62023TJ0126_RES
Asia T-126/23
VC
vastaan
Euroopan työterveys- ja työturvallisuusvirasto
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu neljäs jaosto) 2.10.2024
Julkiset hankinnat – Varainhoitoasetus – Sulkeminen pois julkisista hankintamenettelyistä ja unionin yleisestä talousarviosta ja EKR:stä rahoitettavien avustusten myöntämismenettelyistä kahden vuoden ajaksi – Poissulkemisen julkaiseminen – Merkitseminen varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän tietokantaan – Ammatin harjoittamiseen liittyvä vakava virhe – Kansallisen kilpailuviranomaisen päätös – Kansallisen tuomioistuimen määräämä lykkäys – Perusteluvelvollisuus – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Korjaavat toimenpiteet – Täysi harkintavalta – Ilmeinen arviointivirhe – Arviointivirhe – Oikeasuhteisuus
Euroopan unionin julkiset hankinnat – Tarjouspyyntömenettely – Päätös sulkea talouden toimija tarjouspyyntömenettelyjen ja avustusten myöntämismenettelyjen ulkopuolelle ammatin harjoittamiseen liittyvän vakavan virheen perusteella – Lainvoimaisen tuomion tai lopullisen hallinnollisen päätöksen puuttuminen – Poissulkeminen tarjoajan toiminnan alustavan oikeudellisen arvioinnin perusteella – Hallinnollisen päätöksen perusteella tehtävä alustava oikeudellinen arviointi – Kansallinen tuomioistuin on lykännyt kyseisen päätöksen täytäntöönpanoa – Lykkäämispäätöksellä ei ole vaikutuksia unionin toimivaltaiseen viranomaiseen – Tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kunnioittaminen
(SEU 4 artiklan 3 kohta ja 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 966/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1929, 106 artiklan 1, 2 ja 7 kohta ja asetuksen 2018/1046 136 artiklan 1, 2 ja 6 kohta)
(ks. 24–28, 37, 38 ja 42–44 kohta)
Euroopan unionin julkiset hankinnat – Tarjouspyyntömenettely – Päätös sulkea talouden toimija tarjouspyyntömenettelyjen ja tukien myöntämismenettelyjen ulkopuolelle ammatin harjoittamiseen liittyvän vakavan virheen perusteella – Tuomioistuinvalvonta – Täysi harkintavalta – Ulottuvuus – Rajaaminen tiukasti seuraamuksen määrittämiseen – Talouden toimijan toteuttamat korjaavat toimenpiteet eivät kuulu tämän harkintavallan piiriin
(SEUT 261 ja SEUT 263 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 966/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1929, 106 artiklan 7 kohdan c alakohta ja asetuksen 2018/1046 136 artiklan 6 kohdan a alakohta ja 143 artiklan 9 kohta)
(ks. 54–56 kohta)
Kumoamiskanne – Laillisuusvalvonta – Kriteerit – Päätös sulkea talouden toimija tarjouspyyntömenettelyjen ja tukien myöntämismenettelyjen ulkopuolelle ammatin harjoittamiseen liittyvän vakavan virheen perusteella – Huomioon otettavat seikat – Riidanalaista päätöstä aikaisemmat seikat – Todisteet, joita ei ole esitetty unionin viranomaisille hallinnollisessa menettelyssä, eivät kuulu huomioon otettaviin seikkoihin
(SEUT 261 ja SEUT 263 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 966/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1929, 106 artiklan 7 kohdan c alakohta ja asetuksen 2018/1046 136 artiklan 6 kohdan a alakohta ja 143 artiklan 9 kohta)
(ks. 58–60, 62, 64 ja 65 kohta)
Euroopan unionin talousarvio – Varainhoitoasetus – Hallinnolliset seuraamukset, joita komissio voi määrätä – Päätös sulkea talouden toimija tarjouspyyntömenettelyjen ja tukien myöntämismenettelyjen ulkopuolelle ammatin harjoittamiseen liittyvän vakavan virheen perusteella – Tuomioistuinvalvonta – Täysi harkintavalta – Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen talouden toimijalle määrättävän seuraamuksen määrittämisessä
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 966/2012, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1929, 106 artiklan 3 kohta ja 108 artiklan 11 kohta ja asetuksen 2018/1046 143 artiklan 9 kohta)
(ks. 122, 125–128, 149, 150 ja 160 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin, joka antaa ratkaisunsa laajennetussa kokoonpanossa, hylkää kanteen, jonka kantajana oleva VC on nostanut päätöksestä, jolla se suljettiin kahdeksi vuodeksi Euroopan unionin julkisia hankintoja koskevien menettelyjen ulkopuolelle ammatin harjoittamiseen liittyvän vakavan virheen perusteella. (
1
) Yhtäältä unionin yleinen tuomioistuin lausuu ensimmäistä kertaa sellaisen kansallisen tuomion vaikutuksista, jolla lykätään poissulkemisen perustana olevan hallinnollisen päätöksen täytäntöönpanoa. Toisaalta se täsmentää ensimmäistä kertaa täyden harkintavaltansa rajat tilanteessa, jossa sen on arvioitava, ovatko tarjoajan toteuttamat korjaavat toimenpiteet riittäviä ja onko poissulkemisseuraamus korvattava taloudellisella seuraamuksella.
Kantaja jätti tarjouksen hankintaerästä, joka sisältyi Euroopan työterveys- ja työturvallisuusviraston (EU-OSHA) tieto- ja viestintäteknisten palvelujen hankkimiseksi julkaisemaan tarjouspyyntöön. Kun EU-OSHA oli saanut tiedon Comisión Nacional de los Mercados y la Competencian (kansallinen markkina- ja kilpailuviranomainen, Espanja) (jäljempänä kilpailuviranomainen) päätöksestä, jossa kantajan todettiin osallistuneen kilpailusääntöjen rikkomiseen (jäljempänä kilpailuviranomaisen päätös), se pyysi varainhoitoasetuksessa (
2
) tarkoitettua tutkintaelintä esittämään suosituksensa kantajan poissulkemisesta tai taloudellisen seuraamuksen määräämisestä kantajalle.
Tämän jälkeen Audiencia Nacional (valtakunnallinen ylioikeus, Espanja) määräsi kilpailuviranomaisen päätöksen (jäljempänä kansallinen lykkäämispäätös) täytäntöönpanon lykkäämisestä. Edellä mainittu tutkintaelin suositteli silti kantajan toiminnasta tekemänsä alustavan oikeudellisen arvioinnin (
3
) perusteella, että EU-OSHA sulkee kantajan menettelyn ulkopuolelle, ja totesi, että kantajan toimintaa on pidettävä ammatin harjoittamiseen liittyvänä vakavana virheenä. EU-OSHA noudatti tätä suositusta ja teki riidanalaisen päätöksen.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi
Ensinnäkin unionin yleinen tuomioistuin selventää kansallisen lykkäämispäätöksen vaikutusten ulottuvuutta.
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa aluksi, että varainhoitoasetuksesta ilmenee, (
4
) että jos lainvoimaista tuomiota ei ole annettu tai tapauksen mukaan lopullista hallinnollista päätöstä ei ole tehty, kyseinen yhteisö voidaan sulkea julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyn ulkopuolelle unionin toimivaltaisen viranomaisen sen toiminnasta tekemän sellaisen alustavan oikeudellisen arvioinnin perusteella, jossa otetaan huomioon muun muassa kansallisen kilpailuviranomaisen päätöksessä todetut tosiseikat tai siihen sisältyvät muut havainnot. Tästä seuraa, että sellaisen lainvoimaisen tuomion tai lopullisen päätöksen puuttuminen, jossa todettaisiin kyseinen virheellinen toiminta, ei estä unionin toimivaltaista viranomaista määräämästä poissulkemisesta.
Unionin yleinen tuomioistuin päättelee tästä, että unionin lainsäätäjä on tahtonut sallia unionin toimivaltaisen viranomaisen tehdä oman arvionsa kyseisen talouden toimijan toteuttamista toimista tarvitsematta ensin odottaa, että tuomioistuin antaa ratkaisunsa.
Näin ollen EU-OSHAn oli, koska lopullista päätöstä ei ollut tehty, tehtävä käsiteltävässä asiassa oma arviointinsa kantajan toiminnasta paitsi kilpailuviranomaisen päätöksen myös muiden tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen, kuten erityisesti kyseisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäämisen, perusteella.
Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että EU-OSHA on tosiasiallisesti ottanut huomioon kilpailuviranomaisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäämisen ja että se on perustellusti todennut, ettei kilpailuviranomaisen päätöksen täytäntöönpanon lykkääminen estä sitä ottamasta huomioon kyseisessä päätöksessä esitettyjä toteamuksia sen osoittamiseksi, että kantaja on syyllistynyt ammatin harjoittamiseen liittyvään vakavaan virheeseen, ja poissulkemisen määräämiseksi.
Teot, joista kantajaa arvostellaan, eivät nimittäin perustu pelkkiin käsityksiin tai oletuksiin, vaan ne on todettu kilpailuviranomaisen suorittamassa tutkinnassa esiin tulleiden seikkojen perusteella.
Kansallisessa lykkäämispäätöksessä ei myöskään oteta mitään kantaa siihen, onko kilpailuviranomaisen päätös perusteltu. Unionin yleinen tuomioistuin täsmentää, ettei kansallinen tuomioistuin ole mitenkään kyseenalaistanut eikä edes epäillyt kilpailuviranomaisen toteamuksia ja päätelmiä siitä, että kantaja rikkoi kilpailusääntöjä. Kansallinen tuomioistuin tukeutuu lykkäämispäätöksessään syihin, jotka perustuvat yksinomaan siihen, miten kantajalle määrätty sakko ja sille asetettu kielto tehdä hankintasopimuksia vaikuttavat sen toiminnan jatkumiseen. Joka tapauksessa se, että kansallinen tuomioistuin on, kuten kantaja väittää, implisiittisesti mutta väistämättä myöntänyt kantajan kilpailuviranomaisen päätöksen riitauttamiseksi esittämien väitteiden uskottavuuden, kun se on määrännyt väliaikaisesta toimenpiteestä, ei riitä kyseenalaistamaan kilpailuviranomaisen päätöksessä esitettyjä nimenomaisia toteamuksia ja päätelmiä.
Sillä, että kansallisella lykkäämispäätöksellä lykätään kilpailuviranomaisen päätöksessä määrätyn sakon maksamisen ohella myös kantajalle asetettua kieltoa tehdä hankintasopimuksia Espanjassa, ei ole merkitystä. Kilpailuviranomaisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäämisen syyt eivät nimittäin kyseenalaista niiden tosiseikkojen oikeellisuutta, joilla kantajan poissulkemista perusteltiin riidanalaisessa päätöksessä. Kansallisessa lykkäämispäätöksessä ei myöskään ole mitään mainintaa siitä, että kantaja olisi toteuttanut korjaavia toimenpiteitä ja että nämä toimenpiteet olisivat oikeuttaneet lykkäyksen määräämisen.
Siltä osin kuin on kyse tehokkaan oikeussuojan periaatteen väitetystä loukkaamisesta poissulkemispäätöksellä, unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että oikeuskäytännön mukaan kansallisella lainsäädännöllä, jolla kokonaan jätettäisiin huomiotta ne vaikutukset, joita hallinnon sisäisen oikeussuojakeinon käyttämisellä tai kanteen nostamisella tuomioistuimessa on mahdollista osallistua julkiseen hankintamenettelyyn, saatetaan loukata asianomaisten perusoikeuksia. Kuten edellä jo mainittiin, käsiteltävässä asiassa ei voida katsoa, että kansallinen lykkäämispäätös on jätetty huomiotta ja että sillä on vaarannettu kantajan oikeussuoja.
Unionin yleinen tuomioistuin myös katsoo, että se, että käytetään oikeutta sulkea tietty henkilö tai yhteisö, tässä tapauksessa kantaja, unionin julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen ulkopuolelle sen toiminnasta tehdyn alustavan oikeudellisen arvioinnin perusteella, ei ole ristiriidassa Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa. Kantajan oikeussuoja voidaan nimittäin nimenomaisesti taata sillä, että käytettävissä on muutoksenhakukeino riidanalaisen päätöksen riitauttamiseksi unionin tuomioistuimissa.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa näin ollen, ettei kansallisella lykkäämispäätöksellä voida katsoa olevan samaa vaikutusta kuin lopullisilla päätöksillä tai lainvoimaisilla tuomioilla. Jos unionin viranomaisten poissulkemisvalta tehtäisiin tyhjäksi pelkästään siitä syystä, että kansallisesta päätöksestä, joka voi olla poissulkemisen tai päätöksen täytäntöönpanon lykkäämisen perustana, on nostettu kanne, jolla on lykkäävä vaikutus, kyseinen valta menettäisi tehokkaan vaikutuksensa.
Unionin yleinen tuomioistuin lisää, että siinä tapauksessa, että kansallisen lykkäämispäätöksen jälkeen annettaisiin lainvoimainen tuomio, jolla kilpailuviranomaisen päätös kumotaan, varainhoitoasetuksessa säädetään, (
5
) että tulojen ja menojen hyväksyjän on viipymättä saatettava poissulkeminen päätökseen ja siten noudatettava kaikilta osin kansallista tuomioistuinratkaisua ja taattava samalla kantajan oikeussuoja, joka tässä tapauksessa johtuu kyseisestä kansallisesta tuomioistuinratkaisusta, joka tällöin sitoo unionin viranomaista.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin täsmentää, millaisia ovat sen toimivallan luonne ja sen harjoittaman valvonnan laajuus kantajan toteuttamien korjaavien toimenpiteiden osalta.
Aluksi unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että sillä on täysi harkintavalta poissulkemispäätöksen uudelleentarkastelun osalta, (
6
) ja toteaa, että tämän harkintavallan ulottuvuus on rajattava tiukasti seuraamuksen määrittämiseen, eikä sen piiriin kuulu niiden seikkojen muuttaminen, jotka muodostavat seuraamuksen määräämiseen oikeuttaneen toiminnan.
Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että korjaavien toimenpiteiden tutkiminen kuuluu seuraamuksen määräämiseen oikeuttaneen toiminnan arviointiin. Korjaavista toimenpiteistä tehtävällä arvioinnilla tarkoitetaan nimittäin sen tarkastamista, onko ammatin harjoittamiseen liittyvää vakavaa virhettä, joka käsiteltävässä tapauksessa johtui kansallisen viranomaisen toteamasta kilpailusääntöjen rikkomisesta, edelleen jatkettu ja voiko se toistua. Tältä osin ei ole merkitystä sillä, että korjaavat toimenpiteet toteutetaan yleensä vasta sen jälkeen, kun kansallisen viranomaisen toteama rikkominen on tapahtunut. Tästä unionin yleinen tuomioistuin päättelee, ettei se voi käyttää täyttä harkintavaltaansa kantajan toteuttamia korjaavia toimenpiteitä koskevan kanneperusteen arvioimiseksi. Se ei siten voi korvata EU-OSHAn korjaavista toimenpiteistä tekemää arviointia omalla arvioinnillaan, vaan se tutkii ainoastaan kyseisen arvioinnin laillisuuden.
Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin täsmentää yhtäältä siitä unionin tuomioistuinten tutkinnasta, joka koskee sitä, onko kyseessä ilmeinen arviointivirhe, että sen osoittamiseksi, että toimielin on arvioinut monitahoisia tosiseikkoja ilmeisen virheellisesti siten, että toimi on kumottava, kantajan on esitettävä riittävästi näyttöä siitä, ettei toimeen sisältyvä tosiseikkoja koskeva arviointi ole ollut uskottava. Unionin yleisen tuomioistuimen tehtävänä ei ole korvata kyseisen päätöksen tekijän monitahoisista tosiseikoista tekemää arviointia omalla arvioinnillaan, jollei tästä uskottavuutta koskevasta tutkinnasta muuta seuraa. Koska nimittäin toimielimillä on laaja harkintavalta arvioidessaan sitä, voidaanko jokin tietty toiminta luokitella ammatin harjoittamiseen liittyväksi vakavaksi virheeksi, ja koska korjaavien toimenpiteiden arviointi kuuluu erottamattomasti tällaisen toiminnan arviointiin, niillä on katsottava olevan laaja harkintavalta myös arvioidessaan korjaavia toimenpiteitä.
Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin täsmentää, mitkä seikat se voi ottaa huomioon tutkiessaan EU-OSHAn kantajan toteuttamista korjaavista toimenpiteistä tekemän arvioinnin laillisuuden. Kun varainhoitoasetuksessa säädetään, että henkilöä tai yhteisöä ei saa sulkea menettelyn ulkopuolelle, jos se on toteuttanut korjaavia toimenpiteitä, jotka riittävät osoittamaan sen luotettavuuden, (
7
) siinä asetetaan kyseiselle henkilölle tai yhteisölle todistustaakka sen osoittamisesta, että toteutetut korjaavat toimenpiteet ovat omiaan estämään poissulkemisen. Tästä unionin yleinen tuomioistuin päättelee, ettei voida hyväksyä, että kyseinen talouden toimija esittää unionin yleiselle tuomioistuimelle todisteita, joita ei ole esitetty aikaisemmin poissulkemismenettelyssä, sillä muuten kyseisissä säännöksissä asetettu todistustaakka menettäisi tehokkaan vaikutuksensa. Unionin yleinen tuomioistuin ei etenkään voi lausua tässä oikeudenkäynnissä sellaisista korjaavista toimenpiteistä, joita ei ole esitetty aikaisemmin EU-OSHAlle.
Hyvä oikeudenkäyttö ja toimielinten välinen tasapaino sitä paitsi vaarantuisivat, jos unionin yleinen tuomioistuin lausuisi uusista korjaavista toimenpiteistä tai uusista todisteista, jotka on tapauksen mukaan esitetty samanaikaisesti tulojen ja menojen hyväksyjälle ja jotka voisivat johtaa siihen, että viimeksi mainittu tarkistaa riidanalaista päätöstä oikeudenkäynnin kuluessa. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että huomioon on otettava ainoastaan ne todisteet, jotka on esitetty EU-OSHAlle ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä.
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa poissulkemisseuraamuksen oikeasuhteisuuden tutkinnan yhteydessä, että EU-OSHA otti kantajan toteuttamat korjaavat toimenpiteet huomioon lieventävänä olosuhteena lyhentääkseen poissulkemisen kestoa. Käsiteltävässä asiassa ei siten ole tarkoitus arvioida kantajan toteuttamia korjaavia toimenpiteitä siltä osin kuin ne vaikuttavat virheellisen toiminnan määrittämiseen, vaan siltä osin kuin ne vaikuttavat siitä määrättävän seuraamuksen määrittämiseen, minkä vuoksi on oikeutettua, että unionin yleinen tuomioistuin käyttää täyttä harkintavaltaansa.
Voidakseen käyttää täyttä harkintavaltaansa käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin voi siis ottaa huomioon todisteita, jotka esitetään ensimmäisen kerran tässä oikeudenkäynnissä mutta joita ei ole esitetty aikaisemmin EU-OSHAlle, edellyttäen kuitenkin, että unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksessä vahvistettuja tutkittavaksi ottamista koskevia sääntöjä noudatetaan.
Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin lausuu väitteestä, jonka mukaan taloudellisen seuraamuksen määräämistä ei tarkasteltu vaihtoehtona poissulkemispäätökselle.
Yhtäältä unionin yleinen tuomioistuin päättelee varainhoitoasetuksen säännöksistä, (
8
) ettei EU-OSHA ollut käsiteltävässä asiassa velvollinen tutkimaan sitä mahdollisuutta, voidaanko poissulkemisseuraamus korvata taloudellisella seuraamuksella.
Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin hylkää perusteettomana sille esitetyn pyynnön, että se määräisi itse tästä korvaamisesta täyden harkintavaltansa nojalla. Kantaja ei nimittäin täsmennä syitä, joiden vuoksi poissulkemisseuraamus olisi käsiteltävässä asiassa korvattava taloudellisella seuraamuksella. Lisäksi ja joka tapauksessa unionin yleinen tuomioistuin toteaa kolmannen kanneperusteen tarkastelusta ilmenevän, että käsiteltävässä asiassa määrätty poissulkemisseuraamus on asianmukainen eikä sitä näin ollen ole korvattava taloudellisella seuraamuksella.
(
1
)	Euroopan työterveys- ja työturvallisuusviraston päätös 13.1.2023 (jäljempänä riidanalainen päätös).
(
2
)	Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta 18.7.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 (EUVL 2018, L 193, s. 1; jäljempänä varainhoitoasetus) 143 artikla.
(
3
)	Ks. varainhoitoasetuksen 136 artiklan 2 kohta.
(
4
)	Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25.10.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 (EUVL 2012, L 298, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 28.10.2015 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) N:o 2015/1929 (EUVL 2015, L 286, s. 1) (jäljempänä entinen varainhoitoasetus) 106 artikla ja varainhoitoasetuksen 136 artikla.
(
5
)	Varainhoitoasetuksen 136 artiklan 2 kohdan kolmas alakohta.
(
6
)	Varainhoitoasetuksen 143 artiklan 9 kohta.
(
7
)	Entisen varainhoitoasetuksen 106 artiklan 7 kohdan c alakohta ja varainhoitoasetuksen 136 artiklan 6 kohdan a alakohta.
(
8
)	Entisen varainhoitoasetuksen 106 artiklan 13 kohdan a alakohta.