62021TJ0195_RES
Processo T‑195/21
Oleksandr Viktorovych Klymenko
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Quinta Secção) de 21 de dezembro de 2021
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos — Lista das pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento dos fundos e dos recursos económicos — Manutenção do nome do recorrente na lista — Obrigação do Conselho de verificar se a decisão de uma autoridade de um Estado terceiro foi tomada em conformidade com os direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva»
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Congelamento de fundos das pessoas envolvidas em desvio de fundos públicos e das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados — Alcance da fiscalização
[Artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 47.° e 48.°; Decisão (PESC) 2021/394 do Conselho; Regulamento (UE) 2021/391 do Conselho]
(cf. n.os 65‑67)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Decisão de congelamento de fundos — Adoção ou manutenção com base num processo judicial conduzido pelas autoridades de um Estado terceiro em matéria de desvio de fundos públicos ou de abuso de poder pelo titular de cargo público — Admissibilidade — Requisito — Decisão nacional adotada no respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Obrigação de verificação que incumbe ao Conselho — Dever de fundamentação — Alcance — Estado terceiro que aderiu à Convenção Europeia dos Direitos do Homem — Falta de incidência — Objetivo das medidas restritiva que visa reforçar o Estado de direito e os direitos do homem
[Artigo 21.o, n.o 2, TUE; Decisão 2014/119/PESC, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2021/394, considerando 2 e anexo; Regulamentos n.o 208/2014, anexo I, e 2019/352 do Conselho]
(cf. n.os 69‑74)
Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Formalidade substancial diferente do bem fundado da decisão
(Artigo 296.o TFUE)
(cf. n.o 77)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Decisão de congelamento de fundos — Adoção ou manutenção com base num processo judicial conduzido pelas autoridades de um Estado terceiro em matéria de desvio de fundos públicos ou de abuso de poder pelo titular de um cargo público — Requisitos — Decisão nacional adotada no respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Obrigação da autoridade competente da União de demonstrar, em caso de contestação, a procedência dos fundamentos acolhidos contra as pessoas ou entidades em causa — Obrigação de verificação do respeito dos referidos direitos que incumbe ao Conselho — Violação
[Decisão 2014/119/PESC, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2021/394, anexo; Regulamentos n.o 208/2014, anexo I, e 2019/352 do Conselho]
(cf. n.os 79‑87, 89‑96, 100)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Decisão de congelamento de fundos — Adoção ou manutenção com base numa decisão nacional de congelamento de fundos de uma autoridade de um Estado terceiro — Admissibilidade — Requisito — Decisão nacional adotada no respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Obrigação de verificação que incumbe ao Conselho — Prova da verificação — Ónus da prova
[Decisão 2014/119/PESC, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2021/394, anexo; Regulamentos n.os 208/2014 e 2021/391 do Conselho]
(cf. n.os 97, 98)
Direito da União Europeia — Princípios — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Observância de um prazo razoável — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia — Processo judicial num país terceiro que serve de fundamento à decisão de adoção de medidas restritivas — Obrigação de verificação do Conselho — Alcance
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 47.° e 52.°, n.o 3)
(cf. n.os 101‑108)
Resumo
Na sequência da repressão das manifestações na Praça da Independência em Kiev (Ucrânia) em fevereiro de 2014, o Conselho da União Europeia adotou, em 5 de março de 2014, a Decisão 2014/119/PESC (
1
) e o Regulamento n.o 208/2014 (
2
). Estes atos têm designadamente por objeto o congelamento de fundos das pessoas identificadas como responsáveis por factos constitutivos de desvio de fundos públicos. O recorrente tinha sido incluído na lista das pessoas e entidades visadas por essas medidas em 14 de abril de 2014, com o fundamento de que estava sujeito a inquéritos preliminares na Ucrânia por infrações relacionadas com desvio de fundos públicos e a sua transferência ilegal para fora da Ucrânia. O Conselho tinha a seguir, por diversas vezes (
3
), prorrogado inclusão com o fundamento de que o recorrente era objeto de processos penais instaurados pelas autoridades ucranianas por desvio de fundos ou de ativos públicos.
Posteriormente à adoção da Decisão 2021/394 (
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) e do Regulamento 2021/391 (
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), através dos quais o Conselho tinha prorrogado a inclusão do seu nome na lista controvertida mantendo contra ele os mesmos fundamentos, o recorrente interpôs recurso de anulação contra esses atos.
Através do seu acórdão, o Tribunal Geral anula estes dois atos na parte em que dizem respeito ao recorrente e recorda que cabe ao Conselho, quando baseia medidas restritivas em decisões de um Estado terceiro, assegurar‑se ele próprio do respeito, por ocasião da adoção das referidas decisões pelas autoridades do Estado terceiro em questão, dos direitos fundamentais reconhecidos pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), especialmente dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva da pessoa a quem essas medidas dizem respeito.
Apreciação do Tribunal Geral
O Tribunal Geral começou por recordar que os órgãos jurisdicionais da União Europeia devem fiscalizar a legalidade de todos os atos da União tendo em conta os referidos direitos fundamentais. O juiz da União deve certificar‑se, nomeadamente, de que o ato impugnado assenta numa base factual suficientemente sólida. A este respeito, embora o Conselho possa basear a adoção ou a manutenção das medidas restritivas na decisão de uma autoridade de um Estado terceiro de instaurar e conduzir um processo de inquérito penal relativo a uma infração de desvio de fundos públicos, deve verificar se essa decisão foi tomada no respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva. Esta obrigação é tanto mais imperativa quanto as decisões adotadas pelo Conselho a respeito da situação na Ucrânia o foram no âmbito de uma política destinada a reforçar e a sustentar o Estado de direito e o respeito dos direitos humanos nesse país.
Por outro lado, embora a circunstância de que o Estado terceiro tenha aderido à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH») implique uma fiscalização, pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, dos direitos fundamentais garantidos pela CEDH, tal circunstância não torna supérflua a exigência de verificação que incumbe ao Conselho.
No caso em apreço, o Tribunal Geral considera, em primeiro lugar, no que respeita às decisões do juiz de instrução do Tribunal de Petchersk em Kiev, de 1 de março de 2017 e de 5 de outubro de 2018, as quais já foram objeto dos Acórdãos do Tribunal Geral nos processos Klymenko/Conselho (T‑295/19) e Klymenko/Conselho (T‑258/20), que não são suscetíveis, por si só, de demonstrar que a decisão das autoridades ucranianas de conduzir os processos penais, em que assenta a manutenção das medidas restritivas, foi tomada no respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva. Com efeito, estas foram tomadas mais de dois anos e meio, uma, e mais de quatro anos, a outra, antes da adoção dos atos impugnados. O Tribunal Geral observa em seguida que, na medida em que são de natureza processual, são meramente incidentais no que respeita aos processos penais que justificaram a inclusão e a manutenção do nome do recorrente na lista. Por último, a simples referência feita pelo Conselho a tomadas de posição reiteradas das autoridades ucranianas a propósito do respeito dos direitos fundamentais do recorrente, tal como a simples possibilidade de este invocar a violação dos seus direitos nos órgãos jurisdicionais ucranianos, não são suficientes a este respeito.
O Tribunal considera, em segundo lugar, que o Conselho também não demonstrou em que medida as informações de que dispunha no que respeita, nomeadamente, ao processo de familiarização da defesa nos processos penais e às decisões judiciais correspondentes lhe permitiram considerar que a proteção dos direitos em questão foi garantida. Observa, com efeito, que o Conselho se contentou com as explicações lacónicas do gabinete do procurador‑geral, não obstante o facto de os processos penais ucranianos ainda se encontrarem na fase do inquérito preliminar e de os processos em causa, relativos a factos pretensamente cometidos entre 2011 e 2014, ainda não terem sido submetidos a um tribunal quanto ao mérito. A este respeito, o Tribunal Geral faz referência à CEDH (
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) e à Carta (
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), das quais resulta que o princípio do direito a uma proteção jurisdicional efetiva inclui nomeadamente o direito a ser julgado dentro de um prazo razoável. O Tribunal Geral sublinha que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem já considerou que a violação deste princípio pode ser declarada, nomeadamente, quando a fase de instrução de um processo penal se caracterize por um certo número de fases de inatividade imputáveis às autoridades competentes por essa instrução ou devido à inexistência de progressão dos inquéritos preliminares. A este propósito, quando uma pessoa é objeto de medidas restritivas desde há vários anos, e isso em razão da existência do mesmo processo penal conduzido pelo Estado terceiro em causa, o Conselho deve assegurar‑se, previamente à adoção dos atos impugnados, do respeito do direito dessa pessoa de ser julgada dentro de um prazo razoável. Tendo em conta a natureza cautelar do congelamento dos bens do recorrente e a jurisprudência do Tribunal de Justiça a este propósito (
8
), incumbe, com efeito, ao Conselho evitar que tal medida seja prorrogada inutilmente em detrimento dos direitos e liberdades do recorrente pelo simples facto de os processos penais, ainda na fase do inquérito preliminar, nos quais este assenta terem sido deixados, em substância, abertos indefinidamente. Por conseguinte, o Conselho deveria, no mínimo, ter indicado as razões pelas quais, no termo de uma análise autónoma e aprofundada dos elementos fornecidos pelo gabinete do procurador‑geral e pelo recorrente, podia considerar que esses direitos foram respeitados quanto à questão de saber se a causa do recorrente tinha sido ouvida dentro de um prazo razoável.
O Tribunal Geral concluiu que não está provado que o Conselho se tenha assegurado do respeito, pelas autoridades ucranianas, dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva do recorrente no âmbito dos processos penais em que se baseou e, consequentemente, anula a Decisão 2021/394, na parte em que diz respeito ao recorrente.
(
1
)	Decisão 2014/119/PESC do Conselho, de 5 de março de 2014, que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia (JO 2014, L 66, p. 26).
(
2
)	Regulamento (UE) n.o 208/2014 do Conselho, de 5 de março de 2014, que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia (JO 2014, L 66, p. 1).
(
3
)	V. Despacho de 10 de junho de 2016, Klymenko/Conselho (T‑494/14, EU:T:2016:360); Acórdãos de 8 de novembro de 2017, Klymenko/Conselho (T‑245/15, não publicado, EU:T:2017:792), de 11 de julho de 2019, Klymenko/Conselho (T‑274/18, EU:T:2019:509), de 26 de setembro de 2019, Klymenko/Conselho (C‑11/18 P, não publicado, EU:C:2019:786), de 25 de junho de 2020, Klymenko/Conselho (T‑295/19, EU:T:2020:287), bem como de 3 de fevereiro de 2021Klymenko/Conselho (T‑258/20, EU:T:2021:52).
(
4
)	Decisão (PESC) 2021/394 do Conselho, de 4 de março de 2021, que altera a Decisão 2014/119/PESC que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia (JO 2015, L 77, p. 29).
(
5
)	Regulamento de Execução (UE) 2021/391 do Conselho de 4 de março de 2021 que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 208/2014 que impõe medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia (JO 2021, L 77, p. 2).
(
6
)	Artigo 6.o, n.o 1, da CEDH.
(
7
)	Artigo 47.o da Carta.
(
8
)	V., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2018, Conselho/Comissão (C‑409/17, EU:C:2018:1031).