62010CC0058_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Die vorliegende Rechtssache, in der ganze elf Verfahren verbunden worden sind, gibt dem Gerichtshof erneut Gelegenheit, zum Problem der genetisch veränderten Organismen (im Folgenden auch: GVO) Stellung zu nehmen. Das grundlegende rechtliche Problem, das es zu lösen gilt, ist in seinem Kern relativ begrenzt: Es geht darum, im Hinblick auf derartige Erzeugnisse, die in der Vergangenheit aufgrund einer bestimmten Regelung zugelassen wurden, deren Zulassung jedoch aufgrund einer neueren Regelung erneuert und geregelt werden muss, festzustellen, ob für den Erlass eventueller Sofortmaßnahmen in der Übergangszeit zwischen der alten und der neuen Zulassung die Vorschriften der ersten oder der zweiten Regelung oder die in der Zwischenzeit geltenden Bestimmungen anzuwenden sind.
2. Bei dem streitigen Erzeugnis handelt es sich um eine Maissorte, die im Gebiet der Union als Futtermittel verwendet wird, nämlich die von der Firma Monsanto entwickelte Maissorte MON810, die dank einer genetischen Veränderung gegen bestimmte Insekten besonders resistent ist.
I – Rechtlicher Rahmen
3. Der für die vorliegende Rechtssache relevante rechtliche Rahmen besteht in drei Gruppen von Rechtsquellen: Es sind dies erstens die Bestimmungen über die „absichtliche Freisetzung in die Umwelt“, d. h. hauptsächlich über den Anbau und den Verkauf von genetisch veränderten Organismen, die in der Richtlinie 90/220 enthalten waren und nunmehr Gegenstand der Richtlinie 2001/18 sind, zweitens die Bestimmungen über die Lebensmittelsicherheit, genauer die Verordnung Nr. 178/2002, und drittens die Verordnung Nr. 1829/2003, um deren Auslegung es in der dem Gerichtshof zur Entscheidung vorgelegten Rechtssache hauptsächlich geht und mit der der Gesetzgeber die Bestimmungen über die GVO so weit wie möglich vereinheitlichen wollte. Diese Verordnung trat teilweise an die Stelle der vorher anwendbaren Bestimmungen und besteht teilweise neben diesen fort.
A – Die Richtlinie 90/220/EWG
4. Mit der Richtlinie 90/220(2) wurde erstmalig eine einheitliche Gemeinschaftsregelung für die Zulassung der Freisetzung von genetisch veränderten Organismen erlassen. Diese stützte sich allgemein auf die Erteilung einer Zulassung durch einen Mitgliedstaat unter der Voraussetzung, dass die anderen Mitgliedstaaten nicht innerhalb einer bestimmten Frist Einwände dagegen erhoben. Bei Meinungsverschiedenheiten entschied die Kommission. Die von einem Mitgliedstaat erteilte Zulassung war auf jeden Fall in der gesamten Gemeinschaft gültig.
5. Wie die Prüfung des Sachverhalts der vorliegenden Rechtssache zeigen wird, wurde das Erzeugnis MON810 ursprünglich aufgrund dieser Richtlinie zugelassen.
B – Die Richtlinie 2001/18/EG
6. Die Richtlinie 90/220 wurde durch die Richtlinie 2001/18(3) (im Folgenden auch: Richtlinie) aufgehoben und ersetzt. Die Regelung der Genehmigung der Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt entspricht abgesehen von einigen Änderungen weitgehend derjenigen der vorhergehenden Richtlinie. So wurde die Zustimmung grundsätzlich (auf höchstens zehn Jahre) befristet, und für die Erneuerung der zuvor nach der Richtlinie 90/220 erteilten Zustimmungen wurde ein vereinfachtes Verfahren vorgesehen.
7. Art. 12 der Richtlinie 2001/18 bestimmt u. a.:
„(1) Die Artikel 13 bis 24 gelten nicht für GVO als Produkte oder in Produkten, die nach Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zugelassen sind, die eine gemäß den Grundsätzen des Anhangs II und auf der Grundlage der Informationen nach Anhang III durchzuführende spezielle Umweltverträglichkeitsprüfung vorsehen, unbeschadet zusätzlicher Anforderungen gemäß den genannten Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, sowie Anforderungen an das Risikomanagement, die Kennzeichnung, die etwaige Überwachung, die Unterrichtung der Öffentlichkeit und die Schutzklausel, die den Anforderungen dieser Richtlinie zumindest gleichwertig sind.
…“
8. Art. 17 der Richtlinie 2001/18 sieht unter der Überschrift „Erneuerung der Zustimmung“ für bereits gemäß der Richtlinie 90/220 zugelassene GVO ein besonderes vereinfachtes Erneuerungsverfahren vor. Die Erneuerung musste bis zum 17. Oktober 2006 erfolgen.
9. Art. 22 der Richtlinie 2001/18, in den ein schon in der Richtlinie 90/220 enthaltener wesentlicher Grundsatz übernommen wurde, bestimmt: „Unbeschadet des Artikels 23 dürfen die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von GVO als Produkte oder in Produkten, die den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen, nicht verbieten, einschränken oder behindern.“
10. Art. 23 („Schutzklausel“) bestimmt:
„(1) Hat ein Mitgliedstaat aufgrund neuer oder zusätzlicher Informationen, die er seit dem Tag der Zustimmung erhalten hat und die Auswirkungen auf die Umweltverträglichkeitsprüfung haben, oder aufgrund einer Neubewertung der vorliegenden Informationen auf der Grundlage neuer oder zusätzlicher wissenschaftlicher Erkenntnisse berechtigten Grund zu der Annahme, dass ein GVO als Produkt oder in einem Produkt, der nach dieser Richtlinie vorschriftsmäßig angemeldet wurde und für den eine schriftliche Zustimmung erteilt worden ist, eine Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstellt, so kann er den Einsatz und/oder Verkauf dieses GVO als Produkt oder in einem Produkt in seinem Hoheitsgebiet vorübergehend einschränken oder verbieten.
…
Der Mitgliedstaat unterrichtet unter Angabe von Gründen … unverzüglich die Kommission und die übrigen Mitgliedstaaten über die gemäß diesem Artikel ergriffenen Maßnahmen …
(2) Innerhalb von 60 Tagen nach Eingang der von dem Mitgliedstaat übermittelten Informationen ergeht nach dem in Artikel 30 Absatz 2 genannten Regelungsverfahren eine Entscheidung über die von dem Mitgliedstaat getroffene Maßnahme.“
C – Die Verordnung (EG) Nr. 1829/2003
11. Durch die Verordnung Nr. 1829/2003(4) (im Folgenden auch: Verordnung) wurde, auch wenn ihr Titel nahelegt, dass sie sich nur auf die Verwendung von GVO als Lebens- oder Futtermittel bezieht, in Wirklichkeit eine umfassende Regelung eingeführt, die es den Unternehmern, die dies wünschen, ermöglicht, eine einzige Zulassung für den Anbau und die Verwendungen eines GVO als Lebensmittel zu erhalten. Nach dieser Regelung wird die Zustimmung nicht von einem einzelnen Mitgliedstaat, sondern in einem Verfahren erteilt, das im Wesentlichen auf der Ebene der Union durchgeführt wird.
12. Art. 17 der Verordnung, der die Beantragung der Zulassung von GVO regelt, bestimmt:
„…
(5) Im Falle von GVO oder Futtermitteln, die GVO enthalten oder aus solchen bestehen, ist dem Antrag außerdem Folgendes beizufügen:
a) die vollständigen technischen Unterlagen, aus denen die nach den Anhängen III und IV der Richtlinie 2001/18/EG erforderlichen Informationen hervorgehen, sowie Angaben und Schlussfolgerungen zu der gemäß den in Anhang II der Richtlinie 2001/18/EG genannten Grundsätzen durchgeführten Risikobewertung oder – sofern das Inverkehrbringen des GVO gemäß Teil C der Richtlinie 2001/18/EG zugelassen wurde – eine Kopie der Entscheidung über die Zulassung;
…“
13. Art. 20 der Verordnung Nr. 1829/2003 betrifft die Situation bereits aufgrund anderer Bestimmungen zugelassener GVO. Er bestimmt namentlich in Abs. 1: „… Erzeugnisse, die unter diesen Abschnitt fallen und die vor dem Geltungsbeginn dieser Verordnung rechtmäßig in der Gemeinschaft in Verkehr gebracht wurden, [können] unter folgenden Voraussetzungen weiterhin in Verkehr gebracht, verwendet und verarbeitet werden: Bei Erzeugnissen, die gemäß der Richtlinie 90/220/EWG oder der Richtlinie 2001/18/EG zugelassen wurden, einschließlich für die Verwendung als Futtermittel … melden die für das Inverkehrbringen der betreffenden Erzeugnisse verantwortlichen Unternehmer der Kommission innerhalb von sechs Monaten nach dem Geltungsbeginn dieser Verordnung das Datum, an dem die Erzeugnisse erstmals in der Gemeinschaft in Verkehr gebracht wurden.“
14. In Art. 20 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1829/2003 heißt es: „Der Meldung gemäß Absatz 1 sind die in Artikel 5 Absatz 3 und gegebenenfalls Absatz 5 genannten Unterlagen beizufügen; die Kommission leitet diese Unterlagen an die Behörde und die Mitgliedstaaten weiter.“
15. Nach Art. 20 Abs. 4 muss für die bereits nach den Richtlinien 90/220/EWG und 2001/18/EG zugelassenen Erzeugnisse „[i]nnerhalb von neun Jahren nach dem Datum, an dem die Erzeugnisse … erstmals in Verkehr gebracht wurden, jedoch auf keinen Fall eher als drei Jahre nach dem Geltungsbeginn dieser Verordnung“ ein Antrag auf Erneuerung gestellt werden.
16. Auch die Verordnung Nr. 1829/2003 enthält eine Bestimmung über die Möglichkeit, bei Risiken für die Gesundheit oder die Umwelt Sofortmaßnahmen zu treffen, und zwar in Art. 34. Im Einklang mit der Natur der Verordnung, die die Erteilung der Zulassungen von GVO zentralisiert hat, wird die Befugnis zum Erlass von Sofortmaßnahmen grundsätzlich der Kommission übertragen. Art. 34 lautet: „Ist davon auszugehen, dass ein nach dieser Verordnung zugelassenes oder mit ihr in Einklang stehendes Erzeugnis wahrscheinlich ein ernstes Risiko für die Gesundheit von Mensch oder Tier oder die Umwelt darstellt, oder sollte es sich im Lichte einer von der Behörde gemäß Artikel 10 oder Artikel 22 abgegebenen Stellungnahme als notwendig erweisen, eine Zulassung dringend zu ändern oder auszusetzen, so werden Maßnahmen nach den Verfahren der Artikel 53 und 54 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 getroffen.“
D – Die Verordnung (EG) Nr. 178/2002
17. Die für die vorliegende Rechtssache relevanten Bestimmungen der Verordnung Nr. 178/2002(5) sind die in Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 genannten Art. 53 und 54.
18. Der mit „Sofortmaßnahmen in Bezug auf Lebensmittel und Futtermittel mit Ursprung in der Gemeinschaft oder auf aus Drittländern eingeführte Lebensmittel und Futtermittel“ überschriebene Art. 53 nennt die Maßnahmen, die getroffen werden können, um notfalls den freien Verkehr mit Lebens- oder Futtermitteln, die möglicherweise Risiken darstellen, zu verhindern oder einzuschränken. Hinsichtlich der Zuständigkeit und der Voraussetzungen für den Erlass der Maßnahmen wird bestimmt:
„(1) Ist davon auszugehen, dass ein Lebensmittel oder Futtermittel mit Ursprung in der Gemeinschaft oder ein aus einem Drittland eingeführtes Lebensmittel oder Futtermittel wahrscheinlich ein ernstes Risiko für die Gesundheit von Mensch oder Tier oder für die Umwelt darstellt und dass diesem Risiko durch Maßnahmen des betreffenden Mitgliedstaats oder der betreffenden Mitgliedstaaten nicht auf zufrieden stellende Weise begegnet werden kann, so trifft die Kommission nach dem in Artikel 58 Absatz 2 genannten Verfahren von sich aus oder auf Verlangen eines Mitgliedstaats unverzüglich eine oder mehrere der folgenden Maßnahmen, je nachdem, wie ernst die Situation ist …“
19. Art. 54 sieht auf der Grundlage des Vorhergehenden ein Verfahren vor, das es den Mitgliedstaaten ermöglicht, im Fall des Untätigbleibens der Kommission die Initiative zu ergreifen. Dort heißt es:
„(1) Setzt ein Mitgliedstaat die Kommission offiziell von der Notwendigkeit in Kenntnis, Sofortmaßnahmen zu ergreifen, und hat die Kommission nicht gemäß Artikel 53 gehandelt, so kann der Mitgliedstaat vorläufige Schutzmaßnahmen ergreifen. In diesem Fall unterrichtet er die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission unverzüglich.
…
(3) Der Mitgliedstaat darf seine vorläufigen nationalen Schutzmaßnahmen so lange beibehalten, bis die Gemeinschaftsmaßnahmen erlassen sind.“
II – Sachverhalt, nationales Verfahren und Vorlagefragen
20. Der genetisch veränderte Mais MON810 wurde erstmals 1998 aufgrund der Richtlinie 90/220 im Gebiet der Gemeinschaft zugelassen. Die Meldung über das Inverkehrbringen wurde den französischen Behörden übermittelt, die sie mit einer befürwortenden Stellungnahme an die Kommission weiterleiteten. Die Kommission erteilte ihre Zustimmung durch Entscheidung vom 22. April 1998(6), und Frankreich erteilte seine Zulassung durch Ministerialerlass vom 3. August 1998(7) .
21. Die Firma Monsanto, die Inhaberin der Zustimmung, hat nicht die Erneuerung der Zustimmung nach der Richtlinie 2001/18 beantragt, sondern MON810 fristgemäß als existierendes Erzeugnis im Sinne des Art. 20 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1829/2003 gemeldet. Sodann beantragte sie im Jahr 2007 die Erneuerung der Zulassung gemäß Art. 20 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1829/2003. Nach Art. 23 Abs. 4 dieser Verordnung gilt die bestehende Zulassung während des Erneuerungsverfahrens weiter.
22. Durch Ministerialerlass vom 5. Dezember 2007(8) wurden die Abgabe und die Verwendung von Saatgut der Maislinie MON810 im Gebiet der Französischen Republik verboten. Der Erlass enthielt einen Hinweis auf eine seinerzeit durchgeführte Untersuchung der Wirkungen von MON810 auf die Umwelt und die Gesundheit, aber keine Angabe der Vorschriften des Unionsrechts, auf die er gestützt wurde. Die Kommission behauptet, dass ihr dieser Erlass zu keiner Zeit bekannt gegeben worden sei.
23. In der Folgezeit, am 7. Februar 2008, erging ein neuer Ministerialerlass(9), der allerdings wenige Tage später durch einen weiteren Ministerialerlass vom 13. Februar geändert wurde(10), durch den der Anbau von MON810 unter Bezugnahme auf die von dem kurz zuvor gegründeten Comité de Préfiguration de la Haute Autorité sur les organismes génétiquement modifiés (Ausschuss zur Vorbereitung der Einrichtung einer Hohen Behörde für genetisch veränderte Organismen) geäußerten Zweifel allgemein verboten wurde. In der Begründung dieses Erlasses wird allgemein sowohl auf die Richtlinie 2001/18 als auch auf die Verordnung Nr. 1829/2003 verwiesen; die einzige Vorschrift des Unionsrechts, die ausdrücklich genannt wird, ist Art. 23 der Richtlinie.
24. Der in der vorigen Nummer genannte Ministerialerlass wurde der Kommission nach deren Vorbringen zweimal gemeldet: ein erstes Mal am 11. Februa r 2008 als Maßnahme gemäß Art. 23 der Richtlinie und am folgenden Tag, dem 12. Februar 2008, dagegen als Maßnahme gemäß Art. 34 der Verordnung.
25. Das von den französischen Behörden verhängte Anbauverbot für MON810 wurde mit mehreren Klagen beim Conseil d’État angefochten. Dieser hat die Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Vorabentscheidungsfragen(11) vorgelegt:
1. Ist ein als Futtermittel verwendeter genetisch veränderter Organismus, der vor der Bekanntmachung der Verordnung Nr. 1829/2003 in den Verkehr gebracht und dessen Zulassung gemäß Art. 20 dieser Verordnung aufrechterhalten wurde, bis zur Entscheidung über den nach dieser Verordnung zu stellenden Antrag auf Erneuerung der Zulassung als eines der in Art. 12 der Richtlinie 2001/18 aufgeführten Erzeugnisse anzusehen, sodass er im Hinblick auf Sofortmaßnahmen, die nach Erteilung der Zulassung für das Inverkehrbringen getroffen werden können, ausschließlich unter Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 fällt, oder können solche Maßnahmen von einem Mitgliedstaat nach Art. 23 der Richtlinie und den entsprechenden nationalen Umsetzungsvorschriften ergriffen werden?
2. Für den Fall, dass Sofortmaßnahmen nur aufgrund des Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 ergriffen werden können: Können die Behörden eines Mitgliedstaats zur Beherrschung des in Art. 53 der Verordnung Nr. 178/2002 bezeichneten Risikos eine Maßnahme wie die, die in dem angefochtenen Erlass vom 5. Dezember 2007 in der geänderten Fassung getroffen wurde, oder auch vorläufige Schutzmaßnahmen, zu deren Erlass ein Mitgliedstaat nach Art. 54 der Verordnung berechtigt ist, ergreifen und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen?
3. Für den Fall, dass die Behörden eines Mitgliedstaats nach Art. 23 der Richtlinie 2001/18, der Sofortmaßnahmen wie ein vorübergehendes Verbot des Einsatzes des Produkts davon abhängig macht, dass der Mitgliedstaat „berechtigten Grund zu der Annahme [hat], dass ein GVO … eine Gefahr für die … Umwelt darstellt“, oder nach Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003, der eine solche Maßnahme davon abhängig macht, dass das Erzeugnis „wahrscheinlich ein ernstes Risiko für … die Umwelt darstellt“, oder aufgrund beider Rechtsgrundlagen eingreifen können: Welche Anforderungen stellen diese Bestimmungen insbesondere unter Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips an die Ermittlung des Risikos, die Bewertung seiner Wahrscheinlichkeit und die Beurteilung der Art seiner Folgen?
III – Zur ersten Vorlagefrage
26. Mit der ersten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, welche Rechtsvorschriften auf ein Erzeugnis anzuwenden sind, das aufgrund der Richtlinie 90/220 zugelassen und sodann als existierendes Erzeugnis nach der Verordnung Nr. 1829/2003 gemeldet wurde, wenn in der Folgezeit auch ein Antrag auf Erneuerung der Zulassung nach dieser Verordnung gestellt wurde.
27. Im Einzelnen ist zu klären, ob in einem Fall wie dem vorliegenden die Befugnis zum Erlass von im Notfall zu treffenden Sofortmaßnahmen in erster Linie gemäß der Regelung des Art. 23 der Richtlinie den Staaten oder gemäß Art. 34 der Verordnung der Kommission zukommt.
28. Zweckmäßigerweise ist darauf hinzuweisen, dass dieses Problem nur die „Übergangsphase“ betrifft, in der die Zulassung für das Erzeugnis noch nicht erneuert wurde. Es kann wohl nicht ernsthaft bezweifelt werden – wenngleich die Frage nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist –, dass nach der Erneuerung der Zulassung aufgrund der Verordnung Nr. 1829/2003 ausschließlich deren Bestimmungen anwendbar sind und Sofortmaßnahmen dann nur noch gemäß Art. 34 dieser Verordnung erlassen werden können.
29. Nach Auffassung der französischen Regierung, die im Wesentlichen von der österreichischen Regierung, der griechischen Regierung und der polnischen Regierung geteilt wird, bleibt Art. 23 der Richtlinie 2001/18 in einem Fall wie dem hier vorliegenden anwendbar, so dass ein Staat unter Berufung auf diese Bestimmung direkt Sofortmaßnahmen ergreifen kann. Nach Meinung der Kommission (sowie der Firma Monsanto und der anderen an der gegenteiligen Lösung interessierten Klägerinnen des Ausgangsverfahrens) führt dagegen die Meldung des MON810 als „existierendes Erzeugnis“ nach der Verordnung im Gegenteil dazu, dass Art. 23 der Richtlinie insbesondere wegen der in ihrem Art. 12 getroffenen Regelung nicht mehr anwendbar ist.
30. Rechtlich gesehen ist die Kernfrage dieses Rechtsstreits meines Erachtens die Bestimmung des Geltungsbereichs von Art. 12 der Richtlinie 2001/18. Wie sich aus der Wiedergabe des rechtlichen Rahmens ergibt, schließt dieser Artikel die Anwendung bestimmter Vorschriften der Richtlinie, u. a. des die Sofortmaßnahmen betreffenden Art. 23, auf genetisch veränderte Organismen aus, „die nach Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zugelassen sind, die eine gemäß den Grundsätzen des Anhangs II und auf der Grundlage der Informationen nach Anhang III durchzuführende spezielle Umweltverträglichkeitsprüfung vorsehen … sowie Anforderungen an das Risikomanagement, die Kennzeichnung, die etwaige Überwachung, die Unterrichtung der Öffentlichkeit und die Schutzklausel, die den Anforderungen dieser Richtlinie zumindest gleichwertig sind“.
31. Art. 23 der Richtlinie 2001/18 ist also aufgrund des Art. 12 nicht auf GVO anwendbar, die bestimmte Voraussetzungen erfüllen: 1. Es muss sich um GVO handeln, „die nach Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zugelassen sind“ (natürlich nach anderen als der Richtlinie selbst); 2. diese Rechtsvorschriften müssen eine Umweltverträglichkeitsprüfung von der gleichen Art vorsehen wie die Richtlinie; 3. diese Rechtsvorschriften müssen Anforderungen an die Kennzeichnung, die Unterrichtung der Öffentlichkeit usw. enthalten, die den Anforderungen der Richtlinie zumindest gleichwertig sind.
32. Somit ist zu prüfen, ob ein GVO, der aufgrund der Richtlinie 90/220 zugelassen und nach der Verordnung Nr. 1829/2003 gemeldet wurde, diese Voraussetzungen erfüllt.
33. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass Art. 12 der Richtlinie 2001/18 natürlich nicht ausdrücklich auf die Verordnung Nr. 1829/2003 Bezug nehmen konnte, die zwei Jahre nach der Richtlinie erlassen wurde.
34. Was genauer die in Art. 12 der Richtlinie 2001/18 enthaltenen Anforderungen betrifft, könnte man meinen, dass der Mais MON810 eindeutig aufgrund von Anforderungen zugelassen wurde, die den in der Richtlinie vorgesehenen zumindest gleichwertig sind, denn er wurde aufgrund der Richtlinie selbst
(oder genauer aufgrund der Richtlinie 90/220, die durch die Richtlinie 2001/18 konsolidiert und ersetzt wurde(12) ) zugelassen. Was ihn allerdings kennzeichnet, ist der Umstand, dass Monsanto, die sich entschieden hat, ihn aufgrund der Verordnung Nr. 1829/2003 und nicht aufgrund der Richtlinie 2001/18 zu melden, die Anwendung einer ausschließlich auf die Verordnung Nr. 1829/2003 gestützten rechtlichen Regelung auf dieses Erzeugnis anstrebte, um von der Vereinfachung zu profitieren, die sich aus dem System der „einzigen Zulassung“ für den Anbau und das Inverkehrbringen ergibt. Wäre MON810 als „existierendes Erzeugnis“ auch (oder nur) nach Art. 17 der Richtlinie 2001/18 gemeldet worden, so bestünde kein Zweifel an der Anwendbarkeit des Art. 23 dieser Richtlinie.
35. Deshalb ist zu prüfen, ob im konkreten Fall die in der Verordnung Nr. 1829/2003 aufgestellten Voraussetzungen für das Inverkehrbringen und/oder den Anbau den in der Richtlinie 2001/18 enthaltenen Anforderungen zumindest gleichwertig sind.
36. Der Umstand, dass das Erzeugnis der ersten in Art. 12 der Richtlinie 2001/18 aufgestellten Voraussetzung zufolge nach einer Rechtsvorschrift der Gemeinschaft (einer anderen als der Richtlinie selbst) zugelassen sein muss, rechtfertigt meines Erachtens nicht den Ausschluss der Anwendbarkeit des Art. 12 der Richtlinie auf ein Erzeugnis, das nur nach der Verordnung Nr. 1829/2003 „gemeldet“ wurde. Denn mit Sicherheit könnte das Erzeugnis MON810 ohne die Meldung nach der Verordnung im Gebiet der Union gar nicht mehr angebaut oder in Verkehr gebracht werden: Unter dem Gesichtspunkt der praktischen Wirksamkeit ist es also die Meldung nach der Verordnung, durch die der Anbau und das Inverkehrbringen des Erzeugnisses im Gebiet der Union zugelassen werden. Entscheidend sind im Übrigen die Bedingungen, die den Anbau und/oder das Inverkehrbringen legitimieren, ungeachtet der formalen Bezeichnung des Rechtsakts, der sie gestattet („Meldung“ oder „Zulassung“).
37. Insoweit ergibt sich aus Art. 20 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 17 Abs. 5(13) der Verordnung Nr. 1829/2003 eindeutig, dass bei der Meldung eines existierenden Erzeugnisses nach der Verordnung alle notwendigen Informationen nach den Anhängen II, III und IV der Richtlinie 2001/18 erteilt werden müssen.
38. Folglich kann ein Erzeugnis wie MON810, das schon nach der Richtlinie 90/220 zugelassen war, nur dann nach der Verordnung Nr. 1829/2003 weiterhin in den Verkehr gebracht werden, wenn eine Meldung erstattet wurde, der alle für die Erteilung einer Zulassung nach der Richtlinie erforderlichen Unterlagen beigefügt waren.
39. Auch die übrigen Voraussetzungen des Art. 12 der Richtlinie 2001/18 werden offensichtlich von der Verordnung Nr. 1829/2003 erfüllt. Dies gilt namentlich für Art. 29 betreffend den Zugang der Öffentlichkeit zu den Informationen, die Art. 12 bis 14 und 24 bis 26 betreffend die Kennzeichnung sowie eindeutig Art. 34 betreffend Sofortmaßnahmen. Hinzuweisen ist auch auf den 33. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1829/2003, wonach bei der Umweltverträglichkeitsprüfung nach der Verordnung „die Anforderungen der Richtlinie 2001/18/EG eingehalten … werden [müssen]“. Im neunten Erwägungsgrund heißt es allgemeiner, dass „für die neuen Zulassungsverfahren … die neuen Grundsätze gelten [sollten], die mit der Richtlinie 2001/18/EG eingeführt worden sind“.
40. Im Übrigen besteht kein Zweifel, dass die Verordnung Nr. 1829/2003 nach der Absicht des Gesetzgebers vollkommen an die Stelle der Regelung der Richtlinie 2001/18 treten kann, wenn der Eigentümer des Erzeugnisses dies wünscht.(14) Die praktische Wirksamkeit der Verordnung wird allerdings in Frage gestellt, wenn die Auslegung dazu führen würde, dass die Bestimmungen der Richtlinie weiterhin auch auf solche Erzeugnisse anwendbar sind, die rechtlich gesehen ausschließlich unter die Verordnung fallen.
41. Allerdings wäre es auch dann, wenn Art. 12 der Richtlinie 2001/18 auf ein nach der Verordnung Nr. 1829/2003 gemeldetes Erzeugnis wie MON810 nicht anwendbar wäre, recht zweifelhaft, ob in einem Fall wie dem hier vorliegenden auf die Schutzklausel des Art. 23 der Richtlinie zurückgegriffen werden kann, denn MON810 ist niemals nach der Richtlinie 2001/18 zugelassen worden, und die aufgrund der vorhergehenden Richtlinie erteilte Zulassung konnte ihre Wirkungen nur deshalb weiterhin entfalten, weil sie nach der Verordnung Nr. 1829/2003 gemeldet wurde.
Es erscheint deshalb zweifelhaft, dass eine Bestimmung (Art. 23), die in einer Richtlinie aus dem Jahr 2001 enthalten ist, eine Verordnung von 2003, genauer ihren Art. 34, in dem keine derartige Ausnahme vorgesehen ist, inhaltlich ändern kann.
42. Ein Punkt muss unbedingt ganz deutlich gemacht werden: Die Alternative zwischen Art. 23 der Richtlinie 2001/18 und Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 als Rechtsgrundlage für den Erlass von Sofortmaßnahmen ist nicht die zwischen einem „stärkeren“ Schutz (aufgrund der Richtlinie) und einem „schwächeren“ Schutz (aufgrund der Verordnung). Trotz der etwas verschiedenen Formulierung der beiden Bestimmungen, auf die ich bei der Prüfung der dritten Vorlagefrage eingehen werde, ist der einzige wesentliche Unterschied das Subjekt, das der Bestimmung zufolge die Maßnahme zu erlassen hat: im Fall der Richtlinie ein Mitgliedstaat und im Fall der Verordnung die Kommission. Es ist jedoch völlig undenkbar, dass die Kommission – die, wie erinnerlich, zur Zeit der Meldung des Erzeugnisses die maßgeblichen Unterlagen erhalten hat – geringere Garantien gewährt als ein Mitgliedstaat. Da der Hauptzweck der die GVO betreffenden Regelung der Union darin besteht, den freien Warenverkehr mit dem Schutz der Gesundheit in Einklang zu bringen(15), ist die Entscheidung, die Befugnis zum Erlass von Sofortmaßnahmen der Kommission zu übertragen, ohne jeden Zweifel sachgerecht.
43. Ebenso liegt der Hinweis auf das Vorsichtsprinzip im Rahmen der Erörterung der ersten Vorlagefrage völlig neben der Sache: Dieses Prinzip ist, wie wir bei der Prüfung der dritten Frage sehen werden, von Bedeutung für die Feststellung, ob und inwieweit
eine Sofortmaßnahme erlassen werden kann, spielt aber keine Rolle für die Beantwortung der Frage, wer
für ihren Erlass zuständig ist.
44. Von den Ausführungen in den vorhergehenden Nummern ausgehend bin ich der Auffassung, dass Art. 23 der Richtlinie 2001/18 in der vorliegenden Rechtssache nicht anwendbar ist, und zwar sowohl, weil seine Anwendung durch Art. 12 der Richtlinie selbst ausgeschlossen wird, als auch allgemeiner, weil MON810 zu keiner Zeit gemäß der Richtlinie 2001/18 angemeldet worden ist.
45. Die erste Vorlagefrage ist deshalb meines Erachtens dahin zu beantworten, dass im Hinblick auf einen genetisch veränderten Organismus, der nach der Richtlinie 90/220 zugelassen und als existierendes Erzeugnis gemäß der Verordnung Nr. 1829/2003 gemeldet wurde und für den das Verfahren der Erneuerung der Zulassung noch anhängig ist, eventuelle Sofortmaßnahmen nur aufgrund dieser Verordnung, genauer ihres Art. 34, getroffen werden können.
IV – Zur zweiten Vorlagefrage
46. Mit der zweiten Vorlagefrage wird der Gerichtshof ersucht, zu entscheiden, ob, wenn – meinem Entscheidungsvorschlag entsprechend – nur die in Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 vorgesehenen Sofortmaßnahmen ergriffen werden können, ein Mitgliedstaat gleichwohl einseitige Maßnahmen erlassen kann, wie die Französische Republik dies hier getan hat.
47. Auf den ersten Blick erscheint die Beantwortung dieser Frage einfach. Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 nimmt für den Erlass von Sofortmaßnahmen auf die Art. 53 und 54 der Verordnung Nr. 178/2002 Bezug, nach denen in erster Linie die Kommission tätig werden muss (Art. 53) und ein Mitgliedstaat nur subsidiär im Fall der Untätigkeit der Kommission eingreifen darf (Art. 54). Somit scheint bei einer ersten Prüfung klar, dass ein Staat keine einseitigen Sofortmaßnahmen ergreifen kann, ohne vorher die Kommission nach Art. 53 der Verordnung Nr. 178/2002 informiert und zum Tätigwerden aufgefordert zu haben.
48. Auf diese Überlegungen haben insbesondere die Kommission und Monsanto ihre Auffassung gestützt, dass die französische Regierung nach geltendem Unionsrecht MON810 nicht einseitig verbieten durfte, ohne zuerst die Kommission zum Eingreifen aufzufordern.
49. Es besteht jedoch eine Schwierigkeit, auf die die übrigen Verfahrensbeteiligten, die in der vorliegenden Rechtssache Erklärungen eingereicht haben, hingewiesen haben: Diese beruht auf der Formulierung des Art. 53 der Verordnung Nr. 178/2002. Denn wie wir bereits gesehen haben, schreibt dieser vor, dass die Kommission die geeigneten Maßnahmen ergreift, wenn dem Problem „durch Maßnahmen des betreffenden Mitgliedstaats oder der betreffenden Mitgliedstaaten nicht auf zufrieden stellende Weise begegnet werden kann“. Anders ausgedrückt verleiht diese Bestimmung nach dem klassischen Subsidiaritätsprinzip den Mitgliedstaaten für den Erlass von Sofortmaßnahmen eine vorrangige
Rolle vor der Kommission.
50. Dies gilt jedoch nicht für die GVO: Die Prüfung der anwendbaren Bestimmungen bestätigt vielmehr die Regel, dass die Befugnis zum Erlass von diese Organismen betreffenden Sofortmaßnahmen nach Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 in Verbindung mit den Art. 53 und 54 der Verordnung Nr. 178/2002 in erster Linie nicht den Mitgliedstaaten, sondern der Kommission zukommt.
51. Die in Art. 53 der Verordnung Nr. 178/2002 enthaltene Subsidiaritätsklausel, die die Befugnis der Kommission zum Einschreiten auf die Fälle beschränkt, in denen die staatlichen Behörden nicht auf zufriedenstellende Weise tätig werden können, bildet nämlich eine Voraussetzung für die Anwendbarkeit des Art. 53 im Zusammenhang mit der Verordnung, zu der er gehört.
Die Verordnung Nr. 178/2002 hat, wie erinnerlich, einen sehr weiten Geltungsumfang: Sie betrifft Lebensmittel und Futtermittel allgemein und nicht speziell die GVO. Die in Art. 53 genannten Voraussetzungen für die Anwendung dieser Bestimmungen gelten allgemein für alle Fälle, in denen Notfallmaßnahmen im Lebensmittelsektor erforderlich sind. Für die aufgrund der Verordnung Nr. 1829/2003 zugelassenen GVO hat der Gesetzgeber jedoch eine Sonderregelung erlassen, die eine Ausnahme von der „normalen“ Regelung für den Erlass von Sofortmaßnahmen bildet.
52. Insbesondere ergibt sich
in diesem Zusammenhang die Anwendbarkeit des Art. 53 der Verordnung Nr. 178/2002 bei Vorliegen der in Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 bezeichneten Risiken direkt aus Art. 34 selbst,
der bestimmt, dass bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen „Maßnahmen nach den Verfahren der Artikel 53 und 54 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 getroffen [werden]“(16) . Die Verordnung Nr. 1829/2003 verweist nicht auf die Tatbestandsvoraussetzung der Art. 53 und 54 der Verordnung Nr. 178/2002 – deren Wirkungsweise eng an den Kontext dieser Verordnung gebunden ist –, nämlich das Bestehen eines Risikos, dem „durch Maßnahmen des betreffenden Mitgliedstaats oder der betreffenden Mitgliedstaaten nicht auf zufrieden stellende Weise begegnet werden kann“. Die Verordnung Nr. 1829/2003 verweist vielmehr nur auf die in diesen Artikeln vorgesehenen „Verfahren“, die zum einen in der Eingriffsmöglichkeit der Kommission (Art. 53) und zum anderen in der Möglichkeit des Erlasses vorläufiger staatlicher Maßnahmen bei Untätigbleiben der Kommission (Art. 54) bestehen.
53. Deshalb sind die Art. 53 und 54 der Verordnung Nr. 178/2002 bei aufgrund der Verordnung Nr. 1829/2003 zugelassenen GVO nur hinsichtlich der Verfahren
des Erlasses der Maßnahmen anwendbar, nicht dagegen hinsichtlich der Voraussetzungen, bei deren Vorliegen Sofortmaßnahmen ergriffen werden können. Und diese Verfahren stützen sich unbestreitbar auf die Ausübung zweier verschiedener Befugnisse: eine hauptsächlich der Kommission zustehende Befugnis und eine nur subsidiär und ausnahmsweise bestehende Befugnis der Mitgliedstaaten.
54. Abschließend ist noch darauf hinzuweisen, dass auch im Zusammenhang mit den GVO die Rolle, die den Staaten beim Erlass von Sofortmaßnahmen zukommt, zwar nicht gleichwertig ist mit der der Kommission, die für den Erlass dieser Maßnahmen hauptsächlich zuständig ist; nach dem Wortlaut der anwendbaren Bestimmungen ist sie jedoch recht bedeutend. Denn zum einen können die Mitgliedstaaten, wie sich schon eindeutig aus dem Vorstehenden ergibt, nach Art. 53 der Verordnung Nr. 178/2002 die Kommission auffordern, Sofortmaßnahmen zu treffen, und zum andern können die Staaten, wenn die Kommission trotz ihrer Aufforderung nicht sofort tätig wird, nach Art. 54 „vorläufige Schutzmaßnahmen ergreifen“.
55. Zum Abschluss meiner Prüfung der zweiten Frage schlage ich somit vor, diese dahin zu be antworten, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen des Verfahrens des Erlasses von Sofortmaßnahmen nach Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 einseitige Maßnahmen nur als vorläufige Maßnahmen entsprechend den Modalitäten des Art. 54 der Verordnung Nr. 178/2002 und nur dann erlassen können, wenn die Kommission trotz der Aufforderung eines Staates, Sofortmaßnahmen zu ergreifen, nicht rechtzeitig tätig geworden ist.
V – Zur dritten Vorlagefrage
56. Mit seiner dritten Frage ersucht das vorliegende Gericht den Gerichtshof, zu klären, unter welchen Voraussetzungen – insbesondere was die möglichen Risiken betrifft – der Erlass von Sofortmaßnahmen nach Art. 23 der Richtlinie 2001/18 und Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 gerechtfertigt ist.
57. Unter Berücksichtigung der von mir vorgeschlagenen Antwort auf die ersten beiden Fragen ist die Beantwortung der dritten Frage vielleicht nicht notwendig, denn wenn die französische Regierung nicht befugt war, einseitige Maßnahmen zu erlassen, ohne das Problem zuvor der Kommission unterbreitet zu haben, sind die Voraussetzungen für den Erlass von Sofortmaßnahmen für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits nicht mehr erheblich.
58. Ich halte es jedoch aus zwei Gründen für zweckmäßig, auch diese Frage zu prüfen: zum einen für den Fall, dass der Gerichtshof meine Auffassung zu den vorhergehenden Fragen nicht teilt, und zum anderen weil Frankreich, auch wenn es meines Erachtens nicht sofort derartige Maßnahmen ergreifen kann, die Kommission auffordern kann, dies zu tun, und eine Klärung durch den Gerichtshof in diesem Fall spätere Unsicherheiten und Meinungsverschiedenheiten verhindern könnte.
59. Ihrem Wortlaut nach sind, wie sich aus der Darlegung des rechtlichen Rahmens ergibt, die Voraussetzungen für die Anwendung von Sofortmaßnahmen in Art. 23 der Richtlinie anders formuliert als in Art. 34 der Verordnung. Nach Art. 23 der Richtlinie können die Staaten Sofortmaßnahmen erlassen, wenn sie aufgrund neuer Informationen „berechtigten Grund zu der Annahme [haben], dass ein GVO … eine Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstellt“. Art. 34 der Verordnung beschränkt dagegen den Erlass derartiger Maßnahmen auf die Fälle, in denen „ein nach dieser Verordnung zugelassenes oder mit ihr in Einklang stehendes Erzeugnis wahrscheinlich ein ernstes Risiko für die Gesundheit von Mensch oder Tier oder die Umwelt darstellt, oder [es sich] im Lichte einer von der Behörde gemäß Artikel 10 oder Artikel 22 abgegebenen Stellungnahme als notwendig erweisen [sollte], eine Zulassung dringend zu ändern oder auszusetzen“.
60. Wie man sieht, sind die beiden Formulierungen nicht identisch, und auf den ersten Blick scheint die Formulierung des Art. 23 der Richtlinie den Erlass von Sofortmaßnahmen in einer weit größeren Zahl von Fällen zu gestatten, da dieser nur von einem „Risiko“ spricht, ohne wie die Verordnung zu verlangen, dass es sich dabei um ein „ernstes“ Risiko handeln muss. Und während nach der Richtlinie ein Staat „berechtigte Gründe“ für die Annahme haben muss, dass ein Risiko vorliegt, verlangt die Verordnung, dass „davon auszugehen“ sein muss, dass das Erzeugnis ein Risiko darstellt.
61. Die unterschiedliche Formulierung erklärt sich möglicherweise aus dem unterschiedlichen Geltungsumfang der Sofortmaßnahmen in beiden Fällen. Eine Sofortmaßnahme nach Art. 23 der Richtlinie gilt nämlich nur in einem Mitgliedstaat, während eine nach Art. 34 der Verordnung erlassene Maßnahme ihre Wirkungen im gesamten Gebiet der Union entfaltet. Folglich kann es sachgerecht erscheinen, eine größere Aufmerksamkeit walten zu lassen, ehe Maßnahmen ergriffen werden, die besonders weitreichende Konsequenzen haben.
62. Ich bin jedoch der Meinung, dass dieser Unterschied nicht überbewertet werden darf und dass ungeachtet der unterschiedlichen Wortwahl für den Erlass beider Arten von Maßnahmen weitgehend die gleichen Voraussetzungen gelten.
63. Zunächst bestimmt Art. 34 der Verordnung anders als Art. 23 der Richtlinie, dass die Kommission Sofortmaßnahmen außer in dem Fall, dass vom Vorliegen eines ernsten Risikos auszugehen ist, in allen Fällen erlassen kann, in denen die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit eine Stellungnahme abgibt, in der sie auf die Notwendigkeit hinweist, eine Zulassung dringend zu ändern oder auszusetzen. Die Stellungnahme der Behörde wird gemäß Art. 10 (für Lebensmittel) und Art. 22 (für Futtermittel) der Verordnung auf Ersuchen eines Mitgliedstaats oder der Kommission oder auch aus eigener Initiative der Behörde abgegeben. Wichtig ist jedoch, dass die Gründe, aus denen in der Stellungnahme eine dringende Aussetzung oder Änderung der Zulassung angeregt werden kann, in der Verordnung nicht aufgeführt werden und somit im Ermessen der Behörde liegen, die aufgrund ihres technischen Sachverstands prüfen muss, ob ein GVO „die in dieser Verordnung festgelegten Bedingungen noch erfüllt“.
64. Zweitens gibt es ein Element, das entscheidend zur Vereinheitlichung der in der Richtlinie und in der Verordnung vorgesehenen Voraussetzungen beiträgt, nämlich das Vorsorgeprinzip, das in den Schutzklauseln der Art. 23 der Richtlinie und Art. 34 der Verordnung Ausdruck findet.(17) Dieses Prinzip, das hinsichtlich der Umwelt in Art. 191 Abs. 2 AEUV verankert ist, besagt nach ständiger Rechtsprechung, dass „[w]enn das Vorliegen und der Umfang von Gefahren … ungewiss ist, … die Organe Schutzmaßnahmen treffen [können], ohne abwarten zu müssen, dass das Vorliegen und die Größe dieser Gefahren klar dargelegt sind“(18) .
65. Der Vertrag enthält keine Definition des Vorsorgeprinzips, aber im abgeleiteten Recht findet sich eine Formulierung, die derjenigen entspricht, die von der Rechtsprechung herausgearbeitet wurde. So bestimmt Art. 7 der Verordnung Nr. 178/2002, die in der vorliegenden Rechtssache nicht unmittelbar anwendbar ist, aber gewiss berücksichtigt werden kann:
„(1) In bestimmten Fällen, in denen nach einer Auswertung der verfügbaren Informationen die Möglichkeit gesundheitsschädlicher Auswirkungen festgestellt wird, wissenschaftlich aber noch Unsicherheit besteht, können vorläufige Risikomanagementmaßnahmen zur Sicherstellung des in der Gemeinschaft gewählten hohen Gesundheitsschutzniveaus getroffen werden, bis weitere wissenschaftliche Informationen für eine umfassendere Risikobewertung vorliegen.
(2) Maßnahmen, die nach Absatz 1 getroffen werden, müssen verhältnismäßig sein und dürfen den Handel nicht stärker beeinträchtigen, als dies zur Erreichung des in der Gemeinschaft gewählten hohen Gesundheitsschutzniveaus unter Berücksichtigung der technischen und wirtschaftlichen Durchführbarkeit und anderer angesichts des betreffenden Sachverhalts für berücksichtigenswert gehaltener Faktoren notwendig ist.
(3) Diese Maßnahmen müssen innerhalb einer angemessenen Frist überprüft werden, die von der Art des festgestellten Risikos für Leben oder Gesundheit und der Art der wissenschaftlichen Informationen abhängig ist, die zur Klärung der wissenschaftlichen Unsicherheit und für eine umfassendere Risikobewertung notwendig sind.“
66. Im Licht des Vorsorgeprinzips in seiner Auslegung durch den Gerichtshof und die Rechtsvorschriften der Union setzt deshalb der Erlass von Sofortmaßnahmen unabhängig davon, ob sie gemäß Art. 23 der Richtlinie oder Art. 34 der Verordnung ergehen, notwendig das Vorliegen eines signifikanten und nicht nur hypothetischen Risikos(19) schädlicher Wirkungen für die Gesundheit oder die Umwelt voraus: Es ist jedoch nicht erforderlich, dass von Anfang an feststeht, wie hoch dieses Risiko ist. Die Angabe in Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003, dass das Risiko „ernsthaft“ sein muss, ist meines Erachtens so zu verstehen, dass eine konkrete Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines schädlichen Ereignisses bestehen muss, die sich nicht in den normalen Grenzen der Risiken hält, die mit jeder menschlichen Tätigkeit verbunden sind.
67. Es ist unmöglich, genau und im Voraus festzulegen, welche Risikohöhe es allgemein rechtfertigt, Sofortmaßnahmen zu ergreifen. Jede abstrakte gerichtliche Formulierung wäre für die konkret zu treffenden Entscheidungen wenig oder gar nicht hilfreich. Die Beurteilung des Risikos muss in jedem Einzelfall von der Stelle vorgenommen werden, die die Entscheidungen zu fällen hat, im Fall des Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 also von der Kommission.
68. Anders ausgedrückt ist es, formuliert man den Gedanken im Zusammenhang mit Art. 34 der Verordnung allgemeiner, für den Erlass von Sofortmaßnahmen erforderlich, dass a) davon auszugehen ist, dass das Risiko eines Schadenseintritts besteht, und dass b) die Wahrscheinlichkeit, dass der fragliche Schaden eintritt, nicht unbedeutend ist, auch wenn sie nicht notwendigerweise genau feststeht (die „ernsthafte“ Natur des Risikos, ausgelegt im Licht des Vorsorgeprinzips).
69. Die Höhe der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, die den Erlass von Sofortmaßnahmen rechtfertigt, lässt sich nicht im Voraus angeben, weil dies, wie gesagt, die Stellen, die die Entscheidung zu fällen haben, zu stark einschränken würde und weil eine Maßnahme aufgrund des Vorsorgeprinzips auch dann erlassen werden kann, wenn noch ein gewisses Maß an Unsicherheit bezüglich der tatsächlichen Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts besteht. Bei ihrer Einzelfallprüfung werden die zuständigen Behörden natürlich geneigt sein, die akzeptable Höhe des Risikos aufgrund einer Kosten-Nutzen-Rechnung zu ermitteln: Je größer die von einem Erzeugnis bewirkten Vorteile sind, desto höher wird das Risiko sein, dass als noch akzeptabel angesehen wird.
70. Ferner unterliegen die von den zuständigen Behörden getroffenen Entscheidungen natürlich der gerichtlichen Nachprüfung. Im Fall der Kommission, die nach Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 zuständig ist, wird diese vom Unionsrichter und letztlich vom Gerichtshof ausgeübt. Da die in diesem Bereich zu treffenden Entscheidungen zwangsläufig komplexe technische Beurteilungen erfordern, ist die gerichtliche Nachprüfung nach ständiger Rechtsprechung auf die Feststellung beschränkt, ob die Verfahrensvorschriften eingehalten worden sind, ob der Sachverhalt von der Kommission zutreffend festgestellt worden ist und ob keine offensichtlich fehlerhafte Würdigung dieses Sachverhalts und kein Ermessensmissbrauch vorliegen.(20)
71. Ich schlage dem Gerichtshof deshalb vor, die dritte Vorlagefrage dahin zu beantworten, dass es für den Erlass von genetisch veränderte Organismen betreffenden Sofortmaßnahmen nach Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 erforderlich ist, dass ein nicht nur hypothetisches Risiko einer Schädigung der Gesundheit von Mensch oder Tier oder der Umwelt festgestellt wurde und dass eine nicht unbedeutende Wahrscheinlichkeit des Eintritts dieser Schäden besteht, auch wenn diese nicht notwendigerweise genau bestimmt ist.
VI – Ergebnis
72. Im Ergebnis schlage ich vor, die Vorlagefragen des Conseil d’État wie folgt zu beantworten:
1. Im Hinblick auf einen genetisch veränderten Organismus, der nach der Richtlinie 90/220/EWG des Rates vom 23. April 1990 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt zugelassen und als existierendes Erzeugnis gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2003 über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel gemeldet wurde und für den das Verfahren der Erneuerung der Zulassung noch anhängig ist, können eventuelle Sofortmaßnahmen nur aufgrund dieser Verordnung, genauer ihres Art. 34, getroffen werden.
2. Die Mitgliedstaaten können im Rahmen des Verfahrens des Erlasses von Sofortmaßnahmen nach Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 einseitige Maßnahmen nur als vorläufige Maßnahmen entsprechend den Modalitäten des Art. 54 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit und nur dann erlassen, wenn die Kommission trotz der Aufforderung eines Staates, Sofortmaßnahmen zu ergreifen, nicht rechtzeitig tätig geworden ist.
3. Für den Erlass von genetisch veränderte Organismen betreffenden Sofortmaßnahmen nach Art. 34 der Verordnung Nr. 1829/2003 ist es erforderlich, dass ein nicht nur hypothetisches Risiko einer Schädigung der Gesundheit von Mensch oder Tier oder der Umwelt festgestellt wurde und dass eine nicht unbedeutende Wahrscheinlichkeit des Eintritts dieser Schäden besteht, auch wenn diese nicht notwendigerweise genau bestimmt ist.
(1) .
(2)  –	Richtlinie 90/220/EWG des Rates vom 23. April 1990 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt (ABl. L 117, S. 15).
(3)  –	Richtlinie 2001/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. März 2001 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt und zur Aufhebung der Richtlinie 90/220/EWG des Rates (ABl. L 106, S. 1).
(4)  –	Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2003 über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel (ABl. L 268, S. 1).
(5)  –	Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31, S. 1).
(6)  –	Entscheidung der Kommission vom 22. April 1998 über das Inverkehrbringen von genetisch verändertem Mais (Zea mays L., Linie MON810) gemäß der Richtlinie 90/220/EWG des Rates (ABl. L 131, S. 32).
(7)  –	JORF vom 5. August 1998, S. 11985.
(8)  –	JORF vom 6. Dezember 2007, S. 19748.
(9)  –	JORF vom 9. Februar 2008, S. 2462.
(10)  –	JORF vom 19. Februar 2008, S. 3004.
(11)  –	Der hier wiedergegebene Text ist der der Fragen in der Rechtssache C‑58/10. Die in den anderen Rechtssachen gestellten Fragen sind identisch, mit dem einzigen Unterschied, dass die in der zweiten Frage genannte staatliche Vorschrift der Ministerialerlass vom 7. Februar 2008 ist.
(12)  –	Vgl. insbesondere den dritten Erwägungsgrund und Art. 36 der Richtlinie 2001/18.
(13)  –	Es handelt sich um die Bestimmungen über Erzeugnisse für den Verzehr durch Tiere wie den Mais MON810. Die entsprechenden Bestimmungen für Erzeugnisse, die auch zum menschlichen Verzehr bestimmt sind, finden sich in den Art. 5 und 8 der Verordnung.
(14)  –	Vgl. auch die vorbereitenden Arbeiten für die Verordnung Nr. 1829/2003, bei denen die Kommission von Anfang an betont hat, dass sie mit ihrem Vorschlag die Einführung des Systems „One door – one key“ bezwecke, das es ermögliche, eine einzige Zulassung sowohl für die Freisetzung eines GVO in die Umwelt als auch für seine Verwendung in Lebens- und Futtermitteln zu erhalten. Vgl. z. B. den ursprünglichen Vorschlag der Kommission vom 25. Juli 2001, KOM(2001) 425 endg. (ABl. C 304E, S. 221), Punkt 3 der Einleitung.
(15)  –	Vgl. die ersten drei Erwägungsgründe der Verordnung Nr. 1829/2003 und in der Rechtsprechung z. B. entsprechend Urteil vom 9. September 2003, Monsanto Agricoltura Italia u. a. (C‑236/01, Slg. 2003, I‑8105, Randnrn. 74 und 106).
(16)  –	Hervorhebung nur hier.
(17)  –	Urteil Monsanto Agricoltura Italia u. a. (oben in Fn. 15 angeführt, Randnr. 110).
(18)  –	Urteil vom 5. Mai 1998, National Farmers’ Union u. a. (C‑157/96, Slg. 1998, I‑2211, Randnr. 63). Vgl. auch die neueren Urteile vom 5. Februar 2004, Greenham und Abel (C‑95/01, Slg. 2004, I‑1333, Randnr. 43), und vom 12. Januar 2006, Agrarproduktion Staebelow (C‑504/04, Slg. 2006, I‑679, Randnr. 39).
(19)  –	Urteil Monsanto Agricoltura Italia u. a. (oben in Fn. 15 angeführt, Randnr. 106).
(20)  –	Vgl. z. B. Urteil vom 22. Dezember 2010, Gowan Comércio (C‑77/09, Slg. 2010, I‑0000, Randnr. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung). Speziell zum Erlass von Sofortmaßnahmen vgl. Urteil National Farmers’ Union u. a. (oben in Fn. 18 angeführt, Randnr. 39).