61999CJ0133_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-133/99,
Reino dos Países Baixos, representado por M. A. Fierstra e N. Wijmenga, na qualidade de agentes,
recorrente,
apoiado por
República Francesa, representada por R. Abraham e C. Vasak, na qualidade de agentes,
interveniente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por T. van Rijn, K.-D. Borchard e C. van der Hauwaert, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
que tem por objecto a anulação parcial da Decisão 1999/187/CE da Comissão, de 3 de Fevereiro de 1999, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», exercício financeiro de 1995 (JO L 61, p. 37), na parte em que exclui do financiamento comunitário despesas no montante de 39 182 606 NLG declaradas pelo Estado-Membro recorrente a título de ajudas ao leite desnatado com vista ao fabrico de caseína e de caseinatos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção),
composto por: P. Jann (relator), presidente de secção, D. A. O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet e C. W. A. Timmermans, juízes,
advogado-geral: J. Mischo,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 22 de Novembro de 2001, no decurso da qual o Reino dos Países Baixos foi representado por J. S. van den Oosterkamp, na qualidade de agente, e a Comissão por T. van Rijn,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 15 de Janeiro de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Abril de 1999, o Reino dos Países Baixos pediu, ao abrigo do artigo 173.º, primeiro parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.º, primeiro parágrafo, CE), a anulação parcial da Decisão 1999/187/CE da Comissão, de 3 de Fevereiro de 1999, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», exercício financeiro de 1995 (JO L 61, p. 37, a seguir «decisão impugnada»), na medida em que exclui do financiamento comunitário despesas no montante de 39 182 606 NLG declaradas pelo Estado-Membro recorrente a título de ajudas ao leite desnatado com vista ao fabrico de caseína e de caseinatos.
2 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 20 de Janeiro de 2000, a República Francesa foi autorizado a intervir em apoio do Reino dos Países Baixos.
O quadro jurídico
3 O Regulamento (CEE) n.º 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), determina as despesas dos Estados-Membros que são tomadas a cargo pela Secção «Garantia» do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir «FEOGA») e as condições em que este financiamento pode ser concedido. Nos termos do artigo 5.º, n.º 2, desse regulamento:
«A Comissão, depois de consultar o Comité do Fundo referido no artigo 11.º,
a) decide:
- no início do ano, com base nos documentos referidos na alínea a) do n.º 1, um adiantamento aos serviços e organismos igual, no máximo, a um terço dos créditos inscritos no orçamento;
- no decurso do ano, pagamentos complementares destinados a cobrir despesas a suportar por um serviço ou organismo;
b) apura antes do final do ano seguinte, com base nos documentos referidos na alínea b) do n.º 1, as contas dos serviços e organismos.»
4 O Regulamento n.º 729/70 foi alterado pelo Regulamento (CE) n.º 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1). O seu artigo 5.º, com a nova redacção, estabelece actualmente:
«1. Os Estados-Membros transmitirão periodicamente à Comissão as seguintes informações, respeitantes aos organismos pagadores aprovados e aos organismos de coordenação referidos no artigo 4.º, relacionadas com operações financiadas pela Secção `Garantia' do FEOGA:
a) Declarações de despesas e mapas previsionais de necessidades financeiras;
b) Contas anuais, acompanhadas das informações necessárias ao seu apuramento e de um certificado da integralidade, exactidão e veracidade das contas transmitidas.
2. A Comissão, depois de consultar o Comité do Fundo:
a) Decidirá dos adiantamentos mensais em função da contabilização das despesas realizadas pelos organismos pagadores aprovados. As despesas de Outubro serão imputadas a esse mês se forem efectuadas de 1 a 15 e ao mês de Novembro se forem efectuadas de 16 a 31. Os adiantamentos serão pagos ao Estado-Membro o mais tardar no terceiro dia útil do segundo mês seguinte ao da realização das despesas.
Podem ser pagos adiantamentos complementares, sendo o Comité do Fundo informado na consulta seguinte;
b) Apurará, antes de 30 de Abril do ano seguinte ao do exercício em causa, e com base nas informações referidas na alínea b) do n.º 1, as contas dos organismos pagadores.
A decisão de apuramento das contas diz respeito à integralidade, exactidão e veracidade das contas transmitidas.
Esta decisão não prejudica decisões posteriores nos termos da alínea c);
c) Decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário referido nos artigos 2.º e 3.º, quando concluir que estas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias.
Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão e as respostas do Estado-Membro em causa serão objecto de comunicações escritas, após o que as duas partes tentarão chegar a acordo sobre a atitude a adoptar.
Na falta de acordo, o Estado-Membro pode pedir a abertura de um processo para conciliar as suas posições respectivas dentro de um prazo de quatro meses, e cujos resultados serão objecto de um relatório transmitido à Comissão e analisado por esta antes de uma decisão de recusa de financiamento.
A Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade.
Não pode ser decidida uma recusa de financiamento quanto às despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão ao Estado-Membro em causa dos resultados das referidas verificações. Todavia, esta disposição não é aplicável às consequências financeiras:
- dos casos de irregularidades na acepção do n.º 2 do artigo 8.º,
- de auxílios de Estado ou de infracções em relação aos quais tenham sido iniciados os procedimentos referidos nos artigos 93.º e 169.º do Tratado.
3. As regras de aplicação do presente artigo serão adoptadas nos termos do procedimento previsto no artigo 13.º Essas regras dizem, nomeadamente, respeito à certificação das contas referida no n.º 1 e aos processos relativos às decisões referidas no n.º 2.»
5 As regras gerais relativas à concessão de uma ajuda ao leite desnatado transformado em caseína e em caseinatos foram fixadas pelo artigo 11.º do Regulamento (CEE) n.º 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), bem como pelo Regulamento (CEE) n.º 987/68 do Conselho, de 15 de Julho de 1968, que estabelece as regras gerais relativas à concessão de uma ajuda para o leite desnatado transformado em caseína e caseinatos (JO L 169, p. 6; EE 03 F2 p. 196). As modalidades de aplicação destas disposições foram adoptadas pelo Regulamento (CEE) n.º 756/70 da Comissão, de 24 de Abril de 1970, relativo à concessão de ajudas ao leite desnatado transformado, tendo em vista a fabricação de caseína e de caseinatos (JO L 91, p. 28; EE 03 F3 p. 209), revogado e substituído pelo Regulamento (CEE) n.º 2921/90 da Comissão, de 10 de Outubro de 1990, relativo à concessão de ajudas ao leite desnatado com vista ao fabrico de caseína e de caseinatos (JO L 279, p. 22).
6 O artigo 1.º do Regulamento n.º 2921/90 dispõe:
«1. A ajuda só é concedida aos produtores de caseína e de caseinatos se estes produtos:
- tiverem sido fabricados a partir de leite desnatado ou de caseína bruta extraída de leite de origem comunitária,
- corresponderem às prescrições de composição previstas no Anexo I ou II ou III,
- forem embalados em conformidade com as exigências previstas no artigo 3.º
2. A ajuda é paga com base no pedido apresentado por escrito ao organismo competente, que indique:
i) O nome e o endereço do produtor;
ii) A quantidade de caseína ou de caseinatos fabricada e para a qual a ajuda é solicitada, com referência à qualidade destes produtos;
iii) Os números dos lotes de fabrico a que se referem.
3. Para efeitos de aplicação do presente regulamento, um lote de fabrico deve ser composto por produtos de qualidade idêntica, fabricados no mesmo dia. Todavia, sempre que a produção total de caseína ou de caseinatos do estabelecimento em questão não exceder 1 000 toneladas durante o ano civil anterior, o lote de fabrico pode ser composto de produtos fabricados durante uma mesma semana de calendário.»
7 O artigo 2.º, n.º 3, do Regulamento n.º 2921/90 determina:
«O montante da ajuda concedida é o aplicável no dia do fabrico da caseína ou dos caseinatos.»
8 Tendo em conta as disparidades entre as legislações dos Estados-Membros quanto à composição e ao fabrico das caseínas e dos caseinatos destinados à alimentação humana, as quais são susceptíveis de entravar a livre circulação desses produtos, o legislador comunitário determinou que se observassem certas regras no que respeita à composição dos referidos produtos e à sua rotulagem. Com base no artigo 100.º do Tratado CEE (que passou, após alteração, a artigo 100.º do Tratado CE, o qual passou, por seu lado, a artigo 94.º CE), foi adoptada a Directiva 83/417/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1983, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes a determinadas lactoproteínas (caseínas e caseinatos) destinadas à alimentação humana (JO L 237, p. 25; EE 13 F14 p. 154).
9 O artigo 2.º da Directiva 83/417 determina:
«Os Estados-Membros tomarão todas as medidas adequadas:
- para que os produtos definidos nos anexos só possam ser comercializados se corresponderem às definições e regras previstas na presente directiva e seus anexos, e
- para que os produtos que não correspondam aos critérios fixados nos anexos sejam denominados e rotulados de modo a que não induzam em erro o comprador em relação à sua natureza, qualidade e utilização.»
10 São fixadas em detalhe, nos anexos I e II da Directiva 83/417, as normas aplicáveis aos elementos que compõem, respectivamente, as caseínas e os caseinatos alimentares. Delas não consta qualquer menção ao sulfato de alumínio e amónio (a seguir «SAA»).
O processo de apuramento das contas
11 Em Outubro de 1995, após concertação com as competentes autoridades neerlandesas, a Unidade de Coordenação da Luta Antifraude da Comissão (a seguir «UCLAF») procedeu a controlos na empresa neerlandesa DMV Campina a propósito do fabrico e da venda de determinados tipos de caseinatos elegíveis para a ajuda à produção a título do Regulamento n.º 2921/90.
12 Na sequência destes controlos, a UCLAF determinou que, na medida em que, por um lado, determinados caseinatos continham SAA e em que, por outro lado, um caseinato denominado «EMST» não fora produzido de acordo com as condições previstas no Regulamento n.º 2921/90, as ajudas a eles relativas haviam sido atribuídas ilegalmente. A UCLAF salientou, em especial, que a utilização do SAA era proibida pela Directiva 83/417.
13 No decurso das reuniões de concertação que tiveram lugar entre as partes, as autoridades neerlandesas sustentaram que o Regulamento n.º 2921/90 não proibia a utilização do SAA no fabrico dos caseinatos, uma vez que a Directiva 83/417 não era aplicável a este respeito, e que a produção de EMST se fizera em conformidade com o Regulamento n.º 2921/90.
14 Não ficando satisfeita com estas explicações, a Comissão informou o Governo neerlandês, por carta de 21 de Janeiro de 1998, que se propunha aplicar correcções às despesas declaradas a esse título.
15 O Reino dos Países Baixos apresentou então um pedido formal de conciliação. O órgão de conciliação declarou, no seu relatório de 16 de Julho de 1998, que, no que se refere à utilização do SAA, a justeza da argumentação jurídica dos serviços da Comissão não era inteiramente evidente. Quanto à produção de EMST, o órgão de conciliação indicou ter tido certas dificuldades em compreender a preocupação dos serviços da Comissão, segundo os quais a admissão à ajuda deste caseinato apresentava grandes riscos de especulação e de abuso quanto a quantidades muito mais elevadas de caseína e de caseinatos. Declarou que, finalmente, não lhe tinha sido possível aproximar as posições divergentes das partes neste caso.
16 Em 12 de Janeiro de 1999, a Comissão adoptou o seu relatório de síntese sobre os resultados dos controlos para a aprovação das contas do FEOGA, Secção «Garantia», quanto ao exercício de 1995 (a seguir «relatório de síntese»). Nele declarou verificadas duas irregularidades, a primeira relativa à utilização proibida do SAA no fabrico dos caseinatos, a segunda incidente sobre a produção de EMST a partir de desperdícios provenientes do fabrico de caseína. Por estas razões, a Comissão impôs, na decisão impugnada, correcções quanto ao exercício de 1995 de 32 746 529 NLG a título da produção de caseinatos contendo SAA e de 6 436 077 NLG a título da produção de EMST.
Quanto à correcção de 32 746 529 NLG a título da produção de caseinatos contendo SAA
17 No que respeita à correcção em litígio relativa à utilização do SAA na produção de caseinatos, o Governo neerlandês invoca quatro fundamentos em apoio do seu pedido de anulação parcial da decisão impugnada. Com o primeiro fundamento, acusa a Comissão, a título principal, de ter violado o Regulamento n.º 2921/90, ao fundamentar a correcção no não respeito de exigências, resultantes da Directiva 83/417, que não são previstas por esse regulamento. A título subsidiário, sustenta que também às exigências da Directiva 83/417 foi dada satisfação. Com o segundo fundamento, o Governo neerlandês invoca uma violação do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), do Regulamento n.º 729/70, na versão que resulta do Regulamento n.º 1287/95, bem como dos princípios de boa colaboração, de consulta e da abordagem cautelar convencionada entre a Comissão e os Estados-Membros. Com o terceiro fundamento, alega uma violação do princípio da segurança jurídica, na medida em que, segundo ele, as autoridades nacionais podiam razoavelmente considerar que não havia que dar satisfação às condições da Directiva 83/417 para efeitos da aplicação do Regulamento n.º 2921/90. Com o quarto fundamento, invoca a violação do dever de fundamentação.
Quanto ao primeiro fundamento
18 Com o primeiro fundamento, o Governo neerlandês alega que, ao exigir que seja dada satisfação às condições da Directiva 83/417 no que respeita à concessão da ajuda em causa, a Comissão violou o Regulamento n.º 2921/90.
19 Segundo este governo, apoiado neste ponto pelo Governo francês, o Regulamento n.º 2921/90 não prevê qualquer reenvio para a Directiva 83/417. A base jurídica e a finalidade das duas regulamentações são diferentes: enquanto o Regulamento n.º 2921/90, baseado no artigo 43.º do Tratado CEE (que passou, após alteração, a artigo 37.º CE), prossegue a realização de objectivos definidos no quadro da política agrícola comum, em especial a estabilização dos preços das lactoproteínas com vista à sua exportação para países terceiros, a Directiva 83/417, fundada no artigo 100.º do Tratado CEE, visa a aproximação das disposições nacionais relativas às condições de comercialização, no interior da Comunidade, das caseínas e dos caseinatos destinados à alimentação humana, a fim de eliminar os entraves ao comércio. A Directiva 83/417 não pode, portanto, restringir o âmbito de aplicação do Regulamento n.º 2921/90.
20 Além disso, a própria Comissão admitiu que o Regulamento n.º 2921/90 não tem qualquer conexão com a Directiva 83/417. Com efeito, afirma que apresentou em 1997 uma proposta de alteração deste regulamento pela qual visava harmonizar, para o futuro, as suas disposições com as da Directiva 83/417, fazendo depender a atribuição da ajuda da condição expressa de ser dada satisfação às exigências da referida directiva. Esta proposta foi no entanto substituída em 1998 por uma proposta contrária, a qual previa que, por razões de controlo técnico, a concessão da ajuda não estaria dependente da condição de que fosse dada satisfação às exigências da Directiva 83/417. Ambas estas propostas foram porém alvo de objecções por parte dos Estados-Membros, pelo que a Comissão as veio finalmente a retirar.
21 Segundo a Comissão, este fundamento não procede. A conexão entre o Regulamento n.º 2921/90 e a Directiva 83/417 impõe-se, uma vez que a unicidade do direito comunitário exige que um produto que não pode ser comercializado no mercado comum também não possa ser admitido ao benefício de uma ajuda à produção.
22 Esta interpretação resulta desde logo da finalidade do regime de ajudas, que se destina a tornar a posição concorrencial dos produtores da Comunidade comparável à dos produtores dos países terceiros. Ora, se um produto não puder ser comercializado no interior da Comunidade não poderá haver desigualdade de posição concorrencial relativamente aos produtores dos países terceiros, pelo que não haverá razão para conceder uma ajuda.
23 A Comissão confirma que apresentou sucessivamente duas propostas de alteração do Regulamento n.º 2921/90, mas alega que a primeira, que tinha por objectivo fazer depender a atribuição da ajuda da condição expressa de ser dada satisfação às condições da Directiva 83/417, não tinha por fim criar uma nova obrigação, mas apenas precisar a obrigação já existente nos textos legais. Isto foi confirmado pela segunda proposta, que, em sentido contrário, previa uma derrogação às disposições da Directiva 83/417 no que respeita à concessão da ajuda.
24 A este respeito, há que realçar, por um lado, que o Regulamento n.º 2921/90 sujeita a concessão dos auxílios em causa a determinado número de condições. Estas condições são enunciadas no artigo 1.º, n.º 1, deste regulamento e têm a ver com o fabrico a partir de produtos de origem comunitária, com determinadas prescrições de composição e com a embalagem. No que respeita às prescrições de composição, o artigo 1.º, n.º 1, segundo travessão, do Regulamento n.º 2921/90 remete para os Anexos I, II e III do mesmo regulamento. Esses anexos fixam o teor máximo ou mínimo, ou proíbem a presença, de determinados elementos nos produtos em causa. É pacífico que o SAA deles não consta, quer no que respeita à exigência quer à proibição da sua presença nas caseínas e nos caseinatos.
25 Há que declarar, por outro lado, que o Regulamento n.º 2921/90 não faz qualquer reenvio para a Directiva 83/417, nem sequer a mencionando. Há, pois, que examinar se esta directiva apesar de tudo impõe, pelas razões indicadas pela Comissão, exigências adicionais para a concessão das ajudas em causa.
26 A Comissão alega, em especial, que a Directiva 83/417 proíbe o acrescento do SAA às caseínas e aos caseinatos comercializados no interior da Comunidade e que essa proibição legal influencia, atendendo à sua natureza categórica, todos os outros domínios do direito comunitário, de modo que as ajudas à produção de caseína ou de caseinatos que contenham SAA devem ser consideradas ilegais. A Comissão baseia-se, assim, numa concepção unitária do direito comunitário, independentemente de qual o domínio do direito que esteja em causa e independentemente dos objectivos específicos de cada uma das regulamentações em causa.
27 A este respeito, resulta, é certo, do artigo 2.º, primeiro travessão, da Directiva 83/417 que as caseínas e os caseinatos destinados à alimentação humana só podem ser comercializados no interior da Comunidade se corresponderem às definições e regras previstas nessa directiva e nos seus anexos. Ora, o SAA não consta do rol dos componentes e dos aditivos autorizados pelos anexos da referida directiva.
28 O artigo 2.º da Directiva 83/417 determina, no entanto, no seu segundo travessão, que, quando os produtos não satisfazem os critérios fixados nos anexos, os Estados-Membros devem tomar todas as medidas adequadas para que tais produtos sejam denominados e rotulados de modo a que não induzam o comprador em erro sobre a sua natureza, qualidade ou utilização.
29 Resulta, portanto, da própria redacção do artigo 2.º da Directiva 83/417 que esta disposição não impõe a proibição legal absoluta de comercializar no interior da Comunidade as caseínas e os caseinatos que não satisfaçam as exigências da referida directiva, limitando-se a evocar determinados critérios, bem como a definir uma solução alternativa para o caso de tais critérios não serem satisfeitos.
30 Nestas condições, o artigo 2.º da Directiva 83/417 não é susceptível de servir de fundamento a uma proibição legal que, em razão de uma concepção unitária do direito comunitário, influenciaria o domínio da organização comum dos mercados agrícolas.
31 Como foi sublinhado pelo advogado-geral nos n.os 56 e 57 das suas conclusões, mesmo que se tivesse provado que a empresa DMV Campina utilizou a denominação «caseinato alimentar» em violação do artigo 2.º, segundo travessão, da Directiva 83/417, tal violação, ainda que devendo ser reprimida pelos Estados-Membros, não se reflectiria sobre a elegibilidade do produto em causa para a ajuda à produção.
32 Quanto à afirmação da Comissão de que a primeira proposta de modificação do Regulamento n.º 2921/90, destinada a fazer depender a atribuição da ajuda à condição expressa de que fosse dada satisfação às condições da Directiva 83/417, apenas confirmava uma situação jurídica já existente, basta verificar que, mesmo que as intenções não realizadas do legislador sejam um meio admissível de interpretação de uma disposição existente, aquela proposta permite preferencialmente presumir que não existia, anteriormente, uma tal dependência entre o Regulamento n.º 2921/90 e a Directiva 83/417. Quanto à segunda proposta de alteração, que pelo contrário previa uma derrogação expressa das condições da Directiva 83/417, também não pode ser considerada uma confirmação de uma tal situação jurídica.
33 O fundamento do Governo neerlandês que assenta na violação do Regulamento n.º 2921/90 pela Comissão, na medida em que esta se fundou em exigências que não estavam previstas por este regulamento, deve, pois, ser acolhido. A decisão impugnada deve, portanto, ser anulada na parte em que impôs uma correcção de 32 746 529 NLG a título da produção de caseinatos contendo SAA.
Quanto aos segundo, terceiro e quarto fundamentos
34 Tendo o Tribunal de Justiça acolhido o primeiro fundamento do Governo neerlandês, deixa de ser necessário examinar os demais fundamentos deste governo.
Quanto à correcção de 6 436 077 NLG a título da produção de EMST
35 No que respeita à correcção em litígio relativa às modalidades de produção de EMST, o Governo neerlandês aduz quatro fundamentos em apoio do seu pedido de anulação parcial da decisão impugnada. Com o primeiro fundamento, acusa a Comissão de ter ignorado que o EMST fora produzido de acordo com o disposto no Regulamento n.º 2921/90. Com o segundo fundamento, alega que a Comissão violou os princípios de boa colaboração, de consulta e da abordagem cautelar convencionada entre a Comissão e os Estados-Membros. Com o terceiro fundamento, alega uma violação do princípio da segurança jurídica. Com o quarto fundamento, finalmente, invoca a violação do dever de fundamentação.
Quanto ao primeiro fundamento
36 Com o primeiro fundamento, o Governo neerlandês alega que a Comissão não teve em conta o facto de o EMST ter sido produzido de acordo com as exigências do artigo 1.º, n.os 1 e 3, do Regulamento n.º 2921/90.
37 Segundo ele, o artigo 1.º, n.º 1, desse regulamento determina que, para beneficiar da ajuda, o caseinato deve ser fabricado a partir de leite desnatado ou de caseína bruta. Tal sucedeu no caso vertente, pois que o EMST foi fabricado a partir de desperdícios, resultantes do processo de fabrico de caseinatos, que foram recolhidos durante alguns dias ou semanas e que constituem produtos semiacabados. Antes de serem transformados em EMST, esses desperdícios deviam acabar de percorrer o processo de fabrico de caseinatos. No momento da sua recolha, ainda não constituíam, portanto, caseinato acabado.
38 Quanto ao artigo 1.º, n.º 3, do Regulamento n.º 2921/90, que determina que um lote de fabrico deve ser composto de produtos com uma qualidade idêntica fabricados no mesmo dia, esta condição é igualmente cumprida quando os desperdícios são recolhidos durante alguns dias antes de serem transformados, num determinado dia, em caseinatos. Com efeito, o verbo «fabricar» utilizado no artigo 1.º, n.º 3, deve ser entendido no sentido de «preparar». A ideia que subjaz a esta disposição é apenas a de definir bem o «dia do fabrico» na acepção do artigo 2.º, n.º 3, do referido regulamento, uma vez que este artigo prevê que as ajudas variem diariamente, e de evitar assim que um lote se componha de produtos a que correspondem diferentes montantes de ajuda. A definição do dia de fabrico não é, no entanto, o problema em causa.
39 Segundo a Comissão, a regulamentação aplicável foi violada por os desperdícios que resultam do fabrico de caseinato constituírem já o produto acabado, e não um produto semiacabado. O método aplicado pela empresa DMV Campina, consistente em acumular durante alguns dias ou semanas os desperdícios, para os voltar a tratar e os propor enquanto caseinato admissível ao benefício da ajuda, não está em conformidade com o artigo 1.º, n.os 1 e 3, do Regulamento n.º 2921/90. Nestas condições, um lote de fabrico não é produzido a partir de leite desnatado ou de caseína bruta, mas sim de caseinato, e não se compõe de produtos de qualidade idêntica fabricados no mesmo dia.
40 Além disso, a Comissão esclarece que a existência de desperdícios no decurso do processo de fabrico de caseinatos é já, por antecipação, tida em conta no cálculo do montante da ajuda. Com efeito, 5% da ajuda corresponde aos desperdícios, o que é muito generoso na medida em que, nas instalações modernas como as da DMV Campina, a percentagem real não ultrapassa normalmente 2%. Daqui resulta que a empresa em causa recebeu, na realidade, uma ajuda dupla para o mesmo produto.
41 A este respeito, há que declarar que resulta do próprio texto do artigo 1.º, n.os 1 e 3, do Regulamento n.º 2921/90 que a ajuda é concedida para o fabrico de um produto acabado a partir de determinados produtos de base cuja integração tenha lugar num só dia. A acumulação durante alguns dias e o novo tratamento dos desperdícios do produto já acabado não correspondem evidentemente a esta definição, na medida em que não se trata então de um fabrico a partir de produtos de base.
42 Esta interpretação é corroborada pelo modo de cálculo do montante da ajuda, que tem já em conta a existência de uma certa percentagem de desperdícios. Como o advogado-geral sustentou no n.º 104 das suas conclusões, não estaria de acordo com esta concepção conceder uma nova ajuda para um novo tratamento dos desperdícios.
43 Daqui resulta que o primeiro fundamento do Governo neerlandês, assente na conformidade do processo de fabrico do EMST com o artigo 1.º, n.os 1 e 3, do Regulamento n.º 2921/90, não procede e não pode, portanto, ser aceite.
Quanto aos segundo, terceiro e quarto fundamentos
44 Com o segundo fundamento, o Governo neerlandês alega que a Comissão, ao recusar admitir o EMST ao benefício da ajuda, violou os princípios da boa colaboração, de consulta e da abordagem cautelar convencionada entre a Comissão e os Estados-Membros. Esses princípios resultam do artigo 5.º, n.º 2, alínea c), do Regulamento n.º 729/70, na sua versão alterada pelo Regulamento n.º 1287/95. Se bem que esta disposição não seja aplicável ao exercício de 1995 mas apenas aos exercícios seguintes, ela limita-se a concretizar princípios já anteriormente aplicáveis. Esses princípios foram violados pela Comissão por esta não ter tido em conta o relatório crítico do órgão de conciliação e não ter procurado chegar a um diálogo leal com as autoridades neerlandesas, não tendo dado qualquer resposta aos argumentos aduzidos por estas autoridades.
45 Com o terceiro fundamento, pelo qual alega a violação do princípio da segurança jurídica, o Governo neerlandês acusa também a Comissão de falta de diálogo, esclarecendo que as autoridades neerlandesas competentes já tinham dado a conhecer à Comissão, em especial por uma carta de 2 de Fevereiro de 1993, a interpretação que faziam do Regulamento n.º 2921/90 no que se refere à produção de EMST e que a Comissão não tinha, num primeiro momento, levantado objecções a esse respeito.
46 Com o quarto fundamento, o Governo neerlandês sustenta que a Comissão violou o dever de fundamentação da decisão impugnada, na medida em que é impossível determinar, a partir dos fundamentos dessa decisão, quais as razões que levaram a Comissão a adoptar a sua decisão, bem como compreender a sua linha de raciocínio.
47 A Comissão refuta a acusação de falta de boa colaboração e de consulta. Alega que, no decurso do procedimento, que durou três anos e meio, ela respondeu a todos os pontos importantes referidos pelas autoridades neerlandesas, do que é testemunho a abundante correspondência trocada, bem como o relatório de síntese. A acusação de violação do dever de fundamentação não tem, portanto, qualquer fundamento. Pelo contrário, as autoridades neerlandesas foram amplamente associadas à preparação da decisão impugnada. No que respeita à abordagem cautelar convencionada, que existe em matéria de falta de controlos, não está prevista para um caso como o presente, em que as ajudas foram pagas em violação de disposições aplicáveis. Não pode ser acusada de ter recusado um diálogo leal pelo facto de ter chegado à conclusão de que a crítica do órgão de conciliação não era justificada e de, em consequência, ter decidido manter o seu ponto de vista.
48 No que respeita à informação prévia sobre o modo de produção do EMST, a carta das autoridades neerlandesas de 2 de Fevereiro de 1993 só de modo muito geral descreve o processo de produção, sem precisar que o produto era recolhido durante vários dias ou semanas antes de ser retransformado. A Comissão teria tomado posição face às referidas autoridades se tivesse sido informada do real decorrer desse processo técnico.
49 A propósito destes fundamentos, que devem ser examinados em conjunto, há que realçar que a importância da correspondência trocada e o recurso ao processo de conciliação mostram que as partes estavam bem informadas das suas posições respectivas e que tentavam conciliar as suas divergências. A Comissão não pode ser acusada do facto de não se ter finalmente chegado a qualquer consenso, na medida em que a submissão da questão ao órgão de conciliação não lhe retira o direito de adoptar a decisão definitiva relativa ao apuramento das contas.
50 Por esta razão e pelas evocadas em detalhe nos n.os 119 a 121 e 123 a 127 das conclusões do advogado-geral, a Comissão não pode ser acusada de ter violado os princípios de boa colaboração, de consulta, da abordagem cautelar convencionada e da segurança jurídica, bem como o dever de fundamentação. Daqui resulta que os segundo, terceiro e quarto fundamentos relativos ao EMST devem também ser rejeitados.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
51 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. As partes pediram a sua mútua condenação nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida no que respeita ao montante de 32 746 529 NLG e tendo o Reino dos Países Baixos sido vencido no que respeita ao montante de 6 436 077 NLG, há que condenar a Comissão a cinco sextos das despesas e o Reino dos Países Baixos a um sexto das despesas. Nos termos do artigo 69.º, n.º 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, a República Francesa, que interveio no processo, suporta as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quinta Secção)
decide:
1) A Decisão 1999/187/CE da Comissão, de 3 de Fevereiro de 1999, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», exercício financeiro de 1995, é anulada na parte em que afasta do financiamento comunitário a quantia de 32 746 529 NLG declarada pelo Reino dos Países Baixos a título das ajudas ao leite desnatado com vista ao fabrico de caseína e de caseinatos.
2) Quanto ao mais, é negado provimento ao recurso do Reino dos Países Baixos.
3) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada no pagamento de cinco sextos das despesas e o Reino dos Países Baixos no pagamento do sexto restante.
4) A República Francesa suporta as suas próprias despesas.