62021CJ0814
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
19 november 2024 (
*1
)
„Niet-nakoming – Artikel 20 VWEU – Burgerschap van de Unie – Artikel 21 VWEU – Recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Artikel 22 VWEU – Actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat – Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten – Geen recht om lid te zijn van een politieke partij – Artikelen 2 en 10 VEU – Democratiebeginsel – Artikel 4, lid 2, VEU – Eerbiediging van de nationale identiteit van de lidstaten – Artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Rol van politieke partijen bij het tot uitdrukking brengen van de wil van Unieburgers”
In zaak C‑814/21,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 21 december 2021,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Szmytkowska en J. Tomkin als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska en A. Siwek-Ślusarek als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door:
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,
interveniënte,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, T. von Danwitz, vicepresident, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin en D. Gratsias, kamerpresidenten, E. Regan, I. Ziemele (rapporteur), Z. Csehi en O. Spineanu–Matei, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: C. Strömholm, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 september 2023,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 januari 2024,
het navolgende
Arrest
1
Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Republiek Polen, door Unieburgers die niet de Poolse nationaliteit hebben maar wel in Polen verblijven het recht te ontzeggen lid te zijn van een politieke partij, de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
2
In het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) is in artikel 11 („Vrijheid van vergadering en vereniging”) het volgende bepaald:
„1.   Eenieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
2.   De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.”
3
Artikel 16 EVRM, met als opschrift „Beperkingen op politieke activiteit van vreemdelingen”, bepaalt:
„Geen der bepalingen van de artikelen 10, 11 en 14 mag beschouwd worden als een beletsel voor de hoge verdragsluitende partijen beperkingen op te leggen aan politieke activiteiten van vreemdelingen.”
4
Artikel 3 van het aanvullend protocol bij het EVRM, ondertekend te Parijs op 20 maart 1952, heeft als opschrift „Recht op vrije verkiezingen” en luidt als volgt:
„De hoge verdragsluitende partijen verbinden zich om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen.”
Unierecht
VEU en VWEU
5
Artikel 2 VEU bepaalt:
„De waarden waarop de [Europese] Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.”
6
In artikel 4, leden 1 en 2, VEU is het volgende bepaald:
„1.   Overeenkomstig artikel 5 behoren bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, toe aan de lidstaten.
2.   De Unie eerbiedigt de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, alsmede hun nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur. Zij eerbiedigt de essentiële staatsfuncties, met name de verdediging van de territoriale integriteit van de staat, de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid. Met name de nationale veiligheid blijft uitsluitend de verantwoordelijkheid van elke lidstaat.”
7
In artikel 5, leden 1 en 2, VEU is het volgende bepaald:
„1.   De afbakening van de bevoegdheden van de Unie wordt beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling. De uitoefening van die bevoegdheden wordt beheerst door de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
2.   Krachtens het beginsel van bevoegdheidstoedeling handelt de Unie enkel binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken. Bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, behoren toe aan de lidstaten.”
8
Artikel 10 VEU luidt:
„1.   De werking van de Unie is gegrond op de representatieve democratie.
2.   De burgers worden op het niveau van de Unie rechtstreeks vertegenwoordigd in het Europees Parlement.
De lidstaten worden in de Europese Raad vertegenwoordigd door hun staatshoofd of hun regeringsleider en in de Raad [van de Europese Unie] door hun regering, die zelf democratische verantwoording verschuldigd zijn aan hun nationale parlement of aan hun burgers.
3.   Iedere burger heeft het recht aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen. De besluitvorming vindt plaats op een zo open mogelijke wijze, en zo dicht bij de burgers als mogelijk is.
4.   De politieke partijen op Europees niveau dragen bij tot de vorming van een Europees politiek bewustzijn en tot de uiting van de wil van de burgers van de Unie.”
9
Artikel 18, eerste alinea, VWEU bepaalt:
„Binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, is elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden.”
10
Artikel 20 VWEU luidt als volgt:
„1.   Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2.   De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
[…]
b)
het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
[…]
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.”
11
Artikel 21, lid 1, VWEU luidt:
„Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.”
12
Artikel 22 VWEU bepaalt:
„1.   Iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, bezit het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement vastgestelde nadere regelingen; deze nadere regelingen kunnen voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een lidstaat.
2.   Onverminderd artikel 223, lid 1, en de bepalingen ter uitvoering daarvan, heeft iedere burger van de Unie die verblijft houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement vastgestelde nadere regelingen; deze nadere regelingen kunnen voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een bepaalde lidstaat.”
Handvest
13
Artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) heeft als opschrift „De vrijheid van vergadering en vereniging” en luidt als volgt:
„1.   Eenieder heeft op alle niveaus, met name op politiek, vakverenigings- en maatschappelijk gebied, het recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, hetgeen mede omvat eenieders recht, ter bescherming van zijn belangen samen met anderen vakverenigingen op te richten of zich daarbij aan te sluiten.
2.   Politieke partijen op het niveau van de Unie dragen bij tot de uiting van de politieke wil van de burgers van de Unie.”
14
Artikel 39 van het Handvest heeft als opschrift „Actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement” en bepaalt:
„1.   Iedere burger van de Unie heeft actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijf houdt, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.
2.   De leden van het Europees Parlement worden gekozen door middel van rechtstreekse, vrije en geheime algemene verkiezingen.”
15
Artikel 40 van het Handvest, met als opschrift „Actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen”, luidt:
„Iedere burger van de Unie heeft actief en passief kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar hij verblijf houdt, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.”
Richtlijn 93/109
16
De derde tot en met de zevende en de tiende overweging van richtlijn 93/109/EG van de Raad van 6 december 1993 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn (PB 1993, L 329, blz. 34), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/1/EU van de Raad van 20 december 2012 (PB 2013, L 26, blz. 27) (hierna: „richtlijn 93/109”), luiden:
„Overwegende dat het actief en passief kiesrecht in de lidstaat van verblijf bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, als bedoeld in artikel 8 B, lid 2, [EG], een toepassing van het beginsel van non-discriminatie tussen onderdanen en niet-onderdanen en een logisch uitvloeisel van het in artikel 8 A [EG] neergelegde recht van vrij verkeer en van verblijf vormt;
Overwegende dat artikel 8 B, lid 2, [EG] uitsluitend betrekking heeft op de mogelijkheid tot de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, zonder af te doen aan de toepassing van artikel 138, lid 3, [EG], volgens hetwelk in alle lidstaten een eenvormige procedure voor deze verkiezingen moet worden vastgesteld; dat het er in wezen toe strekt de nationaliteitsvoorwaarde waaraan de uitoefening van deze rechten momenteel in de meeste lidstaten onderworpen is, op te heffen;
Overwegende dat de toepassing van artikel 8 B, lid 2, [EG] geen harmonisatie van de kiesstelsels van de lidstaten onderstelt en dat bovendien uit hoofde van het in artikel 3 B, derde alinea, [EG] neergelegde proportionaliteitsbeginsel de communautaire regelgeving ter zake niet verder mag gaan dan noodzakelijk is om het doel van artikel 8 B, lid 2, [EG] te bereiken;
Overwegende dat met artikel 8 B, lid 2, [EG] wordt beoogd dat alle burgers van de Unie, ongeacht of zij al dan niet onderdaan van de lidstaat van verblijf zijn, aldaar onder gelijke voorwaarden hun actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement kunnen uitoefenen; dat bijgevolg de voorwaarden, met name die betreffende de duur en het bewijs van het verblijf, welke voor niet-onderdanen gelden, dezelfde moeten zijn als die waaraan in voorkomend geval de onderdanen van de betrokken lidstaat zijn onderworpen;
Overwegende dat artikel 8 B, lid 2, [EG] voorziet in het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf, zonder dat dit echter in de plaats wordt gesteld van het actief en passief kiesrecht in de lidstaat waarvan de Europese burger onderdaan is; dat de vrijheid van de burgers van de Unie moet worden gerespecteerd om zelf te beslissen in welke lidstaat zij aan de Europese verkiezingen wensen deel te nemen, met dien verstande evenwel dat misbruik van deze vrijheid door het meer dan eenmaal uitbrengen van een stem of het zich meer dan eenmaal kandidaat stellen, moet worden voorkomen;
[…]
Overwegende dat het burgerschap van de Unie gericht is op een betere integratie van de burgers van de Unie in hun gastland en dat het in deze context in overeenstemming is met de bedoelingen van de auteurs van het Verdrag elke polarisatie tussen kandidatenlijsten van onderdanen en niet-onderdanen te voorkomen”.
17
Artikel 1, lid 1, van richtlijn 93/109 bepaalt:
„In deze richtlijn worden de nadere regels vastgesteld volgens welke de burgers van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, in die lidstaat hun actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement kunnen uitoefenen.”
18
Artikel 10, lid 1, van deze richtlijn luidt:
„Een communautair verkiesbaar persoon moet bij het indienen van zijn kandidaatstelling dezelfde bewijzen overleggen als een nationaal kandidaat. Hij moet bovendien een formele verklaring overleggen waarin hij:
a)
zijn nationaliteit, geboortedatum en -plaats, laatste adres in de lidstaat van herkomst en zijn adres in het kiesgebied van de lidstaat van verblijf vermeldt,
b)
te kennen geeft dat hij niet tegelijkertijd in een andere lidstaat kandidaat bij de verkiezingen voor het Europees Parlement is,
c)
in voorkomend geval aangeeft, op de kiezerslijst van welk onder een lokale overheid ressorterend gebied of van welke kieskring in de lidstaat van herkomst hij de laatste maal was ingeschreven,
d)
te kennen geeft dat zijn recht op kandidaatstelling hem in de lidstaat van herkomst niet is ontnomen door middel van een individuele rechterlijke of administratieve beslissing waartegen hoger beroep mogelijk is.”
19
Artikel 11, lid 2, van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„Wordt de betrokkene inschrijving op de kiezerslijst ontzegd of wordt zijn kandidaatstelling verworpen, dan kan hij de beroepsprocedures instellen die volgens de wetgeving van de lidstaat van verblijf in hetzelfde geval voor de nationale kiezers en verkiesbare personen openstaan.”
Richtlijn 94/80
20
De vierde, de vijfde en de veertiende overweging van richtlijn 94/80/EG van de Raad van 19 december 1994 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij de nationaliteit niet bezitten (PB 1994, L 368, blz. 38), luiden als volgt:
„Overwegende dat de toepassing van artikel 8 B, lid 1, [EG] geen algemene harmonisatie van de kiesstelsels van de lidstaten onderstelt; dat het hoofdzakelijk gericht is op het wegwerken van de nationaliteitsvoorwaarde die momenteel in de meeste lidstaten is vereist voor de uitoefening van het actieve en passieve kiesrecht en dat bovendien uit hoofde van het in artikel 3 B, derde alinea, [EG] neergelegde evenredigheidsbeginsel de communautaire regelgeving ter zake niet verder mag gaan dan noodzakelijk is om het doel van artikel 8 B, lid 1, [EG] te bereiken;
Overwegende dat met artikel 8 B, lid 1, [EG] wordt beoogd dat alle burgers van de Unie, onverschillig of zij al dan niet onderdaan van de lidstaat van verblijf zijn, aldaar onder gelijke voorwaarden hun actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen kunnen uitoefenen en dat bijgevolg de voorwaarden, met name die betreffende de duur en het bewijs van het verblijf, welke voor niet-onderdanen gelden, dezelfde moeten zijn als die waaraan in voorkomend geval de onderdanen van de betrokken lidstaat zijn onderworpen; dat de niet-onderdanen niet mogen worden onderworpen aan specifieke voorwaarden, tenzij een verschillende behandeling van onderdanen en niet-onderdanen uitzonderlijk gerechtvaardigd is door specifieke omstandigheden welke betrekking hebben op de laatsten en hen onderscheiden van de eersten;
[…]
Overwegende dat het burgerschap van de Unie gericht is op een betere integratie van de burgers van de Unie in hun gastland en dat het in deze context in overeenstemming is met de bedoelingen van de auteurs van het EG-Verdrag elke polarisatie tussen kandidatenlijsten van onderdanen en niet-onderdanen te voorkomen.”
21
Artikel 1, lid 1, van richtlijn 94/80 bepaalt:
„In deze richtlijn worden de nadere regels vastgesteld volgens welke de burgers van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, in die lidstaat hun actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen kunnen uitoefenen.”
22
Artikel 8, lid 3, van deze richtlijn luidt:
„De […] kiezer die is ingeschreven op een kiezerslijst blijft onder dezelfde voorwaarden als de nationale kiezer daarop ingeschreven totdat hij ambtshalve daarvan wordt geschrapt omdat hij niet langer aan de voorwaarden voor de uitoefening van het actieve kiesrecht voldoet.
Kiezers die op eigen verzoek op de kiezerslijst zijn geplaatst, kunnen op hun verzoek ook weer van deze lijst worden afgevoerd.
Ingeval hij zijn verblijfplaats verplaatst naar een onder een ander primair lokaal lichaam ressorterend gebied in dezelfde lidstaat, wordt deze kiezer op de kiezerslijst van dit lichaam ingeschreven onder dezelfde voorwaarden als een nationale kiezer.”
23
Artikel 9, lid 1, van die richtlijn bepaalt:
„Een in artikel 3 bedoelde verkiesbare persoon moet bij het indienen van zijn kandidaatstelling dezelfde bewijzen overleggen als een nationale kandidaat. De lidstaat van verblijf kan eisen dat hij een officiële verklaring overlegt waarin zijn nationaliteit en zijn adres in de lidstaat van verblijf zijn aangegeven.”
24
Artikel 10, lid 2, van deze richtlijn luidt:
„Wordt de betrokkene niet op de kiezerslijst ingeschreven, wordt zijn verzoek om inschrijving op de kiezerslijst afgewezen of wordt zijn kandidaatstelling verworpen, dan kan hij de beroepsprocedures instellen die volgens de wetgeving van de lidstaat van verblijf in vergelijkbare gevallen voor de nationale kiezers en verkiesbare personen openstaan.”
Pools recht
25
Artikel 2, lid 1, van de ustawa o partiach politycznych (wet inzake politieke partijen) van 27 april 1997 (Dz. U. van 1997, nr. 98, volgnr. 604), zoals gewijzigd, bepaalt:
„Onderdanen van de Republiek Polen die ten minste 18 jaar oud zijn, kunnen lid zijn van een politieke partij.”
26
Artikel 5 van de wet inzake politieke partijen luidt:
„Politieke partijen hebben gegarandeerd toegang tot publieke radio- en televisiezenders, overeenkomstig in afzonderlijke wetten vastgelegde regels.”
27
In artikel 24 van deze wet is het volgende bepaald:
„1.   Het vermogen van politieke partijen is afkomstig uit contributies van hun leden, schenkingen, erfenissen, legaten, inkomsten uit onroerend goed, alsmede toelagen en subsidies waarin de wet voorziet.
2.   Het vermogen van politieke partijen mag alleen worden gebruikt voor in de statuten omschreven doeleinden of goede doelen.
[…]
4.   Een politieke partij mag enkel inkomsten uit haar vermogen genereren in de vorm van:
1.
rente over tegoeden op bankrekeningen en termijndeposito’s;
2.
opbrengsten van de verkoop van staatsobligaties en schatkistpapier;
3.
opbrengsten van de vervreemding van activa;
[…]”
28
Artikel 28, lid 1, van deze wet bepaalt:
„Een politieke partij die:
1.
haar eigen verkiezingscomité heeft opgericht voor de verkiezingen voor de Sejm [(een van de kamers van het Poolse parlement)] en op nationaal niveau ten minste 3 % van de geldig uitgebrachte stemmen heeft behaald voor haar kieskringlijst met kandidaten voor de functie van afgevaardigde, of
2.
zich heeft aangesloten bij een verkiezingscoalitie voor de verkiezingen van de Sejm waarvan de kieskringlijsten met kandidaten voor de functie van afgevaardigde, op nationaal niveau ten minste 6 % van de geldig uitgebrachte stemmen hebben behaald, heeft tijdens de zittingsperiode en overeenkomstig de procedures en voorschriften van deze wet recht op een subsidie uit de staatsbegroting […] om haar statutaire activiteiten te verrichten.”
29
Artikel 36, lid 1, van deze wet luidt als volgt:
„De verkiezingskas van een politieke partij kan bestaan uit betalingen van de partij, alsmede giften, erfenissen en legaten.”
30
In artikel 84 van de ustawa Kodeks wyborczy (kieswet) van 5 januari 2011 (Dz. U. van 2011, nr. 21, volgnr. 112), in de op het onderhavige beroep toepasselijke versie (hierna: „kieswet”), is het volgende bepaald:
„1.   Het recht om kandidaten voor een verkiezing voor te dragen komt toe aan de verkiezingscomités. De verkiezingscomités verrichten ook andere verkiezingsactiviteiten en voeren met name, op grond van het exclusiviteitsbeginsel, de verkiezingscampagne namens de kandidaten.
2.   Bij verkiezingen voor de Sejm en de Senat (andere kamer van het Poolse parlement naast de Sejm) en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de Republiek Polen kunnen de verkiezingscomités bestaan uit politieke partijen en coalities van politieke partijen, alsook kiezers.
[…]
4.   Bij de verkiezingen voor vertegenwoordigende organen van lokale en regionale overheden en bij burgemeestersverkiezingen kunnen verkiezingscomités bestaan uit politieke partijen en coalities van politieke partijen, maatschappelijke verenigingen en organisaties (hierna: ‚organisaties’), alsook kiezers.”
31
Artikel 87 van de kieswet luidt:
„1.   Politieke partijen kunnen een verkiezingscoalitie vormen om gezamenlijke kandidaten voor te dragen. Een politieke partij kan slechts tot één verkiezingscoalitie behoren.
2.   Verkiezingsactiviteiten namens een verkiezingscoalitie worden uitgevoerd door een verkiezingscomité van de coalitie dat is samengesteld uit de organen van de politieke partijen die zijn gemachtigd om elke partij tegenover het publiek te vertegenwoordigen.
[…]”
32
Artikel 89, lid 1, van die wet luidt:
„Ten minste vijftien kiesgerechtigde onderdanen kunnen een verkiezingscomité van kiezers vormen.”
33
Artikel 117, lid 1, van die wet bepaalt:
„Verkiezingscomités waarvan de kandidaten zijn geregistreerd hebben vanaf de vijftiende dag vóór de verkiezingsdag tot de sluitingsdatum van de verkiezingscampagne het recht om hun verkiezingsprogramma’s op kosten van de omroepen gratis te presenteren op de publieke radio- en televisiezenders.”
34
Artikel 119, lid 1, van die wet luidt:
„Onverminderd het in artikel 117, lid 1, bedoelde recht kan elk verkiezingscomité vanaf de datum waarop de bevoegde verkiezingsautoriteit de kennisgeving van zijn oprichting ontvangt tot de sluitingsdatum van de verkiezingscampagne zijn verkiezingsprogramma tegen betaling presenteren op de publieke en commerciële radio- en televisiezenders.”
35
In artikel 126 van de kieswet is het volgende bepaald:
„Verkiezingscomités bekostigen de verkiezingen uit eigen middelen.”
36
Artikel 130 van deze wet bepaalt:
„1.   De verantwoordelijkheid voor de financiële verplichtingen van het verkiezingscomité berust bij de financieel gemachtigde.
2.   Zonder schriftelijke toestemming van de financieel gemachtigde mag er geen financiële verplichting in naam en voor rekening van het verkiezingscomité worden aangegaan.
3.   Wanneer de tegoeden waarover de financieel gemachtigde beschikt niet toereikend zijn om de vorderingen op het verkiezingscomité te dekken:
1.
is de politieke partij of de organisatie die een verkiezingscomité heeft opgericht aansprakelijk voor de financiële verplichtingen van dat verkiezingscomité van die partij of organisatie;
2.
zijn de politieke partijen die deel uitmaken van een coalitie hoofdelijk aansprakelijk voor de financiële verplichtingen van het verkiezingscomité van die coalitie;
3.
zijn de leden van een verkiezingscomité van kiezers hoofdelijk aansprakelijk voor de financiële verplichtingen van dat comité.
[…]”
37
Artikel 132 van die wet luidt als volgt:
„1.   De financiële middelen van het verkiezingscomité van een politieke partij mogen enkel afkomstig zijn van de verkiezingskas van die partij, die overeenkomstig de bepalingen van de [wet inzake politieke partijen] is gevormd.
2.   De financiële middelen van het verkiezingscomité van een coalitie mogen enkel afkomstig zijn van de verkiezingskas van de partijen die tot die coalitie behoren.
3.   De financiële middelen
1)
van het verkiezingscomité van een organisatie,
2)
van een verkiezingscomité van kiezers
mogen enkel afkomstig zijn van bijdragen van Poolse onderdanen met vaste verblijfplaats op het grondgebied van de Republiek Polen, alsmede van bankleningen die uitsluitend voor verkiezingsdoeleinden zijn aangegaan.
[…]”
38
Artikel 133 van deze wet bepaalt dat het verkiezingscomité van een politieke partij of een coalitie, het verkiezingscomité van kiezers en het verkiezingscomité van een organisatie tijdens de verkiezingscampagne kosteloos gebruik mag maken van de gebouwen van de politieke partij, de gebouwen van een lid van het verkiezingscomité en de gebouwen van die organisatie, evenals van de kantooruitrusting van deze organen.
39
Afdeling VI van de kieswet heeft betrekking op de verkiezingen voor het Europees Parlement en bevat met name de artikelen 341 en 343 van deze wet. Volgens artikel 341 van deze wet komt het recht om kandidaten voor die verkiezingen aan te wijzen toe aan het verkiezingscomité van een politieke partij, het verkiezingscomité van een coalitie en het verkiezingscomité van kiezers. Volgens artikel 343 van deze wet moet de kandidatenlijst worden gesteund door de handtekeningen van ten minste 10000 kiezers met vaste woonplaats in de desbetreffende kieskring.
40
Afdeling VII van de kieswet heeft betrekking op de verkiezingen van de vertegenwoordigers van territoriale overheden en bevat met name de artikelen 399 tot en met 403 ervan.
41
Artikel 399 van die wet bepaalt dat het recht om kandidaten voor te dragen voor de functie van raadslid toekomt aan de verkiezingscomités van politieke partijen, de verkiezingscomités van coalities, de verkiezingscomités van organisaties en de verkiezingscomités van kiezers.
42
Krachtens artikel 400, lid 1, van die wet moet het verkiezingscomité van een politieke partij de nationale kiescommissie tussen de datum van bekendmaking van het verkiezingsreglement en de 55e dag vóór de verkiezingsdag in kennis stellen van zijn oprichting.
43
Artikel 401, lid 1, van die wet bepaalt dat een verkiezingscomité van een coalitie kan worden gevormd gedurende de periode vanaf de datum van bekendmaking van het verkiezingsreglement tot de 55e dag vóór de verkiezingsdag, en dat de verkiezingsvertegenwoordiger van het verkiezingscomité van de coalitie de nationale kiescommissie daarvan uiterlijk op de 55e dag vóór de verkiezingsdag in kennis stelt.
44
Krachtens artikel 402, lid 1, van de kieswet moet het verkiezingscomité van een organisatie de verkiezingscommissaris in het ressort waar deze organisatie haar zetel heeft, tussen de datum van bekendmaking van het verkiezingsreglement en de 55e dag vóór de verkiezingsdag in kennis stellen van zijn oprichting.
45
In artikel 403 van die wet is het volgende bepaald:
„1.   Ten minste vijftien kiesgerechtigde onderdanen kunnen een verkiezingscomité van kiezers vormen.
2.   Nadat de verkiezingsgemachtigde ten minste 1000 handtekeningen van kiesgerechtigde onderdanen heeft verzameld die de oprichting van een verkiezingscomité van kiezers steunen, informeert hij de nationale kiescommissie over de oprichting van dat comité, onder voorbehoud van het bepaalde in lid 3. De kennisgeving moet uiterlijk op de 55e dag vóór de verkiezingsdag worden gedaan.
3.   Indien het verkiezingscomité van kiezers is opgericht met het oog op de voordracht van kandidaten in één woiwodschap:
1)
bedraagt het in lid 1 bedoelde aantal onderdanen vijf;
2)
bedraagt het in lid 2 bedoelde aantal handtekeningen twintig en wordt de in lid 2 bedoelde kennisgeving gericht aan de voor de zetel van het comité bevoegde verkiezingscommissaris.”
46
Artikel 23, lid 1, van de ustawa o radiofonii i telewizji (omroepwet) van 29 december 1992 (Dz. U. de 1993, nr. 7, volgnr. 34), in de op het onderhavige beroep toepasselijke versie, bepaalt dat publieke radio- en televisiezenders politieke partijen in de gelegenheid moeten stellen hun standpunten over fundamentele publieke kwesties kenbaar te maken.
47
Krachtens artikel 4, lid 1, van de ustawa Prawo o stowarzyszeniach (wet inzake verenigingen) van 7 april 1989 (Dz. U. van 1989, nr. 20, volgnr. 104) kunnen in Polen verblijvende vreemdelingen lid worden van verenigingen.
Precontentieuze procedure en de procedure bij het Hof
48
Op 26 april 2013 heeft de Commissie, na vruchteloze uitwisselingen in het kader van het EU Pilotsysteem, een aanmaningsbrief aan de Republiek Polen gestuurd waarin zij de aandacht van de Poolse autoriteiten erop vestigt dat de wetgeving van die lidstaat op grond waarvan het recht om een politieke partij op te richten of daarvan lid te worden uitsluitend is voorbehouden aan de onderdanen van die lidstaat, volgens haar onverenigbaar is met het Unierecht. Op 24 juli 2013 heeft de Republiek Polen hierop geantwoord en elke schending van het Unierecht betwist.
49
Op 22 april 2014 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij haar standpunt handhaafde dat de Republiek Polen de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen doordat zij Unieburgers die niet de Poolse nationaliteit hebben, maar wel permanent op het grondgebied van de Republiek Polen verblijven, het recht ontzegt om een politieke partij op te richten en lid te worden van een dergelijke partij. Derhalve heeft zij de Republiek Polen verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden na de ontvangst ervan te voldoen aan dit met redenen omkleed advies.
50
In haar antwoord van 16 juni 2014 heeft de Republiek Polen aangevoerd dat artikel 22 VWEU Unieburgers die niet de nationaliteit hebben van de lidstaat waar zij verblijven, niet het recht verleent om in de lidstaat van verblijf een politieke partij op te richten, noch het recht om lid te worden van een politieke partij.
51
Bij brief van 2 december 2020 heeft de Europese commissaris voor Justitie de Republiek Polen verzocht om informatie over de ontwikkeling van haar standpunt of over eventuele doorgevoerde wetswijzigingen om ervoor te zorgen dat voor op haar grondgebied verblijvende Unieburgers die niet de Poolse nationaliteit bezitten, de betrokken rechten gewaarborgd zijn.
52
Nadat de Poolse autoriteiten bij brief van 26 januari 2021 hun eerdere standpunt hadden herhaald dat het Poolse recht niet onverenigbaar is met artikel 22 VWEU, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen, waarbij zij het voorwerp ervan heeft beperkt tot de niet-nakoming door deze lidstaat van de krachtens die bepaling op deze lidstaat rustende verplichtingen, van welke niet-nakoming sprake is doordat het lidmaatschap van een politieke partij uitsluitend aan Poolse onderdanen is voorbehouden.
53
Bij beslissing van de president van het Hof van 10 mei 2022 is de Tsjechische Republiek toegelaten tot interventie in het geding aan de zijde van de Republiek Polen.
Beroep
Ontvankelijkheid van het beroep
Argumenten van partijen
54
In haar memorie in interventie voert de Tsjechische Republiek aan dat het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk is, aangezien het verzoekschrift geen duidelijke uiteenzetting van de elementen rechtens bevat waarop het beroep is gebaseerd en niet aldus is geformuleerd dat het het Hof belet ultra petita recht te doen. Terwijl de Commissie haar beroep op artikel 22 VWEU heeft gebaseerd, heeft zij immers ook schending aangevoerd van andere Unierechtelijke bepalingen – met name artikel 11 en artikel 12, lid 1, van het Handvest en artikel 20, lid 2, onder b), VWEU – die niet zijn overgenomen in de conclusies van haar verzoekschrift.
55
De Commissie betwist de gegrondheid van dit argument.
Beoordeling door het Hof
56
Overeenkomstig artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kunnen de conclusies van het verzoek tot interventie slechts strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen.
57
De Republiek Polen, verweerster aan wier zijde de Tsjechische Republiek is toegelaten tot interventie, heeft geen exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen tegen het beroep van de Commissie.
58
Hieruit volgt dat de Tsjechische Republiek, interveniënte, niet bevoegd is om een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen (zie naar analogie arrest van 8 november 2007, Spanje/Raad, C‑141/05, EU:C:2007:653, punten 27 en 28).
59
Het Hof kan evenwel ambtshalve onderzoeken of aan de in artikel 258 VWEU gestelde voorwaarden voor de instelling van een beroep wegens niet-nakoming is voldaan (zie in die zin arresten van 2 juni 2016, Commissie/Nederland, C‑233/14, EU:C:2016:396, punt 43, en 5 april 2017, Commissie/Bulgarije, C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
60
In dit verband moet elk inleidend verzoekschrift – volgens artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en zijn rechtspraak over deze bepaling – het voorwerp van het geschil, de aangevoerde middelen en argumenten en een summiere uiteenzetting van die middelen bevatten. Deze vermeldingen moeten zodanig duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en dat het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke feitelijke en juridische elementen waarop een beroep gebaseerd is, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf en dat de conclusies hiervan op ondubbelzinnige wijze geformuleerd moeten zijn teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een grief recht te doen [arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 188 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
61
Voorts heeft het Hof geoordeeld dat in het kader van een beroep krachtens artikel 258 VWEU de grieven coherent en nauwkeurig moeten worden uiteengezet opdat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies kunnen begrijpen, wat noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen [arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 189 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
62
Met name moet het beroep van de Commissie een coherente en gedetailleerde uiteenzetting bevatten van de redenen die haar tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken lidstaat een van de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen [arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 190 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
63
In casu moet worden opgemerkt dat uit de conclusies van het inleidend verzoekschrift duidelijk blijkt dat de Commissie de Republiek Polen verwijt artikel 22 VWEU te hebben geschonden aangezien deze lidstaat Unieburgers die niet de Poolse nationaliteit bezitten maar wel op het Poolse grondgebied verblijven, het recht ontzegt lid te zijn van een politieke partij. Het verzoekschrift bevat een samenhangende en nauwkeurige uiteenzetting van de redenen op grond waarvan deze instelling heeft vastgesteld dat het die Unieburgers, doordat hun dit recht is ontzegt, wordt belet om hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement onder dezelfde voorwaarden als Poolse onderdanen uit te oefenen.
64
Zoals de advocaat-generaal in punt 48 van zijn conclusie heeft uiteengezet, blijkt in het bijzonder uit de motivering van het verzoekschrift duidelijk dat artikel 22 VWEU volgens de Commissie moet worden uitgelegd in de context die met name door artikel 20, lid 2, onder b), VWEU is afgebakend en dat daarbij rekening moet worden gehouden met het verband tussen dat artikel 22 VWEU en de artikelen 11 en 12 van het Handvest, zonder dat daaruit kan worden afgeleid dat de Commissie een zelfstandige schending van die bepalingen tracht aan te tonen. De verwijzing in bepaalde punten van het inleidend verzoekschrift naar artikel 20, lid 2, onder b), VWEU en naar de artikelen 11 en 12 van het Handvest heeft dus niet tot gevolg dat de formulering van dit verzoekschrift dubbelzinnig wordt.
65
Bijgevolg is voldaan aan de in artikel 258 VWEU gestelde voorwaarden voor het instellen van een beroep wegens niet-nakoming en moet het beroep van de Commissie ontvankelijk worden geacht.
Ten gronde
Argumenten van partijen
66
De Commissie betoogt dat volgens artikel 22 VWEU moet zijn gewaarborgd dat iedere Unieburger die in een lidstaat verblijft waarvan hij de nationaliteit niet bezit, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat beschikt over het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat. Bijgevolg is de Republiek Polen de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet nagekomen, door overeenkomstig artikel 2, lid 1, van de wet inzake politieke partijen het lidmaatschap van een politieke partij uitsluitend aan Poolse onderdanen voor te behouden en Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten aldus te beletten om de electorale rechten bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement onder dezelfde voorwaarden als Poolse onderdanen uit te oefenen.
67
In artikel 22 VWEU is een algemeen beginsel van gelijke behandeling opgenomen, en dit artikel brengt mee dat er geen nationaliteitsvereiste meer mag gelden als voorwaarde voor actief en passief kiesrecht bij die verkiezingen en dat alle maatregelen moeten worden afgeschaft die voor Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten een belemmering kunnen vormen om hun passief kiesrecht uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van de lidstaat op het grondgebied waarvan zij verblijven. Deze Unieburgers moeten dus gebruik kunnen maken van alle in de nationale rechtsorde bestaande middelen die de nationale kandidaten voor die verkiezingen ter beschikking staan.
68
In de eerste plaats spelen politieke partijen een fundamentele rol in de kiesstelsels van de lidstaten, aangezien partijen de essentiële vorm van deelname aan het politieke leven uitmaken en de meest gebruikelijke manier bieden om als kandidaat aan verkiezingen deel te nemen. In die omstandigheden worden, doordat Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten geen lid kunnen zijn van een politieke partij en dus niet de vele aan een dergelijk lidmaatschap verbonden voordelen kunnen genieten – met name op het gebied van bekendheid, personele en financiële middelen, organisatorische infrastructuur en toegang tot de media – de mogelijkheden van deze Unieburgers geschaad om zich onder dezelfde voorwaarden als Poolse onderdanen succesvol en doeltreffend verkiesbaar te stellen.
69
Hoewel een dergelijke Unieburger persoonlijk een overeenkomst kan sluiten om zo op de kandidatenlijst van het verkiezingscomité van een politieke partij te worden geplaatst, zou hij zich dan niettemin in een minder gunstige positie bevinden dan de kandidaten die lid zijn van de betrokken partij. Een Unieburger die in Polen verblijft zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, heeft immers niet dezelfde mogelijkheden om een kansrijke plaats op die lijst in te nemen en zou moeten instemmen met een programma waaraan hij in beginsel niet heeft meegewerkt. Het enkele feit dat hij zich slechts op die lijst verkiesbaar kan stellen als kandidaat die geen lid is van de partij die de lijst indiende, terwijl Poolse onderdanen dit als leden van die partij kunnen doen, toont op zich aan dat Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, zich niet onder dezelfde voorwaarden als Poolse onderdanen als kandidaten bij de verkiezingen verkiesbaar kunnen stellen.
70
In de tweede plaats merkt de Commissie op dat het thans weliswaar tot de taak van de lidstaten behoort om regelingen te treffen voor die aspecten van gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement die niet op het niveau van de Unie zijn geharmoniseerd, maar dat zij hun bevoegdheden toch moeten uitoefenen met inachtneming van het Unierecht. Een nationale maatregel waardoor een van de rechten die uit de status van Unieburger voortvloeien, zoals het passief kiesrecht bij die verkiezingen, mogelijkerwijs minder goed kan worden uitgeoefend, kan slechts worden gerechtvaardigd door het algemeen belang indien die maatregel verenigbaar is met de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten, hetgeen in casu niet het geval is.
71
De uitlegging van artikel 22 VWEU volgens welke het de bedoeling van de Uniewetgever was om uitsluitend de formele vereisten af te schaffen die gelden voor Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, komt niet tot uiting in de bewoordingen van deze bepaling noch in die van de richtlijnen 93/109 en 94/80, en zou artikel 22 VWEU zijn nuttig effect ontnemen. De inhoud en de materiële werkingssfeer van die bepaling kunnen niet worden beperkt tot de door deze richtlijnen geregelde formele aspecten, en aan de uit artikel 22 VWEU voortvloeiende verplichting om een gelijke behandeling te waarborgen wordt niet afgedaan door het feit dat deze bepaling geen uitputtende lijst bevat van de voorwaarden waaraan daartoe moet worden voldaan.
72
In de derde plaats legt de Republiek Polen met de vaststelling van de bepalingen inzake de verkiesbaarheid voor gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement het Unierecht ten uitvoer in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest en is zij dus verplicht de bepalingen daarvan na te leven. De werkingssfeer en de voorwaarden van artikel 20, lid 2, onder b), en artikel 22 VWEU moeten dus worden uitgelegd in het licht van deze bepalingen van het Handvest, en met name van artikel 12, lid 1, daarvan, waarvan de bewoordingen overeenkomen met die van artikel 11 EVRM.
73
Wordt iemand het recht ontnomen om lid te zijn van een politieke partij, dan is dat een beperking van het grondrecht op vrijheid van vereniging en overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest mag dit niet verdergaan dan de door het EVRM toegestane beperkingen. De in artikel 11, lid 2, EVRM genoemde gronden die een beperking van het recht op vrijheid van vereniging kunnen rechtvaardigen, zijn in casu niet van toepassing. Bovendien heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in het arrest van 27 april 1995, Piermont tegen Frankrijk (CE:ECHR:1995:0427JUD 001577389, § 64), geoordeeld dat de lidstaten zich niet op artikel 16 EVRM kunnen beroepen ten aanzien van onderdanen van andere lidstaten die zich beroepen op rechten die hun door de Verdragen worden toegekend.
74
Het verbod om lid te zijn van een politieke partij kan niet worden gerechtvaardigd door de doelstelling te voorkomen dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, kunnen deelnemen aan het politieke leven van hun staat van verblijf en met name invloed kunnen uitoefenen op de uitslag van de parlements- of presidentsverkiezingen, die tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten behoren.
75
Ten eerste wijst de Commissie erop, zonder te stellen dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten volgens het Unierecht zonder enige beperking mogen deelnemen aan het politieke leven van die lidstaat, dat de politieke rechten zijn opgenomen in de bepalingen van het VWEU inzake burgerschap, opdat is gewaarborgd dat deze burgers kunnen integreren en in hun lidstaat van verblijf een actieve politieke rol kunnen spelen bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement, zoals ook wordt bevestigd door de tiende overweging van richtlijn 93/109 en de veertiende overweging van richtlijn 94/80. Ten tweede staat het de lidstaten vrij om het passief kiesrecht bij nationale of, in bepaalde gevallen, regionale verkiezingen voor te behouden aan hun onderdanen, of om bijzondere regels vast te stellen waardoor de rechten worden beperkt waarop Unieburgers die verblijven in die lidstaten waarvan zij de nationaliteit niet bezitten in hun hoedanigheid van lid van een politieke partij aanspraak kunnen maken, met name door hun het recht te ontzeggen om deel te nemen aan de beslissingen van de betrokken partij over de kandidaatstelling voor nationale parlementsverkiezingen.
76
De door de Commissie voorgestane uitlegging van artikel 22 VWEU doet geen afbreuk aan het beginsel van eerbiediging van de nationale identiteit, aangezien ten eerste artikel 4, lid 2, VEU moet worden uitgelegd in overeenstemming met de andere bepalingen van de Verdragen, waaronder artikel 22 VWEU, en ten tweede laatstgenoemd artikel enkel van toepassing is op gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement en niet op de nationale parlementsverkiezingen.
77
Hoe dan ook heeft de Republiek Polen op geen enkele manier bewezen dat het een bedreiging vormt voor de nationale identiteit van die lidstaat wanneer Unieburgers die daar verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten en zich kandidaat willen stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat, de mogelijkheid hebben om lid te worden van een politieke partij.
78
De Republiek Polen, ondersteund door de Tsjechische Republiek, voert in de eerste plaats aan dat artikel 22 VWEU niet rechtstreeks toepasselijk is en de Raad aanvullende wetgevingshandelingen vast moet stellen. De nadere regelingen voor de uitoefening van de in artikel 22 VWEU bedoelde rechten zijn vastgelegd in de richtlijnen 94/80 en 93/109, waarvan de overwegingen uitdrukkelijk verwijzen naar het hoofddoel en de omstandigheden rond de invoering van artikel 8 B, leden 1 en 2, EG, dat overeenkomt met het huidige artikel 22 VWEU. Uit de vierde overweging van richtlijn 94/80 en de vijfde overweging van richtlijn 93/109 blijkt dat artikel 22 VWEU geen algemene harmonisatie van de kiesstelsels van de lidstaten onderstelt. Het was de bedoeling van de Uniewetgever om de formele vereisten op te heffen die voor Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten een belemmering vormden om hun actief en passief kiesrecht uit te oefenen, of die dit recht hadden beperkt door bijkomende voorwaarden die deze lidstaten uitsluitend aan deze personen hadden opgelegd zonder dat daarvoor een toereikende rechtvaardiging bestond.
79
In de tweede plaats merkt de Republiek Polen, ondersteund door de Tsjechische Republiek, op dat het Poolse recht uitvoering geeft aan de uit artikel 22 VWEU voortvloeiende waarborgen. In het bijzonder is het niet zo dat volgens dit Poolse recht Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, lid moeten zijn van een politieke partij om zich kandidaat te kunnen stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen van het Europees Parlement. Bovendien staan volgens het Poolse recht aan Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, alle kandidaatstellingsvarianten ter beschikking, waaronder ook de kandidatuur op een door een politieke partij of een coalitie van politieke partijen voorgestelde lijst, want de inschrijving op een dergelijke lijst is niet afhankelijk van het lidmaatschap van die persoon van een partij.
80
In de derde plaats voert deze lidstaat, ondersteund door de Tsjechische Republiek, aan dat artikel 22 VWEU Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, niet het recht verleent om lid te worden van politieke partijen en zonder beperkingen deel te nemen aan het politieke leven in de lidstaat waar zij verblijven, en de lidstaten niet ertoe verplicht om die burgers de mogelijkheid te bieden van dit recht gebruik te maken en door middel van het partijsysteem invloed uit te oefenen op de uitslag van de nationale parlements- en presidentsverkiezingen. Het lidmaatschap van een politieke partij biedt de mogelijkheid aan de verkiezing van de interne organen van die partij deel te nemen, welke organen beslissen over de koers van haar activiteiten op alle niveaus, en niet alleen met betrekking tot gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement.
81
De vaststelling van de regels voor de werking, de structuur en de doelstellingen van de in de lidstaten actieve politieke partijen valt in beginsel onder de exclusieve bevoegdheid van elke lidstaat. De door de Commissie voorgestelde uitlegging van artikel 22 VWEU is in strijd met het doel en de strekking van deze bepaling en met het in artikel 5, lid 2, VEU omschreven beginsel van bevoegdheidstoedeling. Daardoor zouden de bepalingen van de Verdragen in strijd met artikel 4, leden 1 en 2, VEU worden toegepast op een gebied dat onder de bevoegdheid van de lidstaten valt.
82
Aangezien in artikel 22 VWEU niet is bepaald dat Unieburgers het recht hebben om lid te worden van politieke partijen, is artikel 12 van het Handvest niet van toepassing. Het Poolse recht eerbiedigt daarentegen ten volle het in artikel 11 EVRM bedoelde recht van vereniging, rekening houdend met artikel 16 EVRM, op grond waarvan beperkingen kunnen worden gesteld aan de politieke activiteit van vreemdelingen.
83
In de vierde plaats voert de Republiek Polen, ondersteund door de Tsjechische Republiek, aan dat de Commissie haar stelling niet heeft bewezen dat het verbod voor Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten om lid te worden van een politieke partij, hun mogelijkheid beperkt om hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement uit te oefenen, aangezien deze stelling louter hypothetisch is en niet wordt gestaafd door concrete gegevens of bewijzen.
84
De Republiek Polen betwist het betoog van de Commissie dat het lidmaatschap van een politieke partij de kandidaten bij de verkiezingen talrijke voordelen oplevert waarvan de onafhankelijke kandidaten niet kunnen profiteren. Om te beginnen heeft de Commissie niet aangetoond dat een dergelijk lidmaatschap relevant is voor het beeld dat de kiezers bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement van de kandidaten hebben. Dit beeld hangt veeleer af van de activiteit van de kandidaten en houdt geen verband met het lidmaatschap van een partij, zodat dit lidmaatschap niet van invloed is op hun kansen om te worden verkozen.
85
Vervolgens heeft de Commissie evenmin rekening gehouden met de in het Poolse recht bestaande mechanismen ter voorkoming van de voorkeursbehandeling van verkiezingscomités van partijen en coalities ten opzichte van verkiezingscomités van kiezers en organisaties, met name met de voor alle verkiezingscomités geldende beperking van de uitgaven voor verkiezingspropaganda, met de voor verkiezingscomités geldende regels voor het gebruik van gebouwen en uitrusting en met de nationale regeling inzake de toegang tot de media, die voor alle verkiezingscomités deze toegang onder vergelijkbare omstandigheden waarborgt. Voor het overige vloeit het recht van politieke partijen om zich buiten de verkiezingscampagne op de openbare radio- en televisiezenders over fundamentele openbare aangelegenheden uit te spreken, voort uit de rol van politieke partijen in het politieke systeem van de staat en valt dit recht onder de competentie van de staat. Bovendien hebben alle kandidaten op voet van gelijkheid toegang tot sociale media.
86
Ten slotte is de stelling van de Commissie dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten minder bekend zijn en dat de voordelen die voortvloeien uit het lidmaatschap van een politieke partij voor hen dus des te groter zijn, eveneens gebaseerd op een uitgangspunt dat in de praktijk niet is bevestigd. De bekendheid van een persoon in de samenleving hangt uitsluitend af van zijn initiatieven en van zijn mate van betrokkenheid en heeft niets van doen met zijn nationaliteit. Unieburgers die zich kandidaat stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in Polen zonder dat zij de nationaliteit van dat land bezitten, zouden de belangstelling van kiezers kunnen wekken enkel doordat zij uit een andere lidstaat afkomstig zijn en hun ervaring iets nieuws zou kunnen betekenen voor het Poolse openbare leven. De Republiek Polen heeft onder verwijzing naar een door het Centrum Badania Opinii Społecznej (centrum voor opinieonderzoek, Polen) opgesteld onderzoeksrapport aangetoond dat de persoonlijkheid van de kandidaat wegens het specifieke karakter van gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement van cruciaal belang is voor zijn imago bij de kiezers en dat zijn lidmaatschap van een politieke partij in dit verband een ondergeschikte rol speelt.
87
De Tsjechische Republiek voegt hieraan toe dat de Commissie niet heeft aangetoond dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen het lidmaatschap van een politieke partij en de mogelijkheid van een efficiënte en doeltreffende kandidatuur voor gemeenteraadsverkiezingen of voor de verkiezingen voor het Europees Parlement. Voorts is deze lidstaat van mening dat de Commissie haar beroep op een onjuiste rechtsgrondslag heeft gebaseerd. De vraag naar de verenigbaarheid met het Unierecht van een nationale regeling die tot gevolg heeft dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, geen lid kunnen worden van een politieke partij, moet niet worden onderzocht in het licht van artikel 22 VWEU, maar in dat van het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit van artikel 18 VWEU. Aangezien het enkele feit dat een dergelijke burger lid is van een politieke partij nog niet betekent dat hij kandidaat is voor een gemeenteraadsverkiezing of voor een verkiezing voor het Europees Parlement, kan een dergelijke nationale regeling niet worden geacht onverenigbaar te zijn met het algemene discriminatieverbod van artikel 18 VWEU of met een andere bepaling van primair recht die een specifiek discriminatieverbod bevat.
Beoordeling door het Hof
88
Met haar beroep verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Republiek Polen de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door Unieburgers die op haar grondgebied verblijven zonder de Poolse nationaliteit te bezitten, het recht te ontzeggen lid te zijn van een politieke partij.
89
Om de gegrondheid van dit beroep te onderzoeken, moet de draagwijdte van artikel 22 VWEU worden bepaald alvorens te beoordelen of het verschil in behandeling op grond van nationaliteit dat aldus door de Poolse wettelijke regeling wordt ingevoerd ten aanzien van de mogelijkheid om lid te worden van een politieke partij, op grond van deze bepaling is verboden of eventueel kan worden gerechtvaardigd door redenen die verband houden met de eerbiediging van de nationale identiteit van een lidstaat.
– Draagwijdte van artikel 22 VWEU
90
Overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar ook met de context ervan. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten [arrest van 14 juli 2022, Italië en Comune di Milano/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau), C‑59/18 en C‑182/18, EU:C:2022:567, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
91
In de eerste plaats hebben volgens de formulering van artikel 22 VWEU Unieburgers die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn, het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van laatstgenoemde lidstaat, en worden deze rechten volgens dat artikel uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad vastgestelde nadere regelingen.
92
De bewoordingen van artikel 22 VWEU bevatten geen verwijzing naar de voorwaarden inzake het verwerven van het lidmaatschap van een politieke partij.
93
Daarentegen volgt uit die bewoordingen om te beginnen dat het actief en passief kiesrecht dat wordt verleend aan Unieburgers die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn, betrekking heeft op gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat.
94
Voorts volgt daaruit dat deze Unieburgers dit recht genieten „onder dezelfde voorwaarden” als de onderdanen van de lidstaat waar zij verblijven. Door te verwijzen naar de voorwaarden voor het actief en passief kiesrecht die gelden voor de onderdanen van de lidstaat van verblijf van een dergelijke Unieburger, verbiedt artikel 22 VWEU deze lidstaat om de uitoefening van dit recht door die Unieburger afhankelijk te stellen van andere voorwaarden dan die welke gelden voor zijn eigen onderdanen.
95
Deze bepaling bevat dus een specifiek verbod van discriminatie op grond van nationaliteit dat van toepassing is op de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement (zie in die zin arrest van 12 september 2006, Spanje/Verenigd Koninkrijk, C‑145/04, EU:C:2006:543, punt 66; 12 september 2006, Eman en Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, punt 53, en 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punt 42) en is bijgevolg van toepassing op elke nationale maatregel die een verschil in behandeling teweegbrengt dat afbreuk kan doen aan de daadwerkelijke uitoefening van die rechten.
96
Bovendien moet worden opgemerkt dat dit discriminatieverbod slechts de specifieke uitdrukking is van het algemene gelijkheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de grondbeginselen van het Unierecht [zie naar analogie arrest van 20 februari 2024, X (Geen motivering van de beëindiging), C‑715/20, EU:C:2024:139, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
97
Overeenkomstig vaste rechtspraak kan artikel 18, eerste alinea, VWEU slechts autonoom toepassing vinden in gevallen waarin het Unierecht wel geldt maar waarvoor het VWEU niet voorziet in een bijzonder discriminatieverbod (arrest van 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punt 65).
98
De Tsjechische Republiek kan dus niet op goede gronden ter ondersteuning van de Republiek Polen stellen dat de in het verzoekschrift van de Commissie bedoelde nationale wettelijke regeling onder artikel 18, eerste alinea, VWEU valt en niet onder artikel 22 VWEU.
99
Ten slotte blijkt uit de bewoordingen van artikel 22 VWEU dat het actief en passief kiesrecht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad vastgestelde nadere regelingen.
100
In dit verband stellen de richtlijnen 93/109 en 94/80, die zijn vastgesteld op de grondslag van artikel 8 B EG, thans artikel 22 VWEU, de nadere regelingen vast voor de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij respectievelijk de verkiezingen voor het Europees Parlement en gemeenteraadsverkiezingen.
101
Deze richtlijnen, die, zoals blijkt uit de vijfde overweging van richtlijn 93/109 en de vierde overweging van richtlijn 94/80, geen uitputtende harmonisatie van de kiesstelsels van de lidstaten tot stand brengen, bevatten inderdaad geen bepalingen over de voorwaarden waaronder Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten lid kunnen worden van een politieke partij.
102
De werkingssfeer van deze richtlijnen kan echter zelfs niet impliciet de omvang van de uit artikel 22 VWEU voortvloeiende rechten en verplichtingen beperken. Wat dat betreft moet namelijk worden opgemerkt dat het in deze bepaling opgenomen bijzondere verbod van discriminatie op grond van nationaliteit daarin algemeen is geformuleerd en dat volgens de bewoordingen van artikel 22 VWEU enkel de uitoefening van het daarin neergelegde actief en passief kiesrecht onderworpen is aan de door de Raad vastgestelde nadere regelingen. Deze nadere regelingen kunnen weliswaar „voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een lidstaat”, maar zij mogen buiten dit bijzondere geval niet tot gevolg hebben dat op algemene wijze afbreuk wordt gedaan aan het nuttig effect van die rechten.
103
Bij gebreke van specifieke bepalingen betreffende de voorwaarden waaronder Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, aldaar lid kunnen worden van politieke partijen, zijn de lidstaten in dit verband weliswaar bevoegd om deze voorwaarden vast te stellen, maar bij de uitoefening van deze bevoegdheid moeten de lidstaten wel de verplichtingen nakomen die voor hen uit het Unierecht voortvloeien [zie naar analogie arresten van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayonPancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, punt 38; 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 63, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
104
Aldus kan een lidstaat die zich houdt aan de nadere regelingen van die richtlijnen, een Unieburger die in die lidstaat verblijft zonder de nationaliteit ervan te bezitten, buiten de door deze richtlijnen geregelde gebieden niet onderwerpen aan nationale bepalingen die een verschil in behandeling invoeren bij de uitoefening van rechten die bij artikel 22 VWEU aan deze Unieburger worden verleend, omdat anders afbreuk zou worden gedaan aan de nuttige werking van het in dat artikel neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit (zie naar analogie, met betrekking tot artikel 21, lid 1, VWEU, arresten van 12 maart 2014, O. en B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 54, en 27 juni 2018, Altiner en Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, punt 26).
105
Bijgevolg laat noch het feit dat in de richtlijnen 93/109 en 94/80 geen bepalingen zijn opgenomen over de voorwaarden waaronder Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten lid kunnen worden van politieke partijen in die lidstaat, noch het in artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 2, VEU neergelegde beginsel dat elke bevoegdheid die in de Verdragen niet aan de Unie is toegedeeld, aan de lidstaten toekomt, de gevolgtrekking toe dat de vaststelling van de voorwaarden voor het verwerven van het lidmaatschap van een politieke partij of een politieke beweging buiten de werkingssfeer van artikel 22 VWEU valt.
106
Wat in de tweede plaats de context van artikel 22 VWEU betreft, moet zowel worden verwezen naar de andere bepalingen van het VWEU als naar de bepalingen van gelijke rang in met name het VEU en het Handvest.
107
In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat artikel 22 VWEU deel uitmaakt van het tweede deel van het VWEU, dat de bepalingen betreffende non-discriminatie en het burgerschap van de Unie bevat.
108
Artikel 20, lid 1, VWEU verleent aan eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit de hoedanigheid van Unieburger, die volgens vaste rechtspraak de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten moet zijn [arresten van 20 september 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punt 31; 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C‑118/20, EU:C:2022:34, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 49].
109
Artikel 22 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 20, lid 2, VWEU, koppelt het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement aan de status van Unieburger (zie in die zin arresten van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la Statistiques et des études économique, C‑673/20, EU:C:2022:449, punten 49‑51 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 18 april 2024, Préfet du Gers en Institut national de la Statistiques et des études économique, C‑716/22, EU:C:2024:339, punten 40 en 41).
110
Voorts verleent het burgerschap van de Unie overeenkomstig artikel 20, lid 2, en artikel 21 VWEU iedere Unieburger, binnen de beperkingen van het VWEU en de maatregelen tot uitvoering daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten (arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut National de la Statistique et des Études Économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 50).
111
Er bestaat dus een verband tussen enerzijds het recht op vrij verkeer en verblijf van Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten en anderzijds hun actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement. Zoals de advocaat-generaal in de punten 94 en 95 van zijn conclusie heeft opgemerkt, werd dat verband gelegd toen dit actief en passief kiesrecht in het Verdrag van Maastricht werd verankerd, door dit recht te koppelen aan het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.
112
Ten tweede is de werking van de Unie volgens artikel 10, lid 1, VEU gegrond op de representatieve democratie, die concreet vorm geeft aan de democratie als waarde. De democratie is volgens artikel 2 VEU een van de waarden waarop de Unie berust (zie in die zin arresten van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 64, en 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punt 63).
113
Artikel 10, leden 2 en 3, VEU erkent het recht van Unieburgers om rechtstreeks te worden vertegenwoordigd in het Europees Parlement en deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie.
114
Zoals de advocaat-generaal in punt 101 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, komt in artikel 10 VEU met betrekking tot de verkiezingen voor het Europees Parlement duidelijk het verband tot uiting tussen het beginsel van representatieve democratie binnen de Unie en het aan het burgerschap van de Unie verbonden actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, zoals dat wordt gewaarborgd in artikel 22, lid 2, VWEU.
115
Ten derde is in artikel 12, lid 1, van het Handvest het recht van eenieder op vrijheid van vereniging op alle niveaus vastgelegd, met name op politiek, vakverenigings- en maatschappelijk gebied.
116
Dit recht komt overeen met het recht dat wordt gewaarborgd door artikel 11, lid 1, EVRM en heeft daarom overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte als laatstgenoemd recht [zie in die zin arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 111], hetgeen niet verhindert dat het Unierecht een ruimere bescherming biedt [arrest van 22 juni 2023, K.B. en F.S. (Ambtshalve vaststelling in strafzaken), C‑660/21, EU:C:2023:498, punt 41].
117
In dit verband volgt uit de rechtspraak van het EHRM dat het recht op vrijheid van vereniging een van de wezenlijke grondslagen van een democratische en pluralistische samenleving is, omdat het de burgers in staat stelt om op gebieden van gemeenschappelijk belang collectief op te treden en aldus bij te dragen tot het functioneren van het openbare leven (zie in die zin EHRM, 17 februari 2004, Gorzelik e.a. tegen Polen, CE:ECHR:2004:0217JUD 004415898, §§ 88, 90 en 92).
118
De cruciale rol van politieke partijen bij de uitdrukking van de wil van Unieburgers wordt, met betrekking tot politieke partijen op Europees niveau, erkend in artikel 10, lid 4, VEU en artikel 12, lid 2, van het Handvest.
119
Politieke partijen, die als een van hun taken hebben om kandidaten voor te dragen voor verkiezingen (zie naar analogie EHRM, 8 juli 2008, Georgische Arbeidspartij tegen Georgië, CE:ECHR:2008:0708JUD 000910304, § 142), vervullen aldus een essentiële functie in het stelsel van representatieve democratie, waarop de werking van de Unie overeenkomstig artikel 10, lid 1, VEU is gegrond.
120
Hieruit volgt dat het lidmaatschap van een politieke partij wezenlijk bijdraagt tot de daadwerkelijke uitoefening van het passief kiesrecht, zoals dit bij artikel 22 VWEU is verleend.
121
In de derde plaats wordt, wat de doelstelling van artikel 22 VWEU betreft, met dit artikel ten eerste beoogd aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, het recht toe te kennen om aan het democratische verkiezingsproces van die lidstaat deel te nemen. Zoals in punt 93 van het onderhavige arrest is opgemerkt, strekt dit recht zich uit tot de deelname aan dit proces door middel van het actief en passief kiesrecht op Europees en lokaal niveau.
122
Ten tweede strekt dit artikel ertoe de gelijke behandeling van Unieburgers te waarborgen, hetgeen impliceert dat er ten behoeve van een doeltreffende uitoefening van het passief kiesrecht van Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, gelijke toegang moet worden verleend tot de in de nationale rechtsorde aanwezige middelen waarover de onderdanen van die lidstaat ter uitoefening van dit recht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement beschikken.
123
Ten derde volgt uit het in punt 111 van het onderhavige arrest genoemde verband tussen enerzijds de vrijheid van verkeer en verblijf en anderzijds het actief en passief kiesrecht bij die verkiezingen, dat dit laatste recht met name beoogt de geleidelijke integratie van de betrokken Unieburger in de samenleving van de gastlidstaat te bevorderen [arresten van 14 november 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punt 56, en 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C‑118/20, EU:C:2022:34, punt 42].
124
Zoals de advocaat-generaal in de punten 101 en 102 van zijn conclusie heeft benadrukt, is het dus de bedoeling van artikel 22 VWEU om te waarborgen dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, als logisch uitvloeisel van hun integratie in de samenleving van de gastlidstaat, ook vertegenwoordigd worden.
125
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat het op grond van artikel 22 VWEU, uitgelegd in het licht van de artikelen 20 en 21 VWEU, artikel 10 VEU en artikel 12 van het Handvest, vereist is dat aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, met het oog op de doeltreffende uitoefening van hun actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat, gelijke toegang wordt verleend tot de middelen waarover de onderdanen van die lidstaat voor de daadwerkelijke uitoefening van die rechten beschikken.
– Bestaan van een door artikel 22 VWEU verboden verschil in behandeling
126
Zoals blijkt uit punt 89 van het onderhavige arrest, is er in de Poolse wetgeving sprake van een verschil in behandeling op grond van nationaliteit op het gebied van de mogelijkheid om lid te worden van een politieke partij.
127
De Republiek Polen, ondersteund door de Tsjechische Republiek, is echter subsidiair van mening dat dit verschil in behandeling niet in strijd is met artikel 22 VWEU, aangezien ten eerste volgens het Poolse recht aan Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten alle kandidaatstellingsvarianten ter beschikking staan, waaronder ook de kandidatuur op een door een politieke partij of een coalitie van politieke partijen voorgestelde lijst, want de inschrijving op een dergelijke lijst is niet afhankelijk van het lidmaatschap van die persoon van een partij.
128
Ten tweede heeft de Commissie niet aangetoond dat het verbod voor dergelijke Unieburgers om lid te worden van een politieke partij de uitoefening van hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement beperkt.
129
In dit verband is het van belang erop te wijzen dat het, zoals uit vaste rechtspraak van het Hof volgt, aan de Commissie staat om de door haar gestelde niet-nakoming aan te tonen, zonder dat zij zich daarbij op een of ander vermoeden kan baseren [arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
130
Wanneer een niet-nakoming voortvloeit uit de vaststelling van een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel waarvan het bestaan en de toepassing niet worden betwist, kan het bestaan van die niet-nakoming evenwel worden aangetoond aan de hand van een juridische analyse van de bepalingen van die maatregel [arresten van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 november 2021, Commissie/Hongarije (Strafbaarstelling van hulp aan asielzoekers), C‑821/19, EU:C:2021:930, punt 106].
131
In casu is de niet-nakoming die de Commissie de Republiek Polen verwijt, het gevolg van de vaststelling van een wettelijke maatregel, met name artikel 2, lid 1, van de wet inzake politieke partijen, waarvan deze lidstaat noch het bestaan noch de toepassing betwist en waarvan de bepalingen in het inleidend verzoekschrift juridisch worden geanalyseerd.
132
Bijgevolg moet de gegrondheid van deze analyse worden onderzocht door na te gaan of het bij artikel 2, lid 1, van de wet inzake politieke partijen ingevoerde verschil in behandeling ertoe leidt dat Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, in strijd met artikel 22 VWEU geen gelijke toegang hebben tot de middelen waarover onderdanen van die lidstaat beschikken om hun passief kiesrecht daadwerkelijk uit te oefenen.
133
In dit verband moet worden opgemerkt dat volgens artikel 84, lid 1, van de kieswet het recht om kandidaten voor een verkiezing voor te dragen, toekomt aan de verkiezingscomités, die op basis van het exclusiviteitsbeginsel de verkiezingscampagne namens deze kandidaten voeren. Uit artikel 84, leden 2 en 4, van die wet blijkt dat de verkiezingscomités bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in Polen bestaan uit politieke partijen, coalities van politieke partijen en kiezers, en dat de verkiezingscomités bij de verkiezingen voor vertegenwoordigende organen van lokale en regionale overheden en bij burgemeestersverkiezingen daarnaast ook nog bestaan uit maatschappelijke organisaties.
134
Zoals de Republiek Polen betoogt, kan een onafhankelijke, niet tot een politieke partij behorende kandidaat, in principe dus door een verkiezingscomité van een politieke partij of een coalitie van politieke partijen worden voorgedragen.
135
Evenwel is het ten eerste, zonder overeenkomstig artikel 2, lid 1, van de wet inzake politieke partijen lid te zijn van een politieke partij, voor een Unieburger die in Polen verblijft zonder de nationaliteit van dat land te bezitten in beginsel uitgesloten dat hij deelneemt aan de besluitvorming van die partij over zijn voordracht door het verkiezingscomité of is die deelname op zijn minst begrensd. Het betoog van de Republiek Polen dat het gerechtvaardigd is Unieburgers te verbieden lid te worden van een politieke partij omdat het noodzakelijk is uit te sluiten dat dergelijke Unieburgers invloed krijgen op met name de interne organen van een politieke partij die beslissen over haar handelingen, getuigt er juist van dat het lidmaatschap van een politieke partij belangrijk is om deel te kunnen nemen aan de beslissingen van die partij.
136
Voor potentiële kandidaten die de politieke ideeën van een politieke partij delen, maakt het verbod om lid te worden van deze partij hun voordracht door een verkiezingscomité van een politieke partij of een coalitie van politieke partijen weliswaar niet onmogelijk, maar toch op zijn minst ingewikkeld, aangezien het in beginsel de leden van een politieke partij zijn die kiezen welke kandidaten worden voorgedragen en beslissen over de door hen op hun lijsten in te nemen plaats, die van invloed kan zijn op hun kansen om te worden gekozen.
137
Deze omstandigheid plaatst Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, op het gebied van de mogelijkheid om zich op de lijst van een politieke partij kandidaat te stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen voor het Europees Parlement, in een positie die minder gunstig is dan die van Poolse onderdanen die lid zijn van een politieke partij.
138
Ten tweede blijkt uit het feit dat Poolse onderdanen de keuze hebben om zich kandidaat te stellen als lid van een politieke partij of als zelfstandige kandidaat, terwijl Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, slechts over laatstgenoemde mogelijkheid beschikken, dat deze Unieburgers hun passief kiesrecht bij die verkiezingen niet onder dezelfde voorwaarden kunnen uitoefenen als Poolse onderdanen, zoals de advocaat-generaal in punt 119 van zijn conclusie heeft uiteengezet.
139
Het in artikel 2, lid 1, van de wet inzake politieke partijen vastgelegde verschil in behandeling leidt er dus toe dat Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, geen gelijke toegang hebben tot de middelen waarover onderdanen van die lidstaat beschikken om hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement daadwerkelijk uit te oefenen.
140
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de argumenten van de Republiek Polen dat om te beginnen het lidmaatschap van een politieke partij niet van invloed is op de kansen van de kandidaten om te worden verkozen, aangezien die kansen in werkelijkheid afhangen van hun activiteiten en hun persoonlijkheid, en voorts Unieburgers die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, zich op de lijsten van andere verkiezingscomités dan die van politieke partijen kandidaat kunnen stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen voor het Europees Parlement.
141
Ten eerste hebben de politieke partijen immers, zoals in de punten 117 tot en met 119 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, een cruciale rol in het kiesstelsel en bijgevolg in de goede werking van het Europese democratische stelsel. De Republiek Polen erkent zelf deze rol bij de nationale verkiezingen door aan te voeren dat de oprichting en het functioneren van politieke partijen hoofdzakelijk bedoeld zijn om de toegang van hun leden tot de macht in de betrokken lidstaat te bevorderen. Deze vaststelling geldt echter ook voor gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement.
142
Hoewel niet mag worden onderschat hoe groot de invloed van de persoonlijkheid van de kandidaten en hun activiteiten op de kiezers is, hebben kandidaten dus meer kans om gekozen te worden dankzij hun lidmaatschap van een politieke partij, waarvan per definitie de inzet voor een gunstig verkiezingsresultaat voor de eigen kandidaten kan worden verwacht en de organisatiestructuren en de personele, administratieve en financiële middelen aan dat doel zijn gewijd. Bovendien blijkt uit de door de Republiek Polen overgelegde onderzoeksrapporten dat het lidmaatschap van een politieke partij een van de criteria is waarop kiezers hun keuze baseren.
143
Aangaande ten tweede de mogelijkheid voor Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, om zich op een andere manier voor die verkiezingen kandidaat te stellen dan op een door het verkiezingscomité van een politieke partij ingediende lijst, namelijk via de voordracht door een verkiezingscomité van kiezers of van een organisatie (dit laatste alleen bij de verkiezingen voor de vertegenwoordigende organen van lokale of regionale overheden en bij burgemeestersverkiezingen), moet worden opgemerkt dat het feit dat deze Unieburgers worden aangemoedigd om gebruik te maken van andere wegen dan die van plaatsing op een door een politieke partij ingediende lijst, kan leiden tot polarisatie tussen de lijsten met nationale en niet-nationale kandidaten, versplintering van het politieke discours en marginalisering van deze kandidaten, hetgeen in strijd zou zijn met de integratiedoelstelling van artikel 22 VWEU.
144
Wat ten derde het argument van de Republiek Polen betreft dat het Poolse recht voorziet in mechanismen om te voorkomen dat de omstandigheden voor verkiezingscomités van politieke partijen en coalities van politieke partijen gunstiger zijn dan voor andere soorten verkiezingscomités, moet om te beginnen worden opgemerkt dat de verkiezingscomités krachtens artikel 126 van de kieswet de voor de verkiezingen gemaakte kosten uit eigen middelen betalen.
145
In dit verband bepaalt artikel 132, lid 1, van die wet dat de financiële middelen van het verkiezingscomité van een politieke partij uitsluitend afkomstig mogen zijn van de verkiezingskas van die partij, die is gevormd overeenkomstig de bepalingen van de wet inzake politieke partijen. Volgens de artikelen 24 en 28 van deze wet bestaan de middelen van een politieke partij uit de contributies van leden, de opbrengst van schenkingen, erfenissen en legaten, inkomsten uit onroerend goed, toelagen en subsidies waarin de wet voorziet, inkomsten uit, onder meer, bankrente, het verhandelen van obligaties of de vervreemding van activa, en indien zij bij de verkiezingen voor de Sejm een bepaald aantal stemmen verkrijgen, uit een toelage tijdens de zittingsperiode. Overeenkomstig artikel 36, lid 1, van de wet inzake politieke partijen kan de verkiezingskas van de politieke partij bestaan uit betalingen van de partij, alsmede giften, erfenissen en legaten.
146
De financieringsbronnen van een verkiezingscomité van kiezers of organisaties zijn daarentegen krachtens artikel 132, lid 3, van dat wetboek beperkt tot bijdragen van Poolse burgers met vaste verblijfplaats in Polen, en bankleningen die uitsluitend voor verkiezingsdoeleinden zijn aangegaan.
147
Ook al voorzien de toepasselijke nationale bepalingen in uitgavenplafonds die alle verkiezingscomités niet mogen overschrijden, dit neemt derhalve niet weg dat de politieke partijen over meer en dus in beginsel grotere financieringsbronnen beschikken om hun verkiezingscampagne te financieren.
148
Vervolgens bepaalt artikel 133 van deze wet dat het verkiezingscomité van een politieke partij of een coalitie, het verkiezingscomité van kiezers en het verkiezingscomité van een organisatie tijdens de verkiezingscampagne kosteloos gebruik mag maken van de gebouwen van de politieke partij, de gebouwen van een lid van het verkiezingscomité en de gebouwen van die organisatie, evenals van de kantooruitrusting van deze organen. De omstandigheid dat politieke partijen over tal van financieringsbronnen beschikken, zoals blijkt uit punt 145 van het onderhavige arrest, met name voor de aankoop of de huur van hun gebouwen en kantooruitrusting, betekent logischerwijs dat verkiezingscomités van politieke partijen in vergelijking met andere soorten verkiezingscomités in beginsel over meer gebouwen en kantooruitrusting beschikken om hun verkiezingscampagne te ondersteunen.
149
Ten slotte beschikken de verkiezingscomités van politieke partijen of coalities van politieke partijen om dezelfde redenen in beginsel over meer middelen die moeten worden besteed aan kosten voor andere politieke communicatie dan die bedoeld in artikel 117, lid 1, van de kieswet, betreffende de mogelijkheid om verkiezingsprogramma’s gratis te presenteren op openbare radio- en televisiezenders waarvoor de omroepen moeten betalen, en met name betreffende reclame op sociale media.
150
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het in artikel 2, lid 1, van de wet inzake politieke partijen ingestelde verschil in behandeling ertoe leidt dat Unieburgers die in Polen verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, geen gelijke toegang hebben tot de middelen waarover onderdanen van die lidstaat beschikken om hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement daadwerkelijk uit te oefenen en dus in beginsel een door artikel 22 VWEU verboden verschil in behandeling vormt.
– Eerbiediging van de nationale identiteit
151
Voorts moeten nog de argumenten worden onderzocht waarmee de Republiek Polen aanvoert dat de uitlegging van artikel 22 VWEU volgens welke de lidstaten ervoor moeten zorgen dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij niet de nationaliteit bezitten, aldaar lid kunnen worden van een politieke partij teneinde te waarborgen dat het in dat artikel neergelegde beginsel van non-discriminatie wordt geëerbiedigd bij de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement, in strijd is met artikel 4, lid 2, VEU, waarin is bepaald dat de Unie de nationale identiteit van de lidstaten, die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, eerbiedigt.
152
De Republiek Polen voert aan dat een lidstaat niet verplicht kan zijn om dergelijke Unieburgers toe te staan permanent en onbeperkt deel te nemen aan het politieke leven van de lidstaat waar zij verblijven en door middel van het systeem van politieke partijen invloed uit te oefenen op de uitslag van de nationale parlements- en presidentsverkiezingen, hetgeen het geval zou zijn indien die burgers het recht hadden om lid te worden van een politieke partij.
153
In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat de organisatie van het nationale politieke leven, waaraan de politieke partijen bijdragen, deel uitmaakt van de nationale identiteit in de zin van artikel 4, lid 2, VEU.
154
Aangezien het actief en passief kiesrecht dat in artikel 22 VWEU wordt toegekend aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, alleen betrekking heeft op gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat, heeft dat artikel ten tweede niet tot gevolg dat deze lidstaat aan deze burgers het actief en passief kiesrecht bij nationale verkiezingen moet verlenen, en evenmin dat het deze lidstaat verbiedt om bijzondere regels vast te stellen voor de besluitvorming binnen een politieke partij over de kandidaatstelling voor nationale verkiezingen waardoor het zou worden uitgesloten dat leden van de partij die geen onderdaan van die staat zijn, aan een dergelijke besluitvorming deelnemen.
155
Ten derde moet bij de lezing van artikel 4, lid 2, VEU rekening worden gehouden met bepalingen van dezelfde rang, met name de artikelen 2 en 10 VEU, en kan deze bepaling er niet toe leiden dat de lidstaten de uit deze bepalingen voortvloeiende vereisten niet hoeven na te leven [zie in die zin arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 72].
156
In dit verband zij eraan herinnerd dat het democratiebeginsel en het beginsel van gelijke behandeling waarden vormen waarop de Unie overeenkomstig artikel 2 VEU berust (zie in die zin arrest van 3 juni 2021, Hongarije/Parlement, C‑650/18, EU:C:2021:426, punt 94).
157
Artikel 2 VEU verwoordt niet gewoon een politieke koers of intentie, maar bevat waarden die tot de wezenlijke identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde behoren en geconcretiseerd zijn in beginselen die juridisch bindende verplichtingen voor de lidstaten bevatten (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 232, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 264).
158
Bovendien is, zoals volgt uit punt 112 van het onderhavige arrest, de werking van de Unie volgens de bewoordingen van artikel 10, lid 1, VEU gegrond op het beginsel van de representatieve democratie, dat een concrete uitwerking vormt van de democratie als een in artikel 2 VEU genoemde waarde (arrest van 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
159
Door Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, te waarborgen dat zij het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat hebben onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat, concretiseert artikel 22 VWEU de beginselen van democratie en, zoals in punt 96 van het onderhavige arrest is opgemerkt, van gelijke behandeling van Unieburgers, welke beginselen behoren tot de gemeenschappelijke identiteit en waarden van de Unie, die de lidstaten onderschrijven en waarvan zij de eerbiediging op hun grondgebied moeten waarborgen.
160
Bijgevolg mag het feit dat dergelijke Unieburgers in hun lidstaat van vestiging lid kunnen worden van een politieke partij, teneinde de beginselen van democratie en gelijke behandeling ten volle toe te passen, niet worden beschouwd als een ondermijning van de nationale identiteit van die lidstaat.
161
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Republiek Polen, door Unieburgers die niet de Poolse nationaliteit hebben maar wel in Polen verblijven het recht te ontzeggen lid te zijn van een politieke partij, de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
162
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Republiek Polen in het kader van het onderhavige beroep in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.
163
Ingevolge artikel 140, lid 1, van dat Reglement dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten. Derhalve draagt de Tsjechische Republiek haar eigen kosten.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1)
Door Unieburgers die niet de Poolse nationaliteit hebben maar wel in Polen verblijven, het recht te ontzeggen lid te zijn van een politieke partij, is de Republiek Polen de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2)
De Republiek Polen wordt verwezen in haar eigen kosten alsmede in die van de Europese Commissie.
3)
De Tsjechische Republiek draagt haar eigen kosten.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Pools.