62006CC0260_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. O presente pedido de decisão prejudicial diz respeito a duas questões submetidas pela cour d’appel de Montpellier (França). No essencial, o órgão jurisdicional de reenvio questiona o Tribunal de Justiça relativamente à faculdade de um Estado‑Membro exigir de um viticultor a obtenção de uma autorização de colocação no mercado (a seguir «ACM») para importar um produto fitofarmacêutico autorizado no Estado‑Membro de proveniência, quando este produto é semelhante a um produto de referência já autorizado no território de destino.
2. Estas questões colocam‑se no quadro de um litígio perante a cour d’appel de Montpellier que opõe a direction régionale de l’agriculture et de la forêt (Direcção-Geral da Agricultura e da Floresta, a seguir «DRAF») a D. Escalier e J. Bonnarel, viticultores instalados em França numa região fronteiriça da Espanha, condenados a uma pena suspensa de multa por detenção e utilização de produtos antiparasitários de uso agrícola que não beneficiam de ACM em França. Estes produtos, comprados em Espanha, dado que são muito mais baratos, destinavam‑se exclusivamente às suas vinhas. Além disso, ainda não existem produtos semelhantes em França.
II – Quadro jurídico
A – Direito comunitário
1. O Tratado CE
3. Nos termos do artigo 28.° CE, «[s]ão proibidas, entre os Estados‑Membros, as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente».
4. Nos termos do artigo 30.° CE, «[a]s disposições [do artigo 28.°] são aplicáveis sem prejuízo das proibições ou restrições à importação, exportação ou trânsito justificadas por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública, de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas, de protecção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico ou de protecção da propriedade industrial e comercial. Todavia, tais proibições ou restrições não devem constituir nem um meio de discriminação arbitrária nem qualquer restrição dissimulada ao comércio entre os Estados‑Membros».
2. A Directiva 91/414/CEE
5. A Directiva 91/414/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1991, relativa à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado (2) (a seguir «Directiva 91/414»), harmoniza a legislação dos Estados‑Membros relativa à autorização, à colocação no mercado, à utilização e ao controlo dos produtos fitofarmacêuticos.
6. Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 91/414, «[o]s Estados‑Membros determinarão que os produtos fitofarmacêuticos só podem ser colocados no mercado e utilizados no seu território quando tiverem sido autorizados».
7. O artigo 9.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Directiva 91/414 prevê, designadamente, que «[o] pedido de autorização de um produto fitofarmacêutico será apresentado, pelo ou em nome do responsável pela sua primeira colocação no mercado de um Estado‑Membro, às autoridades competentes de cada Estado‑Membro onde deve ser colocado no mercado». A primeira autorização requer uma avaliação completa das propriedades do produto.
8. Porém, a Directiva 91/414 não contém nenhuma disposição que regule as condições de concessão de ACM nos casos de importações paralelas, ou seja, quando um operador pretende importar um produto autorizado num Estado para outro Estado no qual um produto semelhante já tenha sido autorizado.
B – Direito nacional
9. Por força do artigo L‑253‑I do code rural (Código Rural), «são proibidas a introdução no mercado, a utilização e a detenção, pelo utilizador final de produtos fitofarmacêuticos, se não tiverem autorização de introdução no mercado (...)».
10. As condições de concessão das autorizações de introdução no mercado de produtos fitofarmacêuticos em França são definidas no Decreto n.° 94‑359, de 5 de Maio de 1994 (3), que transpõe a Directiva 91/414.
11. O Decreto n.° 2001‑317, de 4 de Abril de 2001, consagra um procedimento simplificado de ACM de produtos fitofarmacêuticos provenientes do Espaço Económico Europeu (4) .
Por força do seu artigo 4.°, «a autorização de colocação no mercado do produto introduzido no território francês pode ser recusada ou retirada [...] por motivos relacionados com a protecção da saúde humana e animal e com o ambiente; [...] por falta de identidade, na acepção do artigo 1.°, com o produto de referência [...]».
12. O anexo da portaria de 17 de Julho de 2001, relativa à aplicação do Decreto n.° 2001‑317 que estabelece o procedimento simplificado de ACM no quadro da importação paralela de produtos fitofarmacêuticos (5), prevê que todos os requerentes de uma ACM devem, designadamente, fornecer a seguinte informação: «[n]ome comercial proposto em França para o produto objecto do pedido».
III – O litígio no processo principal e o pedido de decisão prejudicial
13. Os processos principais têm origem em litígios entre viticultores instalados em Languedoc‑Roussillon, região fronteiriça da Espanha, e a DRAF.
A – O caso de D. Escalier (processo C‑260/01)
14. Em 6 de Maio de 2003, os funcionários da DRAF procederam ao controlo dos locais de armazenagem de produtos antiparasitários de origem espanhola para uso agrícola da propriedade explorada por D. Escalier e levantaram um auto pela prática dos ilícitos de utilização e de posse para utilização de tais produtos que não beneficiavam de uma ACM. Em 7 de Janeiro de 2004, a DRAF entendeu que era necessário instaurar um procedimento penal contra D. Escalier. Em 15 de Junho de 2005, o tribunal de grande instance de Carcassonne declarou D. Escalier culpado dos ilícitos acima referidos e condenou‑o a uma pena suspensa de multa de 1 500 EUR. O referido tribunal também ordenou a publicação da sentença por extractos em jornais regionais, a expensas do condenado. D. Escalier recorreu então desta sentença para a cour d’appel de Montpellier.
B – O caso de J. Bonnarel (processo C‑261/01)
15. Em 17 de Abril de 2003, os funcionários da DRAF procederam ao controlo dos locais de armazenagem dos produtos antiparasitários de origem espanhola para uso agrícola na propriedade explorada por J. Bonnarel e levantaram um auto de consignação destes produtos que não beneficiam de uma ACM. No dia 2 de Julho seguinte, foi levantado um auto pela prática do ilícito de posse para utilização dos referidos produtos. A DRAF entendeu então que era necessário instaurar um procedimento penal contra J. Bonnarel. Em 15 de Junho de 2005, o tribunal de grande instance de Carcassonne declarou J. Bonnarel culpado do ilícito acima referido e condenou‑o a uma pena suspensa de multa de 1 500 EUR. O tribunal também ordenou a publicação da sentença por extractos em jornais regionais, a expensas do condenado. J. Bonnarel recorreu então desta sentença para a cour d’appel de Montpellier.
C – Questões prejudiciais
16. A cour d’appel de Montpellier teceu as seguintes considerações: o processo de ACM definido pelo legislador francês tem por finalidade zelar para que não sejam colocados no mercado produtos que apresentem riscos e perigos para o homem, os animais e o ambiente; o processo de autorização simplificado tem por objectivo conciliar o princípio da livre circulação no seio da Comunidade e a necessidade de permitir a cada Estado‑Membro zelar pela protecção da saúde pública e pela protecção ambiental, por referência, designadamente, às especificidades locais; a Directiva 91/414 não faz qualquer distinção entre as importações paralelas a título comercial e as dos particulares a título privado para uso estritamente pessoal; o Tribunal de Justiça declarou no seu acórdão Comissão/França (6) que, no que se refere às importações de medicamentos para uso pessoal, que se distinguem das importações para uso comercial, cabe às autoridades francesas adoptar um processo de autorização adaptado à especificidade dessas importações; que o Tribunal de Justiça no seu acórdão British Agrochemicals Association (7), declarou, no n.° 31, que «caso a importação num Estado‑Membro de um produto fitofarmacêutico» que beneficie de uma ACM concedida nos termos das disposições da Directiva 91/414 noutro Estado‑Membro constitua uma importação paralela relativamente a um produto fitofarmacêutico que já beneficie de uma ACM no Estado‑Membro de importação, as disposições da directiva relativas ao processo de concessão de uma ACM não são aplicáveis. Por conseguinte, a cour d’appel de Montpellier decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
«1. Quando um Estado‑Membro sujeita a importação de um produto fitofarmacêutico proveniente de outro Estado‑Membro, onde o produto tinha já uma autorização de colocação no mercado passada em conformidade com a Directiva [91/414], a um procedimento simplificado de autorização de colocação no mercado destinado a verificar se o produto importado preenche as condições de identidade estabelecidas no acórdão [British Agrochemicals Association, já referido], este Estado‑Membro tem o direito de impor o referido procedimento de autorização simplificado a um operador quando:
– o importador seja um agricultor que importa produtos unicamente para as necessidades da sua exploração agrícola, que são múltiplas mas quantitativamente limitadas, e não procede portanto à sua introdução no mercado na acepção comercial que este conceito implica?
– o procedimento simplificado de uma ACM com valor de autorização de importação é personalizado para cada operador/distribuidor que está obrigado a designar o produto importado com a sua própria marca e está sujeito a uma taxa de 800 EUR?
2. No caso de resposta negativa a esta primeira questão, o acórdão [Comissão/França, já referido], relativo às importações pessoais de medicamentos por particulares, pode ser transponível para o caso dos produtos fitofarmacêuticos importados pelos agricultores unicamente para as necessidades das suas explorações agrícolas?»
IV – Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
A – Quanto à primeira questão prejudicial
17. D. Escalier e J. Bonnarel consideram que a legislação francesa é contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça no processo Kohlpharma (8), na medida em que a primeira exige que os produtos fitofarmacêuticos importados sejam fabricados pela mesma sociedade que fabrica os produtos de referência em França.
18. A exigência de uma ACM individual para as importações pessoais realizadas pelos agricultores unicamente para satisfazer as necessidades das suas produções de vegetais é desproporcional no tocante às condições exigidas para a obtenção desta autorização, nomeadamente, por não distinguir as importações paralelas com objectivo comercial das importações pessoais e por impor aos agricultores as mesmas obrigações impostas aos distribuidores no que respeita à taxa de 800 EUR e ao registo de um novo nome comercial.
19. Os meios utilizados pelas autoridades francesas para determinar a identidade entre o produto para o qual a ACM é pedida e o produto de referência são tanto mais desproporcionais quanto não existe nenhum produto fitofarmacêutico autorizado noutro Estado‑Membro, e nomeadamente em Espanha, que não possa ser utilizado em França, por razões relacionadas com as específicas condições agrícolas, fitossanitárias e ambientais, designadamente, climáticas, ou com considerações relacionadas com a protecção da saúde humana e animal, bem como com o ambiente. Assim, em 12 de Julho de 2006, a Comissão das Comunidades Europeias elaborou uma proposta de regulamento (9) que suprime a noção de ACM nacional, substituindo-a pela noção de ACM zonal para a aplicação vinculativa do princípio do reconhecimento mútuo por todos os Estados‑Membros constitutivos da mesma zona.
20. Segundo o Governo francês, os artigos 28.° CE e 30.° CE devem ser interpretados no sentido de que não se opõem, quando um Estado‑Membro sujeite a importação de um produto fitofarmacêutico a um procedimento simplificado de ACM, a que este imponha este processo a um agricultor que importa este produto unicamente para satisfazer as necessidades da sua própria exploração e em quantidade limitada.
21. O Governo francês, tal como o Governo finlandês, sustentam que o facto de os agricultores que importam produtos fitofarmacêuticos para os utilizar nas suas explorações estarem sujeitos a um procedimento simplificado de ACM, tal como o previsto em França pelo decreto de 4 de Abril de 2001, está justificado à luz dos objectivos de protecção da saúde humana e animal, bem como da protecção dos vegetais e do ambiente. Com efeito, nada distingue os agricultores que importam os produtos fitofarmacêuticos para os utilizar nas suas explorações das empresas comerciais que realizam importações. As verificações que devem ser realizadas sobre um produto importado para garantir que é idêntico ao produto de referência continuam a ser as mesmas. É preciso que estes produtos potencialmente perigosos não sejam utilizados sem uma verificação da sua inocuidade, das suas utilizações e das suas c ondições de utilização e respectiva rotulagem, que devem estar redigidas em francês, o que é permitido pelo artigo 16.°, n.° 5, da Directiva 91/414. Os efeitos destes produtos não se limitam unicamente à superfície da exploração de um agricultor, mas estendem‑se para além dos limites da sua exploração e podem difundir‑se para toda a vizinhança. Além disso, estes produtos são aplicados sobre os produtos vegetais que são de seguida fornecidos para consumo humano ou animal para além dos limites da exploração agrícola. Acresce que um produto autorizado num Estado‑Membro não o é necessariamente nas mesmas condições em França, uma vez que cada produto apresenta perigos distintos em função do biótopo no qual é introduzido.
22. Sem o procedimento simplificado de ACM, não seria possível garantir que os produtos importados por um agricultor unicamente para satisfazer as necessidades da sua exploração não prejudicariam a saúde pública e o ambiente. Além disso, as exigências do procedimento simplificado em causa não são excessivas. No que respeita ao pagamento de uma taxa de 800 EUR, esta justifica‑se pelo facto de a administração competente examinar sistematicamente cada processo e efectuar verificações documentadas junto dos seus homólogos estrangeiros.
23. Segundo os Governos francês e neerlandês, é erradamente que, na sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio se refere a uma obrigação, para o importador, de designar aquele produto com a sua própria marca. O anexo da portaria de aplicação de 17 de Julho de 2001 limita‑se, sob a rubrica «Identificação francesa da importação», a requerer que seja fornecido o «[n]ome comercial proposto em França para o produto objecto do pedido».
24. Os Governos finlandês, grego e neerlandês, remetendo para o artigo 3.°, n.° 1 ou n.° 4, da Directiva 91/414, consideram que um Estado‑Membro tem o direito de exigir a aplicação de um procedimento simplificado de ACM em caso de importação paralela de produtos fitofarmacêuticos para satisfazer as necessidades de uma exploração agrícola.
25. Os Governos finlandês e neerlandês remetem para os n. os  26 a 31 do acórdão British Agrochemicals Association, já referido, que indicam que, mesmo não se aplicando a Directiva 91/414 às importações paralelas, os mesmos objectivos de protecção da saúde humana e animal, bem como do ambiente, que presidiram à adopção desta directiva também valem para as importações paralelas.
26. Segundo o Governo grego, à luz do artigo 9.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Directiva 91/414, bem como da jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma disposição nacional que imponha sistematicamente a um agricultor o processo de ACM de um produto fitofarmacêutico que já tenha sido submetido a este processo com sucesso, combinada com o seu custo elevado, pode ser considerada contrária ao princípio da proporcionalidade.
27. Segundo o Governo neerlandês, a afirmação do órgão jurisdicional de reenvio, segundo a qual o agricultor não procede à introdução do produto no mercado na acepção comercial que esta noção implica, não é pertinente. Deve entender‑se por «introdução no mercado» «[qualquer] entrega, a título oneroso ou gratuito» (artigo 2.°, n.° 10, da Directiva 91/414), tanto mais quanto uma parte do produto pode ser revendida. Diversamente dos medicamentos receitados, é difícil controlar a quantidade de produtos fitofarmacêuticos que um agricultor utiliza realmente para as suas próprias necessidades.
28. Quanto a uma eventual violação do princípio da proporcionalidade, o Governo neerlandês sustenta que o exame pelo Estado‑Membro de importação é, por um lado, necessária, para que o sistema de autorizações instituído pela Directiva 91/414 possa funcionar e para que a obrigação de controlo que impende sobre os Estados‑Membros e que está prevista no seu artigo 17.° seja efectiva, e, por outro lado, foi admitido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça no seu acórdão British Agrochemicals Association, já referido. O órgão jurisdicional de reenvio deve apreciar se o montante das despesas efectivas não é excessivo e se existe uma relação razoável entre a taxa e o serviço prestado. No caso em apreço, não é certo que o valor de 800 EUR represente um encargo pesado, tendo em consideração as vantagens relacionadas com a importação paralela, ou seja, uma poupança de 30% a 40% sobre, respectivamente, 30 000 EUR ou 12 000 EUR anuais, uma vez que a autorização é válida por vários anos.
29. A Comissão propõe que o Tribunal de Justiça responda que o artigo 28.° CE se opõe a que a importação paralela de um produto fitofarmacêutico seja sujeita a um processo de autorização prévia quando este produto já tenha sido objecto de uma autorização de importação paralela concedida a outro operador. A segurança, a eficácia e a qualidade de produtos que já beneficiam de uma ACM concedida a outro titular estarão já estabelecidas. Um processo de autorização prévia não deve aplicar‑se a cada lote de produtos fitossanitários importados paralelamente, mas destina-se a cobrir um conjunto de operações materiais de importação. O controlo efectuado sobre cada operação material de importação não pode deixar de ser restrito.
30. A Comissão reconhece que a utilização de um produto fitofarmacêutico é susceptível de ser danosa, não apenas para o seu utilizador – como um medicamento – mas também para outras pessoas, os animais e o ambiente. Esta consideração pode eventualmente justificar, em determinados casos, que a importação pessoal e, por conseguinte, a utilização de produtos fitofarmacêuticos, seja subordinada a um sistema de autorização prévia um pouco mais estrito do que o que é eventualmente aplicável à importação pessoal de medicamentos para uso humano, nos casos em que o produto fitofarmacêutico não esteja coberto por uma ACM no Estado‑Membro de importação. Contudo, não é este o caso no presente processo. No caso dos produtos fitofarmacêuticos, tal como no dos medicamentos para uso humano, uma importação pessoal, em quantidade limitada, é menos susceptível de ser danosa do que uma importação comercial. Em consequência, é totalmente lógico, no caso de importações pessoais de produtos fitofarmacêuticos, como no das importações pessoais de medicamentos para uso humano, aplicar um regime de autorização prévia, quando esteja justificado e seja nitidamente mais simplificado do que o aplicável às importações comerciais.
31. A mera exigência de uma autorização prévia para a importação paralela a título pessoal de produtos fitofarmacêuticos constitui uma medida de efeito equivalente na acepção do artigo 28.° CE, uma vez que a mesma impede a importação pretendida enquanto não for obtida a autorização prévia, e cria uma carga administrativa susceptível de dissuadir o importador potencial de proceder a esta operação. Isto é tanto mais assim quanto, como no caso em apreço, este processo seja dispendioso para a pessoa que a ele recorre e seja mesmo susceptível de destruir o interesse económico desta operação.
B – Quanto à segunda questão prejudicial
32. O Governo francês propõe uma resposta negativa à segunda questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, devido à especificidade dos produtos fitofarmacêuticos e ao facto de as importações realizadas por um agricultor unicamente para as necessidades da sua exploração não poderem ser consideradas importações a título pessoal mas sim importações a título comercial. O Governo francês salienta que o acórdão Comissão/França, já referido, sobre o qual versa a questão, diz respeito a importações de medicamentos para uso humano, receitados por um médico, e cuja utilização é estritamente pessoal. Os efeitos destes produtos ficam, pois, limitados à pessoa que os consome. Em contrapartida e no caso dos produtos fitofarmacêuticos, a utilização do produto não é feita sob a responsabilidade de um médico ou farmacêutico e pode fazer com que corra riscos, não apenas o agricultor em causa, mas também outras pessoas, animais, plantas e o ambiente. Além disso, este acórdão operou uma distinção entre as importações de medicamentos realizadas a título comercial e as realizadas a título pessoal. Ora, diversamente de um indivíduo que importa medicamentos a título pessoal, um agricultor que importa produtos fitofarmacêuticos unicamente para as necessidades da sua exploração, fá‑lo com objectivos comerciais. Acresce que em caso de necessidade de retirar ou de recolher estes produtos, seria particularmente difícil descobrir o seu rasto se o Tribunal de Justiça estendesse esta jurisprudência aos produtos fitossanitários.
33. Os Governos grego e neerlandês consideram que não há que responder à segunda questão. Em qualquer caso, partilham, tal como o Governo finlandês, das mesmas considerações que o Governo francês quanto às diferenças entre os medicamentos que são receitados por um médico e cuja utilização é estritamente pessoal e os produtos fitofarmacêuticos perigosos tanto para o ambiente como para o consumidor dos produtos tratados.
34. A Comissão considera que a segunda questão prejudicial não se distingue da primeira.
V – Observações preliminares
35. Nos termos do artigo 28.° CE, são proibidas, entre os Estados‑Membros, as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente. Constitui uma medida de efeito equivalente toda e qualquer medida susceptível de entravar directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário (10) . Todavia, o artigo 30.° CE admite a possibilidade de interdições ou de restrições justificadas por razões «de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas». Assim, o Tribunal de Justiça declarou que a protecção do ambiente constitui uma razão imperiosa susceptível de limitar a aplicação do artigo 28.° CE (11) . Todavia, o princípio da proporcionalidade que constitui o fundamento do último período do artigo 30.° CE, exige que a faculdade de os Estados‑Membros proibirem a importação de produtos oriundos de outros Estados‑Membros seja limitada ao estritamente necessário para alcançar os objectivos de protecção da saúde legitimamente prosseguidos (12) .
36. Como foi antes referido (n.° 8), a Directiva 91/414 não contém nenhuma disposição que regule especificamente as condições de concessão de ACM para produtos fitofarmacêuticos (13) nos casos das importações paralelas. A inaplicabilidade desta directiva às importações paralelas foi claramente indicada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Harpegnies (14) e confirmada, conforme salientou o órgão jurisdicional de reenvio (v. n.° 16 das presentes conclusões), pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão British Agrochemicals Association(15) .
37. Segundo este último acórdão, na presença de duas ACM concedidas nos termos da directiva, os objectivos de protecção da saúde pública e animal, bem como do ambiente, por ela prosseguidos, não se impõem da mesma forma. Em tal situação, a aplicação das disposições dessa directiva relativas ao processo de concessão de uma ACM ultrapassaria o necessário para se atingirem tais objectivos e correria o risco de injustificadamente violar o princípio da livre circulação de mercadorias enunciado no artigo 28.° CE (16) .
38. Em seguida, o Tribunal de Justiça precisou neste acórdão as condições de admissibilidade de um tal procedimento simplificado de autorização no que respeita à introdução no mercado de produtos fitofarmacêuticos. Além de uma origem comum, no sentido de terem sido fabricados pela mesma sociedade ou por uma empresa associada ou sob licença e de acordo com a mesma fórmula, os dois produtos em causa, sem serem idênticos em todos os aspectos, devem, pelo menos, ter sido fabricados com recurso ao mesmo ingrediente activo e ter os mesmos efeitos, atendendo às eventuais diferenças existentes a nível das condições agrícolas, fitossanitárias e ambientais, designadamente, climáticas, que importam para efeitos de utilização do produto (17) .
39. Foi na sequência deste acórdão que um procedimento simplificado foi instituído pelo Governo francês no quadro do Decreto n.° 2001‑317, retomando estas condições de admissibilidade, e da portaria de 17 de Julho de 2001.
VI – Apreciação
A – Quanto à primeira questão prejudicial
1. Quanto à primeira parte da primeira questão prejudicial
40. A primeira parte da primeira questão prejudicial tem por objectivo que se esclareça se um Estado‑Membro pode impor um procedimento simplificado de ACM a um agricultor que importou um produto fitossanitário quando o fez única e exclusivamente para as necessidades da sua exploração.
41. Segundo a Comissão, esta exigência constitui uma medida de efeito equivalente, na acepção do artigo 28.° CE, pois impõe um encargo administrativo susceptível de dissuadir este importador.
42. Contudo e como acaba de ser indicado, quando o direito francês impõe o princípio de um procedimento simplificado de ACM limita-se a pôr em prática a verificação, enunciada como necessária pelo acórdão British Agrochemicals Association, já referido, da existência de uma origem comum entre o produto cuja importação é solicitada e o produto que já beneficia de uma ACM no Estado‑Membro de importação.
43. Por seu turno, D. Escalier e J. Bonnarel alegam, designadamente, que a regulamentação francesa é contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça decorrente do acórdão Kohlpharma, já referido, na medida em que exige que os produtos fitofarmacêuticos importados sejam fabricados pela mesma sociedade que fabrica os produtos de referência em França.
44. É de referir que, embora o órgão jurisdicional de reenvio não questione o Tribunal de Justiça sobre os critérios da identidade entre o produto cuja importação é solicitada e o produto de referência (18), o alcance desse acórdão, segundo o qual a ausência de origem comum de um medicamento já autorizado com um medicamento cuja ACM é pedida não pode constituir, por si só, motivo de recusa da ACM para o segundo medicamento (19), não pode ser estendida aos produtos fitofarmacêuticos. Ao passo que um medicamento é receitado por um médico e tomado apenas por um único paciente, um produto fitofarmacêutico como o do caso em apreço, nomeadamente um pesticida, é susceptível de se disseminar pela natureza, tanto pela via aérea, como subterrânea. Além do mais, estes pesticidas destinam‑se a serem utilizados em produtos vegetais destinados à venda e ao consumo humano ou animal.
45. Ora, a perigosidade dos produtos fitossanitários é uma certeza (20) . Basta, por exemplo, para nos convencermos desse facto, tomar conhecimento do sexto programa de acção em matéria de ambiente com o objectivo de, nomeadamente, reduzir os riscos relacionados com a utilização de pesticidas e favorecer a substituição das substâncias activas mais perigosas por substâncias mais seguras, tais como substitutos não químicos (21), ou interessarmo-nos pela doutrina nessa matéria (22) .
46. Em consequência, justifica‑se que um Estado exija que um importador, mesmo quando se trate de um viticultor que apenas utilizará o produto para o disseminar nos seus campos, proceda a um pedido de autorização simplificada de ACM. É certo que o produto não é comercializado directamente, uma vez que não é revendido, mas participa efectivamente num processo comercial, uma vez que os produtos vegetais sobre os quais o pesticida é disseminado serão seguidamente comercializados. Aliás, o Tribunal de Justiça, no acórdão British Agrochemicals Association, já referido, não mencionou qualquer diferença em função do objectivo de importação ou da personalidade do requerente, permanecendo os riscos resultantes da utilização de produtos fitofarmacêuticos sempre os mesmos.
47. Ao argumento de D. Escalier e J. Bonnarel, que expõem que não existe qualquer produto fitofarmacêutico autorizado noutro Estado‑Membro, e nomeadamente em Espanha, que não possa ser utilizado em França e que indicam que a Comissão Europeia apresentou uma proposta de regulamento (23) que suprime a noção de ACM nacional para a substituir pela noção de ACM zonal, pode responder‑se que, em qualquer caso, as noções de ACM «nacional» e «zonal» não são idênticas. Uma ACM zonal, abrangendo um território muito maior, implica que se tomem em consideração as especificidades das regiões abrangidas, ao passo que uma ACM nacional apenas toma em consideração as características do seu próprio território.
2. Quanto à segunda parte da primeira questão prejudicial
48. A segunda parte da primeira questão prejudicial tem por objectivo determinar se o procedimento simplificado de autorização de importação deve ser pessoal e se o importador pode ser obrigado a designar o produto importado com a sua própria marca e a pagar uma taxa de 800 EUR. Em consequência, esta parte suscita o problema da proporcionalidade do que pode ser exigido a um agricultor que importe um produto fitofarmacêutico para as suas necessidades pessoais quando já existe um produto de referência autorizado no Estado de importação.
a) Quanto à necessidade de uma autorização pessoal
49. A perigosidade potencial dos produtos fitofarmacêuticos, que acaba de ser evocada, justifica que cada importação seja objecto de uma declaração e de uma autorização, ainda que seja destinada a um único utilizador. Com efeito, a responsabilidade da utilização de tal produto não pode ser deixada à apreciação de um simples utilizador, mas tem de ser objecto de uma autorização das autoridades públicas.
50. Por outro lado, um Estado‑Membro é obrigado a conhecer todos os produtos fitofarmacêuticos que se encontram no seu território, nomeadamente porque deve, por força do artigo 12.°, n.° 1, da Directiva 91/414, «[p]elo menos no final de cada trimestre e no prazo de um mês, [informar] por escrito os outros Estados‑Membros e a Comissão de todos os produtos fitofarmacêuticos autorizados ou retirados, [...], indicando pelo menos: o nome ou a razão social do titular da autorização, o nome comercial do produto fitofarmacêutico – o tipo de preparação – o nome e o teor de todas as substâncias activas contidas no referido produto, [...] quando aplicável, as razões de revogação da autorização». O n.° 2 também prevê que «[c]ada Estado‑Membro elaborará uma lista anual dos produtos fitofarmacêuticos autorizados no seu território e comunicá‑la‑á aos outros Estados‑Membros e à Comissão». Além disso, as autorizações só são concedidas por períodos de tempo determinados não superiores a dez anos (artigo 4.°, n.° 4) e as autorizações podem ser revistas a todo o momento (artigo 4.°, n.° 5). Ao que acresce que um Estado‑Membro só pode autorizar produtos por um período provisório (artigo 8.°). Acresce ainda que, se um Estado‑Membro decidir retirar um produto fitofarmacêutico, é necessário que conheça todos os produtos semelhantes que existem no seu território, para poder providenciar por que todos sejam retirados.
51. Os Governos finlandês e grego referiram, nas suas observações no presente caso, que consideram que um Estado‑Membro tem o direito de exigir a aplicação de um procedimento simplificado de ACM em caso de importação paralela de produtos fitofarmacêuticos para as necessidades de uma exploração agrícola, o que permite presumir que os seus sistemas jurídicos respectivos impõem esta obrigação. O mesmo também se pode dizer (24), por exemplo, relativamente ao Reino Unido (25) e à Eslovénia (26) .
b) Quanto à questão da proporcionalidade da obrigação de designação de um nome comercial
52. Se a importação de pesticidas pelos viticultores, para serem disseminados sobre os seus produtos vegetais destinados a serem vendidos, entra incontestavelmente no quadro de uma actividade comercial, deve sublinhar‑se que, numa tal hipótese, os próprios pesticidas não se destinam a serem vendidos. Por conseguinte, a designação de um nome comercial não parece justificar‑se de modo algum.
53. A este respeito, é interessante salientar que uma tal designação não é, por exemplo, obrigatória no Reino Unido, onde o importador se pode contentar em utilizar o nome comercial sob o qual o produto está registado no Estado de proveniência (27) .
54. No caso em apreço, nem o Governo finlandês, nem o Governo grego, nem o Governo neerlandês sustentam que é necessária a designação de um nome comercial para uma importação tendo em vista uma utilização estritamente pessoal.
55. O Governo francês, apoiado designadamente sobre esta questão pelo Governo neerlandês (v. n.° 23 das presentes conclusões), expõe, pelo contrário, que o direito francês não impõe de modo algum esta obrigação nesta hipótese. Portanto, o órgão jurisdicional de reenvio interpretou mal a questão da denominação do produto importado.
c) Quanto à questão da proporcionalidade da obrigação de pagamento de uma taxa de 800 EUR.
56. A obrigação de pagar uma taxa demasiado onerosa antes da importação de um produto fitofarmacêutico pode ser dissuasora. Por conseguinte, é susceptível de entravar directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, as importações e, em consequência, o efeito útil do artigo 28.° CE. Segundo os cálculos do Governo neerlandês, a quantia de 800 EUR não representa um encargo demasiado pesado em relação à poupança que a importação permite realizar. Contudo, este raciocínio revela‑se pouco útil, tendo em conta que a taxa em questão não deve ser proporcional às poupanças potencialmente realizáveis, mas sim às despesas com as verificações que as autoridades estatais devem efectuar para verificar a semelhança do produto cuja importação é requerida com o produto de referência. Ora, trata-se, no quadro de uma importação paralela, não de proceder a testes científicos, mas simplesmente de verificar a identidade do produto com o produto de referência. A fim de respeitar o princípio da proporcionalidade, esta taxa não deve ultrapassar o custo real da verificação da identidade do produto cuja importação é requerida com o produto de referência.
57. O Governo francês alega que o valor de 800 EUR se justifica pelo facto de a administração efectuar verificações documentadas junto dos seus homólogos estrangeiros. Ora, o próprio princípio da importação paralela pressupõe que a verificação da identidade do produto cuja importação é solicitada não seja feita com o produto de origem, mas sim com o «produto de referência», ou seja, com o produto já importado (28) .
58. A título comparativo (29), é interessante sublinhar que, no Reino Unido, os custos diferem consoante a importação paralela seja efectuada para uma utilização pessoal ou para uma utilização comercial (30) . Na Eslovénia, embora os custos sejam os mesmos independentemente do objectivo da importação, estes custos, apesar de serem anuais, não são superiores a 17,73 EUR (31) .
59. Por conseguinte, deve responder‑se à primeira questão que um Estado‑Membro tem o direito de impor um procedimento simplificado de ACM, no quadro duma importação paralela, a um agricultor que importe um produto fitofarmacêutico unicamente para as necessidades da sua exploração agrícola. No entanto, esta autorização, pessoal para cada importador, não pode ser condicionada à designação do produto importado por uma marca própria do importador nem estar sujeita a uma taxa que ultrapasse o custo real de verificação da identidade do produto cuja importação é solicitada com o produto de referência.
B – Quanto à segunda questão prejudicial
60. A segunda questão prejudicial visa determinar se o acórdão Comissão/França, já referido, relativo às importações pessoais de medicamentos por particulares, pode ser transponível para o caso dos produtos fitofarmacêuticos importados pelos agricultores unicamente para as necessidades das suas explorações agrícolas.
61. Neste acórdão, a República Francesa foi condenada, nomeadamente, porque submetia a um processo de autorização prévia as importações pessoais, não realizadas por transporte pessoal, de medicamentos homeopáticos regularmente receitados em França e registados noutro Estado‑Membro.
62. Conforme foi exposto nos n. os  44 e 45 supra, os medicamentos receitados por um médico a um único paciente não podem ser comparados aos produtos fitossanitários utilizados em produtos vegetais destinados à venda.
63. Por conseguinte, deve responder‑se à segunda questão que o acórdão Comissão/França, já referido, relativo às importações pessoais de medicamentos por particulares, não pode ser transponível para o caso dos produtos fitofarmacêuticos importados pelos agricultores unicamente para as necessidades das suas explorações agrícolas.
VII – Conclusão
64. Atentas as precedentes considerações, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo às questões prejudiciais que lhe foram submetidas pela cour d’appel de Montpellier:
«1. Um Estado‑Membro tem o direito de impor um procedimento simplificado de autorização, no quadro duma importação paralela, a um agricultor que importe um produto fitofarmacêutico unicamente para as necessidades da sua exploração agrícola. No entanto, esta autorização, pessoal para cada importador, não pode ser condicionada à designação do produto importado por uma marca própria do importador e estar sujeita a uma taxa que ultrapasse o custo real da verificação da identidade do produto cuja importação é solicitada com o produto de referência.
2. O acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Maio de 2005, Comissão/França (C‑212/03), relativo às importações pessoais de medicamentos por particulares, não pode ser transponível para o caso dos produtos fitofarmacêuticos importados pelos agricultores unicamente para as necessidades das suas explorações agrícolas.»
(1) .
(2)  –	JO L 230, p. 1.
(3)  –	Journal officiel de la République française, de 7 de Maio de 1994, p. 6683.
(4)  –	Journal officiel de la République française, de 14 de Abril de 2001, p. 5811. Texto codificado nos artigos R.253‑52 a R.253‑55 do code rural.
(5)  –	Journal officiel de la République française, de 27 de Julho de 2001, p. 12091.
(6)  –	Acórdão de 26 de Maio de 2005 (C-212/03, Colect., p. I‑4213).
(7)  –	Acórdão de 11 de Março de 1999 (C-100/96, Colect., p. I‑1499).
(8)  –	Acórdão de 1 de Abril de 2004 (C‑112/02, Colect., p. I‑3369).
(9)  –	2006/0136 (COD) – COM (2006) 388 final. O anexo 1, relativo à definição das zonas de autorização dos produtos fitofarmacêuticos, define uma Zona C – Sul que abrange, designadamente, a França e a Espanha, bem como Portugal, Grécia, Itália, Chipre e Malta.
(10)  –	Acórdãos do Tribunal de Justiça de 11 de Julho de 1974, Dassonville (8/74, Recueil, p. 837, Colect., p. 423), e de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe‑Zentral, dito «Cassis de Dijon» (120/78, Colect., p. 327).
(11)  –	Acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Setembro de 1988, Comissão/Dinamarca (302/86, Colect., p. 4607, n.° 9). Portanto, a obrigação imposta por uma legislação nacional aos produtores e importadores, no quadro de um sistema que apenas autoriza a comercialização de cerveja e de refrigerantes em embalagens susceptíveis de serem reutilizadas, de instalar um sistema de depósito e de recuperação das embalagens vazias, deve ser considerada necessária para atingir os objectivos prosseguidos em matéria de protecção do ambiente, de modo que as limitações daí resultantes para a livre circulação de mercadorias não revestem um carácter desproporcionado (n.° 13).
(12)  –	Acórdão de 14 de Julho de 1983, Sandoz (174/82, Recueil, p. 2445, n.° 18). Uma regulamentação ou prática nacional não pode beneficiar da derrogação prevista no referido artigo 30.° CE quando a saúde e a vida das pessoas possam ser protegidas de maneira igualmente eficaz através de medidas menos restritivas das trocas comerciais intracomunitárias (designadamente, acórdãos de 10 de Setembro de 2002, Ferring, C‑172/00, Colect., p. I‑6891, n.° 34, e de 8 de Maio de 2003, Paranova Läkemedel e o., C‑5/01, Colect., p. I‑4175, n.° 24).
(13)  –	Relativamente à questão da introdução de produtos fitofarmacêuticos no mercado, v. Kraus, V. – Die Zweitanmelderproblematik im Pflanzenschutzrecht, Diss., Frankfurt am Main 1993, pp. 1 a 5; do mesmo autor, Nationale Marktzugangsbeschränkungen für Pflanzenschutzmittelimporte, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 1997, Heft 11, pp. 331‑334; Fluck, J. – Konsequenzen der europäischen Wirkstoffzulassung für bestandkräftige deutsche Pflanzenschutzmittel-Zulassungen,
Europarecht 1999, Heft 5, pp. 687‑696; Fischer, K. – Ursprungsidentität bei Arzneimittelzulassung,
Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2004, Heft 17, pp. 530 a 533, e Die Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbscheinigung beim Parallelimport von Pflanzenschutzmitteln, Berlin 2006; Köpl, C., e Fredel, A. – Parallelimport von Pflanzenschutzmitteln,
Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2004, Heft 5, pp. 569 a 572; Quart, P. E. – EU‑Parallelimporte von Pflanzenschutzmitteln,
Wettbewerb in Recht und Praxis 2005, Heft 3, pp. 323 a 330; Koof, P. – Welche gesetzlichen Rahmenbedingungen braucht der Pflanzenschutz‑ und Generikahandel in der Europäischen Union unter den Anforderungen des globalen Marktes?, Agrar‑ und Umweltrecht 2005, Heft 11, pp. 349 a 357; Bouveresse, A. – Commentaire, Autorisation de mise sur le marché, Revue mensuelle LexisNexis JurisClasseur, 2005, pp. 19 e 20; Berr, C.‑J. – Retrait d’une autorisation de mise sur le marché, Revue trimestrielle, LexisNexis JurisClasseur 2006, pp. 678 e 679; Erlbacher, F. – Neueste Rechtsprechung der Europäischen Gerichte in den Bereichen Landwirtschaft, Fischerei, Tiergesundheit und Pflanzenschutz
(2. Halbjahr 2006), Agrar‑ und Umweltrecht 2007, Heft 2, p. 46.
(14)  –	Acórdão de 17 de Setembro de 1998 (C‑400/96, Colect., p. I‑5121, n.° 8), relativamente aos produtos que ainda não foram colocados no mercado no Estado‑Membro de importação: «Tanto o procedimento instaurado pelo artigo 4.° como o instaurado pelo artigo 8.° da directiva visam unicamente a hipótese do primeiro pedido de autorização de um produto fitofarmacêutico ainda não autorizado no Estado‑Membro em que a autorização foi solicitada».
(15)  –	Acórdão já referido (n.° 31).
(16)  –	Acórdão já referido (n.° 32).
(17)  –	Acórdão British Agrochemicals Association, já referido (n.° 40).
(18)  –	É de notar que a noção de critérios de identidade é objecto da acção por incumprimento Comissão/França, C‑201/06. Neste processo, actualmente pendente no Tribunal de Justiça, a Comissão considera que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 28.° CE, ao exigir uma «origem comum» (identidade de fabrico) do produto fitofarmacêutico importado paralelamente e do produto de referência.
(19)  –	Acórdão Kohlpharma, já referido (n.° 21).
(20)  –	Assim, a Directiva 91/414 menciona, no seu nono considerando, que «as disposições que regem a concessão de uma autorização devem garantir um elevado nível de protecção, que implique nomeadamente a não autorização de produtos fitofarmacêuticos cujos riscos para a saúde, as águas subterrâneas e o ambiente não tenham ainda sido convenientemente investigados; que o objectivo de melhorar a produção vegetal não deve prejudicar a protecção da saúde humana e animal e do ambiente».
(21)  –	Artigo 7.°, alínea c), da Decisão n.° 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Julho de 2002, que estabelece o sexto programa comunitário de acção em matéria de ambiente. A comunicação da Comissão sobre este sexto programa (COM 2001, 31 final, p. 47) também refere que «[u]m grupo de substâncias químicas exige uma atenção particular: o dos pesticidas (ou seja, os produtos fitofarmacêuticos e os biocidas). Estes podem afectar a saúde humana através da contaminação das águas subterrâneas, dos solos, dos produtos alimentares e até do ar. As lacunas dos dados actuais sobre a questão dificilmente permitem precisar a amplitude e as tendências do problema, mas os elementos de prova são suficientes para sugerir que o problema é grave e que está a aumentar. A contaminação das águas subterrâneas é particularmente preocupante. Em média, 65% da água potável europeia é fornecida a partir de águas subterrâneas e, mesmo depois da adopção de medidas correctivas para impedir ainda mais contaminação, as águas subterrâneas necessitam muitas vezes de muito mais tempo para encontrar os níveis de qualidade aceitáveis. A contaminação dos nossos alimentos também é fonte de preocupação, tal como as provas da acumulação cont ínua de determinados pesticidas nas plantas e animais, com os seus efeitos sobre a saúde e sobre a sua capacidade de reprodução».
(22)  –	Assim, no que respeita ao território francês, é de notar que um artigo do jornal Le Monde
(Auzanneau, M., 12 de Junho de 2007) fornece as seguintes informações: segundo Veillerette, E. (co‑autor de Pesticides, Fayard, 2007): «[p]erto de novecentas moléculas pesticidas são utilizadas em França. Podemos encontrá‑las em todo o lado, toda a gente as consome diariamente. Em virtude desta omnipresença, é difícil para os cientistas apontar as fontes precisas do risco – contrariamente a um problema circunscrito como o do amianto»; segundo Baldi, I. (mestre de conferências na Universidade de Bordéus), que insiste na ausência de resultados científicos a respeito dos eventuais perigos ligados à ingestão de pesticidas presentes na alimentação, «[e]xistem no mundo cerca de trinta estudos, que demonstram todos um aumento do risco de tumores cerebrais, e dezenas de outros que testemunham um aumento da frequência de outras patologias». Por outro lado, segundo um estudo francês, os agricultores, fortemente expostos aos pesticidas, mas também as pessoas que os utilizam para as suas plantas de interior, têm estatisticamente duas vezes mais hipóteses de desenvolver tumores no cérebro (Occupational and environmental medicine, http://oem.bmj.com/).
(23)  –	O regulamento proposto tem vocação para se substituir à Directiva 91/414. O mesmo visa, designadamente, limitar a utilização de elementos químicos na composição dos produtos fitofarmacêuticos.
(24)  –	Porém, na Alemanha e no estado actual do direito, este ponto mantém‑se incerto. O Verwaltungsgerichthof Baden‑Würtemberg (tribunal administrativo de segunda instância de Baden‑Würtemberg) (VGH Baden‑Würtemberg, acórdão de 23 de Janeiro de 2007 – Proc. 4 S 1379/04‑, Juris) declarou que, segundo uma interpretação literal da lei sobre a protecção das plantas (Pflanzenschutzgesetz), uma importação paralela pessoal necessita igualmente de uma ACM simplificada para que o padrão de segurança previsto pela Directiva 91/414 seja mantido.
(25)  –	Plant Protection Products Regulations, 2005 (Statutory Instrument 2005/1435).
(26)  –	Artigo 32 bis da lei sobre os produtos fitofarmacêuticos (Zakon o fitofarmacevtskih sredstvih, Uradni list Republike Slovenije, št 35/2007, p. 5017).
(27)  –	Section 19 do Plant Protection Product Regulation, 2005.
(28)  –	Aliás, o mesmo é claramente indicado no direito francês, dado que o Decreto de 4 de Abril de 2001 estipula no seu artigo 1.° que: «[a] identidade do produto introduzido no território nacional com o produto de referência é apreciada tendo em conta [...]».
(29)  –	Na Alemanha, os custos de uma ACM simplificada variam entre 160 EUR (em caso de simples verificação de um documento) e 1 840 EUR [Anlage Gebührenverzeichns Nr. 5700 do «Verordnung über Kosten des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit und der Biologischen Bundesanstalt für Land‑ und Fortwirtschaft im Pflanzenschutzbereich (Pflanzenschutzmittel‑Gebührenverordnung – PflSchMGebV)» in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. März 2005, BGBl. I p. 744, geändert am 12. März 2007, BGBl. I S. 319] [§ 2, n.° 1, da lei sobre a protecção das plantas e anexo que contém um elenco dos montantes das taxas, n.° 5700, relativo ao decreto ministerial referente aos custos da Agência Federal para a Protecção dos Consumidores e a Segurança Alimentar e da Agência Federal para a Agricultura e a Floresta, no domínio da protecção das plantas (decreto das taxas no domínio dos produtos fitofarmacêuticos – PflSchMGebV), na versão publicada em 9 de Março de 2005, BGBl. I p. 744, alterada em 12 de Março de 2007, BGBl. I p. 319]. Contudo, a questão do custo de uma importação paralela de um produto para uma utilização estritamente pessoal não está claramente definida.
(30)  –	Porém, os custos são elevados: um pouco mais de 700 EUR por uma importação paralela para utilização pessoal, e ainda mais onerosos para uma importação paralela tendo em vista a comercialização (cerca de 1 600 EUR), eventualmente acrescidos dos custos de designação de uma marca comercial (cerca de 450 EUR a acrescentar). Os custos são explicitados no seguinte texto: The Plant Protection Products (Fees) Regulation 2007, que entrou em vigor em 1 de Março de 2007 (http://www.opsi.gov.uk/SI/si2007/uksi_20070295_en.pdf).
(31)  –	Artigo 4.° do regulamento sobre os custos relativos à autorização dos produtos fitofarmacêuticos, à análise das substâncias activas e à concessão de autorizações para os produtos fitofarmacêuticos (Uredba o stroških v zvezi z registracijo fitofarmacevtskih sredstev, ocenjevanjem aktivnih snovi in izdajo dovoljenj za fitofarmacevtska sredstva, Uradni list Republike Slovenije, št. 36/2005).