62002CJ0278_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-278/02,
zaradi predloga Berufungssenata I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich (Avstrija), naslovljenega na Sodišče, naj na podlagi člena 234 ES v postopku, ki ga je sprožil
Herbert Handlbauer GmbH,
izda predhodno odločbo o razlagi člena 3(1) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL L 312, str. 1),
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, J.-P. Puissochet, J. N. Cunha Rodrigues in R. Schintgen (poročevalec), sodniki, in N. Colneric, sodnica,
generalni pravobranilec: A. Tizzano,
sodni tajnik: M. Múgica Arzamendi, glavna administratorka,
ob upoštevanju pisnih stališč, ki so jih predložili:
– za družbo Herbert Handlbauer GmbH L. Harings, Rechtsanwalt,
– za avstrijsko vlado H. Dossi, zastopnik,
– za Komisijo Evropskih skupnosti G. Braun in M. Niejahr, zastopnika,
na podlagi poročila za obravnavo,
na podlagi ustnih navedb družbe Herbert Handlbauer GmbH, ki jo je zastopal L. Harings, avstrijske vlade, ki sta jo zastopala H. Bauer in H. Schauer, zastopnika, vlade Združenega kraljestva, ki jo je zastopal K. Manji, zastopnik, ob sodelovanju T. Eicka, barrister, in Komisije, ki jo je zastopal M. Niejahr, na obravnavi dne 4. novembra 2003,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi dne 15. januarja 2004
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. S sklepom z dne 11. julija 2002 je Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich na podlagi člena 234 ES zastavil vprašanji za predhodno odločanje o razlagi člena 3(1) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL L 312, str. 1).
2. Ti vprašanji sta bili zastavljeni v okviru spora med družbo Herbert Handlbauer GmbH (v nadaljevanju: družba Handlbauer) in Zollamt Salzburg/Erstattungen (carinski urad Salzburg/povračila, v nadaljevanju: Zollamt) v zvezi z obveznostjo, da se vrne predujem za izvozno nadomestilo za tovor govejega mesa, podeljeno leta 1996.
Pravni okvir
Ureditev Skupnosti
Zaščita finančnih interesov Evropskih skupnosti
3. Člen 1 Uredbe št. 2988/95 določa:
„1. Za zaščito finančnih interesov Evropskih skupnosti se sprejmejo splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo Skupnosti.
2. ‚Nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki.“
4. Člen 3 te uredbe določa:
„1. Pregon zastara v štirih letih od storitve nepravilnosti iz člena 1(1). Sektorski predpisi pa lahko določijo krajši zastaralni rok, ki ne sme biti krajši od treh let.
Ob nadaljevanju ali ponavljanju nepravilnosti teče zastaranje od dneva, ko so nepravilnosti prenehale. Pri večletnih programih zastaralni rok v vsakem primeru teče do zaključka programa.
Katero koli dejanje pristojnega organa v zvezi s preiskavo ali sodnim postopkom, ki se nanaša na nepravilnost in o katerem je organ obvestil zadevno osebo, pretrga zastaranje. Po vsakem dejanju, ki pomeni pretrganje zastaranja, začne zastaralni rok teči znova.
Če pristojni organ ni izrekel kazni, zadeva zastara najpozneje na dan, ko poteče rok, ki je dvakrat daljši od zastaralnega roka, razen če je bil upravni postopek prekinjen v skladu s členom 6(1).
2. Rok za izvršitev odločbe o upravni kazni je tri leta. Rok začne teči na dan, ko postane odločba pravnomočna.
Primere pretrganja in prekinitve urejajo ustrezne določbe nacionalne zakonodaje.
3. Države članice lahko določijo daljši zastaralni rok od tistega iz odstavkov 1 in 2.“
5. Člen 4 Uredbe št. 2988/95 obravnava povrnitev neupravičeno prejetih koristi:
„1. Praviloma se za vsako nepravilnost odredi odvzem neupravičeno pridobljene koristi:
– z obveznostjo plačila ali vračila dolgovanega ali neupravičeno prejetega zneska,
– z izgubo celotne garancije ali dela le-te, ki je bila dana za zavarovanje odobrene koristi ali ob prejemu predplačila.
2. Uporaba ukrepov iz odstavka 1 je omejena na odvzem pridobljene koristi in, če je tako predvideno, obresti, katerih višina se lahko določi pavšalno.
3. Če se ugotovi, da so bili v nasprotju s cilji veljavne zakonodaje Skupnosti zaradi pridobitve neke koristi zahtevani pogoji za pridobitev koristi ustvarjeni umetno, se zato korist ne odobri ali se odvzame.
4. Ukrepi iz tega člena se ne štejejo za kazen.“
6. Člen 5 te uredbe določa upravne kazni, do katerih lahko privedejo namerne nepravilnosti ali nepravilnosti iz malomarnosti, zlasti plačilo upravne denarne kazni ali odvzem celotne koristi ali njenega dela.
7. Nazadnje, člen 8 Uredbe št. 2988/95 določa obveznost za države članice, da morajo sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev zakonitosti in dejanske izvedbe poslov, ki so povezani s finančnimi interesi Skupnosti, vrsto in pogostnost pregledov in inšpekcij na kraju samem ter postopke za njihovo izvajanje, ki se po potrebi določijo s sektorskimi predpisi, tako da se zagotovi enotna in učinkovita uporaba ustreznih predpisov.
Sistem izvoznih nadomestil za kmetijske proizvode
8. Člen 11(1) Uredbe Komisije (EGS) št. 3665/87 z dne 27. novembra 1987 o skupnih podrobnih pravilih za uporabo sistema izvoznih nadomestil za kmetijske proizvode (UL L 351, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 2945/94 z dne 2. decembra 1994 (UL L 310, str. 57), določa:
„1. Če se ugotovi, da je ob dodelitvi izvoznega nadomestila izvoznik zahteval višje nadomestilo od nadomestila, ki bi se moralo uporabiti, je dolgovano nadomestilo za zadevni izvoz nadomestilo, ki se mora uporabiti za proizvod, ki je bil dejansko izvožen, zmanjšano za ustrezni znesek:
a) za polovico razlike med zahtevanim nadomestilom in nadomestilom, ki se mora uporabiti za dejansko izveden izvoz;
b) […].“
9. Odstavek 3 tega člena določa:
„Ne glede na obveznost plačila negativnega zneska, določenega v odstavku 1, četrti pododstavek, mora ob neupravičenem plačilu nadomestila upravičenec povrniti neupravičeno prejete zneske – kar vključuje vse kazni, ki se uporabljajo v skladu z odstavkom 1, prvi pododstavek – povečane za obresti, izračunane glede na čas, ki je potekel med plačilom in povrnitvijo […]“
10. Sicer Uredba Sveta (EGS) št. 4045/89 z dne 21. decembra 1989 o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja držav članic Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada, in o razveljavitvi Direktive 77/435/EGS (UL L 388, str. 18) v členu 2 določa obveznost držav članic, da morajo letno pregledovati določeno število podjetij, ki izvajajo transakcije, pomembne za ta sistem financiranja. To število se določi zlasti na podlagi pomena podjetij in drugih dejavnikov tveganja nepravilnosti.
Carinski zakonik Skupnosti
11. Člen 221(1) Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 z dne 12. oktobra 1992 o carinskem zakoniku Skupnosti (UL L 302, str. 1, v nadaljevanju: CZS) določa:
„Znesek dajatev se mora dolžniku sporočiti takoj po vknjižbi v skladu z ustreznimi postopki.“
12. Isti člen v odstavku 3 določa:
„Dolžniku ni več mogoče posredovati sporočila po poteku roka treh let od dneva nastanka carinskega dolga. Če pa carinski organi zaradi dejanja, za katero je bilo mogoče uvesti kazenski pregon, niso mogli določiti natančnega zakonsko dolgovanega zneska dajatev, lahko to sporočilo posredujejo po poteku omenjenega roka treh let, če to predvidevajo veljavne določbe.“
Nacionalna ureditev
13. Ausfuhrerstattungsgesetz (zakon o izvoznih nadomestilih, v nadaljevanju: AEG) v členu 5 ureja terjatev vračila neupravičeno plačanih nadomestil. Sicer ne določa neposredno zastaralnega roka za tako vračilo, vendar člen 1(5) napotuje na določbe, ki se uporabljajo v carinskih zadevah.
14. Glede na to člen 74(2) Zollrechts-Durchführungsgesetz (izvedbeni zakon za carinsko zakonodajo, BGBl. I, 1998/13, v nadaljevanju: ZollR-DG), v različici, ki se je uporabljala med nastankom dejstev, določa:
„Za uvozne in izvozne dajatve je zastaralni rok tri leta od dne nastanka dolga. Pri utajenih uvoznih in izvoznih dajatvah je ta rok deset let, vendar šele takrat, ko carinski organi zaradi finančnega prestopka, ki ga je mogoče obravnavati le pred sodiščem ali finančnokazenskim senatom, ne določijo ali ne morejo natančno določiti dolga v treh letih od njegovega nastanka. Za druge denarne dajatve se zastaralni rok določi v skladu s splošnimi določbami predpisov o dajatvah.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
15. Dne 3. septembra 1996 je družba Handlbauer na Madžarsko izvozila tovor z 958 kosi govejega mesa s skupno težo 19.912,36 kg. Za to ji je bil dne 24. septembra 1996 podeljen predujem za nadomestilo v višini 202.769 ATS. Zavarovanje za predujem je bilo izdano 12. decembra 1996.
16. Dne 20. decembra 1999 je bila družba Handlbauer obveščena, da je služba zunanjih pregledov in pregledov podjetij Hauptzollamt (glavni carinski urad) Linz (Avstrija) začela pregled izvozov v letu 1996 na področju ureditve trgov govejega in svinjskega mesa. Iz sklepa predložitvenega sodišča izhaja, da je bila družba Handlbauer vključena med podjetja za pregled na podlagi Uredbe št. 4045/89, ker se je od izvozov v letu 1995 pojavilo že več nepravilnosti.
17. Med pregledi, izvedenimi leta 2000, je bilo v veliko primerih ugotovljeno, da izvor mesa ni v Skupnosti.
18. Zato je Zollamt Salzburg z odločbo z dne 20. januarja 2001 na podlagi člena 5 AEG v povezavi s členom 11(3) Uredbe št. 3665/87 od družbe Handlbauer zahteval povrnitev predujma za nadomestilo in ji je naložil kazen 101.384 ATS na podlagi člena 11(1)(a) iste uredbe.
19. Družba Handlbauer je po zavrnitvi njene pritožbe zoper to odločbo vložila tožbo pred predložitvenim sodiščem, v kateri se je sklicevala na potek zastaralnega roka treh let, določenega v členu 221(3) CZS in v členu 74(2) ZollR-DG. Ta položaj naj ne bi bil spremenjen z Uredbo št. 2988/95, ki naj bi bila zgolj splošna ureditev za države članice, ki nima niti neposredno neugodnih učinkov za subjekte niti ne pomeni pravne podlage za kazni.
20. Po mnenju družbe Handlbauer bi moral zastaralni rok začeti teči dne 24. septembra 1996, na dan podelitve izvoznega nadomestila, ali dne 12. decembra 1996, na dan izdaje zavarovanja. O povračilu navedenega nadomestila in ustrezni kazni je bilo odločeno dne 20. januarja 2001.
21. V odgovoru se je Zollamt skliceval na člen 3(1) Uredbe št. 2988/95, ki naj bi bil neposredno uporaben in ki določa zastaralni rok štirih let, ki se lahko pretrga s pregledi, kakršni so bili izvedeni v družbi Handlbauer.
22. V teh okoliščinah je Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich odločil, da prekine odločanje in da Sodišču v predhodno odločanje predloži naslednji vprašanji:
„1) Ali je Uredba Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 […] neposredno uporabna v državah članicah, zlasti na področju ureditve trgov (izvoznih nadomestil)?
Ali carinski organi držav članic člen 3(1) zgoraj navedene uredbe, ki določa zastaralni rok štirih let za pregon nepravilnosti, neposredno uporabljajo?
2) Ali obvestilo odgovornim osebam podjetja o carinskem pregledu tega podjetja pomeni dejanje v zvezi s preiskavo ali sodnim postopkom, ki se nanaša na nepravilnost, ki pretrga zastaralni rok štirih let, določen v členu 3(1) zgoraj navedene uredbe, če pregled na podlagi Uredbe (EGS) št. 4045/89 zaradi splošno znanega tveganja ali pogostnosti dejanj škoduje finančnim interesom Skupnosti pri izvajanju skupne kmetijske politike?“
23. Med postopkom je bilo Sodišče obveščeno, da je, po tem, ko je Abgaben-Rechtsmittel-Reformgesetz (zakon o reformi pravnih sredstev v finančnih zadevah, BGBl. 2002/97) začel veljati, pristojno sodišče v postopku v glavni stvari postal Unabhängiger Finanzsenat, Außenstelle Klagenfurt (Avstrija).
Prvo vprašanje
24. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem, razdeljenim na dva dela, ki ju je treba obravnavati skupaj, sprašuje, ali se člen 3(1) Uredbe št. 2988/95 neposredno uporablja v državah članicah, kar vključuje področje izvoznih nadomestil kmetijskih proizvodov, kljub obstoju nacionalnih carinskih določb, ki določajo krajši zastaralni rok.
25. V tem smislu je treba opozoriti, da se, zaradi njihove narave in zaradi njihove vloge v sistemu virov prava Skupnosti, določbe uredb v nacionalnih pravnih redih na splošno uporabljajo neposredno, ne da bi morali nacionalni organi sprejeti ukrepe za uporabo (sodba z dne 17. maja 1972 v zadevi Leonesio, 93/71, Recueil, str. 287, točka 5).
26. Res je, da bi morale države članice za izvajanje določenih določb navedenih uredb vseeno sprejeti ukrepe za uporabo (sodba z dne 11. januarja 2001 v zadevi Monte Arcosu, C-403/98, Recueil, str. I-103, točka 26).
27. Kljub temu to ne drži za člen 3(1) Uredbe št. 2988/95, ki s tem, da za pregon določa zastaralni rok štirih let od storitve nepravilnosti, državam članicam ne pušča nobene diskrecijske pravice niti od njih ne zahteva sprejetja izvedbenih ukrepov.
28. Okoliščina, da bi lahko sektorski predpisi, v skladu s členom 3(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 2988/95, določili krajše zastaralne roke, ki hkrati niso krajši od treh let, ali da bi države članice lahko, v skladu z odstavkom 3 tega člena, določile daljše roke, nima namena določiti neposredne uporabnosti člena 1(1) navedene uredbe v primeru, ko, natančneje, teh razveljavitvenih določb ni v nacionalnih ali skupnostnih sektorskih predpisih.
29. Med nastankom dejstev v glavni stvari na področju izvoznih nadomestil za kmetijske proizvode noben sektorski predpis ni določal krajšega zastaralnega roka za vračilo neupravičeno plačanih zneskov. Iz spisa izhaja, da v istem obdobju nobena avstrijska določba ni določala daljšega zastaralnega roka kot štiri leta.
30. Družba Handlbauer in Komisija vseeno menita, da se člen 3(1) Uredbe št. 2988/95 ne nanaša na vrnitev neupravičeno prejetih finančnih koristi. Po mnenju družbe Handlbauer se ta določba nanaša izključno na kazenske sankcije, ki se naložijo za nepravilnosti, medtem ko Komisija meni, da določba zajema le ukrepe, ki predvidevajo upravno kazen na podlagi člena 5 iste uredbe.
31. V tem smislu je treba opozoriti, da člen 1(1) Uredbe št. 2988/95 uvaja „splošna pravila za enotne preglede ter upravne ukrepe in kazni v zvezi z nepravilnostmi, ki se nanašajo na zakonodajo Skupnosti“, in to kot izhaja iz tretje uvodne izjave navedene uredbe zato, da se „na vseh področjih prepreči dejanja, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti“.
32. Člen 3(1) Uredbe št. 2988/95 določa na področju pregonov zastaralni rok, ki teče od storitve nepravilnosti, ki se, v skladu s členom 1(2) iste uredbe, nanaša na „vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti […]“.
33. Kakor sta opozorili avstrijska vlada in vlada Združenega kraljestva, taka opredelitev vključuje namerne nepravilnosti ali nepravilnosti iz malomarnosti, ki lahko, v skladu s členom 5 Uredbe št. 2988/95, privedejo do upravne kazni, in nepravilnosti, ki privedejo samo do odvzema neupravičeno prejete koristi v skladu s členom 4 te uredbe.
34. Iz tega izhaja, da se člen 3(1) Uredbe št. 2988/95 uporablja za nepravilnosti, na katere se nanaša člen 5, in za tiste, na katere se nanaša člen 4 navedene uredbe, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti.
35. Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da se člen 3(1) Uredbe št. 2988/95 neposredno uporablja v državah članicah, kar vključuje področje izvoznih nadomestil za kmetijske proizvode, ob odsotnosti sektorskih predpisov Skupnosti, ki določajo krajši rok, ki pa ni krajši od treh let, ali nacionalne ureditve, ki določa daljši rok.
Drugo vprašanje
36. Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba člen 3(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da obvestilo o carinskem pregledu v zadevnem podjetju pomeni tako dejanje v zvezi s preiskavo ali sodnim postopkom, ki se nanaša na nepravilnost, ki pretrga zastaralni rok, določen v odstavku 1, prvi pododstavek, tega člena.
37. Po mnenju družbe Handlbauer načeli pravne varnosti in zaupanja v pravo zahtevata, da lahko zastaranje pretrgajo zgolj dejanja v zvezi s preiskavo ali sodnim postopkom, utemeljena na utemeljenem sumu o nepravilnosti, na podlagi člena 3(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 2988/95. Pregledi v smislu člena 8 iste uredbe, ki so vključevali inšpekcije, izvedene v podjetjih na podlagi Uredbe št. 4045/98, pa ne bi smeli imeti tega učinka. Kvečjemu bi lahko privedli do zaključka dejanj v zvezi s preiskavo in pregonom, ki pretrga rok.
38. Avstrijska vlada meni v skladu s členom 3(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 2988/95, da se je zastaranje v tem primeru v vsakem primeru pretrgalo z inšpekcijami, izvedenimi v družbi Handlbauer.
39. Komisija meni, da obvestilo o pregledu na podlagi Uredbe št. 4045/89, namenjeno ugotovitvi morebitnih posebnih nepravilnosti, pomeni že samo po sebi dejanje, ki pretrga zastaranje. Dejansko člen 3(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 2988/95 ne zahteva, da se dejanje, ki pretrga zastaranje, nanaša na posebno nepravilnost, ki je ni mogoče ugotoviti drugače kot ob pregledu.
40. V tem smislu je treba poudariti, da imajo zastaralni roki vlogo, da na splošno zagotovijo pravno varnost (glej sodbo z dne 15. julija 1970 v zadevi ACF Chemiefarma proti Komisiji, 41/69, Recueil, str. 661, točka 19). Kakor je poudaril generalni pravobranilec v točkah 82 in naslednjih sklepnih predlogov, naj taka vloga ne bi bila popolnoma izpolnjena, če se zastaralni rok, določen v členu 3(1) Uredbe št. 2988/95, lahko pretrga z vsemi dejanji pregleda, na podlagi splošne ureditve nacionalne uprave v zvezi z nepravilnostmi, ki zbujajo sum, ki se nanašajo na dovolj natančno predpisana dejanja.
41. V tem primeru iz spisa izhaja, da se obvestilo družbi Handlbauer o pregledu na podlagi Uredbe št. 4045/89 nanaša brez izjeme na ves izvoz, ki ga je izvedla leta 1996 v okviru skupne ureditve trgov govejega in svinjskega mesa. Tako obvestilo, ki ne vsebuje nobene dovolj določene navedbe nepravilnosti, ki zbujajo sum, naj ne bi moglo samo po sebi pretrgati zastaralnega roka za vrnitev izvoznega nadomestila, podeljenega dne 24. septembra 1996.
42. Predložitveno sodišče mora preveriti, ali so se naknadno izvedena dejanja nacionalnih organov v okviru ali po opravljanju pregleda, o katerem je bila družba obveščena dne 20. decembra 1999, nanašala na eno ali več določenih nepravilnosti glede uvoza, za katerega je bilo dodeljeno zadevno nadomestilo, in ali so posledično zmožna pretrgati zastaralni rok za povrnitev navedenega nadomestila.
43. Glede na zgoraj navedeno je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 3(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 2988/95 razlagati tako, da obvestilo o carinskem pregledu v zadevnem podjetju pomeni preiskovalno dejanje ali pregon, ki se nanaša na nepravilnost, ki pretrga zastaralni rok, določen v odstavku 1, prvi pododstavek, istega člena, samo pod pogojem, da so dejanja, na katera se nanašajo sumi o nepravilnosti, opredeljena z dovolj natančnim predpisom.
Stroški
44. Stroški avstrijske vlade, vlade Združenega kraljestva in Komisije, ki so Sodišču predložile svoja stališča, se ne povrnejo. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških.
Izrek
Iz teh razlogov je
SODIŠČE (drugi senat)
ob odločanju o vprašanjih, ki jih je predložil Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich s sklepom z dne 11. julija 2002, razsodilo:
1) Člen 3(1) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti se neposredno uporablja v državah članicah, kar vključuje področje izvoznih nadomestil za kmetijske proizvode, ob odsotnosti sektorskih predpisov Skupnosti, ki določajo krajši rok, ki pa ni krajši od treh let, ali nacionalne ureditve, ki določa daljši rok.
2) Člen 3(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 2988/95 je treba razlagati tako, da obvestilo o carinskem pregledu v zadevnem podjetju pomeni preiskovalno dejanje ali pregon, ki se nanaša na nepravilnost, ki pretrga zastaralni rok, določen v odstavku 1, prvi pododstavek, istega člena, samo pod pogojem, da so dejanja, na katera se nanašajo sumi o nepravilnosti, opredeljena z dovolj natančnim predpisom.