62023CJ0461
PRESUDA SUDA (sedmo vijeće)
17. listopada 2024. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2001/42/EZ – Procjena učinaka određenih planova i programa na okoliš – Članak 3. stavak 2. točka (b) – Direktiva 92/43/EEZ – Članak 6. stavak 3. – Akti za koje je potrebna procjena – Nacionalni akt kojim se područje određuje kao posebno područje očuvanja – Nabrajanje ljudskih aktivnosti koje su, osim u iznimnim slučajevima, na tom području zabranjene”
U predmetu C‑461/23,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Visoki upravni sud Donje Saske, Njemačka), odlukom od 4. srpnja 2023., koju je Sud zaprimio 24. srpnja 2023., u postupku
Umweltforum Osnabrücker Land eV
protiv
Landkreis Osnabrück,
SUD (sedmo vijeće),
u sastavu: F. Biltgen, predsjednik prvog vijeća u svojstvu predsjednika sedmog vijeća, M. L. Arastey Sahún, predsjednik petog vijeća, i J. Passer (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Umweltforum Osnabrücker Land eV, F. Heß, Rechtsanwältin,
–
za Landkreis Osnabrück, A. Blume i R. Wiemann, Rechtsanwälte,
–
za njemačku vladu, J. Möller i A. Hoesch, u svojstvu agenata, uz asistenciju K. Dingemanna, F. Fellenberga, K. Reitera i D. Römlinga, Rechtsanwälte,
–
za Irsku, M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce i M. Tierney, u svojstvu agenata, uz asistenciju B. Kennedyja, SC, i A. Caroll, BL,
–
za Europsku komisiju, C. Hermes i M. Noll‑Ehlers, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (SL 2001., L 197, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 17.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Umweltforuma Osnabrücker Land eV i Landkreisa Osnabrück (Okrug Osnabrück, Njemačka) o zakonitosti uredbe potonjeg o određivanju područja zaštite krajolika kao bitnog elementa područja Natura 2000.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2001/42
3
Člankom 1. Direktive 2001/42, naslovljenim „Ciljevi”, predviđa se:
„Cilj ove direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s ovom direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.”
4
Članak 2. te direktive glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove direktive:
(a)
‚planovi i programi’ znači planovi i programi, uključujući i one koje sufinancira Europska zajednica, kao i sve njihove promjene:
–
koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade, i
–
koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama;
[…]”
5
Člankom 3. navedene direktive, naslovljenim „Područje primjene”, određuje se:
„1.   Procjena okoliša u skladu s člancima 4. do 9. provodi se za planove i programe iz stavaka 2. do 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
2.   Podložno stavku 3., procjena okoliša provodi se za sve planove i programe:
(a)
koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi [Vijeća] 85/337/EEZ [od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 1985., L 175, str. 40.)]; ili
(b)
za koje je, s obzirom na moguć učinak na područja, utvrđeno da zahtijevaju procjenu prema članku 6. ili 7. Direktive [Vijeća] 92/43/EEZ [od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.)].
3.   Za planove i programe iz stavka 2. kojima se određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini i manje promjene planova i programa iz stavka 2. potrebna je procjena okoliša samo ako država članica utvrdi da bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
4.   Države članice utvrđuju da li bi planovi i programi, osim onih iz stavka 2., kojima se određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata, mogli imati značajne učinke na okoliš.
5.   Države članice utvrđuju da li bi planovi ili programi iz stavaka 3. i 4. mogli imati značajne učinke na okoliš, i to ili preispitivanjem pojedinačnih slučajeva ili određivanjem vrsta planova i programa ili kombinacijom oba pristupa. U tu svrhu države članice u svim slučajevima uzimaju u obzir odgovarajuće kriterije utvrđene u Prilogu II. kako bi osigurale da su planovi i programi s mogućim značajnim učincima na okoliš obuhvaćeni ovom direktivom.
[…]”
6
Direktivom 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.), koja je stupila na snagu 17. veljače 2012., stavljena je izvan snage i zamijenjena Direktiva 85/337. U skladu s člankom 14. drugim stavkom Direktive 2011/92, „[u]pućivanja na [D]irektivu [85/337] smatraju se upućivanjima na Direktivu [2011/92]”.
Direktiva 92/43
7
Članak 4. stavak 4. Direktive 92/43 glasi:
„Kad se područje od značaja za Zajednicu usvoji u skladu s postupkom utvrđenim u stavku 2., dotična država članica ga određuje kao posebno područje očuvanja što je prije moguće, a najkasnije u roku od šest godina, ustanovljujući prioritete u svjetlu značaja tih područja za održavanje ili obnavljanje povoljnog stanja očuvanosti prirodnog stanišnog tipa iz Priloga I. ili vrste iz Priloga II. te koherentnosti mreže Natura 2000, u svjetlu prijetnji od pogoršanja ili uništenja kojima su ta područja izložena.”
8
Člankom 6. te direktive određuje se:
„1.   Za posebna područja očuvanja, države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje koje prema potrebi uključuju odgovarajuće planove upravljanja, posebno priređene za ta područja ili integrirane u druge razvojne planove te odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima.
2.   Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove direktive.
3.   Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.
[…]”
9
U skladu s člankom 7. navedene direktive:
„Obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 2., 3. i 4. ove direktive zamjenjuju sve obveze koje proizlaze iz prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive [Vijeća] 79/409/EEZ [od 2. travnja 1979. o očuvanju divljih ptica (SL 1979., L 103, str. 1.)] u vezi područja klasificiranih na temelju članka 4. stavka 1. ili slično priznatih prema njezinom članku 4. stavku 2. od datuma provedbe ove direktive ili datuma klasifikacije ili priznanja od strane države članice u skladu s Direktivom [79/409], pod uvjetom da je potonji datum kasniji.”
10
Direktivom 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenog 2009. o očuvanju divljih ptica (SL 2010., L 20, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 128. i ispravak SL 2015., L 75, str. 20.), koja je stupila na snagu 15. veljače 2010., stavljena je izvan snage i zamijenjena Direktiva 79/409. U skladu s člankom 18. drugim stavkom Direktive 2009/147, „[u]pućivanja na Direktivu [79/409] smatraju se upućivanjima na Direktivu [2009/147]”.
Njemačko pravo
UVPG
11
Članak 35. Gesetza über die Umweltverträglichkeitsprüfung (Zakon o procjeni utjecaja na okoliš) od 12. veljače 1990. (BGBl. 1990 I, str. 205.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: UVPG), određuje:
„1.   Stratešku procjenu utjecaja na okoliš treba provesti ako je riječ o planovima i programima:
1.
navedenima u Prilogu 5. točki 1., ili
2.
navedenima u Prilogu 5. točki 2., kojima se određuje okvir za odluke o dopuštenosti projekata navedenih u Prilogu 1. ili projekata za koje u skladu sa zakonodavstvom savezne zemlje treba provesti procjenu utjecaja na okoliš ili prethodnu procjenu u pojedinačnom slučaju.
2.   Planovi i programi koji se ne navode u stavku 1. zahtijevaju stratešku procjenu utjecaja na okoliš samo ako se njima određuje okvir za odluku o dopuštenosti projekata navedenih u Prilogu 1. ili drugih projekata i koji bi, nakon preliminarne procjene pojedinačnog slučaja u smislu stavka 4., mogli imati značajne učinke na okoliš. […]
[…]”
12
Članak 36. UVPG‑a glasi kako slijedi:
„Za planove i programe za koje mora biti provedena procjena utjecaja na okoliš na temelju članka 36. prve rečenice točke 2. [Gesetza über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (Zakon o zaštiti prirode i očuvanju krajolika) od 29. srpnja 2009. (BGBl. 2009 I, str. 2542.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: BNatSchG) valja provesti stratešku procjenu okoliša.”
13
U skladu s člankom 37. UVPG‑a:
„Ako se planovi ili programi iz članka 35. stavka 1. ili članka 36. samo neznatno mijenjaju ili određuju uporabu malih površina na lokalnoj razini, strateška procjena okoliša provodi se samo ako se prethodnim ispitivanjem svakog pojedinačnog slučaja u skladu s člankom 35. stavkom 4. utvrdi da bi plan ili program mogao imati značajne učinke na okoliš. […]”
BNatSchG
14
Članak 20. stavak 2. BNatSchG‑a propisuje:
„Dijelovi prirode i krajolika mogu se zaštititi,
[…]
4. kao područja zaštite krajolika, u skladu s člankom 26.,
[…]”
15
Članak 22. BNatSchG‑a određuje:
„1.   Dijelovi prirode i krajolika stavljaju se pod zaštitu deklaracijom o klasifikaciji. […]
[…]
(2a)   Klasifikacije iz stavka 1. koje
1.
nastupaju zakonom, propisom ili statutom i
2.
nisu u skladu sa zahtjevima iz Direktive [2001/42] jer nije provedena strateška procjena okoliša koja se zahtijeva tom direktivom
i dalje se primjenjuju ako neusklađenost s tim zahtjevima proizlazi iz odluke Suda Europske unije, ako i onoliko dugo koliko se tom odlukom dopušta njihova primjena. Mjere potrebne za ispravljanje neusklađenosti s Direktivom [2001/42] moraju se poduzeti što je prije moguće u okviru dodatnog postupka. […]
[…]”
16
U skladu s člankom 26. stavkom 1. BNatSchG‑a:
„Područja zaštite krajolika područja su koja su uspostavljena na pravno obvezujući način i u kojima je potrebna posebna zaštita prirode i krajolika:
1.
radi očuvanja, razvoja ili ponovne uspostave učinkovitosti i funkcioniranja ekosustava ili sposobnosti obnove te održivog korištenja prirodnih dobara, uključujući zaštitu biotopa i staništa određenih vrsta divlje flore i faune,
[…]”
17
Članak 32. BNatSchG‑a glasi:
„[…]
2.   Područja uvrštena na popis iz članka 4. stavka 2. trećeg podstavka Direktive [92/43] klasificirana su kao zaštićeni dijelovi prirode i krajolika u smislu članka 20. stavka 2., u skladu s člankom 4. stavkom 4. te direktive […] i s obzirom na ciljeve očuvanja.
3.   Deklaracija o klasifikaciji određuje cilj zaštite u skladu s ciljevima očuvanja, kao i granice područja. Njome se mora pojasniti je li potrebno zaštititi prioritetne prirodne stanišne tipove ili prioritetne vrste. Obvezama i zabranama te odgovarajućim mjerama upravljanja i razvoja treba osigurati ispunjavanje zahtjeva iz članka 6. Direktive [92/43]. […]
[…]”
18
Članak 33. stavak 1. BNatSchG‑a propisuje:
„Zabranjuju se sve promjene i uznemiravanja koji mogu dovesti do znatnog pogoršanja bitnih elemenata područja Natura 2000 koji su bitni za ciljeve očuvanja ili zaštite. […]”
19
Članak 34. BNatSchG‑a predviđa:
„(1)   Prije svakog odobrenja ili provedbe projekta potrebno je provesti procjenu njegovih učinaka na ciljeve očuvanja područja Natura 2000 ako taj projekt može, zasebno ili zajedno s drugim planovima i projektima, značajno utjecati na to područje i ako izravno ne služi upravljanju područjem. Kada je područje Natura 2000 zaštićen dio prirode i krajolika u smislu članka 20. stavka 2., kriteriji za procjenu učinaka proizlaze iz cilja zaštite i odredbi donesenih u tu svrhu, pod uvjetom da su različiti ciljevi očuvanja već uzeti u obzir. […]
[…]
(6)   Ako, u skladu s drugim odredbama, za projekt u smislu prve rečenice stavka 1. koji ne provodi tijelo nije potrebna upravna odluka ili obavijest tijelu, o njemu se mora obavijestiti tijelo nadležno za zaštitu prirode i očuvanja krajolika. […]
(7)   U pogledu zaštićenih dijelova prirode ili krajolika u smislu članka 20. stavka 2. […], stavci 1. do 6. primjenjuju se samo ako odredbe o zaštiti, uključujući odredbe koje se odnose na iznimke i izuzeća, ne propisuju stroža pravila za dopuštenost projekata. […]
[…]”
20
U skladu s člankom 36. BNatSchG‑a:
„Članak 34. stavci 1. do 5. primjenjuje se po analogiji
[…]
2.
na planove koje tijela moraju poštovati ili uzeti u obzir pri donošenju odluka.
[…]”
Zakon savezne zemlje Donje Saske o zaštiti prirode
21
Člankom 19. Niedersächsisches Naturschutzgesetza (Zakon savezne zemlje Donje Saske o zaštiti prirode) od 19. veljače 2010., u verziji primjenjivoj na glavni postupak, predviđa se:
„Tijelo nadležno za zaštitu prirode, u skladu s člankom 26. stavkom 1. BNatSchG‑a, može propisima klasificirati područja kao područja zaštite krajolika.”
Predmetna uredba
22
Članak 1. Verordnunga über das Landschaftsschutzgebiet „Bäche im Artland” in den Städten Quakenbrück, Fürstenau und Bersenbrück sowie den Gemeinden Menslage, Nortrup, Badbergen, Berge, Bippen, Eggermühlen, Kettenkamp, Ankum und Merzen, Landkreis Osnabrück (Uredba o području zaštite krajolika „Potoci u Artlandu” u gradovima Quakenbrück, Fürstenau i Bersenbrück te općinama Menslage, Nortrup, Badbergen, Berge, Bippen, Eggermühlen, Kettenkamp, Ankum i Merzen, okrug Osnabrück) od 30. rujna 2019. (u daljnjem tekstu: predmetna uredba), naslovljen „Područje zaštite krajolika”, predviđa:
„1.   Lokacija koja je detaljnije utvrđena u stavcima 2. i 3. klasificirana je kao područje zaštite krajolika pod nazivom ‚Potoci u Artlandu’.
[…]
4.   Područje zaštite krajolika bitan je element područja [Natura 2000] ‚Potoci u Artlandu’ […], klasificiranog na temelju Direktive [92/43]. Cilj klasifikacije je, u skladu s člankom 32. stavkom 2. BNatSchG‑a, očuvati područje kao područje [Natura 2000] i osigurati koherentnost europske ekološke mreže ‚Natura 2000’.
5.   Područje zaštite krajolika veličine je otprilike 1095 ha.
[…]”
23
Članak 2. predmetne uredbe, naslovljen „Obilježje područja”, glasi kako slijedi:
„1.   Prirodno područje i obilježja zemljišta
Područje zaštite krajolika ‚Potoci u Artlandu’ nalazi se u zemljopisnom području ‚Vriština Ems i Hunte, depresija vrištine Dümmer’. Potoci se smatraju vodama tekućicama s potopljenom vodenom vegetacijom, koje su reprezentativne za prirodni prostor, kao i osobito važnim staništem ribljih vrsta i besčeljusnjača navedenih u Prilogu II. Direktivi 92/43. Aluvijalne šume johe i jasena duž potoka kao i susjedne močvarne šume breze prioritetna su prirodna staništa u smislu Direktive 92/43. Prisutnost drugih neprioritetnih prirodnih staništa, kao što su staništa higrofitnih visokih zeleni, prijelaznih tresetišta male veličine, mješovitih acidofilnih šuma bukve i hrasta te velikog vodenjaka (Triturus cristatus) i jelenaka (Lucanus cervus), vrsta navedenih u Prilogu II., pridonose vrijednosti tog područja.
[…]”
24
Članak 3. predmetne uredbe, naslovljen „Posebni cilj zaštite”, u stavku 4. predviđa:
„Osim članka 3. stavaka 1. i 2. ove uredbe, područje [Natura 2000] u području zaštite krajolika ima za poseban cilj zaštite (ciljevi očuvanja u smislu članka 7. stavka 1. točke 9. BNatSchG‑a) održavanje ili obnavljanje povoljnog stanja očuvanosti, u smislu članka 7. stavka 1. točke 10. BNatSchG‑a, prirodnih staništa od interesa za Zajednicu uvrštenih u Prilog I. i životinjskih vrsta iz Priloga II. Direktivi 92/43 prisutnih na tom području, koji su relevantni elementi u pogledu cilja zaštite,
1.
među ostalim, prioritetnih prirodnih staništa (Prilog I. Direktivi 92/43)
[…]
2.
među ostalim, drugih prirodnih staništa (Prilog I. Direktivi 92/43):
[…]
3.
među ostalim, životinjskih vrsta (Prilog II. Direktivi 92/43)
[…]”
25
U članku 4. predmetne uredbe, naslovljenom „Zabrane” navodi se:
„U skladu s člankom 26. stavkom 2. BNatSchG‑a, zabranjene su sve radnje koje mijenjaju obilježja područja definirana u članku 2. ove uredbe ili koje su u suprotnosti s općim ili posebnim ciljem zaštite opisanim u članku 3. ove uredbe. U skladu s člankom 33. stavkom 1. BNatSchG‑a, zabranjene su sve radnje koje mogu dovesti do znatnog pogoršanja elemenata područja Natura 2000 bitnih za ciljeve očuvanja i cilj zaštite ove uredbe.
U području zaštite krajolika stoga se zabranjuju sljedeće radnje:
[…]
10. provođenje prvog pošumljavanja,
11. prenamjena šuma za drugu namjenu,
[…]”
26
Članak 5. predmetne uredbe, naslovljen „Iznimke”, predviđa:
„1.   Radnje ili načini uporabe iz stavaka od 2. do 7. nisu obuhvaćeni zabranama utvrđenima u članku 4.
[…]
3.   Nije zabranjeno uredno održavanje voda u skladu s načelima [Wasserhaushaltsgesetza (Zakon o upravljanju i zaštiti voda), Niedersächsisches Wassergesetza (Zakon savezne zemlje Donje Saske o vodi)] i BNatSchG‑a kao i sa sljedećim zahtjevima koji proizlaze iz cilja zaštite:
1.
ako osoba na kojoj je to održavanje podnese nadležnom okrugu najkasnije 31. siječnja svake godine plan održavanja za vode druge razine koji se odnosi na sve mjere održavanja obuhvaćene područjem primjene ove uredbe koje su predviđene za predmetnu godinu održavanja, zahtjevi na temelju članka 5. stavka 3. točke 2. podtočaka (b), (c), (e) i (h) ove uredbe ne primjenjuju se ako nadležni okrug odobri taj plan.
2.
Ako nije podnesen plan održavanja u skladu s člankom 5. stavkom 3. točkom 1. ove uredbe, održavanje voda druge razine iz članka 2. i njihova okruženja mora poštovati sljedeća pravila:
[…]
(b)
djelomična košnja koja prati liniju vodotoka odobrava se tijekom cijele godine. Ako dno korita nije dovoljno široko da bi se omogućila djelomična košnja koja prati liniju vodotoka, košnja se odvija na samo jednoj strani ili po dijelovima; prethodni pristanak nadležnog tijela za zaštitu prirode potreban je kako bi se odstupilo od navedenih pravila;
[…]
4.   Nije zabranjen pravilan ribolov u skladu s [Niedersächsisches Fischereigesetzom (Zakon savezne zemlje Donje Saske o ribolovu) i Binnenfischereiordnungom (Uredba o slatkovodnom ribolovu)], očuvanjem, koliko je to moguće, uvjeta i biocenoza koji prirodno postoje na tom području, osobito vodene, plutajuće vegetacije kao i obalne vegetacije, u skladu sa sljedećim zahtjevima koji proizlaze iz cilja zaštite:
1.
poribljavanje je dopušteno samo [s vrstama koje su dio] prirodnog spektra vrsta vode tekućice navedene u članku 2., pod uvjetom da je riječ o vrstama za čije poribljavanje Uredba o slatkovodnom ribolovu u verziji koja je bila na snazi na dan poribljavanja ne zahtijeva odobrenje i da je zajamčeno da ono neće utjecati na ili istisnuti prioritetne ili tipične vrste staništa navedene u članku 3.
[…]
5.   Nije zabranjeno dobro poljoprivredno gospodarenje tlom u skladu s dobrom praksom iz članka 5. stavka 2. i sljedećim zahtjevima koji proizlaze iz cilja zaštite:
[…]
6.   Nije zabranjeno dobro gospodarenje šumama, u skladu s člankom 11. [Niedersächsischen Gesetza über den Wald und die Landschaftsordnung (Zakon savezne zemlje Donje Saske o šumama i organizaciji korištenja krajolika)] i člankom 5. stavkom 3. BNatSchG‑a, kao i sljedećim zahtjevima koji proizlaze iz cilja zaštite:
[…]
7.
Stvaranje novih šumskih površina pošumljavanjem dopušteno je samo uz suglasnost nadležnog tijela za zaštitu prirode.
[…]
8.   U slučajevima iz stavaka 2., 3., 5. i 6., tijelo nadležno za zaštitu prirode mora odobriti traženi sporazum […] pod uvjetom i u mjeri u kojoj nije potrebno očekivati učinke ili trajne poremećaje u području zaštite krajolika ili njegovih elemenata bitnih za ciljeve očuvanja i cilj zaštite iz ove uredbe. […]
9.   U slučaju obveznog priopćavanja iz stavaka 2., 4., 6. i 7., tijelo nadležno za zaštitu prirode može poduzeti potrebne mjere kako bi osiguralo poštovanje cilja zaštite iz ove uredbe. […] Tijelo nadležno za zaštitu prirode može u svakom pojedinom slučaju zabraniti provedbu priopćenih akata i ili mjera ako se njima utječe na cilj zaštite iz ove uredbe.
[…]”
27
Člankom 7. predmetne uredbe, naslovljenim „Ovlast reguliranja”, u stavku 1. određuje se:
„[…] tijelo nadležno za zaštitu prirode može naložiti ponovnu uspostavu ranijeg stanja ako su prekršene zabrane iz članka 4. ili obveze odobrenja ili priopćavanja iz članka 5. ove uredbe i ako su priroda ili krajolik nezakonito uništeni, oštećeni ili izmijenjeni.”
28
Člankom 9. predmetne uredbe, naslovljenim „Provedba mjera očuvanja i obnove”, u stavku 1. određuje se:
„Odredbe sadržane u člancima 4. i 5. ove uredbe u pravilu odgovaraju mjerama čiji je cilj održavanje u povoljnom stanju očuvanosti stanišnih tipova navedenih u Prilogu I. i životinjskih vrsta navedenih u Prilogu II. Direktivi [92/43] prisutnih u [području zaštite krajolika].”
29
Članak 10. predmetne uredbe, naslovljen „Upravne povrede”, u stavku 1. određuje:
„Čini povredu […] svaka osoba koja, ako ne postoji izuzeće u skladu s člankom 5. ili odstupanje u skladu s člankom 6., namjerno ili nepažnjom prekrši zabrane iz članka 4. ove uredbe.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
30
Okrug Osnabrück donio je 30. rujna 2019. predmetnu uredbu, kojom je područje zaštite krajolika „Potoci u Artlandu” određeno kao bitan element istoimenog područja Natura 2000 (u daljnjem tekstu: predmetno područje).
31
Tijekom postupka donošenja te uredbe okrug Osnabrück osigurao je sudjelovanje javnosti, uključujući tužitelja u glavnom postupku, omogućivši toj javnosti uvid u nacrt uredbe i različite s njom povezane karte i obrazloženje. S druge strane, okrug Osnabrück prije donošenja predmetne uredbe nije proveo procjenu učinaka na okoliš na temelju Direktive 2001/42 ni prethodno ispitivanje potrebe za takvom procjenom.
32
Tužitelj u glavnom postupku podnio je 13. listopada 2020. zahtjev za nadzor zakonitosti predmetne uredbe, pozivajući se na povredu odredbi koje se odnose na okoliš, osobito odredbi kojima se prenosi pravo Unije.
33
Odlučujući o tom zahtjevu, Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Visoki upravni sud savezne zemlje Donje Saske, Njemačka), sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu, smatra da, s obzirom na presudu od 22. veljače 2022., Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, t. 60. do 69.), na temelju članka 35. UVPG‑a, koji se temelji na članku 3. stavku 2. točki (a) Direktive 2001/42, nije postojala nikakva obveza provedbe procjene učinaka na okoliš prije donošenja predmetne uredbe.
34
Prema mišljenju tog suda, ipak je moguće da je prije tog donošenja bilo potrebno provesti procjenu okoliša na temelju članka 36. UVPG‑a u vezi s člankom 36. prvom rečenicom točkom 2. i člankom 34. stavkom 1. prvom rečenicom BNatSchG‑a, koji se temelje na odredbama članka 3. stavka 2. točke (b) Direktive 2001/42 u vezi s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43.
35
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev pita se, na prvom mjestu, osobito s obzirom na presudu od 12. lipnja 2019., CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483, t. 49. i 50.), treba li akt poput predmetne uredbe, kojim država članica područje određuje kao posebno područje očuvanja u skladu s Direktivom 92/43, u svakom slučaju smatrati izravno povezanim s upravljanjem područjem ili potrebnim za njegovo upravljanje, neovisno o njegovu sadržaju.
36
Budući da se prema njegovu mišljenju više elemenata protivi takvom tumačenju, sud koji je uputio zahtjev želi znati, na drugom mjestu, treba li i pod kojim uvjetima pravila kao što su iznimke iz članka 5. stavaka 3. do 6. predmetne uredbe smatrati izravno povezanima s upravljanjem predmetnim područjem ili potrebnima za njegovo upravljanje.
37
Na trećem mjestu, u slučaju da te iznimke ne treba shvatiti na način da se sastoje samo od preciziranja dosega zabrana utvrđenih u članku 4. predmetne uredbe, nego kao autonomna pravila koja nisu izravno povezana s upravljanjem predmetnim područjem ili potrebna za njegovo upravljanje, sud koji je uputio zahtjev pita se utječe li na postojanje obveze provedbe procjene učinka na okoliš na temelju Direktive 2001/42, kao prvo, okolnost da za aktivnosti obuhvaćene navedenim iznimkama više nije potrebno prije njihove provedbe provesti procjenu učinaka u svakom pojedinačnom slučaju na temelju članka 6. stavka 3. Direktive 92/43 i, čak i ako bi se takva procjena provodila, provela bi se s obzirom na konkretne kriterije i pravila utvrđena tim iznimkama, kao drugo, činjenica da se aktivnosti odobrene na temelju tih iznimaka već dugo provode na dotičnom području i, kao treće, to da predmetnu uredbu treba smatrati, u slučaju potrebe, planom kojim se određuje uporaba malih površina na lokalnoj razini u smislu članka 3. stavka 3. Direktive 2001/42.
38
Naposljetku, na četvrtom mjestu, sud koji je uputio zahtjev pita se o pravilima koja bi procjena učinaka na okoliš ovisno o slučaju trebala poštovati.
39
U tim je okolnostima Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Visoki upravni sud savezne zemlje Donje Saske) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 3. stavak 2. točku (b) Direktive 2001/42 u vezi s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43 tumačiti na način da sve odredbe pravnog akta kojim je država članica odredila neko područje kao posebno područje očuvanja u skladu s Direktivom 92/43 treba smatrati izravno povezanima s upravljanjem područjem ili potrebnima za njegovo upravljanje neovisno o njihovu sadržaju, zbog čega se za pravni akt kao plan ne provodi procjena okoliša u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (b) Direktive 2001/42 u vezi s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43, ili ovisno o sadržaju pojedinačnih odredbi može biti potrebno zasebno razmatranje, tako da se pojedinačne odredbe takvog pravnog akta kao (dio) plana smatraju izravno povezanima s upravljanjem područjem ili potrebnima za njegovo upravljanje, što ne vrijedi za druge odredbe tog pravnog akta kao (dio) plana?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na drugu mogućnost iz prvog pitanja: treba li članak 3. stavak 2. točku (b) Direktive 2001/42 u vezi s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43 tumačiti na način da pojedinačnu odredbu sadržanu u pravnom aktu države članice, kojim se neko područje određuje kao posebno područje očuvanja u smislu Direktive 92/43, utvrđuju ciljevi očuvanja te uspostavljaju zahtjevi i zabrane, treba smatrati (dijelom) plana koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje ako se tom odredbom utvrđivanjem konkretnih kriterija i uvjeta iz područja primjene uspostavljenih zahtjeva i zabrana izuzimaju djelatnosti koje se obavljaju na tom području, a te djelatnosti nisu izravno namijenjene postizanju ciljeva očuvanja, nego ih treba smatrati mjerama upravljanja ili održavanja s obilježjem projekta u smislu članka 6. stavka 3. Direktive 92/43 koje služe u druge svrhe?
3.
U slučaju potvrdnog odgovora na drugo pitanje: treba li članak 3. stavak 2. točku (b) Direktive 2001/42 u vezi s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43 tumačiti na način da se nastanak značajnog utjecaja na područje zbog odredbe sadržane u pravnom aktu o određivanju nekog područja kao posebnog područja očuvanja u smislu Direktive 92/43, kao što je ona koja se opisuje u drugom pitanju, u kojoj su dovoljno konkretno utvrđeni kriteriji i uvjeti za obavljanje djelatnosti s obilježjem projekta u smislu članka 6. stavka 3. Direktive 92/43 koje su njome obuhvaćene, ne može smatrati isključenim ako se nacionalnim pravom za te djelatnosti ne predviđa zahtjev u pogledu odobrenja, a nadležno tijelo zbog navedene odredbe pravnog akta za te djelatnosti također odustane od prethodne obavijesti i provođenja ocjene prihvatljivosti utjecaja projekta u pojedinačnom slučaju u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43 ili pak provede ocjenu prihvatljivosti utjecaja projekta u pojedinačnom slučaju, pri čemu se prihvatljivost utjecaja projekta ocjenjuje na temelju toga jesu li ispunjeni kriteriji i uvjeti sadržani u odredbi kao što je ona koja se opisuje u drugom pitanju?
4.
U slučaju potvrdnog odgovora na drugo pitanje: treba li članak 3. stavak 2. točku (b) Direktive 2001/42 u vezi s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43 tumačiti na način da ne postoji opasnost od nastanka značajnog utjecaja na područje zbog odredbe sadržane u pravnom aktu o određivanju nekog područja kao posebnog područja očuvanja u smislu Direktive 92/43, kao što je ona koja se opisuje u drugom pitanju, ako se djelatnosti obuhvaćene takvom odredbom u pravilu već dugo obavljaju te se na temelju kriterija i uvjeta za njihovo obavljanje utvrđenih odredbom u svakom slučaju ne omogućuje intenzifikacija ili širenje tih djelatnosti na tom području?
5.
Ako na temelju odgovora na navedena pitanja treba pretpostaviti da postoji obveza provođenja procjene okoliša u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (b) Direktive o strateškoj procjeni okoliša u vezi s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43 zbog sadržaja pojedinačnih odredbi pravnog akta o određivanju nekog područja kao posebnog područja očuvanja u smislu Direktive 2001/42: treba li članak 3. stavak 3. Direktive 2001/42 tumačiti na način da u slučaju kad se određivanje područja smatra određivanjem uporabe malih površina na lokalnoj razini tijelo države članice treba zbog već postojeće klasifikacije nekog područja kao područja od značaja za Zajednicu u smislu članka 4. stavka 2. trećeg podstavka Direktive 92/43 u pravilu pretpostaviti da određivanje područja očuvanja može imati značajne učinke na okoliš?
6.
Ako na temelju odgovora na navedena pitanja treba pretpostaviti da postoji obveza provođenja procjene okoliša zbog sadržaja pojedinačnih odredbi pravnog akta o određivanju nekog područja kao posebnog područja očuvanja u smislu Direktive 92/43: treba li članak 3. stavak 2. točku (b) Direktive 2001/42 u vezi s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43 tumačiti na način da procjenu okoliša treba provesti samo u pogledu tih pojedinačnih odredbi ili se takva procjena okoliša treba odnositi na cjelokupni sadržaj pravnog akta?
7.
Ako na temelju odgovora na navedena pitanja treba pretpostaviti da postoji obveza provođenja procjene okoliša zbog sadržaja pojedinačnih odredbi pravnog akta o određivanju nekog područja kao posebnog područja očuvanja u smislu Direktive 92/43: treba li članak 4. stavak 1. Direktive 2001/42, u skladu s kojim se procjena okoliša iz članka 3. Direktive provodi tijekom izrade te prije usvajanja plana ili programa, tumačiti na način da se izostanak procjene okoliša za plan ili sastavne dijelove plana ne može nadoknaditi dopunskim postupkom nakon usvajanja plana ili sastavnih dijelova plana, čime se naknadno može ukloniti postupovna pogreška izostale procjene okoliša?”
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
40
Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. stavak 2. točku (b) Direktive 2001/42, u vezi s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43, tumačiti na način da je akt kojim dotična država članica određuje područje kao posebno područje očuvanja na temelju Direktive 92/43 i u kojem se nabrajaju ljudske aktivnosti koje su zabranjene na tom području, uz iznimke koje taj akt također predviđa, obuhvaćen pojmom „planovi i programi”, u smislu Direktive 2001/42, za koje je procjena okoliša obvezna.
41
Članak 3. stavak 2. točka (b) Direktive 2001/42 obvezu provođenja procjene okoliša za određeni plan ili program na temelju te direktive uvjetuje time da se procjena zahtijeva na temelju članaka 6. i 7. Direktive 92/43.
42
U skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43, za svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, zahtijeva se odgovarajuća ocjena.
43
Sud je već presudio da je akt kojim država članica neko područje određuje kao posebno područje očuvanja u skladu s Direktivom 92/43 po prirodi izravno povezan s upravljanjem ili potreban za upravljanje područjem. Naime, članak 4. stavak 4. te direktive propisuje takvo određivanje u svrhu svoje provedbe (presuda od 12. lipnja 2019., CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, t. 49.).
44
Točno je da se ta ocjena ne može automatski proširiti na sve odredbe takvog akta a da se pritom ne provjeri njihov sadržaj. Konkretno, ne može se a priori isključiti da taj akt sadržava i odredbe koje nemaju nikakve veze s izvršenjem, od strane dotične države članice, obveze predviđene člankom 4. stavkom 4. Direktive 92/43, i koje nisu izravno povezane s upravljanjem predmetnim područjem ili potrebne za njegovo upravljanje na neki drugi način.
45
Međutim, podložno provjerama koje mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, predmetna uredba ne sadržava takve odredbe.
46
S tim u vezi, valja podsjetiti na to da, primjenom članka 4. stavka 4. Direktive 92/43, kad se područje od značaja za Zajednicu usvoji, dotična država članica ga mora odrediti kao posebno područje očuvanja što je prije moguće, a najkasnije u roku od šest godina, ustanovljujući prioritete u svjetlu značaja tih područja za održavanje ili obnavljanje povoljnog stanja očuvanosti prirodnog stanišnog tipa ili vrste te radi koherentnosti mreže Natura 2000. Ta država članica također mora, s jedne strane, u skladu s tom odredbom Direktive 92/43, kako je tumači Sud, u istim rokovima i prije utvrđivanja tih prioriteta, odrediti ciljeve očuvanja koji moraju biti specifični i, s druge strane, utvrditi, u skladu s člankom 6. stavkom 1. te direktive, mjere očuvanja (vidjeti u tom smislu presudu od 29. lipnja 2023., Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja), C‑444/21, EU:C:2023:524, t. 45., 53., 65. i 66.).
47
U skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive 92/43, mjere očuvanja uključuju, prema potrebi, „odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere”.
48
Stoga se mjere očuvanja koje dotična država članica mora donijeti na temelju tog članka 6. stavka 1. mogu sastojati, među ostalim, od uspostave pravnog sustava čiji je cilj na području predmetnog područja i uzimajući u obzir utvrđene ciljeve očuvanja ograničiti ljudske aktivnosti u odnosu na ono što je do tada bilo odobreno na tom području.
49
Stoga odredbe akta o određivanju područja kao posebnog područja očuvanja, kojima dotična država članica želi uspostaviti takav pravni sustav, treba smatrati „izravno povezanima s upravljanjem područjem ili potrebnima za upravljanje područjem” o kojem je riječ.
50
Nadalje, u nedostatku pojašnjenja u tom pogledu u Direktivi 92/43, države članice i dalje su slobodne u svojem pravnom poretku odrediti vrstu normi koje smatraju najprikladnijima za uspostavu takvog pravnog sustava.
51
U ovom slučaju pravni sustav uspostavljen predmetnom uredbom sastoji se od skupa odredbi, među kojima su članak 4. te uredbe, koji predviđa zabrane, i njezin članak 5., u kojem se nabrajaju „radnje i načini uporabe” koji nisu obuhvaćeni tim zabranama.
52
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev osobito navodi da smatra da iznimke predviđene u članku 5. predmetne uredbe imaju za cilj u određenom okviru odobriti nastavak aktivnosti gospodarenja koje su se već obavljale na predmetnom području i koje se još uvijek obavljaju, osobito u komercijalne svrhe kao što su ribarstvo, poljoprivreda i šumarstvo, kao i određene mjere održavanja voda, kako bi se izbjegla neproporcionalna povreda prava vlasnika i nositelja prava na koje se odnosi zaštićivanje predmetnog područja.
53
Međutim, podložno provjerama koje taj sud mora provesti, članak 5. predmetne uredbe dio je odredaba čiji je cilj, kao cjeline, uspostaviti pravni sustav koji se smatra potrebnim za zaštitu, među ostalim, određenog posebnog područja očuvanja, odnosno, u ovom slučaju, predmetnog područja.
54
Čini se da to potvrđuje članak 9. predmetne uredbe koji u stavku 1. određuje da odredbe sadržane u člancima 4. i 5. te uredbe „u pravilu odgovaraju mjerama čiji je cilj održavanje u povoljnom stanju očuvanosti stanišnih tipova navedenih u Prilogu I. i životinjskih vrsta navedenih u Prilogu II. Direktivi [92/43] prisutnih na [predmetnom području]”, kao i tekst članka 7. stavka 1. i članka 10. stavka 1. navedene uredbe.
55
Iz toga slijedi da, pod uvjetom provjera koje mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, predmetnu uredbu treba smatrati izravno povezanom s upravljanjem dotičnim područjem ili potrebnom za njegovo upravljanje.
56
S obzirom na sve te razloge, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 3. stavak 2. točku (b) Direktive 2001/42 u vezi s člankom 6. stavkom 3. Direktive 92/43 treba tumačiti na način da akt kojim dotična država članica određuje područje kao posebno područje očuvanja na temelju Direktive 92/43 i u kojem su nabrojene ljudske aktivnosti koje su zabranjene na tom području, uz iznimke koje su u tom aktu također predviđene, nije obuhvaćen pojmom „planovi i programi”, u smislu Direktive 2001/42, za koje je procjena okoliša obvezna.
Treće, četvrto, peto, šesto i sedmo pitanje
57
S obzirom na odgovor na prva dva pitanja, nije potrebno odgovoriti na treće, četvrto, peto, šesto i sedmo pitanje.
Troškovi
58
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (sedmo vijeće) odlučuje:
Članak 3. stavak 2. točku (b) Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš, u vezi s člankom 6. stavkom 3. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore,
treba tumačiti na način da:
akt kojim dotična država članica određuje područje kao posebno područje očuvanja na temelju Direktive 92/43 i u kojem su nabrojene ljudske aktivnosti koje su zabranjene na tom području, uz iznimke koje su u tom aktu također predviđene, nije obuhvaćen pojmom „planovi i programi”, u smislu Direktive 2001/42, za koje je procjena okoliša obvezna.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački