62012CC0521
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 27. februára 2014 (
1
)
Vec C‑521/12
T. C. Briels a i.
proti
Minister van Infrastructuur en Milieu
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Raad van State (Holandsko)]
„Smernica o biotopoch — Projekt, ktorý ovplyvňuje biotop v rámci lokality sústavy Natura 2000 — Opatrenia na zmiernenie — Kompenzačné opatrenia“
1.
Projekt na rozšírenie cesty v Holandsku má vplyv na osobitné chránené územie v zmysle smernice o biotopoch (
2
). Konkrétne by mohol zmenšiť plochu, resp. kvalitu lúk s porastom bezkolenca (
3
) na tomto území. Boli nariadené určité opatrenia na zaistenie vytvorenia nových lúk na iných miestach na tomto území s cieľom nahradiť alebo zväčšiť dotknuté územia. Proti ministerským výnosom schvaľujúcim projekt, ktorého sa týkali tieto opatrenia, boli podané žaloby.
2.
V tomto kontexte sa Raad van State (Štátna rada) najmä pýta, či dochádza k nepriaznivému vplyvu na integritu lokality v zmysle smernice o biotopoch, ak projekt zahŕňa vytvorenie rovnako veľkého alebo väčšieho územia tohto chráneného biotopu, a v prípade kladnej odpovede, či sa má toto vytvorenie považovať za „kompenzačné opatrenie“ v zmysle tej istej smernice.
Právo Európskej únie
Smernica o biotopoch
3.
Článok 1 smernice o biotopoch obsahuje určitý počet definícií, medzi ktorými sa uvádzajú:
„a)
ochrana znamená súbor opatrení vyžadovaných na zachovanie alebo obnovu prirodzených biotopov... v priaznivom stave, ako je definovaný v písm. e)…;
…
e)
stav ochrany prirodzeného biotopu znamená súbor vplyvov pôsobiacich na prirodzený biotop a jeho typické druhy, ktoré môžu ovplyvniť jeho dlhodobé prirodzené rozdelenie, štruktúru a funkcie, ako aj dlhodobé prežitie jeho typických druhov v rámci územia uvedeného v článku 2.
Stav ochrany prirodzeného biotopu sa bude považovať za ‚priaznivý‘, keď:
—
jeho prirodzený rozsah a územie, ktoré pokrýva, zostávajú stabilné alebo sa zväčšujú a
—
existuje špecifická štruktúra a funkcie, ktoré sú potrebné na jeho dlhodobé udržanie, a je pravdepodobné, že budú naďalej existovať v dohľadnom čase, a
—
stav ochrany jeho typických druhov je priaznivý…
…
k)
lokalita s európskym významom znamená lokalitu, ktorá v biogeografickom regióne alebo regiónoch, ku ktorým patrí, prispieva výrazne k udržiavaniu alebo obnoveniu priaznivého stavu ochrany typu prirodzeného biotopu uvedeného v prílohe I alebo druhov uvedených v prílohe II a môže tiež značne prispieť ku koherencii ekologickej sústavy Natura 2000, uvedenej v článku 3, a/alebo významne prispieva k zachovaniu biologickej rôznorodosti v rámci príslušného biogeografického regiónu alebo regiónov.
…
l)
osobitné chránené územie znamená lokalitu európskeho významu, označenú členskými štátmi štatutárnym, administratívnym a/alebo zmluvným aktom, kde sa uplatňujú ochranné opatrenia potrebné na zachovanie alebo obnovu prirodzených biotopov a/alebo populácií druhov, pre ktoré je lokalita vymedzená, v priaznivom stave ochrany;
…“
4.
Článok 2 stanovuje:
„1.   Cieľom tejto smernice je prispievať k zabezpečeniu biologickej rôznorodosti prostredníctvom ochrany prirodzených biotopov divokej fauny a flóry [biotopov a divokej fauny a flóry – neoficiálny preklad] na európskom území členských štátov, ktoré sú stranami zmluvy.
2.   Navrhnú sa opatrenia prijaté podľa tejto smernice, aby sa zachovali v prirodzenom [v priaznivom – neoficiálny preklad] stave ochrany alebo do takéhoto stavu obnovili, prirodzené biotopy a druhy divokej fauny a flóry európskeho významu.
3.   Opatrenia prijaté podľa tejto smernice berú do úvahy hospodárske, sociálne a kultúrne požiadavky a regionálne a miestne charakteristiky.“
5.
Článok 3 ods. 1 stanovuje:
„Vytvorí sa súvislá európska ekologická sústava osobitných chránených území pod názvom Natura 2000. Táto sústava, pozostávajúca z lokalít, v ktorých sa vyskytujú typy prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a prirodzené biotopy druhov uvedené v prílohe II, umožní udržanie typov prirodzených biotopov a biotopov druhov a v prípade potreby obnovenie priaznivého stavu ochrany v ich prirodzenom rozsahu.
…“
6.
Článok 6 smernice o biotopoch znie:
„1.   Pre osobitn[é] chránené územia vytvoria členské štáty potrebné ochranné opatrenia obsahujúce v prípade potreby príslušné plány riadenia, osobitne navrhnuté pre dané lokality alebo začlenené do ďalších plánov rozvoja, a primerané štatutárne, administratívne alebo zmluvné opatrenia, ktoré zodpovedajú ekologickým požiadavkám typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a druhov uvedených v prílohe II, vyskytujúcich sa v týchto lokalitách.
2.   Členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitn[ých] chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo [mohlo byť – neoficiálny preklad] podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
3.   Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samo[sta]tne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov [posúdeniu jeho vplyvu – neoficiálny preklad] na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov [posúdenia vplyvu – neoficiálny preklad] na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.
4.   Ak sa aj napriek negatívnemu odhadu dosahov [posúdeniu vplyvu – neoficiálny preklad] na lokalitu a pri neexistencii alternatívnych riešení plán alebo projekt musí realizovať z [naliehavých – neoficiálny preklad] dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude ochránená. O prijatých kompenzačných opatreniach informuje Komisiu.
Ak sa v príslušnej lokalite vyskytuje prioritný biotop [prioritný typ prirodzeného biotopu – neoficiálny preklad] a/alebo prioritný druh, jediné dôvody, ktoré môžu prichádzať do úvahy, sú tie, ktoré sa týkajú zdravia alebo bezpečnosti ľudí [zdravia ľudí alebo verejnej bezpečnosti – neoficiálny preklad], priaznivých dôsledkov primárneho významu na životné prostredie alebo tiež stanoviska Komisie k ďalším nevyhnutným dôvodom vyššieho verejného záujmu [alebo na základe stanoviska Komisie aj iných naliehavých dôvodov vyššieho verejného záujmu – neoficiálny preklad].“
7.
Napokon zoznam typov prirodzených biotopov v prílohe I smernice o biotopoch medzi poloprírodnými vlhkými lúkami s vysokým bylinným porastom uvádza „6410 Lúky s porastom molinia na kriede a hline (Molinion caeruleae)“. Nejde o prioritný biotop.
Usmernenia Komisie
8.
Komisia uverejnila usmerňovací dokument (2007/2012, ďalej len „usmerňovací dokument“) týkajúci sa článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch, v ktorého bode 1.4.1 sa okrem iného uvádza, že v kontexte článku 6 smernice o biotopoch treba opatrenia na zmiernenie jasne odlišovať od kompenzačných opatrení. Hoci „kompenzačné opatrenia“ nie sú v smernici definované, podľa usmerňovacieho dokumentu z praxe vyplýva, že:
„–
opatrenia na zmiernenie v širšom zmysle znamenajú opatrenia, ktorých cieľom je zmierňovať alebo úplne odstrániť negatívne vplyvy na lokalitu, ktoré by mohli byť spôsobené realizáciou plánu alebo projektu. Tieto opatrenia sú neoddeliteľnou súčasťou špecifikácií plánu alebo projektu…, a
–
kompenzačné opatrenia stricto sensu sú opatrenia nezávislé od projektu (ktorý môže zahŕňať akékoľvek s tým súvisiace opatrenia na zmiernenie). Ich cieľom je odstrániť negatívne vplyvy plánu alebo projektu, aby bola zachovaná celková koherencia sústavy Natura 2000“.
9.
Usmerňovací dokument ďalej uvádza, že kompenzačné opatrenia by mali byť len akcesorické k opatreniam, ktoré sú bežnou praxou podľa smernice o biotopoch a vyžadované zákonom, akým je vykonanie plánu riadenia; nemali by ísť nad rámec bežných alebo štandardných opatrení požadovaných na ochranu a riadenie lokalít sústavy Natura 2000. „Z toho dôvodu kompenzačné opatrenia nie sú nástrojom na obchádzanie povinností vyplývajúcich z článku 6 pri realizácii plánov a projektov. Malo by sa o nich začať uvažovať až po posúdení negatívneho vplyvu na integritu lokality sústavy Natura 2000.“ O kompenzačných opatreniach by sa malo začať uvažovať až po tom, ako sa rozhodne, že plán alebo projekt sa má realizovať. Ide o „poslednú možnosť“, keď ostatné ochranné opatrenia stanovené smernicou nie sú účinné a bolo rozhodnuté, že plán alebo projekt má negatívny vplyv na lokalitu sústavy Natura 2000.
10.
Komisia tiež uverejnila „Metodologické usmernenia týkajúce sa ustanovení článku 6 ods. 3 a 4 smernice o biotopoch“ (november 2001, ďalej len „metodologické usmernenia“), v ktorých uvádza svoje stanovisko, pokiaľ ide o prístup, ktorý by mal byť prijatý podľa týchto ustanovení. Uvádza štyri na seba nadväzujúce fázy: po prvé skríning, po druhé primerané posúdenie (ktoré zohľadňuje ciele ochrany a zahŕňa posúdenie opatrení na zmiernenie), po tretie posúdenie alternatívnych riešení a po štvrté posúdenie, ak neexistujú alternatívne riešenia a pretrváva nepriaznivý vplyv (čo zahŕňa určenie a posúdenie kompenzačných opatrení).
Judikatúra Súdneho dvora
11.
Súdny dvor už mnohokrát posudzoval článok 6 smernice o biotopoch. Najnovšie zhrnul svoju judikatúru v rozsudku Sweetman a i. (
4
) Považujem za účelné uviesť príslušné body tohto rozsudku:
„28
Článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch upravuje posúdenie, ktorého cieľom je pomocou predchádzajúcej kontroly zabezpečiť, že plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo pre ňu nie je potrebný, ale môže mať na ňu významný vplyv, sa povolí len za predpokladu, že nebude mať nepriaznivý vplyv na integritu tejto lokality (rozsudky Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging[ (
5
)], bod 34, ako aj zo 16. februára 2012, Solvay a i., C‑182/10…, bod 66).
29
Toto ustanovenie tak stanovuje dve fázy. Prvá fáza, opísaná v prvej vete tohto ustanovenia, vyžaduje od členských štátov, aby vykonali primerané posúdenie vplyvu plánu alebo projektu na chránenú lokalitu, ak existuje pravdepodobnosť, že tento plán alebo projekt môže mať na túto lokalitu významný vplyv (pozri v tomto zmysle rozsudok Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, už citovaný, body 41 a 43).
30
Ak v tejto súvislosti plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo pre ňu nie je nevyhnutný, môže ohroziť ciele jej ochrany, musí sa považovať za taký, ktorý môže mať významný vplyv na túto lokalitu. Posúdenie uvedeného nebezpečenstva sa musí vykonať najmä s ohľadom na vlastnosti a podmienky životného prostredia príznačné pre lokalitu, ktorej sa takýto plán alebo projekt týka (pozri v tomto zmysle rozsudok Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, už citovaný, bod 49).
31
Druhá fáza, uvedená v článku 6 ods. 3 druhej vete smernice o biotopoch, ktorá nasleduje po primeranom posúdení, umožňuje taký plán alebo projekt povoliť len pod podmienkou, že nepriaznivo neovplyvní integritu dotknutej lokality, a v súlade s ustanoveniami odseku 4 tohto článku.
32
V tejto súvislosti treba s cieľom posúdiť rozsah formulácie ‚nepriaznivo ovplyvní integritu lokality‘ v jej celkovom kontexte spresniť – ako to už uviedla generálna advokátka v bode 43 svojich návrhov –, že ustanovenia článku 6 smernice o biotopoch treba vykladať ako koherentný celok s ohľadom na ciele ochrany stanovené v predmetnej smernici. Odseky 2 a 3 [článku 6] totiž majú zabezpečiť rovnakú úroveň ochrany prirodzených biotopov a prirodzených biotopov druhov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. novembra 2011, Komisia/Španielsko, C-404/09, [Zb. s. I-11853], bod 142), zatiaľ čo odsek 4 [článku 6] je len ustanovením, ktoré upravuje výnimku z druhej vety [článku 6 ods. 3].
33
Súdny dvor už rozhodol, že ustanovenia článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch umožňujú splniť zásadný cieľ udržania a ochrany kvality životného prostredia, spolu s ochranou prirodzených biotopov a ochranou voľne žijúcich živočíchov a voľne rastúcich rastlín, a zakotvujú povinnosť všeobecnej ochrany spočívajúcej v predchádzaní poškodeniu, ako aj rušeniu, ktoré by mohli byť podstatné vo vzťahu k cieľom uvedenej smernice (rozsudok zo 14. januára 2010, Stadt Papenburg, C-226/08, Zb. s. I-131, bod 49 a citovaná judikatúra).
34
Článok 6 ods. 4 smernice o biotopoch uvádza, že ak sa aj napriek negatívnemu posúdeniu vplyvu vykonanému podľa článku 6 ods. 3 prvej vety tejto smernice a pri neexistencii alternatívnych riešení musí plán alebo projekt realizovať z naliehavých dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmu sociálnej a ekonomickej povahy, členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude chránená (pozri rozsudky z 20. septembra 2007, Komisia/Taliansko, C-304/05, Zb. s. I-7495, bod 81, ako aj Solvay a i., už citovaný, bod 72).
35
V tejto súvislosti sa odsek 4 článku 6 smernice o biotopoch ako ustanovenie upravujúce výnimku z kritéria schválenia stanoveného v druhej vete odseku 3 tohto článku musí uplatňovať až po tom, ako sa vplyv plánu alebo projektu posúdil podľa ustanovení tohto odseku 3 (pozri rozsudok Solvay a i., už citovaný, body 73 a 74).
36
Z toho vyplýva, že ustanovenia článku 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch ukladajú členským štátom sériu povinností a osobitných postupov, ktoré majú zabezpečiť, ako to vyplýva aj z článku 2 ods. 2 tejto smernice, aby sa prirodzené biotopy, a predovšetkým osobitné chránené územia, zachovali v priaznivom stave ochrany alebo sa do takéhoto stavu obnovili.
…
40
Povolenie v súvislosti s plánom alebo projektom v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch možno teda vydať len za predpokladu, že príslušné orgány po tom, ako určili všetky aspekty tohto plánu alebo projektu, ktoré samostatne alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi môžu ovplyvniť ciele ochrany predmetnej lokality, a prihliadli na všetky najvýznamnejšie vedecké poznatky v danej oblasti, nadobudli istotu, že plán alebo projekt nebude mať nepriaznivý vplyv na integritu tejto lokality. Tak je to v prípade, ak z vedeckého hľadiska neexistuje žiadna dôvodná pochybnosť o neprítomnosti takého vplyvu (pozri v tomto zmysle [už citované] rozsudky z 24. novembra 2011, Komisia/Španielsko, bod 99, ako aj Solvay a i., bod 67).
41
V tomto ohľade treba uviesť, že vzhľadom na to, že príslušný orgán musí vydanie povolenia na posudzovaný plán alebo projekt zamietnuť, ak má pochybnosti v súvislosti s neexistenciou nepriaznivého vplyvu na integritu tejto lokality, kritérium na vydanie povolenia stanovené v článku 6 ods. 3 druhej vete smernice o biotopoch zahŕňa zásadu ochrany a umožňuje účinne predchádzať nepriaznivým vplyvom plánov alebo projektov na integritu chránených lokalít. Menej prísne kritérium na udelenie povolenia ako toto spomenuté by nemohlo rovnako účinne zabezpečiť dosiahnutie cieľa ochrany lokalít, ktorému slúži toto ustanovenie (rozsudok Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, už citovaný, body 57 a 58).
…
43
Príslušné vnútroštátne orgány teda nemôžu schváliť zásahy, ktoré môžu trvalo ohroziť ekologické vlastnosti lokalít, v ktorých sa vyskytujú prioritné typy prirodzených biotopov. Ide najmä o prípady, keď by zásah mohol viesť k strate alebo k čiastočnému a nenapraviteľnému zničeniu prioritného typu prirodzeného biotopu, ktorý sa nachádza v predmetnej lokalite (pozri, pokiaľ ide o vymiznutie prioritných druhov, rozsudky z 20. mája 2010, Komisia/Španielsko[ (
6
)], bod 21, a z 24. novembra 2011, Komisia/Španielsko, už citovaný, bod 163).
44
Pokiaľ ide o posúdenie vykonané podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, treba spresniť, že nemôže mať medzery a musí obsahovať úplné, presné a definitívne zistenia a závery, ktoré môžu odstrániť akúkoľvek dôvodnú vedeckú pochybnosť, pokiaľ ide o vplyv prác plánovaných v dotknutej chránenej lokalite (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. novembra 2011, Komisia/Španielsko, už citovaný, bod 100 a citovanú judikatúru). …
…
46
Ak teda príslušný vnútroštátny orgán na základe primeraného posúdenia vplyvu plánu alebo projektu na lokalitu podľa článku 6 ods. 3 prvej vety smernice o biotopoch dospeje k záveru, že tento plán alebo projekt môže spôsobiť trvalú nenapraviteľnú stratu celého prioritného typu prirodzeného biotopu, ktorého cieľ ochrany odôvodňuje označenie predmetnej lokality ako [lokality európskeho významu], treba prijať záver, že taký plán alebo projekt bude mať vplyv na integritu tejto lokality.
47
Za týchto okolností taký plán alebo projekt nemožno schváliť na základe uvedeného ustanovenia. V takej situácii však tento orgán môže prípadne vydať povolenie podľa článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch, ak sú splnené podmienky, ktoré sú v ňom stanovené (pozri v tomto zmysle rozsudok Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, už citovaný, bod 60).“
12.
Je vhodné pripomenúť aj usmernenie, ktoré poskytla najmä generálna advokátka Kokott, keď v bode 17 návrhov prednesených vo veci Komisia/Holandsko (
7
) uviedla: „… Existujú aj alternatívne riešenia, ktoré nemenia plán alebo projekt v zmysle alternatívneho plánu alebo projektu, ale týkajú sa výlučne realizácie. [Napríklad] rušivé činnosti [by sa mohli vykonávať] v čase, keď je ich negatívny dosah najmenší. Tieto alternatívy realizácie môžu byť súčasťou aspektov plánov alebo projektov, ktoré boli posúdené v rámci posúdenia podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Príslušné úrady musia zohľadniť tieto výsledky posúdenia na účely druhej vety článku 6 ods. 3 pri rozhodovaní o povoleniach, aj keď integrita lokality nie je negatívne ovplyvnená. Primerané povinnosti totiž môžu prispieť k tomu, že sa... zachová priaznivý stav prirodzených biotopov a voľne žijúcich druhov živočíchov a rastlín, ktoré sú v záujme Spoločenstva. Článok 6 ods. 4 sa však netýka týchto alternatívnych riešení realizácie plánov a projektov, ale alternatívnych plánov a projektov.“
13.
Ďalej generálna advokátka Kokott v bode 35 návrhov, ktoré predniesla vo veci Komisia/Portugalsko (
8
), uviedla: „Nepriaznivé ovplyvnenie tohto územia je totiž v rámci článku 6 smernice o biotopoch potrebné prísne oddeľovať od kompenzačných opatrení. Podľa právnej úpravy smernice o biotopoch je potrebné čo najviac sa vyhýbať nepriaznivým vplyvom. Toto sa dá uskutočniť prednostne tým, že sa vylúči každé riziko škody alebo tým, že sa prijmú zodpovedajúce opatrenia na zníženie škôd a ich predchádzanie. Naopak kompenzačné opatrenia prichádzajú do úvahy až vtedy, keď je potrebné pripustiť nepriaznivé ovplyvnenia z naliehavých dôvodov verejného záujmu pri neexistencii alternatívneho riešenia. Zachovanie existujúceho prírodného bohatstva má totiž prednosť pred kompenzačnými opatreniam už len preto, lebo ich úspech sa dá predpovedať s istotou iba veľmi zriedka.“
Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
14.
Vnútroštátny súd uvádza nasledujúce zhrnutie skutkového stavu a tvrdení vo veci, ktorú prejednáva.
15.
Dňa 6. júna 2011 vydal Minister van Infrastructuur en Milieu (minister pre infraštruktúru a životné prostredie, ďalej len „minister“) výnos o rozšírení diaľnice A 2, ktorý následne zmenil výnosom z 25. januára 2012 (ďalej len spoločne „výnos o diaľnici“). Tieto výnosy ministra boli napadnuté viacerými žalobami, avšak väčšina uvádzaných žalobných dôvodov bola zamietnutá. Vnútroštátny súd však zatiaľ nerozhodol o žalobnom dôvode týkajúcom sa vplyvu rozšírenia cesty na lokalitu sústavy Natura 2000 Vlijmens Ven, Moerputten a Bossche Broek (ďalej len „lokalita sústavy Natura 2000“), ktorá je osobitným chráneným územím najmä pre typ prirodzeného biotopu bezkolencových lúk. (
9
) Cieľmi ochrany tejto lokality sú rozšírenie územia a zvýšenie kvality.
16.
V správe o predbežnom posudzovaní vplyvov na životné prostredie sa uvádza, že v dôsledku depozície dusíka nemožno vylúčiť významné nepriaznivé vplyvy. Druhá správa uvádzala, že v oblasti Moerputten predstavuje prechodný nárast depozície dusíka mierne zrýchlenie znižovania kvality, ku ktorému už dochádza. V oblasti Bossche Broek sú bezkolencové lúky kvalitné, ale potenciálne ohrozené. Nepriaznivé vplyvy ako dôsledok rastúcich depozícií dusíka teda nemožno vylúčiť. Hoci bezkolencové lúky sa môžu rozširovať niekoľko desaťročí, v roku 2020 bude ešte vždy dochádzať k zvýšenej depozícii dusíka, a tak sa tento vývoj môže spomaliť. V oblasti Vlijmens Ven sa po dokončení hydrologického systému bezkolencové lúky budú môcť rýchlo rozvíjať a prechodný nárast depozície dusíka nebude spôsobovať nepriaznivé vplyvy. V správe sa dospelo k záveru, že na odstránenie nepriaznivých vplyvov rozšírenia cesty treba prijať opatrenia na zmiernenie.
17.
V článku 6 ods. 2 výnosu o diaľnici sa uvádza, že z dôvodu prijatia zmierňujúcich opatrení na odstránenie možných nepriaznivých vplyvov na bezkolencové lúky sa umožní rozšírenie tohto prirodzeného biotopu v rámci tejto lokality. Podľa plánu zmiernenia sa očakáva, že v roku 2012 sa môže začať s premenou oblasti Vlijmens Ven, pričom prvé nové bezkolencové lúky sa tu objavia v roku 2013. Vytvorením nových porastov bezkolenca v oblasti Vlijmens Ven sa významne zmiernia vplyvy nárastu depozície dusíka na existujúcich 11,5 hektára bezkolencových lúk v lokalite sústavy Natura 2000, ktoré sú dôsledkom premávky na rozšírenej diaľnici A 2.
18.
Viacerí účastníci konania v konaní pred vnútroštátnym súdom namietajú, že navrhované vytvorenie nových bezkolencových lúk v lokalite sústavy Natura 2000 by nemalo byť zohľadnené v rámci posúdenia nepriaznivého vplyvu na integritu lokality a že minister nesprávne považuje vytvorenie nových bezkolencových lúk za opatrenie na zmiernenie.
19.
Minister zastáva názor, že nemožno hovoriť o nepriaznivom vplyve na lokalitu, pretože vysadením nových bezkolencových lúk, ktoré sa plánuje podľa výnosu o diaľnici, sa dostatočne splnia ciele ochrany tohto typu prirodzeného biotopu.
20.
Vnútroštátny súd považuje za potrebné určiť, či bol minister oprávnený rozhodnúť, že integrita lokality sústavy Natura 2000 nebude nepriaznivo ovplyvnená.
21.
Samotné rozšírenie cesty má nepriaznivé vplyvy na existujúcu plochu bezkolencových lúk. Výnos o diaľnici však obsahuje plán zmiernenia, ktorý má umožniť vytvorenie väčšej plochy bezkolencových lúk s vyššou kvalitou než v súčasnosti. Minister sa domnieva, že v prípade, ak projekt môže nepriaznivo ovplyvniť územie chráneného prirodzeného biotopu v rámci lokality sústavy Natura 2000, posúdenie, či dochádza k vplyvu na integritu príslušnej lokality, by malo zohľadňovať vytvorenie rovnako veľkého alebo väčšieho územia tohto prirodzeného typu biotopu v rámci tej istej lokality, ktoré nebude nepriaznivo ovplyvnené.
22.
Vnútroštátny súd sa domnieva, že ani znenie smernice o biotopoch, ani judikatúra Súdneho dvora neuvádza, ako sa má posudzovať, či dochádza k ovplyvneniu integrity lokality na účely článku 6 ods. 3. Preto žiada, aby Súdny dvor rozhodol o týchto prejudiciálnych otázkach:
„1.   Má sa časť vety ‚nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality‘ v článku 6 ods. 3 smernice [o biotopoch] vykladať v tom zmysle, že v prípade, ak projekt ovplyvňuje územie chráneného typu prirodzeného biotopu, ktorý v lokalite existuje, sa integrita dotknutej lokality nepriaznivo neovplyvní, ak sa v rámci projektu v dotknutej lokalite vytvorí rovnako veľké alebo väčšie územie tohto typu prirodzeného biotopu než územie, ktoré už v lokalite existuje?
2.   Ak odpoveď na prvú otázku znie, že časť vety ‚nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality‘ treba vykladať v tom zmysle, že [za okolností uvedených v prvej otázke] ide o nepriaznivý vplyv na integritu lokality sústavy Natura 2000, treba vytvorenie nového územia typu prirodzeného biotopu považovať za kompenzačné opatrenie v zmysle článku 6 ods. 4 smernice?“
23.
Keďže v momente doručenia návrhu na začatie konania o prejudiciálnej otázke bolo už konanie vo veci Sweetman v pokročilom štádiu, nebolo možné obe tieto konania spojiť. Konanie v prejednávanej veci bolo preto prerušené, aby mohli dotknuté osoby predložiť svoje pripomienky s ohľadom na rozsudok vo veci Sweetman.
24.
Písomné pripomienky predložili jeden zo žalobcov v konaní pred vnútroštátnym súdom (Stichting Overlast A2 Vught en omstreken, ďalej len „Stichting“), Holandské kráľovstvo, Spojené kráľovstvo a Európska komisia, pričom ich prednesy, ktoré sa sústredili najmä na koncept „opatrení na zmiernenie“ v usmerneniach Komisie a koncept „kompenzačných opatrení“ v smernici o biotopoch, boli vypočuté na pojednávaní 11. decembra 2013.
25.
S ohľadom na skutkový stav v konaní vo veci samej Stichting a Komisia upozornili na existenciu projektu LIFE+ (
10
) nezávislého od projektu rozšírenia cesty, ktorého kľúčovým cieľom je rozšírenie a zlepšenie osobitne plôch bezkolencových lúk v rámci sústavy Natura 2000 ako biotopu pre dva druhy motýľov. Projekt nazvaný „Modráčiky v močariskách“ (
11
) zahŕňa „170 hektárov novovytvorených lúčnych biotopov“ vo väčšej časti lokality (Vlijmens Ven a Moerputten). Tento projekt získal v júni 2012 čiastočné financovanie od Európskej únie a jeho realizácia má prebiehať odvtedy do decembra 2018.
Posúdenie
26.
Vnútroštátny súd kladie dve otázky, z ktorých vyplýva nasledujúce. Dochádza k nepriaznivému vplyvu na integritu lokality v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch v prípade, že projekt, ktorý ovplyvňuje územie chráneného typu prirodzeného biotopu existujúce v lokalite v rámci sústavy Natura 2000, je podmienený tým, že sa v tej istej lokalite vytvorí nové (rovnako veľké alebo väčšie) územie toho istého typu prirodzeného biotopu? Ak je odpoveď kladná, možno vytvorenie nového územia považovať za kompenzačné opatrenie v zmysle článku 6 ods. 4 tej istej smernice?
27.
Vzájomný vzťah medzi týmito dvoma otázkami, na ktoré by podľa môjho názoru mala byť v oboch prípadoch daná kladná odpoveď, je taký významný, že sa mi zdá vhodné posudzovať ich spoločne.
28.
V tejto súvislosti môže predbežnú odpoveď poskytnúť analýza článku 6 smernice o biotopoch. Kompenzačné opatrenia sa podľa článku 6 ods. 4 vyžadujú, keď (i) dochádza k negatívnemu posúdeniu vplyvu podľa článku 6 ods. 3, (ii) neexistujú alternatívne riešenia a (iii) plán alebo projekt sa musí realizovať z naliehavých dôvodov vyššieho verejného záujmu. Zo štruktúry týchto dvoch odsekov vykladaných spoločne teda jasne vyplýva, že takéto opatrenia nie sú predpokladané v kontexte článku 6 ods. 3. Logicky a chronologicky nadväzujú na negatívne posúdenie podľa tohto ustanovenia. Keby boli kompenzačné opatrenia podľa článku 6 ods. 4 zohľadnené v rámci posúdenia podľa článku 6 ods. 3, boli by buď a) nedostatočné na zabránenie nepriaznivému vplyvu, pričom v takom prípade by plán alebo projekt vôbec nebolo možné realizovať, alebo b) tieto opatrenia – a plán alebo projekt – by boli prijaté bez toho, aby bolo nutné najprv posúdiť, či existujú alternatívne riešenia alebo naliehavé dôvody vyššieho verejného záujmu. V oboch prípadoch by bol teda článok 6 ods. 4 neúčinný. Takýto prístup by znemožnil výklad článku 6, v prípade ktorého má byť odsek 4 jednoznačne účinný, ako koherentného celku, ako to vyžaduje judikatúra. (
12
)
29.
Je však vhodné pokračovať nad rámec vcelku formálnej analýzy a pozrieť sa na podstatu týchto ustanovení. Predtým je však užitočné posúdiť pojem „opatrenie na zmiernenie“, ktorý, hoci nie je použitý v právnej úprave alebo definovaný v judikatúre, bol v prejednávanom prípade predmetom rozsiahlych diskusií pred Súdnym dvorom.
30.
Medzi odborníkmi na životné prostredie panuje vo všeobecnosti zhoda a medzi účastníkmi konania, ktorí predniesli tvrdenia na pojednávaní, je nesporné, že plány alebo projekty, ktoré môžu mať vplyv na životné prostredie, by mali byť posúdené s ohľadom na „hierarchiu zmierňovacích prostriedkov“. O čo v tejto hierarchii ide, možno vysvetliť viac alebo menej podrobne a rôznou formou, ale jej podstatu možno vyjadriť takto: „Kompenzácia za reziduálnu škodu je posledným krokom a dochádza k nej po posúdení, ako sa v prvom rade možno škode vyhnúť, a ak to nie je možné, ako možno škodu minimalizovať pomocou zmierňovacích prostriedkov.“ (
13
) Tromi zásadnými krokmi alebo úrovňami, ktoré uvádzam v zostupnom preferenčnom poradí, sú: vyhnúť sa, zmierniť, kompenzovať. (
14
)
31.
Podobná hierarchia sa nachádza aj v článku 6 smernice o biotopoch, hoci sa tu neuvádzajú opatrenia na zmiernenie. Článok 6 ods. 1 vyžaduje prijatie ochranných opatrení, konkrétne podľa článku 1 písm. a), článku 2 ods. 2 a článku 3 ods. 1 opatrení potrebných na „zachovanie alebo obnovu“ prirodzených biotopov „v priaznivom stave“. Táto úroveň je teda vyššia než jednoduché vyhnutie sa, lebo zahŕňa aktívne zachovanie alebo zlepšenie kvality či rozsahu biotopu. Ďalej článok 6 ods. 2 vyžaduje podniknutie primeraných krokov na predchádzanie akémukoľvek poškodeniu alebo rušeniu. S ohľadom na zaistenie rovnakej úrovne ochrany (
15
) článok 6 ods. 3 umožňuje prijať plán alebo projekt, len ak „nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality“. Napokon článok 6 ods. 4 vyžaduje prijatie všetkých potrebných kompenzačných opatrení, ak sa plán alebo projekt aj napriek tomu, že negatívne ovplyvní integritu lokality, musí realizovať z naliehavých dôvodov vyššieho verejného záujmu a neexistujú alternatívne riešenia.
32.
Hoci teda článok 6 smernice o biotopoch osobitne neuvádza opatrenia na zmiernenie, nemožno opodstatnene namietať, že pre ne v rámci jeho štruktúry neexistuje miesto. Súhlasím so všetkými účastníkmi konania, ktorí predložili pripomienky, a s generálnou advokátkou Kokott v texte, ktorý som citovala vyššie, že opatrenia, ktoré sú súčasťou plánu alebo projektu a skutočne minimalizujú jeho vplyv, by mali byť zohľadnené v rámci posúdenia podľa článku 6 ods. 3, či tento plán alebo projekt nepriaznivo ovplyvňuje integritu lokality. Zdá sa však jasné, že článok 6 ods. 1 vyžaduje skôr aktívne plány riadenia ochrany než len neexistenciu negatívneho vplyvu a že článok 6 ods. 4 sa týka situácií, v ktorých bez ohľadu na povahu opatrení, ktoré sa môžu prijať na zníženie negatívneho vplyvu, sa tieto opatrenia ukázali v kontexte posúdenia podľa článku 6 ods. 3 ako nedostatočné.
33.
Všetci účastníci konania, ktorí predložili pripomienky, súhlasia s tým, že „opatrenie na zmiernenie“ označuje relevantný koncept na účely článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, ktorý je odlišný od konceptu „kompenzačných opatrení“ v článku 6 ods. 4. Navyše miesto článku 6 ods. 3 v štruktúre článku 6 ako celku korešponduje s miestom „zmiernenia“ alebo „minimalizovania“ vo všeobecne uznávanej hierarchii zmierňovacích prostriedkov.
34.
Vrátim sa teraz k otázke položenej vnútroštátnym súdom. Otázka, ktorá bola predmetom diskusií pred Súdnym dvorom, spočíva najmä v tom, či opatrenie, o ktoré ide v konaní vo veci samej, je opatrením na zmiernenie, ktoré (čo je nesporné) má byť zohľadnené v kontexte článku 6 ods. 3, alebo kompenzačným opatrením, a v prípade, že ide o kompenzačné opatrenie, či môže byť aj napriek tomu zohľadnené v kontexte článku 6 ods. 3, alebo len v kontexte článku 6 ods. 4. Netvrdilo sa, že takéto opatrenia nemôžu byť kvalifikované ako kompenzačné opatrenia, ale bolo uvedené, že osobitné opatrenia, o ktoré ide v konaní vo veci samej, by sa nemali zohľadniť v rámci posúdenia vplyvov projektu na rozšírenie cesty, pokiaľ v skutočnosti ide o bežné opatrenia na riadenie lokality sústavy Natura 2000.
35.
Najskôr treba vytýčiť dve deliace čiary, a to jednak medzi opatreniami na zmiernenie a kompenzačnými opatreniami, jednak medzi opatreniami, ktoré možno zohľadniť v kontexte článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, a opatreniami, ktoré možno zohľadniť len v kontexte článku 6 ods. 4. Nemožno a priori tvrdiť, že tieto dve deliace čiary sú identické. (
16
)
36.
Základný významový rozdiel medzi zmiernením (alebo minimalizáciou či znížením) a kompenzáciou (alebo vyvážením) sa mi nezdá veľmi kontroverzný. V kontexte článku 6 ods. 3 a 4 smernice o biotopoch je opatrenie na zmiernenie opatrením, ktoré zmierňuje negatívne vplyvy plánu alebo projektu s cieľom zaistiť, ak je to možné, že (hoci určité bezvýznamné a/alebo krátkodobé vplyvy nemožno úplne vylúčiť) nebude nepriaznivo ovplyvnená „integrita lokality“ samej osebe. Naopak kompenzačné opatrenie je opatrením, ktoré tento cieľ nedosahuje v úzkom rámci samotného plánu alebo projektu, ale snaží sa o vyváženie pozitívnymi vplyvmi s cieľom prinajmenšom vyhnúť sa čisto negatívnemu vplyvu (a pokiaľ je to možné, dosiahnuť čisto pozitívny vplyv) v rámci určitého širšieho rámca. (
17
)
37.
S ohľadom na uvedené by som kvalifikovala opatrenia, o ktoré ide v konaní vo veci samej, v zásade ako kompenzačné opatrenia. Z ich opisu zrejme nepochybne vyplýva, že kvalita a/alebo rozsah (niektorých) bezkolencových lúk v lokalite sústavy Natura 2000 by sa mohla zhoršiť v dôsledku rozšírenia cesty. Zdá sa, že kvalita týchto lúk je ohrozená (dlhodobo) zvýšenou depozíciou dusíka v dôsledku zvýšenia cestnej premávky, a že kým nebudú naplánované alebo prijaté kroky na primerané zníženie tohto znečistenia alebo na zabránenie tomu, aby zasiahlo územia bezkolencových lúk nachádzajúce sa najbližšie pri ceste, majú sa vytvoriť nové lúky, ktoré budú mimo dosahu zvýšeného znečistenia.
38.
Nemôžem preto súhlasiť s názorom holandskej vlády, že vytvorenie nových bezkolencových lúk na inom mieste v lokalite sústavy Natura 2000 je opatrením na zmiernenie – ide o kompenzačné opatrenie.
39.
Takýto záver však sám osebe neznamená, že takéto opatrenie nemôže byť zohľadnené v kontexte článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Toto ustanovenie neuvádza ani opatrenia na zmiernenie, ani kompenzačné opatrenia, ale sústreďuje sa na výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, a to že nebude nepriaznivo ovplyvnená „integrita lokality“.
40.
Podľa holandskej vlády a vlády Spojeného kráľovstva treba zohľadňovať „integritu lokality“ ako celok v zmysle čistej straty alebo čistého úžitku: nezáleží na tom, že dôjde k zániku určitého biotopu v časti lokality, ak dôjde k vytvoreniu rovnako veľkého (prípadne väčšieho) a rovnako kvalitného územia toho istého biotopu inde v rámci tejto lokality. Preto najmä podľa Spojeného kráľovstva by malo byť takéto kompenzačné opatrenie zohľadnené v kontexte článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
41.
Súhlasím, že „integrita lokality“ by mala byť posudzovaná ako celok v tom zmysle, že treba zohľadňovať skôr jej trvalý základný charakter než bezvýznamné a krátkodobé zmeny kvality alebo územia príslušného biotopu. Domnievam sa však, že dlhodobé zhoršenie existujúceho prirodzeného biotopu sa nevyhnutne týka skôr trvalého základného charakteru než bezvýznamných a krátkodobých zmien. To isté platí v prípade, že dochádza (alebo môže dôjsť) k urýchleniu existujúceho zhoršovania kvality alebo k obmedzeniu možného zväčšenia územia (pričom sa predpokladá, že k obom týmto situáciám dôjde v časti lokality sústavy Natura 2000 v prejednávanej veci). V každom prípade článok 6 ods. 3 vyžaduje, aby sa vykonalo posúdenie „z hľadiska cieľov ochrany lokality“, ktorými sú v tejto veci rozšírenie plôch bezkolencových lúk a zvýšenie ich kvality. Pokiaľ uvedené spôsoby zhoršenia nemožno vylúčiť, treba podľa môjho názoru rozhodnúť, že integrita lokality je z hľadiska cieľov jej ochrany nepriaznivo ovplyvnená.
42.
Skutočnosť, že majú byť vytvorené nové územia biotopu v tej istej lokalite, sa mi v tejto súvislosti nezdá relevantná, hoci sa predpokladá čisto pozitívny vplyv. Stále existuje nepriaznivý – možno dokonca nenapraviteľný – vplyv na existujúci prirodzený biotop, a teda na integritu lokality. Nový biotop bude do určitej miery umelo vytvorený a počas určitého obdobia, ktoré môže byť relatívne dlhé, sa nemôže stať skutočným prirodzeným biotopom. Napokon, ako už zdôraznil poradca Stichting na pojednávaní, nie je isté, že kroky smerujúce k vytvoreniu nového územia určitého biotopu niekedy skutočne dosiahnu želaný výsledok a podľa zásady obozretnosti je podmienkou schválenia v kontexte článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch neexistencia pochybností. (
18
) Výsledky nemožno zaručiť v prísne riadenom poľnohospodárstve a zaručiť ich je ešte ťažšie, ak sa snažíme povzbudiť prírodu k činnosti. Súdny dvor rozhodol, že z vedeckého hľadiska nemôžu pretrvávať žiadne dôvodné pochybnosti, aby sa rozhodlo o neexistencii nepriaznivého vplyvu na integritu lokality. Rovnaký štandard sa preto podľa môjho názoru musí uplatňovať na predpovedanú úspešnosť nových naplánovaných území vytvoreného „prirodzeného“ biotopu.
43.
Moje stanovisko nezmení tvrdenie Spojeného kráľovstva, že prístup, ktorý v týchto návrhoch obhajujem, môže viesť k „absurdnému“ výsledku, a to že plán, ktorý má nepriaznivý vplyv na biotop, môže byť schválený na základe článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, lebo tento vplyv je príliš bezvýznamný na to, aby predstavoval nepriaznivý vplyv na integritu lokality, zatiaľ čo iný plán, ktorý zahŕňa zhoršenie určitého územia biotopu a jeho nahradenie väčším územím toho istého biotopu s čistým celkovým úžitkom nemusí byť schválený. Na jednej strane, ako som už povedala, nemožno zaručiť úspech nového biotopu, a teda ani čistý úžitok, takže názor Spojeného kráľovstva sa môže dostať do rozporu so zásadou obozretnosti. Na druhej strane skutočnosť, že nemôže dôjsť ku schváleniu na základe článku 6 ods. 3, sama osebe nevylučuje schválenie na základe článku 6 ods. 4, ktorého znenie osobitne prihliada na kompenzačné opatrenia.
44.
Moje stanovisko nezmení ani tvrdenie holandskej vlády, že taký projekt, akým je rozšírenie diaľnice A 2, bezpochyby môže spĺňať kritériá „naliehavých dôvodov vyššieho verejného záujmu“, a teda môže byť schválený podľa článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch pod podmienkou realizácie kompenzačných opatrení, ale to by pravdepodobne nebol prípad súkromného projektu (napríklad rozšírenie farmy na chov ošípaných), hoci by zahŕňal rovnaké alebo ešte účinnejšie kompenzačné opatrenia, a teda viedol k rovnakému alebo ešte väčšiemu čistému úžitku. Je jasné, že právna úprava stanovila v článku 6 ods. 3 a článku 6 ods. 4 rôzne kritériá. Podľa článku 6 ods. 3 môže byť schválený každý projekt, ak nepriaznivo neovplyvňuje integritu lokality. Podľa článku 6 ods. 4 môže byť schválený aj projekt, ktorý nemôže byť schválený podľa článku 6 ods. 3, pokiaľ sa okrem iného musí realizovať z naliehavých dôvodov vyššieho verejného záujmu. Skutočnosť, že veľa súkromných projektov, ak nie všetky, toto kritérium nespĺňa, neodôvodňuje zmenu kvalifikácie opatrenia, ktoré neminimalizuje nepriaznivý vplyv na integritu lokality, na opatrenie, ktoré takýto účinok má.
45.
V tomto štádiu je potrebné zaoberať sa aj ďalšími tvrdeniami uvedenými členskými štátmi, ktoré sa zúčastnili na pojednávaní, konkrétne tvrdením, že keďže článok 6 ods. 4 smernice o biotopoch vyžaduje prijatie „všetkých kompenzačných opatrení potrebných na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude ochránená“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka), toto ustanovenie sa týka len opatrení, ktoré sú prijaté mimo príslušnej lokality nepriaznivo ovplyvnenej plánom alebo projektom.
46.
Súhlasím s tým, že zo znenia článku 6 ods. 4 je jasné, že príslušné kompenzačné opatrenia nemusia byť prijaté len v rámci dotknutého územia, ale môžu sa týkať aj iných lokalít v rámci sústavy Natura 2000. (
19
) To však podľa mňa neznamená, že by mali byť výslovne obmedzené len na tieto iné lokality. Kompenzačné opatrenie sa líši od opatrenia na zmiernenie, minimalizáciu alebo zníženie svojou povahou, a nie geografickým umiestnením. Hoci nepriaznivý vplyv na integritu jednej lokality môže byť len ťažko zmiernený opatreniami prijatými v inej lokalite, táto logika sa neuplatňuje, pokiaľ ide o kompenzáciu. Kompenzačné opatrenie sa svojou povahou líši od toho, čo má kompenzovať, zatiaľ čo opatrenie na zmiernenie je nevyhnutne spojené s tým, čo má zmierňovať. Skutočnosť, že kompenzačné opatrenia možno vykonať v inej než v dotknutej lokalite, však neznamená, že ich nemožno vykonať v dotknutej lokalite (možno v inej časti). Opatrenie, ktoré je vykonané v rámci dotknutej lokality, nie je o nič menej spôsobilé chrániť celkovú koherenciu sústavy Natura 2000 než opatrenie vykonané v inej časti sústavy Natura 2000 (v konkrétnom prípade môže byť dokonca vhodnejšie). V znení článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch pritom nenachádzam nič, čo by ma presvedčilo o opaku.
47.
Ďalšia relevantná otázka, ktorá bola vznesená, ale súvisí so skutkovým stavom, o ktorom môže rozhodovať len príslušný vnútroštátny súd, sa týka vzťahu medzi vytvorením nových bezkolencových lúk, čo je podmienka realizovania projektu na rozšírenie cesty, a vytvorením týchto území v kontexte projektu LIFE+, na ktorý som odkázala v bode 25 vyššie. Stichting a Komisia navrhli, pokiaľ som správne pochopila ich tvrdenia, že podmienka v článku 6 ods. 2 výnosu o diaľnici v skutočnosti nepredstavovala novú požiadavku na realizáciu projektu, ale že jej cieľom bolo skôr spoľahnúť sa na priaznivé účinky projektu LIFE+ ako protiváhy nepriaznivých vplyvov projektu na rozšírenie cesty.
48.
Zdá sa mi, že ak by to tak v danom prípade bolo, nebolo by možné opatrenia, o ktoré ide v konaní vo veci samej, považovať za kompenzačné opatrenia na účely článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch. Predmetný projekt LIFE+ patrí pravdepodobne do ochranných opatrení a plánov riadenia vyžadovaných článkom 6 ods. 1 tejto smernice. Článok 6 ods. 3 sa týka len plánov a projektov, ktoré „priamo nesúvisia so správou lokality alebo pre ňu nie sú potrebné“, a vyžaduje, aby boli posúdené „z hľadiska cieľov ochrany lokality“. Vykladám to tak, že tieto ciele a túto správu treba považovať za časť „integrity lokality“, voči ktorej treba posúdiť vplyvy plánu alebo projektu. Nemôžu súčasne plniť úlohu (ako prvok na zmiernenie) v časti samotného plánu alebo projektu. To isté musí platiť a fortiori v prípade, že plán alebo projekt, ktorý už bol posúdený v kontexte článku 6 ods. 3, je ďalej posudzovaný v kontexte článku 6 ods. 4.
49.
Domnievam sa však, že také opatrenia, o aké ide v konaní pred vnútroštátnym súdom, nie sú relevantné na posúdenie, či podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch plán alebo projekt nepriaznivo ovplyvňuje integritu lokality, ale možno ich zohľadniť na účely článku 6 ods. 4 za predpokladu, že súvisia s plánom alebo projektom a nie sú súčasťou plánu riadenia alebo ochrany, ktorý musí byť vykonaný v každom prípade. V dôsledku toho nie je nevyhnutne potrebné skúmať, ktoré požiadavky musia byť splnené pri rôznych typoch opatrení, aby mohli byť zohľadnené v kontexte článku 6 ods. 3. Mohlo by však byť užitočné stručne načrtnúť jadro týchto požiadaviek, osobitne s ohľadom na dva aspekty, ktoré možno ešte neboli konkrétne opísané v judikatúre Súdneho dvora. V tejto súvislosti súhlasím s kritériami, ktoré uviedli členské štáty prítomné na pojednávaní.
50.
Na jednej strane opatrenie na zmiernenie je nielen nevyhnutne spojené s účinkom, ktorý má zmierňovať – takže sa musí týkať tej istej lokality a toho istého typu biotopu –, ale na to, aby bolo možné posudzovať ho v kontexte článku 6 ods. 3, musí predstavovať neoddeliteľnú súčasť posudzovaného plánu alebo projektu. Ako tvrdilo Spojené kráľovstvo, musí byť súčasťou pôvodného plánu alebo projektu alebo musí byť doň začlenené vo forme podmienky v neskoršom štádiu (avšak pred schválením plánu alebo projektu) na účely vyrovnania sa s predpokladanými vplyvmi. Prostá skutočnosť, že opatrenie môže zmierňovať vplyvy plánu alebo projektu, však nestačí – musí byť vlastné tomuto plánu alebo projektu, a nie súčasťou iného nezávislého rámca.
51.
Na druhej strane ako dôsledok toho, čo bolo uvedené vyššie, v prípade udelenia súhlasu musia opatrenia vytvárať právne záväznú podmienku realizácie plánu alebo projektu. Okrem toho sa (ako druhá strana tej istej mince) nemusia vyžadovať, ak plán alebo projekt nezískal súhlas. To neznamená, že smú byť vykonané, len ak projekt alebo plán získal súhlas (pretože môžu, samozrejme, slúžiť nejakému samostatnému užitočnému cieľu), ale nemožno ich považovať za osobitne zahrnuté do plánu alebo projektu, ak sa na ne vzťahuje určitá autonómna zákonná požiadavka.
Návrh
52.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na otázky položené Raad van State odpovedal takto:
1.
Ak existujúce územie chráneného prirodzeného typu biotopu v rámci lokality sústavy Natura 2000 ovplyvňuje projekt, ktorý zabezpečuje vytvorenie nového (rovnako veľkého alebo väčšieho) územia toho istého typu prirodzeného biotopu inde v tejto lokalite, treba integritu samotnej lokality považovať za nepriaznivo ovplyvnenú v zmysle článku 6 ods. 3 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín. V dôsledku toho projekt nemôže byť schválený v kontexte tohto ustanovenia.
2.
Za týchto okolností sa má vytvorenie nového územia považovať za kompenzačné opatrenie v zmysle článku 6 ods. 4 tej istej smernice, pod podmienkou, že je osobitne spojené s predmetným projektom a že by inak nebolo realizované v kontexte bežného riadenia lokality podľa článku 6 ods. 1 alebo 2. Ak je to tak, projekt môže byť realizovaný, pokiaľ sú splnené a dodržané všetky podmienky a požiadavky stanovené v článku 6 ods. 4.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	Smernica Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Ú. v. ES L 206, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102).
(
3
)	Molinia caerulea (bezkolenec belasý) je trsnatá tráva rastúca na lúkach, slatinách a rašeliniskách.
(
4
)	Rozsudok Súdneho dvora z 11. apríla 2013 (C‑258/11).
(
5
)	Rozsudok Súdneho dvora zo 7. septembra 2004 (C-127/02, Zb. s. I-7405).
(
6
)	Zb. s. I‑4281.
(
7
)	Rozsudok Súdneho dvora zo 14. apríla 2005 (C-441/03, Zb. s. I-3043).
(
8
)	Rozsudok Súdneho dvora z 26. októbra 2006 (C-239/04, Zb. s. I-10183).
(
9
)	Predmetná lokalita je na juh od mesta ’s-Hertogenbosch v strednej časti južného Holandska. Mapy, ktoré označujú jej hranice, uvádzajú, že Vlijmens Ven a Moerputten sú súčasťou širšieho súvislého územia na západnej strane lokality (ďalšie časti sa nazývajú De Maij a Honderd Morgen), od ktorého je menšie územie Bossche Broek oddelené asi 500 metrov širokým koridorom, na ktorom sú cesty, domy a železnica. Diaľnica A 2, ktorá spája Amsterdam s Maastrichtom, prechádza južnou hranicou Bossche Broek, približne 2 kilometre od najbližšieho bodu územia Moerputten a niekoľko kilometrov od Vlijmens Ven. Na pojednávaní holandská vláda informovala Súdny dvor, že celá lokalita bola označená za lokalitu sústavy Natura 2000, lebo sa v nej nachádzajú lúky s porastom bezkolenca.
(
10
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 614/2007 z 23. mája 2007 o finančnom nástroji pre životné prostredie (LIFE+) (Ú. v. EÚ L 149, s. 1) umožňuje financovanie environmentálnych projektov vrátane tých, ktoré sa týkajú riadenia lokalít sústavy Natura 2000 v súlade so smernicou o biotopoch (pozri odôvodnenie 5 preambuly).
(
11
)	„Modráčiky v močariskách – obnovenie a rozšírenie biotopu pre modráčika krvavcového a modráčika bahniskového na území N2K Vlijmens Ven, Moerputten a Bossche Broek“ (LIFE11 NAT/NL/000770).
(
12
)	Pozri rozsudok Sweetman (už citovaný, bod 32).
(
13
)	Citované z diela „Biodiversity Offsetting Pilots 1 – Guidance for developers“ (marec 2012), vydaného oddelením Spojeného kráľovstva pre životné prostredie, potravinárstvo a záležitosti vidieka, bod 16.
(
14
)	Iné formulácie zahŕňajú: vyhnúť sa, minimalizovať, kompenzovať; vyhnúť sa, znížiť, napraviť; vyhnúť sa vplyvu, znížiť nevyhnutný vplyv, odstrániť reziduálne dôsledky, alebo (detailnejšie) zlepšiť, vyhnúť sa, minimalizovať, napraviť, kompenzovať, vyvážiť.
(
15
)	Rozsudok Sweetman (už citovaný, bod 32 a citovaná judikatúra).
(
16
)	Pozri bod 39 nižšie.
(
17
)	Pozri tiež body 47 a 48 nižšie.
(
18
)	Pozri bod 41 už citovaného rozsudku Sweetman a bod 35 návrhov, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott v už citovanej veci Komisia/Portugalsko.
(
19
)	V praxi je pravdepodobné, že ak sa má chrániť „celková koherencia“, tieto iné lokality musia nejako rozumne súvisieť s dotknutou lokalitou v zmysle geografickej blízkosti alebo typu biotopu.