KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NIILO JÄÄSKINEN
esitatud 6. septembril 2012(1)
Kohtuasi C‑473/10
Euroopa Komisjon
versus
Ungari
Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Direktiiv 91/440/EMÜ – Ühenduse raudteede arendamine – Direktiiv 2001/14/EÜ – Raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamine – Direktiivi 91/440 artikli 6 lõige 3 ja II lisa – Direktiivi 2001/14 artikli 4 lõige 2 ja artikli 14 lõige 2 – Infrastruktuuriettevõtja – Rongiliinide eraldamise sõltumatus – Tasude kehtestamise sõltumatus – Direktiivi 2001/14 artikli 6 lõige 1 – Infrastruktuuriettevõtja finantstasakaal ja meetmed, millega õhutatakse kulusid ja tasusid vähendama – Direktiivi 2001/14 artikli 7 lõige 3 – Tasude kehtestamine otseste kulude põhjal
I.      Sissejuhatus
1.        Selle liikmesriigi kohustuste rikkumise hagiga palub Euroopa Komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et Ungari Vabariik on rikkunud kohustusi, mis tal on direktiivi 91/440/EMÜ(2), mida on muudetud direktiiviga 2001/12/EÜ(3), (edaspidi „direktiiv 91/440”) artikli 6 lõike 3 ja II lisa ning direktiivi 2001/14/EÜ(4), mida on muudetud direktiiviga 2004/49/EÜ(5), (edaspidi „direktiiv 2001/14”) artikli 4 lõike 2, artikli 14 lõike 2, artikli 6 lõigete 1 ja 2, artikli 7 lõike 3, artikli 8 lõike 1 ja artikli 11 kohaselt. Ungari palub jätta komisjoni hagi rahuldamata.
2.        Praegune kohtuasi algatati hagi alusel, mis on üks mitmest liikmesriigi kohustuste rikkumise hagist(6), mille komisjon on 2010. ja 2011. aastal esitanud ning mis käsitlevad direktiivide 91/440 ja 2001/14 liikmesriikidepoolset kohaldamist, eriti mis puudutab raudtee-ettevõtjate võrdset ja mittediskrimineerivat juurdepääsu infrastruktuurile, st raudteevõrgule. Niisuguseid hagisid ei ole varem esitatud, sest esimest korda saab Euroopa Kohus võimaluse võtta seisukoht raudteede liberaliseerimise kohta Euroopa Liidus ning eelkõige tõlgendada seda, mida nimetatakse kokkuleppeliselt „esimeseks raudteepaketiks”.
II.    Õiguslik raamistik
A.      Liidu õigus
3.        Direktiivi 91/440/EMÜ artikli 6 lõikes 3 on nähtud ette:
„Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed selle tagamiseks, et II lisas loetletud olulisimad ülesanded, millega määratletakse infrastruktuuri võrdne ja mittediskrimineeriv kasutamine, antakse organitele või äriühingutele, kes ise raudteeveoteenuseid ei osuta. Sõltumata organisatsioonilistest struktuuridest tuleb tõendada, et see eesmärk on saavutatud.
Liikmesriigid võivad siiski määrata raudtee-ettevõtjatele või muudele organitele maksude kogumise ja vastutuse raudteeinfrastruktuuri majandamise, näiteks investeeringute, hoolduse ja rahastamise eest.”
4.        Direktiivi 91/440 II lisas toodud artikli 6 lõikes 3 osundatud olulisimate ülesannete loetelu on sõnastatud järgmiselt:
„–      ettevalmistustööd ja otsuste tegemine seoses raudtee-ettevõtete litsentseerimisega, sealhulgas üksiklitsentside andmine,
–        otsuste tegemine seoses liinide eraldamisega, sealhulgas nii kasutatavuse määratlemine ja hindamine kui ka individuaalsete rongiliinide eraldamine,
–        otsuste tegemine seoses infrastruktuuri kasutusmaksuga,
–        järelevalve teatavate teenuste osutamiseks vajalike avaliku teenindamise kohustuste üle”.
5.        Direktiivi 2001/14 artiklis 2 toodud määratluste kohaselt kasutatakse selles direktiivis järgmisi mõisteid:
„a)      jaotamine − raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamine raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja poolt;
[...]
g)      infrastruktuuri läbilaskevõimsus − taotletavate rongiliinide teatava ajavahemiku jooksul teatavale infrastruktuuri osale paigutamise potentsiaal;
h)      raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja − organ või ettevõtja, kes vastutab eelkõige raudteeinfrastruktuuri rajamise ja hooldamise eest. Ülesannete hulka võib kuuluda ka infrastruktuuri kontrolli- ja ohutussüsteemide majandamine. Need raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ülesanded, mis on seotud võrguga või võrgu osaga, võib delegeerida erinevatele organitele või ettevõtjatele;
i)      võrk − kogu raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja omandis olev ja/või tema poolt hallatav raudteeinfrastruktuur; [...]
k)      raudtee-ettevõtja − kõik vastavalt kohaldatavatele ühenduse õigusaktidele litsentseeritud riigi osalusega äriühingud või eraõiguslikud ettevõtjad, kelle peamine tegevusala on osutada kaupade ja/või reisijate raudteeveo teenuseid ja kes on kohustatud tagama veduriteenuse; mõiste hõlmab ka üksnes veduriteenust osutavaid ettevõtjaid;
l)      rongiliin − infrastruktuuri läbilaskevõimsus, mis on vajalik rongi liikumiseks ühest punktist teise teatava ajavahemiku jooksul;
m)      sõiduplaan − andmed kõikide kavandatud rongi- ja veeremiliikumiste kohta, mis sõiduplaani kehtivusajal asjassepuutuval infrastruktuuril toimuvad.”
6.        Direktiivi 2001/14 artikli 4 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1.      [...] Infrastruktuuri kasutustasu kindlaksmääramist ja kõnealuse tasu kogumist korraldab raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja.
2.      Kui raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ei ole õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu, teostab käesolevas peatükis kirjeldatud funktsioone, v.a tasude kogumine, õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu maksustamisorgan.”
7.        Direktiivi 2001/14 artikli 5 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Raudtee-ettevõtjatel on diskrimineerimata õigus II lisas kirjeldatud minimaalset teenustepaketti kasutada ning teenindusseadmetele raudteed mööda juurde pääseda. II lisa punktis 2 nimetatud teenuseid osutatakse diskrimineerimata ning raudtee-ettevõtjate taotlusi võib tagasi lükata üksnes juhul, kui on olemas turutingimustele vastavad alternatiivsed võimalused. Kui üks raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja, kes on peamise infrastruktuuri haldaja, neid teenuseid ei osuta, kasutab ta kõiki mõistlikke vahendeid, et nimetatud teenuste osutamist hõlbustada.”
8.        Direktiivi 2001/14 artiklis 6 on sätestatud:
„1.      Liikmesriigid kehtestavad tingimused, vajadusel ka ettemaksud, tagamaks et tavapärastes äritingimustes ning mõistliku ajavahemiku jooksul oleks raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja bilansis tasakaalus ühelt poolt tulud infrastruktuuri kasutustasudest, ülejääk muust majandustegevusest ja riiklik toetus ning teiselt poolt infrastruktuurikulud.
[...]
2.      Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjaid ergutatakse vähendama infrastruktuuri käigushoidmise kulusid ja kasutustasusid, pidades nõuetekohaselt silmas ohutust ning infrastruktuuriteenuse kvaliteedi säilitamist ja parandamist.
3.      Liikmesriigid tagavad lõike 2 sätte täitmise kas pädeva asutuse ning raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja vahelise vähemalt kolmeaastase kehtivusajaga lepingu abil, millega nähakse ette riiklik rahastamine, või nõuetekohaste seadusandlike meetmete abil, millega antakse vajalikud volitused.”
9.        Direktiivi 2001/14 artikli 7 lõikes 3 on sätestatud:
„Olenemata lõigetest 4 või 5 või artiklist 8 kehtestatakse tasu minimaalse teenustepaketi ning teenindusrajatistele raudteed mööda juurdepääsu eest lähtuvalt kuludest, mis kõnealuse rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevad.”
10.      Direktiivi 2001/14 artikli 8 lõige 1 on järgmine:
„1. Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kulude täieliku tagasisaamise kindlustamiseks võib liikmesriik, kui turg seda talub, nõuda tõhusate, läbipaistvate ja mittediskrimineerivate põhimõtete alusel lisatasusid, tagades samas eelkõige rahvusvahelise raudteekaubaveonduse optimaalse konkurentsivõime. Maksustamissüsteemi osas võetakse arvesse raudtee-ettevõtjate poolt saavutatud tootlikkuse kasvu.
Tasumäärade suurus ei või siiski takistada infrastruktuuri kasutamist turusegmentide poolt, kes suudaksid tasuda vähemalt raudteeveoteenuse osutamisega otseselt kaasnevad kulud ning turu jaoks vastuvõetava osa tootlusest.”
11.      Direktiivi 2001/14 artikli 13 lõike 2 esimeses lõigus on sätestatud:
„Õiguse kasutada konkreetset infrastruktuuri läbilaskevõimsust rongiliinina võib taotlejatele anda ühe sõiduplaani kehtivusajaks.”
12.      Direktiivi 2001/14 artikli 14 lõigetes 1 ja 2 on nähtud ette:
„[…] Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja viib läbi läbilaskevõimsuse jaotamise menetlused. […]
Kui raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ei ole õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu, teostab lõikes 1 nimetatud ja käesolevas peatükis kirjeldatud funktsioone õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu jaotamisorgan.”
13.      Direktiivi 2001/14 artiklis 29 on sätestatud:
„1.      Tehnilisest rikkest või õnnetusest tingitud rongiliikluse häirete puhul peab raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja võtma kõik vajalikud meetmed tavapärase olukorra taastamiseks. Selleks koostab ta situatsiooniplaani, milles loetletakse erinevad riigiasutused, keda tuleb tõsiste vahejuhtumite või rongiliikluse tõsiste häirete puhul teavitada.
2.      Eriolukorras ning infrastruktuuri ajutise kasutamiskõlbmatuseni viivast rikkest tuleneval äärmisel vajadusel võib jaotatud rongiliine eelneva hoiatuseta ära võtta, kuni see on süsteemi parandamiseks vajalik.
Kui ta seda vajalikuks peab, võib raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja nõuda, et raudtee-ettevõtjad teeksid talle kättesaadavaks vahendid, mida ta peab tavapärase olukorra võimalikult kiireks taastamiseks kõige sobilikumaks.
3.      Liikmesriigid võivad nõuda, et raudtee-ettevõtjad võtaksid osa iseenda ohutusnormidele ja -eeskirjadele vastavuse tagamisest ja järelevalvest.”
14.      Direktiivi 2001/14 II lisa punktis 1 on nähtud ette:
„1.      Minimaalne kasutuspakett sisaldab:
a)      infrastruktuuri läbilaskevõimsuse taotluste käsitlemist;
b)      õigust kasutada eraldatud läbilaskevõimsust;
c)      pöörangute ja haruteede kasutamist;
d)      liikluskorraldust, sealhulgas signaalimist, suunamist, dispetšjuhtimist ja sidet ning teabe andmist rongi liikumise kohta;
e)      mis tahes muud teavet, mida on tarvis selle teenuse käitamiseks, mille jaoks on läbilaskevõimsus eraldatud.”
B.      Siseriiklik õigus
15.      1993. aasta XCV seadusega raudteede kohta asutati 2004. aastal raudtee-ettevõtjate sõltumatu organisatsioon Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezet (edaspidi „VPE”).
16.      Vastavalt 2005. aasta CLXXXIII seaduse raudteeveo kohta (2005 évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről(7), edaspidi „raudteeseadus”), artiklile 62 täidab rongiliinide eraldamise ja tasude kehtestamise ülesandeid VPE.
17.      Selle raudteeseaduse artikli 28 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Minister kohustub riigi nimel lepinguga – ja kokkuleppel eelarve eest vastutava ministriga – rahastama põhjendatuks tunnistatud kulutusi, mis tehti riiklikku raudtee-võrku ja selle kõrvalstruktuuri majandava raudtee-ettevõtja poolse võrgu ning regionaalsete raudteede ja nende kõrvalstruktuuri majandamise raames ning mida ei kaeta võrgule juurdepääsemise tasust ega selle ettevõtja muude tehingutega. Selle lepingu tingimused tuleb sätestada niisugused, et ergutavad võrguettevõtjat vähendama oma majandamiskulusid ja võrgule juurdepääsemise tasusid, vähendamata veoohutust ja teenuse kvaliteeti.”
18.      Sama seaduse artikli 31 lõike 2 punktis b on nähtud ette, et „raudteeliikluse ohutuse huvides [...] on infrastruktuuriettevõtjal – kuni ohtliku olukorra lõpuni – õigus sulgeda raudteed või raudteelõigud, mida see oht ähvardab, samuti kaotada asjaomastel lõikudel eraldatud rongiliine, teatades juhul, kui see sulgemine puudutab ülesõidukohta, sellest ametiasutusele, mis vastutab asjaomase maantee eest ”.
19.      Raudteeseaduse artikli 55 lõikes 8 on sätestatud:
„Kui võrgule juurdepääsemise tasud ei kata kõigi prognooside kohaselt kõiki vaba juurdepääsuga infrastruktuuri majandaja põhjendatud kulusid ja kulutusi, võib artikli 54 lõigetes 1 ja 3−5 määratletud teenuste eest võetavat tasu üldiselt suurendada summa võrra, mis ei ületa kõikide põhjendatud kulude ja kulutuste katmiseks vajalikku ning mille puhul on võetud arvesse raudtee-ettevõtjate tootlikkuse suurenemisi, infrastruktuuri tõhusa kasutamise nõuet, rahvusvahelise raudteetransiidi konkurentsi, läbipaistvuse põhimõtet ja võrdset kohtlemist.”
20.      Määrusega nr 83/2007 (X.6) GKM‑PM kehtestati raudteeinfrastruktuurile juurdepääsemise tasude korra raamistik ja raudteeinfrastruktuurile juurdepääsemise tasu kindlaksmääramise põhieeskirjad(8).
21.      Määruse nr 101/2007 (XII.22) GKM raudteeinfrastruktuurile juurdepääsemise korra kohta(9) (edaspidi „määrus nr 101/2007 GKM”) artikli 23 lõikes 1 on sätestatud:
„Kui infrastruktuuriettevõtja kaotas raudteeseaduse artikli 31 lõike 2 punkti b alusel raudteeliini, pakub läbilaskevõimsuse eraldamise eest vastutav organ asjast huvitatud isiku taotlusel asemel teise rongiliini, mis valitakse vaba läbilaskevõimsuse hulgast.”
22.      VPE avaldab igal aastal võrgu käitamise eeskirja (Hálózati Üzletszabályzat). 2009.−2010. aasta võrgu käitamise eeskirja punkti 4.3 lõikes 9 on nähtud ette:
„VPE teavitab oma läbilaskevõimsuse jaotamise otsustest selle saajaid, infrastruktuuriettevõtjaid ja raudteid majandavat organit.”
23.      Punktis 4.8.1 „Tavapärase liikluse taastamise juhtpõhimõtted” on samas eeskirjas sätestatud:
„a.      Kavast ja tavapärasest sõiduplaanist kõrvalekaldumise korral on infrastruktuuriettevõtja tööosakondade juhid kohustatud võtma meetmed, mis teevad häiretele lõpu ning taastavad kavale ja sõiduplaanile vastava liikluse. [...]
b.      Võrgule juurdepääsu saajate käsutuses on pidevalt kontaktisik, kellel on õigus teha otsuseid, või on neil oma juhtimisorgan, kellele infrastruktuuriettevõtja juhtimisorgan teatab häirest või ohust ning kelle vajadusi võetakse tavapäraste kasutustingimuste taastamisel arvesse.
c.      Vääramatu jõud ning muud erakorralised ja ettenägematud asjaolud.
–        Infrastruktuuriettevõtja on tehnilistest riketest või õnnetustest tingitud raudteeliikluse häirete korral kohustatud tegema kõik endast oleneva tavapäraste kasutustingimuste taastamiseks. Selleks peab ta välja töötama erakorralise olukorra tegevuskava, milles on nimetatud ka organid, millele tuleb teatada rasketest õnnetustest ja tõsistest häiretest raudteeliikluses.
–        Võrguettevõtja taotlusel on võrgule juurdepääsu saanu kohustatud tagama tasu eest vahendid, mida peetakse tavapäraste kasutustingimuste kiireks taastamiseks kõige sobivamaks.
–        Infrastruktuuriettevõtja võib ohu korral, mis muudab raudteevõrgu ajutiselt kasutuskõlbmatuks, ja asjaomaseid isikuid sellest informeerides kaotada eraldatud rongiliinid ajavahemikuks, mis on olukorra taastamiseks vajalik. VPE pakub asjaomase isiku taotlusel talle selleks ajaks vastu teise rongiliini, mis valitakse vaba läbilaskevõimsuse hulgast.”
III. Kohtueelne menetlus ja menetlus Euroopa Kohtus
24.      Komisjon palus 26. jaanuari 2008. aasta kirjaga Ungaril esitada talle oma märkused nende kohustuste täitmata jätmise kohta, mis tal on direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja II lisa ning direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 2 ja artikli 14 lõike 2 kohaselt, samuti nende kohustuste kohta, mis tal on viimase direktiivi artikli 3, artikli 6 lõike 1, artikli 6 lõigete 2−5, artikli 7 lõike 3, artikli 8, artikli 11 ja artikli 30 lõike 3 kohaselt. Ungari vastas sellele märgukirjale 22. augusti 2008. aasta kirjaga. Sellele kirjale järgnesid teised kirjad, eelkõige 10. juuni 2009. aasta oma.
25.      Komisjon saatis 8. oktoobri 2009. aasta kirjaga põhjendatud arvamuse, milles tuvastas, et Ungari ei ole täitnud kohustusi, mis tal on direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja II lisa ning direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 2 ja artikli 14 lõike 2 kohaselt, samuti kohustusi, mis tal on viimase direktiivi artikli 6 lõike 1, artikli 6 lõike 2, artikli 7 lõike 3, artikli 8 lõike 1 ja artikli 11 kohaselt. Komisjon palus tal võtta põhjendatud arvamuse järgimiseks vajalikud meetmed kahe kuu jooksul alates selle kättesaamisest. Ungari vastas põhjendatud arvamusele 16. detsembri 2009. aasta kirjaga ja vaidlustas rikkumise, mille komisjon väitis teda olevat toime pannud.
26.      Et komisjon ei jäänud Ungari vastusega rahule, otsustas ta esitada käesoleva hagi, mis saabus Euroopa Kohtusse 29. septembril 2010.
27.      Euroopa Kohtu presidendi 15. veebruari 2011. aasta määrusega anti Tšehhi Vabariigile, Läti Vabariigile ja Poola Vabariigile luba astuda menetlusse Ungari nõuete toetuseks. Euroopa Kohtu presidendi 4. aprilli 2011. aasta määrusega lubati Itaalia Vabariigil kodukorra artikli 93 lõike 7 alusel astuda menetlusse Ungari nõuete toetuseks.
28.      Komisjon teatas Euroopa Kohtu kantseleile 6. juunil 2012 esitatud dokumendiga, et loobub oma hagi kuuendast etteheitest, mis tuleneb direktiivi 2001/14 artikli 11 lõikest 1 raudteevõrgu toimivuse skeemi loomise kohta.
29.      23. mail 2012 toimunud kohtuistungil olid esindatud komisjon, Ungari, Itaalia Vabariik ja Poola Vabariik.
IV.    Poolte väited ja argumendid
A.      Etteheide, mis käsitleb rongiliinide eraldamise sõltumatust
1.      Poolte argumendid
30.      Komisjon väidab, et direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 kohaselt ei tohi raudtee-ettevõtja rongiliinide eraldamise otsust teha, sest rongiliinide jaotamine on üks olulisim ülesanne võrdse ja mittediskrimineeriva juurdepääsu tagamisel infrastruktuurile – ülesanne, mida on nimetatud direktiivi 91/440 II lisas ja mille suhtes kohaldatakse sõltumatusenõuet. Infrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamine peaks seega olema sõltumatu jaotamisorgani ülesanne.
31.      Liikluse juhtimine on aga osa rongiliini eraldamisest ja sellega peab Ungaris tegelema raudtee-ettevõtjate sõltumatu organisatsioon VKE, mitte MÁV Zrt. ja GySEV Zrt., mis on infrastruktuuriettevõtjad, kuid ka raudtee-ettevõtjad.
32.      Ta märgib esiteks, et liikluse juhtija peab olema läbilaskevõimsuse jaotamise otsustega kursis, et selle juhtimisega edukalt toime tulla. Kui Ungaris teavitatakse infrastruktuuriettevõtjaid MÁV Zrt.‑d ja GySEV Zrt.-d vastavalt käituseeskirjale kõikidest nende konkurente puudutavatest läbilaskevõimsuse jaotamise otsustest, saab nendest sidusrühm selles läbilaskevõimsuse jaotamise protsessis.
33.      Teiseks eeldaks liikluse juhtimine liiklushäire või ohu korral komisjoni arvates, et liikluse juhtija võtab meetmed, mis on vajalikud tavapäraste liiklustingimuste taastamiseks. Niisugusel juhul ei jää liikluse juhtijal muud üle, kui kalduda varem kindlaks määratud sõiduplaanist kõrvale, et rongiliinid ja vaba võrgu läbilaskevõimsus ümber jaotada. Ungaris peavad need kaks infrastruktuuriettevõtjat võtma meetmed, mille eesmärk on häire kõrvaldada, võttes seejuures arvesse raudtee-ettevõtjate vajadusi.
34.      Komisjon ei vaidlusta seda, et tavalises olukorras piirdub liikluse juhtija tegevus sellega, et ta viib ellu VPE tehtud otsused, paneb rongid liikuma vastavalt sõiduplaanidele ega mõjuta läbilaskevõimsuse jaotamise või eraldamise otsuseid. Seevastu olukord, kus see ettevõtja võtab kohalikke meetmeid, et taastada liiklus ohu või häire korral, eeldab komisjoni meelest, et ta teeks otsuseid rongiliinide jaotamise kohta ja et tal oleks selles osas kaalutlusõigus. Rongiliini kaotamine on samuti sekkumine, mis kujutab endast rongiliinide jaotamisega seotud olulisimat ülesannet direktiivi 91/440 II lisa tähenduses.
35.      Komisjon arvab, et raudtee-ettevõtja, mis tegeleb liikluse juhtimisega, saab sellest konkurentsieelise, sest selle haldamisega seotud ülesannete täitmiseks peab see ettevõtja tingimata tundma üksikasjalikult raudtee-ettevõtjate pakutavaid teenuseid, nii teenuste mahtu kui ka sõiduplaane. Direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja direktiivi 2001/14 artikli 14 lõike 2 kohaselt ei ole aga lubatud, et raudtee-ettevõtjal – ükskõik missugune ta ka ei oleks – oleksid liikluse juhtimise tegevuse kaudu teadmised selle kohta, kuidas tema konkurendid infrastruktuuri kasutavad, või et ta saaks teatavatel tingimustel teha vastavaid otsuseid, mis käsitlevad rongiliinide eraldamist või infrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamist. Komisjon lisab, et sõiduplaane koostades mõjutab liikluse juhtija alati faktiliselt liiklust ning et konkurendid teavad ainult avaldatud sõiduplaane ega tea tegelikke liikumisi raudteel.
36.      Mis puudutab liikluse juhtimise ja infrastruktuuri majandamise seost, siis komisjon meenutab, et sõltumatusenõuet, millest tuleb rongiliinide eraldamisel juhinduda, kohaldatakse ka siis, kui see eraldamine leiab aset liikluse juhtimise raames. Viimane hõlmab paljusid ülesandeid, millel kahtlemata on seos rongiliinide eraldamisega, näiteks hooldus, teede ehitamine ja muud investeeringud, mille raudtee-ettevõtjad saaksid enda peale võtta.
37.      Ungari valitsus väidab, et direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 kohaselt peetakse olulisimateks ülesanneteks tegevusi, mis on sõnaselgelt nimetatud selle direktiivi II lisas. Selle lõike teises lõigus on ammendavalt määratletud ülesanded, mis võivad küll olla tegevused II lisa tähenduses või kuuluda nende hulka, kuid mida võivad täita ka raudtee-ettevõtjad.
38.      Ungari õigusnormid ei võimalda liikluse juhtijal rongiliine ümber jaotada ning seda isegi ohu või häire korral. Rongiliinide eraldamine ja infrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamine on üksnes VPE kui sõltumatu organi ülesanne.
39.      Esiteks on liikluse juhtija põhiülesandeks viia ellu VPE tehtud läbilaskevõimsuse jaotamise ja rongiliinide eraldamise otsused. Liikluse juhtijal ei ole selles valdkonnas otsustusõigust ja ta ei saa kontrollida ei eraldatud rongiliine ega läbilaskevõimsust. 24‑tunnise valve teenuse raames suudab VPE vastu võtta ja menetleda rongiliinide taotlusi ükskõik missugusel ajal ööpäevas.
40.      Teiseks ei ole liikluse juhtijal ka ohu või teenuse häire korral õigust jaotada läbilaskevõimsust. Niisugusel juhul saab see juhtija tavapärase liikluse taastamiseks kohe sekkuda ja võtab meetmeid, mis tagavad nii kiiresti kui võimalik maksimaalse arvu VPE eraldatud rongiliinide ja läbilaskevõimsuse maksimaalse osa kasutamise.
41.      Rongiliinide korral, mida ei õnnestu võetud meetmetest hoolimata käiku lasta, võib infrastruktuuriettevõtja siiski rongiliini kaotada – õigus, mis on nähtud ette ka määruse nr 913/2010 artikli 14 lõikes 8 mõningateks juhtudeks. Ungari valitsus täpsustab, et liikluse juhtijal on võimalus rongiliine kaotada ainult siis, kui raudteelõik on muutunud ajutiselt kasutuskõlbmatuks ja liiklus on nagunii võimatu. Tegemist ei ole seega mitte diskretsioonilise otsusega, millega keelatakse teed kasutada, vaid raudteelõigu ajutise sulgemisega ohutuse huvides, mille jooksul püüab VPE anda asjaomase raudtee-ettevõtja käsutusse mõnda teist rongiliini.
42.      Ungari valitsuse sõnul on tavapärase rongiliikluse taastamine, mis hõlmab tehnilist laadi ja raudteeohutusmeetmeid, ning rongiliinide ümberjaotamine, mida peab tegema VPE, kaks erinevat tegevust.
43.      Sellest tuleb Ungari ametiasutuste arvates järeldada, et liikluse juhtija ei mõjuta rongiliinide jaotamist kuidagi, sest see toimub enne liikluse käivitamist. Infrastruktuuriettevõtjal on kohustus sõlmida juurdepääsuõiguse saanuga leping, mis on vastavuses eraldatud rongiliiniga, ja panna tema rong vastavalt sellele käima, nimetatud kohustuse mittetäitmine toob infrastruktuuriettevõtjale kaasa lepingus ette nähtud õiguslikud tagajärjed. Järelikult ei ole see, kui läbilaskevõimsuse eraldamise otsustega tutvutakse pärast nende tegemist, sama, mis rongiliinide eraldamise otsuse tegemine.
44.      Ungari valitsus arvab, et liikluse juhtimine kuulub pigem infrastruktuuri majandamise valdkonda, nii et nende kahe tegevuse eristamine on ebareaalne ja praktikas ei ole seda võimalik kohaldada. Tihedale seosele liikluse juhtimise ja infrastruktuuri majandamise vahel on lisaks osutatud direktiivis 91/440, mille artiklis 3 on sätestatud, et infrastruktuuriettevõtja ülesannete hulka võib kuuluda vastutamine kontrolli‑ ja ohutussüsteemide eest.
45.      Ungari valitsus vaidlustab väite, et infrastruktuuriettevõtja saab oma liikluse juhtimise tegevuses konkurentsieelise, sest ta ei tegele mingi rongiliinide eraldamisega isegi häire või ohu korral ning saab komisjoni osundatud teabega tutvuda alles pärast seda, kui VPE on juba teinud rongiliinide jaotamise otsused. Ta nõustub komisjoniga, et liikluse juhtija peab tingimata üksikasjalikult tundma teenuseid, mida raudtee-ettevõtjad pakuvad, teenuste mahtu ja sõiduplaane.
46.      Poola valitsus toetab Ungari valitsuse argumente, et liikluse juhtija võimalik sekkumine liikluse häire või ohu korral ei too kaasa mingit rongiliinide ümberjaotamist. Tegemist on ad hoc reageerimisega, milleks on valmis ainult üksus, mis tagab raudteeliikluse igapäevase juhtimise.
47.      Poola valitsus meenutab ka, et direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 on nõutud ainult seda, et saavutataks eesmärk, milleks on võrdne ja mittediskrimineeriv juurdepääs infrastruktuurile. Direktiivi 2001/14 põhjenduses 11 on sellele eesmärgile viidatud. Poola valitsuse sõnul ei ole komisjon esitanud ühtegi faktilist ega õiguslikku argumenti, mis tõendaks, et Ungari ei ole seda eesmärki saavutanud.
48.      Komisjon tõdeb oma märkustes Poola menetlusse astuja seisukohtade kohta, et kuna Ungari õigusnormides ei ole järgitud rongiliine eraldava organi sõltumatuse nõuet, on mõttetu viidata infrastruktuuriettevõtjate poolsete kuritarvituste konkreetsetele juhtumitele, sest selle nõude eesmärk on just tagada, et sobivaid struktuure luues on võimalik püstitatud eesmärk üldiselt saavutada.
2.      Esimese etteheite analüüs
a.      Sissejuhatavad märkused
49.      Direktiiviga 91/440 selle esialgses redaktsioonis alustati raudteeveo liberaliseerimist, kehtestades veoettevõtjate huvides raudteeinfrastruktuurile juurdepääsemise õiguse. Selle juurdepääsuõiguse loomisega kaasnes põhimõte, mille kohaselt peavad infrastruktuuri majandamise ja veoteenuste osutamise tegevus olema lahutatud. See lahususe põhimõte ei puudutanud siiski struktuure, vaid ülesandeid, täpsemalt raamatupidamisfunktsiooni. Üksnes valikuvõimalusena võib lahushoidmiseks ettevõttes luua selgepiirilised osakonnad või võib infrastruktuuri majandada eraldiseisev üksus. Lõimunud siseriiklikku mudelit niisiis ei vaidlustatud.
50.      Direktiivide 95/18/EÜ ja 95/19/EÜ(10), seejärel esimesse raudteepaketti kuuluvate direktiivide eesmärk on siiski viia ellu võrdse ja mittediskrimineeriva juurdepääsu õigus, nähes ette litsentsid veoettevõtjatele ning läbilaskevõimsuse jaotamise ja tasude kehtestamise eeskirjad. Mittediskrimineeriva juurdepääsu tagamiseks on direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 sätestatud olulisimaid ülesandeid täitva organi sõltumatuse põhimõte, kusjuures need olulisimad ülesanded on nüüd loetletud selle direktiivi II lisas.
51.      Tegemist on litsentside väljaandmisega raudtee-ettevõtjatele, läbilaskevõimsuse jaotamise, individuaalsete rongiliinide eraldamise, veoettevõtjatel maksta tuleva tasu kindlaksmääramise ja järelevalvega avaliku teenindamise kohustuste täitmise üle. Direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 ning direktiivi 2001/14 artikli 4 lõikes 2 ja artikli 14 lõikes 2 on viidatud vastavalt võrgule juurdepääsemise „organi või äriühingu”, „maksustamisorgani” ja läbilaskevõimsuse „jaotamise organi” sõltumatusele.
52.      Need olulisimad ülesanded on ülesanded, mida ei tohi ühelgi juhul täita raudteeveoettevõtja. Neid ülesandeid võib täita kas infrastruktuuriettevõtja, kui ta on sõltumatu kõikidest raudtee-ettevõtjatest, eelkõige ajaloolisest käitajast, või vastupidisel juhul „organ”. Kõikide olulisimaid ülesandeid täitvate organite otsuste peale võib esitada kaebuse sõltumatule reguleerivale organile, mis on loodud direktiivi 2001/14 artikli 30 lõikega 1.
53.      Rongiliinide jaotamise ja eraldamise olulisimat ülesannet täidab Ungaris VPE, mis on raudtee-ettevõtjatest sõltumatu organ. Seevastu MÁV Zrt. ja GySEV Zrt., mis on infrastruktuuriettevõtjad, on ka raudtee-ettevõtjad. Komisjoni esimese etteheite keskmes on seega küsimus, kas liikluse juhtimine kuulub mõiste „infrastruktuuri majandamine” alla ja kui kuulub, siis kas see hõlmab rongiliinide jaotamist ja eraldamist ning kas seda ülesannet peab niisiis täitma raudtee-ettevõtjatest sõltumatu organ. Nendele küsimustele vastamiseks tuleb selgitada välja mõistete „olulisim ülesanne” ja „rongiliin” täpne tähendus.
b.      Olulisim ülesanne ja rongiliin
54.      Direktiivi 91/440 II lisa järgi on artikli 6 lõikes 3 osundatud olulisimate ülesannete hulgas „ettevalmistustööd ja otsuste tegemine” seoses raudtee-ettevõtjate litsentseerimisega, „otsuste tegemine” seoses liinide eraldamisega, sealhulgas individuaalsete rongiliinide „eraldamine”, „otsuste tegemine” seoses infrastruktuuri kasutusmaksuga ja „järelevalve” teatavate teenuste osutamiseks vajalike avaliku teenindamise kohustuste üle. Sellest järeldub, et liidu raudteeliiklust käsitlevates õigusnormides seisneb olulisim ülesanne halduslikku laadi või haldusele sarnanevas tegevuses, näiteks ettevalmistustööd ja otsuste tegemine või järelevalve kohustuste täitmise üle.
55.      Seevastu direktiivi 2001/14 II lisa punkti 1 kohaselt hõlmab minimaalne kasutuspakett, mida infrastruktuuriettevõtja peab raudtee-ettevõtjatele pakkuma, muu hulgas alapunktis d nimetatud rongiliikluse korraldamist, sealhulgas signaalimist, suunamist, dispetšjuhtimist ja sidet ning teabe andmist rongi liikumise kohta, ning alapunktis e nimetatud mis tahes muud teavet, mida on tarvis selle teenuse osutamiseks, mille jaoks on läbilaskevõimsus eraldatud. Tegemist on seega teenustega, mis kuuluvad minu arvates mõiste „raudteeliikluse juhtimine” alla.
56.      Direktiivi 2001/14 artikli 2 punkti l kohaselt on „rongiliin” infrastruktuuri läbilaskevõimsus, mis on vajalik rongi liikumiseks ühest punktist teise teatava ajavahemiku jooksul. Rongiliini eraldamine sõiduplaani kaasamiseks või vastavalt direktiivi 2001/14 artiklile 23 tehtav ühekordne otsus kujutab endast aga raudtee-ettevõtjale õigust kasutada infrastruktuuri konkreetset läbilaskevõimsust. Õiguslikult vastab see litsentsi või haldusloa või haldusloalaadse loa andmisele. Niisugust tõlgendust kinnitab artikli 13 lõige 2, milles on sätestatud „[õigus] kasutada konkreetset infrastruktuuri läbilaskevõimsust rongiliinina”.
57.      Nagu kõiki õigusi, nii võib ka õigusi kasutada läbilaskevõimsust rongiliinina nende omanik kasutada nõnda, et tegutseb tegevusaladel, mis kuuluvad selle õiguse kohaldamisalasse. Mis puudutab rongiliine, siis see kasutamine seisneb asjaomase raudteelõigu kasutamises ajal, mida rongiliin hõlmab. Tuleb lisada, et rongiliini alakasutamine võib direktiivi 2001/14 artikli 27 kohaselt kaasa tuua kohustuse see loovutada.
58.      Nende kaalutluste põhjal näib mulle, et liikluse juhtimine seisneb teenustes, mis kuuluvad infrastruktuuri majandamise valdkonda. Direktiivi 2001/14 artikli 2 punkti h kohaselt võib raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ülesannete hulka „kuuluda ka infrastruktuuri kontrolli- ja ohutussüsteemide majandamine”.
59.      Eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et liikluse juhtimise tegevus ei hõlma rongiliinide eraldamise otsuste tegemist, vaid ainult nende otsuste elluviimist kas sõiduplaanide kehtestamise või ühekordse rongiliinide eraldamise abil. Raudteeliikluse juhtimine on konkreetne tegevus, mille eesmärk on tagada läbilaskevõimsuse rongiliinidena kasutamise õiguste tegelik kasutamine täiesti ohutult. Teiste sõnadega tähendab see, et kui võrguettevõtja näitab rongile rohelist tuld, ei kujuta see meede endast õigust rongiliinile. Samuti ei kujuta võrguettevõtja näidatav punane tuli endast rongiliinist loobumist. Seega tuleb vältida igasugust õiguste olemasolu ja nende kasutamise segiajamist, sest süsteemid, mis liikluse erinevate vormide õiguslikuks reguleerimiseks õiguste andmisega luuakse, asetuvad täiesti teisele tasandile kui igapäevane järelevalve nende õiguste kasutamise üle pädevate asutuste poolt, milleks on politsei, raudteeliikluse reguleerimine ja juhtimine.
60.      Sellest järeldub, et liikluse juhtimine ei hõlma otsuste tegemist olulisimate ülesannete loetelu tähenduses. Et direktiivi 91/440 artikli 6 lõikest 3 ilmneb, et liikmesriigid võivad muu infrastruktuuride majandamise peale olulisimate ülesannete usaldada raudtee-ettevõtjatele või muudele organitele, võib liikluse juhtimise ülesande seega usaldada niisugustele raudtee-ettevõtjatele nagu MÁV Zrt. ja GySEV Zrt.
61.      See järeldus põhineb direktiivide 91/440 ja 2001/14 sõna-sõnalisel ja süstemaatilisel tõlgendusel. Tuleb lisada, et on raskesti usutav, et seadusandja jättis direktiivi 91/440 II lisas teadlikult mainimata nii tähtsa küsimuse nagu liikluse juhtimine, kui tema eesmärk oli arvata see olulisimate ülesannete hulka. Tuleb siiski veel analüüsida, kas komisjoni teleoloogilised argumendid võivad viia teistsuguse järelduseni.
62.      Komisjoni arvates peab liikluse juhtija olema läbilaskevõimsuse jaotamise otsustega kursis, et selle juhtimisega edukalt toime tulla, nii et kuna MÁV Zrt.‑d ja GySEV Zrt.-d teavitatakse vastavalt käitamiseeskirjale kõikidest nende konkurente puudutavatest läbilaskevõimsuse eraldamise otsustest, saab nendest ettevõtjatest seega peamiselt sidusrühm läbilaskevõimsuse jaotamise protsessis.
63.      See argument ei ole veenev. Tegelikult seisneb läbilaskevõimsuse jaotamine kas võrgu regulaarliinide sõiduplaanide koostamises või individuaalsete rongiliinide eraldamise üksikotsuste tegemises. Nii ühel kui teisel juhul on direktiivis 2001/14 ette nähtud üksikasjalikud nõuded, millega infrastruktuuriettevõtjast jaotamisorganile kehtestatakse menetluslikud ja sisulised kohustused. Mina ei taju väidetavat seost raudteeliikluse juhtimise hulka kuuluva tegevuse ja jaotamisorgani ülesannete vahel, mida on kirjeldatud direktiivi 2001/14 III peatükis.
64.      Mis puudutab seda, et MÁV Zrt.‑d ja GySEV Zrt.‑d teavitatakse tingimata kõikidest nende konkurente puudutavatest läbilaskevõimsuse eraldamise otsustest, siis tuleb tõdeda, et niisugused läbilaskevõimsuse eraldamise otsused sisalduvad tavaliselt regulaarliinide sõiduplaanides, mis on juba oma loomult kolmandatele isikutele kättesaadavad. Rongiliinide eraldamise üksikotsuste osas tundub mulle, et infrastruktuuriettevõtjat peaks – isegi kui tema ülesanne ei oleks liikluse juhtimine – nendest informeerima, võttes arvesse võimalikke ettevalmistustöid asjaomasel raudteelõigul ja vajadust pääseda ligi niisugustele teenustele nagu võrgu haruteede ja pöörangute kasutamine.
65.      Lubades, et infrastruktuuri majandamise võib peale olulisimate ülesannete usaldada raudtee-ettevõtjatele või muudele organitele, nõustus liidu seadusandja aga kindlasti sellega, et kui võrgu hooldamine usaldatakse raudtee-ettevõtjale, on viimasel vaja teavet läbilaskevõimsuse jaotamise kohta.
66.      Tuleb veel analüüsida komisjoni argumenti, et teenindushäire või ohu korral eeldab liikluse juhtimine, et liikluse juhtija võtaks meetmed, mis on vajalikud tavapäraste liiklustingimuste taastamiseks. Niisugusel juhul ei jää liikluse juhtijal muud üle, kui kalduda varem kindlaks määratud sõiduplaanist kõrvale, et vabad rongiliinid ja võrgu läbilaskevõimsus ümber jaotada. Asjaolu, et see juhtija tegutseb liikluse taastamiseks ohu või häire korral ühes konkreetses kohas, eeldab komisjoni arvates, et ta teeb rongiliinide eraldamise otsuseid ja tal on selles osas valikuvabadus. Rongiliini kaotamine on seega sekkumine, mis kujutab endast rongiliinide eraldamisega seotud olulisimat ülesannet direktiivi 91/440 II lisa tähenduses.
67.      Mulle näib, et see argument põhineb õiguste kehtestamise ja nende kasutamise segiajamisel. See, kui antakse õigused kasutada konkreetset läbilaskevõimsust rongiliinidena, on üks olulisim ülesanne, mis Ungaris on usaldatud ainult VPE‑le. Nagu Ungari valitsus tõendas, on see nii ka siis, kui rongiliiklus on häiritud tehnilise rikke või õnnetuse tõttu – juhtum, mida on nimetatud direktiivi 2001/14 artikli 29 lõikes 1(11). Kõik vajalikud meetmed tavapärase olukorra taastamiseks peab võtma infrastruktuuriettevõtja, kusjuures see ülesanne võib sisaldada endas ka rongiliinide kaotamist. Seevastu nende ümberjaotamine on sõltumatu jaotamisorgani, praegusel juhul VPE ülesanne.
68.      Liikluse juhtimine seisneb meetmetes, mille juhtija võtab selleks, et õigusi kasutada läbilaskevõimsust rongiliinina oleks võimalik kasutada. Seda liiki otsuseid ei saa samastada rongiliinide jaotamise või isegi eraldamisega. Kui see oleks nii, siis saaks raudtee-ettevõtja, näiteks niisugune, kellel on õigus rongiliinile linnade A ja B vahel ajavahemikul 15.00−16.00, kaks rongiliini: ühe vastavalt pädeva organi kehtestatavale sõiduplaanile, teise siis, kui linna A raudteejaamas süttib kell 15.00 liikluse juhtija algatusel roheline tuli. Niisugune arutluskäik ei ole veenev.
69.      Sel põhjusel tuleb liikluse juhtija otsuseid, millega rongiliinid erakorralisel ja vältimatul juhul kaotatakse, pidada mitte rongiliinide ümberjaotamisteks, vaid lihtsalt erakorralisteks sekkumisteks, mis mõjutavad nende kasutamist. Et direktiivi 2001/14 artikli 29 lõike 2 esimeses lõigus ei ole selle sõnastuse kohaselt kindlaks määratud üksust, millel on õigus teha niisuguste erakorraliste sekkumiste otsuseid – vastupidi lõikes 1 või lõike 2 teises lõigus osundatud juhtumitele – ei ole välistatud, et tegemist võib olla infrastruktuuriettevõtjaga, isegi kui ta on raudtee-ettevõtja, või politsei‑ või tsiviilkaitseasutustega.
70.      Nendel põhjustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku lükata komisjoni esimene etteheide tagasi.
B.      Teine etteheide, mis käsitleb tasude kehtestamise sõltumatust
1.      Poolte argumendid
71.      Komisjon väidab, et direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 2 kohaselt ei tohi raudteeveoteenuseid osutav üksus tasude kindlaksmääramise otsust, niisugusel üksusel saab olla ainult nende kogumise õigus. Vastavalt samadele õigusnormidele peab tasud kindlaks määrama ja kehtestama sõltumatu maksustamisorgan.
72.      Komisjoni meelest on Ungari õigusnormid nende kahe sättega vastuolus, sest infrastruktuuri kasutamise eest maksmisele kuuluvate tasude üksikasjalikud arved koostavad infrastruktuuriettevõtjad MÁV Zrt. ja GySEV Zrt, kes on ka raudtee-ettevõtjad.
73.      Komisjon märgib, et direktiivi 2001/14 artikli 4 lõikes 1 kasutatud väljendit „infrastruktuuri kasutustasu kindlaksmääramine” tuleb mõista esiteks kui tasude üldist kehtestamist, mis seisneb selles, et käitamiseeskirjas määratakse iga raudteelõigu puhul kindlaks tasu summa kilomeetri kohta, ning teiseks kui erinevatel kasutajatel maksta tulevate summade konkreetset väljaarvutamist kasutatava raudteelõigu pikkuse põhjal. Selle direktiivi artikli 4 lõike 2 kohaselt tuleb võimalust, et mittesõltumatu infrastruktuuriettevõtja võib tegelda tasude kogumisega, tõlgendada kitsendavalt, sest tegemist on reegli erandiga.
74.      Komisjon on arvamusel, et raudtee-ettevõtja, mille ülesanne on koostada tasude üksikasjalikud arved, saab sellest konkurentsieelise, sest need on tingimata seotud teenustega, mida kasutavad konkureerivad raudtee-ettevõtjad, nende teenuste mahu ja nende kasutamise kellaaegadega. Direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 on aga sõnaselgelt viidatud võrdse ja mittediskrimineeriva kasutamise põhimõttele.
75.      Ungari valitsus vaidlustab väite, et infrastruktuuriettevõtjad teevad otsuseid tasude kindlaksmääramise kohta, sest nende ülesanne on arvete koostamine, mis on osa tasude kogumisest, mis omakorda ei ole olulisim ülesanne direktiivi 91/440 tähenduses, mida peaks täitma sõltumatu organ. Arvete koostamine on ainult tehniline etapp, mis on vajalik nende tasude sissenõudmiseks.
76.      Ungari valitsus teeb vahet tasude kujundamise, nende tegeliku kehtestamise ja sissenõudmise vahel. Esimene mõiste tähistab erinevate maksustamiseeskirjade kindlaksmääramist, mida teeb liikmesriik või infrastruktuuriettevõtja. Nende tasude kehtestamise raames määratakse kindlaks erinevad üksiktasud, mida konkreetne raudtee-ettevõtja peab konkreetses olukorras tasuma sõltuvalt teenustest, mida ta vajas. Tasude kujundamise ja kehtestamisega seotud ülesandeid täidab VPE kui komisjoni tunnustatud sõltumatu organ. Tasude sissenõudmine tähistab tasu konkreetse maksmise toimingut, millega infrastruktuuriettevõtjale makstakse kehtestatud tasud ära. Arvete koostamine kujutab endast ainult toimingut, mille käigus kasutatakse tehniliselt VPE arvutustel põhinevaid tasusid, ning see ei kujuta endast seega ei nende kujundamise ega nende konkreetse kehtestamise, vaid nende sissenõudmise toimingut.
77.      Ungari ametiasutused vaidlustavad väite, et juurdepääs teabele, mis saadi üksikasjalike arvete kaudu, toob kaasa konkurentsi moonutamise, sest infrastruktuuriettevõtja ei mõjuta võrgule juurdepääsemise tasude kehtestamist materiaalselt. Lisaks on see teave paratamatult infrastruktuuriettevõtja käsutuses tänu teistele allikatele, näiteks raudtee-ettevõtjaga sõlmitud leping. Isegi juhul, kui infrastruktuuriettevõtja saab teavet, mis oli talle siiani teadmata, ei tohi ta seda ühelgi juhul levitada oma haruettevõtjatele, mis tagavad raudteeveo.
78.      Poola valitsus väidab nagu Ungari valitsuski, et arvete koostamine ei seisne mitte selles, et määratakse kindlaks tasude summa või tehakse ükskõik missugune otsus nende sissenõudmise küsimuses, vaid just maksustamises direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 2 tähenduses. Maksustamine on nimelt teisejärguline tegevus, millega leitakse matemaatiliste arvutuste abil tulemus, võttes aluseks tasu määra, mis on eelnevalt eraldatud rongiliinide ja nende kasutamise põhjal ette kindlaks määratud.
2.      Teise etteheite analüüs
79.      Kohe alguses tuleb märkida, et teine etteheide käsitleb samu probleeme nagu esimene etteheide eespool viidatud kohtuasjas komisjon vs. Hispaania, mis puudutab tasude kehtestamise sõltumatust, kuid vastupidisest vaatevinklist. Viidatud kohtuasjas käsitleb komisjoni etteheide täpsemalt küsimust, kuidas tõlgendada tasude „kindlaksmääramise” mõistet, võttes arvesse liikmesriigi ja infrastruktuuriettevõtja vastavate volituste piiritlemist.(12) Praeguses kohtuasjas puudutab tõlgendamisküsimus mõistet „sissenõudmine”, isegi „kogumine” – ülesanne, mida võib täita ka infrastruktuuriettevõtja, mis ei ole raudtee-ettevõtjatest sõltumatu, erinevalt „tasude kindlaksmääramisest”, mis on olulisim ülesanne. Euroopa Kohus peab teiste sõnadega tegema kindlaks, mida hõlmab minimaalselt „tasude kindlaksmääramise” ülesanne mittesõltumatute isikute puhul, samal ajal kui eespool viidatud kohtuasjas komisjon vs. Hispaania tuleb teha kindlaks, mida see ülesanne maksimaalselt riigi suhtes hõlmab.
80.      Selles osas tuleb meenutada, et direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 1 kohaselt kehtestavad liikmesriigid tasude kogumise „raamistiku” ja võivad kehtestada ka konkreetsed maksustamiseeskirjad, järgides infrastruktuuriettevõtja majandamise sõltumatust. Viimase ülesanne on määrata kindlaks tasu infrastruktuuri kasutamise eest ja seda koguda. See viimane ülesanne ei kujuta endast seega olulisimat ülesannet ja selle võib seega delegeerida mittesõltumatutele ettevõtjatele. Tegelikult võivad liikmesriigid direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 kohaselt usaldada tasude „kogumise” raudtee-ettevõtjatele või muudele organitele.(13)
81.      Ungari valitsuse arvates võib vahet teha tasude kujundamise, nende tegeliku kehtestamise ja nende kogumise vahel. Märgin, et komisjon rõhutab eespool viidatud kohtuasjas komisjon vs. Hispaania, et terminil „kindlaksmääramine” teistsugune tähendus kui terminil „väljaarvestamine”, mis on sissenõudmismenetluse üks etapp ja mida tuleb käsitada nii, et termin „kogumine” hõlmab seda.
82.      Mulle näib, et direktiivis 2001/14 on tegusõna „kindlaks määrama” kasutamisega loodud valdkond, milles on tasusid kehtestama pädev üksnes infrastruktuuriettevõtja. Riigi suhtes on ülempiiriks kaalutlusõiguse nõue tasude kehtestamisel võrreldes riigi kehtestatud eeskirjadega. Selle alampiir – millest allapoole jääb „kogumine” või „sissenõudmine” – vastab mittesõltumatute ettevõtjate suhtes erinevusele tasu objektiivsete andmete ja kriteeriumite alusel lihtsa väljaarvestamise ja otsuste vahel, mille puhul on vaja teha valikuid ja anda hinnanguid niisugustes arvutustes kasutatavatele teguritele. See teine piir ongi määrav, kui hinnatakse, kas on vaja sõltumatut tasude kehtestamise organit, kui infrastruktuuriettevõtja ei ole õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas sõltumatu.
83.      Ungari valitsuse sõnul kantakse arvete koostamisel lihtsalt tehniliselt üle VPE arvutustel põhinevad tasud ning see ei kujuta endast seega ei tasude kujundamise ega nende konkreetse kehtestamise toimingut, vaid ainult nende kogumise toimingut.(14) Mulle näib, et komisjon ei eita, et arvete koostamine on mehaaniline tegevus, kuid arvab, et mõistet „kogumine” tuleb kui erandit tõlgendada kitsendavalt, nii et tasude kindlaksmääramine hõlmab ka erinevatel kasutajatel tasuda tulevate summade konkreetset väljaarvestamist kasutatava raudteelõigu pikkuse põhjal.
84.      Mulle tundub niisiis, et komisjoni arvates on määravaks teguriks see, et raudtee-ettevõtja, kelle ülesanne on tasude üksikasjalike arvete koostamine, saab sellest konkurentsieelise, sest ta pääseb nii ligi teabele teenuste kohta, mida konkureerivad raudtee-ettevõtjad kasutavad, teenuste mahu ja nende kasutamise kellaaegade kohta.
85.      Ma ei usu, et komisjoni analüüs on niisugune, mis võimaldab teha järelduse, millele komisjon püüab jõuda. Minu arvates on raske ette kujutada tasude „kogumise” või „sissenõudmise” süsteemi, milles isik, kelle ülesanne see on ja kes võib liidu õigusnormide kohaselt olla raudtee-ettevõtja, ei saa teavet, mis põhjendab arveid, mille tasumise tema tagab, või mis on nende koostamise aluseks. Selle teabe seisukohast, millele kogumise eest vastutaval üksusel on ligipääs, ei erine arvete mehaaniline koostamine valemi põhjal, mis sisaldab sellele üksusele ette antud andmeid, kolmandate isikute koostatud arvetes näidatud summade sissenõudmisest.
86.      Nagu ma juba märkisin (vt punkt 64 eespool), on infrastruktuuriettevõtja lisaks kindlasti läbilaskevõimsuse jaotusest teadlik. Selle teabe, muu raudtee-teenuseid käsitleva vabalt kättesaadava teabe ja summade põhjal, mis tuleb sisse nõuda, võib ta kergesti teha kõnesolevad järeldused konkurentide osutatavate teenuste kohta.(15)
87.      Nendel põhjustel arvan, et komisjon ei ole suutnud tõendada, et Ungari on rikkunud kohustusi, mis tal direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 kohaselt tasude kohta arvete koostamisel on.
88.      Seega tuleb komisjoni teine etteheide tagasi lükata.
C.      Kolmas etteheide, mis käsitleb infrastruktuuriettevõtja finantstasakaalu ning meetmeid, millega ergutatakse kulusid ja tasusid vähendama
1.      Poolte argumendid
89.      Komisjon heidab Ungarile ette, et viimane ei ole kindlaks määranud tingimusi, mis tagavad infrastruktuuriettevõtjate finantstasakaalu, ning on nii rikkunud direktiivi 2001/14 artikli 6 lõiget 1. Ta märgib, et raudteeseaduse artikli 28 lõikes 1 on nähtud ette, et pädev minister kohustub lepinguga rahastama põhjendatuks tunnistatud kulutusi, mida infrastruktuuri majandav raudtee-ettevõtja on teinud võrgu majandamise raames. Niisugust lepingut ei ole aga veel sõlmitud.
90.      Komisjon väidab ka, et Ungari õigusnormid ei sisalda – vastupidi direktiivi 2001/14 artikli 6 lõigetele 2 ja 3 − kulude ja tasude vähendamisele ergutavaid meetmeid. Ta viitab raudteeseaduse artikli 28 lõikele 1, milles on nähtud ette, et selles nimetatud leping peab ergutama infrastruktuuriettevõtjaid vähendama majandamiskulusid ja võrgule juurdepääsemise tasusid.
91.      Ungari valitsus väidab selles osas, et lepingu projekt raudteeveoseaduse artikli 28 lõike 1 tähenduses on praegu ettevalmistamisel.
92.      Komisjon märgib oma repliigis, et ta ei ole ikka saanud seda lepingu projekti ja et ta ei saa seega hinnata, kas need uued õigusnormid on direktiiviga 2001/14 kooskõlas.
2.      Kolmanda etteheite analüüs
93.      Kolmanda etteheite osas, mis käsitleb infrastruktuuriettevõtja finantstasakaalu ning kulude ja tasude vähendamisele ergutavaid meetmeid, on piisav, kui märkida, et Ungari valitsus ei vaidlusta seda etteheidet. Ta piirdub väitega, et raudteeseaduse artikli 28 lõikes 1 nimetatud selle lepingu projekt, millega pädev minister kohustub rahastama kulutusi, mis tehakse infrastruktuuri majandamise raames ja mis peab ergutama infrastruktuuriettevõtjaid vähendama oma majandamiskulusid ja juurdepääsutasusid, on ettevalmistamisel.
94.      Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumist hinnata vastavalt olukorrale, mis on liikmesriigis põhjendatud arvamuses antud tähtaja lõpul.(16)
95.      Ma järeldan sellest, et komisjoni kolmas etteheide on põhjendatud.
D.      Neljas etteheide, mis käsitleb tasude kindlaksmääramist otseste kulude põhjal
1.      Poolte argumendid
96.      Komisjon väidab oma hagiavalduses, et Ungari õigusnormid ei ole kooskõlas direktiivi 2001/14 artikli 7 lõikega 3, sest nendes ei ole − vastupidi selles viimases õigusnormis nõutule − praegu ainsatki sätet, mis tagaks otseste kulude põhimõtte kohaldamise.
97.      Ungari valitsus väidab oma kostja vastuses, et VPE on koostanud määruse nr 83/2007 (X.6) GKM‑PM, milles on määratud kindlaks tasude kehtestamise meetod, mis jõustus 12. detsembril 2010 viieks aastaks alates majandusaastast 2010/2011.
98.      Komisjon märgib oma repliigis, et dokumenti, millega kiidetakse heaks tasude kehtestamise meetod, ei ole talle veel saadetud, ning väidab kostja vastuse lugemisel, et see meetod ei näi talle vastavat direktiivi 2001/14 artiklis 7 sätestatud nõuetele.
99.      Poola valitsus juhib tähelepanu, et komisjon märkis oma põhjendatud arvamuses, et direktiivi 2001/14 artikli 7 lõikes 3 osundatud otsesed kulud peaksid olema 35% infrastruktuuri hooldamise kogukulust. Poola valitsuse sõnul ei ole sellel väitel mingit alust direktiivis 2001/14, sest selles ei ole määratletud mõistet „kulud, mis kõnealuse rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevad”, ja liikmesriikidel on infrastruktuurile juurdepääsemise tasude kehtestamisel teatav vabadus.
2.      Neljanda etteheite analüüs
100. Niivõrd kui neljandat etteheidet tuleb mõista nii, et see puudutab ainult direktiivi 2001/14 artikli 7 lõike 3 rikkumist, ei teki rikkumise tuvastamisel mingeid erilisi probleeme, sest 8. oktoobri 2009. aasta põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpul ei olnud Ungari õigusaktides mingit otseste kulude põhjal tasude kindlaksmääramise meetodit, kuna see meetod jõustus 12. detsembril 2010.
101. Ma järeldan sellest, et komisjoni neljandat etteheidet tuleb pidada põhjendatuks.
V.      Kohtukulud
102. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
103. Kuna komisjon nõudis, et kohtukulud mõistetaks välja Ungarilt, tuleb see taotlus rahuldada, kui liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi rahuldatakse suuremas osas, nagu ma soovitan.
104. Kodukorra artikli 69 lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad Tšehhi Vabariik, Läti Vabariik ja Poola Vabariik, kes taotlesid luba astuda menetlusse, ise oma kohtukulud.
VI.    Ettepanek
105. Esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1.      Ungari on rikkunud kohustusi, mis tal on järgmiste õigusnormide kohaselt:
–        Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. aasta direktiivi 2001/14/EÜ raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise, raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamise ja ohutustunnistuste andmise kohta, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiviga 2004/49/EÜ, artikli 6 lõige 1, sest ta ei ole võtnud meetmeid, mis tagavad infrastruktuuriettevõtjate finantstasakaalu;
–        direktiivi 2001/14/EÜ, mida on muudetud direktiiviga 2004/49/EÜ, artikli 6 lõige 2, sest ta ei õhuta infrastruktuuriettevõtjaid ergutusmeetmetega vähendama infrastruktuuri käigushoidmise kulusid ja juurdepääsutasude taset;
–        direktiivi 2001/14/EÜ, mida on muudetud direktiiviga 2004/49/EÜ, artikli 7 lõige 3, sest ta ei ole taganud, et tasu, mida võetakse minimaalse teenustepaketi ning teenindusrajatistele raudteed mööda juurdepääsu eest, võrduks kuludega, mis kõnealuse rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevad.
2.      Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
3.      Mõista kohtukulud välja Ungarilt.
4.      Poola Vabariik, Läti Vabariik ja Tšehhi Vabariik kannavad ise oma kohtukulud.
1 –      Algkeel: prantsuse.
2 –      Nõukogu 29. juuli 1991. aasta direktiiv ühenduse raudteede arendamise kohta (EÜT L 237, lk 25; ELT eriväljaanne 07/01, lk 341).
3 –      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. aasta direktiiv (EÜT L 75, lk 1; ELT eriväljaanne 07/05, lk 376).
4 − Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. aasta direktiiv raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise, raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamise ja ohutustunnistuste andmise kohta (EÜT L 75, lk 29; ELT eriväljaanne 07/05, lk 404).
5 − Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/49/EÜ (ELT L 164, lk 44; ELT eriväljaanne 07/08, lk 227). Tuleb märkida, et direktiivi 2001/14 pealkirja muudeti direktiivi 2004/49 artikliga 30. Nüüd on selle nimi „Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. aasta direktiiv raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise ja raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamise kohta”.
6 − Tegemist on Euroopa Kohtus pooleli olevate kohtuasjadega C‑483/10: komisjon vs. Hispaania, C‑512/10: komisjon vs. Poola, C‑528/10: komisjon vs. Kreeka, C‑545/10: komisjon vs. Tšehhi Vabariik, C‑555: komisjon vs. Austria, C‑556/10: komisjon vs. Saksamaa, C‑557/10: komisjon vs. Portugal, C‑625/10: komisjon vs. Prantsusmaa, C‑627/10: komisjon vs. Sloveenia; C‑369/11: komisjon vs. Itaalia ja C‑412/11: komisjon vs. Luksemburg.
7 − Magyar Közlöny 2005/172.
8 − Magyar Közlöny 2007/134.
9 − Magyar Közlöny 2007/181.
10 − Nõukogu 19. juuni 1995. aasta direktiiv 95/18/EÜ raudtee-ettevõtjate litsentseerimise kohta (EÜT L 143, lk 70; ELT eriväljaanne 07/02, lk 258) ja nõukogu 19. juuni 1995. aasta direktiiv 95/19/EÜ infrastruktuuri mahtude jaotuse ja infrastruktuuri kasutamise maksude sissenõudmise kohta (EÜT L 143, lk 75).
11 − Asjakohased siseriiklikud õigusnormid on toodud määruse nr 101/2007 (XII.22) GKM artiklis 23 ja 2009.−2010. aasta võrgu käitamise eeskirja punktis 4.8.1.
12 − Tuleb lisada, et see küsimus kerkib teistsugusel kujul ka eespool viidatud kohtuasjas komisjon vs. Tšehhi Vabariik.
13 − Ma kahtlen, kas direktiivide 91/440 ja 2011/14 prantsuskeelsetes versioonides kasutatud erinevad terminid („perception” ja „recouvrement”) peegeldavad õiguslikku erinevust.
14 − Valitsus märgib oma vasturepliigis, et VPE kehtestab summa, mida peavad tasuma üksikkasutajad ja mis arvutatakse, võttes arvesse selle raudteelõigu pikkust, mida nad tahavad kasutada, selle omadusi ja teenuseid, mida raudteelõigu kasutusele võtmise raames pakutakse. Infrastruktuuriettevõtja omakorda piirdub sellega, et saadab kasutajale arve, mis on koostatud rongiliini eraldamisel hinnatava summa põhjal.
15 − Vt direktiivi 2001/14 artikli 8 lõige 3 (maksustamise läbipaistvus) ja selle direktiivi I lisa.
16 − Vt eelkõige 3. veebruari 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑391/10: komisjon vs. Belgia (EKL 2011, lk I‑9, punkt 8) ja 14. aprilli 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑390/10: komisjon vs. Luksemburg (EKL 2011, lk I‑62, punkt 11).