Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 23.
april 2026 (1)
Sag C-237/24 P
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
mod
Europa-Kommissionen
» Appel – EGFL og ELFUL – forordning (EU) nr. 1307/2013 – artikel
9, stk. 2 – udgifter, som er udelukket fra EU-finansiering – udgifter, som er afholdt af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland – begrebet »aktiv landbruger« «
I.      Indledning
1.        Med sin appel har Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (herefter »Det Forenede Kongerige«) nedlagt påstand om ophævelse af Rettens dom (2), hvorved Retten frifandt Kommissionen i et søgsmål anlagt af Det Forenede Kongerige (3) med påstand om annullation af en gennemførelsesafgørelse fra Europa-Kommissionen om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som Det Forenede Kongerige har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (4).
2.        EGFL og ELFUL er finansieringsinstrumenterne under den fælles landbrugspolitik og blev oprettet ved traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) (5). I medfør af den fælles landbrugspolitik ydes der direkte betalinger som indkomststøtte, der fungerer som et sikkerhedsnet, til landbrugere, der har en lavere indkomst end gennemsnittet sammenlignet med resten af EU’s økonomi, og hvis indkomst påvirkes af usikkerhedsfaktorer såsom vejr og klima (6). Disse direkte betalinger har desuden til formål at garantere fødevaresikkerheden i EU og belønne landbrugerne for at passe på landområderne og naturen gennem deres landbrugsaktiviteter (7).
3.        Retsgrundlaget for direkte betalinger til landbrugere inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik for perioden 2014-2022 var forordning (EU) nr. 1307/2013 (8). Tildelingen af direkte betalinger foretages af Kommissionen og de nationale myndigheder i de respektive medlemsstater ved delt forvaltning (9). Inden for rammerne af dette system er de nationale myndigheders opgave at behandle ansøgninger om direkte betalinger, gennemføre betalinger og foretage visse kontroller under Kommissionens tilsyn (10).
4.        Landbrugere, der ønsker at modtage sådanne direkte betalinger, skal indgive årlige ansøgninger og overholde en række regler (11). Efter forordning nr. 1307/2013 skulle de bl.a. opfylde betingelserne for at blive betragtet som »aktive landbrugere« som defineret i artikel
9 i forordningen.
5.        Den foreliggende appel vedrører Rettens fortolkning af artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013. Bestemmelsen fastsætter en formodning for, at en ansøger, der søger om direkte betalinger (herefter »støtteansøgeren«), ikke er berettiget til støtte efter den fælles landbrugspolitik, hvis støtteansøgeren driver lufthavne, jernbanevirksomhed, vandværker, ejendomsmæglerselskaber eller permanente sports- og fritidsanlæg (herefter »udelukkelseslisten«). Det følger heraf, at sådanne støtteansøgere i henhold til denne formodning ikke anses for at være aktive landbrugere i den nævnte forordnings forstand. De kan imidlertid afkræfte denne formodning ved at forelægge dokumentation for, at deres landbrugsaktivitet ikke kun er marginal, selv om de udøver en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten (12). I den appellerede dom fastslog Retten, at der ved afgørelsen af, om en støtteansøger (uanset om der er tale om en fysisk person, en juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer) udøver en aktivitet, der fremgår af udelukkelseslisten, som vil udløse formodningen, skal tages hensyn til de aktiviteter, der udøves af enhver af støtteansøgerens »tilknyttede virksomheder«, også selv om sådanne »tilknyttede virksomheder« ikke selv ansøger om direkte betaling. Retten baserede sin fortolkning på henvisningen i artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 til »sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer«, hvilket efter Rettens opfattelse
omfattede »tilknyttede selskaber« i tillæg til den faktiske ansøger om direkte betalinger.
6.        Det Forenede Kongerige har bestridt Rettens fortolkning, idet Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at det kun er de aktiviteter, der udøves af støtteansøgeren selv, og ikke aktiviteter, der udøves af en anden »tilknyttet virksomhed«, der skal vurderes i henhold til artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013.
II.    Retsforskrifter
7.        Tiende betragtning til forordning nr. 1307/2013 har følgende ordlyd:
»Erfaringerne opnået fra anvendelsen af forskellige støtteordninger til landbrugere viser, at støtte i en række tilfælde er blevet bevilget til fysiske eller juridiske personer, hvis forretningsformål slet ikke eller kun marginalt var at drive landbrug. For at sikre en bedre målretning af støtten bør medlemsstaterne undlade at bevilge direkte betalinger til visse fysiske og juridiske personer, medmindre sådanne personer kan godtgøre, at deres landbrugsaktivitet ikke er marginal. Medlemsstaterne bør også have mulighed for at afvise at yde direkte betalinger til andre fysiske eller juridiske personer, hvis landbrugsaktivitet er marginal. […]«
8.        I artikel
4, stk. 1, litra
a), i samme forordning vedrørende »Definitioner og tilhørende bestemmelser« defineres begrebet »landbruger« som »en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer, uanset hvilken retlig status en sådan sammenslutning og dens medlemmer gives i henhold til national ret, hvis bedrift befinder sig inden for traktaternes territoriale anvendelsesområde som defineret i artikel
52 [TEU] sammenholdt med artikel
349 [TEUF] og 355 [TEUF], og som udøver en landbrugsaktivitet«.
9.        I artikel
9 i forordning nr. 1307/2013 med overskriften »Aktiv landbruger« bestemmes følgende i stk. 1 og 2:
»1.      Der ydes ikke direkte betalinger til fysiske eller juridiske personer eller til sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer, hvis landbrugsarealer overvejende er arealer, der naturligt holdes i en stand, der gør dem egnet til græsning eller dyrkning, og som på disse arealer ikke udfører minimumsaktiviteterne defineret af medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel
4, stk. 2, litra
b).
2.      Der ydes ikke direkte betalinger til fysiske eller juridiske personer eller til sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer, som driver lufthavne, jernbanevirksomhed, vandværker, ejendomsmæglerselskaber, permanente sports- og fritidsanlæg.
Hvor det er relevant, kan medlemsstater på grundlag af objektive og ikkediskriminerende kriterier beslutte at tilføje enhver anden lignende ikkelandbrugsmæssig virksomhed eller aktivitet til listen i første afsnit og kan efterfølgende beslutte at trække enhver af sådanne tilføjelser tilbage.
En person eller en sammenslutning af personer, der falder ind under første eller andet afsnits anvendelsesområde, betragtes dog som aktiv landbruger, hvis denne kan forelægge verificerbar dokumentation i det format, der påkræves af medlemsstaterne, der viser følgende:
a)      at det årlige beløb til direkte betalinger udgør mindst 5% af de samlede indtægter indtjent fra alle ikkelandbrugsaktiviteter i det seneste regnskabsår, for hvilket der foreligger sådan dokumentation
b)      at dens landbrugsaktiviteter ikke er ubetydelige
c)      at dens vigtigste forretnings- eller selskabsformål er at udøve en landbrugsaktivitet.«
III. De faktiske omstændigheder
10.      Sagens faktiske omstændigheder er beskrevet i præmis 2-11 i den appellerede dom og kan for så vidt angår nærværende forslag til afgørelse sammenfattes som følger.
11.      I 2018 indledte Kommissionen en undersøgelse for at kontrollere, om Det Forenede Kongerige overholdt EU-retten i forbindelse med tildelingen af direkte betalinger til landbrugere for ansøgningsåret 2017.
12.      Ved skrivelse
af 14. juni 2018 underrettede Kommissionen Det Forenede Kongerige om resultaterne af denne institutions relevante kontroller på stedet. I skrivelsen anførte Kommissionen, at det kontrolsystem, som Det Forenede Kongerige havde indført for at efterprøve tildelingen af støtte efter den fælles landbrugspolitik, der finansieres gennem EGFL og ELFUL, ikke var i overensstemmelse med EU-retten. Desuden anmodede Kommissionen Det Forenede Kongeriges myndigheder om at fremlægge en detaljeret beskrivelse af de korrigerende foranstaltninger, der var truffet.
13.      Kommissionen fremsendte ved skrivelse af 18. maj 2021 og efter at have meddelt de endelige konklusioner af institutionens undersøgelse en sammenfattende rapport til Det Forenede Kongerige. Kommissionen hævdede navnlig, at Det Forenede Kongerige havde overtrådt artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013
som følge af manglende hensyntagen til de enheder, der var forbundet med de pågældende støtteansøgere som led i en sammenslutning (herefter »de tilknyttede virksomheder« (13)), ved kontrollen af støtteansøgerens status som aktiv landbruger, og foreslog derfor, at der skulle foretages en finansiel korrektion på 2 686 358,72
EUR.
14.      Den 17. november 2021 vedtog Kommissionen den omtvistede afgørelse. Kommissionen konstaterede bl.a., at Det Forenede Kongerige havde overtrådt bestemmelserne om status som aktiv landbruger for 2017, og besluttede at pålægge Det Forenede Kongerige en finansiel korrektion på 2 686 358,72
EUR. Kommissionen besluttede derfor, at EU ikke ville refundere de udgifter, som Det Forenede Kongerige havde afholdt i form af direkte betalinger til landbrugere efter den fælles landbrugspolitik for det ovennævnte beløb.
IV.    Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede dom
15.      Ved stævning indleveret til Retten den 26. januar 2022 anlagde Det Forenede Kongerige sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse, for så vidt som den udelukkede visse udgifter, som Det Forenede Kongerige havde afholdt i 2017 for et beløb på 2 686 358,72
EUR, fra EU-finansiering.
16.      Støttet af Den Tjekkiske Republik gjorde Det Forenede Kongerige i forbindelse med sit eneste anbringende i det væsentlige gældende for Retten, at Kommissionen havde anlagt en urigtig fortolkning af betydningen af artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013. Det Forenede Kongerige anførte, at bestemmelsen kun forbyder, at der ydes direkte betalinger til støtteansøgere, som selv udøver en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten. Ifølge Det Forenede Kongerige var det derfor med urette, at Kommissionen udelukkede de direkte betalinger, som Det Forenede Kongerige havde ydet til landbrugere, fra EU-finansiering med den begrundelse, at Det Forenede Kongerige ikke i tilstrækkelig grad havde taget hensyn til de enheder, som var forbundet til en støtteansøger, og som hypotetisk set kunne udøve en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten. Til støtte for sit søgsmål fremførte Det Forenede Kongerige en række argumenter vedrørende ordlyden af, sammenhængen for og formålet med artikel
9, stk. 2, i den nævnte forordning.
17.      Ved den appellerede dom frifandt Retten Kommissionen. Retten fastslog kort sagt, at den generelle forståelse af begrebet »sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer« i artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 omfatter »tilknyttede virksomheder«. Retten konkluderede på den baggrund, at en støtteansøger også vil kunne udøve en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, gennem en af støtteansøgerens tilknyttede virksomheder, og at disse derfor skal tages i betragtning ved vurderingen af støtteansøgerens status som aktiv landbruger. Ifølge Retten udelukkes en sådan begrundelse ikke af den sammenhæng, hvori artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 indgår. Den blev desuden understøttet af de mål, der forfølges med den nævnte bestemmelse.
V.      Retsforhandlingerne ved Domstolen og parternes påstande
18.      Den 28. marts 2024 har Det Forenede Kongerige iværksat appel af Rettens dom. Det Forenede Kongerige har nedlagt påstande om, at i) den appellerede doms konklusion ophæves, at ii) den omtvistede afgørelse annulleres, for så vidt som den udelukker visse udgifter, som Det Forenede Kongeriges godkendte betalingsorganer har afholdt inden for rammerne af EGFL og ELFUL for et beløb på 2 686 358,72
EUR, fra EU-finansiering, og at iii) Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
19.      Kommissionen har den 13. juni 2024 indgivet et svarskrift, hvori Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
20.      Den Tjekkiske Republik, der var intervenient i første instans, har den 18. juni 2024 indgivet et skriftligt indlæg, hvori Den Tjekkiske Republik har nedlagt påstand om, at appellen tages til følge.
21.      Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 13. juni 2024 blev Ungarn meddelt tilladelse til at intervenere til støtte for Det Forenede Kongerige, og Ungarn indgav sit interventionsindlæg den 30. august 2024.
VI.    Vurdering
22.      Det Forenede Kongerige har til støtte for sin appel fremsat et enkelt anbringende, idet denne stat har anført, at Retten har anlagt en urigtig fortolkning af artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013. Som nævnt ovenfor fastsættes der i bestemmelsens første afsnit en formodning for, at en støtteansøger, som udøver en aktivitet, der fremgår af udelukkelseslisten, ikke anses for at være en aktiv landbruger, og at støtteansøgeren derfor ikke er berettiget til at modtage direkte betalinger.
A.      Parternes argumenter
23.      Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at Retten fejlagtigt fastslog, at artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 forbyder tildeling af direkte betalinger til landbrugere, som, selv om de ikke selv udøver aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, indgår i en bredere sammenslutning af enheder, hvor en af disse enheder udøver en af de pågældende aktiviteter.
24.      Det Forenede Kongerige har anført, at artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 kun udelukker direkte betalinger til landbrugere, som direkte, dvs. selv, udøver en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten. Retten begik således en retlig fejl, da den konkluderede, at der ved fastlæggelsen af en given støtteansøgers status som aktiv landbruger skal tages hensyn til den pågældende støtteansøgers tilknyttede virksomheder. Det Forenede Kongerige har fremført fem argumenter til støtte for sit anbringende. Disse kan inddeles i tre kategorier, der henholdsvis vedrører ordlyden af, sammenhængen for og formålet med artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013.
25.      For det første har Det Forenede Kongerige gjort gældende med hensyn til ordlyden af artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, at det følger af en almindelig forståelse af bestemmelsen, at den kun forbyder direkte betalinger til tre forskellige kategorier af støtteansøgere: enten »fysiske personer« eller »juridiske personer«, som selv direkte udøver en aktivitet, der fremgår af udelukkelseslisten, eller en »sammenslutning af fysiske eller juridiske personer«, der, betragtet som en helhed, direkte udøver en sådan aktivitet. Når en individuel virksomhed uafhængigt af den sammenslutning, som den tilhører, indgiver en ansøgning om betaling og ikke selv udøver en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, er den omstændighed alene, at en anden virksomhed, der tilhører den samme sammenslutning, udøver en sådan aktivitet, følgelig uden betydning.
26.      For det andet har Det Forenede Kongerige til støtte for ovennævnte argument henvist til artikel
4, stk. 1, litra
a), i den nævnte forordning, hvori begrebet »landbruger« defineres. Det Forenede Kongerige har fremført, at ordlyden af artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 afspejles i teksten i samme forordnings artikel
4, stk. 1, litra
a), hvor begrebet »landbruger« defineres med henvisning til de samme tre kategorier (en »fysisk person«, en »juridisk person« eller en »sammenslutning af fysiske eller juridiske personer«). I alle tilfælde udbetales de direkte betalinger i henhold til forordning nr. 1307/2013 til en »landbruger«. Det følger heraf, at det altid er den landbruger, der ansøger om betalingen, der, uanset om det er som en »fysisk eller juridisk person« eller som en »sammenslutning af fysiske eller juridiske personer«, ikke må udøve en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten. Vurderingen skal med andre ord udelukkende foretages under hensyntagen til den enhed (hvad enten der er tale om en »fysisk person«, en »juridisk person« eller en »sammenslutning af fysiske eller juridiske personer«), der er udpeget som støtteansøger.
27.      Med det tredje argument, der igen vedrører bestemmelsens ordlyd, har Det Forenede Kongerige påpeget, at Kommissionens fortolkning ville gøre henvisningen i artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 til en »sammenslutning af fysiske […] personer« overflødig, eftersom en fysisk person aldrig kan ejes af en anden fysisk eller juridisk person og heller ikke kan høre sammen med dem på den måde, som virksomheder kan være forbundet med hinanden. Hvis EU-lovgivers hensigt med henvisningen til »sammenslutninger« i den nævnte bestemmelse var, at støtteansøgerens tilknyttede virksomheder skulle medtages ved vurderingen af status som »aktiv landbruger«, ville det have været tilstrækkeligt udelukkende at henvise til »sammenslutninger af juridiske personer«.
28.      Det Forenede Kongerige har med det fjerde og det femte argument henvist til formålene med forordning nr. 1307/2013. Ifølge denne part begik Retten en fejl ved i den appellerede dom at fastslå, at hovedformålet med artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 er »at undgå risikoen for svigagtig anvendelse af EU-budgettet«. Ifølge Det Forenede Kongerige har bestemmelsen snarere til formål at undgå, at der ydes betalinger til personer, hvis landbrugsaktivitet kun er marginal, således som det fremgår af tiende betragtning til forordning nr. 1307/2013 og artikel
9, stk. 2, sidste afsnit, i samme forordning (det fjerde argument). I modsætning til hvad Retten fastslog, kræver formålet om at forebygge risikoen for svigagtig anvendelse af EU-budgettet desuden ikke, at der gives afslag på betalinger til en virksomhed, der reelt udøver en ikkemarginal landbrugsaktivitet, med den begrundelse, at virksomheden er en del af en større sammenslutning af virksomheder, hvoraf nogle udøver aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten (det femte argument).
29.      Kommissionen har indledningsvis anført, at det er vanskeligt at identificere genstanden for appellen, eftersom de argumenter, som Det Forenede Kongerige har fremført til støtte for sit eneste anbringende, ikke er rettet mod den appellerede dom, men snarere mod den omtvistede afgørelse. Desuden har Kommissionen anført, at visse argumenter ikke specifikt vedrører retlige fejl begået af Retten og derved ikke kan antages til realitetsbehandling.
30.      Hvad angår sagens realitet har Kommissionen gjort gældende, at Retten ikke anlagde en urigtig fortolkning af artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013. Denne fortolkning understøttes af den faktiske ordlyd af artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013: For det første omfatter den almindelige betydning af udtrykket »sammenslutning«, som er omhandlet i den nævnte bestemmelse, en flerhed af enheder; for det andet er der intet, der indikerer, at henvisningen til »sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer« i samme bestemmelse er begrænset til støtteansøgeren og ikke omfatter andre virksomheder, som støtteansøgeren har tilknytning til.
31.      Hvad angår den sammenhæng, hvori artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 indgår, og Det Forenede Kongeriges påberåbelse i den henseende af samme forordnings artikel
4, stk. 1, litra
a), har Kommissionen medgivet, at der i de to bestemmelser er anvendt den samme ordlyd, nemlig »en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer«. Efter Kommissionens opfattelse betyder dette imidlertid ikke, at artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 kun henviser til en »landbruger« som defineret i samme forordnings artikel
4, stk. 1, litra
a). Selv hvis henvisningen til »en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer« i de to nævnte bestemmelser skulle forstås på samme måde (som en henvisning til en »landbruger«), indebærer Domstolens nylige dom i sagen Agrarmarkt Austria (14) (som jeg vender tilbage til senere), at der ved vurderingen af, om der udøves aktiviteter, som fremgår af udelukkelseslisten, også skal tages hensyn til de aktiviteter, der udøves af ansøgerens tilknyttede virksomheder.
32.      Med henvisning til den historiske sammenhæng for forordning nr. 1307/2013 og navnlig begrundelsen for vedtagelsen af artikel
9, stk. 2, deri, har Kommissionen fremført, at det som følge af formålet om en bedre målretning af støtten til landbrugere gennem direkte betalinger, hvortil der henvises i tiende betragtning til den nævnte forordning, er nødvendigt at anlægge en bredere fortolkning af artikel
9, stk. 2. Hvis der ikke tages hensyn til en ansøgers tilknyttede virksomheder, vil det medføre en risiko for, at den ydede støtte i realiteten ikke vil komme den pågældende ansøger til gode, men derimod tilknyttede virksomheder, som udøver aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten.
33.      Såfremt der ikke
tages hensyn til enheder, som er forbundet med ansøgeren som en del af en sammenslutning, og som udøver ikkelandbrugsmæssige aktiviteter, vil der desuden være risiko for omgåelse og risiko for ulige behandling af de respektive støtteansøgere. Landbrugsmæssige og ikkelandbrugsmæssige aktiviteter ville nemlig kunne fordeles på forskellige enheder inden for samme sammenslutning for at undgå, at formodningen, som efter artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 udelukker støtteansøgere fra direkte betalinger, finder anvendelse.
34.      Den Tjekkiske Republik har fuldt ud tilsluttet sig Det Forenede Kongeriges argumenter. Denne medlemsstat har desuden påpeget, at den fortolkning af artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, som Retten har anlagt, ville medføre »absurde praktiske konsekvenser«, fordi det ville blive irrelevant, om ansøgeren er en aktiv landbruger. Det afgørende ville snarere være, om ansøgeren er med i en sammenslutning, der hovedsageligt driver landbrug. Den Tjekkiske Republik har endvidere gjort gældende, at det ikke fremgår klart af den appellerede dom, i hvor høj grad støtteansøgeren skal være forbundet med dennes tilknyttede virksomheder. Den fortolkning, som Retten har anlagt, fører således til, at der pålægges en forpligtelse – som består i, at der ved vurderingen af status som »aktiv landbruger« ikke kun skal tages hensyn til støtteansøgeren, men også til støtteansøgerens tilknyttede virksomheder – som ikke er klar, præcis og forudsigelig, hvilket er i strid med retssikkerhedsprincippet.
35.      Ungarn har tilsluttet sig de argumenter, som Det Forenede Kongerige og Den Tjekkiske Republik har fremført. Ungarn har endvidere påpeget, at støtteansøgeren i henhold til forordning nr. 1307/2013 skal være en person, der udøver rettigheder til den pågældende bedrift (15), dvs. de enheder, der anvendes til landbrugsaktiviteter og forvaltes af landbrugeren. Dette er ikke tilfældet for landbrugerens tilknyttede virksomheder, og de bør derfor ikke være omfattet af fortolkningen af nævnte forordnings artikel
9, stk. 2.
36.      For så vidt angår de betænkeligheder, som Retten gav udtryk for i den appellerede dom, om at der, hvis der ikke tages hensyn til tilknyttede virksomheder, vil kunne opstå en misbrugspraksis med omgåelse af de gældende regler, har Ungarn anført, at hvis en tilknyttet virksomheds udøvelse af en aktivitet på udelukkelseslisten ikke bunder i bevidst misbrug, vil en forbindelse mellem virksomhederne ikke bringe forordningens formål i fare.
B.      Bedømmelse
37.      Jeg er af den opfattelse, at Det Forenede Kongeriges appel kan antages til realitetsbehandling, og at den kan tages til følge. I min bedømmelse vil jeg først kort gennemgå appellens genstand og formaliteten med hensyn til visse argumenter (1), inden jeg retter fokus mod betydningen af henvisningen til begrebet »sammenslutning« i artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 (2). I gennemgangen af begrebet vil jeg påvise, at hensigten dermed er, at det skal henvise til en kategori af støtteansøgere, således som Det Forenede Kongerige har gjort gældende, og at det ikke omfatter støtteansøgerens tilknyttede virksomheder, som ikke selv ansøger om direkte betalinger. Endelig vil jeg behandle spørgsmålet om, hvorvidt det ikke desto mindre er berettiget, at virksomheder, som er tilknyttet en enkelt fysisk eller juridisk person, der ansøger om direkte betalinger, medtages i vurderingen af den pågældende støtteansøgers status som »aktiv landbruger« (3).
1.      Appellens genstand og formaliteten med hensyn til visse argumenter
38.      I henhold til artikel
256, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel
58 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, er appel til Domstolen begrænset til retsspørgsmål. Artikel 168 og 169 i Domstolens procesreglement præciserer i denne henseende, at et appelskrift bl.a. skal indeholde de retlige anbringender og argumenter, der gøres gældende, og angive præcist, hvilke præmisser i Rettens afgørelse der anfægtes. Det følger desuden af Domstolens retspraksis, at argumenter, der er vanskelige at forstå og forvirrende, skal afvises, da de ikke gør det muligt for Domstolen at udøve sine funktioner og efterprøve lovligheden af afgørelsen i første instans (16).
39.      I den foreliggende sag har Det Forenede Kongerige fremsat et enkelt anbringende om, at Retten begik en retlig fejl i forbindelse med
fortolkningen af artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013. Selve genstanden for appellen – Rettens angiveligt urigtige fortolkning af artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 – er således let at identificere.
40.      Hvad angår formaliteten med hensyn til visse argumenter er jeg enig med Kommissionen i, at det tredje og det femte argument, som Det Forenede Kongerige har fremført, ikke klart angiver disse argumenters sammenhæng med den appellerede dom, idet de ikke indeholder nogen henvisninger til præmisser i den appellerede dom. Efter min opfattelse påvirker den manglende angivelse af konkrete præmisser i den appellerede dom imidlertid ikke forståelsen af det femte argument og dets sammenhæng med den appellerede dom. Dette argument understøtter begrundelsen i den sidste del af det fjerde argument, som ikke udtrykkeligt henviser til præmis 105 i den appellerede dom, men som dog indeholder et ordret citat derfra (17). Efter min opfattelse har Det Forenede Kongerige påberåbt sig det femte argument for yderligere at fremhæve, at det eneste formål med artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 er at sikre, at en støtteansøgers landbrugsaktiviteter ikke er marginale, som det også påpeges i det fjerde argument. Det samme gælder imidlertid ikke for det tredje argument, der, ud over at det ikke henviser til konkrete præmisser i den appellerede dom, heller ikke kan knyttes til andre argumenter i appellen, som angår dette krav, og det er derfor ikke forståeligt. Jeg er således enig med Kommissionen i, at dette argument åbenbart skal afvises.
41.      Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at appellen kan antages til realitetsbehandling, men jeg vil af de ovenfor anførte grunde udelukke det tredje argument fra min bedømmelse.
2.      Henvisningen til en »sammenslutning af fysiske eller juridiske personer« som en særskilt kategori af støtteansøgere
42.      Retten påpegede med rette i den appellerede doms præmis 69, at artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 ikke indeholder nogen henvisning til begrebet »tilknyttede virksomheder«. Artiklen henviser udelukkende til »fysiske eller juridiske personer« og »sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer«.
43.      For at forklare anvendelsesområde for begrebet anførte Retten dernæst, at »det siger sig selv, at en »sammenslutning« betegner en sammenslutning af enheder, der er indbyrdes knyttet til hinanden inden for samme organisation. Således skal begrebet »sammenslutning« fortolkes sådan, at det er lig begrebet »gruppering« og henviser til enhver gruppe af fysiske eller juridiske personer, der er indbyrdes knyttet til hinanden inden for én mere eller mindre struktureret organisation. Heraf følger, at en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer omfatter tilknyttede virksomheder«.
44.      Jeg ønsker i den forbindelse at præcisere, at det primære omtvistede punkt i den foreliggende sag, i modsætning til hvad man kunne udlede af den appellerede dom og af det, som Kommissionen synes at hævde, ikke er et spørgsmål om fortolkningen af begrebet »sammenslutning af fysiske eller juridiske personer«. Spørgsmålet er snarere, hvad henvisningen til dette begreb indebærer, og dermed hvem der kan identificeres som en »aktiv landbruger« i henhold til artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013. I det følgende afsnit vil jeg kort påvise, at begrebet »sammenslutning af fysiske eller juridiske personer« i artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 afspejler en kategori af ansøgere, der adskiller sig fra kategorierne »fysiske personer« og »juridiske personer«, således som det fremgår af sammenhængen.
45.      Kommissionen har gjort gældende, at der ikke er noget i artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013, der indikerer, at henvisningen til »sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer« er begrænset til ansøgeren om direkte betalinger og derved ikke omfatter støtteansøgerens øvrige forbundne enheder. Efter Kommissionens opfattelse er begrebet »sammenslutning« således ikke begrænset til selve ansøgeren i form af en »sammenslutning«, men omfatter ligeledes en række tilknyttede virksomheder. Dette argument synes imidlertid at se bort fra den klare forbindelse mellem den nævnte bestemmelse og den definition af en »landbruger«, der er fastsat i artikel
4, stk. 1, litra
a), i forordning nr. 1307/2013.
46.      Artikel
4, stk. 1, litra
a), i forordning nr. 1307/2013 fastsætter tre forskellige kategorier af landbrugere, nemlig fysiske personer, juridiske personer og sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer. Som anført af alle sagens parter omhandles de samme kategorier i artikel
9, stk. 2, første afsnit, i samme forordning. I henhold til forordning nr. 1307/2013 kan der kun ydes direkte betalinger til landbrugere (18). Det følger naturligvis heraf, at den nævnte bestemmelse omhandler de samme tre kategorier af landbrugere og dermed støtteansøgere efter forordning nr. 1307/2013. I lyset af det ovenstående ville det være uforeneligt med den ovennævnte sammenhæng, hvori artikel
9, stk. 2, indgår, at tillægge begrebet »sammenslutning af fysiske eller juridiske personer« en særskilt betydning, som skulle omfatte ikkeansøgere.
47.      Jeg er derfor enig i Det Forenede Kongeriges argument om, at begrebet »sammenslutning af fysiske eller juridiske personer« skal fortolkes i overensstemmelse med artikel
4, stk. 1, litra
a), i forordning nr. 1307/2013, og at det ud over en fysisk eller juridisk person betegner en tredje mulig kategori af landbrugere og dermed støtteansøgere.
48.      Kommissionen har anført, at det er uden betydning, at der anvendes den samme ordlyd i artikel
4, stk. 1, litra
a), i forordning nr. 1307/2013 og i samme forordnings artikel
9, stk. 2, første afsnit. Som Domstolen imidlertid allerede har fastslået for så vidt angår artikel
9, stk. 1, i forordning nr. 1307/2013 (19), er klassificeringen som »landbruger« en forudsætning for at blive betragtet som en »aktiv landbruger« (20). Den samme begrundelse gælder for fortolkningen af samme forordnings artikel
9, stk. 2, første afsnit, som er et omtvistet punkt i den foreliggende sag. Begge bestemmelser omhandler klassificeringen som »aktiv landbruger« og henviser i denne forbindelse til »fysiske eller juridiske personer eller sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer«. Jeg mener derfor ikke, at Kommissionens argument i denne henseende er overbevisende.
49.      Jeg er heller ikke enig i Kommissionens argument om, at den identiske ordlyd, der anvendes i artikel
4, stk. 1, litra
a), i forordning nr. 1307/2013 og i samme forordnings artikel
9, stk. 2, skal tillægges forskellig betydning, fordi de to artikler vedrører forskellige spørgsmål (definitionen af »landbruger« på den ene side og klassificeringen som »aktiv landbruger« på den anden side). Det er tydeligt, at artikel
9, stk. 2, mere konkret omhandler identificeringen
af de personer, der skal anses for at være aktive landbrugere. Det yderligere aspekt om at være en »aktiv« landbruger behandles i forbindelse med udelukkelseslisten for at præcisere, hvilke kategorier af landbrugere der ikke er berettiget til direkte betalinger.
50.      Det følger heraf, at begrebet »sammenslutning af fysiske eller juridiske personer« i artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 henviser til en tredje kategori af støtteansøgere. Følgelig har det ikke været meningen, at dette begreb skulle omfatte andre virksomheder, som har tilknytning til støtteansøgeren, men som ikke selv ansøger om direkte betalinger. Som jeg vil redegøre for i det følgende, er der desuden intet i samme forordnings artikel
9, stk. 2, første afsnit,
der giver anledning til at konkludere, at der kan eller endog skal tages hensyn til støtteansøgeres tilknyttede virksomheder ved vurderingen af støtteansøgerens status som »aktiv landbruger«.
3.      Hensyntagen til »tilknyttede virksomheder« ved vurderingen af status som »aktiv landbruger« i artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013
51.      Efter sin fortolkning af begrebet »sammenslutning« konkluderede Retten i det andet trin i sin begrundelse, at for at blive udelukket fra direkte betalinger »følger det af ordlyden af artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, at støtteansøgeren, som kan være en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer, kan udøve de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, enten direkte eller gennem en tilknyttet virksomhed, der indgår i den samme sammenslutning, der ansøger om støtte« (21). Når støtteansøgeren er en fysisk eller juridisk person, der indgår i en sammenslutning, fastslog Retten, at »støtteansøgeren kan udøve de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, enten direkte eller gennem en tilknyttet virksomhed, som indgår i den samme sammenslutning« (22), og kan derfor udelukkes fra at modtage direkte betalinger.
52.      Det Forenede Kongerige har ikke anfægtet den første del af denne begrundelse vedrørende en situation, hvor ansøgeren selv består af en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer, herunder tilknyttede virksomheder. Det følger således af ovenstående forklaring, at hvis støtteansøgeren består af en »sammenslutning af fysiske eller juridiske personer«, må ingen i sammenslutningen udøve nogen af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten.
53.      Det Forenede Kongerige har imidlertid gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl med hensyn til den anden del af konklusionen, hvor Retten lod den samme begrundelse gælde for situationer, hvor støtteansøgeren er en enkelt fysisk eller juridisk person, der indgår i en sammenslutning, ved at stille krav om, at der skal tages hensyn til aktiviteter, som udøves af andre enheder inden for sammenslutningen (som ikke selv ansøger om direkte betalinger).
54.      Efter min overbevisning giver hverken ordlyden af og a) sammenhængen for
eller b) formålet med artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 anledning til at drage en sådan konklusion.
a)      Ordlyds- og sammenhængsbaseret bedømmelse
55.      Det fremgår klart af ordlyden af artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 (»Der ydes ikke direkte betalinger til fysiske eller juridiske personer eller til sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer, som driver lufthavne, jernbanevirksomhed, vandværker, ejendomsmæglerselskaber, permanente sports- og fritidsanlæg« (23)), at det er i forhold til den pågældende støtteansøger, at udøvelsen af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, skal vurderes (24).
56.      Ordlyden af artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 kræver, at der er en direkte forbindelse mellem støtteansøgeren (en fysisk eller juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer), og at der udøves en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten. Derimod giver ordlyden ikke anledning til at konkludere, at sådanne aktiviteter kan udøves indirekte gennem tilknyttede virksomheder for at få betydning for vurderingen af status som »aktiv landbruger«. Som Det Forenede Kongerige ligeledes har anført, ville en sådan fortolkning i realiteten svare til en omskrivning af artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013. Hvis EU-lovgiver ønskede, at der også skulle tages hensyn til ansøgerens tilknyttede virksomheder, som ikke ansøger om direkte betalinger, når vurderingen efter artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 foretages, ville dette med al sandsynlighed have fremgået udtrykkeligt af bestemmelsen.
57.      Hvad angår den sammenhæng, hvori artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 indgår, anerkendte Retten i den appellerede doms præmis 96 forbindelsen mellem begrebet »aktiv landbruger« som defineret i den nævnte bestemmelse og begrebet »landbruger« som defineret i samme forordnings artikel
4, stk. 1, litra
a). Retten støttede sig således på Domstolens retspraksis, hvorefter man som forklaret ovenfor skal være klassificeret som »landbruger«, før man kan anses for at være en »aktiv landbruger« (25). Retten fastslog imidlertid, at det ikke følger af denne forbindelse mellem de to bestemmelser, at udelukkelsen fra direkte betalinger kun udløses, når det er støtteansøgeren, der direkte udøver de aktiviteter, som fremgår af udelukkelseslisten. En sådan udelukkelse kan også udløses af aktiviteter, der udøves af støtteansøgerens tilknyttede virksomheder (26).
58.      Efter min opfattelse er Rettens begrundelse problematisk, idet den ikke indeholder en konklusion om, at det er et krav, at en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, skal udøves direkte af ansøgeren (uanset om der er tale om en juridisk person, en fysisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer), og idet den som anført af Den Tjekkiske Republik kan få følgevirkninger, som vil have en negativ indvirkning på de omhandlede reglers funktion. Dette ville betyde, at en støtteansøger, der udøver en landbrugsaktivitet, ville blive udelukket fra betaling, på grundlag af at støtteansøgeren tilhører en sammenslutning, hvis medlemmer hovedsageligt udøver aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten (27). Den udslagsgivende faktor ville således udelukkende være, hvad der er kernen i erhvervsaktiviteterne i sammenslutningen som helhed, og ikke hvad der er kernen i selve støtteansøgerens erhvervsaktiviteter. Dette er klart i strid med tiende betragtning til forordning nr. 1307/2013, hvori det udtrykkeligt er fastslået, at et af forordningens formål er at sikre, at betalingerne målrettes mere effektivt mod landbrugere, der udøver mere end blot en marginal landbrugsaktivitet. Jeg er derfor enig i det argument, som Det Forenede Kongerige har fremført i appelskriftet, om at en sådan fortolkning fra Retten skal afvises.
59.      Kommissionen har endvidere påberåbt sig Domstolens dom i sagen Agrarmarkt Austria (28) som støtte for argumentet om, at der skal tages hensyn til tilknyttede virksomheder, der ikke ansøger om direkte betalinger, ved vurderingen af udøvelsen af en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, og i den forbindelse af, om en given ansøger kan udelukkes fra status som »aktiv landbruger«.
60.      I den nævnte dom skulle Domstolen vurdere begreberne »bedrift[,] [...] der drives« af en landbruger som omhandlet i artikel
4, stk. 1, litra
b) og c), i forordning nr. 1307/2013, og arealer, der er »til landbrugerens rådighed« som omhandlet i samme forordnings artikel
33, stk. 1, med henblik på modtagelse af direkte betalinger inden for rammerne af forordningen. Disse begreber skulle behandles i dommen i forhold til en situation, hvor de parceller, der udgjorde det areal, den pågældende landbruger ejede, blev overladt til brugere, som var udvalgt af den pågældende landbruger, og som mod et fast vederlag var ansvarlige for vedligeholdelsen af de nævnte parceller og for høsten, og hvor den pågældende landbruger foretog den indledende bearbejdning af jorden, dyrkningen og den løbende vanding af de nævnte parceller og endog vedligeholdte parcellerne, såfremt disse brugere ikke gjorde det.
61.      Domstolen fastslog, at de nævnte omstændigheder ikke var til hinder for, at det omhandlede landbrugsareal blev anset for at være en »bedrift[,] [...] der drives« af landbrugeren, og et areal, der var til landbrugerens »rådighed« som omhandlet i artikel
4, stk. 1, litra
b), og artikel
33, stk. 1, i forordning nr. 1307/2013, idet den støttede sig på det samlede ansvar, som landbrugeren fortsat havde for de respektive parceller (29).
62.      Kommissionen har på baggrund af Agrarmarkt Austria-dommen konkluderet, at en støtteansøger godt kan udøve en landbrugsaktivitet gennem andre (i det konkrete tilfælde gennem brugerne af parcellerne) og være klassificeret som »landbruger«. Følgelig må det samme gælde for udøvelsen af en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten i artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013, og som også kan udøves gennem andre (støtteansøgerens tilknyttede virksomheder, som ikke ansøger om direkte betalinger, men som indgår i den samme sammenslutning som støtteansøgeren).
63.      Ovennævnte konklusion er efter min opfattelse fejlagtig og udgør en urigtig fortolkning af Agrarmarkt Austria-dommen. Som Den Tjekkiske Republik med rette har fremhævet, adskiller de retlige spørgsmål i den nævnte dom sig fra den foreliggende sag. I den pågældende sag var det udtrykkene »bedrift[,] [...] der drives« af en landbruger og er »til rådighed« for den pågældende landbruger, som selv havde ansøgt om direkte betaling, der var kernen i tvisten, ikke spørgsmålet om udøvelse af en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten (30).
64.      Desuden adskilte de faktiske omstændigheder i den nævnte sag sig væsentligt fra den foreliggende sag. Det fremgik af omstændighederne i den nævnte sag, at den pågældende landbruger bevarede det overordnede ansvar for dyrkningen af jorden og stadig havde væsentlige rettigheder til sin bedrift (31). Den situation kan ikke sidestilles med scenariet, hvor en af en støtteansøgers tilknyttede virksomheder udøver en aktivitet, der fremgår af udelukkelseslisten.
65.      Endelig er jeg enig i Den Tjekkiske Republiks argument om, at Agrarmarkt Austria-dommen snarere synes at bekræfte Det Forenede Kongeriges fortolkning af artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013. I den nævnte dom betragtede Domstolen støtteansøgeren, landbrugeren, ved vurderingen af, om hun kunne klassificeres som en aktiv landbruger og som sådan modtage direkte betalinger. De konkrete omstændigheder i sagen førte til, at Domstolen konkluderede, at landbrugeren stadig drev og ejede jorden, selv om den i en vis periode var overladt til brugere. Det følger således af den nævnte dom, at det i forbindelse med vurderingen af, om en landbruger kan betragtes som en »aktiv landbruger«, kun er støtteansøgeren og ingen andre forbundne enheder, der skal vurderes.
b)      Teleologisk analyse
66.      Desuden har Det Forenede Kongerige gjort gældende, at bredere teleologiske overvejelser underbygger det standpunkt, som denne stat har indtaget.
67.      Det Forenede Kongerige har fremført, at Retten fejlagtigt fastslog i den appellerede doms præmis 104, at hovedformålet med artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 er »at undgå risikoen for svigagtig anvendelse af EU-budgettet«. Efter Det Forenede Kongeriges opfattelse er formålet snarere, således som det fremgår af tiende betragtning til den nævnte forordning, at sikre, at der ikke ydes betalinger til personer, hvis landbrugsaktivitet kun er marginal. Det Forenede Kongerige har endvidere gjort gældende, at Retten ikke redegjorde for, hvorfor det ville udgøre et problem, hvis sagsøgeren i henhold til den fortolkning, som Det Forenede Kongerige har anlagt, »ville kunne fordele sine aktiviteter på en række tilknyttede juridiske enheder for at omgå de begrænsninger, som den pågældende bestemmelse sætter for anerkendelsen af ansøgerens status som aktiv landbruger« (32), eftersom ansøgeren selv rent faktisk stadig ville udøve ikkemarginal landbrugsaktivitet.
68.      Jeg vil indledningsvis påpege, at Det Forenede Kongerige til dels synes at have fejllæst den appellerede dom. I den appellerede doms præmis 104, som Det Forenede Kongerige har henvist til, fortsatte Retten netop med at forklare i den appellerede dom, at artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 ligeledes har til formål »at begrænse betalinger efter [den fælles landbrugspolitik] til kun at omfatte de landbrugere, der reelt udøver en ikkemarginal landbrugsaktivitet« (33).
69.      Under alle omstændigheder er jeg enig med Det Forenede Kongerige i, at end ikke disse to formål – at beskytte forebyggelsen af svig og at sikre en bedre målretning af direkte betalinger – kan berettige, at der skal tages hensyn til de aktiviteter, der udføres af støtteansøgerens tilknyttede virksomheder. Disse to formål er ikke tilstrækkelige til at tilsidesætte ordlyden af og sammenhængen for artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013, eftersom beskyttelsen af formålene sikres på anden vis, hvilket jeg vil redegøre for i det følgende.
70.      Dette følger for det første af den omstændighed, at EU-lovgiver i artikel
60 i forordning nr. 1306/2013 har fastsat en specifik regel til at imødegå omgåelse af de betingelser, der skal være opfyldt for at modtage direkte betalinger, og derved svigagtige ansøgninger. For det andet forbyder forordning nr. 1307/2013 ikke i sig selv, at støtteansøgeren udøver aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, og udelukker ikke støtteansøgeren fra at modtage direkte betalinger under sådanne omstændigheder, så længe ansøgeren stadig udøver en ikkemarginal landbrugsaktivitet. På den baggrund er det ikke nødvendigt med henblik på formålet om en bedre målretning af støtten, at der også tages hensyn til de aktiviteter, der udøves af tilknyttede virksomheder.
71.      Hvad angår det første af de to ovennævnte aspekter, nemlig bekæmpelse af svig, er det fastsat i artikel
60 i forordning nr. 1306/2013, at der ikke indrømmes nogen »fordele i henhold til sektorlovgivningen for landbrug til fysiske eller juridiske personer, om hvem det kan fastslås, at betingelserne for at opnå sådanne fordele blev skabt på en kunstig måde og i strid med formålene med den pågældende lovgivning«.
72.      Den nævnte bestemmelse illustrerer to punkter: For det første var EU-lovgiver opmærksom på, at betingelserne for at opnå betalinger efter sektorlovgivningen for landbrug, kan skabes kunstigt, og regulerede dette specifikt i artikel
60 i forordning nr. 1306/2013, og for det andet gjorde EU-lovgiver dette for tilfælde, hvor det er godtgjort, at
disse betingelser er skabt kunstigt, og de begrænsninger, der følger af de gældende bestemmelser, dermed er omgået. Risikoen for en sådan omgåelse er ifølge EU-lovgivers hensigt således ikke i sig selv tilstrækkelig.
73.      Kommissionens argument vedrørende risikoen for svigagtig anvendelse af EU-budgettet er imidlertid baseret på to rent hypotetiske scenarier. For det første frygter Kommissionen, at ansøgeren ville kunne drage fordel af indtægter genereret af dennes tilknyttede virksomheder, som udøver aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten. Som følge af den (indirekte) oprindelse af ansøgerens egne indtægter fra sådanne ikkelandbrugsaktiviteter ville ansøgerens landbrugsaktiviteter blive anset for kun at være marginale (34). For det andet ville de respektive aktiviteter kunne fordeles på flere tilknyttede juridiske enheder med henblik på at omgå artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013. Sådanne potentielle risici behøver dog ikke at materialisere sig i virkeligheden i alle givne tilfælde. Efter min opfattelse kan den omstændighed, at sådanne risici findes, derfor ikke begrunde, at der skal tages hensyn til alle virksomheder med tilknytning til støtteansøgeren ved vurderingen af den pågældendes status som »aktiv landbruger« i henhold til artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013.
74.      Jeg er enig med Den Tjekkiske Republik og Ungarn i, at Rettens argument om, at artikel
60 i forordning nr. 1306/2013 er utilstrækkelig til at undgå risikoen for svigagtig anvendelse af EU-budgettet (35), og at der af den grund skal tages hensyn til tilknyttede virksomheder ved vurderingen i henhold til artikel
9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, ikke er overbevisende. I lyset af Domstolens faste retspraksis (36) vil den blotte fordeling af aktiviteterne på forskellige virksomheder ikke nødvendigvis skabe en situation, der er omfattet af artikel
60 i forordning nr. 1306/2013. Ud over en kombination af objektive omstændigheder, der indikerer, at formålet med de relevante regler ikke er opfyldt på trods af formel overholdelse af de fastsatte betingelser (37), kræver den nævnte bestemmelse et subjektivt element bestående af hensigten om at opnå en fordel ved EU-reglerne ved på en kunstig måde at skabe de betingelser, der er fastlagt for at opnå den (38). Efter min opfattelse er anvendelsesområdet for artikel
60 i forordning nr. 1306/2013, nærmere bestemt kravet om et subjektivt element, imidlertid snarere udtryk for EU-lovgivers ønske om, at ikke alle former for fordeling af aktiviteter på forskellige virksomheder skal udløse sanktioner og udelukke ansøgeren fra direkte betalinger. Bestemmelserne om omgåelse af betingelserne for at modtage direkte betalinger i artikel
60 i forordning nr. 1306/2013 giver derfor ikke plads til en udvidet fortolkning af artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013.
75.      Hvad angår det andet aspekt, nemlig formålet om en bedre målretning af støtten, står det klart i lyset af tiende betragtning til forordning nr. 1307/2013 (39), at EU-lovgiver ikke havde til hensigt at forbyde enhver direkte betaling til landbrugere, der ligeledes udøver aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten. EU-lovgiver ønskede blot at sikre, at sådanne andre aktiviteter ikke udgjorde hoveddelen af de aktiviteter, der blev udøvet af støtteansøgeren.
76.      Det samme følger af artikel
9, stk. 2, sidste afsnit, i forordning nr. 1307/2013, således som Det Forenede Kongerige med rette har anført. Dette afsnit giver i litra a) til c) mulighed for, at en støtteansøger, der udøver en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, kan afkræfte formodningen og bevise, at den pågældende ikke kun udøver en landbrugsaktivitet i marginalt omfang. Litra b) og c) er af særlig interesse i den foreliggende sag, idet de giver støtteansøgeren mulighed for at godtgøre, »at dens landbrugsaktiviteter ikke er ubetydelige«, eller »at dens vigtigste forretnings- eller selskabsformål er at udøve en landbrugsaktivitet«. Bestemmelsen viser således igen, at den blotte udøvelse af en aktivitet, der fremgår af udelukkelseslisten, ikke nødvendigvis er en hindring for, at støtteansøgeren kan modtage direkte betalinger. Det eneste aspekt, der har betydning i den henseende, er, at støtteansøgerens egen landbrugsaktivitet ikke kun er marginal.
77.      På den baggrund forekommer det selvmodsigende, at det forhold, at en tilknyttet virksomhed udøver en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, i sig selv skulle være en hindring for, at støtteansøgeren selv kan modtage betaling. Den omstændighed, at tilknyttede virksomheder potentielt udøver en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, har ingen indflydelse på vurderingen af støtteansøgerens landbrugsaktivitet – uanset om sidstnævnte er væsentlig eller marginal.
78.      Desuden ønsker jeg at påpege, at de formål, som Retten støttede sig på, ikke er de eneste, der er relevante i forbindelse med fastlæggelsen af den korrekte fortolkning af bestemmelserne i forordning nr. 1307/2013. I anden betragtning til den nævnte forordning står der, at »[e]t af de centrale mål for og ét af de centrale krav til reformen af den fælles landbrugspolitik[, som den omhandlede forordning er en del af,] er at mindske den administrative byrde«, hvilket der bør »tages omfattende hensyn til ved udformningen af de relevante bestemmelser for ordningen for direkte støtte«. At tage hensyn til alle virksomheder med tilknytning til støtteansøgeren ville efter min opfattelse stride mod ovennævnte formål.
79.      Endelig er jeg enig med Den Tjekkiske Republik og Ungarn i, at en modsat konklusion ville rejse visse spørgsmål med hensyn til retssikkerhedsprincippet.
80.      Det følger af Domstolens faste retspraksis, at retssikkerhedsprincippet kræver, at retsreglerne er klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, således at de berørte ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, og således at de kan handle derefter (40). Dette er især vigtigt, når der er risiko for negative økonomiske konsekvenser (41).
81.      Som Den Tjekkiske Republik har påpeget, præciserede Retten ikke i den appellerede dom, hvilken grad af forbindelse der skal være mellem de respektive virksomheder, hvilken selskabsretlig struktur der kræves for at danne en sammenslutning, og hvorvidt og hvordan forholdet mellem de enkelte medlemmer skal reguleres.
82.      Henset til det ovenstående er det efter min opfattelse svært foreneligt med det pågældende EU-retlige princip at udelukke betalinger, der foretages af medlemsstaternes nationale myndigheder, fra EU-finansiering på baggrund af en temmelig uklar og vag fortolkning af en EU-retlig bestemmelse.
83.      Sammenfattende er det min opfattelse, at ordlyden af artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013, sammenhængen for den nævnte bestemmelse og de formål, der forfølges med bestemmelsen, udelukker en hensyntagen til støtteansøgerens tilknyttede virksomheder i forbindelse med vurderingen af status som aktiv landbruger. Appellen skal derfor tages til følge, idet Retten begik en retlig fejl, da den fortolkede artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013 således, at bestemmelsen er til hinder for direkte betalinger til landbrugere, som ikke selv udøver en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten, hvis en af landbrugerens tilknyttede virksomheder gør det, hvorved Retten tilsluttede sig Kommissionens fortolkning af den nævnte bestemmelse i den omtvistede afgørelse. Den appellerede dom bør derfor ophæves.
VII. Intet behov for hjemvisning til Retten
84.      I henhold til artikel
61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol skal Domstolen ophæve Rettens afgørelse, hvis Domstolen giver appellanten medhold. Domstolen kan i denne forbindelse enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse.
85.      Som forklaret ovenfor tages appellen til følge på baggrund af den retlige fejl, som Retten begik i forbindelse med den af denne instans anlagte fortolkning af artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013. Det Forenede Kongerige nedlagde påstand om annullation af den omtvistede afgørelse i første instans, fordi Kommissionen havde anlagt netop den fortolkning af artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013, og gjorde gældende, at det derfor var med urette, at Kommissionen udelukkede visse udgifter, som Det Forenede Kongeriges godkendte betalingsorganer havde afholdt inden for rammerne af EGFL og ELFUL, fra EU-finansiering. Den omtvistede afgørelse er følgelig også ugyldig, fordi den er baseret på den samme urigtige fortolkning af artikel
9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013, og afgørelsen skal derfor annulleres. Der er således ikke behov for at hjemvise sagen til Retten.
VIII. Sagsomkostninger
86.      Ifølge procesreglementets artikel
184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen.
87.      I henhold til procesreglementets artikel
138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel
184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
88.      I den foreliggende sag har Det Forenede Kongerige nedlagt en sådan påstand. Eftersom appellen bør tages til følge, og Det Forenede Kongerige
bør gives medhold i søgsmålet i første instans, bør Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne i forbindelse med sagen i første instans og appelsagen.
IX.    Forslag til afgørelse
89.      Under henvisning til det anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»–      Dom af 31. januar 2024, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (T-56/22, EU:T:2024:51), ophæves.
–      Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2021/2019 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som Det Forenede Kongerige har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL),
annulleres med den anførte begrundelse om svaghed i definitionen af »aktiv landbruger«.
–      Europa-Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne
i forbindelse med sagen
i
første instans og appelsagen.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Dom af 31.1.2024, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (T-56/22, EU:T:2024:51) (herefter »den appellerede dom«).
3 –      Retten fastslog i den appellerede dom, at Det Forenede Kongerige havde søgsmålskompetence på grundlag af artikel 90, stk. 2, litra c), i aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EUT 2020, L 29, s. 7) (herefter »udtrædelsesaftalen«).
4 –      Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2021/2019 af 17.11.2021 (EUT 2021, L 413, s. 3) (herefter »den omtvistede afgørelse«). Jeg påpeger i denne forbindelse, at Retten fejlagtigt anvendte et forkert afgørelsesnummer (2021/2020) i den appellerede dom.
5 –      Jf. i den forbindelse artikel 38 TEUF – 44 TEUF.
6 –      Jf. i den forbindelse meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, Den fælles landbrugspolitik på vej mod 2020: Morgendagens udfordringer: fødevarer, naturressourcer og landområder (KOM(2010) 672 endelig), s. 7. Faktablade om Den Europæiske Union – 2026, Direkte betalinger, s. 1 (tilgængelig på https://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/da/FTU_3.2.7.pdf), og Europa-Kommissionen, Kort om indkomststøtte – Oversigt over direkte betalinger til landbrugere (tilgængelig på https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/income-support/income-support-explained_da).
7 –      Ibidem.
8 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.12.2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT 2013, L 347, s. 608, berigtiget i EUT 2016, L 130, s. 8). Forordningen blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2115 af 2.12.2021 om regler for støtte til strategiske planer, der udarbejdes af medlemsstaterne under den fælles landbrugspolitik og finansieres gennem Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1305/2013 og (EU) nr. 1307/2013 (EUT 2021, L 435, s. 1). Forordning nr. 1307/2013 finder imidlertid fortsat anvendelse ratione temporis på den foreliggende sag.
9 –      Jf. i den forbindelse artikel 4, stk. 1, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17.12.2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549).
10 –      Jf. i den forbindelse artikel 58, stk. 2, artikel 59, stk. 1, og artikel 67, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1306/2013.
11 –      Jf. i den forbindelse artikel 72, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013.
12 –      Jf. i den forbindelse artikel 9, stk. 2, tredje afsnit, i forordning nr. 1307/2013.
13 –      Kommissionen har anvendt udtrykket »forbundne enheder«. For at undgå forvirring vil jeg imidlertid anvende udtrykket »tilknyttede virksomheder«, som Retten anvendte i den appellerede dom, og derved henvise til den samme konstellation.
14 –      Jf. dom af 13.6.2024, Agrarmarkt Austria (C-731/22, EU:C:2024:503).
15 –      Se artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1307/2013 for definitionen af en »bedrift«.
16 –      Jf. i den forbindelse dom af 10.9.2020, Hamas mod Rådet (C-122/19 P, EU:C:2020:690, præmis 27).
17 –      I den sidste del af det fjerde argument har Det Forenede Kongerige citeret Rettens udtalelse om, at »en ansøger ville kunne fordele sine aktiviteter på en række tilknyttede juridiske enheder for at omgå de begrænsninger, som den pågældende bestemmelse sætter for anerkendelsen af ansøgerens status som aktiv landbruger«.
18 –      Jf. i den forbindelse artikel 1, litra a), i forordning nr. 1307/2013.
19 –      Jeg minder om, at det fremgår af den nævnte bestemmelse, at der ikke ydes »direkte betalinger til fysiske eller juridiske personer eller til sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer, hvis landbrugsarealer overvejende er arealer, der naturligt holdes i en stand, der gør dem egnet til græsning eller dyrkning, og som på disse arealer ikke udfører minimumsaktiviteterne defineret af medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, litra b)«.
20 –      Jf. i den forbindelse dom af 7.4.2022, Avio Lucos (C-176/20, EU:C:2022:274, præmis 54).
21 –      Jf. den appellerede dom, præmis 71.
22 –      Ibidem.
23 –      Min fremhævelse.
24 –      De øvrige sprogversioner anvender ligeledes udtryk, som svarer til udtrykket »som«, og som således kræver en direkte årsagsforbindelse mellem støtteansøgeren og udøvelsen af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten (jf. især »přímé platby se neposkytnou fyzickým či právnickým osobám ani skupinám fyzických či právnických osob, které provozují […]« i den tjekkiske sprogversion‚ »[n]atürlichen oder juristischen Personen oder Vereinigungen natürlicher oder juristischer Personen, die […] betreiben sowie […] erbringen, werden keine Direktzahlungen gewährt« i den tyske sprogversion, »aucun paiement direct n’est octroyé à des personnes physiques ou morales ni à des groupements de personnes physiques ou morales qui exploitent […]« i den franske sprogversion og »Δεν χορηγούνται άμεσες ενισχύσεις σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα, ή σε ομάδες φυσικών ή νομικών προσώπων, που διευθύνουν […]« i den græske sprogversion. Min fremhævelse.
25 –      Retten henviste i den forbindelse til dom af 7.4.2022, Avio Lucos (C-176/20, EU:C:2022:274, præmis 54).
26 –      Jf. den appellerede dom, præmis 97 og 98.
27 –      Jeg vil gerne fremhæve, at jeg, i modsætning til hvad Den Tjekkiske Republik har gjort gældende, ikke anser det for at være et problem, at en støtteansøger kan klassificeres som en »aktiv landbruger«, selv om støtteansøgeren ikke selv udøver en landbrugsaktivitet, hvis blot en af støtteansøgerens tilknyttede virksomheder udøver en sådan aktivitet. Efter min opfattelse vil denne situation let kunne omfattes af formodningen i artikel 9, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1307/2013, eftersom denne støtteansøger i så fald direkte udøver en af de aktiviteter, der fremgår af udelukkelseslisten.
28 –      Dom af 13.6.2024 (C-731/22, herefter »Agrarmarkt Austria-dommen«, EU:C:2024:503).
29 –      Jf. Agrarmarkt Austria-dommen, præmis 34 og 36.
30 –      Jf. Agrarmarkt Austria-dommen, præmis 23.
31 –      Jf. Agrarmarkt Austria-dommen, præmis 34-36.
32 –      Jf. den appellerede dom, præmis 105.
33 –      Jf. den appellerede dom, præmis 104.
34 –      Denne begrundelse synes analogt at være baseret på de forklaringer, der er indeholdt i artikel 13 i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 639/2014 af 11.3.2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 om regler for direkte betalinger til landbrugere under den fælles landbrugspolitiks støtteordninger og om ændring af bilag X til nævnte forordning (EUT 2014, L 181, s. 1), som fastsætter kriterier, der skal opfyldes for at bevise, at landbrugsaktiviteterne ikke er ubetydelige, og henviser i den forbindelse til »de samlede indtægter indtjent fra landbrugsaktiviteter«.
35 –      Jf. i den forbindelse den appellerede doms præmis 107-111. Retten anførte ligeledes i den appellerede doms præmis 109, at det fremgår af ordlyden af artikel 60 i forordning nr. 1306/2013 (»fysisk eller juridisk person«), at denne artikel ikke finder anvendelse på scenarier, hvor en sammenslutning ansøger om direkte betaling. Artikel 2 i samme forordning henviser imidlertid til definitionen af en »landbruger« som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 1307/2013. Jeg konkluderer derfor, at artikel 60 i forordning nr. 1306/2013 udtrykker den generelle opfattelse, at der under omstændigheder som dem, der er beskrevet i bestemmelsen, ikke bør indrømmes nogen fordel, og at bestemmelsen derfor også omfatter »sammenslutninger«.
36 –      Jf. i den forbindelse dom af 7.4.2022, Avio Lucos (C-176/20, EU:C:2022:274, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis).
37 –      Jf. i den forbindelse den appellerede doms præmis 109 og den deri nævnte retspraksis.
38 –      Ibidem.
39 –      Jeg minder om, at det fremgår af tiende betragtning til forordning nr. 1307/2013, at »[e]rfaringerne opnået fra anvendelsen af forskellige støtteordninger til landbrugere viser, at støtte i en række tilfælde er blevet bevilget til fysiske eller juridiske personer, hvis forretningsformål slet ikke eller kun marginalt var at drive landbrug. For at sikre en bedre målretning af støtten bør medlemsstaterne undlade at bevilge direkte betalinger til visse fysiske og juridiske personer, medmindre sådanne personer kan godtgøre, at deres landbrugsaktivitet ikke er marginal. [...]«.
40 –      Jf. i denne forbindelse dom af 5.5.2015, Spanien mod Rådet (C-147/13, EU:C:2015:299, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis), og af 17.11.2022, Avicarvil Farms (C-443/21, EU:C:2022:899, præmis 46).
41 –      Jf. i den forbindelse dom af 6.9.2018, Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen (C-4/17 P, EU:C:2018:678, præmis 58).