61983C0058
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI,
PRÉSENTÉES LE 4 AVRIL 1984 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Vous êtes appelés à vous prononcer sur un recours formé par la Commission contre la République hellénique pour violation de différentes dispositions du droit originaire: les articles 30 et suivants du traité CEE et les articles 35 et 38 de l'acte d'adhésion. Le non-respect du droit communautaire concerne les modalités de démantèlement progressif des montants à payer au comptant sur les marchandises importées.
Aux termes de l'article 35 de l'acte d'adhésion, «Les restrictions quantitatives à l'importation... ainsi que toute mesure d'effet équivalent existant entre la Communauté... et la Grèce sont supprimées dès l'adhésion». Néanmoins, l'article 38 prévoit que «les taux des cautionnements et les sommes à payer au comptant en vigueur en Grèce au 31 décembre 1980 en ce qui concerne les importations en provenance des États membres actuels sont progressivement éliminés au cours d'une période de trois ans à compter du 1er janvier 1981», et cela selon le rythme suivant: le 1er janvier 1981: 25 %, le 1er janvier 1982: 25 %, le 1er janvier 1983: 25%, le 1er janvier 1984: 25 %.
Par la décision n° E6/640/175 du 23 janvier 1981, émanant du ministre du Commerce grec, différents produits qui, au 31 décembre 1980, figuraient parmi les marchandises pour lesquelles le paiement au comptant au moment de l'importation était prévu, ont été inscrits sur la liste des marchandises pouvant être importées à crédit et ils ont partant été libérés. Selon les autorités helléniques, les transactions relatives aux produits exemptés de l'obligation de paiement au comptant représentaient 25 % du montant total des importations en Grèce: il était donc satisfait à la disposition de l'article 38. Des décisions d'un contenu analogue ont été adoptées en 1982 et en 1983.
Saisie d'une plainte du Bureau de liaison des industries du caoutchouc de la Communauté, la Commission a débattu de ces mesures avec le gouvernement grec au cours d'une réunion qui s'est tenue à Athènes les 4 et 5 juin 1981. A cette occasion, la Commission a déclaré que l'abattement de 25 % annuel devait concerner non pas l'ensemble des importations mais chaque importation. Les parties sont d'ailleurs convenues: a) que le bien-fondé de la thèse grecque serait vérifié sur la base des travaux préparatoires à l'acte d'adhésion et, que b) la Grèce aurait dû préciser les «difficultés techniques» présentement invoquées pour justifier son mode d'application de l'article 38.
Par lettre du 1er octobre 1981, la Commission a fait observer à la Représentation permanente de la Grèce auprès des Communautés européennes que la ligne suivie par son gouvernement ne trouvait aucune confirmation dans les travaux préparatoires et devait en conséquence être considérée comme arbitraire. La Représentation permanente a répondu par une note du 9 octobre. Selon ses allégations, la mise en œuvre de l'article 38 par la Grèce est fondée:
a)
sur la lettre de la disposition en cause; celle-ci ne dit pas que la réduction de 25 % doit concerner chacune des transactions,
b)
sur les objectifs de la période transitoire prévue par la disposition en cause, qui vise à protéger l'économie grecque de l'impact des partenaires communautaires plus industrialisés, ce qui impose d'interpréter la disposition en cause dans le sens le plus favorable au contractant le plus faible,
c)
sur les difficultés pratiques dues à la complexité de la réglementation grecque en matière d'importations de marchandises; celle-ci prévoit différents délais pour le paiement des importations selon qu'il s'agit d'opérations au comptant ou à crédit, ainsi que pour le dédouanement.
Dans ces circonstances, par lettre du 24 mars 1982, la Commission a entamé la procédure prévue à l'article 169 du traité CEE et, le 25 octobre, elle a émis un avis motivé en enjoignant à la Grèce de s'y conformer dans un délai de deux mois. Par une note du 22 février 1983, la Grèce a du reste confirmé sa position antérieure. La Commission a alors saisi la Cour de justice au titre de l'article 169, alinéa 2, par requête déposée le 11 avril 1983.
2.
Dans le mémoire en défense, la Grèce reprend les trois arguments qu'elle avait déjà avancés au cours de la phase précontentieuse. Examinons-les, l'un après l'autre, en commençant par les termes de l'article 38.
Selon le gouvernement hellénique, la version française et la version grecque de ladite disposition contiendraient l'expression «sommes à payer au comptant» sans préciser si la réduction doit concerner chaque transaction ou l'ensemble des importations; on ne peut pas dire non plus que le texte anglais soit plus clair («the rate of import deposits and cash payments shall be reduced»). En présence de cette incertitude, la Grèce a estimé licite de transférer sur la liste des marchandises pouvant être importées à crédit un certain nombre de produits qui, au moment de l'adhésion, étaient soumis à l'obligation de paiement au comptant. C'est ainsi qu'elle a obtenu la réduction globale de 25 % des sommes à payer au comptant.
Pour donner plus de force à cet argument, le gouvernement défendeur rappelle ensuite les travaux préparatoires à l'acte d'adhésion. Il relève en particulier que, selon les conclusions de la Sixième conférence ministérielle des négociations (du 3 avril 1978), «l'élimination progressive de ces deux systèmes interviendra sur une période de trois ans après l'adhésion, sous réserve d'un accord sur les modalités techniques selon lesquelles cette élimination devra intervenir» (conférence Grèce-CEE, document 21/8). Or, le choix des modalités techniques a été laissé en suspens; il s'ensuit que la Grèce est libre d'adopter celles qui s'accordent le mieux avec ses intérêts.
La thèse ne nous convainc pas. La rédaction de l'article 38 est effectivement peu heureuse et, à première vue, il ne semble pas possible d'établir à quoi se réfère la réduction de 25 %. Si par ailleurs on interprète ladite disposition de façon téléologique, les points obscurs qu'elle contient s'éclairent. Comme on le sait, l'article en question a deux alinéas. Le premier prévoit que les sommes à payer au comptant sont éliminées progressivement au cours d'une période de trois ans (du 1er janvier 1981 au 1er janvier 1984). Le deuxième précise les cadences annuelles et l'importance (25 %) des différentes tranches. Dérogeant au principe énoncé à l'article 35 pour éviter de porter préjudice à l'industrie nationale, la disposition en cause vise donc à libérer graduellement les échanges entre la Grèce et les neuf autres États membres.
Or, c'est précisément à la lumière de la progression prévue — d'ailleurs caractéristique de toute période transitoire — que le problème qui se pose doit être examiné. Supposons que la thèse grecque soit exacte, c'est-à-dire qu'aux quatre échéances annuelles prévues, il soit licite de pratiquer une réduction de 25 % de l'obligation de payer au comptant la valeur totale des importations, en transférant des marchandises des listes «protégées» sur la liste «libérée». Après trois ans, il restera un certain nombre de produits (les plus sensibles) auxquels l'obligation s'appliquera encore: or — et c'est cela le point important —, au 1er janvier 1984 celle-ci doit être tout à fait supprimée en vertu des dispositions combinées des articles 35 et 38. En d'autres termes, l'économie grecque se trouvera d'un seul coup — et, nous le répétons, pour les produits les plus délicats — exposée à l'acquis communautaire en matière de libre circulation des marchandises.
Au contraire, la période transitoire et la réduction progressive des obstacles à l'importation ont précisément été prévues pour préparer l'économie grecque à un tel choc. Or, le seul mode de démanteler progressivement de tels obstacles consiste à appliquer à tous les produits la réduction annuelle de l'obligation de payer au comptant leur valeur totale: et un résultat de ce type ne s'obtient précisément qu'en réduisant ladite obligation pour chaque transaction en particulier.
Quant aux travaux préparatoires, leur rappel nous semble assez peu probant. L'extrait de la conférence ministérielle auquel la Grèce accorde tant d'importance dans sa défense a été traduit dans le premier alinéa de l'article 38. Il est vrai qu'à ce stade des négociations, on avait défini uniquement le principe de l'abolition progressive et la durée de la période transitoire, alors qu'il n'existait encore aucun accord sur les modalités techniques. Mais de là à dire qu'il n'y a jamais eu aucun accord, le pas est grand. Quelque temps après, celui-ci est intervenu et il a précisément donné naissance au deuxième alinéa de l'article 38 qui fixe les pourcentages de réduction et les cadences annuelles. En tout cas, à supposer que lesdits pourcentages et cadences ne représentent pas intégralement la gamme des modalités d'application de l'article 38 et qu'en conséquence il reste à la Grèce une certaine discrétion pour la mise en œuvre de la disposition en cause, il nous semble évident que celle-ci aurait cependant dû se conformer au critère de progression indiqué pour démanteler graduellement les restrictions.
3.
Le second argument s'appuie sur les objectifs de la période transitoire, qui impliqueraient, selon la défenderesse, qu'on interprète la disposition en cause dans un sens favorable à la Grèce. Si une telle période a été prévue à l'avantage de celle-ci — comme on le dit —, elle devrait jouir d'une certaine latitude pour remplir les obligations qui y sont liées.
Toutefois, même les éléments de défense ainsi repris ne sont pas fondés. Nous ne nions certes pas que la période transitoire a été prévue pour bénéficier à la Grèce. Par ailleurs, nous estimons avoir déjà démontré que la façon dont la Grèce a appliqué les obligations à cet égard entraîne des conséquences opposées à celles qu'on avait en vue en la prévoyant.
4.
Le troisième argument est fondé sur les difficultés techniques qui feraient obstacle à l'application de la réduction annuelle à chaque transaction. Ce serait la complexité du système en vigueur (délais de paiement et de dédouanement, opérations bancaires, délivrance d'autorisations à l'importation etc.) qui en serait la cause.
La Commission ne conteste pas que certaines de ces difficultés soient réelles; mais elle allègue que si elles sont «réelles», cela ne signifie pas qu'elles soient suffisantes pour justifier que la Grèce ne remplisse pas une obligation au titre du droit communautaire. Nous partageons cette opinion, également parce qu'elle trouve confirmation dans une jurisprudence de la Cour désormais solide: «Des difficultés d'application apparues au stade de l'exécution...» — a dit la Cour — «ne sauraient permettre à un État membre de se dispenser unilatéralement de l'observation de ses obligations» (arrêt du 7. 2. 1979, affaire 128/78, Commission/Royaume-Uni, Recueil 1979, p. 419, 10e attendu); «un État membre» — a ajouté la Cour — «ne saurait exciper de dispositions pratiques ou situations de son ordre interne pour justifier le non-respect [de ses] obligations...» (arrêt du 2. 12. 1980, affaires 42/80 et 43/80, Commission/Italie, Recueil 1980, p. 3635 et 3643, point 4 des motifs et arrêt du 1er janvier 1983, affaire 301/81, Commission/Belgique, non encore publié).
5.
Au cours de l'audience, le représentant du gouvernement grec a exposé que, selon des déclarations faites par le ministre du Commerce le 3 janvier 1984, le régime litigieux a été supprimé à partir du 1er janvier de la même année. En conséquence, la constatation de la nonobservation des obligations serait dépourvue de tous effets pratiques.
Une nouvelle fois, nous ne sommes pas d'accord. Supposons que la réglementation dont il est fait grief à la Grèce ait réellement été abrogée (mais la Commission en doute), il demeure incontestable que pendant trois ans le gouvernement grec a manqué aux obligations prévues à l'article 38, en protégeant certains secteurs industriels par le truchement d'une restriction sélective des importations. Par ailleurs, la Commission a insisté sur l'intérêt qu'elle avait à voir constater une telle violation.
6.
A la lumière des considérations développées jusqu'à présent, nous estimons qu'en maintenant pour certaines marchandises l'obligation de paiement au comptant de leur valeur totale à l'importation, le gouvernement grec n'a pas éliminé progressivement, eu égard à ces produits, les restrictions quantitatives à l'importation comme l'article 38 de l'acte d'adhésion le lui imposait. Les mesures adoptées par le gouvernement grec ont eu pour effet une restriction sélective des importations, mesure prohibée par les articles 35 de l'acte d'adhésion et 30 du traité CEE.
En conséquence, nous proposons à la Cour de déclarer que la République hellénique a manqué à ses obligations au titre de l'acte d'adhésion et du traité CEE.
Les dépens sont à la charge du gouvernement défendeur qui a succombé.
(
1
)	Traduit de l'italien.