61999CC0085_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. La présente affaire préjudicielle introduite par l'Oberster Gerichtshof, Wien (Autriche), porte sur la question de la compatibilité avec le droit communautaire d'une réglementation nationale en vertu de laquelle un enfant pouvant prétendre à une pension alimentaire et qui n'en obtient pas le versement d'un parent tenu au devoir d'entretien ne peut demander le paiement par l'État d'une avance sur ladite pension que s'il est soit ressortissant autrichien soit apatride.
II - Faits et procédure
2. Les demandeurs mineurs dans la procédure au principal, ainsi que leurs parents, sont de nationalité allemande. La famille habite en Autriche depuis 1987. Le divorce des parents a été prononcé le 1er février 1995 et la mère a obtenu la garde exclusive des enfants. Le 17 juillet 1996, le père s'est engagé, dans le cadre d'une transaction judiciaire, à verser, pour chaque enfant, une pension alimentaire mensuelle de 3 500 ATS. Les enfants, tout comme leurs parents, résident en Autriche.
3. Les deux parents exercent une activité non salariée en Autriche. La mère exploite une librairie spécialisée dans les livres pour enfants et le père est représentant de commerce indépendant en articles du bâtiment.
4. Le 1er septembre 1998, les enfants ont sollicité l'octroi d'avances sur pension alimentaire d'un montant mensuel de 3 500 ATS pour chacun, au motif que leur père n'avait plus versé de pension alimentaire depuis février 1998. Ils ont fait valoir à cet égard qu'ils avaient tenté d'obtenir à l'encontre de leur père l'exécution forcée du titre exécutoire constatant leur créance alimentaire, mais que leur tentative était restée lettre morte, car le débiteur du devoir d'entretien ne percevait pas de salaire.
5. La demande a été rejetée par la juridiction de première instance en raison de la nationalité allemande des mineurs. La cour d'appel a confirmé cette décision, tout en autorisant cependant le recours en Revision ordinaire. La chambre compétente de l'Oberster Gerichtshof (ci-après la «juridiction de renvoi») a jugé nécessaire de saisir la Cour d'une demande préjudicielle.
6. Le gouvernement autrichien et la Commission ont déposé des observations écrites devant la Cour. Le gouvernement suédois est intervenu à l'audience. On reviendra sur l'argumentation des participants à la procédure.
III - La demande préjudicielle
7. La juridiction de renvoi se réfère aux motifs du législateur autrichien, selon lesquels l'Unterhaltsvorschussgesetz est un moyen pour l'État de veiller sur «sa jeunesse». Le projet de loi constitue un «pas décisif pour assurer l'entretien d'enfants mineurs». Dans les travaux préparatoires, on plaint le sort des mères «qui, parce qu'elles se sont séparées de leurs maris ou que ceux-ci les ont quittées, ou qui ont donné naissance à des enfants naturels dont les pères se désintéressent, se retrouvent seules avec leurs enfants mineurs», et, «outre la lourde charge d'élever leurs enfants», se voient encore «imposer la tâche difficile d'obtenir du père qu'il contribue à l'entretien des enfants». C'est pourquoi l'État doit suppléer les débiteurs qui ne s'acquittent pas de leurs obligations alimentaires, verser des avances sur les pensions et se retourner contre les personnes tenues au devoir d'entretien.
8. Tel que le conçoit le législateur, l'octroi d'avances sur pension alimentaire constitue une prestation sociale, qui repose sur un droit matériel d'entretien prévu par les dispositions du droit civil et pesant sur la personne tenue au devoir d'entretien, et ce qu'il existe déjà un titre exécutoire ou que, pour certaines raisons, celui-ci n'ait pas encore été obtenu.
9. Aux dires de la juridiction de renvoi, cependant, les avances versées au parent au foyer duquel est élevé l'enfant qui est bénéficiaire de ce droit visent également, ainsi qu'il ressort de l'exposé des motifs du législateur, à compenser des charges de famille qui - en l'absence de versement - seraient supportées par le seul parent qui s'occupe de l'enfant. Selon la juridiction de renvoi, c'est d'ailleurs là l'une des raisons, et non la moindre, pour lesquelles les avances sont financées au moyen des ressources du Familienausgleichfonds (fonds de compensation des charges de famille). L'atténuation des soucis matériels obtenue grâce aux avances a aussi manifestement pour but, indique-t-elle, de permettre au parent qui s'occupe de l'enfant, en le soulageant d'une partie de la pression liée à l'obligation de se procurer les moyens financiers nécessaires à l'entretien, d'être mieux à même de se consacrer à l'éducation de son enfant mineur.
10. Au regard des conditions et de l'objectif des avances sur pension alimentaire, la Cour pourrait, selon la juridiction de renvoi, parvenir à la conclusion que de telles avances doivent être qualifiées de prestations de sécurité sociale entrant dans le champ d'application matériel du règlement (CEE) n° 1408/71 de par leur caractère de prestations familiales. Une telle conclusion pourrait toutefois, ajoute-t-elle, se voir opposer la jurisprudence de la Cour selon laquelle une prestation sociale garantissant un minimum de moyens d'existence constitue bien un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1612/68 . Toutefois, on ne peut pas non plus exclure, selon la juridiction de renvoi, une solution de droit communautaire consistant à qualifier les avances sur pension alimentaire prévues par le droit autrichien aussi bien de prestations familiales au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement n° 1408/71, que d'avantages sociaux au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68.
11. Les parents des demandeurs ne sont toutefois pas des travailleurs salariés, mais des indépendants. Dès lors, note la juridiction de renvoi, il ne peut être envisagé d'étendre les avantages sociaux, que le règlement n° 1612/68 réserve aux travailleurs salariés et aux membres de leur famille, aux demandeurs pris en tant qu'enfants de travailleurs non salariés. L'article 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE) est en revanche une expression particulière de l'article 6 du traité CE (devenu, après modification, article 12 CE), qui prime, en tant que loi spéciale, le principe général de non-discrimination. Sont incompatibles avec l'article 52 du traité, poursuit-elle, non seulement les discriminations prévues par la loi et liées à la nationalité, qui ont un effet direct sur l'exercice d'une activité en qualité de travailleur non salarié, mais également les dispositions qui pourraient dissuader de s'établir dans l'État membre concerné, telles que les inégalités de traitement dans le domaine normatif des prestations sociales.
12. Enfin, relève-t-elle, même s'il n'y avait pas lieu de le soumettre au domaine d'application des libertés désormais consacrées dans le traité CE, en particulier à celui de la liberté d'établissement, le droit de bénéficier d'avances sur pension alimentaire au titre de la législation autrichienne n'en pourrait pas moins relever du vaste domaine de protection de l'article 6, premier alinéa, du traité CE, qu'il convient également d'appliquer aux matières qui «présentent [simplement] des facteurs de rattachement à l'une quelconque des situations envisagées par le droit communautaire».
13. La juridiction de renvoi saisit à titre préjudiciel la Cour des questions suivantes:
«1) Les avances sur les pensions alimentaires d'enfants mineurs de travailleurs non salariés, versées au titre de l'österreichische Bundesgesetz über die Gewährung von Vorschüssen auf den Unterhalt von Kindern (Unterhaltsvorschussgesetz 1985 - UVG BGBl 451, dans sa version en vigueur - loi fédérale autrichienne relative à l'octroi d'avances sur l'entretien d'enfants), sont-elles des prestations familiales au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, tel que modifié et mis à jour par le règlement (CEE) n° 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983, ainsi que modifié par le règlement (CEE) n° 3427/89 du Conseil, du 30 octobre 1989, et l'article 3 du règlement, relatif à l'égalité de traitement, s'applique-t-il donc également dans un tel cas?
2. En cas de réponse négative à la première question:
Des enfants mineurs, qui, de même que leurs parents, lesquels exercent une activité non salariée en République d'Autriche, sont de nationalité allemande, tout en ayant leur résidence habituelle en République d'Autriche, et qui sollicitent l'octroi d'une avance sur pension alimentaire au titre de l'österreichische Bundesgesetz über die Gewährung von Vorschüssen auf den Unterhalt von Kindern (Unterhaltsvorschussgesetz 1985 - UVG BGBl 451, dans sa version en vigueur - loi fédérale autrichienne relative à l'octroi d'avances sur l'entretien d'enfants), sont-ils discriminés en tant que membres de la famille, en violation de l'article 52 du traité CE ou de l'article 6, premier alinéa, du même traité, par le fait que l'octroi d'une telle avance leur est interdit en vertu de l'article 2, paragraphe 1, de l'UVG au motif qu'ils sont de nationalité allemande?
IV - Cadre juridique
A - Dispositions de droit communautaire
Règlement n° 1408/71, tel que modifié et mis à jour par le règlement (CE) n° 118/97 du Conseil, du 2 décembre 1996 (ci-après le «règlement n° 1408/71»)
14. Les dispositions pertinentes dudit règlement ont le contenu suivant:
«Article premier (10) (15)
Définitions
Aux fins de l'application du présent règlement:
a) à e) ...
f) i) le terme membre de la famille désigne toute personne définie ou admise comme membre de la famille ou désignée comme membre du ménage par la législation au titre de laquelle les prestations sont servies ou, dans les cas visés à l'article 22 paragraphe 1 point a) et à l'article 31, par la législation de l'État membre sur le territoire duquel elle réside ...
g) à t) ...
u) i) le terme prestations familiales désigne toutes les prestations en nature ou en espèces destinées à compenser les charges de famille dans le cadre d'une législation prévue à l'article 4 paragraphe 1 point h), à l'exclusion des allocations spéciales de naissance ou d'adoption mentionnées à l'annexe II ...
v) ...
Article 2
Champ d'application personnel
1. Le présent règlement s'applique aux travailleurs salariés ou non salariés qui sont ou ont été soumis à la législation de l'un ou de plusieurs États membres et qui sont des ressortissants de l'un des États membres ou bien des apatrides ou des réfugiés résidant sur le territoire d'un des États membres ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants.
2. à 3. ...
Article 3
Égalité de traitement
1. Les personnes qui résident sur le territoire de l'un des États membres et auxquelles les dispositions du présent règlement sont applicables sont soumises aux obligations et sont admises au bénéfice de la législation de tout État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de celui-ci, sous réserve de dispositions particulières contenues dans le présent règlement.
...
Article 4 (10)
Champ d'application matériel
1. Le présent règlement s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent:
a) à g) ...
h) les prestations familiales
2. et 3. ...
4. Le présent règlement ne s'applique ni à l'assistance sociale et médicale, ni aux régimes de prestations en faveur des victimes de la guerre ou de ses conséquences, ni aux régimes spéciaux des fonctionnaires ou du personnel assimilé.
Article 5 (10)
Déclarations des États membres concernant le champ d'application du présent règlement
Les États membres mentionnent les législations et régimes visés à l'article 4 paragraphes 1 et 2, ... les prestations minimales visées à l'article 50 ainsi que les prestations visées aux articles 77 et 78, dans les déclarations notifiées et publiées conformément à l'article 97.»
B - Dispositions nationales
Unterhaltsvorschussgesetz 1985 - UVG BGBl. 451, dans sa version en vigueur - loi fédérale autrichienne relative à l'octroi d'avances sur l'entretien d'enfants (ci-après l'«UVG»)
15. Les articles 2, paragraphe 1, première phrase, et 3 de l'UVG, figurant sous l'intitulé «Conditions», disposent:
«Article 2 (1) Ont droit aux avances les enfants mineurs ayant leur résidence habituelle sur le territoire national et qui sont soit de nationalité autrichienne soit apatrides.
...»
«Article 3 Des avances sont octroyées
1. lorsque le droit à l'entretien que prévoit la loi fait l'objet d'un titre exécutable sur le territoire national et
2. qu'une exécution portant sur les obligations alimentaires en cours ... ou, pour autant que le débiteur de la pension alimentaire ne semble pas titulaire de créances salariales ou d'une autre forme de rémunération régulière, une exécution ... n'a pas complètement couvert, au cours des six derniers mois précédant le dépôt de la demande d'octroi d'avances, ne serait-ce qu'une fraction de la pension alimentaire devenue exigible; les arriérés acquittés de la dette alimentaire sont imputés sur la dette alimentaire en cours.»
16. L'article 4 de l'UVG dispose que, dans certaines circonstances, les prestations sont accordées même si l'exécution apparaît dénuée de perspectives de succès ou que, par exemple, le droit aux aliments n'a pas été fixé.
17. Les articles 30 et 31 de l'UVG prévoient que les pouvoirs publics sont subrogés dans les droits alimentaires de l'enfant qui ont fait l'objet d'avances. Lorsque le débiteur de l'obligation d'entretien n'effectue aucun paiement, les créances font l'objet d'un recouvrement forcé.
V - La première question
Les observations des participants à la procédure
18. Le gouvernement autrichien estime qu'il convient, dans le cadre de la première question, de déterminer si la prestation litigieuse est une prestation familiale au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement n° 1408/71. Il expose à cet égard que ladite prestation est prévue par une réglementation relevant du droit de l'entretien, pour laquelle la question du besoin d'assistance sociale n'est pas déterminante. Les avances sur pension alimentaire au sens de l'UVG reposent sur un droit matériel que l'enfant mineur détient à l'encontre du parent tenu au devoir d'entretien. L'UVG prévoit le versement d'avances sur la pension alimentaire due au titre de ce droit à l'entretien prévu par la loi, indépendamment de la question de savoir s'il existe déjà un titre exécutoire à l'encontre du débiteur de l'obligation d'entretien ou si, pour une raison ou une autre, il n'y en a pas (encore). La réglementation a pour objet de garantir à l'enfant l'octroi de l'intégralité de la pension alimentaire, même en cas de défaillance de la personne tenue au devoir d'entretien. Si, à cette fin, des prestations sont servies par la puissance publique, il ne s'agit pour autant nullement de prestations sociales. Lorsque le Bund fournit les prestations, il est subrogé légalement dans le droit à la pension alimentaire, lequel relève du droit de la famille. L'entretien de l'enfant est donc préfinancé, l'État n'intervenant que dans l'exécution du droit. Ainsi conclut-il que les avances sur pension alimentaire prévues par l'Unterhaltsvorschussgesetz ne constituent pas des prestations familiales au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement n° 1408/71, dont l'article 3 ne serait donc pas applicable.
19. La Commission soulève d'abord la question du champ d'application matériel du règlement n° 1408/71. Elle souligne que les prestations litigieuses n'ont pas été notifiées conformément à l'article 5 dudit règlement et qu'elles n'entrent donc pas à ce titre dans le champ d'application du règlement. Cette circonstance n'empêche toutefois pas, selon elle, de les considérer comme des prestations de sécurité sociale, à condition qu'elles présentent les critères nécessaires à cette fin. La qualification de la prestation, relève-t-elle, dépend, conformément à la jurisprudence de la Cour, des éléments constitutifs de chaque prestation, notamment de ses finalités et de ses conditions d'octroi. Elle doit être accordée aux bénéficiaires en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, sur la base d'une situation légalement définie, et se rapporter à l'un des risques expressément énumérés à l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71. Dans cette mesure, estime-t-elle, la branche spécifique de prestations sociales envisageable dans la présente affaire est celle des prestations familiales, car il est permis de considérer qu'il ne s'agit pas d'une prestation à caractère d'assistance sociale.
20. L'UVG repose toutefois, selon elle, sur un droit alimentaire relevant du droit civil. La prestation aurait à cet égard une finalité autre que celle de compenser des charges de famille, finalité qui est caractéristique des prestations familiales. Elle ajoute que l'avance sur pension alimentaire ne diminue ni ne compense la charge de l'entretien de l'enfant. Il n'y aurait donc pas lieu de qualifier la prestation litigieuse de prestation familiale au sens du règlement n° 1408/71, si bien que l'article 3 dudit règlement ne serait pas non plus applicable.
21. Sans entrer dans les détails de la question, le gouvernement suédois a estimé lors de l'audience que les avances litigieuses sur pension alimentaire ne devaient pas être considérées comme des prestations familiales au sens du règlement n° 1408/71.
Appréciation
a) Le champ d'application matériel du règlement n° 1408/71
22. La première question de la demande préjudicielle porte en définitive sur le champ d'application matériel du règlement. À l'article 4 du règlement n° 1408/71, qui en définit le champ d'application matériel, il est précisé que celui-ci s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent les types de prestation énumérés audit article, parmi lesquels les prestations familiales sont mentionnées sous h).
Il convient donc d'examiner si les prestations prévues par l'österreichische Unterhaltsvorschussgesetz sont des prestations familiales au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement n° 1408/71.
23. Aux termes de l'article 5 du règlement, les États membres mentionnent, entre autres, les législations et régimes visés à l'article 4, paragraphes 1 et 2, dans des déclarations notifiées et publiées conformément à l'article 97, puisqu'ils concernent l'un des types de prestations qui y sont énumérés. Il est incontestable que les autorités autrichiennes n'ont pas qualifié comme telle une prestation prévue par l'UVG. Il n'y a toutefois pas lieu d'en tirer la conclusion que la loi n'entre de ce fait nullement dans le champ d'application du règlement n° 1408/71.
24. Dans son arrêt du 29 novembre 1977, rendu dans l'affaire Beerens, la Cour déclarait déjà:
«attendu que si la circonstance qu'une loi ou réglementation nationale n'a pas été mentionnée aux déclarations visées par l'article 5 du règlement ne saurait, par elle-même, établir que cette loi ou réglementation ne relève pas du champ d'application du règlement» .
En effet, «l'absence de mention d'une législation nationale dans la déclaration faite par un État membre ne saurait empêcher la qualification de cette législation comme relevant du champ d'application du règlement», ainsi que la Cour l'a confirmé dans son arrêt du 27 janvier 1981, rendu dans l'affaire Vigier . Le fait de déclarer des dispositions nationales conformément à l'article 5 du règlement n° 1408/71 n'a d'effet contraignant qu'au sens positif .
25. Il convient donc d'examiner si l'octroi d'avances sur pension alimentaire au titre de l'UVG remplit les critères qui le font apparaître comme une prestation de sécurité sociale au sens du règlement n° 1408/71. En vertu de l'article 1er, sous u), i), la notion de «prestations familiales» désigne «toutes les prestations en nature ou en espèces destinées à compenser les charges de famille».
26. En vertu d'une jurisprudence constante, la distinction entre les prestations relevant du champ d'application du règlement n° 1408/71 et celles qui en sont exclues repose essentiellement sur les éléments constitutifs de chaque prestation, notamment ses finalités et ses conditions d'octroi, et non pas sur le fait qu'une prestation est qualifiée ou non par une législation nationale de prestation de sécurité sociale . Une prestation peut ainsi être considérée comme une prestation de sécurité sociale relevant du champ d'application du règlement n° 1408/71 dans la mesure où elle est octroyée, en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, aux bénéficiaires sur la base d'une situation légalement définie et où elle se rapporte à l'un des risques expressément énumérés à l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 .
27. Cette analyse est renforcée par le fait que l'aide sociale, dont l'octroi est subordonné à la condition d'une appréciation des besoins, est, en vertu de l'article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1408/71, exclue du champ d'application du règlement.
28. Les avances sur pension alimentaire prévues par l'UVG sont incontestablement octroyées sur la base d'une situation légalement définie, en l'absence de décision discrétionnaire ou d'appréciation des besoins personnels. Un droit aux avances est constitué dès lors que la condition à laquelle l'article 3 de l'UVG le subordonne est remplie. La question se pose toutefois de savoir si, de par leur finalité et leur condition d'octroi, les avances sur pension alimentaire peuvent être considérées comme une prestation se rapportant au risque «prestations familiales» .
29. Interprétée littéralement, la notion de «charges de famille» comprend l'entretien des enfants. Assurer l'entretien des enfants est, d'un point de vue économique, l'une des premières missions qui s'attachent à la garde exercée par les parents.
30. Sur un plan abstrait, la garde peut s'analyser comme l'assistance personnelle qui est apportée à un enfant et qui se traduit par des attentions multiples et la satisfaction des besoins matériels, laquelle peut également prendre la forme de dépenses financières.
31. Dans un modèle familial classique, où parents et enfants vivent sous un même toit, il n'est pas toujours évident de savoir quels aspects sont pris en charge par quel parent et dans quelle mesure. Il en va différemment dans les situations où, telles que celles qui sont à l'origine de la réglementation litigieuse, les parents de l'enfant vivent séparés et où la garde a été confiée à l'un d'eux. Dans un tel cas, le parent qui s'est vu confier la garde est dans une large mesure seul à prendre personnellement soin de l'enfant, tandis que l'autre parent tenu au devoir d'entretien y contribue pour l'essentiel par le versement d'une pension alimentaire.
32. Il y a donc lieu de considérer que l'entretien financier des enfants constitue une véritable charge de famille. Par la nature des choses, l'entretien financier des enfants est aussi un paiement lié à des impératifs de temps. Cet aspect se traduit dans les ordres juridiques nationaux par les conditions particulières de l'exécution judiciaire des créances d'entretien impayées, qui s'écartent souvent des règles générales relatives au recouvrement des créances . Cela tient peut-être au fait que les pensions alimentaires peuvent être systématiquement considérées comme le substitut d'une prestation en nature. Cette qualification est certes ici dénuée d'importance. Retenons cependant qu'un titre constatant une créance alimentaire n'est en soi pas suffisant à assurer effectivement l'entretien. Une avance sur pension alimentaire effectuée par l'État en cas de non-paiement des créances d'entretien par le parent qui y est obligé est donc bien de nature à compenser des charges de famille.
33. Le soutien étatique que les prestations d'avances sur pension alimentaire apportent directement à l'enfant pouvant prétendre à l'entretien, et indirectement au parent auquel la garde a été confiée, s'exerce à plusieurs niveaux. Il y a d'abord l'aspect procédural, qui consiste dans l'exécution d'un titre de créance alimentaire, voire même, le cas échéant, dans l'obtention d'un tel titre. Cet aspect procédural ne doit pas être sous-estimé, le recouvrement de créances impayées auprès d'un débiteur d'aliments récalcitrant ou insolvable pouvant en effet représenter une entreprise coûteuse en temps et en énergie. Il ressort des pièces communiquées par la juridiction de renvoi qu'il est expressément de la volonté du législateur d'assister les mères dans le recouvrement des pensions alimentaires destinées à leurs enfants, dont elles ont généralement la garde. Il se pourrait même qu'une telle prestation d'assistance étatique de caractère matériel doive être éventuellement considérée comme une prestation en nature.
34. D'autre part, les prestations d'avances sur pension alimentaire recèlent également un aspect économique qui n'est pas négligeable. Le versement d'avances permet de disposer en temps utile de moyens financiers, c'est-à-dire lorsqu'ils sont nécessaires. En outre, l'État supporte le risque d'insolvabilité. La Cour sait que plus de la moitié des sommes versées par la république d'Autriche à titre d'avances ne peuvent être recouvrées auprès des débiteurs de l'obligation d'entretien . Il serait donc réducteur de ravaler les règles relatives aux avances sur pension alimentaire au rang de pure mesure d'aide de nature procédurale ou de retenir principalement l'élément provisoire du préfinancement de créances alimentaires échues.
35. En décrivant le contenu et l'objet des prestations familiales, la Cour retire des dispositions pertinentes qu'elles sont destinées «à aider socialement les travailleurs ayant charge de famille en faisant participer la collectivité à ces charges» .
36. Alors que l'octroi de sommes destinées à l'entretien d'un enfant relève - ainsi qu'on l'a exposé ci-dessus - des véritables charges de famille, le recouvrement de pensions alimentaires échues n'est pas nécessairement une charge typique de famille, mais plutôt une charge typique de la situation familiale particulière de parents vivant séparés. Par le jeu des dispositions relatives à l'avance sur pension alimentaire, l'État, et donc la collectivité, participe aux charges, d'une part, en recouvrant par voie procédurale la pension alimentaire et, d'autre part, en en garantissant l'octroi. Pour ces deux aspects, des fonds publics sont engagés, si bien que l'on est tout à fait autorisé à conclure que la collectivité participe aux charges nées de la situation familiale spécifique. On pourrait ajouter que les enfants vivant dans cette situation familiale particulière requièrent l'assistance spéciale de la collectivité, ce qu'a réalisé le législateur en décidant d'adopter l'UVG.
37. La Commission objecte à cet argument que les avances ont pour but d'assurer les moyens d'existence des mineurs, sans pour autant diminuer ou compenser la charge liée à l'entretien de l'enfant, qui demeure inchangée et au même niveau. Il est possible que cette affirmation soit exacte si l'on s'en tient à une analyse abstraite du devoir d'entretien. D'un point de vue concret, en revanche, son exactitude peut être sérieusement mise en doute.
38. La charge d'entretien que doit fournir le parent qui a seul la garde de l'enfant et au foyer duquel vit celui-ci est sensiblement accrue en cas de non-paiement de la pension alimentaire due par le parent tenu au devoir d'entretien. Les avances viennent diminuer et compenser cette partie au moment et au lieu où il y a manque. En outre, l'État supporte le risque d'insolvabilité, si bien que l'on peut même parler d'une participation nette de l'État aux charges de famille dans les cas où les créances alimentaires ne sont pas recouvrables.
39. Les règles relatives aux avances sur pension alimentaire ont donc pour effet utile de compenser les charges de famille, telles qu'elles ont été définies ci-dessus. Cette analyse est confortée par le fait que les avances sur pension alimentaire sont financées au moyen des ressources du Familienausgleichfonds. Les participants à la procédure ont certes fait référence à l'arrêt Hughes et en ont cité le passage suivant: «le mode de financement d'une prestation est sans importance pour la qualification de celle-ci comme prestation de sécurité sociale, ...» . Cet argument a toutefois été opposé par la Cour à l'objection qui avait été soulevée dans cette affaire et qui était tirée du fait que la prestation qui y était en cause n'était pas une prestation de sécurité sociale, car son octroi n'était soumis à aucune condition de cotisation.
40. Le financement d'une prestation par le Familienausgleichfonds peut donc tout à fait constituer un indice permettant de qualifier l'avance sur pension alimentaire de prestation familiale. L'arrêt Hughes ne s'y oppose pas.
41. Examinons maintenant certains aspects structurels de la prestation pour voir s'ils confortent ou remettent en cause l'appréciation de l'avance sur pension alimentaire en tant que prestation familiale.
42. Relevons d'abord que les avances sur pension alimentaire ne sont pas octroyées au travailleur ou au parent exerçant une activité professionnelle, mais à l'enfant bénéficiaire de l'entretien. On ne doit toutefois pas oublier que les avances sur pension alimentaire sont destinées au ménage dans lequel vit l'enfant et que ces sommes peuvent donc parfaitement être considérées comme une prestation servie au parent auquel la garde a été confiée. En outre, dans son arrêt Hoever et Zachow, la Cour a jugé que la distinction entre droits propres et droits dérivés ne s'appliquait pas, en principe, aux prestations familiales . Le fait que l'enfant soit titulaire de la prestation ne s'oppose donc pas à ce que celle-ci soit qualifiée de prestation familiale.
43. Il est par ailleurs allégué que le droit faisant l'objet de l'avance est juridiquement de nature civile. Cet aspect serait également déterminant pour la prestation étatique. En vertu de la jurisprudence de la Cour, est-il invoqué, une obligation relevant du droit civil et dans laquelle une autre personne est subrogée doit être considérée comme n'entrant pas dans le champ d'application du règlement n° 1408/71. À l'appui de ce raisonnement, il est fait référence à l'arrêt Mouthaan, dans lequel la Cour a jugé que les paiements effectués par l'institution professionnelle compétente pour honorer des créances salariales impayées en raison de la faillite de l'employeur ne constituaient pas des prestations de chômage. La subrogation dans les obligations de l'employeur ne participe pas, selon la Cour, de la nature des prestations de chômage, visées à l'article 4, paragraphe 1, sous g), du règlement n° 1408/71 .
44. Cette décision ne préjuge toutefois pas de la qualification de la prestation dans la présente affaire. L'affaire Mouthaan portait sur des droits nés directement d'un contrat de travail, étant entendu que la subrogation de l'organisme professionnel dans les obligations de l'employeur aurait dû être qualifiée de prestation de chômage pour ouvrir le champ d'application du règlement n° 1408/71. Or ce n'était pas le chômage du demandeur qui constituait l'élément déclencheur des prestations en cause, mais la faillite de l'employeur. La situation est en l'espèce fondamentalement différente.
45. Le droit originaire à l'entretien dont dispose l'enfant à l'encontre de ses parents est - même s'il convient de le rattacher au droit civil - un droit relevant du droit de la famille. Se borner à faire entrer ce droit dans la catégorie du droit civil constituerait une restriction bien trop formaliste qui ne tiendrait pas dûment compte de la signification qu'il revêt du point de vue du droit de la famille - et, partant, du caractère que présente l'avance en tant que paiement destiné à compenser des charges familiales et qui, quoique interne à la famille, n'en agit pas moins de façon classique. En conséquence, même si le droit à l'entretien doit être rattaché au droit civil, l'enfant qui en bénéficie n'en dispose pas moins, sur la base des dispositions de l'UVG, d'un droit propre contre l'État en cas de non-paiement de la créance alimentaire constatée par un titre. En conséquence de l'octroi de l'avance sur pension alimentaire, le droit originaire de l'enfant contre le débiteur défaillant est transféré par voie de subrogation légale à l'État qui peut faire valoir cette créance contre le débiteur d'aliments. Qualifier de prestation familiale la suppléance par l'État d'un droit relevant du droit de la famille apparaît conforme à la logique du système.
46. Il convient encore, à titre complémentaire, de mentionner les arrêts rendus par la Cour dans les affaires Hoever et Zachow ainsi que Kuusijärvi . La Cour y a qualifié l'allocation d'éducation allemande, d'une part, et l'allocation d'éducation suédoise, d'autre part, de prestations devant être assimilées aux prestations familiales au sens du règlement n° 1408/71. Il s'agit selon elle d'une prestation destinée à compenser les charges de famille . L'allocation d'éducation a en outre pour objet, a-t-elle indiqué, de permettre à l'un des parents de se consacrer à l'éducation d'un jeune enfant. Elle vise à rétribuer l'éducation dispensée à l'enfant, à compenser les autres frais de garde et d'éducation et, le cas échéant, à atténuer les désavantages financiers qu'implique la renonciation à un revenu d'activité à plein temps .
47. On ne saurait exclure que la prestation d'avance sur pension alimentaire vise elle aussi à garantir au parent exerçant la garde un certain espace de liberté pour l'éducation de l'enfant. De ce point de vue également, il paraît approprié de qualifier les avances sur pension alimentaire de prestations familiales.
48. Retenons donc qu'il convient de considérer les avances sur pension alimentaire comme des prestations familiales au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement n° 1408/71.
b) Le champ d'application personnel du règlement n° 1408/71
49. Le champ d'application personnel du règlement n° 1408/71 est fixé à l'article 2 dudit règlement. En son paragraphe 1, cet article dispose que le règlement s'applique aux travailleurs salariés ou non salariés qui sont ou ont été soumis à la législation de l'un ou de plusieurs États membres et qui sont des ressortissants de l'un des États membres ou bien des apatrides ou des réfugiés résidant sur le territoire d'un des États membres ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants.
50. La notion de «membre de la famille» est caractérisée à l'article 1er, sous f), i), comme visant toute personne définie ou admise comme membre de la famille ou désignée comme membre du ménage par la législation au titre de laquelle les prestations sont servies.
51. Dans son arrêt Kermaschek, la Cour a établi une distinction entre deux catégories de personnes visées à l'article 2 du règlement n° 1408/71. D'une part, les travailleurs et, d'autre part, les membres de leur famille et leurs survivants. «[T]andis que les personnes appartenant à la première catégorie peuvent revendiquer les droits à prestation envisagés par le règlement en tant que droits propres, celles appartenant à la seconde catégorie ne sauraient prétendre qu'aux droits dérivés, acquis en qualité de membre de la famille ou de survivant d'un travailleur, c'est-à-dire d'une personne appartenant à la première catégorie» .
52. Si l'on retenait cette distinction, l'enfant revendiquant le droit à bénéficier d'avances sur pension alimentaire au titre d'un droit propre n'entrerait guère dans le champ d'application personnel du règlement n° 1408/71.
53. La distinction établie par l'arrêt Kermaschek et reprise dans un premier temps par une jurisprudence constante a cependant, dans l'arrêt Cabanis-Issarte, été expressément limitée aux situations telles que celle qui était à la base de l'affaire Kermaschek . La distinction entre droits propres et droits dérivés peut «avoir pour conséquence de porter atteinte à l'exigence fondamentale de l'ordre juridique communautaire que constitue l'uniformité d'application de ses règles, en faisant dépendre leur applicabilité aux particuliers de la qualification de droit propre ou de droit dérivé donnée par la législation nationale applicable aux prestations en cause, au regard des particularités du régime interne de sécurité sociale» .
54. La Cour a en outre - ainsi qu'il a déjà été mentionné ci-dessus - jugé dans son arrêt Hoever et Zachow, en ce qui concerne le cas particulier des prestations familiales, que la distinction entre droits propres et droits dérivés n'était en principe pas applicable .
55. Pour que les enfants bénéficiaires de l'entretien entrent dans le champ d'application personnel du règlement n° 1408/71, il ne reste qu'à déterminer s'ils peuvent faire dériver leurs droits d'un de leurs parents.
56. Dans la présente affaire, la mère des enfants, avec lesquels elle vit sous le même toit, exerce une activité indépendante. En tant que travailleuse non salariée, relevant d'une branche de sécurité sociale au sens de l'article 4, elle entre dans le champ d'application personnel du règlement n° 1408/71, de même, par voie de conséquence, que ses enfants.
57. Peut-être conviendrait-il également de songer que le père, qui est débiteur de l'obligation d'entretien et exerce une activité professionnelle, fait naître la situation juridique des enfants. Il n'y a toutefois certainement pas lieu, dans la présente affaire, de déterminer si le père des enfants est assuré social et, si oui, contre quel risque. C'est à la juridiction nationale qu'il appartient d'opérer de telles constatations.
58. En conclusion des réflexions qui précèdent, il convient de considérer que les faits soumis à l'appréciation de la Cour relèvent, tant sur le plan matériel que personnel, du champ d'application du règlement n° 1408/71. Les enfants bénéficiaires de l'entretien peuvent donc faire valoir un droit à l'égalité de traitement sur la base de l'article 3 du règlement n° 1408/71.
VI - La seconde question
Observations présentées par les participants à la procédure
59. Le gouvernement autrichien précise en premier lieu que le rapport entre l'article 6 et l'article 52 du traité est ainsi interprété par la jurisprudence de la Cour que le second vise à mettre en oeuvre le principe de l'égalité de traitement dans le domaine des activités non salariées. Il en déduit que, pour ces activités, l'article 52 a primauté sur l'article 6.
60. Il constate ensuite que, en vertu de la jurisprudence de la Cour, l'article 52 du traité ne concerne pas seulement des dispositions qui se rapportent spécifiquement à l'exercice des activités professionnelles en cause, mais aussi celles relatives aux diverses facultés générales utiles à cet exercice, telles que l'accès aux logements sociaux et l'acquisition de biens immobiliers. Ce ne serait toutefois pas le cas de la réglementation considérée. Il estime qu'elle ne présente aucun rapport avec l'activité professionnelle. Enfin, relève-t-il, c'est l'enfant qui est titulaire du droit à l'entretien et non pas la personne exerçant la liberté d'établissement.
61. La Commission souligne que l'avance sur pension alimentaire constitue un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68 . En payant les avances, relève-t-elle, l'État prend en charge le risque que la pension alimentaire qui est due mais n'a pas été versée soit irrécouvrable. Il est selon elle sans importance que les parents des enfants demandeurs au principal exercent une activité indépendante tandis que, suivant son libellé, le règlement n° 1612/68 ne s'applique qu'aux travailleurs salariés. Les articles 48 du traité CE (devenu, après modification, article 39 CE) et 52 du traité garantiraient en effet, au sens de la jurisprudence, la même protection juridique contre la discrimination lors de l'octroi d'avantages sociaux, de sorte que la qualification des activités économiques concernées serait dénuée d'importance.
62. L'imposition d'une condition discriminatoire constitue une violation de l'article 52 du traité. Cette interdiction ne concerne pas uniquement, indique-t-elle, les règles spécifiques, relatives à l'exercice des activités professionnelles, mais également toute gêne aux activités non salariées des ressortissants des autres États membres qui consiste en un traitement différentiel des ressortissants des autres États membres par rapport aux nationaux, prévu par une disposition législative, réglementaire ou administrative d'un État membre ou résultant de l'application d'une telle disposition ou de pratiques administratives.
63. Elle en conclut qu'une réglementation nationale qui prévoit l'octroi d'avances sur pension alimentaire exclusivement aux enfants qui sont soit de nationalité autrichienne, soit apatrides, et qui exclut du droit à de telles prestations les enfants mineurs de parents allemands exerçant une activité non salariée en Autriche, viole les articles 6 et 52 du traité.
64. Le gouvernement suédois a exposé à l'audience que la réglementation autrichienne comportait indubitablement une discrimination à l'encontre d'un enfant qui bénéficie d'un droit à l'entretien et n'a pas la nationalité autrichienne. En revanche, l'existence d'une discrimination à l'encontre du parent ayant la garde de l'enfant n'apparaît pas selon lui avec la même évidence. Cependant, ajoute-t-il, le non-versement de la pension alimentaire par le parent tenu à l'obligation d'entretien affecte le parent ayant la garde de l'enfant, puisque celui-ci est tenu de suppléer le défaut de versement de la pension. La condition de nationalité toucherait en pratique les parents de nationalité étrangère, puisque leurs enfants auraient en règle générale une nationalité étrangère. Il s'agirait à cet égard d'un cas de discrimination indirecte.
65. S'agissant de la question de savoir si cette discrimination relève du champ d'application du traité, le gouvernement suédois renvoie à l'article 52 du traité CE, qui interdit les discriminations en raison de la nationalité. L'interdiction ne porte pas uniquement, rappelle-t-il, sur les règles relatives à l'exercice d'une activité professionnelle, mais concerne tous les obstacles à l'exercice d'une activité non salariée visant des ressortissants d'autres États membres et a pour effet d'empêcher que ceux-ci soient traités différemment des nationaux. La règle interdit de traiter inégalement les enfants de travailleurs non salariés qui sont à la charge de ceux-ci. Il s'agit là, précise-t-il, d'une conséquence de l'arrêt Meeusen . Il en déduit que la condition de nationalité viole la liberté d'établissement.
Appréciation
66. Par sa seconde question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si la condition de nationalité figurant à l'article 2, paragraphe 1, de l'UVG constitue une discrimination interdite en vertu de l'article 52 ou de l'article 6 du traité.
67. Il y a lieu de considérer que, comme l'a également relevé la Commission, la réglementation litigieuse relative aux avances sur pension alimentaire constitue un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68. Sur cette base, on peut estimer que, si le parent ayant la garde de l'enfant qui bénéficie du droit à l'entretien était travailleur salarié au sens de l'article 48, il pourrait tirer un droit à l'égalité de traitement de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68.
68. Que la prestation soit qualifiée de prestation familiale n'empêche pas de la considérer parallèlement comme un avantage social, puisque la jurisprudence actuelle admet qu'il est tout à fait possible, en matière de prestations sociales, d'envisager un ensemble commun d'éléments susceptible d'être regardé à la fois comme une prestation de sécurité sociale au sens du règlement n° 1408/71 et comme un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68, selon les circonstances concrètes de l'affaire considérée et de l'octroi de la prestation.
69. Cependant, qualifier l'avance sur pension alimentaire d'avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68 ne présente tout au plus qu'un intérêt hypothétique pour la solution de la présente affaire. Comme les parents des enfants qui bénéficient du droit à l'entretien exercent une profession non salariée, il n'est pas possible d'invoquer directement l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68. Une application des articles 52 et 6 du traité CE est en revanche - ainsi que l'a déjà suggéré la juridiction de renvoi - plus concevable, puisque la mère qui a la garde des enfants bénéficiant du droit à l'entretien exerce une activité indépendante.
70. Ainsi qu'il a déjà été exposé par les participants à la procédure et établi dans une jurisprudence constante, l'article 6 du traité n'a vocation à s'appliquer de manière autonome que dans des situations régies par le droit communautaire pour lesquelles le traité ne prévoit pas de règles spécifiques de non-discrimination . Comme l'article 52 vise essentiellement à mettre en oeuvre, dans le domaine des activités non salariées, le principe du traitement égal consacré à l'article 6, cette disposition a primauté dans la présente affaire. Toute réglementation nationale qui est incompatible avec ladite disposition l'est également avec l'article 6 du traité .
71. Quant au contenu et à l'objet de l'article 52, la Cour expose que:
«l'article 52 du traité assure le bénéfice du traitement national aux ressortissants d'un État membre désireux d'exercer une activité non salariée dans un autre État membre et interdit toute discrimination fondée sur la nationalité, faisant obstacle à l'accès ou à l'exercice d'une telle activité» .
72. Ainsi que la Cour l'a itérativement jugé, «ladite interdiction ne concerne pas uniquement les règles spécifiques, relatives à l'exercice des activités professionnelles, mais également ... toute gêne aux activités non salariées des ressortissants des autres États membres qui consiste en un traitement différentiel des ressortissants des autres États membres par rapport aux nationaux, prévu par une disposition législative, réglementaire ou administrative d'un État membre ou résultant de l'application d'une telle disposition ou de pratiques administratives» .
73. Comme l'a clairement exposé le gouvernement suédois, la discrimination directe subie par les enfants en raison de leur nationalité provoque une discrimination indirecte du parent qui en a la garde. En effet, les parents d'enfants de nationalité étrangère sont bien plus fréquemment des ressortissants d'autres États membres que les parents d'enfants autrichiens.
74. Le gouvernement autrichien a objecté que la réglementation relative aux avances sur pension alimentaire était sans rapport avec l'activité professionnelle des parents et qu'elle ne pouvait donc relever de l'article 52.
75. Il n'y a manifestement pas de rapport direct. Cependant, la charge financière supplémentaire qui incombe au parent ayant la garde des enfants en cas de non-versement de la pension par le parent tenu au devoir d'entretien peut avoir une incidence sur l'activité professionnelle non salariée qu'exerce le premier. Il lui faut en effet réunir les fonds manquants en les tirant d'une manière ou d'une autre de son activité professionnelle. Il peut soit subir une simple diminution des profits, soit être obligé d'effectuer certains prélèvements sur le patrimoine de l'entreprise, soit encore être amené à travailler plus. Même en cas de simple diminution des profits, ces fonds ne sont plus disponibles pour être éventuellement réinjectés dans l'exploitation, que ce soit pour l'acquisition de biens matériels ou pour la constitution de réserves ou encore pour couvrir des frais de personnel. Différents cas de figure sont envisageables.
76. On peut en tout cas considérer que l'exclusion de l'accès aux avances sur pension alimentaire est bien de nature à produire des effets négatifs sur l'activité professionnelle du parent auquel la garde des enfants a été confiée. La mère, qui, dans la présente affaire, a la garde des enfants, subit à cet égard une discrimination.
77. Comme il s'agit d'un cas de discrimination indirecte, il convient d'examiner si l'inégalité de traitement peut être justifiée. Des considérations purement économiques sont à cet égard insuffisantes. Le souci de l'État de limiter les dépenses publiques n'est donc pas de nature à justifier la discrimination. Interrogé sur d'éventuels motifs de justification, le représentant du gouvernement autrichien a déclaré à l'audience que le droit à la prestation litigieuse constituait une matière relevant du droit de la famille et n'ayant aucun rapport avec la liberté d'établissement. En outre, a-t-il ajouté, c'est à l'enfant que le droit est accordé et non au parent exerçant la liberté d'établissement.
78. Il convient également de rejeter ces arguments. On a déjà indiqué que la discrimination directe subie par l'enfant bénéficiant du droit à l'entretien entraîne une discrimination indirecte du parent qui en a la garde. Mais l'argument structurel ne convainc pas davantage, puisqu'on est en présence d'une mesure de soutien étatique qui - ainsi qu'on l'a déjà vu - peut avoir une incidence sur le parent auquel la garde a été confiée. Comme, de surcroît, aucun élément susceptible d'être admis en tant que motif impérieux d'intérêt général n'a été invoqué, il y a lieu de considérer qu'il s'agit d'une discrimination interdite en vertu de l'article 52 du traité.
79. Dans son arrêt Meeusen, la Cour a par ailleurs expressément jugé que:
«Le principe de l'égalité de traitement ainsi énoncé vise également à empêcher les discriminations opérées au détriment des descendants qui sont à la charge du travailleur non salarié» .
Pour cette raison également, il convient de considérer que la réglementation litigieuse relative aux avances sur pension alimentaire est contraire au droit communautaire dans la mesure où elle entraîne une discrimination directe des enfants bénéficiant du droit à l'entretien.
VII - Conclusion
80. Il résulte des considérations qui précèdent que les questions de la juridiction de renvoi appellent les réponses suivantes:
«1) L'article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, doit être interprété en ce sens qu'il englobe les avances sur pension alimentaire d'enfants mineurs de travailleurs non salariés versées au titre de l'österreichische Bundesgesetz über die Gewährung von Vorschüssen auf den Unterhalt von Kindern (loi fédérale autrichienne relative à l'octroi d'avances sur l'entretien d'enfants), de sorte que l'article 3 du règlement n° 1408/71, qui renferme le principe de l'égalité de traitement, a vocation à s'appliquer dans un tel cas.
À titre subsidiaire:
2) L'article 52 du traité CE (devenu, après modification, article 43 CE) et l'article 6, premier alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 12, premier alinéa, CE) doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une situation dans laquelle des enfants mineurs, qui, de même que leurs parents, lesquels exercent une activité non salariée en Autriche, sont de nationalité allemande, tout en ayant leur résidence habituelle en Autriche, et qui sollicitent l'octroi d'une avance sur pension alimentaire au titre de l'österreichische Unterhaltsvorschussgesetz sont discriminés en tant que membres de la famille par le fait que l'octroi d'une telle avance leur est interdit au motif qu'ils sont de nationalité allemande.»