61963C0106(01)
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. KARL ROEMER
presentadas el 20 de mayo de 1965 (
*1
)
Índice
Hechos
Análisis jurídico
I. Sobre la admisibilidad de los recursos
1. ¿Están los demandantes individualmente afectados?
2. ¿Están los demandantes directamente afectados?
II. Sobre el fondo
1. Vicios sustanciales de forma
2. Violación del Tratado
a) Definición de los requisitos para la aplicación del artículo 22 del Reglamento no 19
aa) ¿El artículo 22 sólo puede aplicarse en caso de catástrofe?
bb) ¿El artículo 22 puede aplicarse para corregir una Decisión viciada de la Comisión?
b) ¿Se cumplen efectivamente los requisitos para la aplicación del artículo 22?
aa) Los precios determinantes del maíz
bb) ¿Era previsible una presión en la oferta del mercado alemán del maíz para enero de 1964?
cc) ¿Debían temerse efectos sobre el mercado de la cebada?
dd) ¿Cuáles eran las previsiones de cantidades de cebada en el mercado para enero de 1964?
c) Otros aspectos del litigio
aa) Infracción del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 22
bb) Sobre la admisibilidad de un bloqueo de las importaciones con efectos retroactivos
cc) ¿Se respetó el principio de proporcionalidad?
3. Desviación de poder
III. Resumen y conclusión
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Por lo que a los hechos del presente procedimiento se refiere, me remito a las conclusiones que presenté el 16 de junio de 1964 y, en la medida en que posteriormente se han expuesto nuevas opiniones, al informe para la vista del Juez Ponente.
El problema gira en torno a una Decisión de la Comisión, de 3 de octubre de 1963 (DO 1963, 146, p. 2479), en la que se expresaba que la medida de salvaguardia adoptada por la República Federal de Alemania el 1 de octubre de 1963, conforme al artículo 22 del Reglamento no 19, podía ser mantenida hasta el 4 de octubre de 1963.
A instancia de la Comisión, el Tribunal de Justicia conoció de los recursos interpuestos por Getreide-Import Gesellschaft y Toepfer, en primer lugar, desde el punto de vista de la admisibilidad en el transcurso de las fases escrita y oral. En la vista de 16 de junio de 1964, yo mismo tuve ocasión de dar un análisis detallado del conflicto. Finalmente, mi impresión fue que sólo podía resolverse con toda garantía sobre la admisibilidad del recurso una vez se hubiera debatido la totalidad de los elementos del proceso, ya que me pareció que determinadas alegaciones sobre el fondo estaban ligadas al problema de la admisibilidad.
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia resolvió el 25 de junio de 1964 unir al examen del fondo la excepción propuesta por la Comisión.
En el transcurso regular del procedimiento se procedió a un profundo debate escrito y oral de todas las cuestiones litigiosas suscitadas por la aprobación y la autorización de las medidas de salvaguardia adoptadas por la República Federal de Alemania.
Como es sabido, la Comisión insiste en considerar que debe declararse la inadmisibilidad de los recursos. Sólo a título subsidiario, solicita que se desestimen los recursos. Por su parte, los demandantes sostienen su opinión de que tanto la admisibilidad de los recursos, como su fundamento, son incuestionables.
Análisis jurídico
Al pronunciarme ahora, por segunda vez, en este procedimiento, volveré a abordar, en primer lugar, la cuestión de la admisibilidad, si bien ahora, a la luz de los nuevos elementos aportados por las partes con posterioridad al 16 de junio de 1964. Antes de nada deseo, no obstante, subrayar que, con independencia del resultado al que me lleven mis reflexiones sobre la admisibilidad, en todo caso entraré a analizar la cuestión de fondo. Considero estar obligado a ello, puesto que aún no existe jurisprudencia relativa a la cuestión de la admisibilidad en supuestos en que, como en el presente caso, ésta depende del criterio determinante del interés directo.
I. Sobre la admisibilidad de los recursos
El plan de análisis de las cuestiones relativas a la admisibilidad no ha variado; puesto que se trata de una Decisión dirigida a un Estado miembro, sólo pueden interesarnos dos problemas:
—
¿Están los demandantes individualmente afectados?
—
¿Están directamente afectados por la Decisión impugnada?
1. Sobre el interés individual
En mis conclusiones de 16 de junio de 1964 llegué al convencimiento de que las especiales circunstancias del presente asunto exigían que se reconociera un interés individual por parte de los demandantes. No es preciso repetir ahora los motivos que me llevaron a ello.
Una vez reanudado el proceso, el representante de la Comisión ha expuesto nuevos elementos al respecto, que me fuerzan a dar algunas explicaciones complementarias sobre lo ya señalado.
En primer lugar, la Comisión considera inadmisible atribuir una especial importancia al hecho de que el 2 de octubre de 1963 se fijaran en la República Federal de Alemania nuevos precios franco frontera para las importaciones de maíz procedentes de Francia. En su opinión, no existe ninguna relación jurídica entre esa actuación y las medidas de salvaguardia adoptadas por la República Federal de Alemania y autorizadas por la Comisión. Respecto a dichas medidas de salvaguardia, aquella actuación no es sino una modificación puramente casual. Estas afirmaciones causarán extrañeza a quien conozca los detalles de lo ocurrido el 1 de octubre de 1963 en Bruselas, Francfort y Bonn. El transcurso de lo acontecido pone de manifiesto que sí se dio una estrecha relación material entre las diversas medidas nacionales y supranacionales, lo cual no podía ser de otro modo, puesto que todas tenían su origen en un mismo motivo, la incorrecta determinación del precio franco frontera para las importaciones de maíz procedentes de Francia. Para su ámbito de competencia, la Comisión extrajo la conclusión de que era preciso variar el precio fijado originariamente. El Estado miembro afectado -por lo que parece-intentó impedir que se produjeran efectos perjudiciales, recurriendo al artículo 22 del Reglamento no 19, y la Comisión, nuevamente, le dio la necesaria autorización. Pero, aunque faltara dicha relación material, al analizar la legitimación de los demandantes sería conveniente, en mi opinión, tener en cuenta la diversa situación jurídica existente el 1 de octubre, por una parte, y los días siguientes, por otra. Efectivamente, para determinar la cuestión del interés, basta con que, por cualquier motivo objetivo, el interés del demandante se distinga de los intereses de los demás afectados, de modo que le individualice, conforme al artículo 173 del Tratado. Por consiguiente, insisto en considerar que, teniendo en cuenta la diferente situación de precios entre el 1 de octubre de 1963 y el 2 de octubre de 1963, es posible definir un grupo especial de personas interesadas.
A continuación, la Comisión alega que no resulta factible determinar un grupo restringido de interesados en función de la presentación de solicitudes de licencia de importación. Los importadores están directamente afectados por las medidas nacionales. Al adoptar éstas no podía determinarse quiénes resultarían afectados, ya que, en parte, estaban dirigidas al futuro y existía incertidumbre sobre su período de vigencia.
Tampoco en lo anterior estoy de acuerdo con la Comisión. Realmente, la cuestión del interés debe responderse en relación con el acto impugnado, es decir, en relación con la autorización de la Comisión, que se refería a una medida adoptada por el Gobierno alemán. En el momento en que se adoptó la Decisión, era perfectamente determinable cuáles eran las empresas que habían presentado una solicitud de licencias de importación. En mi opinión, estas personas están especialmente interesadas, ya que la presentación de la solicitud entraña determinadas cargas económicas obligatorias y puesto que, en general, inmediatamente después de la presentación de la solicitud tiene lugar la celebración de contratos comerciales. En todo caso, no me parece que sea defendible equiparar el interés de los anteriores con el de aquellas personas que sólo hipotéticamente podrían ser tenidas en cuenta como importadores.
Por consiguiente, por lo que se refiere al interés individual, no veo ningún motivo para revisar el punto de vista que expuse en mis conclusiones de 16 de junio de 1964. Ese criterio no justifica la inadmisibilidad de los recursos.
2. Sobre el interés directo
Por lo que se refiere al interés directo, en mis anteriores conclusiones defendí, en principio, el punto de vista de que debía negarse la existencia de tal interés cuando un acto comunitario sólo puede desplegar sus efectos frente a los ciudadanos comunitarios por medio de actos discrecionales de carácter nacional. En el caso de la aplicación de la cláusula de salvaguardia contenida en el artículo 22 del Reglamento no 19, se trata de un supuesto de ese tipo, al menos en la medida en que la modificación O la supresión de las medidas nacionales no ha sido ordenada por la Comisión.
Asimismo, puede ser en principio irrelevante el hecho de que la autorización de la Comisión fuera posterior al acto de soberanía del Estado.
Me mantengo en mi opinión después de haber analizado de nuevo la cuestión de la admisibilidad. La opinión divergente de los demandantes se debe, principalmente, a una apreciación errónea del acto de autorización de la Comisión, al que debe atribuirse el efecto de una sanción definitiva de las medidas nacionales. Estoy convencido de que, no obstante, incluso después de que la Comisión haya concedido la autorización, el Estado miembro conserva una total libertad de acción, en el sentido de que puede anular la medida de salvaguardia impuesta, por ejemplo, por razones de Derecho constitucional nacional O cuando, con motivo de un posterior examen, surjan dudas sobre la consistencia del peligro que amenaza al mercado. Esta libertad de acción por parte de los Estados constituye el elemento decisivo de la cooperación de la Comisión con las autoridades nacionales y, por ello, las comparaciones con el Derecho civil a que recurren los demandantes (confirmación del acto de disposición realizado por un incapaz, ratificación de la declaración emitida por una persona sin representación) no sirven de argumento.
No obstante, después de las alegaciones formuladas por el demandante en relación con la demanda presentada por la Comisión para que el Tribunal de Justicia decidiera con carácter previo sobre la admisibilidad de los recursos, no parece que exista una total certeza sobre si en el presente caso las actuaciones entrelazadas de las autoridades nacionales y supranacionales encajan en el esquema jurídico mencionado. Se habló de una colaboración consciente, de pactos entre las correspondientes autoridades, es decir, de actuaciones que exceden ampliamente lo que la Comisión considera como cooperación normal (y correcta) entre las autoridades nacionales y supranacionales (por ejemplo, para una información recíproca). Semejante colaboración podría explicarse por la intención de perseguir unos objetivos comunes ilegítimos, en concreto, corregir un error de la Administración, del que sean responsables ambas partes y en cuya eliminación, pues, tienen que estar ambas partes interesadas. En caso de tal colaboración obligada, hay que preguntarse si se puede hablar todavía de ámbito discrecional y de libertad de acción por parte de las autoridades nacionales, independientemente de que el acuerdo sea jurídicamente vinculante O sólo sea obligatorio políticamente, ya que, en uno y otro caso, el efecto para los ciudadanos afectados es el mismo.
Por consiguiente, a mi modo de ver, ganaremos claridad por medio de la exposición leal y completa ofrecida por la Comisión, de las actuaciones concretas que tuvieron lugar el 1 de octubre de 1963. Ahora bien, de ello deduzco que existieron frecuentes contactos telefónicos y por télex entre los funcionarios de la Einfuhr- und Vorratsstelle del Bundesernahrungsministerium y la Comisión, después de que se hubiera comprobado que la fijación de un derecho regulador nulo se apartaría de la situación real de los precios el 1 de octubre de 1963. Tampoco puede negarse que se dio una cierta iniciativa por parte de los funcionarios de la Comisión en forma de sugerencia a los funcionarios del Bundesernahrungsministerium. Ahora bien, de esas conversaciones no puede comprobarse la existencia de algo más que una propuesta, de una parte, y, por la otra, de la aceptación a examinar la posible aplicación de una cláusula de salvaguardia conforme al artículo 22; en especial, no puede determinarse que hubiera por parte de los funcionarios de la Comisión la promesa de que la aplicación de una cláusula de salvaguardia sería sancionada por la Comisión. No es de extrañar, ya que, en aquel momento (conversación teléfonica de las 15.30 h) los funcionarios de la Dirección General Agricultura de la Comisión todavía proyectaban, con efectos retroactivos al 1 de octubre de 1963, fijar un nuevo precio franco frontera para las importaciones de maíz en la República Federal de Alemania procedentes de Francia, medida ésta que habría hecho superflua la aplicación de la medida de salvaguardia. No fue sino después de que los servicios alemanes ya hubieran adoptado la medida de salvaguardia -se ordenó por teléfono a los servicios de importación antes de las 15.30 y fue confirmada por télex a las 14.05-cuando los funcionarios de la Dirección General Agricultura y, a través de ellos, los funcionarios del Bundesernährungsministerium, tuvieron conocimiento de que, debido a objeciones del Servicio Jurídico de la Comisión, no se llevaría a cabo la fijación con efecto retroactivo de los precios franco frontera. Por último, no debe pasarse por alto que las discusiones en las que participaron funcionarios de la Comisión, no tenían efecto vinculante, es decir, no tenían el carácter de decisión. Una medida como la ahora impugnada sólo puede ser adoptada por la Comisión, como órgano colegiado. Sólo ésta puede dictar actos obligatorios, mientras que la actividad de sus funcionarios sólo es de naturaleza preparatoria, de modo que, como tal, no puede vincular a la Comisión.
Por consiguiente, no puede confirmarse la impresión que en un principio se pudiera tener de que hubo algún tipo de pacto vinculante entre los servicios nacionales y la Comisión, con anterioridad a la aplicación de la cláusula de salvaguardia. En mi opinión, sólo resta, por consiguiente, declarar que los demandantes carecen de un interés directo y que, por lo tanto, debe declararse la inadmisibilidad de los recursos.
No obstante, por razones de objetividad, me veo obligado a reconocer que la anterior conclusión puede parecer extrema. Soy consciente de que este Tribunal de Justicia puede valorar los elementos de hecho de manera diferente y de que puede llegar a otro resultado. Especialmente, el Tribunal de Justicia podría considerar el orden de sucesión cronológica de los diferentes actos nacionales y supranacionales y reconocer a la posterior autorización de la Comisión el carácter de una medida que produce efectos directos sobre los ciudadanos y que los obliga, en el supuesto de que la Comisión tenga la certeza de que el Estado que ha recibido la autorización hace uso de ésta.
Si bien estoy convencido de que los hechos concretos no permiten llevar a cabo tal valoración y deducción, me permito hacer las siguientes observaciones subsidiarias, para el caso de que se haga una interpretación diferente.
II. Sobre el fondo
Por lo que se refiere al fundamento de los recursos, deben distinguirse diferentes grupos de motivos. El primero se refiere a unos pretendidos vicios de forma, alegándose, a continuación, la violación del Tratado (interpretación incorrecta del artículo 22 del Reglamento no 19, inexistencia de los requisitos de hecho para su aplicación), para, por último, alegarse la desviación de poder por parte de la Comisión.
1. Vicios sustanciales de forma
Respecto al primer motivo, se imponen dos comentarios previos.
—
Conforme lo han expuesto los demandantes, abarca unos motivos que, en mi opinión, pueden claramente subsumirse en el concepto de violación del Tratado. No deseo ahora profundizar en ello, sino simplemente proceder de tal modo que los correspondientes motivos de impugnación se analicen en relación con el motivo de violación del Tratado.
—
Asimismo, los demandantes alegan bajo el término «vicios sustanciales de forma», determinados motivos que son imputables al incumplimiento de las formas y procedimientos por parte de las autoridades de la República Federal de Alemania y que deberían analizarse conforme al Derecho administrativo y político nacionales, debiéndose llegar a la conclusión de que, al autorizarla, la Comisión ha hecho suya una medida nacional que conforme al Derecho nacional es inválida.
Por el contrario, conforme al sistema establecido por el Reglamento no 19, está claro que la Comisión no ha podido hacer suya la medida adoptada por los servicios alemanes. Lo único que tenía que hacer y lo único que hizo fue opinar sobre una medida nacional en virtud del Derecho comunitario. Del mismo modo se define el deber de control del Tribunal de Justicia. Su tarea consiste únicamente en controlar el cumplimiento del Derecho comunitario por parte de la Comisión, y sólo podrá dictar una sentencia anulando el acto, en la medida en que se hayan infringido las normas del Derecho comunitario.
Por consiguiente, deben excluirse del presente proceso las siguientes cuestiones:
—
La medida nacional de salvaguardia ¿fue adoptada efectivamente por el Gobierno federal, O por cualquier otro servicio no competente para ello conforme al Derecho alemán? (Como la Comisión subraya acertadamente, para ella es suficiente la consideración de que la medida de salvaguardia le fue notificada por una autoridad nacional competente.)
—
¿Se eligió para la medida de salvaguardia la forma jurídica adecuada (en concreto, la de un reglamento) conforme al Derecho nacional?
—
¿Motivó y publicó el Gobierno federal la medida de salvaguardia impugnada, en tiempo y forma?
—
Indicó el Gobierno federal la hora exacta de entrada en vigor de la medida de salvaguardia y de su notificación a la Comisión de las Comunidades Europeas?
Si se prescinde de lo anterior en los elementos del procedimiento, en el presente contexto queda únicamente el motivo consistente en la insuficiente motivación en la Decisión impugnada.
En concreto, los demandantes alegan al respecto que el párrafo quinto de los considerandos de la Decisión únicamente reproduce el tenor del apartado 1 del artículo 22 del Reglamento no 19. En los considerandos no se recoge el número de las solicitudes de licencia presentadas, ni su tonelaje total y, además, no ofrece una comparación de las cantidades. Tampoco da ninguna indicación sobre los precios de compra para el maíz en Francia y sobre los precios de venta que probablemente se aplicarían en enero de 1964, es decir, que faltaban datos sobre el tipo y las dimensiones de la temida perturbación sobre el mercado. Tampoco se motiva por qué se consideraron insuficientes otras medidas menos perentorias (el reparto).
Efectivamente, la lectura de los considerandos de la Decisión produce, al menos, la impresión de que éstos son extraordinariamente sucintos. Se limitan a afirmar que el 1 de octubre de 1963 se presentó «una cantidad muy considerable de solicitudes» en la Einfuhr- und Vorratsstelle, de lo cual resulta el peligro de que en enero de 1964 se importaran unas «enormes cantidades de maíz» en la República Federal de Alemania a unos precios situados «muy por debajo del precio umbral», ya que el 1 de octubre de 1963 no estaba previsto ningún derecho regulador. Por consiguiente, la suspensión en la concesión de las licencias de importación podía considerarse como la mejor medida de salvaguardia.
Teniendo en cuenta estas escasas y poco precisas consideraciones, parece dudoso que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control jurisdiccional, que es algo que los considerandos de una Decisión deben permitir (véase el asunto 24/62_-Rec. 1963, pp. 129 y ss., especialmente p. 143). Puede señalarse asimismo que, en el asunto 24/62, el Tribunal de Justicia consideró que era necesario, en relación con pretendidos excedentes de producción, exigir datos sobre la importancia y la evolución en la Comunidad de la producción de vino destinado a la fabricación de vino para destilar.
Por otra parte, debe reconocerse que, en la misma sentencia, se subrayó que en los considerandos sólo deben proporcionarse aclaraciones que contengan las principales consideraciones de hecho y de Derecho necesarias para comprender el razonamiento seguido por las autoridades administrativas. En este sentido, en el asunto 34/62, el Tribunal de Justicia no criticó los considerandos, aun cuando -sin indicar cifras-éstos se limitaban a hablar de manera general de un nivel de precios para frutas adaptado a los derechos del Arancel Aduanero Común, de precios razonables para otros tipos de frutas, etc. (
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)
Quizás se vea en ello una tendencia de la jurisprudencia a no exagerar la obligación de motivar, especialmente cuando las Decisiones (como en el caso del artículo 22 del Reglamento no 19) han sido adoptadas en un procedimiento de urgencia, aunque, en su contra, puede objetarse que también en supuestos de actos de urgencia debe partirse de determinados valores y que la interpretación de esos valores en los considerandos apenas podrá retardar la redacción de una Decisión.
A pesar de las serias objeciones que acabo de exponer y que pueden completarse señalando la falta de motivación respecto al medio elegido para adoptar la medida de salvaguardia, no obstante, no deseo proponer la anulación de la Decisión por vicios de forma, sino someter a análisis los demás motivos alegados.
2. Violación del Tratado
En el motivo relativo a la violación del Tratado se ha presentado una lista de alegaciones que, por razones prácticas, agruparé en tres apartados.
—
En primer lugar debe analizarse si la Comisión ha dado una interpretación jurídicamente correcta de los requisitos para la aplicación de la cláusula de salvaguardia del artículo 22.
—
A continuación debe examinarse si estos requisitos efectivamente se cumplieron.
—
Por último, deben hacerse determinadas observaciones sobre la elección de los medios que podían tenerse en cuenta como medidas de salvaguardia, así como sobre los límites de su alcance.
a) Definición de los requisitos para la aplicación del artículo 22
aa)
Conforme al artículo 22 del Reglamento no 19, cuando en un Estado miembro, por la aplicación de medidas para el establecimiento gradual de una organización común del mercado de los cereales, como consecuencia de las importaciones, se producen serias perturbaciones O existe la amenaza de éstas, que puedan hacer peligrar los objetivos del artículo 39 del Tratado, el Estado miembro afectado podrá, durante el período transitorio, adoptar las medidas de salvaguardia necesarias frente a la importación de dichos productos.
Los demandantes consideran que este precepto debe interpretarse en sentido estricto, ya que se trata de una norma de excepción, que, en su opinión, sólo debe aplicarse en supuesto de catástrofe.
Ahora bien, como se verá -la Comisión ha aportado al respecto una demostración convincente-, la anterior interpretación haría el artículo 22 prácticamente inaplicable.
Debe partirse de las siguientes consideraciones. Debe tratarse de perturbaciones provocadas por las importaciones y que puedan hacer peligrar los objetivos del artículo 39 del Tratado. De estos objetivos deben descartarse -como acertadamente ha subrayado la Comisión-los citados en las letras d) y e) (garantizar la seguridad de los abastecimientos; asegurar al consumidor suministros a precios razonables), ya que las importaciones a bajo precio no los hacen peligrar, sino que, más bien, los fomentan. Así pues, sólo puede tratarse de los objetivos de estabilización del mercado y de la garantía de un nivel de vida equitativo a la población agrícola por medio de unos precios de producción razonables. Por otra parte, conforme al sistema establecido por el Reglamento no 19, para los principales tipos de cereales (entre otros, la cebada, para la que se temía que existiera una perturbación), está claro que los organismos estatales de intervención están obligados a comprar cereales nacionales cuando los precios de producción desciendan por debajo de los precios de intervención. La Comisión deduce de ello, acertadamente, que los productores de esos tipos de cereales no pueden correr otro riesgo que el de que los precios de producción desciendan al nivel de los precios de intervención. Por consiguiente, debe considerarse que existen serias perturbaciones en el sentido del artículo 22 cuando deban temerse tales hundimientos de los precios y cuando deban resultar afectadas enormes cantidades de cereales.
Considero acertado este punto de vista, que resulta inalterado aunque se pretenda deducir del apartado 5 del artículo 22 un argumento en contra, respecto a los demás apartados. En efecto, si, después del final del período transitorio, en caso de considerables importaciones procedentes de países terceros, se considera como seria perturbación la necesidad de llevar a cabo mayores compras por parte de los organismos de intervención, con mayor razón debe ser ello así durante el período de transición, durante el cual se espera que la agricultura en la Comunidad realice esfuerzos de adaptación que entrañan determinadas cargas financieras. Así pues, parece que debe excluirse que la aplicación del artículo 22 deba reservarse a supuestos puramente catastróficos. Tiene que bastar -por ahora, no adelantaré más-con un menor nivel de riesgo y de perturbación.
bb)
Asimismo, en relación con la interpretación jurídica del artículo 22, los demandantes lanzan la cuestión de si puede plantearse su aplicación para corregir los efectos de una Decisión viciada de la Comisión (en este caso, la fijación incorrecta del precio franco frontera para el maíz procedente de Francia).
También en este punto estoy de acuerdo con la Comisión. El artículo 22 está redactado en términos muy generales cuando establece que, por la aplicación de medidas para el establecimiento gradual de una organización común del mercado de los cereales, tienen que haberse provocado serias perturbaciones. En dichos términos pueden incluirse supuestos en los que, como consecuencia de un error en la fijación de los precios por parte de los organismos nacionales O supranacionales, se hayan proporcionado datos incorrectos para el sistema de derechos reguladores provocando un incremento de las importaciones a bajos precios. Como señala la Comisión, acertadamente, no deben descartarse tales supuestos precisamente en el complicado sistema de las organizaciones comunes de mercados. Si hubiera que renunciar a la aplicación del artículo 22, en la práctica no podrían protegerse suficientemente los mercados agrícolas nacionales, que, por ahora, sólo están integrados parcialmente. Por consiguiente, se puede asimismo recurrir al artículo 22 cuando se ha producido un error O un fallo en el juego de los mecanismos de mercado, lo cual nos evita tener que examinar si en el presente caso fue un fallo de este tipo el origen de las posibles perturbaciones.
b) ¿Se cumplen efectivamente los requisitos para la aplicación del artículo 22?
Examinaré a continuación cómo se presenta en el presente procedimiento la aplicación de la cláusula de salvaguardia a la situación de hecho.
Para ello, me moveré en un terreno de consideraciones de tipo económico, para el que, a priori, se suscita la duda de si, en última instancia, las cuestiones que se planteen podrán resolverse sin recurrir a la ayuda de expertos. Sea como fuere, debo intentar dar una idea de los antecedentes de hechos, sobre la base de los elementos de que dispongo.
En primer lugar, permítaseme aludir una vez más a la observación decisiva efectuada por la Comisión. Señala que la importación a bajo precio de enormes cantidades (en concreto, excesivas para las necesidades alemanas) de maíz en enero de 1964 -las licencias solicitadas se referían a dicho mes-provocó el riesgo de presión sobre la oferta y de un descenso del precio del maíz. Por consiguiente, era de esperar que el consumo de cebada se desviara hacia el maíz con la correspondiente caída de precios en el mercado de la cebada, que habría conducido a enormes compras de intervención de cebada alemana.
aa)
Por consiguiente, la primera cuestión que se plantea es la siguiente: ¿se habría importado, efectivamente, en la República Federal de Alemania, en enero de 1964, maíz a un precio, según datos de la Comisión, de aproximadamente 70 DM por debajo del precio umbral establecido para la República Federal para enero de 1964 (434,50 DM; véase el Anexo II del Reglamento por el que se modifica el Segundo Reglamento de aplicación de «cereales», de 19 de julio de 1963), y se habrían llevado a cabo tales importaciones mediante licencias solicitadas el 1 de octubre de 1963, entre otros, por los demandantes?
En apoyo de su punto de vista, la Comisión alega una información del Einfuhr- und Vorratsstelle alemán, de 1 de octubre de 1963, las cotizaciones de que ha tenido conocimiento de empresas de Hamburgo para maíz francés, cif Duisburg, fechadas el 30 de septiembre de 1963, que debían expedirse en noviembre y diciembre de 1963, las cotizaciones de importadores de Hamburgo a partir del 8 de octubre de 1963, para maíz francés que debía expedirse en diciembre de 1963, así como el laudo arbitral presentado por la demandante no 2, dictado tras un incumplimiento de un contrato de compraventa y del que resultan cifras semejantes.
Los demandantes alegan en contra de lo anterior sus propios acuerdos sobre precios (ofreciéndose a aportar pruebas), que, en parte, estaban fijados sensiblemente por encima, determinados datos del Deutsches Getreidekontor, así como el hecho de que, como consecuencia de la fuerte demanda de maíz francés, se registrara el 1 de octubre de 1963 un incremento de los precios (frente a lo que la Comisión, no obstante, aduce la cosecha récord de 1963 y los excedentes de exportación franceses, que habrían conducido a una posterior baja de los precios).
De todas estas alegaciones, quizá pueda extraerse la impresión de que los datos que sobre precios ha aportado la Comisión no difieren, al menos no enormemente, de la realidad. Un análisis preciso de la cuestión conflictiva, que sin duda es importante para el procedimiento, no me parece, no obstante, que sea posible. Al respecto, sería preciso un examen más detallado, con ayuda de un dictamen pericial sobre precios. Ahora bien, no detengo aquí mi análisis, sino que, para completarlo, pasaré a suponer, como hace la Comisión, que los precios para el maíz importado, en enero de 1964, se habrían situado muy por debajo del precio de umbral alemán, si se hubieran concedido las licencias de importación.
bb)
El segundo punto conflictivo del litigio consiste en determinar si, en el supuesto de que se hubieran autorizado las importaciones de maíz en enero de 1964, solicitadas el 1 de octubre de 1963, habría que haber contado con una oferta muy superior a las necesidades de maíz alemanas, es decir, con unas cantidades que probablemente habrían influido sobre el mercado de la cebada.
La Comisión parte de unas necesidades normales de maíz importado que ascienden a entre 80.000 y 90.000 toneladas mensuales. Estos datos los compara con las importaciones efectivas durante el período comprendido entre julio y septiembre de 1963 (419.000 toneladas) y con el hecho de que, para el período entre octubre y diciembre de 1963, se concedieron licencias por una cantidad total de 133.000 toneladas, lo que, en conjunto, permite deducir que las necesidades estaban normalmente cubiertas hasta el fin de 1963. Asimismo, debe tenerse en cuenta, en opinión de la Comisión, que, respecto a los meses entre octubre y diciembre de 1963, se habían concedido licencias que no fueron utilizadas, y que era previsible que se presentaran más solicitudes para dicho período. En resumen, debía haberse supuesto que, no sólo las aproximadamente 125.000 toneladas que debían esperarse conforme a las solicitudes de importación presentadas el 1 de octubre de 1963, sino también otras importaciones suplementarias de maíz para enero de 1964, habrían conducido a una importante presión sobre la oferta.
Por el contrario, los demandantes consideran inadmisible el hecho de que se parta de unas cantidades medias de importación mensual de 80.000 a 90.000 toneladas, ya que estas cifras corresponden a un período de tiempo (campaña de comercialización 1961/1962), en el que todavía existían restricciones cuantitativas a la importación. Una vez eliminadas tales normativas en el marco del mercado común, se registró un importante incremento de las importaciones, que se explica por el aumento del consumo de carne en la República Federal de Alemania, en especial, del consumo de carne de ave.
En mi opinión, la solidez de principio de esta objeción es indiscutible. Así pues, el Tribunal de Justicia debería limitarse a las cifras de importación correspondientes a la campaña de comercialización 1961/1962 y siguientes. De las tablas que al respecto ha presentado la Comisión deduzco que las importaciones de maíz durante la campaña de comercialización 1963/1964 alcanzaron alrededor de 1,7 millones de toneladas, lo que ofrece una media mensual de aproximadamente 140.000 toneladas, y que respecto a dicha campaña de comercialización no podía hablarse de ningún tipo de efecto perjudicial sobre el mercado de la cebada producida en la República Federal de Alemania. De las cifras correspondientes al año 1964/1965 puede deducirse incluso una cantidad media mensual de maíz importado de alrededor de 170.000 toneladas. También respecto a la campaña de comercialización 1961/1962 las cifras medias mensuales ascienden muy por encima de los datos presentados por la Comisión (en concreto, alrededor de 120.000 toneladas). De todo ello puede extraerse como primera conclusión que importaciones de aproximadamente 125.000 toneladas (en la notificación oficial se hablaba sólo de 85.000 toneladas) como las que, de acuerdo con las solicitudes presentadas el 1 de octubre de 1963, eran previsibles para enero de 1964, no tenían la importancia temida por la Comisión.
A lo anterior debe añadirse otro aspecto. Como subrayan los demandantes, ciertamente no es correcto añadir a las licencias solicitadas el 1 de octubre de 1963 simplemente aquellas cantidades que normalmente se importan a la República Federal cada mes. De hecho, en el mercado de los cereales existe una gran transparencia, garantizada, entre otros aspectos, gracias a la publicación mensual del total de licencias de importación solicitadas, gracias a las comunicaciones de la bolsa de cereales y a informaciones privadas, transparencia que permite a los importadores adoptar disposiciones sobre sus propias operaciones comerciales a tiempo y hacerlas coincidir con las disposiciones de sus competidores. Es evidente que esto mismo habría ocurrido si se hubieran concedido las licencias para enero de 1964, por el mero hecho de que los importadores que presentaron sus solicitudes el 1 de octubre de 1963, según datos de la Comisión, son responsables de aproximadamente dos tercios del total de las importaciones de cereales a la República Federal de Alemania. Por razones de sentido común económico se habrían visto obligados a moderar razonablemente sus importaciones complementarias para el mes de enero de 1964, con el fin de conservar las ventajosas posibilidades comerciales que habrían obtenido si se les hubieran concedido las licencias solicitadas el 1 de octubre de 1963. Puede también considerarse que, llegado el caso, la presión en la oferta podría haberse reducido mediante cierto almacenamiento, que no supondría una carga insoportable, precisamente cuando se pueden aprovechar beneficiosas posibilidades de compra.
Todo ello justifica, en mi opinión, que se alberguen considerables dudas sobre la exactitud de la tesis defendida por la Comisión, en el sentido de que, si se hubieran concedido las licencias solicitadas el 1 de octubre de 1963, era previsible una fuerte presión sobre la oferta en el mercado del maíz de la República Federal de Alemania, durante el mes de enero de 1964.
cc)
Ahora bien, si damos por supuesta la exactitud del pronóstico de la Comisión, se plantea además la cuestión de si debían temerse efectos peligrosos en el mercado de la cebada de la República Federal de Alemania, con la consiguiente caída de los precios de la cebada nacional.
La respuesta a dicha cuestión depende en primer lugar de hasta qué punto el maíz y la cebada son intercambiables en tanto que alimentos para animales. En principio, tal intercambiabilidad es incuestionable y, por otra parte, los demandantes no la discuten. Se pone de manifiesto en las proporciones de las mezclas que deben contener los cereales forrajeros y los alimentos para animales y que, como ha probado la Comisión, varían enormemente entre los diferentes Estados de la Comunidad. Analizando desde este punto de vista las cifras proporcionadas en la página 26 del escrito de dúplica de la Comisión, es innegable que la proporción de maíz en el total de forrajes de la República Federal de Alemania se sitúa muy por debajo de los países vecinos Bélgica y los Países Bajos, de lo que se puede deducir que el maíz forrajero en la República Federal de Alemania tiene enormes posibilidades de actuar como sustitutivo, frente a los demás tipos de cereales forraje-ros. Los demandantes han probado claramente que, por otra parte, la anterior presunción no debe supravalorarse a efectos del presente análisis. Objetan que el maíz forrajero, en su mayor parte, es transformado, es decir, se convierte en piensos compuestos. De hecho para las factorías de alimentos para animales se han fijado, no obstante, unos porcentajes de mezcla relativamente constantes aplicables durante un gran período de tiempo, conforme a los correspondientes preceptos de la Futtermittelgesetz (Ley sobre alimentos para animales). (
2
) Un exceso inesperado y a corto plazo en la oferta de maíz no puede conducir, por consiguiente, a un considerable retroceso en el porcentaje de cebada utilizado en los forrajes.
Aplicado a la tesis defendida por la Comisión, lo anterior significa que, aun cuando las importaciones de maíz se hubieran incrementado considerablemente en enero de 1964, era poco probable que resultara afectado el mercado de cebada nacional.
dd)
Por último, para completar el presente análisis, es preciso hacerse una idea de las cantidades de cebada que en enero de 1964 estaban previstas en el mercado de la República Federal de Alemania y para las que, en todo caso, podía existir el peligro de ser sustituidas.
El problema estriba aquí no tanto en las cantidades, como en los tipos. En concreto, los demandantes defienden la idea de que en esa estación del año ya sólo se comercializa, básicamente, la cebada para cervecerías. Ésta no es apta para los forrajes o, cuando menos, por razones de precio no se utiliza en los forrajes, de manera que no puede hablarse de intercambiabilidad con el maíz. Por su parte, la Comisión considera que en enero se comercializan sobre todo las cebadas de invierno (es decir, cebada forrajera), pero que, la cebada de verano, es decir, la cebada para las cervecerías, también se utiliza, al menos en un 50 %, para los forrajes. Considero que, por los pocos datos de que disponemos, no podemos resolver esta cuestión.
En cualquier caso, es indiferente. Aun partiendo de las cifras de la Comisión, no parece que existiera una situación amenazadora para el mercado de la cebada. La Comisión únicamente señala que, para el período a partir del 1 de enero de 1964, debería haberse contado además con una oferta de cebada de producción nacional, de alrededor de 300.000 toneladas. Por consiguiente, en enero de 1964 no se habría puesto en venta el total de esa cantidad, sino sólo un porcentaje de ésta (posiblemente una cantidad -de alrededor de 40.000 toneladas-que los demandantes consideran correcta conforme a los informes mensuales del Bundesemahrungsministerium). Por otra parte, teniendo en cuenta que (como han señalado los demandantes, sin que se les contradijera) la producción nacional de cebada no es suficiente para cubrir las necesidades alemanas, sino que son necesarias enormes importaciones (alrededor de 400.000 toneladas anuales), circunstancia ésta que provoca una tendencia al alza de los precios de la cebada, es decir, que las importaciones de maíz en enero de 1964 no sólo habrían originado una presión sobre el mercado de la cebada nacional, sino también sobre el de la cebada importada, el porcentaje que del total de cebada nacional vendida, de alrededor de 2.000.000 de toneladas, resulta «amenazado» no puede considerarse como una «seria perturbación del mercado», en el sentido del artículo 22.
Resumiré las consideraciones de hecho.
Si bien en el actual estado del litigio no es posible acompañar la sentencia de cifras exactas, pueden indicarse tantos puntos de vista en contra de la solidez de las afirmaciones de la Comisión, que, conforme a los hechos, hay que considerar que la aplicación de la cláusula de salvaguardia prevista en el artículo 22 no estaba justificada. Al menos, por los datos de que disponemos, debe excluirse la aprobación de la cláusula de salvaguardia, de manera que, si este Tribunal de Justicia no coincide con la valoración de los elementos de hecho que propongo, se haría patente la necesidad de recurrir a un dictamen pericial.
c) Considerando el anterior resultado, creo que puedo pasar a analizar sólo por encima las demás cuestiones debatidas en el proceso.
aa)
Sobre la legalidad de la Decisión impugnada no debe objetarse la circunstancia de que la Comisión no exhortara al Estado miembro que recibió la autorización a iniciar negociaciones con el correspondiente Estado de exportación. Precisamente el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 22 dispone que el Estado miembro que aplique medidas de salvaguardia deberá estar dispuesto a iniciar inmediatamente negociaciones, con el fin de firmar acuerdos provisionales que impidan que los exportadores sufran unos daños demasiado graves o inevitables. Conforme al tenor de dicha norma, no obstante se impone a los Estados miembros una obligación, en concreto, una obligación que sólo se hace exigible en determinadas circunstancias y con el fin de debilitar los efectos de una medida de salvaguardia. En mi opinión, no puede afirmarse que, en tales casos, la Comisión deba tomar la iniciativa casi automáticamente, tanto menos cuanto que los hechos demuestran que no se dieron quejas ni por parte de exportadores, ni por parte del Estado miembro al que pertenecen, sobre la inexistente disponibilidad de la República Federal a iniciar las negociaciones.
bb)
En contra de la opinión de los demandantes, tampoco tengo nada que objetar al hecho de que, en el marco del apartado 1 del artículo 22 del Reglamento no 19, se imponga un alto a las importaciones (como el ocurrido el 1 de octubre de 1963 sobre las 15 horas) y, además, con ciertos efectos retroactivos, considerando el momento en que se ordenó la medida nacional. Lo anterior no resulta afectado por el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 22, en el que se indica que la Comisión decidirá velando porque no aumente la protección entre los Estados miembros, ya que este texto, claramente, no se refiere al régimen normal establecido por el Reglamento no 19, sino a los sistemas nacionales existentes con anterioridad a la entrada en vigor de éste (nótese a este respecto que la anterior organización del mercado de los cereales alemana, como ha probado la Comisión con su sistema de esclusa de precios y de cantidades, permitía una mayor protección que la que proporcionó la aplicación de la cláusula de salvaguardia en el presente caso). Tampoco resulta afectado por el apartado 5 del artículo 22, que sólo prevé una suspensión en la concesión de las licencias en caso de perturbaciones del mercado de determinado tipo, provocadas después del final del período de transición como consecuencia de las importaciones procedentes de países terceros, ya que este precepto, claramente, no tiene por finalidad establecer en general normas especiales para las importaciones de países terceros, sino que, más bien, pretende simplemente dejar claro que, una vez transcurrido el período de transición, sólo pueden adoptarse medidas de salvaguardia frente a países terceros. Tampoco resulta afectado, por último, por el artículo 18 del Reglamento no 19, puesto que señala que en los intercambios entre Estados miembros, la aplicación de restricciones cuantitativas O de medidas de efecto equivalente es incompatible con la del régimen de los derechos reguladores intracomunitarios, ya que el artículo 18 se refiere al supuesto normal, mientras que el artículo 22, como cláusula de salvaguardia, es aplicable en casos de necesidad.
Considero, no obstante, que medidas tan amplias y decisivas como un alto a la importación con carácter retroactivo deben limitarse a casos extremos de necesidad, en los que fracase cualquier otra medida. Conforme a lo que se ha indicado sobre los requisitos de hecho necesarios para la aplicación del artículo 22, es seguro que en el presente caso no se trataba de una de tales situaciones de necesidad.
cc)
Con ello, paso al mismo tiempo a la imputación según la cual, la Comisión violó el principio de proporcionalidad al autorizar la medida alemana de salvaguardia. Como acertadamente subrayan los demandantes, este principio resulta de la expresión «medidas de salvaguardia necesarias» utilizada en el apartado 1 del artículo 22, así como del imperativo general por el que las excepciones a una situación normal siempre deben limitarse a lo estrictamente necesario.
Ahora bien, no creo que, en el presente caso, por aplicación del principio de proporcionalidad, la supuesta amenaza sobre el mercado del maíz y de la cebada en enero de 1964, que en principio se dedujo del hecho de que por las licencias de importación solicitadas el 1 de octubre de 1963 no se pudiera recaudar ningún derecho regulador, se eliminara mediante acuerdos entre la Einfuhr- und Vorratsstelle y los importadores, sobre el mantenimiento de un determinado precio de venta, ya que tales acuerdos exigen una actividad inusual por parte de la Administración y, además, podían haber surgido problemas en relación con el modo de garantizar eficazmente su aplicación, de la que, en última instancia, depende su carácter preventivo.
Ahora bien, tal como veo la situación económica, no debe descartarse que otras medidas menos tajantes que el bloqueo de las importaciones, por ejemplo, un reparto de las licencias solicitadas O las compras de maíz por parte de los organismos de intervención, habrían bastado para eliminar la amenaza de una perturbación del mercado.
Así pues, anticipo ahora ya que también la elección del medio de aplicación de la cláusula de salvaguardia y la determinación del alcance de ésta constituyen un motivo suplementario para anular la Decisión de la Comisión.
3. Desviación de poder
Después de todo lo anteriormente expuesto, debo aún dar algunas indicaciones sobre el motivo relativo a la desviación de poder.
En mi opinión, es insostenible afirmar que la Comisión pretendió cubrir un error de las autoridades administrativas alemanas, que habían interpretado incorrectamente la Decisión relativa a los precios franco frontera adoptada por la Comisión, válida para el período comprendido entre el 1 y el 6 de octubre de 1963. Como ya hemos oído en el proceso, no se dio tal error por parte de los organismos alemanes, sino que, por el contrario, el guión de la Decisión de la Comisión que se refería a las importaciones de maíz procedentes de Francia significa, de hecho, exención de derechos reguladores y no, la orden de denegar licencias exentas de derechos reguladores.
Por lo demás, el presente proceso tampoco ha puesto de manifiesto que, al adoptar la Decisión, la Comisión actuara movida por objetivos ilegítimos, como el apoyo a aspiraciones de carácter fiscal alemanas, el evitar una conveniente corrección de un error, O el asegurarse frente a acciones de reembolso por parte de los organismos alemanes. Sólo podría suponerse en cierto modo que existieran tales intenciones, si claramente no se hubieran dado los requisitos para la aplicación de la cláusula de salvaguardia, lo cual queda descartado después de todas las comprobaciones efectuadas.
Por consiguiente, ese motivo no puede prosperar.
III. Resumen y conclusión
El resumen de todo lo expuesto me lleva a las siguientes conclusiones: estoy convencido de que tampoco un examen completo de los elementos del proceso puede llevar a establecer que los demandantes estuvieran directamente afectados por la Decisión impugnada. Por consiguiente, debe declararse la inadmisibilidad de sus recursos. Ésta es mi conclusión principal. En el caso de que el Tribunal de Justicia no coincida conmigo en lo anterior, debe acceder, en todo caso, a las pretensiones de los demandantes, ya que no se cumplían los requisitos para la adopción de medidas de salvaguardia. Al menos, este punto debería ser objeto de un ulterior esclarecimiento con ayuda de un dictamen pericial, antes de que el Tribunal de Justicia pueda dictar sentencia favorable a la Comisión. Conforme a mi conclusión principal, propongo que se condene en costas a los demandantes, por haberse declarado la inadmisibilidad de sus recursos.
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.
(
1
)	Rec. 1963, pp. 269 y ss., especialmente pp. 315 y ss.
(
2
)	Ley de 22 de diciembre de 1926; BGBl. III, 1963, p. 43.