Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MACIEJ SZPUNAR
12 päivänä helmikuuta 2026 (1)
Asia C‑658/24
Penny Market Kft.
vastaan
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
(Ennakkoratkaisupyyntö – Győri Törvényszék (Győrin alioikeus, Unkari))
Ennakkoratkaisupyyntö – Kansalliset oikeussäännöt, joissa tietyt elintarvikkeiden jakelijat velvoitetaan alentamaan tiettyjen elintarvikkeiden hintoja määrätyn ajanjakson ajan ja ylläpitämään tiettyä määrää varastossa – Seuraamusmaksu – Asetus (EU) N:o 1308/2013 – Direktiivi 2006/123/EY – 14 artikla – Sijoittautumisvapaus – Syrjintä
1.        Kriisejä, erityisesti yleiseurooppalaisia kriisejä, syntyy nykytilanteessa jatkuvasti ja, kun ne ovat luonteeltaan taloudellisia, ne asettavat unionille ja sen jäsenvaltioille haasteen suojella väestöä liiallisilta taloudellisilta vaikutuksilta. Erityisesti jotkin jäsenvaltiot näkevät paljon vaivaa kompensoidakseen väestölleen markkinahäiriöiksi katsomansa vaikutukset. Näin käyttöön otetut toimenpiteet aiheuttavat kuitenkin usein (uusia) markkinahäiriöitä, koska sisämarkkinoilla, joille on ominaista tavaroiden, palvelujen ja tuotantovälineiden vapaa liikkuvuus, joku – joko julkinen tai yksityinen taho – joutuu lopulta maksamaan laskun.
2.        Nyt käsiteltävä asia, Győri Törvényszékin (Győrin alioikeus, Unkari) esittämä ennakkoratkaisupyyntö, on hyvä esimerkki tästä ilmiöstä: inflaation torjumiseksi ja tiettyjen sellaisten elintarvikkeiden toimitusvarmuuden turvaamiseksi, joiden on Unkarin mielestä oltava ehdottomasti kuluttajien saatavilla kohtuuhintaan, Unkari on asettanut vähittäiskauppiaille velvoitteen antaa alennuksia näistä tuotteista ja pitämään niitä varastossa riittävä määrä. Toimenpidettä sovelletaan ainoastaan vähittäiskauppiaisiin, joiden liikevaihto ylittää tietyn raja-arvon, joten vaikka sitä sovelletaan näennäisesti erotuksetta unkarilaisiin vähittäiskauppiaisiin ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden vähittäiskauppiaisiin, se vaikuttaa tosiasiallisesti lähes yksinomaan viimeksi mainittuihin.
3.        Unionin tuomioistuin on aiemmin todennut tuomiossa SPAR Magyarország,(2) että asetus (EU) N:o 1308/2013,(3) joka on unionin yhteisen maatalouspolitiikan nojalla annettu oikeudellinen väline, on esteenä nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaiselle lainsäädännölle. Ehdotan tässä ratkaisuehdotuksessa, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian tämän oikeuskäytännön mukaisesti ja toteaa, että myös direktiivin 2006/123/EY(4) säännökset ovat esteenä kyseessä olevalle Unkarin toimenpiteelle.
I       Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
1.     Asetus N:o 1308/2013
4.        Asetuksen N:o 1308/2013 83 artiklan 5 kohdan mukaan ”jäsenvaltiot voivat antaa tai pitää voimassa muita kansallisia säännöksiä tuotteista, joihin sovelletaan unionin kaupan pitämisen vaatimusta, edellyttäen, että kyseiset säännökset ovat unionin oikeuden ja etenkin tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteen mukaisia, ja jollei Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 98/34/EY
– – muuta johdu”.(5)
2.     Direktiivi 2006/123
5.        Direktiivin 2006/123 1 artiklan 1 kohdan mukaan ”tässä direktiivissä vahvistetaan yleissäännökset, joiden avulla edistetään palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta niin, että samalla taataan palvelujen korkea laatu”.
6.        Kyseisen direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Suhde muihin [unionin] oikeuden säännöksiin”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jos tämän direktiivin säännökset ovat ristiriidassa palvelutoiminnan aloittamisen ja harjoittamisen erityisiä näkökohtia tietyillä aloilla tai tietyissä ammateissa säätelevien muiden [unionin] säädösten kanssa, muiden [unionin] säädösten säännöksillä on etusija ja niitä sovelletaan kyseisiin aloihin ja ammatteihin.
– –”
7.        Direktiivin 2006/123 14 artiklassa, jonka otsikko on ”Kielletyt vaatimukset”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamiseen ehdoksi alueellaan seuraavia vaatimuksia:
1) syrjivät vaatimukset, jotka perustuvat suoraan tai epäsuorasti kansalaisuuteen tai yhtiön kotipaikkaan – –
– –”
B       Unkarin oikeus
8.        Unkarin hallitus julisti 24.5.2022 hätätilan Ukrainan sodan takia. Tämän oikeudellisen järjestelmän yhteydessä hallitus antoi 5.5.2023 asetuksen elintarvikkeiden hintainflaation hillitsemiseksi sodan aikana tarvittavista toimenpiteistä (A háborús élelmiszerár-infláció csökkentése erdében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. Rendelet, jäljempänä hallituksen asetus), joka tuli voimaan 6.5.2023 ja jonka tarkoituksena oli hillitä sodan aiheuttamaa korkeaa inflaatiota.
9.        Hallituksen asetuksen 1 §:n 2 momentin 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”[Tässä asetuksessa] ’kauppiaalla’ tarkoitetaan kauppiasta, joka harjoittaa päätoimisesti tilastollisen toimialaluokituksen nimikkeen ’4711 – Elintarvikkeiden, juomien ja tupakan erikoistumaton vähittäiskauppa’ toimintaa ja jonka vähittäiskauppaverosta annetun vuoden 2020 lain XLV [A kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény] mukainen nettoliikevaihto oli yli 1 000 miljoonaa [Unkarin] forinttia vuonna 2021.”
10.      Kyseisen asetuksen 2 §:n 1–2a momentissa säädetään seuraavaa:
”(1)      Liitteessä 1 lueteltujen luokkien tuotteiden (jäljempänä tuoteluokat, joita pakollinen alennus koskee) ja liitteessä 2 lueteltujen tuoteryhmien osalta kauppias on velvollinen soveltamaan hinnanalennusta 1.6.2023–30.6.2024 kaikissa myymälöissään (tai postimyyntitoiminnan tapauksessa kaikilla alustoilla, joilla kyseistä toimintaa harjoitetaan).
(2)      Liitteessä 1 lueteltujen tuoteluokkien osalta kauppiaan on sinä aikana, kun edellä 1 momentissa tarkoitettu hinnanalennus on voimassa, sovellettava – kyseisellä alennusjaksolla ja sen päätyttyä toistuvasti – vähintään yhteen tuotteeseen – jonka se valitsee vapaasti kullakin alennusjaksolla – kustakin tuoteluokasta, jota pakollinen alennus koskee (jäljempänä alennustuote) – bruttovähittäismyyntihintaa, joka on vähintään 15 prosenttia alempi kuin sen kyseisen tuotteen hinnanalennusta edeltäneiden 30 päivän aikana soveltama alin bruttovähittäismyyntihinta (jäljempänä alennushinta).
(2a)      Edellä 2 momentin mukaisten alennushintojen soveltamisen lisäksi kauppiaan on 1.8.2023–30.6.2024 sovellettava vähintään kahden liitteessä 2 mainitun (vapaasti valitsemansa) tuoteryhmän muihin tuotteisiin – kyseisellä alennusjaksolla ja sen päätyttyä toistuvasti – bruttovähittäismyyntihintaa, joka on vähintään 15 prosenttia alempi kuin ostohinta.”
11.      Kyseisen asetuksen 3 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kauppias on velvollinen
a)      pitämään kaupan alennustuotteita ja
b)      asettamaan kyseisiä tuotteita päivittäin myytäväksi vähintään määrä, joka vastaa kauppiaan vuonna 2022 myymää keskimääräistä päivittäistä määrää niin, että asiakkaiden tarpeisiin voidaan vastata jatkuvasti.”
12.      Kyseisen asetuksen 3/A §:n 1 momentissa säädetään lisäksi seuraavaa:
”Kauppias on velvollinen niiden liitteessä 2 lueteltujen tuotteiden osalta, joita se piti kaupan 1.6.2023,
a)      pitämään niitä kaupan;
b)      asettamaan näitä tuotteita päivittäin myytäväksi vähintään sen keskimääräisen päivittäisen määrän, jonka se myi vuonna 2022;
c)      ylläpitämään näiden tuotteiden varastoja – tarvittaessa määrän, joka vastaa enintään edellä b kohdassa mainittua määrää kaksinkertaisena – ja jatkuvasti tarjoamaan näistä varastoista riittävän määrän tuotteita asiakkaiden tarpeisiin, jotta vältetään alitarjonta.”
13.      Hallituksen asetuksen 5 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jos viranomainen havaitsee tarkastuksensa aikana, että tässä asetuksessa asetettuja velvoitteita on jätetty noudattamatta, – –
– –
d)      jos 3 ja 3/A §:ssä asetettuja velvoitteita ei ole noudatettu,
da)      määrää kauppiaalle 500 000 forintin seuraamusmaksun, jos vaje kussakin tuoteluokassa tai
‑ryhmässä on enintään 10 prosenttia;
db)      määrää kauppiaalle yhden miljoonan forintin seuraamusmaksun, jos vaje kussakin tuoteluokassa tai
‑ryhmässä on yli 10 prosenttia mutta enintään 50 prosenttia;
dc)      määrää kauppiaalle kahden miljoonan forintin seuraamusmaksun, jos vaje kussakin tuoteluokassa tai
‑ryhmässä on yli 50 prosenttia tai jos kauppias ei ole täyttänyt velvollisuuttaan vastata asiakkaiden tarpeisiin jatkuvasti;
e)      voi määrätä kauppiaan lopettamaan tilapäisesti toimintansa siinä myymälässä, – – jossa velvoitetta on jätetty noudattamatta, määräajaksi, joka on vähintään vuorokausi ja enintään kuusi kuukautta.”
14.      Hallituksen asetuksen liitteessä 1 luetellaan 20 tuoteluokkaa, joita pakollinen alennus koskee, ja niihin sisältyvät muun muassa seuraavat: siipikarjanliha, porsaan- ja naudanliha ja muista eläinlajeista saatava liha, lihatuotteet, maito, meijerituotteet, leipä, leipomotuotteet, kuivapasta, jauho, sokeri, tuoreet kasvikset, tuoreet hedelmät, hedelmä- ja kasvistuoremehut, valmisateriat, mausteet, maustekastikkeet, kahvi, tee, kivennäisvedet ja virvoitusjuomat.
15.      Hallituksen asetuksen liitteessä 2 luetellaan kahdeksan tuoteryhmää, joita hinnanalennus koskee, ja ne vastaavat olennaisin osin tuomiossa SPAR Magyarország kyseessä olevia säännellyillä hinnoilla myytäviä tuotteita.
II     Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset
16.      Vastaajana oleva kansallinen viranomainen suoritti 20.2.2024 pakollisen myynninedistämisjärjestelmän yhteydessä paikalla tehdyn tarkastuksen Tatabányassa (Unkari) sijaitsevassa myymälässä, jota ylläpitää pääasian kantaja Penny Market.
17.      Kansallinen viranomainen määräsi 27.3.2024 tekemällään päätöksellä Penny Marketille kuluttajien suojeluun perustuvan seuraamusmaksun, jonka määrä oli neljä miljoonaa forinttia (n. 10 380 euroa) sillä perusteella, että se totesi paikalla tehdyssä tarkastuksessa, että kahta alennustuotetta (omenia ja 0,33 litran pakkauksessa myytävää virvoitusjuomaa), vaikka niitä oli varastossa, ei ollut asetettu myytäväksi hyllyille ja että tarkastuspäivänä näitä tuotteita ei ollut myyty lainkaan. Penny Market ei näin ollen ollut varmistanut, että näitä tuotteita oli kaupan yhtenä päivänä viikon kestäneen alennuskampanjan aikana eikä tarkemmin sanottuna ollut tarjonnut myytäväksi niiden keskimääräistä päivittäistä määrää, jonka se myi vuonna 2022, varmistaakseen, että asiakkaiden tarpeisiin voidaan vastata jatkuvasti. Kantaja oli näin ollen jättänyt noudattamatta hallituksen asetuksen 3 §:n 1 momenttia.
18.      Omenien osalta kantaja vetoaa toimitusviivästyksiin ja väittää, että tarkastuspäivänä kyseistä tuotetta oli myyty määrä, joka vastasi vuonna 2022 myytyä keskimääräistä päivittäistä määrää. Kantaja katsoo, että vastaajan olisi pitänyt tarkastella koko päivän myyntiä eikä tehdä päätelmiä minkään yksittäisen ajankohdan perusteella. Kantaja väittää, että kivennäisvesien ja virvoitusjuomien luokassa kuluttajien saatavilla oli korvaava tuote.
19.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, onko hallituksen asetus yhteensopiva sisämarkkinoita koskevien oikeussääntöjen ja yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevan lainsäädännön kanssa.
20.      Tässä tilanteessa Győri Törvényszék päätti 23.9.2024 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 9.10.2024, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1.      Onko SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa ja [direktiivin 2006/123] 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa hätätilan perusteella velvoitetaan ainoastaan elintarvikkeiden vähittäiskauppiaat, joiden vuosiliikevaihto on yli 1 000 miljoonaa forinttia [(n. 2 595 196 euroa)], soveltamaan tiettyihin tuoteryhmiin tietyn ajanjakson ajan bruttovähittäismyyntihintaa, joka on vähintään 15 prosenttia alempi kuin niiden edellisten 30 päivän aikana soveltama alin bruttovähittäismyyntihinta, ja jossa säädetään pakollisesta seuraamusmaksun määräämisestä silloin, kun tätä velvoitetta ei noudateta?
2.      Onko [asetusta N:o 1308/2013] tulkittava siten, että se ei ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa hätätilan perusteella velvoitetaan ainoastaan elintarvikkeiden vähittäiskauppiaat, joiden vuosiliikevaihto on yli 1 000 miljoonaa forinttia, soveltamaan tiettyihin tuoteryhmiin tietyn ajanjakson ajan bruttovähittäismyyntihintaa, joka on vähintään 15 prosenttia alempi kuin niiden edellisten 30 päivän aikana soveltama alin bruttovähittäismyyntihinta, ja jossa säädetään pakollisesta seuraamusmaksun määräämisestä silloin, kun tätä velvoitetta ei noudateta?”
21.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Penny Market, Unkarin, Saksan ja Itävallan hallitukset sekä Euroopan komissio. Kaikki nämä osapuolet Itävallan hallitusta lukuun ottamatta osallistuivat 13.11.2025 pidettyyn istuntoon.
III  Arviointi
A       Alustavat huomautukset
22.      Nyt käsiteltävän asian tosiseikat tuovat välittömästi mieleen tuomion SPAR Magyarország tosiseikat. Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuin katsoi, että asetusta N:o 1308/2013 on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle toimenpiteelle, jolla hätätilanteen takia velvoitetaan jakelija tarjoamaan myytäväksi tiettyjä kyseisen asetuksen soveltamisalaan kuuluvia maataloustuotteita säänneltyyn hintaan ja keskimääräisinä päivittäisinä määrinä, jotka ovat olleet jakelijan varastossa, ja velvoitetaan määräämään seuraamusmaksu tilanteessa, jossa kyseisellä kansallisella toimenpiteellä säädettyjä velvoitteita laiminlyödään.(6)
23.      On todettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiassa SPAR Magyarország esittämät kysymykset koskivat ainoastaan asetuksen N:o 1308/2013, joka on unionin yhteisen maatalouspolitiikan väline, säännöksiä. Sisämarkkinoiden perusvapauksien yhteydessä ei viitattu primaarioikeuteen tai johdettuun oikeuteen. Näin ollen unionin tuomioistuin tarkasteli vastauksessaan ainoastaan kyseistä asetusta.(7)
24.      Nyt käsiteltävä asia on erilainen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa tässä asetuksen N:o 1308/2013 lisäksi useisiin sisämarkkinoita koskeviin oikeussääntöihin. Tarkastellessani ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiä kysymyksiä käsittelen näin ollen molempia.
25.      Kahdella kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, ovatko SEUT 49 ja SEUT 56 artikla, direktiivin 2006/123 16 artikla tai asetuksen N:o 1308/2013 säännökset esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa hätätilanteen perusteella velvoitetaan elintarvikkeiden vähittäiskauppiaat, joiden vuosiliikevaihto ylittää tietyn määrän, soveltamaan tiettyihin tuoteryhmiin tietyn ajanjakson ajan bruttovähittäismyyntihintaa, joka on vähintään 15 prosenttia alhaisempi kuin niiden edellisten 30 päivän aikana soveltama alin bruttovähittäismyyntihinta, ja jossa säädetään pakollisesta seuraamusmaksun määräämisestä silloin, kun tätä velvoitetta ei noudateta.
26.      Kyseisestä kansallisesta toimenpiteeltä voidaan esittää lyhyt yhteenveto seuraavasti: hallituksen asetuksen mukaan elintarvikkeiden vähittäiskauppiaiden oli sovellettava tiettyihin tuotteisiin määrätyn ajanjakson ajan bruttovähittäismyyntihintaa, joka oli vähintään 15 prosenttia alempi kuin niiden edellisten 30 päivän aikana soveltama alin bruttovähittäismyyntihinta. Hallituksen ssetusta sovelletaan ainoastaan vähittäiskauppiaisiin, joiden vuosiliikevaihto vuonna 2021 oli yli 1 000 miljoonaa forinttia. Hallituksen asetuksessa säädetään, että tietyssä ”tuoteluokassa” hinnanalennusta on sovellettava vähintään yhteen tuotteeseen. Näihin tuoteluokkiin sisältyvät muun muassa seuraavat: siipikarjanliha, porsaan- ja naudanliha, muista eläinlajeista saatava liha, lihatuotteet, maito, meijerituotteet, leipä, leipomotuotteet, kuivapasta, jauho, sokeri, tuoreet kasvikset, tuoreet hedelmät, hedelmä- ja kasvistuoremehut, valmisateriat, mausteet, maustekastikkeet, kahvi, tee, kivennäisvedet ja virvoitusjuomat.
B       Asetus N:o 1308/2013
27.      Tuomiossa SPAR Magyarország käsiteltiin yksityiskohtaisesti asetusta N:o 1308/2013, jonka keskeiset piirteet esitetään lyhyesti jäljempänä.
28.      Kyseisessä asiassa Unkari oli hätätilanteen takia antanut toimenpiteen, jolla yhtäältä velvoitettiin jakelija tarjoamaan myytäväksi tiettyjä asetuksen N:o 1308/2013 soveltamisalaan kuuluvia maataloustuotteita säänneltyyn hintaan ja keskimääräisinä päivittäisinä määrinä, jotka ovat olleet jakelijan varastossa viitevuonna, ja toisaalta velvoitettiin määräämään seuraamusmaksu tilanteessa, jossa kyseisellä kansallisella toimenpiteellä säädettyjä velvoitteita laiminlyödään.
29.      Unionin tuomioistuin totesi muun muassa seuraavaa. Ensinnäkin on niin, että silloin kun tietyllä alalla on annettu asetus yhteisestä markkinajärjestelystä, jäsenvaltioilla on kuitenkin velvollisuus pidättyä sellaisten toimenpiteiden toteuttamisesta, jotka saattaisivat poiketa markkinajärjestelystä tai olla sen vastaisia. Yhteisen markkinajärjestelyn vastaisia ovat myös sellaiset säännöstöt, jotka haittaavat järjestelyn moitteetonta toimintaa, vaikka kyseistä alaa ei olisikaan säännelty tyhjentävästi kyseisellä järjestelyllä.(8) Toiseksi, jollei hintojenvahvistusmekanismia ole, vapaaseen kilpailuun perustuva vapaa myyntihinnanmuodostus on osa asetusta
N:o 1308/2013 ja ilmentää periaatetta tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta toimivan kilpailun olosuhteissa.(9) Kolmanneksi yhteisen markkinajärjestelyn toteuttaminen ei kuitenkaan estä jäsenvaltioita soveltamasta sellaisia kansallisia sääntöjä, joilla tavoitellaan muita yleistä etua koskevia päämääriä kuin niitä, joita kyseinen yhteinen markkinajärjestely koskee, vaikka kyseiset säännöt voivatkin vaikuttaa sisämarkkinoiden toimintaan kyseisellä alalla, kunhan nämä säännöt ovat omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän toteutumisen eikä niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.(10)
30.      Ymmärtääkseni tämä merkitsee viime kädessä samantyyppistä kansallisen toimenpiteen tarkastelua kuin mitä tehdään perussopimuksissa taattujen perusvapauksien yhteydessä: jäsenvaltion on pyrittävä yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen ja osoitettava, että kansallinen toimenpide on asianmukainen ja että kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat oikeasuhteisia.
31.      Nyt käsiteltävässä asiassa hallituksen asetuksessa säädetyistä hintojen alentamista ja myytäväksi asetettavia määriä koskevista velvoitteista ei ole säädetty asetuksessa N:o 1308/2013. Ne ovat myös ristiriidassa vapaan kilpailun periaatteen kanssa, joka on yksi kyseisen asetuksen keskeisistä tavoitteista. Velvollisuudella tarjota tiettyjä tuotteita myyntiin alennetuin bruttovähittäismyyntihinnoin ja tietyissä määrin estetään kauppiaita vahvistamasta vapaasti myyntihintojaan ja määriä, jotka ne haluavat myydä. Lisäksi, kuten Saksan hallitus on perustellusti todennut, hallituksen asetuksella estetään yrityksiä toimimasta markkinasuuntautuneesti, reagoimasta dynaamisesti tarjontaan ja kysyntään ja reagoimasta joustavasti markkinoiden muutoksiin. Lisäksi monet vapaaseen kilpailuun liittyvät tekijät, kuten kausivaihtelut, erilaiset kustannusrakenteet, laatuerot tai yleensä hintakilpailu toimitusketjun eri toimijoiden välillä, jätetään huomiotta.
32.      Unkarin hallitus perustelee asetustaan inflaation torjumisella ja toimitusvarmuuden turvaamisella.
33.      Nämä kaksi perustelua liittyvät yleiseen etuun. Vaikka ne eivät ole luonteeltaan puhtaasti taloudellisia perusteita(11), väitän, että inflaation torjunta on vaarallisen lähellä sitä, minkä vuoksi hallituksen asetuksen tarkastelussa on noudatettava erityistä varovaisuutta.
1.     Velvollisuus alentaa hintoja
34.      Siltä osin kuin on kyse hallituksen asetuksen soveltuvuudesta asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen, on todettava inflaation torjuntaa koskevasta tavoitteesta, että tällaisella toimenpiteellä on todennäköisesti päinvastainen vaikutus: kuten Penny Market on vakuuttavasti esittänyt, vähittäiskauppiaiden velvollisuus tarjota tiettyjä tuotteita myyntiin tiettyihin hintoihin joskus jopa ostohintoja alempiin hintoihin – ja siten tappiollisesti – ja pitää niitä varastossa määrinä, jotka eivät perustu todelliseen kysyntään, merkitsee sitä, että vähittäiskauppiaat joutuvat toisinaan nostamaan muiden tuotteiden hintoja tappioiden ja lisäkustannusten korvaamiseksi. Tällainen hintasääntelyn ulkopuolelle jäävien tuotteiden hinnankorotus voisi siten mitätöidä säänneltyjen tuotteiden hintaedut ja puolestaan lisätä inflaatiota. Lisäksi näyttää siltä, että liitteessä I lueteltuja tuoteluokkia koskevat pakolliset alennuskampanjat eivät ole asianmukainen keino hinnanalennusten toteuttamiseksi, koska vähittäiskauppiaita kannustetaan tosiasiallisesti aluksi korottamaan hintojaan tappioidensa minimoimiseksi, jos niiden on myöhemmin myönnettävä säädetyt alennukset. Lisäksi hintasäänneltyjen tuotteiden kysynnän kasvu todennäköisesti nostaa yleisesti ostohintoja, mikä lisäisi asianomaisten vähittäiskauppiaiden tappioita ja voisi nostaa kyseisten tuotteiden hintoja vähittäiskauppiailla, jotka eivät kuulu hallituksen asetuksen soveltamisalaan, mikä puolestaan lisäisi inflaatiota.
35.      Inflaation torjuntaa ei myöskään tarkastella johdonmukaisesti. Kuten Saksan hallitus on korostanut, tämän kysymyksen tarkasteleminen pelkästään elintarvikkeiden vähittäiskauppiaiden tasolla ei ole johdonmukaista eikä järjestelmällistä, koska siinä ei oteta huomioon toimitusketjun muita osia. Jos tavoitteena on torjua inflaatiota johdonmukaisesti pakollisilla hinnanalennuksilla, koko toimitusketju olisi otettava huomioon.
36.      Lisätodisteena siitä, että kyseessä oleviin tavoitteisiin ei pyritä johdonmukaisella tavalla, huomautan lopuksi, että lainsäädäntö kohdistuu suuriin vähittäiskauppiaisiin eikä siinä oteta riittävästi huomioon maaseudulla asuvia ihmisiä, joiden on yleensä kuljetettava pitkiä matkoja kaupunkiin, jossa suuri vähittäiskauppias sijaitsee.
2.     Velvollisuus ylläpitää tiettyä varastomäärää
37.      Velvollisuus tarjota aina tiettyjä määriä tiettyjä tuotteita ei myöskään sovellu inflaation torjuntaa tai toimitusvarmuuden turvaamista koskevien tavoitteiden saavuttamiseen. Velvoittamalla elintarvikkeiden vähittäiskauppiaat tarjoamaan aina myytäväksi alennustuotteita määrä, joka vastaa vuonna 2022 myytyä keskimääräistä päivittäistä määrää, ei oteta huomioon eri tuotteiden saatavuuden ja kysynnän kausivaihteluja. Se, että säädetään, että tuotteita on oltava saatavilla tietty määrä, jota voi usein olla vaikea ylläpitää tietyn kauden aikana, on keinotekoista ja aiheuttaa vähittäiskauppiaille huomattavasti korkeampia kustannuksia, jotka niiden on siirrettävä muihin tuotteisiin, mikä estää inflaation torjuntaa koskevan tavoitteen saavuttamisen. Koska tavanomainen tarjonnan ja kysynnän mekanismi neutralisoidaan näin kokonaan, todennäköisenä seurauksena on muiden tuotteiden keinotekoinen hinnankorotus.
3.     Päätelmä
38.      Kuten edellä esitetystä ilmenee, hallituksen asetus ei mielestäni sovellu inflaation torjuntaa ja tiettyjen tuotteiden toimitusvarmuuden turvaamista koskevien tavoitteiden saavuttamiseen. Asetuksen N:o 1308/2013 säännökset ovat siis esteenä kyseiselle hallituksen asetukselle.
C       Direktiivi 2006/123
1.     Direktiivin 2006/123 merkitykselliset säännökset
39.      Aluksi selitän lyhyesti, mitä direktiivin 2006/123 säännöksiä voidaan soveltaa käsiteltävässä asiassa ja miksi.
40.      Ensinnäkin direktiivin 2006/123 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, että direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon. Sen 4 artiklan 1 kohdan mukaan ”palvelulla” tarkoitetaan ”itsenäisenä ammatinharjoittajana suoritettavaa [SEUT 57 artiklassa] tarkoitettua taloudellista toimintaa, josta yleensä saadaan korvaus”. Kuten unionin tuomioistuin on aiemmin todennut, tavaroiden vähittäiskauppaan liittyvä toiminta on kyseisessä direktiivissä tarkoitettu ”palvelu”.(12)
41.      Toiseksi, koska nyt käsiteltävä asia ei koske mitään direktiivin 2006/123 kohteen(13) tai soveltamisalan(14) ulkopuolelle jäävää toimintaa tai alaa, kyseessä oleva palvelu kuuluu kyseisen direktiivin soveltamisalaan.
42.      Kolmanneksi muut unionin oikeuden säännökset eivät ole esteenä direktiivin 2006/123 säännöksille. Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos kyseisen direktiivin säännökset ovat ristiriidassa palvelutoiminnan aloittamisen ja harjoittamisen erityisiä näkökohtia tietyillä aloilla tai tietyissä ammateissa säätelevien muiden unionin säädösten kanssa, muiden unionin säädösten säännöksillä on etusija ja niitä sovelletaan kyseisiin aloihin ja ammatteihin. Samassa säännöksessä mainitaan tämän jälkeen esimerkinomaisesti(15) neljä unionin oikeuden toimea, joihin ei kuulu asetus N:o 1308/2013. Mielestäni tähän on hyvä syy, koska kyseisessä asetuksessa ei yksinkertaisesti säännellä palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen erityisiä näkökohtia tietyillä aloilla tai tietyissä ammateissa.
43.      Toisin sanoen asetuksella N:o 1308/2013 on erilainen lainsäädännöllinen ja normatiivinen sisältö kuin direktiivillä 2006/123. Kumpikaan näistä kahdesta säädöksestä ei siis ole lex specialis toiseen nähden.
44.      Neljänneksi nyt käsiteltävässä asiassa on kyse sijoittautumisvapautta koskevista säännöksistä eikä palveluja koskevista säännöksistä.
45.      Kuten tiedetään, direktiivissä 2006/123 käsitellään sekä palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta(16) että palvelujen vapaata liikkuvuutta(17). Vaikka näitä kahta lukua ohjaavat samat periaatteet, niiden rakenteessa ja tavassa, jolla unionin lainsäätäjä on päättänyt käsitellä palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta, on useita pieniä mutta ratkaisevia eroja. Näin ollen esimerkiksi palveluntarjoajien sijoittautumisvapauden osalta ei tarvita niin sanottua rajat ylittävää osatekijää.(18)
46.      Sijoittautumisen ja palvelujen välinen raja liittyy vakauteen. Direktiivin 2006/123 4 artiklan 5 kohdan määritelmän mukaan ”sijoittautumisella” tarkoitetaan ”[SEUT 49 artiklassa] tarkoitettua – – tosiasiallista taloudellista toimintaa”. Hallituksen asetuksen soveltamisalaan kuuluvat jakelijat ovat yleensä jo sijoittautuneet Unkariin ja tarjoavat yleensä palvelujaan ja tuotteitaan unkarilaisille ostajille. Näin on varmasti Penny Marketin osalta, jonka osalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi, että sen on perustanut saksalainen REWE-konserni ja että se on toiminut Unkarissa vuodesta 1996 lähtien. Kuten komissio perustellusti korosti, käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva vähittäismyyntitoiminta on Unkarissa pysyvästi ja jatkuvasti harjoitettua taloudellista toimintaa. Kyseessä olevat säännökset kuuluvat siten direktiivin 2006/123 III luvussa vahvistetun sijoittautumisvapauden piiriin eivätkä kyseisen direktiivin IV luvussa vahvistetun palvelujen vapaan liikkuvuuden piiriin.(19)
47.      Näin ollen en käsittele direktiivin 2006/123 16 artiklaa,(20) joka sisältyy palveluja koskevaan lukuun. Keskityn pikemminkin kyseisen direktiivin 14 artiklaan, joka koskee palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta.
2.     Direktiivin 2006/123 14 artikla
48.      Direktiivin 2006/123 14 artiklassa kielletään ehdottomasti syrjivät vaatimukset.
49.      Direktiivin 2006/123 14 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan syrjiviä vaatimuksia, jotka perustuvat suoraan tai välillisesti kansalaisuuteen tai yhtiön kotipaikkaan.(21)
50.      Olennaista on, että kun tällainen syrjintä on todettu, jäsenvaltiolla ei ole mitään mahdollisuutta perustella syrjivää toimenpidettä. Direktiivin 2006/123 14 artiklassa vahvistetaan ”musta lista” kaikissa olosuhteissa kielletyistä vaatimuksista.(22) Tältä osin siinä mainitut kiellot menevät selvästi pidemmälle kuin perussopimuksissa, joiden mukaan sijoittautumisvapauden rajoitus voi teoriassa olla oikeutettu, jos jäsenvaltio osoittaa, että rajoitus on oikeutettu yleistä etua koskevasta pakottavasta syystä ja että rajoitus on oikeasuhteinen ja unionin perusoikeuksien ja yleisten periaatteiden mukainen.
51.      Tässä yhteydessä nyt käsiteltävän asian kannalta tästä seuraa, että hallituksen asetuksen syrjivyyden määrittämisellä on konkreettisia seurauksia, koska asia päättyisi siihen, jos se olisi direktiivin 2006/123 14 artiklan vastainen.
52.      Vaikka olen luonnollisesti tietoinen siitä, että viime kädessä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia määrittää, onko nyt käsiteltävässä asiassa olemassa direktiivin 2006/123 14 artiklan 1 kohdassa kielletty vaatimus, katson, että unionin tuomioistuin voi käytettävissään olevien tietojen perusteella antaa tässä vaiheessa ohjeita ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Unionin tuomioistuimen olisi näin tehdessään otettava huomioon seuraavat seikat.
53.      Tässä vaiheessa on hyödyllistä muistuttaa, mitä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on itse esittänyt unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnössään. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että hallituksen asetus johtaa välilliseen syrjintään(23) seuraavista syistä: a) elintarvikkeiden vähittäismyyntiyhtiöt, joiden liikevaihto on alle 1000 miljoonaa forinttia – eli ne, joita hallituksen asetuksen 1 §:n 2 momentin 2 kohta ei koskenut – olivat kaikki unkarilaisten omistuksessa, kun taas kaikki ne kauppiaat, joiden liiketoimintaa kyseinen säännös koski, olivat muiden kuin unkarilaisten omistuksessa; b) hallituksen asetuksen tosiasiallisen soveltamisen yhteydessä toimivaltaiset viranomaiset valvovat ja määräävät seuraamuksia ainoastaan sellaisten kauppiaiden kaupoille, joiden liiketoiminta ei ole unkarilaisten omistuksessa, kun taas niitä kauppiaita, joiden liiketoiminta on unkarilaisten omistuksessa, joko ei valvota lainkaan tai valvotaan vain harvoin eikä tämä valvonta johda mihinkään seuraamuksiin.
54.      En voi kyseenalaistaa tätä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arviointia. Tehty tosiseikkojen arviointi vaikuttaa päinvastoin täysin loogiselta ja järkevältä, mikä antaa vahvat perusteet ajatella, että hallituksen asetuksella välillisesti syrjitään ulkomaisessa omistuksessa olevia yhtiöitä.
55.      Lopuksi täydellisyyden vuoksi en usko, että unionin tuomioistuimen verotusta koskevilla tuomioilla(24) on mitään vaikutusta nyt käsiteltävään asiaan. Verotuksen alalle on ominaista erityinen arkaluonteisuus ja jäsenvaltioiden yleinen verotuksellinen itsemääräämisoikeus. Verotuksen logiikan ja tarkoituksen taustalla on laillisuusolettama, jonka mukaan jäsenvaltioilla on edellä mainitun yleisen verotuksellinen itsemääräämisoikeuden ansiosta lähtökohtaisesti vapaus verottaa mitä tahansa toimintaa. Jäsenvaltioilla on myös lähtökohtaisesti vapaus valita sopivimpana pitämänsä verotusjärjestelmä, joten progressiivisen verotuksen soveltaminen kuuluu jokaisen jäsenvaltion harkintavaltaan,(25) minkä vuoksi jyrkän progressiiviset verokannatkaan eivät niiden luonteen vuoksi merkitse yhtiöiden kotipaikkaan perustuvaa syrjivää kohtelua.(26) Tällaisessa tilanteessa progressiivisella verolla voi siis olla suurempi vaikutus muiden jäsenvaltioiden luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden omistamiin yrityksiin kuin kyseisessä jäsenvaltiossa asuviin tai sinne sijoittautuneisiin luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin. Nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaiseen lainsäädäntöön sovelletaan kuitenkin erilaista logiikkaa. Nyt käsiteltävässä asiassa olettama on päinvastainen siinä mielessä, että jäsenvaltioiden on pidättäydyttävä ottamasta käyttöön esteitä, jotka voivat haitata sisämarkkinoiden toimintaa.
56.      Näin ollen unionin tuomioistuin omaksuu erilaisen lähestymistavan asioissa, joissa on kyse veroista sisämarkkinavapauksien yhteydessä ja erityisesti palvelujen tarjoamisen vapauden, sijoittautumisvapauden ja pääomien vapaan liikkuvuuden yhteydessä,(27) ja tarkastelee ainoastaan luonteeltaan syrjiviä toimenpiteitä. Näin ollen, kun unionin tuomioistuin toteaa, että toimenpide ei ole syrjivä, se ei kuulu perussopimuksessa vahvistetun asianomaisen vapauden soveltamisalaan. Näiden erityisten olosuhteiden vuoksi ehdotan, että unionin tuomioistuin ei soveltaisi verotusta koskevan oikeuskäytäntönsä osatekijöitä tavanomaisiin sisämarkkinoita koskeviin asioihin, kuten nyt käsiteltävään asiaan.
3.     Alustava päätelmä
57.      Yhteenvetona voidaan todeta, että direktiivin 2006/123 14 artikla on näin ollen esteenä hallituksen asetukselle.
4.     Direktiivin 2006/123 15 artikla
58.      Edellä esitetyn perusteella seuraava analyysi ei ole enää tarpeen. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin päättää olla noudattamatta direktiivin 2006/123 14 artiklaa koskevaa päätelmääni ja arvioi hallituksen asetusta kyseisen direktiivin 15 artiklan kannalta, viittaan edellä esitettyyn asetusta N:o 1308/2013 koskevaan analyysiin. Direktiivin 2006/123 15 artikla on esteenä hallituksen asetukselle täsmälleen samoista syistä kuin asetus N:o 1308/2013.
59.      .
IV     Ratkaisuehdotus
60.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Győri Törvényszékin (Unkari) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Maataloustuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 922/72, (ETY) N:o 234/79, (EY) N:o 1037/2001 ja (EY) N:o 1234/2007 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1308/2013 säännöksiä ja palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 14 artiklaa
on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle toimenpiteelle, jossa hätätilanteen perusteella velvoitetaan elintarvikealan vähittäiskauppiaat, joiden vuosiliikevaihto ylittää tietyn määrän, soveltamaan tiettyihin tuoteryhmiin tietyn ajanjakson ajan bruttovähittäismyyntihintaa, joka on vähintään 15 prosenttia alempi kuin niiden edellisten 30 päivän aikana soveltama alin bruttovähittäismyyntihinta, ja jossa säädetään pakollisesta seuraamusmaksun määräämisestä silloin, kun tätä velvoitetta ei noudateta.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
2      Tuomio 12.9.2024 (C‑557/23, jäljempänä tuomio SPAR Magyarország, EU:C:2024:737).
3      Maataloustuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 922/72, (ETY) N:o 234/79, (EY) N:o 1037/2001 ja (EY) N:o 1234/2007 kumoamisesta 17.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1308/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 671), sellaisena kuin se on muutettuna 2.12.2021 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2021/2117 (EUVL 2021, L 435, s. 262).
4      Palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY (EUVL 2006, L 376, s. 36).
5      Teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22.6.1998 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 1998, L 204, s. 37).
6      Ks. tuomion SPAR Magyarország 48 kohta ja tuomiolauselma.
7      Unionin tuomioistuin valitsi tämän lähestymistavan, vaikka SPAR Magyarország väitti kyseisessä asiassa, että SEUT 34 ja SEUT 49 artikla sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 16, 17, 20 ja 21 artikla olivat esteenä kansalliselle toimenpiteelle. Lisäksi sekä Saksan että Itävallan hallitukset analysoivat kirjelmissään perusvapauksia ja päätyivät siihen, että SEUT 34, SEUT 49, SEUT 34 ja SEUT 36 artikla, perusoikeuskirjan 16 ja 17 artikla ja 49 artiklan 3 kohta sekä asetuksen N:o 1308/2013 säännökset olivat esteenä kyseessä olevalle kansalliselle toimenpiteelle.
8      Ks. tuomio 11.3.2021, komissio v. Unkari (Voittomarginaalit) (C‑400/19, EU:C:2021:194, 35 kohta) ja tuomio SPAR Magyarország (36 kohta).
9      Ks. tuomio 11.3.2021, komissio v. Unkari (Voittomarginaalit) (C‑400/19, EU:C:2021:194, 36 kohta) ja tuomio SPAR Magyarország (37 kohta).
10      Ks. tuomio 11.3.2021, komissio v. Unkari (Voittomarginaalit) (C‑400/19, EU:C:2021:194, 37 kohta) ja tuomio SPAR Magyarország (38 kohta).
11      Jos ne olisivat, ne eivät olisi sopusoinnussa unionin lainsäädännön kanssa.
12      Ks. tuomio 30.1.2018, X ja Visser (C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 97 kohta).
13      Ks. direktiivin 2006/123 1 artiklan 2–7 kohta.
14      Ks. direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 ja 3 kohta. Direktiivin kohteen ja soveltamisalan välisen tarkan rajan vetämisen vaikeudesta ks. ratkaisuehdotukseni asiassa Amazon EU (Kirjojen kuljetuksen vähimmäishinnat) (C‑366/24, EU:C:2025:531, 49 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
15      Kuten sanamuodosta ”muun muassa” voidaan päätellä.
16      Ks. direktiivin 2006/123 III luku.
17      Ks. direktiivin 2006/123 IV luku.
18      Ks. tuomio 30.1.2018, X ja Visser (C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 110 kohta).
19      Tässä yhteydessä on todettava, että kaikki menettelyn osapuolet, lukuun ottamatta Saksan hallitusta kirjallisissa huomautuksissaan (vaikka se ei istunnossa esittämissään suullisissa huomautuksissa painottanut tätä seikkaa), katsovat, että nyt käsiteltävässä asiassa sovelletaan sijoittautumisvapautta koskevia sääntöjä.
20      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa ensimmäisessä kysymyksessään nimenomaisesti direktiivin 2006/123 16 artiklan 1 kohtaan.
21      Tämän jälkeen kyseisessä säännöksessä luetellaan kaksi esimerkkiä (”erityisesti”): a) palveluntarjoajan, tämän henkilöstön, osakkaiden tai hallinto- ja valvontaelinten jäsenten kansalaisuutta koskeva vaatimus ja b) palveluntarjoajalle, tämän henkilöstölle, osakkaille tai hallinto- ja valvontaelinten jäsenille asetettu vaatimus asua kyseisen valtion alueella.
22      Ks. tuomio 16.6.2015, Rina Services ym. (C‑593/13, EU:C:2015:399, 35–40 kohta).
23      Direktiivin 2006/123 16 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti.
24      Ks. esim. tuomio 3.3.2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) ja tuomio 3.3.2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Näiden tuomioiden kriittisestä arvioinnista ks. lisäksi Kreuschitz, V., ”Progressive Taxes in Special Sectors: Awaiting Judgment Day?”; European State Aid Quarterly, 2024, s. 400–420 ja Schroeder, W., ”Ungarische Steuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, s. 939–944.
25      Ks. tuomio 3.3.2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26      Ks. lähinnä tuomio 3.3.2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, 74 kohta).
27      Ks. myös ratkaisuehdotukseni asiassa The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, 82 kohta ja sitä seuraavat kohdat).