61998CC0398_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante el recurso que presentó el 6 de noviembre de 1998 con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), la Comisión solicita a este Tribunal de Justicia la condena de la República Helénica por infringir el artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación).
2. La Comisión considera que el sistema que aplica ese Estado miembro para el mantenimiento del nivel mínimo de reservas de productos petrolíferos constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación.
II. La legislación comunitaria
3. El artículo 30 del Tratado dispone:
«Sin perjuicio de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente.»
4. De acuerdo con el artículo 36 del Tratado CE (actualmente artículo 30 CE, tras su modificación):
«Las disposiciones de los artículos 30 a 34, ambos inclusive, no serán obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial. No obstante, tales prohibiciones o restricciones no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros.»
5. La Directiva 68/414/CEE (en lo sucesivo, «Directiva 68/414») obligó a los Estados miembros a mantener un nivel mínimo de reservas de productos petrolíferos que se fijó, en un primer momento, en 65 días de consumo medio interno diario durante el año natural precedente para gasolinas, gasóleos y fueloils, y que se aumento a 90 días en 1972.
Según la exposición de motivos de la Directiva 68/414, podría producirse una crisis de abastecimiento de forma inesperada por lo que se consideró indispensable aplicar los medios necesarios para superar una escasez eventual. Con este fin, era necesario reforzar la seguridad de los abastecimientos de petróleo crudo y productos petrolíferos de los Estados miembros mediante la creación y el mantenimiento de un nivel mínimo de reservas de los productos petrolíferos más importantes. De acuerdo con su artículo 6, sólo se tomarán en consideración como reservas las cantidades que se encuentren a la entera disposición de un Estado miembro en caso de que surjan dificultades de abastecimiento de petróleo, debiendo encontrarse las reservas en el territorio del Estado considerado. Estas reservas también podrán constituirse en el territorio de un Estado miembro por cuenta de empresas establecidas en otro Estado miembro, en el marco de acuerdos intergubernamentales especiales. La Directiva dejó en manos de los Estados miembros la decisión respecto a las empresas u organismos obligados a almacenar esas reservas.
III. La legislación nacional
6. Según indica en su recurso la Comisión, en Grecia, el almacenamiento del nivel mínimo de reservas está regulado por el artículo 8, apartado 2, de la Ley 1571/85, el artículo 482 del Reglamento de policía de mercados, el artículo 10 del Decreto presidencial 1224/1981 y el artículo 15, apartado 3, de la Ley 2289/95, que modificó el artículo 10 de la Ley 1571/85.
7. De acuerdo con esta normativa, las reservas mínimas de productos petrolíferos deben estar situadas en el territorio nacional y ser almacenadas por las empresas responsables en depósitos de su propiedad o alquilados, fuera de las refinerías. Hasta el final de 1995, las empresas tuvieron derecho a transferir la citada obligación, de manera total o parcial, a las refinerías del país mientras siguieran en vigor los contratos de compra de productos petrolíferos que hubieran firmado con esas refinerías. La obligación de conservar las reservas de seguridad en sus instalaciones revertía a cada empresa obligada al término del contrato que la ligaba a la refinería.
8. A partir del 1 de enero de 1996, las empresas responsables gozan del derecho de transferir esa obligación, también de manera total o parcial, a las refinerías, establecidas en el país, a las que hayan adquirido productos a lo largo del año anterior y por una cantidad total igual al volumen de productos de cada categoría que las refinerías les hayan suministrado en un período de 90 días a lo largo del año anterior.
9. El mercado helénico de productos petrolíferos está estructurado en tres niveles: en el primero, las refinerías venden los productos refinados a las empresas de comercialización. De hecho, en virtud del artículo 8, apartado 2, de la Ley 1571/85, las refinerías que operan en el país carecen del derecho a vender productos petrolíferos directamente, sin recurrir a esas empresas, con excepción de lo previsto por el artículo 6, apartado 3, de dicha Ley, por lo que se refiere al suministro a las fuerzas armadas.
En el segundo nivel, las empresas de comercialización, que son a su vez las responsables de cumplir la obligación de almacenar las reservas, pueden adquirir los productos a las refinerías o importarlos y asumen el suministro a las gasolineras.
En el tercer nivel se hallan las gasolineras, que no pueden ni importar ni adquirir directamente de las refinerías, estando obligadas a comprar los productos a las empresas de comercialización.
IV. El procedimiento precontencioso
10. En septiembre de 1992, la Comisión advirtió a las autoridades griegas de que ciertos aspectos de su régimen petrolífero, tal como había sido modificado por la Ley 2008/92, podían resultar incompatibles con el derecho comunitario. Afirmaba que, en particular, ciertas normas reguladoras del régimen de mantenimiento obligatorio de reservas podían ser contrarias al artículo 30 y siguientes del Tratado.
11. Después de un largo intercambio de correspondencia y de una serie de reuniones bilaterales, las autoridades helénicas informaron a los servicios de la Comisión, en mayo de 1994, de los trabajos iniciados con el fin de cambiar la legislación reguladora del almacenamiento y de la distribución de productos petrolíferos. En diciembre del mismo año notificaron un proyecto destinado a modificar el artículo 10 de la Ley 1571/85, en la redacción dada por las Leyes 1769/88 y 2008/92, proyecto que se convirtió en la Ley 2289/95 a principios de 1995.
12. En septiembre de 1995, la Comisión remitió a las autoridades griegas un escrito de requerimiento en el que exponía que la citada legislación, a pesar de haber sido modificada, seguía pareciendo contraria al artículo 30 y solicitaba que le transmitieran sus observaciones sobre diferentes aspectos del régimen petrolífero.
El Gobierno demandado respondió en diciembre del mismo año, afirmando que el régimen petrolífero griego era conforme al artículo 30 del Tratado, que no discriminaba entre productos nacionales e importados y que no ejercía influencia alguna sobre el precio del producto.
13. Este desacuerdo se discutió en una reunión bilateral celebrada en Atenas en junio de 1996, a raíz de la cual, en julio del mismo año, las autoridades griegas dirigieron una carta a la Comisión a la que adjuntaban un proyecto de modificación del artículo 15, apartado 3, de la Ley 2289/95. La modificación parecía consistir, simplemente, en eliminar su párrafo segundo, que había perdido vigencia a partir del 31 de diciembre de 1995.
14. La Comisión no quedó convencida con los motivos esgrimidos por las autoridades griegas y, en junio de 1997, les transmitió un dictamen motivado en el que les concedía un plazo de dos meses para presentar sus observaciones. El Gobierno ahora demandado respondió a través de su Representación Permanente ante la Unión Europea, manteniendo su argumentación anterior.
V. El procedimiento ante este Tribunal de Justicia
15. Como he indicado al inicio, la Comisión presentó su recurso por el que pide la condena de la República Helénica por incumplimiento, el 6 de noviembre de 1998. La contestación a la demanda se inscribió en el Registro del Tribunal el 18 de febrero de 1999. Estos escritos fueron debidamente completados mediante una réplica, el 19 de marzo, y una dúplica, inscrita el 1 de junio.
16. La vista que tuvo lugar el 21 de septiembre de 2000 fue suspendida por el presidente de la Sala ante la imposibilidad, por parte del representante del Gobierno helénico, de aportar respuestas concretas a las preguntas que le fueron formuladas. En concreto, el Tribunal solicitaba datos sobre la capacidad de almacenamiento de que disponen las empresas de comercialización de productos petrolíferos y sobre el grado de dependencia estructural de dichas empresas respecto de las refinerías.
La secretaría del Tribunal transmitió las preguntas al Gobierno helénico el 5 de octubre y le concedió diez días para responder por escrito. Se dio traslado de la respuesta a la Comisión, la cual dispuso de igual plazo para tomar posición. A la luz de las informaciones proporcionadas, el Tribunal consideró innecesario reanudar la vista, habiendo dado las partes su conformidad y, el 10 de enero de 2001, el presidente de la formación adoptó la decisión de continuar el procedimiento oral.
VI. Examen del motivo del recurso: la violación de las disposiciones del artículo 30 del Tratado
17. El recurso de la Comisión se basa en un motivo único. Denuncia a la República Helénica porque considera que el sistema ideado por ese Estado para dar cumplimiento a la obligación impuesta por la Directiva 68/414, modificada por la Directiva 72/425, consistente en mantener un nivel mínimo de reservas de determinados productos petrolíferos para 90 días, resulta contrario al artículo 30 del Tratado, debido a que ofrece a las empresas responsables de ese almacenamiento la posibilidad de transferir la obligación a las refinerías del país, vinculándola a las adquisiciones que hubieran efectuado a esas refinerías a lo largo del año anterior.
Estima que se trata de una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación, que se ve agravada, en este caso, por el hecho de que las gasolineras no están habilitadas para aprovisionarse directamente de las refinerías ni para importar del extranjero.
18. Analizaré en primer lugar si el sistema griego de mantenimiento de reservas de seguridad de productos petrolíferos constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación para, en caso afirmativo, proceder a continuación al estudio de las posibles causas de justificación y de su proporcionalidad.
A. Sobre la violación del artículo 30 del Tratado
19. La Comisión sostiene que el régimen griego es susceptible de obstaculizar el comercio intracomunitario de productos petrolíferos. La normativa interna impone a las empresas de comercialización que operan en el país la obligación de almacenar las reservas de seguridad dentro de su territorio. Para hacerlo pueden escoger entre mantenerlas en sus propios depósitos, o situarlas en instalaciones de las refinerías nacionales, con las que deben firmar un contrato de aprovisionamiento.
La Comisión no critica el que las reservas de seguridad se almacenen en las refinerías. Pero considera que la obligación que deben asumir las empresas en contrapartida, que consiste en adquirir los productos a esas refinerías, constituye un obstáculo a la libre circulación de mercancías. Se crea, en la práctica, una discriminación manifiesta en favor de los productos nacionales y en contra de los extranjeros, ya que la importación de productos petrolíferos, aun sin estar prohibida, se ve muy desincentivada: si se abastecen en otros Estados miembros, las empresas de comercialización pierden la ventaja que les supone poder dejar en manos de las refinerías su obligación de almacenar las reservas.
La Comisión alega, por último, que el efecto restrictivo sobre las importaciones se ve reforzado porque las empresas de comercialización se hallan en situación de monopolio respecto a las gasolineras, que no están autorizadas a importar de otros Estados ni a comprar directamente a las refinerías.
20. La República Helénica admite que el régimen de almacenamiento que ha puesto en práctica para dar cumplimiento a la Directiva 68/414 es el que expone la Comisión en sus escritos. Niega, sin embargo, que sea contrario al artículo 30 del Tratado. En su opinión, la supuesta ventaja financiera para las empresas de comercialización no se debe al menor coste del almacenamiento, sino a las ventajas comerciales adicionales que les ofrecen las refinerías. Asegura que, si no existiera la posibilidad de que las refinerías almacenaran las reservas de seguridad, es dudoso que Grecia pudiera cumplir su obligación de mantenerlas en los niveles mínimos establecidos.
El Gobierno demandado defiende que el régimen en vigor no crea ninguna discriminación, ni de hecho ni de derecho, ni real ni potencial, en contra de las importaciones, afectando de igual manera a la comercialización de los productos nacionales y a la de los importados. Sostiene que el almacenamiento de las reservas no se transfiere a las refinerías debido a la legislación criticada por la Comisión, sino que responde a las condiciones de mercado que se explican por tres factores distintos: en primer lugar, las refinerías están conectadas mediante oleoducto con la mayor parte de las grandes instalaciones de las empresas de comercialización, permitiendo un suministro directo y a bajo coste; en segundo lugar, las refinerías están situadas cerca de los grandes centros de consumo y el mercado nacional se caracteriza por la concentración de consumidores en las dos grandes aglomeraciones urbanas del país, Atenas y Salónica, a las que se distribuyen los productos a partir de terminales de carga de camiones cisterna; y, por último, las refinerías tienen la posibilidad de suministrar, dentro de plazo y en pequeñas entregas, las cantidades de productos que necesitan las instalaciones regionales de pequeña capacidad de las empresas de comercialización, dispersas por el país.
El Gobierno imputado indica que la legislación aplicable a las gasolineras no les prohíbe comprar directamente a empresas extranjeras, siempre que dispongan de reservas de productos petrolíferos en territorio griego. Añade que resulta materialmente imposible que las gasolineras importen de otros Estados miembros los productos que venden por varias razones: en primer lugar, Grecia carece de fronteras terrestres con ellos; en segundo lugar, habría que fletar un petrolero para su transporte, ya que los camiones cisterna no pueden ser embarcados en los buques por motivos de seguridad y el coste sería prohibitivo; en tercer lugar, la descarga debería hacerse en instalaciones preparadas al efecto y el almacenamiento debería tener lugar en las gasolineras; y, por último, es evidente que las gasolineras carecen de infraestructura técnica y de posibilidades financieras para dedicarse a este tipo de operaciones, incluso suponiendo que resultaran ventajosas desde el punto de vista financiero.
21. Según el tenor del artículo 30 del Tratado están prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente. El Tribunal de Justicia estableció en la sentencia Dassonville, que debe considerarse como medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa toda regulación comercial susceptible de obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario.
22. Quiero poner de relieve, de entrada, que el régimen griego de mantenimiento de un nivel mínimo de reservas petrolíferas no afecta de la misma manera a los productos nacionales y a los importados, ya que las empresas de comercialización pueden liberarse de la obligación de almacenamiento cuando se aprovisionan en las refinerías del país, pero no pueden hacerlo cuando adquieren los productos petrolíferos en las refinerías situadas en otros Estados miembros.
23. Es indudable que la posibilidad de transferir la obligación de almacenamiento a las refinerías conlleva una serie de ventajas para las empresas de comercialización. El propio Gobierno griego lo ha explicado con todo detalle en su escrito de contestación a la demanda, al analizar las dos opciones que tienen dichas empresas, y que difieren tanto en su régimen legal como en las consecuencias financieras.
24. En cuanto a su régimen legal, si las empresas optan por mantener las reservas en depósitos de su propiedad o alquilados, son propietarias de los productos y responsables de su calidad y cantidad. Si, por el contrario, deciden transferir el almacenamiento, las refinerías serán las propietarias y responderán de su buena conservación.
25. En cuanto a las consecuencias financieras, en el primer supuesto son las empresas las que soportarán el riesgo de caída de los precios del petróleo, el coste de mantener las reservas, las fluctuaciones del cambio monetario, los gastos de seguro, de vigilancia y de gestión en función de las cantidades almacenadas, el riesgo de pérdidas por evaporación u otras causas, el de deterioro de la calidad y otros riesgos conexos. Si, por el contrario, transfieren la obligación, las refinerías asumen todos los riesgos y los gastos ocasionados por el almacenamiento. Estos gastos y riesgos se evalúan y se incluyen en el coste global del almacenamiento, que se incorpora al precio de los productos que las refinerías venden a las empresas de comercialización quienes, a su vez, lo repercuten en el consumidor.
26. Ahora bien, el régimen griego, cuya compatibilidad con el artículo 30 del Tratado pone en duda la Comisión, somete la transferencia del almacenamiento a las refinerías nacionales por parte de las empresas de comercialización a una condición de aprovisionamiento en esas mismas refinerías, en cantidad igual al volumen de productos de cada categoría que las refinerías les hayan suministrado en un período de 90 días a lo largo del año anterior.
Dado que, por un lado, la lógica económica incita a las empresas de comercialización a transferir el almacenamiento a las refinerías y que, por otro lado, la transferencia está sujeta a la obligación de abastecerse en las propias refinerías, se crea una situación en la que dichas empresas se ven abocadas a aprovisionarse en las refinerías del país. En suma, se trata de una incitación clara e inequívoca a comprar los productos nacionales.
27. Los datos aportados al procedimiento confirman esta apreciación. En efecto, las partes procesales están de acuerdo en que las empresas de comercialización carecen de espacio suficiente para acumular las reservas. Pero, además, está demostrado que se hallan lejos de utilizar la capacidad de que disponen. En respuesta a la pregunta escrita que le formuló el Tribunal después de suspender la vista, el Gobierno helénico informó de que, para el año 1997, las treinta y cuatro empresas de comercialización que operaban en el país disponían de capacidad para almacenar 1.257.000 m3, que equivalen aproximadamente a 1.070.000 Tm. La obligación de almacenamiento de reservas que les incumbía de manera global, en 1997, ascendía a 2.165.000 Tm, es decir, que, en la práctica, para dar cumplimiento a su obligación, si hubieran utilizado su capacidad, habrían debido recurrir a las refinerías para que almacenaran, por cuenta suya, algo más de la mitad de esa cantidad, es decir, aproximadamente, 1.095.000 Tm. Sin embargo, del mismo texto se desprende que, entre abril de 1997 y marzo de 1998, estas empresas sólo almacenaron, en realidad, una media de 227.000 [Tm], que representa poco más del 10 % de su obligación, mientras que las tres refinerías que funcionaban en el país almacenaron el resto, que ascendía a un total de 2.028.000 Tm.
28. En resumen, si bien es legítimo otorgar a las empresas de comercialización la posibilidad de transferir la obligación de almacenamiento a las refinerías situadas en territorio griego, no lo es, en cambio, condicionar dicha transferencia a la adquisición de los productos petrolíferos en esas mismas refinerías. Esta obligación de compra constituye un trato discriminatorio a los productos de las refinerías del resto de Estados miembros, ya que su comercialización se ve dificultada. No en vano si las empresas de comercialización desean abastecerse de productos petrolíferos en otros Estados miembros, la normativa griega las priva de todas las ventajas que otorga la transferencia del almacenamiento.
29. Por tanto, el régimen helénico de mantenimiento de reservas de seguridad es susceptible de obstaculizar, al menos indirectamente, el comercio intracomunitario.
30. El Gobierno demandado sostiene que el régimen de almacenamiento no pone obstáculos a la importación pues, si así fuera, las empresas de comercialización agotarían las posibilidades de almacenamiento que les facilitan sus propias áreas habilitadas al efecto y solamente se aprovisionarían, por la cantidad restante, en las refinerías del país.
31. No comparto este razonamiento. Las empresas de comercialización toman sus decisiones sobre política de compras en función de diversos factores, uno de los cuales es el coste del almacenamiento. Las empresas griegas procederían a importar y a agotar sus propias posibilidades de almacenamiento con carácter previo a la adquisición de productos petrolíferos a las refinerías del país, únicamente en el caso de que la diferencia de precios entre los productos nacionales y los importados compensara la pérdida de las ventajas que otorga transferir el almacenamiento en las condiciones indicadas.
32. Procede recordar que la aplicabilidad del artículo 30 del Tratado a una medida nacional de policía general del comercio no puede depender de una circunstancia fáctica meramente fortuita y variable en el tiempo, y que la jurisprudencia Dassonville establece que una regulación comercial constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación simplemente si es susceptible de obstaculizar, aunque sólo sea potencialmente, el comercio intracomunitario.
33. Como muy bien apunta la Comisión en su escrito de réplica, lo relevante en este caso es que la normativa helénica de mantenimiento de un nivel mínimo de reservas de productos petrolíferos es susceptible de obstaculizar las importaciones.
Según afirma el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa puede consistir: en una normativa nacional que regule de forma diferente la situación de los productos nacionales y la de los productos importados o que, de la manera que sea, haga más difícil el acceso al mercado de los productos importados que el de los productos nacionales; en una disposición que haga que las importaciones resulten más difíciles u onerosas que las transacciones internas; o, incluso, en simples incitaciones por parte del Estado a comprar los productos nacionales que, aunque desprovistas de efecto obligatorio, puedan influir en el comportamiento de los comerciantes y de los consumidores en el territorio de un Estado miembro, frustrando con ello el cumplimiento de los objetivos del Tratado.
34. Así pues, con independencia de la situación de precios, el régimen en cuestión con las ventajas que otorga por el almacenamiento en las refinerías, es susceptible de estimular a las empresas de comercialización para que adquieran productos petrolíferos nacionales y de disuadirlas de que los importen de otros Estados miembros.
35. Habiendo llegado a esta conclusión, considero que no es necesario examinar si los efectos restrictivos de la legislación controvertida sobre la libre circulación de mercancías se ven agravados porque las gasolineras no pueden comprar directamente a las refinerías ni importar de otro Estado miembro.
36. Por los motivos expuestos, coincido con la Comisión en que la legislación griega que establece el régimen de almacenamiento del nivel mínimo de reservas de productos petrolíferos constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado.
B. Sobre la justificación de la restricción a la libre circulación de mercancías
37. Como es sabido, el artículo 36 del Tratado permite que un Estado miembro mantenga o introduzca medidas que prohíban o restrinjan los intercambios cuando, por una parte, dichas medidas están justificadas, en particular, por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud y de la vida de las personas y, por otra parte, no constituyen ni un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio intracomunitario.
38. El Tribunal de Justicia ha sostenido repetidamente que, cuando una legislación nacional es contraria al artículo 30 del Tratado puede únicamente justificarse si responde a alguno de los motivos de interés general enumerados en el artículo 36 o, en su caso, cuando, aplicada indistintamente a los productos nacionales y a los importados, es necesaria para satisfacer exigencias imperativas relativas, en particular, a la eficacia de los controles fiscales, a la salvaguardia de la salud pública, a la protección de los consumidores o a la lealtad en las transacciones comerciales.
El Tribunal interpreta, además, que una normativa o una práctica nacional adoptada con el fin de salvaguardar uno de los objetivos a que alude el artículo 36 sólo es compatible con el Tratado si no sobrepasa los límites de lo adecuado y necesario para alcanzar la finalidad buscada. Si un Estado miembro puede elegir entre diferentes medidas, todas ellas aptas para alcanzar la misma finalidad, deberá escoger la que obstaculice en menor medida la libertad de los intercambios.
39. La Comisión parte de la base de que la legislación controvertida afecta de manera distinta a los productos nacionales y a los importados, y estima que no concurre, en este caso, ninguna de las razones enumeradas en el artículo 36 para justificar una excepción al principio de libre circulación de mercancías. En su opinión, el objetivo perseguido por las autoridades griegas, consistente en asegurar la continuidad en el suministro de productos petrolíferos, puede conseguirse por medios menos restrictivos. Propone la supresión del artículo 10 de la Ley 1571/85, modificado por el artículo 15 de la Ley 2289/95, de manera que no se vincule el compromiso de compra a la refinería, por parte de la empresa de comercialización, a la transferencia de la obligación de almacenamiento de las reservas. Esta disposición podría ser sustituida por otra que permitiera a las empresas alquilar a las refinerías las instalaciones necesarias para el almacenamiento, sin la obligación de comprarles sus productos. Desde el momento en que existe una medida que obstaculizaría en menor grado la libre circulación de mercancías y que permitiría salvaguardar el interés general perseguido, la Comisión estima que la legislación griega es desproporcionada.
40. El Gobierno de la República Helénica, por el contrario, afirma que la legislación controvertida no es discriminatoria. Con ánimo de justificarla sostiene, por una parte, que el derecho fundamental de las refinerías a la libertad económica quedaría restringido de manera excesiva si tuvieran que almacenar los niveles mínimos de reservas, subrogándose en la obligación de las empresas de comercialización, sin la contrapartida de que tuvieran que comprarles los productos que revenden.
Considera, por otra parte, que el interés general justifica el que las empresas de comercialización no estén autorizadas a alquilar depósitos en las refinerías para almacenar los niveles mínimos de reservas y que ese interés general no puede ser alcanzado por medios menos rigurosos.
41. Estoy de acuerdo con la Comisión en que el régimen griego de almacenamiento de los niveles mínimos de reserva de productos petrolíferos no afecta de la misma manera a los productos nacionales y a los importados, por cuanto, como ha quedado demostrado a lo largo del procedimiento, las empresas de comercialización pueden liberarse de la obligación de almacenamiento cuando se abastecen en las refinerías del país, mientras que no se contempla esta posibilidad cuando adquieren los productos petrolíferos en las refinerías situadas en otros Estados miembros.
Por esta razón cabrá examinar, como posibles razones justificativas, únicamente los motivos de interés general enumerados en el artículo 36. De acuerdo con la interpretación que le ha dado el Tribunal en su jurisprudencia, este precepto, en tanto que excluye la regla fundamental de eliminación de todos los obstáculos a la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros, debe ser interpretado de forma restrictiva, sin que las excepciones que enumera puedan extenderse a supuestos distintos de los taxativamente previstos. A título de ejemplo y sin ánimo de exhaustividad, el Tribunal ha rechazado como razones justificativas, por el hecho de no hallarse previstas de manera expresa, en esa disposición, la defensa de los consumidores, la lealtad de las transacciones comerciales, así como la protección de la creación y de la diversidad cultural en el sector del libro.
42. El Gobierno demandado esgrime como razones justificativas para seguir aplicando el régimen actual, la libertad económica de las refinerías y el riesgo para su capacidad de funcionamiento, ya que, a su parecer, la supresión del requisito del aprovisionamiento para poder transferir la obligación de almacenar comprometería el sistema de distribución de una unidad industrial vital para la seguridad del país y, por ende, la seguridad del abastecimiento continuado de productos petrolíferos.
43. La libertad económica de las refinerías o de las empresas en general no figura enumerada como motivo de justificación en el artículo 36 del Tratado y, por esta razón, debe ser rechazada como tal. En cualquier caso, considero que la propuesta que hace la Comisión ni siquiera atenta a esa libertad, ya que no pretende obligarlas a asumir la obligación de almacenamiento que incumbe a las empresas de comercialización, sino que, únicamente, intenta suprimir el vínculo actual entre la transferencia de la obligación de almacenar y la adquisición en la misma refinería, de tal forma que sean las leyes del mercado y de la libre competencia las que rijan el almacenamiento de los productos petrolíferos.
44. En cuanto al riesgo para el sistema de distribución de una unidad industrial vital para la seguridad del país, opino que el Gobierno demandado no ha demostrado que, para salvaguardar la seguridad nacional, sea imprescindible vincular la transferencia del almacenamiento con la obligación de adquirir los productos. Por mi parte, no veo ninguna razón por la que si, en el régimen actual, las refinerías pueden almacenar sus propios productos, no puedan, en un régimen que quedaría sujeto a las leyes de mercado y de la libre competencia, almacenar los productos adquiridos por las empresas de comercialización en otros Estados miembros.
45. Las autoridades griegas aducen, además, que, si se redujera la capacidad de almacenamiento de que disponen las refinerías, quedaría afectada su flexibilidad de funcionamiento, lo que implicaría un aumento de los costes de producción, penalizando al consumidor con un alza de precios, en el mejor de los casos, y con una escasez de productos en época de crisis. También afirman que, al exigir un transporte a larga distancia, sería poco rentable abastecer a las islas, pues consumen pequeñas cantidades de productos petrolíferos. Sin embargo, estos motivos no pueden subsumirse en ninguna de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 del Tratado ya que, según una jurisprudencia constante, esa disposición contempla medidas que no tienen carácter económico.
46. El Gobierno demandado asegura, por último, que sin la producción de las refinerías griegas, resultaría imposible suministrar a las fuerzas armadas los carburantes especiales que utilizan y que no les pueden vender las empresas de comercialización. Yo no veo, sin embargo, que la Comisión pretenda conseguir que las refinerías griegas dejen de funcionar. En cualquier caso, no me parece esencial para preservar la seguridad pública de un Estado miembro que los carburantes que consumen sus fuerzas armadas deban ser producidos ni suministrados, necesariamente, por las refinerías nacionales.
47. En la sentencia dictada en el asunto Campus Oil, el Tribunal interpretó que una normativa nacional que prevé la obligación para todos los importadores de abastecerse de productos petrolíferos, hasta un determinado porcentaje de sus necesidades, en una refinería instalada en el territorio nacional constituye una medida equivalente a una restricción cuantitativa a la importación. A continuación, aceptó que un Estado miembro, en ese caso Irlanda, cuyo abastecimiento de productos petrolíferos dependía totalmente de las importaciones podía ampararse en razones de seguridad pública, en el sentido del artículo 36 del Tratado, para imponer a los importadores la obligación de satisfacer un determinado porcentaje de sus necesidades, mediante compras a una refinería situada en su territorio a precios fijados por el ministro competente, sobre la base de los gastos soportados en relación con la explotación de dicha refinería, en caso de que la producción de la refinería de que se trataba no pudiera venderse libremente, a precios competitivos, en el mercado considerado.
A pesar de ello, las cantidades de productos petrolíferos afectadas por un sistema de tal naturaleza no podían superar ni los límites del abastecimiento mínimo, sin el cual quedaría afectada la seguridad pública del Estado, ni los límites de la producción necesaria al objeto de mantener disponible la capacidad de las instalaciones de la refinería en caso de crisis y con el fin de permitir la continua transformación del petróleo para cuyo suministro el Estado hubiera celebrado contratos de larga duración.
48. En mi opinión, los argumentos que alega en este procedimiento la República Helénica para justificar su legislación por motivos de seguridad nacional carecen de la fuerza que tenían los que avanzó, en su momento, el Gobierno irlandés para justificar la legislación nacional que perjudicaba a la importación de productos petrolíferos en Irlanda y que llevaron al Tribunal al convencimiento de que concurría una de las razones justificativas enumeradas en el artículo 36 del Tratado.
49. Estoy, pues, también de acuerdo con la Comisión en que no concurre, en el presente asunto, ninguno de los motivos de interés general enumerados en el artículo 36 como razones justificativas. El recurso de la Comisión es, por tanto, fundado.
VII. Costas
50. Al estimar el motivo formulado por la Comisión, procede condenar a la República Helénica, de acuerdo con lo previsto en el artículo 69, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, a pagar las costas del proceso.
VIII. Conclusión
51. A tenor de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que:
- Declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), al haber creado y mantenido un sistema para el almacenamiento del nivel mínimo de reservas de productos petrolíferos que permite a las empresas dedicadas a la comercialización de dichos productos, transferir su obligación de almacenarlos a las refinerías, establecidas en el país, a las que hayan adquirido productos a lo largo del año anterior y por una cantidad igual al volumen de productos que cada refinería les haya suministrado en un determinado período.
- Condene en costas a la República Helénica.