61982C0078
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE SIMONE ROZÈS
DEL 26 APRILE 1983 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
vi dovete occupare di un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione a norma dell'art. 169 del Trattato CEE e inteso a far dichiarare che, mantenendo un sistema di margini fissi per la commercializzazione dei tabacchi lavorati, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi incombentile in forza dell'art. 37 del Trattato CEE.
I —
Per capire esattamente la posta in gioco, occorre collocare il ricorso nel suo contesto. La presente causa si inserisce nell'ambito dell'azione condotta dalle istituzioni comunitarie, e soprattutto dalla Commissione, al fine di realizzare, nel settore dei tabacchi lavorati, un'unione economica che implichi una sana concorrenza e che presenti caratteristiche analoghe a quelle di un mercato interno, come prescritto dall'art. 3 del Trattato (
2
).
Questa azione comporta in primo luogo un aspetto fiscale, tenuto conto del peso preponderante delle imposte nel prezzo di vendita al minuto dei tabacchi [mediamente il 70 % per quanto riguarda le sigarette (
3
)]. Il 19 dicembre 1972 il Consiglio adottava la prima direttiva relativa all'armonizzazione delle imposte di consumo sulle sigarette (direttiva 72/464/CEE), successivamente modificata varie volte. Questa direttiva mira in sostanza ad «eliminare gradualmente dai regimi fiscali riguardanti, negli Stati membri, il consumo dei tabacchi, i fattori che possano ostacolare la libera circolazione di questi prodotti ed alterare le condizioni della concorrenza, tanto sul piano nazionale quanto sul piano comunitario» (
4
). I mezzi per raggiungere tale scopo consistono essenzialmente nello stabilire un identico rapporto in tutti gli Stati membri tra l'imposta proporzionale e l'imposta specifica (
5
) e la libertà di formazione dei prezzi (
6
) nozione il cui significato è attualmente controverso in una causa promossa dalla Commissione contro la Repubblica francese (causa 90/82) (
7
).
L'azione intrapresa riguarda chiaramente tutti gli Stati membri, ma per quelli in cui il commercio dei tabacchi è oggetto di monopolio di carattere commerciale ai sensi dell'art. 37, la Commissione, garante dell'applicazione del Trattato, vigila sul rispetto delle condizioni imposte specificamente a questi Stati da questa norma particolare. Il 22 luglio 1980 la Commissione aveva dovuto emettere nei confronti della Francia un parere motivato e il 28 ottobre 1981 aveva deciso di sottoporvi la questione. Ma tenuto conto dei progressi compiuti e delle misure adottate, essa decideva, il 18 dicembre dello stesso anno, di sospendere tale azione. Essa ha ritenuto che il Governo francese si fosse impegnato ad adottare provvedimenti tali da riordinare il monopolio francese in conformità alle disposizioni del Trattato CEE (
8
).
Anche con le autorità italiane si erano avuti contatti relativamente al monopolio dei tabacchi lavorati e dei fiammiferi. Poiché la posizione della autorità italiane rimaneva incompatibile con l'art. 37, il 28 ottobre 1981 la Commissione decideva di adire la Corte: ulteriori sviluppi consentivano alla Commissione di sospendere anche quest'azione su tutti i punti controversi, tranne che su quello relativo al problema della fissazione dei margini di commercializzazione dei rivenditori (
9
). Anche in proposito, il Governo italiano ha adottato nel frattempo taluni provvedimenti di riordinamento (
10
). I punti sui quali è intervenuto un accordo riguardano i depositi allo stadio del commercio all'ingrosso, il condizionamento dei prodotti, le modalità di riscossione dell'imposta, l'accesso diretto dei fornitori autorizzati ai rivenditori, la soppressione del requisito della nazionalità italiana imposto ai rivenditori e la facoltà di istituire delle rivendite cosiddette «di Stato» (
11
). Il parere motivato del 1980 riguardava anche il monopolio dei fiammiferi. Mentre la Commissione era convinta, dopo l'accordo intervenuto alla fine del 1980, che questo monopolio fosso ormai gestito in piena conformità all'art. 37, il presente procedimento ha messo in luce l'esistenza di un malinteso. Alla stessa stregua dei tabacchi lavorati, i fiammiferi sono soggetti ad un margine di commercializzazione uniforme al dettaglio. Benché tale questione non rientri nell'ambito del presente ricorso, ne consegue che la soluzione che adotterete per i tabacchi lavorati varrà anche per i fiammiferi.
Le azioni delle istituzioni comunitarie non mirano soltanto a lottare contro gli ostacoli frapposti dagli Stati alla libera circolazione delle merci ed al normale funzionamento delle regole di concorrenza; esse si estendono anche ai comportamenti delle imprese ed associazioni di imprese che sono in contrasto con la lealtà nella concorrenza. Di conseguenza la Commissione adottava, il 20 luglio 1978, la decisione 78/670/CEE, relativa ad una procedura di applicazione dell'art. 85 del Trattato CEE (
12
), che è stata impugnata nelle cause risolte con la summenzionata sentenza 29 ottobre 1980 (
13
). Dalle osservazioni della Commissione nella causa Fedetab si desume anche che essa aveva avviato dal 1976 procedimenti per presunta infrazione degli artt. 85 e 86, contro contratti di esclusiva conclusi dai monopoli francesi (SEITA) e italiani (AAMS) con la maggior parte dei produttori stranieri di tabacchi lavorati (
14
).
Mi pare importante sottolineare sin d'ora che, come viene affermato nella vostra sentenza Fedetab, anche qualora una normativa nazionale fissata per un settore abbia l'effetto di ridurre notevolmente, per i produttori e gli importatori, la possibilità di farsi concorrenza (
15
), soprattutto perché la quota del prezzo di vendita al dettaglio spettante al fisco è rilevante, resta tuttavia agli operatori economici «un margine sufficiente per consentire una concorrenza effettiva e ciò a proposito di merci ... per le quali una riduzione di prezzo molto esigua a livello della produzione o dell'importazione può avere un effetto rilevante a livello del consumo» (
16
).
Si può dire che, inserito in questo contesto, il presente ricorso mira a completare la libertà d'azione degli operatori economici. I prezzi al dettaglio dei tabacchi lavorati sono composti da tre elementi: la quota del fisco (in media il 70 %), le spese di fabbricazione (che intervengono per il 20 % circa) e la quota del rivenditore (che rappresenta mediamente il 10 %) (
17
). Completando la vostra giurisprudenza sulla libertà degli scambi per quanto riguarda la quota spettante al fisco e quella spettante al fornitore, questa causa vi consentirà quindi di esaminare la compatibilità col diritto comunitario di una disposizione nazionale riguardante la quota spettante ai rivenditori.
Infine, è opportuno far osservare il carattere estremamente teorico del ricorso in esame. Infatti, per la Commissione, si tratta di una questione di principio, poiché la norma incriminata non ha costituito oggetto di alcuna obiezione da parte di importatori in Italia.
II —
Per stabilire se sussista l'inadempimento allegato, occorre confrontare la norma italiana contestata con i requisiti posti dall'art. 37 del Trattato. Devo quindi illustrare brevemente il sistema italiano in cui è inserita la norma sui margini di commercializzazione.
Il monopolio italiano dei tabacchi è un monopolio di carattere commerciale ai sensi dell'art. 37 del Trattato CEE. Esso costituisce nello stesso tempo un monopolio di produzione e di distribuzione dei tabacchi nazionali o di quelli esteri su licenza. L'AAMS (Azienda autonoma dei monopoli dello Stato) è l'unica abilitata a
rilasciare l'indispensabile autorizzazione agli 80000 rivenditori di tabacchi, autorizzazione che si ottiene purché siano rispettate determinate condizioni stabilite in uno specifico capitolato d'oneri.
Ci viene segnalato che in Italia, malgrado i controlli esistenti, le sigarette americane, in particolare, costituiscono oggetto di un contrabbando organizzato su vasta scala.
Dall'entrata in vigore del Trattato di Roma, il monopolio italiano dei tabacchi ha subito un notevole riordinamento per adeguarsi alle condizioni stabilite dal diritto comunitario, e soprattutto dall'art. 37 del Trattato. L'unico problema è costituito oggi dalla fissazione di un margine uniforme per i dettaglianti, che ammonta all'8 % del prezzo di vendita al pubblico (
18
). La fissazione di questo margine costituisce chiaramente «l'esercizio, da parte del monopolio ..., della sua funzione specifica — cioè del suo diritto d'esclusiva» (
19
), che è disciplinato, di conseguenza, dalla «lex specialis» di cui all'art. 37 piuttosto che dalle disposizioni di diritto comune del Trattato, in particolare dall'art. 30.
Come ha sottolineato il Governo italiano, non si tratta di un margine fisso in valore, il cui importo rimane quindi invariato indipendentemente dal prezzo di vendita del tabacco. Si tratta di un margine uniforme in percentuale fissa, che varia pertanto in funzione del valore del prodotto.
Questo margine costituisce uno degli elementi del prezzo di vendita al dettaglio. Le tabelle che si trovano alla fine dell'allegato al decreto legge 1° ottobre 1982 già menzionato fissano non soltanto il prezzo finale di vendita, ma anche le quote di questo che spettano al fisco (imposte e IVA) ed ai rivenditori. La differenza fra il prezzo finale di vendita, da un lato, e la somma della quota erariale e del margine di commercializzazione, dall'altro, costituisce la quota residua destinata alla remunerazione del fabbricante e della distribuzione all'ingrosso (quota spettante al fornitore).
I prezzi di vendita al pubblico vengono scelti liberamente dagli importatori tra quelli previsti nelle tabelle pubblicate regolarmente nella «Gazzetta ufficiale», allegate ai testi normativi o regolamentari predisposti dal Ministero delle finanze. Queste tabelle includono, per ciascuna categoria di prodotti, un'ampia gamma di prezzi diversi. A titolo di esempio, quelle allegate alla legge 10 dicembre 1975, n. 724 comprendevano 36 prezzi per i tabacchi da fiuto, 71 per le sigarette, 91 per i sigaretti, 133 per i trinciati e 213 per i sigari. Se nessuno di questi prezzi soddisfa gli operatori economici, essi possono proporre l'inserimento di un nuovo prezzo nelle tabelle. Questo sistema è conforme alla direttiva 72/464/CEE, già menzionata. Il Governo italiano lo definisce un sistema di prezzi imposti, nel senso che, quando il prezzo scelto è stato inserito nella tabella e fintantoché non interviene un provvedimento di modifica dello stesso, il prodotto non può essere venduto ad un prezzo inferiore o superiore.
Le disposizioni attualmente in vigore sono quelle della legge 13 luglio 1965, n. 825, modificata dalla legge 13 dicembre 1975, n. 724, e le tariffe attuali sono quelle riportate nelle tabelle allegate al decreto legge 1o ottobre 1982, n. 697.
III —
Prima di valutare la legittimità d detta disciplina rispetto all'art. 37, è opportuno richiamare la portata di questi norma tenendo conto della vostra giurisprudenza. Il richiamo appare tanto pii opportuno in quanto la norma in questione ha dato luogo a controversie di cui la presente lite è un nuovo esempio.
In pratica, nella fattispecie ci si riferisce soltanto al primo comma del n. 1 dell'art. 37, secondo cui:
«Gli Stati membri procedono ad un progressivo riordinamento dei monopoli nazionali che presentano un carattere commerciale, in modo che venga esclusa, alla fine del periodo transitorio, qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi».
La vostra giurisprudenza ha progressivamente chiarito il campo d'applicazione di questa disposizione e gli scopi che essa mira a raggiungere.
A —
Il primo obiettivo è quello di evitare che l'intervento di uno Stato membro crei «discriminazioni a danno della produzione o del commercio di altri Stati membri» (
20
) e, quindi, di «garantire una completa parità di possibilità ai prodotti importati da altri Stati membri» (
21
).
B —
Come avete già osservato nella vostra giurisprudenza, in secondo luogo la norma «mira a garantire il rispetto del principio fondamentale della libera circolazione delle merci nell'intero territorio della Comunità economica europea, in particolare mediante l'abolizione delle restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente negli scambi tra Stati membri» (
22
).
Il riferimento che avete fatto alla nozione di misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione fa sorgere il problema di stabilire se il contenuto di questa nozione sia lo stesso nell'art. 37 e nell'art. 30. A mio parere, la vostra giurisprudenza consente soltanto una soluzione affermativa.
Questa soluzione si desume dai punti 8 e 9 della motivazione della sentenza Manghera (
23
) Il punto 8 recita quanto segue:
«(Il n. 2 dell'art. 37) impone agli Stati membri di astenersi, fin dall'inizio del periodo transitorio, da qualsiasi provvedimento atto a limitare la portata degli articoli relativi all'abolizione dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative fra gli Stati membri, mentre il n. 3 prevede che il ritmo delle misure di cui al paragrafo 1 sia adattato all'eliminazione delle restrizioni quantitative per gli stessi prodotti, prevista dagli artt. 30-34».
In base a questa formula ed a quella del successivo punto della motivazione, che ne costituisce la conclusione, come illustrate dalle conclusioni molto chiare dell'avvocato generale Warner (
24
), l'unità della nozione di misura di effetto equivalente di cui all'art. 37 ed all'art. 30 mi pare evidente. Non ritengo inutile ricordare inoltre che, già quasi vent'anni fá, l'avvocato generale Lagrange aveva usato, riferendosi all'art. 37, una formula che oggi può sembrare premonitrice: «L'influenza rilevante, attuale o potenziale, sulle importazioni o sulle esportazioni fra Stati membri è la sola cosa che conti agli effetti delle disposizioni di cui trattasi» (
25
). Condivido quindi le tesi espresse in proposito dal prof. Robert Kovar: «La Corte di giustizia fa ricadere sotto questa disposizione (l'art. 37) il complesso dei divieti sanciti inoltre per quanto riguarda le violazioni del principio della libera circolazione delle merci» (
26
). Cito anche il prof. Aurelio Pappalardo: «La conclusione della Corte (nella causa Manghera) deriva quindi dalla mera applicazione, nel settore dei monopoli, delle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci» ... «L'art. 37 (costituisce) quindi una norma particolare, caratterizzata da un procedimento ad hoc, ma identica, nel merito, alle altre disposizioni dello stesso capitolo» (
27
).
C —
Il terzo scopo perseguito dall'art. 37 consiste nell'assicurare «il mantenimento di condizioni di concorrenza normali fra le economie degli Stati membri» (
28
). Si deve fra l'altro evitare «che l'intervento di uno Stato membro possa avere l'effetto, con l'azione di un monopolio pubblico, di alterare le condizioni di concorrenza nell'ambito del mercato comune» (
29
).
Questa finalità ha notevole importanza nella presente causa. Il secondo degli addebiti mossi dalla Commissione consiste infatti nel sostenere che la fissazione, da parte dello Stato, di margini commerciali uniformi è tale da alterare le condizioni di concorrenza nel mercato comune. Il Governo italiano contesta la ricevibilità di questo mezzo. A suo parere, le presunte alterazioni; delle condizioni di concorrenza non possono essere esaminate nell'ambito dell'art. 37, se non sotto il profilo di presunte discriminazioni.
Questa obiezione mi pare dovuta in parte ad un malinteso. Ritengo infatti che i pregiudizi arrecati alla concorrenza di cui ai punti 9 e 19 della sentenza Hansen non s'identifichino con i pregiudizi arrecati alla concorrenza dalle imprese, che sono disciplinate dagli artt. 85 e 86 del Trattato, ma con quelli che gli Stati, tramite i monopoli di carattere commerciale che essi controllano, dirigono o influenzano sensibilmente (art. 37, n. 1, secondo comma), arrecano alla lealtà nella concorrenza tra la loro economia considerata complessivamente e quella degli altri Stati membri. Questa nozione di lealtà nella concorrenza, menzionata nel preambolo del Trattato, ribadita in forma diversa dall'art. 3, n. 1, può di conseguenza costituire un parametro per l'interpretazione di numerose disposizioni del Trattato, fra cui l'art. 37.
Inoltre, mi sembra utile ammettere il mantenimento della lealtà nella concorrenza fra le economie degli Stati membri, tra gli obiettivi dell'art. 37, considerata la sua complementarità con il mantenimento della libera circolazione delle merci tra gli Stati membri. Si fa osservare che gli autori del Trattato hanno esitato nel collocare il futuro art. 37 nel capitolo relativo alle regole di concorrenza, il che si spiega facilmente (
30
).
Tanto le norme relative alla libera circolazione delle merci quanto quelle che mirano a garantire la libertà della concorrenza si propongono di instaurare un mercato comune (art. 2 del Trattato), vale a dire un mercato che presenti le stesse caratteristiche di un mercato interno o perlomeno caratteristiche quanto più possibile analoghe a questo (
31
). Come scriveva uno dei negoziatori e firmatari del Trattato, gli ostacoli artificiali fra le economie degli Stati membri che «il complesso del Trattato del mercato comune doveva abolire» non si concertavano soltanto «nelle tre categorie di misure protezionistiche ... previste specificamente nel Trattato del mercato comune: le restrizioni quantitative all'importazione e all'esportazione, le restrizioni di cambio e di valute, le tariffe doganali; ma si concretavano anche in numerose misure di protezionismo indiretto di cui le imprese pubbliche ed i monopoli costituiscono una delle manifestazioni più pericolose».
L'art. 90 del Trattato di Roma si colloca nel capitolo delle regole relative alla libertà della concorrenza, libertà utile sia per il consumatore che per la produttività. «L'art. 37, d'altronde, riguarda del pari la smobilitazione delle protezioni derivanti dai monopoli nazionali» (
32
).
Mi pare che le alterazioni della concorrenza e gli ostacoli per gli scambi costituiscano unicamente risvolti diversi di uno stesso fenomeno.
Ciò si constata in modo particolarmente evidente nella presente fattispecie.
La Commissione sostiene infatti che un monopolio il quale, contemporaneamente, costituisce un monopolio di produzione e un monopolio di distribuzione non può non organizzare la vendita in modo tale da favorire i propri prodotti. Questo primo addebito è già stato sollevato nella causa Manghera, summenzionata.
In quella causa, la Commissione aveva considerato questo regime preferenziale come «una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione» (
33
). Ora, nella presente causa, essa si basa sul raffronto tra la situazione del monopolio e quella di un accordo tra imprese restrittivo della concorrenza ai sensi dell'art. 85, n. 1, condannato nella vostra sentenza 29 ottobre 1981, Fedetab (
34
).
Nel secondo addebito, la Commissione sostiene che il sistema contestato altera le condizioni di concorrenza sul mercato comune attraverso una certa discriminazione. Per essa, infatti, l'obbligo di corrispondere lo stesso margine, tanto per i prodotti nuovi quanto per quelli già affermati sul mercato, equivale a trattare in modo identico situazioni diverse, senza giustificato motivo.
Il riconoscimento, sancito dalla vostra giurisprudenza, della vasta portata dell'art. 37, n. 1, primo comma, va anche condiviso per motivi di carattere generale. Va condiviso anzitutto a motivo della collocazione di questa norma nel Trattato, e quindi del carattere fondamentale del principio di unità del mercato e del suo corollario, la libera circolazione delle merci (
35
). Va condiviso, poi, a motivo della particolare vigilanza imposta dall'esistenza di enti potenzialmente così pericolosi per gli scambi — come faceva osservare il Barone Snoy (nel suo articolo già menzionato) — come i monopoli commerciali di Stato.
È basandosi sui principi di questa giurisprudenza che occorre ora valutare la rispettiva portata dei due addebiti mossi dalla Commissione contro il sistema italiano dei margini di commercializzazione, nonché delle relative obiezioni sollevate dal Governo italiano.
IV —
A.
Secondo la Commissione, quando uno Stato membro, detentore di un monopolio di produzione (e contemporaneamente di distribuzione), impone lo stesso margine di commercializzazione sia per i prodotti dei suoi concorrenti degli altri Stati membri che per i propri, si ha una discriminazione, vietata ai sensi dell'art. 37, a danno dei prodotti importati. Infatti, in tal modo, detto Stato tratta in maniera identica situazioni diverse, quella delle merci nazionali e quella delle merci importate. L'art. 37 mira appunto ad impedire che uno Stato membro che detiene un monopolio di produzione possa avvalersi del proprio monopolio di distribuzione per creare una situazione di questo genere.
Ora, il monopolio italiano dei tabacchi è nello stesso tempo un monopolio di produzione ed un monopolio di distribuzione. Come monopolio di distribuzione, esso fissa il margine dei tabacchi lavorati in funzione della politica di vendita da esso condotta per i propri prodotti. Ma questo margine si applica anche ai prodotti importati. Se è indubbiamente adeguato alla situazione dei prodotti del monopolio, esso non è necessariamente tale per quella dei prodotti importati, poiché pare difficile per uno Stato non cercare di favorire la vendita dei propri prodotti. Così, non solo gli importatori non sono più liberi di corrispondere ai dettaglianti la renumerazione che ritengono più adeguata, ma inoltre essi sono costretti a remunerarli nella misura stabilita dal loro concorrente diretto, lo Stato italiano, che detiene il monopolio di produzione. Alla Commissione sembra difficile immaginare una situazione in cui la discriminazione nelle condizioni di approvvigionamento e di sbocchi sia più evidente.
Il monopolio crea così una situazione analoga a quella di un produttore privato che intenda imporre ai concorrenti il margine da lui stesso fissato ai dettaglianti per i propri prodotti. Ora, un accordo tra imprese sul mercato belga-lussemburghese, inteso ad impedire ai relativi partecipanti di «negoziare con i grossisti margini individuali e vantaggi maggiori, a seconda della situazione del mercato» è stato ritenuto una restrizione della concorrenza, vietata ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato (CEE) (
36
).
Infine, i prodotti stranieri sono in generale più cari di quelli nazionali. Ne consegue che l'imposizione di un margine in percentuale fissa — il quale, di conseguenza, varia col prezzo di vendita al dettaglio — grava, in costi reali, più pesantemente sui prodotti cari, generalmente importati, che non sui prodotti italiani, molto spesso meno cari. Ma se, per eliminare questo svantaggio, gli importatori volessero ridurre la remunerazione dei loro rivenditori, essi non potrebbero farlo: il sistema del margine uniforme lo impedisce.
B.
La fissazione, da parte dello Stato, di margini commerciali uniformi ha anche l'effetto di alterare le condizioni di concorrenza sul mercato comune, soprattutto in Italia. Essa favorisce infatti le marche di tabacco già affermate su questo mercato rispetto alle nuove marche che i fornitori di altri Stati membri vorrebbero, eventualmente, vendervi. Il sistema italiano impedisce loro, infatti, di negoziare con i distributori margini più favorevoli sotto forma di premi di penetrazione. Questo sistema limita quindi la scelta dei metodi commerciali; esso impedisce di adattarli al carattere proprio dei mercati dei vari tabacchi lavorati nonché all'evoluzione della situazione di ciascuno di essi.
Questo svantaggio viene ulteriormente aggravato dal divieto di qualsiasi forma di pubblicità nel settore in questione. La Commissione considera che la fissazione dei margini uniformi può alterare le condizioni di concorrenza e pregiudica la parità di possibilità che va garantita ai prodotti importati da altri Stati membri rispetto ai prodotti nazionali (
37
). Con quest'ultima nozione, ci si ricollega a quella di discriminazione. Imporre di corrispondere lo stesso margine sia per i prodotti nuovi che per quelli già affermati sul mercato equivale infatti a trattare, senza giustificato motivo, situazioni diverse in maniera identica.
V —
Per scrupolo di chiarezza, ho classificato in tre categorie le obiezioni del Governo italiano contro questi addebiti:
—
obiezioni comuni, contro entrambi gli addebiti;
—
obiezioni specifiche contro il primo addebito;
—
obiezioni specifiche contro il secondo addebito.
A —
1.
A titolo di obiezione generale, il Governo italiano assume che la disposizione controversa non può essere considerata discriminatoria, e quindi in contrasto con l'art. 37, n. 1, primo comma, solo perché si applica indistintamente tanto ai prodotti nazionali quanto a quelli stranieri.
La Commissione ha tuttavia replicato che, nell'ambito del mercato comune considerato come un'unica entità, il margine uniforme costituisce una discriminazione a danno dei produttori degli altri Stati membri.
Non mi pare necessario pronunciarmi sul fondamento della tesi della Commissione, secondo cui è a livello comunitario che occorre esaminare se sussista violazione dell'art. 37, poiché, in base alla vostra giurisprudenza, quest'articolo vieta le misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione. Basta quindi determinare se l'imposizione di un margine commerciale in percentuale identica, per prodotti importati da altri Stati membri e per prodotti del monopolio, possa costituire un ostacolo, anche soltanto indiretto e potenziale, per i primi sul mercato nazionale italiano. In altri termini, l'obiezione sollevata non può essere accolta, poiché si basa su una concezione troppo ristretta — e smentita dalla vostra giurisprudenza — dell'art. 37.
2.
Il Governo italiano assume poi che il sistema attuale non è discriminatorio in quanto consente agli operatori di valutare tutte le voci del prezzo di vendita al pubblico, compreso l'importo del margine, quando scelgono il suddetto prezzo. Questo sistema è quindi un sistema di «trasparenza» delle varie componenti del prezzo finale.
È chiaro che, scegliendo il prezzo di vendita al pubblico dei loro prodotti, gli importatori conoscono l'importo del margine di commercializzazione poiché quest'ultimo costituisce una percentuale fissa del primo. Pare arduo inferirne che il sistema in questione non finisce col limitare gli scambi o coll'alterare la concorrenza.
3.
Spingendosi ancora oltre, il Governo italiano sostiene che in realtà la soppressione del sistema dei margini uniformi è discriminatoria, in quanto dà ai dettaglianti la possibilità di favorire determinati fornitori a danno degli altri.
Solo i produttori più forti sarebbero infatti in grado di corrispondere margini elevati, attraenti per i dettaglianti. Di conseguenza, essi potrebbero gradualmente allontanare dal mercato legale i produttori più modesti, che potrebbero quindi essere indotti a smerciare di contrabbando la loro produzione.
È pretestuoso, anzitutto, negare ai rivenditori italiani di tabacchi qualsiasi ruolo commerciale. Malgrado il divieto di pubblicità, essi sono infatti in grado di raccomandare un certo prodotto di un certo fabbricante piuttosto che un altro, sia a voce, sia ad esempio attraverso il modo di disporre le vetrine.
D'altra parte, pare difficile supporre che la soppressione dell'attuale sistema del margine fisso determinato dallo Stato nonché la sua sostituzione, ad esempio, con un sistema di margine scelto liberamente entro una certa «forcella», possa avere la minima incidenza sull'entità del contrabbando in Italia. Questo si spiega a sufficienza con altri fattori che non mi compete menzionare qui.
Nessuno dei mezzi di difesa di carattere generale proposti dal Governo italiano mi pare quindi convincente.
B —
Esaminiamo ora le obiezioni specifiche contro il primo addebito della Commissione.
1.
Il Governo italiano sostiene di non aver fissato la percentuale dell'«aggio» in funzione della politica di vendita maggiormente favorevole per i prodotti del monopolio, poiché deve tener conto di tutta una serie di altri fattori, in particolare delle rivendicazioni dei rivenditori di tabacco e dell'incidenza dei prezzi del tabacco sul costo della vita nonché, attraverso le clausole della scala mobile, sui salari. Esso osserva del pari che, poiché i prodotti importati sono mediamente i più cari e il margine varia in funzione del prezzo, è su questi prodotti che i rivenditori percepiscono, in valore assoluto, l'aggio più elevato.
2.
Questi argomenti di fatto, che sono certo pertinenti, rimangono tuttavia insufficienti.
Esaminiamo il presunto maggior interesse dei rivenditori a vendere prodotti importati piuttosto che nazionali. Si deve rilevare che costoro sono obbligatoriamente rivenditori autorizzati dal monopolio, e di conseguenza questo può invitarli, in contropartita, a favorire i suoi prodotti malgrado il vantaggio economico menzionato. Inoltre, i rivenditori non costituiscono l'unica corporazione interessata alla questione controversa: il vantaggio menzionato dal Governo italiano può essere neutralizzato dagli inconvenienti che subiscono gli operatori situati a monte nel processo di commercializzazione.
Ma, oltre al problema di stabilire se i rivenditori abbiano in pratica interesse a vendere prodotti importati piuttosto che prodotti nazionali, o se il monopolio fissi i prezzi nel proprio interesse e quindi a danno dei suoi concorrenti stranieri, occorre soprattutto determinare se il sistema creato dal monopolio possa essere usato in modo discriminatorio o, perlomeno, in modo tale da ostacolare il commercio intracomunitário. Infatti, come sottolineava l'avvocato generale Warner nelle conclusioni per la causa Manghera (
38
), alla stessa stregua degli articoli da 30 a 36, l'art. 37 vieta le potenziali restrizioni degli scambi tra gli Stati membri (
39
). L'argomento letterale menzionato dall'avvocato generale Warner, ricavato «dall'uso nell'art. 37, n. 2, del termine “garantire” (“ensured” nella versione inglese)», assume nella fattispecie tutto il suo peso: «non si può garantire la soppressione di un dato fenomeno, se si lascia sussistere la possibilità che esso si ri-presenti».
La vostra giurisprudenza ne ha tratto la conseguenza logica dell'identità della nozione di misura di effetto equivalente nell'art. 37 e nell'art. 30.
Questa base di ragionamento mi porta a condividere la posizione assunta dalla Commissione. Tuttavia, la sua tesi non può essere accettata globalmente: il fatto che il monopolio italiano sia contemporaneamente un monopolio di produzione e di distribuzione non consente di affermare ineluttabilmente che esso organizza la vendita dei prodotti a proprio favore e a danno dei prodotti dei suoi concorrenti degli altri Stati membri. Si tratta di un'affermazione pura e semplice, non suffragata dal minimo indizio. Tuttavia ritengo che la situazione descritta sia pericolosa, che essa possa condurre a degli abusi e, soprattutto, che la fissazione da parte del monopolio di un margine uniforme per i propri prodotti e per i prodotti dei concorrenti possa avere conseguenze discriminatorie o limitative per gli importatori di tabacchi lavorati degli altri Stati membri.
Riprendendo gli argomenti svolti dall'avvocato generale Roemer nelle conclusioni per la cosiddetta causa «delle centrali del latte» in Italia (
40
), condivido il suo punto di vista: «quando gli enti contemplati dall'art. 37 del Trattato detengono un diritto di esclusiva, ci si può chiedere se ciò non comporti necessariamente una discriminazione nei confronti dei cittadini degli altri Stati membri. Come ha dimostrato la Commissione, la questione va risolta in senso affermativo, perlomeno per quanto riguarda la possibilità di discriminazioni qualora lo Stato si riservi l'esclusiva di vendita, poiché non si può escludere che, con tale sistema, lo Stato cerchi di tutelare interessi che non sono meramente economici. Ciò appare ancora più evidente nei casi in cui l'esclusiva di vendita è prerogativa di un ente che produce i prodotti distribuiti oppure li trasforma. Applicando queste premesse alla fattispecie, e tenuto conto del fatto che in genere per gli scambi internazionali può essere impiegato solo il latte pastorizzato, si può logicamente presumere che le centrali del latte, che godono di una esclusiva di vendita, tenteranno di vendere anzitutto il latte che esse stesse lavorano» (
41
).
Queste conclusioni meritano particolare attenzione da parte nostra, tanto più che anche il monopolio in questione in quella causa era, come avrete notato, nello stesso tempo un monopolio di produzione e di distribuzione e che l'addebito della Commissione era analogo a quello ricorrente nella fattispecie.
C —
Rimangono da esaminare le obiezioni specifiche del Governo italiano contro il secondo addebito della Commissione.
1.
Mi limiterò a richiamare l'eccezione che il Governo ha in qualche modo sollevato in via preliminare, relativa all'irrice-vibilità del secondo addebito. Come ho già detto, la vostra sentenza Hansen del 13 marzo 1979 annulla la tesi secondo cui presunte distorsioni delle condizioni di concorrenza — perlomeno nel senso che ho precisato — non possono esser esaminate nell'ambito dell'art. 37 se non sotto il profilo di presunte discriminazioni.
2.
Il Governo italiano assume in secondo luogo che la concorrenza non è stata effettivamente alterata poiché da parecchi anni la quota di mercato dei tabacchi importati è notevolmente aumentata in Italia. A sostegno di tale assunto, nella fase scritta esso ha prodotto dati notevolmente diversi da quelli della Commissione.
A seguito del quesito che avete posto in udienza, sono state prodotte delle statistiche complete per il periodo 1970-1982, le quali confermano effettivamente le allegazioni del Governo italiano. Ma la Commissione contesta la base su cui questi dati sono stati calcolati, poiché, in particolare, sono considerati come stranieri i prodotti fabbricati in Italia su licenza straniera, il che non sembra privo di rilevanza.
In ogni caso, i dati prodotti dal Governo covenuto non consentono di condividere le conclusioni che esso ne trae. Benché, sotto l'impero del sistema dei margini uniformi, la quota di mercato dei prodotti importati sia aumentata, non è dimostrato che un sistema diverso non avrebbe potuto portare ad un incremento superiore. In altri termini, il «test» proposto dal Governo italiano non fornisce la prova voluta.
Nella fattispecie occorre, come ho già detto, stabilire se la norma incriminata «possa compromettere, sia direttamente che indirettamente, attualmente o potenzialmente, la libertà del commercio tra gli Stati membri in maniera tale da nuocere alla realizzazione degli obiettivi di un mercato unico tra Stati» (
42
).
Ora, per i motivi addotti a sostegno del primo addebito della Commissione, la risposta è affermativa. Il fattore supplementare menzionato dalla Commissione nel suo secondo addebito, e cioè che gli importatori non possono attualmente negoziare con i rivenditori margini diversi da quelli imposti dal monopolio e soprattutto premi di penetrazione, non fa altro evidentemente che confortare, se necessario, l'esattezza di questa soluzione.
3.
Per quanto riguarda il divieto assoluto di pubblicità che, secondo la Commissione, danneggia in pratica i prodotti importati, meno conosciuti, il Governo italiano fa valere due argomenti distinti:
1.
questo divieto è violato per i prodotti stranieri;
2.
in pratica esso non li ha danneggiati.
Sul primo punto, l'assunto corrisponde a verità. D'altra parte, è indubbiamente logico ritenere che il divieto di pubblicità sia un fattore che va ad aggiungersi al sistema dei margini uniformi per aumentare le difficoltà di penetrazione di un prodotto nuovo sul mercato italiano.
Di conseguenza, il Governo italiano può ritenere con ragione che, se questo divieto è parzialmente violato per i prodotti importati, e non lo è per quelli nazionali, i secondi sono danneggiati nell'esatta proporzione dell'entità della violazione della legge da parte degli importatori. Tuttavia, mi sembra che questa violazione giustifichi semmai sanzioni per trasgressione della legge, piuttosto che il mantenimento in vigore di misure discriminatorie come il margine di commercializzazione uniforme, mantenimento che, se si segue fino in fondo il ragionamento del Governo convenuto, si potrebbe tentare di giustificare con la necessità di compensare le violazioni della legge che sancisce il divieto di pubblicità.
Quanto al secondo punto, l'argomento non è pertinente. L'abilità economica di taluni operatori che riescono a neutralizzare le conseguenze di una disciplina protezionistica, perlomeno potenzialmente, non mi pare costituire un motivo sufficiente per giustificare il mantenimento in vigore della disciplina stessa. Inoltre, l'argomento del Governo italiano non è molto convincente. Se la sigaretta straniera attualmente più venduta era già in commercio nel 1962 (ossia prima dell'entrata in vigore della legge che sancisce il divieto di pubblicità per i tabacchi), mentre la sigaretta nazionale oggi più venduta non lo era, da ciò non si può desumere che il divieto di pubblicità abbia favorito i prodotti importati. Si può semmai constatare che le sigarette straniere hanno difficoltà ad imporsi sul mercato italiano, il che non si verifica per la sigaretta nazionale attualmente più venduta.
4.
Infine, il Governo italiano sostiene che l'assenza di restrizioni della concorrenza è in ogni caso dimostrata dalla possibilità, offerta agli importatori, di vendere i loro prodotti ad un prezzo più competitivo senza dover intervenire sul margine del rivenditore.
Ma, come la Commissione, ritengo che l'apertura della concorenza a livello dei prezzi al minuto non consenta di considerare legittima la sua eliminazione a livello del margine di remunerazione del rivenditore. Infatti, i produttori possono avere interesse ad aumentarlo piuttosto che a diminuire il prezzo di vendita al pubblico. Ora, mentre lo Stato italiano, detentore sia del monopolio di produzione che di quello di distribuzione, può agire indifferentemente sul margine o sul prezzo di vendita al pubblico, gli importatori possono agire soltanto sul prezzo poiché, per il resto, essi debbono rispettare il margine più conveniente per il monopolio italiano.
Ne consegue che, anche nella concezione più ristretta dell'art. 37, la norma contestata è chiaramente incompatibile con questa disposizione. Faccio osservare che voi avete inoltre respinto l'interpretazione restrittiva secondo cui l'art. 37 vieterebbe unicamente le discriminazioni nel senso stretto del termine, con esclusione di qualsiasi ostacolo per gli scambi e di qualsiasi restrizione della concorrenza tra le economie degli Stati membri.
D —
Ora, tenuto conto della portata che si riconosce attualmente in diritto positivo all'art. 37, il quale include in particolare, alla stessa stregua dell'art. 30, le misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative all'importazione, debbo essaminare un ultimo problema.
Il divieto posto dall'art. 30 trova infatti il proprio limite nelle deroghe di cui all'art. 36, da un lato, e nelle normative commerciali degli Stati membri che si applicano indistintamente ai prodotti nazionali ed a quelli importati e che sono «ammesse come necessarie per rispondere a (talune) esigenze imperative» (
43
), dall'altro. Come le deroghe di cui all'art. 36, dette normative debbono perseguire obiettivi non economici. A mio parere, l'unità del capitolo relativo all'eliminazione delle restrizioni quantitative — o, perlomeno, la connessione delle materie (
44
) — impone che la stessa cosa valga per le misure che contrastano con l'art. 37.
Certamente, non è possibile giustificare siffatte misure richiamandosi espressamente all'art. 36, poiché questo va interpretato in senso stretto ed il modo in cui è formulato («le disposizioni degli articoli da 30 a 34 inclusi lasciano impregiudicati ...») esclude chiaramente tale possibilità. Tuttavia, ritengo possibile esaminare se, nell'ambito dell'art. 37, le eccezioni di cui all'art. 36 e, in taluni casi, altre esigenze imperative «consentano di negare l'esistenza di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'esportazione ai sensi di quest'articolo» (
45
).
In altre parole, vi propongo di completare l'assimilazione dell'art. 37 all'art. 30 estendendo al primo la metodologia che avete inaugurato nella cosiddetta sentenza del «Cassis di Digione», nonché chiarito successivamente soprattutto nella cosiddetta sentenza dei «souvenirs d'Irlanda» e nella recentissima sentenza sul «vermut italiano» (
46
).
Applicando questi principi nella fattispecie, constaterete che una sola tesi del Governo italiano potrebbe a priori essere esaminata sotto tale profilo, quella relativa alla protezione dei consumatori. Ma la lettura degli argomenti sviluppati al riguardo lascia intendere che è inutile esaminarne il fondamento. Il Governo italiano sostiene infatti che l'invarianza dell'aggio tutela i consumatori in quanto li preserva dall'aumento incontrollato dei prezzi. Questo mezzo è pertanto di carattere economico e, come tale, è irricevibile.
VI —
Il Governo italiano ha dedotto in via subordinata, un ultimo mezzo basato sull'art. 90, n. 2, del Trattato.
Ai sensi di questa disposizione, «le imprese ... aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del. Trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità».
Si tratta quindi di una norma eccezionale, che consente ad attività normalmente in contrasto col Trattato di sfuggire al divieto conseguente in linea di principio da siffatto contrasto. Il Governo italiano la fa quindi valere solo in via subordinata, vale a dire qualora, come me, consideriate la norma in questione incompatibile con l'art. 37, n. 1, primo comma. L'art. 90, n. 2, costituisce una norma eccezionale e va quindi interpretato in senso restrittivo (
47
).
Come sapete, il problema di stabilire se uno Stato membro può basarsi sull'art. 90 per sfuggire all'applicazione dell'art. 37 è discusso in dottrina. Così, secondo il prof. Franceschelli, «l'art. 37 deve in ogni caso prevalere sull'art. 90 nel senso che, se tra i monopoli che rientrano nel significato lato dell'art. 90 taluni impongono discriminazioni nelle condizioni relative all'approvvigionamento ed agli sbocchi, anch'essi devono essere riordinati in modo da eliminare, allo scadere del periodo transitorio, questa differenza e da rispettare quindi il divieto di discriminazione considerato con ragione uno dei principi fondamentali del Trattato ... Poiché l'art. 90 è una nonna permissiva, esso soccombe dinanzi all'art. 37 il quale, nel n. 1, contiene una norma imperativa» (
48
).
Del pari, per il presidente dell'ordine degli avvocati van Hecke, «in its relation to article 90, article 37 must be seen as a special provision taking precedence over the more general provisions of article 90» (
49
).
Malgrado la portata di questi argomenti, sono tuttavia della stessa opinione del preside di facoltà Colliard, secondo cui «il combinato disposto delle due norme si risolve nella prevalenza dell'art. 90, il quale implica deroghe più ampie e più definitive». La soluzione opposta mi sembra infatti sottrarre all'art. 90 parte della sua efficacia.
Superato questo primo ostacolo, per poter applicare questa disposizione nella fattispecie occorre ancora che siano soddisfatte le tre condizioni seguenti:
—
che il monopolio italiano dei tabacchi sia un monopolio di carattere fiscale, ai sensi della suddetta disposizione,
—
che, in mancanza del sistema dei margini fissi, sia impossibile adempiere la missione fiscale del monopolio,
—
che questo sistema non ostacoli lo sviluppo degli scambi in modo contrario all'interesse della Comunità.
Ora, la Commissione sostiene che nessuna di queste condizioni è soddisfatta.
Esaminiamole quindi l'una dopo l'altra.
A —
Il monopolio italiano dei tabacchi è un monopolio fiscale ai sensi dell'art. 90, n. 2? Questa domanda ne fa sorgere un'altra: che cos'è un monopolio fiscale ai sensi di quest'articolo?
Secondo la Commissione, il monopolio italiano dei tabacchi non è un monopolio fiscale ed il Governo italiano non ha alcun motivo di basarsi sull'art. 90, n. 2. Un monopolio non può essere qualificato come monopolio fiscale solo perché ha la funzione di riscuotere un'imposta di consumo a favore dell'erario. Inoltre, la sua finalità essenziale deve consistere nella massimizzazione degli introiti fiscali. Ora, gli introiti fiscali ricavati dalla vendita dei tabacchi negli Stati membri dove non esiste un monopolio di distribuzione non sono inferiori a quelli percetti negli Stati detentori di tali monopoli. Da uno studio effettuato sugli introiti fiscali ricavati dalla vendita dei tabacchi lavorati nel 1978 si desume infatti che i due Stati che detengono un monopolio di distribuzione non si collocavano al primo posto tra gli Stati membri relativamente al gettito fiscale ricavato dai suddetti tabacchi, indipendentemente dal parametro scelto.
Il Governo italiano oppone in proposito vari argomenti. Esso fa propria la nota del prof. Pappalardo secondo cui «in pratica tutte le imprese aventi carattere di monopolio fiscale, accanto alla finalità che le caratterizza come tali, altre ne hanno, diverse, da quella difficilmente separabili, dato che un moderno monopolio fiscale costituisce un complesso organico in cui le varie finalità sono strettamente interdipendenti» (
50
). Di conseguenza, come osservano anche i professori Frignani e Waelbroeck, «i monopoli fiscali sono monopoli di Stato che hanno per scopo, anche se non esclusivo, di procurare entrate all'erario» (
51
).
Il Governo italiano critica poi l'interpretazione restrittiva della Commissione. Esso sostiene che un monopolio conserva il proprio carattere fiscale anche se la sua finalità non consiste nella massimizzazione degli introiti fiscali.
La Commissione ammette che la sua interpretazione è restrittiva, ma, a suo parere, siffatta interpretazione si impone in ragione del carattere eccezionale del contenuto dell'art. 90 rispetto al principio sancito dal Trattato.
Sotto questo profilo, la tesi della Commissione mi pare difficilmente sostenibile. Indubbiamente, è pacifico che, poiché l'art. 90 n. 2, è una norma eccezionale, esso deve essere interpretato in senso restrittivo. Del pari, non c'è una vera e propria controversia sulla possibilità che un monopolio sia contemporaneamente un monopolio commerciale ai sensi dell'art. 37, ed un monopolio fiscale ai sensi dell'art. 90, poiché la Commissione l'ha ammesso nella replica. D'altronde mi pare impossibile sostenere il contrario (
52
).
Ciò premesso, il nocciolo del problema consiste nello stabilire se la finalità di massimizzare gli introiti fiscali costituisca un fattore indispensabile per determinare la natura fiscale di un monopolio. Non ritengo che essa lo sia. Come ha sostenuto il Governo italiano, è possibile che questa finalità non sia quella prevalente per un periodo più o meno lungo, al fine di tener conto di considerazioni generali di politica economica (lotta contro l'inflazione), di politica sociale (precedenza concessa alla riscossione delle imposte dirette) o di politica settoriale (ad esempio, rilancio dei consumi del tabacco lavorato sotto la spinta dei produttori di tabacco grezzo, molto influenti in talune zone). Non ne consegue necessariamente la perdita del carattere fiscale del monopolio. A mio parere, per essere considerato come monopolio fiscale, basta che un monopolio sia stato istituito allo scopo di procurare introiti fiscali superiori a quelli che si ricaverebbero in sua mancanza.
D'altra parte, l'inferiorità degli introiti fiscali nei paesi dotati di monopolio rispetto a quelli dei paesi privi di monopolio non costituisce certamente una prova sufficiente per dimostrare che un monopolio non ha carattere fiscale. Questa inferiorità può essere dovuta a numerosi fattori, che non hanno alcun nesso con l'esistenza del monopolio. Pensiamo, ad esempio, alla struttura dell'imposizione fiscale (quota rispettiva dell'IVA e dell'imposta di consumo; quota dell'elemento specifico e dell'elemento proporzionale (ad valorem) dell'imposta di consumo), all'organizzazione della produzione e della distribuzione (ad esempio, per quest'ultima, alle norme sulla pubblicità), e persino semplicemente alle abitudini dei consumatori.
Inoltre, anche se si ammettesse l'interpretazione restrittiva proposta dalla Commissione, questa constatazione non costituirebbe una prova. Non è perché, in pratica, gli introiti fiscali sono inferiori a quanto si era previsto nell'istituire un monopolio al quale i creatori avevano chiaramente assegnato una funzione fiscale, che questo monopolio perde il suddetto carattere. Ammettere il contrario equivarrebbe a confonde lo scopo con l'effetto della creazione di un monopolio o, in altre parole, l'intento col risultato.
Inoltre, benché io preferisca una definizione comunitaria autonoma della nozione di monopolio fiscale piuttosto che il rinvio alle definizioni nazionali, ritengo opportuno osservare che nel diritto italiano, il monopolio dei tabacchi viene considerato come «il modello per eccellenza dei monopoli fiscali» (
53
). La stessa cosa vale d'altronde per quanto riguarda il monopolio francese dei tabacchi nel diritto francese (
54
). Non vi è quindi nulla di strano nel fatto che la Corte di cassazione italiana abbia già dichiarato che il monopolio italiano dei tabacchi ha carattere fiscale e si colloca quindi nell'ambito di applicazione dell'art. 90, n. 2 (
55
).
Ad ogni modo, anche in base ad una definizione autonoma e per i motivi summenzionati, ritengo che la prima condizione per poter applicare l'art. 90, n. 2, sia soddisfatta: il monopolio italiano dei tabacchi è effettivamente un monopolio fiscale ai sensi di questa norma.
B —
Affinché si applichi l'eccezione di cui all'art. 90, n. 2, occorre inoltre che, senza i margini uniformi, venga compromesso «l'adempimento della specifica funzione assegnata ai monopoli». A mio parere, spetta allo Stato membro che invoca questa norma fornirne la dimostrazione, incombe ad esso l'onere della prova (
56
).
Questa formula impone di fatto due condizioni. L'eccezione legale è anzitutto ammessa solo per talune attività connesse alla particolare funzione assegnata al monopolio fiscale (
57
). Supposto che questa condizione sia soddisfatta, essa può intervenire solo qualora l'applicazione delle disposizioni di carattere generale del Trattato, tra cui l'art. 37, renda impossibile il compito specifico affidato al monopolio. In altre parole, per sfuggire all'applicazione delle disposizioni di carattere generale del Trattato, non basta che la loro applicazione renda più difficile l'adempimento della funzione assegnata al monopolio. Occorre anche che, per assolvere į propri compiti, quest'ultimo non abbia altra scelta se non di violare le altre disposizioni del Trattato. Ciò è quanto si desume chiaramente dalla terminologia usata: «vemindert» in tedesco e in olandese, «fait échec» in francese (
58
). Si tratta quindi di condizioni molto restrittive che dovrebbero verificarsi solo in casi del tutto eccezionali.
Non ritengo che ciò avvenga nella fattispecie.
Per il Governo italiano, l'invarianza dell'aggio contribuisce in modo determinante a garantire la trasparenza ed il controllo dei prezzi di vendita al pubblico dei prodotti di monopolio, nonché a limitare il fenomeno del contrabbando. Essa garantisce del pari la neutralità e la parità dei rivenditóri: neutralità in quanto essi devono essere del tutto imparziali nei confronti dei prodotti che vendono; parità in quanto non deve sorgere concorrenza fra loro.
Come si può constatare, il Governo italiano non fa altro che ripetere qui gli argomenti che ha già proposto contro gli addebiti della Commissione e che non mi sono parsi fondati. La sostituzione del sistema attuale dei margini uniformi con un sistema conforme all'art. 37 non può comprettere l'adempimento della funzione fiscale assegnata al monopolio italiano dei tabacchi. Non sono nemmeno sicura che un sistema di margini variabili, fermi restando tutti gli altri elementi, provocherebbe una riduzione degli introiti fiscali del monopolio.
In un sistema di questo genere infatti, è probabile che gli importatori aumenterebbero il margine per taluni dei loro prodotti, come il Governo italiano dichiara di temere, ma questo aumento dovrebbe implicare un incremento corrispondente del gettito fiscale. Anche qualora gli importatori riducessero l'aggio per altri loro prodotti, il cui prezzo di vendita al pubblico quindi diminuirebbe, non necessariamente si verificherebbe una perdita di introiti fiscali, poiché la diminuzione dei prezzi potrebbe essere compensata dall'aumento delle quantità.
C —
Poiché il Governo italiano non può invocare il diritto di derogare alle disposizioni ordinarie del Trattato fissate, a determinate condizioni, nella prima frase del n. 2 dell'art. 90, diventa inutile esaminare se l'attenuazione imposta dalla seconda frase dello stesso articolo sia tale, nella fattispecie, da privarlo del suddetto diritto. Qualora, tuttavia, voi giungeste alla conclusione opposta, ritengo che la lettera della seconda frase non possa nella fattispecie ostare all'applicazione della prima. Affinché si possano nuovamente applicare normalmente le disposizioni del Trattato quando le condizioni di cui alla prima frase del n. 2 dell'art. 90 sono soddisfatte, occorre infatti che l'esclusione di queste disposizioni comprometta lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi della Comunità.
Non è necessario pronunciarsi sul problema controverso del significato di quest'ultima nozione; è sufficiente constatare che il sistema dei margini di commercializzazione uniformi non ha compromesso lo sviluppo degli scambi fra gli Stati membri. Come ha osservato con ragione il Governo italiano, quest'espressione è nettamente più restrittiva di quella contenuta nella vostra definizione classica delle misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione. L'accento viene posto sull'incremento degli scambi all'interno del mercato comune; pertanto, questa condizione è soddisfatta solo se la ripercussione negativa della misura contestata sullo sviluppo del commercio è sostanziale (
59
). Una misura atta a compromettere potenzialmente il commercio intracomunitario, e che come tale è incompatibile con l'art. 37, non comprometterà quindi lo sviluppo degli scambi a norma dell'art. 90, n. 2.
Ciò si verifica precisamente per il margine di commercializzazione uniforme per i tabacchi lavorati nella Repubblica italiana. I dati forniti dal Governo italiano in risposta al quesito da voi formulato in udienza, anche qualora si condividano le osservazioni critiche della Commissione a proposito della loro base di calcolo, provano in ogni caso che il quantitativo di tabacchi lavorati importati dall'estero e venduti nella Repubblica italiana (5 a tabella, 4 a colonna) ha subito un incremento maggiore rispetto al quantitativo degli stessi prodotti fabbricati nel territorio nazionale, di marca nazionale o su licenza estera [stessa tabella, 2 a colonna (prodotti nazionali) e 3 a colonna (prodotti su licenza straniera)].
Tuttavia, poiché il Governo italiano non è riuscito a dimostrare che il sistema di margini commerciali uniformi è indispensabile per l'adempimento della funzione fiscale del monopolio nazionale dei tabacchi, il suo tentativo di sfuggire al divieto posto dall'art. 37 invocando l'art. 90, 2, non dovrebbe avere successo.
Di conseguenza concludo che la Corte dichiari e statuisca che :
1
° mantenendo in vigore un sistema di margini uniformi in percentuale fissa per la vendita al dettaglio dei tabacchi lavorati, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dell'art. 37, n. 1, 1° comma, del Trattato CEE;
2°
la Repubblica italiana è condannata alle spese del giudizio.
(
1
)	Traduzione dal francese.
(
2
)	Lettere a) e f).
(
3
)	Relazione 3 novembre 1982 del sig. Bouke Beumer al Parlamento europeo, documento I-789/82, punto 9, pag. 12 delia traduzione francese; sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee 29 ottobre 1980, Fedetab, punto 121 della motivazione, Racc. 1980, pag. 3260.
(
4
)	Preambolo della direttiva, primo «considerando», come mezionato nella vostra sentenza Fedetab, punto 117 della motivazione.
(
5
)	Quinto e sesto «considerando».
(
6
)	Sesto e ottavo «considerando».
(
7
)	Sentenza Fedetab, parte in fatto, Racc. 1980, pag. 3162.
(
8
)	Sedicesima Relazione generale sull'attività delle Comu-nità europee nel 1982, n. 238.
(
9
)	Quindicesima Relazione generale, n. 224.
(
10
)	Sedicesima Relazione generale, n. 239.
(
11
)	«Rivendite di Stato».
(
12
)	«Raccomandazione Fedetab».
(
13
)	Sentenza 29 ottobre 1980, van Landewyck e altri/ Commissione, cause riunite 209-215 e 218/78, Racc, pag. 3125.
(
14
)	Sentenza Fedetab, Racc. pag. 3218.
(
15
)	Punto 130 della motivazione della sentenza 29 ottobre 1980, Fedetab.
(
16
)	Punto 133 della sentenza Fedetab; la sottolineatura è mia.
(
17
)	Relazione Beumer, summenzionata, punto 9, pagg, 12 e 13.
(
18
)	Vedere ad esempio gli allegati al decreto legge del 1o ottobre 1982, n. 697, citato all'udienza dal rappresentante dell'Italia.
(
19
)	Sentenza 20 febbraio 1979, nella causa 120/78, Rewe, cosiddetta Cassis di Digione, punto 7 della motiva-zione, Racc. 1979, pag. 662.
(
20
)	Sentenza 13 marzo 1979, Hansen/Hauplzollamt Flensburg, causa 91/78, punto 9 della motivazione, Racc. pag. 953.
(
21
)	Stessa sentenza, punto 13 della motivazione, Racc. pag. 954.
In senso analogo: due sentenze del 17 febbraio 1976, Rcwc/Hauptzollamt Landau, causa 45/75, punto 26 della motivazione, Racc. pag. 198, e Miritz, causa 91/75, punto 8 della motivazione, Racc. 1976, pag. 229: «L'art. 37 ... vieta, alla scadenza del periodo transitorio, qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto concerne le condizioni di approvvigionamento e di smercio»; sentenza 13 marzo 1979, Peureux, causa 86/78, punto 30 della motivazione, Racc. pag. 913, che ribadisce i citati punti della motivazione delle sentenze Rewe e Miritz.
(
22
)	Sentenza 3 febbraio 1976, Manghera, causa 59/75, punto 9 della motivazione, Racc. pag. 100 c sentenza Miritz, summenzionata, punto 8 della motivazione, Race. 1976, pag. 229.
La stessa idea è espressa, sia pure in altri termini, nelle seguenti sentenze 17 febbraio 1976, Rewe, summenzionata, punto 26 della motivazione, Race. pag. 198, 13 marzo 1979; Peureux, summenzionata, punto 30 della motivazione, Race. pag. 913; 13 marzo 1979, Hansen, summenzionata, punto 13 della motivazione, Racc, pag. 954 e punto 19 della motivazione, Race. pag. 956.
(
23
)	Sentenza Manghera, Racc. 1976, pag. 100.
(
24
)	Conci. Manghera, Racc. pagg. 108 e 109.
(
25
)	Conclusioni del 25 giugno 1964 nella causa 6/64, Costa/Enel, Racc. 1964, pag. 1173.
(
26
)	Nota firmata con le iniziali, in calce alle sentenze della Corte 13 marzo 1979 nelle cause 86/78, 91/78 e 119/78 nel Journal de droit international 1981, pag. 126.
(
27
)	In: Posizioni dei monopoli pubblici rispetto ai mono-poli privati, Settimana di Bruges 1977, pagg. 554 e 555.
(
28
)	Sentenza 13 marzo 1979, Hansen, summenzionata, punto 19 della motivazione, Racc. pag. 956.
(
29
)	Stessa sentenza Hansen, punto 9 della motivazione, Race. pag. 953.
(
30
)	Charles-Etienne Gudin, Les monopoles nationaux à caractère commercial dans le droit de la Communauté économique européenne, tesi di dottorato, Università di Parigi 2, 1977, volume 1, pag. 129.
(
31
)	Sentenza 20 gennaio 1981, Gema, cause riunite 55 e 57/80, punto 14 della motivazione, Racc. pag. 162: «Lo scopo essenziale del Trattato, che mira a fondere i mercati nazionali in un mercato unico, ...»; sentenza 25 ottobre 1977, Metro, causa 26/76, punto 20 della motivazione, Racc. pagg. 1902 e 1903: «La concorrenza non falsata ... implica l'esistenza sul mercato di un'attività concorrenziale sufficiente a far ritenere che siano rispettate le esigenze fondamentali e conseguite ¡e finalità del Trattato e, in particolare, la creazione di un mercato unico che offra condizioni analoghe a quelle di un mercato interno».
(
32
)	Baron Snoy e d'Oppuers, La notion de l'intérêt de la Communauté à l'article 90 du Traité de Rome sur le Marché Commun, Rivista di diritto industriale, 1963, pagg. 247 e 248. Sono io che sottolineo.
In senso analogo, soprattutto: 1) In generale: Wortley, An introduction to the Law of the European Economic Community, Manchester, 1972, capitolo 6, Monopolies under the EEC Treaty, pag. 67. 2) Circa un aspetto particolare, cioè l'equivalenza tra la nozione di «pregiudizio per il commercio tra Stati membri» di cui all'art. 85, n. 1, del Trattato, e quella di ostacoli per gli scambi intracomunitari, contenuta nella vostra definizione classica delle misure di effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato: osservazioni presentate dalla Commissione nelle cause 177 e 178/82, van de Haar e Kaveka. 3) In materia di tabacchi: relazione Bcumcr summenzionata, punto 6, pagg. 10 e 11 della traduzione francese.
(
33
)	Sentenza Manghera, summenzionata, Racc. 1976, pag. 95.
(
34
)	Parere motivato del 13 novembre 1980, pag. 9.
(
35
)	Principio affermato soprattutto a decorrere dalla vo-stra sentenza 14 dicembre 1962 nella causa cosiddetta «del pan pepato», Commissione/Lussemburgo e Belgio, cause riunite 2 e 3/62, Racc. pag. 797; cfr. anche, in particolare: sentenza 9 dicembre 1981, Commissione/Italia, causa 193/80, detta «dell'aceto di vino», punto 17 della motivazione, Racc. pag. 3033.
(
36
)	Sentenza 29 ottobre 1980, nella causa Fedctab già citata, punto 110 della motivazione, Racc. pag. 3257 c punti 131-134 della motivazione, Racc. pagg. 3263 e 3264.
(
37
)	Punto 13, già citato, della motivazione della sentenza 13 marzo 1979, Hansen, causa 91/78, Racc. pag. 954.
(
38
)	Causa già menzionata, Racc. 1976, pag. 108.
(
39
)	In senso analogo: conclusioni dell'avvocato generale Lagrange nella causa Costa/Enel, già citate.
(
40
)	Conclusioni 23 febbraio 1972 nella causa 82/71, Sail, Race. pag. 141, in particolare pag. 144.
(
41
)	Sono io che sottolineo.
(
42
)	Semenza 13 luglio 1966, Consten c Grundig/Commis-sione, cause riunite 56 e 58/64, Racc. 495, sentenza pronunziata — come sapete — in materia di concorrenza; una formula quasi analoga è stata adottata in materia di misure d'effetto equivalente nella sentenza 11 luglio 1974, Dassonville, causa 8/74, punto 5 della motivazione, Racc. pag. 852.
(
43
)	Sentenza 20 febbraio 1979, Rewe, causa 120/78, punto 8 della motivazione, Racc. pag. 62.
(
44
)	Per usare l'espressione dell'avvocato generale Roemer nella causa Sail, summenzionata, Racc. 1972, pag. 147.
(
45
)	Sentenza 17 giugno 1981, Commissione/Irlanda, causi 113/80, punto 9 della motivazione, Race. pag. 1639.
(
46
)	Sentenza 20 aprile 1983, Schutzverband gegen Unwesen in der Wirtschaft, causa 59/82, punto 11 della motivazione, ancora inedita.
(
47
)	Sentenza 21 marzo 1974, BRT/SABAM, causa 127/73, punto 19 della motivazione, Racc. pag. 318.
(
48
)	Les monopoles dans le marché commun, l'article 37 du Traité de Rome, Travaux d'un groupe d'études 1965-1967, Ligue internationale contre la concurrence déloyale, Milano, Ī968, pag. 75.
(
49
)	Government enterprises and national monopolies un-der the EEC Treaty, Common market law review, Vol. III/1965-1966, n. 4, pag. 454.
(
50
)	Commento all'art. 90 in «Commentario CEE» di Quadri-Monaco-Trabucchi, Milano 1965, pag. 696.
(
51
)	Disciplina della concorrenza nella CEE, Napoli 1978, pag. 120.
(
52
)	Osservo che, nella causa Manghera, le posizioni della Commissione c dell'Italia erano inverse: vedere conclusioni dell'avvocato generale Warner, pag. 606.
(
53
)	Osservazioni del Governo italiano nella causa Manghera già citata, Racc. 1976, pag. 95.
(
54
)	Dichiarazione del rappresentante del Governo francese nella causa 90/82.
(
55
)	Corte di cassazione, sezione III, sentenza 17 gennaio 1975, citata in Eversen e Speri, 1975, n. 1048; in senso analogo, Deringer, The competition law of the EEC, New-York 1968, n. 888, pag. 252.
(
56
)	Il Prof. Arved Deringer è dello stesso parere, op. cit. n. 894.
(
57
)	Deringer, op. cit., n. 892.
(
58
)	Deringer, op. cit., n. 894.
(
59
)	In questo senso: Deringer, op. cit., n. 900.