61997CJ0127_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 13. marts 1997, indgaaet til Domstolen den 28. marts 1997, har Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg i medfoer af EF-traktatens artikel 177 stillet fire praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 76/769/EOEF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning af markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater (EFT L 262, s. 201), som aendret ved Raadets direktiv 91/173/EOEF af 21. marts 1991 (EFT L 85, s. 34), og fortolkningen af EF-traktatens artikel 100 A, stk. 4.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag, som Willi Burstein har anlagt mod Gewerbeaufsichtsamt Regensburg (arbejdstilsynet i Regensburg) med paastand om ophaevelse af en afgoerelse, som denne myndighed havde truffet vedroerende bortskaffelse af farligt affald.
Relevante retsregler
3 Artikel 1, stk. 1 og 3, i direktiv 76/769 har foelgende ordlyd:
»1. Med forbehold af anvendelse af andre faellesskabsbestemmelser inden for omraadet gaelder dette direktiv for begraensning af markedsfoering og anvendelse i Faellesskabets medlemsstater af de i bilaget anfoerte farlige stoffer og praeparater.
...
3. I dette direktiv forstaas ved:
a) stoffer:
kemiske bestanddele og deres forbindelser, saaledes som de naturligt forekommer eller er industrifremstillet
b) praeparater: blandinger og oploesninger, der er sammensat af to eller flere stoffer.«
4 Artikel 2 i direktiv 76/769 bestemmer derefter:
»Medlemsstaterne traeffer alle noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de farlige stoffer og praeparater, der er angivet i bilaget, kun markedsfoeres eller anvendes under de vilkaar, der er fastsat heri. Disse begraensninger finder ikke anvendelse ved markedsfoering eller anvendelse i forsknings-, udviklings- samt analyseoejemed.«
5 I den oprindelige version var pentachlorphenol (herefter »PCP«) ikke anfoert i bilaget til direktiv 76/769.
6 Den 17. december 1989 udstedte Forbundsrepublikken Tyskland Pentachlorphenolverbotsverordnung (bekendtgoerelse om forbud mod pentachlorphenol, BGBl. 1989, s. 2235, herefter »PCP-bekendtgoerelsen«). Ifoelge PCP-bekendtgoerelsens § 1, stk. 1, finder den anvendelse paa PCP, paa natriumpentachlorphenoxid, paa andre salte og forbindelser af PCP, paa praeparater, der i alt indeholder over 0,01% af de naevnte stoffer, samt paa produkter, der efter behandling med disse praeparater indeholder de naevnte stoffer i en koncentration paa over 5 mg/kg (ppm). I henhold til PCP-bekendtgoerelsens § 2, stk. 1, er det forbudt at fremstille, markedsfoere eller anvende de stoffer, der naevnes i bekendtgoerelsens § 1, stk. 1, erhvervsmaessigt, i forbindelse med enhver oekonomisk virksomhed eller i oevrigt i forbindelse med beskaeftigelse af arbejdstagere.
7 Den 21. marts 1991 vedtog Raadet med hjemmel i traktatens artikel 100 A direktiv 91/173, hvorved direktiv 76/769 blev aendret, idet der indfoertes bestemmelser om PCP.
8 Artikel 1 i direktiv 91/173 har foelgende ordlyd:
»I bilag I til direktiv 76/769/EOEF indsaettes foelgende punkt:
'23. Pentachlorphenol (CAS nr. 87-86-5) samt salte og estere heraf:
Er ikke tilladt i koncentrationer paa 0,1 vaegtprocent eller derover i markedsfoerte stoffer og praeparater.
Undtaget fra denne bestemmelse er stoffer og praeparater, der skal anvendes i industrianlaeg, som ikke giver mulighed for emission og/eller udledning af pentachlorphenol (PCP) i stoerre maengder end fastsat i forskrifterne efter gaeldende lovgivning:
a) til behandling af trae.
Dog maa behandlet trae ikke anvendes:
- til dekorative eller andre formaal inde i bygninger uanset disses bestemmelse (beboelse, arbejde, fritid)
- til fremstilling af beholdere, der skal anvendes til dyrkning, og eventuel genbehandling af disse, eller til fremstilling af emballage, som kan komme i kontakt med - eller andre materialer, der kan kontaminere - raavarer, varer paa mellemstadiet og/eller faerdigvarer, som er bestemt til konsum og/eller foder, og eventuel genbehandling af disse
b) til impraegnering af fibre og svaere tekstilvarer ...
c) som syntese- og/eller omdannelsesdel i industriprocesser
d) som en saerlig undtagelse ...
Under alle omstaendigheder:
a) skal det totale indhold af hexachlorodibenzoparadioxin (H6CDD) i pentachlorphenol, der anvendes som saadan eller som bestanddel af praeparater, der benyttes i henhold til ovennaevnte undtagelsesbestemmelser, vaere under 4 milliontedele (ppm)
...
Undtaget fra disse bestemmelser er endvidere affald, som er omfattet af direktiv 75/442/EOEF og 78/319/EOEF.'«
9 Ifoelge artikel 2, stk. 2, i direktiv 91/173 skulle medlemsstaterne saette de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden den 1. juli 1992.
10 Fjerde og femte betragtning til direktiv 91/173 lyder som foelger:
»Kommissionen vil udarbejde en samordnet strategi for markedsfoering og anvendelse af kemiske produkter, der benyttes til traebeskyttelse; denne strategi vil blive fastlagt paa grundlag af oplysninger fra medlemsstaterne og navnlig paa grundlag af en vurdering af risici for mennesker og miljoe, idet der samtidig tages hensyn til de forskellige traebeskyttelsesproblemer, som goer sig gaeldende i de enkelte medlemsstater.
Den gaeldende faellesskabsret vedroerende medlemsstaternes mulighed for at vedtage mere vidtgaaende begraensninger i anvendelsen af de paagaeldende stoffer og praeparater paa arbejdsstedet beroeres ikke af dette direktiv.«
11 Traktatens artikel 100 A, stk. 4, bestemmer foelgende:
»Naar en medlemsstat, efter at Raadet med kvalificeret flertal har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det noedvendigt at anvende nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 36, eller som vedroerer beskyttelse af arbejdsmiljoeet eller miljoebeskyttelse, giver den Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser.
Kommissionen bekraefter de paagaeldende bestemmelser efter at have konstateret, at de ikke er et middel til vilkaarlig forskelsbehandling eller en skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne.«
12 Den 2. august 1991 gav Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til den naevnte bestemmelse Kommissionen meddelelse om, at den havde besluttet fortsat at anvende PCP-bekendtgoerelsen i stedet for direktiv 91/173.
13 Ved beslutning af 2. december 1992 bekraeftede Kommissionen i medfoer af traktatens artikel 100 A, stk. 4, bestemmelserne i PCP-bekendtgoerelsen (meddelelse fra Kommissionen, EFT C 334, s. 8).
14 Ved dom af 17. maj 1994, sag C-41/93, Frankrig mod Kommissionen (Sml. I, s. 1829), annullerede Domstolen Kommissionens beslutning med den begrundelse, at den ikke opfyldte begrundelseskravet i henhold til EF-traktatens artikel 190.
15 Ved skrivelse af 18. maj 1994 til Kommissionen tilkendegav Forbundsrepublikken Tyskland, at den agtede fortsat at anvende PCP-bekendtgoerelsen.
16 Ved beslutning 94/783/EF af 14. september 1994 om Forbundsrepublikken Tysklands meddelelse om indfoerelse af forbud mod PCP (EFT L 316, s. 43) har Kommissionen paa ny bekraeftet bestemmelserne i PCP-bekendtgoerelsen.
Faktiske omstaendigheder
17 Ved afgoerelse af 17. december 1992 paalagde Gewerbeaufsichtsamt Regensburg Willi Burstein at bortskaffe ca. 120 000 ammunitionskasser som farligt affald. Ammunitionskasserne var oplagret paa hans grund med henblik paa videresalg, og de stammede fra den amerikanske haers og den nationale folkearmés lagre. Paalaegget var begrundet med, at der var tale om produkter, som var behandlet med PCP i et omfang, der oversteg den graensevaerdi paa 5 mg/kg, der var fastsat i PCP-bekendtgoerelsen.
18 Willi Burstein anlagde sag ved Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg til proevelse af afgoerelsen, idet han navnlig gjorde gaeldende, at den var uforenelig med direktiv 91/173.
19 Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg, der har fundet det tvivlsomt, hvorledes direktivet skal fortolkes, har udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal:
»1) Skal Raadets direktiv 91/173/EOEF af 21. marts 1991 fortolkes saaledes, at medlemsstaterne kun er bundet af forbuddet mod at tillade pentachlorphenol samt estere og salte heraf i koncentrationer paa 0,1 vaegtprocent eller derover i markedsfoerte stoffer og praeparater, hvorimod de selvstaendigt kan fastsaette graensevaerdier for produkter, der er behandlet med pentachlorphenol?
2) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares benaegtende:
Indeholder det ovennaevnte direktiv et forbud mod, at en strengere national retsregel, der var gaeldende, allerede inden direktivet blev vedtaget, finder anvendelse, indtil Kommissionen traeffer en beslutning i henhold til EF-traktatens artikel 100 A, stk. 4?
3) Saafremt det andet spoergsmaal besvares bekraeftende:
Kan den nationale retsregel da anvendes fra det tidspunkt, hvor den er blevet bekraeftet af Kommissionen, selv om Kommissionens beslutning senere anfaegtes for EF-Domstolen, der traeffer afgoerelse om, at beslutningen skal annulleres?
Goer det nogen forskel, om Kommissionens beslutning kun annulleres af formelle grunde og senere udstedes paa ny? Har en saadan senere kommissionsbeslutning tilbagevirkende gyldighed?
4) Saafremt det tredje spoergsmaal besvares benaegtende:
Kan det ovennaevnte direktiv anvendes i medlemsstaten som umiddelbart gaeldende ret, indtil der er truffet endelig afgoerelse om, hvorvidt den nationale retsregel er anvendelig?«
Det foerste spoergsmaal
20 Med det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret naermere bestemt fastslaaet, om den graensevaerdi, der er fastsat i punkt 23, foerste punktum, i bilag I til direktiv 76/769, som indsat ved artikel 1 i direktiv 91/173, kun finder anvendelse paa PCP, paa salte og estere heraf samt paa praeparater, der er fremstillet af disse stoffer, eller om graensevaerdien ogsaa finder anvendelse paa produkter, der er behandlet med disse stoffer eller praeparater.
21 Sagsoegeren i hovedsagen har gjort gaeldende, at der i direktiv 76/769 og 91/173 ikke sondres mellem paa den ene side begreberne »stoffer« og »praeparater« og paa den anden side begrebet produkter, der er behandlet med disse. For det foerste er definitionerne af stoffer og praeparater i artikel 1, stk. 3, i direktiv 76/769 saa vidt formuleret, at de ogsaa omfatter produkter, der er behandlet med de paagaeldende stoffer og praeparater. Dernaest indeholder punkt 23, andet afsnit, litra a), et forbud mod anvendelse af trae, der er behandlet med PCP. Endelig angaar en raekke andre direktiver om aendring af direktiv 76/769 baade selve de farlige stoffer og praeparater og de produkter, der er behandlet med saadanne stoffer eller praeparater.
22 Det bemaerkes, at direktiv 76/769 ifoelge artikel 1, stk. 1, vedroerer begraensning af markedsfoering og anvendelse i medlemsstaterne af de i bilaget til direktivet anfoerte farlige stoffer og praeparater.
23 Ifoelge artikel 1, stk. 3, litra a) og b), i direktiv 76/769 forstaas ved »stoffer« »kemiske bestanddele og deres forbindelser, saaledes som de naturligt forekommer eller er industrifremstillet«, og ved »praeparater« »blandinger og oploesninger, der er sammensat af to eller flere stoffer«.
24 Det foelger heraf, at naar ikke andet er bestemt, finder de begraensninger, der i medfoer af direktiv 76/769 gaelder for markedsfoering og anvendelse i medlemsstaterne af de farlige stoffer og praeparater, der er anfoert i bilaget til direktivet, ikke anvendelse paa produkter, der er behandlet med saadanne stoffer eller praeparater.
25 Denne fortolkning stoettes af punkt 23, foerste punktum, i bilag I til direktiv 76/769, som aendret ved direktiv 91/173, hvorefter PCP (CAS nr. 87-86-5) samt salte og estere heraf ikke er tilladt i koncentrationer paa 0,1 vaegtprocent eller derover i markedsfoerte stoffer og praeparater.
26 Sagsoegeren i hovedsagen kan ikke som argument mod denne fortolkning goere gaeldende, at punkt 23, andet afsnit, litra a), i bilag I til direktiv 76/769, som aendret, indeholder et forbud mod anvendelse af trae, der er behandlet med PCP.
27 Det fremgaar af selve ordlyden af punkt 23, at forbuddet mod at anvende trae, der er behandlet med PCP, i de tilfaelde, der naevnes i andet afsnit, litra a), foerste og andet led, udgoer en undtagelse fra punkt 23, andet afsnit, som undtager stoffer og praeparater, der skal anvendes i industrianlaeg. Det er inden for rammerne af denne undtagelse, at det er forbudt at anvende trae, der er behandlet med PCP i en koncentration over den fastsatte, til bestemte formaal, der anses for saerlig farlige.
28 I oevrigt vil Kommissionen ifoelge fjerde betragtning til direktiv 91/173 udarbejde en samordnet strategi for markedsfoering og anvendelse af kemiske produkter, der benyttes til traebeskyttelse. Som generaladvokaten har anfoert i punkt 13 i forslaget til afgoerelse, fremgaar det heraf, at faellesskabslovgiver kun har reguleret visse saerlige betingelser for anvendelsen af trae og i oevrigt, for saa vidt angaar almindelige bestemmelser, har henvist til en fremtidig regulering.
29 Det foelger af det anfoerte, at punkt 23, andet afsnit, litra a), i bilag I til direktiv 76/769, som aendret, ikke bevirker, at anvendelsesomraadet for forbuddet i punkt 23, foerste punktum, udvides til at omfatte produkter, der er behandlet med de deri naevnte stoffer eller praeparater.
30 Med hensyn til de aendringsdirektiver, Willi Burstein har henvist til, findes det tilstraekkeligt at bemaerke, at de som anfoert af Kommissionen kun i henhold til udtrykkelige bestemmelser finder anvendelse paa produkter, der er behandlet med de farlige stoffer eller praeparater, som er anfoert i bilag I til direktiv 76/769.
31 Det foelger af det ovenfor anfoerte, at artikel 1, stk. 1, i direktiv 76/769, som aendret ved direktiv 91/173, ikke finder anvendelse paa produkter, der er blevet behandlet med PCP, salte og estere heraf eller med et praeparat, der er fremstillet af dette stof, saaledes at medlemsstaterne principielt fortsat selvstaendigt kan fastsaette graensevaerdier for saadanne produkter.
32 Det foerste spoergsmaal skal herefter besvares med, at den graensevaerdi, der er fastsat i punkt 23, foerste punktum, i bilag I til direktiv 76/769, som aendret ved direktiv 91/173, finder anvendelse paa PCP, paa salte og estere heraf samt paa praeparater, der er fremstillet af disse stoffer, men ikke paa produkter, der er behandlet med disse stoffer eller praeparater.
Det andet, det tredje og det fjerde spoergsmaal
33 I betragtning af besvarelsen af det foerste spoergsmaal er det unoedvendigt at besvare det andet, det tredje og det fjerde spoergsmaal.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
34 De udgifter, der er afholdt af den danske, den franske, den nederlandske, den oestrigske, den finske og den svenske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg ved kendelse af 13. marts 1997, for ret:
Den graensevaerdi, der er fastsat i punkt 23, foerste punktum, i bilag I til Raadets direktiv 76/769/EOEF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begraensning af markedsfoering og anvendelse af visse farlige stoffer og praeparater, som aendret ved Raadets direktiv 91/173/EOEF af 21. marts 1991, finder anvendelse paa PCP, paa salte og estere heraf samt paa praeparater, der er fremstillet af disse stoffer, men ikke paa produkter, der er behandlet med disse stoffer eller praeparater.