62009FJ0029_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело F‑29/09
с предмет жалба, подадена на основание членове 236 ЕО и 152 АЕ,
Giorgio Lebedef и Trevor Jones, длъжностни лица от Европейската комисия, с местожителство съответно в Senningerberg (Люксембург) и Ernzen (Люксембург), за които се явяват адв. F. Frabetti и адв. J.-Y. Vergnaud, avocats,
жалбоподатели,
срещу
Европейска комисия,
за която се явяват г‑н J. Currall и г‑н D. Martin, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Съвет на Европейския съюз,
за който се явяват г‑жа K. Zieleśkiewicz и г‑н M. Bauer, в качеството на представители,
встъпила страна,
СЪДЪТ НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА (трети състав),
състоящ се от: г‑н P. Mahoney, председател, г‑н H. Kreppel и г‑н S. Van Raepenbusch (докладчик), съдии,
секретар: г‑н R. Schiano, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 10 март 2010 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. С жалба, подадена в секретариата на Съда на публичната служба на 30 март 2009 г., г‑н Lebedef и г‑н Jones искат да се отмени твърдяното решение на Комисията на Европейските общности, с което се отказва да се изравни покупателната способност на длъжностните лица с месторабота в Люксембург (Люксембург) с тази на длъжностните лица с месторабота в Брюксел (Белгия) и, при условията на евентуалност, да се отменят извлеченията от тяхната ведомост за заплати след юни 2008 г.
Правна уредба
2. Съгласно член 64 от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“):
„След приспадане на задължителните удръжки, предвидени в настоящия правилник или в актовете за неговото прилагане, [възнаграждението] на длъжностното лице, изразено в евро, се умножава по корекционен коефициент, по-голям, по-малък или равен на 100 %, в зависимост от жизнения стандарт в различните места на заетост.
[…] Корекционният коефициент, приложим към [възнаграждението] на длъжностните лица, наети във временните седалища на Общностите, е равен на 100 %, считано от 1 януари 1962 г.“
3. Член 1 от приложение XI към Правилника, озаглавен „Правила за прилагане на членове 64 и 65 от Правилника за персонала“, гласи:
„1. Доклад на статистическата служба на Европейските общности (Евростат)
За целите на преразглеждането, предвидено в член 65, параграф 1 от Правилника за персонала, всяка година преди края на октомври Евростат съставя доклад относно промяната на жизнения стандарт в Брюксел, икономическите паритети между Брюксел и някои населени места в държавите членки и относно промените в покупателната способност на [възнагражденията], получавани от държавните служители в централните администрации.
[…]
3. Промяна на жизнения стандарт извън Брюксел (икономически паритети и имплицитни индекси)
[…]
г) Промените в жизнения стандарт извън Белгия и Люксембург за съответния референтен период се измерват с помощта на имплицитни индекси. Тези индекси се изчисляват чрез умножаване на брюкселския международен индекс по промяната на икономическия паритет.
[…]“.
4. Член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника гласи:
„За Белгия и Люксембург не [се] прилага корекционен коефициент“.
5. Съгласно член 5, параграф 3 от приложение XI към Правилника:
„За всяко място с определен корекционен коефициент (различно от Белгия и Люксембург) се изчислява декемврийска прогноза за икономическите паритети, посочени в член 1, параграф 3. Промяната в жизнения стандарт се изчислява според правилата, посочени в[…] член 1, параграф 3“.
6. На последно място, член 9, параграф 1 от приложение XI към Правилника гласи:
„Компетентните органи на съответните държави членки, администрацията на дадена институция на [Европейския съюз] или представители на длъжностните лица на [Европейския съюз] от дадено място на работа могат да поискат да се създаде корекционен коефициент за това конкретно място.
Искането трябва да бъде подкрепено от обективни фактори, разкриващи значителна разлика в течение на няколко години в жизнения стандарт в мястото на работа по отношение на констатирания в столицата на съответната държава членка (с изключение на Нидерландия, за която се използва Хага вместо Амстердам). Ако Евростат потвърди наличието на значителна трайна разлика (повече от 5 %), Комисията внася предложение за определяне на корекционен коефициент за това място“.
Обстоятелства, предхождащи спора
7. Като счита, че от няколко години има индикации, че покупателната способност на длъжностните лица с месторабота в Люксембург непрекъснато намалява спрямо тази на длъжностните лица с месторабота в Брюксел, на 28 октомври 2005 г. г‑н Ott, председател на профсъюза „Solidarité européenne“, изпраща до заместник-председателя на Комисията г‑н S. Kallas съобщение, с което го моли да проучи въпроса за възможността да се предвиди корекционен коефициент за Люксембург.
8. С писмо от 29 ноември 2005 г. г‑н Kallas отговаря, че не е в интерес на персонала да се предприемат действия за създаване на корекционен коефициент за Люксембург, по-специално по съображение че подобна мярка налага изменение на Правилника, включващо вероятността от предоговаряне на метода на годишно адаптиране на възнагражденията, който бил плод на „дълги и трудни преговори в контекста на реформата“.
9. На 3 април 2007 г. общият междуинституционален профсъюз, който включва няколко профсъюзни и съсловни организации от Европейския парламент, Комисията и Съда на Европейския съюз, изпраща съобщение до генералния директор на Евростат, с което го приканва да се направи проучване, за да се установи значителната разлика в покупателната способност на длъжностните лица с месторабота в Люксембург спрямо длъжностните лица с месторабота в Брюксел, и да се започне предвидената в член 9 от приложение XI към Правилника процедура за създаване на корекционен коефициент за Люксембург.
10. Със съобщение от 6 юни 2007 г. генералният директор на Евростат отговаря, че исканията за създаване на корекционен коефициент не са от компетентността на Евростат и следва да се отправят до генерална дирекция (ГД) „Персонал и администрация“ на Комисията.
11. Със съобщение от 12 април 2008 г. няколко профсъюзни и съсловни организации, обединени в общ профсъюзен фронт, искат от генералния директор на ГД „Персонал и администрация“ междуинституционално съгласуване относно загубата на покупателна способност на персонала на институциите.
12. С писмо от 12 септември 2008 г., заведено от администрацията на 15 септември същата година, жалбоподателите подават административна жалба както срещу извлеченията от тяхната ведомост за заплата за юни 2008 г., които съдържат корекция на адаптирането на възнагражденията, направена в края на 2007 г., но не включват корекционен коефициент за мястото им на работа, така и срещу извлеченията от тяхната ведомост за заплати за следващите месеци.
13. С решение от 17 декември 2008 г., връчено с писмо от 18 декември същата година, органът по назначаване (наричан по-нататък „ОН“) отхвърля посочената административна жалба.
Искания на страните и производство
14. Жалбоподателите молят Съда на публичната служба:
„– [к]ато главно искане, да отмени мълчаливия отказ да се изравни покупателната способност на възнагражденията в Люксембург с покупателната способност на възнагражденията в Брюксел,
– при условията на евентуалност, да се отменят издадените след 15 юни 2008 г. извлечения от ведомостта за заплати на жалбоподателите“,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
15. Комисията моли Съда на публичната служба:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
16. С писмо, постъпило по факс в секретариата на Съда на публичната служба на 25 юни 2009 г. (оригиналът от което е внесен на 29 юни същата година), Съветът на Европейския съюз моли да встъпи по делото в подкрепа на исканията на Комисията. С определение от 7 септември 2009 г. председателят на трети състав на Съда на публичната служба уважава тази молба.
17. С писменото си становище при встъпване, постъпило по факс в секретариата на Съда на публичната служба на 16 октомври 2009 г., Съветът моли Съда на публичната служба да отхвърли жалбата като явно недопустима и при условията на евентуалност като неоснователна в частта относно възражението за незаконосъобразност, направено от жалбоподателите в подкрепа на жалбите им.
По допустимостта на жалбата
Доводи на страните
18. Според Комисията жалбата е недопустима както в частта, в която е насочена срещу твърдения отказ да се създаде корекционен коефициент за Люксембург, така и в частта, насочена срещу извлеченията от ведомост за заплати на жалбоподателите след юни 2008 г.
19. Тя отбелязва, от една страна, че предприетите преди подаването на административната жалба действия са от профсъюзен и политически характер, а не в съответствие с Правилника. Изобщо не било налице искане по смисъла на член 90, параграф 1 от Правилника, подадено от конкретно длъжностно лице.
20. Във всеки случай жалбата в частта, насочена срещу твърдения отказ да се създаде корекционен коефициент за Люксембург, била просрочена, тъй като не била подадена административна жалба нито в срока от три месеца след отхвърляне на искането от октомври 2005 г. от страна на г‑н Kallas, нито в срока от три месеца след отказа на генералния директор на Евростат да извърши поисканите изчисления. Комисията също така отбелязва, че въпросните искания не изхождат от жалбоподателите.
21. Освен това жалбата нямала същия предмет като предходните действия. Основният ѝ предмет бил да се осъди липсата на корекционен коефициент за Люксембург, а посоченият коефициент според жалбоподателите със сигурност бил по-висок от този за Брюксел, докато предходните действия се отнасяли до липсата на изчисления или на съгласуване.
22. От друга страна, Комисията признава, че едно длъжностно лице е допуснато да обжалва извлечението от ведомостта си за заплати, тъй като в това извлечение не е приложен корекционният коефициент, на който длъжностното лице смята, че има право (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 27 октомври 1994 г. по дело Chavane de Dalmassy и др./Комисия, T‑64/92, Recueil FP, стр. I‑A‑227 и II‑723). Тази възможност обаче предполагала въпросното извлечение да материализира изменение на положението или ново решение, а случаят от юни 2008 г. не бил такъв.
23. В съдебното заседание жалбоподателите най-напред изтъкват, че имат право да обжалват пряко пред Съда на публичната служба мълчаливия отказ да се изравни, чрез създаването на специален корекционен коефициент, покупателната способност на длъжностните лице с месторабота в Люксембург с тази на длъжностните лица с месторабота в Брюксел, на следващо място, че от извлечението от ведомостта за заплати за юни 2008 г. става ясно, че е налице изменение на положението, доколкото извлечението включва корекция на адаптирането на възнагражденията, направена в резултат от годишното преразглеждане от края на 2007 г., но не включва корекционен коефициент за Люксембург, и на последно място, че сроковете за обжалване по административен и по съдебен ред са напълно спазени.
Съображения на Съда на публичната служба
По жалбата в частта, насочена срещу твърдения мълчалив отказ да се изравни покупателната способност на длъжностните лице с месторабота в Люксембург с тази на длъжностните лица с месторабота в Брюксел
24. Необходимо е да се припомни, че в системата от правни средства за защита, уредена в членове 90 и 91 от Правилника, за подаването на жалба по съдебен ред срещу мълчалив отказ се изисква:
– или съответното длъжностно лице да е подало предварително искане по член 90, параграф 1 от Правилника, като липсата на отговор от ОН в срок от четири месеца се счита за мълчалив отказ и в този случай длъжностното лице може в рамките на нов срок от три месеца да сезира ОН с административна жалба съгласно член 90, параграф 2 от Правилника,
– или да е подадена предварителна административна жалба срещу увреждащ акт съгласно член 90, параграф 2 от Правилника, като съгласно втора алинея от същия параграф липсата на отговор в срок от четири месеца от деня на подаване на административната жалба се счита за мълчалив отказ, който може да бъде обжалван по реда на член 91 от Правилника.
25. В случая се налага констатацията, че жалбоподателите не са участвали в досъдебното производство по надлежен ред. От една страна, всъщност те не са подали предварително искане по член 90, параграф 1 от Правилника, за да се изравни покупателната способност на длъжностните лица с месторабота в Люксембург с тази на длъжностните лица с месторабота в Брюксел, и дори да се приеме, че писмата от 28 октомври 2005 г., 3 април 2007 г. и 12 април 2008 г. могат да се квалифицират като искания по смисъла на член 90, параграф 1 от Правилника, те не изхождат от самите жалбоподатели.
26. От друга страна и във всеки случай, след отговорите от 29 ноември 2005 г. на г‑н Kallas и от 6 юни 2007 г. на генералния директор на Евростат не са предприети действия в сроковете за обжалване по административен и по съдебен ред. Освен това профсъюзните и съсловни организации не са предприели никакво действие, след като генералният директор на ГД „Персонал и администрация“ не е дал изричен отговор на искането им от 12 април 2008 г. за съгласуване на междуинституционално равнище.
27. Ето защо жалбата следва да се отхвърли като недопустима в частта, насочена срещу твърдения мълчалив отказ да се изравни покупателната способност на длъжностните лица с месторабота в Люксембург с тази на длъжностните лица с месторабота в Брюксел.
По жалбата в частта, насочена срещу извлеченията от ведомост за заплати на жалбоподателите, издадени след юни 2008 г.
28. От жалбата личи, че по същество жалбоподателите излагат в подкрепа на частта от жалбата си, насочена срещу извлеченията от ведомостта им за заплати след юни 2008 г., възражения срещу член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника, за да се позоват пред Съда на публичната служба на неприложимостта на посочения член 3, параграф 5, първа алинея.
29. Като начало следва да се припомни, че съгласно приложимия към датата на подаване на жалбата член 241 ЕО, понастоящем след изменението член 277 ДФЕС, при спор, който засяга законосъобразността на визиран в тази разпоредба регламент, всяка страна може да се позове, по-специално в подкрепа на жалба срещу мярка за прилагане, на предвидените средства в член 230, втора алинея ЕО, понастоящем след изменението член 263, втора алинея ДФЕС, дори след като е изтекъл срокът за обжалване на регламента. От постоянната съдебна практика следва, че възможността да се поиска такъв инцидентен съдебен контрол е израз на общ принцип, с който се гарантира, че всяко лице има или е имало възможност да оспори акт на Съюза, послужил за основание на постановено срещу него решение (Решение на Съда от 6 март 1979 г. по дело Simmenthal/Комисия, 92/78, Recueil, стр. 777, Решение от 19 януари 1984 г. по дело Andersen и др./Парламент, 262/80, Recueil, стр. 195 и Решение от 10 юли 2003 г. по дело Комисия/ЕЦБ, C‑11/00, Recueil, стр. 7147, точки 74—78). Разбира се, предвиденото с член 241 ЕО правило безспорно се прилага при споровете, отнесени до Съда на публичната служба по силата на член 236 ЕО, понастоящем след изменението член 270 ДФЕС.
30. От съдебната практика обаче следва и че предоставената с член 241 ЕО възможност за позоваване на неприложимостта на даден регламент не представлява самостоятелно право на иск и може да се упражнява само инцидентно, в смисъл че липсата на право на иск или жалба или недопустимостта на иска или жалбата води до недопустимост на възражението за незаконосъобразност (Решение на Съда от 16 юли 1981 г. по дело Albini/Съвет и Комисия, 33/80, Recueil, стр. 2141, точка 17 и Решение от 7 юли 1987 г. по дело Étoile commerciale и CNTA/Комисия, 89/86 и 91/86, Recueil, стр. 3005, точка 22).
31. Съгласно членове 90 и 91 от Правилника обаче административната жалба, а следователно и жалбата по съдебен ред, може да е насочена само срещу увреждащ акт, издаден от ОН. Също така е безспорно, че увреждащ акт по смисъла на член 90, параграф 2 и на член 91, параграф 1 от Правилника е актът, който произвежда задължително правно действие, което може да засегне пряко и непосредствено интересите на жалбоподателя, като измени съществено правното му положение (Решение на Съда на публичната служба от 28 юни 2006 г. по дело Grünheid/Комисия, F‑101/05, Recueil FP, стр. I‑A‑1‑55 и II‑A‑1‑199, точка 33 и цитираната съдебна практика).
32. Ето защо следва да се провери дали жалбата в частта ѝ, насочена срещу издадените след юни 2008 г. фишове за заплати на жалбоподателите, отговаря на изискванията на членове 90 и 91 от Правилника.
33. В това отношение следва да се подчертае, че поради естеството и предмета си фишът за заплата няма характеристиките на увреждащ акт, тъй като представлява само финансов израз на предходни административни решения, свързани с личното и правното положение на длъжностното лице (Решение на Съда на публичната служба от 23 април 2008 г. по дело Pickering/Комисия, F‑103/05, все още непубликувано в Сборника, точка 72 и Решение по дело Bain и др./Комисия, F‑112/05, все още непубликувано в Сборника, точка 73). Доколкото обаче фишът ясно отразява съществуването и съдържанието на индивидуално административно решение, останало до момента незабелязано, тъй като не е било формално връчено на заинтересованото лице, този фиш за заплата, отразяващ финансовите права, може да се счита за увреждащ акт, който може да бъде обжалван по административен, а евентуално и по съдебен ред (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 16 февруари 2005 г. по дело Reggimenti/Парламент, T‑354/03, Recueil FP, стр. I‑A‑33 и II‑147, точки 38 и 39 във връзка с възстановяването на пътни разходи или Определение на Първоинстанционния съд от 24 март 1998 г. по дело Meyer и др./Съд, T‑181/97, Recueil FP, стр. I‑A‑151 и II‑481 във връзка с приспадане от семейни надбавки, получени от друго място). Ето защо връчването на фиша за заплата води до това, че започват да текат сроковете за обжалване по административен и съдебен ред на административното решение, взето спрямо засегнатото длъжностно лице и отразено във фиша (Решение по дело Pickering/Комисия, посочено по-горе, точка 75 и Решение по дело Bain и др./Комисия, посочено по-горе, точка 76).
34. Същото важи и когато във фиша за заплата за първи път се материализира прилагането на нов акт с общо приложение за определяне на финансови права, като решение за изменение на метода на изчисляване на пътните разходи (Решение на Първоинстанционния съд от 18 септември 2003 г. по дело Lebedef и др./Комисия, T‑221/02, Recueil FP, стр. I‑A‑211 и II‑1037, точки 24 и 25), решение за изменение на тарифа за родителските такси за услугите на детските ясли (Решение на Първоинстанционния съд от 29 януари 1997 г. по дело Vanderhaeghen/Комисия, T‑297/94, Recueil FP, стр. I‑A‑7 и II‑13), регламент за изменение на корекционните коефициенти (Решение на Първоинстанционния съд от 8 ноември 2000 г. по дело Bareyt и др./Комисия, T‑175/97, Recueil FP, стр. I‑A‑229 и II‑1053, Решение по дело Pickering/Комисия, посочено по-горе, и Решение по дело Bain и др./Комисия, посочено по-горе), регламент за адаптиране на размера на възнагражденията (Решение на Първоинстанционния съд от 22 юни 1994 г. по дело Di Marzio и Lebedef/Комисия, T‑98/92 и T‑99/92, Recueil FP, стр. I‑A‑167 и II‑541) или регламент за въвеждане на извънредна кризисна вноска или на временна вноска (Решение на Съда от 3 юли 1985 г. по дело Abrias и др./Комисия, 3/83, Recueil, стр. 1995; Решение на Първоинстанционния съд от 22 юни 1994 г. по дело Rijnoudt и Hocken/Комисия, T‑97/92 и T‑111/92, Recueil FP, стр. I‑A‑159 и II‑511).
35. В последните случаи, доколкото първото извлечение от ведомост за заплата е издадено след влизането в сила на акт с общо приложение, който изменя финансовите права на неопределена категория длъжностни лица, това извлечение задължително означава, че спрямо адресата му е прието индивидуално административно решение, произвеждащо задължително правно действие, което може да засегне пряко и незабавно интересите на съответното длъжностно лице. Същевременно дори да може да се приеме, че всеки месец ОН приема ново административно решение с общо приложение за определяне на финансовите права на длъжностното лице, което се отразява в съответния фиш за заплата, тези последователни решения само потвърждават първото решение, изменило съществено правното положение на заинтересованото лице, прилагайки новия акт с общо приложение.
36. Ето защо длъжностното лице, пропуснало да подаде в съответните срокове жалба по административен и по съдебен ред срещу фиша за заплата, в който за първи път се материализира прилагането на акт с общо приложение за определяне на финансови права, не може, след като са изтекли посочените срокове, надлежно да оспорва последващите фишове, позовавайки се на същата незаконосъобразност, която била допусната при първия фиш (Решение по дело Pickering/Комисия, посочено по-горе, точки 75—89 и Решение по дело Bain и др./Комисия, посочено по-горе, точка 76—89).
37. Положението в настоящия случай обаче е различно от споменатите по-горе хипотези. Всъщност от доводите на жалбоподателите става ясно, че те критикуват Комисията главно за това, че продължава да прилага член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника, без да проучи евентуалната разлика в покупателната способност между Брюксел и Люксембург, докато те твърдят, че са настъпили нови икономически обстоятелства, които по-специално предвид принципа на равно третиране повече не обосновавали прилагането на тази разпоредба.
38. В това отношение следва да се напомни, че принципът на равно третиране обвързва законодателя, както признава и Комисията, и че създаването на предвидените в членове 64 и 65 от Правилника корекционни коефициенти има за цел да приведе в действие именно този принцип, гарантирайки запазването на еднаква покупателна способност на всички длъжностни лица, независимо от мястото им на работа (вж. в този смисъл Решение на Съда от 19 ноември 1981 г. по дело Benassi/Комисия, 194/80, Recueil, стр. 2815, точка 5, Решение от 23 януари 1992 г. по дело Комисия/Съвет, C‑301/90, Recueil, стр. I‑221, точка 19 и Определение на Съда от 29 април 2004 г. по дело Drouvis/Комисия, C‑187/03 P, все още непубликувано в Recueil, точка 25 и цитираната съдебна практика).
39. В случай като настоящия, в който според някоя от страните в процеса нови обстоятелства налагат Европейският съюз да приеме нови мерки с нормативен характер, тя по правило е длъжна да следва процедурите, предвидени в Договора и в актовете на Съюза (вж. в този смисъл Решение на Съда от 22 октомври 2002 г. по дело National Farmers’Union, C‑241/01, Recueil, стр. I‑9079, точка 38).
40. Налага се обаче изводът, че член 90, параграф 1 от Правилника позволява на длъжностните лица единствено да искат от администрацията в качеството ѝ на ОН да приеме решение, което се отнася до тях. Настоящият случай не е такъв, тъй като по същество жалбоподателите упрекват Комисията за това, че не е предприела необходимите политически инициативи, за да се създаде в бъдеще специален корекционен коефициент за Люксембург, което предполага отмяната на член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника. Подобно искане не попада в приложното поле на член 90, параграф 1 от Правилника, тъй като политическата инициатива не може да се квалифицира като „решение, което се отнася до длъжностно лице“.
41. При това положение и предвид трудностите от процесуален характер, с които би се сблъскал частноправният субект, решил съгласно член 265 ДФЕС да предяви иск за неправомерно бездействие срещу дадена институция, за да се отмени разпоредба на приет от законодателя на Съюза регламент (в този смисъл вж. по-специално Решение на Съда от 16 февруари 1993 г. по дело ENU/Комисия, C‑107/91, Recueil, стр. I‑599, точки 16 и 17), в приложение на съдебната практика, посочена по-горе в точки 33—36, да се изключи възможността длъжностното лице да оспори извлечението си от ведомост за заплата поради промяна на фактическите обстоятелства, каквато е промяната на икономическите условия, повдигайки във връзка с това възражение за незаконосъобразност спрямо разпоредба от Правилника, която, макар да изглежда валидна към момента на приемането ѝ, според съответното длъжностно лице е станала незаконосъобразна поради промяната на обстоятелствата, би довело на практика до невъзможност да се упражни правото на обжалване, чиято цел е да се осигури спазването на общия принцип на равно третиране, признат от правото на Съюза, и така би се накърнило несъразмерно правото на ефективна съдебна защита.
42. Ето защо, предвид твърде особените обстоятелства в настоящия случай, за да се запази правото на обжалване на длъжностните лица, следва да се приеме, че те могат да оспорят извлеченията си от ведомост за заплати, повдигайки спрямо разпоредба от Правилника за определяне на финансовите им права възражение за незаконосъобразност, изведено по-специално от нарушение на принципа на равно третиране, независимо от припомнените в точки 33—36 по-горе ограничения, които следват от съдебната практика.
43. Предвид гореизложеното, възражението за незаконосъобразност на жалбата в частта ѝ, насочена срещу извлеченията от ведомост за заплати на жалбоподателите след юни 2008 г., трябва да бъде отхвърлено.
По съществото на спора
44. В подкрепа на жалбата си жалбоподателите излагат четири правни основания, като първите три са развити заедно в жалбата и са изведени от нарушение на принципа на равно третиране и на недопускане на дискриминация, на принципа на добра администрация, както и на принципа на защита на оправданите правни очаквания, а четвъртото правно основание е изведено от нарушение на член 64 от Правилника.
По първите три правни основания
Доводи на страните
45. Жалбоподателите твърдят, че разходите за живот в Люксембург са по-високи, отколкото в Брюксел. В подкрепа на това твърдение те се позовават на националната минимална заплата и на жилищните разходи, както и на данни, разпространени от дружеството за банкови услуги UBS, на получени от статистици в Евростат неформални изчисления и на оценките на колеги, които в рамките на мобилността са се преместили от Люксембург в Брюксел или обратно.
46. Тъй като Люксембург бил единственото място на работа без корекционен коефициент, според жалбоподателите е налице явно нарушение на принципа на равно третиране и на недопускане на дискриминация.
47. Според жалбоподателите е трудно, дори невъзможно да се изчисли корекционен коефициент за Люксембург при липсата на международен индекс на жизнения стандарт в този град, който индекс би трябвало да е установен чрез извършено от Евростат проучване, а такова никога не било правено.
48. Като не предприела действия във връзка с исканията в този смисъл на представителите на персонала, което било видно от прочита на извлеченията от ведомост за заплати за юни 2008 г. и следващите месеци, Комисията не спазила член 9 от приложение XI към Правилника и нарушила принципа на добра администрация. Според жалбоподателите, позовавайки се на „значителна разлика в течение на няколко години в жизнения стандарт в мястото на работа по отношение на констатирания в столицата на съответната държава членка“, посоченият член в действителност имал предвид „значителна разлика в жизнения стандарт в мястото на работа по отношение на констатирания в мястото на работа, където се облагат и възнагражденията в даденото място на работа“.
49. На последно място жалбоподателите изтъкват, че според постоянната съдебна практика право да търси защита на оправданите правни очаквания има всеки частноправен субект, у когото администрацията е породила основателни надежди. В настоящия случай жалбоподателите били доведени до убеждението, че липсата на корекционен коефициент за Люксембург означава, че Комисията е направила необходимите проверки, въз основа на които тя може да приеме, че е обосновано да не се предвижда подобен коефициент.
50. Комисията възразява, че жалбоподателите изобщо не са изяснили как би могъл да е нарушен член 9 от приложение XI към Правилника, що се отнася до Люксембург, след като член 3, параграф 5, първа алинея от посоченото приложение, който има същия ранг, изключва възможността за корекционен коефициент за Люксембург.
51. Комисията действително не оспорва, че законодателят като цяло е обвързан от принципа на равно третиране. Що се отнася обаче до член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника, излагането на подобно оплакване изисквало особено задълбочено доказване, че е налице действителна и трайна разлика между Брюксел и Люксембург. Това следвало от съдебната практика, що се отнася до поставянето под въпрос на конкретно фиксиран от Съвета коефициент за дадено място на работа. Същото изискване за доказване се налагало a fortiori, когато трябва да се докаже, че законодателят е нарушил принципа на равно третиране в самия Правилник, приемайки, че две места на работа следва да се третират по еднакъв начин.
52. Комисията припомня и за широкото право на преценка, което имат институциите по отношение на обстоятелствата, които следва да се вземат предвид при определянето на корекционните коефициенти, като при съдебния контрол можело да се проверява единствено дали не е налице явна грешка в преценката или злоупотреба с власт (вж. по-специално Решение на Първоинстанционния съд от 25 септември 2002 г. по дело Ajour и др./Комисия, T‑201/00 и T‑384/00, Recueil FP, стр. I‑A‑167 и II‑885, точки 47—49 и Решение по дело Bareyt и др./Комисия, посочено по-горе, точки 57 и 64).
53. Жалбоподателите обаче не представили никакво доказателство, от което да може да се направи извод за наличието на явна грешка в преценката във връзка с липсата на коефициент за Люксембург.
54. Най-напред, представяйки като очевиден факт констатацията, че животът в Люксембург е по-скъп, отколкото в Брюксел, през 2005 г. председателят на профсъюза „Solidarité européenne“ поискал от Комисията да проучи възможностите за въвеждане на специален коефициент. Евростат обаче нямало как да направи проучване на семейните бюджети на длъжностните лица с месторабота в Люксембург, за да определи подобен коефициент, тъй като от правна гледна точка такъв не можело да съществува по силата на член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника.
55. Освен това Комисията смята, че жалбоподателите просто посочват общи и неопределени съображения, без изобщо да представят доказателство във връзка с цените, от което да може да се установи, че разходите за живот в Люксембург действително са значително по-високи трайно във времето от тези в Брюксел.
56. В допълнение, според Комисията е неправилно в настоящия случай да се прави позоваване на член 9 от приложение XI към Правилника, тъй като този член се отнасял до създаването на коефициент за място, различно от столицата на дадена държава, а не за самата столица, за която, що се отнася до Люксембург, имало специална разпоредба, съдържаща се в член 3, параграф 5, първа алинея от посоченото приложение.
57. Комисията добавя, че далеч не всички налични данни за разходите за живот в Люксембург подкрепят изложеното от жалбоподателите. Тя цитира пример от Mercer’s Cost of Living Survey, от който следвало, че през март 2008 г. разходите за живот в Люксембург (91,3) били по-ниски от тези за Брюксел (92,9), като индексът за Ню Йорк е 100.
58. Що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на добра администрация, Комисията отбелязва, че според съдебната практика разпоредба на Правилника не може да се оспорва на такова основание (Решение на Първоинстанционния съд от 29 ноември 2006 г. по дело Campoli/Комисия, T‑135/05, Recueil FP, стр. I‑A‑2‑297 и II‑A‑2‑1527, точка 149).
59. Що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, според Комисията становището на жалбоподателите е непоследователно. То щяло да е по-разбираемо за нея, ако последните поддържали, че администрацията действително им е обещала да създаде специален коефициент за Люксембург, но никога не го е създала. Във всеки случай от правна гледна точка било изключено жалбоподателите да имат каквито и да било очаквания да се предвиди коефициент за Люксембург, тъй като член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника изрично го забранявал. Ако било поето каквото и да било обещание в този смисъл, то щяло да е в противоречие с приложимите разпоредби и следователно не можело да създаде легитимно очакване (Решение на Първоинстанционния съд от 27 март 1990 г. по дело Chomel/Комисия, T‑123/89, Recueil, стр. II‑131, точки 26—30).
Съображения на Съда на публичната служба
60. Жалбоподателите по същество упрекват Комисията за това, че независимо от член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника тя не е възложила на Евростат да направи статистически проучвания, от които да може да се установи дали е налице значителна разлика в покупателната способност в ущърб на длъжностните лица и служителите с месторабота в Люксембург спрямо констатираната в Брюксел покупателна способност. Те смятат, че с неправомерното си бездействие и въпреки представените от жалбоподателите улики, от които било видно, че разходите за живот в Люксембург значително са нараснали през последните години, Комисията е нарушила принципите на равно третиране, на добра администрация и на защита на оправданите правни очаквания.
61. Ето защо доводите на жалбоподателите следва да се разбират като целящи да се оспори главно законосъобразността на член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника, доколкото тази разпоредба не допуска не само да се създаде корекционен коефициент за Люксембург, но и Комисията да възложи на Евростат да направи необходимите статистически проучвания, за да докаже наличието на евентуална разлика в жизнения стандарт между Брюксел и Люксембург, още повече че представените от жалбоподателите улики обосновавали започването на подобни проучвания.
62. В това отношение следва да се напомни, че според постоянната съдебна практика целта на предвидените в членове 64 и 65 от Правилника корекционни коефициенти, които засягат възнагражденията на длъжностните лица, е да се гарантира, в съответствие с принципа на равно третиране, запазването на еднаква покупателна способност на всички длъжностни лица, независимо от мястото им на работа (вж. в този смисъл Решение по дело Benassi/Комисия, посочено по-горе, точка 5, Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 19 и Определение по дело Drouvis/Комисия, посочено по-горе, точка 25 и цитираната съдебна практика). Съгласно член 65, параграф 2 от Правилника Съветът е длъжен, когато констатира съществена промяна в жизнения стандарт, да предприеме съответните действия, адаптирайки корекционните коефициенти (Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 24). Във връзка със случай на доказана съществена разлика на жизнения стандарт между място на работа, различно от столицата на разглежданата държава членка, и столицата, Съдът е добавил, че Съветът изобщо не може да преценява дали е необходимо да се въведе специален корекционен коефициент за дадено място на работа (Решение по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 25).
63. В допълнение, следва да се напомни, че принципът на равно третиране, с който трябва да се гарантира изготвянето на предвидените в членове 64 и 65 от Правилника корекционни коефициенти, също е обвързващ за законодателя, както признава и Комисията.
64. В настоящия случай е безспорно, че за жалбоподателите, които твърдят, че спрямо длъжностните лица с месторабота в Люксембург е приложено дискриминационно третиране поради липсата на специален корекционен коефициент за тази държава членка съгласно член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника, е изключително трудно да представят доказателства пред Съда на публичната служба поради техническите трудности, свързани с извадките и с изготвянето на достатъчно достоверни статистически данни.
65. Ето защо Комисията не може да се ограничи до твърдението, че в подкрепа на правното си основание, изведено от нарушение на принципа на равно третиране, жалбоподателите не са доказали наличието на значителна и трайна разлика между Люксембург и Брюксел, като същевременно изтъква, че няма как да поиска от Евростат да извърши статистически проучвания в това отношение, по съображение че член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника забранява създаването на специален корекционен коефициент за Люксембург. Ако Съдът на публичната служба приеме това неводещо доникъде разсъждение, не би се гарантирало спазването на равното третиране на длъжностните лица в областта на възнагражденията, и по-специално на изискването за запазване на еднаква покупателна способност на всички длъжностни лица.
66. При това положение, предвид техническите трудности, свързани с определянето и избора на базите данни и на статистическите методи, от жалбоподателите не може да се изисква да докажат пред Съда на публичната служба в достатъчна степен от правна гледна точка, че е налице съществено и трайно повишаване на разходите за живот в Люксембург спрямо Брюксел, с което да се констатира наличието на неравно третиране на длъжностните лица според мястото им на работа. Те са длъжни само, както призна Съветът в съдебното заседание, да представят достатъчно убедителни улики, които да сочат, че вероятно има разлика в покупателната способност, така че тежестта на доказване да се прехвърли върху Комисията, и евентуално да обосноват започването на административни проучвания от Евростат.
67. Вярно е, че от член 65, параграф 2 от Правилника и от член 9, параграф 1 от приложение XI към него следва, че единствено същественото увеличение на разходите за живот в Люксембург спрямо Брюксел би могло да обоснове приемането на мерки по адаптиране, за да се гарантира еднаквата покупателна способност на длъжностните лица с месторабота в Люксембург и колегите им, които работят в Брюксел. Всъщност с принципа на равно третиране може да се изисква не длъжностните лица да имат съвсем еднаква покупателна способност, без оглед на мястото им на работа, а само общо съответствие на жизнения стандарт в разглежданите места на работа. В това отношение, предвид сложността на материята, законодателят има широко право на преценка, като при съдебния контрол трябва да се провери само дали институциите са се придържали към разумните граници спрямо съображенията, които са ги водили, и дали не са упражнили правомощията си по явно неправилен начин (вж. в този смисъл Решение на Първоинстанционния съд от 7 декември 1995 г. по дело Abello и др./Комисия, T‑544/93 и T‑566/93, Recueil FP, стр. I‑A‑271 и II‑815, точка 76).
68. Въпреки че представените от жалбоподателите документи не са много ясни в това отношение, все пак главното оплакване, изложено в настоящата жалба, изглежда е това, че Комисията продължава да прилага член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника, без да проучи евентуалната разлика в покупателната способност между Брюксел и Люксембург. В този смисъл съдебният контрол не се свежда до проверка дали е допусната явна грешка в преценката, а се отнася до това дали заинтересованите лица са представили достатъчни улики, като проучвания, подкрепени с цифрови данни, или други такива с надежден източник, които са в достатъчна степен аргументирани и обосновават започването на проучване.
69. В настоящия случай обаче се налага изводът, че жалбоподателите само са изложили няколко по-скоро абстрактни съображения, без да представят никакво доказателство, от което да може да се установи, че вероятно съществува поне значителна разлика, която да обосновава започването на статистически проучвания от страна на Евростат. Всъщност в жалбата си жалбоподателите изтъкват:
– „разпространени от UBS данни“, без тези данни да са изяснени или дори представени,
– неаргументирани твърдения относно националната минимална заплата, жилищните разходи, цените при отдаването под наем на офиси в Люксембург,
– „информация, получена от колеги, които в рамките на мобилността са се преместили от Люксембург в Брюксел или от Брюксел в Люксембург и са установили, че покупателната им способност в Люксембург е по-ниска от тази в Брюксел“, без по-конкретни коментари,
– „неформални изчисления, получени от статистици в Евростат“, също без повече коментари,
– писмо от 6 март 2006 г. от директора на „Човешки ресурси“ към Агенцията за поддръжка и снабдяване на НАТО, в което той просто изразява загрижеността си поради „растящата разлика между разходите за живот в Брюксел и в Люксембург“,
– други твърдения, съдържащи се в профсъюзни кореспонденция и листовки, приложени към жалбата.
70. Тези улики не са достатъчни, за да се установи, че вероятно съществува значителна и трайна разлика в жизнения стандарт между разглежданите две места на работа, която при липсата на специален корекционен коефициент за Люксембург съществено би намалила покупателната способност на длъжностните лица с месторабота в Люксембург спрямо тази на колегите им, които работят в Брюксел, още повече че от своя страна Комисията е представила данни, които, обратно, оставят впечатлението, че разходите за живот са по-ниски в Люксембург, а не в Брюксел (вж. точка 57 по-горе).
71. От друга страна, колкото до твърдяното нарушение на принципа на добра администрация, достатъчно е да се припомни, че във всеки случай надлежно приетата от Съвета разпоредба на Правилника не може да се оспорва с твърдението за нарушение на този принцип (Решение на Първоинстанционния съд от 15 февруари 2005 г. по дело Pyres/Комисия, T‑256/01, Recueil FP, стр. I‑A‑23 и II‑99, точка 66 и Решение по дело Campoli/Комисия, посочено по-горе, точка 149).
72. На последно място, що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, достатъчно е също така да се констатира, че жалбоподателите не са успели да докажат, че са получили от администрацията конкретни уверения както за наличието на съществена разлика между Брюксел и Люксембург, що се отнася до покупателната способност на длъжностните лица, така и за бъдещото приемане на корекционен коефициент за Люксембург. Във всеки случай длъжностното лице не може да се позовава на принципа на защита на оправданите правни очаквания, за да оспори законосъобразността на разпоредба от Правилника, в случая член 3, параграф 5, първа алинея от приложение XI към Правилника, и да се противопостави на прилагането ѝ, тъй като обещанията от страна на администрацията, които не са съобразени с разпоредбите на Правилника, не могат да породят оправдани правни очаквания у този, към когото са насочени (вж. в този смисъл Решение по дело Chomel/Комисия, посочено по-горе, точки 26—30 и Решение на Първоинстанционния съд от 7 юли 2004 г. по дело Schmitt/AER, T‑175/03, Recueil FP, стр. I‑A‑211 и II‑939, точки 46 и 47).
73. В това отношение също така е важно да се подчертае, че жалбата е насочена не срещу отказа да се изпълни искане за извършване на статистическо проучване, а по-специално срещу извлечения от ведомост за заплати, въз основа на възражение за незаконосъобразност, насочено срещу разпоредба от Правилника.
74. Предвид изложеното дотук първите три правни основания следва да бъдат отхвърлени.
По четвъртото правно основание
Доводи на страните
75. Жалбоподателите отбелязват, че според член 64, втора алинея от Правилника корекционният коефициент, „приложим към [възнаграждението] на длъжностните лица, наети във временните седалища на Общностите, е равен на 100 %, считано от 1 януари 1962 г.“. Това означавало, че с годините коефициентът в Люксембург е възможно да се променя. Като смятат, че приложение XI не може да ограничава обхвата на член 64, жалбоподателите оспорват законосъобразността на член 1, параграф 3, буква г), на член 3, параграф 5 и на член 5, параграф 3 от приложение XI към Правилника, които се отнасят до Люксембург.
76. Жалбоподателите смятат, че има правна връзка между обжалваното индивидуално решение, т.е. отказа на Комисията да изравни покупателната способност на възнагражденията в Люксембург с тази на възнагражденията в Брюксел, и оспорения общ акт, както и че повдигнатото възражение за незаконосъобразност е ограничено до това, което е необходимо за разрешаването на спора.
77. Комисията и Съветът възразяват, че жалбоподателите не са представили никакви доводи в подкрепа на четвъртото си правно основание, поради което това правно основание трябвало да се отхвърли като недопустимо предвид член 35, параграф 1, букви г) и д) от Процедурния правилник.
78. Според Комисията, обратно на твърдяното от жалбоподателите, по същество член 64 от Правилника няма по-висок ранг спрямо разпоредбите на приложение XI. Следователно нямало как да се поддържа, че с тях може да е нарушен член 64.
79. В действителност всички цитирани разпоредби имали еднакъв ранг и следователно трябвало да се разглеждат заедно, за да се гарантира съгласуваното им тълкуване. Член 64 от Правилника обаче нямало как да означава, че е възможно да се приеме специален коефициент за Люксембург, тъй като тогава този член щял да се тълкува по начин, който се отклонява от ясния текст на член 3, параграф 3 или 5 от приложение XI. Напротив, член 64 следвало да се разглежда като свързан със случаите, различни от тези, които са предмет на особени разпоредби, като тези относно Люксембург.
80. В това отношение Съветът споделя становището на Комисията. Той добавя, че доколкото жалбоподателите критикуват споменатите разпоредби от гледна точка на принципа на равно третиране, от приложение XI, и по-специално от член 9, параграф 1 от него, следвало, че целта на законодателя не е във всеки един момент да гарантира, че длъжностните лица в две различни места на работа имат съвсем еднаква покупателна способност. Всъщност съгласно цитираната по-горе разпоредба искането за създаване на нов корекционен коефициент „трябва да се подкрепя от обективни фактори, разкриващи значителна разлика, през период от няколко години, между жизнения стандарт в дадено място на работа и констатирания в столицата на съответната държава членка“. В допълнение, както отбелязал генералният адвокат Capotorti в заключението си от 30 септември 1982 г. в рамките на дело Roumengous Carpentier/Комисия (158/79, Recueil, стр. 4379), по което Съдът е постановил решение на 15 декември 1982 г., „адаптирането на корекционните коефициенти е задължително само при съществено увеличение на разходите за живот, [от което] може [да се направи извод], че целта на общностния законодател е да се постигне не пълна идентичност на възнаграждението (еднаква покупателна способност, независимо от мястото на работа), а близко и разумно съответствие на възнаграждението, [с] евентуални незначителни разлики“. Дори да се предположело, че член 9, параграф 1 от приложение XI към Правилника е приложим по аналогия към настоящия случай, от това следвало, че от гледна точка на принципа на равно третиране законосъобразността на посочените разпоредби, които се отнасят до Люксембург, може да се оспори само ако са налице обективни фактори, разкриващи значителна и трайна разлика в жизнения стандарт между Брюксел и Люксембург.
81. Жалбоподателите обаче изобщо не посочили такива обстоятелства, разкриващи съществуването на такава разлика между двете столици, а още по-малко, че разликата е значителна и трайна.
Съображения на Съда на публичната служба
82. Жалбоподателите по същество твърдят, че разпоредбите на приложение XI към Правилника, и по-специално член 3, параграф 5, първа алинея от него, не могат да се отклоняват от член 64 от Правилника, чиито буква и дух задължително включвали възможността да се променят корекционните коефициенти, засягащи възнаграждението на длъжностните лица, според условията на живот в различните места на работа.
83. В това отношение е вярно, че „съгласно член 65а от Правилника правилата за прилагане на членове 64 и 65 са посочени в приложение XI“. От изложеното може да се направи извод, че споменатите правила за прилагане не могат да се отклоняват от основните правила, залегнали в членове 64 и 65 от Правилника. Освен това, макар че, строго погледнато, като цяло не съществува формална йерархия между устройствените правила на Правилника и приложенията му, доколкото и двете категории норми са приети от Съвета, между тях би могла да съществува, според случая, йерархия по същество, като приложенията трябва да се тълкуват в съответствие с основите и системата на публичната служба на Европейския съюз, така както са определени в Правилника.
84. В настоящия случай обаче жалбоподателите не са доказали, че разпоредбите на приложение XI, и в частност член 3, параграф 5, първа алинея от него, нарушават норма с основополагащо значение, съдържаща се в член 64 от Правилника, тъй като не са доказали, че законодателят незаконосъобразно е приел, че условията на живот в Брюксел и Люксембург не обосновават създаването на отделни корекционни коефициенти. Въпросът дали тази преценка нарушава принципа на равно третиране или е допусната явна грешка в преценката е разгледан по-конкретно в рамките на първите три правни основания, изложени в подкрепа на жалбата.
85. Предвид горепосоченото, четвъртото правно основание следва да се отхвърли, а следователно и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
86. По силата на член 87, параграф 1 от Процедурния правилник, без да се засяга действието на другите разпоредби на глава осма, дял ІІ, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Съгласно параграф 2 от същия член Съдът на публичната служба може да реши, когато справед ливостта изисква това, дадена страна, макар и загубила делото, да бъде осъдена да заплати само частично съдебните разноски и дори да не бъде осъдена за тях.
87. От изложените по-горе мотиви следва, че жалбоподателите са загубилата делото страна. Освен това в искането си Комисията изрично е настояла жалбоподателите да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски. Тъй като обстоятелствата по делото не обосновават прилагането на разпоредбата на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник, жалбоподателите следва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски.
88. Освен това съгласно член 89, параграф 4 от Процедурния правилник встъпилата страна понася направените от нея съдебни разноски.
Диспозитив
По изложените съображения
СЪДЪТ НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА (трети състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Г‑н Lebedef и г‑н Jones понасят всички съдебни разноски, с изключение на направените от Съвета на Европейския съюз.
3) Съветът на Европейския съюз, встъпила страна, понася направените от него съдебни разноски.