62022TJ0462_RES
Asunto T‑462/22
Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda
y
BCP África, SGPS, Lda
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Quinta) de 6 de noviembre de 2024
«Ayudas de Estado — Zona Franca de Madeira — Régimen de ayudas aplicado por Portugal — Decisión que declara la no conformidad del régimen con las Decisiones C(2007) 3037 final y C(2013) 4043 final y por la que se declara dicho régimen incompatible con el mercado interior y se ordena la recuperación de las ayudas abonadas en aplicación de este — Obligación de motivación — Concepto de “ayuda existente” en el sentido del artículo 1, letra b), inciso ii), del Reglamento (UE) 2015/1589 — Inexistencia de excepciones al requisito relativo a la creación o el mantenimiento de puestos de trabajo en la región autónoma de Madeira — Principio de buena administración — Principio de cooperación leal — Confianza legítima — Seguridad jurídica»
Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado interior — Obligación de motivación — Alcance — Identificación del beneficiario de la ayuda — Toma en consideración del contexto y del conjunto de normas jurídicas que regulan la materia
(Art. 296 TFUE)
(véanse los apartados 25 a 40)
Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Calificación de ayuda existente — Interpretación de las modalidades del régimen de ayuda — Circunstancias que deben considerarse — Texto de la decisión de autorización, contenido de la notificación efectuada por el Estado miembro interesado e información complementaria
[Art. 108 TFUE, ap. 3; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 1, letra c)]
(véanse los apartados 56, 58, 66 y 67)
Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Notificación de un proyecto de ayuda — Deber de colaboración del Estado miembro que solicita una excepción
[Art. 4 TUE, ap. 3; art. 108 TFUE, ap. 3; Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, considerando 6]
(véanse los apartados 57 y 92)
Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Medida que modifica un régimen de ayudas existentes — Aplicación del régimen con una excepción a uno de los requisitos establecidos en la decisión de aprobación de la Comisión — Excepción que no se ha notificado válidamente a la Comisión — Modificación que afecta a la sustancia del régimen — Calificación como ayuda nueva
[Art. 108 TFUE, ap. 3; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 1, letras b), inciso ii), y c)]
(véanse los apartados 70 a 83, 93 y 97)
Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Examen de la Comisión del régimen de ayudas notificado — Principio de buena administración — Deber de diligencia e imparcialidad — Alcance
(Art. 108 TFUE, ap. 3, Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41)
(véanse los apartados 89 a 91)
Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal e incompatible — Violación del principio de protección de la confianza legítima — Inexistencia
(Art. 108 TFUE, ap. 3)
(véanse los apartados 102 a 109)
Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal e incompatible — Violación del principio de seguridad jurídica — Inexistencia
(Art. 107 TFUE)
(véanse los apartados 111 a 117)
Resumen
El Tribunal General desestima el recurso interpuesto por dos sociedades contra la decisión de la Comisión Europea (
1
) por la que se declaran incompatibles con el mercado interior determinadas ayudas concedidas a empresas establecidas en la isla de Madeira, en aplicación de un régimen previamente autorizado, y ordena su recuperación. (
2
) En este marco, el Tribunal precisa, en particular, el alcance de la información que los Estados miembros deben facilitar en el momento de la notificación de una medida de ayuda a la Comisión para que esta pueda proceder a su examen con la diligencia debida, a la vista de las exigencias inherentes al principio de cooperación leal.
Con el fin de promover el desarrollo regional y la diversificación de la estructura económica de la isla de Madeira, la República Portuguesa instituyó un régimen de ayudas a favor de una zona delimitada de dicha isla denominada Zona Franca de Madeira (ZFM).
Este régimen, inicialmente aprobado por la Comisión en 1987 como ayuda de finalidad regional compatible, se modificó en 2002. En 2007, la Comisión autorizó un tercer régimen que fue nuevamente modificado en 2013 (
3
) (en lo sucesivo, «régimen III»).
El régimen III, tal como fue aprobado por la Comisión, adoptaba la forma de una reducción del impuesto sobre la renta aplicable a las personas jurídicas con respecto a los beneficios derivados de actividades efectiva y materialmente realizadas en Madeira, de una exención de impuestos municipales y locales, y de una exención del impuesto sobre la transmisión de bienes inmuebles para la creación de una empresa en la ZFM, hasta unos importes máximos de ayuda basados en límites máximos fijados en función del número de puestos de trabajo mantenidos por el beneficiario.
A raíz de una actuación de supervisión de dicho régimen correspondiente a los años 2012 y 2013, la Comisión decidió incoar el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 3.
Al término de ese procedimiento, la Comisión declaró, mediante Decisión de 4 de diciembre de 2020, que el régimen III, tal como se había aplicado por Portugal, era sustancialmente diferente del autorizado por las Decisiones de 2007 y de 2013. Al calificar este régimen de «nueva ayuda» ilegalmente ejecutada e incompatible con el mercado interior, la Comisión ordenó su recuperación de los beneficiarios.
Las demandantes, Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda y BCP África, SGPS, Lda, son sociedades de cartera (sociedades de gestión de participaciones sociales; en lo sucesivo, «SGPS») beneficiarias del régimen III. Interpusieron un recurso en el que solicitaban la anulación de la Decisión 2022/1414, en la medida en que esta las afectaba.
Apreciación del Tribunal General
En apoyo de sus recursos, las demandantes reprochan a la Comisión, en particular, haber cometido un error de Derecho al incluir a las SGPS en el conjunto de los beneficiarios afectados por la obligación de recuperación en caso de incumplimiento del requisito relativo a la creación o el mantenimiento de puestos de trabajo en la región autónoma de Madeira (en lo sucesivo, «RAM»). En efecto, sostienen que, con arreglo a una excepción integrada en el régimen III, según este se notificó a la Comisión, las SGPS no estaban sujetas a este requisito, de modo que la ayuda que se les abonó no era una «nueva ayuda», sino una «ayuda existente» correspondiente a la ayuda autorizada por la Comisión mediante las Decisiones de 2007 y de 2013.
Con carácter preliminar, el Tribunal General recuerda que la calificación de «ayuda existente» o de «nueva ayuda» del régimen III, tal como fue aplicado en beneficio de las SGPS, depende no solo del propio texto de las Decisiones de autorización adoptadas por la Comisión, sino también del contenido de la notificación efectuada por el Estado miembro interesado y de la información complementaria facilitada por este a raíz de solicitudes de información complementaria. En este contexto, también debe tenerse en cuenta el comportamiento de dicho Estado miembro al notificar dicho régimen, a la luz de su deber de colaboración con la Comisión.
En el caso de autos, de la notificación del régimen III en su conjunto, en particular en 2006 (en lo sucesivo, «notificación de 2006»), y de la correspondencia subsiguiente intercambiada entre la Comisión y las autoridades portuguesas se desprende que la excepción controvertida solo se mencionó en las bases legales que acompañaban a la notificación, concretamente en una disposición del proyecto de Decreto-ley relativo al Estatuto de los Beneficios Fiscales notificado a la Comisión. (
4
) En cambio, no se hizo mención alguna a esta excepción en el formulario de notificación ni en el memorándum explicativo adjunto a dicho formulario.
Pues bien, teniendo en cuenta el tenor de la disposición en cuestión y la exposición de motivos del proyecto de Decreto-ley notificado, la Comisión podía razonablemente considerar que, al igual que todas las empresas que podían acogerse al régimen III, las SGPS estaban sujetas al requisito de creación o mantenimiento de puestos de trabajo en la RAM. Además, del memorándum explicativo adjunto a la notificación de 2006 y, en particular, de la exposición de motivos del proyecto de Decreto-ley notificado resulta que la intención de las autoridades portuguesas era obligar a cualquier empresa que deseara acogerse al régimen III a crear o mantener puestos de trabajo en la RAM.
De lo anterior se infiere que las autoridades portuguesas nunca llamaron la atención de la Comisión sobre el hecho de que el proyecto de Decreto-ley notificado podía aplicarse en el sentido de permitir a las SGPS acogerse al régimen III sin estar sujetas al requisito relativo a la creación o el mantenimiento de puestos de trabajo en la RAM. Así, en la notificación de 2006 y en los intercambios ulteriores, la República Portuguesa no facilitó a la Comisión toda la información necesaria que hubiera posibilitado a dicha institución, primero, examinar la existencia de una excepción a este requisito en favor de las SGPS, después, examinar la compatibilidad de tal excepción con el Tratado FUE y, finalmente, formarse una opinión a este respecto, aun cuando la excepción aplicable a las SGPS condujera, en la práctica, a que estas empresas se beneficiaran de ayudas de Estado concedidas en condiciones claramente más ventajosas que las previstas por el régimen general aplicable a las demás empresas.
El Tribunal General considera también que las demandantes no pueden sostener válidamente que la Comisión vulneró el derecho a una buena administración por no haber procedido a un examen diligente de la notificación de 2006.
En efecto, las autoridades portuguesas no hicieron saber a la Comisión que se le había presentado una excepción al requisito relativo a la creación o el mantenimiento de puestos de trabajo en la RAM en favor de las SGPS, a efectos de su apreciación. Tampoco explicaron los motivos por los que consideraban la excepción proporcional al objetivo perseguido por la ayuda y compatible con el mercado interior, cuando el requisito de creación o mantenimiento de puestos de trabajo constituía un requisito de acceso al régimen III, en particular en la medida en que servía para cuantificar la contribución al objetivo del desarrollo regional y el nivel y la proporcionalidad de las ventajas conferidas.
Así pues, si las autoridades portuguesas tenían la intención de someter a la apreciación de la Comisión dicha excepción, el principio de cooperación leal que se les impone debería haberlas inducido a llamar en mayor medida la atención de la Comisión sobre la existencia de tal excepción, que plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior y, en consecuencia, a explicar dicha compatibilidad.
En estas circunstancias, no puede reprocharse a la Comisión haber violado el principio de buena administración o haber incumplido su deber de diligencia al no darse cuenta de que una disposición sobre la cual las autoridades portuguesas no habían facilitado explicaciones podía interpretarse en el sentido de que permitía una excepción al requisito relativo a la creación o el mantenimiento de puestos de trabajo en la RAM.
Por consiguiente, una excepción al requisito relativo a la creación o el mantenimiento de puestos de trabajo en la RAM, al no haber sido válidamente notificada, no puede considerarse autorizada por la Decisión de 2007.
Con mayor motivo, tal autorización tampoco podría resultar de la Decisión de 2013, por cuanto esta incluye la mención de un compromiso de la República Portuguesa de «suprimir todo trato preferente de entidades como las [SGPS] si se confirma que su trato en la ZFM confiere efectivamente una ventaja con respecto al régimen general portugués aplicable a las SGPS».
Dado que han resultado ser también infundados los restantes motivos invocados, basados en el incumplimiento, por parte de la Comisión, de la obligación de motivación y en la violación de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, el Tribunal General desestima íntegramente el recurso.
(
1
)	Decisión (UE) 2022/1414 de la Comisión, de 4 de diciembre de 2020, sobre el régimen de ayudas SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal para la Zona Franca de Madeira (ZFM) — Régimen III (DO 2022, L 217, p. 49).
(
2
)	La sentencia objeto del presente resumen se dictó tras la desestimación íntegra, ya firme, del recurso mediante el que se solicitó la anulación de la misma Decisión interpuesto por la República Portuguesa [sentencia de 21 de septiembre de 2022, Portugal/Comisión (Zona Franca de Madeira), T‑95/21, EU:T:2022:567, confirmada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 2024, Portugal/Comisión (Zona Franca de Madeira), C‑736/22 P, no publicada, EU:C:2024:579].
(
3
)	Decisiones de la Comisión de 27 de junio de 2007 dictada en el asunto N 421/2006 y de 2 de julio de 2013 dictada en el asunto SA.34160 (2011/N) (en lo sucesivo, «Decisiones de 2007 y de 2013»).
(
4
)	Artículo 34 A, apartado 5, del Estatuto de los Beneficios Fiscales incluido en el proyecto del Decreto‑Ley notificado.