ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre)
14 avril 2026 (*)
Recours en annulation – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Tunisie – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Lettre informant le requérant du maintien de son nom sur la liste – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité manifeste »
Dans l’affaire T‑207/25,
Belhassen Ben Mohamed Ben Rhouma Trabelsi, demeurant à Paris (France), représenté par Me M. Ceccaldi, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. E. Nadbath et Mme D. Yovanof, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de M. S. L. Kalėda, président, Mme T. Perišin (rapporteure) et M. S. Verschuur, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. Belhassen Ben Mohamed Ben Rhouma Trabelsi, demande l’annulation de la lettre du Conseil de l’Union européenne du 28 janvier 2025 (ci-après la « lettre du 28 janvier 2025 ») par laquelle celui-ci l’a informé du maintien de son nom sur la liste des personnes et des entités figurant à l’annexe de la décision 2011/72/PESC du Conseil, du 31 janvier 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Tunisie (JO 2011, L 28, p. 62), modifiée par la décision (PESC) 2025/155 du Conseil, du 27 janvier 2025 (JO L, 2025/155).
Antécédents du litige
2        Le requérant est un ressortissant de nationalité tunisienne.
3        La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives adoptées eu égard aux événements politiques survenus en Tunisie au cours des mois de décembre 2010 et de janvier 2011.
4        Le 31 janvier 2011, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2011/72.
5        Ainsi qu’il ressort de l’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2011/72, le nom des personnes responsables de détournement de fonds publics tunisiens, ainsi que celui des personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés, dont les capitaux et ressources économiques sont gelés, figurent en annexe de cette décision.
6        Le 4 février 2011, sur le fondement de l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2011/72 et de l’article 31, paragraphe 2, TUE, le Conseil a adopté la décision d’exécution 2011/79/PESC, mettant en œuvre la décision 2011/72 (JO 2011, L 31, p. 40). L’article 1er de cette décision d’exécution prévoyait que l’annexe de la décision 2011/72 était remplacée par la liste figurant à son annexe. Celle-ci mentionnait le nom de 48 personnes physiques, dont, à la huitième ligne, le nom du requérant. Toujours à la huitième ligne de cette liste, figuraient des informations d’identification relatives à la nationalité tunisienne de ce dernier, à sa date de naissance, à sa filiation et à l’adresse de son domicile en Tunisie, ainsi que les motifs de l’inscription de son nom sur cette liste, ainsi libellés :
« Personne faisant l’objet d’une enquête judiciaire des autorités tunisiennes pour acquisition de biens immobiliers et mobiliers, ouverture de comptes bancaires et détention d’avoirs financiers dans plusieurs pays dans le cadre d’opérations de blanchiment d’argent. »
7        Sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et de la décision 2011/72, le Conseil a adopté le règlement (UE) no 101/2011, du 4 février 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, entités et organismes au regard de la situation en Tunisie (JO 2011, L 31, p. 1). Ce règlement reprend, en substance, les dispositions de la décision 2011/72 et la liste figurant à son annexe I est identique à la liste annexée à la décision d’exécution 2011/79.
8        En application de l’article 5 de la décision 2011/72, le Conseil a prorogé à plusieurs reprises cette décision, pour des périodes d’un an, en adoptant successivement plusieurs décisions.
9        La décision (PESC) 2020/117 du Conseil, du 27 janvier 2020, modifiant la décision 2011/72 (JO 2020, L 22, p. 31) a remplacé l’annexe de la décision 2011/72 par le texte figurant à son annexe, lequel comporte une partie A, relative à la liste des personnes et entités visée à l’article 1er de la décision 2011/72, et une partie B, intitulée « Droits de la défense et droit à une protection juridictionnelle effective en vertu du droit tunisien ».
10      Dans la partie A de cette nouvelle annexe, les motifs de désignation du requérant ont été modifiés comme suit : « Personne faisant l’objet, de la part des autorités tunisiennes, d’une procédure judiciaire ou d’une procédure de recouvrement d’avoirs initiée à la suite d’une décision de justice définitive pour complicité dans le détournement par un fonctionnaire public de fonds publics, complicité dans l’abus de qualité par un fonctionnaire public pour procurer à un tiers un avantage injustifié et causer un préjudice à l’administration, et abus d’influence auprès d’un fonctionnaire public en vue de l’obtention, directement ou indirectement, d’avantages au profit d’autrui. »
11      Dans la partie B de cette annexe, il est indiqué, en ce qui concerne le requérant, ce qui suit : « Cette personne est en fuite et n’est plus en Tunisie. L’enquête ou le procès relatifs au détournement de fonds ou d’avoirs publics sont toujours en cours. Il ressort des informations figurant dans le dossier du Conseil que les droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective ont été respectés au cours de la procédure judiciaire sur laquelle le Conseil s’est fondé. En témoigne notamment l’engagement écrit pris par les autorités tunisiennes envers les autorités suisses dans le cadre de mise en œuvre d’une commission rogatoire, le 7 avril 2014, de respecter les droits fondamentaux et les droits de la défense de M. Belhassen Ben Mohamed Ben Rhouma TRABELSI. »
12      Le 27 janvier 2025, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2025/155, modifiant la décision 2011/72 (JO L, 2025/155), par laquelle il a prorogé d’une année supplémentaire la période d’application de cette dernière décision, tout en maintenant le nom du requérant sur la liste des personnes faisant l’objet des mesures restrictives prévues par ladite décision. Cette décision faisait suite à l’adoption, par le Conseil, de la décision (PESC) 2024/421 du 24 janvier 2024, modifiant la décision 2011/72 (JO L, 2024/421), par laquelle cette institution avait prorogé, jusqu’au 31 janvier 2025, la période d’application de cette décision.
13      À la suite d’un échange de correspondances entre l’avocat du requérant et le Conseil, ayant eu lieu entre le mois d’octobre 2024 et la date de l’adoption de la décision 2025/155, cette institution a, par une lettre du 28 janvier 2025, d’une part, répondu aux observations du requérant présentées dans ses lettres des 22 novembre 2024, 16 décembre 2024 et 3 janvier 2025, et, d’autre part, informé ce dernier du maintien de son nom sur la liste figurant à l’annexe de la décision 2011/72, modifiée par la décision 2025/155, ainsi qu’à l’annexe I du règlement no 101/2011.
Conclusions des parties
14      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer recevables ses demandes ;
–        annuler « la décision du Conseil de l’Europe du 28 janvier 2025 concernant les mesures restrictives dont il fait l’objet » ;
–        condamner le Conseil à lui verser la somme de 20 000 euros au titre de la prise en charge de ses frais de défense ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
15      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable et, en tout état de cause, non fondé ;
–        rejeter les conclusions du requérant visant à sa condamnation au versement de la somme de 20 000 euros au titre des frais de défense ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
16      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal, lorsque le recours est manifestement irrecevable, le Tribunal peut décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
17      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide, en application de cet article, de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur la recevabilité des premier et deuxième chefs de conclusions
18      Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité, le Conseil avance deux fins de non-recevoir tirées, la première, de ce que la lettre du 28 janvier 2025, figurant en annexe A.1 à la requête, ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE et, la seconde, de ce que la requête ne satisfait pas aux exigences de l’article 76, sous d), du règlement de procédure. Le Conseil en conclut que le recours est irrecevable.
19      S’agissant de la première fin de non-recevoir, le requérant conteste les allégations du Conseil selon laquelle la lettre du 28 janvier 2025 serait purement informative et ne pourrait faire l’objet d’un recours.
20      Le maintien de son nom sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives prévues par la décision 2011/72 serait une sanction ayant une incidence sur ses droits patrimoniaux. Aussi, la lettre du 28 janvier 2025 constituerait un acte attaquable dans la mesure, notamment, où elle préciserait que le maintien de son nom sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives peut être contesté devant le juge de l’Union.
21      Dans ces circonstances, il convient d’examiner la recevabilité des premier et deuxième chefs de conclusions.
22      En premier lieu, il convient de constater que le premier chef de conclusions, qui tend, en substance, à ce que le Tribunal déclare le présent recours recevable, n’a pas de portée autonome dans la mesure où il est nécessairement inclus dans le deuxième chef de conclusions, qui vise l’annulation de « la décision du Conseil de l’Europe du 28 janvier 2025 concernant les mesures restrictives dont [le requérant] fait l’objet ».
23      En second lieu, en ce qui concerne le deuxième chef de conclusions, il y a lieu de relever que sa formulation contient une référence au Conseil de l’Europe. Cependant, cette référence doit être considérée comme étant une erreur matérielle, dès lors qu’il ne fait pas de doute qu’elle doit être comprise comme désignant, en réalité, le Conseil en tant qu’institution de l’Union européenne, et non l’organisation internationale qu’est le Conseil de l’Europe.
24      À cet égard, il convient de constater que, si ledit chef de conclusions se réfère à une décision prétendument adoptée le 28 janvier 2025, il ressort néanmoins du dossier qu’aucune décision du Conseil datée de ce jour et concernant des mesures restrictives n’a été prise à l’encontre du requérant.
25      Dans ce contexte, il convient de rappeler que, dans le système du contentieux de la légalité devant le juge de l’Union, ce sont les parties qui ont l’initiative du procès et qui circonscrivent l’objet du litige, notamment, en identifiant dans leurs conclusions l’acte, ou la partie de l’acte, qu’elles entendent soumettre au contrôle juridictionnel et le juge de l’Union ne peut statuer ultra petita (arrêt du 14 novembre 2017, British Airways/Commission, C‑122/16 P, EU:C:2017:861, point 87 ; voir, également, ordonnances du 6 juin 2025, Ben Ali/Conseil, T‑166/24, non publiée, EU:T:2025:597, point 33 et jurisprudence citée, et du 6 juin 2025, Trabelsi/Conseil, T‑165/24, non publiée, EU:T:2025:599, point 33 et jurisprudence citée).
26      En outre, selon une jurisprudence constante, constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci. À cet égard, il a été jugé qu’un acte à caractère purement informatif ne saurait ni affecter les intérêts du destinataire ni modifier la situation juridique de celui-ci par rapport à la situation antérieure à la réception dudit acte (voir arrêt du 19 juin 2024, Rotenberg/Conseil, T‑738/22, non publié, EU:T:2024:398, point 21 et jurisprudence citée).
27      En l’espèce, il convient de constater que, si le deuxième chef de conclusions se réfère à une « décision [du Conseil] du 28 janvier 2025 concernant les mesures restrictives dont [le requérant] fait l’objet », l’acte visé par le requérant est la lettre du 28 janvier 2025, ainsi que le relève le Conseil. En effet, cette lettre est présentée dans la requête en tant que « décision attaquée » au point 27 et « acte attaqué » à la page 13. Par ailleurs, une copie de ladite lettre est jointe en tant qu’annexe A.1 de cette même requête, conformément à l’article 21, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lu en combinaison avec l’article 78, paragraphe 1, du règlement de procédure. En outre, ainsi qu’il ressort du point 1 de la réplique, le requérant a confirmé que la lettre du 28 janvier 2025 était l’acte visé par son recours en annulation.
28      Dans ces circonstances, le deuxième chef de conclusions ne saurait être interprété comme tendant à l’annulation de la décision 2025/155 et du règlement d’exécution (UE) 2024/426 du Conseil, du 29 janvier 2024, mettant en œuvre le règlement n° 101/2011 (JO L, 2024/426), ce dernier étant mentionné de manière purement incidente au point 10 de la requête, sous peine de méconnaître la jurisprudence citée au point 25 ci-dessus.
29      Dans la lettre du 28 janvier 2025, le Conseil a, d’une part, rappelé le contenu des informations transmises par les autorités tunisiennes au sujet, notamment, de la condamnation du requérant par un jugement du tribunal de première instance de Tunis du 20 septembre 2013, confirmé par un arrêt de la Cour d’appel de Tunis du 21 juin 2018, pour des faits pouvant être qualifiés de détournement de fonds publics au sens de la décision 2011/72 et, d’autre part, constaté, en substance, que les observations présentées par le requérant dans ses lettres des 22 novembre 2024, 16 décembre 2024 et 3 janvier 2025 n’étaient pas de nature à remettre en cause le bien-fondé du maintien de son nom sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives.
30      Dans la même lettre, le Conseil a indiqué au requérant qu’il avait décidé de renouveler les mesures restrictives dont il faisait l’objet et, par conséquent, de maintenir son nom sur la liste figurant à l’annexe de la décision 2011/72, modifiée par la décision 2025/155, ainsi qu’à l’annexe I du règlement no 101/2011. Le Conseil a également précisé, en substance, que le requérant pouvait lui demander, avant le 1er septembre 2025, de reconsidérer sa décision, documentation à l’appui, en vue du prochain réexamen de la liste des personnes désignées effectué par cette institution au titre de l’article 5 de la décision 2011/72 et de l’article 12, paragraphe 4, du règlement no 101/2011.
31      À ce titre, le rejet des observations du requérant présentées dans les lettres des 22 novembre 2024, 16 décembre 2024 et 3 janvier 2025 ainsi que le maintien de son nom sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives se sont matérialisés dans la décision 2025/155, à laquelle le Conseil s’est expressément référé dans la lettre du 28 janvier 2025. Cette décision est intervenue au moment où les mesures restrictives initialement imposées au requérant arrivaient à échéance, conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la décision 2011/72, telle que modifiée par la décision 2024/421 (voir points 8 et 12 ci-dessus).
32      Dans ces conditions, seul l’acte du Conseil ayant eu pour objet la prorogation de la période d’application décision 2011/72 et de son annexe, à savoir la décision 2025/155, présente un caractère décisoire. Aussi, la lettre du 28 janvier 2025 doit être regardée comme un acte à caractère purement informatif, au sens de la jurisprudence citée au point 26 ci-dessus, qui, comme tel, n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, au sens de l’article 263 TFUE.
33      Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu d’accueillir la première fin de non-recevoir soulevée par le Conseil, tirée de ce que la lettre du 28 janvier 2025 ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE, sans qu’il soit besoin d’examiner la seconde fin de non-recevoir.
34      Partant, les premier et deuxième chefs de conclusions doivent être rejetés comme étant manifestement irrecevables.
Sur le troisième chef de conclusions
35      Par son troisième chef de conclusions, le requérant demande au Tribunal de condamner le Conseil à lui verser la somme de 20 000 euros au titre de la prise en charge de ses « frais de défense ».
36      À cet égard, il suffit de constater, à l’instar du Conseil, que les « frais de défense » prétendument exposés par le requérant constituent des frais exposés aux fins de la procédure qui, dans la mesure où ils étaient indispensables, sont considérés, conformément à l’article 140, sous b), du règlement de procédure, comme des dépens récupérables. Il s’ensuit que ledit chef de conclusions ne constitue pas une demande en indemnité, mais relève de la question des dépens de l’affaire (voir, en ce sens, arrêt du 29 janvier 2025, Ben Ali/Conseil, T‑178/23, non publié, EU:T:2025:114, point 86 et jurisprudence citée).
37      Dans ces conditions, d’une part, il doit être relevé que la taxation des dépens fait l’objet d’une procédure régie par les dispositions de l’article 170 du règlement de procédure, distincte de la décision sur la répartition des dépens, visée à l’article 133 dudit règlement. D’autre part, il ne saurait être procédé à la taxation des dépens qu’à la suite de l’arrêt ou de l’ordonnance mettant fin à l’instance (voir ordonnance du 6 septembre 2016, Vanbreda Risk & Benefits/Commission, T‑199/14, non publiée, EU:T:2016:532, point 16 et jurisprudence citée).
38      Dès lors, le troisième chef de conclusions, par lequel le requérant sollicite le versement de la somme de 20 000 euros au titre des « frais de défense » qu’il aurait exposés, est manifestement irrecevable.
39      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté comme étant manifestement irrecevable.
Sur les dépens
40      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme manifestement irrecevable.
2)      M. Belhassen Ben Mohamed Ben Rhouma Trabelsi est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 14 avril 2026
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
S. L. Kalėda
*      Langue de procédure : le français