62004CJ0158_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V združenih zadevah C-158/04 in C-159/04,
katerih predmet sta predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ju je vložilo Dioikitiko Protodikeio Ioanninon (Grčija) z odločbama z dne 10. in 26. novembra 2003, ki sta na Sodišče prispeli 29. marca 2004, v postopkih
Alfa Vita Vassilopoulos AE, nekdanja Trofo Super-Markets AE (C‑158/04)
proti
Elliniko Dimosio,
Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon
in
Carrefour-Marinopoulos AE (C‑159/04)
proti
Elliniko Dimosio,
Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi K. Schiemann, predsednik četrtega senata v funkciji predsednika prvega senata, N. Colneric, sodnica, K. Lenaerts, E. Juhász (poročevalec) in E. Levits, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Poiares Maduro,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 9. februarja 2006,
na podlagi stališč, predloženih:
– za Alfa Vita Vassilopoulos AE, prej Trofo Super‑Markets AE, P. Giatagantzidis in E. Metaxaki, dikigoroi,
– za Carrefour-Marinopoulos AE P. Giatagantzidis in E. Metaxaki, dikigoroi,
– za Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon D. Stathis, zastopnik,
– za grško vlado M. Apessos, N. Dafniou in D. Stathis, zastopniki,
– za Komisijo Evropskih skupnosti M. Patakia, zastopnica,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 30. marca 2006
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago člena 28 ES, zlasti glede združljivosti grških nacionalnih predpisov, ki urejajo trženje pekarskih izdelkov, izdelanih na podlagi postopka „bake-off“, s to določbo Pogodbe ES. Ta postopek je sestavljen iz hitrega odmrzovanja popolnoma ali delno pripravljenih zamrznjenih izdelkov, ki mu sledita bodisi pogrevanje bodisi peka na prodajnem mestu. V takem smislu je v tej sodbi uporabljen izraz „bake-off“.
2. Ta predloga sta bila vložena v okviru tožb za razglasitev ničnosti, ki sta jih vložila Alfa Vita Vassilopoulos AE (prej Trofo Super-Markets AE) in Carrefour-Marinopoulos AE proti odločbi Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon (upravne enote Ioannina, v nadaljevanju: upravna enota), ki je zahtevala prenehanje delovanja prodajnih mest za proizvode „bake‑off“ v njunih veleblagovnicah.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
3. Člen 28 ES med državami članicami prepoveduje količinske omejitve pri uvozu in vse ukrepe z enakim učinkom.
4. Skladno s členom 30 ES člen 28 ES ne izključuje prepovedi ali omejitev pri uvozu, zlasti utemeljenih z varovanjem zdravja in življenja ljudi, pod pogojem da te omejitve niso sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje trgovine med državami članicami.
Nacionalna ureditev
5. Predsedniški dekret z dne 13. septembra 1934 (FEK A’ 309) glede pogojev za odprtje in obratovanje obratov za proizvodnjo kruha in, splošneje, pekarn ureja predhodni postopek za podelitev vseh potrebnih dovoljenj za odprtje in obratovanje pekarne. Določa omejitve na področju urbanizma in konstrukcije, ki se uporabljajo za prostore, s katerimi morajo razpolagati pekarne, ter razporeditev, minimalno površino, pogoje osvetlitve in prezračenosti in naprave, s katerimi mora biti opremljena.
6. Zakon št. 726/1977 (FEK A’ 316) je spremenil in dopolnil veljavno zakonodajo glede pekarn in prodajnih mest kruha. V skladu z njegovim členom 16 potrebuje podjetje, kot je obrat pekarne ali prodajno mesto kruha, predhodno dovoljenje, ki ga izda pristojna upravna enota.
7. Člen 65 zakona št. 2065/1992 (FEK A’ 113), ki spreminja in dopolnjuje zgoraj navedeni zakon o pekarnah, določa predvsem kazensko sankcijo proti vsakomur, ki upravlja pekarno ali prodajno mesto za kruh brez predhodnega dovoljenja. „Pekarno“ ta člen opredeljuje kot fiksno konstrukcijo, posebej razporejeno in opremljeno za izdelavo kruha, pekarskih izdelkov na splošno in drugih prehrambenih izdelkov na podlagi moke (razen testenin), ter za peko jedi in drugih kulinaričnih izdelkov javnosti, ne glede na njeno zmogljivost.
8. Dekret št. 369/1992 (FEK A’ 186), ki je bil sprejet na podlagi člena 65 zakona št. 2065/1992, določa postopek in potrdila, ki so potrebna za podelitev predhodnega dovoljenja in podrobneje določa pogoje, ki so naloženi za parkiranje pekarskih izdelkov. V skladu s členom 1 je podelitev dovoljenja za obratovanje pekarne pogojena predvsem s posedovanjem prostora, namenjenega gnetenju, prostora za peko in jemanje iz peči, skladišča za trda goriva, prostora za dobavo trdih goriv, skladišča moke, prostora za prodajo kruha, garderobe, prostora za pranje opreme in stranišča.
Spora v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
9. Minister za razvoj (uprava za podporo industriji) je 28. februarja 2001 izdal okrožnico (št. F15 (F17.1)/4430/183), ki obvešča grške upravne enote, da je delovanje peči za peko kruha (ali testenin), zmrznjenega (ali zmrznjenih) po postopku „bake off“, v podjetjih, ki se ukvarjajo s prodajo kruha, del postopka izdelave kruha in morajo posledično interesenti za uporabo takih peči razpolagati z dovoljenjem za obratovanje pekarne, v skladu z veljavno zakonodajo.
10. Po tej okrožnici je upravna enota opravila inšpekcije v trgovinah s hrano Alfa Vita Vassilopoulos AE (prej Trofo Super Markets AE) in Carrefour-Marinopoulos AE, tožečih strank iz postopka v glavni stvari. Po tem ko je ugotovila, da se prodaja kruh, ter obstoj in uporabo peči za peko zamrznjenega kruha brez dovoljenja, je ta uprava z odločbo, sprejeto 27. novembra 2001, naložila prenehanje obratovanja teh peči za peko kruha.
11. Tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sta na predložitveno sodišče vložili tožbo za razglasitev ničnosti teh odločb, navajajoč predvsem, da nacionalna zakonodaja, kot je ta, ki jo izvaja upravna enota, pomeni količinsko omejitev, ki je prepovedana s členom 28 ES in ki ne more biti utemeljena na podlagi varovanja javnega zdravja in potrošnikov.
12. V teh okoliščinah je Dioikitiko Protodikeio Ioanninon prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali predhodno dovoljenje [omenjeno zgoraj v razlogih predložitvene odločbe], ki se zahteva za trženje izdelkov ‚bake-off‘, pomeni ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve v smislu člena 28 ES?
2. V primeru pritrdilnega odgovora, ali zasleduje zahteva po predhodnem dovoljenju, ki ji je podvrženo izvajanje dejavnosti pekarstva, zgolj cilj glede kakovosti, s tem da vzpostavi preprosto kakovostno razliko glede na značilnosti tržečega kruha (vonj, okus, barvo in vrste skorje) in njegovo hranilno vrednost (sodba z dne 5. novembra 2002 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑325/00, Recueil, str. I‑9977), ali ima za cilj varovanje potrošnika in javnega zdravja proti kakršnikoli morebitni spremembi kakovosti (sodba 3852/2002 grškega državnega sveta)?
3.	Upoštevajoč dejstvo, da se omenjena omejitev brez razlikovanja uporablja za vse izdelke ‚bake-off‘, tako domače kot skupnostne, ali je to vprašanje povezano s pravom Skupnosti in ali je ta omejitev take vrste, da posredno ali neposredno, dejansko ali potencialno vpliva na trgovino s temi izdelki med državami članicami?“
Vprašanja za predhodno odločanje
13. S predhodnimi vprašanji, ki jih je treba preučiti skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali nacionalna ureditev, ki podvrže prodajo izdelkov „bake-off“ enakim zahtevam, kot so tiste, ki se uporabljajo za celotni postopek izdelave in trženja tradicionalnega kruha in tradicionalnih pekarskih izdelkov, pomeni ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve v smislu člena 28 ES in če je tako, ali je lahko utemeljena zato, ker želi bodisi zagotoviti kakovost omenjenih izdelkov bodisi varovati potrošnike ali javno zdravje.
14. Glede tega je treba spomniti, da je prosti pretok blaga temeljno načelo Pogodbe ES in je izraženo v prepovedi količinskih omejitev pri uvozu in vseh ukrepov z enakim učinkom med državami članicami, razglašeni v členu 28 ES.
15. Prepoved ukrepov z enakim učinkom kot količinske omejitve, podana v členu 28 ES, se nanaša na vsak ukrep, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno oviral trgovino znotraj Skupnosti (glej zlasti sodbe z dne 11. julija 1974 v zadevi Dassonville, 8/74, Recueil, str. 837, točka 5; z dne 12. marca 1987 v zadevi Komisija proti Nemčiji, imenovano „Zakon o stopnji čistosti piva“, 178/84, Recueil, str. 1227, točka 27; z dne 23. septembra 2003 v zadevi Komisija proti Danski, C‑192/01, Recueil, str. I‑9693, točka 39, in z dne 24. novembra 2005 v zadevi Schwarz, C‑366/04, ZOdl, str. I‑10139, točka 28).
16. Sodišče je kljub temu natančno določilo, da nacionalni ukrepi, ki omejujejo ali prepovedujejo določene načine prodaje, načeloma niso prepovedani ukrepi z enakim učinkom kot količinske omejitve, če se uporabljajo za vse zadevne trgovce, ki opravljajo dejavnost na nacionalnem ozemlju, in če pravno ali dejansko enako vplivajo na trženje domačih izdelkov in tistih iz drugih držav članic (glej sodbo z dne 24. novembra 1993 v združenih zadevah Keck in Mithouard, C‑267/91 in C‑268/91, Recueil, str. I‑6097, točka 16).
17. V pisnih stališčih upravna enota in grška vlada, sklicujoč se na sodno prakso iz zgoraj navedene zadeve Keck in Mithouard, navajata, da nacionalna ureditev nima drugega namena kot urediti načine prodaje „bake-off“ in posledično ne spada v področje uporabe člena 28 ES.
18. Kot navaja tudi generalni pravobranilec v točki 15 svojih sklepnih predlogov, se taka opredelitev ne more sprejeti. Dejansko iz določb zadevne nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari jasno izhaja, da ima ta za namen urediti pogoje proizvodnje pekarskih izdelkov, skupaj z izdelki „bake-off“.
19. Nesporno je, da je glavna značilnost izdelkov „bake-off“, da so po tem, ko so pomembne stopnje priprave omenjenih izdelkov že bile opravljene, dostavljeni do prodajnega mesta. Na teh prodajnih mestih se opravi le kratka odmrznitev kruha, pogrevanje ali končna peka. V tem položaju je zahteva, naj se prodajalci izdelkov „bake-off“ držijo vseh predpisov, ki se uporabljajo za tradicionalno pekarno, predvsem pa zahteva za skladišče moke, prostor za gnetenje ali skladišče za trda goriva, ne upošteva posebnosti teh izdelkov in nalaga dodatne stroške, ki otežujejo trženje omenjenih izdelkov. Ta ureditev tako pomeni oviro za uvoz, ki se ne more šteti, kot da želi urediti način prodaje v smislu zgoraj navedene sodbe Keck in Mithouard (točki 15 in 16).
20. Vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja, da nacionalni predpis, ki ovira prosti pretok blaga, ni nujno v nasprotju s pravom Skupnosti, če je utemeljen z enim od razlogov v splošnem interesu iz člena 30 ES ali z eno od nujnih zahtev, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča, kadar predpisi brez razlike veljajo za vse izdelke (glej v tem smislu sodbi z dne 20. februarja 1979 v zadevi Rewe‑Zentral, imenovano „Cassis de Dijon“, 120/78, Recueil, str. 649, točka 8, in zgoraj navedeno sodbo Schwarz, točka 30).
21. Ob neobstoju harmonizacije morajo države članice določiti stopnjo, do katere žele zagotoviti varovanje zdravja in življenja ljudi ter zahtev za predhodno dovoljenje za trženje prehrambenih živil, upoštevajoč zahteve prostega pretoka blaga znotraj Skupnosti (glej zlasti sodbi z dne 14. julija 1983 v zadevi Sandoz, 174/82, Recueil, str. 2445, točka 16, in z dne 2. decembra 2004 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C‑41/02, ZOdl, str. I-11375, točka 42).
22. Kljub temu se mora, da bi bila nacionalna ureditev skladna z načelom sorazmernosti, preveriti ne le, ali so sprejeti ukrepi primerni za uresničenje zastavljenega cilja, ampak tudi, ali ne prekoračijo okvirov, ki so potrebni za njihovo doseganje (sodbi z dne 14. decembra 2004 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑463/01, ZOdl, str. I‑11705, točka 78, ter v zadevi Radlberger Getränkegesellschaft in S. Spitz, C‑309/02, ZOdl., str. I‑11763, točka 79).
23. Kar zadeva utemeljitev cilja glede kakovosti, ki ga omenja predložitveno sodišče, je treba ugotoviti, da nacionalni ukrep, ki ovira prosti pretok blaga, ne more biti utemeljen zgolj zato, ker želi promovirati kakovostna prehrambena živila. Dejansko se, da bi upravičil oviranje prostega pretoka blaga, lahko tak cilj upošteva zgolj skupaj z drugimi zahtevami, ki so priznane kot nujne, kot sta varovanje potrošnika ali zdravja.
24. Glede varstva potrošnikov predložitveno sodišče v okviru sporov o glavni stvari navaja, da se upravna enota sklicuje na mnenje, ki ga je izdal izvedenec prehrambenih tehnologij, v katerem je navedeno, da izdelki „bake‑off“ potrošnika navajajo na misel, da kupujejo kruh ali podoben svež izdelek, medtem, ko dejansko kupujejo spremenjen izdelek brez vitaminov.
25. Kljub temu je treba ugotoviti, da čeprav je zakonito sprejeti ukrepe, s katerimi se želi preprečiti, da bi potrošniki zamenjevali tradicionalne in „bake-off“ pekarske izdelke, zadevna nacionalna ureditev, kot je ta, ki je bila sprejeta, ne omogoča stankam prodajnih mest kruha, da bi razlikovale med tradiconalnimi izdelki in izdelki „bake-off“. Kot navaja generalni pravobranilec v točki 62 sklepnih predlogov, bi se lahko tak cilj dosegel z manj omejevalnimi ukrepi pri trženju izdlekov „bake-off“, kot na primer s primernim obvestilom ali etiketo.
26. Kar zadeva varovanje zdravja, iz pisnih stališč upravne enote izhaja, da želi zadevna nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari zagotoviti, da se sanitarne zahteve spoštujejo ne le na prvi stopnji izdelave polpečenega ali zamrznjenega kruha, ampak tudi na zadnji stopnji, ki obsega končno peko na prodajnem mestu. Dejansko naj bi bili kruh in podobni izdelki občutljivi na spremembe in se lahko okužijo, predvsem z mrčesom, plesnijo, kvasom, bakterijami in virusi.
27. Vendar, čeprav zadevna nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari vsebuje določbe, ki žele zagotoviti, da so pekarski izdelki izdelani in trženi v primernih sanitarnih razmerah, kljub temu velja, da prav tako vsebuje veliko zahtev, ki so, kolikor so povezane s postopkom izdelave tradicionalnih pekarskih izdelkov, neprimerne in prekoračujejo okvire, ki so potrebni za varovanje javnega zdravja, kolikor se uporabljajo za izdelke vrste „bake-off“, ki so predhodno pečeni in so na prodajnih mestih zgolj predmet odmrznitve, pogrevanja ali zadnje peke. Kot so priznali v stališčih tudi grški organi oblasti, to velja predvsem za tista prodajna mesta, ki morajo imeti skladišče za moko ali prostor za gnetenje.
28. Glede na zgoraj povedano je tako treba odgovoriti na vprašanji za predhodno odločanje, da je treba člen 28 ES razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki prodajo izdelkov „bake-off“ podreja enakim zahtevam, kakršne so tiste, ki se uporabljajo za celotni postopek izdelave in trženja tradicionalnega kruha ter tradicionalnih pekarskih izdelkov.
Stroški
29. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
Člen 28 ES je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki prodajo izdelkov „bake-off“ podreja enakim zahtevam, kakršne so tiste, ki se uporabljajo za celotni postopek izdelave in trženja tradicionalnega kruha ter tradicionalnih pekarskih izdelkov.