62005CC0289_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Въведение
1. От Съда е поискано да уточни тълкуването на точка 1.7 от правило № 1 от приложението към Регламент (ЕО) № 1685/2000 на Комисията от 28 юли 2000 година относно приемане на подробни правила за изпълнението на Регламент (ЕО) № 1260/1999 на Съвета по отношение допустимостта на разходи за дейности, съвместно финансирани от структурните фондове(2) . Rovaniemen hallinto‑oikeus във Финландия иска от Съда да уточни условията, при които непреки разходи могат да бъдат частично възстановени като допустим разход в рамките на дейност, съвместно финансирана от структурните фондове.
II – Правна уредба
2. Спорът произтича от общностната правна уредба на структурните фондове(3) . Тези фондове позволяват да се предоставят определен брой помощи под различна форма, целящи укрепване на икономическото и социално сближаване, и в частност намаляването на неравенството между нивата на развитие на различните региони и изостаналостта на най-необлагодетелстваните региони(4) . Тази помощ се предоставя под формата на съвместно финансиране с участието на Общността по различни проекти, подбрани от държавите-членки.
3. Правната уредба, в рамките на която се провеждат дейностите, финансирани от структурните фондове, по същество е съставена по следния начин.
4. Регламент ЕО № 1260/1999 на Съвета от 21 юни 1999 година относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове(5) определя три приоритета в структурната политика на Общността:
– цел 1 е насочена към насърчаване на развитието и структурната промяна на изостаналите в развитието си региони. Регионите, към които е насочена тази цел, имат доход на глава от населението в размер на по-малко от 75 % от средния за Общността. Към тази категория спадат и т.нар. най-отдалечени региони(6), както и някои райони във Финландия и Швеция с изключително ниска гъстота на населението,
– цел 2 е насочена към поддържане на икономическото и социално преобразуване на районите със структурни затруднения. Става дума главно за западнали селски райони, градски райони със затруднения и районите в криза, които зависят от риболова,
– цел 3 е насочена към поддържане на адаптивността и модернизирането на политиките и на системите за образование, обучение и заетост и има за основен предмет борбата срещу дълготрайната безработица и безработицата сред младите хора и интеграцията на уязвимите групи на пазара на труда.
5. Помощта се предоставя под формата на съвместно финансиране по програми, които се осъществяват в рамките на една от посочените цели. Освен това различните структурни фондове финансират иновационни дейности и общностни инициативи, например програмата Interreg, която се разглежда по настоящото дело(7) .
6. Конкретното изпълнение на дейностите, съвместно финансирани от структурните фондове, се основава на три принципа. На първо място това е принципът на допълняемост, който означава, че приносът на Общността е замислен като допълнение към участието на държавите-членки във финансирането на тези дейности(8) . Общностното участие предполага във всички случаи осигуряването на средства на национално, регионално или местно ниво, които се добавят към финансовото участие на Общността(9) . Вторият принцип е на рамката за подкрепа на Общността. Посочените партньори съставят многогодишен план за съответния регион, който съдържа уточнения за всички проекти с евентуалните им условия и последици, план, на чиято основа може впоследствие да се осъществи финансирането(10) . Третият принцип е на партньорството. Всяка от участващите в проекта и във финансирането на програмата страни, т.е. Комисията и компетентните национални, регионални или местни органи, определени от всяка държава-членка, носи своята отговорност и трябва да предприема мерки съгласувано и в тясно сътрудничество с останалите(11) .
7. Регламент № 1260/1999 съдържа подробни правила, целящи да гарантират ефикасност при отпускането на помощи. За тази цел той точно отграничава компетентността на засегнатите от изпълнението на общностния бюджет страни, и по-конкретно държавите-членки, техните изпълнителни органи и Комисията. От тези разпоредби е видно, че регламентът създава децентрализирана структура.
8. Държавите-членки гарантират доброто управление на общностните средства. Те поемат на първо място върху себе си отговорността за доброто финансово изпълнение:
– посредством управителния орган, който отговаря за ефективността и редовността на управлението на съответната програма(12),
– посредством разплащателния орган, който удостоверява разходите(13) и който е натоварен да изготвя и да предоставя исканията за плащане и да получава сумите от Комисията(14),
– чрез прилагането на националните правила за разходите, които могат да се ползват от участието на Фондовете, когато няма приложима общностна правна норма(15) .
9. Освен това държавите-членки поемат на първо място върху себе си отговорността за финансовия контрол на помощта(16) . Те трябва да отговарят за качеството на системите за управление и контрол и за усвояването на предоставените им финансови средства(17) . За тази цел държавите-членки трябва да си сътрудничат с Комисията за осигуряване усвояването на фондовете на Общността съобразно с принципа за добро финансово управление(18) .
10. Комисията упражнява своята отговорност относно изпълнението на общностния бюджет чрез контрола на правилното изпълнение на поверените на държавите-членки задачи. За тази цел тя трябва:
– да приеме в единствено решение участието на всички фондове, доколкото са налице всички изисквания на регламента(19),
– да следи държавите-членки да прилагат ефикасни системи за управление и контрол по такъв начин, че фондовете на Общността да се усвояват ефикасно и правилно(20),
– да извършва одити и проверки на място, най-вече чрез проучвания, както и да извършва финансови корекции всеки път, когато установи нередовности и празноти, и държавата-членка не ги е извършила(21) .
11. Комисията може да гарантира успешното приключване на задачата си, като определи минималните условия, на които следва да отговарят системите за контрол. Тя може да приема такива общностни разпоредби, когато счита за необходимо, с цел да се гарантира еднаквото и справедливо приложение на структур ните фондове в Общността(22) . Правилата за прилагане, приети от Комисията в тази рамка, представляват, от една страна, съвкупност от разпоредби, които ѝ позволяват да се увери, че системите за управление и контрол на държавите-членки са в съответствие с правната уредба(23), и от друга — съвкупност от правила, които определят условията, при които направените разходи за съвместно финансирани от структурните фондове дейности могат да се ползват от участието на Фондовете(24) .
12. Разпоредбите, които следва да се имат предвид в това отношение, са следните:
13. Правило № 1 от приложението към Регламент № 1685/2000 гласи, както следва:
„Правило № 1: Действително платен разход
1. Плащане от крайни бенефициери
1.1. Плащания, направени от крайни бенефициери, по смисъла на трета алинея на член 32, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1260/1999 (наричан по-долу „Общ регламент“) трябва да бъдат в брой, предмет на изключенията, указани в т.1.4.
[...]
1.4. По условията, посочени в точки 1.5—1.7, обезценяване, апортни вноски и административни разходи могат също да представляват част от плащанията, посочени в точка 1.1. Все пак съвместното финансиране от структурните фондове на една дейност не трябва да надвишава общите разходи, които отговарят на изискванията, с изключение на апортни вноски в края на дейността.
[...]
1.7. Административни разходи са допустим разход, при условие че те се базират на действителни разходи, които се отнасят към изпълнението на дейността, съвместно финансирана от структурните фондове и се разпределят пропорционално на дейността, по надлежно обяснен честен и безпристрастен метод.
1.8. Разпоредбите на точки 1.4 до 1.7 се прилагат към индивидуални получатели [другаде в текста „бенефициери“], упоменати в точка 1.2. при програми за помощ по член 87 от Договора и помощ, отпусната от органи посочени от държавите-членки.
1.9. Държавите-членки могат да прилагат по-строги национални правила за определяне на допустим разход по точки 1.5 до 1.7.
2. Доказателство за разход
Като правило плащанията от крайни бенефициери трябва да бъдат подпомогнати от оправдателни фактури. Когато това не може да се направи, плащанията трябва да бъдат подкрепени от счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност.
[...]“
III – Спорът по главното производство
14. През октомври 2002 г. ищецът по главното производство, Länsstyrelsen i Norrbottens län(25), отправя до Lapin liitto(26), ответник по главното производство, искане за участие относно непреките разходи за техническа поддръжка по програмата Interreg III A Noord в размер на 95 880,72 SEK за 2001 г.(27)
15. Lapin liitto отхвърля това искане на основание Регламент № 1685/2000. Той разяснява, че посочените непреки разходи не са били разпределени по проекта по надлежно обоснован и справедлив метод и че не са се базирали на действителните разходи. Допълва, че извършените плащания не са били удостоверени с разписки.
16. През септември 2003 г. Länsstyrelsen i Norrbottens отправя за втори път искане за участие относно непреките разходи за 2001 г. и 2002 г., съответно в размер на 56 854 SEK и на 186 982 SEK(28) . За установяване размера на тези разходи той използва нов модел, позволяващ изчисляване на частта от непреките разходи, съответна на работното време на всяко лице по общностния проект.
17. С решение от 24 ноември 2003 г. Lapin liitto отхвърля това искане с мотива, че ищецът не е доказал връзката между другите непреки разходи и общностния проект(29) .
18. Länsstyrelsen i Norrbottens län подава жалба.
19. С решение от 6 февруари 2004 г. Lapin liitto отхвърля жалбата с мотива, че ищецът не е предоставил достатъчно пояснения за това коя част от разходите на техническата помощ е била разпределена по проекта.
20. Тогава ищецът предявява пред Hallinto-oikeus иск за заплащане на непреките разходи. Като преценява, че за решаването на правния спор, с който е сезирана, е необходимо тълкуване на точка 1.7. от правило № 1 от Регламент № 1685/2000, тази юрисдикция спира делото на 15 юли 2005 г. и отправя до Съда преюдициално запитване.
IV – Съображения
21. По същество препращащата юрисдикция желае да бъдат уточнени условията, при които непреките (или административни) разходи могат да се ползват от общностна финансова подкрепа в съответствие с правото на [Европейския] Съюз.
22. От системата, въведена с член 32, параграф 1, трета алинея от Регламент № 1260/1999 и от правило № 1 от приложението към Регламент № 1685/2000(30), следва, че регламентът е основан на принципа на възстановяване на разходите. Това означава, че крайните бенефициери трябва да извършват плащанията си в брой и тези плащания да се базират на действителни разходи. В някои специфични случаи някои видове обезценяване, апортни вноски и непреки разходи могат също да представляват част от тези плащания(31) . Възстановяването на непреките разходи като разходи, които могат да се ползват от финансовата помощ на Общността, все пак е изключение и следователно трябва да се тълкува ограничително както по отношение на неговия обхват, така и на подробните правила за прилагането му (начинът на разпределяне и доказателствата, на които то се основава).
23. Преди да разгледам обстоятелствата, при които това изключение е приложимо, бих желал да отбележа, че точка 1.9. от правило № 1 от приложението към Регламент № 1685/2000 позволява на държавите-членки да прилагат по-строги национални правила за определяне на това дали непреките разходи могат да се ползват от финансовата помощ на Общността(32) . От тази възможност произтича, че позоваване на точка 1.7. от правило № 1 може да се прави само доколкото държавите-членки не са използвали точка 1.9., за да приемат по-строги национални правила за определяне на това кои разходи е възможно да попадат в обхвата на помощите от Общността.
24. С други думи, Регламенти № 1260/1999, № 438/2001 и № 1685/2000, както са описани в точки 2—13 по-горе, съдържат минималните изисквания, които трябва да бъдат изпълнени, за да могат някои разходи да се финансират чрез структурните фондове. Когато те са изпълнени, въпросните разходи могат да бъдат възстановени в съответствие с общностното право, независимо от по-строгите изисквания, на които националното право би могло да подчини съвместното финансиране на тези непреки разходи.
25. За да се отговори на въпроса в кои случаи непреките (или административни) разходи могат да се ползват от общностна финансова подкрепа в съответствие с правото на [Европейския] Съюз, следва да се разгледа текста на точка 1.7. от правило № 1 и систематиката на посочените по-горе регламенти. От тази разпоредба следва, че непреките (или административни) разходи:
– трябва да се базират на действителни разходи,
– трябва да се отнасят към изпълнението на дейността, съвместно финансирана от структурните фондове, и
– трябва да се разпределят пропорционално на дейността по надлежно обоснован честен и справедлив метод.
26. Относно първия елемент е достатъчно да се разгледа член 32, параграф 1, първа и трета алинея от Регламент № 1260/1999, съгласно който:
„Междинните плащания и плащанията на салдото се отнасят до действително платени разходи, които трябва да съответстват на плащанията, извършени от крайните бенефициери и доказани с платежни фактури или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност.“(33) [неофициален превод]
Както Комисията правилно отбелязва, теоретичните разходи не се вземат предвид.
27. Що се отнася до втория елемент, финландското правителство припомня, че в областта на разходите, които могат да се ползват от помощта на Общността, трябва да се зачита принципът на причинно-следствената връзка. Според него това означава, че само действително произтичащите от общностната дейност допълнителни разходи могат да се ползват от финансовата подкрепа на Общността. Разходите, които нямат никаква връзка с дейността, не могат да бъдат възстановени.
28. Според Комисията стопанският субект, който изпълнява съответния общностен проект, трябва да е в състояние да докаже, че непреките разходи са били необходими за неговата реализация.
29. Член 30, параграф 1 от Регламент № 1260/1999 предвижда, че свързаните с дейности разходи са допустими за участието на Фондовете само ако тези дейности се интегрират в съответната помощ. С други думи, разходите трябва да са направени в рамките на финансирания от Европейския съюз проект. Заявителят трябва да е в състояние да докаже, че разходите имат реална връзка с изпълнението на проекта и не са направени в рамките на обичайните дейности, независимо от неговото осъществяване.
30. Третият елемент е този, който засяга основно настоящия случай. Става въпрос по-конкретно за това дали метод като приложения от ищеца по главното производство за изчисление на непреките разходи отговаря на изискването по точка 1.7., а именно непреките (или административни) разходи да се разпределят пропорционално за дейността по надлежно обоснован честен и справедлив метод.
31. Ищецът по главното производство обяснява, че е разпределил административните разходи в зависимост от средния брой на заетите в цялата организация през съответния отчетен период, за да изчисли средния размер на непреките разходи за всяко лице за една година и за един месец. Благодарение на тази осреднена база за изчисляване частта от тези разходи, съответстваща на времето, през което всяко лице, ангажирано с реализацията на проекта, е работило по него, е квалифицирана като разход, свързан с изпълнението на проекта. Ищецът преценява, че този метод е в съответствие с точка 1.7.
32. Не следва да се пропуска предварителният коментар относно текстовете на различните езици на точка 1.7. от правило № 1 от приложението към Регламент № 1685/2000. Съществува значителна разлика между текста на фински и на останалите езици. В текстовете на френски, английски, датски, испански, португалски и италиански се използва понятието „pro rata“, както и на шведски, където се използва думата „proportionellt“ заедно с понятието „pro rata“ в кавички. В текста на нидерландски се използва „verhoudingsgewijs“, а на немски „anteilig“ (пропорционален). В теста на фински обаче това понятие(34) изобщо не се споменава.
33. Когато съществуват разлики между текстовете на различни езици на общностен текст, приложимите норми не трябва да се разглеждат изолирано, а при съмнение да се тълкуват и прилагат в светлината на текстовете на други автентични езици(35) . Във всеки случай текстът на един-единствен език не трябва да има пре димство пред останалите, когато те са в един и същ смисъл и съответстват на определено тълкуване(36) .
34. Като се има предвид, че в текста на точка 1.7. от правило № 1 от приложението към Регламент № 1685/2000 на всички останали езици се използва понятието „pro rata“ или „пропорционално“, макар да не се употребяват абсолютно еднакви изрази, разпоредбата следва да се тълкува също в светлината на тези формулировки.
35. От това правя извода, че може да се използва процент от всички непреки разходи за тяхното изчисляване, при условие че заявителят е в състояние да докаже, че размерът на този процент е правилен и справедлив и че е пропорционален на обхвата на общностния проект. Това разрешение се потвърждава от второто условие, закрепено в член 7 от Регламент № 438/2001, съгласно приложение 1 от него, съгласно което:
„Когато елементите от разходите се отнасят само частично до съвместно финансираната операция, се доказва точността на разпределението на съответния разход между съвместно финансираната операция и останалите операции. Същото се отнася за видовете разходи, считани за приемливи в определени граници или като част от други разходи.“
36. Справедливият характер на разпределението на непреките разходи по общностния проект може да се докаже на основата на допълнителните разходи за заплати и на другите извънредни разходи, например разходите за недвижимости, които могат да бъдат разумно причислени по проекта. Процентът на непреките разходи може да бъде определен именно на тази основа. Както Комисията основателно отбелязва, при изчисляването на непреките разходи на основата на допълнителните разходи за заплати трябва да се вземат предвид следните елементи: a) броят на лицата, заети с реализацията на проекта; б) броят на работните часове, посветени на реализацията на проекта; в) размерът на изплатените в рамките на проекта заплати; г) средният брой на работещите в организацията; д) отработените от тях часове и е) средният размер на изплатените заплати. Когато изчисляването на непреките разходи е основано на изплатените заплати, следва да се вземат предвид действителните заплати, а не средният им размер.
37. Тук впрочем не става въпрос за единствения възможен правилен метод. Редакцията на точка 1.7. от правило № 1 — „по надлежно обяснен честен и безпристрастен метод [другаде в текста „справедлив и надлежно обоснован“]“(37) — показва, че могат да бъдат използвани различни методи за изчисляване на непреките разходи и за тяхното разпределяне по даден общностен проект.
38. Компетентен да определи дали изискванията на точка 1.7. от правило № 1 от приложението към Регламент № 1685/2000 са изпълнени в конкретния случай е националният съд.
V – Заключение
39. Предлагам на Съда да даде следния отговор на отправеното от препращащата юрисдикция преюдициално запитване:
– Точка 1.7. от правило № 1 от приложението към Регламент (ЕО) № 1685/2000 на Комисията от 28 юли 2000 година относно приемане на подробни правила за изпълнението на Регламент (ЕО) № 1260/1999 на Съвета по отношение допустимостта на разходи за дейности, съвместно финансирани от структурните фондове, трябва да се тълкува в смисъл, че при изчисляване на непреките (или административните) разходи може да се използва процент от всички разходи, при условие че може да се докаже, че размерът на този процент е справедлив и пропорционален на мащабите на общностния проект.
– Справедливият характер на разпределението на непреките разходи по общностния проект може по-специално да се докаже на основата на допълнителните разходи за заплати и на другите извънредни разходи, например разходите за недвижимости, които могат да бъдат разумно причислени по проекта. Процентът на непреките разходи може да бъде определен именно на тази основа.
– Компетентен да определи дали изискванията на точка 1.7. от правило № 1 от приложението към Регламент № 1685/2000 са изпълнени в конкретния случай е националният съд.
(1) .
(2)  –	ОВ L 193, стр. 39; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 29.
(3)  –	Четирите структурни фонда са: Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейският социален фонд (ЕСФ), Европейският фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Ориентиране“ и Финансовият инструмент за ориентиране на рибарството (ФИОР).
(4)  –	Член 158 ЕО.
(5)  –	ОВ L 161, стр. 1.
(6)  –	Френските отвъдморски департаменти, Азорските острови, Мадейра и Канарските острови.
(7)  –	Член 9, буква д) от Регламент № 1260/1999.
(8)  –	Съображение 27 от Регламент № 1260/1999.
(9)  –	Член 8, параграф 1 във връзка с член 29 от Регламент № 1260/1999.
(10)  –	Член 9, буква г) от Регламент № 1260/1999.
(11)  –	Член 8 от Регламент № 1260/1999.
(12)  –	Член 34, параграф 1 от Регламент № 1260/1999. Управителният орган е длъжен да действа и в отговор на констатациите или исканията за корективни мерки в системата на управление, мониторинг и контрол, за съобразяването на дейностите с политиките на Общността, както и за събирането на сведенията и съставянето на докладите, необходими за контрола на програмата от Комисията.
(13)  –	Член 32, параграф 3 от Регламент № 1260/1999.
(14)  –	Член 9, буква o) от Регламент № 1260/1999. Разплащателният орган трябва по-нататък да следи крайните бенефициери в най-кратки срокове и в пълен размер да получават сумите за участие от Фондовете, на които имат право; член 32, параграф 1, пета алинея от Регламент № 1260/1999.
(15)  –	Член 30, параграф 3 от Регламент № 1260/1999. Вж. също съображение 41 от Регламент № 1260/1999.
(16)  –	Член 38, параграф 1от Регламент № 1260/1999.
(17)  –	Член 38, параграф 1, букви a), в), г) и е) от Регламент № 1260/1999.
(18)  –	Член 8, параграф 4 във връзка с член 38, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1260/1999.
(19)  –	Член 28 от Регламент 1260/1999.
(20)  –	За всяка помощ държавите-членки са длъжни да нотифицират на Комисията съществуващите системи за управление и контрол, и по-конкретно процедурите, чрез които се приемат, проверяват и одобряват исканията за възстановяване на разходи, както и чрез които се разрешават, изпълняват и осчетоводяват плащанията на бенефициерите. Комисията трябва по-нататък да се увери, в сътрудничество с държавата-членка, че нотифицираните ѝ системи за управление и контрол отговарят на изискванията на разпоредбите на Регламент № 1260/1999 и на членове 4, 5 и 6 от Регламент № 438/2001 на Комисията от 2 март 2001 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (EО) № 1260/1999 на Съвета по отношение на системите за управление и контрол на помощта, отпускана по структурните фондове (ОВ L 63, стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 39).
(21)  –	Членове 38 и 39 от Регламент № 1260/1999.
(22)  –	Член 30, параграф 3 от Регламент № 1260/1999. Вж. също съображение 41 от Регламент № 1260/1999.
(23)  –	Регламент № 438/2001.
(24)  –	Регламент № 1685/2000.
(25)  –	Администрация на област Norrbotten (Швеция).
(26)  –	Областен съвет на Лапландия.
(27)  –	Сумата е изчислена като съотношението между непреките разходи за заплати и други спрямо преките разходи за заплати, свързани с обичайната дейност на тази областна администрация.
(28)  –	Става въпрос за разходи за информационни технологии, персонал, пощенски и други разходи за кореспонденция, както и за разходи, свързани с финансовото управление и недвижимото имущество.
(29)  –	Lapin liitto в крайна сметка изплаща общата сума от 6 558,98 SEK за 2001 г. и общата сума от 22 203,30 SEK за 2002 г., представляваща разходи за помещенията, заемани от участниците в проекта. Разликата до пълния размер е отхвърлена.
(30)  –	Вж. точка 1.1. от правило № 1.
(31)  –	Вж. точки 1.5.—1.7. вкл. от правило № 1.
(32)  –	В преюдициалното запитване националният съд не уточнява дали финландското и шведското правителство, които са приели на 24 и на 31 октомври 2002 г. протокол, съдържащ общите мерки, целящи гарантирането на добро финансово управление, наречен „Memorandum of understanding för genomförande av programmet för gemenskapsinitiativet Interreg III A Nord“, са включили в него разпоредби относно възможността непреките (административни) разходи да се ползват от финансовата помощ на Общността.
(33)  – Вж. също точка 2 от правило № 1 от приложението към Регламент № 1685/2000.
(34)  –	Текстът на фински гласи следното: „1.7. Yleiskustannukset ovat tukikelpoisia, jos ne perustuvat rakennerahastoista yhteisrahoitetun toimen kustannuksiin ja ne kohdennetaan toimeen perustellulla oikeudenmukaisella ja tasapuolisella tavalla.“
(35)  –	Решение от 5 декември 1967 г. по дело van der Vecht (19/67, Recueil, стр. 431) и Решение от 6 октомври 1982 г. по дело CILFIT и др. (283/81, Recueil, стр. 3415, точка 18).
(36)  –	Решение от 17 юли 1997 г. по дело Ferriere Nord/Комисия (C‑219/95 Р, Recueil, стр. I‑4411, точка 15 и посочената съдебна практика).
(37)  –	Точка 1.7. от правило № 1 от приложението към Регламент № 1685/2000.