI. Conclusión
A la luz de cuanto precede, propongo al Tribunal de Justicia que declare:
«1) El recurso de la Comisión es inadmisible en la medida en que se refiere a la no adopción de la comprobación prevista en el artículo 104 CE, apartado 8, y la no adopción de la advertencia prevista en el artículo 104 CE, apartado 9, en relación con Francia y Alemania respectivamente;
con carácter subsidiario, el recurso es:
– fundado en lo que atañe a la no adopción de la comprobación prevista en el apartado 8 del mismo artículo, e
– infundado en lo que atañe a la no adopción de la advertencia prevista en el apartado 9.
2) El recurso es admisible y fundado en la medida en que se refiere a las “conclusiones” de 25 de noviembre de 2003 relativas a Francia y Alemania.
Por consiguiente, procede anular dichas “conclusiones”.
3) El Consejo y la Comisión abonarán sus propias costas.»
(1) .
(2)
–	Sentencia de 30 de septiembre de 2003 (C‑76/01 P, Rec. p. I‑10091).
(3)  –	Véase el auto de 21 de enero de 2000, Francia/Comisión (C-514/99, Rec. p. I‑4705), apartados 48 y ss.
(4)  –	En el supuesto en el que se hubiera requerido a la Alta Autoridad para que actuara, esta disposición establecía que «si, transcurrido un plazo de dos meses, la Alta Autoridad no hubiere tomado ninguna decisión o formulado ninguna recomendación, podrá interponerse recurso ante el Tribunal, en el plazo de un mes, contra la decisión implícita de denegación que se presume resulta de este silencio»
(el subrayado es mío).
(5)  –	Sentencia de 22 de mayo de 1985, Parlamento/Consejo (13/83, Rec. p. 1513), especialmente apartados 68 y 78.
(6)  –	Véase la sentencia Eurocoton y otros, antes citada, apartados 58 y 59, y las conclusiones el Abogado General Jacobs en el mismo asunto, cuyo punto 75 reproduzco en su integridad: «Considero que es errónea la apreciación recogida en el apartado 58 de la sentencia recurrida (“si bien una votación positiva constituye la modalidad jurídica mediante la cual se adopta el acto, por el contrario una votación negativa pone únicamente de manifiesto la falta de decisión”). La “falta de decisión” implicaría que el Consejo no abordó la cuestión o que, si lo hizo, no se formó una opinión. Ambas hipótesis quedan refutadas por la existencia de una “conclusión negativa” descrita en el comunicado de prensa y por el hecho de que no se alcanzara la mayoría requerida.»
(7)
–	Que dio lugar a la sentencia de 22 de mayo de 1985, Parlamento/Consejo, citada en la nota 5.
(8)  –	Sentencia de 22 de mayo de 1985, antes citada, especialmente el apartado 73.
(9)
–	Véase la sentencia de 22 de mayo de 1985, antes citada, especialmente los apartados 70 y ss.
(10)  –	Véase el artículo 6, apartado 9, y el considerando decimoquinto del Reglamento (CE) nº 384/96 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO 1996, L 56, p. 1).
(11)
–	Sentencia de 13 de diciembre de 1999, Sodima/Comisión (asuntos acumulados T‑190/95 y T‑45/96, Rec. p. II‑3617), apartado 31.
(12)
–	Idem,
apartado 32.
(13)
–	Según el apartado III de la Resolución, «el Pacto de estabilidad y crecimiento, que contiene disposiciones de carácter preventivo y disuasorio, está compuesto por la presente Resolución y dos Reglamentos del Consejo, uno relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y la supervisión y coordinación de las políticas económicas, y el otro relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo».
(14)
–	Véase el número 2 de las orientaciones dirigidas al Consejo por el Consejo Europeo de Amsterdam mediante la Resolución sobre el Pacto de estabilidad.
(15)
–	Sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, «AETS» (22/70, Rec. p. 263), apartado 40.
(16)
–	Sentencia AETS, antes citada, apartado 41.
(17)
–	Sentencia AETS, antes citada, apartado 42.
(18)
–	El subrayado es mío.
(19)  –	La recomendación adoptada con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, recomienda a Francia garantizar una reducción del déficit de al menos el 0,5 % del PIB, o mayor, si fuese necesario.
En el presente caso, a luz de las nuevas condiciones económicas, par a respetar esta recomendación Francia debería reducir el déficit en 2004 en un 1,5 % del PIB.
Véase el punto 2, párrafo sexto, de la exposición de motivos de la Recomendación de la Comisión con vistas una Decisión del Consejo con conformidad con el artículo 104 CE, apartado 9 [SEC(2003) 1121 final] («La reducción total del saldo ajustado en función del ciclo necesaria para lograr en 2004 un déficit inferior al 3 % del PIB ascendería aproximadamente a 1,5 puntos porcentuales del PIB»).
(20)  –	Las partes se han referido al ejercicio 2004 durante este procedimiento. Sin embargo, de los textos parece desprenderse una referencia directa al ejercicio 2003. Así, la recomendación formulada con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, recomienda a las autoridades alemanas que «apliquen […] sus planes presupuestarios para 2003 que (…) aspiran a reducir el déficit de las administraciones públicas en 2003 al 2,75 % del PIB»
y, en particular, que apliquen con este fin las medidas anunciadas, que se elevan a un 1 % del PIB, así que las demás medidas compensatorias que pudieran ser necesarias «para asegurar la reducción del déficit público en 2003 según las previsiones».
(21)  –	De hecho, sobre la base de los datos de noviembre de 2003, la relación entre el déficit y el PIB alcanzaba en Alemania el 4,2 % (véase la recomendación de la Comisión con vistas a una Decisión del Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9 [SEC(2003) 1316 final], exposición de motivos, párrafo séptimo, «Ajuste presupuestario en 2003»).
(22)  –	La versión alemana de este artículo parece similar: «Stellt der Rat fest, daß seine Empfehlungen innerhalb der gesetzten Frist keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst haben, so kann er seine Empfehlungen veröffentlichen».
(23)  –	Véanse, por ejemplo, las versiones italiana: «Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni»; española: «Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas»; u holandesa: «Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken».
(24)  –	«Where it establishes that there has been no effective action in response to its recommendations within the period laid down, the Council may make its recommendations public».
(25)  –	«Sempre que verificar que, na sequência das suas recomendações, não foram tomadas medidas eficazes no prazo estabelecido, o Conselho pode tornar públicas as suas recomendações».
(26)  –	Como es sabido, la disposición prevé que: «il Consiglio può decidere»; «peut décider»; «podrá decidir»; «pode decidir»; «may decide»; «kann der Rat beschließen»; «kan de Raad besluiten»; etc.
(27)
–	Véase el artículo 122 CE, apartados 3 y 5.