62022TJ0313_RES
Sag T-313/22
Roman Arkadyevich Abramovich
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Første Udvidede Afdeling) af 20. december 2023
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed – indefrysning af midler – liste over personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer – restriktion vedrørende indrejse på medlemsstaternes område – liste over personer, enheder og organer, der er omfattet af indrejserestriktioner på medlemsstaternes område – opførelse og opretholdelse af sagsøgerens navn på listerne – begrebet »fremtrædende erhvervsfolk« – artikel 2, stk. 1, litra g), i afgørelse 2014/145/FUSP – begrundelsespligt – ret til forsvar – urigtigt skøn – proportionalitet – ligebehandling – ejendomsret – frihed til at oprette og drive egen virksomhed – ret til privatlivets fred – anvendelse af indrejserestriktioner på en statsborger i en medlemsstat – fri bevægelighed for unionsborgere«
Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – fremtrædende erhvervsfolk, der er involveret i økonomiske sektorer, der udgør en betydelig indtægtskilde for Den Russiske Føderations regering, og personer med tilknytning til dem – forpligtelse til i begrundelsen at identificere de specifikke og konkrete oplysninger, der begrunder den nævnte foranstaltning – afgørelse truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og som gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne – kortfattet begrundelse tilladt
[Art. 296, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra c); Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/429, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806]
(jf. præmis 39-42, 45-47 og 50)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler – ret til forsvar – efterfølgende afgørelse om opretholdelse af sagsøgerens navn på listen over personer, der er omfattet af disse foranstaltninger – ingen ny begrundelse – Rådets forpligtelse til at meddele den pågældende de nye forhold, som er blevet taget i betragtning i forbindelse med den regelmæssige fornyede gennemgang af de restriktive foranstaltninger – meddelelse af de nye forhold til den pågældende med henblik på at give denne mulighed for at fremsætte bemærkninger
(Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/1530 og (FUSP) 2023/572; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/1529 og 2023/571)
(jf. præmis 59)
EU-ret – principper – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – ret til en formel forudgående høring – foreligger ikke – tilsidesættelse af retten til kontradiktion – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/1530 og (FUSP) 2023/572; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/1529 og 2023/571)
(jf. præmis 60)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler tilhørende fremtrædende erhvervsfolk, der er involveret i økonomiske sektorer, der udgør en betydelig indtægtskilde for Den Russiske Føderations regering, og personer med tilknytning til dem – ret til forsvar – efterfølgende afgørelse, hvorved sagsøgerens navn opretholdes på listen over personer, der er omfattet af disse foranstaltninger – ingen ny begrundelse – ingen nye forhold, der lægges den pågældende til last – meddelelse om omstændigheder der ligger til last – foreligger ikke – tilsidesættelse af retten til kontradiktion – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/1530 og (FUSP) 2023/572; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/1529 og 2023/571)
(jf. præmis 62 og 65-67)
EU-ret – principper – ret til forsvar – ret til kontradiktion – institutionernes pligt til at tilslutte sig de berørte parters synspunkt – foreligger ikke – pligt til at besvare alle parternes argumenter – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2)
(jf. præmis 69 og 70)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – omfanget af prøvelsen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder – urigtigt skøn – foreligger ikke
(Art. 275, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/429, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806)
(jf. præmis 75-79, 102-106, 112, 113, 116, 117, 120 og 121)
Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – omfanget af prøvelsen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder – rækkevidden af den kompetente myndigheds skønsbeføjelse – relevansen af de beviser, der er fremlagt i forbindelse med en tidligere opførelse, når begrundelsen ikke er ændret, når sagsøgerens situation ikke har ændret sig, eller når der ikke er sket nogen udvikling i konteksten i Ukraine
(Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/429, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806)
(jf. præmis 80 og 81)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – fremtrædende erhvervsfolk, der er involveret i økonomiske sektorer, der udgør en betydelig indtægtskilde for Den Russiske Føderations regering, og personer med tilknytning til dem – begreb – behovet for at godtgøre, at der foreligger tætte forbindelser eller et indbyrdes afhængighedsforhold mellem den person, der er omfattet af foranstaltningerne, og den russiske regering eller dennes handlinger, der underminerer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed – foreligger ikke
[Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/429, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811, art. 2, stk. 1, litra g); Rådets forordning nr. 269/2014, art. 3, stk. 1, litra g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806]
(jf. præmis 92-97)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – fremtrædende erhvervsfolk, der er involveret i økonomiske sektorer, der udgør en betydelig indtægtskilde for Den Russiske Føderations regering, og personer med tilknytning til dem – begrebet økonomisk sektor, der udgør en betydelig indtægtskilde
[Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/429, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811, art. 2, stk. 1, litra g); Rådets forordning nr. 269/2014, art. 3, stk. 1, litra g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806]
(jf. præmis 108 og 109)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler tilhørende fremtrædende erhvervsfolk, der er involveret i økonomiske sektorer, der udgør en betydelig indtægtskilde for Den Russiske Føderations regering, og personer med tilknytning til dem – Rådets manglende vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for erhvervsfolk, der ikke er russiske statsborgere – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/429, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806)
(jf. præmis 127 og 130)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler tilhørende fremtrædende erhvervsfolk, der er involveret i økonomiske sektorer, der udgør en betydelig indtægtskilde for Den Russiske Føderations regering, og personer med tilknytning til dem – domstolskontrol med lovligheden – hensigtsmæssig karakter af restriktive foranstaltninger – restriktive foranstaltninger, der forfølger et lovligt formål for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
[Art. 5, stk. 4, TEU og art. 21, stk. 2, litra c), TEU; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/429, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806]
(jf. præmis 137-141, 144-146 og 149)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af visse personers og enheders midler på baggrund af situationen i Ukraine – begrænsning af retten til respekt for privatlivet, ejendomsretten, friheden til at oprette og drive egen virksomhed samt retten til at færdes og opholde sig frit – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7, art. 16, art. 17, art. 45 og art. 52, stk. 1; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/429, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806)
(jf. præmis 155-164 og 166)
EU-ret – principper – grundlæggende rettigheder – uskyldsformodning – afgørelse om indefrysning af midler over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Ukraine – forenelighed med nævnte princip – betingelser
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 48, stk. 1; Rådets afgørelse 2014/145/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2022/429, (FUSP) 2022/1530, (FUSP) 2023/572 og (FUSP) 2023/811; Rådets forordning nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 og 2023/806)
(jf. præmis 167)
Erstatning uden for kontrakt – betingelser – ulovlighed – tab – årsagsforbindelse – kumulative betingelser – den ene betingelse ikke opfyldt – erstatningssøgsmålet forkastet i det hele
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 172-175)
Resumé
Efter Den Russiske Føderations militære aggression mod Ukraine den 15. marts 2022 vedtog Rådet for Den Europæiske Union den 25. februar 2022 afgørelse 2022/429 (
1
) og forordning 2022/427 (
2
), hvorved Roman Arkadyevich Abramovich blev føjet til de lister over personer, enheder og organer, som Rådet siden 2014 (
3
) har vedtaget, grundet dennes støtte til tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed.
Sagsøgeren, en forretningsmand af russisk, israelsk og portugisisk nationalitet, blev af Rådet pålagt et forbud mod indrejse i eller transit gennem medlemsstaternes område og indefrysning af sine pengemidler og bankindeståender i overensstemmelse med henholdsvis artikel 1, stk. 1, litra b) og e), og artikel 2, stk. 1, litra d) og g), i afgørelse 2014/145, som ændret, på grund af sine tætte forbindelser med præsident Putin og sin egenskab af hovedaktionær i Evraz, som er en af de største skatteydere i Rusland. Disse foranstaltninger blev med samme begrundelse forlænget for så vidt angår sagsøgeren i september 2022 (
4
), i marts 2023 (
5
) og i april 2023. (
6
)
Sagsøgeren anlagde sag ved Den Europæiske Unions Ret med påstand om både annullation af Rådets retsakter og om erstatning for det tab, der angiveligt var lidt som følge af disse retsakter.
Retten, der i det hele frifandt Rådet i annullationssøgsmålet, præciserede anvendelsesområdet for opførelseskriteriet i artikel 2, stk. 1, litra g), i afgørelse 2014/145 [herefter »kriterium g)«], der er begrundet i egenskaben af fremtrædende forretningsperson, der er aktiv inden for økonomiske sektorer, som udgør en betydelig indtægtskilde for den russiske regering.
Rettens bemærkninger
Hvad indledningsvis angår begrundelsespligten bemærkede Retten, at en bebyrdende retsakt er tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den berørte bekendt, og således gør det muligt for denne at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne. Retten præciserede, at begrundelsen for en retsakt udstedt af Rådet, hvorved der foreskrives en restriktiv foranstaltning, ikke blot skal angive retsgrundlaget for denne foranstaltning, men også de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet finder, at den berørte bør være omfattet af en sådan foranstaltning. I det foreliggende tilfælde var sagsøgeren bekendt med den sammenhæng og de omstændigheder, der lå til grund for vedtagelsen af de anfægtede retsakter. Begrundelsen for de anfægtede retsakter nævner desuden udtrykkeligt opførelseskriterierne og de faktiske grunde til, at Rådet havde besluttet at opføre eller opretholde hans navn på de omhandlede lister. Retten konkluderede derfor, at de anfægtede retsakter i tilstrækkelig grad angiver de retlige og faktiske omstændigheder, som danner grundlag for dem.
Hvad dernæst angår sagsøgerens ret til at blive hørt bemærkede Retten, at den omstændighed alene, at Rådet ikke har konkluderet, at forlængelsen af de restriktive foranstaltninger ikke er begrundet, og heller ikke finder det hensigtsmæssigt at foretage efterprøvelser i lyset af sagsøgerens bemærkninger, ikke i sig selv kan indebære, at Rådet ikke har kendskab til sådanne bemærkninger. Selv om overholdelsen af retten til forsvar og retten til at blive hørt imidlertid kræver, at EU-institutionerne gør det muligt for de parter, der er omfattet af en bebyrdende retsakt, effektivt at give deres mening til kende, kan denne overholdelse ikke indebære en pligt for institutionerne til at tilslutte sig denne. Retten konkluderede, at Rådet havde opfyldt sine forpligtelser med hensyn til at overholde sagsøgerens ret til at blive hørt.
For så vidt angår den oprindelige opførelse af sagsøgeren på listerne på grundlag af kriterium g) bemærkede Retten, at dette kriterium anvender begrebet »fremtrædende erhvervsfolk« i forbindelse med udøvelsen af en aktivitet »i økonomiske sektorer, der udgør en betydelig indtægtskilde for [den russiske regering], der er ansvarlig for annekteringen af Krim og destabiliseringen af Ukraine«, uden andre betingelser vedrørende en direkte eller indirekte tilknytning til den nævnte regering. Herved er der en logisk forbindelse mellem den omstændighed, at foranstaltningerne er målrettet denne kategori af personer, og formålet med de pågældende restriktive foranstaltninger, som er at øge presset på Rusland og omkostningerne ved dets handlinger mod Ukraine. Retten udledte heraf, at kriterium g) skal fortolkes således dels, at det finder anvendelse på erhvervsfolk, der anses for at være fremtrædende på grund af deres indflydelse inden for deres erhvervssektor og denne sektors betydning for den russiske økonomi, dels at det er de økonomiske sektorer, hvori disse personer er involveret, der skal udgøre en betydelig indtægtskilde for den russiske regering.
I det foreliggende tilfælde fandt Retten, at Rådet med rette havde fastslået, at sagsøgeren er en fremtrædende forretningsmand, bl.a. på baggrund af hans erhvervsmæssige status, omfanget af hans økonomiske aktiviteter, omfanget af hans kapitalbesiddelser i Evraz og nærmere bestemt hans egenskab af hovedaktionær i moderselskabet i den nævnte koncern.
Retten fremhævede endvidere, at Rådet har fremlagt en række tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier, der kan vise, at den økonomiske sektor, inden for hvilken sagsøgeren udøver en aktivitet, udgør en væsentlig indtægtskilde for den russiske regering. Retten fremhævede i denne forbindelse, at udtrykket »der udgør en betydelig indtægtskilde for [d]en [russiske] regering« som omhandlet i kriterium g) i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, henviser til indtægter fra vigtige økonomiske sektorer i Rusland og ikke kun til den skat, der betales af fremtrædende erhvervsfolk. I øvrigt er den omstændighed, at skatteindtægterne fra jern- og stålsektoren og minerne hovedsageligt allokeres til de lokale føderale enheders budgetter, uden betydning. Selv om denne indtægtskilde hverken er bestemt for forbundsbudgettet eller direkte anvendt af den nævnte regering til at støtte dens militærudgifter, forholder det sig nemlig ikke desto mindre således, at indtægtskilden gør det muligt for denne regering i sin helhed, uden at sondre mellem, om disse indtægter hidrører fra forbundsbudgettet eller de regionale budgetter, at mobilisere flere ressourcer til dens handlinger, der har til formål at underminere Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed.
Rådet havde derfor ikke foretaget et urigtigt skøn ved at beslutte at opføre og derefter opretholde sagsøgeren på de omhandlede lister.
Som svar på sagsøgerens argument om, at Rådets anvendelse af kriterium g) er udtryk for forskelsbehandling, for så vidt som det nævnte kriterium vedrører russiske erhvervsfolk og virksomheder, idet der ses bort fra udenlandske virksomheder, fastslog Retten, at dette kriterium ikke vedrører de udpegede personers nationalitet, men enhver fysisk person, der er en fremtrædende forretningsperson som omhandlet i det nævnte kriterium. De personer, der er omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger, kan derfor være af enhver nationalitet, hvis de opfylder det pågældende kriterium.
Hvad angår den angivelige tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet fandt Retten, henset til den afgørende betydning af de formål, der forfølges med de omhandlede restriktive foranstaltninger, som indgår i det bredere formål om fredsbevarelse, at de negative konsekvenser, der følger af deres anvendelse på sagsøgeren, ikke er åbenbart uforholdsmæssige. Rådets fremgangsmåde med gradvis at udvide kredsen af personer og enheder, der er omfattet af de omhandlede restriktive foranstaltninger, på grund af forværringen af situationen i Ukraine med henblik på at nå de forfulgte mål, bekræfter dette. Desuden er de nævnte foranstaltninger tilstrækkelige, henset til de mål af almen interesse, der forfølges, og nødvendige, for så vidt som alternative og mindre indgribende foranstaltninger ikke gør det muligt lige så effektivt at nå de forfulgte mål. Proportionalitetsprincippet er derfor ikke blevet tilsidesat.
Hvad endelig angår de tilsidesættelser af grundlæggende rettigheder, som sagsøgeren havde påberåbt sig, bemærkede Retten, at disse i overensstemmelse med artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ikke er absolutte prærogativer og kan være genstand for begrænsninger, for så vidt som de omhandlede begrænsninger er fastlagt i lovgivningen, respekterer den omhandlede grundlæggende rettigheds kerneindhold, og at de under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen. Retten fandt, at disse betingelser er opfyldt i den foreliggende sag. Retten bemærkede endvidere, at de restriktive foranstaltninger ikke har nogen strafferetlig karakter og derfor ikke har den virkning, at de krænker retten til uskyldsformodning, der er anerkendt i artikel 48, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. De begrænsninger af sagsøgerens grundlæggende rettigheder, som følger af de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for ham i de anfægtede retsakter, er derfor ikke uforholdsmæssige og kan ikke behæfte de nævnte retsakter med ulovlighed.
Da betingelsen om, at den adfærd, der foreholdes Rådet, skal være retsstridig, ikke var opfyldt, fastslog Retten i sidste ende, at Unionen ikke kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, og forkastede følgelig sagsøgerens erstatningspåstand.
(
1
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2022/429 af 15.3.2022 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 87 I, s. 44).
(
2
) – Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/427 af 15.3.2022 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2022, L 87 I, s. 1).
(
3
) – Rådets afgørelse 2014/145/FUSP af 17.3.2014 om restriktive foranstaltninger over for tiltag, der underminerer eller truer Ukraines territoriale integritet, suverænitet og uafhængighed (EUT 2014, L 78, s. 16).
(
4
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2022/1530 af 14.9.2022 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP (EUT 2022, L 239, s. 149) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2022/1529 af 14.9.2022 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 (EUT 2022, L 239, s. 1).
(
5
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2023/572 af 13.3.2023 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP (EUT 2023, L 75 I, s. 134) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/571 af 13.3.2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 (EUT 2023, L 75 I, s. 1).
(
6
) – Rådets afgørelse (FUSP) 2023/811 af 13.4.2023 om ændring af afgørelse 2014/145/FUSP (EUT 2023, L 101, s. 67) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/806 af 13.4.2023 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 269/2014 (EUT 2023, L 101, s. 1).