62021TJ0195_RES
Affaire T‑195/21
Oleksandr Viktorovych Klymenko
contre
Conseil de l’Union européenne
Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 21 décembre 2021
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, entités et organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Maintien du nom du requérant sur la liste – Obligation du Conseil de vérifier que la décision d’une autorité d’un État tiers a été prise dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective »
Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes impliquées dans des détournements de fonds publics et des personnes physiques ou morales, entités ou organismes leur étant associés – Portée du contrôle
[Art. 275, 2d al., TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 et 48 ; décision du Conseil (PESC) 2021/394 ; règlement du Conseil 2021/391]
(voir points 65-67)
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une procédure judiciaire conduite par les autorités d’un État tiers en matière de détournement de fonds publics ou d’abus de pouvoir par le titulaire d’une charge publique – Admissibilité – Condition – Décision nationale adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de vérification incombant au Conseil – Obligation de motivation – Portée – État tiers ayant adhéré à la convention européenne des droits de l’homme – Absence d’incidence – Objectif des mesures restrictives visant à renforcer l’État de droit et les droits de l’homme
[Art. 21, § 2, b), TUE ; décision 2014/119/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2021/394, considérant 2 et annexe ; règlements du Conseil no 208/2014, annexe I, et 2021/391]
(voir points 69-74)
Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Formalité substantielle distincte du bien-fondé de la décision
(Art. 296 TFUE)
(voir point 77)
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une procédure judiciaire conduite par les autorités d’un État tiers en matière de détournement de fonds publics ou d’abus de pouvoir par le titulaire d’une charge publique – Conditions – Décision nationale adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou entités concernées – Obligation de vérification du respect desdits droits incombant au Conseil – Violation
[Décision 2014/119/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2021/394, annexe ; règlements du Conseil no 208/2014, annexe I, et 2021/391]
(voir points 79-87, 89-96, 100)
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds d’une autorité d’un État tiers – Admissibilité – Condition – Décision nationale adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de vérification incombant au Conseil – Preuve de la vérification – Charge de la preuve
[Décision du Conseil 2014/119/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2021/394 ; règlements du Conseil no 208/2014 et 2021/391]
(voir points 97, 98)
Droit de l’Union européenne – Principes – Droit à une protection juridictionnelle effective – Respect d’un délai raisonnable – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Procédure judiciaire dans un pays tiers servant de fondement à la décision d’adoption des mesures restrictives – Obligation de vérification du Conseil – Portée
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 et 52, § 3)
(voir points 101-108)
Résumé
À la suite de la répression des manifestations de la place de l’Indépendance à Kiev (Ukraine) en février 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté, le 5 mars 2014, la décision 2014/119/PESC (
1
) et le règlement no 208/2014 (
2
). Ces actes ont notamment pour objet le gel des fonds des personnes identifiées comme étant responsables de faits de détournement de fonds publics. Le requérant avait été inscrit sur la liste des personnes et des entités visées par ces mesures le 14 avril 2014, au motif qu’il faisait l’objet d’enquêtes préliminaires en Ukraine pour des infractions liées au détournement de fonds publics et à leur transfert illégal hors d’Ukraine. Le Conseil avait ensuite prorogé cette inscription à plusieurs reprises (
3
), au motif que le requérant faisait l’objet de procédures pénales par les autorités ukrainiennes pour détournement de fonds ou d’avoirs publics.
Après l’adoption de la décision 2021/394 (
4
) et du règlement 2021/391 (
5
), par lesquels le Conseil avait prolongé l’inscription de son nom sur la liste litigieuse en maintenant les mêmes motifs à son encontre, le requérant a introduit un recours en annulation contre ces actes.
Par son arrêt, le Tribunal annule ces deux actes en tant qu’ils concernent le requérant et rappelle qu’il revient au Conseil, lorsqu’il fonde des mesures restrictives sur des décisions d’un État tiers, de s’assurer lui-même du respect, lors de l’adoption desdites décisions par les autorités de l’État tiers en question, des droits fondamentaux reconnus par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et, plus particulièrement, des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective de la personne concernée par ces mesures.
Appréciation du Tribunal
Le Tribunal rappelle tout d’abord que les juridictions de l’Union européenne doivent contrôler la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard desdits droits fondamentaux. Le juge de l’Union doit s’assurer, notamment, que l’acte attaqué repose sur une base factuelle suffisamment solide. À cet égard, si le Conseil peut fonder l’adoption ou le maintien de mesures restrictives sur la décision d’une autorité d’un État tiers d’engager et de mener une procédure d’enquête pénale portant sur une infraction de détournement de fonds publics, il doit vérifier que cette décision a été prise dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective. Cette obligation est d’autant plus impérieuse que les décisions adoptées par le Conseil au regard de la situation en Ukraine l’ont été dans le cadre d’une politique visant à renforcer et à soutenir l’État de droit et le respect des droits de l’homme dans ce pays.
Par ailleurs, si la circonstance que l’État tiers a adhéré à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après la « CEDH ») implique un contrôle, par la Cour européenne des droits de l’homme des droits fondamentaux garantis par la CEDH, une telle circonstance ne rend pas superflue l’exigence de vérification incombant au Conseil.
En l’espèce, le Tribunal juge, en premier lieu, s’agissant des décisions du juge d’instruction du tribunal de Petchersk à Kiev, du 1er mars 2017 et du 5 octobre 2018, lesquelles ont déjà fait l’objet des arrêts du Tribunal dans les affaires Klymenko/Conseil (T‑295/19) et Klymenko/Conseil (T‑258/20), qu’elles ne sont pas susceptibles, à elles seules, d’établir que la décision des autorités ukrainiennes de mener les procédures pénales, sur laquelle repose le maintien des mesures restrictives, a été prise dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective. Celles-ci ont en effet été prises plus de deux années et demie, pour l’une, et plus de quatre années, pour l’autre, avant l’adoption des actes attaqués. Le Tribunal observe ensuite que, dans la mesure où elles sont de nature procédurale, elles ne sont qu’incidentes au regard des procédures pénales ayant justifié l’inscription et le maintien du nom du requérant sur la liste. Enfin, la simple référence faite par le Conseil à des prises de position réitérées des autorités ukrainiennes au sujet du respect des droits fondamentaux du requérant, de même que la simple possibilité pour celui-ci d’invoquer la violation de ses droits devant les juridictions ukrainiennes, ne sauraient suffire à cet égard.
Le Tribunal estime, en second lieu, que le Conseil reste également en défaut de démontrer dans quelle mesure les informations dont il disposait s’agissant, notamment, du processus de familiarisation de la défense dans les procédures pénales et des décisions judiciaires y afférant lui ont permis de considérer que la protection des droits en question a été garantie. Il constate en effet que le Conseil s’est contenté des explications laconiques du bureau du procureur général, alors même que les procédures pénales ukrainiennes se trouvaient encore au stade de l’enquête préliminaire et que les affaires en cause, concernant des faits prétendument commis entre 2011 et 2014, n’avaient pas encore été soumises à un tribunal sur le fond. À cet égard, le Tribunal se réfère à la CEDH (
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) et à la Charte (
7
), dont il résulte que le principe du droit à une protection juridictionnelle effective inclut notamment le droit à être jugé dans un délai raisonnable. Le Tribunal relève que la Cour européenne des droits de l’homme a déjà considéré que la violation de ce principe peut être constatée notamment lorsque la phase d’instruction d’une procédure pénale se caractérise par un certain nombre de phases d’inactivité imputables aux autorités compétentes pour cette instruction ou du fait de l’absence de progression des enquêtes préliminaires. À ce sujet, lorsqu’une personne fait l’objet de mesures restrictives depuis plusieurs années, et ce en raison de l’existence de la même procédure pénale menée dans l’État tiers concerné, le Conseil est tenu de s’assurer, préalablement à l’adoption des actes attaqués, du respect du droit de cette personne d’être jugée dans un délai raisonnable. Au regard de la nature conservatoire du gel des avoirs du requérant et de la jurisprudence de la Cour à ce sujet (
8
), il incombe en effet au Conseil d’éviter qu’une telle mesure soit prolongée inutilement au détriment des droits et libertés du requérant du seul fait que les procédures pénales, encore au stade de l’enquête préliminaire, sur lesquelles elle repose ont été laissées ouvertes, en substance, indéfiniment. Dès lors, le Conseil aurait, à tout le moins, dû indiquer les raisons pour lesquelles, au terme d’une analyse autonome et approfondie des éléments fournis par le bureau du procureur général et par le requérant, il pouvait considérer que ces droits avaient été respectés en ce qui concerne la question de savoir si la cause du requérant avait été entendue dans un délai raisonnable.
Le Tribunal conclut qu’il n’est pas établi que le Conseil s’est assuré du respect, par les autorités ukrainiennes, des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective du requérant dans le cadre des procédures pénales sur lesquelles il s’est fondé et annule, en conséquence, la décision 2021/394 et le règlement 2021/391, pour autant qu’ils concernent le requérant.
(
1
)	Décision 2014/119/PESC du Conseil, du 5 mars 2014, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes au regard de la situation en Ukraine (JO 2014, L 66, p. 26).
(
2
)	Règlement (UE) no 208/2014 du Conseil, du 5 mars 2014, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes eu égard à la situation en Ukraine (JO 2014, L 66, p. 1).
(
3
)	Voir ordonnance du 10 juin 2016, Klymenko/Conseil (T‑494/14, EU:T:2016:360) ; arrêts du 8 novembre 2017, Klymenko/Conseil (T‑245/15, non publié, EU:T:2017:792), du 11 juillet 2019, Klymenko/Conseil (T‑274/18, EU:T:2019:509), du 26 septembre 2019, Klymenko/Conseil (C‑11/18 P, non publié, EU:C:2019:786), du 25 juin 2020, Klymenko/Conseil (T‑295/19, EU:T:2020:287) ainsi que du 3 février 2021 Klymenko/Conseil (T‑258/20, EU:T:2021:52).
(
4
)	Décision (PESC) 2021/394 du Conseil, du 4 mars 2021, modifiant la décision 2014/119/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes au regard de la situation en Ukraine (JO 2021, L 77, p. 29).
(
5
)	Règlement d’exécution (UE) 2021/391 du Conseil, du 4 mars 2021, mettant en œuvre le règlement (UE) no 208/2014 concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes eu égard à la situation en Ukraine (JO 2021, L 77, p. 2).
(
6
)	Article 6, paragraphe 1, de la CEDH.
(
7
)	Article 47 de la Charte.
(
8
)	Voir, en ce sens, arrêt du 19 décembre 2018, Azarov/Conseil (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031).