61970C0077
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER
DEL 12 MAGGIO 1971 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Il 1o febbraio 1964 il ricorrente, che fino ad allora aveva prestato servizio nel grado A 5 presso la Commissione Euratom, passava al servizio giuridico comune degli esecutivi della Comunità nella sezione Euratom. Dal 1o gennaio 1965 egli veniva promosso consigliere principale di grado A 4.
Nel 1967, con la costituzione di una Commissione unica, veniva modificata la struttura del servizio giuridico, ma il ricorrente rimaneva presso la sezione «Euratom e ricerca», che allora si componeva di due dipendenti di grado A 2 (capo divisione), un dipendente di grado A 3 e due dipendenti di grado A 4. Il servizio aveva competenza in materia di applicazione del trattato Euratom, di ricerca tecnologica e di ricerca nel settore della CECA. Assieme ad un collega, pure di grado A 4, il ricorrente si occupava di ricerche nucleari, di diffusione delle conoscenze, di brevetti e contratti di ricerca nell'ambito del trattato CECA ed infine era competente per i problemi della responsabilità civile nel settore nucleare. Con decisione 24 luglio 1968, il collega veniva promosso in A 3, però continuava a svolgere la stessa attività e il 25 aprile 1969 chiedeva un'aspettativa per motivi personali, aspettativa che si protraeva fino al dicembre 1970.
Nel trattempo l'effettivo della sezione Euratom e ricerca nell'ambito del Servizio giuridico della Commissione non era mutato (solo dal 15 gennaio 1971 venne assunto un dipendente di grado A 6). Il ricorrente doveva perciò svolgere, oltre i suoi compiti, anche quelli del collega assente. Poiché quest'ultimo era di grado A 3, il ricorrente ritenne di essere investito ad interim di un incarico di grado superiore al suo inquadramento e quindi si doveva applicare nei suoi confronti l'art. 7, § 2, dello statuto. Il 3 ottobre 1969 egli chiedeva «l'indennità differenziale pari alla differenza tra lo stipendio previsto per il suo grado e il suo scatto e quello corrispondente allo scatto che egli avrebbe nel grado iniziale se fosse nominato nella carriera in cui effettua l'interim». La domanda non venne accolta né in sede gerarchica né in sede cantenziosa.
Poiché riteneva di essere investito di un interim in un posto di grado superiore e per un periodo che si era protratto oltre i normali limiti dell'aspettativa, il 16 luglio 1970 il ricorrente presentava reclamo formale sottolineando che era inconciliabile con l'art. 7, § 2 dello statuto protrarre un interim per un periodo superiore ai 12 mesi. La Commissione doveva fare il necessario per normalizzare la situazione. Una possibile soluzione sarebbe stata la promozione dell'interessato, onde adeguare il suo inquadramento alle mansioni che egli svolgeva, almeno a decorrere dal 24 aprile 1970.
A questo reclamo non venne data risposta entro i due mesi previsti dall'art. 91 e solo il 29 settembre 1970, con una lettera del presidente, la domanda veniva respinta in quanto le mansioni svolte ad interim dal ricorrente non rientravano in una carriera superiore. Il 19 novembre 1970 il ricorrente adiva la Corte chiedendo che:
1.
venisse annullata la decisione con cui si respingeva il reclamo del 16 luglio 1970;
2.
si statuisse che la Commissione aveva violato lo statuto e quindi era tenuta a risarcire il danno morale e materiale arrecato al ricorrente, inquadrandolo nel grado A 3 dal 25 aprile 1970, oppure doveva corrispondergli un'indennità pecuniaria nei limiti che la Corte avrebbe stabilito.
La Commissione ritiene che anche questa domanda sia infondata.
Si deve premettere che il collega del ricorrente, ripreso il servizio dopo la aspettativa, dal 1o gennaio 1971 veniva assegnato alla sezione Concorrenza del servizio giuridico, mentre il posto A 3 ch'egli occupava in precedenza veniva dichiarato vacante nell'ottobre 1970.
1.
La domanda del ricorrente è diretta contro il silenzio-rifiuto opposto alla sua richiesta di essere inquadrato in A 3. La risposta negativa della Commissione era giustificata? Il ricorrente sostiene l'arbitrarietà della decisione, giacché l'inquadramento deve corrispondere alle mansioni svolte dal dipendente (cfr. causa 102/63, Raccolta X-1964, pag. 1360) e le sue funzioni rientravano nel grado A 3. La Commissione lo nega e aggiunge che l'incarico non è stato attribuito con una decisione formale dell'autorità che ha il potere di nomina.
La giurisprudenza ha sempre attribuito notevole importanza all'aspetto formale della questione: l'applicazione dell'art. 7, § 2 dello statuto e la domanda di reinquadramento non sono conseguenza automatica dell'esercizio effettivo di determinate funzioni, ma possono aver luogo solo se l'incarico è stato conferito ufficialmente dalla competente autorità. Vedansi le cause 102-63 e 35-69 (Raccolta X-1964, loc. cit., Raccolta XVI-1970, pag. 614).
Se la questione s'imperniasse sull'atto esplicito dell autorità competente, la risposta dovrebbe essere negativa. Infatti manca un requisito sostanziale.
Se invece si ammette che l'incarico possa venire anche conferito tacitamente (a condizione che il conferimento tacito costituisca un presupposto ai sensi di cui sopra), non si deve dimenticare che il ricorrente, in assenza del collega, era obbligato a sostituirlo, come stabilisce l'art. 26 del regolamento provvisorio della Commissione che recita: «Se la Commissione non dispone altrimenti, in caso di impedimento del superiore gerarchico, il dipendente con maggior anzianità di servizio e di grado più elevato lo sostituisce e, a parità di anzianità di servizio, la supplenza spetta al dipendente più anziano nella carriera superiore e di grado più alto». La tesi non regge ad un'analisi più approfondita: il principio non è applicabile nell'ambito di un servizio come quello giuridico della Commissione, che non è suddiviso in gruppi ben delimitati nelle loro funzioni e nelle loro competenze, cui sono preposti dipendenti di grado A 2, tanto meno è sostenibile che in una simile unità amministrativa vi sia subordinamento gerarchico tra dipendenti di grado A 3 e A 4. Inoltre la Commissione afferma giustamente che, volendo applicare l'art. 26 al servizio giuridico, esso va considerato come un tutto unico, quindi il ricorrente non era automaticamente il vicedirettore, carica che sarebbe invece spettata ad un dipendente di grado A 4 con maggiore anzianità di servizio.
Si potrebbe eventualmente ritenere che la reazione della Commissione al ricorso gerarchico dell'interessato costituisca una tacita attribuzione di incarico, ma anche questa ipotesi si rivela inconsistente, giacchè la risposta del presidente rivela inconfondibilmente che la Commissione non ha determinato la suddivisione dei compiti nell'ambito del servizio giuridico, ma ha decretato puramente e semplicemente che l'attività svolta dal ricorrente corrispondeva al suo inquadramento.
Si dovrebbe al massimo stabilire se la decisione del direttore generale di affidare al ricorrente anche il lavoro del collega assente non avrebbe dovuto indurre la Commissione e l'autorità che ha il potere di nomina a rivedere l'inquadramento dell'interessato.
Tuttavia anche quest'ipotesi si rivela caduca: è infatti irrilevante sottolineare, come fa il ricorrente, che il direttore generale del servizio giuridico è alle dirette dipendenze del presidente della Commissione. D'altro canto anche il rapporto di dipendenza immediata degli altri direttori generali dei membri della Commissione non va inteso nel senso che nel nostro caso il presidente della Commissione risponde degli atti del direttore generale. Non si dovrebbe poi dimenticare che l'autorità che ha il potere di nomina nella fattispecie non è il presidente, ma la Commissione.
Personalmente ritengo pure assurda l'eventualità di una tacita delegazione di poteri da parte dell'autorità che ha il potere di nomina al direttore generale del servizio giuridico ai sensi dell'art. 2 dello statuto, poichè la struttura del servizio giuridico implica che il direttore generale ha facoltà di organizzare il proprio servizio secondo i settori che ritiene più opportuni: evidentemente egli dovrà attenersi all'ordinamento gerarchico e agli inquadramenti prescritti dalla Commissione, cioè la Commissione non ha conferito al direttore generale piena autonomia organizzativa nei confronti del servizio giuridico, in altre parole la Commissione non ammette alcuna interferenza del direttore generale sulle decisioni circa l'inquadramento o la promozione di dipendenti. I poteri del direttore generale potrebbero forse essere maggiori se vi fosse una delega chiara ed esplicita, ma il direttore generale non ha mai ricevuto questa investitura. La domanda di promozione del ricorrente quindi va disattesa poiché ha esercitato funzioni che riteneva specifiche del grado A 3, ma non in seguito ad un provvedimento dell'autorità competente.
Questo formalismo, per taluni criticabile, non deve però costituire l'unico criterio: il ricorrente sostiene di aver svolto mansioni del grado A 3 in quanto ha sostituito un collega che aveva questo grado.
Vediamo come sono suddivisi gl'incarichi presso il servizio giuridico. Non vi sono impieghi tipo esattamente definiti: bisognerà anzi attenersi alla descrizione dei posti dichiarati vacanti, che man mano viene codificata e costituirà la tabella degli impieghi tipo. Detti posti non sono caratterizzati dal settore di attività, ma più genericamente, cioè — per i posti A 3 e A 4 — secondo la responsabilità che essi implicano e secondo la maggiore o minore indipendenza nell'espletamento delle pratiche giuridiche da parte del titolare del posto, secondo l'autonomia concessa al titolare allorchè reppresenta la Commissione in seno a comitati, a gruppi di esperti, o a rappresentanze permanenti, oppure se implicano che il titolare sia abilitato a rappresentare la Commissione nelle riunioni ad alto livello oppure dinanzi alla Corte di giuistizia per gravi controversie. In questo senso vanno intese le differenze nella descrizione dei posti (i posti di grado A 4 sono caratterizzati dall'«accomplissement de tâches de conception d'études ou de contrôle et notamment: participer à l'étude de tous les problèmes juridiques pouvant se poser, soit au regard des traités, soit dans différentes législations nationales», mentre i dipendenti di grado A 3 devono «examiner tous les problèmes juridiques pouvant se poser soit au regard des traités, soit dans différentes législations nationales, à propos de l'activité de la Commission» e devono avere una «expérience pratique de nature juridique d'une durée d'au moins cinq années préparant entre autres aux tâches contentieuses», elemento cui si 'fa richiamo fra l'altro anche per differenziare le carriere nell'art. 5, n. 1, 2o capoverso dello statuto). Da quanto mi risulta questo criterio di classificazione pare adeguato alle esigenze del servizio giuridico, in seno al quale i vari giuristi svolgono attività analoghe in vari settori, tuttavia la loro responsabilità di consulenti ed agenti può avere sfumature diverse. L'operare una graduatoria in base ai settori d'attività, pare quanto mai problematico, vista la pratica impossibilità, di determinare una scala di valori di detti settori e di delimitarli nettamente. Questo criterio cristallizzerebbe e priverebbe di elasticità tutto il servizio, poiché un dipendente — se dovesse occuparsi di una pratica che può esulare dalla sua sfera di competenza — dovrebbe venir trasferito, cosa assurda, visto il genere di lavoro, specie svolto da dipendenti di grado più basso. Il sistema sarebbe poi controproducente in quanto impedirebbe di giovarsi appieno della poliedricità dei brillanti dipendenti del servizio giuridico. Finora le considerazioni sono state improntate a criteri di opportunità, ma è altrettanto vero che gli schemi organizzativi del servizio giuridico sono conciliabili con i principi dello statuto. I posti sono stati classificati secondo l'importanza delle funzioni che essi comportavano, pur se i titolari, anche di diversi gradi, non sono subordinati uno all'altro secondo i criteri di una rigida gerarchia.
Eventuali interferenze tra le sfere d'attività sono inevitabili, ma comunque compatibili con lo statuto, ha stabilito la giurisprudenza (causa 28-64, Raccolta XI, 1965, pagg. 314-315).
Gli artt. 1 e 4 dello statuto non prescrivono che i posti devono essere scrupolosamente definiti, come invece auspica il ricorrente. Nemmeno l'art. 4, n. 4, che tratta della descrizione delle funzioni, contiene un tale imperativo: la descrizione dei posti può quindi rimanere generica, basta che da essa si possano desumere un criterio generale d'apprezzamento e gli elementi essenziali che consentono una classificazione razionale di tutti i posti dello stesso livello nello stesso grado (
2
).
Pur se la generica descrizione delle funzioni, effettuata dalla Commissione, non è stata meglio precisata con provvedimenti del direttore generale del servizio giuridico, si può ritenere che sono stati osservati gli imperativi degli artt. 1 e 7, n. 1, 4 e 7, n. 2 dello statuto. L'ultima disposizione viene in effetti raramente applicato se manca una particolareggiata descrizione delle funzioni, comunque il carattere eccezionale della norma fa ritenere che non siano stati violati i principi fondamentali dello statuto. Pare inoltre normale che, nella fattispecie, un semplice cambio di settore non implicasse il ricorso alle rigide norme sui trasferimenti.
Nonostante la sentenza Reinarz, ritengo che un simile provvedimento non pregiudichi l'interessato, giacché emanato nell'ambito del potere discrezionale dei servizi organizzativi, che possono tener conto dei ligittimi desideri dei dipendenti di essere destinati ad un settore piuttosto che ad un altro. Comunque queste particolarità, dal momento che anche altre direzioni generali hanno una certa autonomia quanto alla struttura organizzativa dei servizi, non rivelano discriminazioni nell'applicazione delle norme dello statuto. Il servizio statistico, il gruppo portavoce, la direzione concorrenza, ad esempio, sono organizzati analogamente al servizio giuridico e questa elasticità, tutto sommato, torna a vantaggio degli stessi dipendenti.
Prescindendo da queste considerazioni generali, risulta infondata anche la pretesa concreta del ricorrente ad essere inquadrato nel grado superiore; è arbitrario voler essere promossi solo per aver svolto funzioni che in precedenza spettavano ad un dipendente promosso al grado A 3. La promozione non doveva qualificare il genere di lavoro, giacchè in questo caso l'interessato avrebbe potuto chiederla fin dal 1968.
Anzi, il collega è stato promosso dopo essere stato genericamente destinato a compiti di maggior responsabilità, 'come dimostra il fatto che il posto che il collega occupava precedentemente è poi stato dichiarato vacante ed occupato, ma il nuovo titolare è stato aggregato ad un altro settore del servizio giuridico. Non deve nemmeno escludersi l'ipotesi che il dipendente sia stato promosso già nella prospettiva di affidargli altri incarichi (com'è stato poi fatto), lasciandolo temporaneamente presso la sezione Euratom e ricerca fino al momento in cui sarebbe andato in aspettativa. Comunque la valutazione del posto non ha riferimento col settore di competenza, la promozione è stata conferita in considerazione dei compiti di maggior responsabilità che sarebbero stati affidati al dipendente, pur se continuava a svolgere lo stesso lavoro. Cade quindi ogni argomento del ricorrente fondato sui compiti che gli sono stati affidati ad interim.
Poiché pero il ricorrente non può dimostrare che anche dopo il ritorno del collega gli sono stati affidati compiti di maggior responsabilità in ogni senso, cioè egli era considerato il vero successore del collega, e poiché la Commissione ha dichiarato che il capo divisione di grado A 2, dovendo fare a meno di alcuni dipendenti, si è maggiormente impegnato nell'opera direttiva e di sindacato, non si può concludere che al ricorrente sia stato affidato un compito di maggior responsabilità e di più vasto raggio, che giustifichi le sue aspirazioni alla promozione. Sono emerse considerazioni di carattere formale e sostanziale che potevano indurre la Commissione a respingere la domanda del ricorrente.
2.
Quanto alla richiesta d'indennità, si può affermare che il supplemento di lavoro che il ricorrente ha dovuto svolgere non era superiore alle sue forze. Non dimentichiamo che è anche stato assunto un dipendente di grado A 6 e che il capo divisione si è accollato una parte del lavoro. Non si può concludere che sia come mole che come genere di lavoro, il ricorrente fosse oggetto di discriminazione, anche in rapporto alle prestazioni delle altre sezioni del servizio giuridico.
Il ricorrente si duole pure di un errato inquadramento e di altre irregolarità nel comportamento della Commissione, specie della mancata pubblicazione di una esatta descrizione del posto.
È ormai assodato che l'inquadramento, tenuto conto degli schemi organizzativi del servizio giuridico, non è legato a determinati settori d'attività, quindi non vi è stata irregolarità.
Nemmeno la censura di mancata descrizione del posto può venire accolta, in quanto lo statuto conferisce sufficiente autonomia organizzativa al servizio giuridico: non vi è quindi stato illecito.
La Commissione non ravvisa inoltre alcun pregiudizio finanziario a danno dell'interessato: non è infatti dimostrato che un'eventuale descrizione particolareggiata del posto occupato dal ricorrente avrebbe implicato il suo inquadramento al grado superiore.
Al massimo potrebbe ravvisarsi un danno morale, in quanto i compiti prima svolti dal collega di grado A 3 corrispondevano a questo inquadramento e al ricorrente — che aveva gli stessi incarichi — era ingiustamente negata la promozione. Si potrebbe anche avere l'impressione che l'affidare a una sola persona il lavoro in precedenza svolto da due dipendenti, dopo la promozione e il collocamento in aspettativa dell'altro, ha costituito una deliberata discriminazione a danno del ricorrente, vittima di uno sviamento di potere, forse a causa della sua nazionalità. La censura però potrebbe essere evitata se i provvedimenti organizzativi della Commissione fossero stati ben precisi e giustificati in modo più comprensibile.
Dubito tuttavia che sotto questo aspetto disponiamo di elementi certi circa l'illiceità del comportamento ed il relativo danno, giacché la situazione nel servizio giuridico era nota, e poiché ho l'impressione che la Corte, seguendo le considerazioni suesposte, possa andare troppo lontano nella giurisprudenza «ad sensum», vorrei proporre di disattendere anche la domanda di risarcimento del danno morale.
3.
Sulle spese:
Tenuto conto di quanto è già stato fatto in casi analoghi e della situazione piuttosto confusa nella fattispecie, proporrei di risolvere la questione in modo favorevole al ricorrente. Poiché la nebulosità della situazione è imputabile alla Commissione, ritengo equo addossarle parte delle spese.
4.
Propongo quindi di dichiarare ricevibile il ricorso, ma di respingerlo perché infondato. Mi pare tuttavia opportuno porre a carico della Commissione parte delle spese processuali che normalmente dovrebbe sopportare il ricorrente.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.
(
2
)	Euler, Europäisches Beamtenstatut, vol. 1, pag. 78.