61998CC0477_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. In de onderhavige prejudiciële procedure gaat het er in wezen om, of een lidstaat nog conservatoire maatregelen ter bescherming van de gezondheid mag nemen, indien reeds een overeenkomstige gemeenschapsregeling is vastgesteld, maar deze nog niet in werking is getreden.
2. Daarbij staat de vraag centraal, of een dergelijke nationale maatregel - hier een invoerverbod voor dierlijke producten in verband met de bestrijding van BSE - mogelijk is op grond van artikel 9, lid 1, van richtlijn 89/662/EEG (zie punt 11 hieronder) of - indien dit niet het geval is - op grond van artikel 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 30 EG).
3. De Noord-Ierse verzoekster in het hoofdgeding voert uit Ierland hele runderkoppen in, waaruit zij het wangvlees verwijdert. Deze koppen bevatten echter zogenaamd gespecificeerd risicomateriaal (schedel, hersenen, ogen, enz.), waarvan het Verenigd Koninkrijk de invoer ter bestrijding van BSE heeft verboden. Om deze reden is de partij, die werd vergezeld van een door de dierenarts afgegeven gezondheidscertificaat in de zin van richtlijn 64/433/EEG (zie punten 5 e.v. hieronder), in beslag genomen en vernietigd.
4. Op grond van de nog niet in werking getreden beschikking van de Commissie (zie punten 12 e.v. hieronder) moet gespecificeerd risicomateriaal bij de verwijdering in de productie-inrichting onschadelijk worden gemaakt. De verwijzende rechter wil bovendien weten, of productie-inrichting gelijk staat met slachtplaats.
II - Rechtskader
A) Gemeenschapsrecht
1) Richtlijn 64/433/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees in de versie van richtlijn 91/497 (hierna: vers-vleesrichtlijn")
5. Zoals uit de considerans van de reeds in 1964 vastgestelde vers-vleesrichtlijn blijkt, is de richtlijn in het bijzonder gericht op uniformering van de omstandigheden op sanitair gebied in de slachthuizen en uitsnijderijen, alsmede van het opslaan en het vervoer van vlees (vierde overweging van de considerans). De richtlijn is dus niet rechtstreeks bedoeld voor de bestrijding van BSE. Om de bevoegde autoriteiten van het land van bestemming de verzekering te geven dat een zending vlees aan de bepalingen van de vers-vleesrichtlijn voldoet, is de afgifte van een door een officiële dierenarts van het land van verzending verstrekt keuringscertificaat gewenst (zesde overweging van de considerans).
6. Artikel 3 van de vers-vleesrichtlijn luidt:
1. Elke lidstaat ziet erop toe dat
A. hele karkassen, halve karkassen, halve karkassen die in ten hoogste drie stukken zijn verdeeld of voeten:
a) verkregen worden in een slachthuis dat [...] erkend is en gecontroleerd wordt;
b) afkomstig zijn van een slachtdier dat (...) is gekeurd door een officiële dierenarts (...);
c) (...)
d) (...) na het slachten door een officiële dierenarts worden gekeurd (...);
e) (...) worden voorzien van een keurmerk;
f) tot en met h) (...)
B. uitgesneden delen of stukken die kleiner zijn dan die bedoeld onder A of uitgebeend vlees:
a) uitgesneden of uitgebeend worden in een uitsnijderij die (...) is erkend en gecontroleerd;
(...)"
7. Volgens de oorspronkelijke versie van de vers-vleesrichtlijn konden de lidstaten de invoer van vlees ondanks volgens de regels uitgevoerde controles en aangebrachte controles verbieden. Ter zake werd in de zevende overweging van de considerans verklaard:
Overwegende dat de lidstaten het recht moeten hebben de overbrenging naar hun grondgebied te weigeren van vlees dat ongeschikt blijkt voor menselijke consumptie of dat niet voldoet aan de communautaire voorschriften op sanitair gebied."
8. In de huidige versie van de richtlijn komt deze overweging weliswaar niet meer voor, maar door de verwijzing naar een andere richtlijn blijven maatregelen ter bescherming van de gezondheid mogelijk. De achtste overweging van de considerans luidt dan ook:
Overwegende dat, in het kader van het intracommunautaire handelsverkeer, de voorschriften van richtlijn 89/662/EEG (...) van toepassing moeten zijn."
2) Richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt
9. De richtlijn heeft voornamelijk tot doel, veterinaire controles bij producten van dierlijke oorsprong die voor de handel zijn bestemd, niet meer aan de grenzen, maar in het land van oorsprong en in het land van bestemming te verrichten.
10. De richtlijn is dus niet in de eerste plaats gericht op de bestrijding van epidemische dierziekten of van BSE en de vaststelling van maatregelen ter bescherming van de gezondheid. In de dertiende overweging van de considerans wordt dan ook bepaald:
Overwegende evenwel dat de lidstaten zich, voor wat bepaalde epidemische dierziekten betreft, nog in moeilijke situaties op gezondheidsgebied bevinden en dat in afwachting van een communautaire aanpak van de bestrijding van deze ziekten het punt van de controle van het intracommunautaire handelsverkeer in levende dieren voorlopig terzijde dient te worden gelaten en controle van documenten tijdens het vervoer mogelijk dient te worden gemaakt; dat, bij de huidige stand van zaken op het gebied van de harmonisatie, en in afwachting van communautaire voorschriften voor goederen waarvoor nog geen geharmoniseerde voorschriften gelden, de voorschriften van het land van bestemming van toepassing moeten zijn, voor zover zij met artikel 36 van het Verdrag in overeenstemming zijn."
11. Niettemin bepaalt artikel 9 - in Hoofdstuk III, Gemeenschappelijke bepalingen" - voor het geval er ziektes uitbreken die voor de veestapel of voor de volksgezondheid ernstig gevaar kunnen opleveren:
Artikel 9
1. Elke lidstaat stelt de andere lidstaten en de Commissie onmiddellijk in kennis, behalve van het uitbreken op zijn grondgebied van de in richtlijn 82/894/EEG[] bedoelde ziektes, van het uitbreken van zoönoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de volksgezondheid een ernstig gevaar kunnen opleveren.
De lidstaat van oorsprong legt onmiddellijk de door de communautaire voorschriften voorgeschreven bestrijdings- of preventiemaatregelen ten uitvoer, met name de afbakening van de daarin bedoelde beschermingszones, of stelt elke andere maatregel vast die hij passend acht.
De lidstaat van bestemming of van doorvoer die tijdens een controle bedoeld in artikel 5[] een van de in de eerste alinea bedoelde ziektes of aandoeningen heeft geconstateerd, kan zo nodig de in de communautaire voorschriften bedoelde preventieve maatregelen nemen.
In afwachting van de overeenkomstig lid 4 te nemen maatregelen, kan de lidstaat van bestemming om ernstige redenen uit het oogpunt van de bescherming van de gezondheid van mens en dier, conservatoire maatregelen nemen ten aanzien van de betrokken inrichtingen[] dan wel, in geval van een epidemische dierziekte, ten aanzien van de in de communautaire voorschriften bedoelde beschermingszone.[]
De door de lidstaten genomen maatregelen worden onverwijld aan de Commissie en aan de andere lidstaten meegedeeld.
2. en 3. (...)
4. In alle gevallen ziet de Commissie erop toe dat de situatie zo spoedig mogelijk in het Permanent Veterinair Comité wordt besproken. Zij stelt volgens de procedure van artikel 17[] de nodige maatregelen vast voor de in artikel 1 bedoelde producten en, als dat gezien de omstandigheden nodig is, voor de producten van dierlijke oorsprong of de daarvan afgeleide producten. De Commissie volgt het verdere verloop van de situatie en wijzigt op grond daarvan volgens dezelfde procedure de genomen beslissingen of trekt deze in.
5. (...)."
3) Beschikking van de Commissie van 30 juli 1997 houdende verbod, in verband met overdraagbare spongiforme encefalopathieën, op het gebruik van risicomateriaal (97/534/EG) (hierna: beschikking van de Commissie")
12. Op grond van artikel 2 van deze beschikking, die de Commissie in verband met de BSE-crisis had vastgesteld - en die onder andere op de zojuist genoemde richtlijn 89/662 en in het bijzonder op artikel 9, lid 4, werd gebaseerd -, is het gebruik van gespecificeerd risicomateriaal voor welk doel dan ook verboden. Gespecificeerd risicomateriaal wordt in artikel 1 van de beschikking - voor zover relevant voor het onderhavige geval - gedefinieerd als de schedel, met inbegrip van de hersenen en de ogen, de tonsillen en het ruggenmerg van runderen van meer dan twaalf maanden.
13. Voor de behandeling van gespecificeerd risicomateriaal schrijft artikel 4, lid 1, van de beschikking van de Commissie het volgende voor:
1. Gespecificeerd risicomateriaal wordt bij de verwijdering gemerkt met een kleurstof en ofwel
a) gedestrueerd door verbranding, ofwel
b) mits de kleur van de kleurstof na warmtebehandeling nog waarneembaar is, met warmte behandeld en vervolgens verbrand, begraven, als brandstof gebruikt of anderszins weggewerkt met een soortgelijke methode die het risico voor overdracht van een overdraagbare spongiforme encefalopathie[] uitsluit."
14. In de negentiende overweging van de beschikking van de Commissie wordt verklaard, dat gegarandeerd moet worden dat de betrokken weefsels, dat wil zeggen het gespecificeerd risicomateriaal, in de productie-inrichting worden verwijderd en van een kleurmerk worden voorzien waarna zij door verbranding (...) moeten worden gedestrueerd".
15. Volgens artikel 10 zou de beschikking met ingang van 1 januari 1998 van toepassing zijn. De datum voor inwerkingtreding werd later verschoven naar 1 april 1998, vervolgens naar 1 januari 1999, dan naar 31 december 1999 en onlangs naar 30 juni 2000.
16. Ter motivering van dit uitstel werd telkens vermeld, dat meer tijd nodig was om de gevolgen van de beschikking voor een groot aantal producten opnieuw te bezien en om nieuwe wetenschappelijke adviezen te onderzoeken; bovendien heeft het Permanent Veterinair Comité geen instemmend advies over het oorspronkelijke ontwerp van de beoogde maatregel uitgebracht.
17. Terzijde merk ik op, dat om dezelfde redenen en gezien de aanhoudende verschillen van mening over de oorzaken en de wijze van besmetting van BSE tot nu toe nog geen beslissing is genomen over het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie en beheersing en bestrijding van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën", dat op 7 januari 1999 door de Commissie is ingediend.
B) Nationaal recht
18. Op 29 december 1997, dus kort nadat de inwerkingtreding van de oorspronkelijke beschikking van de Commissie voor de eerste keer was uitgesteld, stelde het Department of Agriculture for Northern Ireland - in de zin van artikel 9, lid 1, van richtlijn 89/662 - als deel van zijn programma ter bestrijding van BSE de Specified Risk Material (Northern Ireland) Order 1997 (hierna: Order 1997") vast.
19. Artikel 6, lid 1, van de Order 1997 luidt:
De invoer in Noord-Ierland uit andere gebieden dan het Verenigd Koninkrijk, de Kanaaleilanden en het eiland Man
a) van gespecificeerd risicomateriaal van klasse 1 (...)
b) (...)
is verboden."
20. Gespecificeerd risicomateriaal van klasse 1 omvat voor deze doeleinden de schedel, met inbegrip van de hersenen en de ogen, de tonsillen en het ruggenmerg van runderen van meer dan twaalf maanden die buiten het Verenigd Koninkrijk zijn geslacht of gestorven. Deze definitie stemt overeen met de definitie van gespecificeerd risicomateriaal in artikel 1 van de beschikking van de Commissie.
Volgens deze definities wordt wangvlees niet als gespecificeerd risicomateriaal beschouwd.
III - Feiten en prejudiciële vragen
21. Verzoekster, de onderneming Eurostock, is gevestigd in Newry, County Down, Noord-Ierland. Volgens de verwijzende rechter betreft het een vleesbedrijf en houdt het zich inzonderheid bezig met de verwijdering van wangvlees van runderkoppen en de bereiding van dat vlees voor menselijke consumptie. Deze activiteit bestaat onder andere uit het uitbenen - in Noord-Ierland - van uit de Ierse Republiek ingevoerde runderkoppen en de uitvoer van het aldus verkregen vlees naar andere delen van het Verenigd Koninkrijk en sinds 1987 ook naar Frankrijk. Nadat het wangvlees uit de runderkop is gehaald, wordt de rest van de schedel door Eurostock behandeld als betrof het gespecificeerd risicomateriaal.
22. Op 9 januari 1998 nam de minister overeenkomstig artikel 14 van de Order 1997 een partij door Eurostock uit de Ierse Republiek ingevoerde runderkoppen in beslag en verklaarde hij deze onbruikbaar. Deze partij ging vergezeld van overeenkomstig de vers-vleesrichtlijn afgeleverde keuringscertificaten waarin de geschiktheid van het vlees voor menselijke consumptie werd bevestigd. De betrokken runderkoppen zijn zonder voorafgaande inspectie in beslag genomen, op grond dat de partij in strijd met artikel 6, lid 1, van de Order 1997 was ingevoerd.
23. De Court of Appeal in Northern Ireland, bij wie het hoofdgeding aanhangig is, twijfelt aan de rechtmatigheid van de Order 1997 en aan de uitlegging van de beschikking van de Commissie, voor zover daarin wordt bepaald dat gespecificeerd risicomateriaal in de productie-inrichting moet worden verwijderd, van een kleurmerk voorzien en gedestrueerd.
24. De Court of Appeal heeft het Hof daarom de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
1) Mag een lidstaat conservatoire maatregelen overeenkomstig artikel 9, lid 1, van richtlijn 89/662/EEG van de Raad nemen, wanneer de Commissie krachtens artikel 9, lid 4, van deze richtlijn beschikking 97/534/EEG heeft vastgesteld, doch de inwerkingtreding van deze beschikking heeft uitgesteld?
2) Indien de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord, welke graad van zekerheid, waarschijnlijkheid of mogelijkheid dat de Commissie deze beschikking in werking zal doen treden, is dan vereist alvorens de lidstaat dergelijke conservatoire maatregelen mag nemen?
3) Moet artikel 4, lid 1, van beschikking 97/534/EG van de Commissie aldus worden uitgelegd, dat
a) gespecificeerd risicomateriaal in de productie-inrichting moet worden verwijderd en gemerkt; en
b) de productie-inrichting in deze context de plaats is waar de dieren worden geslacht?
4) Indien de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord, mag een lidstaat maatregelen houdende verbod van invoer uit een andere lidstaat van
a) gespecificeerd risicomateriaal in de zin van deze richtlijn;
of
b) runderkoppen met gespecificeerd risicomateriaal,
dan toch rechtvaardigen op grond van artikel 36 van het Verdrag uit hoofde van de bescherming van de menselijke gezondheid?"
IV - Argumenten van partijen
25. Aan de onderhavige prejudiciële procedure hebben naast verzoekster de Duitse, de Franse en de Nederlandse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie deelgenomen. Hieronder volgt een samenvatting van de argumenten van partijen.
26. Verzoekster heeft in het hoofdgeding betoogd, dat de Order 1997 een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking van het vrije goederenverkeer vormde, en daarom in strijd was met artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG), en volgens het gemeenschapsrecht noch gerechtvaardigd noch toelaatbaar was. Met betrekking tot de eerste vraag betoogt verzoekster, dat de ingevoerde runderkoppen in de lidstaat van oorsprong zijn gecontroleerd en van een keuringscertificaat overeenkomstig de vers-vleesrichtlijn zijn voorzien. De in artikel 9 van richtlijn 89/662 vastgelegde beginselen zijn alleen dan van toepassing, indien door de lidstaat wordt gemeld, dat er ziektes of andere aandoeningen zijn uitgebroken die voor de veestapel of voor de volksgezondheid een ernstig gevaar kunnen opleveren. Artikel 9, lid 1, vierde alinea, is dan ook slechts relevant in noodgevallen, waarin conservatoire maatregelen op grond van zwaarwegende redenen van bescherming van de gezondheid van mens en dier gerechtvaardigd zijn. Deze maatregelen kunnen alleen in afwachting van de door de Commissie te nemen maatregelen worden genomen. Weliswaar heeft de Commissie in het kader van richtlijn 89/662 bij het nemen van beschermende maatregelen een ruime beoordelingsmarge, maar dit betekent niet dat ook de lidstaten een zo ruime marge hebben. Aangezien de Commissie reeds een beschikking op grond van artikel 9, lid 4, had gegeven, kan er niet meer vanuit worden gegaan dat er nog geen maatregel was genomen, ook al was de beschikking nog niet in werking getreden. Daarom is een lidstaat niet meer bevoegd, eenzijdige maatregelen te nemen. De vaststelling van de Order 1997 als conservatoire maatregel was daarom niet meer rechtmatig, vooral omdat deze verder ging dan hetgeen de Commissie in haar beschikking wilde regelen.
27. De lidstaten die opmerkingen hebben ingediend, en de Commissie wijzen in de eerste plaats op de aanzienlijke gevaren die een gevolg zijn van BSE. Zij gaan ervan uit, dat lidstaten - zolang een gemeenschapsmaatregel nog niet in werking is getreden - in het kader van artikel 9 van richtlijn 89/662 om ernstige redenen uit het oogpunt van de bescherming van de gezondheid van mens en dier, conservatoire maatregelen mogen nemen.
28. Een antwoord op de tweede vraag is volgens de partijen overbodig. Verzoekster gaat ervan uit, dat er geen sprake was van enige omstandigheid die de vaststelling van de Order 1997 had kunnen rechtvaardigen, aangezien de Commissie de inwerkingtreding van haar eigen beschikking slechts had uitgesteld. Volgens de overige partijen is het voor de vraag van de rechtmatigheid van een nationale maatregel op grond van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662 enkel van belang, dat aan de in dat artikel genoemde voorwaarden (uitblijven van een gemeenschapsmaatregel, ernstige redenen uit het oogpunt van de bescherming van de gezondheid) is voldaan, maar niet de mogelijke inhoud van de te nemen gemeenschapsmaatregel of het tijdstip van de inwerkingtreding ervan.
29. Wat de derde vraag betreft - op welke plaats het gespecificeerd risicomateriaal moet worden verwijderd - zijn verzoekster en de Duitse regering van mening, dat dit op de uitsnijderij moet gebeuren. Aangezien de beschikking van de Commissie - volgens verzoekster - het vervoer van runderkoppen niet verbiedt, is volgens haar een controle op dit punt van de producten in de uitsnijderij het meest doelmatig en zinvol. De Duitse regering beroept zich op de vers-vleesrichtlijn, volgens welke het verwijderen van de kopspieren alleen in de uitsnijderij is toegestaan. De Nederlandse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk gaan ervan uit, dat het vlees meteen na het slachten van het dier moet worden verwijderd, omdat dit de veiligste methode is om kruisbesmetting te voorkomen.
30. Met betrekking tot de vierde vraag verdedigt alleen verzoekster het standpunt, dat een handelwijze als in het onderhavige geval in het kader van de Order 1997, niet door artikel 36 van het Verdrag wordt gerechtvaardigd. De Gemeenschap heeft gebruik gemaakt van haar wetgevende bevoegdheid, ook al is de betrokken beschikking nog niet in werking getreden. De lidstaten konden van hun kant dus niet meer eenzijdig maatregelen nemen. De Nederlandse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie beschouwen de Order 1997 als gerechtvaardigd op grond van artikel 36 van het Verdrag, aangezien op dit gebied nog geen volledige harmonisatie tot stand is gekomen en de bijzondere gevaren van BSE een grotere bescherming van de gezondheid van mens en dier door het optreden van een lidstaat rechtvaardigden.
V - Beoordeling
a) De eerste vraag
31. Met zijn eerste vraag beoogt de verwijzende rechter te vernemen, of een lidstaat op grond van artikel 9, lid 1, van richtlijn 89/662 conservatoire maatregelen mag nemen, indien de Commissie een beschikking krachtens artikel 9, lid 4, van deze richtlijn weliswaar heeft vastgesteld, maar de inwerkingtreding van deze beschikking heeft uitgesteld.
32. In een dergelijk geval moet ervan worden uitgegaan, dat de lidstaten volgens de formulering van artikel 9, lid 1, in afwachting van" de door de Commissie te nemen maatregelen zijn. Uit deze formulering blijkt, dat de maatregel in werking moeten zijn. Dat de beschikking formeel is vastgesteld, is hiervoor niet voldoende. Uit de formulering van de bepaling blijkt, dat de maatregelen zijn gericht op het bestrijden van de gevaren in verband met de betrokken ziekten en op het wegnemen van de oorzaken die een gevaar voor de gezondheid opleveren. Dit is alleen mogelijk indien de maatregelen ook kunnen worden uitgevoerd, waarvoor zij in werking moeten zijn getreden. Omdat gezien de gevaren voor mens en dier ook snel moet worden ingegrepen, moet een lidstaat in staat zijn, conservatoire maatregelen te nemen zolang de betrokken maatregelen van de Commissie nog niet mogelijk zijn.
33. Volgens artikel 129 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 152 EG) moet bij elk optreden van de Gemeenschap een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid [worden] verzekerd". Zolang dergelijke maatregelen uitblijven, moet het de lidstaten daarom zijn toegestaan, dit hoge niveau van gezondheidsbescherming door eigen conservatoire maatregelen te verzekeren.
34. Overigens blijkt ook uit de structuur van artikel 9 - en dit stemt ook overeen met het doel ervan -, dat dergelijke gevaren voor de gezondheid bij voorkeur ter plaatse" moeten worden bestreden, zodat de lidstaten alleen al daarom een bijzondere rol moeten spelen. Aangezien zij uiteindelijk een grote medeverantwoordelijkheid dragen, moeten zij wegens de benodigde doelmatigheid ook in staat zijn om te handelen. Een doeltreffende gezondheidsbescherming kan niet meer worden verzekerd indien een beschikking van de Commissie weliswaar is vastgesteld, maar de inwerkingtreding ervan - bijvoorbeeld om politieke redenen of in verband met aanhoudende verschillen van mening - nog lang op zich laat wachten. In een dergelijk geval moeten lidstaten conservatoire maatregelen ter bescherming van de menselijke gezondheid kunnen nemen. Ook is hier sprake van ernstige redenen uit het oogpunt van de bescherming van de gezondheid van mens en dier", die op grond van artikel 9, lid 1, voor deze maatregelen noodzakelijk zijn.
35. Indien maatregelen van de Commissie wel zijn genomen, maar nog niet in werking zijn getreden, kan dit uitsluitend van invloed zijn op de inhoud van de conservatoire maatregelen van de lidstaat. Aangezien de conservatoire maatregelen van de lidstaat niet in strijd mogen zijn met de te verwachten maatregel van de Commissie, moeten zij, zodra de toekomstige Commissievoorstellen bekend zijn, eventueel daaraan worden aangepast. Dit heeft echter geen invloed op de bevoegdheid van de lidstaten om maatregelen te nemen.
36. De Order 1997 bevat een algemeen invoerverbod van gespecificeerd risicomateriaal naar Noord-Ierland. Gelet op de tekst van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662 is het de vraag, of de Order 1997 een dergelijke conservatoire maatregel is, aangezien deze een algemeen invoerverbod inhoudt en zich niet beperkt tot bepaalde bedrijven of beschermingsgebieden. Toegegeven moet worden, dat in artikel 2 van richtlijn 89/662 onder inrichtingen niet alleen bedrijven worden verstaan die landbouwproducten produceren, maar ook bedrijven die deze verwerken. Verzoeksters onderneming behoort tot de laatste categorie. Gezien de algemene werking van de Order 1997 is het echter mogelijk dat het niet een tot bepaalde bedrijven of beschermingsgebieden beperkte maatregel betreft. Ook in artikel 9, lid 2, is sprake van het ter plaatse" bestuderen van de maatregelen, hetgeen op localiseerbare maatregelen wijst. Gelet op de bestrijding van gevaren voor de gezondheid die mogelijk moet worden gemaakt, zou het echter onlogisch zijn, de bepaling zo eng uit te leggen. Gezien het risico moeten alle in aanmerking komende maatregelen, ook die van algemene werking, mogelijk zijn.
37. Het invoerverbod is ook niet in strijd met de vers-vleesrichtlijn. Ook indien het uit te voeren vlees volgens de regels gecontroleerd en gemerkt is, mogen de lidstaten van bestemming op grond van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662 om redenen van gezondheidsbescherming conservatoire maatregelen nemen. Dit blijkt uit de verwijzing in de achtste overweging van de considerans van de vers-vleesrichtlijn (zie punt 8 hierboven) naar richtlijn 89/662. Om dus de invoer te verhinderen van vlees dat weliswaar voor menselijke consumptie is goedgekeurd, maar - aanzienlijke - gevaren voor de gezondheid met zich meebrengt, kunnen de lidstaten van bestemming conservatoire maatregelen nemen.
38. Het algemene invoerverbod is echter een kwantitatieve invoerbeperking, die evenwel om redenen van gezondheidsbescherming kan worden gerechtvaardigd. Of de maatregel discriminerend is en of deze passend en evenredig is, moet echter door de verwijzende rechter worden onderzocht. Op grond van artikel 6, lid 1, van de Order 1997 is de invoer van gespecificeerd risicomateriaal uit het Verenigd Koninkrijk, de Kanaaleilanden en het eiland Man naar Noord-Ierland niet verboden. Voor dergelijke importen zijn eventueel langere transportwegen nodig dan voor importen vanuit Ierland. Maar aangezien vervoer juist als een van de oorzaken van kruisbesmetting wordt beschouwd, moet dit door de nationale rechter in zijn beoordeling worden meegewogen. Aangezien de verwijzende rechter hierover geen vraag stelt en feitelijke gegevens ontbreken, kan hierover verder geen standpunt worden ingenomen.
39. Op de eerste vraag van de verwijzende rechter moet dan ook worden geantwoord, dat een lidstaat op grond van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662 conservatoire maatregelen kan nemen, wanneer de Commissie een beschikking krachtens artikel 9, lid 4, van deze richtlijn heeft vastgesteld, maar de inwerkingtreding van deze beschikking heeft uitgesteld.
b) De tweede vraag
40. Bij de tweede vraag gaat het erom, in welke mate het zeker, waarschijnlijk of mogelijk moet schijnen, dat de Commissie haar beschikking in werking zal doen treden, zodat de lidstaat conservatoire maatregelen op grond van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662 kan nemen.
41. Zoals ook uit het antwoord op de eerste vraag blijkt, is het voor het optreden van een lidstaat op grond van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662 voldoende, dat de door de Commissie vastgestelde beschikking nog geen geldend recht is, dus nog niet in werking is getreden. Voor de bevoegdheden van de lidstaten om eenzijdige conservatoire maatregelen te nemen, is daarbij de mate van zekerheid dat een bepaalde beschikking van de Commissie in werking treedt, niet van belang. Het enige doorslaggevende criterium is, dat op het betreffende gebied nog geen gemeenschapsmaatregel is genomen.
42. Aangezien een communautaire rechtshandeling pas wordt vastgesteld na een uitgebreide politieke discussie waarbij alle lidstaten zijn betrokken, kan van een lidstaat niet worden verlangd dat deze het resultaat van deze discussie kan voorzien en zijn eigen maatregel daaraan kan aanpassen. Hij is alleen verplicht, bij het nemen van eventuele maatregelen rekening te houden met het geldende primaire en secundaire recht.
43. Hierbij moet worden opgemerkt, dat deze bevoegdheid van de lidstaten er niet toe mag leiden, dat het doel van de gemeenschapsmaatregel door eenzijdige maatregelen uiteindelijk in gevaar komt. Juist op een zo gevoelig gebied als dierziekten, en in het bijzonder BSE, moet het uitgesloten zijn, dat het voorschrift van een individuele staat het bereiken van het door de gemeenschapswetgever nagestreefde doel bemoeilijkt of zelfs onmogelijk maakt.
c) De derde vraag
44. Met de derde vraag wil de verwijzende rechter vernemen, of op grond van artikel 4, lid 1, van de beschikking van de Commissie gespecificeerd risicomateriaal in de productie-inrichting verwijderd en gemerkt moet worden en of in dit verband onder de productie-inrichting de plaats moet worden verstaan waar de dieren worden geslacht.
45. Vooraf moet er opnieuw op worden gewezen, dat de beschikking van de Commissie nog niet in werking is getreden en daarom geen ten tijde van het hoofdgeding toepasselijke rechtshandeling is. Het Hof heeft meermaals geweigerd, hypothetische vragen te beantwoorden, met als motivering, dat het eventuele antwoord op een hypothetische prejudiciële vraag niet objectief vereist was voor een beslissing in een geschil. Het Hof heeft daarbij verklaard, dat het kennelijk niet bevoegd is, vragen te beantwoorden die objectief gezien niets aan de beslechting van het geschil in het hoofdgeding kunnen bijdragen.
46. Het is echter ook vaste rechtspraak van het Hof, dat het uitsluitend een zaak van de verwijzende rechter is, om in het kader van artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG), de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt
te beoordelen en te motiveren.
47. In het onderhavige geval is het denkbaar, dat de maatregel van de lidstaat - namelijk de Order 1997 - zozeer met de beschikking van de Commissie overeenstemt, dat de verwijzende rechter voor zijn beslissing in het aan hem voorgelegde geschil een uitlegging van de gemeenschapsbepaling nodig heeft. De prejudiciële vraag bevat evenwel geen aanwijzingen in die richting.
48. Mocht het Hof met het oog op artikel 4, lid 1, van de beschikking van de Commissie niettemin een antwoord op de hem voorgelegde vraag noodzakelijk achten, is het volgende van belang.
49. Uit artikel 4, lid 1, van de beschikking van de Commissie kan uitsluitend worden afgeleid dat gespecificeerd risicomateriaal bij de verwijdering" met een kleurstof moet worden gemerkt en ofwel worden gedestrueerd door verbranding, ofwel met warmte behandeld en vervolgens verbrand, begraven, als brandstof gebruikt of anderszins weggewerkt met een soortgelijke methode die het risico voor overdracht van een overdraagbare spongiforme encefalopathie uitsluit.
50. Uit de beschikking is echter niet op te maken, of het vervoer van runderkoppen van slachterijen naar uitsnijderijen - ervan uitgaande dat de voorgeschreven veiligheidsmaatregelen in acht worden genomen - uitgesloten of juist noodzakelijk is. In de negentiende overweging van de beschikking wordt erop gewezen, dat er geen doeltreffende controles of tests zijn om uit te maken of bepaalde weefsels al dan niet bij de vervaardiging van producten zijn gebruikt. Om echter te garanderen dat de betrokken weefsels en vloeistoffen niet worden gebruikt bij de vervaardiging van producten die in de Gemeenschap in de handel worden gebracht, moet ervoor worden gezorgd dat die weefsels in de productie-inrichting worden verwijderd en van een kleurmerk worden voorzien waarna zij door verbranding, eventueel na warmtebehandeling, moeten worden gedestrueerd. De beschikking bevat geen nadere aanwijzingen over de plaats waar het gespecificeerd risicomateriaal moet worden verwijderd, gemerkt en gedestrueerd. Ook een definitie van het begrip productie-inrichting ontbreekt.
51. Bij de uitlegging van deze bepaling moet echter ook de vers-vleesrichtlijn in aanmerking worden genomen. Overigens kan de gestelde vraag ook uitsluitend op basis van deze richtlijn worden beantwoord. Volgens artikel 3, lid 1, A, van deze richtlijn mogen alleen hele karkassen, halve karkassen of voeten het slachthuis verlaten. Het verdere uitsnijden van het vlees is - vooral om hygiënische redenen - niet meer in het slachthuis, maar alleen in de uitsnijderij toegestaan. Dit heeft tot gevolg, dat in een slachthuis alleen het gespecificeerd risicomateriaal kan worden verwijderd dat zonder verder uitsnijden van het vlees toegankelijk is, mits dit slachthuis aan dezelfde hygiënische en technische eisen als een uitsnijderij voldoet.
52. Daarentegen is niet geregeld, in welke uitsnijderij het in stukken snijden of uitbenen van het vlees moet plaatsvinden en hoe ver de uitsnijderij van de plaats van slachting verwijderd mag zijn. Om echter ook in dit verband een hoog niveau van gezondheidsbescherming te kunnen verzekeren, moet ervan worden uitgegaan dat te langdurig vervoer moet worden vermeden om het gevaar van kruisbesmetting uit te sluiten.
53. Daarom moet de derde vraag van de verwijzende rechter aldus worden beantwoord, dat gespecificeerd risicomateriaal in de uitsnijderij moet worden verwijderd, gemerkt en gedestrueerd.
d) De vierde vraag
54. Deze vraag wordt gesteld voor het geval de eerste vraag ontkennen zou worden beantwoord. De verwijzende rechter wenst dan te vernemen, of een lidstaat om redenen van bescherming van de menselijke gezondheid op grond van artikel 36 van het Verdrag maatregelen kan rechtvaardigen, die het verbod van invoer van gespecificeerd risicomateriaal of runderkoppen met gespecificeerd risicomateriaal inhouden.
55. Uit het antwoord op de eerste vraag blijkt, dat de onderhavige Order 1997 in beginsel op grond van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662 mocht worden vastgesteld. De bevoegdheid om een dergelijke maatregel vast te stellen, moet echter ook binnen de grenzen van het overige geldende gemeenschapsrecht blijven en moet beantwoorden aan de rechtvaardigingsgronden in de zin van artikel 36 van het Verdrag.
56. Het onderhavige invoerverbod van runderkoppen is een kwantitatieve invoerbeperking die op grond van artikel 30 van het Verdrag verboden is.
57. Voordat wordt onderzocht of deze maatregel kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de gezondheid van personen in de zin van artikel 36 van het Verdrag, dient te worden nagegaan of er ter zake harmonisatierichtlijnen bestonden. Op grond van artikel 36 van het Verdrag kunnen immers beperkingen van het vrije verkeer van goederen in stand blijven, die zijn gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van personen, een door het gemeenschapsrecht erkend fundamenteel vereiste. Een beroep op deze bepaling is echter niet meer mogelijk, wanneer communautaire richtlijnen voorzien in harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn om die specifieke doelstelling te verwezenlijken, die met behulp van artikel 36 dient te worden verwezenlijkt.
58. Richtlijn 89/662 schrijft geen begrenzing van de invoer van rundvlees of rundvleesproducten voor. De richtlijn regelt in wezen de verdeling van de veterinaire controlebevoegdheden in de intracommunautaire handel en biedt de lidstaten in artikel 9, lid 1, vierde alinea, de mogelijkheid om in afwachting van een gemeenschapsmaatregel conservatoire maatregelen te nemen.
59. Ook de vers-vleesrichtlijn is geen harmonisatievoorschrift op dit gebied. Weliswaar worden daarin de voorwaarden in verband met de gezondheid vastgesteld, waarin in het intracommunautaire handelsverkeer met vlees van onder andere runderen moeten worden voldaan, maar zij bevat geen uitdrukkelijke regelingen voor de afwending van gevaren voor de menselijke gezondheid door met name BSE.
60. De door het Commissie voorgestelde verordening met voorschriften inzake preventie en beheersing en bestrijding van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën (zie punt 17 hierboven) zou een dergelijke harmonisatiemaatregel kunnen zijn; deze is echter tot op heden nog niet vastgesteld.
61. Tot aan de inwerkingtreding van de beschikking van de Commissie mag een lidstaat zich dan ook op artikel 36 van het Verdrag beroepen om uit hoofde van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen gerechtvaardigde beperkingen van het vrije verkeer van goederen op te werpen.
62. Het is onweersproken, dat de Order 1997 tegen de achtergrond van BSE ter bescherming van de gezondheid van personen en dieren is vastgesteld.
63. Bij ziekten of andere aandoeningen die een ernstig gevaar voor mens en dier kunnen opleveren, zoals BSE, is de immobilisatie van de dieren en producten en hun isolering op een bepaald grondgebied een adequate maatregel, die ook het resultaat kan zijn van een beslissing van de lidstaat van invoer. De doeltreffendheid van een dergelijke isolering kan volgens de rechtspraak van het Hof in voorkomend geval een totaal verbod van het vervoer van dieren en producten buiten de grenzen van de betrokken lidstaat noodzakelijk maken.
64. Juist met het oog op de met BSE verbonden risico's en gevaren moet ervan worden uitgegaan, dat de door het Verenigd Koninkrijk genomen conservatoire maatregel in de vorm van Order 1997 geschikt, noodzakelijk en passend was om het nagestreefde doel te bereiken. Wat de evenredigheid van de maatregel betreft moet worden opgemerkt, dat gezien het aanmerkelijke gevaar en het spoedeisende karakter van de maatregel geen minder ingrijpende maatregel te bekennen was, die een doeltreffende bescherming van de gezondheid had kunnen verzekeren. Voor het overige verwijs ik in dit verband naar hetgeen ik in punt 38 heb gesteld.
65. Aangezien deze vraag echter alleen is gesteld voor het geval het antwoord op de eerste vraag ontkennend luidt, behoeft deze op grond van bovenstaande opmerkingen niet uitdrukkelijk te worden beantwoord.
VI - Kosten
66. De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Nederlandse, de Franse en de Duitse regering alsmede door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
VII - Conclusie
67. Op grond van het voorgaande geef ik in overweging, de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
1) Een lidstaat kan op grond van artikel 9, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, conservatoire maatregelen nemen, wanneer de Commissie overeenkomstig artikel 9, lid 4, van dezelfde richtlijn een beschikking heeft vastgesteld, maar de inwerkingtreding van die beschikking heeft uitgesteld.
2) Voor de bevoegdheden van de lidstaten om eenzijdige conservatoire maatregelen te nemen, is daarbij de mate van zekerheid dat een bepaalde beschikking van de Commissie in werking treedt, niet van belang. Het enige waar het op aankomt is, dat op het betrokken gebied nog geen gemeenschapsmaatregel is genomen.
3) Op grond van richtlijn 64/433/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees (64/433/EEG), in de versie van richtlijn 91/497/EEG, moet de verdere verdeling van de karkassen dan in helften of in voeten in de uitsnijderij geschieden. Hieruit volgt, dat ook gespecificeerd risicomateriaal daar moet worden verwijderd."