62020CC0541
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE,
predstavljeni 14. novembra 2023 (
1
)
Združene zadeve od C‑541/20 do C‑555/20
Republika Litva (C‑541/20 in C‑542/20)
Republika Bolgarija (od C‑543/20 do C‑545/20)
Romunija (od C‑546/20 do C‑548/20)
Republika Ciper (C‑549/20 in C‑550/20)
Madžarska (C‑551/20)
Republika Malta (C‑552/20)
Republika Poljska (od C‑553/20 do C‑555/20)
proti
Evropskemu parlamentu,
Svetu Evropske unije
„Ničnostna tožba – Sveženj o mobilnosti – Uredba (EU) 2020/1054 – Najdaljši dnevni in tedenski čas vožnje – Najkrajši odmori ter dnevni in tedenski čas počitka – Obveznost glede vračanja voznikov – Prepoved preživljanja rednega tedenskega časa počitka in tedenskega časa počitka, ki traja več kot 45 ur, v vozilu – Rok za namestitev pametnih tahografov druge generacije (V2) – Datum začetka veljavnosti – Uredba (EU) 2020/1055 – Pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za opravljanje dejavnosti cestnega prevoznika – Pogoji v zvezi z zahtevo glede sedeža – Obveznost vrnitve vozil v operativni center države članice sedeža – Obveznost v zvezi s številom vozil in voznikov, ki so običajno bazirani v operativnem centru v državi članici sedeža – Kabotaža – Štiridnevno obdobje mirovanja za kabotažo – Odstopanje v zvezi s kabotažo v okviru kombiniranega prevoza – Direktiva (EU) 2020/1057 – Posebna pravila za napotitev voznikov v sektorju cestnega prometa – Rok za prenos – Notranji trg – Posebna pravna ureditev za promet – Temeljne svoboščine – Načelo sorazmernosti – Ocena učinka – Načelo prepovedi diskriminacije – Varstvo okolja – Člen 11 PDEU – Člen 37 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Načelo pravne varnosti – Člen 91 PDEU – Upoštevanje ekonomskega položaja prevoznikov – Člen 94 PDEU“
Kazalo
I. Pravni okvir
A. Uredba 2020/1054 (sveženj o mobilnosti, sklop „delovni čas“)
B. Uredba 2020/1055 (sveženj o mobilnosti, sklop „sedež“)
C. Direktiva 2020/1057 (sveženj o mobilnosti, sklop „napotitev delavcev“)
II. Dejansko stanje
III. Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
IV. Analiza
A. Uvodne ugotovitve
1. Posebna pravna ureditev prevoza na notranjem trgu
2. Načelo sorazmernosti
a) Načelo sorazmernosti, široko polje proste presoje zakonodajalca in sodni nadzor
b) Podatki, ki jih je treba upoštevati v zakonodajnem postopku, in ocena učinka
3. Načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
4. Določbe prava Unije v zvezi z okoljsko politiko
B. Uredba 2020/1054 (zadeve C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 in C‑553/20)
1. Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na obveznost glede vračanja voznikov
a) Dopustnost tožbe v zadevi C‑543/20 v delu, v katerem se nanaša na člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054
1) Trditve strank
2) Analiza
b) Kršitev načela pravne varnosti
1) Trditve strank
2) Analiza
c) Kršitev temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo DEU
1) Trditve strank
2) Analiza
d) Kršitev načela sorazmernosti
1) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na sorazmernost obveznosti glede vračanja voznikov
i) Trditve strank
ii) Analiza
– Cilji zadevne ureditve
– Negativne posledice za voznike
– Negativne posledice za prevoznike
– Negativne posledice za okolje
– Obstoj manj zavezujočih alternativ
2) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na preizkus sorazmernosti obveznosti glede vračanja voznikov, ki ga je opravil zakonodajalec Unije
i) Trditve strank
ii) Analiza
e) Kršitev členov 91(2) in 94 PDEU
1) Trditve strank
2) Analiza
i) Področje uporabe členov 91(2) in 94 PDEU
ii) Domnevne kršitve členov 91(2) in 94 PDEU
f) Kršitev določb prava Unije v zvezi z okoljsko politiko in politiko o podnebnih spremembah
1) Trditve strank
2) Analiza
g) Kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
1) Trditve strank
2) Analiza
h) Predlog glede tožbenih razlogov, ki se nanašajo na obveznost glede vračanja voznikov
2. Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na prepoved rednega tedenskega počitka v kabini
a) Kršitev načela sorazmernosti
1) Trditve strank
2) Analiza
i) Uvodne ugotovitve
ii) Sodba Vaditrans in njen obseg
iii) Sorazmernost člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054
b) Kršitev členov 91(2) in 94 PDEU
1) Trditve strank
2) Analiza
c) Kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
1) Trditve strank
2) Analiza
d) Kršitev določb prava Unije na področju svobode opravljanja prevoznih storitev in enotnega trga
1) Trditve strank
2) Analiza
e) Predlog glede tožbenih razlogov, ki se nanašajo na prepoved tedenskega počitka v kabini
3. Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na člen 2, točka 2, Uredbe 2020/1054
a) Kršitev načela sorazmernosti
1) Trditve strank
2) Analiza
b) Kršitev načel varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti
1) Trditve strank
2) Analiza
c) Kršitev člena 151, drugi odstavek, PDEU
1) Trditve strank
2) Analiza
4. Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na člen 3 Uredbe 2020/1054
a) Upoštevnost tožbenih razlogov v zvezi s členom 3 Uredbe 2020/1054
b) Kršitev načela sorazmernosti
1) Trditve strank
2) Analiza
c) Kršitev obveznosti obrazložitve
1) Trditve strank
2) Analiza
d) Kršitev načela lojalnega sodelovanja, določenega v členu 4(3) PEU
1) Trditve strank
2) Analiza
5. Predlog glede tožb v zvezi z Uredbo 2020/1054
C. Uredba 2020/1055 (zadeve C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 in C‑554/20)
1. Obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov (člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem spreminja člen 5(1)(b) Uredbe št. 1071/2009)
a) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev člena 91(1) PDEU zaradi neizvedbe posvetovanja z EESO in OR
1) Trditve strank
2) Analiza
b) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev politike Unije na področju okolja in podnebnih sprememb
1) Trditve strank
2) Analiza
i) Zatrjevana kršitev člena 3 PEU, členov 11 in 191 PDEU ter člena 37 Listine
ii) Zatrjevana kršitev mednarodnih zavez Unije in držav članic na področju varstva okolja
iii) Zatrjevana kršitev okoljske politike Unije, ker naj bi bila obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov v nasprotju s sekundarnim okoljskim pravom, sklepi Evropskega sveta in Evropskim zelenim dogovorom
iv) Sklep analize
c) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
1) Trditve strank
2) Analiza
d) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti
1) Preizkus, ki ga je zakonodajalec Unije opravil v zvezi s sorazmernostjo obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov
i) Trditve strank
ii) Analiza
2) Preučitev sorazmernosti ukrepa
e) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev členov 91(2) in 94 PDEU
1) Trditve strank
2) Analiza
f) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo DEU
1) Trditve strank
2) Analiza
g) Predlog
2. Obveznost imeti na voljo več vozil in voznikov sorazmerno z obsegom prevoznih dejavnosti, ki jih opravlja podjetje (člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v odstavek 1 člena 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljena točka (g))
a) Prvi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti
1) Trditve strank
2) Analiza
b) Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela pravne varnosti
1) Trditve strank
2) Analiza
c) Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine
1) Trditve strank
2) Analiza
d) Predlog
3. Štiridnevno obdobje mirovanja med dvema obdobjema kabotaže (člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, s katerim je bil v člen 8 Uredbe št. 1072/2009 vstavljen odstavek 2a)
a) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev politike Unije na področju okolja in podnebnih sprememb
1) Trditve strank
2) Analiza
b) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti
1) Trditve strank
2) Analiza
i) Preizkus, ki ga je zakonodajalec Unije opravil v zvezi s sorazmernostjo obdobja mirovanja med dvema obdobjema kabotaže
ii) Sorazmernost štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže
c) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev členov 91(2) in 94 PDEU
1) Trditve strank
2) Analiza
d) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
1) Trditve strank
2) Analiza
e) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev členov 26, od 34 do 36 in 58(1) PDEU
1) Trditve strank
2) Analiza
f) Predlog
4. Možnost, da se za kombinirani prevoz uvede obdobje mirovanja (člen 2, točka 5(b), Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je členu 10 Uredbe št. 1072/2009 dodan odstavek 7 ali „zaščitna klavzula“)
a) Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti
1) Trditve strank
2) Analiza
b) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev členov 91(2) in 94 PDEU
1) Trditve strank
2) Analiza
c) Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine
1) Trditve strank
2) Analiza
d) Predlog
5. Predlog glede tožb v zvezi z Uredbo 2020/1055
D. Direktiva 2020/1057
1. Uvodne ugotovitve
a) Direktiva 2020/1057 in v njej določena ureditev v zvezi z napotitvijo voznikov
b) Obseg tožb Republike Bolgarije in Republike Ciper v zadevah C‑544/20 in C‑550/20
2. Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na posebna pravila o napotitvi voznikov
a) Uvodne ugotovitve
b) Sodna praksa Sodišča v zvezi z napotitvijo voznikov v sektorju cestnega prometa
c) Tožbeni razlog, ki se nanaša na neuporabo Direktive 96/71 za voznike v sektorju cestnega prometa
1) Trditve strank
2) Analiza
d) Kršitev člena 91(1) PDEU
1) Trditve strank
2) Analiza
e) Kršitev načela sorazmernosti
1) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti
i) Trditve strank
– Neustreznost merila, ki temelji na vrsti prevoza
– Neustreznost in nepotrebnost „hibridnega modela“ kot prispevka k uresničevanju zastavljenih ciljev
– Nesorazmerni negativni učinki
ii) Analiza
– Uvodne ugotovitve
– Cilja posebnih pravil o napotitvi voznikov iz Direktive 2020/1057
– Neustreznost merila, ki temelji na vrsti prevoza
– Neustreznost in nepotrebnost „hibridnega modela“ kot prispevka k uresničevanju zastavljenih ciljev
– Nesorazmerni negativni učinki
2) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na preizkus sorazmernosti, ki ga je opravil zakonodajalec Unije
i) Trditve strank
ii) Analiza
– Uvodne ugotovitve
– Neobstoj dodatne ocene učinka za končno različico določb o napotitvi voznikov iz Direktive 2020/1057
f) Kršitev člena 90 PDEU (v povezavi s členom 3(3) PEU), člena 91(2) PDEU in člena 94 PDEU
1) Trditve strank
2) Analiza
g) Kršitev načela enakega obravnavanja
1) Trditve strank
2) Analiza
i) Uvodne ugotovitve
ii) Domnevna kršitev načela enakega obravnavanja dvostranskega prevoza in prevoza med dvema tujima državama (Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Ciper)
iii) Domnevna kršitev načela enakega obravnavanja kombiniranega in dvostranskega prevoza (Madžarska)
iv) Predlog
h) Kršitev prostega pretoka blaga in svobode opravljanja storitev
1) Trditve strank
2) Analiza
i) Kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine
1) Trditve strank
2) Analiza
3. Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na člen 9(1) Direktive 2020/1057
a) Kršitev načela pravne varnosti
1) Trditve strank
2) Analiza
b) Kršitev načela sorazmernosti in člena 94 PDEU
1) Trditve strank
2) Analiza
4. Predlog glede tožb v zvezi z Direktivo 2020/1057
V. Stroški
VI. Predlog
1.
Ti sklepni predlogi se nanašajo na petnajst tožb, ki jih je vložilo sedem držav članic – Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija, Republika Ciper, Madžarska, Republika Malta in Republika Poljska – s katerimi se predlaga razglasitev ničnosti nekaterih določb ali, včasih podredno, celotnih treh zakonodajnih aktov, ki sestavljajo „sveženj o mobilnosti“ („Mobility Pack“).
2.
Ti trije zakonodajni akti, ki se vsi nanašajo na pravno ureditev cestnega prometa, so, prvič, Uredba (EU) 2020/1054, ki se med drugim nanaša na najdaljši dnevni in tedenski čas vožnje, najkrajše odmore ter dnevni in tedenski čas počitka ter na določanja položaja s tahografi, (
2
) drugič, Uredba (EU) 2020/1055, s katero so bila med drugim spremenjena skupna pravila glede pogojev za opravljanje dejavnosti cestnega prevoznika in pravila za dostop do trga mednarodnega cestnega prevoza blaga, (
3
) in, tretjič, Direktiva (EU) 2020/1057 o določitvi posebnih pravil za napotitev voznikov v sektorju cestnega prometa (
4
) (v nadaljevanju skupaj: trije izpodbijani akti).
3.
Razsežnost teh petnajstih združenih zadev je dejansko izjemna. Le redko zakonodajni projekt na ravni Unije vzbudi tako složen in intenziven odziv pred sodišči. Glede na razprave in včasih nasprotovanje kar nekaj držav članic med zakonodajnim postopkom, v katerem so bili sprejeti trije akti, ki sestavljajo sveženj o mobilnosti, je bil tak odziv pričakovan. V njem se na primeru tematike, ki je za notranji trg temeljnega pomena, zrcali tveganje razkola med dvema vizijama Unije. Torej je onkraj pravnega vložka v teh tožbah na neki način na tnalu tudi želja po nadaljnjem skupnem življenju na skupnih ekonomskih in socialnih temeljih. Zato jim je treba ne glede na njihov izid posvetiti pozornost, ki jo zaslužijo. Spodnjo analizo Sodišču predajam ob zavedanju te odgovornosti.
I. Pravni okvir
A. Uredba 2020/1054 (sveženj o mobilnosti, sklop „delovni čas“)
4.
Člen 1, točka 6(c) in (d) ter točki 8 in 11, Uredbe 2020/1054 določa:
„Uredba (ES) št. 561/2006 se spremeni:
[…]
(6) člen 8 se spremeni:
[…]
(c) odstavek 8 se nadomesti z naslednjim:
_8. Voznik rednega tedenskega časa počitka in kakršnega koli tedenskega časa počitka, ki traja več kot 45 ur in je nadomestilo za predhodne skrajšane tedenske čase počitka, ne preživi v vozilu. Preživi ga v ustrezni in spolu primerni nastanitvi z ustreznimi spalnimi in sanitarnimi prostori.
Vse stroške nastanitve zunaj vozila krije delodajalec.‘;
(d) vstavi se naslednji odstavek:
_8a. Prevozna podjetja organizirajo delo voznikov tako, da se lahko v vsakem obdobju štirih zaporednih tednov vrnejo v operativni center delodajalca, v katerem so ponavadi bazirani in kjer se začne njihov tedenski čas počitka, v državi članici, kjer ima delodajalec sedež, ali v svoj kraj prebivališča, da tam preživijo vsaj en redni tedenski čas počitka ali tedenski čas počitka, ki traja več kot 45 ur in je nadomestilo za skrajšani tedenski čas počitka.
Če pa ima voznik dva zaporedna skrajšana tedenska časa počitka v skladu z odstavkom 6, organizira prevozno podjetje njegovo delo tako, da se lahko vrne pred začetkom rednega tedenskega časa počitka, ki traja več kot 45 ur in se koristi kot nadomestilo.
Podjetje dokumentira, kako izpolnjuje to obveznost, in dokumentacijo hrani v svojih prostorih, da jo lahko predloži na zahtevo nadzornih organov.‘
[…]
(8) člen 9 se spremeni:
[…]
(b) odstavek 2 se nadomesti z naslednjim:
_2. Vsak čas, porabljen za potovanje na lokacijo, na kateri se prevzame vozilo, ki sodi na področje uporabe te uredbe, ali vrnitev s te lokacije, kadar vozilo ni na voznikovem domu niti v operativnem centru delodajalca, v katerem je voznik ponavadi baziran, se ne šteje za počitek ali odmor, razen če je voznik na trajektu ali vlaku in ima dostop do spalne kabine, ležišča na ladji ali ležalnega vagona.‘
[…]
(11) v členu 12 se dodajo naslednji odstavki:
‚Voznik lahko v izjemnih okoliščinah odstopa tudi od člena 6(1) in (2) in člena 8(2), če s tem ne ogrozi varnosti v cestnem prometu, ter dnevni in tedenski čas vožnje prekorači za največ eno uro, da prispe v operativni center delodajalca ali kraj svojega prebivališča za tedenski čas počitka.
Pod enakimi pogoji lahko voznik, da bi dosegel operativni center delodajalca ali kraj svojega stalnega prebivališča za tedenski čas počitka, dnevni in tedenski čas vožnje prekorači za največ dve uri, če je imel neposredno pred dodatno vožnjo neprekinjen 30-minutni odmor.
[…]‘“
5.
Člen 2 Uredbe 2020/1054 določa:
„Uredba (EU) št. 165/2014 se spremeni:
[…]
(2) v členu 3 se odstavek 4 nadomesti z naslednjim:
_4. Najpozneje tri leta po koncu leta, ko začnejo veljati podrobne določbe iz drugega odstavka člena 11, se naslednje kategorije vozil, ki delujejo v državi članici, ki ni njihova država članica registracije, opremijo s pametnim tahografom, kot je določeno v členih 8, 9 in 10 te uredbe:
(a)
vozila, opremljena z analognim tahografom;
(b)
vozila, opremljena z digitalnim tahografom v skladu s specifikacijami iz Priloge IB k Uredbi (EGS) št. 3821/85, ki se uporabljajo do 30. septembra 2011;
(c)
vozila, opremljena z digitalnim tahografom v skladu s specifikacijami iz Priloge IB k Uredbi (EGS) št. 3821/85, ki se uporabljajo od 1. oktobra 2011, ter
(d)
vozila, opremljena z digitalnim tahografom v skladu s specifikacijami iz Priloge IB k Uredbi (EGS) št. 3821/85, ki se uporabljajo od 1. oktobra 2012.
4a. Najpozneje štiri leta po začetku veljavnosti podrobnih določb iz drugega odstavka člena 11, se vozila, ki so opremljena s pametnim tahografom v skladu s Prilogo IC k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) 2016/799 [z dne 18. marca 2016 o izvajanju Uredbe (EU) št. 165/2014 Evropskega parlamenta in Sveta za določitev zahtev glede konstrukcije, preskušanja, namestitve, delovanja in popravila tahografov in njihovih sestavnih delov (UL 2016, L 139, str. 1)], ki delujejo v državi članici, ki ni njihova država članica registracije, opremijo s pametnim tahografom, kot je določeno v členih 8, 9 in 10 te uredbe.‘
[…]
(8) člen 11 se spremeni:
(a) prvi odstavek se nadomesti z naslednjim:
‚Da se zagotovi, da so pametni tahografi skladni z načeli in zahtevami iz te uredbe, Komisija z izvedbenimi akti sprejme podrobne določbe, potrebne za enotno izvajanje členov 8, 9 in 10, kar izključuje katere koli določbe, ki bi določale, da tahograf zapisuje dodatne podatke.
Komisija do 21. avgusta 2021 sprejme izvedbene akte, s katerimi določi podrobne določbe za enotno izvajanje obveznosti zapisovanja in hrambe podatkov o vsakem prečkanju meje z vozilom ter dejavnostih iz druge in tretje alinee prvega pododstavka člena 8(1) in drugega pododstavka člena 8(1).
[…]‘“
6.
Člen 3 Uredbe 2020/1054 določa:
„Ta uredba začne veljati dvajseti dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije.
Vendar pa se točka 15 člena 1 in točka 12 člena 2 uporabljata od 31. decembra 2024.“
B. Uredba 2020/1055 (sveženj o mobilnosti, sklop „sedež“)
7.
V uvodnih izjavah od 6 do 8 in od 20 do 22 Uredbe 2020/1055 je navedeno:
„(6)
Za preprečevanje pojava tako imenovanih slamnatih družb ter zagotavljanje poštene konkurence in enakih konkurenčnih pogojev na notranjem trgu je treba zagotoviti, da so cestni prevozniki s sedežem v določeni državi članici tam dejansko in stalno prisotni ter od tam tudi opravljajo prevozne dejavnosti. Zato je treba tudi glede na izkušnje pojasniti in poostriti določbe v zvezi z obstojem dejanskega in stalnega sedeža, hkrati pa preprečiti nalaganje nesorazmernega upravnega bremena.
(7)
Da bi se štelo, da je podjetje dejansko in stalno prisotno v državi članici, v kateri ima sedež, bi moralo zlasti opravljati prevozne dejavnosti z ustrezno tehnično opremo, ki se nahaja v tej državi članici.
(8)
Uredba (ES) št. 1071/2009 od podjetij zahteva, da dejansko in neprekinjeno opravljajo svoje dejavnosti v operativnem centru, ki ima ustrezno tehnično opremo in naprave ter se nahaja v državi članici sedeža, in dopušča dodatne zahteve na nacionalni ravni, pri čemer je najpogostejša zahteva, da so v državi članici sedeža na voljo parkirna mesta. Vendar te zahteve, ki se ne uporabljajo enakomerno, ne zadoščajo, da bi zagotovile pristno povezavo s to državo članico, da bi se učinkovito borili proti slamnatim družbam, ter da bi zmanjšali tveganje sistematične kabotaže in nomadskih voznikov, ki jih organizira podjetje, h kateremu se vozila ne vrnejo. Glede na to, da so za zagotavljanje pravilnega delovanja notranjega trga na področju prevoza morda potrebna posebna pravila glede pravice do ustanavljanja in opravljanja storitev, je primerno nadalje harmonizirati zahteve glede sedeža in poostriti zahteve, povezane s prisotnostjo vozil, ki jih uporablja prevoznik, v državi članici sedeža. Jasna določitev najkrajšega intervala, v katerem se mora vozilo vrniti, prispeva tudi k zagotavljanju ustreznega vzdrževanja teh vozil s tehnično opremo, ki se nahaja v državi članici sedeža, in omogoča lažji nadzor.
Cikel takih vrnitev bi moral biti usklajen z obveznostjo prevoznega podjetja iz Uredbe (ES) št. 561/2006 Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 15. marca 2006 o usklajevanju določene socialne zakonodaje v zvezi s cestnim prometom in spremembi uredb Sveta (EGS) št. 3821/85 in (ES) št. 2135/98 ter razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 3820/85 (UL 2006, L 102, str. 1)], da svoje dejavnosti organizira na način, ki vozniku omogoča, da se vrne domov vsaj vsake štiri tedne, tako da je mogoče obe obveznosti izpolniti z vrnitvijo voznika skupaj z vozilom vsaj vsak drugi štiritedenski cikel. Ta uskladitev krepi pravico voznika do vrnitve in zmanjšuje tveganje, da se mora vozilo vrniti zgolj zaradi izpolnitve te nove zahteve glede sedeža. Vendar pa zahteva glede vrnitve v državo članico sedeža ne bi smela pomeniti tudi zahteve, da se določeno število dejavnosti opravi v državi članici sedeža, ali drugače omejiti možnosti prevoznikov, da opravljajo storitve na celotnem notranjem trgu.
[…]
(20)
Pravila o domačem prevozu, ki ga cestni prevozniki nerezidenti začasno opravljajo v državi članici gostiteljici (v nadaljnjem besedilu: kabotaža), bi morala biti jasna, enostavna in preprosta za izvrševanje, hkrati pa ohranjati že doseženo stopnjo liberalizacije.
(21)
Kabotaža bi morala prispevati k povečanju faktorja obremenitve težkih vozil in zmanjšanju števila voženj brez tovora ter bi morala biti dovoljena, če se ne opravlja tako, da pomeni stalno ali neprekinjeno dejavnost v zadevni državi članici. Za zagotovitev, da se kabotaža ne opravlja tako, da pomeni stalno ali neprekinjeno dejavnost, se cestnim prevoznikom nekaj časa po izteku obdobja kabotaže ne bi smelo dovoliti, da opravljajo kabotažo v isti državi članici.
(22)
Ob tem, da je nadaljnja liberalizacija, vzpostavljena s členom 4 Direktive Sveta 92/106/EGS [z dne 7. decembra 1992 o določitvi skupnih pravil za nekatere vrste kombiniranega prevoza blaga med državami članicami] (
5
), v primerjavi s kabotažo iz Uredbe (ES) št. 1072/2009 sicer koristna pri spodbujanju kombiniranih prevozov in bi jo bilo načeloma treba obdržati, je vendarle treba zagotoviti, da zaradi tega ne bi prišlo do zlorab. Izkušnje kažejo, da se ta določba v nekaterih delih Unije sistematično uporablja za izogibanje začasni naravi kabotaže in kot podlaga za stalno prisotnost vozil v državi članici, ki ni država članica sedeža podjetja. Zaradi takih nepoštenih praks obstaja nevarnost socialnega dampinga in je ogroženo spoštovanje pravnega okvira v zvezi s kabotažo. Zato bi morale imeti države članice pri odpravljanju takih težav možnost odstopanja od člena 4 Direktive 92/106/EGS in uporabe določb v zvezi s kabotažo iz Uredbe (ES) št. 1072/2009, tako da uvedejo sorazmerno omejitev stalne prisotnosti vozil na svojem ozemlju.“
8.
Člen 1 Uredbe 2020/1055 določa:
„Uredba (ES) št. 1071/2009 se spremeni:
[…]
(2) v členu 3 se črta odstavek 2;
(3) člen 5 se nadomesti z naslednjim:
‚Člen 5
Pogoji v zvezi z zahtevo glede sedeža
1. Za izpolnitev zahteve iz točke (a) člena 3(1) mora podjetje v državi članici sedeža:
(a)
imeti prostore, v katerih lahko dostopa do izvirnikov svoje temeljne poslovne dokumentacije, bodisi v elektronski bodisi v kakršni koli drugi obliki, zlasti prevoznih pogodb, dokumentov o vozilih, ki jih ima na voljo, računovodskih dokumentov, kadrovske dokumentacije, pogodb o zaposlitvi, socialnovarstvene dokumentacije, dokumentacije s podatki o pošiljanju in napotitvah voznikov, dokumentacije s podatki o kabotaži, času vožnje in počitka ter katerega koli drugega dokumenta, do katerega mora imeti dostop pristojni organ za preverjanje, da podjetje izpolnjuje pogoje iz te uredbe;
(b)
delovanje svojega voznega parka organizirati tako, da zagotovi, da se vozila, ki jih ima na voljo in se uporabljajo za mednarodni prevoz, vrnejo v enega od operativnih centrov v tej državi članici najpozneje v osmih tednih po tem, ko so ga zapustila;
(c)
biti registrirano v registru gospodarskih družb te države članice ali v podobnem registru, kadar to predpisuje nacionalno pravo;
(d)
biti podvrženo davku na prihodke in, kadar je predpisano v nacionalnem pravu, imeti veljavno identifikacijsko številko za davek na dodano vrednost;
(e)
po izdaji dovoljenja, imeti na razpolago eno ali več vozil, ki so registrirana ali dana v obtok in imajo dovoljenje, da se uporabljajo v skladu z zakonodajo te države članice, ne glede na to, ali je edini lastnik teh vozil ali pa jih ima v lasti na primer na podlagi pogodbe o nakupu na obroke, najemne ali zakupne pogodbe (leasing) ali na podlagi kupoprodajne pogodbe;
(f)
svoje administrativne in komercialne dejavnosti dejansko in neprekinjeno opravljati z ustrezno opremo in napravami v prostorih iz točke (a), ki se nahajajo v tej državi članici, svoje prevozne dejavnosti pa dejansko in neprekinjeno opravljati z vozili iz točke (g) z ustrezno tehnično opremo, ki se nahaja v tej državi članici;
(g)
imeti stalno in redno na voljo več vozil, ki izpolnjujejo pogoje iz točke (e), in voznikov, ki so običajno bazirani v operativnem centru v tej državi članici, v obeh primerih sorazmerno z obsegom prevoznih dejavnosti, ki jih podjetje opravlja.
[…]‘“
9.
Člen 2 Uredbe 2020/1055 določa:
„Uredba (ES) št. 1072/2009 se spremeni:
[…]
(4) člen 8 se spremeni:
(a) vstavi se naslednji odstavek:
_2a. Cestni prevozniki kabotaže z istim vozilom ali, v primeru spojenih vozil, z motornim vozilom tega istega vozila v isti državi članici ne smejo opravljati še štiri dni po koncu kabotaže, opravljene v zadevni državi članici.‘;
(b) v odstavku 3 se prvi pododstavek nadomesti z naslednjim:
_3. Opravljanje cestnih prevozov blaga v državi članici gostiteljici s strani cestnega prevoznika nerezidenta velja za skladno s to uredbo le, če lahko cestni prevoznik predloži jasne dokaze o predhodnem mednarodnem prevozu ter o vsaki zaporedni izvedeni kabotaži. Če se je vozilo v obdobju štirih dni pred mednarodno kabotažo nahajalo na ozemlju države članice gostiteljice, cestni prevoznik predloži tudi jasne dokaze o vseh kabotažah, ki so bile opravljene v tem obdobju.‘;
[…]
(5) člen 10 se spremeni:
[…]
(b) doda se naslednji odstavek:
_7. Države članice lahko poleg odstavkov 1 do 6 tega člena in z odstopanjem od člena 4 Direktive 92/106/EGS, kadar je to potrebno za preprečitev zlorabe slednje določbe z zagotavljanjem neomejenih in stalnih storitev, ki zajemajo prvi ali zadnji cestni odsek v državi članici gostiteljici, ki je del kombiniranega prevoza med državami članicami, določijo, da se člen 8 te uredbe uporablja za prevoznike, kadar opravljajo cestni prevoz na prvem in/ali zadnjem odseku v tej državi članici. Kar zadeva take odseke cestnega prevoza, lahko določijo obdobje daljše od sedemdnevnega obdobja, določenega v členu 8(2) te uredbe, in obdobje krajše od štiridnevnega obdobja, določenega v členu 8(2a) te uredbe. Uporaba člena 8(4) te uredbe za take prevoze ne posega v zahteve, ki izhajajo iz Direktive 92/106/EGS. Države članice, ki izkoristijo odstopanje iz tega odstavka o tem uradno obvestijo Komisijo, preden uporabijo svoje ustrezne nacionalne ukrepe. Te ukrepe pregledajo najmanj vsakih pet let in o rezultatih tega pregleda uradno obvestijo Komisijo. Pravila, vključno z dolžino zadevnih obdobij, na pregleden način dajo na voljo javnosti.‘“
C. Direktiva 2020/1057 (sveženj o mobilnosti, sklop „napotitev delavcev“)
10.
Člen 1 Direktive 2020/1057, naslovljen „Posebna pravila o napotitvi voznikov“, v odstavkih od 1 do 7 določa:
„1.   Ta člen določa posebna pravila v zvezi z nekaterimi vidiki Direktive 96/71/ES o napotitvi voznikov na delo v sektorju cestnega prometa ter Direktive 2014/67/EU o upravnih zahtevah in nadzornih ukrepih za napotitev teh voznikov.
2.   Ta posebna pravila se uporabljajo za voznike, zaposlene pri podjetjih s sedežem v državi članici in ki uporabljajo čezmejni ukrep iz točke (a) člena 1(3) Direktive 96/71/ES.
3.   Ne glede na člen 2(1) Direktive 96/71/ES, se voznik ne šteje za napotenega za namene Direktive 96/71/ES, kadar opravlja dvostranski prevoz blaga.
Za namene te direktive dvostranski prevoz blaga pomeni premik blaga na podlagi prevozne pogodbe iz države članice sedeža, kot je opredeljena v členu 2(8) Uredbe (ES) št. 1071/2009, v drugo državo članico ali tretjo državo ali iz druge države članice ali tretje države v državo članico sedeža.
Države članice od 2. februarja 2022, ki je datum, od katerega morajo vozniki v skladu s členom 34(7) Uredbe (EU) št. 165/2014 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. februarja 2014 o tahografih v cestnem prometu, razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 3821/85 o tahografu (nadzorni napravi) v cestnem prometu in spremembi Uredbe (ES) št. 561/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o usklajevanju določene socialne zakonodaje v zvezi s cestnim prometom (UL 2014, L 60, str. 1)] ročno beležiti podatke o prehodu meja, za dvostranski prevoz blaga uporabijo izvzetje, določeno v prvem in drugem pododstavku tega odstavka tudi, kadar voznik poleg dvostranskega prevoza opravi eno dejavnost natovarjanja in/ali raztovarjanja v državah članicah ali tretjih državah, ki jih prečka, pod pogojem, da ne natovarja in raztovarja blaga v isti državi članici.
Kadar dvostranskemu prevozu iz države članice sedeža, med katerim ni bila opravljena nobena dodatna dejavnost, sledi dvostranski prevoz v državo članico sedeža, se izvzetje za dodatne dejavnosti, določeno v tretjem pododstavku, uporablja za največ dve dodatni dejavnosti natovarjanja in/ali raztovarjanja pod pogoji iz tretjega pododstavka.
Izvzetji za dodatne dejavnosti iz tretjega in četrtega pododstavka tega odstavka se uporabljata le do datuma, od katerega se v vozila, ki so prvič registrirana v državi članici, namestijo pametni tahografi, kot je določeno v četrtem pododstavku člena 8(1) Uredbe (EU) št. 165/2014, ki izpolnjujejo zahtevo po zapisovanju prehodov meja in dodatnih dejavnosti iz prvega pododstavka člena 8(1) navedene uredbe. Od tega datuma se izvzetji za dodatne storitve iz tretjega in četrtega pododstavka tega odstavka uporabljata samo za voznike, ki uporabljajo vozila, opremljena s pametnim tahografom, kot je določeno v členih 8, 9 in 10 navedene uredbe.
4.   Ne glede na člen 2(1) Direktive 96/71/ES, se voznik ne šteje za napotenega za namene Direktive 96/71/ES, kadar opravlja dvostranski prevoz potnikov.
Za namene te direktive gre za dvostranski prevoz v okviru občasnega ali rednega mednarodnega prevoza potnikov v smislu Uredbe (ES) št. 1073/2009, ko voznik opravi katerega od naslednjih prevozov:
(a)
pobere potnike v državi članici sedeža in jih odloži v drugi državi članici ali tretji državi;
(b)
pobere potnike v državi članici ali tretji državi in jih odloži v državi članici sedeža, ali
(c)
pobere in odloži potnike v državi članici sedeža za namene izvajanja lokalnih izletov v drugi državi članici ali tretji državi v skladu z Uredbo (ES) št. 1073/2009.
Države članice od 2. februarja 2022, ki je datum, od katerega morajo vozniki v skladu s členom 34(7) Uredbe (EU) št. 165/2014 ročno beležiti podatke o prehodu meja, uporabijo izvzetje za dvostranski prevoz potnikov iz prvega in drugega pododstavka tega odstavka tudi, kadar voznik poleg opravljanja dvostranskega prevoza enkrat pobere potnike in/ali enkrat odloži potnike v državah članicah ali tretjih državah, ki jih voznik prečka, pod pogojem, da ne nudi storitve potniškega prevoza med lokacijama v državi članici, ki jo prečka. Enako velja za povratno vožnjo.
Izvzetje za dodatne dejavnosti iz tretjega pododstavka tega odstavka se uporablja le do datuma, od katerega se v vozila, ki so prvič registrirana v državi članici, namestijo pametni tahografi, kot je določeno v četrtem pododstavku člena 8(1) Uredbe (EU) št. 165/2014, ki izpolnjujejo zahtevo po zapisovanju prehodov meja in dodatnih dejavnosti iz prvega pododstavka člena 8(1) navedene uredbe. Od tega datuma se izvzetje za dodatne dejavnosti iz tretjega pododstavka tega odstavka uporablja samo za voznike, ki uporabljajo vozila, opremljena s pametnimi tahografi, kot je določeno v členih 8, 9 in 10 navedene uredbe.
5.   Ne glede na člen 2(1) Direktive 96/71/ES se voznik ne šteje za napotenega za namene Direktive 96/71/ES, kadar prek ozemlja države članice potuje, ne da bi natovarjal ali raztovarjal tovor in ne da bi pobiral ali odlagal potnike.
6.   Ne glede na člen 2(1) Direktive 96/71/ES se voznik ne šteje za napotenega za namene Direktive 96/71/ES, kadar opravlja začetni ali končni cestni del kombiniranega prevoza, kot je opredeljen v Direktivi Sveta 92/106/EGS [z dne 7. decembra 1992 o določitvi skupnih pravil za nekatere vrste kombiniranega prevoza blaga med državami članicami (UL 1992, L 368, str. 38)], če cestni del sam po sebi predstavlja dvostranske prevoze, kot je opredeljeno v odstavku 3 tega člena.
7.   Za voznika, ki opravlja kabotažo, kot je opredeljena v uredbah (ES) št. 1072/2009 in (ES) št. 1073/2009, se šteje, da je napoten na podlagi Direktive 96/71/ES.“
II. Dejansko stanje
11.
Evropska komisija je 31. maja 2017 sprejela več predlogov, ki sestavljajo „sveženj o mobilnosti“, namenjen spremembi nekaterih vidikov zakonodaje Unije, ki se uporablja za prometni sektor. Ti so zajemali zlasti predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2006/22/ES glede zahtev za izvrševanje ter določitve posebnih pravil v zvezi z Direktivo 96/71/ES in Direktivo 2014/67/EU za napotitev delavcev v sektorju cestnega prometa (COM (2017) 278 final, v nadaljevanju: predlog direktive o napotitvi), predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 561/2006 glede minimalnih zahtev za najdaljši dnevni in tedenski čas vožnje, najkrajše odmore ter dnevni in tedenski čas počitka ter Uredbe (EU) št. 165/2014 glede določanja položaja s tahografi (COM (2017) 277 final, v nadaljevanju: predlog uredbe o delovnem času) ter predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi uredb (ES) št. 1071/2009, (ES) št. 1072/2009 in (EU) št. 1024/2012 za njihovo prilagoditev razvoju v sektorju cestnega prevoza (COM (2017) 281 final, v nadaljevanju: predlog uredbe o sedežu). Tem predlogom sta bili priloženi dve oceni učinka. (
6
)
12.
Po dolgih razpravah tako v Evropskem parlamentu in Svetu Evropske unije kot tudi med tema institucijama je bil med pogajanji, ki so potekala 11. in 12. decembra 2019, v okviru medinstitucionalnega trialoga med Svetom, Parlamentom in Komisijo dosežen kompromis o vseh treh izpodbijanih aktih.
13.
Pri glasovanju v Svetu o sprejetju teh aktov 7. aprila 2020 je podporo izrazila kvalificirana večina držav članic, devet od njih, in sicer Republika Bolgarija, Republika Ciper, Republika Estonija, Madžarska, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Malta, Republika Poljska in Romunija, pa je sprejetju nasprotovalo.
14.
Parlament in Svet sta 15. julija 2020 sprejela končno besedilo treh izpodbijanih aktov.
III. Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
15.
V zadevi C‑541/20 Republika Litva ob podpori Republike Latvije in Romunije (
7
) Sodišču predlaga, prvič, naj, primarno, razglasi ničnost člena 1, točka 6(d), in člena 3 Uredbe 2020/1054 ali, podredno, ničnost te uredbe v celoti in, drugič, primarno, ničnost člena 1(3) in (7) Direktive 2020/1057 ali, podredno, ničnost te direktive v celoti.
16.
V zadevi C‑542/20 Republika Litva ob podpori Republike Estonije, Republike Latvije in Romunije (
8
) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b), in ničnost člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055.
17.
V zadevi C‑543/20 Republika Bolgarija ob podpori Romunije in Republike Latvije (
9
) Sodišču predlaga, naj, primarno, razglasi ničnost člena 1, točka 6(c) in (d), Uredbe 2020/1054 ali, podredno, ničnost te uredbe v celoti.
18.
V zadevi C‑544/20 Republika Bolgarija ob podpori Republike Estonije, Republike Latvije in Romunije (
10
) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost Direktive 2020/1057.
19.
V zadevi C‑545/20 Republika Bolgarija ob podpori Republike Estonije, Republike Latvije, Republike Litve in Romunije (
11
) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b), ali, podredno, ničnost navedenega člena 1, točka 3, v celoti; razglasi ničnost člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 ali, podredno, ničnost navedenega člena 2, točka 4, v celoti; še bolj podredno, razglasi ničnost Uredbe 2020/1055 v celoti.
20.
V zadevi C‑546/20 Romunija ob podpori Republike Latvije (
12
) Sodišču predlaga, naj, primarno, razglasi ničnost člena 1, točka 6(c) in (d), Uredbe 2020/1054 ali, podredno, ničnost te uredbe v celoti.
21.
V zadevi C‑547/20 Romunija ob podpori Republike Estonije, Republike Latvije in Republike Litve (
13
) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b); razglasi ničnost člena 2, točka 4(a), (b) in (c), Uredbe 2020/1055; podredno, razglasi ničnost Uredbe 2020/1055 v celoti.
22.
V zadevi C‑548/20 Romunija ob podpori Republike Estonije in Republike Latvije (
14
) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost člena 1, od (3) do (6), Direktive 2020/1057 ali, podredno, razglasi ničnost te direktive v celoti, če bi Sodišče menilo, da so te določbe neločljivo povezane z drugimi določbami navedene direktive.
23.
V zadevi C‑549/20 Republika Ciper ob podpori Republike Estonije, Republike Latvije, Republike Litve in Romunije (
15
) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b), ali, podredno, razglasi ničnost tega člena 1, točka 3, v celoti; še bolj podredno, razglasi ničnost navedene uredbe 2020/1055 v celoti.
24.
V zadevi C‑550/20 Republika Ciper ob podpori Republike Estonije, Republike Latvije in Romunije (
16
) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost Direktive 2020/1057.
25.
V zadevi C‑551/20 Madžarska ob podpori Republike Estonije, Republike Latvije, Republike Litve in Romunije (
17
) Sodišču predlaga, prvič, naj razglasi ničnost člena 1, točka 6(c), in člena 2, točka 2, Uredbe 2020/1054 ter po potrebi določb te uredbe, ki so z njima neločljivo povezane; drugič, razglasi ničnost člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b), in po potrebi določb te uredbe, ki so z njim neločljivo povezane, ter, tretjič, primarno, razglasi ničnost člena 1 Direktive 2020/1057 ali, podredno, člena 1(6) te direktive in po potrebi določb te direktive, ki so z njim neločljivo povezane.
26.
V zadevi C‑552/20 Republika Malta ob podpori Kraljevine Belgije, Republike Estonije, Republike Latvije, Republike Litve in Romunije (
18
) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b), in ničnost člena 2, točka 4, Uredbe 2020/1055. (
19
)
27.
V zadevi C‑553/20 Republika Poljska ob podpori Romunije in Republike Latvije (
20
) Sodišču predlaga, naj, primarno, razglasi ničnost člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ali, podredno, ničnost te uredbe v celoti.
28.
V zadevi C‑554/20 Republika Poljska ob podpori Republike Estonije, Republike Latvije, Republike Litve in Romunije (
21
) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim členu 5(1)(b) Uredbe št. 1071/2009 dodan odstavek 1(b) in (g); razglasi ničnost člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055; razglasi ničnost člena 2, točka 5(b), te uredbe ali, podredno, razglasi ničnost Uredbe 2020/1055 v celoti.
29.
V zadevi C‑555/20 Republika Poljska ob podpori Republike Estonije, Republike Latvije in Romunije (
22
) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost člena 1(3), (4), (6) in (7) ter člena 9(1) Direktive 2020/1057 ali, podredno, te direktive v celoti.
30.
V vseh teh zadevah tožeče države članice Sodišču predlagajo, naj Parlamentu in Svetu naloži plačilo stroškov.
31.
Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj zavrne vse zgoraj navedene tožbe in tožečim državam članicam naloži plačilo stroškov.
32.
Predsednik Sodišča je s sklepi z dne 13., 21., 22., 26., 27. in 29. aprila 2021 ter 12. maja 2022 Zvezni republiki Nemčiji, Republiki Avstriji, Kraljevini Švedski, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Helenski republiki, Kraljevini Nizozemski, Francoski republiki, Kraljevini Danski in Italijanski republiki dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta.
33.
Republika Bolgarija, Republika Ciper, Republika Litva, Madžarska, Republika Malta, Republika Poljska, Romunija, Republika Estonija, Republika Latvija na eni strani ter Svet, Parlament, Francoska republika, Italijanska republika in Kraljevina Švedska na drugi strani so na obravnavi, ki je pred Sodiščem potekala 24. in 25. aprila 2023, ustno podali navedbe.
34.
V skladu s členom 54(2) Poslovnika so bile zadeve od C‑541/20 do C‑555/20 s sklepom predsednika z dne 13. oktobra 2023 združene.
IV. Analiza
A. Uvodne ugotovitve
35.
Petnajst tožb, ki jih je vložilo sedem tožečih držav članic zoper tri izpodbijane akte, se prečno dotika nekaterih temeljnih določb in načel prava Unije.
36.
V tem okviru menim, da je primerno uvodoma navesti nekaj splošnih preudarkov o teh določbah in načelih ob upoštevanju sodne prakse Sodišča. Na podlagi teh preudarkov bom nato razvil analizo navedenih tožb za vsakega od treh izpodbijanih aktov.
37.
V naslednjih točkah bom najprej analiziral posebno pravno ureditev, ki se uporablja za področje prometa oziroma prevoza v okviru ureditve Unije v zvezi z notranjim trgom. Nato bom analiziral načelo sorazmernosti oziroma načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, kot so se izoblikovala v sodni praksi Sodišča. Različne države članice se v tožbah namreč večkrat sklicujejo na ta načela. Končal bom z nekaj preudarki v zvezi z okoljskimi določbami prava Unije, katerih kršitev je prav tako prečno zatrjevalo več tožečih držav članic.
1.
Posebna pravna ureditev prevoza na notranjem trgu
38.
Področje prevoza, zlasti področje cestnega prevoza, je ključni sektor za družbo, gospodarstvo in evropsko povezovanje. Niti pravo Unije niti Sodišče ne podajata splošne in vseobsegajoče opredelitve pojma „prevoz“. (
23
) Vendar Sodišče v sodni praksi storitev prevoza opredeljuje kot „fizičn[o] dejanje[…] premikanja oseb ali blaga z enega kraja na drugega s prevoznim sredstvom“. (
24
)
39.
Za področje prevoza oziroma prometa je značilnih nekaj posebnosti, neločljivo povezanih s tem gospodarskim sektorjem, zaradi katerih je zanj upravičena uporaba posebne pravne ureditve v okviru notranjega trga. (
25
)
40.
V primarnem pravu Unije je potreba po upoštevanju posebnosti področja prometa na prvem mestu izražena z zahtevo, izrecno in na splošno naloženo zakonodajalcu Unije s členom 91(1) PDEU – ki je pravna podlaga za uresničevanje skupne prometne politike – da pri izvajanju te skupne politike upošteva „posebnosti“ prometa.
41.
Poleg tega so s še drugimi določbami iz naslova VI iz tretjega dela Pogodbe DEU (členi od 90 do 100) v zvezi s skupno prometno politiko – določbami, katerih kršitev na več mestih zatrjujejo tožeče države članice – udejanjeni nekateri vidiki, ki jih mora zakonodajalec posebej upoštevati pri izvajanju te politike. Tako člen 91(2) PDEU določa, da se pri sprejetju ukrepov iz okvira navedene skupne politike upošteva resen vpliv na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture, člen 94 PDEU pa še, da se pri sprejetju ukrepov, ki se nanašajo na prevozne tarife in pogoje, upošteva ekonomski položaj prevoznikov.
42.
Poleg tega je Sodišče v ustaljeni sodni praksi priznalo, da je s Pogodbama zakonodajalcu Unije prepuščena široka diskrecijska pravica glede cilja in sredstev skupne prometne politike (
26
) ter za sprejemanje ustreznih ukrepov za to skupno politiko (
27
).
43.
V tem okviru je treba še poudariti, da člen 91(1) PDEU v točkah (a) in (b) razlikuje na eni strani med mednarodnim in domačim prevozom ter na drugi strani med prevozniki, ki imajo v zadevni državi sedež, in tistimi, ki ga nimajo. Natančneje, medtem ko je v točki (a) navedenega odstavka 1 določeno sprejetje „skupnih pravil“, ki se uporabljajo za mednarodni prevoz, je v točki (b) navedenega odstavka navedeno le to, da se določijo „pogoj[i], pod katerimi lahko prevozniki opravljajo prevoz v državi članici, v kateri nimajo sedeža“. Pravo Unije torej na ravni primarnega prava določa različen pristop v okviru skupne prometne politike med ureditvijo za mednarodni prevoz in tisto za domači prevoz.
44.
Na drugem mestu je zahteva po upoštevanju posebnosti prevoznega področja pisce Pogodbe napeljala na to, da so temu področju dodelili poseben status v okviru ureditve notranjega trga, še zlasti z vidika svobode opravljanja storitev. (
28
)
45.
Tako na področju prevoza prosti pretok storitev ni urejen z določbo člena 56 PDEU, ki se nanaša na svobodo opravljanja storitev na splošno, ampak s posebno določbo člena 58(1) PDEU, v skladu s katero „[s]vobodno opravljanje prevoznih storitev urejajo določbe naslova o prevozu“. (
29
)
46.
Iz tega sledi, da mora biti uporaba načel svobode opravljanja storitev na področju prevoza, kot je Sodišče večkrat priznalo v svoji sodni praksi, v skladu s Pogodbo DEU dosežena z izvajanjem skupne prometne politike. (
30
) Svoboda opravljanja storitev, kakršna je zagotovljena s členoma 56 in 57 PDEU, se torej lahko za prevozne storitve uporablja le toliko, kolikor je ta uporaba določena s sekundarnim pravom. (
31
) Neliberalizirane prevozne storitve morajo biti tako izključene s področja uporabe člena 56 PDEU. (
32
)
47.
Niso pa pisci Pogodb, nasprotno, za prevoz določili nikakršne posebne ureditve, kar zadeva svobodo ustanavljanja. Sodišče je namreč že imelo priložnost izrecno poudariti, da se določbe Pogodbe DEU s področja svobode ustanavljanja neposredno uporabljajo za prevoz. (
33
)
48.
Iz zgornjih preudarkov je razvidno, da je za poseben status prevoza v okviru ureditve primarnega prava v zvezi z notranjim trgom značilna kombinacija pravice do ustanavljanja v kateri koli državi članici, ki temelji na Pogodbi DEU, in pravice prevoznikov do svobode opravljanja storitev, ki je zagotovljena izključno v obsegu, v kakršnem je bila podeljena z ukrepi sekundarnega prava, ki jih je zakonodajalec Unije sprejel v okviru skupne prometne politike.
49.
Kar posebej zadeva področje cestnega prevoza, se je delovanje zakonodajalca Unije za uresničitev skupne prometne politike na eni strani nanašalo na liberalizacijo sektorja in podporo dokončanju notranjega trga cestnega prevoza ter njegovi učinkovitosti in konkurenčnosti. Medtem ko so bile dejavnosti mednarodnega prevoza v celoti liberalizirane, je domači prevoz za prevoznike nerezidente še vedno delno omejen z omejitvami glede dejavnosti kabotaže, kar se sklada s posebnim statusom, ki ga ima prevoz na podlagi primarnega prava, kot to določa člen 58(1) PDEU. (
34
)
50.
Ta posebni status tako omejuje možnost začasnega zagotavljanja storitev cestnega prevoza v državi članici, ki ni država članica sedeža, pri čemer pa se, nasprotno, pušča v celoti odprta možnost za državljane vseh držav članic, da v drugi državi članici ustanovijo stalni sedež in tam opravljajo dejavnost cestnega prevoznika pod enakimi pogoji kot državljani navedene države članice.
51.
Po drugi strani je zakonodajalec Unije izoblikoval širok okvir socialnih pravil za prevoznike v cestnem prometu in gospodarske subjekte, ki izvajajo cestni prevoz potnikov, katerih namen je predvsem izboljšati delovne pogoje voznega osebja v sektorju cestnega prevoza (torej voznikov), izboljšati varnost v cestnem prometu za vse uporabnike cest in zagotoviti pošteno konkurenco med cestnimi prevozniki na enotnem trgu. (
35
)
2.
Načelo sorazmernosti
a)
Načelo sorazmernosti, široko polje proste presoje zakonodajalca in sodni nadzor
52.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča se z načelom sorazmernosti, ki je del splošnih načel prava Unije, zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve in ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj zavezujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne s cilji, ki se uresničujejo. (
36
) Na to načelo je opozorjeno v členu 5(4) PEU in členu 1 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki je priložen Pogodbama.
53.
V zvezi s sodnim nadzorom nad spoštovanjem teh pogojev je Sodišče zakonodajalcu Unije v okviru izvajanja njegovih pristojnosti priznalo široko diskrecijsko pravico na področjih, kot je skupna prometna politika, (
37
) na katerih njegovo delovanje zahteva tako politične kot ekonomske ali socialne odločitve in na katerih je dolžan opraviti zapletene presoje in ocene. Tako ne gre za vprašanje, ali je bil ukrep, sprejet na takem področju, edini ali najboljši mogoč, temveč lahko na zakonitost tega ukrepa vpliva samo njegova očitna neustreznost glede na cilj, ki ga pristojne institucije želijo doseči. (
38
)
54.
Poleg tega široka diskrecijska pravica zakonodajalca Unije, ki narekuje omejen sodni nadzor njenega izvajanja, ne velja izključno glede narave in obsega predpisov, ki jih je treba sprejeti, ampak delno tudi glede ugotavljanja osnovnih podatkov. (
39
)
55.
Vendar mora zakonodajalec Unije, tudi če ima široko diskrecijsko pravico, svojo odločitev utemeljiti z objektivnimi merili in preučiti, ali cilji, zastavljeni z izbranim ukrepom, lahko upravičijo negativne gospodarske posledice, ki so za nekatere gospodarske subjekte celo precejšnje. V skladu s členom 5 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki je priložen Pogodbama, se namreč pri osnutkih zakonodajnih aktov upošteva, da so vse obremenitve gospodarskih subjektov čim manjše in sorazmerne s ciljem, ki se želi doseči. (
40
)
56.
V zvezi s predmetom sodnega nadzora, ki ga je treba opraviti, je Sodišče pojasnilo, da s svojo presojo ne more nadomestiti presoje zakonodajalca Unije pri izvajanju pristojnosti, ki vključuje politične, gospodarske in socialne odločitve ter zapletene presoje. (
41
) V skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 53 do 55 teh sklepnih predlogov, mora Sodišče namreč preveriti, ali je zakonodajalec Unije očitno prekoračil široko diskrecijsko pravico, ki jo ima v zvezi z zapletenimi presojami in ocenami, ki jih je moral opraviti, ker naj bi se odločil za očitno neustrezne ukrepe glede na zastavljeni cilj. (
42
)
57.
Sodišče lahko tako zakonodajno izbiro zakonodajalca sankcionira samo, če je videti očitno napačna ali če neugodnosti, ki iz nje izvirajo za nekatere gospodarske subjekte, niso sorazmerne v primerjavi s prednostmi, ki jih sicer ima. (
43
)
58.
Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da tudi tak sodni nadzor z omejenim obsegom zahteva, da lahko institucije Unije, ki so avtorice zadevnega akta, pri Sodišču dokažejo, da je bil akt sprejet z dejanskim izvajanjem njihove diskrecijske pravice, ki predpostavlja upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki ga ta akt ureja. Iz tega izhaja, da morajo te institucije vsaj jasno in nedvoumno predložiti osnovne podatke, ki jih je bilo treba upoštevati za utemeljitev izpodbijanih ukrepov navedenega akta in od katerih je bilo odvisno izvajanje njihove diskrecijske pravice. (
44
)
59.
Vendar mora tožeča stranka dokazati, da neugodnosti, ki izhajajo iz zakonodajne izbire zakonodajalca Unije, niso sorazmerne v primerjavi s prednostmi, ki jih ta sicer ima. (
45
)
60.
Poleg tega zakonodajalec Unije ni zavezan upoštevati posebnega položaja posamezne države članice, kadar zadevni akt Unije učinkuje v vseh državah članicah in temelji na tem, da se ob upoštevanju ciljev tega akta zagotovi ravnovesje med različnimi prisotnimi interesi. Zato ni mogoče šteti, da je iskanje takega ravnovesja, pri katerem se ne upošteva poseben položaj posamezne države članice, ampak položaj vseh držav članic Unije, samo po sebi v nasprotju z načelom sorazmernosti. (
46
)
b)
Podatki, ki jih je treba upoštevati v zakonodajnem postopku, in ocena učinka
61.
Tožeče države članice v več tožbah izpodbijajo neobstoj ali nezadostnost ocen učinka, ki ju je opravila Komisija, (
47
) kar zadeva vse tri izpodbijane akte ali nekatere od njihovih določb. Vprašanje, ali je zakonodajalec upošteval vse upoštevne elemente in okoliščine položaja, ki ga je z aktom želel urediti, ter ali bi moral izvesti ali dopolniti oceno učinka, spada na področje uporabe načela sorazmernosti. (
48
)
62.
Pravila o ocenah učinka so določena v Medinstitucionalnem sporazumu med Parlamentom, Svetom in Komisijo o boljši pripravi zakonodaje z dne 13. aprila 2016 (
49
) (v nadaljnjem besedilu: Medinstitucionalni sporazum), zlasti v delu III tega sporazuma.
63.
Iz tega sporazuma izhaja, da bo Komisija izvedla oceno učinka svojih zakonodajnih pobud, ki bi lahko imele znatne gospodarske, okoljske ali socialne učinke. (
50
) Priprava ocen učinka je torej faza zakonodajnega postopka, ki mora praviloma nastopiti, kadar ima zakonodajna pobuda lahko tak vpliv. (
51
)
64.
Vendar, kot izhaja iz sodne prakse, določbe Medinstitucionalnega sporazuma niso zavezujoče. (
52
) Čeprav so ocene učinka pomembno in koristno orodje v zakonodajnem postopku, saj olajšujejo pripravo dobro utemeljene in pregledne zakonodaje, Medinstitucionalni sporazum ne določa, da so predhodni pogoj za predlog ali sprejetje zakonodaje v vseh okoliščinah. (
53
) V zvezi s tem je Sodišče izrecno ugotovilo, da obveznost izvedbe ocene učinka v vseh okoliščinah ne izhaja iz besedila Medinstitucionalnega sporazuma. (
54
)
65.
V tem okviru je Sodišče poudarilo, da opustitve ocene učinka ni mogoče opredeliti kot kršitev načela sorazmernosti, če je zakonodajalec Unije v posebnem položaju, v katerem mu ni treba opraviti te ocene in ima na voljo dovolj elementov, na podlagi katerih lahko presodi sorazmernost sprejetega ukrepa. (
55
)
66.
Kar zadeva obseg ocene učinka, je Sodišče, čeprav iz Medinstitucionalnega sporazuma in sodne prakse izhaja, da Parlament in Svet pri preučitvi zakonodajnih predlogov Komisije v celoti upoštevata njene ocene učinka, (
56
) vseeno izrecno pojasnilo, da ocena učinka ne zavezuje niti Parlamenta niti Sveta (
57
). V zvezi s tem iz Medinstitucionalnega sporazuma izhaja, da lahko Parlament in Svet, kadar menita, da je to ustrezno in potrebno, sama izvedeta ocene učinka, če bistveno spremenita predlog Komisije. (
58
)
67.
Iz tega sledi, da lahko zakonodajalec Unije načeloma ukrepa tudi brez ocene učinka (
59
) in zaradi neobstoja ocene učinka pozneje sprejeta zakonodaja Unije ni samodejno neveljavna (
60
).
68.
Predhodni preudarki, ki so bili izoblikovani v primeru, ko sploh ne obstaja ocena učinka v zvezi s sprejetjem zakonodajnega akta, veljajo še toliko bolj v zvezi s sprejetjem posebne določbe akta, ki kot taka ni bila vključena v oceno učinka, priloženo predlogu akta Komisije.
69.
Glede ukrepov, ki jih je sprejel zakonodajalec Unije in ki niso bili med ukrepi, ki jih je Komisija sprva predvidela v svojem predlogu zakonodajnega akta, je Sodišče namreč izrecno odločilo, da lahko navedeni zakonodajalec prosto sprejema druge ukrepe, kot so tisti, ki so bili predmet ocene učinka, in da tako zgolj to, da je sprejel drug ukrep, ki je morda bolj zavezujoč od tistih, ki jih je predvidela Komisija v oceni učinka, ne more dokazovati, da je očitno prestopil meje tistega, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja. (
61
)
70.
Ker so ocene učinka – kot je razvidno iz točk 64 in 66 teh sklepnih predlogov – dokumenti Komisije, v katerih ta institucija predstavi prednostno rešitev na politični ravni ter ne zavezujejo Parlamenta in Sveta, lahko ti instituciji kot sozakonodajalca v skladu s členom 294 PDEU in v mejah, ki so jima postavljene s spoštovanjem pravice Komisije do pobude, prosto prideta do drugačne presoje položaja in torej sprejmeta drugačno politično stališče. Iz tega sledi, da tudi če Parlament in Svet, ki se oddaljita od predloga Komisije in ocene učinka, na kateri ta predlog temelji, spremenita bistvene elemente tega predloga, zaradi tega, ker nista posodobila ocene učinka, sprejeta zakonodaja Unije ni samodejno in nujno neveljavna. (
62
)
71.
Kot pa je razvidno iz točk 58 in 65 teh sklepnih predlogov, mora zakonodajalec Unije za učinkovito izvajanje diskrecijske pravice upoštevati vse upoštevne elemente in okoliščine položaja, ki ga je z aktom želel urediti.
72.
V tem okviru iz sodne prakse izhaja, da oblika, v kateri so osnovni podatki, ki jih je upošteval zakonodajalec Unije, podani, ni upoštevna, tako da lahko zakonodajalec Unije upošteva ne le oceno učinka, ampak tudi kateri koli drug vir informacij. (
63
)
73.
Vendar iz sodne prakse izhaja, da morata sozakonodajalca za učinkovito izvajanje svoje diskrecijske pravice v zakonodajnem postopku upoštevati znanstvene podatke in druge ugotovitve, ki so postale razpoložljive, vključno z znanstvenimi dokumenti, ki so jih države članice uporabile na sestankih s Svetom in ki jih ta nima sam. (
64
) Zakonodajalec lahko upošteva tudi informacije, ki so javne in so dostopne vsem osebam ali podjetjem, ki jih zadeva to vprašanje. (
65
)
74.
Poleg tega iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba veljavnost akta Unije presojati glede na elemente, ki jih je imel zakonodajalec Unije na voljo ob sprejetju zadevnega predpisa. (
66
)
3.
Načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
75.
V več zadevah nekatere države članice trdijo, da so bile nekatere določbe treh izpodbijanih aktov sprejete v nasprotju z načelom enakega obravnavanja in načelom prepovedi diskriminacije.
76.
V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je načelo enakega obravnavanja splošno načelo prava Unije, ki je zdaj določeno v členu 20 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) (
67
) in katerega poseben izraz je načelo prepovedi diskriminacije, določeno v členu 21(1) Listine (
68
).
77.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča to splošno načelo zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena. (
69
)
78.
Različno obravnavanje je utemeljeno, če temelji na objektivnem in razumnem merilu, torej če je povezano s pravno dopustnim ciljem, ki se želi doseči z zadevno ureditvijo, in če je ta različnost sorazmerna s ciljem, ki se z zadevnim obravnavanjem želi doseči. (
70
)
79.
Primerljivost različnih položajev se presoja glede na vse njihove značilnosti. Pri ugotavljanju in presoji teh značilnosti je treba med drugim upoštevati predmet in namen akta Unije, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, na katero spada ta akt. (
71
)
80.
Kot to velja – kot je razvidno iz točke 53 teh sklepnih predlogov – za presojo sorazmernosti ukrepov, sprejetih na področjih, na katerih ima zakonodajalec široko diskrecijsko pravico, kakršno je področje prometne politike, (
72
) je Sodišče tudi v zvezi s spoštovanjem načela enakega obravnavanja priznalo omejen sodni nadzor nad temi ukrepi, pri čemer je pojasnilo, da v takem okviru sodišča Unije presoje zakonodajalca Unije ne smejo nadomestiti s svojo presojo, ampak se morajo omejiti na preverjanje, ali ni bila storjena očitna napaka, ali niso bila zlorabljena pooblastila oziroma ali zadevni organ ni očitno prekoračil meje svoje normativne pravice (
73
).
4.
Določbe prava Unije v zvezi z okoljsko politiko
81.
Nekatere tožeče države članice so v tožbah večkrat trdile, da so bile nekatere določbe vseh treh izpodbijanih aktov sprejete v nasprotju z določbami prava Unije s področja okoljske politike. Te države članice se posebej sklicujejo na kršitve člena 3(3) PEU, člena 11 in člena 191(1) PDEU ter člena 37 Listine.
82.
Najprej je treba poudariti, da je bilo v sodni praksi že večkrat opozorjeno na pomen cilja varstva okolja, ki je opredeljen kot „bistven“ (
74
), ter na njegovo prečnost in temeljnost (
75
).
83.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 191(1) PDEU okoljsko politiko Unije opredeljuje kot prispevanje k uresničevanju ohranjanja, varstva in izboljšanja kakovosti okolja, varovanja človekovega zdravja, skrbne in preudarne rabe naravnih virov ter spodbujanja ukrepov na mednarodni ravni za reševanje regionalnih ali globalnih okoljskih problemov, zlasti v boju proti podnebnim spremembam.
84.
Člen 191(2) PDEU določa, da je cilj okoljske politike Unije doseči „visoko raven varstva“, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Unije. Podobno člen 3(3) PEU določa, da si Unija med drugim prizadeva za „visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja“. (
76
)
85.
Poleg tega člen 191(3) PDEU določa, da Unija pri oblikovanju svoje okoljske politike upošteva razpoložljive znanstvene podatke o razmerju med stroški in koristmi ukrepanja ali neukrepanja ter gospodarski in socialni razvoj Unije kot celote in uravnotežen razvoj njenih regij. Člen 192 PDEU podrobno določa pogoje, pod katerimi lahko Unija ukrepa za doseganje ciljev okoljske politike Unije.
86.
Člen 11 PDEU pa določa, da je treba „[z]ahteve varstva okolja […] vključevati v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti Unije, zlasti zaradi spodbujanja trajnostnega razvoja“. V zvezi z obsegom člena 11 PDEU so stranke obširno navajale in komentirale sklepne predloge generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda, (
77
) ki je predlagal razlago člena 6 PES, ki ga je nasledil člen 11 PDEU, k čemur se bo treba vrniti.
87.
V členu 37 Listine je navedeno, da je treba „[v] politike Unije […] vključiti visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja“.
88.
Člen 52(2) Listine določa, da se pravice, ki jih ta priznava in jih urejajo določbe Pogodb, uresničujejo v skladu s pogoji in v mejah, opredeljenih v teh pogodbah. To velja za člen 37 Listine, ki v bistvu temelji na členu 3(3) PEU ter členih 11 in 191 PDEU. Zato je treba trditve tožečih držav članic v zvezi s členom 37 Listine preučiti z vidika pogojev in meja, ki izhajajo iz člena 191 PDEU. (
78
)
B. Uredba 2020/1054 (zadeve C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 in C‑553/20)
89.
Pet držav članic, in sicer Republika Litva (zadeva C‑541/20), Republika Bolgarija (zadeva C‑543/20), Romunija (zadeva C‑546/20), Madžarska (zadeva C‑551/20) in Republika Poljska (zadeva C‑553/20), Sodišču predlagajo, naj za nične razglasi več določb Uredbe 2020/1054 ali, podredno, to uredbo v celoti. Njihove tožbe se nanašajo na štiri določbe navedene uredbe.
90.
Prvič, tožbe Republike Bolgarije, Romunije in Madžarske se nanašajo na člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, s katerim je bil spremenjen člen 8(8) Uredbe št. 561/2006. S to določbo je voznikom cestnih vozil prepovedano, da redni tedenski počitek in tedenski počitek, ki traja več kot 45 ur, preživijo v vozilu (v nadaljevanju: prepoved rednega tedenskega počitka v kabini).
91.
Drugič, tožbe Republike Litve, Republike Bolgarije, Romunije in Republike Poljske se nanašajo na člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, s katerim je bil v člen 8 Uredbe št. 561/2006 vstavljen nov odstavek 8a. S to določbo je cestnoprevoznim podjetjem naložena obveznost, da organizirajo delo voznikov tako, da se lahko običajno v vsakem obdobju štirih zaporednih tednov vrnejo v operativni center delodajalca, v katerem so ponavadi bazirani in kjer se začne njihov tedenski čas počitka, v državi članici, kjer ima delodajalec sedež, ali v kraj svojega prebivališča (v nadaljevanju: obveznost glede vračanja voznikov).
92.
Tretjič, tožba, ki jo je vložila Madžarska, se nanaša tudi na člen 2, točka 2, Uredbe 2020/1054, s katerim je bil na zgodnejši datum prestavljen datum začetka veljavnosti obveznosti namestitve pametnih tahografov druge generacije (v nadaljevanju: tahografi V2).
93.
Četrtič, tožba Republike Litve se nanaša tudi na člen 3 Uredbe 2020/1054. V skladu s to določbo začne navedena uredba veljati dvajseti dan po objavi (torej 20. avgusta 2020), ne da bi bilo določeno prehodno obdobje za začetek veljavnosti prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini in obveznost glede vračanja voznikov.
94.
Analizo bom začel s preizkusom tožbenih razlogov, s katerimi se izpodbija določba Uredbe 2020/1054, ki se nanaša na obveznost glede vračanja voznikov. Nato bom analiziral tožbene razloge, s katerimi se izpodbijajo druge določbe te uredbe.
1.
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na obveznost glede vračanja voznikov
95.
Republika Litva (zadeva C‑541/20), Republika Bolgarija (zadeva C‑543/20), Romunija (zadeva C‑546/20) in Republika Poljska (zadeva C‑553/20) izpodbijajo člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ki določa obveznost glede vračanja voznikov. Te štiri države članice zoper to določbo navajajo več tožbenih razlogov.
96.
Pred analizo teh različnih tožbenih razlogov je treba preučiti ugovor nedopustnosti, ki ga je Svet vložil v zadevi C‑543/20.
a)
Dopustnost tožbe v zadevi C‑543/20 v delu, v katerem se nanaša na člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054
1) Trditve strank
97.
Svet v zadevi C‑543/20 podaja ugovor nedopustnosti v zvezi s tožbo, ki jo je vložila Republika Bolgarija, v delu, v katerem se nanaša na člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054. Meni namreč, da ta država članica ne izpodbija veljavnosti navedene določbe, ampak želi razjasniti njeno točno razlago. Poleg tega naj bi navedena država članica navedla, da Sodišču, če bi bilo treba zadevno določbo razlagati na nek način, ni treba preizkusiti tožbenih razlogov, s katerimi se ta določba izpodbija. Republika Bolgarija naj bi svoj privilegirani položaj v skladu s členom 263 PDEU izkoristila za izpodbijanje aktov samo zato, da bi razjasnila njihov pomen, kar naj bi bilo v nasprotju z ratio legis te določbe. Kot je Sodišče razsodilo v zvezi s členom 267 PDEU, naj tudi člena 263 PDEU ne bi bilo mogoče uporabiti za postavljanje hipotetičnih vprašanj.
98.
Republika Bolgarija meni, da je treba ugovor nedopustnosti, ki ga je vložil Svet, zavrniti.
2) Analiza
99.
Uvodoma je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso ničnostna tožba iz člena 263 PDEU namenjena zagotavljanju spoštovanja prava pri razlagi in uporabi Pogodbe. (
79
)
100.
Poleg tega je treba v skladu s členom 21 Statuta Sodišča Evropske unije in členom 120(c) Poslovnika v vsaki tožbi navesti predmet spora, navajane razloge in trditve ter povzetek tožbenih razlogov. Iz sodne prakse izhaja, da morajo biti te navedbe dovolj jasne in natančne, da toženi stranki omogočijo pripravo obrambe, Sodišču pa izvedbo nadzora, da morajo biti bistveni elementi glede dejstev in prava, na katerih tožba temelji, skladno in razumljivo razvidni iz besedila te tožbe ter da morajo biti predlogi v tej tožbi nedvoumno opredeljeni. (
80
)
101.
V obravnavani zadevi je iz predlogov in besedila tožbe izrecno razvidno, da Republika Bolgarija s tožbo v zadevi C‑543/20 med drugim predlaga razglasitev ničnosti člena 1, točka (6)(d), Uredbe 2020/1054 ali, podredno, razglasitev ničnosti navedene uredbe v celoti. Ta država članica v utemeljitev svojega predloga za razglasitev ničnosti navaja več tožbenih razlogov.
102.
Vendar, kot poudarja Svet, Republika Bolgarija v predhodnem delu tožbe navaja dve mogoči razlagi zadevne določbe. Navedena država članica namreč po eni strani trdi, da bi člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, če bi ga Sodišče razlagalo tako, da se vozniki morajo vrniti v kraj svojega prebivališča ali operativni center delodajalca, v katerem so ponavadi bazirani in ki je v državi članici, kjer ima delodajalec sedež, pomenil kršitev njihovih temeljnih svoboščin, določenih s Pogodbo DEU, in več načel prava Unije. Po drugi strani Republika Bolgarija navaja, da tožbenih razlogov, ki se nanašajo na navedene kršitve, ni treba preučiti, če bi Sodišče, nasprotno, odločilo, da navedena določba ne ustvarja obveznosti za voznike, da se vrnejo v navedena kraja, in da lahko torej ti prosto izberejo, da bodo svoj čas počitka preživeli, kjer želijo.
103.
V teh okoliščinah menim – kot je izrecno razvidno iz predlogov Republike Bolgarije – da se s tožbo, ki jo je vložila ta država članica, izpodbija zakonitost člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 v skladu s členom 263 PDEU.
104.
Poleg tega menim, da iz besedila tožbe nedvoumno izhaja, da je Republika Bolgarija jasno in natančno opredelila navajane razloge in trditve v podporo temu predlogu za razglasitev ničnosti ter predložila povzetek s tem povezanih tožbenih razlogov. Iz tega po mojem mnenju izhaja, da so zahteve iz člena 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in člena 120(c) Poslovnika Sodišča izpolnjene.
105.
Zgolj zato, ker želi navedena država članica v tem okviru razjasniti razlago člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, po mojem mnenju tožbe še ni mogoče zavreči kot nedopustno. V skladu s ciljem ničnostne tožbe, navedenim v točki 2 teh sklepnih predlogov, nadzor zakonitosti v skladu s členom 263 PDEU namreč nujno pomeni, da sodišča Unije pri izvajanju svoje razlagalne pristojnosti (
81
) razložijo določbe, katerih razglasitev ničnosti se predlaga, in po potrebi razjasnijo njihov obseg.
106.
Tako se v nasprotju s predpostavko, na kateri temeljijo trditve Sveta, opredelitev natančnega obsega obveznosti glede vračanja voznikov, kot je določena s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ne nanaša na dopustnost tožbe, ampak prej na njeno utemeljenost.
107.
Menim, da iz navedenega izhaja, da je treba tožbo, ki jo je vložila Republika Bolgarija v zadevi C‑543/20, kar zadeva člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, obravnavati kot dopustno.
108.
Vendar iz trditve iz tožbe, ki jo je vložila ta država članica in je bila navedena v točki 102 teh sklepnih predlogov, izhaja, da tožbenih razlogov, ki jih je Republika Bolgarija navedla v zvezi s to določbo, ne bi bilo treba več vsebinsko preučiti, če bi Sodišče člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 razlagalo tako, da navedena določba ne ustvarja obveznosti za voznike, da se vrnejo v kraj svojega prebivališča ali operativni center, v katerem so ponavadi bazirani in ki je v državi članici, kjer ima delodajalec sedež.
109.
V teh okoliščinah menim, da je treba najprej preučiti tožbene razloge, ki so jih nekatere države članice navedle v zvezi s tem, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 krši načelo pravne varnosti. Na podlagi te preučitve bo namreč mogoče opredeliti natančen obseg obveznosti glede vračanja voznikov iz te določbe.
b)
Kršitev načela pravne varnosti
1) Trditve strank
110.
Republika Litva (zadeva C‑541/20), Republika Bolgarija (zadeva C‑543/20) in Republika Poljska (zadeva C‑553/20) v tožbah trdijo, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz načela pravne varnosti.
111.
Republika Litva (
82
) trdi, da zakonodajalec ni pojasnil, kako naj se določba, ki vsebuje obveznost glede vračanja voznikov, uporablja v praksi. Tako naj ne bi bila pojasnjena niti podrobna pravila glede vračanja voznika, kot so stroški vračanja in dokaz o njem, niti tista glede zavrnitve vračanja in njenih posledic z vidika kazni za delodajalca in, če je to primerno, delavca. Prav tako naj ne bi bil jasno opredeljen izraz „kraj prebivališča“ voznika. Natančneje, ne bi naj bilo jasno, ali se mora voznik iz tretje države vrniti v to državo ali v kraj začasnega prebivališča v zadevni državi članici, in, splošneje, ne bi naj bilo gotovo, ali se ta izraz nanaša na zadevno državo članico ali na natančen naslov kraja prebivališča. Zaradi vseh teh negotovosti naj enotna uporaba Uredbe 2020/1054 ne bi bila mogoča.
112.
Republika Bolgarija trdi, da je natančna razlaga navedene določbe ter obveznosti, ki veljajo za voznike in prevoznike, že v osnovi premalo jasna. Tako naj ne bi bilo jasno: na prvem mestu, ali ostaja obveznost glede vračanja voznikov omejena na oba kraja, navedena v tej določbi (torej operativni center podjetja ali kraj voznikovega prebivališča), ali pa lahko vozniki izberejo drug kraj; na drugem mestu, ali je ta obveznost naložena voznikom ali prevoznikom, in na tretjem mestu, ali gre v zadnjenavedenem primeru za obveznost prizadevanja ali rezultata. Razlaga, ki sta jo v zvezi s tem v svojih pisanjih predlagala Svet in Parlament, naj bi bila v nasprotju s stališči, ki so jih v predhodnih dokumentih izrazile tako ti instituciji kot Komisija. Pravno negotovost naj bi poleg tega dokazovala razlaga člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 na nacionalni ravni. Iz poročila belgijske policije naj bi tako izhajalo, da so bile naložene kazni samo zato, ker se voznik ni vrnil po 13 tednih, ne da bi bila opravljena presoja, ali se je odločil čas počitka preživeti drugje. (
83
)
113.
Republika Poljska na prvem mestu trdi, da že sama narava obveznosti, naložene prevozniku, kot jo določa člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ni jasno opredeljena. Ne bi naj bilo jasno, ali mora podjetje prevozniku zgolj zagotoviti način prevoza, da lahko čas počitka preživi v enem od navedenih krajev, ali – na kar naj bi se zdelo, da napeljuje uvodna izjava 14 te uredbe – bi moralo zagotoviti, da voznik dejansko odide v enega od teh krajev. V zadnjenavedenem primeru naj ne bi bilo jasno, na kakšen način mora prevoznik voznika zavezati k temu, da izkoristi možnost vrnitve, ki mu jo ponuja, niti kakšno vozilo mora za to uporabiti. Torej bi bile lahko s to določbo prevoznikom naložene obveznosti, ki jih ne bi mogli izpolniti, ne da bi ob tem prišlo do kršitve osebne svobode delavcev.
114.
Na drugem mestu Republika Poljska meni, da dvome vzbuja vprašanje, ali ni pred vrnitvijo v kraj prebivališča potrebna vrnitev v operativni center. Ne bi naj bilo jasno, ali podjetje s tem, da voznikom omogoči, da se vrnejo neposredno v kraj prebivališča, izpolni obveznost, da jim zagotovi čas počitka, saj vozniki „začnejo tedenski čas počitka“ v operativnem centru.
115.
Na tretjem mestu Republika Poljska meni, da dvome vzbuja tudi tretji pododstavek zadevne določbe. Tako naj ne bi bilo jasno, ali je tahograf, katerega zapisi se uporabijo kot dokazi, ki se zahtevajo s to določbo, tahograf vozila, s katerim se je voznik vrnil v operativni center ali v kraj svojega prebivališča, ali pa je to tahograf vozila, ki ga voznik običajno uporablja. V izpodbijani določbi naj ne bi bilo natančno opredeljeno trajanje hrambe dokumentov, ki jih lahko podjetje v skladu z uvodno izjavo 14 Uredbe 2020/1054 uporabi kot dokaz, da je bila obveznost izpolnjena. Republika Poljska meni, da nenatančnost določbe iz tega pododstavka onemogoča njeno izvajanje. V uredbah bi morala biti dovolj natančno določena vsebina nacionalnih izvedbenih ukrepov. To naj v obravnavani zadevi ne bi držalo, saj naj bi se z zadevno določbo izoblikovala preširoka diskrecijska pravica za nacionalne organe. Pojasnila, ki jih v zvezi z določbami Uredbe 2020/1054 podajo ti organi, naj bi privedla do različnih uporab, s čimer se še krepi stanje pravne negotovosti, to pa naj bi bilo v nasprotju s ciljem te uredbe, ki je krepitev pravne varnosti v zvezi z obveznostmi, naloženimi prevoznikom, da se tako zagotovi enotna uporaba na notranjem trgu.
116.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
117.
V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo pravne varnosti zahteva, da so pravna pravila jasna in natančna ter da je njihova uporaba predvidljiva za pravne subjekte, zlasti kadar imajo lahko neugodne posledice. To načelo zlasti terja, da predpis zadevnim subjektom omogoča, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, ter da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi, (
84
) zlasti kadar imajo lahko neugodne posledice za posameznike in podjetja (
85
).
118.
Vendar zahtev glede pravne varnosti ni mogoče razlagati tako, da nasprotujejo temu, da zakonodajalec Unije v okviru predpisa, ki ga sprejme, uporabi abstrakten pravni pojem, ali da nalagajo, da so v takem abstraktnem predpisu navedeni različni konkretni primeri, v katerih bi se lahko uporabil, saj zakonodajalec ne more vnaprej opredeliti vseh teh primerov. (
86
)
119.
Poleg tega ni nujno, da so v zakonodajnem aktu tehnična pojasnila, saj lahko zakonodajalec Unije postavi splošni pravni okvir, ki ga po potrebi naknadno pojasni. (
87
)
120.
Zato dejstvo, da zakonodajni akt podeljuje diskrecijsko pravico organom, pristojnim za njegovo izvajanje, samo po sebi ni v nasprotju z zahtevo po predvidljivosti, če sta obseg in način izvajanja take pravice glede na zadevni zakoniti cilj opredeljena dovolj jasno, da se zagotovi ustrezno varstvo pred samovoljo. (
88
)
121.
V obravnavanih zadevah v okviru tožb, kakršne so te, ki so vložene, ni treba presoditi nobenega konkretnega položaja, ampak se obravnavajo samo hipotetični položaji. V takem okviru je treba v skladu s sodno prakso, navedeno v prejšnjih točkah, za presojo skladnosti določbe z načelom pravne varnosti po mojem mnenju preučiti, ali je ta določba tako dvoumna, da njeni naslovniki ne morejo z zadostno gotovostjo odpraviti morebitnih dvomov v zvezi z njenim obsegom ali pomenom, tako da ne morejo nedvoumno opredeliti svojih pravic in obveznosti, ki izhajajo iz navedene določbe. (
89
)
122.
Najprej je treba preučiti trditve v zvezi s tem, da naj na podlagi člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne bi bilo mogoče razumeti, ali je po eni strani obveznost glede vračanja voznikov naložena voznikom ali prevoznikom in ali lahko po drugi strani vozniki za začetek svojega časa počitka prosto izberejo kraj, ki ni operativni center podjetja ali kraj njihovega prebivališča.
123.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 v prvem odstavku določa, da „[p]revozna podjetja organizirajo delo voznikov tako, da se lahko v vsakem obdobju štirih zaporednih tednov vrnejo v operativni center delodajalca, v katerem so ponavadi bazirani in kjer se začne njihov tedenski čas počitka, v državi članici, kjer ima delodajalec sedež, ali v svoj kraj prebivališča, da tam preživijo vsaj en redni tedenski čas počitka ali tedenski čas počitka, ki traja več kot 45 ur in je nadomestilo za skrajšani tedenski čas počitka“.
124.
Poleg tega je iz drugega pododstavka te določbe v povezavi s členom 1, točka 6(a), navedene uredbe razvidno, da se lahko voznik, če ima dva zaporedna skrajšana tedenska časa počitka, tretji teden vrne, da izkoristi redni tedenski čas počitka, ki traja več kot 45 ur in se koristi kot nadomestilo.
125.
Menim, da iz besedila navedene določbe jasno izhaja, da so njeni naslovniki ne vozniki, ampak prevozna podjetja, ki jim je naloženo, da organizirajo delo voznikov tako, da ti lahko, odvisno od primera, vsake tri ali štiri tedne začnejo svoj redni tedenski počitek bodisi v operativnem centru delodajalca bodisi v voznikovem kraju prebivališča.
126.
Iz tega sledi, da je obveznost, ki izhaja iz zadevne določbe, nedvomno naložena prevoznikom. Gre za organizacijsko obveznost v smislu, da mora prevoznik organizirati vrnitev voznika v enega od navedenih krajev, torej operativni center podjetja ali kraj voznikovega prebivališča. Poleg tega je iz besedila te določbe razvidno, da je obveznost, naložena prevoznemu podjetju, omejena na organizacijo vrnitve v enega od teh dveh krajev in torej ne zajema drugih krajev.
127.
V teh okoliščinah obveznost, naložena prevozniku z zadevno določbo, nikakor ne vpliva na voznikovo svobodo, da izbere kraj, kjer namerava začeti in preživeti čas počitka. Glede na vsebino te določbe mora imeti voznik možnost, da lahko svoj redni tedenski čas počitka začne v enem od teh dveh krajev, vsekakor pa ni k temu zavezan. Vozniki lahko torej prosto izberejo, da bodo svoj redni tedenski čas počitka začeli in preživeli, kjer koli želijo, kar pa ne vpliva na organizacijsko obveznost prevoznega podjetja.
128.
Obseg zadevne določbe, kot je bil opisan v obeh predhodnih točkah, poleg tega ni izrecno razviden samo iz njenega besedila, ampak je potrjen tudi z uvodno izjavo 14 Uredbe 2020/1054. Iz te uvodne izjave je namreč po eni strani izrecno razvidno, da so „prevozna podjetja [tista, ki] organizirajo“ delo voznika in ki imajo „obveznosti glede organizacije redne vrnitve“. Ta uvodna izjava tako potrjuje, da je navedena obveznost naložena prevozniku. Po drugi strani je iz navedene uvodne izjave razvidno, da bi bilo treba „[v]rnitev [voznika] […] organizirati tako, da bi lahko prispel v operativni center prevoznega podjetja v državi članici sedeža ali v svoj kraj prebivališča, vozniki pa lahko prosto izbirajo, kje želijo preživeti čas počitka“. (
90
) Uporaba izraza „lahko“ potrjuje tudi, da navedena določba določa le možnost, in ne obveznosti za voznike.
129.
Zgornji preudarki omogočajo tudi odgovor na trditve, ki so jih države članice navedle v zvezi z zatrjevano nejasnostjo glede narave obveznosti. Po eni strani namreč – v odgovor na dvome, ki jih je izrazila Republika Bolgarija – iz zgoraj navedenega izhaja, da je obveznost glede vračanja voznikov obveznost rezultata z vidika organizacije vrnitve voznika, ne pa z vidika vrnitve kot take, saj lahko voznik prosto izbere, da se ne bo vrnil v enega od obeh navedenih krajev in da bo svoj čas počitka začel, kjer želi.
130.
Po drugi strani – v odgovor na prvi očitek Republike Poljske – je iz teh preudarkov razvidno, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 prevoznikom nikakor ne nalaga, naj voznika prisilijo, da uporabi možnost vrnitve, ki mu je ponujena, in torej ne nalaga obveznosti, ki jih ti ne bi mogli izpolniti, ne da bi kršili temeljno pravico voznikov do osebne svobode.
131.
Iz navedenih preudarkov je prav tako razvidno, da v nasprotju z domnevo Republike Litve vozniku ni mogoče naložiti kazni, če zavrne vrnitev. V primeru nevrnitve voznika ne bi smel biti kaznovan niti prevoznik, če je izpolnil organizacijsko obveznost, ki mu je naložena.
132.
Dalje, kot ugotavljata tako Republika Litva kot Republika Poljska, niso v členu 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 pojasnjena niti podrobna pravila voznikove vrnitve niti prevozno sredstvo, ki ga voznik za to uporabi. Vendar ta zakonodajalčeva izbira ne ustvarja pravne negotovosti, ampak je njen namen prevoznikom omogočiti prožnost, ki jo potrebujejo za organizacijo stroškovno najracionalnejše vrnitve voznika ob upoštevanju potreb podjetja in njegove organizacijske ureditve.
133.
Republika Poljska z drugim očitkom še trdi, da ni jasno, ali je pred vrnitvijo v kraj prebivališča potrebna vrnitev v operativni center. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da ima v skladu z vsebino člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 delodajalec možnost, da svojo obveznost zagotovitve voznikove vrnitve izpolni tako, da od voznika zahteva, naj se vrne v njegov operativni center v državi članici sedeža. Prevozno podjetje kot delodajalec lahko v okviru pogodbe o zaposlitvi od voznika vedno zahteva, naj se med delovnim časom vrne v operativni center, (
91
) preden začne čas počitka.
134.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, prvič, da je razmerje podrejenosti med prevoznikom in voznikom urejeno z nacionalnim delovnim pravom, ki se uporablja za navedeno pogodbo o zaposlitvi. Torej je treba podrobna pravila podrejenosti določiti v skladu s tem pravom. Drugič, z Uredbo 2020/1054 ni prepovedano, da delodajalec vozniku naloži, naj se vrne v operativni center, če je taka obveznost naložena med delovnim časom in se z njo ne posega v voznikov čas počitka. Vendar ta obveznost ne posega v voznikovo pravico, da izbere kraj, kjer želi preživeti svoj čas počitka. Tretjič, s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 prevozniku ni naloženo, da mora od voznika zahtevati vrnitev v operativni center, da lahko izpolni obveznost glede vračanja voznikov. V navedeni določbi je uporabljen veznik „ali“, ne pa „in“. Prevozniku je omogočena prožnost pri izbiri enega ali drugega od krajev, ki sta navedena v njej.
135.
Kar zadeva očitek Republike Litve, da izraz kraj prebivališča ni jasno opredeljen, zadostuje ugotovitev, da je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da kraj prebivališča ustreza kraju, ki je z interesi zadevne osebe najožje povezan. (
92
) Iz te opredelitve izhaja, da je s pojmom „prebivališče“ napoteno na točno določen kraj, ne pa na ozemlje države članice v celoti, kar je kot možnost predvidela navedena država članica. Kar zadeva poseben položaj voznikov iz tretjih držav, ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 118 teh sklepnih predlogov, ter preudarkov iz točk 142 in 143 teh sklepnih predlogov ni mogoče trditi, da bi bilo zato, ker z zadevno določbo ta položaj ni urejen, kršeno načelo pravne varnosti. Ta položaj je mogoče urediti na nacionalni ravni. Vsekakor ni razumno, da bi obveznost vračanja na stroške prevoznikov tako razširili, da bi jim bile naložene vrnitve zunaj Evropske unije. Naj v zvezi s tem opozorim – kot sem izpostavil v prejšnji točki – da lahko prevozno podjetje vedno izbere med krajema, navedenima v zadevni določbi, tako da lahko, če se kraj prebivališča izkaže za ekonomsko nevzdržen, obveznost vedno izpolni tako, da organizira vrnitev v operativni center.
136.
Republika Poljska v tretjem očitku trdi, da tretji pododstavek člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ni dovolj jasen, kar zadeva način, kako morajo prevozniki dokazati, da izpolnjujejo svojo obveznost glede vračanja voznikov, določeno v predhodnih pododstavkih.
137.
V zvezi s tem opozarjam, da tretji pododstavek navedene določbe določa, da „[p]odjetje dokumentira, kako izpolnjuje to obveznost, in dokumentacijo hrani v svojih prostorih, da jo lahko predloži na zahtevo nadzornih organov“.
138.
Glede tega je v uvodni izjavi 14 Uredbe 2020/1054 navedeno, da bi prevozno podjetje, „[d]a bi […] dokazalo, da izpolnjuje obveznosti glede organizacije redne vrnitve, […] moralo imeti možnost uporabiti tahografske zapise, urnike dela voznikov ali drugo dokumentacijo. Taki dokazi bi morali biti na voljo v prostorih prevoznega podjetja in bi jih bilo treba na zahtevo predložiti nadzornim organom.“
139.
Republika Poljska v bistvu trdi, da nenatančnost določbe iz navedenega tretjega pododstavka prevoznim podjetjem onemogoča njeno izvajanje. Navedena država članica posebej izpostavlja dvome glede tahografskih zapisov, ki jih je mogoče uporabiti za dokumentiranje izpolnjevanja obveznosti glede vračanja voznika, in nedoločnost trajanja hrambe dokumentov, s katerimi je mogoče dokazati navedeno izpolnjevanje.
140.
Vendar je iz besedila izpodbijane določbe – v povezavi z upoštevnim delom uvodne izjave 14 Uredbe 2020/1054 – razvidno, da je želel zakonodajalec Unije prevoznikom ponuditi določeno prožnost, tako da jim je dal možnost, da dokažejo izpolnjevanje obveznosti glede vračanja voznikov z uporabo vse v ta namen upoštevne dokumentacije. Ta prožnost pri načinu dokazovanja, da je navedena obveznost izpolnjena, je poleg tega skladna s prožnostjo, ki jo je – kot je razvidno iz točke 132 teh sklepnih predlogov – zakonodajalec Unije ponudil prevoznikom za to, da vrnitev voznika k prevoznikom organizirajo na ekonomsko in organizacijsko najracionalnejši način.
141.
Glede na navedeno okoliščina, da v tretjem pododstavku člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ni pojasnjen način, kako morajo prevozniki dokazati, da izpolnjujejo svojo obveznost glede vračanja voznikov, še ne pomeni, da je s to določbo kršeno načelo pravne varnosti.
142.
Prvič, kot je namreč razvidno iz sodne prakse, navedene v točkah od 118 do 120 teh sklepnih predlogov, zahtev načela pravne varnosti ni mogoče razlagati tako, da nalagajo, da so v predpisu vedno navedeni različni konkretni primeri, v katerih bi se lahko uporabil, saj zakonodajalec ne more vnaprej opredeliti vseh teh primerov. Določba, kot je tretji pododstavek člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ki se uporablja za številne različne položaje, ne more niti ne sme podrobno pojasnjevati vseh položajev, za katere se uporablja.
143.
Drugič, iz sodne prakse izhaja, da lahko države članice sprejmejo ukrepe za izvajanje uredbe, čeprav na podlagi te uredbe za to niso izrecno pristojne, če ti ne ovirajo njene neposredne uporabljivosti, če ne prikrivajo, da gre za akt Unije, in če določajo natančno izvajanje polja proste presoje, ki jim ga podeljuje ta uredba, vse v mejah njenih določb. (
93
) Iz tega sledi, da bodo države članice, če bodo menile, da je treba to določbo vključiti in prevoznikom zagotoviti več navodil, to v navedenem obsegu lahko storile, vendar ob spoštovanju prožnosti, ki jim jo navedena določba daje glede načina, kako dokazati spoštovanje obveznosti glede vračanja voznikov.
144.
Tretjič, ker na ravni Unije ali na nacionalni ravni ni natančnih predpisov glede načina, na katerega morajo prevozniki dokazati, da izpolnjujejo svojo obveznost glede vračanja voznikov, morajo prevozniki sami v okviru prožnosti, ki jo ponuja zakonodajalec Unije, izbrati zanesljivo metodo, s katero je mogoče zagotoviti spoštovanje zahteve po dokazovanju, ki izhaja iz navedene določbe. (
94
)
145.
Dalje, kar zadeva trditev Republike Bolgarije, da se razlaga, ki jo v svojih pisanjih predlagata Svet in Parlament, razlikuje od razlage, ki naj bi jo predlagala v predhodnih aktih, navedena država članica napotuje na vmesne akte, ki sta jih ti instituciji sprejeli v zakonodajnem postopku in katerih namen je izključno priprava na sprejetje končnega akta, ne da bi bilo dokončno določeno stališče zadevnih institucij, (
95
) zato ne morejo ustvariti nikakršne pravne negotovosti. Prav tako dokumenti, naslovljeni „Vprašanja in odgovori o izvajanju svežnja ukrepov o mobilnosti“, ki jih je Komisija objavila na spletnem mestu GD te institucije za mobilnost in promet, na katere sta se sklicevali Republika Bolgarija in Republika Poljska, niso pravno zavezujoči, (
96
) zato z njimi ni mogoče dokazati, da izpodbijana določba ne izpolnjuje zahtev glede pravne varnosti.
146.
Nazadnje, kar zadeva razlage zadevne določbe na nacionalni ravni, na katere se sklicujeta Republika Litva in Republika Bolgarija, ter poročilo belgijske policije, ki ga je Republika Bolgarija predložila kot dokaz o pomanjkljivi pravni varnosti, je treba po eni strani ugotoviti, da brez drugih elementov z informacijami, ki sta jih predložili navedeni državi članici, zlasti z zadnjenavedenim dokumentom, ni mogoče dokazati, ali so bile v navedenih primerih globe naložene na podlagi pravilne ali napačne razlage člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054. Pa tudi če so bile po drugi strani v teh primerih globe naložene na podlagi napačne razlage navedene določbe, ni z njeno morebitno napačno uporabo kot tako nikakor mogoče dokazati pomanjkljive pravne varnosti. Lahko bi šlo namreč zgolj za napake nacionalnih organov pri uporabi te določbe, ki bi jih bilo mogoče popraviti z uporabo pravnih sredstev, ki so na voljo v zadevnih nacionalnih pravnih redih.
147.
Iz vsega navedenega po mojem mnenju izhaja, da je treba tožbene razloge, v okviru katerih Republika Litva, Republika Bolgarija in Republika Poljska trdijo, da je s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 kršeno načelo pravne varnosti, zavrniti.
148.
Iz razlage obveznosti glede vračanja voznikov, določene s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, kakršna je bila podana v točkah od 125 do 129 teh sklepnih predlogov, še izhaja, da v skladu z ugotovitvami iz točk 102 in 108 teh sklepnih predlogov Sodišču ne bo treba vsebinsko preučiti drugih tožbenih razlogov, ki jih je v zvezi s to določbo Uredbe 2020/1054 navedla Republika Bolgarija.
149.
Prav tako se zdi, da je Republika Litva v repliki (
97
) in na obravnavi omejila obseg svoje tožbe zoper navedeno določbo le na primer, če bi Sodišče razsodilo, da ta nalaga obveznost vrnitve voznikom, kar pa, kot je bilo navedeno v prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov, ni tako. V teh okoliščinah menim, da Sodišču ni treba vsebinsko analizirati niti drugih tožbenih razlogov, ki jih je v zvezi z isto določbo Uredbe 2020/1054 navedla Republika Litva.
150.
Zato bom v nadaljevanju teh sklepnih predlogov tožbene razloge, ki sta jih zoper navedeno določbo navedli ti državi, analiziral le podredno.
c)
Kršitev temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo DEU
1) Trditve strank
151.
Republika Litva (zadeva C‑541/20), Republika Bolgarija (zadeva C‑543/20) in Romunija (zadeva C‑546/20), ki jih v zvezi s tem podpira Republika Latvija, v tožbah trdijo, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 krši več temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo DEU.
152.
Na prvem mestu, Republika Litva trdi, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ker nalaga obveznost vračanja voznikov v kraj njihovega prebivališča ali operativni center podjetja, ne da bi zanje določal možnost, da sami izberejo, kje želijo preživeti svoj čas počitka, pomeni kršitev prostega gibanja delavcev, določenega s členom 45 PDEU, in pravice voznikov, da prosto razpolagajo s svojim časom počitka. Republika Litva poleg tega zatrjuje kršitev člena 26 PDEU. V istem smislu Republika Bolgarija zatrjuje kršitev člena 21(1), člena 45 PDEU in člena 45(1) Listine.
153.
Na drugem mestu, Romunija, ki jo v zvezi s tem podpira Republika Latvija, trdi, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 neupravičeno omejuje svobodo ustanavljanja in tako krši člen 49 PDEU.
154.
Romunija meni, da zaradi te določbe po eni strani za cestne prevoznike nastanejo nove upravne obveznosti v zvezi z dokazovanjem rednega vračanja voznikov, po drugi strani pa jim povzroča povečanje stroškov in izpad prihodkov. Poleg dodatnih stroškov, ki naj bi nastali zaradi izpolnjevanja novih zahtev po dokazovanju, naj bi morali prevozniki nositi še stroške prevozov, ki jih opravijo vozniki, in zmanjšanje prihodkov v obdobjih, v katerih vozniki ne opravljajo nobene pridobitne dejavnosti zaradi vrnitve, običajno brez tovora. Ker so cestni prevozniki večinoma mala ali srednja podjetja (MSP), naj bi imela potreba po spoštovanju navedene določbe še večje posledice.
155.
Iz tega naj bi sledilo, da je ustanovitev podjetja na geografskem obrobju Unije manj donosna od ustanovitve podjetja v srednje- in zahodnoevropski državi, in sicer zaradi stroškov večtisočkilometrskih dodatnih voženj vsake štiri tedne za organizacijo vračanja iz držav, v katerih je skoncentrirano povpraševanje po prevozu, pa tudi zaradi zadevnih dodatnih upravnih stroškov in zgoraj navedenih izpadov prihodkov.
156.
Tako naj bi člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, zlasti ker zaradi njega nastanejo različni stroški glede na države članice, po eni strani prevoznike s sedežem v državah članicah na geografskem obrobju Unije spodbujal k ustanovitvi odvisnih družb ali podružnic ali celo selitvi dejavnosti v srednje- in zahodnoevropske države. Pri tem naj do te selitve ne bi prišlo zaradi resnične izbire podjetij. Ta naj bi bila zaradi novih pogojev v selitev prisiljena. Po drugi strani naj bi imela ta določba odvračilni učinek za gospodarske subjekte s sedežem v srednje- in zahodnoevropskih državah, kar zadeva ustanavljanje družb v državah članicah na geografskem obrobju Unije. Čeprav se navedena določba uporablja brez razlikovanja, naj bi tako vplivala na dostop podjetij iz drugih držav članic do trga.
157.
Romunija v okviru trditev, ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti, še trdi, da bi lahko obveznost za prevoznike, da svojo dejavnost organizirajo tako, da se čas počitka izkoristi v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, povzročila neutemeljene omejitve svobode opravljanja storitev.
158.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
159.
Najprej je treba poudariti, da je Sodišče razsodilo, da prepoved omejitev temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo DEU, ne velja le za nacionalne ukrepe, ampak tudi za ukrepe, ki jih sprejemajo institucije Unije. (
98
)
160.
To pomeni, da mora biti obveznost glede vračanja voznikov, določena s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, skladna z določbami Pogodbe DEU, na katere se sklicujejo tožeče države članice.
161.
Kar najprej zadeva tožbene razloge Republike Bolgarije v zvezi s kršitvijo členov 26 in 45 PDEU, ki jih navaja Republika Litva, ter tožbene razloge v zvezi s kršitvijo člena 21(1) PDEU, člena 45 PDEU in člena 45(1) Listine, ti izrecno temeljijo na razlagi člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, po kateri je s to določbo naloženo obvezno vračanje voznikov v njihov kraj prebivališča ali operativni center podjetja, ne da bi bila zanje določena možnost, da sami izberejo, kje želijo preživeti čas počitka. Iz točk od 125 do 129 teh sklepnih predlogov pa je razvidno, da navedena določba nima takega obsega. Iz tega sledi, da je treba vse navedene tožbene razloge zavrniti kot neutemeljene, ker temeljijo na napačnem razumevanju zadevne določbe.
162.
Dalje, v zvezi s tožbenim razlogom Romunije, ki se nanaša na kršitev člena 49 PDEU, je treba opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso za omejitve svobode ustanavljanja šteti vsak ukrep, ki prepoveduje, ovira ali zmanjšuje privlačnost uresničevanja svoboščine, zagotovljene v členu 49 PDEU. (
99
)
163.
Natančneje, pojem „omejitev“ (ali ovira) presega diskriminacijo na podlagi državljanstva in vključuje ukrepe, ki – čeprav se uporabljajo brez razlikovanja – vplivajo na dostop gospodarskih subjektov držav članic do trga, s čimer ovirajo trgovino znotraj Unije. (
100
) Taka omejitev obstaja zlasti, če zadevni ukrep otežuje dostop do trga v državi članici gostiteljici (
101
) ali če gospodarski subjekti nimajo možnosti, da bi dostopali do trga te države članice gostiteljice pod pogoji običajne in učinkovite konkurence (
102
).
164.
Poleg tega se v skladu s sodno prakso Sodišča svoboda ustanavljanja razlikuje od svobode opravljanja storitev predvsem zaradi stabilnosti in stalnosti zadevne dejavnosti v primerjavi z začasno dejavnostjo. (
103
)
165.
Pojem „ustanavljanje“ v smislu določb Pogodbe DEU o svobodi ustanavljanja pomeni dejansko opravljanje gospodarske dejavnosti za nedoločen čas prek stalne poslovne enote v državi članici gostiteljici. Ta pojem zato predpostavlja resnično namestitev zadevnega subjekta v tej državi članici in opravljanje dejanske gospodarske dejavnosti v njej. (
104
)
166.
Nazadnje, v skladu z ustaljeno sodno prakso je omejitev svobode ustanavljanja dopustna le, če jo je, prvič, mogoče upravičiti z nujnim razlogom v splošnem interesu in, drugič, če se spoštuje načelo sorazmernosti, kar pomeni, da je primerna za dosledno in sistematično zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev. (
105
)
167.
V obravnavani zadevi ni sporno, da se določba o obveznosti glede vračanja voznikov brez razlikovanja uporablja za vsa prevozna podjetja, ki opravljajo prevoz po cesti, ki spada na področje uporabe Uredbe št. 561/2006. (
106
)
168.
Ta določba kot taka nikakor ne ureja niti ne omejuje svobode gospodarskih subjektov s sedežem v eni od držav članic do ustanavljanja v drugi državi članici, na primer z ustanovitvijo zastopništev ali drugih poslovnih enot na tem ozemlju.
169.
Nasprotno, pravica do ustanavljanja – če je to primerno, z ustanovitvijo odvisnih družb – v kateri koli državi članici po svoji izbiri, da se tako optimalno organizira delo v skladu z obveznostjo glede vračanja voznikov, je vsem prevoznim podjetjem zagotovljena s členom 49 PDEU, ki se – kot je razvidno iz točke 47 teh sklepnih predlogov – za sektor cestnega prevoza uporablja neposredno in je bil v tem sektorju uresničen z Uredbo št. 1071/2009.
170.
Poleg tega Romunija tudi sama potrjuje, da ta določba ne omejuje možnosti prevoznih podjetij iz ene od držav članic do ustanavljanja v drugi državi članici, saj v okviru svojih trditev navaja, da bodo prevozna podjetja s sedežem v Romuniji zaradi te obveznosti ustanavljala odvisne družbe in podružnice v drugih državah članicah.
171.
Vendar navedena država članica trdi, da bi lahko zaradi te obveznosti za prevoznike nastali različni stroški glede na države članice, zato naj bi bili po eni strani prevozniki s sedežem v obrobnih državah članicah Unije prisiljeni v selitev v srednje- in zahodnoevropske države, po drugi strani pa naj bi navedena obveznost gospodarske subjekte s sedežem v zadnjenavedenih državah članicah odvračala od ustanavljanja v obrobnih državah članicah. Iz tega naj bi sledilo, da ista obveznost tem poslovnim enotam otežuje dostop do trga drugih držav članic.
172.
V zvezi s tem ugotavljam, da lahko obveznost glede vračanja voznikov, čeprav se brez razlikovanja uporablja za vsa podjetja, ki opravljajo cestni prevoz, v smislu, navedenem v točki 167 teh sklepnih predlogov, nedvomno bolj vpliva na prevozna podjetja, katerih vozniki dalj časa opravljajo prevoze daleč od kraja svoje zaposlitve ali prebivališča.
173.
Vendar menim, da ta ugotovitev nikakor ne pomeni, da je z zadevno določbo kršena njihova svoboda ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU, ker naj bi bila ta podjetja prikrajšana za možnost dostopa do trgov drugih držav članic pod pogoji običajne in učinkovite konkurence, kot to izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 163 teh sklepnih predlogov.
174.
Kot je namreč upravičeno ugotovil Svet, so organizacijske, upravne in ekonomske slabosti kot posledica obveznosti glede vračanja voznikov, na katere napotuje Romunija v okviru svojih trditev – torej stroški potovanj voznikov ob vračanju, morebitni izpad prihodkov ter dodatne upravne obremenitve in stroški – prej posledica tega, da se je prevozno podjetje iz sebi lastnih poslovnih razlogov odločilo, da bo imelo sedež v državi članici na obrobju Unije, pri čemer pa bo svoje dejavnosti kljub temu stalno ali večinoma opravljalo v drugih, oddaljenih državah članicah, v katerih zagotavlja večino svojih prevoznih storitev.
175.
Vendar zadevna določba nikakor ne omejuje svobode tega podjetja do ustanavljanja v navedenih državah članicah, tako da se v njih ustali in tam dejansko opravlja svojo prevozno dejavnost za nedoločen čas prek stalne poslovne enote. Ta podjetja lahko namreč kljub navedeni obveznosti še naprej uresničujejo svobodo ustanavljanja v kateri koli državi članici po svoji izbiri, če to želijo. Zaradi te določbe se lahko kvečjemu zmanjša privlačnost ekonomskega modela, kakršen je bil opisan v prejšnji točki.
176.
Vendar tudi ob predpostavki, da bi se zaradi navedene določbe lahko zmanjšala privlačnost zagotavljanja prevoznih storitev po zgoraj navedenem ekonomskem modelu, to še ne bi pomenilo kršitve pravil Pogodbe DEU v zvezi s temeljnimi svoboščinami. Kot je bilo namreč podrobno navedeno v točki 44 in naslednjih teh sklepnih predlogov, za svobodo opravljanja storitev na področju prevoza velja posebna ureditev. Prevozniki imajo pravico do svobode opravljanja prevoznih storitev (v obravnavani zadevi cestnega prevoza) izključno v primeru, da jim je bila ta pravica podeljena z ukrepi sekundarnega prava, ki jih je zakonodajalec Unije sprejel v okviru skupne prometne politike.
177.
V teh okoliščinah ima zakonodajalec Unije vso pravico, da s prilagoditvijo zakonodajnega akta tako, da se poveča socialna zaščita zadevnih delavcev, spremeni pogoje, pod katerimi se uresničuje svoboda opravljanja storitev na področju cestnega prevoza, saj se stopnja liberalizacije v skladu s členom 58(1) PDEU določi ne neposredno na podlagi člena 56 PDEU, ampak jo določi sam zakonodajalec Unije v okviru izvajanja skupne prometne politike, kot je bilo to pojasnjeno v točkah 45 in 46 teh sklepnih predlogov.
178.
V zvezi s tem ugotavljam, da je Sodišče že poudarilo, da je lahko cilj ukrepov, ki jih sprejme zakonodajalec Unije, na področju prostega pretoka med drugim storitev ne le olajšati uresničevanje te svoboščine, ampak je njihov namen lahko tudi zagotoviti varstvo drugih temeljnih interesov, ki jih priznava Unija in v katere lahko posega ta svoboščina. (
107
)
179.
V tem okviru opozarjam zlasti na člen 9 PDEU, v skladu s katerim zakonodajalec pri opredeljevanju in izvajanju svojih politik in dejavnosti upošteva zagotavljanje ustrezne socialne zaščite.
180.
Iz tega sledi, da lahko zakonodajalec Unije v okviru ukrepov, sprejetih za izvajanje skupne prometne politike – kot protiutež slabšanju delovnih pogojev za voznike zaradi modela ekonomske organizacije, kakršen je tisti, naveden v točki 174 teh sklepnih predlogov – sprejme ukrepe, katerih namen je tem voznikom zagotoviti ustrezno socialno zaščito, saj ima navedeni zakonodajalec ob spoštovanju načela sorazmernosti pravico opraviti ponderiranje zadevnih interesov. Vprašanje spoštovanja tega načela se obravnava v naslednjem oddelku.
181.
Iz vsega navedenega izhaja, da po mojem mnenju v nasprotju s trditvijo Romunije člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne krši niti člena 49 PDEU niti določb Pogodbe DEU v zvezi s svobodo opravljanja storitev. Zato je treba vse tožbene razloge, ki jih navajajo tožeče države članice in se nanašajo na kršitev temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo DEU, zavrniti.
d)
Kršitev načela sorazmernosti
182.
Republika Litva (zadeva C‑541/20), Republika Bolgarija (zadeva C‑543/20), Romunija (zadeva C‑546/20) in Republika Poljska (zadeva C‑553/20) v tožbah trdijo, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz načela sorazmernosti in so določene v členu 5(4) PEU.
183.
Te štiri države članice na eni strani izpodbijajo sorazmernost obveznosti glede vračanja voznikov iz te določbe kot tako. Trdijo predvsem, da je ta ukrep očitno neustrezen za uresničitev legitimnih ciljev, zastavljenih z zadevno ureditvijo, in da presega potrebno za uresničitev teh deklariranih ciljev.
184.
Romunija in Republika Poljska izpodbijata tudi to, kako je zakonodajalec Unije preučil sorazmernost, zlasti neobstoj ocene učinka za končno različico navedene določbe, kot je bila nazadnje sprejeta.
185.
Ta dva vidika je treba analizirati ločeno.
1) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na sorazmernost obveznosti glede vračanja voznikov
i) Trditve strank
186.
Na prvem mestu, po mnenju Republike Litve, Republike Bolgarije, Romunije in Republike Poljske obveznost glede vračanja voznikov ni v skladu z načelom sorazmernosti glede na negativne posledice, ki naj bi jih imela za voznike.
187.
Prvič, te štiri države članice trdijo, da obveznost glede vračanja voznikov krši načelo sorazmernosti, saj naj bi bila zaradi omejevanja pravice voznikov, da sami izberejo, kje želijo preživeti čas počitka, s čimer je poseženo v njihovo svobodo gibanja, očitno neustrezen ukrep, ki presega potrebno za uresničitev cilja izboljšanja pogojev za počitek delavcev. V tem okviru Republika Poljska trdi, da je ta obveznost zato v nasprotju s členom 4(f) Uredbe št. 561/2006, v skladu s katerim „‚počitek‘ pomeni vsako neprekinjeno obdobje, v katerem lahko voznik svobodno razpolaga s svojim časom“. Ta država nato še trdi, da je zakonodajalec Unije v zadevni določbi samovoljno določil kraja, kjer morajo biti vozniki med počitkom.
188.
Drugič, navedene štiri države članice trdijo, da se bo zaradi obveznosti glede vračanja voznikov povečalo število voženj, kar bo povzročilo utrujenost voznikov, ki se bodo morali vračati v države članice na geografskem obrobju Unije. Neravnovesje za voznika, ki ga ustvarja ta obveznost, naj bi ob upoštevanju izčrpanosti zaradi intenzivnega ritma vrnitev vplivalo na njegovo zdravje in delovno sposobnost. Ta položaj naj bi imel negativne posledice tudi za varnost v cestnem prometu. Iz tega naj bi sledilo, da zadevni ukrep ni ustrezen za uresničitev ciljev Uredbe 2020/1054, to je izboljšati delovne pogoje voznikov v Uniji in varnost v cestnem prometu.
189.
Tretjič, Romunija trdi, da precej voznikov – čeprav je eden od ciljev Uredbe 2020/1054, kot je razvidno iz njene uvodne izjave 1, pritegniti kvalificirane delavce na področju cestnega prevoza – zaradi prisilne selitve prevoznih podjetij zaradi stroškov, povezanih z novo obveznostjo, dejansko tvega izgubo zaposlitve ali prisilno selitev v drugo državo članico, da bi lahko še naprej opravljali dejavnost, za katero so kvalificirani. Po informacijah, ki jih ima Romunija, več kot 45 % prevoznih podjetij v Romuniji razmišlja o ustanovitvi družb ali odvisnih družb oziroma selitvi svoje dejavnosti v druge, zahodnoevropske države, da bi tako omilila negativne učinke ukrepov iz prvega svežnja o mobilnosti. Ti negativni učinki naj bi nastali v sektorju, ki je za nacionalno gospodarstvo ključnega pomena, saj storitve cestnega prevoza blaga spadajo med sektorje, ki ustvarijo največ romunskega izvoza in pomembno prispevajo k nacionalnemu trgovinskemu ravnovesju.
190.
Na drugem mestu, po mnenju Republike Bolgarije, Romunije in Republike Poljske obveznost glede vračanja voznikov ni v skladu z načelom sorazmernosti glede na negativne posledice, ki naj bi jih imela za prevoznike. Te države članice trdijo, da zaradi navedene obveznosti nastanejo precejšnji finančni stroški za prevoznike. Po eni strani naj bi zaradi navedene obveznosti nastali obratovalni stroški, povezani z organizacijo vrnitve, in izpad prihodkov, povezan s časom, porabljenim za vrnitev v državo članico sedeža, med katerim naj vozniki, ki naj bi potovali brez tovora, ne bi opravljali nikakršne pridobitne dejavnosti, kar naj bi povzročilo omejitev poslovne dejavnosti in zmanjšanje prihodkov. Po drugi strani naj bi velike dodatne obremenitve nastale tudi zaradi zahteve, ki je prevoznikom naložena s tretjim pododstavkom zadevne določbe, ki narekuje dokumentiranje, kako ti izpolnjujejo obveznost glede vračanja voznikov. Prevozniki naj bi bili večinoma MSP, za katere naj bi bile vse te obremenitve še posebej velike. Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) naj bi poudaril potrebo po omejitvi postopkov, Evropski odbor regij (OR) pa naj bi prav tako opozoril na to, da imajo države članice na obrobju Unije več težav z doseganjem osrednjega notranjega trga. Poleg tega naj bi bila izpodbijana določba sprejeta v obdobju gospodarske krize, ki jo je povzročila pandemija covida-19, zato naj bi se negativni učinki še povečali.
191.
Na tretjem mestu, po mnenju Republike Bolgarije, Romunije in Republike Poljske obveznost glede vračanja voznikov ni v skladu z načelom sorazmernosti glede na negativne posledice, ki naj bi jih imela za okolje. Te tri države članice trdijo, da navedena obveznost pomeni vsakodnevno načrtovanje dodatnih voženj za odhod in vrnitev na tisoče voznikov. Vozniki iz držav na geografskem obrobju Unije naj bi morali objektivno prepotovati zelo dolge razdalje, ki so veliko daljše od tistih, ki jih opravijo njihovi kolegi iz Srednje in Zahodne Evrope, kjer se opravi bistveni del prevozov v Uniji. Poleg tega naj bi se vrnitve verjetno opravljale z zmanjšanim tovorom ali brez njega, zato naj bi bilo na tisoče vozil prisiljenih potovati brez tovora. To znatno povečanje števila voženj naj bi pomenilo večje emisije CO2 in naj bi imelo velik vpliv na okolje.
192.
Na četrtem mestu, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska trdijo, da obstajajo za voznike in prevoznike manj zavezujoče alternative. Te države članice trdijo, da bi bilo mogoče svobodo voznikov ohraniti z določitvijo obveznosti za prevoznike, da organizirajo vrnitev le v primerih, v katerih se vozniki želijo vrniti. Tako naj prevozniki ne bi nosili čezmernih dodatnih stroškov. Ta alternativa naj bi zagotavljala večjo prožnost in s tem ustrezno varstvo pravic voznikov. Republika Poljska še posebej napotuje na tak ukrep, ki ga je predlagal Odbor Parlamenta za zaposlovanje in socialne zadeve.
193.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
ii) Analiza
194.
Iz sodne prakse, navedene v točki 52 in naslednjih teh sklepnih predlogov, izhaja, da mora Sodišče v obravnavani zadevi, da bo lahko odgovorilo na tožbene razloge v zvezi s tem, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 krši načelo sorazmernosti, preveriti, ali je zakonodajalec Unije z določitvijo obveznosti, ki prevoznim podjetjem nalaga, da morajo delo voznikov organizirati tako, da se ti lahko vrnejo bodisi v operativni center, v katerem so ponavadi bazirani v državi članici, kjer ima delodajalec sedež, bodisi v kraj svojega prebivališča, očitno prekoračil široko diskrecijsko pravico, ki jo ima na področju skupne prometne politike, (
108
) ker je izbral ukrep, ki je očitno neustrezen glede na z njim zastavljene cilje ali ki bi povzročil čezmerne neugodnosti v primerjavi z zastavljenimi cilji.
195.
V teh okoliščinah je treba uvodoma opredeliti cilje, zastavljene z zadevno ureditvijo, zlasti s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 – torej cilje, katerih legitimnosti tožeče države članice ne izpodbijajo – da bo mogoče nato opraviti analizo tožbenih razlogov v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti.
– Cilji zadevne ureditve
196.
Uredba 2020/1054 je bila sprejeta v okviru svežnja o mobilnosti za prilagoditev zakonodajnega okvira na področju cestnega prometa spremembam v tem sektorju, (
109
) pri čemer se upoštevata njegova posebna narava in zlasti njegova izjemna mobilnost.
197.
V tem okviru je Uredba 2020/1054 doprinesla spremembe Uredbe št. 561/2006, katerih namen je doseči tri cilje, ki so opredeljeni kot „strateški“. Iz uvodnih izjav 1, 6 in 36 te uredbe je razvidno, da je njen namen, prvič, izboljšati delovne pogoje voznikov, drugič, zagotoviti neizkrivljeno in pošteno konkurenco ter pravično poslovno okolje za cestnoprevozna podjetja ter, tretjič, prispevati k varnosti v cestnem prometu za vse uporabnike cest.
198.
Ti cilji so tesno povezani drug z drugim, saj je očitno, da so socialna vprašanja in vprašanja konkurence medsebojno odvisna: zaradi poslovnih praks, ki gospodarskim subjektom omogočajo pridobitev nepoštene konkurenčne prednosti, so vozniki pogosto prikrajšani za temeljne pravice do socialne zaščite in ustreznih delovnih pogojev, nezakonite prakse pa pomenijo tudi oviro za dobro delovanje notranjega trga. (
110
)
199.
Kot je razvidno iz ocene učinka – socialni sklop, je bil namen zakonodajnih sprememb iz predloga uredbe o delovnem času prispevati k tem političnim ciljem, ki izhajajo iz Pogodbe DEU: trajnostni razvoj notranjega trga, ki temelji na visoko konkurenčnem socialnem tržnem gospodarstvu (člen 3 PEU); svoboda čezmejnega opravljanja storitev (člen 56 PDEU); izboljšanje življenjskih razmer in delovnih pogojev (člen 151 PDEU) ter izoblikovanje skupnih pravil, ki se uporabljajo za mednarodni prevoz ter so pravična in zanesljiva (člen 91 PDEU). (
111
)
200.
Kot je razvidno iz uvodne izjave 14 Uredbe 2020/1054, se v tem okviru določba, ki vsebuje obveznost, naloženo prevoznikom, da delo voznikov organizirajo tako, da se lahko ti redno vračajo v operativni center, v katerem so ponavadi bazirani, ali v kraj svojega prebivališča, nanaša na poseben cilj, ki je zagotoviti, da obdobja odsotnosti voznikov od doma niso predolga.
201.
Namen te določbe je prav odpraviti pomanjkljivost predhodne ureditve, ki ni vsebovala pravil v zvezi z vračanjem voznikov v njihov kraj prebivališča. Po eni strani je bilo ugotovljeno, da bil to eden od dejavnikov, ki so pripomogli k poslabšanju socialnih razmer voznikov. Komisija je namreč v oceni učinka ugotovila, da dolga obdobja, ki jih vozniki preživijo daleč od kraja svojega prebivališča, pripomorejo k njihovemu stresu in utrujenosti ter konec koncev k poslabšanju njihovega zdravstvenega stanja in k neravnovesju med njihovim poklicnim in zasebnim življenjem. (
112
)
202.
Po drugi strani je bilo ugotovljeno, da je bil neobstoj pravil glede vračanja tudi eden od elementov, ki so pripeljali do različnih razlag in praks nadzora v državah članicah. (
113
)
203.
Tako je določitev obveznosti glede vračanja voznikov, naložene prevoznikom, del širšega strateškega cilja Uredbe 2020/1054, ki je zagotoviti dobre delovne pogoje voznikov in izboljšati te pogoje, kar je cilj, povezan z zahtevo po zagotovitvi ustrezne socialne zaščite iz člena 9 PDEU, navedeno v točki 179 teh sklepnih predlogov.
204.
V tem okviru cilj zadevnega ukrepa, ki je izboljšati ravnovesje med poklicnim in zasebnim življenjem voznikov ter s tem njihov življenjski standard, prav tako prispeva k uresničevanju cilja, da se pritegnejo kvalificirani delavci, (
114
) pri čemer je treba upoštevati splošno pomanjkanje kvalificiranih voznikov v Uniji. Kot je razvidno iz ocene učinka, je razlog za to pomanjkanje vsaj delno v tem, da so se poslabšali delovni pogoji, kar škoduje podobi in privlačnosti poklica voznika. (
115
)
205.
Nazadnje, ob upoštevanju neposredne povezave med zagotovitvijo ustreznega počitka voznikom in varnostjo v cestnem prometu se z obveznostjo glede vračanja voznikov uresničuje tudi strateški cilj Uredbe 2020/1054, ki je „prispevanj[e] k varnosti v cestnem prometu za vse uporabnike cest“. (
116
) Ta strateški cilj se sklada s ciljem iz člena 91(1)(c) PDEU, ki je izboljšanje varnosti prometa.
206.
Tožbene razloge v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti, ki so jih navedle Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska, je treba torej analizirati ob upoštevanju predhodnih preudarkov. Te države članice trdijo, da zadevna določba ni skladna z načelom sorazmernosti zaradi negativnih posledic, ki naj bi jih imela na prvem mestu za voznike, na drugem mestu za prevoznike, na tretjem mestu za okolje in na četrtem mestu v zvezi z obstojem manj zavezujočih alternativ.
– Negativne posledice za voznike
207.
Prvič, v zvezi s prvim očitkom, ki se nanaša na to, da naj bi obveznost glede vračanja voznikov kršila načelo sorazmernosti, ker naj bi omejevala pravico voznikov, da sami izberejo, kje želijo preživeti čas počitka, temelji na napačni premisi, da naj bi zadevna določba omejevala svobodo voznikov, da čas počitka preživijo v kraju po svoji izbiri. Iz točk od 125 do 129 teh sklepnih predlogov je namreč razvidno, da ta določba nikakor ne vpliva na prosto izbiro voznikov glede kraja, kjer želijo preživeti svoj čas počitka. Ta očitek je torej treba zavrniti kot neutemeljen. (
117
)
208.
Poleg tega menim, da je treba zavrniti tudi očitek Republike Poljske v zvezi s samovoljnostjo obeh alternativnih krajev, ki ju je izbral zakonodajalec v členu 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, to je operativnega centra, v katerem so vozniki običajno bazirani v državi članici sedeža delodajalca, in kraja voznikovega prebivališča.
209.
Kot poudarja Svet, je treba najprej ugotoviti, da sta bila ta kraja navedena že v Uredbi št. 561/2006, natančneje v členu 9(2) in (3), tudi v različici izpred sprememb, vnesenih z Uredbo 2020/1054, kot kraja, ki sta običajno povezana z začetkom ali koncem voznikovega časa počitka. (
118
) Iz tega sledi, da napotilo iz zadevne določbe na ta kraja kot kraja, v katerih se začne čas počitka, ni novost, ampak temelji na že obstoječi ureditvi.
210.
Dalje, posebej glede sklicevanja na operativni center, v katerem so običajno bazirani vozniki, iz sodne prakse izhaja, da ustreza kraju, v katerega voznik redno prihaja ob običajnem izvrševanju svojih dolžnosti, da bi prevzel in vozil s tahografom opremljeno vozilo. (
119
) Sodišče je pojasnilo, da je konkretni navezni kraj voznika kraj prevoznega podjetja, v katerem voznik – v okviru običajnega opravljanja službe in ne da bi pri tem izvrševal posebna delodajalčeva navodila – redno začne opravljati svojo službo in kamor se vrne ob koncu službe. (
120
) Ta kraj ustreza tudi kraju iz člena 5(1)(b) in (g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2020/1055, v katerem so vozniki običajno bazirani in v katerega se vozila redno vračajo.
211.
Tako ni nobene samovolje v tem, da je zakonodajalec kot kraj, v katerega bi se moral imeti voznik pravico vrniti, da tam začne svoj čas počitka, izbral konkreten navezni kraj, v katerega se voznik vrača v okviru rednega opravljanja svoje službe. Čeprav je namreč delo voznikov izjemno mobilno in morajo torej storitve v različnih trenutkih zagotavljati na različnih krajih, nič manj ne velja, da so ti delavci stalno bazirani v operativnem centru, kamor običajno pridejo, da tam sprejmejo in vrnejo vozilo. Ta kraj je torej nedvomno kraj, dejansko povezan z začetkom in koncem storitev, ki jih voznik ponuja v okviru zaposlitvenega razmerja s svojim delodajalcem, to je prevoznikom.
212.
Ne zdi se, da bi bilo samovoljno izbrano niti napotilo na voznikov kraj prebivališča. Iz opredelitve pojma „prebivališče“ v sodni praksi, navedeni v točki 135 teh sklepnih predlogov, izhaja, da gre za stabilen kraj, v katerega se bo voznik najverjetneje redno vračal, da bi tam preživel svoj čas počitka. Če želi voznik včasih na oddih ali iz drugih razlogov oditi v druge kraje, bo to seveda lahko storil, ne da bi mu moralo podjetje omogočiti, da odide v take, pogosto različne kraje. Vendar to ničesar ne odvzema ugotovitvi, da je tudi kraj prebivališča nedvomno kraj, dejansko povezan s časom počitka.
213.
Iz tega sledi, da zakonodajalčeva izbira operativnega centra in kraja voznikovega prebivališča kot krajev, v katera mora prevoznik organizirati vrnitev voznikov v okviru organizacijske obveznosti, ki mu je naložena, ni niti samovoljna niti očitno neustrezna.
214.
Drugič, v zvezi z očitkom o neustreznosti obveznosti glede vračanja voznikov za uresničitev ciljev Uredbe 2020/1054 ob upoštevanju izčrpanosti in utrujenosti, ki naj bi ju voznikom povzročilo večje število voženj, povezanih z vračanjem, je treba ugotoviti – kot je bilo navedeno v točki 201 teh sklepnih predlogov – da je bila zadevna določba sprejeta prav v prizadevanju za izboljšanje socialnih razmer voznikov, in sicer prav za preprečitev dolgih obdobij daleč od kraja prebivališča, ki prispevajo k stresu, utrujenosti in poslabšanju njihovega zdravstvenega stanja.
215.
V zvezi s tem je treba uvodoma ugotoviti, da se čas počitka začne šele, ko voznik pride v kraj prebivališča ali operativni center delodajalca, kar izhaja iz same vsebine zadevne določbe, v kateri je izrecno napoteno na začetek časa počitka. Poleg tega iz člena 9(2) in (3) Uredbe 561/2006 izhaja, da se čas vožnje, ki je potreben, da voznik pride v kraj, v katerem prevzame vozilo, ali se vrne iz tega kraja, načeloma ne šteje za čas počitka. Tako se čas, porabljen za vožnjo vozila, če je to sredstvo, uporabljeno za vrnitev voznika v operativni center ali kraj prebivališča, šteje za čas vožnje in torej delovni čas enako kot kateri koli drug čas, porabljen za vožnjo vozila kjer koli drugje. Iz tega sledi, da obveznost vračanja nikakor ne bo pomenila dodatnega časa vožnje, zato ne bo mogla povzročiti dodatne utrujenosti voznikov. Iz tega prav tako sledi, da ta ukrep ne bo negativno vplival niti na varnost v cestnem prometu.
216.
Tretjič, v zvezi s trditvami Romunije glede negativnih posledic za voznike in romunsko gospodarstvo zaradi morebitne izgube delovnih mest v Romuniji, do katere naj bi prišlo zaradi domnevne prisilne selitve prevoznih podjetij v zahodnoevropske države članice, sem v točkah 172 in 174 teh sklepnih predlogov navedel, da bi lahko obveznost glede vračanja voznikov, ki se sicer uporablja brez razlikovanja, kljub vsemu bolj vplivala na nekatera prevozna podjetja, katerih model ekonomske organizacije predpostavlja, da vozniki dalj časa opravljajo prevoze daleč od kraja svoje zaposlitve ali prebivališča.
217.
Vendar je po eni strani iz ocene učinka razvidno, da je večina voznikov, zlasti tistih iz tako imenovanih držav članic „EU-13“ (
121
), že pred sprejetjem zadevne določbe preživela manj kot štiri tedne daleč od kraja svojega prebivališča (
122
), zato je mogoče predpostaviti, da so podjetja, ki izberejo tak ekonomski model, čeprav njihovo število ni zanemarljivo, vsaj v manjšini. Iz tega izhaja, da se zdi morebitni vpliv na zaposlovanje kot posledica domnevne prisilne spremembe modela ekonomske organizacije bolj ko ne omejen.
218.
Po drugi strani – kot sem navedel v točki 201 teh sklepnih predlogov – je iz ocene učinka razvidno, da se je normativni poseg v zvezi s tem štel za potreben kot protiutež slabšanju delovnih pogojev voznikov, ki preživijo dolga obdobja daleč od kraja svojega prebivališča. Prav tako je bilo že ugotovljeno, da je določitev obveznosti glede vračanja voznikov, naložene prevoznikom, del širšega strateškega cilja, ki je zagotoviti dobre delovne pogoje voznikov in izboljšati te pogoje v skladu s splošnim ciljem, zastavljenim s členom 9 PDEU. (
123
)
219.
Iz sodne prakse Sodišča pa izhaja, da zakonodajalcu Unije ne sme biti odvzeta možnost, da zakonodajni akt, zlasti v sektorju skupne prometne politike, prilagodi vsaki spremembi okoliščin ali razvoju znanja, glede na njegovo nalogo, da skrbi za varstvo splošnih interesov, ki jih priznava Pogodba DEU, in da upošteva prečne cilje Unije iz člena 9 PDEU, med katerimi so zahteve, povezane s spodbujanjem visoke stopnje zaposlenosti in zagotavljanjem ustrezne socialne zaščite. (
124
)
220.
Natančneje, Sodišče je v zvezi s tem priznalo, da ima zakonodajalec Unije ob upoštevanju velikih sprememb, ki so se zgodile na notranjem trgu, pri čemer so v ospredju zaporedne širitve Unije, pravico prilagoditi zakonodajni akt, da tako ponovno vzpostavi ravnovesje med prisotnimi interesi in poveča socialno zaščito voznikov s spremembo pogojev, pod katerimi se uresničuje svoboda opravljanja storitev. (
125
)
221.
Iz tega po mojem mnenju izhaja, da zakonodajalec v okviru široke diskrecijske pravice, ki jo ima na področju skupne prometne politike, na podlagi ponderiranja različnih prisotnih ciljev in interesov lahko šteje, da je treba sprejeti poseben ukrep za izboljšanje delovnih pogojev voznikov kljub morebitnim negativnim posledicam v eni ali več državah članicah in kljub večjim stroškom, ki bi jih lahko ukrep povzročil za sicer ne zanemarljivo manjšino podjetij s sedežem v teh državah članicah, ki z nomadskimi vozniki zagotavljajo bolj ali manj stalne storitve v drugih državah članicah in ki bi bila zato lahko primorana spremeniti model ekonomske organizacije z morebitnim omejenim vplivom na zaposlovanje. Zdi se, da je tak pristop v skladu s socialnimi ambicijami Unije, kot so med drugim navedene v členu 9 PDEU, in ne zdi se niti, da bi bil posledica očitne prekoračitve široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Unije.
222.
Poleg tega iz sodne prakse, navedene v točki 60 teh sklepnih predlogov, izhaja, da kadar zadevni akt Unije učinkuje v vseh državah članicah in temelji na tem, da se ob upoštevanju ciljev tega akta zagotovi ravnovesje med različnimi obstoječimi interesi, zakonodajalec ni zavezan upoštevati posebnega položaja vsake države članice. Zato ni mogoče šteti, da je iskanje takega ravnovesja, pri katerem se ne upošteva poseben položaj različnih držav članic, ampak položaj vseh držav članic Unije, samo po sebi v nasprotju z načelom sorazmernosti.
223.
Iz navedenega po mojem mnenju izhaja, da je treba zavrniti vse očitke v zvezi z domnevno kršitvijo načela sorazmernosti glede na negativne posledice, ki naj bi jih obveznost glede vračanja voznikov imela zanje.
– Negativne posledice za prevoznike
224.
Tri od tožečih držav članic trdijo, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 krši načelo sorazmernosti glede na negativne posledice, ki naj bi jih v njem določena obveznost glede vračanja voznikov imela za prevoznike zaradi povečanja stroškov in izpada prihodkov, ki naj bi jim jih ta obveznost povzročila.
225.
Te države članice navajajo dve vrsti stroškov, povezanih s spoštovanjem navedene obveznosti: na eni strani dodatne stroške in izpad prihodkov zaradi organizacije vračanja voznika, po drugi strani pa stroške, ki izhajajo iz zahteve, naložene prevoznikom s tretjim pododstavkom člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, da dokumentirajo, kako izpolnjujejo obveznost glede vračanja.
226.
Prvič, v zvezi z dodatnimi stroški, ki jih morajo nositi prevozniki za organizacijo vračanja voznikov, je treba uvodoma ugotoviti, da je zakonodajalec prevoznikom zagotovil določeno raven prožnosti pri izpolnjevanju obveznosti glede vračanja voznikov. Po eni strani – kot je bilo navedeno v točki 134 teh sklepnih predlogov – lahko prevozniki za organizacijo vračanja voznikov izberejo med dvema krajema, od katerih je eden operativni center podjetja in torej kraj, ki je neposredno povezan s samim prevoznikom. Po drugi strani – kot sem že navedel v točki 132 teh sklepnih predlogov – je zakonodajalec s tem, da ni natančno navedel, kako je treba izpolniti obveznost glede vračanja voznikov, podjetju pustil manevrski prostor in mu omogočil, da lahko izbere po svojem mnenju najboljši način za izpolnitev navedene obveznosti. Poleg tega še ugotavljam, da se časovno obdobje, navedeno v zadevni določbi za redno vračanje voznikov, ne zdi očitno nesorazmerno in ga dejansko ne izpodbija nobena država članica.
227.
Poleg tega je zakonodajalec obveznost glede vračanja voznikov povezal z ukrepi, ki to vračanje poenostavljajo. Členu 12 Uredbe 561/2006, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1054, je dodal štiri nove odstavke, ki vozniku omogočajo, da dnevni in tedenski čas vožnje prekorači za največ eno uro, da prispe v operativni center delodajalca ali kraj svojega prebivališča za tedenski čas počitka. Če so izpolnjeni še dodatni pogoji, je mogoče to prekoračitev, kar zadeva redni tedenski čas počitka, podaljšati na dve uri. Iz ocene učinka je razvidno, da je bila ta sprememba utemeljena s tem, da se voznikom, zlasti tistim, ki opravljajo dolge mednarodne vožnje, omogoči, da se vrnejo v kraj prebivališča ali svojo bazo, da redni tedenski počitek preživijo v kraju svojega prebivališča (ali drugem zasebnem kraju po svoji izbiri). (
126
)
228.
Iz navedenega izhaja, da je želel zakonodajalec s tem, da je dopustil veliko prožnost glede pravil za konkretno izpolnitev obveznosti glede vračanja voznikov, v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 55 teh sklepnih predlogov, zagotoviti, da bo kakršno koli breme za gospodarske subjekte čim manjše in sorazmerno z zastavljenim ciljem.
229.
Kot sem poleg tega že navedel v točki 217 teh sklepnih predlogov, je iz ocene učinka po en strani razvidno, da je večina voznikov, zlasti iz držav članic EU-13, že pred sprejetjem zadevne določbe preživela manj kot štiri tedne daleč od kraja svojega prebivališča. (
127
) V teh okoliščinah je mogoče razumno šteti, da bi bil vpliv tega ukrepa z vidika dodatnih stroškov v primerjavi s predhodno obstoječim položajem bolj ko ne omejen.
230.
V zvezi s tem v nasprotju s trditvijo Republike Poljske ugotavljam, da zaradi te ugotovitve še ni mogoče podvomiti o potrebi po zadevnem ukrepu. Kot je bilo namreč navedeno v točkah 201 in 203 teh sklepnih predlogov, je bil po eni strani ta ukrep potreben zaradi boja proti pojavu „nomadstva voznikov“, ki je zadeval voznike, katerih število ni zanemarljivo, čeprav so v manjšini, in je bil opredeljen kot eden od dejavnikov, ki so prispevali k poslabšanju socialnih razmer voznikov, pa tudi kot eden od elementov, ki so privedli do različnih razlag in nadzornih praks v državah članicah. Poleg tega je ocena učinka pokazala, da se obdobja, preživeta daleč od krajev prebivališča, podaljšujejo in da se torej navedeni pojav „nomadstva“ krepi. (
128
)
231.
Po drugi strani je ocena učinka tudi pokazala, da je celo mogoče, da se bodo zaradi povečanja učinkovitosti pri organizaciji dela stroški zmanjšali. (
129
) S tega vidika v zvezi s trditvijo glede izpada prihodkov ugotavljam, da je obveznost glede vračanja voznikov organizacijska obveznost. Poleg preudarkov, ki jih bom navedel v točki 234 teh sklepnih predlogov, ni nikakor očitno – in še manj dokazano – da gospodarski subjekti dela ne morejo organizirati ekonomsko donosno in hkrati voznikom omogočiti uresničevanje njihove pravice do vračanja.
232.
Drugič, v zvezi s stroški, nastalimi zaradi zahteve iz tretjega pododstavka člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, v skladu s katero morajo prevozniki dokumentirati, kako izpolnjujejo obveznost vračanja, je treba poudariti – kot je bilo navedeno v točki 140 teh sklepnih predlogov – da je zakonodajalec Unije podjetjem tudi tukaj pustil širok manevrski prostor. Odločil se je namreč, da ne bo natančno pojasnil dokumentacije, potrebne za izpolnitev zahteve, da se dokaže izpolnjevanje obveznosti glede vračanja voznikov, s čimer je državam članicam tudi omogočil, da sprejmejo morebitne izvedbene ukrepe. Kljub temu pa sta v uvodni izjavi 14 Uredbe 2020/1054 navedena dva dokumenta, ki ju lahko podjetje skupaj s kakršno koli „drugo dokumentacijo“ uporabi pri dokazovanju, da izpolnjuje svoje obveznosti glede organizacije redne vrnitve: tahografski zapisi in urniki dela voznikov.
233.
Prevoznemu podjetju je bilo v skladu z zakonodajo, ki je veljala pred sprejetjem Uredbe 2020/1054, (
130
) že naloženo, da mora v svojih prostorih hraniti tahografske zapise in urnike dela svojih voznikov. Iz tega sledi, da ni za izpolnitev zahtev glede dokazovanja, da je obveznost glede vračanja voznikov izpolnjena, načeloma potreben noben nov postopek. Ravno nasprotno, zakonodajalec je uvedel dodatno stopnjo prožnosti, saj je podjetjem dal možnost, da navedene zahteve izpolnijo na kakršen koli drug način, državam članicam pa omogočil, da po potrebi določijo dodatna izvedbena pravila ob upoštevanju morebitnih posebnosti nacionalnega okvira. V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da je zadevna določba s tega vidika povzročila očitno nesorazmerne posledice za prevoznike.
234.
Nazadnje in vsekakor želim v zvezi s preostalima kategorijama zgoraj navedenih stroškov še pripomniti – kot je bilo že večkrat ugotovljeno – da je bila določba iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 sprejeta prav zaradi zaščite in spodbujanja socialnih pravic voznikov ter zagotavljanja, da čas, ki ga preživijo daleč od kraja svojega prebivališča, ni predolg. Vsakršno priznanje socialnih pravic pa ima svojo ceno. Torej ni presenetljivo, da lahko obveznost glede vračanja voznikov morda povzroči dodatne stroške za podjetja, ki jo morajo izpolniti. Vendar lahko Sodišče, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točkah 57 in 60 teh sklepnih predlogov, zakonodajno izbiro sankcionira samo, če je videti očitno napačna ali če neugodnosti, ki iz nje izvirajo za nekatere gospodarske subjekte, niso sorazmerne v primerjavi s prednostmi, ki jih sicer ima, kar mora dokazati tožeča stranka. Tožeče države članice pa niso predložile nobenega dokaza, da bi obveznost glede vračanja voznikov prevoznikom povzročala take neugodnosti.
– Negativne posledice za okolje
235.
Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska še trdijo, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 krši načelo sorazmernosti glede na negativne posledice, ki naj bi jih v njem določena obveznost glede vračanja voznikov imela za okolje.
236.
V zvezi s trditvijo, da bi navedena obveznost pomenila, da se vsak dan načrtujejo dodatne vožnje za vrnitev na tisoče voznikov, je treba ugotoviti – kot sem navedel v točkah 217 in 229 teh sklepnih predlogov – da je ocena učinka pokazala, da se je večina voznikov, zlasti iz držav članic EU-13 že pred sprejetjem zadevne določbe v kraj prebivališča vračala v manj kot štiritedenskem obdobju. Iz tega sledi, da bi bil vpliv ukrepa na okolje zaradi povečanja emisij CO2 omejen na dodatne vrnitve zaradi izvajanja zadevnega ukrepa.
237.
K temu je treba še dodati, da v nasprotju s tem, za kar se zdi, da trdijo navedene tri države članice, ni neizogibno, da vozniki za uresničevanje pravice do vrnitve uporabijo prazna vozila, saj je v okviru prožnosti, ki je z zadevno določbo prepuščena prevoznikom za organizacijo vračanja voznikov, (
131
) povsem mogoče, da ti za vrnitev uporabijo druga prevozna sredstva, kot je javni prevoz, zaradi uporabe katerega ne nastanejo dodatne emisije. Poleg tega ni izključena možnost, da se pravica do vrnitve združi z vrnitvijo vozil podjetja v operativni center v okviru rednih poslovnih dejavnosti. Gre torej prej za vprašanje organizacije vračanja, pri čemer je morebitno povečanje emisij odvisno le od organizacijskih odločitev prevoznikov.
238.
Z istega vidika iz dejstva, da lahko zadevni ukrep bolj vpliva na nekatera prevozna podjetja, ki so izbrala model ekonomske organizacije, kot je naveden v točkah 172 in 174 teh sklepnih predlogov, ne da bi izkoristila pravico – ki jim je zagotovljena s pravom Unije (
132
) – do ustanavljanja v državah članicah, v katerih ponujajo večino svojih prevoznih storitev, izhaja, da morebitno povečanje emisij ni neposredno povezano z zadevnim ukrepom, ampak je prej posledica ekonomsko-organizacijske izbire podjetij.
239.
V teh okoliščinah menim, da lahko v skladu s sodno prakso (
133
) zakonodajalec v okviru široke diskrecijske pravice, ki jo ima na področju skupne prometne politike, in ne da bi jo očitno prekoračil, po ponderiranju različnih prisotnih ciljev in interesov sprejme poseben ukrep za izboljšanje delovnih pogojev voznikov na podlagi ugotovitve, da je mogoče morebitno dokaj zmerno povečanje emisij v povezavi z zadevno določbo izravnati s prednostmi, ki jih s tem ukrepom vozniki pridobijo na socialni ravni.
240.
V pristojnosti zakonodajalca – ne da bi lahko Sodišče to nadomestilo s svojo presojo (
134
) – namreč je, da najde ravnovesje med zlasti socialnimi in okoljskimi cilji, pri čemer je treba upoštevati – kot bo podrobneje pojasnjeno v točkah 317 in 318 teh sklepnih predlogov – da pravo Unije in, natančneje, člen 11 PDEU, katerega cilj je trajnostni razvoj, ne določa sistematične obveznosti, v skladu s katero bi pri sprejetju vsake posamezne določbe zahteve, povezane z varstvom okolja, vedno prevladale nad drugimi zahtevami, ki jih mora zakonodajalec prav tako upoštevati in izhajajo iz določb primarnega prava, kot je zahteva po zagotovitvi ustrezne socialne zaščite iz člena 9 PDEU. (
135
)
– Obstoj manj zavezujočih alternativ
241.
Nekatere države članice trdijo, da obstajajo manj zavezujoče alternative, kot je naložitev obveznosti vračanja, kakršna je določena s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054. Te države članice navajajo zlasti možnost uvedbe obveznosti za prevoznike, da organizirajo vrnitev le v primerih, v katerih se vozniki želijo vrniti.
242.
Kot so navedle tudi nekatere od samih navedenih držav članic in kot je razvidno iz spisa, je treba v zvezi s tem najprej ugotoviti, da je bila ta alternativa v zakonodajnem postopku obravnavana, vendar je bila nazadnje zavrnjena. To dokazuje predlog Odbora Parlamenta za zaposlovanje in socialne zadeve, ki ga je v tožbi navedla Republika Poljska.
243.
Dalje, kot je upravičeno poudaril Svet, je voznik šibka pogodbena stranka v pogodbenem razmerju med delodajalcem (prevoznikom) in zaposlenim (voznikom). Tako bi z zakonodajno rešitvijo, kakršno predlagajo iste države članice, tvegali, da izbira delavca kot šibke pogodbene stranke v zaposlitvenem razmerju s prevoznikom ne bi bila povsem prosta izbira in da bi se nanj lahko izvajali pritiski, naj izbere v skladu z interesi delodajalca. Poleg tega je bilo v oceni učinka izpostavljeno, da je težko dokazati, da so vozniki dejansko prosto izbrali. (
136
)
244.
Iz tega sledi, da alternativa, ki jo predlagajo nekatere države članice, ni ustrezen ukrep za uresničitev posebnih ciljev, zastavljenih s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054.
245.
Torej ob upoštevanju vsega navedenega menim, da je treba zavrniti vse tožbene razloge, ki se nanašajo na to, da naj bi bila obveznost glede vračanja voznikov očitno neustrezna za uresničitev legitimnih ciljev, zastavljenih z zadevno ureditvijo, in da naj bi presegla potrebno za uresničitev teh ciljev.
2) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na preizkus sorazmernosti obveznosti glede vračanja voznikov, ki ga je opravil zakonodajalec Unije
i) Trditve strank
246.
Romunija in Republika Poljska trdita, da zakonodajalec Unije ni analiziral več okoliščin, upoštevnih za položaj, ki naj bi ga urejal člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ker ni opravil ustrezne ocene učinka. V zvezi s končno različico zadevne določbe naj namreč ne bi bila opravljena ocena učinka, zato naj učinki te dokončne različice ne bi bili upoštevani, s čimer naj bi bil kršen Medinstitucionalni sporazum.
247.
Prvič, Republika Poljska trdi, da zakonodajalec ni ustrezno analiziral vpliva obveznosti glede vračanja voznikov na varnost voznikov. Zakonodajalec naj ne bi upošteval mnenja EESO, v katerem je ta obžaloval, da predlaganim spremembam ni bila priložena poglobljena ocena varnosti voznikov in potnikov ter varnosti v cestnem prometu. (
137
) Romunija trdi, da se ob sprejetju člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ni upošteval vpliv, ki ga imajo na delavce ponavljajoče se dolgotrajne vožnje v kratkih obdobjih.
248.
Drugič, Republika Poljska trdi, da zakonodajalec ni analiziral vprašanja, ali ne bo izpolnjevanje obveznosti glede vračanja voznikov prispevalo k povečanju gostote prometa. V praksi naj bi se ta obveznost izpolnjevala s cestnim prevozom, zato naj bi njeno izpolnjevanje povzročilo 8.880.000 povratnih voženj na leto. Poleg tega naj zakonodajalec ne bi upošteval precejšnjih razdalj, ki jih bodo morali vozniki iz obrobnih držav Unije prevoziti za izpolnitev navedene obveznosti.
249.
Tretjič, Republika Poljska trdi, da je s končnim besedilom zadevne določbe – za razliko od njegove prvotne različice – v tretjem pododstavku prevoznikom naloženo dokumentiranje, kako izpolnjujejo z njo določeno obveznost, in hramba te dokumentacije, da jo bodo lahko predložili v primeru nadzora, čeprav v zvezi s tem ni bila opravljena ocena učinka. Pred naložitvijo takih bremen naj bi bilo treba opraviti izčrpno oceno učinkov, pri čemer je treba upoštevati, da so prevozniki večinoma MSP.
250.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
ii) Analiza
251.
Uvodoma je treba ugotoviti, da v obravnavani zadevi ni sporno, da je imel zakonodajalec Unije pri sprejetju Uredbe 2020/1054 na voljo oceno učinka in da je bila določba, ki vsebuje obveznost glede vračanja voznikov, vključena vanjo.
252.
Vendar je zakonodajalec Unije sprejel končno različico te določbe, ki se je razlikovala od tiste iz predloga uredbe o delovnem času (
138
) in v zvezi s katero ni bila opravljena posebna ocena učinka.
253.
Ta končna različica se je od določbe, kakršno je predlagala Komisija, v bistvu razlikovala s treh vidikov.
254.
Prvič, s predlogom uredbe o delovnem času je bilo prevoznim podjetjem naloženo, da delo organizirajo tako, da vozniku omogočijo vrnitev izključno „domov“, torej v „kraj prebivališča“. V končni različici navedene določbe, sprejete v Uredbi 2020/1054, je določena možnost za prevozna podjetja, da izberejo med dvema krajema, v katera lahko organizirajo vrnitev voznika, in sicer kraj njegovega prebivališča in operativni center, kar je bilo podrobno analizirano v točkah od 210 do 212 teh sklepnih predlogov.
255.
Drugič, na podlagi predloga Komisije se je zahtevalo, da podjetje omogoči vrnitev voznika vsake tri zaporedne tedne. V končni različici zadevne določbe je, nasprotno, omogočeno, da se voznik običajno (
139
) vrne v vsakem obdobju štirih zaporednih tednov.
256.
Tretjič, s končno različico zadevne določbe je bil dodan tretji pododstavek, ki ga predlog Komisije ni vseboval ter v skladu s katerim podjetje dokumentira, kako izpolnjuje obveznost glede vračanja voznikov, in to dokumentacijo hrani v svojih prostorih, da jo lahko predloži na zahtevo nadzornih organov.
257.
Iz tega sledi, da je končna različica te določbe, ki jo je sprejel zakonodajalec, razen vstavitve tretjega pododstavka v veliki meri ustrezala različici, ki jo je Komisija predvidela v predlogu, pripravljenem na podlagi ocene učinka. Kot pa poudarja Svet, je ta končna različica za prevozna podjetja manj zavezujoča. Končna različica z določitvijo drugega kraja, do katerega je mogoče opraviti vrnitev, in daljšega obdobja namreč navedenim podjetjem ponuja več prožnosti za izpolnitev obveznosti vračanja, ki jim je naložena.
258.
V tem okviru in ob upoštevanju očitkov, ki so jih navedle države članice, je treba preveriti, ali je zakonodajalec v obravnavani zadevi kršil načelo sorazmernosti, ker v zvezi s končno različico zadevne določbe ocena učinka ni bila posodobljena, v zvezi z dodanim tretjim pododstavkom pa ni bila opravljena posebna ocena učinka.
259.
Na prvem mestu, kar zadeva očitek, da naj zakonodajalec ne bi opravil ustrezne ocene učinka obveznosti glede vračanja voznikov na njihovo varnost v povezavi z dodatno utrujenostjo, ki naj bi jim jo povzročila povratna potovanja, napotujem na preudarke, ki sem jih navedel v točkah 214 in 215 teh sklepnih predlogov. Iz teh preudarkov je razvidno, da obveznost vračanja nikakor ne bo pomenila dodatnega časa vožnje, zato ne bo mogla povzročiti dodatne utrujenosti voznikov in torej niti več tveganj za njihovo varnost. Nasprotno, kot je bilo že večkrat navedeno, je namen te določbe prav izboljšati njihove socialne razmere.
260.
Kot je bilo poleg tega že navedeno v točkah 217 in 229 teh sklepnih predlogov, je iz ocene učinka razvidno, da je večina voznikov, zlasti iz držav članic EU-13, že pred sprejetjem zadevne določbe preživela manj kot štiri tedne daleč od kraja svojega prebivališča, zato je bilo mogoče že na podlagi navedene ocene učinka razumno pričakovati, da bo sprejetje obveznosti vračanja voznikov vplivalo na omejeno, čeprav ne zanemarljivo število voznikov.
261.
Kar zadeva napotilo Republike Poljske na mnenje EESO, ugotavljam, da ima ta odbor sicer zelo pomembno vlogo v zakonodajnem postopku, vendar iz člena 13(4) PEU in člena 300(1) PDEU kljub vsemu izhaja, da opravlja posvetovalne naloge. Iz tega sledi, da se zakonodajalcu ni treba v vseh primerih ravnati po priporočilih iz mnenja tega odbora, predvsem če meni, da ima na voljo dovolj informacij za spremembe določbe, ki v primerjavi z določbo iz predloga Komisije na podlagi ocene učinka niso bistvene.
262.
Na drugem mestu, države članice navajajo očitek v zvezi s tem, da naj zakonodajalec ne bi analiziral vprašanja, ali ne bo izpolnjevanje obveznosti glede vračanja voznikov prispevalo k povečanju gostote prometa, ki bi bilo škodljivo zlasti za okolje. (
140
)
263.
V zvezi s tem je treba, prvič, navesti, da je bilo v oceni učinka izrecno ugotovljeno, da „ni bil ugotovljen nikakršen okoljski vpliv“. (
141
) Vendar se brez drugih pojasnil taka trditev ne zdi zadostna za utemeljitev presoje učinka zadevne določbe na okolje, ki bi v okviru potrebnega ponderiranja različnih prisotnih ciljev in interesov omogočala ugotovitev sorazmernosti navedenega ukrepa z vidika njegovega vpliva na okolje. Kljub temu menim, da je iz spisa razvidno, da je zakonodajalec na podlagi drugih informacij, ki jih je imel na voljo v času sprejetja zadevne določbe, lahko opravil tako oceno.
264.
Drugič, kot sem namreč že večkrat navedel, (
142
) je ocena učinka pokazala, da je večina voznikov tako iz t. i. držav članic „EU-15“ kot tudi iz držav članic EU-13 že pred sprejetjem zadevne določbe preživela manj kot štiri tedne daleč od kraja svojega prebivališča, zato bi bil vpliv ukrepa na okolje zaradi povečanja emisij CO2 omejen na dodatne vrnitve zaradi izvajanja zadevnega ukrepa.
265.
Tretjič, iz informacij, ki jih je imel na voljo zakonodajalec, je prav tako izhajalo – ne da bi zainteresirane države članice to informacijo resnično izpodbijale – da bi lahko uporaba zadevnega ukrepa povzročila povečanje tovornega prometa za manj kot 0,1 %. (
143
)
266.
V teh okoliščinah menim, da zakonodajalcu ni mogoče očitati, da se v svoji analizi ni oprl na upoštevne elemente in okoliščine položaja, ki naj bi bil z zadevno določbo urejen.
267.
Na tretjem mestu Republika Poljska zatrjuje neobstoj ocene učinka v zvezi s tretjim pododstavkom člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, s katerim je prevoznikom naloženo dokumentiranje, kako izpolnjujejo obveznost glede vračanja voznikov.
268.
Vendar v zvezi s tem ugotavljam, prvič, da je Komisija v svoji oceni učinka izrecno, z navedbo natančnih podatkov, izpostavila, da sta nespoštovanje zakonodaje Unije na socialnem, trgovinskem in zaposlitvenem področju ter težavnost tega, da se zagotovi spoštovanje pravil, ki se uporabljajo, med glavnimi težavami na področju cestnega prometa. (
144
) Z določbo navedenega tretjega pododstavka pa je podjetju naloženo, da dokaže, da je izpolnilo zakonsko določene obveznosti. Taka določba je bila torej uvedena kot odgovor na težavo, jasno izpostavljeno v oceni učinka.
269.
Drugič, iz točk 232 in 233 teh sklepnih predlogov je razvidno, da ni z navedeno določbo uveden nikakršen nov postopek za izpolnitev zahtev glede dokazovanja, da se obveznost glede vračanja voznikov spoštuje, ampak je zakonodajalec, nasprotno, podjetjem prepustil precej prožnosti.
270.
V teh okoliščinah menim, da ni mogoče šteti, da je zakonodajalec Unije kršil načelo sorazmernosti, ker ni opravil posebne ocene učinka z vidika določbe, s katero je podjetju zgolj naloženo, da dokaže izpolnitev zakonsko določenih obveznosti, ne da bi bil uveden kakršen koli nov postopek za izpolnitev obveznosti glede dokazovanja. Ta ugotovitev velja še toliko bolj v položaju, v katerem je bila določba uvedena kot odgovor na težavo, izrecno izpostavljeno v oceni učinka.
271.
Torej je iz vsega navedena razvidno, da je treba po mojem mnenju vse tožbene razloge, s katerimi se zatrjuje, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, zavrniti.
e)
Kršitev členov 91(2) in 94 PDEU
1) Trditve strank
272.
Republika Poljska (zadeva C‑553/20) in Romunija (zadeva C‑546/20) v tožbah trdita, da zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ni spoštoval zahtev, ki izhajajo iz člena 91(2) in člena 94 PDEU.
273.
V zvezi s kršitvijo člena 91(2) PDEU Republika Poljska trdi, da zaradi površnosti ocene učinka in neobstoja take ocene v zvezi z zadevno določbo ni mogoče šteti, da se je upošteval njen vpliv na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture. Kljub diskrecijski pravici zakonodajalca naj obveznost upoštevanja elementov, navedenih v členu 91(2) PDEU ne bi mogla biti omejena na seznanitev s temi elementi, saj bi sicer navedeni določbi odvzeli učinkovitost.
274.
Kar, na prvem mestu, zadeva učinek na izkoriščanje prometne infrastrukture, naj se v oceni učinka ne bi upoštevale predvsem posledice, ki izhajajo iz povečanja števila potovanj na glavnih tranzitnih cestah Unije zaradi obveznosti, da se opravi 8.880.000 povratnih potovanj na leto. Zaradi teh dodatnih potovanj naj bi se povečali zastoji na cestah, s čimer naj bi se še dodatno poslabšalo stanje cestnih infrastruktur, ki naj bi ga Komisija že ugotovila. V tem okviru naj bi bilo treba upoštevati „zakon četrte potence“, (
145
) po katerem učinek slabšanja stanja cest s povečevanjem velike teže vozila eksponentno narašča, in sicer na četrto potenco. Čeprav je težkih tovornih vozil manj kot osebnih, naj bi bil torej njihov vpliv na infrastrukture veliko večji.
275.
Kar, na drugem mestu, zadeva učinek na stopnjo zaposlenosti in življenjsko raven, naj bi povečanje cestnega prometa škodovalo tudi kakovosti življenja na območjih v bližini glavnih prometnih vozlišč in varnosti v cestnem prometu. Upoštevale naj se ne bi niti neprijetne posledice za voznike in podjetja s sedežem v obrobnih državah Unije, za katere naj bi bila povratna potovanja v operativni center v povprečju precej daljša, niti dodatne upravne in organizacijske obremenitve za prevozna podjetja, med katerimi jih je več kot polovica MSP, s čimer se zelo verjetno tvega, da bodo šla številna od njih v stečaj ali bodo preseljena v osrednje države Unije. Presoja iz ocene učinka naj bi bila omejena in sintetična ter preveč površna, da bi lahko privedla do ugotovitev v zvezi z učinki zadevne določbe na stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah.
276.
V zvezi s kršitvijo člena 94 PDEU Republika Poljska trdi, da zakonodajalec s sprejetjem zadevnega ukrepa ni upošteval ekonomskega položaja prevoznikov in da je bil v oceni učinka preveč površno preučen vpliv predlagane ureditve na MSP. Povečanje števila kilometrov kot neizogibno posledico obveznosti vračanja voznikov naj bi bilo treba preučiti v okviru svežnja o mobilnosti kot celote, katerega del je tudi Uredba 2020/1055. Po navedbah Republike Poljske naj bi namreč določbe te uredbe povzročile 2.035.200.000 kilometrov na leto samo za vozila, ki se vračajo v operativne centre na Poljskem. Ob predpostavki, da bi bilo samo 60 % teh voženj opravljenih brez tovora, bi ta vozila v enem letu prevozila 1.221.120.000 kilometrov brez tovora. Republika Poljska meni, da je zakonodajalec Unije med številnimi ukrepi, ki jih je imel na voljo za zagotovitev, da delavci izkoristijo pravico do počitka, tako izbral tistega, ki je za podjetja najbolj obremenjujoč.
277.
Eden od učinkov tega položaja naj bi bil umik s trga dela prevoznih podjetij iz sektorja MSP s sedežem v obrobnih državah Unije, za katera naj bi bilo zaradi oddaljenosti od geografsko osrednjega dela Unije še posebej težko izpolniti organizacijske zahteve, povezane z obveznostjo vračanja voznikov v operativni center ali kraj njihovega prebivališča. Del podjetij bi se lahko odločil tudi za selitev operativnega centra v osrednje države Unije. S predpostavko, da jim poslovna odločitev o selitvi podjetja ne more škodovati, naj se ne bi bilo mogoče strinjati. Selitev sedeža podjetja naj bi bil za njegovo delovanje zelo veliko breme. Poleg tega naj bi bila za razliko od multinacionalk posebnost MSP med drugim ta, da so povezana s krajem, iz katerega zagotavljajo storitve.
278.
Prav tako naj bi na to, da se ekonomski položaj prevoznikov ni upošteval, kazalo dejstvo, da je bila izpodbijana določba sprejeta med pandemijo covida -19. Ekonomske učinke pandemije naj bi namreč še posebej občutil prevozni sektor, ki je bil izpostavljen upadu povpraševanja in omejitvam pri prehodu notranjih meja, ki so jih države članice spet vzpostavile. Ti učinki naj bi že obstajali med zakonodajnim postopkom, saj je bil sveženj o mobilnosti sprejet julija 2020.
279.
Tudi Romunija trdi, da je sprejeta zakonodajna rešitev v nasprotju z zahtevami člena 91(2) in člena 94 PDEU, ker negativno vpliva na položaj prevoznikov. Ker naj bi namreč organizacija vračanja voznikov povzročila večje izgube za podjetja s sedežem v državah članicah na geografskem obrobju Unije, naj bi bile te zaradi zmanjšanja stroškov prisiljene svoje dejavnosti usmeriti proti zahodnoevropskim državam, tako da bi tam ustanovile odvisne družbe ali podružnice, ali tja celo preseliti svojo dejavnost. Prevozni sektor pa naj bi bil eden od bistvenih sektorjev za nacionalno gospodarstvo, zlasti za Romunijo, pa tudi za druge države članice z geografskega obrobja Unije, in sicer predvsem z vidika izvoza.
280.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
i) Področje uporabe členov 91(2) in 94 PDEU
281.
Tako člen 91(2) kot člen 94 PDEU sta umeščena v naslov VI tretjega dela Pogodbe DEU, ki se nanaša na skupno prometno politiko, in določata, da se pri sprejemanju ukrepov, ki so del navedene politike, upoštevajo nekateri v njiju navedeni elementi.
282.
Na prvem mestu, člen 91(2) PDEU določa, da se pri sprejemanju ukrepov za izvajanje skupne prometne politike iz odstavka 1 tega člena upoštevajo primeri, ko bi njihova uporaba lahko resno vplivala na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture.
283.
Ta določba Pogodbe DEU je bila bistveno spremenjena z Lizbonsko pogodbo. Medtem ko je predhodna določba, to je člen 71(2) ES, določala poseben zakonodajni postopek, s katerim se je za ukrepe, ki resno vplivajo na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture, zahtevalo soglasje, člen 91(2) PDEU odslej določa le to, da se „upoštevajo“ primeri, v katerih uporaba ukrepa resno vpliva na te parametre.
284.
Pojma „življenjska raven in stopnja zaposlenosti v nekaterih regijah“ ter „izkoriščanje prometne infrastrukture“ nista opredeljena niti v Pogodbi DEU niti v sodni praksi. Vendar je mogoče v zvezi s tem ugotoviti, da lahko „regije“, v katerih je treba upoštevati resen vpliv na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti, zajemajo eno ali več držav članic. Prav tako menim, da je mogoče pojem „izkoriščanje prometne infrastrukture“ razumeti tako, da vključuje infrastrukture kopenskega, pomorskega in zračnega prometa, ki se izkoriščajo kot objekti, odprti za uporabnike.
285.
Kot je razvidno iz uporabe izraza „resno“, mora biti stopnja učinka uporabe zadevnega ukrepa na parametre, navedene v določbi, vsekakor precej visoka. Zgolj to, da ukrep vpliva na te parametre, še ni dovolj za sprožitev uporabe navedene določbe.
286.
Na drugem mestu, člen 94 PDEU določa, da se pri vseh ukrepih, sprejetih v okviru Pogodb, ki se nanašajo na prevozne tarife in pogoje, upošteva ekonomski položaj prevoznikov. Namen te določbe je, da se z ukrepom s področja prevoznih tarif in pogojev ne uresničujejo le interesi uporabnikov cest ali drugi javni interesi (
146
) ob popolnem zanemarjenju ekonomskega položaja prevoznih podjetij.
287.
Kar zadeva vsebino obveznosti iz člena 94 PDEU, Svet trdi, da je bilo določanje tarif na področju cestnega prevoza blaga deregulirano (
147
) in da se zadevna določba, to je člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ne nanaša na prevozne tarife kot take. V zvezi s tem pa se postavlja vprašanje, ali se obveznost iz člena 94 PDEU nanaša le na ukrepe, ki se neposredno nanašajo na prevozne tarife in pogoje, ali tudi na tiste, ki zvišajo stroške in vplivajo na donosnost prevoznih podjetij, torej tiste, ki posredno vplivajo na tarife. (
148
) Če naj se upošteva ta razlaga, potem bi tudi ukrep s posrednim vplivom na prevozne tarife spadal na področje uporabe člena 94 PDEU.
288.
Tako člen 91(2) PDEU kot člen 94 PDEU določata zgolj obveznost „upoštevati“ in torej nimata absolutne vrednosti. (
149
)
289.
S tema določbama je zakonodajalcu Unije naloženo, da pri sprejemanju ukrepov s področja skupne prometne politike upošteva v njiju navedene posebne parametre in cilje. Z njima se ustvari enaka stopnja pravne zaveze kot s prečnimi določbami člena 8 in naslednjih PDEU, ki prav tako določajo obveznost za navedenega zakonodajalca, da pri opredeljevanju in izvajanju vseh svojih politik in dejavnosti „upošteva“ nekatere politične cilje. (
150
)
290.
Z določbami člena 91(2) in člena 94 PDEU se torej zahteva in predpostavlja, da zakonodajalec ponderira cilje, zastavljene z ukrepom, in prisotne interese. (
151
)
291.
Kot pa sta upravičeno ugotovila Parlament in Republika Nemčija, obveznost iz teh dveh določb, da se upoštevajo v njiju navedeni elementi, ne pomeni nikakršne omejitve diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec v okviru pristojnosti, ki so mu podeljene na področjih, kot je skupna prometna politika, (
152
) na katerem njegova dejavnost zajema politične, ekonomske ali socialne izbire ter na katerem mora izvajati zapletene presoje in ocene, da bi vzpostavil ravnovesje med različnimi prisotnimi interesi.
292.
Potreba po iskanju tega ravnovesja torej nikakor ne izključuje možnosti, da zakonodajalec sprejme akte, ki negativno vplivajo na parametre, navedene v teh dveh določbah. Obveznost, ki za zakonodajalca izhaja iz njiju, je obveznost upoštevanja škodljivih učinkov na te parametre – v primerih iz člena 91(2) PDEU samo primerov „resnih“ vplivov na navedene parametre – pri ponderiranju ciljev, zastavljenih z ukrepom, in prisotnih interesov, kar je nazadnje zajeto s presojo sorazmernosti ukrepa.
293.
V tem okviru se mora sodni nadzor zaradi potrebe po ponderiranju teh različnih ciljev in interesov ter zaradi kompleksnosti izvajanja teh meril nujno omejiti na preizkus, ali je zakonodajalec Unije storil očitno napako pri presoji glede pogojev uporabe členov 91(2) in 94 PDEU. (
153
)
294.
Tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev členov 91(2) in 94 PDEU, je treba analizirati ob upoštevanju teh preudarkov.
ii) Domnevne kršitve členov 91(2) in 94 PDEU
295.
Prvič, v zvezi z domnevno kršitvijo zahteve iz člena 91(2) PDEU, da se upošteva resen vpliv na prometno infrastrukturo, ki jo zatrjuje Republika Poljska, je treba ugotoviti, da ta država članica ni dokazala niti tega, da bi uporaba obveznosti glede vračanja voznikov iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 povzročila tak resen vpliv, niti tega, da bi zakonodajalec s sprejetjem zadevnega ukrepa storil očitno napako pri presoji.
296.
Republika Poljska trdi, da se bo zelo povečalo število potovanj na glavnih tranzitnih cestah v Uniji, vendar dejansko ne izpodbija trditve Sveta, da je iz informacij, ki jih je imel na voljo zakonodajalec, razvidno, da bi se lahko zaradi uporabe zadevnega ukrepa tovorni promet povečal za manj kot 0,1 %. (
154
) Tudi če bi to številko prilagodili v skladu z „zakonom četrte potence“, ki ga navaja Republika Poljska, je treba ugotoviti, da v takih okoliščinah ni mogoče trditi, da bi lahko zadevna določba povzročila resne učinke na cestne infrastrukture.
297.
V preostalem Republika Poljska zgolj trdi, da bi se zaradi navedenega povečanja števila potovanj poslabšalo stanje prometnih infrastruktur, ki naj bi bile že zdaj v nezadovoljivem stanju. Vendar ni predložila dokazov o tem, da bi bil učinek, ki bi ga uporaba zadevnega ukrepa imela na navedene infrastrukture, tolikšen, da bi utemeljeval ugotovitev „resnega“ vpliva v smislu člena 91(2) PDEU.
298.
Drugič, v zvezi z domnevno kršitvijo zahteve iz člena 91(2) PDEU, da se upošteva resen vpliv na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah, ob upoštevanju preudarkov in številk, navedenih v točki 265 teh sklepnih predlogov, prav tako ni mogoče trditi, da bi zadevna določba povzročila resne učinke na kakovost življenja na območjih poleg velikih cestnoprometnih osi in na varnost v cestnem prometu.
299.
Kar zadeva očitek, da naj se ne bi upoštevale neprijetne posledice za voznike, napotujem na točko 201 in naslednje ter na točki 214 in 215 teh sklepnih predlogov, iz katerih je razvidno, da je bila zadevna določba, ravno nasprotno, sprejeta prav z namenom izboljšanja socialnih razmer voznikov. Dalje, čeprav je v členu 91(2) PDEU napoteno na stopnjo zaposlenosti in življenjsko raven v nekaterih regijah, ki – kot sem že navedel (
155
) – lahko ustrezajo eni ali več državam članicam, to še v ničemer ne nasprotuje dejstvu, da zakonodajalec Unije ne sme zanemariti niti drugih regij ali položaja Unije kot celote (
156
).
300.
V zvezi z očitkom, da naj se ne bi upoštevale posledice, povzročene prevoznim podjetjem s sedežem na obrobju Unije zaradi povečanja njihovih stroškov, napotujem na točke od 224 do 234 in točko 216 in naslednje teh sklepnih predlogov, iz katerih je razvidno, da pri ponderiranju interesov, ki ga je opravil zakonodajalec Unije v okviru široke diskrecijske pravice, ki jo ima na področju skupne prometne politike – ponderiranju, ki je s členom 91(2) PDEU predpostavljeno (
157
) – morebitni negativni učinki, ki izhajajo iz zadevne določbe za podjetja, ki so izbrala ekonomski model, kakršen je opisan v točki 174 teh sklepnih predlogov, ne morejo privesti do kršitve načela sorazmernosti.
301.
Poleg tega je treba ugotoviti, da je bila struktura ponudbe in povpraševanja po delovni sili preučena tudi v oceni učinka. (
158
) Prav tako je bila v oceni učinka izrecno upoštevana tudi struktura trga, vključno z velikim deležem MSP, pri čemer se je izkazalo, da bo imel zadevni ukrep različne vplive na različne dele Unije. (
159
)
302.
Tretjič, kar zadeva domnevno kršitev člena 94 PDEU, so bile trditve v zvezi s premajhnim upoštevanjem ekonomskega položaja prevoznikov in kritike ocene učinka glede upoštevanja MSP preučene v predhodnih točkah teh sklepnih predlogov.
303.
V preostalem bodo trditve, ki se nanašajo na Uredbo 2020/1055, preučene v delu teh sklepnih predlogov, v katerem se obravnavajo tožbe zoper to uredbo. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da sta uredbi 2020/1055 in 2020/1054 sicer del svežnja usklajeno sprejetih ukrepov, vendar z njima zastavljeni cilji ne sovpadajo v celoti. Medtem ko se z obveznostjo glede vračanja voznikov v okviru splošnih ciljev Uredbe 2020/1054 uresničujejo v osnovi socialni cilji, podrobno navedeni v točkah od 196 do 205 teh sklepnih predlogov, se z Uredbo 2020/1055 uresničujejo drugačni cilji, navedeni v točkah 578 in 693 teh sklepnih predlogov. Iz tega sledi, da analiza v zvezi s ponderiranjem interesov, ki ga je opravil zakonodajalec, in sorazmernost ukrepov, sprejetih v obeh uredbah, nista nujno enaki ter da zato načeloma ni mogoče s trditvami na podlagi ene od njiju podvomiti o zakonitosti druge.
304.
V zvezi z očitkom, da naj bi zakonodajalec Unije izbral za prevozna podjetja najbolj obremenilno alternativo, Republika Poljska razen alternative, o kateri se je razpravljalo v točkah od 241 do 244, ne navaja, katere druge, manj obremenilne alternative naj bi bile mogoče.
305.
Kar zadeva trditve v zvezi s tveganji umika s trga ali selitve dela prevoznih podjetij iz sektorja MSP s sedežem v obrobnih državah Unije, napotujem na ugotovitve iz točk od 172 do 180, točko 216 in naslednje ter točko 234 teh sklepnih predlogov.
306.
Nazadnje, v zvezi s trditvami Republike Poljske glede pandemije covida-19 ugotavljam, da je imela ta pandemija sicer res velike posledice za več gospodarskih sektorjev, med katere šteje tudi sektor cestnega prevoza, vendar gre kljub vsemu za izjemen in začasen položaj, ki zakonodajalca Unije ni mogel odvrniti od sprejetja ustreznih socialnih pravil za dolgoročno uporabo. Iz tega sledi, da se na pandemijo covida-19 ni mogoče sklicevati za uveljavljanje domnevne kršitve člena 94 PDEU.
307.
Iz vsega navedenega po mojem mnenju izhaja, da je treba tožbena razloga, ki se nanašata na kršitev členov 91(2) in 94 PDEU, zavrniti.
f)
Kršitev določb prava Unije v zvezi z okoljsko politiko in politiko o podnebnih spremembah
1) Trditve strank
308.
Republika Litva (zadeva C‑541/20) in Republika Poljska (zadeva C‑553/20) v tožbah trdita, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 krši različne določbe prava Unije v zvezi z okoljsko politiko in politiko o podnebnih spremembah. Republika Litva zatrjuje kršitev člena 3(3) PEU ter členov 11 in 191 PDEU. Republika Poljska zatrjuje kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine.
309.
Republika Litva trdi, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ker je z njim naložena obveznost rednega vračanja voznikov, krši člen 3(3) PEU, člena 11 in 191 PDEU ter okoljsko politiko in politiko o podnebnih spremembah, ki ju vodi Unija, saj naj ne bi bil združljiv z obveznostjo zagotavljanja skladnosti ukrepov prometne politike Unije z njenimi drugimi politikami. Varstvo okolja naj bi bilo eden od bistvenih ciljev Unije, zahteve v zvezi s tem pa bi bilo treba vključiti v izvajanje skupne prometne politike. Poleg tega je med potekom postopka sprejemanja Uredbe 2020/1054 Komisija že pripravila Evropski zeleni dogovor, (
160
) v katerem naj bi si Unija zastavila cilj, da bo do leta 2050 dosegla podnebno nevtralnost. Po podatkih Komisije naj bi prometni sektor pomenil četrtino vseh emisij toplogrednih plinov v Uniji in ta delež naj bi še vedno naraščal. Da bi dosegli podnebno nevtralnost, bi bilo treba emisije prometnega sektorja do leta 2050 zmanjšati za 90 %. (
161
) Ta cilj naj bi 12. decembra 2019 prevzel tudi Evropski svet, ki naj bi od Sveta izrecno zahteval napredek pri dejavnostih na tem področju. (
162
) Vendar naj zakonodajalec Unije pri sprejetju člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne bi upošteval teh ciljev. Ker je namreč po podatkih Komisije največ povpraševanja po cestnem prevozu blaga v državah članicah iz osrednjega dela Unije ali njegove okolice, medtem ko je največ povpraševanja po prevoznem osebju v obrobnih državah članicah Unije, naj bi ta določba nalagala obveznost, zaradi katere se bodo umetno povečali promet na cestah, število tovornjakov, ki vozijo brez tovora, ali število drugih vozil, namenjenih prevozu delavcev, poraba goriva in emisije CO2 v okolje, zaradi česar naj bi se zmanjšala učinkovitost prometnega sistema ter povečali onesnaževanje in zastoji. Težave, ki jih bo navedena določba povzročila za okolje in podnebje, bodo nedvomno obsežne, saj je po podatkih Komisije v prevoznem sektorju zaposlenih približno 2,9 milijona delavcev.
310.
Republika Poljska v zadevi C‑553/20 trdi, da sta bila kršena člen 11 PDEU in člen 37 Listine, ker naj zahteve, ki izhajajo iz varstva okolja, ne bi bile upoštevane. Iz teh dveh določb naj bi izhajalo, da institucije Unije ne smejo sprejemati ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev varstva okolja, in sicer tudi onkraj zgolj ukrepov, ki se navezujejo na člena 191 in 192 PDEU. Načelo vključevanja okoljskih zahtev v druge politike Unije, ki naj bi izhajalo iz navedenih določb, naj bi omogočalo uskladitev ciljev in zahtev glede varstva okolja z drugimi interesi in cilji, ki si jih je zastavila Unija, in nadaljevanje trajnostnega razvoja. Tako načelo naj bi bilo samo zase razlog za razglasitev ničnosti akta Unije, če okoljski interesi očitno niso bili upoštevani ali so bili popolnoma prezrti. Glede na širok horizontalni značaj člena 11 PDEU naj se pri presoji, ali neki ukrep dovolj prispeva k varstvu okolja, ta ukrep ne bi smel obravnavati ločeno od drugih ukrepov Unije, ki so bili sprejeti v ta namen in so povezani z zadevno dejavnostjo, temveč naj bi bil pravi okvir za presojo celota ukrepov, ki jih je Unija sprejela na tem področju. Sodni nadzor v zvezi s presojo skladnosti delovanja zakonodajalca Unije s tem načelom vključevanja naj bi bil podoben tistemu, ki ga je opravilo Splošno sodišče pri presoji, ali je Komisija pri svojem delovanju upoštevala načelo energetske solidarnosti. Z razlago člena 11 PDEU tako, da se nanaša na pravna področja, ne pa na posebne ukrepe, bi precej relativizirali njegov pomen. Zahteve po varstvu okolja naj bi bilo treba upoštevati tudi pri opredeljevanju različnih ukrepov, ki spadajo na zadevno področje prava Unije. V teh okoliščinah bi moral zakonodajalec upoštevati okoljske zahteve pred sprejetjem obveznosti glede vračanja, kar je pomenilo zlasti izvedbo ocene učinka načrtovanih pravil na okolje in zagotovitev, da ta pravila ne bodo škodljivo vplivala na uresničevanje ciljev, zastavljenih z drugimi akti sekundarne zakonodaje, sprejetimi na področju okolja. Parlament in Svet naj bi morala zatem uravnovesiti nasprotujoče si interese in po potrebi vnesti ustrezne spremembe.
311.
Splošno znano naj bi bilo, da onesnaževanje zraka z emisijami iz prometa povzroča številne zdravstvene težave, h katerim naj bi prispeval zlasti cestni promet. Zaradi obveznosti vračanja iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 naj bi bila potrebna dodatna potovanja, zato naj bi se povečale emisije CO2 in onesnaževal zraka, torej emisije, ki bi lahko precej vplivale na uresničevanje okoljskih ciljev Unije, ki izhajajo zlasti iz Evropskega zelenega dogovora, cilja podnebno nevtralne Evrope do leta 2050 z zmanjšanjem skupnih emisij iz prometa za 90 % v primerjavi z ravnjo iz leta 1990 in ciljev, ki jih zakonodaja Unije na tem področju določa za države članice. Dodatne emisije dušikovega oksida in prahu, ki naj bi jih povzročila uporaba te določbe in obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov iz Uredbe 2020/1055, bi lahko ogrozile učinkovitost delovanja, kot so ga opredelile države članice v nacionalnih načrtih za okolje. Ti negativni učinki naj bi bili dokumentirani v ocenah učinkov obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov na okolje, ki so jih med zakonodajnim postopkom predložile zlasti države članice, zveza IRU v svojem pismu, mreža KPMG v poročilu, ki ga je naročilo bolgarsko združenje, in European Centre for International Political Economy (ECIPE) v svojem obvestilu. Komisija naj bi prek komisarke A. Vălean (
163
) podvomila o skladnosti obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov z ambicijami iz Evropskega zelenega dogovora in sklepi Evropskega sveta iz leta 2019. Parlament in Svet naj kljub temu ne bi opravila ustrezne ocene učinka obveznosti vračanja voznikov na uresničevanje okoljskih ciljev Unije in spoštovanje obveznosti, naloženih državam članicam v skladu z akti z okoljskega področja. Ker naj ne bi bila opravljena ocena učinka, naj bi bila očitno kršena njuna obveznost, da jo opravita, kot izhaja iz člena 11 PDEU. (
164
)
312.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
313.
Vprašanje kršitve okoljske politike in politike o podnebnih spremembah, ki ju vodi Unija, bo izčrpneje preučeno v okviru tožb zoper člen 1, točka 3(a), Uredbe 2020/1055, s katerim je prevoznikom naloženo, da predvidijo vračanje vozil v državo sedeža vsakih osem tednov, zato si glede na podobnost trditev, ki sta jih Republika Litva in Republika Poljska navedli vsaka v svoji vzporedni tožbi, dovoljujem obsežno sklicevanje na to preučitev. (
165
)
314.
Tako bom zgolj navedel, da je treba, ker člen 52(2) Listine določa, da se pravice, ki jih ta priznava in jih urejajo določbe Pogodb, uresničujejo v skladu s pogoji in v mejah, opredeljenih v teh pogodbah, pravico do visoke ravni varstva okolja, kot je določena z Listino, razumeti in razlagati v skladu s pogoji in v mejah, ki, če je to primerno, izhajajo iz člena 3(3) PEU ter členov 11 in 191 PDEU. (
166
) Člen 37 Listine torej ni avtonomen pravni standard, ki bi bil neodvisen od navedenih drugih določb primarnega prava.
315.
Kar zadeva člen 3(3) PEU, ta je zaradi svoje programske razsežnosti izključen iz parametrov, ki omogočajo presojo skladnosti določbe sekundarnega prava s primarnim pravom. Po mojem mnenju se ga ne more uporabljati samostojno glede na posebne določbe Pogodbe, s katerimi se uresničujejo splošni cilji, ki so v njej našteti. (
167
)
316.
Kar zadeva člen 11 PDEU, kljub njegovemu velelnemu videzu nisem prepričan, da lahko zaradi te določbe nastanejo tako natančne obveznosti za zakonodajalca Unije, kot so tiste, na katere se sklicujejo tožeče stranke, saj mora ta le vključevati zahteve, povezane z okoljem, ne da bi bilo to podrobneje opredeljeno. Iz te nenatančnosti izhaja, da očitka Republike Poljske glede kršitve člena 11 PDEU, ker naj ne bi bila opravljena ocena učinka – za kar poleg tega dejansko ne vemo, ali se nanaša na obveznost vračanja voznikov kot tako ali na ločeno obveznost vračanja vozil – ni mogoče sprejeti. (
168
)
317.
Čeprav je poleg tega v členu 11 PDEU res napoteno na politike in dejavnosti Unije, takega napotila kljub vsemu ni mogoče razlagati kot sistematično obveznost pri sprejetju vsakega posameznega ukrepa, da se vključijo zahteve, povezane z varstvom okolja, ali da celo prevladajo. Glede na prečno naravo člena 11 PDEU je nazadnje način, kako Unija te zahteve vključuje in upošteva v svojih politikah, tisti, ki omogoča opredelitev, ali ta deluje v skladu s tem, kar navedena določba predpisuje, in ali je zakonodajalec svoje pristojnosti izvajal ob upoštevanju cilja, ki je zanj zastavljen s to določbo.
318.
Taka razlaga se mi zdi podprta s samo naravo zakonodajnega delovanja, v okviru katerega je treba na danem področju razsojati med različnimi interesi in uravnovešati pogosto nasprotujoče si cilje. Tudi če bi torej obveznost vračanja voznikov, obravnavana ločeno, imela negativne posledice za okolje (
169
), zgolj ta ugotovitev še ne bi zadostovala za ugotovitev kršitve člena 11 PDEU, saj je zakonodajalec Unije poleg tega sprejel različne ukrepe, s katerimi je želel zmanjšati negativne vplive cestnega prevoza blaga (
170
), in bi te zatrjevane posledice pomenile ceno, ki jo ima za okolje socialni napredek.
319.
Ugotavljam še, da si različne študije in analize, ki jih je navedla predvsem Republika Poljska, prizadevajo opisati in oceniti zatrjevane negativne učinke na okolje kot posledico tega, da je zakonodajalec Unije sprejel obveznost vračanja vozil v državo članico sedeža vsakih osem tednov. Gre za iste študije in analize, ki so se veliko navajale in komentirale v okviru tožb zoper člen 1, točka 3(a), Uredbe 2020/1055, na katere napotujem. Vendar obveznost vračanja voznikov ni enaka obveznosti vračanja vozil. (
171
)
320.
V zvezi s členom 191 PDEU želim pripomniti, da Uredba 2020/1054 ni ukrep, sprejet v okviru okoljske politike Unije, in ne trdi se, da sta toženi instituciji uporabili napačno pravno podlago. Poleg tega ukrep ne more spadati na področje okolja le zato, ker bi bilo treba pri njem upoštevati okoljske zahteve. (
172
) V teh okoliščinah se sklicevanje na člen 191 PDEU ne zdi upoštevno.
321.
Nazadnje, v zvezi s trditvijo, da je obveznost vračanja v nasprotju s cilji, ki jih je poleg tega določil Evropski svet ter so vključeni v Evropski zeleni dogovor in druge instrumente sekundarnega prava, je treba opozoriti na naslednje. Prvič, notranje zakonitosti akta sekundarnega prava ni mogoče preučiti glede na neki drug akt Unije, ki je na isti zakonodajni ravni (
173
), razen če je bil prvonavedeni akt sprejet na podlagi zadnjenavedenega ali če je v enem od teh aktov izrecno določeno, da eden od njiju prevlada nad drugim (
174
), kar v primeru Uredbe 2020/1054 ne drži. Poleg tega bi lahko morebitne napetosti v državah članicah med cilji, ki so zanje določeni z različnimi zakonodajnimi akti Unije, ki naj bi se uporabljali zanje, privedle zgolj do ugotovitve, da ena od držav članic krši svoje obveznosti na podlagi enega ali drugega od teh aktov, ne da bi bilo mogoče trditi, da je eden od njiju v nasprotju z drugim, ki je na isti zakonodajni ravni. (
175
) Drugič, glede na večinoma politično naravo sklepov Evropskega sveta in dejstvo, da ta nima zakonodajne funkcije, ni mogoče ob predpostavki, da bi bilo treba zatrjevano nasprotje z njegovimi sklepi potrditi, iz tega izpeljati nobene koristne ugotovitve za izid obravnavanih tožb. (
176
) Tretjič, Evropski zeleni dogovor izhaja iz sporočila Komisije, ki ne spada med parametre, ki jih je moral zakonodajalec Unije upoštevati ob sprejetju obveznosti vračanja voznikov.
322.
Tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev politike Unije na področju okolja in podnebnih sprememb, je treba zavrniti.
g)
Kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
1) Trditve strank
323.
Republika Litva (zadeva C‑541/20), Republika Bolgarija (zadeva C‑543/20) in Romunija (zadeva C‑546/20) v tožbah trdijo, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz načela prepovedi diskriminacije iz člena 18 PDEU. Republika Bolgarija se sklicuje tudi na člena 20 in 21 Listine, na načelo enakosti držav članic, določeno v členu 4(2) PEU in členu 95(1) PDEU, ter na svobodo opravljanja storitev.
324.
Na prvem mestu, te tri države članice trdijo, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 krši načelo prepovedi diskriminacije, ker naj bi omogočal diskriminacijo med prevozniki s sedežem v državah članicah z geografskega obrobja Unije in tistimi s sedežem v državah članicah iz osrednjega dela Unije. Organizacija dela za težka tovorna vozila tako, da se lahko vrnejo v kraj stalnega prebivališča ali v državo članico sedeža vsake štiri tedne, naj bi bila namreč precej manj zavezujoča za prevoznike s sedežem v državah članicah, ki imajo velik nacionalni trg, katerih vozniki opravljajo prevoze v državi članici prevoznikovega sedeža blizu kraja svojega prebivališča, kot za prevoznike s sedežem v obrobnih državah članicah, katerih nacionalni trg je omejen in se osredotočajo na mednarodni prevoz. Natančneje, Romunija trdi, da bi obveznost, da se zagotovi vračanje voznikov, povzročila velike izgube za družbe s sedežem v državah članicah na geografskem obrobju Unije, ki naj bi bile vsekakor veliko večje kot izgube družb s sedežem v Srednji ali Zahodni Evropi.
325.
Republika Litva poleg tega trdi, da diskriminacija, ustvarjena s to določbo za podjetja iz držav članic z obrobja Unije, ovira uresničevanje svoboščin na notranjem trgu, saj naj bi se ta podjetja znašla v manj ugodnem položaju v primerjavi s podjetji iz osrednje Unije in regij, ki se nahajajo v okolici tega osrednjega dela. Člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 naj bi bil tako protekcionistični ukrep, s katerim so podjetja iz obrobnih držav izključena s trga prevoza dela ozemlja Unije, da bi se tako zmanjšal obseg dejavnosti teh podjetij, saj naj bi morala ne le voznikom ponuditi delovne pogoje, s katerimi se omejuje njihova svoboda gibanja, ampak tudi svojo dejavnost organizirati tako, da del prevozov, ki jih opravijo vozila, ne bi bil donosen ali pa bi vozila ostala prazna med čakanjem na nadomestnega voznika ali na njegovo vrnitev iz operativnega centra ali države prebivališča po izteku času počitka.
326.
Na drugem mestu, Republika Bolgarija in Republika Litva trdita, da bo izpodbijana določba privedla do diskriminacije med vozniki, ki delajo za prevoznike s sedežem v državah članicah na geografskem obrobju Unije, in tistimi, ki delajo za prevoznike v državah članicah iz osrednjega dela Unije, saj vrnitev v državo prebivališča pomeni dolgo pot v kratkih časovnih obdobjih, kar lahko ne bi bilo zaželeno in zaradi česar bi se lahko poslabšal položaj voznikov. Zaradi zadevne zahteve naj bi v okviru iste države članice prišlo do diskriminacije med lokalnimi vozniki in vozniki iz drugih držav članic. Poleg tega naj bi bili delavci iz držav članic z obrobja Unije postavljeni v objektivno bolj zapleten položaj, saj bodo morali za uresničevanje pravice do dopusta prevoziti daljše razdalje in si vzeti več časa v primerjavi z delavci iz regij v okolici osrednjega dela Unije.
327.
Na tretjem mestu, Republika Bolgarija trdi, da obveznost glede vračanja voznikov krši tudi načelo enakosti držav članic, saj naj bi bile države članice z obrobja Unije v precej manj ugodnem položaju.
328.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
329.
Republika Litva, Republika Bolgarija in Romunija trdijo, da sta z obveznostjo glede vračanja voznikov kršeni načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije s treh vidikov: prvič, povzročala naj bi diskriminacijo med prevozniki; drugič, povzročala naj bi diskriminacijo med vozniki in, tretjič, povzročala naj bi diskriminacijo med različnimi državami članicami.
330.
Najprej je treba opozoriti, da se primerljivost različnih položajev, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 79 teh sklepnih predlogov, presoja glede na predmet in namen akta Unije, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Cilji zadevne določbe so bili navedeni v točki 196 in naslednjih teh sklepnih predlogov, na katere napotujem.
331.
Na prvem mestu, v zvezi z diskriminacijo med prevozniki, ki naj bi jo povzročila obveznost vračanja voznikov, je treba najprej poudariti, kot je bilo navedeno v točki 167 teh sklepnih predlogov, da se obveznost glede vračanja voznikov brez razlikovanja in enako uporablja za vsa prevozna podjetja, ki opravljajo prevoz po cesti, ki spada na področje uporabe Uredbe št. 561/2006. Določba se uporablja ne glede na državljanstvo delodajalca (in tudi voznika).
332.
Iz tega sledi, da ta obveznost kot taka ne ustvarja izrecnega razlikovanja med prevoznimi podjetji.
333.
Vendar navedene tri države članice v bistvu trdijo, da obveznost glede vračanja voznikov kljub temu, da se brez razlikovanja uporablja za vsa prevozna podjetja, bolj prizadene prevozna podjetja s sedežem v državah članicah na geografskem obrobju Unije, kar naj bi privedlo do diskriminacije, ki jo pravo Unije prepoveduje.
334.
V zvezi s tem sem v točki 174 teh sklepnih predlogov navedel, da lahko obveznost v zvezi z vozniki bolj vpliva na prevozna podjetja, ki so se iz sebi lastnih poslovnih razlogov odločila, da bodo imela sedež v državi članici na obrobju Unije, pri čemer pa bodo svoje dejavnosti kljub temu stalno ali večinoma opravljala v drugih, oddaljenih državah članicah, v katerih zagotavljajo večino svojih prevoznih storitev, ne da bi izkoristila pravico do ustanavljanja v teh državah članicah, ki jim je zagotovljena s pravom Unije. (
177
)
335.
Poleg tega je iz ocene učinka razvidno – kot je bilo ugotovljeno v točki 229 teh sklepnih predlogov – da je velika večina prevoznih podjetij, vključno s tistimi z obrobja Unije, dejavnosti že opravljala na način, združljiv z obveznostjo glede vračanja voznikov.
336.
V teh okoliščinah – kot je bilo navedeno v točki 230 teh sklepnih predlogov – so prav prakse „nomadstva voznikov“, ki so zadevale nezanemarljivo število voznikov in so bile opredeljene kot eden od dejavnikov, ki so pripomogli k poslabšanju socialnih razmer voznikov, tiste, ki jih je želel zakonodajalec Unije regulirati zaradi uresničevanja strateških ciljev Uredbe 2020/1054, to je izboljšati delovne pogoje voznikov, zagotoviti pošteno in neizkrivljeno konkurenco med prevozniki ter prispevati k varnosti v cestnem prometu za vse uporabnike cest. (
178
)
337.
Kot pa sem navedel v točki 220 teh sklepnih predlogov, je Sodišče že priznalo, da ima zakonodajalec Unije pravico prilagoditi zakonodajni akt, da tako ponovno vzpostavi ravnovesje med prisotnimi interesi in poveča socialno zaščito voznikov s spremembo pogojev, pod katerimi se uresničuje svoboda opravljanja storitev.
338.
Ukrep Unije za harmonizacijo pa ima neizogibno različne učinke v različnih državah članicah. (
179
) Zakonodajalcu ni treba nadomestiti razlik v stroških med gospodarskimi subjekti, ki izhajajo iz njihovih izbir ekonomskega modela in iz različnih okoliščin, v katere so postavljeni (
180
) zaradi te izbire, kot so tiste, ki izhajajo iz geografskih stvarnosti (
181
).
339.
Dalje, Sodišče je v okviru omejenega sodnega nadzora na področju, kakršno je skupna prometna politika, v zvezi s spoštovanjem načela enakega obravnavanja tudi priznalo, (
182
) da sodišča Unije ne morejo s svojo presojo nadomestiti presoje zakonodajalca Unije, tako da bi podvomila o njegovi odločitvi, da se s sprejetjem določbe, ki se brez razlikovanja uporablja za vsa prevozna podjetja, zoperstavi nekaterim praksam, za katere je bilo ugotovljeno, da prispevajo k poslabšanju socialnih razmer voznikov, čeprav ta izbira pomeni, da bodo morala nekatera podjetja, ki so izbrala neko vrsto ekonomskega modela, nositi višje stroške.
340.
V zvezi s trditvami Republike Litve, da zatrjevana diskriminacija, ki naj bi jo ustvarila zadevna določba v odnosu do podjetij držav članic na obrobju Unije, pomeni oviro za uresničevanje svoboščin na notranjem trgu, napotujem na preudarke iz točk od 167 do 180 teh sklepnih predlogov, v katerih sem navedel razloge, iz katerih obveznost glede vračanja voznikov ne pomeni kršitve določbe Pogodbe DEU glede temeljnih svoboščin.
341.
Na drugem mestu, kar zadeva diskriminacijo med vozniki, ki naj bi jo po mnenju Republike Litve in Republike Bolgarije povzročila obveznost vračanja voznikov, podredno ugotavljam, (
183
) da sta položaj voznikov, zaposlenih v prevoznih podjetjih s sedežem v državah članicah na geografskem obrobju Unije, in položaj voznikov, ki delajo za prevoznike s sedežem v državah članicah v osrednjem delu Unije, primerljiva z vidika pravice, da imajo možnost vrniti se v kraj prebivališča v razumnem roku.
342.
V teh okoliščinah bi težko šteli, da je zakonodajalec Unije storil očitno napako ali da je jasno prekoračil svojo diskrecijsko pravico, ker ni razlikoval med različnimi delavci glede na večjo ali manjšo razdaljo, ki jo morajo premagati za vrnitev domov ali v operativni center delodajalca, in tako za eno od skupin delavcev ni zavrnil ali omejil pravice do vrnitve zaradi ekonomskega modela, ki ga je izbral njihov delodajalec.
343.
V zvezi s tem se strinjam z mnenjem Sveta, da so vsi vozniki iz sektorja cestnega prevoza v primerljivem položaju, kar zadeva njihovo pravico do vrnitve, zato jim je treba zagotoviti enake pravice ne glede na različne stroške, ki jih uresničevanje te pravice povzroči za njihove delodajalce glede na ekonomske modele, ki so jih izbrali.
344.
Na tretjem mestu, kar zadeva diskriminacijo med različnimi državami članicami, ki naj bi jo ustvarila obveznost glede vračanja voznikov, tudi če bi zadevna določba nekatere države članice posredno bolj prizadela kot druge, je Sodišče, kot sem pravkar navedel, že razsodilo, da akta Unije, katerega namen je izenačiti standarde držav članic, če se enako uporablja za vse države članice, ni mogoče šteti za diskriminatornega, saj tak akt za harmonizacijo neizogibno povzroči različne učinke glede na predhodno stanje v različnih nacionalnih zakonodajah. (
184
)
345.
Glede na vse navedeno menim, da je treba vse tožbene razloge, navedene zoper člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ki se nanašajo na kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, zavrniti.
h)
Predlog glede tožbenih razlogov, ki se nanašajo na obveznost glede vračanja voznikov
346.
Iz vseh zgornjih preudarkov po mojem mnenju izhaja, da je treba zavrniti vse tožbene razloge, ki jih Republika Litva v zadevi C‑541/20, Republika Bolgarija v zadevi C‑543/20, Romunija v zadevi C‑546/20 in Republika Poljska v zadevi C‑553/20 navajajo zoper člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ki določa obveznost glede vračanja voznikov.
2.
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na prepoved rednega tedenskega počitka v kabini
347.
Republika Bolgarija (zadeva C‑543/20), Romunija (zadeva C‑546/20) in Madžarska (zadeva C‑551/20) izpodbijajo člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, ki določa prepoved rednega tedenskega počitka v kabini. (
185
) Te tri države članice zoper to določbo navajajo več tožbenih razlogov.
a)
Kršitev načela sorazmernosti
1) Trditve strank
348.
Republika Bolgarija, Romunija in Madžarska trdijo, da člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz načela sorazmernosti.
349.
Te tri države članice na eni strani izpodbijajo sorazmernost prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini iz navedene določbe kot tako. Trdijo predvsem, da je ta ukrep očitno neustrezen za uresničitev legitimnih ciljev, zastavljenih z zadevno ureditvijo, da ni potreben za dosego teh ciljev in da presega potrebno za uresničitev teh deklariranih ciljev. Na drugi strani Romunija in Madžarska izpodbijata tudi preučitev, ki jo je zakonodajalec Unije opravil glede sorazmernosti. Natančneje, ti državi članici trdita, da zakonodajalec Unije pri sprejetju zadevne določbe ni upošteval bistvenih elementov.
350.
Na prvem mestu, kar zadeva tožbene razloge v zvezi s sorazmernostjo prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini, Republika Bolgarija, Romunija in Madžarska trdijo, da člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 krši načelo sorazmernosti, ker bi glede na sedanje stanje evropske infrastrukture navedena prepoved iz tega člena pomenila obveznost, ki bi jo bilo pretežko ali celo nemogoče izpolniti. Ker ni dovolj varovanih parkirišč in ustreznih nastanitvenih kapacitet v njihovi bližini, naj bi se vozniki in prevozna podjetja pogosto srečali z zahtevami, ki naj jih ne bi mogli izpolniti. V teh okoliščinah naj tega ukrepa ne bi bilo mogoče izvesti tako, da bi bili izpolnjeni zastavljeni cilji, kar naj bi kazalo na njegovo očitno neustreznost. Poleg tega naj bi pomenil očitno nesorazmerno obremenitev za voznike in prevozna podjetja. Zato naj bi zakonodajalec Unije z določitvijo take zahteve, ki je v praksi ni mogoče izpolniti, storil očitno napako pri presoji.
351.
Republika Bolgarija in Madžarska ugotavljata, da je Komisija že v oceni učinka – socialni sklop na več mestih navedla, da v Uniji na splošno primanjkuje ustreznih prostorov za počitek in varovanih parkirišč. (
186
) Nezadostnost objektov v Uniji naj bi bila razvidna tudi iz študije, ki jo je Komisija objavila februarja 2019, o varnih in varovanih parkiriščih (v nadaljevanju: študija iz leta 2019) (
187
), na katero se sklicujejo zgoraj navedene tri države. V skladu s to študijo naj bi bilo od 300.000 parkirišč, ki so v Uniji namenjena težkim tovornim vozilom, le približno 47.000 delno varovanih, le pri 7000 pa naj bi bila raven varnosti certificirana. Ker naj bi po ocenah povprečno povpraševanje po nočnem parkiranju znašalo skoraj 400.000 mest, naj bi to pomenilo primanjkljaj približno 100.000 mest, pri čemer le malo obstoječih parkirišč zagotavlja ustrezno raven varovanja in varnosti. Poleg tega naj bi bila iz te študije razvidna neenaka razporeditev varnih in varovanih parkirišč glede na evropske tranzitne koridorje, pri čemer naj bi bilo 7000 certificiranih parkirišč le v nekaterih državah članicah. EESO in več držav članic naj bi ta položaj izpostavili tudi v zakonodajnem postopku.
352.
Čeprav se vprašanji parkirišč in ustreznih nastanitvenih kapacitet med seboj razlikujeta, naj bi bili tesno povezani, saj naj bi bila za voznika ustrezna le nastanitev blizu ustreznega in varovanega parkirišča, za katero ve, da bo njegov tovor tam na varnem. Zaradi omejenega števila takih parkirišč naj bi bilo še dodatno omejeno število potencialnih nastanitev, kjer lahko voznik preživi svoj tedenski čas počitka.
353.
Republika Bolgarija še navaja, da je nezadostnost infrastruktur še poudarjena z obveznostjo iz člena 1, točka 7, Uredbe 2020/1054, v skladu s katerim mora Komisija do 31. decembra 2024 Parlamentu in Svetu predložiti poročilo o razpoložljivosti ustreznih prostorov za počitek voznikov. Romunija dodaja, da naj bi bila Komisiji s tem členom naložena objava seznama vseh parkirišč. Vendar naj ne bi bilo doslej za to ustvarjeno nobeno spletno mesto.
354.
Romunija še trdi, da vozniki, če naj upoštevajo zadevno določbo, kadar so na poteh, kjer ni varnih in varovanih parkirišč, nimajo druge izbire, kot da uporabijo nevarovana parkirišča, na katerih naj bi v času počitka, ki ga preživijo v ustrezni nastanitvi, pustili vozila brez nadzora in jih tako izpostavili kriminalu. Vendar naj bi bil v skladu s Konvencijo o pogodbi za mednarodni cestni prevoz blaga (CMR), podpisano v Ženevi 19. maja 1956, prevoznik odgovoren za popolno ali delno izgubo oziroma škodo, do katerih pride med trenutkom prevzema blaga in trenutkom dostave, pa tudi za zamudo pri dostavi. V sedanjem stanju infrastrukture naj se s sprejeto zakonodajno rešitvijo torej ne bi izboljšali delovni pogoji voznikov, ampak bi lahko, povsem nasprotno, učinkovala tako, da bi se zaradi nje povečali njihova utrujenost in stres ter tveganja za njihovo varnost, njihovo blago in njihovo vozilo. V istem smislu Republika Bolgarija trdi, da se zaradi pomanjkanja varovanih parkirišč za težka tovorna vozila v Uniji povečuje tveganje za kraje, kar povzroča težave pri zavarovanju za prevoznike.
355.
Republika Bolgarija še dodaja, da naj bi bili vozniki in prevozniki, ker naj ne bi bilo mogoče upoštevati prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini, izpostavljeni tveganju, da jim bodo naložene kazni, ki bi lahko privedle do izgube dobrega imena in s tem dostopa do trga cestnega prevoza blaga v Uniji. V zvezi s tem naj ne bi imelo nobenega vpliva dejstvo, da seznam najhujših kršitev pravil Unije ne vključuje kršitve prepovedi rednega tedenskega počitka v vozilu.
356.
V tem okviru se Romunija in Madžarska sklicujeta na Uredbo (EU) št. 1315/2013, (
188
) zlasti na člen 38(3) in člen 39(2)(c) te uredbe, ter na revidirane smernice za razvoj vseevropskega prometnega omrežja, ki so izoblikovane v njej in navedene v uvodni izjavi 19 Uredbe 2020/1054. Te določbe naj bi prav tako dokazovale nezadostnost sedanjega stanja evropske infrastrukture.
357.
Madžarska poleg tega poudarja, da je v členu 8a(3) in (4) Uredbe 2020/1054 večkrat pozvano k vzpostavitvi varnih in varovanih parkirišč. (
189
) Dalje, ukrepi za vzpostavitev varnih in varovanih parkirišč naj bi lahko učinkovali šele v prihodnosti, medtem ko ni bilo določeno nikakršno ustrezno prehodno obdobje, zadevna prepoved pa je poleg tega absolutna. Republika Bolgarija izpodbija tudi neobstoj prehodnega obdobja za začetek veljavnosti zadevne določbe.
358.
Republika Bolgarija nato trdi, da ni državam članicam naložena nobena obveznost, vsaj ne do določenega datuma, da zagotovijo dovolj prilagojenih nastanitvenih kapacitet ter varovanih in varnih parkirišč. Katero od držav članic bi to lahko spodbudilo k nepovečanju števila infrastruktur, da bi tako omejila zagotavljanje prevoznih storitev s strani tujih prevoznikov na svojem ozemlju.
359.
Republika Bolgarija še trdi, da bi prepoved rednega tedenskega počitka v kabini pomenila precejšnje dodatne stroške za prevoznike, ki so večinoma MSP, saj bi moral prevoznik plačati ustrezno nastanitev za tedenski počitek voznikov, ko so ti daleč od doma. (
190
) Povzročila naj bi tudi stroške za obvoze in morebitne vožnje brez tovora, ki bi jih bilo mogoče utemeljiti le z iskanjem ustrezne nastanitve. Stroški za bolgarske prevoznike zaradi tega ukrepa naj bi bili ocenjeni na 143 milijonov EUR. V istem smislu Romunija trdi, da je navedeni ukrep očitno neustrezen z vidika cilja zmanjšanja upravnih in finančnih obremenitev za prevozna podjetja.
360.
Republika Bolgarija poleg tega trdi, da je razlaga pojma „ustrezna nastavitev“ vir pravne negotovosti, zato naj bi nastale težave pri uporabi, kar naj bi priznala tudi sama Komisija. (
191
) Romunija trdi, da razhajanje med državami članicami, kar zadeva kazni za kršitev prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini, na kar je bilo opozorjeno v oceni učinka – socialni sklop, (
192
) v Uredbi 2020/1054 ni bilo odpravljeno, tako da bodo države članice še naprej uporabljale različne kazni in s tem podaljševale položaj pravne negotovosti za prevoznike in voznike. Zakonodajna rešitev naj bi bila tako tudi s tega vidika neustrezna, saj naj bi bila v nasprotju s ciljem Uredbe 2020/1054, ki je poenotiti razlago in uporabo pravil ter na dosleden način poenostaviti čezmejno uporabo socialne zakonodaje.
361.
Zgoraj navedene tri države članice nato dvomijo o upoštevnosti sodbe Vaditrans. (
193
) Tako nima po mnenju Madžarske in Romunije ta sodba v obravnavanih zadevah nobenega vpliva. Iz besedila navedene sodbe naj bi prej izhajalo, da ni bil v sodnem postopku Sodišču predložen noben podatek v zvezi s prostori, ki so v državah članicah na voljo za počitek, zato ga to ni niti upoštevalo. Torej naj bi bilo dovoljeno domnevati, da Sodišče ni preučilo vprašanja sorazmernosti, saj ni presodilo upoštevne okoliščine za uporabo zadevne ureditve, to je, da prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini v praksi pogosto ni mogoče upoštevati zaradi nezadostnega števila razpoložljivih prostorov, ki so v državah članicah na voljo za počitek. Sodišče naj bi odgovorilo na razlagalno vprašanje, medtem ko naj bi šlo v obravnavani zadevi za to, da se ob upoštevanju elementov, ki so na voljo, opredeli, ali je zakonodajalec pravilno izvršil svojo diskrecijsko pravico in ali je izpolnil zahtevo po sorazmernosti.
362.
Romunija še ugotavlja, da je treba po izreku iste sodbe Uredbo št. 561/2006 vsekakor razlagati tako, da je z njo prepovedan čas rednega tedenskega počitka v kabini. Vendar naj bi bila s členom 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 ta prepoved izrecno določena skupaj z dodatnimi pojasnili. Republika Bolgarija prav tako trdi, da Uredba 2020/1054 ni omejena le na izvršitev sodbe Vaditrans, ampak naj bi bila z njo dodana zahteva, da se čas počitka preživi v ustrezni in spolu primerni nastanitvi z ustreznimi spalnimi in sanitarnimi prostori.
363.
Nazadnje, Republika Bolgarija in Romunija trdita, da obstajajo ustrezni alternativni ukrepi, ki naj bi bili manj zavezujoči. Tako, prvič, bi bilo treba po mnenju same Komisije voznikom omogočiti, da redni tedenski počitek preživijo v kabini, če se tako prosto odloči sam voznik ali če je to utemeljeno zaradi okoliščin. (
194
) Drugič, drug mogoč ukrep naj bi bil določitev odstopanja v primerih, ko na določeni razdalji od kraja, kjer je voznik, primanjkuje ustreznih nastanitev. Tretjič, še drug mogoč pristop, kakršnega je predlagal OR, naj bi bil uporaba prepovedi počitka v kabini, če 45-urni tedenski čas počitka poteka v kraju, kjer je raven varnosti zadostna in so na voljo ustrezni sanitarni objekti, voznikova kabina pa se sklada s specifikacijami, ki jih bo določil Odbor za cestni promet. Četrtič, mogoče naj bi bilo določiti prehodno obdobje, po izteku katerega bi Komisija ugotovila zadostnost nastanitev ter varovanih in varnih parkirišč v celotni Uniji. To prehodno obdobje bi bilo lahko dopolnjeno z obveznostjo za države članice, da zagotovijo, da bodo sprejele potrebne ukrepe za vzpostavitev ustreznih infrastruktur.
364.
Na drugem mestu, kar zadeva tožbene razloge v zvezi s tem, kako je zakonodajalec Unije preučil sorazmernost prepovedi počitka v kabini, Romunija in Madžarska trdita, da pri sprejetju zadevne določbe ni upošteval bistvenih elementov.
365.
Ti državi članici trdita, da je iz informacij, ki so bile na voljo v času sprejetja člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, razvidno, da je bil zakonodajalec Unije seznanjen s pomanjkljivim stanjem evropske infrastrukture. V oceni učinka naj bi bilo pomanjkanje ustreznih parkirišč in nastanitev predstavljeno kot dejavnik, ki spodbuja prakso preživljanja časa počitka v kabini vozila. Komisija naj bi celo pojasnila, da imajo zaradi tega položaja vozniki boljše pogoje za počitek v kabini, kot če uporabijo druge rešitve, ki so na voljo. (
195
) Poleg tega naj bi Komisija obseg tega primanjkljaja ugotovila v študiji iz leta 2019. Dalje, člen 8a(3) in (4) Uredbe št. 561/2006, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1054, naj bi vseboval več pozivov k vzpostavitvi varnih in varovanih parkirišč, kar dokazuje, da je zakonodajalec izpodbijano zahtevo sprejel ob zavedanju nezadostnega števila parkirišč ustrezne kakovosti. Iz tega naj bi izhajalo, da je zakonodajalec Unije storil očitno napako, ker ni upošteval bistvenih elementov, to je podatkov v zvezi s pomanjkanjem varnih in varovanih parkirišč, ter ni presodil upoštevnih dokazov.
366.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
i) Uvodne ugotovitve
367.
S členom 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, katerega sorazmernost Republika Bolgarija, Romunija in Madžarska izpodbijajo, je bil spremenjen člen 8(8) Uredbe št. 561/2006.
368.
Člen 8(8) Uredbe št. 561/2006 je v prejšnji različici določal, da „[č]e se voznik tako odloči, lahko dnevni čas počitka[ (
196
)] in skrajšani tedenski čas počitka[ (
197
)] zunaj kraja, kjer je vozilo bazirano, preživi v vozilu, če ima ustrezno ležišče za vsakega voznika in če vozilo miruje.“
369.
Ta določba se je, kot je razvidno iz njenega besedila, nanašala izključno na dnevni čas počitka in skrajšani tedenski čas počitka, pri čemer je pod nekaterimi pogoji voznikom omogočala, da ta čas počitka preživijo v vozilu. Nasprotno, ni se izrecno nanašala na redni tedenski čas počitka.
370.
Vendar je Sodišče v sodbi Vaditrans razsodilo, da je treba navedeno določbo, ker je z njenim besedilom izrecno dovoljeno, da se v vozilu preživi dnevni čas počitka in skrajšani tedenski čas počitka (če ima to ustrezno ležišče za vsakega voznika in če miruje), razlagati tako, da prepoveduje preživljanje rednega tedenskega časa počitka v vozilu. (
198
)
371.
Po izreku te sodbe je bil s členom 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 – določbo, katere zakonitost se izpodbija v obravnavanih zadevah – člen 8(8) Uredbe št. 561/2006 spremenjen tako, da odslej izrecno določa prepoved rednega tedenskega počitka v kabini. Nova različica te določbe, kakor je bila spremenjena, tako določa, da „[v]oznik rednega tedenskega časa počitka in kakršnega koli tedenskega časa počitka, ki traja več kot 45 ur in je nadomestilo za predhodne skrajšane tedenske čase počitka, ne preživi v vozilu“, ampak ju mora preživeti „v ustrezni in spolu primerni nastanitvi z ustreznimi spalnimi in sanitarnimi prostori“. Pojasnjeno je tudi, da „[v]se stroške nastanitve zunaj vozila krije delodajalec“.
372.
V teh okoliščinah Republika Bolgarija, Romunija in Madžarska izpodbijajo sorazmernost te določbe. V zvezi s tem iz sodne prakse, navedene v točki 52 in naslednjih teh sklepnih predlogov, izhaja, da mora Sodišče za preučitev sorazmernosti ukrepa preveriti, ali je zakonodajalec Unije s sprejetjem takega ukrepa očitno prekoračil široko diskrecijsko pravico, ki jo ima na področju skupne prometne politike, (
199
) ker je izbral ukrep, ki je očitno neustrezen glede na z njim zastavljene cilje ali ki bi povzročil čezmerne neugodnosti v primerjavi z zastavljenimi cilji.
373.
Kar zadeva cilje zadevne določbe, ni sporno, da se z njo izpolnjujejo strateški cilji Uredbe 2020/1054, ki sem jih že navedel v točki 197 teh sklepnih predlogov. Natančneje, kot je razvidno iz uvodne izjave 13 Uredbe 2020/1054, (
200
) je namen te določbe spodbuditi socialni napredek z izboljšanjem delovnih pogojev voznikov, kar pripomore tudi k varnosti v cestnem prometu in harmonizaciji pogojev konkurence v cestnem prometu.
374.
Zgoraj navedene tri države članice ne izpodbijajo legitimnosti teh ciljev. Nasprotno, izpodbijajo ustreznost in nujnost tega ukrepa ter hkrati trdijo, da presega to, kar je potrebno za uresničitev teh deklariranih ciljev.
375.
Vendar Svet in Parlament odgovarjata, da s členom 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 prepoved rednega tedenskega počitka v kabini ni bila dejansko uvedena v pravni red Unije, saj je ta prepoved že obstajala v skladu s predhodno različico člena 8(8) Uredbe št. 561/2006, kakor jo je razložilo Sodišče v sodbi Vaditrans. Zakonodajalec Unije naj bi tako zgolj kodificiral to razlago.
376.
Vendar navedene tri države izpodbijajo upoštevnost sodbe Vaditrans za obravnavano zadevo. V teh okoliščinah menim, da je treba pred podrobno analizo trditev v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti, ki so jih navedle iste države članice, uvodoma analizirati to sodbo in razjasniti njeno upoštevnost za obravnavane zadeve.
ii) Sodba Vaditrans in njen obseg
377.
V zadevi Vaditrans je Conseil d’État (državni svet, Belgija) Sodišču postavil vprašanja za predhodno odločanje v okviru spora, ki ga je obravnaval in ga je začelo prevozno podjetje, Vaditrans, ki je zahtevalo razglasitev ničnosti kraljevega odloka, v skladu s katerim je bilo mogoče naložiti globo, če je voznik tovornjaka redni tedenski počitek preživel v vozilu.
378.
Conseil d’État (državni svet, Belgija) je v tem okviru Sodišče vprašal, ali je treba člen 8(8) Uredbe št. 561/2006 v prejšnji različici, navedeni v točki 368 teh sklepnih predlogov, razlagati tako, da rednega tedenskega časa počitka ni mogoče preživeti v vozilu.
379.
Kot sem navedel v točki 370 teh sklepnih predlogov, je Sodišče v sodbi razsodilo, da je treba to določbo razlagati tako, da prepoveduje preživljanje rednega tedenskega časa počitka v vozilu. (
201
) Potem ko je Sodišče navedlo, da tako razlago potrjujeta zgodovina nastanka navedene določbe in kontekst, v katerega je umeščena, je poudarilo, da je ta razlaga „očitno namenjena doseganju ciljev [Uredbe št. 561/2006], ki so izboljšanje pogojev dela zaposlenih in varnosti v cestnem prometu“. (
202
) V zvezi s tem je nato pojasnilo, da čeprav se je konstrukcija vozil in kabin znatno izboljšala, to ne spremeni ugotovitve, da kabina tovornjaka „ni primeren kraj za preživljanje počitka, ki je dolgotrajnejše od dnevnega časa počitka in skrajšanega tedenskega časa počitka“, in da bi morali imeti vozniki možnost preživljanja rednega tedenskega časa počitka „na kraju, ki zagotavlja prilagojene in ustrezne pogoje nastanitve“. (
203
)
380.
Sodišče je tudi navedlo, da bi nasprotna razlaga pomenila, da bi voznik lahko ves svoj čas počitka preživel v kabini tovornjaka in da bi v takem primeru preživel čas počitka na kraju, ki ne zagotavlja prilagojenih pogojev nastanitve, kar ne bi moglo prispevati k uresničitvi cilja izboljšanja delovnih pogojev voznikov. (
204
)
381.
Sodišče je nato dodalo, da morebitno poslabšanje pogojev, v katerih lahko vozniki preživijo tedenski čas počitka, ali to, da bi lahko bilo težko predložiti dokaz o skladnosti s to zahtevo, ne moreta upravičiti nespoštovanja kogentnih določb Uredbe št. 561/2006, ki se nanašajo na čas počitka voznikov. (
205
)
382.
Vendar vse tri države članice, ki izpodbijajo sorazmernost zadevne določbe, navajajo več trditev, s katerimi izpodbijajo upoštevnost sodbe Vaditrans v obravnavanih zadevah.
383.
Na prvem mestu, Madžarska in Romunija trdita, da zadeva Vaditrans ni upoštevna, saj naj Sodišče v tej zadevi, ki se je nanašala na razlagalen predlog za sprejetje predhodne odločbe, ni preučilo vprašanja sorazmernosti obveznosti, vzpostavljene z Uredbo št. 561/2006, glede na konkretne možnosti izvajanja te določbe. Sodišče naj ne bi presojalo nemožnosti uporabe prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini.
384.
Vendar menim, da je taka trditev v bistvu enakovredna vzbujanju dvoma o sodbi Sodišča in da se z njo celo naknadno izpodbija veljavnost navedene določbe Uredbe št. 561/2006, ki jo je Sodišče razložilo v tej sodbi. Navedene države članice s to trditvijo namreč konec koncev trdijo, da naj bi bila prejšnja različica člena 8(8) Uredbe št. 561/2006, kot jo je razložilo Sodišče v sodbi Vaditrans, neveljavna, ker naj bi bila v nasprotju z načelom sorazmernosti, saj naj Sodišče v svoji analizi ne bi upoštevalo tega, da prepovedi preživljanja rednega tedenskega počitka v vozilu, ki izhaja iz razlage te določbe, uporabljene v navedeni sodbi, ni mogoče spoštovati ali je to pretežko zagotoviti.
385.
Vendar je trditev, ki je navedena v okviru ničnostne tožbe zoper eno od določb in se nanaša na neveljavnost predhodne različice te določbe, kot jo je razložilo Sodišče v predhodni sodbi, po mojem mnenju nedvomno nedopustna. V obravnavani zadevi je predmet tožbe, ki so jo vložile zadevne države članice, predlog za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, ne pa predlog za razglasitev ničnosti predhodne različice člena 8(8) Uredbe št. 561/2006, ki je bila nadomeščena z navedeno določbo.
386.
Poleg tega s podobnega vidika menim, da država članica v okviru ničnostne tožbe, vložene zoper določbo akta prava Unije, ne more niti poskušati izpodbijati razlage predhodne različice te določbe, kot jo je uporabilo Sodišče v predhodni sodbi o predlogu za sprejetje predhodne odločbe.
387.
V zvezi s tem je pomembno poudariti, da imajo vlade držav članic v skladu s členom 23 Statuta Sodišča Evropske unije možnost sodelovati v postopku predhodnega odločanja in, natančneje, predložiti pisne izjave v tem postopku. Če želi država članica uveljavljati stališče, da je določba Unije, na katero se nanaša predlog za sprejetje predhodne odločbe, neveljavna, ali želi podpreti določeno razlago te določbe, lahko intervenira v postopku predhodnega odločanja in navede svoje trditve. Vendar tega ne ne more storiti v poznejši tožbi, katere predmet je predlog za razglasitev ničnosti nove določbe, s katero je bila navedena predhodna določba spremenjena.
388.
Iz tega sledi, da bi zgoraj navedene države članice, če so menile, da je predhodna različica člena 8(8) Uredbe št. 561/2006 neveljavna ali bi jo bilo treba razložiti na določen način, svoje trditve lahko navedle in bi to morale storiti kot intervenientke v zadevi Vaditrans. Te države članice v okviru obravnavanih tožb, katerih predmet je predlog za razglasitev ničnosti med drugim člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, ne morejo znova navajati dvomov niti o veljavnosti navedene določbe niti o razlagi, ki jo je Sodišče podalo v tej zadevi.
389.
Na drugem mestu, Republika Bolgarija in Romunija trdita tudi, da člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 ni omejen na kodifikacijo sodbe Vaditrans, ampak dodaja dodatne zahteve.
390.
Vendar je v zvezi s tem iz besedila člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 razvidno, da kaže, da so z novo določbo v primerjavi s prejšnjo različico člena 8(8) Uredbe št. 561/2006, kakor jo je razložilo Sodišče v sodbi Vaditrans, dodane tri dodatne zahteve. Prvič, nova različica te določbe se ne nanaša le na „redni tedenski čas počitka“, ampak tudi na „kakrš[en] koli tedensk[i] čas[…] počitka, ki traja več kot 45 ur in je nadomestilo za predhodne skrajšane tedenske čase počitka“. Drugič, v njej je pojasnjeno, da je treba ta čas počitka preživeti „v ustrezni in spolu primerni nastanitvi z ustreznimi spalnimi in sanitarnimi prostori“. Tretjič, pojasnjuje, da „[v]se stroške nastanitve zunaj vozila krije delodajalec“.
391.
Kar zadeva prvo zahtevo, je treba ugotoviti, da je zajeta z razlago prejšnje različice člena 8(8) Uredbe št. 561/2006, ki jo je podalo Sodišče. Kot sem namreč navedel v točki 379 teh sklepnih predlogov, je Sodišče v tej sodbi izrecno odločilo, da kabina tovornjaka ni primeren kraj za preživljanje počitka, ki je dolgotrajnejše od dnevnega časa počitka in skrajšanega tedenskega časa počitka. (
206
) Iz tega sledi, da tudi pred sprejetjem Uredbe 2020/1054 obdobja tedenskega časa počitka, ki traja več kot 45 ur in je nadomestilo za predhodne skrajšane tedenske čase počitka, ne bi bilo mogoče preživeti v vozilu.
392.
Tudi druga zahteva, navedena v točki 390 teh sklepnih predlogov, izhaja neposredno iz sodbe Vaditrans. Sodišče je namreč v tej sodbi izrecno razsodilo, da bi vozniki morali imeti možnost preživljanja rednega tedenskega časa počitka „na kraju, ki zagotavlja prilagojene in ustrezne pogoje nastanitve“. (
207
) To implicitno, vendar nedvoumno vključuje zahtevo po tem, da je ta nastanitev spolu primerna ter da ima, ker gre za prilagojeno nastanitev, ustrezne spalne in sanitarne prostore.
393.
Tretjič, kar zadeva zahtevo, da je delodajalec tisti, ki krije vse stroške nastanitve zunaj vozila, je po mojem mnenju prav tako implicitno razvidna iz prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini, kot izhaja iz sodbe Vaditrans, če se razlaga ob upoštevanju cilja zadevne določbe. Po eni strani naj bi namreč „primeren kraj za [dolgotrajnejše] preživljanje počitka“, kot je Sodišče navedlo v tej sodbi, nadomestil kabino tovornjaka za redni tedenski počitek. Kabino načeloma da na voljo delodajalec, vendar je Sodišče ugotovilo, da je to kraj, ki ne zagotavlja prilagojenih pogojev nastanitve za taka obdobja. (
208
) Torej je logično, da tudi „prilagojeni kraj počitka“, ki naj bi jo nadomestil, da na voljo delodajalec. Če bi po drugi strani stroške nastanitve v „primernem kraju za [dolgotrajnejše] preživljanje počitka“ nosil voznik, bi bilo to po mojem mnenju v nasprotju s ciljem navedene določbe, ki ju je Sodišče prepoznalo kot cilja izboljšanja pogojev dela zaposlenih v sektorju cestnega prevoza in izboljšanja splošne varnosti v cestnem prometu. (
209
)
394.
Iz vsega navedenega izhaja, da zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 ni v pravni red Unije uvedel prepovedi preživljanja rednega tedenskega počitka v kabini, kot je določena s to določbo, ampak je zgolj kodificiral obstoječe pravo, ki je izhajalo iz prejšnje različice člena 8(8) Uredbe št. 561/2006, kakor jo je razložilo Sodišče v sodbi Vaditrans.
395.
V teh okoliščinah je treba v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 52 in naslednjih, ter v skladu s točko 372 teh sklepnih predlogov pri preučitvi tožbenih razlogov, ki so jih navedle Republika Bolgarija, Romunija in Madžarska in ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti, preveriti, ali je zakonodajalec Unije s kodifikacijo obstoječega prava očitno prekoračil široko diskrecijsko pravico, ki jo ima na področju skupne prometne politike, ker je izbral ukrep, ki je očitno neustrezen glede na z njim zastavljene cilje ali ki bi povzročil čezmerne neugodnosti v primerjavi z zastavljenimi cilji. Različne trditve, s katerimi so zadevne tri države članice izpodbijale sorazmernost člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, je treba torej preučiti s tega vidika.
iii) Sorazmernost člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054
396.
Te tri države članice uvodoma navajajo trditve v zvezi z neustreznostjo in nesorazmernostjo zadevnega ukrepa zaradi sedanjega stanja evropske infrastrukture ter, natančneje, nezadostnega števila varovanih parkirišč in ustreznih nastanitvenih kapacitet v njihovi bližini, zato naj bi bilo spoštovanje prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini preveč oteženo.
397.
Kar z zvezi s tem zadeva ustreznost navedenega ukrepa za uresničitev zastavljenih ciljev, katerih legitimnost se ne izpodbija, jo je Sodišče že potrdilo v točki 43 sodbe Vaditrans, v kateri je razsodilo, da je prepoved preživljanja rednega tedenskega časa počitka v vozilu očitno namenjena doseganju ciljev Uredbe št. 561/2006, to je izboljšanju pogojev dela zaposlenih in varnosti v cestnem prometu.
398.
Kar zadeva morebitno nesorazmernost zakonodajalčeve izbire, da kodificira obstoječe pravo, je treba ugotoviti, da bi kakršen koli drugačen pristop, kot je bila ohranitev prepovedi preživljanja rednega tedenskega časa počitka v vozilu, pomenil zmanjšanje socialne zaščite voznikov in s tem poslabšanje njihovih delovnih pogojev v primerjavi z obstoječimi, kar bi bilo v nasprotju s cilji zadevne ureditve in sodbe Vaditrans.
399.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče izrecno razsodilo, da kabina vozila ne zagotavlja pogojev nastanitve, prilagojenih času počitka, ki je dolgotrajnejši od dnevnega časa počitka in skrajšanega tedenskega časa počitka. (
210
) Torej bi bila kakršna koli normativna rešitev, ki bi omogočala preživljanje takega časa počitka v kabini, nezdružljiva s to presojo.
400.
Menim, da morebitno sedanje pomanjkanje ustreznih infrastruktur ne more biti utemeljitev za to, da se voznikom zakonsko omogoči (ali celo naloži) preživljanje rednega tedenskega časa počitka v vozilu, torej na kraju, ki ni prilagojen za preživljanje takih dolgih obdobij počitka. Morebitnih težav z infrastrukturo ne bi smeli reševati v škodo socialnih pravic voznikov in konec koncev njihovega zdravja. Iz tega po mojem mnenju sledi, da zakonodajalcu ni mogoče očitati kršitve načela sorazmernosti, ker ni spremenil obstoječega prava tako, da bi zmanjšal socialne pravice voznikov s tem, da bi jim omogočil preživljanje rednega tedenskega časa počitka na neustreznem kraju.
401.
Poleg tega je treba poudariti, da z zadevno določbo voznikom ni prepovedano preživljanje kakršnega koli časa počitka v vozilu, ampak se uporablja izključno za redni tedenski čas počitka. Ta čas počitka si vzamejo le vsaka dva ali vsake tri tedne. (
211
) Poleg tega je to vrsta počitka, za katerega mora biti v skladu s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 voznikom omogočeno, da ga v skladu z obveznostjo glede vračanja voznikov preživijo v kraju prebivališča, s čimer se zmanjša zatrjevani pritisk zadevnega ukrepa na parkirišča.
402.
Poleg tega so vse alternative normativne rešitve, ki so jih navedle zadevne države članice, neprimerne za uresničitev ciljev socialne zaščite, zastavljenih z zadevno ureditvijo, in bi se ta socialna zaščita za voznike z vsemi od njih zmanjšala. Prvič, kar zadeva možnost, da se voznikom prepusti prosta izbira, da redni tedenski čas počitka preživijo v kabini, menim, da ni ustrezna na podlagi preudarkov, podobnih tistim, ki sem jih navedel v točki 243 teh sklepnih predlogov ter se nanašajo na tveganje, da izbira delavca kot šibke pogodbene stranke v zaposlitvenem razmerju s prevoznikom ne bi bila povsem prosta izbira in da bi se nanj lahko izvajali pritiski, naj izbere v skladu z interesi delodajalca. Drugič, določitev odstopanj, kakršna so tista, predvidena v drugi in tretji alternativni rešitvi, navedenih v točki 363 teh sklepnih predlogov, bi pomenila, da bi bilo voznikom dovoljeno redni tedenski čas počitka preživeti na neustreznem kraju, kar bi pomenilo zmanjšanje njihovih socialnih pravic. Tretjič, ustrezna se ne zdi niti določitev prehodnega obdobja, in sicer iz razlogov, podrobno razdelanih v točki 499 in naslednjih teh sklepnih predlogov v okviru analize tožbenih razlogov, s katerimi se izpodbija člen 3 Uredbe 2020/1054 v zvezi z datumom začetka njene veljavnosti.
403.
V teh okoliščinah zadevne tri države članice po mojem mnenju ne morejo uspeti niti z drugimi trditvami, s katerimi izpodbijajo sorazmernost ukrepa.
404.
S trditvami, ki se nanašajo, prvič, na tveganja za varnost blaga in torej na odgovornost prevoznikov za njegovo izgubo, drugič, na tveganje prevoznikov in voznikov, da jim bodo naložene kazni, ter, tretjič, domnevne dodatne stroške za prevoznike, ki naj bi izhajali iz zadevne določbe, prav tako ni mogoče dokazati, da je zakonodajalec Unije kršil načelo sorazmernosti. Ker je bilo namreč s členom 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 zgolj kodificirano obstoječe pravo, se niso mogli zaradi njegovega sprejetja nikakor povečati taka tveganja in stroški. V teh okoliščinah ni mogoče trditi, da je imelo sprejetje te določbe škodljive učinke za zadevne gospodarske subjekte v primerjavi s predhodnim položajem. Po drugi strani zadevne države članice niso v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 57 teh sklepnih predlogov, dokazale, da bi bile neugodnosti za prevozna podjetja zaradi sprejetja navedene določbe nesorazmerne ter bi bila zato zakonodajalčeva odločitev, da kodificira obstoječe pravo, očitno napačna.
405.
Kar poleg tega natančneje zadeva kazni, je iz člena 1, točka 16, Uredbe 2020/1054 razvidno, da je zakonodajalec izrecno določil, da morajo biti te kazni sorazmerne. (
212
) V zvezi s tem se je sicer treba strinjati z ugotovitvijo Romunije, da z Uredbo 2020/1054 kazni niso harmonizirane, vendar to še ne pomeni, da bi ta zakonodajalčeva izbira privedla do take pravne negotovosti, da bi to povzročilo kršitev načela sorazmernosti. Kot namreč izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 119 teh sklepnih predlogov, lahko zakonodajalec Unije postavi splošni pravni okvir, ki ga po potrebi naknadno pojasnijo zlasti države članice.
406.
Na podlagi podobnega razlogovanja je treba po mojem mnenju zavrniti tudi trditev Republike Bolgarije, ki se nanaša na pravno negotovost v zvezi s pojmom „prilagojena nastanitev“, saj zakonodajalcu ni treba podrobno opredeliti vsakega pojma, ki ga vsebuje ureditev. Poleg tega je zakonodajalec Unije s tem, da ni točno opredelil tega pojma, pustil območje prožnosti pri uporabi določbe glede vrste nastanitve, ki jo vozniki lahko uporabijo, da se lahko omilijo posledice, ki bi jih lahko imelo morebitno pomanjkljivo stanje evropskih infrastruktur.
407.
Najprej, kar zadeva trditev, da Komisija ni objavila seznama vseh certificiranih parkirišč, ki bi ga morala objaviti v skladu z novim členom 8a(1) Uredbe št. 561/2006, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 7, Uredbe 2020/1054, bi bilo morda s tako trditvijo res mogoče zatrjevati morebitno neizpolnitev obveznosti Komisije, ni pa mogoče z njo nikakor dokazati, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 očitno prekoračil svojo široko diskrecijsko pravico.
408.
Kar zadeva posebno obveznost poročanja, naloženo Komisiji v skladu s členom 8a(4) Uredbe št. 561/2006, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1054, v skladu s katero bo ta najpozneje do 31. decembra 2024 Parlamentu in Svetu predložila poročilo, ki se bo med drugim nanašalo na razpoložljivost ustreznih prostorov za počitek voznikov in varovanih parkirišč, ta nikakor ne dokazuje nesorazmernosti zadevnega ukrepa. Kaže zgolj na to, da je zakonodajalec navedel, da gre za področje, glede katerega želi biti obveščen o vsakršnem položaju, zaradi katerega bi bila lahko potrebna nova presoja.
409.
Dalje, kar zadeva trditev Republike Bolgarije, da bi katera od držav članic lahko ne imela spodbude za to, da bi povečala število infrastruktur, da bi tako omejila to, da bi tuji prevozniki na njenem ozemlju opravljali prevozne storitve, ugotavljam, da je ta trditev očitno hipotetična in ne temelji na ničemer, kar bi napeljevalo na to, da bi lahko nastal tak položaj. Vsekakor se navedena trditev nanaša na morebitno ravnanje držav članic, ne pa na očitno prekoračitev široke diskrecijske pravice zakonodajalca Unije.
410.
Nazadnje, kar zadeva tožbene razloge v zvezi s tem, kako je zakonodajalec Unije preučil sorazmernost, ugotavljam, da Svet in Parlament ne zanikata, da se je zakonodajalec ob sprejetju člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 zavedal splošne problematike pomanjkanja ustrezne infrastrukture v celotni Uniji. Kot ugotavljata Romunija in Madžarska, je bila ta problematika namreč izpostavljena v zakonodajnem postopku, in sicer tako v oceni učinka kot v drugih študijah, na primer študiji iz leta 2019.
411.
Vendar je treba ugotoviti, da je Komisija kljub tej problematiki v predlogu uredbe o delovnem času, ki je temeljil na rezultatih ocene učinka, predvidela določbo, enakovredno tisti, ki je bila nazadnje sprejeta s členom 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 ter je prav tako določala prepoved preživljanja daljšega časa počitka in torej rednega tedenskega časa počitka v vozilu. (
213
)
412.
Medtem je Sodišče izreklo sodbo Vaditrans, s katero je bila odpravljena vsakršna negotovost glede obsega prejšnje različice člena 8(8) Uredbe št. 561/2006 in s katero je bila ta določba ex tunc (
214
) razložena v smislu, navedenem v točki 370 teh sklepnih predlogov, s čimer je bilo razjasnjeno, da je prepoved, kakršna je bila določena v navedenem predlogu Komisije – in je bila nazadnje vključena v Uredbo 2020/1054 – v pravu Unije že obstajala.
413.
V teh okoliščinah menim, da ni mogoče trditi, da je očitno, da zakonodajalec Unije ob sprejetju člena 1, točka 6(c) Uredbe 2020/1054 in s tem s kodifikacijo obstoječega prava – poleg tega v skladu s predlogom uredbe o delovnem času, ki je temeljil na oceni učinka – ni upošteval bistvenih elementov, to je podatkov v zvezi s pomanjkanjem varnih in varovanih parkirišč, ki so bili izpostavljeni v zakonodajnem postopku.
414.
Iz vsega navedenega je razvidno, da je treba po mojem mnenju vse tožbene razloge, s katerimi se zatrjuje, da člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, zavrniti.
b)
Kršitev členov 91(2) in 94 PDEU
1) Trditve strank
415.
Romunija trdi, da člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 krši zahteve, ki izhajajo iz člena 91(2) in člena 94 PDEU, saj naj bi bilo s to določbo resno poseženo v interese prevoznikov in voznikov.
416.
Najprej, kar zadeva prevoznike, njihovi stroški naj bi precej presegli stroške dajanja na voljo nastanitve za voznike. S temi stroški naj bi bilo namreč treba pokriti tudi spremembe poti glede na razpoložljivost ustreznih nastanitev in parkirišč, zvišanje zavarovalnih premij zaradi povečanja tveganj, povezanih z varnostjo prevažanega blaga, potrebo po tem, da vozniki prevozijo dodatne razdalje, da najdejo ustrezno parkirišče, in stroške prevoza voznika s parkirišča do namestitve, ki bi bila lahko ob upoštevanju položaja, opisanega v študiji iz leta 2019, od njega precej oddaljena. Poleg tega naj bi se zmanjšali prihodki prevoznikov, saj naj bi imelo pomanjkanje infrastruktur negativne posledice za konkretno možnost načrtovanja daljših voženj in povsem varno opravljanje prevozov na nekaterih poteh.
417.
Dalje, kar zadeva voznike, negativne posledice za prevoznike naj bi privedle do izgube delovnih mest in potrebe po izseljevanju v zahodnoevropske države. Poleg tega naj bi zadevna določba zaradi pomanjkanja infrastruktur povzročila povečanje utrujenosti in stresa voznikov.
418.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev tega tožbenega razloga.
2) Analiza
419.
V zvezi z analizo določb členov 91(2) in 94 PDEU ter njunim obsegom napotujem na preudarke, ki sem jih navedel v točkah od 281 do 293 teh sklepnih predlogov.
420.
Kar zadeva očitke Romunije, sem v točki 394 teh sklepnih predlogov ugotovil, da zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 ni v pravni red Unije uvedel prepovedi preživljanja rednega tedenskega počitka v kabini, ampak je zgolj kodificiral obstoječe pravo, ki je izhajalo iz prejšnje različice člena 8(8) Uredbe št. 561/2006, kakor jo je razložilo Sodišče v sodbi Vaditrans.
421.
V teh okoliščinah – ker je prepoved rednega tedenskega počitka v kabini veljala že pred sprejetjem člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 – ni mogoče trditi, da se zaradi te določbe zvišujejo stroški ali znižujejo prihodki za prevoznike ali da so nastale škodljive posledice za voznike.
422.
Iz tega sledi, da je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na to, da naj bi bile zaradi resnega poseganja v interese prevoznikov in voznikov s sprejetjem člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, kršene zahteve, ki izhajajo iz člena 91(2) in člena 94 PDEU, zavrniti.
c)
Kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
1) Trditve strank
423.
Republika Bolgarija (zadeva C‑543/20) in Romunija (zadeva C‑546/20) v tožbah trdita, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz načela prepovedi diskriminacije iz člena 18 PDEU. Republika Bolgarija se sklicuje tudi na člena 20 in 21 Listine ter na načelo enakosti držav članic, določeno v členu 4(2) PEU in členu 95(1) PDEU.
424.
Republika Bolgarija in Romunija trdita, da prepoved rednega tedenskega počitka v kabini krši načelo enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije tako za prevozna podjetja z geografskega obrobja Unije kot za voznike, ki delajo za ta podjetja. Prevozna podjetja s sedežem v državah v osrednjem delu Unije in njihovi vozniki naj bi precej lažje spoštovali navedeno prepoved kot prevozniki s sedežem v državah članicah z obrobja Unije in njihovi vozniki. Zaradi te prepovedi naj bi v okviru iste države članice prišlo do diskriminacije med lokalnimi vozniki in vozniki iz drugih držav članic. Na domače voznike naj neobstoj ustreznih nastanitev ter varovanih in varnih parkirišč ne bi vplival, saj lahko spijo doma, svoja težka tovorna vozila pa parkirajo v operativnem centru prevoznika. To pa naj ne bi veljalo za voznike, ki jih zaposlujejo prevozniki s sedežem v državah na obrobju Unije, ki naj bi bili zaradi neobstoja ustreznih nastanitev ter varovanih in varnih parkirišč prisiljeni v nespoštovanje navedene prepovedi, s čimer naj bi se povečali izdatki prevoznikov, med katerimi jih je večina MSP.
425.
Poleg tega naj ocene učinkov določb Uredbe 2020/1054 na trg prevoza ne bi bilo mogoče opraviti brez upoštevanja Uredbe 2020/1055 in Direktive 2020/1057, ki sta prav tako del svežnja o mobilnosti. Celovita presoja prvega svežnja o mobilnosti naj bi tako razkrila diskriminatornost ureditve v njihovo škodo, kar zadeva konkretno možnost zagotavljanja prevoznih storitev v Uniji.
426.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
427.
Republika Bolgarija in Romunija trdita, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 in s tem z ohranitvijo prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini kršil načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, saj ta prepoved pomeni diskriminacijo tako med vozniki kot med prevozniki.
428.
V zvezi s tem najprej ugotavljam, da se prepoved rednega tedenskega počitka v kabini uporablja brez razlikovanja in enako za vsa prevozna podjetja, ki opravljajo prevoz po cesti, ki spada na področje uporabe Uredbe št. 561/2006, in za vse voznike, za katere se uporablja ta uredba. (
215
) Določba se uporablja ne glede na državljanstvo delodajalca. Iz tega sledi, da ta obveznost kot taka ne ustvarja izrecnega razlikovanja niti med vozniki niti med prevoznimi podjetji.
429.
Dalje, menim, da vozniki, ki opravljajo mednarodni prevoz med različnimi državami članicami, in vozniki, ki opravljajo domači prevoz v državi članici sedeža svojega delodajalca, niso nujno v primerljivem položaju, zlasti v zvezi s cilji določbe o prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini.
430.
V zvezi s tem po eni strani opozarjam, da se, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 79 teh sklepnih predlogov, primerljivost različnih položajev presoja glede na predmet in namen zadevnega akta Unije. Po drugi strani je iz točke 373 teh sklepnih predlogov razvidno, da se s prepovedjo rednega tedenskega počitka v kabini večinoma uresničuje cilj izboljšanja delovnih pogojev voznikov, kar pripomore tudi k izboljšanju varnosti v cestnem prometu.
431.
Očitno je namreč, da je namen prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini zaščititi voznike, ki preživijo dolga obdobja daleč od doma in morajo tako zaradi svojega dela tedenski čas počitka preživeti daleč od tega kraja. Če lahko voznik tedenski čas počitka preživi doma, navedena prepoved ni smiselna. S tega vidika položaja obeh vrst voznikov, navedenih v točki 429 teh sklepnih predlogov, torej nista primerljiva.
432.
Kot sem ugotovil v točki 43 teh sklepnih predlogov, poleg tega ugotavljam, da je razlikovanje na eni strani med mednarodnim in domačim prevozom ter na drugi strani med prevozniki, ki imajo v zadevni državi sedež, in tistimi, ki ga nimajo, izrecno določeno s členom 91(1), zlasti točkama (a) in (b), PDEU. Pravo Unije torej na ravni primarnega prava določa različen pristop v okviru skupne prometne politike med ureditvijo za mednarodni prevoz in tisto za domači prevoz.
433.
Poleg tega bi v skladu z logiko obeh zgoraj navedenih držav članic to, da bi se voznikom, ki opravljajo mednarodni prevoz, dovolilo, da redni tedenski čas počitka preživijo v vozilu, pomenilo še višjo stopnjo diskriminacije med domačimi vozniki, ki lahko redni tedenski čas počitka preživijo na domu, in vozniki iz drugih držav članic, ki bi morali redni tedenski čas počitka preživeti v kabini, torej na kraju, ki ni prilagojen za tako dolg počitek. (
216
)
434.
Nazadnje, iz trditev, ki sta jih navedli obe zgoraj navedeni državi članici, je razvidno, da naj bi domnevne diskriminacije, ki jih zatrjujeta, izhajale ne iz prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini kot take, ampak prej iz morebitnega sedanjega stanja evropske infrastrukture ter, natančneje, nezadostnega števila varovanih parkirišč in ustreznih nastanitev v njihovi bližini.
435.
Vendar je Sodišče v okviru omejenega sodnega nadzora na področju, kot je prometna politika, tudi priznalo, da, kar zadeva načelo enakega obravnavanja, (
217
) sodišča Unije ne morejo s svojo presojo nadomestiti presoje zakonodajalca Unije, tako da bi podvomila – zaradi morebitnega sedanjega pomanjkanja ustrezne infrastrukture – o zakonodajalčevi izbiri, da ni spremenil obstoječega prava in da ni zmanjšal socialnih pravic voznikov tako, da bi jim dovolil preživljanje rednega tedenskega časa počitka na kraju, ki ni prilagojen tako dolgemu času počitka.
436.
Glede na vse navedeno menim, da je treba tožbene razloge, navedene zoper člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ki se nanašajo na kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, zavrniti.
d)
Kršitev določb prava Unije na področju svobode opravljanja prevoznih storitev in enotnega trga
1) Trditve strank
437.
Romunija trdi, da so s členom 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 kršene določbe prava Unije na področju svobode opravljanja prevoznih storitev in enotnega trga. Ta država članica trdi, da bi v zvezi s svobodo opravljanja storitev na področju prevoza, kot je določena s členom 58(1) PDEU, izvajanje prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini privedlo do omejitve te svobode, saj bodo prevozne poti za nedoločen čas omejene na prevoze, ki jih je mogoče opraviti v roku, zaradi katerega za voznika ni potreben redni tedenski čas počitka, ali ki bodo določeni glede na obstoj varnih in varovanih parkirišč. Zaradi te omejitve naj bi navedeni ukrep de facto povzročil razdrobitev notranjega trga. Zato naj bi prišlo do nazadovanja pri uresničevanju cilja trajnostnega razvoja tega trga, kot je določen s členom 3 PDEU in ki je tudi eden od ciljev, ki jih je Komisija opredelila v oceni učinka. (
218
)
438.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev tega tožbenega razloga.
2) Analiza
439.
Kot je razvidno iz točk 44 in naslednjih teh sklepnih predlogov, mora biti na področju prevoza uporaba načel svobode opravljanja storitev v skladu s PDEU dosežena z izvajanjem skupne prometne politike, svoboda opravljanja prevoznih storitev pa je zagotovljena izključno v primeru, da je bila ta pravica podeljena z ukrepi sekundarnega prava, ki jih je zakonodajalec Unije sprejel v okviru te skupne politike.
440.
Iz tega sledi, da tudi ob predpostavki, da člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 povzroči, kot trdi Romunija, omejitev svobode opravljanja storitev, ta okoliščina – ker lahko zakonodajalec Unije v okviru široke diskrecijske pravice, ki jo ima, z izvajanjem skupne prometne politike prosto uresničuje stopnjo liberalizacije tega sektorja, za katero meni, da je primerna – nikakor ne more pomeniti kršitve določb prava Unije s področja svobode opravljanja prevoznih storitev in enotnega trga. Iz tega po mojem mnenju sledi, da je treba tudi ta tožbeni razlog zavrniti.
e)
Predlog glede tožbenih razlogov, ki se nanašajo na prepoved tedenskega počitka v kabini
441.
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba po mojem mnenju zavrniti vse tožbene razloge, ki so jih Republika Bolgarija (zadeva C‑543/20), Romunija (zadeva C‑546/20) in Madžarska (zadeva C‑551/20) navedle zoper člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054.
3.
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na člen 2, točka 2, Uredbe 2020/1054
442.
Madžarska v tožbi v zadevi C‑551/20 predlaga razglasitev ničnosti člena 2, točka 2, Uredbe 2020/1054, s katerim je bil podan datum začetka veljavnosti obveznosti namestitve tahografov V2, to je pametnih tahografov druge generacije.
443.
Medtem ko naj bi bilo v skladu z ureditvijo, ki je veljala pred sprejetjem Uredbe 2020/1054, obveznost namestitve tahografov V2 izpolniti do 15. junija 2034, (
219
) je iz člena 2, točka 2, te uredbe v povezavi s točko 8 tega člena, ki določa roke, v katerih mora Komisija sprejeti specifikacije za tahografe V2, razvidno, da bodo morala biti, če ta institucija v določenih rokih sprejme in uveljavi izvedbeno uredbo, ki vsebuje navedene specifikacije, vozila, opremljena z digitalnimi ali analognimi tahografi, s tahografi V2 opremljena najpozneje do 31. decembra 2024, vozila, opremljena s pametnimi tahografi, pa najpozneje leta 2025. Komisija je tehnične specifikacije za pametne tahografe sprejela 16. julija 2021 (
220
) in jih spremenila 16. maja 2023 (
221
).
444.
Madžarska v podporo predlogu za razglasitev ničnosti člena 2, točka 2, Uredbe 2020/1054 navaja tri tožbene razloge, ki se nanašajo prvi na kršitev načela sorazmernosti, drugi na kršitev načel varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti, tretji pa na kršitev člena 151, drugi odstavek, PDEU.
a)
Kršitev načela sorazmernosti
1) Trditve strank
445.
S prvim tožbenim razlogom Madžarska ob podpori Romunije, Republike Latvije in Republike Estonije trdi, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 2, točka 2, Uredbe 2020/1054 kršil načelo sorazmernosti in storil očitno napako pri presoji, ker ni ocenil gospodarskih posledic precejšnjega skrajšanja roka za namestitev tahografov V2. Ker ta določba ni bila vključena v predlog uredbe o delovnem času, naj ne bi bila v zvezi s tem izdelana nikakršna ocena učinka. Določbe o spremembi roka za namestitev tahografa naj bi bile vnesene z osnutkom besedila v skladu s sporazumom, ki sta ga sklenila Parlament in Svet, pri čemer pa nista niti ti instituciji opravili nobene ocene učinka.
446.
Iz sodne prakse naj bi bilo razvidno, da ocene učinka ni treba opraviti, če ima zakonodajalec na voljo objektivne informacije, na podlagi katerih lahko oceni sorazmernost ukrepa. Vendar Madžarska trdi, da ni bila seznanjena niti z obstojem takih informacij niti z oceno, ki bi jo opravila zakonodajalca.
447.
Madžarska še trdi, da so določbe, ki sta jih predlagala Parlament in Svet, pomenile bistvene spremembe navedenega predloga Komisije v smislu Medinstitucionalnega sporazuma, navedenega v točki 62 in naslednjih teh sklepnih predlogov, zato naj bi bilo smiselno, da se opravi dodatna ocena učinka ali da se za to zadolži Komisija. V dveh študijah iz leta 2018 naj bi bili preučeni stroški uskladitve, ne bi pa naj bilo v njiju izrecno obravnavano vprašanje sorazmernosti, čeprav naj bi bila v drugi omenjena možnost nesorazmernosti. Poleg tega se zdi Madžarski v zvezi s tem še posebej problematično, da nova tehnologija (V2) še ni na trgu, ne da bi se z gotovostjo vedelo, kdaj bo.
448.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev tega tožbenega razloga.
2) Analiza
449.
Madžarska v tem tožbenem razlogu zakonodajalcu Unije v bistvu očita, da je sprejel člen 2, točka 2, Uredbe 2020/1054 in s tem precej skrajšal rok za namestitev tahografov V2, ne da bi zahteval oceno učinka in ne da bi imel na voljo dovolj elementov, na podlagi katerih bi lahko presodil sorazmernost nazadnje sprejetega ukrepa.
450.
V zvezi s tem je treba uvodoma ugotoviti, da med strankami ni sporno, da ocena učinka – socialni sklop, ki jo je opravila Komisija med pripravami na spremembo uredb št. 561/2006 in 165/2014, ni zajemala roka za namestitev tahografov V2, saj ta institucija v predlogu spremembe zadnjenavedene uredbe ni predvidela spremembe datuma začetka veljavnosti obveznosti glede namestitve tahografov V2 na zgodnejši datum.
451.
Vendar je iz sodne prakse, navedene v točkah 65 in 72 teh sklepnih predlogov, po eni strani razvidno, da opustitve ocene učinka ni mogoče opredeliti kot kršitev načela sorazmernosti, če ima zakonodajalec Unije na voljo dovolj elementov, na podlagi katerih lahko presodi sorazmernost sprejetega ukrepa, po drugi strani pa še, da lahko zakonodajalec Unije pri dejanskem izvajanju svoje diskrecijske pravice upošteva ne le oceno učinka, ampak tudi kateri koli drug vir informacij.
452.
Kot v obravnavani zadevi trdita Svet in Parlament, zadevni ukrep sicer ni bil vključen v predlog Komisije niti v oceno učinka – socialni sklop iz marca 2018, vendar je Komisija objavila končno poročilo študije o ukrepih za spodbuditev uvedbe pametnega tahografa. Madžarska ne izpodbija tega, da je bil cilj te študije oceniti različne strateške možnosti za pospešitev uvedbe pametnega tahografa in zlasti oceniti gospodarske in socialne učinke ter učinke na varnost v cestnem prometu, ki narekujejo uskladitev vozil, registriranih pred junijem 2019. (
222
) Ta študija Komisije je vsebovala podrobno analizo stroškov in koristi, v kateri so se upoštevali gospodarski učinki na prevoznike in nacionalne organe, učinki na varnost v cestnem prometu, socialni učinki in učinki na notranji trg. Poleg tega je Parlament leta 2018 opravil še študijo za oceno stroškov in prednosti namestitve pametnega tahografa do januarja 2020 za težka tovorna vozila v mednarodnem prevozu. (
223
) Iz spisa je razvidno tudi, da je zakonodajalec te študije preučil in upošteval v zakonodajnem postopku, v katerem je bila sprejeta Uredba 2020/1054.
453.
V teh okoliščinah menim, da sta instituciji Unije, ki sta avtorici zadevnega akta, pred Sodiščem dokazali, da je bil zadevni ukrep sprejet v okviru dejanskega izvajanja njune diskrecijske pravice ter da sta predložili ter jasno in nedvoumno predstavili osnovne podatke, ki sta jih upoštevali kot podlago izpodbijanega ukrepa.
454.
Druge trditve, ki jih je navedla Madžarska, te presoje ne morejo omajati.
455.
Prvič, okoliščine, ki jo zatrjuje Madžarska, to je, da naj v obeh zgoraj navedenih študijah ne bi bilo posebej preučeno spoštovanje načela sorazmernosti, ni mogoče upoštevati. Zakonodajalec Unije mora namreč na podlagi podatkov, ki so na voljo, opraviti ustrezno tehtanje med različnimi prisotnimi interesi, da tako zagotovi ravnovesje med njimi ob upoštevanju ciljev, zastavljenih z zadevnim ukrepom. Ni mogoče torej zahtevati, da so osnovni podatki, na katerih temelji izvajanje diskrecijske pravice zakonodajalca, predstavljeni v okviru posebne ocene sorazmernosti. V zvezi s tem opozarjam tudi, da – kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 72 teh sklepnih predlogov – oblika, v kateri so podani osnovni podatki, ki jih je upošteval zakonodajalec Unije, ni upoštevna.
456.
Drugič, z okoliščino, ki jo zatrjuje Madžarska, to je, da tehnologija (V2) še ni na trgu, tudi če bi bila dokazana – kar pa ne drži – ni mogoče izpodbijati sorazmernosti zadevnega ukrepa.
457.
Po eni strani je namreč treba opozoriti, da je treba, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča, navedene v točki 74 teh sklepnih predlogov, veljavnost akta Unije presojati glede na elemente, ki jih je imel zakonodajalec Unije na voljo ob sprejetju zadevne ureditve. Institucije Unije so dokazale – ne da bi Madžarska to izpodbijala – da je bila informacija, ki jo je imel zakonodajalec na voljo v zakonodajnem postopku, ta, da naj bi bila zadevna tehnologija pripravljena leta 2022 in da naj bi bilo mogoče namestitev tahografov V2 dokončati do konca leta 2024. (
224
)
458.
Poleg tega je bil skrajni datum za namestitev tahografov V2 v Uredbi 2020/1054 opredeljen precej netipično, saj ni bil določen s sklicevanjem na neki datum, ampak na rok, ki začne teči, ko Komisija sprejme potrebne podrobne tehnične določbe, da se tako zagotovi zadosten rok za razvoj teh novih tahografov. Kot pa je bilo navedeno v točki 443 teh sklepnih predlogov, je Komisija tehnične specifikacije za pametne tahografe sprejela 16. julija 2021 in jih je pred nedavnim celo spremenila, da bi tako zagotovila skupno delovanje teh pametnih tahografov v drugi različici kljub nekaterim zamudam, nastalim iz tehničnih razlogov. Navedeni razvoj po mojem mnenju kaže ustreznost zakonodajalčeve izbire načina, kako je določil skrajni datum za namestitev tahografov V2, da se tako zagotovi prožnost pri izpolnjevanju te obveznosti.
459.
Iz navedenega izhaja, da je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na to, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 2, točka 2, Uredbe 2020/1054 kršil načelo sorazmernosti, po mojem mnenju zavrniti.
b)
Kršitev načel varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti
1) Trditve strank
460.
Madžarska z drugim tožbenim razlogom trdi, da so bila zaradi skrajšanja roka za namestitev tahografov V2 kršena legitimna pričakovanja gospodarskih subjektov ter torej načeli varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti. V skladu z ureditvijo, veljavno pred sprejetjem Uredbe 2020/1054, (
225
) naj bi namreč gospodarski subjekti lahko upravičeno menili, da imajo za izpolnitev zahteve po namestitvi pametnih tahografov na voljo 15 let po sprejetju izvedbenih pravil. Gospodarski subjekti naj se ne bi zgolj zanašali na ohranitev obstoječega položaja, ampak naj bi tudi zakonodajalec z izvajanjem svoje diskrecijske pravice sam določil rok, ob upoštevanju katerega so lahko sprejemali svoje gospodarske odločitve. Ta rok naj bi bilo torej mogoče spremeniti le iz nujnih razlogov v splošnem interesu. Na Madžarskem naj bi skrajšani roki za obveznost namestitve tahografov V2 zadevali približno 60 % flote, pri čemer naj bi bil strošek na enoto ocenjen na približno 2000 EUR.
461.
Ker je zakonodajalec Uredbo 2020/1054 sprejel 15. julija 2020, naj bi bil novi datum za izpolnitev obveznosti uskladitve gotov od tega trenutka. Torej naj bi lahko le na ta datum začel teči rok, ki ga imajo gospodarski subjekti za prilagoditev, ne pa na datum objave študij, v katerih se je vprašanje prvič obravnavalo. Čeprav so bili ti z navedenimi študijami seznanjeni, naj ne bi mogli z gotovostjo vedeti, katera rešitev bo uporabljena.
462.
Nobeden od razlogov, navedenih v uvodni izjavi 27 Uredbe 2020/1054 kot utemeljitev spremembe rokov za uvedbo tahografov V2, naj ne bi bil nujen razlog v splošnem interesu. Prvič, kar zadeva stroškovno učinkovitost pri izvrševanju socialnih pravil, naj ta v zakonodajnem postopku ne bi bila resnično preučena. Drugič, hiter razvoj novih tehnologij in digitalizacija v celotnem gospodarstvu naj ne bi bili nujni razlogi v splošnem interesu, s katerimi bi bilo mogoče utemeljiti poseg v legitimna pričakovanja gospodarskih subjektov. Poleg tega naj tahografi V2 še ne bi bili razviti, datum njihove uvedbe na trg pa naj ne bi bil znan. Tretjič, kar zadeva potrebo po enakih konkurenčnih pogojih za podjetja v mednarodnem cestnem prometu, naj bi bilo težko razumeti, zakaj ta obveznost ne velja za mednarodna podjetja iz tretjih držav. Evropski sporazum o delu posadk vozil, ki opravljajo mednarodni cestni prevoz (v nadaljevanju: sporazum AETR), naj bi namreč zdaj določal obveznost vgradnje digitalnega tahografa.
463.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev tega tožbenega razloga.
2) Analiza
464.
Načela, ki jih je Sodišče opredelilo v sodni praksi v zvezi z načelom pravne varnosti, sem že analiziral v točki 117 in naslednjih teh sklepnih predlogov, na katere napotujem.
465.
V zvezi z načelom varstva legitimnih pričakovanj, ki izhaja iz načela pravne varnosti, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se lahko na to načelo sklicuje vsak gospodarski subjekt, pri katerem je institucija vzbudila utemeljena pričakovanja. V smislu te sodne prakse so zagotovila, ki lahko – ne glede na obliko, v kateri so bila sporočena – vzbudijo taka pričakovanja, natančne, brezpogojne in usklajene informacije iz pooblaščenih in zanesljivih virov. (
226
)
466.
Če pa lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa Unije, ki lahko vpliva na njegove interese, se ob sprejetju takega ukrepa na načelo varstva legitimnih pričakovanj ne more sklicevati. (
227
)
467.
Kar zadeva sklicevanje na načelo varstva legitimnih pričakovanj zaradi ravnanja zakonodajalca Unije, je treba opozoriti, da je Sodišče navedenemu zakonodajalcu priznalo široko diskrecijsko pravico, kadar je treba sprejeti politične, gospodarske in socialne odločitve in kadar mora opraviti zapletene presoje in ocene. (
228
)
468.
Sodišče je tudi razsodilo, da se gospodarski subjekt ne more zanašati na to, da ne bo nikakršnih zakonskih sprememb, ampak lahko le izpodbija način izvajanja take spremembe. (
229
)
469.
Podobno načelo pravne varnosti ne zahteva, da ni nobenih zakonodajnih sprememb, temveč da zakonodajalec upošteva posebne okoliščine gospodarskih subjektov in po potrebi predvidi prilagoditve pri uporabi novih pravnih pravil. (
230
)
470.
Poleg tega v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča področja uporabe načela varstva legitimnih pričakovanj ni mogoče razširiti toliko, da bi se na splošno preprečila uporaba nove ureditve glede prihodnjih učinkov položajev, ki so nastali v okviru prejšnje ureditve, (
231
) in to zlasti na področjih, na katerih je potrebno stalno prilagajanje (
232
).
471.
V obravnavani zadevi po mojem mnenju ni mogoče šteti, da so zadevni gospodarski subjekti prejeli natančna, brezpogojna in usklajena zagotovila v smislu zgoraj navedene sodne prakse, kar bi upravičilo njihova legitimna pričakovanja, da bo regulativno okolje ostalo nespremenjeno in da bodo tako vsekakor imeli na voljo 15 let po sprejetju izvedbenih pravil, da izpolnijo zahtevo po namestitvi pametnih tahografov.
472.
Nikakor namreč ni razvidno, da bi se zakonodajalec brezpogojno zavezal, da bo regulativni okvir, ki se uporablja za tahografe, ostal 15 let nespremenjen. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da ni niti najmanj neobičajno, da se regulativni okvir večkrat prilagodi, zlasti na področjih, na katerih se obravnavajo tehnična in/ali tehnološka vprašanja, ki se hitro razvijajo ter za katera je značilen hiter in nenehen tehnični napredek.
473.
Poleg tega se strinjam z mnenjem institucij, da razumen in preudaren cestni prevoznik ob upoštevanju dokumentov, navedenih v točki 452 teh sklepnih predlogov, ki sta temeljila na posvetovanju s predstavniki zadevnega gospodarskega sektorja in zainteresiranimi stranmi, vsaj od objave teh študij ni mogel ne vedeti, da zakonodajalec Unije razmišlja o morebitnih spremembah ureditve v zvezi s tahografi. Tak gospodarski subjekt je torej v okviru svojih gospodarskih odločitev lahko upošteval to možnost.
474.
Dalje, šteti ni mogoče niti, da je bila z zadevno določbo s takojšnjim učinkom in brez opozorila ukinjena posebna prednost, ki so jo zadevni gospodarski subjekti pridobili z ureditvijo. Ravno nasprotno, gospodarski subjekti imajo v skladu z Uredbo 2020/1054 od štiri do pet let za uskladitev z novimi pravili o pametnih tahografih.
475.
Glede na vse navedeno menim, da je treba zavrniti tudi tožbeni razlog Madžarske, ki se nanaša na to, da sta bili s členom 2, točka 2, Uredbe 2020/1054 kršeni načeli varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti.
c)
Kršitev člena 151, drugi odstavek, PDEU
1) Trditve strank
476.
Madžarska trdi, da člen 2, točka 2, Uredbe 2020/1054 krši obveznost ohranjanja konkurenčnosti gospodarstva Unije, kot je določena v členu 151, drugi odstavek, PDEU. Čeprav je bila ta uredba sprejeta v okviru prometne politike in je njena pravna podlaga člen 91(1) PDEU, naj bi nedvomno spadala na področje uporabe socialne politike. Izboljšanje delovnih pogojev s približevanjem zakonodaj pa naj ne bi bilo mogoče, če se hkrati ne upošteva potreba po ohranitvi konkurenčnosti gospodarstva Unije. Vendar naj se trenutno podobne zahteve v zvezi s tahografi V2 ne bi uporabljale za vozila podjetij, ki nimajo sedeža v eni od držav članic, medtem ko naj bi morala biti v skladu s sporazumom AETR vozila podjetij s sedežem v državah, za katere se ta uporablja, opremljena le z digitalnim tahografom, zato naj bi imela konkurenčno prednost. Čeprav naj bi tudi sam zakonodajalec v uvodni izjavi 34 Uredbe 2020/1054 priznal potrebo po ohranitvi konkurenčnosti podjetij Unije, naj ne bi bila z zakonodajnim besedilom Komisiji v zvezi s tem naložena nikakršna konkretna obveznost niti nikakršen točen rok, zato naj ne bi bilo zagotovljeno, da bo sporazum AETR posledično spremenjen ali da bi se lahko v bližnji prihodnosti vsaj začela pogajanja v zvezi s tem. Zakonodajalcu naj sicer res ne bi bila naložena obveznost rezultata, naj bi mu bila pa kljub temu naložena obveznost skrbnosti v smislu, da bi moral storiti vse, kar je v njegovi moči, za zagotovitev, da se Unija ne bo znašla v konkurenčno manj ugodnem položaju. Za izpolnitev te obveznosti naj ne bi bilo dovolj sprejeti uvodno izjavo brez kakršnega zavezujočega učinka.
2) Analiza
477.
Člen 151 PDEU, katerega kršitev Madžarska očita s tem tožbenim razlogom, je prvi člen naslova X tretjega dela Pogodbe DEU, ki se nanaša na „socialno politiko“. V skladu z drugim odstavkom tega člena „Unija in države članice“ za namene ciljev socialne politike iz prvega odstavka tega člena „izvajajo ukrepe, ki upoštevajo različnost prakse posameznih držav članic, zlasti na področju pogodbenih odnosov, ter potrebo po ohranitvi konkurenčnosti gospodarstva Unije“.
478.
Iz samega besedila te določbe je razvidno, da določa zgolj obveznost „upoštevanja“. Kot je razvidno iz točke 288 in naslednjih teh sklepnih predlogov – in kot poleg tega velja za člen 91(1) in člen 94 PDEU – taka obveznost nima absolutne vrednosti, ampak mora zakonodajalec Unije za ukrepe, sprejete v okviru področja socialne politike, zgolj upoštevati v njej navedene posebne parametre in cilje, še zlasti potrebo po ohranitvi konkurenčnosti gospodarstva Unije.
479.
Madžarska je zakonodajalcu očitala, da ni upošteval te potrebe v zvezi z okoliščino, da v skladu s sporazumom AETR vozilom podjetij s sedežem v tretjih državah, za katere se ta sporazum uporablja, ni treba imeti tahografa V2, s čimer naj bi jim bila podeljena konkurenčna prednost.
480.
Vendar je iz uvodne izjave 34 Uredbe 2020/1054 razvidno, da je zakonodajalec izrecno menil, da je „[p]omembno […], da za prevozna podjetja s sedežem v tretjih državah veljajo pravila, ki so enakovredna pravilom Unije pri opravljanju dejavnosti cestnega prevoza na ozemlju Unije“, in da bi „Komisija […] morala oceniti upoštevanje tega načela na ravni Unije in predlagati ustrezne rešitve, o katerih se mora pogajati v okviru [sporazuma AETR]“.
481.
V teh okoliščinah ni mogoče trditi, da zakonodajalec ni „upošteval“ obstoječih razlik v ureditvi, vključno s tistimi glede tahografov, ki se uporabljajo za prevozna podjetja iz Unije na eni strani oziroma za prevozna podjetja iz tretjih držav, kadar opravljajo cestne prevoze na ozemlju Unije, na drugi strani.
482.
Iz zgornjih preudarkov je razvidno, da je treba po mojem mnenju tretji tožbeni razlog Madžarske zoper člen 2, točka 2, Uredbe 2020/1054 prav tako zavrniti, in sicer ne da bi bilo treba obravnavati vprašanje, ali se člen 151 PDEU, to je določba iz naslova X, ki se nanaša na „socialno politiko“, uporablja za zakonodajni akt, sprejet v okviru skupne prometne politike, določene v naslovu IV, za katero se kot pravna podlaga uporablja člen 91(1) PDEU.
483.
Glede na vse navedeno menim, da je treba predlog za razglasitev ničnosti člena 2, točka 2, Uredbe 2020/1054, ki ga je Madžarska vložila v okviru zadeve C‑551/20, v celoti zavrniti.
4.
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na člen 3 Uredbe 2020/1054
484.
Republika Litva v tožbi v zadevi C‑541/20 predlaga razglasitev ničnosti člena 3 Uredbe 2020/1054, ki določa, da začne ta uredba – z dvema izjemama, ki v tem okviru nista upoštevni (
233
) – veljati dvajseti dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije. Navedena uredba je bila v Uradnem listu objavljena 17. julija 2020 in je torej začela veljati 20. avgusta 2020.
485.
Republika Litva v utemeljitev tožbe navaja tri tožbene razloge. Pred analizo teh tožbenih razlogov je treba najprej preveriti njihovo upoštevnost.
a)
Upoštevnost tožbenih razlogov v zvezi s členom 3 Uredbe 2020/1054
486.
Republika Litva s tremi tožbenimi razlogi izpodbija člen 3 Uredbe 2020/1054, ki določa rok 20 dni za začetek veljavnosti te uredbe. Vendar Svet in Parlament trdita, da bi se datum začetka veljavnosti, tudi če bi bil ta člen razglašen za ničen, za navedeno uredbo vsekakor še naprej uporabljal v skladu s členom 297(1), tretji pododstavek, PDEU. (
234
)
487.
Naj v zvezi s tem opozorim, da začnejo v skladu s členom 297(1), tretji pododstavek, PDEU zakonodajni akti „[v]eljati […] z dnem, ki je v njih naveden, sicer pa dvajseti dan po objavi“.
488.
Kot je navedla podpredsednica Sodišča v postopku s predlogom za izdajo začasne odredbe, ki ga je vložila Republika Litva, se s členom 3 Uredbe 2020/1054 le izvaja člen 297(1), tretji pododstavek, PDEU. (
235
)
489.
Vendar ta okoliščina še ne pomeni samodejno, da bi se v primeru razglasitve ničnosti navedenega člena 3 vsekakor nujno uporabljal navedeni 20-dnevni rok za začetek veljavnosti iz člena 297(1), tretji pododstavek, PDEU. Tudi v skladu s to določbo PDEU lahko namreč zakonodajalec, če meni, da je to primerno, odloči, da bo uporabil drug rok za začetek veljavnosti zakonodajnega akta. Republika Litva v svojih tožbenih razlogih izpodbija prav to, da je zakonodajalec Unije za začetek veljavnosti Uredbe 2020/1054 izbral ta „privzeti“ rok 20 dni po objavi v Uradnem listu, namesto da bi določil daljši rok za začetek veljavnosti, kot mu je z navedeno določbo PDEU izrecno dovoljeno. Republika Litva namreč trdi, da bi bilo potrebno zadostno prehodno obdobje, ki bi državam članicam in zadevnim gospodarskim subjektom omogočilo, da se prilagodijo novim pravilom, določenim z navedeno uredbo, zlasti tistim v zvezi z določbami o prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini in obveznostjo glede vračanja voznikov.
490.
Iz tega sledi, da v nasprotju s trditvijo navedenih dveh institucij Unije taka razglasitev ničnosti, če bi Sodišče sprejelo tožbene razloge Republike Litve in razglasilo ničnost člena 3 Uredbe 2020/1054, ker bi menilo, da uporaba 20-dnevnega roka v njem ni skladna s pravom Unije, ne bi mogla nikakor povzročiti uporabe tega roka, za katerega bi se štelo, da ni zakonit, in torej navedenega datuma začetka veljavnosti v skladu s členom 297(1), tretji pododstavek, PDEU. Povsem nasprotno, pod vprašaj bi bilo postavljeno to, da je navedena uredba sploh začela veljati.
491.
Torej menim, da tožbeni razlogi, ki jih je navedla Republika Litva v zvezi s členom 3 Uredbe 2020/1054, niso neupoštevni.
b)
Kršitev načela sorazmernosti
1) Trditve strank
492.
Republika Litva s prvim tožbenim razlogom trdi, da zakonodajalec Unije, ker je v členu 3 Uredbe 2020/1054 določil obveznost, da se v predpisanem 20-dnevnem roku uporabijo določbe o prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini in o obveznosti glede vračanja voznikov (iz člena 1, točka 6(c) oziroma (d), Uredbe 2020/1054), ni upošteval tega, da se brez prehodnega obdobja države članice in prevozniki ne bodo mogli prilagoditi tem obveznostim, ter ni z nobeno trditvijo utemeljil take nujnosti za začetek veljavnosti teh določb. Ker naj bi instituciji Unije izbrali neustrezen mehanizem izvedbe Uredbe 2020/1054 (ker nista določili niti odloga njene uporabe niti prehodnega obdobja), naj bi tako ustvarili nevzdržno zakonodajo, ki naj bi jo bilo posebej zapleteno spoštovati iz različnih objektivnih razlogov, s čimer naj bi kršili načelo sorazmernosti.
493.
Prvič, zakonodajalec Unije naj ne bi upošteval, da trenutno ni na voljo dovolj ustreznih in varnih parkirišč, na katerih bi imeli lahko vozniki ustrezne razmere za počitek zunaj kabine. Iz tega naj bi sledilo, da bodo morala prevozna podjetja nase prevzeti neutemeljena in čezmerna tveganja, saj bodo morala voznikom dati navodilo, naj tovornjak pustijo na parkiriščih, na katerih varnost tovora ni zagotovljena. Komisija naj bi poleg tega v oceni učinki tudi sama potrdila težave zaradi pomanjkanja nastanitev in varnih parkirišč. Člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 naj ne bi bil zgolj kodifikacija sodbe Vaditrans, saj naj bi bila obveznost preživljanja odrejenega časa počitka v ustrezni in spolu primerni nastanitvi z ustreznimi spalnimi in sanitarnimi prostori nova obveznost. Vsekakor naj bi moral zakonodajalec tudi za kodifikacijo določbe uporabiti redni zakonodajni postopek, v katerem bi moral zlasti presoditi sorazmernost predlaganega ukrepa in preveriti, ali ga je preprosto izvesti.
494.
Drugič, Republika Litva se sklicuje na študijo iz leta 2019 in podatke, navedene v točki 351 teh sklepnih predlogov.
495.
Tretjič, Republika Litva trdi, da zakonodajalec Unije, čeprav so ga EESO, Odbor Parlamenta za zaposlovanje in socialne zadeve ter Odbor te institucije za promet in turizem obvestili o težavah pri uporabi Uredbe 2020/1054, teh informacij ni upošteval.
496.
Četrtič, Republika Litva trdi, da se zaradi prepovedi rednega tedenskega počitka v kabini postavljajo tudi druga pomembna pravna vprašanja, na primer o previdnostnih ukrepih in zavarovalnem kritju, saj bo moral voznik v večini primerov tovor pustiti brez nadzora na nezavarovanem parkirišču.
497.
Petič, Republika Litva trdi, da je neutemeljenost člena 3 Uredbe 2020/1054 dokazana tudi z neobstojem razlagalnega dokumenta, v skladu s katerim bi prevozna podjetja lahko organizirala vračanje voznikov v kraj njihovega prebivališča ali operativni center podjetja. Brez teh dokumentov naj bi bilo obveznost glede vračanja voznikov težko izpolniti, kar naj bi privedlo do različnih praks med državami članicami in med prevoznimi podjetji.
498.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev tega tožbenega razloga.
2) Analiza
499.
V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 52 in naslednjih teh sklepnih predlogov, je treba pri preizkusu tožbenega razloga, ki ga je Republika Litva navedla v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti, preveriti, ali je zakonodajalec Unije, ker je v členu 3 Uredbe 2020/1054 določil, da je rok za začetek veljavnosti te uredbe 20 dni po datumu njene objave v Uradnem listu Evropske unije ter ni posebej določil prehodnega obdobja za začetek veljavnosti določb v zvezi s prepovedjo rednega tedenskega počitka v kabini in obveznostjo glede vračanja voznikov, očitno prekoračil široko diskrecijsko pravico, ki jo ima na področju skupne prometne politike, ker je izbral ukrep, ki je očitno neustrezen glede na z njim zastavljene cilje ali ki bi povzročil čezmerne neugodnosti v primerjavi z zastavljenimi cilji.
500.
Najprej, kar zadeva cilje, zastavljene z Uredbo 2020/1054 ter, natančneje, z določbami v zvezi s prepovedjo rednega tedenskega počitka v kabini in obveznostjo glede vračanja voznikov, napotujem na točko 196 in naslednje ter na točko 373 teh sklepnih predlogov.
501.
Dalje, kar na prvem mestu zadeva rok za začetek veljavnosti obveznosti iz člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, sem v točki 394 teh sklepnih predlogov ugotovil, da zakonodajalec Unije s sprejetjem te določbe ni v pravni red Unije uvedel prepovedi preživljanja rednega tedenskega počitka v kabini, ampak je zgolj kodificiral obstoječe pravo, ki je izhajalo iz prejšnje različice člena 8(8) Uredbe št. 561/2006, kakor jo je razložilo Sodišče v sodbi Vaditrans.
502.
Iz tega sledi, da Republika Litva navedenemu zakonodajalcu v bistvu očita, da ni določil prehodnega obdobja za pravilo, ki je v pravnem redu Unije že veljalo in so ga zadevni gospodarski subjekti tako že morali spoštovati.
503.
Se pa strinjam s stališčem Republike Litve, da zakonodajalec, tudi ko kodificira obstoječe pravo, ni izvzet iz obveznosti presoje sorazmernosti predlaganega ukrepa. Kot je kljub temu razvidno iz preudarkov, ki sem jih navedel v točki 398 in naslednjih, bi po eni strani kakršen koli drugačen pristop, kot je ohranitev prepovedi preživljanja rednega časa počitka v kabini, privedel do tega, da bi se po zakonodajni poti voznikom omogočilo preživljanje tega časa počitka na kraju, ki – kot je izrecno priznalo Sodišče (
236
) – ni prilagojen za preživljanje takih dolgih obdobij počitka. Zaradi tega bi se zmanjšala socialna zaščita voznikov in bi se torej poslabšali njihovi delovni pogoji, kar je v nasprotju s cilji zadevne ureditve in sodbo Vaditrans.
504.
Po drugi strani sem v točki 400 teh sklepnih predlogov že pojasnil, da po mojem mnenju morebitno sedanje pomanjkanje ustreznih infrastruktur ne more biti utemeljitev, na podlagi katere bi bilo voznikom zakonsko omogočeno preživljanje rednega tedenskega časa počitka v vozilu, torej na kraju, ki ni prilagojen za preživljanje dolgih obdobij počitka.
505.
Kar zadeva trditve o informacijah, ki so jih v zakonodajnem postopku predložili EESO in Odbora Parlamenta glede stanja infrastruktur v Evropi, napotujem na preudarke, navedene v točkah 261 in 410 teh sklepnih predlogov. Enako se v zvezi s trditvami o previdnostnih ukrepih in zavarovalnem kritju – kot sem navedel v točki 404 teh sklepnih predlogov – zaradi člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, ker je bilo z njim zgolj kodificirano že obstoječe pravo, niso nikakor mogla povečati tveganja in zvišati stroški za prevozna podjetja.
506.
Na drugem mestu, kar zadeva rok za začetek veljavnosti obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, Republika Litva zgolj trdi, da je nesorazmernost člena 3 te uredbe dokazana, ker ne obstaja razlagalni dokument, v skladu s katerim bi lahko prevozna podjetja organizirala vračanje voznikov. Kot pa je razvidno iz analize v točki 125 in naslednjih teh sklepnih predlogov, se z določbo iz člena 1, točka 6(d), navedene uredbe spoštujejo zahteve po pravni varnosti, pri čemer je hkrati podjetjem prepuščena določena prožnost pri njenem izvajanju. V teh okoliščinah – ker je ta določba dovolj jasna, da jo lahko zadevni gospodarski subjekti izvajajo – so razlagalni dokumenti, ki lahko zadevnim gospodarskim subjektom pomagajo pri spoštovanju obveznosti iz navedene določbe, sicer gotovo koristni, vendar njihov neobstoj nikakor ne more pomeniti kršitve načela sorazmernosti z vidika datuma začetka veljavnosti iste določbe.
507.
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na to, da je bil člen 3 Uredbe 2020/1054 sprejet v nasprotju z načelom sorazmernosti, zavrniti.
c)
Kršitev obveznosti obrazložitve
1) Trditve strank
508.
Republika Litva z drugim tožbenim razlogom trdi, da člen 3 Uredbe 2020/1054 ni obrazložen v smislu člena 296 PDEU. Ta država članica navaja, da sta instituciji Unije ob preučitvi predloga Komisije po zaslugi ocene učinka in drugih virov vedeli, da bo po eni strani prepoved rednega tedenskega počitka v kabini povzročila praktične težave pri izvajanju te določbe ter da bo po drugi strani obveznost glede vračanja voznikov brez utemeljitve omejila prosto gibanje delavcev in da ne obstajajo jasna pravila za izpolnjevanje te obveznosti. Ker so bile te informacije znane, bi morali instituciji Unije navesti trditve, s katerimi bi utemeljili, zakaj ni prehodnega obdobja ali zakaj začetek veljavnosti ureditve ni odložen. Čeprav so cilji, navedeni v predlogu Komisije, pomembni, ne utemeljujejo nujnosti začetka veljavnosti novih pravil.
509.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev tega tožbenega razloga.
2) Analiza
510.
Člen 296, drugi odstavek, PDEU določa, da je treba pravne akte institucij Unije obrazložiti. V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora biti taka obrazložitev prilagojena naravi zadevnega akta in okoliščinam, v katerih je bil sprejet. (
237
)
511.
Kot sem že navedel v točki 487 teh sklepnih predlogov, je rok 20 dni po objavi akta v Uradnem listu rok, ki je s členom 297(1), tretji pododstavek, PDEU „privzeto“ določen za začetek veljavnosti zakonodajnih aktov, ne da bi to vplivalo na možnost zakonodajalca Unije, da izbere drug datum, če meni, da je to primerno.
512.
Vendar po mojem mnenju iz te določbe izhaja, da je „privzeti“ rok na splošno in razen izjem v skladu z voljo piscev Pogodbe DEU mišljen kot rok, določen za začetek veljavnosti vseh zakonodajnih aktov.
513.
V teh okoliščinah se nagibam k mnenju, da bi bila lahko načeloma zakonodajalcu Unije, le če bi se morda odločil, da ne bo uporabil tega „privzetega“ roka, naložena obveznost, da pojasni razloge, iz katerih se je odločil, da tega ne stori in da uporabi drugačen rok.
514.
Kljub tem preudarkom menim, da s trditvami Republike Litve vsekakor ni mogoče dokazati, da je zakonodajalec Unije v obravnavani zadevi kršil obveznost obrazložitve.
515.
Kar namreč zadeva rok za začetek veljavnosti obveznosti iz člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, je bilo s to določbo zgolj kodificirano obstoječe pravo, prepoved preživljanja rednega tedenskega počitka v kabini pa je v času njenega sprejetja torej že veljala, (
238
) zato navedena določba ni mogla „povzročiti“ praktičnih težav pri njenem izvajanju, na kakršne se sklicuje Republika Litva in ki naj bi utemeljevale obveznost posebne obrazložitve. Take morebitne praktične težave bi namreč že obstajale.
516.
Kar zadeva rok za začetek veljavnosti obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, trditev v zvezi s tem, da obveznost glede vračanja voznikov neutemeljeno omejuje prosto gibanje delavcev, temelji na napačni razlagi te določbe, kot je to razvidno iz točk od 125 do 129 teh sklepnih predlogov. Trditev v zvezi s tem, da ne obstajajo jasna pravila za izpolnjevanje te obveznosti, je bila analizirana in zavrnjena v točki 506 teh sklepnih predlogov.
517.
Iz navedenega izhaja, da je treba zavrniti tudi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve v zvezi s členom 3 Uredbe 2020/1054.
d)
Kršitev načela lojalnega sodelovanja, določenega v členu 4(3) PEU
1) Trditve strank
518.
Republika Litva s tretjim tožbenim razlogom Parlamentu in Svetu kot sozakonodajalcema očita, da sta s sprejetjem člena 3 Uredbe 2020/1054 kršila načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU. Prvič, ne le, da naj instituciji Unije pri preučitvi te uredbe ne bi nikakor utemeljili potrebe po tem, da začneta brez odloga veljati prepoved preživljanja noči v kabini v zadevnih obdobjih in obveznost, da se naloži vračanje voznikov v kraj prebivališča ali operativni center podjetja, ampak naj poleg tega ne bi niti preučili, kako bi bilo z določitvijo prehodnega obdobja mogoče ustvariti ustrezne pogoje, da bi se državam članicam in prevoznim podjetjem omogočilo, da se prilagodijo novim obveznostim. Natančneje, instituciji Unije naj ne bi preučili ukrepov, s katerimi bi bilo mogoče omiliti obstoječi položaj, tako da bi bilo državam članicam dovoljeno, da se postopoma prilagodijo tem novim obveznostim, in s katerimi bi se prevoznim podjetjem zagotovilo, da ne bodo kaznovana zaradi nezadostnosti ustreznih nastanitev. Drugič, upoštevali naj ne bi niti, da ustrezno izpolnjevanje obveznosti vračanja voznikov ni jasno in da bi bilo zato treba, da se zagotovi dosledno izpolnjevanje te obveznosti, sprejeti dopolnilne ukrepe. Tretjič, kršena naj bi bila tudi obveznost medsebojne pomoči, saj naj bi bilo očitno, da države članice objektivno ne morejo zagotoviti zadostne infrastrukture. Poleg tega naj bi morali instituciji Unije načeloma vzpostaviti dialog z državami članicami in obrazložiti zavrnitev njihovih ugovorov.
519.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev tega tožbenega razloga.
2) Analiza
520.
Najprej je treba opozoriti, da se v skladu s členom 4(3) PEU Unija in države članice medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb.
521.
Kar zadeva obseg tega načela v okviru sprejemanja zakonodajnih aktov, iz sodne prakse izhaja, da na področjih, na katerih ima zakonodajalec Unije široko diskrecijsko pravico, Sodišče preveri le, ali avtorji izpodbijanega akta lahko izkažejo, da je bil ta akt sprejet z dejanskim izvrševanjem njihove diskrecijske pravice, ter v ta namen jasno in nedvoumno podajo osnovne podatke, ki jih je bilo treba upoštevati za utemeljitev izpodbijanih ukrepov navedenega akta in od katerih je odvisno izvrševanje njihove diskrecijske pravice. Obveznost lojalnega sodelovanja ne more imeti širšega obsega v smislu, da bi bil njen učinek, da v vseh okoliščinah zakonodajalca Unije zavezuje k temu, da na zahtevo države članice, preden lahko sprejme akt, predloži domnevno manjkajoče dokumente in informacije ali popravi informacije, s katerimi razpolaga. Taka razlaga bi namreč lahko ovirala institucije pri izvrševanju njihove diskrecijske pravice in blokirala zakonodajni postopek. Res je sicer, da dolžnost lojalnega sodelovanja zajema obveznost medsebojne pomoči, kar med drugim pomeni izmenjavo upoštevnih informacij med institucijami in državami članicami v okviru zakonodajnega postopka. Vendar ta obveznost ne more dopuščati eni od teh držav, da v primeru nestrinjanja, kar zadeva zadostnost, upoštevnost ali točnost razpoložljivih podatkov, zgolj iz tega razloga izpodbija zakonitost postopka odločanja. (
239
)
522.
V teh okoliščinah je Sodišče pojasnilo, da, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, sprejetje zakonodajnega akta ob spoštovanju upoštevnih določb Pogodbe DEU kljub nasprotovanju manjšine držav članic ne pomeni kršitve obveznosti lojalnega sodelovanja, ki je naložena Parlamentu in Svetu. (
240
)
523.
V obravnavani zadevi ni sporno, da se je v Svetu na več sestankih razpravljalo o predlogu uredbe o delovnem času in oceni učinka – socialni sklop. Prav tako ni sporno, da je imela Republika Litva med zakonodajnim postopkom dostop do vseh dokumentov, na katere se je zakonodajalec Unije oprl pri sprejetju navedene uredbe, ter da je lahko predložila svoje pripombe glede podatkov, ki jih vsebujejo ti dokumenti, in glede uporabljenih hipotez. Iz tega sledi, da je v obravnavani zadevi izmenjava informacij o določbah, ki so nato postale Uredba 2020/1054, to je izmenjava, ki temelji na obveznosti medsebojne pomoči, ki izhaja iz člena 4(3) PEU, korektno potekala. Te ugotovitve ni mogoče omajati s trditvami Republike Litve, ki se poleg tega vse nanašajo na vprašanja, ki so bila že zavrnjena v okviru vsebinske analize tožbenih razlogov v zvezi z zadevnimi določbami. Obstoj navedene obveznosti medsebojne pomoči namreč nikakor ne pomeni, da se mora zakonodajalec strinjati z vsako državo članico o vsakem vprašanju.
524.
Ob upoštevanju vseh teh preudarkov menim, da je treba tožbeni razlog glede tega, da je bilo pri sprejetju člena 3 Uredbe 2020/1054 kršeno načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU, prav tako zavrniti.
525.
Glede na vse navedeno menim, da je treba predlog za razglasitev ničnosti člena 3 Uredbe 2020/1054, ki ga je Republika Litva vložila v okviru zadeve C‑541/20, v celoti zavrniti.
5.
Predlog glede tožb v zvezi z Uredbo 2020/1054
526.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj tožbe Republike Bolgarije v zadevi C‑543/20, Romunije v zadevi C‑546/20 in Republike Poljske v zadevi C‑553/20 v celoti zavrne ter tožbi Republike Litve v zadevi C‑541/20 in Madžarske v zadevi C‑551/20 zavrne v delu, v katerem se zadnjenavedeni tožbi nanašata na Uredbo 2020/1054.
C. Uredba 2020/1055 (zadeve C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 in C‑554/20)
527.
Teh sedem tožb je večinoma osredotočenih na dve določbi Uredbe 2020/1055, in sicer člen 1, točka 3(a), v delu, v katerem uvaja obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov (člen 5(1)(b) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055), in člen 2, točka 4(a), ki uvaja štiridnevno obdobje mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže (člen 8(2a) Uredbe št. 1072/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055). Poleg tega je Republika Poljska edina, ki izpodbija veljavnost še dveh drugih določb, in sicer člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem uvaja obveznost imeti na voljo več vozil in voznikov sorazmerno z obsegom prevoznih dejavnosti, ki jih podjetje opravlja (spremenjeni člen 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009), ter člena 2, točka 5(b), Uredbe 2020/1055 v zvezi z možnostjo, da se za kombinirani prevoz določi obdobje mirovanja (spremenjeni člen 10(7) Uredbe št. 1072/2009).
528.
Na prvem mestu bom preučil tožbene razloge, s katerimi se izpodbijajo novi pogoji glede obveznosti sedeža (člen 5 Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055), to je obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov in obveznosti imeti na voljo več vozil in voznikov sorazmerno z obsegom prevoznih dejavnosti, ki jih podjetje opravlja, nato pa bom na drugem mestu obravnaval tožbene razloge v zvezi z ureditvijo kabotaže, s katerimi se izpodbija štiridnevno obdobje mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže in zatem še uvedba možnosti, da se za kombinirani prevoz uvede obdobje mirovanja.
1.
Obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov (člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem spreminja člen 5(1)(b) Uredbe št. 1071/2009)
529.
Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija, Republika Ciper, Madžarska, Republika Malta in Republika Poljska izpodbijajo zakonitost člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem spreminja člen 5(1)(b) Uredbe št. 1071/2009.
530.
Člen 5(1)(b) Uredbe št. 1071/2009 se nanaša na pogoje v zvezi z zahtevo glede sedeža. Po začetku veljavnosti Uredbe 2020/1055 določa, da mora „[z]a izpolnitev zahteve iz točke (a) člena 3(1)[ (
241
)] […] podjetje v državi članici sedeža […] delovanje svojega voznega parka organizirati tako, da zagotovi, da se vozila, ki jih ima na voljo in se uporabljajo za mednarodni prevoz, vrnejo v enega od operativnih centrov v tej državi članici najpozneje v osmih tednih po tem, ko so ga zapustila“. Tako je bila s členom 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v Uredbo št. 1071/2009 uvedena obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov.
531.
V bistvu je mogoče tožbene razloge, ki so jih navedle tožeče države članice, združiti v šest glavnih tem, in sicer bistveno kršitev postopka, okoljsko politiko Unije, načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, načelo sorazmernosti, posebne obveznosti, naložene zakonodajalcu Unije s členom 91(1) in členom 94 PDEU, ter temeljne gospodarske svoboščine.
a)
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev člena 91(1) PDEU zaradi neizvedbe posvetovanja z EESO in OR
1) Trditve strank
532.
Republika Bolgarija (
242
) trdi, da člen 91(1) PDEU, ki je pravna podlaga za Uredbo 2020/1055, zakonodajalcu Unije nalaga, da odloča po rednem zakonodajnem postopku ter po posvetovanju z EESO in OR. Pri tem trdi, da sta Svet in Parlament, ker se o spremembah, vnesenih med zakonodajnim postopkom, nista posvetovala s tema odboroma, kršila člen 91(1) PDEU in bistveno kršila postopek. Taka obveznost posvetovanja naj bi izhajala iz sodne prakse Sodišča v zvezi s posvetovalno vlogo Parlamenta, (
243
) ko ta še ni bil sozakonodajalec, in naj bi se mutatis mutandis uporabljala za EESO in OR, ter iz delovnih dokumentov v zvezi z delovanjem OR. Obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov naj bi pomenila bistveno spremembo, neposvetovanje s tema odboroma pa naj bi vplivalo na vsebino in bistvo nove ureditve. Republika Bolgarija je v fazi replike trdila, da je mogoče ugotovitve iz sodbe v zadevi C‑65/90 (
244
) prenesti na pravila o posvetovanju z OR in EESO ter da je besedilo določbe, ki jo je Sodišče takrat razlagalo, enako besedilu člena 91(1) PDEU. Obveznost posvetovanja z navedenima odboroma naj bi izhajala iz bistvene, nedvoumne in jasne postopkovne zahteve. Zaradi bistvene spremembe predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vrednotenju zdravstvenih tehnologij in spremembi Direktive 2011/24/EU (
245
) naj bi se morala sozakonodajalca odločiti za ponovno posvetovanje z EESO. To, da neposvetovanje ni pomembno vplivalo na vsebino nazadnje sprejete določbe – kar naj v nasprotju s trditvijo Parlamenta niti ne bi bilo dokazano – naj vsekakor ne bi moglo vplivati na obvezno naravo posvetovanja. Svet naj bi napačno trdil, da se obveznost posvetovanja z odboroma ne nanaša na izpodbijani ukrep, saj naj s členom 91(1) PDEU ne bi bilo uvedeno tako razlikovanje.
533.
Republika Ciper navaja trditve, ki so z vseh vidikov podobne tistim, ki jih je razvila Republika Bolgarija. (
246
)
534.
Parlament, Svet in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev teh tožbenih razlogov, ki se nanašajo na kršitev člena 91(1) PDEU zaradi neposvetovanja z EESO in OR.
2) Analiza
535.
Iz člena 91(1) PDEU izhaja, da se morata Parlament in Svet pri ukrepanju na tej podlagi posvetovati z EESO in OR. Mnenji EESO in OR o predlogu Komisije (
247
) sta bili pridobljeni 18. januarja 2018 (
248
) oziroma 1. februarja 2018 (
249
).
536.
Republika Bolgarija in Republika Ciper v bistvu trdita, da bi bilo treba mnenje teh dveh odborov znova pridobiti po bistvenih spremembah, to je po uvedbi obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov in – le v zvezi z Republiko Bolgarijo – štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže med zakonodajnim postopkom.
537.
Uvodoma ugotavljam, da taka obveznost ponovnega posvetovanja s tema odboroma, če bi bila v zakonodajni predlog vnesena bistvena sprememba, ne izhaja niti iz člena 91 PDEU niti iz nobene druge določbe primarnega prava.
538.
Prvič, kar zadeva delovne dokumente, na katere se sklicujeta Republika Bolgarija in Republika Ciper, je v praktičnem vodniku o kršitvi načela subsidiarnosti, ki ga je objavil OR, zgolj navedeno, da bi se bilo treba običajno posvetovati z njim tudi v primeru bistvenih sprememb zakonodajnega predloga, o katerem se je ta odbor že izrekel, (
250
) brez drugih pojasnil zlasti v zvezi s pravno podlago za tako posvetovanje. Tudi Poslovnik OR, na katerega je bilo prav tako napoteno, določa le pogoje spremljanja mnenja odbora in možnost, ki jo ima ta odbor za spremljanje napredka zakonodajnih dejavnosti po izdaji njegovega mnenja in za sprejetje, če je to primerno, revidiranega osnutka mnenja. (
251
) Naj k temu še dodam, da navedeni poslovnik določa tudi možnost, da OR, kadar meni, da posvetovanje z njim ni bilo opravljeno v primerih, določenih s Pogodbo DEU, vloži tožbo pri Sodišču. (
252
) Vendar je treba ugotoviti, da se OR očitno ni zdelo koristno, da bi po uvedbi obeh zgoraj navedenih ukrepov sprejel revidirano mnenje, kot je navedel Parlament, niti da bi pred Sodiščem vložil tožbo zaradi ugotovitve kršitve njegovih pravic med zakonodajnim postopkom, ki je privedel do sprejetja Uredbe 2020/1055.
539.
Drugič, stranke so obširno razpravljale o tem, ali je mogoče ugotovitve iz sodbe Parlament/Svet (
253
) prenesti na pogoje posvetovanja z EESO in OR, saj naj bi bilo besedilo člena 75 EGS, ki ga je razlagalo Sodišče v tej sodbi, enako besedilu člena 91(1) PDEU.
540.
Priznam, da me podobno kot Parlament in Svet trditev o prenosljivosti te sodbe ne prepriča.
541.
Ni namreč mogoče prezreti, da so bili pogoji, pod katerimi se je moral Svet s Parlamentom ponovno posvetovati v času, ko se je z njim zgolj posvetoval, dodatno pojasnjeni v drugi poznejši sodbi Parlament/Svet, (
254
) iz katere izhaja, da „je redno posvetovanje s Parlamentom v primerih, določenih s Pogodbo, bistvena postopkovna zahteva, katere neupoštevanje povzroči ničnost zadevnega akta. Učinkovito sodelovanje Parlamenta v zakonodajnem postopku Skupnosti v skladu s postopki, ki jih določa Pogodba, je namreč bistven element institucionalnega ravnovesja, ki se uresničuje s Pogodbo. Ta pristojnost je izraz temeljnega demokratičnega načela, v skladu s katerim ljudstvo sodeluje pri izvajanju oblasti prek predstavniške skupščine. Obveznost posvetovanja z Evropskim parlamentom med zakonodajnim postopkom […] pomeni, da je potrebno ponovno posvetovanje z Evropskim parlamentom vsakič, ko je dokončno sprejeto besedilo kot celota v svojem bistvu drugačno od tistega, v zvezi s katerim je že bilo opravljeno posvetovanje s Parlamentom, razen če so spremembe v bistvenem v skladu z izraženo željo Parlamenta.“ (
255
)
542.
Ni žalitev za EESO in OR, če spomnim, da nista instituciji Unije (
256
) v smislu člena 13(2) PEU niti ne poosebljata sodelovanja ljudstva pri izvajanju oblasti, kot je to veljalo za Parlament že leta 1995. Torej obveznosti ponovnega posvetovanja s tema odboroma ni mogoče utemeljiti s to sodno prakso Sodišča.
543.
Menim, da sta lahko EESO in OR zadostno izrazila svoje mnenje o predvidenih zakonodajnih predlogih.
544.
Kot upravičeno trdi Svet, je EESO v mnenju z dne 18. januarja 2018 izrazil podporo predstavljenemu cilju in, splošneje, celotnemu svežnju o mobilnosti. (
257
) Podprl je tudi cilje predloga, da bi vključili zahteve glede sedeža, s čimer bi preprečili uporabo slamnatih družb za cestni prevoz (
258
), ter pozdravil glavno usmeritev predlaganih sprememb Uredbe št. 1072/2009, to je poenostavitev in pojasnitev pravil o kabotaži (
259
). Lahko se je izrekel in, če je bilo to primerno, navedel pridržke o ukrepih iz predloga Komisije tako v zvezi z revizijo člena 5 Uredbe št. 1071/2009 kot v zvezi s spremembo Uredbe št. 1071/2009 o kabotaži. V zvezi z zadnjenavedeno je EESO zlasti obžaloval, da „[v]prašanje glede tega, kdaj dejavnost kabotaže ni več začasna, temveč postane takšna stalna in nenehna dejavnost, da se pravica do opravljanja storitev v državi članici, v kateri podjetje nima sedeža, […] ne more več uporabljati, v predlogu sploh ni obravnavano“, (
260
) in pozval k „določit[vi] jasn[ega] pravil[a] o tem, kaj je začasna dejavnost“, (
261
) ki bi lahko vključevalo opredelitev „obdobja mirovanja med eno in drugo serijo kabotaž“, (
262
) kar je pravzaprav možnost, ki jo je zakonodajalec Unije nazadnje izbral v končnem besedilu Uredbe 2020/1055.
545.
Kar zadeva OR, ta se je v mnenju z dne 1. februarja 2018 odločil osredotočiti na vprašanja, povezana z delom v sektorju cestnega prevoza, pri čemer je hkrati poudaril glavne značilnosti trga cestnega prevoza blaga v Uniji (
263
) in pozdravil jasnejša pravila o kabotaži (
264
).
546.
Vsekakor menim, da je iz vsebine obeh mnenj jasno razvidno, da uvedba obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov in štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže pomeni nadaljevanje tistega, kar se je napovedovalo v predlogu Komisije, o katerem sta se oba odbora lahko izrekla in od katerega ne odstopa tako zelo, da bi bilo treba pridobiti novi mnenji obeh odborov. Drugače povedano, v sistem osnutka kot celote s tem ni bilo poseženo. (
265
)
547.
Predlagam torej, naj se tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev člena 91(1) PDEU zaradi neizvedbe posvetovanja z EESO in OR, zavrnejo.
b)
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev politike Unije na področju okolja in podnebnih sprememb
1) Trditve strank
548.
Republika Litva s prvim tožbenim razlogom trdi, da je obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov, uvedena s členom 1, točka 3, Uredbe 2020/1055, v nasprotju s členom 3(3) PEU, členoma 11 in 191 PDEU, členom 37 Listine ter splošneje politiko Unije na področju okolja in boja proti podnebnim spremembam. Republika Litva trdi, da je varstvo okolja eden od bistvenih ciljev Unije in da je treba zahteve v zvezi s tem varstvom vključiti v izvajanje skupne prometne politike. Navedene določbe Pogodb in Evropski zeleni dogovor naj bi bilo treba upoštevati, saj je varstvo okolja nujna zahteva in ukrepi, ki jih sprejme zakonodajalec Unije, tudi če se z njimi uresničujejo drugi cilji, ne smejo biti v očitnem nasprotju z njo.
549.
Z Evropskim zelenim dogovorom, ki je bil predstavljen med postopkom sprejetja Uredbe 2020/1055, naj bi bil za Unijo določen cilj, da do leta 2050 doseže podnebno nevtralnost, to je cilj, ki naj bi ga ponovno potrdil tudi Evropski svet. (
266
) Za uresničitev takega cilja bi morali do navedenega leta zmanjšati emisije iz prometa za 90 %. (
267
) Poleg tega naj bi bil cilj podnebne nevtralnosti določen tudi v členu 2(1) Uredbe (EU) 2021/1119. (
268
) Odstavek 2 tega člena naj bi institucijam Unije in državam članicam nalagal, da sprejmejo potrebne ukrepe na ravni Unije oziroma na nacionalni ravni, da se omogoči skupno doseganje tega cilja, pri čemer se upošteva pomen spodbujanja tako pravičnosti in solidarnosti med državami članicami kot stroškovne učinkovitosti pri doseganju navedenega cilja. Komisija naj bi poleg tega obžalovala, (
269
) da politični dogovor, ki sta ga dosegla Svet in Parlament, vključuje elementa, med katerimi je obveznost vračanja vozil, ki naj ne bi bili v skladu s cilji evropskega zelenega dogovora in ciljem, da se do leta 2050 doseže podnebno nevtralna Unija. Poleg tega naj bi se Komisija po sprejetju svežnja o mobilnosti zavezala, da bo analizirala posledice navedene obveznosti za podnebje in okolje ter predložila ciljno usmerjen zakonodajni predlog pred začetkom veljavnosti obveznosti glede vračanja vozil. (
270
) Ta ocena učinka naj bi potrdila velike posledice te obveznosti za okolje, zato naj bi bile trditve Parlamenta in Sveta, da naj bi izpodbijana določba povzročila le zmerno povečanje emisij, očitno neutemeljene. (
271
)
550.
Obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov naj bi bila usmerjena nasprotno od Evropskega zelenega dogovora in cilja nevtralnosti, saj naj bi se zaradi take obveznosti precej povečalo število opravljenih voženj, ki naj bi se večinoma opravile brez tovora. Zato naj bi se močno povečale količine emisij CO2 iz prevoznega sektorja, ki je sektor, v katerem sta dve tretjini vseh potreb po delovni sili skoncentrirani v osrednji geografski regiji Unije, medtem ko naj bi večina voznikov prihajala iz obrobnih držav članic Unije. (
272
)
551.
Republika Litva v repliki trdi, da člena 3(3) PEU ter členov 11 in 191 PDEU ni mogoče razlagati tako ozko, kot v odgovoru na tožbo predlagata Svet in Parlament, ter meni, da bi bilo treba o zakonitosti obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov presojati ob upoštevanju teh določb. Poleg tega naj bi bilo stališče teh institucij do Evropskega zelenega dogovora nedosledno. Republika Litva opozarja, da je varstvo okolja v sodni praksi Sodišča nujna zahteva. Čeprav lahko zakonodajalec sprejme ukrepe, ki odstopajo od ciljev varstva okolja, ti ukrepi ne morejo biti kot v obravnavani zadevi očitno nezdružljivi ali v nasprotju z navedenimi cilji. Učinek sporne obveznosti na okolje naj bi bil očitno podcenjen.
552.
Republika Bolgarija v okviru prvega tožbenega razloga, ki je razdeljen na dva dela, trdi, da obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov krši na eni strani povezane določbe člena 90 PDEU, člena 3(3) PEU, člena 11 PDEU in člena 37 Listine, po drugi strani pa člen 3(5) PEU, člen 208(2) in člen 216(2) PDEU ter Pariški sporazum, „ki ga je konferenca pogodbenic Okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja (COP 21) sprejela decembra 2015 in podpisala 22. aprila 2016“. Medtem ko naj bi bila skupna prometna politika z vidika okolja posebej pomembna, naj bi obveznost glede vračanja vozil vsakih osem tednov s tem, da bo povzročila precejšnje povečanje emisij CO2 ter porast voženj brez tovora in cestnega prometa, ovirala uresničevanje cilja Evropskega zelenega dogovora, kot naj bi poudarila Komisija. Prav tako naj bi države članice težko izpolnile obveznosti, ki izhajajo iz Uredbe (EU) 2018/842. (
273
)
553.
Kar zadeva prvi del prvega tožbenega razloga, Republika Bolgarija trdi, da morajo institucije v skladu z navedenimi določbami uresničevati cilje, določene s Pogodbama v okviru skupne prometne politike. Člen 11 PDEU naj bi bil horizontalna določba, s katero sta poudarjeni prečnost in temeljna narava cilja varstva okolja. Vključevanje preudarkov v zvezi z visoko ravnjo varstva okolja v politike Unije naj bi bilo poleg tega potrjeno s členom 37 Listine, s čimer naj bi bilo tako poudarjeno izjemno pomembno mesto tega varstva v pravnem redu Unije. Obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov naj bi z okoljsko škodo, ki naj bi jo povzročila, in s povečanjem emisij toplogrednih plinov, do katerega naj bi prišlo zaradi nje, očitno ogrozila uresničevanje ciljev, zastavljenih s Pogodbama na področju okolja, ter izničila številne druge ukrepe za varstvo okolja in zmanjšanje emisij onesnaževal. Svet in Parlament naj bi torej s sprejetjem določbe, ki naj ne bi nikakor delovala v korist visoke ravni varstva okolja niti naj ne bi vključevala zahtev v zvezi s takim varstvom, kršila zgoraj navedene določbe.
554.
Kar zadeva drugi del tožbenega razloga, Parlament in Svet naj bi tudi sama priznala, da bi bilo treba kot prispevek k ciljem Pariškega sporazuma pospešiti prehod celotnega prometnega sektorja na nično raven emisij ter da bi bilo treba hitro in drastično zmanjšati emisije onesnaževal zraka iz prometa, kot naj bi se to zahtevalo s členoma 2 in 4 Pariškega sporazuma. Sporna obveznost naj bi bila torej v nasprotju s cilji Pariškega sporazuma in naj bi zato pomenila kršitev člena 208(2) PDEU. Enako naj bi navedena obveznost kršila člen 216(2) PDEU, pri čemer naj bi Komisija poleg tega navedla, da se s to obveznostjo ne spoštuje cilj podnebno nevtralne unije do leta 2050. (
274
) Ker mora Unija v skladu s členom 3(5) PEU prispevati k spoštovanju in razvoju mednarodnega prava ter mora pri sprejetju katerega koli akta spoštovati mednarodno pravo kot celoto, naj bi bila obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov v nasprotju s temi določbami. Ocena učinka, opravljena leta 2021, to je po sprejetju Uredbe 2020/1055, naj bi potrdila ekološko tragedijo, ki jo je povzročila ta uredba. Ne graja se zgolj neobstoj pozitivnih učinkov sporne obveznosti na okolje, ampak dejstvo, da je ta obveznost očitno v popolnem neskladju z ekološkimi cilji, za uresničitev katerih si je treba prizadevati.
555.
Prvi tožbeni razlog iz tožbe, ki jo je vložila Republika Ciper, se nanaša na kršitev okoljskih ciljev in mednarodnih zavez. Republika Ciper je razvila trditve, enake tistim, ki jih je razvila Republika Bolgarija.
556.
Madžarska je v zadevi C‑551/20 v zvezi s prvim tožbenim razlogom, ki se nanaša na očitno napako pri presoji ter kršitev načela sorazmernosti in previdnostnega načela, razvila trditve, povezane s tematiko varstva okolja in okoljsko politiko Unije, ki jih bom preučil tukaj. Zlasti trdi, da je člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v nasprotju s previdnostnim načelom, ki naj bi bilo splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz člena 11 PDEU, člena 168(1) PDEU, člena 169(1) in (2) PDEU ter člena 191(1) in (2) PDEU. Iz tega načela naj bi izhajalo, da bi morali zadevni organi pri izvajanju pristojnosti, ki so jim podeljene, sprejeti ustrezne ukrepe za preprečitev nekaterih potencialnih tveganj za javno zdravje, varnost in okolje, tako da bi zagotovili, da zahteve, povezane z varstvom teh interesov, prevladajo nad gospodarskimi interesi. Obveznost glede vračanja vozil naj bi bila zaradi zelo visokih ravni dodatnih emisij CO2, ki naj bi jih povzročila, očitno v nasprotju z zavezo Unije v korist zmanjšanja toplogrednih plinov in zlasti z Evropskim zelenim dogovorom, katerega cilj v skladu z mednarodnimi zahtevami, ki jih je Unija sprejela v okviru Pariškega sporazuma, naj bi bil, nasprotno, podnebna nevtralnost Unije do leta 2050. Upoštevati naj bi bilo treba tudi člen 11 PDEU, s katerim naj bi bili poudarjeni prečnost in temeljna narava cilja varstva okolja ter naj bi torej služil kot standard za nadzor nad veljavnostjo zakonodaje Unije, če bi bilo očitno, da se okoljski interesi niso upoštevali ali so bili v celoti spregledani. Ukrepa, ki ima s številnih vidikov negativne učinke na okolje zaradi odvečnega prometa težkih tovornih vozil, ki ga povzroči – pa naj to zadeva onesnaževanje zraka, divja odlagališča odpadkov ali obrabo infrastrukture – naj ne bi bilo mogoče utemeljiti zgolj s cilji nadzora. Iz podatkov, ki naj bi izhajali iz ocene učinka iz leta 2021, naj bi bile razvidne znatne posledice obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, kar naj bi bilo v nasprotju z zanemarljivimi učinki glede na skupne emisije, ki jih zatrjujeta Svet in Parlament. Te ugotovitve naj ne bi omajali niti sprejeti ukrepi za zmanjšanje toplogrednih plinov, ampak naj bi obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov znatno ogrozila uresničevanje ciljev, zastavljenih s temi ukrepi. Nasprotno, navedeni ukrepi naj bi dokazovali, da je zmanjšanje količine teh plinov v atmosferi prednostni cilj Unije, od katerega naj bi bilo mogoče odstopiti le v posebej utemeljenih primerih zaradi cilja, ki je vsaj na enaki ravni kot okoljski interes, in pod pogojem, da ni mogoče predvideti nobene druge ustrezne rešitve, kar naj za obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov ne bi držalo.
557.
Republika Malta v okviru zadeve C‑552/20 trdi, da obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov krši člen 11 PDEU in člen 37 Listine. Ta država članica meni, da bi bilo treba člen 91(2) PDEU, ki naj bi bil pravna podlaga Uredbe 2020/1055, razlagati v povezavi z drugimi določbami prava Unije, ki zakonodajalcu Unije nalagajo, da mora upoštevati še druge upoštevne okoliščine, med njimi tiste, povezane z varstvom okolja, ki naj bi zasedalo ključno mesto med cilji in politikami Unije ter naj bi bilo prav tako nujna zahteva. Člen 11 PDEU naj bi določal posebno obveznost vključitve varstva okolja v politike Unije in dolžnost za institucije, da si prizadevajo za to, da se navedeni okoljski vidik upošteva v vseh politikah in dejavnostih Unije, ne glede na zadevni sektor in neodvisno od odgovora na vprašanje, ali so neposredno povezane z okoljem ali ne. Člen 11 PDEU naj bi bil dopolnjen in podkrepljen s členom 37 Listine. Navedeni člen 11 naj bi hkrati vseboval formalno obveznost, da se pred vsakršno odločitvijo upoštevajo okoljski vidiki, in materialno obveznost, da se zagotovi skladnost delovanja Unije z uresničevanjem okoljskih ciljev. Svet in Parlament naj ne bi spoštovala nobene od teh obveznosti.
558.
Formalna obveznost, ki izhaja iz člena 11 PDEU v povezavi s členom 37 Listine, naj bi zahtevala, da se pripravijo ocene učinka, da se tako zagotovita kakovost in skladnost osnutkov zakonodajnih aktov Unije z okoljskimi cilji, zastavljenimi s Pogodbo, in skladnost takih osnutkov z načelom sorazmernosti. V zvezi z obveznostjo vračanja vozil vsakih osem tednov pa naj se ne bi opravila taka analiza in naj bi bila sprejeta brez kakršnega koli predhodnega upoštevanja njenega morebitnega vpliva na okolje.
559.
Materialna obveznost, ki izhaja iz člena 11 PDEU, naj bi pomenila, da morajo biti vse politične odločitve Unije, ki bi lahko vplivale na okoljske cilje, potrebne, sorazmerne in ustrezno utemeljene. Politične odločitve Unije, ki bi ovirale uresničevanje okoljskih ciljev Unije, čeprav obstajajo alternativni ukrepi ali kadar je okoljski vpliv nesorazmeren, naj bi bile v nasprotju s členom 11 PDEU. Zaradi negativnih vplivov obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov na okolje, ki naj bi jih povzročilo nepotrebno vračanje vozil brez tovora, naj bi bilo ogroženo uresničevanje okoljskih ciljev, ki si jih je sicer zastavila Unija, pa naj bo to v samem Pariškem sporazumu ali v Uredbi 2018/842, ki določa zavezujoče letne cilje zmanjšanja emisij v sektorju prometa za vsako državo članico. Navedena obveznost naj bi bila v nasprotju tudi s ciljem 60‑odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, povezanih s prometom (
275
), ter cilji izboljšanja kakovosti zraka, zastavljenimi z ureditvijo Unije, in cilji, ki se nanašajo na preprečevanje in zmanjšanje nastanka odpadkov, določenimi z Direktivo 2008/98/ES (
276
). Zaradi neupoštevanja vseh teh ciljev pri opredelitvi obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov in zelo negativnega vpliva, ki naj bi ga taka obveznost imela na navedene cilje, naj bi bila kršena člen 11 PDEU in člen 37 Listine.
560.
Republika Malta v bistvu še trdi, da Parlament in Svet nista niti dokazala niti pojasnila, kako so bile zahteve glede varstva okolja vključene v opredelitev izpolnjevanja obveznosti vračanja. Naknadna ocena učinkov te obveznosti, ki jo je opravila Komisija, naj bi dokazovala, da je učinek pravila glede vračanja vozil v državo članico sedeža zelo negativen in zelo obremenjujoč za podnebne spremembe in kakovost zraka. Tak učinek naj bi oslabil politike in ureditve Unije na področju podnebnih sprememb in varstva okolja.
561.
Nazadnje, Republika Poljska v zadevi C‑554/20 navaja tožbeni razlog, ki je skupen za vse določbe, ki jih izpodbija, ter se nanaša na kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine, ker naj zahteve, ki izhajajo iz varstva okolja, ne bi bile upoštevane. Iz teh dveh določb naj bi izhajalo, da institucije Unije ne smejo sprejemati ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev varstva okolja, in sicer tudi onkraj zgolj ukrepov, ki se navezujejo na člena 191 in 192 PDEU. Načelo vključevanja okoljskih zahtev v druge politike Unije, ki naj bi izhajalo iz navedenih določb, naj bi omogočalo uskladitev ciljev in zahtev glede varstva okolja z drugimi interesi in cilji, ki si jih je zastavila Unija, in nadaljevanje trajnostnega razvoja. Tako načelo naj bi bilo samo zase razlog za razglasitev ničnosti akta Unije, če okoljski interesi očitno niso bili upoštevani ali so bili popolnoma prezrti. Glede na široko horizontalno naravo člena 11 PDEU naj se pri presoji, ali neki ukrep dovolj prispeva k varstvu okolja, ta ukrep ne bi smel obravnavati ločeno od drugih ukrepov Unije, ki so bili sprejeti v ta namen in so povezani z zadevno dejavnostjo, temveč naj bi bil pravi okvir za presojo celota ukrepov, ki jih je Unija sprejela na tem področju. Sodni nadzor v zvezi s presojo skladnosti delovanja zakonodajalca Unije s tem načelom vključevanja naj bi bil podoben tistemu, ki ga je opravilo Splošno sodišče pri presoji, ali je Komisija pri svojem delovanju upoštevala načelo energetske solidarnosti. (
277
) V teh okoliščinah naj bi moral zakonodajalec upoštevati okoljske zahteve pred sprejetjem obveznosti glede vračanja, kar naj bi pomenilo zlasti izvedbo ocene učinka načrtovanih pravil na okolje in zagotovitev, da ta pravila ne bodo škodljivo vplivala na uresničevanje ciljev, zastavljenih z drugimi akti sekundarne zakonodaje, sprejetimi na področju okolja. Ker naj ocena ne bi bila opravljena, naj bi bila očitno kršena njuna obveznost, da jo opravita, kot izhaja iz člena 11 PDEU. (
278
)
562.
Parlament in Svet naj bi morala zatem uravnovesiti nasprotujoče si interese in po potrebi vnesti ustrezne spremembe. Z razlago člena 11 PDEU tako, da se nanaša na pravna področja, ne pa na posebne ukrepe, naj bi precej relativizirali njegov pomen. Zahteve po varstvu okolja naj bi bilo treba upoštevati tudi pri opredeljevanju različnih ukrepov, ki spadajo na zadevno področje prava Unije. Trditev, da drugi akti sekundarnega prava s področja onesnaževanja zraka ne morejo pomeniti okvira za presojo Uredbe 2020/1055, naj bi bilo treba zavrniti, sicer bi lahko znova ogrozili učinkovitost člena 11 PDEU, saj bi lahko institucije sprejele akt, ki ovira ali preprečuje uresničevanje ciljev, določenih v aktih, sprejetih na področju okolja, čeprav naj bi bila podnebna kriza najpomembnejši izziv okoljske politike Unije in bi se morale institucije zavezati doslednemu uresničevanju podnebnih ciljev, ki jih je sprejela Unija. Splošno znano naj bi bilo, da onesnaževanje zraka z emisijami iz prometa povzroča številne zdravstvene težave, h katerim naj bi prispeval zlasti cestni promet. Obveznost vračanja naj bi s tem, da so vozila prisiljena k vračanju v državo članico sedeža vsakih osem tednov, povzročila dodatna potovanja, zaradi katerih naj bi se povečale emisije CO2 in onesnaževal zraka, to je emisij, ki bi lahko znatno vplivale na uresničevanje okoljskih ciljev Unije, ki izhajajo zlasti iz Evropskega zelenega dogovora, cilja podnebno nevtralne Unije do leta 2050 z zmanjšanjem skupnih emisij iz prometa za 90 % v primerjavi z ravnjo iz leta 1990 in ciljev, ki jih zakonodaja Unije na tem področju določa za države članice. Dodatne emisije dušikovega oksida in prahu, ki jih bo povzročila uporaba izpodbijanih določb, naj bi ogrozile učinkovitost delovanja, ki so ga opredelile države članice v načrtih za varovanje zraka, zlasti načrtih, sprejetih za območja in naselja v bližini voznih poti, ki se uporabljajo za mednarodni prevoz. Zato naj bi obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov kršila načelo vključevanja iz člena 11 PDEU in člena 37 Listine. Ocena učinka iz leta 2021 naj bi bila dovolj za ugotovitev, da je zakonodajalec Unije kršil ti določbi, saj naj bi potrjevala negativen učinek obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov na okolje, kar je v nasprotju zlasti z Evropskim zelenim dogovorom.
563.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov, ki se nanašajo na kršitev politike Unije na področju okolja in podnebnih sprememb.
2) Analiza
564.
Trditve, ki so jih izoblikovale tožeče stranke, je mogoče v bistvu razdeliti v tri kategorije. (
279
) Najprej, obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov naj bi bila v nasprotju z določbami primarnega prava, ki določajo zahtevo po varstvu okolja. Dalje, ta obveznost naj bi bila tudi v nasprotju z mednarodnimi zavezami Unije in držav članic na področju varstva okolja. Nazadnje, obveznost vračanja naj bi bila v nasprotju z okoljsko politiko Unije, saj naj bi ogrožala uresničevanje ciljev, ki so na področju okolja zastavljeni s celim nizom aktov sekundarnega prava.
i) Zatrjevana kršitev člena 3 PEU, členov 11 in 191 PDEU ter člena 37 Listine
565.
Kar zadeva člen 37 Listine, iz pojasnil k temu členu je razvidno, da je načelo iz tega člena nastalo na podlagi členov 2, 6 in 174 ES, ki so danes nadomeščeni s členom 3(3) PEU ter členoma 11 in 191 PDEU. Sodišče je že razsodilo, da ker člen 52(2) Listine določa, da se pravice, ki jih ta priznava, uresničujejo v skladu s pogoji in v mejah, opredeljenih v teh pogodbah, je treba pravico do visoke ravni varstva okolja, kot je določena z Listino, razumeti in razlagati v skladu s pogoji in v mejah, ki, če je to primerno, izhajajo iz člena 3(3) PEU ter členov 11 in 191 PDEU. (
280
) Kot je navedel Parlament (
281
) in kot sem že poudaril, (
282
) člen 37 Listine torej ni avtonomen pravni standard, ki bi bil neodvisen od navedenih drugih določb primarnega prava.
566.
Kar zadeva člen 3(3) PEU, gre za večinoma programsko določbo, ki ne vzpostavlja hierarhije med cilji, ki so z njo določeni za Unijo. Čeprav bi se torej morali vprašati o skladnosti obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov s ciljem visoke ravni varstva in izboljšanja kakovosti okolja, bi bilo treba hkrati ugotoviti, da se s tako obveznostjo med drugim uresničuje cilj uravnotežene gospodarske rasti v socialnem tržnem gospodarstvu. Menim, da je člen 3(3) PEU zaradi svoje programske razsežnosti izključen iz parametrov zakonitosti, ki se uporabljajo pri presoji, ali je sporna obveznost v celoti skladna s primarnim pravom Unije. Izvajanje okoljskega cilja Unije mora biti rezultat politik in dejavnosti Unije in držav članic (
283
), člena 3(3) PEU pa ni mogoče uporabiti samostojno glede na posebne določbe Pogodbe, s katerimi so konkretizirani splošni cilji, ki jih vsebuje (
284
).
567.
Kar zadeva člen 11 PDEU, zdi se mi, da je analiza generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda, ki jo stranke obširno navajajo, ohranila ves pomen in aktualnost, čeprav se je nanašala na enakovredno prejšnjo določbo tega člena 11. Tako je generalni pravobranilec menil, da „[č]eprav je ta določba zavezujoča, se […] ne more šteti, da določa standard, po katerem bi moralo varstvo okolja pri opredeljevanju politik Skupnosti vedno veljati za prevladujoč interes. Takšna razlaga ne bi bila sprejemljiva in bi omejevala diskrecijske pravice institucij Skupnosti in zakonodajalca Skupnosti. V glavnem jo je treba šteti za obveznost na strani institucij Skupnosti, da ustrezno upoštevajo ekološke interese na področjih politike zunaj varstva okolja v ožjem pomenu. Samo kadar je očitno, da ekološki interesi niso bili upoštevani ali so bili povsem prezrti, se lahko člen 6 ES uporablja kot standard za preizkus veljavnosti zakonodaje Skupnosti. Poleg tega glede na širok horizontalni značaj člena 6 ES ni treba, da se dani ukrep pri obravnavi, ali dovolj prispeva k varstvu okolja, obravnava ločeno od drugih ukrepov Skupnosti, ki so bili sprejeti v ta namen v zvezi s to dejavnostjo. Pravi okvir za ocenjevanje je celota ukrepov, ki jih je sprejela Skupnost na tem področju.“ (
285
)
568.
Čeprav se stranke strinjajo o tej razlagi, ki je Sodišče ni imelo priložnosti potrditi, (
286
) se ne strinjajo o posledicah, ki jih je treba iz nje izpeljati v okviru teh tožb.
569.
Opozoriti želim na pomembnost cilja varstva okolja, kot izhaja tudi iz sodne prakse Sodišča, v kateri je opozorjeno na njegovo bistveno naravo (
287
) ter sta poudarjeni njegova prečnost in temeljnost (
288
). Ne gre za to, da bi na tem mestu dvomili o tej pomembnosti.
570.
Vendar se vprašanje pomembnosti cilja razlikuje od vprašanja intenzivnosti njegove iztožljivosti. V zvezi s tem podobno kot generalni pravobranilec L. A. Geelhoed ugotavljam, da je člen 11 PDEU kljub navidez obveznemu besedilu prečna določba, katere učinek se sicer res širi na natančnejše določbe, ki se nanašajo na druge politike in dejavnosti Unije, kot je imelo Sodišče že priložnost ugotoviti na primer v okviru skupne kmetijske politike (
289
), skupne ribiške politike (
290
) ali v sektorju jedrske energije (
291
), vendar ne da bi natančno pojasnilo pogoje, oblike in intenzivnost tega širjenja. Tako mora zakonodajalec ne glede na področje, na katerem sprejme ukrepe, vanje vključiti zahteve v zvezi z varstvom okolja, ne da bi bile s členom 11 PDEU dodatno pojasnjene obveznosti, ki so mu naložene. (
292
) Ne da bi se bilo treba v tej fazi izreči o tem, ali je zakonodajalec Unije ocenil okoljski vpliv obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, je treba glede na to, da obseg zahteve iz člena 11 PDEU ni natančno pojasnjen, očitke Republike Poljske in Republike Malte v zvezi s kršitvijo člena 11 PDEU zaradi neobstoja ocene učinka že takoj zavrniti.
571.
Kot so ugotovile nekatere tožeče stranke, se člen 11 PDEU sicer res nanaša na politike in dejavnosti Unije. Vendar takega napotila ni mogoče razlagati kot sistematično obveznost pri sprejetju vsakega posameznega zakonodajnega ukrepa, da se upoštevajo zahteve, povezane z varstvom okolja, ali da celo prevladajo. Najprej, politike in dejavnosti iz člena 11 PDEU je treba razumeti kot dejavnosti in ukrepe iz tretjega dela Pogodbe DEU, ki nosi prav tak naslov, (
293
) ni pa mogoče člena 11 PDEU uporabiti kot merilo, ob upoštevanju katerega je treba oceniti skladnost vsake posamezne določbe zakonodajnega akta Unije. Dalje, ta določba je prečna, saj imajo zahteve glede varstva okolja več razsežnosti. Nazadnje je način, kako Unija te zahteve vključuje v svoje politike, tisti, ki omogoča opredelitev, ali Unija deluje v skladu s tem, kar določa člen 11 PDEU, in ali je zakonodajalec Unije svoje pristojnosti izvajal ob upoštevanju cilja, ki je zanj zastavljen s to določbo.
572.
V zvezi s tem sta toženi instituciji trdili, da bi, če bi bilo mogoče katero koli določbo, ki lahko negativno vpliva na okolje, razglasiti za neskladno s členom 11 PDEU, ne da bi upoštevali širši normativni okvir zadevne določbe, tvegali, da bo kateri koli ukrep, ki dovoljuje cestni prevoz blaga, ker ta v sedanjih okoliščinah izjemno onesnažuje okolje, obsodili na tej podlagi.
573.
Trditev je namerno nekoliko provokativna. Vendar menim, da zato nič manj ne razkriva ene od resnic: kot je ugotovil generalni pravobranilec L. A. Geelhoed, pisci Pogodb s tem niso nameravali zakonodajalca Unije voditi za roko in tako tvegati, da bi postal cilj varstva okolja cilj nad vsemi drugimi, pri čemer hierarhija med cilji, določenimi za Unijo – kot sem že navedel – sicer iz Pogodb ni razvidna.
574.
Kot sem že opozoril, (
294
) je poleg tega v sami naravi zakonodajnega delovanja, da je treba na danem področju razsojati med različnimi interesi in uravnovešati pogosto nasprotujoče si cilje. To je dejavnost, ki ji sodna praksa priznava zapletenost s tem, da zakonodajalcu prepušča široko diskrecijsko pravico, s čimer je mogoče pojasniti to, da je nadzor sodišč Unije omejen na nadzor nad očitno napako pri presoji in zlorabo pooblastil ter na preverjanje, ali zakonodajalec ni prekoračil meja svoje diskrecijske pravice. (
295
)
575.
Tudi če bi torej obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov v državo članico sedeža imela negativne posledice za okolje, (
296
) zgolj ta ugotovitev ne bi zadostovala za ugotovitev kršitve člena 11 PDEU, saj je zakonodajalec Unije poleg tega sprejel več ukrepov, s katerimi je želel zajeziti negativne učinke cestnega prevoza blaga. Obveznost vračanja vozila vsakih osem tednov je treba tako umestiti nazaj v širši normativni okvir, katerega del je. V času sprejetja Uredbe 2020/1055 je bila z Uredbo 2018/842 državam članicam naložena obveznost, da do leta 2030 zmanjšajo emisije toplogrednih plinov v odstotnem deležu, določenem s to uredbo. V navedeni uredbi je bilo opozorjeno, da je tak cilj odobril Evropski svet na ravni gospodarstva. (
297
) Splošni cilj Direktive 2004/107/ES (
298
) je ohraniti in izboljšati kakovost zunanjega zraka z določitvijo ciljnih vrednosti, za zagotovitev katerih morajo države članice sprejeti vse potrebne ukrepe brez povzročitve nesorazmernih stroškov (
299
). V Direktivi 2008/50/ES (
300
) so bili opredeljeni in določeni cilji glede kakovosti zunanjega zraka, pri čemer je treba to kakovost ocenjevati na podlagi skupnih metod in meril ter o njej obveščati javnost (
301
). Namen Direktive 2008/98 (
302
) je urediti preprečevanje ali zmanjševanje škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi, zmanjšati skupne vplive uporabe virov in izboljšati učinkovitost te uporabe (
303
). Kar natančneje zadeva sektor prometa, je bila Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 1999/62/ES z dne 17. junija 1999 o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila (
304
) leta 2011 spremenjena z Direktivo 2011/76/EU (
305
), tako da so bili vanjo vključeni preudarki v zvezi s spodbujanjem trajnostnega prometa, predstavljenega kot ključni sestavni del skupne prometne politike; zakonodajalec Unije je menil, da bi bilo treba zmanjšati prispevanje prevoznega sektorja k podnebnim spremembam (
306
), pri čemer pa takega cilja ni mogoče doseči na način, ki bi povzročil nesorazmerne ovire, saj je treba ohraniti tudi delovanje notranjega trga (
307
). Direktiva 2011/76 v Direktivo 1999/62 in v zvezi s sektorjem prevoza uvaja načelo „onesnaževalec plača“ (
308
), pri čemer je zakonodajalec Unije takrat menil, da so cestnine pravičen in učinkovit gospodarski instrument za doseganje trajnostne prometne politike, saj omogočajo upoštevanje stroškov onesnaževanja in zastojev zaradi uporabe vozil (
309
). Poleg tega so bili predpisi glede emisij CO2 za nova lahka gospodarska vozila določeni z Uredbo (EU) 2019/631 (
310
), za nova težka gospodarska vozila pa z Uredbo (EU) 2019/1242 (
311
). Zakonodajalec Unije je sprejel tudi direktivo, s katero je državam članicam naložil obveznost, da v postopkih javnega naročanja upoštevajo energetske in okoljske vplive motornih vozil. (
312
) Označevanje pnevmatik, kot je urejeno z Uredbo (EU) 2020/740 (
313
), ima za ambicijo zajeziti porabo goriva vozil in s tem emisij toplogrednih plinov ter prispevati k razogljičenju prometnega sektorja (
314
).
576.
Tako je lahko zakonodajalec Unije ob sprejetju Uredbe 2020/1055 in torej sprejetju obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov po mojem mnenju – v okviru polnega izvajanja svoje široke diskrecijske pravice – upravičeno menil, da bo mogoče morebitne negativne posledice te obveznosti za okolje zajeziti na podlagi obstoječe zakonodaje, ki se natančneje nanaša na okoljske vidike zadevne dejavnosti, in ki naj bi prevoznikom pomagala pri tehnološkem prehodu k manj onesnažujoči mobilnosti.
577.
Poleg tega je iz uvodne izjave 8 Uredbe 2020/1055 razvidno, da je zakonodajalec Unije postavil vprašanje zmanjšanja tveganja, da bi se vozilo vrnilo le zaradi izpolnitve te nove obveznosti glede sedeža.
578.
Je treba zakonodajalcu Unije kljub temu očitati, da ni v Uredbi 2020/1055 izrecneje navedel svojih okoljskih pomislekov? Mislim, da ne. Člen 11 PDEU ne nalaga oblike, ki jo mora imeti vključevanje zahtev po varstvu okolja, vsekakor pa je treba to vključevanje uresničevati na ravni politik Unije, za katere sem že predlagal, naj se razlagajo široko. Poleg tega opozarjam, da je pravna podlaga Uredbe 2020/1055 člen 91(1) PDEU in da cilj, ki se uresničuje z obveznostjo vračanja v tej uredbi, očitno ni neposredno povezan s pomisleki, izraženimi v členu 11 PDEU, saj so s tako obveznostjo razjasnjene določbe Uredbe št. 1071/2009 v zvezi z obstojem stalnega in dejanskega sedeža (
315
), pri čemer je želeni učinek krepitev vezi med prevozniki in državo članico njihovega sedeža, da se tako zagotovi, da so „tam dejansko in stalno prisotni“ (
316
), in sicer v okviru, v katerem slabljenje te vezi po presoji zakonodajalca pomeni grožnjo pošteni konkurenci in enakim konkurenčnim pogojem na notranjem trgu (
317
). Priznati je treba, da določbe Pogodbe, s katerimi je Uniji priznana pristojnost na okoljskem področju, s tem ne posegajo v pristojnosti, ki jih ima Unija na podlagi drugih določb. (
318
)
579.
Torej zaradi nujnosti vzpostavitve ravnovesja med nekaterimi cilji in načeli, na katere se nanašata člena 3 PEU in 11 PDEU, ter zapletenosti izvajanja meril (
319
) ni očitno, da sta Svet in Parlament z vidika obeh zgoraj navedenih določb storila očitno napako pri presoji, ker sta sprejela obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov.
580.
Tožeče stranke te ugotovitve ne morejo omajati s sklicevanjem na študijo Ricardo iz leta 2021, katere namen je bil oceniti učinek obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, saj tudi če bi ta študija razkrila znatno povečanje zlasti emisij CO2, nič manj ne drži, da je treba veljavnost akta Unije presojati glede na dejanske in pravne elemente, ki so obstajali ob sprejetju navedenega akta (
320
), ter da ta veljavnost ne more biti odvisna od retrospektivnih presoj njegove stopnje učinkovitosti (
321
). Kot sem že navedel, bi bilo treba, preden bi lahko ugotovili, da zakonodajalec Unije očitno ni upošteval zahtev glede varstva okolja, tako povečanje vsekakor povezati s celotno ureditvijo v zvezi z zadevnim področjem.
581.
Tudi zato, ker je pravna podlaga Uredbe 2020/1055 člen 91(1) PDEU, je treba zavrniti upoštevnost trditev, ki temeljijo na kršitvi členov 191 in 192 PDEU, za obravnavane tožbe. Ta uredba ni ukrep, sprejet v okviru okoljske politike Unije, in ne trdi se, da sta toženi instituciji uporabili napačno pravno podlago. Ker Uredba 2020/1055 ni ukrep Unije na podlagi člena 191 PDEU (
322
), sklicevanje na zatrjevano kršitev člena 192(2)(c) PDEU ni upoštevno (
323
). Ukrep ne more spadati na področje okolja zgolj zato, ker bi bilo treba pri njem upoštevati okoljske zahteve. (
324
)
582.
Tudi če bi se Sodišče želelo izreči o vprašanju kršitve previdnostnega načela, ki jo zatrjuje Madžarska, (
325
) iz sodne prakse Sodišča izhaja, da čeprav člen 191(2) PDEU določa, da okoljska politika temelji med drugim na tem načelu, se to načelo seveda uporablja tudi v okviru drugih politik Unije, zlasti v okviru politike varovanja javnega zdravja, in kadar institucije Unije na podlagi skupne kmetijske politike ali politike notranjega trga sprejmejo ukrepe za varovanje zdravja ljudi (
326
). To načelo pomeni, da je takrat, kadar obstajajo negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj za zdravje ljudi, mogoče sprejeti zaščitne ukrepe, ne da bi bilo treba počakati, da sta resničnost in resnost teh tveganj v celoti dokazani. Kadar se izkaže, da zaradi neprepričljivih rezultatov opravljenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja zatrjevanega tveganja ali njegovega obsega, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za javno zdravje, če bi se tveganje izkazalo za utemeljeno, obstaja, previdnostno načelo upravičuje sprejetje omejevalnih ukrepov. (
327
) Tudi v zvezi s pogoji, pod katerimi je treba izvajati previdnostno načelo, je Sodišče priznalo, da mora biti sodni nadzor zaradi nujnosti vzpostavitve ravnovesja med več cilji in načeli ter zaradi zapletenosti izvajanja upoštevnih meril nujno omejen na vprašanje, ali je zakonodajalec Unije storil očitno napako pri presoji. (
328
) To velja še toliko bolj, če mora zakonodajalec Unije presojati prihodnje učinke ureditve, ki jo je treba sprejeti, teh učinkov pa ni mogoče natančno predvideti. (
329
)
583.
Priznam, da sem nad trditvijo o kršitvi previdnostnega načela zaradi določitve obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov osupel, saj bi to pomenilo, da le zatrjevani delež dodatnih emisij, nastalih zaradi izpolnjevanja te obveznosti, pomeni dejansko tveganje za zdravje ljudi, zaradi katerega bi bilo treba sprejeti omejevalne ukrepe. Vsekakor je treba ugotoviti, da mora zakonodajalec, kadar v okviru notranjega trga sprejema ukrepe za varovanje zdravja ljudi, sicer res upoštevati previdnostno načelo, (
330
) vendar je tukaj zveza med morebitnimi dodatnimi emisijami zaradi obveznosti vračanja in dokazanimi tveganji za zdravje, ki jih povzroča onesnaževanje na splošno, preveč neznatna, da bi jo bilo mogoče sankcionirati. Predvsem pa člen 1, točka 3(a), Uredbe 2020/1055 ni ukrep za varovanje zdravja ljudi v smislu sodne prakse Sodišča. Iz vseh teh razlogov torej trditve, ki se nanaša na kršitev previdnostnega načela, ni mogoče sprejeti.
ii) Zatrjevana kršitev mednarodnih zavez Unije in držav članic na področju varstva okolja
584.
Republika Bolgarija in Republika Ciper sta obe navedli trditve, v skladu s katerimi naj bi bila obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov v nasprotju s Pariškim sporazumom, vsekakor pa naj Svet in Parlament s sprejetjem navedene obveznosti ne bi upoštevala ciljev tega sporazuma, kar naj bi pomenilo kršitev okoljske politike Unije.
585.
Kar zadeva očitek, da naj zakonodajalec Unije ne bi upošteval ciljev, določenih s Pariškim sporazumom (
331
), enako kot Parlament ugotavljam – kot je razvidno iz uvodne izjave 7 Sklepa Sveta (EU) 2016/1841 z dne 5. oktobra 2016 o sklenitvi Pariškega sporazuma, sprejetega na podlagi Okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja, v imenu Evropske unije (
332
) – da je bil zavezujoči cilj vsaj 40‑odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov v Uniji do leta 2030 v primerjavi z ravnmi iz leta 1990 določen v Sklepih Evropskega sveta z dne 23. in 24. oktobra 2014 za celotno gospodarstvo. Cilj, določen v členu 2 Pariškega sporazuma, ki se nanaša na ohranitev dviga povprečne globalne temperature občutno pod 2 °C nad predindustrijskimi ravnmi in nadaljevanje prizadevanj za omejitev dviga temperature na 1,5 °C nad predindustrijskimi ravnmi, (
333
) je torej treba presojati ob upoštevanju vseh ukrepov, ki jih je Unija sprejela v ta namen. Torej po mojem mnenju ni mogoče trditi, da bi bila sama obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov zaradi morebitnih dodatnih emisij, ki bi jih povzročila, kot taka v nasprotju s tem ciljem in torej okoljsko politiko Unije.
586.
V zvezi z očitkom, da je zakonodajalec Unije kršil Pariški sporazum, iz člena 216(2) PDEU izhaja, da so mednarodni sporazumi, kadar jih Unija sklene, zavezujoči za njene institucije in imajo zato prednost pred akti Unije. (
334
) Torej lahko neskladje akta Unije s takimi pravili mednarodnega prava vpliva na veljavnost tega akta, če je izpolnjenih nekaj pogojev. Najprej morajo ta pravila Unijo zavezovati, o čemer v zvezi s Pariškim sporazumom ni dvoma. (
335
) Dalje, na določbe mednarodnega sporazuma, katerega pogodbenica je Unija, se je mogoče v podporo tožbi za razglasitev ničnosti akta sekundarne zakonodaje Unije sklicevati le, če po eni strani narava in sistematika tega sporazuma temu ne nasprotujeta ter so po drugi strani te določbe z vidika svoje vsebine nepogojne in dovolj natančne (
336
), kar je izpolnjeno, kadar določba, na katero se sklicuje, vsebuje jasno in natančno obveznost, katere izpolnitev ali učinki niso odvisni od sprejetja nobenega nadaljnjega akta (
337
).
587.
Čeprav Pariški sporazum res nadomešča pristop iz Kjotskega protokola, (
338
) pa ne spreminja bistveno njegove logike. Pariški sporazum je namenjen „krepitvi svetovnega odziva na grožnje, ki jih prinašajo podnebne spremembe, v okviru trajnostnega razvoja in prizadevanj za odpravo revščine“. (
339
) Določa številčno opredeljen cilj (
340
) na globalni ravni, vendar hkrati predvideva izboljšanje sposobnosti prilagajanja škodljivim učinkom podnebnih sprememb in spodbujanje odpornosti na te spremembe, kar se mi zdi pojem, katerega iztožljivost ni povsem očitna. Določa tudi, da se finančni tokovi uskladijo z razvojem, usmerjenim v zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in, še enkrat, odpornost. (
341
) Izvajal se bo v duhu pravičnosti in ob upoštevanju načela skupne, vendar različne odgovornosti in posamičnih zmožnosti, ob upoštevanju značilnih razmer v posameznih državah. (
342
) Sporazum državam pogodbenicam nalaga, da si bodo prizadevale za uresničitev smelo zastavljenih ciljev in sporočale ta prizadevanja (
343
), pri čemer si morajo te države prizadevati za čimprejšnji začetek zmanjševanja globalne ravni emisij in njihovo naglo zmanjšanje, da bi bilo v drugi polovici tega stoletja doseženo ravnovesje med emisijami toplogrednih plinov iz antropogenih virov in njihovim odstranjevanjem v ponorih, in sicer še vedno ob upoštevanju položaja držav v razvoju (
344
). V ta namen mora vsaka država pogodbenica pripravljati, sporočati in posodabljati prispevke, določene na nacionalni ravni. (
345
)
588.
Ne da bi bilo treba za obravnavo tega očitka poglobiti analizo sporazuma ter ne da bi se bilo treba tukaj dodatno izreči o nepogojnosti in zadostni jasnosti obeh določb Pariškega sporazuma, na kateri se posebej sklicujeta Republika Bolgarija in Republika Ciper, menim, da je iz mojih dosedanjih poudarkov – ob upoštevanju tega, kar je Sodišče razsodilo glede Kjotskega protokola – že razvidno, da tudi narava in sistematika Pariškega sporazuma nasprotujeta temu, da bi ga vključili v zakonodajni sklop prava Unije. (
346
) Torej zakonitosti obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov ni mogoče izpodbijati s sklicevanjem na Pariški sporazum.
589.
Iz tega izhaja, da sklicevanje na člen 3(5) PEU ter člena 208(2) in 216(2) PDEU ni upoštevno.
590.
Zato je treba očitke, ki se nanašajo na kršitev Pariškega sporazuma in neupoštevanje ciljev, ki so bili s tem sporazumom določeni za Unijo, zavrniti.
iii) Zatrjevana kršitev okoljske politike Unije, ker naj bi bila obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov v nasprotju s sekundarnim okoljskim pravom, sklepi Evropskega sveta in Evropskim zelenim dogovorom
591.
Tožeče stranke so še trdile, da obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov mogoče ni skladna s celo vrsto podnebnih in okoljskih ciljev, določenih s sekundarnim pravom, kot so zlasti uredbi 2018/842 in 2021/1119 ter direktive 2004/107, 2008/50 in 2008/98, ter da bi lahko taka neskladnost pomenila kršitev okoljske politike Unije, saj naj bi domnevne dodatne emisije zaradi te obveznosti ogrozile uresničevanje okoljskih ciljev, ki jih je Unija individualno ali kolektivno določila za države članice.
592.
Kot sta Svet in Parlament navedla v svojih pisanjih, se bom omejil na ugotovitev, kot sem že storil, da notranje zakonitosti akta sekundarnega prava ni mogoče preučiti glede na neki drug akt Unije, ki je na isti zakonodajni ravni, (
347
) razen če je bil prvonavedeni akt sprejet na podlagi zadnjenavedenega ali če je v enem od teh aktov izrecno določeno, da eden od njiju prevlada (
348
). To pa za Uredbo 2020/1055 ne drži. Poleg tega bi lahko morebitne napetosti v državah članicah med cilji, ki so zanje določeni z različnimi zakonodajnimi akti Unije, ki naj bi se uporabljali zanje, privedle zgolj do ugotovitve, da ena od držav članic krši svoje obveznosti na podlagi enega ali drugega od teh aktov, ne da bi bilo mogoče trditi, da je eden od njiju v nasprotju z drugim, ki je na isti zakonodajni ravni. (
349
)
593.
Kar zadeva očitek v zvezi s kršitvijo sklepov Evropskega sveta, tožeče stranke trdijo, da je obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov v nasprotju s cilji, ki jih je Evropski svet določil v svojih sklepih z dne 12. decembra 2019. Ker pa člen 15(1) PEU določa, da Evropski svet ne opravlja zakonodajne funkcije in ker so taki sklepi izključno politični, ni mogoče ob predpostavki, da bi bilo treba zatrjevano nasprotje potrditi, iz tega izpeljati nobene koristne ugotovitve za izid obravnavanih ničnostnih tožb. (
350
) Enako velja za izjavo komisarke A. Vălean, na katero se sklicujejo tožeče stranke, ki je poleg tega zgolj izrazila dvome o skladnosti nekaterih elementov svežnja o mobilnosti s ciljem, ki ga je določil Evropski svet, in z ambicijami Evropskega zelenega dogovora. (
351
)
594.
Enako je treba ugotoviti tudi glede trditve, da je obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov v nasprotju z okoljsko politiko Unije, ker naj bi ovirala uresničevanje ciljev, zastavljenih v Evropskem zelenem dogovoru, saj ta temelji na sporočilu Komisije, ki za zakonodajalca Unije ni zavezujoče in torej ne spada med parametre, ki sta jih morala Parlament in Svet upoštevati ob sprejetju obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov.
iv) Sklep analize
595.
Glede na vse navedeno je treba vse tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev politike Unije na področju okolja in podnebnih sprememb, zavrniti kot neutemeljene.
c)
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
1) Trditve strank
596.
Republika Litva meni, da je obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov v nasprotju s členom 26 PDEU in splošnim načelom prepovedi diskriminacije. Po njenem mnenju je obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov protekcionistični ukrep, ki povzroča razdrobljenost trga, omejuje konkurenco in uvaja diskriminatorno ureditev, kar zadeva prevoznike iz držav članic, ki ležijo na geografskem obrobju Unije. Sektor mednarodnega cestnega prevoza naj bi bil diskriminiran v primerjavi z drugimi prevoznimi sektorji.
597.
Komisija je poudarila poseben pomen prometnega sektorja za delovanje notranjega trga, načelo prepovedi diskriminacije pa naj bi se na področju pravice do ustanavljanja izvajalo s členom 49 PDEU, ki se uporablja tudi za pravne osebe. Namesto uravnotežene ureditve in kompromisa, ki bi privedel do dobrega delovanja notranjega trga, naj bi obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov pomenila omejevalen, nesorazmeren in protekcionističen ukrep, ki naj bi povzročil posredno diskriminacijo prevoznikov iz obrobnih držav članic.
598.
Prvič, Svet in Parlament naj ne bi upoštevala geografskih posebnosti Unije in njenega trga prevoza, saj naj bi obveznost vračanja omejevala konkurenčnost prevoznikov z obrobja Unije in njihovo pravico do svobode opravljanja storitev, s čimer naj bi bila prevoznikom s sedežem v osrednjem delu Unije priznana neutemeljena in nelegitimna prednost. Prevoz naj bi bil večinoma opravljen v državah članicah v zahodnem in osrednjem delu Unije, pri čemer naj bi se večji del povpraševanja po cestnem prevozu tovora nanašal na sedem držav članic. (
352
) Torej naj bi obveznost vračanja manj vplivala na prevoznike iz teh držav članic, medtem ko naj bi bili prevozniki iz obrobnih držav članic v manj ugodnem položaju, saj naj bi morali prevoziti precej daljše razdalje in premagovati večje naravne ovire, kar zlasti velja za otoške države članice. Obveznost vračanja naj bi bila za te prevoznike nesorazmerna obremenitev, ki bi lahko ob upoštevanju razdalje, časa počitka in nepredvidljivih dogodkov pomenila umik vozil iz obtoka tudi za precej dolgo obdobje, to je od 8 do 14 dni. Ta umik naj ne bi bil združljiv s temeljnim ciljem izoblikovanja učinkovitega in konkurenčnega notranjega trga. Čeprav se obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov uporablja za vse prevoznike, naj bi različno vplivala na gospodarske subjekte glede na kraj njihovega sedeža. Člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 naj bi tako nalagal enake zahteve gospodarskim subjektom v različnih položajih, zato naj bi bil diskriminatoren. Prav tako naj bi bil diskriminiran cestni prevoz, saj naj za druge vrste prevoza ne bi bila določena podobna obveznost vračanja prevoznih sredstev.
599.
Drugič, Republika Litva navaja trditev, da zatrjevani cilj boja proti slamnatim družbam ne upravičuje izbranega ukrepa, saj naj bi bila dejanska posledica obveznosti vračanja diskriminacija prevoznikov s sedežem v obrobnih državah članicah. Splošno znano naj bi bilo, da države članice iz zahodnega in osrednjega dela Unije niso naklonjene prevoznikom iz obrobnih držav članic. Poleg tega naj bi bila za prevozni sektor značilna majhna dobičkovna marža, učinek obveznosti vračanja pa naj bi bil omejitev geografskega ozemlja, na katerem lahko prevozna podjetja iz obrobnih držav članic delujejo, ter torej umetna reorganizacija trga cestnega prevoza blaga in njegova razdrobitev z odvračanjem gospodarskih subjektov z obrobja od tega, da bi delovali v drugih državah članicah.
600.
Tretjič, Republika Litva trdi, da bo imela obveznost vračanja še posebej velike negativne posledice za MSP, ki sestavljajo večino sektorja, saj podjetja, ki zaposlujejo le nekaj zaposlenih, ne bodo mogla ustrezno delovati in ponujati neprekinjenih storitev, medtem ko naj ta obveznost na splošno sploh ne bi vplivala na velika prevozna podjetja, ki predstavljajo komaj 1 % vseh podjetij, ki imajo sedež in delujejo v Uniji. Prav tako naj bi se zmanjšala tudi konkurenčnost podjetij s sedežem v državah članicah Unije v primerjavi s prevozniki iz tretjih držav.
601.
Četrtič, Republika Litva trdi, da se bo zaradi obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov de facto zaprl trg, kar naj bi bilo v nasprotju s Pogodbo o pristopu Republike Litve k Uniji, ki je določala, da je treba kakršno koli omejitev zagotavljanja storitev litovskih prevoznikov, kar zadeva tovorni promet, odpraviti v petih letih po pristopu Republike Litve k Uniji. To zaprtje trga naj bi bilo tudi nezdružljivo z Načrtom za enotni evropski prometni prostor. (
353
)
602.
Republika Litva je v fazi replike dodala, da naj bi bila dejanska diskriminacija, vzpostavljena s členom 1, točka 3, Uredbe 2020/1055, ne le v nasprotju s členom 18 PDEU, ampak tudi z načelom enakosti držav članic iz člena 4(2) PEU.
603.
Republika Bolgarija se sklicuje na kršitev člena 18 PDEU, členov 20 in 21 Listine, člena 4(2) PEU in člena 95(1) PDEU ali svobode opravljanja storitev, če bi Sodišče menilo, da je ta določba upoštevna. Breme, ki ga pomeni obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov, naj bi bilo odvisno od geografskega položaja države članice sedeža, pri čemer naj bi vračanje pomenilo veliko daljšo razdaljo in trajanje ter večje stroške za prevoznike s sedežem v eni od obrobnih ali otoških držav članic, saj se večina mednarodnega prevoza opravi v osrednjih državah članicah, ne pa v obrobnih. Geografski položaj naj ne bi bil upošteven z vidika cilja zagotovitve dejanske vezi med prevozniki in državo članico sedeža ali pravilnega vzdrževanja vozil, če pa naj se geografski položaj obravnava kot upošteven, naj bi se položaj osrednjih držav članic ter položaj obrobnih in otoških držav članic izkazala za temeljno različna, zato naj ju ne bi bilo mogoče obravnavati enako.
604.
Republika Bolgarija je v fazi replike pojasnila, da naj bi bile problematične tudi prikrite oblike diskriminacije. Ne bi naj bilo sporno, da večina povpraševanja po prevoznih storitvah prihaja iz osrednjega dela Unije. Umetna zahteva po vračanju vozil naj bi bila prikrita oblika diskriminacije na podlagi državljanstva in naj ne bi bila povezana z vprašanjem, ali imajo prevozniki dejanski in stalen sedež v državi svojega sedeža, ampak naj bi se z njo ustvarjalo razlikovanje glede na državo sedeža med prevozniki, ki želijo zagotavljati prevozne storitve na enotnem trgu. Različno ekonomsko breme naj bi izhajalo neposredno iz razlike v državi članici sedeža ter naj bi bilo šolski primer nezakonitega obravnavanja.
605.
Romunija trdi, da obveznost vračanja krši načelo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva iz člena 18 PDEU. Po njenem mnenju ima obveznost vračanja, čeprav navidez ni diskriminatorna, de facto različen vpliv glede na zadevne države članice ter naj bi znatno, neenako in nesorazmerno vplivala na gospodarsko dejavnost prevoznikov s sedežem v državah članicah z obrobja Unije in prispevala k še večjim gospodarskim razkorakom med državami članicami. Romunija navaja podatke v zvezi s sektorjem, ki ponazarjajo večji delež vozil, registriranih v EU-13, za dejavnosti mednarodnega prevoza. Obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov naj bi otežila in podražila mednarodni prevoz blaga v Zahodno Evropo, ki ga opravijo družbe s sedežem na obrobju Unije, kot je Romunija. Nasprotno naj bi prevozniki iz EU-15 uživali ugodnejše pogoje za opravljanje mednarodnega prevoza, tudi če opravljajo večinoma domači prevoz. Dejavnost teh prevoznikov naj torej ne bi bila enako prizadeta kot dejavnost prevoznikov iz EU-15. Obveznost vračanja naj bi bila del ureditve, ki je v nasprotju s cilji zbliževanja Unije, bila naj bi protekcionistična in omejevalna ter naj bi vzpostavljala ovire za vstop z zunanjih trgov za prevoznike nerezidente, ki večinoma prihajajo iz držav na obrobju Unije. Učinke obveznosti vračanja naj bi bilo treba obravnavati skupaj z učinki drugih določb svežnja o mobilnosti, s čimer naj bi prišla še bolj do izraza diskriminatornost te ureditve. Romunija se sprašuje tudi, ali sveženj o mobilnosti izpolnjuje zahteve iz člena 91(2) in člena 94 PDEU.
606.
Republika Ciper navaja enako utemeljitev kot Republika Bolgarija. K temu v zvezi z enim od ciprskih prevoznih podjetij navaja, da povratno potovanje s Cipra v Srednjo Evropo traja najmanj osem dni, to je brez morebitnih zamud zlasti zaradi vremenskih neprilik, predlog, naj ciprski prevozniki ne sodelujejo v mednarodnem prevozu ali naj ustanovijo sedež zunaj Cipra, pa naj bi že sam po sebi kazal na diskriminatornost obveznosti vračanja.
607.
Madžarska trdi, da je obveznost vračanja v nasprotju s členoma 18 in 49 PDEU. Opozarja na že navedene geografske razlike, značilne za cestni prevoz blaga, in na razlikovanje med državami članicami EU-13 in EU-15 ter trdi, da obveznost vračanja ob upoštevanju daljšega časa vožnje in večjih stroškov, ki naj bi izhajali iz tega, postavlja v slabši položaj podjetja s sedežem v obrobnih državah članicah. Države članice EU-13, v katerih mednarodni cestni prevoz blaga na trgu dela predstavlja odstotni delež, višji od povprečja v Uniji, naj bi samodejno nosile manj ugodne posledice kot bolj osrednje države članice. Madžarska ocenjuje, da približno tretjino cestnih prevozov, daljših od 1000 km, opravijo obrobne države, in sicer večinoma v najbolj industrializirane osrednje in zahodne regije Unije. Zvišanje stroškov, povezano z obveznostjo vračanja, naj bi precej bolj vplivalo na te države kot pa na druge države članice Unije. Navedena obveznost naj bi torej pomenila posredno diskriminacijo teh držav članic, zaradi katere naj bi bile postavljene v veliko manj ugoden položaj. Madžarska je v fazi replike zavrnila upoštevnost sodbe Fedesa, (
354
) na katero sta se v odgovoru na tožbo sklicevala Svet in Parlament, saj naj bi se ta nanašala na razliko med pravili držav članic, ne pa na objektivno merilo, kot je oddaljenost nekaterih držav članic od osrednjih regij. Obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov naj bi z vzpostavitvijo neenakih pogojev za dostop do trga cestnega prevoza blaga ogrozila uresničitev cilja, domnevno zastavljenega z Uredbo 2020/1055, to je zagotoviti pravično konkurenco. Obrobno Madžarska opozarja še na obveznosti, ki naj bi bile naložene zakonodajalcu, in sicer da upošteva tveganja za resen vpliv na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah, kot to določa člen 91(1) PDEU, ter da se pri vseh sprejetih ukrepih, ki se nanašajo na prevozne tarife in pogoje, upošteva ekonomski položaj prevoznikov, kot to določa člen 94 PDEU.
608.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
609.
Analiza v nadaljevanju bo opravljena ob upoštevanju načel, navedenih v točki 76 in naslednjih teh sklepnih predlogov, ter omejitev sodnega nadzora, kot jih priznava Sodišče in so bile navedene v točki 80 teh sklepnih predlogov.
610.
Kar zadeva očitke v zvezi s kršitvijo členov 26 in 49 PDEU in, širše, oviro za dobro delovanje notranjega trga, ki so jih navedle Republika Litva, Republika Bolgarija, Republika Ciper in Madžarska, napotujem na del svoje analize, ki se nanaša na tožbene razloge v zvezi s kršitvijo gospodarskih svoboščin. (
355
)
611.
Kar zadeva očitke, ki jih je navedla Madžarska v okviru tožbenega razloga v zvezi s kršitvijo načela prepovedi diskriminacije ter se nanašajo na kršitev člena 91(2) in člena 94 PDEU, ti očitki ne sestavljajo tožbenega razloga, ločenega od tistega v zvezi s kršitvijo načela prepovedi diskriminacije. Vendar Madžarska ob koncu analize v zvezi s tem načelom v točki 106 tožbe predlaga razglasitev ničnosti obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov zaradi kršitve „zgoraj navedenih določb Pogodbe DEU“, ki vključujejo člen 91(1) in člen 94 PDEU. Čeprav so te trditve navedene sintetično, (
356
) bodo analizirane, če bo to primerno, v delu, ki se nanaša na ti določbi. Enako velja za sklicevanje na ta člena v okviru tožbenega razloga Romunije, ki se nanaša na kršitev načela prepovedi diskriminacije. (
357
)
612.
Kar zadeva očitek v zvezi s kršitvijo člena 95(1) PDEU, ki sta ga navedli Republika Bolgarija in Republika Ciper, podobno kot Svet ugotavljam, da ga ni mogoče sprejeti, saj ta člen prepoveduje diskriminacijo, ki je v tem, da prevozniki zaračunavajo različne prevoznine in nalagajo različne pogoje za prevoz enakega blaga na istih prometnih povezavah glede na državo porekla tega blaga ali namembno državo, pri čemer niti Republika Bolgarija niti Republika Ciper nista dokazali, da bi imelo izpolnjevanje obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov tak učinek, in tudi sicer člen 95(1) PDEU v ničemer ne vpliva na možnost, priznano Parlamentu in Svetu z odstavkom 2 tega člena, to je, da sprejmeta ukrepe, ki odstopajo od te posebne prepovedi diskriminacije, v skladu s členom 91(1) PDEU, ki je – naj spomnim – pravna podlaga Uredbe 2020/1055.
613.
V preostalem tožeče stranke trdijo, da obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov pomeni diskriminacijo med državami članicami (Romunija in Madžarska), diskriminacijo med otoškimi in celinskimi državami članicami (Republika Ciper), diskriminacijo med velikimi in majhnimi državami članicami (Republika Litva), posredno diskriminacijo prevoznikov iz obrobnih držav članic (Republika Litva in Romunija), diskriminacijo med načini prevoza (Republika Litva), diskriminacijo med MSP in drugimi oblikami, v katerih naj bi delovali prevozniki (Republika Litva), ter diskriminacijo na podlagi državljanstva (Republika Bolgarija, Romunija, Republika Ciper, Madžarska).
614.
Z obveznostjo vračanja vozil vsakih osem tednov, kot jo določa člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 je pojasnjen potreben, vendar ne zadosten pogoj za opravljanje dejavnosti cestnega prevoznika, ki je, da „imajo [podjetja] dejanski in stalni sedež v eni od držav članic“, kot izhaja iz člena 3(1)(a) Uredbe št. 1071/2009. Torej morajo imeti vsa podjetja – mala, srednja ali velika – ki opravljajo navedeno dejavnost, ne glede na svojo državo članico sedeža stalni in dejanski sedež v eni od držav članic, kar v skladu z izbiro zakonodajalca Unije med drugim pomeni vračanje njihovih vozil vsakih osem tednov v to državo članico. Namen obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov je torej zagotoviti stalnost in dejanskost prevoznih podjetij, ki spadajo na področje uporabe Uredbe št. 1071/2009, v državi članici sedeža, pri čemer se zdi, da se v zvezi s tem obravnavajo enako. Naj k temu dodam, da se v tej uredbi uporablja posebej široka opredelitev pojma „podjetje“, (
358
) ki lahko zajema vse oblike, v katerih je lahko organiziran prevoznik. S členom 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 je torej tem prevoznikom na splošno in brez razlikovanja naložena obveznost vračanja.
615.
Preveriti je treba še, ali obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov ne učinkuje tako, da se enako obravnavajo različni položaji, za kar se je treba vprašati o primerljivosti ali neprimerljivosti različnih navedenih položajev pod pogoji, na katere je bilo opozorjeno v točki 79 teh sklepnih predlogov. Posebno pozornost je treba torej nameniti predmetu in cilju sporne obveznosti ter načelom in ciljem prometne politike.
616.
Kot sta v svojih pisanjih opozorila Parlament in Svet, cilj, zastavljen z obveznostjo vračanja vozil vsakih osem tednov, izhaja iz uvodnih izjav 6 in 8 Uredbe 2020/1055. Zakonodajalec Unije je na podlagi „izkušenj“, ki so bile izpostavljene tudi v oceni učinka, presodil, da je treba pojasniti in poostriti določbe v zvezi z obstojem stalnega in dejanskega sedeža, da se tako zagotovi dejanska prisotnost prevoznikov v njihovi državi članici sedeža, kar naj bi pripomoglo k preprečevanju pojava „slamnatih družb“ ter zagotavljanju poštene konkurence in enakih konkurenčnih pogojev na notranjem trgu. V uvodni izjavi 8 Uredbe 2020/1055 je dodano, da obstoj dejanske povezave z državo članico sedeža prispeva k zmanjšanju tveganja sistematične kabotaže in nomadskih voznikov, ki jih organizira podjetje, h kateremu se vozila ne vrnejo. Po mnenju zakonodajalca bi morala obveznost vračanja vozil prispevati tudi k ustreznemu vzdrževanju vozil in olajšati nadzor. (
359
)
617.
Čeprav je verjetno, da bodo zaradi izpolnjevanja obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov nastali stroški, bo za njihovo intenzivnost bolj kot prevožena geografska razdalja odločilno predhodno spoštovanje dejanskosti sedeža. Podjetje, katerega vozila se nikoli ne vračajo, bo namreč imelo zaradi obveznosti vračanja več stroškov kot podjetje, katerega vozila so se že redno vračala.
618.
Tudi če bi bilo vračanje dražje, če je razdalja, ki jo je treba pri povratku prevoziti, daljša, je treba ugotoviti, da ureditev Unije prevoznikom ne nalaga, naj delujejo na trgu, ki je daleč od kraja njihovega sedeža, niti jim ne preprečuje selitve sedeža bliže trgu, na katerem želijo delovati. Trditev Republike Litve, da bi se zaradi obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov de facto zaprl trg, je treba torej zavrniti (
360
), prav tako pa tudi trditev v zvezi z zatrjevano neskladnostjo obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov in navedeno belo knjigo Komisije, saj tak dokument – kot je bilo že opozorjeno – nima normativne teže (
361
). Kot je bilo že navedeno, je izbira kraja sedeža odvisna izključno od poslovne odločitve prevoznikov. Obveznost vračanja bo torej bolj vplivala na nekatere gospodarske subjekte, ki so se iz poslovnih razlogov odločili, da bodo imeli sedež na obrobju Unije, medtem ko dejavnost stalno ali večinoma – v nasprotju s tem, za kar si prizadeva ureditev Unije na tem področju – opravljajo na ozemlju oddaljenih držav članic, v katerih zagotovijo večino prevoznih storitev. Prav to pa je želeni učinek.
619.
Trditev v zvezi z diskriminacijo na podlagi načina prevoza je treba zavrniti, saj je Sodišče že razsodilo, da prevozni sektorji niso v primerljivih položajih (
362
) in da zato položaj podjetij, ki delujejo v sektorju dejavnosti različnih načinov prevoza, ni primerljiv (
363
).
620.
Tožeče stranke nato trdijo, da prevozniki z obrobja Evrope ne morejo biti obravnavani enako kot gospodarski subjekti iz „Zahodne“ Evrope. Če naj sprejmemo tako trditev, bi bilo treba prevoznikom, ki so se odločili, da bodo imeli sedež daleč od trga, na katerem želijo zagotavljati svoje prevozne storitve in kjer želijo imeti stalno bazo za svoja vozila, priznati drugačno obravnavanje z vidika zahteve po stalnem in dejanskem sedežu.
621.
Vendar bi, prvič, s tem ogrozili cilj, ki si ga je zastavil zakonodajalec, pri čemer Sodišče ni pristojno za to, da bi ga izpodbijalo. Drugič, različni učinki, ki jih povzroči asimetrija bremen (
364
), ki za prevoznike izhajajo iz uporabe obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov brez razlikovanja, sami po sebi niso v nasprotju z načelom enakega obravnavanja (
365
), ampak so posledica različnih pogojev poslovanja. Tretjič, prednosti, pridobljene z izogibanjem ureditvi Unije, niso varovane s tem načelom. Četrtič, od zakonodajalca Unije ni mogoče zahtevati, da zagotovi ekonomsko nevtralnost izbire države članice sedeža. Petič, v stroških, ki naj bi po trditvah tožečih strank nastali zaradi obveznosti vračanja, očitno ni všteta izguba dobička za države članice, na ozemlju katerih gospodarski subjekti nimajo sedeža, čeprav so tam praktično stalno prisotni, kar pa mora zakonodajalec Unije seveda prav tako upoštevati (
366
), zato ta ni želel ugodneje obravnavati nekaterih držav članic v primerjavi z drugimi, ampak tako „ponovno vzpostavlja ravnovesje dejavnikov, glede na katere si lahko podjetja s sedežem v različnih državah članicah konkurirajo“ (
367
). Šestič, namen obveznosti vračanja vozil je – kot je upravičeno navedel Parlament – z zahtevo po dejanski povezavi z državo članico sedeža, ki se po mnenju zakonodajalca kaže zlasti v rednem vračanju vozil v to državo, zagotoviti začasnost svobode opravljanja storitev prevoznikov nerezidentov na ozemlju drugih držav članic, s tem pa tudi ravnovesje z uresničevanjem pravice do ustanavljanja, ki je stalna.
622.
Kar zadeva očitke v zvezi z diskriminacijo, katere razlog naj bi bil geografski, so že v osnovi problematični z vidika opredelitve, saj obrobje Unije ni omejeno zlasti na njen vzhodni del. Kako opredeliti osrednji del? Kaj je majhna država, če merilo ni več geografski položaj, ampak je to velikost? Ali je majhna otoška država v še drugačnem položaju kot majhna celinska država ali velika otoška država? Od zakonodajalca Unije ni mogoče zahtevati različnega obravnavanja glede na vse te domnevne posebnosti. Nasprotje, ki ga zatrjuje večina tožečih strank pri svojem dokazovanju in na podlagi katerega naj bi se soočali dve „geografski“ Evropi, po mojem mnenju dejansko izhaja iz poskusa vzpostavitve umetne povezave med geografskimi podatki in ekonomsko resničnostjo. Kar je značilno za države članice na „obrobju“ Unije, kot ga razumejo tožeče stranke, ni dejstvo, da so te države obrobne, ampak to, da so tam obratovalni stroški precej nižji v primerjavi s „preostalo“ Unijo. Kategorizacijo na EU-15 in EU-13, ki se uporablja v oceni učinka, je treba razumeti na ta način. (
368
)
623.
Nazadnje, kar zadeva študijo Ricardo iz leta 2021, ki naj bi potrdila, da bodo prevozniki s sedežem v državah članicah EU-13 nosili več negativnih posledic, povezanih z obveznostjo vračanja, je treba podobno kot Parlament ugotoviti, da ta analiza po eni strani priznava, da sta narava in obseg stroškov izvajanja v veliki meri odvisna od odgovora trga (
369
), po drugi strani pa še, da ocena učinka tega ukrepa napeljuje na to, da bodo prevozniki z „Vzhoda“ z vidika stroškov ohranili konkurenčno prednost v primerjavi s prevozniki z Zahoda (
370
). Ta kategorizacija ne temelji na geografskem merilu, ampak na ravni stroškov poslovanja, ki jih nosijo prevozniki. (
371
) V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da ne gre za diskriminacijo na podlagi državljanstva.
624.
Kar zadeva trditev o pretrganju enakosti med državami članicami in kršitvi člena 4(2) PEU (
372
), sem že ugotovil, da se obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov uporablja enako v vseh državah članicah Unije in da morebitni različni učinki, ki izhajajo iz izvajanja Uredbe 2020/1055, ne morejo pomeniti diskriminacije (
373
).
625.
Iz vseh zgoraj navedenih razlogov je treba tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije z obveznostjo vračanja vozil vsakih osem tednov, zavrniti kot neutemeljene.
d)
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti
626.
Vse tožeče stranke so vsaka v svoji tožbi izoblikovale tožbeni razlog v zvezi s tem, da obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov pomeni kršitev načela sorazmernosti. Najprej bom preučil očitek Parlamentu in Svetu, da nista opravila ocene učinka te obveznosti, nato pa bom po potrebi nadaljeval še s preučitvijo sorazmernosti tega ukrepa.
1) Preizkus, ki ga je zakonodajalec Unije opravil v zvezi s sorazmernostjo obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov
i) Trditve strank
627.
Republika Litva – sicer v okviru tožbenega razloga, ločenega od tistega v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti – navaja trditve v zvezi s kršitvijo tega načela zaradi neobstoja ocene učinka, (
374
) ki jih je treba preučiti tukaj. Ta država trdi, da prvotni predlog uredbe Komisije ni vseboval pravila o vračanju težkih tovornih vozil v operativni center podjetja, zato naj Komisija te zahteve v oceni učinka ne bi preučila. (
375
) Svet in Parlament naj bi obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov vnesla med zakonodajnim postopkom, zato bi morala v skladu s priporočili Medinstitucionalnega sporazuma opraviti novo oceno učinka. Taka obveznost naj bi izhajala tudi iz člena 11 PEU, členov 2 in 5 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti ter sodne prakse Sodišča. Republika Litva trdi, da pomeni vnos te obveznosti bistveno spremembo v primerjavi s prvotnim predlogom uredbe Komisije in da bi bilo torej treba opraviti oceno učinka. Bistvenost vnesene spremembe naj bi izhajala iz ekonomske in okoljske pomembnosti obveznosti vračanja. Svet in Parlament naj ne bi navedla nobenega objektivnega razloga, iz katerega ne bi bilo niti koristno niti potrebno opraviti ocene učinka te bistvene spremembe. Potreba po taki oceni naj bi bila potrjena tako s stališčem, ki ga je dosledno zagovarjala Komisija v zvezi z izpodbijano določbo, kot tudi s študijo Ricardo iz leta 2021, ki je bila opravljena na pobudo Komisije. Parlament in Svet naj ne bi obrazložila odločitve za odstopanje od pravila, po katerem bi morala opraviti oceno učinka obveznosti vračanja vozil, ter naj ne bi predložila nobenega dokaza o posebnem položaju, zaradi katerega bi lahko to fazo izpustila, niti predložila zadostnih informacij o sorazmernosti novega predloga. Nasprotno, države članice in druge zainteresirane strani naj bi med zakonodajnim postopkom Parlamentu in Svetu javno predložile informacije, ki naj bi dokazovale potrebo po izvedbi ocene učinka. Ko se je tako še razpravljalo o natančni pogostosti obveznega vračanja težkih tovornih vozil, naj bi zveza IRU naslovila odprto pismo (
376
) na nacionalne odločevalce in odločevalce Unije, ki jih je pozvala, naj preučijo posledice te obveznosti, pri čemer naj bi predložila rezultate svojih izračunov o škodljivih učinkih na okolje. Parlament in Svet naj teh informacij ne bi upoštevala. Vendar naj bi elementi iz njunih odgovorov na tožbo, kot so izjave v zvezi z domnevno majhnim vplivom na okolje, ponavljajoča se napotila na oceno učinka, ki jo je opravila Komisija in ne vsebuje ocene izpodbijanih določb, neutemeljene domneve v zvezi z drugimi ukrepi, ki jih je predlagala Komisija in niso bili vključeni v Uredbo 2020/1055, hipotetične ali celo napačne špekulacije v zvezi s stroški izvajanja izpodbijanih določb ter popolno neupoštevanje negativnih učinkov na gospodarstvo obrobnih držav članic, potrjevali očitno kršitev obveznosti, da se opravi ocena učinka.
628.
Republika Bolgarija trdi, da je obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov v nasprotju z načelom sorazmernosti iz člena 5(4) PEU in člena 1 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti. Po njenem mnenju naj Parlament in Svet ne bi imela na voljo gospodarskih analiz niti drugih podatkov, s katerimi bi bilo mogoče potrditi sorazmernost te obveznosti, ki naj ne bi bila sestavni del prvotnega predloga Komisije. V zvezi z njo naj torej ne bi bila opravljena ocena učinka, čeprav so nekatere države članice to večkrat zahtevale ter sta bila Parlament in Svet seznanjena z nesorazmernim učinkom tega ukrepa. Posvetovanje z OR in EESO naj ne bi bilo opravljeno. Toženi stranki naj torej ne bi mogli dokazati, da sta ob sprejetju akta dejansko uresničevali svojo diskrecijsko pravico ali da sta bili zmožni upoštevati vse upoštevne elemente in okoliščine položaja, ki naj bi se z aktom uredil. Niti predložili niti jasno in nedvoumno navedli naj ne bi osnovnih podatkov, ki jih je bilo treba upoštevati za utemeljitev spornih ukrepov in od katerih je bilo odvisno izvajanje njune diskrecijske pravice. Študija Ricardo iz leta 2021 naj bi potrjevala, da zakonodajalec Unije ni imel na voljo dovolj informacij za sprejetje obveznosti glede vračanja vozil, na kar naj bi kazal precejšen razkorak med ugotovitvami iz te študije in številkami, ki jih je navedel Svet.
629.
Romunija v okviru prvega dela prvega tožbenega razloga v zadevi C‑547/20 trdi, da je z obveznostjo vračanja vozil vsakih osem tednov kršeno načelo sorazmernosti. Romunija po opredelitvi tega načela in zahtev, ki izhajajo iz njega, trdi, da navedena obveznost ni bila med ukrepi, predvidenimi v prvotnem predlogu Komisije, ter da v zvezi z njo ni bila opravljena ocena učinka niti v tem predlogu niti pozneje, ko sta Svet in Parlament ta predlog spremenila z vključitvijo obveznosti vračanja. V skladu s sodno prakso Sodišča pa naj bi opustitev ocene učinka pomenila kršitev načela sorazmernosti, če zakonodajalec ni v posebnem položaju, v katerem mu ni treba opraviti te ocene, in če nima na voljo dovolj elementov, na podlagi katerih lahko presodi sorazmernost sprejetega ukrepa. Točka 15 Medinstitucionalnega sporazuma naj bi določala, da ti instituciji, ko je to po njunem mnenju ustrezno in potrebno za zakonodajni proces, izvedeta oceno učinka, če bistveno spremenita predlog Komisije. Obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov naj bi bila taka sprememba. Ocena učinka naj bi bila še toliko bolj potrebna glede na posebnost področja prevoza ter upravne in finančne posledice, nastale za prevoznike zaradi sprejetja Uredbe 2020/1055. Ne le, da naj zakonodajalec Unije ne bi – kot bi moral – opravil ocene učinka, ampak naj ne bi nič bolj niti upošteval znanstvenih dokumentov, ki so jih med postopkom uporabile države članice, da bi lahko učinkovito uresničeval svojo diskrecijsko pravico. Sprejetje obveznosti vračanja kljub neobstoju ocene učinka, znanstvenih podatkov ali poročil v podporo uvedbi take obveznosti naj bi pomenilo kršitev načela sorazmernosti, saj naj bi zakonodajalec Unije prekoračil meje svoje diskrecijske pravice.
630.
Republika Ciper je izoblikovala trditve, enake tistim, ki jih je navedla Republika Bolgarija.
631.
Madžarska trdi, da zakonodajalec s sprejetjem obveznosti vračanja ni pravilno uresničeval svoje diskrecijske pravice. Zakonodajalcu Unije očita, da ni preučil vplivov obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov na stroške, ki jih bodo nosila podjetja, na prevozno dejavnost, na celoten sektor ter na okolje in podnebje. Madžarska ni seznanjena z nobeno študijo, ki bi jo opravila Parlament in Svet ter bi jima omogočila oceno vseh teh elementov. Torej naj zakonodajalec Unije ne bi bil zmožen presoditi sorazmernosti obveznosti vračanja niti zagotoviti, da ta ni očitno nesorazmerna. Neobstoj ocene učinka naj bi bil podprt z izjavo Komisije, v kateri naj bi ta izrazila pridržke glede te obveznosti. (
377
)
632.
Republika Malta najprej opozarja na sodno prakso Sodišča in člen 5 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, nato pa trdi, da zakonodajalec Unije, ker ni bila opravljena nikakršna ocena učinka, ni imel na voljo dovolj elementov v smislu sodne prakse Sodišča, na podlagi katerih bi lahko presodil sorazmernost predvidenega ukrepa. Svet in Parlament naj ne bi ocenila gospodarskega in okoljskega učinka obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, čeprav je bila Komisija zaradi tega učinka zaskrbljena. (
378
)
633.
Republika Poljska trdi, da člen 1, točka 3(a), Uredbe 2020/1055 krši načelo sorazmernosti. Republika Poljska po navedbi meril za presojo sorazmernosti, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča, trdi, da obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov ni bila vključena v oceno učinka, ki jo je opravila Komisija. Medinstitucionalni sporazum naj bi priporočal celovito in uravnoteženo oceno gospodarskega, socialnega in okoljskega učinka na podlagi kvalitativnih in kvantitativnih analiz. Glede na velik vpliv Uredbe 2020/1055 na dejavnost sektorja cestnega prevoza bi bilo treba v zvezi z učinki obveznosti, ki jih vsebuje, opraviti oceno, kar bi morala v skladu s točko 15 Medinstitucionalnega sporazuma storiti Svet in Parlament, ker sta se nameravala oddaljiti od prvotnega predloga Komisije. Ker zakonodajalec Unije ni opravil take ocene, ki je bistvena za presojo sorazmernosti obveznosti vrnitve, naj bi kršil načelo sorazmernosti, saj naj ta zakonodajalec ne bi bil v posebnem položaju, v katerem mu ni treba opraviti te ocene, oziroma naj ne bi imel na voljo dovolj elementov, na podlagi katerih bi lahko presodil sorazmernost sprejetega ukrepa. (
379
) V nasprotju s trditvijo Sveta naj se očitki ne bi nanašali na neupoštevanje položaja ene same države članice, ampak več njih, to je držav, ki se nahajajo na obrobju Unije. Dalje, če bi bilo treba šteti, da je cilj izpodbijane ureditve preprečiti dejansko prakso voznikov, ki se redko vračajo domov, bi si dodatna potovanja, ki jih bo povzročila, še zlasti njihove okoljske posledice, zaslužila poglobljeno analizo.
634.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, trdijo, da načelo sorazmernosti ni bilo kršeno. Toženi instituciji trdita, da bi bilo treba pojem „poseben položaj“, na katerega je napoteno v točki 85 sodbe Češka republika/Parlament in Svet, (
380
), razlagati kot napotilo na poseben položaj, ki se je takrat obravnaval, in da se je ta sodba nanašala na položaj, povsem drugačen od položaja iz obravnavanih tožb, saj naj takrat ne bi bila opravljena nikakršna ocena učinka. Svet opozarja na sodno prakso, v skladu s katero naj ocena učinka ne bi zavezovala Parlamenta in Sveta, ki naj bi lahko prosto sprejemala druge ukrepe, kot so tisti, ki so bili predmet take ocene, in da naj zgolj to, da sta sprejela drug ukrep, ki je morda bolj zavezujoč od tistih, ki jih je predvidela Komisija v oceni učinka, ne bi dokazovalo, da sta očitno prestopila meje tistega, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja. Medinstitucionalni sporazum naj ne bi vseboval obveznosti, da se opravi nova ocena učinka, saj naj bi določal zgolj možnost, da zakonodajalec opravi tako oceno, če je to po mnenju Parlamenta in Sveta ustrezno in potrebno za zakonodajni proces, pri čemer naj bi lahko zakonodajalec prosto upošteval ne le oceno učinka, ampak tudi kateri koli drug vir informacij. Torej naj bi se široka diskrecijska pravica zakonodajalca uporabljala tako za naravo in obseg določb, ki jih je treba sprejeti, kot tudi za ugotovitev osnovnih podatkov. Nobene pravne podlage naj ne bi bilo za stališče Republike Litve, da lahko zakonodajalec ocene učinka ne opravi le, če je to izrecno utemeljeno. Široko diskrecijsko pravico zakonodajalca Unije naj bi bilo treba razlagati tako, da se mu ni treba opreti zgolj na podatke, ki se posamično nanašajo na zadevno spremembo, niti mu ni treba izpeljati enakih ugotovitev, kot so navedene v poročilih in študijah, ki jih ima na voljo. Tako naj bi se lahko oprl na informacije iz ocene učinka v zvezi s stanjem trga in se odločil sprejeti delno drugačne ukrepe. Sodišče naj bi v sodni praksi priznalo, da se lahko opre na splošne ugotovitve. V nasprotnem primeru, če bi se ocena učinka zahtevala, takoj ko medinstitucionalna pogajanja privedejo do sporazuma o ukrepih, s katerimi se isti cilj uresničuje nekoliko drugače v primerjavi z ukrepi, ki jih je predvidela Komisija, bi tvegali zamude pri sprejemanju zakonodajnih aktov in pretres v institucionalnem ravnotežju, saj bi obstajala močna spodbuda za to, da se sprejmejo le rešitve, v zvezi s katerimi je Komisija opravila oceno, čeprav naj ocena učinka za Parlament in Svet ne bi bila zavezujoča. Po mnenju Sveta cilj ocene učinka ni predložiti utemeljitev predloga Komisije, ampak predstaviti različne rešitve, pri čemer – kot izhaja iz točke 12 Medinstitucionalnega sporazuma – ta ocena ni nadomestek za politične odločitve v demokratičnem procesu odločanja. Parlament trdi, da neobstoj ocene učinka ne pomeni kršitve Pogodb, razen če je dokazano, da je ukrep, ki ga je sprejel zakonodajalec, očitno ustrezen, in da navedenih določb ni mogoče razlagati tako, da ustvarjajo samostojno postopkovno obveznost za zakonodajalca Unije, da opravi ocene učinka.
635.
O ustreznosti in potrebnosti izvedbe dodatne ocene učinka naj bi bilo treba presojati v okviru nadzora nad sorazmernostjo in naj bi bili torej odvisni od sicer razpoložljivih informacij. Ocena učinka Komisije naj bi vsebovala informacije o težavah, zaradi katerih naj bi bilo treba poostriti merila glede sedeža iz člena 5 Uredbe št. 1071/2009, in o potrebi po preprečitvi neupravičene konkurenčne prednosti v primerjavi s prevozniki iz držav članic, v katerih veljajo strožji standardi. V tej oceni naj bi že bilo preučenih sedem različnih meril glede sedeža, od katerih so nekatera že vključevala zahtevo po prisotnosti vozil v državi članici sedeža. Obveznost vračanja naj bi bila s tega vidika drugo sredstvo za doseganje istega rezultata.
636.
Ocena učinka Komisije naj bi vsebovala tudi presojo različnih novih zahtev, ki jih je predlagala Komisija, med njimi bolj omejevalne zahteve po tem, da se precej prevozne ali operativne dejavnosti opravi v državi sedeža ali da je v državi sedeža sklenjena vsaj ena poslovna pogodba ter tam nastanejo in se tudi porazdelijo z njo povezani stroški. Iz tega naj bi izhajalo, da prevoznikom, katerih prisotnost v državi sedeža je že zdaj dejanska in stalna, ne bo treba nositi veliko dodatnih – ali celo nobenih – stroškov, povezanih z izvajanjem novih obveznosti, določenih z Uredbo 2020/1055. (
381
) Parlament trdi, da je bila ena od ugotovitev iz ocene učinka v korist javnopolitične rešitve, ki bi vključevala vseh sedem ukrepov, ki jih je opredelila Komisija v tej oceni za zagotovitev precejšnjega dela prevozne ali operativne dejavnosti v državi članici, s čimer bi lahko za prevoznike iz EU-15 nastalo od 15 do 18 % dodatnih stroškov, za prevoznike iz EU-13 pa od 33 do 36 % dodatnih stroškov, to je 1,09 milijarde EUR stroškov na leto za zadevni sektor v obdobju 2020–2035, kar pomeni manj kot 0,03 % vseh operativnih stroškov. (
382
)
637.
Kar zadeva obstoj objektivne in trdne podlage, naj bi imel zakonodajalec Unije na voljo dovolj dokumentov in informacij. Ocena učinka – socialni sklop naj bi vključevala presojo dolžine prevoznih ciklov, na podlagi česar naj bi zakonodajalec Unije prišel na zamisel o uskladitvi obveznosti vračanja vozil z obveznostjo vračanja voznikov, da bi se tako omejili negativni učinki. V tej oceni učinka naj bi bil ugotovljen tudi neobstoj negativnega okoljskega vpliva, povezanega s pogostejšim vračanjem voznikov, saj naj bi se po navedbah Sveta vozniki že redno vračali (več kot enkrat na štiri tedne) in naj bi struktura trga izvajala pritisk za zmanjšanje voženj brez tovora. (
383
) Svet sicer priznava, da nima vseh dokumentov, ki so jih za presojo natančnega učinka obveznosti vračanja uporabile države članice, vendar trdi, da so mu dokumenti, ki so na voljo na javnem področju, omogočili presojo učinka te obveznosti. Zakonodajalec Unije je imel na voljo tudi različne študije in poročila ter naj bi pripravil različna posvetovanja, srečanja in zaslišanja. (
384
) V zvezi z uredbama št. 1071/2009 in 1072/2009 naj bi bilo poleg tega opravljeno naknadno ocenjevanje v okviru programa REFIT, med katerim naj bi se pozvalo k natančnejši opredelitvi pojma „operativnega centra“. Države članice in druge zainteresirane strani naj bi opravile lastne ocene.
638.
Zveza IRU naj bi predložila svojo oceno (
385
) učinka posebej za obveznost vračanja vsake štiri tedne (
386
), v skladu s katero naj bi tako vračanje povzročilo med 80 in 135 milijonov kilometrov vozil na leto (kar pomeni od 45- do 75‑odstotno povečanje) in do 100.000 ton emisij CO2 na leto. Te številke naj bi bilo treba za oceno učinka obveznosti vračanja vsakih osem tednov še razpoloviti, tako da toženi instituciji menita, da bi povzročeni dodatni stroški znašali približno 50 milijonov EUR. Ta rezultat naj ne bi bistveno spremenil stanja v primerjavi z učinkom sedmih zahtev, ki jih je preučila Komisija. Z okoljskega vidika naj bi teh 100.000 ton pomenilo manj kot 0,014 % celotne količine ton ekvivalenta CO2, nastalega zaradi emisij cestnega prevoza v letu 2015, in še manjši delež zmanjšanj v primerjavi z ravnmi iz leta 2005, ki so se zahtevale z Uredbo 2018/842.
639.
Za zakonodajalca Unije naj torej ne bi bilo očitno neustrezno predpostaviti, da bi bile ekonomske posledice približno enake stroškom povezanih zahtev, ki jih je preučila Komisija, in da bi bila porazdelitev teh stroškov podobna. Zakonodajalec naj bi imel na voljo tudi kritično analizo, ki jo je pripravila poljska organizacija delodajalcev (v nadaljevanju: poročilo Klaus) (
387
), in pozitiven odziv Evropske federacije delavcev v prometu (ETF) (
388
), ki naj bi bila socialna partnerica zveze IRU na evropski ravni, iz česar naj bi jasno izhajala potreba po tem, da se poišče kompromisna rešitev, ki naj bi jo zakonodajalec zagotovil z ohranitvijo obveznosti vračanja vozil ob hkratnem zmanjšanju pogostosti vračanja.
640.
Razvoj predloga v zakonodajnem postopku (z obveznosti vračanja vsake tri ali štiri tedne skupaj z obveznostjo izvedbe ene dejavnosti v državi članici sedeža na vračanje vsakih osem tednov brez povezane obveznosti) naj bi kazal, da je zakonodajalec upošteval negativne učinke poostritve, ki jih je uravnotežil s posledicami za države članice, v katerih številni prevozniki iz EU-13 opravljajo stalno dejavnost, in potrebo po zagotovitvi poštene konkurence.
641.
Gospodarske posledice, na katere se sklicujejo tožeče države in ki so bile ugotovljene v študiji Ricardo iz leta 2021, naj bi temeljile na predpostavki velikega prestrukturiranja trga, medtem ko naj bi okoljske posledice, na katere se sklicujejo, temeljile na predpostavki, da se trg ne bo prilagodil. Vendar naj bi se ta scenarija in njuni učinki medsebojno izključevali. Svet in Parlament še navajata, da naj bi bile vzhodnoevropske države članice, ki so slutile, da jih bo prihodnja reforma bolj prizadela, bolj pripravljene sodelovati v tej študiji, v kateri se poleg tega niso upoštevale sinergije z obveznostjo vračanja voznikov in ki naj bi se osredotočala le na nekatere obratovalne stroške. Parlament meni, da se razprava med strankami ni resnično nanašala na razpoložljivost bistvenih dejstev, ampak prej na vprašanje, ali so izbire, ki jih je zakonodajalec Unije opravil na podlagi teh dejstev, očitno neustrezne, pri čemer pa naj zgolj nestrinjanje s končno vsebino akta ne bi zadostovalo za ugotovitev, da je ukrep očitno neustrezen.
ii) Analiza
642.
Iz sodne prakse, navedene v točki 62 in naslednjih teh sklepnih predlogov, izhaja, da – čeprav Medinstitucionalni sporazum priporoča oceno učinka, kadar koli ima predvideni ukrep znatne gospodarske, okoljske ali socialne učinke (
389
) – ta sporazum ne vsebuje obveznosti za zakonodajalca Unije, da izvede oceno učinka v vseh okoliščinah (
390
). Torej dejstvo, da ni bila izvedena ocena učinka, še ne povzroči ipso facto neveljavnosti pozneje sprejete zakonodaje Unije (
391
) in – kot sta poudarili toženi instituciji – taka ocena, kadar je na voljo, ne zavezuje zakonodajalca (
392
), ki obdrži celoten manevrski prostor za sprejetje drugačnega ukrepa, morda bolj zavezujočega od tistih, ki si jih je v oceni učinka zamislila Komisija, ne da bi bilo mogoče samodejno ugotoviti, da je očitno presegel meje potrebnega za uresničitev zastavljenega cilja (
393
), tudi če se izkaže, da je tako vnesena sprememba v primerjavi s prvotnim predlogom bistvena, saj točka 15 Medinstitucionalnega sporazuma, ki sicer ni zavezujoč, poleg tega določa le možnost, da Parlament in Svet izvedeta posodobitev ocene učinka, ko je po njunem mnenju to ustrezno in potrebno za zakonodajni proces (
394
). Zato je treba očitke, ki se nanašajo na kršitev medinstitucionalnega sporazuma, zavrniti.
643.
Je pa mogoče neobstoj ocene učinka kljub vsemu opredeliti kot kršitev načela sorazmernosti, če zakonodajalec Unije nima na voljo dovolj elementov, na podlagi katerih lahko presodi sorazmernost sprejetega ukrepa (
395
), ali, povedano drugače, da dejansko uresničuje svojo diskrecijsko pravico (
396
) na podlagi vseh upoštevnih elementov in okoliščin položaja, ki naj bi se s sprejetim aktom uredil, ter ni v posebnem položaju, zaradi katerega mu te ocene ni treba opraviti. Oblika, v kateri so podatki, ni pomembna (
397
), pri čemer se prav tako ne zahteva, da mora imeti zakonodajalec Unije dokumente, ki vsebujejo upoštevne podatke, pri sebi (
398
).
644.
Kar zadeva sprejetje obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, ni sporno, da ta ukrep ni bil vključen v predlog uredbe o sedežu. (
399
) Komisija je v bistvu predlagala, naj se člen 5 Uredbe št. 1071/2009 spremeni tako, da se okrepi seznam dokumentov, ki jih je treba hraniti v operativnem centru prevoznikov (predlog člena 5(a)), da se zahteva dejansko in stalno upravljanje administrativnih in komercialnih dejavnosti z ustreznimi upravnimi objekti in opremo v prostorih, ki se nahajajo v državi članici sedeža (predlog člena 5(c)), upravljanje prevoznih dejavnosti z vozili in ustrezno opremo iz države članice sedeža (predlog člena 5(d)) ter premoženje in zaposlovanje osebja v sorazmerju z dejavnostjo ustanove (predlog člena 5(e)).
645.
Obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov ni bila med ukrepi, na katere se je nanašala ocena učinka, ki jo je opravila Komisija v prvotnem predlogu. (
400
) V tem je bistvena razlika v primerjavi s položajem, preučenim zgoraj v zvezi z obveznostjo vračanja voznikov. (
401
)
646.
Med ukrepi, navedenimi v tej oceni učinka, je ukrep št. 18, poimenovan „Review reference points for effective and stable establishment“, za zagotovitev dejanskosti in stalnosti sedeža predvideval zahtevo, da prevozniki precej operativne ali prevozne dejavnosti opravijo v državi članici sedeža ali da je v državi članici sedeža sklenjena vsaj ena poslovna pogodba. (
402
) Taki ukrepi se ne zdijo v ničemer primerljivi z ukrepom, ki je bil nato sprejet v zakonodajnem procesu. Menim, da iz tega v nasprotju s trditvijo Parlamenta in Sveta izhaja, da ni mogoče nobene ugotovitve, izpeljane iz presoje učinka analiziranih ukrepov v oceni učinka (
403
), „prenesti“ na novo zahtevo po tem, ko jo je Parlament vnesel med zakonodajnim postopkom (
404
), pri čemer je bila njena formulacija v končni različici še dodatno spremenjena.
647.
Naj še dodam, da se ni v nobenem delu ocene učinka analiziral vpliv predvidenih ukrepov na okolje.
648.
Čeprav je lahko zakonodajalec Unije oceno učinka – sklop o sedežu koristno uporabil v zvezi s stanjem trga, opredelitvijo težav in motenj v delovanju, ki naj bi jih s svojim ukrepanjem razrešil, je treba ugotoviti, da Komisija ni predvidela spremembe Uredbe 2020/1055, zaradi katere bi nastala obveznost rednih mednarodnih potovanj s cestnim vozilom, niti ni bila taka sprememba nikakor vključena v oceno učinka.
649.
Svet in Parlament trdita, da se je lahko zakonodajalec Unije veljavno oprl na ugotovitev iz ocene učinka – socialni sklop, (
405
) v skladu s katero naj ne bi sprejetje obveznosti vračanja voznikov povzročilo nobenega učinka na okolje.
650.
Poleg tega, da ta trditev zajema le enega od vidikov morebitnega učinka obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, ni z obveznostjo vračanja voznikov – v nasprotju z obveznostjo, ki se nanaša na vozila – naložena uporaba nobenega posebnega prevoznega sredstva. Poleg tega in ob upoštevanju vsega, kar sem že navedel v zvezi s to obveznostjo (
406
), zgolj trditev iz ocene učinka – socialni sklop, da obveznost vračanja voznikov nima učinka na okolje, v skladu s tem, kar se od zakonodajalca Unije pričakuje z vidika preizkusa sorazmernosti, ne more zadostovati za utemeljitev presoje učinka obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov.
651.
Menim, da intenzivnost razprav pred Sodiščem kaže na resnične dvome o intenzivnosti učinka obveznosti vračanja vozil. Še vedno ostajajo neodgovorjena vprašanja, kot so, prvič, vprašanje opredelitve resnično pričakovanih dodatnih kilometrov vozil na leto in z njimi povezanih izpustov, saj – kot je navedel Parlament v okviru drugih tožbenih razlogov – vozila, če jim ne bo treba izpolniti obveznosti vračanja, ne bodo mirovala, drugič, vprašanje učinka, ki ga bodo imele na presojo obveznosti vračanja spremembe, pričakovane zaradi izvajanja evropske ureditve, ki se širše nanaša na prevozni sektor, tretjič, vprašanje opredelitve splošnih gospodarskih posledic, ki se pričakujejo na trgu, in natančnejših posledic glede na navedene cilje, četrtič, vprašanje morebitnih učinkov predvidene obveznosti na ekonomski položaj držav, ki ponujajo prevozne storitve iz kraja, oddaljenega od središča povpraševanj, ter petič, vprašanje, kako se je zakonodajalec konec koncev odločil za pogostost vračanja v državo članico sedeža vsakih osem tednov.
652.
Čeprav ima zakonodajalec Unije, kot sem že opozoril, ob upoštevanju pomembnosti zadevne politike, zelo velike razdrobljenosti trga in povsem nasprotujočih si prisotnih interesov velik manevrski prostor, kar zadeva obliko in naravo podatkov, na katere se opre pri sprejetju ukrepa, se mi ne zdi dovolj, da trdi, da je obravnaval – zlasti okoljske – posledice zadevnega ukrepa, tako da se večinoma sklicuje na pismo zveze IRU, v katerem ta navaja lastno oceno števila dodatnih kilometrov vozil na leto in dodatne letne količine emisij CO2 zaradi izpolnjevanja obveznosti vračanja vozil vsake tri do štiri tedne, ne da bi predložil kakršno koli metodologijo glede tako dobljenih izračunov in ne da bi bilo mogoče to pismo resnično obravnavati kot objektiven podatek. Enako je treba ugotoviti glede domnevnega pozitivnega odziva ETF na obveznost, da se vsake štiri tedne opravi vsaj eno natovarjanje ali raztovarjanje v državi članici sedeža. (
407
) Poleg tega ni mogoče iz navedenega pisma in tega odziva razbrati nobenega objektivnega in bistvenega ekonomskega podatka. Kar zadeva poročilo Klaus, gre za dokument, ki ga je predložila ena od interesnih skupin kot odziv na spremembo osnutka uredbe med zakonodajnim postopkom. Z njim niso razjasnjeni razlogi za zakonodajalčevo izbiro.
653.
Preden ugotovim kršitev načela sorazmernosti, ker ni bila opravljena ocena učinka obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, je treba odgovoriti še na ugovor o zatrjevanem posegu v institucionalno ravnotežje Unije in vmešavanju v politiko.
654.
Zdi se mi torej pomembno pojasniti, da lahko zakonodajalec Unije ob opravljanju svoje naloge seveda prosto sprejme odločitve, ki jih želi sprejeti, vendar je pomembno, da to stori ozaveščeno in prepričljivo, kar mora biti tudi sposoben dokazati. To velja za zmožnost, da vse zadevne stranke prihodnji ukrep razumejo in ga sprejmejo, in sicer še toliko bolj na področju, na katerem se – kot v zvezi z Uredbo 2020/1055 – kažejo napetosti med različnimi interesi.
655.
Iz vseh navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj ugotovi, da sta Parlament in Svet, ker nista izvedla ocene ekonomskega, socialnega in okoljskega učinka obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, kršila načelo sorazmernosti, saj nista dokazala, da sta imela v času sprejetja te obveznosti na voljo dovolj elementov, na podlagi katerih bi lahko presodila sorazmernost navedene obveznosti z vidika ciljev, ki sta jih želela doseči, ter nista trdila, da sta v posebnem položaju, zaradi katerega jima te ocene ni bilo treba opraviti.
656.
Torej je treba četrti tožbeni razlog v zadevi C‑542/20, drugi tožbeni razlog v zadevi C‑545/20, (
408
) prvi tožbeni razlog v zadevi C‑547/20, drugi tožbeni razlog v zadevi C‑549/20, prvi tožbeni razlog, ki se nanaša na člen 1, točka 3(c), Uredbe 2020/1055 v zadevi C‑551/20, drugi tožbeni razlog v zadevi C‑552/20 in prvi tožbeni razlog v zadevi C‑554/20 sprejeti kot utemeljene.
2) Preučitev sorazmernosti ukrepa
657.
Ker je bila pravkar ugotovljena kršitev načela sorazmernosti, saj zakonodajalec Unije ni preučil sorazmernosti obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, ni treba preučiti očitkov v zvezi z nesorazmernostjo te obveznosti.
e)
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev členov 91(2) in 94 PDEU
1) Trditve strank
658.
Republika Litva trdi, da bi moral zakonodajalec, ker je bila Uredba 2020/1055 sprejeta na podlagi člena 91(1) PDEU, izpolniti tudi zahteve iz odstavka 2 te določbe in upoštevati primere, ko bi uporaba sprejetega ukrepa „lahko resno vplivala na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture“. Enako naj bi veljalo za člen 94 PDEU, iz katerega naj bi izhajala obveznost za zakonodajalca, da pri vseh ukrepih, sprejetih v okviru Pogodb, ki se nanašajo na prevozne tarife in pogoje, upošteva ekonomski položaj prevoznikov. Republika Litva trdi, da je zakonodajalec Unije člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 sprejel brez preučitve njegovih učinkov na prevoznike z obrobja Unije, na njihov ekonomski položaj, na njihovo možnost preživetja in torej na zaposlenost v tem sektorju, čeprav naj bi ta pomenil precej večji delež v gospodarstvu teh držav v primerjavi z deležem, ki naj bi ga imel v srednje- in zahodnoevropskih državah. (
409
) Tako naj bi bile pričakovane posledice Uredbe 2020/1055 na gospodarstva teh obrobnih držav članic, zlasti zaradi zapiranja podjetij, njihove selitve in izgube delovnih mest, večje, pa se kljub temu niso upoštevale. Potrjene naj bi bile s študijo Ricardo iz leta 2021, v skladu s katero naj bi obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov vplivala na 29 % voznikov iz Vzhodne Evrope in naj bi povzročila posebej visoke stroške, ocenjene na 3 milijarde EUR na leto. (
410
) Ker naj bi bil trg dela navedenih držav članic veliko občutljivejši na spremembe prometne politike, bi moral zakonodajalec to upoštevati. Zakonodajalec Unije naj bi torej očitno kršil obveznosti, ki izhajajo iz členov 91(2) in 94 PDEU. Ker je člen 94 PDEU določba, ki spada v naslov Pogodbe v zvezi s prometom, bi ga moral zakonodajalec Unije pri sprejetju Uredbe 2020/1055, še zlasti njenega člena 1, točka 3, spoštovati.
659.
Republika Bolgarija (
411
) trdi, da bi morala Svet in Parlament upoštevati resne posledice za gospodarstvo obrobnih držav, ki naj bi nastale zaradi sprejetja Uredbe 2020/1055, ter da sta navedeni instituciji, ker tega nista storili, kršili člen 91(2) PDEU. Ta določba naj bi omogočala priznanje in upoštevanje občutljivosti nekaterih ukrepov, sprejetih v okviru prometne politike, ki imajo velik vpliv in ki so se do začetka veljavnosti Pogodbe DEU sprejemali soglasno, pri čemer jim je bila namenjena posebna pozornost. Republika Bolgarija kot dokaz teh škodljivih učinkov za življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti bolgarskih prevoznikov ter, splošneje, za ekonomski položaj prevoznikov iz držav članic z obrobja Evrope napotuje na trditve, ki jih je navedla v okviru tožbenega razloga v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti. Ob tem še trdi, da je člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 „ukrep, ki se nanaša na prevozne tarife in pogoje“ v smislu člena 94 PDEU, zato naj bi bilo treba ob njegovem sprejetju upoštevati ekonomski položaj prevoznikov. Ker je poleg tega v členu 90 PDEU napoteno na cilje iz člena 3(3) PEU, naj bi bilo treba ob sprejetju ukrepov s področja prometne politike posebno pozornost nameniti ekonomski, socialni in teritorialni koheziji ter solidarnosti med državami članicami, kar naj se pri sprejetju člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 ne bi zgodilo. Opravljena naj ne bi bila nikakršna ocena učinka niti nikakršno posvetovanje ali dodatna ocena, da bi razumeli, v kolikšnem obsegu bo ukrep, ki se sprejema, vplival na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah.
660.
Republika Ciper navaja trditve, ki so z vseh vidikov podobne trditvam Republike Bolgarije, pri čemer poleg tega poudarja poseben položaj otoških držav in znatne posledice za ciprsko gospodarstvo in zaposlovanje.
661.
Madžarska meni, da asimetrija negativnih posledic za prevoznike iz držav članic na obrobju Unije v primerjavi s takimi posledicami, ki jih bodo utrpeli prevozniki iz Srednje in Zahodne Evrope, dokazuje, da se z obveznostjo vračanja kršita člen 91(2) in člen 94 PDEU, (
412
) saj naj zakonodajalec Unije ne bi upošteval posebnega položaja prvonavedenih.
662.
Republika Malta trdi, da se zaradi neupoštevanja vpliva obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov na okolje krši člen 91(2) v povezavi s členom 11 PDEU in členom 37 Listine, saj navedena obveznost zelo vpliva na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti zlasti v otoški državi, kot je Malta. Dejstvo, da obveznost glede vračanja vozil ni bila deležna pozornosti, ki bi jo zaslužila, naj bi pomenilo kršitev, katere bistvene posledice (
413
) bi bilo treba presoditi tudi z vidika člena 91(2) PDEU. Posledice te obveznosti za izkoriščanje prometne infrastrukture naj bi bile očitno izpostavljene, še zlasti za otoško državo članico, katere prevozne poti vključujejo pomorske odseke, pa tudi precejšnje razdalje v primerjavi s celinsko Evropo. Zaradi velike razdalje med Malto in celino naj bi celoten malteški prevozni sistem temeljil na geografsko pogojenih omejitvah in opremi za pomorski prevoz, ne pa na poslovnih odločitvah. Te dejavnosti naj bi se z obveznostjo glede vračanja vozil korenito spremenile, saj naj bi morali malteški prevozniki temeljito preoblikovati logistiko vozil in za to porabiti precej sredstev. Ta obveznost naj bi torej resno ogrozila izkoriščanje prometne infrastrukture na Malti. Vendar naj se kljub pomislekom, s katerimi naj bi se malteška vlada večkrat obrnila na Svet, ne bi nikakor upoštevale posledice, ki naj bi jih imela navedena obveznost za izkoriščanje prometne infrastrukture na Malti. To, da sta jo Parlament in Svet sprejela brez kakršne koli tehnične utemeljitve njenega vpliva, naj bi potrjevalo, da nista izpolnila obveznosti, ki jima je naložena s členom 91(2) PDEU.
663.
Republika Poljska trdi, da se z omejitvami pri zagotavljanju storitev kabotaže in dejavnosti med tretjimi državami, ki izhajajo iz uporabe obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, bistveno spreminja model zagotavljanja storitev cestnega prevoza, kar naj bi negativno vplivalo na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture, pri čemer naj se te posledice v nasprotju z določbami člena 91(2) PDEU ne bi upoštevale. Obveznost vračanja naj bi prevoznike prisilila v vračanje brez tovora, namesto da bi izvedli kabotažo ali prevoz med dvema tujima državama, kar naj bi vplivalo na donosnost dejavnosti prevoznikov. Zakonodajalec Unije naj ne bi upošteval dejstva, da lahko omejitve v zvezi s kabotažo in prevozom med dvema tujima državama povzročijo umik prevoznikov s trga in bi lahko pomembno vplivale na zaposlenost v tem sektorju. Nič bolj naj se ne bi upoštevalo dejstvo, da bodo te posledice še posebej občutili prevozniki iz držav članic na obrobju Unije. 90 % prevoznih podjetij naj bi bilo MSP, ki zaposlujejo 55 % oseb, ki delujejo v sektorju prevoza. Ta podjetja naj bi bila še posebej izpostavljena negativnim posledicam, povezanim z obveznostjo vračanja vozil vsakih osem tednov. Zmanjšanje zaposlenosti v sektorju prevoza, do katerega naj bi nujno prišlo zaradi učinka obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, naj bi posebej občutile te države članice, ki naj bi bile zato oslabljene, česar naj zakonodajalec Unije ne bi upošteval. Ta obveznost naj bi povzročila tudi dodatne nekoristne vožnje, ki naj bi škodljivo vplivale na izkoriščanje obstoječe prometne infrastrukture, katere poslabšanje, povezano s temi vožnjami, naj ne bi bilo ocenjeno. Enako naj bi veljalo za povečanje tveganih ravnanj voznikov. Nazadnje, Republika Poljska zakonodajalcu očita, da je sprejel ukrep, s katerim se otežuje opravljanje dejavnosti prevoznikov, ki jih je v krizno obdobje potisnila že pandemija covida-19.
664.
Kar zadeva zatrjevano kršitev člena 94 PDEU, Republika Poljska znova navaja, da področje dejavnosti prevoznih podjetij iz različnih regij Unije ni enotno in da je mednarodni prevoz pomembnejši v strukturi cestnega prevoza držav članic z obrobja Unije, medtem ko naj bi prevozniki s sedežem v osrednjih državah članicah Unije opravljali več domačih ali dvostranskih prevozov. Visoke stroške zaradi prilagoditve obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov naj bi torej večinoma nosili prevozniki s sedežem v državah članicah na obrobju Unije, ki v glavnem delujejo v obliki MSP, kar naj bi jih še posebej oslabilo. Zakonodajalec Unije naj bi moral upoštevati posebno naravo trga, in sicer še toliko bolj v obdobju, v katerem so prevozniki že posebej ranljivi zaradi krize, povezane s covidom-19. Ker ni upošteval ekonomskega položaja prevoznikov, naj bi kršil člen 94 PDEU.
665.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev tožbenih razlogov, ki se nanašajo na kršitev členov 91(2) in 94 PDEU.
2) Analiza
666.
Tožeče stranke v očitkih, ki so jih navedle, pogosto napotujejo na očitke, navedene v tožbenih razlogih v zvezi s tem, da se z obveznostjo vračanja vozil vsakih osem tednov krši načelo sorazmernosti. Poleg tega se Parlamentu in Svetu večkrat očita, da nista opravila ocene vpliva te obveznosti v skladu z merili, navedenimi v členu 91(2) in členu 94 PDEU.
667.
To potrjuje razmerje sorazmernosti, ki ga povzročijo obveznosti na podlagi teh dveh členov, kot sem jih razložil v točki 292 teh sklepnih predlogov. V teh okoliščinah – ker je bilo že ugotovljeno, da obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov pomeni kršitev načela sorazmernosti (
414
) – ni treba preučiti tožbenih razlogov v zvezi s kršitvijo navedenih členov.
f)
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo DEU
1) Trditve strank
668.
Republika Litva meni, da je obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov v nasprotju s členom 26 PDEU. Po njenem mnenju je ta obveznost protekcionistični ukrep, ki povzroča razdrobljenost trga, omejuje konkurenco in uvaja diskriminatorno ureditev, kar zadeva prevoznike iz držav članic, ki ležijo na geografskem obrobju Unije.
669.
Z obveznostjo vračanja naj bi se neupravičeno omejevalo uresničevanje svoboščin v zvezi z notranjim trgom. Ta obveznost naj bi bila sprejeta, ne da bi se preučilo, ali je mogoče z zastavljenimi cilji upravičiti velike negativne posledice za nekatere gospodarske subjekte in ne da bi se zagotovilo, da je breme zanje čim manjše. Komisija (
415
) je poudarila poseben pomen prometnega sektorja za delovanje notranjega trga, načelo prepovedi diskriminacije pa naj bi se na področju pravice do ustanavljanja izvajalo s členom 49 PDEU, ki se uporablja tudi za pravne osebe. Dejstvo, da se prizadevanje za notranji trg iz člena 26 PDEU uresničuje z drugimi določbami Pogodbe, naj tej določbi ne bi odvzelo upoštevnosti, ukrepov, s katerimi se vsebinsko kršijo cilji iz člena 26 PDEU, pa naj ne bi bilo mogoče šteti za združljive s tem členom. Pogubni učinki za prizadevanje za notranji trg naj bi bili potrjeni z oceno učinka – sklop o sedežu in študijo Ricardo iz leta 2021.
670.
Republika Bolgarija trdi, da se s členom 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 kršijo, prvič, svoboda opravljanja poklicne dejavnosti, svoboda ustanavljanja iz člena 49 PDEU ter člena 15 in 16 Listine (šesti tožbeni razlog v zadevi C‑545/20), drugič, svobodno opravljanje prevoznih storitev na podlagi povezanih določb člena 58(1) in člena 91 PDEU in, podredno, člena 56 PDEU (sedmi tožbeni razlog, prvi del, tožbe v zadevi C‑545/20) ter, tretjič, prosti pretok blaga v skladu s členoma 34 in 35 PDEU (sedmi tožbeni razlog, drugi del, tožbe v zadevi C‑545/20).
671.
Prvič, obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov naj bi zaradi naložitve dodatnih obveznosti za prevoznike pomenila poseganje v svobodo gospodarske pobude in pravico do ustanavljanja, kot se priznavata s členom 49 PDEU ter členom 15(1) in členom 16 Listine, prevoznikov iz otoških in obrobnih držav članic, saj naj bi bili nekateri prisiljeni prenehati opravljati svoje dejavnosti, drugi pa bi se bili prisiljeni preseliti v katero od bolj osrednjih držav članic. Uredba 2020/1055 naj bi z izključitvijo različnih prevoznikov iz obrobnih ali otoških držav članic iz ekonomske dejavnost ogrožala sam obstoj svobode opravljanja poklicne dejavnosti. Tako poseganje naj ne bi bilo utemeljeno, saj naj ne bi bilo sorazmerno. Ukrepe, ki motijo uresničevanje svobode ustanavljanja ali zmanjšujejo njegovo privlačnost, je treba obravnavati kot oviro za to svobodo. Zaradi obveznosti vračanja naj bi se zmanjšala privlačnost ustanavljanja v obrobnih ali otoških državah članicah za mednarodne prevoznike, medtem ko naj bi bil sektor mednarodnega prevoza povsem liberaliziran.
672.
Drugič, Republika Bolgarija trdi, da se zaradi obveznosti vračanja znatno omejuje svoboda opravljanja prevoznih storitev, saj vračanje prevoznikom preprečuje nadaljnje ponujanje prevoznih storitev, čeprav naj bi jim bila svoboda opravljanja teh storitev zagotovljena s primarno zakonodajo. Dejavnosti ponudnikov prevoznih storitev bodo izgubile veliko privlačnosti in prednosti. Zaradi obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov ne glede na to, ali je na vozilu v danem trenutku tovor, naj bi bil bistveno omajan splošni ekonomski model nekaterih prevoznikov. Tako naj bi bil kršen člen 58(1) PDEU v povezavi s členom 91 PDEU. Z naložitvijo obveznosti vračanja naj bi bila ponovno uvedena oblika diskriminacije, kar naj bi pomenilo nazadovanje pri izoblikovanju skupne prometne politike, ki zagotavlja svobodo opravljanja storitev. Če bi Sodišče odločilo, da se uporablja člen 56 PDEU, bi bilo treba šteti, da se krši tudi ta določba. Republika Bolgarija je v fazi replike navedla, da je Sodišče zahtevo po sedežu kot nujnem pogoju za zagotavljanje prevoznih storitev že obravnavalo kot omejitev, ki je v nasprotju s pravico do ustanavljanja.
673.
Tretjič, Republika Bolgarija trdi, da bo imela obveznost vračanja hude posledice, ki bodo vplivale na prosti pretok blaga in imele učinke, enake kot količinske omejitve, ki pa so v skladu s členoma 34 in 35 PDEU prepovedane.
674.
Republika Ciper je izoblikovala trditve, enake tistim, ki jih je navedla Republika Bolgarija.
675.
Romunija trdi, da pomeni obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov znatno oviro za to, da bi državljani drugih držav članic Unije ustanavljali družbe v Romuniji, saj naj bi povzročila precejšnje obratovalne stroške in znižanje prihodkov za družbo s sedežem v obrobni državi članici Unije, kot je Romunija. Takšna obveznost naj bi bila torej v nasprotju s členom 49 PDEU, saj naj bi otežila uresničevanje svobode ustanavljanja in zmanjšala njegovo privlačnost. To naj bi vplivalo na donosnost in s tem privlačnost ustanovitve prevoznega podjetja v tej državi članici. Več kot 45 % prevoznih podjetij s sedežem v Romuniji naj bi razmišljalo o ustanovitvi družbe ali podružnice oziroma selitvi svoje dejavnosti v druge, zahodnoevropske države članice, da bi omejila negativne učinke svežnja o mobilnosti. Čeprav torej obveznost vračanja ne učinkuje kot prepoved osebam, ki ne prebivajo v Romuniji, da bi ustanavljale prevozna podjetja, nič manj ne drži, da je zaradi tega ukrepa oteženo ustanavljanje družb v Romuniji in se zmanjšuje njegova privlačnost, zato pomeni neutemeljeno in nesorazmerno omejitev svobode ustanavljanja.
676.
Romunija v fazi replike poudarja razliko v stališču med Svetom, za katerega je Uredba št. 1071/2009 pomemben ukrep za zagotovitev svobode ustanavljanje, in Parlamentom, za katerega naj ta uredba ne bi urejala svobode ustanavljanja, saj njen člen 5 določa le enega od pogojev za uresničevanje svobode opravljanja storitev. Romunija izpodbija trditev Parlamenta, da lahko le nacionalni ukrepi pomenijo omejitve svobode ustanavljanja, saj naj bi Sodišče že razsodilo, da prepoved omejitev prostega pretoka blaga in svobode opravljanja storitev velja ne le za nacionalne ukrepe, ampak tudi za ukrepe, ki jih sprejmejo institucije Unije.
2) Analiza
677.
Opozoril sem že na posebno naravo in mesto prevoznega sektorja v Pogodbah, (
416
) saj se zanj v okviru notranjega trga uporablja posebna pravna ureditev. Naj zlasti spomnim, da je za poseben status prevoza v normativni ureditvi notranjega trga značilna kombinacija pravice do ustanavljanja v kateri koli državi članici, ki temelji na Pogodbi, in pravice prevoznikov do svobode opravljanja storitev, ki je zagotovljena izključno v obsegu, v kakršnem je bila priznana z ukrepi sekundarnega prava, ki jih je zakonodajalec Unije sprejel v okviru skupne prometne politike. Tako je mednarodni prevoz v celoti liberaliziran. Drugače velja za dejavnosti domačega prevoza, za katere še vedno veljajo omejitve, če jih opravljajo prevozniki nerezidenti.
678.
Kar zadeva člen 26 PDEU, je s splošnimi načeli, navedenimi v njegovih odstavkih 1 in 2, vsakič napoteno na druge upoštevne določbe Pogodb, zato – kot trdi Parlament – akta Unije, ki ureja področje prevoza, kot to velja za Uredbo 2020/1055, ni mogoče preučevati ob upoštevanju zgolj te določbe, saj bi s tem spregledali njen natančen doseg in zanemarili druge upoštevne določbe Pogodbe, zlasti člen 58(1) PDEU.
679.
Prevozne storitve so liberalizirane le v obsegu, v katerem se zakonodajalec Unije pri svojem delovanju opira na člen 91 PDEU, ki deluje kot lex specialis. V skladu s Pogodbo mora zakonodajalec določiti „skupna pravila, ki se uporabljajo za mednarodni prevoz na ozemlje ali z ozemlja države članice ali za prevoz prek ozemlja ene ali več držav članic“. Člen 5 Uredbe št. 1071/2009, preden je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, je eno od teh skupnih pravil – ali pogojev – ki jih morajo upoštevati vsi prevozniki, da jim je dovoljeno ponujati prevozne storitve v Uniji. Naj spomnim, da je namen Uredbe št. 1071/2009, kot je pojasnjen v njenem členu 1(1), urediti „dovoljenje za opravljanje in izvajanje dejavnosti cestnega prevoznika“. (
417
) Dejstvo, da je treba za izvajanje dejavnosti prevoznika upoštevati pravila in pogoje, še ne omeni, da je de facto kršena svoboda opravljanja storitev. Menim, da se ta pravila in pogoji kvečjemu bolj nanašajo na vprašanje podrobnih pravil liberalizacije trga prevoznih storitev, v zvezi s katerimi ima zakonodajalec – kot trdi Parlament – široko diskrecijsko pravico.
680.
V zvezi s trditvijo o kršitvi člena 49 PDEU ponavljam, kot trdi Romunija, da prepoved omejitev temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo, ne velja le za nacionalne ukrepe, ampak tudi za ukrepe, ki jih sprejmejo institucije Unije, (
418
) in da svoboda ustanavljanja v zvezi s tem ni izjema. Poleg tega se bo analiza ravnala po točki 159 in naslednjih teh sklepnih predlogov, saj je mogoče izpeljati razlogovanje, podobno tistemu v zvezi z obveznostjo vračanja voznikov. Obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov je naložena brez razlikovanja vsakemu prevoznemu podjetju, ki želi opravljati cestni prevoz v Uniji. Njen namen je zagotoviti stalnost in dejanskost sedeža cestnih prevoznikov. Kot taka ta obveznost ne ureja niti nikakor ne omejuje svobode – ki v celoti ostaja – gospodarskih subjektov iz ene od držav članic do ustanavljanja v državi članici gostiteljici, do opravljanja dejavnosti kot samozaposlena oseba ter do ustanovitve podjetij pod pogoji, ki jih za svoje državljane določa zakonodaja države, v kateri se taka ustanovitev izvede. (
419
) Kot opozarja Svet, se obveznost vračanja ne upošteva v postopku izdaje dovoljenj prevoznim podjetjem, ampak morajo ta navedeno obveznost izpolniti po ustanovitvi in takoj, ko začnejo zagotavljati svoje storitve. Torej obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov nima omejevalnega učinka na svobodo ustanavljanja.
681.
Obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov prevoznikom ne preprečuje uresničevanja svobode ustanavljanja, saj ni sporno, da lahko, če želijo, prosto selijo sedež svojih dejavnosti. Trditev, da se od ustanavljanja družb v obrobnih državah članicah odvrača zaradi znatnega povečanja stroškov, povezanih z obveznostjo vračanja, je treba zavrniti, saj temelji na ohranjanju poslovnega modela, ki je v izključni pristojnosti navedenih prevoznikov. Povečanje stroškov je namreč še toliko znatnejše, ker se je prevoznik odločil delovati na ozemlju države članice, ki je daleč od države, v kateri ima sedež. Zakonodajalcu Unije ni treba nadomestiti morebitnih zapletov, povezanih z geografsko oddaljenostjo med sedežem gospodarskega subjekta in krajem, kjer dejansko izvaja svoje dejavnosti.
682.
Kar zadeva sklicevanje na Listino, člen 15(1) in člen 16 varujeta pravico do dela in do opravljanja svobodno izbranega ali sprejetega poklica ter svobodo gospodarske pobude v skladu s pravom Unije ter nacionalnimi zakonodajami in običaji. Republika Bolgarija in Republika Ciper v okviru trditve o kršitvi člena 49 PDEU navajata, da obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov ogroža sam obstoj svobode opravljanja poklicne dejavnosti.
683.
Prvič, opravljanje kakršne koli poklicne dejavnosti nujno pomeni sprejetje pravil in pogojev njenega izvajanja. Drugič, tudi če bi šteli, da se z obveznostjo vračanja omejuje poklicna dejavnost zadevnih gospodarskih subjektov, člen 52(1) Listine določa, da je mogoče omejitve predpisati z zakonom in ob spoštovanju bistvene vsebine pravic in svoboščin, določenih z Listino. V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da obveznost vračanja nikakor ne posega v bistvo pravice do svobode opravljanja poklicne dejavnosti cestnih prevoznikov. (
420
) Tretjič, iz te določbe izhaja, da mora kakršna koli omejitev dejansko ustrezati ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija. Ker je zakonodajalec v okviru široke diskrecijske pravice, ki mu je priznana, menil, da je treba ukrepati, da se zlasti zagotovijo poštena konkurenca in enaki konkurenčni pogoji za zagotovitev dobrega delovanja notranjega trga prevoza, je treba ugotoviti, da člena 15 in 16 Listine nista bila kršena.
684.
Kar zadeva zatrjevano kršitev svobode opravljanja storitev, opozarjam, da člen 58(1) in člen 91 PDEU določata, da svobodo opravljanja storitev na področju prevoza uresničuje zakonodajalec Unije. Obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov torej ni mogoče ločeno preizkusiti na podlagi člena 56 PDEU, ne da bi – naj še enkrat ponovim – spregledali posebnosti, ki jih ima prevoz z vidika svobode opravljanja storitev. Kot sem že navedel, (
421
) ima torej zakonodajalec Unije pravico spremeniti pogoje, pod katerimi se uresničuje svoboda opravljanja storitev na področju cestnega prevoza, zlasti da se zagotovi dobro delovanje notranjega trga, saj stopnjo liberalizacije navedenih storitev opredeljuje sam zakonodajalec v okviru uresničevanja skupne prometne politike. Naj opozorim, da je Sodišče že razsodilo, da lahko zakonodajalec Unije upravičeno ukrepa, kadar skuša zagotoviti svobodo opravljanja storitev na pravični podlagi, in sicer v pravnem okviru, ki zagotavlja konkurenco, ki ne bo temeljila na uporabi – v isti državi članici – bistveno različnih pogojev za delo in zaposlitev. (
422
) Z naložitvijo obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov bi želeli zagotoviti stalnost in dejanskost prevoznikovega sedeža, s tem pa tudi dejansko vez z državo članico sedeža, torej državo, ki bo opredeljevala zlasti davčna in socialna pravila, ki bodo veljala za navedenega prevoznika. Zakonodajalec Unije je v uvodni izjavi 8 Uredbe 2020/1055 jasno navedel, da je njen cilj boriti se proti slamnatim družbam ter zmanjšati tveganje sistematične kabotaže in nomadskih voznikov, da bi tako zagotovili pravilno delovanje notranjega trga na področju prevoza. V teh okoliščinah je treba očitke, ki se nanašajo na kršitev členov 56 in 58(1) PDEU, zavrniti kot neutemeljene.
685.
Kar zadeva sklicevanje na kršitev prostega pretoka blaga, Republika Bolgarija in Republika Ciper po mojem mnenju nista zadostno dokazali učinkov obveznosti vračanja na navedeni prosti pretok, saj sta se zadovoljili s splošnimi trditvami. Tak dokaz je namreč še toliko težji, ker so domnevni omejevalni učinki obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov očitno preveč naključni in posredni, da bi bilo mogoče šteti, da člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 pomeni oviro za trgovino med državami članicami ter torej omejitev v smislu členov 34 in 35 PDEU. (
423
)
686.
Tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev členov 15 in 16 Listine ter členov 26, 34, 35, 49, 56 in 58(1) PDEU, je zato treba zavrniti kot neutemeljene.
g)
Predlog
687.
Iz razlogov, navedenih v točki 642 in naslednjih teh sklepnih predlogov, je treba tožbam Republike Litve (C‑542/20), Republike Bolgarije (C‑545/20), Romunije (C‑547/20), Republike Ciper (C‑549/20), Madžarske (C‑551/20), Republike Malte (C‑552/20) in Republike Poljske (C‑554/20) v delu, v katerem so vložene zoper člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055, ugoditi v delu, v katerem je bil s to določbo spremenjen člen 5(1)(b) Uredbe št. 1071/2009 tako, da vanj vnaša obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov, ter navedeno določbo razglasiti za nično.
2.
Obveznost imeti na voljo več vozil in voznikov sorazmerno z obsegom prevoznih dejavnosti, ki jih opravlja podjetje (člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v odstavek 1 člena 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljena točka (g))
688.
Republika Poljska je edina, ki izpodbija zakonitost člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055, ker je z njim v odstavek 1 člena 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljena točka (g), pri čemer v zvezi s tem navaja dva tožbena razloga, od katerih se prvi nanaša na kršitev načela sorazmernosti, drugi pa na kršitev načela pravne varnosti. Poleg tega prek skupnega tožbenega razloga, navedenega prečno zoper vse določbe Uredbe 2020/1055, izpodbijane v okviru njene tožbe v zadevi C‑554/20, predlaga ugotovitev kršitve člena 11 PDEU in člena 37 Listine.
a)
Prvi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti
1) Trditve strank
689.
Kar zadeva tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti, Republika Poljska trdi, da obveznost imeti v državi članici sedeža stalno in redno na voljo več vozil, ki izpolnjujejo zahtevane pogoje, (
424
) in voznikov, ki so običajno bazirani v operativnem centru v tej državi članici, in sicer sorazmerno z obsegom prevoznih dejavnosti, ki jih opravi podjetje, temelji na samovoljnih merilih, da ni ustrezna za uresničitev ciljev Uredbe 2020/1055 – ki naj poleg tega ne bi bili natančno navedeni – in da ima prevelike negativne ekonomske posledice za gospodarske subjekte v primerjavi z morebitnimi pozitivnimi učinki. Potreba po uporabi takega ukrepa naj v oceni učinka ne bi bila dovolj ocenjena, pri čemer naj bi ostali razlogi, na katerih temelji njena uvedba, in zastavljeni cilji nedoločni. Uredba 2020/1055 naj bi že določala obveznost vračanja vozil in obveznost vračanja voznikov, zato naj bi novi člen 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009 pomenil dodatni ukrep, s katerim se še bolj omejuje mobilnost vozil, ki jih imajo podjetja na voljo. Šlo naj bi za popolnoma samovoljno zahtevo, s katero naj se ne bi upoštevala posebnost dejavnosti mednarodnega cestnega prevoza, in za absurdno oviro pri opravljanju takih dejavnosti. Republika Poljska obžaluje neobstoj objektivne povezave med zahtevo, vneseno v člen 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, ter vprašanjem stalnega in dejanskega sedeža, pri čemer trdi, da se taka zahteva dejansko ne nanaša na pravila določanja kraja sedeža, ampak naj bi urejala podrobna pravila same organizacije prevozne dejavnosti. Poleg tega Republika Poljska trdi, da je s to zahtevo prevoznikom naložena organizacija dodatnih potovanj brez tovora, pri čemer pa priznava, da bi bilo zaradi nenatančnosti te določbe težko oceniti število dodatnih voženj. Zaradi izpolnjevanja take zahteve naj bi bila podjetja izpostavljena stroškom, pa naj bodo ti povezani z dodatnimi vožnjami brez tovora ali s povečanjem njihovega voznega parka oziroma števila voznikov. Ti dodatni stroški naj bi bili za MSP, ki naj bi sestavljala večino sektorja, veliko breme ter naj bi povzročili stečaje in selitve podjetij. V oceni učinka naj ti elementi ne bi bili upoštevani. Ker je treba o zakonitosti akta Unije presojati v času, ko je bil sprejet, Republika Poljska še dodaja, da je bil novi člen 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, sprejet v obdobju oslabitve podjetij, dejavnih v prevoznem sektorju, zaradi pandemije covida-19. Ne bi naj bilo torej primerno, da je zakonodajalec Unije, čeprav je imel na voljo podatke v zvezi z vplivom pandemije na prevozni sektor, podjetjem naložil dodatne neutemeljene izdatke.
690.
Svet in Parlament predlagata zavrnitev tega tožbenega razloga.
2) Analiza
691.
Naj spomnim, da novi člen 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, določa nov pogoj v zvezi z zahtevo glede sedeža, saj določa, da mora imeti podjetje, da se lahko šteje, da ima stalno in dejansko sedež v državi članici sedeža, v smislu člena 3(1)(a) Uredbe št. 1071/2009, stalno in redno na voljo več vozil in voznikov, ki so običajno bazirani v operativnem centru v tej državi članici, v obeh primerih sorazmerno z obsegom prevoznih dejavnosti, ki jih podjetje opravlja.
692.
Uvodoma ugotavljam, da je člen 1, točka 3(d), predloga Komisije za spremembo Uredbe št. 1071/2009 določal, da se v člen 5 te uredbe doda zahteva, da mora imeti podjetje premoženje in zaposlovati osebje sorazmerno z obsegom poslovanja. Taka obveznost je bila vključena v splošno oceno njenega učinka in se je obravnavala s šestimi drugimi ukrepi, ki jih je Komisija navedla v oceni učinka, priloženi prvotnem predlogu Komisije. (
425
) Čeprav formulacija, ki jo je konec koncev uporabil zakonodajalec Unije, nekoliko odstopa od tega predloga, (
426
) je očitno, da je imel ta zakonodajalec na voljo dovolj podatkov za razumevanje učinka sprejetja obveznosti, odslej določene v členu 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055. Kot je pripomnil Svet, ta določba ne spada med določbe svežnja o mobilnosti, v zvezi s katerimi je Komisija izrazila pridržke. (
427
)
693.
Menim, da navedeni novi člen 5(1)(g) jasno pripomore k uresničevanju ciljev, navedenih v uvodni izjavi 6 Uredbe 2020/1055, to je preprečevanju pojava slamnatih družb ter zagotavljanju poštene konkurence in enakih konkurenčnih pogojev na notranjem trgu, za kar je treba zagotoviti, da so prevozniki s sedežem v določeni državi članici tam dejansko in stalno prisotni ter od tam tudi opravljajo prevozne dejavnosti. V ta namen je želel zakonodajalec Unije „pojasniti in poostriti določbe v zvezi z obstojem dejanskega in stalnega sedeža, hkrati pa preprečiti nalaganje nesorazmernega upravnega bremena“. Podobno kot Parlament in Svet menim, da je mogoče zastavljene cilje brez težav opredeliti.
694.
Za to razjasnitev in poostritev je bilo sprejetih več vodilnih ukrepov, med njimi ukrepa v zvezi z obveznostjo vračanja vozil in obveznostjo vračanja voznikov. V zvezi s tem je napačna trditev, da se člen 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, prekriva s tema predhodnima obveznostma. Kot sta poudarila Svet in Parlament, je s tem členom postavljena količinska zahteva glede razpoložljivih sredstev in človeških virov, medtem ko se v njem ne obravnava niti stopnja mobilnosti vozil in voznikov niti pogostost vračanja, ki sta še naprej urejeni s členom 5(1)(b) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, kar zadeva vozila, in s členom 8(8a) Uredbe št. 561/2006, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1054, kar zadeva voznike. Iz tako spremenjenega člena 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009 ne izhaja niti, da bi se zahtevala stalna prisotnost vozil ali voznikov v državi članici sedeža.
695.
Zahteve, povezane z navedeno obveznostjo, se ne zdijo pretirane. Najprej, število vozil in voznikov mora biti sorazmerno z obsegom prevoznih dejavnosti, ki jih opravi podjetje. Na prvi pogled se zdi težko ugotoviti nesorazmernost določbe, ki izrecno napotuje na sorazmernost z njo vzpostavljenega razmerja. Dalje, člen 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, zgolj zahteva uporabo materialnih in človeških virov, ne da bi bila z njim na primer naložena vrsta pravnih razmerij, ki morajo obstajati med podjetjem in njegovimi vozniki. Očitek Republike Poljske glede neutemeljenih gospodarskih posledic, povezanih z nakupom vozil ali zaposlovanjem voznikov, je neutemeljen, saj je mogoče od velike večine prevoznikov razumno pričakovati, da njihove dejavnosti že temeljijo na sorazmerno zadostnih materialnih in človeških virih. Nazadnje, trditev, da navedeni člen 5(1)(g) samovoljno ureja podrobna organizacijska pravila prevozne dejavnosti, temelji na napačnem razumevanju tega člena, saj – kot trdi Svet – navedeni člen nikakor ne predpisuje kraja, kjer se bo opravljala prevozna storitev, ampak je njegov namen zgolj ta, da se iz razlogov, navedenih zlasti v uvodnih izjavah 6 in 8 Uredbe 2020/1055, okrepi vez med podjetjem in državo članico sedeža, iz katere deluje. Predvsem iz uvodne izjave 8 te uredbe je razvidno, da je zakonodajalec Unije izrecno zavrnil kakršno koli spremembo, s katero bi bilo prevoznikom naloženo opravljanje določenega obsega dejavnosti v državi članici sedeža ali s katero bi bila omejena možnost, da storitve zagotavljajo na celotnem notranjem trgu. Iz navedenega je jasno razvidno, da je bila obveznost, določena s členom 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, v skladu s katero mora podjetje, da se lahko šteje, da ima stalen in dejanski sedež v državi članici sedeža, imeti stalno in redno na voljo več vozil in voznikov, ki so običajno bazirani v operativnem centru v tej državi članici, v obeh primerih sorazmerno z obsegom prevoznih dejavnosti, ki jih podjetje opravlja, sprejeta kot rezultat izvajanja široke zakonodajalčeve diskrecijske pravice na področju, na katerem je treba pretehtati med različnimi interesi.
696.
Nazadnje, zakonodajalcu Unije ni mogoče očitati, da se je odločil prevoznikom naložiti dodatne izdatke, čeprav so bili že oslabljeni zaradi gospodarskih posledic, povezanih s pandemijo covida-19. Po eni strani je bilo namreč v Uredbi 2020/1055 določeno, da se začne uporabljati 21. februarja 2022, to je več kot 18 mesecev po njenem sprejetju in ob koncu prvega vala, povezanega s pandemijo, po drugi strani pa je s pogojem iz člena 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, konec koncev zgolj razjasnjen pogoj, ki se običajno pričakuje od vsakega podjetja, ki deluje na trgu cestnega prevoza, torej pogoj, ki je bil večinoma že izpolnjen.
697.
Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, je treba zato zavrniti kot neutemeljen.
b)
Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela pravne varnosti
1) Trditve strank
698.
Republika Poljska po napotilu na sodno prakso Sodišča trdi, da člen 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, zaradi svoje nenatančnosti ne izpolnjuje zahtev glede varnosti. Njegovo besedilo naj bi bilo preveč nedoločno, kar naj bi vplivalo na obseg obveznosti, ki jo vsebuje ta določba. Podjetja naj bi bila postavljena v položaj pravne negotovosti, kar zadeva skladnost njihovih dejavnosti z obveznostjo, da imajo redno in stalno na voljo več vozil in voznikov, ki so običajno bazirani v operativnem centru v tej državi članici, v obeh primerih sorazmerno z obsegom prevoznih dejavnosti, ki jih podjetje opravlja. Zaradi dejstva, da podjetja ne morejo vedeti, ali izpolnjujejo pogoje za opravljanje svoje dejavnosti, naj bi bila izpostavljena resnim pravnim posledicam.
699.
Po eni strani naj bi bilo merilo glede običajnega baziranja voznikov in vozil v operativnem centru v državi članici sedeža zelo nedoločno in naj bi zahtevalo razlago. Ker je vračanje vozil in voznikov že urejeno z drugimi določbami, naj bi to merilo pomenilo ločeno zahtevo, katere obsega naj ne bi bilo mogoče opredeliti. Po drugi strani naj bi bilo zelo nedoločno tudi merilo glede sorazmernosti, zato naj ne bi bilo mogoče konkretno opredeliti števila vozil in voznikov, na katere se določba nanaša.
700.
Nazadnje, obstajala naj bi temeljna razlika med členom 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, in členom 5(c) Uredbe št. 1071/2009, ki je določal, da mora prevoznik svoje dejavnosti opravljati v operativnem centru, ki se nahaja v državi članici sedeža, pri čemer ima „ustrezno upravno opremo“ ter „ustrezno tehnično opremo in naprave“, saj so po mnenju Republike Poljske ta oprema in naprave drugotnega pomena za prevozno dejavnost, medtem ko naj bi bilo število vozil in voznikov z vidika upravljanja podjetja ključno. Zato naj bi bilo resnično bistveno, da se obveznost navede natančno.
701.
Parlament in Svet predlagata zavrnitev obravnavanega tožbenega razloga.
2) Analiza
702.
Iz sodne prakse, navedene v točki 117 in naslednjih teh sklepnih predlogov, izhaja, da je treba pri nadzoru nad spoštovanjem načela pravne varnosti preveriti, ali je obravnavana določba tako dvoumna, da njeni naslovniki ne morejo z zadostno gotovostjo odpraviti morebitnih dvomov v zvezi z njenim obsegom ali pomenom, tako da ne morejo nedvoumno opredeliti svojih pravic in obveznosti.
703.
Naj v zvezi s tem spomnim, da je v členu 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, določen eden od pogojev za začetek opravljanje dejavnosti prevoznika, pri čemer se okrepi zahteva po stalnem in dejanskem sedežu v državi članici sedeža.
704.
Po eni strani morajo imeti prevozna podjetja redno in stalno na voljo vozila in voznike. V tej fazi ne vidim nobene težave v smislu, da ta podjetja ne bi mogla razumeti, da morajo imeti na voljo – in ne posedovati – materialne in človeške vire, potrebne za svojo dejavnost (torej vozila in voznike). Pomen napotila na običajno baziranje človeških virov v operativnem centru je mogoče po potrebi pojasniti s sodno prakso Sodišča. (
428
)
705.
Po drugi strani morajo imeti ta podjetja navedene materialne in človeške vire na voljo „sorazmerno z obsegom prevoznih dejavnosti, ki jih podjetje opravlja“. Od teh podjetij se zahteva, da je njihov avtomobilski park – kot tudi delovna sila – sorazmeren z obsegom njihovih dejavnosti, pri čemer gre – kot poudarja Republika Poljska – za elementa, neločljivo povezana z dejavnostjo cestnega prevoznika. Republika Poljska trdi, da je zaradi napotila na sorazmernost nemogoče opredeliti število vozil in voznikov, ki jih morajo imeti podjetja konkretno na voljo. Sam, nasprotno, menim, da cestni prevozniki kot poklicni izvajalci nenehno upravljajo pretok vozil glede na razpoložljivost voznikov in da imajo precej natančno predstavo o številu vozil in voznikov, ki jih potrebujejo za svoje dejavnosti. Če bi zakonodajalec Unije natančneje določil obveznost iz člena 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2020/1055, tako da bi na primer določil število vozil in voznikov, ki naj bi jih podjetja imela na voljo, na primer ob upoštevanju njihovega prometa, niti ta podjetja niti organi, pristojni za nadzor nad izpolnjevanjem zahtev iz člena 5 Uredbe št. 1071/2009, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2020/1055, ne bi imeli potrebnega polja prostega preudarka – in torej prožnosti – potrebnega za morebitno upoštevanje še drugih okoliščin poleg prometa. Vsekakor naj opozorim, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da zahtev načela pravne varnosti ni mogoče razlagati tako, da nalagajo, da so v predpisu vedno navedeni različni konkretni primeri, v katerih bi se lahko uporabil, saj zakonodajalec ne more vnaprej opredeliti vseh teh primerov. (
429
)
706.
Iz analize tako izhaja, da se zdi člen 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, dovolj jasen in natančen ter da ima dovolj predvidljive učinke, da se lahko zadevne osebe orientirajo v položajih in pravnih razmerjih, ki izhajajo iz pravnega reda Unije. (
430
) Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela pravne varnosti, je treba zavrniti kot neutemeljen.
c)
Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine
1) Trditve strank
707.
Kar zadeva zadnji tožbeni razlog – in ker gre za tožbeni razlog, skupen vsem izpodbijanim določbam, ki je bil že povzet (
431
) – bom tukaj v bistvu zgolj navedel, da se Republika Poljska sklicuje na kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine, ker naj zakonodajalec Unije ne bi upošteval zahtev v zvezi z varstvom okolja, ter trdi, da nova obveznost prispeva k bistvenemu povečanju potovanj brez tovora, ki so z ekonomskega vidika neutemeljena. Republika Poljska trdi, da zakonodajalec Unije ni opravil ocene učinka izvajanja izpodbijanih določb ter naj zato ne bi mogel uravnotežiti ciljev, zastavljenih z Uredbo 2020/1055, s cilji v zvezi z varstvom okolja.
708.
Svet in Parlament predlagata zavrnitev tega tožbenega razloga.
2) Analiza
709.
Kar zadeva tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 11 PDEU in člena 37 Listine, bom zgolj ugotovil, da Republika Poljska ni dokazala – onkraj gole načelne trditve – zakaj naj bi izpolnjevanje obveznosti, da se ima v državi članici sedeža redno in stalno na voljo določeno število vozil, ki izpolnjujejo pogoje iz točke (e) člena 5 Uredbe št. 1071/2009, in voznikov, ki so običajno bazirani v operativnem centru te države članice, in sicer sorazmerno z obsegom prevoznih dejavnosti, ki jih opravi podjetje, povzročilo dodatne vožnje, morda tudi brez tovora.
710.
Stališče, ki ga je izoblikovala Republika Poljska, se poleg tega zdi nekoliko protislovno z dveh vidikov. Po eni strani najprej trdi, da bo taka obveznost povzročila veliko voženj brez tovora, kar naj bi imelo znaten negativen učinek na okolje, ob čemer pa hkrati navaja, da naj bi bil cilj take obveznosti zagotoviti, da vozila in njihovi vozniki ostanejo v operativnem centru, kar naj bi pomenilo „absurdno oviro pri opravljanju prevoznih dejavnosti glede na logiko, na kateri ta temelji“. (
432
) Po drugi strani se mi zdi precej paradoksalno zagovarjati tezo, ki napeljuje na to, da skladnost določbe, iz katere naj bi ti prevozi brez tovora izhajali, s členom 11 PDEU in členom 37 Listine ne bi bila več ogrožena, če bi bili ti ekonomsko utemeljeni.
711.
Dalje, kar zadeva zatrjevani neobstoj ocene učinka člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055, s katerim je bila v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljena točka (g), s katero naj bi se kršila člen 11 PDEU in člen 37 Listine, napotujem na točko 570 teh sklepnih predlogov. Naj zaradi celovitosti še dodam, da se številke, ki jih je predložila Republika Poljska kot dokaz negativnega učinka na okolje zaradi te nove določbe, dejansko skoraj izključno nanašajo na oceno vplivov na okolje zaradi izpolnjevanja obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov.
712.
Nazadnje še menim, da se zdi, da trditve Republike Poljske temeljijo – kot sta poudarila Svet in Parlament – na napačni razlagi novega člena 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, saj ta določba ne ureja pogostosti navzočnosti v operativnih centrih, ampak zgolj število vozil in voznikov, baziranih v teh centrih. V teh okoliščinah je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine, (
433
) zavrniti.
d)
Predlog
713.
Tožba Republike Poljske v zadevi C‑554/20 se v delu, v katerem se nanaša na člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je bil z njim vstavljen člen 5(1)(g) Uredbe št. 1071/2009, zavrne.
3.
Štiridnevno obdobje mirovanja med dvema obdobjema kabotaže (člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, s katerim je bil v člen 8 Uredbe št. 1072/2009 vstavljen odstavek 2a)
714.
Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija, (
434
) Republika Malta in Republika Poljska izpodbijajo zakonitost člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, ki z vstavitvijo odstavka 2a v člen 8 Uredbe št. 1072/2009 odslej prevoznikom nalaga, da morajo upoštevati štiridnevno obdobje mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže.
a)
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev politike Unije na področju okolja in podnebnih sprememb
1) Trditve strank
715.
Republika Litva navaja trditve, podobne tistim, ki jih je navedla zoper obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov. Tako naj bi bili s štiridnevnim obdobjem mirovanja kršeni člen 3(3) PEU, člena 11 in 191 PDEU in člen 37 Listine ter, splošneje, okoljska politika Unije in njena politika boja proti podnebnim spremembam. Člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 naj bi bil sprejet v nasprotju z načeli, na katerih temelji okoljska politika Unije, ne da bi bila opravljena kakršna koli ocena učinka in ne da bi se analizirale negativne posledice za varstvo okolja. Zaradi obveznosti, da mora vozilo zapustiti državo, v kateri se je opravljala kabotaža, naj bi se povečalo število težkih tovornih vozil, ki vozijo brez tovora, s tem pa tudi emisije CO2, kar naj bi potrjevale študije, v katerih naj bi bile te dodatne emisije ocenjene na 4 milijone ton. (
435
)
716.
Člena 3(3) PEU ter členov 11 in 191 PDEU naj ne bi bilo mogoče razlagati tako ozko, kot predlagata Svet in Parlament v odgovoru na tožbo. Čeprav lahko zakonodajalec sprejme ukrepe, ki odstopajo od ciljev varstva okolja, ti ukrepi ne morejo biti kot v obravnavani zadevi očitno nezdružljivi ali v nasprotju z navedenimi cilji, pri čemer je varstvo okolja nujna zahteva. Učinek sporne obveznosti na okolje naj bi bil očitno podcenjen, kar naj bi potrjevale ugotovitve v oceni učinka, opravljeni po začetku veljavnosti Uredbe 2020/1055 na pobudo Komisije. Zakonodajalec Unije s tem, da ni ocenil učinka sporne določbe, ni upošteval dejstva, da se bo zaradi zahteve po čakanju zmanjšala učinkovitost logistične verige, kar naj bi povzročilo povečanje števila težkih tovornih vozil, ki vozijo brez tovora, porabe goriva in količine emisij CO2. Odreditev čakanja vozil naj bi torej pomenila očitno neracionalno uporabo virov in pripomogla k negativnim posledicam vračanja vozil, ugotovljenim v oceni učinka, ki jo je opravila Komisija. Čeprav Svet zanika kakršen koli učinek obdobja čakanja na okolje, naj ne bi predložil nobene številke, kar naj bi dokazovalo, da toženi instituciji v času sprejetja člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 nista imeli na voljo dovolj podatkov.
717.
Republika Bolgarija je navedla skupne trditve v zvezi z obema določbama, ki ju je izpodbijala s tega vidika. (
436
) Pri tem trdi, da bi se zaradi tistega, kar imenuje obdobje počitka med kabotažami, povečalo število voženj brez tovora, saj bi se omejile kabotaže, čeprav je znano, da pripomorejo k zmanjšanju takih voženj, kot naj bi poudarila Komisija v beli knjigi, naslovljeni „Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu“, (
437
) v kateri je pozvala k odpravi omejitev kabotaže. Obdobje mirovanja naj ne bi nikakor koristilo visoki ravni varstva in izboljšanja kakovosti okolja niti naj se ne bi skladalo z zahtevami, povezanimi z njegovim varstvom. Člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 naj bi bil torej po eni strani v nasprotju s členom 90 PDEU v povezavi s členom 3(3) PEU in členom 11 PDEU ter členom 37 Listine ter po drugi strani s členom 3(5) PEU, členom 208(2) in členom 216(2) PDEU ter Pariškim sporazumom.
718.
Republika Poljska navaja skupno utemeljitev za vse štiri določbe, ki jih izpodbija v zvezi s kršitvijo členov 11 in 37 Listine. Najprej opozarja na precejšen delež, ki ga cestni promet prispeva k emisijam CO2, izpustom onesnaževal zraka in skrb vzbujajočim okoliščinam podnebne krize, nato pa poudarja tveganja, ki jih onesnaževanje prinaša za zdravje ljudi. Ta država trdi, da bi morali toženi instituciji opraviti oceno učinka določbe, s katero je bilo uvedeno obdobje mirovanja po koncu kabotaže, opravljene v državi članici, pri čemer bi se morali prepričati, da predvideni ukrep ni škodljiv za uresničevanje ciljev, določenih v drugih aktih sekundarnega prava s področja okolja. Če bi ukrep verjetno povzročil negativne okoljske posledice, naj bi morali toženi instituciji uravnovesiti nasprotujoče si interese in vnesti ustrezne spremembe ali vsaj zagotoviti, da ta ureditev ne bo škodljivo vplivala na uresničevanje ciljev, zastavljenih z drugimi akti sekundarne zakonodaje, sprejetimi na področju okolja. Republika Poljska meni, da bi dodatna omejitev kabotaže, uvedena s členom 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, povzročila povečanje potovanj brez tovora in torej povečanje emisij CO2, kar naj bi logično izhajalo iz omejitve prednosti zaradi optimizacije prevoznih dejavnosti, ki jih prinaša kabotaža. Povezavo med kabotažo in zmanjšanjem voženj brez tovora naj bi poleg tega priznal tudi sam zakonodajalec.
719.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
720.
Trditve, da je štiridnevno obdobje mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže v nasprotju z okoljsko politiko zgolj zato, ker naj bi se zaradi takega obdobja zmanjšala možnost za uporabo kabotaže, čeprav naj bi bilo mogoče po njeni zaslugi optimizirati prevozne dejavnosti, kot naj bi priznal tudi zakonodajalec v uvodni izjavi 21 Uredbe 2020/1055, in torej omejiti njihov učinek na okolje, ni mogoče sprejeti, razen če se šteje, da morajo zahteve, ki se nanašajo na varstvo okolja, vedno prevladati nad drugimi cilji Unije, kar ne izhaja niti iz člena 3(3) PEU niti iz člena 11 PDEU, in razen če se zanika možnost, ki jo ima zakonodajalec v okviru uresničevanja svoje široke diskrecijske pravice, da regulira dejavnost, za katero se je povsem zavestno odločil, da je ne bo v celoti liberaliziral, (
438
) kot je to razvidno iz te uvodne izjave, v skladu s katero „bi morala biti [kabotaža] dovoljena, če se ne opravlja tako, da pomeni stalno ali neprekinjeno dejavnost v zadevni državi članici“. Naj k temu dodam, da že sama opredelitev kabotaže vsebuje napotilo na začasnost te dejavnosti (
439
) in da je – kot je navedel Svet – povečanje okoljske učinkovitosti, povezano s kabotažo, na kakršno se nanaša Uredba št. 1072/2009, smiselno le toliko časa, dokler ni kabotaža v celoti liberalizirana in je še naprej vezana na mednarodni prevoz, ki vključuje vračanje: kabotaža, ki ni vezana na tak prevoz – torej možnost, da prevoznik s sedežem v državi A prosto zagotavlja storitve domačega prevoza v državi B – torej ne prispeva k logistični učinkovitosti prevoza niti k prizadevanjem za racionalizacijo povratnih potovanj.
721.
Poleg tega navedenega obdobja mirovanja samega po sebi v nasprotju s trditvijo Republike Litve ni mogoče obravnavati kot obveznost, da se vozilo vrne v državo članico, v kateri je bazirano. Če prevozniki menijo, da bodo svojo obveznost upoštevanja štiridnevnega obdobja mirovanja izpolnili tako, da zagotovijo vrnitev vozila v državo članico prevoznikovega sedeža, bi taka izbira temeljila na preudarkih, povezanih z ekonomsko učinkovitostjo njihove dejavnosti, ni pa kot taka odrejena z Uredbo 2020/1055. (
440
)
722.
Nazadnje ugotavljam še določen paradoks v trditvah Republike Poljske, ki izpostavlja stroške uveljavitve določbe, ker naj bi morala težka tovorna vozila opravljati vožnje brez tovora, pri čemer pa za ta vozila hkrati navaja, da bi, če jim ne bi bilo treba upoštevati štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže, opravljala kabotažo in prevoze med tretjimi državami. (
441
) S strogo okoljskega vidika težko razumem, kako bi imel tak položaj manjši vpliv na okolje. (
442
)
723.
Kot sem vsekakor že navedel v zvezi s trditvijo glede kršitve člena 11 PDEU, izpodbijanih določb Uredbe 2020/1055 ni mogoče analizirati ločeno, ampak mora iz analize celotne prometne politike izhajati, da so bili okoljski interesi ustrezno upoštevani. Tukaj torej napotujem na svoje ugotovitve v zvezi s tem, ki se mutatis mutandis uporabljajo za analizo v zvezi z obdobjem mirovanja. (
443
)
724.
V preostalem v zvezi z obsegom člena 37 Listine napotujem na točko 565 teh sklepnih predlogov; v zvezi z očitkom, da ni bila opravljena ocena učinka, napotujem na točko 570 teh sklepnih predlogov; v zvezi z neupoštevnostjo sklicevanja na člen 191 PDEU napotujem na točko 581 teh sklepnih predlogov; v zvezi z očitkom glede kršitve Pariškega sporazuma, člena 3(5) PEU, člena 208 PDEU in člena 216(2) PDEU napotujem na točko 586 in naslednje svoje analize ter, nazadnje, v zvezi z vprašanjem razmerja z drugimi akti sekundarne zakonodaje napotujem na točko 594 teh sklepnih predlogov.
725.
Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da je treba tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev okoljske politike Unije, zavrniti kot neutemeljene.
b)
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti
1) Trditve strank
726.
Republika Litva trdi, da se s členom 8(2a) Uredbe št. 1072/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, krši načelo sorazmernosti, saj naj bi zakonodajalec Unije to določbo sprejel, ne da bi imel na voljo dovolj informacij o njenem učinku in ne da bi dokazal, v kolikšnem obsegu bi bili lahko njeni negativni učinki za gospodarske subjekte utemeljeni.
727.
Republika Litva – sicer v okviru tožbenega razloga, ločenega od tistega v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti – navaja trditve v zvezi s kršitvijo tega načela zaradi neobstoja ocene učinka, (
444
) ki jih je treba preučiti tukaj. Pri tem trdi, da niti Komisija, niti Svet, niti Parlament niso opravili ocene učinka spremembe, vnesene s členom 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055. Tak ukrep naj ne bi bil vključen v prvotni predlog Komisije, saj naj bi bilo obdobje mirovanja dodano med zakonodajnim postopkom, kar naj bi pomenilo bistveno spremembo predloga Komisije, zaradi katere bi bilo treba opraviti novo ocena učinka. (
445
)
728.
Kar zadeva sorazmernost samega ukrepa, prvič, Republika Litva znova trdi, da je ta določba v nasprotju z okoljevarstveno politiko Unije in Evropskim zelenim dogovorom, saj naj bi se zaradi obveznosti upoštevanja štiridnevnega obdobja mirovanja povečalo število voženj brez tovora. Drugič, člen 8(2a) Uredbe št. 1072/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, naj ne bi bil združljiv z enotnim trgom in trgom prevoznih storitev, ker naj bi povzročil razdrobitev trga, pomenil naj bi posredno diskriminacijo obrobnih in majhnih držav članic ter naj ne bi upošteval znatnega poslabšanja ekonomskega položaja zadnjenavedenih. Tretjič, Komisija je v oceni učinka pred sprejetjem Uredbe 2020/1055 ugotovila težavo, povezano z nenatančnostjo in nejasnostjo veljavnih določb glede kabotaže. Vendar naj Svet in Parlament, potem ko sta zavrnila določbo, ki jo je predlagala Komisija, ne bi predložila nobenega dodatnega elementa, s katerim bi bilo mogoče utemeljiti izbiro tega ukrepa namesto ukrepa, ki ga je predlagala Komisija. Cilj prilagoditve pravil v zvezi s kabotažo in izboljšanja nadzora nad njihovo uporabo bi bilo treba uresničiti z ukrepi, ki ne bi privedli niti do izoblikovanja umetnih ovir za zagotavljanje prevoznih storitev niti do neutemeljenega povečanja upravnega in finančnega bremena za podjetja.
729.
Čeprav naj bi bilo treba priznati široko diskrecijsko pravico zakonodajalca Unije, naj njegova svoboda ne bi bila niti absolutna niti neomejena. Čeprav se lahko v skladu s točko 15 Medinstitucionalnega sporazuma zakonodajalec odloči za izvedbo ocene učinka, če se mu to zdi potrebno in ustrezno, bi bilo treba tako presojo obrazložiti z objektivno obstoječimi podatki, ki zagotavljajo, da ta ne zlorabi svoje diskrecijske pravice s sprejetjem neutemeljenih ukrepov, česar naj Svetu in Parlamentu ne bi uspelo dokazati.
730.
Republika Bolgarija trdi, da se z obveznostjo iz člena 8(2a) Uredbe št. 1072/2009, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2020/1055, krši načelo sorazmernosti iz člena 5(4) PEU in člena 1 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti. Po njenem mnenju naj Parlament in Svet ne bi imela na voljo gospodarskih analiz niti drugih podatkov, s katerimi bi bilo mogoče potrditi sorazmernost te obveznosti, ki naj ne bi bila sestavni del prvotnega predloga Komisije. V zvezi z njo naj torej ne bi bila opravljena ocena učinka, čeprav so nekatere države članice to večkrat zahtevale ter sta bila Parlament in Svet seznanjena z nesorazmernim učinkom tega ukrepa. Posvetovanje z OR in EESO naj ne bi bilo opravljeno. Toženi stranki naj torej ne bi mogli dokazati, da sta ob sprejetju akta dejansko uresničevali svojo diskrecijsko pravico ali da sta bili zmožni upoštevati vse upoštevne elemente in okoliščine položaja, ki naj bi se z aktom uredil. Z oceno učinka Komisije iz leta 2017, (
446
) na katero se sklicujeta toženi instituciji, naj ne bi bilo mogoče dokazati sorazmernosti obdobja mirovanja, saj naj bi iz te ocene izhajalo, da naj bi bil tak ukrep zavrnjen ne iz razlogov, povezanih z njegovo tehnično izvedljivostjo, ampak ker naj ne bi bilo ugotovljeno, da neposredno pripomore k odpravi takrat ugotovljenih motenj v delovanju.
731.
Poleg tega naj bi se v skladu z uvodno izjavo 20 Uredbe 2020/1055 z obdobjem mirovanja ohranjala že dosežena stopnja liberalizacije, kar naj ne bi držalo, saj so v nasprotju s priporočili Komisije za kabotažo določene nove omejitve. V skladu z uvodno izjavo 21 te uredbe bi morala kabotaža prispevati k povečanju faktorja obremenitve vozil in zmanjšanju števila voženj brez tovora. Vendar naj bi obdobje mirovanja, uvedeno s členom 8(2a) Uredbe št. 1072/2009, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2020/1055, povzročilo nasprotni učinek. V tej uvodni izjavi naj bi bil poudarjen tudi cilj zagotavljanja dejanskosti sedeža, saj naj bi se z Uredbo 2020/1055 borili proti slamnatim družbam. Vendar naj bi bilo mogoče organizacijo sistema nomadskih voznikov iz podjetja, v katero se vozila ne vračajo, razlikovati od takih goljufij ali zlorab, saj je za ekonomsko resničnost prevoznih storitev značilna visoka stopnja mobilnosti. Omejitev te dejavnosti, ki naj bi jo povzročilo izpolnjevanje obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, naj ne bi nikakor pripomogla k legitimnemu cilju, ampak naj bi bilo z njo omajano samo bistvo ekonomske resničnosti skupnega trga prevoza. Taka obveznost naj bi celo več prevoznih podjetij s sedežem v obrobnih ali otoških državah članicah prisilila, da se preselijo v eno od bolj osrednjih držav članic ali v tretjo državo. Zahteve iz člena 5 Uredbe št. 1071/2009 naj bi bile že dovolj za zagotovitev stalnosti in dejanskosti sedeža, z omejitvijo števila kabotaž na tri v sedmih dnevih pa naj bi bilo mogoče preprečiti stalno in neprekinjeno dejavnost prevoznika na ozemlju države članice, v kateri kabotaža poteka. Obdobje mirovanja naj ne bi bilo niti smiselno niti potrebno z vidika nujno prehodne narave kabotaže in cilja liberalizacije. Republika Bolgarija trdi, da so bile omejitve v zvezi s kabotažo leta 1993 ukinjene za zračni prevoz, zaradi česar naj bi se povečala plačila, ki so jih prejemali piloti. Regulativni razvoj bi moral iti v smeri vse večje liberalizacije. Po mnenju Republike Bolgarije je obdobje mirovanja protekcionistični ukrep, njegov učinek na trg pa naj bi bil negativen. (
447
) Vozniki, ki opravljajo kabotaže, naj bi se obravnavali kot napoteni delavci, zato naj se z vidika socialne kohezije večje liberalizacije ne bi bilo treba bati. Kabotaža naj bi poleg tega pomenila le zelo majhen delež domačega prevoza, zato naj ne bi noben objektiven element napovedoval znatnega vpliva na zaposlenost cestnih voznikov, če bi bilo uporabljenih manj omejitev. (
448
) Nazadnje, negativne posledice za okolje, ki naj bi izhajale iz obdobja mirovanja, naj bi presegle ugodne učinke, ki se pričakujejo od ukrepa.
732.
Romunija trdi, da člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 (
449
) ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz načela sorazmernosti. Na prvem mestu je v zvezi s to določbo navedla trditve, podobne tistim, ki jih je navedla glede obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov, kar zadeva neobstoj ocene učinka. (
450
)
733.
Na drugem mestu Romunija trdi, da dodatna omejitev, uvedena s členom 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, ni niti ustrezna niti potrebna za uresničitev zastavljenega cilja in da ni najmanj omejevalen ukrep, ki ga je bilo mogoče izbrati. Njena uporaba naj bi povzročila nesorazmerno škodo v primerjavi z zastavljenim ciljem.
734.
Zastavljeni cilj naj bi izhajal iz uvodnih izjav 20 in 21 Uredbe 2020/1055. Vendar naj bi člen 2, točka 4(a), te uredbe pomenil nazadovanje v primerjavi s sedanjo ravnjo liberalizacije trga, pri čemer bi lahko nastala velika neravnovesja pri organizaciji logističnih verig prevoznih podjetij, podaljšala bi se čas nedejavnosti in število voženj brez tovora ter zmanjšala učinkovitost dobavne verige, kot naj bi bilo ugotovljeno v poročilu Komisije o stanju trga cestnega prevoza. V skladu z analizo, navedeno v poročilu inštituta Transport & Mobility Leuven, naj bi se kabotaža zmanjšala za 30 %. (
451
) V romunskem prevoznem sektorju naj bi se zaradi dodatne omejitve pričakoval 5‑odstotni porast voženj brez tovora. (
452
) V teh okoliščinah naj člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 ne bi pripomogel k uresničevanju cilja povečanja faktorja obremenitve vozil in zmanjšanja števila voženj brez tovora.
735.
Kar zadeva cilj zagotavljanja, da se kabotaža ne opravlja kot stalna ali neprekinjena dejavnost, naj bi iz različnih analiz izhajalo, da nezakonita kabotaža pomeni 0,56 % celotne dejavnosti kabotaže na ravni Unije, vendar naj bi bile še naprej bolj prizadete nekatere države, saj se deleži gibljejo od skoraj nič do 6,4 %. (
453
) Nezakonita kabotaža naj ne bi bila posledica odprtja trga, ampak razlik pri uporabi in nadzoru nad upoštevanjem obstoječe ureditve v državah članicah. Zakonodajni ukrep za uresničitev tega cilja bi lahko zajemal razjasnitev in poenostavitev uporabe obstoječih pravil z odpravo omejitev ali izboljšanjem učinkovitosti nadzora. Člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 naj bi bil očitno neustrezen, zakonodajna izbira pa očitno napačna.
736.
Ta določba naj ne bi bila niti potreben ukrep in naj bi bila neutemeljena zaradi negativnega učinka zlasti na podjetja držav članic na obrobju Unije (
454
) zaradi zvišanja obratovalnih stroškov, omejenega dostopa do trga prevoza, zmanjšanja števila prevoznikov in selitve družb v zahodne države. Ti učinki naj bi se še povečali zaradi soobstoja člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 in obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov. Kar natančneje zadeva romunski prevozni sektor, ki pomeni tretjino celotnega romunskega izvoza storitev, 46 % skupnega presežka pri zunanji trgovini s storitvami in 77 % celotnega izvoza prevoznih storitev iz sektorja cestnega prevoza blaga, Romunija na podlagi ocen iz analize, ki jo je opravila UNTRR, ugotavlja zvišanje obratovalnih stroškov in znižanje prihodkov, zaostritev krize poklicnih voznikov, tveganje za prenehanje dejavnosti za 8 % družb, tveganje, da se bo 5 % družb umaknilo s trga mednarodnega prevoza, povečanje emisij CO2, zmanjšanje števila zaposlenih in nekoristne dodatne upravne obremenitve. Te posledice naj bi bile še hujše, saj je bila analiza UNTRR opravljena pred pandemijo covida-19. Nova omejitev glede kabotaže naj bi posredno vplivala na precej večji delež gospodarstev srednje- in vzhodnoevropskih držav članic v primerjavi z gospodarstvi zahodnoevropskih držav članic, znotraj prvonavedene skupine pa naj bi še bolj vplivala na MSP. Te posledice naj bi daleč presegle pričakovane pozitivne učinke navedene določbe in bile v nasprotju s cilji bele knjige iz leta 2011 „Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu“. (
455
) Romunija še meni, da je sprejetje člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 nesorazmerno glede na precejšnje število držav članic, na katere ti ukrepi negativno vplivajo, ter glede na intenzivnost negativnih učinkov na položaj državljanov in prevoznikov s sedežem v teh državah.
737.
Poleg tega naj Svet in Parlament sistematične kabotaže ne bi opisala s podobnimi izrazi, nezakonitost tega ravnanja pa naj ne bi bila dokazana. Sistematična kabotaža naj bi bila posledica, povezana z velikim številom dejavnosti kabotaže, ki jih opravijo prevozniki v EU-13 zaradi same strukture trga, vendar naj te dejavnosti ne bi bile negativen element, ki bi zahteval sprejetje omejevalnih ukrepov. Dejavnosti kabotaže naj bi bile sprva zasnovane kot vrsta dejavnosti, ki pripomorejo k razvoju sektorja, gospodarski rasti in učinkovitosti prevoza. Kabotaža, zaradi katere vozilo ostane dlje na ozemlju države članice gostiteljice, naj bi bila odgovor na resnično povpraševanje. Vsekakor naj velikega števila kabotaž ne bi bilo mogoče izenačiti z izgubo začasnosti, saj naj bi se te dejavnosti opravljale ob upoštevanju že obstoječih omejitev, ki so zadostne (ena kabotaža v treh dnevih ali tri kabotaže v sedmih dnevih). Brez analize resničnega vpliva sistematične kabotaže in brez dokaza o njeni sistemskosti naj ne bi bilo mogoče trditi, da je obdobje mirovanja ustrezen odgovor na potrebo po uravnoteženi ureditvi na ravni Unije, katerega prednosti naj bi presegle nastale neugodnosti. Nizka raven nezakonite kabotaže (0,56 %) naj ne bi utemeljevala potrebe po prenormiranju niti sprejetja dodatnih omejitev. Ukrep naj bi v nasprotju s ciljem poenostavitve in razjasnitve izvajanja pravil povzročil težave za prevoznike z vidika uskladitve in dokazovanja.
738.
Republika Malta trdi, da člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 krši načelo sorazmernosti, ker naj ne bi šlo za najmanj zavezujoč ukrep za uresničitev zastavljenega cilja. Ta določba naj bi poleg tega zelo škodovala malteškim prevoznikom. Obdobje mirovanja naj z vidika cilja, opredeljenega v uvodni izjavi 21 te uredbe, ne bi bilo najmanj zavezujoč ukrep, ki je na voljo. Po mnenju Republike Malte naj člen 2(5) predloga Komisije ne bi vseboval tako velike omejitve sposobnosti prevoznikov, da organizirajo svojo logistiko in zagotovijo dobro delovanje svoje flote na celini, kot naj bi jo vseboval člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055. Pri tem poudarja da naj bi malteški mednarodni prevozniki delovali na celini, da jim tako vozil ni treba prevažati po morju do Malte. Na celini naj bi uresničevali svojo svobodo gibanja, ne da bi imeli posebno stalno ali trajno vez z drugimi državami članicami, na primer z Italijo. To, da vozila malteških prevoznikov niso fizično prisotna na Malti, naj bi bilo mogoče pripisati le otoškemu položaju te države članice. Z alternativo, ki jo je predlagala Komisija, to je, da se zadnje razkladanje v okviru kabotaže izvrši v 5 dneh od zadnjega razkladanja v državi članici gostiteljici v okviru dohodnega mednarodnega prevoza, naj bi bilo mogoče uresničiti iste cilje, kot so zastavljeni z Uredbo 2020/1055, ne da bi morali malteški prevozniki med štiridnevnim obdobjem mirovanja brez jasnega in razumnega cilja umetno in redno prekinjati vse svoje dejavnosti. Geografske posebnosti otoških ozemelj naj se ne bi upoštevale. Naknadna ocena Uredbe št. 1072/2009 naj ne bi mogla nadomestiti ocene učinka obdobja mirovanja, in sicer še toliko manj, ker naj bi bile nekatere trditve, ki jih vsebuje, odtlej omajane, zlasti v zvezi z omejitvijo dodatnih stroškov, nastalih zaradi razjasnitve določb glede kabotaže. Zakonodajalec Unije naj brez ocene učinka ne bi dokazal, zakaj naj bi bilo obdobje mirovanja ustreznejše – čeprav naj bi bilo očitno, da je bolj omejevalno – od ukrepa, ki ga je prvotno predlagala Komisija in ki naj bi v skladu z oceno učinka omogočil 20‑odstotno zmanjšanje kabotaže. Republika Malta naj še vedno ne bi vedela, v kolikšnem obsegu naj bi se zagotovilo ravnovesje med različnimi prisotnimi interesi. Obdobje mirovanja naj bi bilo uvedeno pozno v zakonodajnem postopku, in sicer kljub neobstoju ocene učinka, čeprav naj bi države članice redno nasprotovale sprejetju takega ukrepa in ne da bi se toženi instituciji kadar koli posvetovali ali pogovarjali z Republiko Malto.
739.
Republika Poljska trdi, da je s členom 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 uvedena dodatna omejitev pri zagotavljanju storitev kabotaže, ki naj bi temeljila na samovoljnih merilih, ne bi naj bila utemeljena s cilji, zastavljenimi s to uredbo, in povzročila naj bi negativne posledice, ki naj bi močno presegle želene ugodne učinke.
740.
Po mnenju Republike Poljske je že obstajala zadostna pravna podlaga, to je člen 8(2) Uredbe št. 1072/2009, preden je bil spremenjen, s katero je bilo mogoče preprečiti, da bi se dejavnost kabotaže opravljala stalno in neprekinjeno, zato naj bi člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 presegal cilj, naveden v uvodni izjavi 21 te uredbe. Že iz člena 8(2) Uredbe št. 1072/2009 naj bi izhajalo, da je opravljanje kabotaže izključeno, če vozilo na ozemlje države članice gostiteljice vstopi med mednarodnim prevozom brez tovora. Ta določba naj bi bila dovolj, da se prepreči opravljanje kabotaže na način, ki bi pomenil stalno in neprekinjeno dejavnost v zadevni državi članici. S členom 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 naj bi bili brez utemeljitve z vidika zadevnega cilja nesorazmerno zaostreni pogoji za kabotažo, iz njega pa naj bi bila prej razvidna volja zakonodajalca Unije, da omeji kabotažo kot tako, ne pa njeno zlorabo. Ta omejitev naj ne bi bila nič bolj utemeljena z vidika prednosti kabotaže in njenega prispevka k izboljšanju učinkovitosti prevoza, na kar je opozorjeno v uvodni izjavi 21 Uredbe 2020/1055. Omejitev kabotaže naj ne bi bila utemeljena niti z vidika velikih negativnih posledic, ki naj bi jih imela za zaposlenost, infrastrukture in okolje, zlasti zaradi povečanja števila prevozov brez tovora, do česar naj bi privedla. Dejanskega obsega tega povečanja naj ne bi bilo mogoče natančno opredeliti, saj naj v oceni učinka ne bi bila upoštevana taka presoja. Zakonodajalec Unije naj ne bi upošteval niti posebne strukture trga prevoznikov, ki ga večinoma sestavljajo MSP z obrobja Unije, ki naj bi neposredno nosili povečanje stroškov, nastalih zaradi omejitve kabotaže na podlagi člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, in naj bi bili še bolj izpostavljeni tveganju stečaja. Zvišanje obratovalnih stroškov naj bi povzročilo tudi zvišanje cene blaga.
741.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
i) Preizkus, ki ga je zakonodajalec Unije opravil v zvezi s sorazmernostjo obdobja mirovanja med dvema obdobjema kabotaže
742.
Kot je bilo že opozorjeno, mora zakonodajalec Unije za učinkovito izvajanje diskrecijske pravice upoštevati vse upoštevne elemente in okoliščine položaja, ki ga je z aktom želel urediti. Kar zadeva preizkus, ki ga je zakonodajalec Unije opravil v zvezi s sorazmernostjo obdobja mirovanja med dvema obdobjema kabotaže, je potreben zgodovinski pregled.
743.
V skladu s členom 91(1)(b) PDEU mora zakonodajalec Unije pri izvajanju skupne prometne politike določiti „pogoje, pod katerimi lahko prevozniki opravljajo prevoz v državi članici, v kateri nimajo sedeža“. Ti pogoji, ki so bili dotlej opredeljeni v Uredbi (EGS) št. 3118/93, (
456
) so bili spremenjeni z Uredbo št. 1072/2009, v uvodni izjavi 15 katere je kabotaža opredeljena kot „opravljanje storitev s strani cestnih prevoznikov v državi članici, v kateri nimajo sedeža“, in načeloma dovoljena, „če opravljanje teh dejavnosti ne pomeni stalne ali nenehne dejavnosti v tej državi članici“ (
457
). Zato sta bila z Uredbo št. 1072/2009 jasneje opredeljena pogostost kabotaže in obdobje, v katerem se lahko opravlja, pri čemer je zakonodajalec Unije že takrat poudaril, da je težko zagotoviti začasnost opravljanja takih storitev. (
458
) Kot je namreč opozoril Svet, je morala Komisija zaradi te težave že v času veljavnosti Uredbe št. 3118/93 sprejeti Razlagalno sporočilo o začasni naravi cestne kabotaže v prevozu tovora. (
459
) S členom 8(2) Uredbe št. 1072/2009 je bila tako kabotaža omejena na 7-dnevno obdobje po mednarodnem prevozu in na tri „nacionalne“ storitve v tem obdobju.
744.
V zvezi z Uredbo št. 1072/2009 je bila opravljena naknadna ocena (
460
), ki je omogočila ugotovitev sistematične kabotaže, v okviru katere je tuje podjetje večino časa delalo v drugi državi Unije, dokler je prevoznik vsak teden opravil en mednarodni prevoz, kar je bila nepričakovana in neželena posledica Uredbe št. 1072/2009 (
461
). Analiza je pokazala, da z opredelitvijo začasne kabotaže iz Uredbe št. 1072/2009 ni mogoče izključiti sistematične kabotaže. (
462
)
745.
Kot sta opozorili toženi instituciji, je iz teh elementov, s katerimi je bil zakonodajalec Unije ob sprejetju Uredbe 2020/1055 dobro seznanjen, razvidno, da ureditev, vzpostavljena z Uredbo št. 1072/2009, kar zadeva kabotažo, ni zadostno zagotavljala začasnosti kabotaže.
746.
Komisija je te elemente ustrezno upoštevala v okviru ocene učinka – sklop o sedežu, v kateri je bila podana tudi analiza razvoja kabotaže s količinskega in geografskega vidika. V tej analizi je med drugim dokazala povezavo med povečanjem kabotaže in sistematičnostjo ali celo nezakonitostjo teh prevozov ter tveganjem za pošteno konkurenco med prevozniki rezidenti in nerezidenti. (
463
) Čeprav se je Komisija v svojem predlogu nazadnje odločila za skrajšanje obdobja, v katerem je kabotaža po mednarodnem prevozu dovoljena, in za črtanje navedbe največjega števila kabotaž, ki jih je mogoče opraviti v tem obdobju, (
464
) enako kot Svet in Parlament ugotavljam, da je predvidela tudi možnost spremembe člena 8 Uredbe št. 1072/2009 z uvedbo obdobja mirovanja med dvema obdobjema kabotaže, vendar je nato tako možnost zavrnila zaradi dvomov, ki so se ji porajali glede njene politične in tehnične izvedljivosti, (
465
) pri čemer pa se zakonodajalcu Unije s temi dvomi ni bilo treba strinjati. Poleg tega je Komisija navedla, da ni ugotovila posebnih težav, ki bi jih tak ukrep pomenil z vidika sorazmernosti (
466
), in nazadnje priznala, da bi se morala s členom 8(2a) Uredbe št. 1072/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, „v primerjavi s sedanjim stanjem izboljšati izvršljivost pravil o kabotaži“ (
467
).
747.
Iz navedenega je tako razvidno, da je imel zakonodajalec Unije v času sprejetja člena 2, točka 4(a), Uredbe (EU) 2020/1055 na voljo dovolj elementov, na podlagi katerih je lahko ocenil sorazmernost te obveznosti z vidika cilja, ki ga je želel uresničiti, kar sta Svet in Parlament zadostno dokazala pred Sodiščem. Očitke v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti, ker naj ne bi bila izvedena ocena učinka ali naj zakonodajalec v času uresničevanja svoje diskrecijske pravice ne bi imel na voljo dovolj dokumentirane podlage, je treba torej zavrniti kot neutemeljene.
ii) Sorazmernost štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže
748.
Spoštovanje načela sorazmernosti zahteva, da je člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 primeren za uresničitev cilja, ki mu sledi ta uredba, in ne presega tega, kar je potrebno za uresničitev navedenega cilja, pri čemer mora zakonodajalec Unije uporabiti najmanj zavezujoč primeren ukrep, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne s ciljem, ki se mu sledi. Ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Unije na področjih, na katerih mora opraviti zapletene ocene, bo mogoče sankcionirati le očitno neustreznost te določbe.
749.
Kar zadeva zastavljeni cilj, opozarjam, da so s členom 2, točka 4(c), Uredbe 2020/1055 pojasnjeni pogoji predhodno obstoječe ureditve kabotaže, ki izhaja iz Uredbe št. 1072/2009, zaradi njenih omejitev ter nepričakovanih in neželenih posledic, ki jih je povzročila. V skladu z uvodno izjavo 20 Uredbe 2020/1055 je želel zakonodajalec Unije pojasniti in poenostaviti pravila o domačem prevozu, ki ga prevozniki nerezidenti začasno opravljajo v državi članici gostiteljici, ter olajšati izvrševanje teh pravil, „hkrati pa ohranjati že doseženo stopnjo liberalizacije“. V uvodni izjavi 21 te uredbe je sicer opozorjeno, da bi morala biti kabotaža „dovoljena, če se ne opravlja na način, ki bi pomenil stalno ali neprekinjeno dejavnost v zadevni državi članici“, in da se za zagotovitev, da ne bi bilo tako, „cestnim prevoznikom nekaj časa po izteku obdobja kabotaže ne bi smelo dovoliti, da opravljajo kabotažo v isti državi članici“. Po eni strani kabotaža ni v celoti liberalizirana. Po drugi strani je treba opredeliti natančne pogoje, da ostane zagotavljanje takega prevoza začasno, kar naj bi se zagotovilo prav s členom 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055. Podobno kot Svet in Parlament opozarjam, da je Sodišče že imelo priložnost poudariti nujno začasnost dejavnosti kabotaže. (
468
)
750.
Parlament je ponazoril razloge, iz katerih je zakonodajalec pri izvajanju svoje široke diskrecijske pravice menil, da so za kabotažo še potrebne omejitve. Ta institucija je na podlagi ocene učinka – sklop o sedežu v svojih pisanjih navedla, da je bilo na trgu kabotaže zabeleženo znatno povečanje kabotaž, ki jih opravijo prevozniki iz EU-13 večinoma v državah članicah EU-15. Zdi se, da je to povečanje povezano z dejstvom, da imajo prevozniki iz držav članic z nizkimi obratovalni stroški konkurenčno prednost v primerjavi z domačimi prevozniki iz EU-15, ki morajo upoštevati strožjo zakonodajo in nositi višje obratovalne stroške. Začasnost kabotaže je treba torej ohraniti in zagotoviti, da se prevozniki iz EU-15 zaščitijo pred nepravično konkurenco. Tako je zakonodajalec Unije sprejel politično odločitev, da zaostri pogoje za začasno kabotažo, pri čemer si je prizadeval za pravično ravnovesje med dostopom do nacionalnih trgov prevoza za prevoznike nerezidente in zaščito domačih prevoznikov, ki morajo nositi višje obratovalne stroške.
751.
Kar zadeva nujnost in ustreznost obdobja mirovanja med dvema obdobjema kabotaže, je treba upoštevati – kot sta navedla Svet in Parlament – da je bilo iz podatkov, ki jih je imel na voljo zakonodajalec Unije, razvidno, da so lahko prevozniki nerezidenti po zaslugi člena 8 Uredbe št. 1072/2009 svoje dejavnosti nazadnje organizirali tako, da so zagotovili stalno ali neprekinjeno prisotnost v državi članici gostiteljici. (
469
) Taka uporaba te določbe je navedene prevoze umestila v „sivo cono“, kot jo je opredelil Parlament, in je bila očitno v nasprotju z zastavljenim ciljem, že poudarjenim v uvodnih izjavah 13 in 15 Uredbe št. 1072/2009.
752.
V zvezi s tem Svet opozarja, da je Komisija v Razlagalnem sporočilu o začasni naravi cestne kabotaže v prevozu tovora (
470
) navedla štiri merila za zagotovitev začasnosti, in sicer trajanje, pogostost, periodičnost in neprekinjenost. Svet pojasnjuje, da je bilo z Uredbo št. 1072/2009 urejeno trajanje storitve, saj je bila kabotaža mogoča v sedmih dnevih. Pogostost kabotaž v tem obdobju je bila prav tako določena, ne pa tudi pogostost navedenih sedemdnevnih obdobij. Zakonodajalec je pri izvajanju svoje široke diskrecijske pravice – ne da bi storil očitno napako pri presoji – tako menil, da se s tem, da se prevozniku neposredno po izteku sedemdnevnega obdobja, v katerem so dovoljene tri kabotaže, omogoči novo tako obdobje, omejuje učinkovitost ureditve kabotaže in spodkopava njena začasnost, ki jo želi še naprej zagotavljati. Obveznost, da se upošteva obdobje „cool-off“, v katerem ni mogoče opraviti nobene dejavnosti kabotaže, se zdi ustrezna za uresničitev zastavljenega cilja, to je zagotoviti začasnost kabotaže.
753.
Kar zadeva nujnost, sta se Svet in Parlament sklicevala na naknadno oceno Uredbe št. 1072/2009 in oceno učinka – sklop o sedežu, s čimer sta izpostavila glavne značilnosti trga kabotaže in opredelila težave, povezane s sistematično kabotažo, pri čemer kabotaža ni v celoti liberalizirana, ampak jo je treba organizirati pod pogoji, ki jih je opredelil zakonodajalec Unije, kot to določa člen 91(1)(b) PDEU. Torej lahko zakonodajalec v okviru svoje široke diskrecijske pravice ugotovi, da je njegov poseg potreben za omejitev zlorab nekaterih prevoznikov, ki se izvajajo zaradi nenatančnosti ali nepopolnosti obstoječe ureditve in pomenijo grožnjo za pošteno konkurenco, saj se morajo prevozniki rezidenti spoprijemati z ne več začasno, ampak stalno prisotnostjo prevoznikov nerezidentov na nacionalnih trgih prevoza.
754.
Odslej določeno trajanje obdobje mirovanja (štiri dni) se ne zdi predolgo, saj Svet pojasnjuje, da ga je treba porabiti za organizacijo mednarodnih prevozov, ki so nujen predhodni pogoj za vsako kabotažo, pri čemer je ta dovoljena le zato, ker je povezana s prvonavedenimi prevozi. Komisija je v oceni učinka – sklop o sedežu menila, da lahko prevozniki v 30 dneh še vedno opravijo 3,33 sedemdnevnega obdobja, v katerih je kabotaža dovoljena, vendar omejena. (
471
) Svet meni, da bi se morala zaradi obveznosti upoštevanja štiridnevnega obdobja mirovanja ta številka zmanjšati na tri sedemdnevna obdobja v 29 dnevih. (
472
) Dejavnosti kabotaže so torej še naprej mogoče.
755.
Poleg tega je iz besedila člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 jasno razvidno, da so v štiridnevnem obdobju mirovanja prepovedane le kabotaže, kar se sklada z zastavljenim ciljem. Prevoznikom v tem obdobju ni treba imobilizirati vozil niti ustaviti svojih dejavnosti. V teh štirih dneh morajo zgolj opravljati druge vrste prevoza, ne pa kabotaže, zato se poseg zakonodajalca Unije v to, kako prevozniki organizirajo svoje dejavnosti, v nasprotju s trditvijo tožečih strank ne zdi tako obsežen, da bi se člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 izkazal za nesorazmeren.
756.
Kar zadeva obstoj manj zavezujočih alternativ, člena 5 Uredbe št. 1071/2009, kakršnega predlaga Republika Bolgarija, ni mogoče upoštevati, saj je zastavljeni cilj zagotoviti stalnost in dejanskost sedeža. Republika Bolgarija predlaga tudi popolno liberalizacijo storitev kabotaže, kot je bilo to že izvedeno v letalskem sektorju. Prvič, ureditve za sektor, v katerem se uporablja posamezen način prevoza, ni mogoče prenesti na druge načine prevoza samo zato, ker gre za sektor, povezan s prevozom, saj ima vsak trg sebi lastne značilnosti. (
473
) Drugič, ob upoštevanju informacij zlasti iz ocene učinka si je težko predstavljati, kako bi bilo mogoče s popolno liberalizacijo zagotoviti upoštevanje interesov prevoznikov iz EU-15 v enakem obsegu kot interesov prevoznikov iz EU-13. (
474
) Tretjič, stopnja liberalizacije kabotaže je izraz politične izbire, ki spada v široko diskrecijsko pravico zakonodajalca. Četrtič in nazadnje, s predlogom o popolni liberalizaciji sektorja kot alternativnem ukrepu obdobju mirovanja med dvema obdobjema kabotaže je dejansko ogroženo samo bistvo ureditve kabotaže, kot je opredeljena z Uredbo št. 1072/2009, saj se izpodbija njena začasnost.
757.
Romunija predlaga izboljšanje učinkovitosti nadzorov nad obstoječimi omejitvami pri zagotavljanju storitev kabotaže. Kot pa sta navedla Svet in Parlament, se sistematična kabotaža umešča v sivo cono, nastalo zaradi nezadostne natančnosti Uredbe št. 1072/2009, zato z okrepitvijo nadzorov ne bi bilo mogoče z enako učinkovitostjo doseči cilja razjasnitve začasnosti kabotaže, kar velja tudi za organe, zadolžene za nadzor.
758.
Republika Malta trdi, da bi bilo treba sprejeti predlog Komisije. Vendar bi se v skladu s tem predlogov obdobje, v katerem je kabotaža dovoljena, skrajšalo na pet dni, pri čemer ne bi bilo več določeno število kabotaž, ki jih je mogoče opraviti v tem obdobju. S tako spremembo prevoznikom ne bi bilo preprečeno zaporedno nizanje obdobij kabotaže niti se ne bi bilo mogoče boriti proti sistematični kabotaži, zato z njo ne bi bilo mogoče uresničiti zastavljenega cilja.
759.
Nazadnje, trditev Republike Poljske, da je člen 8(2) Uredbe št. 1072/2009, kakršen je bil, zadostoval, je treba zavrniti, saj se z njo očitno ne upoštevajo težave, povezane s sistematično kabotažo, opredeljene zlasti v oceni učinka – sklop o sedežu, pri čemer je v pristojnosti zakonodajalca Unije, da odloči, kdaj je njegov poseg potreben.
760.
Torej tožeče stranke niso dokazale obstoja manj zavezujočih alternativnih ukrepov.
761.
Kar zadeva neugodnosti, ki jih je povzročil člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, podobno kot toženi instituciji opozarjam, da je edini vidik ureditve kabotaže, ki se zdaj preučuje, tisti v zvezi z obveznostjo upoštevanja štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema kabotaže, zato je treba vse trditve, s katerimi bi želeli razpravo razširiti na omejitve kabotaže, določene s členom 8 Uredbe št. 1072/2009 pred spremembo z Uredbo 2020/1055, obravnavati kot nedopustne. Tukaj se torej sprašujemo izključno o okoljskem, ekonomskem in socialnem vplivu zgolj obdobja mirovanja.
762.
Kot je bilo opozorjeno zgoraj, z okoljskega vidika prevozniki v skladu s členom 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 v tem obdobju ne smejo organizirati kabotaže, ni pa z njim nikakor drugače urejena uporaba ali neuporaba vozil v tem obdobju. Iz besedila te določbe ne izhaja obveznost vrnitve v državo članico sedeža. Obveznost odhoda z ozemlja države članice gostiteljice kot pogoj za začetek teka novega obdobja kabotaže po tem, ko se opravi mednarodni prevoz, izhaja iz obstoječe ureditve, vzpostavljene z Uredbo št. 1072/2009.
763.
Nekatere tožeče stranke so trdile, da bi bila zaradi dodatne omejitve kabotaže omejena okoljska učinkovitost takega prevoza, kot se priznava v uvodni izjavi 21 Uredbe 2020/1055. Omejitev storitev kabotaže naj bi po njihovih navedbah povzročila povečanje števila voženj brez tovora in torej neutemeljeno povečanje zlasti emisij CO2. Vendar taka učinkovitost ne more prevladati nad kakršnim koli drugim preudarkom, kar je dobro razvidno iz same uvodne izjave 21, v kateri je navedeno, da bi moral biti tovrsten prevoz dovoljen, če se ne opravlja tako, da pomeni stalno ali neprekinjeno dejavnost v zadevni državi članici. Poleg tega kabotaža pripomore k povečanju faktorja obremenitve vozil in zmanjšanju števila voženj brez tovora le, če se opravi po mednarodnem prevozu. Kot je poudaril Svet, se učinkovitost zaradi kabotaže poveča le zato, ker je ta prevoz vezan na povratno vožnjo. Torej je napačno trditi, da je z ureditvijo, vzpostavljeno s členom 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, ta povečana učinkovitost ogrožena, saj je z njim člen 8(2) Uredbe št. 1072/2009 – z dodatno pojasnitvijo – ohranjen, pri čemer ne nalaga ničesar drugega kot to, da se kabotaža ne opravlja v štiridnevnem obdobju po sedmih dneh, v katerih je tak prevoz dovoljen. Obveznost upoštevanja štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema, v katerih je kabotaža dovoljena, torej očitno ne povzroči nesorazmerne okoljske škode.
764.
Enaka ugotovitev velja za preučitev gospodarskih posledic člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055. Te posledice bodo seveda večje za prevoznike, ki doslej niso upoštevali določb Uredbe št. 1072/2009 v zvezi s kabotažo, za kar se zdi, da velja na primer za malteške prevoznike, kot je to ponazorjeno v pisanjih Republike Malte. Te posledice torej ne izhajajo iz nove obveznosti, določene z Uredbo 2020/1055, ampak iz ekonomskih odločitev gospodarskih subjektov, da bodo opravljali sistematično kabotažo, in sicer ne glede na jasno napotilo že v členu 2, točka 6, Uredbe št. 1072/2009 na začasnost teh dejavnosti in ne glede na potrebo – ki jo je izpostavil Parlament – po uskladitvi njihovih dejavnosti z ureditvijo Unije. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (ni treba poslušati tistega, ki se sklicuje na svoje oporečno dejanje).
765.
Ker je poleg tega z obdobjem mirovanja prevoznikom naloženo zgolj to, da ne organizirajo kabotaže, bodo lahko predvideli druge vrste prevoza, zato ekonomska dejavnost v štirih dneh, kolikor traja to obdobje, ne bo začasno ustavljena. Poleg tega je bilo v oceni učinka ocenjeno, da bi se kakršen koli vpliv predvidenih ukrepov prenesel na uporabnike prevoznih storitev, ne da bi ta prenos vplival na končno ceno blaga, pri čemer je prevoz – še vedno v skladu z oceno učinka – le majhen del te cene. (
475
)
766.
S socialnega vidika je bilo v oceni učinka ocenjeno, da skrajšanje obdobja, v katerem je kabotaža dovoljena, na štiri dni in odprava zgornje meje dovoljenih kabotaž v tem obdobju, kot je to predlagala Komisija, kar naj bi povzročilo 20‑odstotni upad dejavnosti kabotaže (
476
), ne bi imela večjega vpliva na splošno raven prevozne dejavnosti, saj bi ta upad dejavnosti kabotaže omogočil ponovno uravnoteženje v korist domačih prevoznikov, medtem ko bi se prevozniki, ki so dotlej opravljali sistematično kabotažo, svoje dejavnosti znova preusmerili bodisi v domači prevoz v svoji državi članici sedeža bodisi v mednarodni prevoz (
477
). Iz ocene učinka je razvidno, da ne bi smel nobeden od predvidenih ukrepov vplivati na število zaposlitev, ki so na voljo v sektorju cestnega prevoza blaga. (
478
) Tako ugotovitev je mogoče prenesti na člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, saj ta določba ne pomeni bolj omejevalnega ukrepa v primerjavi z ukrepom, ki ga je predlagala in ocenila Komisija.
767.
Nazadnje, če naj se trditev nekaterih tožečih strank razlaga kot očitek zakonodajalcu Unije, da ni upošteval njihovega posebnega položaja, imam na to tri sklope pripomb. Prvič, v skladu z ustaljeno sodno prakso zakonodajalec ni zavezan upoštevati posebnega položaja posamezne države članice, kadar zadevni akt Unije učinkuje v vseh državah članicah in temelji na tem, da se ob upoštevanju ciljev tega akta zagotovi ravnovesje med različnimi prisotnimi interesi, zato ni mogoče šteti, da je iskanje takega ravnovesja, pri katerem se ne upošteva poseben položaj posamezne države članice, ampak položaj vseh držav članic Unije, samo zase v nasprotju z načelom sorazmernosti (
479
). Drugič, zakonodajalec je še manj zavezan upoštevati poseben položaj posamezne države članice, če ta temelji na očitni kršitvi ureditve Unije, kot to izhaja iz opisa dejavnosti večine malteških prevoznikov, kot ga je podala Republika Malta. Tretjič, z Uredbo 2020/1055 ni bila spremenjena zahteva, v skladu s katero se obdobje dovoljene kabotaže začne le, če je bil pred tem opravljen mednarodni prevoz, ki utemeljuje prisotnost vozila na ozemlju države članice gostiteljice, konča pa se z odhodom s tega ozemlja, zato je vprašanje upoštevanja otoške narave Malte v okviru tožbe zoper določbo, uvedeno z navedeno uredbo, neupoštevno.
768.
Iz vsega navedenega izhaja, da tožeče stranke niso uspele dokazati očitne nesorazmernosti člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055. Tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti, je torej treba zavrniti kot neutemeljene.
c)
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev členov 91(2) in 94 PDEU
1) Trditve strank
769.
Republika Litva trdi, prvič, da instituciji nista ustrezno ocenili položaja trga prevoza v Uniji in geografskih posebnosti upoštevnih držav članic, kar zadeva ta trg, ter da nista ustrezno upoštevali poslabšanja gospodarskega položaja prevoznikov, ki delujejo iz osrednjega ali obrobnega dela Unije. Dokazano naj bi bilo, da uvedba obdobje mirovanja na primer ne bo imela nobenega vpliva na francoske prevoznike, saj njihov delež kabotaže v celotni Uniji znaša manj kot 1 %, v nasprotju s poljskimi (ki opravijo 40 % kabotaže za celotno Unijo), romunskimi (8,8 %) ali litovskimi (9,2 %) prevozniki. V oceni učinka je za leto 2035 predviden 31‑odstotni upad obsega kabotaže. (
480
) Vsak dan prepovedi kabotaže naj bi imel svojo ceno, na primer 679 EUR za belgijskega prevoznika, kar pomeni 96 milijonov EUR na leto za celoten belgijski sektor. Posledice uvedbe obdobja mirovanja naj bi bile izključitev s trga, kar zadeva prevoznike iz obrobnih in majhnih držav članic, razdrobitev trga prevoza ter njegovo zaprtje za prevoznike s sedežem v teh državah članicah.
770.
Drugič, Republika Litva Svetu in Parlamentu očita, da ni upošteval dejstva, da bo upoštevanje obdobja mirovanja med dvema obdobjema kabotaže vplivalo na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti z ogrozitvijo 35.000 litovskih zaposlitev ter povečanjem razkoraka med gospodarsko najmanj razvitimi državami članicami in bolj razvitimi zahodnoevropskimi državami, saj naj bi prve zaposlovale več ljudi v prevoznem sektorju kot druge, česar naj Svet in Parlament ne bi izpodbijala. Ti instituciji naj bi namreč potrdili, da je zastavljeni cilj prav zmanjšati sedanji obseg dejavnosti prevoznikov s sedežem v osrednjem ali obrobnem delu Unije.
771.
Republika Bolgarija navaja tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 91(2) in člena 90 PDEU v povezavi s členom 3(3) PEU in členom 94 PDEU ter je naveden skupaj za obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov in štiridnevno obdobje mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže. Na tem mestu torej za povzetek trditev, ki jih je navedla ta tožeča stranka, napotujem na točko 659 teh sklepnih predlogov.
772.
Republika Malta Parlamentu in Svetu očita, da pri vstavitvi člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 nista začela razprave, v okviru katere bi bilo mogoče predstaviti resničen vpliv te nove obveznosti na otoške države, kot je Malta, ki so močno odvisne od pomorskih povezav in kombiniranih prevoznih poti. Vendar naj bi imelo izpolnjevanje te obveznosti resen vpliv na malteške prevoznike, saj naj bi bili primorani zaustaviti svoje dejavnosti. Velike posledice naj bi bile ponazorjene v poročilu mreže KPMG: (
481
) okrepitev logističnih ukrepov, povečanje neuporabljenih virov in/ali voženj brez tovora in torej stroškov, poseg v učinkovitost dejavnosti ter okrepitev ekonomskega pritiska na malteške gospodarske subjekte. Ker naj bi bila zaradi člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 ogrožena dejavnost malteškega sektorja mednarodnega prevoza, naj bi pomenil kršitev člena 91(2) PDEU.
773.
Republika Poljska meni, da je zakonodajalec Unije, ker je kabotažo omejil na podlagi samovoljnih elementov, ne da bi upošteval položaj prevoznikov s sedežem v obrobnih državah članicah Unije, kršil člen 91(2) PDEU. Pri tem napotuje na trditve, ki jih je navedla v okviru tožbenega razloga v zvezi s tem, da obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov pomeni kršitev člena 91(2) PDEU. Enako velja glede tožbenega razloga v zvezi s kršitvijo člena 94 PDEU, na katerega napotujem.
774.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
775.
Naj opozorim, da je iz točke 281 in naslednjih teh sklepnih predlogov razvidno, da bi bilo s členom 91(2) in členom 94 PDEU zakonodajalcu Unije naloženo, da upošteva v njiju navedene posebne parametre in cilje ter da je z njima predpostavljeno ponderiranje teh ciljev in interesov, prisotnih pri sprejetju člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055. Tako je moral upoštevati škodljive učinke obveznosti upoštevanja štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema, v katerih je kabotaža dovoljena, na parametre, navedene v teh dveh določbah (torej na eni strani tveganje resnega vpliva na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture, na drugi strani pa ekonomski položaj prevoznikov).
776.
Iz točke 742 in naslednjih teh sklepnih predlogov izhaja, da je imel zakonodajalec Unije na voljo dovolj podatkov, da je bil seznanjen s strukturo trga prevoza in storitev kabotaže ter da je presodil vpliv predvidenega ukrepa. Kot trdi zlasti Svet, izjemna neuravnoteženost trga prevoza jasno izhaja že iz besedila prve strani ocene učinka. V tej oceni so ugotovljeni tudi asimetrični učinki predlaganih ukrepov. (
482
) Naj ob tem še opozorim, da zakonodajalec Unije ni nikoli dovolil stalne prisotnost prevoznika nerezidenta na ozemlju države članice gostiteljice, kjer bi zagotavljal storitve domačega prevoza, pri čemer je vsaj od sprejetja Uredbe št. 1072/2009 poudaril nestalnost take dejavnosti. Očitek Republike Litve v zvezi z neobstojem ustrezne ocene položaja trga in njegovih geografskih posebnosti, očitek Republike Malte v zvezi z neobstojem razprave ter očitek Republike Poljske v zvezi s samovoljnostjo elementov, na katere naj bi se oprl zakonodajalec Unije, je treba zavrniti kot neutemeljene.
777.
Prav zato, ker ni zakonodajalec Unije nikoli dovolil stalne prisotnosti prevoznika nerezidenta na ozemlju države članice gostiteljice z namenom zagotavljanja storitev domačega prevoza, bodo namreč zatrjevane resne gospodarske posledice dejansko prizadele le prevoznike, ki so opravljali dejavnost, ki očitno presega cilje, zastavljene z Uredbo št. 1072/2009. Dalje, kot je pripomnil Svet v zvezi s trditvijo Republike Litve, kar zadeva dodatne stroške, ki naj bi jih morali nositi belgijski prevozniki, večina zatrjevanih resnih posledic temelji na napačni razlagi člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, po kateri naj ne bi bila v štiridnevnem obdobju mirovanja dovoljena nobena dejavnost prevoza, kar pa ne drži. (
483
) Enako se ocena, ki jo je predložila Komisija in na katero se prav tako sklicuje Republika Litva, to je 31‑odstotni upad dejavnosti kabotaže leta 2035, ne nanaša na to, da se obstoječi ureditvi, kot je opredeljena z Uredbo št. 1072/2009, doda obdobje mirovanja, ampak, nasprotno, na predpostavko, da se obdobje, v katerem je kabotaža dovoljena, skrajša na štiri dni (namesto sedmih, kot določa Uredba št. 1072/2009). (
484
)
778.
Kar zadeva trditev o vplivu na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah, tožeče stranke, še zlasti Republika Malta, pogosto napotujejo na svoj posamični položaj. Vendar je iz že večkrat navedene sodne prakse razvidno, da zakonodajalec Unije ni zavezan upoštevati posebnega položaja posamezne države članice, če je treba zagotoviti ravnovesje med različnimi prisotnimi interesi. (
485
) Kot je poleg tega opozoril Parlament in kot sem že ugotovil, negativne posledice, povezane z obveznostjo upoštevanja štiridnevnega obdobja mirovanja, sploh niso povezane z otoško naravo Malte. (
486
)
779.
Dalje, iz informacij, ki sta jih imela na voljo Svet in Parlament v času priprave zakonodaje, izhaja, da sta lahko pri uresničevanju svoje široke diskrecijske pravice kot sozakonodajalca menila, da bodo stroški, povezani z izpolnjevanjem obveznosti upoštevanja štiridnevnega obdobja mirovanja, tudi če bodo večji za prevoznike z obrobja Unije, izravnani s socialno-ekonomskimi prednostmi, ki jih bo zaradi te obveznosti imela celotna Unija. Bistvena sprememba modela zagotavljanja storitev cestnega prevoza, na katero napotuje Republika Poljska, je prav učinek, ki ga je želel doseči zakonodajalec Unije, in sicer ne zato, da bi dal prednost prevoznikom iz EU-15, ampak zato, da bi popravil težnjo trga k delovanju na podlagi izjemno neuravnoteženih struktur. Ocena učinka je jasno pokazala, da pričakovani učinek obveznosti sprememb ureditve kabotaže ni zmanjšanje povpraševanja po storitvah kabotaže, ampak prerazporeditev prevoznih storitev. Trditev Republike Poljske v zvezi s tem, da se kakor koli spodbuja prisilno ekonomsko izseljevanje, je treba odločno zavrniti: selitev podjetja ni nič drugega kot izraz njegove poslovne odločitve, obveznost upoštevanja štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema, v katerih je kabotaža dovoljena, pa ni na noben način spodbuda za tako selitev.
780.
Kar zadeva očitek Republike Poljske v zvezi z neupoštevanjem tveganja za resen vpliv na izkoriščanje prometne infrastrukture kot posledice povečanja števila voženj brez tovora, zaradi katerih naj bi se poslabšalo stanje infrastruktur in povečala tvegana ravnanja, je treba ugotoviti, da obstoj takega tveganja ni bil dokazan. Vzročna zveza med obveznostjo upoštevanja štiridnevnega obdobja mirovanja in elementi, na katere napotuje Republika Poljska, je še posebej šibka in bolj kot ne hipotetična, saj bo v pristojnosti vsakega prevoznika, da v tem obdobju organizira svoje dejavnosti, kot želi (razen dejavnosti kabotaže).
781.
Nazadnje, kar zadeva očitek Republike Poljske v zvezi s tem, da zakonodajalec Unije ni upošteval pandemije, povezane s covidom-19, sta toženi instituciji upravičeno opozorili, prvič, da je bil politični sporazum o vsebini Uredbe 2020/1055 dosežen 12. decembra 2019, torej pred izbruhom krize, povezane s to pandemijo; drugič, da namen te uredbe ni bil in torej ni mogel biti upravljanje navedene krize, zaradi katere je zakonodajalec Unije sprejel posebne ukrepe v ta namen (
487
), in, tretjič, da je bilo v Uredbi 2020/1055 določeno, da se bo začela uporabljati šele od 21. februarja 2022 (
488
). V teh okoliščinah očitka v zvezi z neupoštevanjem posebnega položaja prevoznikov zaradi pandemije, povezane s covidom-19, ni mogoče sprejeti.
782.
Zato je treba iz vseh zgoraj navedenih razlogov tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, člena 91(2) in/ali člena 94 PDEU, zavrniti kot neutemeljene.
d)
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
1) Trditve strank
783.
Republika Litva zatrjuje kršitev člena 26 PDEU in splošnega načela prepovedi diskriminacije zaradi štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema, v katerih je kabotaža dovoljena, saj naj bi se s tem obdobjem oviralo delovanje notranjega trga in omejevala učinkovitost logističnih verig. Posledica tega naj bi bila reorganizacija trga cestnega prevoza, ki posredno diskriminira majhne obrobne države članice Unije, velikim osrednjim državam članicam Unije pa daje nezakonito in neupravičeno prednost zgolj zaradi njihovega geografskega položaja.
784.
Prvič, obdobje mirovanja naj ne bi pripomoglo k uresničevanju cilja preprečevanja izkrivljanj konkurence in naj bi bilo v samem temelju v nasprotju z načeli prostega trga. Republika Litva naj bi od svoje pripadnosti Uniji – in kot naj bi bilo dogovorjeno v pogodbi o njenem pristopu k Uniji – pričakovala odprtje trga cestnega prevozu tovora za prevoznike s sedežem v Litvi. Obdobje mirovanja naj tudi ne bi bilo združljivo s cilji, ki jih je Komisija določila v „Načrtu za enotni evropski prometni prostor“, (
489
) to je nadaljevati prizadevanja za odstranitev ovir za kabotažo, ter naj bi pomenilo temeljno oviro za dobro delovanje enotnega trga in svobodo opravljanja storitev v prometnem sektorju, hkrati pa naj bi povzročilo tudi posredno diskriminacijo obrobnih in majhnih držav članic.
785.
Drugič, vse omejitve kabotaže v letalskem sektorju naj bi bile odpravljene zaradi spodbude razvoju sektorja letalskega prevoza Skupnosti in izboljšanja storitev, ki so na voljo uporabnikom. Nasprotno, v sektorju cestnega prevoza naj bi uvedba obdobja mirovanja pripomogla k vrnitvi v preteklost in zapiranju trga za prevoznike nerezidente.
786.
Tretjič, ne bi naj se upoštevali naravni dejavniki, iz katerih naj bi izhajala koncentracija povpraševanja po prevozu v osrednjem in zahodnem delu Unije. Omejitev, naložena z obdobjem mirovanja, naj bi odvračala od zagotavljanja storitev tam, kjer je objektivno največji trg in največ povpraševanja po teh storitvah. Umetna prerazporeditev, do katere naj bi privedlo obdobje mirovanja, in omejitev poslovnih priložnosti za prevoznike v drugih državah članicah naj bi povzročili posredno diskriminacijo obrobnih in majhnih držav članic.
787.
Republika Litva je v fazi replike pojasnila, da je po njenem mnenju obdobje mirovanja v nasprotju s členom 26 PDEU, saj znižuje raven že dosežene liberalizacije, čeprav naj bi Komisija v oceni učinka – sklop o sedežu poudarila, da je zastavljeni cilj zgolj izboljšati izvajanje pravil in naj bi zavrnila možnost uvedbe obdobja mirovanja, ker naj to ne bi bilo primerno za rešitev obstoječih težav. Poleg tega naj bi bilo v nasprotju s členom 4(2) PEU.
788.
Romunija je navedla skupne trditve v zvezi z obveznostjo vračanja vozil vsakih osem tednov in štiridnevnim obdobjem mirovanja, kar zadeva zatrjevano kršitev načela prepovedi diskriminacije glede na državljanstvo iz člena 18 PDEU. Za povzetek teh trditev zato napotujem na točko 605 in naslednje teh sklepnih predlogov.
789.
Republika Malta zatrjuje kršitev členov 20 in 21 Listine ter načela prepovedi diskriminacije, ker naj bi se z obdobjem mirovanja enako obravnavali različni položaji zaradi otoške narave Malte in njene geografske lege. Malteškim prevoznikom naj po treh kabotažah nikakor ne bi bilo treba svojih vozil vrniti na Malto, zaradi obdobja mirovanja pa naj bi morali oditi v drugo državo članico ali prekiniti svoje dejavnosti. Zaradi obdobja mirovanja naj bi morali ti prevozniki dejansko prekiniti svoje ekonomske dejavnosti. Posebnosti Malte naj se ne bi upoštevale. Republika Malta še trdi, da obdobja mirovanja ne bi smeli obravnavati kot tehnični ukrep, ki zahteva zapletene znanstvene dokaze in sporne politične izbire, s čimer je utemeljena široka diskrecijska pravica, ampak naj bi pomenilo splošno pravilo, ki se uporablja za vse države članice, pri čemer se ne upoštevajo geografske posebnosti dane države članice in njenega prevoznega sektorja ter so naložene nerazumne omejitve za zagotavljanje bistvene storitve, kar je nepravično, saj je to pravilo naloženo državi članici, za katero je splošno znano, da ga iz objektivnih razlogov ne bo mogla upoštevati. Parlament in Svet naj bi tako Republiko Malto brez razloga in nesorazmerno obravnavala diskriminatorno. Zaradi neupoštevanja potencialno diskriminatornih učinkov obdobja mirovanja naj bi kršila člena 20 in 21 Listine ter načelo prepovedi diskriminacije. Republika Malta je v fazi replike dodala, da je očitno napačno prevoznike s sedežem v otoški državi članici obravnavati enako, kot so obravnavani prevozniki, ki pri opravljanju svojih dejavnosti na poti nimajo pomorskega odseka, saj položaj otoških prevoznikov ni primerljiv s položajem prevoznikov na celini.
790.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
791.
Kar zadeva trditve v zvezi s kršitvijo člena 26 PDEU, ki jih navaja Republika Litva, napotujem na točko 678 in naslednje teh sklepnih predlogov.
792.
Kar zadeva trditve Romunije, jih je ta tožeča stranka navedla skupaj s trditvami v okviru tožbenega razloga v zvezi s tem, da se načeli enakosti in prepovedi diskriminacije kršita z obveznostjo vračanja vozil vsakih osem tednov, zato napotujem na točko 609 in naslednje teh sklepnih predlogov.
793.
Kar zadeva trditve Republike Litve, ki se po eni strani nanašajo na to, da bi bilo zaprtje trga v nasprotju s predvidevanji iz sporazuma o pristopu, in po drugi strani na nezdružljivost obdobja mirovanja z določbami iz bele knjige Komisije, na katero se sklicuje ta tožeča stranka, (
490
) napotujem na točko 618 teh sklepnih predlogov. Kar zadeva trditev v zvezi z različnim obravnavanjem v primerjavi z obravnavanjem sektorja zračnega prevoza in v zvezi s členom 4(2) PEU, napotujem na točki 619 in 624 teh sklepnih predlogov.
794.
Kar zadeva raven sodnega nadzora, ki se uporablja, je treba trditev Republike Malte, ki izpodbija priznanje široke diskrecijske pravice zakonodajalcu Unije na tem področju, zavrniti z napotilom na sodno prakso, že navedeno v točki 80 teh sklepnih predlogov.
795.
V preostalem opozarjam, da se z vzpostavitvijo štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže uresničuje cilj krepitve začasnosti kabotaže ob hkratnem prizadevanju za pravično ravnovesje med dostopom prevoznikov nerezidentov do trga domačega prevoza, za katerega se v skladu s členom 91(1)(b) PDEU še vedno uporabljajo določeni pogoji, in zaščito domačih prevoznikov, ki morajo nositi višje obratovalne stroške. Gre za ukrep, ki se brez razlikovanja uporablja za vse prevoznike v Uniji. Preveriti je torej še treba, ali ni zakonodajalec Unije enako obravnaval različnih položajev.
796.
Republika Malta trdi, da zakonodajalec Unije ni upošteval njenega posebnega položaja kot otoške države. Vendar je treba opozoriti, da mu tega niti ni bilo treba storiti, saj je moral upoštevati položaj vseh držav članic, ki sestavljajo Unijo. (
491
) Ta tožeča stranka še trdi, da bo obdobje mirovanja resneje vplivalo na otoške države, zato naj prevoznikov s sedežem na ozemlju teh držav, ker imajo pri opravljanju svojih dejavnosti na poti pomorski odsek, ne bi bilo mogoče obravnavati enako kot prevoznike s sedežem na ozemlju ene od držav članic „celinske“ Unije. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se z obdobjem mirovanja zgolj krepi začasnost kabotaže, ki jo opravljajo prevozniki nerezidenti, tako da jim je za štiri dni naložena prekinitev izključno dejavnosti kabotaže, zato je težko razumeti, kako naj bi otoška narava države članice prevoznike s sedežem na njenem ozemlju nujno postavila v manj ugoden položaj. Iz razlogov, navedenih v točki 618 teh sklepnih predlogov, zakonodajalcu Unije ni mogoče očitati, da ni upošteval geografskih posebnosti nekaterih držav članic, saj bodo prevozniki, na katere bo navedena obveznost najbolj vplivala, dejansko tisti, ki so se že izogibali obveznosti upoštevanja začasnosti kabotaže. Poleg tega del trditev Republike Malte temelji na napačni razlagi člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, saj ta ne vsebuje obveznosti vrnitve vozila na Malto.
797.
Prav tako je treba iz podobnih razlogov zavrniti tudi trditev Republike Litve v zvezi z neupoštevanjem naravnih dejavnikov trga ter porazdelitve ponudbe in povpraševanja na njem. Ker domači prevoz ni v celoti liberaliziran, je težko razumeti, zakaj ne bi tudi za prevoznike s sedežem v državi članici, „oddaljeni“ od nacionalnega trga, na katerem želijo delovati, veljal pogoj, katerega cilj je zagotoviti začasnost kabotaže. Enako ne prepriča niti trditev v zvezi z domnevno umetno ponovno razdelitvijo trga in zatrjevano omejitvijo poslovnih priložnosti za prevoznike s sedežem v eni od „obrobnih“ ali „majhnih“ držav članic. Po eni strani se znova postavlja vprašanje opredelitve takih držav. (
492
) Po drugi strani je bilo mogoče začasnost kabotaže izpeljati že iz Uredbe št. 1072/2009, kar pa tem državam očitno ni preprečilo dostopa do „osrednjega“ trga. Nazadnje, prevozniki imajo, da se izognejo različnemu obravnavanju prevoznikov nerezidentov, ki je skladno s primarnim pravom, vedno možnost, da v celoti izkoristijo svobodo ustanavljanja, tako da ustanovijo stalen in dejanski sedež na ozemlju druge države članice.
798.
Iz vseh zgoraj navedenih razlogov je treba tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, zavrniti kot neutemeljene.
e)
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev členov 26, od 34 do 36 in 58(1) PDEU
1) Trditve strank
799.
Republika Litva zatrjuje kršitev člena 26 PDEU zaradi štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema, v katerih je kabotaža dovoljena, saj naj bi se s tem obdobjem oviralo delovanje notranjega trga in omejevala učinkovitosti logističnih verig. Obdobje mirovanja naj bi bilo v temelju v nasprotju z načeli prostega trga ter naj bi bistveno oviralo dobro delovanje enotnega trga in svobodo opravljanja storitev v sektorju prevoza.
800.
Republika Bolgarija trdi, da se s štiridnevnim obdobjem mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže znatno omejuje svoboda prevoznikov, da opravljajo prevozne storitve, ki jim je zagotovljena s skupno prometno politiko, kar naj bi bilo ob upoštevanju nujno prehodne narave omejitev, naloženih za kabotažo, skrb vzbujajoče. Zato naj bi bil kršen člen 58(1) PDEU v povezavi s členom 91 PDEU. Svet in Parlament naj ne bi izpolnila obveznosti, da zagotovita uporabo načel svobode opravljanja storitev prek skupne prometne politike. Če bi Sodišče menilo, da je to upoštevno, Republika Bolgarija meni, da je bil kršen tudi člen 56 PDEU. Omejitve svobode opravljanja prevoznih storitev v obliki štiridnevnega obdobja mirovanja naj ne bi bilo mogoče utemeljiti. Ker naj bi Parlament priznal, da je mednarodni prevoz v celoti liberaliziran, naj bi bilo treba stališče te institucije, da uredb, s katerimi so določeni pogoji za liberalizacijo tega sektorja, ni mogoče obravnavati kot kršitev svobode opravljanja storitev, zavrniti.
801.
Poleg tega Republika Bolgarija trdi, da bi imela uvedba štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže hude posledice, ki bi vplivale na prosti pretok blaga in torej imele učinke, enake kot količinske omejitve, ki so v skladu s členi od 34 do 36 PDEU prepovedane.
802.
Parlament, Svet in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
803.
Kar zadeva očitek v zvezi s kršitvijo člena 26 PDEU, opozarjam, da člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 ni mogoče preučevati ob upoštevanju zgolj te določbe. (
493
) Republika Litva trdi, da se z uvedbo štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže manj ugodno obravnavajo majhne države članice z obrobja Unije. Na tem mestu napotujem na svojo analizo teh trditev v okviru dela, v katerem se obravnavata načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije. (
494
) Kar zadeva trditev te tožeče stranke, da pomeni obdobje mirovanja oviro za notranji trg in je v nasprotju s tema načeloma ter ovira dobro delovanje notranjega trga in svobodo opravljanja storitev, je ta v očitnem nasprotju z obsegom člena 91(1)(b) PDEU.
804.
Kar zadeva kabotažo, to je dostop do trga domačega prevoza, sama Pogodba dopušča različno obravnavanje prevoznikov rezidentov in nerezidentov. Namen člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 je namreč prav ta, da se prevoznikom nerezidentom naloži nova zahteva, da se tako zagotovi začasnost dejavnosti kabotaže (
495
) v skladu z njeno opredelitvijo iz člena 2, točka 6, Uredbe št. 1072/2009, ki z Uredbo 2020/1055 ni bil spremenjen.
805.
Omejitev svobode prevoznikov, da zagotavljajo storitve prevoza, zaradi katere se pritožuje Republika Bolgarija, dejansko izhaja iz Uredbe št. 1072/2009 in še prej iz primarne zakonodaje, s katero je zakonodajalcu Unije dovoljeno določiti drugačno ureditev.
806.
Ugotavljam, da Republika Bolgarija s trditvijo v zvezi s stališčem Parlamenta ne upošteva temeljne razlike med mednarodnim in domačim prevozom. Tako tudi če Parlament meni, da je mednarodni prevoz v celoti liberaliziran, taka ugotovitev očitno ne velja za domači prevoz, ki je glavna sestavina kabotaže.
807.
Kar zadeva očitek, ki temelji na kršitvi členov od 34 do 36 PDEU, Republika Bolgarija znova (
496
) navaja zgolj splošne in nenatančne trditve. Vsekakor so domnevni omejevalni učinki štiridnevnega obdobja mirovanja med dvema obdobjema dovoljene kabotaže očitno preveč naključni in posredni, (
497
) da bi bilo mogoče ugotoviti kršitev teh določb.
808.
Iz vseh zgoraj navedenih razlogov je treba tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev členov 26, od 34 do 36 in člena 58(1) PDEU, zavrniti kot neutemeljene.
f)
Predlog
809.
Tožbe Republike Litve (C‑542/20), Republike Bolgarije (C‑545/20), Romunije (C‑547/20), (
498
) Republike Malte (C‑552/20) in Republike Poljske (C‑554/20) se v delu, v katerem so vložene zoper člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, zavrnejo.
4.
Možnost, da se za kombinirani prevoz uvede obdobje mirovanja (člen 2, točka 5(b), Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je členu 10 Uredbe št. 1072/2009 dodan odstavek 7 ali „zaščitna klavzula“)
810.
Republika Poljska edina izpodbija zakonitost člena 2, točka 5(b), Uredbe 2020/1055, s katerim je členu 10 Uredbe št. 1072/2009 dodan odstavek 7. V zvezi s tem navaja tri tožbene razloge: prvi se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, drugi na kršitev člena 91(2) PDEU, tretji pa na kršitev člena 94 PDEU. Poleg tega prek skupnega tožbenega razloga, navedenega prečno zoper vse določbe Uredbe 2020/1055, izpodbijane v okviru njene tožbe v zadevi C‑554/20, predlaga ugotovitev kršitve člena 11 PDEU in člena 37 Listine.
811.
Člen 10(7) Uredbe št. 1072/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, določa, da lahko države članice z odstopanjem od člena 4 Direktive 92/106, (
499
) kadar je to potrebno za preprečitev zlorabe slednje določbe z zagotavljanjem neomejenih in stalnih storitev, ki zajemajo prvi ali zadnji cestni odsek v državi članici gostiteljici, ki je del kombiniranega prevoza med državami članicami, določijo, da se člen 8 Uredbe št. 1072/2009, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2020/1055, uporablja za prevoznike, kadar opravljajo tak prevoz na prvem in/ali zadnjem odseku v tej državi članici, pri čemer lahko države članice določijo obdobje, v katerem je kabotaža dovoljena, ki je daljše od sedemdnevnega obdobja, določenega v tej določbi, in obdobje mirovanja, krajše od štiridnevnega obdobja, določenega v navedenem členu 8.
a)
Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti
1) Trditve strank
812.
Kar zadeva prvi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, Republika Poljska trdi, da se z omejitvijo kabotaže pri kombiniranem prevozu rušijo pridobitve liberalizacije pri zagotavljanju storitev, ki naj bi doslej omogočale, da se – če so izpolnjeni pogoji za dostop do opravljanja poklica in do trga – brez omejitev opravlja cestni prevoz na prvem in/ali zadnjem odseku, ki je sestavni del kombiniranega prevoza v skladu s členom 4 Direktive 92/106. Taka omejitev naj bi temeljila na samovoljnih merilih, ne bi naj bila utemeljena s cilji, ki naj bi bili zastavljeni z Uredbo 2020/1055, in imela naj bi čezmerne negativne posledice v primerjavi z morebitnimi pričakovanimi ugodnimi učinki.
813.
V uvodni izjavi 22 Uredbe 2020/1055 naj bi bilo napoteno na socialni damping, vendar naj ne bi obstajal noben objektiven element, s katerim bi bilo mogoče utemeljiti izenačenje razlik v gospodarskem razvoju med državami članicami in razkoraka v plačah, ki izhaja iz njega, s socialnim dampingom, torej dejavnostjo, ki se opravlja za ceno, nižjo od stroškov. Državam članicam, v katerih je povpraševanje po prevoznih storitvah najbolj skoncentrirano, naj bi precejšen manevrski prostor, ki jim je prepuščen, omogočal posplošitev uporabe zaščitne klavzule in s tem zaostritev pogojev za kabotažo, določenih v členu 8(2a) Uredbe št. 1072/2009, ki naj bi bil po mnenju Republike Poljske že tako nesorazmeren, zaradi česar naj bi bili prevozniki iz držav članic z nižjo stopnjo gospodarskega razvoja, ki pogosto delujejo v obliki MSP, izpostavljeni temeljnim negativnim posledicam zaradi omejitve kabotaže, na primer stečaju. V oceni učinka naj se ne bi upoštevala določba o zaščitni klavzuli, Komisija pa naj bi v zvezi z njo izrazila dvome. (
500
) Cilj Direktive 92/106, kot izhaja iz njenega člena 3, naj bi bil boj proti zastojem na cestah in onesnaževanju. Uvedba odstopanja, kakršno je zaščitna klavzula, naj bi škodovala cestnim infrastrukturam in okolju, saj naj bi bilo splošno znano, da kabotaža pripomore k zmanjšanju števila voženj brez tovora in optimizira izkoristek voznega parka prevoznikov. Zakonodajalec naj teh negativnih učinkov ne bi upošteval, z bojem proti socialnemu dampingu pa naj ne bi bilo mogoče utemeljiti take omejitve svobode opravljanja storitev kabotaže. Zakonodajalec naj ne bi upošteval položaja prevoznikov s sedežem na obrobju Unije. Komisija naj bi pripravila študijo vpliva omejitve kabotaže na kombinirani prevoz, (
501
) iz katere naj bi izhajalo, da bi se lahko 8 % železniškega/cestnega prevoza preneslo na cesto in da bi bilo mogoče pričakovati 5‑odstotni upad zaposlenosti v tem sektorju. Nazadnje Republika Poljska navaja, da je bila uporaba kabotaže omejena že v predhodno obstoječi zakonodaji in pojasnjuje, da ne nasprotuje boju proti morebitnim zlorabam, ampak naložitvi novih omejitev za opravljanje zakonite kabotaže, vključno s kombiniranim prevozom.
814.
Parlament in Svet predlagata zavrnitev tega tožbenega razloga.
2) Analiza
815.
Ugotavljam, da ta ukrep kot tak ni bil vključen v oceno učinka v zvezi s predlogom spremembe Uredbe št. 1072/2009, ki jo vsebuje Uredba 2020/1055, in ni bil eden od ukrepov iz predloga uredbe, ki ga je podala Komisija. Vendar je Komisija, kot je navedel Svet, leta 2017 predlagala spremembo Direktive 92/106, (
502
) to je nekaj mesecev po tem, ko je predložila predlog za spremembo uredb št. 1071/2009 in 1072/2009. Čeprav je v uvodni izjavi 16 Uredbe št. 1072/2009 navedeno, da „[n]acionalni cestni prevozi v državi članici gostiteljici, ki niso del kombiniranega prevoza, kot je določen v Direktivi [92/106], spadajo pod opredelitev kabotaže in bi zanje morale zato veljati zahteve iz [Uredbe št. 1072/2009]“, je Komisija menila, da je opredelitev kombiniranega prevoza blaga „dvoumn[a] [in] nejasn[a]“ (
503
), ter predlagala pojasnilo. Komisija je prav tako navedla, da je upoštevala dejstvo, da so nekatere zainteresirane strani menile, da Direktiva 92/106 omogoča izogibanje pravilom kabotaže, saj je težko dokazati, da je dejavnost del mednarodnega kombiniranega prevoza. Težave v zvezi s prenosom člena 4 Direktive 92/106 in neuporabo pravil kabotaže za kombinirane prevoze so bile izpostavljene že pri naknadnem ocenjevanju Direktive 92/106 v okviru programa REFIT. (
504
) Tako je 22 držav članic te dejavnosti v celoti izvzelo iz upoštevanja pravil o kabotaži, pet držav članic pa je za kombinirani prevoz uporabljalo omejitve v zvezi s kabotažo. (
505
)
816.
Iz teh elementov je razvidno, da so v času sprejetja zaščitne klavzule v obliki člena 10(7) Uredbe št. 1072/2009 pozornost zakonodajalca Unije že pritegnile težave pri povezovanju med pravili iz te uredbe in členom 4 Direktive 92/106, na kar kaže tudi uvodna izjava 22 Uredbe 2020/1055. Ta jasno izraža skrb zakonodajalca Unije, da zaradi nadaljnje liberalizacije, vzpostavljene s členom 4 Direktive 92/106, ne bi prišlo do zlorab, glede na to, da se je ta določba v nekaterih delih Unije uporabljala za „izogibanje začasni naravi kabotaže in kot podlaga za stalno prisotnost vozil v državi članici, ki ni država članica sedeža podjetja“. Iz besedila te uvodne izjave je razvidno, da boj proti socialnemu dampingu ni zastavljeni cilj, saj v njej konkurenca, ki izhaja iz navedene zlorabe člena 4 Direktive 92/106, ni opredeljena kot socialni damping, ampak je v njej zgolj napoteno na tveganje, da bi do takega dampinga prišlo. Tako zakonodajalec Unije v nasprotju s trditvijo Republike Poljske ni menil, da razlike v gospodarskem razvoju med državami članicami Unije in razkoraki v plačah, ki izhajajo iz njih, pomenijo socialni damping. Je pa kljub temu ugotovil obstoj nepoštenih praks, katerih učinek je poleg tega izogibanje ureditvi s področja kabotaže, ter menil, da je potrebno ukrepanje za razjasnitev tega vidika in uskladitev navedene ureditve.
817.
S členom 10(7) Uredbe št. 1072/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, se uresničuje legitimen cilj. Preveriti je treba še, ali je ta določba primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja in ali ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je z navedenim členom 10(7) določena možnost za države članice, da uporabijo zaščitno klavzulo pod točno določenimi pogoji. Ta možnost se uporabi le, če obstaja opredeljeno tveganje zlorabe člena 4 Direktive 92/106. Na podlagi zaščitnega ukrepa bo mogoče za kombinirani prevoz uporabiti ureditev, določeno s členom 8(2a) Uredbe št. 1072/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, pri čemer pa je zakonodajalec državam članicam ponudil možnost, da določijo ugodnejšo ureditev: obdobje, v katerem je kabotaža dovoljena, je lahko daljše, obdobje mirovanja, v katerem kabotaža ni več mogoča, pa je lahko krajše od obdobja, določenega v navedenem členu 8(2a). Vsaka država članica lahko torej svoj odgovor prilagodi glede na intenzivnost težave, s katero se srečuje, če je to primerno pod pogoji, ki so kvečjemu enako omejujoči, kot so določeni za nekombinirani prevoz.
818.
Na obravnavi sta toženi instituciji Sodišče obvestili, da so tri države članice Komisijo obvestile o nameri, da uporabijo zaščitno klavzulo iz člena 10(7) Uredbe št. 1072/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055. Ker gre za izbirni ukrep, je torej njegove dejanske učinke še posebej težko oceniti, (
506
) je pa treba ob uporabi take klavzule, tudi če bi se zanjo odločile vse države članice, upoštevati določene pogoje, ki delujejo kot prav toliko varoval pred morebitno protekcionistično skušnjavo katere od držav članic. Zaščitna klavzula, kakršna je določena z navedenim členom 10(7), je torej primerna za uresničitev zastavljenega cilja, ne da bi presegla potrebno za njegovo uresničitev.
819.
Zato je treba iz vseh zgoraj navedenih razlogov tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, zavrniti kot neutemeljen.
b)
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev členov 91(2) in 94 PDEU
1) Trditve strank
820.
Kar zadeva drugi tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 91(2) PDEU in tretji tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 94 PDEU, ki ju je treba preučiti skupaj, Republika Poljska ponavlja trditve, ki jih je navedla v okviru tožbenih razlogov v zvezi s tem, da obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov pomeni kršitev člena 91(2) in člena 94 PDEU, in sicer zlasti zaradi negativnega vpliva zaščitne klavzule na izkoriščanje prometne infrastrukture. V primerjavi z zatrjevano kršitvijo člena 94 PDEU Republika Poljska trdi, da izraz „socialni damping“, na katerem temelji izpodbijana določba, kaže tudi na neupoštevanje položaja prevoznikov iz držav članic z obrobja Unije in da bi bila želja po zagotovitvi absolutne enakosti med konkurenčnimi pogoji logično v nasprotju s samim pojmom konkurence. Prizadevanja zakonodajalca Unije, da bi omejil sodelovanje podjetij s sedežem v manj razvitih državah članicah pri zagotavljanju storitev kabotaže, naj bi kazala na neupoštevanje ekonomskega položaja podjetij z vidika konkurenčnega prava.
821.
Parlament in Svet predlagata zavrnitev teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
822.
Republika Poljska – ki zgolj ponavlja svoje trditve, ki jih je navedla v okviru tožbenih razlogov v zvezi s tem, da obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov pomeni kršitev člena 91(2) in člena 94 PDEU – ni dokazala, kako bi že sama, ločeno obravnavana možnost, da države članice za kombinirani prevoz naložijo obveznost upoštevanja obdobja mirovanja, resno vplivala na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ali na izkoriščanje prometne infrastrukture (člen 91(2) PDEU) ali pomenila „ukrep, ki se nanaša na prevozne tarife in pogoje“, za sprejetje katerega bi bilo treba upoštevati položaj prevoznikov (člen 94 PDEU).
823.
Kar zadeva resen vpliv na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti ter izkoriščanje prometne infrastrukture, je treba take očitke zavrniti, saj je bilo že ugotovljeno, da je s členom 2, točka 5(b), Uredbe 2020/1055 določena le možnost za države članice, pri čemer je treba za njeno uporabo izpolniti jasne in natančne pogoje. Iz izjav toženih institucij izhaja, da so do datuma obravnave le tri države članice izrazile namero, da uporabijo to možnost. Povečanje števila voženj brez tovora, preobremenitev cestnih infrastruktur in poslabšanje njihovega stanja, na kar se sklicuje Republika Poljska, so ob upoštevanju dejanskega obsega te določbe zgolj špekulacije brez podlage.
824.
Kar zadeva upoštevanje položaja prevoznikov, je treba ugotoviti, da je – ob predpostavki, da je bil s členom 2, točka 5(b), Uredbe 2020/1055 določen ukrep v zvezi s prevoznimi pogoji – iz točk 815 in 816 teh sklepnih predlogov razvidno, da je bil zakonodajalec Unije dovolj obveščen o podrobnih okoliščinah razjasnitve pravil, ki se uporabljajo za kombinirani prevoz zaradi zagotavljanja, da se ta ne izkorišča za izogibanje začasnosti kabotaže, kot izhaja iz Uredbe št. 1072/009, in da je pri uporabi široke diskrecijske pravice, ki jo ima, upošteval prav položaj vseh prevoznikov.
825.
Nazadnje, kar zadeva trditev v zvezi s sklicevanjem na socialni damping v uvodni izjavi 22 Uredbe 2020/1055, napotujem na točko 816 teh sklepnih predlogov. Kar zadeva trditev, da so prizadevanja zakonodajalca Unije usmerjena v omejitev sodelovanja podjetij s sedežem v manj razvitih državah članicah pri zagotavljanju storitev kabotaže, je treba znova opozoriti, da so edina podjetja, na katera se nanaša člen 2, točka 5(b), Uredbe 2020/1055, tista, ki so uporabo kombiniranega prevoza izkoriščala za izogibanje prepovedi sistematične kabotaže, pri čemer je želel zakonodajalec Unije trgu zgolj zagotoviti instrumente, potrebne za popravek morebitnih motenj v delovanju.
826.
Tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev členov 91(2) in 94 PDEU, je treba zavrniti kot neutemeljene.
c)
Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine
1) Trditve strank
827.
Republika Poljska prek skupnega tožbenega razloga, navedenega prečno za vse izpodbijane določbe Uredbe 2020/1055 v okviru njene tožbe v zadevi C‑554/20, trdi, da člen 2, točka 5(b), navedene uredbe krši člen 11 PDEU in člen 37 Listine ter je v nasprotju z Evropskim zelenim dogovorom. Pri tem trdi, da študija Ricardo iz leta 2021 in študije, ki se nanaša na določbo, s katero je bila uvedena omejitev zagotavljanja storitev kabotaže v okviru kombiniranega prevoza, (
507
) potrjuje hkrati to, da vpliv zadnjenavedene določbe na okolje v času njenega sprejetja ni bil analiziran, in negativnost tega vpliva.
828.
Svet in Parlament predlagata, naj se vsi ti tožbeni razlogi zavrnejo kot neutemeljeni.
2) Analiza
829.
Naj opozorim, da novi odstavek 7, vstavljen v člen 10 Uredbe št. 1072/2009 z Uredbo 2020/1055, določa možnost, da države članice – kadar je to potrebno, da se prepreči zloraba člena 4 Direktive 92/106 z zagotavljanjem neomejenih in stalnih storitev, ki zajemajo prvi ali zadnji cestni odsek v državi članici gostiteljici, ki je del kombiniranega prevoza med državami članicami – določijo, da se člen 8 Uredbe št. 1072/2009, ki opredeljuje splošna načela kabotaže, uporablja tudi za kombinirani prevoz, pri čemer lahko države članice določijo obdobje, daljše od sedemdnevnega obdobja, v katerem je kabotaža po mednarodnem prevozu dovoljena, in obdobje, krajše od štiridnevnega obdobja mirovanja, v katerem je kabotaža prepovedana. (
508
) Države članice, ki se odločijo, da bodo za kombinirani prevoz uporabile zaščitni postopek iz člena 10(1) Uredbe št. 1072/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, morajo o tem predhodno obvestiti Komisijo in v ta namen sprejete ukrepe pregledati najmanj vsakih pet let. Te ukrepe morajo tudi objaviti.
830.
Takojšnji učinek novega odstavka 7 člena 10 Uredbe št. 1072/2009 je torej državam članicam omogočiti, da po svoji presoji, vendar z namenom uresničitve točno določenega cilja, razširijo uporabo obdobja mirovanja, v katerem prevozniki ne smejo opravljati domačega prevoza v državi članici, na ozemlje katere so prispeli. (
509
) Med obravnavo pred Sodiščem sta toženi instituciji navedli, da so do datuma obravnave le tri države članice Komisijo obvestile, da nameravajo uporabiti to možnost. Ker je z navedenim odstavkom 7 določena taka možnost, za katero ne moremo vnaprej vedeti, v kolikšnem obsegu bo izkoriščena, in je državam članicam prepuščenega nekaj manevrskega prostora pri opredelitvi pogojev za navedeno omejitev kabotaže, je preučitev z vidika člena 11 PDEU in člena 37 Listine bolj ko ne negotova. (
510
) Vendar ta nova določba ponazarja, da je zakonodajalec Unije ob upoštevanju ugotovljenih težav in predlagane zakonodajne rešitve iskal ravnovesje med različnimi interesi, tako da je omogočil različne odgovore na težavo, ki ni povsod v Uniji enako intenzivna.
831.
Vsekakor napotujem na spodaj navedene točke teh sklepnih predlogov: v zvezi z vprašanjem obsega člena 37 Listine na točko 565; v zvezi s preizkusom na podlagi člena 11 PDEU na točko 567 in naslednje; v zvezi z očitkom glede neobstoja ocene učinka na točko 570; v zvezi z očitkom glede neskladnosti s cilji, zastavljenimi z Evropskim zelenim dogovorom, na točko 594, v zvezi z očitkom glede dokazne vrednosti študij, opravljenih po sprejetju člena 2, točka 5(b), Uredbe 2020/1055, pa na točko 580.
832.
Tožbeni razlog v zvezi s tem, da člen 2, točka 5(b), Uredbe 2020/1055 krši člen 11 PDEU in člen 37 Listine ter je v nasprotju s cilji Evropskega zelenega dogovora, je treba torej zavrniti kot neutemeljen.
d)
Predlog
833.
Tožba Republike Poljske v zadevi C‑554/20 se v delu, v katerem se nanaša na člen 2, točka 5(b), Uredbe 2020/1055, zavrne.
5.
Predlog glede tožb v zvezi z Uredbo 2020/1055
834.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj ugodi tožbi Republike Litve v zadevi C‑542/20, tožbi Republike Bolgarije v zadevi C‑545/20, tožbi Republike Romunije v zadevi C‑547/20, tožbi Republike Madžarske v zadevi C‑551/20, tožbi Republike Malte v zadevi C‑552/20 in tožbi Republike Poljske v zadevi C‑554/20 v delu, v katerem se z njimi predlaga razglasitev ničnosti člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem spreminja člen 5(1)(b) Uredbe št. 1071/2009. Tožbi Republike Ciper v zadevi C‑549/20 je treba v celoti ugoditi.
D. Direktiva 2020/1057
1.
Uvodne ugotovitve
835.
Tožbe šestih držav članic, in sicer Republike Litve (zadeva C‑541/20), Republike Bolgarije (zadeva C‑544/20), Romunije (zadeva C‑548/20), Republike Ciper (zadeva C‑550/20), Madžarske (zadeva C‑551/20) in Republike Poljske (zadeva C‑553/20) se nanašajo na Direktivo 2020/1057. Te države članice Sodišču predlagajo, naj razglasi za nično bodisi navedeno direktivo v celoti (primarno ali podredno) bodisi nekatere njene določbe.
836.
Tako, prvič, Republika Bolgarija in Republika Ciper s tožbama Sodišču predlagata, naj Direktivo 2020/1057 v celoti razglasi za nično.
837.
Drugič, s tožbami Republike Litve, Romunije, Madžarske in Republike Poljske se predlaga razglasitev ničnosti člena 1 Direktive 2020/1057, ki se nanaša na posebna pravila o napotitvi voznikov. Natančneje, Madžarska primarno predlaga razglasitev ničnosti tega člena v celoti; Republika Litva, Romunija in Republika Poljska ter podredno Madžarska predlagajo – kot bo podrobneje pojasnjeno v točki 869 teh sklepnih predlogov – naj se za nične razglasijo nekateri odstavki tega člena. Republika Litva, Romunija in Republika Poljska podredno predlagajo razglasitev ničnosti celotne Direktive 2020/1057.
838.
Nazadnje, tretjič, Republika Poljska predlaga razglasitev ničnosti člena 9(1) Direktive 2020/1057, ki se nanaša na rok za prenos te direktive.
839.
Pred analizo različnih tožbenih razlogov, ki jih uveljavlja navedenih šest držav članic v podporo svojim tožbam, je treba uvodoma predstaviti določbe Direktive 2020/1057, še zlasti tiste v zvezi s posebnimi pravili o napotitvi voznikov iz njenega člena 1. Nato bo treba še vedno uvodoma razjasniti obseg tožb Republike Bolgarije in Republike Ciper v zadevi C‑544/20 oziroma C‑550/20.
a)
Direktiva 2020/1057 in v njej določena ureditev v zvezi z napotitvijo voznikov
840.
Kot je razvidno že iz naslova Direktive 2020/1057, se z njo v bistvu urejata dve glavni tematiki: prvič, določa posebna pravila v zvezi z Direktivo 96/71/ES (
511
) in Direktivo 2014/67/EU (
512
) za napotitev voznikov v sektorju cestnega prometa; drugič, glede zahtev za izvrševanje spreminja Direktivo 2006/22/ES (
513
) o minimalnih pogojih, ki jih je treba izpolnjevati na področju socialne zakonodaje v zvezi z dejavnostmi v cestnem prometu, in Uredbo št. 1024/2012 (
514
) o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg. Ker zadevne tožbe šestih držav članic ne zadevajo drugega področja, urejenega z Direktivo 2020/1057, se je treba pri analizi osredotočiti na prvo.
841.
Kot izhaja iz odstavka 1 člena 1 Direktive 2020/1057, ta člen določa posebna pravila o napotitvi voznikov na delo v sektorju cestnega prometa ter o upravnih zahtevah in nadzornih ukrepih za napotitev teh voznikov.
842.
V prvi uvodni izjavi te direktive je navedeno, da je namen uvedbe takih posebnih pravil „zagotoviti ustrezne delovne pogoje in socialno zaščito za voznike na eni strani ter primerne pogoje poslovanja in poštene konkurence za cestne prevoznike […] na drugi strani“, in sicer za „vzpostavitev varnega, učinkovitega in družbeno odgovornega sektorja cestnega prometa“. Ta sektorska pravila so tako izoblikovana zato, da „se zagotovi ravnovesje med svobodo prevoznikov, da opravljajo čezmejne storitve, prostim pretokom blaga, ustreznimi delovnimi pogoji in socialno zaščito za voznike“, ob upoštevanju „visok[e] stopnj[e] mobilnosti delovne sile v sektorju cestnega prometa“.
843.
Kot sem že navedel v točkah od 38 do 51 teh sklepnih predlogov, ima sektor prometa posebne značilnosti, od katerih je med najpomembnejšimi izjemna mobilnost delovne sile. Tako v tem sektorju v nasprotju s tem, kar včasih velja za druge sektorje, delavci, torej vozniki, načeloma niso napoteni v drugo državo članico na podlagi pogodb o opravljanju storitev za dolga obdobja, (
515
) ampak opravljajo poklic, za katerega je značilna skoraj stalna mobilnost.
844.
Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 8 Direktive 2020/1057, je v teh okoliščinah ob upoštevanju posebnosti sektorja cestnega prometa namen sektorskih pravil, izoblikovanih s to direktivo, pojasniti, v katerih okoliščinah se za voznike ne uporabljajo splošna pravila o napotitvi delavcev v okviru opravljanja storitev iz Direktive 96/71, ki se načeloma uporabljajo za vse gospodarske sektorje. (
516
)
845.
Iz uvodne izjave 9 Direktive 2020/1057 je razvidno, da se je zakonodajalec Unije odločil, da ta sektorska pravila o napotitvi temeljijo na merilu obstoja „zadostne povezave“ med voznikom in storitvijo, opravljeno na ozemlju države članice gostiteljice. V ta namen je zakonodajalec za „lažje izvrševanje teh [sektorskih] pravil“ uvedel razlikovanje med „različnimi vrstami prevoza, odvisno od stopnje povezave z ozemljem države članice gostiteljice“.
846.
Tako se v členu 1 Direktive 2020/1057 v odstavkih od 3 do 7 v povezavi z uvodnimi izjavami od 7 do 13 te direktive za namene določitve napotitve voznikov razlikuje med petimi vrstami mednarodnega cestnega prevoza, natančneje med: dvostranskim prevozom, tranzitom, kombiniranim prevozom, kabotažo in mednarodnim prevozom, ki ni dvostranske narave (poimenovanim tudi „prevoz med dvema tujima državama“).
847.
Kar na prvem mestu zadeva „dvostranske prevoze“, gre za prevoze iz države članice, v kateri ima podjetje sedež, na ozemlje druge države članice ali tretje države ali, obratno, za prevoze iz države članice ali tretje države v državo članico sedeža prevoznega podjetja. (
517
)
848.
V skladu s členom 1(3), prvi pododstavek, in (4), prvi pododstavek, Direktive 2020/1057 se vozniki, kadar opravlja dvostranski prevoz blaga oziroma potnikov, ne šteje za napotenega za namene Direktive 96/71.
849.
V uvodni izjavi 10 Direktive 2020/1057 je namreč pojasnjeno, da „[k]adar voznik opravlja dvostranske prevoze […], je narava storitev tesno povezana z državo članico sedeža. Možno je, da voznik izvede več dvostranskih prevozov med eno vožnjo. To bi bilo nesorazmerno omejevanje svobode opravljanja čezmejnih storitev cestnega prevoza, če bi za take dvostranske prevoze veljala pravila o napotitvi in s tem pogoji za zaposlitev, zajamčeni v državi članici gostiteljici.“
850.
Direktiva 2020/1057 v naslednjih pododstavkih navedenih odstavkov 3 in 4 člena 1 določa izjeme za dodatne dejavnosti, in sicer tako za dvostranski prevoz blaga kot za dvostranski prevoz potnikov. (
518
)
851.
Kar na drugem mestu zadeva tranzit, gre za prevoz, med katerim voznik prečka ozemlje države članice brez natovarjanja ali raztovarjanja tovora in brez pobiranja ali odlaganja potnikov. (
519
) Ker ne obstaja pomembna povezava med voznikovimi dejavnostmi in državo članico tranzita, (
520
) člen 1(5) Direktive 2020/1057 določa, da se voznik, kadar prek ozemlja države članice potuje, ne da bi natovarjal ali raztovarjal tovor in ne da bi pobiral ali odlagal potnike, ne šteje za napotenega za namene Direktive 96/71.
852.
Kar na tretjem mestu zadeva kombinirani prevoz, je ta vrsta prevoza opredeljena v členu 1, drugi odstavek, Direktive 92/106/EGS, (
521
) na katero je v Direktivi 2020/1057 izrecno napoteno. V bistvu gre za prevoze blaga med državami članicami, pri katerih tovornjak ali druga sredstva za prevoz tovora, povezana s tovornjakom, uporabljajo cesto za prvi ali zadnji odsek prevoza, za preostali del pa železnico ali celinske plovne poti ali morsko pot. (
522
)
853.
V zvezi s to vrsto prevoza je zakonodajalec, kot je razvidno iz uvodne izjave 12 Direktive 2020/1057, menil, da „[k]o voznik opravlja kombinirani prevoz, je narava storitve, ki se opravlja v začetnem ali končnem cestnem delu, tesno povezana z državo članico sedeža, če cestni del sam po sebi predstavlja dvostranski prevoz. Nasprotno pa, ko se prevoz v cestnem delu opravi znotraj države članice gostiteljice ali kot mednarodni prevoz, ki ni dvostranske narave, obstaja zadostna povezava z ozemljem države članice gostiteljice, zato bi […] morala veljati pravila o napotitvi.“
854.
Tako odstavek 6 člena 1 Direktive 2020/1057 določa, da se voznik ne šteje za napotenega, kadar opravlja začetni ali končni cestni del kombiniranega prevoza, če cestni del sam po sebi predstavlja dvostranske prevoze.
855.
Na četrtem mestu, kar zadeva kabotažo, je v uvodni izjavi 15 Uredbe št. 1072/2009 kabotaža, kot je razvidno iz točke 742 in naslednjih teh sklepnih predlogov, opredeljena kot „opravljanje storitev s strani cestnih prevoznikov v državi članici, v kateri nimajo sedeža“, (
523
) in je načeloma dovoljena, „če opravljanje teh dejavnosti ne pomeni stalne ali nenehne dejavnosti v tej državi članici“ (
524
). Za to sta bila pogostost kabotaže in obdobje, v katerem jo je mogoče opraviti, jasneje opredeljena v členu 8(2) Uredbe št. 1072/2009, ki je bil nato pod pogoji, preučenimi zgoraj, spremenjen z Uredbo 2020/1055. (
525
)
856.
Iz uvodne izjave 13 Direktive 2020/1057 izhaja, da je zakonodajalec menil, da kadar voznik opravlja kabotažo, obstaja zadostna povezava z ozemljem države članice gostiteljice, ker se celotni prevoz opravi v tej državi članici in je zato storitev tesno povezana z njenim ozemljem.
857.
Tako odstavek 7 člena 1 Direktive 2020/1057 določa, da se za voznika, ki opravlja kabotažo, šteje, da je napoten na podlagi Direktive 96/71.
858.
Kar na petem mestu zadeva mednarodni prevoz, „ki ni dvostranske narave“ (poimenovan tudi „prevoz med dvema tujima državama“), iz uvodne izjave 13 Direktive 2020/1057 izhaja, da je zanj značilno, da voznik opravlja mednarodni prevoz zunaj države članice sedeža podjetja, ki napoti voznika. Gre torej za prevoze iz države članice, ki ni država članica sedeža prevoznega podjetja, ali iz tretje države do ozemlja druge države članice, ki prav tako ni država članica sedeža, ali do ozemlja tretje države.
859.
V navedeni uvodni izjavi 13 je zakonodajalec menil, da so opravljene storitve – kadar voznik opravlja mednarodni prevoz, ki ni dvostranske narave, pri čemer je za tak prevoz značilno, da voznik opravlja mednarodni prevoz zunaj države članice sedeža podjetja, ki ga napoti – povezane z zadevnimi državami članicami gostiteljicami, in ne z državo članico sedeža. Zakonodajalec je tako menil, da so v teh primerih sektorska pravila potrebna le v zvezi z upravnimi zahtevami in nadzornimi ukrepi. Zato v nasprotju s preostalimi zgoraj navedenimi vrstami prevoza Direktiva 2020/1057 v zvezi s prevozom med dvema tujima državama v členu 1 ne določa nobenega odstavka, ki bi normativno urejal napotitev voznikov za tak prevoz.
b)
Obseg tožb Republike Bolgarije in Republike Ciper v zadevah C‑544/20 in C‑550/20
860.
Najprej je treba pojasniti še obseg tožb v zadevah C‑544/20 in C‑550/20 – ki sta skoraj enaki – ki sta ju vložili Republika Bolgarija in Republika Ciper. Ti državi članici v teh tožbah Sodišču predlagata, naj Direktivo 2020/1057 razglasi za nično v celoti.
861.
Vendar Parlament in Svet trdita, da tožbi teh dveh držav članic vsebuje le trditve v zvezi s členom 1 navedene direktive in se ne nanašata na njen preostanek.
862.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da iz sodne prakse izhaja, da razglasitev ničnosti izpodbijanega akta v celoti ni mogoča, kadar se zdi očitno, da je tožbeni razlog, ki se nanaša samo na poseben vidik tega akta, lahko podlaga le za razglasitev delne ničnosti. Zgolj dejstvo, da sodišče Unije tožbeni razlog, ki ga je navedla tožeča stranka v utemeljitev svoje ničnostne tožbe, šteje za utemeljen, temu sodišču še ne omogoča, da izpodbijani akt samodejno razglasi za ničen v celoti. (
526
)
863.
Vendar je razglasitev delne ničnosti akta Unije mogoča le, če je elemente, glede katerih se zahteva razglasitev ničnosti, mogoče ločiti od preostanka akta. Ta zahteva ni izpolnjena, če se z razglasitvijo delne ničnosti akta spremeni njegovo bistvo, kar je treba presojati na podlagi objektivnega merila, ne pa na podlagi subjektivnega merila, ki bi bilo povezano s politično voljo organa, ki je zadevni akt sprejel. (
527
)
864.
V obravnavani zadevi Republika Bolgarija in Republika Ciper v tožbah, ki sta ju vložili v zadevah C‑544/20 in C‑550/20, izpodbijata model, ki sta ga poimenovali „hibridni model“ in naj bi bil vzpostavljen z Direktivo 2020/1057. Kot je razvidno iz njunih tožb, navedeni hibridni model pomeni „dejstvo, da se za prevoz med dvema tujima državama brez časovnega praga uporabljajo pravila o napotitvi, medtem ko je dvostranski prevoz iz teh pravil izvzet.“ (
528
)
865.
Ti državi članici v podporo svojima tožbama navajata pet tožbenih razlogov, ki se nanašajo, prvič, na kršitev načela sorazmernosti, drugič, na kršitev načela enakega obravnavanja, tretjič, na kršitev člena 91(1) PDEU, četrtič, na kršitev člena 91(2), člena 90 PDEU v povezavi s členom 3(3) PEU in člena 94 PDEU ter, petič, na kršitev določb Pogodbe v zvezi s prostim pretokom blaga in storitev in v zvezi s skupno prometno politiko.
866.
Kot je bilo navedeno v točki 840 teh sklepnih predlogov, je namen Direktive 2020/1057 v bistvu urediti dve glavni tematiki. Natančneje, kot sem navedel v točki 845 in naslednjih teh sklepnih predlogov, je v okviru prve od teh tematik namen Direktive 2020/1057, zlasti v členu 1, od (3) do (7), v povezavi z uvodnimi izjavami od 10 do 13, izoblikovati posebna pravila za napotitev voznikov v sektorju cestnega prometa na podlagi razlikovanja med različnimi vrstami prevoza glede na stopnjo povezanosti z ozemljem države članice gostiteljice.
867.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da se tožbi Republike Bolgarije in Republike Ciper nanašata izključno na prvo tematiko, urejeno z Direktivo 2020/1057, in le na dve od petih vrst prevoza, navedenih v njenem členu 1. Iz tega sledi, da bi tudi v primeru, da bi Sodišče ugodilo vsem tožbenim razlogom, ki sta jih ti državi članici navedli v tožbah, to lahko privedlo kvečjemu do razglasitve ničnosti Direktive 2020/1057 v delu, v katerem je z njo urejena napotitev za vrsti prevoza, na kateri se nanašajo trditve navedenih držav članic, torej dvostranski prevoz in prevoz med dvema tujima državama. V skladu s sodno prakso, navedeno v točkah 862 in 863 teh sklepnih predlogov, take razglasitve ničnosti ni mogoče razširiti na ureditev iz Direktive v zvezi z drugimi vrstami prevoza in še manj na druge določbe Direktive 2020/1057. (
529
) Iz tega sledi, da je treba ta vidika tožb Republike Bolgarije in Republike Ciper zavreči.
2.
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na posebna pravila o napotitvi voznikov
a)
Uvodne ugotovitve
868.
Vseh šest držav članic, ki so izpodbijale Direktivo 2020/1057, izpodbija njene določbe v zvezi s posebnimi pravili, ki jih vsebuje zlasti njen člen 1 in se nanašajo na napotitev voznikov.
869.
Natančneje, v zadevi C‑541/20 Republika Litva predlaga razglasitev ničnosti člena 1(3) in (7) Direktive 2020/1057 v zvezi z dvostranskim prevozom blaga oziroma kabotažo. V zadevi C‑548/20 Romunija predlaga razglasitev ničnosti člena 1, od (3) do (6), Direktive 2020/1057 v zvezi z dvostranskim prevozom blaga in potnikov, tranzitom in kombiniranim prevozom. V zadevi C‑551/20 Madžarska primarno predlaga razglasitev ničnosti tega člena v celoti, podredno pa razglasitev ničnosti člena 1(6) Direktive 2020/1057 v zvezi s kombiniranim prevozom. V zadevi C‑555/20 Republika Poljska predlaga razglasitev ničnosti člena 1(3), (4), (6) in (7) Direktive 2020/1057 v zvezi z dvostranskim prevozom blaga in potnikov, kombiniranim prevozom oziroma kabotažo. Kar zadeva tožbi Republike Bolgarije in Republike Ciper v zadevi C‑544/20 oziroma C‑550/20, ti se nanašata – kot je bilo pojasnjeno v točkah od 860 do 867 teh sklepnih predlogov – na ureditev iz Direktive 2020/1057 v zvezi z dvostranskim prevozom in prevozom med dvema tujima državama.
870.
Da bi lahko analizirali različne tožbene razloge, ki so jih te države članice navedle zoper zadevna posebna pravila, je treba predstaviti sodno prakso, ki pomeni njihov okvir.
b)
Sodna praksa Sodišča v zvezi z napotitvijo voznikov v sektorju cestnega prometa
871.
Kot sem navedel v točki 845 teh sklepnih predlogov, je zakonodajalec Unije v okviru Direktive 2020/1057 sektorska pravila glede napotitve voznikov v sektorju cestnega prometa utemeljil na merilu obstoja „zadostne povezave“ med voznikom in storitvijo, ki jo opravlja na ozemlju države članice gostiteljice.
872.
S tem je navedeni zakonodajalec uporabil merilo, ki ga je izoblikovalo Sodišče v sodni praksi v zvezi z možnostjo uporabe Direktive 96/71. Sodišče je namreč v sodbi z dne 19. decembra 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110), navedlo, da je mogoče glede na Direktivo 96/71 šteti, da je delavec napoten na ozemlje države članice, le če je opravljanje njegovega dela „zadostno povezano“ s tem ozemljem. (
530
) Nasprotno, za „napotenega“ v smislu Direktive 96/71 ni mogoče šteti delavca, ki v zelo omejenih primerih opravlja storitve na ozemlju države članice, v katero je napoten. (
531
)
873.
Sodišče je nato podalo navedbe v zvezi z analizo, s katero se določi obstoj „zadostne povezave“. Tako je treba pri tej analizi opraviti celovito presojo vseh elementov, ki so značilni za dejavnost zadevnega delavca. Poleg tega je obstoj take povezave z zadevnim ozemljem lahko razviden zlasti iz značilnosti storitev, na opravljanje katerih je napoten zadevni delavec. Prav tako je upošteven element za presojo obstoja take povezave narava dejavnosti, ki jih ta delavec opravlja na ozemlju zadevne države članice. (
532
)
874.
V poznejši sodbi, to je sodbi z dne 1. decembra 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging – ki je bila razglašena po sprejetju Direktive 2020/1057 in med potekom pisnega postopka v zadevah, ki so predmet teh sklepnih predlogov – je Sodišče poleg tega podalo še celo vrsto pomembnih pojasnil v zvezi s pravno ureditvijo glede napotitve voznega osebja, kot so cestni vozniki v mednarodnem prometu, v skladu z Direktivo 96/71.
875.
Tako je Sodišče v navedeni sodbi na prvem mestu pojasnilo, da se Direktiva 96/71 uporablja za vse čezmejno opravljanje storitev v sektorju cestnega prevoza. Z izjemo opravljanja storitev, ki se nanašajo na posadke podjetij trgovske mornarice, ki je izrecno izključeno s členom 1(2) Direktive 96/71, se ta direktiva načeloma uporablja za vsako čezmejno opravljanje storitev, ki se nanaša na napotitev delavcev, ne glede na gospodarski sektor, na katerega se taka storitev navezuje, torej vključno s sektorjem cestnega prevoza. (
533
)
876.
Na drugem mestu je Sodišče v navedeni sodbi podalo pojasnila glede meril za ugotovitev „zadostne povezave“ z ozemljem države članice za vozno osebje, kot so cestni vozniki v mednarodnem prometu. (
534
) Tako je Sodišče v zvezi s temi delavci menilo, da je stopnja intenzivnosti povezave dejavnosti, ki jih tak delavec opravlja v okviru storitve prevoza, na katerega je bil napoten, z ozemljem vsake zadevne države članice upoštevna za namene obstoja „zadostne povezave“ z ozemljem. Nato je še menilo, da enako velja za del teh dejavnosti v celoti zadevnih storitev in da so glede tega dejavnosti natovarjanja ali raztovarjanja blaga, vzdrževanja ali čiščenja prevoznih sredstev upoštevna, če jih dejansko opravi zadevni voznik, in ne tretje osebe.
877.
Na tretjem mestu, Sodišče je v navedeni sodbi Federatie Nederlandse Vakbeweging izoblikovalo tudi natančna merila glede obstoja „zadostne povezave“ za nekatere posebne vrste mednarodnega cestnega prevoza. Tako je na prvem mestu menilo, da ni mogoče za „napotenega“ v smislu Direktive 96/71 šteti voznika, ki v okviru cestnega prevoza blaga samo prečka ozemlje države članice, saj le v zelo omejenih primerih opravlja storitve na ozemlju države članice, na katero je napoten. (
535
) Sodišče je torej izključilo obstoj „zadostne povezave“ z ozemljem države članice gostiteljice za tranzit, kot je bil naveden v točki 851 teh sklepnih predlogov.
878.
Drugič, Sodišče je menilo, da enako velja za voznika, ki opravlja izključno čezmejni prevoz iz države članice, v kateri ima prevozno podjetje sedež, na ozemlje druge države članice ali obratno. (
536
) Sodišče je torej razsodilo, da ni mogoče za „napotenega“ v smislu Direktive 96/71 šteti voznika, ki opravlja „dvostranske prevoze“, kot so bili navedeni v točki 847 teh sklepnih predlogov.
879.
Tretjič, Sodišče je še razsodilo, da kabotaža v celoti poteka na ozemlju države članice gostiteljice, na podlagi česar je mogoče sklepati, da delo, ki ga voznik opravlja v okviru takih dejavnosti, ohranja zadostno povezavo s tem ozemljem. (
537
) Torej je razsodilo, da je treba voznika, ki opravlja kabotažo, kot je navedena v točki 855 teh sklepnih predlogov, načeloma šteti za napotenega na ozemlje države članice gostiteljice v smislu Direktive 96/71.
880.
V istem okviru je Sodišče še razsodilo, da samo trajanje take kabotaže ne more omajati obstoja zadostne povezave med opravljanjem dela voznika, ki izvaja te kabotaže, in ozemljem države članice gostiteljice. (
538
)
881.
V okviru te sodne prakse je torej treba analizirati tožbene razloge, s katerimi se izpodbijajo posebna pravila iz Direktive 2020/1057 o napotitvi voznikov.
c)
Tožbeni razlog, ki se nanaša na neuporabo Direktive 96/71 za voznike v sektorju cestnega prometa
1) Trditve strank
882.
Madžarska ob podpori Republike Estonije, Republike Latvije in Romunije v okviru primarnih predlogov v zadevi C‑551/20, s katerimi se izpodbija člen 1 Direktive 2020/1057 v celoti, trdi, da so „posebna pravila“ iz tega člena nezakonita, saj vozniki, ki opravljajo mednarodni cestni prevoz, zaradi posebnih značilnosti dejavnosti, ki jo opravljajo, na splošno ne spadajo na področje uporabe Direktive 96/71 o napotitvi delavcev.
883.
Na prvem mestu, v skladu s členom 1(3)(a) Direktive 96/71 – na katero Direktiva 2020/1057 napotuje v členu 1(2) – naj bi bila uporaba ureditve o napotitvi za voznike, ki opravljajo dejavnost mednarodnega cestnega prevoza, mogoča le ob predpostavki, da obstaja pogodbeno razmerje med prevoznim podjetjem, ki jih zaposluje, in naslovnikom pošiljke. Tako pogodbeno razmerje pa naj bi bilo v okviru pogodb o prevozu neobičajno. V skladu z Direktivo 2020/1057 naj ne bi bilo nikakor nujno, da se sklene pogodba med podjetjem pošiljateljem in podjetjem prejemnikom, da nastane napotitev. Dovolj naj bi bilo namreč že to, da voznik prečka državno mejo. Iz tega naj bi izhajalo, da pravila o napotitvi temeljijo na logiki, ki je povsem drugačna od logike dejavnosti mednarodnega prevoza, zato se ta po mnenju madžarske vlade zanje ne uporabljajo.
884.
Na drugem mestu, napotitev v smislu Direktive 96/71 naj bi bila tesno povezana s storitvijo, ki jo opravi delodajalec v državi članici gostiteljici. Vendar naj v okviru prevozne dejavnosti poudarek ne bi bil na storitvi, ki jo zagotovi voznik, ampak na pretoku blaga med državami članicami. Ne bi naj torej šlo za dejavnost, katere narava bi lahko utemeljevala uporabo pravil v zvezi z napotitvijo iz Direktive 96/71. Te trditve naj bi bile podkrepljene z odgovorom Evropske unije na krizo, ki jo je povzročila pandemija covida-19. Potem ko so različne države članice uvedle omejitve potovanj, naj bi Komisija skoraj takoj ukrepala za zagotovitev čim bolj tekočega delovanja prevoza blaga.
885.
Na tretjem mestu, Madžarska s sklicevanjem na zgoraj navedeno sodbo Dobersberger meni, da zaradi velike mobilnosti delavcev v mednarodnem cestnem prevozu blaga voznikov ni mogoče šteti za delavce, ki začasno opravljajo delo v drugi državi članici, ampak prej za delavce, ki ves čas potujejo med več državami članicami. Kratko bivanje – lahko celo le nekaj ur – v drugi državi članici naj ne bi moglo ustvariti zadostne povezave z ozemljem te države članice.
886.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev tega tožbenega razloga.
2) Analiza
887.
Madžarska v okviru edinega tožbenega razloga v podporo svojim primarnim predlogom za razglasitev ničnosti člena 1 Direktive 2020/1057 v bistvu trdi, da ureditve napotitve iz Direktive 96/71 ni mogoče uporabiti za sektor cestnega prevoza, zato naj bi bile določbe člena 1 Direktive 2020/1057, v katerih je pri opredelitvi njihovega področja uporabe izrecno napoteno na Direktivo 96/71, nezakonite.
888.
Vendar sem v zvezi s tem v točki 875 teh sklepnih predlogov navedel, da je Sodišče v sodbi Federatie Nederlandse Vakbeweging (
539
), izrečeni po vložitvi tožbe Madžarske v zadevi C‑551/20 (
540
), razsodilo, da se Direktiva 96/71 uporablja za mednarodne storitve v sektorju cestnega prevoza. Iz te ugotovitve izhaja, da je tožbeni razlog, ki ga je navedla Madžarska, brez osnovne podlage, saj temelji na domnevi, da Direktive 96/71 ni mogoče uporabiti za sektor cestnega prevoza. V teh okoliščinah je treba po mojem mnenju ta tožbeni razlog zavrniti.
889.
Poleg tega je Madžarska v repliki, ki jo je vložila po izreku navedene sodbe Federatie Nederlandse Vakbeweging, (
541
) sama ugotovila, da je Sodišče v tej sodbi razsodilo, da se Direktiva 96/71 uporablja v sektorju cestnega prevoza. Tako po mojem mnenju trditve, ki so bile že navedene v tožbi in pozneje dodelane v navedeni repliki, v skladu s katerimi prevozne storitve zaradi neobičajnosti sklenitve pogodbe med prevoznim podjetjem, ki zaposluje voznike v mednarodnem prometu, in naslovnikom pošiljke v številnih primerih ne izpolnjujejo pogojev za položaj napotitve, ki bi spadal na področje uporabe Direktive 96/71, zato naj voznikov, ki opravljajo mednarodni prevoz, na splošno ne bi bilo mogoče šteti za osebe, ki izvajajo enega od čezmejnih ukrepov iz Direktive 96/71, niso upoštevne.
890.
Tudi če bi bile namreč zatrjevane okoliščine dokazane, z njimi vsekakor ne bi bilo mogoče dokazati nezakonitosti zadevne določbe. Okoliščina, da ima ureditev morda omejeno področje uporabe (
542
) in zato več primerov ni zajetih z njo, še nikakor ne dokazuje nezakonitosti te ureditve.
891.
Menim, da iz vsega navedenega izhaja, da je treba edini tožbeni razlog, ki ga je Madžarska navedla v podporo svojim primarnim predlogom v zadevi C‑551/20, s katerimi predlaga razglasitev ničnosti člena 1 Direktive 2020/1057, zavrniti.
d)
Kršitev člena 91(1) PDEU
1) Trditve strank
892.
Republika Bolgarija in Republika Ciper trdita, da člen 91(1) PDEU, ki je pravna podlaga za Direktivo 2020/1057, zakonodajalcu Unije nalaga, da odloča po rednem zakonodajnem postopku ter po posvetovanju z EESO in OR. Ti tožeči stranki trdita, da sta Svet in Parlament, ker se nista posvetovala z navedenima odboroma, čeprav je bil v zakonodajnem postopku uveden hibridni model, (
543
) ki ni bil vključen v prvotni predlog Komisije, kršila člen 91(1) PDEU. Taka obveznost posvetovanja po bistveni spremembi prvotnega osnutka naj bi izhajala iz sodne prakse Sodišča v zvezi s posvetovalno vlogo Evropskega parlamenta, (
544
) ko ta še ni bil sozakonodajalec, in naj bi se mutatis mutandis uporabljala za EESO in OR, ter iz delovnih dokumentov v zvezi z delovanjem OR. Ugotovitve iz sodbe v zadevi C‑65/90 (
545
) naj bi bilo mogoče prenesti na pravila o posvetovanju z OR in EESO, besedilo določbe, ki jo je Sodišče takrat razlagalo, pa naj bi bilo enako besedilu člena 91(1) PDEU. Hibridni model naj bi zadeval samo bistvo Direktive. S polno uporabo pravil o napotitvi delavcev ne glede na čas, preživet v državi članici, za prevoz med dvema tujima državama naj bi bila zadevnim prevoznikom naložena bistveno spremenjena obveznost. Prevoz med dvema tujima državama naj ne bi bil več obravnavan enako kot dvostranski prevoz, zato naj bi se izkrivljala konkurenca, med vozniki pa naj bi nastale neutemeljene razlike. S hibridnim modelom, uvedenim med zakonodajnim postopkom, naj bi bilo tako poseženo v strukturo prvotnega predloga. Neposvetovanje z odboroma bi lahko vplivalo na vsebino in bistvo ukrepa, zato naj ta ne bi bil pripravljen dovolj skrbno. Obveznost posvetovanja s tema odboroma naj bi izhajala iz bistvene, enopomenske in jasne postopkovne zahteve, ki naj bi bila ugotovljena tudi v delovnih dokumentih OR. Zaradi bistvene spremembe predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vrednotenju zdravstvenih tehnologij in spremembi Direktive 2011/24/EU (
546
) naj bi se morala sozakonodajalca odločiti za ponovno posvetovanje z EESO. To, da neposvetovanje ni pomembno vplivalo na vsebino nazadnje sprejetih ukrepov – kar naj v nasprotju s trditvijo Parlamenta niti ne bi bilo dokazano – naj vsekakor ne bi moglo vplivati na obvezno naravo posvetovanja. Svet naj bi ključno vlogo Direktive 2020/1057 priznal v svojem sporočilu za javnost. (
547
)
893.
Svet in Parlament ter intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev člena 91(1) PDEU, ker ni bilo opravljeno posvetovanje z EESO in OR.
2) Analiza
894.
Kot je bilo že navedeno v točki 535 teh sklepnih predlogov, iz člena 91(1) PDEU izhaja, da se morata Parlament in Svet pri ukrepanju na tej podlagi posvetovati z EESO in OR. Mnenji EESO in OR o predlogu direktive, ki ga je pripravila Komisija, sta bili pridobljeni 18. januarja 2018 (
548
) oziroma 1. februarja 2018 (
549
).
895.
Republika Bolgarija in Republika Ciper v bistvu navajata podobne trditve kot v okviru člena 1, točka 3(a), Uredbe 2020/1055. (
550
) Nato ti tožeči stranki Svetu in Parlamentu očitata, da ni znova pridobil mnenja EESO in OR po spremembah, vnesenih med zakonodajnim postopkom v predlog direktive, o katerih sta se izrekla. Pri tem trdita, da je predlog Komisije temeljil na merilu časa, preživetega na ozemlju države članice, na podlagi katerega se je sprožila uporaba pravil o napotitvi, medtem ko naj bi se Svet in Parlament odločila za drugo merilo, pri čemer naj torej ne bi bila v zvezi bistveno spremembo, ki jo pomeni hibridni model, izvedena posvetovanja niti z EESO niti z OR.
896.
V teh sklepnih predlogih sem že povedal, da obveznost ponovnega posvetovanja s tema odboroma, če je bila v besedilo v zakonodajnem postopku vnesena bistvena sprememba, ne izhaja niti iz člena 91 PDEU niti iz nobene druge določbe primarnega prava. (
551
) Zavrnil sem tudi že trditev, da bi se načela, ki izhajajo iz sodbe Parlament/Svet, uporabljala v primeru posvetovanja z EESO in OR. (
552
) Glede vsebine delovnih dokumentov OR, na katere se sklicujeta Republika Bolgarija in Republika Ciper, napotujem na točko 538 teh sklepnih predlogov.
897.
Na podlagi tega ugotavljam, da sta lahko EESO in OR zadostno izrazila svoje mnenje o predvidenem osnutku zakonodaje.
898.
Zlasti ugotavljam, da je OR že izrazil svoje zadržke „glede široke vključitve mednarodnih prevoznih storitev v področje uporabe direktive o napotitvi“. (
553
) Poleg tega želim pripomniti, da je v skladu s hibridnim modelom, kot sta ga opredelili sami tožeči stranki, dvostranski prevoz izvzet iz uporabe pravil o napotitvi, (
554
) zato je mogoče šteti, da se z njim vsaj delno naslavljajo pomisleki, ki jih je izrazil OR.
899.
Kar zadeva EESO, ta je imel priložnost podati mnenje, v katerem je navedel, da s predlogom spremembe zakonodaje o napotitvi voznikov niso ustrezno obravnavani obstoječi problemi, saj pravila niso nič bolj preprosta, jasnejša ali bolj izvršljiva. (
555
) Vendar je EESO kljub vsemu pozdravil uporabo pravil o napotitvi delavcev v sektorju cestnega prometa na ravni Unije (
556
), saj se mu je to zdelo ključnega pomena za ohranjanje enakih konkurenčnih pogojev za zaposlene in podjetja (
557
), lahko pa se je izrekel tudi o vprašanju uporabe teh pravil glede na vrsto predvidenih dejavnosti (
558
). EESO je navedel, da „se popolnoma strinja, da bi morala za kabotažo direktiva o napotitvi delavcev na delo še naprej veljati s prvim dnem“. (
559
)
900.
Zdi se mi torej, da je Direktiva 2020/1057, kar zadeva načelo uporabe pravil o napotitvi za prevozne dejavnosti, skladna s predlogom Komisije. Tako EESO kot OR sta lahko v zvezi s tem polno izrazila svoji stališči. V preostalem vprašanje določitve elementa, ki sproži uporabo teh pravil, to je po mnenju zakonodajalca Unije upoštevna opredelitev „zadostne povezave“ z državo članico sedeža (več kot tridnevno bivanje v skladu s predlogom direktive Komisije ali upoštevanje vrste dejavnosti), spada na področje uporabe široke diskrecijske pravice zakonodajalca Unije, ne da bi bilo mogoče šteti, da se je po tem, ko sta Svet in Parlament spremenila ta predlog, ponovno zahtevalo mnenje EESO in OR.
901.
Kar zadeva trditev o precedenčni vrednosti tega, kar se je zgodilo v zakonodajnem postopku, ki je privedel do sprejetja Uredbe 2021/2282, napotujem na opombo 265 teh sklepnih predlogov in ponavljam, da to, da se aktu v postopku sprejemanja doda pravna podlaga – za kar je šlo takrat – ki lahko tudi sama vsebuje obveznost posvetovanja z odborom, ni primerljivo s prilagoditvijo pogojev za uporabo pravil o napotitvi delavcev v sektorju prevoza, za kar gre tukaj.
902.
Predlagam torej, naj se tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev člena 91(1) PDEU zaradi neizvedbe posvetovanja z EESO in OR, zavrnejo.
e)
Kršitev načela sorazmernosti
903.
Vseh šest držav, ki so izpodbijale Direktivo 2020/1057 ter jih podpirata Republika Latvija in Republika Estonija, trdi, da določbe te direktive o posebnih pravilih zlasti iz njenega člena 1, ki se nanašajo na napotitev voznikov, niso skladne z zahtevami, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, opredeljenimi v členu 5(4) PEU.
904.
Po eni strani pet od teh držav članic izpodbija sorazmernost teh pravil kot tako. Pri tem predvsem trdijo, da izpodbijane določbe navedene direktive niso ustrezne za uresničitev deklariranih ciljev, da presegajo potrebno za njihovo uresničitev in da so njihovi negativni učinki nesorazmerni v primerjavi s pričakovanimi prednostmi.
905.
Na drugi strani vseh šest držav članic izpodbija tudi to, kako je zakonodajalec Unije preučil sorazmernost, še zlasti neobstoj ocene učinka za končno različico navedene določbe, kot je bila nazadnje sprejeta.
906.
Ta dva vidika je treba analizirati ločeno.
1) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti
i) Trditve strank
907.
Pet od šestih tožečih držav članic v svojih tožbenih razlogih trdi, da različne določbe v zvezi s posebnimi pravili o napotitvi voznikov, ki jih izpodbijajo, (
560
) ne izpolnjujejo zahtev, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, in sicer po eni strani zaradi neustreznosti teh pravil, po drugi strani pa zaradi nesorazmernih negativnih učinkov, ki naj bi jih uporaba teh pravil povzročila.
– Neustreznost merila, ki temelji na vrsti prevoza
908.
Več tožečih držav članic, ki jih v zvezi s tem podpirata Republika Latvija in Republika Estonija, trdi, da merilo, ki ga je izbral zakonodajalec in temelji na vrsti prevoza, ni ustrezno za uporabo pravil o napotitvi za voznike v mednarodnem cestnem prometu.
909.
Na prvem mestu, neustreznost merila, ki temelji na vrsti prevoza, naj bi izhajala iz okoliščine, da naj zakonodajalec Unije ob odločitvi za uporabo tega merila ne bi upošteval obstoja dejanske povezave med voznikom in ozemljem zadevne države članice v zvezi s posebnostmi prevoznih storitev.
910.
Tako Republika Litva trdi, da je uporaba pravil o napotitvi glede na naravo prevoznih dejavnosti neustrezen ukrep, ki ni odraz pojma napotitve. Predvsem naj bi bila odstavka 3 in 7 člena 1 Direktive 2020/1057 – ki ju ta država članica izpodbija – sprejeta brez ustrezne preučitve narave mednarodnih prevoznih dejavnosti. Načeloma naj bi bila pravila o napotitvi namenjena nadomestilu dodatnih stroškov, ki jih delavec nosi zaradi izpolnjevanja delovnih obveznosti v drugi državi, ki ni država, v kateri običajno prebiva. Vendar naj bi bila posebnost dela voznikov tovornjakov povsem drugačna: pri kratkotrajni kabotaži in čezmejnem prevozu naj ne bi imeli vozniki običajno nobene povezave z državo članico gostiteljico, v tej državi naj bi običajno preživeli le zelo malo časa in naj bi torej imeli v njej le minimalne stroške.
911.
Romunija meni, da bi bilo treba izoblikovanju meril za izvajanje ureditve napotitve na področju prevoza nameniti posebno pozornost, da se tako zagotovi pravično ravnovesje med izboljšanjem socialnih in delovnih pogojev voznikov ter zaščito svobode opravljanja storitev cestnega prevoza. Tako naj bi bilo treba opredeliti elemente, ki kažejo na obstoj zadostne povezave med voznikom in državo članico gostiteljico. Zadostna povezava kot osrednji element, na podlagi katerega je mogoče izoblikovati predpostavke izvajanja ureditve napotitve, bi morala temeljiti na objektivnih in nespremenljivih merilih, ki jih je preprosto uporabiti ter so prilagojena posebnostim področja cestnega prevoza. Tako na področju prevoza, za katero je značilna velika mobilnost, zadostna povezava z ozemljem države članice gostiteljice ne more biti natančno opredeljena z dejavnostjo prevoza, ki je tudi sama opredeljena z enako stopnjo mobilnosti. Iz ocene učinka in več drugih dokumentov (
561
) naj ne bi bil jasno razviden doprinos merila, ki temelji na dejavnosti prevoza, pri opredelitvi zadostne povezave.
912.
Republika Poljska trdi, da je merilo, ki temelji na vrsti prevozne dejavnosti, neustrezno za uporabo pravil o napotitvi voznikov, kar zadeva dvostranske dejavnosti, kabotažo in prevoz med dvema tujima državama, saj naj se z njim ne bi dovolj upoštevala posebna narava prevoznih storitev niti dejanska povezava med voznikom in državo članico gostiteljico.
913.
Tako, prvič, naj bi vozniki na splošno v okviru mednarodnega prevoza opravljali različne vrste dejavnosti, ki naj bi povezovale dvostranske dejavnosti, prevoz med dvema tujima državama, dejavnosti tranzita in kabotažo. Pogosto naj bi se nova naročila sprejemala, ko prevoz že poteka, da se tako čim bolje izkoristi tovorni prostor uporabljenih prevoznih sredstev, s čimer se prevoznim podjetjem omogoči optimizacija razpoložljivih virov, izboljša pa se tudi splošna učinkovitost prevoza. Pri odločitvi o pogojih za delo in zaposlitev, ki naj se uporabijo, bi bilo torej treba upoštevati tako povezavo med voznikom in državo, katere ozemlje prečka, kot tudi praktične težave ter upravna in finančna bremena, povezana z uporabo precejšnjega števila različnih ureditev in formalnih zahtev v kratkem časovnem obdobju. Zakonodajalec Unije naj teh elementov ne bi upošteval.
914.
Drugič, po mnenju Republike Poljske je merilo, ki temelji na vrsti prevoza, neustrezno, ker naj se z njim ne bi dovolj upoštevala dejanska povezava med voznikom in ozemljem zadevne države. Kar po eni strani zadeva „tesno povezanost“ z državo sedeža – s katero je v uvodni izjavi 10 Direktive 2020/1057 utemeljena neuporaba pravil o napotitvi za dvostranske prevoze – Republika Poljska navaja, da ta ni bila opredeljena in da prav tako ni bila upoštevana v primeru kabotaže in prevoza med dvema tujima državama, pri katerih se je zakonodajalec Unije osredotočil na povezavo z državo gostiteljico (uvodni izjavi 9 in 13). Kar po drugi strani zadeva drugi element, naveden v tej uvodni izjavi – to je, da lahko voznik izvede več dvostranskih prevozov med eno vožnjo – Republika Poljska navaja, da bi bilo lahko več prevoznih dejavnosti izvedenih tudi med eno samo vožnjo v okviru kabotaže in prevoza med dvema tujima državama.
915.
Poleg tega naj uvodne izjave Direktive 2020/1057 ne bi utemeljevale izvzetij za posamezne dejavnosti prevoza med dvema tujima državama, določenih v členu 1(3) in (4) Direktive 2020/1057, katerih uvedba naj bi povzročila vrzel v tako opredeljeni logiki, na kateri temelji uporaba pravil o napotitvi.
916.
Republika Latvija in Republika Estonija v intervencijskih vlogah v bistvu ponavljata te trditve. Republika Latvija institucijama Unije očita predvsem to, da pri sprejetju zadevnih določb nista upoštevali posebnosti mednarodnega prevoza niti izjemno velike mobilnosti delavcev v sektorju mednarodnega prevoza. Republika Estonija meni, da razvrstitev na podlagi merila prevozne dejavnosti ne dopušča nobenega manevrskega prostora pri presoji obstoja dejanske povezave med voznikom in ozemljem države članice gostiteljice v okviru mednarodnega prevoza. Razen pri tranzitu in kabotaži bi bilo treba za vse druge vrste prevoznih dejavnosti bodisi za vsak primer posebej presoditi obstoj navezne okoliščine bodisi skupaj preučiti pogoj glede trajanja zagotovljene storitve in kvantitativne kazalce, kot sta narava in število prevozov, ki so očitno povezani z delom, opravljenim v državi članici gostiteljici.
917.
Na drugem mestu, več držav članic trdi, da za določitev pravil o napotitvi voznikov obstajajo druga ustreznejša merila ali parametri, kot je merilo, ki temelji na vrsti prevozne dejavnosti. Predvsem naj bi eno od takih meril temeljilo na trajanju bivanja voznikov v državi gostiteljici, kar je merilo, ki ga je prvotno uporabila Komisija v predlogu direktive o napotitvi.
918.
Tako Republika Litva trdi, da je merilo trajanja voznikovega bivanja v državi gostiteljici primer objektivnega merila, ki naj bi dokazovalo dejansko povezavo z državo, v kateri se delo resnično opravi, čeprav bi bilo mogoče uporabiti še druga merila, če so ta objektivno utemeljena, zagotavljajo zadostno povezavo z državo članico, v kateri se delo opravlja, in so skladna z načelom sorazmernosti. Ta država članica poudarja, da se je Sodišče, ko je v sodbi Federatie Nederlandse Vakbeweging presojalo časovno merilo, izreklo le o kabotaži, ne bi pa naj presojalo dvostranskega prevoza in prevoza med dvema tujima državama ob upoštevanju tega merila.
919.
Po mnenju Republike Bolgarije in Republike Ciper bi bil ustrezen in manj zavezujoč ukrep kot uporaba merila, ki temelji na vrsti prevozne dejavnosti, izvzetje celotnega mednarodnega prevoza. Tako izvzetje naj bi bilo upravičeno ob upoštevanju posebnega položaja mednarodnega prevoza in njegove izjemne mobilnosti, zaradi katere naj ne bi bilo zadostne povezave z ozemljem držav članic, ki niso država članica sedeža. Z izvzetjem v celoti naj bi se uresničevali vsi zastavljeni cilji. Uporaba pravil o napotitvi za celoten sektor mednarodnega prevoza skupaj s časovnim pragom naj bi bila ustreznejša od hibridnega modela, vendar naj bi zaradi nje nastale velike težave zaradi njenega še vedno nesorazmernega vpliva z vidika stroškov, upravnega bremena za MSP ter težav, povezanih z razlago in uporabo pravil. Druga alternativa, ki naj bi zagotavljala jasnost in zadostno povezavo, naj bi bila ta, da se v okviru dejavnosti prevoza med dvema tujima državama opravi minimalno število določenih in navedenih nalog v posamezni državi članici v danem mesecu, na primer dejavnosti natovarjanja ali raztovarjanja blaga, vzdrževanja ali čiščenja prevoznih vozil.
920.
Romunija trdi, da upoštevnost uporabe časovnega elementa (minimalno trajanje dejavnosti) za opredelitev zadostne povezave z ozemljem države članice gostiteljice izhaja tako iz splošnega pravnega okvira, ki se uporablja za napotitev, kot tudi iz ocene učinka.
921.
Tako naj bi po eni strani dejstvo, da se napotitev na področju prevoza ureja brez upoštevanja časovnega merila, prvič, povzročilo učinke, ki so v nasprotju z zastavljenim ciljem doseganja ravnovesja med izboljšanjem socialnih in delovnih pogojev za voznike ter omogočanjem lažjega uveljavljanja svobode opravljanja storitev cestnega prevoza na podlagi poštene konkurence, ter, drugič, pomenilo kršitev člena 5 v skladu s Protokolom št. 2 o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, (
562
) ki določa, da mora biti vsakršna obremenitev čim manjša in sorazmerna s ciljem, ki se želi doseči.
922.
Po drugi strani naj bi bili v oceni učinka – socialni sklop posebej ugotovljeni preveliki stroški za prevoznike v primerjavi s prednostmi za voznike, če se ureditev napotitve uporabi za prevozne dejavnosti, ki se ne opravljajo pogosto, ali če delo ni znatno ali pomembno. V oceni učinka – socialni sklop naj bi bilo ugotovljeno, da je mogoče pravično ravnovesje med upravnimi stroški ter izboljšanjem socialnih in delovnih pogojev za voznike doseči le, če voznik v državi članici gostiteljici dela daljše obdobje.
923.
Romunija se sklicuje na sodbo z dne 15. marca 2011, Koelzsch (C‑29/10, EU:C:2011:151, v nadaljevanju: sodba Koelzsch), v kateri naj bi Sodišče opredelilo merila, na podlagi katerih je mogoče določiti „državo, ki je z opravljanjem dela tesno povezana“, če se prevozne dejavnosti opravljajo v več državah članicah, za namene uporabe Konvencije o uporabi prava v pogodbenih obligacijskih razmerjih, na voljo za podpis 19. junija 1980 v Rimu. (
563
) Sodišče naj bi v zvezi z naravo dela v sektorju mednarodnega prevoza ugotovilo, da je treba pri določitvi države članice, s katero je delo tesno povezano, upoštevati vse elemente, ki so značilni za dejavnost delavca, še zlasti kraj, iz katerega delavec opravlja svoje prevoze, prejema navodila za prevoze in si organizira delo, ter kraj, v katerem so delovna sredstva. Ugotoviti je treba tudi kraje, v katerih se opravlja bistveni del prevoza, kraje raztovarjanja blaga in kraj, v katerega se delavec vrne po svojih nalogah.
924.
Republika Poljska trdi, da zakonodajalec Unije ni upošteval drugih elementov, ki dokazujejo povezanost med voznikom in državo gostiteljico, zlasti trajanja voznikovega bivanja na ozemlju države gostiteljice. Po mnenju te države članice bi bilo treba upoštevati časovno merilo, da se tako zagotovi sorazmernost ukrepov v zvezi z uporabo pravil o napotitvi delavcev. Predlog direktive o napotitvi je temeljil prav na tem časovnem merilu, ocena učinka, ki jo je pripravila Komisija, pa je potrdila, da to merilo najbolje ustreza mobilni naravi prevoznih storitev, pri čemer se hkrati upoštevata položaj voznikov in prevoznikov ter obstoječi in predlagani pravni ukrepi.
925.
Republika Poljska izpostavlja, da je lahko trajanje bivanja v državi gostiteljici tudi primerljivo v okviru vseh preučevanih prevoznih dejavnosti, to je dvostranskega prevoza, prevoza med dvema tujima državama in kabotaže. Tako je lahko bivanje voznika v državi gostiteljici zelo kratko tako pri prevozu med dvema tujima državama kot tudi pri kabotaži. Pri opravljanju teh dejavnosti lahko voznik preživi manj časa v državi gostiteljici kot v okviru dvostranskega prevoza ali tranzita. Zato bi bilo težko govoriti o zadostni povezavi, s katero bi bilo mogoče utemeljiti uporabo pravil o napotitvi. Sodba Federatie Nederlandse Vakbeweging naj zakonodajalca Unije ne bi omejevala, saj naj ne bi nasprotovala niti obširnejšemu odstopanju za kabotažo niti sprejetju časovnega merila kot merila za določitev področja uporabe pravil o napotitvi za mednarodne prevoze.
926.
V tem okviru se Republika Poljska sklicuje na sodbo Sodišča z dne 15. marca 2001, Mazzoleni in ISA (C‑165/98, EU:C:2001:162, v nadaljevanju: sodba Mazzoleni). Ker bo ena najpomembnejših posledic uporabe pravil o napotitvi za voznike obveznost, da se jim zagotovi plačilo, ki ustreza plači v državi gostiteljici, naj bi bila ta sodba upoštevna za presojo sorazmernosti izpodbijanih določb Direktive 2020/1057. V tej sodbi naj bi Sodišče razsodilo, da morajo pristojni organi države članice gostiteljice za opredelitev, ali je uporaba ureditve, ki nalaga minimalno plačo, potrebna in sorazmerna, oceniti vse upoštevne elemente. Ta presoja naj bi po eni strani pomenila, da organi upoštevajo zlasti trajanje storitev, njihovo predvidljivost, to, ali so zaposleni dejansko odšli v državo članico gostiteljico, ali to, da so še naprej bazirani v operativnem centru svojega delodajalca v državi članici sedeža. Po drugi strani naj bi bilo treba zagotoviti, da je zaščita, ki jo uživajo zaposleni v državi članici sedeža, enakovredna tisti v državi članici gostiteljici.
927.
Republika Poljska trdi, da se v členu 3, od (2) do (5), Direktive 96/71 delno upoštevajo ta merila, saj določa mogoča izvzetja od uporabe pogojev za delo in zaposlitev države gostiteljice zaradi kratkotrajnosti napotitve, narave zagotovljenih storitev ali narave opravljenega dela. Vendar naj se nobena od teh izjem ne bi uporabljala za voznike. Kljub vsemu naj bi bili z besedilom zadevne določbe, kot je bila sprejeta, izključeni časovno merilo in drugi elementi, ki voznika povezujejo z državo sedeža, kot so merila iz zgoraj navedene sodbe Koelzsch.
928.
Poleg tega naj bi bila povezava med prevozom in natovarjanjem in/ali raztovarjanjem na ozemlju države prevoznikovega sedeža prav tako odločilna za ugotovitev možnosti uporabe pravil o napotitvi. Natovarjanje in/ali raztovarjanje v državi gostiteljici se namreč opravi v okviru vseh navedenih prevozov. Nazadnje naj bi bilo treba obravnavati voznikovo vožnjo kot celoto. Čeprav se namreč celotna kabotaža opravi na ozemlju države gostiteljice, naj bi bila mogoča le po mednarodnem cestnem prevozu.
929.
Na tretjem mestu, neustreznost merila na podlagi vrste prevozne dejavnosti naj bi izhajala iz negotovosti in težav v zvezi z izvajanjem tega merila.
930.
Republika Litva tako trdi, da iz ocene učinka izhaja, da bi zaradi zelo velike mobilnosti v sektorju mednarodnega cestnega prevoza izvajanje direktive o napotitvi delavcev povzročilo posebne pravne težave.
931.
Romunija trdi, da uporaba merila vrste prevoza povzroča negotovost v zvezi z določitvijo države članice gostiteljice in posledično predpisov, ki se uporabljajo. Negotovosti naj bi bile neposredna posledica ureditve na podlagi merila, ki ne omogoča vzpostavitve zadostne povezave z državo članico gostiteljico. Tako naj bi se, prvič, uporaba merila vrste prevoza in spremenljivk v zvezi z natovarjanjem/raztovarjanjem blaga in pobiranjem/odlaganjem potnikov izkazala za težavno. Prevoznik v državi članici sedeža naj bi moral biti zmožen opredeliti položaj samozaposlene osebe pred začetkom vsakršne prevozne dejavnosti. Člen 1(11)(a) Direktive 2020/1057 namreč določa, da mora navedeni prevoznik pristojnim nacionalnim organom države članice, v katero je voznik napoten, predložiti izjavo o napotitvi najpozneje ob začetku napotitve. Tako naj bi bili pravna varnost in jasnost pri določitvi predpostavk o napotitvi in socialnih predpisov, ki se uporabljajo, predhodni pogoj, da lahko prevozniki izpolnijo obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije.
932.
Vendar naj uporaba merila vrste prevoza ne bi ponujala jasne rešitve v zvezi z določitvijo države članice gostiteljice in predpisov, ki se uporabljajo. Tako naj ne bi bilo jasno opredeljeno, ali je treba za uporabo merila prevozne dejavnosti opredeliti eno samo državo članico, s katero je voznik zadostno povezan v splošnem okviru zadevnega prevoza, ali pa se bodo kumulativno uporabljale zakonske določbe, ki veljajo v vseh državah članicah, kjer se opravi natovarjanje/raztovarjanje, če ne spadajo med izjeme, določene s členom 1(3) in (4) Direktive 2020/1057. Zgolj z uporabo merila prevozne dejavnosti naj ne bi bilo mogoče razrešiti vprašanja določitve zakonodaje, ki se uporablja, saj pogoji za zadostno povezavo med voznikom in eno ali vsemi državami članicami, povezanimi s prevoznimi dejavnostmi, niso pravno opredeljeni.
933.
Poleg tega po mnenju Romunije to, da je v Direktivi 2020/1057 za določitev zadostne povezave med voznikom in ozemljem države članice gostiteljice uporabljen element natovarjanja/raztovarjanja, ni optimalno. Vozniki naj ne bi imeli pristojnosti za natovarjanje/raztovarjanje blaga in naj se v večini primerov od njih niti ne bi zahtevalo, da opravljajo take dejavnosti. Dejavnosti natovarjanja/raztovarjanja blaga naj bi opravljali le občasno. Po navedbah Romunije naj bi uporaba merila dejavnosti prevoza vplivala na prožnost in hitrost, posebej značilni za to področje, zato naj bi prišlo do položajev nespoštovanja zakonodaje, kar naj bi izhajalo iz ocene učinka – socialni sklop. Tako naj bi se zdelo, da prevoznik, če se med prevozno dejavnostjo spremeni število dodatnih dejavnosti, povezanih z dvostranskim prevozom blaga ali potnikov, zaradi česar se začne uporabljati ureditev napotitve, pristojnim nacionalnim organom države članice, v katero je voznik napoten, ne more predložiti izjave o napotitvi najpozneje ob začetku napotitve v skladu z zahtevo iz člena 1(11)(a) Direktive 2020/1057.
934.
Republika Poljska trdi, da izvzetja iz člena 1(3) in (4) Direktive 2020/1054 vzbujajo dvome glede njihove razlage, kar naj bi kazalo na to, da temeljijo na neustrezno izoblikovanih merilih. Kar zadeva člen 1(3) Direktive 2020/1057 – glede na to, da je mogoče natovarjanje/raztovarjanje načeloma opraviti le v državi, ki jo voznik prečka – naj bi se zdelo, da gre za države, ki so na poti, po kateri poteka dvostranski prevoz. Poleg tega naj v primeru izvzetja ne bi bilo jasno, v katerem trenutku se morajo začeti uporabljati pravila države gostiteljice, če voznik opravi dodatno dejavnost natovarjanja/raztovarjanja, za katero se izvzetje ne uporablja. Podobni dvomi naj bi se porajali v zvezi z razlago člena 1(4) Direktive 2020/1057, kar zadeva pobiranje potnikov. Poleg tega naj bi bilo težko razumeti razloge, iz katerih sta bili za prevoz blaga dovoljeni dve izvzetji, medtem ko za prevoz potnikov obstaja ena sama. Tudi v zvezi s tem naj ne bi bilo objektivne utemeljitve.
935.
Na četrtem mestu, Romunija trdi, da bo imela ureditev napotitve na področju prevoza, ki temelji na merilu dejavnosti prevoza, neposredne posledice za trg. Odvračalo naj bi se tako od prevoza, ki ni dvostranske narave (ki se opravi kot celota ali kot dodatne dejavnosti), kot tudi od kombiniranega prevoza. V tem okviru Romunija opozarja na posebnosti trga prevoza v Uniji, ki naj bi bil sestavljen večinoma iz MSP.
– Neustreznost in nepotrebnost „hibridnega modela“ kot prispevka k uresničevanju zastavljenih ciljev
936.
Republika Bolgarija in Republika Ciper trdita, da ukrepi iz Direktive 2020/1057, ker je bil zanje izbran „hibridni model“, naveden v točki 864 teh sklepnih predlogov, niso ustrezni, saj naj ne bi omogočali vzdrževanja ravnovesja med z njimi zastavljenimi cilji niti uresničitve nobenega od njih.
937.
Tako naj bi se, prvič, kar zadeva cilj doseganja zadovoljivih delovnih pogojev in socialne zaščite za voznike, višje plačilo, ki bi ga lahko prejeli vozniki, najpogosteje nanašalo le na kratka časovna obdobja, preživeta v državi natovarjanja ali raztovarjanja, zato naj bi se njihovi delovni pogoji in socialna zaščita s tem le malo izboljšali.
938.
Drugič, kar zadeva cilj izoblikovanja ustreznih pogojev za podjetja in poštene konkurence za cestne prevoznike, ki opravljajo prevoz med dvema tujima državama, naj bi bil hibridni model sinonim za nepošteno konkurenco. Primerjalna prednost prevoznikov s sedežem v obrobnih državah članicah naj bi bila v njihovih nižjih stroških kot posledici zlasti nižjih življenjskih stroškov in zato nižjih plač. Zaradi uporabe hibridnega modela so prevozniki, ki opravljajo prevoz med dvema tujima državama, postavljeni v manj konkurenčen položaj kot prevozniki, ki opravljajo dvostranski prevoz. S tem naj bi se izkrivljala konkurenca med osrednjim delom Unije, kjer prevozniki opravljajo zlasti dvostranski prevoz, in državami članicami, kot je Bolgarija, kjer prevozniki opravljajo zlasti prevoze med dvema tujima državama. Tretjič, kar zadeva cilj poenostavitve svobode opravljanja čezmejnih storitev, naj bi hibridni model omejeval to svobodo, saj naj bi se zaradi njega zvišali stroški.
939.
Hibridni model naj tako ne bi bil niti ustrezen niti potreben. Obstajala naj ne bi dovolj močna navezna okoliščina z nobeno od držav, ki jih voznik prečka. Razen države članice odhoda ali namembne države članice naj bi delavci, ki opravljajo dvostranski prevoz, opravljali enako delo kot delavci, ki opravljajo prevoz med dvema tujima državama. Država članica odhoda ali namembna država članica naj ne bi nikakor vplivala na povezavo med voznikom in državo gostiteljico. Nasprotno, v okviru kabotaže naj bi obstajala očitna navezanost na ozemlje.
940.
Nobenega sprejemljivega razloga naj ne bi bilo za to, da bi imel delavec, napoten na opravljanje prevoza med dvema tujima državama, boljše delovne pogoje in boljšo socialno zaščito, medtem ko jih delavec, napoten na dvostranski prevoz, ne bi imel. Država odhoda tovora ali njegova namembna država naj ne bila upoštevno merilo, na podlagi katerega bi za voznike uporabili različne ravni socialne zaščite.
– Nesorazmerni negativni učinki
941.
Več tožečih držav članic trdi, da so določbe v zvezi z napotitvijo voznikov iz Direktive 2020/1057 v nasprotju z načelom sorazmernosti, ker so povzročile nesorazmerne negativne učinke v primerjavi s prednostmi, ki jih prinašajo.
942.
Tako Republika Litva trdi, da je s pravili o napotitvi prevoznikom naloženo posebej veliko in neutemeljeno upravno breme, zaradi katerega naj bi bili odvrnjeni od opravljanja storitev v drugih državah članicah. Če namreč ponudnik storitev opravlja kratkotrajno kabotažo ali prevoz med dvema tujima državama, se mora prilagoditi zahtevam države članice, v kateri to storitev opravlja. Vsakokratna uporaba pravil o napotitvi samo zaradi narave dejavnosti naj bi povzročila posredno diskriminacijo za prevozna podjetja s sedežem v obrobnih državah, odvračala od opravljanja kratkotrajnih storitev in v bistvu omejevala konkurenco. To naj bi vplivalo zlasti na MSP, ki naj bi predstavljala 99 % celotnega trga prevoza Unije. Verjetno naj bi namreč bilo, da bodo MSP prenehala opravljati kabotaže in čezmejni prevoz ali da se bodo odločila svojo dejavnost preseliti v države članice v osrednjem delu Unije ali njegovi okolici. Do sprejetja Direktive 2020/1057 naj na tem področju ne bi bilo nobenega upravnega bremena. Tako naj ne bi bilo mogoče šteti, da je Direktiva 96/71 povzročila upravno breme, saj naj ne bi bilo nikakršnega soglasja o tem, da se vozniki uvrstijo na njeno področje uporabe.
943.
Republika Bolgarija in Republika Ciper trdita, da bo imela uporaba pravil o napotitvi za prevoz med dvema tujima državama znaten vpliv in negativne učinke na zadevne prevoznike. Pravila o napotitvi bodo namreč povzročila dodatne stroške za delovno silo in zlasti zelo velike upravne stroške, povezane z najmanj dvema vidikoma. Prvič, vključujejo stroške izpolnjevanja obveznosti glede upravnih zahtev in nadzornih ukrepov različnih držav članic (in ki so višji od stroškov tradicionalne napotitve). Drugič, vključujejo stroške, povezane z dokumentacijo za vsako napotitev in z uporabo pravil države gostiteljice. Glede na številnost držav in dejavnosti prevoza ter razlik med nacionalnimi zakonodajami bo za prevoznika zelo zapleteno presoditi, kdaj obstaja napotitev in kdaj ne.
944.
Ta presoja naj bi bila še bolj otežena, ker Direktiva 2020/1057 ni dovolj jasna v zvezi s tem, katera pravila o napotitvi je treba uporabiti za prevoz med dvema tujima državama. Izračun za določitev, katere dneve in za koliko časa je bil voznik napoten, ki ga bodo morali opraviti prevozniki, pri čemer bodo morali razlikovati med prevozom med dvema tujima državama in dvostranskim prevozom ter razumeti in nato uporabiti različna nacionalna pravila vsake države članice, naj bi za te prevoznike, med katerimi so večinoma MSP, pomenil veliko breme. Zaradi navedene nejasnosti naj bi se poleg tega v posameznih državah članicah izoblikovale različne razlage, kar bo še povečalo upravna bremena in stroške. Evropski odbor regij (
564
) in študije naj bi opozorili na dejstvo, da bodo pravila o napotitvi povzročila zvišanje upravnih stroškov prevoznikov (
565
).
945.
Breme, naloženo prevoznikom, ki se ukvarjajo s prevozom med dvema tujima državama, naj bi bilo tako nevzdržno, da bi lahko povzročilo preusmeritev k drugim vrstam dejavnosti, selitev v tretje države, zmanjšanje prometa ali celo stečaj. Poleg tega naj bi bilo verjetno, da bo to breme povzročilo neučinkovitost in poslabšalo okoljski vpliv. Lahko bi prišlo tudi do izkrivljanja konkurence, saj izpodbijana direktiva ne nalaga nobene obveznosti prevoznikom iz držav, ki niso članice Unije, niti se zanje ne uporablja.
946.
Romunija še trdi, da bi lahko zadevna ureditev ob upoštevanju težav, navedenih v točkah od 931 do 933 teh sklepnih predlogov, povezanih s spoštovanjem načela pravne varnosti (težave, kar zadeva določitev države članice gostiteljice, hitrost in prožnost), pomenila oviro za opravljanje prevoznih storitev s strani MSP, ki bi jim bile z njo naložene obveznosti, nesorazmerne v primerjavi s prednostmi za voznike.
947.
Republika Poljska trdi, da bodo morali prevozniki po uveljavitvi določb Direktive 2020/1057 v zvezi z napotitvijo voznikov nositi visoke stroške. Ti stroški na prvem mestu izhajajo iz potrebe, da se plačilo voznikov prilagodi tarifam, ki veljajo v prečkanih državah, na drugem mestu pa iz upravnih bremen.
948.
Kar na prvem mestu zadeva plačilo voznikov, naj bi po informacijah iz ocene učinka – socialni sklop obstajale temeljne razlike med državami članicami, kar zadeva višino plač voznikov. Ker stroški, povezani s plačami, pomenijo približno 30 % obratovalnih stroškov prevoznikov, naj bi tako velika sprememba plač pomenila ogromno breme za podjetja in naj bi bila odločilna za njihovo konkurenčnost. Kot naj bi namreč navedla Komisija, konkurenca v tem sektorju večinoma temelji na cenah. K temu je treba še dodati, da na trgu prevoznih storitev prevladujejo MSP, katerih kapital je omejen. Tako veliki izdatki bi torej lahko presegali finančne zmogljivosti teh podjetij, kar bi imelo za posledico njihov stečaj ter povečanje nezakonitih praks in navideznih samozaposlitev.
949.
Republika Poljska v okviru primerjave teh stroškov s prednostmi za voznike navaja – kot naj bi navedla Komisija – da se bo z vidika boja proti nezakonitemu zaposlovanju in prenizkim plačam izboljšal le položaj voznikov, ki preživijo več časa v državi, ki jo prečkajo. Kratko bivanje drugih voznikov bo namreč onemogočalo učinkovit nadzor. Torej bi bilo treba to, da se zanje uporabi ureditev države tranzita, šteti za nerazumno zahtevo.
950.
Kar na drugem mestu zadeva upravna bremena, bodo zaradi njih nastali dodatni stroški. Kljub omejeni uporabi Direktive 2014/67/EU za voznike naj bi bilo treba predložili in prevesti dodatne dokumente za vsakega voznika, za katerega se uporabljajo pravila o napotitvi. Še pomembneje, prevozniki naj bi morali nenehno analizirati opravljene prevozne dejavnosti, da bi opredelili ureditev, ki se uporablja. Če se uporablja ureditev države tranzita, bo treba prevesti in spremeniti pogoje za zaposlitev in delo. Iz izračunov, ki jih je predstavil sektor, naj bi bilo razvidno, da lahko upravni stroški, povezani z uporabo ureditve države gostiteljice v zvezi s plačo voznikov, dosežejo do 14.000 EUR na leto za enega samega prevoznika. Ti stroški naj sploh ne bi vključevali stroškov, povezanih z nadzori in morebitnimi globami.
951.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
ii) Analiza
– Uvodne ugotovitve
952.
Iz sodne prakse, navedene v točki 52 in naslednjih teh sklepnih predlogov, je razvidno, da mora Sodišče v obravnavani zadevi, da bo lahko odgovorilo na tožbene razloge v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti, preveriti, ali je zakonodajalec Unije, ker je v členu 1, od (3) do (7), Direktive 2020/1057 v povezavi z njenimi uvodnimi izjavami od 7 do 13 te direktive določil posebna pravila v zvezi z napotitvijo voznikov v sektorju mednarodnega cestnega prometa, očitno prekoračil široko diskrecijsko pravico, ki jo ima na področju skupne prometne politike, (
566
) saj je izbral ukrepe, ki so očitno neustrezni glede na z njimi zastavljene cilje ali ki bi povzročili čezmerne neugodnosti v primerjavi z zastavljenimi cilji.
953.
V zvezi s tem ugotavljam, da je Sodišče tudi priznalo, da ureditev Unije glede napotitve delavcev, ki se izvaja v okviru opravljanja storitev, spada na področje, na katerem delovanje zakonodajalca Unije zahteva tako politične kot gospodarske ali socialne odločitve in na katerem je dolžan opraviti zapletene presoje in ocene, ter da ima navedeni zakonodajalec zato na takem področju široko diskrecijsko pravico. (
567
)
954.
Pred analizo sorazmernosti moram še vedno uvodoma pripomniti, da – kot je razvidno iz uvodne izjave 8 Direktive 2020/1057, navedene v točki 844 teh sklepnih predlogov – določbe te direktive v zvezi s posebnimi pravili o napotitvi voznikov dopolnjujejo splošna pravila o napotitvi delavcev, določena z Direktivo 96/71. Pravila iz Direktive 2020/1057 z izključitvijo obstoja napotitve v primeru nekaterih vrst prevoza in s priznanjem možnosti uporabe te direktive v nekaterih drugih primerih po eni strani omejujejo, po drugi strani pa pojasnjujejo področje, na katerem se uporablja Direktiva 96/71. Torej so pravila iz Direktive 2020/1057 v razmerju do pravil iz Direktive 96/71 lex specialis. V teh okoliščinah jih je treba analizirati v pravnem okviru in okviru sodne prakse v zvezi z Direktivo 96/71, v katerega so umeščena.
955.
V tem okviru je treba na prvem mestu ugotoviti, da je Sodišče – kot je bilo navedeno v točki 874 in naslednjih teh sklepnih predlogov – v sodbi Federatie Nederlandse Vakbeweging v bistvu implicitno potrdilo pristop v zvezi z napotitvijo voznikov v cestnem sektorju na podlagi razlikovanja glede na vrsto prevoza, saj je v tej sodbi tudi samo menilo, da se ureditev napotitve, ki izhaja iz Direktive 96/71, uporablja različno za posamezne vrste prevozov, in sicer na podlagi „zadostne povezave“, to je pojma, izoblikovanega v njegovi predhodni sodni praksi, še zlasti v zgoraj navedeni sodbi Dobersberger.
956.
Na drugem mestu, Sodišče je v sodbi Federatie Nederlandse Vakbeweging že izoblikovalo posebna merila glede obstoja „zadostne povezave“ v skladu s sodno prakso za določene vrste prevoza. Kot sem navedel v točkah od 877 do 880 teh sklepnih predlogov, je tako razsodilo, da po eni strani ni mogoče šteti za „napotenega“ v smislu Direktive 96/71 voznika, ki v okviru cestnega prevoza blaga prečka ozemlje države članice ali opravlja izključno dvostranske prevoze, in da je treba po drugi strani voznika, ki opravlja kabotažo, načeloma šteti za napotenega na ozemlje države članice gostiteljice v smislu Direktive 96/71.
957.
Nasprotno, Sodišče ni izoblikovalo posebnih meril glede obstoja „zadostne povezave“ za drugi vrsti prevoza, na kateri se nanaša ureditev iz Direktive 2020/1057, torej kombinirani prevoz in prevoz med dvema tujima državama.
958.
Čeprav je bila sodba Federatie Nederlandse Vakbeweging izrečena po sprejetju Direktive 2020/1057, iz učinka ex tunc sodb Sodišča (
568
) izhaja, da ureditev napotitve mednarodnih voznikov v primeru tranzita, dvostranskih prevozov in kabotaže v smislu Direktive 96/71, kakor je bil razložena v tej sodbi, pomeni ureditev, ki je veljala pred sprejetjem Direktive 2020/1057.
959.
Iz tega po eni strani izhaja, da Direktiva 2020/1057 razen nekaterih vidikov – kot so izvzetja, določena s členom 1(3), tretji in četrti pododstavek, in (4), tretji pododstavek, te direktive – za te tri vrste prevozov ni spremenila ureditve napotitve voznikov v primerjavi z obstoječim položajem v skladu z Direktivo 96/71.
960.
Po drugi strani in posledično, razglasitev ničnosti določb Direktive 2020/1057 v zvezi s temi tremi vrstami prevoza ne bi v bistvu – razen nekaterih vidikov – prinesla nobene spremembe, kar zadeva ureditev napotitve voznikov.
961.
Ker je bila Direktiva 2020/1057 sprejeta pred izrekom sodbe Federatie Nederlandse Vakbeweging, v obravnavani zadevi tako ni mogoče šteti – kot to velja za člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, kot sem navedel v točki 394 teh sklepnih predlogov – da je zakonodajalec Unije s sprejetjem navedene direktive resnično „kodificiral“ obstoječe pravo v zvezi s temi tremi vrstami mednarodnega prevoza. (
569
) Vendar mora Sodišče v analizi sorazmernosti zadevnih ukrepov upoštevati, da sta ureditev, ki je veljala pred sprejetjem zadevne direktive, in ureditev, ki velja po njem, vsaj za te tri vrste mednarodnega prevoza enaki.
962.
V tej okoliščinah bo treba v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 52 in naslednjih, in kot je bilo navedeno v točki 952 teh sklepnih predlogov, v obravnavani zadevi v okviru preizkusa tožbenih razlogov v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti z vidika člena 1(3), (4), (5) in (7) Direktive 2020/1057 preveriti, ali je zakonodajalec Unije s sprejetjem normativnega ukrepa, s katerim se v primerjavi z obstoječim pravom ni spremenila ureditev napotitve voznikov, kar zadeva dvostranski prevoz, tranzit in kabotažo, očitno prekoračil široko diskrecijsko pravico, ki jo ima na področju skupne prometne politike, ker naj bi izbral ukrep, ki je očitno neustrezen glede na z njim zastavljene cilje ali ki bi povzročil čezmerne neugodnosti v primerjavi z zastavljenimi cilji.
963.
Različne tožbene razloge, s katerimi tožeče države članice izpodbijajo sorazmernost člena 1, od (3) do (7), Direktive 2020/1057, je treba torej preučiti s tega vidika.
– Cilja posebnih pravil o napotitvi voznikov iz Direktive 2020/1057
964.
Za analizo tožbenih razlogov, ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti, je treba najprej opredeliti cilje, zastavljene z zadevno ureditvijo, torej cilje, katerih legitimnosti tožeče države članice ne izpodbijajo.
965.
Kot je razvidno iz točk od 841 do 844 teh sklepnih predlogov in v njih navedenih uvodnih izjav Direktive 2020/1057, je splošni cilj pravil o napotitvi voznikov poenostaviti svobodo opravljanja storitev, tako da se usklajeno določi država članica, katere pogoje za delo in zaposlitev je treba uporabiti za delavca v čezmejnem položaju. Posebni cilj Direktive 2020/1057 je upoštevati posebnosti sektorja cestnega prevoza, tako da se iz pravil o napotitvi izvzamejo nekatere kategorije dejavnosti, vendar ob hkratni ohranitvi ustrezne zaščite za delavce. Ta cilja je treba presoditi ob upoštevanju posebnih, že opisanih vidikov sektorja prevoza.
966.
Iz navedenih uvodnih izjav tudi izhaja, da pravni okvir napotitve temelji na ravnovesju med dvema interesoma, in sicer na eni strani zagotoviti podjetjem možnost opravljanja storitev v okviru notranjega trga z napotitvijo delavcev iz države članice, v kateri imajo sedež, v državo članico, v kateri opravljajo storitve, in na drugi strani varovati pravice napotenih delavcev. Zakonodajalec Unije je s sprejetjem Direktive 2020/1057 tako skušal zagotoviti svobodo opravljanja storitev na pravični podlagi, in sicer v pravnem okviru, ki zagotavlja konkurenco, ki ne temelji na tem, da se v neki državi članici uporabljajo bistveno drugačni pogoji za delo in zaposlitev glede na to, ali ima delodajalec sedež v tej državi članici ali ne.
– Neustreznost merila, ki temelji na vrsti prevoza
967.
Najprej, kar zadeva trditve tožečih držav članic v zvezi z neustreznostjo merila, ki temelji na vrsti prevoza, ugotavljam, da široka diskrecijska pravica, ki jo ima zakonodajalec Unije tako na področju skupne prometne politike (
570
) kot tudi v zvezi s tem, da na ravni Unije določi ureditev glede napotitve delavcev, ki se izvaja v okviru opravljanja storitev (
571
), nedvomno zajema tudi izbiro merila, na podlagi katerega se določi obstoj „zadostne povezave“ z ozemljem ene od držav članic, pri čemer se upoštevajo merila iz sodne prakse Sodišča.
968.
Vsaka vrsta prevoza, upoštevana v členu 1, od (3) do (7), Direktive 2020/1057, je namreč drugače povezana bodisi z ozemljem države članice prevoznikovega sedeža bodisi z ozemljem ene ali več držav članic gostiteljic. Tako je na primer pri kabotaži, pri kateri prevoz poteka izključno na ozemlju države članice gostiteljice, mogoče sklepati, da delo, ki ga voznik opravlja v okviru takih dejavnosti, ohranja zadostno povezavo s tem ozemljem. (
572
) Pri dvostranskem prevozu je izhodiščna ali ciljna točka prevoza država članica sedeža, medtem ko v primeru tranzita prevoz poteka v državi članici gostiteljici, vendar ne da bi se v njej nahajala tudi izhodiščna ali ciljna točka prevoza, zato je mogoče šteti, da voznik opravlja omejene dejavnosti na ozemlju države članice, v katero je poslan. (
573
) V primeru prevoza, ki ni dvostranske narave (prevoz med dvema tujima državama), prevoz, nasprotno, poteka med dvema državama članicama gostiteljicama, zato je mogoče šteti, da voznikova storitev ni nikakor povezana z ozemljem države članice prevoznikovega sedeža.
969.
Iz teh preudarkov je po mojem mnenju razvidno, da merilo, ki se za ugotovitev obstoja „zadostne povezave“ med opravljanjem te storitve in ozemljem države članice opira na vrsto prevoza – ker pri vsaki od različnih vrst prevoza obstaja drugačna povezava z ozemljem bodisi države članice sedeža bodisi države članice gostiteljice – ni očitno neustrezno. Poleg tega v nasprotju s tem, kar trdijo nekatere tožeče države članice, tako merilo z razlikovanjem med ureditvami glede na povezavo med storitvijo in ozemljem zadevne države članice upošteva posebnosti vsake od teh vrst prevoznih storitev. Namesto da bi se zakonodajalec Unije osredotočil le na ozemlje, na katerem se delavec nahaja, je primerjal povezavo, ki obstaja med vrsto zagotovljene storitve in državo članico gostiteljico, s povezavo, ki obstaja med to storitvijo in državo članico sedeža, da bi tako za podjetja poenostavil opravljanje navedenih storitev, ne da bi s tem resno ogrozil varovanje pravic delavcev, ki se priznavajo voznikom.
970.
Menim, da iz tega sledi, da je zakonodajalec Unije v okviru široke diskrecijske pravice, ki jo ima na tem področju, lahko izbral tako merilo.
971.
Kot sem poleg tega ugotovil v točki 955 teh sklepnih predlogov, je Sodišče v sodbi Federatie Nederlandse Vakbeweging v bistvu implicitno potrdilo pristop v zvezi z napotitvijo voznikov v cestnem sektorju na podlagi razlikovanja glede na vrsto prevoza. V tej sodbi je namreč ureditev napotitve, ki izhaja iz Direktive 96/71, tudi samo razlagalo tako, da se za različne vrste prevoza uporablja različno na podlagi merila „zadostne povezave“.
972.
Kot sem poleg tega navedel v točki 956 teh sklepnih predlogov, je Sodišče v sodbi Federatie Nederlandse Vakbeweging že izoblikovalo posebna merila glede obstoja „zadostne povezave“ za dvostranski prevoz, tranzit in kabotažo. V teh okoliščinah tožeče države članice ne morejo trditi, da je za te vrste prevoza merilo, ki temelji na vrsti prevozna, neustrezno, ker naj se z njim ne bi dovolj upoštevala dejanska povezava med voznikom in ozemljem zadevne države.
973.
Kar zadeva kombinirani prevoz, Sodišče sicer ni podalo posebnih pojasnil glede te vrste prevoza, je pa v zgoraj navedeni sodbi Federatie Nederlandse Vakbeweging jasno navedlo, da čezmejni prevoz iz države članice, v kateri ima prevozno podjetje sedež, na ozemlje druge države članice ali obratno ne spada na področje uporabe direktive o napotitvi delavcev. (
574
) Menim, da to razlogovanje zajema in se torej uporablja za dejavnosti, navedene v členu 1(6) Direktive 2020/1057, na podlagi katerega je odslej v celoti izključen obstoj napotitve za začetni ali končni cestni del kombiniranega prevoza, če ta del sam po sebi predstavlja dvostranske prevoze.
974.
Kar zadeva prevoz, ki ni dvostranske narave, sem v točkah 858 in 859 teh sklepnih predlogov navedel, da Direktiva 2020/1057 v nasprotju z drugimi zgoraj navedenimi vrstami prevoza v členu 1 ne vsebuje nobenega odstavka, s katerim bi bila normativno urejena napotitev voznikov za tak prevoz. V uvodni izjavi 13 je zgolj navedeno, da je za tak prevoz značilno, da voznik opravlja mednarodni prevoz zunaj države članice sedeža podjetja, ki ga napoti, zato so opravljene storitve povezane z zadevnimi državami članicami gostiteljicami, in ne z državo članico sedeža.
975.
Torej je z Direktivo 2020/1057 razjasnjeno samo to, da je v primeru prevoza med dvema tujima državama voznik vedno napoten, saj se storitev opravi zunaj države članice sedeža in zato ni zadostno povezana s to državo. Ni pa v njej natančno pojasnjeno, katera ureditev se bo uporabljala za napotitev ali, natančneje, s katero od držav članic gostiteljic bo storitev zadostno povezana.
976.
V zvezi s tem opozarjam, da je iz sodne prakse razvidno, da uvodna izjava sama po sebi ni pravno pravilo in zato sama ni pravno zavezujoča, vendar omogoča pojasniti razlago, ki jo je treba podati glede pravnega pravila ali pojma, določenega v aktu, ki jo vsebuje. (
575
) Iz tega sledi, da je treba državo članico gostiteljico, s katero obstaja zadostna povezava med storitvijo in njenim ozemljem ter katere zakonodaja se bo torej uporabljala, določiti na podlagi meril iz sodne prakse, kot so bila navedena v točki 876 teh sklepnih predlogov. (
576
)
977.
Kar zadeva prevoz med dvema tujima državama, je treba kljub vsemu prav tako ugotoviti, da se je zakonodajalec odločil za podjetja poenostaviti učinkovito opravljanje prevoza, tako da je nekatere prevoze med dvema tujima državama, povezane z dvostranskim prevozom, izključil s področja uporabe ureditve napotitve, kot je to določeno z izvzetji v smislu člena 1(3), tretji in četrti pododstavek, in (4), tretji pododstavek, Direktive 2020/1057. Za vse te dejavnosti prevoza med dvema tujima državama napotitve ni in se torej uporabljajo pravila države članice prevoznikovega sedeža.
978.
Iz vsega navedenega izhaja, da zakonodajalec Unije s sprejetjem sektorskih pravil o napotitvi voznikov v sektorju cestnega prevoza, ki temeljijo na obstoju zadostne povezave med voznikom in storitvijo, opravljeno na ozemlju države članice, pri čemer je izhajal iz merila, s katerim se razlikuje med različnimi vrstami prevoza glede na stopnjo povezave z ozemljem te države članice, v okviru široke diskrecijske pravice, ki jo ima na tem področju, ni uporabil očitno neustreznega merila glede ne cilje, ki jih je z zadevno ureditvijo želel uresničiti.
979.
Te presoje ni mogoče ovreči s trditvami, ki so jih navedle tožeče države članice.
980.
Na prvem mestu, tožeče države članice trdijo, da za določitev pravil o napotitvi voznikov obstajajo druga ustreznejša merila ali parametri, kot je merilo, ki temelji na vrsti prevozne dejavnosti.
981.
Kar v zvezi s tem zadeva, prvič, trditev Republike Bolgarije in Republike Ciper, da bi bil ustrezen in manj zavezujoč ukrep kot uporaba merila na podlagi vrste prevoza ta, da se mednarodni prevoz v celoti izvzame iz pravil o napotitvi ter pogojev za delo in zaposlitev v državi članici gostiteljici, s to rešitvijo ne bi bilo mogoče zagotoviti ravnovesja med različnimi prisotnimi interesi, saj očitno ne bi ustrezala primarnemu cilju Direktive 2020/1057, ki je socialna zaščita delavcev, in prav tako ne bi prispevala niti k bolj pošteni konkurenci, da se tako zagotovi svoboda opravljanja storitev na pravični podlagi, in sicer v pravnem okviru, ki zagotavlja konkurenco. Poleg tega je tako rešitev Komisija že obravnavala in zavrnila v zakonodajnem postopku. (
577
)
982.
Drugič, kar zadeva uporabo merila, ki temelji na trajanju bivanja voznikov v državi gostiteljici, bi bilo na abstraktni ravni to lahko merilo, ki bi ga zakonodajalec Unije lahko upošteval za izoblikovanje pravil o napotitvi voznikov. Kot bo namreč podrobneje analizirano v točki 1024 in naslednjih teh sklepnih predlogov, je Komisija to merilo uporabila v predlogu direktive o napotitvi.
983.
Vendar, kot je razvidno iz točk 53 in 56 teh sklepnih predlogov ter v njih navedene sodne prakse, Sodišče ne more s svojo presojo nadomestiti presoje zakonodajalca Unije pri izvajanju pristojnosti, ki vključuje politične, gospodarske in socialne odločitve ter zapletene presoje. Sodišče mora namreč preveriti, ali je zakonodajalec Unije očitno prekoračil široko diskrecijsko pravico, ki jo ima v zvezi z zapletenimi presojami in ocenami, ki jih je moral opraviti, ker naj bi se odločil za očitno neprimerne ukrepe glede na zastavljeni cilj. Tako ne gre za vprašanje, ali je bil ukrep, sprejet na takem področju, edini ali najboljši mogoč, temveč lahko na zakonitost tega ukrepa vpliva samo njegova očitna neustreznost glede na cilj, ki ga pristojne institucije želijo doseči.
984.
Vendar je iz analize, ki sem jo opravil v točkah od 967 do 978 teh sklepnih predlogov, razvidno, da merilo, ki temelji na vrsti prevoza in ga je uporabil zakonodajalec Unije v Direktivi 2020/1057, ni očitno neustrezno glede na cilje, ki jih je zakonodajalec želel doseči z zadevno ureditvijo.
985.
Poleg tega, kot je bilo poudarjeno v analizi drugih aktov svežnja o mobilnosti, (
578
) mora zakonodajalec v okviru široke diskrecijske pravice, ki jo ima na področju skupne prometne politike, ponderirati različne prisotne cilje in interese, tako da izbere poseben ukrep za izboljšanje delovnih pogojev voznikov, ki se mu zdi primeren, če je ta ukrep primeren za doseganje ciljev, ki jim sledi navedeni zakonodajalec. Iskanje tega ravnovesja je v bistvu politična odločitev, pri kateri mora imeti zakonodajalec, kot je Sodišče že razsodilo, široko diskrecijsko pravico. (
579
)
986.
Čeprav bi bili v teh okoliščinah mogoči še drugi ukrepi, s katerimi bi bila izoblikovana pravila o napotitvi voznikov, kot so ukrepi, pri katerih bi se uporabilo merilo na podlagi trajanja bivanja voznikov v državi gostiteljici, to še ne pomeni, da je zakonodajalec Unije kršil načelo sorazmernosti, saj ukrep, ki ga je izbral, ni očitno neustrezen.
987.
Iz tega sledi, da so vse druge trditve, ki so jih navedle države članice – vključno s tistimi, ki temeljijo na precedensih v sodni praksi Sodišča (
580
) – in s katerimi želijo dokazati, da bi bilo merilo, ki temelji na trajanju, ustreznejše od merila, ki je bilo nazadnje uporabljeno v Direktivi 2020/1057, neupoštevne in jih je treba zato zavrniti.
988.
Na drugem mestu, nekatere države članice trdijo, da merilo, ki temelji na vrsti prevoza, ni ustrezno, ker povzroča negotovost v zvezi z določitvijo države članice gostiteljice in s tem predpisov, ki se uporabljajo.
989.
Vendar v zvezi s tem ugotavljam, da je bil namen zakonodajalčevega pristopa na splošno – kot je izrecno razvidno iz uvodne izjave 7 – zagotoviti lažje izvrševanje sektorskih pravil o napotitvi voznikov. Ob upoštevanju tega so z Direktivo 2020/1057 na podlagi navedenega merila, ki temelji na dejavnosti prevoza, iz uporabe Direktive 96/71 izvzete nekatere dejavnosti prevoza, medtem ko se, nasprotno, za dejavnosti, ki niso izvzete, še naprej uporablja ta direktiva o napotitvi delavcev.
990.
Tako Direktiva 2020/1057 za dvostranski prevoz, tranzit in dele kombiniranega prevoza, kot so opredeljeni v njenem členu 1(6), jasno določa, da voznik ni napoten in da se torej uporablja zakonodaja države članice sedeža prevoznega podjetja. Za kabotažo navedena direktiva, nasprotno, jasno določa, da obstaja napotitev v državo članico gostiteljico, na ozemlju katere poteka prevoz. Torej se za napotitev uporablja zakonodaja te države članice. Nazadnje, kot sem navedel v točkah 858, 859 in 974 teh sklepnih predlogov, kar zadeva prevoz, ki ni dvostranske narave (prevoz med dvema tujima državama), je v Direktivi 2020/1057 pojasnjeno, da obstaja napotitev, ni pa v njej določeno, v katero državo članico gostiteljico je voznik napoten. To državo je treba opredeliti za vsak primer posebej na podlagi analize, ki temelji na merilih, izoblikovanih v sodni praksi, kar mora opraviti podjetje.
991.
V teh okoliščinah nisem ugotovil nikakršne negotovosti, ki bi jo povzročila Direktiva 2020/1057, kar zadeva določitev zadevne države članice in torej zakonodaje, ki se uporablja v primeru prevoznih dejavnosti, navedenih v prejšnji točki. Nasprotno, z Direktivo 2020/1057 je bila odpravljena negotovost, nastala zaradi različne uporabe določb Direktive 96/71 v različnih državah članicah, preden je bila sprejeta nova ureditev.
992.
Vendar Romunija in zlasti Republika Poljska napotujeta na izvzetja, določena v tretjem in četrtem pododstavku odstavka 3 ter tretjem pododstavku odstavka 4 člena 1 Direktive 2020/1057.
993.
Kar v zvezi s tem zadeva vprašanje, od kdaj se uporabljajo pravila o napotitvi, se strinjam z mnenjem Sveta, da je iz samega besedila člena 1(3) Direktive 2020/1057 jasno razvidno, da zadevna država članica, kadar se opravi več kot ena dodatna dejavnost med odhodnim potovanjem v okviru posameznega dvostranskega prevoza, ne more nikakor uporabiti izvzetja za dvostranske prevoze. Kar zadeva dvome v zvezi s členom 1(4) Direktive 2020/1057, je treba ugotoviti, da Republika Poljska ne pojasnjuje, kakšni dvomi se ji porajajo. Kar zadeva razlog, iz katerega je dovoljena ena sama dodatna dejavnost, ne pa več takih dejavnosti, gre za politično izbiro zakonodajalca Unije, ki je želel najti pravično ravnovesje med zadevnimi interesi, pri čemer ima široko diskrecijsko pravico, kot je bilo med drugim navedeno v točki 985 teh sklepnih predlogov. Nazadnje, kar zadeva razlog, iz katerega je v okviru dvostranskega potovanja z odhodom iz države članice sedeža dovoljena ena dodatna dejavnost, medtem ko sta med povratno vožnjo dovoljeni dve taki dejavnosti, če ni bila nobena opravljena med odhodnim potovanjem iz države članice sedeža, je Svet pojasnil, da se navezuje na možnost uporabe pravil, na katera je napoteno v uvodni izjavi 9. Ko voznik zapusti državo članico sedeža, nadzorni organi ne morejo vedeti, koliko dodatnih dejavnosti bo nato opravil med povratno vožnjo. Nasprotno pa nadzorni organi med povratno vožnjo lahko vedo, kaj je voznik storil pred tem.
994.
Na tretjem mestu, Romunija trdi, da bo imela Direktiva 2020/1057 neposredne posledice za trg in bi lahko odvrnila od nekaterih prevoznih dejavnosti.
995.
V zvezi s tem, kot sem navedel v točkah od 841 do 844 in od 964 do 966 teh sklepnih predlogov, je cilj Direktive 2020/1057 doseči pravično ravnovesje, da se zagotovijo ustrezni delovni pogoji in socialna zaščita za voznike na eni strani ter primerni pogoji poslovanja in poštena konkurenca za cestne prevoznike na drugi strani. Iz tega izhaja, da je namen Direktive 2020/1057 z zagotavljanjem večjega varstva napotenim delavcem zagotoviti uresničevanje svobode opravljanja storitev v Uniji v okviru konkurence, ki ni odvisna od pretiranih razlik v pogojih za delo in zaposlitev, ki se v isti državi članici uporabljajo za podjetja iz različnih držav članic.
996.
V takih okoliščinah ni mogoče izpodbijati veljavnosti Direktive 2020/1057, ker naj zakonodajalec Unije ne bi dal prednosti nekaterim dejavnostim na trgu v škodo socialne zaščite delavcev. Kot sem namreč pravkar navedel v točki 985 teh sklepnih predlogov, tako iskanje ravnovesja v celoti spada na področje uporabe diskrecijske pravice, ki jo ima v obravnavani zadevi zakonodajalec Unije.
– Neustreznost in nepotrebnost „hibridnega modela“ kot prispevka k uresničevanju zastavljenih ciljev
997.
Kar zadeva tožbene razloge in trditve, ki sta jih navedli Republika Bolgarija in Republika Ciper glede neustreznosti in nepotrebnosti „hibridnega modela“ kot prispevka k uresničevanju ciljev, zastavljenih z Direktivo, najprej napotujem na preudarke, navedene med drugim v točki 985 teh sklepnih predlogov, iz katerih je po eni strani razvidno, da je v pristojnosti zakonodajalca Unije, da ponderira različne prisotne cilje in interese, tako da izbere ustrezen poseben ukrep, s katerim se zagotovi pravično ravnovesje med temi cilji in interesi, po drugi strani pa še, da je iskanje tega ravnovesja del politične izbire, pri kateri ima zakonodajalec široko diskrecijsko pravico.
998.
V zvezi s tem sem v točki 60 teh sklepnih predlogov že navedel, da mora zakonodajalec najti ravnovesje med različnimi interesi na podlagi položaja, ki prevladuje v celotni Uniji, ne pa na podlagi posebnega položaja posamezne države članice. Poleg tega sem v točkah 219 in 220 teh sklepnih predlogov navedel, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da zakonodajalcu Unije ne sme biti odvzeta možnost, da zakonodajni akt, zlasti v sektorju skupne prometne politike, prilagodi vsaki spremembi okoliščin ali razvoju znanja, glede na njegovo nalogo, da skrbi za varstvo splošnih interesov, ki jih priznava Pogodba DEU, in da upošteva prečne cilje Unije iz člena 9 PDEU, med katerimi so zahteve, povezane s spodbujanjem visoke stopnje zaposlenosti in zagotavljanjem ustrezne socialne zaščite. (
581
)
999.
Natančneje, Sodišče je v zvezi s tem priznalo, da ima zakonodajalec Unije ob upoštevanju velikih sprememb, ki so se zgodile na notranjem trgu, pri čemer so v ospredju zaporedne širitve Unije, pravico prilagoditi zakonodajni akt, da tako ponovno vzpostavi ravnovesje med prisotnimi interesi in poveča socialno zaščito voznikov s spremembo pogojev, pod katerimi se uresničuje svoboda opravljanja storitev. (
582
)
1000.
S tega vidika – kar zadeva trditev, da bodo pravila o napotitvi voznikov, sprejeta v Direktivi 2020/1057, bolj vplivala na cestne prevoznike iz držav članic na obrobju Unije – se bo ureditev napotitve pogosteje uporabljala za podjetja, ki pogosteje napotujejo delavce za opravljanje storitev, ki niso povezane z ozemljem države članice sedeža. Ukrepi Unije imajo neizogibno neenake učinke v različnih državah članicah in na različne gospodarske subjekte glede na usmeritev poslovnih dejavnosti, ki so jih izbrali, in kraj njihovega sedeža. Vendar se zadevna pravila enako uporabljajo za vse države članice.
– Nesorazmerni negativni učinki
1001.
Več tožečih držav članic trdi, da so določbe v zvezi z napotitvijo voznikov iz Direktive 2020/1057 v nasprotju z načelom sorazmernosti, ker so povzročile nesorazmerne negativne učinke v primerjavi s prednostmi, ki jih prinašajo. Te države članice upoštevajo na eni strani stroške zaradi uskladitve z novo zakonodajo (kot je potreba po prilagoditvi plačila voznikov veljavnim tarifam v prečkanih državah) in na drugi strani stroške, povezane z upravnimi bremeni.
1002.
Vendar glede tega ugotavljam, da v zvezi z dvostranskim prevozom, tranzitom in kabotažo Direktiva 2020/1057 ne more biti opredeljena kot podlaga na novo izoblikovanega in bolj obremenjujočega regulativnega okvira. Kot je namreč razvidno iz točke 959 teh sklepnih predlogov, ureditev napotitve ustreza tisti, ki je že veljala pred sprejetjem Direktive 2020/1057. V teh okoliščinah za te vrste prevoza ni mogoče trditi, da se bodo bremena za prevoznike kakor koli povečala, saj so kvečjemu izhajala že iz same Direktive 96/71 veliko pred sprejetjem Direktive 2020/1057.
1003.
Dalje, kar zadeva ureditev iz člena 1(6) Direktive 2020/1057 v zvezi s kombiniranim prevozom, gre za izvzetje v njem navedenih voženj iz uporabe pravil Direktive 96/71, ki bi sicer spadale na področje uporabe te direktive. Iz tega sledi, da niti ta določba ne more povzročiti dodatnih stroškov v zvezi z napotitvijo voznikov v primerjavi s predhodnimi pravili.
1004.
Kar zadeva prevoz, ki ni dvostranske narave, ugotavljam, da je – kot je razvidno iz točke 975 teh sklepnih predlogov – v Direktivi 2020/1057 sicer res pojasnjeno, da bo voznik načeloma napoten, vendar ta direktiva v tretjem in četrtem pododstavku odstavka 3 in tretjem pododstavku odstavka 4 člena 1 določa izvzetja za celo vrsto dejavnosti prevoza med dvema tujima državama, povezanih z dejavnostjo dvostranskega prevoza.
1005.
Poleg tega je treba ugotoviti, da se lahko zaradi odprave negotovosti, nastale zaradi različne uporabe v različnih državah članicah, na splošno zmanjšajo stroški podjetij. Zakonodajalec je poleg tega sprejel tudi posebna, manj obremenjujoča upravna pravila za vse vrste prevoza, ki pripomorejo k zmanjšanju bremen za cestne prevoznike, ki napotujejo voznike, v primerjavi s pravnim okvirom, ki se je uporabljal pred sprejetjem Direktive 2020/1057.
1006.
Vsekakor zadevne države članice niso dokazale – kot to izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 59 teh sklepnih predlogov – da neugodnosti, ki za prevozna podjetja izvirajo iz ureditve, določene z Direktivo 2020/1057 za prevoz med dvema tujima državama, niso sorazmerne v primerjavi s prednostmi, ki jih sicer imajo.
1007.
Torej menim, da je treba ob upoštevanju vseh predhodnih preudarkov zavrniti vse tožbene razloge v zvezi s tem, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 1, od (3) do (7), Direktive 2020/1057 v povezavi z uvodnimi izjavami od 7 do 13 te direktive, ki določa posebna pravila o napotitvi voznikov v sektorju cestnega prometa, očitno prekoračil svojo široko diskrecijsko pravico.
2) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na preizkus sorazmernosti, ki ga je opravil zakonodajalec Unije
i) Trditve strank
1008.
Vseh šest držav članic, ki so izpodbijale Direktivo 2020/1057, izpodbija preizkus sorazmernosti, ki ga je opravil zakonodajalec Unije, še zlasti neobstoj ocene učinka v zvezi s končno različico določb, s katerimi so izoblikovana posebna pravila o napotitvi voznikov v sektorju cestnega prevoza, ki jih vsebuje člen 1, od (3) do (7), navedene direktive.
1009.
Republika Litva trdi, da je bila pri sprejetju člena 1(3) in (7) Direktive 2020/1057 storjena bistvena kršitev postopka, ker naj učinki teh določb ne bi bili ustrezno ocenjeni. V zvezi s tem se ta država članica sklicuje na člen 11(3) PEU, člena 2 in 5 Protokola št. 2 o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti ter na Medinstitucionalni sporazum.
1010.
Komisija naj bi v predlogu direktive o napotitvi med najbolj upoštevnimi merili v zvezi z napotitvijo delavcev predlagala trajanje bivanja v drugi državi članici. Vendar naj bi Parlament in Svet dala prednost naravi prevozne dejavnosti, s čimer naj bi predlagala vsebinsko nova merila in torej vsebinsko spremenila samo bistvo zadevnih določb. Navedeni instituciji naj bi torej morali opraviti oceno učinka in navesti razloge, iz katerih so predlagana merila primernejši ukrep od tistega iz predloga direktive.
1011.
V obravnavani zadevi naj ne bi bilo objektivnih razlogov za neobstoj ocene učinka, instituciji Unije pa naj odločitve, da take ocene ne opravita, ne bi obrazložili. V zvezi s tem Republika Litva poudarja, da zadevnih določb ne izpodbija zato, ker zakonodajalec Unije ni opravil dodatne ocene učinka, ampak ker učinek teh določb sploh ni bil ocenjen.
1012.
Republika Litva meni, da ustreznosti in potrebnosti ocen učinka ni mogoče razlagati tako, da se o njih presoja povsem subjektivno in da so torej odvisne izključno od volje zakonodajalca Unije. Nasprotno, ta presoja bi morala temeljiti na obstoječih objektivnih elementih, saj naj bi bil to edini način za zagotovitev, da zakonodajalec Unije svoje diskrecijske pravice ne zlorabi.
1013.
Republika Bolgarija in Republika Ciper trdita, da sta Parlament in Svet s sprejetjem hibridnega modela brez vsakršne ocene učinka kršila načelo sorazmernosti. Navedeni instituciji naj namreč ne bi imeli na voljo nobene ocene učinka, čeprav naj bi jo države članice večkrat zahtevale, niti nobene druge informacije, ki bi lahko potrdila, da je ukrep sorazmeren. Prvotni predlog direktive o napotitvi, ki ga je pripravila Komisija, naj bi v zvezi z napotitvijo delavcev vseboval temeljno drugačen pristop.
1014.
Romunija trdi, da v obravnavani zadevi rešitev, v okviru katere se na podlagi merila vrste prevoza opredelijo predpostavke izvajanja ureditve napotitve na področju cestnega prevoza, ni bila vključena v oceno učinka, ki jo je opravila Komisija, in naj ne bi temeljila na poročilu, analizi ali znanstvenih podatkih. Med pogajanji naj ne bi bila omenjana, predložena ali obravnavana nobeno tako poročilo niti nobena taka analiza.
1015.
Romunija meni, da bi moral zakonodajalec Unije, da bi ravnal v skladu z načelom sorazmernosti, svojo zakonodajno izbiro utemeljiti na analizah, poročilih in ocenah, ki bi se nanašali posebej na določitev pogojev, pod katerimi je mogoče ureditev napotitve uporabiti za voznike na področju cestnega prevoza, vključno z merilom prevozne dejavnosti, ki je bilo izbrano, saj naj taki dokumenti, v katerih se analizira izključno potreba po zakonodajnem ukrepanju na področju napotitve, ne bi zadostovali. Opredelitev potrebnih in ustreznih rešitev za boj proti ugotovljenim pomanjkljivostim naj namreč ne bi mogla temeljiti le na oceni položaja, ki je na trgu prevoza obstajal pred tem. Opraviti bi bilo treba tudi dejansko in izčrpno oceno pričakovanih posledic predvidenih ukrepov.
1016.
V tem okviru naj bi bili glede na posebnosti področja in težave pri ugotavljanju zadostne povezave z državo članico gostiteljico znanstveni ocene in podatki še toliko pomembnejši. Poleg tega bi lahko sozakonodajalca v skladu s točko 15 Medinstitucionalnega sporazuma izvedla ocene učinka v zvezi z lastnimi bistvenimi spremembami predloga Komisije, zlasti v zvezi z novim merilom opredelitve primerov napotitve na področju prevoza. V zvezi s tem naj zgolj dejstvo, da po mnenju Komisije zakonodajalčev pristop zagotavlja uresničitev istega cilja kot njen predlog, ne bi nadomestilo ocene učinka, ki bi morala biti opravljena. Vprašanje cilja, zastavljenega z zakonodajnim aktom Unije, naj bi bilo ločeno od iskanja ukrepov, s katerimi bi bilo mogoče zagotoviti uresničitev navedenega cilja, in od presoje učinkov, ki bi jih taki ukrepi lahko povzročili.
1017.
Madžarska trdi, da neobstoj ocene učinka, kar zadeva napotitev v okviru kombiniranega prevoza, urejeno s členom 1(6) Direktive 2020/1057, pomeni očitno napako zakonodajalca Unije pri presoji in kršitev načela sorazmernosti. Predlog direktive o napotitvi, ki ga je pripravila Komisija, naj se ne bi nanašal na kombinirani prevoz, pravila o tem prevozu pa naj bi bila vnesena na podlagi sporazuma Sveta in Parlamenta, ne da bi ti instituciji preučili njihove učinke na intermodalni prevoz blaga. Poleg tega naj bi Komisija v Sporočilu z dne 15. aprila 2020 (
583
) menila, da bodo omejitve, določene za kombinirani prevoz, problematične, zlasti ker bi se lahko zaradi njih zmanjšala učinkovitost pri podpori večmodalnemu prevozu tovora.
1018.
Republika Poljska prav tako navaja, da se je ocena učinka – socialni sklop, kar zadeva učinke določb iz člena 1(3), (4), (6) in (7) Direktive 2020/1057, ki ga izpodbija, nanašala na ukrepe, ki temeljijo na časovnem merilu. Nasprotno, učinki ukrepov, ki so bili nazadnje sprejeti, naj ne bi bili ocenjeni. Torej po mnenju te države članice ni mogoče trditi, da odločitve zakonodajalca Unije temeljijo na objektivnih podatkih in da je bil ta zmožen razumsko analizirati njihove posledice.
1019.
Republika Poljska meni, da zakonodajalec Unije v obravnavani zadevi ni bil v posebnem položaju, zaradi katerega mu ne bi bilo treba opraviti dodatne ocene učinka, in naj ne bi imel na voljo dovolj elementov, na podlagi katerih bi lahko presodil o sorazmernosti nazadnje sprejetih ukrepov. Nič naj ne bi kazalo na to, da sta imela Svet in Parlament na voljo potrebne podatke, na podlagi katerih bi lahko presodila o učinkih izpodbijanih določb na okolje, ekonomski položaj različnih prevoznikov in sektor cestnega prevoza kot celote.
1020.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
ii) Analiza
– Uvodne ugotovitve
1021.
Najprej moram poudariti, da – kot sem opozoril v točki 61 teh sklepnih predlogov – iz sodne prakse izhaja, da vprašanje, ali je zakonodajalec upošteval vse upoštevne elemente in okoliščine položaja, ki ga je z aktom želel urediti, ter ali bi moral izvesti ali dopolniti oceno učinka, spada na področje uporabe načela sorazmernosti. To pomeni, da Republika Litva s tožbenim razlogom v zvezi z bistveno kršitvijo postopka dejansko zatrjuje kršitev načela sorazmernosti in ga je treba torej preučiti v okviru analize tožbenih razlogov v zvezi s kršitvijo tega načela.
1022.
Dalje, poudariti je treba, da v obravnavani zadevi ni sporno, da je zakonodajalec Unije pri sprejetju Direktive 2020/1057 dejansko imel na voljo oceno učinka in da je ta ocena učinka zajemala uvedbo določb o posebnih pravilih o napotitvi voznikov v sektorju cestnega prometa. (
584
) Tako je predlog direktive o napotitvi, ki ga je sprejela Komisija, v členu 2 vseboval določbe, s katerimi so bila izoblikovana posebna pravila o napotitvi voznikov v tem sektorju.
1023.
Vendar je zakonodajalec Unije v končni različici teh določb – zlasti v odstavkih od 3 do 7 člena 1 Direktive 2020/1057, ki se izpodbijajo s temi tožbami – sprejel pravila, ki so se razlikovala od tistih iz predloga direktive o napotitvi, ki ga je pripravila Komisija. V zvezi s tem tudi ni sporno, da se v zvezi s končno različico teh določb ni izvedla nobena posebna dodatna ocena učinka.
1024.
Natančneje, Komisija je v predlogu direktive o napotitvi in zlasti v njenem členu 2(2) (
585
) predlagala sistem, v okviru katerega se ob predpostavki, da se za sektor cestnega prevoza uporablja Direktiva 96/71, dva od devetih elementov pogojev za delo in zaposlitev, navedenih v členu 3(1) navedene direktive 96/71 (
586
) – to je minimalni plačani letni dopust in plačilo – ne bi uporabljala za napotitve, krajše od treh dni na mesec, če bi vozniki opravljali mednarodni prevoz v smislu direktiv 1072/2009 in 1073/2009.
1025.
V skladu z navedenim predlogom bi obdobja, krajša od treh dni, kljub vsemu še vedno pomenila napotitev, za katero bi se uporabljalo drugih sedem elementov, navedenih v členu 3(1) Direktive 96/71, in, natančneje, upravne zahteve, zlasti predložitev izjave o napotitvi pred napotitvijo.
1026.
Ker je kabotaža izvzeta iz pojma „mednarodni prevoz“, saj se celotni prevoz opravi v državi članici gostiteljici, bi se morala v skladu s predlogom Komisije zanjo v celoti uporabljati pravila o napotitvi iz Direktive 96/71. Zato bi se v skladu z navedenim predlogom ne glede na pogostost in trajanje dejavnosti, ki jih opravi voznik, za kabotažo morala uporabljati minimalna urna postavka in minimalni plačani letni dopust v državi članici gostiteljici.
1027.
Iz analize posebne ureditve glede napotitve voznikov iz predloga Komisije je razvidno, prvič, da je bilo v tem predlogu za določitev možnosti uporabe pravil o napotitvi za voznike v sektorju cestnega prometa priporočeno drugačno merilo v primerjavi z Direktivo 2020/1057. Medtem ko je bilo namreč v predlogu direktive uporabljeno časovno merilo, ki je temeljilo na trajanju napotitve, v Direktivi 2020/1057 ni napoteno na trajanje, ampak je uporabljeno merilo, ki temelji izključno na vrsti prevoza.
1028.
Drugič, medtem ko sta z Direktivo 2020/1057 – kot je razvidno iz točk od 846 do 859 teh sklepnih predlogov – izključena že sam obstoj napotitve in s tem uporaba pravil o napotitvi za nekatere vrste prevoza (in sicer za dvostranski prevoz, tranzit in nekatere dejavnosti prevoza med dvema tujima državama, povezane z dvostranskim prevozom, ter za cestno vožnjo v okviru kombiniranega prevoza v skladu z odstavkom 6 člena 1 navedene Direktive), bi v skladu s predlogom direktive o napotitvi, ki ga je pripravila Komisija, napotitev obstajala pri vsakem mednarodnem prevozu. V skladu z zgoraj navedenim časovnim merilom se ne bi uporabljala le ureditev države članice gostiteljice v zvezi z minimalnim plačanim letnim dopustom in plačilom – zgoraj navedena dva od devetih elementov iz člena 3(1) Direktive 96/71 – če bi napotitev trajala tri dni ali manj. (
587
) Vseh drugih sedem elementov, navedenih v tem odstavku, bi se uporabljalo za vsak mednarodni prevoz.
1029.
Tretjič, kar zadeva kabotažo, je tako s predlogom direktive o napotitvi, ki ga je pripravila Komisija, kot s končno različico Direktive 2020/1057 določeno, da se v celoti uporablja ureditev glede napotitve iz Direktive 96/71. Za to prevozno dejavnost ni torej z vidika napotitve nobene razlike med ureditvijo glede napotitve iz predloga direktive o napotitvi in ureditvijo, sprejeto v končni različici Direktive 2020/1057.
– Neobstoj dodatne ocene učinka za končno različico določb o napotitvi voznikov iz Direktive 2020/1057
1030.
To, ali je zakonodajalec Unije v obravnavani zadevi kršil načelo sorazmernosti, ker ni opravil dodatne ocene učinka v zvezi s končno različico določb, s katerimi so izoblikovana posebna pravila o napotitvi voznikov v sektorju cestnega prevoza, kot so bila nazadnje uporabljena v Direktivi 2020/1057, je treba preveriti v okviru, predstavljenem v prejšnjih točkah, ob upoštevanju očitkov, ki so jih tožeče države članice navedle v tožbenih razlogih, in sodne prakse, navedene v točkah od 71 do 74 teh sklepnih predlogov.
1031.
V zvezi s tem menim, da je treba najprej zavrniti očitke Republike Litve in Republike Poljske – edinih držav članic, ki izpodbijata člen 1(7) Direktive 2020/1057 – ki se nanašajo na to, da naj zakonodajalec Unije v zvezi s kabotažo ne bi opravil ocene učinka in naj ne bi imel na voljo potrebnih podatkov za presojo učinkov navedene določbe. Kot sem namreč navedel v točki 1029 teh sklepnih predlogov, v zvezi s to vrsto prevoza ni razlik med ureditvijo napotitve voznikov iz predloga direktive o napotitvi, ki ga je pripravila Komisija in je temeljil na oceni učinka – socialni sklop, ter ureditvijo, ki je bila nazadnje uporabljena v Direktivi 2020/1057. V teh okoliščinah se navedeni državi članici ne moreta sklicevati na opustitev dodatne ocene učinka v zvezi s kabotažo.
1032.
Dalje je treba preveriti, ali bi moral zakonodajalec Unije dodatno oceno učinka opraviti zato, ker – kot sem navedel v točki 1027 teh sklepnih predlogov – je bilo v končni različici Direktive 2020/1057 za določitev možnosti uporabe pravil o napotitvi za voznike v sektorju cestnega prometa nazadnje uporabljeno drugačno merilo v primerjavi s predlogom direktive o napotitvi. V tem primeru naj bi navedeni zakonodajalec s sprejetjem te direktive brez take dodatne ocene učinka kršil načelo sorazmernosti.
1033.
V zvezi s tem uvodoma ugotavljam – kot sem že navedel v točkah 66 in 70 teh sklepnih predlogov – da je iz sodne prakse razvidno, da ocena učinka, ki jo opravi Komisija, ne zavezuje niti Parlamenta niti Sveta. Poleg tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da lahko Parlament in Svet kot sozakonodajalca v skladu s členom 294 PDEU in v mejah, ki so jima postavljene s spoštovanjem pravice Komisije do pobude, v procesu sprejemanja zakonodajnega akta Unije prosto prideta do drugačne presoje položaja, kot je do nje prišla zadnjenavedena institucija, in torej sprejmeta drugačno politično stališče. Iz tega sledi, da tudi če Parlament in Svet z odmikom od predloga Komisije in ocene učinka, na kateri temelji, spremenita bistvene elemente tega predloga, dejstvo, da nista posodobila ocene učinka, še ne povzroči samodejno in nujno neveljavnosti sprejete zakonodaje Unije. To potrjuje tudi točka 15 Medinstitucionalnega sporazuma, iz katere izhaja – kot sem navedel v točki 66 teh sklepnih predlogov – da lahko Parlament in Svet, kadar menita, da je to ustrezno in potrebno, sama izvedeta ocene učinka bistvenih sprememb, ki sta jih vnesla v predlog Komisije. (
588
)
1034.
Vendar, kot sem opozoril v točki 71 teh sklepnih predlogov, mora zakonodajalec Unije za učinkovito izvajanje diskrecijske pravice upoštevati vse upoštevne elemente in okoliščine položaja, ki ga je z aktom želel urediti.
1035.
Tožeče države članice v bistvu trdijo, da bi moral zakonodajalec opraviti dodatno oceno učinka, da bi po eni strani ocenil ustreznost novega merila, ki je bilo nazadnje uporabljeno in je temeljilo na vrsti prevoza, po drugi strani pa ocenil pričakovane učinke predvidenih ukrepov v skladu s tem novim merilom.
1036.
Prvič, kar zadeva morebitno potrebo po dodatni oceni učinka, da bi zakonodajalec Unije ocenil ustreznost novega merila, menim, da mu v obravnavani zadevi v zvezi s tem ni bilo treba opraviti take dodatne ocene.
1037.
Kot je namreč razvidno iz točk 42 in 953 teh sklepnih predlogov, je imel zakonodajalec Unije pri sprejetju posebnih pravil o napotitvi voznikov v sektorju cestnega prevoza široko diskrecijsko pravico za uveljavitev politične izbire, ki bo omogočila ponderiranje različnih prisotnih ciljev in interesov, zlasti za vzpostavitev ravnovesja med socialno zaščito voznikov in svobodo prevoznih podjetij, da opravljajo čezmejne prevozne storitve. V tem okviru je tako imel tudi široko diskrecijsko pravico pri izbiri merila, za katero je menil, da je najustreznejše v ta namen, in na podlagi katerega bi bilo – v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 872 in naslednjih teh sklepnih predlogov – mogoče ugotoviti obstoj „zadostne povezave“ z ozemljem zadevne države članice, da se ugotovi obstoj napotitve voznika.
1038.
Iz točk od 967 do 996 teh sklepnih predlogov izhaja, da merilo, ki temelji na vrsti prevoza, ni očitno neustrezno za ugotovitev obstoja take „zadostne povezave“ in za uresničitev ciljev, zastavljenih z Direktivo 2020/1057.
1039.
Poleg tega ugotavljam, da je Komisija z izrecno izključitvijo kabotaže iz uporabe posebnih sektorskih pravil o napotitvi voznikov v sektorju cestnega prevoza v predlogu direktive o napotitvi tudi sama razlikovala med vrstami prevoza za ugotovitev možnosti uporabe teh pravil. Merilo, ki temelji na vrsti prevoza in je bilo uporabljeno v Direktivi 2020/1057, torej ni tako novo v primerjavi s predlogom direktive, kot trdijo tožeče države članice.
1040.
Drugič, kar zadeva morebitno potrebo po dodatni oceni učinka zaradi ocene pričakovanih učinkov predvidenih ukrepov v skladu s tem novim merilom, je treba najprej ugotoviti, da ocena učinka – socialni sklop vsebuje analizo, ki v nasprotju s tem, kar trdijo nekatere države članice, ni bila omejena zgolj na razlago, zakaj je zakonodajna pobuda Komisije potrebna. Nasprotno, vsebovala je tudi izračune in ocene kvalitativnega učinka z vidikov stroškov predloga Komisije na podlagi časovnega merila in posebej tridnevnega trajanja napotitve, navedenega v točkah 1024, 1025 in 1027 teh sklepnih predlogov. (
589
) Natančneje, v navedeni oceni učinka se je razlikovalo med „upravnimi stroški“, kot so stroški v zvezi z uradnimi obvestitvami o napotitvi, in „stroški izpolnjevanja obveznosti“, kot so stroški, nastali zaradi potrebe po plačilu, ki se uporablja v državi članici gostiteljici. (
590
)
1041.
Ti izračuni in ocene iz ocene učinka so temeljili na referenčnem ekonomskem scenariju, po katerem bi se v skladu z ureditvijo, kot je bila predvidena v predlogu direktive o napotitvi, vse dejavnosti čezmejnega prevoza (vključno z dvostranskim prevozom, tranzitom in vsemi dejavnostmi prevoza med dvema tujima državama) s pravnega vidika obravnavale enako in bi spadale na področje uporabe Direktive 96/71. Kot je bilo torej ugotovljeno v točki 1028 teh sklepnih predlogov, je bil v predlogu direktive o napotitvi priporočen sistem, v katerem bi ob vsaki dejavnosti mednarodnega prevoza nastala napotitev.
1042.
V primerjavi s tem referenčnim scenarijem, ki se je upošteval v oceni učinka, se po eni strani zdi, da je znižanje upravnih stroškov temeljno povezano z ukrepi, s katerimi se z odstopanjem od Direktive 2014/67 zmanjšajo upravne zahteve v zvezi z napotitvijo voznikov in se poenostavi uradno obveščanje o napotitvi. (
591
) Ti ukrepi pa so bili vključeni že v predlog direktive (
592
) in so bili v bistvu povzeti v Direktivi 2020/1057 (
593
). Kot poleg tega trdi Svet, bi se z uporabo informacijskega sistema za notranji trg, določenega z navedeno direktivo, upravni stroški v tem okviru lahko še znižali v primerjavi s sistemom iz predloga direktive o napotitvi, ki ga je pripravila Komisija. (
594
)
1043.
Kot sem po drugi strani ugotovil v točki 1028 teh sklepnih predlogov, je zakonodajalec Unije v sistemu, določenem z Direktivo 2020/1057, v skladu z merilom, ki temelji na vrsti prevoza, iz ureditve napotitve, določene z Direktivo 96/71, in upravnih zahtev, določenih z Direktivo 2014/67, v celoti izključil več dejavnosti mednarodnega prevoza. Te izključitve pomenijo, da tako upravni stroški kot tudi stroški izpolnjevanja obveznosti zaradi uporabe ureditve napotitve ne bi več nastali za te vrste mednarodnega prevoza. Natančneje, za te vrste mednarodnega prevoza ni sploh več potrebna uradna obvestitev o napotitvi niti ne nastanejo drugi stroški izpolnjevanja obveznosti, saj se za te dejavnosti mednarodnega prevoza v nobenem primeru ne bo uporabila zakonodaja države gostiteljice.
1044.
Tako se v zvezi s temi vrstami prevoza (navedenimi v točki 1028 teh sklepnih predlogov) na podlagi Direktive 2020/1057 nedvomno znižajo celotni stroški napotitve v primerjavi s predlogom direktive o napotitvi, ki ga je pripravila Komisija, v skladu s katerim bi napotitev nastala pri vseh dejavnostih mednarodnega prevoza in torej vseh navedenih prevoznih dejavnostih, ki so odslej v okviru Direktive 2020/1057 izključene, ter v skladu s katerim so bile prevozne dejavnosti, krajše od določenega praga, izključene le iz nekaterih elementov pravil, ki se uporabljajo za napotene delavce.
1045.
V zvezi s prevozom med dvema tujima državama, ki ni povezan z dvostranskim prevozom, sicer drži, da se bodo zaradi dejstva, da Direktiva 2020/1057 več ne določa – kot je bilo določeno v predlogu direktive, ki ga je pripravila Komisija – izvzetja iz uporabe ureditve države članice gostiteljice v zvezi z minimalnim plačanim letnim dopustom in plačilom, če napotitev traja tri dni ali manj, v nekaterih primerih stroški – zlasti za izpolnjevanje obveznosti – v primerjavi s sistemom, določenim v predlogu direktive o napotitvi, ki ga je pripravila Komisija, zvišali. (
595
)
1046.
Vendar tožeče države članice niso predložile nobenega elementa – in dejansko niso navedle niti nobene trditve – s katerim bi bilo mogoče kakor koli pokazati, da bi lahko morebitno zvišanje stroškov za take prevozne dejavnosti odtehtalo za znižanja stroškov, navedenih v točki 1044 teh sklepnih predlogov, nastala zaradi uporabe Direktive 2020/1057 za druge vrste prevoza, ali jih izravnalo in da bi obstajalo tveganje, da neugodnosti, ki izhajajo iz zakonodajne izbire zakonodajalca Unije, ne bodo sorazmerne v primerjavi z njenimi prednostmi, (
596
) kar bi pomenilo, da je treba v zvezi s tem opraviti oceno učinka.
1047.
Poleg tega institucije Unije napotujejo na celo vrsto javnih dokumentov in informacij, kot so podatki po državah članicah, ki jih je objavil Eurostat, s katerimi je bila dopolnjena ocena učinka ter na podlagi katerih je bilo mogoče oceniti učinke in stroške zaradi uporabe revidirane ureditve iz Direktive 2020/1057, kot so ocene deleža blaga, v zvezi s katerim se opravi dvostranski prevoz ali prevoz med dvema tujima državama, ali takšne, na podlagi katerih je bilo mogoče oceniti plačni razkorak med različnimi državami članicami. (
597
)
1048.
Kar posebej zadeva domnevni neobstoj ocene učinka v zvezi s pravili o napotitvi pri kombiniranem prevozu iz člena 1(6) Direktive 2020/1057, na kar se nanaša tožba Madžarske, pa tudi Romunije in Republike Poljske, je treba najprej ugotoviti, da ureditev iz predloga direktive o napotitvi, ki ga je pripravila Komisija, ni vsebovala posebnih pravil za kombinirani prevoz.
1049.
Vendar je iz spisa razvidno, da je Komisija v zakonodajnem procesu na podlagi vprašanj, ki so jih postavile delegacije v Svetu, pojasnila, da se „začetni ali končni del cestne vožnje, ki je del dejavnosti kombiniranega prevoza, šteje za mednarodni prevoz v smislu člena 2(2) predloga [direktive o napotitvi]. Da pa bi zagotovili zadostno pravno jasnost, je treba dodatno pojasniti način, kako bi bilo treba v kontekstu lex specialis v zvezi z napotitvijo v sektorju cestnega prevoza obravnavati cestni del vožnje v okviru kombiniranega prevoza.“ (
598
)
1050.
Iz tega pojasnila Komisije po eni strani izhaja, da so te vožnje že spadale na področje uporabe pravil o napotitvi iz predloga direktive o napotitvi. Po drugi strani je iz tega razvidno, da bi se v sistemu predloga direktive o napotitvi navedeni začetni ali končni cestni deli kombiniranega prevoza, če ti deli sami po sebi predstavljajo dvostranske prevoze, torej obravnavali kot vsi drugi prevozi, pri katerih – kot izhaja iz točk 1024, 1025 in 1028 teh sklepnih predlogov – bi nastala napotitev, v okviru katere se v primeru napotitve, ki bi trajala tri dni ali manj na mesec, ne bi uporabljala zgolj ureditev države članice gostiteljice v zvezi z minimalnim plačanim letnim dopustom in plačilom.
1051.
Ker pa je s členom 1(6) Direktive 2020/1057 odslej v celoti izključen obstoj napotitve za začetne ali končne cestne dele kombiniranega prevoza, če ti deli sami po sebi predstavljajo dvostranske prevoze, se tako kot za druge vrste prevoza (navedene v točki 1028 teh sklepnih predlogov) na podlagi Direktive 2020/1057 prav tako znižajo celotni stroški napotitve v primerjavi z ureditvijo iz predloga direktive o napotitvi, ki ga je pripravila Komisija. Ker za te prevozne dejavnosti več ne nastane napotitev, ne bodo nastali niti z njo povezani stroški. Ob upoštevanju tega ni mogoče trditi, da bi zakonodajalec Unije kršil načelo sorazmernosti, ker ni opravil dodatne ocena učinka za navedeni prevoz.
1052.
Poleg tega Parlament in Svet trdita, da sta imela na voljo veliko informacij o kombiniranem prevozu, pridobljenih iz pripravljalnih dokumentov v zvezi s predlaganimi spremembami Direktive 92/106/EGS, med njimi zlasti oceno učinka v zvezi z revizijo navedene direktive (
599
) in druge upoštevne dokumente (
600
).
1053.
Iz vsega navedenega izhaja, da Parlament in Svet, ker nista opravila dodatne ocene učinka za končno različico določb o napotitvi voznikov iz Direktive 2020/1057, nista kršila načela sorazmernosti, saj je imel zakonodajalec na voljo dovolj informacij, da je lahko ocenil spremembe, vnesene v izpodbijano direktivo, v primerjavi s prvotno oceno učinka, ki jo je pripravila Komisija, in presodil verjetni učinek teh ukrepov.
1054.
Iz tega sledi, da je treba po mojem mnenju zavrniti tudi vse tožbene razloge v zvezi s preizkusom sorazmernosti, ki ga je opravil zakonodajalec Unije, in torej vse tožbene razloge v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti.
f)
Kršitev člena 90 PDEU (v povezavi s členom 3(3) PEU), člena 91(2) PDEU in člena 94 PDEU
1) Trditve strank
1055.
Republika Bolgarija, Romunija, Republika Ciper in Republika Poljska navajajo več tožbenih razlogov, s katerimi zatrjujejo kršitev člena 90 PDEU (v povezavi s členom 3(3) PEU), člena 91(2) PDEU in člena 94 PDEU.
1056.
Republika Bolgarija in Republika Ciper trdita, da izpodbijana direktiva krši člen 91(2) PDEU, člen 90 PDEU v povezavi s členom 3(3) PEU in člen 94 PDEU zaradi škodljivih učinkov, ki jih ima na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v Bolgariji in na Cipru ter na splošno v državah članicah na obrobju Unije, pa tudi na ekonomski položaj prevoznikov. Zlasti naj bi bil zaradi uporabe pravil o napotitvi onemogočen prevoz med dvema tujima državama. Prav tako naj bi negativno vplivala na okolje, povečali pa naj bi se tudi zastoji. Kljub temu naj ne bi bila v zvezi s hibridnim modelom izvedena nobena ocena učinka niti naj ne bi bilo o tem opravljeno nobeno posvetovanje niti z Evropskim odborom regij niti z Ekonomsko-socialnim odborom.
1057.
Romunija dvomi tudi o združljivosti prvega svežnja o mobilnosti s členom 94 PDEU in s cilji, določenimi v členu 91(2) PDEU, saj naj bi ti ukrepi vplivali na konkurenčnost prevoznikov z obrobja Unije. Romunija meni, da ne more obstajati resnična socialna zaščita, če bodo ti prevozniki izključeni s trga. Socialno zaščito bi morali spremljati ustrezni ukrepi za podporo svobodi opravljanja storitev.
1058.
Republika Poljska na prvem mestu trdi, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem samovoljnega merila za uporabo pravil o napotitvi za prevozne dejavnosti kršil člen 91(2) PDEU, saj ni upošteval, da lahko to merilo resno vpliva na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture. Čeprav ima zakonodajalec Unije široko diskrecijsko pravico, naj to ne bi pomenilo, da je obveznost upoštevanja nekaterih učinkov omejena na seznanitev z njimi. Glede na njihovo razlago naj bi imel zakonodajalec Unije pravico brezpogojno sprejeti kakršno koli ureditev, kar naj bi bilo v nasprotju z ustaljeno sodno prakso Sodišča. Predvsem naj se pri sprejetju izpodbijanih določb ne bi upošteval učinek povečanja števila voženj brez tovora, ki jih bodo opravila vozila, ki bi sicer sodelovala pri kabotaži in prevozu med dvema tujima državama. Uporaba vozil za prevoz med dvema tujima državama naj bi bila poleg tega ekonomsko utemeljena s tem, da lahko prevozniki prožno – ob upoštevanju geografskega vidika – odgovorijo na razvoj potreb na področju prevoza, da se tako zmanjša število voženj brez tovora in se prepreči neučinkovito čakanje na novo naročilo prevoza blaga v državo sedeža. Kabotaža naj bi imela podobne prednosti z vidika učinkovitosti prevoza.
1059.
Omejitve v zvezi z opravljanjem kabotaže in prevoza med dvema tujima državama, nastale zaradi določb Direktive 2020/1057, ki jih izpodbija Republika Poljska, bi lahko povzročile umik prevoznikov s trga, saj ti ne bi mogli opravljati donosne dejavnosti v okviru modela prevoznih storitev, pri katerih bi bil prevoz manj učinkovit. Te posledice naj bi še posebej občutili prevozniki iz obrobnih držav članic, katerih dejavnosti naj bi večinoma temeljile na kabotaži in prevozu med dvema tujima državama.
1060.
Ocena učinka naj bi bila omejena na površno oceno v zvezi z vplivom izpodbijanih določb na stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah in naj bi se vsekakor nanašala na uporabo časovnega merila za namene uporabe pravil o napotitvi, ki se razlikuje od merila, nazadnje uporabljenega v izpodbijani direktivi, pri čemer naj učinki na trgih obrobnih držav ne bi bili enaki. Povečanje cestnega prometa naj bi imelo negativne posledice tudi za življenjsko raven na območjih v bližini glavnih prometnih vozlišč. V tem okviru naj bi bilo koristno posebej opozoriti na spremembe, nastale za varnost v cestnem prometu.
1061.
Republika Poljska na drugem mestu trdi, da zakonodajalec Unije s sprejetjem izpodbijanih določb ni upošteval ekonomskega položaja prevoznikov, s čimer naj bi kršil člen 94 PDEU. V obravnavani zadevi naj se v nasprotju s to določbo v oceni učinka ne bi upošteval ekonomski položaj prevoznikov iz držav članic na obrobju z nižjo stopnjo gospodarskega razvoja, katerih dejavnost na področju mednarodnega cestnega prevoza je v večjem obsegu osredotočena na kabotažo in prevoz med dvema tujima državama. Zaradi dodatnih stroškov, nastalih za prevoznike iz obrobnih držav članic zaradi uporabe pravil o napotitvi, naj bi bili ti gospodarski subjekti postavljeni v manj ugoden položaj kot konkurenčna podjetja iz geografsko osrednjega dela Unije.
1062.
Tudi sprejetje izpodbijanih določb v obdobju resnih gospodarskih motenj zaradi pandemije covida-19 naj bi dokazovalo, da ekonomski položaj prevoznikov ni bil upoštevan. Ekonomske učinke pandemije naj bi namreč še posebej občutil prevozni sektor, ki je bil posebej izpostavljen ne le upadu povpraševanja v mednarodni trgovini, ampak tudi omejitvam pri prehodu notranjih meja, ki so jih različne države članice spet vzpostavile. Ti učinki naj bi med pripravljalnimi deli za Direktivo 2020/1057 že obstajali.
1063.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev vseh teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
1064.
Kar zadeva obseg členov 91(2) in 94 PDEU, napotujem na preudarke iz točk od 281 do 293 teh sklepnih predlogov, iz katerih je razvidno, da obe določbi vsebujeta zgolj obveznosti „upoštevanja“ in torej nimata absolutne vrednosti.
1065.
Menim, da so trditve iz teh tožbenih razlogov Republike Bolgarije, Republike Ciper, Romunije in Republike Poljske zajete s preudarki, ki sem jih navedel v okviru analize tožbenih razlogov v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti, vključno s preudarki o domnevni opustitvi dodatne ocene učinka in preudarki, navedenimi v okviru obravnave tožbenih razlogov v zvezi s kršitvijo okoljskih določb Unije.
1066.
Nazadnje, kar zadeva trditve Republike Poljske v zvezi s pandemijo covida-19, napotujem na preudarke iz točke 306 teh sklepnih predlogov.
1067.
V teh okoliščinah menim, da je treba tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev člena 90 PDEU (v povezavi s členom 3(3) PEU), člena 91(2) PDEU in člena 94 PDEU, zavrniti.
g)
Kršitev načela enakega obravnavanja
1) Trditve strank
1068.
Republika Litva trdi, da člen 1(3) in (7) Direktive 2020/1057 krši načelo enakega obravnavanja, kot izhaja iz sodne prakse Sodišča in člena 20 Listine, saj naj bi bila s tema določbama izoblikovana različna pravila in socialna jamstva, določena zgolj na podlagi narave mednarodnega prevoza (dvostranski prevoz ali prevoz, ki ni dvostranske narave), čeprav naj bi bilo delo samo po sebi po naravi enako. Razlikovanje med temi prevoznimi dejavnostmi naj bi povzročilo različne standarde plačila za delavce, ki jih zaposluje isto podjetje in opravljajo enako delo. Tako naj bi se enaki položaji brez objektivne utemeljitve obravnavali različno.
1069.
Po navedbah Republike Litve se pravila o napotitvi delavcev, če voznik prevaža blago iz Vilne v Pariz prek Varšave in Berlina, ne bi uporabila. Drug voznik (ki bi potoval na isto destinacijo, to je v Pariz, vendar bi opravil ločene prevozne dejavnosti, saj bi najprej dostavil blago v Varšavo, nato bi dostavil blago v Berlin in zatem nadaljeval pot do Pariza) bi se že obravnaval kot napoteni delavec za del potovanja od Varšave do Berlina in od Berlina do Pariza.
1070.
Republika Litva meni, da stališče Sveta in Parlamenta, da dvostranski in čezmejni prevoz nista podobna in da v njunem okviru nastane drugačna povezava med delavcem na eni strani in ozemljem države članice, v kateri se opravi prevoz, na drugi strani, ni razumno. Ta država meni, da merila, na katerih temelji člen 1(3) in (7) Direktive 2020/1057, na prvi pogled sicer temeljijo na objektivnih utemeljitvah, vendar naj bi bila zasnovana popolnoma umetno, saj niso povezana z resničnostjo prevoznih dejavnosti in naj torej ne bi bila utemeljena. V praksi naj bi vozniki opravili enako delo, vendar bodo obravnavani na bistveno različen način. Zaradi razlikovalnih meril, ki jih je uporabil zakonodajalec Unije zlasti v členu 1(3) in (7) Direktive 2020/1057, naj bi nastali umetni pogoji za voznike, ki bodo prejeli različno plačilo, čeprav so prevozne dejavnosti, pri katerih sodelujejo, po naravi podobne. S tem naj bi bilo kršeno načelo enakega obravnavanja.
1071.
Republika Bolgarija in Republika Ciper trdita, da je hibridni model, ki naj bi izhajal iz Direktive 2020/1057, v nasprotju s členom 18 PDEU, členoma 20 in 21 Listine in členom 4(2) PEU ter – če bi sodišče menilo, da je upošteven – členom 95(1) PEU. Ta model naj bi privedel do različnega obravnavanja sicer podobnih položajev. Prvič, razlikoval naj bi med vozniki, ki opravljajo mednarodni prevoz, glede na to, ali gre za tretji ali dvostranski prevoz, ter zagotavljal boljšo socialno zaščito glede na državljanstvo njihovega delodajalca in kraj, kjer potekajo dejavnosti, oziroma celo povzročil diskriminacijo med vozniki, ki jih zaposluje isti prevoznik. Drugič, hibridni model naj bi razlikoval med prevozom med dvema tujima državama in dvostranskim prevozom ter med prevozniki, ki opravljajo vsako od teh dejavnosti. Prevozniki, ki opravljajo prevoz med dvema tujima državama, naj bi bili v manj ugodnem položaju v primerjavi s prevozniki, ki opravljajo dvostranski prevoz, čeprav naj bi bili obe ti dejavnosti dva od sestavnih delov dejavnosti mednarodnega prevoza in naj bi bili izjemno mobilni dejavnosti, zato naj bi bila povezava z državo članico gostiteljico v obeh primerih popolnoma primerljiva. Tretjič, hibridni model naj bi bolj negativno vplival na nekatere države članice in torej prevoznike, ki imajo sedež v njih, saj naj bi prevozniki iz EU-13 opravljali skoraj izključno prevoz med dvema tujima državama, medtem ko naj bi bili prevozniki iz EU-15 večinoma dejavni v dvostranskem prevozu. Že v oceni učinka naj bi bilo potrjeno, da bodo imela pravila o napotitvi veliko izrazitejše ekonomske učinke za države članice, kot je Bolgarija. Taka ugotovitev naj bi bila še očitnejša v primeru hibridnega modela, saj naj bi se ta model – v nasprotju s tistim, analiziranim v oceni učinka – uporabljal brez kakršnega koli časovnega praga. Nazadnje, hibridni model naj bi bil, ker določa različne plačne in upravne stroške za prevoznike glede na državo natovarjanja ali raztovarjanja, v nasprotju s členom 95(1) PDEU, saj naj bi prevoznike spodbujal k obračunavanju različnih tarif za isto blago na istih prometnih relacijah zaradi države porekla ali ciljne države prevažanih izdelkov.
1072.
Republika Bolgarija in Republika Ciper še trdita, da se z Direktivo 2020/1057 umetno razlikuje med prevozom med dvema tujima državama brez zadostne povezave z ozemljem države članice gostiteljice in dvostranskim prevozom. Pri tem zavračata utemeljitve, ki jih je v odgovoru na tožbo navedel zlasti Parlament, potem ko je priznal, da lahko pride do različnega obravnavanja med primerljivimi primeri, in trdita, da razlika v finančnih bremenih za prevoznike izhaja neposredno iz razlike v državi članici sedeža, za kar naj bi bilo očitno, da pomeni prepovedano diskriminacijo. Neenak vpliv hibridnega modela naj bi bil ponazorjen tudi s tem, da bi lahko prevozniki, ki večinoma opravljajo dvostranski prevoz, opravljali nekatere dejavnosti prevoza med dvema tujima državama, ne da bi upoštevali pravila o napotitvi.
1073.
Romunija predlaga, naj se ugotovi, da člen 1, od (3) do (6), Direktive 2020/1057 pomeni kršitev člena 18 PDEU, saj naj bi na gospodarske subjekte s sedežem na obrobju Unije bolj vplivali upravni in finančni stroški, ki izhajajo iz obveznosti iz zgoraj navedenih določb, in naj bi bili torej odvrnjeni od opravljanja dejavnosti, urejenih s členom 1, od (3) do (6), Direktive 2020/1057. Njihova konkurenčnost naj bi bila izničena. Poleg tega naj bi bilo treba te učinke obravnavati kot celoto, torej skupaj z učinki, ki jih bodo povzročili drugi ukrepi iz svežnja o mobilnosti, zlasti tisti v zvezi s kabotažo, vračanjem vozila vsakih osem tednov, vračanjem voznika vsake štiri tedne in prepovedjo preživljanja rednega tedenskega časa počitka v kabini. Romunija opozarja, da je že v svojih tožbah zoper uredbi 2020/1054 in 2020/1055 navedla, da naj bi ti ukrepi povzročili trgovinske ovire in naj bi škodovali zlasti prevoznikom s sedežem na obrobju Unije ter posledično delovni sili, ki dela zanje. Ta država trdi, da položaja prevoznikov z obrobja Unije ni mogoče izenačiti s „posebnim položajem posamezne države članice“ v smislu sodne prakse Sodišča in da bi moral zato zakonodajalec Unije pri sprejetju svežnja o mobilnosti upoštevati položaj teh prevoznikov. V ureditvi Unije bi bilo treba upoštevati razlike z vidika geografije, stopnje razvoja gospodarstev, trgov in infrastruktur ter si prizadevati za zmanjšanje razlik in nadaljnjo enotnejšo porazdelitev ugodnosti in stroškov zaradi pripadnosti Uniji.
1074.
Romunija dvomi tudi o združljivosti prvega svežnja o mobilnosti s členom 94 PDEU in s cilji, določenimi v členu 91(2) PDEU, saj naj bi ti ukrepi vplivali na konkurenčnost prevoznikov z obrobja Unije. Ta država meni, da ne more obstajati resnična socialna zaščita, če bodo ti prevozniki izključeni s trga. Socialno zaščito bi morali spremljati ustrezni ukrepi za podporo svobodi opravljanja storitev.
1075.
Kar natančneje zadeva člen 1 Direktive 2020/1057, naj bi Svet priznal, da poenostavlja dvostranske dejavnosti, ne pa tudi dejavnosti prevoza med dvema tujima državama, torej tistih, ki naj bi jih opravljala podjetja z vzhoda Evrope, saj se nahajajo zunaj območja, na katerem je skoncentriran mednarodni cestni prevoz v Uniji. Nesorazmerni učinek, ki naj bi nastal za prevoznike zgolj iz dela držav članic, naj bi precej presegel samo učinek, neločljivo povezan z različnim obravnavanjem med rezidenti in nerezidenti.
1076.
Madžarska trdi, da je člen 1(6) Direktive 2020/1057 v nasprotju z načelom enakega obravnavanja. Madžarska meni, da v zvezi s kombiniranim prevozom obstajata dve vrsti prevoznih dejavnosti: dejavnosti s spremstvom (voznik spremlja vozilo med celotnim trajanjem prevoza) in dejavnosti brez spremstva (voznik spremlja vozilo le med cestnim delom prevoza).
1077.
Kar zadeva dejavnosti s spremstvom, Madžarska trdi, da je dejavnost kombiniranega prevoza, ker je voznik prisoten med celotno dejavnostjo in ves čas prevoza, z vseh vidikov primerljiva z dejavnostjo dvostranskega prevoza. Primerljivost teh položajev bi morala narekovati, da se v skladu z načelom enakega obravnavanja izvzetje iz člena 1(3) Direktive 2020/1057 uporablja za dejavnost v celoti, torej oba cestna dela. Madžarska meni, da sprememba načina prevoza ne utemeljuje različnega obravnavanja in ne bi smela vplivati na možnost uporabe pravil o napotitvi. To, da zakonodajalec Unije ni določil, da se izvzetje za dvostranski prevoz blaga uporabi tudi za kombinirani prevoz s spremstvom, naj bi pomenilo kršitev načela enakega obravnavanja. Madžarska meni, da je zakonodajalec Unije dejavnosti kombiniranega prevoza umetno razdelil na dva cestna dela (začetni in končni del prevoza), od katerih naj eden ne bi izpolnjeval pogoja v zvezi z dvostranskim prevozom. Če se dvostranski prevoz začne v državi sedeža, naj njegov cestni del ne bi pomenil dvostranskega prevoza, če pa gre za povratek, naj takega prevoza ne bi pomenil njegov začetni del. Poleg tega naj zakonodajalec Unije ne bi opravil ocene učinka člena 1(6) Direktive 2020/1057.
1078.
Madžarska še dodaja, da je obseg člena 1(6) Direktive 2020/1057 širši od nujno potrebnega za uresničitev cilja, ki ga je navedel Svet, saj naj bi bili na podlagi tega člena na področje uporabe direktive o napotitvi vključeni vozniki, ki opravljajo dvostranski prevoz s spremstvom vozil na necestnem delu prevoza. Člen 1 Direktive 92/106 naj bi bilo mogoče razlagati tako, da ni nujno, da oba dela v njem določene alternative drug drugega izključujeta in da bi pojem dvostranskega prevoza lahko vključeval položaj, v katerem voznik opravi začetni in končni del cestnega prevoza. Če bi bilo tako, Madžarska trdi, da bi moral zakonodajalec v direktivi določiti izjemo za take primere, člen 1(6) Direktive 2020/1057 pa bi bil nezakonit, ker bi bil njegov obseg preozek, zato naj bi bilo kršeno načelo enakega obravnavanja.
1079.
Svet in Parlament ter intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev tožbenih razlogov v zvezi s kršitvijo načela enakega obravnavanja in načela prepovedi diskriminacije, ker naj ne bi bili utemeljeni.
2) Analiza
1080.
Analiza v nadaljevanju bo opravljena ob upoštevanju načel, navedenih v točki 75 in naslednjih teh sklepnih predlogov, ter omejitev sodnega nadzora, kot jih priznava Sodišče in so bile navedene v točki 80 teh sklepnih predlogov.
i) Uvodne ugotovitve
1081.
Kar zadeva trditve Romunije v zvezi s členom 91(2) in členom 94 PDEU, jih je treba, ker se vsaj delno nanašajo na druge ukrepe svežnja o mobilnosti, obravnavati kot neupoštevne, saj Romunija s tožbo v zadevi C‑542/20 izpodbija člen 1, od (3) do (6), Direktive 2020/1057. V preostalem napotujem na del analize Direktive 2020/1057 v zvezi s preučitvijo člena 91(2) PDEU in člena 94 PDEU. (
601
)
1082.
Kar zadeva očitek v zvezi s kršitvijo člena 95(1) PDEU, ki jo zatrjujeta Republika Bolgarija in Republika Ciper, že uvodoma enako kot Svet ugotavljam, da je ni mogoče sprejeti, saj ta člen prepoveduje diskriminacijo, ki je v tem, da prevozniki zaračunavajo različne prevoznine in nalagajo različne pogoje za prevoz enakega blaga na istih prometnih povezavah glede na državo porekla tega blaga ali namembno državo, pri čemer niti Republika Bolgarija niti Republika Ciper nista dokazali, da bi imelo izpolnjevanje obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov tak učinek, in tudi sicer člen 95(1) PDEU v ničemer ne vpliva na možnost, priznano Parlamentu in Svetu z odstavkom 2 tega člena, to je, da sprejmeta ukrepe, ki odstopajo od te posebne prepovedi diskriminacije, v skladu s členom 91(1) PDEU, ki je – naj spomnim – pravna podlaga Direktive 2020/1057.
ii) Domnevna kršitev načela enakega obravnavanja dvostranskega prevoza in prevoza med dvema tujima državama (Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Ciper (
602
))
1083.
Kar zadeva trditev o kršitvi načela enakega obravnavanja dvostranskega prevoza in prevoza med dvema tujima državama, še zlasti tožbeni razlog, ki so ga navedle Republika Litva, (
603
) Republika Bolgarija in Republika Ciper, je koristno podobno kot Svet opozoriti, da je splošni cilj pravil o napotitvi poenostaviti svobodo opravljanja storitev z usklajeno določitvijo nacionalne zakonodaje, s katero so urejeni pogoji za delo in zaposlitev, ki jih je treba uporabiti za delavca v čezmejnem položaju. Poseben cilj Direktive 2020/1057 je izoblikovati posebna pravila zaradi upoštevanja posebnosti prevoznega sektorja. Merilo, ki ga je izbral zakonodajalec Unije, je merilo vrste prevoza.
1084.
S trditvijo, da uporaba različnih pravil za položaje, v katerih je narava dela enaka, pomeni kršitev načela prepovedi diskriminacije, kakršno je navedla Republika Litva, se ne upošteva resničnost položaja napotitve, ki že po definiciji povzroči opravljanje enakega dela, vendar na ozemlju druge države članice. Očitno je, da to, kar dela voznik med dvostranskim prevozom, samo po sebi in načeloma ni resnično drugačno od tistega, kar dela v okviru prevoza med dvema tujima državama. Kot je torej navedel Svet, o primerljivosti položajev seveda ni mogoče veljavno odločiti samo na podlagi merila narave dela, saj bi tako s preveliko posplošitvijo izbrisali temeljne objektivne razlike med različnimi vrstami prevoznih dejavnosti.
1085.
Tako različno obravnavanje dvostranskega prevoza in prevoza med dvema tujima državama temelji na tem, da v primeru zadnjenavedenega delavec opravlja dejavnosti iz ene od držav članic v drugo in da ni nobena od njiju država članica sedeža. Ta položaja z vidika merila povezave med državo članico sedeža in storitvami (
604
) torej nista primerljiva. Sodišče je takšno razliko že potrdilo v okviru Direktive 96/71. (
605
) Premisa, na katero sta se oprli Republika Bolgarija in Republika Ciper, je torej v temelju napačna, saj merilo, ki ga je izbral zakonodajalec Unije v okviru izvajanja svoje široke diskrecijske pravice, temelji na primerjavi med povezavo vrste opravljenih storitev z državo članico gostiteljico in povezavo z državo članico sedeža, pri čemer dejavnosti dvostranskega prevoza in dejavnosti prevoza med dvema tujima državama niso primerljive z vidika cilja, ki si ga je zastavil navedeni zakonodajalec, kot je bil naveden v točki 952 in naslednjih teh sklepnih predlogov.
1086.
Iz tega seveda izhaja, da – v nasprotju s trditvijo Republike Bolgarije in Republike Ciper – sami vozniki niso v primerljivem položaju glede na to, ali so povezani z dvostranskim prevozom ali prevozom med dvema tujima državama. Republika Bolgarija in Republika Ciper ne moreta nič bolj trditi, da je položaj prevoznikov, ki opravljajo prevoz med dvema tujima državama, manj ugoden od položaja prevoznikov, ki opravljajo dvostranski prevoz, ker naj bi šlo za dve podkategoriji mednarodnega prevoza, saj je treba – kot sem pravkar opozoril in ob upoštevanju cilja, zastavljenega z Direktivo 2020/1057 – primerljivost položajev obravnavati z vidika vrste prevoza glede na povezavo, ki iz tega izhaja z državo članico sedeža.
1087.
V odgovor na trditve o pretrganju enakega obravnavanja držav članic je treba šteti, da se zdi, da se te obravnavajo enako.
1088.
V zvezi s tem podobno kot Parlament uvodoma ugotavljam, da izpodbijana direktiva ne vsebuje nikakršnega formalnega razlikovanja med državami članicami ali prevozniki zaradi njihovega državljanstva.
1089.
Vendar Romunija trdi, da je – ker naj bi bilo središče tega trga na zahodu Unije – delež prevoza med dvema tujima državama znotraj dejavnosti podjetij z obrobja Unije nujno veliko večji. Te dejavnosti pa naj bi bile za te prevoznike dražje zaradi ureditve, ki izhaja iz Direktive 2020/1057, kar zadeva napotitev delavcev. Republika Bolgarija in Republika Ciper podpirata podobne trditve.
1090.
Prvič, kot je ponazoril Svet (
606
), se mi zdi še vedno težko natančno opredeliti, kaj je osrednji del Unije in kaj je njeno obrobje (
607
). Da pa se opredeli primerljivost položajev, je treba določiti natančno merilo.
1091.
Drugič, kot sta opozorila Svet in Parlament, je bil v času sprejetja Direktive 2020/1057 cilj zakonodajalca uskladiti ureditve, zaradi katerih bi lahko nastale ovire za svobodo opravljanja storitev. Zakonodajni projekt je vodila stalna skrb za doseganje ravnovesja med izboljšanjem socialnih in delovnih pogojev za voznike ter omogočanjem lažjega uveljavljanja svobode opravljanja storitev na podlagi poštene konkurence. Tako je namen direktive uresničiti svobodo opravljanja storitev v okviru konkurence, ki se ne izvaja za ceno prevelikih razlik z vidika pogojev za zaposlitev in delo. Zastavljeni cilj je cilj resnično povezanega in konkurenčnega notranjega trga, ki je hkrati tudi instrument resničnega socialnega zbliževanja. Menim, da je pomembno podobno kot Parlament opozoriti, da cilj Direktive 2020/1057 ni odprava stroškovne konkurence. Direktiva 2020/1057 prav tako ne povzroča izkrivljanja konkurence. (
608
) Poleg tega se pri iskanju ravnovesja, navedenemu zgoraj, ne zahteva upoštevanje položaja posamezne države članice, ampak položaja vseh držav članic Unije. (
609
)
1092.
Opozoriti je treba tudi, kot sem že večkrat poudaril v teh sklepnih predlogih, da je Sodišče že priznalo, da ima zakonodajalec Unije pravico prilagoditi zakonodajni akt, da tako ponovno vzpostavi ravnovesje med prisotnimi interesi in poveča socialno zaščito voznikov s spremembo pogojev, pod katerimi se uresničuje svoboda opravljanja storitev. Poleg tega ima harmonizacijski ukrep Unije neizogibno različne učinke v različnih državah članicah. (
610
) Zakonodajalcu ni treba nadomestiti razlik v stroških med gospodarskimi subjekti, ki izhajajo iz njihovih izbir ekonomskega modela in iz različnih okoliščin, v katere so postavljeni (
611
) zaradi te izbire. Izbira o ustanovitvi ali ohranitvi sedeža daleč od domnevnega osrednjega dela trga zaradi izkoriščanja manjših stroškov, tudi socialnih, pri čemer pa so vozniki včasih za dolga obdobja poslani v države članice, v katerih so stroški visoki, je poslovna izbira, za katero ni mogoče zahtevati, da ji bo zakonodajalec Unije dal prednost, kakor mu ni tega treba storiti niti za nobeno drugo poslovno izbiro.
1093.
Natančneje, Sodišče je v zvezi s tem priznalo, da ima zakonodajalec Unije ob upoštevanju velikih sprememb, ki so se zgodile na notranjem trgu, pri čemer so v ospredju zaporedne širitve Unije, pravico prilagoditi zakonodajni akt, da tako ponovno vzpostavi ravnovesje med prisotnimi interesi in poveča socialno zaščito voznikov s spremembo pogojev, pod katerimi se uresničuje svoboda opravljanja storitev. Če so z zakonodajnim aktom že usklajene zakonodaje držav članic na določenem področju delovanja Unije, zakonodajalcu Unije namreč ne sme biti odvzeta možnost, da bi ta akt prilagodil vsaki spremembi okoliščin, glede na njegovo nalogo, da skrbi za varstvo splošnih interesov, ki jih priznava Pogodba DEU, in da bi upošteval prečne cilje Unije iz člena 9 te pogodbe, med katerimi so zahteve, povezane s spodbujanjem visoke stopnje zaposlenosti in zagotavljanjem ustrezne socialne zaščite. (
612
)
1094.
Romunija ni podkrepila socialnih posledic izvajanja Direktive 2020/1057, vendar bi jih bilo treba vsekakor pretehtati ob upoštevanju socialnih ugodnosti, ki jih ima Direktiva 2020/1057 za voznike. Poleg tega se zdi očitno neizogibno, da bodo pravila, določena z Direktivo 2020/1057, pogosteje prizadela podjetja, ki najpogosteje napotujejo delavce. Ti neenaki učinki so neizogibni, vendar zato še ni mogoče podvomiti o enaki uporabi navedenih pravil. (
613
)
1095.
Nazadnje, podobno kot Parlament ugotavljam, da me primer, ki ga je uporabila Republika Litva za ponazoritev različnega obravnavanja, ki naj bi izhajalo iz uporabe pravil Direktive 2020/1057 za dejavnosti iste narave, (
614
) ne more prepričati. Kot ga razumem, bi lahko prvi del predpostavke spadal v položaj tranzita, urejen s členom 1(5) Direktive 2020/1057, na katerega se tožba Republike Litve ne nanaša. Poleg tega iz razlogov, ki jih je navedel Svet in na katere napotujem, (
615
) razlike v plačilu, na katere je napotila Republika Litva, niso dokazni element z vidika zatrjevanega obstoja diskriminacije.
iii) Domnevna kršitev načela enakega obravnavanja kombiniranega in dvostranskega prevoza (Madžarska)
1096.
V zvezi s kombiniranim prevozom iz člena 1, točka 6, Direktive 2020/1057 izhaja, da se ne glede na člen 2(1) Direktive 96/71 voznik ne šteje za napotenega za namene te direktive, kadar opravlja „začetni ali končni cestni del“ kombiniranega prevoza, kot je opredeljen v Direktivi 92/106, če cestni del sam po sebi predstavlja dvostranske prevoze, kot je opredeljeno v odstavku 3 tega člena 1.
1097.
Madžarska v bistvu trdi, da člen 1(6) Direktive 2020/1057 krši načelo enakega obravnavanja, ker naj bi bile nekatere dejavnosti kombiniranega prevoza primerljive z dejavnostmi dvostranskega prevoza, vendar se zanje z vidika uporabe pravil o napotitvi kljub vsemu uporablja različna pravna ureditev, zato naj bi se brez objektivne utemeljitve obravnavale različno.
1098.
Kar zadeva očitke Madžarske, ki se po eni strani nanašajo na neobstoj ocene učinka, po drugi strani pa na širši obseg člena 1(6) Direktive 2020/1057, kot naj bi to zahteval zastavljeni cilj, se očitno ne navezujejo na spoštovanje načela enakega obravnavanja in zato tukaj ne bodo preučene.
1099.
Madžarska se v svojih trditvah v bistvu osredotoča na to, da naj bi bilo mogoče kombinirani prevoz s spremstvom izenačiti z dvostranskim prevozom, zato bi se moralo izvzetje iz člena 1(3) Direktive 2020/1057 dejansko uporabljati za celotno dejavnost, torej za oba cestna dela prevoza. Ta država tako izhaja iz predpostavke, da je položaj voznika v obeh primerih primerljiv, kar je treba zdaj preveriti.
1100.
Iz moje analize sorazmernosti izpodbijanih določb Direktive 2020/1057 izhaja, da je merilo, v skladu s katerim je uporaba pravil o napotitvi za voznike v mednarodnem prevozu utemeljena z vrsto prevoza, ustrezno in da je vsaka od vrst prevozne dejavnosti drugače povezana z ozemljem bodisi države članice sedeža bodisi države članice gostiteljice. Menim, da ni nič drugače pri kombiniranem prevozu. Pomembno se mi zdi tudi opozoriti, da prevoz, urejen z Direktivo 2020/1057, vključuje prečkanje meja.
1101.
Predpostavimo kombinirani prevoz z odhodom iz države A. Prvi odsek, to je do železniške postaje v tej državi A, je cestni. Tovornjak je natovorjen, voznik ga spremlja. V državi B je raztovorjen, voznik pa nadaljuje vožnjo do cilja v državi B. Prvi cestni odsek ni dvostranski prevoz, kar ne velja niti za končni odsek. Če upoštevamo le začetno in ciljno točko prevoza (gibanje blaga iz države A v državo B), se zdi prevoz kot celota primerljiv z dvostranskim prevozom. Kar pa zadeva načeloma čezmejno zagotavljanje storitev, se položaj z vidika storitve ne zdi več primerljiv.
1102.
V primeru enomodalnega dvostranskega prevoza namreč voznik zagotavlja celotno storitev, vključno z razsežnostjo mednarodnega prevoza. Če se vrnemo k delovni predpostavki, ki sem jo pravkar navedel, voznikovega časa ni mogoče nujno pripisati prevozniku: tovornjak in voznik sta „pasivna“, prevozno storitev pa (običajno) opravlja drug udeleženec v modalni verigi (železniški ali pomorski prevoznik itd.). Poleg tega sam čas niti ni merilo, ki ga je zakonodajalec uporabil v Direktivi 2020/1057. Zato se mi položaj voznika, ki v celoti opravi kombinirani prevoz, ne zdi primerljiv s položajem voznika, ki opravi dvostranski prevoz. Torej se ne morem strinjati s trditvijo Madžarske, da so dejavnosti kombiniranega prevoza s spremstvom „v enem kosu“. V nasprotju s trditvijo Madžarske različno obravnavanje ne izhaja iz spremembe načina prevoza, ampak iz objektivnih razlik med vrstami prevoza, kar zadeva načine samega zagotavljanja storitve. Podobno kot Parlament se torej nagibam k mnenju, da je mogoče izbiro zakonodajalca pojasniti s potrebo po upoštevanju posebnosti take prevozne dejavnosti in posebne narave problematike, ki jo je naslovil s sprejetjem Direktive 2020/1057.
1103.
Glede na zelo veliko raznolikost dejavnosti kombiniranega prevoza se mi torej zdi neizogibno, da je mogoče člen 1(6) Direktive 2020/1057 v bistvu uporabiti le za vsak primer posebej na podlagi v njem navedenih meril. Poleg tega je iz sodne prakse, navedene v točki 80 teh sklepnih predlogov, razvidno, da sodišče Unije presoje zakonodajalca ne more nadomestiti s svojo presojo, kar velja tudi za načelo enakega obravnavanja.
1104.
Naj nazadnje podobno kot Parlament še dodam, da Madžarska ne izpodbija upravičenosti razdelitve dejavnosti kombiniranega prevoza na začetni ali končni cestni del prevoza, če je kombinirani prevoz brez spremstva. Zakonodajalec Unije navedenega razlikovanja med začetnimi in končnimi cestnimi deli prevoza ni določil ex nihilo ob sprejetju Direktive 2020/1057, ampak z njim povzema besedilo opredelitve (ki ga Madžarska v delu tožbe zoper Direktivo 2020/1057 ne more izpodbijati) iz člena 1 Direktive 92/106, na katerega člen 1(6) torej izrecno napotuje.
1105.
Zato tožbenega razloga Republike Madžarske ni mogoče sprejeti.
iv) Predlog
1106.
Zavrniti je treba vse tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev načela enakega obravnavanja in načela prepovedi diskriminacije s členom 1(1), (3), (4), (5), (6) in (7) Direktive 2020/1057.
h)
Kršitev prostega pretoka blaga in svobode opravljanja storitev
1) Trditve strank
1107.
Prvič, kar zadeva prosti pretok blaga, Republika Bolgarija in Republika Ciper z enakimi trditvami utemeljujeta, da bo imela uporaba hibridnega modela resne gospodarske posledice, ki bodo vplivale na ta pretok. Tak model naj bi bil ukrep z enakimi učinki kot količinske omejitve, ki so s členoma 34 in 35 PDEU prepovedane in ki ga ni mogoče utemeljiti na podlagi člena 36 PDEU. Komisija naj bi priznala, da uporaba nacionalne zakonodaje za vse dejavnosti mednarodnega prevoza, ki vključujejo natovarjanje in/ali raztovarjanje, opravljeno na nacionalnem ozemlju, ne da bi se ob tem upoštevala zadostna povezava z zadevno državo članico, pomeni nesorazmerno omejevanje svobode opravljanja storitev in prostega pretoka blaga ter naj ne bi bila utemeljena, če zaradi nje nastanejo nesorazmerne upravne obremenitve, ki preprečujejo dobro delovanje notranjega trga. (
616
)
1108.
Drugič, kar zadeva prosti pretok storitev in skupno prometno politiko, Republika Bolgarija in Republika Ciper trdita, da hibridni model omejuje svobodo opravljanja prevoznih storitev, s čimer se krši člen 58(1) PDEU v povezavi s členom 91 PDEU. Iz sodne prakse Sodišča naj bi izhajalo, da je treba uporabo načela svobode opravljanja storitev doseči z izvajanjem skupne prometne politike. S hibridnim modelom naj bi bila ponovno uvedena oblika diskriminacije na podlagi državljanstva ponudnika storitev ali kraja njegovega sedeža, kar naj bi pomenilo nazadovanje z vidika izoblikovanja skupne prometne politike, ki zagotavlja svobodo opravljanja storitev. Ker naj bi tudi iz sodne prakse izhajalo, da zakonodajalec Unije na tem področju nima diskrecijske pravice, na katero bi se lahko skliceval na drugih področjih skupne prometne politike, naj Parlament in Svet ne bi izpolnila svoje obveznosti, da zagotovita uporabo načel svobode opravljanja storitev prek skupne prometne politike.
1109.
Če bi Sodišče menilo, da je upošteven člen 56 PDEU, Republika Bolgarija in Republika Ciper trdita, da je kršen iz istih razlogov. Nazadnje še dodajata, da se ne strinjata s trditvijo, da so z Direktivo 2020/1057 uvedena odstopanja od strožje pravne ureditve iz Direktive 96/71.
1110.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev teh tožbenih razlogov.
2) Analiza
1111.
V prvem delu tega tožbenega razloga Republika Bolgarija in Republika Ciper trdita, da je „hibridni model“ ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve, prepovedane v skladu s členoma 34 in 35 PDEU, ki naj ga ne bi bilo mogoče utemeljiti na podlagi člena 36 PDEU.
1112.
Menim, da ti tožeči stranki nista zadostno dokazali, da ima izvajanje hibridnega modela na ravni celotne Unije tak učinek, ter sta se zadovoljili že s splošnimi in nepodkrepljenimi trditvami. Tak dokaz je še toliko težji, ker so domnevni omejevalni učinki uporabe pravil o napotitvi za dejavnosti mednarodnega cestnega prevoza na prosti pretok blaga pod pogoji, določenimi z Uredbo 2020/1057, očitno preveč naključni in posredni, da bi bilo mogoče šteti, da „hibridni model“ pomeni oviro za trgovino med državami članicami ter torej omejitev v smislu členov 34 in 35 PDEU. (
617
)
1113.
Tožečima strankama svojega stališča ni uspelo okrepiti z navedbo sporočila Komisije za javnost z dne 27. aprila 2017. (
618
) Komisija se namreč po eni strani ni izrekla o Direktivi 2020/1057, ampak o primeru uporabe nacionalne zakonodaje za dejavnosti mednarodnega prevoza pod enostranskimi pogoji, ki jih določi zadevna država članica. Po drugi strani je Komisija takrat sicer res obžalovala, da je sprožilec uporabe nacionalne zakonodaje že samo to, da zadevni mednarodni prevoz zajema raztovarjanje ali natovarjanje na nacionalnem ozemlju, vendar je treba ugotoviti prav to, da zakonodajalec Unije v Direktivi 2020/1057 za opredelitev, ali obstaja položaj napotitve ali ne, ni uporabil tega merila. Poleg tega je Komisija v istem sporočilu navedla, da po njenem mnenju ni utemeljena uporaba nacionalne zakonodaje za dejavnosti mednarodnega prevoza, ki niso zadostno povezane z zadevno državo članico.
1114.
Prvi del tega tožbenega razloga je torej treba zavrniti kot neutemeljen.
1115.
Kar zadeva drugi del tega tožbenega razloga, sem že opozoril na posebno naravo in mesto prevoznega sektorja v Pogodbah, (
619
) saj se zanj v okviru notranjega trga uporablja posebna pravna ureditev. Naj zlasti spomnim, da je za poseben status prevoza v normativni ureditvi notranjega trga značilna kombinacija pravice do ustanavljanja v kateri koli državi članici, ki temelji na Pogodbi, in pravice prevoznikov do svobode opravljanja storitev, ki je zagotovljena izključno v obsegu, v kakršnem je bila priznana z ukrepi sekundarnega prava, ki jih je zakonodajalec Unije sprejel v okviru skupne prometne politike.
1116.
Kar zadeva zatrjevano kršitev svobode opravljanja storitev, uvodoma ugotavljam, da nista niti Republika Bolgarija niti Republika Ciper nikakor podkrepili trditve, da se s „hibridnim modelom“ omejuje svoboda opravljanja prevoznih storitev.
1117.
Če bi Sodišče kljub vsemu preizkusilo ta del tožbenega razloga, opozarjam, da člen 58(1) in člen 91 PDEU določata, da svobodo opravljanja storitev na področju prevoza uresničuje zakonodajalec Unije.
1118.
Kot sem že navedel, ima zakonodajalec Unije vso pravico, da s prilagoditvijo zakonodajnega akta tako, da se poveča socialna zaščita zadevnih delavcev, spremeni pogoje, pod katerimi se uresničuje svoboda opravljanja storitev na področju cestnega prevoza, saj se stopnja liberalizacije v skladu s členom 58(1) PDEU določi ne neposredno na podlagi člena 56 PDEU, ampak jo določi sam zakonodajalec Unije v okviru izvajanja skupne prometne politike.
1119.
V teh okoliščinah je treba drugi del tega tožbenega razloga vsekakor zavrniti kot neutemeljen.
i)
Kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine
1) Trditve strank
1120.
Republika Poljska meni, da določbe člena 1(3), (4), (6) in (7) Direktive 2020/1057 kršijo člen 11 PDEU in člen 37 Listine, ker se niso dovolj upoštevale zahteve, ki izhajajo iz varstva okolja.
1121.
Iz teh dveh določb naj bi izhajalo, da institucije Unije ne smejo sprejemati ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev varstva okolja, in sicer tudi onkraj zgolj ukrepov, ki se navezujejo na člena 191 in 192 PDEU. Načelo vključevanja okoljskih zahtev v druge politike Unije, ki naj bi izhajalo iz navedenih določb, naj bi omogočalo uskladitev ciljev in zahtev glede varstva okolja z drugimi interesi in cilji, ki si jih je zastavila Unije, in nadaljevanje trajnostnega razvoja. Tako načelo naj bi bilo samo zase razlog za razglasitev ničnosti akta Unije, če okoljski interesi očitno niso bili upoštevani ali so bili popolnoma prezrti, kot izhaja iz razlage člena 6 ES, ki jo je podal generalni pravobranilec L. A. Geelhoed. (
620
)
1122.
Glede na širok horizontalni značaj člena 11 PDEU naj se pri presoji, ali neki ukrep dovolj prispeva k varstvu okolja, ta ukrep ne bi smel obravnavati ločeno od drugih ukrepov Unije, ki so bili sprejeti v ta namen in so povezani z zadevno dejavnostjo, temveč naj bi bil pravi okvir za presojo celota ukrepov, ki jih je Unija sprejela na tem področju. Sodni nadzor v zvezi s presojo skladnosti delovanja zakonodajalca Unije s tem načelom vključevanja naj bi bil podoben tistemu, ki ga je opravilo Splošno sodišče pri presoji, ali je Komisija pri svojem delovanju upoštevala načelo energetske solidarnosti. (
621
) V teh okoliščinah naj bi moral zakonodajalec upoštevati okoljske zahteve pred sprejetjem spornih ukrepov, kar naj bi pomenilo zlasti izvedbo ocene učinka načrtovanih pravil na okolje in zagotovitev, da ta pravila ne bodo škodljivo vplivala na uresničevanje ciljev, zastavljenih z drugimi akti sekundarne zakonodaje, sprejetimi na področju okolja.
1123.
Parlament in Svet naj bi morala uravnovesiti nasprotujoče si interese in po potrebi vnesti ustrezne spremembe. Z razlago člena 11 PDEU tako, da se nanaša na pravna področja, ne pa na posebne ukrepe, bi precej relativizirali njegov pomen. Zahteve po varstvu okolja naj bi bilo treba upoštevati tudi pri opredeljevanju različnih ukrepov, ki spadajo na zadevno področje prava Unije. Trditev, da ni mogoče upoštevati drugih aktov sekundarnega prava s področja onesnaževanja zraka, naj bi bilo treba zavrniti, sicer bi lahko znova ogrozili učinkovitost člena 11 PDEU, saj bi lahko institucije sprejele akt, ki ovira ali preprečuje uresničevanje ciljev, določenih v aktih, sprejetih na področju okolja, čeprav naj bi bila podnebna kriza najpomembnejši izziv okoljske politike Unije in bi se morale institucije zavezati doslednemu uresničevanju podnebnih ciljev, ki jih je sprejela Unija. Splošno znano naj bi bilo, da onesnaževanje zraka z emisijami iz prometa povzroča številne zdravstvene težave, h katerim naj bi prispeval zlasti cestni promet. Republika Poljska meni, da bi uporaba pravil o napotitvi za voznike, ki opravljajo kabotažo in prevoz med tretjimi državami, iz Direktive 2020/1057 povzročila dodatna potovanja, zlasti brez tovora, ter s tem povečanje emisij CO2 in onesnaževal zraka, čeprav institucije, nasprotno, ne bi smele sprejemati ukrepov, s katerimi bi bila omajana učinkovitost ukrepov, že sprejetih za zmanjšanje emisij onesnaževal in CO2, ter uresničevanje okoljskih ciljev Unije, ki izhajajo zlasti iz Evropskega zelenega dogovora, cilja podnebno nevtralne Unije do leta 2050 z zmanjšanjem skupnih emisij iz prometa za 90 % v primerjavi z ravnjo iz leta 1990 in ciljev, ki jih zakonodaja Unije na tem področju določa za države članice.
1124.
Poleg tega naj bi bilo treba učinke Direktive 2020/1057 na okolje presojati tudi ob upoštevanju dejstva, da jih je treba prišteti k učinkom, pripisljivim drugim aktom, ki sestavljajo sveženj o mobilnosti, to je uredbama 2020/1054 in 2020/1055. Negativni učinki obveznosti vračanja vozil na okolje naj bi bili potrjeni z različnimi analizami.
1125.
Morebitno navzkrižje med izpodbijanimi ukrepi in podnebnimi cilji Unije naj bi bilo poleg tega razlog za pomisleke komisarke A. Vălean v zvezi s tem, da sveženj o mobilnosti, še zlasti obvezno vračanje vozil vsakih osem tednov in omejitve kombiniranega prevoza, lahko ne bi bil v skladu s cilji Evropskega zelenega dogovora in podporo Evropskega sveta cilju, da se do leta 2050 doseže podnebno nevtralna Unija. (
622
) Republika Poljska še poudarja, da je Komisija zvišala raven podnebnih ambicij Unije za leto 2020 (
623
) in da bi lahko emisije CO2 iz dodatnih potovanj, do katerih bo prišlo zaradi izpodbijanih ukrepov, še bolj ogrozile uresničitev tega visoko zastavljenega cilja.
1126.
Negativni učinki na okolje, ki jih bodo povzročili izpodbijani ukrepi, naj bi omajali uresničevanje ciljev zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, določenih z Uredbo 2018/842 (
624
), s strani držav članic, ciljev v zvezi z emisijami nekaterih onesnaževal zraka, določenih z Direktivo 2016/2284 (
625
), in ciljev v zvezi s kakovostjo zraka, določenih z Direktivo 2018/50 (
626
). Dodatne emisije dušikovega oksida in prahu, ki jih bo povzročila uporaba izpodbijanih določb, naj bi ogrozile učinkovitost delovanja, ki so ga opredelile države članice v načrtih za varovanje zraka, zlasti načrtih, sprejetih za območja in naselja v bližini voznih poti, ki se uporabljajo za mednarodni prevoz.
1127.
Toženi instituciji naj kljub vsem tem negativnim učinkom ne bi izpolnili svoje obveznosti, da ustrezno analizirata vpliv teh ukrepov na uresničevanje okoljskih ciljev Unije in spoštovanje obveznosti, naloženih državam članicam v skladu z akti z okoljskega področja. V obrazložitvi nobenega od aktov, ki sestavljajo sveženj o mobilnosti, naj se ne bi obravnavala okoljska vprašanja, ki naj ne bi bila preučena niti v oceni učinka, pripravljeni pred sprejetjem svežnja o mobilnosti, pri čemer se je Komisija zadovoljila že s trditvijo, da ni ugotovila nobenega vpliva predvidenih možnosti na okolje. (
627
)
1128.
Toženi instituciji naj torej ne bi preučili vpliva izvajanja izpodbijanih določb na okoljske zahteve, čeprav naj bi bili njihovi učinki v nasprotju s cilji, določenimi v aktih, sprejetih na področju okolja. Navedeni instituciji naj teh ciljev ne bi uravnotežili z interesi, ki izhajajo iz svežnja o mobilnosti. Očitno naj bi bilo, da zahteve glede varstva okolja ter cilj zagotavljanja visoke ravni tega varstva in izboljšanja kakovosti okolja niso bili upoštevani. Kar zadeva Direktivo 2020/1057, naj bi to izhajalo zlasti iz tega, da se bo zaradi uporabe pravil o napotitvi za začetne ali končne dele kombiniranega prevoza po eni strani otežilo izvajanje tega prevoza v osrednjem delu Evrope za prevoznike iz obrobnih držav, po drugi strani pa se bo zmanjšala privlačnost te vrste prevoza. Nazadnje naj bi se dalo prednost dvostranskim prevozom, opravljenim izključno po cesti, in sicer v nasprotju z zastavljenim ciljem in kljub temu, da naj bi bili taki prevozi „neekološki“. Analiza, opravljena za Komisijo v zvezi z vplivom omejitev kabotaže na kombinirani prevoz, naj bi potrdila, da bodo omejitve opravljanja storitev kabotaže v okviru kombiniranega prevoza škodovale okolju in so v nasprotju s predpostavkami, na katerih temelji Evropski zeleni dogovor. (
628
)
1129.
Torej naj bi člen 1(3), (4), (6) in (7) Direktive 2020/1057 kršil načelo vključevanja iz člena 11 PDEU in člena 37 Listine.
1130.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo zavrnitev tega tožbenega razloga.
2) Analiza
1131.
Republika Poljska z večino trditev, navedenih v okviru tega tožbenega razloga, ponavlja trditve iz okvira tožbenih razlogov, ki se nanašajo na kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine ter jih je ista tožeča stranka navedla v tožbah zoper Uredbo 2020/1054 in zoper Uredbo 2020/1055. Tako v zvezi s trditvami glede razlage člena 11 PDEU in njegovega obsega ter razlage in obsega člena 37 Listine, obsega načela vključevanja okoljskih pomislekov, izraženih v členu 11 PDEU, in sodnega nadzora nad njim, potrebnega upoštevanja drugih ukrepov zakonodajalca Unije na področju okoljske politike, ki se prav tako nanašajo na prometno politiko, vprašanja zatrjevanega neobstoja ocene učinka, ki naj bi pomenil kršitev člena 11 PDEU, ter vprašanja razmerij med Direktivo in Evropskim zelenim dogovorom napotujem na točko 565 in naslednje ter na točko 591 in naslednje teh sklepnih predlogov.
1132.
Tako je treba v skladu z ugotovitvijo, ki sem jo že izpeljal v analizi tožbenih razlogov v zvezi s kršitvijo okoljske politike Unije in njene politike o podnebnih spremembah v okviru tožbe zoper Uredbo 2020/1055, ugotoviti, da je lahko zakonodajalec Unije ob sprejetju Direktive 2020/1057 – med polnim izvajanjem svoje široke diskrecijske pravice – upravičeno menil, da bo mogoče morebitne negativne posledice za okolje, ki izhajajo iz Direktive 2020/1057, zajeziti na podlagi obstoječe zakonodaje, ki se natančneje nanaša na okoljske vidike zadevne dejavnosti, in s podporo prevoznikom pri tehnološkem prehodu k manj onesnažujoči mobilnosti.
1133.
Naj k temu dodam, da po mojem mnenju to še toliko bolj drži za Direktivo 2020/1057, ker – kot je trdil Parlament – ni enotnega odgovora na vprašanje, ali bo resnično povzročila dodane emisije onesnaževal, in sicer iz več razlogov.
1134.
Prvič, naj spomnim, da je sam predmet Direktive 2020/1057 izoblikovati sektorska pravila, da se zagotovi ravnovesje med svobodo prevoznikov, da opravljajo čezmejne storitve, prostim pretokom blaga, ustreznimi delovnimi pogoji in socialno zaščito za voznike, (
629
) ter da je v členu 1 te direktive navedenih nekaj pravil, na podlagi katerih bodo prevozniki lahko določili, katera zakonodaja, zlasti socialna, se bo uporabljala za voznike glede na upoštevne značilnosti, ki jih je zakonodajalec Unije uporabil za namene te določitve. Tako ni mogoče takoj in očitno ugotoviti vpliva določitve socialnega prava, ki se uporablja za delavca, na vprašanja, povezana z okoljsko politiko Unije. Prej bi lahko šteli, da so ta vprašanja posledica izključno volje prevoznikov, da svoje dejavnosti reorganizirajo tako, da bi se izognili uporabi zase dražjim obveznostim, ki izhajajo iz uporabe Direktive 2020/1057.
1135.
Drugič in vsekakor, ker je Sodišče v sodbi Federatie Nederlandse Vakbeweging (
630
) razsodilo, da se Direktiva 96/71 uporablja za čezmejno opravljanje storitev, ki se nanaša na napotitev delavcev, vključno s sektorjem cestnega prevoza (
631
), in je razlaga, ki jo je tako podalo Sodišče, razlaga, ki jo je treba uporabiti za Direktivo 96/71 vse od začetka njene veljavnosti, so se v njej določena pravila o napotitvi torej uporabljala za cestni prevoz. Ena od redkih trditev, ki jih je Republika Poljska navedla posebej zoper Direktivo 2020/1057, je ta, da bo uporaba pravil o napotitvi za kombinirani prevoz (
632
) pod pogoji, določenimi v členu 1(6) te direktive, povzročila odvračanje od uporabe takega prevoza, katerega ugoden učinek na okolje naj bi bil sicer znan in priznan. Prevozniki naj bi se tako odpovedali večmodalnosti in se usmerili v cestni prevoz, s čimer naj bi se izničile okoljske prednosti uporabe kombiniranega prevoza.
1136.
Ker pa so se pravila o napotitvi uporabljala že v času veljavnosti zgolj Direktive 96/71, v skladu z merili, ki jih je Sodišče navedlo v sodbi Federatie Nederlandse Vakbeweging, uporaba pravil o napotitvi delavcev za tak prevoz – kot poudarja Parlament – ne bo prinesla korenite spremembe predhodno obstoječe pravne ureditve. Naj dodam, da člen 1(6) Direktive 2020/1057 določa pogoje, pod katerimi se uporabljajo ta pravila, in da se „voznik ne šteje za napotenega […], kadar opravlja začetni ali končni cestni del kombiniranega prevoza […], če cestni del sam po sebi predstavlja dvostranske prevoze, kot je opredeljeno v odstavku 3“ člena 1 navedene direktive. Torej se pravila o napotitvi iz Direktive 2020/1057 za kombinirani prevoz ne bodo uporabljala v vsakem primeru.
1137.
Kar zadeva trditev o povečanju emisij, ker je za kabotažo določena uporaba pravil o napotitvi delavcev, kot to opisuje Republika Poljska, opozarjam, da je bilo že v uvodni izjavi 17 Uredbe št. 1072/2009 navedeno, da se „[d]oločbe Direktive [96/71] uporabljajo za prevozna podjetja, ki opravljajo kabotažo“. Kot je navedel Parlament, torej morebitnih učinkov na okolje, ki jih opisuje Republika Poljska, tudi če obstajajo, ni mogoče pripisati Direktivi 2020/1057.
1138.
Nazadnje, kar zadeva trditev, da bi bilo treba o zatrjevanih učinkih Direktive 2020/1057 na okolje presojati ob upoštevanju tega, da se ti kumulirajo z učinki, ki naj bi izhajali iz drugih sestavnih delov svežnja o mobilnosti, je ni mogoče sprejeti, saj zadnjenavedenih vsekakor ni mogoče pripisati sami direktivi.
1139.
Iz vseh zgoraj navedenih razlogov je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine, zavrniti kot neutemeljen.
3.
Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na člen 9(1) Direktive 2020/1057
1140.
Republika Poljska je edina, ki izpodbija zakonitost člena 9(1) Direktive 2020/1057, s katerim je zakonodajalec Unije odločil, da se bodo ukrepi iz te direktive uporabljali od 2. februarja 2022. V ta namen navaja tri tožbene razloge: kršitev načela pravne varnosti, kršitev načela sorazmernosti in kršitev člena 94 PDEU. Zadnja tožbena razloga bosta obravnavana skupaj.
a)
Kršitev načela pravne varnosti
1) Trditve strank
1141.
Ker naj bi bile določbe Direktive 2020/1057, katerih razglasitev ničnosti predlaga Republika Poljska, nenatančne ter naj bi povzročale težave pri razlagi in praktične težave za določitev prava, ki se uporablja za pogoje za zaposlitev in delo voznikov, ki opravljajo dejavnosti cestnega prevoza, naj bi bilo treba za izvajanje teh določb na nacionalni ravni sprejeti akte višjega reda, kar naj bi na primer na Poljskem pomenilo dolge zakonodajne postopke. Osemnajst mesecev, določenih z Direktivo, naj ne bi bilo dovolj, da se zagotovi sprememba nacionalnih določb in nato seznanitev prevoznikov z njimi, da zagotovijo skladnost z njimi. Prav tako naj bi morali prevozniki upoštevati tudi kolektivne pogodbe, ki urejajo ta sektor, in različne nacionalne ureditve. Poleg tega, da naj bi že Direktiva 2020/1057 kot taka vsebovala nekaj novih obveznosti in naj bi določala uporabo Direktive 96/71 za prevozni sektor, naj bi začetek njene veljavnosti povzročil tudi uporabo Direktive 2018/957 (
633
) v sektorju cestnega prevoza (
634
), za kar naj bi prevozniki prav tako potrebovali nekaj časa za prilagoditev. V teh okoliščinah naj bi določitev datuma 2. februar 2022, torej nekaj več kot 18 mesecev po sprejetju Direktive 2020/1057, kršila načelo pravne varnosti, ki naj bi v skladu z ustaljeno sodno prakso zahtevalo, da so pravna pravila jasna in natančna ter da imajo predvidljive učinke, da se lahko zadevne osebe orientirajo v položajih in pravnih razmerjih, ki izhajajo iz pravnega reda Unije, ter katerega spoštovanje naj bi bilo še posebej pomembno, kadar gre za ureditev, ki lahko vključuje finančno breme. Tega, da zakonodajalcu Unije ni naložena obveznost določitve posebnega prehodnega obdobja, naj ne bi bilo mogoče izenačiti s popolno diskrecijsko pravico zakonodajalca v zvezi s tem. Čeprav je bilo v sodbi Federatie Nederlandse Vakbeweging (
635
) pojasnjeno področje uporabe Direktive 96/71, je bila izrečena šele leta 2020, pri čemer naj bi pustila neodgovorjenih nekaj vprašanj, zato naj v nasprotju s trditvijo toženih institucij Direktiva 2020/1057 ne bi pomenila majhne spremembe predhodno obstoječega pravnega položaja prevoznikov. Če bi imeli prevozniki več časa za usvojitev novega normativnega okvira, bi se mu lahko bolje prilagodili.
1142.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, trdijo, da je ta tožbeni razlog neutemeljen.
2) Analiza
1143.
Kar zadeva analitični okvir v zvezi z načelom pravne varnosti, napotujem na točko 117 in naslednje teh sklepnih predlogov ter naj opozorim le, da sodni nadzor v bistvu zajema preučitev, ali je določba tako dvoumna, da njeni naslovniki ne morejo z zadostno gotovostjo odpraviti morebitnih dvomov v zvezi z njenim obsegom ali pomenom, tako da ne morejo nedvoumno opredeliti svojih pravic in obveznosti, ki izhajajo iz te določbe.
1144.
V zvezi s tem menim, da zadostuje ugotovitev, da člen 9(1) Direktive 2020/1057 državam članicam nalaga, da sprejmejo in objavijo predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 2. februarja 2022, to je do datuma, od katerega bodo uporabljale te ukrepe. Zakonodajalec Unije je datum 2. februar 2022 jasno opredelil, in sicer že ob objavi Direktive. Torej ni bilo nobenega dvoma o datumu, na katerega so morale naslovnice Direktive – države članice – pripraviti vsaka svoj nacionalni pravni red zaradi uskladitve z obveznostmi, določenimi z Direktivo 2020/1057. Države članice in prevozniki so torej imeli 18 mesecev, da se pripravijo na prenos Direktive 2020/1057.
1145.
Republika Poljska poskuša prepričati, da na člen 9 Direktive 2020/1057 na neki način posredno vpliva nenatančnost in negotovost domnevno novih določb Direktive 2020/1057. Tukaj obravnavani tožbeni razlog je torej nov poskus razprave o že obravnavanih trditvah. (
636
) Naj k temu dodam – kot trdi Svet – da trditve Republike Poljske v zvezi s členom 9 Direktive 2020/1057 temeljijo tudi na napačni predpostavki, da se Direktiva 96/71 ni uporabljala za prevozni sektor in da je zato Direktiva 2020/1057 učinkovala tako, da je za celoten nov, nepripravljen sektor določila uporabo novih in zapletenih pravil o napotitvi delavcev. Vendar sem imel že priložnost opozoriti, da to ne drži, kar je razvidno zlasti iz sodbe Federatie Nederlandse Vakbeweging.
1146.
Zato je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela pravne varnosti, zavrniti kot neutemeljen.
b)
Kršitev načela sorazmernosti in člena 94 PDEU
1) Trditve strank
1147.
Republika Poljska trdi, da je zakonodajalec Unije kršil zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, saj naj ne bi navedel objektivnih razlogov, s katerimi bi utemeljil določitev 18-mesečnega roka za prenos, čeprav naj bi bil rok, sprejet za podobne akte, na primer direktivi 2014/67 in 2018/957, običajno dve leti, medtem ko je bil v Direktivi 96/71 določen še daljši rok. Zaradi posebnosti cestnega prevoza naj bi bilo treba podjetjem dati na voljo dovolj časa za uskladitev z novo ureditvijo, in sicer vsaj enako dolgo kot za druge storitvene sektorje. Zakonodajalec Unije naj bi moral tudi upoštevati, da se morajo prevozniki hkrati pripraviti tudi na uporabo zahtev, ki izhajajo iz uredb 2020/1054 in 2020 in 1055, zaradi katerih bodo morali bistveno spremeniti način opravljanja storitev. Ta zakonodajalec naj ne bi nič bolj upošteval dejstva, da na trgu prevoza prevladujejo mala in srednja podjetja, ki naj bi potrebovala več časa, da se seznanijo z novo ureditvijo in se ji prilagodijo, zlasti ob upoštevanju stroškov, ki naj bi jih zato imela. Položaj prevoznikov naj bi bil še otežen zaradi ukrepov, sprejetih zaradi pandemije covida-19. Poleg tega Republika Poljska trdi, da so nekatere države članice sprejele zelo stroge kazni v primeru neupoštevanja pogojev za zaposlitev in delo ter z njimi povezanih formalnih zahtev. Te kazni se bodo začele uporabljati ob izteku roka, ki ga je določil zakonodajalec, tako da naj prevozniki ne bi imeli časa za prilagoditev novim pravilom. Določitev 18-mesečnega roka naj torej ne bi izpolnjevala zahtev načela sorazmernosti.
1148.
Določitev takega roka naj bi bila tudi v nasprotju s členom 94 PDEU, saj naj se z njo ne bi upošteval ekonomski položaj prevoznikov. Republika Poljska napotuje na ugotovitve, ki jih je izoblikovala v okviru tožbenega razloga v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti. Napotuje tudi na trditve, ki jih je navedla v okviru tožbenega razloga, v katerem trdi, da člen 1(3), (4), (6) in (7) Direktive 2020/1057 krši člen 94 PDEU, ter iz katerih v bistvu izhaja, da bodo spremembe, ki izhajajo iz uporabe pravil o napotitvi za voznike, povzročile precejšnje stroške za prevozna podjetja, zaradi česar jih bo šel del v stečaj, pri čemer naj bi se ranljivost teh podjetij še povečala, ker je bila Direktiva 2020/1057 sprejeta v obdobju gospodarske krize, zaznamovane s pandemijo covida-19. Neupoštevanje teh elementov naj bi dokazovalo, da je bil zaradi pričakovanih negativnih učinkov člena 1 Direktive 2020/1057 na prevozna podjetja kršen člen 94 PDEU.
1149.
Svet, Parlament in intervenientke, ki ju podpirajo, predlagajo, naj se ta tožbena razloga zavrneta kot neutemeljena.
2) Analiza
1150.
Kar zadeva tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti, bom zgolj opozoril – kot je to storil Svet – da iz sodne prakse izhaja, da vlade držav članic sodelujejo pri pripravi direktiv, zato morajo biti sposobne v predvidenem roku oblikovati besedila zakonov, potrebnih za njihov prenos. (
637
) Zakonodajalec Unije ima za določitev roka za prenos direktiv na voljo široko diskrecijsko pravico in mu ni treba navesti posebnih razlogov za utemeljitev, zakaj je določil 18-mesečni rok.
1151.
Kar zadeva zatrjevano kršitev člena 94 PDEU, je treba trditve Republike Poljske razumeti v smislu, da člen 9(1) Direktive 2020/1057 te določbe ne krši toliko kot tak, ampak ker naj bi učinkoval tako, da so obveznosti, določene s to direktivo, postale zavezujoče zlasti za prevoznike, ki jih bodo morali upoštevati vse od datuma, ki ga določa. Tožeča stranka torej meni, da so te obveznosti v nasprotju s členom 94 PDEU.
1152.
Uvodoma ugotavljam, da Republika Poljska ni dokazala, da člen 9(1) Direktive 2020/1057 pomeni „ukrep, ki se nanaša na prevozne tarife in pogoje“ v smislu člena 94 PDEU, o čemer bi bilo sicer mogoče upravičeno podvomiti, saj navedeni člen 9, če se obravnava ločeno, zgolj določa datum za sprejetje in objavo nacionalnih določb, potrebnih za prenos Direktive 2020/1057. Če bi se tudi Sodišču porajali enaki dvomi kot meni, bi bilo ta tožbeni razlog mogoče že na podlagi tega zavrniti.
1153.
V preostalem je mogoče v zvezi trditvami Republike Poljske navesti enak očitek kot v okviru analize tožbenega razloga, ki se nanaša na to, da člen 9(1) Direktive 2020/1057 krši načelo pravne varnosti. Kot je navedel Svet, so bile trditve v zvezi z deležem malih in srednjih podjetij v sektorju cestnega prevoza, stroški, nastalimi zaradi določitve uporabe pravil o napotitvi delavcev za ta sektor, neutemeljitvijo ukrepov, določenih z Direktivo 2020/1057, in učinki pandemije covida-19 že navedene v okviru preizkusa tožbenega razloga v zvezi s tem, da člen 1(3), (4), (6) in (7) Direktive 2020/1057 krši člen 94 PDEU, pri čemer želi Republika Poljska očitno znova odpreti vprašanja, ki so bila že obravnavana in o katerih je že bilo odločeno. Ker je bilo že ugotovljeno, da člen 1(3), (4), (6) in (7) Direktive 2020/1057 ne krši člena 94 PDEU, (
638
) je treba enako ugotoviti v zvezi s členom 9(1) Direktive 2020/1057.
1154.
Iz vseh zgoraj navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj tožbena razloga, ki se nanašata na to, da člen 9(1) Direktive 2020/1057 krši na eni strani načelo sorazmernosti in na drugi strani člen 94 PDEU, zavrne kot neutemeljena.
4.
Predlog glede tožb v zvezi z Direktivo 2020/1057
1155.
Tožbi v zadevah C‑541/20 in C-551/20 v delu, v katerem se nanašata na Direktivo 2020/1057, ter tožbe v zadevah C‑544/20, C‑548/20, C‑550/20 in C‑555/20 se zavrnejo.
V. Stroški
1156.
Iz člena 138(1) Poslovnika Sodišča izhaja, da se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
1157.
Člen 138(3) tega poslovnika še določa, da vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka stranka uspe samo deloma. Vendar lahko Sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
1158.
Ob upoštevanju navedenega in glede na posebno konfiguracijo tožb v združenih zadevah od C‑541/20 do C‑555/20 Sodišču predlagam, naj o stroških odloči, kot je navedeno v nadaljevanju.
1159.
Republiki Litvi se naloži plačilo stroškov v zadevi C‑541/20.
1160.
Republiki Bolgariji se naloži plačilo stroškov v zadevah C‑543/20 in C‑544/20.
1161.
Romuniji se naloži plačilo stroškov v zadevah C‑546/20 in C‑548/20.
1162.
Parlamentu in Svetu se naloži plačilo stroškov v zadevi C‑549/20.
1163.
Republiki Ciper se naloži plačilo stroškov v zadevi C‑550/20.
1164.
Republiki Poljski se naloži plačilo stroškov v zadevah C‑553/20 in C‑555/20.
1165.
V zadevah C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 in C‑554/20 vsaka stranka nosi svoje stroške.
1166.
Poleg tega v skladu s členom 140(1) Poslovnika Sodišča Republika Litva in Romunija, ki sta se udeležili teh združenih tožb kot intervenientki, Republika Estonija, Republika Latvija, Kraljevina Belgija, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Helenska republika, Francoska republika, Italijanska republika, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Republika Avstrija ter Kraljevina Švedska nosijo svoje stroške.
VI. Predlog
1167.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj v združenih zadevah od C‑541/20 do C‑555/20 odloči tako:
1.
Tožbi Republike Ciper v zadevi C‑549/20 se ugodi.
2.
Tožbam Republike Litve v zadevi C‑542/20, Republike Bolgarije v zadevi C‑545/20, Romunije v zadevi C‑547/20, Madžarske v zadevi C‑551/20, Republike Malte v zadevi C‑552/20 in Republike Poljske v zadevi C‑554/20 se ugodi v delu, v katerem se nanašajo na člen 1, točka 3, Uredbe (EU) 2020/1055.
3.
Člen 1, točka 3, Uredbe (EU) 2020/1055 se zato razglasi za ničen v delu, v katerem spreminja člen 5(1)(b) Uredbe št. 1071/2009.
4.
V preostalem se tožbe, navedene v točki 2, zavrnejo.
5.
Tožbe Republike Litve v zadevi C‑541/20, Bolgarije v zadevah C‑543/20 in C‑544/20, Romunije v zadevah C‑546/20 in C‑548/20, Republike Ciper v zadevi C‑550/20 ter Republike Poljske v zadevah C‑553/20 in C-555/20 se zavrnejo.
6.
Republiki Litvi se naloži plačilo stroškov v zadevi C‑541/20.
7.
Republiki Bolgariji se naloži plačilo stroškov v zadevah C‑543/20 in C‑544/20.
8.
Romuniji se naloži plačilo stroškov v zadevah C‑546/20 in C‑548/20.
9.
Parlamentu in Svetu se naloži plačilo stroškov v zadevi C‑549/20.
10.
Republiki Ciper se naloži plačilo stroškov v zadevi C‑550/20.
11.
Republiki Poljski se naloži plačilo stroškov v zadevah C‑553/20 in C‑555/20.
12.
V zadevah C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 in C‑554/20 vsaka stranka nosi svoje stroške.
13.
Republika Litva in Romunija, ki sta se teh tožb udeležili kot intervenientki, Republika Estonija, Republika Latvija, Kraljevina Belgija, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Helenska republika, Francoska republika, Italijanska republika, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Republika Avstrija ter Kraljevina Švedska nosijo svoje stroške.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2020 o spremembi Uredbe (ES) št. 561/2006 glede minimalnih zahtev za najdaljši dnevni in tedenski čas vožnje, najkrajše odmore ter dnevni in tedenski čas počitka ter Uredbe (EU) št. 165/2014 glede določanja položaja s tahografi (UL 2020, L 249, str. 1).
(
3
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2020 o spremembi uredb (ES) št. 1071/2009, (ES) št. 1072/2009 in (EU) št. 1024/2012 za njihovo prilagoditev razvoju v sektorju cestnega prevoza (UL 2020, L 249, str. 17).
(
4
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2020 o določitvi posebnih pravil v zvezi z Direktivo 96/71/ES in Direktivo 2014/67/EU za napotitev voznikov v sektorju cestnega prometa ter spremembi Direktive 2006/22/ES glede zahtev za izvrševanje in Uredbe (EU) št. 1024/2012 (UL 2020, L 249, str. 49).
(
5
)	UL 1992, L 368, str. 38.
(
6
)	Ocena učinka, priložena predlogu uredbe o delovnem času in predlogu direktive o napotitvi (v nadaljevanju: ocena učinka – socialni sklop), ter ocena učinka, priložena predlogu uredbe o sedežu (v nadaljevanju: ocena učinka – sklop o sedežu).
(
7
)	Intervencija jima je bila dovoljena s sklepoma predsednika Sodišča z dne 27. aprila 2021.
(
8
)	Intervencija jim je bila dovoljena s sklepi predsednika Sodišča z dne 27. aprila 2021.
(
9
)	Intervencija jima je bila dovoljena s sklepoma predsednika Sodišča z dne 21. aprila 2021.
(
10
)	Intervencija jim je bila dovoljena s sklepi predsednika Sodišča z dne 29. aprila 2021.
(
11
)	Intervencija jim je bila dovoljena s sklepi predsednika Sodišča z dne 3. maja 2021.
(
12
)	Intervencija ji je bila dovoljena s sklepom predsednika Sodišča z dne 29. aprila 2021.
(
13
)	Intervencija jim je bila dovoljena s sklepi predsednika Sodišča z dne 22. aprila 2021.
(
14
)	Intervencija jima je bila dovoljena s sklepoma predsednika Sodišča z dne 22. aprila 2021.
(
15
)	Intervencija jim je bila dovoljena s sklepi predsednika Sodišča z dne 12. maja 2021.
(
16
)	Intervencija jim je bila dovoljena s sklepi predsednika Sodišča z dne 29. aprila 2021.
(
17
)	Intervencija jim je bila dovoljena s sklepi predsednika Sodišča z dne 13. aprila 2021.
(
18
)	Intervencija jim je bila dovoljena s sklepi predsednika Sodišča z dne 22. aprila 2021.
(
19
)	Čeprav je predlog oblikovan tako, se z očitki iz tožbe izpodbija člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 (glej točko VIII tožbe v zadevi C‑552/20).
(
20
)	Intervencija jima je bila dovoljena s sklepoma predsednika Sodišča z dne 27. aprila 2021.
(
21
)	Intervencija jim je bila dovoljena s sklepi predsednika Sodišča z dne 27. aprila 2021.
(
22
)	Intervencija jim je bila dovoljena s sklepi predsednika Sodišča z dne 27. aprila 2021.
(
23
)	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v združenih zadevah Trijber in Harmsen (C‑340/14 in C‑341/14, EU:C:2015:505, točka 29). Glej tudi sodbo z dne 1. oktobra 2015, Trijber in Harmsen (C‑340/14 in C‑341/14, EU:C:2015:641, točka 48).
(
24
)	Glej mnenje 2/15 (Sporazum o prosti trgovini s Singapurjem) z dne 16. maja 2017 (EU:C:2017:376, točka 61 in navedena sodna praksa).
(
25
)	Med posebnimi vidiki tega sektorja se tradicionalno navajajo zlasti potrebna povezanost prevoznih storitev s posebno infrastrukturo, izjemna mobilnost proizvodnih sredstev ter visoka stopnja zamenljivosti med komercialnimi prevoznimi storitvami in samoproizvodnjo (torej motoriziranim prevozom, ki ga opravijo posamezniki). V pravni teoriji se pojavi še več drugih vidikov.
(
26
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 22. maja 1985, Parlament/Svet (13/83, EU:C:1985:220, točki 49 in 50).
(
27
)	Sodba z dne 9. septembra 2004, Španija in Finska/Parlament in Svet (C‑184/02 in C‑223/02, EU:C:2004:497, točka 56 in navedena sodna praksa).
(
28
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 18. marca 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, točka 36). Glej tudi sodbo z dne 4. aprila 1974, Komisija/Francija (167/73, EU:C:1974:35, točka 27).
(
29
)	Sodba z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 159). Glej tudi sodbo z dne 22. decembra 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, točka 29 in navedena sodna praksa).
(
30
)	Sodba z dne 22. decembra 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, točka 30 in navedena sodna praksa).
(
31
)	Glej v tem smislu na primer sodbi z dne 5. oktobra 1994, Komisija/Francija (C‑381/93, EU:C:1994:370, točka 13), in z dne 6. februarja 2003, Stylianakis (C‑92/01, EU:C:2003:72, točka 24).
(
32
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 160), in z dne 20. decembra 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, točka 48).
(
33
)	Sodba z dne 22. decembra 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, točka 33). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, točka 4).
(
34
)	Glej poglavje III Uredbe št. 1072/2009. Glej tudi oceno učinka – sklop o sedežu, del 1/2, str. 2.
(
35
)	Glej oceno učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 4.
(
36
)	Sodba z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 340 in navedena sodna praksa).
(
37
)	Glej točko 42 teh sklepnih predlogov.
(
38
)	Glej med drugim sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 112 in navedena sodna praksa). Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet (C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 354 in navedena sodna praksa).
(
39
)	Sodbe z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 114 in navedena sodna praksa); z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 78 in navedena sodna praksa), in z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2020:1001, točka 151).
(
40
)	Sodbi z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 115), in z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 79 in navedena sodna praksa).
(
41
)	Sodbi z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2020:1001, točka 170 in navedena sodna praksa), in z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 118).
(
42
)	Sodba z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točki 118 in 119). Glej tudi sodbo z dne 12. maja 2011, Luksemburg/Parlament in Svet (C‑176/09, EU:C:2011:290, točka 62, in v tem smislu sodno prakso, navedeno v točki 66).
(
43
)	Sodbi z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2020:1001, točka 170 in navedena sodna praksa), in z dne 17. oktobra 2013, Billerud Karlsborg in Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, točka 35 in navedena sodna praksa).
(
44
)	Sodbi z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 116), in z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 81 in navedena sodna praksa).
(
45
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2020:1001, točka 177 in navedena sodna praksa).
(
46
)	Glej sodbi z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2020:1001, točka 167), in z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 106).
(
47
)	Glej opombo 6 teh sklepnih predlogov.
(
48
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točke od 76 do 81 ter 84 in 85).
(
49
)	UL 2016, L 123, str. 1.
(
50
)	Glej točko 13 Medinstitucionalnega sporazuma in sodbo z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 83).
(
51
)	Sodba z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 84).
(
52
)	Glej točko 96 sklepnih predlogov generalne pravobranilke E. Sharpston v zadevi Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:321), ki je izrecno navedena v točki 82 sodbe z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
53
)	Glej točko 96 sklepnih predlogov generalne pravobranilke E. Sharpston v zadevi Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:321), ki je izrecno navedena v točki 82 sodbe z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
54
)	Sodba z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 82).
(
55
)	Sodba z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 85).
(
56
)	Glej točko 14 Medinstitucionalnega sporazuma in sodbo z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 83).
(
57
)	Sodbi z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2020:1001, točka 159), in z dne 8. julija 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, točka 57).
(
58
)	Glej točko 15 Medinstitucionalnega sporazuma ter sodbi z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 83), in z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 43).
(
59
)	Glej točko 97 sklepnih predlogov generalne pravobranilke E. Sharpston v zadevi Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:321), ki je izrecno navedena v točki 82 sodbe z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
60
)	Glej točko 98 sklepnih predlogov generalne pravobranilke Sharpston v zadevi Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:321).
(
61
)	Sodba z dne 4. maja 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, točki 64 in 65).
(
62
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 43).
(
63
)	Sodba z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 31 in navedena sodna praksa).
(
64
)	Sodba z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 86 in navedena sodna praksa). Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2018:483, točke od 160 do 163).
(
65
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 8. julija 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, točka 39).
(
66
)	Sodbi z dne 22. februarja 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd in drugi (C‑160/20, EU:C:2022:101, točka 67), in z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 80 in navedena sodna praksa).
(
67
)	Sodba z dne 3. februarja 2021Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, točka 95 in navedena sodna praksa).
(
68
)	Glej zlasti sodbo z dne 14. julija 2022, Komisija/VW in drugi (od C‑116/21 P do C‑118/21 P, C‑138/21 P in C‑139/21 P, EU:C:2022:557, točka 140 in navedena sodna praksa).
(
69
)	Glej med drugim sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 110 in navedena sodna praksa).
(
70
)	Sodba z dne 24. februarja 2022, Glavna direktsia Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto (C‑262/20, EU:C:2022:117, točka 58 in navedena sodna praksa).
(
71
)	Sodba z dne 3. februarja 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, točka 99). Glej sodbo z dne 12. maja 2011, Luksemburg/Parlament in Svet (C‑176/09, EU:C:2011:290, točka 32).
(
72
)	Glej točko 42 teh sklepnih predlogov.
(
73
)	Glej sodbo z dne 12. maja 2011, Luksemburg/Parlament in Svet (C‑176/09, EU:C:2011:290, točki 34 in 35).
(
74
)	Sodbe z dne 13. septembra 2005, Komisija/Svet (C‑176/03, EU:C:2005:542, točka 41 in navedena sodna praksa); z dne 15. novembra 2005, Komisija/Avstrija (C‑320/03, EU:C:2005:684, točka 72); z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točka 91); z dne 16. julija 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, točka 29), in z dne 21. decembra 2011, Komisija/Avstrija (C‑28/09, EU:C:2011:854, točka 120).
(
75
)	Glej med drugim sodbe z dne 13. septembra 2005, Komisija/Svet (C‑176/03, EU:C:2005:542, točka 42); z dne 15. novembra 2005, Komisija/Avstrija (C‑320/03, EU:C:2005:684, točka 73 in navedena sodna praksa), in z dne 21. decembra 2011, Komisija/Avstrija (C‑28/09, EU:C:2011:854, točka 121).
(
76
)	Sodba z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 128 in navedena sodna praksa).
(
77
)	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda v zadevi Avstrija/Parlament in Svet (C‑161/04, EU:C:2006:66, točki 59 in 60).
(
78
)	Sodba z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točki 130 in 131 ter navedena sodna praksa).
(
79
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 31. marca 1971, Komisija/Svet (22/70, EU:C:1971:32, točka 40), in z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točka 17). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa v zadevi Engler (C‑15/00, EU:C:2002:557, točka 82).
(
80
)	Sodba z dne 31. marca 2022, Komisija/Poljska (Obdavčitev energentov) (C‑139/20, EU:C:2022:240, točki 55 in 56 ter navedena sodna praksa).
(
81
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, točki 17 in 18).
(
82
)	Republika Litva svoje trditve navaja v okviru tožbenega razloga v zadevi C‑541/20, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054. Vendar je treba te trditve glede na njihovo vsebino preučiti v okviru analize tožbenih razlogov v zvezi s kršitvijo načela pravne varnosti.
(
83
)	Na obravnavi je tudi Republika Litva napotila na kazni, naložene na nacionalni ravni na podlagi razlage zadevne določbe, drugačne od razlage, ki so jo navedle institucije Unije.
(
84
)	Sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 223 in navedena sodna praksa), in z dne 16. februarja 2022 (Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 319 in navedena sodna praksa).
(
85
)	Sodba z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 100 in navedena sodna praksa).
(
86
)	Sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 224 in navedena sodna praksa), in z dne 16. februarja 2022 (Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 320 in navedena sodna praksa).
(
87
)	Sodba z dne 30. januarja 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, točka 32 in navedena sodna praksa).
(
88
)	Sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 225 in navedena sodna praksa), in z dne 16. februarja 2022 (Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 321 in navedena sodna praksa).
(
89
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 14. aprila 2005, Belgija/Komisija (C‑110/03, EU:C:2005:223, točka 31).
(
90
)	Moj poudarek.
(
91
)	V zvezi s tem ugotavljam, da ni nobenega dvoma o tem, da je vožnja v kraj vrnitve delovni čas. Glej člen 9(2) Uredbe št. 561/2006, kakor je bila spremenjen s členom 1, točka 8(b), Uredbe 2020/1054. Glej po analogiji tudi sodbo z dne 10. septembra 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578, točka 50).
(
92
)	Glej sodbi z dne 11. novembra 2004, Adanez-Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705, točka 37), in z dne 25. februarja 1999, Swaddling (C‑90/97, EU:C:1999:96, točka 29 in navedena sodna praksa).
(
93
)	Glej sodbo z dne 12. aprila 2018, Komisija/Danska (C‑541/16, EU:C:2018:251, točki 28 in 31 ter navedena sodna praksa). Glej tudi člen 291(1) PDEU.
(
94
)	Glej v tem smislu po analogiji sodbo z dne 30. januarja 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, točka 33 in navedena sodna praksa).
(
95
)	Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi Komisija/Svet (C‑196/12, EU:C:2013:549, točka 85).
(
96
)	Glej sodbo z dne 12. aprila 2018, Komisija/Danska (C‑541/16, EU:C:2018:251, točka 47).
(
97
)	Glej točko 25 te replike.
(
98
)	Glej v zvezi z omejitvami prostega gibanja delavcev sodbo z dne 2. septembra 2021, Komisija/Nemčija (Prenos direktiv 2009/72 in 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, točka 60), v zvezi z omejitvami svobode opravljanja storitev pa sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 104 in navedena sodna praksa).
(
99
)	Glej med drugim sodbo z dne 8. junija 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, točka 61 in navedena sodna praksa).
(
100
)	Sodba z dne 8. junija 2023, Fastweb in drugi (Intervali za obračun) (C‑468/20, EU:C:2023:447, točka 82 in navedena sodna praksa). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, točka 50 in navedena sodna praksa, navedena v opombi 19).
(
101
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 5. oktobra 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, točka 14).
(
102
)	Glej v tem smislu v položajih, v katerih je šlo tako za svobodo ustanavljanja kot svobodo opravljanja storitev, sodbi z dne 29. marca 2011, Komisija/Italija (C‑565/08, EU:C:2011:188, točka 51 in navedena sodna praksa), in z dne 7. marca 2013, DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, točki 35 in 36).
(
103
)	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, točka 50 in navedena sodna praksa, navedena v opombi 20).
(
104
)	Glej med drugim sodbo z dne 2. septembra 2021, Institut des Experts en Automobiles (C‑502/20, EU:C:2021:678, točka 32 in navedena sodna praksa).
(
105
)	Glej med drugim sodbo z dne 8. junija 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, točka 64 in navedena sodna praksa).
(
106
)	Glej člena 2 in 3 Uredbe št. 561/2006. Pojem „prevozno podjetje“ je opredeljen v členu 4(p) te uredbe.
(
107
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 105).
(
108
)	Glej točko 42 teh sklepnih predlogov.
(
109
)	Te spremembe so opisane zlasti v oceni učinka – socialni sklop, predvsem v delu 1/2, str. od 1 do 11, 26 in 49, ter v oceni učinka – sklop o sedežu, predvsem v delu 1/2, str. od 7 do 22.
(
110
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, točki 2.1.1 in 2.2.2.
(
111
)	Ocena učinka – socialni sklop, str. 39.
(
112
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 20. Natančneje, Komisija je ugotovila, da se tveganje poslabšanja delovnih pogojev, vključno z neustreznimi pogoji za počitek, časovnimi pritiski in stresom voznikov, ni učinkovito obravnavalo zaradi kršitev in pomanjkljivosti predhodnih pravil, togosti njihove uporabe in pritiskov trga.
(
113
)	Glej uvodno izjavo 2 Uredbe 2020/1054. V skladu z oceno učinka – socialni sklop (glej del 1/2, str. 5 in 6) so bili med razlogi za neučinkovitost socialne zakonodaje premalo jasna in neustrezna pravila ter razlike pri razlagi in uporabi s strani nacionalnih organov.
(
114
)	Glej uvodno izjavo 1 Uredbe 2020/1054.
(
115
)	Glej oceno učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 19.
(
116
)	Glej uvodne izjave 3, 6 in 36 Uredbe 2020/1054.
(
117
)	Iz istega razloga je treba po mojem mnenju zavrniti tudi očitek Republike Poljske, da se z obveznostjo glede vračanja voznikov krši člen 4(f) Uredbe št. 561/2006.
(
118
)	Člen 9(2) Uredbe št. 561/2006 je namreč pred začetkom veljavnosti Uredbe 2020/1054 določal, da se „[v]sak čas, porabljen za potovanje na lokacijo, na kateri se prevzame vozilo, ki sodi na področje uporabe te uredbe, ali vrnitev s te lokacije, kadar vozilo ni na voznikovem domu niti v operativnem centru delodajalca, v katerem je voznik ponavadi baziran, […] ne šteje za počitek ali odmor, razen če je voznik na trajektu ali vlaku in ima dostop do ležišča na ladji ali ležalnega vagona“. Odstavek 3 tega člena se je prav tako skliceval na „voznikov dom [kraj prebivališča] ali operativni center delodajalca, v katerem je voznik ponavadi baziran“.
(
119
)	Glej sodbo z dne 29. aprila 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, točka 27). Z jezikovnega vidika pojem „operativni center“ ustreza pojmu „operativni center“, uporabljenemu v tej sodbi, v sodbi z dne 18. januarja 2001, Skills Motor Coaches in drugi (C‑297/99, EU:C:2001:37), in tudi v izvirni različici člena 5(c) Uredbe št. 1071/2009.
(
120
)	Glej sodbo z dne 29. aprila 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, točka 31).
(
121
)	Izraz „EU-13“ pomeni vse države, ki so postale članice Evropske unije po letu 2004, poleg 15 držav, ki so že bile članice (EU-15).
(
122
)	V oceni učinka so v zvezi s tem navedeni podatki raziskave, ki jo je pri voznikih opravilo poljsko združenje delodajalcev, iz katere je razvidno, da jih 23 % med njimi na cesti preživi 15 dni, 15 % jih preživi več kot 30 dni daleč od kraja svojega prebivališča/svoje baze, 7 % pa manj kot 5 dni daleč od kraja svojega prebivališča/svoje baze. Glej oceno učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 20.
(
123
)	Glej zlasti točko 203 teh sklepnih predlogov.
(
124
)	Sodba z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točki 41 in 42 ter navedena sodna praksa).
(
125
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točke 41, 42, 61, 62, 64 in 128).
(
126
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 51.
(
127
)	Glej opombo 122 teh sklepnih predlogov.
(
128
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 20.
(
129
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, poglavje 6.2.1, str. 63.
(
130
)	Glej člen 16 Uredbe št. 561/2006 in člen 33 Uredbe št. 165/2014.
(
131
)	Glej točko 132 teh sklepnih predlogov.
(
132
)	Glej točko 47 teh sklepnih predlogov.
(
133
)	Glej točki 219 in 220 teh sklepnih predlogov.
(
134
)	Glej sodno prakso, navedeno v točki 56 teh sklepnih predlogov.
(
135
)	Glej točko 179 teh sklepnih predlogov.
(
136
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, del 1/2, str. 49. Čeprav so bili ukrepi, ki so se preučevali v tem okviru, povezani z morebitno prepovedjo preživljanja načrtovanega počitka v vozilu, do prav takšnih težav pride, kadar je treba dokazati, ali je prevozno podjetje vozniku omogočilo, da se vrne v kraj prebivališča ali operativni center, vendar se je ta odločil, da se ne bo vrnil, ali pa so se nanj izvajali pritiski, da bi ga odvrnili od vrnitve.
(
137
)	Mnenje EESO 2017/02852, točka 1.7.
(
138
)	Člen 1, točka 5(c), predloga uredbe o delovnem času je določal, da se v člen 8 Uredbe št. 561/2006 vstavi odstavek 8b, ki je določal: „Prevozno podjetje organizira delo voznikov tako, da si lahko vozniki v vsakem obdobju treh zaporednih tednov vsaj en redni tedenski čas počitka ali tedenski počitek, ki traja več kot 45 ur in je nadomestilo za skrajšani tedenski počitek, vzamejo doma.“
(
139
)	Zakonodajalec je sprejel tritedensko časovnico, ki se uporablja za vrnitev, le za voznike, ki so imeli dva zaporedna skrajšana časa tedenska počitka (člen 8, odstavek 8a, drugi pododstavek) in bodo imeli torej po tretjem tednu dela redni čas počitka kot nadomestilo za dva skrajšana časa tedenskega počitka.
(
140
)	Republika Poljska napotuje tudi na škodljive učinke za cestne infrastrukture. Te trditve se obravnavajo v delu, ki se nanaša na tožbene razloge v zvezi s kršitvijo člena 91(2) PDEU v točki 281 in naslednjih teh sklepnih predlogov.
(
141
)	Glej oceno učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 48.
(
142
)	Glej oceno učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 20, ter točke 217, 229, 236 in 260 teh sklepnih predlogov.
(
143
)	Ta številka izhaja iz primerjave med na eni strani presojo iz odprtega pisma Mednarodne zveze za cestni promet (IRU) z dne 26. oktobra 2018, v kateri je bilo ocenjeno, da bi se lahko zaradi sprejetja obveznosti vračanja na tri do štiri tedne za vozila število kilometrov, prevoženih s tovornjaki, povečalo za od 80 do 135 milijonov kilometrov vozil na leto, in na drugi strani podatki Eurostata, iz katerih izhaja, da je promet tovornih vozil leta 2016 skupaj znašal 135.725 milijonov kilometrov vozil. Svet je ugotovil, da obveznost glede vračanja voznikov ne zadeva vozil, ampak voznike, za katere ni nujno, da se vedno vrnejo z vozilom in ki se – kot je razvidno iz ocene učinka (glej opombo 122 teh sklepnih predlogov) – v večini primerov že vračajo na tri ali štiri tedne.
(
144
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, poglavje 2.3.1.1.
(
145
)	Ki ga je izoblikovalo združenje AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials) in dokazuje vpliv vozil na cestne infrastrukture.
(
146
)	Glej v zvezi s členom 74 ES sklepne predloge generalne pravobranilke C. Stix-Hackl v združenih zadevah Španija in Finska/Parlament in Svet (C‑184/02 in C‑223/02, EU:C:2004:194, točka 162).
(
147
)	Uredba Sveta (EGS) št. 4058/89 z dne 21. decembra 1989 o določanju prevoznin za cestni prevoz blaga med državami članicami (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 286).
(
148
)	Glej v zvezi s členom 74 ES sklepne predloge generalne pravobranilke C. Stix-Hackl v združenih zadevah Španija in Finska/Parlament in Svet (C‑184/02 in C‑223/02, EU:C:2004:194, točka 163).
(
149
)	Glej sklepne predloge generalne pravobranilke C. Stix-Hackl v združenih zadevah Španija in Finska/Parlament in Svet (C‑184/02 in C‑223/02, EU:C:2004:194, točka 164).
(
150
)	Glej v zvezi s členom 9 PDEU sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 46).
(
151
)	Glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke C. Stix-Hackl v združenih zadevah Španija in Finska/Parlament in Svet (C‑184/02 in C‑223/02, EU:C:2004:194, točka 164).
(
152
)	Glej točko 42 teh sklepnih predlogov.
(
153
)	Glej po analogiji s členom 191(3) PDEU sodbo z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 135 in navedena sodna praksa).
(
154
)	Glej opombo 143 teh sklepnih predlogov.
(
155
)	Glej točko 284 teh sklepnih predlogov.
(
156
)	Glej v zvezi s tem tudi točko 222 teh sklepnih predlogov.
(
157
)	Glej točki 291 in 292 teh sklepnih predlogov.
(
158
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, zlasti str. 60 in 61.
(
159
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, zlasti str. 63 in naslednje.
(
160
)	Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 11. decembra 2019, naslovljeno „Evropski zeleni dogovor“, COM(2019) 640 final (v nadaljevanju: evropski zeleni dogovor).
(
161
)	Evropski zeleni dogovor, točka 2.1.5.
(
162
)	Sklepi Evropskega sveta z dne 12. decembra 2019, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.
(
163
)	Izjava komisarke A. Vălean o dokončnem sprejetju svežnja o mobilnosti I s strani Evropskega parlamenta, Bruselj, 9. julij 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sl/statement_20_1319.
(
164
)	Glej točko 45 replike v zadevi C‑553/20.
(
165
)	Glej točko 564 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
166
)	Glej sodbo z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točke od 129 do 131). Določba, za katero je bilo ugotovljeno, da je skladna s členom 191 PDEU, bo nujno skladna tudi s členom 37 Listine: glej sodbo z dne 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, točke od 61 do 64).
(
167
)	Glej po analogiji sodbo z dne 11. marca 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest in drugi (od C‑78/90 do C‑83/90, EU:C:1992:118, točka 18).
(
168
)	Menim, da je treba ta očitek razlagati tako, da se nanaša le na obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov, saj je bila obveznost vračanja voznikov vsake tri tedne že vključena v predlog uredbe o sedežu, v zvezi s katerim je bila opravljena ocena učinka: glej člen 1, točka 5(c), predloga uredbe o delovnem času in oceno učinka – socialni sklop, priloženo temu predlogu.
(
169
)	Naj ob tem pojasnim, da v tej fazi analize ne bom razpravljal o številkah, povezanih s potencialnimi ali dejanskimi dodatnimi emisijami zaradi obveznosti vračanja voznikov, saj, prvič, to za obravnavo trditev v zvezi s kršitvijo okoljske politike Unije ni potrebno in, drugič, bo treba v tej razpravi odločiti med obravnavo trditev v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti.
(
170
)	Glej točko 575 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
171
)	Zakonodajalec je zgolj predvidel možnost, da bi se lahko vračanje voznika, če bi bilo to primerno, organiziralo istočasno z vračanjem vozila v državo članico sedeža: glej uvodno izjavo 8 Uredbe 2020/1055.
(
172
)	Glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v združenih zadevah Komisija/Svet (ZMO Antarktika) (C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:362, točka 88) in sodbo z dne 15. aprila 2021, Nizozemska/Svet in Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, točka 48).
(
173
)	Glej sodbo z dne 15. aprila 2021, Nizozemska/Svet in Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, točka 44).
(
174
)	Sodba z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 119).
(
175
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2017, Elecdey Carcelen in drugi (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 in C‑221/16, EU:C:2017:705, točka 40).
(
176
)	Glej sodbo z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 86).
(
177
)	Glej točko 47 teh sklepnih predlogov.
(
178
)	Glej točko 197 teh sklepnih predlogov.
(
179
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 13. novembra 1990, Fedesa in drugi (C‑331/88, EU:C:1990:391, točki 19 in 20), in z dne 17. julija 1997, SAM Schiffahrt in Stapf (C‑248/95 in C‑249/95, EU:C:1997:377, točke 52, 63 in 64).
(
180
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie in drugi/Visoka oblast (13/57, EU:C:1958:10, str. 292).
(
181
)	Glej v zvezi s tem sodbo z dne 13. novembra 1973, Werhahn Hansamühle in drugi/Svet in Komisija (od 63/72 do 69/72, EU:C:1973:121, točka 17).
(
182
)	Glej točko 80 teh sklepnih predlogov.
(
183
)	Glej točke od 148 do 150 teh sklepnih predlogov.
(
184
)	Sodba z dne 13. novembra 1990, Fedesa in drugi (C‑331/88, EU:C:1990:391, točka 20).
(
185
)	Glej točko 90 teh sklepnih predlogov.
(
186
)	Glej str. 18 te ocene učinka.
(
187
)	Končno poročilo študije o varnih in varovanih parkiriščih za tovornjake (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), str. 8 in od 18 do 20.
(
188
)	Uredba (EU) št. 1315/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o smernicah Unije za razvoj vseevropskega prometnega omrežja in razveljavitvi Sklepa št. 661/2010/EU (UL 2013, L 348, str. 1, v nadaljevanju: Uredba TEN-T).
(
189
)	V skladu z odstavkom 3 te določbe se lahko „[v]sa parkirišča, ki so bila certificirana, […] označijo, da so certificirana v skladu s standardi in postopki Unije. V skladu s točko (c) člena 39(2) Uredbe [TEN-T] države članice spodbujajo vzpostavljanje parkirišč za komercialne uporabnike cest.“ V skladu z odstavkom 4 te določbe „Komisija do 31. decembra 2024 Evropskemu parlamentu in Svetu predloži poročilo o razpoložljivosti ustreznih prostorov za počitek voznikov in varovanih parkirišč ter o razvoju varnih in varovanih parkirišč, certificiranih v skladu z delegiranimi akti iz odstavka 2. To poročilo lahko vsebuje seznam ukrepov za povečanje števila in kakovosti varnih in varovanih parkirišč.“
(
190
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 64.
(
191
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 70.
(
192
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 18.
(
193
)	Sodba z dne 20. decembra 2017 (C‑102/16, v nadaljevanju: sodba Vaditrans, EU:C:2017:1012).
(
194
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 46.
(
195
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 18.
(
196
)	Člen 4(g) Uredbe št. 561/2006 določa, da v tej uredbi „‚dnevni čas počitka‘ pomeni dnevno obdobje, v katerem lahko voznik svobodno razpolaga s svojim časom, in zajema ‚redni dnevni čas počitka‘ in ‚skrajšani dnevni čas počitka‘“. V skladu s prvo alineo te določbe „‚redni dnevni čas počitka‘ pomeni vsako obdobje počitka, ki traja vsaj 11 ur. Druga možnost je, da se ta redni dnevni čas počitka izkoristi v dveh obdobjih, od katerih mora biti prvo neprekinjeno obdobje, ki traja vsaj 3 ure, drugo pa neprekinjeno obdobje, ki traja vsaj 9 ur“. V skladu z drugo alineo navedene določbe „‚skrajšani dnevni čas počitka‘ pomeni vsako obdobje počitka, ki traja vsaj 9 ur, vendar manj kot 11 ur“.
(
197
)	Člen 4(h) Uredbe št. 561/2006 določa, da v tej uredbi „‚tedenski čas počitka‘ pomeni vsak tedenski čas, v katerem lahko voznik svobodno razpolaga s svojim časom, in zajema ‚redni tedenski čas počitka‘ in ‚skrajšani tedenski čas počitka‘“. V skladu s prvo alineo te določbe „‚redni dnevni čas počitka‘ pomeni vsako obdobje počitka, ki traja vsaj 45 ur“. V skladu z drugo alineo te določbe „‚skrajšani tedenski čas počitka‘ pomeni vsako obdobje počitka, ki traja manj kot 45 ur in ki se lahko ob upoštevanju pogojev, določenih v členu 8(6), skrajša na najmanj 24 zaporednih ur“.
(
198
)	Sodba Vaditrans (točke 31, 32 in 48).
(
199
)	Glej točko 42 teh sklepnih predlogov.
(
200
)	V uvodni izjavi 13 Uredbe 2020/1054 je navedeno, da je „[z]a spodbujanje socialnega napredka […] primerno določiti, kje je mogoče preživeti tedenski čas počitka, z zagotavljanjem, da imajo vozniki ustrezne pogoje za počitek. Kakovost nastanitve je zlasti pomembna pri rednih tedenskih časih počitka, ki bi ga moral voznik preživeti zunaj kabine vozila v ustrezni nastanitvi na stroške prevoznega podjetja kot delodajalca. Da bi zagotovili dobre delovne pogoje in varnost voznikov, je primerno pojasniti zahtevo, da se voznikom zagotovi kakovostna in spolu prijazna nastanitev za redni tedenski čas počitka, če ga preživijo zdoma.“
(
201
)	Sodba Vaditrans (točke 31, 32 in 48).
(
202
)	Sodba Vaditrans (točka 43).
(
203
)	Sodba Vaditrans (točka 44).
(
204
)	Sodba Vaditrans (točka 45).
(
205
)	Sodba Vaditrans (točki 46 in 47).
(
206
)	Sodba Vaditrans (točka 44).
(
207
)	Sodba Vaditrans (točka 44).
(
208
)	Sodba Vaditrans (točki 44 in 45).
(
209
)	Sodba Vaditrans (točka 42).
(
210
)	Sodba Vaditrans (točka 44). Glej točko 379 teh sklepnih predlogov. Glej tudi sklep podpredsednice Sodišča z dne 13. aprila 2021, Litva/Parlament in Svet (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, točka 38).
(
211
)	Glej člen 8(6) Uredbe št. 561/2006, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1054.
(
212
)	V skladu s to določbo se člen 19(1) Uredbe št. 561/2006 nadomesti z naslednjim: „1. Države članice določijo pravila o kaznih, ki se uporabljajo za kršitve te uredbe […], in sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da se te kazni izvajajo. Te kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne z resnostjo kršitve, kot je navedeno v Prilogi III k Direktivi 2006/22/ES […]. Za nobeno kršitev te uredbe in […] se ne uporabi več kot ena kazen ali postopek. Države članice o teh pravilih in ukrepih, skupaj z metodo in merili, izbranimi na nacionalni ravni za ocenjevanje njihove sorazmernosti, uradno obvestijo Komisijo. Države članice brez odlašanja uradno sporočijo vse naknadne spremembe, ki nanje vplivajo. Komisija obvesti države članice o teh pravilih ter o vseh spremembah, ki nanje vplivajo. Komisija zagotovi, da se te informacije objavijo na posebnem javnem spletnem mestu v vseh uradnih jezikih Unije, ki vsebuje podrobne informacije o takih kaznih, ki se uporabljajo v državah članicah.“
(
213
)	Glej predlog uredbe o delovnem času, člen 1(5)(c), naveden v točki 11 teh sklepnih predlogov.
(
214
)	Glej med drugim sodbo z dne 20. decembra 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C‑516/16, EU:C:2017:1011, točka 88 in navedena sodna praksa).
(
215
)	Pojem „voznik“ je opredeljen v členu 4(c) Uredbe št. 561/2006.
(
216
)	Sodba Vaditrans (točka 44). Glej tudi točko 379 teh sklepnih predlogov. Glej tudi sklep podpredsednice Sodišča z dne 13. aprila 2021, Litva/Parlament in Svet (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, točka 38).
(
217
)	Glej točko 80 teh sklepnih predlogov.
(
218
)	Ocena učinka – socialni sklop, del 1/2, str. 39.
(
219
)	V skladu s členom 3(4) Uredbe št. 165/2014 v povezavi s členom 6, tretji stavek, Izvedbene uredbe 2016/799 bi morala biti vozila, ki se uporabljajo v državi članici, ki ni njihova država članica registracije, sprva opremljena s pametnim tahografom v skladu s členi od 8 do 10 Uredbe št. 165/2014 v petnajstih letih po začetku veljavnosti, to je 15. junija 2019, podrobnih pravil za te tahografe, določenih v Prilogi IC navedene izvedbene uredbe, kar pomeni najpozneje 15. junija 2034.
(
220
)	Izvedbena uredba Komisije (EU) 2021/1228 z dne 16. julija 2021 o spremembi Izvedbene uredbe 2016/799 (UL 2021, L 273, str. 1).
(
221
)	Izvedbena uredba Komisije (EU) 2023/980 z dne 16. maja 2023 o spremembi Izvedbene uredbe 2016/799 (UL 2023, L 134, str. 28).
(
222
)	Komisija, „Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph“, 2018, str. 9.
(
223
)	Evropski parlament (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Nadgradnja pametnih tahografov do leta 2020: stroški in koristi), 2. februar 2018 (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/sl/document/EPRS_STU(2018)615643), str. 7.
(
224
)	Glej dopis Komisije Svetu z dne 4. oktobra 2018, Priloga B4 v zadevi C‑551/20.
(
225
)	Glej opombo 219 teh sklepnih predlogov.
(
226
)	Sodbi z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 153), in z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2018:483, točki 100 in 110).
(
227
)	Sodbi z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 153), in z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 111).
(
228
)	Sodba z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 112).
(
229
)	Sodba z dne 20. decembra 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, točka 47 in navedena sodna praksa).
(
230
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 20. decembra 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, točka 48 in navedena sodna praksa).
(
231
)	Glej med drugim sodbo z dne 8. septembra 2022, Ministerstvo životního prostředí (Papige vrste ara hijacinta) (C‑659/20, EU:C:2022:642, točka 69 in navedena sodna praksa).
(
232
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 1988, Španija/Svet (203/86, EU:C:1988:420, točka 19 in navedena sodna praksa).
(
233
)	Ta člen kot izjeme določa določbe člena 1, točka 15, in člena 2, točka 12, ki se uporabljajo šele od 31. decembra 2024. Ti določbi nista predmet tožb, vloženih v obravnavanih zadevah.
(
234
)	Ti instituciji menita, da bi se zgolj odloženi datum za določbi, navedeni v prejšnji opombi teh sklepnih predlogov, skrajšal tako, da bi se ujemal z datumom začetka veljavnosti celotne uredbe.
(
235
)	Sklep podpredsednice Sodišča z dne 13. aprila 2021, Litva/Parlament in Svet (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, točka 31).
(
236
)	Sodba Vaditrans (točka 44).
(
237
)	Glej med drugim sodbo z dne 15. julija 2021, Komisija/Landesbank Baden-Württemberg in EOR (C‑584/20 P in C‑621/20 P, EU:C:2021:601, točka 104 in navedena sodna praksa).
(
238
)	Glej točko 394 teh sklepnih predlogov.
(
239
)	Glej sodbo z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točke od 73 do 75).
(
240
)	Glej sodbo z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 76).
(
241
)	Ta določba, ki se nanaša na zahteve za opravljanje dejavnosti cestnega prevoznika, določa, da imajo „[p]odjetja, ki opravljajo dejavnost cestnega prevoznika, […] dejanski in stalni sedež v eni od držav članic“.
(
242
)	Republika Bolgarija je v tožbi v zadevi C‑545/20 ta tožbeni razlog razvila tako v zvezi s členom 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 kot v zvezi s členom 2, točka 4(a), te uredbe. Zaradi ekonomičnosti postopka ga bom preučil le tukaj, saj se ugotovitve, ki izhajajo iz moje analize v zvezi s členom 1, točka 3, Uredbe 2020/1055, mutatis mutandis uporabljajo tudi za člen 2, točka 4(a) navedene uredbe.
(
243
)	Sodba z dne 16. julija 1992, Parlament/Svet (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
244
)	Sodba z dne 16. julija 1992, Parlament/Svet (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
245
)	COM(2018) 51 final z dne 31. januarja 2018.
(
246
)	Republika Ciper v svoji tožbi C‑549/20 ni izpodbijala člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055, zato se njen tožbeni razlog v zvezi z bistveno kršitvijo postopka, ki izhaja iz člena 91(1) PDEU, nanaša izključno na obveznost vračanja vozil vsakih osem tednov.
(
247
)	Glej točko 10 teh sklepnih predlogov.
(
248
)	UL 2018, C 197, str. 38.
(
249
)	UL 2018, C 176, str. 57.
(
250
)	Glej OR, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, na voljo na https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf.
(
251
)	Glej člena 56 in 57 Poslovnika OR (UL 2014, L 65, str. 41, v različici, ki se je uporabljala ob začetku veljavnosti Uredbe 2020/1055).
(
252
)	Glej člen 59 Poslovnika OR v različici, ki se je uporabljala ob začetku veljavnosti Uredbe 2020/1055.
(
253
)	Sodba z dne 16. julija 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
254
)	Sodba z dne 5. julija 1995 (C‑21/94, EU:C:1995:220).
(
255
)	Sodba z dne 5. julija 1995, Parlament/Svet (C‑21/94, EU:C:1995:220, točki 17 in 18).
(
256
)	Glej sklep predsednika Sodišča z dne 17. marca 2004, Komisija/Svet (C‑176/03, EU:C:2004:158, točke od 9 do 11).
(
257
)	Glej točko 1.1 mnenja EESO z dne 18. januarja 2018.
(
258
)	Glej točki 1.4 in 3.2 mnenja EESO z dne 18. januarja 2018.
(
259
)	Glej točko 1.6 mnenja EESO z dne 18. januarja 2018.
(
260
)	Glej točko 5.2 mnenja EESO z dne 18. januarja 2018.
(
261
)	Glej točko 5.2 mnenja EESO z dne 18. januarja 2018.
(
262
)	Glej točko 5.2 mnenja EESO z dne 18. januarja 2018.
(
263
)	Glej zlasti točke od 6 do 8 mnenja OR z dne 1. februarja 2018.
(
264
)	Glej točko 9 mnenja OR z dne 1. februarja 2018.
(
265
)	Glej po analogiji sodbo z dne 5. julija 1995, Parlament/Svet (C‑21/94, EU:C:1995:220, točka 27). Drugače bi bilo, če bi bila v zakonodajnem postopku dodana pravna podlaga, ki v celoti upravičuje ponovno posvetovanje z EESO, kot je bilo to storjeno – kot sta navedli Republika Bolgarija in Republika Ciper – ob sprejetju Uredbe (EU) 2021/2282 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 2021 o vrednotenju zdravstvenih tehnologij in spremembi Direktive 2011/24/EU (UL 2021, L 458, str. 1). Za obe mnenji tega odbora v istem zakonodajnem postopku glej UL 2018, C 283, str. 38, in UL 2021, C 286, str. 95.
(
266
)	Glej v zvezi s tem sklepe Evropskega sveta z dne 12. decembra 2019 (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).
(
267
)	Evropski zeleni dogovor, točka 2.1.5.
(
268
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi okvira za doseganje podnebne nevtralnosti in spremembi uredb (ES) št. 401/2009 in (EU) 2018/1999 (evropska podnebna pravila) (UL 2021, L 243, str. 1).
(
269
)	Glej sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu v skladu s členom 294(6) PDEU v zvezi s stališčem Sveta glede sprejetja uredbe o spremembi Uredbe (ES) št. 1071/2009, Uredbe (ES) št. 1072/2009 in Uredbe (EU) št. 1024/2012 za njihovo prilagoditev razvoju v sektorju, sprejetja uredbe o spremembi Uredbe (ES) št. 561/2006 o minimalnih zahtevah za najdaljši dnevni in tedenski čas vožnje, najkrajše odmore ter dnevni in tedenski čas počitka in Uredbe (EU) št. 165/2014 glede določanja položaja s tahografi ter sprejetja direktive o spremembi Direktive 2006/22/ES glede zahtev za izvrševanje in določitvi posebnih pravil v zvezi z Direktivo 96/71/ES in Direktivo 2014/67/EU za napotitev voznikov v sektorju cestnega prometa ter spremembi Uredbe (EU) št. 1024/2012 (COM (2020) 151 final).
(
270
)	Sveženj o mobilnosti I za cestni prevoz – izjava Komisije (UL 2020, C 252, str. 1).
(
271
)	Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009, Final report (Ocena učinka določbe v okviru revizije Uredbe (ES) št. 1071/2009 in Uredbe (ES) št. 1072/2009, končno poročilo), MOVE/C1/SER/2050-557/SI2.830443 (v nadaljevanju: študija Ricardo iz leta 2021).
(
272
)	Po navedbah Republike Litve, Litve, Poljske, Madžarske, Bolgarije, Romunije, Latvije in Estonije. Republika Litva trdi, da bo park težkih tovornih vozil iz teh sedmih držav članic povzročil emisije dodatnih 3,2 milijona ton CO2 na leto in da se bo moralo 570.000 težkih tovornih vozil brez tovora vsako leto vrniti v svojo bazo, kar naj bi pomenilo 780 milijonov kilometrov brez tovora in 188 milijonov litrov po nepotrebnem porabljenega goriva na leto. Republika Litva se pri tem opira na številke iz članka, objavljenega na spletnem mestu www.trans.info.
(
273
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o zavezujočem letnem zmanjšanju emisij toplogrednih plinov za države članice v obdobju od 2021 do 2030 kot prispevku k podnebnim ukrepom za izpolnitev zavez iz Pariškega sporazuma ter o spremembi Uredbe (EU) št. 525/2013 (UL 2018, L 156, str. 26).
(
274
)	Glej izjave Komisije in držav članic o dodatnem sporazumu, sklenjenem med Svetom in Parlamentom o prvem svežnju ukrepov, navedene v dokumentu Sveta z dne 11. februarja 2020 (ST 54242020 ADD 4, str. 2).
(
275
)	Republika Malta se pri tem sklicuje na navedene napovedi učinkov zakonodaje Unije, ki je veljala ob sprejetju sporočila Komisije z dne 28. novembra 2018, naslovljenega „Čist planet za vse – Evropska strateška dolgoročna vizija za uspešno, sodobno, konkurenčno in podnebno nevtralno gospodarstvo“ (COM (2018) 773 final, str. 5 in 6).
(
276
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3).
(
277
)	Republika Poljska se pri tem sklicuje na sodbo z dne 10. septembra 2019, Poljska/Komisija (T‑883/16, EU:T:2019:567, točki 77 in 78).
(
278
)	Glej točko 48 replike v zadevi C‑554/20, Poljska/Parlament in Svet.
(
279
)	Trditve Republike Malte v zvezi s členom 91(2) PDEU v povezavi s členom 11 PDEU in členom 37 Listine v tem delu ne bodo obravnavane.
(
280
)	Glej sodbo z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točke od 129 do 131). Določba, za katero je bilo ugotovljeno, da je skladna s členom 191 PDEU, bo nujno skladna tudi s členom 37 Listine: glej sodbo z dne 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, točke od 61 do 64).
(
281
)	Zlasti v točki 30 odgovora na tožbo v zadevi C‑542/20.
(
282
)	Glej točko 304 teh sklepnih predlogov.
(
283
)	Glej po analogiji sodbo z dne 23. novembra 1999, Portugalska/Svet (C‑149/96, EU:C:1999:574, točka 86). Glej tudi sodbo z dne 26. junija 2019, Craeynest in drugi (C‑723/17, EU:C:2019:533, točka 33).
(
284
)	Glej po analogiji sodbo z dne 11. marca 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest in drugi (od C‑78/90 do C‑83/90, EU:C:1992:118, točka 18).
(
285
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda v zadevi Avstrija/Parlament in Svet (C‑161/04, EU:C:2006:66, točki 59 in 60).
(
286
)	Glej sklep predsednika Sodišča o izbrisu z dne 6. septembra 2006, Avstrija/Parlament in Svet (C‑161/04, EU:C:2006:512).
(
287
)	Glej med drugim sodbe z dne 13. septembra 2005, Komisija/Svet (C‑176/03, EU:C:2005:542, točka 41 in navedena sodna praksa); z dne 15. novembra 2005, Komisija/Avstrija (C‑320/03, EU:C:2005:684, točka 72); z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točka 91); z dne 16. julija 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, točka 29), in z dne 21. decembra 2011, Komisija/Avstrija (C‑28/09, EU:C:2011:854, točka 120).
(
288
)	Glej med drugim sodbe z dne 13. septembra 2005, Komisija/Svet (C‑176/03, EU:C:2005:542, točka 42); z dne 15. novembra 2005, Komisija/Avstrija (C‑320/03, EU:C:2005:684, točka 73 in navedena sodna praksa), in z dne 21. decembra 2011, Komisija/Avstrija (C‑28/09, EU:C:2011:854, točka 121).
(
289
)	Glej sodbo z dne 16. julija 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, točka 29).
(
290
)	Glej sodbo z dne 15. aprila 2021, Nizozemska/Svet in Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, točka 46).
(
291
)	Sodba z dne 22. septembra 2020, Avstrija/Komisija (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, točki 42 in 100). V zvezi s členom 11 PDEU je Sodišče razsodilo, da „mora Unija to določbo spoštovati pri izvajanju ene od svojih pristojnosti“ (sodba z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (ZMO Antarktika), C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:925, točka 101), ne da bi podrobneje pojasnilo breme, ki ga ima v zvezi s tem zakonodajalec.
(
292
)	V zvezi s tem, česar člen 11 PDEU ne nalaga, glej sodbo z dne 15. aprila 2021, Nizozemska/Svet in Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, točka 49).
(
293
)	Če naj bom povsem natančen, se naslov navedenega tretjega dela nanaša na notranje politike in ukrepe Unije.
(
294
)	Glej točko 308 teh sklepnih predlogov.
(
295
)	Glej na primer sodbo z dne 15. aprila 2021, Nizozemska/Svet in Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, točka 50).
(
296
)	Naj pojasnim, da se v tej fazi analize ne bom spuščal v razpravo o številkah, povezanih s potencialnimi ali dejanskimi dodatnimi emisijami, ki jih povzroča obveznost vračanja, saj, prvič, to za obravnavo trditev v zvezi s kršitvijo okoljske politike Unije ni potrebno in, drugič, bo treba v tej razpravi odločiti, če bo to primerno, med obravnavo trditev glede kršitve načela sorazmernosti.
(
297
)	Glej uvodno izjavo 1 Uredbe 2018/842. V zvezi s cilji zakonodajalca Unije za prometni sektor glej uvodno izjavo 12 navedene uredbe.
(
298
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 2004 o arzenu, kadmiju, živem srebru, niklju in policikličnih aromatskih ogljikovodikih v zunanjem zraku (UL 2005, L 23, str. 3), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 219/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2009 (UL 2009, L 87, str. 109) in Direktivo Komisije (EU) 2015/1480 z dne 28. avgusta 2015 (UL 2015, L 226, str. 4) (v nadaljevanju: Direktiva 2004/107).
(
299
)	Glej člen 3(1) Direktive 2004/107.
(
300
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (UL 2008, L 152, str. 1), kakor je bila spremenjena z Direktivo Komisije (EU) 2015/1480 z dne 28. avgusta 2015 (UL 2015, L 226, str. 4) (v nadaljevanju: Direktiva 2008/50).
(
301
)	Glej člen 1 Direktive 2008/50.
(
302
)	Nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 (UL 2018, L 150, str. 109).
(
303
)	Glej člen 1 Direktive 2008/98, kakor je bila spremenjen z Direktivo 2008/851.
(
304
)	UL 1999, L 187, str. 42.
(
305
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. septembra 2011 o spremembi Direktive 1999/62 (UL 2011, L 269, str. 1).
(
306
)	Glej uvodno izjavo 1 Direktive 2011/76.
(
307
)	Glej uvodno izjavo 2 Direktive 2011/76.
(
308
)	Glej uvodno izjavo 3 Direktive 2011/76.
(
309
)	Glej uvodno izjavo 7 Direktive 2011/76.
(
310
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. aprila 2019 o določitvi standardov emisijskih vrednosti CO2 za nove osebne avtomobile in nova lahka gospodarska vozila ter razveljavitvi uredb (ES) št. 443/2009 in (EU) št. 510/2011 (UL 2019, L 111, str. 13).
(
311
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 o določitvi standardov emisijskih vrednosti CO2 za nova težka vozila in spremembi uredb (ES) št. 595/2009 in (EU) 2018/956 Evropskega parlamenta in Sveta ter Direktive Sveta 96/53/ES (UL 2019, L 198, str. 202). V zvezi z izboljšanjem energetske učinkovitosti teh vozil glej tudi Uredbo Komisije (EU) 2019/1892 z dne 31. oktobra 2019 o spremembi Uredbe (EU) št. 1230/2012 glede zahtev za homologacijo določenih motornih vozil, opremljenih s podolgovatimi kabinami, ter aerodinamičnih naprav in opreme za motorna vozila in njihove priklopnike (UL 2019, L 291, str. 17), zlasti uvodno izjavo 6.
(
312
)	Glej Direktivo 2009/33/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju čistih in energetsko učinkovitih vozil za cestni prevoz (UL 2009, L 120, str. 5), kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2019/1161 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 (UL 2019, L 1888, str. 116).
(
313
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 2020 o označevanju pnevmatik glede na izkoristek goriva in druge parametre, spremembi Uredbe (EU) 2017/1369 ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1222/2009 (UL 2020, L 177, str. 1).
(
314
)	Glej uvodno izjavo 4 Uredbe 2020/740.
(
315
)	Glej uvodno izjavo 6 Uredbe 2020/1055.
(
316
)	Glej uvodno izjavo 6 Uredbe 2020/1055.
(
317
)	Glej uvodno izjavo 6 Uredbe 2020/1055.
(
318
)	Glej v zvezi s členoma 130 R in 130 S Pogodbe ES sodbo z dne 24. novembra 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, točka 26), in sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v združenih zadevah Komisija/Svet (ZMO Antarktika) (C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:362, točka 88).
(
319
)	Glej po analogiji sodbi z dne 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, točka 46), in z dne 1. oktobra 2019, Blaise in drugi (C‑616/17, EU:C:2019:800, točka 50).
(
320
)	Glej sodbi z dne 18. julija 2013, Schindler Holding in drugi/Komisija (C‑501/11 P, EU:C:2013:522, točka 31 in navedena sodna praksa), in z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 80).
(
321
)	Glej sodbo z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet (C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točka 221).
(
322
)	Glej člen 192(1) PDEU.
(
323
)	Naj spomnim, da je treba v skladu s to določbo ukrepe, ki pomembno vplivajo na izbiro držav članic med različnimi viri energije in na splošno strukturo njihove oskrbe z energijo, sprejeti soglasno.
(
324
)	Glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v združenih zadevah Komisija/Svet (ZMO Antarktika) (C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:362, točka 88) in sodbo z dne 15. aprila 2021, Nizozemska/Svet in Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, točka 48).
(
325
)	Madžarska se sklicuje na previdnostno načelo, ki je splošno pravno načelo, ki kot celota izhaja iz člena 11 PDEU, člena 168(1) PDEU, člena 169(1) in (2) PDEU ter člena 191(1) in (2) PDEU. Zato ne bom ločeno analiziral členov 168 in 169 PDEU.
(
326
)	Glej sodbo z dne 1. oktobra 2019, Blaise in drugi (C‑616/17, EU:C:2019:800, točka 41 in navedena sodna praksa).
(
327
)	Glej sodbo z dne 1. oktobra 2019, Blaise in drugi (C‑616/17, EU:C:2019:800, točka 43 in navedena sodna praksa).
(
328
)	Glej sodbo z dne 1. oktobra 2019, Blaise in drugi (C‑616/17, EU:C:2019:800, točka 50).
(
329
)	Glej sodbo z dne 9. junija 2016, Pesce in drugi (C‑78/16 in C‑79/16, EU:C:2016:428, točka 50).
(
330
)	Glej sodbo z dne 12. julija 2005, Alliance for Natural Health in drugi (C‑154/04 in C‑155/04, EU:C:2005:449, točka 68).
(
331
)	Trditve Republike Bolgarije in Republike Ciper so se med pisnim postopkom nekoliko spremenile (glej točko 8 replike v zadevi C‑545/20 in točko 10 replike v zadevi C‑549/20).
(
332
)	UL 2016, L 282, str. 1.
(
333
)	Glej člen 2(1)(a) Pariškega sporazuma.
(
334
)	Glej sodbe z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi (C‑366/10, EU:C:2011:864, točka 50 in navedena sodna praksa); z dne 11. aprila 2013, HK Danmark (C‑335/11 in C‑337/11, EU:C:2013:222, točka 28); z dne 18. marca 2014, Z. (C‑363/12, EU:C:2014:159, točka 71); z dne 13. januarja 2015, Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (od C‑401/12 P do C‑403/12 P, EU:C:2015:4, točka 52); z dne 13. januarja 2015, Svet in Komisija/Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P in C‑405/12 P, EU:C:2015:5, točka 44); z dne 8. septembra 2020, Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677, točka 62), in z dne 3. decembra 2020, Région de Bruxelles-Capitale/Komisija (C‑352/19 P, EU:C:2020:978, točka 25).
(
335
)	Pariški sporazum je začel veljati 4. novembra 2016.
(
336
)	Glej sodbo z dne 13. januarja 2015, Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (od C‑401/12 P do C‑403/12 P, EU:C:2015:4, točka 54 in navedena sodna praksa).
(
337
)	Glej sodbo z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi (C‑366/10, EU:C:2011:864, točke od 52 do 55 in navedena sodna praksa).
(
338
)	Glej uvodno izjavo 4 Sklepa 2016/1841.
(
339
)	Glej člen 2(1) Pariškega sporazuma, priloženega Sklepu 2016/1841.
(
340
)	Glej točko 575 teh sklepnih predlogov.
(
341
)	Glej člen 2(1)(c) Pariškega sporazuma, priloženega Sklepu 2016/1841.
(
342
)	Glej člen 2(2) Pariškega sporazuma, priloženega Sklepu 2016/1841.
(
343
)	Člen 3 Pariškega sporazuma, priloženega Sklepu 2016/1841.
(
344
)	Člen 4(1) Pariškega sporazuma, priloženega Sklepu 2016/1841.
(
345
)	Člen 4(2) Pariškega sporazuma, priloženega Sklepu 2016/1841.
(
346
)	Ti razlogi so razmeroma podobni tistim, ki jih je Sodišče navedlo, da bi v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe o veljavnosti zanikalo možnost sklicevanja na Kjotski protokol: glej sodbo z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi (C‑366/10, EU:C:2011:864, točke od 73 do 78).
(
347
)	Glej sodbo z dne 15. aprila 2021, Nizozemska/Svet in Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, točka 44).
(
348
)	Sodba z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 119).
(
349
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2017, Elecdey Carcelen in drugi (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 in C‑221/16, EU:C:2017:705, točka 40).
(
350
)	Glej sodbo z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 86).
(
351
)	Glej drugi odstavek izjave komisarke A. Vălean z dne 9. julija 2020 o dokončnem sprejetju svežnja o mobilnosti I s strani Evropskega parlamenta.
(
352
)	To so Nemčija, Francija, Združeno kraljestvo, Španija, Italija, Nizozemska in Belgija.
(
353
)	Bela knjiga, naslovljena „Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu“ (COM (2011) 144 final z dne 28. marca 2011).
(
354
)	Sodba z dne 13. novembra 1990 (C‑331/88, EU:C:1990:391).
(
355
)	Glej točko 667 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
356
)	Glej točko 597 teh sklepnih predlogov.
(
357
)	Glej točko 131 tožbe v zadevi C‑547/20.
(
358
)	Glej člen 2(4) Uredbe št. 1071/2009.
(
359
)	Glej uvodno izjavo 8 Uredbe 2020/1055.
(
360
)	V preostalem Republika Litva ni pojasnila, katera določba pogodbe o pristopu po njenem mnenju zagotavlja, da bodo v petih letih odpravljene vse omejitve svobode opravljanja storitev litovskih prevoznikov v drugih državah članicah. Kot je upravičeno navedel Parlament, ta pogodba ne določa, da bo Litva upravičena do ureditve izvzetja in ji ne bo treba uporabljati sekundarne zakonodaje s področja prevoza. Naj k temu še dodam, da je v času vstopa Republike Litve v Unijo člen 71(1) ES že poudarjal zlasti posebne vidike prevoza in različno obravnavanje prevoznikov nerezidentov.
(
361
)	Glej točko 584 teh sklepnih predlogov.
(
362
)	Sodba z dne 17. julija 1997, SAM Schiffahrt in Stapf (C‑248/95 in C‑249/95, EU:C:1997:377, točka 55).
(
363
)	Glej sodbo z dne 26. septembra 2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, točka 47).
(
364
)	V oceni učinka – sklop o sedežu je že bilo opozorjeno na tako asimetrijo v primeru okrepitve meril glede sedeža (glej del 1/2, str. 37).
(
365
)	Glej sodbo z dne 13. novembra 1990, Fedesa in drugi (C‑331/88, EU:C:1990:391, točki 19 in 20).
(
366
)	Upravičenosti prilagajanja ureditve spremembam okoliščin, v katerih povzroči učinke, ni mogoče izpodbijati. Tako je splošno znano, da je lahko zaradi dejstva, da na trgu prevoza sodelujejo podjetja držav članic, v katerih se na splošno uporabljajo pogoji za delo in zaposlitev, ki se zelo razlikujejo od tistih, ki se uporabljajo v drugih državah članicah, do česar je prišlo zaradi zaporednih širitev, glede na presojo zakonodajalca Unije potrebno njegovo ukrepanje (glej sodbo z dne 8. decembra 2020, Poljska/Parlament in Svet (C‑626/18, EU:C:2020:1000, točka 67). V zvezi s potrebo po upoštevanju položaja vseh držav članic Unije glej med drugim sodbo z dne 29. maja 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen in drugi (C‑426/16, EU:C:2018:335, točka 74).
(
367
)	Sodba z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 128).
(
368
)	Glej opredelitev teh dveh kategorij iz ocene učinka – sklop o sedežu, del 1/2, str. 1, opomba 3.
(
369
)	Glej študijo Ricardo iz leta 2021, str. XI in 91.
(
370
)	Glej študijo Ricardo iz leta 2021, str. XI in 91.
(
371
)	Glej študijo Ricardo iz leta 2021, str. 6.
(
372
)	Svet in Parlament izpodbijata dopustnost tega očitka, kot ga je Republika Litva razvila v zadevi C‑542/20, ker se je namreč pojavil šele v fazi replike. Tudi če bi bil razglašen za nedopusten, bi moralo Sodišče preučiti enak očitek, saj se nanj sklicujeta tudi Republika Bolgarija in Republika Ciper.
(
373
)	Glej po analogiji sodbo z dne 13. novembra 1990, Fedesa in drugi (C‑331/88, EU:C:1990:391, točka 20).
(
374
)	Glej tožbo v zadevi C‑542/20, zlasti tožbeni razlog, ki se nanaša na neupravičeno kršitev rednega zakonodajnega postopka zaradi neobstoja ocene učinka.
(
375
)	Glej oceno učinka – sklop o sedežu, del 1/2.
(
376
)	IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck“, 26. oktober 2018.
(
377
)	Priloga 9 k tožbi v zadevi C‑551/20.
(
378
)	Republika Malta se pri tem sklicuje na izjavo komisarke A. Vălean.
(
379
)	Republika Poljska se pri tem sklicuje na sodbo z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 85).
(
380
)	Sodba z dne 3. decembra 2019 (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
381
)	Ocena učinka – sklop o sedežu, del 1/2, str. 37.
(
382
)	Ocena učinka – sklop o sedežu, del 1/2, str. 49.
(
383
)	Ocena učinka – sklop o sedežu, del 1/2, str. 20 in 21.
(
384
)	Svet je potegnil vzporednico s sodbo z dne 4. maja 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, točka 66).
(
385
)	Po navedbah Sveta v odgovor na Poročilo Evropskega parlamenta z dne 7. junija 2018 o predlogu uredbe o sedežu, to je poročilo, ki je predvidevalo obveznost za vsa vozila, da v državi članici, kjer ima podjetje sedež, vsake tri tedne opravijo vsaj eno natovarjanje ali raztovarjanje blaga (glej predlog spremembe 18 poročila A8–0204/2018).
(
386
)	IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck“, 26. oktober 2016.
(
387
)	Klaus, P., Mobility Package I – Impact on the European road transport system (glej zlasti Prilogo D.3 k dupliki Sveta v zadevi C‑542/20).
(
388
)	Na voljo na https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
(
389
)	Glej točko 13 Medinstitucionalnega sporazuma.
(
390
)	Glej sodbo z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 82).
(
391
)	Glej v istem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston v zadevi Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:321, točka 98).
(
392
)	Glej sodbi z dne 8. julija 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, točka 57), in z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 159).
(
393
)	Glej sodbo z dne 4. maja 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, točki 64 in 65).
(
394
)	Sodba z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 43).
(
395
)	Sodba z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 85).
(
396
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 45).
(
397
)	Sodba z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 31 in navedena sodna praksa).
(
398
)	Glej sodbi z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet (C‑5/16, EU:C:2018:483, točke od 160 do 163), in z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 86 in navedena sodna praksa).
(
399
)	Za primerjavo glej člen 1, točka 3, predloga uredbe o sedežu.
(
400
)	Ocena učinka – sklop o sedežu. To je potrdila tudi sama Komisija v izjavi po političnem sporazumu, ki sta ga dosegla Parlament in Svet 12. decembra 2019, ki je bila navedena tudi v Sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu v skladu s členom 294(6) PDEU v zvezi s stališčem Sveta glede sprejetja Uredbe 2020/1055 (COM(2020) 151 final z dne 15. aprila 2020, str. 7).
(
401
)	Glej točko 241 teh sklepnih predlogov.
(
402
)	Glej oceno učinka – sklop o sedežu, str. 30 in 31.
(
403
)	Glej str. 36, del 5.1.1 „Impacts on business“, posvečen „policy package 3“, ki vključuje ukrepe, obravnavane v oceni učinka – sklop o sedežu, in na splošno del 5 te ocene.
(
404
)	Glej predlog spremembe 128 zakonodajne resolucije Evropskega parlamenta z dne 4. aprila 2019 o predlogu uredbe o sedežu (dokument P8_TA-PROV(2019)0341). S tem predlogom spremembe je bila predlagana vključitev člena 5(aa) v Uredbo št. 1071/2009, v skladu s katerim bi morala vozila v okviru prevozne pogodbe v državi članici sedeža vsake tri tedne opraviti vsaj eno natovarjanje ali raztovarjanje blaga. Glej tudi poročilo Parlamenta z dne 7. junija 2018 (dokument A8-0204-2018).
(
405
)	Glej del 6 ocene učinka – sklop o sedežu, del 1/2.
(
406
)	Glej točko 253 teh sklepnih predlogov.
(
407
)	Preverjeno na https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
(
408
)	Ker je bil del očitkov obravnavan tukaj.
(
409
)	Po podatkih, ki jih je predložil Eurostat o obsegu tovornega prometa glede na BDP za posamezne države (2018).
(
410
)	Republika Litva se pri tem sklicuje na študijo Ricardo iz leta 2021.
(
411
)	Republika Bolgarija navaja en sam tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 91(2) in člena 90 PDEU v povezavi s členom 3(3) PEU in členom 94 PDEU, v okviru katerega navaja skupno utemeljitev zoper člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 in člen 2, točka 4(a), te uredbe.
(
412
)	Madžarska v zvezi z zadnjenavedeno določbo trdi, da je člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 ukrep v zvezi s „prevoznimi pogoji“.
(
413
)	Kar zadeva trditev, da neobstoj ocene učinka pomeni bistveno kršitev postopka iz člena 91(2) PDEU v povezavi s členom 11 PDEU in členom 37 Listine, napotujem na točko 561 teh sklepnih predlogov.
(
414
)	Glej točko 645 teh sklepnih predlogov.
(
415
)	Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij, naslovljeno „K aktu za enotni trg – Za visokokonkurenčno socialno tržno gospodarstvo – 50 predlogov za izboljšanje skupnega dela, poslovanja in izmenjav“ (COM (2010) 608 final).
(
416
)	Glej točko 36 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
417
)	Moj poudarek.
(
418
)	Glej točko 149 teh sklepnih predlogov.
(
419
)	Glej na primer sodbo z dne 23. februarja 2006, CLT-UFA (C‑253/03, EU:C:2006:129, točka 13).
(
420
)	Glej sodbo z dne 8. oktobra 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, točka 9).
(
421
)	Glej točko 167 teh sklepnih predlogov.
(
422
)	Glej v zvezi s členom 56 PDEU sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 107).
(
423
)	Glej po analogiji sodbi z dne 21. septembra 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, točka 16), in z dne 17. septembra 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, točka 29 in navedena sodna praksa).
(
424
)	Torej tiste iz člena 5(1)(e) Uredbe št. 1071/2009, to je, da so registrirana ali dana v obtok in imajo dovoljenje, da se uporabljajo v skladu z zakonodajo države članice sedeža.
(
425
)	Glej zlasti str. 30 in zadnji odstavek na str. 36 ocene učinka – sklop o sedežu, del 1/2 (glej tudi str. 18 dela 2/2 te analize).
(
426
)	Po mojem mnenju v manj omejevalnem smislu.
(
427
)	Glej str. 6 Sporočila Komisije v skladu s členom 294(6) PDEU (COM(2020) 151 final z dne 15. aprila 2020), v katerem Komisija meni, da naj bi stališče Sveta prispevalo k zadostnemu številu osebja, ki izpolnjuje merilo stalnega in dejanskega sedeža, ter da zagotavlja dovolj manevrskega prostora, da ne bi neupravičeno omejevali svobode prevoznikov pri zaposlovanju osebja.
(
428
)	Glej sodbo z dne 29. aprila 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, točka 31).
(
429
)	Glej točko 108 teh sklepnih predlogov.
(
430
)	Glej sodbo z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 148).
(
431
)	Glej točko 40 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
432
)	Glej točko 111 tožbe v zadevi C‑554/20, Poljska/Svet in Parlament.
(
433
)	V zvezi z obsegom teh dveh členov napotujem na točki 555 in 557 teh sklepnih predlogov.
(
434
)	Romunija predlaga tudi razglasitev ničnosti člena 2, točka 4(b) in (c), Uredbe 2020/1055, s katerima je bil spremenjen odstavek 3 člena 8 Uredbe št. 1072/2009 in v ta člen vstavljen odstavek 4a, pri čemer pa ni navedla trditev, ki bi se razlikovale od tistih v zvezi s členom 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055.
(
435
)	Republika Litva se pri tem sklicuje na str. 19 in 20 smernic European Centre for International Political Economy (ECIPE), naslovljenih „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market“, št. 3/2020 (v nadaljevanju: smernice ECIPE).
(
436
)	Glej točko 11 tožbe v zadevi C‑545/20. Za povzetek te utemeljitve glej točko 542 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
437
)	COM(2011) 144 final z dne 28. marca 2011. Republika Bolgarija navaja zlasti stran 6 te bele knjige.
(
438
)	Ker je to možnost, ki jo je Komisija predvidela v oceni učinka (glej oceno učinka – sklop o sedežu, del 2/2).
(
439
)	Glej uvodno izjavo 20 Uredbe 2020/1055. Glej tudi člen 2, točka 6, Uredbe št. 1072/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055.
(
440
)	Kar je v očitnem nasprotju z določbo člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055, s katerim je bil spremenjen člen 5(1)(b) Uredbe št. 1071/2009.
(
441
)	Glej točko 78 tožbe Republike Poljske v zadevi C‑554/20.
(
442
)	Poleg tega je potovanje s tovorom – če povzamem trditev Republike Poljske – sicer res utemeljeno z ekonomskega vidika, vendar vozila, kolikor težja so, več goriva porabijo, kar pomeni večje emisije CO2, večja pa je tudi obraba infrastrukture.
(
443
)	Glej točko 561 teh sklepnih predlogov.
(
444
)	Glej tožbeni razlog v zvezi z neutemeljeno kršitvijo rednega zakonodajnega postopka, ker ni bila opravljena ocena učinka, naveden zoper člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 v tožbi C‑542/20.
(
445
)	Kar zadeva podlago, na kateri po mnenju Republike Litve temelji obveznost za zakonodajalca Unije, da v primeru bistvene spremembe opravi oceno učinka, napotujem na povzetek trditev Republike Litve v okviru tožbenega razloga, ki se nanaša na to, da je bilo s členom 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 kršeno načelo sorazmernosti, ko je zakonodajalec preizkusil sorazmernost obveznosti vračanja vozil vsakih osem tednov.
(
446
)	Ocena učinka – sklop o sedežu.
(
447
)	Republika Bolgarija se pri tem sklicuje na stran 13 Poročila Komisije Parlamentu in Svetu o stanju na trgu cestnega prevoza v Uniji (glej prilogo A.28 k tožbi Republike Bolgarije v zadevi C‑545/20).
(
448
)	Republika Bolgarija se pri tem sklicuje na stran 18 Poročila Komisije Parlamentu in Svetu o stanju na trgu cestnega prevoza v Uniji (glej prilogo A.28 k tožbi Republike Bolgarije v zadevi C‑545/20).
(
449
)	Čeprav se s tožbenim razlogom izpodbija člen 2, točka 4(a), (b) in (c), Uredbe 2020/1055, se trditve nanašajo izključno na dodatno omejitev za kabotažo, ki jo pomeni člen 2, točka 4(a), navedene uredbe.
(
450
)	Na tem mestu torej napotujem na povzetek trditev Romunije (točka 619 teh sklepnih predlogov).
(
451
)	Romunija pri tem navaja Bauer, M., „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market“, policy brief no 3/2020, ECIPE (Bruselj).
(
452
)	V skladu s podatki romunske nacionalne zveze cestnih prevoznikov (UNTRR) (glej točko 78 tožbe Romunije v zadevi C‑547/20).
(
453
)	Romunija se pri tem sklicuje na točko 1.2.1 ocene učinka – sklop o sedežu.
(
454
)	Po podatkih Eurostata, ki jih je navedla Romunija (glej točko 99 tožbe v zadevi C‑547/20), naj bi poljski prevozniki ustvarili 40 % celotne kabotaže znotraj Unije, litovski prevozniki 5,7 %, romunski prevozniki pa 8,7 %.
(
455
)	COM(2011) 144 final z dne 28. marca 2011.
(
456
)	Uredba Sveta z dne 25. oktobra 1993 o pogojih, pod katerimi lahko prevozniki nerezidenti opravljajo notranje cestne prevoze tovora v državi članici (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 103).
(
457
)	Uvodna izjava 15 Uredbe št. 1072/2009.
(
458
)	Glej predzadnji stavek uvodne izjave 15 Uredbe št. 1072/2009.
(
459
)	UL 2005, C 21, str. 2.
(
460
)	„Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report“, Ricardo, 2015.
(
461
)	„Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report“, Ricardo, 2015 (str. 137).
(
462
)	Glej „Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report“, Ricardo, 2015 (str. 137, točka 6.7.3).
(
463
)	Glej točko 1.2.1 ocene učinka – sklop o sedežu, del 1/2.
(
464
)	Glej člen 2(5)(a) predloga uredbe o sedežu.
(
465
)	Glej oceno učinka – sklop o sedežu, del 2/2, str. 41. Glej tudi str. 48. Kar zadeva trditev Republike Bolgarije, da ni bilo opravljeno posvetovanje z EESO in OR, napotujem na točko 525 in naslednje teh sklepnih predlogov. Glede na vsebino ocene učinka – sklop o sedežu je očitno, da sta se imela ta odbora možnost zadostno izreči o osnutku uredbe (štiridnevno obdobje mirovanja).
(
466
)	Glej oceno učinka – sklop o sedežu, del 2/2, str. 41, zadnji stolpec.
(
467
)	Glej dokument COM(2020) 151 final, str. 6.
(
468
)	Glej sodbi z dne 12. aprila 2018, Komisija/Danska (C‑541/16, EU:C:2018:251, točka 53), in z dne 14. septembra 2023, Staatsanwaltschaft Köln in Bundesamt für Güterverkehr (Prevoz praznih zabojnikov) (C‑246/22, EU:C:2023:673, točke 25, 28 in 29).
(
469
)	Zadostoval je že en dohodni mednarodni prevoz v državo članico gostiteljico, da je začelo teči sedemdnevno obdobje, v katerem so bile kabotaže dovoljene. Ob izteku tega obdobja so lahko prevozniki takoj organizirali drug mednarodni prevoz in povratek v državo članico gostiteljico, da je tako začelo teči novo sedemdnevno obdobje za kabotaže.
(
470
)	UL 2005, C 21, str. 2. Glej točko 3.1.1 tega sporočila.
(
471
)	Glej oceno učinka – sklop o sedežu, del 1/2, str. 40 (opomba 96).
(
472
)	3,14 sedemdnevnih obdobij po navedbah Parlamenta.
(
473
)	Glej sodbo z dne 26. septembra 2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, točka 47).
(
474
)	Komisija je preučila vprašanje učinkov popolne odprave vseh omejitev kabotaže in ugotovila, da ekonomske in socialne razlike med državami članicami preprečujejo možnost take odprave: glej oceno učinka – sklop o sedežu, del 2/2, str. 40.
(
475
)	Glej oceno učinka – sklop o sedežu, del 1/2, str. 49.
(
476
)	Glej oceno učinka – sklop o sedežu, del 1/2, str. 40.
(
477
)	Glej oceno učinka – sklop o sedežu, del 1/2, str. 50.
(
478
)	Glej oceno učinka – sklop o sedežu, del 1/2, str. 50.
(
479
)	Glej sodbo z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 106).
(
480
)	Glej str. 40 ocene učinka.
(
481
)	Glej točko 301 teh sklepnih predlogov.
(
482
)	Glej oceno učinka – sklop o sedežu, del 1/2, str. 37 in 54.
(
483
)	Glej točko 745 teh sklepnih predlogov.
(
484
)	Glej oceno učinka – sklop o sedežu, del 1/2, str. 39 in 40.
(
485
)	Glej med drugim sodbo z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 106).
(
486
)	Glej točko 757 teh sklepnih predlogov.
(
487
)	Uredbo (EU) 2020/698 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 2020 o posebnih in začasnih ukrepih zaradi izbruha COVID-19 glede obnovitve ali podaljšanja nekaterih potrdil, spričeval, licenc, dovoljenj in pooblastil ter odloga nekaterih rednih preverjanj in rednih usposabljanj na nekaterih področjih prometne zakonodaj (UL 2020, L 165, str. 10) in Uredbo (EU) 2021/267 Evropskega parlamenta in Sveta, Svet je z dne 16. februarja 2021 o posebnih in začasnih ukrepih zaradi nadaljevanja krize zaradi COVID-19 glede obnovitve ali podaljšanja nekaterih potrdil, spričeval, licenc, dovoljenj in pooblastil, odloga nekaterih rednih preverjanj in rednih usposabljanj na nekaterih področjih prometne zakonodaje in podaljšanja nekaterih obdobij iz Uredbe (EU) 2020/698 (UL 2021, L 60, str. 1) je Svet primeroma navedel v odgovoru na tožbo v zadevi C‑554/20.
(
488
)	V skladu s členom 4 Uredbe 2020/1055.
(
489
)	Bela knjiga, naslovljena „Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu“ (COM (2011) 144 final z dne 28. marca 2011).
(
490
)	Bela knjiga, naslovljena „Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu“, z dne 28. marca 2011 (COM (2011) 144 final).
(
491
)	Glej sodbo z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 106).
(
492
)	Glej točko 612 teh sklepnih predlogov.
(
493
)	Glej točko 668 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
494
)	Glej točko 781 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
495
)	Glej sodbo z dne 8. julija 2021, Staatsanwaltschaft Köln in Bundesamt für Güterverkehr (C‑937/19, EU:C:2021:555, točka 51).
(
496
)	Glej točko 675 teh sklepnih predlogov.
(
497
)	Glej sodno prakso, navedeno v opombi 422 teh sklepnih predlogov.
(
498
)	Romunija predlaga tudi razglasitev ničnosti člena 2, točka 4(b) in (c), Uredbe 2020/1055, s katerim je bil spremenjen odstavek 3 in vstavljen odstavek 4a v člen 8 Uredbe št. 1072/2009, ne da bi navedla utemeljitev, ki bi se razlikovala od tiste v zvezi s členom 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055.
(
499
)	Ta člen 4 določa, da lahko „[v]sak cestni prevoznik s sedežem v državi članici, ki izpolnjuje pogoje za dostop do opravljanja poklica in do trga za prevoz blaga med državami članicami, […] v okviru kombiniranega prevoza med državami članicami izvaja cestni prevoz na prvem in/ali zadnjem odseku, ki je sestavni del kombiniranega prevoza ter lahko vključuje prehod meje“. Direktiva 92/106 je bila nazadnje spremenjena z Direktivo Sveta 2013/22/EU z dne 13. maja 2013 o prilagoditvi nekaterih direktiv na področju prometne politike zaradi pristopa Republike Hrvaške (UL 2013, L 158, str. 356).
(
500
)	Republika Poljska se pri tem sklicuje na izjavo komisarke A. Vălean.
(
501
)	Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, november 2020 (na voljo na https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6718302-72a1-11eb-9ac9-01aa75ed71a1/language-en) (v nadaljevanju: študija TRT).
(
502
)	COM(2017) 648 final z dne 8. novembra 2017.
(
503
)	Glej podrobno razlago predloga COM(2017) 648 final (str. 13).
(
504
)	Delovni dokument Komisije, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, final report (SWD(2016) 141 final z dne 20. aprila 2016).
(
505
)	Glej točko 4.1 delovnega dokumenta Komisije, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, 106, final report (SWD(2016) 141 final z dne 20. aprila 2016).
(
506
)	V teh okoliščinah študija TRT, na katero se sklicuje Republika Poljska, ki pri oceni učinka zaščitne klavzule izhaja iz premise, da jo bodo uporabile vse države članice, temelji na napačni izhodiščni predpostavki.
(
507
)	Glej študijo TRT.
(
508
)	Glej člen 8(2) in (2a) Uredbe št. 1072/2009, kakor je bil spremenjen z Uredbo 2020/1055.
(
509
)	Katerega pomen je razjasnjen tudi z besedilom uvodne izjave 22 Uredbe 2020/1055.
(
510
)	Študija TRT potrjuje negotovost glede dejanskega obsega prihodnjih omejitev v sektorju kombiniranega prevoza (glej stran 11 te študije).
(
511
)	Direktiva 96/71/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 431).
(
512
)	Direktiva 2014/67/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o izvrševanju Direktive 96/71 in spremembi Uredbe (EU) št. 1024/2012 o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg (uredba IMI) (UL 2014, L 159, str. 11).
(
513
)	Direktiva 2006/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o minimalnih pogojih za izvajanje uredb št. 3820/85 in št. 3821/85 o socialni zakonodaji v zvezi z dejavnostmi v cestnem prometu in razveljavitvi Direktive Sveta 88/599/EGS (UL 2006, L 102, str. 35).
(
514
)	Uredba (EU) št. 1024/2012 o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg in razveljavitvi Odločbe Komisije 2008/49/ES (Uredba IMI) (UL 2012, L 316, str. 1).
(
515
)	Glej uvodno izjavo 8 Direktive 2020/1057.
(
516
)	Glej v zvezi s tem sodbo z dne 1. decembra 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, točka 33, v nadaljevanju: sodba Federatie Nederlandse Vakbeweging).
(
517
)	Glej uvodno izjavo 10 Direktive 2020/1057. Člen 1(3), drugi pododstavek, Direktive 2020/1057 določa opredelitev dvostranskega prevoza blaga; člen 1(4), drugi pododstavek, iste direktive določa opredelitev dvostranskega prevoza potnikov.
(
518
)	Glej tretji in četrti pododstavek odstavka 3 oziroma tretji pododstavek odstavka 4 člena 1 Direktive 2020/1057.
(
519
)	Uvodna izjava 11 Direktive 2020/1057.
(
520
)	Uvodna izjava 11 Direktive 2020/1057.
(
521
)	Direktiva Sveta 92/106/EGS z dne 7. decembra 1992 o ustanovitvi skupnih pravil za nekatere vrste kombiniranega prevoza blaga med državami članicami (UL 1992, L 368, str. 38).
(
522
)	V skladu s členom 1, drugi odstavek, Direktive 92/106/EGS „‚kombinirani prevoz‘ pomeni prevoz blaga med državami članicami, pri katerem tovornjak, priklopnik, polpriklopnik z vlečno enoto ali brez nje, zamenljivo tovorišče ali zabojnik, dolg 20 čevljev ali več, uporabljajo cesto za prvi ali zadnji odsek prevoza, za preostali del pa železnico ali celinske plovne poti ali morsko pot, če ta del prevoza presega 100 kilometrov zračne razdalje, pri čemer se prvi ali zadnji odsek po cesti opravi: bodisi med krajem, kjer se blago naklada, in najbližjo primerno železniško tovorno postajo za natovarjanje za prvi odsek ter med najbližjo primerno železniško tovorno postajo za raztovarjanje in krajem, kjer se blago razklada, za zadnji odsek, bodisi v polmeru, ki ne presega 150 km zračne razdalje, od pristanišča na celinskih plovnih poteh ali morskega pristanišča, v katerem se blago natovarja ali raztovarja“.
(
523
)	Uvodna izjava 15 Uredbe št. 1072/2009.
(
524
)	Uvodna izjava 15 Uredbe št. 1072/2009.
(
525
)	Glej analizo v teh sklepnih predlogih, ki se nanaša na tožbene razloge, s katerimi se izpodbija člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055.
(
526
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 11. decembra 2008, Komisija/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, točka 104), in z dne 6. decembra 2012, Komisija/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, točka 37).
(
527
)	Sodba z dne 6. decembra 2012, Komisija/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, točka 38).
(
528
)	Glej točko 9 tožbe Republike Bolgarije in točko 8 tožbe Republike Ciper, v kateri je uporabljen izraz „sistem razlikovanja“.
(
529
)	Vsaj v delu, v katerem se te določbe ne nanašajo na vrsti prevoza, ki ju navajata navedeni državi članici.
(
530
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, točka 31); glej tudi sodbo Federatie Nederlandse Vakbeweging (točka 45).
(
531
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, točka 31), in sodbo Federatie Nederlandse Vakbeweging (točka 49).
(
532
)	Glej sodbo Federatie Nederlandse Vakbeweging (točki 45 in 46).
(
533
)	Glej sodbo Federatie Nederlandse Vakbeweging (točke 32, 33 in 41).
(
534
)	Glej sodbo Federatie Nederlandse Vakbeweging (točki 47 in 48).
(
535
)	Glej sodbo Federatie Nederlandse Vakbeweging (točki 47 in 48).
(
536
)	Glej sodbo Federatie Nederlandse Vakbeweging (točki 47 in 48).
(
537
)	Glej sodbo Federatie Nederlandse Vakbeweging (točka 62).
(
538
)	Glej sodbo Federatie Nederlandse Vakbeweging (točka 64).
(
539
)	Sodba Federatie Nederlandse Vakbeweging (točke od 31 do 41). Sodišče je imelo pred kratkim priložnost opozoriti na to sodno prakso v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 8. julija 2021, Rapidsped (C‑428/19, EU:C:2021:548, točke od 34 do 36).
(
540
)	Madžarska je tožbo vložila 26. oktobra 2020, navedena sodba pa je bila razglašena 1. decembra 2020.
(
541
)	Madžarska je repliko v zadevi C‑551/20 vložila 26. marca 2021.
(
542
)	Člen 1(2) izpodbijane direktive določa, da se navedeni člen uporablja za voznike, zaposlene pri podjetjih s sedežem v državi članici in ki uporabljajo čezmejni ukrep iz točke (a) člena 1(3) Direktive 96/71/ES. Glavna ugotovitev, ki jo je mogoče iz tega izpeljati, je, da bo izpodbijana direktiva upoštevna le, če položaj spada na področje uporabe člena 1(3), točka (a), Direktive 96/71. V zvezi s tem ugotavljam, da je treba po navedbah Sveta šteti, da določbe člena 1, od (3) do (7), Direktive 2020/1057 omejujejo področje uporabe Direktive 96/71, saj razširjajo položaje, v katerih se pogoji za delo in zaposlitev države članice gostiteljice ne bodo uporabljali.
(
543
)	Naj spomnim, da Republika Bolgarija in Republika Ciper s tem poimenovanjem označujeta dejstvo, da se za prevoz med dvema tujima državama brez časovnega praga uporabljajo pravila o napotitvi, medtem ko je dvostranski prevoz iz njih izvzet (kar po njunem mnenju pomeni model, ki temelji na razlikovanju med vrstami prevoza): glej točko 8 tožbe v zadevi C‑544/20 in točko 8 tožbe v zadevi C‑550/20.
(
544
)	Sodba z dne 16. julija 1992, Parlament/Svet (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
545
)	Sodba z dne 16. julija 1992, Parlament/Svet (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
546
)	COM(2018) 51 final z dne 31. januarja 2018.
(
547
)	Glej prilogo C2 k tožbi v zadevi C‑544/20.
(
548
)	UL 2018, C 197, str. 45.
(
549
)	UL 2018, C 176, str. 57.
(
550
)	Glej točko 532 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
551
)	Glej točko 537 teh sklepnih predlogov.
(
552
)	Sodba z dne 16. julija 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325). Glej točko 540 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
553
)	Glej točko 1 obrazložitve mnenja OR.
(
554
)	Glej točki 8 in 9 tožbe v zadevi C‑544/20.
(
555
)	Glej točko 1.4 mnenja EESO.
(
556
)	Glej točko 1.15 mnenja EESO.
(
557
)	Glej točko 5.12 mnenja EESO.
(
558
)	Glej točko 1.16 mnenja EESO.
(
559
)	Glej točko 1.17 mnenja EESO. Moj poudarek. Glej tudi točko 5.9 tega mnenja.
(
560
)	Glej točko 869 teh sklepnih predlogov.
(
561
)	Romunija napotuje na naknadno ocenjevalno študijo, na študijo Parlamenta o socialnih in delovnih pogojih voznikov v cestnem prevozu blaga, na študijo Komisije o položaju trga prevoza v Uniji, na začetna javna posvetovanja Komisije in na delovne skupine, ki jih je organizirala Komisija.
(
562
)	Pogodba EU, prečiščena različica z dne 9. maja 2008 – Protokol (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti (UL 2008, C 115, str. 206).
(
563
)	UL 2005, C 169, str. 10.
(
564
)	Mnenje Evropskega odbora regij – Evropa v gibanju: cestni promet z vidika delovne sile (2018/C 176/13, UL C176/57 z dne 23. 5. 2018, uvodne izjave 23, 24 in 26).
(
565
)	Republika Bolgarija se sklicuje na študijo mreže KPMG z dne 8. oktobra 2019, naslovljeno „Bolgarski sektor cestnega prevoza blaga – študija trga: ocena učinka svežnja o mobilnosti I“.
(
566
)	Glej točko 42 teh sklepnih predlogov.
(
567
)	Glej sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točki 112 in 113).
(
568
)	Glej sodbo z dne 13. aprila 2010, Bressol in drugi (C‑73/08, EU:C:2010:181, točka 90). Glej tudi točko 412 teh sklepnih predlogov.
(
569
)	Kot je poudarilo več strank, je treba v zvezi s tem ugotoviti, da je v času sprejetja te direktive obstajala visoka stopnja negotovosti v zvezi s samo možnostjo uporabe Direktive 96/71 za sektor cestnega prevoza, pri čemer države članice v zvezi s tem zagovarjajo popolnoma nasprotna stališča.
(
570
)	Glej točko 42 teh sklepnih predlogov.
(
571
)	Glej točko 953 teh sklepnih predlogov.
(
572
)	Sodba Federatie Nederlandse Vakbeweging (točka 62).
(
573
)	Sodba Federatie Nederlandse Vakbeweging (točka 49).
(
574
)	Sodba Federatie Nederlandse Vakbeweging (točka 49).
(
575
)	Glej v zvezi s tem moje sklepne predloge v združenih zadevah Hessischer Rundfunk (C‑422/19 in C‑423/19, EU:C:2020:756, točka 114 in navedena sodna praksa).
(
576
)	Glej sodbo Federatie Nederlandse Vakbeweging (točki 47 in 48).
(
577
)	Glej oceno učinka – socialni sklop, del 2/2, str. 107.
(
578
)	Glej točki 222 in 240 teh sklepnih predlogov.
(
579
)	Glej v zvezi s tem sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točki 112 in 113).
(
580
)	Romunija in Republika Poljska se sklicujeta na sodbo Koelzsch in sodbo Mazzoleni.
(
581
)	Sodba z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točki 41 in 42 ter navedena sodna praksa).
(
582
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točke 41, 42, 61, 62, 64 in 128).
(
583
)	Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu v skladu s členom 294(6) Pogodbe o delovanju Evropske unije v zvezi s stališčem Sveta glede sprejetja uredbe o spremembi Uredbe (ES) št. 1071/2009, Uredbe (ES) št. 1072/2009 in Uredbe (EU) št. 1024/2012 za njihovo prilagoditev razvoju v sektorju, sprejetja uredbe o spremembi Uredbe (ES) št. 561/2006 o minimalnih zahtevah za najdaljši dnevni in tedenski čas vožnje, najkrajše odmore ter dnevni in tedenski čas počitka in Uredbe (EU) št. 165/2014 glede določanja položaja s tahografi ter sprejetja direktive o spremembi Direktive 2006/22/ES glede zahtev za izvrševanje in določitvi posebnih pravil v zvezi z Direktivo 96/71/ES in Direktivo 2014/67/EU za napotitev voznikov v sektorju cestnega prometa ter spremembi Uredbe (EU) št. 1024/2012 (COM (2020) 151 final).
(
584
)	Glej oceno učinka – socialni sklop, del 1/2, med drugim str. 43 in 45.
(
585
)	V skladu s členom 2(2) predloga Komisije o direktivi o napotitvi delavcev „[d]ržave članice točk (b) in (c) prvega pododstavka člena 3(1) Direktive 96/71/ES ne uporabljajo za voznike v sektorju cestnega prometa, ki so zaposleni pri podjetjih iz člena 1(3)(a) Direktive in ko opravljajo dejavnosti mednarodnega prevoza, kot je opredeljen v Uredbi (ES) št. 1072/2009 in Uredbi (ES) št. 1073/2009, kadar je obdobje napotitve na njihovo ozemlje za namene navedenih dejavnosti dolgo 3 dni ali manj v obdobju enega koledarskega meseca“. V drugem pododstavku istega odstavka je določeno: „Kadar je obdobje napotitve daljše kot 3 dni, države članice točki (b) in (c) prvega pododstavka člena 3(1) Direktive 96/71/ES uporabijo za celotno obdobje napotitve na njihovo ozemlje v obdobju enega koledarskega meseca iz prvega pododstavka“.
(
586
)	Člen 3(1) Direktive 96/71 določa, da „[d]ržave članice, ne glede na to, katero pravo se uporablja za delovno razmerje, poskrbijo, da podjetja iz člena 1(1) delavcem, napotenim na njihovo ozemlje, na podlagi enakega obravnavanja zagotovijo pogoje za zaposlitev v zvezi z naslednjimi zadevami, ki so v državi članici, v kateri se opravlja delo, urejene: – z zakonom ali drugim predpisom in/ali – s kolektivnimi pogodbami ali arbitražnimi odločbami, razglašenimi za splošno uporabne ali ki se kako drugače uporabljajo v skladu z odstavkom 8: (a) maksimalni delovni čas in minimalni počitek; (b) minimalni plačani letni dopust; (c) plačilo za delo, tudi za nadurno delo; ta točka se ne uporablja za pokojninske načrte dodatnega poklicnega zavarovanja; (d) pogoji za posredovanje dela delavcev, zlasti s strani podjetij za začasno zaposlovanje; (e) zdravje, varnost in higiena pri delu; (f) zaščitni ukrepi glede pogojev za zaposlitev nosečnic ali žensk, ki so pred kratkim rodile, otrok in mladih; (g) enako obravnavanje moških in žensk in druge določbe o nediskriminiranju; (h) pogoji nastanitve delavcev, kadar jo delodajalec zagotovi delavcem, ki niso v kraju, kjer običajno opravljajo delo; (i) dodatki ali povračilo za stroške, namenjeni kritju potnih stroškov ter stroškov za prehrano in nastanitev delavcev, ki so zaradi poklicnih razlogov zdoma“.
(
587
)	Glej prejšnjo opombo.
(
588
)	Glej sodbi z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 83), in z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet (C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 43).
(
589
)	Ocena učinka – socialni sklop, str. 65 in naslednje, 74 in 75.
(
590
)	Ocena učinka – socialni sklop, str. od 65 do 69.
(
591
)	V primerjavi z zahtevami iz člena 9(1) in (2) Direktive 2014/67.
(
592
)	Glej člen 2(4) predloga direktive o napotitvi.
(
593
)	Glej člen 1, od (11) do (15), Direktive 2020/1057 ter člen 9(1) in (2) Direktive 2014/67.
(
594
)	To je potrdila tudi Komisija v sporočilu o stališču Sveta v prvi obravnavi, COM(2020) 151, str. 4.
(
595
)	Zaradi tega položaja se ne bodo zvišali upravni stroški, saj bi šlo tako v skladu s predlogom direktive o napotitvi kot v skladu z Direktivo 2020/1057 vedno za položaj napotitve, pri čemer je edina razlika v tem, da v prvem primeru ni mogoče uporabiti ureditve države članice gostiteljice v zvezi z minimalnim plačanim letnim dopustom in plačilom.
(
596
)	Glej po analogiji sodno prakso, navedeno v točki 59 teh sklepnih predlogov.
(
597
)	Glej Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, december 2019; Eurostat, Road freight transport statistics – cabotage, avgust 2018; Eurostat, Statistični podatki Eurostata, kabotaža in mednarodni prevoz poljskih cestnih prevoznikov.
(
598
)	Dokument Sveta ST 12087/17, str. 13 (odlomek je v francoščino prevedel Svet za potrebe tega odgovora na tožbo, saj dokument ni bil preveden v ta jezik).
(
599
)	Ocena učinka Komisije, priložena predlogu COM(2017) 648, SWD(2017) 362.
(
600
)	KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC); zadnje štiri študije je Komisija objavila na naslednjem naslovu: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.
(
601
)	Glej točko 1064 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
602
)	Naj na prvem mestu opozorim, da Romunija trdi, da bodo prevozniki s sedežem na obrobju Unije nosili upravne in finančne stroške, povezane z napotitvijo, in da jih bo to odvrnilo od opravljanja dejavnosti, kot so tiste, urejene s členom 1, od (3) do (6) Direktive 2020/1057. Vendar se z izpodbijanimi določbami vse države članice obravnavajo enako, različno obravnavanje, ki izhaja iz njih, pa je opredeljeno glede na posamezno zadevno prevozno dejavnost. Tukaj bom torej analiziral trditve, ki jih je Romunija navedla na drugem mestu ter so osredotočene na različno obravnavanje dvostranskega prevoza in prevoza med dvema tujima državama.
(
603
)	Ta tožbeni razlog se nanaša le na trditev o kršitvi načela enakega obravnavanja in člena 20 Listine zaradi zatrjevanega različnega obravnavanja dvostranskega prevoza in prevoza med dvema tujima državama, ne nanaša pa se na kabotažo.
(
604
)	Glej uvodno izjavo 10 Direktive 2020/1057.
(
605
)	Sodba Federatie Nederlandse Vakbeweging (točka 49).
(
606
)	Glej opombo 26 duplike Sveta v zadevi C‑548/20.
(
607
)	Glej točko 622 teh sklepnih predlogov.
(
608
)	Glej po analogiji sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 125).
(
609
)	Glej sodbo z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet (C‑358/14, EU:C:2016:323, točka 103 in navedena sodna praksa).
(
610
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 13. novembra 1990, Fedesa in drugi (C‑331/88, EU:C:1990:391, točki 19 in 20), in z dne 17. julija 1997, SAM Schiffahrt in Stapf (C‑248/95 in C‑249/95, EU:C:1997:377, točke 52, 52 63 in 64).
(
611
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie in drugi/Visoka oblast (13/57, EU:C:1958:10, str. 292).
(
612
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, točke 41, 42, 61, 62, 64 in 128).
(
613
)	Glej sodbi z dne 13. novembra 1990, Fedesa in drugi (C‑331/88, EU:C:1990:391), in z dne 17. julija 1997, SAM Schiffahrt in Stapf (C‑248/95 in C‑249/95, EU:C:1997:377, točka 64).
(
614
)	Glej točko 1069 teh sklepnih predlogov.
(
615
)	Glej točko 7 duplike Sveta v zadevi C‑541/20.
(
616
)	Glej prilogo A9 k tožbi v zadevi C‑544/20.
(
617
)	Glej po analogiji sodbi z dne 21. septembra 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, točka 16), in z dne 17. septembra 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, točka 29 in navedena sodna praksa).
(
618
)	Glej prilogo A.9 k tožbi Republike Bolgarije v zadevi C‑544/20 in prilogo A.7 k tožbi Republike Ciper v zadevi C‑550/20.
(
619
)	Glej točko 38 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
620
)	Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda v zadevi Avstrija/Parlament in Svet (C‑161/04, EU:C:2006:66, točki 59 in 60). V zvezi z navedenimi sklepnimi predlogi glej točko 567 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
621
)	Republika Poljska se pri tem sklicuje na sodbo z dne 10. septembra 2019, Poljska/Komisija (T‑883/16, EU:T:2019:567, točki 77 in 78).
(
622
)	Izjava komisarke A. Vălean o dokončnem sprejetju svežnja o mobilnosti I s strani Evropskega parlamenta, Bruselj, 9. julij 2020 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sl/statement_20_1319).
(
623
)	Glej sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij, naslovljeno „Krepitev evropskih podnebnih ambicij do leta 2030 – Vlaganje v podnebno nevtralno prihodnost v korist naših državljanov“ (COM(2020) 562 final z dne 17. septembra 2020).
(
624
)	Glej opombo 273 teh sklepnih predlogov.
(
625
)	Direktiva (EU) 2016/2284 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2016 o zmanjšanju nacionalnih emisij za nekatera onesnaževala zraka, spremembi Direktive 2003/38/ES in razveljavitvi Direktive 2001/81/ES (UL 2016, L 344, str. 1).
(
626
)	Glej opombo 300 teh sklepnih predlogov.
(
627
)	Ocena učinka – socialni sklop, točka 6.
(
628
)	Evropska komisija, Generalni direktorat za mobilnost in promet, „Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs – Final report“, Urad za publikacije Evropske unije, 2021 (na voljo na https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).
(
629
)	Uvodna izjava 1 Direktive 2020/1057.
(
630
)	Sodba z dne 1. decembra 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).
(
631
)	Glej sodbo Federatie Nederlandse Vakbeweging (točka 33).
(
632
)	Čeprav Svet ugotavlja, da je Republika Poljska to trditev navedla šele v fazi replike, se zdi, da ne izpodbija njene dopustnosti. Zaradi izčrpnosti bom zato odgovoril na to trditev.
(
633
)	Direktiva (EU) 2018/957 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. junija 2018 o spremembi Direktive 96/71/ES o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL 2018, L 173, str. 16).
(
634
)	Kot izhaja iz člena 3(3) Direktive 2018/957.
(
635
)	Sodba z dne 1. decembra 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).
(
636
)	Glej točko 913 in naslednje teh sklepnih predlogov.
(
637
)	Glej sodbo z dne 1. marca 1983, Komisija/Belgija (301/81, EU:C:1983:51, točka 11).
(
638
)	Glej točko 931 in naslednje teh sklepnih predlogov.