62005CJ0375_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑375/05,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Bundesverwaltungsgericht (Alemania), mediante resolución de 23 de agosto de 2005, recibida en el Tribunal de Justicia el 12 de octubre de 2005, en el procedimiento entre
Erhard Geuting
y
Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. P. Jann, Presidente de Sala, y los Sres. R. Schintgen, A. Borg Barthet (Ponente), M. Ilešič y E. Levits, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Sr. Geuting, por el Sr. F. Schulze, Rechtsanwalt;
– en nombre del Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft, actualmente Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen, por el Sr. M. Günther, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno belga, por la Sra. L. Van den Broeck, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas por la Sra. C. Cattabriga y el Sr. F. Erlbacher, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 4 bis,
tercer guión, inciso ii), del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2222/96 del Consejo, de 18 de noviembre de 1996 (DO L 296, p. 50) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 805/68»), en lo que se refiere a la sustitución de vacas nodrizas, y del artículo 33, apartados 2 y 4, del Reglamento (CEE) nº 3886/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las disposiciones de aplicación relativas a los regímenes de primas previstos en el Reglamento nº 805/68, y se derogan los Reglamentos (CEE) n os  1244/82 y 714/89 (DO L 391, p. 20), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2311/96 de la Comisión, de 2 de diciembre de 1996 (DO L 313, p. 9) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 3886/92»), relativo a la devolución a la reserva nacional de los derechos a prima.
2. Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Geuting y el Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen für den Bereich Landwirtschaft (Director de la Cámara de Agricultura de Renania del Norte-Westfalia para la Sección de agricultura), actualmente Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen (Director de la Cámara de Agricultura de Renania del Norte-Westfalia), relativo a una solicitud de prima por vaca nodriza presentada por el Sr. Geuting para la campaña de comercialización 1998.
Marco jurídico
3. El artículo 4 bis,
tercer guión, del Reglamento nº 805/68 define el concepto de «vaca nodriza» de la siguiente manera:
«i) la vaca que pertenezca a una de las razas cárnicas o que proceda de un cruce con alguna de esas razas y que forme parte de un rebaño que esté destinado a la cría de terneros para la producción de carne, y
ii) la novilla gestante que cumpla las mismas condiciones y sustituya a una vaca nodriza».
4. El artículo 4 quinquies, apartado 5, del Reglamento nº 805/68 dispone:
«La prima se concederá al productor que no entregue leche ni productos lácteos procedentes de su explotación durante doce meses a partir del día de presentación de la solicitud y que, durante al menos seis meses sucesivos a partir del día de presentación de la solicitud, haya estado en posesión de un número de vacas nodrizas por lo menos igual a aquel por el que se solicita la prima.»
5. Los apartados 1, 2 y 4 del artículo 4 septies
del Reglamento nº 805/68 disponen:
«1. Cada uno de los Estados miembros constituirá una reserva nacional inicial igual como mínimo al 1 % y como máximo al 3 % del número total de animales para los que se ha concedido una prima a la vaca nodriza para el año de referencia a los productores cuyas explotaciones estén situadas en su territorio. […]
2. Los Estados miembros utilizarán sus reservas nacionales para la concesión de derechos especialmente a los productores a que se hace referencia a continuación dentro de los límites de dichas reservas:
a) productores que hayan presentado una solicitud de prima antes del 1 de enero de 1993 y hayan demostrado, a satisfacción de la autoridad competente, que la aplicación de los límites máximos individuales con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 4 quinquies
podría poner en peligro la viabilidad de su explotación, habida cuenta de la ejecución de un programa de inversión en el sector bovino establecido antes del 1 de enero de 1993;
b) productores que hayan presentado, con cargo al año de referencia, una solicitud de prima que, como consecuencia de circunstancias excepcionales, no corresponda a la situación real comprobada en el transcurso de los años precedentes;
c) productores que hayan presentado regularmente solicitudes de prima sin que la hayan presentado para el año de referencia;
d) productores que presenten una solicitud de prima por primera vez en el transcurso del año siguiente al de referencia, o de los años siguientes;
e) productores que hayan adquirido una parte de las superficies anteriormente dedicadas por otros productores a la cría de bovinos;
[...]
4. La Comisión adoptará las normas de desarrollo del presente artículo con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 27.
Con arreglo al mismo procedimiento se adoptarán:
– las medidas aplicables en caso de que no se utilice la reserva nacional en un Estado miembro,
– las medidas relativas a los derechos individuales no utilizados en 1997 y 1998 y devueltos a la reserva nacional,
– las medidas transitorias necesarias para facilitar el paso del régimen preexistente al régimen establecido por el presente Reglamento, y especialmente aquellas relativas a los productores que se hayan beneficiado de la prima a la vaca nodriza por primera vez en concepto del año 1991 o 1992, en el caso en que este año suceda directamente al año de referencia elegido por el Estado miembro de que se trate.»
6. El artículo 33 del Reglamento nº 3886/92 contiene disposiciones de aplicación relativas a la reserva nacional prevista en el artículo 4 septies
del Reglamento nº 805/68. Dicho artículo 33 tiene el siguiente tenor:
«1. Un productor titular de derechos podrá utilizarlos haciendo uso de ellos o cediéndolos temporalmente a otro productor.
2. Cuando un productor no utilice al menos un 70 % de sus derechos cada año civil, la parte no utilizada se devolverá a la reserva nacional, salvo cuando se trate de:
– un productor titular de siete derechos a prima como máximo; si éste no utiliza al menos un 70 % de sus derechos cada año durante dos años civiles consecutivos, la parte no utilizada durante el último año civil se devolverá a la reserva nacional,
– un productor que participe en un programa de extensificación reconocido por la Comisión,
– un productor que participe en un programa de jubilación anticipada reconocido por la Comisión que no imponga la transferencia o la cesión temporal de los derechos,
o
– en casos excepcionales debidamente justificados.
[…]
4. Por lo que se refiere a los años 1997 y 1998 la cifra del 70 % fijada en el apartado 2 y en el primer párrafo del apartado 3 se sustituye por la cifra del 90 %. En dicho caso, los derechos reembolsados a la reserva nacional no podrán distribuirse de nuevo durante los años 1998 y 1999.»
7. El artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias (DO L 391, p. 36), fija la base de cálculo de las primas para las que existe un límite máximo individual y la reducción de estas primas en ciertos casos. Este artículo dispone:
«[...]
2. Cuando se compruebe que el número de animales declarados en una solicitud de ayuda es superior al de animales comprobados en el control, el importe de la ayuda se calculará a partir del número de animales comprobado. [...]
[...]
4. Los bovinos presentes en la explotación sólo se tomarán en consideración si coinciden con los identificados en la solicitud de ayuda, o en el caso de la aplicación del apartado 3, los identificados en el registro.
Sin embargo, toda vaca nodriza declarada para la indemnización compensatoria a que se refiere el Reglamento (CEE) nº 2328/91 podrá ser sustituida por otra vaca nodriza o por otro bovino, a condición de que tal sustitución tenga lugar durante los veinte días hábiles siguientes a la fecha de salida de los animales de la explotación y de que la sustitución se inscriba en el registro particular a más tardar el tercer día siguiente al de la sustitución.»
8. A tenor del artículo 1 del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO L 312, p. 1):
«1. Con el fin de asegurar la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, se adopta una normativa general relativa a controles homogéneos y a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del Derecho comunitario.
2. Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por éstas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido.»
9. El artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1244/82 de la Comisión, de 19 de mayo de 1982, por el que se establecen modalidades de aplicación del régimen de prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías (DO L 143, p. 20; EE 03/25, p. 133), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2079/90 de la Comisión, de 20 de julio de 1990 (DO L 190, p. 15) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1244/82»), tiene el siguiente tenor:
«Las solicitudes de prima para el mantenimiento de la cabaña de vacas que amamantan a sus crías se presentarán a la autoridad competente designada por cada Estado miembro del 15 de junio al 31 de enero siguiente de cada año por las vacas que amamantan a sus crías que se posea el día de la presentación de la solicitud. No obstante, los Estados miembros podrán determinar, dentro de dicho período, uno o varios períodos para la presentación de las solicitudes.
El número de vacas que se tomará en consideración para la concesión de la prima será igual o inferior al número de vacas que amamantan a sus crías existentes en la explotación en la fecha de presentación de la solicitud, con exclusión de las novillas gestantes.
Durante el período del 15 de junio al 31 de enero siguiente, el productor no podrá presentar más que una solicitud.»
Hechos y cuestiones prejudiciales
10. El 20 de abril de 1998, el demandante en el asunto principal presentó una solicitud de prima por vaca nodriza por un total de 64 vacas nodrizas para la campaña de comercialización 1998, indicando que su límite máximo individual era de 65,3 derechos a prima. 47 de estos animales eran, indiscutiblemente, vacas nodrizas. 17 eran novillas gestantes que el demandante en el asunto principal presentó en su solicitud como animales de sustitución para vacas nodrizas.
11. De estas 17 novillas, 10 habían sido ya designadas por el demandante en el asunto principal durante el período de retención del año anterior como animales de sustitución para unas vacas nodrizas que habían salido de su rebaño el 21 de octubre de 1997. Las otras 7 debían sustituir a unas vacas nodrizas que habían salido del rebaño entre el 21 de enero y el 17 de abril de 1998. 13 de estas novillas gestantes parieron antes del 15 de mayo de 1998, fecha de expiración del plazo previsto para presentar la solicitud de prima.
12. Mediante resolución de 3 de mayo de 1999, el demandado en el asunto principal redujo el límite máximo individual de los derechos a prima del demandante en el asunto principal a 47 vacas nodrizas con efectos a 10 de junio de 1998, indicando que las novillas gestantes no podían ser consideradas vacas nodrizas. En su opinión, el demandante en el asunto principal no había utilizado al menos un 90 % de sus derechos a prima en 1998, por lo que la parte no utilizada de dichos derechos debía devolverse a la reserva nacional.
13. Mediante resolución de 23 de agosto de 2001, el demandado en el asunto principal denegó en su totalidad la solicitud de prima del demandante en el asunto principal para la campaña de comercialización 1998 y exigió la devolución del anticipo entregado por este concepto, incrementado con intereses, por el motivo de que la diferencia entre el número de animales declarados y el número de animales comprobados era superior al 20 %.
14. Les reclamaciones presentadas por el demandante en el asunto principal fueron desestimadas mediante resoluciones del demandado en el asunto principal de 5 de noviembre de 1999 y 11 de enero de 2002. El Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Contencioso-administrativo Federal), que conoce de los recursos interpuestos contra estas resoluciones, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) [En cuanto a] la interpretación del artículo 4 bis,
tercer guión, inciso ii), del [Reglamento nº 805/68]:
a) ¿Una novilla gestante es vaca nodriza en el sentido de la sección 1 del Reglamento [nº 805/68] únicamente si sustituye a una vaca nodriza por la cual se presentó una solicitud de prima?
b) ¿Una novilla gestante es también una vaca nodriza en el sentido de la sección 1 de dicho Reglamento si, en la campaña de comercialización anterior, sustituyó a una vaca nodriza por la cual se había presentado una solicitud de prima y a la que se había reconocido el derecho a esta prima?
c) ¿Una novilla gestante por la que se presentó una solicitud de prima da derecho a percibir tal prima si pare antes de la expiración del plazo previsto para la presentación de la solicitud de prima?
2) [En cuanto a la interpretación] del artículo 33, apartados 2 y 4, del [Reglamento nº 3886/92]:
a) ¿Se considera que un productor no ha utilizado los derechos a prima en una campaña de comercialización si solicitó tal prima pero la solicitud fue rechazada porque los animales en cuestión no daban derecho a percibirla?
¿Procede la misma respuesta cuando no existe ningún indicio de que la solicitud se haya presentado de manera abusiva?
¿Esta situación sería compatible con el principio de proporcionalidad del Derecho comunitario?
b) ¿Debe interpretarse el artículo 33, apartado 2, del [Reglamento nº 3886/92] en el sentido de que, en casos como el presente, un productor conserva sus derechos a percibir una prima porque se da un caso excepcional (debidamente justificado)?
c) Los derechos a prima retirados a un productor sobre la base del artículo 33, apartado 4, del [Reglamento nº 3886/92] porque, en la campaña de comercialización 1998, dicho productor utilizó sus derechos a prima en un porcentaje superior al 70 % pero inferior al 90 %, ¿deben devolverse con carácter preferente a este productor tras un período de suspensión de dos años?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión, letra a)
15. Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si una novilla gestante es vaca nodriza en el sentido del artículo 4 bis,
tercer guión, inciso ii), del Reglamento nº 805/68, únicamente si sustituye a una vaca nodriza por la que se presentó una solicitud de prima.
16. En primer lugar, es necesario señalar que, conforme a dicha disposición, sólo una novilla gestante que sustituya a una vaca nodriza puede considerarse vaca nodriza en el sentido de esta disposición. Sin embargo, esta disposición no precisa si la sustitución debe referirse a una vaca nodriza que ya figura en la solicitud de prima o si puede referirse a cualquier vaca nodriza procedente del rebaño del ganadero en cuestión.
17. Por el contrario, el artículo 10, apartado 4, del Reglamento nº 3887/92 dispone explícitamente que sólo pueden tomarse en consideración los bovinos identificados en la solicitud de ayuda, al tiempo que precisa que estos animales pueden ser sustituidos por otros a condición de que tal sustitución tenga lugar durante los veinte días hábiles siguientes a la fecha de salida de los animales de la explotación y que la sustitución se inscriba en el registro particular en un plazo de tres días. Por lo tanto, es imposible que una novilla gestante sustituya a una vaca nodriza que no esté identificada en la solicitud de prima.
18. En cuanto a la fecha de la sustitución, el órgano jurisdiccional remitente señala, con razón, que el tenor literal del artículo 4 bis,
tercer guión, del Reglamento nº 805/68 no precisa si la sustitución debe tener lugar necesariamente después de la presentación de la solicitud de prima o si puede haber tenido lugar durante el período anterior. No obstante, la evolución posterior del Derecho comunitario aplicable en esta materia esclarece esta cuestión. Así, el artículo 6, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1254/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno (DO L 160, p. 21), que sustituyó al Reglamento nº 805/68 desde el 1 de enero de 2000, permite a partir de ese momento conceder la prima tanto por vacas nodrizas como por novillas. Pues bien, resulta del séptimo considerando del Reglamento nº 1254/1999 que el legislador quiso ofrecer una mayor flexibilidad a los productores al ampliar la posibilidad de beneficiarse de la prima por vaca nodriza a las novillas que cumplieran los mismos requisitos que las vacas nodrizas en materia de cría. Puesto que la finalidad explícita de la nueva legislación es modificar la antigua haciendo que las novillas puedan ser objeto de una solicitud de prima, puede deducirse que éstas no lo eran al amparo de la normativa anterior, que es aplicable en el asunto principal.
19. La interpretación del artículo 4 bis,
tercer guión, inciso ii), del Reglamento nº 805/68, según la cual las novillas gestantes no pueden, de entrada, ser objeto de una solicitud de prima también está confirmada por el Derecho anterior. La prima a la vaca nodriza fue creada por el Reglamento (CEE) nº 1357/80 del Consejo, de 5 de junio de 1980, por el que se establece un régimen de prima para el mantenimiento del censo de vacas que amamanten a sus crías (DO L 140, p. 1; EE 03/18, p. 121), que el Reglamento nº 1244/82 vino a completar. El artículo 1, apartado 1, párrafo segundo, de éste dispone que «el número de vacas que se debe tomar en consideración para la concesión de la prima será igual al número de las que amamanten a sus crías, con exclusión de las novillas gestantes, que existan en la explotación de la fecha de presentación de la solicitud». En virtud de esta disposición, no puede presentarse una solicitud de prima por vaca nodriza para novillas gestantes. Posteriormente, el Reglamento nº 3886/92 derogó el Reglamento nº 1244/82, a la vez que reproducía, en lo esencial, el régimen de prima a la vaca nodriza tal como estaba previsto en este Reglamento. En efecto, el séptimo considerando del Reglamento nº 3886/92 revela a este respecto la voluntad del legislador comunitario de seguir aplicando en esencia las normas de gestión que ya eran válidas en el antiguo régimen de primas por vacas nodrizas. Sin embargo, se introdujeron deliberadamente determinadas modificaciones, como la relativa a las razas que daban derecho a la prima. Puesto que la disposición que establece la inadmisibilidad de las novillas gestantes no figura entre estas modificaciones, puede deducirse de ello que, en aquel momento, el legislador comunitario no tenía la intención de cambiar esta regla.
20. Así, de la evolución del Derecho comunitario aplicable en la materia resulta que para que una novilla gestante pueda ser considerada vaca nodriza en el sentido del artículo 4 bis,
tercer guión, inciso ii), del Reglamento nº 805/68, la sustitución debe tener lugar después de la presentación de la solicitud de prima.
21. En consecuencia, procede responder a la primera cuestión, letra a), que el artículo 4 bis,
tercer guión, inciso ii), del Reglamento nº 805/68 debe interpretarse en el sentido de que una novilla gestante sólo puede considerarse vaca nodriza en el sentido de la sección 1 de este Reglamento si, con posterioridad a la presentación de una solicitud de prima para la campaña de comercialización, sustituye a una vaca nodriza que figura en esa solicitud.
Sobre la primera cuestión, letra b)
22. Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente quiere saber si una novilla gestante es vaca nodriza en el sentido del Reglamento nº 805/68 si, en la campaña de comercialización anterior, sustituyó a una vaca nodriza por la cual se había presentado una solicitud de prima y a la que se había reconocido el derecho a esta prima.
23. Según el demandado en el asunto principal, debe responderse a dicha cuestión de forma negativa. En efecto, estima que una respuesta afirmativa implicaría que la sustitución es un estado que dura hasta que la novilla gestante haya parido, aunque entretanto haya comenzado una nueva campaña de comercialización.
24. Sin embargo, debe desestimarse la tesis del demandado en el asunto principal, ya que se basa en una visión demasiado estrecha de los supuestos a los que se refiere la presente cuestión prejudicial. Habida cuenta de que el período de gestación de los bovinos es de nueve meses, es posible, en efecto, que una novilla gestante haya sustituido a una vaca nodriza al final de una campaña de comercialización y que, durante la campaña de comercialización siguiente, al no haber parido todavía, sustituya de nuevo a otra vaca nodriza que figure en la solicitud de prima de esta segunda campaña de comercialización.
25. A este respecto, la Comisión señala, con razón, que el mero hecho de que el demandante en el asunto principal haya designado determinadas novillas gestantes como animales de sustitución para el año 1997 no excluye que estas novillas puedan de nuevo sustituir a vacas nodrizas en 1998, de forma que es necesario verificar si, en 1998, dichas novillas cumplían los requisitos para sustituir de nuevo a las vacas nodrizas. En efecto, en las disposiciones aplicables nada indica que la misma novilla gestante no pueda sustituir a vacas nodrizas durante dos campañas de comercialización consecutivas siempre y cuando cumpla todos los requisitos para ello y, en particular, los enunciados en el marco de la respuesta a la primera cuestión, letra a).
26. En consecuencia, procede responder a la primera cuestión, letra b), que una novilla gestante que, en una campaña de comercialización, sustituyó a una vaca nodriza por la que se había presentado una solicitud de prima y a la que se había reconocido el derecho a esta prima puede ser considerada vaca nodriza en el sentido del artículo 4 bis, tercer guión, inciso ii), del Reglamento nº 805/68, siempre y cuando cumpla, el año siguiente, los requisitos para sustituir de nuevo a una vaca nodriza.
Sobre la primera cuestión, letra c)
27. Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 4 bis,
tercer guión, inciso ii), del Reglamento nº 805/68 debe interpretarse en el sentido de que una novilla gestante por la que se presentó una solicitud de prima da derecho a percibir tal prima si pare antes de la expiración del plazo previsto para la presentación de la solicitud de prima.
28. El demandante en el asunto principal alega que debe reconocerse el derecho a prima de las trece novillas que parieron antes de la expiración de este plazo el 15 de mayo de 1998, ya que el hecho de haber presentado su solicitud antes, a saber el 20 de abril de 1998, no debe perjudicarle.
29. Por lo tanto, es necesario determinar si estos animales para los que se presentó una solicitud de prima deben reunir todas las características exigidas para dar derecho a la prima, en particular, la de no ser ya una novilla gestante, sino una vaca nodriza en el momento de la presentación de la solicitud, o si es suficiente que cumplan estos requisitos en la fecha límite para presentar una solicitud. En efecto, en esta fecha, los trece animales en cuestión en el asunto principal se habían convertido en vacas nodrizas.
30. A este respecto, es necesario señalar, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ha declarado que el sistema integrado de gestión y control establecido por el Reglamento nº 3887/92 exige que la información que debe facilitar un solicitante de ayudas debe ser completa y exacta desde un principio, para permitirle presentar una solicitud de pagos compensatorios correcta y evitar ser objeto de sanciones. Cuando presenta una solicitud de ayuda, el agricultor está obligado a declarar los animales que cumplen los distintos requisitos establecidos para la concesión de dicha ayuda por la normativa comunitaria en la materia (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 2002, Schilling y Nehring, C‑63/00, Rec. p. I‑4483, apartados 34 y 33).
31. Además, el artículo 4 quinquies,
apartado 5, del Reglamento nº 805/68 precisa que la prima se concederá al productor que no entregue leche ni productos lácteos procedentes de su explotación durante doce meses a partir del día de presentación de la solicitud y que, en el transcurso de este período, al menos durante seis meses sucesivos, haya estado en posesión de un número de vacas nodrizas por lo menos igual a aquel por el que se solicita la prima. Puesto que la presentación de la solicitud de prima determina el principio del período de retención y el número de vacas nodrizas se contabiliza en ese momento, resulta que es también en esa fecha cuando los animales deben reunir todas las características necesarias para dar derecho a la prima.
32. Por último, conforme al artículo 41, apartado 2, del Reglamento nº 3886/92, el Estado miembro puede disponer que el productor pueda formular una nueva solicitud de prima por la nueva vaca nodriza dentro de su límite máximo individual en el plazo previsto para presentar tal solicitud. Pues bien, independientemente de si la República Federal de Alemania ha hecho uso de esta posibilidad, resulta de los autos aportados ante el Tribunal de Justicia que, en este asunto, el demandante en el asunto principal tuvo la posibilidad de presentar la solicitud de prima después de que las novillas hubieran parido, pero antes de la expiración del plazo de presentación de dicha solicitud, de forma que tal solicitud habría cumplido los requisitos exigidos para la concesión de los derechos a prima.
33. Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión, letra c), que el artículo 4 bis,
tercer guión, inciso ii), del Reglamento nº 805/68 debe interpretarse en el sentido de que una novilla gestante por la que se presentó una solicitud de prima no da derecho a percibir tal prima si pare antes de la expiración del plazo previsto para la presentación de dicha solicitud.
Sobre la segunda cuestión, letra a)
34. Mediante esta cuestión, que se refiere a la interpretación del artículo 33, apartados 2 y 4, del Reglamento nº 3886/92, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber, en esencia, si debe considerarse que los derechos a prima de un productor han sido utilizados cuando éste, ciertamente, solicitó tal prima pero su solicitud fue rechazada porque los animales en cuestión no daban derecho a percibirla. Con carácter subsidiario, se pregunta si debe mantenerse una eventual respuesta negativa aunque no exista ningún indicio de que la solicitud fuera presentada de manera abusiva y, en caso afirmativo, si tal situación sería compatible con el principio de proporcionalidad.
35. En efecto, el demandante en el asunto principal presentó una solicitud de prima por vacas nodrizas para 64 animales, prima que, sin embargo sólo le fue concedida por 47 de ellos, lo que representa menos del 90 % de los derechos de que disponía. Por ello, se plantea la cuestión de si, al presentar su solicitud, utilizó sus derechos a prima por la totalidad de los 64 animales o si, como afirma el demandado en el asunto principal, respecto de 17 de ellos no hubo más que una tentativa de uso de dichos derechos, de tal forma que se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 33, apartados 2 y 4, del Reglamento nº 3886/92 y, en consecuencia, los derechos deben devolverse a la reserva nacional.
36. A este respecto, es necesario destacar que el noveno considerando del Reglamento nº 3886/92 enuncia que, «teniendo en cuenta el efecto regulador que tiene sobre el mercado el régimen de límites máximos individuales, procede establecer la devolución a la reserva nacional de los derechos a prima que su titular no haya utilizado durante un período determinado». Por otra parte, el cuarto considerando del Reglamento (CE) nº 1846/95 de la Comisión, de 26 de julio de 1995, que modifica el Reglamento nº 3886/92 (DO L 177, p. 28), del que resultan los apartados 1 a 3 del artículo 33 del Reglamento nº 3886/92, indica la intención de «garantizar una mayor movilización de los derechos a la prima que queden disponibles y no sean utilizados». La finalidad del sistema de devolución de los derechos no utilizados es, por lo tanto, que todos los derechos a prima existentes sean efectivamente utilizados para evitar que determinados productores que no los usen de manera inmediata los atesoren e impidan que otros productores puedan percibir esos derechos. Por tanto, los derechos a prima que se poseen deben ser adecuados a la situación real y actual de la explotación.
37. Pues bien, en el momento de presentar una solicitud de prima es imposible saber si la situación descrita en esta solicitud corresponde, en efecto, a la de la explotación. Además, para que exista utilización de los derechos a prima, es necesario que la situación de la explotación cumpla los requisitos exigidos para la concesión de las primas solicitadas, lo cual exige una apreciación por parte de las autoridades competentes. En un contexto como el del litigio principal, en el que la situación de la explotación no cumple estos requisitos, debido a que los animales indicados en la solicitud de prima no daban derecho a esas primas, no pueden considerarse utilizados los derechos a la prima.
38. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en particular, sobre la conformidad de tal interpretación con el principio de proporcionalidad. En efecto, en su opinión, esta interpretación podría equivaler a una sanción adicional por irregularidades cometidas al presentar la solicitud, sanción hasta tal punto severa, debido a las consecuencias a largo plazo de la reducción del límite máximo individual, que sería contraria al principio de proporcionalidad.
39. Sin embargo, debe desestimarse esta tesis. En efecto, de los considerandos mencionados anteriormente de los Reglamentos n os  3886/92 y 1864/95 resulta que el objetivo del sistema de devolución de los derechos a prima a la reserva nacional no es sancionar los abusos. De hecho, a pesar de que esta medida pueda llevar aparejadas consecuencias desfavorables para el productor afectado, no tiene carácter sancionador si no hay irregularidades, en el sentido del artículo 1 del Reglamento nº 2988/95, irregularidades que esta medida pretende prevenir y sancionar. En efecto, la única infracción de una disposición de Derecho comunitario, resultante de un acto o de una omisión de un operador económico, que causaría un perjuicio al presupuesto de las Comunidades y que puede constituir una irregularidad, en el sentido del párrafo segundo de dicho artículo, es la presentación de una solicitud de prima con información errónea. Pues bien, un productor que solicitara, con arreglo a los preceptos del Derecho comunitario, derechos a prima por un número correcto de vacas nodrizas, pero inferior a su límite máximo individual, vería reducirse este límite de la misma manera que el productor que presentó una solicitud errónea. Por tanto, las consecuencias son las mismas, haya o no comportamiento culposo. Dado que parece que no tiene por finalidad reprimir una irregularidad, la medida de que se trata no puede calificarse de sanción en el sentido del Reglamento nº 2988/95.
40. Al no revestir carácter sancionador en el sentido del Reglamento nº 2988/95, las consecuencias previstas en el artículo 33, apartados 2 y 4, del Reglamento nº 3886/92 constituyen únicamente una medida que tiene por finalidad adaptar el límite máximo individual a la realidad de la explotación.
41. Por otra parte, habida cuenta de que la reducción del límite máximo individual que resulta de la devolución a la reserva nacional no es una sanción, sino una mera consecuencia relacionada con una situación objetiva, la intención que subyace al comportamiento que da lugar a esta reducción y el carácter culposo o no de este comportamiento constituyen factores que no son pertinentes, de forma que no procede preguntarse sobre si una solicitud de prima parcialmente rechazada fue presentada o no de forma abusiva.
42. Además, puesto que no se trata de una sanción, la cuestión de la conformidad de la medida, consistente en la reducción del límite máximo individual, con el principio de proporcionalidad se plantea en términos distintos de los sugeridos por el órgano jurisdiccional remitente, ya que no se trata de la proporcionalidad de una doble sanción, sino sólo de la proporcionalidad de dicha medida que resulta de la disminución del número de animales que dan derecho a prima.
43. A este respecto, procede recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al principio de proporcionalidad, tal como se aplica concretamente en el marco de la política agrícola común.
44. El legislador comunitario dispone, en esta materia, de una amplia facultad de apreciación que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 34 CE a 37 CE. Por consiguiente, el control del juez comunitario debe limitarse a comprobar si la medida controvertida adolece de error manifiesto o de desviación de poder, o si la autoridad de que se trate ha sobrepasado claramente los límites de su facultad de apreciación (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 9 de septiembre de 2004, España/Comisión, C‑304/01, Rec. p. I‑7655, apartado 23, y de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo,
C‑310/04, Rec. p. I‑7285, apartado 96).
45. Por lo que se refiere al control de proporcionalidad, debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencias de 12 de julio de 2001, Jippes y otros, C-189/01, Rec. p. I‑5689, apartado 81 y la jurisprudencia citada, y España/Consejo, antes citada, apartado 97).
46. En lo que atañe al control jurisdiccional de los requisitos para la aplicación de dicho principio, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en materia de política agrícola común, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (sentencias de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA, C‑344/04, Rec. p. I‑403, apartado 80, y España/Consejo, antes citada, apartado 98).
47. En consecuencia, se trata de saber no si la medida adoptada por el legislador era la única o la mejor posible, sino si era manifiestamente inadecuada (sentencia España/Consejo, antes citada, apartado 99).
48. Resulta del apartado 36 de la presente sentencia y de los considerandos que allí se mencionan que la devolución a la reserva nacional de los derechos no utilizados tiene por finalidad que todos los derechos a prima sean efectivamente utilizados. Pues bien, esta medida constituye un medio adecuado de alcanzar el objetivo de una mayor movilización de los derechos a prima disponibles y no utilizados. Además, procede señalar que la posibilidad de que dicha medida sea manifiestamente inadecuada no ha sido planteada por ninguno de los interesados que han presentado observaciones al Tribunal de Justicia.
49. Habida cuenta de que la devolución a la reserva nacional no constituye un motivo manifiestamente inadecuado para alcanzar el objetivo perseguido, la medida impugnada no es, por lo tanto, contraria al principio de proporcionalidad.
50. En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión, letra a), que el artículo 33, apartados 2 y 4, del Reglamento nº 3886/92 debe interpretarse en el sentido de que debe considerarse que un productor no ha utilizado sus derechos a prima en una campaña de comercialización si solicitó tal prima pero la solicitud fue rechazada porque los animales en cuestión no daban derecho a percibirla, y ello aunque dicha solicitud no se hubiese presentado de forma abusiva. Tal interpretación no es contraria al principio de proporcionalidad.
Sobre la segunda cuestión, letra b)
51. Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta con carácter subsidiario si, en unas circunstancias como las del asunto principal, puede admitirse la existencia de un caso excepcional debidamente justificado en el sentido del artículo 33, apartado 2, último guión, del Reglamento nº 3886/92.
52. De entrada, es necesario señalar que la existencia de un caso excepcional debidamente justificado permite establecer una excepción a la regla de la devolución a la reserva nacional de la parte no utilizada de los derechos a prima y, por este motivo, debe ser objeto de una interpretación estricta. Esta interpretación resulta de la utilización, en dicha disposición, del término «excepcional».
53. El último guión del artículo 33, apartado 2, del Reglamento nº 3886/92 aparece a la luz del sistema general de esta disposición como una cláusula general de equidad destinada a cubrir situaciones distintas de las evocadas en los guiones anteriores, en las que la aplicación de la regla general se haría sentir con una dureza excepcional, pero que no pueden ser todas ellas objeto de una mención particular. Al igual que los casos mencionados en los guiones anteriores, se trata de situaciones en las que sería equitativo que se autorizara al productor a hacer valer posteriormente sus derechos a prima a pesar de no poder utilizarlos temporalmente por razones excepcionales.
54. Ni las disposiciones de dicho Reglamento ni los considerandos del mismo determinan los tipos de criterio que deben tenerse en cuenta para justificar tal caso excepcional. Por lo tanto, resulta obligado constatar que el legislador comunitario no deseó precisar más este concepto ni vincularlo a criterios particulares. Por lo tanto, es necesario tener en cuenta todas las circunstancias, de naturaleza tanto subjetiva como objetiva, para determinar si, entre ellas, existen uno o varios elementos que puedan justificar la existencia de un caso excepcional. Esta apreciación sólo puede realizarse caso por caso y por las autoridades encargadas de aplicar el artículo 33, apartado 2, último guión, del Reglamento nº 3886/92. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente, que conoce del litigio principal y es el único facultado para examinar los hechos pertinentes, efectuar esta apreciación en el marco de tal litigio teniendo en cuenta la necesidad de una aplicación restrictiva de esta disposición.
55. En todo caso, a falta de circunstancias particulares, una interpretación errónea de la legislación aplicable no puede constituir un caso excepcional en el sentido del artículo 33, apartado 2, último guión, del Reglamento nº 3886/92.
56. Además, es necesario señalar que, según los propios términos de dicha disposición, para que se pueda aplicar ésta es necesario que el productor haya justificado debidamente por qué motivo la situación en que se encuentra es excepcional.
57. En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión, letra b), que corresponde al órgano jurisdiccional remitente decidir si, a la vista de todas las circunstancias debidamente justificadas que caracterizan la situación del demandante en el asunto principal, existe un caso excepcional que requiera la aplicación de la excepción del artículo 33, apartado 2, último guión, del Reglamento nº 3886/92, teniendo en cuenta la necesidad de una aplicación restrictiva de esta disposición.
Sobre la segunda cuestión, letra c)
58. Por último, también con carácter subsidiario, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si los derechos a prima que le han sido retirados a un productor sobre la base del artículo 33, apartado 4, del Reglamento nº 3886/92 porque, en la campaña de comercialización 1998, dicho productor utilizó sus derechos en un porcentaje superior al 70 % pero inferior al 90 %, deben devolverse con carácter preferente a este productor después de un período de suspensión de dos años. En efecto, estima que el principio de proporcionalidad podría imponer que se favoreciese a los antiguos titulares, al haberse visto afectada la situación de éstos de forma particularmente importante por el aumento del porcentaje de uso del 70 al 90 % en el marco de las medidas excepcionales adoptadas tras la crisis llamada «de las vacas locas».
59. La concesión por los Estados miembros de derechos a prima que forman parte de la reserva nacional constituye el objeto del artículo 4 quinquies,
apartado 2, del Reglamento nº 805/68, que enumera los productores que pueden recibirla. La utilización del término «especialmente» en el tenor de esta disposición indica que no se trata de una lista exhaustiva.
60. La Comisión observó, con razón, que el artículo 4 quinquies,
apartado 4, párrafo segundo, del Reglamento nº 805/68 la habilitó para adoptar las medidas relativas a los derechos individuales no utilizados en 1997 y 1998 y devueltos a la reserva nacional, pero que estas medidas nunca fueron adoptadas. Por consiguiente, los Estados miembros conservan un margen de maniobra total en lo que se refiere a la utilización de su reserva nacional. En consecuencia, pueden disponer la concesión con carácter preferente de los derechos a prima a los productores que se vieron obligados a devolver sus derechos a esta reserva por haberlos utilizado en un porcentaje superior al 70 % pero inferior al 90 % en la campaña de comercialización 1998.
61. A la vista de lo anterior, procede responder a la segunda cuestión, letra c), que el artículo 33, apartado 4, del Reglamento nº 3886/92, en relación con el artículo 4 quinquies,
apartado 4, del Reglamento nº 805/68, debe interpretarse en el sentido de que, al término de un período de suspensión de dos años, los Estados miembros pueden restituir con carácter preferente a un productor los derechos a prima que le fueron retirados por haber utilizado sus derechos en un porcentaje superior al 70 % pero inferior al 90 % en la campaña de comercialización 1998.
Costas
62. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
1) El artículo 4 bis,
tercer guión, inciso ii), del Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2222/96 del Consejo, de 18 de noviembre de 1996, debe interpretarse en el sentido de que una novilla gestante sólo puede considerarse vaca nodriza en el sentido de la sección 1 de este Reglamento si, con posterioridad a la presentación de una solicitud de prima para la campaña de comercialización, sustituye a una vaca nodriza que figura en esa solicitud.
2) Una novilla gestante que, en una campaña de comercialización, sustituyó a una vaca nodriza por la que se había presentado una solicitud de prima y a la que se había reconocido el derecho a esta prima puede ser considerada vaca nodriza en el sentido del artículo 4 bis,
tercer guión, inciso ii), del Reglamento nº 805/68, en su versión modificada por el Reglamento nº 2222/96, siempre y cuando cumpla, el año siguiente, los requisitos para sustituir de nuevo a una vaca nodriza.
3) El artículo 4 bis,
tercer guión, inciso ii), del Reglamento nº 805/68, en su versión modificada por el Reglamento nº 2222/96, debe interpretarse en el sentido de que una novilla gestante por la que se presentó una solicitud de prima no da derecho a percibir tal prima si pare antes de la expiración del plazo previsto para la presentación de dicha solicitud.
4) El artículo 33, apartados 2 y 4, del Reglamento (CEE) nº 3886/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las disposiciones de aplicación relativas a los regímenes de primas previstos en el Reglamento nº 805/68, y se derogan los Reglamentos (CEE) n os  1244/82 y 714/89, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2311/96 de la Comisión, de 2 de diciembre de 1996, debe interpretarse en el sentido de que debe considerarse que un productor no ha utilizado sus derechos a prima en una campaña de comercialización si solicitó tal prima pero la solicitud fue rechazada porque los animales en cuestión no daban derecho a percibirla, y ello aunque dicha solicitud no se hubiese presentado de forma abusiva. Tal interpretación no es contraria al principio de proporcionalidad.
5) Corresponde al órgano jurisdiccional remitente decidir si, a la vista de todas las circunstancias debidamente justificadas que caracterizan la situación del demandante en el asunto principal, existe un caso excepcional que requiera la aplicación de la excepción del artículo 33, apartado 2, último guión, del Reglamento nº 3886/92, en su versión modificada por el Reglamento nº 2311/96, teniendo en cuenta la necesidad de una aplicación restrictiva de esta disposición.
6) El artículo 33, apartado 4, del Reglamento nº 3886/92, en su versión modificada por el Reglamento nº 2311/96, en relación con el artículo 4 quinquies,
apartado 4, del Reglamento nº 805/68, en su versión modificada por el Reglamento nº 2222/96, debe interpretarse en el sentido de que, al término de un período de suspensión de dos años, los Estados miembros pueden restituir con carácter preferente a un productor los derechos a prima que le fueron retirados por haber utilizado sus derechos en un porcentaje superior al 70 % pero inferior al 90 % en la campaña de comercialización 1998.