62023TJ0370_RES
Sprawa T‑370/23
(publikacja fragmentów)
Samer Kamal Al-Assad
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (dziewiąta izba) z dnia 4 września 2024 r.
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte wobec Syrii – Zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Wykaz osób, podmiotów i organów, do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Umieszczenie nazwiska skarżącego w wykazie – Kryterium przynależności rodzinnej – Zarzut niezgodności z prawem – Wymóg, zgodnie z którym wszelkie ograniczenia muszą być przewidziane ustawą – Błąd w ocenie – Prawo własności
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakres kontroli – Kontrola ograniczona do zasad ogólnych – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Domniemanie wspierania reżimu syryjskiego przez członków rodzin Assad lub Makhlouf – Zakres – Przestrzeganie zasady pewności prawa stawiającej wymóg jasności, precyzji i przewidywalności obowiązujących przepisów prawa
[decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2015/1836, art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 2 lit. a) i b), art. 28 ust. 1 i 2; rozporządzenia Rady nr: 36/2012; 2015/1828, art. 15 ust. 1 lit. a), art. 15 ust. 1a lit. b)]
(zob. pkt 54–65, 72, 73)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Syrii – Charakter tych środków – Brak charakteru karnego
[decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2015/1836, art. 27 ust. 1–3, art. 28 ust. 1–3; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2015/1828, art. 15 ust. 1 lit. a), art. 15 ust. 1a lit. b); art. 15 ust. 1b]
(zob. pkt 68, 84)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Naruszenie zasady proporcjonalności – Naruszenie zasady niedyskryminacji – Brak
[art. 5 ust. 4 TUE; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami (WPZiB) 2015/1836, (WPZiB) 2023/847, art. 27 ust. 1–3, art. 28 ust. 1–3; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2015/1828, art. 15 ust. 1 lit. a), art. 15 ust. 1a lit. b); art. 15 ust. 1b]
(zob. pkt 81–83, 85–94)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające wobec Syrii – Zakres kontroli – Umieszczenie nazwiska skarżącego w wykazie załączonym do zaskarżonej decyzji ze względu na jego przynależność do rodzin Assad lub Makhlouf – Dokumenty publicznie dostępne – Moc dowodowa
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2023/847, załącznik; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2023/844]
(zob. pkt 105, 108, 109)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Syrii – Decyzja 2013/255/WPZiB i rozporządzenie nr 36/2012 – Domniemanie wspierania reżimu syryjskiego przez wiodących przedsiębiorców działających w Syrii oraz przez członków rodzin Assad lub Makhlouf – Dopuszczalność – Przesłanki
[decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2015/1836, art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 2 lit. a), b), art. 28 ust. 1, 2; rozporządzenia Rady: nr 36/2012; 2015/1828, art. 15 ust. 1 lit. a), art. 15 ust. 1a lit. b)]
(zob. pkt 112–115, 117)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Syrii – Decyzja 2013/255/WPZiB i rozporządzenie nr 36/2012 – Domniemanie wspierania reżimu syryjskiego przez członków rodzin Assad lub Makhlouf – Dopuszczalność – Przesłanki – Domniemanie wzruszalne – Dowód przeciwny – Brak
[decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2015/1836, (WPZiB) 2023/847, art. 27 ust. 1–3, art. 28 ust. 1–3; rozporządzenia Rady nr: 36/2012; 2015/1828, art. 15 ust. 1 lit. a), art. 15 ust. 1a lit. b); art. 15 ust. 1b; 2023/844]
(zob. pkt 116, 118–126)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Syrii – Zamrożenie środków finansowych i ograniczenia w zakresie wjazdu osób, podmiotów i organów związanych z reżimem syryjskim – Ograniczenia prawa własności – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak
[art. 5 ust. 4, art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17, art. 52 ust. 1; decyzja Rady 2013/255/WPZiB, zmieniona decyzją (WPZiB) 2023/847, załącznik; rozporządzenia Rady: nr 36/2012 i 2023/844]
(zob. pkt 133–145)
Streszczenie
W swoim wyroku Sąd oddalił skargę Samera Kamala Al Assada o stwierdzenie nieważności aktów, na mocy których jego nazwisko zostało umieszczone w 2023 r. (
1
). przez Radę Unii Europejskiej w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi w związku z sytuacją w Syrii.
Na kanwie tej sprawy Sąd miał okazję po raz pierwszy wypowiedzieć się w przedmiocie zgodności z prawem kryterium pozwalającego Radzie na przyjmowanie środków ograniczających wobec „członków rodziny Assad lub Makhlouf”, zawartego w art. 27 ust. 2 lit. b) i w art. 28 ust. 2 lit. b) decyzji 2013/255 (
2
), zmienionej decyzją 2015/1836 (zwanego dalej „kryterium przynależności rodzinnej”). Artykuł 15 rozporządzenia nr 36/2012 (
3
) został później uzupełniony ust. 1a lit. b), który przewiduje zamrożenie aktywów członków tych rodzin.
Nazwisko skarżącego, przedsiębiorcy narodowości syryjskiej, zostało umieszczone w spornych wykazach jako członka rodziny Assad, zaangażowanego w działalność związaną z produkcją środków odurzających i handlem nimi.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia przez kryterium przynależności rodzinnej zasady legalności, a w konsekwencji naruszenia prawa własności i prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, Sąd zauważył przede wszystkim, że zarówno prawo własności, jak i prawo do poszanowania życia prywatnego nie są prawami bezwzględnymi. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) korzystanie z nich może podlegać ograniczeniom, o ile są one przewidziane ustawą, szanują istotę danego prawa podstawowego i, z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, są konieczne i odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię.
Sąd przypomniał następnie, że zasada legalności, ustanowiona słowami „przewidziane ustawą” zawartymi w art. 52 ust. 1 Karty, oznacza, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w Karcie muszą mieć podstawę prawną, która musi sama określać w sposób jasny i precyzyjny zakres ograniczenia ich wykonywania. Jednakże wymóg ten nie wyklucza, by, po pierwsze, dane ograniczenie było sformułowane w sposób wystarczająco otwarty, tak aby można je było dostosować do zmieniających się sytuacji, a po drugie, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej może w stosownym przypadku doprecyzować poprzez wykładnię konkretny zakres ograniczenia, z punktu widzenia zarówno samego brzmienia rozpatrywanych przepisów Unii, jak i ich ogólnej systematyki oraz celów, którym służą.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że kryterium przynależności rodzinnej nie pozwala Radzie na objęcie środkami ograniczającymi wszystkich osób noszących nazwisko Assad, niezależnie od tego, czy są one powiązane z tą rodziną, aktualnie sprawującą władzę w Syrii.
Otóż, po pierwsze, wszystkie decyzje o umieszczeniu nazwiska danej osoby w spornych wykazach są podejmowane indywidualnie i w każdym przypadku z osobna, z uwzględnieniem proporcjonalności tego środka (
4
). Po drugie, kryterium przynależności rodzinnej wpisuje się w ramy prawne, które są wyraźnie określone przez cele realizowane (
5
) w szczególności przez uregulowanie podstawowe (
6
).
Dodatkowo zakres kryterium przynależności rodzinnej, choć sformułowany w sposób otwarty, jest ograniczony motywem 7 decyzji 2015/1836 i w związku z tym może dotyczyć jedynie kręgu osób, które można łatwo zidentyfikować, a mianowicie osób, które są powiązane z rodziną Assad, aktualnie sprawującą władzę w Syrii. Z powyższego wynika, że osoby noszące nazwisko Assad są objęte zakresem stosowania kryterium przynależności rodzinnej tylko wtedy, gdy są one spokrewnione z rodziną Assad aktualnie sprawującą władzę w Syrii. Co więcej, jak podnosi Rada, nazwiska osób spokrewnionych ze sprawującą władzę w Syrii rodziną Assad mogą zostać umieszczone w spornych wykazach na podstawie kryterium przynależności rodzinnej, nawet jeśli nie noszą one nazwiska Assad.
Wreszcie, co się tyczy argumentacji skarżącego dotyczącej naruszenia zasady odpowiedzialności osobistej, Sąd wyjaśnił, że z orzecznictwa niewątpliwie wynika, iż zgodnie z zasadą indywidualizacji kar i sankcji osoba fizyczna lub prawna może zostać ukarana wyłącznie za czyny, które są jej zarzucane indywidualnie. Jednakże ze względu na swój zabezpieczający charakter oraz prewencyjny cel środki ograniczające różnią się od sankcji karnych lub administracyjnych. W szczególności celem środków ograniczających przyjętych w związku z sytuacją w Syrii nie jest ukaranie objętych nimi osób lub podmiotów, lecz wywarcie za ich pomocą nacisku na reżim syryjski, aby zaprzestał polityki brutalnych represji wobec syryjskiej ludności cywilnej. Ponadto każda decyzja o umieszczeniu nazwiska danej osoby w spornych wykazach jest podejmowana indywidualnie, w związku z czym nie ma możliwości automatycznego umieszczania nazwisk osób w wykazie na podstawie kryterium przynależności rodzinnej. W związku z tym skarżący nie może powoływać się na zasadę odpowiedzialności osobistej w celu podważenia zgodności z prawem tego kryterium.
Uznając zatem, że kryterium przynależności rodzinnej w związku z celem polegającym na wywarciu nacisku na reżim syryjski, aby zmusić go do zaprzestania polityki represji, w sposób obiektywny i wystarczająco precyzyjny określa ograniczoną grupę osób, które mogą zostać objęte środkami ograniczającymi, Sąd stwierdził, że owo kryterium ustanawia jasną i precyzyjną normę, która spełnia wymogi wynikające z zasady legalności.
W drugiej kolejności Sąd oddalił zarzut dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji. Sąd przypomniał na wstępie, że zasada równego traktowania, której zasada niedyskryminacji jest szczególnym wyrazem, zabrania traktowania porównywalnych sytuacji w sposób odmienny lub traktowania odmiennych sytuacji w jednakowy sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione.
Różnica w traktowaniu jest uzasadniona, jeżeli jest ona oparta na obiektywnym i racjonalnym kryterium oraz jeżeli różnica ta jest proporcjonalna do celu realizowanego za pomocą danego traktowania.
Sąd zwrócił jednak uwagę, że w dziedzinie środków ograniczających Radzie przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do określenia i przyjmowania kryteriów umieszczenia w wykazie. W związku z tym zgodność z prawem środków ograniczających nie jest uzależniona od stwierdzenia ich bezpośrednich skutków, lecz wymaga jedynie, by nie były one oczywiście nieodpowiednie w stosunku do celu, jaki właściwa instytucja zamierza realizować.
Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd zauważył przede wszystkim, że wbrew twierdzeniom skarżącego środki ograniczające przyjęte na podstawie kryterium przynależności rodzinnej nie stanowią sankcji karnej. Ponadto realizują one cel interesu ogólnego uznawany przez Unię. W związku z tym zamrożenie środków finansowych, aktywów finansowych i innych zasobów gospodarczych, jak również zakaz wjazdu na terytorium Unii osób zidentyfikowanych jako popierające reżim syryjski nie mogą same w sobie uchodzić za niewłaściwe.
Sąd podkreślił dalej, że skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób lub w stosunku do jakich osób zastosowanie kryterium przynależności rodzinnej miałoby stanowić przejaw dyskryminacji. Nie podaje on też konkretnych przykładów innych osób, które znajdują się w sytuacji porównywalnej z jego sytuacją i które byłyby traktowane w odmienny sposób. Z tego względu Sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy jego twierdzenia są zasadne pod względem faktycznym.
Wreszcie Sąd oddalił argument skarżącego, zgodnie z którym kryterium przynależności rodzinnej prowadzi do rezultatu nieproporcjonalnego w stosunku do celu realizowanego przez środki ograniczające, ponieważ jako kuzyn trzeciego stopnia syryjskiego prezydenta nie miał on możliwości obalenia domniemania powiązania z reżimem syryjskim. Z zaskarżonych aktów wynika bowiem, że każda osoba, niezależnie od jej cech lub statusu, na podstawie których jej nazwisko zostało umieszczone w spornych wykazach, może przedstawić dowody podważające decyzję o umieszczeniu lub pozostawieniu jej nazwiska w tych wykazach.
W świetle wszystkich tych okoliczności Sąd oddalił zarzut niezgodności z prawem w całości.
(
1
)	Decyzja wykonawcza Rady (WPZiB) 2023/847 z dnia 24 kwietnia 2023 r. dotycząca wykonania decyzji 2013/255/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2023, L 109 I, s. 26) oraz rozporządzenie wykonawczego Rady (UE) 2023/844 z dnia 24 kwietnia 2023 r. dotyczące wykonania rozporządzenia (UE) nr 36/2012 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2023, L 109 I, s. 1).
(
2
)	Decyzja Rady 2013/255/WPZiB z dnia 31 maja 2013 r. sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (Dz.U. 2013, L 147, s. 14; sprostowania: Dz.U. 2014, L 305, s. 116; Dz.U. 2015, L 50, s. 48; Dz.U. 2016, L 336, s. 42; Dz.U. 2017, L 146, s. 159; Dz.U. 2018, L 167, s. 36; Dz.U. 2018, L 190, s. 20; Dz.U. 2019, L 234, s. 31), zmieniona decyzją Rady (WPZiB) 2015/1836 z dnia 12 października 2015 r. (Dz.U. 2015, L 266, s. 75; sprostowania: Dz.U. 2014, L 305, s. 116; Dz.U. 2015, L 50, s. 48; Dz.U. 2016, L 336, s. 42; Dz.U. 2017, L 146, s. 159; Dz.U. 2018, L 167, s. 36; Dz.U. 2018, L 190, s. 20; Dz.U. 2019, L 234, s. 31).
(
3
)	Rozporządzenie Rady (UE) nr 36/2012 z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 442/2011 (Dz.U. 2012, L 16 z s. 1; sprostowania: Dz.U. 2012, L 212, s. 20; Dz.U. 2012, L 227, s. 15; Dz.U. 2013, L 123, s. 28; Dz.U. 2013, L 127, s. 27; Dz.U. 2014, L 305, s. 115; Dz.U. 2017, L 146, s. 159; Dz.U. 2018, L 167, s. 36; Dz.U. 2018, L 190, s. 20; Dz.U. 2019, L 234, s. 31; Dz.U. 2021, L 129, s. 161; Dz.U. 2023, L 183, s. 57, zmienione rozporządzeniem Rady (UE) 2015/1828 z dnia 12 października 2015 r. (Dz.U. 2015, L 266, s. 1; sprostowania: Dz.U. 2012, L 212, s. 20; Dz.U. 2012, L 227, s. 15; Dz.U. 2013, L 123, s. 28; Dz.U. 2013, L 127, s. 27; Dz.U. 2014, L 305, s. 115; Dz.U. 2017, L 146, s. 159; Dz.U. 2018, L 167, s. 36; Dz.U. 2018, L 190, s. 20; Dz.U. 2019, L 234, s. 31; Dz.U. 2021, L 129, s. 161; Dz.U. 2023, L 183, s. 57).
(
4
)	Zobacz art. 27 ust. 4 i art. 28 ust. 4 decyzji 2013/255, zmienionej decyzją 2015/1836.
(
5
)	Z motywu 7 decyzji 2015/1836 wynika, że władza reżimu syryjskiego koncentruje się zasadniczo w rękach „wpływowych członków rodzin Assad i Makhlouf” oraz że Rada przewidziała zatem środki ograniczające wobec niektórych członków tych rodzin zarówno w celu „wywarci[a] przez członków tych rodzin bezpośredniego wpływu na reżim w celu zmiany jego polityki represji, jak i wykluczeni[a] ryzyka omijania środków ograniczających z pomocą członków rodziny”.
(
6
)	Rozporządzenie nr 36/2012 oraz dyrektywa 2013/255.