Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 9 października 2025 r.(1)
Sprawa C‑519/24
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
przeciwko
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Veszprémi Törvényszék (sąd w Veszprém, Węgry)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Ochrona środowiska – Dyrektywa 2003/87/WE – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – EU ETS – Cele dyrektywy 2003/87/WE – Bezpłatne uprawnienia do emisji – Ucieczka emisji – Krajowy podatek od dwutlenku węgla wytworzonego w wyniku wykorzystania bezpłatnych uprawnień
I.      Wprowadzenie
1.        System handlu uprawnieniami do emisji (zwany dalej „EU ETS”) ustanowiony w dyrektywie 2003/87/WE(2) jest jednym z instrumentów, za pomocą których Unia dąży do osiągnięcia ambitnych celów środowiskowych. Dyrektywa ma na celu dekarbonizację gospodarki Unii Europejskiej poprzez uregulowanie emisji gazów cieplarnianych. Jednocześnie, biorąc pod uwagę swoje interesy gospodarcze, Unia Europejska dąży do osiągnięcia redukcji w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób(3).
2.        W niniejszej sprawie powstaje pytanie, w jakim zakresie państwa członkowskie mogą uzupełnić ten system ustanowiony na szczeblu unijnym.
II.    Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
3.        W następstwie pandemii COVID-19 i z powodu agresji wojennej Rosji przeciwko Ukrainie
Węgry przyjęły w dniu 17 lipca 2023 r. a jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban reszesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.)
Kormány rendelet (dekret rządowy nr 320/2023 z dnia 17 lipca 2023 r. w sprawie niektórych przepisów nadzwyczajnych dotyczących operatorów instalacji kwalifikujących się do znacznego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, zwany dalej „dekretem rządowym”).
4.        W niniejszym odesłaniu prejudycjalnym Veszprémi Törvényszék (sąd w Veszprém, Węgry) (zwany dalej „sądem odsyłającym”) zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie właściwego prawa Unii w celu rozstrzygnięcia kwestii zgodności tego dekretu rządowego z celami i przepisami dyrektywy 2003/87.
5.        Przed sądem odsyłającym Nitrogénművek
Vegyipari Zrt., spółka produkująca nawozy azotowe, mająca siedzibę na Węgrzech (zwana dalej „skarżącą”), zaskarżyła decyzję krajowego organu podatkowego, który stwierdził, że jest ona zobowiązana do zapłaty podatku od dwutlenku węgla na podstawie dekretu rządowego.
6.        Rozporządzenie rządowe nakłada na „operatorów instalacji kwalifikujących się do znacznego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji” podatek od emisji dwutlenku węgla obliczany na podstawie wielkości emisji. Podatek jest nakładany, jeżeli operatorzy ci (i) wytworzyli poświadczone średnie roczne emisje dwutlenku węgla w ciągu trzech lat poprzedzających dany rok w ilości przekraczającej
25 000 ton oraz (ii) otrzymali w roku poprzedzającym dany rok przydział bezpłatnych uprawnień odpowiadający co najmniej 50 % całości ich średnich poświadczonych emisji dwutlenku węgla w ciągu trzech lat poprzedzających dany rok(4).
7.        Rozporządzenie rządowe określa jego podmiotowy zakres stosowania jako obejmujący wyłącznie tych operatorów instalacji kwalifikujących się do znacznego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, którzy posiadają „podinstalację objętą wskaźnikiem emisyjności dla produktów” lub „podinstalację wytwarzającą emisje procesowe” w rozumieniu rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2019/331(5).
8.        Ze względu na to, że skarżąca objęta jest tym zakresem stosowania, została uznana za zobowiązaną do zapłaty podatku od emisji dwutlenku węgla.
9.        Skarżąca uznała jednak, że dekret rządowy, na którym opiera się obciążenie podatkowe, jest sprzeczny z Magyarország Alaptörvénye (węgierską ustawą zasadniczą) i prawem Unii i w związku z tym zwróciła się do organu podatkowego o zezwolenie na zmianę swojej deklaracji podatkowej.
10.      Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (krajowy organ podatkowy i celny – dyrekcja podatkowa i celna, prowincja Veszprém, Węgry,
zwany dalej „organem podatkowym pierwszej instancji”) odrzucił deklarację podatkową skarżącej złożoną w dniu 21 grudnia 2023 r. uznawszy, że przepisy dekretu rządowego obowiązują i mają zastosowanie do skarżącej.
11.      Skarżąca wniosła wówczas odwołanie w trybie administracyjnym od decyzji organu podatkowego pierwszej instancji do Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (krajowego organu podatkowego i celnego – dyrekcja ds. odwołań, Węgry, zwanego dalej „organem podatkowym drugiej instancji” lub „pozwanym”).
12.      Organ podatkowy drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu podatkowego pierwszej instancji. Wyjaśnił on, że jako organ odpowiedzialny za stosowanie prawa organy podatkowe nie są uprawnione do orzekania w przedmiocie zgodności z prawem przepisu prawa pod katem zarzucanej niezgodności tego przepisu z postanowieniami konstytucji Węgier lub z prawem Unii. Uznał on, że orzeczenie co do istoty w zakresie naruszenia prawa Unii powinno zostać wydane w ramach postępowania sądowego.
13.      W następstwie tej decyzji skarżąca wniosła skargę do sądu odsyłającego, podnosząc, że decyzje zarówno organu podatkowego pierwszej, jak i drugiej instancji (zwane dalej „spornymi decyzjami”) powinny zostać zmienione w taki sposób, aby sąd odsyłający dopuścił jej deklarację podatkową. Tytułem żądania ewentualnego skarżąca wniosła o uchylenie spornych decyzji oraz o nakazanie pozwanemu przeprowadzenia nowego postępowania i wydanie nowej decyzji. Skarżąca oparła swoje żądania na tym, że zaskarżone decyzje naruszają węgierską ustawę zasadniczą i EU ETS oraz są sprzeczne z celami dyrektywy 2003/87.
14.      Co się tyczy tej ostatniej, skarżąca podniosła przed sądem odsyłającym, że podatek od dwutlenku węgla jest niezgodny z celem polegającym na zapobieganiu ucieczce emisji, który Unia starała się osiągnąć poprzez wprowadzenie przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w EU ETS. Ponieważ pobór tego podatku jest bezpośrednio związany z bezpłatnymi uprawnieniami przydzielanymi na podstawie dyrektywy 2003/87, skutkuje on w praktyce pozbawieniem bezpłatnych uprawnień ich charakteru uprawnień przydzielanych bez wynagrodzenia.
15.      Skarżąca dodała, że dekret rządowy stanowi przeszkodę w wykonywaniu podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie i że rozpatrywane przepisy są dyskryminujące. W tym względzie skarżąca podniosła, że określenie podmiotowego zakresu stosowania dekretu rządowego jest arbitralne i dyskryminujące względem operatorów objętych zakresem stosowania tego aktu w stosunku do operatorów, którzy nie są nim objęci, a także względem operatorów mających siedzibę na Węgrzech objętych jego zakresem stosowania w stosunku do operatorów z innych państw członkowskich.
16.      Skarżąca podniosła również, że dekret rządowy jest sprzeczny zarówno ze swobodą przedsiębiorczości, jak i ze swobodą świadczenia usług, ponieważ zawiera nieproporcjonalne ograniczenie, które nie jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, a w konsekwencji narusza zasadę niedyskryminacji w świetle pojęcia „operatora” w rozumieniu art. 3 lit. f) dyrektywy 2003/87. Ponadto, przyznając selektywną korzyść innym podmiotom gospodarczym, dekret rządowy stanowi także niezgłoszoną pomoc państwa, co narusza art. 107 i 108 TFUE.
17.      Wreszcie skarżąca podniosła, że dekret rządowy stanowi nieproporcjonalne ograniczenie własności, a tym samym narusza art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) i art. 1 pierwszego protokołu dodatkowego do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”). W tym względzie skarżąca stwierdziła, że wszelkie ograniczenia swobód podstawowych muszą również być zgodne z zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, co oznacza, że ograniczenie musi być przewidywalne i zapewniać wystarczająco dużo czasu na dokonanie zmian wymaganych w wyniku zmian ustawodawczych. Brak okresu przejściowego narusza te zasady.
18.      Pozwany przed sądem odsyłającym wniósł o oddalenie skargi o sądową kontrolę zgodności z prawem oraz o podtrzymanie rozumowania prawnego przedstawionego w zaskarżonych decyzjach. W szczególności pozwany podniósł, że dekret rządowy nie narusza przepisów dyrektywy 2003/87.
19.      W odniesieniu do twierdzeń dotyczących niezgodności lub zgodności rozporządzenia rządowego z dyrektywą 2003/87 zarówno skarżąca, jak i pozwany powołali się na to samo orzecznictwo Trybunału, a mianowicie wyroki Iberdrola i in.(6)ŠKO-Energo(7)  PPC Power(8).
20.      W odniesieniu do argumentu skarżącej dotyczącego swobody przedsiębiorczości pozwany wskazał, że nie jest jasne, w jaki sposób taka swoboda mogłaby zostać naruszona w sytuacji, gdy skarżąca ma już siedzibę na Węgrzech, a jej działalność – albo rozpoczęcie lub kontynuowanie działalności – w innym państwie członkowskim nie jest w żaden sposób przedmiotem niniejszej sprawy(9).
Wreszcie pozwany powołał się na wyrok Adusbef i in.(10) na poparcie swojej tezy, zgodnie z którą swoboda przedsiębiorczości nie jest uprawnieniem bezwzględnym i może podlegać ingerencjom władz publicznych, które mogą ustanowić w interesie ogólnym ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Pozwany podniósł również, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a jego wykonywanie może również podlegać ograniczeniom.
21.      W tych okolicznościach Veszprémi Törvényszék (sąd w Veszprém) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)       Czy cele i przepisy [dyrektywy 2003/87] – w szczególności, lecz nie wyłącznie, art. 1, 10 i 11 oraz motywy 5, 7 i 20 tej dyrektywy – należy lub można interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie środkowi krajowemu (dekretowi rządowemu), który:
–        nakłada a posteriori obciążenie podatkowe na emisje wynikające z wykorzystania uprawnień do emisji (pobór obciążenia);
–        nakłada a posteriori obciążenie podatkowe na emisje wynikające z wykorzystania bezpłatnych uprawnień do emisji (pobór obciążenia);
–        nakłada a posteriori obciążenie podatkowe na emisje wynikające z wykorzystania bezpłatnych uprawnień do emisji (pobór obciążenia), którego skutkiem jest pozbawienie bezpłatnych uprawnień do emisji ich wartości i ich skutku kompensacyjnego;
–        nakłada a posteriori obciążenie podatkowe na emisje wynikające z wykorzystania bezpłatnych uprawnień do emisji (pobór obciążenia), którego skutkiem jest zniechęcenie operatorów do ograniczenia emisji, poprawy efektywności środowiskowej lub inwestowania w technologie bardziej przyjazne dla środowiska;
–        nakłada a posteriori obciążenie podatkowe na emisje wynikające z wykorzystania bezpłatnych uprawnień do emisji (pobór obciążenia), którego nałożenie ma cel w żaden sposób niezwiązany z ochroną środowiska ani z systemem handlu uprawnieniami do emisji Unii Europejskiej i jego celami, przy czym, przeciwnie, zaradzenie skutkom konfliktu zbrojnego i katastrofy humanitarnej w sąsiedztwie Węgier jest celem i jedynym uzasadnieniem uprawnienia do wprowadzenia takiego opodatkowania?
2)       Czy w świetle zakazu dyskryminacji wynikającego z art. 18, 49 i 56 [TFUE], art. 21 [Karty] oraz art. 14 [EKPC], pojęcie „operatora” zawarte w art. 3 lit. f) [dyrektywy 2003/87] należy lub można interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie środkowi krajowemu (dekretowi rządowemu), który w sposób nieuzasadniony i arbitralny oraz bez uzasadnienia nadrzędnym względem interesu ogólnego dyskryminuje określoną kategorię takich operatorów w porównaniu z operatorami, którzy nie są objęci zakresem stosowania tego środka krajowego?
3)       Czy art. 18, 49 i 56 TFUE należy lub można interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie środkowi krajowemu (dekretowi rządowemu), który ogranicza korzystanie z tych swobód i który:
–        dyskryminuje w sposób nieuzasadniony i arbitralny oraz bez uzasadnienia nadrzędnym względem interesu ogólnego określoną kategorię operatorów w rozumieniu art. 3 lit. f) [dyrektywy 2003/87], poddając ich innemu (bardziej uciążliwemu) uregulowaniu;
–        określa zakres podmiotowy stosowania w sposób arbitralny oraz bez uzasadnienia nadrzędnym względem interesu ogólnego, nieodpowiedni do osiągnięcia celów uprawnienia, na podstawie którego został on ustanowiony, oraz
–        został wprowadzony w sposób nagły i nieprzewidziany, w odstępie zaledwie trzech dni, które upłynęły od dnia jego opublikowania do dnia jego wejścia w życie, a jednocześnie nakłada a posteriori zobowiązania z mocą wsteczną w odniesieniu do okoliczności faktycznych zaistniałych przed jego wejściem w życie?
4)       Czy ochronę prawa własności, zagwarantowaną w art. 17 Karty i art. 1 pierwszego protokołu dodatkowego do EKPC, należy lub można interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie środkowi krajowemu (dekretowi rządowemu), który ma charakter konfiskacyjny i który w najbliższej przyszłości całkowicie pozbawia zysków operatorów objętych zakresem jego stosowania, co stanowi nieproporcjonalną i niedopuszczalną ingerencję?”.
22.      Skarżąca w postępowaniu głównym, rząd węgierski i Komisja Europejska przekazały Trybunałowi uwagi na piśmie.
23.      W dniu 25 czerwca 2025 r. odbyła się rozprawa, na której wspomniane strony przedstawiły swoje stanowiska ustnie.
III. Analiza
A.      W przedmiocie pytań prejudycjalnych
24.      W odniesieniu do pierwszego pytania prejudycjalnego należy poczynić kilka uwag wstępnych.
25.      Po pierwsze, poprzez to pytanie sąd odsyłający zwraca się o dokonanie wykładni między innymi art. 10 dyrektywy 2003/87. W pierwotnej wersji tej dyrektywy przepisem dotyczącym przydziału bezpłatnych uprawnień rzeczywiście był art. 10. Jednakże przepisy tej dyrektywy były od tego czasu wielokrotnie zmieniane(11), tak że przydział bezpłatnych uprawnień jest obecnie przewidziany w jej art. 10a. Pierwsze pytanie sądu odsyłającego należy zatem rozumieć w ten sposób, że zwraca się on o wykładnię art. 10a tej dyrektywy, a nie jej art. 10.
26.      Po drugie, pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy różnych scenariuszy przedstawionych w pięciu częściach. Scenariusz przedstawiony w części pierwszej, który dotyczy podatku od emisji wytworzonych w wyniku wykorzystania uprawnień do emisji w ogólności, jest hipotetyczny, ponieważ scenariusz ten nie odpowiada okolicznościom sprawy zawisłej przed sądem odsyłającym. Natomiast podatek będący przedmiotem niniejszej sprawy, nałożony dekretem rządowym, jest podatkiem od emisji dwutlenku węgla wytworzonych przez instalacje, którym przydzielono znaczną ilość bezpłatnych uprawnień, i dotyczy wyłącznie takich instalacji. Z tego względu Trybunał nie może udzielić odpowiedzi na tę część pytania pierwszego.
27.      Pozostałe elementy pytania pierwszego dotyczą podatku od emisji wytworzonych w wyniku wykorzystania bezpłatnych uprawnień. Te części pytania kwalifikują już bowiem rozpatrywane uregulowanie krajowe jako pozbawiające bezpłatnych uprawnień do emisji ich wartości i skutku kompensacyjnego, a także jako zniechęcające operatorów do zmniejszania swoich emisji, poprawy swojej efektywności środowiskowej lub inwestowania w technologie bardziej przyjazne dla środowiska. Pytanie dotyczy następnie tego, czy ta regulacja krajowa, wywołująca takie skutki, jest dozwolona lub zakazana przez dyrektywę 2003/87.
28.      Kwestia, czy rozpatrywana regulacja krajowa rzeczywiście wywołuje takie skutki, nie jest kwestią, którą Trybunał może zbadać w ramach postępowania prejudycjalnego. Biorąc pod uwagę, że każda regulacja krajowa, która wyraźnie podważa cele dyrektywy, jest bez wątpienia przez nią wykluczona, pytania przedstawione Trybunałowi w niniejszej sprawie należy rozumieć w ten sposób, że sąd odsyłający zwraca się faktycznie o potwierdzenie, że wymienione przezeń cele są rzeczywiście celami realizowanymi przez dyrektywę 2003/87 poprzez utrzymanie bezpłatnych uprawnień w EU ETS.
29.      W mojej analizie odpowiem zatem na pytanie, koncentrując się na celach utrzymania bezpłatnych uprawnień w EU ETS, a także na ramach prawnych, które pozwalają te cele osiągnąć.
30.      Ostatnia część pytania pierwszego dotyczy tego, czy obciążenie podatkowe jest wykluczone ze względu na to, że nie ma ono związku z ochroną środowiska ani z EU ETS i jego celami, lecz raczej ma na celu zaradzenie skutkom pandemii COVID-19 i agresji wojennej Rosji przeciwko Ukrainie. Moim zdaniem to pytanie wymaga odpowiedzi tylko, jeżeli rozpatrywany podatek nie podważa celów bezpłatnych uprawnień w ramach EU ETS. Jeśli podważa, to dyrektywa 2003/87 zakazuje tego niezależnie od jego krajowego celu budżetowego.
31.      Jeśli chodzi o pytania drugie, trzecie i czwarte, nie uważam ich za istotne dla sprawy. Dyrektywa 2003/87 została przyjęta na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE (wówczas art. 175 ust. 1 WE), który stanowi podstawę prawną dla przyjęcia przepisów w dziedzinie środowiska. Niemniej zgodnie z motywem 7 tej dyrektywy jej przepisy uznaje się również za niezbędne w celu zachowania spójności rynku wewnętrznego i uniknięcia zakłócania konkurencji. W związku z tym, jeżeli przepisy krajowe zostaną uznane za sprzeczne z tą dyrektywą, nie będzie konieczne ustalenie, czy są one również sprzeczne zarówno
ze swobodą przedsiębiorczości, jak i ze swobodą świadczenia usług, ponieważ byłyby one zakazane na mocy samej dyrektywy.
32.      W świetle powyższego odniosę się do celów dystrybucji bezpłatnych uprawnień do emisji na rzecz niektórych operatorów na rynku. Jeżeli sąd odsyłający stwierdzi, że dekret rządowy i decyzje wydane na jego podstawie stoją w sprzeczności z tymi celami, powinien odstąpić od stosowania rozpatrywanych przepisów krajowych.
B.      Cele bezpłatnych uprawnień do emisji
33.      Jak wspomniano w części wprowadzającej i co potwierdzono w orzecznictwie Trybunału, EU ETS ma na celu zmniejszenie w znaczącym stopniu emisji gazów cieplarnianych w Unii bez szkody dla rozwoju gospodarczego, zatrudnienia i konkurencyjności sektorów przemysłu Unii(12).
34.      Ogólnie rzecz biorąc, EU ETS działa w taki sposób, że każda emisja gazów cieplarnianych objęta systemem musi odpowiadać liczbie uprawnień do emisji, które należy umorzyć. Najpóźniej do dnia 30 kwietnia każdego roku
operator każdej instalacji musi umorzyć liczbę uprawnień odpowiadającą jej emisjom gazów cieplarnianych w tym okresie(13).
35.      Uprawnienia mogą być nabywane w drodze aukcji, to jest za wynagrodzeniem, lub przydzielane bezpłatnie. Jednocześnie limit całkowitej ilości dozwolonych emisji jest stopniowo obniżany.
36.      System EU ETS w obecnym kształcie został wprowadzony etapami. Do tej pory miały miejsce cztery okresy rozliczeniowe EU ETS(14).
37.      W pierwszym okresie rozliczeniowym, trwającym od 2005 r. do 2007 r., prawie wszystkie uprawnienia obejmujące emisje z instalacji objętych systemem zostały przydzielone bezpłatnie na podstawie ilości wcześniejszych emisji z tych sektorów przemysłu. W tym okresie ustalenie limitów było obowiązkiem każdego państwa członkowskiego, co oznaczało, że organy krajowe miały za zadanie ustalenie wolumenu uprawnień przydzielonych każdej instalacji na podstawie ich krajowego planu rozdziału uprawnień.
38.      W drugim okresie rozliczeniowym obejmującym lata 2008–2012 udział bezpłatnych uprawnień zmniejszył się do około 90 %. Podobnie jak w poprzednim okresie decyzję w sprawie przydziału uprawnień podejmowano na szczeblu państw członkowskich, co doprowadziło do różnic w podejściach krajowych. Aby uniknąć powstających w ten sposób rozbieżności, prawodawca Unii dostosował system po raz trzeci.
39.      Istotna zmiana systemu nastąpiła w trzecim okresie rozliczeniowym obejmującym lata 2013–2020. Od początku tego okresu państwa członkowskie nie były już zobowiązane do opracowania krajowych planów rozdziału uprawnień. Zamiast tego plany te zastąpiono jednolitym ogólnounijnym limitem uprawnień. Od tego czasu limit ten jest corocznie obniżany zgodnie z unijnym celem klimatycznym, aby doprowadzić do tego, że całkowite emisje w Unii będą zmniejszać się z biegiem czasu.
40.      W tym trzecim okresie sprzedaż uprawnień do emisji na aukcji stała się domyślnym systemem ich przydziału. Jednakże bezpłatne uprawnienia były nadal rozdzielane.
41.      Skoro w dwóch pierwszych okresach przydział bezpłatnych uprawnień mógł być uzasadniony koniecznością uruchomienia nowego rynku uprawnień i umożliwienia uczestniczącym podmiotom gospodarczym przygotowania się na to, dlaczego bezpłatne uprawnienia zostały utrzymane w trzecim i czwartym okresie rozliczeniowym?
42.      Najważniejszą przyczyną – która jest również istotna w dwóch pierwszych okresach, co potwierdza orzecznictwo dotyczące tych okresów(15) – jest zapobieganie utracie konkurencyjności między sektorami przemysłu Unii, co może prowadzić do zjawiska znanego jako ucieczka emisji(16).
43.      Ucieczka emisji oznacza ryzyko przeniesienia produkcji a tym samym emisji gazów cieplarnianych poza granice Unii Europejskiej, motywowanego obciążeniem ekonomicznym wynikającym z dekarbonizacji w Unii(17).
44.      Jak wspomniano wyżej, regulacja EU ETS i zarządzanie nim zostały scentralizowane w trzecim okresie rozliczeniowym, co wymagało zharmonizowanych przepisów Unii. Odtąd przydział bezpłatnych uprawnień opiera się na ocenie ryzyka ucieczki emisji przeprowadzonej na szczeblu unijnym. Na podstawie dyrektywy 2003/87 Komisja sporządza wykaz sektorów narażonych na ucieczkę emisji(18) wymieniający sektory i podsektory kwalifikujące się do przydziału bezpłatnych uprawnień ze względu na ich narażenie na znaczące ryzyko ucieczki emisji. Instalacje i podinstalacje działające w tych sektorach mogą otrzymywać bezpłatne uprawnienia obejmujące do 100 % ich emisji.
45.      Zapobieganie ucieczce emisji nie jest jednak jedynym celem systemu bezpłatnych uprawnień ustanowionego w ramach EU ETS. Bezpłatne uprawnienia nie mogą utrudniać realizacji głównego celu tego systemu, jakim jest dekarbonizacja. W związku z tym innym celem, którego osiągnięciu ma służyć przydział bezpłatnych uprawnień, jest zachęcenie instalacji, które otrzymują takie uprawnienia, do wprowadzenia mimo to nowych czystszych technologii. Aby osiągnąć ten cel, prawodawstwo Unii przewiduje, że instalacje kwalifikujące się do bezpłatnego pokrycia 100 % ich emisji mogą otrzymywać takie bezpłatne uprawnienia tylko wtedy, gdy osiągają dobre wyniki w zakresie dekarbonizacji, co jest określane na podstawie ogólnounijnych zharmonizowanych wskaźników wydajności ex ante. Liczba bezpłatnych uprawnień przydzielanych każdej instalacji nie jest już obliczana wyłącznie na podstawie wcześniejszych emisji, lecz jest określana przy użyciu wskaźników emisji gazów cieplarnianych opracowanych dla każdego produktu. Jak wyjaśniła Komisja, wskaźniki emisyjności ustala się na podstawie 10 %
instalacji najbardziej wydajnych pod względem dekarbonizacji w całej Unii(19), co ma na celu nagradzanie instalacji, które stają się czystsze, i zachęcenie innych instalacji do podążania za tą samą drogą.
46.      Aby dostosować się do projektu Europejskiego Zielonego Ładu(20) i osiągnąć unijny cel klimatyczny Unii na 2030 r., jakim jest redukcja emisji netto o co najmniej 55 % w porównaniu z poziomami z 1990 r., począwszy od 2021 r., EU ETS został dostosowany po raz czwarty ze skutkiem od roku 2021(21).
47.      Niniejsza sprawa
dotyczy czwartego okresu rozliczeniowego obejmującego lata 2021–2030.
48.      W porównaniu z trzecim okresem rozliczeniowym nie nastąpiła żadna istotna zmiana celów przydziału bezpłatnych uprawnień ani metod mających zasadnicze znaczenie dla ich osiągnięcia.
49.      W czwartym okresie sprzedaż uprawnień do emisji na aukcji pozostaje główną metodą ich dystrybucji i jest uregulowana w art. 10 dyrektywy 2003/87. Jednakże nadal uprawnienia są również rozdzielane bezpłatnie, a ich przydział regulują art. 10a i 10b dyrektywy 2003/87, przy czym pierwszy z nich dotyczy zasad ustanowienia wskaźników emisyjności ex ante na szczeblu unijnym, a drugi ustanawia zasady określania sektorów narażonych na ryzyko ucieczki emisji.
50.      Ponadto w tym okresie liczba sektorów otrzymujących bezpłatne uprawnienia zmniejszyła się do 63, co nadal stanowiło znaczną część emisji w Unii, a mianowicie 94 %(22).
Jednakże, nawet jeśli teoretycznie sektory te mogą otrzymywać bezpłatne uprawnienia na pokrycie do 100 % swoich emisji, nadal będą musiały zakupić dalsze uprawnienia na rynku w celu pokrycia swoich kosztów produkcji, jeżeli nie osiągną one tak samo dobrych wyników jak 10 % najbardziej wydajnych instalacji. Wreszcie system obliczania tych wskaźników został również częściowo zmieniony w czwartym okresie(23).
51.      Niezależnie od pewnych zmian wprowadzonych w czwartym okresie rozliczeniowym w porównaniu z trzecim główne przyczyny utrzymania przydziału bezpłatnych uprawnień pozostały takie same – z jednej strony służą one utrzymaniu konkurencyjności sektorów przemysłu Unii i zapobieganiu ucieczce emisji, a z drugiej strony mają one na celu zachęcanie do wysiłków na rzecz dekarbonizacji również w sektorach kwalifikujących się do bezpłatnych uprawnień.
52.      Te dwa cele mogą wymagać różnych, a nawet sprzecznych ze sobą środków. Zharmonizowany unijny system bezpłatnych uprawnień w ramach EU ETS ma zatem na celu zrównoważenie tych dwóch celów.
53.      Dopóki nie zostaną podjęte środki na rzecz dekarbonizacji na szczeblu globalnym, będzie to negatywnie wpływać na konkurencyjność sektorów przemysłu UE objętych EU ETS, ponieważ produkty przywożone z innych państw, w których nie obowiązują takie środki w dziedzinie ochrony środowiska, mogłyby wejść na rynek Unii po niższych cenach. Może się to zmienić wraz z wprowadzeniem mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (zwanego dalej „CBAM”), który z czasem może wyeliminować powody utrzymywania bezpłatnych uprawnień(24).      Jednakże przejściowe wprowadzenie CBAM w 2023 r. nie wpłynęło na okoliczności rozpatrywane w niniejszej sprawie, ponieważ skarżąca pozostaje instalacją uprawnioną do pełnego pokrycia swoich emisji bezpłatnymi uprawnieniami do produkcji w ramach wskaźników emisyjności.
C.      Kompetencje w zakresie przydziału bezpłatnych uprawnień w ramach EU ETS pozostające w gestii państw członkowskich
54.      Aby osiągnąć cele systemu bezpłatnych uprawnień w ramach EU ETS, przepisy dotyczące ich przydziału są w pełni zharmonizowane na szczeblu unijnym(25). Głównym instrumentem w tym zakresie jest dyrektywa 2003/87, na podstawie której Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów wykonawczych i niektórych aktów delegowanych, które mogą ją uzupełniać. Artykuł 10a ust. 1 tej dyrektywy odnosi się do przypadków, w odniesieniu do których Komisja ma prawo uzupełnić zharmonizowane przez prawodawcę Unii zasady przydziału bezpłatnych uprawnień.
55.      Na podstawie przekazanych jej uprawnień Komisja przyjęła więc decyzję delegowaną 2019/708 zmieniającą wykaz sektorów i podsektorów uznanych za narażone na ryzyko ucieczki emisji w okresie 2021–2030(26).
56.      Inną dziedziną, w której Komisja jest uprawniona do uzupełnienia dyrektywy 2003/87 aktami delegowanymi, jest ustanowienie wskaźników emisyjności dla przydziału bezpłatnych uprawnień instalacjom umieszczonym w wykazie sektorów narażonych na ucieczkę emisji, dla którego może ona przyjąć wspólne zasady. Aktem delegowanym właściwym dla obecnego okresu rozliczeniowego i dla instalacji stacjonarnych, takich jak instalacja skarżącej, jest rozporządzenie delegowane 2019/331. Komisja przyjęła również zmienione wskaźniki emisyjności na lata 2021–2025 w rozporządzeniu wykonawczym 2021/447(27).
57.      Na podstawie tych aktów, w ramach krajowych środków wykonawczych, państwa członkowskie przekazały Komisji krajowe wykazy instalacji i podinstalacji uprawnionych do przydziału bezpłatnych uprawnień zgodnie ze zharmonizowanymi zasadami unijnymi. Następnie Komisja zatwierdziła te wykazy krajowe, jeżeli zostały one uznane za zgodne z tymi zharmonizowanymi zasadami unijnymi przewidzianymi w decyzji (UE) 2021/355(28).
58.      Nawet jeśli szczegółowe zasady są przyjmowane przez Komisję, prawodawca unijny określa kryteria ustalania ryzyka ucieczki emisji i ustalania wskaźników emisyjności, a także wykaz kwalifikujących się instalacji i liczbę bezpłatnych uprawnień, które mogą one otrzymać w danym okresie. Te kryteria legislacyjne wiążą Komisję przy ustanawianiu przepisów wykonawczych i uzupełniających. W związku z tym, jak wyjaśnił Trybunał w wyroku DK Recycling(29), przy ustalaniu wskaźników emisyjności i wykazu sektorów narażonych na ucieczkę emisji Komisja musi przestrzegać zasad ustanowionych w dyrektywie 2003/87(30).
59.      W związku z tym, jeśli chodzi o przydział bezpłatnych uprawnień, dyrektywa 2003/87 ustanowiła pełną harmonizację na szczeblu unijnym, umożliwiając prawodawcy UE zapewnienie minimalizacji zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym(31).
60.      Wynika z tego jasno, że państwa członkowskie nie mogą jednostronnie zmieniać zasad regulujących przydział bezpłatnych uprawnień, które są zharmonizowane na szczeblu unijnym.
61.      Jak wyjaśniła Komisja na rozprawie, proces sporządzania wykazów sektorów narażonych na ucieczkę emisji,
jak również wykazów identyfikujących 10 % najbardziej wydajnych instalacji w celu ustalenia wskaźników stanowią złożony i czasochłonny proces. Ma on na celu ustanowienie odpowiedniej równowagi między zasadami, które z jednej strony gwarantują utrzymanie konkurencyjności i zapobiegają ucieczce emisji, ale z drugiej strony zachęcają podmioty gospodarcze do poszukiwania sposobów dekarbonizacji.
62.      Jak podkreślono powyżej, państwa członkowskie odgrywają rolę w projektowaniu systemu bezpłatnych uprawnień, a mianowicie poprzez środki wykonawcze, które muszą podjąć zgodnie z art. 11 dyrektywy 2003/87. Przedkładają one Komisji szczegółowe wykazy instalacji działających na ich terytorium, które ta przyjmuje lub odrzuca po sprawdzeniu zgodności tych instalacji ze zharmonizowanymi zasadami unijnymi.
63.      Jednakże po ustaleniu na szczeblu unijnym wykazów kwalifikujących się instalacji i liczby bezpłatnych uprawnień, do których są one uprawnione, państwa członkowskie nie mogą już ingerować w ten system. Jest tak, nawet jeśli uważają one, że zharmonizowane zasady unijne nie prowadzą do wystarczającej dekarbonizacji.
64.      Istnieje tylko jeden środek, który państwa członkowskie mogą podjąć w odniesieniu do bezpłatnych uprawnień ustalonych na szczeblu unijnym. Artykuł 10a ust. 6 dyrektywy 2003/87 umożliwia państwom członkowskim przyjmowanie środków finansowych na rzecz niektórych sektorów lub podsektorów, które są narażone na wysokie ryzyko ucieczki emisji z powodu znacznych kosztów pośrednich energii elektrycznej, pod warunkiem że takie środki finansowe są zgodne z zasadami pomocy państwa i nie powodują nieuzasadnionych zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym.
65.      Uzasadnienie tego przepisu można znaleźć poprzez zbadanie skutków, jakie wyłączenie sektora energii elektrycznej z systemu bezpłatnych uprawnień w trzecim etapie handlu uprawnieniami wywarło na innych uczestników EU ETS. Przedsiębiorstwa energetyczne musiały rozpocząć sprzedaż swoich uprawnień na aukcji, co doprowadziło do wzrostu cen energii elektrycznej, ponieważ koszty sprzedaży na aukcji zostały przeniesione na konsumentów. Wyższe ceny energii elektrycznej stanowią pośrednie koszty dla instalacji emitujących dwutlenek węgla i nie są pokrywane z otrzymywanych przez nie bezpłatnych uprawnień. W związku z tym dyrektywa 2003/87 zezwala, a można nawet twierdzić, że wymaga od państw członkowskich wprowadzenia dotacji dla tych instalacji, które nie są w stanie przenieść takich kosztów pośrednich na konsumentów bez utraty konkurencyjności. Artykuł 10a ust. 6 dyrektywy 2003/87 pozwala zatem państwom członkowskim na podjęcie środków mających na celu ograniczenie ucieczki emisji dodatkowo obok bezpłatnych uprawnień.
66.      Moim zdaniem okoliczność, że sama dyrektywa 2003/87 upoważnia państwa członkowskie do przyjęcia dodatkowych środków w celu ograniczenia ucieczki emisji wynikającej z systemu EU ETS w formie dotacji finansowych, stanowi argument za postrzeganiem systemu bezpłatnych uprawnień przewidzianego w tej dyrektywie jako systemu w pełni zharmonizowanego na szczeblu unijnym. Państwa członkowskie mogą ingerować w ten system tylko wtedy, gdy są do tego wyraźnie upoważnione na mocy odpowiednich przepisów Unii.
67.      Fakt, że przydział bezpłatnych uprawnień w ramach EU ETS jest w pełni zharmonizowany, nie oznacza jednak, że państwa członkowskie nie mogą ustanowić dodatkowych i ambitniejszych celów w zakresie dekarbonizacji za pomocą instrumentów takich jak podatki od dwutlenku węgla, które są pobierane od podmiotów gospodarczych podlegających ich jurysdykcji. Opłaty te nie mogą jednak kolidować z systemem przydziału bezpłatnych uprawnień ustanowionym w ramach EU ETS. Ponadto nawet jeśli podatki te nie kolidują z tym systemem, nie mogą one tworzyć nieuzasadnionych przeszkód dla swobód gwarantowanych na rynku wewnętrznym.
68.      Państwo członkowskie może zatem, moim zdaniem, wprowadzić podatek od dwutlenku węgla – który generalnie podnosiłby koszty produkcji – obciążający każde przedsiębiorstwo na jego terytorium emitujące gazy cieplarniane, a zatem również na instalacje, które są uprawnione do bezpłatnych uprawnień w ramach EU ETS(32).      Chociaż wyższa cena produkcji może zniechęcać instalacje do prowadzenia działalności w tym państwie członkowskim, nie narusza to swobody przedsiębiorczości, tak samo jak swobody tej nie naruszają na przykład wyższe wynagrodzenia minimalne w jednym państwie członkowskim w porównaniu z innymi państwami członkowskimi. Ponadto taki podatek nie wpływa negatywnie na cele EU ETS, nawet jeśli wpływa na efekt kompensacyjny bezpłatnych uprawnień. Przedsiębiorstwo mające siedzibę w państwie członkowskim, które nakłada podatki od dwutlenku węgla, może podjąć decyzję o przeniesieniu produkcji do innego państwa członkowskiego, które nie nakłada podatków od emisji dwutlenku węgla równolegle do EU ETS, ale w którym będzie nadal korzystać z bezpłatnych uprawnień. W konsekwencji taki powszechny podatek niekoniecznie stanowi zachętę do opuszczenia rynku wewnętrznego Unii, a zatem nie jest sprzeczny z celem zapobiegania ucieczce emisji.
69.      Przeciwnie, gdyby obciążenie podatkowe wprowadzone przez państwo członkowskie zakłócało równowagę osiągniętą na szczeblu unijnym w systemie przydziału bezpłatnych uprawnień w ramach EU ETS, obciążenie to byłoby zakazane na mocy dyrektywy 2003/87.
D.      Zastosowanie w niniejszej sprawie
70.      Powyższa analiza pozwala stwierdzić, że dyrektywa 2003/87 nie zezwala państwom członkowskim na przyjmowanie środków, w tym podatku od dwutlenku węgla, które ingerują w zharmonizowany system przydziału bezpłatnych uprawnień i są sprzeczne z celami takiego systemu.
71.      Stanowi to odpowiedź na pierwsze pytanie sądu odsyłającego.
72.      Sąd ten powinien zatem ocenić, czy podatek wprowadzony dekretem rządowym rzeczywiście ingeruje w system wprowadzony dla przydziału bezpłatnych uprawnień i czy jest on sprzeczny z jednym z jego celów, w szczególności z celem zachowania konkurencyjności podmiotów gospodarczych mających siedzibę w Unii Europejskiej i zachęcania ich do dekarbonizacji swojej produkcji.
73.      Mimo że taka ocena należy do sądu krajowego, Trybunał może udzielić pewnych wskazówek w tym zakresie, aby pomóc sądowi krajowemu w dokonaniu oceny. Zaproponuję zatem moje rozumienie powodów, dla których dyrektywa 2003/87 nie pozwala na nakładanie obciążeń podatkowych takich jak wprowadzone dekretem rządowym.
74.      Dla przypomnienia, instalacja skarżącej należy do grupy sektorów i podsektorów, które zgodnie z art. 10b ust. 1 dyrektywy 2003/87 są uznawane za narażone na ryzyko ucieczki emisji, jak określono w pkt 1 załącznika do decyzji delegowanej 2019/708. Wymienionym w nim instalacjom przydziela się bezpłatne uprawnienia na okres do 2030 r. w wysokości 100 % liczby odpowiadającej wskaźnikom emisyjności określonym zgodnie z art. 10a dyrektywy 2003/87 i przepisami wykonawczymi Unii.
75.      Obciążenie podatkowe wprowadzone dekretem rządowym ma wpływ na przydział bezpłatnych uprawnień dla skarżącej, do którego była uprawniona w ramach systemu EU ETS. Ponieważ obciążenie to ma zastosowanie wyłącznie do operatorów kwalifikujących się do znacznego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, ów dekret w efekcie przekształca te bezpłatne uprawnienia w uprawnienia za wynagrodzeniem. Ponadto, biorąc pod uwagę, że obciążenie podatkowe jest stosowane do wcześniejszych emisji operatorów, których to dotyczy, skarżąca nie miała możliwości włączenia takiego obciążenia do ceny jej produktów w celu jego zrekompensowania. W związku z tym nałożenie rozpatrywanego obciążenia podatkowego jest sprzeczne z celem utrzymania konkurencyjności wysokoemisyjnych sektorów przemysłu w Unii, który jest osiągany poprzez przydział bezpłatnych uprawnień.
76.      Ponadto obciążenie podatkowe wprowadzone dekretem rządowym nie ma zastosowania do wszystkich producentów gazów cieplarnianych, nawet jeśli jest obliczane na podstawie ilości wytworzonych gazów cieplarnianych.
77.      W rzeczywistości ma ono zastosowanie wyłącznie do producentów gazów cieplarnianych, którzy byli uprawnieni do pełnego pokrycia swojej produkcji poprzez bezpłatne uprawnienia w ramach EU ETS. Obciążenie to nie zwiększa zatem zasadniczo kosztów działalności na Węgrzech, lecz dotyczy wyłącznie tych podmiotów gospodarczych, które zostały uznane przez prawodawcę Unii za wymagające ochrony przed spadkiem konkurencyjności i ucieczką emisji.
78.      Ponadto wydaje się, że rozpatrywane obciążenie podatkowe wprowadza dodatkowe rozróżnienie między operatorami uprawnionymi do bezpłatnych uprawnień, wykluczając tych, którzy otrzymują takie uprawnienia na podstawie wskaźników emisyjności opartych na cieple i paliwie. Na rozprawie rząd węgierski został poproszony o wyjaśnienie powodów takiego zróżnicowania i oświadczył, że w niektórych sektorach cele dekarbonizacji nie zostały osiągnięte, w związku z czym prawodawca postanowił zareagować poprzez wprowadzenie tego obciążenia.
79.      Jak jednak wyjaśniono powyżej, instalacje, których prawo do bezpłatnych uprawnień zostało potwierdzone decyzjami wykonawczymi Komisji na podstawie informacji przekazanych przez państwa członkowskie, nie mogą zostać pozbawione tych praw na mocy jednostronnych środków krajowych. Rozpatrywane obciążenie podatkowe koliduje z wykazem instalacji, które mogą korzystać z bezpłatnych uprawnień ze względu na istnienie wysokiego ryzyka ucieczki emisji. Jeżeli państwo członkowskie uzna, że należy zmienić wykaz, musi zainicjować taką zmianę na szczeblu unijnym.
80.      Sporządzając wykazy, przedkładane następnie Komisji, państwa członkowskie musiały upewnić się, czy produkt objęty wskaźnikiem emisyjności był wytwarzany w więcej niż jednej instalacji, czy też w tej samej instalacji wytwarzanych było więcej niż jeden produktów objętych wskaźnikiem emisyjności, a także czy produkty pośrednie były wymieniane ponad granicami instalacji. Jak podkreślono w rozporządzeniu delegowanym 2019/331, było to ważne dla zapewnienia równego traktowania instalacji i uniknięcia zakłóceń konkurencji(33).
81.      Na podstawie wszystkich tych informacji sporządzono wykaz, na którym znajduje się skarżąca.
82.      W związku z tym, ingerując w prawo skarżącej do bezpłatnych przydziałów –
lub w prawo innych instalacji znajdujących się w podobnej sytuacji – rozpatrywane obciążenie podatkowe będzie naruszać unijny system bezpłatnych uprawnień oparty na równym traktowaniu wszystkich uczestniczących operatorów.
83.      Pozwany twierdzi, że rozpatrywane obciążenie podatkowe jest obliczane na podstawie ilości wytworzonych emisji gazów cieplarnianych, a nie na podstawie wartości bezpłatnych uprawnień przydzielonych operatorom podlegającym opodatkowaniu. Powołując się na wyrok Iberdrola i in., podnosi, że dyrektywa 2003/87 zezwala na obciążenia z tytułu bezpłatnych przydziałów i zakazuje jedynie obciążeń nakładanych bezpośrednio na bezpłatne uprawnienia.
84.      Sytuacja w sprawie Iberdrola i in. była jednak inna. W tej sprawie rząd hiszpański wprowadził obciążenia, aby wyeliminować praktykę przenoszenia wartości uprawnień na konsumentów w przemyśle energetycznym. W tym przemyśle, który w tym czasie (drugi okres rozliczeniowy) nadal kwalifikował się do tych uprawnień, uwzględniano i przenoszono wartość
tych uprawnień w cenie płaconej przez konsumentów, nawet jeśli uprawnienia te były przydzielane bezpłatnie. W przypadku gdy uprawnienia są sprzedawane na aukcji, a ich cena jest przenoszona na konsumentów, zysk z tego, powstały w wyniku emisji gazów cieplarnianych, przypada państwu. Gdy uprawnienia są przydzielane bezpłatnie, ale ich wartość jest nadal przenoszona na konsumentów, zyski z emisji dwutlenku węgla pozostają po stronie podmiotu gospodarczego, który je wytworzył. Jest to oczywiście sprzeczne z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Ponieważ celem obciążeń w tej sprawie było uniemożliwienie osiągnięcia takich zysków, które były sprzeczne z celami dyrektywy 2003/87, Trybunał nie uznał tych obciążeń za sprzeczne z tą dyrektywą.
85.      W niniejszej sprawie rozpatrywane przepisy krajowe nie stanowią takiej korekty skutków przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji. Przeciwnie, rozpatrywane obciążenie podatkowe neutralizuje kompensacyjną wartość takich uprawnień, a zatem jest sprzeczne z celem polegającym na zachowaniu konkurencyjności i zapobieganiu ucieczce emisji.
86.      Rozpatrywane obciążenie podatkowe mogłoby co prawda skłaniać operatorów, którzy mu podlegają, do zmniejszenia ilości ich emisji dwutlenku węgla, to znaczy, gdyby spółka zdołała wytrzymać spadek konkurencyjności i zdecydowała się pozostać w danym państwie. Unijny system bezpłatnych uprawnień równoważy jednak te dwa cele. W związku z tym ingerencja w tę równowagę poprzez selektywne podatki od dwutlenku węgla jest sprzeczna z systemem zharmonizowanym na szczeblu unijnym.
87.      W dwóch innych sprawach wskazanych przez pozwanego Trybunał stwierdził, że rozpatrywane przepisy krajowe są sprzeczne z jednym z celów systemu przydziału bezpłatnych uprawnień. W wyroku ŠKO-Energo uznano, że obciążenia nałożone bezpośrednio na wartość bezpłatnych uprawnień są sprzeczne z celem utrzymania konkurencyjności, a w wyroku PPC Power słowacki podatek od niewykorzystanych bezpłatnych przydziałów uznano za sprzeczny z celem, jakim jest wspieranie wysiłków na rzecz dekarbonizacji.
88.      W związku z tym jest wystarczające, że przepisy krajowe są sprzeczne tylko z jednym z celów systemu przydziału bezpłatnych uprawnień w ramach EU ETS, aby uznać środek krajowy, taki jak selektywny podatek od dwutlenku węgla, za sprzeczny z dyrektywą 2003/87.
89.      Wreszcie, rozumowanie przedstawione powyżej ma zastosowanie do każdego środka krajowego, niezależnie od jego celu. W związku z tym, nawet jeśli, jak wynika z ostatniej części pierwszego pytania prejudycjalnego, rozpatrywane obciążenie podatkowe nie ma na celu zmniejszenia emisji dwutlenku węgla, lecz zaradzenie skutkom pandemii COVID-19 i agresji wojennej Rosji przeciwko Ukrainie, środek taki zostałby uznany za sprzeczny z EU ETS ustanowionym w dyrektywie 2003/87, ponieważ sprzeciwiałby się celom przydziału bezpłatnych uprawnień lub naruszałby równowagę ustanowioną na szczeblu unijnym dla osiągnięcia tych celów.
IV.    Wnioski
90.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne przedstawione przez Veszprémi Törvényszék (sąd w Veszprém, Węgry) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Cele i przepisy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r., a w szczególności jej art. 1, 10a i 11,
należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one obciążeniu podatkowemu nałożonemu przez prawo krajowe, które:
–        nakłada a posteriori obciążenie podatkowe na emisje wynikające z wykorzystania bezpłatnych uprawnień do emisji, którego skutkiem jest pozbawienie bezpłatnych uprawnień do emisji ich wartości i ich skutku kompensacyjnego;
–        nakłada a posteriori obciążenie podatkowe na emisje wynikające z wykorzystania bezpłatnych uprawnień do emisji, którego skutkiem jest zniechęcenie operatorów do ograniczenia emisji, poprawy efektywności środowiskowej lub inwestowania w technologie bardziej przyjazne dla środowiska;
niezależnie od deklarowanego celu takiego obciążenia na mocy prawa krajowego.
1      Język oryginału: angielski.
2      Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32).
3      Artykuł 1 dyrektywy 2003/87. Zobacz również jej motywy 5 i 7.
4      Zobacz § 1 ust. 1 lit. ba) i bb) dekretu rządowego.
5      Rozporządzenie delegowane Komisji (UE)
2019/331 z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na podstawie art. 10a dyrektywy
2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2019, L 59, s. 8).
6      Wyrok z dnia 17 października 2013 r. (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 i C‑640/11, zwany dalej „wyrokiem Iberdrola i in.”, EU:C:2013:660).
7      Wyrok z dnia 26 lutego 2015 r. (C‑43/14, zwany dalej „wyrokiem ŠKO-Energo”, EU:C:2015:120).
8      Wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r. (C‑302/17, zwany dalej „wyrokiem PPC Power”, EU:C:2018:245).
9      Pozwany powołał się na wyroki: z dnia 3 marca 2020 r., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140); z dnia 3 marca 2020 r., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139); oraz Iberdrola i in.
10      Wyrok Trybunału z dnia 16 lipca 2020 r. (C‑686/18, EU:C:2020:567).
11      W brzmieniu wprowadzonym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. 2009, L 140, s. 63), zmienioną ostatnio dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814 (Dz.U. 2018, L 76, s. 3). Należy zauważyć, że dyrektywa 2003/87 została ponownie zmieniona w 2023 r. Zmiany te są jednak późniejsze niż okoliczności niniejszej sprawy.
12      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 22 czerwca 2016 r., DK Recycling und Roheisen/Komisja (C‑540/14 P, zwany dalej „wyrokiem DK Recycling”, EU:C:2016:469, pkt 49).
13      Artykuł 12 ust. 3 dyrektywy 2003/87 przewiduje, że „[p]aństwa członkowskie zapewniają, że najpóźniej do dnia 30 kwietnia każdego roku operatorzy każdego urządzenia przyznają przydziały jednakowo dla emisji całkowitej z urządzeń w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, jak zweryfikowano zgodnie z art. 15, oraz że są one następnie anulowane”.
14      Aby uzyskać zwięzły, ale jasny opis ewolucji i przyczyn różnych etapów EU ETS, zob. M. Sato et al., Allocation, allocation, allocation! The political economy of the development of the European Union Emissions Trading System, WIREs Climate Change, Vol. 13, Issue 5, 2022, s. 1–19.
15      Zobacz wyroki: Iberdrola i in., pkt 39; ŠKO-Energo, pkt 28.
16      Zobacz w tym względzie motyw 10 dyrektywy 2018/410, która zmieniła dyrektywę podstawową 2003/87 w odniesieniu do czwartego okresu rozliczeniowego.
17      Jak wyjaśnił M. Carević,
„[z] punktu widzenia ochrony środowiska środek mający na celu zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych może być skuteczny tylko wtedy, gdy nie prowadzi jednocześnie do ucieczki emisji, która prowadzi do wzrostu emisji w innym miejscu”. Zobacz M. Carević, Carbon fuites in the EU in the Paris Climate Agreement, Croatia Yearbook of European Law and Policy, |Vol. 11, 2016, s. 47–71, na s. 51.
18      Pierwszy taki wykaz został ustanowiony decyzją Komisji 2010/2/UE z dnia 24 grudnia 2009 r. ustalającą, zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, wykaz sektorów i podsektorów uważanych za narażone na znaczące ryzyko ucieczki emisji [notyfikowana jako dokument nr C(2009) 10251] (Dz.U. 2010, L 1, s. 10). Do tej pory wykaz sektorów narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji był wielokrotnie zmieniany. Obecny wykaz znajduje się w decyzji delegowanej Komisji (UE)
2019/708 z dnia 15 lutego 2019 r. uzupełniającej dyrektywę
2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie wskazania sektorów i podsektorów uznanych za narażone na ryzyko ucieczki emisji w okresie 2021–2030 (Dz.U. 2019, L 120, s. 20) (zwanej dalej „decyzją delegowaną 2019/708”).
19      Zobacz w tym względzie art. 10a ust. 2 dyrektywy 2003/87.
20      Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Europejski Zielony Ład, COM(2019) 640 final.
21      W przedmiocie czwartego okresu rozliczeniowego zob. na przykład S. De Clara, K. Mayr, The EU ETS phase IV reform: implications for system functioning and for the carbon price signal, Oxford Energy Insights, Vol. 38, 2018, s. 1–18.
22      W trzecim okresie 156 sektorów reprezentujących 98 % emisji kwalifikowało się do bezpłatnych uprawnień. Zobacz M. Sato i in., przypis 14, op.cit., s. 9.
23      Tamże.
24      CBAM został wprowadzony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
2023/956 z dnia 10 maja 2023 r. ustanawiającym mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (Dz.U. 2023, L 130, s. 52). W ramach tego mechanizmu produkty przywożone z państw, w których nie obowiązują środki na rzecz dekarbonizacji, są obciążane opłatami przy wejściu na rynek wewnętrzny Unii, co chroni konkurencyjność produkcji unijnej i zachęca do czystszej produkcji w państwach trzecich. Okres przejściowy dla wprowadzenia środka rozpoczął się w 2023 r., a ma on być w pełni stosowany od 2026 r.
25      Zobacz w tym względzie motyw 23 dyrektywy 2009/29, która dodała art. 10a do dyrektywy 2003/87, który brzmi następująco: „Przejściowy przydział bezpłatnych uprawnień dla instalacji powinien zostać ustanowiony na podstawie zharmonizowanych w całej Wspólnocie zasad (»wskaźników ex ante«), aby zminimalizować zakłócenia konkurencji we Wspólnocie. […]” (wyróżnienie własne).
26      Zobacz przypis 18 do niniejszej opinii.
27      Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2021/447 z dnia 12 marca 2021 r. określające zmienione wartości wskaźników emisyjności na potrzeby przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji na lata 2021–2025 zgodnie z art. 10a ust. 2 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2021, L 87, s. 29).
28      Decyzja Komisji (UE) 2021/355 z dnia 25 lutego 2021 r. dotycząca krajowych środków wykonawczych w odniesieniu do przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych zgodnie z art. 11 ust. 3 dyrektywy 2003/87 (Dz.U. 2021, L 68, s. 221).
29      Punkt 52.
30      Z tego względu w wyroku DK Recycling (pkt 55) Trybunał uznał, że Komisja nie mogła włączyć instalacji do wykazu na podstawie pojęcia „nadmiernych trudności” występujących na poziomie krajowym, ponieważ warunek ten nie został ustanowiony przez prawodawcę Unii w celu sporządzenia wykazów sektorów narażonych na ucieczkę emisji.
31 Wyrok DK Recycling, pkt 53.
32      Zobacz w tym względzie J.V. Nysten, On the legality of national carbon pricing instruments alongside the new EU ETS 2, npj Climate Action, Vol. 3, Issue 91, 2024, s. 1–10.
33      Zobacz motywy 15 i 16 rozporządzenia delegowanego 2019/331.