61982C0188
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
P. VERLOREN VAN THEMAAT
VAN 6 JULI 1983
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. De belangrijkste feiten
Het onderhavige beroep van de Duitse staalproducent Thyssen AG, hierna als klager aan te duiden, strekt tot vernietiging van een beschikking van de Commissie van 18 juni 1982, waarbij krachtens artikel 58, lid 4, van het EGKS-Verdrag klager een boete werd opgelegd van Ecu 288825 wegens het overschrijden van het kwartaalproduktiequotum voor het eerste kwartaal 1981. Klager verwijt de Commissie dat hem het juiste produktiequotum voor het vierde kwartaal van 1980 te laat werd medegedeeld, waardoor hij dit quotum niet meer volledig kon benutten. Vaststaat dat op 3 november 1980 aan klager een quotum voor produkten van groep I (walserijprodukten) van 1159701 ton werd medegedeeld. Dit bleek onjuist te zijn berekend, waarvan klager de Commissie op 11 november per telex in kennis stelde. Bij mededeling van 11 december 1980, door klager op 17 december ontvangen, stelde de Commissie het kwartaalquotum vast op 1227736 ton. Klager stelt nu dat door deze te late mededeling hij niet volledig kon voldoen aan opdrachten tot levering van basismateriaal voor de produktie van elektroplaat met niet-georiënteerde korrels van Stahlwerke Bochum AG (SWB). Om alsnog aan deze leveringen te kunnen voldoen overschreed klager zijn quotum voor het eerste kwartaal van 1981 met 3851 ton, hetgeen voor de Commissie aanleiding was een boete op te leggen van Ecu 75 per te veel geproduceerde ton, conform de maatstaf vermeld in artikel 9 van de algemene beschikking nr. 2794/80 van 31 oktober 1980 (PB L 291 van 1980, blz. 1).
Met een vijftal middelen tracht klager aan de tonen dat de Commissie voor deze overschrijding geen boete had mogen opleggen.
2. De betekenis van artikel 9 van de algemene beschikking nr. 2794/80
Alvorens de opgesomde middelen van klager afzonderlijk te bespreken, is het naar mijn oordeel noodzakelijk de betekenis van artikel 9 van de algemene beschikking aan een nader onderzoek te onderwerpen. De tekst van de twee eerste alinea's van dit artikel luidt als volgt:
„Aan de ondernemingen die hun produktiequotum of het gedeelte van dit quotum dat volgens artikel 7, leden 2 en 3, in de gemeenschappelijke markt mag worden geleverd, overschrijden zal een boete worden opgelegd die in de regel Ecu 75 bedraagt voor iedere ton waarmede het quotum voor gewoon staal wordt overschreden en Ecu 150 voor iedere ton waarmede het quotum voor speciaalstaal wordt overschreden.
In het geval dat de produktie van een onderneming het quotum met 10 % of meer overschrijdt of indien de onderneming gedurende een van de voorafgaande kwartalen haar quotum of quota reeds heeft overschreden, kunnen de boeten het dubbele van deze bedragen per ton belopen.”
In het tweede onderdeel van het tweede middel en het derde en vierde middel stelt klager dat om de daar aangegeven en later te behandelen redenen de Commissie geen boete wegens quotumoverschrijding kon opleggen. In de repliek voegt klager daar in zijn algemeenheid aan toe dat uit bedoelde redenen volgt dat hij geen schuld heeft aan de quotumoverschrijding, zodat hem op grond van het beginsel „nulla poena sine culpa” geen boete kon worden opgelegd. Tegenover dit beginsel en de afzonderlijke middelen stelt de Commissie echter telkens, dat zij, in het geval een onderneming zijn quotum overschrijdt, krachtens het eerder aangehaalde artikel 9 verplicht is een boete op te leggen.
In haar dupliek heeft de Commissie dit standpunt nader verduidelijkt in die zin dat naar haar mening de geldboete als bedoeld in artikel 9 niet het karakter heeft van een strafsanctie en dienovereenkomstig de eventuele afwezigheid van schuld aan de zijde van de onderneming ook geen rol kan spelen. Tijdens de mondelinge zitting is dit standpunt naar aanleiding van vragen van de zijde van het Hof herhaald en nader toegelicht. Zowel in haar dupliek als tijdens de mondelinge zitting is in dit verband door de Commissie gesteld dat de boete in artikel 9 niet het karakter van een strafsanctie heeft omdat genoemde bepaling voorziet in een automatisch mechanisme dat er op is gericht het door de onrechtmatige produktie genoten voordeel weg te nemen.
Dit standpunt van de Commissie is naar mijn oordeel onhoudbaar. Het opleggen van boeten in het EGKS-Verdrag is voorzien in de bepalingen 47 (3), 54 (6), 58 (4), 59 (7), 64, 65 (5), 66 (5,1), (6) en (7) en 68 (6). In al deze gevallen hanteert het Verdrag het woord „amende”, welk begrip niet anders verstaan kan worden dan als een bij wijze van straf opgelegde geldsom (administratieve sanctie). Artikel 36, tweede lid, stelt tegen boetebeschikkingen op basis van genoemde artikelen beroep in volle omvang open en spreekt in dit verband over „les sanctions pécuniaires”. Ook de artikelen 90 en 91 hanteren deze begrippen. Artikel 90 bevat daarbij in zijn laatste zin een variant van het typisch strafrechtelijke beginsel, dat niet twee maal voor het zelfde feit straf mag worden opgelegd. Reeds om deze redenen is het niet aanvaardbaar het begrip „amende” zo uit te leggen dat het naast een boete als strafsanctie ook bepaalde louter administratieve maatregelen van financiële aard zou omvatten gericht op het wegnemen van behaald voordeel, vergelijkbaar met compenserende betalingen in het kader van een afzetquoteringskartel. Ik voeg daaraan toe dat het op wegneming van onrechtmatig behaald voordeel gerichte karakter van de boete, geenszins noodzakelijkerwijze impliceert dat de boete geen strafkarakter zou hebben. Voorts bestaat er geen reden de boeten onder het EGKS-Verdrag anders uit te leggen als die voorzien in artikel 87 EEG-Verdrag, als uitgewerkt in artikel 15 van verordening nr. 17/62. In Uw arrest in de zaak 45/69 (Jurispr. 1970, blz. 810) duidt U deze boeten ook aan als „strafmaatregelen.”
Uit de tekst van de aangehaalde bepalingen uit het EGKS-Verdrag blijkt niet of steeds schuld of opzet vereist is om boeten te kunnen opleggen, dan wel dat afwezigheid van schuld een verhindering daarvoor zou vormen. Alleen in het geval van artikel 65 (5) is een schuldvereiste expliciet vermeld, ten aanzien van de artikelen 47 (3) en 66 kan men dit uit de aldaar beschreven gedragingen afleiden. Voor de mededingingsbepalingen in het EEG-Verdrag is dit vereiste uitdrukkelijk in artikel 15 van verordening nr. 17/62 onder woorden gebracht. Gezien het feit dat in de meeste Lid-Staten het beginsel „nulla poena sine culpa” geldt, zoals door klager ook tijdens de mondelinge zitting uitvoerig is betoogd, dient dit adagium naar mijn oordeel ook te gelden voor de boeten voorzien in de genoemde EGKS-bepalingen. Ik verwijs terzake ook naar het artikel van J. J. Jeschek, Die Strafgewalt übernationaler Gemeinschaften, Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft, Bd. 65 (1953), blz. 510 en naar R. Winkler, Die Rechtsnatur der Geldbuße im Wettbewerbsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Tübingen, 1971, blz. 87 e.v.. De Commissie heeft overigens zelf reeds erkend dat indien de boeten een strafkarakter hebben, het genoemde beginsel daarop van toepassing is.
Voor goed begrip voeg ik hieraan de opmerking toe dat het gezien de aard van de in artikel 58 met boete bedreigde economische gedragingen slechts in uitzonderlijke gevallen voorstelbaar is dat een onderneming zou kunnen aantonen in het geheel geen schuld te hebben. In zoverre acht ik het gerechtvaardigd, dat artikel 9 van de algemene beschikking uitgaat van een vermoeden van schuld, maar niet dat de Commissie zelfs de mogelijkheid van weerlegging van dit vermoeden wil uitsluiten. In het geval dat het handelen van een onderneming geheel toe te schrijven is aan als zodanig aanvechtbare bestuurshandelingen van het communautaire orgaan, zal doorgaans een beroep op onwettig handelen, op het gewekt vertrouwen of schending van een ander in Uw rechtspraak erkend beginsel van behoorlijk bestuur voldoende zijn om tot vernietiging van de betrokken bestuurshandeling of tot schadevergoeding op grond van een dienstfout te leiden. De behoefte aan een mogelijkheid tot aanvechting van een boete wegens afwezigheid van alle schuld wegens een door de Commissie gemaakte dienstfout wordt door die mogelijkheden tot aanvechting van de gemaakte dienstfout zelf weliswaar niet uitgesloten, maar wel nog verder verminderd. De praktische betekenis van het impliciete element van een weerlegbaar vermoeden van schuld bij de betrokken gedragsomschrijvingen is naar mijn oordeel dan ook hoofdzakelijk gelegen in de wijze waarop de hoogte van de boete wordt bepaald. Anders gezegd is het niet uit te sluiten dat hetzij subjectieve factoren aan de zijde van de onderneming, hetzij voor de overtreding causale externe factoren (met inbegrip van het optreden van de Commissie) bestaan die zich tegen een volledig automatisme bij het bepalen van de hoogte van de boete verzetten.
Gegeven deze interpretatie van de boetebepalingen uit EGKS-Verdrag rijst de vraag naar de verenigbaarheid van artikel 9 van de algemene beschikking met de bepaling van artikel 58, lid 4, van het EGKS-Verdrag. Dit probleem betreft een drietal samenhangende vragen:
1.
is de dwingende redactie van artikel 9 verenigbaar met artikel 58, lid 4, alwaar gesproken wordt over „peut prononcer”;
2.
sluit artikel 9 het aanwezig achten van een weerlegbaar vermoeden van schuld uit en
3.
sluit artikel 58, lid 4, uit, dat — ongeacht de schuldvraag — naast het in dit artikel genoemde algemene maximum ook algemeen geldende vaste bedragen voor de op te leggen boeten worden vastgelegd?
Ten aanzien van dit vragencomplex dient in de eerste plaats te worden benadrukt dat artikel 9 niet de rechtsgrondslag voor de boetebeschikkingen voorzien in de algemene beschikking kan vormen. Deze blijft gelegen in artikel 58, vierde lid. Dit artikel kan ook niet, zoals de Commissie tijdens de mondelinge behandeling heeft gesteld, primair als een tot de Commissie als wetgever gerichte machtiging worden beschouwd om geldboeten in te voeren. Dit impliceert naar mijn oordeel, dat anders dan de Commissie meent, artikel 9 alleen een nadere en de Commissie bindende uitwerking vormt van de richtlijnen die de Commissie bij het gebruik maken van haar bevoegdheid krachtens artikel 58, lid 4, in aanmerking neemt. Deze richtlijnen zijn blijkens de door de Commissie tijdens de procedure gegeven toelichtingen primair (artikel 9, eerste alinea) gericht op het ontnemen van onrechtmatig behaald voordeel. De tweede alinea van artikel 9 heeft een verdergaand strafkarakter. De bevoegdheid van de Commissie tot het formuleren van dergelijke richtlijnen voor het eigen beleid krachtens artikel 58, lid 4, kan men naar mijn oordeel hetzij afleiden uk de bevoegdheid die artikel 58 in zijn algemeenheid aan de Commissie verleent om een stelsel van produktiequota in te voeren, hetzij impliciet aanwezig achten in artikel 58, lid 4, zelf. Deze laatste constructie heeft het voordeel, dat zij desgewenst ook nadere uitvoeringsvoorschriften van de andere genoemde boetebepalingen in het EGKS-Verdrag mogelijk maakt. Deze voorzien immers, anders dan artikel 58, tweede lid, niet steeds uitdrukkelijk in een nadere wetgevende bevoegdheid van de Commissie. Blijkens haar toelichting tijdens de mondelinge behandeling beschouwt overigens ook de Commissie artikel 58, lid 4, als rechtsgrondslag voor artikel 9 van de algemene beschikking.
Vervolgens kan worden vastgesteld dat de tekst van artikel 9 niet zodanig geredigeerd is dat er automatisch sprake is van een boeteoplegging zodra het quotum overschreden is, zonder dat er sprake zou kunnen zijn van een mogelijkheid van weerlegging van het daarin neergelegde vermoeden van schuld. De woorden „in de regel” in de eerste alinea kunnen naar mijn oordeel zeer wel zo worden uitgelegd, dat zij niet alleen slaan op de hoogte van de boete, maar ook op het opleggen daarvan, voor het woord „kunnen” in de tweede alinea geldt hetzelfde. Het zou immers onlogisch zijn de Commissie wel een bevoegdheid toe te kennen om in voorkomende gevallen van de in artikel 9 genoemde norm ten aanzien van de hoogte van de boete af te wijken, maar niet ten aanzien van de boeteoplegging zelf. Uit de tweede alinea van deze bepaling blijkt overigens dat de mate van verwijtbaarheid bij de boeteoplegging wel degelijk een rol kan spelen.
Ten aanzien van de derde door mij opgeworpen vraag voeg ik nog toe, dat de als regel vastgestelde vaste boetebedragen mij als algemene regel inderdaad redelijk voorkomen. Zelfs bij de aanwezigheid van verzachtende subjectieve factoren aan de zijde van de onderneming, rechtvaardigt de eis van doeltreffendheid van de quoteringsregeling inderdaad ook naar mijn oordeel, dat in de regel tenminste het onrechtmatig verkregen voordeel wordt weggenomen. Bewijs van afwezigheid van alle schuld of bewijs van een voor de overtreding causale fout van de zijde van de Commissie zal echter, in voorkomende gevallen in combinatie met het bewijs van afwezigheid van het veronderstelde voordeel, tot een andere beslissing moeten kunnen leiden.
Samenvattend ben ik derhalve van oordeel dat de tekst van artikel 9 van de algemene beschikking niet noodzakelijk de impliciete aanwezigheid van het element van een weerlegbaar vermoeden van schuld uitsluit, waarmede in voorkomend geval bij de oplegging en vaststelling van boeten rekening moet worden gehouden. Een andere uitlegging zou ik zowel in strijd achten met de tekst van artikel 58, lid 4, als met algemene rechtsbeginselen ten aanzien van strafmaatregelen, met inbegrip van administratieve sancties. In dit licht zal ik vervolgens de door klager aangevoerde middelen onderzoeken.
3. Het eerste middel: de onrechtmatigheid van de algemene beschikking nr. 2794/80
In het eerste middel roept klager de onrechtmatigheid van de algemene beschikking nr. 2794/80 in voor zover deze het basismateriaal voor dynamo- en transformatorplaat onder de werking van het quotastelsel brengt. De Commissie meent dat dit middel niet ontvankelijk is, aangezien tussen de aangevochten boetebeschikking en genoemde algemene beschikking geen rechtstreeks verband zou bestaan. Tijdens de mondelinge zitting is deze stelling in zoverre verduidelijkt dat een zodanig verband niet zou bestaan aangezien klager niet de rechtmatigheid van de quotumvaststelling voor het eerste kwartaal van 1981, zou hebben aangevochten. Ik acht dit betoog niet houdbaar. De onrechtmatigheid van de quotumvaststelling voor genoemde periode zou automatisch vaststaan indien de algemene beschikking op dit punt onrechtmatig zou zijn. De boetebeschikking betreft immers een door de algemene beschikking verboden gedrag dat voor klager nader is gespecificeerd door de vaststelling van zijn quotum. Voorts kan ik uit de tekst van artikel 36, derde lid, het bestaan van een zodanig vereiste niet afleiden. Meer algemeen gesproken acht ik de door de Commissie voorgestane uitleg van artikel 36, derde lid, in strijd met de toepassing van deze bepaling zoals die door Uw Hof is voorgestaan in de arresten in de zaken 9/56 (Jurispr. IV, blz. 11, met name blz. 26 en 27) en 10/56 (Jurispr. IV, blz. 53, met name blz. 67).
Als gezegd houdt het eerste middel ten gronde in dat de Commissie ten onrechte het produkt dynamo- en transformatorplaat onder de werkingssfeer van het quotastelsel heeft gebracht. Als formeel argument voor deze stelling voert klager aan dat de Commissie zich niet voldoende heeft geïnformeerd over de toestand op de betrokken markt, zoals dit vereist is in artikel 58, lid 2. In overweging 15 van Uw arrest in de zaak 258/80 (Jurispr. 1982, blz. 487) is gesteld dat deze voorwaarde in genoemde bepaling alleen tot doel heeft de ondernemingen in staat te stellen hun opvattingen over het voornemen van de Commissie kenbaar te maken. Het is niet noodzakelijk dat iedere onderneming terzake wordt gehoord. Klager bestrijdt niet dat zodanige consultaties hebben plaatsgevonden. Dat de Commissie een andere mening was toegedaan dan de geconsulteerde ondernemingen en ondernemingsverenigingen is niet relevant. Dit argument faalt derhalve.
Vervolgens voert klager een viertal materiële argumenten aan. Ten eerste zou er op de onderhavige markt geen sprake zijn van een „uitgesproken crisisperiode” gezien de al jaren bestaande stabiliteit tussen vraag en aanbod. Ten tweede zou de quotering tot een ernstige onderproduktie van het betrokken produkt aanleiding hebben gegeven, hetgeen in strijd zou zijn met artikel 3 (a) en (d) van het EGKS-Verdrag. Ten derde zou er sprake zijn van een door artikel 4 verboden discriminatie aangezien de algemene beschikking nr. 2794/80 in artikel 6 de zich in een vergelijkbare situatie bevindende produkten blik en buizen van quotering uitzondert. Ten vierde zou de quotering van dynamo- en transformatorplaat tot een vermindering van de werkgelegenheid hebben geleid en daarmede een schending opleveren van artikel 2, lid 2, van het EGKS-Verdrag.
Voor wat betreft het eerste materiële argument dient aanstonds te worden vastgesteld dat blijkens artikel 58 de kwalificatie van een „uitgesproken crisisperiode” in zijn algemeenheid geldt voor de gehele Gemeenschap. In overweging 16 van Uw arrest in de gevoegde zaken 39/81 e.a. (Jurispr. 1982, blz. 593) stelde U in dit verband dat het voor de toepassing van artikel 58 voldoende is dat de Commissie een globale, voor de gehele Gemeenschap geldende beoordeling toepast. Dienovereenkomstig behoeft de Commissie niet de situatie op elke deelmarkt afzonderlijk te beoordelen. Ook is het mogelijk dat de situatie op de ene deelmarkt beter is dan op andere, zonder dat daarmede aan de kwalificatie van „uitgesproken crisisperiode” ten aanzien van de markt als geheel afbreuk wordt gedaan. Dat dit het geval zou zijn geweest is door klager op geen enkele wijze aangetoond. Integendeel, de door de Commissie op vragen van Uw Hof gegeven antwoorden en de toelichting daarop tijdens de mondelinge zitting geven geen aanleiding aan de beoordeling van deze complexe economische situatie, zoals U de toepassing van artikel 58 in overweging 22 van Uw laatstgenoemde arrest kwalificeerde, te twijfelen. Het is bij de toepassing van artikel 58 zelfs niet uitgesloten te achten dat de situatie op een deelmarkt zodanig is dat deze op zichzelf beschouwd niet aan de crisiskwalificatie voldoet. Indien een zodanige deelmarkt buiten het quoteringssysteem zou blijven, is een aanbodsubstitutie echter niet uit te sluiten. De ondernemingen zouden dan immers hun niet benutte capaciteit kunnen gebruiken door het aanbod van dat niet gequoteerde prödukt te vergroten. Ik merk in dit verband voorts nog op dat het feit dat de algemene beschikking nr. 1831/81/EGKS van 24 juni 1981 (PB L 180 van 1981, blz. 1) dynamo- en transformatorplaat van quotering uitsluit, op zich geen argument oplevert om de daaraan voorafgaande quotering onrechtmatig te achten. Zelfs indien zou blijken dat achteraf bezien de toepassing van artikel 58 op het onderhavige produkt economisch gezien aanvechtbaar zou zijn, behoeft dit oordeel niet a priori tot onrechtmatigheid van deze toepassing te leiden, aangezien het, als gezegd, bij artikel 58 gaat om een globale beoordeling. Ik verwijs voor deze nadere kwalificatie van de discretionaire vrijheid van de Commissie naar overweging 24 van Uw arrest in de op dit punt vergelijkbare zaak 43/72 (Jurispr. 1973, blz. 1055).
Ten aanzien van de overige materiële argumenten, waarin de Commissie schending van de basisbepalingen van de artikelen 2, 3 en 4 wordt verweten, verwijs ik naar de overwegingen 82 en 8 3 van Uw arrest in de zaak 154/78 (Jurispr. 1980, blz. 907). Aldaar is door Uw Hof duidelijk gesteld dat artikel 58 moet worden gerekend tot die groep van maatregelen die tegen de normale werking van de markt ingaan. Daaruit vloeit voort dat de mate waarin de genoemde basisbepalingen kunnen worden nageleefd, welke immers de markteconomische fundering van het EGKS-Verdrag belichamen, afhangt van de mate waarin de normale marktwerking opzij is gezet. Klager heeft niet aangetoond dat de mate waarin bedoelde bepalingen door de toepassing van artikel 58 opzij zijn gezet, onevenredig zou zijn. Ten aanzien van het derde materiële argument van klager merk ik in dit verband voorts op dat in het kader van artikel 4 van het EGKS-Verdrag niet zo maar verschillende produkten met elkaar vergeleken mogen worden. Ten aanzien van de nondiscriminatiebepaling van artikel 40, lid. 3, van het EEG-Verdrag, heeft Uw Hof een soortgelijke waarschuwing uitdrukkelijk onder woorden gebracht in de overwegingen 7 en 8 van het arrest in de gevoegde zaken 117/76 en 16/77 (Jurispr. 1977, blz. 1753). Ten aanzien van het werkgelegenheidsargument lijkt mij de constatering voldoende dat artikel 3 van het EGKS-Verdrag de Commissie verplicht te handelen in het gemeenschappelijk belang, hetgeen blijkens overweging 49 van Uw eerder aangehaalde arrest in de zaak 154/78 niet uitsluit dat aan belangen van individuele ondernemingen schade kan worden toegebracht.
Samenvattend ben ik van oordeel dat klagers eerste middel niet kan slagen.
4. Het tweede middel, eerste onderdeel: overboeking van het niet uitgeputte quotum krachtens artikel 8, lid 2, van de algemene beschikking
Aan dit onderdeel van het tweede middel ligt de opvatting van klager ten grondslag dat de mededeling van 17 december 1980 voor hem niet een correctie van het foutief berekende quotum van 3 november 1980 inhield, maar de toekenning van een aanvullend quotum. Vanaf eerstgenoemde datum zou klager derhalve een aanvullend recht op produktie van 68035 ton + 2041 ton (= 3% tolerantiemarge) = 70076 ton toekomen. Aangezien hij gedurende de resterende tijd in de maand december slechts ongeveer 57700 ton heeft kunnen produceren, zou dit niet benutte deel krachtens artikel 8, lid 2, van de algemene beschikking naar het eerste kwartaal van 1981 overgeboekt kunnen worden. Daarmede zou dan de quotumoverschrijding in dit eerste kwartaal zijn gedekt. De Commissie wijst deze eerder genoemde opvatting af door te stellen dat er slechts sprake is van één, aanvankelijk foutief en later gecorrigeerd quotum, dat door klager geheel is uitgeput.
De argumentatie van klager faalt naar mijn oordeel reeds om rekenkundige redenen. Blijkens het dossier heeft klager in het vierde kwartaal 1251895 ton geproduceerd. Aangezien het correcte quotum voor het vierde kwartaal 1227736 ton bedroeg, is daarmede de toelaatbare produktiegrens voor genoemde periode overschreden, zij het nog binnen de tolerantiemarge. Ongeacht de vraag of er sprake was van een foutief en later gecorrigeerd quotum dan wel van een initieel en aanvullend quotum, zoals klager stelt, in ieder geval kon gedurende dit vierde kwartaal het quotum niet hoger zijn dan de genoemde 1227736 ton. Met zijn totaalproduktie aan het einde van dit kwartaal bevond klager zich dus reeds in het bereik van de tolerantiemarge, welke grootheid, zoals de Commissie terecht heeft benadrukt, krachtens artikel 8, lid 2, van de algemene beschikking niet voor overboeking naar een volgend kwartaal vatbaar is. Belangrijker dan deze rekenkundige redenen acht ik intussen dat artikel 3 van de algemene beschikking alleen voorziet in kwartaalproduktiequota en niet in quota voor kortere perioden, dan wel in de splitsing in een initieel en aanvullend quotum. De mededeling van de Commissie van 17 december 1980 is dienovereenkomstig te zien als een correctie op haar eerdere mededeling van 3 november van dat jaar. Dat ook klager in de verwachting leefde deze correctie op het foutieve quotum te ontvangen en niet een nieuw, aanvullend quotum voor de periode 17—31 december 1980, blijkt uit de door hem verzonden telex van 11 november van dat jaar over dit onderwerp.
5. Het tweede middel, tweede onderdeel: overboeking van het niet uitgeputte quotum krachtens algemene rechtsbeginselen
In het tweede onderdeel van zijn tweede middel stelt klager primair dat overboeking van het volgens hem bestaande quotumproduktietekort in ieder geval plaats had moeten vinden op grond van het beginsel van zelfbinding van de administratie. Daartoe verwijst klager naar eerdere beslissingen van de Commissie inzake quotumoverboeking vanwege te late mededelingen over de kwartaalproduktie. Aangezien bij de bespreking van het eerste onderdeel van het onderhavige middel naar mijn oordeel reeds is komen vast te staan dat klager zich in het bereik van de tolerantiemarge bevond, gaat een vergelijking met de andere gevallen van quotumoverboeking niet op. In die gevallen was er sprake van een niet-gerealiseerde quotumproduktie zodat de voorwaarden voor overboeking krachtens artikel 8, tweede lid, aanwezig waren. De Commissie heeft terecht aangevoerd dat alleen in dit geval een hoger quotum voor het navolgende kwartaal kan worden toegekend, aangezien de algemene beschikking haar geen discretionaire vrijheid toekent bij het vaststellen van de quota. Het onderzoek naar de vraag of het door klager genoemde beginsel ook in het communautaire recht bestaat, wordt daarmede overbodig.
Subsidiair stelt klager dat hij door de te late mededeling zijn quotum niet volledig heeft kunnen benutten, daardoor schade heeft geleden en getracht heeft deze schade in het eerste kwartaal van 1981 te herstellen door zijn quotum voor die periode te overschrijden. Als gezegd zou deze quotumoverschrijding geheel en al voortvloeien uit de noodzaak het dochterbedrijf SWB te voorzien van basismateriaal voor de produktie van elektroplaat met niet-georiënteerde korrels. Uit het verzoekschrift blijkt en door de Commissie is niet weersproken dat SWB in een bijzondere positie ten opzichte van klager verkeerde voor wat betreft de leveringen van dit basismateriaal. Een onderbreking van de levering met de genoemde hoeveelheid zou bij SWB tot een stilstand van d'e produktie hebben geleid, kortingen op de leveranties aan afnemers en gevolgen voor de werkgelegenheid, aangezien SWB weinig of geen uitwijkmogelijkheden zou hebben het materiaal elders te verkrijgen. Het probleem van een continue bevoorrading van SWB onder het quotumstelsel bestond kennelijk reeds vanaf de invoering van dit stelsel in het vierde kwartaal van 1980 en heeft blijkens de niet weersproken verklaringen van klager ook het onderwerp van gesprek gevormd met de ambtenaren van de Commissie, op welker uitlatingen in het derde middel een beroep wordt gedaan. Klager stelt nu dat door de tardieve mededeling van de Commissie hij in zijn produktieplanning voor het vierde kwartaal van 1980 in onvoldoende mate rekening kon houden met de noodzaak van een continue bevoorrading van SWB, zodat hij om ernstige schade te voorkomen genoodzaakt was deze hoeveelheden in het eerste kwartaal van 1981 te produceren. Door aldus te handelen zou klager getracht hebben de schade te herstellen, zodat de Commissie wegens goede trouw van de zijde van klager geen boete had mogen opleggen.
De Commissie stelt daartegenover in de eerste plaats dat artikel 9 van de algemene beschikking haar verplicht bij elke quotumoverschrijding een boete op te leggen. Voor zover deze argumentatie er toe strekt de boeteoplegging los te koppelen van een weerlegbaar vermoeden van schuld aan de zijde van klager, is deze, zoals ik in paragraaf 2 uiteen heb gezet, naar mijn oordeel niet aanvaardbaar. Vervolgens ontkent de Commissie het bestaan van schade door het niet kunnen leveren in het vierde kwartaal en zelfs indien deze wel zou bestaan, ontkent zij het causale verband tussen deze schade en de tardieve mededeling van 17 december 1980. Dat geen schade bestaat, is naar mijn oordeel slechts in zoverre juist dat klager zijn quotum voor het vierde kwartaal van 1980 inderdaad heeft uitgeput. Daarentegen heeft de tardieve mededeling van de quotacorrectie naast aanzienlijke administratieve kosten wel ten gevolge gehad, dat klager de tolerantiemarge niet heeft kunnen uitputten. Hoewel hier niet van een „recht” in formele zin gesproken kan worden, heeft klager aldus door toedoen van de Cómmissie wel feitelijk schade geleden. Anders dan de Commissie acht ik derhalve zowel het feit van de schade als het causale verband tussen deze schade en de tardieve quotumcorrectie wel degelijk aannemelijk gemaakt. Ik verwijs in dit verband ook naar de produktietechnische en arbeidsrechtelijke aspecten van de produktieplanning die in het schriftelijk antwoord van klager op de door Uw Hof gestelde vraag zijn vervat. Weliswaar heeft de Commissie aan de hand van klagers dagstaatproduktie aangetoond, dat zijn produktie op 16 december 1980 met 1160238 ton, nog 34254 ton bleef onder de op grond van zijn aanvankelijk toegewezen quotum met tolerantiemarge, respectievelijk 1159701 ton + 34791 ton = 1194492 ton. Van een rationeel zijn produktie programmerende ondernemer kan echter naar mijn oordeel inderdaad niet verwacht worden, dat hij door voortijdige uitputting van zijn aanvankelijke quotum riskeert bij nog langer uitblijven van de gevraagde correctie zijn produktie tijdelijk geheel te moeten stilleggen. Evenmin kan van een voorzichtig ondernemer verwacht worden, zoals de Commissie doet, dat hij op de gevraagde correctie maar vast eenzijdig vooruitloopt. Ook door de mededelingen, die de Commissie heeft gedaan over het dienaangaande ingestelde onderzoek wordt bevestigd, dat klager verstandig heeft gehandeld de mededeling van de gevraagde correctie af te wachten. Uit de ontstane vertraging heeft hij terecht kunnen afleiden, dat de Commissie niet zonder meer overtuigd was, dat de correctie terecht was gevraagd. Ik acht het tweede middel dan ook inderdaad in zoverre gegrond, dat de Commissie door haar tardieve mededeling tenminste mede veroorzaakt heeft, dat de bewuste 3851 ton niet meer in het vierde kwartaal van 1980 kon worden geproduceerd. Indien hij deze opdracht wel had uitgevoerd, had hij andere geprogrammeerde leveringsopdrachten moeten korten. De problematiek zou daardoor niet wezenlijk gewijzigd zijn.
6. Het derde middel: schending van gewekt vertrouwen
In het derde middel voert klager aan dat de boeteoplegging een schending inhoudt van gewekt vertrouwen en van het adagium „venire contra factum proprium.” Afgaande op de uitlatingen van ambtenaren van de Commissie meende klager er op te kunnen rekenen dat voor het probleem van de leveringen aan SWB een oplossing zou kunnen worden gevonden. Klager verwijst in dit opzicht in het bijzonder naar de bijeenkomst van 27 november 1980 alwaar een „pragmatische oplossing” in het vooruitzicht zou zijn gesteld.
Hoe men ook de uitlatingen van de ambtenaren van de Commissie zou willen waarderen, vast staat in ieder geval dat klager deze niet mocht uitleggen in die zin dat de Commissie een oplossing voor zijn probleem zou vinden door inbreuk te maken op de bepalingen van de algemene beschikking. Het stilzwijgend toelaten van een hogere kwartaalproduktie dan het quotum voor het eerste kwartaal van 1981, vermeerderd met de tolerantiemarge, zou in strijd zijn geweest met de artikelen 3 en 9 van de algemene beschikking. Alleen op grond van artikel 14 zou een zodanige uitzondering denkbaar zijn. Iedere andere strekking zou deze uitlatingen een onwettig karakter verschaffen, zoals Uw Hof stelde ten aanzien van een vergelijkbare casuspositie in overweging 34 van het arrest in de gevoegde zaken 303 en 312/81 (11 mei 1983, Jurispr. 1983, blz. 1530). Aangezien een zonder gevolgen blijvende overschrijding van het kwartaalproduktiequotum in het eerste kwartaal 1981 zonder een uitdrukkelijke toepassing van de relevante bepalingen van de beschikking niet denkbaar is, toont het onderzoek van dit middel, dat klager ondanks de medeaansprakelijkheid van de Commissie ook zelf verantwoordelijk moet worden geacht voor de te laste gelegde quotaoverschrijding in het eerste kwartaal van 1981.
7. Het vierde middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
In het vierde middel stelt klager dat de overschrijding van het kwartaalproduktiequotum in het eerste kwartaal van 1981 een atypisch geval vormt, waarmede de Commissie rekening had moeten houden bij het bepalen van de omvang van de boete. Klager wijst in het bijzonder op vier factoren: de geringe omvang van de overschrijding; de afwezigheid van een „uitgesproken crisisperiode” op de betrokken markt; een fout van de Commissie bij het mededelen van de kwartaalproduktiequota en de door de Commissie bij monde van haar ambtenaar gedane uitlatingen. Voor de vraag in hoeverre deze en andere elementen bij de boeteoplegging voorzien in artikel 9 van de algemene beschikking een rol kunnen spelen, voorzover het gaat om een weerlegbaar vermoeden van schuld, verwijs ik naar hetgeen ik in paragraaf 2 van deze conclusie heb gesteld. Ten aanzien van de genoemde factoren zelf dient te worden opgemerkt dat de al of niet geringe mate van de quotumoverschrijding geen rol kan spelen bij de boeteoplegging, aangezien daartoe voorzien is in tolerantiemarges in artikel 8 van de algemene beschikking. Daarmede is blijkens nr. 7 van de considerans van deze beschikking duidelijk op geringe overschrijdingen gedoeld, welke voor. het produktiebeperkingssysteem geen gevaar opleveren. Dat de toepassing van artikel 58 op het overhavige produkt rechtmatig was, is reeds gebleken bij de bespreking van het eerste middel. De door de Commissie gemaakte fout bij de quotaberekening en de zo late mededeling van de correctie daarvan, dat klager in het vierde kwartaal minder kon produceren dan hij anders had gekund zonder boeterisico acht ik dan ook het enige element waarmede in casu bij de boetevaststelling rekening had moeten worden gehouden. Daarbij acht ik mede van belang, dat klager door de aldus door de Commissie gemaakte fout in het vierde kwartaal van 1980 en het eerste kwartaal van 1981 per saldo niet meer, maar minder heeft geproduceerd dan hij bij tijdige mededeling van het juiste quotum had kunnen produceren. In zoverre gaat ook de aan artikel 9 van de algemene beschikking ten grondslag liggende veronderstelling van ongerechtvaardigd voordeel in casu niet zonder meer op.
8. Het vijfde middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften en fundamentele rechten
In het vijfde middel stelt klager ten eerste een schending van wezenlijke vormvoorschriften aan de orde doordat de boetebeschikking onvoldoende zou zijn gemotiveerd, in het bijzonder voor wat betreft de stellingname van de Commissie ten aanzien van de argumenten die klager tijdens de administratieve procedure naar voren heeft gebracht. Ik meen over deze kwestie kort te kunnen zijn. In Uw arrest in de zaak 41/69 (J ur' sP r 1970> blz. 692) merkte U ten aanzien van een boetebeschikking als bedoeld in artikel 15 van verordening nr. 17/62 op dat niet wordt vereist dat de Commissie op alle punten van feitelijke of juridische aard ingaat, welke in de loop van de administratieve procedure aan de orde zijn gekomen, ik erken op zich zelf, dat de onderhavige boetebeschikking, ook blijkens de daarop door de Commissie gegeven toelichting, in haar motivering kennelijk uitgaat van een onjuiste opvatting over het karakter van deze boete, zoals ik in paragraaf 2 van mijn conclusie heb betoogd. Ik zou hieraan echter geen betekenis hebben gehecht voor de rechtsgeldigheid van de boetebeschikking, indien een uitvoeriger motivering tot het zelfde resultaat zou hebben moeten leiden. Als afzonderlijk middel moet het gesignaleerde motiveringsgebrek derhalve in casu falen.
Vervolgens stelt klager dat er sprake zou zijn van een schending van fundamentele rechten aangezien tijdens de hoorzitting van 15 januari 1982 een bandopname is gemaakt zonder dat betrokkenen daarvan kennis droegen. Aangezien de Commissie terecht heeft betoogd dat haar beschikking niet op deze bandopname berust, maar deze slechts diende voor het procesverbaal dat ook ter stellingname aan klager is opgestuurd, kan dit argument naar mijn oordeel niet slagen.
9. Conclusie
Samenvattend concludeer ik, dat de onjuiste opvatting die de Commissie heeft gehad over het karakter van de opgelegde boete in het onderhavige geval ook inderdaad tot een onjuiste vaststelling van de hoogte daarvan heeft geleid. Weliswaar ben ik bij de bespreking van het derde middel van klager tot de conclusie gekomen, dat hij niet van alle schuld kan worden vrijgepleit. Daar staat echter tegenover, dat de ten laste gelegde quotaoverschrijding in dit geval mede het gevolg is geweest van de zeer late mededeling van de correctie van de aanvankelijk medegedeelde quota en dat het tweede deel van het tweede middel, alsmede het vierde middel in zoverre gegrond zijn. Voorts staat er tegenover, dat klager per saldo als gevolg van deze late mededeling in het vierde kwartaal van 1980 en het eerste kwartaal van 1981 niet meer, maar minder heeft geproduceerd dan hij straffeloos had kunnen produceren bij tijdige mededeling van het juiste quotum. In zoverre gaat ook de aan artikel 9 van de algemene beschikking nr. 2794/80/EGKS van 31 oktober 1980 ten grondslag liggende veronderstelling van onrechtmatig genoten voordeel in het onderhavige geval niet zonder meer op.
Op grond van deze beide factoren in onderlinge samenhang concludeer ik tot halvering van de opgelegde boete en tot veroordeling van beide partijen in hun eigen kosten.