62022TJ0412
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (четвърти разширен състав)
19 ноември 2025 година (
*1
)
„Продукти за растителна защита — Активно вещество димоксистробин — Заявление за подновяване на одобрение на активно вещество — Удължаване на срока на одобрението — Срок на удължаване — Искане за вътрешно преразглеждане — Член 10, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 — Решение за отхвърляне на искането — Член 17 от Регламент (ЕО) № 1107/2009“
По дело T‑412/22,
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), установено в Брюксел (Белгия), представлявано от A. Bailleux, адвокат,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, представлявана от A. Becker, G. Gattinara и M. ter Haar,
ответник,
подпомагана от
Европейски парламент, представляван от M. Menegatti и W. Kuzmienko,
от
Съвет на Европейския съюз, представляван от A. Nowak-Salles, A. Maceroni и P. Pecheux,
и от
CropLife Europe, установено в Брюксел, представлявано от D. Waelbroeck и I. Antypas, адвокати,
встъпили страни,
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти разширен състав),
състоящ се при разискванията от: R. da Silva Passos, председател, N. Półtorak, I. Reine, T. Pynnä (докладчик) и H. Cassagnabère, съдии,
секретар: P. Cullen, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството, и по-конкретно:
–
възражението за недопустимост, повдигнато от Комисията с акт, подаден в секретариата на Общия съд на 23 септември 2022 г.,
–
становището на жалбоподателя относно възражението за недопустимост, подадено в секретариата на Общия съд на 18 ноември 2022 г.,
предвид изложеното в съдебното заседание от 13 февруари 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си по член 263 ДФЕС жалбоподателят — Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), иска частична отмяна, доколкото се отнася до удължаване на срока на одобрението на активното вещество димоксистробин, на Решение Ares(2022) 3275139 на Комисията от 27 април 2022 г., с което се отхвърля подаденото от жалбоподателя искане за вътрешно преразглеждане на Регламент за изпълнение (ЕС) 2021/2068 на Комисията от 25 ноември 2021 година за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 с оглед на удължаването на срока на одобренията на активните вещества бенфлуралин, димоксистробин, флуазинам, флутоланил, мекопроп-P, мепикват, метирам, оксамил и пираклостробин (ОВ L 421, 2021 г., стр. 25) (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Обстоятелства по спора и факти, настъпили след подаването на жалбата
2
Жалбоподателят е сдружение с нестопанска цел, установено в Брюксел (Белгия), което inter alia насърчава дейности за намаляване и премахване на пестицидите.
3
Активното вещество димоксистробин спада към химическата група на стробилурините, която включва различни пестициди със сходно действие, използвани като фунгициди в селското стопанство.
4
За първи път активното вещество димоксистробин е одобрено с Директива 2006/75/ЕО на Комисията от 11 септември 2006 година за изменение на Директива 91/414/ЕИО на Съвета за включване на активното вещество димоксистробин (ОВ L 248, 2006 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 75, стр. 127). Съгласно приложението към тази директива одобрението влиза в сила на 1 октомври 2006 г. и изтича на 30 септември 2016 г.
5
През 2009 г. влиза в сила Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита и за отмяна на директиви 79/117/ЕИО и 91/414/ЕИО на Съвета (ОВ L 309, 2009 г., стр. 1). Активното вещество димоксистробин се счита за одобрен съгласно член 78, параграф 3 от посочения регламент.
6
На 24 юли 2013 г. е подадено заявление за подновяване на одобрението на активното вещество димоксистробин.
7
На 12 ноември 2013 г. срокът на одобрението на активното вещество димоксистробин е удължен с Регламент за изпълнение (ЕС) № 1136/2013 на Комисията за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 по отношение на удължаването на срока на одобрение на активните вещества клотианидин, димоксистробин, оксамил и петоксамид (ОВ L 302, 2013 г., стр. 34) до 31 януари 2018 г. на основание член 17 от Регламент № 1107/2009. В съображение 2 от посочения регламент се пояснява, че „е необходимо да се предостави на заявителите достатъчно време да приключат процедурата по подновяване“, поради което „е възможно срокът на одобренията на посочените активни вещества да изтече, преди да е взето решение за тяхното подновяване“ и „[з]атова е необходимо срокът на техните одобрения да бъде удължен“.
8
През 2015 г. активното вещество димоксистробин е включено в списък на кандидати за замяна по Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/408 на Комисията от 11 март 2015 година за прилагането на член 80, параграф 7 от Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно пускането на пазара на продукти за растителна защита, и за установяване на списък на кандидати за замяна (ОВ L 67, 2015 г., стр. 18). В съображения 5 и 6 от този регламент се пояснява, че острата референтна доза (ОРД) на това вещество, което е устойчиво и токсично, е значително по-ниска от тази на повечето одобрени активни вещества в неговата група. В съображение 9 от същия регламент се добавя, че активното вещество димоксистробин трябва да се счита за притежаващо свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система, които могат да окажат неблагоприятно въздействие върху човека.
9
През август 2017 г. докладващата държава членка (Унгария) и съдокладващата държава членка (Ирландия) изготвят доклад за оценка във връзка с подновяването. В него са установени области, в които оценката на риска не е могла да бъде завършена, както и критични проблемни области.
10
На 19 януари 2018 г. одобрението на активното вещество димоксистробин е удължено, за втори път, до 31 януари 2019 г. с Регламент за изпълнение (ЕС) 2018/84 на Комисията за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 по отношение на удължаването на срока на одобренията на активните вещества хлорпирифос, хлорпирифос-метил, клотианидин, медни съединения, димоксистробин, манкоцеб, мекопроп-P, метирам, оксамил, петоксамид, пропиконазол, пропинеб, пропизамид, пираклостробин и зоксамид (ОВ L 16, 2018 г., стр. 8). Съображение 7 от този регламент предвижда, че „[п]оради факта, че оценката на веществата е била забавена по независещи от заявителите причини, е възможно срокът на одобренията на посочените активни вещества да изтече, преди да е взето решение за тяхното подновяване“ и „[п]оради това е необходимо срокът на техните одобрения да бъде удължен“.
11
На 20 ноември 2018 г. одобрението на активното вещество димоксистробин е удължено, за трети път, до 31 януари 2020 г. с Регламент за изпълнение (ЕС) 2018/1796 на Комисията за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 по отношение на удължаването на срока на одобренията на активните вещества амидосулфурон, бифенокс, хлорпирифос, хлорпирифос-метил, клофентезин, дикамба, дифеноконазол, дифлубензурон, дифлуфеникан, димоксистробин, феноксапроп-Р, фенпропидин, ленацил, манкоцеб, мекопроп-Р, метирам, никосулфурон, оксамил, пиклорам, пираклостробин, пирипроксифен и тритосулфурон (ОВ L 294, 2018 г., стр. 15). Съображение 6 от този регламент възпроизвежда мотивите на съображение 7 от Регламент за изпълнение 2018/84.
12
На 29 ноември 2019 г. одобрението на активното вещество димоксистробин е удължено, за четвърти път, до 31 януари 2021 г. с Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/2094 на Комисията за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 по отношение на удължаването на срока на одобренията на активните вещества бенфлуралин, димоксистробин, флуазинам, флутоланил, манкоцеб, мекопроп-P, мепикват, метирам, оксамил и пираклостробин (ОВ L 317, 2019 г., стр. 102). Съображение 5 от този регламент възпроизвежда мотивите на съображение 7 от Регламент за изпълнение 2018/84.
13
На 22 януари 2021 г. одобрението на активното вещество димоксистробин е удължено, за пети път, до 31 януари 2022 г. с Регламент за изпълнение (ЕС) 2021/52 на Комисията за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 по отношение на удължаването на срока на одобренията на активните вещества бенфлуралин, димоксистробин, флуазинам, флутоланил, мекопроп-P, мепикват, метирам, оксамил и пираклостробин (ОВ L 23, 2021 г., стр. 13). Съображение 4 от този регламент възпроизвежда мотивите на съображение 7 от Регламент за изпълнение 2018/84.
14
На 25 ноември 2021 г. одобрението на активното вещество димоксистробин е удължено, за шести път, до 31 януари 2023 г. с Регламент за изпълнение 2021/2068. Съображение 4 от този регламент възпроизвежда мотивите на съображение 7 от Регламент за изпълнение 2018/84.
15
На 14 януари 2022 г. жалбоподателят подава до Комисията искане за вътрешно преразглеждане на Регламент за изпълнение 2021/2068 на основание член 10, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 264, 2006 г., стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126).
16
С писмо от 27 април 2022 г. Европейската комисия отхвърля искането на жалбоподателя за вътрешно преразглеждане.
17
След предявяването на разглежданата жалба Комисията удължава, за седми път, срока на одобрението на активното вещество димоксистробин до 31 януари 2024 г. с Регламент за изпълнение (ЕС) 2023/115 от 16 януари 2023 година за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 по отношение на удължаване на срока на одобрението на активното вещество димоксистробин (ОВ L 15, 2023 г., стр. 13).
18
На 10 юли 2023 г. с Регламент за изпълнение (ЕС) 2023/1436 за неподновяване на одобрението на активното вещество димоксистробин в съответствие с Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета и за изменение на регламенти за изпълнение (ЕС) № 540/2011 и (ЕС) 2015/408 на Комисията (ОВ L 176, 2023 г., стр. 10) Комисията решава да не поднови одобрението на активното вещество димоксистробин.
Искания на страните
19
Жалбоподателят иска от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение в частта, която се отнася до удължаването на срока на одобрението на активното вещество димоксистробин,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
20
Комисията, подкрепяна от Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз и CropLife Europe, иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
21
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят посочва две основания: първо, че тълкуването на член 17 от Регламент № 1107/2009 в обжалваното решение е неправилно и второ, при условията на евентуалност, че самият този член е незаконосъобразен.
По запазването на правния интерес
22
Съветът припомня, че поради неподновяването на одобрението на активното вещество димоксистробин с Регламент за изпълнение 2023/1436 срокът на удължаване на одобрението на това активно вещество е изтекъл. Следователно предметът на жалбата бил отпаднал и жалбоподателят вече нямал правен интерес от нея. Следователно Общият съд трябвало да приложи член 131, параграф 1 от процедурния си правилник.
23
Общият съд припомня, че правният интерес на жалбоподателя трябва да е възникнал и все още съществуващ. Този интерес трябва да е налице с оглед на предмета на жалбата към момента на подаването ѝ, тъй като в противен случай същата би била недопустима, и да продължава да съществува до обявяването на съдебния акт, тъй като иначе няма да има основание за произнасяне по същество (вж. решение от 17 септември 2015 г., Mory и др./Комисия, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, т. 56 и 57 и цитираната съдебна практика).
24
В случая, както твърди и Съветът, с Регламент за изпълнение 2023/1436 е прието решение за неподновяване на одобрението на активното вещество димоксистробин.
25
Тъй като обаче, първо, обжалваното решение не е оттеглено от Комисията, предметът на спора не е отпаднал (вж. в този смисъл решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, т. 45 и цитираната съдебна практика).
26
Второ, съгласно съдебната практика жалбоподателят запазва интереса си да иска отмяната на акт на институция на Европейския съюз, когато това ще позволи в бъдеще да се избегне ново извършване на нарушението, което според него е довело до незаконосъобразност на акта. Такъв правен интерес произтича от член 266, първа алинея ДФЕС, по силата на който институцията, чийто акт е бил отменен, е длъжна да предприеме необходимите мерки за изпълнение на решението на Съда. Правен интерес е налице обаче само ако в бъдеще твърдяното нарушение би могло отново да се извърши независимо от обстоятелствата по делото, които са дали основание жалбоподателят да подаде жалба (решения от 7 юни 2007 г., Wunenburger/Комисия, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, т. 50—52, и от 27 септември 2018 г., Mellifera/Комисия, T‑12/17, EU:T:2018:616, т. 28).
27
В случая това е така, тъй като твърдяната от жалбоподателя незаконосъобразност е допусната по-конкретно поради тълкуване на член 17 от Регламент № 1107/2009, въз основа на което има опасност Комисията да се произнесе отново по искане за вътрешно преразглеждане на удължаване на срока на одобрението и на друго активно вещество, различно от димоксистробин.
28
Ето защо, независимо от приемането на Регламент за изпълнение 2023/1436, в случая правният интерес на жалбоподателя не е отпаднал.
По твърдението в първото основание, че тълкуването на член 17 от Регламент № 1107/2009 е неправилно
По допустимостта на първото основание
29
Комисията повдигна възражение за недопустимост на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник, като твърди, че и двете основания на жалбоподателя са недопустими.
30
На първо място, Комисията счита, че с първото си основание жалбоподателят не оспорва преценката в отговора на искането за вътрешно преразглеждане, а излага доводи срещу предмета на това искане, а именно удължаването на срока на одобрение на активното вещество димоксистробин с Регламент за изпълнение 2021/2068. От съвместния прочит на членове 10 и 12 от Регламент № 1367/2006 и на съдебната практика обаче следвало, че с жалбата си за отмяна на отговор на искане за вътрешно преразглеждане на основание член 12, параграф 1 от посочения регламент жалбоподателят може да оспори законосъобразността само на този отговор.
31
На второ място и при условията на евентуалност Комисията твърди, че дори да се предположи, че първото основание е допустимо, доводите, с които се оспорва законосъобразността на тълкуването ѝ на член 17 от Регламент № 1107/2009, трябва да се отхвърлят като недопустими поради липса на съгласуваност между жалбата и искането за вътрешно преразглеждане, в което същите липсвали.
32
Общият съд припомня, на първо място, че съгласно член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 „[в]сяка неправителствена организация или други представители на обществеността, които отговарят на критериите, определени в член 11, имат право да представят искане за вътрешно преразглеждане пред институцията или органа на Съюза, които са приели административния акт, или, в случай на твърдяно административно бездействие, е трябвало да приемат такъв акт, на основание, че такъв акт или такова бездействие нарушава закон за околната среда“. Член 12, параграф 1 от същия регламент предвижда, че „[н]еправителствената организация, която е направила искането за вътрешно преразглеждане съгласно член 10, може да образува производство пред [Съда на Европейския съюз]“.
33
Следователно искането за вътрешно преразглеждане на административен акт цели да докаже предполагаема незаконосъобразност или липса на обоснованост на съответния акт. Впоследствие заявителят може да сезира съда на Съюза с жалба на основание липса на компетентност, съществено процесуално нарушение, нарушаване на Договорите или на всяка правна норма, свързана с прилагането им, или на злоупотреба с власт против решението, с което се отхвърля като неоснователно искането за вътрешно преразглеждане (решение от 12 септември 2019 г., TestBioTech и др./Комисия, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, т. 38). От това следва, че в производството по обжалване жалбоподателят няма право да изтъква доводи, с които пряко да оспорва законосъобразността или обосноваността на акта, за който е поискал вътрешно преразглеждане (вж. решение от 27 септември 2018 г., Mellifera/Комисия, T‑12/17, EU:T:2018:616, т. 35 и цитираната съдебна практика). Всъщност предвидената в Договорите система за съдебен контрол не предвижда възможност Общият съд да отмени решение, което не е предмет на пряка жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС (решение от 4 април 2019 г., ClientEarth/Комисия, T‑108/17, EU:T:2019:215, т. 28).
34
В случая, най-напред, в жалбата ясно се посочва, че предметът на жалбата за отмяна е обжалваното решение в частта, която се отнася до активното вещество димоксистробин.
35
По-нататък, видно от заглавията на първото основание и на двете му части, жалбоподателят счита, че обжалваното решение е основано на неправилно тълкуване на член 17 от Регламент № 1107/2009.
36
Накрая, от цялото първо основание, и по-конкретно от уводната му част се установява, че доводът на жалбоподателя е насочен срещу начина, по който Комисията тълкува член 17 от Регламент № 1107/2009 в обжалваното решение. Този извод не може да бъде оборен с довода, че поради самата цел на процедурата за вътрешно преразглеждане и логиката на членове 10 и 12 от Регламент № 1367/2006 може да има известно припокриване между доводите в искането за вътрешно преразглеждане и в жалбата за отмяна на решението, с което това искане е отхвърлено като неоснователно.
37
Следователно доводите, с които Комисията твърди, че първото основание е недопустимо, тъй като не се отнася до обжалваното решение, трябва да се отхвърлят.
38
На второ място, по отношение на липсата на съгласуваност между искането за преразглеждане и жалбата, Общият съд припомня, че съгласно постоянната съдебна практика жалбата за отмяна на решение, с което се отхвърля искане за вътрешно преразглеждане, не може да се основава на нови основания или доказателства, които не фигурират в искането за преразглеждане, за да не бъде лишено изискването за мотивиране на едно такова искане, съдържащо се в член 10, параграф 1 от Регламент № 1367/2006, от полезното му действие и да се изменя предметът на производството, образувано по такова искане (решения от 12 септември 2019 г., TestBioTech и др./Комисия, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, т. 39, и от 17 април 2024 г., Föreningen Svenskt Landskapsskydd/Комисия, T‑346/22, непубликувано, EU:T:2024:246, т. 70).
39
Освен това основанията и доводите, представени пред Общия съд в производство за отмяната на решение, с което се отхвърля искане за вътрешно преразглеждане, биха могли да се приемат за допустими само ако тези основания и доводи вече са били представени от жалбоподателя в искането за вътрешно преразглеждане, и то по такъв начин, че Комисията да е имала възможност да вземе отношение по тях (вж. в този смисъл решение от 15 декември 2016 г., TestBioTech и др./Комисия, T‑177/13, непубликувано, EU:T:2016:736, т. 68 и 69). Както обаче признава Комисията, от жалбоподателя, който подава жалба пред Общия съд на основание член 12 от Регламент № 1367/2006, не може да се изисква само да възпроизведе буквално доводите, които е изтъкнал в искането си за вътрешно преразглеждане.
40
В случая от искането за вътрешно преразглеждане ясно личи, че жалбоподателят оспорва именно начина, по който Комисията прилага член 17 от Регламент № 1107/2009 при приемането на Регламент за изпълнение 2021/2068. По-конкретно жалбоподателят излага доводи, основани на принципа на предпазните мерки, автоматичния характер на предвидените в Регламент № 1107/2009 удължавания и срокове за оценка, като се позовава на членове 4, 5, 7, 9, 14 и 15 от същия регламент. Трябва следователно да се приеме, че тези доводи се припокриват с първото основание на разглежданата жалба за отмяна.
41
Поради това доводът на Комисията за липса на съгласуваност между искането за вътрешно преразглеждане и жалбата следва да се отхвърли.
42
Следователно първото основание е допустимо.
По същество
43
В изложението на първото основание жалбоподателят припомня, че основната цел на Регламент № 1107/2009 е да се осигури високо равнище на защита на здравето на хората при спазване на принципа на предпазните мерки и опазване на околната среда.
44
В изложението по-конкретно на втората част от първото основание жалбоподателят твърди, че с приемането на Регламент № 1107/2009 принципно се цели да се ускори оценката на активните вещества. За всеки етап от процедурата по подновяване били определени строги срокове, позволяващи подготвителният процес да приключи в рамките на две години и половина и даващи на Комисията и на държавите членки повече от шест месеца да решат дали да подновят одобрението.
45
В този контекст член 17 от Регламент № 1107/2009 можел да се разбира само в смисъл, че предвижда ограничено удължаване — от няколко месеца до максимум една година, но не и че допуска Комисията да приема — без никакви доказателства или обяснения — последователни удължавания, които, взети заедно, удължават с повече от шест години, тоест повече от два пъти предвиденото за процедурата на подновяване време. Липсата на санкции при неспазване на сроковете превило системата стратегически уязвима от злоупотреби.
46
Най-напред, Общият съд припомня, че съгласно член 191, параграф 2 ДФЕС политиката в областта на околната среда се основава именно на принципа на предпазните мерки, приложим и в контекста на други политики на Съюза, и по-конкретно в политиката за опазване на общественото здраве и при приемането от институциите на Съюза на мерки за опазване на здравето на хората на основание на общата селскостопанска политика или политиката на вътрешния пазар (вж. решение от 1 октомври 2019 г., Blaise и др., C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 41 и цитираната съдебна практика).
47
Следователно, когато приема правила, които уреждат пускането на пазара на продукти за растителна защита като посочените в Регламент № 1107/2009, законодателят на Съюза е длъжен да действа в съответствие с принципа на предпазните мерки, за да осигури висока степен на закрила на човешкото здраве съгласно член 35 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и член 9 ДФЕС и член 168, параграф 1 ДФЕС (вж. решение от 1 октомври 2019 г., Blaise и др., C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 42 и цитираната съдебна практика).
48
Съгласно този принцип, когато има несигурност относно наличието или обхвата на рискове за здравето на хората, могат да бъдат взети защитни мерки, без да е необходимо да се изчаква действителното съществуване и сериозността на тези рискове да бъдат напълно установени (вж. решение от 1 октомври 2019 г., Blaise и др., C‑616/17, EU:C:2019:800, т. 43 и цитираната съдебна практика).
49
Принципът на предпазните мерки е общ принцип на правото на Съюза, който задължава съответните органи да вземат подходящи мерки, по-специално при упражняване на възложените им с приложимата правна уредба правомощия, за да предотвратят някои възможни рискове за общественото здраве, безопасността и околната среда, като дадат предимство на изискванията, свързани със защитата на тези интереси, пред икономическите интереси (вж. решения от 21 октомври 2003 г., Solvay Pharmaceuticals/Съвет, T‑392/02, EU:T:2003:277, т. 121 и цитираната съдебна практика, и от 12 април 2013 г., Du Pont de Nemours (France) и др./Комисия, T‑31/07, непубликувано, EU:T:2013:167, т. 134 и цитираната съдебна практика). Принципът на предпазните мерки е в основата на всички разпоредби на Регламент № 1107/2009.
50
Освен това в съображение 8 от Регламент № 1107/2009 се уточнява, че принципът на предпазните мерки трябва да се прилага и че целта на този регламент е да се гарантира индустрията да покаже, че произвежданите или пускани на пазара вещества или продукти не оказват никакво вредно въздействие върху здравето на хората или животните, нито пък каквото и да било неприемливо въздействие върху околната среда. В това отношение трябва да се отбележи, че процедурите за предварително разрешение и одобрение, въведени с този регламент за продуктите за растителна защита и техните активни вещества, са вдъхновени от принципа на предпазните мерки (вж. решение от 17 март 2021 г., FMC/Комисия, T‑719/17, EU:T:2021:143, т. 60 и 61 и цитираната съдебна практика).
51
От това следва, че когато упражнява правомощията си по Регламент № 1107/2009, Комисията трябва да се съобразява с принципа на предпазните мерки. По отношение по-конкретно на активните вещества от съдебната практика следва, че Комисията може, без да чака резултата от процедурата по подновяване, да вземе мерки, за да ограничи употребата на дадено вещество, давайки така предимство на интереса от безопасност на потребителите и без да изчаква резултата от процедурата по подновяване на одобрението на това вещество (вж. в този смисъл решение от 19 септември 2019 г., Arysta LifeScience Netherlands/Комисия, T‑476/17, EU:T:2019:618, т. 97).
52
По отношение на тълкуването на член 17 от Регламент № 1107 следва да се припомни постоянната съдебна практика, съгласно която за тълкуването на разпоредба от правото на Съюза се вземат предвид не само нейният текст, но и контекстът, в който тя се вписва, и целите на правната уредба, от която тя е част. Генезисът на разпоредба от правото на Съюза също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за нейното тълкуване (вж. решения от 2 септември 2021 г., CRCAM, C‑337/20, EU:C:2021:671, т. 31 и цитираната съдебна практика, и от 25 януари 2017 г., Rusal Armenal/Съвет, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, т. 56 и цитираната съдебна практика).
53
На първо място, член 17, първа алинея от Регламент № 1107/2009 предвижда, че „[к]огато, по причини извън контрола на заявителя, има вероятност срокът на одобрението да изтече, преди да е взето решение за подновяване, се приема решение в съответствие с процедурата по регулиране, посочена в член 79, параграф 3, с което се отлага изтичането на одобрението за този заявител за срок, достатъчен за разглеждане на заявлението“. Член 17, трета алинея от същия регламент посочва обстоятелствата, които трябва да се вземат предвид при определяне на продължителността на удължаването, а именно: „а) времето, необходимо за предоставяне на исканата информация; б) времето, необходимо за приключване на процедурата; в) когато е уместно, необходимостта да се осигури изготвянето на последователна работна програма, предвидена в член 18“.
54
В този смисъл посочената разпоредба предвижда, че когато, по причини извън контрола на заявителя, има вероятност срокът на одобрението да изтече, преди да е взето решение за подновяване, се приема „решение в съответствие с процедурата по регулиране“, с което се отлага изтичането на одобрението за този заявител „за срок, достатъчен за разглеждане на заявлението“. Текстът на посочената разпоредба не изключва възможността след изтичане на този срок да се приеме ново решение за удължаване, но тъй като цели да позволи приключване на процедурата по подновяване, това решение, както посочва и Съветът в изявлението при встъпване, може да е само временно.
55
Продължителността на удължаването трябва следователно да е съобразена с конкретните обстоятелства по случая и не би могла да се определя автоматично или систематично.
56
Освен това съгласно съдебната практика член 17 от Регламент № 1107/2009 прави възможно продължаването на процедурата по подновяване на одобрението на активното вещество поради обстоятелства, настъпили в хода на самата процедура и неизвестни преди това (решение от 19 септември 2019 г., Arysta LifeScience Netherlands/Комисия, T‑476/17, EU:T:2019:618, т. 104).
57
На второ място, следва да се вземе предвид контекстът, в който се вписва правилото на член 17, първа алинея от Регламент № 1107/2009.
58
Това правило е включено в раздела от Регламент № 1107/2009, който се отнася до одобрението на активни вещества.
59
Първо, одобрението се издава за срок, който не надвишава десет години (член 5 от Регламент № 1107/2009), като същото ограничение е било предвидено и в действащата към момента на одобряването на активното вещество димоксистробин Директива 91/414/ЕИО на Съвета от 15 юли 1991 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита (ОВ L 230, 1991 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 10, стр. 30). Както се посочва в съображение 15 от Регламент № 1107/2009, от съображения за безопасност срокът на одобрението за активни вещества следва да бъде ограничен във времето и да бъде пропорционален на възможните рискове, присъщи на употребата на такива вещества. Подновяването на одобрение се издава за срок, който не надвишава 15 години (член 14, параграф 2 от Регламент № 1107/2009).
60
От това следва, че законодателят е предвидил ограничени срокове на одобрение и подновяване, за да избегне оставането на пазара на активни вещества, които биха се оказали свързани с неприемливи рискове по смисъла на член 4 от Регламент № 1107/2009. Постигането на тази цел в светлината на принципа на предпазните мерки изисква периодична преоценка на веществата, както правилно подчертава Комисията в обясненията си за възприетия от Регламент № 1107/2009 периодичен подход.
61
Второ, заявлението за подновяване се подава не по-късно от три години преди изтичането на срока на одобрението (член 15 от Регламент № 1107/2009). Следователно този срок по принцип трябва да е достатъчен, за да приключи процедурата и да се приеме решение за подновяване на одобрението, като същевременно се гарантира ефективността на припомнения в точка 60 по-горе периодичен подход.
62
За тази цел член 19 от Регламент № 1107/2009 предоставя на Комисията правомощието да приема с регламент за изпълнение разпоредби, необходими за прилагането на процедурата по подновяване.
63
Така е приет и Регламент за изпълнение (ЕС) № 844/2012 на Комисията от 18 септември 2012 година за определяне на разпоредбите, необходими за изпълнението на процедурата по подновяване по отношение на активните вещества в съответствие с Регламент (ЕО) № 1107/2009 (ОВ L 252, 2012 г., стр. 26), който определя по-специално срокове за различните етапи на процедурата по подновяване, за да се гарантира правилното ѝ функциониране (съображение 3). Целта на този регламент е да приведе в действие вече предвидените в Регламент № 1107/2009 правила, като същевременно гарантира еднакви условия за прилагане в Съюза.
64
По-конкретно членове 1—8 от Регламент за изпълнение № 844/2012 предвиждат правилата за допустимост на заявленията, които производители на активни вещества са подали пред държави членки, и сроковете за този първи етап от процедурата. Съгласно член 3 от този регламент докладващата държава членка проверява първо дали заявлението е било подадено в рамките на срока, предвиден в член 1, параграф 1, първа алинея от същия регламент, и дали съдържа всички документи, предвидени в член 2 от него. По-конкретно член 2, параграф 2 от посочения регламент предвижда, че в заявлението за подновяване се посочват новите данни, които заявителят възнамерява да предостави и които счита за необходими съгласно член 15, параграф 2, първа алинея от Регламент № 1107/2009. По-нататък, съгласно член 6 от същия регламент след получаване на утвърдителен отговор от държавата членка докладчик относно тази проверка заявителят подава допълнителните досиета до докладващата държава членка, съдокладващата държава членка, Комисията и Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ). Накрая, съгласно член 8 от този регламент, когато допълнителните досиета са били подадени в срок и съдържат всички предвидени данни, докладващата държава членка уведомява заявителя, съдокладващата държава членка, Комисията и ЕОБХ за датата на получаване на допълнителните досиета и за това, че досиетата се считат за допустими.
65
Освен това членове 11—14 от Регламент за изпълнение № 844/2012 определят процедурата за оценяване на заявлението за подновяване на одобрението на активно вещество и предвиждат точни срокове, в които различните участници в процедурата трябва да подготвят и съобщят доклада или заключенията си. Най-напред, след консултация със съдокладващата държава членка, докладващата държава членка изготвя и представя на Комисията, като изпраща копие до ЕОБХ, доклад, в който се оценява дали може да се очаква активното вещество да отговаря на критериите за одобрение, предвидени в член 4 от Регламент № 1107/2009 (член 11 от Регламент за изпълнение № 844/2012). След като получи от докладващата държава членка проекта на доклад за оценка, ЕОБХ го предава на заявителя и на останалите държави членки (член 12 от Регламент за изпълнение № 844/2012). След изтичане на срока за представяне на писмени становища, като се съобразява със съвременните научно-технически познания и като използва наличните ръководства към момента на представяне на допълнителните досиета, ЕОБХ приема заключение, в което посочва дали може да се очаква активното вещество да отговаря на критериите за одобрение по член 4 от Регламент № 1107/2009. Когато е подходящо, ЕОБХ организира консултации с експерти, включително експерти от докладващата държава членка и съдокладващата държава членка. ЕОБХ съобщава заключението си на заявителя, на държавите членки и на Комисията, като освен това го прави и обществено достъпен (член 13 от Регламент за изпълнение № 844/2012). Накрая, след като получи заключението на ЕОБХ и като вземе предвид проектодоклада за оценка, изготвен от докладващата държава членка, становището на заявителя и на другите държави членки, както и заключението на ЕОБХ, Комисията представя на Постоянния комитет т.нар. „доклад за подновяване“ и проект на регламент. На заявителя се дава възможност да представи становище относно доклада за подновяване (член 14, параграф 1 от Регламент за изпълнение № 844/2012). Въз основа на доклада за подновяване и предвид представеното от заявителя становище Комисията приема регламент в съответствие с член 20, параграф 1 от Регламент № 1107/2009 (член 14, параграф 2 от Регламент за изпълнение № 844/2012).
66
Срок не е предвиден само за последния етап от процедурата по член 14, параграф 2 от Регламент за изпълнение № 844/2012, който се отнася до приемането на регламент за подновяване на одобрението в съответствие с член 20, параграф 1 от Регламент № 1107/2009.
67
От това следва, че процедурата по подновяване се основава на изпълнението на ясен график (вж. в този смисъл решение от 19 септември 2019 г., Arysta LifeScience Netherlands/Комисия, T‑476/17, EU:T:2019:618, т. 103). Впрочем налагането на тези срокове и необходимостта от спазването им отговарят на предвиденото в член 1, параграф 1 от Регламент за изпълнение № 844/2012 изискване цялата процедура да продължи не повече от три години (решение от 9 декември 2021 г., Agrochem-Maks/Комисия, C‑374/20 P, непубликувано, EU:C:2021:990, т. 82).
68
Спазването на тези срокове и на изискването за бързина на процедурата са още по-важни, като се има предвид, че регламент за изпълнение, приет на основание член 17, първа алинея от Регламент № 1107/2009 с цел да се удължи срокът на одобрението на разглежданото активно вещество, има същите последици като регламент, приет на основание член 13, параграф 2 от Регламент № 1107/2009, за предоставяне на първоначално одобрение на това вещество или като регламент, приет на основание член 20 от Регламент № 1107/2009, за подновяване на одобрението (вж. в този смисъл решение от 27 септември 2018 г., Mellifera/Комисия, T‑12/17, EU:T:2018:616, т. 57 и 58).
69
Трябва следователно да се приеме, че член 17 от Регламент № 1107/2009 предвижда механизъм, който се прилага по изключение, ако предвидените за това условия са изпълнени. Ето защо систематичното прилагане на този механизъм в процедурите по подновяване на одобрението на активно вещество е несъвместимо с изискванията на Регламент № 1107/2009, както и като цяло с духа на този регламент.
70
Напротив, всеки път, когато удължава срок за одобрение, Комисията трябва да прецени конкретния случай и да вземе предвид релевантните обстоятелства за определяне на „срок, достатъчен“ за текущата оценка.
71
Освен това член 17 от Регламент № 1107/2009 предоставя на Комисията право да прецени какъв „срок [е] достатъчен“. Това право на преценка не е абсолютно, а е ограничено от трета алинея от посочения член, предвиждаща обстоятелствата, които трябва да се вземат предвид при определянето на срока на удължаване.
72
В този смисъл член 17, първа алинея от Регламент № 1107/2009 не следва да се чете и прилага изолирано, а във връзка с разпоредбите на допълващата го трета алинея. Тази връзка между първа и трета алинея от посочения член се установява по-конкретно от първоначалния текст на Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета COM(2006) 388 final на Комисията от 12 юли 2006 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита, в което първа и втора алинея от сегашния член 17 от Регламент № 1107/009 са били обединени в една алинея, следвана непосредствено от алинеята за срока на удължаване. Това разкрива намерението на законодателя да установи обстоятелствата, които трябва да се вземат предвид при определяне на срока на удължаването в случаите, посочени понастоящем в първите две алинеи на член 17 от този регламент. Освен това, както правилно посочва Съветът, срокът на удължаване се определя, като се вземат предвид конкретните за всеки отделен случай обстоятелства.
73
Трето, както бе припомнено в точки 46—51 по-горе, принципът на предпазните мерки е в основата на всички разпоредби на Регламент № 1107/2009.
74
В този контекст понятието за достатъчен срок трябва да се разбира в смисъл, че изисква във всеки отделен случай да се определи срок, нито по-кратък, нито по-дълъг от необходимия за приключване на процедурата по подновяване.
75
На трето място, следва да се вземат предвид целите, преследвани с Регламент № 1107/2009.
76
Член 1, параграф 3 от Регламент № 1107/2009 предвижда, че целта на този регламент е да се гарантира високо равнище на защита на здравето на хората и животните и на околната среда, както и да се подобри функционирането на вътрешния пазар посредством хармонизация на правилата относно пускането на пазара на продукти за растителна защита, като същевременно се подобри земеделското производство. Следователно Комисията правилно твърди, че с Регламент № 1107/2009 се преследват много и различни цели. Съображение 24 от Регламент № 1107/2009 обаче предвижда, че при издаване на разрешения за продукти за растителна защита защитата на здравето на хората и на животните и опазването на околната среда следва да имат предимство пред подобряването на растениевъдството.
77
Като налага поддържане на високо равнище на защита на околната среда, Регламент № 1107/2009 прилага както член 11 ДФЕС — който предвижда, че изискванията за защита на околната среда трябва да бъдат включени в определянето и изпълнението на политиките и действията на Съюза, в частност за да се насърчи устойчивото развитие — така и конкретизиращия това задължение член 114, параграф 3 ДФЕС. Последният по същество предвижда, че в предложенията си в областта по-конкретно на защитата на околната среда, които прави с цел сближаване на законодателствата с оглед на създаване или функциониране на вътрешния пазар, Комисията приема за база високо равнище на защита, като взема под внимание, по-специално, всяко ново развитие, основаващо се на научните факти, като в рамките на съответните си правомощия Европейският парламент и Съветът също полагат усилия да постигнат тази цел. Тази защита има по-голямо значение от икономическите съображения, така че може да оправдае настъпването дори и на значителни отрицателни икономически последици за някои оператори (вж. решение от 17 март 2021 г., FMC/Комисия, T‑719/17, EU:T:2021:143, т. 59 и цитираната съдебна практика).
78
От това следва, че сред различните цели на Регламент № 1107/2009 Комисията трябва да отдаде особено значение на целта за гарантиране на високо равнище на защита на здравето на хората и животните и на околната среда при провеждането на процедурата по подновяване на одобрението на активно вещество, още повече когато тази процедура надхвърля срока, предвиден за нейното провеждане, и при разрешаване на удължаването на срока на одобрението на основание член 17 от същия регламент.
79
От изложените съображения могат да се изведат следните принципи. Първо, удължаването на срока на одобрението има временен и изключителен характер и е допустимо поради обстоятелства, които са настъпили в хода на самата процедура и не са били известни преди това. То трябва да бъде прието с оглед на конкретните обстоятелства по случая и следователно не може да се прилага автоматично или пък систематично. Второ, срокът на удължаването трябва да бъде достатъчен за разглеждане на заявлението за подновяване. При определянето на тази продължителност Комисията трябва да вземе предвид критериите, предвидени в член 17, трета алинея от Регламент № 1107/2009, и да извърши преценка за всеки отделен случай. Трето, този срок не трябва да е нито по-кратък, нито по-дълъг от необходимия за приключване на процедурата по подновяване.
80
Четвърто, когато възнамерява да приложи член 17 от Регламент № 1107/2009, Комисията трябва като цяло да вземе предвид общата продължителност на процедурата по подновяване, за да се увери, че тя остава в разумни граници с оглед на припомнения в точка 68 по-горе принцип на бързина на процедурата. По-конкретно, имайки предвид ограничения срок на действие на одобренията и избрания от законодателя периодичен подход, основан на редовна преоценка на рисковете от активните вещества, временно и извънредно удължаване на одобрение не може да позволи на активно вещество да остане на пазара за срок, значително надхвърлящ този на първоначалното му одобрение, тъй като това би обезсмислило напълно установената от този регламент система за подновяване на одобренията.
81
Това тълкуване на член 17 от Регламент № 1107/2009 постига баланс между различните засегнати интереси, съвместим с целите на този регламент и с принципа на предпазните мерки. От една страна, то отчита интереса от недопускане на непредвидимо забраняване на одобрени в съответствие с правилата на Съюза вещества поради независещи от волята на заявителите им закъснения в графика на процедурата по подновяване.
82
От друга страна, предоставеното удължаване е само временно, може да бъде прекъснато с решение за неподновяване или да предвижда ограничения върху употребата на веществата, като най-вече не трябва да надхвърля необходимия с оглед на обстоятелствата в конкретния случай срок.
83
В случая в обжалваното решение Комисията приема, че член 17 от Регламент № 1107/2009 я задължава да се отклони от общите срокове за одобрение на веществата, когато посочените в този член условия са изпълнени. Комисията обяснява, че с последователни регламенти за изпълнение е удължавала одобрението на активното вещество димоксистробин със срок от по една година, тъй като предпочита удължавания за кратък срок, който при необходимост може да бъде подновен, вместо еднократно удължаване за по-дълъг срок. Освен това Комисията е посочила в стандартно съображение в Регламент за изпълнение 2021/2068, че удължаването на срока се отменя, ако по време на него бъде приет регламент за неподновяване.
84
Така в обжалваното решение Комисията приема, че предвидените в член 17 от Регламент № 1107/2009 критерии са изпълнени, без да провери дали с оглед на конкретните обстоятелства в случая удължаването на срока е достатъчно за разглеждане на заявлението за подновяване на одобрението на активното вещество димоксистробин.
85
Освен това обяснението на Комисията, че е предпочела удължаване за ограничен срок, което може да бъде подновявано при необходимост, вместо еднократно удължаване за по-дълъг срок, не е в съответствие с принципите, изведени в точки 79 и 80 по-горе. Всъщност от тези принципи следва, че срокът на удължаване трябва да се изчислява in concreto и в зависимост от предстоящите етапи на процедурата, като не трябва да е нито по-кратък, нито по-дълъг от необходимия за приключване на процедурата по подновяване срок.
86
Освен това Регламент за изпълнение 2021/2068 удължава за шести пореден път срока на одобрението на активното вещество димоксистробин. В резултат на това срокът на одобрението на това активно вещество, който първоначално е бил десет години съгласно член 5 от Регламент № 1107/2009, е удължен на повече от шестнадесет години и три месеца. Този срок на удължаване надвишава с повече от два пъти тригодишния срок, предвиден в Регламент за изпълнение № 844/2012 за допълване на процедурата по подновяване. В това отношение обаче Комисията приема, че член 17 от Регламент № 1107/2009 ѝ позволява да продължи срока на одобрението на активното вещество димоксистробин без никакво ограничение във времето, независимо от общата продължителност на процедурата по подновяване.
87
Следва също да се отбележи, че Регламент за изпълнение 2021/2068 е приет в контекста на заявление за подновяване на активно вещество, което самата Комисия е класифицирала като „устойчиво и токсично“, кандидат за замяна поради свойствата му, нарушаващи функциите на ендокринната система, които могат да окажат неблагоприятно въздействие върху човека (вж. т. 8 по-горе).
88
По отношение обаче на веществата, кандидати за замяна, член 24 от Регламент № 1107/2009 предвижда, че всеки срок на подновяване не може да надвишава седем години.
89
Така след шестото удължаване на срока на одобрението на активното вещество димоксистробин общият срок на удължаване съответства на близо няколко месеца на максималната продължителност на подновяването на одобрението, за която е можело да бъде взето решение след разглежданата процедура по подновяване, ако се предположи, че другите критерии са били изпълнени.
90
Като твърди в обжалваното решение, че може да удължи шестмесечния срок на одобрението на активното вещество димоксистробин, без да вземе предвид тези обстоятелства, Комисията не се е съобразила с временния и изключителен характер на механизма за удължаване на одобрение на активно вещество, както и с изискванията за бързина, предвидени в въведената система за подновяване на такова одобрение.
91
От това следва, че обжалваното решение е опорочено от грешка при прилагане на правото.
92
Този извод не може да бъде оборен с доводите на Комисията.
93
Първо, Комисията основателно твърди, че с Регламент № 1107/2009 се преследват много и различни цели. Това обстоятелство обаче потвърждава, а не оспорва направеното по-горе в точка 52 и сл. тълкуване на член 17 от посочения регламент (вж. по-конкретно т. 76 по-горе).
94
Второ, Комисията твърди, че установените критични проблемни области и недостатъкът на данни за активното вещество димоксистробин са ирелевантни за целите на прилагането на член 17 от Регламент № 1107/2009, тъй като предвиденото в него удължаване на срока на одобрение не се извършва въз основа на материалноправни критерии.
95
Всъщност, видно от текста му, член 17 от Регламент № 1107/2009 не съдържа съображения, отнасящи се по същество до оценката на активните вещества. При все това, от една страна, тълкуването на член 17 от този регламент, направено в точки 54—82 по-горе, не се основава на такива съображения. От друга страна, задължението за извършване на анализ in concreto на обстоятелствата, позволяващи да се удължи срокът на одобрението на активното вещество димоксистробин, включително на естеството на това вещество (вж. т. 85 по-горе), не предполага и преценка по същество.
96
Следователно тези доводи на Комисията са без значение за решението на Общия съд.
97
Накрая, не може да се приеме и доводът на CropLife Europe, че предложеното от жалбоподателя тълкуване на член 17 от Регламент № 1107/2009 противоречи на правната сигурност, тъй като правело механизма за удължаване условен. От една страна, задължението на Комисията да провери спазването на критериите по член 17 от посочения регламент, като вземе предвид обстоятелствата по случая и присъщите за последния изисквания за бързина, произтича от самия текст на тази разпоредба.
98
От друга страна, както бе посочено в точки 81 и 82 по-горе, правната сигурност е взета предвид при претеглянето на различните разглеждани интереси, което е в съответствие с целите на Регламент № 1107/2009.
99
С оглед на изложеното втората част от първото основание на жалбоподателя е основателна.
100
Следователно обжалваното решение трябва да се отмени в частта, която се отнася до активното вещество димоксистробин, без да е необходимо да се разглежда първата част от първото основание или второто основание.
По съдебните разноски
101
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като е загубила делото, Комисията следва да бъде осъдена да заплати както направените от нея разноски, така и тези на жалбоподателя в съответствие с искането му.
102
На основание член 138, параграфи 1 и 3 от Процедурния правилник Парламентът, Съветът и CropLife Europe понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти разширен състав)
реши:
1)
Отменя частично, доколкото се отнася до активното вещество димоксистробин, Решение Ares(2022) 3275139 на Комисията от 27 април 2022 г., с което се отхвърля искането на Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) за вътрешно преразглеждане на Регламент за изпълнение (ЕС) 2021/2068 на Комисията от 25 ноември 2021 година за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) № 540/2011 с оглед на удължаването на срока на одобренията на активните вещества бенфлуралин, димоксистробин, флуазинам, флутоланил, мекопроп-P, мепикват, метирам, оксамил и пираклостробин.
2)
Осъжда Европейската комисия да понесе направените от нея и от PAN Europe съдебни разноски.
3)
Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и CropLife Europe понасят направените от тях съдебни разноски.
da Silva Passos
Półtorak
Reine
Pynnä
Cassagnabère
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 19 ноември 2025 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.