62024CJ0311
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
29. januar 2026 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – landbrug – illoyal konkurrence – urimelig handelspraksis – direktiv (EU) 2019/633 – forbud – artikel 3, stk. 1, litra d) – krav om betaling, der ikke vedrører salg af leverandørens landbrugs- og fødevarer – artikel 6, stk. 1, første afsnit, litra e) – beføjelse til at pålægge bøder – kvalificering af flere forbudte former for urimelig handelspraksis, der giver anledning til pålæggelse af en enkelt bøde, som en »samlet overtrædelse« – princippet ne bis in idem – national lovgivning, der fastsætter et loft for bøden«
I sag C-311/24,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Oberlandesgericht Wien (den øverste regionale domstol i Wien, Østrig) ved afgørelse af 26. april 2024, indgået til Domstolen den 29. april 2024, i sagen,
Bundeswettbewerbsbehörde
mod
M. GmbH,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe (refererende dommer), Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende dommer for Anden Afdeling, samt dommerne F. Schalin, M. Gavalec og Z. Csehi,
generaladvokat: A. Rantos,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Bundeswettbewerbsbehörde ved C.F. Winkler,
–
M. GmbH ved Rechtsanwalt S. Albiez,
–
den østrigske regering ved A. Posch, J. Schmoll og P. Thalmann, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved A. Dawes, M. ter Haar og M. Zerwes, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 11. september 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 1, første afsnit, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/633 af 17. april 2019 om urimelig handelspraksis i relationer mellem virksomheder i landbrugs- og fødevareforsyningskæden (EUT 2019, L 111, s. 59).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med fire forenede sager mellem Bundeswettbewerbsbehörde (forbundskonkurrencemyndighed, Østrig) (herefter »BWB«) og selskabet M. GmbH vedrørende gyldigheden af krav om betaling, som sidstnævnte selskab tilstillede sine leverandører.
Retsforskrifter
EU-retten
EUF-traktaten
3
Artikel 39, stk. 1, TEUF fastsætter:
»Den fælles landbrugspolitik har til formål:
a)
at forøge landbrugets produktivitet ved fremme af den tekniske udvikling, ved rationalisering af landbrugsproduktionen og ved den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne, især arbejdskraften
b)
herigennem at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskæftigede personer
c)
at stabilisere markederne
d)
at sikre forsyningerne
e)
at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer.«
4
Artikel 43, stk. 2, TEUF bestemmer:
»Europa-Parlamentet og Rådet fastsætter efter den almindelige lovgivningsprocedure og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg den fælles ordning for markederne for landbrugsvarer, der er nævnt i artikel 40, stk. 1, samt de øvrige bestemmelser, der er nødvendige for at virkeliggøre målsætningerne for den fælles landbrugs- og fiskeripolitik.«
Direktiv 2019/633
5
1., 6.-9., 14., 16., 24., 34. og 39. betragtning til direktiv 2019/633 har følgende ordlyd:
»(1)
Inden for landbrugs- og fødevareforsyningskæden er store uligheder med hensyn til forhandlingsposition mellem leverandører og købere af landbrugs- og fødevarer et udbredt fænomen. Disse uligheder med hensyn til forhandlingsposition kan resultere i urimelig handelspraksis, når større og mere magtfulde handelspartnere forsøger at påtvinge visse former for praksis eller bestemte kontraktforhold, som er til deres fordel, i forbindelse med en salgstransaktion. En sådan praksis kan f.eks.: klart afvige fra god praksis på handelsområdet, være i strid med god tro og redelig handlemåde og være ensidigt påtvunget en handelspartner af en anden handelspartner; påtvinge en urimelig og uforholdsmæssig overførsel af økonomisk risiko fra en handelspartner til en anden; eller påtvinge en handelspartner en væsentlig ubalance mellem rettigheder og forpligtelser. Visse former for praksis kan være åbenlyst urimelige, selv om begge parter indgår aftale herom. Der bør indføres en minimumsstandard [i Den Europæiske Union] for beskyttelse mod urimelig handelspraksis for at mindske forekomsten af denne praksis, som kan have en negativ indvirkning på landbrugsbefolkningens levestandard. Tilgangen med minimumsharmonisering i dette direktiv giver medlemsstaterne mulighed for at vedtage eller opretholde nationale bestemmelser, der er mere vidtrækkende end den urimelige handelspraksis, der er opført i dette direktiv.
[...]
(6)
Der er en vis forretningsrisiko ved al økonomisk aktivitet, men landbrugsproduktion er et særlig usikkert område på grund af afhængigheden af biologiske processer, og da vejrforholdene også spiller ind. Denne usikkerhed øges, da landbrugs- og fødevarer i større eller mindre omfang er letfordærvelige og sæsonbetingede. I lyset af en landbrugspolitik, der er blevet markant mere markedsorienteret end tidligere, er beskyttelse mod urimelig handelspraksis blevet vigtigere for aktørerne i landbrugs- og fødevareforsyningskæden.
(7)
En sådan urimelig handelspraksis kan navnlig have en negativ indvirkning på landbrugsbefolkningens levestandard. Denne indvirkning betragtes enten som direkte, da den vedrører landbrugsproducenter og deres sammenslutninger som leverandører, eller som indirekte som følge af en overvæltning af konsekvenserne af urimelig handelspraksis i landbrugs- og fødevareforsyningskæden på en måde, som har en negativ indvirkning på primærproducenter i denne kæde.
(8)
De fleste medlemsstater, men ikke alle, har særlige nationale bestemmelser, der beskytter leverandører mod urimelig handelspraksis, som forekommer i relationer mellem virksomheder i landbrugs- og fødevareforsyningskæden. Selv hvis der er mulighed for at gøre brug af aftaleretten eller selvreguleringsinitiativer, begrænses denne muligheds praktiske værdi af frygten for handelsrepressalier mod personer, som klager, og af de medfølgende finansielle risici ved at udfordre en sådan praksis. Visse medlemsstater, som har særlige bestemmelser om urimelig handelspraksis, overlader derfor håndhævelsen af sådanne bestemmelser til administrative myndigheder. Der er imidlertid stor forskel på medlemsstaternes bestemmelser om urimelig handelspraksis, for så vidt sådanne bestemmelser findes.
(9)
Aktørernes antal og størrelse varierer i de forskellige led i landbrugs- og fødevareforsyningskæden. Forskellene med hensyn til forhandlingsposition, som svarer til leverandørens økonomiske afhængighed af køberen, kan sandsynligvis føre til, at større aktører pålægger mindre aktører urimelig handelspraksis. En dynamisk tilgang, der er baseret på leverandørens og køberens relative størrelse for så vidt angår omsætning, bør give bedre beskyttelse mod urimelig handelspraksis for de aktører, der har mest brug for det. Urimelig handelspraksis er særlig skadelig for små og mellemstore virksomheder (SMV’er) i landbrugs- og fødevareforsyningskæden. Virksomheder, som er større end SMV’er, men hvis årlige omsætning ikke overstiger 350000000 EUR, bør også være beskyttet mod urimelig handelspraksis for at undgå, at omkostningerne i forbindelse med en sådan praksis videreføres til landbrugsproducenter. Effekten af overvæltning på landbrugsproducenter synes at være særlig stor for virksomheder med en årlig omsætning på op til 350000000 EUR. Beskyttelsen af leverandører af landbrugs- og fødevarer, herunder forarbejdede produkter, i mellemleddene kan også være med til at undgå, at handel ledes væk fra landbrugsproducenter og deres sammenslutninger, som producerer forarbejdede produkter, og over til leverandører, der ikke er beskyttet.
[...]
(14)
Dette direktiv bør gælde for handelspraksis udvist hos større aktører over for aktører med en svagere forhandlingsposition. De forskellige aktørers årlige omsætning udgør en passende tilnærmelsesværdi for den relative forhandlingsposition. Selv om dette kriterium er en tilnærmelse, skaber det forudsigelighed for aktører for så vidt angår deres rettigheder og forpligtelser i medfør af dette direktiv. En øvre grænse bør hindre, at beskyttelse gives til aktører, som ikke er sårbare, eller som er betydeligt mindre sårbare end deres mindre partnere eller konkurrenter. Derfor fastsættes ved dette direktiv omsætningsbaserede kategorier af aktører, efter hvilke der ydes beskyttelse.
[...]
(16)
Når det skal vurderes, om en bestemt handelspraksis er urimelig, er det vigtigt at mindske risikoen for at begrænse brugen af rimelige og effektivitetsfremmende aftaler mellem parterne. Der bør derfor sondres mellem de former for praksis, der fastlægges i klare og utvetydige vendinger i leveringsaftaler eller efterfølgende aftaler mellem parterne, og praksis, som forekommer, efter at transaktionen er indledt, uden at de er blevet aftalt på forhånd, således at det kun er ensidige og retrospektive ændringer af de nævnte klare og utvetydige vendinger, der er forbudt. Visse former for handelspraksis betragtes imidlertid som urimelige på grund af deres art og bør ikke være omfattet af parternes kontraktfrihed.
[...]
(24)
Dette direktiv harmoniserer ikke reglerne om bevisbyrde, som anvendes i sager ved de nationale håndhævende myndigheder, ligesom det heller ikke harmoniserer definitionen af leveringsaftaler. Bestemmelserne om bevisbyrde og definitionen af leveringsaftaler er derfor dem, der er fastsat i medlemsstaternes nationale ret.
[...]
(34)
Afskrækkende midler såsom beføjelser til at pålægge eller indlede sager, f.eks. retssager, med henblik på at pålægge bøder og andre lige så effektive sanktioner samt at offentliggøre resultater af undersøgelser, herunder offentliggørelse af oplysninger om købere, som har begået overtrædelserne, kan tilskynde til adfærdsændringer og udenretslige løsninger mellem parterne, og de bør derfor være omfattet af de håndhævende myndigheders beføjelser. Bøder kan være særdeles effektive og afskrækkende. Den håndhævende myndighed bør dog i hver undersøgelse kunne beslutte, hvilken af dens beføjelser den vil udøve, og hvorvidt den vil pålægge eller indlede sag med henblik på pålæggelse af en bøde eller anden lige så effektiv sanktion.
[...]
(39)
Da de fleste medlemsstater allerede har – om end forskellige – nationale bestemmelser om urimelig handelspraksis, er det hensigtsmæssigt at anvende et direktiv til at indføre en minimumsstandard i henhold til EU-retten. Dette bør gøre det muligt for medlemsstaterne at indarbejde de relevante bestemmelser i deres nationale retsorden på en sådan måde, at der skabes mulighed for etablering af sammenhængende ordninger. Medlemsstaterne bør ikke udelukkes fra inden for deres område at opretholde eller indføre strengere nationale bestemmelser, som fastsætter et højere niveau af beskyttelse mod urimelig handelspraksis, der forekommer i relationer mellem virksomheder i landbrugs- og fødevareforsyningskæden, dog med forbehold af de gældende begrænsninger i EU-retten, som skal sikre et velfungerende indre marked, og såfremt sådanne bestemmelser er forholdsmæssige.«
6
Direktivets artikel 1 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« bestemmer følgende i stk. 1 og 2:
»1.   Med henblik på at bekæmpe praksis, som klart afviger fra god praksis på handelsområdet, som er i strid med god tro og redelig handlemåde, og som en handelspartner ensidigt påtvinger en anden, fastlægges ved dette direktiv en minimumsliste over forbudte former for urimelig handelspraksis i forhold mellem købere og leverandører i landbrugs- og fødevareforsyningskæden, og der fastsættes minimumsbestemmelser vedrørende disse forbuds håndhævelse og ordninger om koordinering mellem håndhævende myndigheder.
2.   Dette direktiv finder anvendelse på visse former for urimelig handelspraksis, der forekommer i forbindelse med salg af landbrugs- og fødevarer fra:
a)
leverandører, som har en årlig omsætning på højst 2000000 EUR til købere, som har en årlig omsætning på over 2000000 EUR
b)
leverandører, som har en årlig omsætning på over 2000000 EUR, men ikke over 10000000 EUR, til købere, som har en årlig omsætning på over 10000000 EUR
c)
leverandører, som har en årlig omsætning på over 10000000 EUR, men ikke over 50000000 EUR, til købere, som har en årlig omsætning på over 50000000 EUR
d)
leverandører, som har en årlig omsætning på over 50000000 EUR, men ikke over 150000000 EUR, til købere, som har en årlig omsætning på over 150000000 EUR
e)
leverandører, som har en årlig omsætning på over 150000000 EUR, men ikke over 350000000 EUR, til købere, som har en årlig omsætning på over 350000000 EUR.
[...]«
7
Nævnte direktivs artikel 3 med overskriften »Forbud mod urimelig handelspraksis« fastsætter i stk. 1:
»Medlemsstaterne sikrer, at som minimum alle følgende former for urimelig handelspraksis er forbudt:
[...]
d)
Køberen kræver betalinger af leverandøren, der ikke vedrører salg af leverandørens landbrugs- og fødevarer.
[...]«
8
Samme direktivs artikel 6 med overskriften »Håndhævende myndigheders beføjelser« foreskriver i stk. 1:
»Medlemsstaterne sikrer, at hver af deres håndhævende myndigheder har de fornødne ressourcer og den fornødne ekspertise til at udføre sine opgaver, og tillægger den følgende beføjelser:
[...]
d)
beføjelse til at træffe afgørelser, hvori den fastslår overtrædelser af de forbud, der er fastsat i artikel 3, og pålægger køberen at ophøre med den forbudte handelspraksis; myndigheden kan undlade at træffe en sådan afgørelse, hvis den indebærer en risiko for at afsløre en klagers identitet eller en risiko for at offentliggøre andre oplysninger, hvis offentliggørelse efter klagerens mening vil skade dennes interesser, og forudsat at klageren har udpeget de pågældende oplysninger i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3
e)
beføjelse til at pålægge eller indlede sager med henblik på at pålægge bøder og andre lige så effektive sanktioner og foreløbige foranstaltninger over for overtrædelsens ophavsmand, i overensstemmelse med nationale bestemmelser og procedurer
[...]
De sanktioner, der er omhandlet i første afsnit, litra e), skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning, under hensyntagen til overtrædelsens art, varighed, gentagne karakter og grovhed.«
9
Artikel 9 i direktiv 2019/633 har følgende ordlyd:
»1.   Med henblik på at sikre en højere grad af beskyttelse kan medlemsstaterne bevare eller indføre strengere bestemmelser, der har til formål at bekæmpe urimelig handelspraksis, end dem, der er fastsat ved dette direktiv, forudsat at disse nationale bestemmelser er forenelige med bestemmelserne for det indre markeds funktion.
2.   Dette direktiv berører ikke nationale bestemmelser, der sigter mod at bekæmpe urimelig handelspraksis, som ikke falder inden for dette direktivs anvendelsesområde, forudsat at sådanne bestemmelser er forenelige med bestemmelserne for det indre markeds funktion.«
Østrigsk ret
10
§ 5a i Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen (Faire-Wettbewerbsbedingungen-Gesetz) (lov til forbedring af nærforsyningen og af konkurrencevilkårene med henblik på at sikre loyal konkurrence) (BGBl. nr. 392/1977), som ændret ved Bundesgesetz, mit dem das Bundesgesetz zur Verbesserung der Nahversorgung und der Wettbewerbsbedingungen geändert wird (lov om ændring af lov til forbedring af nærforsyningen og af konkurrencevilkårene) (BGBl. I, 239/2021) (herefter »FWBG«), foreskriver:
»1.   Bestemmelserne i denne afdeling har til formål at bekæmpe urimelig handelspraksis, der forekommer i forbindelse med salg af landbrugs- og fødevarer. De gennemfører [direktiv 2019/633]. De er uden betydning for afdeling 1 og for [Bundesgesetz gegen Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz 2005) (lov om bekæmpelse af karteller og andre konkurrencebegrænsninger)].
2.   Bestemmelserne i denne afdeling finder anvendelse på handelspraksis, der forekommer i forbindelse med salg af landbrugs- og fødevarer fra:
1)
leverandører, som har en årlig omsætning på højst 2 mio. EUR til købere, som har en årlig omsætning på over 2 mio. EUR
2)
leverandører, som har en årlig omsætning på over 2 mio. EUR, men ikke over 10 mio. EUR, til købere, som har en årlig omsætning på over 10 mio. EUR
3)
leverandører, som har en årlig omsætning på over 10 mio. EUR, men ikke over 50 mio. EUR, til købere, som har en årlig omsætning på over 50 mio. EUR
4)
leverandører, som har en årlig omsætning på over 50 mio. EUR, men ikke over 150 mio. EUR, til købere, som har en årlig omsætning på over 150 mio. EUR
5)
leverandører, som har en årlig omsætning på over 150 mio. EUR, men ikke over 350 mio. EUR, til købere, som har en årlig omsætning på over 350 mio. EUR
[...]
3.   Denne afdeling finder anvendelse på salg, hvor enten leverandøren eller køberen eller begge er etableret i Den Europæiske Union.
[...]«
11
FWBG’s § 5b har følgende ordlyd:
»[...]
2.   »[K]øber«: enhver fysisk eller juridisk person, der ikke er forbruger, uanset vedkommendes etableringssted, eller enhver offentlig myndighed i Den Europæiske Union, som køber landbrugs- og fødevarer; betegnelsen »køber« kan omfatte en gruppe af sådanne fysiske og juridiske personer.
3.   »[L]everandør«: enhver landbrugsproducent eller enhver fysisk eller juridisk person, som sælger landbrugs- og fødevarer, uanset vedkommendes etableringssted; betegnelsen »leverandør« kan omfatte en gruppe af sådanne landbrugsproducenter eller en gruppe af sådanne fysiske og juridiske personer såsom producentorganisationer, leverandørorganisationer og disses sammenslutninger.«
12
FWBG’s § 5c, stk. 1, bestemmer:
»De i bilag I omhandlede former for handelspraksis er forbudt. [...]«
13
FWBG’s § 6, stk. 2, foreskriver:
»På anmodning af den myndighed, der i henhold til afdeling 2 varetager undersøgelsen, kan Kartellgericht [(karteldomstol, Østrig)] pålægge en køber som omhandlet i § 5b, nr. 2, der overtræder bestemmelserne i § 5c, en bøde op til et maksimumsbeløb på 500000 EUR. Ved udmålingen af bødens størrelse skal der bl.a. tages hensyn til lovovertrædelsens grovhed og varighed, den berigelse, der er opnået ved lovovertrædelsen, graden af skyld og den økonomiske formåen. Artikel 33 i lov om bekæmpelse af karteller og andre konkurrencebegrænsninger finder tilsvarende anvendelse.«
14
Bilag I til FWBG, der har overskriften »Former for handelspraksis, der under alle omstændigheder er forbudt«, fastsætter følgende i punkt 4:
»Køberen kræver betalinger af leverandøren, der ikke vedrører salg af leverandørens landbrugs- og fødevarer.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
15
M., der er sagsøgt i tvisten i hovedsagen, driver detailbutikker med fødevarer i Østrig.
16
I maj 2023 fremsendte M. krav om betaling til sine leverandører af landbrugs- og fødevarer, som ifølge BWB var uden forbindelse med salg af disse produkter, og som derfor var i strid med FWBG’s § 5, stk. 1, og punkt 4 i bilag I hertil, der gennemfører artikel 3, stk. 1, første afsnit, litra d), i direktiv 2019/633 i national ret.
17
Som begrundelse for disse krav om betaling erklærede M., at selskabet var stærkt økonomisk påvirket af covid-19-pandemiens indvirkning på turismen, hvilket havde medført et kundetab inden for detailhandelen med fødevarer samt massive omkostningsstigninger. Selskabet havde således indledt en fuldstændig omstrukturering af sin virksomhed, herunder en omlægning af indkøbsprocessen. I forbindelse med denne omdannelsesproces havde selskabet ansat en ekstern konsulent, som havde rådet det til at anmode om et bidrag fra sine leverandører for delvist at kompensere for de høje omkostninger, der var forbundet med den nævnte proces.
18
Den 16. maj 2023 arrangerede M. til dette formål en »leverandørkonference« (»Supplier Day«) online, hvor selskabet gav sine leverandører et overblik over den aktuelle situation på markedet for landbrugs- og fødevarer, de problemer, som det oplevede på dette marked, samt de tab, som det havde lidt. Selskabet redegjorde for den transformationsproces, det befandt sig i. Processen havde til formål at professionalisere selskabets kategoriforvaltning (Category Management) og optimere de interne processer. M. forklarede også sit investeringsbehov for sine leverandører og understregede behovet for at anskaffe klimavenlige brintproduktionsenheder og en flåde af CO2-neutrale lastvogne.
19
Den 17. maj 2023 sendte M. til hver enkelt af sine leverandører én af to udgaver af samme e-mail, alt efter om de havde deltaget i leverandørkonferencen eller ej. I disse e-mails anmodede selskabet leverandørerne om at betale et bidrag af en bestemt størrelse for at deltage i finansieringen af den transformationsproces, som det agtede at iværksætte. De pågældende e-mails blev sendt med vedhæftede proformafakturaer, der indeholdt forskellige engangsbeløb. De forskellige e-mails blev sendt samtidigt. De nævnte e-mails var – med undtagelse af beløbsstørrelsen på proformafakturaen og sondringen efter, om den pågældende leverandør havde deltaget i leverandørkonferencen den 16. maj 2023 eller ej – ens for alle leverandører.
20
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at M. på eget initiativ besluttede at bringe investeringsanmodningerne til leverandørerne til ophør, annullere de proformafakturaer, der var vedhæftet de pågældende e-mails, og tilbagebetale de allerede betalte beløb på øjeblikkelig vis. I alt besluttede kun 2 af de 16 leverandører at imødekomme investeringsanmodningen og at betale de beløb, der var angivet på de proformafakturaer, der var vedhæftet de pågældende e-mails.
21
BWB konstaterede, at M. som køber havde afkrævet 16 leverandører betaling, der ikke vedrører salg af landbrugs- og fødevarer. BWB fandt herved, at hver af disse krav om betaling var i strid med FWBG’s § 5c, stk. 1, sammenholdt med punkt 4 i bilag I hertil. Den 10. november 2023 anlagde BWB derfor sag ved Oberlandesgericht Wien (den øverste regionale domstol i Wien, Østrig), som er den forelæggende ret, med 16 påstande om, at M. blev pålagt en bøde i henhold til FWBG’s § 6, stk. 2.
22
Fire af disse påstande blev henvist til denne domstols 25. afdeling. De blev forenet og vedrører følgende fire leverandører:
–
P. GmbH – krav om betaling af et beløb på 12000 EUR.
–
L. GmbH – krav om betaling af et beløb på 10000 EUR.
–
R. GmbH – krav om betaling af et beløb på 12000 EUR.
–
S. GmbH – krav om betaling af et beløb på 18000 EUR.
23
BWB er af den opfattelse, at hvert krav om betaling udgør en særskilt overtrædelse.
24
M. har bestridt, at der er tale om særskilte krav, idet selskabet har gjort gældende, at BWB’s 16 påstande alle er støttet på den samme faktiske situation. Den kunstige opdeling i 16 særskilte påstande synes derfor at være i strid med princippet »ne bis in idem«. Subsidiært har M. gjort gældende, at selskabet reelt er blevet foreholdt en samlet og vedvarende overtrædelse. Dette retlige begreb, der er udviklet i retspraksis på kartel- og konkurrenceområdet, synes ligeledes at finde anvendelse på de bestemmelser i FWBG, der gennemfører direktiv 2019/633.
25
Ifølge den forelæggende ret fastsætter FWBG’s § 6, stk. 2, en sanktion af strafferetlig karakter. Ifølge den østrigske strafferetlige doktrin bør en adfærd som den, M. er tiltalt for, imidlertid betragtes som en »samlet overtrædelse«, idet den udgør en retligt sammenhængende handling (tatbestandliche Handlungseinheit). Den forelæggende ret har anført, at selv om den foreholdte adfærd vedrører de kommercielle relationer til 16 leverandører, bør der følgelig pålægges en samlet bøde på maksimalt 500000 EUR, som fastsat i FWBG’s § 6, stk. 2.
26
Den forelæggende ret har dog udtrykt tvivl om, hvorvidt dette resultat gør det muligt at nå det mål, der er fastsat i direktiv 2019/633, nemlig en vis genoprettelse af balancen mellem købernes og leverandørernes forhandlingsposition i landbrugs- og fødevareforsyningskæden. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at denne genoprettelse af balancen kun kan finde sted for så vidt angår det individuelle forhold mellem køber og leverandør. Hvis M.’s adfærd derimod skal kvalificeres som flere overtrædelser, der fører til pålæggelse af flere bøder parallelt, skal det ligeledes undersøges, om en sådan løsning er i overensstemmelse med dette direktiv.
27
Under disse omstændigheder har Oberlandesgericht Wien (den øverste regionale domstol i Wien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
a)
Skal artikel 6, stk. 1, litra e) i [direktiv 2019/633] fortolkes således, at denne bestemmelse i et tilfælde, hvor en køber på grundlag af en viljesbeslutning med en sammenhængende motivation på samme dag i strid med dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra d), [særskilt] anmoder forskellige leverandører, der er omfattet af direktivets beskyttelse i henhold til artikel 1, om en betaling, er til hinder for en national ordning, hvorefter alle disse betalingsanmodninger anses for at udgøre en enkelt samlet overtrædelse (sammenhængende handling), som kun kan sanktioneres én gang?
b)
Har det betydning for besvarelsen af spørgsmål 1)a) – henset til bestemmelsen i artikel 6, stk. 1, sidste punktum, i [direktiv 2019/633], hvorefter sanktionen skal være effektiv, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning, under hensyntagen til overtrædelsens art, varighed, gentagne karakter og grovhed – at der herfor i henhold til den nationale østrigske sanktionsbestemmelse ([FWBG’s] § 6, stk. 2 [...]) (kun) kan pålægges en bøde på maksimalt 500000 EUR?
2)
Såfremt spørgsmål 1)a) besvares bekræftende:
Skal artikel 6, stk. 1, litra e), i [direktiv 2019/633] fortolkes således, at hver betalingsanmodning til hver leverandør – såfremt den udgør en overtrædelse af forbuddet i artikel 3, stk. 1, litra d), i [direktiv 2019/633] – skal anses for at udgøre en handelspraksis, som skal sanktioneres selvstændigt, og for hvilken der i henhold til kumulationsprincippet skal pålægges en [særskilt] sanktion (bøde), således at der skal pålægges flere bøder, henset til, at den nationale østrigske sanktionsbestemmelse ([FWBG’s] § 6, stk. 2 [...]) fastsætter pålæggelse af en bøde på maksimalt 500000 EUR?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
28
Med det første spørgsmål i sin helhed ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 6, stk. 1, første afsnit, litra e), i direktiv 2019/633 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at flere krav om betaling, der ikke vedrører salg af landbrugs- og fødevarer, som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra d), og som en køber på grundlag af en viljesbeslutning med en sammenhængende motivation samtidigt har tilstillet flere leverandører, sammen skal kvalificeres som en samlet overtrædelse, der giver anledning til pålæggelse af en enkelt bøde, som er begrænset til et fast beløb.
29
Indledningsvis fremgår det af 1., 7. og 39. betragtning til direktiv 2019/633, at dette har til formål på EU-plan at indføre en minimumsstandard for beskyttelse af leverandører af landbrugs- og fødevarer mod urimelig handelspraksis, som udøves af købere i landbrugs- og fødevareforsyningskæden, for at mindske forekomsten af denne praksis, som kan have en negativ indvirkning på landbrugsbefolkningens levestandard. Denne indvirkning betragtes enten som direkte, da den vedrører landbrugsproducenter og deres sammenslutninger som leverandører, eller som indirekte som følge af en overvæltning af konsekvenserne af urimelig handelspraksis i landbrugs- og fødevareforsyningskæden på en måde, som til sidst har en negativ indvirkning på primærproducenter i denne kæde.
30
På denne baggrund fastsætter dette direktivs artikel 3, stk. 1, første afsnit, for det første, at medlemsstaterne som minimum skal sikre, at alle former for urimelig handelspraksis, der opregnes i denne bestemmelse, er forbudt. Blandt disse former for praksis findes i bestemmelsens litra d) den praksis, der består i, at køberen kræver betalinger af leverandøren, der ikke vedrører salg af leverandørens landbrugs- og fødevarer.
31
For det andet udpeger hver medlemsstat, således som det fremgår af artikel 4 i direktiv 2019/633, en eller flere myndigheder, der skal håndhæve forbuddene i dette direktivs artikel 3 på nationalt plan. I henhold til nævnte direktivs artikel 6, stk. 1, første afsnit, skal hver af disse myndigheder have de fornødne ressourcer, den fornødne ekspertise og de fornødne beføjelser til at udføre sine opgaver.
32
Det er i lyset af disse præciseringer, at det første spørgsmål vedrørende fortolkningen af samme direktivs artikel 6, stk. 1, første afsnit, litra e), skal besvares.
33
Denne bestemmelse fastsætter, at medlemsstaterne skal give de nævnte myndigheder beføjelse til at pålægge eller indlede sager med henblik på at pålægge bøder og andre lige så effektive sanktioner og foreløbige foranstaltninger over for overtrædelsens ophavsmand, i overensstemmelse med nationale bestemmelser og procedurer. Artikel 6, stk. 1, andet afsnit, bestemmer ligeledes, at disse sanktioner skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning, under hensyntagen til overtrædelsens art, varighed, gentagne karakter og grovhed.
34
Som generaladvokaten har foreslået i punkt 26 i forslaget til afgørelse, skal de to aspekter af den problemstilling, som den forelæggende ret har rejst, og som vedrører dels den samlede kvalificering som en samlet overtrædelse, der er givet flere former for urimelig handelspraksis taget som helhed, og som fører til pålæggelsen af en samlet bøde for denne helhed af praksis, dels loftet for denne bøde, derfor behandles successivt.
35
Ifølge fast retspraksis skal der med henblik på fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke alene tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 17.11.1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, præmis 12, og af 8.5.2025, Pielatak, C-410/23, EU:C:2025:325, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
36
Hvad for det første angår foreneligheden med artikel 6, stk. 1, første afsnit, litra e), i direktiv 2019/633 af en national lovgivning, der fastsætter, at flere identiske former for urimelig handelspraksis, der er forbudt i henhold til dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra d), og som samme køber har begået samtidigt, sammen skal kvalificeres som en »samlet overtrædelse«, som kun kan give anledning til pålæggelsen af en enkelt bøde, skal det indledningsvis fastslås, at ordlyden af denne artikel 6, stk. 1, første afsnit, litra e), begrænser sig til generelt at henvise til nationale bestemmelser og procedurer uden at give specifikke oplysninger om muligheden for at kvalificere flere former for forbudt praksis som en samlet overtrædelse. Denne bestemmelse overlader det således principielt til medlemsstaterne frit at vælge en sådan kvalificering eller ej, forudsat at den sanktion, der pålægges i henhold til nævnte artikel 6, stk. 1, andet afsnit, er effektiv, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, under hensyntagen til overtrædelsens art, varighed, gentagne karakter og grovhed.
37
Hvad dernæst angår den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, bemærkes, at det fremgår af 1. og 39. betragtning til direktiv 2019/633, at EU-lovgiver har valgt en tilgang baseret på en minimumsharmonisering af reglerne om urimelig handelspraksis, der forekommer i relationer mellem virksomheder i landbrugs- og fødevareforsyningskæden.
38
Denne logik om minimumsharmonisering kommer til udtryk ved talrige henvisninger i ordlyden af dette direktiv til medlemsstaternes lovgivning, igennem hvilken gennemførelsen eller rækkevidden af visse af direktivets bestemmelser skal præciseres. Det fremgår f.eks. af 24. betragtning til nævnte direktiv, at det ikke harmoniserer reglerne om bevisbyrde, som anvendes i sager ved de nationale håndhævende myndigheder, ligesom det heller ikke harmoniserer definitionen af leveringsaftaler. På samme måde præciserer samme direktivs artikel 6, stk. 1, første afsnit, litra c), at disse myndigheder skal have beføjelse til at gennemføre uanmeldte inspektioner på stedet som led i sine undersøgelser i overensstemmelse med nationale bestemmelser og procedurer.
39
Desuden giver direktiv 2019/633 udtrykkeligt medlemsstaterne frihed til at supplere beskyttelsesordningen for leverandører af landbrugs- og fødevarer med mere beskyttende nationale regler. I denne henseende bestemmer dette direktivs artikel 9, at medlemsstaterne med henblik på at sikre en højere grad af beskyttelse kan bevare eller indføre strengere bestemmelser, der har til formål at bekæmpe urimelig handelspraksis, end dem, der er fastsat ved nævnte direktiv, forudsat at disse nationale bestemmelser er forenelige med bestemmelserne for det indre markeds funktion.
40
Det følger heraf, at eftersom direktiv 2019/633 ikke indeholder bestemmelser herom, indebærer logikken bag minimumsharmonisering, at de nærmere regler om sammenlægning af straffe eller om, hvorledes flere former for urimelig handelspraksis skal kvalificeres, principielt henhører under medlemsstaternes skøn, idet direktiv 2019/633 hverken pålægger eller forbyder dem at bruge muligheden for sådanne regler.
41
Endelig understøttes den fortolkning, der fremgår af denne doms præmis 36-40, af de formål, der forfølges med det omhandlede direktiv. Det kan nemlig ikke lægges til grund, at direktiv 2019/633 fokuserer på beskyttelsen af hver enkelt leverandør af landbrugs- og fødevarer i dennes særskilte forhold til en køber, hvilket ville forbyde enhver kvalificering af flere overtrædelser, der involverer forskellige leverandører, som en samlet overtrædelse, eller enhver sammenlægning af straffen for sådanne overtrædelser. Som generaladvokaten har anført i punkt 37 i forslaget til afgørelse, går det formål, der forfølges med dette direktiv, nemlig at beskytte landbrugsbefolkningens levestandard, ud over den blotte beskyttelse af det individuelle forhold mellem købere og leverandører. Set i dette perspektiv svækker muligheden for at kvalificere flere forbudte former for praksis sammen principielt ikke effektiviteten af forbuddet mod disse former for praksis og bringer ikke dette formål med det nævnte direktiv i fare.
42
Med henblik på at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt og fuldstændigt svar skal det i øvrigt i første række tilføjes, at begrebet »samlet og vedvarende overtrædelse«, således som det fremgår af Domstolens praksis vedrørende artikel 101 TEUF, ikke er relevant i forbindelse med direktiv 2019/633. I denne henseende bemærkes, at retsgrundlaget for dette direktiv, dvs. artikel 43, stk. 2, TEUF, vedrører forfølgelsen af den fælles landbrugspolitik i overensstemmelse med artikel 39, stk. 1, TEUF. Der er således ikke tale om denne traktats bestemmelser om konkurrencereglerne. Dette indebærer, at begrebet »samlet og vedvarende overtrædelse«, der er udviklet i forbindelse med konkurrenceretten, indgår i en anden logik end den, der anvendes inden for rammerne af nævnte direktiv.
43
I henhold til Domstolens praksis vedrørende artikel 101 TEUF kan en tilsidesættelse af denne artikel under alle omstændigheder foreligge ikke alene ved en enkeltstående handling, men også ved en række handlinger eller en sammenhængende adfærd. Når de forskellige handlinger indgår i en »samlet plan«, fordi de har det samme formål, nemlig at fordreje konkurrencen inden for fællesmarkedet, kan Europa-Kommissionen med rette pålægge ansvaret for disse handlinger på grundlag af deltagelsen i overtrædelsen betragtet i sin helhed (jf. i denne retning dom af 7.1.2004, Aalborg Portland m.fl. mod Kommissionen, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P og C-219/00 P, EU:C:2004:6, præmis 258). Begrebet »samlet og vedvarende overtrædelse« anvendes således inden for rammerne af reglerne om bevisførelse på konkurrenceområdet og nærmere bestemt for at gøre det lettere at tilregne virksomheder visse former for adfærd. Dette begreb er således ikke relevant, når de retshåndhævende myndigheder med henblik på at pålægge en mildere sanktion kan kvalificere flere former for adfærd, der følger samme logik, samlet set, og anse dem for at udgøre en samlet overtrædelse.
44
I anden række kan princippet ne bis in idem, således som generaladvokaten med rette har anført i punkt 35 og 36 i forslaget til afgørelse, heller ikke påberåbes med henblik på at pålægge medlemsstaterne at afstå fra at vedtage regler, der gør det muligt samlet at kvalificere flere former for urimelig handelspraksis som en samlet overtrædelse.
45
I denne henseende følger det af Domstolens faste praksis vedrørende artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, at princippet ne bis in idem er til hinder for en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner for de samme forhold og mod samme person (jf. i denne retning dom af 20.3.2018, Garlsson Real Estate m.fl., C-537/16, EU:C:2018:193, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis, og af 20.3.2018, Menci, C-524/15, EU:C:2018:197, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis). Selv om betingelsen »idem« således kræver, at de faktiske handlinger er de samme, finder dette princip ikke anvendelse, når de pågældende faktiske omstændigheder ikke er identiske, men blot ligner hinanden (jf. i denne retning dom af 30.1.2025, Engie România, C-205/23, EU:C:2025:43, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis). Det relevante kriterium ved fastlæggelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, er kriteriet om, at de faktiske handlinger, når disse forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uadskilleligt forbundne, som har ført til endelig frifindelse eller endelig domfældelse af den pågældende person, er identiske (jf. i denne retning dom af 30.1.2025, Engie România, C-205/23, EU:C:2025:43, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
46
I et tilfælde hvor en helhed af urimelig handelspraksis, der vedrører forskellige leverandører, kvalificeres som en samlet overtrædelse, er betingelsen »idem« principielt ikke opfyldt.
47
Den omstændighed, at den i hovedsagen omhandlede praksis kan kvalificeres som en »samlet overtrædelse« i henhold til national ret, ændrer ikke herved. Domstolen har nemlig allerede fastslået, at den retlige kvalificering i national ret af de faktiske omstændigheder ikke er relevant for afgørelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, for så vidt som rækkevidden af beskyttelsen i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ikke kan variere fra den ene medlemsstat til den anden (jf. i denne retning dom af 20.3.2018, Garlsson Real Estate m.fl., C-537/16, EU:C:2018:193, præmis 38, og af 20.3.2018, Menci, C-524/15, EU:C:2018:197, præmis 36).
48
Det følger af det ovenstående, at artikel 6, stk. 1, første afsnit, litra e), i direktiv 2019/633 skal fortolkes således, at den principielt ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at flere former for urimelig handelspraksis, der er forbudt i henhold til dette direktivs artikel 3, stk. 1, sammen kvalificeres som en samlet overtrædelse, der kun kan give anledning til en enkelt bøde.
49
For det andet skal det afgøres, om artikel 6, stk. 1, i direktiv 2019/633 skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke desto mindre er til hinder for en sådan national lovgivning, når den fastsætter et loft for den bøde, der er fastsat for at sanktionere denne helhed af former for praksis, der sammen kvalificeres som en samlet overtrædelse.
50
I denne henseende bestemmer dette direktivs artikel 6, stk. 1, andet afsnit, at de sanktioner, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1, første afsnit, litra e), skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning, under hensyntagen til overtrædelsens art, varighed, gentagne karakter og grovhed.
51
Hvad særligt angår proportionalitetsprincippet har Domstolen præciseret, at dette princip kræver, at der ved fastsættelsen af sanktionen og bødens størrelse tages hensyn til de konkrete omstændigheder i sagen (jf. i denne retning dom af 19.10.2023, G. ST. T. (Straffens proportionalitet i tilfælde af krænkelse) (C-655/21, EU:C:2023:791, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis). Tilsvarende må de repressive foranstaltninger ikke overskride grænserne for, hvad der er nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der forfølges med den pågældende lovgivning (jf. i denne retning dom af 23.11.2023, J.P. Mali, C-653/22, EU:C:2023:912, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis). Forholdsmæssigheden vurderes således konkret i forhold til de formål, der forfølges med den pågældende repressive foranstaltning.
52
Dette krav forudsætter ligesom de krav, der fremgår af nævnte direktivs artikel 6, stk. 1, andet afsnit, at den nationale håndhævende myndighed eller den nationale ret, som har ansvaret for at sanktionere de forbud, der følger af samme direktivs artikel 3, råder over den nødvendige skønsbeføjelse til at fastsætte en sanktion, der er i overensstemmelse med samtlige disse krav.
53
Når flere former for urimelig handelspraksis, der er forbudt i henhold til artikel 3 i direktiv 2019/633, sammen kvalificeres som en samlet overtrædelse, således at de kun kan give anledning til pålæggelse af en enkelt bøde med et loft, er det muligt, at den håndhævende myndighed eller den ret, der er ansvarlig for at fastsætte størrelsen af denne bøde, i visse tilfælde fratages den skønsbeføjelse, der er nødvendig for at opfylde de nævnte krav.
54
Dette kan navnlig være tilfældet, når det maksimale bødebeløb, der er fastsat i den nationale lovgivning, er langt lavere end den mulige økonomiske gevinst, som køberen forventede ved at afkræve et stort antal af sine leverandører betalinger uden forbindelse med salg af disse leverandørers landbrugs- og fødevarer. Når det samlede beløb for disse betalinger i vidt omfang overstiger loftet for bøden, kan den samlede maksimale sanktion for samtlige disse ulovlige former for praksis nemlig ikke være tilstrækkelig til at sikre den ønskede afskrækkende virkning eller være effektiv og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
55
Det tilkommer således den forelæggende ret at efterprøve, om den inden for rammerne af tvisten i hovedsagen råder over den nødvendige skønsbeføjelse til at fastsætte bødens størrelse i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2019/633. Den skal herved bl.a. tage hensyn til størrelsen af køberens forventede økonomiske gevinst ved at afkræve et stort antal af sine leverandører betalinger, der er uden forbindelse til salg af deres landbrugs- og fødevarer, i forhold til det loft, der er fastsat for bøden for alle disse ulovlige betalinger.
56
Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 6, stk. 1, første afsnit, litra e), i direktiv 2019/633, sammenholdt med dette direktivs artikel 6, stk. 1, andet afsnit, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at flere krav om betaling, der ikke vedrører salg af landbrugs- og fødevarer, som omhandlet i nævnte direktivs artikel 3, stk. 1, litra d), og som en køber på grundlag af en viljesbeslutning med en sammenhængende motivation samtidigt har tilstillet flere leverandører, sammen skal kvalificeres som en samlet overtrædelse, der giver anledning til pålæggelsen af en enkelt bøde, som er begrænset til et fast beløb, på betingelse af, at den nationale håndhævende myndighed eller den nationale ret, der har ansvaret for at pålægge sanktioner for denne overtrædelse, har den nødvendige skønsbeføjelse til at fastsætte en bøde, der er effektiv, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, henset til den nævnte overtrædelses art, varighed, gentagne karakter og grovhed.
Det andet spørgsmål
57
Henset til besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål er det ufornødent at besvare den forelæggende rets andet spørgsmål.
Sagsomkostninger
58
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
»Artikel 6, stk. 1, første afsnit, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/633 af 17. april 2019 om urimelig handelspraksis i relationer mellem virksomheder i landbrugs- og fødevareforsyningskæden, sammenholdt med artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i dette direktiv,
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, der fastsætter, at flere krav om betaling, der ikke vedrører salg af landbrugs- og fødevarer, som omhandlet i nævnte direktivs artikel 3, stk. 1, litra d), og som en køber på grundlag af en viljesbeslutning med en sammenhængende motivation samtidigt har tilstillet flere leverandører, sammen skal kvalificeres som en samlet overtrædelse, der giver anledning til pålæggelsen af en enkelt bøde, som er begrænset til et fast beløb, på betingelse af, at den nationale håndhævende myndighed eller den nationale ret, der har ansvaret for at pålægge sanktioner for denne overtrædelse, har den nødvendige skønsbeføjelse til at fastsætte en bøde, der er effektiv, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning, henset til den nævnte overtrædelses art, varighed, gentagne karakter og grovhed.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.