61981C0146
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI
PRÉSENTÉES LE 18 MARS 1982 (
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)
Monsieur le Président,
Messieurs ies Juges,
1.
Dans les affaires préjudicielles auxquelles se rapportent les présentes conclusions, les problèmes d'interprétations soulevés par le juge du fond concernent les dispositions communautaires en matière d'attribution et de révocation des primes de dénaturation du blé et du seigle panifiable.
Résumons brièvement les faits principaux.
Entre 1969 et 1974, les sociétés BayWa de Munich, Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung de Unterspiesheim, Raiffeisenbank Bütthard de Bütthard et Raiffeisen Hauptgenossenschaft de Hanovre (république fédérale d'Allemagne) ont procédé à la dénaturation de céréales — les trois premières selon la méthode de la coloration et la quatrième selon la méthode de l'huile de poisson — et elles ont perçu de l'Office fédéral de régulation des marchés agricoles (Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung) les primes de dénaturation prévues par le droit communautaire. Ultérieurement, entre 1975 et 1976, à la suite d'inspections effectuées auprès desdites entreprises, l'Office fédéral leur a demandé la restitution des primes, en affirmant qu'il résultait des écritures comptables, qu'elles n'avaient pas acheté de substances dénaturantes en quantité suffisante pour pouvoir effectuer la dénaturation selon les modalités prescrites. Les entreprises bénéficiaires se sont opposées à cette demande en formant d'abord un recours hiérarchique et, après l'issue défavorable de ce dernier, un recours juridictionnel devant le tribunal administratif de Francfort-sur-le-Main. Ainsi trois affaires ayant le même objet ont été introduites devant ce tribunal. Dans la première, figurent en qualité de requérantes, les sociétés BayWa de Munich, Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung de Unterspiesheim et Raiffeisenbank Bütthard de Bütthard et, en qualité d'intervenante iussu iudicis, la société Rhenus de Mannheim; dans la seconde et dans la troisième, la requérante est la société Raiffeisen Hauptgenossenschaft de Hanovre. Par trois ordonnances identiques du 30 avril 1981, le juge saisi a sursis à statuer et a soumis à la Cour, en application de l'article 177 du traité CEE, les questions suivantes:
«a)
Une prime de dénaturation accordée sur la base de l'article 4, paragraphe 2, du règlement no 172/67/CEE du Conseil du 27 juin 1967 (JO L 130 du 28. 6. 1967, p. 2602) a-t-elle été versée à tort seulement lorsque la dénaturation n'a pas réalisé le but cité à l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 172/67/CEE, ou suffit-il que la méthode de référence fixée à l'annexe I du règlement (CEE) no 1403/69 de la Commission du 18 juillet 1969 (JO L 180 du 22. 7. 1969, p. 3) n'ait pas été respectée?
b)
La restitution d'une prime de dénaturation peut-elle être exigée en se fondant sur le résultat d'une vérification de documents et de livres comptables effectuée après la fin de la dénaturation ou résulte-t-il de l'article 4, paragraphe 3, et de l'article 5 du règlement (CEE) no 1403/69 que le résultat de la vérification comptable a posteriori ne doit pas être pris en considération? Au cas où la vérification a posteriori doit être prise en considération, quelle importance faut-il lui accorder par rapport aux contrôles prévus à l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CEE) no 1403/69?
c)
L'article 8 du règlement (CEE) no 729/70 du Conseil du 21 avril 1970 (JO L 94 du 28. 4. 1970, p. 13) impose-t-il aux États membres une obligation d'exiger en toutes circonstances la restitution des primes de dénaturation versées à tort ou bien ce règlement permet-il aux États membres de décider, dans des dispositions nationales, de laisser la question de la restitution dans un cas d'espèce à l'appréciation de l'autorité compétente?»
Par ordonnance du 15 juillet 1981, la Cour a ordonné, en application de l'article 43 du règlement de procédure, la jonction des trois affaires aux fins de la procédure orale et de l'arrêt, pour connexité d'objet.
2.
Dans le cadre de la politique agricole relative au marché des céréales, la Communauté a institué, parmi les différentes formes d'intervention, celle qui consiste à garantir des primes de dénaturation aux producteurs. On entend par dénaturation un procédé capable de rendre un produit agricole inutilisable pour la consommation humaine; ce procédé est encouragé dans le but de soutenir le prix de certains produits, dont le débouché naturel serait précisément la consommation humaine, mais qui sont disponibles en quantité si abondante qu'elle menacerait le maintien de prix rémunérateurs si l'on n'avait pas recours à un mécanisme permettant de contenir l'offre.
Le cadre normatif dans lequel s'insère le présent litige est composé de trois règlements du Conseil (nos 120/67, 172/67, 729/70) et de deux règlements de la Commission (nos 1403/69 et 1092/70).
Le règlement du Conseil no 120 du 13 juin 1967 a réglementé l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales. A l'article 7, paragraphe 3, il prévoit que les organismes d'intervention désignés par les États membres peuvent mettre en vente pour l'exportation vers les pays tiers ou pour l'approvisionnement du marché intérieur, le blé tendre et le seigle de qualité panifiable, après les avoir rendus impropres à la consommation humaine par dénaturation; et il ajoute, dans le dernier alinéa, «qu'ils peuvent accorder également pour le blé tendre une prime de dénaturation».
Le paragraphe 4 du même article a confié au Conseil lui-même la charge d'arrêter «les règles générales régissant l'intervention et la dénaturation».
Sur la base de cette dernière disposition, le règlement ultérieur no 172 du 27 juin 1967 a fixé les règles générales régissant la dénaturation du blé et du seigle panifiable. Selon le paragraphe 1 de l'article 2, «les moyens mis en œuvre pour la dénaturation doivent garantir que le blé et le seigle dénaturés ne peuvent plus être utilisés pour la consommation humaine»; et le paragraphe 2 du même article a précisé que «ces moyens doivent offrir une garantie au moins égale à celle que donnerait une méthode de référence, à déterminer». En vertu de l'article 4, paragraphe 2, la prime de dénaturation est accordée sur demande de l'intéressé, à condition que soient respectées les conditions visées à l'article 2 cité, que les céréales répondent à des conditions qualitatives et quantitatives minimales, à déterminer et que les opérations de dénaturation soient réalisées après accord avec l'organisme d'intervention et sous son contrôle.
Par le règlement no 1403 du 18 juillet 1969, la Commission a fixé les modalités d'application du règlement du Conseil rapporté ci-dessus. En particulier, la méthode de référence pour la dénaturation, prévue par l'article 2, paragraphe 2, cité du règlement no 172/67, a été identifiée avec la technique de la coloration de la céréale par une solution aqueuse du colorant Bleu Patenté V (voir l'article 1, qui à son tour renvoie à l'annexe I). Cet article établit en outre que, «en cas de dénaturation par coloration, seule la méthode de référence peut être utilisée» (article 1, alinéa 2) et il confirme que, «en cas de dénaturation par un procédé autre que la coloration, les moyens mis en œuvre doivent offrir une garantie au moins égale à celle donnée par la méthode de référence» (article 1, alinéa 3). L'article 4, alinéa 3, dispose enfin, que «l'octroi de la prime de dénaturation est subordonné au contrôle par l'organisme d'intervention des opérations de dénaturation du froment tendre ou de son incorporation, en l'état, dans les aliments composés pour animaux ...» et que «la durée des opérations de dénaturation ne doit pas excéder un jour pour 40 tonnes de céréales mises en oeuvre».
Le règlement ultérieur de la Commission no 1092 du 10 juin 1970 (entré en vigueur le 1.8. 1970) a repris et spécifié l'allusion aux moyens de dénaturation autres que la coloration (article 1, alinéa 3, cité du règlement no 1403/69), en introduisant une seconde méthode fondée sur l'usage de l'huile de poisson ou de foie de poisson. Cette méthode a reçu une réglementation précise dans une annexe ad hoc.
Il reste à mentionner le règlement du Conseil no 729 du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune. Il intéresse le cas d'espèce dans la mesure où il concerne, en particulier, la récupération des primes versées irrégulièrement: problème auquel se réfère surtout la troisième question du tribunal allemand. A cet égard, il faut citer l'article 8, selon lequel «les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour ... récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences».
3.
La première des questions posées par le tribunal administratif de Francfort concerne en substance, comme nous l'avons vu, le problème des conditions pour le non-octroi, ou pour la révocation de la prime de dénaturation: le fait de ne pas employer la méthode de référence prévue par le règlement cité de la Commission no 1403/69, annexe I, suffit-il à les justifier ou est-il nécessaire que la dénaturation n'ait pas atteint son but qui est de rendre le produit inapte à l'alimentation humaine?
Pour répondre à cette question, il est nécessaire de préciser tout d'abord la valeur des «méthodes de référence» qu'il appartient à la Commission de déterminer (nous savons que, jusqu'à présent, elle en a fixé deux: la première par le règlement no 1403/69, la seconde par le règlement no 1092/70). Nous rappelons que des moyens de dénaturation applicables au blé et au seigle ont été évoqués pour la première fois dans l'article 2 cité du règlement du Conseil no 172/67: or, tandis que le paragraphe 1 de cet article se limitait à définir leur fonction (rendre les produits inutilisables pour la consommation humaine), l'alinéa 2 posait une condition fondamentale: qu'ils offrent une garantie «au moins égale» à celle d'une méthode de référence, encore à établir. Le sens précis de cette disposition est clarifié par le premier considérant du même règlement no 172/67, lorsqu'il affirme que «il convient de déterminer les moyens techniques offrant un minimum de garantie à cet égard» (c'est-à-dire à l'égard du caractère inutilisable des céréales dénaturées pour la consommation humaine), «et de prévoir qu'en aucun cas, les moyens effectivement mis en œuvre par les États membres ne puissent aboutir à un degré de dénaturation moindre».
La réglementation introduite par le Conseil comportait donc deux conséquences: elle laissait aux États membres la possibilité d'établir des systèmes de dénaturation aptes à atteindre le but voulu, pourvu que le rendement de ces systèmes ne soit pas inférieur à celui de la méthode que la Commission aurait fixée, et qui précisément en raison de son rôle de paramètre minimal a été appelée «méthode de référence». Il est clair que toute liberté de choix de la méthode de dénaturation par les entreprises intéressées était absolument exclue; il n'était donc pas possible d'estimer que le fait d'atteindre ou non le but, dans les différents cas, avait une valeur déterminante pour l'attribution ou non de la prime. En d'autres termes: l'article 2, paragraphe I, du règlement no 172/67 n'entendait pas du tout déplacer l'accent des moyens au résultat, en ce qui concernait les producteurs: ceux-ci devaient se considérer comme tenus d'observer les méthodes fixées soit par la Commission («méthode de référence») soit par l'État où la dénaturation était effectuée, dans les limites tracées par l'article 2, paragraphe 2.
La réglementation d'application est restée fidèle à cette ligne. Il convient de noter que l'article 1 cité du règlement no 1403/69 distingue entre la méthode de la coloration qui est celle «de référence» et les procédés différents (laissés — sous-entend-on — au choix des États membres). En ce qui concerne ces derniers, on confirme la condition d'une «garantie au moins égale à celle fournie par la méthode de référence», tandis qu'à propos de la dénaturation par coloration, cet article dispose que «seule la méthode de référence peut être utilisée». Cela implique que toutes les prescriptions relatives à cette méthode — minutieusement fixées à l'annexe I quant aux caractéristiques du colorant, aux doses à employer pour la solution, à la quantité de céréales à colorer, au mélange entre grains colorés et non colorés — doivent être ponctuellement observées lorsque les céréales sont dénaturées par coloration: les États membres eux-mêmes n'ont aucune marge de pouvoir discrétionnaire à cet égard.
D'autre part, depuis 1967-1968, la république fédérale d'Allemagne avait adopté des règles en matière de dénaturation, en prévoyant notamment la possibilité d'utiliser la méthode fondée sur l'emploi d'huile de poisson ou de foie de poisson. Le règlement de la Commission no 1092/70 a tenu compte de l'emploi de ce procédé «pour une proportion importante des quantités totales de produits dénaturés», mais étant donné que certaines huiles «risquaient de ne pas donner toutes les garanties voulues», elle a estimé qu'il «convenait de n'autoriser la dénaturation suivant ce procédé qu'au moyen d'huiles donnant des garanties suffisantes, et de fixer les caractéristiques de ce procédé» (voir le second considérant du règlement no 1092/70). En mettant en lumière le motif pour lequel un procédé initialement adopté sur la base du droit d'un État membre l'a été ensuite sur le plan du droit communautaire, ce passage confirme le caractère rigoureux des prescriptions introduites (qui font l'objet de l'annexe II, ajoutée au règlement no 1403/69 en vertu de l'article 2 du règlement no 1092/70). L'article 1 du règlement en question qui établit que «la dénaturation au moyen de l'huile de poisson ou de foie de poisson doit répondre aux exigences définies à l'annexe II» suffirait d'ailleurs à démontrer ce caractère.
Il est logique de déduire de tout cela qu'un producteur qui a choisi pour la dénaturation du blé ou du seigle un système susceptible de se ramener à l'un ou à l'autre des modèles fixés par les règlements cités de la Commission — ou à un modèle différent établi par un État membre et de nature à offrir les garanties voulues par le droit communautaire — ne se trouve pas dans les conditions établies pour obtenir la prime de dénaturation lorsqu'il ne s'est conformé que partiellement au modèle. Le fait d'avoir éventuellement obtenu le résultat de la dénaturation (ou de prétendre que ce résultat a été atteint) n'est pas suffisant pour donner droit à la prime. En effet, si l'on admettait la possibilité pour les producteurs de choisir un type donné de procédé et de ne pas l'observer intégralement par la suite, la présentation détaillée de méthodes de référence communautaires ou de méthodes adoptées par une loi de l'État deviendrait superflue. En revanche, il nous semble que, si des modèles de ce genre ont été introduits, cela a été fait en vue de limiter la liberté des entreprises pour tout ce qui concerne les différentes phases du procédé de dénaturation, sans les laisser libres de présenter le résultat obtenu comme satisfaisant, abstraction faite des moyens utilisés.
4.
Par la seconde question, le juge du fond compare les contrôles «in loco» effectués au moment des opérations de dénaturation et les contrôles comptables a posteriori, pour établir si ces derniers revêtent de l'importance aux fins de la répétition éventuelle de la prime de dénaturation et, dans l'affirmative, quelle est leur importance par rapport aux résultats des contrôles «physiques» opérés en même temps que la dénaturation.
Rappelons que, selon l'article 7 du règlement no 172/67, pour donner droit à la prime, les opérations de dénaturation doivent être opérées en accord avec l'organisme d'intervention et sous son contrôle. Rappelons encore que, en vertu de l'article 4, paragraphe 3, du règlement no 1403/69, l'octroi des primes de dénaturation «est subordonné au contrôle par l'organisme d'intervention des opérations de dénaturation du froment tendre ...»; l'article 5 confirme, en outre, que la prime «n'est versée que si les conditions visées à l'article 4, paragraphe 3, sont remplies». Les organismes nationaux d'intervention ont donc l'obligation d'effectuer des contrôles en même temps que se déroulent des opérations de dénaturation, et les producteurs sont tenus de les subir, s'ils veulent bénéficier des primes communautaires. Il reste à voir si les États membres conservent la compétence d'ordonner et d'effectuer des contrôles ultérieurs, basés sur l'examen des écritures comptables, en plus des contrôles prévus par la réglementation communautaire.
Dans l'affaire principale, les sociétés requérantes soutiennent que ces derniers contrôles (expressément prévus par l'ordre juridique de la république fédérale d'Allemagne) introduiraient une nouvelle condition pour bénéficier des primes de dénaturation; sous cet angle, ils seraient contraires aux règles communautaires en la matière, qui, en se référant uniquement aux contrôles «in loco» effectués en même temps que les opérations de dénaturation, excluraient la légitimité de contrôles ultérieurs. Mais cette thèse ne peut pas être retenue, pour diverses considérations. En premier lieu, le texte littéral des dispositions citées plus haut n'autorise pas l'interprétation restrictive suggérée par les sociétés requérantes: même si les règlements nos 172/67 et 1403/69 ne prévoient que les contrôles simultanés, il n'est pas raisonnable d'en déduire la volonté du législateur communautaire d'exclure d'autres formes de contrôle. Il existe au contraire de bons motifs pour estimer que tout autre contrôle, bien entendu de caractère additionnel mais non substitutif, est parfaitement compatible avec le droit communautaire. Il ne faut pas oublier que le but des contrôles est d'éviter des abus de la part des bénéficiaires et d'assurer une réalisation efficace de la politique d'incitation à la dénaturation dans tous les États membres. Or, l'introduction de contrôles additionnels par rapport aux contrôles directement prévus par les règles communautaires est en harmonie et non pas en conflit avec ces dernières: en définitive, les contrôles additionnels sont une garantie supplémentaire de la réalisation des buts de politique agricole poursuivis par les règlements en matière céréalière. Toute mesure des États membres destinée à assurer que les actes des institutions obtiennent les résultats voulus est cohérente avec le principe fondamental établi à l'article 5 du traité CEE. Tout cela nous incite à interpréter les règles communautaires dont nous nous occupons actuellement comme des prescriptions minimales, au-dessous desquelles les États membres n'ont pas la possibilité d'aller, mais qu'ils peuvent renforcer en introduisant une réglementation plus détaillée et plus complète.
La jurisprudence de la Cour n'est pas en contradiction avec ce point de vue. Les sociétés requérantes invoquent l'arrêt du 14 janvier 1981 dans l'affaire 819/79, république fédérale d'Allemagne/Commission (Recueil 1981, p. 21): affaire dans laquelle il s'agissait d'établir si le règlement no 990/72 (relatif aux modalités d'attribution des aides aux producteurs de lait écrémé en poudre destiné à un usage zootechnique), qui prévoit le contrôle sur place des opérations de dénaturation, était compatible avec un système interne de contrôle basé sur la vérification ultérieure de la comptabilité des entreprises intéressées. La Cour a alors estimé que ce système était exclu par les règles communautaires, dans la mesure où il impliquait l'inobservation partielle de ces dernières, et elle a énoncé le principe que les États membres doivent s'en tenir aux mécanismes de contrôle communautaires. Mais cette prise de position n'a pas d'effet sur la thèse que nous soutenons ici: la Cour, s'étant prononcée sur une situation dans laquelle les contrôles étatiques dérogeaient (partiellement) aux contrôles communautaires, n'a pas du tout exclu que les premiers puissent éventuellement compléter les seconds. En effet, dans nos conclusions du 25 novembre 1980, concernant précisément l'affaire 819/79, nous avions critiqué l'interprétation donnée par le gouvernement allemand, de l'article 10 du règlement no 990/72, en ce sens qu'il autorisait une dérogation au régime communautaire des contrôles, mais nous avions noté que la même règle «permettait indubitablement aux États membres qui le désiraient d'ajouter le contrôle comptable au contrôle physique, pourvu que le système de la notification soit respecté». D'autre part, il faut rappeler que, dans l'arrêt du 11 juillet 1973, relatif à l'affaire 3/73, Hessische Mehlindustrie (Recueil 1973, p. 745), la Cour elle-même, en interprétant précisément les règles relatives aux contrôles concernant les opérations de dénaturation du blé et du seigle panifiable contenues dans les règlements nos 172/67 et 1403/69, avait affirmé que le législateur communautaire «a laissé aux États membres la liberté de régler les modalités de contrôle» (attendu no 6), étant entendu que le législateur national est tenu d'«assurer que la dénaturation se réalise conformément aux dispositions applicables et que les prétentions aux primes à verser sont fondées» (attendu no 4). Il nous semble qu'à partir de cet arrêt, on puisse considérer comme implicitement confirmé que les États membres ont la faculté d'introduire d'autres formes de contrôle à côté de celles expressément indiquées par les sources communautaires.
Le raisonnement développé jusqu'ici conduit à reconnaître qu'un contrôle a posteriori, sous forme d'inspection comptable, non seulement est compatible avec le respect du système communautaire de contrôle effectué en même temps que la dénaturation, mais est pleinement pertinent, et qu'il peut donc éventuellement entraîner la répétition de la prime de dénaturation déjà accordée, lorsqu'il est constaté que l'une des conditions de l'attribution de cette prime (par exemple l'emploi d'une quantité minimale donnée de colorant) n'était pas remplie. Le juge a quo vous interroge également sur l'importance de la vérification a posteriori par rapport au contrôle «physique» simultané: en d'autres termes, en supposant que le résultat du contrôle simultané ait été de nature à faire estimer que les conditions d'octroi de la prime étaient réalisées, le contrôle a posteriori peut-il infirmer ce résultat? Il nous semble que la réponse doive être certainement affirmative, d'autant plus que le contrôle simultané ne s'identifie pas nécessairement avec la surveillance personnelle d'un préposé de l'organisme d'intervention (voir à ce propos le no 1 du dispositif de l'arrêt cité Hessische Mehlindustrie).
En termes plus généraux, nous croyons que l'on doit avant tout mettre en évidence que le contrôle simultané et le contrôle comptable a posteriori ont le même effet probatoire: il n'y a entre eux aucune hiérarchie formelle, en ce sens que les résultats fournis par l'un d'eux ont légalement une importance supérieure. Cela dit, il appartiendra au juge du fond de comparer ces résultats et, sur la base de ceux-ci, de former sa conviction. Il est évident que, lorsque le même fait (par exemple la quantité de colorant employée) a fait l'objet de deux vérifications, et que celles-ci ont donné un résultat contradictoire, le problème sera de déterminer quelle vérification est la plus digne de foi — en raison de la manière dont elle a été spécialement effectuée ou en raison du degré d'objectivité de l'estimation —, tandis que, dans le cas de circonstances différentes — les unes découlant du contrôle physique, les autres du contrôle comptable —, le juge sera appelé à une appréciation globale, et sur la base de cette dernière, il établira si les conditions d'attribution de la prime ont été intégralement respectées.
5.
La troisième question posée par les juges de Francfort est la plus délicate: compte tenu de l'existence d'une règle communautaire sur la récupération, par les Etats membres, des sommes perdues à la suite «d'irrégularités ou de négligences» (article 8 cité du règlement no 729/70), on veut savoir si les États membres ont encore une certaine marge de pouvoir discrétionnaire en la matière. Il s'agit donc d'établir jusqu'à quel point les règles internes de droit administratif, concernant la répétition des sommes indûment payées par l'administration, peuvent être appliquées lorsque des primes de dénaturation du blé et du seigle panifiable ont été irrégulièrement versées aux entreprises par les organismes d'intervention compétents.
Il convient de citer de nouveau le texte de l'article 8 qui s'insère dans la réglementation de la politique agricole commune. Il dispose: «Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour ... récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.» Selon les entreprises qui ont effectué la dénaturation, cette règle laisserait aux États le pouvoir d'apprécier cas par cas, conformément aux dispositions internes en vigueur en matière de récupérations, s'il est justifié ou non de demander la restitution des sommes irrégulièrement payées. Au contraire, l'agent de la Commission et le représentant du gouvernement de la république fédérale d'Allemagne, partie intervenante dans la procédure, sont d'avis que les États sont dans tous les cas obligés d'agir en vue de la récupération des primes irrégulièrement versées.
Pour mieux comprendre la position prise par la défense des entreprises intéressées, il faut rappeler que la législation allemande n'impose pas à l'administration l'obligation de révoquer ses propres actes entachés de vices, et, en conséquence, de récupérer les sommes payées sur la base d'actes de ce genre, mais se limite à établir qu'un acte irrégulier peut être retiré à moins que certaines conditions correspondant en substance à la nécessité de protéger le bénéficiaire de bonne foi ne soient remplies (voir l'article 48 de la loi du 25. 5. 1976 qui a reçu les principes généraux déjà précédemment établis dans la pratique de l'administration et dans la jurisprudence). Si l'on appliquait ce critère dans les cas d'espèce, les entreprises bénéficiaires auraient la possibilité d'éviter la restitution des primes perçues si l'administration allemande estimait devoir faire usage en leur faveur de son pouvoir d'appréciation discrétionnaire, et, en particulier, si elle reconnaissait l'existence de conditions qui, selon la règle légale mentionnée ci-dessus, font obstacle à la récupération (comme par exemple l'expiration d'une assez longue période de temps depuis le jour du paiement jusqu'à celui où l'administration se rend compte de son irrégularité).
Examinons attentivement la règle communautaire dont dépend la solution du problème. Il est vrai qu'elle fait référence aux «dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales» pour dire que les mesures étatiques prévues se conformeront à ces dispositions. Mais d'autre part, elle indique clairement les finalités auxquelles ces mesures doivent viser; en particulier, celle de «récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences». L'accent est mis sur l'obtention de ce résultat; les États sont tenus d'adopter les mesures nécessaires pour la récupération des sommes perdues. En conséquence, les règles internes, tant de procédure que de fond, relatives à la récupération, déploieront leurs effets dans la mesure où elles rendront possibles des mesures déterminées et en régiront les modalités, mais toujours à condition d'être compatibles avec la réalisation de la finalité voulue.
Cette interprétation de l'article 8 trouve un autre appui dans la remarque selon laquelle les États membres, lorsqu'ils procèdent à la récupération de primes irrégulièrement versées (comme aussi lorsqu'ils effectuent le paiement des primes aux entreprises), agissent pour le compte de la Communauté et gèrent des fonds communautaires. En effet, il est bien connu que les interventions dans le secteur agricole sont financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole et grèvent par conséquent le budget communautaire (voir en particulier les articles 1, 3 et 4 du règlement no 729/70 cité relatif, comme nous le savons, au financement de la politique agricole commune). Cela dit, il nous semble raisonnable que les États, en gérant des ressources qui ne leur appartiennent pas en propre, ne jouissent pas du même pouvoir discrétionnaire que celui dont ils disposent éventuellement, conformément aux règles nationales respectives, pour la gestion de fonds propres. Un ordre juridique interne peut, par exemple, reconnaître à l'autorité publique la liberté d'apprécier s'il y a lieu ou non de récupérer un crédit à l'égard d'un opérateur économique non seulement conformément au principe de la confiance, mais en tenant compte également d'autres exigences de caractère général, comme celle de garantir le niveau de l'emploi ou d'éviter la faillite d'une entreprise. Mais s'agissant de récupération de primes communautaires, la reconnaissance aux autorités nationales d'un pouvoir discrétionnaire de ce type serait incompatible avec le principe général d'égalité, qui doit être respecté même dans la gestion de fonds communautaires.
A ce propos, il convient de rappeler que la Cour a eu l'occasion de confirmer le principe d'égalité en référence directe à la gestion de fonds communautaires. Dans l'arrêt du 5 mars 1980, Ferwerda (Recueil 1980, p. 617), elle a affirmé que les avantages financiers à charge du budget communautaire «doivent être réglés et appliqués de façon à grever uniformément ou à faire bénéficier de façon uniforme tous ceux qui se trouvent dans les conditions déterminées par la réglementation communautaire pour en être frappés ou pour en bénéficier» (attendu no 8). L'orientation ainsi admise a des répercussions évidentes sur la solution du problème dont nous discutons actuellement. Une interprétation de l'article 8 du règlement no 729/70, qui se fonderait sur la reconnaissance aux États membres d'un large pouvoir discrétionnaire pour décider si la restitution des primes doit être ou non demandée, serait en contradiction avec le principe mis en lumière par l'arrêt Ferwerda. Admettre ce pouvoir discrétionnaire signifierait en effet compromettre l'application uniforme du régime communautaire des primes, en provoquant des inégalités de traitement entre entreprises et des distorsions de concurrence dans le marché commun.
En sens contraire, il ne suffirait d'invoquer le principe, affirmé en maintes occasions par la Cour, selon lequel les litiges relatifs à la restitution d'aides versées dans le cadre de la politique agricole commune entrent dans la compétence des juges nationaux et doivent être résolus par ceux-ci en application de leur droit national. En effet, ce principe ne vaut que lorsque le droit communautaire ne contient pas de disposition en la matière (voir les arrêts du 21. 5. 1976 dans l'affaire 26/74, Roquette, Recueil 1976, p. 677; du 5. 3. 1980 dans l'affaire 265/78, Ferwerda, citée; du 12. 6. 1980 dans l'affaire 130/79, Express Dairy Foods, Recueil 1980, p. 1887; du 12. 6. 1980 dans les affaires jointes 119 et 126/79, Lippische Hauptgenossenschaft, Recueil 1980, p. 1863). Par conséquent, lorsque, comme dans le cas que nous examinons actuellement, une disposition communautaire spécifique impose aux États membres de récupérer les primes payées irrégulièrement, il n'est plus possible de recourir aux ordres juridiques internes pour la réglementation de fond de cet aspect du régime des primes.
D'ailleurs, le fait qu'en l'absence de règles communautaires ad hoc, il soit inévitable de recourir au droit national est à l'origine d'inégalités de traitement que nous n'avons pas manqué de signaler en d'autres occasions. Déjà dans nos conclusions dans l'affaire Express Dairy Foods citée ci-dessus (Recueil 1980, p. 1903), nous avons observé, en matière de montants compensatoires monétaires, que «le renvoi au droit interne aux fins de la détermination des modalités de la répétition de l'indu ... ne constitue certes pas la solution la plus juste ou appropriée» et nous avons mis en évidence le fait qu'il n'avait pas encore été donné exécution au principe général d'égalité entre tous les opérateurs communautaires en ce qui concerne les conditions de forme et de fond pour demander la restitution de l'indu. Nous avons développé des considérations analogues dans nos conclusions dans l'affaire Lippische Hauptgenossenschaft déjà citée; à propos de délais de prescription du droit des organismes nationaux d'intervention de demander aux bénéficiaires le remboursement des primes versées illégalement, nous avons alors reconnu que la nécessité d'éviter les différences de traitement entre ressortissants communautaires était justifiée, mais nous avons ajouté que cette nécessité ne suffisait pas «à suppléer au défaut d'adoption, par le législateur communautaire, d'une règle uniforme en matière de prescription» (Recueil 1980, p. 1881). Dans notre cas, l'inégalité ne se présenterait que si l'article 8 était interprété de la manière que nous estimons inexacte.
Ajoutons enfin que, si l'on suivait l'interprétation de l'article 8 que nous venons de critiquer, on admettrait ainsi que l'application de règles internes peut modifier la portée de dispositions de droit communautaire. Or, la Cour a justement exclu cette possibilité. L'arrêt du 28 juin 1977 dans l'affaire 118/76, Balkan (Recueil 1977, p. 1177), s'occupant de la répartition des fonctions entre la Communauté et les États membres en matière de perception de montants compensatoires monétaires, a affirmé qu'une administration nationale ne peut pas appliquer une disposition interne lorsque «cela a pour effet de modifier la portée des dispositions du droit communautaire», lorsque, en d'autres termes, cette application modifierait l'effet des règles communautaires (voir en particulier l'attendu no 5).
A notre avis, tous les arguments que nous avons développés jusqu'ici démontrent de manière exhaustive que l'article 8 doit être interprété en ce sens qu'il impose aux États membres l'obligation d'agir en tout cas en vue de la récupération des primes indument versées. Cela naturellement n'exclut pas que cette obligation, ayant sa source dans une règle communautaire, puisse dans des cas particuliers trouver un assouplissement dans certains principes que l'ordre juridique communautaire lui-même connaît et qui sont du reste communs aux États membres. Nous songeons au principe de la certitude du droit, à celui de la confiance et à celui de proportionnalité. Cette matière, qui sort du cadre de la présente affaire, a été récemment abordée par l'avocat général VerLoren van Themaat dans les conclusions qu'il a présentées, le 21 janvier dernier, dans l'affaire 54/81, Fromme; il a exprimé l'opinion que le principe de proportionnalité doit être pris en considération lorsque l'on interprète l'extension de l'obligation des États membres de récupérer les primes irrégulièrement versées.
6.
Nous concluons en suggérant qu'en réponse aux questions formulées par le tribunal administratif de Francfort-sur-le-Main, dont nous avons reproduit le contenu au début, vous déclariez:
1)
Les articles 2 et 4, paragraphe 2, du règlement du Conseil no 172 du 27 juin 1967 doivent être interprétés en ce sens que la prime de dénaturation pour le blé et le seigle panifiable n'est pas due lorsque les producteurs n'ont pas intégralement observé les prescriptions relatives à l'une des méthodes de référence indiquées par les règlements de la Commission, ou celles établies par un État membre dans le cas où celui-ci a adopté une méthode de dénaturation différente, offrant des garanties qui ne sont pas inférieures à celles des méthodes de référence.
2)
Les articles 7 du règlement du Conseil no 172/67 et 4, paragraphe 3, du règlement de la Commission no 1403 du 18 juillet 1969 doivent être interprétés en ce sens qu'il est permis aux États membres de soumettre les opérations de dénaturation, non seulement aux contrôles in loco, à effectuer au moment des opérations elles-mêmes conformément aux règles communautaires, mais aussi à des contrôles ultérieurs basés sur des écritures comptables. Ces vérifications a posteriori ont un effet probatoire égal à celui des contrôles «physiques» simultanés; en conséquence, on peut en tenir compte également pour la répétition des primes de dénaturation déjà versées. Il appartient au juge du fond de comparer les résultats respectifs des contrôles simultanés et a posteriori, en formant sa propre conviction sur la base d'une appréciation globale de ces résultats.
3)
L'article 8 du règlement du Conseil no 729 du 21 avril 1970 doit être interprété en ce sens que les États membres sont obligés d'agir en vue de la récupération des sommes indûment versées aux particuliers à titre de primes de dénaturation. Ils n'ont donc pas le pouvoir de confier aux autorités nationales compétentes la charge d'apprécier discrétionnairement, cas par cas, si la restitution des primes irrégulièrement versées doit être ou non demandée, même lorsque le droit national admet cette possibilité dans des circonstances déterminées.
(
1
)	Traduit de l'italien.