62006CC0420_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Bei dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geht es um das Problem der Grenzen des in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften(2) verankerten und durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs(3) anerkannten Grundsatzes der rückwirkenden Anwendung des mildesten Strafgesetzes nach der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik im Jahre 2003.
2. Das Vorabentscheidungsersuchen wirft genauer gesagt die Frage auf, ob sich der Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs im Hinblick auf die Anwendung einer Sanktionsregelung, die nach den festgestellten Unregelmäßigkeiten erlassen wurde, auf diesen Grundsatz berufen kann, wenn diese Regelung Teil eines geänderten rechtlichen Rahmens ist, der sich im vorliegenden Fall aus der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik im Jahr 2003 ergibt. Dieser neue gesetzliche Rahmen sieht nunmehr ein System der Stützung nicht mehr der Produktion, sondern des Erzeugers in Form einer einheitlichen Betriebsprämie vor, die an die Beachtung der Standards und Anforderungen des Gemeinschaftsrechts in Bereichen wie Umwelt und Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze geknüpft ist.
3. Der Gerichtshof wird somit um die Auslegung mehrerer Artikel der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe(4) sowie von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 ersucht.
4. Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Jager, der Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs ist, und dem Amt für Landwirtschaft Bützow (im Folgenden: Amt) über die Ablehnung eines Antrags auf Mutterkuhprämien für das Jahr 2001. Diese Ablehnung wurde mit Unregelmäßigkeiten bei der Kennzeichnung und Registrierung von Rindern begründet, für die kein Beihilfeantrag gestellt worden war.
5. Ich werde im Folgenden darlegen, warum Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 meines Erachtens dahin auszulegen ist, dass die Sanktionsregelung in den Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 nicht rückwirkend auf einen Beihilfeantrag anwendbar ist, der in den zeitlichen Geltungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen(5) fällt.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
1. Kennzeichnung und Registrierung von Rindern
6. Die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates(6) enthält, insbesondere in ihren Art. 4 und 7, Vorschriften über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern. Nach Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1760/2000 gelten Verweise auf die Verordnung (EG) Nr. 820/97 als Verweise auf die Verordnung Nr. 1760/2000.
2. Entwicklung der Beihilferegelung für Rinder
7. Nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch(7) können Erzeuger, die in ihrem Betrieb Mutterkühe halten, auf Antrag eine Prämie zur Erhaltung des Mutterkuhbestands (Mutterkuhprämie) erhalten.
8. Gemäß Art. 21 dieser Verordnung wird diese Prämie nur für Tiere gewährt, die entsprechend der Verordnung (EG) Nr. 820/97 gekennzeichnet und registriert sind.
9. Zum 1. Januar 2005 wurden diese Bestimmungen der Verordnung Nr. 1254/1999 aufgehoben und durch die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001(8) ersetzt.
10. In den Erwägungsgründen 24 und 25 der Verordnung Nr. 1782/2003 werden die Grundzüge der mit dieser Verordnung eingeführten Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik dargestellt. Dort heißt es:
„(24)	Die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft in der Gemeinschaft und die Förderung von Nahrungsmittelqualität und Umweltstandards erfordern notwendigerweise eine Reduzierung der gemeinsamen Preise für Agrarerzeugnisse und bedeuten eine Erhöhung der Produktionskosten für die Landwirtschaftsbetriebe in der Gemeinschaft. Um die genannten Ziele zu erreichen und eine stärker am Markt orientierte und nachhaltigere Landwirtschaft zu fördern, muss die Stützung für die Landwirte durch betriebsbezogene Einkommensbeihilfen vollständig von der Produktion abgekoppelt werden. Während die Entkoppelung die Zahlungen an die Betriebsinhaber unverändert lässt, wird die Effizienz der Einkommensbeihilfe deutlich erhöht. Daher ist es angebracht, die einheitliche Betriebsprämie an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Bereich des Umweltschutzes, der Lebensmittelsicherheit, der Tiergesundheit und des Tierschutzes sowie an die Erhaltung des Betriebs in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu knüpfen.
(25) Mit dieser Regelung sollten verschiedene bestehende Direktzahlungen an die Betriebsinhaber in einer einzigen Zahlung kombiniert werden, die auf Basis der bisherigen Ansprüche in einem Bezugszeitraum unter Berücksichtigung der vollen Anwendung der durch die Agenda 2000 eingeführten Maßnahmen und der mit dieser Verordnung vorgenommenen Änderungen der Beihilfebeträge zu bestimmen ist.“
11. Titel III der Verordnung Nr. 1782/2003 enthält die die Regelung der einheitlichen Betriebsprämie betreffenden Vorschriften. Im Rahmen dieser Regelung werden die Direktbeihilfen für die Betriebsinhaber hauptsächlich durch eine jährliche einheitliche Betriebsprämie gewährt, die die meisten der zuvor bestehenden Direktbeihilfen ersetzt.
12. Zur Bestimmung der anzuwendenden Betriebsprämienregelung können die Mitgliedstaaten nach der Verordnung Nr. 1782/2003 zwischen mehreren Möglichkeiten wählen, von denen Folgende am bedeutsamsten sind(9) .
13. Die Grundförderung folgt einem historischen Ansatz, indem die einem Betriebsinhaber jedes Jahr gewährte einheitliche Betriebsprämie auf der Grundlage eines Referenzbetrags berechnet wird, der nach Art. 37 Abs. 1 dieser Verordnung dem Dreijahresdurchschnitt der Gesamtbeträge der Zahlungen entspricht, die ein Betriebsinhaber im Rahmen der Stützungsregelung nach Anhang VI dieser Verordnung(10) in jedem Kalenderjahr eines Bezugszeitraums bezogen hat und der gemäß Anhang VII dieser Verordnung berechnet und angepasst wurde. Nach Art. 38 der Verordnung Nr. 1782/2003 umfasst dieser Zeitraum die Kalenderjahre 2000, 2001 und 2002. Dem Betriebsinhaber werden dann Zahlungsansprüche zugewiesen. Im Allgemeinen wird ein Anspruch berechnet, indem der Referenzbetrag durch die Hektarzahl aller Flächen geteilt wird, auf die sich die Zahlungen während der Referenzjahre bezogen(11) .
14. Die Mitgliedstaaten können sich auch für einen regionalen Ansatz (Pauschale) entscheiden(12) . Dabei werden die Referenzbeträge nicht für die einzelnen Betriebsinhaber, sondern regional berechnet. Diese Beträge entsprechen somit der Summe der Zahlungen, die die Betriebsinhaber in der betreffenden Region im Referenzzeitraum erhalten haben. Die regionalen Referenzbeträge werden dann durch die von den Betriebsinhabern der betreffenden Region im Jahr der Einführung der Betriebsprämienregelung angemeldete beihilfefähige Hektarzahl geteilt, um den Wert eines einheitlichen Anspruchs dieser Region zu ermitteln. Jeder Betriebsinhaber erhält eine bestimmte Anzahl an (Pauschal‑)Ansprüchen entsprechend der im Jahr der Einführung der Betriebsprämienregelung angemeldeten beihilfefähigen Hektarzahl. Dieser Ansatz bringt eine gewisse Umverteilung der Zahlungen unter den Betriebsinhabern mit sich.
15. Schließlich können die Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen ein gemischtes Modell einführen, das die historische Grundförderung und den pauschalen regionalen Ansatz kombiniert.
16. Die Betriebsprämienregelung ist dadurch gekennzeichnet, dass es sich um eine produktionsunabhängige Zahlung handelt. Dies wird „Entkoppelung der Beihilfen“ genannt. Diese Entkoppelung kann vollständig oder nur teilweise sein.
17. Bei der teilweisen Entkoppelung wenden die Mitgliedstaaten die Betriebsprämienregelung nur teilweise an und behalten bestimmte, an die Produktion gekoppelte Direktbeihilfen bei(13) .
18. Art. 68 Abs. 2 Buchst. a Ziff. i Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 erlaubt z. B. den Mitgliedstaaten bei Zahlungen für Rindfleisch bis zu 100 % des der Mutterkuhprämie entsprechenden Anteils der nationalen Obergrenzen gemäß Art. 41 dieser Verordnung einzubehalten.
19. Diese an die Produktion gekoppelten Beihilferegelungen sind im Titel IV „Andere Beihilferegelungen“ dieser Verordnung enthalten. In Art. 125 der Verordnung Nr. 1782/2003, der sich in diesem Titel IV findet, sind die Voraussetzungen für die Gewährung der Mutterkuhprämie festgelegt. Außerdem bestimmt Art. 138 dieser Verordnung, der zum selben Titel gehört, dass Direktzahlungen wie die Mutterkuhprämie nur für Tiere gewährt werden, die entsprechend der Verordnung Nr. 1760/2000 gekennzeichnet und registriert sind.
20. Neben der eigentlichen Betriebsprämienregelung besteht das andere wesentliche Merkmal der Reform von 2003 in der vom Gesetzgeber so bezeichneten „Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen“ der Beihilfen.
21. So enthält Titel II „Allgemeine Bestimmungen“ der Verordnung Nr. 1782/2003 ein Kapitel I „Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen“, dessen Art. 3 Abs. 1 bestimmt, dass ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen bezieht, die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang III dieser Verordnung und für die Erhaltung der Flächen in dem von den Mitgliedstaaten gemäß Art. 5 dieser Verordnung festgelegten guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand einhalten muss.
22. Die Grundanforderungen an die Betriebsführung umfassen insgesamt 18 Verordnungen und Richtlinien über die Umwelt und die Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze.
23. Zu den zu beachtenden Grundanforderungen gehören gemäß Abschnitt A Nr. 8 des Anhangs III der Verordnung Nr. 1782/2003 die Art. 4 und 7 der Verordnung Nr. 1760/2000.
24. Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 sicherstellen, dass alle landwirtschaftlichen Flächen, insbesondere diejenigen, die nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden, in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten bleiben. Die Mitgliedstaaten müssen somit auf nationaler oder regionaler Ebene entsprechend dem in Anhang IV dieser Verordnung vorgegebenen Rahmen Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand festlegen. Diese Mindestanforderungen müssen z. B. darauf gerichtet sein, den Boden durch geeignete Maßnahmen zu schützen, um dessen Erosion zu verhindern, oder auch den Anteil der organischen Substanz im Boden durch geeignete Praktiken zu erhalten.
3. Entwicklung der Bestimmungen über Kürzungen und Ausschlüsse bei Unregelmäßigkeiten
25. Die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen(14) gilt gemäß ihrem Art. 1 Abs. 1 Buchst. b Ziff. i für die Regelung der Mutterkuhprämie.
26. Die Verordnung Nr. 3887/92 enthält die Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem.
27. In Art. 10c dieser Verordnung finden sich die Regeln über die Kürzung der Beihilfen bei Nichtbeachtung der gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen im Bereich der Kennzeichnung und Registrierung von Rindern, für die kein Beihilfeantrag gestellt worden ist. Dieser Artikel sieht vor:
„(1) Bei anderen als den unter Artikel 10b fa llenden Rindern wird, sofern im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle festgestellt wird, dass die Anzahl der im Betrieb anwesenden Tiere, die für eine Gemeinschaftsbeihilfe in Betracht kommen oder von Bedeutung sind, nicht der Anzahl
a) der an die elektronische Datenbank gemäß Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 820/97 gemeldeten Tiere,
b) der im Register des Betriebsinhabers gemäß Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 820/97 geführten Tiere,
c) der Pässe gemäß Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 820/97 für die im Betrieb vorhandenen Tiere
entspricht, der Gesamtbetrag der Beihilfe, die dem Antragsteller im Rahmen der betreffenden Beihilferegelung innerhalb der zwölf Monate vor der Vor-Ort-Kontrolle, bei der diese Tatbestände festgestellt wurden, gewährt wurde, außer im Fall höherer Gewalt entsprechend gekürzt.
Die Kürzung wird berechnet anhand der Anzahl aller im Rahmen der Beihilferegelung anwesender Tiere oder der Eintragungen in die elektronische Datenbank gemäß Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 820/97 oder der Pässe oder der Register der Betriebsinhaber, wobei die niedrigsten Zahlen heranzuziehen sind.
…
(3) Beträgt die bei der Kontrolle vor Ort festgestellte Differenz mehr als 20 % der Anzahl der festgestellten beihilfefähigen Tiere, so wird für die zwölf Monate vor der Kontrolle vor Ort keine Prämie gewährt.“
28. Die Verordnung Nr. 3887/92 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen(15) aufgehoben. Nach Art. 53 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 2419/2001 gilt die Verordnung Nr. 3887/92 jedoch weiter für Beihilfeanträge, die sich auf vor dem 1. Januar 2002 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen.
29. Die Art. 36 bis 43 der Verordnung Nr. 2419/2001, die in deren Titel IV „Grundlage für die Berechnung der Beihilfen, Kürzungen und Ausschlüsse“ aufgeführt sind, enthalten die Bestimmungen, die bei Feststellungen in Bezug auf die Beihilfeanträge Tiere gelten. Art 38 dieser Verordnung regelt Kürzungen und Ausschlüsse in Bezug auf Rinder, für die Beihilfe beantragt wurde. Art. 39 „Verstöße gegen die Bestimmungen über die Kennzeichnung und Registrierung bei nicht beantragten Rindern“ dieser Verordnung sieht in Abs. 1 Unterabs. 1 vor:
„Werden bei einer Vor-Ort-Kontrolle bei nicht beantragten Rindern Verstöße gegen die Bestimmungen über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern festgestellt, so wird der dem Betriebsinhaber gemäß Artikel 36 Absatz 3 im Rahmen der Beihilferegelungen für Rinder für den betreffenden Prämienzeitraum zustehende Gesamtbetrag, gegebenenfalls nach Anwendung der Kürzungen gemäß Artikel 38, außer in Fällen höherer Gewalt oder bei außergewöhnlichen Umständen im Sinne von Artikel 48, um einen Betrag gekürzt, der nach der in Absatz 2 geregelten Formel zu berechnen ist.“
30. Mit der Verordnung (EG) Nr. 118/2004 der Kommission vom 23. Januar 2004(16) wurde die Verordnung Nr. 2419/2001 geändert, u. a. indem an Art. 39 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Verordnung folgender Satz angefügt wurde:
„Der Betrag, um den die Beihilfe gekürzt wird, darf jedoch nicht mehr als 20 % dieses, dem Betriebsinhaber zustehenden, Gesamtbetrags ausmachen.“
31. Die Verordnung Nr. 2419/2001 wurde durch die Verordnung Nr. 796/2004 aufgehoben, die, wie ausgeführt, Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung Nr. 1782/2003 enthält.
32. Art. 81 Abs. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 bestimmt, dass diese Verordnung für Beihilfeanträge gilt, die sich auf ab dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen, während die Verordnung Nr. 2419/2001 nach Art. 80 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 796/2004 weiter gilt für Beihilfeanträge, die sich auf vor dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen.
33. Titel IV der Verordnung enthält Bestimmungen über die Berechnungsgrundlage sowie über die Kürzungen und Ausschlüsse.
34. Die Art. 57 bis 63 dieser Verordnung, die zu Titel IV Kapitel I „Feststellungen in Bezug auf die Beihilfevoraussetzungen“ gehören, enthalten die Bestimmungen über Tierprämien. In diesem Rahmen regelt Art. 59 der Verordnung die Kürzungen und Ausschlüsse in Bezug auf Rinder, für die eine Beihilfe beantragt wurde.
35. Die Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004, die zu Titel IV Kapitel II „Feststellungen in Bezug auf die anderweitigen Verpflichtungen“ gehören, regeln die Fälle, in denen die Anforderungen und Standards der anderweitigen Verpflichtungen nicht beachtet wurden.
36. Mit diesen beiden Artikeln wird somit Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 durchgeführt, der für den Fall, dass die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder der gute landwirtschaftliche und ökologische Zustand aufgrund einer unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung nicht erfüllt werden, vorsieht, dass der Gesamtbetrag der in dem betreffenden Kalenderjahr nach Anwendung der Art. 10 und 11 dieser Verordnung, d. h. nach Anwendung der Modulation für Direktzahlungen zum einen und einer eventuellen Anpassung der Direktzahlungen aus Gründen der Haushaltsdisziplin zum anderen, zu gewährenden Direktzahlungen gekürzt oder ausgeschlossen wird.
37. Die Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 lauten:
„ Artikel 66
Anwendung von Kürzungen bei Fahrlässigkeit
(1)	Ist die festgestellte Nichteinhaltung auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers zurückzuführen, so wird unbeschadet des Artikels 71 eine Kürzung des Gesamtbetrags der Direktzahlungen im Sinne von Artikel 2 Buchstabe d) der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003[(17) ] vorgenommen, der dem betreffenden Betriebsinhaber aufgrund von Beihilfeanträgen bereits gewährt worden oder noch zu gewähren ist, die er während des Kalenderjahres der Feststellung gestellt hat bzw. stellen wird. Diese Kürzung beträgt in der Regel 3 % des Gesamtbetrags.
Die Zahlstelle kann jedoch auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde im Kontrollbericht gemäß Artikel 48 Absatz 1 Buchstabe c) beschließen, den genannten Prozentsatz entweder auf 1 % des Gesamtbetrags zu vermindern oder ihn auf 5 % zu erhöhen oder aber in den in Artikel 48 Absatz 1 Buchstabe c) genannten Fällen überhaupt keine Kürzung zu verhängen.
(2)	Wurde mehr als ein Fall von Nichteinhaltung in Bezug auf die verschiedenen Rechtsakte oder Standards desselben Bereichs der anderweitigen Verpflichtungen festgestellt, so sind diese Fälle für die Festsetzung der Kürzung gemäß Absatz 1 als ein einziger Verstoß anzusehen.
(3)	Wurden mehrere Nichteinhaltungen in Bezug auf verschiedene Bereiche der anderweitigen Verpflichtungen festgestellt, so wird das in Absatz 1 geregelte Verfahren zur Festsetzung der Kürzung auf jede Nichteinhaltung getrennt angewendet.
Eine Nichteinhaltung eines Standards, der auch eine Anforderung darstellt, gilt jedoch als einzige Nichteinhaltung.
Dabei werden die sich ergebenden Kürzungsprozentsätze addiert. Die höchstmögliche Kürzung darf jedoch 5 % des in Absatz 1 genannten Gesamtbetrags nicht übersteigen.
(4)	Unbeschadet der Fälle von vorsätzlichen Verstößen gemäß Artikel 67 wird, falls wiederholte Verstöße festgestellt wurden, der gemäß Absatz 1 für den erstmaligen Verstoß festgesetzte Prozentsatz bei der ersten Wiederholung mit dem Faktor drei multipliziert. Zu diesem Zweck bestimmt die Zahlstelle, sofern dieser Prozentsatz nach Absatz 2 festgesetzt wurde, den Prozentsatz, der im Hinblick auf die erste Nichteinhaltung mit der betreffenden Anforderung oder dem Standard angewandt worden wäre.
Im Falle weiterer Wiederholungen wird der Multiplikationsfaktor drei jedes Mal auf das Kürzungsergebnis für den vorangegangenen wiederholten Verstoßes angewendet. Die höchstmögliche Kürzung darf jedoch 15 % des in Absatz 1 genannten Gesamtbetrags nicht übersteigen.
Ist der Höchstprozentsatz von 15 % erreicht, so weist die Zahlstelle den betreffenden Betriebsinhaber darauf hin, dass bei erneuter Feststellung desselben Verstoßes davon ausgegangen wird, dass er vorsätzlich im Sinne von Artikel 67 gehandelt hat. Wird danach ein weiterer Verstoß festgestellt, so wird zur Festsetzung des anzuwendenden Kürzungsprozentsatzes das Ergebnis der vorangegangenen Multiplikation, gegebenenfalls ohne die in Unterabsatz 2 letzter Satz geregelte Begrenzung auf 15 %, mit dem Faktor drei multipliziert.
(5)	Wird ein wiederholter Verstoß zusammen mit einem anderen Verstoß oder einem anderen wiederholten Verstoß festgestellt, so werden die sich ergebenden Kürzungsprozentsätze addiert. Unbeschadet Absatz 4 Unterabsatz 3 darf der Höchstprozentsatz jedoch 15 % des in Absatz 1 genannten Gesamtbetrags nicht überschreiten.
Artikel 67
Anwendung von Kürzungen und Ausschlüssen bei Vorsatz
(1)	Ist der festgestellte Verstoß vom Betriebsinhaber vorsätzlich begangen worden, so beläuft sich unbeschadet des Artikels 71 die vorzunehmende Kürzung des in Artikel 66 Absatz 1 Unterabsatz 1 genannten Gesamtbetrags in der Regel auf 20 % dieses Betrags.
Die Zahlstelle kann jedoch auf der Grundlage der Bewertung durch die zuständige Kontrollbehörde im Kontrollbericht gemäß Artikel 48 Absatz 1 Buchstabe c) beschließen, den genannten Prozentsatz auf nicht weniger als 15 % des Gesamtbetrags zu vermindern oder aber ihn gegebenenfalls auf bis zu 100 % zu erhöhen.
(2)	Betrifft der vorsätzliche Verstoß eine bestimmte Beihilferegelung, so wird der Betriebsinhaber für das laufende Kalenderjahr von dieser Beihilferegelung ausgeschlossen.
Bei in Ausmaß, Schwere oder Dauer extremen Verstößen oder falls wiederholte vorsätzliche Verstöße festgestellt worden sind, wird der Betriebsinhaber darüber hinaus im darauf folgenden Kalenderjahr von der betreffenden Beihilferegelung ausgeschlossen.“
4. Zeitlicher Anwendungsbereich der in den Rechtsakten der Gemeinschaft vorgesehenen verwaltungsrechtlichen Sanktionen
38. Art. 1 der Verordnung Nr. 2988/95 bestimmt:
„(1)	Zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften wird eine Rahmenregelung für einheitliche Kontrollen sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht getroffen.
(2)	Der Tatbestand der Unregelmäßigkeit ist bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers gegeben, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe.“
39. Art. 2 Abs. 2 dieser Verordnung sieht vor:
„Eine verwaltungsrechtliche Sanktion kann nur verhängt werden, wenn sie in einem Rechtsakt der Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen gelten die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend.“
B – Nationales Recht
40. In Deutschland sieht das Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004(18) vor, dass die Mutterkuhprämie ab dem 1. Januar 2005 als Teil der entkoppelten einheitlichen Betriebsprämie nach Titel III der Verordnung Nr. 1782/2003 zu zahlen ist. Außerdem führt dieses Gesetz ein gemischtes Modell ein, das den historischen und den regionalen Ansatz kombiniert.
II – Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
41. Im Mai 2001 beantragte Herr Jager, der Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs ist, beim Amt für das Jahr 2001 Mutterkuhprämien für 71 Rinder.
42. Mit Bescheid vom 24. Januar 2002 lehnte das Amt diesen Antrag in vollem Umfang ab, weil bei einer Vor-Ort-Kontrolle Unregelmäßigkeiten im Sinne von Art. 10c Abs. 1 der Verordnung Nr. 3887/92 festgestellt worden seien und die festgestellte Differenz mehr als 20 % der Anzahl der beihilfefähigen Tiere betragen habe.
43. Nach erfolglosem Widerspruch erhob Herr Jager am 25. Juli 2002 Klage beim Verwaltungsgericht Schwerin (Deutschland).
44. In seiner Vorlageentscheidung führt dieses Gericht aus, dass im vorliegenden Rechtsstreit gemäß dem Urteil Gerken und nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95, in denen der Grundsatz der rückwirkenden Anwendung der weniger strengen Sanktionen verankert sei, jedenfalls die Verordnung Nr. 118/2004 einschlägig sei, weil mit ihr in Art. 39 der Verordnung Nr. 2419/2001 eine Höchststrafe eingeführt worden sei, nämlich, dass die Kürzung der Beihilfe nicht mehr als 20 % des dem Betriebsinhaber zustehenden Gesamtbetrags ausmachen dürfe.
45. Das vorlegende Gericht ist jedoch der Ansicht, dass die Verordnung Nr. 796/2004, die für Beihilfeanträge gelte, die sich auf ab dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Referenzzeiträume bezögen, für Herrn Jager noch günstiger sei. Die Art. 57 bis 63 dieser Verordnung, die zum großen Teil die Bestimmungen der Art. 36 bis 43 der Verordnung Nr. 2419/2001 aufgriffen, enthielten keine Art. 39 dieser Verordnung entsprechende Bestimmung mehr. Das Fehlen einer Sanktion sei die am wenigsten strenge Strafe, die man sich für Herrn Jager vorstellen könne.
46. Das Verwaltungsgericht Schwerin fragt sich allerdings, ob diese günstigere Sanktion im vorliegenden Fall Anwendung finden könne, da die Mutterkuhprämie in Deutschland seit dem 1. Januar 2005 als einheitliche Betriebsprämie gewährt werde, so dass die Vorschriften über die Tierprämien in den Art. 57 bis 63 der Verordnung Nr. 796/2004 in diesem Mitgliedstaat nicht mehr anwendbar seien.
47. Es hat somit das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt, ob eine günstigere Sanktionsvorschrift (Tierprämien betreffend) rückwirkend auch dann anzuwenden ist, wenn diese Vorschrift grundsätzlich erst für einen Zeitraum gilt, für den Tierprämien im betroffenen Mitgliedstaat nicht mehr gewährt werden, vielmehr eine Direktzahlung eingeführt worden ist.
III – Untersuchung
48. Der Gerichtshof hat vor kurzem hervorgehoben, dass der Grundsatz der rückwirkenden Anwendung des milderen Strafgesetzes zu den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten gehört, so dass er als ein allgemeiner Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts anzusehen ist, dessen Wahrung der Gerichtshof sichert und den der nationale Richter zu beachten hat(19) .
49. Dieser Grundsatz findet seinen Ausdruck insbesondere in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2988/95(20) .
50. Nach dem Urteil Gerken des Gerichtshofs müssen für die Anwendung dieser Bestimmung folgende vier Voraussetzungen erfüllt sein(21) :
– es muss eine Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 vorliegen;
– diese Unregelmäßigkeit muss zur Verhängung einer verwaltungsrechtlichen Sanktion im Sinne von Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 Anlass geben;
– die Gemeinschaftsbestimmungen, mit denen diese Sanktion eingeführt wurde, müssen Gegenstand einer späteren Änderung sein;
– die sich aus diesen neuen Bestimmungen ergebende Sanktion muss weniger streng als die ursprünglich vorgesehene Sanktion sein.
51. Zunächst möchte ich in Anbetracht dieser vier Voraussetzungen mit Herrn Jager, dem Amt, der griechischen Regierung, der Kommission und dem vorlegenden Gericht bemerken, dass die Sanktionsregelung des Art. 39 der Verordnung Nr. 2419/2001 in der durch die Verordnung Nr. 118/2004 geänderten Fassung im Ausgangsverfahren auf jeden Fall anwendbar ist.
52. Das Amt hat nämlich Unregelmäßigkeiten im Sinne von Art. 10c Abs. 1 der Verordnung Nr. 3887/92 in Bezug auf die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern festgestellt, für die kein Beihilfeantrag gestellt wurde. Dabei handelt es sich um „Unregelmäßigkeiten“ im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95.
53. Diese Unregelmäßigkeiten haben zur Anwendung von Art. 10c Abs. 3 der Verordnung Nr. 3887/92 geführt, der, wie ausgeführt, vorsieht, dass für die zwölf Monate vor einer Kontrolle vor Ort keine Prämie gewährt wird, wenn die bei dieser Kontrolle festgest ellte Differenz mehr als 20 % der Anzahl der festgestellten beihilfefähigen Tiere beträgt. Die Kürzung oder gar Aufhebung einer Beihilfe „Tiere“ stellt eine „verwaltungsrechtliche Sanktion“ im Sinne von Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 dar(22) .
54. Mit Art. 39 der Verordnung Nr. 2419/2001 sind sodann die Gemeinschaftsvorschriften über verwaltungsrechtliche Sanktionen geändert worden, und mit seiner durch Art. 1 Nr. 11 Buchst. a der Verordnung Nr. 118/2004 geänderten Fassung wurde eine Höchstgrenze für die Kürzung bei Verstößen gegen die Gemeinschaftsbestimmungen über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern, für die kein Beihilfeantrag gestellt wurde, eingeführt, die 20 % des dem Betriebsinhaber nach den Beihilferegelungen für Rinder für den maßgeblichen Referenzzeitraum zustehenden Gesamtbetrags der Beihilfe beträgt.
55. Diese Bestimmung bezweckt eindeutig, die Vorschriften über verwaltungsrechtliche Sanktionen zu ändern, um die Härte der Sanktion bei Verstößen gegen die Gemeinschaftsbestimmungen über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern, für die kein Beihilfeantrag gestellt wurde, zu mildern(23) .
56. Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 muss somit für die gegen Herrn Jager in Bezug auf seinen Beihilfeantrag „Tiere“ zu verhängende Sanktion auf jeden Fall die Obergrenze von 20 % gelten, auch wenn dieser in den zeitlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3887/92 fällt.
57. Die Beteiligten, die Erklärungen beim Gerichtshof abgegeben haben, sind jedoch unterschiedlicher Auffassung darüber, ob auch die Verordnung Nr. 796/2004, da sie eine noch weniger strenge Sanktion für Herrn Jager zur Folge haben könnte, bei der Ermittlung der auf ihn anwendbaren Kürzungen und Ausschlüsse berücksichtigt werden muss.
58. Die griechische Regierung und die Kommission haben in ihren Erklärungen auf einen Irrtum des vorlegenden Gerichts hingewiesen, soweit dieses ausführe, dass die Art. 57 bis 63 der Verordnung Nr. 796/2004 keine Art. 39 der Verordnung Nr. 2419/2001 entsprechende Vorschrift enthielten, und es daraus den Schluss ziehe, dass die Verordnung Nr. 796/2004 für den Fall, dass die Anforderungen an Kennzeichnung und Registrierung der Rinder, für die kein Beihilfeantrag gestellt worden sei, nicht beachtet worden seien, keine Sanktion mehr vorsehe und somit günstiger für den Betriebsinhaber sei.
59. Ich halte die Annahme, dass die Nichtbeachtung der Anforderungen an Kennzeichnung und Registrierung der Rinder, für die kein Beihilfeantrag gestellt worden ist, auf der Grundlage der Verordnung Nr. 796/2004 nicht mehr geahndet werden kann, ebenfalls für falsch.
60. Diese Anforderungen fallen nämlich nunmehr unter die anderweitigen Verpflichtungen, die ein Betriebsinhaber, der eine Direktzahlung bezieht, gemäß Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 einhalten muss. Ich erinnere insoweit daran, dass Abschnitt A Nr. 8 des Anhangs III dieser Verordnung die Art. 4 und 7 der Verordnung Nr. 1760/2000 als zu den „Grundanforderungen an die Betriebsführung“ gehörend nennt, die selbst ein Teil der Bestimmungen sind, die im Bereich der anderweitigen Verpflichtungen einzuhalten sind.
61. Daraus ergibt sich, dass die maßgebliche Sanktionsregelung bei Verstößen gegen diese Bestimmungen über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern in einem Zusammenhang wie im Ausgangsverfahren, in dem die Verstöße gegen diese Bestimmungen in Bezug auf Tiere festgestellt wurden, für die kein Beihilfeantrag gestellt wurde, die in den Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 enthaltene Regelung ist(24) .
62. Um dem vorlegenden Gericht eine für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Verfahrens sachdienliche Antwort zu geben(25), müsste die Vorlagefrage, wie die Kommission vorschlägt, so umformuliert werden, dass der Gerichtshof zu der Frage Stellung nimmt, ob Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 dahin auszulegen ist, dass die Sanktionsregelung der Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 rückwirkend auf einen Beihilfeantrag anwendbar ist, der in den zeitlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3887/92 fällt(26) .
63. Im Hinblick auf die so umformulierte Frage hat der Vertreter von Herrn Jager in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass die Verordnung Nr. 796/2004 bei der Ermittlung der für diesen am wenigsten strengen Sanktion soweit wie möglich berücksichtigt werden müsse, und eine Vergleichsberechnung im Verhältnis zu der Kürzung vorgenommen, die sich aus Art. 39 der Verordnung Nr. 2419/2001 in der durch die Verordnung Nr. 118/2004 geänderten Fassung ergäbe.
64. Das Amt ist hingegen der Ansicht, dass die Anwendung der in der Verordnung Nr. 796/2004 vorgesehenen Sanktionen objektiv unmöglich sei, da im Jahr der Antragstellung, d. h. im Jahr 2001, noch keine einheitliche Betriebsprämie gewährt worden sei.
65. Auch die Kommission hält die rückwirkende Anwendung der in dieser Verordnung vorgesehenen Sanktionen im vorliegenden Fall für nicht möglich.
66. Sie stützt dabei ihre Ansicht, dass die Rückwirkung einer milderen Sanktionsvorschrift nur dann in Frage komme, wenn sie Ausdruck einer gewandelten gesetzgeberischen Wertung in Bezug auf die betroffene Unregelmäßigkeit sei, auf die Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Berlusconi u. a.(27) .
67. Die Kommission führt aus, dass die Sanktionsvorschriften mit der Verordnung Nr. 796/2004 gänzlich neu strukturiert und an die geänderten Voraussetzungen der einheitlichen Betriebsprämienregelung und der anderweitigen Verpflichtungen nach der Verordnung Nr. 1782/2003 angepasst worden seien. Weder die Erwägungsgründe der Verordnung Nr. 796/2004 noch der allgemeine Zusammenhang dieser Verordnung ließen den Schluss zu, dass die Sanktionsbestimmungen der Art. 66 und 67 dieser Verordnung zu dem Zweck erlassen worden seien, bestimmte Unregelmäßigkeiten, wie diejenigen des Ausgangsverfahrens, in Zukunft milder zu bestrafen.
68. Darüber hinaus hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass eine Neubewertung auf der Grundlage der Verordnung Nr. 796/2004 heute nicht mehr möglich sei, weil insbesondere im Hinblick auf die Einschätzung der Schwere des vom Betriebsinhaber begangenen Verstoßes nicht mehr überprüft werden könne, ob dieser alle anderen Bestimmungen im Bereich der anderweitigen Verpflichtungen, insbesondere die Anforderungen im Bereich Umwelt und Tierschutz, beachtet habe.
69. Die griechische Regierung schließt sich der Auffassung der Kommission an, wenn sie ausführt, dass im Sinne von Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 der dort normierte Grundsatz der Rückwirkung nicht angewendet werden könne, wenn die Vorschriften, durch die die gemeinschaftsrechtlichen Sanktionen festgelegt würden, durch eine neue Verordnung vollständig neu gegliedert worden seien, wie im vorliegenden Fall durch die Verordnung Nr. 796/2004. Dann handele es sich nämlich nicht um eine Änderung oder Ersetzung alter ähnlicher Vorschriften, sondern dem Wesen nach um eine Neuregelung mit einer anderen Philosophie und anderen Zielen.
70. Mit dem Amt, der griechischen Regierung und der Kommission bin ich der Auffassung, dass Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 dahin auszulegen ist, dass die Sanktionsregelung der Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 nicht rückwirkend auf einen Beihilfeantrag anwendbar ist, der in den zeitlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3887/92 fällt.
71. Meines Erachtens zielt die Voraussetzung „spätere… Änderung der … Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen“ in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 auf den Erlass einer neuen Vorschrift ab, mit der im Rahmen eines Regelungssystems, dessen Hauptmerkmale beibehalten werden, die Art und/oder Schwere der Sanktion geändert werden sollen.
72. Infolgedessen kann dieser Artikel meiner Ansicht nach keine Anwendung finden, wenn das System, zu dem die neue Sanktion gehört, grundlegend reformiert und deshalb eine neue Sanktionsregelung eingeführt wird.
73. In einem solchen Fall liegt nämlich der Grund für die Änderungen der Sanktionsregelung allein in der Notwendigkeit, diese dem neuen System anzupassen, dessen ordnungsgemäße Durchführung sie gewährleistet; die Änderungen sollen keinen Wertungswandel des Gemeinschaftsgesetzgebers hinsichtlich der Angemessenheit der Sanktion im Verhältnis zur Schwere der Unregelmäßigkeit zum Ausdruck bringen.
74. Folglich ist es meines Erachtens aufgrund des Zusammenhangs zwischen den neuen Sanktionsbestimmungen und dem reformierten Regelungssystem, zu dem sie gehören, nicht möglich, diese neuen Sanktionsbestimmungen rückwirkend auf einen Sachverhalt anzuwenden, der unter ein früheres Regelungssystem fällt.
75. Die Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 gehen über eine einfache „spätere… Änderung der … Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen“ im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 hinaus, was meiner Ansicht nach ihrer rückwirkenden Anwendung auf Beihilfeanträge, die in den zeitlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3887/92 fallen, entgegensteht(28) .
76. Die Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 führen nämlich eine neue Sanktionsregelung ein, die sehr eng mit der neuen, aus der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik im Jahr 2003 hervorgegangenen Stützungsregelung für Direktzahlungen zusammenhängt.
77. Dieser enge Zusammenhang zwischen den neuen Sanktionsbestimmungen und dem reformierten Regelungssystem, dessen Bestandteil sie sind, kommt in einigen spezifischen Merkmalen dieser neuen Bestimmungen zum Ausdruck, die es unmöglich machen, sie einfach auf einen Beihilfeantrag zu übertragen, der in den zeitlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3887/92 fällt, da sonst das Wesen und die Kohärenz des vom Gemeinschaftsgesetzgeber reformierten Systems verändert würden.
78. Diese spezifischen Merkmale der neuen Sanktionsregelung liegen im Wesentlichen in dem mit ihr verfolgten Ziel und in den Modalitäten der Bestimmung der Sanktion.
79. Wie wir gesehen haben, besteht einer der Dreh- und Angelpunkte der Reform von 2003 in der Konditionalität der Beihilfen, die nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 für jeden Betriebsinhaber gilt, der Direktzahlungen entweder in Form der einheitlichen Betriebsprämie oder aufgrund anderer im Anhang I dieser Verordnung aufgeführter Stützungsregelungen erhält(29) .
80. Beachtet ein Betriebsinhaber die als anderweitige Verpflichtungen einzuhaltenden Bestimmungen nicht, kann der Gesamtbetrag der ihm zustehenden Direktzahlungen nach den Modalitäten der Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 gekürzt oder gestrichen werden.
81. Es ergibt sich klar aus dem 56. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 796/2004, dass das System der Kürzungen und Ausschlüsse im Zusammenhang mit den einzuhaltenden anderweitigen Verpflichtungen ein bestimmtes sich voll und ganz in die Logik des neuen Systems einfügendes Ziel verfolgt, das darin besteht, für die Betriebsinhaber einen Anreiz zu schaffen, die bereits bestehenden Rechtsvorschriften in den verschiedenen Bereichen der anderweitigen Verpflichtungen einzuhalten.
82. Die einzelnen, zu den anderweitigen Verpflichtungen gehörenden Bereiche sind vielfältig. Sie bestehen aus den Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang III der Verordnung Nr. 1782/2003, d. h. aus 18 Verordnungen und Richtlinien auf dem Gebiet der Umwelt und der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze, sowie aus der von den Mitgliedstaaten festzulegenden Erhaltung in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand.
83. So unterscheidet sich das System der Kürzungen und Ausschlüsse nach den Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 von dem des Art. 10c der Verordnung Nr. 3887/92, dann des Art. 39 der Verordnung Nr. 2419/92 schon dadurch, dass es ein viel umfassenderes Ziel als nur eine Sanktionierung der Nichtbeachtung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen im Bereich der Kennzeichnung und Registrierung von Rindern verfolgt.
84. Die Art der Vorschriften, die zu den anderweitigen Verpflichtungen gehören, hat Auswirkungen sowohl auf das System zu ihrer Kontrolle als auch auf die Modalitäten der Bestimmung der Sanktion.
85. So bestimmt Art. 9 der Verordnung Nr. 796/2004, der den Mitgliedstaaten auferlegt, ein System zur wirksamen Kontrolle der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen einzuführen, in Abs. 1 Buchst. d, dass dieses System Kontrollberichte umfassen muss, in denen insbesondere die festgestellten Verstöße und deren Schwere, Umfang, Dauer und Häufigkeit festgehalten werden.
86. Art. 48 Abs. 1 Buchst. b dieser Verordnung bestimmt, dass der Kontrollbericht einen Teil enthalten muss, aus dem gesondert für jeden der Rechtsakte und Standards der anderweitigen Verpflichtungen die durchgeführten Kontrollen hervorgehen. Außerdem muss der Bericht nach Art. 48 Abs. 1 Buchst. c Unterabs. 1 „einen bewertenden Teil [enthalten], in dem für jeden der Rechtsakte und/oder Standards die Bedeutung der Verstöße auf der Grundlage der in Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 genannten Kriterien ‚Schwere‘, ‚Ausmaß‘, ‚Dauer‘ und ‚Häufigkeit‘ beurteilt und alle Faktoren aufgeführt werden, die zu einer Erhöhung oder Verminderung der anzuwendenden Kürzung führen sollten“.
87. Dieses Kontrollsystem steht mit der neuen Sanktionsregelung im Einklang, die, wie Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 vorsieht, Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der festgestellten Verstöße berücksichtigt.
88. Auf der Grundlage dieser an die Erfordernisse der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen angepassten Kontrollberichte wird die Sanktionsregelung der Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 angewandt. Die Zahlstelle kann so in Anbetracht der in diesen Berichten enthaltenen Bewertung den Prozentsatz der Kürzung vermindern oder erhöhen oder die Beihilfe sogar ganz streichen.
89. Unter Berücksichtigung dieses engen Zusammenhangs zwischen dem Kontrollsystem und der Sanktionsregelung für die Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen wäre es meines Erachtens schwierig, wenn nicht gar unmöglich, die Art. 66 und 67 der Verordnung 796/2004 strikt auf einen Beihilfeantrag anzuwenden, der im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle überprüft wurde, die unter einem engeren Blickwinkel, als es die Kontrolle der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen erfordert(30), und nach anderen Modalitäten durchgeführt wurde, und zwar, in der vorliegende Rechtssache, nach denjenigen, die früher für Vor-Ort-Kontrollen in Bezug auf einen Beihilfeantrag „Tiere“ im zeitlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3887/92 galten(31) .
90. In Anbetracht der allgemeinen Bedeutung der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen in dem neuen Regelungssystem gilt die Sanktionsregelung der Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 zudem nicht für eine einzelne Kategorie von Direktzahlungen, was sie von der früheren Regelung unterscheidet, die spezifisch die nach der Beihilferegelung für Rinder gezahlten Beträge betraf.
91. Die Kürzungen und Ausschlüsse nach diesen Artikeln werden somit auf den Gesamtbetrag der Direktzahlungen, d. h. – nach der Definition in Art. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 1782/2003 – der direkt an Betriebsinhaber geleisteten Zuwendungen im Rahmen der Einkommensstützungsregelungen nach Anhang I dieser Verordnung, angewandt.
92. Die Kürzungen und Ausschlüsse erfolgen somit auf einer anderen und viel umfassenderen Grundlage. Dies wird bei den Prozentsätzen der Kürzungen nach den Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 berücksichtigt.
93. Darüber hinaus ergibt sich der Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der nunmehr die Grundlage für die Kürzungen und Ausschlüsse nach diesen Artikeln bildet, nicht aus einer einfachen Addition der früheren Direktzahlungen.
94. Auf der Liste dieser Stützungsregelungen steht die einheitliche Betriebsprämie, die die Mitgliedstatten nach einer fakultativen Übergangszeit spätestens zum 1. Januar 2007 einführen mussten(32) an erster Stelle.
95. Ich habe ausgeführt, dass die Direktbeihilfen an die Betriebsinhaber im Rahmen dieser Regelung hauptsächlich durch eine jährliche einheitliche Betriebsprämie gewährt werden, die die meisten der zuvor bestehenden Direktbeihilfen ersetzt, und dass die Verordnung Nr. 1782/2003 den Mitgliedstaaten die Option einräumt, für die Bestimmung der anzuwendenden Betriebsprämienregelung zwischen mehreren Möglichkeiten, nämlich einem historischen, einem regionalen und einem gemischten Ansatz, zu wählen.
96. Die rückwirkende Anwendung der Kürzungen und Ausschlüsse der Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 auf einen Beihilfeantrag, der in den zeitlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3887/92 fällt, würde bedeuten, dass die Zahlungsansprüche, die ein Betriebsinhaber wie Herr Jager damals gehabt hätte, nachträglich ermittelt werden müssten, was, abgesehen davon, dass dies in der Praxis schwierig und künstlich wäre, meines Erachtens über das hinausgeht, was Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 vorsieht.
97. Schließlich gibt es einen letzten Punkt, der meiner Ansicht nach die rückwirkende Anwendung der Sanktionsregelung der Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 auf Beihilfeanträge, die nicht in den zeitlichen Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen, d. h. auf Beihilfeanträge, die für vor dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume gestellt wurden, unmöglich macht, da sonst das vom Gemeinschaftsgesetzgeber gewollte System verändert würde.
98. Das neue Regelungssystem weist nämlich mit der verbindlichen Modulation der Direktzahlungen und der Haushaltsdisziplin zwei weitere Merkmale aus.
99. So werden nach Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 alle in einem Mitgliedstaat einem Betriebsinhaber in einem Kalenderjahr zu gewährenden Direktzahlungen jedes Jahr von 2005 bis 2012 um einen spezifischen Prozentsatz gekürzt(33) . Darüber hinaus können die Direktzahlungen nach Art. 11 dieser Verordnung vom Rat der Europäischen Union aus Gründen der Haushaltsdisziplin jedes Jahr angepasst werden.
100. In dem Betrag, auf den die Kürzungen und Ausschlüsse nach den Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 angewandt werden, sind die Kürzungen aufgrund der Modulation und der Haushaltsdisziplin enthalten. Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 sieht nämlich vor, dass bei Nichtbeachtung der Bestimmungen über die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen der Gesamtbetrag der zu gewährenden Direktzahlungen nach
Anwendung der Art. 10 und 11 dieser Verordnung gekürzt oder ausgeschlossen wird.
101. Es widerspräche meines Erachtens dem vom Gemeinschaftsgesetzgeber vorgesehenen System, die Kürzungen aufgrund der Modulation und der Haushaltsdisziplin rückwirkend auf Beihilfeanträge anzuwenden, die nicht in den zeitlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 796/2004 fallen. Andererseits würde die Anwendung der Sanktionsregelung der Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 auf den Gesamtbetrag der einem Betriebsinhaber zu gewährenden Direktzahlungen ohne Berücksichtigung der Modulation und eventueller Anpassungen aus Gründen der Haushaltsdisziplin zu einer Änderung des von diesem Gesetzgeber gewollten Regelungssystems führen, was meiner Ansicht nach eine Grenze für die Anwendung von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 darstellt.
102. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem vorlegenden Gericht zu antworten, dass Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 2988/95 dahin auszulegen ist, dass die Sanktionsregelung der Art. 66 und 67 der Verordnung Nr. 796/2004 nicht rückwirkend auf einen Beihilfeantrag anwendbar ist, der in den zeitlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3887/92 fällt.
IV – Ergebnis
103. Aufgrund all dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Verwaltungsgericht Schwerin vorgelegte Vorabentscheidungsfrage wie folgt zu beantworten:
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften ist dahin auszulegen, dass die Sanktionsregelung der Art. 66 und 67 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in der durch die Verordnung (EG) Nr. 239/2005 der Kommission vom 11. Februar 2005 geänderten Fassung nicht rückwirkend auf einen Beihilfeantrag anwendbar ist, der in den zeitlichen Geltungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen in der durch die Verordnung (EG) Nr. 2801/1999 der Kommission vom 21. Dezember 1999 geänderten Fassung fällt.
(1) .
(2)  –	ABl. L 312, S. 1.
(3)  –	Urteile vom 17. Juli 1997, National Farmers’ Union u. a. (C‑354/95, Slg. 1997, I‑4559, Randnr. 41), vom 1. Juli 2004, Gerken (C‑295/02, Slg. 2004, I‑6369, Randnr. 61), vom 3. Mai 2005, Berlusconi u. a. (C‑387/02, C‑391/02 und C‑403/02, Slg. 2005, I‑3565, Randnrn. 67 bis 69), vom 4. Mai 2006, Haug (C‑286/05, Slg. 2006, I‑4121, Randnr. 23), vom 8. März 2007, Campina (C‑45/06, Slg. 2007, I‑0000, Randnrn. 32 und 33), und vom 24. Mai 2007, Maatschap Schonewille‑Prins (C‑45/05, Slg. 2007, I‑0000, Randnr. 55).
(4)  –	ABl. L 141, S. 18. Verordnung in der durch die Verordnung (EG) Nr. 239/2005 der Kommission vom 11. Februar 2005 (ABl. L 42, S. 3) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 796/2004).
(5)  –	ABl. L 391, S. 36. Verordnung in der durch die Verordnung (EG) Nr. 2801/1999 der Kommission vom 21. Dezember 1999 (ABl. L 340, S. 29) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 3887/92).
(6)  –	ABl. L 204, S. 1.
(7)  –	ABl. L 160, S. 21.
(8)  –	ABl. L 270, S. 1.
(9)  –	Vgl. das im Internet verfügbare Dokument der Kommission der Europäischen Gemeinschaften „Betriebsprämienregelung – allgemeine Beschreibung“ (http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/pay_de.pdf).
(10)  –	Zu den im Anhang VI dieser Verordnung genannten Beihilferegelungen gehört die Mutterkuhprämie.
(11)  –	Vgl. Titel III Kapitel 3 „Zahlungsansprüche“ der Verordnung Nr. 1782/2003.
(12)  –	Vgl. Titel III Kapitel 5 Abschnitt 1 „Regionale Durchführung“ der Verordnung Nr. 1782/2003.
(13)  –	Vgl. Titel III Kapitel 5 Abschnitt 2 „Partielle Durchführung“ der Verordnung Nr. 1782/2003. Man spricht in diesem Fall auch von „Rückkopplung der Beihilfen“.
(14)  –	ABl. L 355, S. 1. Verordnung in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1593/2000 des Rates vom 17. Juli 2000 (ABl. L 182, S. 4) geänderten Fassung.
(15)  –	ABl. L 327, S. 11.
(16)  –	ABl L 17, S. 7.
(17)  –	Nach Art. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 1782/2003 ist eine Direktzahlung eine direkt an Betriebsinhaber geleistete Zuwendung im Rahmen einer Einkommensstützungsregelung nach Anhang I. Zu diesen Regelungen gehören die der einheitlichen Betriebsprämie und die der Mutterkuhprämie.
(18)  –	BGBl. I S. 1763.
(19)  –	Vgl. in diesem Sinne Urteile Berlusconi u. a. (Randnrn. 67 bis 69) und Campina (Randnr. 32).
(20)  –	Urteil Campina (Randnr. 33).
(21)  –	Randnrn. 47 bis 52. Vgl. auch Nr. 27 der Schlussanträge von Generalanwalt Léger vom 11. Dezember 2003 in dieser Rechtssache.
(22)  –	Urteil Gerken (Randnr. 50).
(23)  –	Dieser Wille des Gemeinschaftsgesetzgebers ergibt sich auch aus Satz 2 des sechsten Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 118/2004, wonach „[e]inige [der] Bestimmungen [der Verordnung Nr. 2419/2001] … geändert werden [sollten,] um sicherzustellen, dass die Kürzungen und Ausschlüsse in jedem Fall streng gemäß der Schwere der Unregelmäßigkeit gestaffelt sind“.
(24)  –	Diese Beurteilung wird durch Satz 2 des 68. Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 796/2004 bestätigt.
(25)  –	Urteile Haug (Randnr. 17) und Campina (Randnr. 30).
(26)  –	Wäre materiell die Sanktionsregelung des Art. 59 der Verordnung Nr. 796/2004 maßgeblich, so wäre meines Erachtens festzustellen, dass sie derzeit jedenfalls in Deutschland nicht anwendbar ist, da dieser Mitgliedstaat sich entschieden hat, die Tierprämien zu entkoppeln, und deshalb erst recht nicht rückwirkend anwendbar ist. Wie die griechische Regierung ausgeführt hat, ergibt sich dies eindeutig aus dem zwölften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 796/2004, aus dem abgeleitet werden kann, dass Art. 59 dieser Verordnung nur Anwendung finden könnte, wenn Deutschland sich entschieden hätte, bestimmte Tierprämien wie die Mutterkuhprämie weiterhin an die Produktion zu koppeln.
(27)  –	Sie bezieht sich insbesondere auf die Nrn. 159 bis 161 dieser Schlussanträge.
(28)  –	In formeller Hinsicht ist im Übrigen bemerkenswert, dass es nach der Übereinstimmungstabelle im Anhang III der Verordnung Nr. 796/2004 in dieser Verordnung keine Art. 39 der Verordnung Nr. 2419/2001 entsprechende Vorschrift gibt.
(29)  –	Vgl. in diesem Sinne auch den 49. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 796/2004.
(30)  –	Die Kontrolle der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen betrifft nämlich potenziell 18 Verordnungen und Richtlinien und erstreckt sich darüber hinaus auch auf die Verpflichtung der Erhaltung in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand, die es im Jahr 2001 als solche nicht gab.
(31)  –	Vgl. hierzu Art. 6 ff. der Verordnung Nr. 3887/92.
(32)  –	Vgl. Art. 71 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003.
(33)  –	3 % im Jahr 2005, 4 % im Jahr 2006, und 5 % jährlich im Zeitraum von 2007 bis 2012.