Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
ATHANASIOS RANTOS
vom 21. Mai 2026(1)
Rechtssache C‑325/25
Eneco Wind Belgium SA
gegen
Région wallonne
(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Staatsrat, Belgien])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Umwelt – Verordnung
(EU)
2022/2577 – Rahmen für einen beschleunigten Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien – Art. 3 Abs. 2 – Bau und Betrieb von Anlagen und Einrichtungen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen und der damit verbundene Ausbau der Netzinfrastruktur – Verfahren zur Planung und Genehmigungserteilung – Projekte, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden – Priorität bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen – Sachlicher Anwendungsbereich der Priorität – Art der Anerkennung des überwiegenden öffentlichen Interesses – Absolute oder grundsätzliche Priorität – Windkraftanlagen – Schutz der Landschaft und des Kulturerbes “
I.      Einleitung
1.        Im ersten Erwägungsgrund der Verordnung (EU) 2022/2577(2) heißt es: „Der Angriffskrieg der Russischen Föderation gegen die Ukraine und die beispiellose Reduzierung der Erdgaslieferungen aus der Russischen Föderation in die Mitgliedstaaten gefährden die Versorgungssicherheit der Union und ihrer Mitgliedstaaten.“
Vor diesem Hintergrund wurden mit dieser Verordnung, die den von der Europäischen Kommission am 8. März 2022 vorgelegten REPowerEU-Plan(3) ergänzt, vorübergehende Notfallvorschriften festgelegt, um das Verfahren zur Genehmigungserteilung für die Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen zu beschleunigen.
So sah Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung vor, dass zumindest bei Projekten, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden, der Bau und Betrieb von Anlagen und Einrichtungen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen und der damit verbundene Ausbau der Netzinfrastruktur bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen „Priorität“ erhalten.
2.        Im Ausgangsverfahren lehnte die Région wallonne (Wallonische Region, Belgien) den Antrag von Eneco Wind Belgium (im Folgenden: Klägerin) auf Bau und Betrieb von zwei Windkraftanlagen mit der Begründung ab, dass dieses Projekt die Landschaft und das Kulturerbe in der betroffenen unmittelbaren Umgebung beeinträchtige. Wie ist in diesem Zusammenhang der Begriff „Priorität“ im Sinne von Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung im Zusammenhang mit einem Projekt zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen (im Folgenden: EE‑Projekt) auszulegen, insbesondere im Hinblick auf das Rechtsinteresse am Schutz der Landschaft und des Kulturerbes? Dies ist im Wesentlichen die vom Conseil d’État (Staatsrat, Belgien) aufgeworfene Frage.
3.        Die vorliegende Rechtssache, die eine neue Frage betrifft, wird den Gerichtshof dazu veranlassen, klarzustellen, inwieweit den Mitgliedstaaten bei der Erteilung einer Genehmigung für ein EE‑Projekt, das in den Anwendungsbereich der Verordnung 2022/2577 fällt, ein Ermessen verbleibt.
II.    Rechtlicher Rahmen
A.      Unionsrecht
1.      Richtlinie 92/43/EWG
4.        Art. 6 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 92/43/EWG(4) bestimmt:
„(3)      Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. …
(4)      Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. …
…“
5.        Art. 16 Abs. 1 Buchst. c dieser Richtlinie sieht vor:
„Sofern es keine anderweitige zufriedenstellende Lösung gibt und unter der Bedingung, dass die Populationen der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet trotz der Ausnahmeregelung ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen, können die Mitgliedstaaten von den Bestimmungen der Artikel 12, 13 und 14 sowie des Artikels 15 Buchstaben a) und b) im folgenden Sinne abweichen:
…
c)      im Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit oder aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art oder positiver Folgen für die Umwelt“.
2.      Richtlinie 2000/60/EG
6.        Art. 4 („Umweltziele“) Abs. 7 der Richtlinie 2000/60/EG(5) bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten verstoßen nicht gegen diese Richtlinie, wenn:
–        das Nichterreichen eines guten Grundwasserzustandes, eines guten ökologischen Zustands oder gegebenenfalls eines guten ökologischen Potentials oder das Nichtverhindern einer Verschlechterung des Zustands eines Oberflächen[‑] oder Grundwasserkörpers die Folge von neuen Änderungen der physischen Eigenschaften eines Oberflächenwasserkörpers oder von Änderungen des Pegels von Grundwasserkörpern ist, oder
–        das Nichtverhindern einer Verschlechterung von einem sehr guten zu einem guten Zustand eines Oberflächenwasserkörpers die Folge einer neuen nachhaltigen Entwicklungstätigkeit des Menschen ist
und die folgenden Bedingungen alle erfüllt sind:
a)      Es werden alle praktikablen Vorkehrungen getroffen, um die negativen Auswirkungen auf den Zustand des Wasserkörpers zu mindern;
b)      die Gründe für die Änderungen werden in dem in Artikel 13 genannten Bewirtschaftungsplan für das Einzugsgebiet im Einzelnen dargelegt, und die Ziele werden alle sechs Jahre überprüft;
c)      die Gründe für die Änderungen sind von übergeordnetem öffentlichem Interesse und/oder der Nutzen, den die Verwirklichung der in Absatz 1 genannten Ziele für die Umwelt und die Gesellschaft hat, wird übertroffen durch den Nutzen der neuen Änderungen für die menschliche Gesundheit, die Erhaltung der Sicherheit der Menschen oder die nachhaltige Entwicklung; und
d)      die nutzbringenden Ziele, denen diese Änderungen des Wasserkörpers dienen sollen, können aus Gründen der technischen Durchführbarkeit oder aufgrund unverhältnismäßiger Kosten nicht durch andere Mittel, die eine wesentlich bessere Umweltoption darstellen, erreicht werden.“
3.      Richtlinie 2009/147/EG
7.        Art. 9 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2009/147/EG(6) lautet:
„Die Mitgliedstaaten können, sofern es keine andere zufriedenstellende Lösung gibt, aus den nachstehenden Gründen von den Artikeln 5 bis 8 abweichen:
a)      –      im Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit,
–        im Interesse der Sicherheit der Luftfahrt;
–        zur Abwendung erheblicher Schäden an Kulturen, Viehbeständen, Wäldern, Fischereigebieten und Gewässern,
–        zum Schutz der Pflanzen- und Tierwelt.“
4.      Richtlinie (EU) 2018/2001
8.        Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) Abs. 2 Nr. 1 der Richtlinie (EU) 2018/2001(7) bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
1)      ‚Energie aus erneuerbaren Quellen‘ oder ‚erneuerbare Energie‘ Energie aus erneuerbaren, nichtfossilen Energiequellen, das heißt Wind, Sonne (Solarthermie und Photovoltaik), geothermische Energie, Umgebungsenergie, Gezeiten‑, Wellen- und sonstige Meeresenergie, Wasserkraft, und Energie aus Biomasse, Deponiegas, Klärgas und Biogas“.
9.        Art. 16f („Überragendes öffentliches Interesse“) dieser Richtlinie sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten stellen bis spätestens 21. Februar 2024 sicher, dass bis zum Erreichen der Klimaneutralität im Genehmigungsverfahren, bei der Planung, beim Bau und beim Betrieb von Anlagen zur Erzeugung von erneuerbarer Energie, bei dem Anschluss solcher Anlagen an das Netz, dem betreffenden Netz selbst sowie bei Speicheranlagen davon ausgegangen wird, dass sie im überragenden öffentlichen Interesse liegen und der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit dienen, wenn für die Zwecke des Artikels 6 Absatz 4 und des Artikels 16 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie [92/43], des Artikels 4 Absatz 7 der Richtlinie [2000/60] und des Artikels 9 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie [2009/147] im Einzelfall rechtliche Interessen abgewogen werden. Die Mitgliedstaaten können in hinreichend begründeten Einzelfällen die Anwendung dieses Artikels im Einklang mit den Prioritäten ihrer … integrierten nationalen Energie- und Klimapläne auf bestimmte Teile ihres Hoheitsgebiets sowie auf bestimmte Arten von Technologie oder Projekten mit bestimmten technischen Eigenschaften beschränken …“
5.      Verordnungen 2022/2577 und (EU) 2024/223
10.      In den Erwägungsgründen 8 und 9 der Verordnung 2022/2577 heißt es:
„(8)      Eine der vorübergehenden Maßnahmen ist die Einführung der widerlegbaren Vermutung, dass Projekte im Bereich der erneuerbaren Energien von überwiegendem öffentlichen Interesse sind und der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit im Sinne der einschlägigen Rechtsvorschriften der Union im Bereich Umwelt dienen, sofern keine eindeutigen Beweise dafür vorliegen, dass diese Projekte erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben, die nicht abgemildert oder ausgeglichen werden können.
Anlagen im Bereich der erneuerbaren Energien, einschließlich Wärmepumpen und Windkraftanlagen, sind von entscheidender Bedeutung für die Eindämmung des Klimawandels und der Umweltverschmutzung, die Senkung der Energiepreise, die Verringerung der Abhängigkeit der Union von fossilen Brennstoffen und die Gewährleistung der Versorgungssicherheit der Union.
Die Vermutung, dass Anlagen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen, einschließlich Wärmepumpen, von überwiegendem öffentlichen Interesse sind und der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit dienen, würde es mit sofortiger Wirkung ermöglichen, diese Projekte bei Bedarf einer vereinfachten Prüfung auf bestimmte Ausnahmen zu unterziehen, die insbesondere in den einschlägigen Rechtsvorschriften der Union im Bereich Umwelt vorgesehen sind.
Unter Berücksichtigung ihrer nationalen Besonderheiten sollten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, die Anwendung dieser Vermutung auf bestimmte Teile ihres Hoheitsgebiets oder bestimmte Technologien oder Projekte zu beschränken. Die Mitgliedstaaten können in Betracht ziehen, dass diese Vermutung in ihren einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften über Landschaftsgestaltung angewandt wird.
(9)      Dies spiegelt die wichtige Rolle wider, die erneuerbare Energien durch die sofortige Bereitstellung von Lösungen zum Ersatz fossiler Energieträger und die Bewältigung der derzeitigen verschärften Marktlage bei der Dekarbonisierung des Energiesystems der Union spielen können. Um Engpässe im Verfahren zur Genehmigungserteilung sowie im Betrieb von Anlagen im Bereich der erneuerbaren Energien zu beseitigen, sollten im Verfahren zur Planung und Genehmigungserteilung der Bau und Betrieb von Anlagen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen und der Ausbau der damit verbundenen Netzinfrastruktur bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen Priorität erhalten, zumindest bei Projekten, die als Projekte von öffentlichem Interesse anerkannt wurden. In Bezug auf den Artenschutz sollte diese Priorität nur gegeben werden, wenn und soweit geeignete Artenschutzmaßnahmen, die zur Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der Populationen der Art beitragen, ergriffen werden und für diesen Zweck ausreichende Finanzmittel und Flächen bereitgestellt werden.“
11.      Art. 1 („Gegenstand und Anwendungsbereich“) Unterabs. 1 und 2 dieser Verordnung bestimmt:
„Mit dieser Verordnung werden vorübergehende Notfallvorschriften festgelegt, um das Verfahren zur Genehmigungserteilung für die Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen zu beschleunigen, wobei ein besonderer Schwerpunkt auf bestimmten Technologien für erneuerbare Energien oder bestimmten Arten von Projekten für erneuerbare Energien liegt, mit denen eine kurzfristige Beschleunigung des Ausbaus der Nutzung erneuerbarer Energien in der Union erreicht werden kann.
Diese Verordnung gilt für alle Verfahren zur Genehmigungserteilung, deren Beginn innerhalb ihrer Geltungsdauer liegt, und sie lässt nationale Bestimmungen unberührt, mit denen kürzere als die in den Artikeln 4, 5 und 7 vorgesehenen Fristen festgelegt werden.“
12.      In Art. 3 („Überwiegendes öffentliches Interesse“) der Verordnung heißt es:
„(1)      Für die Zwecke des Artikels 6 Absatz 4 und des Artikels 16 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie [92/43], des Artikels 4 Absatz 7 der Richtlinie [2000/60] und des Artikels 9 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie [2009/147] wird bei der Abwägung rechtlicher Interessen im Einzelfall angenommen, dass die Planung, der Bau und der Betrieb von Anlagen und Einrichtungen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen sowie ihr Netzanschluss, das betreffende Netz selbst und die Speicheranlagen im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit dienen. Die Mitgliedstaaten können die Anwendung dieser Bestimmungen im Einklang mit den Prioritäten ihrer integrierten nationalen Energie- und Klimapläne auf bestimmte Teile ihres Hoheitsgebiets sowie auf bestimmte Arten von Technologien oder Projekten mit bestimmten technischen Eigenschaften beschränken.
(2)      Die Mitgliedstaaten stellen zumindest bei Projekten, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden, sicher, dass im Verfahren zur Planung und Genehmigungserteilung der Bau und Betrieb von Anlagen und Einrichtungen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen und der damit verbundene Ausbau der Netzinfrastruktur bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen Priorität erhalten. In Bezug auf den Artenschutz findet der vorstehende Satz nur Anwendung, wenn und soweit geeignete Artenschutzmaßnahmen, die zur Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der Populationen der Art beitragen, ergriffen werden und für diesen Zweck ausreichende Finanzmittel und Flächen bereitgestellt werden.“
13.      Nach Art. 10 („Inkrafttreten und Anwendung“) dieser Verordnung trat sie am Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft und galt für einen Zeitraum von 18
Monaten ab ihrem Inkrafttreten(8).
14.      Die Verordnung 2022/2577 wurde durch die Verordnung (EU) 2024/223(9) geändert.
In den Erwägungsgründen 13 und 14 der Verordnung (EU) 2024/223 heißt es:
(13)      Eine der mit der Verordnung [2022/2577] eingeführten befristeten Maßnahmen, die positive Auswirkungen hatte und ein erhebliches Potenzial für eine künftige Beschleunigung aufweist, ist die Einführung einer widerlegbaren Annahme in Artikel 3 Absatz 1, dass Projekte im Bereich der erneuerbaren Energien für die Zwecke spezifischer, in den einschlägigen Umweltvorschriften der Union vorgesehener Ausnahmen im überragenden öffentlichen Interesse liegen und der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit dienen, sofern keine eindeutigen Beweise dafür vorliegen, dass diese Projekte erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben, die nicht abgemildert oder ausgeglichen werden können. Die Richtlinie [2018/2001] hat mit Artikel 16f die widerlegbare Annahme eingeführt, dass Projekte im Bereich der erneuerbaren Energien im überragenden öffentlichen Interesse liegen und der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit dienen, wobei der Wortlaut mit dem Wortlaut des Artikels 3 Absatz 1 der Verordnung [2022/2577] nahezu identisch ist. Es ist daher nicht erforderlich, die Geltungsdauer von Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung [2022/2577] zu verlängern, da diese widerlegbare Annahme bereits nach Artikel 16f der Richtlinie [2018/2001] angewandt wird.
(14)      Nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung [2022/2577] müssen Projekte, die als Projekte von überragendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden, bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen Priorität erhalten, wenn diese Projekte zusätzliche Ausgleichsanforderungen für den Artenschutz einführen.
Eine entsprechende Bestimmung ist in der Richtlinie [2018/2001] nicht enthalten.
Angesichts der derzeitigen Dringlichkeit und der noch immer instabilen Energieversorgungslage auf de[m] Energiemarkt in der Union bietet Artikel 3 Absatz 2 Satz 1 der Verordnung [2022/2577] das Potenzial für eine weitere Beschleunigung von Projekten im Bereich der erneuerbaren Energien, da er die Mitgliedstaaten verpflichtet, diese Projekte im Bereich der erneuerbaren Energien zu fördern und sie dazu bei der Abwägung verschiedener konkurrierender Interessen, die im Rahmen der Verfahren der Mitgliedstaaten für die Planung und die Genehmigungserteilung über Umweltbelange hinausgehen, vorrangig zu behandeln.
Der Bericht der Kommission[(10)] hat den Nutzen des Artikels 3 Absatz 1 Satz 1 der Verordnung [2022/2577] aufgezeigt, da er der relativen Bedeutung des Ausbaus der Nutzung erneuerbarer Energien, die über die spezifischen Ziele der Ausnahmeregelungen nach den in Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung [2022/2577] genannten Richtlinien hinausgeht, im derzeitigen schwierigen energiepolitischen Kontext Rechnung trägt.
Angesichts der besonders schwierigen Energieversorgungslage der Union sollte die Geltungsdauer des Artikels 3 Absatz [2] der Verordnung [2022/2577] daher verlängert werden, um der entscheidenden Rolle von Anlagen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen bei der Bekämpfung des Klimawandels und der Umweltverschmutzung, der Senkung der Energiepreise, der Verringerung der Abhängigkeit der Union von fossilen Brennstoffen und der Gewährleistung der Versorgungssicherheit der Union angemessen Rechnung zu tragen, wenn Genehmigungsbehörden oder nationale Gerichte rechtliche Interessen abwägen. Gleichzeitig ist es angezeigt, die Schutzvorkehrung zur Gewährleistung des Umweltschutzes zu wahren, die vorsieht, dass für Projekte, die als Vorhaben von überragendem öffentlichen Interesse anerkannt werden, geeignete, auf ausreichende finanzielle Mittel gestützte Artenschutzmaßnahmen ergriffen werden.“
15.      Art. 1 („Änderung der Verordnung [2022/2577]“ sieht vor:
„Die Verordnung [2022/2577] wird wie folgt geändert:
…
2.      Artikel 3 Absatz 2 erhält folgende Fassung:
‚Die Mitgliedstaaten stellen bei Projekten, die als Projekte von überragendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden, sicher, dass im Verfahren zur Planung und Genehmigungserteilung der Bau und Betrieb von Anlagen und Einrichtungen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen und der damit verbundene Ausbau der Netzinfrastruktur bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen Priorität erhalten.
In Bezug auf den Artenschutz findet Unterabsatz 1 nur Anwendung, wenn und soweit geeignete Artenschutzmaßnahmen, die zur Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der Populationen der Art beitragen, ergriffen werden und für diesen Zweck ausreichende Finanzmittel und Flächen bereitgestellt werden.‘
…
6.      In Artikel 10 wird folgender Absatz angefügt:
‚Artikel
1, Artikel 2 Nummer 1, Artikel 3 Absatz 2, Artikel 3a, Artikel 5 Absatz 1, Artikel 6 und Artikel 8 gelten jedoch bis zum 30. Juni 2025.‘“
B.      Belgisches Recht
1.      Loi relative à la motivation formelle des actes administratifs
16.      Art. 2 der Loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs (Gesetz vom 29. Juli 1991 über die formelle Begründung von Verwaltungsakten)(11) bestimmt:
„Die Verwaltungsakte der in Artikel 1 genannten Verwaltungsbehörden sind förmlich zu begründen.“
17.      Art. 3 dieses Gesetzes sieht vor:
„Die erforderliche Begründung besteht darin, dass in dem Rechtsakt die rechtlichen und tatsächlichen Erwägungen angegeben werden, auf denen die Entscheidung beruht.
Sie muss angemessen sein.“
2.      Code du développement territorial wallon
18.      Art. D. IV. 53 des Code du développement territorial wallon (wallonisches Gesetzbuch über die räumliche Entwicklung) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung lautet:
„Auf der Grundlage einer angemessenen Begründung kann die Genehmigung verweigert, mit oder ohne Auflagen sowie mit oder ohne städtebauliche Auflagen erteilt werden oder in diesem Gesetzbuch vorgesehene Ausnahmen oder Abweichungen gewähren.
Die Auflagen sind entweder für die Einbindung des Vorhabens in die bebaute und unbebaute Umgebung oder für die Durchführbarkeit des Vorhabens, d. h. für dessen Umsetzung und Betrieb, erforderlich.
Neben der Vereinbarkeit mit dem Inhalt des Sektorenplans, einschließlich des Flächennutzungsplans, der Pläne, der Verstädterungsgenehmigung und der Leitfäden, stützt sich die Erteilung oder Ablehnung der Genehmigung auf die örtlichen städtebaulichen Gegebenheiten und kann insbesondere auf die in diesem Abschnitt genannten Gründe und Auflagen gestützt werden.“
III. Ausgangsrechtsstreit, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof
19.      Am 26. April 2023 stellte die Klägerin einen Antrag auf Globalgenehmigung(12) für den Bau und den Betrieb von zwei Windkraftanlagen mit einer Leistung von jeweils 4,28 Megawatt (MW) sowie sämtlicher Nebenanlagen, nämlich den Montageflächen, den Zufahrtswegen, der Gondel und den unterirdischen Elektrokabeln, in einer Anlage in Namur (Belgien) (im Folgenden: in Rede stehendes Projekt).
Dieser Antrag betraf Anlagen der Klasse 1, für die eine Umweltgenehmigung erforderlich war; ihm war insbesondere eine Umweltverträglichkeitsprüfung beigefügt.
Am 16. Mai 2023 stellten die von der wallonischen Regierung benannten Beamten der Raumordnungs- und Städtebauverwaltung (im Folgenden: beauftragter Beamter) bzw. der Umweltverwaltung (im Folgenden: technischer Beamter), die gemeinsam für die Entscheidung über den Antrag der Klägerin zuständig waren, eine Empfangsbestätigung aus, in der die Vollständigkeit der Akte der Klägerin bestätigt wurde.
20.      Vom 7. Juni bis zum 10. Juli 2023 wurde eine öffentliche Anhörung über den Antrag der Klägerin durchgeführt.
Am 2. Oktober 2023 erließen der technische Beamte und der beauftragte Beamte eine Entscheidung, mit der die beantragte Globalgenehmigung abgelehnt wurde.
Aus dieser Entscheidung geht u. a. hervor, dass im Fall der Errichtung der beiden Windkraftanlagen der visuelle Komfort für zehn Wohngebäude stark beeinträchtigt würde, dass die Veränderung des Landschaftsbilds in dem betreffenden Gebiet bedeutend wäre, dass das in Rede stehende Projekt isoliert in einem Gebiet ohne Windkraftanlagen im Umkreis von 7 km liegen würde, jedoch im Norden und Süden von zwei großen Windparkanlagen umschlossen wäre, dass der im Jahr 2013 erlassene Referenzrahmen für die Errichtung von Windkraftanlagen in der Région wallonne Windparks mit mindestens fünf Windkraftanlagen den Vorrang einräumen würde und schließlich, dass „die Entwicklung der Windenergie … nicht zum Nachteil der landschaftlichen und auf das Kulturerbe
bezogenen Qualitäten der unmittelbaren Umgebung erfolgen [darf], in die sie sich einfügt“.
21.      Am 19. Oktober 2023 legte die Klägerin gegen diesen Bescheid Widerspruch bei der wallonischen Regierung ein.
Der technische Beamte und der beauftragte Beamte, die für die Entscheidung über diesen Widerspruch zuständig waren, übermittelten am 30. Januar 2024 ihren zusammenfassenden Bericht an die Minister für Raumordnung und für Umwelt (Belgien) und schlugen vor, die beantragte Globalgenehmigung unter Auflagen zu erteilen.
Am 15. März 2024 teilten diese Beamten der Klägerin mit, dass diese Minister innerhalb der in Art. 95 § 7 des Décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement
(Dekret vom 11. März 1999 über die Umweltgenehmigung)(13) vorgeschriebenen Frist keine Entscheidung über ihre Beschwerde zugestellt hätten, so dass die Entscheidung vom 2. Oktober 2023 als bestätigt anzusehen sei.
22.      Am 14. Mai 2024 erhob die Klägerin beim Conseil d’État (Staatsrat), dem vorlegenden Gericht, Klage gegen diese Entscheidung und machte als einzigen Klagegrund einen Verstoß gegen Art. D.IV.53 des wallonischen Gesetzbuchs über die räumliche Entwicklung, gegen die Art. 2 und 3 des Gesetzes vom 29. Juli 1991 über die formelle Begründung von Verwaltungsakten, gegen Art. 3 der Verordnung 2022/2577 sowie einen Begründungsmangel geltend, da „die zuständige Behörde … keine Abwägung der rechtlichen Interessen vorgenommen und sich nicht zu der Priorität ihres Vorhabens geäußert [hat], das als Projekt von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt worden war“. Zur Stützung ihres Klagegrundes machte die Klägerin geltend, dass die unionsrechtlich gebotene Abwägung der rechtlichen Interessen in erster Linie zum einen die Belange des Umweltschutzes, wie die Artenvielfalt und die öffentliche Gesundheit, und zum anderen die mit dem Projekt selbst verbundenen Interessen betreffe.
23.      Zum Umweltschutz führte die Klägerin aus, dass dieser Begriff insbesondere die Landschaft umfasse, wie aus Art. D.6 Nr. 11 Buchst. a des 1. Buchs des Code de l’environnement (Umweltgesetzbuch) hervorgehe, und dass die Prüfung der Auswirkungen des Projekts auf die Landschaft im Übrigen Teil der Umweltverträglichkeitsprüfung sei.
Die Verpflichtung, in diesem Rahmen eine Abwägung der rechtlichen Interessen vorzunehmen, gelte sowohl für den technischen und den beauftragten Beamten als auch für die Minister, die für
die Entscheidung im Rahmen eines Widerspruchs zuständig seien.
Die Klägerin fügte hinzu, dass die Verordnung 2022/2577 im Rahmen dieser Abwägung verlange, den Vorrang der Erzeugung erneuerbarer Energien anzuerkennen, wobei es sich um ein Erfordernis handele, das aus der Begründung des angefochtenen Rechtsakts hervorgehen müsse.
Im vorliegenden Fall lasse sich der Entscheidung vom 2. Oktober 2023 weder entnehmen, dass ihre Urheber den Vorrang des in Rede stehenden Projekts als Projekt von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt hätten, noch, dass dieser Vorrang bei der Abwägung der betroffenen rechtlichen Interessen berücksichtigt worden sei.
24.      Die Wallonische Region erklärte ihrerseits, dass sie die rechtliche Beurteilung dem vorlegenden Gericht überlasse, „da die Minister keine Entscheidung getroffen haben“.
25.      Dieses Gericht weist darauf hin, dass nach einer ersten Auslegung der Anwendungsbereich von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 mit dem von Art. 3 Abs. 1 identisch sei.
In diesem Sinne verleihe dieser Abs. 1 den EE‑Projekten eine bestimmte Qualität, durch die sie mit den durch die Richtlinien 92/43, 2000/60 und 2009/147 (im Folgenden: genannte Richtlinien) geschützten Interessen konkurrieren könnten, und Abs. 2 dieses Artikels schreibe vor, dass diese Projekte und die damit verbundenen Interessen Priorität vor diesen Umweltinteressen hätten.
Der Aufbau dieser Verordnung stütze diese Auslegung, da die Vermutung eines überwiegenden öffentlichen Interesses und der Vorrang des Projekts in derselben Vorschrift zusammengefasst seien.
26.      Nach einer zweiten Auslegung habe Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung insofern eine eigenständige und weiter
gehende Bedeutung als Art. 3 Abs. 1, als dieser Absatz die zuständigen nationalen Behörden dazu verpflichte, bei jeder Abwägung der rechtlichen Interessen, die sie im Einzelfall vornehmen müssten, dafür zu sorgen, dass die EE‑Projekte
–
auch über die genannten Richtlinien hinaus – Vorrang hätten, sofern sie als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt worden seien.
Zu diesem Zweck hätten die Durchführung dieser Projekte und die Entwicklung der entsprechenden Netzinfrastruktur nicht nur Vorrang vor dem Umweltinteresse, sondern auch vor allen konkurrierenden Interessen, insbesondere Interessen des Schutzes der Landschaft
und des Kulturerbes. Der allgemeine Charakter des Wortlauts von Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung bestätige diese Auslegung und scheine eher den Willen des Unionsgesetzgebers widerzuspiegeln, wie er sich aus den Erwägungsgründen 13 und 14 der Verordnung 2024/223 ergebe. Dieser Wille komme auch im neunten Erwägungsgrund der Verordnung 2022/2577 zum Ausdruck, in dem von dem Ziel die Rede sei, „Engpässe im Verfahren zur Genehmigungserteilung sowie im Betrieb von Anlagen im Bereich der erneuerbaren Energien zu beseitigen“, ohne sich ausdrücklich auf mögliche Hindernisse zu beschränken, die unmittelbar mit Verpflichtungen im Bereich des Natur- und Wasserschutzes verbunden seien.
27.      Im Übrigen fragt sich das vorlegende Gericht nach der Tragweite des Einschubs „zumindest bei Projekten, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden“ in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577, insbesondere in Bezug auf den Begriff „anerkannt“.
Je nachdem, ob Art. 3 Abs. 2 eine eigenständige Bedeutung zukomme oder nicht, könne dieser Einschub entweder so verstanden werden, dass er sich darauf beziehe, dass die in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vorgesehene Vermutung nicht widerlegt worden sei (oder dass dieser Absatz die Möglichkeit vorsehe, die Anwendung dieser Vermutung zu beschränken), oder aber im Gegenteil so, dass er eine besondere Entscheidung durch die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats voraussetze, durch die bestimmte Projekte speziell für die Zwecke von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung als Projekte „von überwiegendem öffentlichen Interesse“ eingestuft würden.
Die Wahl des Verbs „anerkennen“ und die damit zum Ausdruck gebrachte proaktive Herangehensweise sprächen eher für die zweite Auslegung.
Jedoch sei die Notwendigkeit einer spezifischen Anerkennung offenbar kaum mit dem Ziel der Verordnung vereinbar, nämlich die Nutzung erneuerbarer Energien zu fördern und die entsprechenden Genehmigungsverfahren durch ein unmittelbar anwendbares Rechtsinstrument zu beschleunigen. Unter diesem Blickwinkel scheine sich der Unionsgesetzgeber für eine unmittelbare und vollständige Anwendbarkeit der in der Verordnung festgelegten Anforderungen entschieden zu haben, wobei er den Mitgliedstaaten jedoch die Möglichkeit eingeräumt habe, ihre Anwendung zu beschränken oder auszuschließen.
28.      Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts stellt sich außerdem die Frage nach der Auslegung der Verpflichtung, sicherzustellen, dass Projekte, die in den Anwendungsbereich von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 fallen, „bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen Priorität erhalten“.
Diese Regel der „Priorität“ könne zum einen dahin verstanden werden, dass sie den EE‑Projekten einen absoluten Vorrang einräumt und damit die mit der Abwägung zwischen den Interessen dieser Projekte und den konkurrierenden Interessen betraute Behörde verpflichte, Ersteren Vorrang einzuräumen. In diesem ersten Fall würde Art. 3 Abs. 2 zu einem besonders weitreichenden Eingriff in das Ermessen der für die Erteilung von Genehmigungen für solche Projekte zuständigen nationalen Behörden führen.
Zum anderen könne diese Regel der „Priorität“ auch dahin ausgelegt werden, dass sie einen grundsätzlichen Vorrang begründe, den diese Behörden beachten müssten, von dem sie jedoch gegebenenfalls unter Angabe besonderer Gründe abweichen könnten.
In diesem zweiten Fall würde den mit den EE‑Projekten verbundenen Interessen ein besonderes Gewicht bei der Ausübung des Ermessens der zuständigen nationalen Behörden zuerkannt, ohne dass sie jedoch systematisch Vorrang vor konkurrierenden Interessen hätten.
29.      Dieses Gericht fügt hinzu, dass Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 vom Gerichtshof noch nicht ausgelegt worden sei und dass diese Auslegung nicht derart offenkundig sei, dass kein Raum für vernünftige Zweifel bleibe.
30.      Unter diesen Umständen hat der Conseil d’État (Staatsrat) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.      Ist Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass der Bau und Betrieb von Anlagen und Einrichtungen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen und der damit verbundene Ausbau der Netzinfrastruktur nur bei der in Abs. 1 dieser
Bestimmung genannten Abwägung rechtlicher Interessen Priorität erhalten, d. h. bei der Abwägung rechtlicher Interessen für die Zwecke
von Art. 6 Abs. 4 und Art. 16 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 92/43, Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 sowie Art. 9 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2009/147, oder gilt diese Pflicht für jede Abwägung rechtlicher Interessen, die die für die Genehmigungserteilung zuständige Behörde vornimmt, auch wenn das konkurrierende Interesse nicht in den Anwendungsbereich der genannten Richtlinien fällt (im vorliegenden Fall der Schutz der Landschaft und des Kulturerbes)?
2.      Ist die Formulierung „Projekte, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden“ in Art. 3 Abs. 2 Satz 1 dieser Verordnung dahin auszulegen, dass sie eine besondere (allgemeine oder individuelle) Anerkennung als „Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse“ durch die Mitgliedstaaten verlangt, oder ist sie dahin zu verstehen, dass sie sich darauf bezieht, dass die in Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung vorgesehene Vermutung nicht widerlegt wurde oder dieses Projekt nicht vom Anwendungsbereich dieser Vermutung ausgeschlossen ist, wie dies gemäß Art. 3 Abs. 1 a. E. möglich wäre?
3.      Ist die im genannten Art. 3 Abs. 2 festgelegte Pflicht, zumindest bei Projekten, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden, sicherzustellen, dass im Verfahren zur Planung und Genehmigungserteilung der Bau und Betrieb von Anlagen und Einrichtungen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen und der damit verbundene Ausbau der Netzinfrastruktur bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen „Priorität“ erhalten, dahin auszulegen, dass sie – unter Vorbehalt der in diesem Absatz enthaltenen umweltbezogenen Bedingung hinsichtlich des Artenschutzes – eine absolute Priorität zugunsten dieser Projekte begründet oder ist sie im Sinne einer grundsätzlichen Priorität zu verstehen, von der die Mitgliedstaaten unter Angabe besonderer Gründe abweichen können?
31.      Das vorlegende Gericht hat beantragt, die vorliegende Rechtssache dem beschleunigten Verfahren gemäß Art. 105 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs zu unterwerfen.
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 2. September 2025(14), wurde der Antrag abgewiesen.
32.      Die belgische, die tschechische, die italienische und die polnische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht.
IV.    Würdigung
A.      Erste Vorlagefrage
33.      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 dahin auszulegen ist, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass im Verfahren zur Planung und Genehmigungserteilung der Bau und Betrieb von Anlagen und Einrichtungen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen sowie der damit verbundene Ausbau der Netzinfrastruktur bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen nur für die Zwecke von Art. 6 Abs. 4 und Art. 16 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 92/43, Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 sowie Art. 9 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2009/147 Priorität erhalten, oder ob diese Prioritätsregel auch für konkurrierende Rechtsinteressen gilt, die über den Anwendungsbereich dieser Bestimmungen hinausgehen, insbesondere den Schutz der Landschaft und des Kulturerbes.
34.      Vorab weise ich darauf hin, dass das Ausgangsverfahren einen am 26. April 2023 gestellten Genehmigungsantrag betrifft, der den Bau und den Betrieb von zwei Windkraftanlagen zum Gegenstand hat. Dieser Antrag wurde von den zuständigen nationalen Behörden mit der Begründung abgelehnt, dass das in Rede stehende Projekt geeignet sei, die landschaftlichen und auf das Kulturerbe bezogenen Qualitäten der unmittelbaren Umgebung, in die es sich einfüge, zu beeinträchtigen.
35.      Was die in dieser Rechtssache anwendbaren Bestimmungen des Unionsrechts betrifft, so sieht die Verordnung 2022/2577 über den Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien in Art. 1 Abs. 2 vor, dass sie für alle Verfahren zur Genehmigungserteilung(15) gilt, deren Beginn innerhalb ihrer Geltungsdauer lag.
Insoweit ergibt sich aus ihrem Art. 10 in seiner ursprünglichen Fassung, dass diese Verordnung am 30. Dezember 2022 in Kraft trat und bis zum 30. Juni 2024 galt. Darüber hinaus definiert Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 der Richtlinie
2018/2001 den Begriff „Energie aus erneuerbaren Quellen“ so, dass er u. a. die „Wind[energie]“ umfasst.
Daher ist festzustellen, dass die Verordnung 2022/2577 in dieser Rechtssache in zeitlicher und sachlicher Hinsicht anwendbar ist.
36.      Diese Verordnung ist auf Art. 122 Abs. 1 AEUV gestützt, wonach der Rat im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten über die der Wirtschaftslage angemessenen Maßnahmen beschließen kann, insbesondere falls gravierende Schwierigkeiten in der Versorgung mit bestimmten Waren, vor allem im Energiebereich, auftreten. Art. 1 Abs. 1 der genannten Verordnung sieht somit vor, dass mit ihr vorübergehende Notfallvorschriften festgelegt werden, um das Verfahren zur Genehmigungserteilung für die Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen zu beschleunigen. In diesem Rahmen legt Art. 3 („Überwiegendes öffentliches Interesse“) der Verordnung die Voraussetzungen fest, unter denen die Abwägung der rechtlichen Interessen vorzunehmen ist, insbesondere in Bezug auf den Bau und den Betrieb von Anlagen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen sowie den damit verbundenen Ausbau der Netzinfrastruktur.
37.      Im vorliegenden Fall fragt sich das vorlegende Gericht, wie Art. 3 Abs. 2 auszulegen ist, was unter Berücksichtigung der Systematik dieses Artikels voraussetzt, dass zunächst die Tragweite von Abs. 1 dieses Artikels geprüft wird. Aus diesem Absatz ergibt sich, dass für die Zwecke von Art. 6 Abs. 4 und von Art. 16 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie
92/43 (über den Schutz der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen), von Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie
2000/60 (betreffend den Wasserschutz) und von Art. 9 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie
2009/147 (über den Schutz der wildlebenden Vogelarten) bei der Abwägung rechtlicher Interessen im Einzelfall angenommen wird, dass u. a. die Planung, der Bau und der Betrieb von Anlagen und Einrichtungen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen sowie das betreffende Netz selbst im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit dienen, wobei die Mitgliedstaaten jedoch weiterhin die Anwendung dieser Bestimmungen im Einklang mit den Prioritäten ihrer integrierten nationalen Energie- und Klimapläne auf bestimmte Teile ihres Hoheitsgebiets sowie auf bestimmte Arten von Technologien oder Projekten mit bestimmten technischen Eigenschaften beschränken können.
38.      Folglich verleiht Art. 3 Abs. 1 der Verordnung
2022/2577, auch wenn diese Verordnung vorübergehende Notfallvorschriften festlegt, um das Verfahren zur Genehmigungserteilung zu beschleunigen, EE‑Projekten nicht generell den Status eines „überwiegenden öffentlichen Interesses“, sondern erkennt diesen Status nur im Hinblick auf die Bestimmungen der genannten Richtlinien betreffend den Umweltschutz an, wonach ein Projekt, das ein Gebiet beeinträchtigen könnte, dennoch genehmigt werden kann, wenn mehrere kumulative Voraussetzungen erfüllt sind, zu denen das Vorliegen eines „überwiegenden öffentlichen Interesses“ gehört.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs können diese Maßnahmen somit nach Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 92/43 selbst dann durchgeführt werden, wenn die Prüfung ergeben hat, dass sie nachteilige Auswirkungen auf das Gebiet hätten und eine Alternativlösung nicht vorhanden ist, wenn zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses dies rechtfertigen, sofern der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen ergreift, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist(16).
In Bezug auf die Richtlinie 2000/60 hat der Gerichtshof entschieden, dass ein Gericht zur Feststellung, ob diese Richtlinie bei der Bewilligung eines Vorhabens eingehalten wurde, überprüfen kann, ob die Behörde, die die Bewilligung erteilt hat, die in Art. 4 Abs. 7 Buchst. a bis d dieser Richtlinie vorgesehenen Bedingungen beachtet hat, indem es u. a. prüft, ob diese Tätigkeiten von übergeordnetem öffentlichen Interesse sind und/oder der Nutzen, den die Verwirklichung der in Art. 4 Abs. 1 dieser Richtlinie genannten Ziele für die Umwelt und die Gesellschaft hat, durch den Nutzen der Umsetzung dieser Tätigkeiten für die menschliche Gesundheit, die Erhaltung der Sicherheit der Menschen oder die nachhaltige Entwicklung übertroffen wird(17).
39.      Zur Bestimmung der Tragweite von Art. 3 Abs. 1 der Verordnung 2022/2577 weise ich darauf hin, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die Erwägungsgründe eines Unionsrechtsakts zwar rechtlich nicht verbindlich sind und weder herangezogen werden können, um von den Bestimmungen des betreffenden Rechtsakts abzuweichen, noch, um diese Bestimmungen in einem Sinne auszulegen, der ihrem Wortlaut offensichtlich widerspricht, gleichwohl aber deren Inhalt präzisieren können, da sie ein wichtiges Auslegungselement sind, das den Willen des Gesetzgebers erhellen kann(18). Im Übrigen kann der verfügende Teil eines Rechtsakts nicht von seiner Begründung getrennt werden, so dass er, wenn dies erforderlich ist, unter Berücksichtigung der Gründe auszulegen ist, die zu seinem Erlass geführt haben(19).
40.      Daraus folgt, dass Art. 3 Abs. 1 der Verordnung 2022/2577 im Licht ihres achten Erwägungsgrundes auszulegen ist, in dem es heißt, dass mit dieser Bestimmung eine widerlegbare Vermutung eingeführt wird, dass Projekte im Bereich der erneuerbaren Energien für die Zwecke der einschlägigen Rechtsvorschriften der Union im Bereich Umwelt von überwiegendem öffentlichen Interesse sind, sofern keine eindeutigen Beweise dafür vorliegen, dass diese Projekte erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben, die nicht abgemildert oder ausgeglichen werden können.
In diesem Erwägungsgrund wird auch das Ziel der Einführung dieser Vermutung klargestellt, das darin besteht, es mit sofortiger Wirkung zu ermöglichen, diese Projekte bei Bedarf einer vereinfachten Prüfung auf bestimmte Ausnahmen zu unterziehen, die insbesondere in den einschlägigen Rechtsvorschriften der Union im Bereich Umwelt vorgesehen sind.
41.      Ich füge hinzu, dass sich Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung angesichts dieses Erwägungsgrundes nicht nur auf die genannten Richtlinien bezieht. In diesem Erwägungsgrund heißt es nämlich, dass die Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung ihrer nationalen Besonderheiten in Betracht ziehen können, diese Vermutung in ihren einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften über Landschaftsgestaltung anzuwenden.
Folglich räumt der Unionsgesetzgeber den Mitgliedstaaten die Befugnis ein, in ihre Rechtsvorschriften eine widerlegbare Vermutung aufzunehmen, dass Projekte im Bereich der erneuerbaren Energien, u. a. Windkraftanlagen, um ihre Errichtung im nationalen Hoheitsgebiet zu erleichtern, im Hinblick auf den Landschaftsschutz von überwiegendem öffentlichen Interesse sind.
Eine solche Befugnis beruht auf der Prämisse, dass die nationalen Rechtsvorschriften den Landschaftsschutz in dem betreffenden Mitgliedstaat gewährleisten(20).
42.      Mit anderen Worten muss, wie die tschechische Regierung hervorgehoben hat, die Vermutung, dass ein EE‑Projekt durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gekennzeichnet ist, auf einer Rechtsgrundlage beruhen, und zwar entweder im Hinblick auf das Unionsrecht (für die genannten Richtlinien) oder im Rahmen des nationalen Rechts, wobei die Mitgliedstaaten nach diesem Art. 3 Abs. 1 die Möglichkeit haben, die Anwendung dieser Vermutung auf bestimmte Teile ihres Hoheitsgebiets oder bestimmte Technologien oder Projekte zu beschränken.
43.      Im vorliegenden Fall möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Prioritätsregel nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 nur im Rahmen der genannten Richtlinien gilt oder ob sie sich auch auf Rechtsinteressen erstreckt, die über den Anwendungsbereich dieser drei Richtlinien
hinausgehen, insbesondere den Schutz der Landschaft und des Kulturerbes.
44.      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden(21).
45.      Was erstens den Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 betrifft, sieht diese Bestimmung vor, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … zumindest bei Projekten, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden, sicher[stellen], dass im Verfahren zur Planung und Genehmigungserteilung der Bau und Betrieb von Anlagen und Einrichtungen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen und der damit verbundene Ausbau der Netzinfrastruktur bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen Priorität erhalten.
In Bezug auf den Artenschutz findet der vorstehende Satz nur Anwendung, wenn und soweit geeignete Artenschutzmaßnahmen, die zur Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der Populationen der Art beitragen, ergriffen werden und für diesen Zweck ausreichende Finanzmittel und Flächen bereitgestellt werden.“
46.      Aus dem Wortlaut von Art. 3
Abs. 2 der Verordnung 2022/2577
ergibt sich, dass er eine Situation betrifft, die zeitlich nach der in Abs. 1 dieses Artikels genannten Situation liegt.
Der Vorrang kommt nämlich erst dann zum Tragen, wenn ein Projekt im Rahmen der Abwägung der rechtlichen Interessen des jeweiligen Einzelfalls als im überwiegenden öffentlichen Interesse liegend anerkannt wurde(22). Wie das vorlegende Gericht jedoch ausgeführt hat, geht aus dem Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung nicht eindeutig hervor, ob er nur die genannten Richtlinien betrifft(23).
Insoweit liefern die Vorarbeiten zum Erlass der Verordnung 2022/2577 keine zusätzlichen Hinweise auf die Tragweite von Art. 3
Abs. 2(24). Im Übrigen wird in Art. 3 Abs. 2 Satz 2
dieser Verordnung zwar der Artenschutz erwähnt, doch lässt dieser Verweis nicht den Schluss zu, dass dieser Absatz zwangsläufig auf diese drei Richtlinien beschränkt wäre.
47.      Zweitens weise ich in Bezug auf den Zusammenhang, in den sich Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 einfügt, darauf hin, dass es im 14. Erwägungsgrund der Verordnung 2024/223, durch die die Verordnung 2022/2577 geändert wurde, heißt, dass Art. 3 Abs. 2 Satz 1
dieser Verordnung die Mitgliedstaaten verpflichtet, EE‑Projekte zu fördern und sie dazu bei der Abwägung verschiedener konkurrierender Interessen, die im Rahmen der Verfahren der Mitgliedstaaten für die Planung und die Genehmigungserteilung über Umweltbelange hinausgehen, vorrangig zu behandeln, und dass diese Bestimmung der relativen Bedeutung des Ausbaus der Nutzung erneuerbarer Energien, die über die spezifischen Ziele der in den genannten Richtlinien vorgesehenen Ausnahmeregelungen hinausgeht, Rechnung trägt.
Auch wenn
die Verordnung 2024/223, wie die tschechische Regierung dargelegt hat, in zeitlicher Hinsicht nicht auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbar ist und dieser 14. Erwägungsgrund keinen Niederschlag im Haupttext der Verordnung findet, ermöglicht es dieser Erwägungsgrund im Einklang mit der in Nr. 39 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung gleichwohl, die Absicht des Rates zum Zeitpunkt des Erlasses und der Verlängerung der Geltungsdauer(25) von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 zu erhellen, nämlich dass der Anwendungsbereich dieser Bestimmung nicht auf die genannten Richtlinien beschränkt ist.
48.      Im gleichen Sinne geht aus den Erwägungsgründen 13 und 14 der Verordnung 2024/223 hervor, dass die Geltungsdauer von Art. 3 Abs. 1 der Verordnung 2022/2577 nicht verlängert wurde, da die darin vorgesehene widerlegbare Vermutung bereits nach Art. 16f der Richtlinie 2018/2001 angewandt wird, während dies für Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung nicht der Fall ist, da diese Richtlinie keine diesem Abs. 2 entsprechende Bestimmung enthält.
Eine solche Unterscheidung deutet darauf hin, dass die beiden Absätze von Art. 3 der Verordnung 2022/2577 nicht untrennbar miteinander verbunden sind und in unterschiedliche sachliche Anwendungsbereiche fallen können.
49.      Was drittens schließlich die mit der Verordnung 2022/2577 verfolgten Ziele betrifft, geht aus ihrem Art. 1 Abs. 1 hervor, dass diese Verordnung darauf abzielte, das Verfahren zur Genehmigungserteilung für EE‑Projekte zu beschleunigen.
In diesem Rahmen soll, wie im neunten Erwägungsgrund dieser Verordnung ausgeführt wird, die in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung aufgestellte Prioritätsregel dazu dienen, Engpässe im Verfahren zur Genehmigungserteilung sowie im Betrieb von Anlagen im Bereich der erneuerbaren Energien zu beseitigen.
Die Erreichung dieses Ziels setzt logischerweise voraus, dass diese Prioritätsregel über die alleinigen, von den genannten Richtlinien betroffenen Interessen hinaus Anwendung findet.
Im Übrigen wäre es widersinnig, wenn diese Regel bei der Abwägung der rechtlichen Interessen im Einzelfall in Bezug auf Lebensräume (Richtlinie 92/43), Vögel (Richtlinie 2009/147) und Wasser (Richtlinie 2000/60) angewandt würde, für die die Politik der Union nach Art. 191 Abs. 2 AEUV auf ein hohes Schutzniveau abzielt, nicht aber andere Rechtsinteressen betreffen sollte, die im Rahmen des Unionsrechts keinen vergleichbaren Schutz genießen, insbesondere in Bezug auf Landschaft und Kulturerbe. Daher bin ich wie das vorlegende Gericht der Ansicht, dass die Auslegung, wonach sich der Anwendungsbereich von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 nicht auf die genannten Richtlinien beschränkt, eher dem Willen des Unionsgesetzgebers entspricht.
50.      Nach alledem schlage ich vor, auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 dahin auszulegen ist, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass im Verfahren zur Planung und Genehmigungserteilung der Bau und Betrieb von Anlagen und Einrichtungen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen sowie der damit verbundene Ausbau der Netzinfrastruktur bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen nicht allein für die Zwecke von Art. 6 Abs. 4 und Art. 16 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 92/43, Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60 sowie Art. 9 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2009/147 Priorität erhalten, sondern auch für konkurrierende Rechtsinteressen, die über den Anwendungsbereich dieser Bestimmungen hinausgehen, insbesondere den Schutz der Landschaft und des Kulturerbes.
B.      Zweite Vorlagefrage
51.      Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 dahin auszulegen ist, dass die Wendung „Projekte, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden“ bedeutet, dass ein solches Interesse eine ausdrückliche Anerkennung durch den betreffenden Mitgliedstaat verlangt, oder dahin zu verstehen ist, dass sie sich darauf bezieht, dass die in Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung vorgesehene Vermutung nicht widerlegt wurde oder im Hinblick auf Art. 3
Abs. 1 a. E.
diese Projekte nicht vom Anwendungsbereich dieser Vermutung ausgeschlossen sind.
52.      Was den Begriff „Projekte, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden“(26) im Sinne von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 anbelangt, halte ich es für erforderlich, drei Fälle zu unterscheiden.
53.      Zunächst geht, wie in Beantwortung der ersten Vorlagefrage ausgeführt, aus Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit dem achten Erwägungsgrund der Verordnung 2022/2577 hervor, dass davon auszugehen ist, dass EE‑Projekte für die Zwecke der einschlägigen Rechtsvorschriften der Union im Bereich Umwelt von überwiegendem öffentlichen Interesse sind, sofern keine eindeutigen Beweise dafür vorliegen, dass diese Projekte erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben, die nicht abgemildert oder ausgeglichen werden können, wobei die Mitgliedstaaten darüber hinaus die Möglichkeit haben, die Anwendung dieser Vermutung auf bestimmte Teile ihres Hoheitsgebiets oder bestimmte Technologien oder Projekte zu beschränken.
Wie ebenfalls in diesem Erwägungsgrund ausgeführt wird, dient diese widerlegbare Vermutung dazu, diese Projekte einer vereinfachten Prüfung auf bestimmte Ausnahmen zu unterziehen, die in diesen einschlägigen Rechtsvorschriften im Bereich Umwelt vorgesehen sind.
Folglich ergibt sich aus diesen Bestimmungen, dass ein EE‑Projekt, außer in den Fällen, in denen die Vermutung (nach einer Einzelfallprüfung in Bezug auf ein bestimmtes Projekt und seine Merkmale, die erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen erkennen lässt) widerlegt wurde und/oder wenn die Anwendung dieser Vermutung von dem betreffenden Mitgliedstaat nicht gemäß den in Art. 3 Abs. 1 vorgesehenen Voraussetzungen beschränkt wurde, für die Zwecke der genannten Richtlinien als Projekt von überwiegendem öffentlichen Interesse anzusehen ist, ohne dass eine ausdrückliche Anerkennung erforderlich wäre.
54.      Sodann ergibt sich, wie ich in Nr. 41 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt habe, aus dem achten Erwägungsgrund der Verordnung 2022/2577 ebenfalls, dass die Mitgliedstaaten in Betracht ziehen können, diese Vermutung in ihren einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften über Landschaftsgestaltung anzuwenden.
Hat ein Mitgliedstaat in seine einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften eine solche Vermutung aufgenommen, muss daher eine Regelung gelten, die derjenigen entspricht, die für die genannten Richtlinien vorgesehen ist, d. h., dass, wenn die Vermutung weder widerlegt noch beschränkt wird, davon auszugehen ist, dass das betreffende EE‑Projekt im Hinblick auf das Interesse an der Landschaftsgestaltung im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt. In einer solchen Situation kann von dem betreffenden Mitgliedstaat keine förmliche Anerkennung verlangt werden.
55.      Was schließlich die rechtlichen Interessen betrifft, die in der Verordnung 2022/2577 im Rahmen der Anwendung ihres Art. 3 nicht ausdrücklich erwähnt werden, insbesondere das rechtliche Interesse am Schutz des Kulturerbes – wobei der Begriff „Kulturerbe“ meiner Ansicht nach weit zu fassen ist und somit alle Güter umfasst, die von historischem, künstlerischem, archäologischem, ästhetischem, wissenschaftlichem oder technischem Interesse sind –, so gilt für das überwiegende öffentliche Interesse eines EE‑Projekts gegenüber diesem rechtlichen Interesse keine Vermutung und es muss vorab auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung spezifisch, allgemein(27) oder individuell anerkannt worden sein, damit dieses Projekt die in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung festgelegte Prioritätsregel in Anspruch nehmen kann.
56.      Ich schlage daher vor, auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 dahin auszulegen ist, dass die Wendung „Projekte, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden“ bedeutet, dass ein solches Interesse außer in den Fällen, in denen die in Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung vorgesehene widerlegbare Vermutung widerlegt wurde und/oder die Anwendung dieser Vermutung von dem betreffenden Mitgliedstaat nicht gemäß den in dieser letztgenannten Bestimmung vorgesehenen Voraussetzungen beschränkt wurde, für die genannten Richtlinien sowie dann
keine ausdrückliche Anerkennung verlangt, wenn dieser Mitgliedstaat in seine einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften eine solche Vermutung in Bezug auf die Landschaftsgestaltung aufgenommen hat. Was hingegen die rechtlichen Interessen betrifft, die in dieser Verordnung im Rahmen der Anwendung ihres Art. 3 nicht ausdrücklich erwähnt werden, insbesondere das rechtliche Interesse am Schutz des Kulturerbes, so muss das überwiegende öffentliche Interesse eines Projekts vorab auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung ausdrücklich anerkannt werden.
C.      Dritte Vorlagefrage
57.      Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 dahin auszulegen ist, dass, wenn die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass zumindest Projekte, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden, bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen „Priorität“ erhalten, diese Priorität unter Vorbehalt des in dieser Bestimmung vorgesehenen Artenschutzes im Sinne einer absoluten Priorität oder einer grundsätzlichen Priorität verstanden wird, von der die Mitgliedstaaten unter Angabe besonderer und ausführlicher Gründe abweichen können.
58.      Wie in Nr. 44 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, sind bei der Bestimmung der Tragweite der in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 vorgesehenen Prioritätsregel der Wortlaut dieser Bestimmung sowie ihr Zusammenhang und die mit dieser Verordnung verfolgten Ziele zu berücksichtigen.
59.      Zum Wortlaut dieser Bestimmung trägt die Kommission vor, dass die im Indikativ Präsens verwendete Formulierung „die Mitgliedstaaten stellen … sicher, dass“ – vorbehaltlich des in dieser Bestimmung vorgesehenen Artenschutzes – eine klare und nicht mit Ausnahmen verbundene Verpflichtung dieser Staaten hinsichtlich der Priorität von EE‑Projekten zum Ausdruck bringe. Die Kommission bezieht sich ferner auf den Zusammenhang, in den sich Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 einfügt, indem sie darauf hinweist, dass nach dieser Bestimmung, wie es im 14. Erwägungsgrund der Verordnung 2024/223 heiße,
„Projekte, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden,
…
Priorität erhalten [müssen]“(28). Die tschechische Regierung macht ihrerseits geltend, dass, wenn die zuständige nationale Behörde zu dem Schluss komme, dass die Vermutung eines überwiegenden öffentlichen Interesses im Sinne von Art. 3 Abs. 1 der Verordnung 2022/2577 nicht widerlegt werde (d. h., dass das betreffende EE‑Projekt keine erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen habe) und dass sich die Frage des Artenschutzes im Sinne von Art. 3 Abs. 2 dieser
Verordnung nicht stelle oder angemessen geregelt sei, diesem Projekt bei der Abwägung der rechtlichen Interessen im Rahmen der in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung aufgeführten Verfahren absolute Priorität eingeräumt werden müsse.
60.      Ich bin jedoch der Ansicht, dass die Verwendung der Verben „sicherstellen“ und „müssen“ nicht eindeutig ist. Diese können nämlich auch dahin verstanden werden, dass sie die Mitgliedstaaten verpflichten, die Prioritätsregel umzusetzen, ohne jedoch eine absolute Priorität vorzusehen.
Eine solche Priorität würde bedeuten, dass die Mitgliedstaaten zwangsläufig verpflichtet wären, EE‑Projekte zu genehmigen und die entsprechenden Genehmigungen zu erteilen, wenn diese zuvor als im überwiegenden öffentlichen Interesse liegend anerkannt wurden.
61.      Darüber hinaus bezieht sich Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 auf die „fallweise Abwägung der Rechtsinteressen“, was darauf hindeutet, dass die Mitgliedstaaten für jedes Projekt eine individuelle Prüfung vornehmen müssen. Außerdem begründet Art. 3 Abs. 1 der Verordnung, wie in Nr. 40 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, eine widerlegbare Vermutung.
Daraus könnte abgeleitet werden, dass Art. 3 Abs. 2 der Verordnung analog dazu eine grundsätzliche Priorität festlegt, von der bei einem bestimmten EE‑Projekt unter Berücksichtigung seiner besonderen Merkmale abgewichen werden kann.
62.      Ganz allgemein ergibt sich aus dem Wortlaut der genannten Richtlinien, dass die Mitgliedstaaten bei der Prüfung, ob ein bestimmtes Projekt unter Berücksichtigung seiner Umweltauswirkungen genehmigt werden muss, über ein Ermessen verfügen.
Daher bin ich der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten selbst dann, wenn die in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 vorgesehene Vermutung nicht widerlegt oder beschränkt wurde, weiterhin die Möglichkeit haben, vor dem Erlass ihrer endgültigen Entscheidung eine Beurteilung aller Merkmale und des Kontexts eines EE‑Projekts vorzunehmen. Diese Beurteilung erfolgt unter Berücksichtigung der Tatsache, dass, wie es das vorlegende Gericht formuliert hat, den mit den EE‑Projekten verbundenen Interessen bei dieser Beurteilung ein „besonderes Gewicht“ beigemessen werden muss.
63.      Im Übrigen weise ich darauf hin, dass der Schutz der Landschaft und des Kulturerbes(29) der Verordnung 2022/2577 nicht fremd ist. Neben dem bereits erwähnten achten Erwägungsgrund dieser Verordnung, der sich auf die Landschaftsgestaltung bezieht, heißt es in Art. 4 („Beschleunigung des Verfahrens zur Genehmigungserteilung für die Installation von Solarenergieanlagen“) Abs. 2 dieser Verordnung, dass die Mitgliedstaaten bestimmte Gebiete oder Strukturen „aus Gründen des Schutzes kulturellen oder historischen Erbes oder aus Gründen der nationalen Verteidigung oder aus Sicherheitsgründen“ von den Bestimmungen von
Abs. 1 dieses Artikels (der die maximale Dauer des Verfahrens zur Genehmigungserteilung für die Installation von Solarenergieanlagen und von Energiespeicheranlagen am selben Standort auf drei Monate festlegt, sofern deren Hauptziel nicht in der Erzeugung von Solarenergie besteht) ausnehmen können(30).
Folglich berücksichtigt die Verordnung das Kulturerbe als schutzwürdiges rechtliches Interesse, obwohl es weder in Art. 3 der Verordnung 2022/2577 noch in den dazugehörigen Erwägungsgründen ausdrücklich genannt wird(31).
64.      Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihren internationalen Verpflichtungen nachzukommen, zu denen – sofern sie dieses ratifiziert haben – das am 20. Oktober 2000 in Florenz (Italien) verabschiedete Landschaftsübereinkommen des Europarats in der durch das Protokoll vom 1. August 2016 geänderten Fassung(32) gehört. Insbesondere heißt es in Art. 5 („Allgemeine Maßnahmen“) Buchst. d dieses Übereinkommens, dass sich jede Vertragspartei verpflichtet, „die Landschaft in ihre Regional- und Städteplanungspolitik und in ihre Kultur‑, Umwelt‑, Agrar‑, Sozial- und Wirtschaftspolitik sowie in andere, sich möglicherweise unmittelbar oder mittelbar auf die Landschaft auswirkende Politiken aufzunehmen“. Was insbesondere Windkraftanlagen betrifft, ergibt sich, wie die polnische Regierung ausgeführt hat, aus dem Bericht „Landschaft und Windkraftanlagen“ vom 21. März 2011, der im Rahmen der sechsten Konferenz des Europarats zu diesem Übereinkommen vom 3.
und 4. Mai 2011 erstellt wurde, dass „Windkraftanlagen … – wie andere bedeutende Infrastrukturen – einer Planung auf territorialer Ebene unter Anwendung der Grundsätze der Raumordnung unterzogen werden [müssen].
Diese Planung ist der Schlüssel für eine gute Einbindung in die Landschaft und damit für eine Gesamtkohärenz, die von einem Großteil der Bevölkerung verstanden und akzeptiert wird“(33).
65.      Im gleichen Sinne sieht das am 3. Oktober 1985 in Granada (Spanien) geschlossene Übereinkommen zum Schutz des architektonischen Erbes Europas(34) in Art. 4 Nr. 2 Buchst. a u. a. vor, dass sich jede Vertragspartei verpflichtet, „zu verhindern, dass geschützte Güter verunstaltet, dem Verfall anheimgegeben oder zerstört werden. Zu diesem Zweck verpflichtet sich jede Vertragspartei, falls dies noch nicht geschehen ist, Rechtsvorschriften einzuführen, die vorsehen, dass jedes Vorhaben der Zerstörung oder Änderung von Denkmälern, die bereits geschützt sind oder für die ein Schutzverfahren eingeleitet worden ist, sowie jedes Vorhaben, das ihre Umgebung berührt, einer zuständigen Behörde vorzulegen ist“.
Was das am 16. Januar 1992 in La Valetta (Malta) angenommene Europäische Übereinkommen zum Schutz des archäologischen Erbes(35) anbelangt, sieht dieses u. a. in Art. 5 („Integrierte Erhaltung des archäologischen Erbes“) Ziff. iii vor, dass sich jede Vertragspartei verpflichtet, „sicherzustellen, dass bei Umweltverträglichkeitsprüfungen und den sich daraus ergebenden Entscheidungen die archäologischen Stätten und ihr Umfeld in vollem Umfang berücksichtigt werden“.
66.      Daher bin ich der Ansicht, dass die in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 aufgestellte Prioritätsregel, sofern sie als eine absolute Priorität verstanden werden und demnach einen automatischen Charakter aufweisen sollte, das Recht der Mitgliedstaaten, die Raumordnung ihres Hoheitsgebiets zu bestimmen, übermäßig beeinträchtigen würde. Insoweit kann das Ziel, das für die Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen geltende Verfahren zur Genehmigungserteilung im derzeitigen internationalen Kontext zu beschleunigen, es meines Erachtens nicht rechtfertigen, den Mitgliedstaaten jedes Ermessen bei der Abwägung der rechtlichen Interessen im Einzelfall zu nehmen, insbesondere wenn die konkurrierenden geschützten Interessen Bereiche betreffen, die nicht durch das Unionsrecht harmonisiert sind und somit dem nationalen Recht unterliegen.
67.      Ich füge hinzu, dass Art. 3 Abs. 2, mit dem eine vorübergehende, im Rahmen der Richtlinie 2018/2001 nicht verlängerte Notfallvorschrift(36) eingeführt wird, meines Erachtens nicht dazu führen kann, das von den Mitgliedstaaten geschaffene Gleichgewicht zwischen den verschiedenen in Rede stehenden Rechtsinteressen grundsätzlich in Frage zu stellen(37), insbesondere wenn die Lebensdauer eines EE‑Projekts mehrere Jahrzehnte betragen kann, wie dies bei einer Windkraftanlage der Fall ist.
68.      Daher bin ich der Ansicht, dass die in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 aufgestellte Prioritätsregel als eine grundsätzliche Priorität zu verstehen ist, so dass ein Mitgliedstaat in Ausnahmefällen die Möglichkeit hat, die Genehmigung eines EE‑Projekts zu verweigern, sofern er besondere und ausführliche Gründe
angibt und seine Entscheidung auf eine eingehende Prüfung stützt, die eine Beeinträchtigung eines in diesem Staat geschützten konkurrierenden Rechtsinteresses belegt(38).
Diese Begründung muss es dem Verantwortlichen des betreffenden EE‑Projekts ermöglichen, die Gründe für die Ablehnung seines Antrags nachzuvollziehen, und ihm somit die Möglichkeit geben, seine Rechte zu verteidigen.
69.      In Anbetracht dieser Erwägungen schlage ich vor, auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 dahin auszulegen ist, dass, wenn die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass zumindest EE‑Projekte, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden, bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen „Priorität“ erhalten, diese Priorität unter Vorbehalt des in dieser Bestimmung vorgesehenen Artenschutzes im Sinne einer grundsätzlichen Priorität verstanden wird, von der die Mitgliedstaaten nach einer eingehenden Prüfung, die eine Beeinträchtigung eines in dem betreffenden Mitgliedstaat geschützten Rechtsinteresses belegt, sowie
unter Angabe besonderer und ausführlicher Gründe abweichen können.
V.      Ergebnis
70.      Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Conseil d’État (Staatsrat, Belgien) wie folgt zu antworten:
1.      Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2022/2577 des Rates vom 22. Dezember 2022 zur Festlegung eines Rahmens für einen beschleunigten Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien
ist dahin auszulegen, dass
die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass im Verfahren zur Planung und Genehmigungserteilung der Bau und Betrieb von Anlagen und Einrichtungen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen sowie der damit verbundene Ausbau der Netzinfrastruktur bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen nicht nur für die Zwecke von Art. 6 Abs. 4 und Art. 16 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, Art. 4 Abs. 7 der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik sowie Art. 9 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten Priorität erhalten, sondern auch für konkurrierende
Rechtsinteressen, die über den Anwendungsbereich dieser Bestimmungen hinausgehen, insbesondere den Schutz der Landschaft und des Kulturerbes.
2.      Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577
ist dahin auszulegen, dass
die Wendung „Projekte, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden“ bedeutet, dass ein solches Interesse außer in den Fällen, in denen die in Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung vorgesehene widerlegbare Vermutung widerlegt wurde und/oder die Anwendung dieser Vermutung von dem betreffenden Mitgliedstaat nicht gemäß den in dieser letztgenannten Bestimmung vorgesehenen Voraussetzungen beschränkt wurde, für die drei genannten Richtlinien sowie dann keine ausdrückliche Anerkennung verlangt, wenn dieser Mitgliedstaat in seine einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften eine solche Vermutung in Bezug auf die Landschaftsgestaltung aufgenommen hat. Was hingegen die rechtlichen Interessen betrifft, die in dieser Verordnung im Rahmen der Anwendung ihres Art. 3 nicht ausdrücklich erwähnt werden, insbesondere das rechtliche Interesse am Schutz des Kulturerbes, so muss das überwiegende öffentliche Interesse eines Projekts vorab auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung ausdrücklich anerkannt werden.
3.      Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577
ist dahin auszulegen, dass
wenn die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass zumindest Projekte, die als Projekte von überwiegendem öffentlichen Interesse anerkannt wurden, bei der fallweisen Abwägung der Rechtsinteressen „Priorität“ erhalten, diese Priorität unter Vorbehalt des in dieser Bestimmung vorgesehenen Artenschutzes im Sinne einer grundsätzlichen Priorität verstanden wird, von der die Mitgliedstaaten nach einer eingehenden Prüfung, die eine Beeinträchtigung eines in dem betreffenden Mitgliedstaat geschützten Rechtsinteresses belegt, sowie
unter Angabe besonderer und ausführlicher Gründe
abweichen können.
1      Originalsprache: Französisch.
2      Verordnung des Rates vom 22. Dezember
2022 zur Festlegung eines Rahmens für einen beschleunigten Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien (ABl. 2022, L 335, S. 36). Diese Verordnung war Gegenstand von Nichtigkeitsklagen vor dem Gericht der Europäischen Union gegen Entscheidungen des Rates der Europäischen Union, mit denen Anträge auf interne Überprüfung gemäß Art. 10 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Union (ABl. 2006, L 264, S. 13) in der durch die Verordnung (EU) 2021/1767 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Oktober 2021 (ABl. 2021, L 356, S. 1) geänderten Fassung zurückgewiesen wurden. Diese Klagen wurden vom Gericht abgewiesen (Urteile vom 12. November 2025, Föreningen Svenskt Landskapsskydd u. a./Rat, T‑534/23, EU:T:2025:1020, sowie CEE Bankwatch Network und Ökobüro/Rat, T‑535/23, EU:T:2025:1021); gegen diese Urteile sind derzeit Rechtsmittel beim Gerichtshof anhängig (es handelt sich um die Rechtssachen C‑33/26 P, Nederlandse Vereniging Omwonenden Windturbines u. a./Rat, sowie C‑25/26 P, CEE Bankwatch Network und Ökobüro/Rat).
3      Ziel dieses Plans ist es, der Abhängigkeit der Europäischen Union von fossilen Energien aus Russland durch neue Maßnahmen zur Steigerung der Erzeugung grüner Energie, zur Diversifizierung der Versorgung und zur Verringerung der Nachfrage ein Ende zu setzen. Vgl. u. a. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – „REPowerEU: gemeinsames europäisches Vorgehen für erschwinglichere, sichere und nachhaltige Energie“ (COM[2022] 108 final).
4      Richtlinie des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. 1992, L 206, S. 7).
5      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. 2000, L 327, S. 1).
6      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. 2010, L 20, S. 7).
7      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (ABl. 2018, L 328, S. 82)
in der durch die Richtlinie (EU) 2023/2413 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Oktober 2023
(ABl. L, 2023/2413)
geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2018/2001).
8      Aus Gründen der einfacheren Lesbarkeit wird die Verordnung 2022/2577, obwohl sie nicht mehr in Kraft ist, im Rahmen der vorliegenden Schlussanträge im Indikativ Präsens angeführt.
9      Verordnung des Rates vom 22. Dezember 2023 zur Änderung der Verordnung (EU) 2022/2577 zur Festlegung eines Rahmens für einen beschleunigten Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien (ABl. L, 2024/223).
10      Bericht der Kommission an den Rat vom 28. Mai 2023 zur Überprüfung der Verordnung (EU) 2022/2577 des Rates vom 22. Dezember 2022 zur Festlegung eines Rahmens für einen beschleunigten Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien (COM[2023] 764 final).
11      Moniteur belge vom 12. September 1991, S. 19976.
12      Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten geht hervor, dass eine solche Genehmigung die Entscheidung der zuständigen Behörde über ein kombiniertes Projekt darstellt, die sowohl als Umweltgenehmigung als auch als städtebauliche Genehmigung gilt.
13      Moniteur belge vom 8. Juni 1999, S. 21114.
14      Beschluss Eneco Wind Belgium (C‑325/25, EU:C:2025:677).
15      Dieses Verfahren ist in Art. 2 Nr. 1 der Verordnung 2022/2577 definiert.
16      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. Dezember 2023, Latvijas valsts meži (C‑434/22, EU:C:2023:966, Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).
17      Vgl. Urteil vom 1. Juni 2017, Folk (C‑529/15, EU:C:2017:419, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung). Was Art. 9 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2009/147 anbelangt, so handelt es sich bei dem betroffenen Interesse meines Erachtens nicht um das überwiegende öffentliche Interesse, sondern um das der – ebenfalls in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung 2022/2577 erwähnten – öffentlichen Gesundheit und Sicherheit.
18      Vgl. Urteil vom 26. Januar 2021, Hessischer Rundfunk (C‑422/19 und C‑423/19, EU:C:2021:63, Rn. 64 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
19      Vgl. Urteil vom 26. März 2020, Hungeod u. a. (C‑496/18 und C‑497/18, EU:C:2020:240, Rn. 69 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
20      Die Klägerin hat vor dem vorlegenden Gericht geltend gemacht, dass nach den im Ausgangsverfahren anwendbaren belgischen Rechtsvorschriften der Umweltschutz die Landschaft umfasse (siehe Nr. 23 der vorliegenden Schlussanträge).
21      Urteil vom 12. Februar 2026, Stichting Koskea (C‑490/24, EU:C:2026:89, Rn. 23 und die dort angeführte Rechtsprechung).
22      Die italienische Regierung macht geltend, dass die beiden Absätze von Art. 3 der Verordnung 2022/2577 in dem Sinne unterschiedliche Funktionen erfüllten, als Abs. 1 mit der Einführung einer widerlegbaren Vermutung des „überwiegenden öffentlichen Interesses“ eine „gezielte“ Ausnahme festlege, während Abs. 2 mit der Gewährung einer Priorität für EE‑Projekte eine „verfahrensrechtliche Priorität“ einführe.
23      Die italienische Regierung und die Kommission machen geltend, die Verwendung der Ausdrücke „fallweise [Abwägung der Rechtsinteressen]“ (wie auch die belgische Regierung ausführt) und „im Verfahren zur Planung und Genehmigungserteilung“ zeuge im Hinblick auf den Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577
von der allgemeinen Tragweite dieser Bestimmung, die nicht allein auf die in Abs. 1 dieses Artikels genannten Umweltinteressen beschränkt werden könne. Dieser Auslegung kann ich mich nicht anschließen. Denn zum einen findet sich der Ausdruck „Abwägung rechtlicher Interessen im Einzelfall“ auch in Abs. 1 dieses Artikels. Zum anderen sind, da es sich bei dem Anwendungsbereich dieser Verordnung gemäß ihrem Art. 1 Abs. 1 um das „Verfahren zur Genehmigungserteilung“ handelt, sowohl Abs. 1 als auch Abs. 2 von Art. 3 dieser Verordnung Teil des Planungs- und Genehmigungsverfahrens.
24      Der Vorschlag der Kommission vom 9. November 2022 für eine Verordnung des Rates zur Festlegung eines Rahmens für einen beschleunigten Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien (COM[2022] 591 final) enthält einen Art. 2 („Überwiegendes öffentliches Interesse“), dessen Wortlaut in Abs. 1 dem von Art. 3 Abs. 1 der Verordnung 2022/2577 ähnelt, indem er auf dieselben Bestimmungen der genannten Richtlinien verweist, während dieser Art. 2 Abs. 2 Satz 2 fast identisch mit Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung formuliert ist. Darüber hinaus weisen die Erwägungsgründe 7 und 9 dieses Vorschlags Ähnlichkeit mit den Erwägungsgründen 8 und 9 dieser Verordnung auf.
25      Nach Art. 1 Nr. 6 der Verordnung 2024/223 wurde die Geltungsdauer von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 bis zum 30. Juni 2025 verlängert.
26      Mit der Verordnung 2024/223 wurde Art. 3 Abs. 2 der Verordnung 2022/2577 geändert, indem der Einschub „zumindest bei“ gestrichen wurde. Diese Änderung kann im Rahmen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens nicht zu einer abweichenden Auslegung dieser Bestimmung führen.
27      Meines Erachtens kann eine allgemeine Anerkennung verschiedene Formen annehmen, wie z. B. die Anerkennung durch Gesetz oder Verordnung, nach Kategorien, aber auch durch die Erstellung von Listen, die mehrere nach gemeinsamen Kriterien anerkannte Gebiete enthalten.
28      Hervorhebung nur hier.
29      Der Begriff „Kulturerbe“ ist dabei im weiten Sinne zu verstehen. Siehe hierzu Nr. 55 der vorliegenden Schlussanträge.
30      Art. 7 („Beschleunigung des Ausbaus der Nutzung von Wärmepumpen“) Abs. 3 der Verordnung 2022/2577 sieht eine entsprechende Bestimmung vor.
31      Andere Rechtsinstrumente der Union gewährleisten ebenfalls den Schutz der Landschaft und des Kulturerbes. Dies gilt u. a. für die Verordnung (EU) 2021/2115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 mit Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne (GAP-Strategiepläne) und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 sowie der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 (ABl. 2021, L 435, S. 1), deren Art. 6 („Spezifische Ziele“) in Abs. 1 Buchst. f bestimmt, dass zur Erreichung der allgemeinen Ziele u. a. das folgende spezifische Ziel verfolgt wird: „Beitrag zur Eindämmung und Umkehrung des Verlusts an biologischer Vielfalt, Verbesserung von Ökosystemleistungen und Erhaltung von Lebensräumen und Landschaften“ (Hervorhebung nur hier).
32      Dieses Übereinkommen ist in seiner englischen und französischen Fassung (verbindliche Sprachfassungen) sowie in deutscher, italienischer und russischer Sprache unter folgender Adresse abrufbar: https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=176.
33      Vgl. S. 19 dieses Berichts, der in französischer Sprache unter folgender Adresse abrufbar ist:
https://rm.coe.int/16806f40cc.
34      Dieses Übereinkommen ist in seiner englischen und französischen Fassung (verbindliche Sprachfassungen) sowie in deutscher, italienischer und russischer Sprache unter folgender Adresse abrufbar: https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=121.
35      Dieses Übereinkommen ist in seiner englischen und französischen Fassung (verbindliche Sprachfassungen) sowie in deutscher, italienischer und russischer Sprache unter folgender Adresse abrufbar: https://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=143.
Das Königreich Belgien hat diese drei Übereinkommen des Europarats ratifiziert.
36      Siehe Nr. 48 der vorliegenden Schlussanträge.
37      In diesem Sinne hat die polnische Regierung darauf hingewiesen, dass eine absolute Priorität für EE‑Projekte zu erheblichen Störungen des natürlichen Systems oder der seit Langem etablierten räumlichen Entwicklung im Hinblick auf die Erhaltung der Werte des Natur‑, Landschafts- oder Kulturerbes führen könnte.
38      Vgl. zur Notwendigkeit, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen Energiesicherheit und Umweltschutz zu finden, Tla da Silva, E., „In Search of the Golden Ratio: The Conundrum of Balancing Environmental Protection and Energy Security“, European Energy and Environmental Law Review, 2024, Bd. 33, Nr. 6, S. 263 bis 273.