Začasna izdaja
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 7. maja 2026(*)
„ Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Azilna politika – Status subsidiarne zaščite – Direktiva 2011/95/EU – Člen 26 – Dostop do zaposlitve – Člen 29 – Socialna zaščita – Enako obravnavanje – Ukrep socialne zaščite in dostopa do zaposlitve – Pogoj prebivanja vsaj deset let, od tega zadnji dve leti neprekinjeno – Posredna diskriminacija “
V zadevi C‑747/22,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunale ordinario di Bergamo (sodišče v Bergamu, Italija) z odločbo z dne 15. novembra 2022, ki je na Sodišče prispela 7. decembra 2022, v postopku
KH
proti
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, T. von Danwitz, podpredsednik, F. Biltgen, predsednik senata, K. Jürimäe, predsednica senata, I. Jarukaitis (poročevalec), predsednik senata, I. Ziemele, predsednica senata, J. Passer, predsednik senata, in O. Spineanu-Matei, predsednica senata, S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, N. Fenger, sodniki, in R. Frendo, sodnica,
generalni pravobranilec: N. Emiliou,
sodni tajnik: C. Di Bella, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 17. junija 2025,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–        za KH A. Guariso, G. Maggi in I. Traina, avvocati,
–        za Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) M. Boccia Neri, M. Sferrazza in V. Stumpo, avvocati,
–        za italijansko vlado S.
Fiorentino in G. Palmieri, agenta, skupaj z M. Cherubinijem in P. Gentilijem, avvocati dello Stato,
–        za Evropsko komisijo A. Azéma, M. Debieuvre in E. Montaguti, agentke,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 30. oktobra 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 26 in 29 Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13.decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9).
2        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med KH, ki ima status subsidiarne zaščite v Italiji, in Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (nacionalni zavod za socialno varnost, Italija) glede odločbe tega zavoda, da prekliče dodelitev „univerzalnega prejemka“, ki je bil odobren KH.
Pravni okvir
Pravo Unije
3        V uvodnih izjavah 12, 41, 42 in 45 Direktive 2011/95 je navedeno:
„(12)      Glavni cilj te direktive je po eni strani zagotoviti, da države članice uporabljajo skupna merila za ugotavljanje, katere osebe resnično potrebujejo mednarodno zaščito, po drugi strani pa zagotoviti, da je v vseh državah članicah navedenim osebam na voljo minimalna raven ugodnosti.
[…]
(41)      Da bi izboljšali dejansko uveljavljanje pravic in ugodnosti, ki jih določa ta direktiva, s strani upravičencev do mednarodne zaščite, je treba upoštevati njihove posebne potrebe in posebne izzive pri integraciji, s katerimi se soočajo. Takšno upoštevanje načeloma ne bi smelo pripeljati do ugodnejšega obravnavanja, kot je zagotovljeno lastnim državljanom, brez poseganja v možnost držav članic, da uvedejo ali ohranijo ugodnejše standarde.
(42)      V tem okviru so zlasti potrebna prizadevanja za reševanje problemov, ki upravičencem do mednarodne zaščite preprečujejo dejanski dostop do priložnosti za izobraževanje v zvezi z zaposlitvijo in poklicnega usposabljanja in ki so med drugim povezane s finančnimi omejitvami.
[…]
(45)      Zlasti za preprečevanje socialnih stisk je primerno, da se upravičencem do mednarodne zaščite zagotovijo primerna socialna blaginja in sredstva za preživljanje brez diskriminacije v okviru socialne pomoči. […] Možnost omejevanja takšne pomoči na osnovne ugodnosti [prejemke] je treba razumeti tako, da zajema vsaj minimalno dohodkovno podporo, pomoč v primeru bolezni ali nosečnosti in starševstva, v kolikor so navedene ugodnosti priznane [navedeni prejemki priznani] državljanom v skladu z nacionalnim pravom.“
4        Člen 1 te direktive, naslovljen „Namen“, določa:
„Namen te direktive je določitev standardov glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite.“
5        Člen 2 navedene direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(a)      ‚mednarodna zaščita‘ pomeni status begunca in status subsidiarne zaščite, kot sta opredeljena v točkah (e) in (g);
(b)      ‚upravičenec do mednarodne zaščite‘ pomeni osebo, ki ji je priznan status begunca ali status subsidiarne zaščite, kot sta opredeljena v točkah (e) in (g);
[…]
(f)      ‚oseba, upravičena do subsidiarne zaščite‘ pomeni državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki ne izpolnjuje pogojev za begunca, a je bilo v zvezi z njim/njo izkazano, da obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da bi se zadevna oseba, če bi se vrnila v izvorno državo, ali v primeru osebe brez državljanstva v državo prejšnjega običajnega prebivališča, soočila z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo, kot je opredeljena v členu 15, in za katero se člen 17(1) in (2) ne uporablja in ki ne more ali zaradi takega tveganja noče izkoristiti zaščite te države;
[…]
(m)      ‚dovoljenje za prebivanje‘ pomeni vsako dovoljenje ali pooblastilo, ki ga izdajo organi države članice v obliki, določeni v pravu te države, in ki državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva dopušča prebivanje na njenem ozemlju;
[…].“
6        Člen 26 iste direktive, naslovljen „Dostop do zaposlitve“, določa:
„1.      Države članice upravičencem do mednarodne zaščite od trenutka priznanja zaščite dovolijo zaposlovanje ali samozaposlovanje skladno s pravili, ki se sicer uporabljajo za zadevni poklic oziroma javno službo.
2.      Države članice zagotovijo, da se dejavnosti, kakršne so priložnosti za izobraževanje za odrasle v zvezi z zaposlitvijo, poklicno usposabljanje, vključno z usposabljanjem za nadgrajevanje veščin, pridobivanje praktičnih izkušenj na delovnem mestu in svetovalne storitve, ki jih zagotavljajo zavodi za zaposlovanje, upravičencem do mednarodne zaščite nudijo pod enakimi pogoji kot državljanom.
3.      Države članice si prizadevajo upravičencem do mednarodne zaščite olajšati celovit dostop do dejavnosti iz odstavka 2.
[…]“
7        Člen 29 Direktive 2011/95, naslovljen „Socialna blaginja“, določa:
„1.      Države članice zagotovijo, da upravičenci do mednarodne zaščite v državi članici, ki jim je to zaščito priznala, prejemajo potrebno socialno pomoč, kot jo prejemajo državljani te države članice.
2.      Z odstopanjem od splošnega pravila iz odstavka 1 lahko države članice omejijo socialno pomoč, ki jo prejmejo upravičenci do statusa [osebe s statusom] subsidiarne zaščite, na osnovne ugodnosti [prejemke], ki pa se dodeljujejo na enaki ravni in pod enakimi pogoji za upravičenost kot državljanom.“
Italijansko pravo
8        Člen 1 decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (uredba-zakon št. 4 o nujnih določbah s področja univerzalnega prejemka in pokojnin) z dne 28. januarja 2019 (GURI št. 23 z dne 28. januarja 2019), ki je bila preoblikovana v zakon z legge n. 26 (zakon št. 26) z dne 28. marca 2019 (GURI št. 75 z dne 29. marca 2019) (v nadaljevanju: uredba‑zakon št. 4/2019), v odstavku 1 določa:
„Od aprila 2019 se uvede univerzalni prejemek […] kot temeljni ukrep aktivne politike zaposlovanja za zagotavljanje pravice do dela, boj proti revščini, neenakosti in socialni izključenosti ter spodbujanje pravice do obveščenosti, izobraževanja, usposabljanja in kulture s politikami, namenjenimi gospodarski podpori in socialni vključenosti oseb, ki jim grozi izključenost iz družbe in trga dela.
[Univerzalni prejemek] predstavlja osnovno raven prejemkov v mejah razpoložljivih sredstev.“
9        V členu 2 te uredbe-zakona, naslovljenem „Upravičenci“, so opredeljeni pogoji za pridobitev univerzalnega prejemka. Ti pogoji se nanašajo, na eni strani, na državljanstvo, prebivališče in prebivanje prosilca ter, na drugi strani, zlasti na dohodke, premoženje in uživanje trajnega premoženja gospodinjstva prosilca. V zvezi s temi prvimi pogoji ta člen 2 v odstavku 1 določa:
„[Univerzalni prejemek] se prizna gospodinjstvom, ki ob vložitvi prošnje in ves čas trajanja izplačevanja prejemka kumulativno izpolnjujejo naslednje pogoje:
(a)      kar zadeva pogoje državljanstva, prebivališča in prebivanja, mora prosilec za prejemek kumulativno:
(1)      imeti italijansko državljanstvo ali državljanstvo države članice [Evropske u]nije ali [biti] družinski član osebe z navedenim državljanstvom, ki ima pravico do prebivanja ali pravico do stalnega prebivanja, ali [biti] državljan tretje države, ki ima dovoljenje [Unije] za prebivanje [rezidenta] za daljši čas;
(2)      prebivati v Italiji vsaj 10 let, od tega zadnji dve, ki se štejeta od vložitve prošnje in za celo obdobje trajanja izplačevanja prejemka, neprekinjeno.
[…]“
10      Člen 3 navedene uredbe-zakona, naslovljen „Ekonomska ugodnost“, določa:
„1.      „Ekonomska ugodnost [univerzalnega prejemka] je na letni ravni sestavljena iz naslednjih dveh komponent:
(a)      komponenta, namenjena dopolnitvi družinskega dohodka […]
(b)      komponenta, namenjena
dopolnitvi dohodka gospodinjstev, ki bivajo v najemu, v višini letne najemnine, določene v najemni pogodbi, do največ 3360 EUR na leto.
[…]
6.      [Univerzalni prejemek] se dodeli za obdobje, v katerem upravičenec izpolnjuje pogoje iz člena 2, in v vsakem primeru za neprekinjeno obdobje, ki ne sme presegati 18 mesecev.
[Univerzalni prejemek] se lahko podaljša […].“
11      Člen 4(1) uredbe-zakona št. 4/2019 določa, da je dodelitev „univerzalnega prejemka“ med drugim pogojena s sodelovanjem v programu spremljanja, prilagojenem posamezniku, pri vključevanju na trg dela in vključevanju v družbo, ki vključuje dejavnosti poklicnega preusposabljanja, nadaljevanje študija ter druge obveznosti, ki jih določijo pristojne službe za vključevanje na trg dela in vključevanje v družbo.
12      Člen 7 te uredbe-zakona, naslovljen „Sankcije“, v odstavku 4 določa, da „če uprava, ki izplačuje prejemke, ugotovi, da izjave in informacije, predložene v podporo prošnji, niso resnične […], ta uprava odloči o takojšnjem preklicu pomoči z retroaktivnim učinkom. Po preklicu mora upravičenec vrniti neupravičeno prejete zneske.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
13      Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je leta 2011 prispela v Italijo in tam pridobila status subsidiarne zaščite. Iz tega naslova ima dovoljenje za prebivanje in od leta 2013 neprekinjeno prebiva na italijanskem ozemlju. Ker je izjavila, da izpolnjuje pogoj prebivanja vsaj deset let v Italiji (v nadaljevanju: pogoj prebivanja), določen v členu 2(1)(a), točka 2, uredbe-zakona št. 4/2019, ji je bil dodeljen „univerzalni prejemek“, določen s to uredbo-zakonom.
14      Zavod INPS je po preverjanjih ugotovil in v dopisu z dne 13. oktobra 2021 navedel, da ta pogoj ni izpolnjen, preklical dodelitev „univerzalnega prejemka“, zahteval vračilo zneskov, ki so bili neupravičeno izplačani na podlagi te dodelitve, in tožeči stranki zavrnil dodelitev tega prejemka v prihodnje.
15      Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je pri Tribunale ordinario di Bergamo (sodišče v Bergamu, Italija), ki je predložitveno sodišče, vložila tožbo, s katero je predlagala, naj navedeno sodišče ugotovi diskriminatornost preklica „univerzalnega prejemka“, o katerem je odločil zavod INPS, in posledično prizna njeno pravico do „univerzalnega prejemka“ za obdobje od decembra 2020 do aprila 2021, zavodu INPS naloži plačilo zneska, dolgovanega iz naslova tega prejemka, v višini tega, kar mu je bilo dodeljeno do preklica, ter za obdobje po preklicu do izteka 18‑mesečnega obdobja, določenega v členu 3(6) uredbe-zakona št. 4/2019.
16      Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je v zvezi s tem predlagala, naj se zanjo ne uporabi pogoj prebivanja, ker je ta pogoj v nasprotju s členoma 26 in 29 Direktive 2011/95, ki določata enako obravnavanje lastnih državljanov in upravičencev do mednarodne zaščite glede dostopa do zaposlitve in prejemkov iz socialnega zavarovanja, ter ker pomeni posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva. Iz tega razloga in ker na podlagi obrazca, ki ga je predhodno pripravil zavod INPS, brez potrditve, da je ta pogoj izpolnjen, za dodelitev „univerzalnega prejemka“ ni mogoče zaprositi, naj lažna izjava v zvezi s tem ne bi imela posledic za dodelitev „univerzalnega prejemka“.
17      Zavod INPS izpodbija utemeljenost prošenj tožeče stranke iz postopka v glavni stvari in trdi, da „univerzalni prejemek“ ni prejemek socialne pomoči ali socialne zaščite, kot sta določena v členih 26 in 29 Direktive 2011/95, ker, kot je razsodilo Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija), ta prejemek ni socialni ukrep, namenjen zadovoljevanju osnovnih potreb posameznika, ampak sledi različnim in bolj razčlenjenim ciljem aktivne politike zaposlovanja in vključevanja v družbo.
18      Predložitveno sodišče meni, da je treba za rešitev spora o glavni stvari pri Sodišču vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe, saj se – če bi Sodišče ugotovilo, da je pogoj prebivanja v nasprotju s pravom Unije – pravilo, ki določa ta pogoj, ne bi smelo uporabiti, predlogom tožeče stranke iz postopka v glavni stvari pa bi bilo treba ugoditi.
19      Navedeno sodišče poleg tega navaja, da „univerzalni prejemek“ spada v kategorijo „prejemki socialne pomoči“ v smislu člena 29 Direktive 2011/95, ker se financira iz sredstev splošnega davčnega sistema, ki jih izplačuje zavod INPS in ki se dodelijo v primeru nezadostnih sredstev za zadovoljevanje osnovnih potreb, kot je razvidno zlasti iz številnih sklicevanj v uredbi-zakonu št. 4/2019 na „revščino“ in „socialno izključenost“, ter da je zgornja meja dohodkov za to, da se lahko uveljavlja njegova dodelitev, izjemno nizka. Navedeno sodišče še navaja, da so v skladu s prakso zavoda INPS upravičenci do mednarodne zaščite upravičeni tudi do „univerzalnega prejemka“, čeprav niso posebej navedeni v členu 2(a), točka 1, uredbe-zakona št. 4/2019.
20      Poleg tega navedeno sodišče meni, da je treba ob upoštevanju sestavljene narave „univerzalnega prejemka“ preučiti tudi to, ali je ta v skladu s členom 26 Direktive 2011/95, ki se nanaša na enako obravnavanje na področju dostopa do zaposlitve. V zvezi s tem predložitveno sodišče meni, da nekatere dejavnosti, ki so z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari določene v korist upravičencev do „univerzalnega prejemka“, spadajo pod pojem „svetovalne storitve“ v smislu tega člena 26. Natančneje, s to ureditvijo naj bi bil uveden program spremljanja, prilagojen posamezniku, pri vključevanju na trg dela, ki vključuje dejavnosti poklicnega preusposabljanja, nadaljevanje študija ter druge obveznosti za prejemnike tega prejemka. Ta ureditev naj bi določala tudi obveznost zadnjenavedenih, da se na podlagi navodil pristojnih služb udeležijo razgovorov o psihološki primernosti in morebitnih izbirnih postopkov za zaposlitev ter da sprejmejo ponudbe za zaposlitev, ki jih pošlje Centro per l’impiego (center za zaposlovanje, Italija).
21      Predložitveno sodišče navaja, da se pogoj prebivanja uporablja brez razlikovanja za vse prosilce za „univerzalni prejemek“. Vendar naj bi bila ta ureditev le navidezno nevtralna, saj naj bi tujec v primerjavi z italijanskim državljanom težje izpolnil ta pogoj. To naj bi veljalo zlasti za prosilce za mednarodno zaščito, ki naj bi bili po definiciji državljani tretjih držav, v katerih so preživeli vsaj del svojega življenja. Dejansko naj bi delež oseb, ki v obdobju od leta 2010 do leta 2020 niso prebivale v Italiji, znašal le 0,48 % za italijanske državljane, v primerjavi s 56 % za osebe, ki uživajo mednarodno zaščito v tej državi članici.
22      Kar zadeva morebitno utemeljenost pogoja prebivanja, predložitveno sodišče navaja, da je namen tega pogoja „ozemeljska ukoreninjenost“. Vendar pa navedeno sodišče meni, prvič, da ker je namen „univerzalnega prejemka“ integracija njegovih prejemnikov, ta isti namen ne more biti pogoj za njegovo pridobitev. Drugič, ta pogoj naj bi bilo mogoče izpolniti z dokazom o razdeljenih obdobjih navzočnosti zadevnega prosilca na italijanskem ozemlju, s čimer naj zato nikakor ne bi bilo mogoče dokazati njegove „ozemeljske ukoreninjenosti“ niti resne napovedi njegove prihodnje prisotnosti na tem ozemlju. Poleg tega navedeno sodišče ugotavlja, da mora prosilec, da bi bil upravičen do „univerzalnega prejemka“, v vsakem primeru stalno prebivati na italijanskem ozemlju vsaj v obdobju izplačevanja tega prejemka. Poleg tega naj bi bilo zahtevano, da so polnoletni člani gospodinjstva, kateremu pripada ta prosilec, takoj na voljo za udeležbo v usposabljanjih in za odziv na ponudbe za zaposlitev ter da navedeni prosilec sodeluje v programu spremljanja, prilagojenem posamezniku, pri vključevanju na trg dela in vključevanju v družbo.
23      Vsekakor naj bi bil navedeni pogoj prebivanja nesorazmeren in pretiran, zlasti z vidika sodb z dne 27. marca 1985, Scrivner in Cole (122/84, EU:C:1985:145), in z dne 10. novembra 1992, Komisija/Belgija (C‑326/90, EU:C:1992:419), ki se nanašata na pogoj petletnega prebivanja, ki se zahteva za dodelitev, med drugim, minimalnih sredstev za preživljanje (minimex). Poleg tega, kot naj bi izhajalo iz sodne prakse Sodišča, naj bi določitev merila, ki temelji na dolgotrajnem prebivanju, pomenila posredno diskriminacijo v škodo tujcev, ki naj bi bila prepovedana, če ne temelji na objektivnih preudarkih, neodvisnih od državljanstva zadevnih oseb, ali če ni sorazmerna z zastavljenim ciljem.
24      Poleg tega naj bi bil pogoj prebivanja preveč izključujoč, ker naj ne bi upošteval drugih mogočih naveznih okoliščin, ki prosilce za „univerzalni prejemek“ povezujejo z Italijansko republiko, kot so vpis v register prebivalstva, obstoj najemne pogodbe za neko obdobje ali delovnih razmerij oziroma usposabljanja pred vložitvijo prošnje za ta prejemek, vpis otrok v šolo ali združitev družine v tej državi članici.
25      V teh okoliščinah je Tribunale ordinario di Bergamo (sodišče v Bergamu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člena 26 in 29 Direktive 2011/95 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni določbi, kot je določba iz člena 2(1)(a) uredbe-zakona št. 4/2019, ki za upravičenost do prejemka, namenjenega boju proti revščini ter podpori pri dostopu do zaposlitve in pri socialnemu vključevanju, kot je ‚univerzalni prejemek, določa tudi pogoj desetletnega prebivanja v Italiji, poleg dveletnega neprekinjenega prebivanja pred vložitvijo prošnje?“
Postopek pred Sodiščem
26      Italijanska republika je v skladu s členom 16, tretji odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije predlagala, naj se o tej zadevi odloča v velikem senatu, s čimer se je Sodišče seznanilo 13. maja 2025.
27      S sklepom predsednika Sodišča z dne 10. julija 2023 je bil postopek v tej zadevi prekinjen do izdaje končne odločbe v združenih zadevah C‑112/22 in C‑223/22. Postopek v tej zadevi se je nadaljeval 5. avgusta 2024, in sicer po razglasitvi sodbe z dne 29. julija 2024, CU in ND (Socialna pomoč – posredna diskriminacija) (C‑112/22 in C‑223/22, EU:C:2024:636).
Pristojnost Sodišča
28      Italijanska vlada trdi, da Sodišče za odgovor na postavljeno vprašanje ni pristojno, saj se nacionalne določbe, ki se uporabljajo v postopku v glavni stvari, nanašajo na prejemek, določen z nacionalno zakonodajo, ki je v izključni pristojnosti držav članic. „Univerzalni prejemek“ iz postopka v glavni stvari naj ne bi bil ukrep socialne pomoči, katerega namen bi bil zgolj zadevnim osebam zagotoviti določeno raven dohodka, ampak naj bi šlo za kompleksen ukrep, namenjen predvsem spodbujanju vključevanja v družbo in ponovnega vključevanja teh oseb na trg dela.
29      V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se v obravnavani zadevi predlog za sprejetje predhodne odločbe nanaša na razlago prava Unije, zlasti členov 26 in 29 Direktive 2011/95, kar očitno spada v pristojnost Sodišča (glej po analogiji sodbo z dne 29. julija 2024, CU in ND (Socialna pomoč – posredna diskriminacija) (C‑112/22 in C‑223/22, EU:C:2024:636, točka 26 in navedena sodna praksa).
30      Poleg tega je treba v zvezi s tem, da italijanska vlada s tem ugovorom nepristojnosti trdi, da „univerzalni prejemek“ iz postopka v glavni stvari ne spada na področje uporabe navedenih členov 26 in 29, ugotoviti, da s takim očitkom ni mogoče izpodbiti pristojnosti Sodišča za odgovor na postavljeno vprašanje. Uporabo in obseg členov 26 in 29 Direktive 2011/95 je namreč treba določiti v okviru vsebinske preučitve tega vprašanja (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2024, CU in ND (Socialna pomoč – posredna diskriminacija), C‑112/22 in C‑223/22, EU:C:2024:636, točka 27 in navedena sodna praksa).
31      Iz tega sledi, da je Sodišče pristojno za odločanje o tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe.
Vprašanje za predhodno odločanje
32      Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člena 26 in 29 Direktive 2011/95 razlagati tako, da nasprotujeta ureditvi države članice, ki uporabo nacionalnega ukrepa za boj proti revščini ter za podporo dostopu do dela in vključevanja v družbo za državljane tretjih držav s statusom subsidiarne zaščite pogojuje s pogojem, ki velja tudi za državljane te države članice, da so v tej državi članici prebivali najmanj deset let, od tega zadnji dve leti neprekinjeno.
Področje uporabe členov 26 in 29 Direktive 2011/95
33      Zavod INPS in italijanska vlada trdita, da ukrep, kot je „univerzalni prejemek“, ne spada na področje uporabe členov 26 in 29 Direktive 2011/95. Trdita, da „univerzalni prejemek“ ni zgolj prejemek socialne pomoči, namenjen odpravi finančne stiske, temveč da gre za širši ukrep, prilagojen posamezniku, ki je del širšega okvira, ki vključuje tako pomoč revnim gospodinjstvom kot tudi zaveze teh gospodinjstev za dosego določenih ciljev, da bi jim pomagal, da postanejo avtonomna. Zlasti navajata, da je za dodelitev tega prejemka potrebna izjava o takojšnji razpoložljivosti za delo odraslih članov gospodinjstva in podpis „sporazuma o iskanju zaposlitve“ pri zavodu za zaposlovanje. Iz tega sklepata, da je „univerzalni prejemek“ predvsem ukrep za ponovno vključitev na trg dela in ukrep vključevanja v družbo, katerega sestavljeno naravo naj bi poleg tega ugotovilo Corte costituzionale (ustavno sodišče.
34      V zvezi s tem, na prvem mestu, člen 26 Direktive 2011/95, naslovljen „Dostop do zaposlitve“, v odstavku 2 določa, da države članice zagotovijo, da se upravičencem do mednarodne zaščite, med katerimi so v skladu s členom 2(f) te direktive osebe s statusom subsidiarne zaščite, zagotovi, da se dejavnosti, kakršne so priložnosti za izobraževanje za odrasle v zvezi z zaposlitvijo, poklicno usposabljanje, vključno z usposabljanjem za nadgrajevanje veščin, pridobivanje praktičnih izkušenj na delovnem mestu in svetovalne storitve, ki jih zagotavljajo zavodi za zaposlovanje, tem upravičencem nudijo pod enakimi pogoji kot državljanom. Kot izhaja iz uporabe izraza „kakršne so“ v večini jezikovnih različic tega člena 26(2), seznam teh dejavnosti ni izčrpen, ampak služi kot primer, saj ta določba zajema tudi druge dejavnosti svetovanja in usposabljanja, povezane z zaposlovanjem in vključevanjem na trg dela. Poleg tega je v odstavku 3 navedenega člena 26 pojasnjeno, da si države članice prizadevajo, da se tem upravičencem olajša celovit dostop do navedenih dejavnosti.
35      Namen obveznosti iz člena 26(2) in (3) Direktive 2011/95 je torej zagotoviti polni učinek načela iz odstavka 1 tega člena, v skladu s katerim države članice upravičencem do mednarodne zaščite dovolijo zaposlovanje ali samozaposlovanje od trenutka priznanja te zaščite. Na podlagi teh odstavkov 2 in 3 so države članice dolžne upravičencem do mednarodne zaščite v ta namen ne le nuditi, pod pogoji, enakovrednimi tistim, ki se uporabljajo za njihove lastne državljane, svetovalne in izobraževalne dejavnosti, povezane z zaposlovanjem in vključevanjem na trg dela, kot so tiste iz navedenega odstavka 2, ampak si morajo tudi prizadevati, da jim olajšajo celovit dostop do teh dejavnosti, kar lahko med drugim vključuje sprejemanje pobud za odpravo ovir, ki bi lahko oteževale ta dostop.
36      Kot izhaja zlasti iz uvodnih izjav 41 in 42 Direktive 2011/95, je namreč treba upoštevati posebne potrebe in težave pri vključevanju upravičencev do mednarodne zaščite ter si zato prizadevati za odpravo težav, ki jim preprečujejo učinkovit dostop do možnosti izobraževanja v zvezi z zaposlitvijo, in ukrepov poklicnega usposabljanja.
37      V obravnavani zadevi, kot je navedlo predložitveno sodišče, člen 4(1) uredbe‑zakona št. 4/2019 določa, da je dodelitev „univerzalnega prejemka“ med drugim pogojena s sodelovanjem v programu spremljanja, prilagojenem posamezniku, pri vključevanju na trg dela in vključevanju v družbo, ki vključuje dejavnosti poklicnega preusposabljanja, nadaljevanje študija in druge zaveze, ki jih opredelijo pristojne službe. Kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 34 do 36 sklepnih predlogov, se torej po eni strani dejavnosti, naštete v tej določbi, v veliki meri ujemajo z dejavnostmi, navedenimi v členu 26(2) Direktive 2011/95. Po drugi strani pa ima člen 4(1) uredbe-zakona št. 4/2019 enak cilj kot člen 26(2) Direktive 2011/95, in sicer olajšati vključevanje zadevnih oseb na trg dela, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
38      V zvezi s tem je treba navesti, da medtem ko je v uvodni izjavi 42 Direktive 2011/95 izrecno poudarjeno, da si je treba prizadevati za odpravo,
med drugim, finančnih težav, ki upravičencem do mednarodne zaščite preprečujejo učinkovit dostop do priložnosti za izobraževanje v zvezi z zaposlitvijo, in ukrepov poklicnega usposabljanja, člen 1(1) uredbe-zakona št. 4/2019 določa, da je „univerzalni prejemek“ temeljni ukrep aktivne politike zaposlovanja, katerega namen je med drugim zagotoviti pravico do zaposlitve s politikami, usmerjenimi v ekonomsko podporo osebam, ki jim grozi izključenost iz družbe in trga dela. Iz tega sledi, da je s to uredbo-zakonom priznana potreba, opredeljena v tej direktivi, da se zadevnim osebam, ki sicer morda ne bi mogle sodelovati pri dejavnostih usposabljanja in svetovanja, ki so jim namenjene, dodeli neka oblika finančne pomoči, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
39      Na drugem mestu, kar zadeva člen 29 Direktive 2011/29, ta določa, da države članice zagotovijo, da upravičenci do mednarodne zaščite v državi članici, ki jim je to zaščito priznala, prejemajo enako socialno pomoč, kot jo prejemajo državljani te države članice.
40      V zvezi s tem je Sodišče že razsodilo, da se pojem prejemek „socialne pomoči“ nanaša na vse sisteme pomoči, ki jih vzpostavijo javni organi, bodisi na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, ki jih uporablja posameznik, ki nima zadostnih sredstev za zadovoljitev svojih osnovnih potreb in osnovnih potreb svoje družine (sodba z dne 28. oktobra 2021, ASGI in drugi, C‑462/20, EU:C:2021:894, točka 34).
41      Poudariti pa je treba, da v skladu s členom 1(1) uredbe-zakona št. 4/2019 „univerzalni prejemek“ ustreza prav osnovni ravni prejemkov v mejah razpoložljivih sredstev, zlasti za boj proti revščini in socialni izključenosti. Kot je poudarilo predložitveno sodišče, je ta prejemek ukrep pomoči, katerega eden od bistvenih ciljev je „premagati revščino“, zlasti z dopolnitvijo dohodka upravičencev, da se jim omogoči zadovoljevanje osnovnih potreb. Poleg tega, kot je navedlo tudi predložitveno sodišče, se ta ukrep financira iz sredstev splošnega davčnega sistema, izplačuje
ga zavod INPS, dodeli pa se prosilcem, ki nimajo zadostnih sredstev v smislu dohodka in premoženja.
42      Vendar italijanska vlada trdi, da „univerzalni prejemek“ ni „osnovna ugodnost [osnovni prejemek]“ v smislu odstavka 2 člena 29 Direktive 2011/95, tako da naj oseb s statusom subsidiarne zaščite v zvezi s tem nacionalnim ukrepom v bistvu ne bi bilo treba obravnavati enako kot italijanske državljane.
43      V zvezi s tem je sicer res, da v skladu z odstavkom 2 člena 29 Direktive 2011/95 države članice lahko socialno pomoč, dodeljeno osebam s statusom subsidiarne zaščite, omejijo na osnovne prejemke. Vendar je treba po eni strani poudariti, da je v tem odstavku 2 določeno odstopanje od splošnega pravila iz odstavka 1 tega člena in da je torej treba odstavek 2 razlagati ozko (sodba z dne 29. aprila 2004, Kapper, C‑476/01, EU:C:2004:261, točka 72). Poleg tega ti osnovni prejemki v skladu z uvodno izjavo 45 te direktive zajemajo vsaj dodelitev pomoči, med drugim v obliki minimalnega dohodka. Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 53 sklepnih predlogov in s pridržkom, da to preveri predložitveno sodišče, pa je iz preambule uredbe-zakona št. 4/2019 razvidno, da je cilj zadevnega ukrepa zagotoviti minimum za preživetje.
44      Po drugi strani pa iz spisa, ki je na voljo Sodišču, nikakor ni razvidno, da bi Italijanska republika izrazila namen, da bo uporabila odstopanje od načela enakega obravnavanja iz navedenega odstavka 2 in da bo enako obravnavanje oseb s statusom subsidiarne zaščite omejila le na osnovne prejemke (glej po analogiji sodbi z dne 24. aprila 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, točki 87 in 88, in z dne 29. julija 2024, CU in ND (Socialna pomoč – posredna diskriminacija), C‑112/22 in C‑223/22, EU:C:2024:636, točka 42).
45      Iz vsega navedenega izhaja, da „univerzalni prejemek“, določen z italijansko ureditvijo iz postopka v glavni stvari – ki je sestavljen prejemek, ker je po eni strani ukrep, ki zajema dejavnosti in storitve iz člena 26 Direktive 2011/95, in po drugi strani prejemek socialne pomoči v smislu člena 29 te direktive – spada na področje uporabe teh členov, kar pa mora predložitveno sodišče preveriti ob upoštevanju preudarkov, navedenih v točkah od 34 do 44 te sodbe.
46      Ta ugotovitev ni omajana s trditvami zavoda INPS in italijanske vlade, navedenimi v točki 33 te sodbe, ki se v bistvu nanašajo na to sestavljeno naravo in kompleksnost „univerzalnega prejemka“.
47      Kot je navedel tudi generalni pravobranilec v točkah od 56 do 80 sklepnih predlogov, sestavljena narava in kompleksna struktura „univerzalnega prejemka“ namreč ne moreta povzročiti, da bi bil ta izključen s področja uporabe členov 26 in 29 Direktive 2011/95. Po eni strani nič v besedilu teh členov niti v sistematiki te direktive ne kaže na to, da se navedena člena ne uporabljata za ukrepe z dvojnim ciljem, ki ustreza ciljem teh dveh členov. Po drugi strani in predvsem pa bi bilo izključevanje nacionalnega ukrepa, kot je „univerzalni prejemek“, s področja uporabe Direktive 2011/95 z utemeljitvijo, da ta ukrep zasleduje takšen dvojni cilj, očitno v nasprotju s ciljem členov 26 in 29 te direktive.
Združljivost pogoja prebivanja, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, s členoma 26 in 29 Direktive 2011/95
48      Kar zadeva združljivost pogoja prebivanja, kot je ta, ki se v skladu s členom 2(1)(a), točka 2, uredbe-zakona št. 4/2019 zahteva za priznanje „univerzalnega prejemka“, s členoma 26 in 29 Direktive 2011/95, je treba opozoriti, da zadnjenavedena člena določata enako obravnavanje upravičencev do mednarodne zaščite in državljanov države članice, ki je to zaščito priznala.
49      Navedena člena 26 in 29 sta torej izraz načela enakega obravnavanja iz člena 20 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ki je splošno načelo prava Unije. To načelo zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodba z dne 8. marca 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Neposredni učinek), C‑205/20, EU:C:2022:168, točka 54).
50      Navedeno načelo ne prepoveduje le očitne diskriminacije, temveč tudi vse prikrite oblike diskriminacije, ki imajo, čeprav temeljijo na navidezno nevtralnih razlikovalnih merilih, na koncu enake diskriminatorne učinke (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2024, CU in ND (Socialna pomoč – posredna diskriminacija), C‑112/22 in C‑223/22, EU:C:2024:636, točka 48). V zvezi s tem je Sodišče že razsodilo, da so pogoji nacionalnega prava, ki v glavnem ali v veliki večini prizadenejo nedržavljane, kot tudi pogoji, ki veljajo brez razlikovanja, a jih lastni državljani lažje izpolnijo kot nedržavljani, in pogoji, pri katerih obstaja nevarnost, da bodo učinkovali v breme zlasti nedržavljanov, posredno diskriminatorni, čeprav veljajo brez razlikovanja glede na državljanstvo (glej po analogiji sodbo z dne 5. decembra 2019, Bocero Torrico in Bode, C‑398/18 in C‑428/18, EU:C:2019:1050, točka 41 in navedena sodna praksa).
51      V obravnavani zadevi ni sporno, da se pogoj prebivanja iz postopka v glavni stvari enako uporablja tako za upravičence do mednarodne zaščite kot za italijanske državljane.
52      Vendar je Sodišče v okviru zadeve, ki se je nanašala na isto nacionalno ureditev, kot je ta v postopku v glavni stvari, že ugotovilo, po eni strani, da tak pogoj prebivanja prizadene predvsem nedržavljane, med katerimi so med drugim upravičenci do mednarodne zaščite, in po drugi strani, da različno obravnavanje zadnjenavedenih in lastnih državljanov, ki izhaja iz dejstva, da nacionalna ureditev določa tak pogoj, pomeni posredno diskriminacijo (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2024, CU in ND (Socialna pomoč – posredna diskriminacija), C‑112/22 in C‑223/22, EU:C:2024:636, točki 50 in 52).
53      Poleg tega ni pomembno, da ukrep iz postopka v glavni stvari glede na okoliščine primera postavlja v slabši položaj tako lastne državljane, ki ne izpolnjujejo takega pogoja, kot upravičence do mednarodne zaščite. Ukrep je namreč mogoče šteti za posredno diskriminacijo, ne da bi bilo nujno, da je njegova posledica dajanje ugodnosti vsem lastnim državljanom ali postavljanje v slabši položaj le državljanov tretjih držav (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2024, CU in ND (Socialna pomoč – posredna diskriminacija), C‑112/22 in C‑223/22, EU:C:2024:636, točka 51).
54      Taka diskriminacija je načeloma prepovedana, razen če je objektivno utemeljena. Da pa bi bila utemeljena, mora biti primerna za uresničitev legitimnega cilja in ne sme presegati tega, kar je nujno za dosego tega cilja (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2024, CU in ND (Socialna pomoč – posredna diskriminacija), C‑112/22 in C‑223/22, EU:C:2024:636, točka 53).
55      Italijanska vlada v pisnem stališču navaja, da ker je „univerzalni prejemek“ ekonomska ugodnost, katere dodelitev je odvisna od sodelovanja polnoletnih članov zadevnega gospodinjstva v programu podpore, prilagojenem posamezniku, pri zaposlovanju in vključevanju v družbo na podlagi posebnih dogovorov, dodelitev te ugodnosti vključuje postopek družbenega vključevanja in vključevanja na trg dela, ki je zelo zapleten tako z upravnega kot z gospodarskega vidika.
56      Glede slednjega ta vlada trdi, da ukrep, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, zahteva uporabo znatnih gospodarskih virov. Tak ukrep naj bi presegal zgolj finančno pomoč, dodeljeno gospodinjstvom v stiski, saj naj bi bil povezan z dodatnimi stroški. Zato naj bi bilo razumno, da nacionalni zakonodajalec omeji uporabo tega instrumenta izključno na posameznike, ki so trdno zasidrani v nacionalni skupnosti in jih je mogoče šteti za njene stalne člane. Zato je po mnenju navedene vlade nacionalni zakonodajalec dostop do tega prejemka ustrezno omejil na upravičence do mednarodne zaščite, ki stalno prebivajo v Italiji in so v tej državi dobro integrirani.
57      Vendar je treba opozoriti, da za institucijo, ki mora socialne prejemke zagotoviti, dodelitev teh prejemkov posamezniku pomeni breme, ne glede na to, ali je ta oseba upravičenec do mednarodne zaščite ali državljan zadevne države članice. Zato v tem pogledu ni mogoče zaznati nobene razlike v položaju med tema dvema kategorijama oseb (glej v tem smislu sodbi z dne 1. marca 2016, Alo in Osso, C‑443/14 in C‑444/14, EU:C:2016:127, točka 55, ter z dne 21. novembra 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, točka 34).
58      Poleg tega, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 92 sklepnih predlogov, bi sprejetje trditve, da ima nacionalni zakonodajalec ob upoštevanju upravnih in ekonomskih stroškov zadevnega ukrepa pravico omejiti dostop do tega ukrepa le na upravičence do mednarodne zaščite, ki stalno prebivajo in so dobro vključeni v zadevno državo članico, pomenila uvedbo odstopanja od pravil iz členov 26 in 29 Direktive 2011/95, ki ga zakonodajalec Unije ni določil.
59      Sodišče pa je že razsodilo, da ker so pravice, podeljene na podlagi poglavja VII Direktive 2011/95, v katerem sta njena člena 26 in 29, posledica priznanja statusa begunca, in ne izdaje dovoljenja za prebivanje, jih je mogoče omejiti le ob spoštovanju pogojev, določenih v tem poglavju, tako da države članice nimajo pravice določiti omejitev, ki tam niso določene. Ker se ta člena 26 in 29 nanašata na vse upravičence do mednarodne zaščite in torej tudi na osebe s statusom subsidiarne zaščite, pravic, ki so jim priznane, ne pogojujeta s trajanjem njihove prisotnosti v zadevni državi članici ali s trajanjem njihovega dovoljenja za prebivanje (glej v tem smislu sodbo z dne 21. novembra 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, točki 27 in 28).
60      Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah 101 in 102 sklepnih predlogov, status upravičencev do mednarodne zaščite ni trajen, saj mora zadevna država članica, kadar oseba preneha biti begunec ali ne more več uživati statusa subsidiarne zaščite, status te osebe preklicati, ga odpraviti ali zavrniti njegovo podaljšanje, kar lahko povzroči preklic dovoljenja za prebivanje in vrnitev zadevne osebe v njeno državo izvora. Iz tega sledi, da je zahteva, da upravičenci do mednarodne zaščite dokažejo, da so trdno zasidrani v zadevni državi članici, ali da kot pogoj za uporabo členov 26 in 29 Direktive 2011/95
dokažejo obstoj dejanske in dovolj tesne povezave s pravnim redom te države članice, v nasprotju s cilji te direktive, med katerimi je v skladu z njeno uvodno izjavo 12
cilj zagotoviti minimalno raven ugodnosti tem upravičencem v vseh državah članicah.
61      Iz tega sledi, da pogoj vsaj desetletnega prebivanja, od katerega morata biti zadnji dve leti neprekinjeni, kakršen je pogoj za dodelitev „univerzalnega prejemka“, pomeni posredno diskriminacijo v škodo oseb s statusom subsidiarne zaščite, pri čemer ta posredna diskriminacija očitno ni objektivno utemeljena.
62      Glede na vse navedene preudarke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člena 26 in 29 Direktive 2011/95 razlagati tako, da nasprotujeta ureditvi države članice, ki uporabo nacionalnega ukrepa za boj proti revščini ter za podporo dostopu do dela in vključevanja v družbo za državljane tretjih držav s statusom subsidiarne zaščite pogojuje s pogojem, ki velja tudi za državljane te države članice, da so v tej državi članici prebivali najmanj deset let, od tega zadnji dve leti neprekinjeno.
Stroški
63      Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški navedenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
Člena 26 in 29 Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite
je treba razlagati tako, da
nasprotujeta ureditvi države članice, ki uporabo nacionalnega ukrepa za boj proti revščini ter za podporo dostopu do dela in vključevanja v družbo za državljane tretjih držav s statusom subsidiarne zaščite pogojuje s pogojem, ki velja tudi za državljane te države članice, da so v tej državi članici prebivali najmanj deset let, od tega zadnji dve leti neprekinjeno.
Podpisi
*      Jezik postopka: italijanščina.