62022CJ0726_RES
Zaak C‑726/22 P
Europese Commissie
tegen
Pollinis France
Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 16 januari 2025
„Hogere voorziening – Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Artikel 4, lid 3, eerste alinea – Bescherming van het besluitvormingsproces – Verordening (EU) nr. 182/2011 – Comitologie – Standpunten van de lidstaten en andere leden van de comités – Weigering van toegang”
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Voorwaarden – Strikte uitlegging en strikte toepassing
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 11 en art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punten 62, 65)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Motiveringsplicht – Omvang
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)
(zie punt 63)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Toepassingsgebied – Administratieve werkzaamheden van de Commissie – Daaronder begrepen
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 3)
(zie punt 66)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Besluitvorming – Begrip – Bestaan van een specifiek voorwerp waarover een besluit zal worden genomen – Daaronder begrepen
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punt 73)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Voorwaarden – Concrete, daadwerkelijke en ernstige ondermijning van dat proces – Omvang – Voornemen van een instelling om een besluit te nemen – Daarvan uitgesloten
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punten 74, 77, 78)
Samenvatting
Naar aanleiding van een door de Europese Commissie ingestelde hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht in de zaak Pollinis France/Commissie (
1
), waarbij het Gerecht twee besluiten van de Commissie (
2
) houdende weigering van toegang tot documenten betreffende de richtsnoeren van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) van 2013 (
3
) nietig heeft verklaard, verduidelijkt het Hof de draagwijdte, in het kader van een comitologieprocedure, van de uitzondering betreffende het bestaan van een lopend besluitvormingsproces (
4
) en spreekt het zich uit over hetgeen moet worden verstaan onder „kwestie waarover [een instelling] nog geen besluit heeft genomen”.
Pollinis France is een Franse niet-gouvernementele organisatie voor milieubescherming, die tot doel heeft wilde en gewone bijen te beschermen en duurzame landbouw te stimuleren met het oog op het behoud van bestuivers. In 2020 heeft zij bij de Commissie twee verzoeken om toegang (
5
) tot bepaalde documenten betreffende de EFSA-richtsnoeren van 2013 ingediend. Het eerste verzoek had in wezen betrekking op documenten met de standpunten inzake deze richtsnoeren van de lidstaten, de leden van het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders (
6
), en de Commissie, alsook op elk ontwerp van die richtsnoeren dat de Commissie sinds oktober 2018 had ontvangen of opgesteld. Het tweede verzoek had betrekking op bepaalde documenten betreffende de EFSA-richtsnoeren van 2013 en betrof in wezen de correspondentie, de agenda’s, de processen-verbaal en de verslagen van de vergaderingen tussen de leden van het Scopaff en bepaalde ambtenaren en leden van de Commissie tussen juli 2013 en september 2018.
In antwoord op confirmatieve verzoeken om toegang heeft de Commissie bij twee besluiten van 2020 gedeeltelijke toegang tot bepaalde documenten verleend en de toegang tot bepaalde andere documenten geweigerd op grond van de uitzonderingen betreffende respectievelijk de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu (
7
) en het bestaan van een lopend besluitvormingsproces.
De EFSA-richtsnoeren van 2013 waren immers jarenlang binnen het Scopaff besproken, zonder dat overeenstemming was bereikt over de tekst, omdat de lidstaten het onderling oneens waren, en zonder dat dit document door de Commissie was vastgesteld. In 2019 had de Commissie EFSA verzocht haar richtsnoeren van 2013 te herzien om rekening te houden met de meest recente wetenschappelijke ontwikkelingen.
Tegen deze achtergrond heeft het Gerecht, waarbij twee beroepen tot nietigverklaring waren ingesteld, in het arrest waartegen hogere voorziening is ingesteld, opgemerkt dat de Commissie in de litigieuze besluiten van 2020 had aangegeven dat, totdat EFSA de herziening van de richtsnoeren had afgerond, de behandeling ervan in het Scopaff was „gestopt”, en dat dit betekende dat het besluitvormingsproces als „lopend” kon worden aangemerkt omdat het pas na afloop van die herziening zou worden hervat.
Volgens het Gerecht was ten tijde van de vaststelling van de litigieuze besluiten echter geen enkel besluitvormingsproces meer aan de gang waarmee werd beoogd de EFSA-richtsnoeren van 2013 uit te voeren. De Commissie had integendeel stilzwijgend maar noodzakelijkerwijs besloten om deze richtsnoeren niet meer uit te voeren. Alleen al het feit dat deze richtsnoeren werden herzien ten tijde van de vaststelling van de litigieuze besluiten zou tot gevolg hebben gehad dat niet kon worden bepaald welke inhoud de eventueel herziene richtsnoeren zouden krijgen of in welke vorm en volgens welke procedure deze zouden worden vastgesteld, en dus dat er binnen de Commissie geen sprake was van een inhoudelijk besluitvormingsproces. Bijgevolg kon de Commissie zich niet rechtsgeldig beroepen op de uitzondering betreffende de bescherming van een lopend besluitvormingsproces.
Beoordeling door het Hof
Naar aanleiding van een hogere voorziening van de Commissie, die tot staving daarvan twee middelen opwerpt, onderzoekt het Hof in het kader van het eerste middel of het Gerecht in het bestreden arrest terecht heeft geoordeeld dat het besluitvormingsproces van de Commissie met betrekking tot de EFSA-richtsnoeren van 2013 was afgesloten op het tijdstip waarop de litigieuze besluiten werden vastgesteld.
Vooraf herinnert het Hof eraan dat verordening nr. 1049/2001, die berust op het beginsel van openheid en transparantie, tot doel heeft het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te verlenen. Hoewel dit recht van toegang aan bepaalde beperkingen is onderworpen die zijn gebaseerd op redenen van openbaar of particulier belang, moeten de uitzonderingen op het recht van toegang van verordening nr. 1049/2001 strikt worden uitgelegd en toegepast. Wanneer de betrokken instelling besluit om de toegang te weigeren tot een document waarvan haar om openbaarmaking is verzocht, moet zij bovendien in beginsel uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen waarop de instelling zich beroept. Het risico van een dergelijke ondermijning moet ten slotte redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn.
Ten principale, wat meer in het bijzonder de uitzondering inzake de bescherming van het besluitvormingsproces betreft, wijst het Hof er om te beginnen op dat volgens artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 de toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover deze instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van die instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
In dit verband herinnert het Hof eraan dat het begrip „besluitvormingsproces” aldus moet worden begrepen dat het rechtstreeks betrekking heeft op het nemen van een besluit zonder dat het de hele administratieve procedure omvat die tot dit besluit heeft geleid. Een besluit veronderstelt echter het bestaan van een bepaald voorwerp waarop het toekomstige besluit betrekking zal hebben, ongeacht of zeer binnenkort een specifieke en identificeerbare ontwerphandeling zal worden vastgesteld. Bovendien heeft het Gerecht, anders dan de Commissie heeft betoogd, niet geoordeeld dat indien die vaststelling niet zeer nabij is, geen sprake is van daadwerkelijke besluitvormingswerkzaamheden.
Zou worden aanvaard dat nog geen besluit is genomen en er dus sprake is van een „besluitvormingsproces” in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 wanneer het voorwerp van een dergelijk proces niet is bepaald, dan zou dit voorts indruisen tegen zowel de opzet van deze bepaling als de rechtspraak. Zolang het precieze voorwerp van een te nemen besluit nog niet is bepaald, is elk risico dat het besluitvormingsproces met het oog op de vaststelling van dat besluit wordt ondermijnd door de openbaarmaking van een krachtens verordening nr. 1049/2001 aangevraagd document, dan ook per definitie hypothetisch, aangezien het in werkelijkheid onmogelijk zou zijn om na te gaan of de inhoud van dat document daadwerkelijk betrekking heeft op dat besluitvormingsproces.
Ten slotte heeft het Gerecht evenmin blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het argument van de Commissie dat zij steeds „voornemens” was om bijenrichtsnoeren uit te voeren, niet doorslaggevend te achten voor de beoordeling van het bestaan van een „aangelegenheid waarover [deze] instelling nog geen besluit heeft genomen” in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. Zou worden aanvaard dat het enkele voornemen van een instelling om een besluit te nemen op een gebied dat onder haar bevoegdheid valt, haar in staat stelt zich op die bepaling te beroepen, zonder dat het bestaan van een besluitvormingsproces tot vaststelling van een besluit over een bepaald voorwerp is vereist, dan zou dit er namelijk in werkelijkheid op neerkomen dat aan die instelling de mogelijkheid wordt toegekend om de openbaarmaking te weigeren van elk document dat op dat gebied betrekking heeft. Het begrip „aangelegenheid waarover een instelling nog geen besluit heeft genomen” kan evenwel niet zo ruim worden uitgelegd dat elk document dat betrekking heeft op een bepaalde kwestie daaronder valt.
Bijgevolg komt het Hof tot de slotsom dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat het feit dat de Commissie steeds het doel heeft nagestreefd om bijenrichtsnoeren ten uitvoer te leggen teneinde de autoriteiten van de lidstaten een document te verstrekken waarin melding wordt gemaakt van de „stand van de wetenschappelijke en technische kennis”, op zich niet volstond om te concluderen dat er nog steeds sprake was van een „aangelegenheid waarover [deze] instelling nog geen besluit [had] genomen” in de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001. Volgens het Hof moet het eerste middel dan ook worden verworpen. Dientengevolge moet het tweede middel als niet ter zake dienend worden afgewezen, en moet de hogere voorziening in haar geheel worden afgewezen.
(
1
)	Arrest van 14 september 2022, Pollinis France/Commissie (T‑371/20 en T‑554/20, EU:T:2022:556) (hierna: „bestreden arrest”).
(
2
)	Besluiten van de Commissie C(2020) 4231 final van 19 juni 2020 in zaak T‑371/20 en C(2020) 5120 final van 21 juli 2020 in zaak T‑554/20 (hierna: „litigieuze besluiten”).
(
3
)	Richtsnoeren voor de risicobeoordeling van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen, door EFSA vastgesteld op 27 juni 2013 (hierna: „EFSA-richtsnoeren van 2013”).
(
4
)	Krachtens artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43).
(
5
)	Krachtens verordening nr. 1049/2001 en verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB 2006, L 264, blz. 13).
(
6
)	Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (hierna: „Scopaff”).
(
7
)	In de zin van artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001.