61984J0129
DOMSTOLENS DOM
28. januar 1986 (
*1
)
I sag 129/84
Den italienske Republik, ved Luigi Ferrari Bravo, leder af Servizio del contenzioso diplomatico, som befuldmægtiget, bistået af Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, og med valgt adresse i Luxembourg på den italienske ambassade,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, ved juridisk konsulent Alberto Prozzillo, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos George Kremlis, Kommissionens juridiske tjeneste, Jean Monnet-bygningen, Kirchberg,
sagsøgt,
angående en påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 84/202 af 8. februar 1984 om afslutning af de af Den italienske Republik forelagte regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1978, der er finansieret gennem Den europæiske udviklings- og garantifond for Landbruget, garantisektionen (EFT L 110, s. 13),
har
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten Mackenzie Stuart, afdelingsformanden K. Bahlmann, dommerne G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, Y. Galmot og T. F. O'Higgins,
generaladvokat: Sir Gordon Slynn
justitssekretær: P. Heim
efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 23. oktober 1985,
afsagt følgende
DOM
(Sagsfremstillingen udelades)
Præmisser
1
Ved stævning, indgivet til Domstolens justitskontor den 16. maj 1984, har Den italienske Republik i medfør af EØF-traktatens artikel 173, stk. 1, anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning 84/202 af 8. februar 1984 om afslutning af de af Den italienske Republik forelagte regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1978, der er finansieret gennem Den europæiske udviklings- og garantifond for Landbruget, garantisektionen (EFT L 110, s. 13), for så vidt som Kommissionen herved afviste at lade EUGFL afholde en udgift på 12374446850 LIT til dækning af udligningstilskud til producentorganisationer for frugt og grønsager, en udgift på 305825498 LIT til finansiering af salg af visse partier smør til nedsat pris, samt en udgift på 797492672 LIT vedrørende tab i forbindelse med forarbejdning af skummetmælkspulver til foder.
a) Producentorganisationerne
2
Rådets forordning nr. 1035/72 af 18. maj 1972 om den fælles markedsordning for frugt og grønsager (EFT 1972 II, s. 423) bestemmer i artikel 13, at der på initiativ af frugt- og grønsagsproducenterne kan oprettes producentorganisationer, hvis formål er at fremme koncentrationen af udbudet samt reguleringen af producentpriserne med hensyn til et eller flere af de i forordningen nævnte produkter, og at stille passende tekniske hjælpemidler til de pågældende produkters emballering og afsætning til rådighed for de producenter, som er indtrådt i organisationen. Ifølge bestemmelsen indebærer sådanne producentorganisationer, at de tilsluttede producenter er forpligtet til at afsætte den samlede produktion af det eller de produkter, med hensyn til hvilket eller hvilke de har tilsluttet sig organisationen, gennem denne, idet organisationen dog kan bemyndige producenterne til med hensyn til visse mængder at se bort fra denne forpligtelse, samt til med hensyn til produktion og afsætning at anvende de regler, som producentorganisationen har vedtaget for at forbedre produkternes kvalitet og tilpasse udbudet til markedets behov.
3
I henhold til forordningens artikel 14 kan medlemsstaterne yde støtte til producentorganisationerne i de første tre år efter deres oprettelse for at fremme deres oprettelse og lette deres virksomhed, på betingelse af, at disse organisationer frembyder tilstrækkelig garanti med hensyn til deres virksomheds varighed og effektivitet. Desuden yder medlemsstaterne i henhold til forordningens artikel 18 udligningstilskud til de producentorganisationer, der foretager interventioner inden for rammerne af den i artikel 15 fastsatte tilbagekøbsordning vedrørende de tilsluttede medlemmers produkter. Finansieringen af de således afholdte udgifter påhviler EUGFL, garantisektionen.
4
Tvisten vedrører udligningstilskud, som den italienske regering har udbetalt fire producentorganisationer, som efter Kommissionens opfattelse ikke opfylder de i forordning nr. 1035/72 fastsatte betingelser. De nævnte organisationer er Associazione di zona fra produttori ortofrutticoli delle provincie di Matera e Potenza, Associazione di zona fra produttori di agrumi delle provincie di Catanzaro, Cosenza e Reggio Calabria, Associazione interprovinciale produttori agrumicoli ed ortifrutticoli »AIPAO« (Catania) og Associazione consorzio provinciale cooperative agricole »ETNA« (Catania).
5
I den sammenfattende rapport vedrørende 1978-1979, som er udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene efter drøftelser med repræsentanter for de kompetente nationale myndigheder, fremhæves det, at Kommissionen i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for regnskabsårene 1973-1977 tog forbehold over for refusionsberettigelsen af visse udgifter anmeldt i forbindelse med tilbagekøb af frugt og grønsager i Italien, indtil resultaterne af den undersøgelse, som foretoges af Kommissionens tjenestemænd og de italienske myndigheder i forening forelå. På grundlag af den nævnte undersøgelse fastslog Kommissionen, at der ud af de 82 producentorganisationer, der var blevet foretaget undersøgelse af, var fire organisationer, som ikke opfyldte EF-bestemmelserne. Udligningstilskud vedrørende tilbagekøb kunne imidlertid kun ydes de organisationer, hvis virksomhed var i overensstemmelse med forordning nr. 1035/72.
6
I den sammenfattende rapport hedder det videre, at de italienske myndigheder havde besluttet at trække anerkendelsen af de pågældende fire organisationer tilbage, idet en sådan anerkendelse efter italiensk lovgivning er nødvendig for at få udbetalt de i forordning nr. 1035/72 nævnte støttebeløb og udligningstilskud. De italienske myndigheder fandt imidlertid, at de pågældende fire organisationer måtte anses at have været berettiget til at udføre deres vedtægtsmæssige virksomhed, indtil deres anerkendelse blev trukket tilbage, hvilket skete i juli 1981 og september 1982, og at de derfor kunne få udbetalt udligningstilskud med hensyn til de foregående år. De italienske myndigheder var af den opfattelse, at man ikke efterfølgende kan bestride lovligheden af den udførte virksomhed eller de dermed forbundne udgifters refusionsberettigelse i EUGFL. Kommissionens tjenestegrene var ikke enige heri, idet fællesskabsstøtte efter deres opfattelse kun kan udbetales, hvis modtageren opfylder betingelserne for udbetaling af støtten.
7
I stævningen har den italienske regering først gjort gældende, at de i artikel 13 i forordning nr. 1035/72 angivne betingelser var opfyldt for hver af de fire nævnte organisationer. Det kritiseres navnlig i den forbindelse, at Kommissionen undlod at foretage nye undersøgelser vedrørende de nævnte fire organisationer, mens andre italienske producentorganisationer gentagne gange blev underkastet undersøgelser, på grundlag af hvilke det i sidste ende kunne fastslås, at disses virksomhed var i overensstemmelse med EF-bestemmelserne. Den italienske regering har dernæst fremhævet, at tilbagekaldelsen af anerkendelsen er indtrådt efter udløbet af de regnskabsår, som den foreliggende sag drejer sig om, og at de tilbagekøbstransaktioner, som de pågældende fire organisationer udførte i årene forud for tilbagekaldelsen, derfor stadig var i overensstemmelse med EF-forordningen.
8
Til det første punkt har den italienske regering yderligere anført, at Kommissionen med hensyn til de nævnte fire organisationer oprindeligt havde lagt til grund, at enhver producentorganisation skulle koncentrere udbudet af de tilsluttede medlemmers produkter og selv afsætte produkterne. Kommissionen fastholdt imidlertid ikke dette synspunkt, idet den i sidste ende tiltrådte, at produkterne kunne afsættes af producenterne selv, når blot de af organisationen fastsatte betingelser blev overholdt. Da dette er tilfældet, har de pågældende fire organisationers virksomhed været i overensstemmelse med artikel 13 i forordning nr. 1035/72. Under alle omstændigheder har de tilbagekøbstransaktioner, for hvilke der blev ydet udligningstilskud, fuldt ud bidraget til gennemførelsen af de mål, forordningen har for øje.
9
Kommissionen har først givet udtryk for overraskelse over den italienske regerings synspunkter, idet denne selv har trukket anerkendelsen af de fire organisationer tilbage med den begrundelse, at de ikke opfyldte betingelserne for, at de kunne »styre afviklingen af deres administrative opgaver«. Kommissionen har anerkendt, at den i visse tilfælde har ændret sit oprindelige standpunkt efter at være blevet opmærksom på, at anvendelse i fuldt omfang af de i forordningen opstillede kriterier i situationer, der er stærkt forskellige i forskellige områder inden for Fællesskabet, kun kunne ske gradvist. Kommissionen har dog fastholdt, at tilbagekøbstransaktioner kun kan finansieres af Fællesskabet, hvis de er et led i en mere omfattende virksomhed, som har til formål at forbedre markedet, idet forordning nr. 1035/72 indeholder en række bestemmelser vedrørende producentorganisationer.
10
Kommissionen har i den forbindelse påpeget, at forordningens artikel 15 bestemmer, at de tilsluttede producenter til finansiering af tilbagekøbstransaktionerne skal oprette en interventionsfond, hvis midler tilvejebringes ved afgifter på de mængder, som udbydes til salg. Efter fællesskabsbestemmelserne er der således en snæver sammenhæng mellem de forskellige aktiviteter, som organisationerne udfolder, og hvorved de skal søge at forbedre produkternes kvalitet, koncentrere afsætningstransaktionerne og i særlige tilfælde foretage tilbagekøb af produkter og finansiere dette ved hjælp af en del af det ved salget indkomne beløb. Kun organisationer, som udfolder alle de nævnte aktiviteter, er behørige efter fællesskabsretten, og organisationer, som kun foretager tilbagekøb, således som det er tilfældet med hensyn til de nævnte fire organisationer, er ikke omfattet af denne kategori.
11
Det bemærkes, at det af den i sagen fremlagte brevveksling mellem den italienske regering og Kommissionen fremgår, at parterne på det pågældende tidspunkt var enige om, at visse italienske producentorganisationer, herunder de i sagen omhandlede fire, ikke opfyldte EF-bestemmelsernes betingelser. Navnlig har deres virksomhed været ufuldstændig i den forstand, at de gennemførte tilbagekøbstransaktioner for frugt og grønsager, men ikke udfoldede nogen anden virksomhed. Således fastslår den italienske regering i skrivelse af 27. maj 1980, hvori den giver en redegørelse vedrørende den undersøgelse, den har foretaget hos producentorganisationerne, at virksomheden for fem organisationers vedkommende, herunder de fire, som nærværende sag drejer sig om, har været mangelfuld på grund af utilstrækkelig rationalisering af afsætningen, idet organisationerne ikke har været i stand til at kontrollere medlemmernes produktion. Det hedder videre i skrivelsen, at det må anses for »tvivlsomt, om de nævnte organisationer vil kunne tilpasse sig EF-bestemmelserne«.
12
Under den mundtlige forhandling har den italienske regering anerkendt, at de fire organisationers virksomhed var mangelfuld, og at det måtte anses for tvivlsomt, om de kunne tilpasse sig EF-bestemmelserne, men gjort gældende, at de nævnte organisationer var underkastet regelmæssige undersøgelser med henblik på, at deres forhold gradvis kunne bringes i orden, og at Kommissionen ensidigt har bragt denne tilpasningsproces til ophør ved at anmode om, at den italienske regering tilbagekaldte anerkendelsen af disse fire organisationer. Dette spørgsmål skal herefter undersøges nærmere.
13
På grundlag af det i sagen oplyste og parternes forklaringer findes følgende at måtte lægges til grund. I ovennævnte skrivelse af 27. maj 1980, hvori den italienske regering anerkendte, at de nævnte fire organisationers virksomhed ikke var i overensstemmelse med EF-reglerne, udtrykker de italienske myndigheder ønske om, at der ikke indtil videre skete tilbagekaldelse af anerkendelserne. Ifølge den italienske regering blev de nævnte organisationer underkastet løbende undersøgelser, og Kommissionen ville blive underrettet om de endelige afgørelser, der i den forbindelse blev truffet. I mellemtiden tog den italienske regering en række initiativer, som skulle sikre, at EF-bestemmelserne i højere grad blev overholdt; f.eks. udstedte den et cirkulære med detaljerede bestemmelser om producentorganisationernes virksomhed samt om oprettelsen af regionale kontroludvalg. I skrivelse af 15. september 1980 underrettede det italienske land- og skovbrugsministerium Kommissionen om resultatet af en undersøgelse vedrørende producentorganisationernes virksomhed, en undersøgelse, som var foretaget af italienske tjenestemænd og Kommissionens tjenestemænd i forening. I skrivelse af 11. november 1980 meddelte den kompetente generaldirektør ved Kommissionen den italienske regering, hvilke følger, Kommissionen måtte drage på grundlag af undersøgelsen: således var Kommissionen af den opfattelse, at seksten organisationer, hvis virksomhed var mangelfuld, men kunne forbedres, burde holdes under opsyn i et år, hvorimod syv andre organisationer, herunder de fire, som nærværende sag drejer sig om, ikke var i overensstemmelse med EF-bestemmelserne, og at den ikke anså det for muligt, at de kunne tilpasse sig bestemmelserne. I skrivelsen hedder det videre, at Kommissionens tjenestegrene fandt, at »de nationale myndigheder skal træffe alle de foranstaltninger, som er en følge af, at de nævnte organisationer ikke opfylder betingelserne i forordning nr. 1035/72«; navnlig »kan der ikke ydes støtte i forbindelse med oprettelse eller udligningstilskud« i henhold til nævnte forordning.
14
Ved skrivelse af 27. december 1980 udtrykte det italienske ministerium beklagelse over, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad havde taget hensyn til visse negative omstændigheder, som havde nødvendiggjort en længere periode i den sydlige del af landet end i de nordlige områder for at overvinde de oprindelige funktionelle problemer; der var tale om en langsigtet opgave, som på det pågældende tidspunkt endnu ikke var helt afsluttet. I telex af 16. juni 1981 gav den italienske regering meddelelse om, at den havde tilbagekaldt anerkendelsen af tre af de fire nævnte organisationer; med hensyn til den fjerde organisation, AIPAO-Catania, hed det i telex'en, at »det på grundlag af foretagne undersøgelser havde vist sig, at dens virksomhed er i overensstemmelse med EF-bestemmelserne«, og det tilføjedes, at der »derfor på et senere tidspunkt burde foretages en fælles undersøgelse på stedet«. I skrivelse af 22. juni s.a. svarede Kommissionen, at en sådan efterfølgende undersøgelse ikke havde noget formål. Den italienske regerings tilbagekaldelse af anerkendelsen skete for ETNA-Catanias vedkommende den 25. juli 1981 og for de tre øvrige organisationer den 10. september 1982.
15
Det fremgår af ovennævnte korrespondance, at efter at den italienske regering oprindelig havde anerkendt, at de pågældende fire organisationer ikke var i overensstemmelse med EF-bestemmelserne, og at det ikke så ud til, at de ville kunne tilpasse sig dem, anmodede den om en yderligere frist, som skulle gøre det muligt for de fire organisationer at tilpasse sig bestemmelserne for dernæst at hævde, at én af de fire, AIPAO-Catania, fungerede i overensstemmelse med EF-bestemmelserne. Allerede i skrivelse af 11. november 1980 havde Kommissionen klart ladet forstå, at den ikke kunne anerkende, at de fire organisationers virksomhed var i overensstemmelse med fællesskabsretten, og samtidig anført, at dette indebar, at Fællesskabet ikke kunne finansiere de udligningstilskud, der eventuelt var ydet de nævnte organisationer. Når den italienske regering derfor mente at have grund til at anmode om en yderligere frist med henblik på tilpasningen, tilkom det den at begrunde anmodningen, enten ved at fremlægge bevis for, at de fire organisationer i almindelighed eller AIPAO-Catania i særdeleshed fungerede bedre, eller ved at fremlægge nærmere oplysninger om, hvori forbedringen af deres virksomhed bestod.
16
Endvidere bemærkes, at den italienske regering har anført, at dens opfattelse med hensyn til den nævnte forbedring beror på en rapport af 16. december 1980 fra land- og skovbrugsministeriet. Det er imidlertid ubestridt, at den nævnte rapport ikke er blevet meddelt Kommissionen, inden sagen blev anlagt. Kommissionen har i øvrigt påpeget, at rapporten ikke indeholder relevante omstændigheder ud over dem, der var kendt på det pågældende tidspunkt.
17
Efter en længere tilpasnings- og undersøgelsesperiode var Kommissionen således berettiget til at afvise iværksættelsen af yderligere undersøgelser alene på grundlag af det italienske land- og skovbrugsministeriums udsagn om, at virksomheden for én af de fire organisationers vedkommende, nemlig AIPAO-Catania, havde vist sig at være i overensstemmelse med EF-reglerne.
18
Tilbage står den italienske regerings argument om, at de tilbagekøbstransaktioner, de pågældende organisationer har foretaget, var i overensstemmelse med fællesskabsretten, så længe anerkendelsen af organisationerne ikke var tilbagekaldt. Den sagsøgende regering har i den forbindelse anført, at en producentorganisation har pligt til at varetage de opgaver, den er tillagt i henhold til forordningerne om frugt og grønsager, fra det tidspunkt, hvor den anerkendes, og indtil anerkendelsen eventuelt tilbagekaldes. En organisation kan derfor ikke miste sin ret til udligningstilskud med hensyn til tilbagekøbstransaktioner, der er foretaget, mens den stadig var anerkendt.
19
Med henvisning til bestemmelserne om finansiering af den fælles landbrugspolitik samt Domstolens praksis har Kommissionen anført, at EUGFL's godtgørelse af udgifter i forbindelse med gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik kun kan finde sted, såfremt de i de gældende fællesskabsbestemmelser fastsatte betingelser er overholdt.
20
Det bemærkes, at forordning nr. 1035/72 opstiller en række betingelser for producentorganisationer, men de nævnte betingelser forudsætter ikke, at de nationale myndigheder meddeler disse nogen »anerkendelse«. Selv om den italienske regering således af selvstændige grunde formelt har anerkendt de organisationer, som efter dens opfattelse opfylder betingelserne i forordning nr. 1035/72, har opført de anerkendte organisationer på en liste og slettet de organisationer af listen, som efter dens opfattelse ikke længere opfylder betingelserne og således tilbagekaldt anerkendelsen af dem, kan en sådan administrativ fremgangsmåde på ingen måde påvirke retsstillingen efter fællesskabsretten.
21
Når det derfor fastslås, at Kommissionen med rette har lagt til grund, at de pågældende fire organisationer aldrig har opfyldt de betingelser, der i henhold til artikel 13 i forordning nr. 1035/72 stilles til en producentorganisation, kan de af dem afholdte udgifter heller ikke påhvile EUGFL.
22
Den italienske regerings anbringender vedrørende de af producentorganisationerne afholdte udgifter kan derfor ikke tiltrædes.
b) Salg af smør til nedsat pris
23
Denne del af sagen vedrører salg fra interventionslagre af smør til nedsat pris, som det italienske interventionsorgan foretog i regnskabsåret 1978. Salget skete i henhold til tre kommissionsforordninger, nemlig forordningerne nr. 1282/72 af 21. juni 1972 om salg af smør til nedsatte priser til hæren og dermed ligestillede enheder (EFT 1972 II, s. 554), nr. 1717/72 af 8. august 1972 om salg af smør til nedsat pris til institutioner eller samfund, der ikke arbejder med gevinst for øje (EFT 1972 III, s. 808), og nr. 2315/76 af 24. september 1976 om salg af smør fra offentlige lagre (EFT L 261, s. 12). I de nævnte tre forordninger er smørrets pris udtrykt i regningsenheder.
24
Ved omregningen til national valuta af prisen for det smør, der blev solgt ved de nævnte transaktioner, anvendte interventionsorganet kursen på den grønne lire ved købekontrakternes indgåelse. Ifølge Kommissionen burde organet have anvendt den kurs, der var gældende véd køberens overtagelse af smørret.
25
Rådets forordning nr. 1134/68 af 30. juli 1968 om fastsættelse af reglerne for anvendelse af forordning (EØF) nr. 653/68 om betingelserne for ændring af værdien af den for den fælles landbrugspolitik anvendte regningsenhed (EFT 1968 II, s. 391) bestemmer i artikel 4, at den kurs, der skal anvendes ved omregningen af beløb, som en medlemsstat eller et interventionsorgan skylder i medfør af forretninger gennemført inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, er den kurs, der var gældende »på tidspunktet for forretningens... gennemførelse«. I henhold til forordningens artikel 6 forstås ved tidspunktet for forretningens gennemførelse »den dato, hvor det forhold indtræder, der ligger til grund for stiftelsen af denne fordring«, således som dette forhold er fastlagt i fællesskabsbestemmelserne »eller, i mangel heraf og indtil disses fastlæggelse, i den pågældende medlemsstats bestemmelser«.
26
I den sammenfattende rapport vedrørende 1978-1979 oplyses det, at ifølge de oplysninger, Kommissionens repræsentant har givet medlemmerne af forvaltningskomiteen for mælk og mejeriprodukter samt de svar, Kommissionen ved flere lejligheder har givet på medlemsstaternes spørgsmål, er det tidspunkt under »forretningens gennemførelse«, der er afgørende for, hvor stort et beløb, der skal udbetales, overtagelsesdagen. Denne fortolkning deles dog ikke af alle medlemsstaterne.
27
Den italienske regering har gjort gældende, at da der ikke findes fællesskabsbestemmelser herom, må datoen for den udløsende begivenhed afgøres i henhold til national ret, indtil der senere fastlægges fællesskabsregler. Efter italiensk ret er tidspunktet for den udløsende begivenhed imidlertid sammenfaldende med tidspunktet for købekontraktens indgåelse.
28
Den italienske regering har tilføjet, at den fortolkning, Kommissionen har forfægtet i forvaltningskomiteen — uanset hvilken retlig værdi den måtte have — har mistet sin betydning efter Kommissionens udstedelse af forordning nr. 2182/77 af 30. september 1977 om de nærmere bestemmelser for salg af frosset oksekød fra interventionslagre (EFT L 251, s. 60). I henhold til denne forordnings artikel 8 betragtes det forhold, der ligger til grund for betalingen af salgsprisen, som indtrådt på datoen for afslutningen af købekontrakten.
29
Kommissionen har anført, at henvisningen til national lovgivning ikke kan lægges til grund, idet der i forordningerne om salg af smør til nedsat pris er fastsat regler, som kan løse problemet. Den har i den forbindelse bemærket, at køberen i henhold til forordningerne kan træde tilbage fra sin kontraktsmæssige forpligtelse, indtil købsprisen er betalt. I så fald mister køberen den sikkerhed, han har måttet stille efter ordningen i henhold til forordning nr. 2315/76, men dette er ikke tilfældet efter de to andre forordninger. Salget er således ikke endeligt på det tidspunkt, hvor købekontrakten afsluttes, men først på det tidspunkt, hvor varen overtages.
30
Kommissionens synspunkt kan ikke tiltrædes. Selv om tidspunktet for forretningens gennemførelse i henhold til artikel 6 i forordning nr. 1134/68 er det tidspunkt, hvor »det forhold indtræder, der ligger til grund for stiftelsen af fordringen«, således som dette forhold er fastlagt i fællesskabsbestemmelserne eller, »i mangel heraf og indtil disses fastlæggelse«, i den pågældende medlemsstats bestemmelser, henviser den udtrykkeligt til fællesskabsbestemmelser, som, hvilket er tilfældet med hensyn til forordning nr. 2182/77 for så vidt angår oksekød, indeholder en fastlæggelse af det forhold, der ligger til grund for stiftelsen af fordringen. Med hensyn til mejeriprodukter findes der ingen sådan fastlæggelse, og den kan ikke erstattes af en række argumenter støttet på de materielle regler om licitation vedrørende smør til nedsat pris, og dette så meget desto mindre som reglerne herom ikke er ensartede i de forskellige forordninger.
31
Ifølge den italienske regering er anvendelsen af den ved købekontraktens indgåelse gældende kurs en praksis, der er i overensstemmelse med italiensk ret, hvilket Kommissionen ikke har bestridt. Det må herefter antages, at Den italienske Republik med rette har anvendt den ved købekontraktens indgåelse gældende kurs, idet denne medlemsstat i mangel af fællesskabsbestemmelser herom kunne anvende national ret.
32
Udgifterne i forbindelse med salg af smør til nedsat pris er således afholdt behørigt, og Kommissionens beslutning må derfor annulleres, for så vidt som Kommissionen afviste at lade udgifterne afholde af EUGFL.
c) Forarbejdning af skummetmælkspulver
33
Kommissionens forordning nr. 990/72 af 15. maj 1972 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende ydelse af støtte til skummetmælk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmælkspulver bestemt til foderbrug (EFT 1972 II, s. 414) bestemmer i artikel 1, at støtte kun ydes, såfremt skummetmælkspulveret er forarbejdet til foderblandinger.
34
I regnskabsårene 1974 og 1975 havde det italienske interventionsorgan udbetalt støtte, ikke alene for de kvanta skummetmælkspulver, der faktisk var anvendt til fremstilling af foder, men også for det skummetmælkspulver, der var gået tabt under forarbejdningsprocessen, for så vidt det faktiske svind ikke oversteg 2%, idet det anførtes, at en sådan forhøjelse traditionelt havde været ydet i Italien. Kommissionen accepterede ikke den italienske regerings argumentation, og nedsatte følgelig de udgifter, der var anmeldt vedrørende forordning nr. 990/72, med et beløb svarende til 2%. Den italienske Republik anlagde sager til prøvelse af de nævnte afgørelser, men Domstolen frifandt Kommissionen ved domme af 15. marts 1983 (sagerne 61 og 62/82, Sml. s. 655 og 687).
35
Nærværende sag er en følge af bemærkningerne i de to ovennævnte domme vedrørende et subsidiært argument fra den italienske regering. Argumentet gik ud på, at Kommissionen under alle omstændigheder ikke havde ret til at nedsætte de pågældende udgifter med de 2%, der var fastsat i de italienske bestemmelser, men kun med et beløb svarende til det reelle gennemsnitlige svind, for hvilket der var udbetalt støtte. Domstolen bemærkede imidlertid, at de oversigter, den italienske regering havde fremlagt i den forbindelse, kun vedrørte 25% af det samlede kvantum mælkepulver, sagen drejede sig om, og at det gennemsnitlige tab for det nævnte kvantum androg 1,745% i 1974 og 1,464% i 1975. Domstolen fandt det under de omstændigheder ikke godtgjort, at det reelle svind i hele det forarbejdede kvantum afveg betydeligt fra den maksimale sats på 2%, der var fastsat i de italienske bestemmelser, og som Kommissionen havde lagt til grund ved regnskabsafslutningen.
36
Domstolen havde endnu ikke afsagt dom i sagerne 61 og 62/82, da regnskaberne vedrørende 1976 og 1977 blev afsluttet. Da de italienske myndigheder ikke havde fremlagt bevis for, hvor stor en procentdel det reelle tab udgjorde, ændrede Kommissionen de pågældende udgifter for regnskabsårene 1976 og 1977 med en fast sats på 2%. I den sammenfattende rapport vedrørende 1976-1977 hedder det imidlertid, at beslutningen om at nedsætte de pågældende beløb var af foreløbig karakter, idet Kommissionen »på baggrund af Domstolens afgørelse« ville tage sit standpunkt op til fornyet overvejelse. I beslutningerne om afslutning af regnskaberne for regnskabsårene 1976 og 1977 anførte Kommissionen, at der med hensyn til en vis del af de ikke-anerkendte udgifter ikke kunne træffes endelig afgørelse, da det forinden var nødvendigt at foretage supplerende undersøgelser, og at beløbet »eventuelt kan godkendes i forbindelse med regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1978«.
37
Efter dommene af 15. marts 1983 har de italienske myndigheder i forbindelse med gennemgangen af regnskaberne for regnskabsårene 1978 og 1979 tilstillet Kommissionen en detaljeret oversigt over de faktiske tab, som ifølge det oplyste er opgjort som følger:
—
i 1976: 1,53%,
—
i 1977: 1,15%,
—
i 1978: 0,58%,
—
i 1979: 0,73%.
For regnskabsårene 1978 og 1979 anerkendte Kommissionen disse oplysninger, og lagde det reelle procentuelle tab, som den italienske regering havde oplyst, til grund ved nedsættelsen af de udgifter, der var anmeldt vedrørende støtte til forarbejdning af skummetmælkspulver.
38
For regnskabsårene 1976 og 1977 fastholdt Kommissionen, at udgifterne skulle nedsættes med en fast sats på 2%. Ifølge den sammenfattende rapport vedrørende 1978-1979 var Kommissionen af den opfattelse, at den ikke kunne gøre mere end hvad Domstolens afgørelser tillader, og at den ikke kunne ændre sine tidligere beslutninger, der formelt afsluttede regnskaberne. Den mulighed for at foretage en fornyet undersøgelse, der er nævnt i beslutningerne vedrørende 1976 og 1977, havde kun til formål at undgå en yderligere sag vedrørende de nævnte regnskabsår, og ikke at give Italien en yderligere frist til at fremlægge oplysninger.
39
Den italienske regering har gjort gældende, at afvisningen af at lade EUGFL afholde de nævnte udgifter kun er mulig for så vidt angår den del, der svarer til de faktiske tab. Kommissionen har anerkendt dette synspunkt for så vidt angår regnskabsårene 1978 og 1979. I dommene af 15. marts 1983 afviste Domstolen den italienske regerings subsidiære argument, alene af den grund, at der kun delvis var ført bevis, nemlig vedrørende 25% af de omhandlede mængder. Domstolen ville ifølge den italienske regering have lagt det italienske synspunkt til grund, hvis der var fremlagt fuldstændigt bevis. Fuldstændigt bevis vedrørende regnskabsårene 1976-1979 blev fremlagt straks efter Domstolens domme og lagt til grund af Kommissionen med hensyn til regnskabsårene 1978-1979. I beslutningerne om afslutning af regnskaberne for regnskabsårene 1976 og 1977 tog Kommissionen et forbehold, der indebar, at afgørelsen af spørgsmålet i sin helhed blev udskudt. Den kan derfor ikke undslå sig med henvisning til, at de nævnte afgørelser er endelige.
40
Ifølge Kommissionen skal medlemsstaterne inden for en nærmere angiven frist fremlægge beviser vedrørende de afholdte udgifter, og Domstolens domme af 15. marts 1983 har ikke bevirket, at en ny frist med hensyn til fremlæggelse af beviser er begyndt at løbe. Selv om Kommissionen i forbindelse med regnskabsafslutningerne for regnskabsårene 1976 og 1977 forbeholdt sig at tage sine beslutninger op til fornyet overvejelse, såfremt Domstolen anerkendte en fast procentsats for tab, indebærer dette dog ikke, at den er forpligtet til at tage sine beslutninger op til fornyet overvejelse i lyset af nye beviser vedrørende de reelle tab.
41
Det bemærkes, at selv om Kommissionen som udgangspunkt er den nærmeste til at fortolke det forbehold, den selv tog i forbindelse med regnskabsafslutningen for regnskabsårene 1976 og 1977, må forudsætningen for, at den kan gøre sin fortolkning gældende over for en medlemsstat, dog være, at medlemsstaten har kunnet opfatte forbeholdet på samme måde. Når Kommissionen blot har forbeholdt sig at kunne tage spørgsmålet op til fornyet overvejelse, har den ikke tilkendegivet nogen hensigt om at afslutte drøftelsen for så vidt angår beviserne for det faktiske svind. En medlemsstat kunne derfor udlede heraf, at den fornyede undersøgelse kunne vedrøre ethvert spørgsmål, som i den forbindelse stod åbent efter Domstolens domme vedrørende regnskabsårene 1974 og 1975.
42
Da regnskaberne på det punkt således ikke var afsluttet, påhvilede det Kommissionen på ny at undersøge spørgsmålet. Ved at henvise til, at den italienske regering havde fremlagt beviser for sent, har Kommissionen unddraget sig en sådan ny undersøgelse. Under disse særlige omstændigheder må en sådan undladelse anses for retsstridig.
43
Det påhviler Kommissionen at vedtage en ny beslutning efter undersøgelse af de beviser, den italienske regering har fremlagt vedrørende tabene i forbindelse med forarbejdningen af skummetmælkspulver til foder.
44
Den anfægtede beslutning må herefter annulleres, for så vidt som Kommissionen afslår at lade EUGFL afholde en udgift på 305825498 LIT til finansiering af salg af visse partier smør til nedsat pris, og for så vidt som den afslår at lade EUGFL afholde en udgift på 797492672 LIT vedrørende tab i forbindelse med forarbejdning af skummetmælkspulver til foder, mens sagsøgte i øvrigt må frifindes.
Sagens omkostninger
45
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, dømmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Ifølge samme artikels stk. 3 kan Domstolen imidlertid ophæve sagsomkostningerne helt eller delvis, hvis parterne henholdsvis taber og vinder på et eller flere punkter. Da Den italienske Republik delvis har fået medhold, vil sagsomkostningerne være at ophæve.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1)
Kommissionens beslutning 84/202 af 8. februar 1984 om afslutning af de af Den italienske Republik forelagte regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1978, der er finansieret af Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, garantisektionen, annulleres, for så vidt som Kommissionen herved afslår at lade EUGFL afholde en udgift på 305825498 LIT til finansiering af salg af visse partier smør til nedsat pris, og for så vidt som den afslår at lade EUGFL afholde en udgift på 797492672 LIT vedrørende tab i forbindelse med forarbejdning af skummetmælkspulver til foder.
2)
I øvrigt frifindes sagsøgte.
3)
Hver part bærer sine omkostninger.
Mackenzie Stuart
Bahlmann
Bosco
Koopmans
Due
Galmot
O'Higgins
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 28. januar 1986.
P. Heim
Justitssekretær
A. J. Mackenzie
Stuart Præsident
(
*1
) – Proťessprog: Italiensk.