62001CC0042_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Käsiteltävä asia koskee Portugalin tasavallan EY 230 artiklaan perustuvaa kannetta, jossa vaaditaan (yrityskeskittymien valvonnasta 21 päivänä joulukuuta 1989 annetun neuvoston (asetuksen (ETY) N:o 4064/89(2) ) jäljempänä myös yrityskeskittymäasetus) 21 artiklan mukaisesta menettelystä 22 päivänä marraskuuta 2000 tehdyn komission päätöksen, K(2000) 3543 lopullinen‑PT, kumoamista. Riidanalaisessa päätöksessä komissio totesi, että Portugalin valtionvarainministeriön kahdella toimenpiteellä, joilla evättiin yksityistettävän yrityksen osakkeiden ostamiseen tarvittava lupa, suojatut edut ovat yhteisön oikeuden vastaisia, ja määräsi Portugalin viranomaiset peruuttamaan nämä toimenpiteet.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön säännökset
2. Kuten tiedetään, sellaisen järjestelmän luomiseksi, ”jolla taataan, ettei kilpailu sisämarkkinoilla vääristy” (EY 3 artiklan g kohta), on asetuksella N:o 4064/89 otettu käyttöön yhteisönlaajuisia keskittymiä koskeva ennakkovalvonta.(3) Siksi siinä on erityisesti säädetty, että näistä keskittymistä on ilmoitettava komissiolle viipymättä ja ettei niitä saa toteuttaa, ennen kuin komissio on antanut niihin nimenomaisen tai implisiittisen luvan.(4) Komissiolle on asetettu lyhyet ja ehdottomat määräajat, joiden kuluessa sen on määriteltävä, ovatko kyseessä olevat yrityskeskittymät ”yhteismarkkinoille soveltuvia”, toisin sanoen sellaisia, ettei niillä ”luoda tai vahvisteta sellaista määräävää asemaa, jonka seurauksena tehokas kilpailu yhteismarkkinoilla tai niiden merkittävällä osalla olennaisesti estyisi”.(5)
3. Tässä yhteydessä voidaan todeta, että asetuksen 21 artikla kuuluu seuraavasti:
”1. Jollei Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeudesta tutkia komission päätöksiä muuta johdu, ainoastaan Euroopan komissiolla on toimivalta tehdä tässä asetuksessa tarkoitettuja päätöksiä.
2. Jäsenvaltio ei saa soveltaa kansallista kilpailulainsäädäntöään yhteisönlaajuiseen keskittymään. – –
3. Sen estämättä, mitä 1 ja 2 kohdassa säädetään, jäsenvaltiot voivat toteuttaa aiheelliset toimenpiteet suojatakseen muita kuin tässä asetuksessa tarkoitettuja oikeutettuja etuja, jos toimenpiteet ovat sopusoinnussa yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden ja muiden yhteisön sääntöjen kanssa.
Yleistä turvallisuutta, tiedonvälityksen moniarvoisuutta ja vakavaraisuussääntöjä pidetään ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuina oikeutettuina etuina.
Muusta yleisestä edusta asianomaisen jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle, ja komission on, ennen kuin edellä tarkoitetut toimenpiteet saa toteuttaa, tunnustettava tällainen etu arvioituaan, onko se sopusoinnussa yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden ja muiden yhteisön sääntöjen kanssa. Komission on ilmoitettava päätöksestään asianomaiselle jäsenvaltiolle kuukauden kuluessa mainitusta ilmoituksesta.
Kansallinen lainsäädäntö
4. Asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön osalta on viitattava 15.11.1993 annettuun asetukseen (decreto legge) nro 380/93 (jäljempänä asetus nro 380/93),(6) joka perustuu 5.4.1990 annettuun legge quadro sulle privatizzazioni ‑nimiseen lakiin nro 11/90 (jäljempänä yksityistämisiä koskeva puitelaki tai laki nro 11/90).(7) Tässä yhteydessä on muistutettava erityisesti, että mainitun asetuksen 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Elävien välinen joko vastikkeellinen tai vastikkeeton hankinta, jolla yksi ainoa henkilö, joka on joko luonnollinen henkilö taikka oikeushenkilö, hankkii yksityistettävän yhtiön osakkeita tai osuuksia, jotka vastaavat yli 10:tä prosenttia yhtiöpääomasta ja joihin liittyy äänioikeus, samoin kuin tällainen hankinta edellä kuvatun henkilön toimesta tämän hankkiessa osakkeita tai osuuksia, jotka aikaisemmin hallussa olleiden osakkeiden tai osuuksien kanssa yhteen laskettuna ylittävät tämän enimmäisrajan, edellyttävät luvan hankkimista etukäteen valtionvarainministeriöltä.
2. Jollei kussakin yksityistämismenettelyssä toisin säädetä edellisen momentin säännöksiä sovelletaan ainoastaan yksityistämismenettelyn jälkeen tapahtuviin hankintoihin.”
II Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
Cimporin hankintaan liittyvä toimenpide
5. Käsiteltävänä oleva riita liittyy portugalilaisen yrityksen Secil-Companhia Geral de Cal e Cimento SA:n (jäljempänä Secil) ja sveitsiläisen yrityksen Holderbank Financière Glaris SA:n (jäljempänä Holderbank) suunnitelmaan hankkia portugalilainen yritys Cimpor-Cimentos de Portugal SGPS (jäljempänä Cimpor). Hankinta olisi tapahtunut Secilin kokonaan omistaman espanjalaisen yrityksen Secilpar SL:n (jäljempänä Secilpar) välityksellä, ja sen seurauksena Cimporin liiketoiminta olisi jaettu Secilin ja Holderbankin kesken: ensin mainitulle olisi annettu Espanjaa ja Egyptiä koskeva liiketoiminta sekä osa Brasiliaan liittyvästä liiketoiminnasta; jälkimmäiselle taas Portugalin, Marokon, Tunisian ja Mosambikin liiketoiminta sekä loppuosa Brasilian liiketoiminnasta.
6. Suunnitellun hankinnan aikaan Cimporissa – joka oli kauan ollut kokonaan valtion omistuksessa – oli meneillään yksityistämisprosessi, jossa Portugalin viranomaiset olivat vuodesta 1994 lähtien vähitellen supistaneet osuuttaan (joka oli kyseessä olevien tapahtumien aikaan enää 12,7 prosenttia osakepääomasta) ja listanneet yrityksen Lissabonin pörssiin. Yksityistämisprosessista huolimatta yrityksen yhtiöjärjestyksen 22 §:n nojalla valtion omistamiin osakkeisiin (nk. kultaisiin osakkeisiin) liittyi erityisoikeuksia, joiden mukaan Portugalin hallituksella oli veto-oikeus strategisissa päätöksissä ja yhtiöjärjestyksen muutoksissa. Lisäksi yhtiöjärjestyksen 7 §:n nojalla minkään osakkeenomistajan valtiota tai muita julkisia elimiä lukuun ottamatta käyttämä äänioikeus ei saanut ylittää 10:tä prosenttia kaikesta äänioikeudesta.
7. Secilpar teki 15.6.2000 Cimporin osakkeista julkisen ostotarjouksen, jossa asetettiin muun muassa seuraavat ehdot: i) yhteensä vähintään 67 prosenttia osakepääomasta omistavien osakkeenomistajien oli hyväksyttävä tarjous; ii) Portugalin hallituksen erityisoikeudet oli lakkautettava, mahdollisesti ostotarjoukseen hyväksymisen yhteydessä ja iii) yhtiökokouksen oli poistettava yhtiöjärjestyksen 7 §:ssä asetetut äänioikeuden käyttämistä koskevat rajoitukset.
Portugalin viranomaisten toteuttamat toimenpiteet
8. Jo ennen (kuten jäljempänä käy ilmi) kuin komissiolle annettiin yrityskeskittymäasetuksen mukainen ilmoitus, keskittymästä ilmoitettiin 16.6.2000 Portugalin valtiovarainministeriölle asetuksen nro 380/93 1 §:ssä tarkoitetun luvan saamiseksi.(8)
9. Ministeriö kuitenkin epäsi luvan 5.7.2000 tekemällään päätöksellä ja täsmensi, ettei Portugalin hallitus aikonut luopua yrityksen yhtiöjärjestyksessä sille myönnetyistä erityisoikeuksista ja että se vastusti siihen sisältyvien äänestysoikeutta koskevien rajoitusten poistamista.
10. Secilpar ja Holderbank esittivät 7.7.2000 valtionvarainministeriölle uuden lupahakemuksen, jossa ne ilmoittivat, ettei julkisen ostotarjouksen ehdoksi enää aseteta i) Portugalin hallituksen erityisoikeuksien lakkauttamista Cimporissa eikä ii) valtion osuuden myymistä yksityistämisiä koskevassa puitelaissa säädettyjen menettelyjen ulkopuolella.
11. Ministeriö teki päätöksen uudesta hakemuksesta 11.8.2000.
12. Päätöksessä se korosti ensimmäiseksi, että Cimporin yhtiökokous oli hylännyt ehdotuksen äänestysoikeuden käyttöä koskevien rajoitusten poistamisesta, joten näytti siltä, ettei julkinen ostotarjous ollut enää voimassa. Tämän jälkeen itse asiakysymyksen osalta ministeriö kuitenkin epäsi haetun luvan sillä perusteella, että hakijoiden tarkoitusperät olivat ristiriidassa yksityistämisen tavoitteiden kanssa. Ristiriidan syiksi yksilöitiin erityisesti seuraavat: i) osto olisi johtanut Cimporin vetämiseen pois Portugalin pääomamarkkinoilta; ii) hakijoiden teollinen hanke ei soveltunut yhteen Portugalin hallituksen alan rakennemuutosta koskevien strategioiden kanssa; iii) osto olisi estänyt valtiota luopumasta osuudestaan Cimporista optimaalisten talous‑ ja rahoitusolojen vallitessa ja iv) osto olisi loukannut yhdenvertaisuusperiaatetta yksityistämisprosessin viimeisessä vaiheessa.
13. Ministeriön kielteisen päätöksen seurauksena niin ikään 11.8.2000 Comissão do Mercato de Valores Mobiliáros (arvopaperimarkkinakomissio) ilmoitti Secilparille päätöksestään määrätä julkinen ostotarjous peruutettavaksi.
Keskittymästä ilmoittaminen komissiolle ja Portugalin toimenpiteitä koskevat komission huomautukset
14. Kuten edellä todettiin, sen jälkeen kun Cimporin suunnitellusta hankinnasta oli ilmoitettu valtionvarainministeriölle, siitä tehtiin yrityskeskittymäasetuksen mukainen ilmoitus komissiolle. Komissio piti keskittymästä 4.7.2000 tehtyä ilmoitusta puutteellisena, ja pyysi siksi osapuolia täydentämään sitä 28.8.2000 mennessä, ja määräaikaa pidennettiin myöhemmin 15.9.2000 asti. Kun pyydettyjä tietoja ei kuitenkaan saatu tähänkään päivämäärään mennessä, komissio päätti keskeyttää keskittymän arvioinnin, ja 11.1.2001 ilmoitus yrityskeskittymästä lopulta peruutettiin.
15. Tällä välin 16.8.2000 Portugalin valtionvarainministeriön kabinettipäällikkö ilmoitti ”yksityisesti” kilpailupolitiikasta vastaavan komission jäsenen kabinettipäällikölle mainitusta 11.8.2000 tehdystä päätöksestä, jolla Secilparilta ja Holderbankilta evättiin toistamiseen lupa ostaa 10:tä prosenttia suurempi osuus Cimporin osakepääomasta.
16. Tämän seurauksena kilpailupolitiikasta vastaava komission jäsen ilmoitti 21.9.2000 päivätyllä kirjeellä Portugalin ministerille saamastaan keskittymää koskevasta ilmoituksesta ja toi julki komission epäilykset, jotka koskivat tämän 5.7.2000 ja 11.8.2000 tekemien päätösten yhteensoveltuvuutta yrityskeskittymäasetuksen 21 artiklan kanssa.
17. Kirjeessä huomautettiin erityisesti, että päätösten tarkoituksena ei näyttänyt olevan minkään asetuksen 21 artiklan 3 kohdan mukaan ”oikeutettuna” etuna pidetyn edun suojeleminen (yleinen turvallisuus, tiedonvälityksen moniarvoisuus ja vakavaraisuussäännöt; jäljempänä sellaisenaan (per se) oikeutetut edut). Tästä syystä komissiosta vaikutti, että Portugalin hallitus oli laiminlyönyt 21 artiklan 3 kohdassa asetettuja velvollisuuksia, joiden mukaan sen olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle muista suojelluista yleisistä eduista, jotta komissio olisi voinut arvioida niiden yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden kanssa, ja odottaa komission hyväksyntää.
18. Komissio täsmensi lisäksi, että jos se tulisi siihen johtopäätökseen, että 5.7.2000 ja 11.8.2000 tehdyillä päätöksillä suojellut edut olivat tosiasiassa muita kuin sellaisenaan oikeutettuja etuja, se ryhtyisi asianmukaisiin toimiin. Se ilmoitti lisäksi ryhtyvänsä asianmukaisiin toimenpiteisiin myös siinä tapauksessa, että tosiasiassa suojellut edut (jotka eivät olleet sellaisenaan oikeutettuja etuja) osoittautuisivat yhteensoveltumattomiksi yhteisön oikeuden kanssa. Lopuksi komissio kehotti Portugalin hallitusta esittämään sille huomautuksensa näihin kysymyksiin 5.10.2000 mennessä.
19. Portugalin valtionvarainministeri vastasi komission esittämiin väitteisiin 3.10.2000 päivätyllä kirjeellä. Tässä kirjeessä se korosti ennen kaikkea, ettei hän ollut soveltanut kyseisessä tapauksessa kansallista kilpailulainsäädäntöä vaan ainoastaan yksityistämisiä koskevan asetuksen nro 380/93 säännöksiä. Ministeri lisäsi myös, että Cimporin yksityistämisen viimeinen vaihe toteutettaisiin piakkoin ja että sen loppuunsaattamisen jälkeen Portugalin hallituksen erityisoikeudet kaventuisivat eikä asetusta nro 380/93 enää sovellettaisi.
Riidanalainen päätös
20. Komissio ei ollut tyytyväinen vastaukseen, ja teki 22.11.2000 kyseessä olevan riidanalaisen päätöksen, jolla se julisti ”Portugalin valtionvarainministerin 6.7.2000 [tai oikeammin 5.7.2000] tekemän päätöksen, sellaisena kuin se on uudelleen muotoiltuna 11.8.2000 tehdyssä päätöksessä, joista kummastakaan ei ollut annettu komissiolle ilmoitusta vastoin asetuksen N:o 4064/89 21 artiklan 3 kohdan säännöksiä, taustalla olevat edut yhteisön oikeuden kanssa soveltumattomiksi” (1 artikla).(9)
21. Komissio päätyi tähän lopputulokseen todettuaan ensinnäkin, että ilmoitetun keskittymätoimen seurauksena olisi syntynyt kaksi yrityskeskittymää, joiden välityksellä Secil ja Holderbank olisivat hankkineet niille tarkoitetut osat Cimporin liiketoiminnasta (katso edellä oleva 5 kohta).(10) Lisäksi komissio totesi keskittymän olevan yhteisönlaajuinen, sillä jos Holderbank ostaisi sille tarkoitetut osat Cimporin liiketoiminnasta, asetuksen N:o 4064/89 1 artiklan 2 kohdassa tältä osin säädetyt arviointiperusteet täyttyisivät.(11)
22. Todettuaan, että ilmoitettu keskittymä kuului asetuksen N:o 4064/89 soveltamisalaan, komissio siirtyi arvioimaan, olivatko Portugalin 5.7.2000 ja 11.8.2000 tekemät päätökset, joilla ilmoitettu keskittymä estettiin, mainitun asetuksen 21 artiklan säännösten mukaisia.
23. Komissio totesi aluksi, että päätösten sisällön perusteella niiden tarkoituksena oli suojella etuja, jotka liittyivät ”yksityistettävän yrityksen osakkeenomistajarakenteiden kehityksessä tarkoituksena tukea yrittäjyyttä ja kansallisen tuotantovälineen tehokkuutta tavalla, joka on sopusoinnussa Portugalin talouspoliittisten suuntaviivojen kanssa”.(12)
24. Yksilöityään päätöksillä suojellun yleisen edun komissio täsmensi, ettei sen voitu katsoa kuuluvan mihinkään sellaisenaan oikeutettuihin etuihin (yleinen turvallisuus, tiedonvälityksen moniarvoisuus ja vakavaraisuussäännöt).(13) Tästä syystä komissio katsoi, etteivät Portugalin viranomaiset voineet estää keskittymää ilmoittamatta sille, mitä muita yleisiä etuja ne pyrkivät suojelemaan, ja odottamatta komission päätöstä asiassa. Tällä perusteella komissio siis totesi, että ”kun tällaista ilmoitusta ei ollut annettu, Portugalin hallitus on jättänyt noudattamatta asetuksen N:o 4064/89 21 artiklan mukaisia velvollisuuksiaan”.(14)
25. Vaikka tällaista ilmoitusta ei ollut tehty ja vaikka Portugalin viranomaiset eivät vielä komission 21.9.2000 päivätyn kirjeenkään seurauksena ilmoittaneet, mitä yleistä etua ne pyrkivät suojelemaan, komissio katsoi voivansa päätellä tämän edun päätösten sisällön perusteella (niin kuin se oli jo tehnyt määritellessään, voitiinko etua pitää sellaisenaan oikeutettuna etuna) ja arvioida sen yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden kanssa.(15)
26. Muistutettuaan, että kummankin päätöksen taustalla oleva etu oli pyrkimys suojella ”yksityistettävän yrityksen osakkeenomistajakannan kehity[stä] yrittäjyyden ja kansallisen tuotantovälineen tehokkuuden vahvistamiseksi tavalla, joka on sopusoinnussa Portugalin talouspoliittisten suuntaviivojen kanssa”, komissio arvioi tämän edun (tai pikemminkin niiden päätösten, joilla sitä pyrittiin suojelemaan) yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden kanssa ja totesi seuraavaa:
”Mainitut kaksi päätöstä muodostavat esteen sijoittautumisvapaudelle ja pääoman vapaalle liikkuvuudelle, eikä niitä voida perustella millään yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustetulla yleiseen etuun liittyvällä pakottavalla syyllä; ainakaan Portugalin hallitus ei ole ilmoittanut mitään tällaista syytä. Lisäksi yhdenvertaisuusperiaate, johon Portugalin hallitus viittaa ensimmäisessä päätöksessä, ei vaikuta mitenkään edellä mainittuihin kysymyksiin.
Tästä seuraa, että vaikka jätettäisiin kokonaan huomiotta se, ettei Portugalin hallitus ole ilmoittanut komissiolle päätösten syitä asetuksen 21 artiklan 3 kohdan mukaisesti, komissio ei voi pitää näitä syitä oikeutettuina.”(16)
27. Päätöksensä viimeisissä kohdissa, joissa se esittää päätelmänsä, komissio totesi seuraavaa:
”On todettava, että toimenpiteitä, joita Portugalin viranomaiset ovat toteuttaneet ja jotka liittyivät Portugalin valtionvarainministeriön 6.7.2000 [tai oikeammin 5.7.2000] tekemään päätökseen, sellaisena kuin se on uudelleen muotoiltuna 11.8.2000 tehdyssä päätöksessä, ei voida katsoa toimenpiteiksi, joiden tarkoituksena on suojella yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden ja muiden säännösten kanssa yhteensoveltuvia oikeutettuja etuja. Tästä syystä nämä toimenpiteet ovat yhteisön oikeuden, erityisesti asetuksen N:o 4064/89 21 artiklan vastaisia.
Portugalin tasavallan on siis ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin noudattaakseen yhteisön oikeutta ja peruutettava edellä mainitut päätökset.”(17)
Asian käsittelyn vaiheet yhteisöjen tuomioistuimessa
28. Portugalin hallitus riitautti komission päätöksen yhteisöjen tuomioistuimeen 1.2.2001 toimittamallaan kanteella ja vaati päätöksen kumoamista EY 230 artiklan nojalla. Komissio tietenkin vastusti vaatimusta ja antoi vastinekirjelmän, jolle toimitettiin vastauskirjelmä, ja tähän jälleen vastaajan vastauskirjelmä. Kirjallisen menettelyn päätyttyä osapuolia kuultiin suullisessa käsittelyssä 9.9.2003.
III Oikeudellinen arviointi
Alustava kysymys
29. Kanteessaan Portugalin hallitus korostaa aluksi, että Secilin ja Holderbankin peruutettua ilmoituksensa riidanalaisesta päätöksestä tuli ”mitätön”, ja esittää sen jälkeen kuusi päätökseen liittyvää väitettä. Se esittää erityisesti seuraavaa:
i) EY 253 artiklan rikkominen, joka perustuu päätöksen oikeudellista perustaa koskevan maininnan puuttumiseen tai riittämättömyyteen
ii) EY 253 artiklan rikkominen: riittämättömät perustelut sille, että kansalliset toimenpiteet olisivat yhteensoveltumattomia yhteisön oikeuden kanssa
iii) EY 7 artiklan ja yrityskeskittymäasetuksen 21 artiklan 1 ja 3 kohdan rikkominen, joka perustuu siihen, ettei komissiolla ollut toimivaltaa tehdä riidanalaista päätöstä, koska Portugali ei ollut ilmoittanut, mitä etuja se toimenpiteillään suojeli
iv) EY 220 artiklan ja yrityskeskittymäasetuksen 21 artiklan 1 kohdan rikkominen, joka perustuu siihen, että tehdessään riidanalaisen päätöksen edellä mainitun ilmoituksen puuttuessa komissio on ottanut itselleen yhteisöjen tuomioistuimen tehtävän Portugalin toimenpiteiden laillisuuden valvojana
v) suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen, joka perustuu toisaalta siihen, ettei komissio ollut tutkinut ainoastaan yhteisönlaajuista keskittymää (Holderbank/Secil) ja toisaalta siihen, ettei se keskeyttänyt menettelyä, vaikka osapuolet eivät enää osoittaneet kiinnostusta
vi) menettelyn väärinkäyttö ja EY 226 artiklan rikkominen siten, että edellä mainitun Portugalin viranomaisten ilmoituksen puuttuessa komissio teki riidanalaisen päätöksen sen sijaan, että olisi aloittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn.
30. Kuten voidaan todeta, kanneperusteista kolme (kolmas, neljäs ja kuudes) koskevat komission toimivaltaa tehdä riidanalainen päätös Portugalin suojelemia etuja koskevan ilmoituksen puuttuessa, kun taas muut perusteet koskevat päätöksen muoto‑ ja sisältövirheitä. Selkeyden ja järjestelmällisyyden vuoksi on järkevää käsitellä ensin lyhyesti riidanalaisen päätöksen väitettyä raukeamista (caducazione), minkä jälkeen käsitellään ensin komission puuttuvaa toimivaltaa koskevia väitteitä ja sitten päätöksen muodollisia ja aineellisia virheitä koskevia väitteitä.
Riidanalaisen päätöksen raukeamista koskeva alustava huomautus
31. Portugalin hallitus korostaa alustavassa huomautuksessa, että riidanalainen päätös liittyy menettelyyn, joka käynnistyi komissiolle annetulla Secilin, Holderbankin ja Cimporin suunniteltua yrityskeskittymää koskevan ilmoituksen myötä. Koska tämä ilmoitus peruutettiin riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen (katso edellä oleva 14 kohta), kantajana oleva hallitus katsoo, että päätös on tavallaan rauennut. Ei kuitenkaan ole selvää, miksi tällainen alustava huomautus on esitetty, sillä sitä ei mainita kanteessa esitetyissä vaatimuksissa, vaan niissä yksinkertaisesti pyydetään tuomioistuinta kumoamaan päätös ja velvoittamaan komissio maksamaan oikeudenkäyntikulut.
32. Tätä kysymystä ei tarvinne käsitellä pitkään. Tyydyn huomauttamaan, että jos tarkoitus on tukea päätöksen kumoamista koskevaa vaatimusta, Portugalin hallituksen huomautus on selvästikin merkityksetön. Kuten komissio aivan oikein muistutti, vallitsevan oikeuskäytännön mukaan ”perustamissopimuksen 173 artiklan [josta on tullut EY 230 artikla] nojalla nostettua kumoamiskannetta käsiteltäessä yhteisön säädöksen tai päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava säädöksen antamisen tai päätöksen tekemisen ajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella”.(18) Ilmoituksen peruuttaminen riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen ei voi siis vaikuttaa päätöksen laillisuuteen.
33. Lisään myös, että tarkasteltavaan huomautukseen suhtauduttaisiin samoin, vaikka Portugalin hallituksen tarkoituksena olisi ollut esittää tuomioistuimelle, että kanne olisi aiheeton, koska jo ennen sen nostamista riidanalainen päätös oli rauennut. Selvää on, ettei siitä, että Secil ja Holderbank peruuttivat ilmoituksensa, voi seurata sen paremmin riidanalaisen päätöksen raukeamista kuin sen kumoutumistakaan, joten päätös on edelleen voimassa ja Portugalin hallituksen esittämän kanteen kohteena.
Kanneperusteet, jotka liittyvät komission toimivaltaan tehdä riidanalainen päätös Portugalin ennakkoilmoituksen puuttuessa
Asianosaisten lausumat
34. Kuten on todettu, kolmannessa, neljännessä ja kuudennessa kanneperusteessa, joita jäljempänä tarkastellaan yhdessä, Portugalin hallitus käytännössä väittää, ettei komissiolla ollut toimivaltaa tehdä riidanalaista päätöstä, koska Portugalin hallitus ei ollut ilmoittanut, mitä etuja se 5.7.2000 ja 11.8.2000 tehdyillä päätöksillään suojeli.
35. Kantajana oleva hallitus myöntää tältä osin, ettei päätöksillä pyritty suojelemaan mitään sellaisenaan oikeutettuja etuja ja että – yrityskeskittymäasetuksen 21 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan nojalla – sen olisi pitänyt antaa komissiolle ilmoitus muista suojelluista yleisistä eduista ja odottaa komission antamaa hyväksyntää. Se väittää kuitenkin, että mainitun säännöksen nojalla komissiolla ei kyseisen ilmoituksen puuttuessa ollut oikeutta ilmaista päätöksellä kantaansa suojeltujen etujen yhteensoveltuvuudesta yhteisön oikeuden kanssa.
36. Portugalin hallitus väittää, että tähän suuntaan viittaa ennen muuta kyseisen säännöksen sanamuoto. Siihen viittaa kuitenkin myös se, että tällaisessa tilanteessa komissiolla ei voisi olla varmuutta asianomaisen jäsenvaltion tosiasiassa suojelemista eduista, ja se saattaisi näin ollen perustaa päätöksensä etuihin, jotka tosiasiassa eivät ole kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden perustana.
37. Tätä ei kumoa myöskään – kuten komissio väittää – tarve varmistaa mainitun asetuksen 21 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan tehokas vaikutus. Portugalin hallituksen mukaan yhteisön harjoittaman kansallisten toimenpiteiden laillisuuden valvonnan varmistamiseksi säännöksen sanamuotoa ei ole tarve mukauttaa pakolla soveltumaan tilanteeseen, vaan sama tulos voidaan saavuttaa EY 226 artiklan mukaisella tavanomaisella jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla menettelyllä.
38. Portugalin hallituksen mukaan komission olisikin täytynyt turvautua juuri viimeksi mainittuun menettelyyn ja saattaa asia yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi eikä tehdä päätöstä, kun sen toimivallan käyttämiselle ei ollut edellytyksiä. Kun komissio ei valinnut tätä oikeaa menettelyvaihtoehtoa, se puuttui EY 220 artiklassa ja yrityskeskittymäasetuksen 21 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaan(19) sekä toisaalta rikkoi EY 226 artiklaa ja syyllistyi menettelyn väärinkäyttöön.
39. Ensimmäisen väitteen osalta kantajana oleva hallitus lisää myös, että kun riidanalaisessa päätöksessä otetaan kantaa asetuksen nro 380/93 tavoitteiden yhteensoveltuvuuteen yhteisön oikeuden kanssa, siinä käytännössä ennakoidaan sen tuomion sisältöä, joka yhteisöjen tuomioistuinta oli jo pyydetty antamaan EY 226 artiklan nojalla yksityistämisiä koskevan Portugalin lainsäädännön laillisuudesta (asia C‑367/98).(20) Menettelyn väärinkäytön osalta kantajana oleva hallitus kysyy myös, antoiko komissio riidanalaisen päätöksen tosiasiassa vain tuodakseen julki oman kantansa sille asetuksen N:o 4064/89 21 artiklan nojalla kuuluvasta toimivallasta.
40. Komissio puolestaan toteaa ensiksi, että i) kantajana oleva hallitus on selvästi myöntänyt, ettei 5.7.2000 ja 11.8.2000 tehtyjen päätösten tarkoituksena ollut suojella mitään sellaisenaan oikeutettuja etuja ja että ii) kyseinen hallitus ei ole ilmoittanut komissiolle, mitä muita yleisiä etuja se halusi suojella, senkään jälkeen, kun komissio pyysi sitä esittämään huomautuksensa asiasta.
41. Näillä perusteilla komissio katsoo, että jos kansallisilla toimenpiteillä suojellaan muita etuja kuin sellaisenaan oikeutettuja etuja, sillä on asetuksen 21 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan nojalla toimivalta ilmaista päätöksellä kantansa kyseisten etujen yhteensoveltuvuudesta yhteisön oikeuden kanssa riippumatta siitä, onko asianomainen jäsenvaltio antanut niitä koskevan ilmoituksen vai ei.
42. Komissio lisää, ettei tällaisella säännöksellä olisi myöskään mitään tehokasta vaikutusta ja että se suosisi epäoikeudenmukaisesti velvoitteitaan laiminlyöviä jäsenvaltioita, jos asianomaisten jäsenvaltioiden ilmoituksen puuttuminen rajoittaisi komission toimivaltaa. Tällainen ratkaisu olisi lisäksi selvästi asetuksen N:o 4064/89 sen tarkoituksen vastainen, joka on perustaa yhteisön tasolle keskittymiä koskeva valvontajärjestelmä, joka perustuu ”yhden luukun” periaatteeseen.
43. Mitä taas tulee väitteeseen, joka koskee yhteisöjen tuomioistuimen asiaa C‑367/98 koskevan tuomion ennakointia, komissio täsmentää, että riidanalaisessa päätöksessä kiistetään paitsi yksityistämisiä koskevan Portugalin lainsäädännön, erityisesti lain nro 11/90 ja asetuksen nro 380/93, yhteensoveltuvuus yhteisön oikeuden kanssa myös niiden päätösten taustalla olevien etujen, joilla Portugalin valtionvarainministeriö epäsi luvan hankkia osuus Cimporista, yhteensoveltuvuus yhteisön oikeuden kanssa.
Asian arviointi
44. Tarkasteltavana olevan väitteen arvioinnin osalta on syytä muistuttaa, että yhteisöjen tuomioistuin on jokin aika sitten todennut seuraavaa: ”Yrityskeskittymäasetus perustuu periaatteelle toimivallan selkeästä jaosta kansallisten valvontaviranomaisten ja yhteisön valvontaviranomaisten välillä.” Tämän periaatteen nojalla ”keskittymät, joihin tätä asetusta ei sovelleta, kuuluvat periaatteessa jäsenvaltioiden toimivaltaan”, mutta ”ainoastaan komissiolla on toimivalta tehdä kaikki yhteisönlaajuisia keskittymiä koskevat päätökset”.(21)
45. Tällainen toimivallan jaon periaate on ilmaistu selvästi asetuksen N:o 4064/89 21 artiklan 1 ja 2 kohdassa, jossa todetaan, että ainoastaan komissiolla on toimivalta tehdä tässä asetuksessa tarkoitettuja päätöksiä (1 kohta), ja täsmennetään, etteivät jäsenvaltiot saa soveltaa kansallista kilpailulainsäädäntöään yhteisönlaajuiseen keskittymään (2 kohta).
46. Kuten on todettu, näistä säännöksistä huolimatta mainitun artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat toteuttaa aiheelliset toimenpiteet suojatakseen muita kuin asetuksessa tarkoitettuja oikeutettuja etuja, jos toimenpiteet ovat sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa (ensimmäinen alakohta), ja määritellään, mitkä edut ovat sellaisenaan oikeutettuja etuja (toinen alakohta), ja lisäksi säädetään, että jäsenvaltion on ilmoitettava muusta yleisestä edusta komissiolle ja että komission on ilmoitettava päätöksestään asianomaiselle jäsenvaltiolle kuukauden kuluessa ilmoituksesta (kolmas alakohta).
47. Kuten aiemmin totesin, tarkasteltavana oleva väite perustuu viimeksi mainittuun alakohtaan. Kantajana olevan hallituksen mukaan tästä säännöksestä nimittäin seuraa, että koska 5.7.2000 ja 11.8.2000 tehdyillä päätöksillä suojelluista eduista ei ole annettu ilmoitusta, komissio ei voi ottaa päätöksellä kantaa näiden etujen yhteensoveltuvuuteen yhteisön oikeuden kanssa.
48. Minusta vaikuttaa kuitenkin, että tämä väite perustuu lähestymistapaan, jossa kiinnitetään huomiota säännöksen sanatarkkaan muotoon eikä niinkään sen sisältöön, tarkoitukseen ja säännöskokonaisuuteen, johon se kuuluu.
49. Haluankin muistuttaa, että tämän säännöksen tarkoituksena on varmistaa ”oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä ja kyseessä olevien yritysten edun nimissä”(22) se, että komissio valvoo nopeasti ja tehokkaasti kansallisilla toimenpiteillä suojattujen etujen (muut kuin sellaisenaan oikeutetut edut)(23) yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden kanssa.
50. Tätä silmällä pitäen siinä yhtäältä asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus ilmoittaa etukäteen komissiolle eduista (muista kuin sellaisenaan oikeutetuista eduista), joita ne aikovat suojella, ja toisaalta asetetaan komissiolle lyhyt (kuukauden) määräaika tehdä päätös niiden yhteensoveltuvuudesta yhteisön oikeuden kanssa. Tämä on sopusoinnussa asetuksen N:o 4064/89 tarkoituksen kanssa, joka on ”varmistaa, että yrityskeskittymien valvonta suoritetaan määräajoissa, jotka ovat samalla kertaa sekä hyvän hallinnon vaatimusten että liike-elämän vaatimusten mukaisia”.(24)
51. Lainsäätäjän selkeä pyrkimys varmistaa tällainen komission harjoittama nopea ja tehokas valvonta sopii huonosti yhteen kantajana olevan hallituksen esittämän väitteen kanssa, jonka mukaan asianomaisen jäsenvaltion ilmoituksen puuttuessa komissio ei olisi toimivaltainen päättämään sen suojelemien etujen yhteensoveltuvuudesta yhteisön oikeuden kanssa, vaan voisi ainoastaan aloittaa EY 226 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn. Tässä tapauksessa, kun otetaan huomioon kyseisen menettelyn teknisesti pitkä kesto, yhteisön oli itse asiassa mahdotonta ilmaista kantansa asetuksessa N:o 4064/89 ”oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä ja kyseessä olevien yritysten edun nimissä” asetettujen lyhyiden määräaikojen puitteissa, ja tähän liittyisi myös se riski, että siinä vaiheessa, kun yhteisöjen tuomioistuin antaa tuomion, yhteisönlaajuinen keskittymän syntymistä on jo lopullisesti haitattu kansallisilla säännöksillä.
52. Lisäksi, kuten komissio aivan oikein korosti, Portugalin hallituksen näkemyksen soveltaminen veisi tarkasteltavana olevalta säännökseltä käytännössä kaiken tehokkaan vaikutuksen, koska jäsenvaltioiden olisi helppo kiertää siinä säädetty valvonta yksinkertaisesti jättämällä ilmoittamatta, mitä etuja ne toimenpiteillään suojelevat. Lisäksi sillä olisi myös se paradoksaalinen seuraus, että komissio voisi puuttua nopeasti ja tehokkaasti niiden jäsenvaltioiden toimintaan, jotka noudattavat ilmoitusvelvollisuutta, ja jopa estää kyseessä olevien toimenpiteiden toteuttamisen, mutta siltä evättäisiin mahdollisuus käyttää vastaavaa tehokasta valtaa niihin jäsenvaltioihin, jotka eivät velvollisuutta noudata. Toisin sanoen nämä valtiot hyötyisivät viime kädessä laittomasta toimintatavastaan, mikä on selkeästi ristiriidassa nemo auditur propriam turpitudinem allegans(25) ‑periaatteen kanssa.
53. Minusta asetuksella N:o 4064/89 luodun keskittymien valvontajärjestelmän ja tarkasteltavana olevan säännöksen tarkoituksen kanssa sopii paremmin yhteen komission esittämä tulkinta, jonka mukaan komissio voi ilmaista päätöksellä kantansa jäsenvaltioiden suojelemien (muiden kuin sellaisenaan oikeutettujen) etujen yhteensoveltuvuudesta yhteisön oikeuden kanssa, vaikka se ei olisi saanut näitä etuja koskevaa ilmoitusta.
54. Tässä yhteydessä minusta on itse asiassa todennäköisempää, että tarkasteltavana olevassa säännöksessä viitataan päätösten tekemiseen jäsenvaltioiden ”ilmoituksen” jälkeen ainoastaan siksi, että jäsenvaltioiden oletetaan noudattavan niille samaisessa säännöksessä asetettua velvollisuutta antaa tällainen ilmoitus. Kovin todennäköistä ei sen sijaan ole, että asetuksen tarkoituksena olisi, että komission toimivalta riippuu – – jäsenvaltioiden hyvästä tahdosta, ja vielä epätodennäköisempää on, että tarkoituksena olisi palkita niitä jäsenvaltioita, jotka eivät noudata ilmoitusvelvollisuutta.
55. On totta, että Portugalin hallituksen näkökulmasta jäsenvaltioiden antaman ilmoituksen puuttuminen saattaa lisätä komission tehtävän epävarmuutta ja hankaluutta, sillä komission saattaa olla vaikeaa yksilöidä kansallisilla toimenpiteillä suojeltuja etuja. Huomautan kuitenkin, että tällaisten hankaluuksien voittamiseksi komissiolla on aina mahdollisuus pyytää tietoja asianomaisilta jäsenvaltioilta, kuten se tekikin kyseessä olevassa tapauksessa. Jos jäsenvaltiot tällöinkin kieltäytyvät antamasta pyydettyjä tietoja, komissio voi ilman muuta katsoa, että sillä on oikeus – samalla tavoin kuin esimerkiksi valtiontukien yhteydessä(26) – tehdä päätös käytettävissään olevien tietojen perusteella.
56. Kun on siis todettu, että komissio voi ilmaista päätöksellä kantansa jäsenvaltioiden suojelemien etujen (jotka eivät ole sellaisenaan oikeutettuja etuja) yhteensoveltuvuudesta yhteisön oikeuden kanssa, vaikka se ei olisi saanut näitä etuja koskevaa ilmoitusta, tästä seuraa myös, että tällaisen päätöksen tekeminen ei merkitse yhteisöjen tuomioistuimen EY 226 artiklassa tunnustetun toimivallan rikkomista eikä menettelyn väärinkäyttöä.
57. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella katson, että tarkasteltavana olevat kanneperusteet on hylättävä.
EY 253 artiklan rikkominen, joka aiheutuu päätöksen oikeudellista perustaa koskevan maininnan puuttumisesta tai riittämättömyydestä
58. Ensimmäisessä kanneperusteessaan Portugalin hallitus esittää väitteen, joka koskee riidanalaisen päätöksen perusteluissa olevaa puutetta, joka liittyy oikeudellista perustaa koskevan maininnan puuttumiseen tai riittämättömyyteen. Se huomauttaa erityisesti, että päätöksen otsikossa ja johdanto-osan perustelukappaleissa komissio viittaa ainoastaan yleisesti yrityskeskittymäasetuksen 21 artiklaan täsmentämättä – niin kuin sen olisi pitänyt –, että sen toimivalta perustuu kyseisen artiklan 3 kohdan kolmanteen alakohtaan.
59. Olen kuitenkin komission kanssa yhtä mieltä siitä, että päätöksestä käy selvästi ilmi, että se on tehty yrityskeskittymäasetuksen 21 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan nojalla. Näin ollen minusta vaikuttaa, että päätöksen perustelut täyttävät tältä osin oikeuskäytännön vaatimuksen ”antaa yhteisöjen tuomioistuimelle mahdollisuus tutkia päätöksen laillisuus sekä antaa asianosaiselle riittävät tiedot sen arvioimiseksi, onko päätös asianmukainen vai onko se mahdollisesti virheellinen, jolloin sen pätevyys voidaan riitauttaa”.(27)
60. Lisään myös, että Portugalin hallituksen on ilmiselvästi ollut mahdollista ymmärtää riidanalaisen päätöksen perusteluista, mihin säännökseen komission toimivalta perustuu, ja – kuten on nähty – nostaa siitä kanne yhteisöjen tuomioistuimessa.
61. Katson siksi, että myös tämä kanneperuste on hylättävä.
EY 235 artiklan rikkominen siten, että perustelut ovat riittämättömät siitä, että kansalliset toimenpiteet olisivat yhteensoveltumattomia yhteisön oikeuden kanssa
62. Seuraavassa kanneperusteessa Portugalin hallitus esittää väitteen, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen perustelut olevat puutteelliset, koska ne eivät ole riittäviä sen osalta, että kansalliset toimenpiteet olisivat yhteensoveltumattomia yhteisön oikeuden kanssa.
63. Portugalin hallitus korostaa erityisesti, että riidanalaisessa päätöksessä komissio yksilöi ”5.7.2000 ja 11.8.2000 tehdyillä päätöksillä suojellun edun” ja sulkee pois sen vaihtoehdon, että edussa voisi olla kyse jostakin sellaisenaan oikeutetusta edusta, ja toteaa ykskantaan, että päätökset muodostavat perusteettoman esteen sijoittautumisvapaudelle ja pääoman vapaalle liikkuvuudelle. Tämä perustelu on Portugalin hallituksen mukaan täysin riittämätön, koska se ei sisällä minkäänlaista erityistä tai olennaista arviointia, tosiseikkoihin tai oikeuteen perustuvaa, kansallisilla toimenpiteillä suojellusta edusta asiaa koskevien yhteisön oikeussääntöjen näkökulmasta.
64. Osoittaakseen tällaisen perustelun puutteellisuuden Portugalin hallitus analysoi laajasti yksityistämisiä koskevaa kansallista lainsäädäntöä, erityisesti asetuksessa nro 380/93 säädettyä etukäteen myönnettävien lupien järjestelmää, selittäen, miksi kyseinen järjestelmä ei sen mukaan ole yhteensoveltumaton sijoittautumisvapautta ja pääoman vapaata liikkuvuutta koskevien yhteisön säännösten kanssa.
65. Vastauksena näihin väitteisiin komissio huomauttaa lyhyesti, että päätöksessä analysoidaan kiistanalaisten kansallisten toimenpiteiden taustalla olevia etuja ja yksilöidään ne syyt, joiden vuoksi ne eivät kuulu sellaisenaan oikeutettuihin etuihin ja joiden vuoksi niiden ei voida katsoa olevan yhteensoveltuvia yhteisön oikeuden kanssa.
66. Omasta puolestani minun on huomautettava, että yksilöityään kansallisilla toimenpiteillä suojellun edun ja suljettuaan pois sen, että edussa voisi olla kyse jostakin sellaisenaan oikeutetusta edusta, komissio on tarjonnut erittäin suppean perustelun sille, miksi tämä etu on yhteensoveltumaton yhteisön oikeuden kanssa. Kun otetaan huomioon kysymyksen arkaluonteisuus, laajemmat ja täsmällisemmät perustelut olisivat mielestäni ilman muuta olleet paikallaan.
67. Vaikka kyseinen perustelu on suppea, sen pohjalta on kuitenkin mahdollista ymmärtää, mihin komission oikeudellinen päättely perustuu. Riidanalaisen päätöksen 58 kohdasta käy nimittäin ilmi, että komissio katsoo, että ”mainitut kaksi [Portugalin valtionvarainministeriön] päätöstä muodostavat esteen sijoittautumisvapaudelle ja pääoman vapaalle liikkuvuudelle”, että ”niitä ei [ollut perusteltu] millään yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustettuun yleiseen etuun liittyvällä pakottavalla syyllä”, että ”ainakaan Portugalin hallitus ei [ollut] ilmoittanut mitään tällaista syytä” ja että ”yhdenvertaisuusperiaate, johon Portugalin hallitus [viittasi] ensimmäisessä päätöksessä, ei [vaikuttanut] mitenkään edellä mainittuihin kysymyksiin”.(28)
68. Katson siksi, että nämä perustelut täyttävät oikeuskäytännössä edellytetyt vähimmäisvaatimukset (katso edellä oleva 59 kohta), erityisesti kun otetaan huomioon yhtäältä se, etteivät Portugalin viranomaiset toimittaneet komissiolle minkäänlaista selvitystä toimenpiteillään suojelemiensa etujen yhteensoveltuvuudesta yhteisön oikeuden kanssa, edes vastauksena 21.9.2000 päivättyyn kirjeeseen, ja toisaalta se, että riidanalainen päätös tehtiin Portugalin hallitukselle hyvin tutussa asiayhteydessä, sillä edellä mainittuun asiaan C‑367/98 liittyvän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhteydessä komissio oli jo moittinut hallitusta laajoin perusteluin siitä, että asetuksen nro 380/93 1 §:n mukainen etukäteen myönnettävien lupien järjestelmä ei ole yhteensoveltuva sijoittautumisvapautta ja pääoman vapaata liikkuvuutta koskevien yhteisön määräysten ja säännösten kanssa.(29)
69. Katson siis, että myös tämä kanneperuste on hylättävä.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
70. Viidennessä kanneperusteessa Portugalin hallitus esittää lopuksi kaksi väitettä, jotka koskevat suhteellisuusperiaatteen noudattamatta jättämistä, ja arvostelee komissiota siitä, että tämä i) ei ollut tutkinut ainoastaan yhteisönlaajuista keskittymää (Holderbank/Secil) ja että se ii) ei ollut keskeyttänyt menettelyä, vaikka osapuolet olivat menettäneet kiinnostuksensa asiaan.
71. Ensimmäisen seikan osalta kantajana oleva hallitus korostaa, että riidanalaisesta päätöksestä käy ilmi, että ilmoitetun keskittymän seurauksena olisi syntynyt kaksi keskittymää (Secil/Cimpor ja Holderbank/Cimpor), ja näistä vain jälkimmäinen olisi ollut yhteisönlaajuinen ja siten asetuksen N:o 4064/89 soveltamisalaan kuuluva (katso edellä oleva 21 kohta). Tästä syystä määrätessään kummatkin näistä kahdesta Portugalin päätöksistä kokonaisuudessaan peruutettaviksi, eikä vain Holderbankin ja Cimporin keskittymää koskevaa osaa, komissio meni pidemmälle kuin olisi ollut tarpeen yhteisön oikeuden noudattamisen varmistamiseksi ja rikkoi siten suhteellisuusperiaatetta.
72. Olen kuitenkin komission kanssa yhtä mieltä siitä, ettei komissio voinut puuttua ainoastaan pelkästään Holderbankin hankkimiin Cimporin toimintoihin (yhteisönlaajuinen keskittymä), koska moititut kansalliset toimenpiteet liittyivät yhdessä ja erottamattomasti kumpaankin keskittymään. Kuten on todettu, näillä toimenpiteillä ei ollut keskittymiin erillistä vaikutusta, vaan niillä torjuttiin Secilparin julkinen ostotarjous Cimporin osakkeista ja estettiin näin kokonaan kyseisen yrityksen hankkiminen ja sen toimintojen jakaminen Secilin ja Holderbankin kesken. Pelkkä määräys toimenpiteiden peruuttamisesta oli siis sopiva keino tehdä loppu Portugalin hallituksen yhteisönlaajuiseen keskittymään kohdistuvasta epäoikeutetusta vastustuksesta.
73. Toisen seikan osalta kantajana oleva hallitus huomauttaa, että vähän ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä komissio oli keskeyttänyt ilmoitettua toimenpidettä koskevan menettelyn, koska asianomaiset yritykset eivät olleet toimittaneet sen pyytämiä tietoja puutteelliseksi katsotun ilmoituksen täydentämiseksi (katso edellä oleva 14 kohta). Lähtien ajatuksesta, että ilmoituksen tehneiden osapuolien passiivisuudesta voitaisiin päätellä, että menettely oli keskeytetty, Portugalin hallitus väittää, että komission olisi pitänyt toimia varovaisemmin ja pidättyä määräämästä moitittujen kansallisten päätösten peruuttamisen kaltaista lopullista ja peruuttamatonta toimenpidettä.
74. Tältäkin osin pidän vakuuttavampana komission vastaväitettä, jonka mukaan Portugalin hallitus ei ole selittänyt lainkaan sitä, miksi erityisesti kyseessä olevassa tapauksessa osapuolten passiivisuudesta voitaisiin päätellä, että menettely keskeytyisi. Minusta vaikuttaa päinvastoin, että komissio saattoi tulkita, että osapuolten passiivisuus liittyy jollakin tavalla moitittujen toimenpiteiden toteuttamiseen, ja pitää asiaan puuttumistaan erityisen tärkeänä ja kiireellisenä.
75. Katson siksi, että myös tämä kanneperuste on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
76. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, katson, että kun otetaan huomioon se, mitä olen todennut oikeudenkäynnin lopputuloksesta, komission vaatimus on hyväksyttävä.
IV Ratkaisuehdotus
77. Edellä mainittujen seikkojen perusteella ehdotan, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuin
1) hylkää kanteen
2) velvoittaa Portugalin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)   –	EYVL L 395, s. 1 (oikaistu versio julkaistu EYVL:ssä L 257, 21.9.1990, s. 13). Asetusta N:o 4064/89 on tämän jälkeen muutettu 30.6.1997 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1310/97 (EYVL L 180, s. 1).
(3)   –	”Yrityskeskittymän” merkitys täsmennetään asetuksen 3 artiklassa, ja 1 artiklan 2 ja 3 kohdassa taas täsmennetään, milloin yrityskeskittymä on ”yhteisönlaajuinen”.
(4)   –	Asetuksen 7 artikla.
(5)   –	Asetuksen 2 artiklan 2 kohta. Vastaavasti 2 artiklan 3 kohdassa määritellään, milloin yrityskeskittymä on julistettava ”yhteismarkkinoille soveltumattomaksi”.
(6)   –	Diário da República I, A‑sarja, nro 267, 15.11.1993, s. 6362.
(7)   –	Diário da República I, A‑sarja, nro 80, 5.4.1990, s. 1664.
(8)   –	Kuten edellä 4 kohdasta ilmeni, mainitun säännöksen mukaan yli 10 prosentin suuruisen osuuden ostaminen yksityistettävän yrityksen äänivaltaisista osakkeista edellyttää erityisluvan hankkimista valtionvarainministeriöstä.
(9)   –	Päätöksen käännökset ovat epävirallisia, koska alkuperäinen versio on olemassa vain portugalinkielisenä.
(10)   –	Päätöksen 11 kohta.
(11)   –	Päätöksen 12 kohta.
(12)   –	Päätöksen 50 kohta.
(13)   –	Päätöksen 52–54 kohta.
(14)   –	Päätöksen 5 6 kohta.
(15)   –	Päätöksen 57 ja 62 kohta.
(16)   – Päätöksen 58 ja 59 kohta.
(17)   – Päätöksen 64 ja 65 kohta.
(18)   –	Asia C‑449/98 P, IECC v. komissio, tuomio 17.5.2001 (Kok. 2001, s. I‑3875, 87 kohta).
(19)   –	Tässä yhteydessä Portugalin hallitus korostaa, että mainitun asetuksen säännöksessä säädetään seuraavaa: ” Jollei yhteisöjen tuomioistuimen oikeudesta tutkia komission päätöksiä muuta johdu, ainoastaan komissiolla on toimivalta tehdä tässä asetuksessa tarkoitettuja päätöksiä” (kursivointi tässä).
(20)   –	Asiassa C‑367/98, joka riidanalaisen päätöksen tekohetkellä odotti ratkaisua, ”kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen ja erityisesti sen 52 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 43 artikla), 56 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 46 artikla), 58 artiklan (josta on tullut EY 48 artikla), 73 b artiklan (josta on tullut EY 56 artikla) ja sitä seuraavien artiklojen ja 221 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 294 artikla) mukaisia velvoitteitaan eikä Espanjan kuningaskunnan ja Portugalin tasavallan liittymisehdoista ja perustamissopimusten mukautuksista tehdyn asiakirjan (EYVL 1985, L 302, s. 23) 221–231 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut ja pitänyt voimassa 5.4.1990 annetun yksityistämisiä koskevan puitelain nro 11/90 – –, mainitun ajankohdan jälkeen kyseisen lain mukaisesti annetut yritysten yksityistämistä koskevat asetukset sekä 15.11.1993 annetun asetuksen nro 380/93 – – ja 28.2.1994 annetun asetuksen nro 65/94 – –”. Yhteisöjen tuomioistuin antoi 4.6.2002 kyseistä asiaa koskevan tuomion (Kok. 2002, s. I‑4731), jossa se hyväksyi komission kanteen, joka koski perustamissopimuksen 73 b artiklan (josta oli tullut EY 56 artikla) oletettua rikkomista.
(21)   –	Asia C‑170/02 P, Schlüsselverlag, tuomio 25.9.2003 (32 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), jossa myös täsmennetään, että ainoastaan komissiolla on toimivalta päättää asetuksen 9 artiklan nojalla 	siirtää jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten käsiteltäväksi sellainen tiettyjä keskittymiä koskeva asia, joka vaikuttaa erityisesti kaikki (erillisten markkinoiden tunnusmerkit täyttäviin kyseessä olevan jäsenvaltion markkinoihin)
(22)   –	Lainaus on edellä mainitussa asiassa Schlüsselverlag annetusta tuomiosta, jossa todetaan seuraavaa: ”Yrityskeskittymäasetukseen sisältyy myös säännöksiä, joiden tarkoituksena on – – rajoittaa komission toimivaltaan kuuluvien yrityskeskittymien tutkimusmenettelyjen kestoa” (33 kohta).
(23)   –	Näiden etujen yhteydessä komission valvonta on pois suljettu, koska yhteisön lainsäätäjä on jo ilmaissut niihin myönteisen kantansa.
(24)   –	Edellä mainittu asia Schlüsselverlag, tuomion 34 kohta.
(25)   –	Katso julkisasiamies Mischon ratkaisuehdotus asiassa C‑453/99, Courage (Kok. 2001, s. I‑6297, 39 ja 68 kohta).
(26)   –	Tältä osin voidaan muistuttaa yhteisöjen tuomioistuimen valtiontukia koskevasta vastaavasta lainsäädännöstä, jonka mukaan ”jos jäsenvaltio jättää komission määräyksestä huolimatta toimittamatta pyydetyt tiedot, komissiolla on oikeus lopettaa menettely ja päättää käytettävissään olevien tietojen perusteella, onko tuki yhteismarkkinoille soveltuva” (asia C‑301/87, Ranska v. komissio, tuomio 14.2.1990, Kok. 1990, s. I‑307, Kok. Ep. X, s. 319, 22 kohta).
(27)   –	Asia C‑182/99 P, Salzgitter, tuomio 2.10.2003 (71 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(28)   –	Riidanalaisen päätöksen 58 kohta.
(29)   –	Edellä mainitun seikan osalta huomautan, että yhteisöjen tuomioistuin on jo aiemmin todennut, että sitä, ”ovatko päätöksen perustelut perustamissopimuksen 190 artiklan mukaisia, tutkitaan paitsi päätöksen sanamuodon myös asiayhteyden ja kaikkien asiaa koskevien oikeussääntöjen suhteen” (asia C‑301/96, Saksa v. komissio, tuomio 30.9.2003, 87 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Kyseisessä tapauksessa tuomioistuin katsoi erityisesti, että koska ”riidanalainen päätös [oli] tehty asiayhteydessä, jonka Saksan hallitus hyvin tuntee”, – – ”riidanalainen päätös [oli] voitu perustella suppeasti” (89 ja 92 kohta).