61992CC0396_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Το Bayerischer Verwaltungsgerichtshof υπέβαλε στο Δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (1).
2. Η βασική διάταξη της οδηγίας είναι το άρθρο 2, κατά το οποίο ορισμένες οικοδομικές κατασκευές και άλλα σχέδια, που μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, υποβάλλονται σε εκτίμηση όσον αφορά τις επιπτώσεις τους πριν δοθεί η άδεια των σχεδίων. Με λίγα λόγια, πρέπει να πραγματοποιηθεί μία εκτίμηση, η οποία στο εξής θα καλείται εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Μεταξύ άλλων, απαιτείται εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον στην περίπτωση κατασκευής αυτοκινητοδρόμων και οδών ταχείας κυκλοφορίας.
Τα κράτη μέλη πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 12, να λάβουν τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθούν με την παρούσα οδηγία μέσα σε προθεσμία τριών ετών από την κοινοποίησή της . Η προθεσμία αυτή έληξε στις 3 Ιουλίου 1988.
3. Στη διαφορά της κύριας δίκης πρόκειται για την έγκριση όσον αφορά δύο τμήματα μιας οδού ταχείας κυκλοφορίας.
Οι αποφάσεις περί εγκρίσεως κοινοποιήθηκαν μετά τη λήξη της προθεσμίας για την εφαρμογή της οδηγίας, χωρίς να έχει πραγματοποιηθεί εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον των σχεδίων, σύμφωνα με την οδηγία.
Οι αρμόδιες για την έγκριση αρχές δεν προέβησαν σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον επικαλούμενες μεταβατική διάταξη του γερμανικού νόμου για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Κατά τη διάταξη αυτή, η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να πραγματοποιείται μόνο ως προς τα σχέδια τα οποία δεν είχαν ακόμη καταστεί δημοσίως γνωστά κατά την έναρξη της ισχύος του νόμου.
Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης ισχυρίζονται μεταξύ άλλων ότι η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον έπρεπε να έχει πραγματοποιηθεί, δεδομένου ότι οι αποφάσεις περί εγκρίσεως όσον αφορά τα σχέδια ελήφθησαν μετά τη λήξη της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας.
Το αιτούν δικαστήριο έχει αμφιβολίες ως προς το αν η μεταβατική διάταξη συμβιβάζεται με την οδηγία και, προκειμένου να μπορέσει να αποφανθεί συναφώς, υπέβαλε στο Δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα.
4. Η υπόθεση αυτή θέτει ένα βασικό ερώτημα, το οποίο έχει σημασία στην πράξη και η απάντηση του οποίου δεν είναι τόσο απλή.
Δεν αμφισβητείται ότι οι διατάξεις της οδηγίας έπρεπε να τεθούν σε εφαρμογή το αργότερο έως τις 3 Ιουλίου 1988, δηλαδή ότι τα κράτη μέλη κατά το χρονικό αυτό σημείο έπρεπε να είχαν θεσπίσει την υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον των καλυπτομένων από την οδηγία σχεδίων.
Αντιθέτως, είναι αμφίβολο αν πρέπει να πραγματοποιείται εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον για κάθε σχέδιο, το οποίο δεν είχε ακόμη εγκριθεί κατά τη λήξη της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας, ή αν αυτή η εκτίμηση δεν απαιτείται για σχέδια ως προς τα οποία η διαδικασία εγκρίσεως είχε ήδη αρχίσει κατά τη λήξη της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας.
5. Το ερώτημα έχει μεγάλη σημασία, δεδομένου ότι οι διαδικασίες εγκρίσεως για τα καλυπτόμενα από την οδηγία σχέδια μπορούν να διαρκούν πολύ μεγάλο χρονικό διάστημα, οι δε εκτιμήσεις των επιπτώσεων στο περιβάλλον, οι οποίες συνεπάγονται για τους φορείς των σχεδίων και τις μετέχουσες αρχές εκτεταμένες υποχρεώσεις, κατά κανόνα είναι επίσης χρονοβόρες.
Σε περίπτωση που μόνο τα σχέδια που άρχισαν μετά τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, είναι πιθανό ότι σημαντικός αριθμός σχεδίων θα αποφύγει την εν λόγω εκτίμηση.
Αν κάθε σχέδιο, το οποίο δεν είχε ακόμη εγκριθεί κατά τη λήξη της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας, πρέπει να υποβληθεί σε εκτίμηση επιπτώσεων στο περιβάλλον, η εκτίμηση αυτή πιθανώς θα έχει ως αποτέλεσμα, σε πάρα πολλές περιπτώσεις, σημαντική καθυστέρηση κατά την εκτέλεση των σχεδίων συνεπαγομένη σοβαρές συνέπειες για τους φορείς των σχεδίων και για τους σκοπούς των οποίων η επίτευξη επιδιώκεται με την εκτέλεση των σχεδίων.
6. Η πρακτική σημασία του ερωτήματος και η αβεβαιότητα όσον αφορά τη σωστή απάντησή του αντικατοπτρίζονται στον αριθμό των παρατηρήσεων που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου, καθώς και στις διαφορετικές απόψεις όσον αφορά την ορθή ερμηνεία της οδηγίας.
Η Bund Naturschutz in Bayern eV, καθώς και πολλοί από τους ιδιώτες προσφεύγοντες της κύριας δίκης, η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή ισχυρίζονται ότι, σύμφωνα με την οδηγία, όλα τα σχέδια, τα οποία κατά τη λήξη της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας δεν είχαν ακόμη εγκριθεί, πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, ενώ το Freistaat Bayern, η πόλη Vilsbiburg, η Γερμανική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζουν την άποψη ότι η οδηγία δεν πρέπει να ερμηνεύεται υπό την έννοια αυτή.
Περί της οδηγίας για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων στο περιβάλλον (στο εξής: οδηγία ΕΕΠ)
7. Η οδηγία εκδόθηκε από το Συμβούλιο στις 27 Ιουνίου 1985 βάσει των άρθρων 100 και 235 της Συνθήκης ΕΟΚ. Ο σκοπός της οδηγίας έγκειται, σύμφωνα με τις αιτιολογικές σκέψεις της, στην προώθηση της πολιτικής περιβάλλοντος, η οποία συνίσταται μάλλον στην αποφυγή, από την αρχή, της δημιουργίας ρυπάνσεων ή ζημιών του περιβάλλοντος παρά στην εκ των υστέρων καταπολέμηση των αποτελεσμάτων τους. Επομένως, οι επιπτώσεις επί του περιβάλλοντος όλων των τεχνικών διαδικασιών προγραμματισμού και αποφάσεως πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όσο το δυνατόν νωρίτερα.
8. Η οδηγία έχει την ακόλουθη βασική δομή:
* Η βασική ουσιαστικού δικαίου υποχρέωση των κρατών μελών έγκειται, κατά το άρθρο 2, στο ότι τα σχέδια που, ιδίως, λόγω της φύσεως, του μεγέθους ή της θέσεώς τους, μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση όσον αφορά τις επιπτώσεις τους πριν δοθεί η άδεια.
* Κατά το άρθρο 3, η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον εντοπίζει, περιγράφει και αξιολογεί καταλλήλως, σε συνάρτηση με κάθε ειδική περίπτωση, τις άμεσες και έμμεσες επιπτώσεις του συγκεκριμένου σχεδίου σε πολλούς παράγοντες, δηλαδή στον άνθρωπο, στην πανίδα και στη χλωρίδα, στο έδαφος, στα ύδατα, στον αέρα, στο κλίμα και στο τοπίο, στην αλληλεπίδραση των παραγόντων αυτών, καθώς και στα υλικά αγαθά και στην πολιτιστική κληρονομιά.
* Ποιοι τύποι σχεδίων πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον καθορίζεται στο άρθρο 4, σε συνδυασμό με τα παραρτήματα Ι και ΙΙ πρόκειται εν μέρει για σχέδια, τα οποία πάντοτε πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση (μεταξύ άλλων αυτοκινητόδρομοι και οδοί ταχείας κυκλοφορίας), εν μέρει για σχέδια, ως προς τα οποία η απόφαση για το αν πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση εναπόκειται στα κράτη μέλη.
* Η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να πραγματοποιείται βάσει διαφόρων στοιχείων:
Πρώτον, βάσει των στοιχείων του κυρίου του έργου, οι σχετικές υποχρεώσεις του οποίου καθορίζονται στο άρθρο 5, από το οποίο προκύπτει ότι στις εθνικές αρχές εναπόκειται να καθορίζουν τις περαιτέρω λεπτομέρειες όσον αφορά την παροχή πληροφοριών (περιεχόμενο, μορφή και χρονικό σημείο) (2), απ' όπου όμως επίσης προκύπτει ότι ο κύριος του έργου εν πάση περιπτώσει υποχρεούται στην παροχή μιας σειράς ρητώς απαριθμουμένων πληροφοριών.
Δεύτερον, οι επιπτώσεις στο περιβάλλον πρέπει, κατά το άρθρο 6 της οδηγίας, να εκτιμώνται βάσει πληροφοριών που έχουν συλλεγεί από τις αρμόδιες για το περιβάλλον αρχές και το ενδιαφερόμενο κοινό, σύμφωνα με τις καθορισθείσες από τα κράτη μέλη διατάξεις περί διαβουλεύσεων (3).
* Σύμφωνα με το άρθρο 8, οι κατά τον τρόπο αυτόν συγκεντρωθείσες πληροφορίες πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στα πλαίσια της διαδικασίας για τη χορήγηση αδείας .
Περί της εφαρμογής της οδηγίας στη Γερμανία
9. Το Bundestag εξέδωσε στις 12 Φεβρουαρίου 1990 νόμο για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον. Ο νόμος άρχισε να ισχύει την 1η Αυγούστου 1990.
Ο νόμος για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο περιέχει στο άρθρο 1 τον Gesetz ueber die Umweltvertraeglichkeitspruefung (νόμο περί της εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον, στο εξής: νόμος UVP). Το άρθρο 22 του νόμου UVP περιέχει την προαναφερθείσα μεταβατική ρύθμιση, κατά την οποία οι διαδικασίες που έχουν ήδη αρχίσει πρέπει να ολοκληρωθούν σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου αυτού, σε περίπτωση που το σχέδιο κατά την έναρξη της ισχύος του εν λόγω νόμου δεν είχε ακόμη δημοσιευθεί (4).
Ο νόμος για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο περιέχει πέραν αυτού, στα άρθρα 2 έως 12, διατάξεις περί της τροποποιήσεως μερικών ειδικών νόμων, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 7 περί της τροποποιήσεως των άρθρων 16 και 17 του ομοσπονδιακού νόμου περί των οδών μεγάλων αποστάσεων. Βάσει της τροποποιήσεως αυτής, εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να πραγματοποιείται προτού ο Υπουργός Μεταφορών καθορίσει τη χάραξη των οδών μεγάλων αποστάσεων και προτού εγκριθούν επιμέρους σχέδια οδών μεγάλων αποστάσεων.
Περί των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως της κύριας δίκης
10. Η Autobahndirektion Suedbayern υπέβαλε στην Κυβέρνηση της Niederbayern, τον Σεπτέμβριο 1988, αίτηση * η οποία τον Νοέμβριο 1989 έτυχε περαιτέρω επεξεργασίας * για την έγκριση δύο σχεδίων για νέες οδούς ταχείας κυκλοφορίας, δηλαδή μιας οδού μήκους 6,9 χιλιομέτρων μεταξύ του Geisenhausen και του Haarbach και μιας οδού μήκους 3 χιλιομέτρων μεταξύ της ομοσπονδιακής οδού αριθ. 15 και της ομοσπονδιακής οδού αριθ. 388 πλησίον του Haarbach/Wolferding (της καλουμένης οδού εγκαρσίας συνδέσεως του Vilstal).
Αμφότερες οι οδοί πρέπει να ανακουφίσουν την πόλη Vilsbiburg από την κυκλοφορία των διερχομένων οχημάτων επί της ομοσπονδιακής οδού αριθ. 299. Το πρώτο από τα δύο σχέδια αποτελεί, εξάλλου, ένα τμήμα μιας σχεδιασθείσας, μήκους 130 χιλιομέτρων περίπου, νέας οδού ταχείας κυκλοφορίας, με τέσσερις λωρίδες, μεταξύ του Rosenheim και του Regensburg, της νέας B 15 . Αυτή θα διακρίνεται από την υπάρχουσα Β 15 και θα εξυπηρετεί ως περαιτέρω σύνδεσμος βορρά-νότου το διαμετακομιστικό εμπόριο. Η σχεδίαση της νέας Β 15 άρχισε ήδη στις αρχές της δεκαετίας του '70. Κατά τα έτη 1977 και 1978 εκδόθηκαν οι απαιτούμενες αποφάσεις σχετικά με τη σχεδίαση και τη χάραξη της γραμμής Landshut-Rosenheim, η οποία περιλαμβάνει τα εν προκειμένω επίδικα τμήματα. Το 1985, το Bundestag περιέλαβε τη σύνδεση αυτή στο παράρτημα του νόμου σχετικά με την κατασκευή οδών για τις μεταφορές μεγάλης αποστάσεως, και διαπίστωσε με τον τρόπο αυτό τη λόγω των μεταφορών ανάγκη για την κατασκευή της νέας Β 15 μεταξύ Rosenheim και Regensburg.
Το τμήμα μεταξύ Geisenhausen και Haarbach αποτελεί το πρώτο κομμάτι της νέας Β 15 που πρόκειται να κατασκευαστεί.
Αμφότερα τα σχέδια δημοσιεύθηκαν αφού η Autobahndirektion Suedbayern είχε καταθέσει τις αιτήσεις της για τη χορήγηση αδείας.
Με αποφάσεις περί της χορηγήσεως αδείας, της 16ης Δεκεμβρίου 1991, η Κυβέρνηση της Κάτω Βαυαρίας ενέκρινε αμφότερα τα σχέδια.
Στις δύο αυτές αποφάσεις, η Κυβέρνηση της Κάτω Βαυαρίας ανέφερε ότι δεν υπήρξε αναγκαία η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον στις παρούσες περιπτώσεις σύμφωνα με το άρθρο 22 του νόμου UVP, το οποίο αφορά ήδη δημοσιευθέντα σχέδια.
11. Επομένως, δεν αμφισβητείται ότι δεν πραγματοποιήθηκε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον και ότι πρόκειται για σχέδια,
* ως προς τα οποία η διαδικασία εγκρίσεως κινήθηκε μετά τη λήξη της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας και
* ως προς τα οποία οι εγκρίσεις χορηγήθηκαν μετά την έναρξη της ισχύος του γερμανικού νόμου περί μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, αλλά υπό περιστάσεις κατά τις οποίες δεν ήταν αναγκαίο, κατά τη μεταβατική ρύθμιση του νόμου UVP να υποβληθούν τα σχέδια σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον.
Η ενώπιον του Bayerischer Verwaltungsgerichtshof εκκρεμούσα δίκη
12. Οι προσφεύγοντες αποτελούν στην πλειοψηφία τους αγρότες, τα κτήματα των οποίων πρέπει να απαλλοτριωθούν σε περίπτωση υλοποιήσεως των σχεδίων. Οι υπόλοιποι προσφεύγοντες βάλλουν κατά των σχεδίων λόγω της βλάβης που θα προκύψει από τη μελλοντική κυκλοφορία, κ.λπ.
'Οπως ελέχθη, οι προσφεύγοντες επιδιώκουν την ακύρωση αμφοτέρων των αποφάσεων περί εγκρίσεως των σχεδίων, μεταξύ άλλων επειδή αυτών δεν προηγήθηκε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον.
13. Το Bayerischer Verwaltungsgerichtshof έχει αμφιβολίες κατά πόσον η μεταβατική διάταξη του άρθρου 22 του νόμου UVP συμβιβάζεται με την οδηγία και στηρίζεται στο ότι οι αποφάσεις περί εγκρίσεως των σχεδίων είναι παράνομες αν το άρθρο 22 προσκρούει στην οδηγία. Προκειμένου να μπορέσει να αποφανθεί επί του αιτήματος των προσφευγόντων της κύριας δίκης, το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο τρία προδικαστικά ερωτήματα.
Με το πρώτο ερώτημα επιθυμεί να μάθει αν η οδηγία υποχρεώνει τα κράτη μέλη, από της λήξεως της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή, να υποβάλλουν όλα τα μη εγκριθέντα σχέδια σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, ή αν τα κράτη μέλη μπορούν να περιορίσουν την υποχρέωση για την πραγματοποίηση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον στα σχέδια εκείνα των οποίων η διαδικασία εγκρίσεως κινήθηκε μετά τη λήξη της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας.
Με το δεύτερο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο επιθυμεί να μάθει αν τα κράτη μέλη * σε περίπτωση που η οδηγία τους παρέχει τη δυνατότητα, ως προς τα σχέδια για τα οποία η διαδικασία εγκρίσεως έχει κινηθεί, να μη προβαίνουν σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον * μπορούν να επιλέγουν ως ημερομηνία λήξεως για την κίνηση της διαδικασίας εγκρίσεως μεταγενέστερο χρονικό σημείο από αυτό της λήξεως της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας.
Το τρίτο ερώτημα, το οποίο τέθηκε μόνο για την περίπτωση που στο δεύτερο ερώτημα δοθεί καταφατική απάντηση, αφορά τον όρο του εφαρμοζομένου σε δρόμους σχεδίου (αν πρέπει να πραγματοποιηθεί εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον για όλη τη σχεδιασθείσα οδική σύνδεση ή μόνο για τα τμήματα αυτής, για τα οποία έχει ζητηθεί η άδεια).
14. Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης δείχνουν ότι, πρωτίστως, το δεύτερο από τα τρία ερωτήματα έχει αποφασιστική σημασία για την απόφαση επί της διαφοράς αυτής. 'Οπως ελέχθη, δεν αμφισβητείται ότι η υπόθεση της κύριας δίκης αφορά σχέδια για τα οποία η αίτηση χορηγήσεως αδείας υποβλήθηκε μόλις μετά τη λήξη της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας και τα οποία έπρεπε να υποβληθούν σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον αν δεν καλύπτονταν από τη μεταβατική διάταξη του νόμου UVP.
15. Επομένως, το Δικαστήριο θα μπορούσε ευλόγως να περιοριστεί στην απάντηση στο ερώτημα αυτό, εφόσον κυριολεκτικώς, το πρώτο ερώτημα είναι θεωρητικό στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως.
Εντούτοις, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι έχει καθαυτό νόημα να δοθεί απάντηση και στο πρώτο ερώτημα. Αν δοθεί σ' αυτό απάντηση υπό την έννοια ότι όλα τα σχέδια, τα οποία κατά τη λήξη της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας δεν έχουν ακόμη εγκριθεί, πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, είναι περιττή η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα. Επιπλέον, το πρώτο ερώτημα θέτει εν πάση περιπτώσει ένα από πρακτική άποψη σημαντικό πρόβλημα, το οποίο τουλάχιστον η Βρετανική Κυβέρνηση επισήμανε με τις παρατηρήσεις της.
Σχετικά με το πρώτο ερώτημα
16. Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα έχει ως εξής:
Πρέπει το άρθρο 12 της οδηγίας να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι
α) τα κράτη μέλη είχαν την υποχρέωση να λάβουν έως τις 3 Ιουλίου 1988 τα αναγκαία μέτρα, ώστε όλα τα σχέδια δημοσίων έργων, που εγκρίθηκαν για πρώτη φορά μετά την ημερομηνία αυτή και εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, να ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις της οδηγίας,
ή υπό την έννοια ότι
β) τα κράτη μέλη όφειλαν βεβαίως να λάβουν τα αναγκαία μέτρα έως τις 3 Ιουλίου 1988, αλλ' ότι διατηρούσαν, εντούτοις, το δικαίωμα δημιουργίας μεταβατικού καθεστώτος για τις ήδη κινηθείσες διαδικασίες χορηγήσεως αδείας;
17. Κατά το άρθρο 12 τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθούν στην παρούσα οδηγία μέσα σε προθεσμία τριών ετών από την κοινοποίησή της .
Η ανεπιφύλακτη υποχρέωση των κρατών μελών να τηρούν τις προθεσμίες που προβλέπονται στις οδηγίες για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας ανέκαθεν τονίστηκε από το Δικαστήριο, το οποίο μεταξύ άλλων διαπίστωσε συναφώς ότι τα εθνικά μέτρα για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο δεν πρέπει να έχουν ως αποτέλεσμα παράταση της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας (5).
Αν η οδηγία δεν τίθεται σε εφαρμογή σε εύθετο χρόνο, με την έκδοση των αναγκαίων εθνικών μέτρων, τα κράτη μέλη παραβαίνουν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από τη Συνθήκη.
18. Το προκείμενο ερώτημα δεν αφορά την υποχρέωση των κρατών μελών για την έγκαιρη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας, αλλά μάλλον το περιεχόμενο των αναγκαίων μέτρων, τα οποία τα κράτη μέλη πρέπει να λάβουν.
Στο ερώτημα αυτό δεν μπορεί να δοθεί απάντηση βάσει της ερμηνείας του άρθρου 12, αλλά η απάντηση αυτή εξαρτάται από την ερμηνεία των λοιπών διατάξεων της οδηγίας.
19. Παρ' όλη την πρόδηλη πρακτική σημασία του ερωτήματος αυτού, δεν αναφέρεται ρητώς στην οδηγία αν η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να πραγματοποιείται ως προς όλα τα σχέδια που δεν έχουν ακόμη εγκριθεί ή μόνο για τα σχέδια των οποίων η διαδικασία εγκρίσεως δεν έχει ακόμη κινηθεί.
20. Επομένως, η απάντηση στο ερώτημα αυτό πρέπει να αναζητηθεί στις ουσιαστικού δικαίου διατάξεις της οδηγίας σχετικά με το περιεχόμενο της υποχρεώσεως για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, λαμβάνοντας υπόψη τον σκοπό της οδηγίας.
21. Το λογικότερο είναι να ληφθεί συναφώς ως βάση το άρθρο 2 της οδηγίας, κατά το γράμμα του οποίου τα κράτη μέλη οφείλουν να θεσπίζουν τις αναγκαίες διατάξεις ώστε τα σχέδια που, ιδίως λόγω της φύσης, του μεγέθους ή της θέσης τους, μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, να υποβάλλονται σε εκτίμηση όσον αφορά τις επιπτώσεις τους πριν δοθεί η άδεια .
22. Η Επιτροπή, η Ολλανδική Κυβέρνηση και οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, οι οποίοι κατέθεσαν παρατηρήσεις, ισχυρίζονται ότι η οδηγία * ελλείψει ρητής μεταβατικής ρυθμίσεως * μπορεί να ερμηνεύεται μόνο υπό την έννοια ότι η υποχρέωση για την πραγματοποίηση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να ισχύει ως προς όλα τα σχέδια τα οποία κατά το χρονικό σημείο της λήξεως της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας δεν έχουν ακόμη εγκριθεί.
23. Ορίζεται ρητώς ότι κάθε σχέδιο, πριν από τη χορήγηση της εγκρίσεως, πρέπει να υποβάλλεται σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον ο σκοπός της οδηγίας απαιτεί, επίσης, η υποχρέωση να επεκταθεί σε όλα τα σχέδια, τα οποία κατά το χρονικό σημείο της λήξεως της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας δεν έχουν ακόμη εγκριθεί. Επιπλέον, η τριετής προθεσμία για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας, η οποία είναι μεγαλύτερη από τις καθοριζόμενες συνήθως στον τομέα περί του περιβάλλοντος προθεσμίες, υπήρξε αρκετά μακρά για την εμπρόθεσμη λύση ενδεχομένων μεταβατικών προβλημάτων των κρατών μελών. Από άλλες οδηγίες περί του περιβάλλοντος προκύπτει ότι το Συμβούλιο ρητώς παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να λύνουν μεταβατικά προβλήματα όταν αυτό αποδεικνύεται ότι είναι αναγκαίο.
24. Επιθυμώ να προβώ αμέσως στη διαπίστωση ότι τα επιχειρήματα αυτά δεν είναι τόσο ισχυρά για να με πείσουν περί της ορθότητας της εν λόγω ερμηνείας της οδηγίας. Αυτό πρωτίστως δεν οφείλεται στο ότι ορισμένα επιχειρήματα είναι λιγότερο πειστικά, αλλά κυρίως στο ότι σημαντικοί πρακτικοί λόγοι και λόγοι της ασφάλειας δικαίου * λαμβάνοντας υπόψη τον χαρακτήρα της υποχρεώσεως αυτής * αντιτίθενται στην εν λόγω ερμηνεία.
25. Ανεξάρτητα από το ότι είναι πιο πολύ και από αμφίβολο αν τα κράτη μέλη μπορούν να υποχρεούνται να λύνουν, εντός της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας, τα μεταβατικά προβλήματα που μπορούν να προκύπτουν από τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας ως προς τους ιδιώτες, είναι εντούτοις συζητήσιμο αν ευσταθεί ο ισχυρισμός ότι η τριετής προθεσμία για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας είναι επαρκώς μακρά για τη λύση ενδεχομένων μεταβατικών προβλημάτων.
26. Το ερώτημα αυτό τίθεται λόγω της εκθέσεως της Επιτροπής σχετικά με τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας ΕΕΠ, την οποία η Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 3, της οδηγίας, όφειλε να επεξεργαστεί και να υποβάλει στο Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (6). Στην έκθεση, η οποία χρονολογείται από τον Νοέμβριο 1992, τονίζεται ότι πρόκειται για μία οδηγία-πλαίσιο και γίνεται παραπομπή στα πολυάριθμα επιμέρους ζητήματα, των οποίων η λύση επαφίεται, σύμφωνα με την οδηγία, στα κράτη μέλη. Το ευρύ πεδίο εφαρμογής της οδηγίας έχει ως αποτέλεσμα να αφορά αυτή πολυάριθμες διαφορετικές κυβερνητικές θέσεις, αρχές και διαδικασίες εγκρίσεως. Στην έκθεση διαπιστώνονται μεταξύ άλλων τα εξής:
Οι αρχικές προκαταρκτικές μελέτες σχετικά με την πρόταση οδηγίας για ΕΕΠ είχαν πραγματοποιηθεί το 1975/76 και εγκρίθηκαν επίσημα ως πρόταση της Επιτροπής το 1980. Ωστόσο, μόλις το 1985 εγκρίθηκε τελικά η οδηγία από το Συμβούλιο των Υπουργών. Το γεγονός αυτό δεν σήμανε ακόμα, ωστόσο, το τέλος της διαδικασίας εγκρίσεως, αλλά μάλλον την αρχή της αποδοχής των λεπτομερειών της μεταφοράς της στην εθνική νομοθεσία και, τέλος, την ικανοποιητική πρακτική εφαρμογή της, γεγονός που έχει και τη μεγαλύτερη σημασία. Η συμμόρφωση και στις δύο αυτές πτυχές απαίτησε αρκετό χρόνο, δεδομένης της φύσεως και του εύρους των μεταβολών που απαίτησε η οδηγία και τούτο πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά την αξιολόγηση της πραγματοποιημένης προόδου από το 1985. Επίσης, ενώ ο χαρακτήρας 'πλαισίου' που έχει η οδηγία διευκόλυνε, από μία σκοπιά, το έργο της εφαρμογής * παρέχοντας στα κράτη μέλη μεγαλύτερη ευχέρεια στην προσαρμογή των υφισταμένων διαδικασιών τους * ο ευρύς χαρακτήρας της είχε, ίσως αναπόφευκτα, ως επακόλουθο ορισμένο βαθμό αβεβαιότητας σχετικά με την ακριβή ερμηνεία των βασικών αρχών εκτίμησης των διαδικαστικών απαιτήσεων που πρέπει να εκπληρωθούν. Το γεγονός αυτό πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη κατά την ανασκόπηση της προόδου που έχει πραγματοποιηθεί.
(7)
27. 'Οπως εξάλλου προκύπτει από την έκθεση, η θέση σε εφαρμογή της οδηγίας προκάλεσε εν πάση περιπτώσει στα περισσότερα κράτη μέλη μεγάλες δυσχέρειες. Στην έκθεση αναφέρεται συναφώς το εξής:
Αυτό δείχνει ότι ορισμένα μέτρα εγκρίθηκαν κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου 1985/1988 (...), κύρια όμως περίοδος τυπικής εφαρμογής ήταν η περίοδος μετά τον Ιούλιο του 1988 και ιδιαιτέρως κατά τη διάρκεια του 1991. 'Οπως θα φανεί, ο βαθμός τυπικής συμμόρφωσης με την οδηγία ΕΕΠ κατά το τέλος της μεταβατικής περιόδου ήταν, για τα περισσότερα κράτη μέλη, πολύ περιορισμένος.
(...)
Παρά τη σημαντικά μεγαλύτερη πρόοδο μεταξύ των μέσων του 1988 και των μέσων του 1991, η διαδικασία επίτευξης της τυπικής συμμόρφωσης δεν είχε ολοκληρωθεί τον Ιούλιο του 1991. (...) [Φαίνεται] υπήρξε σημαντικός αριθμός πρόσθετων νομικών μέτρων που την ημερομηνία αυτή βρίσκονταν ακόμα στη διαδικασία διατύπωσης και έγκρισης. Πέραν αυτού, υφίστανται ακόμα ορισμένες διαφορές στην ερμηνεία (...) σχετικά με τον βαθμό στον οποίο μπορεί να είναι επαρκής ο συνδυασμός υφισταμένων και προτεινομένων μέτρων για την επίτευξη ικανοποιητικής τυπικής συμμόρφωσης.
(...)
Οι περιπτώσεις μη ικανοποιητικής εφαρμογής της οδηγίας έξι έτη μετά την έκδοση της οδηγίας φυσικά δίνουν αφορμή για σοβαρούς ενδοιασμούς.
(8)
28. Υπό τις περιστάσεις αυτές, η Επιτροπή φαίνεται ελάχιστα πειστική όταν συνάγει από την προθεσμία των τριών ετών για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας ότι η υποχρέωση για την πραγματοποίηση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να ισχύει ως προς όλα τα σχέδια που δεν έχουν ακόμη εγκριθεί * ακόμη και αν η διαδικασία εγκρίσεως κινήθηκε πολύ πριν * για τον λόγο ότι τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να έχουν χρησιμοποιήσει την προθεσμία για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας για να λύσουν ενδεχόμενα μεταβατικά προβλήματα όσον αφορά αυτά τα σχέδια.
29. Το εξ αντιδιαστολής συμπέρασμα που η Επιτροπή συνάγει από ρητές μεταβατικές διατάξεις άλλων οδηγιών επίσης δεν έχει μεγαλύτερη βαρύτητα. Πράγματι, στις εν λόγω οδηγίες πρόκειται για διατάξεις, οι οποίες παρέχουν τη δυνατότητα στα κράτη μέλη, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, να μεταθέτουν τη θέση σε εφαρμογή των απαιτήσεων της οδηγίας όσον αφορά την ποιότητα των υδάτων, του αέρα κ.λπ. Η οδηγία ΕΕΠ θέτει άλλες απαιτήσεις. 'Οπως ήδη ελέχθη, στην παρούσα υπόθεση δεν πρόκειται για το αν τα κράτη μέλη δικαιούνται να μεταθέτουν τη θέση σε εφαρμογή της απαιτήσεως για εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, αλλά μόνο για το κατά πόσον η απαίτηση αυτή ισχύει για σχέδια τα οποία, κατά τη λήξη της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας, υπέκειντο στη διαδικασία εγκρίσεως.
30. Η οδηγία ΕΕΠ αποσκοπεί στη διασφάλιση του ότι η διαδικασία εγκρίσεως, όσον αφορά τα σχέδια που μπορεί να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, θα συμπληρωθεί με μία περαιτέρω διαδικασία, η οποία χαρακτηρίζεται στην έκθεση της Επιτροπής ως διαδικασία περιβαλλοντικής εκτιμήσεως (9).
31. Στις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας τονίζεται ότι η διαδικασία ΕΕΠ πρέπει να κινείται όσο το δυνατόν νωρίτερα στο πλαίσιο του σχεδιασμού του σχεδίου από την οδηγία προκύπτει σαφώς ότι η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον αποτελεί διαδικασία που πρέπει να πραγματοποιείται παράλληλα προς τη διαδικασία εγκρίσεως του σχεδίου και ως αναπόσπαστο μέρος της διαδικασίας αυτής. Αναμφίβολα, αυτό αποτελεί κεντρικό σημείο για την ορθή υλοποίηση του επιδιωκομένου από την οδηγία σκοπού.
Αυτό τονίζεται επίσης στην έκθεση της Επιτροπής, όπου εξηγείται καταλλήλως με ένα σχήμα (σχήμα 2.1), το οποίο περιέχει διάγραμμα της διαδικασίας ΕΕΠ σε σχέση με την εκτίμηση, την έγκριση και την εκτέλεση του σχεδίου. Το διάγραμμα επισυνάπτεται ως παράρτημα στις παρούσες προτάσεις. Αυτό δείχνει μεταξύ άλλων ότι μία εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον επιβάλλει στον κύριο του έργου σημαντικές υποχρεώσεις και ότι έχει σημασία, για την πραγματοποίηση του σκοπού της οδηγίας, ότι ο κύριος του έργου κινεί τη διαδικασία ΕΕΠ ακόμη και προτού να ζητήσει την έγκριση του σχεδίου.
32. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει ίσως να τονιστεί ότι το άρθρο 8 της οδηγίας ορίζει μόνο ότι η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να λαμβάνεται υπόψη στα πλαίσια της διαδικασίας για τη χορήγηση αδείας (η υπογράμμιση δική μου). Επομένως, η οδηγία αναθέτει στα κράτη μέλη να αποφασίζουν με ποιον τρόπο και σε ποιο στάδιο της διαδικασίας εγκρίσεως πρέπει να πραγματοποιείται η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον (10).
33. Υπό τις περιστάσεις αυτές, δεν θεωρώ ορθό να ερμηνεύεται η οδηγία υπό την έννοια ότι η υποχρέωση για την εφαρμογή της διαδικασίας εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να ισχύει για όλες τις διαδικασίες εγκρίσεως, οι οποίες δεν έχουν πλήρως ολοκληρωθεί σε ορισμένο χρονικό σημείο, δηλαδή στις 3 Ιουλίου 1988.
34. Αυτή η ερμηνεία θα οδηγούσε σε αυθαίρετα αποτελέσματα και, κυρίως, σε αποτελέσματα που θα μπορούσαν να καθυστερήσουν αποφασιστικά την υλοποίηση των σχεδίων δημοσίου συμφέροντος, με σημαντικά μειονεκτήματα για τον κύριο του έργου και την εταιρία.
35. Κατά την ερμηνεία αυτή, η διαδικασία εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον θα έπρεπε να πραγματοποιείται ενδεχομένως πλήρως και για τα σχέδια εκείνα, για τα οποία ίσως υπελείπετο ακόμη απλώς η τυπική έγκριση και τα οποία είχαν διανύσει μία μακρά, σε βάθος, και περίπλοκη διαδικασία εγκρίσεως (κατά την οποία πιθανώς ελήφθησαν ήδη υπόψη, σε μεγάλο βαθμό, οι περιβαλλοντικές εκτιμήσεις).
36. Σύμφωνα με τις υπάρχουσες πληροφορίες, η ερμηνεία αυτή θα ενείχε τον κίνδυνο να προκαλέσει καθυστερήσεις πολλών ετών για την πραγματοποίηση έργων γενικού συμφέροντος, για παράδειγμα, εγκαταστάσεων προοριζομένων για τη μόνιμη αποθήκευση ραδιενεργών καταλοίπων ή εγκαταστάσεων για την εξαφάνιση δια της καύσεως, της χημικής επεξεργασίας ή της μόνιμης αποθηκεύσεως τοξικών και επικινδύνων απορριμμάτων (11). Δεν χρειάζεται λεπτομερέστερη απόδειξη ότι αυτές οι καθυστερήσεις για την κατασκευή εγκαταστάσεων, των οποίων ο σχεδιασμός έχει ολοκληρωθεί, συνεπάγονται σημαντικές απώλειες για τους κυρίους των έργων, στον ιδιωτικό και τον δημόσιο τομέα, και, ενδεχομένως, για το κοινωνικό σύνολο.
37. Κατά τη γνώμη μου, πρέπει να συμμεριστούμε την άποψη του Freistaat Bayern, της Ομοσπονδιακής Κυβερνήσεως και της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, ότι αυτή η ερμηνεία θα οδηγούσε σε αποτελέσματα τα οποία δύσκολα συμβιβάζονται με την αρχή της ασφάλειας δικαίου, περιλαμβανομένης της προστασίας των θεμιτών προσδοκιών και της αρχής της αναλογικότητας.
38. Βεβαίως, τίποτε δεν επιτρέπει τον ισχυρισμό ότι οι αρχές αυτές θα είχαν ως αποτέλεσμα το ανίσχυρο ρητής διατάξεως της οδηγίας, κατά το γράμμα της οποίας όλα τα μη εγκριθέντα στις 3 Ιουλίου 1988 σχέδια πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον. 'Ομως εύκολα μπορεί να γίνει επίκληση των αρχών αυτών ως βαρύνοντος επιχειρήματος υπέρ μιας ερμηνείας της οδηγίας υπό την έννοια ότι τα κράτη μέλη μπορούν να απαλλάσσουν από την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον τα σχέδια των οποίων η διαδικασία εγκρίσεως είχε αρχίσει πριν από τις 3 Ιουλίου 1988.
39. Κατά της ερμηνείας αυτής δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι θα προσέκρουε στην αρχή της ενιαίας εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου. Με την ερμηνεία αυτή διαπιστώνεται ποιες ελάχιστες υποχρεώσεις πρέπει όλα τα κράτη μέλη να εκπληρώνουν. Κατά το άρθρο 13 της οδηγίας, τα επιμέρους κράτη μέλη δεν εμποδίζονται να ορίζουν αυστηρότερους κανόνες. Επομένως, τα κράτη μέλη δεν εμποδίζονταν να εφαρμόζουν την υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον ως προς τους κυρίους των έργων και τις διοικήσεις τους πριν από τις 3 Αυγούστου 1988 (ακόμη και αν οι ανωτέρω εκτεθείσες ενδείξεις καθιστούν δυνατή την ύπαρξη αμφιβολιών ως προς τον αριθμό αυτών που έκαναν χρήση της εν λόγω δυνατότητας, προκειμένου να προστατεύσουν το περιβάλλον όσο το δυνατό καλύτερα και όσο το δυνατό νωρίτερα).
40. Επομένως, πολλά συνηγορούν υπέρ και λίγα αντιτίθενται στην ερμηνεία της οδηγίας ΕΕΠ υπό την έννοια ότι τα κράτη μέλη δεν ήσαν υποχρεωμένα να υποβάλουν τα από την οδηγία καλυπτόμενα σχέδια, τα οποία στις 3 Ιουλίου 1988 δεν είχαν εγκριθεί, σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, αλλ' ότι την υποχρέωση αυτή μπορούσαν να την περιορίσουν ως προς τα σχέδια για τα οποία δεν είχε ακόμη κινηθεί η διαδικασία εγκρίσεως.
41. 'Οπως θα δούμε, κατά την ερμηνεία αυτή, η κίνηση της διαδικασίας εγκρίσεως ισχύει ως αποφασιστικό χρονικό σημείο. Πράγματι, στο προδικαστικό ερώτημα και η κίνηση της διαδικασίας αναφέρεται ως ένα των δύο δυνατών αποφασιστικών χρονικών σημείων. Κατά το χρονικό αυτό σημείο, το σχέδιο καθίσταται γνωστό στις αρχές και κατά το χρονικό αυτό σημείο η οδηγία επιτρέπει στις αρχές να ανακοινώσουν στον κύριο του έργου μεταξύ άλλων, το περιεχόμενο και άλλες λεπτομέρειες των πληροφοριών που πρέπει να παράσχει.
Μειονέκτημα της ερμηνείας αυτής είναι το ότι χρησιμοποιεί έναν όρο * κίνηση της διαδικασίας εγκρίσεως * ο οποίος πιθανώς είναι δύσκολο να χρησιμοποιηθεί στην πράξη σε συγκεκριμένες περιπτώσεις.
Βεβαίως, η διαδικασία εγκρίσεως συνήθως κινείται με την αίτηση του κυρίου του έργου για έγκριση του σχεδίου του. Εντούτοις, δεν μπορεί να αποκλειστεί τελείως ότι, κυρίως όσον αφορά τους κυρίους έργου του δημοσίου τομέα μπορεί να υπάρχουν αμφιβολίες ως προς την ημερομηνία υποβολής αυτής της αιτήσεως και, επίσης, ως προς το αν αυτοί οι κύριοι έργου υπέβαλαν τυπική αίτηση (βλ. συναφώς τον ορισμό του κυρίου έργου στο άρθρο 1 της οδηγίας: είτε ο υποβάλλων αίτηση για άδεια που αφορά σχέδιο ιδιωτικού έργου, είτε η δημόσια αρχή που αναλαμβάνει την πρωτοβουλία για ένα σχέδιο ).
42. Ακόμη, βεβαίως, δεν μπορούν να αποκλεισθούν αυτές οι περιπτώσεις κατά τις οποίες ένα σχέδιο υπέστη τόσο ουσιαστικές τροποποιήσεις ή η διαδικασία εγκρίσεως διήρκεσε τόσο μακρύ διάστημα ώστε, προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση της οδηγίας, θα είναι ορθό να διαπιστωθεί ότι πρέπει να κινηθεί νέα διαδικασία εγκρίσεως με την αντίστοιχη υποχρέωση της πραγματοποιήσεως εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον.
43. Στην παρούσα υπόθεση δεν συντρέχει λόγος να εξεταστούν περισσότερο σε βάθος τα προβλήματα αυτά. Ενδεχομένως, η διευκρίνιση της εννοίας της κινήσεως της διαδικασίας εγκρίσεως πρέπει να γίνει στο πλαίσιο μεταγενεστέρων υποθέσεων.
Σχετικά με το δεύτερο ερώτημα
44. Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα έχει ως εξής:
Σε περίπτωση που στο ερώτημα 1 πρέπει να δοθεί απάντηση υπό την υπό στοιχείο β' έννοια:
Πρέπει το άρθρο 12 της οδηγίας να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι
α) η εφαρμοστέα ημερομηνία λήξεως για κάθε μεταβατικό καθεστώς πρέπει να είναι η 3η Ιουλίου 1988,
ή υπό την έννοια ότι
β) τα κράτη μέλη μπορούν, στο πλαίσιο μεταβατικού καθεστώτος, να στηρίζονται στη μεταγενέστερη ημερομηνία ενάρξεως της ισχύος των εθνικών διατάξεών τους περί μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο;
45. Η απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα προϋποθέτει την απάντηση ως προς το δεύτερο.
46. Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό πρέπει να ληφθούν ως βάση οι προϋποθέσεις που ισχύουν για την απάντηση στο πρώτο ερώτημα.
Επομένως:
* τα κράτη μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 12 της οδηγίας, έπρεπε να έχουν λάβει τα αναγκαία μέτρα για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας το αργότερα στις 3 Ιουλίου 1988,
* σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, η υποχρέωση για τη θέση σε εφαρμογή μιας οδηγίας πρέπει να τηρείται ανεπιφυλάκτως,
και
* η υποχρέωση για εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον ισχύει για όλα τα σχέδια ως προς τα οποία έχει υποβληθεί αίτηση εγκρίσεως ή για τα οποία η διαδικασία εγκρίσεως κινήθηκε κατ' άλλον τρόπο, μετά τη λήξη της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας.
Από την οδηγία ουδόλως συνάγεται ότι μπορεί να υποστηριχθεί ότι τα κράτη μέλη, θέτοντάς την σε εφαρμογή, θα μπορούν να προβλέπουν εξαιρέσεις από την υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον για τα σχέδια για τα οποία η διαδικασία εγκρίσεως κινήθηκε μετά τη λήξη της προθεσμίας για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας.
47. Δεν έχει σημασία αν πρόκειται για σχέδια ως προς τα οποία, όπως εν προκειμένω, η διαδικασία σχεδιασμού έχει προχωρήσει τόσο ώστε έχουν εκδοθεί οι αναγκαίες αποφάσεις σχετικά με τις απαιτήσεις της κυκλοφορίας, τον σχεδιασμό στο ανώτερο επίπεδο της περιφερείας ή του Land, καθώς και τη χάραξη. 'Οπως αναφέρθηκε πιο πάνω, ο σκοπός και το περιεχόμενο της οδηγίας επιβάλλουν ως ημερομηνία λήξεως αυτή κατά την οποία η διαδικασία εγκρίσεως του οικείου σχεδίου άρχισε.
48. Είναι ορθόν, όπως παρατήρησαν η Γερμανική Κυβέρνηση και το Freistaat Bayern, ότι η μεταβατική διάταξη του νόμου UVP λαμβάνει υπόψη τα ίδια σημεία στα οποία στηρίζεται η ερμηνεία της οδηγίας που προτάθηκε στο πλαίσιο του πρώτου ερωτήματος, δηλαδή τα συμφέροντα των κυρίων του έργου και τους σκοπούς γενικού συμφέροντος, που συνδέονται με την πραγματοποίηση των σχεδίων.
Αναμφίβολα, η εκπρόθεσμη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας εκ μέρους των γερμανικών αρχών μπορεί να προκαλέσει σοβαρά προβλήματα, όμως αυτό δεν μπορεί ούτε να δικαιολογήσει ούτε να καταστήσει νόμιμη μία μεταβατική ρύθμιση, η οποία δεν έλαβε υπόψη την υποχρέωση θέσεως σε εφαρμογή της οδηγίας το αργότερο έως τις 3 Ιουλίου 1988 και, επομένως, της εκπληρώσεως της επιταγής για εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον ως προς όλα τα σχέδια, ως προς τα οποία η διαδικασία εγκρίσεως κινήθηκε μετά την ημερομηνία αυτή.
Η μεταβατική ρύθμιση του νόμου UVP δεν συμβιβάζεται με την οδηγία, καθόσον αυτή προβλέπει εξαίρεση από την υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον ως προς τα σχέδια για τα οποία η διαδικασία εγκρίσεως κινήθηκε μετά τις 3 Ιουλίου 1988.
49. Ενδείκνυται, κυρίως στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως, να αναφερθεί ότι το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα, σε εξαιρετικές περιπτώσεις και υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να εξαιρούν, εν όλω ή εν μέρει, ένα ειδικό σχέδιο από τις διατάξεις που προβλέπει η παρούσα οδηγία
(12).
50. Η διάταξη αυτή, η οποία ασφαλώς δεν μπορεί να αναφερθεί ως επιχείρημα υπέρ του ότι μία μεταβατική διάταξη όπως η παρούσα είναι νόμιμη ή ότι η υποχρέωση για την πραγματοποίηση της εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον ισχύει ως προς όλα τα μη εγκριθέντα ακόμη στις 3 Ιουλίου 1988 σχέδια, καθιστά σαφές ότι ο κοινοτικός νομοθέτης σαφώς γνώριζε ότι μπορεί να υπάρχουν περιπτώσεις κατά τις οποίες υφίστανται τόσο βαρύνοντες λόγοι ώστε να είναι αναγκαία και υποστηρίξιμη η απαλλαγή ενός σχεδίου από την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, που προβλέπεται από την οδηγία. Η δυνατότητα αυτή υφίσταται για όλα τα σχέδια και, επομένως, δεν περιορίζεται στα σχέδια που εμφανίζουν ειδικά προβλήματα μεταβατικής φύσεως. Εντούτοις, είναι εύλογη η σκέψη ότι θα συντρέχει λόγος εφαρμογής της διατάξεως αυτής, ιδίως σε αυτές τις περιπτώσεις. Επομένως, μου φαίνεται ότι είναι προφανές ότι η διάταξη ενδεχομένως μπορεί να εφαρμόζεται για τη λύση των σοβαρών προβλημάτων, τα οποία προκάλεσε η καθυστέρηση της κατασκευής της παρακαμπτήριας οδού του Vilsbiburg και τα οποία ο δήμαρχος του Vilsbiburg εξέθεσε ενώπιον του Δικαστηρίου κατά τρόπο έντονο και πειστικό.
Σχετικά με το άμεσο αποτέλεσμα της οδηγίας
51. Το Freistaat Bayern, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίστηκαν ότι η οδηγία δεν έχει άμεσο αποτέλεσμα επειδή οι διατάξεις της δεν είναι ανεπιφύλακτες και επαρκώς ακριβείς οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης δεν μπορούν, επομένως, να επικαλούνται την οδηγία αυτή ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου.
52. Οι διατυπωθείσες στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως διαφορετικές απόψεις σχετικά με το άμεσο αποτέλεσμα της οδηγίας δείχνουν ότι δεν είναι εύκολο να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό.
53. Η Επιτροπή και η Ολλανδική Κυβέρνηση επισημαίνουν ότι η οδηγία περιέχει έναν επαρκώς ακριβή και ανεπιφύλακτο πυρήνα διατάξεων. Η υποχρέωση για την πραγματοποίηση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον διατυπώνεται σαφώς στο άρθρο 2, το περιεχόμενο της εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον καθορίζεται κατά τρόπο επαρκώς ακριβή στο άρθρο 3, το περιεχόμενο των πληροφοριών που ο κύριος του έργου οφείλει να παρέχει σε κάθε περίπτωση προκύπτει από το άρθρο 5, παράγραφος 2, και η υποχρέωση των αρχών εγκρίσεως να λαμβάνουν υπόψη την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον διατυπώνεται στο άρθρο 8.
54. 'Ισως πρέπει να συμφωνήσουμε με την Επιτροπή και την Ολλανδική Κυβέρνηση ότι το Δικαστήριο μπορούσε ενδεχομένως να αποφασίσει ότι μπορεί να γίνει επίκληση της υποχρεώσεως, βάσει της οδηγίας, για την πραγματοποίηση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον στο πλαίσιο δίκης ενώπιον εθνικού δικαστηρίου, κατά την οποία οι ιδιώτες ζητούν να αναγνωριστεί ότι μία αρχή εγκρίσεως παρέβη την υποχρέωσή της για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον όσον αφορά σχέδια έργων, οι κύριοι των οποίων είναι δημόσια πρόσωπα. Βάσει επαρκώς ακριβών και ανεπιφυλάκτων διατάξεων της οδηγίας μπορεί να διαπιστωθεί κατά πόσον απαιτείται η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον και τι περιεχόμενο πρέπει αυτή να έχει. Επί της βάσεως αυτής μπορεί να αποφασιστεί αν το οικείο κράτος μέλος ανταποκρίθηκε στην υποχρέωση αυτή.
55. Ενόψει του χαρακτήρα του ισχυρισμού αυτού που στηρίζεται στην οδηγία, δεν αποτελεί ουδόλως αποφασιστικό επιχείρημα κατά του αμέσου αποτελέσματος του κειμένου αυτού, υπό τις περιστάσεις της παρούσας υποθέσεως, να λεχθεί ότι η οδηγία * όπως ορθώς το ανέφερε το Freistaat Bayern, καθώς και η Γερμανική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου * αφήνει στα κράτη μέλη τη φροντίδα να καθορίσουν λεπτομερείς κανόνες ως προς πολλά σημαντικά σημεία σχετικά με τη θέση σε εφαρμογή της εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Ως παράδειγμα για τους εν λόγω λεπτομερείς κανόνες μπορεί να αναφερθεί ότι, κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στα κράτη μέλη εναπόκειται να αποφασίζουν αν η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον μπορεί να ενσωματώνεται σε ήδη υπάρχουσες διαδικασίες ή σ' αυτές που θα θεσπιστούν για την εκπλήρωση των στόχων της οδηγίας, ότι, κατά το άρθρο 5, τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε ο κύριος του έργου να παρέχει, εν ευθέτω χρόνω και υπό την κατάλληλη μορφή, τις πληροφορίες που του ζητούνται και ότι, κατά το άρθρο 6, πρέπει να καθορίζουν τις λεπτομέρειες διαβουλεύσεως των αρμοδίων αρχών στον τομέα του περιβάλλοντος καθώς και του ενδιαφερομένου κοινού. Βεβαίως, τα επιχειρήματα αυτά θα μπορούσαν να έχουν αποφασιστική σημασία σε ένα άλλο πλαίσιο, αν π.χ. ο ιδιώτης επικαλείται την οδηγία ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων ισχυριζόμενος ότι η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον δεν πραγματοποιήθηκε ορθώς (13).
56. Εντούτοις, τίθεται το ερώτημα αν το Δικαστήριο πρέπει, στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως, να αποφανθεί σχετικά με το αν η οδηγία έχει άμεσο αποτέλεσμα (14).
57. Το Bayerischer Verwaltungsgerichtshof δεν υπέβαλε συναφώς κανένα ερώτημα. Περιορίστηκε να ζητήσει από το Δικαστήριο ερμηνεία της οδηγίας για να μπορέσει να εξετάσει το ερώτημα αν η επίδικη μεταβατική διάταξη του νόμου UVP είναι ασυμβίβαστη προς την οδηγία.
Με τη Διάταξή του περί παραπομπής, το Verwaltungsgerichtshof επισημαίνει ότι ο νόμος UVP άρχισε να ισχύει πριν από το τέλος της διαδικασίας εγκρίσεως, και αναφέρει συναφώς:
Σε περίπτωση που το άρθρο 22, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, του νόμου UVP προσκρούει στην οδηγία και για τον λόγο αυτό είναι άκυρο, αυτό δεν θα έχει ως αποτέλεσμα την ακυρότητα του νόμου UVP στο σύνολό του (νομική σκέψη του άρθρου 139 BGB). Με τον νόμο της 12ης Φεβρουαρίου 1990, ο νομοθέτης προφανώς θέλησε να εκπληρώσει την υποχρέωσή του για μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο, αυτό δε ανεξάρτητα από το αν η οδηγία παρέχει στα κράτη μέλη (επίσης) τη δυνατότητα για τη θέσπιση μεταβατικών ρυθμίσεων για μία αντίθετη νομοθετική βούληση ελλείπει οποιαδήποτε ένδειξη. (15)
Το Verwaltungsgerichtshof διαπιστώνει στη συνέχεια:
* πρώτον, σε περίπτωση που δεν θα υπήρχε * έγκυρη * μεταβατική ρύθμιση, η αρμόδια για την έγκριση αρχή θα ήταν, σύμφωνα με τα άρθρα 2, 3, παράγραφος 1, του νόμου UVP, σε συνδυασμό με το σημείο 8 του παραρτήματος (σχετικά με το άρθρο 3), υποχρεωμένη να εκτιμήσει τις επιπτώσεις στο περιβάλλον αμφοτέρων των σχεδίων οδοποιΐας κατά τη διαδικασία εγκρίσεως (άρθρο 17, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του FStrG, όπως τροποποιήθηκε)
* δεύτερον, είναι βέβαιον ότι εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον δεν πραγματοποιήθηκε (στη Διάταξη επισημαίνεται ρητώς ότι η πράγματι πραγματοποιηθείσα εκτίμηση των επιπτώσεων του σχεδίου στο περιβάλλον δεν ανταποκρίνεται, και κατά την άποψη του καθού, στις απαιτήσεις του νόμου UVP όσον αφορά την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον)
και
* τρίτον, εν πάση περιπτώσει, οι προσφεύγοντες, των οποίων το δικαίωμα ιδιοκτησίας θίγεται λόγω της πραγματοποιήσεως του σχεδίου, μπορούν, σύμφωνα με το γερμανικό δίκαιο, να επικαλεστούν την παραληφθείσα εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον προς στήριξη του ισχυρισμού τους ότι οι παρασχεθείσες εγκρίσεις χωρίς προηγουμένη εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον είναι παράνομες.
58. Επομένως, το Verwaltungsgerichtshof μπορεί ήδη, βάσει του γερμανικού δικαίου, να αποφασίσει ποιες συνέπειες θα είχε η διαπίστωση ότι η μεταβατική ρύθμιση του νόμου UVP δεν συμβιβάζεται προς την οδηγία. Επομένως, η ερμηνεία της οδηγίας από το Δικαστήριο χρειάζεται μόνο για να μπορέσει αυτό να αποφανθεί αν η μεταβατική διάταξη είναι ασυμβίβαστη προς την οδηγία.
Εξάλλου, κατά τη γνώμη μου, ούτε η οδηγία ούτε το κοινοτικό δίκαιο εμποδίζουν το Verwaltungsgerichtshof να προσδώσει το νομικό αποτέλεσμα που αναφέραμε σε μία διαπίστωση περί αντικειμενικού ασυμβιβάστου μεταξύ της οδηγίας και της γερμανικής μεταβατικής ρυθμίσεως.
Ενδείκνυται ιδιαιτέρως να αναφερθεί ότι η οδηγία αποσκοπεί επίσης στην προστασία των συμφερόντων των πολιτών, προλαμβάνοντας, μέσω της εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον, τις βλαβερές για το περιβάλλον συνέπειες, τουλάχιστον στο μέτρο που διαπιστώνεται ότι οι πολίτες θίγονται άμεσα από την πραγματοποίηση των σχεδίων (βλ. ως προς το σημείο αυτό το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας).
59. Κατόπιν αυτού, δεν συντρέχει λόγος κατά τη γνώμη μου να λάβω θέση στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως ως προς το άμεσο αποτέλεσμα της οδηγίας.
Σχετικά με το τρίτο ερώτημα
60. Το τρίτο προδικαστικό ερώτημα έχει ως εξής:
Σε περίπτωση που στο ερώτημα 2 πρέπει να δοθεί απάντηση υπό την υπό στοιχείο β' έννοια:
Πρέπει ο όρος σχέδιο, που περιλαμβάνεται στα άρθρα 1, 3, 4, και στο σημείο 7 του παραρτήματος Ι, της οδηγίας, εφαρμοζόμενος σε αυτοκινητοδρόμους και οδούς ταχείας κυκλοφορίας, να γίνεται αντιληπτός υπό την έννοια ότι οι επιπτώσεις στο περιβάλλον
α) πρέπει να εκτιμώνται μόνον ως προς το τμήμα δρόμου για το οποίο ζητείται η χορήγηση αδείας,
ή υπό την έννοια ότι
β) πρέπει να εκτιμώνται, πέραν του χώρου που καλύπτει το εν λόγω τμήμα, σε σχέση προς την οδική σύνδεση στο σύνολό της;
Το Verwaltungsgerichtshof αιτιολογεί το ερώτημά του ως εξής:
* Μία από τις προσβαλλόμενες αποφάσεις περί εγκρίσεως αφορά το μήκους 6,9 χιλιομέτρων τμήμα της γραμμής Geisenhausen-Haarbach, που αποτελεί μόνο ένα τμήμα της προβλεπομένης από τον νομοθέτη οδικής συνδέσεως μεταξύ Regensburg και Rosenheim (η νέα Β 15).
* Η οδηγία ορίζει στο άρθρο 1, παράγραφος 2, τον όρο σχέδιο (16), αλλά δεν λύνει το ειδικό πρόβλημα, που τίθεται σε συνδυασμό με τα σχέδια γραμμικού σχήματος όπως οι δρόμοι, στην περίπτωση των οποίων τίθεται το ερώτημα αν το σχέδιο, του οποίου οι επιπτώσεις στο περιβάλλον πρέπει να εκτιμηθούν, καλύπτει την οδική σύνδεση σε όλο το μήκος της ή μόνο το συγκεκριμένο τμήμα της γραμμής που πρόκειται να κατασκευαστεί.
* Βάσει της οδηγίας, αμφότερες οι δυνατότητες μπορούν να υποστηριχθούν και δεν μπορεί επίσης να αποκλειστεί ο ορισμός του όρου του σχεδίου να ανατίθεται στα επιμέρους κράτη μέλη.
Βάσει αυτών, το Verwaltungsgerichtshof κρίνει ότι
καθόσον η οδηγία (...) πρέπει να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι τα κράτη μέλη μπορούν στο πλαίσιο μεταβατικής ρυθμίσεως να εξαιρούν, επίσης, τμήματα αυτοκινητοδρόμου ή οδού ταχείας κυκλοφορίας από την πραγματοποίηση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον, πρέπει, καταλήγοντας, να τεθεί το ερώτημα ποιες συνέπειες απορρέουν από αυτό για το συνολικό σχέδιο: απαλλάσσεται σ' αυτή την περίπτωση το συνολικό σχέδιο από τις απαιτήσεις της οδηγίας ή πρέπει το συνολικό σχέδιο κατά τις ακολουθούσες μερικές εγκρίσεις να υπόκειται στις απαιτήσεις της οδηγίας, τουλάχιστον καθόσον δεν αντιτίθενται σ' αυτό ήδη παρασχεθείσες άδειες για τμήματα γραμμών;
61. Δεδομένου ότι η ρητή προϋπόθεση του ερωτήματος * δηλαδή ότι είναι θεμιτό να απαλλάσσεται το επίδικο μερικό σχέδιο από την πραγματοποίηση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον * δεν πληρούται, δεν συντρέχει λόγος το Δικαστήριο να απαντήσει στο ερώτημα αυτό. Εξάλλου, η Επιτροπή δεν εξέτασε το ερώτημα αυτό με τις παρατηρήσεις της.
62. Αντιθέτως, το ερώτημα εξετάστηκε με τις περισσότερες από τις άλλες παρατηρήσεις, στις οποίες τονίζεται η πρακτική σημασία του ερωτήματος για τη μελλοντική εφαρμογή της οδηγίας επί αυτοκινητοδρόμων και οδών ταχείας κυκλοφορίας.
63. Ακόμη και αν πρέπει να προτείνω στο Δικαστήριο να μη δώσει απάντηση στο ερώτημα, εφόσον η προϋπόθεσή του δεν πληρούται, θεωρώ, εντούτοις, ότι ενδείκνυται να προβώ σε μερικές παρατηρήσεις ως προς τα προβλήματα που αυτό θέτει.
64. Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης, οι οποίοι κατέθεσαν παρατηρήσεις, κυρίως η ένωση Bund Naturschutz in Bayern eV, ισχυρίζονται ότι πρέπει να εκτιμώνται οι επιπτώσεις στο περιβάλλον ως προς το σύνολο της σχεδιαζομένης οδικής συνδέσεως.
Αυτό είναι αναγκαίο για να μπορεί να πραγματοποιηθεί πλήρως ο προστατευτικός σκοπός της οδηγίας. Η πιο σημαντική απόφαση από απόψεως περιβάλλοντος, όσον αφορά την κατασκευή δρόμων, είναι η απόφαση σχετικά με τη χάραξη του σχεδίου. Ο σχεδιασμός μακρών οδικών συνδέσεων, όπως αυτές στην προκειμένη υπόθεση, πραγματοποιείται σε στάδια * εκτίμηση των αναγκών, γενικός σχεδιασμός, σχέδιο χαράξεως * όπου η απόφαση σχετικά με το σχέδιο ολικής χαράξεως, χωρίς να δεσμεύει τις αρχές που καθορίζουν οριστικά τη χάραξη συγκεκριμένων τμημάτων, θα περιορίσει αναπόφευκτα τις δυνατότητες επιλογής του κυρίου του έργου και εκτελεστού του σχεδίου. Αν η υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον περιοριστεί στα τμήματα που έχουν ήδη κατά τρόπο συγκεκριμένο σχεδιαστεί, υφίσταται ο κίνδυνος να περιοριστεί σε μεγάλο βαθμό η πρακτική σημασία της εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον. 'Ηδη πραγματοποιηθέντα σχέδια τμημάτων μακρών οδικών συνδέσεων * τα οποία, καθεαυτά, δεν προκάλεσαν ίσως σημαντικά προβλήματα στο περιβάλλον * μπορεί να συνεπάγονται, με τη μεταγενέστερη έγκριση άλλων τμημάτων, να αποκλείεται, για πρακτικούς λόγους, να λαμβάνονται επαρκώς υπόψη σοβαρά προβλήματα περιβάλλοντος που αποδείχθηκαν κατά τις εκτιμήσεις των επιπτώσεων στο περιβάλλον όσον αφορά τα εν λόγω τμήματα. Για παράδειγμα, αν έχουν ήδη κατασκευαστεί τα τμήματα Α και Γ και πρέπει να συνδεθούν μεταξύ τους με το τμήμα Β, η έγκριση των εργασιών για τα τμήματα Α και Γ συνεπάγεται σημαντικούς περιορισμούς για τις δυνατότητες των αρμοδίων για την έγκριση αρχών να συστήσουν άλλη χάραξη για το τμήμα Β.
65. Επομένως, η διατυπωθείσα από τους προσφεύγοντες της κύριας δίκης άποψη στηρίζεται σε θεμιτούς λόγους.
66. Η καλύτερη λύση είναι, πιθανώς, να πραγματοποιείται εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον τόσο σε συνδυασμό με τις αποφάσεις περί χαράξεως του συνόλου της οδικής συνδέσεως όσο και σε σχέση με τα συγκεκριμένα σχέδια κατασκευής τμημάτων. Εξάλλου, αυτή είναι η λύση που επέλεξε το Bundestag για τη θέση σε εφαρμογή της οδηγίας ΕΕΠ, επ' ευκαιρία της οποίας, ως ελέχθη, η τροποποίηση του νόμου μεγάλων οδικών αποστάσεων επέβαλλε την υποχρέωση πραγματοποιήσεως εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον και υπό τις δύο αυτές απόψεις.
67. Εντούτοις, αυτό δεν αποτελεί λύση επιβαλλομένη στα κράτη μέλη από την οδηγία ΕΕΠ. 'Οπως ανέφεραν το Freistaat Bayern και οι τρεις κυβερνήσεις, που κατέθεσαν παρατηρήσεις, η οδηγία δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι στην εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον μπορεί να υποβληθεί κάτι άλλο από το συγκεκριμένο σχέδιο που ο κύριος του έργου υπέβαλε στις αρμόδιες αρχές για την έγκριση κατασκευαστικών ή άλλων εργασιών * ακόμη και αν η συγκεκριμένη έγκριση αφορά μόνο ένα τμήμα μακρύτερης οδικής συνδέσεως η οποία, όπως συνήθως συμβαίνει στην πράξη, κατασκευάζεται σταδιακά.
68. Αναμφίβολα, η οδηγία βασίζεται στο ότι πρέπει να εκτιμώνται οι επιπτώσεις στο περιβάλλον των σχεδίων των οποίων την έγκριση ζητούν οι κύριοι του έργου ανήκοντες στον δημόσιο ή τον ιδιωτικό τομέα (βλ. συναφώς, ιδίως, το άρθρο 1, παράγραφος 2, το άρθρο 2, παράγραφοι 1 και 2, το άρθρο 5, το άρθρο 6 και το άρθρο 8, τα οποία προϋποθέτουν, όλα, αίτηση για έγκριση ενός σχεδίου).
69. Υπέρ της λύσεως αυτής συνηγορούν επίσης οι δυσχέρειες, οι οποίες μπορεί να ανακύψουν κατά τον καθορισμό του τι είναι ένα συνολικό σχέδιο, όταν ο όρος αυτός δεν συμπίπτει με ένα συγκεκριμένο σχέδιο, για το οποίο υποβλήθηκε αίτηση . Επιπλέον, θα μπορούσαν να υπάρχουν δυσκολίες για τη σύμφωνα με την οδηγία πραγματοποίηση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον όσον αφορά σχέδια, τα οποία δεν έχουν ακόμη σχεδιαστεί λεπτομερώς. Είναι πρόδηλο ότι η οδηγία δεν μπορεί εμμέσως να υποχρεώσει τα κράτη μέλη να αποκλίνουν από τη συνήθη πρακτική τους, σύμφωνα με την οποία οι μακρές οδικές συνδέσεις πραγματοποιούνται με την προοδευτική κατασκευή τμημάτων.
70. Αναμφίβολα είναι ορθόν, όπως κυρίως η Βρετανική Κυβέρνηση ανέφερε, ότι ο σκοπός της οδηγίας δεν πρέπει να διακυβευθεί με το να διαμορφώνονται σχέδια, τα οποία πρέπει να υποβληθούν στην εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, κατά τέτοιο τρόπο, ώστε η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον να χάνει το νόημά της. Τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι η υποχρέωση για την πραγματοποίηση της εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον δεν θα καταστρατηγηθεί μέσω ενός πολύ αυστηρού και, επιπλέον, ακατάλληλου για τον σκοπό της οδηγίας περιορισμού των σχεδίων για τα οποία έχει υποβληθεί αίτηση εγκρίσεως.
71. Εντούτοις, στο παρόν πλαίσιο δεν ενδιαφέρει ποια σχέδια πρέπει να υποβάλλονται στην εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον.
'Εχει σημασία αν και, ενδεχομένως, σε τι βαθμό πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον του συγκεκριμένου σχεδίου το γεγονός ότι αυτό αποτελεί τμήμα ενός προβλεφθέντος μεγαλυτέρου σχεδίου, το οποίο θα πραγματοποιηθεί αργότερα.
Το αντικείμενο και το περιεχόμενο της εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να καθορίζεται λαμβάνοντας υπόψη τον σκοπό της οδηγίας, κατά τον οποίο, σε κάθε διαδικασία σχεδιασμού και αποφάσεως, πρέπει όσο το δυνατό νωρίτερα να επιτυγχάνεται μία επισκόπηση των επιπτώσεων των σχεδίων στο περιβάλλον και μία διαμόρφωση των σχεδίων κατά τέτοιο τρόπο ώστε οι επιπτώσεις τους στο περιβάλλον να παραμένουν όσον το δυνατό ελάχιστες. Ο σκοπός αυτός απαιτεί, κατά την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, να λαμβάνονται υπόψη, όσο αυτό είναι δυνατό στην πράξη, και τα τρέχοντα προγράμματα που αφορούν την περαιτέρω επέκταση του συγκεκριμένου σχεδίου.
72. Η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον ενός σχεδίου, το οποίο αφορά την κατασκευή του πρώτου τμήματος ενός εργοστασίου ηλεκτρικής ενέργειας, πρέπει συνεπώς να περιλαμβάνει, για παράδειγμα, τα σχέδια πολλαπλασιασμού επί τέσσερα του δυναμικού παραγωγής του εργοστασίου κατά την εκτίμηση της σκοπιμότητας της τοποθεσίας του εργοστασίου ηλεκτρικής ενεργείας.
Κατά τον ίδιο τρόπο, για την κατασκευή, για παράδειγμα, τμημάτων μιας σχεδιαζομένης οδικής συνδέσεως, πρέπει, κατά την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον των συγκεκριμένων σχεδίων, να ληφθεί υπόψη η σπουδαιότητα των τμημάτων για τη χάραξη του υπολοίπου της σχεδιαζομένης ολικής οδικής συνδέσεως.
73. 'Ενας ακριβέστερος καθορισμός του περιεχομένου της υποχρεώσεως αυτής δεν επιβάλλεται στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως, η οποία εξάλλου δεν προσφέρει συναφή στοιχεία εκτιμήσεως.
Πρόταση
74. Για όλους αυτούς τους λόγους, θεωρώ ότι στο υποβληθέν από το Bayerischer Verwaltungsgerichtshof ερώτημα μπορεί να δοθεί η εξής απάντηση:
Η οδηγία του Συμβουλίου της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (88/337/ΕΟΚ), πρέπει να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι εθνικοί κανόνες, οι οποίοι απαλλάσσουν τα σχέδια, των οποίων η διαδικασία εγκρίσεως άρχισε μετά τις 3 Ιουλίου 1988, από την υποχρέωση να υποβάλλονται σε εκτίμηση των επιπτώσεών τους στο περιβάλλον, δεν συμβιβάζονται προς την οδηγία .
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η δανική.
(1) * ΕΕ L 175, σ. 40.
(2) * Το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, έχει ως εξής:
1. Στην περίπτωση των σχεδίων που, κατ' εφαρμογή του άρθρου 4, πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε ο κύριος του έργου να παρέχει, υπό την κατάλληλη μορφή, τις πληροφορίες που καθορίζονται στο παράρτημα ΙΙΙ, στο μέτρο που:
α) τα κράτη μέλη κρίνουν όι οι πληροφορίες αυτές ανταποκρίνονται σε ένα δεδομένο στάδιο της διαδικασίας για άδεια και στα ειδικά χαρακτηριστικά ενός συγκεκριμένου σχεδίου ή ενός τύπου σχεδίου και των στοιχείων του περιβάλλοντος που ενδέχεται να θιγούν
β) τα κράτη μέλη κρίνουν ότι μπορούν εύλογα να απαιτήσουν από τον κύριο του έργου να συλλέξει τα στοιχεία, λαμβάνοντας, μεταξύ άλλων, υπόψη τις υπάρχουσες γνώσεις και μεθόδους εκτιμήσεως.
2. Οι πληροφορίες τις οποίες παρέχει ο κύριος του έργου, σύμφωνα με την παράγραφο 1, πρέπει να περιλαμβάνουν τουλάχιστον:
* περιγραφή του σχεδίου ως προς τη θέση, τον σχεδιασμό και το μέγεθός του,
* περιγραφή των μέτρων που μελετώνται προκειμένου να αποφευχθούν, να μειωθούν και, αν είναι δυνατόν, να αντιμετωπιστούν οι σημαντικότερες δυσμενείς επιπτώσεις,
* τα απαραίτητα στοιχεία για την εξακρίβωση και την εκτίμηση των σημαντικών επιπτώσεων που το σχέδιο προβλέπεται ότι θα έχει στο περιβάλλον,
* μία μη τεχνική περίληψη των πληροφοριών που αναφέρονται στην πρώτη, δεύτερη και τρίτη περίπτωση.
(3) * Το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, έχει ως εξής:
1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε οι αρχές τις οποίες μπορεί να αφορά το σχέδιο, εξαιτίας της ειδικής τους ευθύνης στον τομέα του περιβάλλοντος, να έχουν τη δυνατότητα να διατυπώνουν γνώμη για την αίτηση αδείας. Προς τον σκοπό αυτόν, τα κράτη μέλη ορίζουν τις αρχές των οποίων πρέπει να ζητηθεί η γνώμη, γενικά ή κατά περίπτωση, κατά την υποβολή των αιτήσεων αδείας.
(..)
2. Τα κράτη μέλη φροντίζουν ώστε:
* να τίθεται στη διάθεση του κοινού κάθε αίτηση αδείας, καθώς και οι πληροφορίες που συγκεντρώνονται δυνάμει του άρθρου 5,
* να δίνεται στο ενδιαφερόμενο κοινό η δυνατότητα να εκφράσει τη γνώμη του πριν αρχίσει το σχέδιο.
(4) * Το άρθρο 22, παράγραφος 1, του νόμου UVP έχει ως εξής:
Μεταβατική διάταξη: 1) Οι διαδικασίες που έχουν ήδη αρχίσει πρέπει σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου αυτού και τις νομοθετικές και διοικητικές διατάξεις που στηρίζονται στον νόμο αυτόν να ολοκληρωθούν, σε περίπτωση που το σχέδιο, κατά την έναρξη της ισχύος του εν λόγω νόμου ή κατά το χρονικό σημείο της για πρώτη φορά εφαρμογής του εν λόγω νόμου επί σχεδίων, σύμφωνα με τα σημεία 1 και 2 του παραρτήματος του άρθρου 3, δεν είχε ακόμη δημοσιευθεί αυτό ισχύει επίσης όταν, κατά τη διάρκεια μιας διαδικασίας, πρέπει να ληφθεί απόφαση περί προκαταρκτικής αποφάσεως ή μιας πρώτης μερικής αδείας ή της αντίστοιχης πρώτης μερικής εγκρίσεως. Στο πλαίσιο διαδικασίας, κατά την οποία πρέπει να αποφασιστεί, μετά από διαβούλευση του κοινού, νέα μερική άδεια ή αντίστοιχη μερική έγκριση, η κανονιστική αυτή ρύθμιση εφαρμόζεται με τη διευκρίνιση ότι η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον για τη συνέχιση της διαδικασίας πρέπει να περιορίζεται στις πρόσθετες επιπτώσεις ή σε άλλες σημαντικές επιπτώσεις.
(5) * Βλ. την απόφαση της 17ης Νοεμβρίου 1992, C-157/91, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (Συλλογή 1992, σ. Ι-5899).
(6) * Βλ. COM(93) 28.
(7) * Βλ. το σημείο 2.1 της εκθέσεως.
(8) * Βλ. το σημείο 3.2. της έκθεσης.
(9) * Η Επιτροπή παραπέμπει σ' αυτό, στην έκθεσή της, όπου η έκφραση εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον χρησιμοποιείται για την περιγραφή της διαδικασίας περιβαλλοντικής εκτιμήσεως στο σύνολό της (βλ. υποσημείωση 1 της έκθεσης).
(10) * Βλ. το σημείο 2.2. της έκθεσης της Επιτροπής, τρίτη παράγραφος από το τέλος.
(11) * Βλ. το παράρτημα 1 της οδηγίας ΕΕΠ.
(12) * Το άρθρο 2, παράγραφος 3, ορίζει:
Τα κράτη μέλη μπορούν, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, να εξαιρούν, εν όλω ή εν μέρει, ένα ειδικό σχέδιο από τις διατάξεις που προβλέπει η παρούσα οδηγία.
Στην περίπτωση αυτή, τα κράτη μέλη:
α) εξετάζουν αν ενδείκνυται άλλη μορφή εκτίμησης, αν είναι σκόπιμο, να τίθενται στη διάθεση του κοινού οι πληροφορίες που συλλέγονται κατ' αυτόν τον τρόπο
β) θέτουν στη διάθεση του ενδιαφερομένου κοινού τις πληροφορίες σχετικά με την εξαίρεση αυτή και τους λόγους για τους οποίους παρέχεται
γ) ενημερώνουν την Επιτροπή, πριν από την παροχή της αδείας, για τους λόγους οι οποίοι δικαιολογούν την παρεχόμενη εξαίρεση και της δίνουν τις πληροφορίες τις οποίες, ενδεχομένως, θέτουν στη διάθεση των δικών τους υπηκόων.
Η Επιτροπή διαβιβάζει αμέσως τα έγγραφα που λαμβάνει στα άλλα κράτη μέλη.
Η Επιτροπή κάνει κάθε χρόνο απολογισμό της εφαρμογής της παρούσας παραγράφου στο Συμβούλιο.
(13) * 'Οπως αναφέρθηκε πιο πάνω, η Επιτροπή, στην έκθεσή της περί της θέσεως σε εφαρμογή της οδηγίας, τόνισε τον χαρακτήρα της οδηγίας ως οδηγίας πλαισίου και εξέτασε επιπλέον τα σημαντικά σημεία ως προς τα οποία τα κράτη μέλη οφείλουν οπωσδήποτε να συμπληρώσουν την οδηγία, προκειμένου να μπορούν να πραγματοποιήσουν πλήρως μία εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον κατά τη συγκεκριμένη εφαρμογή της.
(14) * Το Δικαστήριο θα έχει την ευκαιρία να αποφανθεί, σε ορισμένο βαθμό, επί του ερωτήματος αυτού στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως της Επιτροπής κατά της Γερμανίας, κατά την οποία η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η Γερμανία παρέβη ορισμένες διατάξεις της οδηγίας στο πλαίσιο της εγκρίσεως της επεκτάσεως εργοστασίου παραγωγής ρεύματος (υπόθεση C-331/92, Grosskrotzenburg).
(15) * Βλ. το σημείο ΙΙ, παράγραφος 2, στοιχείο δ', της Διατάξεως περί παραπομπής.
(16) * Ο ορισμός έχει ως εξής:
Η υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή έργων και άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι επεμβάσεις που αφορούν την εκμετάλλευση των πόρων του εδάφους .