Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MACIEJ SZPUNAR
apresentadas em 12 de fevereiro de 2026 (1)
Processo C‑658/24
Penny Market Kft.
contra
Komárom‑Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Győri Törvényszék (Tribunal Regional de Győr, Hungria)]
« Reenvio prejudicial — Legislação nacional que exige que certos distribuidores alimentares reduzam os preços de certos produtos alimentares durante um determinado período e que mantenham uma certa quantidade em armazém — Coima — Regulamento (UE) n.° 1308/2013 — Diretiva 2006/123/CE — Artigo 14.° — Liberdade de estabelecimento — Discriminação »
1.        As crises, em especial as de natureza pan‑europeia, são não só uma ocorrência regular no momento atual
mas também, quando de natureza económica, representam para a União Europeia e para os seus Estados‑Membros o desafio de proteger a população de excessivas repercussões financeiras. Alguns Estados‑Membros, em especial, envidam grandes esforços para compensar as suas populações por aquilo que consideram ser perturbações do mercado. No entanto, muitas vezes são as medidas assim adotadas que dão origem a (novas) perturbações de mercado, uma vez que, num mercado interno caracterizado pela livre circulação de bens, serviços e meios de produção, alguém — seja uma entidade pública ou privada — acabará por pagar a fatura.
2.        O presente pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Győri Törvényszék (Tribunal Regional de Győr, Hungria), ilustra bem esse fenómeno: tendo em vista combater a inflação e garantir a segurança do abastecimento de certos produtos alimentares que considera absolutamente necessários que estejam à disposição dos consumidores a preços acessíveis, a Hungria impôs aos retalhistas a obrigação de oferecerem promoções sobre esses produtos e de os terem em quantidades suficientes. A medida aplica‑se apenas aos retalhistas com um volume de negócios superior a um determinado limiar, pelo que, embora aparentemente se aplique sem distinção tanto a retalhistas húngaros como aos retalhistas estabelecidos noutros Estados‑Membros da União, na realidade afeta quase exclusivamente estes últimos.
3.        O Tribunal de Justiça já declarou, no seu Acórdão SPAR Magyarország (2), que o Regulamento (UE) n.° 1308/2013 (3), um instrumento jurídico adotado no âmbito da política agrícola comum da União Europeia, se opõe a uma legislação semelhante à que está em causa no presente processo. Nas presentes conclusões, proporei ao Tribunal de Justiça que se pronuncie em conformidade com esta jurisprudência e que declare que a
Diretiva 2006/123/CE (4) também se opõe à medida húngara em causa.
I.      Quadro jurídico
A.      Direito da União
1.      Regulamento n.° 1308/2013
4.        Nos termos do artigo 83.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1308/2013, «[o]s Estados‑Membros só podem adotar ou manter disposições legislativas nacionais suplementares para os produtos abrangidos por uma norma de comercialização da União se essas disposições cumprirem o direito da União, nomeadamente o princípio da livre circulação de mercadorias, e sob reserva da Diretiva 98/34/CE» (5).
2.      Diretiva 2006/123
5.        Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, da Diretiva 2006/123, «[a] presente diretiva estabelece disposições gerais que facilitam o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços, mantendo simultaneamente um elevado nível de qualidade dos serviços.»
6.        O artigo 3.° desta diretiva, sob a epígrafe «Relação com outras disposições do direito [da União Europeia]», tem a seguinte redação:
«1.      Sempre que haja conflito entre uma disposição da presente diretiva e um outro instrumento [da União Europeia] que discipline aspetos específicos do acesso e do exercício da atividade de um serviço em domínios ou profissões específicos, as disposições desse instrumento [da União Europeia] prevalecem e aplicam‑se a esses domínios ou profissões específicos.
[…]».
7.        O artigo 14.° da Diretiva 2006/123, sob a epígrafe «Requisitos proibidos», dispõe o seguinte:
«Os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício no respetivo território ao cumprimento dos requisitos seguintes:
1)      Requisitos discriminatórios baseados direta ou indiretamente na nacionalidade ou, tratando‑se de sociedades, no local da sede, [...]
[…]».
B.      Direito húngaro
8.        Em 24 de maio de 2022, o Governo Húngaro declarou o estado de emergência tendo em conta a guerra na Ucrânia. No contexto desse regime jurídico especial, o Governo aprovou o a háborús élelmiszerár‑infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (Decreto Governamental n.° 162/2023, de 5 de maio, relativo às Medidas Necessárias para Reduzir a Inflação dos Preços dos Géneros Alimentícios num Contexto de Guerra; a seguir «Decreto Governamental»), que entrou em vigor em 6 de maio de 2023, a fim de resolver o problema da elevada taxa de inflação causada pela guerra.
9.        O artigo 1.°, n.° 2, ponto 2, do Decreto Governamental tem a seguinte redação:
«[Para efeitos do presente decreto,] [entende‑se] por “comerciante” a pessoa que exerce, a título principal, uma atividade definida na Nomenclatura Estatística das Atividades Económicas como “4711 — Comércio a retalho em estabelecimentos não especializados, com predominância de produtos alimentares, bebidas ou tabaco”, e cujo volume de negócios líquido, na aceção da [a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (Lei XLV de 2020, relativa ao Imposto Aplicável ao Setor do
Retalho), tenha excedido mil milhões de forintes em 2021.»
10.      O artigo 2.°, n.os 1 a 2a, desse Decreto Governamental prevê:
«(1)      Entre 1 de junho de 2023 e 30 de junho de 2024, os comerciantes são obrigados a proceder a uma redução de preços para as categorias de produtos constantes do anexo 1 (a seguir “categorias de produtos objeto da promoção obrigatória”) e para os grupos de produtos constantes do anexo 2 em todos os estabelecimentos comerciais (ou, no caso da venda por correspondência, em cada plataforma onde esta atividade seja exercida).
(2)      No caso das categorias de produtos constantes do anexo 1, e enquanto subsistir a redução de preços descrita no n.° 1, os comerciantes são obrigados a praticar, durante o período promocional e, uma vez decorrido este período, numa base recorrente, em relação a pelo menos um produto à sua escolha de cada uma das categorias de produtos objeto da promoção obrigatória (a seguir “produto em promoção”), em cada período promocional, um preço bruto de venda a retalho que seja, pelo menos, 15 % inferior ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tenha praticado para esse produto nos 30 dias anteriores à aplicação da redução de preço (a seguir “preço promocional”).
(2a)      Entre 1 de agosto de 2023 e 30 de junho de 2024, além da aplicação do preço promocional referido no n.° 2, os comerciantes são obrigados a praticar, durante o período promocional e, uma vez decorrido este período, numa base recorrente, em relação a outros produtos de, pelo menos, dois grupos de produtos (à sua escolha) constantes do anexo 2, um preço bruto de venda a retalho que seja, pelo menos, 15 % inferior ao preço de compra.»
11.      O artigo 3.°, n.° 1, do referido Decreto
Governamental dispõe:
«Os comerciantes são obrigados
(a)      a comercializar os produtos em promoção; e
(b)      a colocar esses produtos à venda diariamente, pelo menos, na quantidade diária média que venderam em 2022, de modo a dar constantemente resposta às necessidades dos clientes.»
12.      O artigo 3.°/A, n.° 1, deste Decreto
Governamental prevê ainda:
«Os comerciantes são obrigados, relativamente aos produtos constantes do anexo 2 que comercializavam em 1 de junho de 2023,
(a)      a comercializar,
(b)      a colocar esses produtos à venda diariamente, pelo menos, na quantidade diária média que venderam em 2022,
(c)      a assegurar a disponibilidade suficiente dos produtos referidos na alínea b), se necessário até ao dobro da quantidade aí referida, e colocar esses produtos à disposição dos clientes em quantidades suficientes de modo a dar constantemente resposta às suas necessidades, evitando ruturas de stock.»
13.      O artigo 5.°, n.° 2, do Decreto Governamental tem a seguinte redação:
«Caso a autoridade verifique, quando de uma inspeção, o incumprimento das obrigações previstas no presente decreto, […]
[…]
(d)      Em caso de incumprimento das obrigações decorrentes dos artigos 3.° e 3.°/A, em cada categoria ou grupo de produtos,
(da)      se a escassez verificada não exceder 10 % em cada categoria ou grupo de produtos, impõe a aplicação de uma coima de 500 000 forintes,
(db)      se a escassez verificada for superior a 10 %, mas não exceder 50 % em cada categoria ou grupo de produtos, impõe a aplicação de uma coima no montante de um milhão de forintes,
(dc)      se a escassez verificada exceder 50 % em cada categoria ou grupo de produtos ou, se o comerciante não tiver cumprido a sua obrigação de dar constantemente resposta às necessidades dos clientes, impõe a aplicação de uma coima no montante de dois milhões de forintes;
(e)      pode impor ao comerciante a cessação temporária da sua atividade no estabelecimento [...] afetado pela infração por um período mínimo de um dia e máximo de seis meses.»
14.      O anexo 1 do Decreto Governamental elenca 20 categorias de produtos objeto da promoção obrigatória, nomeadamente: carne de aves de capoeira; carne de suíno, de bovino e outras variedades de carne; produtos à base de carne; leite; produtos lácteos; pão; produtos de confeitaria; massas alimentícias secas; farinha; açúcar; produtos hortícolas frescos; fruta fresca; sumos de fruta e de produtos hortícolas; refeições prontas, especiarias, condimentos; café, chá; águas minerais e refrigerantes.
15.      O anexo 2 do Decreto Governamental contém uma lista de oito grupos de produtos a preços reduzidos, que coincidem essencialmente com os produtos sujeitos a preço fixo autorizado que estão em causa no Acórdão SPAR Magyarország.
II.    Factos, tramitação processual e questões prejudiciais
16.      Em 20 de fevereiro de 2024, no âmbito do sistema de promoção obrigatória, a autoridade nacional recorrida efetuou uma inspeção ao local, numa loja situada em Tatabánya (Hungria) e explorada pela Penny Market Kft., recorrente no processo principal.
17.      Por Decisão de 27 de março de 2024, a autoridade nacional aplicou à Penny Market uma coima no montante de quatro milhões de forintes (cerca de 10 380 euros), a título de defesa dos consumidores, por ter constatado, quando de uma inspeção ao local, que, embora em armazém, dois dos produtos em promoção (maçãs e um refrigerante em embalagem de 0,33 litros), não estavam nas prateleiras na área de vendas e que, no dia da inspeção, não tinha sido realizada nenhuma venda desses produtos. Desta forma, a Penny Market não tinha assegurado a comercialização dos produtos num dia da campanha promocional semanal e, mais concretamente, não tinha posto à venda a quantidade diária média comercializada em 2022 de forma a garantir que os clientes podiam ser servidos ininterruptamente. Por conseguinte, a recorrente tinha violado o artigo 3.°, n.° 1, do Decreto Governamental.
18.      Relativamente às maçãs, a recorrente alega que houve atrasos dos fornecedores e que, no dia da inspeção, a quantidade diária média
vendida desse produto em 2022 foi de facto vendida. Considera que a recorrida devia ter verificado as vendas registadas ao longo do dia em vez de tirar as suas conclusões com base num momento específico. Refere que, na categoria de águas minerais e refrigerantes, estava à disposição dos consumidores um produto de substituição.
19.      O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à compatibilidade do Decreto Governamental com as disposições relativas ao mercado interno e com a legislação relativa à política agrícola comum.
20.      Nestas condições, por Decisão de 23 de setembro de 2024, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de outubro de 2024, o Győri Törvényszék (Tribunal Regional de Győr) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Devem os artigos 49.° e 56.° TFUE, bem como o artigo 16.°, n.° 1, da [Diretiva 2006/123], ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma legislação nacional que, invocando uma situação de emergência, obriga exclusivamente os retalhistas do setor alimentar cujo volume de negócios anual seja superior a mil milhões de [forintes]
(cerca de 2 595 196 euros) a praticarem, relativamente a certas categorias de produtos durante um determinado período de tempo, um preço bruto de venda a retalho que seja inferior em, pelo menos, 15 % ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tenham praticado nos 30 dias anteriores, e que, em caso de incumprimento desta obrigação, prevê a imposição imperativa de uma coima?
2)      Deve o [Regulamento n.° 1308/2013] ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que, invocando uma situação de emergência, obriga exclusivamente os retalhistas do setor alimentar cujo volume de negócios anual seja superior a mil milhões de [forintes] a praticarem, relativamente a certas categorias de produtos durante um determinado período de tempo, um preço bruto de venda a retalho que seja inferior em, pelo menos, 15 % ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tenham praticado nos 30 dias anteriores, e que, em caso de incumprimento dessa obrigação, prevê a imposição imperativa de uma coima?»
21.      Foram apresentadas observações escritas pela Penny Market, pelos Governos Húngaro, Alemão, e Austríaco, bem como pela Comissão Europeia. Todas estas partes com exceção do Governo Austríaco compareceram na audiência realizada em 13 de novembro de 2025.
III. Apreciação
A.      Observações preliminares
22.      Os factos do presente processo remetem imediatamente para os do Acórdão SPAR Magyarország. Nesse processo, o Tribunal de Justiça declarou que o Regulamento n.° 1308/2013 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida nacional que, devido a uma situação de emergência, impõe a um distribuidor que coloque à venda produtos agrícolas abrangidos pelo âmbito de aplicação deste regulamento, a um preço fixo autorizado e numa quantidade diária média registada no armazenamento do distribuidor e que prevê a aplicação obrigatória de uma coima em caso de violação das obrigações previstas por essa medida nacional (6).
23.      Importa observar que as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio no Acórdão SPAR Magyarország diziam apenas respeito a disposições do Regulamento n.° 1308/2013, um instrumento da política agrícola comum da União Europeia. Não foi feita nenhuma referência ao direito primário ou derivado no âmbito das liberdades fundamentais do mercado interno. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça, na sua resposta, analisou apenas o referido regulamento (7).
24.      O presente processo é diferente. Neste processo, o órgão jurisdicional de reenvio refere‑se a várias disposições relativas ao mercado interno, além do Regulamento n.° 1308/2013. Por conseguinte, para analisar
as questões do órgão jurisdicional de reenvio, abordarei os dois conjuntos de disposições.
25.      Com as suas duas questões, que devem ser examinadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio procura, em substância, saber se os artigos 49.° e 56.° TFUE, o artigo 16.° da Diretiva 2006/123 ou as disposições do Regulamento n.° 1308/2013 se opõem a uma legislação nacional que, invocando uma situação de emergência, obriga os retalhistas do setor alimentar com um volume de negócios anual superior a um determinado montante a aplicar, relativamente a certas categorias de produtos
por um determinado período de tempo, um preço bruto de venda a retalho que seja, pelo menos, 15 % inferior ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que aplicaram
nos 30 dias anteriores e que, em caso de incumprimento dessa obrigação, prevê a
aplicação obrigatória de uma coima.
26.      A medida nacional em causa pode ser brevemente resumida da seguinte forma: nos termos do Decreto Governamental, os retalhistas do setor alimentar eram obrigados a aplicar um preço bruto de venda a retalho a certos produtos durante um período específico que fosse inferior em, pelo menos, 15 % ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que tivessem aplicado nos 30 dias anteriores. O Decreto Governamental aplica‑se apenas aos retalhistas cujas receitas anuais de vendas em 2021 tenham excedido mil milhões de forintes. Este Decreto Governamental estabelece que, dentro de uma «categoria de produto» específica, a redução do preço deve ser aplicada a, pelo menos, um produto. As categorias de produtos afetadas incluem: carne de aves de capoeira; carne de suíno, carne de bovino, outras variedades de carne; produtos à base de carne; leite; produtos lácteos; pão; produtos de pastelaria; massas alimentícias secas; farinha, açúcar; produtos hortícolas frescos; fruta fresca; sumos de frutas e de produtos hortícolas; refeições prontas, especiarias, condimentos; café, chá; águas minerais e refrigerantes.
B.      Quanto ao Regulamento n.° 1308/2013
27.      O Acórdão SPAR Magyarország continha um exame detalhado do
Regulamento n.° 1308/2013, cujos principais elementos são brevemente recapitulados a seguir.
28.      A Hungria tinha adotado uma medida devido a uma situação de emergência que, por um lado, impunha aos distribuidores que colocassem à venda produtos agrícolas abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1308/2013, a um preço fixo autorizado e numa quantidade diária média registada nas suas existências
durante um ano de referência e, por outro, previa a aplicação obrigatória de uma coima em caso de violação das obrigações previstas por essa medida nacional.
29.      O Tribunal de Justiça declarou, nomeadamente, o seguinte. Em primeiro lugar, perante um regulamento que estabelece uma organização comum dos mercados (OCM) num determinado domínio, os Estados‑Membros devem abster‑se de tomar qualquer medida que o possa derrogar ou violar. São também incompatíveis com a OCM as regulamentações que obstam ao seu bom funcionamento, mesmo que a matéria em questão não tenha sido regulada exaustivamente por essa OCM (8). Em segundo lugar, na ausência de um mecanismo de fixação de preços, a livre determinação do preço de venda com base na livre concorrência é uma componente do Regulamento n.° 1308/2013 e constitui a expressão do princípio da livre circulação de mercadorias em condições de concorrência efetiva (9). Em terceiro lugar, o estabelecimento de uma OCM não impede os Estados‑Membros de aplicarem regras nacionais que prossigam um objetivo de interesse geral diferente dos cobertos por essa OCM, mesmo que tais regras sejam suscetíveis de afetar o funcionamento do mercado interno no setor em causa, desde que essas regras sejam aptas a garantir a realização do objetivo prosseguido e não vão além do que é necessário para alcançar esse objetivo (10).
30.      Em meu entender, tal corresponde, em última análise, ao mesmo tipo de exame
de uma medida nacional efetuado na perspetiva das liberdades fundamentais consagradas nos Tratados: um Estado‑Membro deve prosseguir um objetivo relacionado com o interesse geral e provar que essa medida nacional é adequada e que os meios utilizados para alcançar esse objetivo são de natureza proporcional.
31.      No presente processo, as obrigações de redução de preços e de fornecimento das quantidades previstas no Decreto Governamental não estão previstas no Regulamento n.° 1308/2013. Contradizem também o princípio da livre concorrência, que é um dos objetivos essenciais do Regulamento n.° 1308/2013. A obrigação de comercializar certos produtos a um preço bruto de venda a retalho mais baixo, numa determinada quantidade, impede os comerciantes de determinarem livremente os seus preços de venda ou as quantidades que pretendem vender. Além disso, como assinalou com razão o Governo Alemão, o Decreto Governamental impede as empresas de exercerem a sua atividade de uma forma orientada para o mercado, de responderem de forma dinâmica à oferta e à procura e de reagirem de forma flexível às alterações do mercado. Acresce que muitos fatores inerentes à livre concorrência, como as flutuações sazonais, as diferentes estruturas de custos, as diferenças de qualidade ou, de forma geral, a concorrência de preços entre os diferentes intervenientes ao longo da cadeia de abastecimento, são ignorados.
32.      O Governo Húngaro indica como fundamentos que justificam o Decreto Governamental o combate à inflação e a garantia da segurança do abastecimento.
33.      Ambos os fundamentos estão, de facto, relacionados com o interesse geral. Embora não constituam fundamentos de natureza puramente económica (11), eu diria que a luta contra a inflação se aproxima perigosamente de um desses fundamentos, razão pela qual se justifica a máxima cautela na análise do Decreto Governamental.
1.      Quanto à obrigação de redução dos preços
34.      No que respeita à adequabilidade
do Decreto Governamental para alcançar os objetivos declarados, há que observar, relativamente ao objetivo de combater a inflação, que é provável que este tipo de medida produza o efeito oposto. Como a Penny Market sustentou de forma convincente, a obrigação de os retalhistas colocarem certos produtos à venda a determinados preços, por vezes inferiores aos preços de compra — e, portanto, com prejuízo — e de os manterem em armazém
em quantidades que não se baseiam na procura real, significa que os retalhistas são, por vezes, forçados a aumentar os preços de outros produtos para compensar as perdas e custos adicionais suportados. Esse aumento dos preços dos produtos não regulados poderia, assim, anular quaisquer vantagens de preço dos produtos regulados e, por sua vez, contribuir para uma maior inflação. Além disso, as campanhas de promoção obrigatória para as categorias de produtos elencadas no anexo 1
do Decreto Governamental não parecem ser um meio adequado para alcançar reduções de preço, uma vez que os retalhistas são de facto incentivados, a inicialmente aumentar os seus preços de forma a minimizar as suas perdas se, posteriormente tiverem de fazer as promoções estabelecidas. Além disso, o aumento da procura de produtos com preços regulados pode fazer subir os preços de compra em geral, o que aumentaria as perdas dos retalhistas em causa e poderia aumentar os preços dos produtos em causa nos retalhistas não abrangidos pelo regulamento, fazendo assim aumentar a inflação.
35.      Além disso, a luta contra a inflação não é abordada de forma coerente. Com efeito, como salientado pelo Governo Alemão, abordar a questão apenas ao nível dos retalhistas alimentares não é coerente nem sistemático, uma vez que ignora os outros componentes da cadeia de abastecimento. Se o objetivo é combater a inflação de forma coerente através de reduções de preço obrigatórias, toda a cadeia de abastecimento deve ser tida em conta.
36.      Por último, a título de demonstração suplementar de que os objetivos em causa não são prosseguidos de forma coerente, observo que a legislação visa os grandes retalhistas e não tem devidamente em conta a população das zonas mais rurais, que normalmente tem de percorrer longas distâncias até uma cidade onde se encontre um grande retalhista.
2.      Quanto à obrigação de manter uma determinada quantidade em armazém
37.      A obrigação não é ter sempre disponíveis determinadas quantidades de certos produtos adequados para alcançar os objetivos de combater a inflação ou de garantir a segurança do abastecimento. Ao obrigar os retalhistas alimentares a terem sempre para venda a quantidade diária média, a contar de 2022, dos produtos afetados pela redução de preço, as flutuações sazonais na disponibilidade e na procura dos vários produtos são desconsideradas. Estabelecer uma determinada quantidade, que pode muitas vezes ser difícil de manter numa determinada época,
é não só artificial mas
também resulta em custos significativamente mais elevados para os retalhistas, que têm de os canalizar para outros produtos, frustrando assim o objetivo de combater a inflação. Uma vez que o mecanismo regular da oferta e da procura será assim completamente neutralizado, o resultado provável serão aumentos artificiais dos preços de outros produtos.
3.      Conclusão preliminar
38.      Como fica demonstrado
pelo exposto, a medida em questão não é, do meu ponto de vista, adequada para alcançar o objetivo de combater a inflação e garantir a segurança do abastecimento de certos produtos. Por conseguinte, o Regulamento n.° 1308/2013 opõe‑se à referida medida.
C.      Diretiva 2006/123
1.      Disposições pertinentes da Diretiva 2006/123
39.      Começarei por explicar brevemente quais as disposições da Diretiva 2006/123 que são aplicáveis ao caso em apreço e porquê.
40.      Em primeiro lugar, o artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 2006/123 prevê que esta diretiva é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da mesma diretiva, entende‑se por «“serviço” qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração, referida no [artigo 57.° TFUE]». Como o Tribunal de Justiça já declarou, a atividade de venda a retalho de mercadorias constitui um «serviço» para efeitos da aplicação desta diretiva (12).
41.      Em segundo lugar, dado que o presente processo não diz respeito a nenhuma das atividades ou dos domínios excluídos do seu objeto (13) ou do seu âmbito de aplicação (14), o serviço em causa está abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123.
42.      Em terceiro lugar, não há outras disposições do direito da União a opor‑se às disposições da Diretiva 2006/123. Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da referida diretiva, sempre que haja conflito entre uma disposição desta diretiva e um outro instrumento da União Europeia que discipline aspetos específicos do acesso e do exercício da atividade de um serviço em domínios ou profissões específicos, a disposição desse instrumento da União Europeia deve prevalecer e aplicar‑se a esses domínios ou profissões específicos. Em seguida, a mesma disposição cita, a título de exemplo (15), quatro atos do direito da União Europeia, entre os quais não figura o Regulamento n.° 1308/2013. Na minha opinião, tal justifica‑se, uma vez que este regulamento simplesmente não rege aspetos específicos do acesso a uma atividade de serviços ou do seu exercício em domínios ou profissões específicos.
43.      Por outras palavras, o Regulamento n.° 1308/2013 tem um conteúdo regulamentar e normativo diferente do da Diretiva 2006/123. Nenhum dos dois atos jurídicos constitui, por conseguinte, uma lex specialis em relação ao outro.
44.      Em quarto lugar, são as disposições relativas à liberdade de estabelecimento e não as relativas aos serviços que estão em causa no presente processo.
45.      Como é sabido, a Diretiva 2006/123 trata tanto da liberdade de estabelecimento dos prestadores (de serviços) (16) como da livre circulação de serviços (17). Embora estes dois capítulos sejam orientados pelos mesmos princípios, existem algumas pequenas, mas cruciais diferenças no modo como estão estruturados e na forma como o legislador da União optou por tratar a liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação de serviços. Assim, por exemplo, no que respeita à liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços, o chamado elemento transfronteiriço (18) não é necessário.
46.      A linha de demarcação entre o estabelecimento e os serviços é a da estabilidade. Assim, o artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva 2006/123 define «estabelecimento» como «o exercício efetivo [...] de uma atividade económica na aceção do [artigo 49.° TFUE]». Os distribuidores abrangidos pelo âmbito de aplicação do Decreto Governamental geralmente já estão estabelecidos na Hungria e, oferecem normalmente os seus serviços e produtos aos compradores húngaros. É com certeza esse o caso da Penny Market, relativamente à qual o órgão jurisdicional de reenvio observou que foi estabelecida pelo alemão Grupo REWE e está presente na Hungria desde 1996. Por conseguinte, como salienta com razão a Comissão, a atividade de retalho em causa no presente processo é uma atividade económica exercida de forma estável e contínua na Hungria. As disposições em questão enquadram‑se, portanto, na liberdade de estabelecimento consagrada no capítulo III da Diretiva 2006/123 e não na livre circulação de serviços ao abrigo do capítulo IV desta diretiva (19).
47.      Consequentemente, não abordarei o artigo 16.° da Diretiva 2006/123 (20), que figura no capítulo relativo aos serviços. Em vez disso, centrar‑me‑ei no artigo 14.° desta diretiva, que diz respeito à liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços.
2.      Quanto ao artigo 14.° da Diretiva 2006/123
48.      O artigo 14.° da Diretiva 2006/123 contém uma absoluta proibição de requisitos discriminatórios.
49.      Nos termos do n.° 1 deste artigo, os Estados‑Membros não podem condicionar o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício no respetivo território ao cumprimento de requisitos discriminatórios baseados direta ou indiretamente na nacionalidade ou, tratando‑se de sociedades, no local da sua sede (21).
50.      Um aspeto fundamental é que, uma vez demonstrada essa discriminação, não existe qualquer possibilidade de um Estado‑Membro justificar a medida discriminatória. O artigo 14.° da Diretiva 2006/123 estabelece uma «lista negra» dos requisitos proibidos em que circunstâncias forem (22). A esse respeito, as proibições nele previstas vão muito além dos Tratados, ao abrigo dos quais uma restrição à liberdade de estabelecimento pode, em teoria, ser justificada se um Estado‑Membro provar que se justifica por uma razão imperiosa de interesse geral e que é proporcionada e conforme com os direitos fundamentais e com os princípios gerais da União Europeia.
51.      Neste contexto, resulta, no que respeita ao presente processo, que a determinação da natureza discriminatória da legislação em causa tem consequências tangíveis, uma vez que, por ser contrária ao artigo 14.° da Diretiva 2006/123, a questão ficaria por aí.
52.      Embora esteja ciente de que cabe, em última instância, ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se, no presente processo, existe um requisito proibido pelo artigo 14.°, n.° 1, da Diretiva 2006/123, creio que, com base nas informações de que dispõe, o Tribunal de Justiça está, na presente fase, em condições de orientar o órgão jurisdicional de reenvio. Ao fazê‑lo, proponho que o Tribunal de Justiça deva
ter em consideração o seguinte.
53.      Neste momento, é útil recordar o que o próprio órgão jurisdicional de reenvio submeteu ao Tribunal de Justiça no seu pedido de decisão prejudicial. Aquele considera que a legislação em causa dá origem a uma discriminação indireta (23) pelas seguintes razões: a) as sociedades envolvidas na venda a retalho de produtos alimentares com um volume de negócios inferior a mil milhões de forintes — ou seja, os comerciantes que não foram afetados pelo artigo 1.°, n.° 2, ponto 2, do Decreto Governamental — eram todas de propriedade húngara, ao passo que nenhum dos comerciantes cujas empresas foram afetadas por esta disposição era de propriedade húngara; b) na aplicação efetiva do Decreto Governamental, as autoridades competentes apenas controlam e sancionam os estabelecimentos dos comerciantes cujas empresas não são de propriedade húngara — os estabelecimentos pertencentes a comerciantes de empresas de propriedade húngara ou não são sujeitos a tais controlos, ou os controlos são basicamente insignificantes ou são concluídos
sem que seja aplicada qualquer sanção.
54.      Não me é possível pôr em dúvida essa apreciação do órgão jurisdicional de reenvio. Bem pelo contrário, a apreciação factual realizada parece perfeitamente lógica e razoável, dando‑me motivos sólidos para crer que a medida em causa discrimina, de forma indireta, as sociedades de propriedade estrangeira.
55.      Por último, por uma questão de exaustividade, não creio que os acórdãos do Tribunal de Justiça (24) no campo da fiscalidade tenham qualquer relevância no presente processo. Esse
campo é caracterizado por uma especial sensibilidade e pela soberania fiscal geral dos Estados‑Membros. Toda a
lógica e
razão subjacente à fiscalidade assenta numa presunção de legalidade, no sentido de que, graças à referida soberania fiscal geral, os Estados‑Membros são, em princípio, livres de tributar qualquer atividade. Os Estados‑Membros têm também, em princípio, liberdade para estabelecer o sistema de tributação que considerem mais apropriado, pelo que a aplicação de uma tributação progressiva é do âmbito do poder de apreciação de cada Estado‑Membro (25), o que constitui essencialmente a razão pela qual mesmo as taxas de imposto fortemente progressivas não correspondem, pela sua própria natureza, a uma discriminação baseada no lugar da sede das sociedades (26). Por conseguinte, numa situação deste tipo, pode muito bem acontecer que um imposto progressivo tenha um impacto maior nas empresas detidas por pessoas singulares ou coletivas de outros Estados‑Membros do que nas pessoas singulares ou coletivas residentes ou estabelecidas no Estado‑Membro em causa. Uma lógica diferente aplica‑se, no entanto, a uma legislação como a que está em causa no presente processo. No caso vertente, a presunção é a inversa, no sentido de que são os Estados‑Membros que se devem abster de criar obstáculos suscetíveis de impedir o funcionamento do mercado interno.
56.      O Tribunal de Justiça adota, por conseguinte, uma abordagem diferente em processos que envolvem impostos no âmbito das liberdades do mercado interno, em especial da livre prestação de serviços, da liberdade de estabelecimento e da livre circulação de capitais (27), limitando‑se a fiscalizar as medidas que têm natureza discriminatória. Assim, uma medida que o Tribunal de Justiça considera que não é discriminatória, não está
abrangida pelo âmbito de aplicação da respetiva liberdade prevista no Tratado. Devido a esse conjunto especial de circunstâncias, aconselho o Tribunal de Justiça a não transpor elementos da sua jurisprudência no campo da fiscalidade para processos típicos relativos ao mercado interno como no presente caso.
3.      Conclusão preliminar
57.      Em conclusão, o artigo 14.° da Diretiva 2006/123 opõe‑se à medida em causa.
4.      Quanto ao artigo 15.° da Diretiva 2006/123
58.      Tendo em conta as minhas conclusões
expostas, a análise que se segue já não é necessária. Caso o Tribunal de Justiça decida não seguir o meu raciocínio sobre o artigo 14.° da Diretiva 2006/123 e proceda a uma apreciação da legislação em causa à luz do artigo 15.° desta diretiva, remeto então para a análise exposta relativa ao Regulamento n.° 1308/2013. O artigo 15.° da Diretiva 2006/123 opõe‑se ao Decreto Governamental exatamente pelas mesmas razões pelas quais se opõe o
Regulamento n.° 1308/2013.
IV.    Conclusão
59.      Tendo em conta todas as considerações expostas, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Győri Törvényszék (Tribunal Regional de Győr, Hungria) do seguinte modo:
As disposições do Regulamento (UE) n.° 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 922/72, (CEE) n.° 234/79, (CE) n.° 1037/2001 e (CE) n.° 1234/2007 do Conselho, e o artigo 14.° da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno
devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que, invocando uma situação de emergência, obriga os retalhistas do setor alimentar com
um volume de negócios anual superior a um determinado montante a aplicar, relativamente a certas categorias de produtos,
por um determinado período de tempo, um preço bruto de venda a retalho que seja, pelo menos, 15 %
inferior ao preço bruto de venda a retalho mais baixo que aplicaram nos 30 dias anteriores e que, em caso de incumprimento dessa obrigação, prevê a aplicação obrigatória de uma coima.
1      Língua original: inglês.
2      Acórdão de 12 de setembro de 2024 (C‑557/23, a seguir «Acórdão SPAR Magyarország», EU:C:2024:737).
3      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 922/72 (CEE) n.° 234/79 (CE) n.° 1037/2001 (CE) n.° 1234/2007 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 671), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2021/2117 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2 de dezembro de 2021 (JO 2021, L 435, p. 262).
4      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).
5      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO 1998, L 204, p. 37).
6      V. n.° 48 e dispositivo do Acórdão SPAR Magyarország.
7      O Tribunal de Justiça optou por esta abordagem, apesar de, nesse processo, a SPAR Magyarország Kft ter alegado que os artigos 34.° e 49.° TFUE e os artigos 16.°, 17.°, 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia se opunham à medida nacional. Além disso, os Governos Alemão e Austríaco analisaram as liberdades fundamentais nos seus articulados e chegaram à conclusão de que os artigos 34.°, 36.° e 49.° TFUE e também o artigo 16.°, o artigo 17.° e o artigo 49.°, n.° 3, da Carta dos Direitos Fundamentais, além das disposições do Regulamento n.° 1308/2013, se opunham à medida nacional em causa.
8      V. Acórdão de 11 de março de 2021, Comissão/Hungria (Margens de lucro) (C‑400/19, EU:C:2021:194, n.° 35) e Acórdão SPAR Magyarország (n.° 36).
9      V. Acórdão de 11 de março de 2021, Comissão/Hungria (Margens de lucro) (C‑400/19, EU:C:2021:194, n.° 36) e Acórdão SPAR Magyarország (n.° 37).
10      V. Acórdão de 11 de março de 2021, Comissão/Hungria (Margens de lucro) (C‑400/19, EU:C:2021:194, n.° 37) e Acórdão SPAR Magyarország (n.° 38).
11      Caso em que o direito da União Europeia se lhe oporia.
12      V. Acórdão de 30 de janeiro de 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, n.° 97).
13      V. artigo 1.°,
n.os 2 a 7, da Diretiva 2006/123.
14      V. artigo 2.°, n.os 2 e 3, da Diretiva 2006/123. Quanto à dificuldade de estabelecer uma linha de separação rigorosa entre o objeto e o âmbito de aplicação desta diretiva, v. as minhas Conclusões no processo Amazon EU (Tarifa mínima para a entrega de livros) (C‑366/24, EU:C:2025:531, n.° 49 e segs.).
15      Como se pode deduzir da expressão «[n]eles se incluem».
16      V. capítulo III da Diretiva 2006/123.
17      V. capítulo IV da Diretiva 2006/123.
18      V. Acórdão de 30 de janeiro de 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44, n.° 110).
19      Há que observar, a este respeito, que todas as partes no processo, com exceção do Governo Alemão nas suas observações escritas (embora nas suas alegações orais na audiência não tenha insistido neste ponto), consideram que o presente processo se enquadra nas regras relativas à liberdade de estabelecimento.
20      O órgão jurisdicional de reenvio refere‑se especificamente ao artigo 16.°, n.° 1, da Diretiva 2006/123 na sua primeira questão.
21      Esta disposição prossegue enumerando dois exemplos («em especial») a título ilustrativo: a) requisitos de nacionalidade do prestador, do seu pessoal, das pessoas que detêm o capital social ou dos membros dos órgãos de gestão e de fiscalização; e b) requisito de residência do prestador, do seu pessoal, das pessoas que detêm o capital social ou dos membros dos órgãos de gestão e de fiscalização no respetivo território.
22      V. Acórdão de 16 de junho de 2015, Rina Services e o. (C‑593/13, EU:C:2015:399, n.os 35 a 40).
23      Na aceção do artigo 16.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 2006/123.
24      V., por exemplo, Acórdãos de 3 de março de 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) e de 3 de março de 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Para uma apreciação crítica destes acórdãos, v. também, Kreuschitz, V., «Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day?»,
European State Aid Law Quarterly, Vol.23(4), 2024, pp. 400‑420 e Schroeder, W., «Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt», Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, pp. 939‑944.
25      V. Acórdão de 3 de março de 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, n.° 69 e jurisprudência aí referida).
26      V., essencialmente, Acórdão de 3 de março de 2020, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, n.° 74).
27      V., também,
as minhas Conclusões no processo The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, n.° 82 e segs.).