61993CC0133_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1. I de foreliggende konnekse sager har Pretura circondariale di Perugia og Pretura circondariale di Caserta forelagt Domstolen spoergsmaal vedroerende gyldigheden af visse forordninger om den faelles markedsordning for raatobak.
2. I sag C-133/93 har Pretura circondariale di Perugia anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 1114/88 af 25. april 1988 om aendring af forordning (EOEF) nr. 727/70 om oprettelse af en faelles markedsordning for raatobak (1) og vedroerende gyldigheden af de forordninger, der er vedtaget til gennemfoerelse heraf.
3. I sag C-300/93 og sag C-362/93 har Pretura circondariale di Caserta anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 1738/91 af 13. juni 1991 om fastsaettelse for 1991-hoesten af maalpriser, interventionspriser og praemier til koebere af tobak i blade, afledte interventionspriser for tobak i baller, referencekvaliteter og produktionsomraader samt de maksimale garantimaengder og om aendring af forordning (EOEF) nr. 1331/90 (2). I sag C-362/93 har den forelaeggende ret desuden anmodet om en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af de forordninger, der er vedtaget til gennemfoerelse af forordning nr. 1738/91.
4. Domstolens praesident har ved kendelse af 4. februar 1994 besluttet at forene disse sager med henblik paa den mundtlige forhandling og dommen.
5. Jeg vil foerst se paa de faellesskabsbestemmelser, der er relevante i disse sager. Derefter skal jeg undersoege de problemer, som de forelagte spoergsmaal giver anledning til.
Faellesskabsbestemmelserne
6. Med Raadets forordning (EOEF) nr. 727/70 af 21. april 1970 (3) blev der for foerste gang oprettet en faelles markedsordning for raatobak omfattende en stoetteordning paa grundlag af maal- og interventionspriser. Raadet skulle hvert aar for Faellesskabet fastsaette en maalpris og en interventionspris for tobak i blade for det foelgende kalenderaars hoest. Interventionsprisen var oprindelig fastsat til 90% af maalprisen og udgjorde minimumsprisen, til hvilken tobaksavlerne afsatte deres produkter. Tobaksavlerne kunne enten saelge deres produkter til interventionsorganerne, der var forpligtet til at aftage dem til interventionsprisen, eller saelge dem paa markedet. Med henblik paa at fremme de koeb, som aftagerne foretog direkte hos tobaksavlerne til en produktionspris, der i videst muligt omfang naermede sig maalprisen, var det i forordningens artikel 3, stk. 1, bestemt, at der paa visse betingelser skulle ydes praemier til fysiske eller juridiske personer, som koebte tobak i blade direkte hos Faellesskabets tobaksavlere, og som underkastede det saaledes koebte produkt en foerste bearbejdning og behandling. Ifoelge artikel 3, stk. 2, kunne der ogsaa ydes praemie til producenter eller producentsammenslutninger, som underkastede deres egen tobak i blade en foerste forarbejdning og behandling.
7. Med henblik paa at holde stigningen i Faellesskabets tobaksproduktion under kontrol blev der ved forordning nr. 1114/88 givet regler om indfoerelse af maksimale garantimaengder. Ved denne forordning blev der i artikel 4 i forordning nr. 727/70 indsat et stk. 5, der havde foelgende ordlyd:
"Raadet fastsaetter hvert aar ... for hver sort eller gruppe af sorter af tobak produceret i Faellesskabet, for hvilke der fastsaettes priser og praemier, en maksimal garantimaengde, bl.a. i forhold til markedsvilkaarene og de socio-oekonomiske og landbrugsmaessige forhold i de paagaeldende omraader. Den samlede maksimale garantimaengde for Faellesskabet fastsaettes for hoesten i hvert af aarene 1988, 1989 og 1990 til 385 000 tons tobak i blade.
Med forbehold af artikel 12a og 13 svarer der til hver overskridelse paa 1% af den maksimale garantimaengde for en sort eller for en gruppe af sorter en nedsaettelse paa 1% af interventionspriserne og de tilsvarende praemier. Der foretages en justering af maalprisen for den paagaeldende hoest, svarende til nedsaettelsen af praemien.
De i andet afsnit omhandlede nedsaettelser maa ikke overstige 5% for 1988-hoesten og 15% for hoesten i 1989 og 1990.
Med henblik paa anvendelsen af dette stykke konstaterer Kommissionen inden den 31. juli, om produktionen overstiger den maksimale garantimaengde for en sort eller en gruppe af sorter.
..."
8. Foerste afsnit i artikel 4, stk. 5, blev aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1251/89 af 3. maj 1989 (4), der for at goere det muligt for tobaksavlerne at planlaegge deres produktion bestemte, at Raadet hvert aar skulle fastsaette den maksimale garantimaengde for hoesten det foelgende aar. Artikel 4, stk. 5, blev endvidere aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1329/90 af 14. maj 1990 (5), hvorved den samlede maksimale garantimaengde for Faellesskabet fastsattes for hoesten i hvert af aarene 1988 til 1993 til 385 000 tons (6). I forordningen var det ogsaa bestemt, at de i tredje afsnit i artikel 4, stk. 5, omhandlede nedsaettelser ikke maatte overstige 15% for hoesten i 1989 til 1993.
9. I henhold til fjerde afsnit i artikel 4, stk. 5, fastsatte Kommissionen ved forordningerne (EOEF) nr. 2158/89 af 18. juli 1989 (7), nr. 2046/90 af 18. juli 1990 (8), nr. 2267/91 af 29. juli 1991 (9) og nr. 2178/92 af 30. juli 1992 (10) den faktiske produktion og fastsatte de priser og praemier, der skulle betales for hoesten i hvert af aarene 1988, 1989, 1990 og 1991.
10. Forordning nr. 727/70 blev ophaevet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2075/92 af 30. juni 1992 (11), hvorved der indfoertes en ny faelles markedsordning for raatobak fra hoestaaret 1993 at regne. Denne nye faelles markedsordning adskiller sig vaesentligt fra den tidligere ordning. I tredje betragtning i praeamblen til forordning nr. 2075/92 udtaltes det, at den nuvaerende markedssituation for raatobak kraever en gennemgribende aendring af faellesskabsordningen, idet den traditionelle produktion dog samtidig skal opretholdes; der henvises endvidere til noedvendigheden af at styre produktionen, idet der herved baade tages hensyn til de i Faellesskabet foreliggende markedsbehov og budgetbetingelser. I forordningens artikel 1 hedder det, at den faelles markedsordning bl.a. omfatter regler om foranstaltninger til produktionsomstilling og produktionsstyring.
11. I forordningens artikel 8 fastsaettes en samlet og maksimal garantitaerskel for Faellesskabet, hvor det bestemmes, at Raadet aarligt skal fastsaette specifikke garantitaerskler for de enkelte sortsgrupper. Med henblik paa at sikre, at garantitaersklerne overholdes, indfoeres der ved artikel 9 fra 1993-hoesten til 1997-hoesten en ordning med forarbejdningskvoter. Raadet skal pr. hoest fordele de maengder, der er til raadighed for hver sortsgruppe, mellem producentmedlemsstaterne. I almindelighed har medlemsstaterne to muligheder. De kan paa grundlag af de maengder, de har til raadighed, fordele forarbejdningskvoterne mellem "de virksomheder, som foretager den foerste forarbejdning". Eller de kan paa visse betingelser tildele producenterne kvoterne direkte.
12. Kommissionen har ved forordning (EOEF) nr. 3477/92 af 1. december 1992 (12) udstedt regler om anvendelse af kvoteordningen i sektoren for raatobak for 1993-hoesten og 1994-hoesten.
Sag C-133/93
13. Crispoltoni, der er tobaksavler i Lerchi i provinsen Perugia, har leveret en vis maengde tobak i blade af sorten "Bright" fra 1991-hoesten til Fattoria Autonoma Tabacchi di Città di Castello (herefter benaevnt "Fattoria"), der er en producentsammenslutning, som Crispoltoni er medlem af, og som tager sig af den foerste forarbejdning og behandling af tobak i blade. Han fik som forskud og med forbehold af, at der blev stillet sikkerhed, udbetalt den i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 727/70 fastsatte praemie. Efter at Kommissionen havde konstateret, at den maksimale garantimaengde for tobak af sorten "Bright" for 1991-hoesten var blevet overskredet (13), blev praemien nedsat med 15%. Ved skrivelse af 14. december 1992 anmodede det italienske interventionsorgan, Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (herefter benaevnt "AIMA"), Fattoria om at tilbagebetale et beloeb svarende til nedsaettelsen med 15% af praemierne, hvilken anmodning Fattoria videresendte til medlemmerne og altsaa ogsaa til Crispoltoni. Ved skrivelse af 18. januar 1993 oplyste Fattoria, at det beloeb, Crispoltoni skyldte, androg 4 400 000 LIT.
14. Crispoltoni har i hovedsagen gjort gaeldende, at Fattoria' s tilbagebetalingskrav savner grundlag, idet forordning nr. 1114/88 (herefter benaevnt "forordningen") er ugyldig. Den forelaeggende ret har herefter anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af denne forordning og "forordningerne til gennemfoerelse heraf".
15. Den forelaeggende ret anfoerer i forelaeggelseskendelsen, at det er tvivlsomt, om forordningen og forordningerne til gennemfoerelse heraf er gyldige, og at det maa spoerges, om de er egnede midler til at opnaa det tilsigtede maal, og om de eventuelt skal annulleres, idet de er udtryk for magtfordrejning.
16. Foer jeg gaar i gang med at behandle sagens realitet, maa jeg se paa den formalitetsindsigelse, Raadet har fremfoert.
17. Forelaeggelseskendelsen indeholder ikke mange oplysninger om de faktiske omstaendigheder i sagen. Raadet har gjort gaeldende, at dette er et udtryk for manglende vilje til at samarbejde med Domstolen, som er en forudsaetning for proceduren ifoelge traktatens artikel 177. Det har under henvisning til Domstolens dom i Telemarsicabruzzo m.fl.-sagen (14) gjort gaeldende, at Domstolen skal afslaa at besvare det forelagte spoergsmaal.
18. Jeg har i mit forslag til afgoerelse for nylig i Vaneetveld-sagen (15) naevnt, at det i almindelighed er nyttigt og undertiden noedvendigt, at en anmodning om praejudiciel afgoerelse indeholder en i alt fald kort redegoerelse for de faktiske omstaendigheder, som ligger til grund for de forelagte spoergsmaal. Dermed er det imidlertid ikke sagt, at en forelaeggelseskendelse, der indeholder faa eller slet ingen oplysninger om sagens faktum, noedvendigvis skal afvises. Saafremt de forelagte spoergsmaal ikke har en hypotetisk karakter (16), og saafremt den praejudicielle procedure ikke misbruges (17), er det navnlig et praktisk synspunkt, der faar betydning for Domstolen, idet den proever at finde ud af, om den kan give den nationale ret en nyttig besvarelse.
19. Domstolen fastslog i dommen i Telemarsicabruzzo m.fl.-sagen (18), at det for at opnaa en fortolkning af faellesskabsretten, som den nationale ret kan bruge, er paakraevet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstaendigheder og de regler, som de forelagte spoergsmaal haenger sammen med, eller i alt fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spoergsmaal. I Vaneetveld-dommen udtalte Domstolen dog, at denne forudsaetning i mindre grad traenger sig paa i tilfaelde, hvor spoergsmaalene goer det muligt for Domstolen at give en relevant besvarelse, uanset om den nationale retsinstans udtoemmende har redegjort for sagens retlige og faktiske baggrund eller ej (19). I sidstnaevnte sag besvarede Domstolen de forelagte spoergsmaal paa grundlag af de af den nationale retsinstans fremsendte retsakter samt de skriftlige indlaeg fra parterne i hovedsagen, der fandtes at indeholde tilstraekkelige oplysninger til, at den kunne give en fortolkning af faellesskabsretten i henseende til de forhold, som var genstand for hovedsagen.
20. Overvejelser af tilsvarende art kan efter min mening laegges til grund i naervaerende sag. Forelaeggelseskendelsen beskriver sagens retlige baggrund. De vigtigste faktiske omstaendigheder, der ikke er bestridt, findes i de indlaeg, som Crispoltoni, den italienske regering og Kommissionen har indgivet til Domstolen. Der er i naervaerende sag, til forskel fra hvad der var tilfaeldet i Telemarsicabruzzo m.fl.-sagen og Monin Automobiles-sagen (20), tale om en klar problemstilling, der vedroerer gyldigheden af faellesskabsforanstaltninger, og det kan uden vanskelighed ses, at det forelagte spoergsmaal har betydning for afgoerelsen af hovedsagen. Domstolen er desuden, i alt fald delvis, bekendt med sagens retlige og faktiske baggrund, idet den samme ret tidligere vedroerende samme tobaksavler har anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse, der foerte til dommen i den tidligere Crispoltoni-sag (21), som det ogsaa udtrykkeligt anfoeres i forelaeggelseskendelsen i den foreliggende sag. Denne sag kan heller ikke sammenlignes med Meilicke-sagen (22), hvor forelaeggelseskendelsen viste, at de forelagte spoergsmaal havde en rent hypotetisk karakter.
21. Ogsaa procesoekonomiske grunde understoetter det synspunkt, at Domstolen skal besvare det forelagte spoergsmaal i naervaerende sag. Dersom den afslog det med den begrundelse, at der kun foreligger sparsomme oplysninger om sagens faktum i forelaeggelseskendelsen, ville der sandsynligvis blive fremsat en ny anmodning om praejudiciel afgoerelse. Dette ville forsinke sagen yderligere, oege omkostningerne og bryde med formaalet med artikel 177.
22. Jeg gaar herefter over til at behandle det forelagte spoergsmaal.
23. Crispoltoni og den hellenske regering har gjort gaeldende, at forordningen er ugyldig, idet den er et udtryk for magtfordrejning. Den hellenske regering har desuden gjort gaeldende, at forordningen skal annulleres, idet den udgoer en tilsidesaettelse af lighedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Den italienske regering har gjort gaeldende, at forordningen udgoer en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet. Raadet og Kommissionen har bestridt disse anbringender.
24. Jeg vil foerst se paa anbringendet om, at forordningen er et udtryk for magtfordrejning. Dernaest vil jeg se paa anbringendet om, at princippet udgoer en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet og af lighedsprincippet. Endelig vil jeg tage stilling til det anbringende, at forordningen bryder med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Magtfordrejning
25. Crispoltoni har anfoert, at han ikke bestrider det maal, der danner grundlag for forordningen, og som er at faa Faellesskabets tobaksproduktion under kontrol. Han har udtalt, at en ansvarlig tobaksavler kun kan vaere enig i, at tobaksproduktionen maa nedskaeres. Han har imidlertid anfoert, at de vedtagne foranstaltninger er ineffektive og uegnede midler til at naa dette maal.
26. Han har fremhaevet, at efter forordningens ordning sker der ved en overskridelse af den for en vis tobakssort fastsatte maksimale garantimaengde en pris- og praemienedsaettelse, der rammer samtlige producenter af denne sort, herunder de producenter, som ikke er ansvarlige for overskudsproduktionen. Det er for at begraense "enhver stigning i Faellesskabets tobaksproduktion", jf. udtalelsen herom i forordningens praeambel (23), ikke tilstraekkeligt at fastsaette en maksimal garantimaengde og paalaegge samtlige tobaksavlere uden forskel en sanktion for den overskydende produktion. Fastsaettelsen af maksimale garantimaengder boer ledsages af foranstaltninger som de ved forordning nr. 2075/92 indfoerte, hvorefter medlemsstaterne tildeler forarbejdningsvirksomhederne eller tobaksavlerne disse maengder. Crispoltoni har afslutningsvis anfoert, at den ved forordningen indfoerte ordning er et uegnet middel til at naa de tilsigtede maal, idet ordningen er ufuldstaendig.
27. Ogsaa den hellenske regering har gjort gaeldende, at ordningen med maksimale garantimaengder er behaeftet med magtfordrejning. Den har henvist til traktatens artikel 39, stk. 1, litra b), hvori det udtales, at den faelles landbrugspolitik bl.a. har til formaal at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard. Den har desuden henvist til traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, hvorefter den faelles ordning skal begraenses til at forfoelge de i artikel 39 anfoerte maal og boer udelukke enhver form for forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere.
28. Som jeg forstaar den hellenske regerings anbringende, menes der dermed, at forordningen udgoer en tilsidesaettelse af de naevnte bestemmelser. Den omstaendighed, at den ikke indeholder regler om tildeling af individuelle kvoter til tobaksavlerne, hindrer, at den kan sikre dem en rimelig levestandard, og giver dem lavere indkomster.
29. Ifoelge fast praksis er en retsakt kun behaeftet med magtfordrejning, naar det paa grund af objektive, relevante og samstemmende indicier maa antages, at den er truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfoelge andre formaal end dem, der er angivet, eller for at omgaa en fremgangsmaade, der saerligt er fastsat ved traktaten for at imoedegaa konkret foreliggende vanskeligheder (24). Skal en retsakt annulleres paa grund af magtfordrejning, maa det altsaa bevises, at den blev vedtaget med henblik paa realisering af andre formaal end det, der var tilsigtet.
30. Crispoltoni har gjort gaeldende, at en akt er udtryk for magtfordrejning ikke blot, naar der dermed forfoelges et maal, der er det tilsigtede maal uvedkommende, men ogsaa naar den er et aabenbart uegnet middel til at naa de tilsigtede maal.
31. Det bedste er efter min mening at gennemfoere en sondring mellem magtfordrejning og tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet. Sagsoegeren maa for at godtgoere, at en retsakt er udtryk for magtfordrejning bevise, at institutionen har vedtaget den under forfoelgelse af et andet maal end det, den lovligt er befoejet til at forfoelge. Heraf foelger, at anbringendet om magtfordrejning indebaerer, at man maa finde ud af, hvilke grunde den institution, der har vedtaget den paagaeldende akt, har haft (25).
32. Hvad angaar proportionalitetsprincippet maa man derimod anvende et objektivt kriterium. Ved efterproevelsen af, om en faellesskabsretlig bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, maa det afgoeres, om de midler, der dermed anvendes for at naa det tilsigtede maal, er afpasset efter dette maals betydning, og om de er noedvendige herfor (26).
33. Det er, som fremhaevet af Crispoltoni, korrekt, at det forhold, at en foranstaltning er aabenbart uegnet til at naa det maal, som den kompetente institution tilsigter, kan rejse tvivl om foranstaltningens lovlighed (27). Dette betyder imidlertid ikke, at foranstaltningen i et saadant tilfaelde noedvendigvis vil vaere et udtryk for magtfordrejning. Saafremt en foranstaltning er aabenbart uegnet til at naa det tilsigtede maal, kan dette vaere et saerdeles relevant holdepunkt for at antage, at institutionen har vedtaget den for at naa et andet formaal end det, den lovligt kunne forfoelge. Men i almindelighed vil der, naar de anvendte midler er klart uegnede for at naa det tilsigtede maal, vaere grundlag for at antage, at der er tale om en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet.
34. Ifoelge forordningens praeambel er der to formaal med den. Det ene er at begraense enhver stigning i Faellesskabets tobaksproduktion og samtidig haemme produktionen af sorter, der har afsaetningsvanskeligheder (28). I praeamblen omtales desuden noedvendigheden af at "fortsaette omstillingen til de mest efterspurgte kvaliteter og tage hensyn til tobaksproduktionens saerlige forhold af socio-oekonomisk og regional art" (29).
35. Der er i naervaerende sag ikke blevet fremfoert argumenter til stoette for det synspunkt, at der med den ved forordningen indfoerte ordning med maksimale garantimaengder soeges naaet andre maal end dem, der angives i praeamblen. Den hellenske regerings argumentation bygger i alt vaesentligt paa det synspunkt, at forordningen udgoer en tilsidesaettelse af traktatens artikel 39, stk. 1, litra b).
36. Denne argumentation kan ikke anerkendes. Det er klart, at en stoetteordning, hvormed det tilstraebes at begraense faellesskabsproduktionen, ikke noedvendigvis betegner et brud med traktatens formaal. Foranstaltninger kan vaere noedvendige for at begraense den overskydende produktion og kan retmaessigt traeffes med det formaal at begraense de produktmaengder, for hvilke der ydes faellesskabsstoette.
37. Den hellenske regering har gjort gaeldende, at den ved forordningen indfoerte ordning med maksimale garantimaengder i realiteten foerer til, at tobaksavlerne faar lavere indkomster. Domstolen har imidlertid fastslaaet, at faellesskabsinstitutionerne i forbindelse med den faelles landbrugspolitik maa tilkendes en vidtgaaende skoensfrihed (30). De maa herved sikre en forening af de eventuelle modsaetninger, som kan optraede, naar de enkelte formaal i artikel 39 betragtes isoleret, og i paakommende tilfaelde give det ene eller det andet en midlertidig prioritet (31). Tobaksmarkedet praeges af overproduktion. Foranstaltninger til begraensning af produktionen og dermed til afbalancering af markedet forfoelger ikke blot det maal at stabilisere dette marked og sikre en rationel udvikling inden for landbrugsproduktionen, der ifoelge traktatens artikel 39 er et af formaalene med den faelles landbrugspolitik, de tjener naar alt kommer til alt ogsaa samtlige tobaksavleres interesser. Det maa bemaerkes, at Crispoltoni som naevnt har anfoert, at en ansvarlig tobaksavler kun kan erklaere sig enig i, at tobaksproduktionen boer nedsaettes.
38. Naar henses til situationen paa markedet ville Raadet ved ikke at traeffe foranstaltninger til begraensning af produktionen alene med det formaal at fastholde tobaksavlernes indtaegter paa det samme niveau, loebe en risiko for blot at tilgodese ét af formaalene med den faelles landbrugspolitik, saaledes at det bliver umuligt at gennemfoere de oevrige formaal. Dette udgoer ifoelge praksis en tilsidesaettelse af traktatens artikel 39 (32).
39. Den hellenske regerings argumenter er endnu vanskeligere at anerkende, naar de ses i lyset af de reformer, som den faelles landbrugspolitik for nylig har vaeret genstand for. Den oekonomiske stoette til producenterne var traditionelt knyttet til den producerede maengde. Det havde uoenskede foelger: Produktionen blev stimuleret og kom helt ud af trit med afsaetningsmulighederne paa markedet med dannelsen af lagre til foelge; der blev sat skub i en mere intensiv produktion, hvad der virkede skadeligt paa miljoeet og medfoerte en betydelig stigning i Faellesskabets udgifter. Heroverfor staar, at landbrugernes indtaegters koebekraft steg meget lidt i tidsrummet 1975-1989. Paa baggrund af denne udvikling besluttede Faellesskabets institutioner at aendre den faelles landbrugspolitik, hvorved hovedsigtet var at bringe produktionen under kontrol (33). Ordningen med maksimale garantimaengder er et led i denne udvikling.
40. Det skal bemaerkes, at Faellesskabets udgifter til stoette af dyrkningen og den foerste forarbejdning af tobak er steget saa voldsomt efter vedtagelsen af forordning nr. 727/70, at tobakken i en beretning af nyere dato fra Revisionsretten omtales som langt den dyreste landbrugsproduktion i Faellesskabet; udgifterne i denne forbindelse har i 1993 andraget hele 1 274 mio. ECU (34).
41. Det kan saaledes ikke med rette goeres gaeldende, at forordningen betegner et brud med artikel 39.
42. Hvad de af Crispoltoni fremfoerte argumenter angaar, fremgaar det klart af det ovenfor anfoerte, at de ° ogsaa selv om de anerkendes ° ikke kan foere til, at forordningen kendes ugyldig med den begrundelse, at den er behaeftet med magtfordrejning, men derimod med den begrundelse, at den udgoer en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet. Dette er grunden til, at jeg vil behandle disse anbringender samtidig med de anbringender, som den italienske regering har fremfoert.
Proportionalitetsprincippet
43. Crispoltoni og den italienske regering har gjort gaeldende, at forordningen er ugyldig, idet ordningen med maksimale garantimaengder er et uegnet middel til gennemfoerelse af de tilsigtede maal. Den italienske regering har desuden gjort gaeldende, at forordningen betegner et brud med proportionalitetsprincippet, idet den uden forskel bebyrder samtlige producenter i anledning af overskudsproduktionen, uden at det afgoeres, om de har bidraget til overskridelsen af den maksimale garantimaengde og i bekraeftende fald, i hvilket omfang. Dermed er det ikke muligt at tilpasse nedsaettelsen af praemier og priser under hensyntagen til den enkelte producents forhold.
44. Den italienske regering har fremhaevet, at Faellesskabets tobaksproduktion steg i perioden 1988-1991, hvilket foerte til en stigning i Faellesskabets udgifter. Den har anfoert, at stigningen i produktionen netop skete, fordi der ved forordningen ikke blev indfoert bestemmelser om individuelle kvoter for forarbejdningsvirksomhederne og tobaksavlerne. Den italienske regering og Crispoltoni goer gaeldende, at vedtagelsen af forordning nr. 2075/92 implicit bekraefter, at ordningen med maksimale garantimaengder er et daarligt middel til gennemfoerelse af det formaal at begraense produktionen.
45. En foranstaltnings gyldighed skal bedoemmes paa baggrund af de forhold, der var herskende paa tidspunktet for dens vedtagelse. Domstolen har fastslaaet, at lovligheden af en faellesskabsretsakt "ikke kan afhaenge af efterfoelgende betragtninger vedroerende dens effektivitet" (35). Naar faellesskabslovgiver ved fastlaeggelsen af en ordning maa vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med noejagtighed, kan det af faellesskabslovgiver udoevede skoen kun kritiseres, saafremt det er aabenbart fejlagtigt, naar henses til de oplysninger, som faellesskabslovgiver raadede over paa tidspunktet for ordningens vedtagelse (36).
46. Domstolen har endvidere fastslaaet, at lovligheden af en retsakt, der vedroerer den faelles landbrugspolitik, naar henses til de vide skoensmaessige befoejelser og det politiske ansvar, der er tillagt faellesskabslovgiver paa dette omraade, kun vil kunne vaere tvivlsom, saafremt akten udgoer et aabenbart uegnet middel til gennemfoerelse af det maal, den kompetente institution har tilstraebt (37).
47. Det er efter min mening ikke korrekt, at ordningen med maksimale garantimaengder har vaeret et aabenbart uegnet middel til gennemfoerelse af maalene med ordningen.
48. Det er korrekt, at denne ordning ikke har haft de oenskede virkninger, da man dermed ikke i tilstraekkeligt omfang har kunnet begraense produktionen. Den reform, der blev gennemfoert ved forordning nr. 2075/92, var noedvendig netop af denne grund. Men det er dog ukorrekt at sige, at den ved denne forordning indfoerte ordning har vist sig komplet ineffektiv. Det fremgaar af en sammenligning af de maksimale garantimaengder, der blev fastsat for hver tobakssort for hoesten fra 1989-1991, og de faktisk producerede maengder i disse aar, at de maksimale garantimaengder for de fleste sorters vedkommende ikke blev overskredet. Saafremt ordningen med maksimale garantimaengder ikke var blevet indfoert, kunne det meget vel vaere kommet til yderligere produktionsstigninger.
49. Dengang Raadet vedtog at indfoere ordningen med maksimale garantimaengder, kunne det i alt fald rimeligvis ikke forudses, at ordningen skulle vise sig uegnet. Resultaterne i de to foerste aar, hvor ordningen var gaeldende, indeholder ikke omstaendigheder, der paa afgoerende maade beviser dette. Hvad angaar tobak af den af Crispoltoni producerede tobakssort, "Bright", blev den for 1989-hoesten fastsatte maksimale garantimaengde ikke overskredet. Denne maengde var paa 44 250 tons, mens den faktisk producerede maengde var 36 685 tons (38).
50. Derimod er de maksimale garantimaengder, der blev fastsat for 1990-hoesten og 1991-hoesten, blevet overskredet. Den maksimale garantimaengde, der blev fastsat for 1990-hoesten, var paa 46 750 tons, mens der faktisk blev produceret 54 023 tons. Overskridelsen var saaledes paa 15,6% (39). Den for 1991-hoesten fastsatte maksimale garantimaengde var paa 46 750 tons, mens der faktisk blev produceret 60 094 tons. Overskridelsen var altsaa paa 28,54% (40).
51. Overskridelsen af den maksimale garantimaengde for 1990-hoesten foerte til en nedsaettelse af priser og praemier med hoejeste tilladte sats, altsaa 15%. Raadet kunne retmaessigt vente endnu et aar med at fastslaa, om denne nedsaettelse ville faa foelger for produktionen. Da de faktisk producerede maengder i 1991-hoesten foerst blev fastslaaet i 1992, og det blev klart, at ordningen med maksimale garantimaengder ikke havde kunnet sikre en tilstraekkelig begraensning af produktionen, vedtog Raadet hurtigt forordning nr. 2075/92.
52. Den omstaendighed, at det er blevet klart, at forordningen efter at have vaeret i kraft i nogle aar ikke i tilstraekkelig grad kunne begraense produktionsstigningen, betyder ikke, at denne forordning skal kendes ugyldig. Raadet maatte, da det vedtog forordningen, udoeve et skoen med hensyn til dens eventuelle virkning paa produktionen, og der er intet fremkommet, paa grundlag af hvilket det kan fastslaas, at dette skoen har vaeret klart fejlbehaeftet.
53. Kommissionen har fremhaevet, at der, dengang Raadet besluttede at udstede regler for at begraense produktionen, var gode grunde til at anse valget af en ordning med maksimale garantimaengder for en god loesning. Det er dens opfattelse, at denne ordning for den enkelte tobaksavler virker mindre restriktiv end en ordning med individuelle kvoter. Crispoltoni og den italienske regering har bestridt denne opfattelse. De haevder, at ordningen med maksimale garantimaengder indeholder et element af vilkaarlighed, idet det praemiebeloeb, en tobaksavler har krav paa, afhaenger af, om de andre avleres adfaerd har givet anledning til en overskridelse af den maksimale garantimaengde.
54. Generelt er den ved forordningen fastlagte ordning med maksimale garantimaengder mindre restriktiv for den enkelte tobaksavler end den ordning med individuelle kvoter, der senere blev indfoert ved forordning nr. 2075/92. Efter den foerstnaevnte ordning loeber tobaksavleren ganske vist en risiko for en forholdsmaessig pris- og praemienedsaettelse, saafremt den for en given sort fastsatte maksimale garantimaengde overskrides, men han er dog sikker paa at kunne opnaa stoette til hele sin produktion, om end med en lavere sats. Han har ogsaa sikkerhed for, at nedsaettelsen af praemier og priser ikke vil overstige et vist maksimum, ganske uanset hvor stor en overskridelse af den maksimale garantimaengde der bliver tale om. Dette maksimum blev fastsat til 15% for hoestaarene 1989-1991. Omvendt opnaar en tobaksavler ifoelge den ved forordning nr. 2075/92 indfoerte ordning ingen stoette til den del af hans produktion, der overskrider hans individuelle kvote.
55. Selv om det ikke kan udelukkes, at visse tobaksavlere muligvis opnaar mere ved indfoerelsen af en ordning med individuelle kvoter end ved en ordning med maksimale garantimaengder, foreligger der ikke hermed et grundlag for at kende forordningen ugyldig.
56. Det er i forbindelse med ordningen med maksimale garantimaengder saerdeles vanskeligt at finde ud af, hvem de producenter er, der fremkalder overskridelsen af denne maengde ° med det af Crispoltoni og den italienske regering fremfoerte haevdes ganske vist det modsatte. Det er det, fordi det ikke er muligt med bestemthed at afgoere, hvilken individuel kvote der ville tilkomme en given producent, saafremt den fastsatte maksimale garantimaengde for en saerlig sort var blevet tildelt producenterne. Det er forkert at gaa ud fra, at den maksimale garantimaengde for en given sort under en ordning med individuelle kvoter noedvendigvis ville blive fordelt ligeligt paa samtlige avlere, der dyrkede denne sort. En medlemsstat kan retmaessigt begunstige visse produktionsomraader eller visse tobaksavlergrupper.
57. Den italienske regering goer imidlertid gaeldende, at ordningen med maksimale garantimaengder lider af en mangel, der ligger i ordningens natur. Den tilskynder tobaksavlerne til ikke at goere sig bekymringer, idet de er klar over, at foelgerne af en overskridelse af produktionen ikke vil beroere dem individuelt, men blive fordelt paa samtlige avlere. Dette argument kan imoedegaas blot ved at fremhaeve, at faellesskabslovgiver ved at udstede en akt til fordel for tobaksavlerne kan goere sig forhaabning om, at de vil udvise forsigtighed for at sikre dens heldige gennemfoerelse. Den omstaendighed, at tobaksavlerne ikke har udvist en saadan adfaerd, kan ikke danne grundlag for at kende denne akt ugyldig.
58. Som tidligere omtalt virker ordningen med maksimale garantimaengder generelt mindre restriktiv end den senere indfoerte ordning med individuelle kvoter. Raadet har derfor ved at vedtage forordningen soegt at tilgodese de krav, der foelger af proportionalitetsprincippet, hvorefter det, naar der skal vaelges mellem flere egnede foranstaltninger, er den mindst byrdefulde foranstaltning, der boer benyttes (41). Raadet har ogsaa soegt at tilvejebringe overensstemmelse med traktatens artikel 39, stk. 2, litra b), hvorefter der ved udarbejdelsen af den faelles landbrugspolitik skal tages hensyn til noedvendigheden af, at oenskelige tilpasninger gennemfoeres gradvist.
59. Crispoltoni og den italienske regering har begge henvist til dommene i Werner Faust-sagen (42) og Wuensche-sagen (43). Det volder imidlertid vanskeligheder at se, hvorledes disse domme kan paaberaabes til stoette for, at forordningen er ulovlig.
60. Domstolen skulle i disse sager tage stilling til lovligheden af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3429/80, der i artikel 1 indeholdt en bestemmelse om opkraevning af en tillaegsafgift med et fast beloeb for overgang til fri omsaetning i Faellesskabet af champignonkonserves for saa vidt angik maengder, der oversteg de i forordningen fastlagte maengder. Domstolen fastslog, at artikel 1 i forordningen udgjorde en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, idet det herefter ikke var muligt at fastsaette tillaegsafgiften med forskellige beloeb afhaengigt af varernes kvalitet og de forhold, hvorunder de blev indfoert.
61. Der bestaar to store forskelle mellem disse to sager indbyrdes paa den ene side og naervaerende sag paa den anden side. Werner Faust-sagen og Wuensche-sagen drejede sig om paalaeggelse af en afgift, om hvilken Domstolen udtalte, at den faktisk udgjorde en oekonomisk sanktion over for de erhvervsdrivende. Der er efter min mening en klar forskel mellem at paalaegge en oekonomisk sanktion, der udgoer et fast beloeb, og at etablere et faellesskab om en stoettereduktion i tilfaelde af en overskridelse af den maksimale garantimaengde. Den anden forskel er, at tillaegsafgiften i Werner Faust-sagen og Wuensche-sagen blev indfoert i henhold til en raadsforordning, hvorefter der kun skulle anvendes beskyttelsesforanstaltninger i strengt noedvendigt omfang. Domstolen har anvendt proportionalitetsprincippet i den udformning, det specielt havde i bemyndigelsesforordningen (44). Saaledes stiller sagen sig ikke i det foreliggende tilfaelde. Af de ovenfor anfoerte grunde kan anvendelsen af en nedsaettelse med en fast sats af priser og praemier i tilfaelde af overskridelse af den maksimale garantimaengde ikke antages at vaere et klart uegnet middel, naar henses til de maal, der forfoelges med forordningen.
62. Der kan derimod hentes stoette for det synspunkt, at forordningen er lovlig i Domstolens dom i Zardi-sagen (45). I denne sag tog Domstolen stilling til artikel 4b i Raadets forordning (EOEF) nr. 2727/75, hvorefter producenterne skulle betale en afgift for alle kornmaengder, der blev markedsfoert. Afgiften skulle kun tilbagebetales i sin helhed, saafremt kornproduktionen i det paagaeldende hoestaar ikke oversteg den maksimale garantimaengde. Det blev i sagen gjort gaeldende, at det var ufornoedent at stille krav om afgiftens betaling ved markedsfoeringen af korn, idet der kunne anvendes andre, mindre restriktive midler. Domstolen fastslog imidlertid, at ordningen med opkraevning af en supplerende medansvarsafgift allerede i forbindelse med markedsfoeringen foerte til en lavere pris for producenterne, hvorved disse blev tilskyndet til ikke at foroege produktionen i de omhandlede hoestaar, og at faellesskabslovgiver ikke havde gjort sig skyldig i en aabenbar fejlbedoemmelse ved at udelukke andre foranstaltninger (46).
Forbuddet mod forskelsbehandling
63. Den hellenske regering har gjort gaeldende, at den ved forordningen indfoerte ordning med maksimale garantimaengder giver anledning til en forskelsbehandling af producenter og udgoer en tilsidesaettelse af den ligebehandlingsgrundsaetning, der er knaesat i traktatens artikel 40, stk. 3.
64. Den hellenske regerings argumentation ligger taet op ad den italienske regerings, der er behandlet i det foregaaende. Begge disse regeringer goer gaeldende, at en overskridelse af den maksimale garantimaengde, der er fastsat for en given sort, medfoerer en forholdsmaessig nedsaettelse med en fast sats af de priser og praemier, der staar i forbindelse med denne sort. Mens det er den italienske regerings opfattelse, at dette er i strid med proportionalitetsprincippet, har den hellenske regering anfoert, at dette giver anledning til forskelsbehandling i det omfang, de ugunstige foelger af en produktionsoverskridelse hermed kommer til at ramme samtlige producenter, uden at der tages stilling til, om de har medvirket til denne overskridelse, og i bekraeftende fald i hvilket omfang.
65. I artikel 40, stk. 3, bringes det almindelige principielle forbud mod forskelsbehandling til udtryk paa saerlig maade. Der foreligger forskelsbehandling, ikke blot naar ens situationer behandles forskelligt, men ogsaa naar forskellige situationer behandles ens, medmindre en saadan behandling er objektivt velbegrundet (47). Jeg er imidlertid ikke enig i, at der i den foreliggende sag er tale om en overtraedelse af forbuddet mod forskelsbehandling.
66. Ifoelge Domstolens praksis kan den omstaendighed, at indfoerelsen af en foranstaltning inden for rammerne af en faelles markedsordning for visse producenter kan virke paa en maade, der varierer med produktionens beskaffenhed og de lokale forhold, ikke anses for en forbudt forskelsbehandling, saafremt fastlaeggelsen af foranstaltningen sker paa grundlag af objektive kriterier, der er valgt med henblik paa, at den faelles markedsordning i det hele fungerer tilfredsstillende (48).
67. I SITPA-sagen (49) tog Domstolen stilling til en argumentation, der svarer til den her omhandlede. Den skulle i denne sag afgoere, om Raadets forordning (EOEF) nr. 989/84 om indfoerelse af en ordning med garantitaerskler for visse produkter forarbejdet paa basis af frugt og groentsager (50), var gyldig. Ved naevnte forordning var der for hvert produktionsaar indfoert en garantitaerskel svarende til en bestemt maengde produkter forarbejdet paa basis af tomater, hvorved det var bestemt, at saafremt der skete overskridelse af garantitaersklen beregnet ud fra den gennemsnitlige produktion i de tre produktionsaar, der gik forud for det, for hvilket stoetten skulle fastsaettes, nedsattes stoetten for det efterfoelgende produktionsaar under hensyn til omfanget af overskridelsen. Det blev gjort gaeldende, at den nedsaettelse af stoetten, som Kommissionen foretog, da den havde konstateret, at garantitaersklen var overskredet, udgjorde en tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling. Nedsaettelsen anvendtes paa ensartet maade i Faellesskabet, saaledes at de franske forarbejdningsvirksomheder, der ikke var ansvarlige for overskridelsen af garantitaersklen, blev stillet paa samme maade som de producenter fra de oevrige medlemsstater, som overskridelsen skyldtes. Ved sin stillingtagen til denne argumentation udtalte Domstolen, at
"inden for rammerne af en faelles markedsordning, som ikke er baseret paa nationale kvoter, skal alle producenterne i Faellesskabet, uanset i hvilken medlemsstat de er hjemmehoerende, solidarisk og ligeligt baere konsekvenserne af de beslutninger, som faellesskabsinstitutionerne maa traeffe inden for rammerne af deres kompetence for at imoedegaa risikoen for, at der paa markedet opstaar en uligevaegt mellem produktionen og afsaetningsmulighederne". (51)
68. Domstolen gik ind for et tilsvarende standpunkt i Eridania m.fl.-sagen (52). I denne sag blev det bl.a. gjort gaeldende, at de italienske producenter i henhold til en kvoteordning, der var blevet indfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1785/81, var forpligtet til at deltage i finansieringen af overskud, som ikke skyldtes dem, og at den byrde, der var paalagt dem, var i strid med artikel 39, stk. 1, litra d), i traktaten. Domstolen fastslog dog, at denne opfattelse var uforenelig med selve princippet om et faelles marked, inden for hvilket det ikke er muligt at fastlaegge de virksomheder eller den medlemsstat, der er ansvarlige for en eventuel overskydende produktion.
69. Det fremgaar af disse domme, at en nedsaettelse med en fast sats af praemier og priser, der beroerer samtlige producenter i tilfaelde af overskridelse af den maksimale garantimaengde, ikke udgoer en tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling.
70. Ordningen med maksimale garantimaengder baseres paa generelle, objektive kriterier. Ifoelge forordningens artikel 4, stk. 5, skal Raadet ved fastsaettelsen af den maksimale garantimaengde for hver sort tage hensyn til markedsvilkaarene og de saerlige forhold i de forskellige omraader (53). Ved forordning nr. 1251/89 er der saaledes givet mulighed for under hensyntagen til eventuelle kvalitetsforskelle inden for en tobakssort, der afhaenger af saerlige jordbunds- og klimaforhold, at fastsaette saerlige maksimale garantimaengder for specielle produktionsomraader.
71. Resultatet bliver altsaa efter min mening, at anbringendet om, at forordningen udgoer en tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling, skal forkastes.
Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
72. Den hellenske regering har gjort gaeldende, at den omstaendighed, at forordningen ikke indeholder bestemmelser om tildeling af kvoter til de enkelte producenter, udgoer en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet det hermed goeres umuligt for producenten at planlaegge sin produktion. Hermed brydes der med den grundlaeggende maalsaetning for den faelles markedsordning for tobak, i henhold til hvilken der efter forordning nr. 727/70 skal sikres tobaksavlerne rimelige og stigende indtaegter.
73. Som tidligere omtalt strider forordningen ikke mod de i artikel 39 angivne maal med den faelles landbrugspolitik. Og det vil heller ikke med rette kunne goeres gaeldende, at den udgoer en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
74. De erhvervsdrivende kan ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelse af en bestaaende situation, som Faellesskabets institutioner kan aendre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skoen (54). Dette gaelder navnlig paa omraadet for de faelles markedsordninger, hvis formaal netop kraever en konstant tilpasning efter aendringer i den oekonomiske situation (55). Heraf foelger, at de erhvervsdrivende ikke kan paaberaabe sig en velerhvervet ret til bevarelse af en fordel, som for disse virksomheder er resultatet af indfoerelsen af den faelles markedsordning, og som de har haft fordel af paa et givet tidspunkt (56). Og derfor foreligger der ikke hermed, selv om ordningen med maksimale garantimaengder medfoerer en indkomstnedgang for avlerne, en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
75. Naevnte princip tilsidesaettes heller ikke derved, at der ikke er udstedt regler om tildeling af kvoter til de enkelte producenter. Ordningen med maksimale garantimaengder giver efter sin art anledning til en vis grad af usikkerhed, idet tobaksavlerne ikke paa forhaand er bekendt med, hvilket beloeb de noejagtigt vil modtage i form af priser og praemier, eftersom dette beloeb afhaenger af, om den maksimale garantimaengde overskrides, og i bekraeftende fald af, hvor stor en overskridelse der blev tale om. Men denne usikkerhed udgoer en normal kommerciel risiko, som er beregnelig for avlerne. Kravet om beskyttelse af den berettigede forventning opfyldes derved, at den maksimale garantimaengde, der er blevet fastsat for en given sort, paa forhaand er tobaksavlerne bekendt. Det opfyldes ogsaa derved, at tobaksavlerne ved, at de vil faa stoette til hele deres produktion, samt derved, at nedsaettelsen af priserne og praemierne, uanset hvor stor en overskridelse af den maksimale garantimaengde der eventuelt bliver tale om, ikke kan overstige et paa forhaand fastlagt maksimum. Den hellenske regerings anbringende skal derfor forkastes.
Sagerne C-300/93 og C-362/93
76. Som man vil huske, har Pretura circondariale di Caserta i disse sager anmodet om en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af forordning nr. 1738/91.
77. Natale og Pontillo dyrker tobak af sorten "Burley" i provinsen Caserta. De solgte deres produktion af 1991-hoesten til Donatab Srl, der er en virksomhed, der giver sig af med den foerste forarbejdning og behandling af tobakken. De fik forskudsvis og med forbehold af sikkerhedsstillelse udbetalt den i artikel 3 i forordning nr. 727/70 omhandlede praemie. Efter at Kommissionen havde konstateret, at den maksimale garantimaengde for 1991-hoesten (57) for tobak af sorten "Burley" var overskredet, blev priserne og praemierne nedsat med 15%. Donatab Srl rejste over for Natale og Pontillo krav om tilbagebetaling af et beloeb, der svarede til nedsaettelsen af praemierne.
78. Natale og Pontillo har i hovedsagen gjort gaeldende, at nedsaettelsen af praemierne er ulovlig, idet forordning nr. 1738/91 er ugyldig. Som foelge af dette anbringende har Pretura besluttet at forelaegge disse sager for Domstolen.
79. Raadet har ved forordning nr. 1738/91 for 1991-hoesten fastsat maalpriser, interventionspriser og praemier til koebere af tobak i blade, afledte interventionspriser for tobak i baller, referencekvaliteter og produktionsomraader samt de maksimale garantimaengder og har samtidig aendret forordning (EOEF) nr. 1331/90 af 14. maj 1990 (58). Den forelaeggende ret har i sag C-362/93 desuden anmodet om en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden af de forordninger, der er udstedt i medfoer af forordning nr. 1738/91. Den nationale ret taenker her formentlig paa forordning nr. 2178/92, ved hvilken Kommissionen fastsatte den faktiske produktion samt de priser og praemier, der skulle betales for 1991-hoesten (59).
80. Den forelaeggende ret drager i forelaeggelseskendelserne lovligheden af forordning nr. 1738/91 i tvivl, hvorved der henvises til, at forordningen udgoer en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Den omtvistede forordning blev vedtaget den 13. juni 1991 og offentliggjort i EF-Tidende den 26. juni 1991. Den forelaeggende ret udtaler, at den blev anvendt med tilbagevirkning, idet fastsaettelsen deri af den maksimale garantimaengde for tobak af sorten "Burley" for 1991-hoesten skete paa et tidspunkt, hvor producenterne af denne sort allerede havde foretaget udsaaning, havde afsluttet kontrakter med de virksomheder, der foretager den foerste forarbejdning, og havde anmeldt disse til AIMA.
81. Hvis den maksimale garantimaengde for 1991-hoesten var blevet fastsat med tilbagevirkende gyldighed, altsaa efter at tobaksavlerne havde truffet deres dispositioner vedroerende det aars produktion, ville der virkelig vaere tale om en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. I den tidligere Crispoltoni-sag (60) tog Domstolen stilling til gyldigheden af forordning nr. 1114/88 og Raadets forordning (EOEF) nr. 2268/88, hvorved Raadet fastsatte de maksimale garantimaengder for 1988-hoesten. De to forordninger blev offentliggjort efter, at dyrkerne havde truffet deres dispositioner vedroerende 1988-hoesten. Domstolen fastslog, at de var ugyldige, idet de fastsatte en maksimal garantimaengde for tobak af sorten "Bright", der var hoestet i 1988. Begrundelsen for dette resultat var, at disse forordninger havde tilbagevirkende gyldighed, at dette ikke var begrundet efter det tilsigtede formaal, og at der over for de paagaeldende erhvervsdrivende var sket en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (61).
82. I de foreliggende sager bygger den af den forelaeggende ret udtrykte tvivl med hensyn til lovligheden af forordning nr. 1738/91 imidlertid paa en forkert forudsaetning. Som fremhaevet af Raadet og Kommissionen blev den maksimale garantimaengde for hoesten i 1991 af den i hovedsagerne omtvistede sort "Burley I" fastsat for foerste gang ikke ved forordning nr. 1738/91, men ved forordning nr. 1331/90, der var blevet offentliggjort i EF-Tidende den 23. maj 1990, dvs. lang tid foer tobaksavlerne var noedt til at traeffe dispositioner vedroerende 1991-hoesten. I denne forordning blev den maksimale garantimaengde for tobak af sorten "Burley I" fastsat til 46 750 tons (62).
83. Det er korrekt, at forordning nr. 1738/91 aendrede forordning nr. 1331/90 ved at forhoeje de maksimale garantimaengder for 1991-hoesten for visse sorter. Men denne forhoejelse blev foretaget af hensyn til producenterne paa baggrund af Tysklands genforening (63). Hvad tobak af sorten "Burley I" angaar, skete der ikke ved forordning nr. 1738/91 aendringer af den maksimale garantimaengde, der var fastsat ved forordning nr. 1331/90.
84. Det er altsaa klart, at forordning nr. 1738/91 ikke kan kendes ugyldig af de i forelaeggelseskendelserne naevnte grunde. Men Natale og Pontillo har i deres skriftlige indlaeg for Domstolen anfaegtet lovligheden af den omtvistede ordning under anbringende af, at denne med tilbagevirkende gyldighed har fastsat stoerrelsen af de praemier, der blev ydet koeberne for 1991-hoesten.
85. De har fremhaevet, at de priser og praemier, der blev fastsat ved forordning nr. 1738/91 for 1991-hoesten, var lavere end dem, der blev anvendt i henhold til forordning nr. 1331/90 for 1990-hoesten, og de goer gaeldende, at nedsaettelsen af priserne og praemierne foerte til en forringelse af deres retsstilling. De har anfoert, at nedsaettelsen hverken kunne forudses paa det tidspunkt, hvor avlerne traf deres dispositioner vedroerende 1991-hoesten, dvs. i november 1990, eller paa det tidspunkt hvor tobakken blev saaet i udsaaningsbede, dvs. i februar 1991. Det vil sige, at de af de oplysninger, de raadede over, paa det tidspunkt, hvor de skulle afgoere, om de skulle dyrke tobak af sorten "Burley" med henblik paa 1991-hoesten eller ej, blev tilskyndet til fortsat at dyrke denne sort. Som foelge heraf udgoer forordning nr. 1738/91 en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
86. Raadet og Kommissionen har under den mundtlige forhandling gjort gaeldende, at spoergsmaalet herom ikke skal forhandles, idet det ikke er blevet rejst af den forelaeggende ret i forelaeggelseskendelserne. Det maa derfor spoerges, om Domstolen skal tage stilling til gyldigheden af den omtvistede forordning, for saa vidt som der deri fastsaettes priser og praemier for 1991-hoesten.
87. I praejudicielle sager kan det ske, at Domstolen for at bistaa den nationale ret tager stilling til spoergsmaal, der er formuleret paa en anden maade end de spoergsmaal, denne ret har formuleret. Paa samme maade kan Domstolen tage stilling til faellesskabsretlige bestemmelser, som den nationale ret ikke har omtalt i sine spoergsmaal (64). Domstolen har endog taget stilling til gyldigheden af en faellesskabsbestemmelse i tilfaelde, hvor spoergsmaalet fra den nationale ret kun vedroerte fortolkningen: jf. eksempelvis Schwarze-dommen (65).
88. Dog er det efter omstaendighederne i den foreliggende sag efter min mening ikke paa sin plads, at Domstolen tager stilling til, om fastsaettelsen af priser og praemier ved den omtvistede regelfastsaettelse udgoer en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Som omtalt har den nationale ret ikke stillet spoergsmaalet herom, og dette blev foerst formuleret af sagsoegerne i deres skriftlige indlaeg for Domstolen.
89. Det tilkommer jo alene den nationale retsinstans at bestemme, hvilke spoergsmaal der skal forelaegges Domstolen, og parterne i hovedsagen kan hverken aendre spoergsmaalenes indhold (66) eller stille krav om, at den nationale ret forelaegger et saerligt spoergsmaal (67). Det er ved artikel 177 tilstraebt at indfoere et direkte samarbejde mellem Domstolen og de nationale retsinstanser inden for rammerne af en procedure, som ikke har karakter af tvistemaal, og hvor parterne ikke har noget initiativ, men kun faar lejlighed til at udtale sig (68). De her naevnte i praksis knaesatte principper ville blive tilsidesat, saafremt Domstolen behandlede det af Natale og Pontillo rejste spoergsmaal. Og navnlig ville der ske en tilsidesaettelse af retten til forsvar herved. De oplysninger, der findes i en forelaeggelseskendelse, goer det ikke blot muligt for Domstolen at besvare de forelagte spoergsmaal, men goer det desuden muligt for medlemsstaternes regeringer og Faellesskabets institutioner at indgive indlaeg til Domstolen i henhold til artikel 20 i protokollen vedroerende statutten for EOEF-Domstolen. Ifoelge denne artikel kan der indgives skriftlige indlaeg til Domstolen uden mulighed for skriftlige besvarelser heraf. Domstolen har i Holdijk m.fl.-dommen (69) udtalt, at det paahviler Domstolen at overvaage, at denne mulighed bevares, naar henses til, at det kun er forelaeggelsesafgoerelserne, der meddeles de paagaeldende parter.
90. Medlemsstaternes og faellesskabsinstitutionernes mulighed for at indgive skriftlige indlaeg boer bevares, navnlig naar Domstolen anmodes om en afgoerelse vedroerende en faellesskabsretsakts gyldighed. I et saadant tilfaelde er det ikke ° maaske bortset fra den helt ekstraordinaere situation, hvor en faellesskabsretsakt er aabenbart ugyldig ° paa sin plads at naegte den institution, der har udstedt retsakten, adgang til at indgive indlaeg. Heraf foelger, at Domstolen kun boer behandle de spoergsmaal, der udtrykkeligt eller stiltiende foelger af forelaeggelseskendelsen, og med hensyn til hvilke det kan forventes, at den paagaeldende institution indgiver indlaeg.
91. Natale og Pontillo har ikke blot bestridt lovligheden af den omtvistede forordning under henvisning til andre grunde end dem, den nationale ret har angivet. De har gjort gaeldende, at den omtvistede forordning er ugyldig i en anden henseende end den, som den nationale rets spoergsmaal vedroerer. Til forskel fra andre sager, hvor Domstolen har behandlet spoergsmaal, der ikke udtrykkeligt var blevet rejst i forelaeggelseskendelsen, hersker der ikke i det foreliggende tilfaelde nogen som helst usikkerhed med hensyn til, hvad den forelaeggende rets spoergsmaal helt noejagtigt gaar ud paa og omfatter. Man kan se, hvad der er forskellen paa denne sag og sager som Schwarze-sagen; i denne tog Domstolen stilling til gyldigheden af den omhandlede foranstaltning med den begrundelse, at det, skoent det forelagte spoergsmaal vedroerte fortolkningen af en faellesskabsakt, klart fremgik af forelaeggelseskendelsen og af tvisten i hovedsagen, at det virkelige formaal med forelaeggelsen var at faa en afgoerelse vedroerende lovligheden. I den foreliggende sag er der intet, der tyder paa, at den forelaeggende ret har villet anmode om en afgoerelse vedroerende fastsaettelsen ved den omtvistede forordning af priserne og praemierne.
92. Jeg kan i alt fald ikke tilslutte mig det synspunkt, at fastsaettelsen af priserne og praemierne i forordning nr. 1738/91 for 1991-hoesten udgoer en tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning for de paagaeldende tobaksavlere.
93. Det er for det foerste klart, at efter ordningen med maksimale garantimaengder kendes det noejagtige beloeb, som tobaksavlerne vil faa i priser og praemier for en bestemt sort, ikke, foer der er truffet beslutning om at dyrke denne sort. Saaledes forholder det sig, fordi prisernes og praemiernes stoerrelse afhaenger af, om den maksimale garantimaengde er blevet overskredet, og i bekraeftende fald, i hvilket omfang. Der er altsaa tale om en sikkerhedsfaktor, der ligger i selve beskaffenheden af den ved forordningen indfoerte stoetteordning.
94. For det andet fastsaettes de priser og praemier, der skal udbetales af Raadet paa aarsbasis ° de priser og praemier, der blev fastsat for 1991-hoesten var ganske vist lavere end de for 1990-hoesten fastsatte ° og der kan blive tale om udsving baade til fordel og til skade for tobaksavlerne. De priser og praemier, der skulle udbetales for 1990-hoesten, var hoejere end dem, der skulle udbetales for 1989-hoesten. Praemien for tobak af sorten "Burley I" for 1989 var fastsat til 1 653 ECU/kg (70), mens den for 1990-hoesten blev fastsat til 2 013 ECU/kg (71). Den nedsaettelse, der blev gennemfoert for 1991-hoesten, var heller ikke saa stor, at den kan begrunde det synspunkt, at der er tale om en tilsidesaettelse om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Hvad angaar tobak af sorten "Burley I" blev praemien for 1991-hoesten fastsat til 1 748 ECU/kg (72). Disse svingninger er udtryk for en normal kommerciel risiko, der er en uadskillelig del af en ordning, der er indfoert til fordel for tobaksavlerne, og som de rimeligvis kan regne med at komme ud for. Det vil vaere urigtigt at haevde, at en forsigtig og velorienteret avler ikke kunne forudse dem.
Forslag til afgoerelse
95. Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:
Det spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Perugia i sag C-133/93 boer besvares saaledes:
"Gennemgangen af de problemer, der rejser sig af dette spoergsmaal, har intet frembragt, der kan skabe tvivl om gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 1114/88 og de forordninger, der er udstedt til gennemfoerelse heraf."
De spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Caserta i sag C-300/93 og sag C-362/93, boer besvares saaledes:
"Gennemgangen af de forelagte spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 1738/91 og den forordning, der er udstedt til gennemfoerelse heraf."
(*) Originalsprog: engelsk.
(1) ° EFT L 110, s. 35.
(2) ° EFT L 163, s. 13.
(3) ° EFT 1970 I, s. 186.
(4) ° EFT L 129, s. 16.
(5) ° EFT L 132, s. 25.
(6) ° Senere er den samlede maksimale garantimaengde ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1737/91 af 13.6.1991 (EFT L 163, s. 11) blevet fastsat for hoesten i hvert af aarene fra 1991 til 1993 til 390 000 tons tobak i blade. Raadets forordning (EOEF) nr. 860/92 af 30.3.1992 (EFT L 91, s. 1) indeholdt en bestemmelse om, at denne nedsaettelse ikke maatte vaere paa mere end 23% af hoesten i 1992.
(7) ° EFT L 207, s. 15.
(8) ° EFT L 187, s. 23.
(9) ° EFT L 208, s. 26.
(10) ° EFT L 217, s. 75.
(11) ° EFT L 215, s. 70.
(12) ° EFT L 351, s. 11.
(13) ° Jf. Kommissionens ovenfor i note 10 naevnte forordning nr. 2178/92.
(14) ° Dom af 26.1.1993, forenede sager C-320/90, C-321/90 og C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl., Sml. I, s. 393.
(15) ° Dom af 3.3.1994, sag C-316/93, Vaneetveld mod SA de Foyer, Sml. I, s. 765, punkt 6-11 i forslaget til afgoerelse.
(16) ° Jf. dom af 16.7.1992, sag C-343/90, Lourenço Dias, Sml. I, s. 4673, praemis 17 og 18.
(17) ° Jf. dom af 11.3.1980, sag 104/79, Foglia mod Novello, Sml. s. 745.
(18) ° Den ovenfor i note 14 naevnte dom, praemis 6, jf. endvidere kendelse af 19.3.1993, sag C-157/92, Banchero, Sml. I, s. 1085, og af 26.4.1993, sag C-386/92, Monin Automobiles, Sml. I, s. 2049.
(19) ° Den ovenfor i note 15 naevnte dom, praemis 13.
(20) ° De ovenfor i note 18 naevnte domme.
(21) ° Dom af 11.7.1991, sag C-368/89, Sml. I, s. 3695. Jf. nedenfor, punkt 81.
(22) ° Dom af 16.7.1992, sag C-83/91, Meilicke, Sml. I, s. 4871.
(23) ° Praeamblen til forordning nr. 1114/88, foerste betragtning. Jf. nedenfor, punkt 34.
(24) ° Dom af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, praemis 24, af 21.6.1984, sag 69/83, Lux mod Revisionsretten, Sml. s. 2447, praemis 30, og af 11.7.1990, sag C-323/88, Sermes, Sml. I, s. 3027, praemis 33.
(25) ° Jf. Hartley: The Foundations of European Community Law, anden udgave, s. 415-417.
(26) ° Jf. eksempelvis dom af 23.2.1983, sag 66/82, Fromançais, Sml. s. 395, praemis 8, og af 17.5.1984, sag 15/83, Denkavit, Sml. s. 2171, praemis 25.
(27) ° Dom af 21.2.1979, sag 138/78, Stoelting, Sml. s. 713, praemis 7.
(28) ° Foerste betragtning i praeamblen til forordning nr. 1114/88.
(29) ° Anden betragtning til forordningen.
(30) ° Jf. eksempelvis dom af 11.3.1987, forenede sager 279/84, 280/84, 285/84 og 286/84, Rau m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1069, praemis 34.
(31) ° Dom af 24.10.1973, sag 5/73, Balkan-Import-Export, Sml. s. 1091, praemis 24, og af 20.9.1988, sag 203/86, Spanien mod Raadet, Sml. s. 4563, praemis 10.
(32) ° Dom af 17.12.1981, forenede sager 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 og 247/80, Ludwigshafener Walzmuehle Emling m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3211, praemis 41.
(33) ° Jf. Kommissionens meddelelse Den faelles landbrugspolitiks udvikling og fremtid, KOM(91) 258 endelig udg., Suppl. 5/91 ° EF-Bull., s. 9-12, jf. navnlig for tobakssektoren, s. 27 og 28.
(34) ° Jf. Den saerlige beretning nr. 8/93 om den faelles markedsordning for raatobak, punkt 1.1 (EFT 1994 C 65).
(35) ° Dom af 7.2.1973, sag 40/72, Schroeder, Sml. s. 125, praemis 14. Jf. endvidere dom af 13.6.1972, forenede sager 9/71 og 11/71, Compagnie d' approvisionnement, de transport et de crédit SA et Grands Moulins de Paris SA mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 101, org. ref.: Rec. s. 391, praemis 39.
(36) ° Dom af 21.2.1990, forenede sager C-267/88 ° C-285/88, Wuidart m.fl., Sml. I, s. 435.
(37) ° Dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 21 og 22; den ovenfor i note 36 naevnte Wuidart m.fl.-dom, praemis 14, og den ovenfor i note 24 naevnte Fedesa m.fl.-dom, praemis 14.
(38) ° Jf. bilag I til den ovenfor i note 8 naevnte forordning nr. 2046/90.
(39) ° Jf. bilag I til den ovenfor i note 9 naevnte kommissionsforordning nr. 2267/91.
(40) ° Jf. bilag I til den ovenfor i note 10 naevnte kommissionsforordning nr. 2178/92.
(41) ° Jf. eksempelvis den ovenfor i note 24 naevnte Fedesa m.fl.-dom, praemis 13.
(42) ° Dom af 16.10.1991, sag C-24/90, Sml. I, s. 4905.
(43) ° Dom af 16.10.1991, sag C-25/90, Sml. I, s. 4939.
(44) ° Jf. den ovenfor i note 42 naevnte Werner Faust-dom, praemis 19 og 29, og den ovenfor i note 43 naevnte Wuensche-dom, praemis 20 og 30.
(45) ° Dom af 26.6.1990, sag C-8/89, Sml. I, s. 2515.
(46) ° Jf. praemis 13 i naevnte dom.
(47) ° Jf. eksempelvis dom af 13.12.1984, sag 106/83, Sermide, Sml. s. 4209, praemis 28.
(48) ° Dom af 9.7.1985, sag 179/84, Bozzetti, Sml. s. 2301, praemis 34.
(49) ° Dom af 24.1.1991, sag C-27/90, Sml. I, s. 133.
(50) ° EFT L 103, s. 19.
(51) ° Praemis 20 i naevnte dom.
(52) ° Dom af 22.1.1986, sag 250/84, Sml. s. 117, praemis 32.
(53) ° Jf. den ovenfor i punkt 7 naevnte artikel 4, stk. 5.
(54) ° Dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 33, og af 15.7.1982, sag 245/81, Edeka, Sml. s. 2745, praemis 27.
(55) ° Naevnte Delacre m.fl.-dom; dom af 16.5.1979, sag 84/78, Tomadini, Sml. s. 1801, praemis 22.
(56) ° Ovennaevnte Delacre m.fl.-dom, praemis 34; dom af 27.9.1979, sag 230/78, Eridania, Sml. s. 2749.
(57) ° Jf. den ovenfor i note 10 naevnte forordning nr. 2178/92.
(58) ° EFT L 132, s. 28.
(59) ° Se note 10.
(60) ° Sag C-368/89, naevnt ovenfor, note 21.
(61) ° Raadet har opfyldt Domstolens dom ved den 16.6.1992 at vedtage forordningerne (EOEF) nr. 1570/92 og nr. 1571/92, EFT L 166, hhv. s. 6 og 7.
(62) ° Jf. den ovennaevnte forordning nr. 1331/90, artikel 3, stk. 3, og bilag V til denne forordning.
(63) ° Jf. praeamblen til den ovenfor i note 2 naevnte forordning nr. 1738/91, sjette betragtning.
(64) ° Dom af 12.12.1990, sag C-241/89, SARPP, Sml. I, s. 4695, praemis 8, og af 2.2.1994, sag C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, Sml. I, s. 317, praemis 7.
(65) ° Dom af 1.12.1965, sag 16/65, Sml. 1965-1968, s. 131, org. ref.: Rec. s. 1081.
(66) ° Dom af 9.12.1965, sag 44/65, Hessische Knappschaft, Sml. 1965-1968, s. 137, org. ref.: Rec. s. 1191, og af 12.11.1992, forenede sager C-134/91 og C-135/91, Kerafina ° Keramische und Finanz-Holding og Vioktimatiki, Sml. I, s. 5699, praemis 16.
(67) ° Dom af 6.10.1982, sag 283/81, CILFIT m.fl., Sml. s. 3415, praemis 9.
(68) ° Jf. eksempelvis den ovenfor i note 66 naevnte Hessische Knappschaft-dom, Sml. 1965-1968, s. 139, org. ref.: Rec. s. 1199.
(69) ° Dom af 1.4.1982, forenede sager 141/81, 142/81 og 143/81, Sml. s. 1299, praemis 6.
(70) ° Jf. bilag IV til Raadets forordning (EOEF) nr. 1252/89 af 3.5.1989 (EFT L 129, s. 17).
(71) ° Jf. bilag IV til den ovennaevnte forordning nr. 1331/90.
(72) ° Jf. bilag IV til den ovennaevnte forordning nr. 1738/91.