62000CC0355_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Nella presente causa il giudice del rinvio essenzialmente chiede se l'imposizione, prevista dal diritto ellenico, di un contributo per l'acquisto e la vendita di prodotti agricoli nazionali per il finanziamento di un istituto per l'assicurazione contro rischi agricoli sia compatibile con il diritto comunitario, in particolare con gli artt. 30, 38, 39, 40, 59, 60 e 92 del Trattato CE (divenuti, taluni in seguito a modifica, artt. 28 CE, 32 CE, 33 CE, 34 CE, 49 CE, 50 CE, 87 CE), nonché con la prima direttiva del Consiglio 24 luglio 1973, 73/239/CEE .
II - Contesto normativo
A - Normativa nazionale
2. La legge n. 1790/1988, recante «organizzazione e funzionamento dell'Organismos Ellenikon Georgikon Asfaliseon (Ente ellenico delle assicurazioni agricole) e altre disposizioni» (in prosieguo: la «legge del 1988») prevede tra l'altro:
«Articolo 1
1. E' istituito un ente di utilità pubblica denominato "Ente ellenico delle assicurazioni agricole" (ELGA) come persona giuridica di diritto privato, interamente di proprietà dello Stato.
2. L'ELGA ha sede in Atene ed è soggetta, conformemente alle disposizioni della presente legge, al controllo del Ministero dell'Agricoltura.
Articolo 2
1. La finalità dell'ELGA consiste nell'organizzazione e nell'applicazione di programmi di prevenzione e di assicurazione della produzione e del capitale delle aziende agricole.
2. Per assicurazione ai sensi della presente legge si intende la protezione assicurativa e preventiva della produzione agricola e del patrimonio vegetale, animale e fondiario degli agricoltori, nonché degli impianti e degli edifici appartenenti alle loro aziende agricole dai rischi naturali.
(...)
Articolo 3
1. L'assicurazione all'ELGA ricomprende in particolare:
a) l'assicurazione obbligatoria contro i danni subiti dalla produzione di colture sistematiche, dal patrimonio vegetale, animale e fondiario degli agricoltori, dagli edifici e dagli impianti delle loro aziende agricole;
(...)
c) la protezione preventiva del patrimonio vegetale e della produzione vegetale.
(...)
Articolo 4
1. Sono soggette all'assicurazione di cui all'art. 3 le persone fisiche o giuridiche che abbiano la proprietà o la gestione di imprese dedite all'agricoltura, all'allevamento, all'avicoltura, all'apicoltura, alla pesca, all'acquicoltura e attività connesse.
(...)
Articolo 5
Costituiscono proventi dell'ELGA:
1.a) Gli introiti rappresentati dal contributo assicurativo specifico calcolato;
(...)
2) Il Ministro dell'Agricoltura decide con suo provvedimento le necessarie modalità di applicazione del presente articolo».
3. Con legge n. 2040/1992, recante la disciplina relativa alle questioni attinenti alla competenza del Ministero dell'Agricoltura e delle persone giuridiche preordinate al controllo, nonché altre disposizioni (in prosieguo: la «legge del 1992»), è stato inserito nella legge del 1988 l'art. 5 bis. Tale norma dispone, tra l'altro, quanto segue:
«1. Sono soggetti al contributo assicurativo specifico in favore dell'ELGA i seguenti prodotti e sottoprodotti agricoli nazionali:
a) prodotti di origine animale, vegetale e alieutica.
(...)
1. Il contributo assicurativo specifico è stabilito nella misura del 2% per quanto riguarda i prodotti di origine vegetale e dello 0,5% per quanto riguarda i prodotti di origine animale. Tali aliquote sono calcolate sul valore dei prodotti.
(...)
7. Salvo quanto disposto ai paragrafi 12 e 13 del presente articolo, il contributo assicurativo specifico è versato al competente ufficio imposte da parte dei debitori ai sensi di legge entro i termini indicati all'art. 30, n. 2 del codice tributario.
(...)
8. Sono debitori del contributo assicurativo specifico al competente ufficio imposte - fatto salvo quanto disposto ai paragrafi 12 e 13 di tale articolo - coloro che, ai sensi del codice tributario, sono soggetti all'obbligo di emettere fatture di acquisto o di vendita dei prodotti agricoli.
(...)
14. Gli introiti dell'ELGA rappresentati dal contributo assicurativo specifico e riscossi dagli uffici imposte, vengono iscritti al bilancio dello Stato come entrate dello Stato e vengono documentati in una specifica voce d'entrata. Tali introiti vengono riversati all'ELGA con bilancio del Ministero dell'Agricoltura mediante la costituzione annuale di una voce di capitale d'importo equivalente, su proposta dell'ELGA a tale Ministero».
B - Normativa comunitaria
4. Nel settore delle assicurazioni la libera prestazione dei servizi e la libertà di stabilimento hanno trovato attuazione attraverso numerose direttive.
5. L'art. 1, n. 1, della prima direttiva del Consiglio 73/239/CEE, nella versione della direttiva del Consiglio 84/641/CEE, definisce nei termini seguenti la materia disciplinata dalla direttiva:
«La presente direttiva riguarda l'accesso all'attività non salariata dell'assicurazione diretta, compresa l'attività di assistenza di cui al paragrafo 2, esercitata dalle imprese che sono stabilite sul territorio di uno Stato membro o che desiderino stabilirvisi, nonché l'esercizio di tale attività».
6. L'art. 2 della direttiva 73/239/CEE prevede:
«La presente direttiva non riguarda
1. le seguenti assicurazioni:
(...)
d) le assicurazioni comprese in un regime legale di sicurezza sociale;
(...)».
III - Fatti, causa a qua e questione pregiudiziale
7. La ricorrente della causa a qua è una società per azioni di diritto ellenico denominata «Freskot». Il suo oggetto sociale consiste nell'allevamento e nella commercializzazione di pollame da vendere all'ingrosso sul mercato nazionale, nonché nella macellazione di pollame per conto terzi dietro corrispettivo.
8. In seguito ad una verifica, l'ufficio imposte accertava che la Freskot non aveva versato per l'ultimo trimestre dell'esercizio 1993 il contributo assicurativo specifico da essa dovuto in conseguenza degli acquisti di pollame avvenuti in questo periodo.
9. Con provvedimento 20 gennaio 1997 si ingiungeva alla Freskot il pagamento dell'importo del contributo non ancora versato, nonché di una rilevante maggiorazione per dichiarazione inesatta o mancata dichiarazione.
10. La Freskot chiedeva pertanto al giudice del rinvio l'annullamento del provvedimento, richiamandosi a tal riguardo alla normativa comunitaria, in particolare agli artt. 30 e segg., 38, 39, 40, 59, 60, 85 e segg., 90 e 92 del Trattato CE (divenuti, taluni in seguito a modifica, artt. 28 CE e segg., 32 CE, 33 CE, 34 CE, 49 CE, 50 CE, 81 CE e segg., 86 CE e 87 CE), nonché alla direttiva del Consiglio 73/239/CEE.
11. Dinanzi al giudice nazionale la Freskot affermava in particolare che il contributo controverso si porrebbe in contrasto con gli obiettivi della politica agricola comune citati agli artt. 38 e 39 del Trattato CE (divenuti artt. 32 CE e 33 CE) nonché, nella misura in cui esso riguarda anche l'allevamento di pollame, con la relativa organizzazione di mercato. Il sistema di assicurazione obbligatoria in questione priverebbe gli allevatori e i commercianti di pollame greci della facoltà di procedere liberamente alle vendite che intendono effettuare, sia all'interno del Paese in cui le loro imprese sono stabilite, sia in qualunque altro Stato membro, alle condizioni stabilite dalle pertinenti disposizioni comunitarie. La Freskot sostiene inoltre che il contributo in questione costituirebbe una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione di cui all'art. 30 del Trattato CE (divenuto art. 28 CE), penalizzando le attività di esportazione dei produttori greci e favorendo i produttori stranieri. Infine, la Freskot osserva che il regime monopolistico dell'assicurazione obbligatoria sarebbe incompatibile con il principio della libera prestazione dei servizi, nonché con le disposizioni regolamentari e amministrative relative all'assicurazione diretta.
12. Ritenendo necessaria un'interpretazione del diritto comunitario, il giudice del rinvio ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte la seguente questione:
«Se l'imposizione del contributo assicurativo descritto nella motivazione, cui sono soggetti i prodotti e i sottoprodotti agricoli nazionali di origine vegetale, animale o alieutica, riscosso e versato come provento al competente ufficio imposte, in considerazione dello scopo perseguito - vale a dire l'organizzazione e l'applicazione di programmi di prevenzione e l'assicurazione della produzione e del capitale delle aziende agricole - sia in contrasto con le disposizioni del diritto dell'Unione europea in materia di libera circolazione delle merci (art. 28), di politica agricola comune (artt. 38, 39 e 40), di libera prestazione dei servizi (artt. 59 e 60), di aiuti concessi dagli Stati (art. 92), nonché con le disposizioni della prima direttiva del Consiglio 24 luglio 1973, 73/239/CEE».
IV - Analisi
13. Con la questione pregiudiziale il giudice nazionale chiede essenzialmente in che misura la normativa comunitaria osti ad un contributo diretto a finanziare un sistema di assicurazione obbligatoria nel settore dei rischi agricoli.
14. A tal proposito, occorre dapprima esaminare se e in quale misura la normativa attinente all'organizzazione di mercato ammetta una regolamentazione del genere all'esame. Si pone poi la questione della misura in cui tale regolamentazione ricada nel campo di applicazione delle libertà fondamentali - in particolare della libera circolazione delle merci e della libera prestazione dei servizi -. Infine, esaminerò se la normativa sugli aiuti di Stato abbia attinenza alla presente causa.
A - Sulla compatibilità della normativa nazionale con la politica agricola comune
1. Argomenti delle parti
15. Le considerazioni del governo ellenico e della Commissione prendono origine dagli obiettivi della politica agricola comune di cui all'art. 39 del Trattato CE (divenuto art. 33 CE) e dalle misure ammesse a norma dell'art. 40 del Trattato CE (divenuto art. 34 CE) per il raggiungimento di tali obiettivi nell'ambito di organizzazioni comuni di mercato. Essi sottolineano che per i prodotti di cui trattasi esiste un'organizzazione comune dei mercati (in prosieguo: «OCM»), ovvero l'OCM nel settore del pollame di cui al regolamento del Consiglio n. 2777/75 .
16. A tal riguardo, essi osservano che, secondo la giurisprudenza della Corte, se la Comunità ha adottato una disciplina relativa alla creazione di un'OCM in un dato settore, gli Stati membri devono astenersi da ogni misura che possa derogarvi o arrecarvi pregiudizio .
17. Sia il governo ellenico che la Commissione osservano che nell'OCM nel settore del pollame non è prevista alcuna misura relativa all'assicurazione dei prodotti rientranti in questa OCM contro danni derivanti da rischi naturali. La Commissione aggiunge che tale OCM non contempla né misure volte ad imporre sul mercato comunitario un prezzo unitario di vendita, né il pagamento di sovvenzioni ai produttori.
18. Il governo ellenico osserva che il contributo controverso rientra in un sistema di previdenza sociale nazionale e si pone in funzione dell'interesse generale ad una prevenzione dei prodotti agricoli - comprensivi delle aziende avicole - dai rischi naturali e che l'onere prodotto dal contributo a carico degli allevatori greci di pollame andrebbe valutato come di scarso rilievo. Esso rileva inoltre che il contributo non ha rilevanti ripercussioni sulla determinazione del prezzo e sui congegni contemplati dall'OCM.
19. Esso fa poi riferimento ad una decisione della Commissione sugli aiuti di Stato, ai sensi della quale un prelievo compensativo dell'1% del prezzo pagato al produttore a favore dell'ente greco per il cotone sarebbe compatibile con l'OCM per il cotone, in quanto questa OCM non contemplerebbe un'espressa esclusione di tale contributo.
20. Il governo ellenico sottolinea inoltre che il contributo in questione non avrebbe alcun effetto discriminatorio nei confronti degli avicoltori greci, essendo supportato da una sufficiente giustificazione e destinato a motivi oggettivi di interesse generale, non disciplinati in maniera particolareggiata a livello comunitario.
21. Ad avviso del governo ellenico, da ciò conseguirebbe che il contributo controverso non si porrebbe in contrasto né con il diritto primario, né con l'OCM nel settore del pollame.
22. La Commissione sostiene l'applicabilità del ragionamento sviluppato dalla Corte nella sentenza 10 marzo 1981, cause riunite 36/80 e 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association e a., in quanto in quella occasione si trattava di un'imposta indiretta e la causa in esame avrebbe ad oggetto un contributo simile ad un'imposta.
23. Conseguentemente, occorrerebbe in primo luogo dichiarare che il contributo controverso ha lo scopo di ripartire i contributi assicurativi relativi a determinati rischi tra i diversi produttori di merci esposte a tali rischi. Una misura di tal genere costituirebbe una misura statale a carattere sociale che, in quanto tale, in linea di principio non si porrebbe in contrasto né con disposizioni di diritto primario sulla politica agricola, né con l'OCM nel settore del pollame. In secondo luogo, occorrerebbe tuttavia esaminare se questa misura non ostacoli il funzionamento dei congegni contemplati nell'ambito della relativa OCM. Spetterebbe al giudice nazionale giudicare se ed eventualmente in che misura il contributo controverso, unitamente ad altre imposte sui medesimi prodotti, provochi distorsioni sul mercato nazionale e modificazioni dei flussi d'importazione ed esportazione, esercitando un'influenza determinante sulla formazione dei prezzi e quindi sul comportamento dei produttori, che verrebbero distolti dall'allevamento del pollame.
2. Valutazione
24. Non costituisce oggetto di controversia che il contributo assicurativo in questione riguardi, tra gli altri, prodotti che rientrano nell'OCM nel settore del pollame.
25. L'art. 33 CE menziona gli obiettivi della politica agricola comune. Per il raggiungimento di tali obiettivi l'art. 34, n. 1, CE concede la possibilità di creare organizzazioni europee di mercato suddivise per prodotto. L'OCM nel settore del pollame costituisce un'organizzazione di mercato di tal genere. La compatibilità di una misura nazionale con gli obiettivi della politica agricola comune va pertanto esaminata innanzi tutto alla luce delle disposizioni specifiche della relativa OCM.
26. L'OCM nel settore del pollame si compone essenzialmente di due complessi di regole: da un lato, vi sono le misure volte a facilitare la commercializzazione - promozione di misure da parte di organizzazioni professionali e di settore e norme di commercializzazione -, dall'altro, viene disciplinato il commercio con Stati terzi.
27. Occorre constatare che questa OCM non prevede alcuna politica comune dei prezzi. Allo stesso modo, essa non prevede una disciplina diffusa dell'accollo di danni derivanti da catastrofi naturali.
28. Quando la Corte statuisce su misure nazionali alla luce della normativa comunitaria relativa all'organizzazione di mercato, essa distingue le misure che riguardano direttamente tale normativa, perché vi derogano o la completano, dalle misure che, pur non essendo riconducibili alla normativa attinente all'organizzazione di mercato, sono in grado influenzare i congegni previsti da tale organizzazione. Le misure del primo tipo sono in linea di principio vietate ; quelle del secondo tipo, invece, sono valide se non compromettono i congegni contemplati dall'organizzazione di mercato .
29. Il contributo di cui trattasi non costituisce una misura relativa ad un'organizzazione di mercato, in quanto esso si estende palesemente a tutti i prodotti dell'economia agricola ed alieutica. Resta quindi da esaminare se e in quale misura esso riguardi i congegni dell'OCM nel settore del pollame.
30. A tal proposito, la Commissione ha rilevato che l'imposizione di un contributo sul valore di prodotti agricoli nazionali ne provocherebbe un rincaro. Un'influenza sulle correnti di scambio sarebbe pertanto da assumere, in quanto i prodotti esteri risulterebbero in proporzione più attraenti. Sebbene tale argomento non sia da respingere, va osservato anche che il mantenimento di un sistema assicurativo secondo i principi della solidarietà nazionale è in grado di promuovere l'equilibrio tra offerta e domanda conformemente agli obiettivi della politica agricola, riallocando tra i produttori gli effetti di catastrofi naturali ed epidemie. La Commissione, inoltre, sembra chiaramente ritenere che l'ammontare del contributo e la formazione dei prezzi siano strettamente collegati. A tal riguardo occorre tuttavia constatare che l'assenza di un sistema assicurativo del genere in questione non necessariamente dovrebbe comportare una diminuzione dei prezzi per i produttori, dal momento che questi ultimi sarebbero costretti a premunirsi dai rischi con altre modalità.
31. Qualora anche il contributo controverso dovesse influenzare in maniera comprovabile il prezzo dei prodotti di cui trattasi, occorre osservare che l'OCM nel settore del pollame non regolamenta la formazione dei prezzi. Nelle cause riunite Irish Creamery Milk Suppliers Association era oggetto di discussione l'influenza della normativa nazionale sulla formazione dei prezzi per il fatto che la relativa OCM prevedeva una tale regolamentazione. Un'eventuale influenza sulla formazione dei prezzi, esercitata dalla normativa di cui trattasi, appare quindi nella presente causa di per sé irrilevante.
32. Ad avviso della Commissione, un pregiudizio dei congegni dell'OCM in esame potrebbe inoltre discendere dal fatto che i produttori, a causa della perdita di competitività che il contributo produce, si dedichino alla produzione di altre merci . A ciò va obiettato che tale risvolto non può essere preso in considerazione, dal momento che il contributo assicurativo in questione colpisce tutti i prodotti agricoli.
33. In udienza la Commissione ha ribadito che la normativa di cui trattasi sarebbe in grado di modificare i flussi commerciali, comportando un rincaro relativo dei prodotti nazionali. Diversamente rispetto a quanto espresso nelle proprie osservazioni scritte, essa ha manifestato l'avviso che già solo tale circostanza indurrebbe ad assumere un pregiudizio dei congegni dell'OCM. Anche questa conclusione appare discutibile: l'OCM nel settore del pollame riguarda in primo luogo il commercio estero con i relativi prodotti. E' vero che un eventuale rincaro dei prodotti nazionali di cui trattasi può provocare una possibile crescita delle importazioni; non vedo tuttavia alcun elemento atto a dimostrare che con ciò verrebbero ad essere favoriti prodotti di Stati terzi rispetto a prodotti degli Stati membri. La conclusione della Commissione appare quindi sotto questo profilo un po' precipitosa. Infine, non è da escludere che la normativa nazionale in esame possa eventualmente arginare le importazioni da Stati terzi grazie al fatto che le prestazioni assicurative contribuiscono alla continuità della produzione nello Stato membro interessato.
34. Propongo quindi alla Corte di dichiarare, conformemente alla giurisprudenza consolidata, che l'imposizione di un contributo a tutti i prodotti agricoli nazionali per il finanziamento di un'assicurazione dei prodotti e del capitale delle imprese agricole in linea di principio, per quanto attiene al regolamento (CEE) del Consiglio n. 2777/75, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del pollame, non è in contrasto con le disposizioni del Trattato sulla politica agricola comune, a meno che il giudice nazionale non rilevi un pregiudizio dei congegni previsti da questa organizzazione di mercato, in particolare a causa di una crescita delle importazioni da Stati terzi dei relativi prodotti, che abbia effetti distorsivi del mercato. Un tale pregiudizio non si verifica tuttavia automaticamente a causa di un eventuale rincaro dei prodotti nazionali.
B - Sulla compatibilità della normativa nazionale con le libertà fondamentali
1. Sulla libera circolazione delle merci
a) Argomenti delle parti
35. Il governo ellenico è dell'avviso che il contributo controverso, il quale avrebbe ad oggetto una materia non armonizzata, non sia in contrasto con le disposizioni del Trattato sulla libera circolazione delle merci, in quanto tale contributo non discrimina in alcun modo prodotti simili provenienti dagli Stati membri, tanto più che esso non è applicabile a tali prodotti. A suo avviso, al più sarebbe possibile rilevare una discriminazione sul piano nazionale, non contestabile a livello comunitario.
36. La Commissione essenzialmente condivide tale avviso. A fondamento essa deduce che il contributo controverso riguarda tutti i prodotti nazionali. Esso non compromette la circolazione di merci all'interno della Comunità, in quanto non colpisce né prodotti importati, né prodotti esclusivamente destinati all'esportazione. Occorre assumere tutt'al più una discriminazione dei prodotti nazionali rispetto ai prodotti esteri.
37. La Commissione sottolinea infine che in materia di politica fiscale, sui cui verte la presente controversia, in linea di principio gli Stati membri sono liberi di perseguire una politica nazionale che preveda la ripartizione degli oneri per motivi di interesse generale.
b) Valutazione
38. Il contributo di cui trattasi si caratterizza per il fatto di gravare su tutti i prodotti agricoli nazionali; gli introiti che con esso si producono vengono versati in primo luogo allo Stato. Solo in un successivo momento, il Ministero competente ne effettua il trasferimento all'ELGA per il finanziamento del sistema assicurativo. In tal senso, il contributo assicurativo ha carattere d'imposta.
39. Dal contesto normativo nazionale si desume che il contributo controverso non colpisce né prodotti esteri, né prodotti nazionali esclusivamente destinati all'esportazione. Non è quindi possibile qualificare il contributo in questione come tassa di effetto equivalente a dazi doganali all'importazione o all'esportazione ai sensi dell'art. 25 CE. Inoltre, poiché il contributo non si applica a merci provenienti da altri Stati membri, non è possibile neppure qualificarlo come imposizione interna discriminatoria di cui all'art. 90 CE.
40. Non risulta chiaro neanche in che misura il contributo all'esame possa costituire una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione o all'esportazione, in quanto da un lato esso non si applica a prodotti provenienti da altri Stati membri e dall'altro non distingue se i prodotti ad esso soggetti siano destinati al mercato nazionale o estero.
41. La Commissione giustamente sottolinea che il maggior onere gravante sui produttori greci, derivante dall'imposizione di un contributo assicurativo, è alla fine riconducibile al fatto che la politica fiscale degli Stati membri non è armonizzata.
2. Sulla libera prestazione dei servizi
a) Argomenti delle parti
42. Il governo ellenico fa valere che le prestazioni dell'ELGA nell'ambito dell'assicurazione obbligatoria per rischi naturali non ricadono né nell'ambito di applicazione delle disposizioni del Trattato sulla libera prestazione dei servizi, né in quello delle pertinenti disposizioni di diritto derivato, in quanto esse sarebbero da ascrivere ad un regime assicurativo sociale nazionale e verrebbero finanziate prevalentemente mediante pubbliche entrate. Non soddisferebbero pertanto la definizione di servizio, in quanto non vengono fornite normalmente dietro retribuzione, ai sensi della giurisprudenza della Corte.
43. Il governo ellenico aggiunge che, peraltro, le prestazioni dell'ELGA non sono ricomprese dalla prima direttiva sull'assicurazione (diversa dall'assicurazione sulla vita). L'art. 2, n. 1, lett. d), di questa direttiva esclude la propria applicabilità ad assicurazioni comprese in un regime legale di sicurezza sociale; la presente causa verterebbe tuttavia proprio su un'assicurazione di tal genere.
44. La Commissione rileva che le prestazioni dell'ELGA nell'ambito dell'assicurazione obbligatoria tecnicamente non assumono i tratti dell'assicurazione, quali sono alla base in particolare della prima direttiva sull'assicurazione (diversa dall'assicurazione sulla vita). A tal riguardo, essa fa valere che il contributo controverso non costituirebbe un premio in senso tecnico, in quanto esso non sarebbe condizionato dal rischio; il carattere oneroso del contributo controverso sarebbe limitato; numerosi dei rischi assicurati non sarebbero assicurabili perché troppo frequenti e per l'intensità degli eventuali danni; il finanziamento dell'ELGA escluderebbe la predisposizione di riserve tecniche conformemente alle direttive sull'assicurazione e l'ELGA non avrebbe alcuna influenza sulle decisioni dello Stato relative all'ammontare dei contributi, al finanziamento di capitale e all'entità delle prestazioni.
45. Sulla base di queste informazioni la Commissione perviene alla conclusione che le attività dell'ELGA non ricadono nell'ambito di applicazione delle direttive sull'assicurazione (diversa dall'assicurazione sulla vita), quanto piuttosto hanno il carattere di una cassa assicurazioni o di un regime assicurativo senza scopo di lucro. La riscossione del contributo in esame sarebbe assimilabile alla riscossione di un'imposta, in quanto gli introiti da esso derivanti vengono registrati nel bilancio dello Stato, affinché quest'ultimo, tramite l'ELGA, possa coprire determinati rischi non assicurabili, connessi a catastrofi e ad altri elementi naturali.
b) Valutazione
46. Secondo le osservazioni del giudice del rinvio, la normativa nazionale di cui trattasi potrebbe compromettere la libera prestazione dei servizi, tenendo lontano dal mercato gli assicuratori stranieri mediante l'utilizzazione degli introiti provenienti dal contributo controverso per il finanziamento di un sistema assicurativo gestito in regime di monopolio.
47. Occorre chiedersi se l'attività dell'ELGA ricada nella nozione di servizio di cui all'art. 50 CE. Ne è condizione in particolare che si tratti di prestazioni «fornite normalmente dietro retribuzione». Con ciò si vuole esprimere il fatto che le prestazioni devono essere effettuate a scopo di lucro.
48. L'art. 2, n. 1, lett. d), della direttiva 73/239/CEE, ai sensi del quale quest'ultima non riguarda le assicurazioni comprese in un regime legale di sicurezza sociale, va considerato in questo contesto come concretizzazione dell'art. 50 CE. Un tale regime infatti non persegue scopi di lucro .
49. Sia ad avviso della Commissione che del governo ellenico l'ELGA non ricade nell'ambito di applicazione della direttiva 73/239/CEE.
50. Che l'ELGA non venga finanziata attraverso l'imposizione da parte dell'ente assicuratore di contributi proporzionali al rischio che si vuole assicurare, quanto attraverso il trasferimento di mezzi statali - e quindi senza costituzione di riserve tecniche - sembra costituire più una conseguenza che una causa dell'inapplicabilità della direttiva 73/239/CEE, nonché delle successive direttive sull'assicurazione.
51. A favore della tesi sostenuta dalla Commissione e dal governo ellenico depone tuttavia il fatto che l'ELGA, rendendo possibile una copertura assicurativa completa che prescinde dalle risorse finanziarie delle imprese agricole, persegue uno scopo sociale. Occorre anche rilevare che l'ELGA, secondo il principio della solidarietà nazionale, assicura una ridistribuzione tale da permettere ad imprese, che a causa della propria attività sono soggette a danni frequenti o a danni di notevole entità, di conservare una copertura assicurativa a condizioni economicamente sostenibili.
52. Così interpretata, l'attività ricade nella fattispecie dell'art. 2, n. 1, lett. d), della direttiva 73/239/CEE, la quale quindi non trova applicazione alle attività dell'ELGA nell'ambito dell'assicurazione agricola obbligatoria. Le stesse considerazioni portano a ritenere che le attività dell'ELGA di cui trattasi non ricadono nell'ambito di applicazione della libera prestazione dei servizi.
53. Tale prima conclusione non implica tuttavia che l'esistenza di un mercato per l'assicurazione di rischi agricoli sia necessariamente da escludere. Ciò viene giustamente sottolineato dalla Commissione nelle proprie osservazioni scritte. E' al contrario ipotizzabile che determinati operatori economici, specialmente assicuratori privati - provenienti anche da altri Stati membri -, siano in grado di assicurare a condizioni economicamente sostenibili i rischi assicurati dall'ELGA.
54. Il principio di solidarietà alla base del regime assicurativo in questione rende sicuramente possibile una copertura di rischi non assicurabili dal punto di vista economico; tuttavia, per la realizzazione di questo principio non è obbligatoriamente necessario il mantenimento di un regime di monopolio assicurativo; si potrebbe ipotizzare in linea di principio anche una regolazione statale dell'offerta assicurativa - sotto forma di assicurazione obbligatoria - con obbligo di contrarre e minimi di copertura. Così interpretata, l'esistenza di un monopolio nella forma dell'ELGA non si presenta priva di problemi.
55. Occorre rilevare tuttavia, che il giudice del rinvio non ha richiesto l'interpretazione dell'art. 86, n. 2, CE, nonostante la Corte più volte abbia utilizzato questa norma per la valutazione di monopoli di servizi . Peraltro, un'analisi più approfondita di tale questione non appare necessaria, dal momento che la Corte ha sempre concesso agli Stati membri un ampio margine nell'organizzazione dei propri sistemi di previdenza sociale.
56. Relativamente alla libera prestazione dei servizi occorre pertanto constatare che l'ELGA non gestisce un'attività a carattere economico, cosicché né la direttiva 73/239/CEE, né gli artt. 49 e segg. CE ostano alla normativa nazionale in questione.
3. Sulla compatibilità della disciplina nazionale con la normativa sugli aiuti di Stato
57. La questione pregiudiziale fa espresso riferimento all'art. 92 del Trattato CE (divenuto art. 87 CE); al contrario, dall'ordinanza di rinvio non è possibile desumere sotto quale profilo la disciplina nazionale in esame potrebbe porsi in contrasto con questa norma. Nella fase scritta le parti interessate hanno affrontato la questione dei termini in cui il trasferimento all'ELGA degli introiti derivanti dal contributo controverso possa costituire un aiuto di Stato. Soltanto su richiesta della Corte, nella trattazione orale la Commissione ha dichiarato di ritenere problematiche le prestazioni dell'ELGA nei confronti degli agricoltori.
58. In questo contesto merita di essere discussa la questione se il giudice del rinvio abbia sufficientemente chiarito il riferimento all'art. 87 CE, per permettere alla Corte di fornire un'utile soluzione. Secondo la giurisprudenza della Corte, l'esigenza di giungere ad un'interpretazione del diritto comunitario che sia utile per il giudice nazionale impone che quest'ultimo definisca l'ambito di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni sollevate o che esso spieghi almeno le ipotesi di fatto su cui tali questioni sono fondate. Tali esigenze valgono in modo del tutto particolare nel settore della concorrenza, caratterizzato da situazioni di fatto e di diritto complesse .
Le informazioni fornite nei provvedimenti di rinvio servono non solo a consentire alla Corte di fornire utili soluzioni, ma anche a dare ai governi degli Stati membri e alle altre parti interessate la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell'art. 20 dello Statuto CE della Corte . Poiché a norma di tale disposizione alle parti interessate vengono notificati solo i provvedimenti di rinvio, il fatto che il giudice nazionale faccia riferimento alle osservazioni delle parti nella causa principale, le quali peraltro possono contenere esposizioni difformi della controversia dinanzi ad esso pendente, non può garantire detta possibilità . E' inoltre indispensabile che il giudice nazionale fornisca un minimo di spiegazioni sui motivi che lo hanno indotto a chiedere l'interpretazione di quelle determinate disposizioni comunitarie e sul nesso che intercorre tra le disposizioni medesime e la normativa nazionale applicabile alla controversia .
Di conseguenza è manifestamente irricevibile, in quanto non contiene sufficienti indicazioni che possano soddisfare tali requisiti, la domanda del giudice nazionale che non chiarisce il nesso che esiste tra ciascuna delle norme di cui chiede l'interpretazione e la situazione di fatto o la normativa nazionale applicabile.
59. Nel caso presente, il nesso tra l'art. 87 CE e la fattispecie della causa principale è sicuramente evidente. L'omessa motivazione dell'ordinanza di rinvio, tuttavia, ha comportato che le parti interessate abbiano presentato osservazioni solo su una parte della problematica.
60. Qualora la Corte, basandosi sull'evidenza del nesso, seppure non commentato, dovesse procedere ad un'interpretazione dell'art. 87 CE, occorrerebbe allora mettere in guardia dal voler trarre delle conclusioni dagli scarsi chiarimenti resi relativamente all'ambito di fatto e di diritto. A mio avviso, come peraltro già si è evidenziato con la questione della compatibilità con la libera prestazione dei servizi, in particolare la Corte non è in condizione di statuire in modo affidabile sull'esistenza di un corrispondente mercato .
a) L'ELGA è un'impresa?
i) Argomenti delle parti
61. Sia il governo ellenico che la Commissione fanno riferimento in primo luogo alla costante giurisprudenza della Corte secondo la quale, nel contesto del diritto della concorrenza, la nozione di impresa comprende qualsiasi entità che esercita un'attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento .
62. Essi fanno valere inoltre che la Corte avrebbe riconosciuto, in special modo nella sentenza Poucet e Pistre, che l'attività di casse malattia e di enti che concorrono alla gestione del pubblico servizio della previdenza sociale e che svolgono una funzione di carattere esclusivamente sociale, non avrebbe carattere economico, con la conseguenza che la definizione sopra citata non si applica a tali enti.
63. Essi osservano che l'ELGA, in considerazione del suo status e delle attività che esso esercita nell'ambito dell'assicurazione sociale obbligatoria, andrebbe considerato come un ente che concorre alla gestione del pubblico servizio della previdenza sociale, e che pertanto non esercita un'attività economica. L'ELGA non potrebbe quindi essere considerato un'impresa ai sensi dell'art. 85 e segg. del Trattato CE.
64. Il governo ellenico rileva a tal riguardo che dal punto di vista storico e sistematico l'ELGA farebbe parte dei sistemi di previdenza sociale. In particolare, ciò conseguirebbe al fatto che l'ELGA avrebbe parzialmente rilevato l'attività di un ente, denominato OGA, attivo nel settore della previdenza sociale degli agricoltori. Il governo ellenico fa inoltre riferimento alla generale non assicurabilità dei rischi naturali, nonché all'irrilevanza del contributo rapportato al potenziale vantaggio. Infine, esso richiama l'attenzione sul principio di solidarietà che a suo avviso ne sta alla base: l'entità del tasso di risarcimento stabilito annualmente dal Ministro competente non sarebbe infatti condizionata dalle entrate provenienti dal contributo assicurativo.
65. La Commissione adduce a fondamento della propria tesi che alla base dell'ELGA si porrebbe il principio della solidarietà nazionale. Ciò sarebbe evidenziato dal fatto che, da un lato, nel calcolo del contributo non verrebbe operata alcuna differenziazione tra i vari soggetti obbligati al versamento, dall'altro, che l'accollo di danni prodottisi avrebbe luogo a prescindere dal rischio. La Commissione sottolinea inoltre l'inesistenza del fine di lucro.
ii) Valutazione
66. La Corte ha recentemente avuto occasione di esprimersi in merito alla nozione di impresa con riferimento ad un istituto italiano per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro .
67. Le considerazioni della Corte prendevano origine dalla giurisprudenza costante a norma della quale «nel contesto del diritto della concorrenza, la nozione di impresa comprende qualsiasi entità che esercita un'attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento». La Corte definisce l'attività economica nei termini seguenti: «qualsiasi attività che consista nell'offrire beni o servizi su un determinato mercato» .
68. In primo luogo la Corte ha messo in evidenza lo scopo sociale del sistema interessato. Dopo aver rilevato che «lo scopo sociale di un regime assicurativo non è di per sé sufficiente per escludere che l'attività considerata sia qualificata attività economica», essa ha quindi assodato che il regime assicurativo controverso attua il principio della solidarietà. La Corte ha concluso in tal senso in considerazione del fatto che, da un lato, il regime assicurativo è finanziato mediante contributi la cui aliquota non è sistematicamente proporzionata al rischio assicurato e, dall'altro, che l'importo delle prestazioni versate non è necessariamente proporzionato ai redditi dell'assicurato. La Corte ha poi rilevato che l'attività dell'ente assicuratore è soggetta al controllo dello Stato. La Corte ha quindi stabilito che «l'importo delle prestazioni e quello dei contributi (...) sono soggetti al controllo dello Stato e l'iscrizione obbligatoria che caratterizza un siffatto regime assicurativo è indispensabile per l'equilibrio finanziario di questo e per l'attuazione del principio di solidarietà, il quale implica che le prestazioni erogate all'assicurato non sono proporzionate ai contributi da questo versati» . La Corte ne ha concluso che l'ente assicuratore interessato, concorrendo alla gestione di uno dei rami tradizionali della previdenza sociale, adempie ad una funzione di carattere esclusivamente sociale, con la conseguenza che esso non esercita un'attività economica.
69. E' senz'altro possibile riportare tale serie di riflessioni al caso in esame.
70. Il regime assicurativo ellenico di cui trattasi rientra chiaramente nel sistema ellenico di previdenza sociale e attua il principio della solidarietà: il contributo assicurativo colpisce tutti i prodotti agricoli a tassi unitari ; questi ultimi non sono condizionati in particolare dall'effettivo profilo di rischio del produttore. Inoltre, l'entità delle prestazioni prescinde dall'ammontare dei contributi versati. A tal riguardo occorre anche rilevare che l'ELGA è soggetto al controllo dello Stato: sia l'ammontare del contributo assicurativo sul fronte delle entrate, che l'entità dei tassi di risarcimento vengono fissati dal Ministro competente .
71. Il regime assicurativo gestito dall'ELGA permette pertanto una copertura che comprende i rischi connessi ad elementi naturali e ad epidemie. Ciò realizza senza dubbio uno scopo sociale, in quanto permette a piccole imprese, che non siano eventualmente in condizione di finanziare una copertura assicurativa di tal genere, di ottenere in questo modo una copertura contro rischi suscettibili di mettere in pericolo la sopravvivenza. Inoltre, il sistema rende possibile il mantenimento di una copertura contro rischi che non sono assicurabili a causa della frequenza o dell'entità dei danni.
72. Da quanto precede discende che l'ELGA non gestisce un'attività economica e che quindi tale ente non costituisce un'impresa ai fini dell'applicazione dell'art. 87 CE.
b) In che termini le prestazioni dell'ELGA costituiscono un vantaggio per i produttori?
i) Argomenti delle parti
73. In risposta ad un quesito scritto della Corte, le parti interessate hanno presentato in udienza osservazioni relativamente alla questione della misura in cui le prestazioni dell'ELGA nei confronti dei produttori ricadono nella nozione di aiuto di cui all'art. 92 del Trattato CE (divenuto art. 87 CE).
74. La Commissione ha sostenuto in udienza la tesi che le prestazioni dell'ELGA nei confronti dei produttori costituirebbero aiuti di Stato, in quanto esse comporterebbero un vantaggio per coloro che ne fruiscono. Al contrario, il governo ellenico ha rilevato che non si verificherebbe alcun vantaggio per i produttori beneficiari, in quanto le prestazioni dell'ELGA costituirebbero in fondo il corrispettivo della partecipazione ad un sistema basato sulla solidarietà nazionale.
ii) Valutazione
75. Per esaminare se le prestazioni dell'ELGA agli agricoltori ricadano nella nozione di aiuto, rileva principalmente che i beneficiari ne derivino un vantaggio economico ingiustificato. Al contrario, non si dubita che tali prestazioni costituiscano un vantaggio finanziario e che vengano concesse attraverso mezzi pubblici, sia pur soltanto perché i contributi vengono registrati come entrate dello Stato. La selettività della misura discende dalla circostanza che le prestazioni dell'ELGA sono riservate ad imprese nazionali.
76. Contrariamente all'avviso della Commissione mi pare estremamente dubbio che le prestazioni dell'ELGA producano un vantaggio economico ingiustificato. Occorre qui sottolineare che le prestazioni vengono alla fine finanziate mediante il contributo controverso. Il cerchio dei soggetti obbligati al versamento di tale contributo coincide tuttavia con quello dei potenziali beneficiari. Il fatto che le prestazioni nel singolo caso non abbiano alcuna relazione con i contributi riscossi non è da valutare come concessione di un vantaggio economico ingiustificato, quanto proprio come espressione del principio della solidarietà. Inoltre, la circostanza che il corrispettivo del pagamento di un contributo sia costituito dal diritto alla copertura e non dal risarcimento effettivamente prestato corrisponde esattamente alla tecnica assicurativa. Il nesso tra il finanziamento del sistema assicurativo e le prestazioni offerte da tale sistema risulterebbe infatti più chiaro se lo stesso ente assicuratore - in questo caso l'ELGA - provvedesse a riscuotere i contributi. Tuttavia, dal punto di vista economico, è indifferente che il contributo assicurativo venga riscosso dall'ELGA o dallo Stato.
77. Una conclusione differente sarebbe giustificabile solo se le prestazioni dell'ELGA non venissero finanziate prevalentemente mediante gli introiti provenienti dal contributo assicurativo . In tal caso, le prestazioni nei confronti degli agricoltori assicurati non potrebbero essere più considerate come «finanziate su contributo» .
V - Conclusione
78. Propongo pertanto alla Corte di statuire nei termini seguenti:
«Gli artt. 28 CE, 29 CE, 49 CE, 50 CE, 87 CE, nonché il regolamento (CEE) del Consiglio, n. 2777/75, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del pollame e la prima direttiva del Consiglio 24 luglio 1973, 73/239/CEE, recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita, non vietano in linea di principio l'imposizione di un contributo assicurativo ai prodotti e ai sottoprodotti agricoli nazionali di origine vegetale, animale o alieutica, da parte del competente ufficio imposte e il versamento dei relativi proventi ad un ente statale per l'organizzazione e l'applicazione di programmi di prevenzione e l'assicurazione della produzione e del capitale delle aziende agricole.
Spetta tuttavia al giudice nazionale stabilire se la normativa nazionale in questione non arrechi un pregiudizio ai congegni previsti dall'organizzazione dei mercati nel settore del pollame di cui al regolamento (CEE) del Consiglio, n. 2777/75, in particolare a causa di una crescita di importazioni da Stati terzi dei prodotti interessati, che abbia effetti distorsivi del mercato».