61997CC0038_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
A - Inledning
1 Genom denna begäran om förhandsavgörande har frågan huruvida gemenskapens konkurrensrätt utgör hinder mot statliga föreskrifter om antagande av taxor för godstransporter på väg än en gång underställts domstolens prövning. Problemet har uppkommit i följande sammanhang.
2 Autotrasporti Librandi Snc di Librandi F. & C., kärande i målet vid den nationella domstolen (nedan kallad Librandi), uppdrog åt Cuttica Spedizioni e servizi internazionali Srl, svarande i målet vid den nationella domstolen (nedan kallad Cuttica), att för dess räkning transportera containers. För transporten begärde Librandi ersättning med ett belopp om 2 844 000 LIT. Enligt Librandi motsvarade den begärda ersättningen bindande taxor som fastställts genom en förordning (decreto). Cuttica betalade emellertid endast ett belopp om 2 300 000 LIT i enlighet med ett "kollektivt avtal". Librandi yrkade därefter att Giudice di pace di Genua skulle förplikta Cuttica att betala mellanskillnaden mellan den begärda och den erlagda ersättningen.
3 De tillämpliga italienska lagbestämmelserna har följande innehåll.
I avdelning III i lag nr 298 av den 6 juni 1974 om inrättande av ett nationellt register över transportörer av gods på väg för annans räkning, om reglering av godstransporter på väg och om upprättande av ett system med intervalltaxor för godstransporter på väg föreskrivs bindande intervalltaxor för godstransporter.
4 Enligt artikel 3 i lagen skall en centralkommitté (nedan kallad kommittén) fastställa intervalltaxor i enlighet med de villkor som föreskrivs i artikel 50 och följande artiklar.
5 Enligt artikel 52 i lagen skall taxorna justeras med jämna mellanrum med hänsyn till de genomsnittliga kostnaderna för ifrågavarande transporttjänster, inklusive omkostnader i rörelsen, beräknade för välskötta företag som utnyttjar sin transportkapacitet i normal omfattning, samt med hänsyn till läget på marknaden och på ett sådant sätt att transportföretagen kan uppnå skälig ersättning.
6 I tillämpningsföreskrifterna till denna artikel har lagstiftaren därefter fastslagit de kriterier som kännetecknar ett genomsnittligt företag. Föreskrifterna har tagits in i artiklarna 3 och 4 i förordning (decreto) nr 56 av den 9 januari 1978, utfärdad av Italienska republikens president.
7 I artikel 53 i lag nr 298 föreskrivs
a. att kommittén till transport- och luftfartsministern (nedan kallad ministern) skall lämna förslag till transporttaxor, och
b) att ministern efter att ha inhämtat yttranden från regionerna och företrädarna för de sammanslutningar som representerar berörda ekonomiska sektorer (vilkas yttrande endast är rådgivande, inte bindande) kan
- godkänna taxorna och sätta dem i kraft genom en förordning (decreto), eller
- avslå kommitténs förslag och återförvisa det till kommittén tillsammans med erforderliga anmärkningar. Om kommittén utarbetar nya förslag kan ministern antingen godkänna dessa eller lämna dem utan avseende och i en förordning utfärda bestämmelser om taxor som skiljer sig från kommitténs förslag.
8 På detta sätt fastställda taxor trädde första gången i kraft genom en av ministern utfärdad förordning av den 18 november 1982. Enligt artikel 13 i denna förordning är det [under vissa förhållanden] tillåtet för transportörer och användare att ingå enskilda avtal [på andra villkor ...] enligt kollektiva ekonomiska avtal som ingåtts mellan de mest representativa sammanslutningarna för transportörer som är företrädda i kommittén och för användarna.
9 Enligt lag nr 162 av den 27 maj 1993 får ett avtal om godstransporter på väg för annans räkning inte innehålla villkor som avviker från de taxor som följer av bestämmelserna i lag nr 298 och dess tillämpningsföreskrifter eller av sådana kollektiva avtal som avses i artikel 13 i förordningen av den 18 november 1982. Denna bestämmelse utvidgar å ena sidan systemet med bindande taxor till att omfatta även andra avtal än transportavtal och ger å andra sidan de så kallade "individuella" avtalen full verkan.
10 Genom förordning (decreto) av den 2 februari 1994 ändrades sammansättningen av kommittén på så sätt, att antalet företrädare för berörda ekonomiska aktörer, det vill säga de icke-offentliga organen, i kommittén utökades från 12 till 17, och därmed alltså numera är större än antalet företrädare för offentliga organ.
11 Ovan redovisade italienska bestämmelser har redan en gång underställts domstolens prövning genom en begäran om ett förhandsavgörande i målet Centro Servizi Spediporto(1). Vid den tidpunkten hade företrädarna för offentliga organ emellertid ännu majoritet i kommittén.
I nämnda mål träffade domstolen följande avgörande:
"Det strider inte mot artiklarna 3 g, 5, 85 (och) 86 ... i EG-fördraget att det i en medlemsstats föreskrifter stadgas att den offentliga myndigheten skall godkänna taxor för godstransporter på väg och besluta att de skall träda i kraft på grundval av förslag av en kommitté, om denna kommitté består av en majoritet av företrädare för den offentliga myndigheten jämte en minoritet av företrädare för de berörda ekonomiska aktörerna och den i sina förslag måste iaktta vissa kriterier av allmänintresse och om den offentliga myndigheten inte avstår från sin företrädesrätt när den, innan den godkänner förslagen, tar hänsyn till yttranden från andra offentliga och privata organ eller till och med fastställer taxorna på eget initiativ."
12 På grund av ändringen i den italienska lagstiftningen har den nationella domstolen sett sig föranlåten att ställa följande frågor till domstolen:
1. Är det förenligt med artiklarna 3 f och 3 g, 5, 85 och 86 i fördraget, såsom dessa har tolkats av domstolen i domen av den 5 oktober 1995 i mål C-96/94, att det i nationell lagstiftning stadgas att den offentliga myndigheten skall godkänna taxor för godstransporter på väg och besluta att dessa skall träda i kraft på grundval av förslag från en kommitté vars majoritet består av företrädare för de berörda ekonomiska aktörerna (förordning [decreto ministeriale] av den 2 februari 1994)?
2. Under förutsättning att den föregående frågan besvaras jakande, är det då förenligt med artiklarna 3 f och 3 g, 5, 85 och 86 i fördraget att det i nationell lagstiftning (artikel 3 i förordning nr 82/93, ändrad till lag nr 162/93) stadgas att de bindande taxorna för avtal om vägtransporttjänster även skall omfatta andra typer av avtal avseende tjänster, såsom i synnerhet entreprenadavtal och/eller hyresavtal?
3. Motsvarar begreppet allmänintresse (interesse generale), som domstolen har hänvisat till i domarna i målen Reiff och Delta, begreppet allmänintresse (interesse pubblico), som domstolen i ett motsvarande rättsläge har använt i domen i målet Centro Servizi Spediporto?
4. Har detta begrepp (interesse generale och/eller interesse pubblico) definierats i gemenskapens rättsordning eller faller definitionen av det inom de enskilda medlemsstaternas behörighet?
5. Kan närmare bestämt detta begrepp tillämpas på ett sådant fall som det som har beskrivits i målet vid den nationella domstolen, där följande förutsättningar gäller:
a) Förslaget till taxor utarbetas på grundval av kriterier, som den nationelle lagstiftaren har förklarat vara av allmänintresse och som allmänt har formulerats i lag nr 298/74 och närmare preciserats i förordning nr 56/78, utfärdad av Italienska republikens president, men i vilka det i praktiken hänvisas till kännetecknen hos ett "typföretag" som beskrivs i 1978 års förordning (artiklarna 3 och 4) och som inte längre motsvarar situationen på marknaden i fråga.
b) Dessutom tas hänsyn till att den offentliga myndighetens (aldrig utövade) befogenhet att återförvisa de förslag som har utformats av kommittén och att med bindande verkan anta taxor, när det nya förslaget från denna kommitté inte anses vara tillfredställande, är strikt begränsad till en prövning av om detta förslag överensstämmer med de kriterier som av 1974 års lagstiftare (artikel 53 i lag nr 298/74) har tagits in i en tillämpningsföreskrift, som utfärdades år 1978 (förordning nr 56/78, utfärdad av Italienska republikens president) och som inte har uppdaterats.
c) Bedömningen av den bindande taxan och, vilket är viktigare, den offentliga myndighetens prövning av om taxan är lagenlig, sker sålunda på grundval av en kontroll av om kommitténs taxeförslag har anpassats till de ekonomiska och tekniska förutsättningarna för ett "typföretag" som inte är representativt för marknaden i fråga.
d) Den offentliga myndigheten har i samband därmed dessutom anförtrotts uppgiften att säkerställa att en taxa som har fastställts på detta sätt gör det möjligt för transportföretagen att erhålla en ersättning, som definieras som "skälig" (artikel 52 i lag nr 298/74), men som grundas på lagstadgade förutsättningar som är stela och helt föråldrade och som inte kan åsidosättas av den offentliga myndigheten trots att de helt saknar verklighetsförankring och således inte motsvarar den faktiska kostnaden för den tjänst som vägtransportföretagen tillhandahåller.
6. I andra hand önskas ett klarläggande av hur begreppet kollektivt avtal skall förstås för att den nationella domstolen skall kunna komma fram till att det inte förekommer sådan konkurrensbegränsande samverkan avseende taxor som är förbjuden enligt artikel 85 i fördraget.
B - Bedömning
Den första frågan
13 Med sin första fråga vill den nationella domstolen få veta om de principer som fastslogs i domen i målet Centro Servizi Spediporto (jämför punkt 11 ovan) är tillämpliga även i detta fall.
14 I nämnda dom åberopade gemenskapsdomstolen tre skäl för att en konkurrensbegränsande samverkan inte kunde anses föreligga. Till en början påpekade domstolen att företrädarna för offentliga organ var i majoritet i kommittén. För det andra måste kommittén, när den lade fram sitt förslag till taxor, beakta ett antal lagstadgade kriterier av allmänintresse. För det tredje hade den offentliga myndigheten inte delegerat sin behörighet att fastställa taxor till privata ekonomiska aktörer.(2) Domstolen tillade att kommittén endast lade fram förslag till den behörige ministern, som behöll sin behörighet att godkänna, avslå eller ändra förslaget innan han förordnade att taxorna skulle träda i kraft. Ministern var enligt domstolen dessutom skyldig att, innan han godkände taxorna eller förordnade om deras ikraftträdande, inhämta yttranden från regionerna och sammanslutningarna i de direkt berörda ekonomiska sektorerna och att ta hänsyn till anvisningar från den interministeriella priskommittén. Av det sagda framgick enligt domstolen att den offentliga myndigheten inte hade delegerat sin behörighet att fastställa taxor till privata ekonomiska aktörer.(3)
15 Den nationella domstolen har nu frågat om den omständigheten att företrädarna för offentliga organ inte längre har majoritet i kommittén föranleder någon ändring av denna bedömning.
16 Cuttica anser att de tre kriterier som anges i domen i målet Centro Servizi Spediporto skall tillämpas kumulativt, inte alternativt.
17 En annan skillnad mellan målet Centro Servizi Spediporto och detta mål är enligt Cuttica att den dåvarande interministeriella priskommittén, vars anvisningar ministern var skyldig att respektera när han fastställde taxorna, inte längre existerar. Man måste enligt Cuttica också beakta att ministern i praktiken alltid fastställer taxorna på rent ekonomiska grunder, utan att låta sig påverkas av yttranden från den avskaffade priskommittén och regionerna. Vid antagandet av taxorna utgår den offentliga myndigheten enligt Cuttica å andra sidan från modeller som inte längre förekommer i verkligheten.
18 Den franska regeringen har under den muntliga förhandlingen uttryckt uppfattningen att den nationella lagstiftningen trots det ändrade majoritetsförhållandet i kommittén mycket väl kan vara förenlig med konkurrensbestämmelserna. Så kan enligt den franska regeringen dock endast vara fallet om övriga objektiva kriterier utgör tillräcklig garanti för att statens intressen tillgodoses.
19 Även den italienska regeringen har hänvisat till att de principer som har fastslagits i domen i målet Centro Servizi Spediporto är tillämpliga också i detta mål. Den omständigheten att sammansättningen av kommittén har ändrats till förmån för företagen påverkar inte denna bedömning. Avgörande är enligt den italienska regeringen att kommittén endast har rätt att lägga fram förslag och att den, när den fastställer taxorna, måste beakta allmänintresset. Innan ministern förordnar om ikraftträdande av de slutligt fastställda taxorna måste han inhämta yttranden från regionerna och från dem som företräder sammanslutningarna i de ekonomiska sektorer som direkt berörs. Enligt den italienska regeringen måste också beaktas att kommitténs förslag inte är bindande för ministern, som på eget initiativ kan ändra redan fastställda taxor.
20 Den italienska regeringen har vidare anmärkt att priskommittén visserligen inte längre existerar men att den har ersatts av en pris- och taxekontrollinspektion.
21 Enligt kommissionens uppfattning skall de av domstolen i målet Centro Servizi Spediporto uppställda kriterierna inte tillämpas kumulativt. Syftet med kriterierna är att ange parametrar med vilkas hjälp man kan bedöma i vilken utsträckning allmänintresset behöver skyddas. Övriga italienska lagbestämmelser avseende säkerställandet av allmänintresset, utövandet av ministerns kontroll och skyldigheten att inhämta yttranden från sammanslutningarna i de ekonomiska sektorer som direkt berörs och från regionerna har inte ändrats, varför de principer som domstolen har fastslagit i domen Centro Servizi Spediporto är tillämpliga i föreliggande fall. Därvid förutsätts enligt kommissionen dock att de nationella domstolarna utövar tillräcklig kontroll och sörjer för att bestämmelserna iakttas.
22 Av domen i målet Centro Servizi Spediporto kan utläsas, att såväl domstolen som generaladvokaten, för att besvara frågan om det förelåg en konkurrensbegränsande samverkan, visserligen nämnde sammansättningen av kommittén som ett kriterium men inte som det enda kriteriet utan endast i samband med skyldigheten att iaktta kriterier av allmänintresse och med den omständigheten att det ankom på den offentliga myndigheten att träffa det slutliga avgörandet.
23 Enbart den omständigheten att majoritetsförhållandet i kommittén har ändrats innebär inte att det föreligger ett åsidosättande av artikel 85. Visserligen kunde man med kommitténs tidigare sammansättning utgå ifrån att företrädarna för den offentliga myndigheten på grund av sin majoritet utgjorde en garanti för att allmänintresset beaktades. Ändringen har därför medfört att övriga uppställda kriterier får så mycket större betydelse. Genom dem måste säkerställas att en medlemsstat inte kan vidta åtgärder som kan försvaga den ändamålsenliga verkan av de konkurrensregler som är tillämpliga på företagen. Medlemsstaterna måste enligt principen om lojalitet med gemenskapen (artikel 5.2 i EG-fördraget) garantera en lojal, fri och effektiv konkurrens. Därför får de inte påbjuda eller främja bildandet av karteller eller förstärka verkningarna av avtal om konkurrensbegränsande samverkan. Det ankommer därvid på de nationella domstolarna att kontrollera om de nationella lagbestämmelserna effektivt garanterar att de nämnda principerna för konkurrens efterlevs. I detta mål blir det därför av så mycket större betydelse att kriterier av allmänintresse och skyldigheten att inhämta yttranden beaktas. Dessa kriterier måste vara utformade så att de står sig vid en kontroll av den nationella domstolen, det vill säga så att de ger en garanti för att konkurrensbestämmelserna får ändamålsenlig verkan och för att tillämpningen av dem inte medför att den offentliga myndighetens behörighet att fatta slutligt beslut delegeras.
24 Den nationella domstolens första fråga skall alltså besvaras så att artiklarna 3 f och 3 g, 5, 85 och 86 i fördraget inte utgör hinder för nationell lagstiftning som stadgar att de bindande taxorna för godstransporter på väg måste godkännas och beslutas träda i kraft av den offentliga myndigheten på grundval av förslag från en kommitté, vars majoritet består av företrädare för de berörda ekonomiska aktörerna, om de föreslagna taxorna har utformats med beaktande av lagstadgade kriterier av allmänintresse och den offentliga myndigheten inte heller har överlåtit sin behörighet på privata ekonomiska aktörer.
Den andra frågan
25 Med denna fråga vill den nationella domstolen få veta om konkurrensbestämmelserna i EG-fördraget utgör hinder mot en nationell lagstiftning som stadgar att de taxor som är bindande för avtal om godstransporter på väg skall omfatta även andra typer av avtal avseende tjänster, i synnerhet entreprenadavtal och/eller hyresavtal.
26 I sin begäran om förhandsavgörande har den nationella domstolen anfört att den omständigheten att en taxa automatiskt tillämpas på andra områden än godstransporter på väg kan leda till olika behandling, som i sin tur kan medföra snedvridning av konkurrensen, inte bara på den nationella marknaden utan också på den gemensamma marknaden. Taxorna beräknas på grundval av kostnader som vid tillämpningen av vissa avtal över huvud taget inte uppkommer. Man likställer enligt den nationella domstolen alltså olika sakförhållanden genom att tillämpa samma taxesystem på dem.
27 Cuttica har påpekat att företrädare för ett reglerat marknadsområde har fastställt priser på områden inom vilka det normalt råder fri konkurrens. Konkurrensbestämmelserna i EG-fördraget utgör enligt Cuttica följaktligen hinder mot tillämpning av de bindande taxorna även på andra typer av avtal.
28 Den italienska regeringen och kommissionen ser inget skäl för att denna fråga skall behandlas annorlunda än den nationella domstolens första fråga. Båda har anfört att gemenskapens domstol redan i målet Centro Servizi Spediporto har behandlat tolkningen av konkurrensbestämmelserna i förhållande till artikel 3 i förordning nr 82/93. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra vilken typ av avtal som ligger till grund för de faktiska förhållandena i målet där. Om dessutom kriterier av allmänintresse skall beaktas vid utformningen av taxorna och om den offentliga myndigheten inte får överlåta sin behörighet att fastställa taxorna på privata ekonomiska aktörer, ankommer det på den nationelle lagstiftaren att bestämma vilka typer av avtal taxorna skall omfatta. Avgörande är enligt den italienska regeringen och kommissionen alltså att berörda ekonomiska aktörer inte ingår några avtal om samverkan avseende priser och att en dominerande ställning på marknaden inte utnyttjas på ett sätt som innebär missbruk.
29 Först och främst kan konstateras att den fråga som här skall prövas redan har underställts domstolen för prövning i målet Centro Servizi Spediporto(4).
30 Vad angår de kriterier som kommittén skall beakta vid antagandet av förslaget till taxor gäller även i detta fall domstolens uttalanden i målet Centro Servizi Spediporto, med den modifiering enligt punkt 24 ovan som föranleds av att majoritetsförhållandet i kommittén har ändrats.
31 Domstolen har i målet Centro Servizi Spediporto också uttalat att man inte kan presumera att nationell lagstiftning, enligt vilken taxor för godstransporter på väg fastställs av en offentlig myndighet, leder till att de ekonomiska aktörerna får en kollektiv dominerande ställning som kännetecknas av att det inte finns något konkurrensförhållande mellan dem(5).
32 Anledning saknas att göra en annan bedömning i detta fall. Visserligen fastställs i den italienska lagstiftningen taxor även för typer av avtal som inte är rena transportavtal. Den nationelle lagstiftaren har dock ansett det lämpligt att låta tillämpningsområdet för de bindande taxorna även omfatta bland annat entreprenad- och hyresavtal som ingås inom ramen för en transport. När taxorna antas skall dessutom lagstadgade kriterier av allmänintresse beaktas, den behörige ministern kan återförvisa kommitténs förslag och yttranden skall inhämtas från regionerna och sammanslutningarna i de ekonomiska sektorer som direkt berörs.
33 Av anförda skäl utgör artiklarna 3 f och 3 g, 5, 85 och 86 i EG-fördraget inte hinder för nationell lagstiftning som stadgar att bindande taxor för avtal om tjänster angående godstransporter på väg skall omfatta även andra typer av avtal som rör tjänster, i synnerhet entreprenadavtal och hyresavtal, om denna lagstiftning tar hänsyn till de principer som nämnts ovan i svaret på den första frågan, nämligen att kriterier av allmänintresse skall beaktas och att en offentlig myndighet inte får överlåta sin behörighet att fatta det slutliga beslutet.
Den tredje frågan
34 Med denna fråga vill den nationella domstolen få utrett om begreppet allmänintresse (intéret général) som domstolen har hänvisat till i domarna i målen Reiff och Delta(6) motsvarar begreppet allmänintresse (intérêt public) som nämns i domen i målet Centro Servizi Spediporto.
35 Att svaret på denna fråga har betydelse för avgörandet av målet vid den nationella domstolen följer enligt denna av att Cuttica där har anfört, att de kriterier som gäller för antagande av taxorna inte ger någon garanti för att kommittén i sitt förslag tar hänsyn till allmänintresset. Gemenskapens domstol har emellertid vid tolkningen av gemenskapsrättens konkurrensbestämmelser använt både begreppen "intérêt général" (allmänintresse) och "intérêt public" (allmänintresse).
36 Cuttica har i målet vid den nationella domstolen anfört att de båda begreppen redan i nationell lagstiftning kan ha olika betydelse, beroende på det sammanhang i vilket de används, och att detta därför kan tänkas vara möjligt även inom gemenskapsrätten.
37 I målet Reiff fick taxekommittén inte beakta enbart transportsektorns intressen när den fastställde taxorna. Den måste också ta hänsyn till jordbrukssektorn, medelstora företag och områden som var ekonomiskt svagare och mindre gynnsamt belägna ur trafiksynpunkt. Den tyska lag som var tillämplig i det målet hade till syfte att skapa bästa möjliga transportvillkor, att utjämna konkurrensvillkoren för de olika transportmedlen och att säkerställa en samhällsekonomiskt rationell fördelning av uppgifterna mellan dessa. För detta ändamål föreskrevs i lagen att transportörernas tjänster och ersättningar skulle harmoniseras för att hindra illojal konkurrens mellan transporter på landsväg, järnväg och inre vattenvägar. Om de taxor som kommittén föreslog inte tillgodosåg allmänintresset kunde den behörige ministern själv fastställa taxorna i kommitténs ställe. Domstolen förklarade därefter uttömmande att konkurrensbestämmelserna i EG-fördraget inte utgör hinder för nationell lagstiftning om antagande av taxor i bland annat de fall då medlemmarna i kommittén är oberoende sakkunniga som skall utforma taxorna med beaktande av allmänintresset. Med begreppet allmänintresse kan alltså endast avses allas intressen, alltså särskilt andra ekonomiska aktörers än transportörerna och missgynnade regioners intressen.
38 I målet Delta kom domstolen på likalydande skäl till samma slutsats som i målet Reiff.
39 Domstolen hänförde sig även i domen i målet Centro Servizi Spediporto till domarna i målen Reiff och Delta(7). Den hänvisade till att kommittén, när den avger sina förslag, måste beakta en rad kriterier av allmänintresse, vilka definieras i lag nr 298 och närmare preciseras i förordning nr 56/78, men behandlade inte frågan i vilken utsträckning kriterierna definierats i den italienska lagstiftningen. Av artiklarna 52 och 53 i lag nr 298/74 framgår emellertid att taxorna med beaktande av läget på marknaden skall garantera transportörerna en skälig ersättning och att ministern måste inhämta yttranden från regionerna och från sammanslutningarna i de ekonomiska sektorer som direkt berörs.
40 En jämförelse mellan de tre nämnda domarna visar att domstolen i alla målen har prövat, om den kommitté som föreslog taxorna var skyldig att ta hänsyn även till andra intressen än dem som de ekonomiska aktörerna i kommittén företrädde och om vederbörande minister i sin tur var skyldig att, innan han förordnade om taxornas ikraftträdande, ännu en gång ta under övervägande de intressen som företräds av sammanslutningarna i berörda ekonomiska sektorer och regionerna. Det måste finnas förutsättningar som garanterar att allmänhetens intressen prioriteras framför enstaka ekonomiska aktörers särintressen. Beaktandet och säkerställandet av allmänhetens intressen sammanfattade domstolen antingen som "intérêt général" (allmänintresse) eller som "intérêt public" (allmänintresse). Eftersom domstolen uppställde samma kriterier för båda begreppen måste dessa ha samma betydelse.
41 Den nationella domstolens tredje fråga skall alltså besvaras så, att termen "allmänintresse" (intérêt général) som domstolen använde i målen Reiff och Delta motsvarar uttrycket "allmänintresse" (intérêt public) som domstolen använde i ett liknande rättsläge i målet Centro Servizi Spediporto.
Den fjärde frågan
42 Med den fjärde frågan vill den nationella domstolen få veta om begreppet allmänintresse har definierats i gemenskapsrätten eller om dess definition faller inom de enskilda medlemsstaternas behörighet.
43 Cuttica har anfört att begreppet i fråga bör definieras i gemenskapens rättsordning. De kriterier som läggs till grund för antagandet av taxorna får enligt Cuttica inte variera från medlemsstat till medlemsstat. För att garantera en effektiv konkurrens även mellan medlemsstaterna bör taxorna antas enligt samma kriterier i alla medlemsstater. Endast på så sätt kan man undvika snedvridning av konkurrensen i handeln på den gemensamma marknaden.
44 Den franska regeringen och kommissionen anser att det ankommer på den nationelle lagstiftaren att definiera vad som i varje enskilt fall skall förstås med begreppet allmänintresse. Den nationelle lagstiftaren måste dock, bland annat för att förhindra att bestämmelser i gemenskapsrätten åsidosätts, uppställa sådana kriterier att offentliga myndigheter kan utöva en effektiv kontroll.
45 Denna uppfattning är i sak riktig. Inledningsvis kan man konstatera att domstolen i samtliga fall har använt begreppet allmänintresse då den prövat frågan om det föreligger en konkurrensbegränsande samverkan. Som skäl för att det inte var fråga om en sådan samverkan har domstolen i sin argumentation bland annat framhävt att de i nationell lagstiftning stadgade kriterierna av allmänintresse måste iakttas vid utformningen av taxorna. Domstolen har dock inte i något avgörande vid en sådan prövning åberopat gemenskapsrättsliga kriterier för dessa begrepp. Begreppet allmänintresse återfinns eller definieras inte heller i någon av de i förevarande fall relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Som jag redan har angett i punkt 23 är medlemsstaterna skyldiga att garantera att konkurrensbestämmelserna får ändamålsenlig verkan. Statliga åtgärder måste alltså rätta sig efter de mål och den politik som gemenskapen har fastställt. Staten får inte handla så att en lojal, fri och effektiv konkurrens hindras, begränsas eller snedvrids. Om en i och för sig fri konkurrens regleras genom statliga åtgärder måste sådana kriterier uppställas, att efterlevnaden av gemenskapsrättens konkurrensbestämmelser säkerställs. En gemenskapsrättslig definition av sådana kriterier, i detta fall att allmänintresset beaktas och att den offentliga myndighetens behörighet inte delegeras, utöver den som följer av de allmänna principerna inom konkurrensrätten, behövs därför inte. Även subsidiaritetsprincipen kräver att medlemsstaterna får behålla behörigheten att definiera dessa kriterier. Att definitionen får göras på nationell nivå kan visserligen i någon mån få till följd att definitionen blir olika i de olika medlemsstaterna, men gör det samtidigt möjligt att ta hänsyn till speciella nationella och regionala intressen. Det ankommer följaktligen på de nationella domstolarna att pröva om och i vilken utsträckning kriterier av allmänintresse och den omständigheten att den offentliga myndighetens behörighet att fatta beslut inte får delegeras, i slutänden säkerställer att konkurrensbestämmelserna får ändamålsenlig verkan.
46 På grund av det sagda skall den nationella domstolens fjärde fråga besvaras så att definitionen av begreppet allmänintresse faller inom de enskilda medlemsstaternas behörighet.
Den femte frågan
47 Syftet med den nationella domstolens femte fråga är att få klarlagt om det föreligger kriterier av allmänintresse även när lagbestämmelserna grundar sig på ett "typföretag" som inte längre motsvarar verkligheten på marknaden i fråga, bestämmelserna inte har uppdaterats sedan 1978, behöriga myndigheter kontrollerar den föreslagna taxan på grund av ekonomiska och tekniska förhållanden i ett "typföretag" som enligt uppgift inte längre är representativt för marknaden i fråga och taxan skall utgöra en skälig ersättning till transportföretagen. Den nationella domstolen ifrågasätter sålunda om man under dessa förutsättningar ännu kan anse att taxorna fastställs med beaktande av kriterier av allmänintresse.
48 Kommissionen anser att det, även om den beskrivna situationen ger anledning att ifrågasätta att de uppställda kriterierna har förankring i verkligheten på marknaden i fråga, inte desto mindre ankommer på den nationelle lagstiftaren att fastställa vad som är kriterier av allmänintresse och på de nationella domstolarna att kontrollera att dessa kriterier iakttas.
49 Som framgår av svaret på den fjärde frågan ankommer det på detta område principiellt på medlemsstaterna att uppställa de kriterier som skall iakttas när taxorna antas. Medlemsstaterna kan med andra ord föreskriva vilka intressen de som i kommittén företräder sammanslutningarna i de ekonomiska sektorerna skall beakta utöver sina egna. Det ankommer principiellt också på medlemsstaterna att reglera vilka intressen den myndighet som skall förordna om ikraftträdande av taxorna för sin del har att beakta när den skall ta ställning till kommitténs förslag. I princip behåller varje medlemsstat därvid sin fulla frihet att lagstifta om vilket konkret marknadsläge som skall beaktas när taxorna fastställs och vilka omständigheter i övrigt som bör påverka taxorna. Om lagstiftningen utgår från ett "typföretag", får definitionen av företaget inte grundas enbart på en enskild grupp av företag och deras särintressen, utan den måste ta hänsyn till samtliga företag i branschen och deras intressen.
50 I slutänden ankommer det sedan på de behöriga nationella domstolarna att bedöma, om de nationella bestämmelserna är ägnade att utesluta bildande av en konkurrensbegränsande samverkan, om hänsyn faktiskt har tagits till kriterier av allmänintresse och om offentliga myndigheter har överlåtit sin behörighet på privata ekonomiska aktörer. Den nationella domstolen bör därvid sträva efter att skapa sådana konkurrensvillkor som har föreskrivits i gemenskapsrätten och den nationella lagstiftningen.
Den sjätte frågan
51 Med den sjätte frågan vill den nationella domstolen få veta hur begreppet "kollektivt avtal" skall förstås för att den skall kunna komma fram till att det inte föreligger sådan konkurrensbegränsande samverkan som är förbjuden enligt artikel 85 i EG-fördraget.
52 Den nationella domstolen har som skäl för att ställa denna fråga åberopat Cutticas påstående, att det belopp som Cuttica har erlagt för transporten motsvarar ersättning enligt ett "kollektivt avtal", som har ingåtts mellan de sammanslutningar för transportörer och företag som är företrädda i kommitténs register, å ena sidan, och sammanslutningar för användare, å andra sidan. Librandi har gjort gällande att detta avtal inte får åberopas mot Librandi, eftersom Librandi inte tillhör någon av de sammanslutningar som har undertecknat avtalet. Den nationella domstolen vill därför nu kunna fastställa i vilka fall ett "kollektivt avtal" är tillåtet enligt gemenskapsrätten och därmed bindande även för tredje man som inte tillhör någon av de sammanslutningar som har undertecknat avtalet.
53 Kommissionen har hävdat att vad som bör behandlas inte är frågan vilket "kollektivt avtal" som är tillämpligt på avtalsförhållandet mellan parterna i målet vid den nationella domstolen, utan frågan huruvida ett "kollektivt avtal" kan vara bindande även för sådana ekonomiska aktörer som inte är parter i avtalet. Sistnämnda fråga har emellertid inte någon anknytning till gemenskapsrätten. Målet vid den nationella domstolen skall därför enligt kommissionen i detta avseende bedömas uteslutande enligt nationell lag.
54 Domstolen har i punkt 29 i domen i målet Centro Servizi Spediporto behandlat möjligheten att ingå kollektiva avtal enligt artikel 13 i förordningen av den 18 november 1982. Den har i detta avseende endast fastslagit att den omständigheten att sådana avtal får ingås inte medför någon begränsning av konkurrensen utan medger vissa avvikelser från de bindande taxorna och därmed är ägnad att öka konkurrensmöjligheterna. Även generaladvokaten Léger har i sitt förslag till avgörande i punkt 33 anfört att ingångna kollektiva avtal inte medför en begränsning av konkurrensen utan tvärtom ökar de ekonomiska aktörernas handlingsutrymme genom att medge undantag från tillämpningen av intervalltaxor.
55 Det ankommer på nationella statliga organ att definiera och tolka begreppet "kollektivt avtal" och att kontrollera om begreppet tillämpas rättsenligt. Även frågan, huruvida bestämmelserna i ett sådant avtal kan åberopas gentemot ett företag som inte är part i avtalet, skall bedömas uteslutande enligt nationell rätt varför domstolen inte behöver besvara denna fråga.
C Förslag till avgörande
56 Jag föreslår att tolkningsfrågorna skall besvaras på följande sätt:
1. Artiklarna 3 f och 3 g, 5, 85 och 86 i EG-fördraget utgör inte hinder för nationell lagstiftning som stadgar att de bindande taxorna för godstransporter på väg måste godkännas och beslutas träda i kraft av en statlig myndighet på grundval av förslag från en kommitté vars majoritet består av företrädare för de berörda ekonomiska aktörerna, om dessa taxor har fastställts med beaktande av lagstadgade kriterier av allmänintresse och den offentliga myndigheten inte har överlåtit sin behörighet [att fatta det slutliga avgörandet] på privata ekonomiska aktörer.
2. Artiklarna 3 f och 3 g, 5, 85 och 86 i fördraget utgör inte hinder för nationell lagstiftning som stadgar att de bindande taxorna för avtal om tjänster angående godstransporter på väg skall omfatta även andra typer av avtal som rör tjänster, i synnerhet entreprenadavtal och hyresavtal, om denna lagstiftning beaktar de principer som nämnts ovan i svaret på den första frågan, nämligen att kriterier av allmänintresse skall beaktas och att den offentliga myndigheten inte får överlåta sin behörighet att fatta det slutliga beslutet.
3. Begreppet allmänintresse (intérêt général) som domstolen använde i målen Reiff och Delta motsvarar uttrycket allmänintresse (intérêt public) som domstolen nämnde i ett liknande rättsläge i domen i målet Centro Servizi Spediporto.
4. Definitionen och kontrollen av begreppet allmänintresse faller inom de enskilda medlemsstaternas behörighet.
5. Det ankommer på den behöriga nationella domstolen att bedöma om de nationella bestämmelserna är ägnade att utesluta konkurrensbegränsande samverkan, om det allmänintresset faktiskt har beaktats och om den offentliga myndigheten har överlåtit sina behörighet på privata ekonomiska aktörer. Härvid skall den nationella domstolen sträva efter att skapa sådana konkurrensvillkor som föreskrivs i gemenkapsrätten och den nationella lagstiftningen.
(1) - Dom av den 5 oktober 1995 i mål C-96/94 (Centro Servizi Spediporto), REG 1995, s. I-2883.
(2) - Mål C-96/94 (ovan fotnot 1), punkt 26 i domen.
(3) - Ibidem (ovan fotnot 1), punkt 26-30 i domen.
(4) - Mål C-96/94 (ovan fotnot 1), punkt 17 i domen.
(5) - Mål C-96/94 (ovan fotnot 1), punkt 34 i domen.
(6) - Dom av den 17 november 1993 i mål C-185/91 (Reiff), REG 1993, s. I-5801, och av den 9 juni 1994 i mål C-153/93 (Delta Schiffarts- und Speditionsgesellschaft), REG 1994, s. I-2517.
(7) - Mål C-96/94 (ovan fotnot 1), punkt 22 i domen.