62017CC0115
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 12 april 2018 (
1
)
Zaak C‑115/17
Administration des douanes et droits indirects
en
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
tegen
Hubert Clergeau e.a.
[verzoek van de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Beginsel van retroactieve toepassing van lichtste straf – Artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Restituties bij uitvoer – Bijzondere restituties bij uitvoer van bepaalde soorten rundvlees zonder been – Door manipulatie of valse aangifte betreffende de aard van de uitgevoerde waren verkregen bijzondere uitvoerrestituties – Waren die ten tijde van de valse aangiften niet onder de Unieregeling inzake bijzondere restituties bij uitvoer vielen, maar later door een wijziging van de regelgeving onder de werkingssfeer daarvan zijn gebracht”
I. Inleiding
1.
Mag iemand worden bestraft die door onjuiste aangifte van de door hem uitgevoerde waren met bedrieglijk opzet subsidies uit de begroting van de Europese Unie heeft verworven, wanneer de daadwerkelijk uitgevoerde waren ten tijde van de feiten niet voor steun in aanmerking kwamen, maar door een na de feiten aangebrachte wijziging van de relevante bepalingen wel voor steun in aanmerking zijn gekomen?
2.
Het Hof wordt verzocht deze problematiek te onderzoeken in het licht van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. In artikel 49, lid 1, derde volzin, daarvan is het beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtste straf (lex mitior) vastgelegd, een grondrecht dat in de praktijk van grote betekenis is, over de uitlegging en toepassing waarvan het Hof zich reeds herhaaldelijk heeft gebogen. (
2
)
3.
De onderhavige zaak speelt zich af tegen de achtergrond van een vleesschandaal van aanzienlijke omvang, dat in Frankrijk enige aandacht heeft gekregen. (
3
) De verdachten in het hoofdgeding hadden met betrekking tot rundvlees dat bestemd was voor de export naar derde landen, tegenover de bevoegde autoriteiten valse aangiften gedaan of hadden zich daaraan medeplichtig gemaakt. Daardoor verkreeg de onderneming waarvoor de verdachten werkzaam waren financiële steun uit de Uniebegroting in de vorm van bijzondere restituties bij uitvoer van rundvlees, ondanks het feit dat voor de aard van de uitgevoerde stukken rundvlees indertijd geen door de Europese belastingbetaler gefinancierde exportsubsidies waren voorzien. Pas later kwam dit type vlees ten gevolge van een wijziging in de regelgeving op Unieniveau in aanmerking voor Europese steun.
4.
Met een beroep op deze latere wijziging van de regelgeving pleiten verdachten voor ontslag van rechtsvervolging. Daarentegen gaan de bevoegde nationale autoriteiten ervan uit dat de destijds gedane valse aangifte van de betreffende stukken rundvlees een valse aangifte is en blijft die als zodanig dient te worden bestraft, onverschillig of de daarmee samenhangende Unierechtelijke steunregelingen tussentijds gewijzigd zijn of niet.
5.
Met zijn arrest in de onderhavige zaak kan het Hof een belangrijke bijdrage leveren aan de praktische toepassing van de sanctiemechanismen die bedoeld zijn om de financiële belangen van de Europese Unie in de zin van artikel 325 VWEU op het niveau van de lidstaten te beschermen.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
6.
Het Unierechtelijke kader van de onderhavige zaak wordt in wezen bepaald door artikel 49, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Daarnaast moet worden gewezen op artikel 4, lid 3, VEU en artikel 325, lid 1, VWEU alsook op verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (
4
), verordening (EEG) nr. 1964/82 (
5
), verordening (EG) nr. 2469/97 (
6
) en verordening (EG) nr. 1359/2007 (
7
). Daarentegen is de door enkele procesdeelnemers genoemde verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 (
8
) niet relevant, aangezien deze verordening alleen administratieve, maar geen strafrechtelijke sancties ter bescherming van de financiële belangen van de Unie omvat.
1.
Primair recht
7.
Het legaliteitsbeginsel inzake straffen is vastgelegd in artikel 49, lid 1, van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en luidt als volgt:
„Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde van het handelen of nalaten. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Indien de wet na het begaan van het strafbare feit in een lichtere straf voorziet, is die van toepassing.”
8.
Artikel 4, lid 3, VEU geeft uitdrukking aan het beginsel van loyale samenwerking tussen de Unie en de lidstaten:
„Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.
De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.
De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taken van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.”
9.
Daarnaast bevat artikel 325, lid 1, VWEU de volgende bepaling tot bescherming van de financiële belangen van de Unie:
„De Unie en de lidstaten bestrijden fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, met overeenkomstig dit artikel te nemen maatregelen die afschrikkend moeten werken en in de lidstaten, alsmede in de instellingen, organen en instanties van de Unie, een doeltreffende bescherming moeten bieden.”
2.
Afgeleid recht
a)
Financiële regels van de Europese Unie
10.
In verordening nr. 966/2012 zijn de financiële regels vastgelegd die van toepassing zijn op de algemene begroting van de Unie. Onder het opschrift „Gedeeld beheer met de lidstaten” wordt in artikel 59, lid 2, van deze verordening het volgende bepaald:
„2.   De lidstaten nemen, wanneer zij taken met betrekking tot de uitvoering van de begroting uitoefenen, alle nodige maatregelen, met inbegrip van wetgevende, regelgevende, en administratieve maatregelen, ter bescherming van de financiële belangen van de Unie, met name door:
[…]
b)
te voorzien in de preventie, opsporing en correctie van onregelmatigheden en fraude.
Teneinde de financiële belangen van de Unie te beschermen verrichten de lidstaten met inachtneming van het proportionaliteitsbeginsel en in toepassing van dit artikel en de desbetreffende sectorspecifieke regelgeving vooraf en achteraf controles, met inbegrip van toetsen ter plaatse, waar zulks dienstig is, op representatieve en/of risicogerichte steekproeven van verrichtingen. Daarnaast gaan zij over tot terugvordering van onterecht betaalde bedragen en stellen zij in voorkomend geval gerechtelijke procedures in.
De lidstaten leggen de ontvangers doeltreffende, afschrikkende en evenredige sancties op indien hierin is voorzien bij sectorspecifieke regelgeving en specifieke bepalingen in nationale wetgeving.
[…]”
b)
Bijzondere restituties bij uitvoer van rundvlees zonder been
11.
De voorwaarden voor de toekenning van bijzondere restituties bij uitvoer van bepaalde soorten rundvlees zonder been uit de Europese Unie naar derde landen zijn in de loop der jaren herhaaldelijk gewijzigd. Die voorwaarden waren aanvankelijk neergelegd in verordening nr. 1964/82, werden vervolgens gewijzigd bij verordening nr. 2469/97 en ten slotte gecodificeerd opgenomen in verordening nr. 1359/2007.
– De oorspronkelijke versie van verordening nr. 1964/82
12.
Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1964/82 bevatte oorspronkelijk de volgende regeling:
„Afzonderlijk verpakte delen, zonder been, afkomstig van verse of gekoelde achtervoeten van volwassen mannelijke runderen komen onder de in deze verordening gestelde voorwaarden in aanmerking voor bijzondere restituties bij uitvoer.”
13.
Over de achtergrond van deze regeling geeft de tweede overweging van verordening nr. 1964/82 uitsluitsel:
„Overwegende dat, gezien de marktsituatie, de economische toestand in de sector rundvlees en de mogelijkheden voor de afzet van bepaalde producten in deze sector, de voorwaarden dienen te worden vastgesteld waarop voor deze producten bijzondere restituties bij uitvoer kunnen worden toegekend; dat deze voorwaarden met name moeten worden vastgesteld voor bepaalde kwaliteiten vlees, zonder been, van achtervoeten, afkomstig van mannelijke runderen.”
– De gewijzigde versie van verordening nr. 1964/82
14.
Eind 1997 werd artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1964/82 als volgt gewijzigd:
„Afzonderlijk verpakte delen, zonder been, met een magervleesaandeel van minstens 55 %, afkomstig van verse of gekoelde voor- en achtervoeten van volwassen mannelijke runderen komen onder de in deze verordening vastgestelde voorwaarden in aanmerking voor bijzondere uitvoerrestituties.”
15.
Deze versie van artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1964/82 werd ingevoerd bij verordening nr. 2469/97. De inwerkingtreding van die verordening was in artikel 4 als volgt geregeld:
„Deze verordening treedt in werking op 19 januari 1998.
Zij is van toepassing voor transacties waarvoor een in artikel 3, lid 1, of artikel 25, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3665/87 bedoelde aangifte aanvaard is, die vergezeld gaat van een uitvoercertificaat dat op of na de datum van inwerkingtreding van deze verordening is afgegeven.”
16.
Over de aanleiding voor de nieuwe regeling die bij verordening nr. 2469/97 tot stand kwam, geeft de tweede overweging van de verordening uitsluitsel:
„Overwegende dat het met het oog op de tenuitvoerlegging van de in het kader van de Uruguayronde gesloten overeenkomst inzake de landbouw dienstig is dat een regeling beschikbaar komt in het kader waarvan de restituties nauwkeuriger kunnen worden afgestemd op de bij voorrang naar derde landen uit te voeren producten van de sector rundvlees; dat dit kan worden bereikt door de invoering van een bijzondere restitutie voor deelstukken zonder been, afkomstig van voorvoeten van volwassen mannelijke runderen; dat derhalve de huidige regeling van verordening (EEG) nr. 1964/82 tot deze deelstukken moet worden uitgebreid;”
– Verordening nr. 1359/2007
17.
Thans is artikel 1 van verordening nr. 1359/2007 van toepassing, dat in de volgende bewoordingen is gesteld:
„Afzonderlijk verpakte delen, zonder been, met een magervleesaandeel van minstens 55 %, afkomstig van verse of gekoelde voor- en achtervoeten van volwassen mannelijke runderen komen onder de in deze verordening vastgestelde voorwaarden in aanmerking voor bijzondere uitvoerrestituties.”
18.
Verordening nr. 1359/2007 is krachtens de artikelen 11 en 12 ervan in werking getreden op 1 januari 2008 en in de plaats gekomen van verordening nr. 1964/82, die met ingang van die datum is ingetrokken. Blijkens overweging 1 heeft verordening nr. 1359/2007 tot doel ter wille van de duidelijkheid en een rationele ordening van de tekst het grote aantal wijzigingen van verordening nr. 1964/82 te codificeren.
19.
Overweging 3 van verordening nr. 1359/2007 luidt:
„Gezien de marktsituatie, de economische toestand in de sector rundvlees en de mogelijkheden voor de afzet van bepaalde producten in deze sector, dienen de voorwaarden te worden vastgesteld waarop voor deze producten bijzondere restituties bij uitvoer kunnen worden toegekend. Deze voorwaarden moeten met name worden vastgesteld voor bepaalde kwaliteiten vlees, zonder been, van voor- en achtervoeten, afkomstig van mannelijke runderen.”
B. Nationaal recht
20.
Artikel 426 van het Franse douanewetboek (
9
), dat reeds van kracht was toen de litigieuze feiten werden begaan, bepaalt onder meer:
„Onder in- of uitvoer zonder aangifte van verboden goederen worden verstaan:
[…]
4.
onjuiste aangiften of manipulaties met als doel of gevolg de volledige of gedeeltelijke verkrijging van een restitutie, vrijstelling, verlaging van de rechten of voordeel van welke aard dan ook bij de in- of uitvoer, met uitzondering van inbreuken op bepalingen betreffende de kwaliteit of verpakking, wanneer door deze inbreuken geen restitutie, vrijstelling, verlaging van de rechten of financieel voordeel wordt beoogd of verkregen;
[…]”
21.
Zoals voorts blijkt uit artikel 414 van het Franse douanewetboek wordt de in- of uitvoer zonder aangifte van verboden goederen bestraft met een vrijheidsstraf van ten hoogste drie jaar en diverse bijkomende straffen in de vermogensrechtelijke sfeer.
22.
Ten slotte wordt in artikel 112‑1 van het Franse wetboek van strafrecht (
10
) het legaliteitsbeginsel inzake straffen als volgt geformuleerd:
„Slechts die feiten zijn strafbaar, die op het tijdstip waarop zij werden begaan een strafbaar feit uitmaakten.
Slechts die straffen mogen worden opgelegd, die op dat tijdstip bij wet waren voorgeschreven.
Nieuwe bepalingen zijn echter van toepassing op strafbare feiten die voor de inwerkingtreding van die bepalingen zijn begaan en niet tot een onherroepelijke veroordeling hebben geleid, voor zover die bepalingen minder streng zijn dan de vroegere bepalingen.”
III. Feiten en hoofdgeding
23.
De in totaal negen verdachten in het hoofdgeding wordt in een strafrechtelijke procedure voor de Franse rechter een douanerechtelijk delict ten laste gelegd waarbij zij als daders dan wel als medeplichtigen betrokken zouden zijn geweest. De kern van de beschuldiging is dat verdachten tussen 1987 en 1992 door middel van valse douaneaangiften en frauduleuze praktijken het Franse bedrijf Clergeau SA (
11
) hogere uitvoerrestituties voor rundvlees hebben bezorgd dan waarop deze onderneming ten tijde van de feiten op grond van het Unierecht aanspraak kon maken.
24.
Concreet worden verdachten ervan beschuldigd met bedrieglijk opzet rundvlees, afkomstig van voorvoeten van volwassen mannelijke runderen ten onrechte als rundvlees, afkomstig van achtervoeten te hebben aangegeven. In de litigieuze periode viel rundvlees dat afkomstig was van voorvoeten – in tegenstelling tot rundvlees dat afkomstig was van achtervoeten – nog niet onder de werkingssfeer van de relevante Unierechtelijke bepalingen inzake bijzondere restituties bij uitvoer, maar kwam daar pas op een later tijdstip – per 19 januari 1998 – onder te vallen.
25.
Bij de strafprocedure zijn van de zijde van de Franse Staat de Administration des douanes et droits indirects (
12
) (hierna: „Administration des douanes”) en – als beledigde partij – het Établissement national des produits de l’Agriculture et de la Mer (
13
) (hierna: „FranceAgriMer”) betrokken. Laatstgenoemde instantie is verantwoordelijk voor de uitvoering van de Unierechtelijke bepalingen inzake landbouwsteun en voor de bijbehorende controles.
26.
Bij vonnis van 3 december 2013 heeft de Tribunal correctionnel de La Rochelle (
14
) alle verdachten ontslagen van rechtsvervolging en zich daarbij gebaseerd op het beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtste straf, omdat volgens de rechter tegenwoordig niet alleen rundvlees dat afkomstig is van achtervoeten, maar ook rundvlees dat afkomstig is van voorvoeten in aanmerking komt voor een Unierechtelijke bijzondere restitutie bij uitvoer. Dit vonnis is in tweede aanleg door de Cour d’appel de Poitiers (
15
) bij arrest van 13 maart 2015 bevestigd. De Administration des douanes (
16
) en FranceAgriMer hebben daarop beroep in cassatie ingesteld, waardoor de strafprocedure thans ter juridische toetsing van het in hoger beroep gewezen arrest aanhangig is bij de strafkamer van de Cour de cassation (
17
).
IV. Prejudicieel verzoek en procedure bij het Hof
27.
Bij arrest van 23 november 2016, ingekomen bij het Hof op 6 maart 2017, heeft de Cour de cassation het Hof krachtens artikel 267 VWEU verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een persoon wordt veroordeeld, omdat hij niet-verschuldigde restituties bij uitvoer heeft ontvangen door middel van manipulatie of valse aangifte betreffende de aard van de waren waarvoor de restituties werden gevraagd, terwijl de door hem daadwerkelijk uitgevoerde waren na een wijziging van de regeling die na de feiten heeft plaatsgevonden, wel in aanmerking komen voor die restituties?”
28.
In antwoord op een verzoek van het Hof krachtens artikel 101 van het Reglement voor de procesvoering heeft de verwijzende rechter daar nog aan toegevoegd dat de verdachten in het hoofdgeding worden vervolgd wegens het doen van valse aangifte of manipulaties met als gevolg de volledige of gedeeltelijke verkrijging van een restitutie, vrijstelling, verlaging van de rechten of voordeel van welke aard dan ook bij de in- of uitvoer.
29.
In de procedure voor het Hof hebben vier van de verdachten in het hoofdgeding een gemeenschappelijke memorie ingediend. (
18
) Daarnaast hebben de Franse, de Griekse en de Oostenrijkse regering alsook de Europese Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van de Oostenrijkse regering waren deze deelnemers aan de procedure ook vertegenwoordigd ter terechtzitting van 28 februari 2018.
V. Juridische beoordeling
30.
Met haar verzoek om een prejudiciële beslissing stelt de Cour de cassation het Hof een vraag over de uitlegging van artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), waarin het beginsel van de retroactieve toepassing van de gunstigste bepaling op Unieniveau is verankerd.
31.
Verdachten in het hoofdgeding vrezen dat de rechten die hun op grond van artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest toekomen, worden opgeofferd omwille van een zo effectief mogelijke bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad. Deze vrees is evenwel ongegrond. Het spreekt vanzelf dat de bescherming van de financiële belangen van de Unie alleen mag worden gewaarborgd met de middelen van de rechtsstaat. (
19
) Ook de fundamentele procedurele waarborg die in artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest is neergelegd, komt derhalve ten goede aan eenieder die in een in het Unierecht voorziene situatie strafrechtelijk wordt vervolgd, en niemand kan verdachten het genot van hun daaruit voortvloeiende rechten ontzeggen. In de onderhavige zaak dient echter te worden verduidelijkt wat het beginsel van de retroactieve toepassing van de gunstigste bepaling precies inhoudt.
Toepasselijkheid van artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest
32.
Ingevolge artikel 51, lid 1, van het Handvest is het Handvest in de onderhavige zaak ratione materiae van toepassing, aangezien de problematiek van de retroactieve toepassing van de gunstigste bepaling zich voordoet naar aanleiding van de uitvoering van het Unierecht door de nationale autoriteiten. Deze houden zich bezig met de uitbetaling van en het toezicht op de bijzondere uitvoerrestituties van de Europese Unie voor rundvlees en dienen daarbij de financiële belangen van de Unie te beschermen, ook door het opleggen van doeltreffende, afschrikkende en evenredige sancties (artikel 4, lid 3, VEU, artikel 325, lid 1, VWEU en artikel 59, lid 2, van verordening nr. 966/2012). (
20
)
33.
Aan de toepassing van artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest staat overigens ook niet in de weg dat de door de Franse justitie in casu ten laste gelegde feiten hebben plaatsgevonden vóór 1 december 2009, dus voor de datum waarop het Handvest met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon rechtskracht en constitutionele status verkreeg (zie met name artikel 6, lid 1, VEU). In de uit te leggen bepaling van het Handvest is immers een algemeen beginsel van het Unierecht neergelegd, dat al voordat het Handvest van kracht werd, behoorde tot de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten (
21
), berustte op de door de lidstaten gesloten internationale verdragen (
22
) en door het Hof herhaaldelijk was bevestigd (
23
).
Wisselwerking tussen strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke bepalingen
34.
De bijzondere moeilijkheden bij de uitlegging en toepassing van dat beginsel waarmee de Cour de cassation zich in de onderhavige zaak geconfronteerd ziet (
24
), vloeien uiteindelijk voort uit de wisselwerking tussen een strafrechtelijke en een niet-strafrechtelijke bepaling.
35.
De strafrechtelijke bepaling als zodanig maakt deel uit van het nationale recht en beperkt zich tot de strafbaarstelling van valse aangiften en manipulaties waarmee een ongerechtvaardigd financieel voordeel bij de in- of uitvoer wordt beoogd of verkregen (artikel 426, punt 4, van de Franse douanewet). Wat echter onder een dergelijk ongerechtvaardigd financieel voordeel moet worden verstaan, blijkt pas uit een niet-strafrechtelijke Unierechtelijke bepaling op het gebied van het landbouwrecht en het internationale handelsrecht – in casu uit de regeling inzake de bijzondere uitvoerrestituties voor rundvlees.
36.
Terwijl de strafrechtelijke bepaling in artikel 426, punt 4, van de Franse douanewet ongewijzigd is gebleven, heeft de niet-strafrechtelijke Unierechtelijke bepaling in de loop der tijd wijzigingen ondergaan: oorspronkelijk kwam volgens artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1964/82 uitsluitend rundvlees dat afkomstig was van achtervoeten in aanmerking voor een bijzondere uitvoerrestitutie, maar sinds 19 januari 1998 is ten gevolge van de wijzigingen die met verordening nr. 2469/97 zijn ingevoerd, ook rundvlees dat afkomstig is van voorvoeten subsidiabel; de laatstgenoemde rechtstoestand werd later in artikel 1 van verordening nr. 1359/2007 gecodificeerd en is nog steeds van kracht.
37.
Kan men zeggen dat er een lichtere strafbepaling van kracht is wanneer alleen de niet-strafrechtelijke bepaling is gewijzigd – in casu de regeling volgens welke bepaalde goederen in het kader van de bijzondere uitvoerrestituties van de Europese Unie in aanmerking komen voor steun –, terwijl de zuiver strafrechtelijke bepaling – in casu de bepaling inzake de strafbaarheid van valse aangiften en manipulaties – hetzelfde is gebleven? Dat is in wezen de vraag waarmee het Hof in de onderhavige zaak wordt geconfronteerd.
38.
Voor de beantwoording van die vraag moet worden teruggegrepen op de ratio van het beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtste straf.
Ratio van de retroactieve toepassing van de lichtste straf
39.
De toepassing van latere, mildere strafbepalingen vormt een uitzondering op het fundamentele beginsel van de legaliteit van straffen (nullum crimen, nulla poena sine lege), aangezien retroactief een andere bepaling wordt toegepast dan die welke op het tijdstip van de feiten gold. (
25
)
40.
Deze uitzondering berust in laatste instantie op billijkheidsoverwegingen. (
26
) De retroactieve toepassing van mildere strafbepalingen is gebaseerd op de overweging dat een verdachte niet mag worden veroordeeld voor een gedraging die volgens de (gewijzigde) opvatting van de wetgever ten tijde van de strafprocedure helemaal niet meer strafwaardig is. De verdachte zou op deze wijze moeten profiteren van de gewijzigde inzichten van de wetgever. (
27
)
41.
In het onderhavige geval zijn de inzichten van de wetgever met betrekking tot de strafwaardigheid van de gedragingen van de verdachten in het hoofdgeding in geen enkel opzicht gewijzigd, noch op Unieniveau noch op nationaal niveau. Daarop hebben met name Frankrijk en Oostenrijk volkomen terecht gewezen.
42.
Onjuiste aangiften of manipulaties waarmee in verband met de in- of uitvoer ongerechtvaardigde financiële voordelen werden beoogd of verkregen, waren strafbaar ten tijde van de feiten en zijn tot op de dag van vandaag in gelijke mate strafbaar gebleven, niet in de laatste plaats ter wille van de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie. Het is op geen enkel moment de intentie van de wetgever geweest, op Unieniveau noch op nationaal niveau, dergelijke praktijken ongestraft te laten of de bescherming van de financiële belangen van de Unie op enigerlei wijze te verminderen.
43.
De wijzigingen in de regelgeving van de Unie in verband met de toekenning van bijzondere uitvoerrestituties voor rundvlees waren alleen bedoeld om de relevante landbouwvoorschriften aan te passen aan de veranderende marktomstandigheden, in het bijzonder aan een gewijzigde situatie op de wereldmarkt als gevolg van de WTO-onderhandelingen in het kader van de Uruguayronde. (
28
) Het ging dus om nieuwe inzichten van zuiver economische aard en bepaald niet om nieuwe inzichten van de bevoegde politieke autoriteiten in de Europese Unie met betrekking tot de strafwaardigheid van bepaalde gedragingen.
44.
Uit het enkele feit dat er thans een ruimere regeling inzake de toekenning van bijzondere uitvoerrestituties van kracht is waaronder rundvlees valt dat afkomstig is van voor- en achtervoeten, mag niet de conclusie worden getrokken dat de oude regeling, die alleen van toepassing was op rundvlees van achtervoeten, volgens de opvatting van de wetgever achteraf gezien te streng of te restrictief is gebleken. Zoals de verwijzende rechter en de Commissie terecht opmerken, kunnen verschillende marktomstandigheden op verschillende momenten steeds vragen om verschillende regelingen met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitvoer van landbouwproducten uit de Unie naar derde landen. Alleen wie met zijn producten aan de op dat moment geldende voorwaarden voldoet, heeft recht op een dergelijke steun.
45.
In dat opzicht zijn er in de onderhavige zaak parallellen aan te wijzen met het belastingrecht: ook de bepalingen van materieel belastingrecht die de belastingplichtigen in acht moeten nemen, kunnen van jaar tot jaar veranderen. Wie een over 2017 verschuldigde belasting heeft ontdoken en op die wijze een financieel voordeel heeft verkregen, kan zich niet aan strafrechtelijke vervolging onttrekken door te wijzen op de afschaffing van de betreffende belasting, de verlaging van het toepasselijke belastingtarief of royalere belastingvrijstellingen met ingang van 2018. Het feit van belastingontduiking is en blijft strafbaar voor de periode waarover de belasting was verschuldigd.
Parallellen met de zaak Paoletti e.a.
46.
Zoals enkele deelnemers aan de procedure terecht hebben opgemerkt, vertoont de onderhavige zaak bepaalde parallellen met de zaak Paoletti e.a. (
29
) In die zaak ging het om het strafbare feit van hulp bij illegale immigratie van derdelanders. Vervolging van dit strafbare feit is naar het oordeel van het Hof ook nog mogelijk wanneer de betrokken derdelanders nadien de status van Unieburger hebben verworven doordat hun land van herkomst is toegetreden tot de Europese Unie. De verwerving van het Unieburgerschap vormt immers een feitelijke situatie die de bestanddelen van het delict van hulpverlening bij illegale immigratie niet kan wijzigen. (
30
)
47.
Nu verschillen de onderhavige zaak en de zaak Paoletti e.a. in zoverre van elkaar dat er in de laatstgenoemde zaak sprake was van een wijziging van een feitelijke omstandigheid (de verwerving van de status van Unieburger door de betrokken personen), in casu echter van een wijziging van een juridische omstandigheid (de subsidiabiliteit van rundvlees, afkomstig van voorvoeten). Doorslaggevend is evenwel dat in beide gevallen alleen niet-strafrechtelijke omstandigheden zijn veranderd, terwijl de strafwaardigheid van het geïncrimineerde gedrag (hulp bij illegale immigratie respectievelijk valse aangiften of manipulaties bij de uitvoer van goederen) gelijk is gebleven en de inzichten daaromtrent niet zijn gewijzigd.
48.
Indien men ook in de wijziging van dergelijke niet-strafrechtelijke omstandigheden voldoende aanleiding zou willen vinden voor de retroactieve toepassing van de lichtste straf, zou dit – zoals Frankrijk en Oostenrijk terecht opmerken – een regelrechte aanmoediging zijn voor frauduleuze praktijken. (
31
)
49.
Als het er bijvoorbeeld naar uitziet dat in de nabije toekomst niet alleen vlees dat afkomstig is van achtervoeten, maar ook vlees dat afkomstig is van voorvoeten voor bijzondere uitvoerrestituties voor rundvlees in aanmerking zal komen, kan dit marktdeelnemers in de verleiding brengen reeds in de periode daarvóór vlees dat afkomstig is van voorvoeten met een onjuiste verklaring voor uitvoer aan te geven en zich later te beroepen op de retroactieve toepassing van de lichtste straf.
50.
De nobele gedachte die ten grondslag ligt aan het beginsel dat is neergelegd in artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest, zou daarmee in haar tegendeel verkeren.
Tussenconclusie
51.
Samenvattend verzet het beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtste straf (artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest) zich dus niet tegen de bestraffing van een persoon die door middel van manipulatie of valse aangifte betreffende de aard van de waren die met het oog op de toekenning van een Unierechtelijke bijzondere uitvoerrestitutie zijn aangegeven, een ongerechtvaardigd voordeel heeft beoogd of verkregen, wanneer de daadwerkelijk uitgevoerde waren ten tijde van die manipulatie of aangifte niet voor restitutie in aanmerking kwamen, maar daarvoor pas in aanmerking zijn gekomen op grond van een na de feiten ingetreden wijziging van de Unierechtelijke regeling.
VI. Aanvullende opmerkingen
52.
Slechts volledigheidshalve wil ik tot slot ingaan op twee aspecten die terloops met de deelnemers aan de procedure zijn besproken.
Beoogd financieel voordeel
53.
Het eerste aspect betreft het financiële voordeel (dat wil zeggen de bijzondere restituties bij uitvoer) dat verdachten de onderneming waarvoor zij werkten door valse aangiften of manipulaties bij de uitvoer van rundvleesproducten zouden hebben verschaft.
54.
Maakt het voor de beoordeling van de onderhavige zaak vanuit het gezichtspunt van artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest verschil of verdachten in het hoofdgeding strafrechtelijk worden vervolgd wegens de daadwerkelijke verkrijging van een dergelijk ongerechtvaardigd financieel voordeel voor hun onderneming, of alleen wegens handelingen met het bedrieglijk oogmerk een dergelijk voordeel te verkrijgen?
55.
Mijns inziens maakt dat geen verschil. Of een onderneming bij de uitvoer van bepaalde goederen uit de Europese Unie naar een derde land recht heeft op bijzondere uitvoerrestituties, staat op zichzelf los van de vraag of de gedraging van haar medewerkers strafwaardig is.
56.
Verdachten in het hoofdgeding worden, zoals de verwijzende rechter in antwoord op een vraag van het Hof expliciet heeft bevestigd, strafrechtelijk vervolgd omdat zij ter verkrijging van dergelijke bijzondere uitvoerrestituties met bedrieglijk opzet onjuiste aangiften hebben gedaan en manipulaties hebben uitgevoerd.
Onjuiste aangifte van bevroren vlees als vers of gekoeld vlees
57.
Het tweede aspect betreft de opmerking in het prejudiciële verzoek dat de verdachten in het hoofdgeding het rundvlees waarvoor een bijzondere uitvoerrestitutie werd gevraagd, niet alleen onjuist hadden aangegeven met betrekking tot de herkomst ervan van voor- of achtervoeten, maar bovendien ook met bedrieglijk opzet bevroren rundvlees als vers of gekoeld rundvlees hadden aangegeven. (
32
)
58.
Deze omstandigheid, waarop door de verwijzende rechter niet dieper wordt ingegaan, lijkt voor zijn prejudiciële vraag geen rol van betekenis te hebben gespeeld. Derhalve heb ik deze kwestie in de onderhavige conclusie evenmin aan een nadere juridische beoordeling onderworpen.
59.
Ik beperk me tot de opmerking dat het toepasselijke Unierecht in zoverre constant was, dat altijd alleen vers of gekoeld rundvlees, maar nooit bevroren rundvlees in aanmerking is gekomen voor de hier aan de orde zijnde bijzondere restituties bij uitvoer. Derhalve kunnen de verdachten in het hoofdgeding zich met betrekking tot hun strafrechtelijke verantwoordelijkheid voor eventuele door hen gedane onjuiste aangiften betreffende de mate van versheid van de betrokken stukken vlees a priori niet beroepen op de retroactieve toepassing van de lichtste straf in de zin van artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest.
VII. Conclusie
60.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op het verzoek van de Cour de cassation om een prejudiciële beslissing te antwoorden als volgt:
„Artikel 49, lid 1, derde volzin, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de bestraffing van een persoon die door middel van manipulatie of valse aangifte betreffende de aard van de waren die met het oog op de toekenning van een Unierechtelijke bijzondere uitvoerrestitutie werden aangegeven, een ongerechtvaardigd voordeel heeft beoogd of verkregen, wanneer de daadwerkelijk uitgevoerde waren ten tijde van die manipulatie of aangifte niet voor restitutie in aanmerking kwamen, maar daarvoor pas in aanmerking zijn gekomen op grond van een na de feiten ingetreden wijziging van de Unierechtelijke regeling.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	In dit verband wijs ik in het bijzonder op het arrest van 3 mei 2005, Berlusconi e.a. (C‑387/02, C‑391/02 en C‑403/02, EU:C:2005:270). Zie daarnaast – met name met betrekking tot het landbouwrecht – de arresten van 1 juli 2004, Gerken (C‑295/02, EU:C:2004:400, punt 61); 8 maart 2007, Campina (C‑45/06, EU:C:2007:154, punten 32 en 40), en 4 oktober 2012, Société ED & F Man Alcohols (C‑669/11, EU:C:2012:618, punt 52).
(
3
)	Zo maakt Pierre-Marie Lemaire in het Franse dagblad Sud Ouest van 2 oktober 2013 onder de kop „Clergeau: tambouille et carambouille” melding van een „vaste escroquerie présumée aux fonds agricoles européens”.
(
4
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB 2012, L 298, blz. 1).
(
5
)	Verordening van de Commissie van 20 juli 1982 tot vaststelling van de voorwaarden voor de toekenning van bijzondere restituties bij uitvoer van bepaalde soorten rundvlees zonder been (PB 1982, L 212, blz. 48).
(
6
)	Verordening van de Commissie van 11 december 1997 houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 1964/82 tot vaststelling van de voorwaarden voor de toekenning voor bijzondere restituties bij uitvoer van bepaalde soorten rundvlees zonder been, verordening (EEG) nr. 3846/87 tot vaststelling van de landbouwproductennomenclatuur voor de uitvoerrestituties en verordening (EG) nr. 1445/95 houdende uitvoeringsbepalingen voor de invoer- en uitvoercertificatenregeling in de sector rundvlees (PB 1997, L 341, blz. 8).
(
7
)	Verordening van de Commissie van 21 november 2007 tot vaststelling van de voorwaarden voor de toekenning van bijzondere restituties bij uitvoer van bepaalde soorten rundvlees zonder been (PB 2007, L 304, blz. 21).
(
8
)	Verordening nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, L 312, blz. 1).
(
9
)	Code des douanes.
(
10
)	Code pénal.
(
11
)	Volgens een mededeling van de Franse regering gaat het om een onderneming die zich bezighoudt met de in- en verkoop, het vervoer en de in- en uitvoer van vlees en ook actief is in het slachthuisbedrijf.
(
12
)	Douanedienst (Frankrijk).
(
13
)	Nationale instelling voor landbouw- en visserijproducten (Frankrijk)
(
14
)	Rechter in eerste aanleg, bevoegd voor bepaalde strafzaken La Rochelle (Frankrijk).
(
15
)	Rechter in tweede aanleg Poitiers (Frankrijk).
(
16
)	Preciezer gezegd procedeert hier de Direction nationale du renseignement et des enquètes douanières, een afdeling die douanefraude onderzoekt.
(
17
)	Hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken (Frankrijk).
(
18
)	Het gaat om de verdachten Clergeau, Labrousse, Bouchet en Matrat.
(
19
)	Zie in die zin recentelijk ook arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punten 48, 51 en 52).
(
20
)	Zie in die zin met betrekking tot de strafrechtelijke vervolging van onregelmatigheden op het gebied van de btw arresten van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, met name de punten 27 en 28), en 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 52).
(
21
)	Arresten van 3 mei 2005, Berlusconi e.a. (C‑387/02, C‑391/02 en C‑403/02, EU:C:2005:270, punten 68 en 69); 28 april 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punt 61); 14 februari 2012, Toshiba Corporation e.a. (C‑17/10, EU:C:2012:72, punt 64), en 6 oktober 2016, Paoletti e.a. (C‑218/15, EU:C:2016:748, punt 25).
(
22
)	Zie met name artikel 15, lid 1, eerste volzin, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (ondertekend op 19 december 1966, UN Treaty Series, deel 999, blz. 171). Daarnaast wordt het beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtste straf door de rechtspraak afgeleid uit artikel 7 EVRM; zie in dat verband EHRM (Grote kamer), arrest van 17 september 2009, Scoppola tegen Italië (nr. 2) (appl. nr. 10249/03, CE:ECHR:2009:0917JUD001024903, §§ 108 en 109).
(
23
)	Zie in dit verband de in voetnoot 2 aangehaalde rechtspraak.
(
24
)	Slechts terzijde wil ik erop wijzen dat de Cour de cassation in voltallige zitting op 18 november 2016, dus slechts enkele dagen voor de indiening van het prejudiciële verzoek in de onderhavige zaak, zich met een soortgelijke vraag betreffende het Unierechtelijke beginsel van de retroactieve toepassing van de lichtste straf heeft beziggehouden, evenwel zonder de toen beslechte zaak krachtens artikel 267 VWEU aan het Hof voor te leggen (arrest nr. 15‑21.438, FR:CCASS:2016:AP00630).
(
25
)	Zie in dit verband mijn conclusies in de gevoegde zaken Berlusconi e.a. (C‑387/02, C‑391/02 en C‑403/02, EU:C:2004:624, punt 159) en in de zaak Toshiba Corporation e.a. (C‑17/10, EU:C:2011:552, punt 60).
(
26
)	Zie in dit verband mijn conclusies in de gevoegde zaken Berlusconi e.a. (C‑387/02, C‑391/02 en C‑403/02, EU:C:2004:624, punt 160) en in de zaak Toshiba Corporation e.a. (C‑17/10, EU:C:2011:552, punt 60).
(
27
)	Zie in dit verband mijn conclusies in de gevoegde zaken Berlusconi e.a. (C‑387/02, C‑391/02 en C‑403/02, EU:C:2004:624, punt 161) en in de zaak Toshiba Corporation e.a. (C‑17/10, EU:C:2011:552, punt 60); zie ook arrest van 6 oktober 2016, Paoletti e.a. (C‑218/15, EU:C:2016:748, punt 27).
(
28
)	Zie in dit verband de tweede overweging van verordening nr. 2469/97 en overweging 3 van verordening nr. 1359/2007 alsook aanvullend – met betrekking tot de oorspronkelijke regeling – de tweede overweging van verordening nr. 1964/82. Uit de genoemde overwegingen blijkt dat voor de concrete invulling van de betreffende voorwaarden voor de toekenning van bijzondere uitvoerrestituties voor rundvlees de marktsituatie, de economische toestand in de sector rundvlees en de mogelijkheden voor de afzet doorslaggevend waren.
(
29
)	Arrest van 6 oktober 2016, Paoletti e.a. (C‑218/15, EU:C:2016:748).
(
30
)	Arrest van 6 oktober 2016, Paoletti e.a. (C‑218/15, EU:C:2016:748, punten 33 en 42).
(
31
)	Zie ook arrest van 6 oktober 2016, Paoletti e.a. (C‑218/15, EU:C:2016:748, punt 36).
(
32
)	Het onderscheid tussen vers of gekoeld rundvlees enerzijds en bevroren rundvlees anderzijds is in verband met de in- en uitvoer van goederen over de douanegrenzen van de Europese Unie heen niet onbelangrijk, zoals met name een blik op de gecombineerde nomenclatuur leert: GN-code 0201 betreft „vlees van runderen, vers of gekoeld”, GN-code 0202 daarentegen „vlees van runderen, bevroren”. Aan deze GN-codes refereert ook verordening (EEG) nr. 3846/87 van de Commissie van 17 december 1987 tot vaststelling van de landbouwproductennomenclatuur voor de uitvoerrestituties (PB 1987, L 366, blz. 1).