61973C0190
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 11 JUNI 1974 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Inleiding
De teelt van hyacintenbollen voor de handel dan wel met het oog op de pro-duktie van snijbloemen is in Nederland geregeld bij een op 29 juni 1971 door het Produktschap voor Siergewassen vastgestelde en door de minister van Landbouw en Visserij goedgekeurde verordening.
De teler moet in het bezit zijn van een teeltbewijs dat per teeltjaar door het Produktschap wordt uitgereikt aan telers die aantonen dat zij in het voorafgaand teeltjaar rechtmatig bollen van hyacinten hebben geteeld, alsook, onder bepaalde voorwaarden, aan nieuwe telers, met name aan degenen die door overschrijving teeltrecht wisten te verkrijgen.
Op ieder teeltbewijs wordt vermeld welke oppervlakte door de houder mag worden beteeld.
Deze regeling behelst dus niet slechts toezicht op, doch ook beperking van de bollenteelt.
Bij overtreding kan geldboete worden opgelegd.
De heer Van Haaster, teler van hyacintenbollen en -bloemen, stond voor de Economische Politierechter te Haarlem terecht ter zake dat hij zonder in het bezit te zijn van een geldig teeltbewijs hyacinten had geteeld.
Met een beroep op 's Raads verordening nr. 234/68 van 27 februari 1968, houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector levende planten en produkten van de bloementeelt, heeft verdachte betoogd dat het eisen van een teeltbewijs in strijd is met het daarin vervatte verbod van kwantitatieve beperkingen of maatregelen van gelijke werking in het handelsverkeer binnen de Gemeenschap.
De nationale rechter vraagt U nu naar de verenigbaarheid van de Nederlandse verordening met het Gemeenschapsrecht.
Wij kunnen ons gelukkig prijzen met het feit dat er aldus om een prejudiciële beslissing is verzocht; enkele weken tevoren — op 5 november 1973 — had een andere Economische Politierechter, namelijk die te Alkmaar, buiten Uw Hof om de Nederlandse regeling duidelijk in strijd met het Gemeenschapsrecht verklaard en deswege een van dezelfde overtreding verdachte landbouwer van rechtsvervolging ontslagen.
Uw Hof is weliswaar niet bevoegd rechtstreeks over de verenigbaarheid van een nationaal rechtsvoorschrift met een verordening van de Gemeenschap te oordelen, doch feitelijk en rechtens biedt het dossier voldoende houvast om de kwestie in het kader van een procedure ex artikel 177 toch aan de orde te kunnen stellen.
In abstracto gaat het erom of het verbod van kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking in het handelsverkeer tussen Lid-Staten, vervat in artikel 10, eerste lid, van verordening nr. 234/68, geacht moet worden ook te gelden voor nationale maatregelen die een contingentering van de produktie behelzen.
Om de vraag van de nationale rechter behoorlijk te kunnen beantwoorden dienen wij de Nederlandse regeling inzake de produktie van hyacintenbollen te onderzoeken en, wat haar werking betreft, aan de communautaire regeling te toetsen.
I —
Deze nationale regeling ziet er als volgt uit:
1.
Het aanbod wordt „gestandaardiseerd”; de zin daarvan en de eraan verbonden voordelen zijn evident: verbetering van de handelskwaliteit (gezondheid; afwezigheid van virussen; identiteit der variëteiten). In de praktijk wordt hiervoor gezorgd door voor de uitvoer der bollen een vergunning en een verklaring van de plantenziektenkundige dienst te verlangen.
2.
In samenhang hiermede: teeltbeheersing; een regeling welke beperking of contingentering van de aanplant door middel van teeltvergunningen behelst en medebrengt dat de beteelde oppervlakten nauwkeurig moeten worden gemeten en gemarkeerd; bij overtreding is de teveel beteelde oppervlakte bepalend voor de op te leggen geldboete. De registratie der teeltbewijzen is toevertrouwd aan het Produktschap; zo ook het uitlokken van een strafvervolging in geval van overtreding.
3.
Als aanvulling op deze produktiebeheersing: interventie. In perioden met overtollig aanbod worden er maatregelen genomen om te grote verliezen te voorkomen. Het Produktschap beheert voor bloembollen en voor snijbloemen een „surplusfonds”: dalen de prijzen beneden een bepaalde drempel, dan wordt de waar op de veiling uit de markt genomen. Dit gebeurt ook met te kleine en daarom — behalve tussen de telers onderling — niet-verhandelbare bollen. De kans dat er bloemen van deze planten komen is groot genoeg en ondanks een enkele verlies opleverende transactie kunnen ze lonend weer worden ingeplant.
Dit fonds wordt gefinancierd door bijdragen, die moeten worden opgebracht door al degenen die bij de teelt en de verkoop van bloembollen betrokken zijn. Wij weten echter niet precies welke groepen telers (bollentelers of bloemkwekers) bollen ter overname mogen aanbieden en wie de bijdragen hebben te betalen.
Ten slotte draagt dit fonds er dank zij regeringssubsidies ten behoeve van onderzoek en ter aanmoediging van de algemene belangstelling langs de weg van prijsverlaging en dekking van de verkooprisico's toe bij de afzet van pothyacinten te bevorderen.
Het Produktschap is dus bevoegd:
—
teeltbewijzen af te geven;
—
de interventieprijzen in Nederland vast te stellen;
—
het surplusfonds te gebruiken en te beheren;
—
bij wege van medebeheer de exportvoorwaarden (leverings- en betalingsvoorwaarden) vast te stellen.
Bovendien is het op communautair niveau uiteraard betrokken bij de vaststelling van minimumprijzen voor de export naar derde landen en van de minimummaten waaraan de bollen moeten voldoen.
De teelt van hyacintenbollen vindt in Nederland plaats op een zeer beperkt gebied; de voor verkoop bestemde bollen moeten voor verzending worden gereedgemaakt en afgezet binnen de drie à vier maanden nadat ze zijn geraapt. Een goede gang van zaken bij de verkoop wordt verzekerd door het feit dat de produktie grotendeels wordt geëxporteerd en dus aan grenscontrole is onderworpen.
Dat een en ander zo minutieus en efficiënt is georganiseerd verklaart — mèt de natuurlijke produktieomstandigheden — dat Nederland thans wat betreft de teelt van hyacintenbollen, waarvan het belang niet dient te worden onderschat, een overheersende positie inneemt. Het binnenlands „verbruik” is, met de export vergeleken, gering. In de andere Lid-Staten geteelde hyacinten zijn goeddeels afkomstig van uit Nederland afkomstige „waar” die vervolgens wordt „getrokken” of op de open grond uitgezet.
II —
Bezien wij thans de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector levende planten en produkten van de bloementeelt, zoals die is tot stand gebracht bij 's Raads verordening nr. 234/68 van 27 februari 1968 en sedert 1 juli 1968 werkt.
Zij is minder volkomen dan andere marktordeningen, doch behelst aanvullende communautaire maatregelen:
1.
ter verbetering van de kwaliteit der produkten (artikel 3 van verordening nr. 234/68): vaststelling van kwaliteitsnormen. Die vaststelling is geschied bij 's Raads verordening nr. 315/68 van 12 maart 1968. Het komt er in de praktijk op neer dat men om te voorkomen dat er aan de uiteindelijke afnemer bollen zouden worden verkocht van een kaliber dat geen volkomen garantie voor het tot bloei komen dier bollen biedt, de verhandeling en uitvoer van bollen die niet aan zekere maten voldoen geheel heeft verboden. Deze regeling schijnt dus op zichzelf tot beperking van de bebouwde oppervlakte te leiden; wanneer zodanige regeling zou ontbreken en het materiaal onbeperkt zou mogen worden vermenigvuldigd, zouden de beteelde oppervlakten waarschijnlijk snel toenemen. Voorts heeft deze regeling op de markt een prijsetabiliserend effect;
2.
om de uitvoer van bloembollen naar derde landen in stand te houden en tot ontwikkeling te brengen — en zo de noteringen te stabiliseren — bracht de basisverordening (artikel 7) een stelsel van minimumprijzen bij export naar derde landen. In verschillende uitvoeringsverordeningen van de Commissie zijn die prijzen vervolgens voor ieder verkoopseizoen vastgesteld;
3.
voorts konden er krachtens artikel 2 van de basisverordening communautaire maatregelen ter aanmoediging van de initiatieven van het bedrijfsleven worden genomen, zoals maatregelen die tot een betere organisatie van de produktie kunnen bijdragen; zonder een termijn te stellen bepaalt artikel 12 dat de Raad de maatregelen welke „op grond van de opgedane ervaring” tot aanvulling van de bepalingen van de verordening nodig mochten zijn, zal vaststellen. Er schijnt echter nog geen zodanige maatregel op communautair plan te zijn genomen.
Als tegenhanger van deze bepalingen behelst artikel 10 een ook uit andere gemeenschappelijke marktordeningen bekende clausule die in het handelsverkeer binnen de Gemeenschap niet alleen de toepassing van enig douanerecht of enige heffing van gelijke werking verbiedt, doch ook elke kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking — behoudens voor enkele produkten, met name voor plantgoed van wijnstokken —. Voor potplanten en plantgoed van fruitbomen moesten de maatregelen nodig om de nationale bepalingen ter handhaving of verbetering van het technische of genetische peil van de produktie nader tot elkaar te brengen, vóór 31 december 1968 worden vastgesteld (artikel 10, laatste alinea, en artikel 18).
III —
Er rijzen dus twee vragen:
a)
Behelst voormeld stelsel van teeltbewijzen alleen maar een „kwantitatieve beperking” van de produktie der Lid-Staten of een maatregel van gelijke werking?
b)
Heeft met name artikel 10 van de verordening geen andere draagwijdte dan de artikelen 30 en volgende van het Verdrag, dat wil zeggen strekt het er toe alleen de beperkingen die zich in het stadium van de export der produkten doen gevoelen te verbieden?
1.
Wat het eerste punt betreft: het komt ons voor dat een stelsel van teelt-bewijzen, zelfs wanneer de tegen betaling van een hoog recht verleende vergunningen niet geheel worden „opgebruikt”, op zichzelf een maatregel is die op contingentering van de produktie neerkomt, en eo ipso de handel in de hierbedoelde produkten kan beïnvloeden. In Uw arrest van 12 juli 1973 (Jurispr. 1973, blz. 879) hebt U te dien aanzien overwogen dat „onder maatregelen van gelijke werking niet slechts maatregelen zijn te verstaan die de invoer of de uitvoer geheel of ten dele beletten, doch ook belemmeringen waarvan, ongeacht benaming of techniek, een zelfde effect uitgaat”. Weliswaar betrof deze overweging een geldelijke last die bij het afsluiten van een contract op bepaalde produkten werd gelegd, doch zij gaat onzes inziens al evenzeer op wanneer wij met een stelsel van contingentering der produktie te maken hebben.
De Commissie erkent dit ook doch voegt eraan toe dat normaliter „niet als kwantitatieve beperkingen of als maatregelen van gelijke werking” (die reeds in de artikelen 30 en volgende van het Verdrag worden verboden) worden aangemerkt „nationale regelingen waarbij de overheid de hoeveelheden beperkt die mogen worden geproduceerd”.
De Commissie meent dat aan het in artikel 10 der verordening omschreven verbod van kwantitatieve beperkingen (of maatregelen van gelijke werking) in de handel binnen de Gemeenschap geen andere betekenis moet worden gehecht dan aan het in artikel 34 van het Verdrag omschreven verbod van kwantitatieve uitvoerbeperkingen (en maatregelen van gelijke werking) tussen de Lid-Staten.
Evenwel hebt U in het arrest Bilger van 18 maart 1970 (Jurispr. 1970, blz. 136) reeds overwogen dat aan de uitdrukking „betrekking hebben op de invoer of de uitvoer” een engere betekenis toekomt dan aan de term „de handel tussen Lid-Staten ongunstig beïnvloeden”.
Het ging in die zaak weliswaar om een leveringscontract dat aan de mededingingsvoorschriften moest worden getoetst. U hebt er bij die gelegenheid echter op gewezen dat de termen „binnenhandel van de Gemeenschap” en „invoer of uitvoer tussen Lid-Staten” elkander niet dekken. Een tussen ondernemingen gesloten overeenkomst tot contingentering kan het interne handelsverkeer ongunstig beïnvloeden, zodat het ook niet uitgesloten is te achten dat de door een Lid-Staat aan de produktie gestelde beperkingen het handelsverkeer binnen de Gemeenschap ongunstig beïnvloeden.
Wij menen daarom dat het verbod van artikel 10 der verordening van ruimere strekking is dan dat van artikel 34 van het Verdrag, te meer omdat het tot een gemeenschappelijke marktordening behoort.
2.
Er is echter meer.
De gemeenschappelijke ordeningen der markten in de landbouwsector bestrijken niet alleen de handel in landbouwprodukten, doch ook de produktie ervan.
Weliswaar heeft men in de belangrijke verschillen tussen de nationale marktordeningen der Lid-Staten en in de ongelijke voorwaarden voor de handel in landbouwprodukten — die onder meer de aard dier produkten zelve betreffen — aanleiding gevonden te bepalen dat die ordening verschillende vormen kan aannemen (artikel 40, lid 2).
Per definitie moet iedere gemeenschappelijke marktordening, wil zij in de plaats komen van de bestaande nationale marktorganisaties, gelijkwaardige waarborgen bieden inzake de werkgelegenheid en de levensstandaard van de betrokken producenten (artikel 43, lid 3).
In de hierbedoelde sector is onzes inziens aan artikel 43, lid 3, uitvoering gegeven door verordening nr. 234/68. Voortaan is dus iedere kwantitatieve produktiebeperking in deze sector verboden terwijl de enige toegelaten uitzonderingen hun rechtvaardiging vinden in de wens tot uitschakeling van produkten die niet voldoen aan de communautaire normen dan wel in artikel 36 of in uitdrukkelijke voorschriften.
Per 1 juli 1968 vallen de markten in de sector levende planten en produkten van de bloementeelt onder een definitieve, ofschoon in sommige opzichten misschien onvolledige ordening. A fortiori geldt dit bij het einde van de overgangsperiode: wanneer er geen aanvullende maatregelen zijn genomen, vindt zulks zijn oorzaak in het feit dat men ze niet noodzakelijk heeft geacht.
In Uw arrest Sail van 21 maart 1972 (Jurispr. 1972, blz. 119) heeft U reeds uitgesproken dat in zodanig geval alleen de Gemeenschapsautoriteit heeft te beslissen over de voorlopige handhaving van enige nationale regeling voor de ordening, interventie of controle inzake de betrokken produkten.
Aan het feit dat de verordening nationale bepalingen niet met zoveel woorden verbiedt (zoals in artikel 12 van verordening nr. 727/70 van de Raad van 21 april 1970 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector ruwe tabak bepalingen verboden worden, die aan bepaalde natuurlijke personen het uitsluitend recht toekennen tabak te verbouwen) kan geen argument worden ontleend ten betoge dat zulk een bepaling met de uitvoering der Gemeenschapsverordening verenigbaar zou zijn; en evenmin kan worden betoogd dat de communautaire gezagsorganen deze stand van zaken hebben getolereerd.
Niets zou erop wijzen dat dit systeem tot nu toe tot moeilijkheden bij de afzet van concurrerende produkten uit de invoerende Lid-Staten heeft geleid. Dit is nauwelijks verbazingwekkend, wanneer men ziet welk een overheersende positie Nederland bij de teelt van hyacintenbollen inneemt. Maar daarom alleen gaat het niet: om te beginnen moeten de ondernemers in de andere Lid-Staten in het eigen land, en anders in Nederland, alle bollen voor de produktie van snijbloemen of voor vermeerdering welke zij behoeven tegen dezelfde condities kunnen betrekken als hun Nederlandse concurrenten; doch bovendien moet er van discriminatie tussen de producenten in Nederland geen sprake zijn. Maar wanneer men de onderhavige zaak vergelijkt met die welke verdachte in het hoofdgeding heeft genoemd, blijkt dit niet het geval te zijn. De zaak is vooral door het teeltbewijzensysteem onmogelijk geworden. Zo het al niet rechtstreeks een kwantitatieve exportbeperking behelst, het leidt via produktiebeperking noodzakelijkerwijze tot beperking van de hoeveelheden produkten die voor de handel tussen Lid-Staten beschikbaar komen.
Wij concluderen dus dat Uw Hof zal verklaren voor recht dat artikel 10 van verordening nr. 234/68 in samenhang met de andere artikelen dier verordening onverenigbaar is met een teeltbewijzensysteem voor hyacintenbollen.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.