null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIOSE RANTOSE
přednesené dne 7. května 2026(1)
Věc C-199/25
Fluvius Halle-Vilvoorde, dříve Sibelgas,
Fluvius Kempen, dříve Intercommunale Vereniging voor de Energiedistributie in de Kempen en het Antwerpse (IVEKA),
Fluvius IMEWO, dříve Intercommunale Maatschappij voor Energievoorziening in West- en Oost-Vlaanderen (IMEWO),
Fluvius West, dříve Fluvius West et Intercommunale Maatschappij voor Gas en Elektriciteit van het Westen (GASELWEST),
Fluvius Zenne-Dijle, dříve Iverlek et Provinciale Brabantse Energiemaatschappij (P.B.E.),
Fluvius Midden-Vlaanderen, dříve Intercommunale Vereniging voor Energieleveringen in Midden-Vlaanderen (INTERGEM),
Fluvius Antwerpen,
Fluvius West,
Fluvius Limburg,
Provinciale Brabantse Energiemaatschappij CVBA (PBE)
proti
De Vlaamse Nutsregulator, dříve de Vlaamse Regulator van de Elektriciteits-en Gasmarkt (VREG)
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal
hof van beroep te Brussel (odvolací soud v Bruselu, Belgie)]
„ Řízení o předběžné otázce – Vnitřní trh s elektřinou – Nařízení (EU) 2019/943 – Článek 18 odst. 1 – Poplatky za přístup k sítím, používání sítí a jejich rozšiřování – Pojem ‚nesouvisející náklady podporující nesouvisející politické cíle‘ – Metodika stanovení sazeb za distribuci elektřiny, která u významné části nákladů provozovatelů sítě používá metodu historického vývoje nákladů – Možnost dočasného zachování účinků vnitrostátní právní úpravy prohlášené za neslučitelnou s unijním právem, s cílem zabránit právní nejistotě“
I.      Úvod
1.        Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal hof van beroep te Brussel (odvolací soud v Bruselu, Belgie), se týká výkladu čl. 18 odst. 1 prvního pododstavce nařízení (EU) 2019/943(2).
2.        Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi deseti vlámskými provozovateli distribuční sítě (dále jen „žalující PDS“) a
Vlaamse Nutsregulator, dříve
Vlaamse Regulator van de Elektriciteits-en Gasmarkt (vlámský orgán pro regulaci v oblasti elektřiny a plynu, Belgie) (dále jen „VREG“), jehož předmětem je legalita rozhodnutí tohoto orgánu, kterým stanovil metodiku stanovení tarifů u distribuce elektřiny a zemního plynu v regulačním období 2025–2028 (dále jen „sporné rozhodnutí“).
3.        V této souvislosti se předkládající soud zaprvé táže, zda je s čl. 18 odst. 1 prvním pododstavcem nařízení 2019/943, který ještě nebyl předmětem výkladu Soudního dvora, slučitelná vnitrostátní právní úprava, která stanoví, že provozovatelé distribuční sítě („PDS“) mají možnost přenést na konečné zákazníky náklady související s plněním povinností veřejné služby (dále jen „PVS“), které jim ukládá dotyčný členský stát, a zda je s ním slučitelné rozhodnutí, které stanoví metodu stanovení tarifů na základě vyhodnocení historických nákladů, a zadruhé, zda je možné s cílem zabránit právní nejistotě dočasně zachovat účinky této právní úpravy v případě, že by byla prohlášena za neslučitelnou s unijním právem.
II.    Právní rámec
A.      Unijní právo
1.      Nařízení 2019/943
4.        Článek 1 nařízení 2019/943, který je nadepsán „Předmět a oblast působnosti“, stanoví:
„Cílem tohoto nařízení je:
a)       vymezit základ pro účinné dosažení cílů energetické unie [...] umožněním působení tržních signálů ke zvýšení účinnosti, podílu obnovitelných zdrojů energie, bezpečnosti dodávek, flexibility, udržitelnosti, dekarbonizace a inovací;
b)       stanovit základní zásady pro dobře fungující integrované trhy s elektřinou, které umožní nediskriminační přístup na trh všem poskytovatelům zdrojů a odběratelům elektřiny, [...] a umožní tržní a odvětvovou integraci, jakož i tržní úhradu za elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů;
[...].“
5.        Článek 18 tohoto nařízení, který je nadepsán „Poplatky za přístup k sítím, používání sítí a jejich rozšiřování“, stanoví:
„1.      Poplatky účtované provozovateli sítí za přístup k sítím, včetně poplatků za připojení k sítím, využití sítí a případně poplatků za posílení sítí s tím související, musí být přiměřené nákladům, být transparentní, brát v úvahu potřebu bezpečnosti a flexibility sítě a odrážet skutečné náklady, pokud odpovídají nákladům efektivního a strukturálně porovnatelného provozovatele sítě, a musí se uplatňovat nediskriminačním způsobem. Tyto poplatky nesmějí zahrnovat nesouvisející náklady podporující nesouvisející politické cíle.
6.        Aniž jsou dotčeny čl. 15 odst. 1 a 6 směrnice 2012/27/EU(3) a kritéria stanovená v příloze XI uvedené směrnice, musí metoda použitá ke stanovení poplatků za využívání sítě neutrálně podporovat dlouhodobou celkovou efektivitu soustavy prostřednictvím cenových signálů zákazníkům a výrobcům, a zejména musí být uplatňována způsobem, který pozitivně ani negativně nediskriminuje výrobu připojenou na úrovni distribuce oproti výrobě připojené na úrovni přenosu.  [...]
2.      Metodiky pro stanovení tarifů musí odrážet stálé náklady provozovatelů přenosových soustav a provozovatelů distribučních soustav a poskytovat jim vhodné krátkodobé i dlouhodobé pobídky ke zvyšování účinnosti, včetně energetické účinnosti, na podporu integrace trhu a bezpečnosti dodávek, na podporu účinných investic [...].
[...].
4.      Při stanovování poplatků za přístup do sítě se berou v úvahu:
a)      provedené platby a obdržené příjmy v rámci kompenzačního mechanismu mezi provozovateli přenosových soustav;
b)      skutečné provedené a obdržené platby, jakož i platby očekávané za budoucí období, odhadované na základě předchozích období.
[...]
7.      Distribuční tarify musí odrážet náklady a zohledňovat využívání distribuční sítě uživateli soustavy, a to i aktivními zákazníky [...].
8.      Metodiky pro stanovení distribučních tarifů musí provozovatelům distribučních soustav poskytovat pobídky k co nejefektivnějšímu provozu a rozvoji svých sítí, mimo jiné prostřednictvím zadávání zakázek na služby. Za tímto účelem regulační orgány uznávají příslušné náklady za způsobilé a zohledňují je v distribučních tarifech a mohou zavést výkonnostní cíle, aby byly vytvořeny pobídky pro provozovatele distribučních soustav ke zvýšení efektivity jejich sítí [...].“
2.      Směrnice (EU) 2019/944
7.        Článek 2 směrnice (EU) 2019/944(4), který je nadepsán „Definice“, v bodě 57 upřesňuje, že „elektroenergetickým podnikem“ se rozumí „fyzická nebo právnická osoba, která vykonává alespoň jednu z těchto funkcí: výroba, přenos, distribuce [...]“.
8.        Článek 9 této směrnice, který je nadepsán „Povinnosti veřejné služby“, v bodech 2 a 3 stanoví:
„2.      S plným ohledem na související ustanovení Smlouvy o [FEU], zejména na její článek 106, mohou členské státy uložit z důvodů obecného hospodářského zájmu podnikům působícím v odvětví elektroenergetiky povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti, včetně bezpečnosti dodávek, pravidelnosti, kvality a cen dodávek, jakož i ochrany životního prostředí, včetně energetické účinnosti, energie z obnovitelných zdrojů a ochrany klimatu. Tyto povinnosti musí být jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a musí zaručovat rovnost přístupu pro elektroenergetické podniky Unie ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech [...]“.
3.      Případné finanční náhrady, jiné formy náhrady a výlučná práva, jež členské státy udělují za plnění povinností stanovených v odstavci 2 tohoto článku nebo za poskytování univerzální služby podle článku 27, jsou poskytovány nediskriminačním a transparentním způsobem.“
9.        Článek 57 uvedené směrnice, který je nadepsán „Určení a nezávislost regulačních orgánů“, v odstavci 4 stanoví:
„Členské státy zaručí nezávislost regulačního orgánu a zajistí, aby své pravomoci vykonával nestranně a transparentně. Za tímto účelem členské státy zajistí, aby při plnění regulačních úkolů stanovených touto směrnicí a souvisejícími právními předpisy regulační orgán:
a)      byl právně odlišný od jiných veřejnoprávních nebo soukromoprávních subjektů a na nich funkčně nezávislý;
b)       zajistil, aby jeho zaměstnanci a osoby odpovědné za jeho řízení:
i)      jednali nezávisle na jakémkoli tržním zájmu a
ii)      při plnění svých regulačních úkolů nevyhledávali ani nepřijímali přímé pokyny od vlády nebo jiného veřejnoprávního nebo soukromoprávního subjektu. Tímto požadavkem není dotčena případná úzká spolupráce s jinými příslušnými vnitrostátními orgány nebo všeobecné politické pokyny vydané vládou a které se netýkají regulačních pravomocí a povinností podle článku 59.“
10.      Článek 59 téže směrnice, který je nadepsán „Povinnosti a pravomoci regulačních orgánů“, v odst. 1 písm. a) stanoví:
„Regulační orgán má tyto povinnosti:
a)      stanovovat nebo schvalovat sazby za přenos nebo distribuci nebo příslušné metodiky, nebo obojí, a to při dodržování transparentních kritérií.“
B.      Belgické právo
11.      Článek 4.1.30 odst. 1 decreet van 8 mei 2009 houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid (Energiedecreet) [nařízení ze dne 8. května 2009 o obecných ustanoveních v oblasti energetické politiky (nařízení o energetice)](5) ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení (dále jen „nařízení o energetice“) stanoví:
„[VREG] určí metodiku stanovení tarifů a vykonává svou pravomoc v oblasti tarifů s cílem podpořit stabilní a předvídatelnou regulaci, která přispívá k řádnému fungování liberalizovaného trhu a umožňuje provozovatelům distribučních sítí provádět nezbytné investice do jejich distribučních sítí.“
12.      Článek 4.1.32 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„[VREG] určí metodiku stanovení tarifů
s přihlédnutím k následujícím pokynům:
[...]
5.      tarify musí odrážet skutečně vynaložené náklady, pokud odpovídají nákladům porovnatelné entity nebo efektivní činnosti;
[...]
10.      náklady na povinnosti veřejné služby uložené tímto nařízením nebo na jeho základě, které nejsou hrazeny prostřednictvím daní, poplatků, dotací, příspěvků a odvodů, se po kontrole ze strany [VREG] transparentním a nediskriminačním způsobem zahrnou do tarifů;
[...]
19.      tarify nesmí obsahovat žádnou pobídku narušující celkovou efektivitu, včetně energetické efektivity výroby, distribuce a dodávek elektřiny [...].“
13.      Článek 4.1.34 čtvrtý pododstavec uvedeného nařízení stanoví:
„Odvolací soud může na návrh některé ze stran nebo z moci úřední rozhodnout, že právní účinky rozhodnutí, které bylo v plném nebo částečném rozsahu zrušeno, budou v plném nebo částečném rozsahu zachovány nebo budou dočasně zachovány po dobu, kterou určí. Toto opatření smí být nicméně nařízeno jen z výjimečných důvodů, jimiž je odůvodněno porušení zásady legality, a to na základě zvláště odůvodněného rozhodnutí a po kontradiktorním projednání. Toto rozhodnutí musí zohlednit rovněž zájmy třetích osob.“
III. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
14.      Žalující PDS
byli VREG pověřeni provozováním distribuční sítě elektřiny a zemního plynu ve vymezených oblastech Vlámského regionu (Belgie).
15.      Náklady, které jsou s provozováním těchto sítí spojeny, mohou žalující PDS v rámci určitých mezí a za určitých podmínek přenést na uživatele těchto sítí, a to zejména prostřednictvím síťových tarifů. Vzhledem k tomu, že PDS představují zákonné monopoly, reguluje jejich síťové tarify VREG stanovením použitelné metodiky stanovení tarifů. Tato metodika, která bývá obecně stanovena na dobu čtyř let, určuje výši výnosů, jež mohou žalující PDS získávat prostřednictvím síťových tarifů odváděných uživateli distribuční sítě, aby pokryli své provozní náklady.
16.      Povolené výnosy sestávají z části, která odpovídá exogenním nákladům, tj. nákladům, na které žalující PDS nemají žádný vliv, a z části odpovídající endogenním nákladům, tj. přiměřeným a nezbytným nákladům na správu sítě a dat, které tedy žalující PDS mohou ovlivnit(6).
17.      V souladu s nařízením o energetice podepsali dne 21. června 2024 předseda a člen správní rady VREG sporné rozhodnutí, kterým se stanoví metodika stanovení tarifů za distribuci elektřiny a zemního plynu v regulačním období 2025-2028. Tato metodika obsahuje vzorce umožňující vypočítat povolený výnos určený k pokrytí přiměřených a nezbytných endogenních nákladů žalujících PDS, tj. maximálních endogenních nákladů, jež mohou posledně jmenovaní přenést na uživatele distribučních sítí.
18.      Za tímto účelem je v uvedené metodice stanovení tarifů zohledňován vývoj nákladů, jež nesou žalující PDS. Konkrétně VREG zaprvé zohledňuje vývoj endogenních nákladů daného odvětví, tj. úhrn endogenních nákladů všech vlámských PDS v rámci téže regulované činnosti za předchozí účetní období, jímž je v této věci období let 2019-2023. Zadruhé VREG po celé regulační období 2025-2028 stanoví, že se základní složka povolených výnosů z úhrady endogenních nákladů každoročně upraví v závislosti na inflaci, takže se tato základní složka dodatečně opravuje podle skutečné inflace. Zatřetí VREG bere v úvahu kromě historického vývoje nákladů i pobídku ke zvýšení efektivity, takzvaný „frontier shift“, který odráží zvýšení produktivity, jehož dosáhly nejúspěšnější podniky používáním nejlepších postupů (rozvoj technologií), a který je podle názoru VREG nezbytný k tomu, aby se vyrovnala
klesající hospodářská soutěž mezi žalujícími PDS. A konečně začtvrté se základní složka povolených výnosů z úhrady endogenních nákladů doplní o pět dalších endogenních prvků, jež nejsou v tomto řízení relevantní.
19.      Žalující PDS podali dne 19. července 2024 žalobu k hof van beroep te Brussel (odvolací soud v Bruselu), který je předkládajícím soudem, jejímž prostřednictvím se domáhali zrušení sporného rozhodnutí. Tvrdí zejména, že metodika stanovení tarifů za distribuci elektřiny a zemního plynu v regulačním období 2025–2028, kterou používá VREG, je v rozporu s ustanoveními obsaženými v článcích 4.1.30 a 4.1.32 nařízení o energetice, se směrnicí 2019/944, se zásadou stanovení tarifů odrážející náklady, která je stanovena v článku 18 nařízení 2019/943, jakož i s některými zásadami souvisejícími s řádnou správou.
20.      VREG zejména uvádí, že metodika stanovení tarifů na období 2025-2028 je v rozporu s čl. 18 odst. 1 prvním pododstavcem druhou větou nařízení 2019/943, neboť podle čl. 4.1.32 odst. 1 bodu 10 nařízení o energetice tyto tarify zahrnují nesouvisející náklady podporující nesouvisející politické cíle. VREG v tomto ohledu tvrdí, že vnitrostátní právní úprava, která je dotčena ve věci v původním řízení, ukládá žalujícím PDS různé PVS, za něž jsou jim přiznány náhrady financované částečně z Energiefonds (energetické fondy) a z rozpočtu obecných výdajů Vlaamse Gewest (Vlámský region, Belgie). Po odečtení těchto náhrad jsou však zbývající náklady na finanční PVS přeneseny do poplatků za užívání elektrické sítě. Podle VREG sleduje většina těchto PVS cíle sociální povahy a ochrany životního prostředí, tedy cíle, jež nemají žádnou souvislost s provozováním distribučních sítí.
21.      Za těchto okolností se předkládající soud zaprvé táže, zda je vnitrostátní právní úprava, která je dotčena ve věci v původním řízení, slučitelná s čl. 18 odst. 1 prvním pododstavcem druhou větou nařízení 2019/943, podle něhož nesmějí síťové tarify zahrnovat „nesouvisející náklady podporující nesouvisející politické cíle“, což představuje pojem, který není v tomto nařízení definován. Podle předkládajícího soudu se výraz „nesouvisející politické cíle“ týká cílů nesouvisejících s rozvojem a provozem sítí jako takových. V tomto ohledu tento soud uvádí, že podpora využívání energie z obnovitelných zdrojů, zejména prostřednictvím povinného získávání certifikátů o zelené elektřině a certifikátů o kombinované výrobě tepla a elektřiny sleduje podle všeho jiné cíle energetické politiky, než jsou cíle týkající se rozvoje nebo efektivního provozování distribučních sítí. Uvedený soud se tedy táže, zda jsou „nesouvisející náklady“ na PVS, které nemají žádnou souvislost s provozováním sítě a jsou v Belgii přenášeny do tarifů na základě nařízení o energetice, slučitelné s tímto ustanovením.
22.      Zadruhé se předkládající soud táže, zda je s čl. 18 odst. 1 prvním pododstavcem první větou nařízení 2019/943 slučitelná metodika stanovení tarifů založená na historických nákladech žalujících PDS, když není ověřována efektivita těchto nákladů. Toto ustanovení totiž požaduje, aby náklady přenesené na uživatele odpovídaly nákladům efektivního a strukturálně porovnatelného provozovatele sítě, což znamená, že tarify nesmí překročit výši vyplývající z konkurenčního trhu. Přestože uvedený soud v tomto ohledu připouští, že využití empirických historických údajů může mít význam, táže se, zda právní úprava týkající se tarifů, která je založena výlučně na historických nákladech a postrádá nástroj k hodnocení jejich efektivity, je skutečně slučitelná s cílem tohoto nařízení a obecněji se samotným cílem jakýchkoli právních předpisů použitelných na monopolní trh, jímž je předcházet tomu, aby byly stanovené ceny vyšší než ceny existující v konkurenčním prostředí.
23.      A konečně zatřetí vznáší předkládající soud otázku týkající se dočasného zachování účinků metodiky stanovení tarifů, která byla v této věci zpochybněna. Podle jeho názoru a v souladu s judikaturou Soudního dvora(7) se dočasné zachování účinků čl. 4.1.32 odst. 1 bodu 10 nařízení o energetice a/nebo sporného rozhodnutí jeví jako odůvodněné naléhavými důvody právní jistoty, v případě, že je bude Soudní dvůr považovat za neslučitelné s unijním právem. V této judikatuře je k tomu uvedeno, že bezpodmínečné zrušení by mohlo narušit právní jistotu(8).
24.      Za těchto okolností se hof van beroep te Brussel (odvolací soud v Bruselu) rozhodl položit Soudnímu dvoru tyto předběžné otázky:
„1)      Musí být čl. 18 odst. 1 druhá věta nařízení [2019/943] vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je čl. 4.1.32 odst. 1 bod 10 [nařízení o energetice], podle kterého se do poplatků zahrnují náklady na [PVS] uložené tímto vnitrostátním nařízením nebo na jeho základě, které nejsou hrazeny prostřednictvím daní, poplatků,  dotací, příspěvků a odvodů?
2)      Musí být čl. 18 odst. 1 první věta nařízení [2019/943] vykládán v tom smyslu, že jako takový brání tomu, aby regulační orgán stanovil metodiku výpočtu poplatků za distribuci elektřiny, která ohledně významné části nákladů [PDS], kteří podléhají regulaci výnosů, používá metodu historického vývoje nákladů (kdy se výnosy stanoví na základě nákladů z minulosti), nebo by mělo použití této metodiky být podepřeno ověřením výše historických nákladů z hlediska jejich efektivity?
3)      Mohl by předkládající soud, dospěje-li na základě odpovědí na výše uvedené předběžné otázky k závěru, že vlámský regulační orgán VREG porušil jednu nebo několik povinností vyplývajících z ustanovení uvedených v těchto otázkách, v takovém případě dočasně zachovat účinky výše uvedené metodiky, aby zabránil právní nejistotě?“
25.      Písemná vyjádření předložili Soudnímu dvoru žalující PDS, VREG, belgická a finská vláda a Evropská komise. Tito zúčastnění rovněž předložili ústní vyjádření na jednání konaném dne 11. února 2025.
IV.    Analýza
A.      K první předběžné otázce
1.      K přípustnosti
26.      Přestože účastníci řízení nevznesli žádnou námitku nepřípustnosti, považuji za nezbytné zkoumat nejprve přípustnost první předběžné otázky.
27.      V této souvislosti je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je v rámci řízení upraveného v článku 267 SFEU věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku, tak relevanci otázek, které Soudnímu dvoru klade. Týkají-li se tedy položené otázky výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout(9). Soudnímu dvoru nicméně přísluší zkoumat podmínky, za nichž byl dotázán vnitrostátním soudem, za účelem ověření vlastní pravomoci nebo přípustnosti žádosti, která mu byla předložena.  Soudní dvůr může zejména zkoumat, zda ustanovení unijního práva, kterých se týkají předběžné otázky, mohou být předkládajícím soudem použita pro účely vyřešení sporu v původním řízení. Pokud tomu tak není, jsou tato ustanovení pro řešení tohoto sporu irelevantní a požadované rozhodnutí o předběžné otázce není nezbytné k tomu, aby předkládající soud mohl vydat rozsudek, takže tyto otázky musí být prohlášeny za nepřípustné(10).
28.      V této věci vyplývá z předkládacího rozhodnutí, že v rámci sporu, který byl předložen předkládajícímu soudu, VREG zpochybňuje z hlediska čl. 18 odst. 1 prvního pododstavce druhé věty nařízení 2019/943 legalitu čl. 4.1.32 odst. 1 bodu 10 nařízení o energetice, který umožňuje zahrnout do síťových tarifů náklady související s plněním PVS, které dotyčný stát uložil PDS, pokud tyto náklady nejsou hrazeny prostřednictvím daní, poplatků, dotací, příspěvků a odvodů.
29.      Je tedy třeba konstatovat, že nařízení o energetice se stalo základem pro zavedení režimu podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů, který příslušné belgické orgány oznámily Komisi a který byl předmětem rozhodnutí C(2018) 1003 final ze dne 16. února 2016 o státní podpoře SA.46013 (2017/N) – Belgie, Certifikát elektřiny z obnovitelných zdrojů a certifikát vysoce účinné kombinované výroby tepla a elektřiny ve Vlámsku (dále jen „rozhodnutí Komise o povolení“)(11). V tomto rozhodnutí Komise rozhodla, že nevznese vůči tomuto režimu námitky, neboť jej považovala za slučitelný s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU(12).
30.      V tomto smyslu je třeba uvést, že jak vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora, v rámci systému kontroly státních podpor zavedeného Smlouvou o FEU plní vnitrostátní soudy a Komise úlohy, které se vzájemně doplňují, ale jsou odlišné(13). Vnitrostátní soudy konkrétně dbají až do konečného rozhodnutí Komise o ochranu práv jednotlivců před případným porušením zákazu uvedeného v čl. 108 odst. 3 SFEU státními orgány. Za tímto účelem mohou být vnitrostátním soudům předkládány spory, ve kterých musejí vykládat a používat pojem „státní podpora“ uvedený v čl. 107 odst. 1 SFEU, zejména aby mohlo být určeno, zda určité státní opatření, které bylo přijato bez ohledu na předběžné přezkumné řízení podle čl. 108 odst. 3 SFEU, by pod něj mělo spadat, či nikoli. Tyto soudy naproti tomu nemají pravomoc rozhodovat o slučitelnosti opatření podpory nebo režimu státních podpor s vnitřním trhem. Podle ustálené judikatury totiž toto posouzení spadá do výlučné pravomoci Komise, jejíž jednání podléhá přezkumu soudů Evropské unie(14).
31.       Podle ustálené judikatury Soudního dvora nesmí navíc řízení podle článku 108 SFEU nikdy vést k výsledku, který by byl v rozporu se zvláštními ustanoveními Smlouvy o FEU. Podpora, která jako taková nebo některými ze svých podmínek porušuje ustanovení nebo obecné zásady unijního práva, tudíž nemůže být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem. Pokud jsou totiž podmínky podpory nebo režimu podpory natolik neoddělitelně spjaty s předmětem podpory nebo režimu podpory nebo s jejich fungováním, že je nelze posuzovat odděleně, musí být jejich vliv na slučitelnost nebo neslučitelnost podpory nebo režimu podpory jako celku nutně posouzen v rámci řízení upraveného v článku 108 SFEU(15). Posouzení takových podmínek tedy nespadá do pravomoci vnitrostátních soudů(16).
32.      V rámci sporu v původním řízení je tedy třeba ověřit, zda je možné, aby předkládající soud posoudil ve světle čl. 18 odst. 1 prvního pododstavce druhé věty nařízení 2019/943 možnost zahrnout do síťových tarifů náklady související s plněním PVS, které stát na základě nařízení o energetice uložil žalujícím PDS, přestože toto nařízení již bylo předmětem rozhodnutí Komise o povolení, v němž byla konstatována jeho slučitelnost s vnitřním trhem.
33.      V tomto ohledu je třeba připomenout, že v rozsudku Tiberis Holding Soudní dvůr konstatoval nepřípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podala
Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), a to v podstatě z důvodu, že výklad článku 3 směrnice 2009/28/ES(17) a článku 4 směrnice (EU) 2018/2001(18), o nějž tento soud žádal, nebyl relevantní pro vyřešení sporu v původním řízení, neboť unijní právo brání tomu, aby předkládající soud posuzoval soulad mechanismu záporných pobídek, o který šlo v této věci, s těmito ustanoveními, jelikož tento mechanismus je neoddělitelně spjat s fungováním režimu státních podpor, který Komise prohlásila za slučitelný s vnitřním trhem rozhodnutím C(2016) 2726 final ze dne 28. dubna 2016 o státní podpoře SA.43756 (2015/N) – Itálie, Podpora elektřiny vyrobené v Itálii z obnovitelných zdrojů energie.
34.      Konkrétně Soudní dvůr zaprvé rozhodl, že by možnost, aby Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodovala o legalitě dotčeného mechanismu záporných pobídek z hlediska článku 3 směrnice 2009/28, vedla k tomu, že by jí byla přiznána pravomoc nahradit svým posouzením posouzení provedené Komisí v jejím rozhodnutí a bylo by jí umožněno zasáhnout do výlučných pravomocí vyhrazených tomuto orgánu, pokud jde o posuzování slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem(19). Zadruhé měl za to, že jakákoli změna mechanismu záporných pobídek by z důvodu případného zvýšení intenzity podpory, které by z toho mohlo vyplývat, mohla ovlivnit posouzení jeho slučitelnosti s vnitřním trhem a představovala by tudíž „novou podporu“, která podléhá oznamovací povinnosti a jejíž posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem spadá do výlučné pravomoci Komise, jejíž jednání podléhá přezkumu unijních soudů(20). Tato judikatura tedy umožňuje jednoznačně identifikovat
případy, v nichž může vnitrostátní soud, který projednává spor, v němž vyvstala otázka týkající se slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy s unijním právem, vydat rozhodnutí, pokud se tato právní úprava týká státní podpory, jejíž slučitelnost předtím posoudila Komise.
35.      V této souvislosti je třeba upřesnit, že režim podpory energie z obnovitelných zdrojů, který zavedla belgická vláda a povolila Komise, má podpořit výrobu elektřiny ve fotovoltaických zařízeních zavedením povinnosti výkupu a zaručené minimální ceny. Z rozhodnutí Komise o povolení konkrétně vyplývá, že tento režim je založen na vytvoření trhu se zelenými certifikáty, jehož se účastní různé subjekty činné na trhu s energií a v jehož rámci je provozovatelům sítí uložena zákonná povinnost kupovat certifikáty za zaručenou minimální cenu, pokud výrobci nenaleznou na trhu zájemce o koupi(21). Na základě hloubkové analýzy relevantních ustanovení nařízení o energetice a konkrétního fungování mechanismu podpory energie z obnovitelných zdrojů, včetně úlohy svěřené provozovatelům sítí v rámci výkupu zelených certifikátů, dospěla Komise k závěru, že uvedený režim je slučitelný s pravidly, jimiž se řídí státní podpory.
36.      Z rozhodnutí Komise o povolení vyplývá dále zejména to, že povinnost výkupu, která pro PDS vyplývá z nařízení o energetice, má v rámci fungování dotčeného režimu podpory zvláštní význam a byla zohledněna při posuzování slučitelnosti i přiměřenosti oznámeného režimu. Vlámští PDS byli totiž pověřeni úkolem jednat jako kupující poslední instance – v tom smyslu, že jsou povinni vykoupit veškeré certifikáty, které jim nabídnou subjekty činné na daném trhu, a to za minimální cenu určenou dotčenou vnitrostátní právní úpravou –(22), a proto jejich účast na trhu představuje ústřední prvek režimu podpory, jehož se týká rozhodnutí Komise o povolení(23).
37.      Ačkoli PVS týkající se výkupu zelených certifikátů, kterou uložil PDS dotyčný členský stát, může s ohledem na judikaturu Soudního dvora připomenutou v bodě 30 tohoto stanoviska představovat podmínku neoddělitelně spjatou s fungováním dotčeného režimu podpory, je třeba konstatovat, že v této věci nebyl z hlediska čl. 18 odst. 1 nařízení č. 2019/943 zpochybněn mechanismus zavedený nařízením o energetice, kterým byla PDS uložena povinnost výkupu zelených certifikátů(24), ale možnost zahrnout do stanovení tarifů náklady související s plněním PSV, jež byly
PSD uloženy tímto nařízením, jakož i podmínky zahrnutí těchto nákladů(25). Posledně jmenovaný parametr nepředstavuje ve smyslu judikatury Soudního dvora podmínku neoddělitelně spjatou s fungováním dotčeného režimu podpory, na základě níž Komise posoudila soulad tohoto režimu a jeho slučitelnost s ustanoveními týkajícími se státních podpor.
38.      Způsob, jakým byly náklady související s plněním PVS zahrnuty do tarifů za elektřinu, totiž nebyl v rozhodnutí Komise o povolení zkoumán. I kdyby režim podpory, který byl oznámen Komisi, obsahoval prvky týkající se zahrnutí
těchto nákladů, což však z tohoto rozhodnutí nevyplývá, tento orgán by každopádně neměl možnost vyjádřit se k případné neslučitelnosti nařízení o energetice z hlediska zákazu zahrnout do poplatků za sítě „nesouvisející náklady podporující nesouvisející politické cíle“, který je nyní stanoven v článku 18 nařízení 2019/943(26).
39.      Pro doplnění je třeba uvést, že judikatura obsažená v rozsudku Tiberis Holding by mohla být relevantní pouze pokud by předkládající soud konstatoval, že by případná neslučitelnost nařízení o energetice s čl. 18 odst. 1 nařízení 2019/943 mohla mít dopad na intenzitu nebo podmínky podpory povolené Komisí, a to tím způsobem, že by způsobila změnu výše této podpory nebo podmínek, za nichž byla provedena analýza její slučitelnosti a za nichž byla tato podpora povolena, nebo pokud by předkládající soud konstatoval, že by tato případná neslučitelnost mohla mít dopad na posouzení slučitelnosti dotčeného režimu podpory s vnitřním trhem, přičemž v takovém případě by se mohlo mít za to, že se jedná o „novou podporu“, z níž plynou následky jak v oblasti příslušnosti vnitrostátního soudu, tak i v oblasti nepřípustnosti první předběžné otázky(27). Spis předložený Soudnímu dvoru však neobsahuje žádné informace, které by mohly takový závěr potvrdit.
40.      S ohledem na výše uvedené úvahy mám proto za to, že důvody, které vedly k závěru o nepřípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané ve věci, v níž byl vydán rozsudek Tiberis Holding, nelze vztáhnout na tuto věc, a že první předběžná otázka je přípustná.
2.      K věci samé
41.      Úvodem je třeba poznamenat, že výklad, který požaduje předkládající soud, se týká výlučně čl. 18 odst. 1 prvního pododstavce nařízení 2019/943. Stejně jako všichni účastníci řízení mám však za to, že k tomu, aby byla tomuto soudu poskytnuta užitečná odpověď, je nezbytné vzít v úvahu současně i článek 9 směrnice 2019/944, který stanoví právní rámec použitelný na PVS v odvětví energetiky, jakož i články
57 a
59 této směrnice, z nichž první upravuje určení a nezávislost vnitrostátních regulačních orgánů a druhý rozsah povinností, které jsou jim svěřeny.
42.      S ohledem na toto upřesnění by měl Soudní dvůr podat výklad čl. 18 odst. 1 prvního pododstavce nařízení 2019/943 a zkoumat jeho souvislost s výše uvedenými ustanoveními směrnice 2019/944, aby zaprvé posoudil, zda náklady související s plněním PVS spadají do pojmu „síťové poplatky“, a zadruhé určil, zda stanovení těchto poplatků patří skutečně mezi úkoly svěřené vnitrostátním regulačním orgánům, a případně i určil, do jaké míry může narušit autonomii rozhodování těchto orgánů a jejich nezávislost.
a)      K zohlednění PVS v poplatcích za přístup k sítím
43.      První problém, na který upozornil předkládající soud, se týká toho, zda je nařízení o energetice slučitelné s čl. 18 odst. 1 nařízení 2019/943 v rozsahu, v němž toto nařízení stanoví, že náklady související s plněním PVS týkajících se energie z obnovitelných zdrojů mohou být přeneseny do síťových tarifů, přestože tyto PVS nemají žádnou souvislost s provozováním distribuční sítě a přestože toto ustanovení zakazuje, aby byly do poplatků za přístup k sítím zahrnovány „nesouvisející náklady podporující nesouvisející politické cíle“.
44.      Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je třeba při výkladu ustanovení unijního práva vzít v úvahu jeho znění, kontext, do kterého zapadá, a cíle právní úpravy, jejíž je součástí(28).
45.      Zaprvé, pokud jde o znění
čl. 18 odst. 1 prvního pododstavce nařízení 2019/943, toto ustanovení stanoví, že poplatky účtované provozovateli sítí za přístup k sítím, včetně poplatků za připojení k sítím, využití sítí a případně poplatků za posílení sítí s tím související, musí být přiměřené nákladům, být transparentní, brát v úvahu potřebu bezpečnosti a flexibility sítě a odrážet skutečné náklady, pokud odpovídají nákladům efektivního a strukturálně porovnatelného provozovatele sítě, a musí se uplatňovat nediskriminačním způsobem. Tyto poplatky nesmějí zahrnovat nesouvisející náklady podporující nesouvisející politické cíle.
46.      Ze znění uvedeného ustanovení na první pohled vyplývá, že unijní normotvůrce sice zamýšlel upravit rámec pro poplatky za přístup k síti v tom smyslu, že náklady, které s tímto přístupem souvisí, musí mít souvislost se skutečným provozováním sítě, avšak tyto poplatky nesmí zahrnovat zejména nesouvisející náklady podporující nesouvisející politické cíle, přičemž však pojmy „poplatky za přístup k sítím“, „nesouvisející náklady“ a „nesouvisející politické cíle“ nejsou v tomto nařízení definovány.
47.      Zadruhé, pokud jde o kontext, do kterého zapadá čl. 18 odst. 1 první pododstavec nařízení 2019/943, toto ustanovení je součástí kapitoly III tohoto nařízení, která je věnována přístupu k síti a jejímu případnému přetížení, a to konkrétně v oddílu II této kapitoly, který je nadepsán „Síťové poplatky a příjem z přetížení“ a obsahuje dva články.
48.      Přestože metodika, podle níž mají být stanoveny poplatky za přístup k síti, je podrobněji rozvedena v odstavcích 2 až 8 uvedeného ustanovení, které obsahují rovněž obecnější pokyny k poplatkům za přenos a distribuci elektřiny, neumožňují tyto skutečnosti samy o sobě podle všeho poskytnout jasnou odpověď na první předběžnou otázku.
49.      K tomu, aby mohl být za těchto okolností zkoumán celý kontext, do kterého zapadá čl. 18 odst. 1 první pododstavec nařízení 2019/943, je třeba vzít v úvahu také některá ustanovení směrnice 2019/944.
50.      Co se týče metodiky stanovení tarifů, je třeba uvést, že v souladu s bodem 3 přílohy I této směrnice, který upřesňuje minimální požadavky na vyúčtování a informace o vyúčtování, je cena účtovaná zákazníkům součtem tří složek, a sice zaprvé složky „energie a dodávky“, zadruhé „síťové složky“ (přenos a distribuce) a zatřetí složky zahrnující „daně, odvody a poplatky“. Jak navíc tento bod 3 připomíná, relevantní definice těchto složek je obsažena v příloze II nařízení (EU) 2016/1952(29), v níž je výslovně stanoveno, že třetí složka („daně, poplatky a odvody“) může zahrnovat mimo jiné poplatky spojené s podporou energie z obnovitelných zdrojů.
51.      Co se konkrétně týče PVS, čl. 9 odst. 2 směrnice 2019/944 stanoví, že členské státy mají právo uložit takové povinnosti podnikům působícím v odvětví elektroenergetiky, včetně oblasti energie z obnovitelných zdrojů(30). Článek 9 odst. 3 této směrnice dále upřesňuje, že případné finanční náhrady, jiné formy náhrady a výlučná práva, jež členské státy udělují za plnění povinností stanovených v odstavci 2 tohoto článku, jsou poskytovány nediskriminačním a transparentním způsobem.
52.      Z výkladu článku 18 nařízení 2019/943 ve spojení s výše uvedenými ustanoveními směrnice 2019/944 tedy vyplývá, že ačkoli pojmy „poplatky za přístup k síti“, „tarify“ a „metodiky pro stanovení tarifů“ nejsou definovány nařízením 2019/943 ani používány vždy jednotně(31), síťové „tarify“ nebo „poplatky“ uvedené v čl. 18 odst. 1 tohoto nařízení představují pouze jednu ze tří složek celkového vyúčtování.
53.      Článek 9 směrnice 2019/944 přiznává navíc členským státům široký prostor pro uvážení jak z hlediska definice druhu PVS, jež si přejí ukládat PDS, tak i pokud jde o způsoby financování těchto PVS(32). Vyplývá z toho, že tato směrnice v zásadě nebrání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že PDS mohou přenášet na konečné zákazníky náklady související s plněním PVS, které jim ukládá dotyčný členský stát, a to i v podobě poplatků, pod podmínkou, že parametry i metody tohoto financování splňují podmínky uvedené v čl. 9 odst. 3 uvedené směrnice.
54.      A konečně zatřetí, pokud jde o cíle sledované nařízením 2019/943, z jeho článku 1 vyplývá, že toto nařízení má zejména vymezit základ pro účinné dosažení cílů energetické unie a cílů směřujících k dosažení klimatické neutrality Unie. Konkrétně má umožnit působení tržních signálů ke zvýšení efektivity, podílu obnovitelných zdrojů energie, bezpečnosti dodávek, flexibility,
udržitelnosti, dekarbonizace a inovací.
55.      S ohledem na úvahy popsané v předchozích bodech tohoto stanoviska považuji za nutné učinit následující
závěry.
56.      V první řadě je nutno poznamenat, že jak bylo uvedeno v bodech 44 a 45 tohoto stanoviska, čl. 18 odst. 1 nařízení 2019/943 se použije pouze na „poplatky“ související s využitím sítě, s připojením k síti nebo s posílením sítě. Toto ustanovení se tedy vztahuje pouze na náklady, jež provozovatel sítě skutečně vynaložil a jež úzce souvisí s provozováním distribuční sítě, a neupravuje jiné tarifní složky, které nemají žádný vztah ke skutečnému využití sítě. Z toho vyplývá, že náklady související s PVS v oblasti podpory energie z obnovitelných zdrojů, jež účtuje provozovatel sítě, nejsou a priori součástí „poplatků“, jichž se uvedené ustanovení týká, a proto nespadají do jeho působnosti(33).
57.      Z článku 18 odst. 1 nařízení 2019/943 dále vyplývá, že členské státy nesmí zahrnout do poplatků za přístup k síti uvedených v tomto ustanovení náklady, které nesouvisejí úzce s provozováním sítě a které slouží k plnění „nesouvisejících cílů“. Toto omezení má podle všeho zaprvé vyjádřit vůli unijního normotvůrce zabránit tomu, aby tyto poplatky byly odkloněny od svého cíle a použity jako zbytkový mechanismus financování veřejných politik, které nemají zjevnou souvislost se sítí pro distribuci a přenos elektřiny, a zadruhé zajistit transparentnost stanovení tarifů, která představuje základní předpoklad řádného fungování trhu s elektřinou na úrovni Unie(34).
58.      Ve druhé řadě je nutno uvést, že unijní normotvůrce zavedl určitá pravidla pro vyúčtování, a to jak pro provozovatele sítě, tak i pro konečného spotřebitele, z nichž mimo jiné vyplývá, že poplatky související se sítí a poplatky související s plněním PVS v oblasti podpory energie z obnovitelných zdrojů musí být uváděny transparentním způsobem jakožto poplatky, které se liší od síťových tarifů a nejsou do posledně jmenovaných tarifů zahrnuty.
59.      Pro tuto věc je však charakteristická skutečnost, že náklady na PVS nebyly zřejmě započteny do kategorie „daně, odvody a poplatky“ (která podle bodu 3 přílohy I směrnice 2019/944 odpovídá třetí složce ceny)(35), což by podle mínění všech účastníků řízení vedlo k řešení, které je v souladu s unijním právem(36), nýbrž do kategorie „síťových tarifů“ (která podle bodu 3 přílohy I této směrnice odpovídá druhé složce ceny)(37), v níž musí být v zásadě uváděny pouze náklady související se sítí.
60.      Na první pohled může sice taková situace vyvolávat pochybnosti ohledně slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení s čl. 18 odst. 1 nařízení 2019/943, mám však za to, že je navíc třeba objasnit i způsob, jakým byly poplatky týkající se PVS zahrnuty do síťových tarifů, a zejména zda tyto poplatky skutečně ovlivňují způsob, jakým VREG tyto tarify stanovil(38). Kdybychom se totiž omezili na pouhou formální kvalifikaci těchto nákladů, která by svědčila o neslučitelnosti s tímto ustanovením z důvodu, že uvedené náklady byly započteny do jiné kategorie, než do jaké byly zcela zřetelně zapsány, představovalo by to podle mého názoru příliš formální přístup, který by byl v rozporu s účinným používáním nařízení 2019/943 i směrnice 2019/944(39).
61.      Je tedy věcí předkládajícího soudu, aby posoudil nejen formální kvalifikaci a účel dotčeného poplatku, jakož i jeho souvislost s provozem sítě, ale i způsob, jakým jsou tyto náklady započteny do struktury tarifu. Pokud by totiž byly tyto poplatky související se sítí neoddělitelné od jiných nákladů sledujících cíle, jež nesouvisejí se sítí, bylo by to a priori neslučitelné s čl. 18 odst. 1 prvním pododstavcem nařízení 2019/943. K témuž konstatování však podle mého názoru nelze dospět v případě, že takové náklady nesouvisející se sítí, jako jsou například náklady související s plněním PVS, jsou jasně odděleny [a zřetelně odlišitelné] od síťových poplatků či tarifů(40). S výhradou ověření, které v tomto ohledu přísluší předkládajícímu soudu, však není vyloučeno, že situace dotčená ve věci v původním řízení spadá pod tento poslední případ(41).
b)      K dopadu zahrnutí PVS do síťových tarifů z hlediska pravomoci a úlohy vnitrostátního regulačního orgánu
62.      Druhý problém, na nějž upozornil předkládající soud, se týká otázky, zda takové zahrnutí nákladů souvisejících s plněním PVS do poplatků za přístup k síti, které je stanoveno vnitrostátní právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení, může mít dopad na nezávislost či autonomii rozhodování vnitrostátního regulačního orgánu při stanovení síťových tarifů, v souladu s požadavky stanovenými v čl. 57 odst. 4 a 5 a čl. 59 odst. 1 písm. a) směrnice 2019/944(42).
63.      Úvodem je třeba připomenout, že čl. 57 odst. 4 směrnice 2019/944 v podstatě stanoví, že členské státy zaručí nezávislost regulačního orgánu a za tímto účelem zajistí, aby při plnění regulačních úkolů stanovených touto směrnicí a souvisejícími právními předpisy byl tento orgán právně odlišný od jiných veřejnoprávních nebo soukromoprávních subjektů a na nich funkčně nezávislý a aby uvedený orgán zajistil, aby jeho zaměstnanci a osoby odpovědné za jeho řízení jednali nezávisle na jakémkoli tržním zájmu a při plnění regulačních úkolů nevyhledávali ani nepřijímali přímé pokyny od vlády nebo jiného veřejnoprávního nebo soukromoprávního subjektu(43). Podle čl. 57 odst. 4 písm. b) bodu ii) uvedené směrnice však posledně uvedeným požadavkem nejsou dotčeny případná úzká spolupráce s jinými příslušnými vnitrostátními orgány nebo všeobecné politické pokyny vydané vládou, které se netýkají regulačních pravomocí a povinností podle článku 59 téže směrnice, jež v souladu s jeho odst. 1 písm. a) zahrnují povinnost stanovovat nebo schvalovat sazby za přenos nebo distribuci elektřiny nebo příslušné metodiky(44).
64.      Z toho vyplývá, že k zajištění řádného fungování vnitřního trhu s elektřinou je zaprvé nezbytné, aby byly vnitrostátní regulační orgány schopny přijímat rozhodnutí o všech relevantních regulačních otázkách a byly plně nezávislé na jakýchkoli veřejných či soukromých zájmech, a zadruhé, aby směrnice 2019/944 členské státy nezbavila možnosti vytvořit a zveřejňovat vlastní vnitrostátní politiku v oblasti energetiky, jakož i stanovit rámec pro činnost těchto orgánů. Členské státy tedy mohou přijmout vlastní právní úpravu týkající se vnitrostátního trhu s elektřinou, s výhradou, že budou dodrženy povinnosti a pravomoci regulačních orgánů stanovených touto směrnicí(45).
65.      V tomto ohledu je tedy třeba konstatovat, že ačkoli je nepochybné, že stanovení tarifů za distribuci a metodik použitelných na náklady na připojení spadají na základě čl. 59 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice do výlučné pravomoci vnitrostátních regulačních orgánů, kterým náleží v dané oblasti široký prostor k uvážení, tuto pravomoc nelze bez dalšího rozšířit i na další hlediska energetické politiky, která nesouvisejí s povinnostmi, jež těmto orgánům ukládá toto ustanovení, a která tudíž nespadají do pravomoci těchto orgánů, neboť stanovení těchto hledisek je v zásadě výsadou zákonodárné nebo výkonné moci. Jedná se zvláště o stanovení nákladů souvisejících s plněním PVS v oblasti podpory energie z obnovitelných zdrojů a způsoby pokrytí těchto nákladů. Způsob, jakým členský stát zamýšlí podporovat trh s energií z obnovitelných zdrojů na svém území, ať již jde o přímé dotace, daňové mechanismy, nebo, tak jako v této věci, o opatření parafiskální povahy spočívající v přenesení nákladů na konečné spotřebitele, vyplývá čistě z volby energetické politiky, která nespadá do pravomoci vnitrostátních regulačních orgánů(46).
66.      Jinými slovy, přestože stanovení síťových „poplatků“ uvedených v čl. 18 odst. 1 nařízení 2019/943 spadá podle čl. 59 odst. 1 písm. a) směrnice 2019/944 jednoznačně do pravomoci vnitrostátních regulačních orgánů, neplatí to o „daních a jiných odvodech“, které nesouvisí s přístupem k síti nebo s jejím využitím a které proto v zásadě nespadají do působnosti tohoto čl. 18 odst. 1(47).
67.      Toto konstatování nebrání nicméně tomu, aby členské státy přiznaly takovou pravomoc vnitrostátním regulačním orgánům a aby, tak jako v této věci, podmínily(48) úpravu některých cenových hledisek, jež nemusejí nutně spadat do povinností původně definovaných v článku 59 směrnice 2019/944, dohledem či dokonce kontrolou ze strany příslušného vnitrostátního regulačního orgánu(49). Neexistuje totiž žádné ustanovení unijního práva, které by bránilo tomu, aby členské státy oprávnily příslušný vnitrostátní orgán k úpravě tarifů souvisejících s plněním PVS.
68.      Okolnost zmíněná v bodě 58 tohoto stanoviska, jež spočívá v tom, že poplatky související s PVS nebyly započteny do třetí cenové složky, nýbrž do síťového tarifu, nemůže výše uvedenou analýzu nijak zpochybnit a sama o sobě nemůže být důvodem ke konstatování neslučitelnosti vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení s čl. 57 odst. 4 a s čl. 59 odst. 1 písm. a) směrnice 2019/944. Pokud totiž předkládající soud potvrdí, že ačkoli byly náklady související s plněním PVS formálně zahrnuty do síťových poplatků, ve skutečnosti byly od těchto poplatků jasně odděleny, takže nemají žádný konkrétní dopad na metodiku výpočtu a stanovení síťových poplatků či tarifů, taková situace nemůže být postavena na roveň situaci, v níž má zákonodárná nebo výkonná moc v úmyslu zasahovat do pravomocí vnitrostátního regulačního orgánu nebo narušovat jeho autoritu v oblasti stanovování nebo schvalování metodik stanovení tarifů.
69.      A konečně je třeba zdůraznit, že i kdyby se dospělo k závěru, že náklady související s plněním PVS, které mají být přeneseny na konečné zákazníky, spadají do povinností vnitrostátních regulačních orgánů, judikatura Soudního dvora připouští, že v některých případech, a to dokonce i v oblastech spadajících do pravomoci vnitrostátního regulačního orgánu, může mít výkon pravomocí členského státu, pokud jde o stanovení jeho energetické politiky, dopady na náklady na provoz elektrizační soustavy, aniž je takový zásah sám o sobě neslučitelný s čl. 57 odst. 4 a 5 směrnice 2019/944(50).
70.      K tomu je třeba uvést, že v rámci sporu týkajícího se otázky, zda je vnitrostátní právní úprava, která v podstatě stanoví, že stát zasahuje do ceny zemního plynu, slučitelná se směrnicí 2009/73/ES(51), Soudní dvůr rozhodl, že čl. 3 odst. 1 až 3 této směrnice(52), ve spojení s články 36 a 38 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání právní úpravě členského státu, která stanoví, že náklady vyplývající z povinností skladování zemního plynu, které jsou uloženy plynárenským podnikům za účelem zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu a pravidelnosti jeho dodávek v tomto členském státě, nesou v plném rozsahu zákazníci těchto podniků, kterými mohou být jednotlivci, za předpokladu, že tato právní úprava sleduje cíl obecného hospodářského zájmu, dodržuje zásadu proporcionality a že povinnosti veřejné služby, které stanoví, jsou jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a zaručují plynárenským podnikům Unie rovný přístup ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech(53).
71.      S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby byla první otázka zodpovězena v tom smyslu, že čl. 18 odst. 1 první pododstavec druhá věta nařízení 2019/943, jakož i čl. 57 odst. 4 a 5 a čl. 59 odst. 1 písm. a) směrnice 2019/944 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání tomu, aby byly do poplatků za přístup k síti započteny náklady související s plněním PVS, jež provozovateli sítě uložil členský stát na základě čl. 9 odst. 2 směrnice 2019/944 a které nejsou financovány prostřednictvím daní, poplatků, dotací, příspěvků a odvodů, za podmínky, že tyto náklady nejsou zahrnuty do metodiky stanovení těchto poplatků a  jsou od uvedených poplatků jasně odděleny.
B.      Ke druhé předběžné otázce
72.      Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 18 odst. 1 první pododstavec první věta nařízení 2019/943 vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní regulační orgán zavedl metodiku stanovení tarifů za distribuci elektřiny, v níž je v souvislosti s významnou částí nákladů, jež nesou PDS podléhající regulaci výnosů, použita metoda vycházející z historického vývoje nákladů (což určuje výnosy ve vztahu k minulým nákladům), nebo zda musí být použití této metodiky podpořeno kontrolou výše historických nákladů z hlediska jejich efektivity.
73.      Úvodem je nutno uvést, že výklad požadovaný předkládajícím soudem se týká pouze čl. 18 odst. 1 prvního pododstavce první věty nařízení 2019/943, který stanoví, že poplatky za přístup k sítím musí odrážet náklady, jež nesou PDS, pokud odpovídají nákladům efektivního a strukturálně porovnatelného PDS. Mám však za to, že má-li být tomuto soudu poskytnuta užitečná odpověď, tuto otázku je třeba přeformulovat tak, aby se netýkala odstavce 1 tohoto článku 18, ale spíše jeho odstavců 2 a 8.
74.      V této souvislosti připomínám, že článek 18 nařízení 2019/943 vyjmenovává obecné zásady použitelné na stanovení a schvalování tarifů za přístup k sítím, které musí zejména odrážet náklady, podporovat integraci trhu a zaručit bezpečnost dodávek, jakož i efektivní využívání stávající sítě prostřednictvím přiměřených cenových signálů uživatelům.
75.      Zaprvé je třeba uvést, že článek 18 tohoto nařízení neukládá žádnou konkrétní metodiku stanovení tarifů za distribuci elektřiny, kterou by musel vnitrostátní regulační orgán používat. Je tedy věcí tohoto orgánu, aby vypracoval metodiku odpovídající všem požadavkům stanoveným v článku 18 uvedeného nařízení, včetně požadavku týkajícího se efektivity nákladů(54). Povinnost, jež tomuto orgánu přísluší, má ostatně komplexní a odbornou povahu, a proto musí mít tento orgán při stanovení této metodiky široký prostor pro uvážení(55). V této souvislosti je nutné, aby prostor pro uvážení, který je mu přiznán, umožňoval, aby tento orgán přizpůsobil zvolenou metodiku i způsoby výpočtu parametrům, jež považuje za relevantní z pohledu cílů sledovaných jak unijním právem, tak i použitelnou vnitrostátní právní úpravou, a to i s ohledem na zvláštní podmínky, jež existují na daném vnitrostátním trhu s elektřinou(56).
76.      Zadruhé je nutno konstatovat, že pouhá skutečnost, že metodika zvolená vnitrostátním regulačním orgánem vychází částečně z historických údajů použitých jako východisko pro posouzení budoucích nákladů PDS(57), nemůže sama o sobě představovat důvod pro neslučitelnost této metodiky s článkem 18 téhož nařízení(58). Taková situace může nastat zejména v případě, že tato metodika nevylučuje zohlednění možnosti upravit historické náklady nebo vedlejší kritéria s ohledem na skutečnost, že budoucí vývoj trhu může být jiný, než jaký byl pozorován v minulosti, což podle všeho nastalo i v této věci.
77.      Zatřetí, jak vyplývá z čl. 18 odst. 1, čl. 18 odst. 2 a
odst. 8 nařízení 2019/943, metodika stanovení tarifů je slučitelná s tímto ustanovením, pokud obsahuje prvky, jimiž je provozovatel sítě pobízen ke krátkodobému i dlouhodobému zvyšování efektivity nákladů a investic. Kromě toho je třeba upřesnit, že vnitrostátní regulační orgán může v rámci svého širokého prostoru pro uvážení připomenutého v bodě 74 tohoto stanoviska zaručit hospodářskou efektivitu PDS
různými způsoby.
78.      V této věci vyplývá z předkládacího rozhodnutí, že metodika stanovení tarifů, kterou používá VREG, obsahuje faktory pro úpravu, jež mají zaručit zlepšení obecné efektivity včetně energetické efektivity systému, a zavádí rovněž určitou formu kontroly nákladů, jež nesou žalující PDS a jež jsou přeneseny do tarifů za elektřinu(59).
79.      Začtvrté je třeba poznamenat, že ačkoli se předkládající soud táže na slučitelnost metodiky, kterou používá VREG, s požadavkem uvedeným v čl. 18 odst. 1 prvním pododstavci nařízení 2019/943, podle něhož smějí být přeneseny pouze ty náklady, které „odpovídají nákladům efektivního a strukturálně porovnatelného provozovatele sítě“, tato otázka je v zásadě teoretická, neboť tento soud se nevyjádřil k podrobným argumentům, jež v souvislosti s jednotlivými parametry a zásadami metody stanovení tarifů, kterou zavedl VREG, předložili žalující PDS a VREG(60).
80.      Mám rovněž za to, že v této souvislosti je nutno zdůraznit, že ačkoli je Soudní dvůr příslušný k podání výkladu ustanovení unijního práva, nepřísluší mu, aby obecně posuzoval jednotlivé parametry metodiky, kterou zavedl VREG, ani aby sám určil konkrétní metodiku, kterou musí tento orgán používat, a tím méně aby se vyjádřil k přiměřenosti náhradních kritérií, která mohla být v této věci použita. Zavedení vhodné metodiky závisí totiž na souboru skutkových okolností a odborných parametrů, jež nemá Soudní dvůr k dispozici, a každopádně platí, že takové konkrétní posouzení náleží výlučně předkládajícímu soudu. Vyplývá z toho, že je věcí posledně jmenovaného soudu, aby ve světle všech skutkových okolností, jež má k dispozici, ověřil, zda metodika stanovení tarifů, která byla zpochybněna v této věci, splňuje požadavky stanovené v článku 18 nařízení 2019/943.
81.      S ohledem na výše uvedené navrhuji odpovědět na druhou otázku tak, že článek 18 nařízení 2019/943 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby vnitrostátní regulační orgán zavedl metodiku stanovení tarifů za distribuci elektřiny, která používá metodu založenou na historickém vývoji nákladů, za předpokladu, že tato metodika obsahuje faktory, jež umožňují v případě potřeby tyto údaje přizpůsobit nákladům efektivního a strukturálně porovnatelného PDS. Je věcí vnitrostátního regulačního orgánu, aby pod dohledem vnitrostátních soudů určil na základě relevantních skutečností přiměřenou
metodiku používanou pro účely tohoto výpočtu a dodržel přitom obecné zásady stanovení tarifů zavedené tímto ustanovením.
C.      Ke třetí předběžné otázce
82.      Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda může dočasně zachovat účinky takového vnitrostátního ustanovení, jako je čl. 4.1.32 odst. 1 bod 10 nařízení o energetice, a/nebo sporného rozhodnutí, aby zabránil právní nejistotě, pokud se s ohledem na rozsudek Soudního dvora vydaný v řízení o předběžné otázce zjistí, že je neslučitelné s unijním právem.
83.      Jak uvedl v této souvislosti předkládající soud, tato otázka je relevantní pouze pro případ, že by tento soud s ohledem na zodpovězení prvních dvou předběžných otázek rozhodl o zrušení nařízení o energetice a/nebo sporného rozhodnutí z důvodu, že jedno z nich je neslučitelné s unijním právem.
84.      S ohledem na mnou navrhované odpovědi na první a druhou předběžnou otázku, není třeba podávat odpověď na třetí otázku.
V.      Závěry
85.      S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky, které položil hof van beroep te Brussel (odvolací soud v Bruselu, Belgie) odpověděl následovně:
1)      Článek 18 odst. 1 první pododstavec druhá věta nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/943 ze dne 5. června 2019 o vnitřním trhu s elektřinou, jakož i čl. 57 odst. 4 a 5 a čl. 59 odst. 1 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/944 ze dne 5. června 2019 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o změně směrnice 2012/27/EU,
musí být vykládány v tom smyslu, že
nebrání tomu, aby byly do poplatků za přístup k síti započteny náklady související s plněním povinností veřejné služby, jež provozovateli sítě uložil členský stát na základě čl. 9 odst. 2 směrnice 2019/944 a které nejsou financovány prostřednictvím daní, poplatků, dotací, příspěvků a odvodů, za podmínky, že tyto náklady nejsou zahrnuty do metodiky stanovení těchto poplatků a jsou od uvedených poplatků jasně odděleny.
2)      Článek 18 odst. 1 první pododstavec druhá věta nařízení 2019/943
musí být vykládán v tom smyslu, že
nebrání tomu, aby vnitrostátní regulační orgán zavedl metodiku stanovení tarifů za distribuci elektřiny, která používá metodu založenou na historickém vývoji nákladů, za předpokladu, že tato metodika obsahuje faktory, jež umožňují v případě potřeby tyto údaje přizpůsobit nákladům efektivního a strukturálně porovnatelného provozovatele distribuční sítě. Je věcí vnitrostátního regulačního orgánu, aby pod dohledem vnitrostátních soudů určil na základě relevantních skutečností přiměřenou metodiku používanou pro účely tohoto výpočtu a dodržel při
tom obecné zásady stanovení tarifů zavedené článkem 18 tohoto nařízení.
1–      Původní jazyk: francouzština.
2–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 5. června 2019 o vnitřním trhu s elektřinou (Úř. věst. 2019, L 158, s. 54). Je nutno poznamenat, že toto nařízení bylo postupně změněno dne 23. června 2022 a 16. července 2024. Jelikož však předkládající soud označil za relevantní ustanovení vycházející z původního znění uvedeného nařízení, bude se toto stanovisko opírat o toto znění, přičemž pozdější změny nemají vliv na analýzu uvedenou v tomto stanovisku.
3–      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 25. října 2012 o energetické účinnosti, o změně směrnic 2009/125/ES a 2010/30/EU a o zrušení směrnic 2004/8/ES a 2006/32/ES (Úř. věst. 2012, L 315, s. 1).
4–      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 5. června 2019 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o změně směrnice 2012/27/EU (Úř. věst. 2019, L 158, s. 125).
5–      Belgisch Staatsblad, 7. července 2009, s. 46192.
6–      Endogenní náklady mohou konkrétně tvořit tři hlavní složky, a sice zaprvé náklady na odpisy, zadruhé provozní náklady včetně nákladů a produktů spadajících do položek minimálního normalizovaného účetního plánu a zatřetí náklady investovaného kapitálu.
7–      Předkládající soud
odkazuje v tomto ohledu na rozsudky ze dne 5. října 2023, Osteopathie Van Hauwermeiren (C-355/22, EU:C:2023:737, bod 30), a ze dne 12. září 2024, Casino de Spa a další (C-741/22, EU:C:2024:732, body 52, 53 a 58 až 62 a citovaná judikatura).
8–      VREG totiž tvrdí, že vypracování nové metodiky stanovení tarifů by trvalo přinejmenším dva roky, během nichž by provozovatelé sítí zřejmě museli financovat své PVS, aniž by za ně obdrželi odpovídající příjmy, což by mohlo ohrozit jejich solventnost. Pokud by tyto účinky nebyly dočasně zachovány, hrozilo by rovněž riziko, že by a posteriori muselo dojít k opravě faktur.
9–      Viz zejména rozsudek ze dne 1. srpna 2025, Tiberis Holding (C-514/23, dále jen „rozsudek Tiberis Holding“, EU:C:2025:597, bod 33 a citovaná judikatura).
10–      Viz rozsudek Tiberis Holding (bod 35 a citovaná judikatura).
11–      Povolení státních podpor v rámci ustanovení článků 107 a 108 Smlouvy o fungování Evropské unie – Případy, ve kterých Komise nevznesla námitky (Úř. věst. 2018, C 360, s. 1). Toto rozhodnutí je v anglickém jazyce dostupné na internetových stránkách Komise na následující adrese: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/271706/271706_1974009_131_2.pdf.
12–      V této souvislosti je třeba poznamenat, že rozhodnutí Komise o povolení je stále použitelné, neboť podle bodu 7 odůvodnění tohoto rozhodnutí bylo povolení uděleno na dobu deseti let.
13–      Viz rozsudek
Tiberis Holding (bod 39 a citovaná judikatura).
14–      Viz rozsudek Tiberis Holding (bod 40 a citovaná judikatura).
15–      Viz rozsudek Tiberis Holding (bod 41 a citovaná judikatura). Viz rovněž rozsudek ze dne 11. září 2025, Rakousko v. Komise (Jaderná elektrárna Paks II) (C‑59/23 P, EU:C:2025:686, body 52 až 55, 70 a 71 a citovaná judikatura).
16–      Viz rozsudek Tiberis Holding (bod 42 a citovaná judikatura).
17–      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (Úř. věst. 2009, L 140, s. 16).
18–      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 11. prosince 2018 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů (Úř. věst. 2018, L 328, s. 82).
19–      Viz rozsudek Tiberis Holding (body 44 až 50 a citovaná judikatura).
20–      Viz rozsudek Tiberis Holding (body 51 až 62 a citovaná judikatura).
21–      Hlavní charakteristiky dotčeného režimu podpory energie z obnovitelných zdrojů lze shrnout následujícím způsobem. Výrobci elektřiny z obnovitelných zdrojů nebo kombinovanou výrobou tepla a elektřiny dostávají za každou jednotku vyrobené energie certifikáty. Dodavatelé elektřiny nebo správci přístupu k síti jsou povinni každý rok držet a obnovit určitý počet certifikátů, který odpovídá objemu jejich dodávek, jinak musí zaplatit pokutu. S certifikáty se v zásadě obchoduje na trhu, kde jejich cenu určuje vzájemné působení nabídky a poptávky. Pokud některé z certifikátů nenaleznou na tomto trhu žádného nabyvatele, PDS, kteří jsou ze zákona povinni nabývat tyto certifikáty za zaručenou minimální cenu, zasáhnou za účelem stabilizace tohoto trhu. Náklady související s touto povinností výkupu, které nesou PDS, jsou posléze přeneseny na spotřebitele prostřednictvím síťových tarifů. Pokud jde o úkol svěřený PDS v rámci [fungování] dotčeného režimu podpory, viz body 8, 9, 36 a 75 rozhodnutí Komise o povolení.
22–      Viz bod 75 odůvodnění rozhodnutí Komise o povolení.
23–      Z bodu 36 odůvodnění rozhodnutí Komise o povolení vyplývá, že pro dotyčný trh byl v dané době typický nadbytek certifikátů, což vedlo k častému uplatňování povinnosti výkupu, která byla uložena PDS. Toto konstatování je podle všeho potvrzeno i předkládacím rozhodnutím, v němž se uvádí, že dotčené platby dosahují zvlášť vysokých částek, což je podle tohoto rozhodnutí okolnost, kterou by mohlo být případně odůvodněno časové omezení účinků rozsudku do budoucna, pokud by odpovědi poskytnuté Soudním dvorem vedly ke konstatování neslučitelnosti režimu podpor dotčeného v původním řízení s unijním právem. V tomto ohledu viz bod 22 tohoto stanoviska.
24–      Žádný z účastníků řízení nezpochybnil z hlediska jiných ustanovení unijního práva to, že Belgické království může uložit dotčené PVS. Totéž platí pro způsoby financování stanovené v rámci těchto PVS i pro oprávnění PDS přenést související náklady na konečné spotřebitele. Jak bylo potvrzeno na jednání, první předběžná otázka se týká hlavně způsobu, jakým musí být náklady související s plněním PVS započteny do tarifů za elektřinu, jakož i následků jejich zahrnutí do síťových tarifů, aniž se jakkoli zpochybňuje samotná existence těchto PVS a způsoby jejich financování včetně možnosti přenést náklady, které z nich plynou, na konečné spotřebitele.
25–      První předběžná otázka se totiž týká toho, zda mohou být náklady na výkup těchto zelených certifikátů s ohledem na čl. 18 odst. 1 nařízení č. 2019/943 přeneseny do síťových tarifů. Spis, jejž má Soudní dvůr k dispozici, neobsahuje navíc žádnou informaci, z níž by bylo možné vyvodit, že předkládající soud svou otázkou zpochybňuje mechanismus výkupu zelených certifikátů nebo případně způsoby jeho financování.
26–      Ustanovení, které bylo v době přijetí rozhodnutí Komise o povolení použitelné, tedy článek 14 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 714/2009 ze dne 13. července 2009 o podmínkách přístupu do sítě pro přeshraniční obchod s elektřinou a o zrušení nařízení (ES) č. 1228/2003 (Úř. věst. 2009, L 211, s. 15), mělo totiž jiné znění a takový zákaz nestanovilo.
27–      Viz rozsudky
Tiberis Holding (body 58, 60 a 61), jakož i ze dne 12. ledna 2023, DOBELES HES (C-702/20 a C-17/21, EU:C:2023:1, body 60 a 61).
28–      Rozsudek ze dne 1. srpna 2025, Alace a Canpelli (C-758/24 a C-759/24, EU:C:2025:591, bod 91, jakož i citovaná judikatura).
29–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. října 2016 o evropských statistikách cen zemního plynu a elektřiny a o zrušení směrnice 2008/92/ES (Úř. věst. 2016, L 311, s. 1). Příloha II tohoto nařízení upřesňuje, že cena sítě zahrnuje mimo jiné sazby za přenos a distribuci. Kromě toho „daně, poplatky a odvody“ zahrnují rovněž daně, poplatky nebo odvody spojené s podporou energie z obnovitelných zdrojů, energetickou účinností a KVET.
30–      V tomto ohledu je třeba upřesnit, že čl. 2 bod 57 směrnice 2019/944 definuje pojem „elektroenergetický podnik“ široce, takže PVS uvedené v článku 9 této směrnice, jež jsou ukládány elektroenergetickým podnikům, se mohou týkat jak provozovatelů sítí, tak i ostatních podniků v odvětví elektroenergetiky.
31–      Zatímco v čl. 18 odst. 1 nařízení 2019/943 je pro označení nákladů souvisejících se sítí pro přenos a distribuci elektřiny použit pojem „poplatky“, v příloze II nařízení 2016/1952, na niž odkazuje bod 3 přílohy I směrnice 2019/944, je pro označení týchž nákladů použit pojem „sazba“. Obdobně je tomu i u čl. 59 odst. 1 písm. a) této směrnice, který odkazuje na „sazby“ za přenos a distribuci, aniž jsou zmíněny poplatky za přístup k síti, které jsou uvedeny v čl. 18 odst. 1 nařízení 2019/943. Rovněž je třeba konstatovat, že pojem „poplatek“ je používán pro označení nákladů souvisejících se sítí (ve smyslu čl. 18 odst. 1 tohoto nařízení) i nákladů souvisejících s PVS (v rámci třetí složky ceny, která je stanovena v bodě 3 přílohy I směrnice 2019/944 a v příloze II nařízení 2016/1952). V této souvislosti je třeba uvést, že na jednání potvrdili všichni účastníci řízení, že výrazy „sazby“ a „poplatky“ by měly být podle jejich mínění chápány jako vzájemně zaměnitelné.
32–      To zahrnuje především určení metod úhrady nákladů na plnění těchto povinností.
33–      Tím se nevylučuje, že některé PVS mohou být uplatňovány v podobě poplatků souvisejících s provozováním nebo s využíváním sítě, které jako takové spadají do působnosti čl. 18 odst. 1 nařízení 2019/943, zejména pokud mají pokrýt náklady související s investicemi nezbytnými ke zlepšení nebo ochraně sítě nebo k připojení zákazníků, kteří pobývají ve venkovských nebo odlehlých oblastech.
34–      V tomto ohledu je třeba poznamenat, že podle čl. 18 odst. 9 a 10 nařízení 2019/943 předloží Agentura Evropské unie pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) zprávu o osvědčených postupech v metodikách pro stanovení přenosových a distribučních tarifů. V nejnovějším znění této zprávy se uvádí, že „náklady, které nesouvisejí s využitím sítě, mohou zkreslit tarifní impulsy sítě a/nebo způsobit narušení trhu s elektřinou“. Viz zpráva ACER o postupech v oblasti síťových tarifů, nazvaná „Getting the signals right: Electricity network tariff methodologies in Europe“, ze dne 26. března 2025 (dále jen „zpráva ACER“), dostupná pouze v anglickém jazyce na následující adrese: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Reports/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Practices.pdf, zejména s. 29, bod 85.
35–      Viz bod 49 tohoto stanoviska.
36–      VREG i Komise, kteří ve svých písemných vyjádřeních původně tvrdili, že zahrnutí nákladů souvisejících s plněním PVS do poplatků za přístup k síti by vedlo k neslučitelnosti buď s čl. 18 odst. 1 nařízení 2019/943, jak tvrdí VREG, nebo s čl. 57 odst. 4 a 5 a s čl. 59 odst. 1 písm. a) směrnice 2019/944, jak tvrdí Komise, na jednání potvrdili, že náklady související s plněním PVS by mohly být v plném rozsahu přeneseny na konečné spotřebitele v rámci třetí složky ceny.
37–      Viz bod 49 tohoto stanoviska.
38–      Přestože se předkládající soud k této otázce nevyjádřil, účastníci řízení nejsou zajedno, pokud jde o způsob, jakým jsou náklady související s plněním PVS ve skutečnosti zahrnuty do síťových tarifů, a pokud jde o existenci skutečného samostatného tarifu pro PVS ve Vlámsku a o přesný způsob zahrnutí těchto nákladů. Žalující PDS a belgická vláda tvrdí, že existuje „zvláštní tarif“ pouze pro PVS, přičemž uvádějí, že náklady související s plněním těchto PVS nijak neovlivňují metodiku výpočtu síťových poplatků. VREG však toto tvrzení zpochybňuje a má za to, že náklady související s plněním PVS nejsou předmětem samostatného tarifu.
39–      Je tomu tak tím spíše, že výše uvedená ustanovení unijního práva nejsou zcela jasná, jak bylo uvedeno v bodě 51 tohoto stanoviska.
40–      Tak by tomu bylo v případě, že by náklady na PVS byly sice formálně vázány na „poplatky za přístup k síti“, avšak účtovány odděleně od těchto poplatků.
41–      V tomto ohledu je třeba uvést, že ze zprávy ACER, jíž se dovolávají VREG, žalující PDS a belgická vláda, vyplývá, že ve Vlámsku stejně jako ve většině členských států jsou náklady, které nesouvisejí se sítí, jasně odděleny od jiných nákladů či poplatků, jež se sítí souvisejí. V této souvislosti viz bod 63 této zprávy a tabulka 4, která je součástí této zprávy, jakož i tabulka 59 Přílohy I, zvláště s. 111. Tato příloha je dostupná pouze v anglickém znění na následujících stránkách:https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Publications_annex/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Annex-I.pdf. Přestože ACER v uvedené zprávě zdůrazňuje, že v některých členských státech včetně Belgického království, Irska a Slovenské republiky jsou náklady nesouvisející se sítí zahrnuty do síťových tarifů a nejsou na faktuře jasně vyznačeny, toto zjištění zřejmě neplatí pro celé území Belgie, ale pouze pro region Brusel. V tomto ohledu viz zpráva ACER, s. 29, bod 85, a tabulka 59 její Přílohy I, s. 111.
42–      Komise je toho názoru, že první předběžná otázka by měla být chápána v tom smyslu, že jejím cílem je zjistit, zda má vnitrostátní zákonodárce pravomoc přijímat ustanovení, jež ukládají vnitrostátnímu regulačnímu orgánu povinnost zohlednit při stanovení tarifů náklady související s plněním PVS. Má za to, že vnitrostátní regulační opatření, jejichž součástí jsou podrobná ustanovení, jež konkrétně stanoví prvky spadající do volného uvážení vnitrostátního regulačního orgánu, jako například výše tarifů za přístup k elektrické síti nebo konkrétní metody jejich výpočtu, jsou ve světle čl. 57 odst. 4 a 5 a čl. 59 odst. 1 písm. a) směrnice 2019/944 nepřípustná.
43–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. září 2021, Komise v. Německo (Provedení směrnic 2009/72 a 2009/73) (C-718/18, EU:C:2021:662, body 108 a 109, jakož i citovaná judikatura).
44–      Viz rozsudek ze dne 6. března 2025, Alajärven Sähkö a další (C-48/23, dále jen „rozsudek Alajärven Sähkö a další“, EU:C:2025:144, bod 30 a citovaná judikatura).
45–      Viz rozsudek Alajärven Sähkö a další, body 32 a 39, jakož i citovaná judikatura.
46–      Poplatky týkající se PVS se ve skutečnosti podobají „tradičnímu“ nástroji podpory, který členské státy používají společně s jinými nástroji v rámci režimu státních podpor energie z obnovitelných zdrojů.
47–      Jak již bylo uvedeno v bodech 50 a 56 tohoto stanoviska, náklady související s plněním PVS v oblasti podpory energie z obnovitelných zdrojů spadají v zásadě do posledně jmenované kategorie.
48–      V této souvislosti je třeba připomenout, že v rámci této věci stanoví nařízení o energetice, že provozovatelé sítí podléhají při přenášení nákladů kontrole ze strany VREG. Z písemných i ústních vyjádření, jež předložily VREG a belgická vláda, vyplývá, že kontrola, kterou provádí VREG, se týká zejména ověření souvislosti mezi těmito náklady a PVS, jakož i jejich přiměřenosti.
49–      Taková situace by mohla nastat zejména v případě, že by tato hlediska obsahovala odborné prvky vyžadující komplexní posouzení.
50–      Viz rozsudek Alajärven Sähkö a další, bod 40. Viz rovněž mé stanovisko k této věci (C-48/23, EU:C:2024:695, body 52 a 53).
51–      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES (Úř. věst. 2009, L 211, s. 94).
52–      Toto ustanovení doslovně odpovídá čl. 9 odst. 1 až 3 směrnice 2019/944.
53–      Viz rozsudek ze dne 30. dubna 2020, Оvergas Mrezhi a Balgarska gazova asociacia (C-5/19, EU:C:2020:343, bod 88). Viz rovněž rozsudek ze dne 16. července 2020, Komise v. Maďarsko (Poplatky za přístup k elektroenergetickým a plynárenským přepravním soustavám) (C‑771/18, EU:C:2020:584, body 47 až 53).
54–      Vzhledem k tomu, že nařízení 2019/943 neobsahuje žádná konkrétnější ustanovení týkající se použitelné metody hodnocení efektivity a jejího zvyšování, určení této metody patří mezi povinnosti vnitrostátního regulačního orgánu stanovené v článku 59 směrnice 2019/944.
55–      Viz per analogiam rozsudek ze dne 23. října 2025, Gaso a Conexus Baltic Grid (C-87/24, EU:C:2025:826, bod 81). Viz rovněž mé stanovisko v této věci (C-87/24, EU:C:2025:249, bod 65).
56–      Tak tomu bývá zejména v případě, že má vnitrostátní regulační orgán provést výhledové hospodářské analýzy s cílem určit pravděpodobnost některých směrů vývoje relevantního trhu během určitého předvídatelného období. Je samozřejmé, že takové výhledové analýzy mívají velmi často komplexní povahu a nutně vykazují menší míru jistoty než analýzy provedené ex post. Viz per analogiam rozsudek ze dne 13. července 2023, Komise v. CK Telecoms UK Investments (C‑376/20 P, EU:C:2023:561, body 82 a 83), který se týká spojování podniků.
57–      Mělo by být upřesněno, že většina vnitrostátních regulačních orgánů v Unii používá pro regulaci výnosů PDS metodiku stanovení jejich síťových tarifů, která vychází z historických nákladů. V tomto ohledu viz zpráva Rady evropských energetických regulačních orgánů (CEER) z roku 2023 o regulačních rámcích pro evropské energetické sítě, nazvaná „Regulatory Frameworks for European Energy Networks“ ze dne 21. února 2024, dostupná na následující adrese: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/RFR23-Main-report.pdf, zejména s. 166.
58–      V tomto ohledu je třeba uvést, že čl. 18 odst. 4 písm. b) nařízení 2019/943 stanoví, že při stanovování poplatků za přístup do sítě se berou v úvahu mimo jiné „platby očekávané za budoucí období, odhadované na základě předchozích období“.
59–      Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že metodika stanovení tarifů, kterou zvolil VREG, stanoví mimo jiné kontrolu, kterou vykonává posledně jmenovaný orgán, pokud jde o přiměřenost nákladů, jež oznamují PDS (a která spočívá mimo jiné v ověření, zda jsou tyto náklady odůvodněné z hlediska uživatelů distribuční sítě nebo obecného zájmu a zda nebylo možné se jim vyhnout). VREG navíc uplatňuje strop výnosů odpovídajících endogenním nákladům, který v tomto smyslu působí jako pobídka ke zvýšení efektivity. Viz rovněž bod 17 tohoto stanoviska.
60–      Předkládající soud zejména uvádí, že metodika, kterou používá VREG, podle všeho neobsahuje mechanismus, který by umožňoval ověřit odůvodněnost a nezbytnost nákladů, jež nesou PDS během referenčního období. Pokud by se předpokládalo, že v této věci jsou vlámští PDS neefektivní, což představuje hledisko, k němuž se tento soud nemohl v této fázi vyjádřit, jak sám uznává, tato metodika stanovení tarifů by se podle uvedeného soudu nejevila jako způsobilá k tomu, aby takovou situaci odhalila nebo aby zabránila tomu, aby byly na konečné uživatele přenášeny nepřiměřeně vysoké náklady, a to prostřednictvím příliš vysokých tarifů. Pro úplnost je třeba uvést, že ačkoli žalující PDS v zásadě nepopírají, že při výpočtu tarifů vycházejí z historických nákladů, podle předkládacího rozhodnutí zpochybňují metodiku, kterou používá VREG, s odůvodněním, že tato metodika není spojena s nebezpečím „nadhodnocení“ jejich nákladů, jak se domnívá tentýž soud, ale spíše s rizikem „podhodnocení“ jejich skutečných nákladů (což by následně vedlo k tomu, že by byl těmto PDS povolen příliš nízký výnos). Žalující PDS rovněž zdůrazňují, že historické údaje, z nichž vychází metodika, kterou používá VREG, nemusí nutně odrážet vynaložené efektivní náklady, zvláště dojde-li k otřesům či jiným nepředvídatelným událostem, které způsobí na trzích závažné výkyvy.