61995CC0088_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
A - Introduction
1 Les affaires jointes C-88/95, C-102/95 et C-103/95 ont pour origine trois demandes de décision préjudicielle formées par le Juzgado de lo Social de Santiago de Compostela (La Coruña). Ces procédures portent sur l'applicabilité de certaines dispositions du règlement (CEE) n, 1408/71 (1) pour déterminer si les conditions d'ouverture du droit à une indemnité de chômage sont remplies.
2 Les faits qui sont à la base des procédures au principal sont comparables dans la mesure où les intéressés, demandeurs d'une prestation espagnole d'indemnité de chômage, avaient exercé une activité salariée, pendant une durée importante, respectivement en République fédérale d'Allemagne et aux Pays-Bas, et où, après leur retour en Espagne, ils ont déjà bénéficié d'une indemnité de chômage et sollicitent désormais, à la suite de celle-ci, une prestation de caractère mixte, présentant certains traits d'une prestation d'assistance sociale.
Les antécédents de chacune des affaires sont les suivants:
3 L'affaire C-88/95 porte sur le droit à l'indemnité de chômage de la demanderesse, née le 13 juin 1938, qui a été occupée comme travailleur salarié au cours de différentes périodes entre le 1er mars 1966 et le 17 février 1992 en République fédérale d'Allemagne, où elle a cotisé au régime de la sécurité sociale pendant 165 mois. Pendant sa période d'activité, elle n'a accompli aucune période d'assurance dans le régime de sécurité sociale espagnol. La demanderesse a perçu une indemnité de chômage de février à août 1992, alors qu'elle se trouvait encore en Allemagne. En août 1992, elle est retournée en Espagne, où elle a perçu dans un premier temps, du 15 août 1992 au 14 novembre 1992, une indemnité de chômage sur la base de l'article 69 du règlement n, 1408/71. Elle s'est vu octroyer ensuite une indemnité de chômage au titre du droit espagnol pour la période allant du 15 décembre 1992 au 14 juillet 1994, car elle justifiait de charges de famille. Après épuisement du droit à cette indemnité, elle a sollicité l'indemnité de chômage prévue pour les personnes âgées de plus de 52 ans; c'est l'octroi de cette indemnité qui fait l'objet de la présente affaire.
4 L'affaire C-102/95 porte sur le droit à l'indemnité de chômage du demandeur, né le 12 avril 1937, qui a exercé une occupation salariée du 1er octobre 1971 au 30 novembre 1982 en République fédérale d'Allemagne, où il justifie avoir cotisé au régime de la sécurité sociale pendant 194 mois (2). Depuis le 5 avril 1993, il est inscrit de manière ininterrompue comme demandeur d'emploi. Pour la période allant du 30 juillet 1993 au 29 janvier 1995, il s'est vu octroyer, pour la durée maximale de 18 mois, l'indemnité de chômage prévue par la législation espagnole pour les travailleurs migrants de retour. Dès le 30 juillet 1993, le demandeur a sollicité l'octroi et le versement de l'indemnité de chômage prévue pour les personnes âgées de plus de 52 ans, à laquelle il prétend désormais avoir droit à la suite de la précédente.
5 L'affaire C-103/95 porte sur le droit à l'indemnité de chômage du demandeur, né le 11 janvier 1936, marin de son état. Il justifie de périodes de cotisation de 20 ans, 10 mois et 7 jours dans le régime de sécurité sociale des Pays-Bas, pour la période allant du 20 juillet 1961 au 29 mai 1982. Depuis le 1er juillet 1992, le demandeur est inscrit sans interruption comme demandeur d'emploi. Pour la période allant du 2 juillet 1992 au 1er janvier 1994, il s'est vu octroyer l'indemnité de chômage prévue par la législation espagnole pour les travailleurs migrants de retour. Il agit désormais en vue d'obtenir l'indemnité de chômage prévue pour les personnes âgées de plus de 52 ans.
6 Les trois affaires ont en commun le fait que les demandeurs ne justifient d'aucune période de cotisation dans le régime de sécurité sociale espagnol au titre d'une activité salariée. Chacun d'eux s'est néanmoins vu octroyer une indemnité de chômage prévue par la législation espagnole, sur des fondements juridiques différents, tandis que la prestation prévue ensuite pour les personnes âgées de plus de 52 ans leur a été refusée. L'indemnité de chômage en question constitue une prestation de caractère mixte.
7 Pour une meilleure compréhension de ce type de prestation, il est utile de savoir que, en droit espagnol, la protection contre le chômage comporte un volet contributif et un volet indemnitaire. Le premier vise à l'octroi de prestations remplaçant des revenus qui disparaissent en raison de la perte d'un emploi antérieur ou de la réduction de la durée journalière du travail. Ces prestations sont complétées par un volet indemnitaire, qui vise à la protection des travailleurs relevant de l'une des catégories définies par la législation. Bien que cette indemnité de chômage soit définie comme une aide et que le montant des prestations soit indépendant du montant d'un salaire antérieur, le droit espagnol exige que certaines conditions de caractère contributif soient remplies. Pour l'octroi de cette prestation, la loi exige, outre l'inscription comme demandeur d'emploi, que l'intéressé ait acquitté des cotisations au régime d'assurance chômage pendant au mois six ans au cours de sa vie active et qu'il justifie qu'il remplit toutes les conditions - à l'exception de la condition d'âge - d'ouverture du droit à une pension de vieillesse contributive dans le régime de la sécurité sociale.
8 La juridiction de renvoi part du principe que l'indemnité de chômage prévue par la législation espagnole pour les personnes âgées de plus de 52 ans constitue une prestation de chômage au sens de l'article 67, paragraphe 1, et de l'article 4, paragraphe 1, sous g), du règlement n, 1408/71. Elle déclare que l'institution espagnole défenderesse refuse cette indemnité aux demandeurs au motif qu'ils n'ont pas accompli «le nombre minimum de périodes de cotisation requis pour avoir droit à une pension de retraite dans le régime de la sécurité sociale». A cet égard, il est établi pour chacune des parties demanderesses qu'elle a été affiliée au régime de sécurité sociale d'un autre État membre (Allemagne et Pays-Bas) et qu'elle a satisfait aux conditions de cotisations et de périodes minimales requises par le régime correspondant pour bénéficier, à l'âge de la retraite, d'une pension de vieillesse à charge du régime de sécurité sociale de l'État membre en question. Il en résulte que l'Inem (Instituto Nacional de Empleo) subordonne l'ouverture du droit à l'indemnité de chômage en cause au fait que le travailleur demandeur puisse prendre sa retraite, le moment venu, charge du régime de sécurité sociale espagnol.
9 Cette condition est certes remplie par une personne qui, en application des articles 45 et suivants du règlement n, 1408/71, peut prétendre à une pension proratisée vis-à-vis du régime de sécurité sociale espagnol. Dans le cas de périodes inférieures à une année, qui sont à négliger dans le cadre du régime espagnol d'assurance pension conformément à l'article 48 du règlement n, 1408/71, on se trouve face au même dilemme qu'en cas d'absence totale de cotisations à ce régime.
10 Dans une décision rendue en formation plénière le 28 février 1994, statuant sur une demande d'octroi de l'indemnité de chômage litigieuse, le Tribunal Supremo a jugé qu'une personne n'étant pas affiliée au régime de sécurité sociale espagnol et n'ayant pas cotisé à ce régime ne pouvait bénéficier de cette prestation. Selon cette décision, il ne peut y avoir d'obligation au versement de cette indemnité puisque la demanderesse dans cette affaire ne peut bénéficier d'une retraite en Espagne.
11 La juridiction de renvoi nourrit des doutes quant à la compatibilité de cette interprétation avec le droit communautaire. Elle invite la Cour à statuer à titre préjudiciel sur les questions suivantes, dont la première n'est posée que dans les affaires C-102/95 et C-103/95, les questions 2 à 4 étant, quant à elles, formulées en termes identiques dans les trois demandes de décision préjudicielle:
«1) L'indemnité de chômage instituée en faveur des prestataires âgés de plus de 52 ans par l'article 13, paragraphe 2, de la loi n, 31/84, du 2 août 1984, dans la version du décret royal n, 3/89, du 31 mars 1989 (actuellement article 215, paragraphe 3, du décret royal législatif n, 1/94, du 20 juin 1994), approuvant le texte codifié de la loi générale sur la sécurité sociale, est-elle une prestation de chômage au sens de l'article 4, paragraphe 1, du règlement (CEE) n, 1408/71?
En cas de réponse affirmative à la première question:
2) L'article 67, paragraphe 1, du règlement (CEE) n, 1408/71, dans sa version actuellement en vigueur, doit-il être interprété en ce sens que, pour l'octroi de l'indemnité de chômage prévue pour les chômeurs âgés de plus de 52 ans par l'article 215, paragraphe 3, du décret royal législatif n, 1/94, du 20 juin 1994, portant approbation du texte codifié de la loi générale sur la sécurité sociale, il oblige l'institution compétente à tenir compte des périodes d'assurance ou d'emploi accomplies sous la législation d'un autre État membre dans la mesure où les cotisations versées pendant ces périodes permettent, dans les conditions d'âge requises, l'ouverture d'un droit à une pension de retraite dans un État membre autre que celui de l'institution compétente?
3) Ces périodes peuvent-elles être prises en considération nonobstant le fait que le travailleur n'a versé aucune cotisation en Espagne, ou qu'il l'a fait pendant moins d'un an, pourvu qu'il soit titulaire d'un droit à une pension de retraite dans un quelconque autre État membre?
4. La condition selon laquelle, pour pouvoir bénéficier de l'indemnité de chômage prévue pour les chômeurs de plus de 52 ans, les travailleurs migrants doivent démontrer qu'à l'âge requis ils auront droit à une pension de retraite à charge de la sécurité sociale espagnole, les travailleurs migrants qui justifient d'un tel droit dans un quelconque autre État membre étant exclus du bénéfice de l'indemnité en cause, est-elle compatible avec l'article 48, paragraphe 2, et avec l'article 51 du traité CE?»
12 Les demandeurs au principal, le gouvernement espagnol et la Commission ont pris part à la procédure. Il y aura lieu de revenir à leurs observations dans le cadre de l'appréciation juridique.
B - Discussion
I - Sur la première question
13 Les parties ont proposé unanimement une réponse affirmative à la première question.
14 Les demandeurs au principal se réfèrent en premier lieu à l'article 4 du règlement n, 1408/71, qui définit le champ d'application matériel de celui-ci. Le paragraphe 1 de cet article, selon lequel le règlement s'applique à toutes les législations relatives aux branches de sécurité sociale qui concernent les types de prestations énumérés, mentionne au point g): «les prestations de chômage». Les demandeurs sont en outre d'avis que la prestation litigieuse relève d'un régime de sécurité sociale non contributif au sens du paragraphe 2 de cette disposition (cette qualification n'est toutefois pas décisive pour le rattachement de la prestation au champ d'application du règlement). Les demandeurs fondent tout d'abord leur thèse sur la déclaration du gouvernement espagnol (3) par laquelle celui-ci notifie que cette prestation relève du règlement n, 1408/71. Ils se fondent ensuite sur la jurisprudence de la Cour selon laquelle une telle déclaration suffit pour ouvrir le champ d'application du règlement (4). Ils rappellent que la Cour a déjà qualifié la prestation en question de prestation relevant du champ d'application du règlement (5). La loi espagnole part quant à elle du principe qu'il s'agit d'une indemnité de chômage à caractère d'aide. Enfin, selon les demandeurs, le Tribunal Supremo (6) n'a pas eu de doute sur le fait que la prestation en question relève du champ d'application du règlement.
15 Le gouvernement espagnol fait observer qu'il a modifié la déclaration qu'il avait effectuée conformément à l'article 5 du règlement n, 1408/71, de sorte que l'applicabilité de ce règlement à l'indemnité de chômage en question ne fait plus de doute (7).
16 La Commission se réfère aux observations qu'elle a présentées sur la qualification de la prestation litigieuse dans les affaires jointes C-422/93, C-423/93 et C-424/93, dans lesquelles elle s'est prononcée en faveur de l'applicabilité du règlement n, 1408/71. Elle fait également référence aux conclusions de l'avocat général M. Elmer présentées dans ces affaires le 21 février 1995 (8). Ces considérations la conduisent à estimer, également dans le cadre de la présente procédure, que le rattachement de la prestation en question au champ d'application matériel du règlement n, 1408/71 ne fait aucun doute.
17 Pour ces raisons convaincantes exposées de façon détaillée par les parties, nous sommes également d'avis que la prestation d'indemnité litigieuse relève du champ d'application du règlement n, 1408/71, dont elle ne saurait être exclue au motif qu'il s'agirait, par exemple, d'une prestation d'assistance sociale au sens de l'article 4, paragraphe 4, du règlement.
18 Nous proposons à la Cour de répondre à la première question comme suit:
«Une indemnité de chômage comme celle, sollicitée par les demandeurs, prévue pour les personnes âgées de plus de 52 ans par l'article 13, paragraphe 2, de la loi n, 31/84, du 2 août 1984, dans la rédaction du décret royal du 31 mars 1989 (actuellement article 215, paragraphe 3, du décret royal législatif n, 1/94, du 20 juin 1994), doit être considérée comme une prestation de chômage au sens de l'article 4, paragraphe 1, du règlement (CEE) n, 1408/71.»
II - Sur la deuxième question
19 Les demandeurs exposent à l'égard de la deuxième question la thèse suivante: en partant du principe général inscrit dans les articles 48 à 51 du traité, selon lequel un travailleur migrant ne peut subir un préjudice parce qu'il a exercé son droit à la libre circulation, ils se réfèrent à la jurisprudence de la Cour. En se fondant sur les arrêts Ugliola (9), Kaufmann (10), Galati (11), Paraschi (12), Bronzino (13) et Gatto (14), les demandeurs estiment que la Cour a créé la possibilité, lorsque la législation d'un État membre subordonne la naissance du droit à une prestation à l'existence d'une situation de fait déterminée, de prendre en considération cette situation de fait dans le cadre de cette législation, même si elle est intervenue sous la législation d'un autre État membre. Moyennant l'application de ce principe, il y a lieu, selon les demandeurs, de répondre par l'affirmative à la question préjudicielle.
20 En d'autres termes, les demandeurs estiment que, si l'ouverture du droit à la prestation d'indemnité litigieuse est subordonnée au fait que, au moment où la demande est introduite, toutes les conditions d'ouverture du droit à une pension, à l'exception de la condition d'âge, soient remplies dans le cadre d'un régime contributif de sécurité sociale, on ne saurait admettre qu'il doive nécessairement s'agir d'une pension espagnole (qu'il s'agisse en Espagne d'une pension complète ou proratisée).
21 S'il fallait, au contraire, admettre une telle restriction, on ne comprendrait pas pourquoi le législateur espagnol, alors qu'il a modifié à deux reprises le texte fondant l'ouverture du droit (15), n'a jamais introduit la notion «espagnol». Il est en outre inacceptable qu'un État membre introduise unilatéralement une pareille restriction à la libre circulation. Enfin, selon les demandeurs, une telle restriction équivaudrait à une clause de territorialité incompatible avec le droit communautaire (16).
22 Le gouvernement espagnol soulève tout d'abord une question préalable, comportant deux variantes. Les dispositions communautaires de coordination laissent subsister des régimes différents de sécurité sociale qui donnent lieu à des prestations différentes à charge d'institutions différentes, soit en vertu du seul droit national, soit en vertu du droit national complété par le droit communautaire. Pour obtenir une prestation en application d'une législation nationale, il est nécessaire de disposer d'une base minimale conformément au droit national de l'État en question. Cette base minimale doit se fonder sur des cotisations et des périodes d'assurance ou d'emploi dans le cadre de cette législation. C'est seulement à cette condition que les dispositions nationales peuvent être complétées par le droit communautaire.
23 Or, le gouvernement espagnol rappelle que les demandeurs au principal n'ont jamais été affiliés à la sécurité sociale espagnole et n'y ont jamais cotisé. Dans ces conditions, ils ne sauraient compléter des périodes de cotisation en Espagne avec des périodes accomplies dans un autre État membre, pour la simple raison que les premières n'existent pas.
24 C'est dans cette optique, selon le gouvernement espagnol, qu'il convient de considérer l'article 67, paragraphe 3, du règlement n, 1408/71. Selon cette disposition, la totalisation des périodes d'assurance ou d'emploi prévue au paragraphe 1 a lieu seulement lorsque l'intéressé a accompli en dernier lieu des périodes d'assurance ou des périodes d'emploi conformément à la législation sur la base de laquelle il sollicite la prestation. Aucun des demandeurs dans la présente affaire n'a jamais cotisé à la sécurité sociale espagnole ou accompli des périodes d'assurance ou d'emploi en Espagne, que ce soit en dernier lieu ou auparavant.
25 Le gouvernement espagnol en conclut que l'octroi de la prestation aux demandeurs irait à l'encontre du but poursuivi par l'article 67 du règlement n, 1408/71. Celui-ci s'oppose donc à la prise en considération de périodes d'assurance ou d'emploi accomplies dans un autre État membre:
- lorsque le demandeur n'a versé aucune cotisation ni accompli aucune période d'assurance ou d'emploi dans l'État membre où la prestation est sollicitée;
- lorsque le demandeur n'a pas effectué sa dernière période d'assurance ou son dernier paiement de cotisation sous la législation de cet État membre.
26 Après cette conclusion intermédiaire, le gouvernement espagnol estime qu'il n'est plus nécessaire de répondre à la deuxième question (17); c'est pourquoi la suite de ses observations est de nature purement hypothétique.
27 Selon lui, il ne s'agit pas simplement, dans la présente affaire, de la prise en compte de périodes d'assurance pour l'obtention d'une indemnité de chômage. Il s'agit en réalité de la reconnaissance d'une vocation à pension acquise dans le cadre d'une autre législation. Une pareille solution soulève différents problèmes:
- elle ne saurait être en aucun cas fondée sur l'article 67, paragraphe 1, du règlement n, 1408/71, car elle va au-delà du champ d'application de cette disposition;
- une deuxième difficulté réside dans le fait que l'instance compétente d'un État membre devrait se prononcer sur l'existence d'un droit à pension au regard d'une autre législation, ce qui est contraire au principe d'unicité de la législation applicable consacré à l'article 13 du règlement n, 1408/71;
- enfin, une difficulté découle du fait que le droit à l'indemnité de chômage en question n'est pas subordonné à la vocation à une pension quelconque, mais à la vocation à une pension contributive dans le régime de sécurité sociale.
28 Le gouvernement espagnol rappelle en conclusion que la perméabilité des régimes occasionne la création artificielle de droits. On ne saurait admettre, selon lui, que n'importe quel travailleur ayant atteint l'âge de 52 ans et ayant acquis une vocation à pension sous une législation nationale quelconque puisse se rendre en Espagne pour y percevoir une indemnité de chômage sans avoir jamais cotisé au régime de sécurité sociale espagnol.
29 La Commission est d'avis que l'article 67 du règlement n, 1408/71 doit faire l'objet d'une interprétation globale. Il est essentiel de rechercher si cette disposition est susceptible d'être appliquée aux présentes affaires. Le principal critère est celui prévu au paragraphe 3 de cette disposition, à savoir celui des «périodes d'assurance accomplies en dernier lieu». A cet égard, il faut partir du principe que les demandeurs n'ont accompli aucune période d'emploi en Espagne. Néanmoins, ils ont tous trois cotisé, pendant la période où ils ont perçu une indemnité de chômage en Espagne, à différentes branches de sécurité sociale, à savoir l'assurance maladie et le régime de la protection familiale.
30 En ce qui concerne la branche de sécurité sociale faisant l'objet de cotisations, la Commission se réfère à l'arrêt Warmerdam-Steggerda (18) pour soutenir qu'il importe peu que les périodes d'assurance aient été accomplies ou non dans la même branche de sécurité sociale. La circonstance que les demandeurs n'ont pas cotisé à l'assurance chômage espagnole ne peut donc faire obstacle à la prise en considération de périodes de cotisations à l'assurance chômage accomplies dans d'autres États membres.
31 La Commission estime qu'il appartient à la juridiction de renvoi d'apprécier si la condition de l'article 67, paragraphe 3, du règlement est remplie. Dans l'affirmative, rien ne s'opposerait à une totalisation des périodes d'assurance au sens du paragraphe 1 de cette disposition. La Commission se prononce en conséquence en faveur d'une réponse affirmative à la deuxième question.
32 La problématique et le contexte de la deuxième question laissent supposer que la Cour est invitée à dire si la condition qui permet l'ouverture du droit, à savoir la réalisation de l'ensemble des critères - sauf celui de l'âge - auxquels est subordonnée une pension de vieillesse dans le régime de la sécurité sociale (vocation à pension), peut être remplie, en vue de l'obtention de l'indemnité de chômage prévue par le droit espagnol pour les personnes âgées de plus de 52 ans, par la possession d'une vocation à pension dans le cadre d'une autre législation nationale.
33 Parmi les conditions d'ouverture du droit à l'indemnité de chômage litigieuse figurent deux critères de type contributif, pour lesquels l'article 67, paragraphe 1, du règlement pourrait éventuellement jouer un rôle. D'une part, on trouve l'élément constitué par une durée de cotisation de six ans à l'assurance chômage au cours de la vie active. D'autre part, il y a le critère de la vocation à une pension ultérieure.
34 Les observations de la Commission font apparaître que cette institution se réfère en tous points au premier de ces deux critères. Or, au vu des énonciations de la juridiction de renvoi et des autres parties, celui-ci ne semble poser aucun problème devant les autorités et les juridictions espagnoles. La législation espagnole n'exige pas que les six ans de périodes de cotisation aient été accomplis immédiatement avant l'introduction de la demande. Le critère d'une durée de cotisation de six ans à l'assurance chômage ne semblant pas avoir posé problème dans les procédures au principal, nous admettrons que ce critère est rempli conformément au droit communautaire même si cette période a été accomplie dans le cadre d'une autre législation nationale.
35 L'examen doit donc se concentrer sur le deuxième critère, celui de la vocation à pension. Le gouvernement espagnol a lui aussi considéré ce critère comme déterminant.
36 A notre avis, on doit tout d'abord se poser la question de l'applicabilité de l'article 67 du règlement n, 1408/71 dans le présent contexte, avant de rechercher quels éléments de fait doivent être, le cas échéant, reconnus dans la législation espagnole par le biais de cette disposition. Il est significatif que l'article 67 du règlement ne soit pas mentionné dans les observations des demandeurs sur la deuxième question. Quant à elle, la Commission, tant dans ses observations écrites que dans sa contribution à la procédure orale, présente la question de l'applicabilité de l'article 67 aux faits litigieux comme posant problème. Le gouvernement espagnol, enfin, estime que l'article 67 fait obstacle au résultat souhaité par les demandeurs. A son avis, la prise en considération éventuelle d'une vocation à pension acquise dans un autre État membre est étrangère au champ d'application de l'article 67 du règlement.
37 Il convient de s'attacher en premier lieu à la place de l'article 67 dans le règlement n, 1408/71. Cet article est la première disposition du chapitre 6, intitulé «Chômage» (19). L'article 67 constitue l'une des bases pour l'accès à une prestation de chômage. Il impose la prise en considération de périodes d'assurance (20) ou de périodes d'emploi (21) accomplies dans un autre État membre dans la mesure où celles-ci ont une incidence sur l'acquisition du droit à une indemnisation du chômage. Le lien avec l'État compétent est établi par l'article 67, paragraphe 3, qui dispose que l'intéressé doit avoir accompli en dernier lieu des périodes d'assurance ou d'emploi selon les dispositions de la législation au titre de laquelle les prestations sont demandées.
38 Il ne faut pas méconnaître que l'élément «en dernier lieu», pour l'accès à la prestation de chômage, ne revêt plus d'importance dans les cas de figure des procédures au principal. Chacun des trois demandeurs a perçu des prestations de chômage en vertu de la seule législation nationale espagnole. L'ouverture du droit à ces prestations n'était pas subordonnée au fait que la base nationale de ce droit fût «complétée» par le droit communautaire. Depuis un certain temps déjà, chacun des trois demandeurs relève du régime de sécurité sociale espagnol et perçoit des prestations de chômage. Il y a donc des doutes sérieux sur le point de savoir si, pour le droit à une prestation venant à la suite de celles-ci et présentant certains traits d'une prestation d'assistance sociale à l'âge de la préretraite, l'article 67 du règlement est susceptible d'intervenir.
39 L'argumentation de la Commission, qui semble tenir pour acquise l'applicabilité de l'article 67 du règlement et qui, à cet égard, parvient à franchir l'obstacle du paragraphe 3 en retenant des périodes d'assurance accomplies par les demandeurs pendant des périodes où ils relevaient de la sécurité sociale espagnole, repose en définitive sur le fait que les demandeurs se sont déjà vu ouvrir auparavant l'accès aux prestations de l'assurance chômage espagnole.
40 Le raisonnement de la Commission séduit par sa clarté et sa transparence. La Cour a effectivement jugé, dans son arrêt Warmerdam-Steggerda (22), que l'article 67, paragraphe 1, du règlement n, 1408/71 ne subordonnait pas la totalisation, par l'institution compétente d'un État membre, de périodes d'emploi accomplies dans un autre État membre à la condition que ces périodes soient considérées comme périodes d'assurance pour la même branche de sécurité sociale par la législation sous laquelle elles ont été accomplies.
41 A la différence des affaires qui nous occupent à présent, la demande introduite dans l'affaire Warmerdam-Steggerda a été effectivement précédée de périodes d'activité. Cette affaire avait dès lors pour objet l'accès à la prestation de chômage. Il s'agissait de prendre en considération l'élément matériel que constitue la période d'emploi précédente en tant que condition d'ouverture du droit dans le cadre d'une autre législation nationale au titre de laquelle l'indemnité de chômage était demandée.
42 Il faut concéder à la Commission que la notion «périodes d'assurance» figurant à l'article 67, paragraphe 3, du règlement ne doit pas être nécessairement comprise comme signifiant «périodes d'assurance dans le cadre de l'assurance chômage». L'article 1er du règlement n, 1408/71, qui définit d'une manière générale les termes utilisés dans le règlement, énonce au point r): «le terme `périodes d'assurance' désigne les périodes de cotisation, d'emploi ou d'activité non salariée telles qu'elles sont définies ou admises comme périodes d'assurance par la législation sous laquelle elles ont été accomplies ou sont considérées comme accomplies, ainsi que toutes périodes assimilées dans la mesure où elles sont reconnues par cette législation comme équivalant aux périodes d'assurance».
43 Malgré cette définition générale, la place occupée par l'expression «périodes d'assurance» figurant à l'article 67, paragraphe 3, du règlement ainsi que l'objet et le but de cette formulation ne devraient pas être négligés. Si l'on ne veut pas en déduire nécessairement qu'il s'agit de «périodes d'assurance dans le cadre de l'assurance chômage», les périodes d'assurance accomplies dans le régime de sécurité sociale d'un État membre devraient néanmoins servir, au sens le plus large, également à la protection contre le risque de chômage.
44 Si l'on applique ce critère aux périodes d'assurance accomplies, dans les affaires au principal, dans le cadre du régime de sécurité sociale espagnol, il apparaît qu'elles ne satisfont pas au but ainsi décrit. Si l'on voulait considérer les cotisations versées par l'administration de l'emploi, à l'occasion de l'octroi d'une indemnité de chômage, à la caisse de maladie et à la caisse de protection familiale comme des périodes d'assurance au sens de la disposition en question, il en résulterait le paradoxe suivant: l'octroi de la prestation entraînerait en lui-même l'ouverture du droit au même type de prestation (23). Sur la base des considérations qui précèdent, nous avons à tout le moins des doutes sur le point de savoir si la solution proposée par la Commission doit être retenue.
45 A notre avis, nous devrions marquer un arrêt à ce stade et nous remémorer l'objet exact des présentes procédures. Il ne s'agit pas de la totalisation de périodes d'assurance antérieures dans le cadre d'une quelconque assurance chômage nationale (les six années exigées de cotisation semblent être reconnues - alors même qu'elles ont été accomplies sous la législation d'un autre État membre). Il ne s'agit pas non plus de la totalisation de périodes d'assurance ou d'emploi pour l'accès à l'assurance chômage. Il s'agit tout au plus de la totalisation de périodes d'assurance aux fins de la naissance d'un droit à pension.
46 Or, la naissance et le calcul de droits à pension sous l'égide du droit communautaire obéissent aux règles du chapitre 3, intitulé «Vieillesse et décès (pensions)» (24), du règlement n, 1408/71. L'article 45 y réglemente notamment la prise en considération de périodes d'assurance. La totalisation de périodes d'assurance pour fonder un droit à pension ne fait donc pas l'objet de l'article 67 du règlement. Dès lors, on peut à notre avis laisser finalement en suspens la question de savoir si, comme le pense la Commission, les cotisations versées à l'occasion de l'octroi d'une indemnité de chômage à d'autres branches de sécurité sociale doivent être reconnues comme périodes d'assurance au sens de l'article 67, paragraphe 3. Cette conclusion évite en outre que l'on se heurte au point de vue défendu par le gouvernement espagnol, qui voudrait voir dans l'article 67 un obstacle à la reconnaissance d'une vocation à pension existant dans un autre État membre.
47 Dans le présent contexte, il s'agit non pas de déterminer si et comment une vocation à pension prend naissance, mais si la réalisation de ce critère sous l'empire d'une législation nationale est susceptible, en vertu du droit communautaire, d'entraîner l'ouverture du droit à une prestation de chômage dans le cadre d'une autre législation nationale.
48 L'accent mis sur l'élément «vocation à pension» est conforme à l'objectif de la prestation espagnole demandée, tel qu'il a été exposé au cours de la procédure. Cette indemnité de chômage à caractère d'aide vise à sauvegarder la situation économique d'une catégorie de personnes qui, compte tenu de leur âge, n'ont qu'une faible chance de réinsertion dans la vie professionnelle, mais qui ont occupé pendant des périodes importantes des emplois salariés assujettis à la sécurité sociale, sans pour autant avoir atteint l'âge de la retraite. Si la vocation à pension revêt une telle importance en tant que condition d'ouverture du droit, c'est parce qu'on voudrait être certain qu'il s'agit d'une solution transitoire devenant sans objet lorsque l'intéressé aura atteint l'âge de la retraite. Sous cet aspect, l'origine des prestations auxquelles l'intéressé pourra prétendre lorsqu'il atteindra l'âge de la retraite est sans importance.
49 Si, dans ces conditions, l'élément que constitue une vocation à pension obtenue dans un autre État membre ne peut trouver sa place dans la législation espagnole par le biais de l'article 67, paragraphe 1, du règlement n, 1408/71, il faut se demander si, et, le cas échéant, sur quelle base, il existe néanmoins une obligation communautaire de reconnaître cette situation juridique acquise dans un ou plusieurs autres États membres.
50 Dans le cadre du champ d'application des dispositions relatives à la libre circulation des travailleurs, il existe une jurisprudence variée concernant la reconnaissance des circonstances de fait ou de droit survenues dans un autre État membre. Cette jurisprudence se rapporte principalement aux dispositions concernant les différentes branches de sécurité sociale. Dans l'arrêt Warmerdam-Steggerda (25), déjà évoqué plus haut, il s'agissait de la reconnaissance de périodes d'emploi effectives qui entraînaient, dans un autre État membre, des conséquences juridiques en vue de l'obtention d'une indemnité de chômage.
51 Les arrêts Bronzino (26) et Gatto (27) portaient sur les conditions d'octroi de prestations familiales. L'une des conditions d'ouverture du droit à l'allocation pour enfant à charge prévue par le droit allemand en faveur des descendants à charge se trouvant au chômage était qu'ils soient inscrits comme demandeurs d'emploi. Selon la jurisprudence de la Cour, cette exigence peut être remplie également sous l'empire d'une législation nationale autre que celle régissant l'octroi de la prestation. Dans le domaine des prestations familiales, on trouve également l'arrêt rendu dans une procédure en manquement dirigée contre le grand-duché de Luxembourg (28), dans lequel la Cour a constaté qu'une condition de résidence était contraire au droit communautaire.
52 En matière de conditions d'accès à une pension d'invalidité (29), la Cour a jugé qu'il était incompatible avec le droit communautaire que des faits et circonstances permettant de proroger la période de référence ne soient pris en considération que lorsqu'ils sont survenus dans l'État d'emploi, et non lorsqu'ils sont survenus dans le pays d'origine du travailleur migrant. En ce qui concerne la législation litigieuse dans cette affaire, la Cour a énoncé:
«... même si, formellement, elle s'applique à tout travailleur communautaire, qui peut ainsi bénéficier de la prorogation de la période de référence, toutefois, dans la mesure où elle ne prévoit pas de possibilité de prorogation lorsque des faits ou circonstances correspondant à ceux qui permettent la prorogation surviennent dans un autre État membre, elle est susceptible de porter préjudice de manière beaucoup plus importante aux travailleurs migrants, car ce sont surtout ces derniers qui, notamment en cas de maladie ou de chômage, ont tendance à rentrer dans leur pays d'origine.
Par conséquent, une telle législation a pour effet de dissuader les travailleurs migrants d'exercer leur droit de libre circulation» (30).
53 C'est également de prestations d'invalidité qu'il s'agissait dans l'arrêt Moscato (31), qui portait sur l'effet de périodes d'assurance accomplies dans un autre État membre quant à l'ouverture du droit. Cette affaire est donc semblable à celle qui nous occupe. Dans l'affaire Moscato, la Cour a jugé: «... lorsque la législation applicable d'un État membre fait dépendre l'octroi de prestations d'invalidité notamment de la condition que l'état de santé du travailleur, au moment de l'affiliation au régime qu'elle établit, n'ait pas laissé présager, à bref délai, la survenance de son incapacité de travail, suivie d'invalidité, l'institution compétente doit tenir compte également des périodes d'affiliation accomplies par l'intéressé sous la législation d'un autre État membre, comme s'il s'agissait de périodes accomplies sous la législation qu'elle applique» (32).
54 La Cour a rendu un arrêt tout à fait semblable dans l'affaire Klaus (33), qui portait sur l'octroi de prestations de maladie. La Cour a jugé: «... lorsque la législation applicable d'un État membre fait dépendre l'octroi de prestations de maladie en espèces de la condition que l'inaptitude au travail de l'assuré n'ait pas déjà existé au moment de son affiliation au régime qu'elle établit, l'institution compétente doit également tenir compte des périodes d'affiliation accomplies par l'intéressé sous la législation d'un autre État membre, comme s'il s'agissait de périodes accomplies sous la législation qu'elle applique» (34).
55 Pour conclure cette brève analyse de la jurisprudence, nous voudrions mentionner l'arrêt Vougioukas (35), qui portait sur la prise en considération de périodes d'emploi effectivement accomplies sous une autre législation nationale, lesquelles devaient répondre à certaines conditions légales pour pouvoir être prises en compte pour l'acquisition d'une vocation à pension. La Cour a jugé: «Les articles 48 et 51 du traité CE doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent au refus de la prise en compte, pour l'ouverture du droit à la pension, des périodes de travail qu'une personne soumise à un régime spécial de fonctionnaires ou de personnel assimilé ... a accomplies dans des établissements hospitaliers publics d'un autre État membre, alors que la législation nationale autorise une telle prise en compte lorsque les périodes ont été accomplies sur le territoire national dans des établissements analogues» (36).
56 L'article 51 du traité - qui constitue la base juridique du règlement n, 1408/71 - prévoit comme condition minimale à laquelle doivent satisfaire, dans le domaine de la sécurité sociale, les mesures nécessaires pour l'établissement de la libre circulation des travailleurs la garantie de la «totalisation, pour l'ouverture et le maintien du droit aux prestations, ainsi que pour le calcul de celles-ci, de toutes périodes prises en considération par les différentes législations nationales». Cette idée, qui revient de façon récurrente tout au long du règlement n, 1408/71, trouve également son expression à l'article 67, paragraphe 1. Même si, pour les raisons analysées plus haut, cette disposition n'est pas directement applicable, un travailleur peut à notre avis invoquer directement le principe posé à l'article 51 du traité.
57 Faire échec à la possibilité d'invoquer ce principe moyennant référence à l'article 67, paragraphe 3, du règlement n, 1408/71 - alors que, pour les raisons indiquées plus haut, il ne s'agit plus matériellement d'un cas relevant de l'article 67 - reviendrait à renverser la logique du règlement n, 1408/71. Il n'est conforme ni à la ratio legis de l'article 67 ni aux buts du règlement n, 1408/71 de dresser des obstacles supplémentaires à l'accès aux prestations de sécurité sociale.
58 L'article 51 du traité oblige donc, à notre avis, les instances compétentes d'un État membre à prendre en considération la vocation à pension effectivement acquise.
59 Le gouvernement espagnol a fait observer à juste titre qu'il devait exister un lien juridique avec le régime national de sécurité sociale au titre duquel les prestations sont susceptibles d'être demandées. Selon lui, il n'est pas acceptable que toute personne ayant acquis une vocation à pension sous une législation nationale quelconque puisse se rendre en Espagne pour y percevoir jusqu'à l'âge de la retraite l'indemnité de chômage prévue pour les personnes âgées de plus de 52 ans. Cette objection est justifiée. Toutefois, on ne se trouve pas en présence de situations de ce type dans les présents cas de figure. L'accès au régime de sécurité sociale espagnol a été ouvert, dans chacune des affaires au principal, en vertu de la seule législation nationale. Il existe donc un rattachement à la législation espagnole, sans qu'il soit nécessaire de passer par l'intermédiaire du droit communautaire. L'octroi préalable aux intéressés de prestations de chômage, soit en leur qualité de travailleurs migrants de retour, soit en tant que travailleurs justifiant de charges de famille, doit être considéré comme un élément pertinent au regard du droit communautaire.
60 L'autre objection du gouvernement espagnol, selon laquelle la reconnaisance de vocations à pension découlant d'autres législations nationales obligerait les autorités espagnoles à apprécier l'existence d'une telle situation juridique, doit être relativisée. Il est certain que le demandeur devrait être en mesure d'établir sa qualité d'ayant droit dans le cadre d'un autre régime national de sécurité sociale.
61 La collaboration entre les instances compétentes de différents États membres dans le cadre du champ d'application du règlement n, 1408/71 est suffisamment connue, qu'elle prenne la forme de procédures d'information formelles ou de l'établissement de formulaires communautaires unifiés. En matière d'octroi de pensions, il convient de partir du principe, conformément à l'article 44, paragraphe 2, du règlement n, 1408/71, que, au moment de la demande de liquidation d'une prestation au titre d'une législation nationale, il doit être procédé aux opérations de liquidation au regard de toutes les législations auxquelles l'intéressé a été assujetti. Cette liquidation suppose nécessairement une procédure d'information entre les différentes autorités. Pour la fixation des pensions, les modalités de cette procédure sont établies dans les articles 36 et 41 à 43 du règlement (CEE) n, 574/72 (37).
62 L'institution espagnole compétente n'a donc nul besoin d'apprécier l'existence d'une vocation à pension dans le cadre d'une autre législation nationale, mais pourrait prendre en considération, au titre des possibilités de collaboration prévues, les indications fournies par l'institution compétente d'un autre État membre.
63 Enfin, l'objection selon laquelle un problème réside dans l'exigence, non pas d'une vocation à pension quelconque, mais du droit à une pension contributive future dans le régime de la sécurité sociale doit être elle aussi rejetée. A notre avis, ce critère ne saurait créer un obstacle. En effet, les procédures d'information institutionnalisées évoquées plus haut s'appliquent précisément dans le cadre de l'application conjointe des régimes de sécurité sociale de différents États membres. Le fait de ne retenir une vocation à pension que si elle a été acquise dans le cadre de l'assurance pension en tant que branche de sécurité sociale constitue en définitive une simplification.
64 A ce stade, nous voudrions retenir que le droit communautaire oblige, sinon directement par le biais de l'article 67, paragraphe 1, du règlement n, 1408/71, du moins en application de l'article 51 du traité, à prendre en considération une vocation à pension acquise dans un autre État membre.
65 Nous proposons en conséquence à la Cour de répondre comme suit à la deuxième question:
«Aux fins d'une indemnité de chômage prévue pour les personnes âgées de plus de 52 ans par l'article 215, paragraphe 3, du décret royal législatif n, 1/94, du 20 juin 1994, portant approbation de la nouvelle version de la loi générale sur la sécurité sociale, l'institution compétente est obligée de prendre en considération des périodes de cotisation accomplies dans un autre État membre dans la mesure où elles permettent, dans les conditions d'âge requises, l'ouverture du droit à une pension de vieillesse dans un autre État membre.»
III - Sur la troisième question
66 La troisième question vise à préciser la portée du fait que le demandeur de la prestation d'indemnité litigieuse ne peut justifier d'aucun droit à pension, même proratisé, au titre de la législation espagnole. A cet égard, la juridiction de renvoi se réfère implicitement aux dispositions communautaires relatives à la liquidation et au calcul des prestations de vieillesse lorsque plusieurs législations nationales sont concernées. La mention de cotisations versées «pendant moins d'un an» doit être comprise comme une référence à l'article 48 du règlement n, 1408/71, dont le paragraphe 1 prévoit qu'une institution n'est pas tenue d'accorder des prestations au titre de périodes accomplies sous la législation qu'elle applique si la durée desdites périodes n'atteint pas une année et si, compte tenu de ces seules périodes, aucun droit aux prestations n'est acquis en vertu des dispositions de cette législation, de sorte que, même dans le cas d'une activité assujettie à la sécurité sociale exercée en Espagne pendant moins d'un an, il faut partir du principe qu'aucune vocation à pension n'est née au titre de la législation espagnole.
67 L'élément central des observations des demandeurs sur la troisième question préjudicielle est constitué par la distinction selon laquelle le litige porte sur l'octroi d'une indemnité de chômage et que, par conséquent, il n'y a pas lieu d'appliquer l'article 48 du règlement n, 1408/71, qui se rapporte uniquement au calcul des pensions de vieillesse. Cette argumentation est étayée par une référence à l'arrêt Ventura (38).
68 Les demandeurs exposent en outre que, si l'on voulait exiger, dans le cadre de l'octroi de l'indemnité de chômage litigieuse, l'existence d'une vocation à pension - même proratisée - au titre de la législation espagnole en raison de périodes d'emploi de plus d'un an accomplies en Espagne, cela équivaudrait à l'introduction d'une condition supplémentaire à l'octroi de l'indemnité, que l'on ne trouve pas telle quelle dans les dispositions en vigueur.
69 Le gouvernement espagnol met en doute le fait que l'article 48 du règlement n, 1408/71 ne puisse être appliqué dans le cadre du chapitre 6, intitulé «Chômage». Il rappelle que l'arrêt Ventura portait sur des pensions d'orphelin, ce qui n'a rien de commun avec la présente affaire. Il estime en conséquence que rien ne s'oppose à l'application de l'article 48 dans le cadre du champ d'application de l'article 67 du règlement, dans la mesure où il s'agit de la condition d'accès que constitue l'ouverture d'un droit à pension.
70 La Commission est en revanche résolument d'avis que l'arrêt Ventura doit être appliqué mutatis mutandis, de sorte qu'il n'y a pas lieu de prendre en considération l'article 48 dans la présente affaire.
71 Ainsi qu'il résulte déjà des considérations relatives à la deuxième question, les dispositions concernant la naissance de droits à pension ne peuvent avoir une quelconque incidence dans le cadre de l'article 67 du règlement que dans la mesure où leur application conduit au résultat positif de l'existence d'une vocation à pension. En effet, cette qualité d'ayant droit est l'une des conditions d'ouverture du droit à l'indemnité de chômage litigieuse.
72 En définitive, la troisième question porte elle aussi sur le problème déjà évoqué lors de l'étude de la deuxième question: le droit espagnol peut-il se limiter à ne reconnaître comme ouvrant droit à la prestation qu'une vocation à pension acquise dans le régime de sécurité sociale espagnol? Le caractère trop restrictif de cette approche découle déjà des considérations développées à propos de la deuxième question. Peu importe, dans ce contexte, que les intéressés n'aient pas cotisé en Espagne ou y aient cotisé pendant moins d'un an, puisque le résultat est le même: l'absence de tous droits futurs auprès de l'assurance pension espagnole.
73 La question ne porte pas sur l'aspect suivant, qui est pourtant essentiel à l'égard des conséquences de la réponse qui lui sera donnée: l'accès aux prestations de la sécurité sociale espagnole doit être ouvert d'une façon ou d'une autre - même si ce n'est pas nécessairement au moyen de cotisations versées à l'assurance pension.
74 Nous proposons en conséquence à la Cour de répondre comme suit à la troisième question:
«Si l'accès aux prestations du régime de sécurité sociale espagnol est ouvert, soit en vertu d'une base juridique purement nationale, soit en application du droit communautaire, l'institution compétente est obligée de prendre en considération le droit à une pension de vieillesse acquis dans un autre État membre, même si le travailleur n'a pas cotisé en Espagne ou y a cotisé pendant moins d'un an.»
IV - Sur la quatrième question
75 Les demandeurs suggèrent tout d'abord d'apporter une précision à la formulation de cette question (39). Selon eux, le membre de phrase «les travailleurs migrants qui justifient d'un tel droit dans un quelconque autre État membre» devrait être complété par la formulation «sans toutefois pouvoir justifier de ce droit au regard de la législation espagnole». Ils motivent cette suggestion par le fait qu'il n'a jamais été contesté que les travailleurs ayant obtenu une vocation à pension dans un autre État membre tout en ayant également accompli des périodes d'emploi assujetties à l'assurance en Espagne pendant au moins un an peuvent bénéficier de l'indemnité de chômage litigieuse.
76 Les demandeurs observent que, outre la condition d'une vocation à pension espagnole au moins proratisée, les instances compétentes ont toujours exigé en plus l'accomplissement de 180 mois de cotisation, indépendamment du point de savoir si le travailleur demandeur est déjà titulaire d'une vocation à pension dans un autre État membre.
77 Les observations des demandeurs sur la quatrième question sont dans une large mesure analogues à celles qu'ils ont développées à l'égard de la deuxième question. Ils proposent en conclusion de répondre par l'affirmative à la quatrième question. Une interprétation restrictive de la loi espagnole serait contraire à l'article 48, paragraphe 2, et à l'article 51 du traité, ainsi qu'à la jurisprudence y afférente. Ils estiment que, si l'on voulait admettre uniquement une vocation à pension espagnole comme cause d'ouverture du droit, cela constituerait une discrimination contraire au droit communautaire ainsi qu'une restriction à la libre circulation.
78 Pour la réponse à la quatrième question, le gouvernement espagnol se réfère expressément à ses observations concernant la deuxième question. Pour obtenir l'indemité de chômage litigieuse prévue par la législation espagnole, le demandeur n'a pas besoin de prouver qu'il remplit, à l'exception de la condition d'âge, toutes les conditions d'octroi d'une pension au titre du régime de sécurité sociale espagnol, ce qui exclurait automatiquement les personnes remplissant toutes les conditions d'octroi d'une pension, à l'exception de la condition d'âge, dans un autre État membre. En revanche, toutes les conditions, sauf la condition d'âge, auxquelles la législation espagnole subordonne le droit à une pension, comme par exemple les périodes de cotisations minimales, doivent être remplies. La législation espagnole prescrit ainsi qu'un demandeur justifie de périodes de cotisation d'au moins quinze ans, dont au moins deux ans au cours des huit années précédentes. Selon le gouvernement espagnol, il s'agit là d'une condition objective, non discriminatoire. Peu importe que les quinze ans de cotisation aient été accomplis exclusivement dans le cadre du régime espagnol ou qu'ils ne l'aient été qu'en partie sous l'empire de la législation espagnole et pour le reste dans le cadre d'une autre législation nationale. Le gouvernement espagnol estime cependant que, en tout état de cause, il est conforme à l'article 67, paragraphe 3, du règlement d'exiger du demandeur qu'il ait cotisé en dernier lieu, au moins pendant un mois, au régime espagnol.
79 Pour sa part, la Commission voit dans la période de cotisation minimale un élément visant uniquement l'accomplissement de ces périodes dans le cadre de la sécurité sociale espagnole. Elle fonde son appréciation sur l'article 161, sous b), du code social espagnol. Si l'on voulait refuser l'indemnité de chômage en question aux travailleurs ayant obtenu leur vocation à pension sous des législations nationales autres que la législation espagnole, cela équivaudrait au refus - prohibé - d'un avantage social au sens de la jurisprudence et représenterait du même coup un obstacle à l'exercice de la libre circulation. Elle estime que le critère selon lequel toutes les conditions d'ouverture du droit à une pension de vieillesse, à l'exception de la condition d'âge, doivent avoir été remplies dans le cadre des régimes de sécurité sociale doit être considéré comme réalisé même si ces conditions ont été remplies sous une autre législation. Selon la Commission, toute autre interprétation serait contraire à l'objectif des articles 48 et 51 du traité.
80 Les références respectives des parties à leurs observations relatives à la deuxième question montrent déjà que la réponse à la quatrième question est fonction de celle donnée à la deuxième question.
81 Il convient tout d'abord de se pencher sur la remarque des demandeurs qui concerne la nécessité de préciser la quatrième question et qui nous apparaît tout à fait justifiée. La question est formulée de façon équivoque dans la mesure où on pourrait croire qu'une vocation à pension acquise dans un autre État membre constitue une cause d'exclusion de la prestation d'indemnité sollicitée. Il résulte de ce qui précède que tel n'est pas le cas. En revanche, les personnes qui ne justifient pas également d'un droit à pension, au moins proratisé, en Espagne sont, quant à elles, exclues. La quatrième question pourrait donc être formulée ainsi: «... les travailleurs migrants qui ne justifient d'un tel droit que dans un autre État membre étant exclus du bénéfice de l'indemnité en cause...». Peu importe que l'on choisisse cette formulation ou celle proposée par les demandeurs. Du point de vue matériel, il est clair que la question vise à savoir si le fait de subordonner l'ouverture du droit à l'indemnité de chômage prévue pour les personnes âgées de plus de 52 ans à l'existence d'une pension espagnole, au moins proratisée, lors de l'âge de la retraite peut être admis au regard du droit communautaire.
82 L'argumentation du gouvernement espagnol est de nature à créer la confusion au niveau des faits. Pour la suite de l'analyse, il faut partir du principe que, selon l'interprétation de la situation juridique de la part du gouvernement espagnol, il est nécessaire de justifier dans tous les cas de l'existence d'une pension au moins proratisée au titre de la législation espagnole lors de l'âge de la retraite. Il est en outre nécessaire de justifier de 180 mois de cotisation, dont 24 au moins accomplis au cours des huit dernières années. Autrement dit, même si une vocation à pension peut être acquise dans un autre État membre avec des périodes de cotisation inférieures et qu'il peut être justifié de cette acquisition, cela ne suffit pas pour satisfaire à la condition d'accès litigieuse à laquelle la législation espagnole subordonne la prestation d'indemnité.
83 La référence du gouvernement espagnol à l'exigence légitime d'un mois au moins de cotisation au régime espagnol, fondée sur l'article 67, paragraphe 3, du règlement n, 1408/71, est de nature purement hypothétique. D'une part, cet élément n'intervient dans aucune des affaires au principal. D'autre part, selon le point de vue défendu par le gouvernement espagnol lui-même, même un versement unique n'entraînerait pas d'amélioration de la situation des demandeurs, puisqu'il est nécessaire d'accomplir des périodes de cotisation d'au moins un an pour bénéficier ne serait-ce que d'une pension proratisée au titre de la législation espagnole par le biais du droit communautaire. Cette objection peut donc être négligée aux fins de la présente analyse.
84 Dans ce contexte, ainsi défini du point de vue factuel, on peut constater un double désavantage potentiel infligé aux travailleurs ayant exercé leur activité dans un État membre autre que l'Espagne. D'une part, une vocation à pension acquise dans un autre État membre n'est pas suffisante si elle n'est pas associée à une vocation à pension espagnole. D'autre part, même dans les cas d'association d'une vocation à pension espagnole proratisée à une vocation à pension acquise dans un autre État membre, la prestation d'indemnité sollicitée peut être refusée s'il n'est pas possible de justifier de 180 mensualités de cotisation, d'une durée effective correspondante.
85 Le gouvernement espagnol est d'avis, en ce qui concerne le second de ces deux éléments, qu'il s'agit d'une condition objective, exempte de toute discrmination. Si l'on s'attache, en revanche, à l'exigence d'un droit à pension existant effectivement lors de l'âge de la retraite, cette condition apparaît sous un autre jour. Il est vrai que les travailleurs ayant accompli la totalité de leur vie active en Espagne doivent également justifier de 180 mois de cotisation. Toutefois, il s'agit là justement de l'un des éléments constitutifs de l'acquisition d'une vocation à pension espagnole.
86 Si, sur la base d'une autre législation nationale, une vocation à pension est constituée par l'accomplissement de périodes de cotisation inférieures, le résultat souhaité, à savoir l'existence d'une pension lors de l'âge de la retraite, est obtenu. L'origine des prestations dont l'intéressé peut bénéficier à l'âge de la retraite est d'importance tout au plus secondaire. Dans le cas d'un travailleur migrant qui a acquis une vocation à pension dans le cadre d'une législation nationale autre que la législation espagnole, il faut partir du principe qu'il ne sera plus à charge de la sécurité sociale espagnole lorsqu'il aura atteint l'âge de la retraite.
87 Le désavantage potentiel décrit ci-dessus, infligé aux travailleurs migrants ayant accompli tout ou partie de leur vie active hors d'Espagne dans la Communauté européenne, est à notre avis contraire aux objectifs poursuivis par les articles 48 et 51 du traité.
88 Nous estimons donc, en conclusion, que le fait de retenir comme critère une vocation à pension espagnole comme condition minimale de l'octroi de la prestation d'indemnité sollicitée aux travailleurs qui se sont déjà vu accorder l'accès aux prestations de la sécurité sociale espagnole sur la base de la seule législation nationale est incompatible avec les objectifs inscrits dans les articles 48 et 51 du traité.
89 Nous proposons en conséquence à la Cour de répondre comme suit à la quatrième question:
«Une condition comme celle selon laquelle, pour pouvoir bénéficier de l'indemnité de chômage prévue pour les personnes âgées de plus de 52 ans, les travailleurs migrants doivent démontrer qu'à l'âge requis ils auront droit à une pension de vieillesse à charge du régime de sécurité sociale espagnol, les travailleurs migrants qui ne justifient d'un tel droit que dans un autre État membre étant exclus du bénéfice de l'indemnité en cause, est incompatible avec l'article 48, paragraphe 2, et avec l'article 51 du traité instituant la Communauté européenne si et dans la mesure où l'accès aux prestations de sécurité sociale a déjà été ouvert à la catégorie de personnes concernée sur la base de la seule législation nationale.»
C - Conclusion
90 A l'issue des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit à la demande de décision préjudicielle:
«1) Une indemnité de chômage comme celle, sollicitée par les demandeurs, prévue pour les personnes âgées de plus de 52 ans par l'article 13, paragraphe 2, de la loi n, 31/84, du 2 août 1984, dans la rédaction du décret royal du 31 mars 1989 (actuellement article 215, paragraphe 3, du décret royal législatif n, 1/94, du 20 juin 1994), doit être considérée comme une prestation de chômage au sens de l'article 4, paragraphe 1, du règlement (CEE) n, 1408/71.
2) Aux fins d'une indemnité de chômage prévue pour les personnes âgées de plus de 52 ans par l'article 215, paragraphe 3, du décret royal législatif n, 1/94, du 20 juin 1994, portant approbation de la nouvelle version de la loi générale sur la sécurité sociale, l'institution compétente est obligée de prendre en considération des périodes de cotisation accomplies dans un autre État membre dans la mesure où elles permettent, dans les conditions d'âge requises, l'ouverture du droit à une pension de vieillesse dans un autre État membre.
3) Si l'accès aux prestations du régime de sécurité sociale espagnol est ouvert, soit en vertu d'une base juridique purement nationale, soit en application du droit communautaire, l'institution compétente est obligée de prendre en considération le droit à une pension de vieillesse acquis dans un autre État membre, même si le travailleur n'a pas cotisé en Espagne ou y a cotisé pendant moins d'un an.
4) Une condition comme celle selon laquelle, pour pouvoir bénéficier de l'indemnité de chômage prévue pour les personnes âgées de plus de 52 ans, les travailleurs migrants doivent démontrer qu'à l'âge requis ils auront droit à une pension de vieillesse à charge du régime de sécurité sociale espagnol, les travailleurs migrants qui ne justifient d'un tel droit que dans un autre État membre étant exclus du bénéfice de l'indemnité en cause, est incompatible avec l'article 48, paragraphe 2, et avec l'article 51 du traité instituant la Communauté européenne si et dans la mesure où l'accès aux prestations de sécurité sociale a déjà été ouvert à la catégorie de personnes concernée sur la base de la seule législation nationale.»
(1) - Version consolidée du règlement (CEE) n, 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO 1992, C 325, p. 1).
(2) - Ces données ressortent des pièces figurant au dossier de la Cour. Nous ne comptons pour la période allant du 1er octobre 1971 au 30 novembre 1982 que 134 mois, de sorte que l'on peut supposer que le nombre des années ou celui des mensualités fait l'objet d'une erreur.
(3) - Voir JO 1993, C 321, p. 2.
(4) - Voir l'arrêt du 29 novembre 1977, Beerens (35/77, Rec. p. 2249, point 9); voir également l'arrêt du 27 janvier 1981, Vigier (70/80, Rec. p. 229, point 15).
(5) - Arrêt du 15 juin 1995, Zabala Erasun e.a. (C-422/93, C-423/93 et C-424/93, Rec. p. I-1567).
(6) - Voir, par exemple, l'arrêt n, 1567/91 du 29 décembre 1992.
(7) - Voir JO 1993, C 321, p. 2.
(8) - Rec. 1995, p. I-1567, I-1569.
(9) - Arrêt du 15 octobre 1969 (15/69, Rec. p. 363).
(10) - Arrêt du 15 mai 1974 (184/73, Rec. p. 517).
(11) - Arrêt du 30 octobre 1975 (33/75, Rec. p. 1323).
(12) - Arrêt du 4 octobre 1991 (C-349/87, Rec. p. I-4501).
(13) - Arrêt du 22 février 1990 (C-228/88, Rec. p. I-531).
(14) - Arrêt du 22 février 1990 (C-12/89, Rec. p. I-557).
(15) - La réglementation initiale remonte à l'article 13, paragraphe 2, de la loi n, 31/84, du 2 août 1984; celle-ci a été modifiée par le décret royal n, 3/89, du 31 mars 1989, ainsi que, en dernier lieu, par le décret royal n, 1/94, du 20 juin 1994.
(16) - Arrêt du 30 juin 1966, Vaassen-Goebbels (61/65, Rec. p. 377).
(17) - Voir point 11 ci-dessus.
(18) - Arrêt du 12 mai 1989 (388/87, Rec. p. 1203).
(19) - Ce chapitre fait partie du titre III du règlement.
(20) - Voir l'article 67, paragraphe 1, du règlement.
(21) - Voir l'article 67, paragraphe 2, du règlement.
(22) - Voir note 18 ci-dessus.
(23) - Nous ne parlons pas ici, bien entendu, des périodes légalement assimilées, telles que, par exemple, les périodes de chômage prises en considération dans une législation nationale pour la constitution de droits à pension.
(24) - Ce chapitre fait partie du titre III du règlement.
(25) - Précité à la note 18.
(26) - Précité à la note 13.
(27) - Précité à la note 14.
(28) - Arrêt du 10 mars 1993, Commission/Luxembourg (C-111/91, Rec. p. I-817).
(29) - Arrêt Paraschi, précité à la note 12.
(30) - Voir points 24 et 25 de l'arrêt.
(31) - Arrêt du 26 octobre 1995 (C-481/93, Rec. p. I-3525).
(32) - Voir le dispositif de l'arrêt.
(33) - Arrêt du 26 octobre 1995 (C-482/93, Rec. p. I-3551).
(34) - Voir point 2 du dispositif de l'arrêt.
(35) - Arrêt du 22 novembre 1995 (C-443/93, Rec. p. I-4033).
(36) - Point 3 du dispositif de l'arrêt.
(37) - Version consolidée du règlement (CEE) n, 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d'application du règlement (CEE) n, 1408/71 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO 1992, C 325, p. 96).
(38) - Voir l'arrêt du 14 décembre 1988 (269/87, Rec. p. 6411).
(39) - Voir point 11 ci-dessus.