62018CJ0737
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (deviata komora)
z 20. novembra 2019 (
*1
)
„Odvolanie – Európsky poľnohospodársky záručný fond (EPZF) – Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) – Výdavky vylúčené z financovania Európskou úniou – Výdavky vynaložené Portugalskou republikou“
Vo veci C‑737/18 P,
ktorej predmetom je odvolanie podľa článku 56 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie podané 27. novembra 2018,
Portugalská republika, v zastúpení: L. Inez Fernandes, J. Saraiva de Almeida, P. Barros da Costa a P. Estêvão, splnomocnení zástupcovia,
odvolateľka,
ďalší účastník konania:
Európska komisia, v zastúpení: A. Sauka a B. Rechena, splnomocnení zástupcovia,
žalovaná v prvostupňovom konaní,
SÚDNY DVOR (deviata komora),
v zložení: predseda deviatej komory S. Rodin (spravodajca), sudcovia K. Jürimäe a N. Piçarra,
generálny advokát: E. Tančev,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Svojím odvolaním Portugalská republika navrhuje zrušenie rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie z 26. septembra 2018, Portugalsko/Komisia (T‑463/16, neuverejnený, ďalej len „napadnutý rozsudok“, EU:T:2018:606), ktorým Všeobecný súd zamietol jej žalobu o neplatnosť vykonávacieho rozhodnutia Komisie (EÚ) 2016/1059 z 20. júna 2016, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 173, 2016, s. 59), a to v rozsahu, v akom sa jej toto rozhodnutie týka (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
Právny rámec
2
Článok 24 nariadenia Rady (ES) č. 73/2009 z 19. januára 2009, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory pre poľnohospodárov v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa ustanovujú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1782/2003 (Ú. v. EÚ L 30, 2009, s. 16), nazvaný „Podrobné pravidlá týkajúce sa znížení a vylúčení v prípade nedodržania pravidiel krížového plnenia“, stanovuje:
„1.   Podrobné pravidlá týkajúce sa znížení a vylúčení uvedených v článku 23 sa ustanovia v súlade s postupom uvedeným v článku 141 ods. 2 V tejto súvislosti sa vezme do úvahy závažnosť, rozsah, trvanie a opakovanie zisteného nedodržania pravidiel, ako aj kritériá stanovené v odsekoch 2, 3 a 4 tohto článku.
2.   V prípade nedbanlivosti nepresiahne miera zníženia 5 % a v prípade opakovaného nedodržania 15 %.
V riadne odôvodnených prípadoch môžu členské štáty rozhodnúť, že v prípadoch nedodržania pravidiel, ktoré sa pri zohľadnení ich závažnosti, rozsahu a trvania majú považovať za menej závažné, neuplatnia žiadne zníženie. Prípady nedodržania pravidiel, ktoré však predstavujú priame riziko pre zdravie ľudí alebo zvierat, sa nepovažujú za menej závažné.
Ak poľnohospodár bezodkladne nevykoná nápravné opatrenia odstraňujúce zistené nedodržanie pravidiel, príslušný orgán prijme potrebné opatrenia, ktoré sa prípadne môžu obmedziť na administratívnu kontrolu, aby sa zabezpečilo, že poľnohospodár napraví zistené príslušné nedodržanie pravidiel. Zistenie menej významného nedodržania pravidiel a povinnosť prijať nápravné opatrenie sa oznámi poľnohospodárovi.
3.   V prípade úmyselného nedodržania pravidiel nie je miera zníženia v zásade nižšia ako 20 % a môže viesť až k úplnému vylúčeniu z jedného alebo viacerých režimov podpory a môže sa uplatňovať jeden alebo viac kalendárnych rokov.
4.   V každom prípade celková výška znížení a vylúčení za jeden kalendárny rok nesmie byť vyššia ako celková suma uvedená v článku 23 ods. 1.“
3
Článok 50 nariadenia Komisie (ES) č. 1122/2009 z 30. novembra 2009, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia č. 73/2009, pokiaľ ide o krížové plnenie, moduláciu a integrovaný správny a kontrolný systém v rámci schém priamej podpory pre poľnohospodárov ustanovených uvedeným nariadením, ako aj podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1234/2007, pokiaľ ide o krížové plnenie v rámci schémy podpory ustanovenej pre odvetvie vinohradníctva a vinárstva (Ú. v. EÚ L 316, 2009, s. 65), je formulovaný takto:
„1.   Príslušný kontrolný orgán vykonáva v súvislosti s požiadavkami a normami, za ktoré zodpovedá, kontroly na mieste aspoň 1 % všetkých poľnohospodárov, ktorí predložili žiadosti o poskytnutie pomoci [žiadosti o podporu – neoficiálny preklad] v rámci schém podpory pre priame platby v zmysle článku 2 písm. d) nariadenia [č. 73/2009] a za ktoré príslušný kontrolný orgán zodpovedá. Príslušný kontrolný orgán vykonáva v súvislosti s požiadavkami a normami, za ktoré zodpovedá, takisto kontroly aspoň 1 % všetkých poľnohospodárov, na ktorých sa v príslušnom kalendárnom roku vzťahujú povinnosti súvisiace s krížovým plnením v súlade s článkami 85t a 103z nariadenia [Rady (ES) č. 1234/2007 z 22. októbra 2007 o vytvorení spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov a o osobitných ustanoveniach pre určité poľnohospodárske výrobky (nariadenie o jednotnej spoločnej organizácii trhov) (Ú. v. EÚ L 299, 2007, s. 1)] a za ktorých príslušný kontrolný orgán zodpovedá.
Minimálna miera kontrol uvedená v prvom pododseku sa môže dosiahnuť na úrovni každého príslušného kontrolného orgánu alebo na úrovni každého aktu alebo normy alebo skupiny aktov alebo noriem. V prípade, že kontroly nevykonáva platobná agentúra, ako sa ustanovuje v článku 48, táto minimálna miera kontrol sa však môže dosiahnuť na úrovni každej platobnej agentúry.
Pokiaľ sa právnymi predpismi uplatniteľnými na akt a normu už stanovujú minimálne miery kontrol, uplatňuje sa uvedená miera namiesto minimálnej miery uvedenej v prvom pododseku. Členské štáty môžu eventuálne rozhodnúť, že každý výskyt nesúladu zistený v priebehu kontrol na mieste podľa právnych predpisov uplatniteľných na akty a normy, ktoré sa vykonávajú nad rámec vzorky uvedenej prvom pododseku, sa oznámi príslušnému kontrolnému orgánu zodpovednému za príslušný akt alebo príslušnú normu, a ten ho následne skontroluje. Uplatňujú sa ustanovenia tejto hlavy.
…
3.   Pokiaľ sa kontrolami na mieste odhalí významný stupeň nesúladu s daným aktom alebo danou normou, počet kontrol na mieste, ktoré sa majú vykonať v prípade tohto aktu alebo tejto normy v nasledujúcom kontrolnom období, sa zvýši. Príslušný kontrolný orgán môže v rámci osobitného aktu rozhodnúť, že obmedzí rozsah týchto ďalších kontrol na mieste na najčastejšie porušované požiadavky.“
4
Článok 54 ods. 1 tohto nariadenia stanovuje:
„Z každej kontroly na mieste podľa tejto kapitoly bez ohľadu na to, či bol príslušný poľnohospodár vybraný na účely kontroly na mieste v súlade s článkom 51 alebo na účely následnej kontroly výskytov nesúladu, o ktorých bol príslušný kontrolný orgán informovaný akýmkoľvek iným spôsobom, príslušný kontrolný orgán vypracuje správu.
Správa sa rozdelí na tieto časti:
…
c)
…
Pokiaľ príslušné ustanovenia týkajúce sa požiadaviek alebo noriem umožňujú nevenovať sa takému nesúladu do určitého rozsahu, táto skutočnosť sa uvedie v správe. To isté sa uplatňuje v prípade, že členský štát poskytne nejaké obdobie na dosiahnutie súladu s nedávno zavedenými normami Spoločenstva, ako sa uvádza v článku 26 ods. 1 nariadenia [Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 277, 2005, s. 1)], alebo nejaké obdobie pre mladých poľnohospodárov na dosiahnutie súladu s existujúcimi normami Spoločenstva, ako sa uvádza v uvedenom článku.“
5
Článok 71 ods. 1 uvedeného nariadenia stanovuje:
„Bez toho, aby bol dotknutý článok 77, pokiaľ je určený nesúlad výsledkom nedbanlivosti poľnohospodára, uplatňuje sa zníženie. Toto zníženie vo všeobecnosti predstavuje 3 % celkovej sumy, ako sa uvádza v článku 70 ods. 8.
Platobná agentúra však môže, na základe posúdenia vykonaného príslušným kontrolným orgánom uvedeného v súlade s článkom 54 ods. 1 písm. c) v správe z kontroly v časti vyhodnotenie, rozhodnúť o znížení uvedeného percenta na 1 % alebo jeho zvýšení na 5 % tejto celkovej sumy alebo v prípadoch uvedených v článku 54 ods. 1 písm. c) druhom pododseku o neuložení žiadneho zníženia.“
6
Článok 31 ods. 2 nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005 z 21. júna 2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. EÚ L 209, 2005, s. 1) stanovuje:
„Komisia vyhodnotí čiastky, ktoré sa majú vylúčiť, najmä na základe závažnosti zaznamenaného nesúladu. Komisia zohľadňuje charakter a závažnosť porušenia, ako aj finančnú ujmu spôsobenú Spoločenstvu.“
7
Bod 2 dokumentu Komisie AGRI‑2005‑64043 z 9. júna 2006, nazvaného „Oznámenie Komisie týkajúce sa toho, ako v kontexte zúčtovania výdavkov Záručnej sekcie EPUZF zamýšľa riešiť nezrovnalosti konštatované v systéme kontroly krížového plnenia zavedenom členskými štátmi“, uvádza:
„Doteraz sa v rámci odmietnutia výdavkov vyplývajúceho zo žiadostí o poskytnutie podpory, pri ktorých sa dospelo k záveru o neoprávnenosti poskytnutia podpory, v zásade uplatňoval dokument VI/5330/97. Aj keď dodržanie požiadaviek podľa prílohy III nariadenia [Rady (ES) č. 1782/2003 z 29. septembra 2003, ktorým sa stanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory v rámci Spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zavádzajú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov a ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Ú. v. EÚ L 270, 2003, s. 1; Mim. vyd. 03/040, s. 269)], a pravidiel uvedených v prílohe IV uvedeného nariadenia nepredstavuje podmienku oprávnenosti (pozri článok 24 toho istého nariadenia), ale východiskový bod pre stanovenie sankcií, vo vzťahu k týmto dvom druhom nedostatkov je potrebné uplatniť koherentnú metódu. Ako oznámila Komisia (pozri prílohu I časť C záverečného kompromisu predsedníctva z 18. júna 2003) na krížové plnenie sa budú uplatňovať základné pravidlá týkajúce sa zúčtovania stanovené nariadením [Rady (ES) č. 1258/1999 zo 17. mája 1999 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. ES L 160, 1999, s. 103; Mim. vyd. 03/025, s. 414)]. Finančné opravy teda musia byť primerané riziku hroziacemu fondom pri zohľadnení skutočnosti, že normy v oblasti krížového plnenia nestanovujú pravidlo oprávnenosti, ale základ pre stanovenie sankcií. Riziko pre fondy sa preto v zásade nebude posudzovať na základe rizika neoprávnených výdavkov, ale na základe rizika finančnej straty vyplývajúcej z neuplatnenia sankcií.
…
Ako v súčasnosti stanovuje dokument VI/5330/97, mieru opravy je potrebné uplatniť na časť fondov, pre ktorú výdavok predstavoval riziko. V kontexte krížového plnenia to znamená, že ak sú výsledky vypracované vo vzťahu k príslušnému orgánu v oblasti kontroly (špecializovaný kontrolný orgán alebo platobná agentúra), celková výška podpory poskytnutej poľnohospodárom, ktorí musia byť kontrolovaní týmto orgánom a na ktorých sa vzťahuje povinnosť, ktorej sa týkajú nedostatky, musí byť predmetom opravy. Táto oprava sa uplatní vo výške sankcií, ktoré by sa prijali, ak by bola kontrola vykonaná podľa stanovených pravidiel.
…“
8
Bod 3.2.1 tohto dokumentu obsahuje nasledujúcu pasáž:
„Suma, na ktorú sa má uplatniť miera opravy uvedená v bode 3.1, bude teda v zásade predstavovať 10 % z celkovej výšky podpory poskytnutej producentom, na ktorých sa vzťahuje povinnosť v oblasti krížového plnenia. Týchto 10 % sa považuje za reprezentatívny podiel vzhľadom na to, že v primeranom kontrolnom a sankčnom systéme sa výška sankcií, ktoré sa majú uplatniť, zvyšuje v prípade zistenia opakovaných porušení (pri ktorých táto výška môže dosiahnuť 15 %) alebo úmyselných porušení (pri ktorých sankcie dosahujú v zásade 20 % celkovej výšky priamej podpory), a môže dokonca viesť k vylúčeniu jedného alebo viacerých režimov podpory v danom a nasledujúcom roku.“
Okolnosti predchádzajúce sporu
9
Všeobecný súd opísal okolnosti predchádzajúce sporu v bodoch 1 až 10 napadnutého rozsudku a pre potreby tohto konania ich možno zhrnúť nasledujúcim spôsobom.
10
V dňoch 15. až 19. októbra 2012 uskutočnila Komisia vyšetrovanie týkajúce sa správneho uplatňovania pravidiel v oblasti krížového plnenia Portugalskou republikou.
11
Listom zo 17. januára 2013 Komisia oznámila Portugalskej republike svoje zistenia, v ktorých zdôraznila, že niektoré výdavky neboli vynaložené v súlade s právom Únie. Portugalská republika na tieto zistenia odpovedala listom z 30. apríla 2013.
12
Listom zo 14. novembra 2013 Komisia vyzvala portugalské orgány na dvojstranné stretnutie, ktoré sa uskutočnilo 19. februára 2014, pričom zápisnicu z neho Komisia doručila portugalským orgánom 26. mája 2014.
13
Dňa 26. marca 2015 Komisia oznámila Portugalskej republike svoje závery. Zotrvala v nich na svojom stanovisku, že uplatňovanie systému krížového plnenia v rokoch 2010 až 2012 nebolo v súlade s pravidlami Únie, a navrhla vylúčiť z financovania Únie sumu 9533418,92 eura.
14
Listom zo 7. mája 2015 Portugalská republika požiadala o začatie konania pred zmierovacím orgánom. Dňa 14. októbra 2015 tento orgán dospel k záveru, že je nemožné zosúladiť stanoviská oboch strán.
15
Listom zo 14. decembra 2015 Komisia oznámila portugalským orgánom svoje konečné stanovisko.
16
V súhrnnej správe z 20. mája 2016 Komisia zhrnula dôvody finančných opráv vykonaných v nadväznosti na overovanie, ktorá vykonala v kontexte postupu overenia súladu.
17
Sporným rozhodnutím Komisia vylúčila z financovania Úniou sumu 8984891,60 eura zodpovedajúcu výdavkom uplatneným Portugalskou republikou z dôvodu krížového plnenia počas finančných rokov 2010 až 2012.
Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
18
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 22. augusta 2016 Portugalská republika podala žalobu o neplatnosť sporného rozhodnutia.
19
Na podporu svojej žaloby Portugalská republika uviedla šesť žalobných dôvodov, a to:
–
prvý žalobný dôvod založený na nedostatočnom odôvodnení a porušení článku 11 nariadenia Komisie (ES) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov a zúčtovania EPZF a EPFRV (Ú. v. EÚ L 171, 2006, s. 90),
–
druhý žalobný dôvod založený na porušení článku 24 nariadenia č. 73/2009, ako aj článku 54 ods. 1 druhého pododseku písm. c) a článku 71 nariadenia č. 1122/2009,
–
tretí žalobný dôvod založený na porušení článkov 26 a 53 nariadenia č. 1122/2009,
–
štvrtý žalobný dôvod založený na nedostatočnom odôvodnení,
–
piaty žalobný dôvod založený na porušení zásady ne bis in idem a
–
šiesty žalobný dôvod založený na porušení zásady proporcionality a článku 31 nariadenia č. 1290/2005.
20
Všeobecný súd zamietol prvý žalobný dôvod v jeho druhej až siedmej časti, ako aj piaty a šiesty žalobný dôvod ako nedôvodné.
21
Všeobecný súd okrem toho zamietol prvý žalobný dôvod v jeho prvej a ôsmej časti, ako aj druhý až štvrtý žalobný dôvod ako neúčinné.
22
Preto Všeobecný súd žalobu zamietol.
Návrhy účastníkov konania v konaní na Súdnom dvore
23
Portugalská republika navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zrušil napadnutý rozsudok,
–
zrušil sporné rozhodnutie a
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť všetky trovy konania.
24
Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zamietol odvolanie a
–
uložil Portugalskej republike povinnosť nahradiť trovy konania na tomto stupni.
O odvolaní
25
Na podporu svojho odvolania Portugalská republika uvádza dva odvolacie dôvody. Prvý odvolací dôvod je založený na tom, že Všeobecný súd sa v rámci posúdenia druhého žalobného dôvodu dopustil nesprávneho právneho posúdenia, napadnutý rozsudok je jeho vinou rozporuplný a porušuje zásady legitímnej dôvery a právnej istoty. Druhý odvolací dôvod je založený na tom, že Všeobecný súd sa v rámci posúdenia šiesteho žalobného dôvodu dopustil nesprávneho právneho posúdenia, uviedol v tomto rozsudku protichodné odôvodnenie a porušil zásadu proporcionality.
26
Pred posúdením prvého odvolacieho dôvodu je potrebné preskúmať druhý odvolací dôvod.
O druhom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
27
Na podporu svojho druhého odvolacieho dôvodu Portugalská republika rozvíja dve časti.
28
Po prvé tento členský štát Všeobecnému súdu vytýka, že v bodoch 50 a 51 napadnutého rozsudku sa pri zamietnutí šiesteho žalobného dôvodu dopustil nesprávnych právnych posúdení a uviedol rozporné odôvodnenie.
29
Portugalská republika v tejto súvislosti pripomína, že ako vyplýva z bodu 2 dokumentu AGRI‑2005‑64043, pravidlá v oblasti krížového plnenia nepredstavujú pravidlá oprávnenosti, ale základ pre stanovenie sankcií. Okrem toho článok 50 nariadenia č. 1122/2009 podľa nej stanovuje maximálnu mieru povinných kontrol krížového plnenia. Podľa tohto členského štátu z toho vyplýva, že riziko pre fondy by sa malo posudzovať na základe rizika finančnej ujmy, ktoré vyplýva z neuplatnenia znížení alebo vylúčení, pričom základom pre výpočet uplatnenej finančnej opravy by nemal byť celkový počet príjemcov podpory podliehajúcej krížovému plneniu, ale iba počet príjemcov zodpovedajúci miere kontrol, pretože iba títo príjemcovia sú podľa neho vystavení sankciám.
30
Aj keď pritom Všeobecný súd v bode 41 napadnutého rozsudku jasne pripustil rozlišovanie medzi pravidlami v oblasti krížového plnenia a pravidlami oprávnenosti, podľa Portugalskej republiky tieto pravidlá následne v bodoch 46 a 47 uvedeného rozsudku zamenil, čím umožnil Komisii uplatniť paušálnu opravu na všetkých príjemcov podpory podliehajúcej krížovému plneniu. Všeobecný súd teda podľa nej vo svojom rozsudku uviedol rozporné odôvodnenie. Navyše podľa Portugalskej republiky nesprávne uplatnil pravidlá týkajúce sa oprávnenosti, hoci táto vec sa týka krížového plnenia, čím nezohľadnil jej špecifiká.
31
Všeobecný súd tým podľa nej tiež porušil zásadu ochrany legitímnej dôvery, ako aj pravidlá stanovené v bode 2 ods. 1 a 6 dokumentu AGRI‑2005‑64043, v článku 50 nariadenia č. 1122/2009 a v pracovnom dokumente Komisie DS/2010/29 REV. Kým totiž vzhľadom na prvý z týchto dokumentov a článok 50 nariadenia č. 1122/2009 môže byť paušálna miera opravy uplatnená iba na 1 % príjemcov podpory podliehajúcej krížovému plneniu, Všeobecný súd vykonal extrapoláciu na všetkých týchto príjemcov. Okrem toho podľa druhého z týchto dokumentov, ktorý Komisia pri prijatí sporného rozhodnutia podľa Portugalskej republiky nezohľadnila, aj v rámci nedokonalého kontrolného systému by sa oprava mala týkať maximálne 20 % všetkých poľnohospodárov.
32
V druhom rade Portugalská republika tvrdí, že Všeobecný súd porušil zásadu proporcionality a dopustil sa nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 43 napadnutého rozsudku dospel k záveru, že riziko pre fondy nemožno obmedziť na kontrolnú vzorku. Cieľom opráv totiž podľa nej nie je sankcionovať príslušný členský štát, ale čo možno najlepšie napraviť potenciálnu finančnú ujmu. Ako vyplýva z tvrdení predložených v rámci prvej časti, skutočná finančná ujma Únie bola nadhodnotená a sankcia bola stanovená v päťnásobnej výške oproti tomu, ako mala byť stanovená.
33
V tejto súvislosti sa Portugalská republika tiež domnieva, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 46 napadnutého rozsudku uviedol dokument VI/5330/97 a vychádzal z kritérií, ktoré sú v ňom uvedené. Tento dokument bol totiž podľa nej vypracovaný v čase, keď ešte neboli prijaté pravidlá v oblasti krížového plnenia.
34
Komisia popiera dôvodnosť tejto argumentácie.
Posúdenie Súdnym dvorom
35
Najskôr je vhodné pripomenúť, že podľa článku 170 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora odvolaním nemožno meniť predmet sporu na Všeobecnom súde. Právomoc Súdneho dvora v odvolacom konaní je totiž obmedzená na posúdenie zákonného rozhodovania o žalobných dôvodoch prejednávaných v prvostupňovom konaní. V dôsledku toho účastník konania nemôže predložiť prvýkrát v konaní pred Súdnym dvorom dôvod, ktorý nepredložil v konaní pred Všeobecným súdom, pretože by tým získal možnosť predložiť na Súdnom dvore, ktorý má v odvolacom konaní obmedzenú právomoc, spor so širším rozsahom ako ten, ktorý prejednával a rozhodoval Všeobecný súd (uznesenie z 12. júla 2018, Acquafarm/Komisia, C‑40/18 P, neuverejnené, EU:C:2018:566, bod 58 a citovaná judikatúra).
36
V tejto veci je potrebné uviesť, že argument založený na porušení pracovného dokumentu DS/2010/29 je založený na tvrdení, že Komisia v rozpore so zásadou legitímnej dôvery porušila ustanovenia tohto pracovného dokumentu. Portugalská republika však vo svojej žalobe v prvom stupni toto porušenie neuvádzala. Z toho vyplýva, že tento argument je zjavne neprípustný.
37
Predovšetkým je potrebné podotknúť, že oboma časťami svojho druhého odvolacieho dôvodu, ktoré je potrebné preskúmať spoločne, Portugalská republika spochybňuje zamietnutie svojho šiesteho žalobného dôvodu Všeobecným súdom z dôvodu, že pri tomto zamietnutí došlo k nesprávnemu právnemu posúdeniu, bolo uvedené rozporné odôvodnenie a bola porušená zásada proporcionality. Tento členský štát v podstate tvrdí, že na rozdiel od toho, ako rozhodol Všeobecný súd, základ pre výpočet uplatnenej paušálnej opravy by nemal tvoriť celkový počet príjemcov podpory podliehajúcej krížovému plneniu, ale iba počet príjemcov, ktorí sú predmetom kontroly, pretože iba na týchto príjemcov sa môžu uplatniť sankcie.
38
V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že Všeobecný súd svoje zamietnutie šiesteho žalobného dôvodu v bode 51 napadnutého rozsudku založil na úvahách uvedených v bodoch 41 až 50 uvedeného rozsudku.
39
V tejto súvislosti Všeobecný súd v bode 41 napadnutého rozsudku konštatoval, že účastníci konania sa zhodujú na tom, že v oblasti krížového plnenia sa riziko pre fondy v zásade neposudzuje na základe rizika vyplývajúceho z neoprávnených výdavkov, ale na základe rizika finančnej ujmy vyplývajúcej z neuplatnenia sankcií. Okrem toho Všeobecný súd uviedol, že podľa ustanovení nariadení č. 73/2009 a 1122/2009 vedie nedodržanie požiadaviek krížového plnenia zo strany poľnohospodárov zistené pri kontrole v zásade k individuálnym sankciám.
40
V prvom rade Všeobecný súd v bodoch 42 až 46 napadnutého rozsudku preskúmal a v bode 47 uvedeného rozsudku zamietol tvrdenie Portugalskej republiky, podľa ktorého sa zníženie alebo vylúčenie môže uplatniť len na poľnohospodárske podniky, ktoré boli predmetom kontroly. V bodoch 42 a 43 uvedeného rozsudku tak Všeobecný súd dospel k záveru, že aj keď riziko hroziace fondom v zásade zodpovedá sankciám, ktoré neboli uplatnené v súvislosti s nedodržaním požiadaviek v oblasti krížového plnenia, pričom toto riziko sa v zásade obmedzuje na kontrolnú vzorku definovanú najmä v článkoch 50 a 51 nariadenia č. 1122/2009, platí to len vtedy, ak je systém kontroly požiadaviek krížového plnenia zavedený členským štátom účinný. Naopak, v prípade, ak je kontrolný systém nedostatočný, štát by nemohol zaručiť kontrolu a dodržiavanie pravidiel stanovených nariadeniami č. 73/2009 a 1122/2009, a nebolo by teda možné uistiť sa, že uvedené riziko je obmedzené na kontrolnú vzorku.
41
V tejto súvislosti Všeobecný súd v bode 44 napadnutého rozsudku ako príklad uviedol, že nedostatočný systém by znemožňoval zistiť významný stupeň nesúladu a v dôsledku toho by neumožnil použitie článku 50 ods. 3 nariadenia č. 1122/2009, ktorý v prípade zistenia významného stupňa nesúladu vyžaduje zvýšenie počtu kontrol na mieste, ktoré majú byť vykonané v nasledujúcom kontrolnom období.
42
V bode 45 uvedeného rozsudku Všeobecný súd zdôraznil, že Komisia práve s ohľadom na takýto prípad v dokumente AGRI‑2005‑64043 stanovila, že riziko pre fondy môže presahovať rámec poľnohospodárov, ktorí boli predmetom kontroly. V bode 46 citovaného rozsudku Všeobecný súd citoval veľkú časť bodu 2 uvedeného dokumentu.
43
V druhom rade Všeobecný súd v bodoch 48 až 50 napadnutého rozsudku zamietol tvrdenie Portugalskej republiky, podľa ktorého vzhľadom na sadzbu stanovenú v článku 71 ods. 4 nariadenia č. 1122/2009 je uplatnenie napadnutej finančnej opravy v rozpore so zásadou proporcionality a s článkom 31 ods. 2 nariadenia č. 1290/2005. Na tento účel konštatoval, že prvé z týchto ustanovení nemá vplyv na opravu, ktorú Komisia uplatňuje voči členskému štátu v súvislosti s nedostatkami jeho systému kontroly požiadaviek v oblasti krížového plnenia, keďže toto ustanovenie sa týka znížení, ktoré musí členský štát uplatniť na poľnohospodára v prípade, že nesúlad s pravidlami v oblasti krížového plnenia je výsledkom nedbanlivosti tohto poľnohospodára.
44
Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné po prvé konštatovať, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Portugalská republika, Všeobecný súd v žiadnom prípade nezamenil pravidlá oprávnenosti a pravidlá v oblasti krížového plnenia. Naopak, v bode 41 napadnutého rozsudku ich jasne rozlíšil.
45
V rozsahu, v akom Portugalská republika vytýka Všeobecnému súdu protirečivosť tohto rozlišovania v bodoch 46, 47, 50 a 51 napadnutého rozsudku, je potrebné zdôrazniť, že Všeobecný súd svoj záver, že v prípade nedostatočného kontrolného systému riziko pre fondy presahuje rámec kontrolovaných poľnohospodárov, odôvodnil v bodoch 42 až 46 uvedeného rozsudku. Všeobecný súd pritom zohľadnil osobitosti pravidiel krížového plnenia bez toho, aby si protirečil.
46
Pokiaľ pritom ide o posúdenie uvedené v bodoch 42 až 46 napadnutého rozsudku, aj keď v stručnosti Portugalská republika tvrdí, že „aj v prípade nedostatočných kontrolných systémov… uplatnené sankcie nemožno extrapolovať nad rámec percentuálneho podielu kontrolovaných poľnohospodárov“, nič to nemení na tom, že daný členský štát nevysvetlil, v čom by mala spočívať chybnosť úvah Všeobecného súdu, podľa ktorých nedostatočný kontrolný systém neumožňuje členskému štátu zaručiť kontrolu a dodržiavanie pravidiel stanovených nariadeniami č. 73/2009 a 1122/2009.
47
Pokiaľ totiž ide o údajné porušenie článku 50 nariadenia č. 1122/2009 Všeobecným súdom, je potrebné uviesť, že odsek 1 tohto ustanovenia nepochybne vyžaduje kontroly na mieste iba u 1 % všetkých poľnohospodárov, ktorí predložili žiadosti o podporu. Je však potrebné konštatovať, že uvedené ustanovenie neupravuje výpočet miery opravy, ktorú Komisia ukladá členským štátom, a to osobitne tým, ktorých systémy kontroly sú nedostatočné. Navyše odsek 3 toho istého ustanovenia citovaný Všeobecným súdom v bode 44 napadnutého rozsudku spresňuje, že pokiaľ sa kontrolami na mieste odhalí významný stupeň nesúladu, počet kontrol na mieste, ktoré sa majú vykonať, sa v nasledujúcom kontrolnom období zvýši, čo pritom ani Portugalská republika nespochybňuje. Preto nemožno tvrdiť, že článok 50 nariadenia č. 1122/2009 stanovuje iba povinnosť vnútroštátnych kontrolných orgánov kontrolovať 1 % všetkých príjemcov podpôr.
48
Za týchto podmienok je potrebné tvrdenie Portugalskej republiky založené na tom, že Všeobecný súd v bodoch 47, 50 a 51 napadnutého rozsudku porušil článok 50 nariadenia č. 1122/2009, zamietnuť ako nedôvodné.
49
Pokiaľ ide o tvrdenie, že Všeobecný súd v uvedených bodoch napadnutého rozsudku nezohľadnil bod 2 dokumentu AGRI‑2005‑64043, je potrebné konštatovať, že aj keď posledný uvedený bod spresňuje, že medzi pravidlami krížového plnenia a pravidlami oprávnenosti existuje rozdiel, stanovuje tiež, že „celková výška podpory poskytnutej poľnohospodárom, ktorí musia byť kontrolovaní týmto orgánom a na ktorých sa vzťahuje povinnosť, ktorej sa týkajú nedostatky, musí byť predmetom opravy“.
50
Pojem „poľnohospodári, ktorí musia byť kontrolovaní“, však nemožno chápať tak, že zahŕňa len poľnohospodárov, ktorých vnútroštátne orgány skutočne skontrolovali, a to jednak vzhľadom na to, že znenie bodu 2 uvedeného dokumentu neuvádza v tomto ohľade žiadnu indíciu, a jednak vzhľadom na článok 50 ods. 3 nariadenia č. 1122/2009, v zmysle ktorého sa tento pojem musí vykladať. Toto ustanovenie totiž stanovuje zvýšenie počtu kontrolovaných poľnohospodárov. Ako pritom Všeobecný súd správne uviedol v bode 44 napadnutého rozsudku, v prípade, že sú kontroly nedostatočné, nezistí sa významný stupeň nesúladu a nikdy nedôjde k rozšíreniu kontrolnej vzorky.
51
Za týchto podmienok je potrebné zamietnuť tvrdenie, podľa ktorého Všeobecný súd v bodoch 47, 50 a 51 napadnutého rozsudku porušil bod 2 dokumentu AGRI‑2005 – 64043, ako nedôvodné.
52
Okrem toho je v tejto súvislosti potrebné podotknúť, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Portugalská republika, nemožno vychádzať z toho, že Všeobecný súd v bode 46 napadnutého rozsudku porušil bod 2 dokumentu AGRI‑2005‑64043 a článok 50 nariadenia č. 1122/2009, keďže Všeobecný súd sa v uvedenom bode obmedzil na citáciu časti bodu 2 uvedeného dokumentu.
53
Po druhé, pokiaľ ide o údajné porušenie zásady proporcionality v bode 43 napadnutého rozsudku, argumentácia Portugalskej republiky vychádza z predpokladu, že miera opravy sa neuplatňuje na viac než 1 % príjemcov podpory.
54
Ako však vyplýva z vyššie uvedenej analýzy, Portugalskej republike sa nepodarilo spochybniť konštatovanie Všeobecného súdu, podľa ktorého sa táto miera neobmedzuje na 1 % príjemcov podpory. Preto treba zamietnuť výhradu založenú na porušení zásady proporcionality.
55
V dôsledku toho je potrebné zamietnuť druhý odvolací dôvod ako čiastočne zjavne neprípustný a čiastočne nedôvodný.
O prvom odvolacom dôvode
Tvrdenia účastníkov konania
56
Svojím prvým odvolacím dôvodom Portugalská republika tvrdí, že Všeobecný súd v bode 139 napadnutého rozsudku v rámci posúdenia druhého žalobného dôvodu porušil zásadu legitímnej dôvery a dopustil sa zjavne nesprávneho právneho posúdenia.
57
Na tento účel tvrdí, že daný žalobný dôvod nemal tú istú dôležitosť ako ostatné žalobné dôvody a že sa týkal „systému uplatňovania znížení a vylúčení“, ako aj z toho plynúceho porušenia článku 24 nariadenia č. 73/2009, ako aj článku 54 ods. 1 druhého pododseku písm. c) a článku 71 ods. 1 nariadenia č. 1122/2009. Pritom ak je nedodržanie pravidiel krížového plnenia spôsobené konaním poľnohospodára, celková suma, ktorá sa má tomuto poľnohospodárovi poskytnúť, sa podľa článku 23 nariadenia č. 73/2009 musí znížiť alebo vylúčiť.
58
Podľa názoru Portugalskej republiky Komisia vzhľadom na pravidlá krížového plnenia v spornom rozhodnutí nesprávne uviedla, že portugalské orgány stanovili na roky 2010 až 2012 pre určité prvky kontroly určitú „mieru tolerancie“, pričom systém uplatňovaný v Portugalsku neuľahčil účinné uplatňovanie kritérií v prípade nesúladu, ako sú definované v článku 47 nariadenia č. 1122/2009. Článok 71 ods. 1 tohto nariadenia totiž podľa Portugalskej republiky nevyžaduje, aby väčšia časť uplatňovaných sankcií dosahovala 3 % celkovej sumy. Toto ustanovenie podľa nej ponecháva členským štátom určitú mieru voľnej úvahy na zníženie alebo zvýšenie tejto sadzby tak, aby bola sankcia primeraná nezrovnalosti. Všeobecný súd teda podľa jej názoru porušil článok 24 nariadenia č. 73/2009, ako aj článok 54 ods. 1 druhý pododsek písm. c) a článok 71 ods. 1 nariadenia č. 1122/2009 a z dôvodu, že došlo k nesprávnemu právnemu posúdeniu, si zjavne odporoval v obsahu bodov 43 a 44 napadnutého rozsudku.
59
Tým, že Všeobecný súd zamietol druhý žalobný dôvod ako neúčinný, totiž podľa Portugalskej republiky vychádzal z predpokladu, že portugalský systém kontroly krížového plnenia je účinným kontrolným systémom. Všeobecný súd sa teda v napadnutom rozsudku dopustil nesprávneho právneho posúdenia a vnútorného rozporu.
60
Napokon sa Portugalská republika domnieva, že Všeobecný súd porušil zásadu právnej istoty.
61
Komisia popiera dôvodnosť tejto argumentácie.
Posúdenie Súdnym dvorom
62
Svojím prvým odvolacím dôvodom Portugalská republika v podstate kritizuje body 138 a 139 napadnutého rozsudku preto, že Všeobecný súd v nich podľa nej nesprávne zamietol druhý žalobný dôvod ako neúčinný.
63
Ako v tejto súvislosti vyplýva z bodov 134, 135 a 137 napadnutého rozsudku, Komisia v spornom rozhodnutí identifikovala viacero nedostatkov v systéme kontrol zavedenom Portugalskou republikou, z ktorých len niektoré boli napadnuté pred Všeobecným súdom. Všeobecný súd v bode 138 napadnutého rozsudku podotkol, že pokiaľ ide o šesť z týchto nedostatkov „výrok [sporného] rozhodnutia spočíva na šiestich dôvodoch, ktorých opodstatnenosť sa v rámci prvého, piateho a šiesteho žalobného dôvodu nepodarilo platne spochybniť, pričom tieto nedostatky nie sú predmetom druhého, tretieho ani štvrtého žalobného dôvodu“, a zároveň uviedol zoznam týchto šiestich dôvodov. V bode 139 uvedeného rozsudku dodal, že „každý z týchto šiestich dôvodov sám osebe postačuje na podloženie úvah Komisie a odôvodnenie použitia paušálnej opravy vo výške 5 %“, z čoho okrem iného vyvodil, že druhý žalobný dôvod týkajúci sa chýb, ktorých sa údajne dopustila Komisia vo vzťahu k nedostatkom súvisiacim s použitím znížení a vylúčení, je neúčinný. Podľa Všeobecného súdu „totiž aj za predpokladu, že by [tento žalobný dôvod bol dôvodný], nemohol by viesť k čiastočnému zrušeniu [sporného] rozhodnutia bez toho, aby Portugalská republika preukázala, že všetky dôvody, na základe ktorých bola stanovená paušálna oprava vo výške 5 %, sa vyznačujú nezákonnosťou“.
64
Z bodov 138 a 139 napadnutého rozsudku teda vyplýva, že Všeobecný súd v podstate konštatoval, že druhý žalobný dôvod je neúčinný, keďže aj za predpokladu, že by bol dôvod týkajúci sa nedostatkov súvisiacich s uplatňovaním znížení a vylúčení podpôr nepodložený, výrok sporného rozhodnutia mohol byť v každom prípade založený na ktoromkoľvek zo šiestich ďalších dôvodov, ktoré Portugalská republika v rámci svojej žaloby na Všeobecnom súde nenapadla alebo sa jej ich nepodarilo spochybniť.
65
V prvom rade je pritom potrebné konštatovať, že týmto odvolacím dôvodom Portugalská republika nijako nespochybňuje úvahu Všeobecného súdu, podľa ktorej každý zo šiestich dôvodov uvedených v bode 138 napadnutého rozsudku sám osebe postačuje na odôvodnenie uplatnenia paušálnej opravy vo výške 5 %, ani netvrdí, že druhý žalobný dôvod smeroval k spochybneniu týchto dôvodov sporného rozhodnutia.
66
Toto posledné uvedené konštatovanie navyše potvrdila samotná Portugalská republika, keďže vo svojom odvolaní zdôraznila, že druhý žalobný dôvod sa „týkal ‚systému uplatňovania znížení a vylúčení‘“.
67
Za týchto podmienok je potrebné dospieť k záveru, že Všeobecný súd sa pri zamietnutí druhého dôvodu ako neúčinného nedopustil nesprávneho právneho posúdenia a neporušil zásadu legitímnej dôvery. Tento záver nemôže ovplyvniť okolnosť, ktorá nie je nijako preukázaná a navyše ani ničím podložená, že posledný uvedený žalobný dôvod „nemohol mať rovnakú dôležitosť ako ostatné [žalobné dôvody uvádzané pred Všeobecným súdom]“.
68
V druhom rade sa tak výhrada založená na tom, že Všeobecný súd porušil zásadu právnej istoty, keď prijal tvrdenie Komisie, podľa ktorého systém uplatňovania znížení a vylúčení uplatňovaný v Portugalsku neuľahčuje účinné uplatňovanie kritérií definovaných v článku 47 nariadenia č. 1122/2009, ako aj výhrada založená na tom, že Všeobecný súd si tým protirečil v obsahu bodov 43 a 44 napadnutého rozsudku, zakladajú na nesprávnom predpoklade a nesprávnom výklade tohto rozsudku.
69
Tým, že Všeobecný súd zamietol druhý žalobný dôvod ako neúčinný bez toho, aby posúdil opodstatnenosť tvrdení Komisie o nedostatkoch týkajúcich sa uplatňovania znížení a vylúčení, sa totiž v žiadnom prípade nestotožnil s týmito tvrdeniami.
70
Preto je potrebné výhradu založenú na rozpornom odôvodnení a porušení zásady právnej istoty zamietnuť ako nedôvodnú.
71
Vzhľadom na to je potrebné prvý odvolací dôvod zamietnuť v celom rozsahu ako nedôvodný.
72
Z prechádzajúcich úvah vyplýva, že odvolanie je potrebné zamietnuť v celom rozsahu.
O trovách
73
Podľa článku 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak odvolanie nie je dôvodné, Súdny dvor rozhodne aj o trovách konania.
74
Článok 138 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku, ktorý sa uplatňuje na odvolacie konanie podľa článku 184 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku, stanovuje, že účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
75
Keďže Komisia navrhla uložiť Portugalskej republike povinnosť nahradiť trovy konania a tá nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy tohto odvolacieho konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (deviata komora) rozhodol takto:
1.
Odvolanie sa zamieta.
2.
Portugalská republika je povinná nahradiť trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: portugalčina.