62005CC0440_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Con il ricorso in esame, proposto ai sensi dell’art. 35, n. 6, UE, la Commissione chiede l’annullamento della decisione quadro del Consiglio 12 luglio 2005, 2005/667/GAI, intesa a rafforzare la cornice penale per la repressione dell’inquinamento provocato dalle navi (in prosieguo: la «decisione quadro») (2), in quanto le misure ivi previste, che comportano il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia penale, avrebbero dovuto essere adottate, salvo violare l’art. 47 UE, sul fondamento del Trattato CE, anziché sulla base del titolo VI del Trattato sull’Unione europea.
2. La controversia in esame verte dunque sulla ripartizione delle competenze tra il primo e il terzo pilastro dell’Unione europea, nonché tra la Comunità e gli Stati membri nel settore del diritto penale – un settore largamente inteso come strumento di conservazione dell’autorità e della sovranità dello Stato – e ha quindi un’indubbia rilevanza costituzionale.
3. La presente causa fa seguito alla sentenza 13 settembre 2005 nella causa Commissione/Consiglio (3), con cui la Corte ha annullato la decisione quadro 27 gennaio 2003, 2003/80/GAI, relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale (4), in quanto le misure controverse in quella causa, che imponevano agli Stati membri di prevedere sanzioni penali per vari reati ambientali, avrebbero dovuto essere adottate sul fondamento normativo dell’art. 175 CE.
4. Tuttavia, la citata sentenza lascia irrisolte delicate questioni relative alle circostanze in cui la Comunità è competente ad obbligare gli Stati membri a prevedere sanzioni penali e i limiti esatti entro cui tale competenza può essere esercitata.
5. Su queste questioni la Commissione e il Parlamento europeo, da un lato, e il Consiglio e i venti Stati membri intervenienti, dall’altro, hanno espresso pareri contrastanti in merito alle conseguenze della sentenza nella causa C‑176/03.
6. La Commissione e il Parlamento europeo, che hanno esposto le proprie tesi sulle conseguenze che occorre trarre dalla menzionata sentenza anche, rispettivamente, in una comunicazione (5) e in un parere (6), interpretano estensivamente la sentenza in questione nel senso che il ragionamento della Corte si applica al di là del settore della tutela dell’ambiente e conferma che il legislatore comunitario, in linea di principio, può adottare, nell’ambito del primo pilastro, tutte le disposizioni in relazione al diritto penale degli Stati membri che risultino indispensabili per garantire la piena efficacia delle norme di diritto comunitario. Va inoltre rilevato che, in base a tale interpretazione, la Commissione ha già presentato alcune proposte di direttive comunitarie che obbligano gli Stati membri a introdurre sanzioni penali nel loro ordinamento interno (7) .
7. Per contro, tutti gli Stati membri che hanno presentato osservazioni nel procedimento ora in esame sostengono che la sentenza della Corte nella causa C‑176/03 va interpretata restrittivamente nel senso che riguarda esclusivamente la politica ambientale e che, in ogni caso, non rientra nella competenza della Comunità stabilire il tipo e il livello delle sanzioni penali che gli Stati membri devono prevedere.
8. Nel contesto di tale dibattito, la Corte è quindi chiamata, nel caso di specie, a far luce sul significato della sentenza nella causa C‑176/03 per quanto riguarda la corretta delimitazione della competenza della Comunità nel settore del diritto penale.
II – Contesto normativo e fattuale
9. La decisione quadro è stata adottata il 12 luglio 2005 sul fondamento del titolo VI del Trattato sull’Unione europea e in particolare degli artt. 31, n. 1, lett. e), UE e 34, n. 2, lett. b), UE.
10. Con riferimento al naufragio della petroliera Prestige, i ‘considerando’ della decisione quadro enunciano che la lotta contro l’inquinamento provocato dalle navi, in modo intenzionale o per negligenza grave, costituisce una delle priorità dell’Unione e che, a tal fine, le legislazioni degli Stati membri dovrebbero essere ravvicinate (secondo e terzo ‘considerando’).
11. Secondo il quarto ‘considerando’, il suddetto ravvicinamento dev’essere realizzato attraverso il meccanismo del «duplice testo» costituito, da un lato, dalla decisione quadro e, dall’altro, dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 settembre 2005, 2005/35/CE, relativa all’inquinamento provocato dalle navi e all’introduzione di sanzioni per le infrazioni (in prosieguo: la «direttiva») (8), nel cui ambito la decisione quadro è diretta ad integrare la direttiva con norme particolareggiate in materia penale.
12. Pertanto, la decisione quadro obbliga gli Stati membri a stabilire sanzioni penali per gli scarichi in mare di sostanze inquinanti effettuati dalle navi, che – secondo la decisione quadro, in combinato disposto con la direttiva – devono essere considerati reati penali.
13. L’art. 1 della decisione quadro fa riferimento all’art. 2 della direttiva ai fini delle definizioni applicabili.
14. L’art. 2 della decisione quadro impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché un’infrazione ai sensi degli artt. 4 e 5 della direttiva (9) sia considerata un reato penale.
15. L’art. 3 è inteso a garantire che siano punibili il favoreggiamento, la complicità e l’istigazione nella commissione di tale reato.
16. L’art. 4 della decisione quadro prescrive agli Stati membri di provvedere affinché i reati di cui agli artt. 2 e 3 siano punibili con sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive e precisa entro certi limiti il tipo e il livello delle sanzioni da comminare. A tale proposito, esso stabilisce per vari reati l’appropriata sanzione massima irrogabile in caso di condanna detentiva.
17. L’art. 5 obbliga gli Stati membri ad adottare le misure necessarie affinché le persone giuridiche possano essere ritenute responsabili nelle circostanze indicate nella medesima disposizione.
18. L’art. 6 stabilisce le sanzioni applicabili alle persone giuridiche e precisa il tipo e il livello massimo di tali sanzioni.
19. L’art. 7 della decisione riguarda la competenza giurisdizionale.
20. Gli artt. 8 e 9 riguardano, rispettivamente, la comunicazione alla Commissione e agli altri Stati membri di informazioni relative a un reato e la designazione di punti di contatto.
21. Infine, gli artt. 10-12 riguardano il campo di applicazione territoriale, l’attuazione e l’entrata in vigore della decisione quadro.
22. La direttiva, i cui ‘considerando’ fanno riferimento alla politica comunitaria sulla sicurezza marittima e alla tutela dell’ambiente, è stata adottata sul fondamento dell’art. 80, n. 2, CE, del titolo V, relativo ai trasporti. L’art. 80, n. 2, CE così recita:
«Il Consiglio, con deliberazione a maggioranza qualificata, potrà decidere se, in quale misura e con quale procedura potranno essere prese opportune disposizioni per la navigazione marittima e aerea».
23. La Commissione ha contestato, sia in occasione dell’adozione della direttiva che in quella dell’adozione della decisione quadro, il fondamento normativo utilizzato dal Consiglio per obbligare gli Stati membri a sanzionare penalmente lo scarico di sostanze inquinanti effettuato dalle navi e ha affermato che anche a tal riguardo il fondamento normativo corretto era l’art. 80, n. 2, CE.
24. In contraddizione con questa tesi, nel quinto ‘considerando’ della decisione quadro si afferma che lo strumento adeguato per imporre agli Stati membri l’obbligo di prevedere sanzioni penali è la stessa decisione quadro, basata sull’art. 34 UE.
III – Procedimento dinanzi alla Corte
25. Con ordinanza del Presidente della Corte 25 aprile 2006, la Repubblica portoghese, il Regno del Belgio, la Repubblica di Finlandia, la Repubblica francese, la Repubblica slovacca, la Repubblica di Malta, la Repubblica di Ungheria, il Regno di Danimarca, il Regno di Svezia, l’Irlanda, la Repubblica ceca, la Repubblica ellenica, la Repubblica di Estonia, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria e la Repubblica di Polonia, da un lato, e il Parlamento, dall’altro, sono stati ammessi a intervenire in giudizio a sostegno delle conclusioni, rispettivamente, del Consiglio e della Commissione. Inoltre, con ordinanza del Presidente della Corte 28 settembre 2006, la Repubblica di Slovenia è stata ammessa a intervenire in giudizio a sostegno del Consiglio.
26. A differenza di vari Stati membri intervenienti, né la Commissione né il Consiglio – le uniche parti del procedimento in esame – hanno chiesto che fosse aperta la fase orale. Pertanto la Corte, ritenendosi sufficientemente edotta dalle numerose osservazioni scritte presentatele, ha deciso di procedere alla decisione senza aprire la fase orale, ai sensi dell’art. 44 bis del regolamento di procedura.
IV – Principali argomenti delle parti
27. La Commissione contesta la validità della decisione quadro in quanto le misure di diritto penale previste dagli artt. 1-10 avrebbero dovuto essere adottate sul fondamento dell’art. 80, n. 2, CE, relativo alla politica comune in materia di trasporti della Comunità e, pertanto, l’intera decisione quadro – che è indivisibile – violerebbe l’art. 47 UE.
28. Secondo la Commissione, ciò discenderebbe dai principi stabiliti dalla Corte nella causa C‑176/03, che andrebbero al di là del settore della tutela dell’ambiente in discussione in quella causa e sarebbero integralmente applicabili ad altre politiche comunitarie, quale la politica comune dei trasporti ora in esame. Infatti, l’importanza della tutela dell’ambiente all’interno della Comunità e le sue peculiarità, quale la sua natura «trasversale», non avrebbero avuto alcuna influenza decisiva sulla soluzione di principio della causa C‑176/03. Tali criteri avrebbero di fatto la paradossale conseguenza di escludere a priori la possibilità di dare attuazione ad altri importanti settori del diritto comunitario mediante sanzioni penali in forza del Trattato CE.
29. La Commissione afferma che – sebbene il diritto penale non rientri di per sé, né in generale, nella sfera di competenza della Comunità e i provvedimenti in materia possano fondarsi soltanto su competenze implicite associate a uno specifico fondamento normativo – il legislatore comunitario può adottare provvedimenti di natura penale nella misura necessaria a garantire la piena efficacia delle norme e delle discipline comunitarie. Tali competenze implicite della Comunità sarebbero quindi connesse all’esigenza di garantire il rispetto di una norma o di una politica comunitaria, ma non avrebbero per oggetto solo misure penali in un determinato settore del diritto o provvedimenti di un certo tipo. La Comunità sarebbe quindi competente a stabilire il tipo e il livello delle sanzioni se e nella misura in cui ciò risulti necessario per garantire la piena efficacia di una politica comunitaria. La decisione quadro, in ogni caso, non armonizzerebbe il tipo e il livello delle sanzioni penali irrogabili, ma a tal fine lascerebbe agli Stati membri un certo margine di discrezionalità.
30. La Commissione ritiene che tutte le misure previste dagli artt. 1-10 della decisione quadro siano indispensabili a garantire l’efficacia della politica comune dei trasporti. Sarebbe quindi soddisfatto il criterio della necessità enunciato dalla Corte nella causa C‑176/03.
31. Infine, la Commissione precisa che, ai fini dell’art. 47 UE, è irrilevante se o come la Comunità abbia già esercitato la competenza conferitale dall’art. 80, n. 2, CE, ma ciò che conta è unicamente se la Comunità sia effettivamente competente ad adottare misure come quelle previste dalla decisione quadro.
32. Il Parlamento europeo, sostanzialmente, fa propri gli argomenti della Commissione. A suo parere, gli artt. 1-6 della decisione quadro rientrano interamente nella sfera di competenza della Comunità. Pertanto la decisione, data la sua indivisibilità, sarebbe illegittima in toto.
33. Il Parlamento europeo sostiene che la decisione quadro controversa nel caso di specie è equiparabile sotto tutti gli aspetti alla decisione quadro in discussione nella causa C‑176/03, in termini sia di obiettivi che di contenuto. La motivazione enunciata dalla Corte in quella causa sarebbe quindi applicabile mutatis mutandis al caso ora in esame. Il Parlamento osserva in particolare che dai ‘considerando’ della decisione quadro si evince che, al pari della decisione quadro annullata, essa ha per oggetto la tutela dell’ambiente e che in entrambi i casi i reati previsti consistono analogamente nello scarico di sostanze inquinanti.
34. Il Parlamento europeo, benché ammetta che esiste una differenza tra le due decisioni quadro per quanto riguarda l’esatta definizione del livello e del tipo di sanzioni applicabili, non vede motivi per cui l’esito della presente causa debba essere diverso da quello della causa C‑176/03. Secondo il Parlamento, la Corte ha già confermato nel contesto dell’analisi relativa all’art. 5, n. 1, della decisione quadro 2003/80, che la competenza della Comunità in materia penale si estende alle disposizioni relative al tipo e al livello delle sanzioni penali.
35. Infine, il Parlamento europeo fa valere che nella fattispecie, alla luce dei ‘considerando’ della decisione quadro e delle circostanze in cui essa è stata adottata, la necessità delle sanzioni penali è dimostrata.
36. Il Consiglio, d’altro canto, sostenuto senza eccezioni dagli Stati membri intervenuti nel presente procedimento, nega che le misure penali previste dalla decisione quadro dovessero essere adottate sul fondamento dell’art. 80, n. 2, CE. Esso sottolinea, in primo luogo, che è pacifico come il menzionato articolo costituisse il fondamento normativo adeguato ai fini dell’adozione della direttiva, che rientra principalmente nella politica comune dei trasporti, pur perseguendo al contempo obiettivi di tutela dell’ambiente.
37. Il Consiglio afferma che il caso di specie va tenuto distinto sotto molteplici aspetti dalla situazione oggetto della sentenza della Corte nella causa C‑176/03, che non sarebbe necessariamente applicabile ad altri settori dell’azione comunitaria. A tale proposito, il Consiglio osserva che la Corte ha fatto riferimento nella sentenza agli obiettivi ambientali della Comunità e ha sottolineato la particolare importanza della tutela dell’ambiente. Tra l’altro, quest’ultima si distinguerebbe per «il carattere trasversale e fondamentale di tale obiettivo [comunitario]» (10) .
38. Per contro, oltre al fatto che la politica comune dei trasporti sarebbe priva di tali caratteristiche, la portata della competenza della Comunità in tale settore dipenderebbe da una decisione del legislatore comunitario. Come la Corte ha dichiarato nella causa C‑476/98, l’art. 80, n. 2, CE si limita a prevedere un potere di azione della Comunità, che tuttavia subordina a una decisione preliminare del Consiglio (11) . Spetterebbe quindi al Consiglio stabilire se
e in quale misura
si possano definire disposizioni in materia di trasporto marittimo e aereo. Adottando la direttiva, il legislatore comunitario avrebbe definito i limiti entro cui intendeva agire nel settore in questione. Il Consiglio ammette che il legislatore comunitario avrebbe potuto in parte adottare misure di portata più ampia sul fondamento dell’art. 80 CE, ma sottolinea che esso ha chiaramente deciso di non farlo. Il Consiglio contesta quindi la premessa della Commissione secondo cui le disposizioni della decisione quadro avrebbero dovuto essere adottate dal legislatore comunitario.
39. In subordine, il Consiglio afferma che le disposizioni della decisione quadro controversa si distinguono da quelle della decisione quadro annullata nella causa C‑176/03 perché sono più dettagliate, soprattutto per quanto riguarda il livello e il tipo di sanzioni che gli Stati membri devono prevedere. Dalla sentenza nella causa C‑176/03 si desumerebbe chiaramente che la Corte ha attribuito rilevanza al fatto che le disposizioni esaminate lasciavano agli Stati membri la scelta delle sanzioni penali applicabili, purché fossero effettive, proporzionate e dissuasive (12) . Pertanto, il legislatore comunitario non sarebbe competente a definire il livello e il tipo delle sanzioni penali applicabili. Il Consiglio conclude quindi che la maggior parte delle disposizioni controverse della decisione quadro non avrebbe potuto essere adottata dalla Comunità e, di conseguenza, non viola l’art. 47 UE. Se la sentenza nella causa C‑176/03 fosse interpretata nel senso indicato dalla Commissione, il titolo VI UE verrebbe fortemente svuotato di effetti pratici: tale interpretazione andrebbe quindi chiaramente al di là di quanto la Corte ha inteso stabilire con la sua pronuncia, che andrebbe interpretata restrittivamente e alla luce delle particolari circostanze che ne costituivano la cornice.
40. Infine, il Consiglio afferma che dall’adozione della decisione quadro non si può desumere che le misure penali ivi contemplate debbano essere considerate «necessarie» ai sensi della sentenza nella causa C‑176/03.
41. Gli Stati membri intervenuti nel presente procedimento condividono sostanzialmente il ragionamento del Consiglio. Essi affermano che la competenza implicita della Comunità a stabilire sanzioni penali – quale definita dalla Corte nella causa C‑176/03 – ha carattere eccezionale e dev’essere interpretata restrittivamente. La competenza implicita a legiferare in materia penale è limitata alle misure che risultino «necessarie» o (assolutamente) «indispensabili» per contrastare gravi reati ambientali. Essa non si estenderebbe oltre il settore della tutela dell’ambiente a un’altra politica comune, quale la politica dei trasporti ora in discussione, e in ogni caso ne sarebbe esclusa, secondo gli Stati membri, l’armonizzazione del tipo e del livello delle sanzioni penali previste dalla decisione quadro.
42. I vari argomenti, leggermente diversi tra loro, dedotti dagli Stati membri a sostegno delle rispettive tesi ruotano in particolare intorno ai principi di sussidiarietà, di ripartizione delle competenze e di proporzionalità; alla natura particolare e alla necessaria coerenza del diritto penale; al margine di discrezionalità lasciato agli Stati membri e al sistema istituito dal Trattato sull’Unione europea, che verrebbe indebolito qualora fossero accolti gli argomenti della Commissione.
43. Si afferma inoltre che l’art. 47 UE è inteso a stabilire una ripartizione chiara delle competenze tra il primo e il terzo pilastro, ma non a sancire il primato del primo sul secondo. Alcuni Stati membri contestano la tesi della Commissione secondo cui, benché gli Stati membri rimangano liberi, da un lato, di agire singolarmente fintantoché la Commissione non abbia deciso di esercitare i poteri conferitile dall’art. 80, n. 2, CE, essi tuttavia, dall’altro lato, non potrebbero agire collettivamente sulla base del terzo pilastro. Inoltre, dato che all’epoca in cui è stata adottata la decisione quadro la Commissione non aveva ancora legiferato in materia di inquinamento provocato dalle navi, non si potrebbe ritenere che tale decisione invada una preesistente competenza della Comunità.
44. Gli Stati membri concludono quindi che la decisione quadro costituiva lo strumento giuridico adeguato per l’adozione delle misure di diritto penale ivi contenute.
V – Analisi
A – Il più ampio contesto della ripartizione delle competenze: l’art. 47 UE
45. La soluzione corretta del caso in esame ruota anzitutto intorno all’art. 47 UE, che fa da spartiacque tra il primo pilastro, o pilastro comunitario, da un lato, e il secondo e il terzo pilastro, che riguardano la politica estera e di sicurezza comune (titolo V UE) e la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (titolo VI UE), dall’altro.
46. Tale distinzione è importante, in quanto delimita il confine fra ciò che costituisce in sostanza il metodo comunitario, che caratterizza il «nocciolo duro» dell’integrazione europea nelle Comunità europee, e le politiche e le forme di cooperazione più «intergovernative» instaurate dal Trattato UE (13) .
47. Alla luce degli argomenti delle parti, è opportuno chiarire il significato dell’art. 47 UE e la sua incidenza sulle questioni di competenza sollevate nel caso di specie.
48. L’art. 47 UE stabilisce che nessuna disposizione del Trattato sull’Unione europea pregiudica il Trattato CE.
49. La Corte ha già dichiarato al riguardo di dover vigilare affinché gli atti che il Consiglio considera rientrare nell’ambito del titolo VI del Trattato sull’Unione europea «non invadano le competenze che le disposizioni del Trattato CE attribuiscono alla Comunità» (14) .
50. Già da tale pronuncia emerge che l’art. 47 UE non è inteso semplicemente a garantire che nessuna disposizione del Trattato UE pregiudichi o si ponga in contrasto con preesistenti disposizioni sostanziali del diritto comunitario. Esso è diretto semmai, in senso più ampio, a tutelare anche le competenze
conferite alla Comunità in quanto tale.
51. Ciò trova conferma nell’art. 29, primo comma, UE, il quale prevede espressamente che le misure adottate dall’Unione nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale si applicano «[f]atte salve le competenze della Comunità europea».
52. Per stabilire se l’art. 47 UE sia stato violato occorre quindi chiedersi se le disposizioni controverse avrebbero potuto essere adottate – potenzialmente – sul fondamento del Trattato CE (15) .
53. Contrariamente a quanto hanno sostenuto alcuni governi, l’art. 47 UE sancisce dunque il principio della «prevalenza» del diritto comunitario o, più in particolare, la prevalenza dell’azione comunitaria fondata sul Trattato CE rispetto alle azioni intraprese sulla base del titolo V o del titolo VI del Trattato UE, in quanto il Consiglio e, se del caso, le altre istituzioni dell’Unione devono
agire sul fondamento del Trattato CE se e nella misura in cui esso fornisca una base giuridica adeguata ai fini dell’azione prevista.
54. Pertanto, l’art. 47 UE rispecchia l’architettura dell’Unione che, secondo l’art. 1 UE, è «fondata sulle Comunità europee, integrate
dalle politiche e forme di cooperazione instaurate dal (…) Trattato [sull’Unione europea]» (il corsivo è mio). La medesima disposizione enuncia inoltre che il Trattato sull’Unione europea segna «una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa».
55. Da tale formulazione emerge con assoluta chiarezza che, prevedendo talune nuove forme di cooperazione, il Trattato sull’Unione europea mirava unicamente ad aumentare i settori di competenza delle Comunità, e non a ridurli istituendo competenze «alternative» in capo alle istituzioni dell’Unione in situazioni nelle quali le politiche della Comunità e quelle dell’Unione si sovrapponessero, vale a dire consentendo alle istituzioni di avvalersi in dette circostanze di forme di cooperazione meno integrate sulla base del titolo V o VI UE.
56. Ne consegue che, in primo luogo, anche se di regola il Consiglio non è tenuto a legiferare, qualora decidesse di farlo nel contesto dell’Unione, sarebbe tenuto ad agire, nel caso in cui il Trattato CE conferisse le necessarie competenze alla Comunità, esclusivamente in forza di detto Trattato.
57. In secondo luogo, contrariamente a quanto suggeriscono alcuni governi, ai fini della presente controversia non si possono trarre validi indizi dal fatto che, al momento dell’adozione della decisione quadro, la Comunità non aveva ancora adottato disposizioni nelle materie interessate (dato che la direttiva è stata adottata successivamente).
58. A tale proposito, la ripartizione verticale delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri va tenuta distinta dalla ripartizione orizzontale, tra i pilastri, delle competenze, stabilita dall’art. 47 UE. Nel primo rapporto, in linea di principio, gli Stati membri rimangono liberi di agire – tranne in caso di competenza esclusiva della Comunità – a meno che la Comunità abbia effettivamente esercitato le sue competenze «anticipando» in tal modo gli Stati membri, ai sensi della giurisprudenza AETR (16) .
59. Nel secondo rapporto, invece, l’azione ex titolo V o VI UE è preclusa all’origine dall’esistenza di specifiche competenze conferite dal Trattato CE, a prescindere dal se e dalla misura in cui tali competenze siano già state eventualmente esercitate dalla Comunità.
60. Pertanto, non è contraddittorio affermare che, se la Comunità non ha ancora adottato disposizioni nel settore del diritto penale, gli Stati membri rimangono, in linea di massima, liberi di agire in tale settore a livello nazionale, sostenendo al contempo che l’art. 47 UE vieta al Consiglio di agire in forza del titolo VI UE.
61. Per quanto riguarda, più in particolare, gli argomenti dedotti da vari governi secondo cui se gli Stati membri sono liberi di agire «individualmente», a fortiori dovrebbero essere liberi di agire «collettivamente», vale a dire mediante una decisione quadro ai sensi del titolo VI (17), va rilevato che, sebbene ogni Stato membro sia rappresentato in seno al Consiglio, la natura giuridica dell’azione di quest’ultimo non può essere equiparata alla semplice azione «collettiva» degli Stati membri. In quanto istituzione dell’Unione, il Consiglio esercita le competenze conferitegli dall’art. 5 UE alle condizioni e per gli scopi indicati dai Trattati che istituiscono le Comunità e dal Trattato sull’Unione europea.
62. In terzo luogo, ritengo che ai fini dell’art. 47 UE non sia decisivo – come ha giustamente osservato la Commissione – che, conformemente all’art. 80, n. 2, CE, il Consiglio sia competente a decidere se o in quale misura possano essere stabilite disposizioni concernenti il trasporto marittimo e aereo. Anche se è vero che il Trattato CE subordina tale competenza all’esistenza di una previa decisione del Consiglio (18), resta il fatto che il Consiglio è competente, conformemente al detto Trattato, ad intervenire nel settore del trasporto marittimo.
63. Pertanto, occorre stabilire se le disposizioni di diritto penale controverse della decisione quadro potessero essere adottate, alla luce di quanto dichiarato dalla Corte nella causa C‑176/03, sul fondamento dell’art. 80, n. 2, CE.
64. Tuttavia non si deve dimenticare che, quand’anche la Corte concludesse che, per un motivo o per l’altro, tale competenza conferita dalla politica dei trasporti non sussiste, ciò non costituirebbe, in senso stretto, la fine della storia.
65. L’art. 80, n. 2, CE è stato scelto quale fondamento normativo della direttiva ora in esame, ma ciò non significa necessariamente che nessun’altra disposizione del Trattato CE – l’alternativa più plausibile sarebbe l’art. 175 CE in materia di ambiente – avrebbe potuto costituire la base giuridica per l’adozione delle misure controverse previste dalla decisione quadro. In linea di principio, qualora si accertasse che le disposizioni della decisione quadro avrebbero potuto essere adottate utilizzando un fondamento normativo che si ritrova altrove nel Trattato CE, ciò significherebbe che la decisione quadro costituisce un’infrazione dell’art. 47 UE.
66. Tuttavia, le parti del presente procedimento hanno evitato tale questione oppure hanno convenuto che solo una – al limite – delle disposizioni del Trattato CE potrebbe costituire il fondamento normativo adeguato ai fini dell’adozione di misure come quelle controverse, vale a dire l’art. 80, n. 2, CE. Pertanto, baserò la mia analisi su questa tesi.
B – Le conseguenze della sentenza nella causa C‑176/03: portata della competenza della Comunità a stabilire misure penali
67. Sotto molti aspetti, il diritto penale si distingue da altri settori del diritto. Disponendo del più rigido e del più dissuasivo strumento di controllo sociale – le pene –, esso delinea i limiti esterni dei comportamenti ammissibili e protegge in tal modo i valori ritenuti più importanti dalla comunità (19) . In quanto espressione fondamentale della volontà comune, le sanzioni penali sono il riflesso di una particolare disapprovazione sociale e sotto questo profilo hanno una natura qualitativamente diversa rispetto ad altre sanzioni, come quelle amministrative.
68. Pertanto, più che in altri settori del diritto, il diritto penale rispecchia ampiamente le peculiari caratteristiche culturali, morali, economiche e di altro tipo di una comunità ed è particolarmente sensibile alle evoluzioni della società.
69. Tuttavia non esiste una concezione uniforme della nozione di diritto penale e gli Stati membri possano avere idee molto diverse quando si tratta di individuare con maggior precisione gli scopi che esso dovrebbe perseguire e gli effetti che potrebbe avere. È quindi difficile parlare di diritto penale in termini generali e senza specifiche connotazioni nazionali.
70. Tuttavia, se si prende come punto di partenza comune la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, si può comunque osservare che essa tiene conto della natura particolare delle imputazioni e delle sanzioni di diritto penale prevedendo, agli artt. 6, nn. 2 e 3, e 7, garanzie procedurali e sostanziali supplementari e più ampie nel caso dei processi penali rispetto a quello delle cause civili. La Corte europea dei diritti dell’uomo ha attribuito valenza autonoma alla nozione di «reato» utilizzata nelle disposizioni citate e tenta di collegare tale nozione non principalmente alla qualifica in base al diritto nazionale, quanto piuttosto alla natura del reato stesso, nonché alla natura e alla gravità della condanna che potrebbe essere inflitta (20) . La stessa Corte ha dichiarato, per quanto riguarda più in particolare lo scopo delle sanzioni penali, che «gli scopi della prevenzione e del risarcimento sono coerenti con uno scopo punitivo e possono essere considerati elementi costitutivi della nozione stessa di punizione» (21) .
71. A mio parere, si può affermare con assoluta certezza che il diritto penale si caratterizza per la sua natura dissuasiva o deterrente (22) . Va ricordato tuttavia che la deterrenza non è l’unico scopo identificabile del diritto penale e che il modo in cui viene utilizzato tale ultimum remedium del diritto – anche alcune delle parti hanno sottolineato questo punto – è un indicatore degli standard sociali della comunità interessata ed è quindi, in ultima analisi, intrinsecamente connessa all’identità della comunità in questione.
72. È vero che il potere di comminare sanzioni penali è stato tradizionalmente considerato intimamente connesso alla sovranità e si ritiene appropriato conferirlo ai singoli Stati e alle forme di cooperazione intergovernativa, piuttosto che alla Comunità. Tuttavia, anche se, di regola, né il diritto penale né le norme di procedura penale rientrano nella competenza della Comunità (23), si deve sottolineare che il diritto penale non è assolutamente un settore riservato
agli Stati membri secondo il Trattato CE.
73. Infatti, già dalla giurisprudenza precedente alla sentenza nella causa C‑176/03 emerge che il diritto comunitario si ricollega sotto vari aspetti al diritto penale. Tuttavia, anziché esaminare approfonditamente la giurisprudenza – già ampiamente analizzata, insieme al diritto comunitario derivato pertinente, dall’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer (24) – ricorderò brevemente le principali modalità di collegamento tra il diritto comunitario e il diritto penale.
74. In primo luogo, e a livello più generale, il diritto comunitario può influire indirettamente sul diritto penale laddove richieda, in relazione alle materie rientranti nel suo campo di applicazione, che la legislazione nazionale pertinente sia conforme allo stesso diritto comunitario. Tale concezione in termini di compatibilità è esemplificata dalla sentenza Amsterdam Bulb, in cui la Corte ha dichiarato che, qualora la normativa comunitaria non preveda alcuna disposizione che commina sanzioni particolari, gli Stati membri hanno la facoltà
di stabilire le sanzioni che ritengano opportune (25) . D’altro canto, le sanzioni penali comminate per violazione delle disposizioni nazionali di attuazione del diritto comunitario possono essere vietate
dallo stesso diritto comunitario qualora, ad esempio, siano sproporzionate e creino quindi un ostacolo alla libera circolazione delle persone (26) .
75. In questi casi, pertanto, il diritto comunitario delimita – richiedendo un’«integrazione negativa» – i confini dell’azione degli Stati membri nell’ambito del diritto penale (27) .
76. In quella che può essere considerata una tendenza all’«integrazione positiva» e al riconoscimento di obblighi positivi nel settore del diritto penale, la Corte ha dichiarato nella giurisprudenza «Granoturco greco» che, qualora una disciplina comunitaria non contenga una specifica norma sanzionatoria di una violazione o che rinvii in merito alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali, gli Stati membri possono essere tenuti, per effetto dell’obbligo generale ad essi incombente in forza dell’art. 10 CE, ad adottare tutte le misure atte a garantire la portata e l’efficacia del diritto comunitario, «segnatamente [per] vegliare a che le violazioni del diritto comunitario siano sanzionate, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in termini analoghi a quelli previsti per le violazioni del diritto interno simili per natura ed importanza e che, in ogni caso, conferiscano alla sanzione stessa un carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva» (28) . La Corte ha precisato, nella sentenza Nunes e de Matos, che lo stesso ragionamento vale per una normativa comunitaria che preveda talune sanzioni in caso di violazione senza determinare esaurientemente le sanzioni che gli Stati membri possono infliggere, come nel caso della normativa che disciplina il Fondo sociale europeo, in discussione in quella causa (29) .
77. In tale contesto, nella causa C‑176/03 la Corte ha fatto un passo indubbiamente importante sotto il profilo qualitativo, ma, dopo tutto, non incomprensibile, laddove ha ammesso che il legislatore comunitario può essere competente ad adottare misure che obblighino espressamente gli Stati membri a perseguire penalmente talune condotte e che pertanto rechino, come ha ammesso la Corte, una parziale armonizzazione delle legislazioni penali degli Stati membri (30) .
78. Quanto sia stato effettivamente importante questo passo – vale a dire, in quale misura la competenza comunitaria così definita ad introdurre sanzioni penali si estenda sia in «larghezza» che in «profondità» – costituisce evidentemente la questione centrale della presente controversia.
79. Il ragionamento che ha indotto la Corte a riconoscere tale competenza nella causa C‑176/03 può essere riassunto brevemente come segue.
80. La questione che la Corte doveva risolvere – e che ha risolto in senso affermativo – era se le misure penali previste dalla decisione quadro controversa in quella causa potessero essere adottate in forza dell’art. 175 CE, in materia di ambiente (31) .
81. Al riguardo la Corte ha anzitutto ricordato che, conformemente all’art. 2 CE e alla sua giurisprudenza, la tutela dell’ambiente costituisce uno degli obiettivi essenziali della Comunità. La Corte ha poi fatto riferimento all’art. 6 CE, secondo cui le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie, e agli artt. 174 CE e 176 CE, che costituiscono la cornice normativa entro la quale deve attuarsi la politica comunitaria in materia ambientale (32) .
82. La Corte ha quindi dichiarato che le misure cui fanno riferimento i tre trattini dell’art. 175, n. 2, primo comma, CE presuppongono tutte un intervento delle istituzioni comunitarie in materie per le quali, ad eccezione della politica ambientale comunitaria, o la Comunità non dispone di competenze legislative, o è richiesta l’unanimità in seno al Consiglio.
83. La Corte ha poi ricordato la costante giurisprudenza secondo cui la scelta del fondamento normativo di un atto comunitario deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali, in particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto (33) .
84. Pertanto, per quanto riguarda lo scopo della decisione quadro, la Corte ha dedotto, sia dal titolo che dai primi tre ‘considerando’ della medesima decisione, che essa persegue un obiettivo di protezione dell’ambiente (34) .
85. Per quanto riguarda il contenuto della decisione quadro in esame, la Corte ha poi ammesso che gli artt. 2-7 della stessa recano una parziale armonizzazione delle legislazioni penali degli Stati membri, «in particolare per quanto riguarda gli elementi costitutivi di vari reati contro l’ambiente» e ha ribadito che, in via di principio, la legislazione penale, così come le norme di procedura penale, non rientrano nella competenza della Comunità (35) .
86. Nel successivo passaggio chiave della sentenza, tuttavia, la Corte ha dichiarato, in modo alquanto succinto, che tale constatazione «non può (…) impedire al legislatore comunitario, allorché l’applicazione di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive da parte delle competenti autorità nazionali costituisce una misura indispensabile di lotta contro violazioni ambientali gravi, di adottare provvedimenti in relazione al diritto penale degli Stati membri e che esso ritiene necessari a garantire la piena efficacia delle norme che emana in materia di tutela dell’ambiente» (36) .
87. È quindi chiaro che la Corte ha ammesso che la Comunità può obbligare gli Stati membri ad adottare le misure penali previste dalla decisione quadro e ha stabilito che tale competenza è implicita in quelle conferite alla Comunità dall’art. 175 CE.
88. Tuttavia, la Corte ha descritto tale competenza in modo molto preciso, in diretto rapporto con le specifiche circostanze della fattispecie, anziché in via di principio, il che spiega la difficoltà di distinguere la ratio dall’applicazione concreta.
89. In primo luogo va rilevato che la sentenza nella causa C‑176/03 – che in tal senso ricorda la precedente giurisprudenza Granoturco greco (37) – è sostanzialmente giustificata e scaturisce dalla preoccupazione di garantire la piena efficacia del diritto comunitario. Ciò emerge non solo dal passaggio chiave sopra citato, ma anche – oltre che dalle conclusioni dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer (38) – dal punto 52 della sentenza, in cui la Corte ha dichiarato che dagli artt. 135 CE e 280, n. 4, CE non può dedursi che debba essere esclusa qualunque armonizzazione penale, «quand’anche si rivelasse necessaria a garantire l’effettività del diritto comunitario» (39) .
90. Inoltre, sotto una diversa angolazione, dichiarando che l’art. 175 CE conferisce alla Comunità il potere di obbligare gli Stati membri a sanzionare penalmente taluni comportamenti particolarmente lesivi per l’ambiente, la Corte ha sostanzialmente applicato un ragionamento fondato su competenze implicite, secondo cui la Comunità si avvale dei poteri o dei mezzi necessari per conseguire un determinato obiettivo o svolgere un determinato compito affidatole (40) . In breve, l’obiettivo comunitario consistente nella tutela dell’ambiente e il suo effetto utile
sarebbero compromessi, secondo la ratio della citata sentenza, qualora il legislatore comunitario non fosse competente ad adottare i provvedimenti di diritto penale necessari a garantire la piena efficacia delle norme che emana in materia di tutela dell’ambiente.
91. Da tale elemento può dunque desumersi che la causa C‑176/03 verteva sulla tutela dell’ambiente e sulla «lotta contro gravi reati ambientali»? La competenza a prescrivere l’attuazione attraverso il diritto penale, come affermano il Consiglio e gli Stati membri intervenienti, è limitata «in larghezza» al diritto ambientale, oppure, come affermano la Commissione e il Parlamento, in linea di principio è applicabile ad altre politiche comuni, quale la politica dei trasporti ora in discussione?
92. Benché i molti riferimenti contenuti nella sentenza alla tutela dell’ambiente e la collocazione di quest’ultima nel Trattato possano essere interpretati – come affermano in sostanza il Consiglio e gli Stati membri – quali indizi del fatto che la Corte intendeva circoscrivere il suo ragionamento allo specifico settore dell’ambiente, condivido la tesi della Commissione secondo cui, in realtà, non vi sono validi motivi per ritenere che la competenza ad introdurre misure penali sia soggetta al suddetto limite.
93. È vero che la tutela dell’ambiente è di vitale importanza – come si è affermato in modo più chiaro che mai nelle relazioni speciali presentate recentemente dal gruppo intergovernativo sui cambiamenti climatici – non solo dal punto di vista della politica comunitaria, ma anche per il futuro dell’umanità intera (41) e costituisce, come la Corte ha ricordato nella sentenza C‑176/03, un obiettivo essenziale della Comunità (42) .
94. Tuttavia, è palese che la tutela dell’ambiente non sia l’unico obiettivo o l’unico settore della politica comunitaria e che, sotto questo aspetto, sia difficile distinguerla da altre finalità e azioni comunitarie menzionate agli artt. 2 CE e 3 CE, quali l’instaurazione di un mercato interno caratterizzato dalle libertà fondamentali, la politica agricola comune o le norme comuni in materia di concorrenza.
95. In base a quanto si è rilevato in precedenza a proposito della funzione, o meglio dell’effetto, del diritto penale come barometro dell’importanza attribuita dalla comunità a un bene o a un valore giuridico (43), ritengo che definire la tutela dell’ambiente in tal modo non renda assolutamente giustizia alla natura – si sarebbe anche potuto dire all’identità
– della Comunità.
96. Inoltre, l’ambiente non è la sola materia «orizzontale» (art. 6 CE) del Trattato CE – basti pensare alla parità tra uomini e donne (art. 3, n. 2, CE), al divieto di discriminazione (art. 12, primo comma, CE), o alla sanità pubblica (art. 152, n. 1, CE) – e, in ogni caso, non vedo perché tale qualifica particolare dovrebbe essere considerata decisiva, come hanno sostenuto il Consiglio e vari Stati membri, rispetto al potere di imporre l’attuazione attraverso il diritto penale.
97. Inoltre non si può far valere utilmente che tale potere andrebbe limitato al settore dell’ambiente, se si considera che esso costituisce un corollario del principio dell’effettività del diritto comunitario.
98. Sotto questo profilo, il presupposto che il potere di imporre sanzioni penali sia limitato al settore ambientale comporterebbe altresì che la tutela dell’ambiente, data la sua natura particolare, sarebbe l’unico settore ad aver bisogno di sanzioni penali per essere pienamente efficace o, in subordine – se si ammettesse che anche altre politiche potrebbero richiedere tale modalità di attuazione per essere efficaci –, che il legislatore comunitario dovrebbe considerare ammissibile una potenziale mancanza di efficacia in altri settori a causa, ad esempio, della «minore importanza» o degli obiettivi «meno essenziali» perseguiti. A mio parere, questi argomenti sono entrambi inaccettabili e non possono essere accolti.
99. Pertanto, alla luce di quanto precede, ritengo che non sia ragionevolmente possibile – in ogni caso, non senza un minimo di arbitrarietà – riservare esclusivamente allo specifico settore ambientale il potere della Comunità d’imporre agli Stati membri l’obbligo di fare ricorso allo strumento delle sanzioni penali. Poiché la ragion d’essere di tale potere risiede nel principio generale di effettività soggiacente al diritto comunitario, in linea di principio essa deve valere anche in relazione a qualsiasi altro settore della politica comunitaria (come i trasporti), fatti salvi, ovviamente, i limiti stabiliti dalle disposizioni del Trattato che costituiscono il fondamento normativo sostanziale in questione.
100. Rimangono ancora da definire, tuttavia, i limiti concreti della competenza ad adottare provvedimenti in relazione al diritto penale degli Stati membri. Anche a tale riguardo, la motivazione della sentenza nella causa C‑176/03 è piuttosto ambigua. Essa fa riferimento sia a «misur[e] indispensabil[i] di lotta contro violazioni (…) gravi» che a provvedimenti in relazione al diritto penale che il legislatore comunitario «ritiene necessari a garantire la piena efficacia delle norme che emana (…)» (44) .
101. I passaggi successivi della sentenza gettano luce su tali criteri laddove la Corte, esaminando se nella fattispecie sussistessero le condizioni per adottare le misure controverse sulla base dell’art. 175 CE, ha ritenuto determinante il fatto che la decisione quadro elencasse violazioni di numerosi atti comunitari e che il Consiglio avesse ritenuto «le sanzioni penali indispensabili alla lotta contro i danni ambientali gravi» (45) .
102. Pertanto, emerge dalla sentenza nella causa C‑176/03 che il legislatore comunitario può adottare provvedimenti che comportano l’irrogazione di sanzioni penali qualora ritenga che tali sanzioni siano indispensabili per garantire la piena efficacia delle norme che emana e a condizione che i provvedimenti penali siano misure indispensabili di lotta contro le violazioni gravi nel settore considerato.
103. Passando alla questione se, in tale contesto, la Comunità possa stabilire il tipo e il livello delle sanzioni applicabili (la «profondità» della competenza), concordo con l’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer (46) che il legislatore comunitario può obbligare gli Stati membri a stabilire sanzioni penali e prescrivere che tali sanzioni siano efficaci, proporzionate e dissuasive, ma, a parte questo, non può stabilire con precisione le sanzioni da comminare.
104. Si deve ricordare che, in tale contesto, la questione non riguarda un eventuale potere della Comunità di comminare essa stessa sanzioni penali, quanto il potere di obbligare gli Stati membri a qualificare come reati penali, nei rispettivi ordinamenti penali, alcune forme di comportamento, come strumento per preservare l’ordinamento giuridico comunitario. È quindi evidente che ciò solleva questioni concernenti non solo la coerenza interna del diritto penale dell’Unione, che la Commissione ha esaminato correttamente nella comunicazione relativa alla sentenza nella causa C‑176/03 (47), ma anche la coerenza di ogni sistema penale nazionale.
105. Dagli argomenti dedotti in proposito dai governi intervenienti emerge che gli Stati membri, in generale, hanno idee diverse già sulla funzione e sullo scopo del diritto penale in quanto strumento per l’attuazione del diritto. A livello più pratico, tali disparità di vedute si rispecchiano nelle divergenze tra i sistemi penali nazionali per quanto riguarda il livello generale delle sanzioni, la ponderazione tra le varie forme di condanne e, ovviamente, il tipo e il livello delle sanzioni previste per determinati reati. Ogni codice penale è espressione di una particolare classificazione degli interessi giuridici che esso mira a tutelare (la proprietà, la persona, l’ambiente e così via) e le sanzioni variano in base a tale classificazione.
106. Pertanto, il fatto che il legislatore comunitario stabilisca il tipo e il livello delle sanzioni da comminare – in virtù di una competenza accessoria alle specifiche competenze previste dal Trattato e che consente, a livello settoriale, (solo) un’armonizzazione parziale delle legislazioni penali nazionali – potrebbe determinare una frammentazione e compromettere la coerenza dei sistemi penali nazionali.
107. Inoltre, la gravità di una sanzione penale, la sua efficacia e il suo effetto dissuasivo non possono essere considerati disgiuntamente dalle altre sanzioni penali previste dal diritto nazionale e dal modo in cui le sanzioni vengono utilizzate in un determinato Stato membro come strumento di attuazione del diritto. Come ha osservato in proposito il governo del Regno Unito, un determinato livello di ammenda può inviare messaggi molto diversi in Stati membri diversi sulla gravità del reato in questione.
108. Ritengo pertanto, e conformemente al principio di sussidiarietà, che gli Stati membri, di regola, si trovino in una posizione migliore rispetto alla Comunità per «tradurre» la nozione di «sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive» nei rispettivi sistemi giuridici e contesti sociali.
109. La sentenza nella causa C‑176/03 non contraddice questa tesi. Anzi, l’osservazione della Corte secondo cui le disposizioni della decisione quadro annullata «lasciano tuttavia agli Stati membri la scelta delle sanzioni penali applicabili, le quali devono comunque essere, conformemente all’art. 5, n. 1, della stessa decisione, effettive, proporzionate e dissuasive» (48) rispecchia la posizione dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer, il quale ha affermato che la Comunità non è autorizzata a spingersi oltre l’imposizione agli Stati membri dell’obbligo di prevedere determinati reati e assoggettarli a sanzioni «effettive, proporzionate e dissuasive» (49) . Inoltre, tale delimitazione delle rispettive competenze della Comunità e degli Stati membri è conforme alla giurisprudenza precedente alla sentenza nella causa C‑176/03 (50) .
110. È vero che, a differenza dell’avvocato generale (51), la Corte non ha specificamente esaminato la disposizione dell’art. 5, n. 1, della decisione quadro annullata, secondo cui i comportamenti più gravi avrebbero dovuto essere sanzionati con pene privative della libertà, che avrebbero potuto comportare l’estradizione, e non ha espressamente dichiarato che tale disposizione (concernente il tipo di sanzione) non avrebbe potuto essere adottata in base al primo pilastro. Sarebbe erroneo, tuttavia, dedurne che una norma relativa al tipo di sanzione possa essere effettivamente adottata su tale base. L’osservazione della Corte secondo cui il fondamento normativo adeguato su cui adottare la decisione quadro, che essa riteneva indivisibile, sarebbe stato l’art. 175 CE – in quanto stabiliva che determinati comportamenti particolarmente dannosi per l’ambiente andavano perseguiti penalmente – implicava già che la decisione quadro dovesse essere annullata, e quest’ultima non è stata ulteriormente esaminata in quanto non era necessario (52) .
111. La delimitazione delle competenze così delineata, secondo cui la Comunità può pretendere che vengano comminate sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive ma deve lasciare agli Stati membri la scelta del tipo e del livello, presenta anche il vantaggio della chiarezza. Dubito che sarebbe possibile un’ulteriore distinzione in base al grado di precisione con cui la Comunità può determinare le sanzioni (53) .
112. Riassumendo, si può affermare che, conformemente alla sentenza nella causa C‑176/03, per come la interpreto io, il legislatore comunitario può, ogniqualvolta occorrano provvedimenti penali per garantire la piena effettività del diritto comunitario e tali provvedimenti siano indispensabili per contrastare gravi violazioni in un determinato settore, obbligare gli Stati membri a perseguire penalmente taluni comportamenti e ad adottare al riguardo sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive.
113. Tale competenza consente alla Commissione di avvalersi, entro i limiti delle competenze e dei settori politici rientranti nelle sue attribuzioni, dell’intera gamma delle misure giuridiche di esecuzione allo scopo di preservare il suo ordinamento giuridico. La suddetta competenza costituisce quindi un fattore importante del progresso del diritto comunitario verso, per così dire, una lex perfecta. Al contempo, l’esistenza di tale competenza non rimette in discussione la regola generale secondo cui il diritto penale e le norme di diritto penale rientrano nella competenza degli Stati membri, e tale competenza – dato che lascia agli Stati membri la scelta delle sanzioni penali applicabili – non interferisce assolutamente con i sistemi penali nazionali in misura tale da poterne inammissibilmente compromettere la coerenza (54) .
114. Non va taciuto, tuttavia, che la competenza della Comunità in materia penale definita dalla Corte nella causa C‑176/03 rivela, a un esame più approfondito, talune carenze concettuali che, come dimostra la fattispecie in esame, rendono difficile stabilire se in un caso concreto sussistano i requisiti dell’esercizio di tale competenza.
115. Anzitutto, l’effettività, sotto vari aspetti, non costituisce un criterio preciso sulla cui base stabilire la competenza ad adottare provvedimenti in relazione al diritto penale.
116. In primo luogo, e a livello più generale, l’effettività non è una questione di tutto o niente, ma una questione di gradazioni. La difficoltà consiste nell’individuare lo standard richiesto: quand’è che le norme di uno specifico settore non sono sufficientemente efficaci o «pienamente efficaci» e necessitano quindi dello strumento del diritto penale?
117. In secondo luogo, qual è il contributo delle sanzioni penali all’efficacia di una legge? In ambito penale è sempre aperto il dibattito sul perché e in quali materie le sanzioni penali rappresentino lo strumento migliore per garantire l’effettiva attuazione del diritto. Sarebbe semplicistico presumere che il diritto penale costituisca sempre il rimedio adeguato per una carenza di efficacia.
118. In terzo luogo, benché l’effetto deterrente implichi indubbiamente una correlazione tra il diritto penale e l’efficacia, quest’ultima non racchiude interamente l’essenza del diritto penale. Come ho già rilevato in precedenza, le considerazioni di ordine politico soggiacenti all’uso delle sanzioni penali in una determinata comunità vanno ben oltre la semplice questione dell’applicazione effettiva.
119. È quindi chiaro che le questioni se le misure penali siano, in una determinata fattispecie, «essenziali» per contrastare gravi violazioni o «indispensabili» per garantire che le norme siano «pienamente efficaci» richiede non solo l’esame «oggettivo» della base giuridica sostanziale o del settore politico in questione, ma anche un certo grado di discrezionalità. Sotto questo profilo, non è per caso che la Corte ha fatto riferimento ai provvedimenti di diritto penale che il legislatore comunitario « ritiene necessari» e ha constatato che «il Consiglio ha ritenuto
le sanzioni penali indispensabili» (55) .
120. In secondo luogo, non è ideale che la competenza della Comunità in materia penale così descritta si ricolleghi, in base al principio accessorium sequitur principale, alle specifiche competenze conferite alla Comunità – per cui essa potrebbe essere praticamente considerata solo come un singolo aspetto della politica comunitaria in questione – mentre, al contempo, le sue implicazioni devono essere disciplinate dal diritto penale degli Stati membri, che di regola viene percepito come un regime giuridico a sé stante.
121. Mi sembra problematico in particolare che le condizioni dell’adozione di provvedimenti in relazione al diritto penale sulla base del pilastro comunitario, e segnatamente la procedura legislativa, dipendono dal settore dell’azione comunitaria considerato, e variano di conseguenza.
122. Per lo stesso motivo, difficilmente il pilastro comunitario può costituire una base soddisfacente per un ulteriore passo verso l’attuazione del diritto comunitario attraverso la legislazione penale. Qualora si perseguisse tale politica all’interno della Comunità, sarebbe certamente auspicabile uno specifico fondamento normativo che prevedesse una procedura legislativa uniforme.
C – Validità della decisione quadro controversa
123. Benché le principali questioni sollevate nel caso in esame siano già state analizzate nei paragrafi precedenti, rimane da stabilire in concreto se o in quale misura le disposizioni controverse della decisione quadro – considerati, in particolare, lo scopo e il contenuto della stessa (56) – potessero essere validamente adottate sul fondamento del Trattato CE.
124. Per quanto riguarda lo scopo della decisione quadro, dal titolo e dai ‘considerando’ emerge che essa ha per oggetto il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri dirette a dare attuazione alla normativa in materia di inquinamento provocato dalle navi e che, in tal senso, è intesa a integrare la direttiva.
125. Pertanto, al pari della direttiva (57) – e sulla scia, specificamente, della politica comunitaria sulla sicurezza marittima –, la decisione quadro mira a tutelare l’ambiente e in particolare a contrastare la criminalità ambientale (primo ‘considerando’ della decisione quadro).
126. Come ho già rilevato in precedenza (58), il ricorso della Commissione si basa sulla tesi secondo cui le disposizioni della decisione quadro avrebbero dovuto essere adottate, al pari della direttiva, sul fondamento dell’art. 80, n. 2, CE, dato che riguardano il trasporto marittimo. Fatta eccezione per gli aspetti penalistici, le altre parti e gli intervenienti in linea di massima non hanno né contestato tale posizione né affermato che l’art. 175 CE in materia di ambiente potrebbe costituire il fondamento normativo della direttiva o delle misure previste dalla decisione quadro, qualora fossero adottate sulla base del pilastro comunitario.
127. Anche a mio parere, la Commissione non commette un errore laddove afferma che, nonostante l’aspetto relativo all’ambiente, gli scopi della decisione quadro possono essere perseguiti sulla base dell’art. 80, n. 2, CE, relativo al trasporto marittimo. Benché l’inquinamento del mare sia indubbiamente, di per sé, una questione ambientale, la sua riduzione o prevenzione è al contempo un importante settore dell’azione comunitaria nel trasporto marittimo (59) .
128. A tale proposito va rilevato che il fatto che una misura comunitaria persegua obiettivi di tutela dell’ambiente non significa necessariamente che essa debba essere adottata sul fondamento dell’art. 175 CE. La Corte ha già dichiarato che sebbene gli artt. 174 CE e 175 CE mirino a conferire alla Comunità una competenza per avviare un’azione specifica in materia di ambiente, ciò lascia impregiudicate le competenze di cui essa è titolare in forza di altre disposizioni del Trattato, anche se i provvedimenti adottati perseguono al tempo stesso uno degli obiettivi di tutela dell’ambiente; inoltre, poiché le esigenze connesse con la salvaguardia dell’ambiente costituiscono una componente necessaria delle altre politiche della Comunità, un provvedimento comunitario non può rientrare nell’azione della Comunità in materia di ambiente per il solo fatto che tiene conto di dette esigenze (60) .
129. A mio avviso, le misure che perseguono obiettivi di tutela dell’ambiente e che, come nel caso di specie, riguardano specificamente l’inquinamento provocato dalle navi, fanno parte della politica di trasporto marittimo per la quale l’art. 80, n. 2, CE fornisce uno specifico fondamento normativo. Pertanto concordo con la Commissione sul fatto che la base giuridica adeguata ai fini dell’adozione di tali misure è costituita dall’art. 80, n. 2, CE, che consente di stabilire norme in materia di trasporto marittimo, e non dall’art. 175 CE, relativo all’ambiente.
130. Passando, tuttavia, al contenuto della decisione quadro, la Commissione, sostenuta dal Parlamento, afferma, molto sommariamente, che la decisione quadro avrebbe dovuto essere adottata integralmente sul fondamento normativo dell’art. 80, n. 2, CE.
131. Come emerge dalle precedenti considerazioni, questa tesi non è fondata per quanto riguarda gli artt. 4 e 6 della decisione quadro, nella misura in cui prescrivono in modo piuttosto dettagliato – ancorché parzialmente in termini di fasce di sanzioni – il tipo e il livello delle pene da applicare. L’adozione di tali disposizioni rientra, come ho rilevato in precedenza, nell’ambito di applicazione del titolo VI del Trattato sull’Unione europea. Ritengo inoltre che gli artt. 7, 8 e 9 della decisione quadro, dato che riguardano l’istituzione e il coordinamento della competenza giurisdizionale, un meccanismo di scambio di informazioni sui reati penali e l’istituzione a tal fine di punti di contatto, travalichino la competenza della Comunità come sopra definita, laddove impongono agli Stati membri di perseguire penalmente talune condotte. Tali disposizioni sono quindi state correttamente adottate mediante una decisione quadro nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Infine, gli artt. 10 (Campo di applicazione territoriale), 11 (Attuazione) e 12 (Entrata in vigore) hanno natura meramente tecnica.
132. Tuttavia, la decisione quadro comporta anche alcune disposizioni relative agli elementi costitutivi dei reati da prevedere, nonché la condizione secondo cui tali reati devono essere punibili con sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive. Fra tali disposizioni includerei gli artt. 2, 3 e 4, n. 1, sulle sanzioni, nella parte in cui obbligano gli Stati membri a garantire che i reati menzionati nei due articoli precedenti siano punibili con sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive; l’art. 5, secondo cui le persone giuridiche possono essere ritenute responsabili di tali reati, e l’art. 6, n. 1, nella parte in cui dispone che le suddette persone giuridiche devono essere punibili con sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive.
133. A tale proposito si deve osservare che – come ricorda il primo ‘considerando’ della direttiva – la politica comunitaria sulla sicurezza marittima, che è un aspetto del trasporto marittimo, mira a garantire un elevato livello di sicurezza e di protezione dell’ambiente. Come emerge dai ‘considerando’ della decisione quadro, il Consiglio ha ritenuto necessario, in seguito al naufragio della petroliera Prestige, imporre agli Stati membri l’obbligo di prevedere sanzioni penali per contrastare la criminalità ambientale e rafforzare la sicurezza marittima. Dato lo stimolo rappresentato dal naufragio della Prestige, la decisione quadro dovrebbe, come recita il titolo, rafforzare la cornice penale per la repressione dell’inquinamento provocato dalle navi.
134. Inoltre, come enuncia il secondo ‘considerando’ della direttiva, le norme degli Stati membri, che si basano sulla Convenzione di Marpol 73/78, sono quotidianamente ignorate da un numero molto elevato di navi che solcano le acque comunitarie, senza che alcuna azione correttiva sia intrapresa.
135. Infine, il legislatore comunitario ha espressamente enunciato nella direttiva (quarto e quinto ‘considerando’) che le misure dissuasive costituiscono parte integrante della politica comunitaria sulla sicurezza marittima e che per un’efficace protezione dell’ambiente occorrono sanzioni efficaci, dissuasive e proporzionate in materia.
136. Date queste premesse ritengo si possa presumere che l’adozione di misure penali sia necessaria, secondo il legislatore comunitario, ai fini della tutela effettiva dell’ambiente contro l’inquinamento provocato dalle navi e che tali misure siano essenziali per contrastare le violazioni gravi in tale campo.
137. Rientra quindi nella competenza della Comunità il potere di obbligare gli Stati membri a perseguire penalmente detti reati e a prevedere sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive.
138. Ne discende che gli artt. 2, 3 e 5 della decisione quadro, nonché parti degli artt. 4, n. 1 e 6, n. 1, della stessa, potevano essere legittimamente adottati sul fondamento normativo dell’art. 80, n. 2, CE.
139. Di conseguenza, poiché la decisione quadro dev’essere considerata indivisibile, a mio parere oc corre concludere che l’intera decisione quadro è stata adottata in violazione dell’art. 47 UE e va quindi annullata.
VI – Conclusione
140. Alla luce delle suesposte considerazioni, ritengo che la Corte debba:
1) annullare la decisione quadro del Consiglio 12 luglio 2005, 2005/667/GAI, intesa a rafforzare la cornice penale per la repressione dell’inquinamento provocato dalle navi;
2) condannare il Consiglio dell’Unione europea alle spese;
3) ordinare che gli intervenienti sopportino le proprie spese.
(1) .
(2)  –	GU L 255, pag. 164.
(3)  –	Causa C‑176/03 (Racc. pag. I‑7879).
(4)  –	GU L 29, pag. 55.
(5)  –	Comunicazione 23 novembre 2005 della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio in merito alle conseguenze della sentenza della Corte 13 settembre 2005 (causa C-176/03, Commissione/Consiglio) [COM(2005) 583].
(6)  –	Parere del Parlamento europeo sulle conseguenze della sentenza della Corte di giustizia 13 settembre 2005 (causa C‑176/03, Commissione/Consiglio) [2006/2007(INI) ].
(7)  –	V. proposta modificata di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle misure penali finalizzate ad assicurare il rispetto dei diritti di proprietà intellettuale [COM(2006) 168 def.] e proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla tutela penale dell’ambiente [COM(2007) 51 def. ].
(8)  –	GU L 255, pag. 11.
(9)  –	L’art. 4 della direttiva, intitolato «Violazioni», dispone: «Gli Stati membri provvedono affinché gli scarichi di sostanze inquinanti effettuati dalle navi in una delle aree di cui all’articolo 3, paragrafo 1, siano considerati violazioni se effettuati intenzionalmente, temerariamente o per negligenza grave. Tali violazioni sono considerate reati dalla decisione quadro 2005/667/GAI che completa la presente direttiva, e in presenza delle circostanze previste da tale decisione». L’art. 5 della direttiva prevede talune deroghe all’art. 4.
(10)  –	Cit. alla nota 3, punto 42.
(11)  –	Sentenza 5 novembre 2002, causa C‑476/98, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑9855, punto 80).
(12)  –	Cit. alla nota 3, punto 49.
(13)  –	Le prime si distinguono nettamente dalle seconde, tra l’altro, sotto il profilo della natura e degli effetti delle misure adottate per promuoverle e degli strumenti giuridici impiegati (che hanno natura più internazionale e sono privi di efficacia diretta), del processo decisionale e del ruolo svolto dalle varie istituzioni (dato che la Commissione non ha potere di iniziativa esclusivo e data la regola secondo cui tendenzialmente i provvedimenti normativi devono essere adottati con voto unanime del Consiglio, con una partecipazione solo limitata del Parlamento europeo) e, non per ultimo, sotto il profilo del sindacato giurisdizionale (dato che non è previsto un ricorso d’annullamento analogo a quello contemplato dall’art. 226 CE in caso di mancata trasposizione delle decisioni quadro nel diritto interno, e dati i limiti cui è soggetta la competenza della Corte a pronunciarsi in via pregiudiziale). Tuttavia, alcuni principi elaborati nel contesto del diritto comunitario possono essere estesi anche al secondo e al terzo pilastro: per quanto riguarda l’obbligo di interpretazione conforme v., segnatamente, sentenza 16 giugno 2005, causa C‑105/03, Maria Pupino (Racc. pag. I‑5285).
(14)  –	V. sentenze 12 maggio 1998, causa C‑170/96, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I‑2763, punto 16), e Commissione/Consiglio (cit. alla nota 3, punto 39).
(15)  –	V., in tal senso, sentenza Commissione/Consiglio (cit. alla nota 3, punto 40).
(16)  –	Al riguardo v., inter alia, sentenze 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione/Consiglio («AETR») (Racc. pag. 263, punto 31), e Commissione/Germania (cit. alla nota 11, in particolare punti 108-110).
(17)  –	A tale proposito si è fatto riferimento anche alla massima «in maiore minus inest».
(18)  –	V. sentenza Commissione/Germania (cit. alla nota 11, punto 80).
(19)  –	V., in senso analogo, conclusioni dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nella causa C‑176/03 (cit. alla nota 3, paragrafo 72).
(20)  –	I cosiddetti criteri «Engel»: sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo 8 giugno 1976, Engel e altri, Serie A, n. 22.
(21)  –	Sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo 9 febbraio 1993, Welch, Serie A, n. 307.
(22)  –	V., al riguardo, anche conclusioni dell’avvocato generale Jacobs 27 ottobre 1992, C‑240/90, Germania/Commissione (Racc. pag. I‑5383, paragrafo 11), e conclusioni dell’avvocato generale Saggio 6 luglio 2000, C‑356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (Racc. pag. I‑5461, paragrafo 50).
(23)  –	Sentenze Commissione/Consiglio (cit. alla nota 3, punto 47) con richiamo alla sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati (Racc. pag. 2595, punto 27), e 16 giugno 1998, causa C‑226/97, Lemmens (Racc. pag. I‑3711, punto 19).
(24)  –	V. conclusioni nella causa C‑176/03 (cit. alla nota 3, paragrafi 30 e segg.).
(25)  –	Sentenza 2 febbraio 1977, causa 50/76 (Racc. pag. 137, punti 32 e 33; il corsivo è mio).
(26)  –	V., al riguardo, sentenza 29 febbraio 1996, causa C‑193/94, Skanavi (Racc. pag. I‑929, punto 36; il corsivo è mio).
(27)  –	Anche la sentenza 11 novembre 2004, causa C‑457/02, Antonio Niselli (Racc. pag. I‑10853) andrebbe menzionata quale esempio dell’incidenza indiretta del diritto comunitario – nel caso della normativa comunitaria in materia di rifiuti – sul diritto penale nazionale. V., per quanto riguarda i limiti in tale contesto, sentenza 3 maggio 2005, cause riunite C‑387/02, C‑391/02 e C‑403/02, Berlusconi e a. (Racc. pag. I‑3565).
(28)  –	Sentenza 21 settembre 1989, causa 68/88, Commissione/Grecia (Racc. pag. 2965, punti 23 e 24).
(29)  –	Sentenza 8 luglio 1999, causa C‑186/98 (Racc. pag. I‑4883, punto 12).
(30)  –	V. sentenza Commissione/Consiglio (cit. alla nota 3, punto 47).
(31)  –	Punto 40.
(32)  –	Punti 41-43.
(33)  –	Punto 45, con rinvio alle sentenze 11 giugno 1991, causa C‑300/89, Commissione/Consiglio («Biossido di titanio») (Racc. pag. I‑2867, punto 10), e 19 settembre 2002, causa C‑336/00, Huber (Racc. pag. I‑7699, punto 30).
(34)  –	Punto 46.
(35)  –	Punto 47.
(36)  –	Punto 48.
(37)  –	V. paragrafo 76 supra.
(38)  –	V. in particolare paragrafi 84-87, sentenza cit. alla nota 3.
(39)  –	Sentenza Commissione/Consiglio (cit. alla nota 3, punto 52).
(40)  –	V., per tale ragionamento, sentenza 9 luglio 1987, cause riunite 281/85, da 283/85 a 285/85 e 287/85, Germania/Commissione (Racc. pag. 3203, punto 28).
(41)  –	V. anche l’accento posto sulle preoccupazioni di carattere ambientale dall’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nelle conclusioni
per la causa citata alla nota 3, paragrafi 52-70.
(42)  –	Punto 41.
(43)  –	V., supra, paragrafi 67 e segg.
(44)  –	Punto 48.
(45)  –	Punto 50.
(46)  –	V. sue conclusioni, paragrafi 83-87, sentenza cit. alla nota 3.
(47)  –	Cit. alla nota 5, punto 13.
(48)  –	V. sentenza Commissione/Consiglio (cit. alla nota 3, punto 49).
(49)  –	V. le sue conclusioni, paragrafi 83-85, sentenza cit. alla nota 3.
(50)  –	V., supra, paragrafo 76.
(51)  –	V. le sue conclusioni, paragrafo 94, sentenza cit. alla nota 3.
(52)  –	Per contro, la Corte ha dichiarato che non occorreva esaminare l’argomento della Commissione secondo cui la decisione quadro avrebbe dovuto in ogni caso essere annullata parzialmente, date le scelte che essa rimetteva agli Stati membri. V. sentenza Commissione/Consiglio (cit. alla nota 3, punto 54).
(53)  –	Ad esempio, indicando il tipo ma non il livello della pena, o definendo il livello delle sanzioni entro una determinata gamma.
(54)  –	Si può inoltre osservare che, come ha rilevato il governo austriaco, alcuni sistemi federali conoscono una competenza accessoria equiparabile, in virtù della quale gli Stati possono adottare, inter alia, provvedimenti nel settore del diritto penale necessari per disciplinare materie rientranti nelle loro competenze nonostante il fatto che, di regola, il diritto penale rientri nella competenza del legislatore nazionale.
(55)  –	V. sentenza Commissione/Consiglio, (cit. alla nota 3, punti 48 e 50) (il corsivo è mio).
(56)  –	V. sentenza Commissione/Consiglio (cit. alla nota 3, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).
(57)  –	V., in particolare, primo e quarto ‘considerando’.
(58)  –	V. paragrafi 65 e 66.
(59)  –	V. secondo ‘considerando’ della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 novembre 2000, 2000/59/CE, relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi e i residui del carico (GU L 332, pag. 81), che è stata adottata anche sul fondamento dell’art. 80, n. 2, CE.
(60)  –	V., in tal senso, sentenza Huber (cit. alla nota 33, punto 33).