62007CJ0166
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
3 de Setembro de 2009 (
*1
)
«Recurso de anulação — Regulamento (CE) n.o 1968/2006 — Contribuições financeiras da Comunidade para o Fundo Internacional para a Irlanda — Escolha da base jurídica»
No processo C-166/07,
que tem por objecto um recurso de anulação nos termos do artigo 230.o CE, entrado em 23 de Março de 2007,
Parlamento Europeu, representado por I. Klavina, L. Visaggio e A. Troupiotis, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por A. Vitro e M. Moore, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
Comissão das Comunidades Europeias, representada por L. Flynn e A. Steiblytė, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
Irlanda, representada por D. O’Hagan, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por S. Behzadi-Spencer, na qualidade de agente, assistida por D. W. Anderson, QC, barrister,
intervenientes,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente de secção, T. von Danwitz (relator), R. Silva de Lapuerta, E. Juhász e G. Arestis, juízes,
advogado-geral: Y. Bot,
secretário: R. Grass,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiência de 2 de Abril de 2009,
profere o presente
Acórdão
1
Com o seu recurso, o Parlamento Europeu pede ao Tribunal de Justiça que anule o Regulamento (CE) n.o 1968/2006 do Conselho, de 21 de Dezembro de 2006, relativo às contribuições financeiras da Comunidade para o Fundo Internacional para a Irlanda (2007-2010) (JO L 409, p. 81, a seguir «regulamento impugnado»), pelo motivo de não ter sido adoptado com fundamento numa base jurídica apropriada.
Quadro jurídico
Contexto jurídico internacional
O acordo anglo-irlandês de 1985
2
As negociações políticas entre os governos irlandês e do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, de meados dos anos 80, destinadas a consolidar a paz e a reconciliação das duas comunidades da Irlanda do Norte, levaram, em 15 de Novembro de 1985, à assinatura de um acordo entre esses dois governos (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1413, n.o I-23668, a seguir «tratado anglo-irlandês»), cujo artigo 2.o prevê a instituição de uma conferência intergovernamental destinada a tratar de questões políticas, questões de segurança e questões jurídicas, incluindo a administração da justiça e a promoção da cooperação transfronteiriça.
3
Por força do artigo 4.o, alínea a), ii), do tratado anglo-irlandês, esses governos comprometeram-se a cooperar, no quadro desta conferência intergovernamental, a fim de favorecer a paz, a estabilidade e a prosperidade na ilha da Irlanda, promovendo a reconciliação, o respeito dos direitos do Homem, a cooperação contra o terrorismo assim como o desenvolvimento de uma cooperação económica, social e cultural.
4
Este tratado prevê como domínio de acção, nomeadamente, a cooperação transfronteiriça em questões de segurança, económicas, sociais e culturais, domínio em que os dois governos devem cooperar, de acordo com o artigo 10.o, alínea a), do referido tratado, para promover o desenvolvimento económico e social das regiões que, nas duas partes da Irlanda, mais sofreram com as consequências da instabilidade nestes últimos anos. Para este fim, os governos em causa devem examinar a possibilidade de obter apoio internacional.
O acordo relativo ao Fundo Internacional para a Irlanda
5
Os governos irlandês e do Reino Unido adoptaram, em cumprimento do artigo 10.o, alínea a), do tratado anglo-irlandês, o Acordo de 18 de Setembro de 1986 relativo ao Fundo Internacional para a Irlanda (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1515, n.o I-26244, a seguir «acordo FII»). Com este acordo, criaram o Fundo Internacional para a Irlanda (a seguir «Fundo»), cujos objectivos são, por força do seu artigo 2.o, promover o progresso económico e social e incentivar os contactos, o diálogo e a reconciliação entre os nacionalistas e os unionistas em toda a Irlanda.
6
O artigo 4.o deste mesmo acordo enumera as categorias de projectos ou de acções a que o Fundo dá prioridade, que consistem em incentivar investimentos destinados ao sector privado, nomeadamente por meio de acordos que impliquem capital de risco, de projectos de cooperação transfronteiriça em matéria económica, de educação e de investigação, de projectos de melhoria de infra-estruturas, em particular nos domínios social, da saúde, da educação e do ambiente, bem como acções de formação profissional no estrangeiro.
7
Segundo o artigo 5.o do acordo FII, o Fundo é uma organização internacional dotada de personalidade jurídica, cujos membros são os dois governos contratantes. Por força do artigo 6.o do referido acordo, este Fundo é dirigido por um conselho de administração cujos membros, bem como o presidente, são designados por esses dois governos. Cumprem as suas missões segundo as modalidades e as condições previstas pelos referidos governos. Os Estados doadores podem, se o desejarem, ter a qualidade de observadores no âmbito desse conselho.
8
Os doadores são os Estados Unidos da América, o Canadá, a Nova Zelândia e a Austrália, bem como a Comunidade Europeia.
Direito comunitário
O regulamento impugnado
9
O regulamento impugnado fixa o quadro jurídico para o pagamento das contribuições financeiras da Comunidade ao Fundo, relativamente ao período de 2007-2010. Foi adoptado com base no artigo 308.o CE.
10
Nos termos do segundo considerando deste regulamento, a Comunidade reconhece que os objectivos do Fundo, para o qual contribui financeiramente desde o ano de 1989, são um reflexo dos objectivos que ela própria prossegue. Por força do terceiro considerando do referido regulamento, as avaliações realizadas nos termos do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 177/2005 do Conselho, de 24 de Janeiro de 2005, relativo às contribuições financeiras da Comunidade para o [Fundo] (2005-2006) (JO L 30, p. 1), confirmaram a necessidade de continuar a apoiar as actividades do Fundo, sem deixar de reforçar a sinergia dos objectivos e a coordenação com as intervenções dos fundos estruturais, nomeadamente com o programa especial para a paz e a reconciliação na Irlanda do Norte e nos condados limítrofes da Irlanda (a seguir «programa PEACE»).
11
Como resulta do seu sexto considerando, o principal objectivo do regulamento impugnado é apoiar a paz e a reconciliação através de um leque de actividades mais vasto do que o abrangido pelos fundos estruturais e que vá além do âmbito de aplicação da política de coesão económica e social comunitária. À luz da estratégia relativa à fase final das actividades do Fundo, no período de 2006-2010, o objectivo último do Fundo e do regulamento impugnado é, nos termos do décimo quinto considerando do referido regulamento, incentivar a reconciliação entre as comunidades. O décimo sexto e décimo sétimo considerandos do referido regulamento prevêem, além disso, que o apoio da Comunidade contribuirá para reforçar a solidariedade entre os Estados-Membros e entre os respectivos povos e que a sua aprovação é considerada necessária para atingir os objectivos da Comunidade no funcionamento do mercado comum.
12
O artigo 1.o do regulamento impugnado determina, para o período em causa, o montante de referência financeira para a execução do Fundo.
13
Nos termos do artigo 2.o do regulamento impugnado:
«A contribuição deve ser utilizada pelo Fundo em conformidade com o Acordo [FII] […]
Ao afectar as contribuições da Comunidade, o Fundo deve dar prioridade aos projectos transfronteiriços ou intercomunitários, de modo a complementar as actividades financiadas pelos fundos estruturais, em especial as actividades do programa especial para a paz e a reconciliação na Irlanda do Norte e nos condados limítrofes da Irlanda (programa PEACE).
A contribuição é utilizada de modo a fomentar melhorias económicas e sociais sustentáveis nas zonas em causa e não para substituir outras despesas públicas ou privadas.»
14
O artigo 3.o do referido regulamento dispõe:
«A Comissão representa a Comunidade, na qualidade de observador, nas reuniões do Conselho de administração do Fundo […].
O Fundo é representado, na qualidade de observador, nas reuniões do comité de acompanhamento do programa PEACE, bem como, se for caso disso, nas reuniões dos comités dos fundos estruturais relativas a outras intervenções.»
15
A elegibilidade das despesas do Fundo e o pagamento das contribuições financeiras comunitárias ao Fundo dependem de várias condições, estabelecidas nos artigos 6.o a 11.o do regulamento impugnado. O artigo 6.o determina, assim, que a apresentação e a aprovação, pela Comissão, da estratégia de encerramento das actividades do Fundo é uma condição prévia para a manutenção dos pagamentos a favor do Fundo. Para mais, o artigo 7.o do referido regulamento dispõe que as contribuições do Fundo são geridas pela Comissão e pagas em parcelas, sendo o primeiro adiantamento pago após recepção pela Comissão de um compromisso, assinado pelo presidente do conselho de administração do Fundo, no qual se garante que o Fundo respeita as condições aplicáveis à concessão da contribuição nos termos do regulamento impugnado.
O Regulamento (CE) n.o 1083/2006 e o programa PEACE
16
O Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, de 11 de Julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1260/1999 (JO L 210, p. 25), define as regras gerais que regem os fundos estruturais e o fundo de coesão.
17
O programa PEACE é uma iniciativa comunitária que se inscreve no quadro dos fundos estruturais. De acordo com o ponto 22 do Anexo II do Regulamento n.o 1083/2006, esse programa será executado enquanto programa transfronteiriço, na acepção do artigo 3.o, n.o 2, alínea c), do referido regulamento, a título do Objectivo da Cooperação Territorial Europeia. Inclui, nomeadamente, acções destinadas a fomentar a coesão entre as comunidades, a fim de promover a estabilidade social e económica nas regiões em causa. A região elegível corresponde à totalidade da Irlanda do Norte e aos condados irlandeses limítrofes.
Pedidos das partes
18
O Parlamento conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular o regulamento impugnado;
—
condenar o Conselho da União Europeia nas despesas.
19
O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar o Parlamento nas despesas;
—
subsidiariamente, manter, ao abrigo do artigo 231.o, segundo parágrafo, CE, os efeitos do regulamento impugnado até à adopção de um novo regulamento e decidir que a anulação não afecta a validade dos pagamentos efectuados nem a dos compromissos assumidos com base no regulamento impugnado.
20
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 20 de Setembro de 2007, a Irlanda, o Reino Unido e a Comissão foram admitidos a intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Conselho.
Quanto ao mérito
Argumentação das partes
21
Em apoio do seu recurso, o Parlamento aduz um fundamento único, consistente na violação do Tratado CE que resulta da escolha errada do artigo 308.o CE como base jurídica.
22
Segundo o Parlamento, o legislador comunitário dispõe, ao abrigo do artigo 159.o, terceiro parágrafo, CE, dos poderes necessários para a adopção do regulamento impugnado. Com efeito, esta disposição atribui às instituições competência para aprovarem as acções específicas que se revelem necessárias, para além dos fundos estruturais, a fim de realizar os objectivos de reforço da coesão económica e social da Comunidade referidos no artigo 158.o CE.
23
A expressão «reforçar a sua coesão económica e social», que se contém nesta última disposição, engloba todas as acções destinadas a favorecer o desenvolvimento harmonioso da Comunidade no seu conjunto, o reforço da coesão social e territorial e a solidariedade entre os Estados-Membros e os povos da Comunidade.
24
Os elementos que resultam do regulamento impugnado, do Regulamento n.o 1083/2006 e do Relatório de 12 de Outubro de 2006 sobre o [Fundo] nos termos do disposto no artigo 5.o do Regulamento n.o 177/2005 [COM(2006) 563 final] permitem concluir que as finalidades do Fundo correspondem às que a própria Comunidade prossegue, no quadro dos fundos estruturais, através das suas próprias intervenções nas regiões interessadas das duas partes da Irlanda e que se destinam ao reforço da coesão social e da solidariedade entre as populações da Irlanda do Norte e das regiões fronteiriças da Irlanda.
25
Assim, as estratégias actualmente prosseguidas tanto pelo programa PEACE como pelo Fundo põem a tónica na reconciliação e na melhoria das relações entre as comunidades. As acções a financiar para a realização destas duas prioridades estratégicas são perfeitamente homogéneas nos dois casos.
26
Ora, as acções destinadas a sustentar a reconciliação intracomunitária na Irlanda constituem inevitavelmente uma parte integrante da política de coesão, precisamente porque, sem reconciliação e sem compreensão mútua entre as comunidades, não poderá haver coesão económica e social nas regiões em causa.
27
Além disso, verifica-se que o sexto considerando do regulamento impugnado mais não é do que uma simples declaração de intenções do Conselho, destinada a fundamentar o recurso ao artigo 308.o CE. O artigo 159.o, terceiro parágrafo, CE prevê poderes para acções específicas, sem especificar os sectores em que tais acções podem ser instituídas ou as formas que elas podem tomar, permitindo à Comunidade a concessão de contribuições financeiras ao Fundo.
28
O Parlamento observa também que, para determinar se o artigo 308.o CE podia ou não servir de base jurídica ao regulamento impugnado, há que ter em consideração as finalidades que esse regulamento pretendia prosseguir ao conceder contribuições financeiras ao Fundo, não havendo que averiguar quais as finalidades do próprio Fundo. Assim, é irrelevante que o Fundo seja uma organização intergovernamental dotada de personalidade jurídica, para a qual contribuem também Estados terceiros.
29
O Conselho, apoiado pelos intervenientes, alega que o título XVII do Tratado CE, que compreende os artigos 158.o CE a 162.o CE, não prevê os poderes de actuação exigidos pela actividade do Fundo e não pode, portanto, servir de base jurídica adequada para justificar a concessão das contribuições financeiras a ela relativas.
30
Esta instituição sustenta que a estrutura e a economia geral dos artigos 158.o CE e 159.o CE são tais que a noção de «acções específicas», na acepção do terceiro parágrafo do referido artigo 159.o, deve ser entendida no sentido de fazer parte dos objectivos referidos no artigo 158.o CE. Em consequência, a adopção de uma acção específica estranha aos fundos estruturais constitui um meio, a utilizar ao mesmo título que a participação da Comunidade através desses fundos, para reforçar a coesão económica e social da Comunidade, com o fim de promover o seu desenvolvimento harmonioso e global.
31
Em contrapartida, o regulamento impugnado tem como objectivo contribuir financeiramente para um organismo internacional principalmente encarregado da reconciliação intracomunitária irlandesa, reconhecendo e visando simultaneamente os elementos históricos, políticos, culturais e religiosos do conflito no território da ilha da Irlanda. Estes objectivos não podem, com toda a evidência, ser incluídos no âmbito do artigo 158.o CE, o qual se destina, nomeadamente, a reduzir a disparidade entre o nível de desenvolvimento de diferentes regiões. A ausência de conciliação entre os nacionalistas e os unionistas nos territórios visados pelo Fundo deve, pelo contrário, ser tida como um obstáculo a que uma política de coesão económica e social neles possa ser efectivamente conduzida.
32
O Conselho observa, além disso, que a base jurídica do programa PEACE não lhe atribui competências para cobrir todas as acções actualmente abrangidas pelo Fundo, ainda que estes dois instrumentos sejam complementares e devam cooperar e coordenar-se entre si. Os referidos dois instrumentos tratam em paralelo dos aspectos da instabilidade política, por um lado, e do desenvolvimento económico e social, por outro, tendo porém uma abordagem diferente, uma vez que o Fundo visa à reconciliação para facilitar a coesão, e o programa PEACE visa à coesão para facilitar a reconciliação. Assim, o componente principal do Fundo situa-se fora do título XVII do Tratado CE.
33
O Conselho e a Irlanda consideram que este título diz respeito aos meios de acção próprios da Comunidade, geridos de acordo com as regras do quadro regulamentar comunitário, incluindo o seu regulamento financeiro. Além disso, segundo o Conselho, nem o título XVII do Tratado CE nem o quadro regulamentar comunitário se podem aplicar a um organismo internacional do qual, aliás, a Comunidade não é membro. Mesmo supondo que, num dado momento, o Fundo se ocupasse prioritariamente da coesão económica, e não da reconciliação, seria, apesar de tudo, impossível basear as contribuições da Comunidade no título XVII do referido Tratado.
34
O Conselho acrescenta que não considerou pertinente fundar o regulamento impugnado numa segunda base jurídica destinada a cobrir o objectivo de coesão económica e social, dado que o objectivo da reconciliação intracomunitária irlandesa constitui a finalidade preponderante do Fundo e que este é uma entidade externa à Comunidade. O objectivo de coesão económica e social mais não é do que uma consequência da persecução da reconciliação, obtida pela acção de um organismo internacional externo à Comunidade.
35
A Comissão considera que o objectivo do regulamento impugnado, que consiste em fazer, relativamente aos anos de 2007 a 2010, uma contribuição financeira da Comunidade para o Fundo, a ser utilizada em conformidade com o acordo FII, impõe uma remissão para o tratado anglo-irlandês, o qual, segundo o preâmbulo e os artigos 2.o, alínea a), e 4.o, alínea a), ii), tem por único objectivo a paz e a reconciliação no interesse dos dois Estados contratantes e, em especial, no interesse do povo da Irlanda do Norte. O ponto de partida é a instabilidade política, e não as dificuldades económicas e sociais. Os objectivos fixados no artigo 2.o do acordo FII servem para contribuir para a cooperação transfronteiriça visada no artigo 10.o, alínea a), do tratado anglo-irlandês, constituindo esta cooperação, em si mesma, um meio de realizar a finalidade desse tratado, que consiste na paz e na reconciliação no interesse dos dois Estados contratantes. Em consequência, o desenvolvimento económico e social, tal como considerado pelo tratado anglo-irlandês, nunca foi um fim em si mesmo.
36
A Comissão observa além disso que, embora haja certamente uma sobreposição das actividades do Fundo com as dos fundos estruturais, o primeiro dispõe de um leque de actividades que vai além do âmbito de aplicação da política comunitária de coesão económica e social. O artigo 4.o do acordo FII, que determina as categorias de projectos ou de acções a financiar prioritariamente pelo Fundo em conformidade com os objectivos desse acordo, não é exaustivo relativamente à enunciação das categorias de intervenções e pode englobar acções do âmbito da política comunitária de coesão, sem de modo nenhum a elas estar limitado.
37
A Comissão recorda, por fim, que os artigos do título XVII do Tratado CE constituem bases jurídicas para adoptar instrumentos comunitários destinados a executar a política comunitária de coesão. Ora, não sendo o Fundo um instrumento deste tipo e indo as suas actividades além desta política, o regulamento impugnado não podia ter sido adoptado com base nas disposições do título XVII do referido Tratado.
38
A Irlanda considera que há que ter em conta a natureza específica e única do Fundo, cujo objectivo é o de favorecer a paz e a reconciliação entre as comunidades. Pelo contrário, o interesse do Fundo no desenvolvimento económico e social reveste um carácter instrumental. Este desenvolvimento não é um fim em si, mas um factor de reconciliação e de progresso político. Os quatro domínios fundamentais da estratégia do Fundo para o período de 2006-2010 ilustram a sua função primordial de mecanismo destinado a alcançar a reconciliação entre os nacionalistas e os unionistas.
39
Segundo o Governo do Reino Unido, os artigos 158.o CE e 159.o CE foram concebidos para remediar os desequilíbrios económicos e sociais entre as regiões da Comunidade, e não para favorecer a paz e a reconciliação entre as diferentes comunidades situadas numa região. A nova estratégia do Fundo põe claramente a tónica na reconciliação. Mesmo que o Fundo e o programa PEACE fossem em certos aspectos complementares, seriam no entanto diferentes, uma vez que o programa PEACE foi especificamente concebido pela Comunidade para favorecer a coesão económica e social no interior da Comunidade, ao passo que o Fundo responde a preocupações de natureza diferente, definidas fora do quadro comunitário.
Apreciação do Tribunal de Justiça
40
Segundo jurisprudência constante, o recurso ao artigo 308.o CE como base jurídica de um acto só se justifica se nenhuma outra disposição do Tratado CE conferir às instituições comunitárias a competência necessária para praticar tal acto (v. acórdãos de 12 de Novembro de 1996, Reino Unido/Conselho, C-84/94, Colect., p. I-5755, n.o 48; de 28 de Maio de 1998, Parlamento/Conselho, C-22/96, Colect., p. I-3231, n.o 22; e de 2 de Maio de 2006, Parlamento/Conselho, C-436/03, Colect., p. I-3733, n.o 36 e jurisprudência aí referida).
41
Esta base jurídica destina-se a suprir a falta de poderes de actuação conferidos expressa ou implicitamente às instituições comunitárias por disposições específicas do Tratado, na medida em que tais poderes se revelem, apesar disso, necessários para que a Comunidade possa exercer as suas funções, tendo em vista alcançar um dos objectivos fixados por esse Tratado (parecer 2/94, de 28 de Março de 1996, Colect., p. I-1759, n.o 29, bem como acórdão de 3 de Setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C-402/05 P e C-415/05 P, Colect., p. I-6351, n.o 211).
42
No quadro do sistema de competências da Comunidade, a escolha da base jurídica de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram, nomeadamente, a finalidade e o conteúdo do acto em causa (acórdão de 29 de Abril de 2004, Comissão/Conselho, C-338/01, Colect., p. I-4829, n.o 54 e jurisprudência aí referida, bem como parecer 2/00, de 6 de Dezembro de 2001, Colect., p. I-9713, n.o 22 e jurisprudência aí referida).
43
Em consequência, há que examinar, com fundamento nos critérios atrás referidos, se, como invoca o Parlamento, o artigo 159.o, terceiro parágrafo, CE constitui uma base jurídica adequada para a adopção do regulamento impugnado e se, portanto, este devia ter sido adoptado com fundamento nessa base jurídica.
Quanto ao título XVII do Tratado CE
44
A este respeito, há que examinar o sistema instituído pelo título XVII do Tratado CE, composto pelos artigos 158.o CE a 162.o CE e que atribui à Comunidade a competência para traçar uma política comunitária de coesão económica e social, a fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade.
45
Por força do artigo 159.o, primeiro parágrafo, CE, os objectivos desta política comunitária, precisados no artigo 158.o CE, devem ser tidos em conta, tanto pelos Estados-Membros como pela Comunidade, quando da formulação e da concretização das políticas comunitárias. A Comunidade apoia igualmente a realização desses objectivos, nomeadamente pela acção por si desenvolvida através dos fundos estruturais. Neste mesmo contexto, pode, em certas condições, desenvolver, com fundamento no artigo 159.o, terceiro parágrafo, CE, acções específicas não inseridas no âmbito desses fundos.
46
É certo que esta última disposição não prevê a forma que tais acções específicas podem revestir. No entanto, como, em substância, sublinharam a Irlanda, o Conselho e a Comissão, a Comunidade leva a cabo, pelo conjunto das suas acções, uma política comunitária autónoma, de modo que o título XVII do Tratado CE fornece bases jurídicas adequadas que permitem a adopção de meios de acção próprios da Comunidade, geridos segundo o quadro regulamentar comunitário e cujo conteúdo não excede o âmbito de aplicação da política comunitária de coesão económica e social.
Quanto à finalidade e ao conteúdo do regulamento impugnado
47
Tendo em conta o que precede, importa examinar a finalidade e o conteúdo do regulamento impugnado, para determinar se, quando da sua adopção, deveriam ter levado o legislador a recorrer ao artigo 159.o, terceiro parágrafo, CE como base jurídica.
48
No que respeita à finalidade do regulamento impugnado, resulta do seu sexto, décimo quinto e décimo sexto considerandos que este visa principalmente encorajar a paz e a reconciliação entre as duas comunidades da Irlanda do Norte, e que o apoio da Comunidade contribuirá para reforçar a solidariedade entre os Estados-Membros e entre os seus povos.
49
Neste contexto, deve também ser tido em conta o artigo 2.o do regulamento impugnado, que incide não apenas sobre as condições mas também sobre as finalidades da utilização, pelo Fundo, das contribuições financeiras comunitárias.
50
Esta última disposição determina, por um lado, que o Fundo dê prioridade aos projectos transfronteiriços ou intercomunitários, de modo a completar as actividades financiadas pelo programa PEACE, e que a contribuição seja utilizada de maneira a fomentar melhorias económicas e sociais sustentáveis nas zonas em causa.
51
Por outro lado, a disposição remete para o acordo FII. Assim, deve entender-se que os principais objectivos do acordo FII, descritos no artigo 2.o desse mesmo acordo, fazem parte do regulamento impugnado. Por força do artigo 2.o do referido acordo, os objectivos desse acordo consistem em promover o progresso económico e social e em encorajar o contacto, o diálogo e a reconciliação entre os nacionalistas e os unionistas na Irlanda.
52
Esta constatação é também confirmada pelo contexto jurídico em que se inscreve o regulamento impugnado, nomeadamente pelo tratado anglo-irlandês que está na base do acordo FII. Ora, se a finalidade principal do tratado anglo-irlandês é a promoção da paz e da reconciliação das duas comunidades da Irlanda do Norte, a finalidade do domínio de actividade em que o acordo FII se engloba é, como resulta do artigo 10.o, alínea a), desse tratado, a promoção do desenvolvimento económico e social das regiões.
53
Assim, decorre do regulamento impugnado e da remissão para o acordo FII que o primeiro visa tanto a paz e a reconciliação entre as duas comunidades da Irlanda do Norte como o progresso económico e social das zonas tocadas pelo conflito armado.
54
Daqui resulta que os objectivos do regulamento impugnado correspondem aos objectivos prosseguidos pela política comunitária de coesão económica e social, o que é também confirmado pelo segundo considerando do referido regulamento.
55
No que respeita ao conteúdo do regulamento impugnado, este determina, no seu artigo 1.o, o montante, para o período de 2007-2010, da contribuição financeira da Comunidade para o Fundo. Através dos seus artigos 2.o a 11.o, este regulamento remete para o acordo FII, no que respeita à utilização dessa contribuição pelo Fundo, prevendo simultaneamente as prioridades desta utilização e as modalidades de cooperação entre a Comunidade e o Fundo, bem como as condições e o modo de pagamento da referida contribuição.
56
Assim, o artigo 2.o, segundo parágrafo, do regulamento impugnado dispõe que, ao afectar as contribuições da Comunidade, o Fundo deve dar prioridade aos projectos transfronteiriços ou intercomunitários, de modo a completar as actividades financiadas pelos fundos estruturais, particularmente as do programa PEACE, na Irlanda do Norte e nos condados limítrofes da Irlanda. Por força do terceiro parágrafo deste artigo, a contribuição é utilizada de modo a fomentar melhorias económicas e sociais sustentáveis nas zonas em causa.
57
A este respeito, resulta dos artigos 6.o e 10.o do regulamento impugnado que a manutenção dos pagamentos feitos pela Comunidade a favor do Fundo e a sua efectuação anual depende da aprovação, pela Comissão, da estratégia de encerramento apresentada pelo Fundo. Além disso, resulta do artigo 7.o do regulamento impugnado que o pagamento de uma parte considerável da contribuição anual depende da recepção de um compromisso do FII que garanta o respeito das condições precisadas no referido regulamento, bem como da aprovação, pela Comissão, do relatório anual de actividade do Fundo.
58
Resulta do que precede que a contribuição financeira comunitária para o Fundo se engloba, se se fizer abstracção do quadro regulamentar em que se inscreve, nas acções específicas que, quando se revelam necessárias, para além dos fundos estruturais, para atingir os objectivos referidos no artigo 158.o CE, podem ser adoptadas de acordo com o artigo 159.o, terceiro parágrafo, CE.
59
Todavia, nem as modalidades de cooperação entre a Comunidade e o Fundo nem as condições e o modo de pagamento da contribuição financeira da Comunidade permitem que esta impeça que a utilização desta contribuição pelo Fundo cubra acções que, embora respeitando os objectivos do acordo FII, ultrapassam o âmbito de aplicação da política comunitária de coesão económica e social ou, pelo menos, não são geridas segundo os critérios aplicados pela Comunidade no quadro desta política.
60
Com efeito, por força do artigo 5.o do acordo FII, o Fundo é um organismo dotado de personalidade jurídica em direito internacional público. Embora a Comunidade tenha a qualidade de observador nas reuniões do conselho de administração do Fundo e o regulamento impugnado preveja que deve haver coordenação, a todos os níveis, entre o Fundo e os fundos estruturais, nomeadamente o programa PEACE, não é menos verdade que a Comunidade não é membro deste organismo nem do seu conselho de administração, o qual actua, por força do artigo 6.o do acordo FII, segundo as modalidades e as condições definidas pelos dois governos contratantes.
61
Além disso, o artigo 2.o, primeiro parágrafo, do regulamento impugnado determina que as contribuições financeiras comunitárias devem ser utilizadas em conformidade com o acordo FII, o qual, como a Comissão justamente realçou, não determina de modo exaustivo as acções a financiar, limitando-se a fixar, no seu artigo 4.o, as categorias de acções a financiar prioritariamente. Através desta remissão para o acordo FII, o regulamento impugnado permite a utilização dessas contribuições financeiras em acções cujas finalidades específicas e cujos conteúdos concretos não são conhecidos, pelo menos à data da adopção do regulamento impugnado, dado que não compete à Comunidade proceder à programação nem à execução dessas acções.
62
Além disso, embora os artigos 6.o, 7.o e 10.o do regulamento impugnado estabeleçam condições formais quanto ao pagamento das contribuições financeiras comunitárias ao Fundo, nem por isso prevêem condições materiais quanto às actividades a financiar com essas contribuições, que divirjam das previstas no artigo 2.o do regulamento impugnado. Assim, estas disposições do regulamento impugnado não podem, contrariamente ao que pretende o Parlamento, garantir que o conjunto das intervenções do Fundo financiadas pela Comunidade responde efectivamente às finalidades próprias da política comunitária de coesão económica e social.
63
Nestas condições, o legislador comunitário pôde, no sexto considerando do regulamento impugnado, validamente, considerar que o leque de actividades financiado pelo regulamento impugnado ia além do âmbito de aplicação da política comunitária de coesão económica e social.
64
Ora, como foi realçado no n.o 46 do presente acórdão, o artigo 159.o CE cobre unicamente acções autónomas da Comunidade, geridas segundo o quadro regulamentar comunitário e cujo conteúdo não excede o âmbito de aplicação da política comunitária de coesão económica e social.
65
Deste modo, o artigo 159.o, terceiro parágrafo, CE, só por si, não confere à Comunidade a competência necessária para prosseguir os objectivos da política comunitária de coesão económica e social por meio de uma contribuição financeira nas condições previstas pelo regulamento impugnado.
Quanto à base jurídica apropriada
66
Nestas condições, há que averiguar se, para adoptar o regulamento impugnado, o legislador devia recorrer tanto ao artigo 308.o CE como ao artigo 159.o, terceiro parágrafo, CE.
67
A este respeito, há que recordar, como exposto no n.o 41 do presente acórdão, que o artigo 308.o CE visa suprir a falta de poderes de actuação conferidos expressa ou implicitamente às instituições comunitárias por disposições específicas do Tratado CE, na medida em que tais poderes se revelem, apesar disso, necessários para que a Comunidade possa exercer as suas funções, tendo em vista alcançar um dos objectivos fixados por esse Tratado. Para mais, resulta do artigo 308.o CE que o recurso a esta disposição exige que a acção que se pretende adoptar tenha que ver com o «funcionamento do mercado comum» (v. acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, n.o 200).
68
O regulamento impugnado tem por finalidade apoiar as acções de um organismo internacional instituído por dois Estados-Membros, cujo objectivo é o reforço da coesão económica e social. Ora, como resulta dos artigos 2.o CE e 3.o, n.o 1, alínea k), CE, o reforço da coesão económica e social constitui, além do título XVII do Tratado CE, que atribui à Comunidade competência para traçar uma política comunitária de coesão económica e social, um objectivo da Comunidade. Como também resulta do décimo sétimo considerando do regulamento impugnado, a finalidade deste regulamento situa-se no âmbito do mercado comum, dado que visa provocar melhorias económicas nas zonas desfavorecidas de dois Estados-Membros e, portanto, visa o funcionamento do mercado comum.
69
Resulta das considerações precedentes que, uma vez que o regulamento impugnado prossegue finalidades previstas nos artigos 2.o CE e 3.o, n.o 1, alínea k), CE e no título XVII do Tratado CE, sem que este título, só por si, confira à Comunidade competência para as atingir, o legislador comunitário devia ter recorrido conjuntamente aos artigos 159.o, terceiro parágrafo, CE e 308.o CE (v., neste sentido, acórdãos de 30 de Maio de 1989, Comissão/Conselho, 242/87, Colect., p. 1425, n.os 6 e 37, bem como Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, n.os 211 a 214), respeitando simultaneamente os procedimentos legislativos aí previstos, a saber, tanto o procedimento referido no artigo 251.o CE, dito de «co-decisão», como o voto por unanimidade no seio do Conselho.
Quanto ao pedido de manutenção dos efeitos do regulamento impugnado
70
O Conselho, apoiado nesta matéria por todos os intervenientes, pede ao Tribunal de Justiça que, no caso de este anular o regulamento impugnado, mantenha, por aplicação do artigo 231.o, segundo parágrafo, CE, os seus efeitos, até que um novo regulamento seja adoptado, e decida que a anulação não afecta a validade dos pagamentos efectuados nem a dos compromissos assumidos com base no regulamento impugnado.
71
Segundo o Conselho, a manutenção dos efeitos deste regulamento é necessária por importantes motivos de segurança jurídica, ligados quer aos projectos em curso quer às expectativas legítimas da administração do Fundo.
72
Nos termos do artigo 231.o, segundo parágrafo, CE, o Tribunal pode, quando considerar necessário, indicar quais os efeitos do regulamento anulado que se devem considerar subsistentes.
73
De acordo com o seu artigo 12.o, o regulamento impugnado entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2007 e caduca em 31 de Dezembro de 2010. Assim, a anulação do regulamento impugnado ocorre num momento em que foram efectuadas, pelo menos, duas das quatro contribuições anuais, e, assim, o essencial dos pagamentos a elas correspondentes, e em que a administração do Fundo pode legitimamente esperar que a parte restante lhe seja também paga.
74
A anulação do regulamento impugnado sem a manutenção dos seus efeitos seria, portanto, susceptível de comportar consequências negativas, nomeadamente no que respeita às contribuições financeiras efectuadas para acções ou projectos programados e em curso de realização, e seria susceptível de acarretar incertezas prejudiciais para as operações de financiamento do Fundo, quer em curso quer futuras.
75
Nestas condições, há importantes motivos de segurança jurídica que justificam que o Tribunal exerça o poder que lhe confere o artigo 231.o, segundo parágrafo, CE e indique os efeitos do regulamento anulado que devem ser considerados subsistentes. Há, pois, que decidir que a anulação do regulamento impugnado não afecta a validade dos pagamentos efectuados nem a dos compromissos assumidos por força do referido regulamento antes da pronúncia do presente acórdão e que manter os efeitos do regulamento impugnado até à entrada em vigor, num prazo razoável, de um novo regulamento fundado numa base jurídica apropriada.
Quanto às despesas
76
Por força do disposto no artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Em conformidade com o disposto no artigo 69.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento, se cada parte obtiver vencimento parcial, ou em circunstâncias excepcionais, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes, ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas.
77
No caso vertente, tendo o Conselho e o Parlamento sido parcialmente vencidos, há que decidir que suportarão as suas próprias despesas.
78
De acordo com o artigo 69.o, n.o 4, do Regulamento de Processo, os Estados-Membros e as instituições que intervieram no processo suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:
1)
O Regulamento (CE) n.o 1968/2006 do Conselho, de 21 de Dezembro de 2006, relativo às contribuições financeiras da Comunidade para o Fundo Internacional para a Irlanda (2007-2010), é anulado.
2)
Os efeitos do Regulamento n.o 1968/2006 são mantidos até à entrada em vigor, num prazo razoável, de um novo regulamento adoptado com uma base jurídica apropriada.
3)
A anulação do Regulamento n.o 1968/2006 não afecta a validade dos pagamentos efectuados nem a dos compromissos assumidos por força do referido regulamento.
4)
O Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia suportam as suas próprias despesas.
5)
A Irlanda, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e a Comissão das Comunidades Europeias suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.