62010CC0577
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PEDRA CRUZ VILLALÓNA
přednesené dne 19. července 2012 (
1
)
Věc C-577/10
Evropská komise
proti
Belgickému království
„Nesplnění povinnosti státem — Článek 56 SFEU — Volný pohyb služeb — Vnitrostátní právní předpisy ukládající poskytovatelům služeb usazeným v jiných členských státech povinnost předchozího ohlášení — Osoby samostatně výdělečně činné — Diskriminace — Objektivně odůvodněné rozlišování — Překážka volného pohybu služeb — Trestní sankce — Odůvodnění — Předcházení podvodům — Ochrana před nekalou soutěží — Ochrana zaměstnanců — Ekonomicky závislé osoby samostatně výdělečně činné — ‚Osoby neprávem se vydávající za samostatně výdělečně činné‘ — Přiměřenost — Zásada soudržnosti“
1.
Touto žalobou pro nesplnění povinnosti se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že systém zavedený Belgickým královstvím, který poskytovatelům služeb usazeným v jiném členském státě ukládá povinnost předchozího ohlášení (systém zvaný „Limosa“ (
2
)), je neslučitelný s volným pohybem služeb ve smyslu článku 56 SFEU. Komise má za to, že uvedený systém představuje diskriminaci, již nelze odůvodnit žádným z důvodů vycházejících z veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví ve smyslu článku 52 SFEU. Podpůrně však rovněž zkoumá, zda lze tento systém odůvodnit cílem obecného zájmu, jehož se dovolává Belgické království a který souvisí s nutností vykonávat kontroly nezbytné k dodržování naléhavých požadavků obecného zájmu, a dospívá k závěru, že tento systém v žádném případě není nutný k dosažení uvedených cílů a je nepřiměřený.
2.
Vzhledem k tomu, že „specifickou použitelnost“ systému Limosa ve smyslu judikatury Soudního dvora nelze snadno zpochybnit, spočívá jádro problému v určení, zda je tuto věc možné přezkoumat ve světle analýzy, již podpůrně předložila Komise, tak, jak to Soudní dvůr mohl učinit v případě opatření, jež narušují pohyb služeb uskutečněných prostřednictvím vysílání zaměstnanců.
3.
Zvláštnost projednávané věci totiž spočívá v tom, že na rozdíl od souvisejících nebo podobných věcí, v nichž Soudní dvůr dosud rozhodoval, kde se jednalo o opatření ovlivňující poskytovatele služeb, kteří vysílali své zaměstnance do jiného členského státu, než byl členský stát, v němž byli usazeni, Komise systém Limosa napadá v rozsahu, v němž se dotýká samotných poskytovatelů služeb jakožto osob samostatně výdělečně činných.
4.
V tomto stanovisku navrhuji, aby Soudní dvůr k této žalobě pro nesplnění povinnosti týkající se osob samostatně výdělečně činných přistupoval obdobně jako k věcem týkajícím se vysílaných zaměstnanců a šel nad rámec argumentu, podle kterého je systém Limosa diskriminační a není odůvodněný některým z cílů uvedených v článku 52 SFEU, tak, že do své analýzy zahrne přezkum naléhavých požadavků obecného zájmu, kterých se dovolává Belgické království. Konkrétně se jedná o zohlednění skutečnosti, že reálná situace osob samostatně výdělečně činných může jako taková za určitých okolností zastírat situace, které si zasluhují ochranu stejně jako situace zaměstnanců, zejména v případě situace „ekonomicky závislých osob samostatně výdělečně činných“, často rovněž označovaných za „ekonomicky podřízené osoby samostatně výdělečně činné“ nebo „kvazipodřízené pracovníky“ (
3
), ale rovněž o zohlednění méně obvyklých fenoménů, jako je například situace „osob neprávem se vydávajících za samostatně výdělečně činné“. Avšak vzhledem k tomu, že systém Limosa stanoví obecnou povinnost předcházející poskytování značného počtu služeb, je potřeba obzvláště striktně přezkoumat jeho nezbytnost a přiměřenost, a konečně i jeho soudržnost.
I – Vnitrostátní právní předpisy
5.
Vnitrostátními právními předpisy napadanými Komisí v rámci její žaloby pro nesplnění povinnosti jsou čl. 137 bod 8, čl. 138 třetí odrážka, článek 153 a čl. 157 bod 3 rámcového zákona ze dne 27. prosince 2006 (
4
), ve znění platném od 1. dubna 2007, jež jsou součástí kapitoly VIII upravující „předchozí ohlášení pro vysílané zaměstnance a osoby samostatně výdělečně činné“. Uvedené předchozí ohlášení je součástí rozsáhlejšího projektu, jehož cílem je zavedení jediného kontaktního místa pro všechny úkony spojené s možností pracovat v Belgii, tj. systému Limosa.
6.
Článek 137 sporného zákona stanoví:
„Pro účely této kapitoly a jejich prováděcích nařízení se rozumí
[…]
7o
osobami samostatně výdělečně činnými: každá fyzická osoba, jež vykonáv[á] výdělečnou činnost, aniž by byla vázána pracovní smlouvou nebo služebním řádem;
8o
vysílanými samostatně výdělečně činnými osobami:
a)
osoby uvedené v bodě 7, které dočasně nebo částečně vykonávají jednu nebo více samostatných výdělečných činností v Belgii, aniž by tam měly trvalé bydliště, a které obvykle pracují na území jednoho nebo více jiných států, než je Belgie.
b)
osoby pocházející ze zahraničí, které přicházejí do Belgie s cílem vykonávat tam dočasně samostatnou výdělečnou činnost nebo se tam dočasně usadit jako osoba samostatně výdělečně činná.
[…]“
7.
Článek 138 sporného zákona uvádí:
„Tato kapitola se vztahuje na:
[…]
vysílané osoby samostatně výdělečně činné;
[...]“
8.
Článek 153 sporného zákona stanoví:
„Než vysílaná samostatně výdělečně činná osoba začne vykonávat výdělečnou činnost na belgickém území, musí sama nebo prostřednictvím svého zmocněnce učinit u Státního úřadu sociálního zabezpečení pro osoby samostatně výdělečně činné elektronické ohlášení vyhotovené v souladu s článkem 154 podle podmínek stanovených králem.
Než začne vykonávat stáž na belgickém území, musí vysílaný stážista nebo organizace, u které studuje nebo se odborně vzdělává učinit u Státního úřadu sociálního zabezpečení pro osoby samostatně výdělečně činné elektronické ohlášení v souladu s článkem 154 podle podmínek stanovených králem.
Pokud vysílaná osoba samostatně výdělečně činná nebo její zmocněnec nebo vysílaný stážista nebo organizace, u které studuje nebo se odborně vzdělává, nemohou učinit toto ohlášení elektronicky, mohou tak učinit u Státního úřadu sociálního zabezpečení pro osoby samostatně výdělečně činné faxem nebo dopisem podle podmínek stanovených tímto úřadem.
Poté, co je ohlášení uvedené v předchozích odstavcích učiněno, obdrží ohlašovatel potvrzení o přijetí v souladu s článkem 3 výše uvedeného zákona ze dne 24. února 2003. Pokud bylo ohlášení učiněno faxem nebo dopisem, Státní úřad sociálního zabezpečení pro osoby samostatně výdělečně činné vydá potvrzení o přijetí faxem nebo dopisem podle jím vyhotoveného vzoru.
Král určí lhůtu, v níž lze předchozí ohlášení zrušit.
Pokud se doba vyslání prodlouží nad dobu původně ohlášenou, ohlašovatel musí učinit nové ohlášení před koncem trvání původně předvídaného vyslání.“
9.
Článek 157 sporného rámcového zákona zní takto:
„Aniž jsou dotčeny články 269 až 274 trestního zákona, bude odnětím svobody na osm dní až jeden rok a peněžitým trestem od 500 do 2500 eur nebo pouze jedním z těchto trestů potrestána:
[…]
3o
vysílaná samostatně výdělečně činná osoba, která nesplnila ustanovení této kapitoly a jejich prováděcích nařízení.“
II – Postup před zahájením soudního řízení
10.
Dopisem ze dne 22. června 2007 Komise upozornila Belgické království na problémy, které podle ní vyvolala z hlediska článku 49 ES (nyní článku 56 SFEU) povinnost uložená samostatně výdělečně činným poskytovatelům služeb registrovat se a předem ohlašovat jejich činnosti v rámci systému Limosa, a vyzvala je ke sdělení všech informací užitečných k porozumění uvedenému systému, jakož i ke sdělení důvodů k zavedení takovéhoto obecného ohlašovacího systému.
11.
Dopisem ze dne 12. července 2007 objasnilo Belgické království kontext a filosofii systému Limosa a zdůraznilo přitom, že tento systém sleduje četné legitimní cíle, v daném případě administrativní zjednodušení a vytvoření spolehlivých statistických informací, jakož i zlepšení dohledu nad zahraničními činnostmi v Belgii a jejich kontroly.
12.
Dopisem ze dne 2. února 2009 Komise přesto zopakovala své obavy týkající se systému Limosa a vyzvala Belgické království k předložení jeho vyjádření za tímto účelem a k zodpovězení několika otázek. Komise tvrdila, že ustanovení sporného rámcového zákona představuje bezpochyby překážku volného pohybu služeb, ba dokonce nepřímou diskriminaci založenou na státní příslušnosti. Kromě toho se domnívala, že odůvodnění předložená Belgickým královstvím neodpovídají žádnému ze tří požadavků zmiňovaných v článku 46 ES, nepředstavují naléhavé důvody obecného zájmu a každopádně nesplňují kriterium přiměřenosti.
13.
Belgické království dopisem ze dne 31. března 2009 odpovědělo na připomínky uvedené Komisí v její výzvě tak, že nejprve konstatovalo, že se týkala pouze osob samostatně výdělečně činných poskytujících služby, a nikoliv případů, kdy se uplatní směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/71/ES ze dne 16. prosince 1996 o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb (
5
). V dopise uvedlo, že obecným cílem ohlašovací povinnosti systému Limosa je dohled nad zahraničními činnostmi v Belgii a jejich kontrola za účelem sociální ochrany legitimních zájmů všech dotčených stran, zachování finanční rovnováhy systémů sociálního zabezpečení a boj proti sociálním a daňovým podvodům a nekalé soutěži, jakož i vytvoření spolehlivých statistických informací a administrativní zjednodušení. Systém Limosa umožňuje zejména bojovat proti jevu osob neprávem se vydávajících za samostatně výdělečně činné, a konkrétně proti podvodnému obcházení minimálních norem směrnice 96/71 v oblasti sociální ochrany spočívající v tom, že jsou vysílaní pracovníci vydáváni za osoby samostatně výdělečně činné.
14.
Odůvodněným stanoviskem ze dne 8. října 2009, zaslaným belgickým orgánům dopisem ze dne 9. října 2009, zopakovala Komise své výtky vůči ohlašování Limosa a upřesnila v něm, že považuje ustanovení čl. 137 bodu 8, čl. 138 třetí odrážky, článku 153 a čl. 157 bodu 3 sporného rámcového zákona za neslučitelné s článkem 56 SFEU v rozsahu, v němž se týkají samostatně výdělečně činných poskytovatelů služeb, a zároveň si vyhradila právo případně následně přezkoumat postavení vysílaných pracovníků ve smyslu směrnice 96/71.
15.
Dopisem ze dne 11. prosince 2009, který byl odpovědí na odůvodněné stanovisko, Belgické království plně trvalo na svém stanovisku. Nadále popíralo, že by systém Limosa mohl být považován za překážku volného pohybu služeb samostatně výdělečně činných osob, a znovu zdůraznilo, že tato překážka byla v každém případě odůvodněna zejména cíli sociální ochrany pracovníků, zachování finanční rovnováhy sociálního zabezpečení a účinného předcházení podvodům a představuje nejméně omezující prostředek k dosažení těchto cílů.
III – Řízení před Soudním dvorem
16.
Za těchto okolností podala Komise návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 10. prosince 2010 projednávanou žalobu.
17.
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 11. dubna 2011 bylo Dánskému království povoleno vstoupit do řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Belgického království.
18.
Řeči Belgického království, Dánského království, jakož i Komise byly vyslechnuty na jednání konaném dne 29. března 2012.
19.
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
určil, že Belgické království tím, že přijalo čl. 137 bod 8, čl. 138 třetí odrážku, článek 153 a čl. 157 bod 3 sporného rámcového zákona, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z ustanovení článku 56 SFEU, a
—
uložil Belgickému království náhradu nákladů řízení.
20.
Belgické království navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
prohlásil žalobu za neopodstatněnou, jelikož Komise nepředložila důkaz tvrzeného nesplnění povinnosti;
—
určil v případě, že Soudní dvůr bude považovat žalobu Komise za dostatečně podloženou, že přinejmenším přijetím čl. 137 bodu 8, čl. 138 třetí odrážky, článku 153 a čl. 157 bodu 3 sporného rámcového zákona Belgické království splnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z ustanovení článku 56 SFEU, a
—
zamítl v důsledku toho žalobu a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
IV – Analýza
A – Shrnutí argumentace účastníků řízení
21.
Komise tvrdí, že systém Limosa představuje diskriminační omezení volného pohybu služeb osob samostatně výdělečně činných, které lze případně odůvodnit pouze důvody vyjmenovanými v článku 52 SFEU, jež souvisejí s veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností a ochranou zdraví. Vzhledem k tomu, že se Belgické království nedovolává žádného z těchto důvodů, Komise navrhuje, aby Soudní dvůr určil, že Belgické království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 56 SFEU. Komise na jednání potvrdila, že očekává, že k určení nesplnění povinnosti Belgickým královstvím dojde na tomto jediném základě.
22.
Komise dále zdůrazňuje, že se její žaloba týká pouze osob samostatně výdělečně činných, nikoliv vysílaných zaměstnanců spadajících do působnosti směrnice 96/71, takže ačkoli může v tomto ohledu relevantní judikatura, zejména rozsudek ze dne 19. ledna 2006, Komise v. Německo (
6
), sloužit ke srovnání a úvaze, není relevantní v případě, že zvláštnosti postavení samostatně výdělečně činných poskytovatelů služeb (osoby samostatně výdělečně činné) a vysílaných zaměstnanců brání jakémukoliv systematickému srovnání.
23.
Komise se přesto v žalobě podpůrně obšírně zabývala různými cíli obecného zájmu, kterých se Belgické království dovolává pro odůvodnění systému Limosa, jakož i jeho nutností a přiměřeností, a dospěla k závěru, že tento systém představuje v každém případě neodůvodněné omezení volného pohybu služeb osob samostatně výdělečně činných.
24.
Belgické království, podporované v podstatné části Dánským královstvím, má naproti tomu za to, že uvedený systém nelze považovat za diskriminační, jelikož se uplatňuje i na belgické státní příslušníky usazené v jiných členských státech a v každém případě postavení poskytovatelů služeb usazených v Belgii není srovnatelné s postavením poskytovatelů služeb usazených v jiných členských státech. Kromě toho tvrdí, že systém Limosa představuje pouze minimální omezení volného pohybu služeb, že jeho účinky na tento volný pohyb jsou příliš nepřímé a nejisté na to, aby byl zakázán na základě článku 56 SFEU, a že je v každém případě odůvodněný naléhavými požadavky obecného zájmu a zcela v souladu se zásadou proporcionality.
B – Úvodní poznámky
25.
Úvodem je třeba zdůraznit, že Soudní dvůr měl již opakovaně příležitost rozhodovat o žalobách pro nesplnění povinnosti nebo odpovědět na předběžné otázky týkající se různých aspektů použití směrnice 96/71 (
7
) nebo článku 56 SFEU (
8
) a v některých případech současně obou (
9
), na vysílané zaměstnance. Naproti tomu je to poprvé, co je mu předložen spor stejné povahy, který se však tentokrát týká konkrétně poskytovatele služeb jakožto samostatně výdělečně činné osoby (
10
).
26.
I když je pravda, jak tvrdila Komise, že judikatura Soudního dvora týkající se konkrétně směrnice 96/71 není přímo relevantní v tom smyslu, že ji nelze čistě a jednoduše přenést na projednávanou věc, nemění to nic na tom, že všechna tato rozhodnutí tvoří referenční rámec judikatury, z něhož může a musí, alespoň částečně, vycházet odpověď na otázku, která vyvstala v projednávané věci.
27.
Hlavní myšlenkou vyplývající z této judikatury je, že Soudní dvůr zaujme opatrný a odstupňovaný přístup při posuzování vnitrostátních opatření omezujících volný pohyb služeb, jež lze odůvodnit nutností zajistit zejména kontrolu dodržování naléhavých požadavků obecného zájmu. Ačkoli jsou takováto opatření svojí povahou specificky použitelná, a lze je tedy hned vyloučit jako diskriminační, Soudní dvůr je přesto nebude systematicky považovat za taková, naopak, bude usilovat o přísné přezkoumání opodstatněnosti jejich odůvodnění, pokud budou takováto odůvodnění uplatňována, jakož i o přezkoumání jejich nutnosti a přiměřenosti (
11
).
28.
Tento přístup však naráží na přístup, konec konců ortodoxnější, který považuje za diskriminační opatření, jež nejsou nerozdílně uplatnitelná. Rozsudek vydaný Soudním dvorem dne 18. července 2007 ve věci Komise v. Německo (
12
) je zářným příkladem této duality a obezřetnosti Soudního dvora vůči odůvodněním předkládaným členskými státy, jedná-li se o uváděné požadavky kontroly (
13
).
29.
I když platí, že obecný přístup zastávaný Soudním dvorem ve výše zmíněných věcech podobných projednávané věci se nezdá být vždy zcela soudržným se zbývající části judikatury v oblasti volného pohybu služeb ani s judikaturou týkající se ostatních svobod, nemění to nic na tom, že takovýto přístup vysvětlují a odůvodňují základní úvahy.
30.
V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že Soudní dvůr opakovaně zdůraznil, že členským státům přiznal možnost ověřit dodržování ustanovení vnitrostátního práva a unijního práva v oblasti poskytování služeb (
14
), nebo dokonce uznal opodstatněnost kontrolních opatření nutných k ověření dodržování požadavků, jež jsou samotné odůvodněny obecným zájmem (
15
), avšak taktéž upřesnil, že tyto kontroly musí dodržovat omezení ukládaná unijním právem (
16
) a nemohou v žádném případě učinit volný pohyb služeb iluzorním (
17
).
31.
Soudní dvůr především ve svém rozsudku dos Santos Palhota a další (
18
) uvedl, že je ponecháno zejména na členských státech, aby při dodržení Smlouvy o FEU a obecných právních zásad definovaly doplňující správní pravidla určená k umožnění ověřit dodržování vnitrostátních hmotněprávních předpisů týkajících se pracovních podmínek a podmínek zaměstnávání vysílaných pracovníků koordinovaných směrnicí 96/71 (
19
).
32.
V poněkud odlišném sledu úvah Soudní dvůr rovněž uznal, že členský stát-příjemce může – za určitých omezení a při striktním dodržení unijního práva – přijmout ustanovení k zabránění odklonu od cíle svobody zaručené článkem 56 SFEU zneužití poskytovatelem služby k podvodným cílům (
20
).
33.
Belgické království, stejně jako Dánské království, v podstatě tvrdí, že rozlišování mezi oběma kategoriemi poskytovatelů zavedené sporným rámcovým zákonem je objektivně odůvodněno jejich rozdílnými situacemi vzhledem ke kontrolám, o nichž se domnívají, že by měly být i nadále schopné vykonávat, jelikož neexistuje harmonizace vnitrostátních právních předpisů, zejména v oblasti zaměstnávání a práce (
21
), s tím, že samotné tyto kontroly jsou nezbytné k ochraně naléhavých požadavků obecného zájmu, kterých se mimo jiné dovolává Belgické království a které se vztahují na boj proti podvodům obecně, a konkrétně proti „osobám neprávem se vydávajícím za samostatně výdělečně činné“, na předcházení nekalé soutěži a na sociální dumping, jakož i na ochranu pracovníků.
34.
Podle obecného směru, který vyplývá z judikatury, tedy postupně přezkoumám, zda systém Limosa představuje překážku volného pohybu služeb (oddíl 1), zda jej lze případně odůvodnit naléhavými důvody obecného zájmu (oddíl), a pokud tomu tak je, zda je v plném souladu s požadavky vyplývajícími ze zásady proporcionality (oddíl 3).
C – Přezkum systému Limosa z hlediska volného pohybu služeb
1. Odrazující systém představující překážku volného pohybu služeb
35.
Není pochyb o tom, že systém Limosa představuje překážku volného pohybu služeb jak z pohledu dotčených poskytovatelů služeb, tak z pohledu příjemců uvedených služeb usazených v Belgii.
36.
Samotné jádro systému Limosa, tedy jeho inspirace, je předně odrazující pro poskytovatele služeb, kteří chtějí vykonávat své činnosti v Belgii, neboť jim ukládá povinnost zaprvé zaregistrovat se prostřednictvím založení účtu, a dále pak ohlásit obvykle před každým poskytováním služeb, za použití údajů uvedeného účtu, určité podrobné informace, konkrétně datum a trvání služby, její povahu a místo poskytování, jakož i identifikační údaje zákazníka usazeného v Belgii. Tyto kroky jistě představují nezanedbatelnou administrativní zátěž především pro živnostníky a malé podniky, jež nedisponují patřičným personálem, který by tyto kroky učinil, což platí zejména pro poskytování služeb velmi krátkého trvání, vyžadující velmi rychlý zásah.
37.
Mimoto je systém Limosa odrazující rovněž pro příjemce těchto služeb, neboť jim ukládá povinnost nahlásit poskytovatele služeb, kteří jim nepředložili potvrzení o přijetí, jež pod hrozbou trestní sankce dokládá provedení ohlášení Limosa.
38.
Belgické království však tvrdilo, že systém Limosa má příliš zanedbatelný nebo příliš nepřímý a nejistý účinek na volný pohyb služeb, aby mohl být považován za překážku.
39.
Oba tyto argumenty musí být odmítnuty. Kromě skutečnosti, že Soudní dvůr v rámci volného pohybu služeb nikdy nepřipustil argumenty tohoto typu, je třeba pouze poznamenat, že – jak tvrdila Komise – ačkoli lze význam nebo rozsah omezujícího účinku opatření na volný pohyb služeb případně zohlednit v rámci přezkumu jeho přiměřenosti, nemůže bránit tomu, aby toto opatření bylo jako takové považováno za restriktivní (
22
).
40.
Systém Limosa je tudíž možné připustit pouze pod podmínkou, že jej lze odůvodnit naléhavými požadavky obecného zájmu, s výhradou toho, že chráněný zájem není chráněn právní úpravou členského státu usazení, že naprosto odpovídá požadavkům jasnosti, právní jistoty (
23
) a soudržnosti a že je zcela přiměřený, tj. že nepřekračuje meze toho, co je za tímto účelem nezbytné, a že tohoto výsledku nelze dosáhnout méně omezujícími předpisy (
24
).
2. Přijatelná odůvodnění
41.
Z hlavních argumentů předkládaných Belgickým královstvím i z odpovědí Komise vyplývá, že překážku volného pohybu služeb, kterou představuje systém Limosa, lze odůvodnit požadavky obecného zájmu spjatými především s ochranou osob samostatně výdělečně činných, ale rovněž, šíře, s ochranou ekonomicky nezávislých samostatně výdělečně činných osob, jakož i s ochranou zaměstnanců prostřednictvím boje proti „osobám neprávem se vydávajícím za samostatně výdělečně činné“, čímž se budu zabývat následně.
42.
Belgické království se totiž dovolávalo tří sérií odůvodnění: první se týkala předcházení nekalé soutěži pojaté v jejím sociálním rozměru, jež zahrnuje boj proti sociálnímu dumpingu (
25
), druhá se týkala zachování finanční rovnováhy sociálního zabezpečení, jakož i nutnosti předcházet podvodům a potírat zneužití, konkrétně boje proti osobám neprávem se vydávajícím za samostatně výdělečně činné, a třetí se týkala nutnosti zajistit ochranu samotných osob samostatně výdělečně činných, jejich podmínek zaměstnávání a pracovních podmínek, především jejich zdraví a bezpečnosti ve vztahu k předpisům Evropské unie (
26
), jak tvrdilo Dánské království.
43.
Komise v tomto ohledu tvrdila, že Belgické království se pouze dovolávalo cílů boje proti podvodům a riziku obcházení pravidel upravujících volný pohyb pracovníků prostřednictvím „osob neprávem se vydávajících za samostatně výdělečně činné“, aniž předložilo sebemenší konkrétní skutečnost umožňující posoudit nezbytnost a přiměřenost přijatých opatření. Komise tímto v zásadě uznává, jak zdůraznilo Belgické království, opodstatněnost kontrolních opatření nutných k boji proti podvodům a zneužívání, avšak zpochybňuje, že systém Limosa, s přihlédnutím k jeho filosofii a konkrétním způsobům uplatnění, může splňovat kritéria nezbytnosti a přiměřenosti.
44.
Je třeba na úvod zdůraznit, že není pochyb o tom, že nutnost zajistit ochranu zdraví, bezpečnosti a hygieny osob samostatně výdělečně činných, ba dokonce, šíře pojato, jejich podmínek zaměstnávání a práce (
27
), představuje cíl hodný ochrany, který se odlišuje od výjimek z volného pohybu služeb vycházejících z veřejného zdraví nebo veřejné bezpečnosti uvedených v článku 46 ES, a že při neexistenci harmonizace právních předpisů v tomto ohledu (
28
) představuje naléhavý požadavek obecného zájmu, který může odůvodnit omezení volného pohybu služeb.
45.
V tomto ohledu postačuje připomenout, že primární právo, konkrétně ustanovení čl. 3 odst. 3 SEU, článku 9 SFEU a článku 31 Listiny základních práv Evropské unie zaručuje napříště vysoký standard sociální ochrany pracovníků, aniž vždy rozlišuje zaměstnance od jiných pracovníků, a že jak jsem již měl příležitost uvést ve svém stanovisku ve věci Santos Palhota a další (
29
), je napříště důležité zohlednit tato ustanovení při výkladu ustanovení primárního práva definujících svobody.
46.
Na tomto místě je třeba uvést, že vysoký standard ochrany, k níž musí Unie tíhnout, se má vztahovat na všechny pracovníky, jak na zaměstnance, tak na osoby samostatně výdělečně činné, ale rovněž na všechny pracovníky, které lze částečně zařadit do obou výše uvedených kategorií, a zvláštní pozornost je přitom třeba věnovat ekonomicky závislým samostatně výdělečně činným osobám nebo jim podobným pracovníkům (
30
).
47.
Soudní dvůr již mimoto uznal za naléhavý požadavek obecného zájmu, kterým lze odůvodnit omezení volného pohybu služeb, boj proti podvodům obecně, zejména v oblasti hazardních her (
31
), nebo konkrétně proti daňovým podvodům (
32
), ale ještě nikdy neměl příležitost zkoumat toto odůvodnění v takovém kontextu, jako je kontext projednávané věci.
48.
I když se nezdá, že by unijní zákonodárce považoval doposud „osoby neprávem se vydávající za samostatně výdělečně činné“ za zvláštní problém (
33
) ani že by se někdy snažil definovat to, co by mohla tato skutečnost zahrnovat (
34
), nic to nemění na tom, že o tomto fenoménu pojednává několik dokumentů (
35
) a že lze nalézt číselné údaje svědčící o jeho významu (
36
), což stačí k tomu, aby bylo možné posoudit odůvodnění, kterého se dovolává Belgické království.
49.
V projednávaném případě je třeba připustit, že nutnost boje proti fenoménu osob neprávem se vydávajících za samostatně výdělečně činné a provádění kontrol nezbytných k tomuto účelu představuje naléhavý požadavek obecného zájmu, kterým lze odůvodnit omezení volného pohybu služeb. Tento požadavek, který umožňuje zejména zajistit dodržování minimálních norem směrnice 96/71, je spojen s ochranou pracovníků, kterou Soudní dvůr dlouhodobě považuje za naléhavý požadavek obecného zájmu (
37
).
50.
Cíl boje proti osobám neprávem se vydávajícím za samostatně výdělečně činné lze rovněž spojit s cílem předcházení nekalé soutěži, který Soudní dvůr považoval za naléhavý požadavek obecného zájmu (
38
), a šíře, s cílem předcházení sociálního dumpingu, kterého se dovolává Belgické království (
39
), přispívá-li, jak Komise zdůraznila ve svých písemnostech, k dosažení cíle sociální ochrany skutečných zaměstnanců, kteří jsou osobami neprávem se vydávajícími za samostatně výdělečně činné.
51.
Ač lze připustit, že systém Limosa odpovídá naléhavým důvodům obecného zájmu, jakými jsou ochrana bezpečnosti a zdraví osob samostatně výdělečně činných a boj proti osobám neprávem se vydávajícím za samostatně výdělečně činné, omezení volného pohybu služeb, které tento systém zahrnuje, lze tolerovat pouze tehdy, je-li naprosto přiměřený, tj. způsobilý zaručit dosažení cílů, které sleduje, a pokud nepřekračuje meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné.
3. Nepřiměřené požadavky ve vztahu ke sledovaným cílům
52.
Komise tvrdí, že systém Limosa, v každém případě – kromě toho, že je diskriminační – svou filosofií, oblastí působnosti a způsoby uplatňování dalece překračuje to, co unijní právo může tolerovat.
53.
Nejprve zdůrazňuje, že systém Limosa představuje obrácení zásady, a sice volného pohybu služeb a výjimek z něj, a že s ohledem na jeho extrémně širokou a transverzální působnost a na jeho preventivní povahu zakládá obecnou domněnku podvodu, která nespočívá v žádném statistickém důkazu. Dále zpochybňuje soudržnost systému Limosa a to, že by byl způsobilý dosáhnout cílů uváděných Belgickým královstvím, jelikož jakákoliv možnost neohlášené kontroly na místě je vyloučena v případech, kdy jsou poskytovatelé služeb vyňati z ohlašovací povinnosti nebo podléhají pouze zjednodušenému ohlášení. Konečně má za to, že vzhledem k povinnostem administrativní spolupráce zatěžující členské státy, a zejména povinnostem zavedeným směrnicí 2006/123, není systém Limosa nutný k dosažení cíle boje proti podvodům obecně, a konkrétně proti osobám neprávem se vydávajícím za samostatně výdělečně činné.
54.
Je třeba nejprve poznamenat, že lhůta pro provedení směrnice 2006/123 jednak uplynula dne 28. prosince 2009, tedy až po datu odůvodněného stanoviska, a dále – jak zdůraznilo Belgické království – mechanismus, který zavádí, je skutečně operativní až ode dne vstupu v platnost prováděcích praktických opatření (
40
). Tato směrnice tudíž nemůže být zohledňována při posuzování této žaloby pro nesplnění povinnosti. Přiměřenost systému Limosa je proto třeba zkoumat především ve světle judikatury Soudního dvora, a je přitom třeba zdůraznit, že ačkoli mechanismus spolupráce zavedený směrnicí 2006/123 může případně představovat referenční bod (
41
), svědčí především o nutnosti zavést nástroje umožňující členským státům vykonávat jejich kontrolní pravomoc při striktním dodržování především zásady volného pohybu služeb a zásady proporcionality.
55.
Je třeba dále zdůraznit, že Komise tvrdí, že za nikoliv nutný nebo nepřiměřený musí být považován samotný systém Limosa, a sice jeho filosofie a fungování, nikoli jen některé z jeho aspektů, jako například sankce, které se k němu pojí, nebo povinnost poskytovatele služeb předložit potvrzení o přijetí dokládající splnění náležitostí předchozího ohlášení.
56.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr již měl příležitost opakovaně rozhodnout v odvětví vysílání pracovníků, že požadavek prostého předchozího ohlášení může představovat nutný a přiměřený prostředek umožňující členskému státu, na jehož území k poskytování služby dochází, kontrolovat, že volný pohyb služeb není využíván k jinému účelu, než je dotčené poskytnutí služby, nebo že dotčení pracovníci jsou v legálním postavení, zejména pokud jde o podmínky místa bydliště, pracovního povolení a sociálního zabezpečení v členském státě, v němž je poskytovatel usazen (
42
).
57.
V projednávaném případě lze v zásadě připustit, že povinnost předchozího ohlášení data a místa poskytování služeb, jakož i jména příjemce uvedené služby, již systém Limosa ukládá poskytovatelům služeb usazeným v jiném členském státě než v Belgickém království, je nutná k uskutečnění kontrol nezbytných k zajištění jak dodržování minimálních norem směrnice 96/71 v odvětví sociálního zabezpečení (boj proti osobám neprávem se vydávajícím za samostatně výdělečně činné), tak ochrany podmínek zaměstnávání a pracovních podmínek osob samostatně výdělečně činných (ochrana skutečných osob samostatně výdělečně činných). Je totiž nutné konstatovat, že při neexistenci takových informací je prakticky nemožné, aby členský stát, v němž budou služby poskytovány, prováděl neohlášené kontroly na místě. Navíc je při neexistenci mechanismů administrativní spolupráce mezi členskými státy – a na rozdíl od toho, co platí pro osoby samostatně výdělečně činné usazené na jeho území – prakticky nemožné, aby členský stát, v němž mají být služby poskytovány, rychle vyhledal a shromáždil informace nezbytné k provedení těchto kontrol.
58.
Okolnost, že takový mechanismus předchozího ohlášení, jakým je systém Limosa, je nezbytný ke kontrolám nutným pro zajištění dodržování naléhavých požadavků obecného zájmu, však nepostačuje k učinění závěru, že je naprosto slučitelný se zásadou volného pohybu služeb. Takový systém musí být v první řadě způsobilý plně zajistit dosažení sledovaných cílů a povinnosti, které ukládá, nesmí představovat nadměrnou zátěž pro dotčené hospodářské subjekty s ohledem na uváděné cíle, a kromě toho nesmí být možné dosáhnout uvedených cílů méně omezujícími pravidly. Musí rovněž splňovat požadavky jasnosti a právní jistoty (
43
) a být v souladu se zásadou soudržnosti (
44
), což je třeba přezkoumat prioritně.
59.
Povinnost předchozího ohlášení systému Limosa je přitom v první řadě doplněna o četné výjimky, aniž jsou jasně uvedeny důvody ospravedlňující tyto výjimky a kritéria, kterými se řídí jejich definice, a aniž Belgické království ve světle sledovaných cílů poskytlo vysvětlení důvodů jejich existence.
60.
Ačkoli je nutnost zajištění podmínek, které umožňují provést neohlášené kontroly na místě, ukládána v zájmu ochrany pracovníků, měl by tento požadavek v zásadě platit pro všechny poskytovatele služeb, pokud není jasně stanovena rozdílnost založená na objektivním rozdílu souvisejícím například s povahou služeb.
61.
Vzhledem k tomu, že Belgické království v tomto ohledu neposkytlo žádné vysvětlení, je třeba shledat, že takto provedená volba není v souladu s uvedenými cíli, že systém Limosa neumožňuje plně dosáhnout uvedených cílů a že omezení volného pohybu služeb, jež zahrnuje, tudíž nejsou v souladu se zásadami nutnosti a přiměřenosti.
62.
Mimoto a zadruhé jsou požadavky systému Limosa v některých případech podstatně zjednodušeny, jelikož samostatně výdělečně činní poskytovatelé služeb vykonávající podstatnou část svých činností v Belgii podléhají – podle vysvětlení podaných Belgickým královstvím – pouze povinnosti zjednodušeného ohlášení platného dvanáct měsíců, v jehož rámci nejsou nutná předchozí ohlášení při každém poskytování služeb, a tato možnost je přitom vyloučena pro odvětví stavebnictví.
63.
Ačkoliv se systém Limosa i z tohoto hlediska nejeví jako zcela soudržný se sledovanými cíli, je nutné shledat, že zjednodušené ohlášení vyvolává pochybnost o striktní přiměřenosti, ba dokonce o nutnosti „běžného“ ohlášení.
64.
S ohledem na výše uvedené mám za to, že systém Limosa, jak jej zavedl sporný rámcovým zákon, není v případě osob samostatně výdělečně činných slučitelný s článkem 56 SFEU, a proto musí být vyhověno žalobě pro nesplnění povinnosti podané Komisí.
65.
V důsledku toho je rovněž třeba uložit Belgickému království náhradu nákladů řízení v souladu s čl. 69 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora.
V – Závěry
66.
Závěrem navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto:
„1)
Belgické království tím, že přijalo čl. 137 bod 8, čl. 138 třetí odrážku, článek 153 a čl. 157 bod 3 rámcového zákona ze dne 27. prosince 2006, ve znění platném od 1. dubna 2007, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 56 SFEU.
2)
Belgickému království se ukládá náhrada nákladů řízení.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Zkratka pro nizozemský „Landenverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van Migrationderzoek bij de Sociale Administratie“ („přeshraniční informační systém pro účely vyhledávání v oblasti migrace u orgánů sociálního zabezpečení“).
(
3
) – K těmto pracovníkům viz zejména Zelená kniha Komise nesoucí název „Modernizace pracovního práva s cílem čelit výzvám 21. století“, C(2006) 708 final; Antonmattei, P.-H. a Sciberras, J.-C, Le travail économiquement dépendant: quelle protection, zpráva pro ministra práce a sociálních věcí, rodiny a solidarity, listopad 2008.
(
4
) – Moniteur belge ze dne 28. prosince 2006, s. 75178, dále jen „sporný rámcový zákon“.
(
5
) – Úř. věst. L 18, s. 1; Zvl. vyd. 05/01, s. 431.
(
6
) – C-244/04, Sb. rozh. s. 885.
(
7
) – Rozsudky ze dne 14. dubna 2005, Komise v. Německo (C-341/02, Sb. rozh. s. I-2733); ze dne 12. října 2004, Wolff & Müller (C-60/03, Sb. rozh. s. I-9553); ze dne 3. dubna 2008, Rüffert (C-346/06, Sb. rozh. s. I-1989), jakož i ze dne 10. února 2011, Vicoplus a další (C-307/09 až C-309/09, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí). K aspektům vysílání pracovníkův případě sociální ochrany viz rozsudek ze dne 26. ledna 2006, Herbosch Kiere (C-2/05, Sb. rozh. s. I-1079).
(
8
) – Rozsudky ze dne 23. listopadu 1999, Arblade a další (C-369/96 a C-376/96, Recueil, s. I-8453); ze dne 25. října 2001, Fianalarte a další (C-49/98, C-50/98, C-52/98 až C-54/98 a C-68/98 až C-71/98, Recueil, s. I-7831); ze dne 15. března 2001, Mazzoleni a ISA (C-165/98, Recueil, s. I-2189); ze dne 24. ledna 2002, Portugaia Construcões (C-164/99, Recueil, s. I-787; ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo (C-490/04, Sb. rozh. s. I-6095), jakož i ze dne 7. října 2010, dos Santos Palhota a další (C-515/08, Sb. rozh. s. I-9133). Ke zvláštnímu případu vysílání podnikem jednoho členského státu zaměstnanců usazených v třetím státě do jiného členského státu viz rozsudky ze dne 19. ledna 2006, Komise v. Německo, výše uvedený; ze dne 21. září 2006, Komise v. Rakousko (C-168/04, Sb. rozh. s. I-9041), a ze dne 1. října 2009, Komise v. Belgie (C-219/08, Sb. rozh. s. I-9213).
(
9
) – Rozsudky ze dne 18. prosince 2007, Laval un Partneri (C-341/05, Sb. rozh. s. I-11767), a ze dne 19. června 2008, Komise v. Lucembursko (C-319/06, Sb. rozh. s. I-4323), jakož i usnesení ze dne 16. června 2010, RANI Slovakia (C-298/09).
(
10
) – Soudní dvůr však již rozhodoval ve věcech týkajících se osob samostatně výdělečně činných; viz např. rozsudek ze dne 5. června 1997, SETTG (C-398/95, Recueil, s. I-3091) v případě turistických průvodců, ze dne 19. února 2002, Wouters a další (C-309/99, Recueil, s. I-1577) v případě advokátů, jakož i usnesení ze dne 19. června 2008, Kurt (C-104/08) v případě autoškol.
(
11
) – V tomto ohledu viz zejména judikaturu týkající se vysílání pracovníků uvedenou v bodě 25 tohoto stanoviska.
(
12
) – Výše uvedený, body 83 až 88.
(
13
) – V této věci byl totiž Soudní dvůr vyzván k přezkoumání dvou aspektů německé právní úpravy týkající se vysílání pracovníků. Na jedné straně měl za to, že opatření, které ukládá zaměstnavateli povinnost uschovávat některé dokumenty v němčině, čímž je ukládána povinnost zaměstnavatelům, kteří nemají sídlo v německy mluvícím členském státě, přeložit tyto dokumenty, bylo odůvodněno nutností umožnit účinnou kontrolu dodržování právních povinností vyplývajících z uvedené právní úpravy. Na druhé straně měl za to, že opatření, které ukládalo podnikům zajišťujícím dočasné práce se sídlem v jiných členských státech povinnost písemně sdělovat různé informace o uvolnění pracovníka ve prospěch podniku v Německu, bylo konkrétně použitelné, nebylo odůvodněno důvody týkajícími se veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví uvedenými v článku 52 SFEU, a tudíž bylo v rozporu s článkem 56 SFEU.
(
14
) – Výše uvedené rozsudky Komise v. Rakousko (bod 43) a ze dne 19. ledna 2006, Komise v. Německo ( bod 36).
(
15
) – Rozsudky Arblade a další, uvedený výše v bodě 39); ze dne 25. října 2001, Komise v. Německo (C-493/99, Recueil, s. I-8163, bod 20), jakož i dos Santos Palhota a další, uvedený výše v bodě 48). Viz zejména Gardenés Santiago, M., „Le détachement transnational de travailleurs dans le cadre des prestations de services: un sujet spécialement difficile pour le marché intérieur“, v Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, LGDJ, Lextenso éditions, 2012, s. 255, zvláště s. 259.
(
16
) – Rozsudek ze dne 27. března 1990, Rush Portuguesa (C-113/89, Recueil, s. I-1417).
(
17
) – K tomuto „kritériu“ kromě rozsudku ze dne 19. ledna 2006, Komise v. Německo (uvedený výše v bodě 36), viz rovněž bod 71 stanoviska generálního advokáta P. Légera ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Rakousko, a bod 63 stanoviska generálního advokáta P. Mengozziho ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 8. září 2010, Carmen Media Group (C-46/08, Sb. rozh. s. I-8149).
(
18
) – Uvedený výše (body 26 a 27).
(
19
) – Viz rovněž výše uvedené rozsudky ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo (bod 19), a Laval un Partneri (bod 60).
(
20
) – K této myšlence viz rozsudky ze dne 3. prosince 1974, van Binsbergen (33/74, Recueil, s. 1299, bod 13); ze dne 26. listopadu 1975, Coenen a další (39/75, Recueil, s. 1547, bod 9); ze dne 4. prosince 1986, Komise v. Německo (205/84, Recueil, s. 3755, bod 22); ze dne 27. září 1989, van de Bijl (130/88, Recueil, s. 3039, bod 26), jakož i ze dne 16. prosince 1992, Komise v. Belgie (C-211/91, Recueil, s. I-6757, bod 12).
(
21
) – Rozsudek Finalarte a další, uvedený výše (bod 73).
(
22
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. ledna 2006, Komise v. Německo, uvedený výše (bod 33).
(
23
) – Výše uvedený rozsudek Komise v. Lucembursko (body 77 až 82).
(
24
) – Rozsudky ze dne 4. prosince 1986, Komise v. Německo, výše uvedený (body 27 a 29); ze dne 26. února 1991, Komise v. Itálie (C-180/89, Recueil, s. I-709, body 17 a 18), ze dne 20. května 1992, Ramrath (C-106/91, Recueil, s. I-3351 body 30 a 31), jakož i ze dne 27. října 2011, Komise v. Portugalsko (C-255/09, Sb. rozh. s. I-10547, bod 72).
(
25
) – Belgické království odkazuje v tomto ohledu na výše uvedené rozsudky Wolff & Müller a Laval un Partneri.
(
26
) – Viz zejména doporučení Rady 2003/134/ES ze dne 18. února 2003 týkající se zlepšování ochrany zdraví a bezpečnosti práce osob samostatně výdělečně činných (Úř. věst. L 53, s. 45); viz rovněž směrnice Rady 92/57/EHS ze dne 24. června 1992 o minimálních požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví na dočasných nebo mobilních staveništích (osmá samostatná směrnice ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 89/391/EHS) (Úř. věst. L 245, s. 6, oprava, Úř. věst. L 41, s. 50; Zvl. vyd. 05/02, s. 71).
(
27
) – Obecně se bez zacházení do detailů, v projednávaném případě jedná o kontrolu dodržování základních vnitrostátních, evropských a mezinárodních pracovněprávních norem. Omezím se v tomto ohledu na zmínění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby (Úř. věst. L 299, s. 9; Zvl. vyd. 05/04, s. 381), která spadá do sociální politiky Unie a jejíž osobní působnost není definována v závislosti na vztahu podřízenosti, který spojuje pracovníka s jeho zaměstnavatelem.
(
28
) – K rozdělení pravomocí mezi členské státy a Unii v této oblasti viz posudek 2/91 ze dne 19. března 1993 (Recueil, s. I-1061, body 13 až 21), týkající se úmluvy č. 170 Mezinárodní organizace práce o bezpečnosti při používání chemických výrobků při práci. Je třeba poznamenat, že Komise ve své Zelené knize nesoucí název „Modernizace pracovního práva s cílem čelit výzvám 21. století“ (uvedeno výše) zdůraznila, že „problém osob, které se vydávají za osoby samostatně výdělečně činné s cílem obejít vnitrostátní právní předpisy musí být především řešen členskými státy“.
(
29
) – Body 51 až 53.
(
30
) – V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že kvalifikace osoby samostatně výdělečně činné spadá do pravomoci členských států, i když měl Soudní dvůr příležitost upřesnit, že formální kvalifikace osoby samostatně výdělečně činné ve vnitrostátním právu nevylučuje, že osoba musí být kvalifikována jako pracovník ve smyslu čl. 141 odst. 1 ES, je-li samostatně výdělečná činnost pouze fiktivní, a zastírá tak pracovní vztah ve smyslu uvedeného článku; viz rozsudek ze dne 13. ledna 2004, Allonby (C-256/01, Recueil, s. I-873, bod 71).
(
31
) – Viz zejména rozsudky ze dne 11. září 2003, Anomar a další (C-6/01, Recueil, s. I-8621, bod 75); ze dne 6. března 2007, Placanica a další (C-338/04, C-359/04 a C-360/04, Sb. rozh. s. I-1891, bod 46); ze dne 8. září 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International (C-42/07, Sb. rozh. s. I-7633, bod 56), jakož i ze dne 3. června 2010, Sporting Exchange (C-203/08, Sb. rozh. s. I-4695, bod 26).
(
32
) – Rozsudky ze dne 11. října 2007, ELISA (C-451/05, Sb. rozh. s. I-8251, bod 81); ze dne 11. června 2009, X a Passenheim-van Schoot (C-155/08 a C-157/08, Sb. rozh. s. I-5093, bod 45), a ze dne 6. října 2009, Komise v. Španělsko (C-153/08, Sb. rozh. s. I-9735, bod 36).
(
33
) – Viz ovšem usnesení Evropského parlamentu o provádění směrnice 96/71 (Úř. věst. 2006, C 313E, s. 452), které „vyzývá k podpoře výměn mezi orgány inspekce práce členských států s cílem umožnit společnou kampaň proti osobám, které předstírají, že jsou samostatně výdělečně činné, a to zejména prostřednictvím výměny informací“, a usnesení Evropského parlamentu ze dne 6. května 2009 o obnovené sociální agendě (Úř. věst. C 212E, 5. srpna 2010, s. 11), které „vyzývá Komisi, aby se ujala iniciativ, které povedou k jednoznačnému rozlišení mezi zaměstnavateli, skutečně samostatně výdělečně činnými osobami a malými podnikateli na straně jedné a zaměstnanci na straně druhé“. Viz především odpověď Komise na písemný dotaz č. E- 5333/2009 p. De Rossy, týkající se „Iniciativy Společenství pokud jde o jasné rozlišení mezi skutečnými osobami samostatně výdělečně činnými a osoby neprávem se vydávajícími za samostatně výdělečně činné“ (Úř. věst. 2011, C 10E), která poukazuje na probíhající studie ohledně všech těchto otázek a odkazuje na sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 24. října 2007, nadepsané „Výsledek veřejné konzultace o zelené knize Komise s názvem „Modernizace pracovního práva, jejímž cílem je řešit výzvy 21. století“, [C(2007)627 final, s. 7 a 8].
(
34
) – V tomto ohledu však viz směrnici 2006/123 Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. L 376, s. 36), která v 88. bodě odůvodnění členským státům přiznává právo zavést rozdíl mezi osobami, které nejsou zaměstnanci, a osobami-zaměstnanci, včetně „osob neprávem se vydávajících za samostatně výdělečně činné“, a přitom upřesňuje, že pro účely článků 43 ES (nyní článek 49 SFEU) a 49 ES „každá činnost, kterou osoba vykonává mimo rámec vztahu podřízenosti,“ musí být kvalifikována jako samostatná výdělečná činnost. Z toho lze vyvodit, že osobou neprávem se vydávající za samostatně výdělečně činnou je osoba, která vykonává činnost v rámci vztahu podřízenosti se třetí osobou, avšak prezentuje se nebo je prezentována jako osoba samostatně výdělečně činná, s cílem minimální normy uvedené v čl. 3 odst. 1 směrnice 96/71. I přesto platí, že status osoby samostatně výdělečně činné představuje oproti statutu zaměstnance četné rozdíly sociální, daňové a ekonomické povahy.
(
35
) – Kromě Zelené knihy „Modernizace pracovního práva, jejímž cílem je řešit výzvy 21. století“ a sdělení Komise, které ji následovalo (výše uvedené), viz rovněž rozsudek ze dne 22. prosince 2008, Komise v. Rakousko (C-161/07, Sb. rozh. s. I-10671); sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 18. dubna 2012 nazvané „Na cestě k hospodářské obnově vedoucí k intenzivnímu růstu pracovních míst“, [C(2012) 173 final, bod 2.1.1]; Bílá kniha Komise ze dne 1. července 2011 nesoucí název „Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje“ [C(2011) 144 final, bod 8; Stanovisko z vlastní iniciativy Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu „Nové tendence v oblasti samostatně výdělečné činnosti: specifický případ ekonomicky závislé samostatné výdělečné činnosti“ (Úř. věst. 2011, C 18, s. 44), které z rozsahu svého šetření vylučuje osoby neprávem se vydávající za samostatně výdělečně činné. Viz rovněž ke zdraví a bezpečnosti práce osob neprávem se vydávajících za samostatně výdělečně činné stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů „Zlepšení kvality a produktivity práce: strategie Společenství pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci na období 2007–2012“ C(2007) 62 final (Úř. věst. 2008, C 224, s. 88).
(
36
) – Stanovisko z vlastní iniciativy Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu „Práce a chudoba: na cestě k nezbytnému komplexnímu přístupu“ (Úř. věst. 2009, C 318, s. 52), které mezi aktivními faktory chudoby uvádí nejisté postavení pracovníka, jehož významným výrazem je fenomén osob neprávem se vydávajících za samostatně výdělečně činné, s téměř 29 miliony dotčených osob zejména v oblasti stavebnictví a veřejných prací. Komise však ve svých písemnostech zdůrazňuje, že údaje v tomto ohledu jsou sporadické, jak to dokazuje zpráva profesora Yvese Jorense „Travail indépendant et faux travail indépendant dans le secteur de la construction, Fédération européenne des travailleurs du bâtiment et du bois (www.efbww.org). Viz rovněž Grignon, F., Le BTP français face à l’élargissement de l’Europe, rapport d’information č 28 (2006–2007), Senát, 18. října 2006 (www.senat.fr).
(
37
) – Viz zejména výše uvedené rozsudky Mazzoleni a ISA (bod 27); Portugaia Construcões (bod 20), jakož i Wolff & Müller (bod 35).
(
38
) – Viz rozsudek Wolff & Miller, uvedený výše (bod 41); Soudní dvůr rozhodl, že zabránit nekalé soutěži ze strany podniků, které odměňují své zaměstnance na nižší úrovni, než jaká odpovídá minimální mzdě, může představovat naléhavý požadavek obecného zájmu.
(
39
) – Viz stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů nesoucí název „Cesta k lépe fungujícímu jednotnému trhu služeb vycházející z výsledků postupu vzájemného hodnocení podle směrnice o službách“ C(2011) 20 final, (Úř. věst. 2011, C 318, s. 109, body 4.4 a 4.11). V oblasti dopravy viz stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k tématu silniční doprava – Pracovní doba samostatně výdělečně činných řidičů (Úř. věst. 2009, C 27, s. 49, body 1.4, 3.3, 4.8 a 4.14); stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2002/15/ES o úpravě pracovní doby osob vykonávajících mobilní činnosti v silniční dopravě ( Úř. věst. 2009, C 228, s. 78).
(
40
) – Rozhodnutí Komise 2009/739/ES ze dne 2. října 2009 o praktických opatřeních pro výměnu informací elektronickými prostředky mezi členskými státy podle kapitoly VI směrnice 2006/123 (Úř. věst. C 263, s. 32).
(
41
) – Stejně jako práce v rámci revize legislativního rámce týkajícího se vysílání pracovníků; viz návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 21. března 2012 o prosazování směrnice 96/71 [C(2012) 131 final], jakož i Commission staff working document Impact assessment – Revision of the legislative framework on the posting of workers in the context of provision of services [SWD(2012) 63 final].
(
42
) – Viz rozsudky ze dne 21. října 2004, Komise v. Lucembursko (C-445/03, Sb. rozh. s. I-10191, bod 46); ze dne 19. ledna 2006, Komise v. Německo, uvedený výše (bod 41), a ze dne 1. října 2009, Komise v. Belgie, uvedený výše (bod 16).
(
43
) – Výše uvedený rozsudek ze dne 19. června 2008, Komise v. Lucembursko (body 77 až 82).
(
44
) – Jak již Soudní dvůr několikrát rozhodl, právní předpisy jsou způsobilé zajistit uskutečnění dovolávaného cíle pouze tehdy, jestliže se ho snaží dosáhnout jednotným a systematickým způsobem; viz rozsudky ze dne 10.března 2009, Hartlauer (C-196/07, Sb. rozh. s.I-1721, bod 55); ze dne 12. ledna 2010, Petersen (C-341/08, Sb. rozh. s. I-47, bod 53), jakož i ze dne 21. července 2011, Fuchs a Köhler (C-159/10 a C-160/10, Sb. rozh. s. I-6919, bod 85).Viz k judikatuře týkající se her, bod 38 stanoviska generálního advokáta La Pergola ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 21. září 1999, Läärä a další (C-124/97, Recueil, s. I-6067), a zejména rozsudky ze dne 21. října 1999, Zenatti (C-67/98, Recueil, s. I-7289, body 35 a 36; ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další (C-243/01, Recueil, s. I-13031, body 62 a 67), a Placanica a další, uvedený výše (bod 53). V jiné souvislosti viz rozsudky ze dne 17. července 2008, Corporación Dermoestética (C-500/06, Sb. rozh. s. I-5785, body 37 a 40); ze dne 19. května 2009, Apothekerkammer des Saarlandes a další (C-171/07 a C-172/07, Sb. rozh. s. I-4171, bod 42); ze dne 21. prosince 2011, Komise v. Rakousko (C-28/09, Sb. rozh. s. I-13525, bod 126), jakož i ze dne 10. května 2012, Dumo Gpa a další (C-357/10 až C-359/10, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 47). K tomuto bodu viz Mathisen, G., Consistency and coherence as conditions for justification of Member States measures restricting free movement, CMLR, 2010, s. 1021.