62004CC0161_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. Republika Avstrija s to tožbo, vloženo na podlagi člena 230 ES, predlaga razveljavitev Uredbe (ES) št. 2327/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. decembra 2003 o vzpostavitvi prehodnega sistema točk za težka tovorna vozila na prehodu čez Avstrijo za leto 2004 v okviru trajnostne prometne politike(2) (v nadaljevanju: Uredba št. 2327/2003). Ta uredba, ki ji je Avstrija nasprotovala, je bila sprejeta na podlagi člena 71(1) ES po izteku veljavnosti sistema ekotočk, ki ga določa člen 11 Protokola št. 9 o cestnem, železniškem in kombiniranem prevozu v Avstriji (v nadaljevanju: Protokol) k Aktu o pogojih pristopa Republike Avstrije, Republike Finske in Kraljevine Švedske in prilagoditvah pogodb, na katerih temelji Evropska unija.(3) Uredba je začela veljati na dan objave v Uradnem listu, to je 31. decembra 2003.
2. Treba je opozoriti, da je ta primer že peta tožba, ki jo je Avstrija vložila pri Sodišču od leta 2000 v zvezi z različnimi vidiki sistema ekotočk. V prvi(4) je uspešno izpodbijala način, ki se je uporabljal za zmanjšanje števila razpoložljivih ekotočk v zadnjih letih veljavnosti sistema ekotočk. Druge zadeve so se nanašale na zavrnitve Komisije, da bi zmanjšala število ekotočk za leta 2001, 2002 in 2003.(5) Po tem, ko je Sodišče zavrnilo tožbo v zadevi, ki se je nanašala na leto 2001(6), je Avstrija umaknila tožbo v drugih dveh zadevah, ki sta bili nato izbrisani iz vpisnika Sodišča.(7)
3. Prav tako je treba omeniti, da trenutno poteka še ena tožba proti sistemu ekotočk, ki jo je Avstrija vložila pri Sodišču prve stopnje.(8) V tej zadevi, ki se nanaša na to tožbo, skuša Avstrija ob predpostavki, da bo uspešna pri razveljavitvi Uredbe št. 2327/2003, doseči razglasitev ničnosti odločbe Komisije, ki zavrača predložitev predloga uredbe naslednice, ki bi vzpostavila strožji sistem od tistega, ki je določen v Uredbi št. 2327/2003. Postopek v zadevi pred Sodiščem prve stopnje je bil ustavljen do izida tega postopka pred Sodiščem.
4. Ta kratek pregled spora, ki je nastal zaradi sistema ekotočk, ponazarja občutljivost problema usklajevanja (s stališča delovanja notranjega trga) potrebe po zagotavljanju tranzitnega prometa skozi Avstrijo s potrebo po varovanju okolja, zlasti v alpski regiji, pred škodljivimi učinki emisij iz težkih tovornih vozil, ki se uporabljajo za ta promet. Sodišče se je s tem problemom zavzeto soočilo v nedavni zadevi v zvezi s sektorsko prepovedjo prevoza določenega blaga na odseku avtoceste A 12 v dolini reke Inn, ki so jo izdale regionalne oblasti na Tirolskem.(9)
II – Ustrezne določbe
5. Da bi razumeli pravno vprašanje, ki ga je sprožila avstrijska vlada v tej zadevi, je treba prikazati ključne elemente sistema (eko)točk, ki ga določata Protokol in Uredba št. 2327/2003.
6. Osnovni elementi sistema ekotočk, ki ga uvaja Protokol, so določeni v členu 11(2):
„2. Do 1. januarja 1998 se uporabljajo naslednje določbe:
(a) skupne emisije NO x
iz težkih tovornih vozil, ki vozijo prek Avstrije, se zmanjšajo za 60 % v obdobju od 1. januarja 1992 do 31. decembra 2003, skladno s tabelo v Prilogi 4;
(b) zmanjšanja skupnih emisij NO x
iz težkih tovornih vozil se upravljajo skladno s sistemom ekotočk. Po tem sistemu vsako težko tovorno vozilo, ki prečka Avstrijo v tranzitu, potrebuje takšno število ekotočk, ki ustreza njegovim emisijam dušikovih oksidov (dovoljenim po vrednosti skladnosti proizvodnje (COP) ali homologacije). Način izračuna in uporabe točk je opisan v Prilogi 5;
(c) če število voženj prek države v letu preseže referenčno številko, določeno za leto 1991, za več kot 8 %, Komisija skladno s postopkom, določenim v členu 16, sprejme potrebne ukrepe v skladu z odstavkom 3 Priloge 5;
(d) Avstrija skladno s Prilogo 5 izda in pravočasno da na voljo kartice ekotočk, ki so potrebne za upravljanje sistema ekotočk za težka tovorna vozila, ki peljejo prek Avstrije;
(e) Komisija razdeli ekotočke državam članicam v skladu z določbami, ki se sprejmejo v skladu s šestim odstavkom tega člena.“
7. Ratione temporis
uporaba sistema ekotočk je urejena v členu 11, od (3) do (5), Protokola:
„3. Pred 1. januarjem 1998 Svet na podlagi poročila Komisije preuči delovanje določb o prevozu blaga prek Avstrije. Pregled se opravi skladno z osnovnimi načeli prava Skupnosti, kot so pravilno delovanje notranjega trga, predvsem prost pretok blaga in svoboda opravljanja storitev, varstvo okolja v interesu Skupnosti kot celote in varnost v prometu. Če Svet na predlog Komisije in po posvetu z Evropskim parlamentom soglasno ne sklene drugače, se prehodno obdobje podaljša do 1. januarja 2001, v tem času pa se uporabljajo določbe drugega odstavka.
4. Pred 1. januarjem 2001 Komisija v sodelovanju z Evropsko agencijo za okolje pripravi znanstveno študijo o stopnji, ki jo je doseglo zmanjševanje onesnaženosti, določeno v točki a) drugega odstavka tega člena. Če Komisija ugotovi, da je bil cilj trajno dosežen, se določbe iz drugega odstavka tega člena s 1. januarjem 2001 prenehajo uporabljati. Če Komisija ugotovi, da ta cilj ni bil trajno dosežen, lahko Svet skladno s členom 75 Pogodbe ES sprejme ukrepe v okviru Skupnosti, ki bodo zagotovili enakovredno varstvo okolja, predvsem pa 60-odstotno zmanjšanje onesnaževanja. Če Svet takšnih ukrepov ne sprejme, se prehodno obdobje avtomatsko podaljša za končno obdobje treh let, v katerem se uporabljajo določbe iz drugega odstavka tega člena.
5. Ob izteku prehodnega obdobja se v celoti uporablja pravni red ES.“
8. Uredba št. 2327/2003 temelji na členu 71(1) ES, ki predvideva:
„Za izvajanje člena 70 [‚Države članice uresničujejo cilje te pogodbe na področju, ki ga ureja ta naslov, v okviru skupne prometne politike‘] in ob upoštevanju posebnosti prevoza Svet po rednem zakonodajnem postopku iz člena 251 in po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom in Odborom regij določi:
(a) skupna pravila, ki se uporabljajo za mednarodni prevoz na ozemlje ali z ozemlja države članice ali za prevoz prek ozemlja ene ali več držav članic;
(b) pogoje, pod katerimi lahko prevozniki opravljajo prevoz v državi članici, v kateri nimajo sedeža;
(c) ukrepe za izboljšanje varnosti prevoza;
(d) vse druge ustrezne predpise.“
9. Jedro sistema točk, uvedenega z Uredbo št. 2327/2003, je določeno v členu 3(2) Uredbe:
„Da bi spodbudili uporabo okolju prijaznih težkih tovornih vozil za tranzitni promet čez Avstrijo, se od 1. januarja 2004 do 31. decembra 2004 uporabljajo naslednje določbe:
(a) za tranzit težkih tovornih vozil, ki bi drugače porabila pet točk ali manj, ne velja prehodni sistem točk;
(b) za tranzit težkih tovornih vozil, ki porabijo šest, sedem ali osem točk, velja prehodni sistem točk;
(c) tranzit težkih tovornih vozil, ki porabijo več kot osem točk, je prepovedan, z izjemo tranzita takšnih težkih tovornih vozil, registriranih v Grčiji, in tranzita nekaterih visoko specializiranih in dragih vozil z dolgo gospodarsko življenjsko dobo;
(d) skupne emisije dušikovih oksidov iz težkih tovornih vozil, ki prečkajo Avstrijo v tranzitu, se določi glede na vrednosti, podane v Prilogi I za zadevno leto;
(e) skupne emisije dušikovih oksidov, ki jih je mogoče pripisati težkim tovornim vozilom, se ugotavljajo na podlagi nekdanjega sistema ekotočk, kot je določen v Protokolu 9 k Aktu o pristopu iz leta 1994. Po tem sistemu vsako težko tovorno vozilo, ki prečka Avstrijo v tranzitu, potrebuje takšno število točk, ki ustreza njegovim emisijam dušikovih oksidov (dovoljenim po vrednosti skladnosti proizvodnje (COP) ali homologacije). Način izračuna in uporabe točk je opisan v Prilogi II;
(f) Avstrija pravočasno izda in da na razpolago točke, potrebne za uporabo prehodnega sistema točk za težka tovorna vozila, ki prečkajo Avstrijo v tranzitu, v skladu s Prilogo II;
(g) skupna letna kvota za emisije dušikovih oksidov je navedena v Prilogi I in z njo v skladu z določbami Uredbe Komisije (ES) št. 3298/94 upravlja ter jo med državami članicami razdeljuje Komisija po načelih, enakih tistim, ki so se uporabljala za sistem ekotočk v letu 2003;
(h) prerazporeditev točk rezerv Skupnosti se vrednoti po merilih, navedenih v členu 8(2) Uredbe (ES) 3298/94, še natančneje pa glede na dejansko uporabo točk, dodeljenih državam članicam, ter glede na posebne potrebe prevoznikov v tranzitu čez Avstrijo na progi Lindau-Bregenz-St. Margrethen (Hörbranz-Tranzit).“
10. V členu 3(3) Uredbe št. 2327/2003 so določena podrobna pravila za ratione temporis
uporabo Uredbe:
„Če predlog za ‚evrovinjeto‘ o zaračunavanju uporabe infrastrukture ne bo sprejet do 31. decembra 2004, se vsi pogoji odstavka 2 podaljšajo za nadaljnje leto dni, v primeru, če se ta predlog ne sprejme do 31. decembra 2005, pa največ še za drugo leto. Po letu 2006 se prehodni sistem točk ne uporablja.“
III – Ozadje
11. Kot je bilo navedeno že v uvodu, je bila Uredba št. 2327/2003 sprejeta po izteku režima ekotočk, določenega v Protokolu. Preambula k Uredbi navaja, da je bila sprejeta, prvič, na podlagi zahteve Evropskega sveta v Laeknu 14. in 15. decembra 2001, da se sistem ekotočk podaljša kot začasna rešitev, in dalje, zahteve Evropskega sveta v Københavnu 12. in 13. decembra 2002, da se sprejme uredba o začasni rešitvi za tranzit težkih tovornih vozil skozi Avstrijo v letih od 2004 do 2006.(10)
12. Začasen značaj sistema točk, ki je bil uveden z Uredbo, pojasnjuje dejstvo, da ga bo na koncu treba zamenjati s spremenjeno direktivo o evrovinjeti o cestnih pristojbinah za uporabo infrastrukture za težka tovorna vozila.(11) Iz člena 3(3) Uredbe št. 2327/2003 je videti, da je podaljšanje sistema točk odvisno od tega, ali bo zakonodajalec Skupnosti ta predlog sprejel ali ne. Skupno stališče, ki ga je sprejel Svet 6. septembra 2005, je Evropski parlament sprejel na plenarnem zasedanju 15. decembra 2005, zato sistem točk ne bo več podaljšan.
13. Sistem točk, uveden z Uredbo št. 2327/2003, se v številnih pogledih razlikuje od tistega, ki je bil določen v Protokolu, in se lahko res šteje za liberalnejšega.
14. Prvič, ne vsebuje nobenih ciljev za zmanjšanje emisij NO x
za določen odstotek, tako kot Protokol v členu 11(2)(a).
15. Drugič, ne predvideva nobenih omejitev števila tranzitnih prevozov, tako kakor Protokol v členu 11(2)(c). Nasprotno, v členu 2 izrecno navaja, da sistem ne vključuje nikakršne neposredne omejitve števila tranzitov skozi Avstrijo.
16. Tretjič, sistem točk v Uredbi št. 2327/2003 se uporablja samo za težka tovorna vozila, ki porabijo šest, sedem ali osem točk (člen 3(2)(b) Uredbe). Tista, ki porabijo več kot osem točk, so prepovedana, s številnimi izjemami, medtem ko za tista, ki porabijo pet točk ali manj, sistem točk ne velja (člen 3(2)(a) in (c) Uredbe). Nasprotno se je sistem ekotočk iz Protokola uporabljal za vsa težka tovorna vozila (člen 11(2)(b) Protokola).
17. Število razpoložljivih točk se še naprej zmanjšuje, čeprav se točke na podlagi Uredbe uporabljajo za omejene kategorije težkih tovornih vozil. Ko je število razpoložljivih točk v končnem letu veljavnosti sistema Protokola (2003) znašalo 9.322.632 za petnajst držav članic, je Uredba predvidevala ta števila za petnajst držav članic: 6.593.487 za leto 2004, 6.246.462 za leto 2005 in 5.899.436 za leto 2006.(12)
18. Te razlike med obema sistemoma so osnovni razlog, da je Republika Avstrija vložila tožbo na podlagi člena 230 ES za razveljavitev Uredbe št. 2327/2003. Pravna utemeljitev tožbe bo podana v nadaljevanju. Medtem je Republika Avstrija zavrnila izvajanje Uredbe, kar je spodbudilo Komisijo, da je uvedla upravno fazo postopka za ugotavljanje neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES.
IV – Postopek pred Sodiščem
19. Republika Avstrija je tožbo vložila po faksu 24. marca 2004. Izvirnik je bil prejet 30. marca 2004.
20. Komisiji je bila s sklepom predsednika dne 22. julija 2004 dovoljena intervencija v podporo predlogom Evropskega parlamenta in Sveta.
21. Obravnava je bila 17. novembra 2005, na njej pa so tožeča stranka, toženi stranki in Komisija podale ustne navedbe.
V – Predlogi strank
22. Republika Avstrija Sodišču predlaga, naj:
– Uredbo št. 2327/2003 razveljavi;
– toženima strankama naloži plačilo stroškov.
23. Evropski parlament Sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
24. Svet Sodišču predlaga, naj:
– primarno, razglasi tožbo za nedopustno;
– podredno, če Sodišče ugotovi, da je tožba dopustna, zavrne tožbo kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
VI – Dopustnost
25. Svet trdi, da je tožba nedopustna, ker predmet postopka in tožbeni razlogi, na katerih temelji, niso dovolj jasni, kot zahteva člen 38(1) Poslovnika Sodišča. Podrobneje, Svet trdi, da predlog Republike Avstrije in trditve, ki jih podaja v njegovo podporo, niso usklajeni. V zvezi s tem ugotavlja, da avstrijska vlada, tudi v primeru, ko bi bila logična posledica razveljavitve Uredbe, da bi se za tranzitni promet skozi Avstrijo v celoti uporabljale določbe Pogodbe o svobodi opravljanja storitev in prostega pretoka blaga, ne glede na to svojo zadevo utemeljuje na podlagi domnevnega nadaljevanja prehodne ureditve, ki je določena v Protokolu, in to po datumu, ki je določen za iztek njegove veljavnosti.
26. Ne da bi načenjal vprašanje dopustnosti, tudi Evropski parlament meni, da je namen tožeče stranke, da vzpostavi sistem točk, ki bi bolj omejil temeljne svoboščine, težko uskladiti s predmetom njenega zahtevka, torej z razveljavitvijo Uredbe št. 2327/2003.
27. Avstrija odgovarja, da ni nobenega nasprotja med njenim končnim ciljem in tožbo za razveljavitev Uredbe št. 2327/2003. Opozarja, da je vzporedno s sedanjim postopkom 31. marca 2004 z dopisom zaprosila Komisijo, naj na podlagi člena 232 ES vloži nov predlog za prehodni sistem točk, ki bo skladen s pravom Skupnosti in z zahtevami Protokola, ki so, poudarja, še vedno zavezujoče. Medtem je z dopisom z dne 22. junija 2004 sprožila postopek proti zavrnitvi Komisije, da bi ravnala v skladu s to zahtevo.(13)
28. V skladu z razlago Sodišča člen 38(1) Poslovnika zahteva, da mora tožba obsegati predmet postopka in kratek povzetek tožbenih razlogov in da mora biti navedba dovolj jasna in natančna, da omogoči toženi stranki pripravo obrambe in Sodišču izvajanje sodnega nadzora. Zato morajo, kot je navedlo Sodišče, dejanske in pravne okoliščine, na katerih temelji tožba, dosledno in razumljivo izhajati neposredno iz vloge same.(14)
29. V tej zadevi ni dvoma, da tožba Republike Avstrije izpolnjuje ta merila, glede na to, da je očitno, da izpodbija skladnost s primarnim pravom Skupnosti v Uredbi št. 2327/2003, ki vzpostavlja nov prehodni sistem točk za tranzitni promet čez njeno ozemlje, in da so trditve, ki jih podaja tožeča stranka v podporo svojega zahtevka, popolnoma razumljive.(15) To, ali so te trditve tehtne in dovolj skladne ali ne, je vprašanje, ki bo obravnavano pri odločanju o utemeljenosti zahtevka.
30. V obsegu, za katerega Svet meni, da si Republika Avstrija prizadeva doseči izid, ki je v nasprotju z njenim izraženim interesom in je torej sam po sebi protisloven, je treba poudariti, da člen 230 ES ne zahteva od držav članic, naj pokažejo, da imajo interes za vložitev tožbe za razveljavitev akta Skupnosti. V vsakem primeru, kot opozarja Avstrija, je vzporedno s to tožbo sprožila tudi postopek na podlagi člena 232 ES za sprejetje uredbe, ki bi bila skladnejša z njenimi interesi.
31. V teh okoliščinah je treba sprejeti, da tožba, ki jo je vložila Republika Avstrija, izpolnjuje zahteve člena 38(1) Poslovnika. Ker je tudi v skladu z roki, določenimi v členu 230 ES, ni razloga, da bi jo razglasili za nedopustno.
VII – Vsebina
32. Republika Avstrija v podporo svoji tožbi za razveljavitev Uredbe št. 2327/2003 navaja štiri razloge za nezakonitost. Trdi, da Uredba krši:
– načelo sorazmernosti;
– cilje zagotavljanja horizontalnega varstva okolja, člen 6 ES;
– cilje, ki so podlaga za člen 11 Protokola,
– načelo „določnosti“ ( Bestimmtheitsgrundsatz ).
A – Kršitev načela sorazmernosti
1. Trditve strank
33. Republika Avstrija trdi, prvič, da Uredba št. 2327/2003 krši načelo sorazmernosti, ki zahteva, da morajo biti ukrepi primerni in potrebni za doseganje cilja. Po njenem mnenju sistem točk, ki ga je uvedla Uredba, ni primeren za doseganje cilja, ki je določen v preambuli, namreč za zmanjšanje emisij iz težkih tovornih vozil s ciljem trajnostnega varstva okolja. Sklicuje se na poročilo z dne 1. marca 2004, ki ga je naročilo avstrijsko zvezno ministrstvo za transport, inovacije in tehnologijo, „LKW‑Transitverkehr durch Österreich: Bilanz und Ausblick“, ki ugotavlja, da bo uveljavitev Uredbe št. 2327/2003 povzročila znatno povečanje obsega emisij. Po eni strani bi se 80 % tranzitnega prometa s 1. januarjem 2004 liberaliziralo, po drugi strani pa bi bilo število razpoložljivih točk za vozila, ki bi še potrebovala točke na podlagi Uredbe, večje od potrebnega. Povečanje emisij bi lahko do leta 2006 znašalo 133 % ali celo 260 %.
34. Poleg tega bi po ocenah družbe Kapsch TraffiCom Ag, ki upravlja nekdanji sistem ekotočk, uporaba Uredbe povzročila finančno breme v višini približno 9 milijonov EUR, kar je popolnoma nesorazmerno s sredstvi, uporabljenimi za dosego ciljev Uredbe.
35. Evropski parlament in Svet nasprotno poudarjata, da je Uredba instrument skupne prometne politike, ki temelji na členu 71(1) ES in ne na Protokolu. Čeprav je namenjena varovanju okolja v alpski regiji, avstrijska vlada ne upošteva dovolj, da pomeni Uredba kot taka odstopanje od svobode opravljanja storitev in prostega pretoka blaga. Kadar je treba najti ravnotežje med temi interesi, Uredba ne prekorači okvira pravne podlage. Po mnenju Sveta je treba njeno veljavnost preveriti z vidika Pogodbe ES in splošnih načel prava Skupnosti in ne z vidika določb, ki odstopajo od režima Pogodbe in so nedvomno prenehale veljati.
36. Toženi instituciji trdita, da je s sprejetjem izpodbijane uredbe zakonodajalec Skupnosti pravilno uveljavil svoje pristojnosti na področju prometne politike in upošteval načelo sorazmernosti. Glede na dejstvo, da uživa zakonodajno telo veliko mero diskrecijske pravice, bi se lahko samo trajno odstopanje od temeljnih svoboščin štelo za nesorazmerno. Poleg tega navajata, da se Uredba uporablja za celotno avstrijsko ozemlje in ne le za alpsko, tako da ni prav govoriti, da zaščitni učinek na okolje ni zadovoljiv. Zakonodajalec Skupnosti je od dveh možnosti izbral rešitev, ki varuje okolje v Avstriji, namesto tiste, ki bi dopuščala, da bi prevladale temeljne svoboščine, zajamčene s Pogodbo ES.
37. Komisija ugotavlja, da je izračun števila točk, ki so bile dane na voljo na podlagi izpodbijane uredbe, temeljil na vrednostih, ki so se na dan sprejetja Uredbe nanašale na tranzitni promet v letu 2002 (in ne 2003), ker so avstrijski organi pripravili samo statistiko za navedeno leto. Že samo dejstvo, da je v členu 3(2)(c) Uredbe št. 2327/2003 prepovedana uporaba vozil, ki močno onesnažujejo okolje, dokazuje, da ukrep spoštuje načelo sorazmernosti.
38. Avstrijska vlada na pripombe Komisije odgovarja, da ni bila dolžnost Avstrije, da pripravi končno statistiko o ekotočkah za leto 2003 še pred koncem leta. Kakor koli, upoštevne vrednosti se ne bi smele uporabiti kot podlaga za določanje števila razpoložljivih točk za obdobje od 2004 do 2006. Glede druge točke navaja, da Uredba dejansko liberalizira tranzitni prevoz skozi Avstrijo in da to ne sledi cilju varstva okolja.
2. Presoja
39. Dobro je znano, da je načelo sorazmernosti eno od splošnih načel prava Skupnosti, ki ga zajema člen 5(3) ES, standard, ki ga morajo upoštevati institucije Skupnosti pri sprejemanju vseh oblik (zakonodajnih) ukrepov. Načelo zahteva, da morajo biti ukrepi, ki se izvršujejo v skladu s predpisom Skupnosti, primerni za uresničenje zastavljenega cilja in ne smejo prekoračiti okvirov, ki so potrebni, da se ta cilj doseže.(16) Vendar je pri uporabi tega načela kot standarda pri meritornem sodnem nadzoru zakonodajnih aktov treba upoštevati, da zakonodajalec Skupnosti na področju skupne prometne politike(17) nujno uživa široko diskrecijsko pravico glede na dejstvo, da mora opraviti kompleksno presojo, na podlagi katere sprejema politične, gospodarske in socialne odločitve. Sodišče je iz tega sklepalo, da je lahko zakonitost ukrepa, sprejetega na takem področju politike, pod vprašajem le, če je ukrep očitno neprimeren ob upoštevanju cilja, ki ga skuša doseči pristojna institucija.(18)
40. Kot sem imel možnost že prej ugotoviti, iz načela institucionalnega ravnovesja in delitve oblasti izhaja tudi to, da bi moralo Sodišče pri pregledu zakonitosti vsebine zakonodajnih aktov izvajati omejitve. To velja še posebej, kadar zadevni akt, kakor izpodbijano uredbo, sprejmeta Evropski parlament in Svet v postopku soodločanja.(19)
41. Ob upoštevanju, da je obseg za ugotavljanje nesorazmernosti zakonodajnega akta, sprejetega v postopku soodločanja, omejen, je v uporabo preizkusa sorazmernosti vključena presoja treh različnih vidikov izpodbijanega ukrepa. Najprej je treba ugotoviti cilje ukrepa, potem je treba upoštevati, ali je ukrep primeren za doseganje teh ciljev, in nazadnje je treba preveriti, ali ukrep ne presega tistega, kar je nujno za dosego ciljev.(20)
42. Republika Avstrija in toženi instituciji se ne strinjajo glede natančnega cilja Uredbe št. 2327/2003, kar ne preseneča, ker to pomeni referenčno točko za preučitev dveh vidikov preizkusa sorazmernosti.
43. Namen Uredbe št. 2327/2003 je treba razumeti glede na ozadje spremembe pravne ureditve, ki se uporablja za tranzitni promet skozi Avstrijo. Ko je bilo v členu 11(5) Protokola določeno, da se bo ob izteku prehodnega sistema ekotočk pravni red uporabljal v celoti, je to pomenilo, da se bodo tudi pravila iz Pogodbe ES in sekundarne zakonodaje, ki urejajo prometne storitve v Skupnosti kot celoti, uporabljala za prevoze čez avstrijsko ozemlje.
44. Uredba je bila sprejeta na podlagi člena 71(1) ES, kar pomeni, da je predvsem instrument skupne prometne politike. Kot taka je namenjena temu, da določa skupna pravila za mednarodni promet, ki poteka čez ozemlje države članice, v smislu pododstavka (a) navedene določbe. Pri sprejemanju zakonodaje v tem okviru ima Skupnost pooblastilo in na podlagi člena 6 ES celo obveznost upoštevati zahteve varstva okolja.(21) Preambula k Uredbi se v skladu s tem sklicuje na potrebo po sprejetju ukrepov po izteku veljavnosti sistema ekotočk iz Protokola, zlasti glede na pričakovani porast tranzitnega prometa po širitvi Skupnosti 1. maja 2004. Vendar je v uvodni izjavi 8 preambule poudarjeno tudi, da „je bistvenega pomena najti nediskriminatorne rešitve za uskladitev obveznosti, ki izvirajo iz Pogodbe (vključno s členi 6, 51(1) in 71), na primer glede prostega pretoka storitev in blaga ter varstva okolja“.
45. Tako je iz pravne podlage Uredbe na eni strani in uvodnih izjav v preambuli na drugi strani jasno, da je zakonodajalec Skupnosti nameraval omejiti negativni vpliv na okolje v Avstriji, če bi začel v celoti veljati pravni red na področju prometnih storitev, vendar je poskušal vnesti tudi večjo stopnjo liberalizacije tranzitnega prometa, kot je obstajala na podlagi Protokola. Zato ni mogoče misliti, da Uredba št. 2327/2003 sledi samo okoljskim ciljem. Zakonodajalec Skupnosti očitno išče ravnotežje med obema interesoma. V tem smislu je stališče Republike Avstrije, da je bila Uredba namenjena podaljšanju okoljskih ciljev Protokola, nesprejemljivo.
46. Naslednja stopnja pri preizkusu sorazmernosti Uredbe je ugotoviti, ali sistem točk, ki ga uvaja, pomeni ustrezen ukrep za doseganje teh ciljev. Kot je bilo pojasnjeno v točki 16, se sistem točk v osnovi uporablja samo za težka tovorna vozila, ki porabijo od šest do osem točk. Vozila, ki povzročajo visoke ravni emisij NO x
in zato zahtevajo več kot osem točk, so za tranzit čez Avstrijo prepovedana, z izjemo dveh kategorij vozil. Vozila, ki povzročajo nizke ravni NO x
in bi drugače porabila pet točk ali manj, so v celoti izvzeta iz sistema točk.
47. S prepovedjo uporabe vozil, ki najbolj onesnažujejo okolje, je Uredba izločila pomemben vir okoljskega onesnaževanja, tako da je mogoče reči, da ima to takojšen koristen učinek na okolje. Ta učinek se lahko (delno) nevtralizira z morebitnim povečanjem obsega prevozov, ki jih opravljajo vozila v drugih dveh kategorijah, od katerih ena sploh ni predmet količinskih omejitev. Kljub temu je jasno, da se sistem nagiba k spodbujanju uporabe čistejših vozil za tranzitni promet čez Avstrijo. To se lahko šteje za ustrezen način usklajevanja interesov notranjega trga z interesom zmanjšanja obremenitve okolja, ki je posledica povečanja motoriziranega prometa.
48. Vendar je treba ob tem priznati tudi, da je raven varstva okolja, ki je dosežena v tem sistemu, navsezadnje odvisna od števila razpoložljivih točk za srednji razred vozil. Kot je bilo navedeno v točki 17, se to število v prehodnem obdobju zmanjšuje. Avstrijska vlada se pritožuje, da je bilo število točk postavljeno na tako visoko raven, da je na voljo več točk, kot jih je v praksi potrebno za ta vozila. Zatrjuje, da ima Uredba zato učinek popolne liberalizacije tranzitnega prometa čez njeno ozemlje. Tukaj je treba poudariti, da se je število razpoložljivih (eko)točk na podlagi sistema, ki ga je vzpostavil Protokol, stalno zmanjševalo in da Uredba nadaljuje ta trend, zlasti za težka tovorna vozila, ki porabijo šest, sedem ali osem točk. Če se izkaže, da je zakonodajalec Skupnosti pri iskanju ravnotežja med prostim pretokom in varstvom okolja določil število razpoložljivih točk, ki presega raven, potrebno v praksi, ni nujno, da to pomeni, da je ukrep nesorazmeren. To preprosto kaže, da je bil sistem uspešnejši pri spodbujanju uporabe čistejših težkih tovornih vozil, kot je bilo predvideno ob sprejetju ukrepa. Ta trditev, ki jo navaja avstrijska vlada, torej ne vpliva na ugotovitev, da je sistem točk, določen v Uredbi št. 2327/2003, sam po sebi ustrezen način za to, da se sledi ne le cilju varstva okolja, temveč vzporedno tudi cilju svobode opravljanja prometnih storitev in prostega pretoka blaga.
49. Nazadnje, glede sorazmernosti je treba preizkusiti, ali ukrep presega tisto, kar je nujno za dosego njegovih ciljev. Glede na dejstvo, da skuša Uredba št. 2327/2003 uskladiti dva nasprotujoča si interesa, deluje vidik preizkusa sorazmernosti v dveh smereh. V zvezi s ciljem varstva okolja se postavlja vprašanje, ali ni omejitev prometnih storitev, ki jo uvaja sistem točk, pretirana. V zvezi s ciljem večje liberalizacije tranzitnega prometa skozi Avstrijo pa se postavlja vprašanje, ali Uredba dovolj poudarja varstvo okolja.
50. V takšnem položaju dveh nasprotujočih si interesov si je mogoče zamisliti vrsto ukrepov, ki bi lahko dali večjo ali manjšo težo enemu ali drugemu. Iskanje ravnotežja med obema je zgolj vprašanje političnega razmisleka zakonodajalca Skupnosti in Sodišče ne sme odločati o ustreznosti izida tega procesa, razen če je očitno jasno, da je zakonodajalec presegel meje svoje diskrecijske pravice. Kot je navedeno zgoraj, to še zlasti drži tam, kjer so bile odločitve sprejete v okviru postopka soodločanja, v katerem sta sodelovala Evropski parlament in Svet.
51. Vsekakor je jasno, da je Uredba s prepovedjo uporabe večine razredov težkih tovornih vozil, ki onesnažujejo okolje, za tranzit čez Avstrijo in s predvidenim degresivnim sistemom ekotočk prispevala k večjemu varstvu okolja, kot če bi začel v celoti veljati pravni red Skupnosti. Hkrati je ustvarila večjo, čeprav ne neomejeno stopnjo svobode za opravljanje prometnih storitev v prehodnem obdobju treh let. Zato je ni mogoče šteti niti za pretirano omejevalno s stališča notranjega trga niti za očitno pomanjkljivo s stališča varstva okolja.
52. Republika Avstrija na podlagi ocen družbe, ki je prej upravljala sistem ekotočk, trdi tudi, da bi bil strošek uporabe sistema točk pretirano visok. A glede na dejstvo, da je sistem točk na podlagi Uredbe po obsegu bolj omejen kot sistem ekotočk na podlagi Protokola, saj se uporablja samo za vozila, ki porabijo od šest do osem točk, in da je sistem za upravljanje programa ekotočk že vzpostavljen, tega ni mogoče šteti za verodostojno trditev.
53. Ob upoštevanju zgornjih premislekov ni mogoče šteti, da bi Uredba št. 2327/2003 kršila načelo sorazmernosti, tako da prvega tožbenega razloga o nezakonitosti, ki ga je zatrjevala Republika Avstrija, ni mogoče sprejeti.
B – Kršitev ciljev zagotavljanja horizontalnega varstva okolja, člen 6 ES
1. Trditve strank
54. Ker avstrijska vlada meni, da Uredba št. 2327/2003 povzroča povečanje emisij, sklepa, da Uredba krši cilj spodbujanja trajnostnega razvoja, ki je določen v členu 6 ES in za katerega meni, da je zavezujoče pravilo, in cilj doseganja najvišje možne stopnje varstva okolja.
55. Evropski parlament in Svet trdita, da Uredba prispeva k varovanju okolja v Alpah in spodbuja, da se v tranzitnem prometu čez Avstrijo uporabljajo tista težka tovorna vozila, ki manj onesnažujejo okolje. Poudarjata, da je pravna podlaga člen 71 ES o skupni prometni politiki, ki ne zapostavlja gospodarskih, socialnih in ekoloških vprašanj. Temeljne svoboščine so, kolikor je mogoče, omejene v korist Avstrije.
56. Komisija poudarja, da ni prav trditi, da Uredba prispeva k povečanju emisij NO x, glede na to, da bi se v primeru, če ne bi obstajala, od dne, ko so potekla odstopanja iz Protokola, uporabljal splošni režim Pogo dbe in ne bi veljale nobene posebne omejitve za promet skozi Avstrijo. Uredba išče ravnotežje med različnimi interesi in to ravnotežje se bo, čeprav bi bil Republiki Avstriji všeč drugačen izid, ponovno ocenilo po izteku režima, določenega v Uredbi.
2. Presoja
57. V členu 6 ES se zahteva, da se zahteve varstva okolja vključijo v opredelitev in izvajanje politik Skupnosti ter dejavnosti, navedenih v členu 3 ES, ki vključujejo skupno prometno politiko, zlasti v zvezi s pospeševanjem trajnostnega razvoja.
58. Sodišče je opisalo funkcijo te določbe z navedbo, da poudarja temeljno naravo cilja varstva okolja in njegovo razširitev na vrsto navedenih politik in dejavnosti.(22)
59. Čeprav je ta določba zavezujoča, se – v nasprotju s tem, kar trdi Republika Avstrija – ne more šteti, da določa standard, po katerem bi moralo varstvo okolja pri opredeljevanju politik Skupnosti vedno veljati za prevladujoč interes. Takšna razlaga ne bi bila sprejemljiva in bi omejevala diskrecijske pravice institucij Skupnosti in zakonodajalca Skupnosti. V glavnem jo je treba šteti za obveznost na strani institucij Skupnosti, da ustrezno upoštevajo ekološke interese na področjih politike zunaj varstva okolja v ožjem pomenu. Samo kadar je očitno, da ekološki interesi niso bili upoštevani ali so bili povsem prezrti, se lahko člen 6 ES uporablja kot standard za preizkus veljavnosti zakonodaje Skupnosti.
60. Poleg tega glede na širok horizontalni značaj člena 6 ES ni treba, da se dani ukrep pri obravnavi, ali dovolj prispeva k varstvu okolja, obravnava ločeno od drugih ukrepov Skupnosti, ki so bili sprejeti v ta namen v zvezi s to dejavnostjo. Pravi okvir za ocenjevanje je celota ukrepov, ki jih je sprejela Skupnost na tem področju. Tako je v obravnavanem primeru treba upoštevati tudi direktive o kakovosti zraka in obseg, ki ga zagotavljajo državam članicam za sprejetje ukrepa v okviru načrtov in programov.(23)
61. Uredba št. 2327/2003 se zato ne more razveljaviti, ker bi kršila člen 6 ES, tako da tudi drugega tožbenega razloga Republike Avstrije o nezakonitosti ni mogoče sprejeti.
C – Kršitev ciljev, ki so podlaga za člen 11 Protokola
1. Trditve strank
62. V okviru tega razloga Republika Avstrija navaja, da je Uredba št. 2327/2003 neveljavna, ker prehodna ureditev, ki jo uvaja, ne dosega osnovnih ciljev prava Skupnosti glede varovanja okolja in javnega zdravja. Kljub temu, da je 31. decembra 2003 potekel sistem ekotočk, določen v Protokolu, trdi, da se kot sestavni del prava Skupnosti še vedno uporablja cilj, ki mu sledi člen 11 Protokola, da se zagotovi trajno(24) zmanjšanje onesnaževanja okolja, ki ga povzroča tranzitni promet. Po njenem mnenju se potek prehodne ureditve nanaša samo na določbe člena 11(2) Protokola. Nerazumljivo bi bilo, da bi se ta pravila nadomestila z obveznim sistemom Skupnosti, ki bi zagotavljal nižjo raven varstva. Ne le, da bi bilo to proti volji držav članic ob sprejemanju Protokola, ampak bi tudi spodkopalo koristne učinke prehodne ureditve. Ker ostajajo splošni in posebni cilji prehodne ureditve do dneva prenehanja veljavnosti nespremenjeni, ga je Skupnost dolžna spoštovati pri sprejemanju pravil, ki ga bodo nadomestila. Republika Avstrija dodaja, da Uredba ni zmožna doseči svojega cilja, ker način, ki ga Komisija uporablja za izračun kvote ekotočk, temelji na nepravilnih predpostavkah, ki vodijo v izkrivljeno predstavljanje realnosti in samovoljno povečanje števila ekotočk za leta od 2004 do 2006.
63. Evropski parlament in Svet se sklicujeta na izrecno in jasno besedilo člena 11(4) in (5) Protokola ob izteku prehodne ureditve, kar je poudarilo tudi Sodišče v sodbi Avstrija proti Svetu.(25) V skladu z njunim mnenjem člen 11 Protokola ne šteje za pravo referenčno točko za ocenjevanje veljavnosti Uredbe št. 2327/2003. Njeno veljavnost bi bilo bolje oceniti glede na določbe primarne zakonodaje Skupnosti, ki so se uporabljale, ko je začela veljati. Takrat je ureditev, določena v Protokolu, prenehala veljati. Uredba vzpostavlja novo prehodno ureditev, ki temelji na členu 71(1) ES.
64. Komisija soglaša s toženima institucijama in poudarja, da cilji pravnega instrumenta, ki je prenehal veljati, ne morejo imeti več nobenega pravnega učinka na pozneje sprejeti akt. Izpodbijani ukrep poleg tega nedvoumno določa lastne cilje in razloge za svoje sprejetje, ki je v skladu s pravom Skupnosti. Komisija tudi navaja, da avstrijska vlada takrat, ko se je Uredba pripravljala, ni izpodbijala načina, ki se v njej uporablja za izračun števila ekotočk.
65. Avstrijska vlada na pripombe Komisije odgovarja, da je legitimno preizkusiti veljavnost Uredbe glede na prejšnjo ureditev, glede na to, da se Uredba sama sklicuje na to ureditev. Dalje navaja, da je nasprotovala načinu izračuna, ki ga uporablja Komisija, na seji Coreperja 19. novembra 2003 med spravnim postopkom in v okviru številnih neposrednih stikov s Komisijo na strokovni ravni.
2. Presoja
66. S tem tožbenim razlogom o nezakonitosti si Republika Avstrija prizadeva doseči standard za ocenjevanje veljavnosti Uredbe št. 2327/2003 iz cilja Protokola glede zmanjšanja emisij NO x
iz težkih tovornih vozil za 60 % in s tem podaljšati učinke Protokola še po izteku sistema ekotočk 31. decembra 2003. Status tega standarda skuša povečati s poudarjanjem dejstva, da je določen v instrumentu primarne zakonodaje Skupnosti.
67. Te trditve ni mogoče sprejeti iz teh razlogov.
68. Prvič, cilj končnega zmanjšanja emisij NO x
iz težkih tovornih vozil, ki prečkajo Avstrijo, za 60 % do konca leta 2003 je del prehodne ureditve, ki odstopa od splošnih pravil prava Skupnosti o cestnih prevozih blaga.(26) Tako je primerno sprejeti omejevalni pristop v določanju njegovega obsega ratione temporis . V tem pogledu se lahko poudari, da Protokol sam dokazuje potrebo po omejitvi časovne veljavnosti odstopanja, ko ob tem, da je bilo na začetku veljavno do 1. januarja 1998 (člen 11(2)), predvideva dvakratno ocenitev, 1. januarja 1998 in 1. januarja 2001, pred podaljšanjem za dve dodatni obdobji, vsako po tri leta (člen 11(3) in (4) Protokola).
69. Drugič, v členu 11(5) Protokola je izrecno predvideno, da se „ob izteku prehodnega obdobja v celoti uporablja pravni red ES“. Ne le, da je v vsebinskem obsegu določba odločna („v celoti“), uporablja se tudi brezpogojno, za njeno veljavnost ni potrebna nobena predhodna odločitev niti ni nobene možnosti za nadaljnje podaljšanje prehodne ureditve iz kakršnega koli razloga. Popolna uporaba pravnega reda za tranzitni promet čez avstrijsko ozemlje od 31. decembra 2003 pomeni, da bodo za ta promet veljala splošna pravila primarne in sekundarne zakonodaje Skupnosti, ki ureja cestnoprometne storitve. Ciljem varstva okolja v zvezi s tem prometom je treba slediti z ukrepi Skupnosti, sprejetimi v ta namen, kot so direktive o kakovosti zraka(27) in nacionalni ukrepi, v skladu z določbami Pogodbe o svobodi opravljanja storitev in prostega pretoka blaga, razen kadar zakonodajalec Skupnosti predvideva drugače.
70. Tretjič, bolj na splošno se zdi, da je, čeprav je izrecni cilj Protokola zmanjšanje NO x
emisij za 60 %, posredni namen stalno zmanjševati število razpoložljivih ekotočk na leto in s tem spodbuditi postopni prehod k uporabi okolju prijaznejših težkih tovornih vozil za tranzitna potovanja čez Avstrijo. Poleg tega, kot je pripomnila Komisija, gledano v okviru Protokola kot celote, ki spodbuja Skupnost in države članice, naj sprejmejo ukrepe za izboljšanje železniških zmogljivosti, je bilo prehodno obdobje namenjeno tudi temu, da bi omogočilo dovolj časa za sprejetje ukrepov, ki bi omogočili, da se prevoz blaga preusmeri s ceste na železnico. Mogoče je predpostavljati, da bi tak razvoj več prispeval k strukturni rešitvi okoljskih problemov, ki izvirajo iz tranzitnega prometa čez Avstrijo, in utrl pot do popolne uporabe pravnega reda. Kakor koli, nerealno je pričakovati, da bi bilo mogoče ves čas ohranjati tak konkreten cilj, glede na dejstvo, da ni mogoče nadzorovati vseh dejavnikov, ki vplivajo na to.
71. Četrtič, kar je še pomembneje, treba je poudariti, da je cilj zmanjšanja onesnaževanja okolja zaradi emisij NO x
iz težkih tovornih vozil za 60 % cilj politike, ki se mu je sledilo v okviru Protokola tako, da je bil pogoj za tranzitni promet s težkimi tovornimi vozili skozi Avstrijo, da so morala imeti tako število ekotočk, kot je ustrezalo emisijam NO x
iz teh vozil. Pravno zavezujoč element v tem sistemu je bil instrument ekotočk in ne cilj kot tak. V glavnem ima tak cilj lahko učinek v pravnem smislu samo, kjer se uporablja kot pojasnjevalna smernica pri določanju obsega in vsebine instrumenta, izbranega za njegovo doseganje. Misliti, da se lahko cilj še naprej uporablja po datumu, ki je bil določen za njegovo uresničitev, tako da bi pomenil standard za ocenjevanje veljavnosti ukrepov, sprejetih po izteku tistih ukrepov, ki so bili uporabljeni za to, da je bil dosežen, bi pomenilo nesprejemljivo poseganje v posebne pravice zakonodajnih teles Skupnosti pri odločanju, ali naj se naknadni ukrepi v tem položaju sprejmejo ali ne in, če da, kateri. Kot Komisija pravilno ugotavlja, se politična zaželenost cilja ne sme mešati z možnostjo, da je cilj pravno zavezujoč.
72. Avstrijska vlada trdi, da je treba tam, kjer se člen 11(4) Protokola, ki predvideva znanstveno preučitev, do katere stopnje je bil dosežen cilj zmanjšanja onesnaževanja okolja za 60 %, sklicuje na to zmanjšanje kot „trajno“ doseženo, predpostavljati, da bo cilj trajal in imel učinek še po 31. decembru 2003. A čeprav se spet dopušča, da je lahko ta cilj s stališča politike zaželen, to ni pravni standard, ki bi ga lahko naložili imenovanim zakonodajnim organom pri tehtanju interesov in določanju prednostnih nalog. V okviru te določbe se je „trajno zmanjšanje onesnaževanja okolja“ uporabljalo kot merilo za ugotavljanje, ali je treba podaljšati sistem ekotočk za zadnje obdobje treh let ali ne.
73. Prav tako ni mogoče sprejeti nadaljnje trditve avstrijske vlade, da dejstvo, da se Uredba št. 2327/2003 sklicuje na Protokol, pomeni, da sledi istemu cilju kot Protokol. Sklicevanje na Protokol v prvi točki preambule navaja zgolj, da je sistem ekotočk prenehal veljati 31. decembra 2003, s čimer so navedene okoliščine za sprejetje Uredbe. Drugo sklicevanje v členu 3(2)(e) Uredbe je tehničnega značaja in določa, da bo vrednost skupnih emisij NO x
določena na podlagi prejšnjega sistema ekotočk. Uporaba besede „prejšnjega“ v tej zvezi poudarja prekinitev in ne nadaljevanja.
74. Ob upoštevanju teh premislekov sem sklenil, da se cilji, ki jim sledi Protokol, ne morejo uporabiti kot standard za ocenjevanje veljavnosti Uredbe št. 2327/2003. Tako tudi tretjega tožbenega razloga o nezakonitosti ni mogoče sprejeti.
D – Kršitev načela „določnosti“
1. Trditve strank
75. Avstrija trdi, da Uredba št. 2327/2003 krši načelo določnosti ( Bestimmtheitsgrundsatz ), ki je na podlagi člena 6(1) EU zavezujoče za institucije Skupnosti. Zatrjuje, da pri različnih določbah v Uredbi manjka jasnosti in določnosti, tako da kršijo načelo pravne varnosti. Natančneje, sklicuje se na dejstvo, da v nemški različici člena 3(2) Uredbe ni jasno, ali za vozila, ki porabijo osem točk, prehodni sistem točk velja ali ne. Dalje se pritožuje, da v Uredbi ni opredeljen pojem „visoko specializiranih in dragih vozil z dolgo gospodarsko življenjsko dobo“. Poleg tega je nemogoče preverjati skladnost z Uredbo, če prevozniki niso dolžni imeti pri sebi ustreznih listin. Nazadnje, v členu 3(4) Uredbe je Komisiji dovoljeno, da podaljša obseg ratione materiae
Uredbe, v nasprotju s členom 202, tretja alinea, ES in členom 211, četrta alinea, ES.
76. Evropski parlament in Svet priznavata, da obstaja nenatančnost v nemški različici člena 3(2) o vozilih, ki porabijo osem točk. A glede na to, da je določba jasna v drugih jezikovnih različicah in ker je treba v skladu s sodno prakso Sodišča določbe prava Skupnosti razlagati in uporabljati ob upoštevanju različic, ki obstajajo v drugih uradnih jezikih,(28) ta okoliščina ne more vplivati na veljavnost Uredbe. Poleg tega se je morala avstrijska vlada, ker je sodelovala pri pogajanjih v spravnem odboru, dobro zavedati te nenatančnosti. Kakor koli, ta razlika v jezikovnih različicah je bila odpravljena s popravkom, ki je bil objavljen 6. julija 2004.(29) Ker je popolnoma jasno, za katere kategorije vozil se uporablja sistem točk, je zadoščeno zahtevi po pravni varnosti.
77. V zvezi z domnevnimi nenatančnostmi Komisija pravi, da glede na to, da Republika Avstrija še ni sprejela ukrepov za izvajanje Uredbe št. 2327/2003, tudi ni bilo mogoče sprejeti ukrepov, ki so predvideni v členu 3(4) Uredbe.
78. Republika Avstrija nasprotuje tej utemeljitvi Komisije z razlogom, da je vzrok za težave s praktično uporabo Uredbe v tem, da Komisija ni sprejela podrobnih določb in ne obratno.
2. Presoja
79. Načelo Bestimmtheitsgrundsatz
ali načelo določnosti, na katero se sklicuje Republika Avstrija, je odraz načela pravne varnosti. Člen 6(1) EU, v katerem je navedeno, da Evropska unija med drugim temelji na pravni državi, se lahko res šteje za formalno podlago Pogodbe za to načelo. Kot je Sodišče odločilo ob različnih priložnostih, je načelo pravne varnosti temeljno načelo prava Skupnosti, ki zahteva, da morajo biti pravila jasna in natančna, tako da lahko posamezniki nedvoumno ugotovijo, katere so njihove pravice in obveznosti ter sprejmejo ustrezne ukrepe.(30) To načelo je tudi izrecno določeno v medinstitucionalnem sporazumu med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo z dne 22. decembra 1998 o skupnih smernicah za pripravo kakovostnih pravnih aktov Skupnosti. V skladu s prvim odstavkom teh pravno nezavezujočih smernic Skupnosti se pravni akti pripravijo tako, da so jasni, preprosti in natančni.(31)
80. Vendar je Sodišče priznalo tudi, da je stopnja negotovosti glede pomena in obsega določbe prava Skupnosti lahko sestavni del navedenega pravila. Pri ocenjevanju skladnosti navedene določbe z načelom pravne varnosti se mora ta preizkus torej omejiti na vprašanje, ali sporni pravni ukrep kaže takšno dvoumnost, da naslovniki ukrepa težko z zadostno gotovostjo rešijo dvome v zvezi z obsegom ali pomenom izpodbijane uredbe.(32)
81. Prva pritožba Republike Avstrije se nanaša na dejstvo, da v izvirni nemški različici člena 3(2) Uredbe št. 2327/2003 ni bilo povsem jasno, ali je za težka tovorna vozila, ki porabijo osem točk, veljal sistem točk ali pa se niso smela uporabljati za prevoz blaga skozi Avstrijo. Čeprav je ta jezikovna različica res kazala nekaj dvoumnosti, kot sta ugotovili toženi instituciji, so bile druge jezikovne različice glede tega popolnoma jasne. Pravilno so uveljavljale sodno prakso Sodišča, po kateri je nujna enotna uporaba in razlaga, in je zato nemogoče upoštevati samo eno različico besedila ločeno, ampak jo je treba razlagati na podlagi resničnega namena avtorja in cilja, ki ga je skušal doseči, zlasti ob upoštevanju različic v vseh jezikih.(33) Poleg tega je bila nemška jezikovna različica popravljena z uradnim popravkom, tako da glede tega razloga ni nobenega dvoma o dejstvu, da se lahko vozila, ki porabijo osem točk, uporabljajo za tranzitni promet skozi Avstrijo in zanje velja prehodni program točk.
82. Druga točka, ki jo je sprožila Republika Avstrija, se nanaša na neobstoj opredelitve pojma „visoko specializiranih in dragih vozil z dolgo gospodarsko življenjsko dobo“, uporabljenega v členu 3(2)(c) Uredbe. Tukaj je možno sklicevanje na pripombo Sodišča, da je lahko neka mera negotovosti sestavni del katere koli zakonske določbe. Ker je namreč nemogoče predvideti vse možne dejanske položaje, v katerih se lahko pravilo uporabi, in če hoče zagotoviti dovolj prožno uporabo, mora zakonodajni organ nujno uporabiti terminologijo, ki ni preveč izključna. Kakor koli že, sporni pojem je, po mojem mnenju, nasprotno precej natančen glede na dejstvo, da vsebuje tri merila za razlikovanje predvidene kategorije od drugih vozil.
83. Tretji problem, ki ga je načela Republika Avstrija v okviru tega tožbenega razloga, je, da je nemogoče spremljati skladnost s sistemom točk, če ni obvezno imeti listin pri sebi. V sistemu Uredbe št. 2327/2003 se v členu 3(4) pooblašča Komisijo, ki deluje v skladu s postopkom iz člena 5(2) Uredbe, da sprejme nadaljnje ukrepe v zvezi s postopki, ki se nanašajo na prehodni sistem točk, razdelitev točk in tehnična vprašanja v zvezi z uporabo člena 3. Ko Komisija navaja, da ni mogla sprejeti dodatnih ukrepov, dokler je Republika Avstrija zavračala izvajanje Uredbe, ta pa trdi, da je ni mogla izvajati zaradi neobstoja teh ukrepov, se zdi vprašanje spremljanja skladnosti v glavnem teoretično. Kakor koli, glede na to, da Uredba sama predvideva, da je treba sprejeti ustrezne ukrepe, dejstvo, da se to ni zgodilo, iz katerega koli razloga, ne more pomeniti razloga za neveljavnost Uredbe.
84. Četrta točka nenatančnosti, ki jo navaja Republika Avstrija, je, da delegacija zakonodajnih pooblastil na Komisijo v členu 3(4) Uredbe dovoljuje razširitev obsega ratione materiae
Uredbe. Vendar je v skladu z besedilom te določbe, k i je bila pojasnjena v prejšnji točki, to pooblastilo omejeno na postopke, razdelitev točk in tehnična vprašanja. Tako je obseg zakonodajnega pooblastila, prenesenega na Komisijo, ustrezno omejen in ni razloga za predpostavljanje, da bi lahko določbe, ki se nanašajo na te zadeve, razširile ratione materiae
Uredbe.
85. Torej je tudi četrti tožbeni razlog neutemeljen.
VIII – Stroški
86. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili priglašeni. Ker sta Evropski parlament in Svet predlagala, naj se Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 69(4) Komisija, ki je posredovala v podporo Evropskemu parlamentu in Svetu, nosi svoje stroške.
IX – Predlog
87. Na podlagi teh ugotovitev predlagam, naj Sodišče:
– razglasi tožbo, ki jo je vložila Republika Avstrija, za dopustno;
– zavrne tožbo kot neutemeljeno;
– Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov;
– Komisiji naloži, da nosi lastne stroške.
(1) .
(2)  –	UL L 345, str. 30.
(3)  –	UL 1994, C 241, str. 21 in UL 1995, L 1, str. 1.
(4)  –	Sodba z dne 11. septembra 2003 v zadevi Avstrija proti Svetu (C‑445/00, Recueil, str. I‑8549). Pred to sodbo je bila s sklepom predsednika Sodišča začasno zadržana uporaba izpodbijane uredbe: sklep z dne 23. februarja 2001 v zadevi Avstrija proti Svetu (C‑445/00 R, Recueil, str. I‑1461).
(5)  –	Zadeve C‑356/01, C‑296/02 in C‑393/03. V zadnjih dveh zadevah je Avstrija zaprosila za začasno zadržanje uporabe odločb Komisije. Obe vlogi sta bili zavrnjeni: sklepa predsednika Sodišča z dne 23. oktobra 2002 v zadevi Avstrija proti Komisiji (C‑296/02 R, Recueil, str. I‑9159) in z dne 14. novembra 2003 v zadevi Avstrija proti Komisiji (C‑393/03 R, Recueil, str. I‑13593).
(6)  –	Sodba z dne 20. novembra 2003 v zadevi Avstrija proti Komisiji (C-356/01, Recueil, str. I‑14061).
(7)  –	UL 2004, C 106, str. 53 in 54.
(8)  –	Zadeva T‑361/04, Avstrija proti Komisiji (UL 2004, C 300, str. 44).
(9)  –	Sodba z dne 15. novembra 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji (C-320/03, ZOdl., str. I-9871).
(10)  –	Uvodna izjava 2 v preambuli k Uredbi.
(11)  –	COM(2003) 448 konč. z dne 23. julija 2003, Predlog za Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 1999/62/ES o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila.
(12)  –	Priloga 4 k Protokolu in Priloga 1 k Uredbi št. 2327/2003.
(13)  –	Zadeva T-361/04, glej točko 3 zgoraj.
(14)  –	Glej npr. sodbi z dne 14. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Španiji (C-55/03, neobjavljena v ZOdl., točka 23) in z dne 15. septembra 2005 v zadevi Irska proti Komisiji (C‑199/03, ZOdl., str. I-8027, točka 53).
(15)  –	Glej sodbi z dne 9. januarja 2003 v zadevi Italija proti Komisiji (C-178/00, Recueil, str. I-303, točka 6) in z dne 9. septembra 2004 v združenih zadevah Španija in Finska proti Evropskemu parlamentu in Svetu (C-184/02 in C‑223/02, ZOdl., str. I‑7789, točka 20).
(16)  –	Glej med drugim sodbi z dne 14. decembra 2004 v zadevi Arnold André (C-434/02, ZOdl., str. I-11823, točka 45) in z dne 10. decembra 2002 v zadevi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco (C-491/01, Recueil, str. I-11453, točka 122).
(17)  –	Sodba Španija in Finska proti Evropskemu parlamentu in Svetu, navedena v opombi 15, točka 56.
(18)  –	Glej med drugim sodbi Arnold André in British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, navedeni v opombi 16, točka 46 oziroma 123.
(19)  –	Glej moje sklepne predloge v zadevi Francija proti Evropskemu parlamentu in Svetu (sodba z dne 24. maja 2005, C‑244/03, ZOdl., str. I-4021), točki 91 in 92.
(20)  –	Primerjaj spet sklepne predloge v zadevi Francija proti Evropskemu parlamentu in Svetu, navedene v prejšnji opombi, točke od 95 do 99.
(21)  –	Glej sodbo z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu (C-176/03, ZOdl., str. I‑7879, točka 42) in sodbo Komisija proti Avstriji, navedeno v opombi 9, točka 73.
(22)  –	Sodba Komisija proti Svetu, navedena v prejšnji opombi, točka 42.
(23)  –	Direktiva Sveta 96/62/ES z dne 27. septembra 1996 o ocenjevanju in upravljanju kakovosti zunanjega zraka (UL L 296, str. 55) in Direktiva Sveta 1999/30/ES z dne 22. aprila 1999 o mejnih vrednostih žveplovega dioksida, dušikovega dioksida in dušikovih oksidov, trdnih delcev in svinca v zunanjem zraku (UL L 163, str. 41).
(24)  –	V nemški različici člena 11(4) Protokola je namesto „trajno“ uporabljeno bolj zapleteno besedilo „dauerhaften und umweltgerechten Grundlage“.
(25)  –	Navedena v opombi 4, točka 72.
(26)  –	Predvsem Prva direktiva Sveta z dne 23. julija 1962 o določitvi nekaterih skupnih pravil za mednarodni prevoz (prevoz blaga po cesti za najem ali plačilo) (UL, posebna angleška izdaja 1959-1962(I), str. 267) in Uredba Sveta (EGS) št. 881/92 z dne 26. marca 1992 o dostopu na trg znotraj Skupnosti pri cestnem prevozu blaga na ozemlje države članice ali z njega ali prek ozemlja ene ali več držav članic (UL L 9, str. 1).
(27)  –	Glej direktive, navedene v opombi 23 zgoraj.
(28)  –	Sodba z dne 2. aprila 1998 v zadevi EMU Tabac in drugi (C-296/95, Recueil, str. I-1605, točka 36).
(29)  –	UL L 235, str. 23.
(30)  –	Sodbe z dne 14. aprila 2005 v zadevi Belgija proti Komisiji (C-110/03, ZOdl., str. I-2801, točka 30), z dne 9. julija 1981 v zadevi Gondrand Frères in Garancini (169/80, Recueil, str. 1931) in z dne 13. februarja 1996 v zadevi Van Es Douane Agenten (C-143/93, Recueil, str. I-431, točka 27).
(31)  –	UL 1999, C 73, str. 1.
(32)  –	Primerjaj s sodbo Belgija proti Komisiji, navedena v opombi 30, točka 31.
(33)  –	Sodbi z dne 12. novembra 1969 v zadevi Stauder proti Ulm (29/69, Recueil, str. 419, točka 3) in z dne 7. julija 1988 v zadevi Moksel (55/87, Recueil, str. 3845, točka 15) ter zgoraj v opombi 28 navedena sodba EMU Tabac in drugi, točka 36.