62020TJ0390
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu ensimmäinen jaosto)
28 päivänä helmikuuta 2024 (
*1
)
Valtiontuki – Fehmarninsalmen kiinteän maantie- ja rautatieyhteyden julkinen rahoitus – Tuki, jonka Tanska on myöntänyt Femernille – Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Yksittäinen tuki – Euroopan yhteistä etua koskeva tärkeä hanke – Tuen tarpeellisuus – Oikeasuhteisuus – Tuen myönteisten vaikutusten punnitseminen tuen sellaisten kielteisten vaikutusten kanssa, jotka kohdistuvat kaupankäynnin edellytyksiin ja vääristymättömän kilpailun säilyttämiseen – Euroopan yhteistä etua koskevia tärkeitä hankkeita edistävän valtiontuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiperusteita koskeva tiedonanto
Asiassa T‑390/20,
Scandlines Danmark ApS, kotipaikka Kööpenhamina (Tanska), ja
Scandlines Deutschland GmbH, kotipaikka Hampuri (Saksa),
edustajanaan asianajaja L. Sandberg-Mørch
kantajina,
joita tukevat
European Community Shipowners’ Associations (ECSA), kotipaikka Bryssel (Belgia), edustajinaan asianajajat Sandberg-Mørch ja Honoré,
Danish Ferry Association, kotipaikka Kööpenhamina, edustajinaan asianajajat Sandberg-Mørch ja Honoré,
Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), kotipaikka Stuttgart (Saksa), edustajinaan asianajajat T. Hohmuth ja R. Weyland
Verband Deutscher Reeder eV, kotipaikka Hampuri, edustajinaan asianajajat Sandberg-Mørch ja Honoré,
Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, kotipaikka Fehmarn (Saksa), edustajinaan asianajajat Sandberg-Mørch ja W. Mecklenburg,
Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), kotipaikka Göteborg (Ruotsi), edustajinaan asianajajat Sandberg-Mørch ja Honoré,
Rederi AB Nordö-Link, kotipaikka Malmö (Ruotsi), edustajinaan asianajajat Sandberg-Mørch ja P. Werner,
ja
Trelleborg Hamn AB, kotipaikka Trelleborg (Ruotsi), edustajinaan asianajajat Sandberg-Mørch ja I. Ioannidis,
väliintulijoina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehenään S. Noë,
vastaajana,
jota tukee
Tanskan kuningaskunta, asiamiehenään M. Søndahl Wolff, avustajanaan asianajaja R. Holdgaard,
väliintulijana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Papasavvas sekä tuomarit D. Spielmann, M. Brkan (esittelevä tuomari), I. Gâlea ja T. Tóth,
kirjaaja: hallintovirkamies P. Cullen,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja
24.1.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion (
1
)
1
Kantajat eli Scandlines Danmark ApS ja Scandlines Deutschland GmbH vaativat SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan valtiontuesta SA.39078 (2019/C) (ex 2014/N), jonka Tanska toteutti Femern A/S:n hyväksi, 20.3.2020 annetun komission päätöksen C(2020) 1683 lopullinen (EUVL 2020, L 339, s. 1; jäljempänä riidanalainen päätös).
I Asian tausta
A Fehmarninsalmen kiinteää yhteyttä koskeva hanke
2
Tanskan ja Saksan välinen Fehmarninsalmen kiinteää yhteyttä koskeva hanke hyväksyttiin Tanskan kuningaskunnan ja Saksan liittotasavallan välisellä, Fehmarninsalmen ylittävää kiinteää yhteyttä koskevalla sopimuksella (jäljempänä Fehmarninsalmea koskeva sopimus), joka allekirjoitettiin 3.9.2008 ja ratifioitiin vuonna 2009.
3
Hanke koostuu yhtäältä rautatie- ja maantietunnelista (jäljempänä kiinteä yhteys) ja toisaalta Tanskan sisämaan maantieyhteyksistä (jäljempänä maantieyhteydet) sekä Tanskan sisämaan rautatieyhteyksistä (jäljempänä rautatieyhteydet) (jäljempänä yhdessä sisämaan maantie- ja rautatieyhteydet).
4
Kiinteä yhteys koostuu Itämeren alla Tanskan Lollandin saarella olevan Rødbyn ja Saksan Puttgardenin välisestä vedenalaisesta tunnelista, joka on noin 19 kilometriä pitkä ja sisältää sähköistetyn rautatien ja moottoritien. Tulevat rautatieyhteydet käsittävät Tanskan Ringstedin ja Rødbyn välisen nykyisen, noin 120 kilometrin pituisen rautatieyhteyden laajentamisen ja parantamisen. Sen omistaa Tanskan valtion rataverkon haltija Banedanmark.
5
Hanketta edelsi suunnitteluvaihe. Suunnitteluvaiheen rahoituksesta kiinteän yhteyden ja sisämaan maantie- ja rautatieyhteyksien osalta ilmoitettiin Euroopan komissiolle. Asiassa N 157/2009 – Fehmarninsalmen kiinteän yhteyden suunnitteluvaiheen rahoittaminen 13.7.2009 tekemässään päätöksessä, joka mainitaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä (EUVL 2009, C 202, s. 2, jäljempänä suunnittelupäätös), komissio totesi yhtäältä, että hankesuunnitelman rahoittamiseen liittyvät toimenpiteet eivät voineet olla valtiontukea, sillä Femern oli toiminut viranomaisena, ja toisaalta, että vaikka kyseiset toimenpiteet saattoivatkin hyödyttää kiinteän yhteyden tulevaa operaattoria, ne soveltuisivat joka tapauksessa sisämarkkinoille. Komissio päätti siis olla vastustamatta suunnitteluvaiheen rahoitusta [EY 93] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1) 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
6
Alustavasti arvioitujen määrien päivityksen jälkeen kiinteän yhteyden suunnittelu- ja rakennuskustannukset arvioitiin yhteensä 52,6 miljardiksi Tanskan kruunuksi (DKK) (n. 7,1 miljardia euroa) ja sisämaan maantie- ja rautatieyhteyksien parantamisen suunnitteluun ja rakentamiseen liittyvät kustannukset arvioitiin 9,5 miljardiksi DKK:ksi (n. 1,3 miljardia euroa) eli hankkeen kokonaiskustannuksiksi arvioitiin 62,1 miljardia DKK:ta (n. 8,4 miljardia euroa).
7
Fehmarninsalmea koskeva sopimuksen 6 artiklan ja Fehmarninsalmen kiinteän yhteyden ja Tanskan sisämaayhteyksien rakentamisesta ja hallinnoinnista 4.5.2015 annetun lain nro 575 (lov nr. 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark, jäljempänä vuoden 2015 rakennuslaki) mukaan hankkeen toteuttaminen annettiin kahden julkisyhteisön tehtäväksi.
8
Ensimmäinen niistä, vuonna 2005 perustettu Femern A/S vastaa kiinteän yhteyden rahoituksesta, rakentamisesta ja käytöstä. Toinen, vuonna 2009 perustettu Femern Landanlæg A/S nimettiin hallinnoimaan Tanskan sisämaayhteyksien rakentamista ja käyttöä. Femern Landanlæg on Tanskan valtiolle kuuluvan Sund & Bælt Holding A/S:n tytäryhtiö. Femern Landanlægin perustamisen seurauksena Femernistä tuli sen tytäryhtiö.
9
Kiinteän yhteyden rakentamiseen liittyvät työt hoitaa Femern rakennussopimuksin, jotka tehdään julkisia hankintamenettelyjä noudattaen.
10
Maantieyhteyksien tarvittavat parannukset rakentaa Tanskan valtion puolesta Tanskan tielaitos, ja ne rahoittaa Femern Landanlæg. Kyseisistä tieyhteyksistä tulee osa Tanskan yleistä maantieinfrastruktuuria, jota rahoittaa, käyttää ja ylläpitää Tanskan tielaitos. Rautatieyhteyksien rakentamisesta ja käytöstä vastaa Banedanmark Tanskan valtion puolesta, ja ne rahoittaa Femern Landanlæg.
11
Femern ja Femern Landanlæg rahoittavat hankkeen pääomanlisäyksillä, valtion takaamilla lainoilla ja Tanskan viranomaisten myöntämillä lainoilla. Kiinteän yhteyden käyttöönotosta alkaen Femern aikoo periä käyttäjämaksuja velkansa lyhentämiseksi, ja se maksaa Femern Landanlægille osinkoja, joilla tämä puolestaan lyhentää omaa velkaansa. Femern Landanlæg saa myös 80 prosenttia maksuista, joita rautatieliikenteen harjoittajat maksavat rautatieyhteyksien käytöstä ja jotka Banedanmark perii, sillä mainitut kaksi yhtiötä omistavat kyseiset rautatieyhteydet yhdessä.
B Oikeusriitaa edeltäneet tapahtumat
12
Vuosina 2014 ja 2015 komissio vastaanotti viisi valitusta, joista ensimmäinen esitettiin 5.6.2014 ja joissa Tanskaa kritisoitiin siitä, että se oli myöntänyt Femernin ja Femern Landanlægin hyväksi sääntöjenvastaisia ja sisämarkkinoille soveltumattomia valtiontukia.
13
Samana ajanjaksona komission yksiköt osoittivat Tanskan viranomaisille useita tietopyyntöjä, joihin ne vastasivat ja toimittivat lisätietoja useaan otteeseen.
14
Tanskan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 22.12.2014 päivätyllä kirjeellä SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti Fehmarninsalmen kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen rahoitusmallin.
15
Komissio antoi 23.7.2015 päätöksen C(2015) 5023 final valtiontuesta SA.39078 (2014/N), jonka Tanska on myöntänyt Fehmarninsalmen kiinteätä yhteyttä koskevan hankkeen rahoittamiseksi ja joka mainitaan 2.10.2015 päivätyssä virallisessa lehdessä (EUVL 2015, C 325, s. 5; jäljempänä rakennuspäätös), jossa se päätti olla vastustamatta Tanskan viranomaisten ilmoittamia toimenpiteitä. Kyseisessä päätöksessä komissio katsoi ennen muuta, että vaikka Femernille myönnetyt toimenpiteet kiinteän yhteyden suunnitteluun, rakentamiseen ja käyttöön katsottaisiinkin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, ne soveltuivat sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla. Komissio katsoi erityisesti, että toimenpiteet Femernin hyväksi olivat yhteensopivia SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan ja komission 20.6.2014 antaman Euroopan yhteistä etua koskevia tärkeitä hankkeita edistävän valtiontuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiperusteita koskevan tiedonannon kanssa (EUVL 2014, C 188, s. 4; jäljempänä IPCEI-tiedonanto), sekä [SEUT 107] ja [SEUT 108] artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina koskevan komission tiedonannon kanssa (EYVL 2008, C 155, s. 10; jäljempänä takauksia koskeva tiedonanto).
16
Unionin yleinen tuomioistuin kumosi osittain rakennuspäätöksen 13.12.2018 antamallaan tuomiolla Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942) ja 13.12.2018 antamallaan tuomiolla Stena Line Scandinavia v. komissio (T‑631/15, ei julkaistu, EU:T:2018:944).
17
Femernille kiinteän yhteyden suunnittelua, rakentamista ja käyttöä varten myönnetyn julkisen rahoituksen osalta unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi kantajien kanteet ja katsoi, ettei komissio ollut noudattanut SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista velvollisuuttaan aloittaa muodollinen tutkintamenettely vakavien vaikeuksien esiintymisen vuoksi.
18
Erityisesti tuen tarpeellisuudesta unionin yleinen tuomioistuin totesi, että vaikka ei lähtökohtaisesti voitu sulkea pois sitä, että tuki oli tarpeen näin laajan hankkeen toteuttamiseksi, komission rakennuspäätöksessään tekemä tarpeellisuuden tarkastelu oli vähintäänkin riittämätön ja epätäsmällinen, mikä yhtäältä osoitti sellaisten vakavien vaikeuksien olemassaolon, joka velvoitti komission aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn, ja toisaalta ei mahdollistanut sen tutkimista, oliko komissio tehnyt ilmeisen arviointivirheen.
19
Femernille myönnetyn tuen oikeasuhteisuudesta, jota komissio tarkasteli rakennuspäätöksessään, yleinen tuomioistuin totesi muun muassa, että tukien takaisinmaksuajan ja tukikelpoisten kustannusten laskenta oli vähintäänkin riittämätöntä ja epätäsmällistä ja jopa ristiriitaista, joten komission olisi kohtaamiensa vakavien vaikeuksien vuoksi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely.
20
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi myös, että komissio oli tehnyt oikeudellisen virheen ja ilmeisen arviointivirheen, koska toisin kuin takauksia koskevan tiedonannon 5.3 kohdassa määrätään, vakuuksien käyttöönoton edellytyksiä ei ollut määritetty silloin, kun takaukset alkujaan myönnettiin.
C Hallinnollinen menettely
21
Sen jälkeen, kun oli annettu 13.12.2018 tuomio Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942) ja 13.12.2018 tuomio Stena Line Scandinavia v. komissio (T‑631/15, ei julkaistu, EU:T:2018:944), jotka unionin tuomioistuin vahvisti 6.10.2021 antamallaan tuomiolla Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (yhdistetyt tuomiot C‑174/19 P ja C‑175/19 P, EU:C:2021:801), komissio ilmoitti 14.6.2019 päivätyllä kirjeellä Tanskan viranomaisille päätöksestään aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely Femernin hyväksi kiinteän yhteyden rahoittamiseksi toteutetuista toimenpiteistä (jäljempänä aloittamispäätös). Kyseinen päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 5.7.2019 (EUVL 2019, C 226, s. 5).
D Riidanalainen päätös
22
Komissio antoi riidanalaisen päätöksen 20.3.2020.
23
Riidanalainen päätös käsittää Femernille kiinteän yhteyden suunnitteluun, rakentamiseen ja käyttöön myönnetyt toimenpiteet. Toisin kuin rakennuspäätös, riidanalainen päätös ei sitä vastoin koske Femern Landanlægin hyväksi myönnettyjä toimenpiteitä, jotka koskevat sisämaan maantie- ja rautatieyhteyksien rahoittamista.
24
Riidanalaisen päätöksen 2 artiklan mukaan toimenpiteet, jotka koostuvat pääomanlisäyksistä sekä yhdistelmästä Femernille myönnettyjä valtionlainoja ja valtiontakauksia, jotka Tanska on ainakin osittain toteuttanut sääntöjenvastaisesti, ovat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
25
Aloittamispäätöksen jälkeen annetussa tarkistetussa ilmoituksessa esitettyjen toimenpiteisiin tehtävien muutosten perusteella ne soveltuvat sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla.
E Asianosaisten vaatimukset
26
Kantajat, joita tukevat European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association (jäljempänä DFA), Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Rederi AB Nordö-Link, Trelleborg Hamn AB, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV (jäljempänä Aktionsbündnis), Föreningen Svensk Sjöfart (FSS) ja Verband Deutscher Reeder eV (jäljempänä VDR), vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
–
velvoittaa Euroopan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
27
Komissio, jota tukee Tanskan kuningaskunta, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen ja
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
II Oikeudellinen arviointi
28
Kantajat esittävät kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee sitä, että komissio on niiden mukaan virheellisesti luokitellut kyseessä olevat toimenpiteet yhdeksi ainoaksi tapauskohtaiseksi tueksi, ja toinen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan rikkomista.
A Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan komissio on virheellisesti luokitellut kyseessä olevat toimenpiteet yhdeksi ainoaksi tapauskohtaiseksi tueksi
29
Kantajat väittävät Trelleborg Hamnin, VDR:n, Aktionsbündnisin ja NABUn tukemina, että komissio ei ole tutkinut erikseen niiden kunkin valtionlainan ja kunkin valtiontakauksen soveltuvuutta sisämarkkinoille, jotka Tanskan viranomaiset ovat myöntäneet Fehmarninsalmen kiinteän yhteyden ja Tanskan sisämaayhteyksien suunnittelusta 15.4.2009 annetun lain nro 285 (lov no 285 om projektering af fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark) perusteella (jäljempänä vuoden 2009 suunnittelulaki) ja sittemmin vuoden 2015 rakennuslain perusteella. Lisäksi kantajat katsovat, että jokainen valtiontakauksien tai valtionlainojen myöntäminen vuoden 2009 suunnittelulain tai vuoden 2015 rakennuslain nojalla on yksittäinen tapauskohtainen tuki, josta olisi pitänyt ilmoittaa erikseen komissiolle.
30
Kantajien sekä Trelleborg Hamnin, VDR:n, Aktionsbündnisin ja NABUn mukaan ainoastaan silloin, kun on olemassa tukiohjelma, komissio voi suorittaa suppean tutkinnan, jossa tutkitaan vain yksittäisten tukien myöntämisen perusteena oleva oikeudellinen kehys. Muutoin ei kunkin myönnetyn tuen yhteisvaikutusta voida niiden mukaan päivittää. Kantajat ja mainitut väliintulijat katsovat myös, että laillisella oikeudella, joka koskee kaikkien kiinteän yhteyden suunnittelu- ja rakennuskustannusten rahoittamista vuoden 2015 rakennuslain voimaantulosta lähtien, ei ole merkitystä, sillä eron tekemistä yksittäisten tukien myöntämisajankohdan perusteella ei sallita SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetussa asetuksessa (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9) eikä oikeuskäytännössä.
31
Komissio kiistää tämän väitteen Tanskan kuningaskunnan tukemana.
32
Aluksi on todettava, että – kuten pääasian asianosaiset väittävät – Femernin hyväksi myönnetyt toimenpiteet eivät kuulu asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetun tukiohjelman käsitteen alaan.
33
Näin ollen – kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 247 kappaleesta ilmenee – käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat toimenpiteet ovat asetuksen 2015/1589 1 artiklan e alakohdassa tarkoitettuja yksittäisiä tukia.
34
Tämän suhteen asianosaiset ovat eri mieltä siitä, mitä yksittäisen tuen käsitteen piiriin kuuluu, sekä siitä, mitä seurauksia sillä on komission tutkiessa riidanalaisten toimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille ja myös kyseisten toimenpiteiden ilmoittamisvelvollisuuden osalta.
35
Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 259 kappaleesta ilmenee, komissio katsoi nyt käsiteltävässä asiassa, että Femernille oli myönnetty kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen toteuttamista varten kolme peräkkäistä yksittäistä tukea. Ensimmäinen yksittäinen tuki oli pääomanlisäys, joka tehtiin yhtiön perustamisen yhteydessä vuonna 2005. Toinen yksittäinen tuki koostuu pääomanlisäyksen, valtiontakauksien ja valtionlainojen myöntämisestä vuoden 2009 suunnittelulain tultua voimaan 17.4.2009. Kolmas yksittäinen tuki koostuu valtionlainojen ja valtiontakauksien yhdistelmästä, joka myönnettiin vuoden 2015 rakennuslain tultua voimaan 6.5.2015. Komission mukaan jokainen Femernille vuoden 2009 suunnittelulain nojalla ja sittemmin vuoden 2015 rakennuslain nojalla myönnetty valtionlaina tai valtiontakaus vastaa hyväksytyn tuen täytäntöönpanotoimenpiteen yhteydessä vapautettua erää, joten kustakin erästä ei ole tarpeen ilmoittaa, jotta sen sisämarkkinoille soveltuvuus tutkittaisiin erikseen.
36
Tästä on täsmennettävä, että nyt käsiteltävässä asiassa komission lupa koskee paitsi kaikkea Femernille myönnettyä rahoitusta riidanalaisen päätöksen antamiseen 20.3.2020 saakka, myös rahoitusta, joka myönnetään kyseisen ajankohdan jälkeen mainitussa päätöksessä asetetuissa rajoissa.
37
Ensinnäkin on tutkittava, onko komissio, kuten kantajat sekä Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis ja NABU väittävät, päätellyt virheellisesti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 259 kappaleessa, että Femern on saanut kolme asetuksen 2015/1589 1 artiklan e alakohdassa tarkoitettua yksittäistä tukea kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen suunnittelun ja rakentamisen rahoittamiseksi.
38
Tästä kantajat ja edellä 37 kohdassa mainitut väliintulijat väittävät, että jokainen uuden valtionlainan tai uuden valtiontakauksen myöntäminen on asetuksen 2015/1589 1 artiklan e alakohdassa tarkoitettua erillistä yksittäistä tukea. Femern väitetysti sai vuosina 2010–2019 peräti 15 kyseisessä säännöksessä tarkoitettua yksittäistä tukea.
39
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio katsoi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 248 kappaleessa, että koska Femernille vuoden 2009 suunnittelulain ja sittemmin vuoden 2015 rakennuslain nojalla myönnettyjä valtionlainoja ja valtiontakauksia ei ole maksettu kertasuorituksena vaan hankkeen edistymisen perusteella maksettavina peräkkäisinä erinä, oli selvitettävä, oliko Femernille myönnetty yhtä tai useampaa vuoden 2009 suunnittelulakiin ja vuoden 2015 rakennuslakiin liittyvää yksittäistä tukea vai joukko yksittäisiä tukia, jotka myönnettiin joka kerran, kun Tanskan viranomaiset olivat toteuttaneet Femernin rahoitustoimen. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 249–251 kappaleesta ilmenee, komissio katsoi, että tätä varten oli selvitettävä, oliko Femern saanut laillisen oikeuden ottaa vastaan vuoden 2009 suunnittelulain mukaista yksittäistä tukea ja sen jälkeen muuta yksittäistä tukea vuoden 2015 rakennuslain nojalla.
40
Tästä on muistutettava, ettei voida sulkea pois sitä, että useita peräkkäisiä valtion toimenpiteitä on pidettävä yhtenä ainoana toimenpiteenä SEUT 107 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa. Näin voi olla erityisesti silloin, kun peräkkäisillä toimenpiteillä on muun muassa niiden aikajärjestyksen, niiden tavoitteen ja yrityksellä toimenpiteiden toteuttamishetkellä olevan tilanteen suhteen niin läheiset yhteydet keskenään, että niitä on mahdotonta erotella toisistaan (tuomio 19.3.2013, Bouygues ym. v. komissio ym., yhdistetyt asiat C‑399/10 P ja C‑401/10 P, EU:C:2013:175, 103 ja 104 kohta). Myöskään se, että toimenpiteeseen kohdistuva maksu suoritetaan peräkkäisinä erinä, ei vaikuta tuen kertaluonteisuuteen (ks. vastaavasti tuomio 6.10.1997, Salomon v. komissio, T‑123/97, EU:T:1999:245, 75 kohta).
41
Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin yhtäältä todettava, ettei ole kiistetty, että vuoden 2009 suunnittelulaissa säädetyn rahoituksen tarkoituksena oli mahdollistaa se, että Femern voi rahoittaa kiinteätä yhteyttä koskevan hankkeen suunnittelukustannukset. Kyseisessä laissa säädetyn erityyppisen rahoituksen tarkoituksena olikin rahoittaa tietyn hankkeen vahvistettuja kustannuksia eli kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen suunnitteluun liittyviä kustannuksia, joten erityyppiset rahoitusmuodot olivat niin kiinteästi yhteydessä toisiinsa, että niitä oli mahdotonta erottaa toisistaan. Komissio ei näin ollen tehnyt oikeudellista luokittelua koskevaa virhettä katsoessaan, että kaikki vuoden 2009 suunnittelulain nojalla myönnetty rahoitus kuului asetuksen 2015/1589 1 artiklan e alakohdassa tarkoitettuun samaan yksittäiseen tukeen, vaikka kyseinen tuki olikin maksettu useana eränä.
42
Toisaalta ei ole myöskään kiistetty sitä, että vuoden 2015 rakennuslaissa säädettyjen valtionlainojen ja valtiontakauksien tarkoituksena on, kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 251 kappaleesta ilmenee, antaa Femernille mahdollisuus jälleenrahoittaa suunnittelukustannuksia ja rahoittaa kiinteän yhteyden rakentamiskustannukset. Kyseisillä valtion lainoilla ja valtiontakauksilla, joista säädetään mainitun lain 4 §:ssä, on tarkoitus rahoittaa tietyn hankkeen määritettyjä kustannuksia eli kiinteän yhteyden rakentamiskustannuksia ja suunnittelukustannusten jälleenrahoitukseen liittyviä kustannuksia, ja ne ovat siis niin läheisessä yhteydessä toisiinsa, että niitä on mahdotonta erottaa toisistaan. Komissio ei näin ollen tehnyt oikeudellista luokittelua koskevaa virhettä myöskään katsoessaan, että vuoden 2015 rakennuslain nojalla myönnetyt valtionlainat ja valtiontakaukset kuuluvat asetuksen 2015/1589 1 artiklan e alakohdassa tarkoitetun saman yksittäisen tuen piiriin, vaikka kyseinen tuki maksetaankin useana eränä, mukaan lukien riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeen.
43
Edellä 41 ja 42 kohdassa esitettyjä näkökohtia ei voida kyseenalaistaa väitteellä, joka koskee pääosin sitä, että Femernillä ei ole laillista oikeutta saada tukea vuoden 2009 suunnittelulain eikä vuoden 2015 rakennuslain nojalla sillä perusteella, että Tanskan viranomaisilla väitetysti on rahoituksen myöntämisessä harkintavaltaa, joka ei rajoitu pelkästään oikeustekniseen soveltamiseen. On nimittäin todettava, että mainittu väite perustuu asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetun tukiohjelman yksilöimisen kannalta merkityksellisiin arviointiperusteisiin.
44
Kuten edellä 39 kohdassa muistutettiin, komissio ei kuitenkaan asetuksen 2015/1589 1 artiklan e alakohdassa tarkoitetun yksittäisen tuen yksilöimiseksi käyttänyt mainitun asetuksen 1 artiklan d alakohdassa tarkoitettua tukiohjelman käsitettä vaan tukeutui kriteeriin, jonka mukaan tuensaajalla on laillinen oikeus saada tukea kansallisen lainsäädännön nojalla.
45
Tästä on todettava, että oikeuskäytännön mukaan valtiontukia on pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla ”myönnetyinä” ajankohtana, jona tuensaajalle myönnetään oikeus niiden saamiseen sovellettavan kansallisen säännöstön nojalla (ks. tuomio 25.1.2022, komissio v. European Food ym., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, 115 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
46
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 251–256 kappaleesta ilmenee, että komissio katsoi käsiteltävässä asiassa vuoden 2015 rakennuslain 4 §:n, joka on sanamuodoltaan samankaltainen kuin vuoden 2009 suunnittelulain 7 §, Tanskan viranomaisten antamien selvitysten ja vuoden 2015 rakennuslakia koskevien valmisteluasiakirjojen perusteella, että Tanskan valtiovarainministerillä on rajoitettu harkintavalta, eikä sen nojalla ollut mahdollista kyseenalaistaa Femernin laillista oikeutta saada valtionlainoja ja valtiontakauksia, jotka sille oli myönnetty kyseisten lakien nojalla. Komissio totesikin riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 257 kappaleessa, että Femern oli saanut laillisen oikeuden rahoittaa kiinteän yhteyden suunnittelua ja rakentamista vuoden 2015 rakennuslain voimaantulosta lähtien, joten sille myönnettiin yksittäistä tukea. On todettava, että vaikka tämä ei nimenomaisesti ilmene riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 257 kappaleesta, komissio on implisiittisesti tehnyt saman päätelmän vuoden 2009 suunnittelulain osalta. Komissio on nimittäin tehnyt vuoden 2015 rakennuslain ja vuoden 2009 suunnittelulain välillä analogisen päättelyn, jota kantajat eivät ole riitauttaneet, joten ensin mainitun lain osalta tehty päätelmä voidaan ulottaa koskemaan jälkimmäistä.
47
Kuten kantajat sekä Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis ja NABU toteavat, vuoden 2015 rakennuslain ja vuoden 2009 suunnittelulain nojalla Femernille myönnettyjen valtiontakauksien ja valtionlainojen täytäntöönpanon yhteydessä Tanskan valtiovarainministerillä on harkintavaltaa määritellä suuntaviivoja ja antaa sitovia ohjeita siitä, miten Femernin olisi hankittava lainat, mitä välineitä olisi käytettävä ja mitä vaatimuksia olisi asetettava. Pitää myös paikkansa, että tietyissä erityistilanteissa Danmarks nationalbank (Tanskan keskuspankki) ei mahdollisesti hyväksyisi lainahakemusta.
48
On kuitenkin todettava, että kantajat sekä Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis ja NABU eivät millään tavoin perustele syitä, joiden vuoksi pitäisi katsoa, että Tanskan valtiovarainministeri tai Tanskan keskuspankki voisi kyseenalaistaa sellaisenaan laillisen oikeuden saada valtionlainoja tai valtiontakauksia.
[– –]
51
Näin ollen komissio ei tehnyt arviointivirhettä, kun se totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 259 kappaleessa, että Femern oli saanut kolme erillistä yksittäistä tukea eli vuonna 2005 myönnetyn ensimmäisen yksittäisen tuen, vuonna 2009 myönnetyn toisen yksittäisen tuen vuoden 2009 suunnittelulain antamisen yhteydessä ja vuonna 2015 myönnetyn kolmannen yksittäisen tuen vuoden 2015 rakennuslain antamisen yhteydessä.
52
Toiseksi on selvitettävä, onko komissio tehnyt arviointivirheen tutkiessaan yhdessä kaikkien kolmen riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 259 kappaleessa yksilöidyn yksittäisen tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille.
53
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio on riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 377 kappaleessa arvioinut pääomanlisäysten määräksi 510 miljoonaa DKK:ta (68,4 miljoonaa euroa). Valtionlainojen ja valtiontakauksien yhdistelmän osalta riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 348 kappaleesta ilmenee, että Tanskan viranomaisten muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimittaman vaihtoehtoisen rahoitusmallin mukaan Femern ei voi saada valtionlainoja ja valtiontakauksia, jotka yhdessä ylittäisivät 69,3 miljardin DKK:n (9,3 miljardia euroa) taatun enimmäismäärän, kun otetaan huomioon, että riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 349 kappaleessa täsmennetään, että Femernin tulee irtisanoa kaikki valtion takaamat lainat ja maksaa takaisin kaikki valtionlainat viimeistään 16 vuoden kuluttua kiinteän yhteyden käytön aloittamisesta.
54
On todettava olevan riidatonta, että komission riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 259 kappaleessa yksilöimät kolme yksittäistä tukea on myönnetty Femernille kiinteän yhteyden suunnittelun ja rakentamisen rahoittamista varten. Koska nämä kolme Femernille myönnettyä yksittäistä tukea oli tarkoitettu yhden ja saman hankkeen suunnittelun ja rakentamisen rahoittamiseen, komissio saattoi pätevästi tutkia kyseisten tukien soveltuvuutta sisämarkkinoille ottamalla huomioon kaiken rahoituksen, jota Femern voisi saada kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen suunnittelun ja rakentamisen rahoittamista varten.
55
Toisin kuin kantajat väittävät, kaiken Femernille riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 259 kappaleessa yksilöityjen yksittäisten tukien perusteella mahdollisesti myönnettävän rahoituksen tutkiminen yhdessä ei estä ottamasta huomioon kyseisten tukien yhteisvaikutusta. Sitä vastoin jäsenvaltion jollekin yritykselle tietyn hankkeen toteuttamiseksi myöntämän rahoituksen kumulatiivisen vaikutuksen arvioimiseksi komissio voi nimenomaan ottamalla huomioon kaiken SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi katsotun rahoituksen arvioida sen vaikutusta kilpailuun tutkiessaan jotain SEUT 107 artiklan 3 kohdassa määrätyistä poikkeuksista. Näin on varsinkin käsiteltävänä olevan asian kaltaisessa tilanteessa, jossa on kyseessä investointi liikenneinfrastruktuuriin, jota pidetään SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna Euroopan yhteistä etua koskevana tärkeänä hankkeena ja jonka toteuttaminen edellyttää julkisen rahoituksen maksamista pitkällä aikavälillä.
56
Kyseisen kiinteän yhteyden kaltaisen laajamittaisen hankkeen osalta ainoa tapa arvioida tukien soveltuvuutta sisämarkkinoille IPCEI-tiedonannossa esitettyjen kriteerien perusteella on tutkia yhdessä kaikkea rahoitusta, jota Femern mahdollisesti saa hankkeen toteuttamiseksi. On erityisesti niin, että IPCEI-tiedonannon 31 kohdan mukaan jollekin hankkeelle myönnettävän tuen enimmäismäärä määritetään tukikelpoisten kustannusten perusteella määritellyn rahoitusvajeen perusteella, kuten jäljempänä selvitetään toisen kanneperusteen kolmannen osan toisen väitteen yhteydessä. Tältä osin Tanskan viranomaiset sisällyttivät hankkeen tukikelpoisiin kustannuksiin muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimitetussa vaihtoehtoisessa rahoitusmallissa kiinteän yhteyden rakennuskustannusten lisäksi myös sen suunnittelukustannukset, kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 166 ja 320 kappaleesta ilmenee.
57
Koska komission oli siis tarpeen tutkia koko sen rahoituksen soveltuvuus yhteismarkkinoille, jota Femern voi saada kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen osalta, on hylättävä kantajien sekä Trelleborg Hamnin, VDR:n, Aktionsbündnisin ja NABUn väite, jonka mukaan komissio on rikkonut asetuksen 2015/1589 1 artiklan e alakohtaa, koska se on tästä syystä tutkinut Femernille myönnetyt yksittäiset tuet suppeasti.
58
Siitä Trelleborg Hamnin, VDR:n, Aktionsbündnisin ja NABUn väitteestä, joka koskee pääosin sitä, että 19.9.2018 annetun tuomion HH Ferries ym. v. komissio (T‑68/15, EU:T:2018:563) julistamisen jälkeen komissio olisi velvollinen tutkimaan erikseen kunkin Femernille myönnetyn valtionlainan ja valtiontakauksen, on todettava, ettei kyseistä tuomiota voida tulkita siten, että siinä asetettaisiin komissiolle velvollisuus tutkia erikseen jokainen Femernille myönnetty rahoitus. Kyseisessä tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin nimittäin ainoastaan totesi, että komissiolla oli kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa kyseessä olleiden toimenpiteiden alustavassa tutkintavaiheessa vakavia vaikeuksia valtiontakauksien luokittelussa tukijärjestelmäksi, kun se totesi muun muassa, että oli tehty virhe sikäli kuin oli katsottu, että mainitut takaukset eivät liittyneet tiettyyn hankkeeseen asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla (mainitun tuomion 80 kohta). Tästä ei kuitenkaan voida päätellä, että komissiolla olisi yleisesti velvollisuus tutkia erikseen jokainen samalle tuensaajalle samaan hankkeeseen myönnetty valtiontakaus. Komissiota ei näin ollen voida kritisoida siitä, että se ei selvittänyt kantajien vastauksessaan mainitsemien jokaisen viidentoista lainan osalta tukihakemuksen etukäteen jättämistä koskevaa arviointiperustetta tuen kannustavan vaikutuksen määrittämistä varten.
[– –]
61
Näin ollen on hylättävä perusteettomina ne väitteet, joissa komissiota kritisoidaan arviointivirheestä sen tutkittua yhdessä niitä kolmea yksittäistä tukea, jotka Femernille oli myönnetty kiinteän yhteyden suunnittelun ja rakentamisen rahoittamista varten.
62
Kolmanneksi on hylättävä väite, joka koskee pääosin sitä, että Tanskan viranomaisten olisi pitänyt ilmoittaa erikseen kustakin Femernille vuoden 2009 suunnittelulain ja vuoden 2015 rakennuslain nojalla myönnetystä valtionlainasta ja valtiontakauksesta.
63
Kuten edellä 41 ja 42 kohdasta ilmenee, komissio saattoi nimittäin katsoa pätevästi yhtäältä, että kaikki vuoden 2009 suunnittelulain nojalla myönnetty rahoitus oli asetuksen 2015/1589 1 artiklan e alakohdassa tarkoitettua yksittäistä tukea, ja toisaalta, että kaikki valtionlainat ja valtiontakaukset, joita Femern voi saada vuoden 2015 rakennuslain nojalla, ovat myös kyseisessä säännöksessä tarkoitettua yksittäistä tukea. Koska jokaista valtionlainan tai valtiontakauksen myöntämistä – toisin kuin kantajat sekä Trelleborg Hamn, VDR, Aktionsbündnis ja NABU väittävät – ei ole pidettävä uutena erillisenä yksittäisenä tukena, komissio ei ollut velvollinen vaatimaan Tanskan viranomaisia ilmoittamaan sille jokaisesta Femernin hyväksi vuoden 2009 suunnittelulain ja sittemmin vuoden 2015 rakennuslain nojalla toteutetusta rahoitustoimenpiteestä.
64
Femernille riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeen vuoden 2015 rakennuslain nojalla myönnetyistä valtionlainoista ja valtiontakauksista on todettava lisäksi, että komissiolle on ilmoitettava ainoastaan niistä, jotka ylittävät riidanalaisessa päätöksessä säädetyt rajat, koska riidanalaisessa päätöksessä esiintyvä sisämarkkinoille soveltuvuuden toteaminen ei kata niitä (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 12.7.2018, Itävalta v. komissio, T‑356/15, EU:T:2018:439, 266 kohta).
65
Neljänneksi on riittävää todeta väitetystä SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomisesta, johon kantajat vetoavat ja joka niiden mukaan seuraa asetuksen 2015/1589 huomiotta jättämisestä, että kantajat väittävät virheellisesti, että kyseinen asetus annettiin SEUT 107 artiklan täytäntöön panemiseksi. Kyseinen asetus ei nimittäin koske SEUT 107 artiklan mukaisia, valtiontukia koskevia aineellisia määräyksiä, vaan SEUT 108 artiklan mukaisia, tällaisten tukien valvontamenettelyä koskevien määräysten soveltamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä. Näin ollen on hylättävä kantajien väite, jonka mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohtaa on rikottu.
[– –]
67
Ensimmäinen kanneperuste on edellä esitetyn perusteella hylättävä kokonaisuudessaan.
B Toinen kanneperuste, jonka mukaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa on rikottu
68
Toisessa kanneperusteessa on neljä osaa, joista ensimmäinen koskee sitä, että komissio on virheellisesti luokitellut kyseisen hankkeen Euroopan yhteistä etua koskevaksi hankkeeksi; toinen sitä, että komissio on virheellisesti katsonut tuen olevan tarpeellinen; kolmas sitä, että komissio on virheellisesti katsonut tuen olevan oikeasuhteinen; ja neljäs kilpailun kohtuuttoman vääristymisen estämistä koskevan analyysin ja tasapainotestin riitauttamista.
69
Aluksi on muistutettava, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltaminen antaa komissiolle harkintavaltaa, jonka käyttäminen edellyttää taloudellisten ja sosiaalisten näkökohtien arviointia. Harkintavallan käyttämistä koskeva tuomioistuinvalvonta kohdistuu näin ollen ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että ratkaisun perustana olevat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että asiassa ei ole tehty oikeudellista virhettä tai ilmeistä arviointivirhettä ja että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, 78 kohta ja tuomio 13.12.2018, Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio, T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942, 141 kohta).
70
Unionin tuomioistuinten arvioinnista, joka koskee ilmeistä arviointivirhettä, on täsmennettävä, että osoittaakseen, että komissio on tehnyt monitahoisten tosiseikkojen osalta ilmeisen arviointivirheen, jonka perusteella riidanalainen päätös on kumottava, kantajan on esitettävä riittävästi näyttöä siitä, ettei päätökseen sisältyvä tosiseikkoja koskeva arviointi ole ollut asianmukaista (ks. vastaavasti tuomio 12.12.1996, AIUFFASS ja AKT v. komissio, T‑380/94, EU:T:1996:195, 59 kohta ja tuomio 19.9.2019, FIH Holding ja FIH v. komissio, T‑386/14 RENV, ei julkaistu, EU:T:2019:623, 69 kohta).
71
Toisen kanneperusteen kaikkia neljää osaa on tutkittava ottamalla huomioon nämä alustavat toteamukset.
1.
Kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan komissio on luokitellut hankkeen virheellisesti Euroopan yhteistä etua koskevaksi hankkeeksi
72
Toisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa kantajat, joita NABU, Aktionsbündnis, ECSA ja Rederi Nordö-Link tukevat, esittävät kolme väitettä riitauttaakseen hankkeen luokittelun Euroopan yhteistä etua koskevaksi hankkeeksi. Ensimmäisen väitteen mukaan Incentive-konsulttiyhtiön Tanskan hallituksen lukuun tekemistä tutkimuksista (jäljempänä Incentive-tutkimukset) ei käy ilmi positiivista sosioekonomista tuottoa, toisen väitteen mukaan komissio on tukeutunut vanhentuneisiin ja epäjohdonmukaisiin tietoihin positiivisen sosioekonomisen tuoton toteamiseksi ja kolmannen väitteen mukaan tuensaaja ei osallistu hankkeen rahoitukseen.
73
Lisäksi NABU esitti istunnossa ensimmäistä kertaa väitteen, joka koskee IPCEI-tiedonannon 19 kohdan mukaisen ympäristölle haitallisten tukien asteittaista poistamista koskevan periaatteen loukkaamista.
74
Ennen kuin tarkastellaan kahta ensimmäistä väitettä, jotka on syytä käsitellä yhdessä, unionin yleinen tuomioistuin katsoo ensin aiheelliseksi lausua yhtäältä NABUn istunnossa esittämän uuden väitteen tutkittavaksi ottamisesta ja toisaalta siitä, onko kolmas väite, jonka mukaan Femern ei ole osallistunut hankkeen rahoitukseen, perusteltu.
[– –]
c)
Ensimmäinen ja toinen väite, jotka koskevat positiivisen sosioekonomisen tuoton puuttumista
86
Ensinnäkin tarkasteltaessa ensimmäistä väitettä, joka koskee positiivisen sosioekonomisen tuoton puuttumista, kantajat sekä NABU, Aktionsbündnis, ECSA ja Rederi Nordö-Link väittävät, että komissio on tehnyt ilmeisiä arviointivirheitä tutkiessaan kiinteän yhteyden sosioekonomista tuottoa Incentive-tutkimusten perusteella.
87
Toiseksi kantajat sekä NABU, Aktionsbündnis, ECSA ja Rederi Nordö-Link väittävät toisessa väitteessään, että komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen, koska se tukeutui positiivisen sosioekonomisen tuoton toteamista varten tietoihin, jotka olivat vanhentuneita ja epäjohdonmukaisia verrattuna tietoihin, joita käytettiin arvioitaessa tuen oikeasuhteisuutta rahoitusvajelaskelman tekemiseksi.
88
Komissio väittää, että riidanalaisen päätöksen toteamukset, joita kantajat eivät ole kiistäneet, riittävät osoittamaan, että kiinteää yhteyttä koskevaa hanketta voidaan pitää Euroopan yhteistä etua koskevana hankkeena IPCEI-tiedonannossa vahvistettujen kriteerien mukaisesti, joten ensimmäinen ja toinen väite ovat tehottomia.
89
Tästä on todettava, että kantajat väittävät ensimmäisessä ja toisessa väitteessään NABUn, Aktionsbündnisin, ECSAn ja Rederi Nordö-Linkin tukemina yhtäältä, että kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen sosioekonominen tuotto ei ole positiivinen, ja toisaalta, että kyseisen tuoton laskemiseen käytetyt tiedot ovat vanhentuneita ja epäjohdonmukaisia tuen oikeasuhteisuuden tarkastelussa käytettyihin tietoihin nähden. Näin ollen kantajat riitauttavat näillä kahdella väitteellä ainoastaan ne toteamukset, jotka komissio on esittänyt riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 275–277 kappaleessa.
90
On tutkittava, ovatko ensimmäinen ja toinen väite tehottomia, kuten komissio väittää, sillä perusteella, että komissio saattoi katsoa Incentive-tutkimusten tulosten perusteella, että kiinteää yhteyttä koskeva hanke oli Euroopan yhteistä etua koskeva hanke.
91
Tässä yhteydessä on muistutettava, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettua Euroopan yhteisen edun käsitettä on tulkittava suppeasti ja että aloitteen voidaan katsoa olevan sen mukainen ainoastaan silloin, kun se on osa jäsenvaltioiden välistä eurooppalaista ohjelmaa, jota useiden jäsenvaltioiden hallitukset tukevat yhdessä, tai kun se on seurausta usean jäsenvaltion yhdenmukaistetusta toiminnasta yhteisen uhan torjumiseksi (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2009, Saksa v. komissio, T‑21/06, ei julkaistu, EU:T:2009:387, 70 kohta ja tuomio 13.12.2018, Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio, T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942, 170 kohta).
92
Euroopan yhteisen edun käsite täsmennetään IPCEI-tiedonannossa. Ensinnäkin on todettava, että erityisesti mainitun tiedonannon 3.2.1 kohdassa esitetään ”yleiset kumulatiiviset arviointiperusteet”, joiden on täytyttävä, jotta hanke voi kuulua SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisen poikkeuksen soveltamisalaan. IPCEI-tiedonannon 14 kohdan mukaan hankkeen on edistettävä ”konkreettisella, selvällä ja todennettavissa olevalla tavalla yhden tai useamman unionin tavoitteen saavuttamista ja sillä on oltava merkittävä vaikutus unionin kilpailukykyyn, kestävään kasvuun, yhteiskunnallisiin haasteisiin vastaamiseen tai arvonmuodostukseen kaikkialla unionissa”. Näiden vaatimusten noudattamiseksi saman tiedonannon 15–19 kohdassa esitetään kriteerit, joiden on täytyttävä. Tältä osin IPCEI-tiedonannon 15 kohdassa täsmennetään, että jotta hankkeen voitaisiin katsoa edistävän merkittävästi unionin tavoitteita, sen on oltava erittäin tärkeä muun muassa Euroopan laajuisille liikenne- ja energiaverkoille. IPCEI-tiedonannon 16 kohdassa puolestaan täsmennetään yhtäältä, että hankkeessa on tavallisesti oltava mukana useampi kuin yksi jäsenvaltio eivätkä sen tuomat hyödyt saa rajoittua rahoittaviin jäsenvaltioihin, vaan niiden on ulotuttava laajaan osaan unionia, ja toisaalta, että hankkeen hyödyt on määriteltävä selvästi konkreettisella ja todennettavissa olevalla tavalla. Lisäksi kyseisen tiedonannon 17 kohdan mukaan hankkeen hyödyt eivät saa rajoittua asianomaisiin yrityksiin tai kyseessä olevaan toimialaan, vaan niillä pitäisi olla laajempaa merkitystä Euroopan talouden tai yhteiskunnan kannalta positiivisten heijastusvaikutusten kautta (näitä ovat esimerkiksi systeemiset vaikutukset arvoketjun eri tasoilla tai tuotantoketjun alku- tai loppupään markkinoilla, vaihtoehtoiset käyttötavat muilla toimialoilla tai liikennemuotosiirtymä), jotka on määritelty selkeästi konkreettisella ja todennettavissa olevalla tavalla. Lisäksi IPCEI-tiedonannon 18 kohdan mukaan tuensaajan on osallistuttava hankkeen rahoitukseen, ja 19 kohdan mukaan siinä on noudatettava periaatetta, jonka mukaan ympäristön kannalta haitalliset tuet on poistettava asteittain.
93
Euroopan yhteistä etua koskevaksi hankkeeksi luokittelemista varten IPCEI-tiedonannon 3.2.2 kohdassa esitetään lisäksi yleisiä myönteisiä indikaattoreita, joiden perusteella komissio voi suhtautua tukeen myönteisemmin. Näihin indikaattoreihin kuuluu kyseisen tiedonannon 20 kohdan f alakohdassa se, että hankkeeseen liittyy yhteisrahoitusta unionin rahastosta.
94
On vielä todettava, että IPCEI-tiedonannon 3.2.3 kohdassa esitetään erityiset arviointiperusteet, joihin kuuluu kyseisen tiedonannon 23 kohdassa esitetty peruste, jonka mukaan ympäristö-, energia- ja liikennealan hankkeiden on oltava joko erittäin tärkeitä unionin ympäristö-, energia- tai liikennestrategian kannalta tai edistettävä merkittävästi sisämarkkinoiden toimintaa näillä ja myös muilla toimialoilla.
95
Tässä asiassa komissio muistuttaa ensinnäkin riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 272 kappaleessa, että kiinteää yhteyttä koskevalla hankkeella on suuri merkitys Euroopan laajuisten liikenneverkkojen (TEN-T) kannalta ja se edistää TEN-T-verkon kehittämistä. Koska kantajat eivät ole kiistäneet tätä arviointia eikä mikään seikka voi kyseenalaistaa sitä, komissio saattoi siis katsoa pätevästi, että tämä IPCEI-tiedonannon 15 kohdassa tarkoitettu arviointiperuste täyttyi. Koska kyseessä on ensisijainen eurooppalainen liikenneverkkohanke, myös kyseisen tiedonannon 23 kohdassa tarkoitettu erityinen arviointiperuste, jonka mukaan liikenteen alan hankkeiden on oltava erittäin tärkeitä unionin liikennestrategian kannalta, täyttyy.
96
Toiseksi on todettava, että myös IPCEI-tiedonannon 16 kohdassa esitetyt arviointiperusteet täyttyvät. Yhtäältä komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 272 kappaleessa, eikä tätä ole kiistetty, että kiinteä yhteys parantaisi Pohjoismaiden ja Keski-Euroopan välistä yhteyttä sekä joustavoittaisi ja nopeuttaisi maantie- ja rautatieliikennettä, joten komissio saattoi katsoa pätevästi, että hankkeen tuottamat hyödyt oli määritelty konkreettisella ja todennettavissa olevalla tavalla. Toisaalta komissio muistutti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 273 kappaleessa perustellusti, että hankkeeseen osallistuvat Tanskan kuningaskunta ja Saksan liittotasavalta yhdessä ja että hankkeen hyödyt eivät rajoitu näihin kahteen maahan, vaan yltävät kaikkiin maihin, joiden kautta Suomesta Maltan saareen asti ulottuva Skandinavia–Välimeri-käytävä kulkee.
97
Kolmanneksi on todettava, että komissio on riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 273 kappaleessa todennut ilman, että tätä olisi kyseenalaistettu, että kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen tarkoituksena on parantaa sekä matkustaja- että tavaraliikenteen edellytyksiä Pohjoismaiden ja Keski-Euroopan välillä ja että se mahdollistaisi Skandinavia–Välimeri-käytävän, joka on, kuten kyseisen päätöksen alaviitteestä 135 ilmenee, ”Euroopan talouden kannalta keskeinen pohjoisen ja etelän välinen liikenneväylä”, puuttuvan yhteyden muodostamisen, joten on katsottava, että IPCEI-tiedonannon 17 kohdan mukainen arviointiperuste täyttyy myös tällä perusteella. Nimittäin kun otetaan huomioon se, että kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen hyödyt parantavat sekä matkustajien että tavaroiden kuljetusehtoja Euroopan talouden tärkeällä reitillä, komissio saattoi perustellusti katsoa, että kiinteän yhteyden hyödyt eivät rajoitu kyseessä olevaan yritykseen eli Femerniin tai kyseessä olevaan alaan eli Fehmarninsalmen ylitystä varten tarjottaviin kuljetuspalveluihin. Lisäksi komissio saattoi myös katsoa, että hankkeen hyödyillä on laajempaa merkitystä ja sovellettavuutta Euroopan taloudessa tai eurooppalaisessa yhteiskunnassa selkeästi konkreettisella ja todennettavissa olevalla tavalla määriteltyinä myönteisinä vaikutuksina, nimittäin, kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 272 ja 273 kappaleestakin pääosin ilmenee, sisämarkkinoiden toiminnan paraneminen sekä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittaminen. On todettava, että kantajat sekä NABU, Aktionsbündnis, ECSA ja Rederi Nordö-Link eivät kiistä kyseisiä, kiinteästä yhteydestä syntyviä hyötyjä, jotka komissio yksilöi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 281 kappaleessa.
98
Neljänneksi, kuten edellä 82–84 kohdasta ilmenee, komissio saattoi katsoa pätevästi, että Femern osallistui kiinteän yhteyden rahoittamiseen, joten IPCEI-tiedonannon 18 kohdan mukainen arviointiperuste täyttyy.
99
Viidenneksi on todettava IPCEI-tiedonannon 19 kohdan mukaisesta arviointiperusteesta, että kannekirjelmään ei sisälly, kuten on jo korostettu, lainkaan väitettä, jolla riitautettaisiin riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 279 kappaleessa esitetty toteamus, jonka mukaan kiinteä yhteys ei koske ympäristölle haitallisia tukia eikä ole ristiriidassa sellaisten tukien asteittaista poistamista koskevan periaatteen kanssa, joten kyseisen perusteen voidaan katsoa täyttyvän.
100
Kuudenneksi on todettava, että riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 280 kappaleessa komissio totesi, että kiinteää yhteyttä koskeva hanke oli saanut unionin rahoitusta suunnittelutoimiin ja sitoumuksen Verkkojen Eurooppa ‑välineestä annettavasta lisätuesta, mitä ei ole kiistetty. IPCEI-tiedonannon 20 kohdan f alakohdan mukaan tällaisen unionin rahoituksen saaminen on myönteinen indikaattori, jonka perusteella komissio voi suhtautua tukeen myönteisemmin.
101
Edellä esitetystä seuraa, että IPCEI-tiedonannon 14–19 kohdassa asetetut yleiset arviointiperusteet täyttyivät ilman, että olisi tarpeen nojautua kantajien sekä NABUn, Aktionsbündnisin, ECSAn ja Rederi Nordö-Linkin riitauttamiin Incentive-tutkimusten tuloksiin. Lisäksi on niin, että tukeutumalla myös yhteen kyseisen tiedonannon 20 kohdassa tarkoitetuista yleisistä myönteisistä indikaattoreista komissio saattoi pätevästi päätellä riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 281 kappaleessa, että kiinteää yhteyttä koskeva hanke edistää merkittävästi ja konkreettisesti unionin liikennepoliittisten tavoitteiden ja sen laajempien tavoitteiden saavuttamista, erityisesti taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistamista, joten kyseinen hanke on Euroopan yhteisen edun mukainen.
102
Niistä kantajien sekä NABUn, Aktionsbündnisin, ECSAn ja Rederi Nordö-Linkin väitteistä, joiden mukaan komissio ei voinut päätellä, että kiinteää yhteyttä koskeva hanke koskee IPCEI-tiedonannossa tarkoitettua Euroopan yhteistä etua, tukeutumatta Incentive-tutkimuksiin, on todettava yhtäältä, että riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 274 kappaleesta ilmenee, että kyseisen päätöksen johdanto-osan 272 ja 273 kappaleessa jo selvästi määritellyt kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen edut täsmennettiin Incentive-tutkimuksissa. Toisaalta riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 275–277 kappaleessa suoritetusta hyötyjen kvantifioinnista on todettava, kuten komissio perustellusti huomauttaa, ettei SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa eikä IPCEI-tiedonannossa edellytetä, että hankkeen hyödyt kvantifioitaisiin sosioekonomisen kustannus- ja hyötyanalyysin yhteydessä, jotta hanke voitaisiin luokitella Euroopan yhteistä etua koskevaksi hankkeeksi. Kuten komissio täsmensi vastauskirjelmässään, on näin ollen katsottava, että Incentive-tutkimusten tulokset on mainittu riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 275–277 kappaleessa hyödyllisinä mutta ei välttämättöminä lisäseikkoina, jotta kiinteätä yhteyttä koskeva hanke voitaisiin luokitella Euroopan yhteistä etua koskevaksi hankkeeksi.
103
Tästä seuraa, että ensimmäinen ja toinen väite, joilla kantajat sekä NABU, Aktionsbündnis, ECSA ja Rederi Nordö-Link ainoastaan riitauttavat kiinteän yhteyden etujen kvantifioinnin, kohdistuvat riidanalaisen päätöksen ylimääräisiin perusteluihin.
104
Kyseiset väitteet on tämän vuoksi hylättävä tehottomina.
105
Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
2.
Kanneperusteen toinen osa, jonka mukaan komissio on virheellisesti katsonut tuen olevan tarpeellinen.
106
Toisessa osassa kantajat esittävät kolme väitettä, joista ensimmäinen koskee tuen kannustavan vaikutuksen puuttumista, toinen sitä, että komissio katsoi virheellisesti, että vaihtoehtoinen skenaario muodostui vaihtoehtoisen hankkeen puuttumisesta, ja kolmas sisäisen tuottoasteen laskennassa huomioon otettujen kestoaikojen riitauttamista.
a)
Ensimmäinen väite, jonka mukaan tuella ei ole kannustavaa vaikutusta
107
Kantajat väittävät DFA:n, ECSAn, Trelleborg Hamnin ja Rederi Nordö-Linkin tukemina, että komissio on katsonut virheellisesti, että tuella on kannustava vaikutus.
108
Komissio kiistää tämän väitteen Tanskan kuningaskunnan tukemana.
109
Tässä on muistettava, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrätään muun muassa, että Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen myönnettävää tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana.
110
Kyseiseen määräykseen perustuvan harkintavaltansa nojalla komissiolla on oikeus kieltää tuen myöntäminen, jos tuki ei kannusta tuensaajayrityksiä käyttäytymään niin, että ne edistävät jonkin kyseisessä määräyksessä tarkoitetun tavoitteen saavuttamista (ks. vastaavasti tuomio 19.7.2016, Kotnik ym., C‑526/14, EU:C:2016:570, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
111
Sellaisen tuen täytyy siis olla tarpeellinen kyseisessä määräyksessä vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi siten, että ilman sitä pelkästään markkinoilla vallitsevat lait eivät saisi tuensaajayrityksiä omaksumaan käyttäytymistä, joka edistäisi näiden tavoitteiden saavuttamista. Tukea, jolla parannetaan tuensaajayrityksen taloudellista tilannetta ilman, että tuki on tarpeen SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrättyjen tavoitteiden saavuttamiseksi, ei nimittäin voida pitää sisämarkkinoille soveltuvana (ks. vastaavasti tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio, yhdistetyt asiat C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
112
SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan yhteydessä suunnitellun tuen on sisämarkkinoille soveltuakseen oltava kannustava ja siten välttämätön Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen toteuttamiseksi. Tätä tarkoitusta varten on osoitettava, että tällaisen hankkeen toteuttamiseen tarkoitettua investointia ei tehtäisi ilman suunniteltua tukea. Jos sitä vastoin käy ilmi, että investointi olisi tehty suunnitellun tuen puuttuessakin, on katsottava, että suunniteltu tuki ainoastaan parantaa tuensaajayritysten taloudellista tilannetta muttei kuitenkaan täytä SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan edellytystä, jonka mukaan sen on oltava tarpeellinen Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseksi (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio, yhdistetyt asiat C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, 105 kohta, tuomio 13.12.2017, Kreikka v. komissio, T‑314/15, ei julkaistu, EU:T:2017:903, 182 kohta ja tuomio 12.9.2019, Achemos Grupė ja Achema v. komissio, T‑417/16, ei julkaistu, EU:T:2019:597, 84 kohta).
113
Lopuksi on muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan sen toteaminen, ettei tuki ole tarpeen, voi seurata muun muassa siitä, että asianomainen yritys on jo aloittanut tukihankkeen toteuttamisen tai jopa saattanut sen päätökseen ennen kuin tukihakemus toimitetaan toimivaltaisille viranomaisille, mikä sulkee pois sen, että kyseisellä tuella voisi olla kannustava merkitys (tuomio 15.4.2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, 69 kohta ja tuomio 12.9.2019, Achemos Grupė ja Achema v. komissio, T‑417/16, ei julkaistu, EU:T:2019:597, 85 kohta).
114
Kantajien sekä DFA:n, ECSAn, Trelleborg Hamnin ja Rederi Nordö-Linkin esittämien väitteiden tutkimisessa on otettava huomion nämä näkökohdat.
115
Aluksi on todettava, että riidanalaisessa päätöksessä ja asianosaisten kirjelmissä käytetään käsitteitä ”muodollinen kannustava vaikutus” ja ”merkittävä kannustava vaikutus”. Sanamuotojen selvyyden ja täsmällisyyden vuoksi on tässä tuomiossa katsottava yhtäältä, että muodollisen kannustavan vaikutuksen käsite on tukihakemuksen etukäteen jättämistä koskeva arviointiperuste (ks. vastaavasti tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, 106 kohta ja tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 64 kohta). Toisaalta merkittävää kannustavaa vaikutusta koskevan vaatimuksen on ymmärrettävä tarkoittavan edellä 112 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua tuen kannustavaa vaikutusta koskevaa edellytystä eli sitä, että tuensaajaa kannustetaan toimimaan tavalla, joka edistää SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan tavoitteiden saavuttamista.
116
IPCEI-tiedonannon 28 kohdassa muistutetaan vaatimuksesta, jonka mukaan tuen on täytettävä kannustavaa vaikutusta koskeva edellytys, ja kyseiseen kohtaan lisätyssä alaviitteessä 24 esitetään etukäteen jättämistä koskeva kriteeri, jonka mukaan ”tukihakemus on tehtävä ennen töiden aloittamista”.
117
On selvitettävä, onko komissio tehnyt ilmeisen arviointivirheen, kuten kantajat sekä Trelleborg Hamn ja ECSA väittävät, katsoessaan, että käsiteltävän asian tilanteessa tukihakemus oli olennainen osa Femernin perustamista.
118
Käsiteltävässä asiassa komissio katsoi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 299 ja 302 kappaleessa, että tukihakemuksen etukäteen jättämistä koskevan edellytyksen, sellaisena kuin se on määritelty IPCEI-tiedonannossa, täyttyminen ei ollut välttämätön ennakkoedellytys siitä syystä, että kannustavaa vaikutusta koskeva edellytys täyttyi osoittamalla, että kyseessä olevaa hanketta ei ollut mahdollista toteuttaa ilman tukea. Komission mukaan on erotettava toisistaan Femernin kaltainen yritys, joka saa tukea julkisen vallan määrittelemän yhteyshankkeen toteuttamiseen, ja muut yritykset, jotka voivat päättää hankkeista, joihin ne haluavat investoida. Kun otetaan huomioon käsiteltävän asian erityispiirteet, komissio katsoi, että vaikka Femern ei ollut muodollisesti jättänyt Tanskan viranomaisille tukihakemusta, tukihakemuksen etukäteen jättämistä koskeva edellytys täyttyi sillä perusteella, että tällaisen hakemuksen voitiin katsoa liittyvän olennaisesti Femernin perustamiseen.
119
On todettava, että Femern on erillisyhtiö, jonka viranomaiset perustivat tietyn hankkeen toteuttamista varten ilman, että se harjoittaisi mitään muuta toimintaa. Kuten Tanskan kuningaskunta on todennut, tällainen yhtiö ei siis saa liiketoimintatuottoja ennen rakennustöiden päättymistä. Näin ollen Femern on kiinteän yhteyden käyttöönottoon asti riippuvainen julkisen vallan myöntämästä rahoituksesta erityisesti voidakseen toteuttaa infrastruktuurin rakentamisen. Tällainen tilanne ei kuitenkaan ole rinnastettavissa sellaisten yksityisten tai julkisten yritysten tilanteeseen, jotka voivat määrittää hankkeet, joihin ne haluavat investoida, ja rahoittaa ne ainakin osittain käyttämällä muista toiminnoistaan saamiaan tuloja.
120
Käsiteltävässä asiassa on lisäksi todettava, että Tanskan kuningaskunta oli ilmoittanut 22.12.2014 kaikesta rahoituksesta, jota Femern oli saanut perustamisvuodestaan 2005 lähtien, jotta komissio voisi arvioida sen soveltuvuutta sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan ja IPCEI-tiedonannossa esitettyjen arviointiperusteiden perusteella. Tässä on muistettava, että Sund & Bælt Holding A/S:stä 24.6.2005 annetun lain nro 588 (lov no 588 om Sund og Bælt Holding A/S) 6 §:n nojalla Femern, aiemmin Femern Bælt A/S, perustettiin suorittamaan kiinteän yhteyden suunnitteluun liittyviä tehtäviä ilman muuta toimintaa. Yhtiö sai perustamisensa yhteydessä vuonna 2005 pääomanlisäyksen. Fehmarninsalmea koskevan sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen Femern sai vuoden 2009 suunnittelulain perusteella ylimääräisen pääomanlisäyksen sekä valtionlainoja ja valtiontakauksia. Komissio katsoi asiassa N 157/2009 13.7.2009 antamassaan päätöksessä ensisijaisesti, että Femernille myönnetty rahoitus ei ollut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja että turvaamistoimena sen varalta, että Femern velvoitetaan hyödyntämään kiinteää yhteyttä taloudellisesti, mainittu rahoitus on sisämarkkinoille soveltuvaa tukea SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla. On muistutettava, että kyseistä päätöstä ei ole riitautettu.
121
Koska komissio siis saattoi pätevästi tutkia yhdessä kaiken kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen toteuttamiseksi tarpeellisen rahoituksen soveltuvuutta yhteismarkkinoille Femernin perustamisesta lähtien (ks. edellä 53–61 kohta) ja sikäli kuin kyseinen yritys ei saa toimintatuloja kiinteän yhteyden käyttöönottoon saakka, ei voida vaatia, että hakemuksen etukäteen jättämistä koskeva edellytys tarkistetaan kunkin kolmen Femernille kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen toteuttamista varten myönnetyn yksittäisen tuen osalta. Lisäksi komissio saattoi käsiteltävässä asiassa katsoa pätevästi, että tukihakemus liittyi olennaisesti Femernin perustamiseen.
122
Tämän päätelmän kiistämiseksi kantajat sekä Trelleborg Hamn, DFA, ECSA ja Rederi Nordö-Link ensinnäkin väittävät pääosin, että Femernin perustamisen yhteydessä sen tehtäväksi annettiin ainoastaan kiinteän yhteyden suunnittelu ja että se sai kyseisen infrastruktuurin rakentamisen ja käytön tehtäväkseen vasta myöhemmin.
123
Komissio toteaakin tästä perustellusti, että koska Femern perustettiin kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen toteuttamista varten, Femernin toimintojen muuttumisella sen perustamisen jälkeen ei ole merkitystä sen kyseenalaistamiseksi, että tukihakemuksen voidaan katsoa liittyvän olennaisesti sen perustamiseen.
124
Viranomaiset nimittäin antoivat kyseisen hankkeen kokonaisuudessaan tehtäväksi samalle erillisyhtiölle, jolla ei ole lupaa harjoittaa muita kuin kyseiseen hankkeeseen liittyviä toimintoja.
125
Kuten komissio toteaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 300 kappaleessa, kantajien sekä Trelleborg Hamnin ja ECSAn vuosina 2013 ja 2014 toteutetuiksi rakennustöiksi katsomat työt katettiin suunnittelumäärärahojen lisäyksillä, jotka Tanskan parlamentin valtiovarainvaliokunta myönsi 3.6.2010, 23.6.2011 ja maaliskuussa 2013. Asiakirja-aineistosta ja erityisesti Tanskan kuningaskunnan väliintulokirjelmän liitteenä olevasta, 13.3.2013 päivätystä budjettimäärärahoja koskevasta hakemuksesta nro 97 ilmenee, että Femern oli tehnyt syyskuusta 2013 alkaen toteutetuista töistä taloudellisen ennakkoarvioinnin, jonka perusteella Tanskan liikenneministeri oli pyytänyt Tanskan parlamentin valtiovarainkomitealta hyväksyntää suunnittelubudjetin korottamiseksi. On myös todettava, että Tanskan viranomaisten 22.12.2014 ilmoittamaa kiinteän yhteyden rahoitusmallia, johon sisältyi, kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 36 kappaleesta ilmenee, arvio kiinteän yhteyden suunnittelun ja rakentamisen kokonaiskustannuksista, edelsi Femernin marraskuussa 2014 tekemä rahoitusanalyysi. Samoin on todettava, että riidanalaisessa päätöksessä tukien oikeasuhteisuuden tarkastelun yhteydessä laskettu rahoitusvaje perustuu sekin Femernin tekemään päivitettyyn rahoitusanalyysiin.
126
Koska Femern on erillisyhtiönä riippuvainen julkisesta rahoituksesta saamiensa tehtävien suorittamiseksi, vaikka oletettaisiinkin, kuten kantajat väittävät, että komission olisi Femernin toimintojen muuttumisen vuoksi pitänyt tutkia erikseen tukihakemuksen etukäteen jättämistä koskevan edellytyksen täyttyminen, sen olisi ollut mahdollista todeta, että tehdyt työt oli siitä riippumatta, luokitellaanko ne rakennustöiksi vai valmistelutöiksi, toteutettu yhtiön rahoitustarpeiden arvioinnin muodossa tehdyn hakemuksen perusteella.
127
Toisin kuin kantajat väittävät, IPCEI-tiedonannon 28 kohtaan lisätyn alaviitteen 24 sanamuodosta ilmenee selvästi, että riittää, että tukihakemus on jätetty ennen töiden aloittamista. Tuensaajayhtiö ei näin ollen ole velvollinen odottamaan kyseisen hakemuksen hyväksymistä tai tuen myöntämistä ennen töiden aloittamista. Tämä IPCEI-tiedonannon mukainen vaatimus ei ole verrattavissa niiden muiden suuntaviivojen mukaisiin vaatimuksiin, joita on tulkittu 5.3.2019 annetussa tuomiossa Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172) ja 13.9.2013 annetussa tuomiossaFri-El Acerra v. komissio (T‑551/10, ei julkaistu, EU:T:2013:430), joihin kantajat ovat vedonneet ja joissa niiden mukaan nimenomaisesti edellytettiin kirjallista vahvistusta toimivaltaisilta kansallisilta viranomaisilta.
128
Kuten komissio perustellusti toteaa, kysymys siitä, täyttyykö tukihakemuksen etukäteen jättämistä koskeva edellytys, ei myöskään liity millään tavoin kysymykseen siitä, onko tuet maksettu sääntöjen vastaisesti noudattamatta SEUT 108 artiklan 3 kohtaa, eikä kysymykseen siitä, onko Femernille myönnetty rahoitusta suunnittelupäätöksen vastaisesti.
[– –]
137
Edellä esitetystä siis seuraa, että koska syrjintää ei ole tapahtunut, komissio ei ole tehnyt oikeudellista virhettä eikä myöskään ilmeistä arviointivirhettä todetessaan, että kyseisellä tuella on kannustava vaikutus.
138
Ensimmäinen väite, jonka mukaan tuella ei ole kannustavaa vaikutusta, on näin ollen hylättävä.
b)
Toinen väite, jonka mukaan komissio katsoi virheellisesti, että vaihtoehtoinen skenaario muodostui vaihtoehtoisen hankkeen puuttumisesta
139
Kantajat sekä FSS, Aktionsbündnis, NABU ja VDR katsovat, että komissio teki oikeudellisen virheen ja ilmeisen arviointivirheen katsoessaan, että vaihtoehtoinen skenaario muodostui vaihtoehtoisen hankkeen puuttumisesta.
140
Komissio hylkää tämän väitteen Tanskan kuningaskunnan tukemana.
141
Tästä on todettava, että tuen tarpeellisuuden arvioimiseksi IPCEI-tiedonannon 29 kohdan mukaan jäsenvaltion on toimitettava komissiolle tarvittavat tiedot tuetusta hankkeesta sekä kattava kuvaus vaihtoehtoisesta skenaariosta, jossa yksikään jäsenvaltio ei myönnä tukea, ja siinä täsmennetään, että vaihtoehtoisen skenaarion voi muodostaa se, että ei ole olemassa vaihtoehtoista hanketta, tai sen voi muodostaa selvästi määritelty ja riittävän ennustettava vaihtoehtoinen hanke, jota tuensaaja on harkinnut sisäisessä päätöksenteossaan, ja että se voi koskea vaihtoehtoista hanketta, joka toteutetaan kokonaan tai osittain unionin ulkopuolella.
142
Päätyäkseen riidanalaisessa päätöksessä siihen toteamukseen, että vaihtoehtoinen skenaario muodostuu vaihtoehtoisen hankkeen puuttumisesta, komissio tukeutui Tanskan viranomaisten toimittamiin tietoihin osoittaakseen, ettei vaihtoehtoisesta hankkeesta ollut olemassa uskottavaa tai realistista vaihtoehtoista kuvausta. Komissio tukeutui riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 307 kappaleessa vuonna 2001 laadittuun kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen kaupallista etua koskevaan selvitykseen (jäljempänä kaupallista etua koskeva vuoden 2001 selvitys) voidakseen todeta, että kiinteää yhteyttä koskevaan hankkeeseen liittyvät merkittävät riskit huomioon ottaen yksityisen sektorin esittämät vaatimukset olivat sellaiset, että pääomakustannukset olisivat nousseet niin korkeiksi, ettei hanketta olisi voitu toteuttaa ilman merkittävää julkista tukea. Niiden tietojen perusteella, jotka Tanskan viranomaiset toimittivat kiinteän yhteyden rahoitusta koskevan ilmoituksen yhteydessä, komissio katsoi, että kyseinen päätelmä ei ollut muuttunut sillä välin. Komissio katsoikin riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 308 kappaleessa, ettei kukaan järkevästi toimiva yksityinen sijoittaja osallistuisi tällaisen hankkeen rahoittamiseen tavanomaisissa markkinaolosuhteissa ja että kiinteä yhteys voitiin toteuttaa ainoastaan merkittävällä julkisella tuella. Lisäksi komissio täsmensi, että se, että lopullisessa teknisessä ratkaisussa oli tapahtunut muutoksia kaupallista etua koskevan vuoden 2001 selvityksen jälkeen, ei millään tavoin muuttanut kyseistä päätelmää ja että mikään seikka ei antanut aihetta olettaa, että vaihtoehtoisesta skenaariosta, johon ei sisältynyt tukea, olisi tällä välin tullut toteuttamiskelpoinen. Lisäksi komissio katsoo, että unionin rahoitustuen myöntäminen Verkkojen Eurooppa ‑välineestä on vahva osoitus siitä, että julkinen rahoitus on tarpeellinen hankkeen toteuttamiseksi.
143
Ensimmäiseksi on tutkittava, eikö komissio, kuten kantajat sekä FSS, Aktionsbündnis, NABU ja VDR väittävät, ollutkaan ottanut huomioon vaihtoehtoisia hankkeita, jotka voisivat muodostaa IPCEI-tiedonannon 29 kohdassa tarkoitetun vaihtoehtoisen skenaarion.
144
Ensinnäkin parannettua lauttajärjestelmää koskevan hankkeen osalta kantajat vetoavat konsulttitoimisto Plancon vuonna 2000 laatimaan kustannus-hyötyraporttiin (jäljempänä Plancon raportti), joka sisälsi useita vaihtoehtoja kiinteätä yhteyttä koskevalle hankkeen nykyiselle versiolle, muun muassa parannettua lauttajärjestelmää koskevan hankkeen.
145
On todettava, että Plancon raporttiin ei sisälly selvää mainintaa, jonka perusteella voitaisiin määrittää, edellyttääkö lauttapalvelujen parantaminen tukien myöntämistä. Tästä kantajat myönsivät istunnossa, ettei kyseisen raportin tarkoituksena ollut ratkaista, olivatko siinä esitetyt hankkeet toteutettavissa ilman tukea. Lisäksi on todettava, että komissio katsoi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 306 kappaleessa, että Plancon raportista ilmeni, että kiinteän yhteyden ratkaisulla saavutettavien nettohyötyjen absoluuttista suuruusluokkaa ei voitaisi saavuttaa parannetulla lauttajärjestelmällä erityisesti matka-aikojen lyhentymisen ja kuljetuskustannusten säästöjen osalta. Komissio katsoikin, että parannettu lauttajärjestelmä ei ollut soveltamisalaltaan samanlainen vaihtoehtoinen ratkaisu, jonka odotettavissa olevat hyödyt olisivat rinnastettavissa kiinteää yhteyttä koskevaan hankkeeseen.
146
Vaihtoehtoista skenaariota koskevan vaatimuksen tulkitsemiseksi tässä on otettava huomioon IPCEI-tiedonannon 28 kohta, jossa täsmennetään, että ilman tukea hanketta ei voida toteuttaa tai se on toteutettava pienempänä tai soveltamisalaltaan suppeampana tai eri tavalla, mikä rajoittaisi merkittävästi hankkeesta odotettavissa olevaa hyötyä. On siis todettava, että silloin, kun hanke ei ole mittakaavaltaan tai soveltamisalaltaan vertailukelpoinen tai se rajoittaisi merkittävästi tuetusta hankkeesta odotettavissa olevia hyötyjä, komissio ei ole sivuuttanut IPCEI-tiedonantoa todetessaan, että sitä ei ole pidettävä vaihtoehtoisena hankkeena, joka voisi muodostaa kyseisen tiedonannon 29 kohdassa tarkoitetun vaihtoehtoisen skenaarion.
147
Nyt käsiteltävässä asiassa on muistutettava, että – kuten muun muassa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 33 ja 272 kappaleesta ilmenee – kiinteää yhteyttä koskevalla hankkeella on tarkoitus muodostaa Skandinavia–Välimeri-käytävän puuttuva yhteys, parantaa Pohjoismaiden ja Keski-Euroopan välistä yhteyttä sekä joustavoittaa ja nopeuttaa maantie- ja rautatieliikennettä.
148
Kuten NABU ja VDR väittävät, Incentive-tutkimuksen alkuperäisessä versiossa tosin arvioitiin, että kiinteän yhteyden pääasiallinen hyöty saataisiin sen toiminnan tuotoista. Ilman, että olisi tarpeen lausua mahdollisuudesta vertailla keskenään Plancon raportin ja Incentive-tutkimusten tuloksia, on joka tapauksessa riittävää todeta, että maantieliikenteen osalta Incentive-tutkimusten alkuperäisestä versiosta ilmenee yhtäältä, että kiinteä yhteys lyhentäisi Fehmarninsalmen ylitysmatkan 10 minuuttiin henkilöautolla, kun se kestää lautalla 45 minuuttia, ja toisaalta, että se lisäisi joustoa, sillä enää ei olisi tarpeen odotella lautan lähtöä. Lisäksi kyseisessä selvityksessä korostetaan kiinteän yhteyden etuja rautatieliikenteen parantamisessa, esimerkiksi Saksan ja Tanskan välisen junamatka-ajan lyheneminen.
149
Koska parannettua lauttajärjestelmää koskevalla hankkeella ei voida saavuttaa kiinteää yhteyttä koskevalla hankkeella tavoiteltuja päämääriä, on merkityksetöntä, että parannettua lauttaliikennettä koskevan hankkeen tuottoaste olisi kiinteätä yhteyttä koskevan hankkeen tuottoastetta korkeampi. Sen selvittämisessä, onko vaihtoehtoista hanketta olemassa, Tanskan viranomaisia tai komissiota ei voidakaan kritisoida siitä, että ne eivät ole ottaneet lukuun hanketta, jolla ei voida päästä julkisen vallan tavoittelemiin yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin.
150
Komissio ei näin ollen tee ilmeistä arviointivirhettä todetessaan, että parempi lauttaliikenne ei tarjoaisi matka-aikojen lyhenemisen ja kuljetuskustannusten säästöjen osalta samoja etuja kuin kiinteä yhteys. Komissiota ei näin ollen voida kritisoida siitä, ettei se olisi ottanut huomioon parannettua lauttajärjestelmää koskevaa hanketta.
151
Toiseksi kantajat myönsivät suullisessa käsittelyssä, kuten edellä 145 kohdassa on todettu, että kantajien mainitsemien, erityisesti Plancon raportissa tarkoitettujen vaihtoehtoisten kiinteiden reittien eli riippusillan ja vinoköysisillan sekä poratuista tunneleista ja uppotunneleista muodostuvien useiden rakenteiden osalta, että kyseisen raportin tarkoituksena ei ollut ratkaista, voitiinko siinä mainitut hankkeet toteuttaa ilman tukea.
152
Ratkaisusta, joka koostuu vinoköysisillasta ja tässä asiassa kyseessä olevaan ratkaisuun rinnastettavasta uppotunnelista ja joka esitetään konsulttiyritys COWIn maaliskuussa 2004 laatimassa raportissa Fehmarninsalmen kiinteää yhteyttä koskevasta taloudellisesta arvioinnista (jäljempänä COWIn raportti), on todettava, että NABU, Aktionsbündnis ja VDR eivät viittaa mihinkään tiettyyn kohtaan kyseisessä, kannekirjelmän liitteenä olevassa raportissa. Kun kantajilta tiedusteltiin tätä istunnossa, ne eivät pystyneet ilmoittamaan, mikä ote kyseisestä raportista voisi osoittaa, että siinä mainitut hankkeet voitaisiin toteuttaa ilman tukea. On joka tapauksessa todettava, että kyseisen raportin oikeudenkäyntikielelle käännetystä yhteenvedosta ei ilmene, että vinoköysisillan tai uppotunnelin käsittävä ratkaisu voitaisiin toteuttaa ilman tukea. Raportissa lähdetään sitä vastoin olettamasta, jonka mukaan tällainen hanke saisi unionin rahoitusta noin 10 prosenttia investointikustannuksista, joten kyseisellä rahoituksella olisi myönteinen vaikutus Tanskan kuningaskunnalle ja Saksan liittotasavallalle aiheutuviin kustannuksiin.
153
Sama toteamus voidaan esittää Femernin laatimasta kiinteän yhteyden ympäristövaikutuksia koskevasta selvityksestä, johon FSS, Aktionsbündnis, NABU ja VDR vetoavat. Kyseisessä selvityksessä tarkasteltiin useita vaihtoehtoja, kuten vinoköysisiltaa, riippusiltaa ja porattua tunnelia. On kuitenkin ilmeistä, että väliintulijat eivät ole osoittaneet, että kyseisen raportin otteista, jotka on käännetty oikeudenkäyntikielelle, ilmenisi, että kyseiset vaihtoehtoiset hankkeet voitaisiin toteuttaa ilman tukea.
154
Komissiota ei näin ollen voida arvostella siitä, etteikö se olisi ottanut huomioon vaihtoehtoisia kiinteitä yhteyksiä koskevia hankkeita.
155
Kolmanneksi hankkeesta, jonka on tarkoitus käsittää Tanskan Jyllannin-reitin nykyaikaistaminen ja johon kantajat vetoavat, on todettava, että viittaus COWIn raportin yhteenvetoraportin sivuun 5 on virheellinen, koska kyseisen raportin yhteenvedossa, joka on käännetty oikeudenkäyntikielelle, ei mainita tällaista hanketta. NABUn mainitsemasta hankkeesta, joka koskee Fehmarninsalmen lauttaliikenteen nykyaikaistamista ja olemassa olevien Jyllannin halki kulkevien rautateiden nykyaikaistamista, on samoin todettava, että tällainen hanke ei sisälly COWIn raportin oikeudenkäyntikielelle käännettyyn yhteenvetoon, johon ei ole esitetty täsmällisiä viittauksia väliintulokirjelmässä. Lisäksi NABUn mainitsemasta hankkeesta, joka koskee Tanskan Koldingin kautta kulkevan Jyllannin-rautatieyhteyden parantamista, on todettava, että väliintulokirjelmässä ei ole riittäviä täsmennyksiä, joiden perusteella kyseinen hanke voitaisiin yksilöidä. Näin ollen pelkällä viittauksella näihin kantajien ja NABUn mainitsemiin hankkeisiin ei voida osoittaa, että komissio olisi virheellisesti jättänyt ne huomiotta.
156
Edellä esitetystä seuraa, että kantajat sekä FSS, Aktionsbündnis, NABU ja VDR eivät ole osoittaneet, että riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 306–308 kappaleessa esitettyihin toteamuksiin ja päätelmään, jonka mukaan vaihtoehtoinen skenaario muodostuu vaihtoehtoisen hankkeen puuttumisesta, liittyisi ilmeinen arviointivirhe.
157
Toiseksi on todettava, ettei voi menestyä se FSS:n väite, jonka mukaan 12.7.2018 annetun tuomion Itävalta v. komissio (T‑356/15, EU:T:2018:439) 150 kohdasta ja IPCEI-tiedonannon 29 kohdasta ilmenee, että jäsenvaltio ei voi ohjata tukea valitsemaansa hankkeeseen, jos on olemassa selkeästi määriteltyjä ja riittävän ennakoitavissa olevia vaihtoehtoisia hankkeita, jotka vastaavat samoihin tavoitteisiin ja edellyttävät pienempää tukea.
158
Yhtäältä on todettava, että näille väitteille ei löydy perustaa 12.7.2018 annetusta tuomiosta Itävalta v. komissio (T‑356/15, EU:T:2018:439).
159
Toisaalta on niin, kuten komissio on muistuttanut, että kyseen ollessa Euroopan yhteistä etua koskevasta tärkeästä hankkeesta jäsenvaltio voi vapaasti myöntää tukea valitsemalleen hankkeelle, kunhan SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan ja IPCEI-tiedonannon mukaiset edellytykset täyttyvät.
[– –]
163
Komissio ei näin ollen tehnyt oikeudellista virhettä eikä ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, että vaihtoehtoinen skenaario muodostui vaihtoehtoisen hankkeen puuttumisesta.
164
Näin ollen toinen väite, jonka mukaan komissio oli katsonut virheellisesti, että vaihtoehtoinen skenaario muodostui vaihtoehtoisen hankkeen puuttumisesta, on hylättävä perusteettomana.
c)
Kolmas väite, joka koskee sisäisen tuottoasteen laskemisessa (tuen tarpeellisuus) ja rahoitusvajelaskelmassa (tuen oikeasuhteisuus) huomioon otettujen kestoaikojen riitauttamista
165
Kantajat sekä FSS, ECSA, Trelleborg Hamn ja VDR väittävät, että IPCEI-tiedonannon 31 kohdan mukaisen investoinnin pitoajan on rahoitusvajeen laskemiseksi vastattava kyseisen tiedonannon 30 kohdan mukaista sisäisen tuottoprosentin laskemiseksi käytettyä hankkeen elinkaarta. Kantajat ja mainitut väliintulijat vetoavat näin ollen samoihin perusteluihin sen väitteensä tueksi, johon ne vetoavat tuen tarpeellisuutta koskevassa kanneperusteen osassa ja joka koskee sisäisen tuottoasteen laskemisessa huomioon otetun kestoajan ilmeistä arviointivirhettä, ja sen väitteensä tueksi, johon ne vetoavat tuen oikeasuhteisuutta koskevassa kanneperusteen kolmannessa osassa ja joka koskee ilmeistä arviointivirhettä rahoitusvajelaskelmassa käytetyn kestoajan osalta.
166
Kantajat sekä FSS, ECSA, Trelleborg Hamn ja VDR ovat sitä mieltä, että komissio on tehnyt ilmeisiä arviointivirheitä nojautuessaan sisäisen tuottoasteen ja rahoitusvajeen laskennassa 40 vuoden kestoaikaan. Ne katsovat, että jos hankkeen elinkaareksi olisi vahvistettu 120 vuotta, yhtäältä sisäinen tuottoaste olisi ollut korkeampi, sillä kiinteän yhteyden tuottamat tulot olisivat olleet ajan mittaan suuremmat ja toisaalta rahoitusvaje olisi ollut pienempi.
167
Komissio hylkää tämän väitteen Tanskan kuningaskunnan tukemana.
168
Tästä on todettava yhtäältä, että koska vaihtoehtoista hanketta ei ole, komission on IPCEI-tiedonannon 30 kohdan mukaan tarkistettava, että tukimäärä ei ylitä sitä vähimmäismäärää, joka tarvitaan, jotta tuettu hanke olisi riittävän kannattava, esimerkiksi mahdollistamalla ala- tai yrityskohtaista raja-arvoa tai vähimmäistuottovaatimusta vastaavan tuottoprosentin saavuttamisen, kun otetaan huomioon, että kaikki asiaankuuluvat odotettavissa olevat kustannukset ja hyödyt hankkeen koko elinkaaren aikana on otettava huomioon. Tästä seuraa, että tuki on tarpeen, jos hanke ei ole kannattava kestonsa aikana (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2018, Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio, T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942, 210 kohta).
169
Toisaalta IPCEI-tiedonannon 31 kohdan mukaisesti tuen enimmäismäärä määritetään juuri rahoitusvajeen mukaan, joka määritetään suhteessa tukikelpoisiin kustannuksiin, ottaen kuitenkin huomioon, että tuki-intensiteetti voi olla jopa 100 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista, jos se on perusteltua rahoitusvajetta koskevan analyysin perusteella. Saman kohdan mukaan rahoitusvajeella tarkoitetaan positiivisten ja negatiivisten kassavirtojen erotusta investoinnin pitoaikana, diskontattuna niiden nykyarvoon asianmukaisen diskonttaustekijän perusteella, joka kuvastaa tuottoastetta, jota ilman tuensaaja ei toteuttaisi hanketta erityisesti siihen liittyvien riskien vuoksi.
170
Käsiteltävässä asiassa ilmenee riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 327 kappaleesta, että Tanskan viranomaiset käyttivät rahoitusvajeen määrittämiseksi investoinnin odotettua 40 vuoden taloudellista elinikää sillä perusteella, että kyse on kestoajasta, jonka sijoittaja tavallisesti ottaisi huomioon sijoittaessaan kiinteän yhteyden kaltaiseen laajamittaiseen infrastruktuuriin. Vaikka komissio totesi, että Femernin internetsivuston mukaan hankkeen elinkaari oli 120 vuotta, se totesi kuitenkin, että kassavirtojen ollessa ajallisesti etäällä diskonttauksen vaikutus on suuri. Lisäksi komissio katsoi, että näin pitkää ajanjaksoa koskevan taloudellisen ennusteen suuren epävarmuuden vuoksi on varsin epätodennäköistä, että järkevästi toimiva sijoittaja suostuisi tekemään sijoituksen, jonka tuottonäkymät voivat toteutua vasta näin pitkän ajanjakson kuluessa. Näin ollen komissio katsoi, että 40 toimintavuoden kestoaika oli perusteltu oletus kiinteän yhteyden rahoitusvajelaskelmaa varten.
171
Koska Femernillä ei kokonaisuutena katsoen ollut vastaavan tyyppisiä investointihankkeita tai pääomakustannuksia, joita voitaisiin käyttää laskettaessa, ylittääkö tuen määrä hankkeen riittävän kannattavuuden edellyttämän tason, komissio katsoi sisäisen tuottoasteen osalta riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 309 ja 310 kappaleessa, että kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen sisäistä tuottoastetta ilman tukea oli syytä verrata kyseisellä alalla todettuihin investointikustannusten vaatimuksiin eli painotettuun keskimääräiseen pääomakustannukseen, joka on vahvistettu 5,59 prosentiksi. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 312 kappaleesta ilmenee, että komissio, joka käytti investoinnin taloudellisena elinikänä 40 vuotta, totesi, että hankkeen sisäinen tuottoaste ilman tukea olisi 3,9 prosenttia ja jäisi keskimääräistä pääomakustannusta pienemmäksi, vaikka hankkeen taloudellinen elinikä olisi pidempi ja jatkuisi vuoteen 2100 asti.
172
On todettava, että kantajat sekä FSS, ECSA, Trelleborg Hamn ja VDR arvostelevat väitteillään komissiota siitä, että se on laskenut sisäisen tuottoasteen ja rahoitusvajeen käyttämällä investoinnin taloudellisena elinikänä 40 vuotta hankkeen 120 vuoden elinkaaren sijaan.
173
Tästä on ensinnäkin todettava, että 13.12.2018 annetun tuomion Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942) 213 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että viitatessaan tuen takaisinmaksuaikaan komissio ei ollut soveltanut asianmukaisesti IPCEI-tiedonannon 30 kohtaa, jonka mukaan sisäinen tuottoaste lasketaan ottamalla huomioon asiaankuuluvat odotettavissa olevat kustannukset ja hyödyt ”hankkeen koko kestoaikana”. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että myös sisäisen tuottoasteen laskeminen erittäin epävarman takaisinmaksuajan perusteella oli mielivaltaista, koska kyseinen ajanjakso voi vaihdella subjektiivisten seikkojen mukaan, erityisesti tuen tyypin sekä tuensaajan ja lainan myöntävän rahoituslaitoksen välillä neuvoteltujen takaisinmaksujärjestelyjen mukaan.
174
Toisin kuin kantajat sekä ECSA, Trelleborg Hamn ja VDR väittävät, näiden näkökohtien perusteella ei voida päätellä, että unionin yleisen tuomioistuimen tarkoituksena olisi ollut vaatia, että komissio ottaa sisäisen tuottoasteen laskennassa huomioon hankkeen 120 vuoden elinkaaren, varsinkaan kun 13.12.2018 annetussa tuomiossa Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942) ainoa kyseistä kestoaikaa koskeva maininta esiintyy konditionaalissa asianosaisten lausumissa. Lisäksi on todettava, että kyseisen tuomion 217 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, ettei lähtökohtaisesti voida sulkea pois sitä, että tuki on tarpeen näin laajan hankkeen toteuttamiseksi, mutta että tuen tarpeellisuutta koskevassa riittämättömässä ja epätäsmällisessä tutkinnassa oli paljastunut vakavia vaikeuksia, jotka velvoittivat komission aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn, eikä tuomioistuin tästä syystä voinut tutkia, oliko komissio tehnyt ilmeisen arviointivirheen.
175
Toiseksi on tutkittava, onko komissio, kuten kantajat sekä FSS, ECSA, Trelleborg Hamn ja VDR väittänyt, jättänyt noudattamatta IPCEI-tiedonannon 30 ja 31 kohtaa, kun se on ottanut huomioon sijoittajien markkinakäyttäytymisen määrittäessään sisäisen tuottoasteen ja rahoitusvajeen laskemisen kannalta merkityksellistä ajanjaksoa.
176
Ensinnäkin sisäisen tuottoasteen laskennan kannalta merkityksellisen ajanjakson osalta on tulkittava IPCEI-tiedonannon 30 kohdan viimeisessä virkkeessä asetettua vaatimusta siitä, että on otettava huomioon kaikki asiaankuuluvat odotettavissa olevat kustannukset ja hyödyt ”hankkeen koko kestoaikana” niiden indikaattorien valossa, jotka on otettava huomioon tehtäessä tasapainotestiä, jossa on kyse ilman tukea määritettävän sisäisen tuottoasteen vertaamisesta viitearvoon. On kuitenkin todettava, että IPCEI-tiedonannon 30 kohdan mukaan sisäistä tuottoastetta on verrattava markkinaindikaattoreihin eli kyseisen toimialan tai kyseisen yrityksen tuottoprosentin raja-arvoon sillä täsmennyksellä, että huomioon voidaan ottaa myös tuensaajan muissa samankaltaisissa investointihankkeissa vaatimat tavanomaiset tuottoprosentit ja kokonaisinvestointikustannukset tai kyseisellä alalla yleisesti todetut tuotot.
177
Kuten edellä 171 kohdassa on muistutettu, nyt käsiteltävässä asiassa oli lisäksi tarpeen ottaa huomioon keskimääräinen pääomakustannus sen määrittämiseksi, onko kannattavuuden vähimmäistaso ilman tukea riittävä markkinoiden edellyttämän vähimmäistuoton saavuttamiseksi. Kyse on tekijästä, joka edustaa vertailukelpoisen hankkeen rahoituskustannuksia kaikista lähteistä (velka, oma pääoma). Pääasian asianosaisten kesken on riidatonta, että tämän tekijän arvo kuvastaa vähimmäiskannattavuusastetta, joka on saavutettava, jotta hanke olisi toteutettavissa. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 328–339 kappaleesta ilmenee, sen laskennassa otettiin huomioon markkinaindikaattorit (velan riskipreemio, oman pääoman riskipreemio, hankekohtainen riskipreemio ja riskitön korko). Koska IPCEI-tiedonannon 30 kohdassa tarkoitettu testi edellyttää, että määritetään vähimmäiskannattavuusaste vertailukelpoisen hankkeen markkinoilla, komissiota ei voida kritisoida siitä, että se olisi jättänyt ottamatta huomioon IPCEI-tiedonannon määrittäessään sisäisen tuottoasteen laskemiseksi merkityksellisen kestoajan sijoittajien markkinakäyttäytymisen perusteella.
178
Myöskään IPCEI-tiedonannon 30 kohdan viimeisessä virkkeessä olevan viittauksen hankkeen koko kestoaikaan ei voida tulkita merkitsevän sitä, että komission olisi tutkittava, ylittääkö tuki vaaditun vähimmäismäärän, jotta tukea saava kiinteää yhteyttä koskeva investointihanke olisi riittävän kannattava kyseisen infrastruktuurin käyttöaikana. Tämä viittaus, jolla pyritään ottamaan huomioon kaikki ne odotettavissa olevat kustannukset ja hyödyt, jotka on otettava huomioon, on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan investointihankkeen taloudellista elinikää eikä infrastruktuurin teknistä käyttöaikaa. Sen johdosta komissio saattoikin nyt käsiteltävän asian tilanteessa pätevästi laskea kiinteätä yhteyttä koskevan hankkeen sisäisen tuottoasteen ilman tukea investointihankkeen taloudellisen eliniän perusteella.
179
Toiseksi rahoitusvajelaskelmassa käytetystä kestoajasta on todettava, että IPCEI-tiedonannon 31 kohdasta ilmenee, että kassavirrat on diskontattava niiden nykyarvoon asianmukaisen diskonttaustekijän perusteella, jossa otetaan huomioon tuottoaste, jota ilman tuensaaja ei toteuttaisi hanketta nimenomaan siihen liittyvien riskien vuoksi. Tästä seuraa, kuten komissio on todennut, että rahoitusvajeanalyysillä pyritään määrittämään, missä määrin hanke voitaisiin rahoittaa markkinaehtoisesti. IPCEI-tiedonannon 5 kohdasta nimittäin ilmenee, että Euroopan yhteistä etua koskevien tärkeiden hankkeiden toteuttamiseen myönnetyllä tuella pyritään korjaamaan se tilanne, että markkinoilta ei ole saatavilla rahoitusta tällaisten, julkisen vallan merkittävää osallistumista edellyttävien hankkeiden toteuttamiseen. Tässä asiassa käytettiin rahoitusvajelaskelmassa myös keskimääräistä pääomakustannusta investointihankkeen kassavirtojen diskonttaamiseksi. Koska kyseinen tekijä on määritetty markkinaparametrien perusteella, komissiota ei voida kritisoida siitä, että se olisi jättänyt noudattamatta IPCEI-tiedonannon 31 kohtaa, kun se rahoitusvajeen laskemisen kannalta merkityksellistä kestoa määrittäessään otti huomioon markkinoilla olevien sijoittajien käsityksen.
180
Kolmanneksi kantajien ja FSS:n väitteestä, joka koskee lähinnä sitä, että sisäisen tuottoasteen ja rahoitusvajeen laskemisessa huomioon otetun kestoajan on vastattava valtiontuesta lentoasemille ja lentoyhtiöille annettujen suuntaviivojen (EUVL 2014, C 99, s. 3) 99 kohdassa mainittua omaisuuserän taloudellista käyttöaikaa, on todettava, että mainittuja suuntaviivoja ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa, kuten komissio huomauttaa. Käsiteltävän asian yhteydessä on joka tapauksessa erotettava toisistaan yhtäältä omaisuuserän taloudellinen käyttöaika ja toisaalta omaisuuserän elinkaari eli infrastruktuurin tekninen kestoaika. Tästä on todettava, että riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 327 kappaleessa mainittu 120 vuoden kestoaika näyttää viittaavan pikemminkin omaisuuserän tekniseen elinkaareen. Liikennemuotojen kehitystä ajatellen investoijan on nimittäin vaikeata ennustaa, olisiko näin pitkäkestoisen infrastruktuurin taloudellinen hyödyntäminen mahdollista.
[– –]
183
Kolmanneksi on tutkittava, onko komissio tehnyt ilmeisen arviointivirheen käyttäessään sisäisen tuottoasteen ja rahoitusvajeen laskennassa investoinnin taloudellisena käyttöikänä 40 vuotta.
184
Kuten edellä 170 kohdassa muistutettiin, komissio selvitti käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 327 kappaleessa syyt, joiden vuoksi 120 vuoden kestoajan käyttäminen ei olisi perusteltua. Koska komission oli määritettävä kiinteään yhteyteen tehtyyn investointiin rinnastettavissa olevan investoinnin rahoituskustannukset markkinoilla, se katsoi, että oli käytettävä oletusta 40 vuoden käyttöajasta, jonka se katsoo olevan pidempi kuin satamien ja lentoasemien muiden infrastruktuurihankkeiden osalta huomioon otettu kesto.
185
Siltä osin kuin kyse on kantajien väitteestä, joka koskee pääosin sitä, että 40 vuoden kestoaika ei mahdollistaisi tiettyjen tulevien tulojen huomioon ottamista, minkä seurauksena sisäinen tuottoaste pienenisi keinotekoisesti ja rahoitusvaje kasvaisi keinotekoisesti, kun otetaan huomioon investointeihin erittäin pitkällä aikavälillä liittyvät epävarmuustekijät, komissio ei tee ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, että vaikka otettaisiin huomioon pidempi kestoaika, nettovaikutukset mahdollisiin 40 vuoden kestoajan jälkeisiin tuloihin olisivat todennäköisesti vähäiset. Kuten komissio toteaa vastineessaan, suojautuakseen 40 vuoden kestoajan ylittäviin sijoituksiin liittyviltä riskeiltä sijoittaja olisi todennäköisesti vaatinut suurempaa tuottoa, mikä olisi kasvattanut keskimääräistä pääomakustannusta ja tämän seurauksena alentanut diskontattujen tulevien tuottojen arvoa.
[– –]
188
Edellä esitetystä seuraa, että kantajat sekä FSS, VDR, ECSA ja Trelleborg Hamn eivät ole osoittaneet, että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen käyttäessään hankkeen sisäistä tuottoasteen ja rahoitusvajeen laskemisessa lähtökohtana 40 vuoden kestoaikaa.
189
Siksi ei ole enää tarpeen lausua väitteistä, joilla pyritään riitauttamaan sisäistä tuottoastetta koskeva laskelma, joka on turvaamistoimenpiteenä tehty vuoteen 2100 asti.
190
Näin ollen on hylättävä väite, joka koskee sisäisen tuottoasteen laskemisessa (tuen tarpeellisuus) ja rahoitusvajelaskelmassa (tuen oikeasuhteisuus) käytettyjen kestoaikojen riitauttamista.
191
Toisen kanneperusteen toinen osa on edellä esitetyn perusteella hylättävä kokonaisuudessaan.
3.
Kanneperusteen kolmas osa, jonka mukaan komissio on virheellisesti katsonut tuen olevan oikeasuhteinen
192
Toisen kanneperusteen kolmannessa osassa kantajat esittävät kolme väitettä, joista ensimmäinen koskee tuen ajallisen rajaamisen riitauttamista, toinen rahoitusvajeen riitauttamista ja kolmas tuen määrän riitauttamista.
a)
Ensimmäinen väite, joka koskee tuen ajallisen rajaamisen riitauttamista
193
Kantajat sekä ECSA, Trelleborg Hamn ja VDR katsovat, että komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen kyseessä olevan tuen oikeasuhteisuuden osalta, sillä perusteella, että tukea ei ole rajattu ajallisesti ja koska riidanalaisessa päätöksessä vahvistettu 16 vuoden kestoaika kiinteän yhteyden avaamisen jälkeen on joka tapauksessa liian pitkä.
194
Komissio kiistää tämän väitteen Tanskan kuningaskunnan tukemana.
195
Tästä on todettava, että IPCEI-tiedonannon 36 kohdasta ilmenee, että tukiväline on valittava sen mukaan, millaisia markkinoiden toimintapuutteita tai muita merkittäviä järjestelmän toimintahäiriöitä sillä pyritään poistamaan, sillä täsmennyksellä, että jos ongelmana on rahoituksen huono saatavuus, jäsenvaltioiden olisi yleensä myönnettävä tuki likviditeettitukena, kuten lainana tai takauksena. Lainana tai takauksena myönnetyistä tuista täsmennetään IPCEI-tiedonannon 36 kohtaan lisätyssä alaviitteessä 27, että takauksina myönnetyt tuet on rajattava ajallisesti, ja lainoina myönnettyihin tukiin on sovellettava takaisinmaksuaikoja.
196
Käsiteltävässä asiassa komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 348 kappaleessa, että Tanskan viranomaiset olivat varmistaneet, että Femern ei ota käyttöön valtionlainoja ja valtiontakauksia, jotka yhdessä ylittäisivät taatun enimmäismäärän, joka oli vahvistettu 69,3 miljardiksi DKK:ksi (n. 9,3 miljardia euroa), sillä täsmennyksellä, että mainitut lainat ja takaukset on rajoitettu tiukasti kiinteän yhteyden suunnittelu- ja rakennuskustannuksiin. Komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 349 kappaleessa lisäksi, että sen rahoitusvajeen vaihtoehtoisen laskentamallin mukaan, jonka Tanskan viranomaiset toimittivat muodollisen tutkintamenettelyn aikana, kaikki valtion takaamat lainat on irtisanottava ja kaikkien valtionlainojen on oltava maksettuina takaisin viimeistään 16 vuoden kuluttua toiminnan aloittamisesta. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 350 kappaleesta ilmenee, näin saatu tuki on komission mukaan yhtä suuri kuin 12046 miljoonan DKK:n (n. 1615 miljoonaa euroa) rahoitusvaje. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 351 kappaleesta ilmenee lisäksi, että koska ei voida sulkea pois sitä, että rahoitusvajeen yliarvioiminen johtuu varantomäärärahojen sisällyttämisestä, Tanskan viranomaisten on laskettava rahoitusvaje uudelleen viimeistään viiden vuoden kuluttua toiminnan aloittamisesta, kun otetaan huomioon, että jos rahoitusvaje olisi ennakoitua pienempi, taattu enimmäismäärä pienenisi 66,1 miljardiin DKK:hon (n. 8,9 miljardia euroa) ja takauksien enimmäiskesto lyhenisi 11 vuoteen toiminnan aloittamisesta.
197
Ensinnäkin väitteistä, joiden mukaan tuen kestoa ei ole rajattu ajallisesti, on ensimmäiseksi hylättävä kantajien sekä ECSAn, Trelleborg Hamnin ja VDR:n väite, jonka mukaan pääosin komissio ei ole esittänyt lainkaan tietoa tuen myöntämisajankohdasta. Kuten komissio väittää, päivämäärät, jolloin kyseiset kolme yksittäistä tukea myönnettiin peräjälkeen Femernille, tosiaan mainitaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 259 kappaleessa. Tällaisella väitteellä ei myöskään ole merkitystä, jotta voitaisiin vedota siihen, että komissio ei ole noudattanut edellä 195 kohdassa mainittua vaatimusta, joka perustuu IPCEI-tiedonannon 36 kohtaan ja jonka mukaan takauksina myönnettäviä tukia rajoitetaan ajallisesti ja lainoina myönnettävään tukeen sovelletaan takaisinmaksuaikoja. Toisin kuin kantajat väittävät, IPCEI-tiedonannossa ei siis edellytetä tarkkojen päivämäärien määrittämistä, joten tuen myöntämisajankohtaa ei ole tarpeen tietää täsmällisesti.
198
Toiseksi kantajien väitteestä, joka koskee pääosin sitä, että tukea ei ole rajattu ajallisesti sillä perusteella, ettei tuen päättymispäivää ole mahdollista määrittää kiinteän yhteyden avaamispäivään liittyvän epävarmuuden vuoksi, on todettava, että komissio on riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 348–351 kappaleessa varmistunut siitä, että valtionlainojen ja valtiontakauksien myöntämiselle vahvistetaan aikarajat.
199
Yhtäältä, kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 349 kappaleessa todetaan, kaikki takauksen saaneet lainat on irtisanottava viimeistään 16 vuoden kuluttua kiinteän yhteyden käyttöönotosta ja kaikkien valtionlainojen on oltava maksettuina takaisin, ja siinä täsmennetään, että takausta ei myönnetä varsinaisen velan takaisinmaksun jälkeen, jos sen takaisinmaksuaika on alle 16 vuotta.
200
Toisaalta valtionlainat ja valtiontakaukset on tiukasti rajattu kiinteän yhteyden suunnittelu- ja rakentamiskustannusten rahoittamiseen, eivätkä Tanskan viranomaiset saa myöntää Femernille sellaisia lainoja ja takauksia, jotka ylittäisivät määrältään 69,3 miljardin DKK:n (n. 9,3 miljardia euroa) taatun enimmäismäärän, ja on täsmennettävä, että mainittu määrä sisältää myös kiinteän yhteyden suunnittelun ja rakentamisen rahoittamiseksi otetun velan korot. Kuten komissio on todennut, mahdolliset viivästykset kiinteän yhteyden avaamisessa kokonaisuudessaan lisäisivät näin ollen sen suunnittelun ja rakentamisen rahoittamiseksi otettua velkaa, jonka ehdottomana ylärajana on taattu enimmäismäärä ja 16 vuoden takaisinmaksuaika kiinteän yhteyden avaamisen jälkeen. Tästä seuraa, että jos Femern tarvitsisi kiinteän yhteyden valmiiksi saattamiseen valtionlainoja tai valtiontakauksia taatun enimmäismäärän ylittävälle yhteismäärälle, Tanskan viranomaisilla olisi velvollisuus ilmoittaa komissiolle tällaisesta lisärahoituksesta, jota sisämarkkinoille soveltuvuuden toteaminen riidanalaisessa päätöksessä ei kata. Kantajat eivät näin ollen voi väittää, että kiinteän yhteyden täysimääräisen käyttöönoton viivyttäminen tuen keston pidentämiseksi palvelisi Femernin etua.
201
Lisäksi on todettava, että koska rahoitusvajeen yliarvioiminen saattaisi johtua varantomäärärahojen sisällyttämisestä taattuun enimmäismäärään, komissio edellytti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 351 kappaleessa, että Tanskan viranomaiset laskevat rahoitusvajeen uudelleen viimeistään viiden vuoden kuluttua kiinteän yhteyden käytön alkamisesta. Siinä tapauksessa, että rahoitusvaje olisi arvioitu liian suureksi, taattu enimmäismäärä voitaisiin alentaa 66,1 miljardiin DKK:hon (n. 8,9 miljardia euroa) ja taattu enimmäisajanjakso voitaisiin lyhentää 11 vuoteen toiminnan aloittamisesta.
202
Toisin kuin kantajat väittävät, riidanalaisessa päätöksessä ei valtionlainojen ja valtiontakausten keston rajoittamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä sivuuteta 13.12.2018 annetun tuomion Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942) perusteluja sillä perusteella, että tuen päättymispäivä ei ole riittävän täsmällinen.
203
Tästä on todettava aluksi, ettei unionin yleinen tuomioistuin katsonut 13.12.2018 antamassaan tuomiossa Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942), että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen tutkiessaan tuen oikeasuhteisuutta, vaan että komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely tuen oikeasuhteisuuden arviointiin liittyvien vakavien vaikeuksien vuoksi. Erityisesti takausten kestoajasta unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että kun otetaan huomioon, että takausten kohde oli osittain määrittelemätön ja velan takaisinmaksuaika erittäin pitkä ja määrittelemätön tai jopa ennalta arvaamaton, komission olisi pitänyt pohtia riidanalaisen tuen oikeasuhteisuutta.
204
On korostettava, että kantajat erehtyvät 13.12.2018 annetun tuomion Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942) 230 kohdassa esitetyn kiinteän yhteyden avaamispäivää koskevan liitännäisen toteamuksen ulottuvuudesta. Pitää paikkansa, että unionin yleinen tuomioistuin viittasi kiinteän yhteyden avaamisen epävarmaan ajankohtaan. Mainitun tuomion 230–233 kohdasta kuitenkin ilmenee, että tämä liitännäinen toteamus oli vain yksi huomioon otetuista seikoista, kun nyt käsiteltävän asian tilanteesta poikkeavassa tilanteessa todettiin, että komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely. Siitä, että takausten kohde on osittain määrittelemätön, unionin yleinen tuomioistuin totesi, että riidanalaiset takaukset kattoivat kiinteän yhteyden suunnittelua, rakentamista ja käyttöä varten otetun velan mutta eivät liittyneet tiettyyn määrään. Velan takaisinmaksuajan erittäin pitkästä ja määrittelemättömästä tai jopa ennalta arvaamattomasta kestosta unionin yleinen tuomioistuin totesi, että Tanskan viranomaiset saattoivat myöntää uusia takauksia 55 vuoden ajan kiinteän yhteyden avaamisesta lukien. Unionin yleinen tuomioistuin totesi näin ollen, että takausten vaikutus ulottui huomattavasti pidemmälle kuin 55 vuoden päähän kiinteän yhteyden avaamisesta eli valtiontakauksella myönnettyjen lainojen takaisinmaksuun saakka.
205
On todettava, että valtionlainojen ja valtiontakauksien keston rajoittamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, sellaisina kuin ne on määritelty riidanalaisessa päätöksessä, ei voida rinnastaa niihin, joita sovellettiin takausten myöntämiseen vuoden 2015 rakennuspäätöksessä. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 348–351 kappaleesta ilmenee, komissio on varmistunut siitä, että valtionlainojen ja valtiontakausten kohde on tiukasti rajattu myös taattavissa olevan velan enimmäismäärän osalta. Lisäksi edellytetään, että viimeistään 16 vuoden kuluttua kiinteän yhteyden liikennöinnin alkamisesta kaikki takauksen saaneet lainat on irtisanottu ja kaikki valtion myöntämät lainat maksettu takaisin. Lisäksi siinä tapauksessa, että rahoitusvaje olisi yliarvioitu, on tarkoitus sekä vähentää takausten taattua enimmäismäärää että lyhentää lainojen takaisinmaksuaikaa.
206
Kantajat eivät näin ollen voi kritisoida komissiota siitä, ettei se olisi noudattanut IPCEI-tiedonannon 36 kohdasta johtuvaa vaatimusta tukien ajallisesta rajaamisesta.
207
Toiseksi on tutkittava, onko komissio kantajan sekä ECSAn, Trelleborg Hamnin ja VDR:n väitteiden mukaisesti tehnyt ilmeisen arviointivirheen sillä perusteella, että 16 vuoden ajanjakso kiinteän yhteyden avaamisesta on liian pitkä, koska se ylittää ajankohdan, jona Femern pystyy kassavirtansa perusteella hankkimaan rahoitusta markkinoilta, joten tämän ajankohdan jälkeen valtiontuet olisivat sisämarkkinoille soveltumatonta toimintatukea.
208
On todettava, että tämä väite perustuu siihen, että on luettu irrallaan 13.12.2018 annetun tuomion Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942) 242 kohtaa, jossa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että tuen on päätyttävä siinä vaiheessa, kun tuensaaja kykenee kassavirtansa perusteella ottamaan lainaa kilpailumarkkinoilta ilman valtiontakauksia tai valtionlainoja. Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi tältä osin, että kyseinen ajankohta on yleensä saavutettu tuensaajan velan määrän laskettua tasolle, jolla tulot saattoivat ylittää toimintakustannukset ja velan takaisinmaksukustannukset markkinaehdoin ja siis ennen velan täysimääräistä takaisinmaksua. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan tämän tason ylittävää tukea voidaan pitää toimintatukena.
209
Kuitenkaan 13.12.2018 annetun tuomion Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942) 242 kohtaa ei voida lukea eikä tulkita erillään tilanteesta, jossa asia saatettiin unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi, eli – kuten kyseisen tuomion 240 kohdasta ilmenee – Femernin hyväksi toteutetuista riidanalaisista toimenpiteistä, jotka kattoivat kiinteän yhteyden suunnitteluun ja rakentamiseen liittyvän velan lisäksi myös sen käyttöön liittyvän velan. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi mainitun tuomion 241 kohdassa, että koska riidanalaiset tuet kattoivat kiinteän yhteyden toimintakustannukset, ei voida sulkea pois sitä, että ne voisivat tietyssä määrin olla toimintatukia, joilla pyritään vapauttamaan yritys kustannuksista, joista sen olisi muuten ollut vastattava liikkeenjohdossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, minkä vuoksi unionin yleinen tuomioistuin asetti kyseinen arviointiperusteen, johon kantajat sekä ECSA, Trelleborg Hamn ja VDR ovat vedonneet.
210
On todettava, että toisin kuin vuoden 2015 rakennuspäätös, jonka unionin yleinen tuomioistuin kumosi 13.12.2018 antamallaan tuomiolla Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942), erityisesti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 348 kappaleesta ilmenee, että valtionlainat ja valtiontakaukset on rajattu tiukasti kiinteän yhteyden suunnittelu- ja rakennusvaiheiden kustannusten kattamiseksi tarvittavaan rahoitukseen. Tästä seuraa, että koska toimintakustannusten kattamista varten ei ollut lainoja tai takauksia, komissio ei ollut velvollinen rajaamaan tuen kestoaikaa siinä vaiheessa, kun tuensaaja pystyisi kassavirtansa perusteella saamaan lainan kilpailumarkkinoilta ilman valtiontakausta tai valtionlainoja.
211
Kantajat sekä ECSA, Trelleborg Hamn ja VDR eivät joka tapauksessa ole esittäneet sellaista näyttöä, jonka perusteella voitaisiin todeta, että 16 vuoden aikaraja kiinteän yhteyden avaamisesta alkaen olisi ilmeisen virheellinen. Kantajat nimittäin tyytyvät väittämään, että Ison-Beltin ja Juutinrauman salmien kiinteiden yhteyksien rakentamisesta ja liikennöinnistä vastaavien yhtiöiden liiketoimintatulot ylittäisivät toimintakustannusten ja velan takaisinmaksukustannusten määrän neljännestä tai viidennestä vuodesta lähtien mainittujen yhteyksien avaamisen jälkeen. Paitsi, että tämän väitteen tueksi ei ole esitetty vakuuttavaa näyttöä, kantajat eivät myöskään ole osoittaneet, että Femern olisi tilanteessa, joka olisi rinnastettavissa Ison-Beltin ja Juutinrauman salmien kiinteiden yhteyksien rakentamisesta ja toiminnasta vastaavien yhtiöiden tilanteeseen, erityisesti valtionlainoista ja valtiontakauksista perittävän korvauksen osalta tai siksi, että näistä yhteyksistä vastaavat yhtiöt saattoivat saada valtiontakauksia toimintakustannusten kattamiseksi.
212
Näin ollen on todettava, että kantajat sekä ECSA, Trelleborg Hamn ja VDR eivät ole osoittaneet, että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen rajatessaan tuen kestoajan 16 vuoteen kiinteän yhteyden avaamisesta lähtien.
213
Näin ollen on hylättävä ensimmäinen väite, joka koskee tuen ajallisen rajaamisen riitauttamista.
b)
Toinen väite, joka koskee rahoitusvajeen riitauttamista
214
Toisen kanneperusteen kolmannen osan toinen väite jakautuu kolmeen alaväitteeseen, joista ensimmäinen koskee rahoitusvajelaskelmassa huomioon otettujen tulojen riitauttamista, toinen rahoitusvajelaskelmassa huomioon otettujen kustannusten riitauttamista ja kolmas rahoitusvajelaskelmassa käytetyn kestoajan riitauttamista.
215
Koska kolmatta alaväitettä on jo tarkasteltu edellä 168–190 kohdassa toisen kanneperusteen toisen osan kolmannen väitteen yhteydessä, on vielä tutkittava, ovatko ensimmäinen ja toinen alaväite perusteltuja.
1) Ensimmäinen alaväite, joka koskee tulojen riitauttamista
216
Kantajat sekä DFA ja Rederi Nordö-Link väittävät, että rahoitusvajeen määrittämisessä komissio arvioi Femernin tulot liian pieniksi kasvattaakseen keinotekoisesti rahoitusvajetta.
217
Komissio kiistää tämän väitteen Tanskan kuningaskunnan tukemana.
218
Käsiteltävässä asiassa komissio on katsonut kiinteästä yhteydestä saatavien tulojen osalta riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 322 kappaleessa, että maantieliikenne-ennusteet olivat asianmukaiset erityisesti siltä osin kuin niissä otetaan huomioon liikenteen uudelleenjakautuminen, joka liittyy Ison-Beltin kiinteän yhteyden tiemaksujen alentamiseen, sekä kilpailun säilyminen lauttaliikenteen taholta. Tästä komissio totesi, että järkevästi toimiva sijoittaja ottaisi rahoitusanalyysissään huomioon lauttaliikenteen säilymisen, ja piti yhden vuoron tunnissa käsittävää liikennöintiä tarkoituksenmukaisena.
219
Lisäksi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 323 kappaleessa, joka koskee arvioituja hintoja, komissio totesi, että toiminnasta odotetut tuotot ylittävät huomattavasti toimintakustannukset, eikä hintojen voida edellyttää kattavan hankkeen kaikkia kustannuksia, rakennuskustannukset mukaan luettuina. Se täsmensi kuitenkin, että rahoitusvajemallissa oletettuja hintoja ei voida asettaa keinotekoisesti alhaisiksi. Käsiteltävässä asiassa komissio totesi, että Tanskan lainsäädännössä oli vahvistettu periaate, jonka mukaan tieliikenteen hintatason odotettiin olevan Rødby–Puttgardenin lauttayhteyden vuoden 2007 hintojen tasolla oikaistuna hintojen yleisellä nousulla kiinteän yhteyden avausajankohtaan saakka. Komissio totesi tästä, että liikenne-ennusteet oli laadittu näiden hintojen perusteella ja että eriytetyn hintarakenteen käyttöönotolla olisi vähäinen vaikutus tuloihin. Näin ollen komissio piti oletettuja tieliikennetuloja uskottavina ja asianmukaisina. Rautatietuloista komissio katsoi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 324 kappaleessa, että niiden laskentaperusta oli kohtuullinen.
220
On todettava, että tällä alaväitteellä kantajat sekä DFA ja Rederi Nordö-Link ainoastaan kiistävät sen, että katsoessaan, että tieliikennetuloja voitiin pitää uskottavina ja asianmukaisina, komissio hyväksyi olettaman, jonka mukaan hinnat vastasivat Rødbyn ja Puttgardenin välisellä lauttayhteydellä vuonna 2007 käytettyjä hintoja inflaatiotarkistettuina.
221
Tässä yhteydessä on muistutettava, että IPCEI-tiedonannon 31 kohdan mukaan rahoitusvajeella tarkoitetaan positiivisten ja negatiivisten kassavirtojen erotusta investoinnin pitoaikana, diskontattuna niiden nykyarvoon asianmukaisen diskonttaustekijän perusteella, joka kuvastaa tuottoastetta, jota ilman tuensaaja ei toteuttaisi hanketta erityisesti siihen liittyvien riskien vuoksi.
222
Koska rahoitusvajeella pyritään määrittämään, missä määrin hanke voitaisiin rahoittaa markkinaehtoisesti, komissio sekä DFA ja Rederi Nordö-Link myös katsovat tulojen arvioinnissa perustellusti, että on otettava huomioon sellaisen yksityisen sijoittajan markkinakäyttäytyminen, joka pyrkisi mahdollisuuksien mukaan siihen, että tulot vahvistetaan tasolle, joka mahdollistaa investointikustannusten kattamisen mahdollisimman hyvin.
223
Kantajien sekä DFA:n ja Rederi Nordö-Linkin esittämiä väitteitä on tutkittava näiden näkökohtien valossa.
224
Ensinnäkin kantajien väitteestä, joka koskee pääosin sitä, että komissio teki niiden mielestä ilmeisen arviointivirheen myöntäessään, että Femernin tulot eivät kattaneet kaikkia sen kustannuksia, kiinteän yhteyden rakennuskustannukset mukaan luettuina, on todettava, että IPCEI-tiedonannon 31 kohdan ei voida tulkita edellyttävän, että tulot kattavat kaikki tuensaajalle aiheutuneet kustannukset. Kuten komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 323 kappaleessa, jos olisi edellytettävä, että tulot vahvistetaan tasolle, jolla voidaan kattaa kaikki rakentamis- ja toimintakustannukset, rahoitusvajetta ei olisi, joten minkäänlaista tukea ei voitaisi hyväksyä, vaikka se olisi tarpeellinen investointihankkeen toteuttamiseksi.
225
Lisäksi, kuten komissio perustellusti toteaa, korkeammat hinnat eivät automaattisesti kasvata tuloja, sillä kysynnässä esiintyy joustoa suhteessa hintaan. Tästä on todettava, että kantajat sekä DFA ja Rederi Nordö-Link eivät kiistä riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 323 kappaleessa esitettyä toteamusta, jonka mukaan vuoden 2016 rahoitusanalyysistä ilmenee, että eriytetyllä hintarakenteella olisi vain suhteellisen vähäinen vaikutus kokonaistuloihin.
226
Lisäksi kantajat myöntävät vastauksessaan, että korkeammat hinnat eivät automaattisesti lisää tuloja muiden markkinatoimijoiden harjoittaman kilpailun vuoksi. Toisin kuin kantajat väittävät, tämä ei merkitse sitä, että kiinteää yhteyttä varten valittu liiketoimintamalli ei olisi asianmukainen, vaan vahvistaa sen, että tuen myöntäminen on tarpeen tällaisen hankkeen toteuttamiseksi.
227
Toiseksi on todettava, että kantajat sekä DFA ja Rederi Nordö-Link eivät ole esittäneet selvitysaineistoa, joka vahvistaisi, että korkeampiin tuloihin olisi ollut mahdollista yltää vahvistamalla tieliikenteelle korkeammat hinnat.
228
Aluksi on todettava, että ei ole esitetty näyttöä siitä DFA:n ja Rederi Nordö-Linkin väitteestä, joka koskee pääosin sitä, että kiinteän yhteyden käytöstä perittävien maksujen pitäisi olla Rødbyn ja Puttgardenin välisen yhteyden lauttaliikennemaksuja korkeammat sillä perusteella, että kiinteä yhteys tarjoaa lauttaliikenteen harjoittajien palveluja paremman palvelun. Nämä väliintulijat eivät nimittäin viittaa todisteisiin, jotka koskisivat lauttaliikenteen nykyisen harjoittajan Rødbyn ja Puttgardenin välisellä reitillä soveltamia hintoja. Näin ollen DFA ja Rederi Nordö-Link eivät voi väittää, että kiinteän yhteyden käytöstä perittävät hinnat olisivat tosiasiallisesti samansuuruiset tai alemmat kuin lauttaliikenteen nykyisen harjoittajan kyseisellä reitillä soveltamat hinnat.
229
Tämän jälkeen on todettava, että mikään todiste ei tue Eurotunnelin soveltamia hintoja koskevaa esimerkkiä, johon DFA ja Rederi Nordö-Link vetoavat. Koska kyseinen esimerkki koskee Kanaalitunnelin kiinteää yhteyttä, sillä ei myöskään voi olla merkitystä, koska asiakirja-aineistosta ilmenee, että mainittu kiinteä yhteys on tarkoitettu ainoastaan rautatieliikennettä varten. On kuitenkin todettava, etteivät kantajat eivätkä mainitut väliintulijat kiistä komission riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 324 kappaleessa esittämää toteamusta siitä, että rautateiden käyttötulojen laskentaperusta on asianmukainen.
230
Kreikan Ríon–Antírrion siltaa koskevasta esimerkistä on todettava, että sillä, että kiinteän yhteyden tieliikenteen hinnat ovat korkeammat kuin lauttaliikenteen hinnat, ei voi olla merkitystä, koska ei ole olemassa asiayhteyteen liittyviä seikkoja, jotka voisivat osoittaa, että kyseisen kiinteän yhteyden tilanne olisi ainakin jossain määrin rinnastettavissa Fehmarninsalmen kiinteän yhteyden tilanteeseen. Koska tuomioistuimen käytettävissä ei ole tietoja Ríon–Antírrion sillan rakennuskustannuksista, rahoitustavoista tai julkisen vallan harjoittamasta kyseisen kiinteän yhteyden käyttömaksujen mahdollisesta sääntelystä, ei voida tehdä päätelmiä kyseistä siltaa käyttävältä tieliikenteeltä perittävien hintojen ja nyt kyseessä olevan kiinteän yhteyden tieosuuden käytöstä perittäviksi suunniteltujen hintojen välisestä erosta.
[– –]
235
Edellä esitetystä seuraa, että kantajat sekä DFA ja Rederi Nordö-Link eivät ole osoittaneet, että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen aliarvioimalla rahoitusvajelaskelmassa huomioon otetut tulot.
236
Näin ollen on hylättävä ensimmäinen alaväite, joka koskee rahoitusvajelaskelmassa huomioon otettujen tulojen riitauttamista.
2) Toinen alaväite, joka koskee kustannusten riitauttamista
237
Kantajat sekä DFA ja Rederi Nordö-Link katsovat, että komissio teki virheen ottaessaan lainojen jälleenrahoituskustannukset huomioon rahoitusvajelaskelmassa.
238
Komissio kiistää tämän väitteen Tanskan kuningaskunnan tukemana.
239
Tästä on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimintatukien, joilla pyritään säilyttämään vallitseva tilanne tai vapauttamaan yritys kustannuksista, joista sen olisi muuten vastattava liikkeenjohdossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, ei lähtökohtaisesti voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 6.11.1990, Italia v. komissio, C‑86/89, EU:C:1990:373,18 kohta; tuomio 22.9.2020, Itävalta v. komissio, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, 119 kohta ja tuomio 12.7.2018, Itävalta v. komissio, T‑356/15, EU:T:2018:439, 579 kohta).
240
Kuten edellä 221 kohdassa on muistutettu, IPCEI-tiedonannon 31 kohdasta ilmenee lisäksi, että tuen enimmäistaso määritetään ottaen huomioon havaittu rahoitusvaje suhteessa tukikelpoisiin kustannuksiin. IPCEI-tiedonannon liitteessä olevassa h kohdassa täsmennetään Euroopan yhteistä etua koskevaan tärkeään hankkeeseen liittyvien tukitoimenpiteiden tukikelpoisten kustannusten osalta, että muita kuin kyseisen liitteen a–g kohdassa mainittuja kustannuksia voidaan hyväksyä, jos se on perusteltua ja jos ne liittyvät erottamattomasti hankkeen toteuttamiseen, lukuun ottamatta toimintakustannuksia, jotka eivät kuulu ensimmäistä teollista hyödyntämistä koskeville hankkeille myönnettävää tukea koskevan g kohdan soveltamisalaan.
241
Käsiteltävässä asiassa komissio totesi yhtäältä riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 320 kappaleessa, että tukikelpoiset kustannukset rajoittuivat hankkeen rakennuskustannuksiin, joihin sisältyvät suunnittelukustannukset sekä mainonta-, markkinointi- ja tiedotuskustannukset. Toisaalta se muistutti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 325 ja 326 kappaleessa, että se, voitiinko toimintakustannukset sisällyttää rahoitusvajelaskelmaan, on eri asia kuin se, onko toimintatukia myönnetty. Komissio totesi, että IPCEI-tiedonannon 31 kohdassa viitataan positiivisten ja negatiivisten kassavirtojen väliseen eroon rahoitusvajeen määrittämiseksi, ja siinä täsmennetään, että investointipäätöksen taustalla on investointikustannusten etukäteinen vertaaminen tuleviin tuloihin ja tuleviin toimintakustannuksiin. Tästä komissio totesi myös, että sijoittajat eivät yleensä tee myönteistä sijoituspäätöstä, jos vertailun tulos osoittaa alijäämäisyyttä tai negatiivista nettonykyarvoa. Komissio totesi lisäksi, että tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi [SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan mukaisesti 17.6.2014 annetussa komission asetuksessa (EU) N:o 651/2014 (EUVL 2014, L 187, s. 1) esitetyt soveltuvuuskriteerit vahvistavat tämän menetelmän.
242
Ensinnäkin on todettava, että kantajien sekä DFA:n ja Rederi Nordö-Linkin kirjelmiin ei sisälly perusteluja sen väitteen tueksi, jonka mukaan komissio olisi tehnyt virheen sisällyttäessään toimintakustannuksia investointihankkeen negatiiviseen kassavirtaan. On erityisesti huomattava, että ei ole nimenomaisesti esitetty ainoatakaan väitettä niiden toteamusten perusteltavuuden kyseenalaistamiseksi, jotka komissio on esittänyt riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 325 ja 326 kappaleessa.
243
Kun unionin yleinen tuomioistuin tiedusteli asiaa kantajilta istunnossa täsmentääkseen niiden esittämiä väitteitä, ne totesivat, että 19.9.2018 annetussa tuomiossa HH Ferries ym. v. komissio (T‑68/15, EU:T:2018:563) olisi kielletty toimintakustannusten sisällyttäminen rahoitusvajeeseen. Kantajat totesivat myös, että kielto perustui IPCEI-tiedonannon liitteeseen, jossa toimintakustannukset jätetään tukikelpoisten kustannusten ulkopuolelle. Rederi Nordö-Link väittää lisäksi, että toimintakustannusten huomioon ottaminen rahoitusvajeessa merkitsee toimintatuen hyväksymistä ja rahoitusvajeen keinotekoista kasvattamista.
244
Ensinnäkin on todettava, että – kuten komissio väittää – toimintakustannusten sisällyttäminen investointihankkeen negatiiviseen kassavirtaan rahoitusvajeen laskemiseksi ei johda toimintatuen myöntämiseen. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 323 kappaleesta ilmenee, toimintatulot, jotka vastaavasti olisi otettava huomioon myös positiivisina kassavirtoina, nimittäin ylittävät selvästi toimintakustannukset. Näin ollen Rederi Nordö-Link ei voi väittää, että toimintakustannusten sisällyttämisestä rahoitusvajeeseen seuraisi toimintatuen myöntäminen.
245
Toiseksi on todettava, että DFA:n ja Rederi Nordö-Linkin väite, jonka mukaan toimintakustannusten sisällyttäminen rahoitusvajelaskelmaan kasvattaisi tätä alijäämää keinotekoisesti, ei voi riittää sen päätelmän tekemiseen, että komissio olisi jättänyt noudattamatta IPCEI-tiedonannon 31 kohtaa sisällyttäessään toimintakustannukset rahoitusvajelaskelmaan. Kuten edellä 241 kohdassa muistutettiin, komissio selitti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 326 kappaleessa syyt, joiden vuoksi toimintakustannukset olivat erottamaton osa rahoitusvajeanalyysiä. Tästä seuraa, että koska ei ole esitetty seikkoja, jotka voisivat kyseenalaistaa näiden selitysten pätevyyden, tämä väite ei voi menestyä.
246
Unionin yleistä tuomioistuinta ei sen 19.9.2018 antamassa tuomiossa HH Ferries ym. v. komissio (T‑68/15, EU:T:2018:563) pyydetty tulkitsemaan IPCEI-tiedonannon 31 kohdassa tarkoitettua rahoitusvajeen käsitettä. Kantajat eivät näin ollen voi perustellusti väittää, että kyseistä tuomiota voitaisiin tulkita siten, että siinä kielletään toimintakustannusten sisällyttäminen rahoitusvajelaskelmaan.
247
Tämän vuoksi on todettava, että kantajat sekä DFA ja Rederi Nordö-Link eivät ole osoittaneet, että IPCEI-tiedonannon 31 kohta olisi sivuutettu komission rahoitusvajelaskelmassa siitä syystä, että toimintakustannukset on sisällytetty investointihankkeen negatiiviseen kassavirtaan.
248
Toiseksi on todettava, että kantajat, DFA ja Rederi Nordö-Link myös tukeutuvat 19.9.2018 annettuun tuomioon HH Ferries ym. v. komissio (T‑68/15, EU:T:2018:563) väittäessään, että komissio on tehnyt virheen katsoessaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 294 kappaleessa, että suunnittelu- ja rakennuskustannuksiin liittyviä uudelleenrahoitettuja lainoja varten myönnetyt takaukset eivät olleet toimintatukea.
249
Tästä on todettava, että 19.9.2018 annetusta tuomiosta HH Ferries ym. v. komissio (T‑68/15, EU:T:2018:563) ja erityisesti sen 107, 108 ja 111 kohdasta ilmenee, ettei voida sulkea pois sitä, että tuensaajan toimintakustannusten kattamiseksi myönnetyt valtiontakaukset voivat olla toimintatukea. Siitä ei sitä vastoin ilmene, että suunnittelu- ja rakennuskustannuksiin liittyviin uudelleenrahoitettuihin lainoihin mutta ei toimintakustannuksiin myönnettyjen takausten kaltaiset takaukset olisivat tällaista toimintatukea.
250
On kuitenkin todettava, että kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 292 ja 293 kappaleesta ilmenee, Tanskan viranomaiset ovat rajanneet valtionlainojen ja valtiontakausten myöntämisen rahoitukseen, jota tarvitaan suunnittelu- ja rakennusvaiheista aiheutuvien kustannusten kattamiseksi, toimintakustannuksia lukuun ottamatta. Kun tämä rajoitus otetaan huomioon, komissio saattoi katsoa pätevästi, että kyse oli investointituista, eikä tätä päätelmää voida kyseenalaistaa – kuten kantajat sekä DFA ja Rederi Nordö-Link väittävät – unionin yleisen tuomioistuimen 19.9.2018 antamassaan tuomiossa HH Ferries ym. v. komissio (T‑68/15, EU:T:2018:563) esittämillä toteamuksilla.
251
DFA:n ja Rederi Nordö-Linkin väitteestä, jonka mukaan Femern saa toimintatukea sillä perusteella, että sen hyväksi myönnetyt tukitoimenpiteet voivat jatkua 16 vuoden ajan kiinteän yhteyden täydellisen avaamisen jälkeen, vaikka ajanjakso onkin pidempi kuin ajankohta, jona Femern kykenee kassavirtansa perusteella hankkimaan rahoitusta kilpailluilta markkinoilta ilman tukea, on todettava, että tämä väite on päällekkäinen edellä 208–212 kohdassa jo tarkastellun väitteen kanssa, ja se on näin ollen hylättävä samoista syistä.
252
Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että komissio ei tehnyt virhettä katsoessaan, että suunnittelu- ja rakennuskustannuksiin liittyvien lainojen jälleenrahoitus ei ollut toimintatukea.
253
Näin ollen on hylättävä toinen alaväite, joka koskee rahoitusvajelaskelmassa huomioon otettujen kustannusten riitauttamista.
c)
Kolmas väite, joka koskee tuen määrän riitauttamista
254
Kantajat sekä FSS, DFA ja Rederi Nordö-Link väittävät, että komissio on tehnyt ilmeisiä arviointivirheitä tuen määrän laskemisessa.
255
Komissio kiistää tämän väitteen Tanskan kuningaskunnan tukemana.
256
Ensinnäkin on selvitettävä, olisiko, kuten kantajat ja DFA väittävät, tuen määrän vastattava, toisin kuin komissio on katsonut, kaikkien valtiontakauksilla katettujen lainojen ja kaikkien valtionlainojen arvoa, koska Femern ei pysty maksamaan lainojaan takaisin, kuten kaupallista etua koskevasta vuoden 2001 selvityksestä ilmenee takauksia koskevan tiedonannon 4.1 kohdan mukaisesti.
257
Kuten takauksia koskevan tiedonannon 4.1 kohdan kolmannen alakohdan a alakohdasta ilmenee, komissio katsoo, että ”vaikeuksissa olevien yritysten kohdalla markkinatalouden ehdoin toimiva takaaja, jos sellainen löytyisi, veloittaisi takauksen myöntämishetkellä suuren maksun maksukyvyttömyysoletuksen takia. Jos todennäköisyys sille, että lainanottaja ei voi maksaa lainaa takaisin, nousee erityisen korkeaksi, tällaista markkinahintaa ei ehkä ole, ja poikkeuksellisissa olosuhteissa takauksen tukiosuus voi osoittautua yhtä korkeaksi kuin summa, joka tosiasiallisesti takauksella katetaan”.
258
Takauksia koskevan tiedonannon 4.1 kohdan kolmannen alakohdan a alakohdasta ilmeneekin, että takauksen tukiosuus vastaa takauksen kattamien lainojen kokonaismäärää ainoastaan silloin, kun on kyse vaikeuksissa olevasta yrityksestä ja poikkeuksellisista olosuhteista. Koska tällaisella lähestymistavalla on kauaskantoiset seuraukset, mahdollisuutta laskea valtiontakauksesta aiheutuva etu lainan taatun kokonaismäärän suuruiseksi ei voida perustella pelkästään sillä, että tuensaajayritys on vaikeuksissa. Komissio voikin turvautua tähän lähestymistapaan vain poikkeuksellisissa olosuhteissa ja ainoastaan, jos vaikeuksissa oleva yritys ei pysty maksamaan takauksen kattamaa lainaa takaisin omilla varoillaan.
259
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio katsoi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 346 kappaleessa, että tukiosuuden ei pidä vastata valtion myöntämien lainojen ja valtiontakauksen saaneiden lainojen kokonaismääriä siitä syystä, että Femernin tilanne ei kuulunut takauksia koskevan tiedonannon 4.1 kohdan kolmannen alakohdan a alakohdassa tarkoitettuihin poikkeuksellisiin olosuhteisiin.
260
On todettava, että kantajat ja DFA eivät esitä mitään sellaista, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että Femern on valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen annetuissa suuntaviivoissa tarkoitettu vaikeuksissa oleva yritys tai että kyseinen yritys ei kykenisi maksamaan takaisin lainoja, jotka oli katettu suunnittelu- ja rakennuskustannusten kattamiseksi otetulla velalla.
261
Perustellakseen väitteensä kantajat ja DFA nimittäin tukeutuvat yksinomaan kaupallista etua koskevaan vuoden 2001 selvitykseen, josta ilmenee, että yksityinen sektori ei voisi toteuttaa kiinteää yhteyttä koskevaa hanketta ilman merkittävää julkista tukea. Vaikka tällainen seikka voi olla merkityksellinen sen selvittämiseksi, ovatko Femernille myönnetyt valtionlainat ja valtiontakaukset SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, tai sen toteamiseksi, ettei tämänkaltaista hanketta voida toteuttaa ilman tukea, se ei voi olla riittävä osoittamaan, että Femern olisi vaikeuksissa oleva yritys, joka ei pystyisi kiinteän yhteyden toimintavaiheessa maksamaan takaisin suunnittelu- ja rakennuskustannusten kattamiseksi ottamaansa velkaa.
262
Näin ollen on katsottava, että kantajat ja DFA eivät ole osoittaneet, että komissio olisi tehnyt virheen katsoessaan, että tuen määrä ei voi vastata valtionlainojen ja valtiontakauksen saaneiden lainojen kattamien määrien kokonaismäärää.
263
Toiseksi kantajien väitteestä, jonka mukaan Femern ei pystyisi maksamaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 342 ja 343 kappaleessa tarkoitettua takausmaksua, on todettava, että kantajat vetoavat tämän väitteensä tueksi yksinomaan riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeisiin seikkoihin eli Tanskan liikenneministerin 24.4.2020 antamaan ilmoitukseen ja vuoden 2015 rakennuslain muuttamisesta 5.12.2020 antamaan esitykseen. Tässä yhteydessä on muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission valtiontukipäätöksen lainmukaisuutta on arvioitava niiden tietojen perusteella, jotka sillä oli käytettävissään päätöksen tekemisen ajankohtana (tuomio 10.7.1986, Belgia v. komissio, 234/84, EU:C:1986:302, 16 kohta ja tuomio 12.7.2018, Itävalta v. komissio, T‑356/15, EU:T:2018:439, 333 kohta). Kantajien kyseisellä väitteellä ei näin ollen voida kyseenalaistaa riidanalaisen päätöksen laillisuutta.
[– –]
275
Edellä esitetyn perusteella on hylättävä kolmas väite, joka koskee tuen määrän riitauttamista.
276
Toisen kanneperusteen kolmas osa on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
4.
Kanneperusteen neljäs osa, joka koskee kilpailun kohtuuttoman vääristymisen estämistä koskevan analyysin ja tasapainotestin riitauttamista
277
Kantajat väittävät FSS:n, DFA:n, Rederi Nordö-Linkin, ECSAn, Trelleborg Hamnin, Aktionsbündnisin, NABUn ja VDR:n tukemina, että komissio on katsonut virheellisesti, että kiinteän yhteyden kielteiset vaikutukset kilpailuun eivät olleet omiaan kompensoimaan sen myönteisiä vaikutuksia.
278
Komissio kiistää tämän väitteen Tanskan kuningaskunnan tukemana.
[– –]
280
Käsiteltävässä asiassa komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 359 kappaleessa myönteisistä vaikutuksista, että kiinteän yhteyden tarkoituksena on edistää sen molemmin puolin asuvien kansalaisten liikkuvuutta, integroitumista ja kulttuurivaihtoa ja parantaa Pohjoismaiden ja Keski-Euroopan välisiä yhteyksiä niin matkustajaliikenteen kuin maanteiden ja rautateiden tavaraliikenteen osalta. Komissio totesikin, että kiinteästä yhteydestä odotetut hyödyt oli tunnustettu Euroopan tasolla sisällyttämällä tämä yhteys ensisijaisten TEN-T-hankkeiden luetteloon. Lisäksi komissio mainitsi hankkeen myönteiset vaikutukset alueen tiettyihin talouden aloihin, kuten huoltoasemiin, vähittäiskauppaan, ravintoloihin, hotelleihin, huvipuistoihin sekä rautatie- ja linja-autoliikenteeseen. Lisäksi komissio katsoi, että kiinteä yhteys parantaisi myös rautatieliikenteen saatavuutta ja mahdollistaisi rahdin ja matkustajien siirtymisen maanteiltä rautateille.
281
Kielteisistä vaikutuksista komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 360 kappaleessa, että kiinteän yhteyden avaaminen vaikuttaisi kielteisesti lauttaliikenteen harjoittajiin Rødby–Puttgarden-lauttareitillä ja muihin lauttareitteihin sekä lauttaliikennesatamien toimintaan. Komissio kuitenkin katsoi, että Femernillä oli rajalliset edellytykset vaikuttaa lauttaliikenteen harjoittamiseen, sillä valtiontuki rajoittui kiinteän yhteyden suunnittelu- ja rakennusvaiheen kustannuksiin ja sen ylärajana on rahoitusvaje. Näin ollen komissio katsoo, että pääasiallinen vaikutus lauttaliikenteen harjoittajien toimintaan on seurausta viranomaisten päätöksestä rakentaa kiinteä yhteys, joka tarjoaa vaihtoehdon olemassa oleville liikennepalveluille, eikä komission tehtävänä ole kyseenalaistaa viranomaisten tekemää ratkaisua.
282
Lisäksi komissio on riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 361–363 kappaleessa tutkinut peräjälkeen markkinoilla esiintyvän ylikapasiteetin riskiä, määräävän markkina-aseman riskiä ja kilpailuun kohdistuvia yleisiä vaikutuksia sekä markkinoiden sulkemisen riskiä.
283
Muistutettuaan, ettei sen tehtävänä ollut arvioida kiinteän yhteyden rakentamista koskevan viranomaispäätöksen vaikutuksia, komissio päätteli riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 365 kappaleessa kielteisten ja myönteisten vaikutusten vertailun jälkeen, että Femernin hyväksi toteutetuilla tukitoimenpiteillä, sellaisina kuin ne olivat aloittamispäätöstä seuranneen tarkistetun ilmoituksen jälkeen supistettuina, oli vain vähäinen vaikutus kilpailuun ja kauppaan ja että sen myönteiset vaikutukset Euroopan yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen ovat tätä kielteistä vaikutusta suuremmat.
284
Ensinnäkin kantajien sekä FSS:n, ECSAn ja Rederi Nordö-Linkin väitteestä, jonka mukaan komissio ei kvantifioinut tuen myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia, jotta voitaisiin arvioida kilpailun vääristymisen vakavuusaste, on todettava, että on katsottu, että tuen myönteiset ja kielteiset vaikutukset voidaan ottaa huomioon kokonaisvaltaisesti (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2018, Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio, T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942, 255 kohta) tai ne ovat jopa implisiittisesti johdettavissa tutkimuksesta, joka koskee tuen vaikutuksia kilpailuun ja kauppaan silloin, kun tuen kielteiset vaikutukset ovat rajalliset (ks. vastaavasti tuomio 9.6.2016, Magic Mountain Kletterhallen ym. v. komissio, T‑162/13, ei julkaistu, EU:T:2016:341, 110 kohta).
285
Lisäksi on todettava, että IPCEI-tiedonannon 41–43 kohdassa esitetään ainoastaan periaatteet tuen myönteisten ja kielteisten vaikutusten vertailua varten vaatimatta tällaisten vaikutusten esittämistä määrällisesti. Komissiota ei näin ollen voida moittia siitä, ettei se olisi arvioinut mainittuja myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia nojautumalla määrällisiin tekijöihin, joissa otetaan huomioon tuensaajan koko, sen markkinaosuus suhteessa kilpailijoihin ja myönnetyn tuen suuruus.
[– –]
287
Komissiota ei näin ollen voida kritisoida siitä, ettei se olisi kvantifioinut tuen myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia kilpailun vääristymisen vakavuuden arvioimista varten.
288
Toiseksi on tutkittava, tekikö komissio ilmeisen arviointivirheen, kuten kantajat väittävät, kun se totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 360 kappaleessa, että Femernin kykyä haitata lauttaliikenteen kilpailua rajoitti se, että tuen ylärajana on rahoitusvaje.
289
On todettava, että tarkasteltaessa kiinteän yhteyden kielteisiä vaikutuksia olemassa oleviin liikennepalveluihin ja erityisesti lauttaliikenteen harjoittajien toimintaan komissio erotti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 360 kappaleessa toisistaan yhtäältä kielteiset vaikutukset, jotka aiheutuivat viranomaisten päätöksestä rakentaa olemassa oleville liikennemuodoille vaihtoehdon tarjoava kiinteä yhteys, ja toisaalta Femernin hyväksi toteutetuista tukitoimenpiteistä johtuviksi katsottavat kielteiset vaikutukset. Komissio katsoo, että sen on myönteisten ja kielteisten vaikutusten vertailun yhteydessä tarkasteltava ainoastaan kyseiselle yritykselle myönnetyistä tukitoimenpiteistä aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia.
290
Tästä on muistutettava, että oikeuskäytännössä on jo katsottu, että komission tehtävänä ei ole valtiontukien valvonnan yhteydessä kyseenalaistaa viranomaisten päätöstä olemassa oleville liikennevälineille vaihtoehtoisen infrastruktuurin rakentamisesta sillä perusteella, että tällainen hanke on ratkaisu, joka tuottaa kokonaisuudessaan myönteisiä tuloksia siinäkin tapauksessa, että kyseisen infrastruktuurin käyttöönotto johtaisi olemassa olevien liikennevälineiden häviämiseen (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2018, Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio, T‑630/15, ei julkaistu, EU:T:2018:942, 255 kohta).
291
Näin ollen komissio saattoi katsoa pätevästi, että sen tehtävänä oli rajoittaa tarkastelunsa Femernille myönnettyjen tukitoimenpiteiden kielteisiin vaikutuksiin.
292
Niistä kielteisistä vaikutuksista, jotka johtuvat tukitoimenpiteiden myöntämisestä Femernille, komissio totesi, että Femernille myönnetty rahoitus kattoi kiinteän yhteyden suunnittelu- ja rakentamiskustannukset rahoitusvajeen rajoissa; että viranomaiset sääntelivät kiinteän yhteyden käyttömaksujen määrää; ja että kyseisen yrityksen mahdollisuutta myöntää alennuksia rajoitti tarve riittävien tulojen takaamiseen toimintakustannusten maksamiseksi ja kiinteän yhteyden suunnittelun ja rakentamisen rahoittamiseksi otettujen lainojen takaisinmaksua varten. Näin ollen komissio katsoi, että Femernillä oli rajallinen valta vaikuttaa lauttaliikenteen harjoittamiseen ja että pääasialliset kielteiset vaikutukset johtuivat viranomaisten päätöksestä rakentaa kiinteä yhteys.
293
Kantajien väitteestä, joka koskee pääosin sitä, että tukien enimmäismäärän asettamisella rahoitusvajeen tasolle ei ole merkitystä sen osoittamiseksi, että tuki ei vääristä aiheettomasti kilpailua sillä perusteella, että kyse on tuen oikeasuhteisuuden tutkintavaiheessa huomioon otettavasta seikasta, on muistutettava, että tarve punnita keskenään SEUT 107 artiklan 3 kohdan a–e alakohdassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamisessa odotettuja myönteisiä vaikutuksia ja kilpailun vääristymisen ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen kannalta kielteisiä vaikutuksia, ainoastaan ilmentää suhteellisuusperiaatetta ja periaatetta, jonka mukaan SEUT 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia on tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T‑578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 124 kohta).
294
Koska suhteellisuusperiaatteen tarkoituksena on rajoittaa tuki tarvittavaan vähimmäismäärään, jotta voidaan vähentää vääristymiä sisämarkkinoilla, on lisäksi katsottava, että komissio voi tukitoimenpiteiden myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia punnitessaan hyödyntää pätevästi tuen oikeasuhteisuuden arvioinnin yhteydessä tehtyjä havaintoja. Nyt käsiteltävässä asiassa tuen määrän rajaaminen investointihankkeen rahoitusvajeen tasolle tarkoitti sitä, että Femernille myönnettiin rahoitusta enintään 27,3 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista. Koska valtiontuen oikeasuhteisuuden tutkiminen sekä myönteisten ja kielteisten vaikutusten vertailun arviointi liittyvät erottamattomasti toisiinsa, tuen määrän rajaaminen tällä tavoin on siis merkityksellinen seikka, jonka perusteella voidaan katsoa, että tukitoimenpiteistä aiheutuvat kielteiset vaikutukset ovat vähäisiä.
295
Kantajien väitteestä, joka koskee pääosin sitä, että Femern saattaisi hyödyntää sille vuoden 2015 rakennuslain 42 §:n 3 momentissa annettua mahdollisuutta myöntää alennuksia vahvistaakseen hintansa lauttaliikenteen harjoittajien soveltamia hintoja alhaisemmiksi, on todettava, että kyseinen väite on täysin hypoteettinen, varsinkin kun Femernin edellytetään tuottavan riittävästi tuloja voidakseen maksaa toimintakustannuksensa ja lisäksi maksaa takaisin kiinteän yhteyden suunnittelun ja rakentamisen rahoittamiseksi ottamansa lainat, kuten komissio on huomauttanut. Siinä tapauksessa, että Femernin mahdollisesti myöntämät alennukset johtaisivat sen tulojen merkittävään vähenemiseen, kyseinen yritys ei ehkä kykenisi maksamaan takaisin valtion myöntämiä lainoja ja valtiontakauksella myönnettyjä lainoja riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 349 ja 351 kappaleessa asetetussa määräajassa.
296
Kolmanneksi on selvitettävä, tekikö komissio ilmeisiä arviointivirheitä tutkiessaan tiettyjä kielteisiä seikkoja, jotka erikseen tai yhdessä saattaisivat kompensoida tuen myönteisiä vaikutuksia, kuten kantajat väittävät.
297
Ensinnäkin siitä kantajien sekä FSS:n, DFA:n, ECSAn ja VDR:n väitteestä, jonka mukaan komissio on virheellisesti päätellyt, ettei tuki lisäisi ylikapasiteettia Fehmarninsalmen ylittävien liikennepalvelujen markkinoilla, on todettava, että se perustuu riidanalaisen päätöksen virheelliseen tulkintaan.
298
Komissio nimittäin mainitsi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 361 kappaleessa ainoastaan väitteen, jonka mukaan ”Scandlines ja muut väittivät lisäksi, että kiinteä yhteys loisi paljon lisäkapasiteettia jo kyllästyneille markkinoille”, ja komissio totesi tältä osin, että ”Tanskan viranomaisten parempana pitämän erilaisen vaihtoehdon luomista olemassa oleville palveluille ei voida rinnastaa kapasiteetin lisäämiseen kyllästyneillä markkinoilla”.
299
Ei siis voida katsoa, että komissio olisi itse todennut, että Fehmarninsalmen ylittävien liikennepalvelujen markkinat ovat kyllästyneet.
300
Lisäksi on todettava, että kantajat sekä FSS, ECSA, DFA ja VDR eivät ole esittäneet näyttöä tukeakseen väitettään kyseisillä markkinoilla esiintyvästä ylikapasiteetista. Vaikka kantajat vetoavat lauttapalvelujen keskimääräiseen käyttöasteeseen, joka on niiden mukaan vain 49 prosenttia, ne eivät kuitenkaan ole esittäneet tätä väitettä tukevia todisteita. Tästä on täsmennettävä, että pelkkä viittaus samanlaiseen väitteeseen, joka sisältyy muodollisen tutkintamenettelyn aikana esitettyihin huomautuksiin ja jonka tueksi ei myöskään ole esitetty todistusvoimaisia asiakirjoja, ei voi olla näyttöä.
301
Kuten komissio väittää, on lisäksi todettava, että sen paremmin kantajat kuin FSS, ECSA, DFA ja VDR eivät esitä perusteltuja väitteitä, joilla voitaisiin kyseenalaistaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 361 kappaleessa esitetty toteamus, jonka mukaan erilaisen ja parempana pidetyn vaihtoehdon luomista olemassa oleville palveluille ei voida rinnastaa kapasiteetin lisäämiseen kyllästyneillä markkinoilla. On nimittäin todettava, että niiden väitteet perustuvat markkinoiden ylikapasiteettia koskevaan olettamaan, jonka tueksi ole esitetty näyttöä.
302
Näin ollen kantajat ja mainitut väliintulijat eivät ole osoittaneet, että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen todetessaan, että kiinteä yhteys ei aiheuta ylikapasiteettia Fehmarninsalmen ylittämiseen tarjottavien palvelujen markkinoilla.
303
Toiseksi on selvitettävä, onko komissio tehnyt ilmeisen arviointivirheen ottaessaan määräävän markkina-aseman riskin huomioon riittämättömällä tavalla, kuten kantajat väittävät.
304
Vaikka komissio on käsiteltävässä asiassa myöntänyt riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 362 kappaleessa, ettei voida sulkea pois sitä, että Femern saa määräävän aseman Fehmarninsalmen joidenkin kuljetuspalvelujen markkinoilla, komissio on kuitenkin täsmentänyt, että määräävän markkina-aseman olemassaolo ei sinänsä ole unionin oikeuden vastaista. Todettuaan, että Scandlinesilla on tällä hetkellä monopoli Rødbyn ja Puttgardenin välisellä reitillä, komissio katsoi lisäksi, että jos lauttaliikennepalvelut jatkuisivat kyseisellä reitillä, kiinteä yhteys edistäisi kyseisen monopolin purkamista, mikä johtaisi kilpailukykyisempien markkinoiden syntymiseen.
305
On todettava, että IPCEI-tiedonannon 43 kohdassa todetaan ainoastaan, että komissio arvioi määräävän markkina-aseman riskin, täsmentämättä tilanteita, joissa tukea myönnetään infrastruktuurin rakentamishankkeeseen. Lisäksi on muistutettava, että IPCEI-tiedonannon 41 kohdan mukaan tuki voidaan katsoa SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaiseksi, jos sen kielteiset vaikutukset, jotka ilmenevät kilpailun vääristymisenä ja vaikutuksena jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ovat rajalliset, ja Euroopan yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamista edistävien myönteisten vaikutusten on oltava niitä suuremmat.
306
Toisin kuin kantajat pääosin väittävät, IPCEI-tiedonannon 43 kohtaa ei näin ollen voida tulkita siten, että tuella, joka saattaa edistää määräävän markkina-aseman syntymistä, olisi järjestelmällisesti katsottava olevan kielteisiä vaikutuksia, jotka väistämättä kompensoivat Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen myönteisiä vaikutuksia, ja näin on sitäkin suuremmalla syyllä, kun määräävän markkina-aseman riski rajoittuu tässä asiassa Fehmarninsalmen ylittämiseksi tarjottujen kuljetuspalvelujen paikallisiin markkinoihin.
307
Tästä on todettava, etteivät kantajat eivätkä niiden vaatimuksia tukevat väliintulijat kiistä riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 359 kappaleessa yksilöityjä kiinteän yhteyden myönteisiä vaikutuksia. Komissio totesi tältä osin, että kiinteän yhteyden myönteiset vaikutukset eivät rajoittuneet tuensaajaan eivätkä Fehmarninsalmen alueelle sijoittautuneisiin yrityksiin vaan ulottuisivat laajemmalle unioniin, sillä kiinteä yhteys parantaisi Pohjoismaiden ja Keski-Euroopan välistä yhteyttä sekä matkustajien että maanteiden ja rautateiden tavaraliikenteen osalta samoin kuin rautatieliikenteen saatavuutta, mikä edistäisi maanteillä kulkevan rahti- ja matkustajaliikenteen siirtymistä rautateille. Tästä seuraa, kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 281 kappaleesta ilmenee, että kiinteää yhteyttä koskeva hanke edistää Euroopan yhteistä etua koskevana tärkeänä hankkeena sisämarkkinoiden toiminnan parantamista sekä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistamista.
308
Kun otetaan huomioon se, että kiinteän yhteyden myönteiset vaikutukset eivät rajoitu yhden jäsenvaltion taloudellisiin toimijoihin vaan hyödyttävät laajemmin muitakin taloudellisia toimijoita unionissa, komissio saattoi laajaa harkintavaltaansa käyttäessään katsoa, että määräävän aseman riski paikallisilla liikennepalvelumarkkinoilla ei voinut kompensoida niitä myönteisiä vaikutuksia, jotka kiinteällä yhteydellä on Euroopan yhteistä etua koskevan tavoitteen saavuttamisen kannalta.
309
Lisäksi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 362 kappaleesta ilmenee, että kantajilla on nykyisin monopoli Fehmarninsalmen ylittämisessä tarjottavien kuljetuspalvelujen markkinoilla eli Rødbyn ja Puttgardenin välisellä reitillä. Näin ollen komissio saattoi todeta ilmeistä arviointivirhettä tekemättä, että jos lauttaliikennepalvelut säilytetään kyseisellä yhteydellä, kiinteä yhteys lisäisi kilpailua näillä markkinoilla.
310
Vaikka Scandlines ei olekaan monopoliasemassa markkinoilla, jotka maantieteellisesti ulottuvat Rødbyn ja Puttgardenin välistä yhteyttä laajemmalle, kuten komissio perustellusti toteaa, ei ole myöskään vaaraa siitä, että Femern saisi määräävän aseman maantieteellisesti laajemmilla markkinoilla.
311
Näin ollen komissio ei tehnyt ilmeistä arviointivirhettä katsoessaan, että riski Femernin määräävästä markkina-asemasta ei merkinnyt sitä, että tällainen tuen kielteinen vaikutus kilpailun vääristymisen kannalta olisi suurempi kuin hankkeen myönteiset vaikutukset Euroopan yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamisessa.
312
Kolmanneksi on selvitettävä, onko komissio tehnyt ilmeisen arviointivirheen, kun se ei todennut riskiä markkinoiden sulkemisesta.
313
On todettava, että kantajat sekä ECSA, Trelleborg Hamn, Rederi Nordö Link ja VDR eivät väitteillään riitauta sellaisinaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 363 kappaleessa esitettyjä toteamuksia siitä, että riskiä markkinoiden sulkemisesta ei ole. Komissio katsoi käsiteltävässä asiassa, ettei ollut riskiä markkinoiden sulkemisesta, toimitusketjun alku- ja loppupään markkinat mukaan lukien, koska kiinteä yhteys olisi avoin kaikille käyttäjille yhdenvertaisesti ja syrjimättömästi. Lisäksi komissio totesi, että hintarakenne on syrjimätön ja verojen ja maksujen kantamisesta raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta tiettyjen infrastruktuurien käytöstä 17.6.1999 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 1999/62/EY (EYVL 1999, L 187, s. 42) ja yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/34/EU (EUVL 2012, L 343, s. 32) mukainen.
314
Kantajat ja mainitut väliintulijat arvostelevat väitteillään komissiota lähinnä siitä, ettei se ole ottanut huomioon polkumyynnin riskiä. Tästä on todettava, että nämä väitteet perustuvat olennaisilta osin argumentteihin, jotka ovat samankaltaisia kuin ne, joihin on vedottu toisen kanneperusteen kolmannen osan toisen väitteen ensimmäisen alaväitteen yhteydessä, joka koskee ilmeistä arviointivirhettä rahoitusvajeen mukaisten tulojen arvioinnissa (ks. edellä 216–235 kohta). Kantajat ja väliintulijat arvostelevat komissiota siitä, että se on todennut, ettei markkinoiden sulkemisen riskiä ollut, vaikka Femernin hinnat olivat sen kustannuksia alhaisemmat.
315
On todettava, että kantajat sekä ECSA, Rederi Nordö Link, Trelleborg Hamn ja VDR eivät selitä syitä, joiden vuoksi sellaisten tukitoimenpiteiden hyväksyminen, jotka kattavat rajallisen osan infrastruktuurihankkeen suunnittelu- ja rakennuskustannuksista, aiheuttaisi markkinoiden sulkemisen. Kuten edellä 224 kohdasta ilmenee, ei myöskään voida vaatia, että Femernin tulot vahvistettaisiin tasolle, joka kattaisi kaikki suunnittelu-, rakennus- ja toimintakustannukset, sillä perusteella, että tämä merkitsisi sitä, ettei Femernille voitaisi myöntää lainkaan tukea, vaikka tuki olisi tarpeen kyseisen hankkeen toteuttamiseksi. Lisäksi, kuten komissio perustellusti toteaa, koska Femernin edellytetään tuottavan riittävästi tuloja paitsi toimintakustannustensa kattamiseksi myös suunnittelu- ja rakennuskustannusten kattamiseksi otetun velan maksamiseksi, riski siitä, että se myöntäisi huomattavia alennuksia hinnoista, on väistämättä vähäinen.
316
Kantajien väitteestä, jonka mukaan Femern voisi hyödyntää määräävää markkina-asemaansa alentaakseen hinnat kustannuksiaan pienemmiksi tarkoituksenaan markkinoiden sulkeminen, on muistutettava, että viranomaiset määrittävät kiinteän yhteyden käytöstä perittävien maksujen määrän ja Femernillä on vain tietynasteinen harkintavalta joidenkin alennusten myöntämisessä. Kyseisen yrityksen on kuitenkin tuotettava riittävästi tuloja voidakseen maksaa toimintakustannuksensa ja myös maksaakseen takaisin lainat, jotka on otettu kiinteän yhteyden suunnittelun ja rakentamisen rahoittamiseksi. Näin ollen siinäkin tapauksessa, että Femern myöntäisi alennuksia, sen olisi silti huolehdittava siitä, että tulojen taso on edelleen riittävä valtionlainojen ja valtiontakauksien takaisinmaksuun riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 349 ja 351 kappaleessa asetetuissa määräajoissa.
317
Kantajat eivät myöskään voi väittää, että Femern saattaisi alentaa hintoja jyrkästi markkinoiden sulkemiseksi sillä perusteella, että Tanskan viranomaisten myönnettyä valtiontukea Juutinrauman salmen kiinteään yhteyteen tämän reitin liikennöitsijä oli alentanut merkittävästi tieliikenteestä perittävien maksujen määrää. Vaikka pitääkin paikkansa, että kantajat ovat esittäneet näyttöä mainittujen maksujen määrän alenemisesta alun perin suunniteltuun nähden, ne eivät kuitenkaan esitä todisteita, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että Juutinrauman kiinteän yhteyden toiminnanharjoittajan tilanne on rinnastettavissa Femernin tilanteeseen. Komissio totesi tältä osin, että – toisin kuin Juutinrauman kiinteästä yhteydestä vastaavalle toiminnanharjoittajalle myönnetyt tuet – Femernille myönnettyjen toimenpiteiden määrää ja kestoa on käsillä olevassa asiassa rajattu tiukasti.
318
Näin ollen on hylättävä väite, jonka mukaan komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen todetessaan, ettei markkinoiden sulkemisen riskiä ollut.
319
Edellä esitetystä seuraa, että kantajat ja niiden vaatimuksia tukevat väliintulijat eivät ole osoittaneet yhtäältä, että komission toteamuksiin siitä, ettei ollut vaaraa markkinoiden kyllästymisestä ja niiden sulkemisesta, liittyisi ilmeisiä arviointivirheitä, ja toisaalta, että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen katsoessaan, että riski määräävän markkina-aseman saavuttamisesta ei kompensoinut Euroopan yhteistä etua koskevan tavoitteen edistämisen myönteisiä vaikutuksia.
320
Näin ollen on hylättävä väite, jonka mukaan komissio olisi tehnyt ilmeisiä arviointivirheitä tutkiessaan eräitä kielteisiä seikkoja, jotka erikseen tai yhdessä voisivat kompensoida Euroopan yhteisen edun mukaisen tavoitteen edistämisen myönteisiä vaikutuksia.
[– –]
326
Kuudenneksi on todettava, että NABUn ensimmäistä kertaa istunnossa esittämä väite, jonka mukaan komissio ei tekemänsä vertailun yhteydessä ottanut riittävässä määrin huomioon kiinteän yhteyden ympäristövaikutuksia, on jätettävä tutkimatta sillä perusteella, että kannekirjelmä ei sisällä sellaista väitettä tai argumenttia, jolla pyrittäisiin kyseenalaistamaan komission riidanalaisen päätöksensä johdanto-osan 366–368 kappaleessa esittämien toteamusten perusteltavuus. Tämä väite ei missään tapauksessa voi menestyä. Sen tueksi ei nimittäin ole esitetty lainkaan näyttöä, eikä ympäristönäkökohtien huomioon ottaminen myöskään kuulu tukitoimenpiteen myönteisten ja kielteisten vaikutusten keskinäiseen punnintaan (ks. vastaavasti tuomio 22.9.2020, Itävalta v. komissio, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, 101 ja 102 kohta). Lisäksi on niin, että vaikka komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 367 ja 368 kappaleessa, että Tanskan viranomaiset ovat ottaneet huomioon kiinteän yhteyden ympäristövaikutukset, että ne on tutkittu ja niitä on lievennetty ja että hankkeen lähtökohtana on, että se on valmisteltava, rakennettava ja sitä on käytettävä siten, että estetään haitalliset vaikutukset luontoon ja ympäristöön sekä torjutaan huomattavia kielteisiä vaikutuksia, NABU ei ole esittänyt sellaista näyttöä, joka voisi kyseenalaistaa nämä toteamukset.
327
Toisen kanneperusteen neljäs osa on edellä esitetyn perusteella hylättävä kokonaisuudessaan.
328
Kaiken edellä esitetyn perusteella kanne on hylättävä.
III Oikeudenkäyntikulut
329
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
330
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen Tanskan kuningaskunta, joka tukee väliintulijana komission vaatimuksia, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
331
Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi määrätä, että muu kuin kyseisen artiklan 1 ja 2 kohdassa mainittu väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. Käsiteltävässä asiassa on määrättävä, että ECSA, DFA, NABU, VDR, Aktionsbündnis, FSS, Rederi Nordö-Link ja Trelleborg Hamn vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Scandlines Danmark ApS ja Scandlines Deutschland GmbH vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3)
Tanskan kuningaskunta, European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association, Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Verband Deutscher Reeder eV, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), Rederi AB Nordö-Link ja Trelleborg Hamn AB vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Papasavvas
Spielmann
Brkan
Gâlea
Tóth
Julistettiin Luxemburgissa 28 päivänä helmikuuta 2024
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.
(
1
)	Tuomiosta on otettu tähän vain kohdat, joiden julkaisemista unionin yleinen tuomioistuin pitää aiheellisena.