62018CC0724
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MICHALA BOBEKA
przedstawiona w dniu 2 kwietnia 2020 r. (
1
)
Sprawy połączone C‑724/18 i C‑727/18
Cali Apartments SCI (C‑724/18)
HX (C‑727/18)
przeciwko
Procureur général près la cour d’appel de Paris,
Ville de Paris
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja)]
Odesłanie prejudycjalne – Swoboda przedsiębiorczości – Dyrektywa 2006/123/WE – Zakres zastosowania – Wielokrotny krótkoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania – Uregulowania krajowe i przepisy prawa miejscowego uzależniające taki wynajem od udzielenia uprzedniego zezwolenia i spełnienia wymogu rekompensaty – Względy uzasadniające – Cel polegający na zapewnieniu wystarczającego i przystępnego cenowo dostępu do mieszkań na wynajem długoterminowy – Proporcjonalność
I. Wprowadzenie
1.
Cali Apartments i HX (zwane dalej „skarżącymi”) zostały ukarane grzywną za oddawanie w najem bez zezwolenia swoich jednopokojowych mieszkań w Paryżu (Francja). Zgodnie z prawem francuskim wielokrotny krótkoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania, wymaga udzielenia zezwolenia. Skarżące zaskarżyły ów wymóg udzielenia zezwolenia przed sądami krajowymi jako niezgodny ze swobodą świadczenia usług, którą wywodzą z prawa Unii.
2.
W niniejszej sprawie Trybunał został ponownie poproszony o zbadanie, w jakim zakresie uregulowania prawa Unii w dziedzinie usług należy stosować do różnych rodzajów działalności w ramach ekonomii współdzielenia (peer-to-peer) prowadzonej za pośrednictwem platform cyfrowych. Rozpatrywane dotychczas sprawy dotyczyły jednak przede wszystkim charakteru usług oferowanych na rynku wyższego szczebla przez same platformy (
2
), natomiast niniejsza sprawa dotyczy socjalnych i społecznych skutków, jakie tego rodzaju usługi wywołują na odpowiednich „rynkach” niższego szczebla, takich jak rynek mieszkaniowy w Paryżu.
3.
W ramach analizy niniejszych spraw należy rozstrzygnąć trzy ogólne kwestie o zasadniczym znaczeniu, przy czym rozstrzygnięcie pierwszych dwóch z nich nie nastręcza moim zdaniem szczególnych trudności. Czy uregulowanie krajowe, które uzależnia krótkoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego od uzyskania zezwolenia udzielanego przez właściwego mera, wchodzi w zakres dyrektywy 2006/123/WE dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (
3
) (zwanej dalej „dyrektywą usługową”)? Jeśli tak, to czy wprowadzenie w przypadku tego rodzaju usługi systemu zezwoleń może być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, w szczególności zapewnieniem podaży przystępnych cenowo mieszkań na wynajem długoterminowy i ochroną środowiska miejskiego?
4.
Ponieważ proponuję Trybunałowi, aby na oba te pytania udzielił odpowiedzi twierdzącej, powstaje konieczność ustosunkowania się do prawdziwie problematycznej kwestii, która została podniesiona przez sąd odsyłający w trzeciej kolejności i która dotyczy tego, jakie kryteria lub środki są proporcjonalne do tych celów związanych z interesem publicznym. Jeśli zaś chodzi o przepisy gminne przyjęte przez miasto Paryż, to w jakim zakresie udzielenie takiego zezwolenia może być uzależnione od spełnienia wymogu rekompensaty w postaci jednoczesnego przekształcenia w mieszkania lokali posiadających inną funkcję?
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
5.
Motyw 9 dyrektywy usługowej przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie wyłącznie do wymogów prawnych, które mają wpływ na podejmowanie i prowadzenie działalności usługowej. Nie ma zatem zastosowania do wymogów, takich jak przepisy ruchu drogowego, przepisy dotyczące użytkowania lub zagospodarowania terenu, planowania przestrzennego w środowisku miejskim i wiejskim, normy budowlane oraz sankcje administracyjne nakładane w przypadku niewypełnienia takich wymogów, które szczegółowo nie dotyczą działalności usługowej lub nie mają na nią szczególnego wpływu, ale które powinny być przestrzegane przez usługodawców w trakcie prowadzenia ich działalności gospodarczej w ten sam sposób jak przez osoby fizyczne działające prywatnie”.
6.
Motyw 27 stanowi:
„Niniejsza dyrektywa nie powinna obejmować usług społecznych w dziedzinie budownictwa socjalnego […]. Niniejsza dyrektywa nie powinna mieć wpływu na te usługi, gdyż są niezbędne do zagwarantowania podstawowych praw do godności i uczciwości ludzkiej oraz wyrażają zasady spójności i solidarności społecznej”.
7.
W art. 2 określono zakres zastosowania dyrektywy usługowej. Stanowi on, co następuje:
„1.   Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim.
2.   Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do następujących rodzajów działalności:
a)
usług o charakterze nieekonomicznym świadczonych w interesie ogólnym;
[…]
j)
usług społecznych świadczonych przez usługodawców upoważnionych do tego przez państwo lub organizacje charytatywne uznane za takie przez państwo, związane z budownictwem socjalnym, opieką nad dziećmi oraz pomocą rodzinom i osobom będącym stale lub tymczasowo w potrzebie;
[…]”.
8.
W art. 4 zdefiniowano szereg pojęć stosowanych w dyrektywie usługowej:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1)
»usługa« oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. 50 traktatu;
2)
»usługodawca« oznacza każdą osobę fizyczną będącą obywatelem państwa członkowskiego lub każdą osobę prawną, o której mowa w art. 48 traktatu, prowadzącą przedsiębiorstwo w państwie członkowskim, która oferuje lub świadczy usługę;
[…]
6)
»system zezwoleń« oznacza każdą procedurę, zgodnie z którą od usługodawcy lub usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub prowadzenia działalności usługowej;
7)
»wymóg« oznacza wszelkie zobowiązanie, zakaz, warunek lub ograniczenie przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich lub wynikające z orzecznictwa, praktyki administracyjnej lub zasad stosowanych przez zrzeszenia zawodowe, lub też wspólnych zasad stowarzyszeń zawodowych lub innych organizacji zawodowych, przyjętych w ramach korzystania przez nie z ich autonomii prawnej; zasady ustanowione na mocy układów zbiorowych wynegocjowanych przez partnerów społecznych nie są uznawane za wymogi w rozumieniu niniejszej dyrektywy;
8)
»nadrzędny interes publiczny« oznacza względy określone jako takie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i obejmuje: porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, ochronę publiczną, zdrowie publiczne, utrzymanie równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego, ochronę konsumentów, usługobiorców i pracowników, uczciwość w transakcjach handlowych, zwalczanie nadużyć, ochronę środowiska naturalnego i środowiska miejskiego, zdrowie zwierząt, własność intelektualną, ochronę narodowego dziedzictwa historycznego i artystycznego, cele polityki społecznej i kulturalnej;
[…]”.
9.
W art. 9 dyrektywy usługowej, który otwiera jej rozdział III poświęcony swobodzie przedsiębiorczości dla usługodawców, ustanowiono przepisy dotyczące systemów zezwoleń:
„1.   Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej od jakiegokolwiek systemu zezwoleń, chyba że spełnione są następujące warunki:
a)
system zezwoleń nie dyskryminuje danego usługodawcy;
b)
potrzeba wprowadzenia systemu zezwoleń jest uzasadniona nadrzędnym interesem publicznym;
c)
wyznaczonego celu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków, w szczególności z uwagi na fakt, iż kontrola następcza miałaby miejsce zbyt późno, by odnieść rzeczywisty skutek.
[…]”.
10.
W art. 10 dyrektywy usługowej określono warunki udzielenia zezwolenia:
„1.   Systemy zezwoleń opierają się na kryteriach, które wykluczają możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny.
2.   Kryteria określone w ust. 1 muszą być:
a)
niedyskryminacyjne;
b)
uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym;
c)
proporcjonalne do danego celu związanego z interesem publicznym;
d)
jasne i jednoznaczne;
e)
obiektywne;
f)
podane z wyprzedzeniem do publicznej wiadomości;
g)
przejrzyste i łatwo dostępne.
[…]
7.   Niniejszy artykuł nie narusza podziału kompetencji na szczeblu lokalnym lub regionalnym pomiędzy wydającymi zezwolenia organami państwa członkowskiego”.
11.
Artykuł 11 dyrektywy usługowej dotyczy okresu ważności zezwolenia.
„1.   Zezwolenie jest udzielane usługodawcy na czas nieokreślony, z wyjątkiem przypadków gdy:
a)
zezwolenie podlega automatycznemu odnowieniu lub też podlega jedynie obowiązkowi ciągłego spełniania wymogów;
b)
liczba dostępnych zezwoleń jest ograniczona nadrzędnym interesem publicznym;
lub
c)
ograniczony okres ważności zezwolenia jest uzasadniony nadrzędnym interesem publicznym.
[…]”.
12.
Artykuł 12 dyrektywy usługowej, zatytułowany „Wybór spośród kilku kandydatów”, dotyczy sytuacji, w których liczba dostępnych zezwoleń na prowadzenie danej działalności jest ograniczona. Artykuł 13 reguluje procedury udzielania zezwoleń. Z kolei w art. 14 i 15 dyrektywy usługowej ustanowiono, odpowiednio, wymogi zakazane i wymogi podlegające ocenie.
B.
Prawo francuskie
1. Kodeks turystyki
13.
Artykuł L. 324‑1-1 Code du tourisme (kodeksu turystyki) stanowi:
„Każda osoba, która oferuje wynajem umeblowanego lokalu turystycznego, niezależnie od tego, czy jest on sklasyfikowany w rozumieniu niniejszego kodeksu, ma obowiązek uprzednio dokonać zgłoszenia tego faktu merowi gminy, w której znajduje się ten lokal”.
2. Kodeks budownictwa i mieszkalnictwa
14.
Artykuł L. 631‑7 Code de la construction et de l’habitation (kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa) stanowi, że w gminach liczących ponad 200000 mieszkańców zmiana funkcji lokalu mieszkalnego jest, na warunkach określonych w art. L. 631‑7-1 tego kodeksu, uzależniona od uzyskania uprzedniego zezwolenia.
15.
Na mocy loi no 2014‑366 du 24 mars 2004 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ustawy nr 2014‑366 z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie dostępu do mieszkań i reformy urbanistycznej) dodano do art. L. 631‑7 kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa ostatni (szósty) akapit. Ma on następujące brzmienie: „Wielokrotny krótkoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania, stanowi zmianę funkcji w rozumieniu tych przepisów”.
16.
Artykuł L. 631‑7-1 kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa określa warunki uzyskania zezwolenia przewidzianego w art. L. 631‑7:
„Uprzednie zezwolenie na zmianę funkcji wydaje mer gminy, w której znajduje się nieruchomość […]. Jego wydanie może być uzależnione od rekompensaty w postaci jednoczesnego przekształcenia w mieszkania lokali posiadających inną funkcję.
Zezwolenie na zmianę funkcji udziela się danej osobie. Przestaje ono wywoływać skutki prawne w przypadku ostatecznego zakończenia, niezależnie od powodu, wykonywania działalności zawodowej przez posiadacza zezwolenia. Jednakże w przypadku, gdy wydanie zezwolenia było uzależnione od rekompensaty, zezwolenie jest związane z lokalem, a nie z osobą. Lokale zaoferowane w ramach rekompensaty są wskazane w zezwoleniu, które podlega opublikowaniu w rejestrze nieruchomości lub wpisowi do księgi wieczystej.
[…]
Do celów stosowania art. L. 631‑7 uchwała rady gminy określa warunki, na jakich wydawane są zezwolenia i ustalane są rekompensaty w danej dzielnicy lub, w stosownych przypadkach, w danym okręgu, w świetle celów zróżnicowania społecznego, zwłaszcza z uwzględnieniem charakterystyki rynków lokali mieszkalnych i konieczności uniknięcia zwiększenia niedoboru mieszkań. […]”.
17.
Rada gminy może również wprowadzić system zezwoleń tymczasowych na podstawie art. L. 631‑7-1 A tego kodeksu, który stanowi, że uchwała rady gminy może określać system zezwoleń tymczasowych na zmianę funkcji, umożliwiający osobie fizycznej krótkoterminowy wynajem lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania. W uchwale określa się warunki wydawania zezwoleń tymczasowych przez mera gminy, w której znajduje się nieruchomość. Uchwała określa również kryteria wydawania zezwoleń tymczasowych, które mogą dotyczyć okresu obowiązywania umów najmu, cech fizycznych lokalu, a także jego lokalizacji, zwłaszcza z uwzględnieniem charakterystyki rynków lokali mieszkalnych i konieczności uniknięcia zwiększenia niedoboru mieszkań. Kryteria te mogą się różnić w zależności od liczby zezwoleń udzielonych temu samemu właścicielowi.
18.
Zgodnie z art. L. 631‑7-1 A kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa zezwolenie na zmianę funkcji nie jest potrzebne, jeżeli lokal stanowi główne miejsce zamieszkania wynajmującego w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1989 r., czyli gdy mieszkanie jest zajmowane przez co najmniej osiem miesięcy w roku, z wyjątkiem nieobecności spowodowanych obowiązkami zawodowymi, względami zdrowotnymi lub działaniem siły wyższej, przez wynajmującego lub jego małżonka albo osobę pozostającą na jego utrzymaniu.
19.
Artykuł L. 651‑2 kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa przewiduje sankcje i środki mające zastosowanie w przypadku nieprzestrzegania tych przepisów:
„Kto narusza przepisy art. L. 631‑7 lub nie przestrzega warunków lub obowiązków nałożonych na mocy tego artykułu, podlega karze grzywny w wysokości 25000 EUR”.
3. Uchwała rady miasta Paryża określająca warunki wydawania zezwoleń i ustalania rekompensat
20.
Artykuł 2 Règlement municipal de la Ville de Paris fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations en application de la section 2 du chapitre 1er du titre III du livre IV du Code de la construction et de l’habitation (uchwały rady miasta Paryża określającej warunki wydawania zezwoleń i ustalania rekompensat) ma następujące brzmienie:
„I – Rekompensata polega na przekształceniu w mieszkania lokali posiadających w dniu 1 stycznia 1970 r. funkcję inną niż mieszkaniowa lub lokali, w odniesieniu do których wydano zezwolenie na wykonanie robót budowlanych w celu zmiany ich przeznaczenia po dniu 1 stycznia 1970 r. i które nie stanowiły dotychczas przedmiotu rekompensaty.
Lokale zaoferowane w ramach rekompensaty spełniają wszystkie poniższe warunki:
a)
składają się z jednostek mieszkaniowych i mają standard oraz powierzchnię odpowiadające lokalom, których funkcja ma ulec zmianie, przy czym badaniu w poszczególnych przypadkach podlega przydatność lokali do celów mieszkaniowych. Lokale zaoferowane w ramach rekompensaty spełniają normy przewidziane w dekrecie z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie zdefiniowania godnych warunków mieszkaniowych;
b)
znajdują się w tym samym okręgu co lokale mieszkalne, których funkcja ma ulec zmianie.
Powierzchnia jest obliczana zgodnie z art. R 111–2 kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa.
II – W strefach o wysokim poziomie intensywności rekompensaty, które wskazano w załączniku nr 1, lokale zaoferowane w ramach rekompensaty mają, w drodze odstępstwa od przepisów ust. I lit. a), dwukrotnie większą powierzchnię niż powierzchnia lokali, których dotyczy wniosek o zmianę funkcji, chyba że owe lokale są przekształcane w socjalne lokale mieszkalne na wynajem stanowiące przedmiot umowy zawieranej na podstawie art. L 351–2 kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa na okres co najmniej 20 lat.
W drodze odstępstwa od przepisów ust. I lit. b) socjalne lokale mieszkalne na wynajem stanowiące rekompensatę za przekształcone lokale w strefie o wysokim poziomie intensywności rekompensaty mogą się znajdować w dowolnej części owej strefy. Jeżeli jednak przekształcone lokale znajdują się w okręgu pierwszym, drugim, czwartym, piątym, szóstym, siódmym, ósmym lub dziewiątym, w których niedobór mieszkań jest, w stosunku do poziomu realizowanej działalności, szczególnie dotkliwy, maksymalnie 50% przekształcanej powierzchni może zostać poddane rekompensacie poza okręgiem, w którym ma dojść do przekształcenia.
Jak wynika z badań przeprowadzonych przez INSEE [narodowy instytut statystyki i badań ekonomicznych, Francja], okręgi te charakteryzują się wyższym niż średnia dla całego Paryża stosunkiem liczby miejsc pracy do liczby mieszkańców aktywnych zawodowo.
Jeżeli wszystkie jednostki zaoferowane w ramach rekompensaty mogą się znajdować poza okręgiem, w którym ma dojść do przekształcenia, liczba jednostek mieszkaniowych zaoferowanych w ramach rekompensaty ma przynajmniej być równa liczbie wycofywanych jednostek mieszkaniowych.
W przypadku przekształcania lokali i oferowania rekompensaty przez tego samego właściciela w obrębie pojedynczej jednostki własności, w związku z racjonalizacją przestrzeni życiowej w obrębie tej jednostki własności, minimalną powierzchnię wymaganą na potrzeby rekompensaty stanowi powierzchnia przekształcanych lokali”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
21.
Każda ze skarżących jest właścicielką jednopokojowego mieszkania w Paryżu.
22.
W 2015 r. służby miejskie miasta Paryża przeprowadziły dochodzenie w celu ustalenia, czy skarżące bez zezwolenia oddawały swoje mieszkania w krótkoterminowy najem umeblowanych lokali mieszkalnych na platformie Airbnb. Po zakończeniu tego dochodzenia Procureur de la République (prokurator republiki) złożył wniosek o zastosowanie środków tymczasowych przeciwko skarżącym. Tribunal de grande instance de Paris (sąd pierwszej instancji w Paryżu, Francja) zobowiązał skarżące do zapłaty grzywny i przywrócenia funkcji mieszkalnej nieruchomości. Miasto Paryż przystąpiło do sprawy w charakterze interwenienta.
23.
W dwóch dotyczących każdej ze skarżących wyrokach wydanych w postępowaniu apelacyjnym w dniach 19 maja 2017 r. i 15 czerwca 2017 r. Cour d’appel (sąd apelacyjny w Paryżu, Francja) potwierdził, że przedmiotowe mieszkania, których wynajem zaoferowano na platformie Airbnb, były, bez uprzedniego zezwolenia wydanego przez mera Paryża, przedmiotem krótkoterminowych wynajmów klientom zatrzymującym się przejazdem, z naruszeniem przepisów art. L. 631‑7 kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa. Cour d’appel (sąd apelacyjny w Paryżu, Francja) nakazał skarżącym, tj. Cali Apartments i HX, zapłatę grzywien w wysokości odpowiednio 15000 EUR i 25000 EUR. Wpływy z tytułu grzywien miały stanowić dochód miasta Paryża.
24.
Skarżące wniosły skargę kasacyjną do Cour de cassation (sądu kasacyjnego, Francja), który jest sądem odsyłającym. Zdaniem skarżących wyroki wydane w postępowaniu apelacyjnym naruszają zasadę pierwszeństwa prawa Unii, ponieważ Cour d’appel (sąd apelacyjny w Paryżu, Francja) nie wykazał, że uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym jest takie ograniczenie swobody świadczenia usług, do którego w istocie sprowadza się sporne uregulowanie. Ponadto Cour d’appel (sąd apelacyjny w Paryżu, Francja) nie wykazał, że wyznaczonego celu tego uregulowania nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków, jak wymaga tego art. 9 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy usługowej.
25.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sąd odsyłający skierował do Trybunału Sprawiedliwości następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy dyrektywa [usługowa], w świetle definicji jej przedmiotu i zakresu stosowania zawartej w art. 1 i art. 2 tej dyrektywy, ma zastosowanie do wielokrotnego krótkotrwałego [odpłatnego] wynajmu, nawet prowadzonego poza działalnością zawodową, umeblowanego lokalu mieszkalnego, który nie stanowi głównego miejsca zamieszkania wynajmującego, klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania, zwłaszcza w świetle pojęć usługodawcy i usług?
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie, czy uregulowanie krajowe, takie jak przewidziane w art. L. 631‑7 kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa, stanowi system udzielania zezwoleń na powyższą działalność w rozumieniu art. 9–13 dyrektywy [usługowej], czy jedynie wymóg podlegający przepisom art. 14 i 15?
W przypadku gdy zastosowanie znajdują art. 9–13 dyrektywy [usługowej]:
3)
Czy art. 9 [ust. 1] lit. b) tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że cel w postaci zwalczania problemu niedoboru mieszkań przeznaczonych na wynajem stanowi nadrzędny interes publiczny pozwalający uzasadnić przepis krajowy ustanawiający wymóg uzyskania, w niektórych obszarach geograficznych, zezwolenia na wielokrotny krótkoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania?
4)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, czy taki przepis jest proporcjonalny w stosunku do zamierzonego celu?
5)
Czy art. 10 ust. 2 lit. d) i e) dyrektywy stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który wymaga posiadania zezwolenia na »wielokrotny«, »krótkoterminowy« wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego »klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania«?
6)
Czy art. 10 ust. 2 lit. d)–g) dyrektywy stoi na przeszkodzie systemowi zezwoleń, w ramach którego warunki wydawania zezwoleń są określane w drodze uchwały rady gminy, w świetle celów zróżnicowania społecznego, zwłaszcza z uwzględnieniem charakterystyki rynków lokali mieszkalnych i konieczności uniknięcia zwiększenia niedoboru mieszkań?”.
26.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 18 grudnia 2018 r. sprawy C‑724/18 (dotycząca Cali Apartments) i C‑727/18 (dotycząca HX) zostały połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.
27.
Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez skarżące, miasto Paryż, rządy czeski i niemiecki, Irlandię, rządy grecki, rządy hiszpański, francuski, niderlandzki i polski oraz przez Komisję Europejską. Wszystkie te podmioty, z wyjątkiem rządu polskiego, uczestniczyły w rozprawie, która odbyła się w dniu 19 listopada 2019 r.
IV. Ocena
28.
W pytaniach pierwszym i drugim podniesiono kwestię tego, czy dyrektywa usługowa ma zastosowanie do rozpatrywanych spraw. O ile pytanie pierwsze dotyczy zakresu owej dyrektywy, o tyle poprzez pytanie drugie zmierza się do ustalenia, które konkretnie przepisy tej dyrektywy, spośród zawartych w jej rozdziale III uregulowań odnoszących się do „systemu zezwoleń” oraz do „wymogów”, stosuje się do rozpatrywanych spraw.
29.
Jeżeli uregulowanie wprowadzające wymóg uzyskania zezwolenia na krótkoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem stanowi „system zezwoleń”, to sąd odsyłający zwraca się o ustalenie, w kolejnych pytaniach od trzeciego do szóstego, czy ów system jest zgodny z przepisami dotyczącymi tego rodzaju systemów, zawartymi w art. 9 i 10 dyrektywy usługowej. W szczególności pytania trzecie i czwarte dotyczą względów uzasadniających analizowane uregulowanie i jego proporcjonalności. Z kolei poprzez pytania piąte i szóste sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy owo uregulowanie spełnia pozostałe warunki udzielenia zezwolenia, które są przewidziane w art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej.
30.
Struktura niniejszej opinii wpisuje się w logikę problemów prawnych zasygnalizowanych przez sąd odsyłający. W pierwszej kolejności zbadam, czy dyrektywa usługowa ma zastosowanie w niniejszych sprawach (sekcja A) oraz ustalę, które z jej przepisów mają w tym kontekście istotne znaczenie (sekcja B). Następnie przejdę do kwestii zgodności spornego systemu zezwoleń – i to zarówno w odniesieniu do jego ustanowienia, jak i jego konkretnych warunków – z poszczególnymi wymogami wynikającymi z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej (sekcja C).
31.
Przed rozpoczęciem tej analizy należy jednak ustalić, jaki dokładnie jest jej przedmiot. Czy należy jej dokonywać w świetle przepisów krajowych (przytoczonych powyżej w pkt 13–19 niniejszej opinii), uchwały rady miasta Paryża (pkt 20 powyżej), czy też w świetle obu tych uregulowań?
32.
Prawdą jest, że sąd odsyłający w swoich pytaniach nawiązuje wyłącznie do przepisów krajowych uzależniających wielokrotny krótkoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego od uzyskania zezwolenia wydawanego przez właściwy organ/mera (
4
). Te przepisy krajowe zakreślają jednak wyłącznie ogólne ramy mające zastosowanie do takich zezwoleń. Upoważniają one rady gminy do przyjmowania uchwał w celu ich rozwinięcia (
5
).
33.
Miasto Paryż w wykonaniu powierzonych mu kompetencji przyjęło zawarte w uchwale rady miasta przepisy szczególne określające warunki wydawania zezwoleń i ustalania rekompensat. W pewnym stopniu to właśnie przepisy gminne wypełniają konkretną treścią ogólne ramy krajowe. Przepisy gminne mają w kontekście francuskim istotne znaczenie również z tego względu, że wpływy z grzywien nakładanych z tytułu dokonywanego bez zezwolenia krótkoterminowego wynajmu umeblowanego lokalu mieszkalnego zdają się stanowić w całości dochód gminy, w której znajduje się taki lokal.
34.
W dyrektywie usługowej prawodawca Unii przynajmniej na dwa sposoby uznał znaczenie uwzględniania lokalnych ustaleń dotyczących właściwych organów zajmujących się wydawaniem zezwoleń. Po pierwsze, z samych ram analizy przeprowadzanej na podstawie art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej wynika wymóg badania konkretnych systemów zezwoleń, a zatem – w zależności od danego przypadku – systemów uściślonych przepisami lokalnymi i krajowymi (
6
). Po drugie, z art. 10 ust. 7 dyrektywy usługowej jasno wynika, że warunki udzielenia zezwolenia nie mogą naruszać podziału kompetencji na szczeblu lokalnym lub regionalnym pomiędzy wydającymi zezwolenia organami państwa członkowskiego.
35.
Podsumowując, system zezwoleń analizowany w niniejszej sprawie stanowi zbiór przepisów obowiązujących na szczeblu krajowym oraz gminnym. W ramach analizy zgodności takiego zbioru przepisów z prawem Unii należy zbadać całą jego treść, a nie tylko poszczególne warstwy. Ostatecznie każdy potencjalny usługodawca w Paryżu postrzegałby ów zbiór przepisów w taki właśnie sposób, gdyż zgodnie z logiką podlegałby on obu warstwom regulacyjnym, a nie tylko warstwie przepisów krajowych. Właśnie takie podejście przyjęto w niniejszej opinii.
A.
W przedmiocie zastosowania dyrektywy usługowej
36.
Czy dyrektywa usługowa ma zastosowanie do wielokrotnego krótkoterminowego odpłatnego wynajmu, w tym także prowadzonego poza działalnością zawodową, umeblowanego lokalu mieszkalnego, który nie stanowi głównego miejsca zamieszkania wynajmującego, klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania?
37.
Wszyscy uczestnicy postępowania, z wyjątkiem rządu niemieckiego i Irlandii, są zdania, że dyrektywa usługowa znajduje zastosowanie w niniejszych sprawach.
38.
Zdaniem rządu niemieckiego art. L. 631‑7 kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa nie reguluje żadnej usługi, lecz dotyczy zmiany funkcji lokalu mieszkalnego. Przepis ten ma zastosowanie nie tylko do usługodawców zamierzających oddawać swoje lokale w krótkoterminowy najem klientom zatrzymującym się przejazdem, lecz również do każdej osoby fizycznej pragnącej zmienić funkcję lokalu mieszkalnego. Taka zmiana funkcji może polegać na przykład na wykorzystywaniu lokalu jako mieszkań dla osób bezdomnych lub uchodźców. Motywy 9 i 27 oraz art. 2 ust. 2 lit. j) wyraźnie wyłączają takie rodzaje działalności z zakresu zastosowania dyrektywy. To samo tyczy się przepisów regulujących zmianę funkcji mającą na celu zapewnienie wystarczającego i przystępnego cenowo dostępu do mieszkań.
39.
Zdaniem Irlandii kodeks budownictwa i mieszkalnictwa zawiera przepisy regulujące zagospodarowanie i użytkowanie terenu, zwłaszcza nieruchomości mieszkalnych. Artykuł L. 631‑7 kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa ustanawia szczegółowe zasady dotyczące zmiany funkcji i mieszanego używania nieruchomości mieszkalnych. W świetle motywu 9 dyrektywy usługowej, zgodnie z którym nie stosuje się jej do wymogów prawnych takich jak „przepisy dotyczące użytkowania lub zagospodarowania terenu, planowania przestrzennego w środowisku miejskim i wiejskim [lub] normy budowlane”, owa dyrektywa nie znajduje zastosowania do materii regulowanej w art. L 631–7 kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa. Celem uregulowania francuskiego jest zwalczanie problemu niedoboru mieszkań na wynajem, co stanowi istotny cel polityki społecznej, w drodze efektywnej regulacji użytkowania terenu i planowania przestrzennego w środowisku miejskim, a nie wpływanie na możliwość podejmowania lub prowadzenia określonej działalności.
40.
Moim zdaniem usługa odpłatnego wynajmu krótkoterminowego stanowi usługę o wyraźnie gospodarczym charakterze. Uzyskanie zezwolenia na zmianę funkcji nieruchomości mieszkalnej stanowi po prostu wymóg wpływający na możliwość podejmowania działalności polegającej na świadczeniu takiej usługi.
41.
Ze względu na charakter analizowanej działalności jest raczej jasne, że nie znajdują do niej zastosowania żadne wyłączenia przewidziane w art. 2 ust. 2 i 3 dyrektywy usługowej.
42.
Artykuł 2 ust. 2 lit. j) dyrektywy usługowej, który wyłącza z jej zakresu usługi społeczne związane z budownictwem socjalnym i na który powołuje się rząd niemiecki, w sposób oczywisty nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Argument oparty na założeniu, że te same przepisy, których zobowiązany jest przestrzegać właściciel, aby móc używać nieruchomości do celów gospodarczych, mogą potencjalnie mieć zastosowanie w przypadku zmian funkcji nieruchomości polegających na przeznaczeniu jej do innych, niemających ekonomicznego charakteru celów takich jak budownictwo socjalne, jest – w świetle nienasuwających wątpliwości okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy – wysoce spekulatywny i nie wymaga szczegółowego rozważenia.
43.
Podobnie zresztą, z uwagi na dochodowość świadczonej usługi (
7
), analizowana działalność z pewnością nie może zostać uznana za usługę o charakterze nieekonomicznym świadczoną w interesie ogólnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy usługowej. W związku z tym owo wyłączenie również nie znajduje zastosowania.
44.
Wydaje się raczej, że oddawanie lokali mieszkalnych w najem, tak jak każda inna usługa turystyczna, miało w zamierzeniu wchodzić w zakres zastosowania dyrektywy. Choć w dyrektywie usługowej nie ma na ten temat żadnej wyraźnej wzmianki, to w jej motywie 33 przewidziano, że usługi dotyczące nieruchomości i usługi dla konsumentów, takie jak usługi turystyczne, również są objęte dyrektywą. Ponadto w opracowanym przez Komisję Europejską podręczniku wdrażania dyrektywy o usługach, który wprawdzie nie ma charakteru wiążącego (
8
), również potwierdzono, że działalność w zakresie wynajmu zalicza się do rodzajów działalności, które można uznać za usługi (
9
).
45.
Drugi przytoczony przez rząd niemiecki, a zwłaszcza przez Irlandię argument, który dotyczy motywu 9, zasługuje na głębszą refleksję. W owym motywie przewidziano, że „[n]iniejsza dyrektywa ma zastosowanie wyłącznie do wymogów prawnych, które mają wpływ na podejmowanie i prowadzenie działalności usługowej. Nie ma zatem zastosowania do wymogów, takich jak przepisy ruchu drogowego, przepisy dotyczące użytkowania lub zagospodarowania terenu, planowania przestrzennego w środowisku miejskim i wiejskim, normy budowlane oraz sankcje administracyjne nakładane w przypadku niewypełnienia takich wymogów, które szczegółowo nie dotyczą działalności usługowej lub nie mają na nią szczególnego wpływu, ale które powinny być przestrzegane przez usługodawców w trakcie prowadzenia ich działalności gospodarczej w ten sam sposób jak przez osoby fizyczne działające prywatnie”.
46.
Uważam za przydatne przytoczenie w tym miejscu treści całego motywu 9. Po lekturze całości owego motywu, w tym jego zdania pierwszego, a także drugiej części zdania drugiego, taje się jasne, dlaczego argumenty przytoczone przez Irlandię i rząd niemiecki nie są przekonujące.
47.
Po pierwsze, należy przypomnieć, że motyw 9 jest jedynie motywem (
10
). Dyrektywa usługowa nie zawiera żadnego odpowiadającego mu przepisu ustanawiającego wyłączenie grupowe podobne do tych przewidzianych w jej art. 2 ust. 2 i 3. Moim zdaniem motyw nie może sam w sobie, w braku odpowiadającego mu przepisu, wprowadzać nowego wyłączenia grupowego, które nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w części normatywnej aktu Unii (
11
).
48.
Po drugie, nawet jeśli w tym miejscu nie należałoby w ogóle zakończyć tych rozważań, przy czym moim zdaniem tak właśnie można i trzeba zrobić, wypada dodać, że w każdym razie przedmiotem motywu 9 jest co innego, niż wprowadzenie dziedzinowego wyłączenia z zakresu dyrektywy.
49.
W zdaniu pierwszym motywu 9 potwierdzono ogólną zasadę, zgodnie z którą dyrektywa ma zastosowanie do wymogów prawnych mających wpływ na podejmowanie działalności usługowej. Zatem wszelkie przepisy obowiązujące w dowolnej dziedzinie i uzależniające możliwość podjęcia danej działalności usługowej od spełnienia określonego warunku, w tym wymogi odnoszące się do zmiany funkcji nieruchomości, wchodzą w zakres dyrektywy. Jest jednak pewne zastrzeżenie: dyrektywę stosuje się „wyłącznie” do takich wymogów prawnych.
50.
Z tego też powodu zdanie drugie zaczyna się od słów „Nie ma zatem zastosowania do wymogów”, po których następuje przykładowe wyliczenie wprowadzone zwrotem „takich jak”. W owej części zdania drugiego w żaden sposób nie wprowadzono jednak dziedzinowych wyłączeń grupowych z zakresu dyrektywy, natomiast po prostu potwierdzono, że potencjalni usługodawcy nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującego systemu regulacyjnego z tego względu, iż zakłóca on ich nieograniczoną swobodę świadczenia usług. W związku z tym tacy usługodawcy nie mogą się domagać, aby stosowano wobec nich jakiś szczególny system regulacyjny, który byłby odmienny od systemu obowiązującego „osoby fizyczne działające prywatnie”, jak zapisano to w końcowej części motywu.
51.
Mówiąc prościej, w motywie 9 jedynie potwierdzono, że powszechnie obowiązujące przepisy, które szczegółowo nie dotyczą usług i które mają zastosowanie do wszystkich, tj. zarówno do osób fizycznych, jak i do usługodawców, pozostają nienaruszone przez dyrektywę usługową. To zapewnienie ma charakter przekrojowy i odnosi się kompleksowo do wszystkich dziedzin prawa (w tym do dziedzin objętych zakresem przepisów regulacyjnych). Dlatego też właśnie, co nakazuje również logika, wspomniane wyliczenie ma charakter jedynie przykładowy, zaczyna się od słów „takich jak” i może obejmować także inne dziedziny (
12
), takie jak na przykład normy środowiskowe czy przepisy dotyczące bezpieczeństwa żywności. Wreszcie to właśnie dlatego w żadnym z artykułów dyrektywy nie znajduje się przepis odzwierciedlający treść motywu 9 – motyw ten nie był w ogóle pomyślany jako wyłączający jakąkolwiek konkretną dziedzinę z zakresu dyrektywy. Służy on po prostu zapewnieniu, aby przepisy dyrektywy nie mogły być wykorzystywane do podważenia lub pozbawienia znaczenia jakiegokolwiek powszechnie obowiązującego w państwie członkowskim systemu regulacyjnego.
52.
Aby zilustrować przykładowy cel motywu 9, Komisja Europejska przedstawiła na rozprawie hipotetyczny scenariusz, w którym kierowca z państwa z ruchem prawostronnym zaskarża przepisy ruchu drogowego obowiązujące w państwie członkowskim z ruchem lewostronnym jako wymóg ograniczający możliwość podjęcia przez niego działalności usługowej w innym państwie członkowskim. Nie mam zamiaru wdawać się w tym miejscu w niewątpliwie pasjonującą dyskusję na temat tego, w jakim zakresie art. 56 TFUE czy też dyrektywa usługowa mogą rzeczywiście mieć zastosowanie do usług transportowych, jednak przyznaję, że ten przykład jest istotnie dość wymowny. Można także wyobrazić sobie szereg innych scenariuszy tego rodzaju, w tym takich, w których potencjalny usługodawca zaskarża plany zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, czy też takich, w których kwestionuje się procedurę składania deklaracji podatkowych, sposób prowadzenia rejestrów karnych lub ustanawiania norm środowiskowych dotyczących emisji i zanieczyszczeń itp. Przepisy krajowe stanowiące część każdego z tych powszechnie obowiązujących systemów regulacyjnych mogłyby zawsze być zaskarżane w oparciu o jeden i ten sam argument, zgodnie z którym sam fakt ich istnienia stanowi ograniczenie nieskrępowanej swobody świadczenia usług.
53.
Jak wskazano w motywie 9, chodzi właśnie o niedopuszczenie do takich sytuacji. Wspólnym mianownikiem wszystkich przywołanych powyżej przykładów jest ich oddalenie przyczynowe i drugorzędny charakter. Przepisy regulujące działalność usługową (lub jej podejmowanie) wchodzą w zakres zastosowania dyrektywy, natomiast przepisy powszechnie obowiązujące, które nie wprowadzają żadnego rozróżnienia pomiędzy usługodawcami a innymi osobami fizycznymi, nie są objęte tym zakresem. Jak zostało to potwierdzone w motywie 9 zdanie pierwsze, wymogi prawne odnoszące się do warunków podejmowania działalności usługowej są wyraźnie włączone [w zakres zastosowania dyrektywy], niezależnie od tego, do jakiej dziedziny prawa należą.
54.
Ten tok rozumowania różni się bardzo wyraźnie od argumentów podnoszonych przez Irlandię i rząd niemiecki: ci uczestnicy postępowania zasadniczo utrzymują bowiem, że fragment „przepisy dotyczące użytkowania lub zagospodarowania terenu, planowania przestrzennego w środowisku miejskim i wiejskim” należy traktować jak kolejne wyłączenie grupowe z zakresu dyrektywy. W związku z tym żadne przepisy krajowe dotyczące użytkowania terenu lub planowania przestrzennego nie mogłyby w ogóle być objęte zakresem zastosowania dyrektywy. Tak nie jest i nie może być.
55.
Po trzecie, w podobnym duchu – co się tyczy kwestii owego przewidzianego w motywie 9 odmiennego podejścia do przepisów dotyczących nieruchomości w zależności od tego, czy szczegółowo dotyczą one podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej bądź mają szczególny wpływ na jej podejmowanie lub prowadzenie – Trybunał wypowiedział się już w wyroku Visser. (
13
)
56.
Sprawa, w której wydano wyrok Visser, dotyczyła zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego przepisów zabraniających prowadzenia handlu detalicznego towarami niebędącymi towarami o dużych gabarytach na obszarach położonych poza strefą śródmiejską pewnej niderlandzkiej gminy. W tym kontekście w ramach badania owego planu zagospodarowania przestrzennego Trybunał skupił się na rozpatrywanej działalności gospodarczej, a nie na charakterze samego planu jako środka mającego związek z planowaniem przestrzennym w środowisku miejskim i użytkowaniem terenu. Trybunał zauważył w szczególności, że „rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy, choć mają na celu […] utrzymanie statusu strefy śródmiejskiej [owej] gminy […] oraz uniknięcie powstawania pustostanów w śródmieściu w ramach polityki zagospodarowania terenu, to mają jednak konkretnie na celu ustalenie obszarów, na których mogą mieścić się określone rodzaje handlu detalicznego” (
14
). Trybunał doszedł na tej podstawie do wniosku, że owe przepisy są skierowane wyłącznie do osób, które rozważają prowadzenie działalności na tych obszarach, natomiast nie dotyczą osób działających prywatnie.
57.
Ze wskazanego wyroku wynika, że – w przypadku przepisów dotyczących nieruchomości – jeżeli nieruchomość jest wykorzystywana dla osiągnięcia zysku, Trybunał rozróżnia między konkretnym przedmiotem i ogólnym celem rozpatrywanego uregulowania. Okoliczność, że (główny) cel uregulowania ma związek przede wszystkim z planowaniem przestrzennym w środowisku miejskim, nie stoi na przeszkodzie temu, aby owo uregulowanie było objęte zakresem zastosowania dyrektywy usługowej, jeżeli jego konkretnym przedmiotem jest działalność gospodarcza. Zgodnie z motywem 9 dyrektywa usługowa ma zastosowanie do przepisów, które szczegółowo dotyczą podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej lub mają szczególny wpływ na jej podejmowanie lub prowadzenie (
15
).
58.
Z wyroku Visser jasno wynika zatem, że uregulowania dotyczące używania nieruchomości wchodzą w zakres dyrektywy usługowej, o ile dotykają one materii związanej z działalnością gospodarczą, a przez to wywierają wpływ na dostęp do rynku usług lub prowadzenie działalności usługowej (
16
).
59.
W niniejszych sprawach, podobnie jak w sprawie Visser, analizowane uregulowanie również ma dwojaki charakter. Stanowi ono element zbioru przepisów uzależniających „zmianę funkcji” nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkaniowe od uzyskania zezwolenia, co sugeruje bliski związek z problematyką użytkowania terenu lub planowania przestrzennego w środowisku miejskim. Przepisy te mają jednak również zasadnicze znaczenie dla podejmowania i prowadzenia konkretnej działalności usługowej.
60.
Wreszcie po czwarte, niniejsza sprawa ma pewien szczególny rys odróżniający ją od sprawy, w której wydano wyrok Visser, i który być może unaocznia – choć w nieco inny sposób – wątpliwości wyrażane przez rząd niemiecki i Irlandię. W sprawie Visser rozpatrywane przepisy były wprawdzie stosowane bez żadnych rozróżnień, jednak można by powiedzieć, że – ze względu na swój charakter – były one skierowane do pewnej szczególnej grupy usługodawców. Analizowany plan zagospodarowania przestrzennego odnosił się w istocie do działalności gospodarczej, która według wszelkich racjonalnych założeń mogła być prowadzona wyłącznie przez szczególną, określoną grupę usługodawców.
61.
W niniejszej sprawie jednak nie istnieje natomiast – w przeciwieństwie do sprawy Visser – żadna wyraźna grupa (zawodowych) usługodawców. Nie da się także jednoznacznie zdefiniować żadnej grupy usługobiorców. Obie strony występują w charakterze podmiotów nieprowadzących działalności zawodowej.
62.
W tym względzie zgodziłbym się ze stwierdzeniem, że przepisy dotyczące zmiany funkcji nieruchomości w pewnym sensie stosuje się bez rozróżnienia do każdego przypadku zmiany funkcji nieruchomości, a nie tylko do przypadku krótkoterminowego wynajmu umeblowanego lokalu mieszkalnego. Częściowo wynika to jednak z samej natury gospodarki wymiany (peer-to-peer), w której zatarciu uległa granica oddzielająca od siebie usługodawców prowadzących działalność zawodową i usługodawców nieprowadzących takiej działalności (
17
). W takim otoczeniu często zdarza się, że każda tego rodzaju działalność może w istocie być regulowana jedynie przepisami powszechnie obowiązującymi. Innymi słowy, jeśli każdy jest usługodawcą, to kryterium, zgodnie z którym jedynymi przepisami wchodzącymi w zakres zastosowania dyrektywy są przepisy dotyczące konkretnie działalności usługowej (a nie przepisy mające zastosowanie do wszystkich innych osób fizycznych działających prywatnie) przestaje w dużej mierze mieć walor rozróżniający.
63.
Podsumowując, wystarczające jest, aby przepisy powszechnie obowiązujące, niezależnie od ich charakteru, dotyczyły świadczenia konkretnej usługi lub miały wpływ na jej świadczenie, co z powrotem kieruje nas do owego zasadniczego stwierdzenia zawartego w motywie 9 zdanie pierwsze. Wyraźnie widać, że tak jest właśnie w rozpatrywanym przypadku, w którym prawodawca krajowy postanowił, iż podstawowym wymogiem, jaki należy spełnić, aby móc rozpocząć świadczenie pewnej usługi o niewątpliwie ekonomicznym charakterze, tj. krótkoterminowego wynajmu umeblowanego lokalu mieszkalnego, jest wymóg uzyskania zezwolenia na zmianę funkcji nieruchomości. Według mnie wszelkie uregulowania krajowe tego rodzaju wyraźnie wchodzą zatem w zakres zastosowania dyrektywy usługowej.
B.
W przedmiocie odnośnych przepisów dyrektywy usługowej
1. System zezwoleń czy wymóg?
64.
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, które przepisy rozdziału III dyrektywy usługowej powinny znaleźć zastosowanie w postępowaniu głównym: czy są to zawarte w jego sekcji 1 (art. 9–13) przepisy o zezwoleniach, które dotyczą systemów zezwoleń i stosownych warunków, czy też zawarte w jego sekcji 2 (art. 14 i 15) przepisy o wymogach zakazanych lub wymogach podlegających ocenie?
65.
W art. 4 pkt 6 dyrektywy usługowej system zezwoleń zdefiniowano jako „każdą procedurę, zgodnie z którą od usługodawcy lub usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub prowadzenia działalności usługowej”.
66.
Zgodnie z jej art. 4 pkt 7 wymóg oznacza „wszelkie zobowiązanie, zakaz, warunek lub ograniczenie przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich lub wynikające z orzecznictwa, praktyki administracyjnej lub zasad stosowanych przez zrzeszenia zawodowe, lub też wspólnych zasad stowarzyszeń zawodowych lub innych organizacji zawodowych”.
67.
Systemy zezwoleń i wymogi wprowadzane przez państwa członkowskie łączy to, że – co do zasady – są one zakazane zarówno przez dyrektywę usługową, jak i przez traktaty (
18
), ponieważ owe systemy i wymogi uważa się za ograniczające podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej. Różnią się one natomiast od siebie pod względem charakteru wprowadzanych ograniczeń.
68.
System zezwoleń może się wiązać z wydawaniem ex ante wnioskodawcy indywidualnej decyzji w formie – jak ujął to Trybunał w wyroku Visser – „oficjalnej decyzji uzyskanej w wyniku czynności, które w tym celu [prowadzenia działalności gospodarczej] musieli podjąć ci usługodawcy” (
19
). Może to na przykład być zezwolenie, o wydanie którego ubiega się osoba zamierzająca przewozić pasażerów drogą wodną lub prowadzić dom publiczny z witryną okienną (
20
); koncesja przyznawana przez organy publiczne na majątek przeznaczony na cele turystyczno-rekreacyjne (
21
); zezwolenie na składowanie wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do sprzedaży detalicznej (
22
), czy też uprawnienie do nadawania pewnych stopni akademickich (
23
).
69.
Z kolei istnienie wymogu nie pociąga za sobą konieczności wydawania ex ante indywidualnej decyzji o przyznaniu prawa podmiotowego. Wymóg stanowi uregulowanie o charakterze ogólnym i bezosobowym, które obowiązuje i ma zastosowanie w stosunku do wszystkich usługodawców, niezależnie od działań bądź czynności podjętych w celu uzyskania określonego rodzaju wnioskowanej decyzji indywidualnej zezwalającej na podjęcie planowanej działalności. Może więc na przykład chodzić, tak jak w wyroku Visser, o zawarty w przyjętym przez radę gminy miejskiej planie zagospodarowania przestrzennego zakaz prowadzenia działalności polegającej na detalicznym handlu towarami na określonym obszarze owej gminy (
24
), czy też o każde ogólne uregulowanie lub ograniczenie mające zastosowanie ex lege do danego rodzaju działalności usługowej.
70.
Jeśli chodzi o rozpatrywane sprawy, to na wstępie należy podkreślić, że rozdział III dyrektywy usługowej, który zawiera przepisy o systemach zezwoleń i odnośnych wymogach, ma zastosowanie do okoliczności faktycznych analizowanych w postępowaniu głównym pomimo braku elementu transgranicznego. W istocie zdaniem Trybunału przepisy rozdziału III znajdują również zastosowanie w sytuacjach o charakterze wyłącznie wewnętrznym (
25
).
71.
Co się zaś tyczy konkretnych przepisów rozdziału III, które mają zastosowanie w niniejszych sprawach, raczej nie ulega wątpliwości, że analizowane uregulowania stanowią system zezwoleń, a nie wymóg. Właściciele nieruchomości, którzy zamierzają oddać w krótkoterminowy wynajem swój umeblowany lokal mieszkalny, muszą na drodze administracyjnej zwrócić się o wydanie przez mera, po spełnieniu szeregu warunków, formalnego zezwolenia administracyjnego. Na mocy owego zezwolenia mogą oni oddać w najem swój lokal na rynku krótkoterminowych wynajmów umeblowanych lokali mieszkalnych, czyli – innymi słowy – wykonywać działalność usługową.
72.
W związku z tym uregulowanie krajowe, wraz z wdrażającą je uchwałą rady miasta, stanowi system zezwoleń w rozumieniu art. 4 pkt 6 dyrektywy usługowej. Z powyższego wynika, że niniejsze sprawy należy zbadać w świetle przepisów o zezwoleniach zawartych w rozdziale III sekcja 1, a zwłaszcza w art. 9 i 10 dyrektywy.
2. Artykuły 9 i 10 jako ramy analizy
73.
Pytania trzecie i czwarte dotyczą art. 9 ust. 1, natomiast pytania piąte i szóste odnoszą się do art. 10 ust. 2. Aby odpowiedzieć na te pytania, należy ustalić zakres stosowania art. 9 i 10, a także określić związek pomiędzy tymi przepisami.
74.
Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy usługowej zakazuje państwom członkowskim uzależniania możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej od jakiegokolwiek systemu zezwoleń, chyba że spełnione są następujące warunki: a) system zezwoleń nie dyskryminuje danego usługodawcy; b) potrzeba wprowadzenia systemu zezwoleń jest uzasadniona nadrzędnym interesem publicznym; c) wyznaczonego celu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków.
75.
Z kolei art. 10 ust. 2 określa kryteria, na jakich mają się opierać systemy zezwoleń, tak aby wykluczyć możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny. Takie kryteria muszą być: a) niedyskryminacyjne, b) uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, c) proporcjonalne do danego celu związanego z interesem publicznym, d) jasne i jednoznaczne, e) obiektywne, f) podane z wyprzedzeniem do publicznej wiadomości oraz g) przejrzyste i łatwo dostępne.
76.
Wśród uczestników postępowania przed Trybunałem, którzy w sposób wyraźny ustosunkowali się do kwestii zakresu stosowania art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej, zarysowały się następujące stanowiska: rządy niemiecki, hiszpański i francuski utrzymują zasadniczo, że art. 10 ma zastosowanie na szczeblu gminnym (uchwała rady miasta), natomiast nie ma zastosowania do przepisów krajowych upoważniających do przyjmowania środków na szczeblu gminnym. Zatem w świetle kryteriów ustanowionych w art. 10 ust. 2 należy badać jedynie akty przyjmowane na szczeblu gminnym.
77.
Zdaniem Irlandii i Komisji, o ile art. 9 dotyczy zgodności z prawem systemu zezwoleń, o tyle art. 10 odnosi się do warunków, jakie muszą być spełnione, aby możliwe było uzyskanie takiego zezwolenia w ramach systemu zezwoleń, który sam w sobie jest uzasadniony (a tym samym do stosowania tego systemu w indywidualnych przypadkach). Z uwagi na fakt, że skarżące nie złożyły w toku postępowania głównego wniosków o udzielenie zezwolenia, art. 10 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanych sporów.
78.
Z kolei rząd niderlandzki utrzymuje, że art. 9 ma zastosowanie do samego systemu zezwoleń, natomiast art. 10 dotyczy poszczególnych, zwykle obowiązujących na szczeblu lokalnym, warunków udzielania zezwoleń. Skoro jednak w obu tych przepisach przewidziano warunki udzielenia zezwolenia, to zarówno uregulowanie krajowe, jak i uchwałę rady miasta, należy oceniać przez pryzmat art. 10.
79.
Przypuszczam, że niepewność co do tych kwestii częściowo wynika z faktu, iż – jak już wspomniano powyżej – kompetencja do przyjmowania przepisów jest rozdzielona między dwa szczeble władzy, zaś pytania sądu krajowego, w których przywołano szereg przepisów dyrektywy usługowej, odnoszą się wyłącznie do uregulowań należących do warstwy krajowej (
26
).
80.
Ponadto należy zauważyć, że art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej rzeczywiście w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Przyznaję, że choć możliwe jest dostrzeżenie między owymi dwoma artykułami pewnej abstrakcyjnej i pojęciowej różnicy, to jednak przy bardziej dogłębnej analizie, a zwłaszcza przy odrębnym badaniu poszczególnych kryteriów lub warunków systemu zezwoleń, granica pomiędzy nimi ulega pewnemu zatarciu.
81.
Niemniej jednak, mając na uwadze wszystkie te zastrzeżenia, skłaniałbym się ku założeniu, że art. 9 reguluje odmienny etap procesu udzielania zezwoleń aniżeli art. 10. Artykuł 9 dotyczy kwestii tego, czy system zezwoleń można rzeczywiście wprowadzić dla danego rodzaju usługi (
27
). Artykuł 10 idzie już natomiast o jeden krok dalej. Po ustaleniu, że przesłanki z art. 9 są spełnione, i po stwierdzeniu, iż rzeczywiście istnieje potrzeba wprowadzenia systemu zezwoleń, należy przejść do przewidzianych w art. 10 konkretnych kryteriów, jakie muszą spełniać poszczególne systemy zezwoleń. W art. 10 wyraźnie wskazano, że system zezwoleń należy opracować w taki sposób, aby spełniał on wszystkie siedem kryteriów wymienionych w jego ustępie 2 (
28
). Okoliczność, że „systemy zezwoleń opierają się na kryteriach”, potwierdza, iż art. 10 odnosi się przede wszystkim do konkretnego kształtu systemów zezwoleń. Zgodnie z wymogiem ustanowionym w art. 10 ust. 1 systemy te muszą być zorganizowane na wyższym szczeblu w taki sposób, aby właściwe organy, przy podejmowaniu na niższym szczeblu decyzji w sprawie poszczególnych wniosków o wydanie zezwolenia, nie mogły korzystać z przyznanego im uznania w sposób arbitralny.
82.
W skrócie, pytanie, które wynika z art. 9, brzmi: „Czy system zezwoleń dla tego rodzaju działalności usługowej jest w ogóle potrzebny?”. Natomiast pytanie, które wynika z art. 10, brzmi: „Jakie kryteria i warunki są zawarte w takim systemie zezwoleń?”.
83.
Mając na uwadze ów „podział zadań” pomiędzy tymi dwoma artykułami, kwestia źródła przepisów (szczebel krajowy, regionalny lub lokalny) nie ma żadnego znaczenia. W praktyce prawdopodobne jest, że – w przypadku przepisów obowiązujących w państwach członkowskich – organy wyższego szczebla będą określały ogólne ramy (co w pierwszej kolejności obejmować będzie również stwierdzenie, iż istnieje konieczność wprowadzenia systemu zezwoleń), natomiast organy niższego lub lokalnego szczebla będą odpowiedzialne za doprecyzowanie szczegółów lub dostosowanie ich do lokalnej specyfiki (co obejmować będzie również szczegółowe lub dodatkowe warunki mające zastosowanie do systemów zezwoleń).
84.
Taki podział zadań jest logiczny. Jest on jednak przy tym także w całości uzależniony od okoliczności. Nie da się całkowicie wykluczyć, że art. 9 może mieć zastosowanie do przepisów lokalnych, zaś art. 10 – do przepisów krajowych (
29
). Kluczowe znaczenie ma w tym względzie treść uregulowania, a nie jego źródło.
85.
W kontekście niniejszej sprawy kwestię tego, czy w ogóle istnieje potrzeba wprowadzenia systemu zezwoleń, należy zbadać w świetle trzech warunków wskazanych w art. 9 ust. 1. Szczególne warunki, na jakich tego rodzaju zezwolenia mają być udzielane, w tym zwłaszcza ustanowiony przez miasto Paryż wymóg rekompensaty, należy natomiast oceniać przez pryzmat kryteriów z art. 10 ust. 2.
C.
W przedmiocie zgodności systemu zezwoleń z dyrektywą usługową
86.
W niniejszej sekcji przeanalizuję nadrzędne interesy publiczne przywołane jako względy uzasadniające wprowadzenie systemu zezwoleń (część pierwsza), po czym przejdę do kluczowej kwestii proporcjonalności (część druga). Rozważania w jej ramach zakończę natomiast kilkoma uwagami na temat innych warunków, jakie systemy zezwoleń muszą spełniać w świetle art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej (część trzecia).
87.
Na samym początku warto jest jednak przypomnieć ogólny kontekst niniejszych spraw. W tym względzie szczególnie istotne są dwa prawa ustanowione w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”), mianowicie wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 16) i prawo własności (art. 17).
88.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ochrona wynikająca z art. 16 karty praw podstawowych obejmuje wolność prowadzenia działalności gospodarczej i handlowej (
30
). Wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie jest jednak uprawnieniem bezwzględnym, lecz powinna być rozpatrywana w świetle swojej funkcji społecznej (
31
). Dlatego też wolność prowadzenia działalności gospodarczej może podlegać różnorodnym ingerencjom władz publicznych, które mają prawo ustanowić w interesie ogólnym ograniczenia w korzystaniu z tej wolności. Ogólnie rzecz biorąc, zgodnie z art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności chronionych na mocy karty muszą być przewidziane w ustawie i nie mogą naruszać istoty owych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności muszą one być konieczne i rzeczywiście odpowiadać celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub wynikać z potrzeby ochrony praw i wolności innych osób (
32
).
89.
Artykuł 17 karty praw podstawowych stanowi normę przyznającą uprawnienia jednostkom (
33
). Zagwarantowane w tym postanowieniu prawo własności także nie jest jednak prerogatywą absolutną, a korzystanie z niego może być przedmiotem ograniczeń uzasadnionych celami związanymi z interesem ogólnym, do których dąży Unia (
34
).
90.
Zgodnie z art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych przy dokonywaniu wykładni art. 17 należy uwzględnić, jako ustanawiające próg minimalnej ochrony, orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) w przedmiocie art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”) (
35
).
91.
W tym względzie art. 1 akapit drugi protokołu dodatkowego nr 1 do EKPC upoważnia państwa do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Jest tak w szczególności w dziedzinie mieszkalnictwa, która stanowi centralną kwestię polityki społecznej i gospodarczej. Zdaniem ETPC realizacja polityki w takiej dziedzinie wymaga przyznania prawodawcy szerokiego zakresu swobodnego uznania zarówno w odniesieniu do ustalenia istnienia problemu o powszechnej doniosłości uzasadniającego zastosowanie środków regulacyjnych, jak i do wyboru szczegółowych zasad dotyczących sposobu wdrożenia takich środków. Ingerencja musi jednak zmierzać do osiągnięcia sprawiedliwej równowagi pomiędzy wymogami interesu ogólnego społeczeństwa a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Okoliczność, że mogą istnieć rozwiązania alternatywne, sama w sobie nie sprawia, iż zaskarżone uregulowanie jest nieuzasadnione. Takie uregulowanie nie może jednak nakładać na właścicieli niewspółmiernego lub nadmiernego ciężaru sprawiającego, że owo uregulowanie wykraczałoby poza przyznany państwu zakres swobodnego uznania (
36
).
92.
Pragnę zwrócić uwagę na trzy kwestie, które moim zdaniem mają kluczowe znaczenie dla całej analizy zgodności, i to zarówno w odniesieniu do ustalenia nadrzędnego interesu publicznego, jak i (w szczególności) w odniesieniu do badania proporcjonalności.
93.
Po pierwsze, ani wolność prowadzenia działalności gospodarczej, ani prawo własności – mimo że są oceniane, ze względu na strukturę spraw wniesionych do Trybunału, z perspektywy dyrektywy usługowej i swobody przedsiębiorczości – nie mają charakteru bezwzględnego. Jest wprost przeciwnie: oba te uprawnienia mogą podlegać ograniczeniom. W szczególności w przytoczonym już orzecznictwie strasburskim widać bardzo zdroworozsądkowe podejście przejawiające się w szczególnie łagodnym traktowaniu środków krajowych dotyczących wyłącznie uregulowania sposobu korzystania z własności (nieruchomości). Innymi słowy, o ile uregulowanie sposobu korzystania nie stanowi na tyle poważnego ograniczenia, że de facto jest równoznaczne z wywłaszczeniem lub ukrytym obniżeniem wartości dopuszczalne są nawet znaczne ograniczenia tych uprawnień.
94.
Po drugie, taki wniosek ma swoje konsekwencje dla stopnia dogłębności badania. Moim zdaniem na obu etapach, tj. przy ustalaniu nadrzędnego interesu publicznego związanego z porządkiem publicznym oraz, w szczególności, przy badaniu proporcjonalności, można sobie wyobrazić cały szereg różnych rozwiązań. Wcale nie musi być tak, że jedynym proporcjonalnym rozwiązaniem jest to najmniej uciążliwe dla danego właściciela; kwestia ta stanowi tylko jeden z czynników uwzględnianych w ramach dość skomplikowanego równania. Zgodne z zasadą proporcjonalności jest bowiem nie jedno rozwiązanie, lecz raczej cały ciąg wyobrażalnych rozwiązań: mówimy tu nie o jednym jedynym środku, lecz bardziej o sferze możliwych rozwiązań obejmujących szereg środków, z których wszystkie można uznać za proporcjonalne.
95.
Po trzecie, na złożoność sytuacji wpływa także wymóg zapewnienia ogólnej równowagi w przypadkach, w których wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie jest ograniczona dla wszystkich w ten sam sposób, ze względu na interes społeczny lub wspólnotowy. W takim scenariuszu niektórym osobom zezwala się na swobodne prowadzenie wybranej działalności gospodarczej, a innym – nie. Prawa i interesy potencjalnych usługodawców świadczących konkretne usługi są wyważane nie tylko względem wspólnotowych interesów społecznych, lecz również – horyzontalnie – względem dokładnie tych samych praw przysługujących innym osobom (są one także potencjalnie ograniczane przez owe interesy i prawa). Swoboda świadczenia usług przez daną osobę konkuruje zatem z interesami innych osób chcących świadczyć dokładnie tę samą usługę. W świecie, w którym zasoby, możliwości i zezwolenia stanowią rzadkie dobra, ceną za wydanie zezwolenia jednej osobie może być często odmowa wydania takiego zezwolenia jej sąsiadowi.
1. Nadrzędny interes publiczny
96.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy usługowej potrzeba wprowadzenia systemu zezwoleń musi być uzasadniona nadrzędnym interesem publicznym. W art. 10 ust. 2 lit. b) ustanowiono wymóg przewidujący, że kryteria, na jakich opierają się systemy zezwoleń, same muszą być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym. Z uwagi na fakt, że brzmienie obu przepisów jest w tym konkretnym aspekcie identyczne, uważam iż kwestię istnienia dopuszczalnego interesu publicznego można oceniać łącznie w odniesieniu do obydwu celów: potrzeby wprowadzenia systemu zezwoleń (art. 9) i badania kryteriów, na jakich opiera się ów system (art. 10).
97.
Skarżące uważają, że brak jest nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego analizowane przepisy. Pozostali uczestnicy postępowania przed Trybunałem wskazali kilka możliwych względów uzasadniających, takich mianowicie jak zwalczanie problemu niedoboru mieszkań, zapewnienie wystarczającego i przystępnego cenowo dostępu do mieszkań, polityka w dziedzinie budownictwa socjalnego, ochrona środowiska miejskiego, zwalczanie presji rynku nieruchomości, ochrona konsumentów, skuteczność kontroli podatkowych, uczciwy handel i ochrona osób korzystających z usług mieszkaniowych.
98.
Zdaniem miasta Paryża i rządu francuskiego głównym celem spornych przepisów jest zwalczanie problemu niedoboru mieszkań (oraz będących jego następstwem podwyżek cen) w pewnych (zazwyczaj atrakcyjnych turystycznie) lokalizacjach, który to problem – przynajmniej częściowo – wynika z faktu, że właściciele wolą oddawać swoje lokale mieszkalne w najem krótko- aniżeli długoterminowy (
37
).
99.
Nie przesądzając w żaden sposób o zasadności innych celów wskazanych w kontekście niniejszego postępowania ani ich nie pomijając, nie mam wątpliwości co do tego, że – z jednej strony – zwalczanie strukturalnego problemu niedoboru mieszkań oraz – z drugiej strony – ochrona środowiska miejskiego w istocie mogą być powoływane, łącznie lub oddzielnie, jako względy uzasadniające zarówno ustanowienie systemu zezwoleń [art. 9 ust. 1 lit. b)], jak i jego konkretny kształt oraz warunki [art. 10 ust. 2 lit. b)].
100.
W art. 4 pkt 8 dyrektywy usługowej wyraźnie uznano, że ochrona środowiska miejskiego i cele polityki społecznej stanowią nadrzędny interes publiczny. Względy te są sformułowane w sposób na tyle szeroki, że z pewnością mogą obejmować bardziej szczegółowe cele wchodzące w ich zakres.
101.
Ponadto w motywie 40 dyrektywy usługowej wyjaśniono, że pojęcie „nadrzędnego interesu publicznego” zostało ukształtowane przez Trybunał i „może […] podlegać dalszej ewolucji”. W tym kontekście, choć wszakże w dziedzinie swobodnego przepływu kapitału, Trybunał dopuścił szereg możliwych względów uzasadniających, które są istotne z punktu widzenia rozstrzyganych sporów. W szczególności przyznał on wyraźnie, że względy takie mogą dotyczyć polityki mieszkaniowej prowadzonej w imię celów związanych ze zwalczaniem różnego rodzaju presji rynku nieruchomości (
38
). Trybunał dopuszcza też wymogi mające na celu zapewnienie pewnym kategoriom miejscowej ludności lub osobom niezamożnym wystarczającej oferty mieszkaniowej (
39
), jak również przepisy krajowe mające na celu utrzymanie jakości życia w centrum miasta w interesie właściwego zagospodarowania terenu (
40
). Ponadto Trybunał brał także pod uwagę „szczególne cechy charakteryzujące rynek krajowy będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, takie jak niedobór mieszkań i szczególnie wysokie zagęszczenie ludności” (
41
).
102.
Okoliczność, że w orzecznictwie Trybunału w wystarczającym stopniu potwierdzono uzasadniony charakter celów polegających na zwalczaniu strukturalnego problemu niedoboru mieszkań i ochronie środowiska miejskiego, nie powinna odwracać uwagi od faktu, iż oba te cele są również uzasadnione niezależnie od istnienia takiego orzecznictwa. Jak już wskazano, kategoria „nadrzędnego interesu publicznego”, podobnie jak każda inna kategoria „uzasadnionych celów”, nie ma charakteru niezmiennego i zamkniętego. W kontekście dyrektywy usługowej jest jasne, że art. 4 pkt 8 zawiera jedynie przykładowe wyliczenie, które rozpoczyna się od słowa „obejmuje”.
103.
Podsumowując, zwalczanie problemu niedoboru mieszkań i dążenie do zapewnienia wystarczającego i przystępnego cenowo dostępu do mieszkań (na długoterminowy wynajem) (zwłaszcza w miastach przyciągających dużą liczbę turystów), a także ochrona środowiska miejskiego, stanowią słuszne względy uzasadniające wprowadzenie systemów zezwoleń opartych w szerokim ujęciu na polityce społecznej. Takie względy mogą być również powoływane dla uzasadnienia kryteriów, na jakich opiera się system zezwoleń.
104.
Z uwagi jednak na fakt, że tak rząd francuski, jak i miasto Paryż przywołały w pierwszej kolejności cel polegający na zwalczaniu problemu niedoboru mieszkań (na wynajem długoterminowy) w określonych obszarach zarówno w odniesieniu do potrzeby wprowadzenia samego systemu zezwoleń, jak i do określenia jego poszczególnych warunków, w tym zaskarżonego wymogu rekompensaty obowiązującego w Paryżu, przejdę teraz do badania proporcjonalności środków wybranych z myślą o osiągnięciu owego konkretnego celu.
2. Proporcjonalność
105.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy usługowej wprowadzenie systemu zezwoleń jest zgodne z prawem, jeżeli wyznaczonego celu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków, w szczególności z uwagi na fakt, iż kontrola następcza miałaby miejsce zbyt późno, by odnieść rzeczywisty skutek. Zgodnie z art. 10 ust. 2 lit. c) warunki lub kryteria udzielenia zezwolenia muszą być proporcjonalne do danego celu związanego z interesem publicznym.
106.
Skarżące podnoszą, że sporny system zezwoleń nie stanowi środka odpowiedniego do osiągnięcia celu polegającego na zwalczaniu problemu niedoboru mieszkań, ponieważ niekoniecznie odwodzi on właścicieli od oferowania swoich lokali na rynku krótkoterminowego wynajmu umeblowanych lokali. Skarżące są zdania, że obowiązujący w Paryżu wymóg rekompensaty jest nadmiernie restrykcyjny i utrudnia, a nawet uniemożliwia, wynajmowanie umeblowanych lokali turystom. Można było rozważyć mniej restrykcyjne mechanizmy prawne, takie jak wprowadzenie obciążenia podatkowego. Miasto Paryż uważa, że zamierzonego celu nie dałoby się osiągnąć z wykorzystaniem żadnego mniej restrykcyjnego środka, czy to przyjmującego formę systemu zgłoszeń, czy też ograniczenia liczby noclegów dostępnych w umeblowanych lokalach w ramach wynajmu krótkoterminowego.
107.
Rządy państw członkowskich, które zajęły stanowisko w przedmiocie proporcjonalności, są zdania, że analizowane przepisy są właściwe i proporcjonalne.
108.
Komisja uważa, że sąd odsyłający nie przedstawił wystarczających informacji pozwalających ustalić, czy sporne przepisy (krajowe) są proporcjonalne. Niemniej jednak pewne elementy sugerują, że owe przepisy mogą rzeczywiście być proporcjonalne, przy czym wśród nich można wymienić wyłączenie z zakresu ich stosowania głównego miejsca zamieszkania wynajmującego, mechanizm rekompensaty, wykonanie przepisów na szczeblu gminy i możliwość wprowadzenia zezwoleń tymczasowych.
109.
Proporcjonalność oznacza, że analizowane środki są odpowiednie dla zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu i nie wykraczają poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia, jak też że nie istnieje możliwość ich zastąpienia innymi, mniej restrykcyjnymi środkami, za pomocą których można osiągnąć ten sam skutek (
42
).
110.
Moim zdaniem o ile wprowadzenie systemu zezwoleń na podstawie art. 9 ust. 1 dyrektywy usługowej jest proporcjonalne, o tyle proporcjonalność wymogu rekompensaty, który stanowi kluczowy warunek udzielenia zezwolenia, budzi nieco więcej wątpliwości w świetle art. 10 ust. 2.
a) W przedmiocie proporcjonalności potrzeby wprowadzenia systemu zezwoleń w świetle art. 9 ust. 1 lit. c)
111.
Po pierwsze, jak wyraźnie stanowi art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy usługowej, system zezwoleń jest co do zasady proporcjonalny, gdy kontrola ex post nie byłaby wystarczająca dla osiągnięcia wyznaczonego celu.
112.
Po drugie, wymóg proporcjonalności jest spełniony wówczas, gdy proces zmierzający do ustalenia, czy istnieje potrzeba wprowadzenia systemu zezwoleń, opiera się na konkretnych danych o rynku mieszkaniowym w miastach, w których rozważa się jego wprowadzenie. Komisja wyjaśniła na rozprawie, że systemy krajowe powinny się opierać na konkretnych dowodach dotyczących sytuacji na rynku mieszkaniowym. Zgadzam się z tym stwierdzeniem. Nie mam zamiaru bagatelizować znaczenia takich dowodów dla ustaleń dokonywanych na szczeblu krajowym, jednak chciałbym zauważyć, że są one szczególnie istotne na szczeblu lokalnym, i to właśnie ze względu na konieczność zidentyfikowania rozwiązania, które byłoby proporcjonalne w świetle specyficznych uwarunkowań lokalnych.
113.
Po trzecie, systemy zezwoleń muszą być sprawiedliwe i otwarte dla wszystkich pod względem dostępu do rynku krótkoterminowego wynajmu lokali mieszkalnych. Zgodnie z wymogiem ustanowionym w art. 9 ust. 1 lit. a) systemy zezwoleń nie mogą być dyskryminujące. Dyskryminacja ze względu na przynależność państwową (
43
) nie stanowi jedynej zakazanej formy dyskryminacji. Z okoliczności, że dyrektywa ma zastosowanie do sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym (w przypadku przepisów rozdziału III), zdaje się wynikać, iż kryteria niedyskryminacji rozciągają się także na inne względy, takie jak te wskazane w art. 21 ust. 1 karty praw podstawowych.
114.
W tym kontekście, w świetle wyznaczonego celu polegającego na zwalczaniu problemu niedoboru mieszkań i ochronie rynku mieszkań na wynajem długoterminowy, nie dostrzegam żadnych przesłanek pozwalających podać w wątpliwość samą potrzebę wprowadzenia systemu zezwoleń.
115.
Po pierwsze, jeżeli celem jest utrzymanie dostępności pewnych towarów lub usług na danym rynku (mieszkań na wynajem długoterminowy), kontrole ex post – które miałyby miejsce dopiero wówczas, gdy w sposób nieuchronny można by jedynie stwierdzić, że owe dobra lub usługi odpłynęły na inny, oczywiście bardziej dochodowy, rynek (mieszkań na wynajem krótkoterminowy) – z pewnością nie byłyby w ogóle skuteczne. Tym samym, jeśli zmierza się do uregulowania przypadków opuszczania rynku lub zapobiegania takim przypadkom, to wprowadzenie systemu wydawanych ex ante zezwoleń na opuszczenie rynku jest nieuniknione.
116.
Po drugie, choć mogą istnieć rozbieżności co do tego, jakie wnioski należy wyciągnąć z danych zgromadzonych przez rząd francuski i miasto Paryż, to nikt nie zaprzecza, że problem istnieje. Republika Francuska opracowała rozwiązanie owego problemu, które – pod względem potrzeby ustanowienia systemu zezwoleń dla właścicieli nieruchomości – cechuje się proporcjonalnością. Zawiera ono szereg mechanizmów pozwalających zachować elastyczność. W szczególności jego terytorialny zakres stosowania jest ograniczony do miast liczących ponad 200000 mieszkańców (
44
), zaś zezwolenie nie jest potrzebne w przypadku oddawania w najem głównego miejsca zamieszkania (
45
). Ponadto wydaje się, że miasta mogą również wprowadzać systemy zezwoleń tymczasowych, w ramach których nie stosuje się wymogu rekompensaty i które umożliwiają osobom fizycznym krótkoterminowy wynajem lokali mieszkalnych klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nich zameldowania.
117.
Po trzecie, nikt nie sugeruje w jakikolwiek sposób, że systemowi zezwoleń podlegają jedynie niektórzy właściciele nieruchomości, co byłoby równoznaczne z tym, iż sam system zezwoleń miałby charakter dyskryminujący. System zezwoleń ma zastosowanie do każdego, kto zamierza oddać lokal w najem krótkoterminowy w Paryżu.
118.
Prawdą jest, że niezależnie od wprowadzenia systemu zezwoleń można by z pewnością zastosować szereg innych środków, które również pozwoliłyby przyczynić się do osiągnięcia celu wyznaczonego w uregulowaniu krajowym. Miasto stojące w obliczu – wywołanego oddawaniem w krótkoterminowy wynajem umeblowanych lokali mieszkalnych – problemu niedoboru mieszkań na wynajem długoterminowy mogłoby: postanowić o nałożeniu obciążenia podatkowego na właścicieli lub najemców lokali wynajmowanych na kilka dni lub tygodni; wprowadzić roczny limit noclegów; określić maksymalny odsetek lokali, które mogą być krótkoterminowo wynajmowane itp.
119.
Nie mam jednak pewności, czy którekolwiek z tych rozwiązań byłoby z definicji bardziej skuteczne niż charakteryzujący się surową prostotą system wydawanych ex ante zezwoleń. Jeśli w istocie celem jest ograniczenie (lub przekierowanie) popytu oraz utrzymanie – w drodze odmownego załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na wynajem krótkoterminowy – pewnej krytycznej liczby lokali mieszkalnych na rynku wynajmu długoterminowego, to czy może być coś skuteczniejszego od systemu zezwoleń? Obłożenie niepożądanej usługi (zapewne wysokim) podatkiem? Ze względu na samą swoją naturę tego rodzaju obciążenie podatkowe najpewniej zostałoby natychmiast zakwestionowane jako (nieproporcjonalne) ograniczenie. Ponadto mogłoby ono zakłócać funkcjonowanie innych rynków, nie rozwiązując jednocześnie podstawowego problemu, czyli występującego aktualnie niedoboru mieszkań na wynajem długoterminowy.
120.
Podsumowując, systemy zezwoleń z pewnością stanowią środek dopuszczalny na mocy dyrektywy usługowej (
46
). W szczególnym kontekście niniejszych spraw nie dostrzegam żadnych elementów, które sprawiałyby, że [analizowany] system zezwoleń jest sam w sobie nieproporcjonalny. Wreszcie, w ujęciu ogólnym, systemy zezwoleń, zwłaszcza mające związek ze szczególną dziedziną polityki mieszkaniowej i dokonywanych w jej ramach wyborów społecznych, najpewniej mieszczą się w obrębie dopuszczalnej sfery środków zgodnych z zasadą proporcjonalności, chyba że po prostu nie da się racjonalnie wyjaśnić powodów wprowadzenia systemu zezwoleń lub chyba że taki system ma charakter wyraźnie dyskryminujący (
47
).
b) W przedmiocie proporcjonalności wymogu rekompensaty w świetle art. 10 ust. 2
121.
Na wstępie należy zaznaczyć, że – w ujęciu strukturalnym – przepisy krajowe dotyczące systemów zezwoleń przewidują możliwość wprowadzenia przez duże miasta francuskie proporcjonalnych systemów zezwoleń. Fakt, że „warunki wydawania zezwoleń są określane w drodze uchwały rady gminy, w świetle celów zróżnicowania społecznego, zwłaszcza z uwzględnieniem charakterystyki rynków lokali mieszkalnych i konieczności uniknięcia zwiększenia niedoboru mieszkań” (
48
) uwydatnia zakres kompetencji pozostających w gestii organów szczebla lokalnego. Wymóg uwzględnienia specyfiki lokalnego rynku mieszkaniowego może najpewniej przełożyć się na odpowiednie dopasowanie każdego systemu zezwoleń do okoliczności lokalnych, tak aby – w teorii – nie wykraczał on ponad to, co jest niezbędne dla zwalczenia problemu niedoboru mieszkań.
122.
To powiedziawszy, trudno jest jednak ocenić faktyczną proporcjonalność konkretnego systemu zezwoleń analizowanego w niniejszej sprawie, zwłaszcza zaś kryteriów i warunków, na jakich opiera się ów system zgodnie z art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej.
123.
W postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający skupia się na przepisach krajowych i pomija w ogóle szczebel gminy. Ponadto całe postanowienie odsyłające jest dość lakoniczne i niezbyt szczegółowe. Trybunał dysponuje skąpymi informacjami co do funkcjonowania przepisów szczególnych przyjętych przez miasto Paryż. W konsekwencji Trybunał nie ma odpowiednich narzędzi pozwalających na ustalenie, czy kryteria, o których mowa w art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej, są spełnione.
124.
W związku z tym to przede wszystkim do sądu odsyłającego należy, w świetle podziału zadań między Trybunałem a sądami krajowymi, ocena zgodności określonych w prawie krajowym warunków udzielenia zezwolenia z art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej (
49
). Ogólne wskazówki, jakie Trybunał może dostarczyć sądowi odsyłającemu, wynikające z akt sprawy w postępowaniu głównym oraz z uwag na piśmie bądź uwag ustnych, które przedstawiono Trybunałowi (
50
), będą z konieczności współmierne do zakresu informacji przekazanych przez sąd odsyłający.
125.
Na tle warunków i kryteriów systemu zezwoleń, które mają potencjalne znaczenie i które zostały określone w przepisach gminnych przyjętych przez miasto Paryż, stosunkowo wyraźnie wyróżnia się wymóg rekompensaty. Ocena zgodności owego wymogu – w jego szczególnej formie określonej przez miasto Paryż – z dyrektywą usługową będzie należała do sądu odsyłającego. W świetle argumentów przedstawionych Trybunałowi wydaje się, że szczególną uwagę trzeba będzie zwrócić na zgodność wymogu rekompensaty z art. 10 ust. 2 lit. c) (proporcjonalność), jak również z art. 10 ust. 2 lit. a) (zakaz dyskryminacji).
126.
Z uwag na piśmie przedstawionych przez skarżące i miasto Paryż, a także z dyskusji, jaka wywiązała się na rozprawie, zdaje się wynikać, że w Paryżu uzyskanie zezwolenia na oddanie w najem krótkoterminowy umeblowanego lokalu mieszkalnego jest obowiązkowo uzależnione od spełnienia wymogu rekompensaty. W praktyce, co musi jednak zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający, osoba zamierzająca oddać w krótkoterminowy najem swoje umeblowane mieszkanie na przykład obywatelowi USA w Paryżu musi kupić lokal użytkowy (i to nie w dowolnym punkcie Paryża, lecz w tym samym okręgu lub nawet w tej samej dzielnicy) o tej samej powierzchni co owo mieszkanie (a nawet o dwukrotnie większej powierzchni w niektórych strefach charakteryzujących się wysoką presją rynku mieszkaniowego) i przekształcić go w lokal mieszkalny.
127.
Na pierwszy rzut oka ów mechanizm obowiązkowej rekompensaty zdaje się być ukształtowany w sposób, który bardzo skutecznie pozwala osiągnąć zamierzony cel, jakim jest utrzymanie na rynku wynajmu długoterminowego mniej więcej takiej samej powierzchni mieszkaniowej. Być może jest on jednak na tyle skuteczny, że w pewien sposób zaczyna całkowicie podważać celowość występowania o wydanie zezwolenia. Jeśli wycofanie przez właściciela mieszkania z rynku wynajmu długoterminowego wymaga od niego zastąpienia tego mieszkania lokalem o takiej samej lub nawet większej powierzchni i zaoferowania go na tym samym rynku, to po co w ogóle kłopotać się z wycofywaniem z owego rynku pierwszego mieszkania? Czy taki warunek można uznać za proporcjonalny?
128.
Jak na rozprawie podkreśliło miasto Paryż, spełnienie wymogu rekompensaty nie powinno nastręczać zbytnich trudności właścicielowi wielu nieruchomości czy też deweloperowi. W związku z tym, z punktu widzenia takich podmiotów, tego rodzaju wymóg najprawdopodobniej nie sprawia, że system zezwoleń obowiązujący w Paryżu jest nieproporcjonalny.
129.
Ta uwaga prowadzi jednak do kolejnej kwestii, która dotyczy tego, czy wprowadzony przez miasto Paryż wymóg rekompensaty jest proporcjonalny również w odniesieniu do „właścicieli nieprowadzących działalności zawodowej na rynku nieruchomości”, którymi zazwyczaj są osoby fizyczne będące właścicielami tylko jednego dodatkowego mieszkania, a także w odniesieniu do obowiązujących ich warunków dostępu do rynku krótkoterminowego wynajmu umeblowanych lokali mieszkalnych.
130.
Można na przykład wyobrazić sobie sytuację wynajmującego nieprowadzącego działalności zawodowej na rynku nieruchomości, ale będącego właścicielem jednopokojowego mieszkania o powierzchni 20 m2 w samym centrum Paryża, które z racji tego, że ów właściciel stale zamieszkuje na obrzeżach miasta, nie stanowi jego głównego miejsca zamieszkania. Ponieważ system zezwoleń i stanowiący jego kluczowy element wymóg rekompensaty ma zastosowanie do wszystkich właścicieli, taki wynajmujący, aby móc wynająć swoje małe mieszkanie na wybranym przez siebie rynku, również musi nabyć lokal użytkowy (o takiej samej lub o dwukrotnie większej powierzchni) w tej samej dzielnicy, a następnie zmienić go w lokal mieszkaniowy na wynajem (długoterminowy). Czy tego rodzaju wymóg jest proporcjonalny również w przypadku takich właścicieli nieruchomości?
131.
Owo ostatnie pytanie kieruje naszą uwagę ku prawdziwemu problemowi, jaki zdaje się wynikać z warunków systemu zezwoleń. Można go sformułować bądź w kategoriach proporcjonalności wymogu rekompensaty w odniesieniu do określonych grup społecznych [w świetle art. 10 ust. 2 lit. c)], bądź jako kwestię dyskryminacji [w świetle art. 10 ust. 2 lit. a)]. Jak już zasugerowałem powyżej (
51
), nie ma powodu, aby ujęty w art. 10 ust. 2 lit. a) zakaz dyskryminacji traktować jedynie jako obejmujący dyskryminację ze względu na przynależność państwową usługodawcy. Może on się odnosić również do dyskryminacji z innych względów, zwłaszcza tych wymienionych w art. 21 ust. 1 karty praw podstawowych. Wśród wskazanych w tym przepisie względów znajduje się też majątek.
132.
Wszystkie te aspekty, w tym także faktyczne funkcjonowanie wymogu rekompensaty, będą musiały zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający. Moim zdaniem jednak dość trudno byłoby wyjaśnić, dlaczego dostęp do niewątpliwie dochodowego rynku określonego rodzaju usług miałby w rzeczywistości być zarezerwowany jedynie dla bardziej zamożnych osób, które są w stanie spełnić wymóg rekompensaty i którymi zazwyczaj są osoby prawne lub deweloperzy, jak zasugerowało to miasto Paryż. O ile taki cel w istocie nie przyświecał twórcom tych zasad (
52
), to dlaczego efektywny dostęp do takich usług (
53
) miałby być ograniczony do osób, które – używając przenośni – już grają w „Monopoly” (świadczą takie usługi na dużo większą skalę)?
133.
W ostatecznym rozrachunku wszystkie te kwestie będzie musiał przeanalizować sąd odsyłający w świetle art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej. Tytułem podsumowania rozważań w ramach tej części pragnę jednak sformułować jedną uwagę ogólną. Na rozprawie skarżące utrzymywały wprawdzie, że wymóg rekompensaty może się wydawać przestarzały i nieodpowiedni w realiach gospodarki cyfrowej, jednak osobiście nie podzielam tego stanowiska. W ujęciu ogólnym wymóg rekompensaty jako taki może istotnie stanowić sposób zaradzenia problemowi niedoboru mieszkań. Nie można utrzymywać, że ów wymóg jest sam w sobie niezgodny z art. 10 ust. 2 lit. c) dyrektywy usługowej.
134.
Można bowiem wyobrazić sobie wiele scenariuszy, w których wymóg rekompensaty będzie proporcjonalny na szczeblu gminnym, w szczególności, gdy wprowadzone zostaną od niego pewne wyjątki, takie jak na przykład zawężenie go do lokali powyżej pewnych rozmiarów; ograniczenie jego stosowania do właścicieli większej liczby lokali mieszkalnych, czy też wydawanie tymczasowych zezwoleń, w ramach których nie będzie on stosowany i które to zezwolenia będą okresowo poddawane przeglądowi oraz ewentualnie udzielane ponownie.
135.
Wreszcie w tym miejscu, a w szczególności na etapie oceny proporcjonalności poszczególnych warunków, również należy przyjąć ogólną logikę sfery środków zgodnych z zasadą proporcjonalności (
54
). W razie braku wystarczającego zakresu swobody w odniesieniu do rozwiązań dostosowanych do lokalnej specyfiki ostatecznie będzie można zakwestionować każdy z tych warunków, ponieważ nieuchronnie będą one komuś nie w smak. Zasadnicze znaczenie ma ogólna sprawiedliwość społeczna i przyjmowanie niedyskryminacyjnych środków w następstwie procedury decyzyjnej opartej na dowodach oraz przejrzystego procesu ustawodawczego i uchwałodawczego realizowanego z udziałem danej społeczności.
136.
W tych ramach lokalna różnorodność poszczególnych warunków udzielania zezwoleń jest nie tylko dopuszczalna, ale nawet pożądana. W razie uznania, że organy szczebla lokalnego mogą przyjmować przepisy i uściślać warunki dotyczące systemów zezwoleń (
55
), proporcjonalność tego rodzaju przepisów najpewniej będzie zależeć od uwzględnienia okoliczności lokalnych i lokalnej specyfiki. Niewątpliwie prawdą jest, że tego rodzaju lokalne rozbieżności przełożą się w obrębie państw członkowskich na zróżnicowanie dostępu [do rynku] oraz systemów lokalnych, do której to wizji szczególnie Komisja odniosła się na rozprawie dość sceptycznie (
56
). Jest to jednak konieczna cena, jaką należy zapłacić za istnienie Unii, która – zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE – szanuje samorządy regionalne i lokalne w swoich państwach członkowskich.
3. W przedmiocie zgodności z innymi kryteriami w świetle art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej
137.
Poprzez pytania piąte i szóste sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy dwa krajowe uregulowania dotyczące analizowanych systemów zezwoleń spełniają konkretne wymogi ustanowione w art. 10 ust. 2 dyrektywy usługowej.
138.
W szczególności poprzez pytanie piąte sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy pojęcie wielokrotnego krótkoterminowego wynajmu umeblowanego lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania (
57
), jest oparte na jasnych, jednoznacznych i obiektywnych kryteriach [art. 10 ust. 2 lit. d) i e) dyrektywy usługowej]. Rozumiem, że poprzez pytanie szóste sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy przepis krajowy upoważniający rady gminy do ustalenia konkretnych warunków udzielenia zezwolenia (
58
) jest nie tylko proporcjonalny (kwestia ta została już omówiona powyżej), lecz także oparty na kryteriach, które same w sobie są jasne i jednoznaczne, obiektywne, podane z wyprzedzeniem do publicznej wiadomości, przejrzyste i łatwo dostępne [art. 10 ust. 2 lit. d)–g) dyrektywy usługowej].
139.
Skarżące utrzymują, że sformułowania użyte w spornym uregulowaniu, takie jak „krótkoterminowy” czy „klienci zatrzymujący się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania”, są nazbyt mało precyzyjne. Ponadto warunki uzyskania zezwolenia nie są wystarczająco jasne. Z racji tego, że sporne uregulowanie opiera się na celach zróżnicowania społecznego czy też na potrzebie niedopuszczenia do pogłębienia się problemu niedoboru mieszkań, upoważnia ono gminy do uznaniowego określania warunków udzielania zezwoleń. Skarżące podnoszą również, że w praktyce trudno jest uzyskać dostęp do uchwał rady gminy, nawet jeśli są one wywieszane w merostwie i publikowane na stronie internetowej. Trzeba więc albo udać się do merostwa, albo sprawdzić stronę internetową, co jednak nie jest wystarczające, ponieważ strona ta nie zawsze jest aktualna, a ponadto nie jest wystarczająco przejrzysta.
140.
Według miasta Paryża i rządu francuskiego warunki są obiektywne, znane z wyprzedzeniem i w pełni dostępne na wiele różnych sposobów. Rząd francuski wskazuje w szczególności na okoliczność, że – w okresie, w którym miały miejsce wydarzenia leżące u podstaw sporu – termin „klienci zatrzymujący się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania” był zdefiniowany w art. D. 324‑1 kodeksu turystyki w ten sposób, iż oznaczał klientów wynajmujących lokal na jeden dzień, jeden tydzień lub jeden miesiąc.
141.
Komisja jest zdania, że pojęcia użyte w uregulowaniu francuskim nie są wystarczająco precyzyjne i przejrzyste, jeśli chodzi o przewidziane w nim uciążliwe procedury administracyjne.
142.
O ile informacje i szczegółowe wyjaśnienia przedstawione przez sąd odsyłający w odniesieniu do zagadnień omówionych powyżej trzeba było uznać za skąpe, o tyle muszę przyznać, że co się tyczy analizowanych w tym miejscu pytań zadanych przed sąd odsyłający, postanowienie odsyłające nie zawiera dosłownie niczego, na czym można by się oprzeć. Również z argumentów przedstawionych przez poszczególnych uczestników niniejszego postępowania, którzy przedstawili swoje uwagi w tym przedmiocie, wynika, że odmiennie zapatrują się oni na kwestię przepisów (krajowych lub gminnych) mających znaczenie z punktu widzenia oceny przestrzegania konkretnych obowiązków przewidzianych w art. 10 ust. 2 lit. d)–g) dyrektywy usługowej. Niektóre z nich dotyczą problemu jakoby niejasnego charakteru pojęć zawartych w uregulowaniu krajowym, natomiast inne odnoszą się do sposobu publikowania przepisów miejscowych.
143.
W tych okolicznościach mogę sformułować jedynie kilka stosunkowo ogólnych i abstrakcyjnych uwag. Koncepcję jasności, o której mowa w art. 10 ust. 2, rozumiem jako potrzebę zapewnienia, w drodze dążenia do unikania językowych wieloznaczności, aby kryteria były łatwo zrozumiałe dla wszystkich. Obiektywne kryteria służą zapewnieniu, że wszystkie podmioty będą traktowane sprawiedliwie i bezstronnie oraz że wnioski będą oceniane na podstawie ich wartości merytorycznej. Dzięki przejrzystości, łatwej dostępności i podaniu do publicznej wiadomości można zagwarantować, że system zezwoleń będzie zrozumiały dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców i że poszczególne etapy procedury będą znane z wyprzedzeniem (
59
).
144.
Prawdą jest, że art. L. 631‑7 akapit szósty kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa („wielokrotny”„krótkoterminowy” wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego „klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania”) zawiera nieco niejasne sformułowania. Jest to jednak całkowicie zrozumiałe w świetle okoliczności, że ma on w zamierzeniu pozostawiać radom gmin pewien zakres swobody w celu doprecyzowania znaczenia tych pojęć.
145.
Nie sadzę, że Trybunał powinien się zagłębiać w abstrakcyjne rozważania na temat tego, co racjonalnie może wchodzić w zakres pojęcia „krótkoterminowy” (
60
), które ma kluczowe znaczenie w sprawach dotyczących krótkoterminowego wynajmu umeblowanych lokali mieszkalnych. Można jedynie zasugerować, że o ile kilka dni lub tygodni w sposób oczywisty wchodzi w zwykły zakres pojęcia „krótkoterminowy”, o tyle najpewniej nie jest tak w przypadku okresów kilkumiesięcznych, czy też tym bardziej okresu całego roku. Najprawdopodobniej im dłuższy taki okres, tym mniejsza przydatność systemu zezwoleń. Wraz z przekroczeniem pewnego punktu granicznego pojawi się wątpliwość, czy taki system będzie nadal odpowiedni dla osiągnięcia celu polegającego na zwalczaniu problemu niedoboru mieszkań na wynajem długoterminowy. Oczywiście w pełni dopuszczalny jest jednak szereg (różnych) rozwiązań mieszczących się w ramach rozsądku, a tym samym – proporcjonalności.
146.
Wreszcie, co się tyczy łatwej dostępności i podania do publicznej wiadomości, nie rozumiem, dlaczego skarżące uważają, że wywieszenie przepisów gminnych w merostwie i ich opublikowanie na stronie internetowej miasta Paryża jest niewystarczające. Trybunał nie powinien wykraczać ponad to ogólne twierdzenie i wchodzić w kompetencje administratora (czy też arbitra internetowej elegancji) strony internetowej miasta Paryża, wdając się w dyskusję na temat tego, czy jest ona odpowiednio często aktualizowana i w sposób wystarczający dostępna dla wszystkich, w tym w szczególności dla potencjalnych wnioskodawców ubiegających się o wydanie zezwolenia.
V. Wnioski
147.
Proponuję, by na pytania przedstawione przez Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
–
dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym ma zastosowanie do przepisów krajowych i gminnych regulujących podejmowanie działalności usługowej polegającej na wielokrotnym krótkoterminowym odpłatnym wynajmie, nawet prowadzonym poza działalnością zawodową, lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania;
–
jeżeli takie przepisy krajowe i gminne przewidują procedurę zmierzającą do uzyskania decyzji umożliwiającej podejmowanie działalności polegającej na świadczeniu takich usług, to stanowią one system zezwoleń zgodnie z art. 9–13 dyrektywy 2006/123;
–
art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że cel w postaci zwalczania problemu niedoboru mieszkań na wynajem długoterminowy stanowi nadrzędny interes publiczny pozwalający uzasadnić przepis krajowy ustanawiający wymóg uzyskania, w niektórych obszarach geograficznych, zezwolenia na wielokrotny krótkoterminowy wynajem lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania;
–
dyrektywę 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym ani gminnym uzależniającym wielokrotny krótkoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania, od wydania zezwolenia, o ile takie przepisy spełniają wymogi przewidziane w art. 10 ust. 2 dyrektywy 2006/123, a zwłaszcza warunki proporcjonalności i niedyskryminacji, co musi zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Zobacz w szczególności dotyczący Airbnb wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Airbnb Ireland., C‑390/18, EU:C:2019:1112b; oraz dotyczące Ubera wyroki: z dnia 20 grudnia 2017 r., Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, i z dnia 10 kwietnia 2018 r., Uber France, C‑320/16, EU:C:2018:221.
(
3
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. (Dz.U. 2006, L 376, s. 36).
(
4
)	Artykuły L. 631‑7 i L. 631‑7-1 kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa.
(
5
)	O ile przepisy krajowe ustanawiają ogólny wymóg uzyskania uprzedniego zezwolenia na krótkoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego, o tyle – zgodnie z art. L. 631‑7-1 akapit czwarty kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa – przepisy gminne wypełniają ów wymóg konkretną treścią. Artykuł ten upoważnia radę gminy do określenia warunków, na jakich wydawane są zezwolenia i ustalane są rekompensaty w danej dzielnicy lub, w stosownych przypadkach, w danym okręgu.
(
6
)	Zobacz także pkt 81–85 niniejszej opinii.
(
7
)	Rząd francuski podniósł na rozprawie, a żadna strona temu nie zaprzeczyła, że krótkoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego jest średnio 1,8 raza bardziej opłacalny niż długoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego.
(
8
)	Ma on jednak walor interpretacyjny. Zobacz podobnie wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, pkt 32.
(
9
)	„[P]aństwa członkowskie będą musiały zapewnić, by przepisy dyrektywy [usługowej] miały zastosowanie do różnych rodzajów działalności, bez względu na to, czy są one świadczone na rzecz przedsiębiorstw, czy konsumentów […] [takich jak] usługi w zakresie wynajmu i dzierżawy […] itp.”. Komisja Europejska (Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego i Usług), Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, 2007, s. 10.
(
10
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawach połączonych X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2017:397, pkt 130–139.
(
11
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 12 lipca 2005 r., Alliance for Natural Health i in., C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, pkt 59; z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziółkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, pkt 42, 43. Aby zapoznać się z bardziej elastycznym podejściem do zagadnienia wartości normatywnej motywu, zob. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Confédération paysanne i in., C‑528/16, EU:C:2018:583, pkt 44–46, 51.
(
12
)	W przeciwnym razie za co najmniej dość nietypowe należałoby bowiem uznać podejście redakcyjne zakładające, że takie wyliczenie należy traktować jako wyliczenie (grupowych) wyłączeń z zakresu dyrektywy, do którego można by dopisywać nowe wyłączenia według własnej woli i bez jakichkolwiek ogólnych przewodnich kryteriów co do ich charakteru.
(
13
)	Wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44 (zwany dalej „wyrokiem Visser”).
(
14
)	Ibidem, pkt 124.
(
15
)	Ibidem, pkt 123–124.
(
16
)	Oprócz motywu 9 zdanie pierwsze, w którym również jest mowa o podejmowaniu i prowadzeniu działalności usługowej, zob. także art. 4 pkt 6 i art. 9 ust. 1 dyrektywy usługowej.
(
17
)	Aby zapoznać się z wyzwaniami, jakie w ujęciu ogólnym dla regulacji prawnej stwarza gospodarka wymiany (peer-to-peer), zob. na przykład Conseil d’État, Puissance publique et plateformes numériques: accompagner l’ubérisation, Étude annuelle 2017, La Documentation Française 2017.
(
18
)	Co się tyczy w szczególności systemów zezwoleń w świetle postanowień traktatów, zob. na przykład wyroki: z dnia 24 marca 2011 r., Komisja/Hiszpania, C‑400/08, EU:C:2011:172, pkt 65–70; z dnia 22 czerwca 2017 r., Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
19
)	Zobacz wyrok Visser, pkt 115.
(
20
)	Wyrok z dnia 1 października 2015 r., Trijber i Harmsen, C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:641, w którym za pewnik uznano, że oba rozpatrywane systemy uregulowań stanowią systemy zezwoleń.
(
21
)	Zobacz wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Promoimpresa i in., C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558, pkt 41.
(
22
)	Zobacz wyrok z dnia 26 września 2018 r., Van Gennip i in., C‑137/17, EU:C:2018:771.
(
23
)	Zobacz wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Kirschstein, C‑393/17, EU:C:2019:563, pkt 64.
(
24
)	Zobacz wyrok Visser, pkt 119–120.
(
25
)	Zobacz wyrok Visser, pkt 110.
(
26
)	Punkty 31–35 powyżej.
(
27
)	Stanowi on zatem również odzwierciedlenie ogólnej zasady przewidującej, że o ile nie jest to bezwzględnie konieczne, podejmowanie działalności usługowej nie powinno być uzależnione od jakiegokolwiek systemu zezwoleń (zob. pkt 67 powyżej).
(
28
)	Na niektóre spośród tych kryteriów Trybunał zwrócił także uwagę w kontekście postanowień prawa pierwotnego dotyczących swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości. Zobacz podobnie na przykład wyroki: z dnia 3 czerwca 2010 r., Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 lutego 2014 r., Sokoll-Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, pkt 27, w którym Trybunał uznał, że system uprzednich zezwoleń musi się opierać na obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriach, które są znane wcześniej zainteresowanym przedsiębiorstwom.
(
29
)	Co zostało również potwierdzone na s. 27 opracowanego przez Komisję podręcznika wdrażania dyrektywy o usługach: „Kryteria ustanowione w art. 10 ust. 2 powinny być stosowane do systemów zezwoleń regulujących podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej [usługowej] na wszystkich poziomach”. Podkreślenie moje.
(
30
)	Zobacz na przykład wyroki: z dnia 22 stycznia 2013 r., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, pkt 42; z dnia 17 października 2013 r., Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, pkt 25; z dnia 4 maja 2016 r., Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, pkt 155.
(
31
)	Zobacz wyroki: z dnia 22 stycznia 2013 r., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 17 października 2013 r., Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, pkt 28; z dnia 21 grudnia 2016 r., AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, pkt 85.
(
32
)	Zobacz na przykład wyroki: z dnia 22 stycznia 2013 r., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, pkt 46–48; z dnia 20 grudnia 2017 r., Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, pkt 51.
(
33
)	Zobacz na przykład wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych), C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
34
)	Zobacz na przykład wyrok z dnia 13 czerwca 2017 r., Florescu i in., C‑258/14, EU:C:2017:448, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
35
)	Zobacz na przykład wyroki: z dnia 15 marca 2017 r., Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, pkt 37; z dnia 13 czerwca 2017 r., Florescu i in., C‑258/14, EU:C:2017:448, pkt 49; z dnia 12 lutego 2019 r., TC, C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, pkt 57.
(
36
)	Zobacz na przykład wyroki ETPC: z dnia 19 grudnia 1989 r. w sprawie Mellacher i in. przeciwko Austrii (CE:ECHR:1989:1219JUD001052283, §§ 45, 48, 53, 55), który dotyczył narzuconych przez państwo w celach społecznych obniżek czynszu pobieranego przez właścicieli, co pozbawiło ich części dochodu uzyskiwanego z nieruchomości; z dnia 19 czerwca 2006 r., Hutten-Czapska przeciwko Polsce (CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, §§ 167, 224, 225), w którym za nieproporcjonalny uznano ciężar nałożony na właścicieli budynków w ramach państwowego systemu regulacji czynszu mającego w szczególności na celu wyeliminowanie problemu niedoboru w Polsce mieszkań na wynajem z przystępnym poziomem czynszów; z dnia 26 września 2006 r., Fleri Soler i Camilleri przeciwko Malcie (CE:ECHR:2006:0926JUD003534905, §§ 60, 68, 75), który dotyczył przyjętego przez państwo środka przewidującego, że nieruchomość skarżących ma być w sposób ciągły przedmiotem najmu; z dnia 12 czerwca 2012 r., Lindheim i in. przeciwko Norwegii (CE:ECHR:2012:0612JUD001322108, §§ 134–135), w którym stwierdzono że na wydzierżawiającego nałożono nieproporcjonalny ciężar społeczny i finansowy, ponieważ dzierżawcy mogli się domagać, w miejsce wykupu, przedłużenia na czas nieokreślony umów dzierżawy gruntu na takich samych warunkach.
(
37
)	Można przypomnieć, że rząd francuski podniósł na rozprawie, iż krótkoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego przynosi o wiele większe zyski niż jego wynajem długoterminowy (zob. przypis 7 powyżej).
(
38
)	Zobacz na przykład wyroki: z dnia 23 września 2003 r., Ospelt i Schlössle Weissenberg (C‑452/01, EU:C:2003:493, pkt 39), w którym Trybunał orzekł w szczególności, że wspieranie rozsądnego użytkowania dostępnych gruntów poprzez zwalczanie presji rynku nieruchomości stanowi słuszny cel społeczny; z dnia 1 października 2009 r., Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, pkt 29–30 i przytoczone tam orzecznictwo), w którym Trybunał przypomniał, że przepisy krajowe mogą ograniczać swobodny przepływ w imię celów związanych ze zwalczaniem presji rynku nieruchomości lub utrzymaniem w celu zagospodarowania przestrzennego stałej populacji w środowisku wiejskim.
(
39
)	Zobacz na przykład wyrok z dnia 8 maja 2013 r., Libert i in., C‑197/11 i C‑203/11, EU:C:2013:288, pkt 49–52.
(
40
)	Zobacz wyrok Visser, pkt 134–135.
(
41
)	Zobacz wyrok z dnia 1 października 2009 r., Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, pkt 30), w odniesieniu do wymogu uzyskania uprzedniego zezwolenia w celu realizacji projektu budowlanego. Zobacz także podobnie wyrok z dnia 15 października 2009 r., Busley i Cibrian Fernandez, C‑35/08, EU:C:2009:625, pkt 32.
(
42
)	Zobacz na przykład niedawny wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., Komisja/Węgry, C‑171/17, EU:C:2018:881, pkt 80.
(
43
)	Czyli dyskryminacja pomiędzy usługodawcami krajowymi i zagranicznymi. Zobacz na przykład wyrok z dnia 20 lutego 2001 r., Analir i in., C‑205/99, EU:C:2001:107, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
44
)	Artykuł L. 631‑7 akapit pierwszy kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa. Uzyskanie zezwolenia jest obowiązkowe w tych miastach, ale wydaje się, że analizowane uregulowanie nie stoi na przeszkodzie temu, aby i mniejsze miasta mogły wprowadzać system zezwoleń, jeżeli jest to konieczne ze względu na cechy ich rynku mieszkaniowego.
(
45
)	Artykuł L. 631‑7-1 A akapit piąty kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa. Aby lokal mógł zostać uznany za główne miejsce zamieszkania wynajmującego, musi być zajmowany przez co najmniej osiem miesięcy w roku, z wyjątkiem nieobecności spowodowanych obowiązkami zawodowymi, względami zdrowotnymi lub działaniem siły wyższej, przez wynajmującego lub jego małżonka albo osobę pozostającą na jego utrzymaniu.
(
46
)	Zobacz przykłady przedstawione w pkt 68 niniejszej opinii.
(
47
)	Punkty 92–95 powyżej.
(
48
)	Artykuł L. 631‑7-1 akapit czwarty kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa.
(
49
)	Zobacz na przykład wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Kirschstein, C‑393/17, EU:C:2019:563, pkt 66–82.
(
50
)	Zobacz na przykład wyrok z dnia 26 września 2018 r., Van Gennip i in., C‑137/17, EU:C:2018:771, pkt 79–81 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
51
)	Zobacz pkt 113 niniejszej opinii.
(
52
)	W tym mało prawdopodobnym scenariuszu, choć w istocie można by nieco cynicznie zasugerować, że taki warunek jest rzeczywiście proporcjonalny do tego konkretnego celu, twierdzenie to mogłoby wywołać lawinę dodatkowych pytań.
(
53
)	Można też dodać, że chodzi tutaj o sytuację, w której z charakteru usługi będącej przedmiotem zezwolenia nie wynika w sposób racjonalny konieczność spełnienia jakichkolwiek wymogów kapitałowych lub majątkowych. Oczywiście istnieją inne rodzaje działalności usługowej, w przypadku których konieczność spełnienia wymogów w zakresie kapitału, statusu lub majątku byłaby całkowicie uzasadniona.
(
54
)	Punkty 92–95 powyżej.
(
55
)	Zobacz art. 10 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 7.
(
56
)	Nie jest jednak całkowicie jasne, czy sceptycyzm ten ma związek z kwestią proporcjonalności, czy też raczej jasności i jednoznaczności takich uregulowań lokalnych.
(
57
)	Artykuł L. 631‑7-1 akapit szósty kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa.
(
58
)	Artykuł L. 631‑7-1 akapit czwarty kodeksu budownictwa i mieszkalnictwa.
(
59
)	Zobacz także podobnie Komisja Europejska, Podręcznik wdrażania dyrektywy o usługach, s. 25.
(
60
)	Na rozprawie skarżące wskazały, że pojęcie „krótkoterminowy” jest interpretowane w różny sposób w różnych miastach francuskich i, jak się zdaje, obejmuje okres od trzech czy też ośmiu kolejnych miesięcy do niemal jednego roku.