62013CC0689(01)
SUPPLERENDE FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. WATHELET
fremsat den 15. oktober 2015 (
1
)
Sag C-689/13
Puligienica Facility Esco SpA (PFE)
mod
Airgest SpA
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager for Sicilien) (Italien))
»Genåbning af den mundtlige forhandling — artikel 267 TEUF — begrebet »en ret« — organisatorisk betragtning — funktionel betragtning«
I – Indledning
1.
Det foreliggende forslag til afgørelse er det andet forslag, som fremsættes i sag PFE (C-689/13, EU:C:2015:263). Den præjudicielle anmodning vedrører dels fortolkningen af artikel 1, stk. 3, i Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (
2
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF af 11. december 2007 (
3
) (herefter »direktiv 89/665«), dels fortolkningen af artikel 267 TEUF samt af princippet om EU-rettens forrang og om overensstemmende fortolkning.
2.
Ved beslutning af 20. januar 2015 henviste Domstolen sagen til Femte Afdeling. Der blev afholdt retsmøde den 11. marts 2015, hvor Puligienica Facility Esco SpA (PFE), Gestione Servizi Ambientali Srl, den italienske regering samt Europa-Kommissionen afgav indlæg. Den 23. april 2015 fremsatte jeg mit første forslag til afgørelse i sagen (
4
). Under voteringen den 10. juni 2015 besluttede Femte Afdeling imidlertid i henhold til artikel 60, stk. 3, i Domstolens procesreglement at anmode Domstolen om at henvise den til Store Afdeling.
3.
Ved kendelse PFE (C-689/13, EU:C:2015:521) anordnede Domstolen, at den mundtlige forhandling skulle genåbnes, og opfordrede de berørte, som er omfattet af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, til at tage stilling til følgende spørgsmål: »Omfatter begrebet »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF og forpligtelsen til at anvende EU-retten, således som denne fortolkes af Den Europæiske Unions Domstol, i henhold til en funktionel tilgang en afdeling af en ret i en medlemsstat, for hvilken der er indbragt en tvist, eller i henhold til en organisatorisk tilgang udelukkende denne ret set under ét, hvorunder denne afdeling organisatorisk henhører?«
4.
I nærværende forslag til afgørelse vil jeg udelukkende koncentrere mig om dette spørgsmål og vil begrænse mig til at gentage omstændigheder, der er hensigtsmæssige for dets behandling. Det bemærkes endelig, at kun den italienske regering, den nederlandske regering og den polske regering samt Kommissionen har besvaret det spørgsmål, som Domstolen stillede efter genåbningen af den mundtlige procedure. Kun den italienske regering og Kommissionen ønskede at afgive indlæg under retsmødet, der fandt sted den 15. september 2015.
II – Retsforskrifter
5.
Codice del processo amministrativo (den italienske forvaltningslov) blev vedtaget ved lovdekret nr. 104 af 2. juli 2010 (almindeligt tillæg til GURI nr. 156 af 7.7.2010).
6.
Det følger af lovens artikel 99, stk. 3, at »[s]åfremt den afdeling, der behandler søgsmålet, ikke mener at være enig i et retsprincip fastlagt af plenarforsamlingen, henviser afdelingen ved begrundet kendelse sagen til plenarforsamlingen med henblik på afgørelse«.
7.
Lovens artikel 99, stk. 4, præciserer, at »[p]lenarforsamlingen træffer fuldstændig afgørelse i sagen, medmindre plenarforsamlingen er af den opfattelse, at den alene skal fastlægge retsprincippet, og at sagen i øvrigt hjemvises til den forelæggende afdeling«.
III – Bedømmelse
A – Gentagelse af den fortolkning, som jeg foreslog i mit første forslag til afgørelse
8.
Det bemærkes indledningsvis, at den italienske regering, i lighed med de to andre regeringer, der har besvaret Domstolens spørgsmål, støtter den funktionelle fortolkning af begrebet »ret«.
9.
Det er ligeledes den holdning, som jeg implicit, men klart, støttede i mit første forslag til afgørelse. Konklusionen på min vurdering af det andet af den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål var, at »artikel 267 TEUF er til hinder for en bestemmelse som artikel 99, stk. 3, i codice del processo amministrativo, såfremt den fortolkes således, at den pålægger en afdeling af en ret, hvis afgørelser ikke kan appelleres, og som ikke mener at være enig i et retsprincip fastlagt af denne rets plenarforsamling, at henvise den anfægtede afgørelse til plenarforsamlingen, uden at denne afdeling kan forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål først« (
5
).
10.
Selv om jeg ikke udtrykkeligt nævnte begrebet »funktionel« betragtning i relation til en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF, er det ikke desto mindre i overensstemmelse med den løsning, som jeg anbefalede. Det er endvidere den løsning, som jeg vil fastholde i nærværende supplerende forslag til afgørelse.
B – Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager for Sicilien) og betydningen af artikel 99, stk. 3, i codice del processo amministrativo for, om dens afgørelser er endelige
11.
Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager for Sicilien) består af to afdelinger, der er særskilte afdelinger i Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) (
6
), hvorfor jeg ikke finder, at det kan betvivles, at der er tale om en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF. Det bestemmes således i Codice del processo amministrativos artikel 6, stk. 1, at »Consiglio di Stato [øverste domstol i forvaltningsretlige sager] træffer afgørelse i sidste instans i forvaltningssager«.
12.
I retsmødet den 15. september 2015 bekræftede den italienske regering dels, at afgørelser fra Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager for Sicilien) ikke kunne være genstand for nogen form for appel, dels at manglende overholdelse af artikel 99, stk. 3, i codice del processo amministrativo heller ikke kunne appelleres eller være genstand for anden form for sanktion (
7
).
13.
Som jeg nævnte allerede i mit første forslag til afgørelse, fastslog Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) selv i dom nr. 2403, afsagt af de forenede afdelinger den 4. februar 2014, »at det i den italienske forvaltningsretspleje uden forskel tilkom Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), de enkelte afdelinger og plenarforsamlingen at træffe afgørelse i sidste instans som omhandlet i artikel 267, stk. 3, TEUF« (
8
).
14.
Det er i øvrigt ikke nyt, at denne retsinstans har mulighed for at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål, idet Domstolen allerede har besvaret en række præjudicielle anmodninger, som er blevet forelagt af Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager for Sicilien) (
9
).
15.
Såfremt der anlægges en organisatorisk betragtning af denne ret, indebærer det følgelig, at en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF ville kunne miste denne status som følge af de særlige regler i en medlemsstat om domstolsorganisationen.
C – Betydningen af en retsafdelings inkompetence til fordel for en anden sammensætning af samme ret
16.
Det fremgår af Domstolens nu faste retspraksis, at artikel 267 TEUF er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som indfører en procedure for kontrol af nationale loves forfatningsmæssighed, hvis den omstændighed, at denne procedure skal indledes i første række, forhindrer den nationale ret i at udøve sin kompetence eller opfylde sin forpligtelse til at forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen, såvel før forelæggelsen af et spørgsmål om forfatningsmæssighed for den nationale ret, som har til opgave at kontrollere loves forfatningsmæssighed, som i givet fald efter afgørelsen om dette spørgsmål fra denne ret (
10
). Det fremgår af denne retspraksis, at den ret, der behandler sagen, på et givet tidspunkt altid skal kunne forelægge Domstolen en præjudiciel anmodning.
17.
I den foreliggende sag kræver artikel 99, stk. 3, i codice del processo amministrativo ikke, at sagen henvises til en anden ret, men til samme ret i en anden sammensætning. Efter min opfattelse er denne forskel imidlertid ikke afgørende, men derimod den omstændighed, at hvis Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager for Sicilien) (eller en hvilken som helst anden afdeling af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager)) beslutter at henvise sagen til plenarforsamlingen i medfør af artikel 99, stk. 3, i codice del processo amministrativo, behandles sagen i princippet ikke længere af denne ret, og denne kan følgelig ikke længere, hverken samtidig eller efterfølgende (
11
), forelægge Domstolen en præjudiciel anmodning.
18.
Der er imidlertid intet i artikel 99, stk. 3, i codice del processo amministrativo, der synes at være til hinder for, at en afdeling af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) før erklæringen om inkompetence gør brug af artikel 267 TEUF (
12
). Det er utvivlsomt ikke overflødigt at præcisere, at det ligeledes er den fortolkning, som den italienske regering foreslår.
19.
I denne situation tilkommer det denne afdeling at drage konsekvenserne af Domstolens dom eller i givet fald først på dette tidspunkt at henvise tvisten til plenarforsamlingen i Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager). Det tilkommer herefter denne at træffe afgørelse i sagen i overensstemmelse med Domstolens dom eller at forelægge sagen for den på ny.
20.
En sådan fortolkning indebærer endvidere den fordel, at den mindsker risikoen for, at EU-retten ikke anvendes, eller at den anvendes forkert.
21.
Jeg vil slutte disse bemærkninger i relation til spørgsmålet om inkompetence med nogle betragtninger vedrørende dom Syfait m.fl. (C-53/03, EU:C:2005:333). I mit første forslag til afgørelse foreslog jeg en løsning, der er en parallel til den løsning, der blev valgt i dom Parfums Christian Dior (C-337/95, EU:C:1997:517) (
13
). Jeg finder, at det ligeledes er muligt at slutte modsætningsvist til dom Syfait m.fl. (C-53/03, EU:C:2005:333).
22.
I denne sag afviste Domstolen at have kompetence, navnlig som følge af den omstændighed, at en konkurrencemyndighed kan fratages sin kompetence i sagen af Kommissionen i henhold til artikel 11, stk. 6, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 [EF] og 82 [EF] (
14
). Til forskel fra de nærmere regler om domstolsorganisationen som dem, der er genstand for tvisten i hovedsagen, er den instans, som forelægger det præjudicielle spørgsmål inden for konkurrenceområdet, imidlertid hverken herre over selve fratagelsen af dens kompetence eller tidspunktet for, hvornår den fratages sagen. I den foreliggende sag er det derimod den pågældende afdeling af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), der efter en præjudiciel forelæggelse for Domstolen beslutter, om den vil henvise sagen til plenarforsamlingen. Herved bevarer den sin status som ret som omhandlet i artikel 267 TEUF, indtil den selv erklærer sig inkompetent.
23.
Sammenfattende er det er således min opfattelse, at en ret skal vurderes ud fra en funktionel betragtning, og at den derfor ikke kan antages at miste denne »status« til trods for muligheden for, at den efter afsigelsen af Domstolens dom erklærer sig inkompetent til fordel for samme ret i en anden sammensætning.
D – Yderligere betragtninger
24.
For fuldstændighedens skyld bemærkes, at jeg finder, at dels formålet om samarbejde, der implicit er indeholdt i artikel 267 TEUF, og dels et praktisk problem i forbindelse med anvendelsen af den organisatoriske betragtningsmåde, ligeledes bør foranledige Domstolen til at forkaste denne opfattelse af begrebet »ret« som omhandlet af artikel 267 TEUF.
1. Princippet om samarbejde mellem Domstolen og retter i medlemsstaterne
25.
Indledningsvis bemærkes, at en organisatorisk betragtning af begrebet ret som omhandlet i artikel 267 TEUF efter min opfattelse synes at være i strid med den omstændighed, at artikel 267 TEUF ifølge fast retspraksis indfører »en procedure med direkte samarbejde mellem Domstolen og medlemsstaternes retter« (
15
). Idéen om samarbejde bekræftes af det tilsvarende benævnte princip. Som generaladvokat Cruz Villalón således rammende bemærkede, finder princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU ligeledes anvendelse på retter, »herunder de to retter, der behandler denne vigtige sag« (
16
). Jeg er derfor lydhør over for Kommissionens argument om, at enhver bestemmelse om retternes organisation og sagsbehandling i henhold til princippet om loyalt samarbejde skal fortolkes ikke alene i overensstemmelse med artikel 267 TEUF, men ligeledes på en sådan måde, at de favoriserer adgangen til det præjudicielle forelæggelsesinstitut, der er defineret i denne (
17
).
26.
Når en ret i sidste instans – hvilket den forelæggende ret er ifølge italiensk national ret (
18
) – følgelig nærer tvivl om fortolkningen af EU-retten og om, hvorledes denne skal anvendes af en anden ret i sidste instans inden for dens retsorden, ja endog af dens egen plenarforsamling, finder jeg, at det tilkommer Domstolen at besvare dens spørgsmål.
27.
Som allerede nævnt i mit første forslag til afgørelse, ville det, hvis en afdeling af en ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, afskæres fra at stille spørgsmål til Domstolen, alene fordi denne rets plenarforsamling er forpligtet til at gøre det, stride mod Domstolens faste praksis, hvorefter »de nationale retter [har] en meget vid adgang til at indbringe spørgsmål for Domstolen, hvis de skønner, at en for dem verserende sag frembyder problemer vedrørende fortolkningen eller vurderingen af gyldigheden af EU-retlige bestemmelser, der er relevante for afgørelsen af den pågældende sag« (
19
).
28.
Jeg tilslutter mig i denne forbindelse den polske regerings holdning, hvorefter enhver lakune i samarbejdet mellem de nationale retter og Domstolen kan rejse tvivl om selve den effektive virkning af bestemmelser i traktaten og i afledt ret, som den nationale domstol nærer tvivl om (
20
).
29.
En organisatorisk fortolkning af begrebet »ret« øger således risikoen for, at der i den pågældende medlemsstat udvikles en retspraksis, der strider mod EU-retten. For det tilfælde at den »afdeling« af en ret, der træffer afgørelse i sidste instans, beslutter ikke at henvise sagen til plenarforsamlingen og træffer en afgørelse, der strider mod EU-retten, kan denne ikke omgøres af noget andet dommerkollegium. Som jeg understregede i mit første forslag til afgørelse, er de nationale retter, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, forpligtet til at indbringe sagen for Domstolen, når der opstår et spørgsmål om EU-rettens fortolkning, for at »forhindre, at der i en medlemsstat udvikler sig en national retspraksis, som ikke er i overensstemmelse med [EU-retten]« (
21
).
2. En praktisk vanskelighed ved anvendelsen af den organisatoriske fortolkning
30.
En organisatorisk fortolkning af begrebet »ret« i artikel 267 TEUF vil efter min opfattelse endvidere være vanskelig for Domstolen at anvende i praksis.
31.
Som tidligere nævnt har Domstolen allerede flere gange besvaret præjudicielle spørgsmål, som er blevet forelagt af Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager for Sicilien) (
22
).
32.
Det fremgår endvidere af den italienske regerings svar på Domstolens spørgsmål efter genåbningen af den mundtlige procedure, at den italienske retsplejelov indeholder en bestemmelse, der svarer til artikel 99 i codice del processo amministrativo for Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol). Retsplejelovens artikel 273, stk. 3, bestemmer således, at »såfremt [Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol)], sat af en afdeling, ikke mener at være enig i et retsprincip fastlagt af de forenede afdelinger, henviser afdelingen ved begrundet kendelse sagen til disse med henblik på afgørelse«. Domstolen har imidlertid allerede taget stilling til en lang række præjudicielle anmodninger fra denne ret.
33.
Såfremt Domstolen måtte lægge en organisatorisk betragtning af begrebet »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF til grund, ville dette indebære, at samtlige retter i en medlemsstat, hvor der findes en processuel regel svarende til den i codice del processo amministrativo eller i den italienske retsplejelov, ville være afskåret fra at forelægge Domstolen et spørgsmål, medmindre det ikke rejser tvivl om et retsprincip, som er fastlagt af den pågældende rets plenarforsamling.
34.
En sådan definition af begrebet ret som omhandlet i artikel 267 TEUF er upraktisk, da den ville besvære Domstolens opgave, idet denne ville skulle efterprøve sin egen kompetence. Denne kan i realiteten kun efterprøves, hvis den forelæggende ret fremlægger fyldestgørende oplysninger om sin procesret. Domstolen får imidlertid ikke nødvendigvis oplysning om de nærmere nationale processuelle regler i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse. Domstolens inkompetence ville endvidere afhænge af den faktiske anvendelse af de omtvistede processuelle regler i den sag, der ligger til grund for den præjudicielle anmodning. For at gentage idéen bag den italienske codice del processo amministrativo forelægger en afdeling af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ikke nødvendigvis Domstolen et præjudicielt spørgsmål, fordi den finder, at et retsprincip fastlagt af plenarforsamlingen er i strid med EU-retten. Domstolen ville imidlertid kun være inkompetent i denne situation.
35.
En sådan fortolkning ville i øvrigt være i strid med Domstolens faste praksis, hvorefter en ret udgør én og samme enhed, uanset dens interne organisation. Et bevis på denne »samlede« betragtning af retsinstanser kan ses i den måde, hvorpå Domstolen identificerer nationale retter i sine domme. Disse betegnes udelukkende »generelt«, dvs. uden henvisning til deres sammensætning (afdeling, plenum osv.).
IV – Forslag til afgørelse
36.
Henset til de anførte betragtninger samt til vurderingen i punkt 63-89 i mit første forslag til afgørelse i denne sag, som jeg fremsatte den 23. april 2015, finder jeg, at begrebet »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF skal fortolkes ud fra en funktionel betragtning. Artiklen henviser følgelig til den dommer eller den afdeling af en ret i medlemsstat, som behandler sagen.
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EFT L 395, s. 33.
(
3
) – EUT L 335, s. 31.
(
4
) – C-689/13, EU:C:2015:263.
(
5
) – Punkt 91 i mit første forslag til afgørelse.
(
6
) – Jf. artikel 1, stk. 2, i lovdekret nr. 373 af 24.12.2003, der bærer titlen »Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti l’esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato« (gennemførelsesbestemmelser vedrørende den særlige status for regionen Sicilien for så vidt angår udøvelsen af beføjelserne for Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) i regionen, almindeligt tillæg til GURI nr. 10 af 14.1.2004).
(
7
) – Den italienske regering nævnte allerede denne manglende sanktionsmulighed i sit skriftlige indlæg. Jf. punkt 76 i mit første forslag til afgørelse og den deri nævnte retspraksis fra Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager).
(
8
) – Jf. den italienske regerings citat, anført i punkt 9 i regeringens svar på Domstolens spørgsmål efter genåbningen af den mundtlige procedure (min fremhævelse).
(
9
) – Jf. dom Valvo (C-78/07, EU:C:2008:171), kendelse Rizzo (C-107/11, EU:C:2012:96) samt dom Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C-539/11, EU:C:2013:591). Det bemærkes, at de to sidste præjudicielle anmodninger er blevet fremsat efter Codice del processo amministrativos ikrafttræden.
(
10
) – Dom Melki og Abdeli (C-188/10 og C-189/10, EU:C:2010:363, præmis 57 og domskonklusionen). Jf. ligeledes dom A (C-112/13, EU:C:2014:2195, præmis 46 og domskonklusionen).
(
11
) – Det fremgår af artikel 99, stk. 4, i codice del processo amministrativo, at når plenarforsamlingen i Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) skal træffe afgørelse, »træffer [denne] fuldstændig afgørelse i sagen, medmindre plenarforsamlingen er af den opfattelse, at den alene skal fastlægge retsprincippet, og at sagen i øvrigt hjemvises til den forelæggende afdeling«.
(
12
) – Som anført i mit første forslag til afgørelse, er artikel 267 TEUF i øvrigt til hinder for en anden fortolkning, hvorved det pålægges »en afdeling af en ret, hvis afgørelser ikke kan appelleres, og som ikke mener at være enig i et retsprincip fastlagt af denne rets plenarforsamling, at henvise den anfægtede afgørelse til plenarforsamlingen, uden at denne afdeling kan forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål først« (jf. punkt 91 i mit første forslag til afgørelse). Min fremhævelse.
(
13
) – Jf. punkt 85-89 i mit første forslag til afgørelse.
(
14
) – EFT L 1, s. 1.
(
15
) – Dom Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 15 og den deri nævnte retspraksis). Min fremhævelse.
(
16
) – Generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:7, punkt 64).
(
17
) – Punkt 12 i Kommissionens svar på Domstolens spørgsmål efter genåbningen af den mundtlige forhandling.
(
18
) – Jf. punkt 66 og 69-76 i mit første forslag til afgørelse samt punkt 11, 12 og 13 i nærværende forslag til afgørelse.
(
19
) – Dom Križan m.fl. (C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis). Min fremhævelse. Jf. punkt 64 i mit første forslag til afgørelse.
(
20
) – Jf. punkt 5 i den polske regerings svar på Domstolens spørgsmål efter genåbningen af den mundtlige procedure.
(
21
) – Dom Lyckeskog (C-99/00, EU:C:2002:329, præmis 14 og den deri nævnte retspraksis).
(
22
) – Jf. den i fodnote 9 nævnte retspraksis.