62022CJ0728
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
20 март 2025 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Директива 2014/23/ЕС — Концесии за дейност по управление на игри и събиране на залози — Член 43 — Изменение на концесия по време на нейното изпълнение — Национална правна уредба, която предвижда заплащане от концесионерите на месечна такса за удължаване на срока на действие на концесиите — Съвместимост — Член 5 — Задължение за държавите членки да предоставят на възлагащия орган правомощието да започне по искане на концесионер процедура за изменение на условията за експлоатация на концесия, когато непредвидими и независещи от волята на страните обстоятелства оказват значително влияние върху оперативния риск на тази концесия — Липса“
По съединени дела C‑728/22—C‑730/22
с предмет три преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) с актове от 21 ноември 2022 г., постъпили в Съда на 24 ноември 2022 г., в рамките на производства по дела
Associazione Nazionale Italiana Bingo — Anib,
Play Game Srl (C‑728/22),
Associazione Concessionari Bingo — Ascob Srl,
B&B Srl,
TM Srl,
Better Now Srl,
Bingo Adda Srl,
Bingo Baccara Srl,
Bingo Boing Srl,
Bingo Bon Srl,
Bingobrescia Srl,
Bingo Bul Srl,
Bingo Centrum Srl,
Bingo Dolomiti Srl,
Bingo Gallura Srl,
Bingo Globo Srl Unipersonale,
Bi.Pa. Srl,
Bingo Ritz Somalia Srl,
Bingo Seven Monza Srl,
Bingo Star Rovigo Srl,
Bingo Time Trentino Srl,
Borgaro Bingo Srl,
Dora Srl,
Eden Srl,
Eliodoro Srl,
Eurogela Giochi Srl,
Euronissa Giochi Srl,
Fiore Srl,
Hippobingo Firenze Srl,
Hippogroup Cesenate SpA,
Hippogroup Modena Srl,
Iris Srl,
Kristal Palace Srl,
Le Casinò Srl,
AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,
Milano Giochi Srl,
Mondo Bingo Srl,
Progetto Bingo Srl,
Romulus Srl,
Tutto Gioco Srl (C‑729/22),
Coral Srl (C‑730/22)
срещу
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
при участието на:
B.E. Srl,
Play Game Srl,
Play Line Srl Unipersonale,
BC,
BD,
EF,
GL,
HU,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: I. Jarukaitis, председател на четвърти състав, изпълняващ функцията на председател на пети състав, D. Gratsias и E. Regan (докладчик), съдии,
генерален адвокат: L. Medina,
секретар: C. Di Bella, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 24 април 2024 г.,
като има предвид становищата, представени:
–
за Play Game Srl, от L. Porfiri и A. Vergerio Di Cesana, avvocati,
–
за Ascob e.a., от L. Giacobbe и M. Tariciotti, avvocati,
–
за Coral Srl, от A. Dagnino, avvocato,
–
за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от A. Collabolletta, P. G. Marrone и F. Subrani, avvocati dello Stato,
–
за Европейската комисия, от L. Armati, G. Gattinara и G. Wils, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 4 юли 2024 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалните запитвания се отнасят главно до тълкуването на Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, 1989 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237), на Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия (ОВ L 94, 2014 г., стр. 1) и на членове 49 и 56 ДФЕС.
2
Запитванията са отправени в рамките на спорове между две професионални сдружения на предприятия, които управляват хазартната игра „бинго“ в Италия, и предприятия от този сектор на дейност, а именно Associazione Nazionale Italiana Bingo — Anib, Play Game Srl (C‑728/22), Associazione Concessionari Bingo — Ascob Srl, B&B Srl, TM Srl, Better Now Srl, Bingo Adda Srl, Bingo Baccara Srl, Bingo Boing Srl, Bingo Bon Srl, Bingobrescia Srl, Bingo Bul Srl, Bingo Centrum Srl, Bingo Dolomiti Srl, Bingo Gallura Srl, Bingo Globo Srl Unipersonale, Bi.Pa. Srl, Bingo Ritz Somalia Srl, Bingo Seven Monza Srl, Bingo Star Rovigo Srl, Bingo Time Trentino Srl, Borgaro Bingo Srl, Dora Srl, Eden Srl, Eliodoro Srl, Eurogela Giochi Srl, Euronissa Giochi Srl, Fiore Srl, Hippobingo Firenze Srl, Hippogroup Cesenate SpA, Hippogroup Modena Srl, Iris Srl, Kristal Palace Srl, Le Casinò Srl, AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria, Milano Giochi Srl, Mondo Bingo Srl, Progetto Bingo Srl, Romulus Srl, Tutto Gioco Srl (C‑729/22) и Coral Srl (C‑730/22), от една страна, и Ministero dell’Economia e delle Finanze (Министерство на икономиката и финансите, Италия) и Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Агенция „Митници и монополи“, Италия) (наричана по-нататък „ADM“), от друга страна, относно валидността на т.нар. режим на „техническо удължаване“, с който правителството на Италия удължава срока на действие на някои концесии, в замяна на което се предвижда по-специално, първо, задължение за съответните концесионери да плащат месечна такса, чийто размер впоследствие е увеличен, второ, забрана да прехвърлят помещенията си, и трето, задължение да приемат удължаването, за да могат да участват във всяка бъдеща процедура за ново възлагане на концесиите.
Правна уредба
Правото на Съюза
3
Съображения 52, 75, 76 и 87 от Директива 2014/23 гласят:
„(52)
С цел предотвратяване на затваряне на пазара и ограничаване на конкуренцията срокът на концесията следва да бъде ограничен. В допълнение, концесиите с прекалено дълъг срок биха могли да доведат до затваряне на пазара и по този начин да възпрепятстват свободното движение на услуги и свободата на установяване. Дългият срок обаче може да се счита за основателен, ако е крайно необходим, за да позволи на концесионера да си възвърне инвестициите, планирани за изпълнението на концесията, и да получи доход от вложения капитал. Следователно за концесии със срок над пет години срокът на концесията следва да бъде ограничен до времето, през което може разумно да се очаква концесионерът да си възвърне инвестициите, направени за експлоатация на строителството и услугите, и да получи доход от вложения капитал при нормални условия на експлоатация, като се отчитат конкретните договорни цели, които концесионерът е поел ангажимент да постигне, за да изпълни изискванията по отношение например на качеството или цената за ползвателите. […]
[…]
(75)
Договорите за концесия обикновено включват дългосрочни и комплексни технически и финансови договорености, които често биват засегнати от променящи се обстоятелства. Следователно е необходимо да бъдат пояснени условията, при които измененията на дадена концесия по време на нейното изпълнение налагат провеждането на нова процедура за възлагане на концесия, като се вземе предвид съдебната практика на Съда на Европейския съюз в тази област. Нова процедура за възлагане на концесия се изисква в случай на съществени изменения в първоначалната концесия, по-специално в обхвата и съдържанието на взаимните права и задължения на страните, включително разпределението на правата върху интелектуалната собственост. Такива изменения указват намерението на страните да предоговорят основни срокове или условия на тази концесия. Такъв е по-специално случаят, когато изменените условия биха повлияли на резултата от процедурата, ако бяха включени в първоначалната процедура. Изменения на концесията, които водят до минимална промяна на стойността на договора в рамките на определена стойност, следва винаги да бъдат възможни, без да се налага провеждането на нова процедура за възлагане на концесия. […]
(76)
Възможно е възлагащите органи и възложителите да бъдат изправени пред външни обстоятелства, които не са могли да предвидят, когато са възлагали концесията, по-специално когато изпълнението ѝ обхваща дълъг период от време. В тези случаи е необходима известна степен на гъвкавост за адаптиране на концесията към тези обстоятелства без провеждането на нова процедура за възлагане на концесия. Понятието за непредвидени обстоятелства се отнася за обстоятелства, които не биха могли да бъдат предвидени въпреки достатъчно надлежната подготовка на първоначалното възлагане от възлагащия орган или възложителя при отчитане на наличните средства, естеството и характеристиките на конкретния проект, добрите практики в съответната област и необходимостта да се осигури подходящо съотношение между ресурсите, изразходвани за подготовката на възлагането на концесията, и нейната предвидена стойност. Това обаче не може да се прилага в случаите, когато изменението води до промяна в естеството на цялата концесия — например при замяна на строителството, което трябва да се извърши, или на услугите, които трябва да се предоставят, с нещо друго или при коренна промяна на вида на концесията, тъй като в такава ситуация може да се предположи хипотетично влияние върху резултата. […]
[…]
(87)
Доколкото целта на настоящата директива, а именно координирането на законите, подзаконовите нормативни актове и административните разпоредби на държавите членки, приложими към определени процедури за възлагане на концесия, не може да бъде постигната в достатъчна степен от държавите членки, а поради нейния обхват и последици би могла да бъде по-добре постигната на равнището на Съюза, Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 ДЕС. В съответствие с принципа на пропорционалност, уреден в същия член, настоящата директива не надхвърля необходимото за постигането на тази цел“.
4
Член 1 от тази директива, озаглавен „Предмет и обхват“, предвижда в параграф 1:
„С настоящата директива се определят правилата във връзка с процедурите за възлагане, от възлагащи органи и възложители, на концесии, чиято стойност е равна или по-висока от прага, определен в член 8“.
5
Член 5 от посочената директива е озаглавен „Определения“ и предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1)
„концесии“ означава концесии за строителство или услуги съгласно определението в букви а) и б):
[…]
б)
„концесия за услуги“ означава възмезден договор, сключен в писмена форма, чрез който един или повече възлагащи органи или възложители възлагат предоставянето и управлението на услуги, различни от изпълнението на строителство по буква а), на един или повече икономически оператори, като възнаграждението за това се състои само от правото на използване на услугите, предмет на договора или от това право в съчетание с възнаграждение.
Възлагането на концесия за строителство или услуги включва прехвърлянето на концесионера на оперативен риск от експлоатирането на това строителство или услуги, включващ риск, свързан с търсенето, или риск, свързан с предлагането, или и двете. Счита се, че концесионерът е поел оперативен риск, когато при нормални условия на експлоатация не му е гарантирано, че ще си възвърне направените инвестиции или разходи по експлоатацията на строителството или услугите, които са предмет на концесията. Частта от риска, прехвърлена на концесионера, включва реално излагане на колебанията на пазара, при което евентуалната прогнозна загуба на концесионера не е само символична или пренебрежима“.
6
Член 8 от Директива 2014/23 предвижда, както показва заглавието му, прага и методите за изчисляване на прогнозната стойност на концесиите. По-конкретно, параграф 2, първа алинея от тази разпоредба гласи, че [с]тойността на концесията е общият оборот на концесионера без ДДС за срока на договора, определен като прогнозна стойност от възлагащия орган или възложителя, получен като възнаграждение за строителството и услугите, предмет на концесията, както и за доставките, които са свързани с това строителство и услуги“.
7
Член 18 от тази директива е озаглавен „Срок на концесията“ и предвижда:
„1.   Срокът на концесиите е ограничен. Той се определя от възлагащия орган или възложителя в зависимост от необходимото строителство или услуги.
2.   За концесии, надвишаващи пет години, максималният срок на концесията не трябва да надвишава времето, в рамките на което може разумно да се очаква концесионерът да си възвърне направените инвестиции за експлоатация на строителството или услугите и да получи доход от вложения капитал, като се отчитат инвестициите, необходими за постигане на конкретните цели на договора.
[…]“.
8
Член 43 от посочената директива е озаглавен „Изменение на договорите през техния срок на изпълнение“ и гласи:
„1.   Договорите за концесия могат да бъдат изменяни без нова процедура за възлагане на концесия в съответствие с настоящата директива в следните случаи:
a)
когато измененията, независимо от паричната им равностойност, са предвидени в първоначалната документация за концесията чрез ясни, точни и недвусмислени клаузи за преразглеждане, които могат да включват клаузи за изменение на цената или опции. В тези клаузи се посочват обхватът и естеството на възможните изменения или опции, както и условията, при които те може да се използват. Те не предвиждат изменения или опции, които биха променили цялостния характер на концесията;
б)
за допълнително строителство или допълнителни услуги от първоначалния концесионер, които са станали необходими и не са включени в първоначалната концесия, когато смяната на концесионера:
i)
не може да се извърши поради икономически или технически причини, като изисквания за взаимозаменяемост или оперативна съвместимост със съществуващото оборудване, услуги или инсталации, възложени с първоначалната концесия; и
ii)
би предизвикала значително неудобство или съществено дублиране на разходите на възлагащия орган или възложителя.
Независимо от това за концесии, възложени от възлагащия орган с цел извършването на дейност, различна от посочените в приложение II, евентуалното увеличение на цената не може да превишава с повече от 50 % стойността на първоначалната концесия. Когато се правят няколко последователни изменения, това ограничение се прилага за стойността на всяко изменение. Тези последователни изменения не следва да целят заобикаляне на настоящата директива;
в)
когато са изпълнени всички условия по-долу:
i)
необходимостта от изменение е предизвикана от обстоятелства, които добросъвестен възлагащ орган или изложител не би могъл да предвиди;
ii)
изменението не променя цялостния характер на концесията;
iii)
за концесии, възложени от възлагащия орган за целите на дейност, различна от посочените в приложение II, увеличението на стойността не превишава с повече от 50 % стойността на първоначалната концесия. Когато се правят няколко последователни изменения, това ограничение се прилага за стойността на всяко изменение. Тези последователни изменения не трябва да целят заобикаляне на настоящата директива;
г)
когато нов концесионер заменя концесионера, на който възлагащият орган или възложителят първоначално е възложил концесията, вследствие на:
i)
недвусмислена клауза за преразглеждане или опция в съответствие с буква а);
ii)
цялостно или частично встъпване в положението на първоначалния концесионер след корпоративно преструктуриране, включително поглъщания, сливания, придобивания или несъстоятелност, от друг икономически оператор, който отговаря на първоначално установените критерии за качествен подбор, при условие че това не води до други съществени изменения на договора и не цели заобикаляне на прилагането на настоящата директива; или
iii)
когато възлагащият орган или възложителят сам поема задълженията на основния концесионер по отношение на неговите подизпълнители, ако тази възможност е предвидена в националното законодателство;
д)
когато измененията, независимо от стойността им, не са съществени по смисъла на параграф 4.
Възлагащите органи или възложителите, които са изменили дадена концесия в случаите по букви б) и в) от настоящия параграф, публикуват обявление за това в Официален вестник на Европейския съюз. Това обявление трябва да съдържа информацията, посочена в приложение ХI, и се публикува в съответствие с член 33.
2.   В допълнение и без да е необходима проверка дали са спазени условията по параграф 4, букви а)—г), договорите за концесия могат да бъдат изменени, без да е необходимо провеждането на нова процедура за възлагане на концесия в съответствие с настоящата директива, когато стойността на изменението е едновременно под следните две стойности:
i)
прага по член 8; и
ii)
10 % от стойността на първоначалната концесия.
Изменението обаче не може да променя цялостния характер на концесията. Когато се правят няколко последователни изменения, стойността се изчислява въз основа на нетната обща стойност на последователните изменения.
3.   За целите на изчисляването на стойността по параграф 1, букви б и в) и параграф 2, когато договорът за концесията съдържа клауза за индексация, за референтна стойност служи актуализираната стойност. Ако договорът за концесията не съдържа клауза за индексация, актуализираната стойност се изчислява въз основа на средната инфлация в държавата членка на възлагащия орган или възложителя.
4.   Изменението на договор за концесия в рамките на неговия срок на изпълнение се счита за съществено по смисъла на параграф 1, буква д), когато прави концесията съществено различна по характер от първоначално възложената. При всички случаи, без да се засягат параграфи 1 и 2, изменението се счита за съществено, когато е изпълнено едно или повече от следните условия:
a)
изменението въвежда условия, които, ако бяха част от първоначалната процедура за възлагане на концесия, биха позволили допускането на кандидати, различни от първоначално избраните, или приемането на оферта, различна от първоначално приетата, или биха привлекли към участие в процедурата за възлагане на концесията допълнителни кандидати;
б)
изменението променя икономическия баланс на концесията в полза на концесионера по начин, който не е бил предвиден в първоначалната концесия;
в)
изменението значително разширява обхвата на концесията;
г)
когато нов концесионер заменя концесионера, на когото възлагащият орган или възложителят първоначално е възложил концесията, в случаи, различни от предвидените в параграф 1, буква г).
5.   За изменения на разпоредбите на договора на концесията по време на срока на изпълнение, различни от предвидените в параграфи 1 и 2, е необходима нова процедура за възлагане на концесия в съответствие с настоящата директива“.
9
Член 51 от същата директива е озаглавен „Транспониране“ и предвижда в параграф 1:
„Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива до 18 април 2016 г. Те незабавно съобщават на [Европейската комисия] текста на тези разпоредби“.
10
Член 54 от Директива 2014/23 е озаглавен „Влизане в сила“ и гласи:
„Настоящата директива влиза в сила на двадесетия ден след публикуването ѝ в Официален вестник на Европейския съюз.
Настоящата директива не се прилага за възлагането на концесии, процедурите за които са проведени или които са възложени преди 17 април 2014 г.“.
Италианското право
11
Първоначално хазартната игра „бинго“ е уредена в Италия с Decreto n. 29 — Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco „Bingo“ ai sensi dell’articolo 16 della Legge 13 maggio 1999, n. 133 (Декрет № 29 — Наредба за определяне на правилата за въвеждане на играта „бинго“ по смисъла на член 16, параграф 1 от Закон № 133 от 13 май 1999 г.) от 31 януари 2000 г. (GURI, бр. 43 от 22 февруари 2000 г.), който предоставя правомощие на министъра на икономиката и финансите да определи правилата и времето за провеждане на играта, плащането на възнагражденията, таксите и приходите, които се дължат на каквото и да било основание, включително тези, които трябва да се предоставят на организаторите на игрите.
12
На практика концесиите, които са възложени в резултат на проведената след приемането на този декрет процедура за подбор, не са предвиждали плащането на месечна такса. За сметка на това върху продадените талони за игра се е начислявал данък.
13
Срокът на концесиите е определен на шест години, като съгласно разпоредбите на член 2, параграф 1, буква e) от посочения декрет те са могли да бъдат подновени само веднъж.
14
През 2013 г., когато изтича срокът на действие на първите възложени съгласно посочения декрет концесии, се поставя въпросът за съвместимостта на начина на възлагане на концесиите с правото на Съюза, тъй като последното изисква да се публикува обявление за провеждане на процедура за обществена поръчка, в която всяко отговарящо на условията предприятие да може да участва на равни начала. Според италианския законодател обаче привеждането в съответствие с правото на Съюза на предвидения в националното право начин на възлагане на концесии предполага „тенденция за синхронизиране във времето“ на началните дати на всички концесии във въпросния сектор.
15
Ето защо е взето решение да се въведе режим на техническо удължаване на концесиите с изтекъл срок, който да позволи на действащите концесионери временно да продължат да упражняват дейността си, така че, след като изтече срокът на всички концесии, да могат да се открият на една и съща дата процедури за възлагане за всички тези концесии.
16
Член 1, параграфи 636 и 637 от Legge n. 147 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014) (Закон № 147 за приемане на годишния и многогодишния държавен бюджет (Закон за стабилността за 2014 г.) от 27 декември 2013 г. (GURI, бр. 302 от 27 декември 2013 г., редовна притурка № 87, наричан по-нататък „Закон № 147/2013“) предвижда:
„636.   За да се съвмести принципът [на правото на Съюза], че след изтичането на срока им на действие публичните концесии трябва да се възложат или да се възложат отново чрез конкурентна процедура за подбор, с необходимостта в сектора на концесиите за събиране на залозите от играта „бинго“ да продължи тенденцията за синхронизиране във времето на тези концесии, през 2014 г. [ADM] ще извърши ново възлагане на концесиите, чийто срок изтича през 2013 г. и 2014 г., в съответствие със следните ръководни принципи:
a)
въвежда се принципът за възмездност на концесиите за събиране на залозите от играта „бинго“, а минималният праг на насрещната престация за възлагане на всяка концесия се определя на 200000 евро;
b)
срокът на концесиите е шест години;
c)
концесионерът, чиято концесия изтича и който същевременно възнамерява да участва в процедурата за ново възлагане на концесията, заплаща сума в размер на 2800 евро за всеки месец или част от месец над 15 дни и в размер на 1400 евро за всяка част от месец под 15 дни за всеки месец или част от месец, за който се удължава изтеклото концесионно правоотношение, и във всички случаи — до датата на новото възлагане на концесията;
d)
сумата по буква a) се изплаща на две равни части, първата — на датата на подаване на заявлението за участие в процедурата за възлагане на новата концесия, а втората — на датата на възлагане на новата концесия след приключване на процедурата по подбор на конкуренти;
e)
размерът на банковата или застрахователната гаранция, представена от концесионера за целия срок на концесията в полза на публичната администрация, за да се гарантира изпълнението на субективните и обективните изисквания, на нивото на обслужване и на договорените договорни задължения, е общо 300000 евро годишно.
637.   Изпълнителният декрет на [ADM], който трябва да бъде приет преди края на май 2014 г., установява всички необходими разпоредби за прилагане, за да се гарантира — на всеки две години, при спазване на посочените в параграф 636 ръководни принципи — обявяването на състезателни процедури за ново възлагане на съществуващи концесии за събиране на залозите от играта „бинго“, последната от които трябва да изтече през 2020 г.“.
17
Според запитващата юрисдикция режимът на техническо удължаване въвежда и забрана за участие в процедурата за ново възлагане на съответната концесия за притежателите на концесии с изтекъл срок, които не желаят да участват в този режим, като поемат съответната тежест.
18
Режимът на техническо удължаване е изменен за пръв път през 2015 г. с член 1, параграф 934 от Legge n. 208 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2016) (Закон № 208 за приемане на годишния и многогодишния държавен бюджет (Закон за стабилността от 2016 г.) от 28 декември 2015 г. (GURI, бр. 302 от 30 декември 2015 г., редовна притурка № 70), който по-специално разширява този режим и по отношение на концесиите, които изтичат през 2015 г. и 2016 г., отлага крайния срок за възлагане на съответните концесии от 31 декември 2014 г. на 31 декември 2016 г. и удължава съответно срока на тези концесии, увеличава размера на дължимата от операторите, които упражняват дейността си съгласно този режим, месечна такса от 2800 евро на 5000 евро за всеки месец или част от месец над 15 дни и от 1400 евро на 2500 евро за всяка част от месец под 15 дни и забранява прехвърлянето на помещения през целия срок на техническото удължаване.
19
Decreto legislativo n. 50 — Codice dei contratti pubblici (Законодателен декрет № 50 за приемане на Кодекс за обществените поръчки) от 18 април 2016 г. (GURI, бр. 91 от 19 април 2016 г.) транспонира Директива 2014/23 в италианския правен ред.
20
Член 1, параграфи 636 и 637 от Закон № 147/2013 е изменен отново през 2017 г. с Legge n. 205 — Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018—2020 (Закон № 205 за приемане на прогнозния бюджет за финансовата 2018 г. и многогодишния бюджет за тригодишния период 2018—2020 г.) от 27 декември 2017 г. (GURI, бр. 302 от 29 декември 2017 г., редовна притурка № 62) (наричан по-нататък „Закон № 205/2017“), който разширява режима на техническо удължаване и по отношение на концесиите, които изтичат през 2017 г. и 2018 г., отлага крайния срок за откриване на процедурите за ново възлагане на тези концесии от 31 декември 2016 г. на 30 септември 2018 г. и увеличава размера на дължимата по посочения режим месечна такса от 5000 евро на 7500 евро за всеки месец или част от месец над 15 дни и от 2500 евро на 3500 евро за всяка част от месец под 15 дни.
21
Впоследствие член 1, параграфи 636—638 от Закон № 147/2013 е изменен през 2018 г., 2019 г. и 2020 г., като всеки път прилагането на режима на техническо удължаване се удължава по отношение на концесиите, които не са изтекли. По-специално, Legge n. 178 — Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021—2023 (Закон № 178 за приемане на държавния бюджет за финансовата 2021 г. и многогодишния бюджет за тригодишния период 2021—2023 г.) от 30 декември 2020 г. (GURI, бр. 322 от 30 декември 2020 г., редовна притурка № 46) определя 31 март 2023 г. за дата, на която изтича срокът за откриване на процедурата за възлагане на концесии, тоест след датата на изтичане на последната концесия за играта „бинго“.
22
След фактите, разглеждани в главното производство, този член 1 е изменен отново през 2022 г., като не само се удължава срокът на прилагане на режима на техническо удължаване до 31 декември 2024 г., но и се увеличава размерът на дължимата месечна такса за всеки месец или част от месец над 15 дни, който се фиксира на 8625 евро.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
Дела C‑728/22 и C‑729/22
23
Жалбите в главните производства са подадени от две професионални сдружения на предприятия, които управляват дейности, свързани с играта „бинго“, както и от предприятия от този сектор на дейност.
24
Изправени пред финансови затруднения, дължащи се както на последиците от пандемията от COVID‑19, така и на прилагането на националната правна уредба, с която по същество се въвежда възмездност на концесиите, жалбоподателите в главното производство отправят до ADM искания по-специално за незабавно спиране на дължимата по режима за техническо удължаване месечна такса, чийто размер е определен със Закон № 205/2017, до възстановяването на икономическото и финансовото равновесие на тези концесии отпреди пандемията, а за някои от тях, при условията на евентуалност, тази такса да бъде променена, така че да се отчете действителната платежоспособност на всеки концесионер.
25
На 9 юли и 18 ноември 2020 г., съответно по дело C‑729/22 и дело C‑728/22, ADM отхвърля тези искания по-специално с мотива, че с административна мярка не може да изменя размера на посочената такса, тъй като последната е определена в националното законодателство.
26
Жалбоподателите в главните производства подават жалби пред Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия) срещу отхвърлянето на посочените искания. Тези жалби са отхвърлени като неоснователни в светлината на решение № 49/2021 на Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия), с което се отхвърлят съмнения, аналогични на изразените по настоящите дела, за съвместимостта на разглежданото в главните производства национално законодателство с Costituzione della Repubblica Italiana (Конституция на Италианската република).
27
Жалбоподателите в главните производства обжалват тези две решения пред запитващата юрисдикция, Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), като изтъкват по-специално, че фактът, че дължимата по режима за техническо удължаване месечна такса е предвидена в националното законодателство, не може да обоснове лишаването на ADM от всякакво право на преценка при приемането на административни актове, насочени към възстановяване на равновесието в икономическите и финансовите условия за експлоатация на концесиите, когато тези условия са засегнати от непредвидими събития. В противен случай правоотношенията, възникнали по силата на концесиите за упражняване на дейността по събиране и управление на залози, несправедливо биха били третирани по-неблагоприятно от правоотношенията, които се уреждат само на договорна основа. Освен това невъзможността за предоговаряне на икономическото равновесие на дадена концесия противоречала на правото на Съюза, тъй като, макар възлагането на концесия по принцип да води до прехвърлянето на оперативния риск на концесионера, в случай на извънредни условия на експлоатация правото на Съюза изисквало концесионното правоотношение да може да се променя в хода на изпълнението.
28
Запитващата юрисдикция подчертава, най-напред, че жалбоподателите в главните производства са представили доказателства, че условията за експлоатация на концесиите, и по-специално устойчивостта на оперативните разходи, са били сериозно застрашени от непредвидени и непредвидими обстоятелства, по-специално вследствие на пандемията от COVID‑19, докато в решение № 49/2021 Corte costituzionale (Конституционен съд) се е произнесъл по случаи, предхождащи здравната криза, причинена от тази пандемия.
29
По-нататък, запитващата юрисдикция изразява съмнения относно съвместимостта с правото на Съюза, от една страна, на прибягването до национално законодателство, за да се изменят някои елементи от договорите за концесия, когато прибягването до такъв инструмент лишава ADM от всякакво правомощие да измени съответните концесии в случай на настъпване на непредвидени, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативния риск, и от друга страна, на така приетите различни закони за изменение на тези концесии, когато те предвиждат удължаване на концесиите, като същевременно поставят това удължаване и възможността за участие в бъдеща процедура за възлагане в зависимост от заплащането на месечна такса и по този начин могат да променят общия баланс на всяка концесия.
30
Накрая, запитващата юрисдикция изтъква, че дори да се предположи, че въвеждането на режима на техническо удължаване е обосновано от необходимостта да се синхронизират датите на изтичане на разглежданите в главните производства концесии с цел се започнат нови процедури за възлагане, подобен режим, изглежда, противоречи на членове 49 и 56 ДФЕС, тъй като възникват съмнения доколко в действителност е необходим, подходящ и пропорционален с оглед на тази цел.
31
При тези обстоятелства, по дело С‑728/22 Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли [Директива 2014/23], както и общите принципи, произтичащи от Договора, и по-специално членове 15, 16, 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския [(наричана по-нататък „Хартата“)], член 3 [ДЕС] и членове 8, 56, 12, 49, 145 и 151 [ДФЕС], да се тълкуват в смисъл, че се прилагат по отношение на концесиите за управление на играта „Бинго“, които са били възложени чрез тръжна процедура през 2000 г., изтекли са, а след това многократно са били удължавани със законодателни разпоредби, които са влезли в сила след влизането в сила на [тази директива] и изтичането на крайния срок за нейното транспониране?
2)
При утвърдителен отговор на първия въпрос, допуска ли [Директива 2014/23] тълкуване или прилагане на вътрешни законови разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби, които лишават администрацията от дискреционното правомощие да започне, по искане на заинтересованите страни, административна процедура за промяна на условията за експлоатация на концесиите, със или без провеждане на нова процедура за възлагане в зависимост от това дали предоговарянето на обичайния баланс се квалифицира като съществена или несъществена промяна, в случаите на възникване на непредвидени, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативен риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на експлоатация на концесиите?
3)
Допуска ли [Директива 89/665], изменена с [Директива 2014/23], тълкуване или прилагане на вътрешни национални разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби, според които законодателят или публичната администрация могат да обвържат участието в процедурата за ново възлагане на концесии за хазартни игри с условието лицензополучателят да се присъедини към режима на техническо удължаване, включително в случаите, в които е изключена възможността за предоговаряне на условията за експлоатация на концесията с цел възстановяване на баланса вследствие на настъпване на непредвидени, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативен риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на експлоатация на концесиите?
4)
Допускат ли, във всички случаи, членове 49 и 56 ДФЕС и принципите на правна сигурност и на ефективност на правната защита, както и принципът на оправданите правни очаквания, тълкуване или прилагане на вътрешни законови разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби, които лишават администрацията от дискреционното правомощие да започне, по искане на заинтересованите страни, административна процедура, насочена към промяна на условията за експлоатация на концесиите, със или без провеждане на нова процедура за възлагане в зависимост от това дали предоговарянето на обичайния баланс се квалифицира като съществена или несъществена промяна, в случаите на възникване на непредвидени, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативен риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на експлоатация на концесиите?
5)
Допускат ли членове 49 и 56 ДФЕС и принципите на правна сигурност и на ефективност на правната защита, както и принципът на оправданите правни очаквания, тълкуване или прилагане на вътрешни национални разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби, според които законодателят или публичната администрация могат да обвържат участието в процедурата за ново възлагане на концесии за хазартни игри с условието лицензополучателят да се присъедини към режима на техническо удължаване, включително в случаите, в които е изключена възможността за предоговаряне на условията за експлоатация на концесията с цел възстановяване на баланса вследствие на настъпване на непредвидени, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативен риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на експлоатация на концесиите?
6)
По-общо, допускат ли членове 49 и 56 ДФЕС и принципите на правна сигурност и на ефективност на правната защита, както и принципът на оправданите правни очаквания, национално законодателство като относимото към основния спор, което задължава операторите на Бинго зали да заплащат значителна месечна такса за техническо удължаване, която не е предвидена в първоначалните концесионни договори, чиито размер е еднакъв за всички видове оператори и която се променя периодично от законодателя без каквато и да било явна връзка с характеристиките и развитието на конкретното концесионно правоотношение?“.
32
По дело С‑729/22 Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли Директива [2014/23] и общите принципи, произтичащи от [Договорите], и по-специално членове 49 и 56 ДФЕС, да се тълкуват в смисъл, че се прилагат по отношение на концесиите за управление на играта „Бинго“, които са били възложени чрез тръжна процедура през 2000 г., изтекли са, а след това са били многократно удължавани със законодателни разпоредби, които са влезли в сила след влизането в сила на Директивата и изтичането на крайния срок за нейното транспониране?
2)
При утвърдителен отговор на първия въпрос, допуска ли [Директива 2014/23] тълкуване или прилагане на вътрешни законови разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби, които лишават администрацията от дискреционното правомощие да започне, по искане на заинтересованите страни, административна процедура за промяна на условията за експлоатация на концесиите, със или без провеждане на нова процедура за възлагане в зависимост от това дали предоговарянето на обичайния баланс се квалифицира като съществена или несъществена промяна, в случаите на възникване на непредвидени, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативен риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на експлоатация на концесиите?
3)
Допуска ли [Директива 89/665], изменена с [Директива 2014/23], тълкуване или прилагане на вътрешни национални разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби, според които законодателят или публичната администрация могат да обвържат участието в процедурата за ново възлагане на концесии за хазартни игри с условието лицензополучателят да се присъедини към режима на техническо удължаване, включително в случаите, в които е изключена възможността за предоговаряне на условията за експлоатация на концесията с цел възстановяване на баланса вследствие на настъпване на непредвидени, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативен риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на експлоатация на концесиите?
4)
Допускат ли, във всички случаи, членове 49 и 56 ДФЕС и принципите на правна сигурност и на ефективност на правната защита, както и принципът на оправданите правни очаквания, тълкуване или прилагане на вътрешни законови разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби, които лишават администрацията от дискреционното правомощие да започне, по искане на заинтересованите страни, административна процедура, насочена към промяна на условията за експлоатация на концесиите, със или без провеждане на нова процедура за възлагане в зависимост от това дали предоговарянето на обичайния баланс се квалифицира като съществена или несъществена промяна, в случаите на възникване на непредвидени, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативен риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на експлоатация на концесиите?
5)
Допускат ли членове 49 и 56 ДФЕС и принципите на правна сигурност и на ефективност на правната защита, както и принципът на оправданите правни очаквания, тълкуване или прилагане на вътрешни национални разпоредби или практики за прилагане на тези разпоредби, според които законодателят или публичната администрация могат да обвържат участието в процедурата за ново възлагане на концесии за хазартни игри с условието лицензополучателят да се присъедини към режима на техническо удължаване, включително в случаите, в които е изключена възможността за предоговаряне на условията за експлоатация на концесията с цел възстановяване на баланса вследствие на настъпване на непредвидени, непредвидими и независещи от страните обстоятелства, които значително засягат нормалните условия на оперативен риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на експлоатация на концесиите?
6)
По-общо, допускат ли членове 49 и 56 ДФЕС и принципите на правна сигурност и на ефективност на правната защита, както и принципът на оправданите правни очаквания, национално законодателство като относимото към основния спор, което задължава операторите на Бинго зали да заплащат значителна месечна такса за техническо удължаване, която не е предвидена в първоначалните концесионни договори, чиито размер е еднакъв за всички видове оператори и която се променя периодично от законодателя без каквато и да било явна връзка с характеристиките и развитието на конкретното концесионно правоотношение?“.
Дело C‑730/22
33
По дело C‑730/22 Coral, дружество, което управлява игрални зали за играта „бинго“ по силата на концесия, подава жалба пред Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио) срещу решение, прието през 2018 г. от ADM въз основа на Закон № 205/2017, с което в очакване на новото възлагане на концесиите размерът на дължимата от концесионерите по режима за техническо удължаване месечна такса е фиксиран на 7500 евро.
34
В подкрепа на жалбата си дружеството изтъква, че увеличаването на таксата е неразумно и необосновано, като се има предвид, че въпреки че възложената му концесия първоначално е била безвъзмездна, италианският законодателя е въвел посочената такса едностранно и непрекъснато я увеличава. То изтъква също, че от 2013 г. насам се злоупотребява с режима на техническо удължаване, който нарушавал по-специално принципите на свобода на конкуренцията и на недопускане на дискриминация и ограничавал свободата на частната стопанска инициатива.
35
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио) отправя до Corte costituzionale (Конституционен съд) въпроси относно съвместимостта на разглежданата в главното производство национална правна уредба с Конституцията на Италианската република.
36
С решение № 49/2021 Corte costituzionale (Конституционен съд) приема, че тази национална правна уредба е съвместима с Конституцията на Италианската република, както и с членове 16, 20 и 21 от Хартата.
37
В светлината на това решение Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио) отхвърля изцяло жалбата.
38
Coral обжалва решението на Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио) пред запитващата юрисдикция, по-специално с мотива, че режимът на техническо удължаване е довел до прекомерни изменения на действащите концесии, които надхвърлят ограниченията, разрешени по-специално от член 43 от Директива 2014/23.
39
В защитата си ADM изтъква по-специално, че режимът на техническо удължаване има за цел да позволи на действащите концесионери, към които се прилагат едни и същи условия за техническото удължаване, да участват в нова процедура за възлагане, както изисква правото на Съюза.
40
В този контекст запитващата юрисдикция посочва, че има съмнения относно съвместимостта с Директива 2014/23 на режима на техническо удължаване, който поставя удължаването и възможността за участие в бъдеща процедура за възлагане на обществена поръчка в зависимост от заплащането на месечна такса, без конкретна оценка на икономическите условия на всяка концесия, което може да промени цялостния баланс на всяка от концесиите.
41
В това отношение тази юрисдикция изтъква, че макар самото понятие за концесия да предполага наличието на оперативен риск, в случая италианският законодател е променил значително самата структура на оперативните разходи в сектора на играта „бинго“, като е въвел механизъм на месечна такса. Освен това тази промяна не е извършена поради непредвидимо и независещо от волята на страните събитие, а е резултат от едностранното решение на италианския законодател.
42
Запитващата юрисдикция подчертава, че в случай че Съдът счете, че Директива 2014/23 не е приложима по дело C‑730/22, тя има съмнения и относно съвместимостта на разглежданата в главното производство национална правна уредба с членове 49 и 56 ДФЕС, както и с някои общи принципи на правото на Съюза. Всъщност, дори да се предположи, че въвеждането на режима на техническо удължаване е обосновано от необходимостта да се синхронизират датите на изтичане на действащите концесии с цел да бъдат възложени отново след изтичането на срока им чрез открити конкурентни процедури, този режим, изглежда, противоречи на членове 49 и 56 ДФЕС, тъй като въвежда ограничения върху свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги, за които възникват съмнения доколко в действителност са необходими, подходящи и пропорционални с оглед на преследваната цел.
43
При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли Директива [2014/23], ако бъде счетена за приложима и, във всички случаи, общите принципи, произтичащи от членове 26, 49, 56 и 63 ДФЕС, както се тълкуват и прилагат в практиката на Съда, и по-специално забраната за дискриминация, принципа на пропорционалност и защитата на конкуренцията и свободното движение на услуги и капитали, прилагането на национални разпоредби, съгласно които националният законодател или публичната администрация може по време на така нареченото „техническо удължаване“, подновявано няколко пъти през последното десетилетие в сектора на концесиите за хазартни игри, едностранно да повлияе на текущите отношения, като въведе задължение за плащане на първоначално недължими концесионни такси, като впоследствие увеличи неколкократно тези такси, които винаги се определят като фиксирана сума за всички концесионери, независимо от оборота, и като постави допълнителни ограничения върху дейността на концесионерите, като забраната за прехвърляне на обекти и обвързването на участието в бъдещата процедура за ново възлагане на концесии с участие на операторите в посоченото удължаване?“.
Производството пред Съда
44
Съдът отправя до запитващата юрисдикция искане за предоставяне на разяснения, което тя изпълнява с три определения от 31 октомври 2023 г., изпратени на Съда на 16 ноември 2023 г. В тези определения запитващата юрисдикция подчертава, че макар да има съмнения относно приложимостта на Директива 2014/23, някои обстоятелства, които според нея са от решаващо значение, подкрепят нейната приложимост и поради това по същество тълкуването на членове 49, 56 и 63 ДФЕС се иска само при условията на евентуалност.
45
Сред тези решаващи обстоятелства запитващата юрисдикция посочва по-специално това, че от една страна, предоставените права за експлоатация не са обикновени административни разрешения или лицензи, а концесии за услуги, както са определени в член 5 от Директива 2014/23, и от друга страна, че всички разглеждани концесии са генерирали оборот, който надхвърля прага, предвиден в член 8 от тази директива.
По преюдициалните въпроси
Предварителни съображения
46
Комисията изтъква, че разглежданата в главните производства национална правна уредба не позволява да се направи ясен извод относно правното естество на въпросните концесии, тъй като единственото релевантно обстоятелство, посочено в актовете за преюдициално запитване, било, че тези концесии не предоставят изключително право на концесионерите. Отговорът по-специално на двата първи въпроса по дело C‑728/22 и по дело C‑729/22 обаче бил необходим само ако тези права представляват концесии за услуги по смисъла на член 5 от Директива 2014/23, а не просто административни лицензи.
47
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика единствено запитващата юрисдикция е компетентна да установи и прецени обстоятелствата по спора, с който е сезирана, както и да тълкува и прилага националното право (вж. в този смисъл решение от 17 октомври 2024 г., NFŠ, C‑28/23, EU:C:2024:893, т. 31 и цитираната съдебна практика). Следователно, щом като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (решение от 7 февруари 2023 г., Confédération paysanne и др. (Произволна мутагенеза инвитро), C‑688/21, EU:C:2023:75, т. 32).
48
Всъщност Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решение от 7 февруари 2023 г., Confédération paysanne и др. (Произволна мутагенеза инвитро), C‑688/21, EU:C:2023:75, т. 33).
49
Въпреки че в преюдициалните запитвания запитващата юрисдикция използва понятието „концесия“, когато говори за разглежданите в главното производство права на експлоатация, без обаче да уточнява дали това понятие е използвано в дадения му в правото на Съюза смисъл, от отговора на запитващата юрисдикция на отправеното от Съда искане за получаване на разяснения недвусмислено следва, от една страна, че правата за експлоатация на разглежданите в главните производства концесии отговарят на материалноправните условия, за да бъдат квалифицирани като концесии за услуги по смисъла на член 5, параграф 1, буква б) от Директива 2014/23. От друга страна, всички тези концесии достигат предвидения в член 8 от Директива 2014/23 праг на стойност, за да попаднат в нейното приложно поле.
50
Ето защо на този първи въпрос следва да се отговори, като се изходи от схващането, че разглежданите в главното производство права на експлоатация представляват концесии по смисъла на член 5, параграф 1, буква б) от Директива 2014/23 и че тези концесии достигат предвидения в член 8 от тази директива праг.
По първия въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22
51
Комисията поддържа, че първият въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22 е частично недопустим, доколкото се отнася до тълкуването на разпоредби като членове 8, 12, 145 и 151 ДФЕС, по отношение на които запитващата юрисдикция не е дала обяснения, които да позволят на Съда и на евентуалните встъпили страни да разберат защо тези разпоредби са от значение за разрешаването на споровете в главните производства.
52
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, в рамките на сътрудничеството между Съда и националните юрисдикции, необходимостта да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, изисква последният да спазва стриктно изискванията относно съдържанието на преюдициалното запитване, посочени изрично в член 94 от Процедурния правилник, с който запитващата юрисдикция би следвало да е запозната (решение от 19 април 2018 г., Consorzio Italian Management и Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, т. 21).
53
Така по-специално съгласно член 94, буква в) от Процедурния правилник е необходимо преюдициалното запитване да съдържа изложение на причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство (решение от 19 април 2018 г., Consorzio Italian Management и Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, т. 22).
54
По дело C‑728/22 обаче, въпреки че запитващата юрисдикция иска от Съда тълкуване на член 3 ДЕС, на членове 8, 12, 26, 145 и 151 ДФЕС, както и на членове 15, 16, 20 и 21 от Хартата, тя не дава никакви конкретни обяснения относно релевантността на тези членове за първия въпрос по това дело. От това следва, че първият въпрос по дело C‑728/22 е недопустим в частта, в която се отнася до тълкуването на тези членове.
55
За сметка на това, като се имат предвид конкретните обяснения, изложени в преюдициалното запитване по дело C‑728/22, първият въпрос по това дело трябва да се счете за допустим в частта, в която се отнася до тълкуването на Директива 2014/23, както и на членове 49 и 56 ДФЕС.
56
Що се отнася до дело C‑729/22, първият поставен въпрос е формулиран по различен начин от този по дело C‑728/22, тъй като се отнася единствено до тълкуването на разпоредбите на Директива 2014/23 и на членове 49 и 56 ДФЕС. Преюдициалното запитване по това дело съдържа достатъчно обяснения относно причините, поради които запитващата юрисдикция е отправила запитване до Съда за тълкуването на тези разпоредби и членове, поради което трябва да се приеме, че този въпрос е изцяло допустим.
57
Освен това, като се има предвид, че както бе подчертано в точка 49 от настоящото решение, запитващата юрисдикция изхожда от предпоставката, че предоставените на жалбоподателите в главните производства по дело C‑728/22 и дело C‑729/22 права на експлоатация отговарят на материалноправните условия, за да бъдат квалифицирани като концесии за услуги по смисъла на член 5, параграф 1, буква б) от Директива 2014/23, следва да се заключи, както отбелязва генералният адвокат в точки 43 и 44 от заключението си, че тези въпроси се отнасят по-конкретно до времевия обхват на тази директива.
58
Ето защо следва да се приеме, че с първия въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22 запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 2014/23, както и членове 49 и 56 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че са приложими ratione temporis към договори за концесия по смисъла на член 5, параграф 1, буква б) от нея, които са били възложени преди влизането в сила на тази директива, но са били удължени със законови разпоредби, които в замяна на удължаването въвеждат в тежест на съответните концесионери, първо, задължение да плащат месечна такса, чийто размер впоследствие е увеличен, второ, забрана да прехвърлят помещенията си, и трето, задължение да приемат тези удължавания, за да могат да участват във всяка бъдеща процедура за ново възлагане на концесиите.
59
В това отношение следва да се припомни, че в случай на изменение на договор за концесия законодателството на Съюза, което се прилага към това изменение, е законодателството, което е в сила към датата на изменението, като обстоятелството, че първоначалният договор за концесия е сключен преди влизането в сила на разпоредбите на правото на Съюза, които уреждат тази област, е без значение в това отношение (вж. в този смисъл решения от 18 септември 2019 г., Комисия/Италия, C‑526/17, EU:C:2019:756, т. 60, и от 2 септември 2021 г., Sisal и др., C‑721/19 и C‑722/19, EU:C:2021:672, т. 28). За сметка на това са неприложими разпоредбите на директива, които предвиждат срок за транспониране, изтекъл след тази дата, освен ако тази директива вече е била транспонирана в националното право към датата на публикуване на изменението на концесията (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2018 г., Stanley International Betting и Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, т. 34 и 35).
60
Тъй като член 51, параграф 1 от Директива 2014/23 предвижда, че тя трябва да бъде транспонирана най-късно до 18 април 2016 г., трябва да се счете, че тази директива е приложима към всяко изменение на договор за концесия, извършено след тази дата.
61
В случая, както бе посочено в точка 24 от настоящото решение, исканията, които жалбоподателите в главните производства по дело C‑728/22 и дело C‑729/22 отправят до ADM, се отнасят до въведените със Закон № 205/2017 изменения. Съгласно предоставената на Съда информация тези изменения се състоят в подновяване на режима на техническо удължаване и в разширяването му, така че да обхване и концесиите, чийто срок изтича през 2017 г. и 2018 г., като същевременно се увеличава размерът на дължимата по този режим месечна такса.
62
Следователно, макар задължения, които тежат върху съответните концесионери по силата на Закон № 205/2017, да са съществували и в приетите преди това технически удължавания, това не променя факта, че изменението на договорите за концесия, извършено с този закон, е довело до удължаване на всички тези задължения и по-общо на режима на техническо удължаване, приложим понастоящем към концесионерите.
63
Тези изменения обаче са били приети след крайния срок за транспониране на Директива 2014/23. По този начин тази директива се прилага не само към последващото увеличаване на размера на таксата със Закон № 205/2017, но и към всички елементи на режима на техническо удължаване, някои от които вече са били включени в предходните удължавания, но са били подновени със Закон № 205/2017. Поради това член 43 от посочената директива е разпоредбата, с оглед на която, считано от приемането на Закон № 205/2017, трябва да се преценява съвместимостта с правото на Съюза на изменение, състоящо се в удължаване на срока на концесията за услуги, в замяна, първо, на задължение за заплащане на такса, второ, на забрана за прехвърляне на помещения и трето, на задължение за приемане на всяко удължаване на концесиите.
64
От друга страна, от текста на член 43 от Директива 2014/23 следва че тя изчерпателно хармонизира националните разпоредби относно хипотезите, в които, от една страна, договорите за концесии могат да бъдат изменени, без за целта да е необходимо организирането на нова процедура за възлагане на концесия, съобразена с установените от тази директива правила, и от друга страна, провеждането на такава процедура за възлагане е наложително в случай на изменение на условията на концесията (вж. в този смисъл решение от 7 ноември 2024 г., Adusbef (Мостът Моранди), C‑683/22, EU:C:2024:936, т. 51).
65
Всяка национална мярка в сектор, предмет на изчерпателна хармонизация на равнището на Съюза, обаче трябва да бъде преценявана с оглед на разпоредбите на съответната мярка за хармонизация, а не с оглед на разпоредбите на първичното право като членове 49 и 56 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., Sisal и др., C‑721/19 и C‑722/19, EU:C:2021:672, т. 32).
66
Следователно в положение като разглежданото в главните производства съвместимостта на национални разпоредби, които — както произтичащите от Закон № 205/2017 — са приети след транспонирането на Директива 2014/23 и при всички положения след 18 април 2016 г., не трябва да се преценява и от гледна точка на членове 49 и 56 ДФЕС, а само на член 43 от тази директива.
67
С оглед на гореизложеното на първия въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22 следва да се отговори, че Директива 2014/23 трябва да се тълкува в смисъл, че е приложима ratione temporis към договори за концесия по смисъла на нейния член 5, параграф 1, буква б), които са били възложени преди влизането в сила на тази директива, но са били удължени със законови разпоредби, които в замяна на удължаването въвеждат в тежест на съответните концесионери, първо, задължение да заплащат месечна такса, чийто размер впоследствие е увеличен, второ, забрана да прехвърлят помещенията си, и трето, задължение да приемат удължаването на срока, за да могат да участват във всяка бъдеща процедура за ново възлагане на концесиите, стига самите тези законови разпоредби да са влезли в сила след крайния срок за транспониране на посочената директива. При това положение членове 49 и 56 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не са приложими.
По единствения въпрос по дело C‑730/22
68
Най-напред, следва да се отбележи, че доколкото в единствения си въпрос по дело C‑730/22 запитващата юрисдикция се позовава на член 26 ДФЕС, без да даде конкретно обяснение за значението на този член за разрешаването на спора в главното производство, този въпрос трябва да се счита за недопустим в частта, в която се отнася до тълкуването на посочения член, по изложените в точки 50 и 51 от настоящото решение причини. За сметка на това, като се имат предвид обясненията в отправеното по това дело преюдициално запитване, посоченият въпрос трябва да се счита за допустим в частта, в която се отнася до тълкуването на Директива 2014/23 и на членове 49 и 56 ДФЕС. При това положение, като се има предвид, от една страна, посоченото в точка 65 от настоящото решение и от друга страна, обстоятелството, че оспорваният по дело C‑730/22 акт е приет в приложение на Закон № 205/2017, не е необходимо да се тълкуват тези членове на Договора за функционирането на ЕС.
69
По-нататък, въпреки че в единствения въпрос по дело C‑730/22 запитващата юрисдикция не посочва нито една конкретна разпоредба от Директива 2014/23 и въпреки че предвид обстоятелствата по главното производство член 18 от тази директива също може да е релевантен, от предоставените в акта за преюдициално запитване обяснения следва, че този въпрос се отнася до тълкуването само на член 43 от посочената директива, както и до тълкуването на принципите на недопускане на дискриминация, на пропорционалност и на защита на конкуренцията.
70
В това отношение от предоставената на Съда информация е видно, че въпреки че жалбоподателят в главното производство по дело C‑730/22 критикува разпоредбите относно режима на техническо удължаване, които са се съдържали в предходните удължавания, спорът в главното производство има за предмет само мерките, приети със Закон № 205/2017, с който се подновяват съставните елементи на съществуващия режим на удължаване и се увеличава размерът на дължимата в замяна на удължаването такса. Както обаче бе констатирано в точки 62 и 63 от настоящото решение, член 43 от Директива 2014/23 е разпоредбата, с оглед на която — считано от приемането на Закон № 205/2017 — трябва да се разгледат всички елементи на приложимия режим на техническо удължаване, въпреки че някои от тези елементи са били включени и в предишните удължавания.
71
Накрая, макар, както подчертава Coral в писменото си становище, за целите на тълкуването на Директива 2014/23 да следва да се вземат предвид принципите на недопускане на дискриминация, на пропорционалност и на защита на конкуренцията, трябва да се констатира, че запитващата юрисдикция се позовава на тези принципи или във връзка с членове 49 и 56 ДФЕС, за които бе установено, че не са приложими в делото по главното производство, или по начин, който не е достатъчно точен, за да може Съдът да се произнесе по така исканото тълкуване на тези принципи.
72
Ето защо следва да се приеме, че с единствения си въпрос по дело C‑730/22 запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 43 от Директива 2014/23 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска националният законодател да може да удължава едностранно срока на концесия за услуги със законови разпоредби, влезли в сила след крайния срок за транспониране на тази директива, и в замяна на това удължаване, първо, да увеличава размера на фиксирана такса, която се дължи от всички съответни концесионери, независимо от техния оборот, второ, да запазва забрана за прехвърляне на техните помещения и трето, да запазва задължението за приемане на тези удължавания, за да могат тези концесионери да участват във всяка бъдеща процедура за ново възлагане на тези концесии.
73
В това отношение, както бе припомнено в точка 64 от настоящото решение, член 43 от Директива 2014/23 изчерпателно хармонизира хипотезите, в които, от една страна, концесиите могат да бъдат изменени, без за целта да е необходимо организирането на нова процедура за възлагане на концесия, съобразена с установените от тази директива правила, и от друга страна, провеждането на такава процедура за възлагане е наложително в случай на изменение на условията на концесията (вж. в този смисъл решение от 7 ноември 2024 г., Adusbef (Мостът Моранди), C‑683/22, EU:C:2024:936, т. 51).
74
От текста на член 43 обаче не следва, че той се отнася единствено до измененията, направени вследствие на преговори между концесионера и възлагащия орган, и изключва измененията, наложени едностранно по законодателен път. В този контекст фактът, че в съображение 75 от Директива 2014/23 се уточнява, че едно съществено изменение на концесията указва намерението на страните да предоговорят основни условия на концесията, не може да ограничи ясно очертаното в текста на посочения член 43 приложно поле на тази разпоредба.
75
Следователно трябва да се приеме, че обстоятелството, че посочените от запитващата юрисдикция в единствения въпрос по дело C‑730/22 изменения са били приети едностранно от италианския законодател, е ирелевантно за целите на прилагането на Директива 2014/23.
76
За сметка на това следва да се припомни, че член 43 от Директива 2014/23 не допуска каквото и да било изменение на условията за изпълнение на концесия, независимо дали едностранно, или по взаимно съгласие, което се извършва без нови процедури за възлагане, освен ако това изменение не попада в някоя от хипотезите по член 43, параграф 1 или 2 от тази директива.
77
Когато обаче, както в делото по главното производство, едно изменение, като въвеждането на задължението за плащане на такса, е установено в замяна на други задължения, като удължаването на срока на съответната концесия, преценката дали такова изменение може да се извърши на основание член 43, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/23, трябва да се направи при отчитане на всички последици от изменението, тъй като тези последици не могат да бъдат отделени една от друга.
78
Следователно именно в светлината на всички последици от дадено изменение, като посоченото от запитващата юрисдикция в нейния въпрос, трябва да се определи дали изменението попада в някоя от хипотезите по член 43, параграф 1 или 2 от тази директива.
79
Що се отнася, на първо място, до член 43, параграф 1, буква а) от Директива 2014/23 и като се има предвид положението, описано от запитващата юрисдикция в единствения въпрос по дело C‑730/22, а именно това на изменение, извършено по законодателен път, изначално може да се изключи възможността това положение да попадне в хипотезата по тази разпоредба, тъй като последната изисква изменението да е направено с клауза, предвидена в договора за концесия.
80
На второ място, що се отнася до хипотезите по член 43, параграф 1, букви б)—г) от Директива 2014/23, те предполагат, че съответното изменение е извършено по една от изрично посочените в тези разпоредби причини, а именно когато допълнителните строителни работи или услуги, извършени от първоначалния концесионер, са станали необходими, когато необходимостта от изменение е предизвикана от обстоятелства, които добросъвестен възлагащ орган или възложител не би могъл да предвиди, или когато нов концесионер заменя концесионера, на който възлагащият орган или възложителят първоначално е възложил съответната концесия.
81
Като се има предвид, че в единствения въпрос по дело C‑730/22 запитващата юрисдикция не е посочила никаква конкретна причина, която обосновава предложените изменения, не следва да се проверява дали е приложима някоя от посочените разпоредби. Запитващата юрисдикция ще трябва евентуално да отправи до Съда нови въпроси, отнасящи се конкретно до тези хипотези, ако прецени, че някоя от тях може да се приложи.
82
На трето място, що се отнася до хипотезата по член 43, параграф 1, буква д) от Директива 2014/23, следва да се припомни, че тя се отнася до измененията, които, „независимо от стойността [си], не са съществени по смисъла на параграф 4“.
83
Съгласно член 43, параграф 4, първо изречение от Директива 2014/23 едно изменение трябва да се счита за съществено, „когато прави концесията съществено различна по характер от първоначално възложената“.
84
Както се посочва в съображение 75 от тази директива, целта на тази разпоредба е да се гарантира, че ще бъде проведена нова процедура за възлагане на концесия в случай на съществени изменения в първоначалната концесия, по-специално в обхвата и съдържанието на взаимните права и задължения на страните, включително разпределението на правата върху интелектуалната собственост. Такъв е по-специално случаят, когато изменените условия биха повлияли на резултата от процедурата, ако бяха включени в първоначалната процедура.
85
В това отношение е безспорно, че изменение, което има за последица по-специално подновяването или удължаването на срока на концесия след срока, предвиден при първоначалното ѝ възлагане, прави концесията съществено различна по характер от първоначално възложената, тъй като засяга съществен елемент от съответния договор, и че ако тази нова характеристика на съществен елемент от договора беше включена в първоначалната процедура, тя би привлякла повече участници. Ето защо това изменение трябва да се счита за съществено, като останалите му последици само могат да подчертаят съществения му характер.
86
Следователно изменение, което има за предмет удължаване на срока на концесията и в замяна на това въвежда, първо, задължение за плащане на месечна такса, чийто размер впоследствие е увеличен, второ, забрана за прехвърляне на помещенията и трето, задължение за приемане на удължаването на срока, за да може съответният концесионер да получи разрешение да участва във всяка бъдеща процедура за ново възлагане на тези концесии, трябва да се счита за съществено и следователно не може да попадне в хипотезата по член 43, параграф 1, буква д) от Директива 2014/23, като не е необходимо да се разглежда поотделно всеки от аспектите на това изменение.
87
На четвърто и последно място, трябва да се констатира, че подобно изменение не попада и в хипотезата по член 43, параграф 2 от Директива 2014/23. Всъщност от текста на тази разпоредба става ясно, че предвидената в нея хипотеза е на изменения, чийто размер, първо, е под определения в член 8 от тази директива праг и освен това е по-нисък от 10 % от размера на първоначалната концесия, и които не променят цялостния характер на съответната концесия.
88
В случая нищо в преписката, с която разполага Съдът, не навежда на мисълта, че разглежданото в главното производство изменение отговаря на тези критерии, нито дори че страните в главното производство твърдят, че това е така.
89
Освен това съгласно член 8, параграф 2 от Директива 2014/23 стойността на концесията е общият оборот на концесионера за срока на договора, определен като прогнозна стойност от възлагащия орган, получен като възнаграждение за строителството и услугите, предмет на концесията, както и за доставките, които са свързани с това строителство и услуги. Следователно в случай на изменение, което води по-специално до удължаване на срока на концесията, за да може то да попадне в хипотезата по член 43, параграф 2 от тази директива, увеличаването на срока, заедно с преобразуваните във времеви единици евентуални други последици от тази промяна върху факторите, взети предвид при определянето на първоначалната стойност на концесията, не трябва да представлява повече от 10 % от първоначалния ѝ срок на действие.
90
В делото по главното производство обаче извършеното със Закон № 205/2017 изменение има за последица това, че по силата на отлагането на датата на изтичане на концесиите, които вече са изтекли в периода от 31 декември 2016 г. до 30 септември 2018 г., тези концесии се удължават в замяна по-специално на увеличаване на таксата, която се увеличава от 5000 евро на 7500 евро за всеки месец или за част от месец над 15 дни и от 2500 евро на 3500 евро за всяка част от месец под 15 дни.
91
Като се има предвид, че съгласно информацията в преписката, с която разполага Съдът, разглежданите концесии първоначално са били сключени за шест години — дори ако се изходи от хипотезата, от една страна, че всички концесии са имали първоначална стойност, равна на прага, предвиден в член 8 от Директива 2014/23 при приемането ѝ, а именно стойност от 5186000 евро, и от друга страна, че удължаването от 2017 г. е било първото, което се е прилагало за тези концесии — за да не надвишава 10 % от стойността на съответната концесия, това удължаване не би трябвало да надхвърля малко повече от осем месеца, като трябва да се подчертае, че увеличението на таксата се приспада от увеличението на стойността на концесиите, което се генерира от тяхното удължаване.
92
Действително, както подчертава запитващата юрисдикция в единствения въпрос по дело C‑730/22, режимът на техническо удължаване включва и забрана съответният концесионер да прехвърля помещенията си, и задължение да приеме всяко удължаване, решено от националния законодател, за да може да участва във всяка бъдеща процедура за ново възлагане на съответната концесия.
93
При всички положения обаче добавянето на такова задължение или такава забрана не може да накара ефекта върху първоначалната стойност от увеличаването на срока на съответната концесия да падне под прага от 10 %. Всъщност първото от тези изменения задължава съответните концесионери да продължат дейността си при същите условия като тези, използвани за определяне на първоначалната стойност на тяхната концесия, докато второто, макар да ограничава правата на тези концесионери, не изглежда такова, че да може да окаже влияние върху стойността на концесиите, както е определена в член 8 от Директива 2014/23.
94
Запитващата юрисдикция следва да определи точното отражение на разглежданото в главното производство изменение върху стойността на съответната концесия, като вземе предвид всички последици от това изменение върху тази стойност, изчислена по описания в член 8, параграф 2 от Директива 2014/23 начин.
95
В случай че се установи, че член 43 от Директива 2014/23 не допуска такова изменение, следва да се уточни, че жалбоподателят в главното производство не може да се позове на него, за да поиска да бъдат оставени без приложение единствено разпоредбите, с които националният законодател е увеличил размера на таксата. Всъщност, освен че това увеличение е неразривно свързано с удължаването на концесията, тъй като представлява насрещната престация на удължаването, обстоятелството, че само то се оставя без приложение, би довело до промяна на баланса на концесията в полза на концесионера по начин, който не е бил предвиден в първоначалния договор за концесия, и следователно до съществено изменение на този договор, а по силата на член 43, параграф 1, буква д) във връзка с член 43, параграф 5 от тази директива в случай на съществено изменение на договор за концесия трябва да се проведе нова процедура за възлагане.
96
С оглед на гореизложеното на единствения въпрос по дело C‑730/22 следва да се отговори, че член 43 от Директива 2014/23 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска националният законодател да може да удължава едностранно срока на концесия за услуги със законови разпоредби, влезли в сила след крайния срок за транспониране на тази директива, и в замяна на това удължаване, първо, да увеличава размера на фиксирана такса, която се дължи от всички съответни концесионери, независимо от техния оборот, второ, да запазва забрана за прехвърляне на помещенията им и трето, да запазва задължението да се приемат тези удължавания, за да могат тези концесионери да участват във всяка бъдеща процедура за ново възлагане на концесиите, щом тези изменения, взети заедно, не отговарят на условията за прилагане на член 43, параграфи 1 и 2 от тази директива.
По втория въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22
97
Най-напред, трябва да се посочи, че от преюдициалните запитвания по дело C‑728/22 и дело C‑729/22 е видно, че вторият въпрос по тези дела е поставен поради това, че в решенията си от 9 юли и 18 ноември 2020 г. ADM е обявила, че не е компетентна да измени размера на разглежданата в главните производства такса, тъй като този размер е определен със законодателен акт.
98
Освен това, макар в тези въпроси запитващата юрисдикция да не посочва нито една конкретна разпоредба от Директива 2014/23, от обясненията в актовете за преюдициално запитване следва, че посочените въпроси се отнасят до тълкуването на членове 5 и 43 от тази директива.
99
Ето защо следва да се приеме, че с втория въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22 запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 5 и 43 от Директива 2014/23 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат тълкуване или прилагане на вътрешни законови разпоредби или практики, основани на тези разпоредби, които лишават възлагащия орган от дискреционното правомощие да започне по искане на концесионер административна процедура за промяна на условията за експлоатация на съответната концесия, когато непредвидени, непредвидими и независещи от волята на страните обстоятелства значително засягат оперативния риск, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на експлоатация на тази концесия.
100
В това отношение следва да се отбележи, че несъмнено член 5, параграф 1, буква б), втора алинея от Директива 2014/23 определя понятието „концесия за услуги“ като договор, при който се счита, че съответният концесионер е поел оперативния риск от услугата „при нормални условия на експлоатация“.
101
Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 77 от заключението си и противно на поддържаното от жалбоподателите в главните производства, това определение не може да служи като основание да се изисква от държавите членки да предоставят на възлагащите органи правомощието да започнат по искане на концесионер административна процедура за изменение на условията за експлоатация на концесия, когато непредвидени, непредвидими и независещи от волята на страните обстоятелства значително засягат оперативния риск от тази концесия. Всъщност, както е видно от текста на член 5 от Директива 2014/23, посоченото определение е дадено само за целите на прилагането на тази директива, и по-специално за целите на определянето на нейния материален обхват в съответствие с член 1, параграф 2 от нея.
102
Що се отнася до член 43 от Директива 2014/23, макар в параграф 1, буква в) да се споменава хипотезата, в която необходимостта от изменение е предизвикана от обстоятелства, които добросъвестен възлагащ орган или възложител не би могъл да предвиди, от текста на тази разпоредба следва, че това е направено само за да се уточни, че в тази хипотеза не е необходимо да се провежда нова процедура за възлагане, без обаче да не се налага задължение на възлагащия орган да започне процедура за изменение на концесията.
103
Този извод се потвърждава от съображение 75 от тази директива, от което следва, че целта на член 43 е да се пояснят условията, при които измененията на дадена концесия по време на нейното изпълнение налагат провеждането на нова процедура за възлагане, като се изброят ограничен брой случаи, в които не е необходимо да се открива нова процедура за възлагане, а не да се задължат държавите членки да предвидят, че дадена концесия трябва задължително да може да бъде изменена във всеки от тези случаи.
104
При това положение, когато вътрешни законови разпоредби предвиждат, че възлагащият орган може да бъде задължен да започне процедура за изменение на концесията поради непредвидими и независещи от волята на страните обстоятелства, които оказват значително влияние върху оперативния риск, Директива 2014/23 допуска съответният концесионер да може да се позове на тези разпоредби, за да изиска от възлагащия орган да започне такава процедура, стига предвиденото изменение да не е изключено от националното законодателство, с което се транспонира член 43, параграфи 1 и 2 от тази директива.
105
Ето защо на втория въпрос по дела C‑728/22 и дело C‑729/22 следва да се отговори, че членове 5 и 43 от Директива 2014/23 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат тълкуване или прилагане на вътрешни законови разпоредби или практики, основани на тези разпоредби, които лишават възлагащия орган от дискреционното правомощие да започне по искане на концесионер административна процедура за промяна на условията за експлоатация на съответната концесия, когато непредвидени, непредвидими и независещи от волята на страните обстоятелства значително засягат оперативния риск на тази концесия, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на експлоатация на тази концесия.
По третия въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22
106
С третия въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22 запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 89/665, изменена с Директива 2014/23, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска възможността национална правна уредба да издигне като предварително условие за участие във всяка процедура за ново възлагане на концесия присъединяването на съответния концесионер към режим на удължаване на тази концесия, включително в хипотезата, в която е изключена възможността за предоговаряне на условията за експлоатация на посочената концесия поради настъпването на непредвидимо и независещо от волята на страните обстоятелство.
107
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 94, буква в) от Процедурния правилник е необходимо преюдициалното запитване да съдържа изложение на причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство, което предполага, че разпоредбата или разпоредбите, които трябва да бъдат тълкувани, трябва да бъдат ясно идентифицирани.
108
При все това, от една страна, в третия въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22 запитващата юрисдикция не е посочила конкретна разпоредба от Директива 89/665. От друга страна, обясненията, дадени от тази юрисдикция в съответните преюдициални запитвания, не позволяват да се идентифицира такава разпоредба, още повече че, както подчертава генералният адвокат в точка 94 от заключението си, от описанието на споровете в главните производства не следва, че задълженията по тази директива са били нарушени с приемането и последващото изменение на режима за техническо удължаване.
109
Следователно третият въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22 трябва да се обяви за недопустим.
По четвъртия, петия и шестия въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22
110
Предвид отговора, даден на първия въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22, и като се има предвид, че по делата в главните производства жалбоподателите в главните производства оспорват изменения, които трябва да се преценяват с оглед на Директива 2014/23, не е необходимо да се отговаря на четвъртия, петия и шестия въпрос по дело C‑728/22 и дело C‑729/22.
По съдебните разноски
111
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
1)
Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия
трябва да се тълкува в смисъл, че
е приложима ratione temporis към договори за концесия по смисъла на нейния член 5, параграф 1, буква б), които са били възложени преди влизането в сила на Директива 2014/23, но са били удължени със законови разпоредби, които в замяна на удължаването въвеждат в тежест на съответните концесионери, първо, задължение да заплащат месечна такса, чийто размер впоследствие е увеличен, второ, забрана да прехвърлят помещенията си, и трето, задължение да приемат удължаването на срока, за да могат да участват във всяка бъдеща процедура за ново възлагане на концесиите, стига самите тези законови разпоредби да са влезли в сила след крайния срок за транспониране на Директива 2014/23. При това положение членове 49 и 56 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не са приложими.
2)
Член 43 от Директива 2014/23
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска националният законодател да може да удължава едностранно срока на концесия за услуги със законови разпоредби, влезли в сила след крайния срок за транспониране на Директива 2014/23, и в замяна на това удължаване, първо, да увеличава размера на фиксирана такса, която се дължи от всички съответни концесионери, независимо от техния оборот, второ, да запазва забрана за прехвърляне на помещенията им и трето, да запазва задължението да се приемат тези удължавания, за да могат тези концесионери да участват във всяка бъдеща процедура за ново възлагане на концесиите, щом тези изменения, взети заедно, не отговарят на условията за прилагане на член 43, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/23.
3)
Членове 5 и 43 от Директива 2014/23
трябва да се тълкуват в смисъл, че
допускат тълкуване или прилагане на вътрешни законови разпоредби или практики, основани на тези разпоредби, които лишават възлагащия орган от дискреционното правомощие да започне по искане на концесионер административна процедура за промяна на условията за експлоатация на съответната концесия, когато непредвидени, непредвидими и независещи от волята на страните обстоятелства значително засягат оперативния риск на тази концесия, докато са налице тези обстоятелства и за времето, необходимо за евентуално възстановяване на първоначалните условия на експлоатация на тази концесия.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.