61987CC0020_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . I - André Gauchard, som driver et supermarked, blev tiltalt af de franske myndigheder for at overtraede lovene om byplanlaegning for erhvervsejendomme, fordi han uden tilladelse havde udvidet det areal paa 1.660 m2, som han havde faaet tilladelse til at drive siden 1976 .
2 . Tiltalte gjorde for tribunal de police de Falaise gaeldende, at den franske lovgivning herom var i strid med faellesskabsretten, hvilket foranledigede retten til i medfoer af Traktatens artikel 177 at forelaegge Domstolen foelgende spoergsmaal :
"Er den franske lovgivning om byplanlaegning for erhvervsejendomme, navnlig artiklerne 28-36 i lov af 27 . december 1973, forenelig med Rom-Traktaten og Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskabs direktiver?"
3 . Som Domstolen gentagne gange har fremhaevet ( 1 ), har den, naar den traeffer afgoerelse i medfoer af artikel 177, "ikke *... kompetence til at anvende faellesskabsreglen paa et bestemt tilfaelde og foelgelig heller ikke til at bedoemme en bestemmelse i national ret i relation til denne regel . Den kan imidlertid som led i det retlige samarbejde, der er indfoert ved denne artikel, efter omstaendighederne i sagen forsyne den nationale domstol med fortolkningsmomenter vedroerende faellesskabsretten, som kan vaere nyttige for denne ved vurderingen af naevnte bestemmelsers virkninger ".
4 . Den nationale rets spoergsmaal i sagen her goer det imidlertid ikke muligt at afgoere, hvilke faellesskabsforskrifter der anses for anvendelige og oenskes fortolket af Domstolen .
5 . Domstolen har imidlertid allerede erkendt, at det paahviler den, "hvis spoergsmaalene eventuelt er formuleret forkert eller overskrider rammerne for dens befoejelser i henhold til artikel 177, af alle de elementer, der er anfoert af den nationale ret, og isaer af de i anmodningen anfoerte grunde, (( at )) udlede de faellesskabsretlige elementer, der under hensyn til sagsgenstanden kraever en fortolkning" ( 2 ).
6 . I overensstemmelse hermed vil jeg saaledes soege at identificere de EF-regler, hvis fortolkning kan vaere nyttig for afgoerelsen af hovedsagen .
7 . Ifoelge forelaeggelsesdommen er retten af den opfattelse, at "kravet om, at franske handlende skal have en forhaandstilladelse til at drive salg fra et areal paa over 1*000 m2 i kommuner, hvis indbyggertal er under 40*000, mens der i de oevrige kommuner kraeves tilladelse for arealer fra 1*500 m2, ubestrideligt (( er )) en begraensning af etableringsfriheden"; det er paa den baggrund, at den nationale ret som begrundelse for sit spoergsmaal har rejst problemet, "om Rom-Traktaten, der fastslaar princippet om fri handel og fri konkurrence, er til hinder for, at etableringsfriheden overhovedet begraenses ".
8 . Det fremgaar altsaa af sagens behandling, at tribunal de police de Falaise med det praejudicielle spoergsmaal oensker oplyst, om princippet om frie varebevaegelser, etableringsfriheden og konkurrencereglerne, saaledes som de naermere er fastsat henholdsvis i Traktatens artikler 30, 52, 85 og 86, er til hinder for, at en lovgivning om byplanlaegning for erhvervsejendomme som den franske lov af 27 . december 1973 ( Royer-loven ), navnlig dennes artikler 28-36, kraever, at detailhandlere indhenter forudgaaende tilladelse til at drive et butiksareal over en vis stoerrelse .
9 . II - Jeg vil foerst gennemgaa situationen med henblik paa etableringsretten, fordi det er den, der mest direkte henvises til i forelaeggelsesdommen .
10 . Rent umiddelbart vil man svare, at Traktatens bestemmelser om etableringsfriheden ikke finder anvendelse paa rent interne forhold, "som ikke har nogen som helst tilknytning til de forhold, faellesskabsretten gaelder for" ( som Domstolen har fastslaaet paa omraadet for arbejdskraftens frie bevaegelighed i Iorio-dommen af 23 . januar 1986 i sag 298/84, Sml . s.*247, praemis 14 ).
11 . I det foreliggende tilfaelde er det paagaeldende selskab fransk, det er etableret i Frankrig, og direktoeren er fransk .
12 . Lad os imidlertid gaa lidt videre for at give et mere klart svar og sprede enhver tvivl om fortolkningen af den paaberaabte faellesskabsret .
13 . I denne forbindelse vil jeg henvise til, som Domstolen har fremhaevet ( 3 ), at "formaalet med (( Traktatens )) artikel 52 *... er at sikre, at statsborgere fra andre medlemsstater, som, endogsaa sekundaert, etablerer sig i en anden medlemsstat med henblik paa at udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed dér, behandles efter samme regler som landets egne statsborgere, og den forbyder enhver form for forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, for saa vidt som den begraenser etableringsfriheden ". Under disse omstaendigheder indebaerer etableringsfriheden "adgang til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed paa de vilkaar, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere ". Domstolen har ( for de former for virksomhed, der behandles i denne dom, men i vendinger, som kan generaliseres ) udledt af artikel 52, stk . 2, og af den sammenhaeng, den indgaar i, at "naar der ikke findes faellesskabsregler paa omraadet, staar det hver enkelt medlemsstat frit for paa sit territorium at regulere" den virksomhed, som er omfattet af udoevelsen af etableringsfriheden .
14 . Denne sag synes altsaa ikke inden for rammerne af den lovgivning, der paaberaabes i hovedsagen, at rejse noget spoergsmaal om forskelsbehandling over for statsborgere fra andre medlemsstater, da den paagaeldende lovgivning - hvad enten den er god eller daarlig - gaelder uden forskel for franske statsborgere og statsborgere fra andre medlemsstater og ikke medfoerer nogen saerlig alvorlig begraensning for de sidstnaevnte . De kriterier, som den er baseret paa, er objektive; de er naevnt i lovens artikel 28 : Strukturforholdene i handel og haandvaerk, udviklingen i erhvervsejendommene i departementer og de tilgraensende zoner, tendenserne paa mellemlang og lang sigt i by - og landerhverv samt den oenskelige ligevaegt mellem de forskellige former for handel .
15 . Der er heller ikke blevet paaberaabt nogen omstaendighed, som giver grundlag for at slutte, at den praktiske anvendelse af den paagaeldende lovgivning har diskriminerende virkninger for statsborgere fra andre medlemsstater, som oensker at etablere sig i Frankrig .
16 . Selv om det ikke kan udelukkes, at en urigtig anvendelse af lovbestemte kriterier eventuelt kan have saadanne virkninger, er dette dog ikke blevet gjort gaeldende nu og synes ikke at vaere blevet det tidligere, og det synes ikke med rimelighed at kunne forventes, at det sker i fremtiden .
17 . Heraf fremgaar, at en statsborger i en anden medlemsstat ikke under henvisning til artikel 52 kan modsaette sig anvendelse af den omtvistede franske lovgivning, saafremt den anvendes uden diskriminationshensigt over for udenlandske erhvervsdrivende .
18 . Den naevnte artikel kan saa meget desto mindre give en fransk statsborger, som er etableret i Frankrig, mulighed for at modsaette sig anvendelsen af den nationale lovgivning, som fastsaetter bestemmelser for udoevelse af handelsvirksomhed og betingelser for oprettelse og udvidelse af handelsvirksomheder .
19 . I oevrigt kan der paa dette omraade heller ikke laegges nogen vaegt paa faellesskabsretlige bestemmelser som Raadets direktiver 68/363/EOEF og 68/364/EOEF af 15 . oktober 1968 om henholdsvis gennemfoerelsen af etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser for selvstaendig erhvervsvirksomhed inden for detailhandlen og om de naermere overgangsforanstaltninger for selvstaendig erhvervsvirksomhed inden for detailhandlen .
20 . Begge direktiver er blevet udstedt med det formaal at fremme gennemfoerelsen af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser i overgangsperioden og til gennemfoerelse af de paagaeldende "almindelige planer"; men ikke alene hverken skades eller begraenses den direkte virkning, som skal tillaegges Traktatens artikel 52 ( 4 ), ved overgangsperiodens udloeb af de naevnte direktivers eksistens, men ydermere indeholder disse ingen bestemmelse, som finder anvendelse paa den situation, der foreligger for Domstolen .
21 . III - Lad os nu anskue problemet ud fra overholdelsen af princippet om de frie varebevaegelser ( trakatens artikel 30 ). Det er i oevrigt dette punkt, som tiltaltes advokat mest har koncentreret sit indlaeg om under retsmoedet .
22 . En lovgivning som naevnt i den nationale domstols forelaeggelse kan kun skade opnaaelsen af formaalene med artikel 30, hvis den er en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner og kan paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne .
23 . Siden Dassonville-dommen af 11 . juli 1974 ( 5 ) har Domstolen som en foranstaltning af denne art anset "enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, oejeblikkeligt eller potentielt kan hindre samhandelen i Faellesskabet ".
24 . I forlaengelse heraf bestemmer Kommissionens direktiv 70/50 af 22 . december 1969 ( 6 ), at som saadanne anses "foranstaltninger, andre end dem, der anvendes uden forskel paa indenlandske varer og importerede varer, som udgoer en hindring for den import, der uden disse foranstaltninger ville have kunnet finde sted, herunder de, der goer importen mere vanskelig eller byrdefuld end afsaetningen af indenlandske varer"; ifoelge direktivet anses som saadanne ligeledes "foranstaltninger, som regulerer afsaetningen af varer _*... og som anvendes uden forskel paa indenlandske og importerede varer, og hvis restriktive virkninger paa den frie omsaetning af varer overskrider rammen for virkninger, der er karakteristiske for bestemmelser for handelen ".
25 . Det er grunden til, at Domstolen i Blesgen-dommen af 31 . marts 1982 ( 7 ) har kendt for ret, at
"begrebet foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner i EOEF-Traktatens artikel 30 skal forstaas saaledes, at denne forbudsbestemmelse ikke omfatter en national bestemmelse, som gaelder uden forskel for indenlandske og indfoerte produkter, og som forbyder nydelse, salg eller udskaenkning, endog vederlagsfrit, paa alle offentligt tilgaengelige steder af drikkevarer med en vis alkoholstyrke til nydelse paa stedet *...".
26 . Domstolen fastslog ( praemis 9 ), at "en saadan lovbestemmelse har *... ingen forbindelse med indfoerslen af varerne, og den kan foelgelig ikke hindre samhandelen mellem medlemsstaterne ".
27 . Det maa ligeledes bemaerkes, at det ikke ses, at en lovgivning, der stiller betingelse om tilladelse til at oprette eller udvide forretningsejendomme, hvis areal overskrider en vis graense - saasom den paagaeldende franske lovgivning - direkte eller indirekte og paa diskriminerende maade skulle kunne forhindre de frie varebevaegelser inden for Faellesskabet .
28 . En saadan lovgivning har ingen indflydelse paa stroemmen af vareindfoersler, men kun paa organisationen og distributionen i indlandet afhaengigt af de formaal med den oekonomiske politik, som defineres af myndighederne, navnlig de formaal, der bestaar i at begunstige mindre forretninger og at tilpasse distributionsstrukturerne til hensyn til by - og landsplanlaegning .
29 . Der er ikke her tale om at bedoemme denne lovgivnings fortrin eller mangler paa det politiske og oekonomiske plan .
30 . Det er derimod saerligt vigtigt at tage hensyn til den omstaendighed, at en ordning med tilladelser af denne type uden forskel paavirker eller betinger distributionen paa det indenlandske marked af importerede varer og indenlandsk producerede varer .
31 . Det er de erhvervsdrivende - indenlandske eller udenlandske - som skal tilpasse sig denne lovgivningsmaessige ramme, navnlig ved oplagring eller distribution fra forskellige autoriserede varesalgssteder - hvad enten der er tale om indenlandske varer eller om varer hidroerer fra andre EF-lande .
32 . IV - Endelig vil jeg nu gennemgaa problemet ud fra anvendelsen af konkurrencereglerne i Traktatens artikler 85 og 86 .
33 . Som bekendt, og i overensstemmelse med Domstolen ( 8 ), er der tale om regler, som vedroerer virksomheder og ikke medlemsstaternes lov - eller forvaltningsforskrifter . Som Domstolen ligeledes har fremhaevet ( 9 ), "er staterne ikke desto mindre i henhold til Traktatens artikel 5, stk . 2, forpligtet til ikke ved national lovgivning at skade den ensartede anvendelse - i hele Faellesmarkedet - af faellesskabsreglerne og den fulde virkning af de retsakter, som udstedes i henhold til disse regler, samt til ikke ved lov eller administrativt at indfoere eller opretholde foranstaltninger, som kan ophaeve den tilsigtede virkning af de for virksomheder gaeldende konkurrenceregler ".
34 . Det maa altsaa undersoeges, om den paagaeldende franske lovgivning, naar henses til de foreliggende oplysninger, kan fremkalde saadanne virkninger for anvendelsen af Traktatens konkurrenceregler, naermere bestemt at fremkalde eller simpelt hen skabe betingelserne for, at virksomhederne foelger en praksis, som kan tilsidesaette disse regler .
35 . I den forbindelse boer disse reglers anvendelsesomraade foerst praeciseres .
36 . Som det fremgaar af artikel 85, stk . 1, og i overensstemmelse med det i Traktatens artikel 3, litra f ), naevnte formaal, er "Alle aftaler mellem virksomheder, alle vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og alle former for samordnet praksis, der kan paavirke handelen mellem medlemsstater, og som har til formaal eller til foelge at hindre, begraense eller fordreje konkurrencen inden for Faellesmarkedet _*... uforenelige med Faellesmarkedet og er forbudt ". Lad mig fremhaeve de to vaesentlige betingelser for, at en bestemt adfaerd falder ind under artikel 85 :
- den skal kunne paavirke handelen mellem medlemsstater, og
- den skal kunne paavirke konkurrencen inden for Faellesmarkedet .
37 . Det skal tilfoejes, at der blandt de eksempler paa praksis, som naevnes i artikel 85, stk . 1, figurerer foelgende under litra b ): "begraensning af eller kontrol med produktion, afsaetning, teknisk udvikling eller investeringer", og under litra c ), "opdeling af markeder eller forsyningskilder ".
38 . Desuden bestemmer Traktatens artikel 86 : "En eller flere virksomheders misbrug af en dominerende stilling paa Faellesmarkedet eller en vaesentlig del heraf er uforenelig med Faellesmarkedet og forbudt i den udstraekning, samhandelen mellem medlemsstater herved kan paavirkes" ( min understregning ). Dette misbrug kan blandt andet bestaa i :
"...
b ) begraensning af produktion, afsaetning eller teknisk udvikling til skade for forbrugerne ".
39 . Det svar, som jeg har givet paa det tidligere spoergsmaal, goer det allerede muligt at forudane svaret paa det nu stillede spoergsmaal : Da den franske lovgivning ikke kan paavirke handelen mellem medlemsstaterne, er det meget vanskeligt at antage, at en af betingelserne for at anvende Traktatens konkurrenceregler er opfyldt .
40 . Jeg vil desuden tilfoeje, at ingen oplysning i sagen giver grundlag for at slutte, at den paagaeldende lovgivning kan begunstige en adfaerd fra virksomhedernes side, som kan fremkalde denne virkning og paavirke konkurrencen inden for Faellesmarkedet eller en vaesentlig del deraf .
41 . Selv den omstaendighed - som tiltalte i hovedsagen har henvist til, og som Kommissionen har gennemgaaet under retsmoedet - at sammensaetningen af departementernes byplanlaegningskommissioner eventuelt kan give en bestemt type virksomheder uforholdsmaessig stor indflydelse i forhold til andre, kan ikke noedvendigvis eller blot sandsynligvis i sig selv, forudsat at denne omstaendighed er af betydning, fremkalde saadanne virkninger eller medvirke til, at der opstaar situationer, i hvilke disse virkninger fremkommer .
42 . I betragtning af, at disse kommissioner handler inden for departementerne, og i betragtning af den virksomhed ( detailhandel ), som de beskaeftiger sig med, bliver det aabenbart, at virkningen af deres indgriben ( og i almindelighed af den paagaeldende lovgivning ) kun udspiller sig inden for rammerne af omsaetningen i indlandet, navnlig paa de regionale og lokale markeder .
43 . Disse departementskommissioner - der som formand har praefekten, som ikke har stemmeret - er sammensat af tre parter : Ni lokalt valgte, herunder borgmesteren i hjemstedskommunen, ni repraesentanter for handel og haandvaerk ( som ifoelge den franske regering repraesenterer forskellige kategorier inden for handelen ) og to repraesentanter for forbrugersammenslutninger, idet borgmestrene i de tilgraensende kommuner ligeledes deltager i arbejdet med raadgivende status ( Royer-lovens artikel 30 ).
44 . Alt tyder paa, at formaalet er at opnaa en afbalanceret interesserepraesentation, som den naevnte sammensaetning synes at sikre .
45 . Kommissionerne skal traeffe afgoerelse i overensstemmelse med de i lovens artikler 1, 3 og 4 fastsatte principper og under hensyntagen til de kriterier, der er fastsat i artikel 28, og som jeg allerede har omtalt; desuden traeffer de afgoerelse paa grundlag af undersoegelsesrapporter til brug for sagernes behandling, som udarbejdes af departementets Direktion for Intern Handel og Priser, af Handels - og Industrikammeret og af Haandvaerkskammeret ( artikel 319 ).
46 . Under disse omstaendigheder er der intet grundlag for at antage, at nogen erhvervsgruppe ( navnlig "konkurrenterne" til den, der ansoeger om tilladelse til bygning af en forretningsejendom ) skulle kunne opnaa et flertal eller en afgoerende position ved den beslutning, der skal traeffes .
47 . Kommissionernes afgoerelser, som skal traeffes inden for en frist af to maaneder, ved hvis udloeb tilladelsen anses for at vaere givet stiltiende, skal vaere begrundede og kan indbringes for den kompetente minister, som traeffer afgoerelse efter raadfoering med Landsnaevnet for Byplanlaegning vedroerende Erhvervsejendomme, der ligeledes er sammensat af tre parter ( artiklerne 32 og 33 ). Ministerens afgoerelse kan igen indbringes for domstolene; efter min opfattelse er det ikke bevist, at disse retsmidler under den nuvaerende franske retstilstand er uvirksomme, og under alle omstaendigheder synes spoergsmaalet ikke at vaere relevant ud fra et faellesskabsretligt synspunkt inden for denne sags rammer og i betragtning af de oplysninger, der er fremlagt indtil nu .
48 . Det maa desuden fremhaeves, at der inden for rammerne af Royer-loven frit kan bygges erhvervsejendomme, hvis salgsareal ikke overskrider 1*000 eller 1*500 m2 alt efter tilfaeldet, og at kun de oevrige erhvervsejendomme kraever tilladelse .
49 . Som den franske regering har fremhaevet i sit indlaeg, fremgaar det af lovens artikel 1, stk . 1, at dens formaal er at skabe "rammer for god markedsfoeringsskik" ved at undgaa, at "en ureguleret vaekst af nye distributionsformer bevirker, at de smaa virksomheder forsvinder, og at de kommercielle faciliteter udnyttes daarligt" ( artikel 1, stk . 3 ).
50 . Det kan altsaa konkluderes, at der er tale om en intern lovgivning, som har til formaal at regulere konkurrencen inden for handel og haandvaerk, og hvis erklaerede formaal og sandsynlige virkning er at begraense eller bremse vaeksten i de kommercielle koncerner og ikke at forstaerke deres indflydelse paa markedet .
51 . Som Domstolen imidlertid har fastslaaet i dommen Giry og Guerlain ( 10 ), "er udgangspunktet for faelleskabsrettens og national lovgivnings vurdering af konkurrencebegraensninger forskelligt . Mens artiklerne 85 og 86 rammer konkurrencebegraensninger, fordi de kan hindre samhandelen mellem medlemsstaterne, vedroerer de nationale lovgivninger - hver ud fra egne saerlige grunde - alene konkurrencebegraensninger paa rent nationalt plan ."
52 . Den konklusion, som kan drages heraf for det foreliggende tilfaelde, bestyrkes af en betragtning af de principper, som Domstolen defineret i Hugin-dommen ( 11 ), hvorefter "fortolkningen og anvendelsen af den i Traktatens artikler 85 og 86 indeholdte betingelse vedroerende paavirkning af samhandelen mellem medlemsstater maa tage sit udgangspunkt i formaalet med denne betingelse, som er at afgraense faellesskabsrettens gyldighedsomraade i forhold til den nationale rets for konkurrencerettens vedkommende . Faellesskabsretten omfatter saaledes alle aftaler og alle former for samordnet praksis, der er egnet til at bringe den frie handel mellem medlemsstaterne i fare paa en maade, der kan skade gennemfoerelsen af maalene for et mellemstatsligt enhedsmarked, isaer gennem en afskaermning af de nationale markeder eller gennem en aendring af konkurrencestrukturen i Faellesmarkedet . En adfaerd, hvis virkninger udelukkende udfolder sig inden for en enkelt medlemsstats omraade, henhoerer derimod under national ret ".
53 . Efter min opfattelse er det aabenbart, at de i Royer-loven naevnte forhold henhoerer under denne kategori og ikke under den foregaaende .
54 . V - Paa grundlag af det foregaaende foreslaar jeg Domstolen at besvare det af tribunal de police de Falaise forelagte spoergsmaal saaledes :
55 . "Princippet om frie varebevaegelser, etableringsfriheden og konkurrencereglerne, navnlig de, der kommer til udtryk i henholdsvis Traktatens artikler 30, 52, 85 og 86, er ikke til hinder for, at en lovgivning om byplanlaegning for erhvervsejendomme som den franske lov af 27 . december 1973, navnlig dens artikler 28-36, kraever forudgaaende tilladelse, for at detailhandlere kan udnytte salgsarealer over visse bestemte stoerrelser, naar den gaelder uden forskel for den paagaeldende medlemsstats borgere og borgere fra andre medlemsstater, og naar dens indhold og dens formaal ikke giver grundlag for at antage, hverken at den er blevet vedtaget med det formaal at udoeve forskelsbehandling eller at den har saadanne virkninger ."
(*) Oversat fra portugisisk .
( 1 ) Jfr . f.eks . dommen af 11 . juli 1985 i sag 137/84, Mutsch, Sml . s.*2681, 2693, praemis 6 .
( 2 ) Jfr . bl.a . dommen af 29 . november 1978 i sag 83/78, Pigs Marketing Board, Sml . s.*2347, 2367 .
( 3 ) Jfr . dommen af 12 . februar 1987 i sag 221/85, Kommissionen mod Kongeriget Belgien, Sml . s.*675, praemisserne 9 og 10 .
( 4 ) For etableringsrettens vedkommende ifoelge dom af 21 . juni 1976 i sag 2/74, Reyners, Sml . s.*631 .
( 5 ) Dom af 11 . juli 1974 i sag 8/74, Procureur du Roi mod Dassonville, Sml . s.*834 .
( 6 ) EFT 1970 I, s.*10 .
( 7 ) Sag 75/81, Blesgen mod den belgiske stat, Sml . 1982, s.*1211 .
( 8 ) Jfr . bl.a . dommene af 10 . januar 1985 i sag 229/83, Leclerc, Sml . s.*1, 31, og af 30 . april 1986 i de forenede sager 209 til 213/84, Tarifs aériens, Sml . s.*1457, praemisserne 71-72 .
( 9 ) Leclerc-dommen, praemis 14; se ligeledes Tarifs aériens-dommen, praemis 71 og 72 .
( 10 ) Dom af 10 . juli 1980 i de forenede sager 253/78 og 1 til 3/79, Procureur de la République mod Giry og Guerlain, Sml . s.*2327, 2374, praemis 15 .
( 11 ) Dom af 31 . maj 1979 i sag 22/78, Hugin mod Kommissionen, Sml . s.*1869, 1899, praemis 17 .