61990CJ0197_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-197/90,
República Italiana, representada por el Profesor Luigi Ferrari Bravo, Jefe del contenzioso diplomàtico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada de Italia, 5, rue Marie-Adelaïde,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Dierk Booss y Giuliano Marenco, Consejeros Jurídicos, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Roberto Hayder, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto que se anule parcialmente la Decisión C(90) 687 fin. de la Comisión, de 19 de abril de 1990, por la que se modifica la Decisión 89/627/CEE relativa a la revisión de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), durante el ejercicio financiero de 1987, en la medida en que considera como no imputables al Fondo las cantidades presentadas en concepto de ayudas a la transformación de leche desnatada en polvo y al consumo de aceite de oliva,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: F. Grévisse, Presidente de Sala, en funciones de Presidente; P.J.G. Kapteyn, Presidente de Sala; G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco y M. Zuleeg, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Darmon;
Secretario: Sr. H.A. Ruehl, administrador principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes de las partes en la vista de 27 de junio de 1991;
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 3 de octubre de 1991;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de junio de 1990, la República Italiana interpuso un recurso, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión C(90)687 fin., de 19 de abril de 1990, mediante la que la Comisión modificó, en lo que atañe a tres Estados miembros -incluida Italia-, la Decisión 89/627/CEE relativa a la revisión de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), durante el ejercicio financiero de 1987 (DO L 359, p. 23), en la medida en que la Decisión impugnada excluye que se impute al FEOGA una cantidad de 10.214.635.858 LIT en la liquidación de las cuentas presentadas en concepto de ayudas a la transformación de leche desnatada en polvo y al consumo de aceite de oliva.
2 Inicialmente, el recurso se refería asimismo a las reservas expresadas por la Comisión en una carta de 10 de mayo de 1990 relativa a la imputación al FEOGA de un importe de 26.688.711.294 LIT en la liquidación de las cuentas presentadas en concepto de ayudas al consumo de aceite de oliva. No obstante, en su escrito de contestación, el Gobierno italiano desistió de esta parte del recurso.
3 Para una más amplia exposición de los antecedentes y hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre los gastos en concepto de ayudas a la transformación de leche desnatada en polvo
4 El Reglamento (CEE) nº 1725/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros (DO L 199, p. 1; EE 03/16, p. 181), concreta las modalidades de control de la ayuda concedida para la utilización de la leche desnatada en polvo en la alimentación de los animales. Según el apartado 1 y las letras a), b) y c) del apartado 2 de su artículo 10, los Estados miembros deberán llevar a cabo controles físicos en las empresas. En lo que atañe a los controles documentales, la letra d) del apartado 2 del artículo 10 dispone que deberán ser detenidos e inopinados.
5 La Decisión impugnada excluye que el FEOGA se haga cargo de un importe de 5.862.632.980 LIT, que corresponde al 10 % de las ayudas para la transformación de leche desnatada en polvo durante el ejercicio 1987. Consta en autos que dicha Decisión fue adoptada después de que una misión llevada a cabo por inspectores del FEOGA en tres empresas transformadoras radicadas en la provincia de Brescia, a saber, Wessanen, Frabes y Plodari, hubiese puesto de relieve que los controles efectuados por las autoridades italianas eran insuficientes. Aunque a instancias de la Comisión se efectuaron controles adicionales, dicha Institución hizo constar, en un informe de síntesis complementario de 12 de marzo de 1990, relativo a los resultados de los controles para la liquidación de las cuentas de la Sección "Garantía" del FEOGA correspondientes al ejercicio 1987 (en lo sucesivo, "informe de síntesis complementario"), que los informes transmitidos por las autoridades italianas no hacían referencia, con respecto a todas las transacciones afectadas, a la comparación de la contabilidad específica prevista en la normativa comunitaria con la contabilidad financiera de dichas empresas. Por otra parte, el informe de síntesis complementario reviste algunos aspectos particulares constitutivos de deficiencias en los controles efectuados.
6 Mediante su primer motivo, el Gobierno italiano imputa a la Comisión haber adoptado la Decisión impugnada sin tener en cuenta las observaciones que sobre esos extremos él había formulado en una nota de 10 de marzo de 1990.
7 Consta en autos que los controles complementarios se llevaron a cabo en octubre de 1989. Durante una parte de esos controles, tres funcionarios comunitarios estuvieron presentes. El 19 de octubre de 1989, el FEOGA envió a las autoridades italianas instrucciones complementarias sobre las modalidades de dicho control, instándolas a que presentasen el informe y los diversos documentos de control el 30 de noviembre de 1989 a más tardar. La comunicación de las autoridades italianas relativa a los controles complementarios efectuados se llevó a cabo el 20 de noviembre de 1989.
8 El apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1723/72 de la Comisión, de 26 de julio de 1972, relativo a la liquidación de las cuentas referentes al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección Garantía (DO L 186, p. 1; EE 03/06, p. 70), apartado añadido a ese artículo por el Reglamento (CEE) nº 422/86 de la Comisión, de 25 de febrero de 1986 (DO L 48, p. 31), prevé que la Comisión podrá fijar una fecha límite para que los Estados miembros transmitan los datos complementarios. A falta de transmisión de los datos mencionados en el plazo fijado, la Comisión adoptará una decisión en función de los datos que posea en la fecha límite fijada, excepto en el caso en que la transmisión tardía de los datos esté justificada por circunstancias excepcionales. En lo que atañe a la facultad de la Comisión para fijar una fecha límite, el primer considerando del antes citado Reglamento nº 422/86 se refiere a la necesidad de examinar rápidamente las cuentas y precisa que la Comisión debe tener en cuenta el progreso de los trabajos de liquidación.
9 Consta en autos que, en el caso presente, la Comisión fijó como fecha límite el 30 de noviembre de 1989. De ello se deduce que, habida cuenta de la necesidad de poner fin al procedimiento de liquidación de las cuentas, la Comisión no estaba obligada a iniciar discusiones sobre las objeciones que las autoridades italianas formularon en su nota de 10 de marzo de 1990.
10 De lo que antecede se deduce que el primer motivo carece de fundamento.
11 Mediante su segundo motivo, el Gobierno italiano impugna las comprobaciones que la Comisión hizo en el informe de síntesis complementario, según las cuales los controles complementarios no fueron "controles detenidos" en el sentido de la letra d) del apartado 2 del artículo 10 del antes citado Reglamento nº 1725/79.
12 La primera parte de este motivo versa sobre la comprobación de la Comisión relativa a la inexistencia de una comparación global de la contabilidad específica con la contabilidad financiera de las empresas. A este respecto, el Gobierno italiano alega que la contabilidad en su conjunto -y, en particular, los resultados de los registros del AIMA, el organismo de intervención italiano- se comparó con los libros de contabilidad que deben llevar las empresas con arreglo al Derecho italiano. No obstante, como ha admitido el Gobierno italiano en su escrito de demanda, tan sólo se constituyó la documentación en lo relativo a las transacciones más importantes.
13 Según la Comisión, en el expediente transmitido por las autoridades italianas no se aporta la prueba de una comparación global entre la contabilidad específica y la contabilidad financiera de las empresas.
14 Procede hacer constar que en los documentos enviados por las autoridades italianas a la Comisión no figura ninguna indicación sobre el número de transacciones seleccionadas ni sobre los resultados de los controles que versan sobre las mismas. En la vista oral, además, la Comisión declaró, sin ser contradicha por el Gobierno italiano, que había recibido únicamente las fotocopias de algunas transacciones.
15 Procede hacer constar, asimismo, que el Gobierno italiano no ha aportado pruebas adicionales en relación con las enviadas a la Comisión con anterioridad a que se adoptase la Decisión impugnada. Ahora bien, si el Gobierno italiano, sin refutar las afirmaciones de la Comisión mediante la presentación de pruebas, se limita a afirmar que los controles administrativos tuvieron lugar efectivamente, así como los controles sobre el terreno, ello no basta para demostrar que las comprobaciones de la Comisión fueron inexactas (véase, especialmente, la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartados 27 y 28).
16 Por consiguiente, esta primera parte del segundo motivo debe ser desestimada.
17 La segunda parte del segundo motivo del Gobierno italiano versa sobre los hechos constitutivos de deficiencias en los controles efectuados por las autoridades italianas, deficiencias que se hacen constar en el informe de síntesis complementario. Consta en autos que estos extremos se refieren, en primer lugar, a la falta de examen de los resultados de los análisis efectuados por los laboratorios de las tres empresas afectadas; en segundo lugar, a la falta de examen de las fichas de fabricación; en tercer lugar, aunque tan sólo con respecto a una de las tres empresas, a la inexistencia de examen de contabilidad de materias primas y productos acabados; en cuarto lugar, a la inexistencia de prueba de la realización de un inventario de materias primas o de productos acabados; y, en quinto lugar, a las ventas efectuadas por una de las empresas en relación con las cuales se habría debido perder la fianza.
18 El primer extremo versa sobre los análisis de laboratorio efectuados por las tres empresas sometidas a control. Según la Comisión, el deber de llevar a cabo un control detenido e inopinado, que impone la letra d) del apartado 2 del artículo 10 del antes citado Reglamento nº 1725/79, obliga a las autoridades italianas a comparar los análisis de los laboratorios públicos con los análisis efectuados por laboratorios privados a petición de las empresas.
19 El Gobierno italiano admite que los análisis efectuados por laboratorios privados a petición de las propias empresas no son obligatorios y no tienen carácter oficial alguno. El Gobierno italiano alega que, sin embargo, los resultados de esos análisis fueron registrados y examinados, de manera que se tuvieron en cuenta. En cuanto a los análisis efectuados por los establecimientos públicos, su resultado fue examinado y comunicado a la Comisión.
20 A este respecto, procede poner de relieve, en primer lugar, que un control detenido e inopinado requería, en el caso de autos, una comparación de los análisis de los laboratorios públicos con los análisis efectuados por laboratorios privados.
21 En segundo lugar, procede hacer constar que si por un lado el informe enviado por las autoridades italianas a la Comisión como consecuencia de los controles complementarios contiene en anexo los resultados de los análisis de los laboratorios públicos, por otro lado, en cambio, en lo que atañe a los análisis privados, únicamente se comunicaron a la Comisión los resultados de los análisis efectuados por los laboratorios de la sociedad Wessanen, sin que se haya demostrado que las referidas autoridades hayan efectuado comparación alguna entre los resultados de ambos tipos de análisis. Los informes relativos a la empresa Plodari y a la sociedad Frabes no mencionan la existencia de análisis efectuados por laboratorios privados.
22 De lo anterior se deduce que el Gobierno italiano no ha aportado la prueba de una comparación efectiva entre los resultados de los análisis de los laboratorios privados y los correspondientes a los laboratorios públicos.
23 En cuanto al segundo extremo, que se refiere a la omisión del examen de las fichas de fabricación, el Gobierno italiano alega que ni la normativa comunitaria ni la normativa nacional exigen la conservación de tales fichas.
24 Según la Comisión, las fichas de fabricación constituyen documentos comerciales, que deben ser verificados con arreglo a la letra d) del apartado 2 del artículo 10 del antes citado Reglamento nº 1725/79.
25 En primer lugar, procede hacer constar que por "documentos comerciales" la letra d) del apartado 2 del artículo 10 entiende cualesquiera documentos comerciales cuyo examen permita determinar si las operaciones que dan lugar a la obtención de una ayuda han sido realizadas de conformidad con las exigencias comunitarias.
26 A este respecto, debe recordarse que este concepto de "documentos comerciales" figura asimismo en el apartado 2 del artículo 1 de la Directiva 77/435/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1977, relativa a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección "Garantía" (DO L 172, p. 17; EE 03/12, p. 230). Según esta norma, el referido concepto incluye "el conjunto de libros, registros, notas y justificantes, la contabilidad, así como la correspondencia relativa a la actividad profesional de la empresa, siempre que dichos documentos puedan ser útiles para el control ((...))".
27 Teniendo en cuenta que las fichas de fabricación de que se trata contienen la lista de los ingredientes necesarios para producir una cantidad determinada de piensos, la eficacia de la letra d) del apartado 2 del artículo 10 resultaría gravemente comprometida si tales documentos no pudiesen utilizarse para efectuar los controles detenidos a que se refiere esa disposición. Por consiguiente, las fichas de fabricación deben ser consideradas como documentos comerciales en el sentido de la mencionada disposición.
28 El artículo 4 de la citada Directiva 77/435 dispone que los Estados miembros "preverán que las empresas conserven los documentos comerciales ((...)) durante tres años civiles por lo menos, a partir del final del año civil en que hayan sido extendidos". Por lo tanto, las fichas de fabricación relativas al ejercicio de 1987 deberían haberse conservado hasta el 31 de diciembre de 1990.
29 Ahora bien, consta en autos que las fichas de fabricación de las tres empresas afectadas relativas al ejercicio de 1987 habían dejado de existir, de manera que las autoridades italianas no pudieron efectuar controles detenidos de esos documentos comerciales, en contra de lo que prevé la letra d) del apartado 2 del artículo 10 del citado Reglamento nº 1725/79.
30 En cuanto al tercer extremo, que se refiere a la inexistencia de control de la contabilidad de materias primas y productos acabados de la empresa Plodari, el Gobierno italiano alega que, debido a su escasa producción, dicha empresa no estaba obligada, con arreglo al Derecho italiano, a llevar esas dos contabilidades.
31 No puede admitirse este argumento. El apartado 1 del artículo 8 del citado Reglamento nº 1725/79 supedita el derecho a la ayuda a que la empresa esté autorizada y a que lleve la contabilidad contemplada en el apartado 5 de ese mismo artículo. Este último apartado dispone que "la empresa ((...)) llevará permanentemente la contabilidad determinada por el organismo competente de cada Estado miembro, consignando, en particular: a) el origen de las materias primas utilizadas; b) ((...)); c) las cantidades y la composición de los productos obtenidos ((...))".
32 De lo anterior se deduce que la empresa Plodari estaba obligada a llevar una contabilidad de "materias primas" y "productos acabados".
33 El cuarto extremo se refiere a la inexistencia de prueba relativa a la realización de un inventario de materias primas y productos acabados. El Gobierno italiano alega que hubo comparación entre los datos contables facilitados por los registros del AIMA y la contabilidad "tradicional" de las empresas. Pero no aporta prueba alguna a este respecto y, además, en su escrito de demanda reconoce que en lo relativo al ejercicio 1987 no pudo efectuarse el control físico de la contabilidad "materias primas" en relación con los datos sobre existencias facilitados por los registros del AIMA.
34 En cuanto al quinto extremo, el Gobierno italiano rechaza las críticas de la Comisión relativas a dos ventas efectuadas por la empresa Wessanen. En la vista, la Comisión reconoció que eran fundados los argumentos del Gobierno italiano. Pero consideró que los elementos de prueba de dicho Gobierno habían sido aportados tardíamente.
35 Basta con hacer constar que el carácter fundado de la posición del Gobierno italiano sobre este quinto extremo no puede por sí solo dar lugar a la anulación de la Decisión impugnada, por cuanto que acaba de hacerse constar que las operaciones de control efectuadas por ese Gobierno resultaban insuficientes y justificaban que se denegase la ayuda del FEOGA.
36 De cuanto antecede se deduce que debe desestimarse el segundo motivo formulado por la República Italiana.
37 Mediante su tercer motivo, el Gobierno italiano niega que la Comisión esté facultada para efectuar una reducción a tanto alzado del 10 % sobre la cuantía de las ayudas abonadas.
38 A este respecto, debe recordarse que constituye jurisprudencia reiterada (véase, especialmente, la sentencia de 25 de febrero de 1988, Países Bajos/Comisión, 327/85, Rec. p. 1065, apartados 24 y 25) el que las disposiciones de los artículos 2 y 3 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), únicamente permiten que la Comisión disponga que el FEOGA financie las cantidades pagadas de conformidad con las normas vigentes en los diferentes sectores de los productos agrícolas. En el supuesto de que la normativa comunitaria supedite el pago de una ayuda al requisito de que se hayan observado determinadas formalidades de prueba o de control, ninguna ayuda abonada con incumplimiento de dicho requisito resultará conforme con el Derecho comunitario, y, por consiguiente, el gasto correspondiente no podrá ser financiado por el FEOGA.
39 Ahora bien, teniendo en cuenta que de cuanto antecede resulta que los controles efectuados por las autoridades italianas no constituyen controles detenidos en el sentido de la letra d) del apartado 2 del artículo 10 del citado Reglamento nº 1725/79, la Comisión podría haber excluido que se imputase al FEOGA la totalidad de las cantidades que se discuten. Por consiguiente, el Gobierno italiano no puede reprochar a la Comisión el que ésta se haya limitado a efectuar una reducción a tanto alzado del 10 %.
40 De lo anterior se deduce que debe desestimarse el tercer motivo.
Sobre las ayudas para el consumo del aceite de oliva
41 El Reglamento (CEE) nº 3089/78 del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, por el que se establecen las normas generales relativas a la ayuda al consumo para el aceite de oliva (DO L 369, p. 12; EE 03/15, p. 100), prevé, en el párrafo segundo de su artículo 8, que la ayuda al consumo podrá anticiparse tan pronto como se presente la solicitud de la misma siempre que se preste una fianza suficiente.
42 En lo que atañe a este fianza, el apartado 3 del artículo 11 del Reglamento (CEE) nº 2677/85 de la Comisión, de 24 de septiembre de 1985, por el que se establecen las modalidades de aplicación del régimen de ayuda al consumo de aceite de oliva (DO L 254, p. 5; EE 03/38, p. 10), dispone que el aval se liberará cuando la autoridad competente del Estado miembro haya reconocido el derecho a la ayuda para las cantidades indicadas en la solicitud. Cuando el derecho a la ayuda no haya sido reconocido para todas las cantidades indicadas en la solicitud o para una parte de las mismas, el aval se perderá en proporción a las cantidades para las que no se hubieren respetado las condiciones que den derecho a ayuda.
43 La Decisión impugnada se niega a que el FEOGA se haga cargo de una cantidad de 4.352.012.388 LIT en concepto de ayudas al consumo de aceite de oliva. Consta en autos que esta cantidad corresponde al importe de los anticipos abonados a empresas cuyo derecho a la ayuda no fue posteriormente reconocido por las autoridades italianas debido a la existencia de irregularidades, y que, sin embargo, las fianzas relativas a dicho importe fueron liberadas.
44 El Gobierno italiano alega, en primer lugar, que la Comisión, antes de excluir que el FEOGA se hiciese cargo de las cantidades que se discuten, habría debido esperar el resultado definitivo de los procesos judiciales pendientes ante los Tribunales italianos, y, en segundo lugar, que en el momento en que se comprobaron las irregularidades ya no resultaba posible retener las fianzas porque el plazo de validez de las mismas había finalizado.
45 A este respecto, basta con hacer constar que, según el apartado 3 del artículo 11 del citado Reglamento nº 2677/85, la fianza se liberará cuando la autoridad competente haya reconocido el derecho a la ayuda. De ello se deduce que liberar las fianzas con anterioridad a dicho reconocimiento no resulta conforme con el Derecho comunitario.
46 Por consiguiente, debe desestimarse este motivo.
47 De las consideraciones precedentes se deduce que el recurso debe desestimarse en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
48 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Italiana.