62014TO0721_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak T‑721/14,
Koninkrijk België,
vertegenwoordigd door L. Van den Broeck en M. Jacobs als gemachtigden, bijgestaan door P. Vlaemminck en B. Van Vooren, advocaten,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie,
vertegenwoordigd door H. Tserepa-Lacombe en F. Wilman als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek om nietigverklaring van aanbeveling 2014/478/EU van de Commissie van 14 juli 2014 betreffende beginselen ter bescherming van consumenten en gebruikers van onlinegokdiensten en ter voorkoming van onlinegokken door minderjarigen (PB L 214, blz. 38),
geeft
HET GERECHT (Tweede kamer)
samengesteld als volgt: M. E. Martins Ribeiro (rapporteur), president, S. Gervasoni en L. Madise, rechters,
griffier: E. Coulon,
de navolgende
Beschikking
Overwegingen van het arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1. Op 14 juli 2014 heeft de Europese Commissie aanbeveling 2014/478/EU betreffende beginselen ter bescherming van consumenten en gebruikers van onlinegokdiensten en ter voorkoming van onlinegokken door minderjarigen (PB L 214, blz. 38; hierna: „bestreden aanbeveling”) vastgesteld.
2. In de overwegingen 1 tot en met 7 van de bestreden aanbeveling wordt een beknopt overzicht gegeven van de context ervan, met name enerzijds een openbare raadpleging in 2011, de mededeling van de Commissie van 23 oktober 2012, met als titel „Een breed Europees kader voor onlinegokken”, en de resolutie van het Europees Parlement van 10 september 2013 over onlinegokken op de interne markt, en anderzijds de rechtspraak waarin is geoordeeld dat de lidstaten, gezien het ontbreken van harmonisatie op het niveau van de Europese Unie, in beginsel vrijelijk hun beleidsdoelstellingen inzake kansspelen en het gewenste niveau van bescherming van de gezondheid van de consument kunnen bepalen, met dien verstande dat het Hof algemene aanwijzingen heeft gegeven voor de uitlegging van de fundamentele vrijheden van de interne markt met betrekking tot gokken en basisregels heeft vastgesteld voor commerciële communicatie over dergelijke diensten. Vervolgens luiden de overwegingen 8, 9, 14 en 15 van deze aanbeveling:
„(8) De regels en beleidsmaatregelen die de lidstaten hebben vastgesteld met het oog op de doelstellingen van openbaar belang verschillen aanzienlijk. Optreden op Unieniveau zet de lidstaten ertoe aan in de hele Unie een hoog beschermingsniveau te bieden, in het bijzonder in het licht van gokgerelateerde risico’s, zoals de ontwikkeling van een gokstoornis of andere negatieve persoonlijke of maatschappelijke gevolgen.
(9) De aanbeveling heeft tot doel de gezondheid van consumenten en spelers te beschermen en zo de mogelijke economische schade ten gevolge van pathologisch of buitensporig gokken in te perken. Hiervoor worden beginselen aanbevolen die ten aanzien van onlinegokdiensten consumenten, spelers en minderjarigen een hoog beschermingsniveau garanderen. De Commissie heeft bij de voorbereiding van deze aanbeveling geput uit goede praktijken van de lidstaten.
[...]
(14) In de Unie gevestigde exploitanten van gokdiensten hebben steeds vaker vergunningen voor verschillende lidstaten die ervoor hebben gekozen onlinegokspelen te reguleren via een systeem van vergunningen. Zij zouden baat kunnen hebben bij een meer gemeenschappelijke aanpak. Vooralsnog moeten zij aan tal van verschillende nalevingsvereisten voldoen, met alle extra infrastructuur en kosten van dien. Deze situatie veroorzaakt onnodige administratieve lasten voor de toezichthouders.
(15) De lidstaten zouden moeten worden uitgenodigd regels vast te stellen die ervoor zorgen dat de consumenten worden geïnformeerd over onlinegokken. Deze regels zouden de ontwikkeling van gokgerelateerde stoornissen voorkomen, ervoor zorgen dat minderjarigen geen toegang hebben tot gokfaciliteiten en consumenten ervan weerhouden in te gaan op aanbiedingen die niet toegestaan en derhalve mogelijk schadelijk zijn.”
3. De bestreden aanbeveling is onderverdeeld in twaalf delen, die samen 54 punten bevatten.
4. De punten 1 en 2 van de litigieuze aanbeveling, onder I, „doel”, bepalen:
„1. De lidstaten wordt aanbevolen door beginselen inzake onlinegokdiensten en verantwoorde commerciële communicatie over dergelijke diensten aan te nemen, consumenten, spelers en minderjarigen een hoog beschermingsniveau te bieden dat hen behoedt voor gezondheidsproblemen en de mogelijke economische schade ten gevolge van pathologisch of buitensporig gokken zoveel mogelijk inperkt.
2. Deze aanbeveling doet geen afbreuk aan het recht van de lidstaten om gokdiensten te reguleren.”
5. Onder III tot en met X van de litigieuze aanbeveling wordt achtereenvolgens ingegaan op de „te verstrekken informatie”, „minderjarigen”, „spelersregistratie en -account”, „spelersactiviteit en ondersteuning”, „time-out en zelfuitsluiting”, „commerciële communicatie”, „sponsoring” en „voorlichting”.
6. In punt 51 van de bestreden aanbeveling, onder XI, „toezicht”, heet het: „De lidstaten wordt verzocht bij de toepassing van de beginselen van deze aanbeveling bevoegde toezichthoudende autoriteiten inzake gokspelen aan te wijzen, die op onafhankelijke wijze de daadwerkelijke uitvoering garanderen van de nationale maatregelen waarmee gestalte wordt gegeven aan de beginselen van de aanbeveling en die hierop toezicht houden.”
7. Tot slot luiden de punten 52 tot en met 54 van de bestreden aanbeveling, onder XII, „verslaglegging”:
„52. De lidstaten wordt verzocht de Commissie uiterlijk op 19 januari 2016 op de hoogte te brengen van alle maatregelen die zij ingevolge deze aanbeveling hebben genomen, zodat de Commissie de uitvoering van deze aanbeveling kan evalueren.
53. De lidstaten wordt verzocht voor statistische doeleinden betrouwbare jaargegevens te verzamelen over:
a) de toepasselijke beschermingsmaatregelen, in het bijzonder het aantal (nieuwe en gesloten) spelersaccounts, het aantal spelers dat zichzelf heeft uitgesloten, het aantal spelers met een gokstoornis en het aantal klachten van spelers;
b) de commerciële communicatie per categorie en per type inbreuk op de beginselen.
De lidstaten wordt verzocht deze informatie voor het eerst uiterlijk op 19 juli 2016 aan de Commissie mee te delen.
54. De Commissie zou de uitvoering van de aanbeveling uiterlijk op 19 januari 2017 moeten evalueren.”
Procesverloop en conclusies van partijen
8. Bij op 13 oktober 2014 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft het Koninkrijk België het onderhavige beroep ingesteld.
9. Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 december 2014, heeft de Commissie krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 2 mei 1991 een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Op 20 februari 2015 heeft het Koninkrijk België zijn opmerkingen over deze exceptie ingediend.
10. Bij op 12 en 16 januari 2015 ter griffie van het Gerecht neergelegde akten hebben de Helleense Republiek en de Portugese Republiek verzocht om toelating tot interventie in de onderhavige zaak aan de zijde van het Koninkrijk België.
11. Het Koninkrijk België verzoekt het Gerecht:
– het beroep ontvankelijk te verklaren of, subsidiair, de exceptie van niet-ontvankelijkheid met de zaak ten gronde te voegen en een conclusietermijn vast te stellen voor verdere behandeling van de zaak, of meer subsidiair, slechts uitspraak te doen over de ontvankelijkheid nadat partijen en interveniëntes zijn gehoord;
– het beroep toe te wijzen en de bestreden aanbeveling nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
12. De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
– het Koninkrijk België te verwijzen in de kosten.
In rechte
13. Volgens artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht, indien de verwerende partij daarom verzoekt, zich uitspreken over de niet-ontvankelijkheid zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan. In casu acht het Gerecht zich voldoende ingelicht door de processtukken en besluit het uitspraak te doen zonder de behandeling voort te zetten.
14. De Commissie betoogt dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk is, op grond dat de bestreden aanbeveling geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU is. Zij stelt in wezen dat de betrokken aanbeveling zowel qua vorm als qua inhoud een „echte” aanbeveling is in de zin van artikel 288 VWEU, die niet verbindend is en geen bindende verplichtingen oplegt. Dit blijkt uit de formele presentatie van deze aanbeveling, die is vastgesteld op basis van artikel 292 VWEU, de formulering ervan in niet-dwingende en voorwaardelijke bewoordingen en overweging 5 en punt 2. De Commissie voegt daaraan toe dat geen van de argumenten in het verzoekschrift van het Koninkrijk België kan afdoen aan deze kwalificatie van de bestreden aanbeveling als een niet voor beroep vatbare handeling.
15. Het Koninkrijk België stelt daarentegen dat het onderhavige beroep ontvankelijk is. Onder verwijzing naar met name de arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad, „AETR” (22/70, Jurispr., EU:C:1971:32), en van 13 december 1989, Grimaldi (C‑322/88, Jurispr., EU:C:1989:646), en het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming betoogt het in wezen dat de bestreden aanbeveling vatbaar is voor rechterlijke toetsing. In de eerste plaats stelt het Koninkrijk België dat deze aanbeveling „negatieve rechtsgevolgen” teweegbrengt, aangezien zij, zoals wordt gesteld in het eerste, het derde en het vierde middel van het verzoekschrift, fundamentele beginselen van het Unierecht schendt, namelijk het beginsel van bevoegdheidstoedeling en de verplichting tot loyale samenwerking tussen de instellingen van de Unie en tussen deze instellingen en de lidstaten. In de tweede plaats voert het in het kader van het tweede en het vijfde middel ter ondersteuning van dit beroep aan dat de bestreden aanbeveling voortvloeit uit een intentie om de toepassing van de bepalingen van de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU op het gebied van kansspelen te harmoniseren en in feite een verholen richtlijn vormt, wat aan het Gerecht staat om na te gaan. Het voegt daar in dit verband aan toe dat de bestreden aanbeveling indirecte rechtsgevolgen met zich brengt, aangezien, enerzijds, op de lidstaten op grond van hun plicht tot loyale samenwerking een inspanningsverbintenis rust om de aanbeveling na te leven en, anderzijds, de nationale rechterlijke instanties met deze aanbeveling rekening zullen moeten houden.
16. Volgens vaste rechtspraak worden als voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU aangemerkt alle door de instellingen van de Unie vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm, die tot doel hebben bindende rechtsgevolgen tot stand te brengen (arresten AETR, punt 15 supra, EU:C:1971:32, punt 42; van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, Jurispr., EU:C:2011:656, punt 36, en van 13 februari 2014, Hongarije/Commissie, C‑31/13 P, Jurispr., EU:C:2014:70, punt 54).
17. Daarentegen ontsnappen aan het rechterlijk toezicht zoals bedoeld in artikel 263 VWEU alle handelingen die geen bindende rechtsgevolgen tot stand brengen, zoals voorbereidende handelingen, bevestigende handelingen en louter uitvoerende handelingen, gewone aanbevelingen en adviezen, en, in beginsel, interne instructies [zie in die zin arrest van 12 september 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commissie, C‑131/03 P, Jurispr., EU:C:2006:541, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 14 mei 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Commissie, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, punt 52].
18. Volgens de rechtspraak moet ter beoordeling van de vraag of een handeling rechtsgevolgen kan doen ontstaan en of daartegen dus op grond van artikel 263 VWEU een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld, worden gekeken naar de bewoordingen ervan en de context waarin zij is vastgesteld (zie in die zin arresten van 20 maart 1997, Frankrijk/Commissie, C‑57/95, Jurispr., EU:C:1997:164, punt 18, en van 1 december 2005, Italië/Commissie, C‑301/03, Jurispr., EU:C:2005:727, punten 21‑23), de inhoud ervan (zie arrest van 22 juni 2000, Nederland/Commissie, C‑147/96, Jurispr., EU:C:2000:335, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook in die zin arresten van 9 oktober 1990, Frankrijk/Commissie, C‑366/88, Jurispr., EU:C:1990:348, punt 23; van 13 november 1991, Frankrijk/Commissie, C‑303/90, Jurispr., EU:C:1991:424, punten 18‑24, en van 16 juni 1993, Frankrijk/Commissie, C‑325/91, Jurispr., EU:C:1993:245, punten 20‑23), en de bedoeling van degene die de handeling heeft vastgesteld (zie in die zin arresten van 26 januari 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissie, C‑362/08 P, Jurispr., EU:C:2010:40, punt 52, en van 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/Commissie, C‑521/06 P, Jurispr., EU:C:2008:422, punt 42).
19. In casu is de bestreden handeling een aanbeveling die door de Commissie is vastgesteld op basis van artikel 292 VWEU en die integraal is bekendgemaakt in de L‑serie van het Publicatieblad van de Europese Unie . Zoals met name blijkt uit de overwegingen 2, 9 en 15 van de bestreden aanbeveling, beoogt deze aanbeveling – een combinatie van aspecten betreffende de bescherming van de consument, met inbegrip van minderjarigen, op het gebied van onlinegokdiensten en aspecten betreffende verantwoorde commerciële communicatie over dergelijke diensten – de gezondheid van de consument en de speler te beschermen en de mogelijke economische schade ten gevolge van pathologisch of buitensporig gokken zoveel mogelijk in te perken. Volgens haar bewoordingen beveelt zij beginselen aan die consumenten, spelers en minderjarigen een hoog beschermingsniveau garanderen ten aanzien van onlinegokdiensten en nodigt zij de lidstaten uit regels vast te stellen die ervoor zorgen dat de consument wordt geïnformeerd over onlinegokken.
20. Dienaangaande zij meteen opgemerkt dat volgens artikel 288, vijfde alinea, VWEU aanbevelingen niet verbindend zijn. Volgens vaste rechtspraak kan de gekozen vorm evenwel de aard van de handeling niet wijzigen, zodat moet worden onderzocht of de inhoud van de handeling wel overeenstemt met de eraan gegeven vorm (zie arrest Grimaldi, punt 15 supra, EU:C:1989:646, punt 14 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg, en gelet op de in de punten 16 tot en met 18 hierboven aangehaalde rechtspraak, sluit de enkele omstandigheid dat de bestreden aanbeveling formeel als een aanbeveling wordt aangeduid en dat zij is vastgesteld op basis van artikel 292 VWEU niet automatisch uit dat zij een voor beroep vatbare handeling is.
21. In de eerste plaats zij opgemerkt dat de bestreden aanbeveling voornamelijk in niet-dwingende bewoordingen is opgesteld.
22. Zowel in de overwegingen als in de punten van de bestreden aanbeveling wordt immers overwegend de voorwaardelijke wijs gebruikt, zoals wordt geïllustreerd door het gebruik van de woorden „zou moeten/zouden moeten” (in de Franse taalversie „devrait/devraient”, in de Deense „bør”, in de Duitse „sollte/sollten”, in de Estse „peaks/peaksid”, in de Spaanse „debería/deberían”, in de Italiaanse „dovrebbe/dovrebbero”, in de Poolse „powinien/powinno/powinny”, in de Zweedse „bör” en in de Engelse „should”).
23. Daarnaast moet in de Franse taalversie van de punten 1, 18, 20, 37, 47, 49 en 51 tot en met 53 van de bestreden aanbeveling worden gewezen op de uitdrukkingen „il est recommandé aux États membres de” (in de Deense taalversie „Medlemsstaterne anbefales”, in de Estse „Liikmesriikidel soovitatakse”, in de Italiaanse „si raccomanda agli Stati membri”, in de Poolse „zaleca się”, in de Portugese „recomenda-se aos Estados-Membros”, in de Zweedse „Medlemsstaterna rekommenderas”, in de Engelse „Member States are recommended to”), „les États membres sont encouragés à” (in de Italiaanse taalversie „gli Stati membri sono incoraggiati”, in de Poolse „zachęca się”, in de Portugese „os Estados-Membros são incentivados/encorajados”, in de Engelse „Member States are encouraged to”) en „les États membres sont invités à” (in de Deense taalversie „Medlemsstaterne opfordres”, in de Estse „Liikmesriike kutsutakse üles”, in de Italiaanse „gli Stati membri sono invitati”, in de Portugese „os Estados-Membros são convidados”, in de Zweedse „Medlemsstaterna uppmanas”, in de Engelse „Member States are invited to”).
24. Dergelijke formuleringen zijn een duidelijke indicatie dat de inhoud van de bestreden aanbeveling geen bindende rechtsgevolgen beoogt (zie in die zin arrest Italië/Commissie, punt 18 supra, EU:C:2005:727, punten 21 en 22).
25. Evenwel moet worden opgemerkt dat de Portugese taalversie van de bestreden aanbeveling de woorden „deve” (moet), „devem” (moeten), „deverá”(zal moeten) en „deverão” (zullen moeten) bevat.
26. Bovendien worden de punten 1, 20, 37, 49 en 51 tot en met 53 van de bestreden aanbeveling in andere taalversies, in het bijzonder de Duitse, de Spaanse en de Nederlandse, minstens gedeeltelijk dwingender geformuleerd. Hoewel bepaalde van die punten eenvoudige aanbevelingen bevatten, zoals blijkt uit het gebruik van de uitdrukking „den Mitgliedstaaten wird empfohlen” (de lidstaten wordt aanbevolen) in punt 1 van de aanbeveling in de Duitse taalversie, de uitdrukkingen „se recomienda/anima/invita a los Estados miembros” (de lidstaten wordt aanbevolen, de lidstaten worden aangemoedigd/uitgenodigd) in de punten 1, 18, 20, 37, 47 en 51 tot en met 53 in de Spaanse taalversie, en „de lidstaten wordt aanbevolen” en „de lidstaten worden aangemoedigd” in de punten 1, 18, 20, 37, 47 en 49 van de aanbeveling in de Nederlandse taalversie, worden in andere punten immers werkwoorden met een dwingendere connotatie gebruikt. Het betreft bijvoorbeeld de werkwoorden „anhalten” (aanmanen) en „auffordern” (verzoeken of bevelen) in de punten 20, 37, 47, 49 en 51 tot en met 53 van de betrokken aanbeveling in de Duitse taalversie, het werkwoord „instar” (aandringen op) in punt 49 van de Spaanse taalversie en het werkwoord „verzoeken” in de punten 51 tot en met 53 in de Nederlandse taalversie, dat een dwingendere connotatie heeft dan het werkwoord „uitnodigen”, waarmee het Franse „inviter” normaal wordt vertaald.
27. Deze onderlinge verschillen zijn echter beperkt, aangezien niet alleen de meeste van de hierboven vermelde taalversies in niet-dwingende bewoordingen zijn opgesteld, maar ook de in punt 26 hierboven aangehaalde taalversies, op enkele uitzonderingen na, in wezen niet-dwingend zijn geformuleerd.
28. Hoe dan ook moet volgens vaste rechtspraak ter verzekering van een uniforme uitlegging en toepassing van een tekst waarvan de versie in één taal van de Unie afwijkt van de versies in de andere talen, bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de context en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie arrest van 26 april 2012, DR en TV2 Danmark, C‑510/10, Jurispr., EU:C:2012:244, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29. In de tweede plaats moet er dus op worden gewezen dat ook uit de inhoud van de bestreden aanbeveling blijkt dat deze handeling geenszins beoogt bindende rechtsgevolgen tot stand te brengen en de Commissie niet de intentie had om er dergelijke gevolgen aan toe te kennen.
30. In dit verband volgt om te beginnen uit de overwegingen 9 en 15 van de bestreden aanbeveling dat deze tot doel heeft beginselen aan te bevelen die consumenten, spelers en minderjarigen een hoog beschermingsniveau garanderen ten aanzien van onlinegokdiensten en de lidstaten uit te nodigen regels vast te stellen die ervoor zorgen dat de consument wordt geïnformeerd over onlinegokken. Evenzo volgt duidelijk uit punt 1 van deze aanbeveling dat de lidstaten wordt aanbevolen beginselen aan te nemen die in wezen dit doel beogen.
31. Voorts zij opgemerkt dat in punt 2 van de bestreden aanbeveling uitdrukkelijk wordt gepreciseerd dat zij geen afbreuk doet aan het recht van de lidstaten om gokdiensten te reguleren, waaruit moet worden afgeleid dat de Commissie geenszins voornemens was deze diensten in de plaats van de lidstaten te reguleren door het vaststellen van bindende regels. In dezelfde zin heeft de Commissie in de overwegingen 5 en 6 van de bestreden aanbeveling overigens de rechtspraak in herinnering gebracht volgens welke de lidstaten, gezien het ontbreken van harmonisatie op het niveau van de Unie, in beginsel vrijelijk hun beleidsdoelstellingen inzake kansspelen en het gewenste niveau van bescherming van de gezondheid van de consument kunnen bepalen, met dien verstande dat het Hof algemene aanwijzingen heeft gegeven voor de uitlegging van de fundamentele vrijheden van de interne markt met betrekking tot gokken en basisregels heeft geformuleerd voor commerciële communicatie over dergelijke diensten.
32. Tot slot vermeldt de bestreden aanbeveling nergens uitdrukkelijk dat de lidstaten verplicht zouden zijn de in de aanbeveling geformuleerde beginselen aan te nemen en toe te passen.
33. Dienaangaande is het juist dat er in de punten 51 tot en met 53 van de bestreden aanbeveling sprake is van de uitvoering door de lidstaten van de beginselen in die aanbeveling. Punt 51 van deze aanbeveling betreft immers de aanwijzing van toezichthoudende autoriteiten inzake gokspelen die de daadwerkelijke uitvoering garanderen van de nationale maatregelen waarmee gestalte wordt gegeven aan deze beginselen en die hierop toezicht houden. Daarnaast luidt het in de punten 52 en 53 dat de Commissie op de hoogte wordt gebracht van alle maatregelen die ingevolge deze aanbeveling zijn genomen, zodat zij de uitvoering ervan kan evalueren, en dat bepaalde gegevens worden verzameld en aan de Commissie worden meegedeeld.
34. Naast de omstandigheid dat de punten 51 tot en met 53 van de bestreden aanbeveling geen verplichting voor de lidstaten bevatten om de beginselen van die handeling daadwerkelijk toe te passen, heeft de Commissie in punt 2 van deze aanbeveling – zoals reeds is vermeld in punt 31 hierboven – uitdrukkelijk gepreciseerd dat deze geen afbreuk doet aan de regelgevende bevoegdheid van de lidstaten ter zake. Gelezen in samenhang met het laatstgenoemde punt bevatten de punten 51 tot en met 53 van deze aanbeveling slechts een uitnodiging voor de lidstaten om maatregelen ter bescherming van de consument ten aanzien van onlinegokdiensten vast te stellen, zonder enige verplichting om zich naar de beginselen van die handeling te voegen.
35. Wat daarnaast de kennisgeving betreft van de maatregelen waarmee gestalte wordt gegeven aan de bestreden aanbeveling en de mededeling van bepaalde gegevens aan de Commissie, houdt deze aanbeveling geen verplichting in die zin in, ondanks een dwingende formulering van de punten 52 en 53 in bepaalde taalversies (zie punt 26 hierboven). Een dergelijke uitlegging is immers niet alleen geboden in het licht van een vergelijking met de andere taalversies van de bestreden aanbeveling, maar ook in het licht van de intentie van de Commissie, die door deze handeling wordt weergegeven, zoals met name uit de punten 30 en 31 hierboven blijkt.
36. In de derde plaats moet daaraan worden toegevoegd dat de analyse van de bewoordingen en de inhoud van de bestreden aanbeveling, alsook van de intentie van de Commissie wordt bevestigd door de analyse van de context waarbinnen zij is vastgesteld, zoals deze door partijen is beschreven. Zo blijkt uit hun schrifturen dat deze aanbeveling volgt op discussies binnen met name de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Commissie. De Commissie heeft in haar exceptie van niet-ontvankelijkheid – zonder op dit punt te worden weersproken door het Koninkrijk België – meer bepaald een uittreksel uit haar mededeling van 23 oktober 2012 aangehaald, namelijk dat het „[a]l met al [...] op dit moment niet aangewezen [lijkt] om sectorspecifieke [Unie]wetgeving voor te stellen” voor onlinegokken. Daarnaast werd een vergelijkbare conclusie getrokken in een impactstudie die de bestreden aanbeveling vergezelde (hierna: „impactstudie”), waarnaar zowel het Koninkrijk België in zijn verzoekschrift als de Commissie in haar exceptie van niet-ontvankelijkheid in die zin verwijzen.
37. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de bestreden aanbeveling, gelet op haar bewoordingen, inhoud en context, geen bindende rechtsgevolgen tot stand brengt of beoogt tot stand te brengen, zodat zij niet kan worden gekwalificeerd als een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU.
38. In dit verband moet nog worden toegevoegd dat de bekendmaking van de bestreden aanbeveling in de L‑serie van het Publicatieblad, en niet in de C‑serie daarvan, niet afdoet aan de conclusie dat deze aanbeveling geen bindende rechtsgevolgen beoogt.
39. Het Hof heeft reeds een verzoek tot nietigverklaring van een in de L‑serie van het Publicatieblad bekendgemaakte handeling niet-ontvankelijk verklaard op grond dat deze handeling niet bestemd was om rechtsgevolgen teweeg te brengen (zie in die zin arrest van 30 april 1996, Nederland/Raad, C‑58/94, Jurispr., EU:C:1996:171, punt 27), waaruit moet worden afgeleid dat de enkele omstandigheid dat een handeling wordt bekendgemaakt in de L‑serie van het Publicatieblad niet betekent dat er sprake is van bindende rechtsgevolgen die deze handeling vatbaar maken voor beroep.
40. Voorts dringt de in punt 38 hierboven geformuleerde overweging zich ook op in het licht van de vaste rechtspraak dat de vorm waarin een handeling of besluit is gegoten, in beginsel van geen belang is voor de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring. Volgens die rechtspraak is het dus in beginsel niet van invloed op de kwalificatie van de betrokken handeling of deze al dan niet aan bepaalde formele vereisten voldoet, namelijk of daaraan door haar auteur de juiste benaming is gegeven en of zij de bepalingen noemt die haar wettelijke grondslag vormen, noch of zij in strijd met de toepasselijke regels niet is meegedeeld, aangezien een dergelijk gebrek niet kan afdoen aan de inhoud van deze handeling (zie in die zin arrest van 18 november 2010, NDSHT/Commissie, C‑322/09 P, Jurispr., EU:C:2010:701, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De bekendmaking van een handeling, naargelang het geval, in de C‑serie dan wel de L‑serie van het Publicatieblad is dus op zich irrelevant voor de vraag of de betrokken handeling bindende rechtsgevolgen tot stand kan brengen (zie in die zin en naar analogie arrest van 15 december 2005, Infront WM/Commissie, T‑33/01, Jurispr., EU:T:2005:461, punt 110).
41. Aan de vaststelling in punt 37 wordt evenmin afgedaan door de argumenten van het Koninkrijk België.
42. In de eerste plaats stelt het Koninkrijk België dat een aanbeveling rechtsgevolgen kan teweegbrengen voor zover de nationale rechter gelet op de rechtspraak gehouden is deze bij de oplossing van de bij hem aanhangige geschillen in aanmerking te nemen en de nationale autoriteiten op grond van de verplichting tot loyale samenwerking die op de lidstaten rust, verplicht zijn deze na te leven. Volgens het Koninkrijk België is de formele afwezigheid van bindende kracht van de bestreden aanbeveling irrelevant gezien haar significante rechtsgevolgen, hetzij interpretatief, hetzij door herkwalificatie, hetzij via het loyaliteitsbeginsel.
43. In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat aanbevelingen niet kunnen worden geacht geen rechtsgevolgen te hebben, al beogen zij geen bindende gevolgen en kunnen zij geen rechten in het leven roepen waarop particulieren zich voor een nationale rechter kunnen beroepen. De nationale rechterlijke instanties zijn immers gehouden aanbevelingen bij de oplossing van de bij hen aanhangige geschillen in aanmerking te nemen, met name wanneer deze duidelijkheid verschaffen over de uitlegging van nationale bepalingen die ter uitvoering ervan zijn vastgesteld, of wanneer zij bedoeld zijn om dwingende bepalingen van de Unie aan te vullen (arresten Grimaldi, punt 15 supra, EU:C:1989:646, punten 7, 16 en 18; van 11 september 2003, Altair Chimica, C‑207/01, Jurispr., EU:C:2003:451, punt 41, en van 18 maart 2010, Alassini e.a., C‑317/08–C‑320/08, Jurispr., EU:C:2010:146, punt 40).
44. Het in aanmerking nemen van de rechtsgevolgen zoals beschreven in de in punt 43 hierboven aangehaalde rechtspraak bij de beoordeling of een aanbeveling een voor beroep vatbare handeling is, zou echter leiden tot de conclusie dat elke aanbeveling een voor beroep vatbare handeling is.
45. Een dergelijke conclusie druist enerzijds in tegen de bepalingen van artikel 263 VWEU zoals uitgelegd door de in de punten 16 en 17 hierboven aangehaalde rechtspraak, op grond waarvan tegen eenvoudige aanbevelingen, die geen bindende rechtsgevolgen tot stand brengen, geen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld. Anderzijds miskent zij de rechtspraak dat ter beoordeling van de vraag of een handeling bindende rechtsgevolgen tot stand brengt, moet worden gekeken naar de inhoud ervan (arrest Nederland/Commissie, punt 18 supra, EU:C:2000:335, punt 27).
46. Daaruit volgt dat louter uit de rechtsgevolgen zoals beschreven in de in punt 43 hierboven aangehaalde rechtspraak niet kan worden afgeleid dat een aanbeveling zoals de bestreden aanbeveling bindende rechtsgevolgen tot stand brengt en bijgevolg een voor beroep vatbare handeling is in de zin van de in de punten 16 tot en met 18 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak.
47. Om dezelfde redenen kan, anders dan het Koninkrijk België stelt, de omstandigheid dat de Unierechter aanbevelingen in aanmerking neemt voor interpretatieve doeleinden evenmin de stelling rechtvaardigen dat aanbevelingen zoals de bestreden aanbeveling bindende rechtsgevolgen tot stand brengen.
48. Hetzelfde geldt bovendien voor de rechtsgevolgen die volgens het Koninkrijk België voortvloeien uit de inspanningsverbintenis – gesteld dat deze bestaat – om de beginselen in de bestreden aanbeveling na te leven, die op de lidstaten rust krachtens hun verplichting tot loyale samenwerking.
49. In de tweede plaats betoogt het Koninkrijk België in wezen dat de bestreden aanbeveling beperkt moet kunnen worden getoetst aan de fundamentele beginselen van het Unierecht, aangezien het ontbreken van een dergelijke toetsing in strijd is met het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming. De bestreden aanbeveling brengt „negatieve rechtsgevolgen” teweeg, aangezien zij, zoals wordt gesteld in het eerste, het derde en het vierde middel van het verzoekschrift, het beginsel van bevoegdheidstoedeling, het institutionele evenwicht en de verplichting tot loyale samenwerking tussen de instellingen van de Unie en tussen deze instellingen en de lidstaten schendt. Het Koninkrijk België voegt daar in dit verband aan toe dat volgens de rechtspraak zelfs handelingen zonder bindende rechtsgevolgen die zijn vastgesteld in strijd met de verplichting tot loyale samenwerking, door de rechter kunnen worden getoetst.
50. Ten eerste zij opgemerkt dat dit betoog van de Belgische regering, indien het zou worden aanvaard, zou betekenen dat vóór de vraag of de handeling vatbaar is voor beroep wordt gekeken naar de mogelijke onrechtmatigheid ervan.
51. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de zwaarwichtigheid van een gestelde niet-nakoming van de betrokken instelling of het belang van de eruit voortvloeiende aantasting ten aanzien van de eerbiediging van grondrechten geen reden vormt om de in het Verdrag voorziene middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn niet toe te passen. Een vermeende aantasting van het institutionele evenwicht rechtvaardigt derhalve niet dat de in het Verdrag gestelde voorwaarden voor ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring niet worden toegepast (arrest van 15 januari 2003, Philip Morris International/Commissie, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 en T‑272/01, Jurispr., EU:T:2003:6, punt 87; zie ook naar analogie beschikking van 10 mei 2001, FNAB e.a./Raad, C‑345/00 P, Jurispr., EU:C:2001:270, punten 39‑42).
52. Zelfs indien de bestreden aanbeveling het beginsel van bevoegdheidstoedeling of de verplichting tot loyale samenwerking zou schenden, vormt die omstandigheid dus geen reden om de ontvankelijkheidsvoorwaarde betreffende het bestaan van een voor beroep vatbare handeling niet toe te passen.
53. Ten tweede kan evenmin gevolg worden gegeven aan het argument van het Koninkrijk België dat uit de rechtspraak van het Hof en met name uit de arresten van 12 februari 2009, Commissie/Griekenland (C‑45/07, Jurispr., EU:C:2009:81), en van 20 april 2010, Commissie/Zweden (C‑246/07, Jurispr., EU:C:2010:203), volgt dat ook een juridisch niet verbindende handeling die is vastgesteld in strijd met de verplichting tot loyale samenwerking door de rechter kan worden getoetst.
54. In dat verband moet enerzijds worden vastgesteld dat zelfs in de door het Koninkrijk België aangevoerde veronderstelling dat het Hof in de in punt 53 hierboven aangehaalde arresten gedragingen zonder bindende rechtsgevolgen heeft getoetst aan de verplichting tot loyale samenwerking die op de lidstaten rust, die arresten niet zijn gewezen in het kader van een beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 263 VWEU, maar in het kader van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, dit wil zeggen in het kader van een voorziening in rechte die beoogt een met het recht van de Unie strijdige gedraging van een lidstaat te doen vaststellen en te doen ophouden (arrest van 7 februari 1979, Frankrijk/Commissie, 15/76 en 16/76, Jurispr., EU:C:1979:29, punt 27) en die berust op de objectieve vaststelling dat een lidstaat de verplichtingen niet is nagekomen die het Verdrag of een handeling van afgeleid recht hem oplegt (zie arresten van 14 november 2002, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑140/00, Jurispr., EU:C:2002:653, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en van 4 maart 2010, Commissie/Italië, C‑297/08, Jurispr., EU:C:2010:115, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55. Aangezien deze twee beroepsmogelijkheden een verschillend doel hebben en andere, eigen ontvankelijkheidsvoorwaarden hebben, volgt op zich uit de door het Koninkrijk België aangevoerde omstandigheid dat het Hof een handeling of een gedraging zonder bindende rechtsgevolgen in het kader van een beroep wegens niet-nakoming kan onderzoeken, niet dat dit ook het geval is in het kader van een beroep tot nietigverklaring.
56. In de context van het in artikel 263 VWEU neergelegde beroep tot nietigverklaring druist het argument van het Koninkrijk België dat een niet-bindende handeling kan worden getoetst aan de verplichting tot loyale samenwerking integendeel in tegen de in de punten 16, 17 en 51 hierboven aangehaalde rechtspraak.
57. Wat betreft het argument van het Koninkrijk België dat het Hof in het arrest Commissie/Zweden, punt 53 supra (EU:C:2010:203), heeft vastgesteld dat het Koninkrijk Zweden zijn verplichtingen niet is nagekomen door geen rekening te houden met een positie die was overeengekomen binnen een Raadswerkgroep en die geen bindende rechtsgevolgen had, kan er anderzijds mee worden volstaan op te merken dat daaruit geenszins volgt dat de wettigheid van een handeling zonder bindende rechtsgevolgen kan worden getoetst in het kader van een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU. Zonder dat een standpunt hoeft te worden ingenomen over de vraag of de rechter in het kader van een beroep tot nietigverklaring vast kan stellen dat de verplichting tot loyale samenwerking is geschonden omdat een handeling zonder bindende rechtsgevolgen niet in aanmerking is genomen, zij immers opgemerkt dat in de onderhavige zaak een andere vraag aan de orde is, namelijk of de bestreden aanbeveling bindende rechtsgevolgen tot stand brengt.
58. Ten derde moet wat betreft de verwijzing naar het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, op basis waarvan de voorwaarde betreffende de bindende rechtsgevolgen niet beperkt zou mogen worden uitgelegd, worden opgemerkt dat volgens de rechtspraak van het Hof het Verdrag bij de artikelen 263 VWEU en 277 VWEU enerzijds en artikel 267 VWEU anderzijds weliswaar een volledig stelsel van beroepsmogelijkheden en procedures in het leven roept, waarbij aan de Unierechter het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen [arresten van 23 april 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, Jurispr., EU:C:1986:166, punt 23; Reynolds Tobacco e.a./Commissie, punt 17 supra, EU:C:2006:541, punt 80, en beschikking Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Commissie, punt 17 supra, EU:C:2012:292, punt 53], maar dit niet wegneemt dat, ofschoon de voorwaarde van bindende rechtsgevolgen moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, deze uitlegging die voorwaarde niet tot een dode letter mag maken, omdat anders de door het Verdrag aan de Unierechter verleende bevoegdheden zouden worden overschreden [zie in die zin arrest Reynolds Tobacco e.a./Commissie, punt 17 supra, EU:C:2006:541, punt 81, en beschikking Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Commissie, punt 17 supra, EU:C:2012:292, punt 54].
59. Indien het argument van het Koninkrijk België zou worden aanvaard, zou de voorwaarde betreffende de bindende rechtsgevolgen juist een dode letter worden.
60. In de derde plaats stelt het Koninkrijk België met het tweede en vijfde middel van zijn verzoekschrift dat de bestreden aanbeveling in feite een instrument met harmoniserend effect en een verholen richtlijn is. Meer bepaald betoogt het in het kader van het tweede middel op grond van de arresten Grimaldi, punt 15 supra (EU:C:1989:646), en van 24 januari 2013, Stanleybet e.a. (C‑186/11 en C‑209/11, Jurispr., EU:C:2013:33), de overwegingen 8 en 14 en punt 52 van de bestreden aanbeveling en passages van de impactstudie, dat de betrokken aanbeveling een instrument van harmonisatie en liberalisering van de onlinekansspelmarkt is, dat in strijd is met de rechtspraak van het Hof over de toepassing van artikel 56 VWEU in deze sector en is vastgesteld zonder dat de Commissie daartoe bevoegd was. In het kader van het vijfde middel stelt het Koninkrijk België in wezen dat deze aanbeveling in feite een legislatief instrument is. Het verwijst naar de onderliggende intentie van die aanbeveling, zoals deze blijkt uit haar gedetailleerde inhoud en de impactstudie. Voorts stelt het dat de Commissie door het in de punten 52 tot en met 54 van de bestreden aanbeveling neergelegde systeem van controle van gegevens in werkelijkheid harmonisatie tot stand brengt en het beleid wenst te sturen zoals met een richtlijn in de zin van artikel 288 VWEU.
61. In het kader van de in het tweede middel aangevoerde argumenten dat de bestreden aanbeveling een onrechtmatige harmonisatie en liberalisering van de onlinekansspelmarkt tot stand brengt, beroept het Koninkrijk België zich op de rechtspraak volgens welke de rechter om te bepalen of een handeling vatbaar is voor beroep, nagaat of die handeling nieuwe rechtsgevolgen beoogt ten opzichte van die welke uit de toepassing van de fundamentele Verdragsbeginselen voortvloeien, door haar inhoud te onderzoeken (zie in die zin arresten Frankrijk/Commissie, punt 18 supra, EU:C:1991:424, punt 10; Frankrijk/Commissie, punt 18 supra, EU:C:1997:164, punt 9, en van 20 mei 2010, Duitsland/Commissie, T‑258/06, Jurispr., EU:T:2010:214, punt 27) en te beoordelen of zij deze beginselen enkel expliciteert, dan wel of zij ten opzichte van deze beginselen specifieke of nieuwe verplichtingen in het leven roept (zie in die zin arresten Frankrijk/Commissie, punt 18 supra, EU:C:1993:245, punt 14; Frankrijk/Commissie, punt 18 supra, EU:C:1997:164, punt 13, en Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, EU:T:2010:214, punt 28). In dat verband zij ten eerste in herinnering gebracht dat de bestreden aanbeveling overwegend in niet-dwingende bewoordingen is geformuleerd en gelet op haar bewoordingen, inhoud en context geen bindende rechtsgevolgen beoogt. In de zaken die hebben geleid tot de arresten Frankrijk/Commissie, punt 18 supra (EU:C:1991:424), Frankrijk/Commissie, punt 18 supra (EU:C:1993:245), Frankrijk/Commissie, punt 18 supra (EU:C:1997:164), en Duitsland/Commissie, reeds aangehaald (EU:T:2010:214), waren de betrokken handelingen of minstens de door de rechter onderzochte betwiste passages daarentegen dwingend geformuleerd en bevatten zij verplichtingen voor de lidstaten.
62. In die omstandigheden is het in casu niet nodig de inhoud van de overwegingen en beginselen in de bestreden aanbeveling te toetsen aan de Verdragsbepalingen zoals uitgelegd door de rechtspraak, om na te gaan of de betrokken aanbeveling andere beginselen bevat dan die geformuleerd in het Verdrag en de rechtspraak. Zelfs indien dat het geval zou zijn, neemt dat niet weg dat met de beginselen in deze aanbeveling, gelet op haar bewoordingen, inhoud en context, geen bindende rechtsgevolgen worden beoogd.
63. Hoe dan ook zij ten overvloede opgemerkt dat het betoog van het Koninkrijk België dat de bestreden aanbeveling leidt tot een onrechtmatige harmonisatie en liberalisering van de onlinekansspelmarkt berust op een kennelijk onjuiste lezing van die aanbeveling.
64. Zo leidt het Koninkrijk België uit de overwegingen 8 en 14 van de bestreden aanbeveling ten onrechte af dat deze de onlinekansspelmarkt beoogt te harmoniseren en liberaliseren. Het is juist dat de Commissie daarin vermeldt dat de regels en beleidsmaatregelen die de lidstaten hebben vastgesteld aanzienlijk verschillen, dat het optreden op Unieniveau hen ertoe aanzet op hun grondgebied een hoog beschermingsniveau te bieden, en dat in de Unie gevestigde exploitanten van onlinegokdiensten, die steeds vaker vergunningen voor verschillende lidstaten hebben om hun werkzaamheden in verschillende landen uit te kunnen oefenen, baat zouden kunnen hebben bij een meer gemeenschappelijke aanpak. Niettemin wordt in punt 2 van de betrokken aanbeveling uitdrukkelijk vermeld dat de lidstaten bevoegd zijn om op dit vlak te reguleren. Bovendien zijn in deze aanbeveling geen regels of beginselen opgenomen die deze markt beogen te harmoniseren of liberaliseren. Geen enkel punt van de aanbeveling strekt immers daartoe. Daarnaast kunnen deze overwegingen, ongeacht hun inhoud, als gronden waarop de betrokken aanbeveling berust, geen rechtsgevolgen doen ontstaan (zie in die zin en naar analogie beschikking van 12 december 2007, Vodafone España en Vodafone Group/Commissie, T‑109/06, Jurispr., EU:T:2007:384, punt 147 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
65. Daarnaast berust het argument dat in punt 52 van de bestreden aanbeveling de Commissie „door de lidstaten [...] ‚uit te nodigen’ maatregelen te nemen tot implementatie van [deze] aanbeveling [...] uitdrukkelijk [beoogt] haar interpretatie van de artikelen 49 [VWEU] en 56 VWEU door te drukken”, op een kennelijk onjuiste lezing van dat punt. Dit punt bevat immers geen verplichting om de in die aanbeveling neergelegde beginselen uit te voeren, maar een uitnodiging voor de lidstaten om de Commissie op de hoogte te brengen van alle maatregelen die ingevolge deze aanbeveling zijn genomen. Zoals volgt uit punt 34 hierboven, vloeit uit een dergelijke uitnodiging geen verplichting voort om zich naar die aanbeveling te voegen.
66. Voorts, voor zover het Koninkrijk België verwijst naar passages van de impactstudie, volgt uit de rechtspraak dat om te bepalen of een handeling bindende rechtsgevolgen tot stand brengt, moet worden gekeken naar haar wezenlijke inhoud (arrest Nederland/Commissie, punt 18 supra, EU:C:2000:335, punt 27), met dien verstande dat de bindende rechtsgevolgen van een handeling moeten worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud ervan, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld (zie arrest Hongarije/Commissie, punt 16 supra, EU:C:2014:70, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook punt 18 supra). In het licht van die rechtspraak is in punt 37 hierboven geoordeeld dat de bestreden aanbeveling niet beoogde bindende rechtsgevolgen tot stand te brengen.
67. Naast de omstandigheid dat de in punt 51 van het verzoekschrift aangehaalde passages van de impactstudie enkel de administratieve belasting voor de exploitanten van onlinekansspelen, veroorzaakt door het naast elkaar bestaan van nationale regelingen, naar voren brengen, zonder evenwel harmonisatie op dit vlak voor te stellen, blijkt hoe dan ook uit die studie zoals door beide partijen aangehaald dat een wetgevend initiatief niet haalbaar werd geacht (zie punt 36 hierboven).
68. Tot slot leidt het Koninkrijk België uit een gecombineerde lezing van de in punt 43 hierboven aangehaalde rechtspraak, het arrest Stanleybet e.a., punt 60 supra (EU:C:2013:33), en de overwegingen 8 en 14 en punt 52 van de bestreden aanbeveling ook ten onrechte af dat deze een harmoniserend effect heeft. Volgens het arrest Stanleybet e.a., punt 60 supra (EU:C:2013:33, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak), heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat de kansspelregeling behoort tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan en dat bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie op dit gebied het aan elke lidstaat staat om overeenkomstig zijn eigen waardesysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen. Gelet op de vaststellingen in de punten 46 en 65 hierboven en de omstandigheid dat de bestreden aanbeveling onlinegokdiensten geenszins harmoniseert, houdt de vaststelling van deze aanbeveling, anders dan het Koninkrijk België stelt, geen beperking in van de mogelijkheid voor elke lidstaat om overeenkomstig zijn eigen waardesysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen.
69. Dit geldt temeer daar de bestreden aanbeveling, zoals reeds is opgemerkt in de punten 31, 34 en 64 hierboven, volgens punt 2 ervan geen afbreuk doet aan de regelgevende bevoegdheid van de lidstaten ter zake.
70. Ten tweede, voor zover het Koninkrijk België stelt dat de Commissie tegen zeven lidstaten inbreukprocedures heeft geopend om hen te verplichten zich te schikken naar de bestreden aanbeveling, zij enerzijds vastgesteld dat uit de stukken nergens blijkt dat deze procedures daadwerkelijk strekken tot naleving van die aanbeveling, wat de Commissie overigens betwist in haar exceptie van niet-ontvankelijkheid. Anderzijds is deze aanbeveling vastgesteld op 14 juli 2014, dus na 20 november 2013, het ogenblik waarop deze procedures zijn geopend, zoals vermeld door het Koninkrijk België.
71. Ten derde moet wat betreft de in het kader van het vijfde middel aangevoerde argumenten dat de bestreden aanbeveling een legislatief instrument is, en voor zover deze aldus moeten worden begrepen dat het Koninkrijk België zich wenst te beroepen op de in punt 61 hierboven aangehaalde rechtspraak, om te beginnen worden terugverwezen naar de in de punten 61 en 62 hierboven uiteengezette overwegingen.
72. Voorts moet worden opgemerkt dat de door het Koninkrijk België aangevoerde omstandigheid dat de in de bestreden aanbeveling neergelegde beginselen zeer gedetailleerd zijn, niet afdoet aan de vaststelling dat met die handeling geen bindende rechtsgevolgen worden beoogd. Die vaststelling volgt immers niet uit de gedetailleerdheid van de beginselen in die handeling, maar uit hun dwingend karakter. Hierboven is reeds vastgesteld dat daarvan in casu geen sprake is.
73. Wat bovendien het argument betreft dat is ontleend aan de punten 52 tot en met 54 van de bestreden aanbeveling, die volgens het Koninkrijk België in wezen aantonen dat het om een verholen richtlijn gaat, blijkt uit die punten dat de Commissie de lidstaten verzoekt om bepaalde gegevens te verstrekken zodat zij de uitvoering van deze aanbeveling kan evalueren. Zoals reeds is geoordeeld in de punten 33 en 34 hierboven, volgt uit de enkele omstandigheid dat de Commissie de lidstaten uitnodigt haar op de hoogte te brengen van de maatregelen die zij in toepassing van de beginselen van deze aanbeveling hebben genomen en haar de gegevens te verstrekken inzake de toepassing van de in die aanbeveling neergelegde beginselen, niet dat deze toepassing verplicht is voor de lidstaten.
74. Tot slot zij voor zover het Koninkrijk België in deze context verwijst naar passages van de impactstudie en twee ontwerpen van aanbeveling die de Commissie vóór de vaststelling van de bestreden aanbeveling heeft verstrekt, verwezen naar de overwegingen in punt 66 hierboven.
75. Dienaangaande moet worden toegevoegd dat de argumenten ontleend aan de impactstudie hoe dan ook moeten worden afgewezen onder verwijzing naar de overwegingen in punt 67 hierboven, zonder dat de inhoud van de aangehaalde passages van die studie hoeft te worden onderzocht.
76. Daarnaast haalt het Koninkrijk België in zijn schrifturen overwegingen van twee ontwerpen van aanbeveling aan, waarin het heet dat de regelingen van de lidstaten tot bescherming van de consument, de speler en minderjarigen ten aanzien van onlinegokken gefragmenteerd zijn en het doel van de aanbeveling beter kan worden bereikt door een optreden op Unieniveau, dat de Commissie voornemens is een aantal gemeenschappelijke beginselen voor te stellen om de consument informatie te bezorgen betreffende onlinegokken, en dat geschikte en efficiënte maatregelen moeten worden genomen om de naleving van de beginselen in deze ontwerpaanbevelingen te overzien en af te dwingen.
77. Zelfs indien rekening zou moeten worden gehouden met deze overwegingen van de ontwerpen van aanbeveling om de intentie van de Commissie bij de vaststelling van de bestreden aanbeveling te bepalen, volstaat de aankondiging van het voornemen om gemeenschappelijke beginselen voor te stellen op grond dat een optreden op Unieniveau aangewezen zou zijn, duidelijk niet om aan te tonen dat deze aanbeveling bindende rechtsgevolgen beoogt. Bovendien kan uit de omstandigheid dat in de bestreden aanbeveling, anders dan in de ontwerpen van aanbeveling, nergens wordt vermeld dat de naleving van de in deze aanbeveling neergelegde beginselen moet worden verzekerd, veeleer worden afgeleid dat de Commissie geenszins de intentie had om er bindende rechtsgevolgen aan toe te kennen.
78. Gelet op het voorgaande zij vastgesteld dat geen van de argumenten van het Koninkrijk België afdoet aan de in punt 37 hierboven bereikte conclusie.
79. Daarnaast is er, anders dan het Koninkrijk België betoogt, geen reden om de exceptie van niet-ontvankelijkheid met de zaak ten gronde te voegen.
80. Anders dan deze lidstaat stelt, rechtvaardigt de enkele omstandigheid dat de Commissie in de uiteenzetting van het juridisch kader van de exceptie van niet-ontvankelijkheid ten gronde antwoordt op het eerste middel van deze lidstaat niet dat de exceptie van niet-ontvankelijkheid met de zaak ten gronde wordt gevoegd. Uit de punten 51 en 52 hierboven volgt immers dat zelfs indien het eerste middel en daarnaast het derde en het vierde middel gegrond zouden zijn, die omstandigheid geen reden vormt om de ontvankelijkheidsvoorwaarde betreffende het bestaan van een voor beroep vatbare handeling niet toe te passen.
81. Voor zover het Koninkrijk België van mening is dat het tweede en het vijfde middel ten gronde moeten worden onderzocht, zij voorts om te beginnen in herinnering gebracht dat, zoals volgt uit de punten 61 en 62 hierboven, de omstandigheden van de onderhavige zaak verschillen van de zaken die hebben geleid tot de in punt 61 hierboven aangehaalde arresten, waarin de ontvankelijkheid werd onderzocht in het kader van de beoordeling ten gronde.
82. Daarnaast moet worden opgemerkt dat de conclusie in punt 37 hierboven dat de bestreden aanbeveling geen bindende rechtsgevolgen heeft, is gebaseerd op een onderzoek van haar bewoordingen, inhoud en context, alsook de bedoeling van de auteur ervan, wat behoort tot de beoordeling van de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep.
83. Tot slot heeft het Gerecht in de punten 60 tot en met 77 van deze beschikking weliswaar bepaalde argumenten onderzocht die het Koninkrijk België heeft aangevoerd in het kader van zijn tweede en vijfde middel, waarmee het stelt dat de bestreden aanbeveling een legislatief instrument tot harmonisatie is, maar die argumenten zijn in wezen afgewezen op grond dat uit de bewoordingen, de inhoud en de context van de handeling duidelijk blijkt dat deze geen bindende rechtsgevolgen beoogt, zoals met name volgt uit de punten 61, 62, 66, 71, 73 en 74 hierboven, en zij zijn slechts ten overvloede ten gronde onderzocht.
84. Zoals is opgemerkt berusten deze argumenten hoe dan ook gedeeltelijk op een onjuiste lezing van de bestreden aanbeveling en zijn zij kennelijk ongegrond. In die omstandigheden zou het indruisen tegen de vereisten van goede rechtsbedeling en proceseconomie om de exceptie van niet-ontvankelijkheid met de zaak ten gronde te voegen.
85. Gelet op een en ander slaagt de exceptie van niet-ontvankelijkheid en is het beroep niet-ontvankelijk.
86. In die omstandigheden hoeft geen uitspraak te worden gedaan op de verzoeken tot interventie aan de zijde van het Koninkrijk België door de Helleense Republiek en de Portugese Republiek (zie in die zin beschikkingen van 5 juli 2001, Conseil national des professions de l’automobile e.a./Commissie, C‑341/00 P, Jurispr., EU:C:2001:387, punten 36 en 37, en van 7 januari 2015, Freitas/Parlement en Raad, T‑185/14, EU:T:2015:14, punt 52).
Kosten
87. Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk België in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten, behoudens deze in verband met de verzoeken tot interventie.
88. Voorts dragen het Koninkrijk België, de Helleense Republiek, de Portugese Republiek en de Commissie overeenkomstig artikel 144, lid 10, van het Reglement voor de procesvoering hun eigen kosten in verband met de verzoeken tot interventie.
HET GERECHT (Tweede kamer)
Dictum
beschikt:
1) Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.
2) Op de verzoeken tot interventie van de Helleense Republiek en de Portugese Republiek hoeft niet te worden beslist.
3) Het Koninkrijk België draagt zijn eigen kosten en die van de Europese Commissie.
4) Het Koninkrijk België, de Helleense Republiek, de Portugese Republiek en de Commissie dragen hun eigen kosten in verband met de verzoeken tot interventie.
Luxemburg, 27 oktober 2015.