62015TJ0402
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (sedmi senat)
z dne 1. marca 2018 (
*1
)
„ESRR – Zavrnitev potrditve finančnega prispevka za velik projekt – Člen 41(1) Uredbe (ES) št. 1083/2006 – Ocenjevanje prispevka velikega projekta za uresničevanje ciljev operativnega programa – Člen 41(2) Uredbe št. 1083/2006 – Prekoračitev roka“
V zadevi T‑402/15,
Republika Poljska, ki jo zastopa B. Majczyna, agent,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata B.‑R. Killmann in M. Siekierzyńska, agenta,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije z dne 11. maja 2015 C(2015) 3228 final o zavrnitvi Republiki Poljski potrditve finančne pomoči iz Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) za velik projekt „Skupni evropski center za storitve – Pametni logistični sistemi“ v okviru prednostne osi 4, ki je del operativnega programa „Inovativno gospodarstvo“,
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat),
v sestavi V. Tomljenović, predsednica, A. Marcoulli (poročevalka), sodnica, in A. Kornezov, sodnik,
sodni tajnik: E. Coulon,
izreka naslednjo
Sodbo (
1
)
[…]
Postopek in predlogi strank
16
Republika Poljska je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča to tožbo vložila 22. julija 2015. Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
17
Komisija je 4. novembra 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila odgovor na tožbo. Komisija predlaga Splošnemu sodišču, naj:
–
tožbo zavrne kot neutemeljeno;
–
Republiki Poljski naloži plačilo stroškov.
18
Republika Poljska je 5. januarja 2016 vložila repliko in Komisija je 11. marca 2016 vložila dupliko.
19
Nobena stranka ni predlagala izvedbe obravnave.
20
Splošno sodišče (sedmi senat) je na podlagi člena 106(3) Poslovnika Splošnega sodišča odločilo, da bo odločilo brez ustnega dela postopka.
Pravo
21
Republika Poljska v utemeljitev tožbe navaja štiri tožbene razloge, in sicer se prvi nanaša, prvič, na kršitev povezanih določb člena 41(1), člena 56(3) in člena 60(a) Uredbe št. 1083/2006 in na kršitev načela lojalnega sodelovanja ter, drugič, na kršitev člena 41(2) Uredbe št. 1083/2006, drugi se nanaša na napačno presojo obsega širjenja inovacij in inovativnosti projekta, tretji na napačno presojo narave delovnih mest, ki so bila ustvarjena s projektom, in četrti na napačno presojo projekta glede dodane vrednosti in učinka spodbude.
22
Navesti je treba, da se prvi tožbeni razlog nanaša na postopkovne in vsebinske pogoje ocenjevanja projekta, medtem ko se zadnji trije tožbeni razlogi nanašajo zaporedno na tri razloge, na podlagi katerih je Komisija menila, da projekt ni prispeval k uresničitvi ciljev operativnega programa „Inovativno gospodarstvo“ v smislu člena 41(1) Uredbe št. 1083/2006, in sicer neobstoj širjenja inovacij, neobstoj visoko kvalificiranih delovnih mest in neobstoj dodane vrednosti (glej točko 15 zgoraj).
[…]
Prvi tožbeni razlog: prvič, kršitev povezanih določb člena 41(1), člena 56(3) in člena 60(a) Uredbe št. 1083/2006 in kršitev načela lojalnega sodelovanja ter, drugič, kršitev člena 41(2) Uredbe št. 1083/2006
43
Republika Poljska trdi, da je Komisija storila dve bistveni kršitvi. Prvič, Komisija naj bi pri ocenjevanju projekta prekoračila merila za izbiro. Drugič, Komisija naj bi kršila rok, ki je določen v členu 41(2) Uredbe št. 1083/2006.
[…]
Drugi del prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na nespoštovanje roka, določenega v členu 41(2) Uredbe št. 1083/2006
[…]
65
Člen 41(2) Uredbe št. 1083/2006 določa:
„Komisija sprejme odločitev takoj, ko je mogoče, vendar ne pozneje kot v treh mesecih po predložitvi velikega projekta s strani države članice […], če je predložitev v skladu s členom 40 [Uredbe št. 1083/2006)]. Ta odločitev opredeli fizični predmet, znesek, za katerega velja stopnja sofinanciranja za prednostno os, ter letni načrt finančnega prispevka ESRR ali Kohezijskega sklada.“
66
Člen 41(3) Uredbe št. 1083/2006 določa:
„Če Komisija za velik projekt zavrne finančni prispevek iz skladov, državo članico obvesti o razlogih v roku in v skladu s […] pogoji iz odstavka 2 [člena 41 te uredbe].“
67
Na prvem mestu je treba določiti, ali je rok iz člena 41(2) Uredbe št. 1083/2006 instrukcijski ali prekluziven glede na besedilo in strukturo te določbe (glej po analogiji sodbo z dne 20. januarja 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, točka 20).
68
V zvezi s tem je treba navesti, da člen 41(2) Uredbe št. 1083/2006 ne vsebuje elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da gre zgolj za instrukcijski rok. Nasprotno, uporaba glagola „sprejeti“ v povednem naklonu („sprejme“) kaže na to, da mora Komisija ta rok spoštovati, kar med drugim potrjuje angleška različica te določbe, ki z besedno zvezo „shall adopt“ izrecno nalaga obveznost. Uporaba izraza „takoj, ko je to mogoče“ le potrjuje, da spoštovanje tega roka ni možnost, ampak obveznost Komisije, ki jo je zakonodajalec želel poudariti.
69
Iz tega izhaja, da je rok iz člena 41(2) Uredbe št. 1083/2006, kot izhaja iz besedila in strukture te določbe, prekluzivni rok.
70
Na drugem mestu je treba ugotoviti, da je v tem primeru, kot pravilno trdi Republika Poljska (glej točko 61 zgoraj) glede na razvoj dejstev, ki je bil opisan v točkah od 3 do 14 zgoraj, trimesečni rok, ki je določen v členu 41(2) Uredbe št. 1083/2006, ki velja za zavrnilno odločitev na podlagi člena 41(3) te uredbe, Komisija prekoračila.
71
Ugotoviti je treba namreč, da je po umiku prvega predloga za potrditev, s katero je bil končan postopek ocenjevanja tega predloga, glede drugega predloga za potrditev Komisija najprej potrebovala skoraj enajst mesecev, da je Republiki Poljski 24. junija 2014 posredovala dopis, ki je vseboval oceno tega predloga, in je nato, po odgovoru Republike Poljske z dne 28. avgusta 2014, potrebovala približno osem mesecev in pol, da je sprejela formalno odločitev o tem predlogu in 11. maja 2015 sprejela izpodbijani sklep na podlagi člena 41(3) Uredbe št. 1083/2006.
72
Na tretjem mestu je treba v teh okoliščinah določiti posledice prekoračitve trimesečnega roka, določenega v členu 41(2) Uredbe št. 1083/2006, in zlasti oceniti, ali je treba le na podlagi tega dejstva izpodbijani sklep avtomatično razglasiti za ničen.
73
Ker člen 41 Uredbe št. 1083/2006 ne vsebuje nobene določbe glede posledic dejstva, da Komisija prekorači trimesečni rok, ki ga določa, je treba v skladu s sodno prakso Sodišča za določitev posledic te prekoračitve preučiti cilj in sestavo te uredbe (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 20. januarja 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, točki 25 in 26).
74
Uvodoma je treba spomniti, da je rok, ki je določen v členu 41(2) Uredbe št. 1083/2006, rok, ki se Komisiji določi, da odgovori na predlog, ki ji ga predloži tretja oseba, v tem primeru država članica. Le če neobstoj odgovora v tem roku povzroči ugoditev predlogu ali izgubo pristojnosti Komisije, da odloči o tem predlogu, se lahko negativni odgovor, ki je bil sprejet po poteku roka, avtomatično razglasi za ničen le zaradi prekoračitve tega roka (glej po analogiji sodbo z dne 18. marca 2009, Shanghai Excell M & E Enterprise in Shanghai Adeptech Precision/Svet, T‑299/05, EU:T:2009:72, točka 116). Treba je torej preučiti, ali je treba Uredbo št. 1083/2006 glede na njen cilj in sestavo razlagati tako, da prekoračitev tega roka povzroči ugoditev predlogu ali izgubo pristojnosti Komisije, da o predlogu odloči.
75
Glede vprašanja, ali iz cilja in sestave Uredbe št. 1083/2006 izhaja, da prekoračitev trimesečnega roka povzroči ugoditev predlogu za potrditev, ki ga je vložila država članica, je treba navesti, prvič, da vsebina sklepa o ugoditvi to možnost izključuje.
76
Iz člena 41(2) Uredbe št. 1083/2006 namreč izhaja, da se s sklepom Komisije o ugoditvi predlogu za potrditev med drugim določi znesek, za katerega velja stopnja sofinanciranja operativnega programa (glej točko 33 zgoraj). Le s sklepom, s katerim Komisija takemu predlogu ugodi, se določi osnovni znesek, za katerega velja stopnja financiranja, ki izhaja iz upoštevnega operativnega programa in torej znesek finančnega prispevka Unije. Če sklepa Komisije ni, finančnega prispevka Unije ni mogoče konkretno določiti in ga je posledično treba šteti za potrjenega.
77
To je potrjeno tudi z uvodno izjavo 49 Uredbe št. 1083/2006, v kateri je navedeno, da mora Komisija velike projekte oceniti in, če je to potrebno, potrditi (glej točko 29 zgoraj). Iz tega izhaja, da je osnovna ideja Uredbe št. 1083/2006 glede velikih projektov to, da je za financiranje teh projektov s strani države članice s sredstvi ESRR ali kohezijskih skladov potrebna potrditev Komisije.
78
Drugič, ugotoviti je treba, da če bi Uredba št. 1083/2006 želela sankcionirati nespoštovanje roka s tem, da bi bilo predlogu pravnoveljavno ugodeno, bi bilo to izrecno navedeno (glej po analogiji sodbo z dne 20. januarja 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, točka 31). Tako na primer člen 62(4) Uredbe št. 1083/2006 določa, da se za revizijsko strategijo, ki jo je Komisiji posredoval nadzorni odbor, „šteje, da je […] sprejeta“, če Komisija ne da pripomb v roku treh mesecev po njenem prejemu. Prav tako člen 67(4) Uredbe št. 1083/2006 določa, da se šteje, da je končno poročilo o operativnem programu, ki ga Komisiji predloži organ upravljanja, „sprejeto“, če se Komisija v določenem roku ne odzove. Prav tako člen 89(3) Uredbe št. 1083/2006 določa, da se izjava o zaključitvi, ki jo država članica predloži Komisiji, „šteje, da je […] sprejeta, [če Komisija v roku petih mesecev ne poda pripomb]“.
79
Iz tega izhaja, da v okviru Uredbe št. 1083/2006, kot izhaja iz njenega cilja in sestave, neobstoj odgovora na predlog za potrditev v roku, določenem v členu 41(2) te uredbe, ne pomeni, da je predlogu za potrditev ugodeno.
80
Tega sklepa ni mogoče ovreči s trditvami Republike Poljske, ki se na eni strani nanašajo na sodno prakso Sodišča v zvezi z rokom za sprejetje finančnega popravka in na drugi strani na novi postopek tihe odobritve, ki jo določa člen 102(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1303/2013.
81
Glede prve trditve, čeprav je res, kot to trdi Republika Poljska, v sodni praksi v zvezi s pristojnostjo Komisije, določeno v členu 99 Uredbe št. 1083/2006 glede sprejemanja finančnih popravkov, da je Sodišče menilo, da prekoračitev roka, določenega v členu 100(5) te uredbe, za sprejetje takih popravkov, pomeni bistveno kršitev postopka, ki jo sodišče Unije preuči po uradni dolžnosti in povzroči razglasitev ničnosti odločbe, sprejete po preteku roka (sodbi z dne 4. septembra 2014, Španija/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, točki 103 in 104, in z dne 21. septembra 2016, Komisija/Španija, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, točki 114 in 118), te sodne prakse v tem primeru ni mogoče uporabiti.
82
Predmet sodne prakse, navedene v točki 81 zgoraj, je namreč drugačen rok, kot je rok, ki je določen v členu 41(2) Uredbe št. 1083/2006.
83
Najprej, medtem ko je v okviru ocenjevanja velikih projektov rok, ki je določen v členu 41(2) Uredbe št. 1083/2006, rok, ki je naložen Komisiji za odgovor na predlog za sofinanciranje, ki ji ga predloži država članica, pa je v okviru postopka finančnega popravka rok, ki je določen v členu 100(5) te iste uredbe, rok, ki je naložen Komisiji, da na lastno pobudo sprejme odločitev, s katero v celoti ali delno razveljavi finančni prispevek Unije k operativnemu programu. V bistvu je torej prvi rok rok za potrditev finančnega prispevka, drugi rok pa je rok za preklic že dodeljenega finančnega prispevka.
84
Dalje, v okviru ocenjevanja velikih projektov, če se odločitev o predlogu za potrditev ne sprejme pravočasno in če ne obstaja določba, ki bi določala posledice tega neobstoja odločitve, predlog za potrditev ostane brez odgovora in ni mogoče šteti, da je potrjen (glej točke od 75 do 79 zgoraj). Če pa glede finančnih popravkov v za to določenem roku ni odločitve, se za državo članico ohrani prispevek sklada, ki ji je že bil dodeljen. Torej če odločitev o finančnem popravku ni bila sprejeta pravočasno, Komisija, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 81 zgoraj, finančnega popravka ne more uporabiti, in ta popravek za državo članico ne more veljati.
85
Nazadnje, v nasprotju s tem, kar je trdila Republika Poljska, iz sodne prakse, navedene v točki 81 zgoraj, ne izhaja, da naj bi Sodišče odločilo, da sta roka, določena v členu 100(5) in členu 41(2) Uredbe št. 1083/2006, enaka. Nasprotno pa iz te sodne prakse izhaja, da je Sodišče preučilo le rok, ki je določen za sprejetje sklepa o finančnem popravku, in je izrecno navedlo naravo tega sklepa (sodbi z dne 4. septembra 2014, Španija/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, točki 82 in 102, ter z dne 21. septembra 2016, Komisija/Španija, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, točke 70, 72 in 113).
86
Glede druge trditve je treba navesti, da se Uredba št. 1303/2013 v tem primeru ne uporabi, ker člen 152(1) te uredbe določa, da se Uredba št. 1083/2006 še naprej uporablja za podporo ali operacije, vključno z operativnimi programi in velikimi projekti, ki jih je potrdila Komisija na podlagi te uredbe, in ker člen 152(2) te uredbe dodaja, da zahtevki za podporo, predloženi ali odobreni v okviru Uredbe (ES) št. 1083/2006, ostajajo veljavni. Poleg tega je treba navesti, da člen 102(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1303/2013 določa postopek tihe potrditve le, kadar je predlogu, ki ga je vložila država članica, priložen pregled kakovosti neodvisnih strokovnjakov v skladu s členom 101, tretji odstavek, te uredbe. Ta postopek nima enakovrednega postopka v sistemu, določenem v členih od 39 do 41 Uredbe št. 1083/2006, kar potrjuje sklepanje, v skladu s katerim v okviru te uredbe trimesečnega molka Komisije ni mogoče razlagati kot tiho potrditev finančnega prispevka za velik projekt. Dalje ni sporno, da v tem primeru projekt ni bil predložen v skladu s členom 102(1) Uredbe št. 1303/2013, zato postopka tihe potrditve, ki ga določa ta določba, ni mogoče uporabiti.
87
Glede vprašanja, ali iz cilja in sestave Uredbe št. 1083/2006 izhaja, da zaradi prekoračitve trimesečnega roka Komisija izgubi pristojnost, da odloči o predlogu za potrditev, ki ga je vložila država članica, je, prvič, treba navesti, da če bi morala Komisija prenehati obravnavati predlog za potrditev, ker je prekoračila trimesečni rok, bi to nazadnje škodovalo cilju prvotnega predloga države članice, ki je pridobitev potrditve finančnega prispevka ESRR ali kohezijskega sklada, in sicer iz razlogov, ki niso bili pod njenim nadzorom. Prav tako, če bi Komisija morala začeti nov postopek ocenjevanja velikega projekta, za katerega bi veljal nov trimesečni rok, bi to v praksi le poslabšalo neupoštevanje tega roka, saj bi se odločitev o predlogu za potrditev le preložila. Poleg tega glede na to, da ta prekoračitev ni enaka potrditvi predloga, kot je bilo že navedeno, morebitna razglasitev ničnosti sklepa zato, ker je bil sprejet po poteku roka, prav tako le poslabša neupoštevanje tega roka.
88
Drugič, iz člena 78(4) Uredbe št. 1083/2006, ki je bil naveden v točki 34 zgoraj, izhaja, da država članica lahko začne uresničevati velik projekt in Komisiji predloži izdatke za ta projekt, preden Komisija sprejme to odločitev, torej neodvisno od roka, ki je določen za sprejetje te odločitve. Država članica, ki se odloči za to možnost, to stori na svoje lastno tveganje, saj lahko Komisija sprejme odločitev, s katero zavrne finančno pomoč Unije za velik projekt. Ker torej državi članici ni treba čakati na odločitev Komisije, da izvede svoje projekte regionalnega razvoja in Komisiji prijavi izdatke za te projekte, za primere, ko bi jih prevzela Unija, prekoračitev roka, ki je določen za sprejetje take odločitve, Komisiji ne odvzema pristojnosti, da odloči o predlogu za potrditev.
89
Tretjič, iz sodne prakse izhaja, da kadar, kot v tem primeru, zakonodajalec molka uprave ne veže na posledico izgube pristojnosti sprejetja odločitve uprave, po nobenem pravnem načelu uprava ne izgubi pristojnosti, da odgovori na vprašanje tudi po za to predpisanih rokih (glej po analogiji sodbo z dne 19. januarja 2010, Co-Frutta/Komisija, T‑355/04 in T‑446/04, EU:T:2010:15, točki 57 in 59).
90
Iz tega izhaja, da v okviru Uredbe št. 1083/2006, kot izhaja iz njenega cilja in sestave, neobstoj odgovora na predlog za potrditev v roku, določenem v členu 41(2) te uredbe, ne povzroči izgube možnosti Komisije, da odloči o predlogu za potrditev.
91
Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da Uredbe št. 1083/2006 ni mogoče razlagati tako, da vsaka prekoračitev roka, določenega v členu 41(2) te uredbe, avtomatično sama po sebi povzroči razglasitev ničnosti sklepa o zavrnitvi, ki je bil sprejet po izteku roka.
92
Na četrtem mestu je treba preučiti, ali prekoračitev trimesečnega roka, ki je bila ugotovljena v tem primeru, mora povzročiti razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa.
93
Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da nespoštovanje roka, kot je ta, ki ga določa člen 41(2) Uredbe št. 1083/2006, lahko povzroči razglasitev ničnosti sklepa, sprejetega na koncu postopka, le če obstaja možnost, da bi imel ta postopek zaradi te nepravilnosti lahko drugačen rezultat. Čeprav osebi, ki se sklicuje na to nepravilnost, ni treba dokazati, da bi imel zadevni akt ob neobstoju nepravilnosti vsebino, ki bi bila za njene interese ugodnejša, mora ta oseba vseeno konkretno dokazati, da ta možnost ni v celoti izključena (glej po analogiji sodbi z dne 4. februarja 2016, C & J Clark International in Puma, C‑659/13 in C‑34/14, EU:C:2016:74, točka 140, ter z dne 12. junija 2015, Health Food Manufacturers’ Association in drugi/Komisija, T‑296/12, EU:T:2015:375, točka 71).
94
V tem primeru Republika Poljska ni konkretno dokazala niti ni trdila, da ni bilo izključeno, da bi upravni postopek lahko imel drugačen rezultat, če bi bil končan v trimesečnem roku, ki je določen v členu 41(2) Uredbe št. 1083/2006. Ker Republika Poljska ni dokazala, da bi, če ta rok ne bi bil prekoračen, postopek ocenjevanja projekta lahko imel drugačen rezultat, ta prekoračitev v okoliščinah primera ne more povzročiti razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa.
95
Ker je torej Komisija s tem, da je odločala po preteku trimesečnega roka, kršila člen 41(2) Uredbe št. 1083/2006, je treba spomniti, da se povračilo morebitne škode, povzročene z nespoštovanjem roka, določenega v členu 41(2) Uredbe št. 1083/2006, za odločanje o predlogu za potrditev lahko uveljavlja pred Splošnim sodiščem v okviru odškodninske tožbe (glej po analogiji sodbo z dne 19. januarja 2010, Co-Frutta/Komisija, T‑355/04 in T‑446/04, EU:T:2010:15, točki 60 in 71), če so izpolnjeni vsi pogoji, od katerih sta odvisna vzpostavitev nepogodbene odgovornosti Unije in uveljavljanje pravice do povračila nastale škode na podlagi člena 340, drugi odstavek, PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2008, FIAMM in drugi/Svet in Komisija, C‑120/06 P in C‑121/06 P, EU:C:2008:476, točka 106).
96
Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da drugi del prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev člena 41(2) Uredbe št. 1083/2006, ni utemeljen in ga je treba zavrniti.
[…]
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat)
razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Republiki Poljski se naloži plačilo stroškov.
Tomljenović
Marcoulli
Kornezov
Razglašeno na obravnavi v Luxembourgu, 1. marca 2018.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: poljščina.
(
1
)	Navedene so le točke te sodbe, za katere Splošno sodišče meni, da je njihova objava koristna.