62022TJ0498_RES
Zadeva T‑498/22
(objava odlomkov)
Melnichenko
proti
Svetu Evropske unije
Sodba Splošnega sodišča (prvi razširjeni senat) z dne 26. februarja 2025
„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine – Zamrznitev sredstev – Omejitve glede vstopa na ozemlje držav članic – Seznam oseb, subjektov in organov, za katere velja zamrznitev sredstev in gospodarskih virov ter omejitev glede vstopa na ozemlje držav članic – Uvrstitev imena tožeče stranke na seznam in njegova ohranitev na njem – Pojem ‚povezanost‘ – Člen 2(1), in fine, Sklepa 2014/145/SVZP – Ugovor nezakonitosti – Napaka pri presoji – Temeljne pravice – Sorazmernost“
Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev nekaterih oseb in subjektov zaradi razmer v Ukrajini – Obveznost, da se v obrazložitvi opredelijo posebni in konkretni elementi, ki upravičujejo navedeni ukrep – Sklep, sprejet v okoliščinah, ki so zadevni osebi znane in ki ji omogočajo, da razume obseg ukrepa, sprejetega proti njej
(člen 296, drugi odstavek, PDEU; Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/883, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točke od 33 do 41.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev – Pravica do obrambe – Obvestitev o obremenilnih elementih – Prvotni sklep o vpisu imena tožeče stranke na seznam oseb, na katere se nanašajo ti ukrepi – Opustitev osebne vročitve – Učinek presenečenja – Kršitev pravice do izjave – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41; Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/883, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točke od 49 do 51.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Merila za sprejetje omejevalnih ukrepov – Oseba, subjekt ali organ, ki je povezan z osebo, uvrščeno na seznam, priložen k izpodbijanemu sklepu – Spoštovanje načela pravne varnosti, v skladu s katerim se zahteva jasnost, natančnost in predvidljivost učinkov pravnih pravil
(člen 21(2)(c) PDEU; Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/883, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811, člen 2(1); uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806, člen 3(1))
(Glej točke 60 in od 65 do 69.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Merila za sprejetje omejevalnih ukrepov – Oseba, subjekt ali organ, ki je povezan z osebo, uvrščeno na seznam, priložen k izpodbijanemu sklepu – Pojem „povezanost“ – Skupni interesi – Lastninska pravica ali pravica do nadzora nad sredstvi sklada – Gospodarske vezi
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/883, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811, člen 2(1); uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806, člen 3(1))
(Glej točke od 62 do 64 in od 97 do 102.)
Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Obseg nadzora – Dokaz o utemeljenosti ukrepa – Obveznost pristojnega organa Unije, da v primeru izpodbijanja dokaže utemeljenost razlogov, sprejetih v zvezi z zadevnimi osebami ali subjekti – Napaka pri presoji – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/883, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811, člen 2(1); uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806, člen 3(1))
(Glej točke od 72 do 74 in od 92 do 96.)
Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Obseg nadzora – Vpis imena tožeče stranke na seznam, priložen k izpodbijanemu sklepu, zaradi njene povezanosti z drugo osebo s tega seznama – Dokumenti, ki so dostopni javnosti – Dokazna vrednost – Načelo proste presoje dokazov
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/883, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točke 78 in od 82 do 87.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Prepoved vstopa in prehoda ter zamrznitev sredstev nekaterih oseb in subjektov zaradi razmer v Ukrajini – Omejitev pravice do spoštovanja zasebnosti, lastninske pravice in pravice do prostega gibanja v Uniji – Dopustnost – Pogoji
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 7, 17(1) in 45; Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/883, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točke od 107 do 111.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev nekaterih oseb in subjektov zaradi razmer v Ukrajini – Omejitev pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja ter lastninske pravice – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 7, 17 in 52(1); Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/883, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točke od 112 do 119.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Prepoved vstopa in prehoda ter zamrznitev sredstev nekaterih oseb in subjektov zaradi razmer v Ukrajini – Omejitev pravice do prostega gibanja v Uniji – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 45 in 52(1); Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/883, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točki 116 in 119.)
Povzetek
Splošno sodišče je v sodbi zavrnilo ničnostno tožbo, ki jo je Aleksandra Melnichenko vložila zoper akte, s katerimi je Svet Evropske unije njeno ime junija 2022 (
1
) vpisal na seznam oseb in subjektov, za katere veljajo omejevalni ukrepi v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine, nato pa septembra 2022 (
2
) ter marca in aprila 2023 (
3
) njeno ime ohranil na tem seznamu. Tožeča stranka je državljanka države članice, zato je lahko Splošno sodišče v tej zadevi natančneje opredelilo pogoje za omejitev pravice do prostega gibanja državljanov Unije in zlasti pojasnilo povezavo med upoštevnimi določbami Pogodbe EU, Pogodbe DEU in Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), kadar so bile omejitve te svoboščine sprejete v okviru skupne zunanje in varnostne politike (SZVP).
Ta sodba spada v okvir vrste omejevalnih ukrepov, ki jih je Unija sprejela po vojaški agresiji, ki jo je Ruska federacija 24. februarja 2022 izvedla proti Ukrajini. Tožeči stranki so bila zamrznjena sredstva in gospodarski viri, ker je povezana z osebo, katere ime je bilo vpisano na zadevni seznam kot vodilni poslovnež, vključen v gospodarske sektorje, ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije, odgovorni za priključitev Krima in destabilizacijo Ukrajine. (
4
)
Tožeča stranka je v utemeljitev tožbe med drugim navedla kršitev njene pravice do prostega gibanja na ozemlju držav članic iz člena 45(1) Listine.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je najprej spomnilo, da se v skladu s členom 52(2) Listine pravice, ki jih priznava Listina in jih urejajo določbe Pogodb, uresničujejo v skladu s pogoji in v mejah, opredeljenih v teh pogodbah, v obravnavani zadevi v členu 20(2)(a) PDEU in členu 21 PDEU. Tako se v skladu s členom 21(1) PDEU pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic uresničuje ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev. Ker ta pridržek vključuje tudi Pogodbo EU in določbe, sprejete za njeno uveljavitev, se lahko omejitve uresničevanja pravice državljanov Unije do prostega gibanja in prebivanja iz člena 45(1) Listine določijo z akti s področja SZVP, kakršni so izpodbijani akti.
Vendar morajo biti omejitve uresničevanja pravice iz člena 45(1) Listine – da bile v skladu s pravom Unije – predpisane z zakonom, spoštovati morajo bistveno vsebino te pravice, z njimi se mora uresničevati cilj splošnega interesa, ki ga priznava Unija, in ne smejo biti nesorazmerne. (
5
)
V obravnavani zadevi je Splošno sodišče, na prvem mestu, ugotovilo, da so omejitve pravice tožeče stranke do prostega gibanja na ozemlju držav članic, ki izhajajo iz izpodbijanih aktov, predpisane z zakonom, saj so določene v aktih, ki so, med drugim, splošni (
6
) ter imajo v pravu Unije jasno pravno podlago. (
7
)
Splošno sodišče je, na drugem mestu, ugotovilo, da zadevne omejitve spoštujejo bistveno vsebino pravice tožeče stranke do prostega gibanja na ozemlju držav članic. V skladu s členom 1(2) spremenjenega Sklepa 2014/145 te omejitve namreč, najprej, spoštujejo načelo mednarodnega prava, v skladu s katerim država svojim državljanom ne more odkloniti vstopa na svoje ozemlje in prebivanja na njem. Dalje, zadevni seznami se redno pregledujejo, da se imena oseb, ki ne izpolnjujejo več meril za uvrstitev na seznam, črtajo s seznamov. (
8
) Nazadnje, z navedenimi omejitvami se ne posega v to pravico kot tako, saj se z njimi v posebnih okoliščinah nekaterim osebam zaradi njihovega osebnega položaja ta pravica odvzame začasno.
Na tretjem mestu, Splošno sodišče je v okviru preizkusa sorazmernosti ugotovilo, prvič, da je z zadevnimi omejitvami mogoče doseči cilj v splošnem interesu, ki mu sledi SZVP, (
9
) in sicer izvajati pritisk na ruske oblasti, da bi te prenehale izvajati dejanja in politike, ki destabilizirajo Ukrajino.
Drugič, ugotovilo je, da tožeča stranka ni dokazala, da bi Svet lahko sprejel manj omejujoče, vendar enako primerne ukrepe, kot so zadevni ukrepi. Poleg tega je spomnilo, da za uporabo zadevnih omejevalnih ukrepov velja ureditev odstopanj, ki državam članicam dovoljuje, da odobrijo izvzetja od sprejetih ukrepov, med drugim kadar je potovanje neke osebe upravičeno z nujno humanitarno potrebo. (
10
) Tako zadevne omejitve glede na pomembnost ciljev, ki se uresničujejo z navedenimi ukrepi, niso očitno nesorazmerne. Splošno sodišče je na podlagi navedenega sklenilo, da zadevne omejitve izpolnjujejo pogoje iz člena 52(1) Listine.
Splošno sodišče je ob upoštevanju tega sklepa zavrnilo tudi trditev tožeče stranke glede izvedene pravice do prebivanja v državi članici, da bi se zagotovilo uresničevanje pravice do prebivanja njenih malih otrok. (
11
) Te trditev ni upoštevna, saj ima tožeča stranka samostojno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, omejitev te samostojne pravice pa se šteje za upravičeno.
Nazadnje, Splošno sodišče je trditev, v kateri se tožeča stranka sklicuje na negotovost položaja svojih otrok, da bi dokazala domnevno nesorazmernost omejitve svoje pravice do prostega gibanja v Uniji, zavrnilo kot neutemeljeno ter pri tem spomnilo na obveznost nacionalnih organov, da določbe Sklepa 2014/145, s katerimi so določena odstopanja iz humanitarnih razlogov, razlagajo v povezavi s členom 24(2) Listine in upoštevajo otrokovo korist.
(
1
)	Sklep Sveta (SZVP) 2022/883 z dne 3. junija 2022 o spremembi Sklepa 2014/145/SZVP o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 153, str. 92) in Izvedbena uredba Sveta (EU) 2022/878 z dne 3. junija 2022 o izvajanju Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 153, str. 15) (v nadaljevanju skupaj: prvotna akta).
(
2
)	Sklep Sveta (SZVP) 2022/1530 z dne 14. septembra 2022 o spremembi Sklepa 2014/145/SZVP o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 239, str. 149) in Izvedbena uredba Sveta (EU) 2022/1529 z dne 14. septembra 2022 o izvajanju Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 239, str. 1) (v nadaljevanju skupaj: akta o ohranitvi iz septembra 2022).
(
3
)	Sklep Sveta (SZVP) 2023/572 z dne 13. marca 2023 o spremembi Sklepa 2014/145/SZVP o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2023, L 75 I, str. 134) in Izvedbena uredba Sveta (EU) 2023/571 z dne 13. marca 2023 o izvajanju Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2023, L 75 I, str. 1) (v nadaljevanju skupaj: akta o ohranitvi iz marca 2023); Sklep Sveta (SZVP) 2023/811 z dne 13. aprila 2023 o spremembi Sklepa 2014/145/SZVP o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2023, L 101, str. 67) in Izvedbena uredba Sveta (EU) 2023/806 z dne 13. aprila 2023 o izvajanju Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2023, L 101, str. 1) (v nadaljevanju skupaj: akti o ohranitvi iz marca in aprila 2023).
(
4
)	Člen 2(1)(a) in (g) Sklepa Sveta 2014/145/SZVP z dne 17. marca 2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2014, L 78, str. 16), kakor je bil spremenjen s Sklepom Sveta (SZVP) 2022/329 z dne 25. februarja 2022 o spremembi Sklepa 2014/145/SZVP o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 50, str. 1), in člen 3(1)(a) in (g) Uredbe Sveta (EU) št. 269/2014 z dne 17. marca 2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2014, L 78, str. 6), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EU) 2022/330 z dne 25. februarja 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 51, str. 1).
(
5
)	Člen 52(1) Listine.
(
6
)	Spremenjeni Sklep 2014/145 in spremenjena Uredba št. 269/2014.
(
7
)	Člen 29 PEU in člen 215 PDEU.
(
8
)	Člen 6 spremenjenega Sklepa 2014/145.
(
9
)	Člen 21(2)(b) in (c) PEU.
(
10
)	Člen 1(6) spremenjenega Sklepa 2014/145.
(
11
)	Sodba Sodišča z dne 19. oktobra 2004, Zhu in Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, točka 46).