62011TJ0002_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak T-2/11,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes, M. Figueiredo en J. Saraiva de Almeida als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Guerra e Andrade en P. Rossi als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van besluit 2010/668/EU van de Commissie van 4 november 2010 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), hebben verricht (PB L 288, blz. 24), voor zover daarin aan de Portugese Republiek voor de begrotingsjaren 2005 tot 2007 een financiële correctie van in totaal 743 251,25 EUR wordt opgelegd betreffende de maatregel POSEI,
wijst
HET GERECHT (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: L. Truchot, president, M. E. Martins Ribeiro (rapporteur) en A. Popescu, rechters,
griffier: C. Kristensen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 september 2012,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
Toepasselijke bepalingen
Regeling van de Europese Unie inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
1. De basisregeling betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is, wat de vanaf 1 januari 2000 verrichte uitgaven betreft, neergelegd in verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 103), die in de plaats is gekomen van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), die van toepassing was op de uitgaven die vóór die datum waren gedaan.
2. Op grond van artikel 1, lid 2, sub b, en van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 financiert de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) de interventies ter regulering van de landbouwmarkten waartoe volgens de voorschriften van de Unie in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan.
3. Artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 luidt:
„De Commissie neemt een besluit over de bedragen die van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering moeten worden uitgesloten, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
Voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van de verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden dienaangaande, waarna beide partijen overeenstemming proberen te bereiken over het daaraan te geven gevolg.
Indien overeenstemming uitblijft, kan de lidstaat vragen om opening van een procedure die de standpunten binnen vier maanden tot elkaar moet brengen; de resultaten daarvan worden neergelegd in een verslag dat aan de Commissie wordt toegezonden en door deze instelling wordt bestudeerd voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen.
De Commissie bepaalt de van financiering uit te sluiten bedragen met name aan de hand van de mate waarin de voorschriften niet zijn uitgevoerd. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de inbreuk, alsmede met de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade.
Financiering kan niet worden geweigerd voor:
a) in artikel 2 bedoelde uitgaven die meer dan 24 maanden voordat de Commissie de resultaten van de verificaties schriftelijk aan de betrokken lidstaat heeft meegedeeld, zijn gedaan;
b) uitgaven voor in artikel 3 bedoelde maatregelen waarvoor de definitieve betaling meer dan 24 maanden voordat de Commissie de resultaten van de verificaties schriftelijk aan de betrokken lidstaat heeft meegedeeld, is verricht.
De bepaling van de vijfde alinea geldt echter niet voor de financiële consequenties die moeten worden getrokken:
a) uit onregelmatigheden in de zin van artikel 8, lid 2,
b) in verband met nationale steunmaatregelen of inbreuken waarvoor de procedure van artikel 88 [EG] of die van artikel 226 [EG] in gang is gezet.”
4. Artikel 8 van verordening nr. 1258/1999 bepaalt:
„1. De lidstaten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
a) zich ervan te vergewissen dat de door het [EOGFL] gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd,
b) onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
c) de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures.
2. Bij gebreke van volledige terugvordering draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, met uitzondering van die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of andere instanties van de lidstaten te wijten zijn.
De teruggevorderde bedragen worden overgemaakt aan de erkende betaalorganen en worden door deze in mindering gebracht op de door het [EOGFL] gefinancierde uitgaven. De rente over teruggevorderde of te laat gestorte bedragen wordt overgemaakt aan het [EOGFL].
3. Op voorstel van de Commissie stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de algemene voorschriften voor de toepassing van dit artikel vast.”
5. Artikel 9 van verordening nr. 1258/1999 preciseert:
„1. De lidstaten verstrekken de Commissie alle inlichtingen die voor de goede werking van het [EOGFL] nodig zijn. Zij nemen alle maatregelen die kunnen dienen ter vergemakkelijking van de controles – verificaties ter plaatse daaronder begrepen – die de Commissie dienstig acht in het kader van het beheer van de communautaire financiering.
De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die zij voor de toepassing van de communautaire besluiten met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid hebben vastgesteld, voor zover deze besluiten financiële gevolgen voor het [EOGFL] hebben.
2. Onverminderd de door de lidstaten overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen verrichte controles, de bepalingen van artikel 248 [EG] en de krachtens artikel 279, sub c, [EG] georganiseerde controles, krijgen de door de Commissie voor de verificaties ter plaatse gemachtigde personeelsleden inzage in de boeken en alle andere documenten, inclusief de op een elektronische informatiedrager opgestelde of bewaarde gegevens, betreffende de door het [EOGFL] gefinancierde uitgaven.
Zij kunnen met name nagaan:
a) of de administratieve werkwijzen in overeenstemming zijn met de communautaire voorschriften;
b) of de nodige bewijsstukken voorhanden zijn en of deze corresponderen met de door het [EOGFL] gefinancierde maatregelen;
c) op welke wijze de door het [EOGFL] gefinancierde maatregelen worden uitgevoerd en geverifieerd.
Vóór de verificatie waarschuwt de Commissie tijdig de lidstaat waarop de verificatie betrekking heeft of op het grondgebied waarvan deze zal worden uitgevoerd. Ambtenaren van de betrokken lidstaat kunnen aan deze verificaties deelnemen.
Op verzoek van de Commissie en met instemming van de betrokken lidstaat worden door de bevoegde instanties van deze lidstaat verificaties of enquêtes betreffende de in deze verordening bedoelde maatregelen uitgevoerd. Daaraan kan ook worden deelgenomen door personeelsleden van de Commissie.
Ter verbetering van de verificatiemogelijkheden kan de Commissie, met instemming van de betrokken lidstaten, overheidsdiensten van deze lidstaten bij bepaalde verificaties of enquêtes betrekken.
3. Op voorstel van de Commissie stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen zo nodig de algemene voorschriften voor de toepassing van dit artikel vast.”
6. Verordening nr. 1258/1999 is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 209, blz. 1), die volgens artikel 49 ervan in werking is getreden de zevende dag volgende op die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie, op 18 augustus 2005.
7. In artikel 47 van verordening nr. 1290/2005 was echter gepreciseerd dat „[v]erordening [...] nr. 1258/1999 [...] tot en met 15 oktober 2006 van toepassing [bleef] voor de door de lidstaten verrichte uitgaven, en tot en met 31 december 2006 voor de door de Commissie verrichte uitgaven”.
8. Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 729/70 aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (PB L 158, blz. 6), zoals met name gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2245/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 (PB L 273, blz. 5), bepaalt in artikel 8, lid 1:
„Indien de Commissie op grond van een onderzoek van mening is, dat bepaalde uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan, stelt zij de betrokken lidstaat in kennis van haar bevindingen en van de correctiemaatregelen die moeten worden genomen om naleving in de toekomst te garanderen.
In de kennisgeving wordt naar deze verordening verwezen. De lidstaat geeft binnen twee maanden een antwoord en de Commissie kan haar positie wijzigen. In gegronde gevallen kan de Commissie toestemming verlenen tot een verlenging van deze antwoordtermijn.
Na afloop van de antwoordtermijn, stelt de Commissie een bilaterale bespreking vast en beide partijen proberen tot overeenstemming te komen omtrent de te nemen maatregelen, alsook omtrent de ernst van de overtreding en de omvang van het financiële nadeel voor de Europese Gemeenschap. Na afloop van deze bespreking en na het verstrijken van de termijn die eventueel door de Commissie, in overleg met de lidstaat, in aansluiting op de bilaterale bespreking is vastgesteld voor het verstrekken van aanvullende inlichtingen of, indien de lidstaat niet binnen een door de Commissie gestelde termijn op de uitnodiging voor een bespreking ingaat, na afloop van deze termijn, doet de Commissie haar conclusies formeel aan de lidstaat toekomen, onder verwijzing naar beschikking 94/442/EG van de Commissie. Onverminderd het bepaalde in de vierde alinea van dit lid, wordt in deze kennisgeving opgave gedaan van uitgaven die de Commissie voornemens is aan de financiering te onttrekken overeenkomstig artikel 5, lid 2, sub c, van verordening [...] nr. 729/70.
De lidstaat stelt de Commissie zo spoedig mogelijk in kennis van de correctiemaatregelen die worden genomen om naleving van de communautaire voorschriften te verzekeren en van de datum waarop zij effectief zijn geworden. De Commissie neemt in voorkomend geval een of meerdere beschikkingen op grond van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening [...] nr. 729/70 waarbij de uitgaven waarvoor de communautaire voorschriften niet zijn nageleefd, aan de financiering worden onttrokken totdat de correctiemaatregelen effectief worden.”
9. Artikel 11 van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB L 171, blz. 90), luidt:
„1. Indien de Commissie als gevolg van een onderzoek van mening is dat uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan, deelt zij haar bevindingen aan de betrokken lidstaat mee en geeft zij aan welke correctiemaatregelen nodig zijn om ervoor te zorgen dat die voorschriften in de toekomst worden nageleefd.
In de mededeling wordt naar dit artikel verwezen. De lidstaat antwoordt binnen twee maanden na ontvangst van de mededeling en de Commissie kan ten gevolge van dat antwoord haar standpunt wijzigen. De Commissie kan in gevallen waarin dat gerechtvaardigd is, instemmen met een verlenging van de antwoordtermijn.
Na afloop van de antwoordtermijn belegt de Commissie een bilaterale vergadering en pogen beide partijen tot overeenstemming te komen over de te nemen maatregelen en over de beoordeling van de ernst van de overtreding en van de aan de Gemeenschapsbegroting toegebrachte financiële schade.
2. Binnen twee maanden te rekenen vanaf de datum van ontvangst van de notulen van de in lid 1, derde alinea, bedoelde bilaterale vergadering doet de lidstaat mededeling van de eventueel in die vergadering gevraagde gegevens of van welke andere gegevens ook die hij nuttig acht voor het lopende onderzoek.
In gevallen waarin dat gerechtvaardigd is, kan de Commissie op een met redenen omkleed verzoek van de lidstaat een verlenging van de in de eerste alinea bedoelde termijn toestaan. Het verzoek moet vóór het verstrijken van die termijn tot de Commissie worden gericht.
Na het verstrijken van de in de eerste alinea bedoelde termijn deelt de Commissie haar conclusies op basis van de in het kader van de procedure voor de conformiteitsgoedkeuring ontvangen gegevens formeel aan de lidstaat mee. In de mededeling wordt de beoordeling vermeld van de uitgaven waarvoor de Commissie onttrekking aan communautaire financiering overeenkomstig artikel 31 van verordening [...] nr. 1290/2005 overweegt, en wordt naar artikel 16, lid 1, van de onderhavige verordening verwezen.
3. De lidstaat stelt de Commissie in kennis van de correctiemaatregelen die hij heeft genomen om ervoor te zorgen dat de communautaire voorschriften worden nageleefd, en van de feitelijke datum van tenuitvoerlegging van deze maatregelen.
Na een eventueel overeenkomstig hoofdstuk 3 van de onderhavige verordening door het Bemiddelingsorgaan opgesteld rapport te hebben onderzocht, geeft de Commissie zo nodig overeenkomstig artikel 31 van verordening [...] nr. 1290/2005 een of meer beschikkingen tot onttrekking aan communautaire financiering van de door de niet-naleving van communautaire voorschriften beïnvloede uitgaven tot het tijdstip dat de lidstaat de correctiemaatregelen daadwerkelijk ten uitvoer heeft gelegd.
Bij de beoordeling van de aan communautaire financiering te onttrekken uitgaven kan de Commissie met eventueel na het verstrijken van de in lid 2 bedoelde termijn door de lidstaat meegedeelde gegevens rekening houden indien dit voor een betere schatting van de aan de Gemeenschapsbegroting toegebrachte financiële schade nodig is, mits de latere toezending van de gegevens door uitzonderlijke omstandigheden wordt gerechtvaardigd.
4. Wat het ELGF betreft, brengt de Commissie de aan communautaire financiering te onttrekken bedragen in mindering op de maandelijkse betalingen voor de uitgaven die zijn gedaan in de tweede maand na de overeenkomstig artikel 31 van verordening [...] nr. 1290/2005 gegeven beschikking.
Wat het Elfpo betreft, brengt de Commissie de aan communautaire financiering te onttrekken bedragen in mindering op de volgende tussentijdse betaling of op de eindbetaling.
Op verzoek van de lidstaat kan de Commissie evenwel, indien de hoogte van de in mindering te brengen bedragen dat rechtvaardigt, na raadpleging van het Comité voor de Landbouwfondsen een andere datum voor het in mindering brengen van die bedragen vaststellen.
5. Dit artikel is van overeenkomstige toepassing voor de bestemmingsontvangsten in de zin van artikel 34 van verordening [...] nr. 1290/2005.”
10. Blijkens artikel 18 van verordening nr. 885/2006 bleef verordening nr. 1663/95 van toepassing voor de goedkeuring van de rekeningen over het begrotingsjaar 2006 overeenkomstig artikel 7, lid 3, van verordening nr. 1258/1999.
11. Bij verordening (EG) nr. 1453/2001 van de Raad van 28 juni 2001 houdende specifieke maatregelen voor bepaalde landbouwproducten ten behoeve van de Azoren en Madeira en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 1600/92 (Poseima) (PB L 198, blz. 26), is een programma met specifieke maatregelen ingevoerd ten behoeve van deze perifere regio’s van de Unie.
12. Voorts geeft verordening (EG) nr. 43/2003 van de Commissie van 23 december 2002 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van de verordeningen (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001 en (EG) nr. 1454/2001 van de Raad ten aanzien van de steun voor de plaatselijke productie van plantaardige producten in de ultraperifere regio’s van de Unie (PB 2003, L 7, blz. 25), uitvoering aan steunmaatregelen voor de plaatselijke productie van plantaardige producten in de ultraperifere gebieden van de Unie.
13. In punt 26 van de considerans van verordening nr. 43/2003 staat te lezen dat „[h]et minimumaantal bedrijfshoofden bij wie in het kader van de verschillende steunregelingen controles ter plaatse moeten worden uitgevoerd, moet worden bepaald”.
14. Punt 27 van de considerans van die verordening luidt:
„De steekproef voor het minimumpe rcentage controles ter plaatse moet deels aan de hand van een risicoanalyse en deels willekeurig worden samengesteld. De belangrijkste bij de risicoanalyse in aanmerking te nemen factoren moeten nader worden aangegeven.”
15. Punt 28 van de considerans van verordening nr. 43/2003 preciseert dat „[w]anneer belangrijke onregelmatigheden worden geconstateerd, [...] het aantal controles ter plaatse in het lopende jaar en in het daaropvolgende jaar [dient] te worden verhoogd om aldus een redelijke garantie te verkrijgen dat de gegevens in de betrokken steunaanvragen juist zijn”.
16. Artikel 58, lid 1, van verordening nr. 43/2003 bepaalt:
„De controles bestaan uit administratieve controles en controles ter plaatse. De administratieve controles betreffen alle aanvragen en omvatten kruiscontroles, onder meer, voor zover van toepassing, door vergelijking met de gegevens van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem. Op basis van een risicoanalyse controleren de nationale autoriteiten ter plaatse een steekproef van steunaanvragen die ten minste 10 % van de steunaanvragen betreft.
Wanneer nodig, doen de lidstaten een beroep op het geïntegreerde beheers- en controlesysteem dat is ingesteld bij verordening (EEG) nr. 3508/92.”
17. Artikel 60 van verordening nr. 43/2003, met als opschrift „Selectie van ter plaatse te controleren aanvragen”, luidt:
„1. Aan de hand van een risicoanalyse en op basis van de representativiteit van de ingediende steunaanvragen bepaalt de bevoegde instantie bij welke bedrijfshoofden een controle ter plaatse moet worden verricht. Bij de risicoanalyse wordt rekening gehouden met:
a) de steunbedragen;
b) het aantal percelen landbouwgrond en de oppervlakte waarvoor de steun wordt aangevraagd, of de geproduceerde, vervoerde, verwerkte of in de handel gebrachte hoeveelheid;
c) de ontwikkeling ten opzichte van het voorgaande jaar;
d) de controleresultaten in de voorgaande jaren;
e) andere door de lidstaten te bepalen factoren.
Om de representativiteit te waarborgen, selecteren de lidstaten door middel van een aselecte steekproef 20 tot 25 % van het minimumaantal bedrijfshoofden bij wie een controle ter plaatse moet worden uitgevoerd.
2. De bevoegde instantie maakt aantekening van de redenen waarom een bedrijfshoofd voor een controle ter plaatse is geselecteerd. De inspecteur die de controle ter plaatse moet verrichten, wordt hiervan vóór het begin van de controle in kennis gesteld.”
Richtsnoeren van de Commissie
18. De richtsnoeren van de Commissie voor de toepassing van de financiële correcties zijn vastgesteld in document nr. VI/5330/97 van de Commissie van 23 december 1997, met als opschrift „Richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL – Garantie”.
19. Bijlage 2 bij document nr. VI/5330/97, betreffende de financiële consequenties van gebrekkige controle door de lidstaten voor de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie luidt, vermeldt in het deel „Inleiding”:
„Wanneer de Commissie constateert dat een specifieke betaling betrekking heeft op een aanvraag die niet aan de communautaire voorschriften voldoet, zijn de financiële consequenties duidelijk: de Commissie moet de financiering ervan uit de begroting van de Gemeenschap weigeren, tenzij de onregelmatigheid van de betaling reeds is ontdekt door de nationale controle-instanties en reeds passende maatregelen zijn genomen om de fout te herstellen en de bedragen terug te vorderen (zie bijlage 4). Wanneer consequenties worden getrokken uit het onderzoek van een uitgave die betrekking heeft op een groot aantal dossiers, worden telkens wanneer dit mogelijk is de bedragen waarvan betaling wordt geweigerd berekend op basis van een extrapolatie van de uitkomsten van het onderzoek van een representatieve steekproef van dossiers. Voor alle lidstaten moet dezelfde extrapolatiemethode worden toegepast, onder meer wat betreft het betrouwbaarheids- en materialiteitsniveau, de stratificatie van de populatie, de grootte van de steekproef en de evaluatie van de fouten binnen de steekproeftrekking uit een oogpunt van de totale financiële implicaties.
Wanneer een lidstaat niet voldoet aan de voorschriften van de Gemeenschap inzake de controle op de ontvankelijkheid van de aanvragen, wordt er alleen al op grond daarvan van uitgegaan dat de betalingen in strijd zijn met de communautaire voorschriften die voor de betrokken maatregel gelden, en met de algemene eis in artikel 8 van verordening 729/70 dat de lidstaten onregelmatigheden moeten opsporen en voorkomen. Daaruit hoeft niet noodzakelijkerwijze te worden geconcludeerd dat geen enkele aanvraag waarvoor een betaling heeft plaatsgevonden, aan de voorschriften voldeed, maar wel dat er een groter risico bestaat dat niet met de voorschriften strokende betalingen aan het [EOGFL] in rekening worden gebracht. In sommige flagrante gevallen heeft de Commissie het recht om geen van de betrokken uitgaven in aanmerking te nemen als de op grond van de verordening vereiste controles niet zijn uitgevoerd en in een aantal gevallen zal het bedrag waarop de afgewezen aanvraag betrekking heeft naar alle waarschijnlijkheid groter zijn dan het financiële nadeel voor de Gemeenschap. Daarom moet bij de berekening van de financiële correcties het financiële nadeel worden geraamd.
[...]”
20. Bijlage 2 bij document nr. VI/5330/97 bepaalt in het deel „Evaluatie op basis van fouten in individuele dossiers”:
„Op basis van reeds in interne richtsnoeren vastgestelde procedures kan voor de berekening van de financiële correctie een van de volgende methodes worden toegepast:
a) afwijzen van het bedrag van de individuele aanvraag waarvoor de vereiste controle niet is uitgevoerd;
b) afwijzen van een bedrag dat wordt berekend door de resultaten van een representatieve steekproef van dossiers te extrapoleren naar alle dossiers waaruit de steekproef is genomen; de correctie wordt slechts uitgevoerd voor de administratieve sector waarvoor redelijkerwijze kan worden aangenomen dat dezelfde tekortkoming er zal voorkomen. De lidstaat krijgt echter de gelegenheid om te bewijzen dat de resultaten van de extrapolatie niet overeenstemmen met de uitkomsten van het onderzoek van alle dossiers waaruit de steekproef is genomen.
[...]”
21. Bijlage 2 bij document nr. VI/5330/97 preciseert in het deel „Evaluatie uitgaande van het risico voor financieel verlies: forfaitaire correcties”:
„Door de steeds ruimere toepassing van de systeemcontrole zijn de diensten van de Commissie in toenemende mate het risico gaan inschatten dat een gebrekkig controlesysteem met zich brengt. Wanneer de onregelmatige betalingen niet nauwkeurig kunnen worden ingeschat, en het financiële nadeel voor de Commissie bijgevolg niet kan worden berekend, heeft de Commissie sinds de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1990 forfaitaire correcties toegepast die overeenkwamen met, afhankelijk van de grootte van het mogelijke nadeel, 2 %, 5 % of 10 % van de gedeclareerde uitgaven. In uitzonderlijke gevallen kan worden besloten hogere correctiepercentages (tot 100 %) toe te passen. Het prerogatief van de Commissie om dergelijke correcties toe te passen, is bevestigd door het Hof van Justitie in arresten in zaken waarbij beroep is aangetekend tegen de jaarlijkse beschikkingen betreffende de goedkeuring van de rekeningen (bijvoorbeeld het arrest in zaak C-50/94).
[...]”
22. Bijlage 2 bij document nr. VI/5330/97 vermeldt in het deel „Richtsnoeren voor de toepassing van forfaitaire correcties”:
„Forfaitaire correcties kunnen worden overwogen als de auditor niet in staat is om met de in het kader van het onderzoek verkregen informatie het nadeel te ramen door op de bekende financiële nadelen een extrapolatie toe te passen, statistische methoden te gebruiken of de informatie aan andere verifieerbare gegevens te toetsen, maar hij wel kan concluderen dat de lidstaat verzuimd heeft op een deugdelijke manier na te gaan of de aanvragen waarvoor betaling heeft plaatsgevonden in overeenstemming waren met de voorschriften.
[...]
Forfaitaire correcties zijn niet passend als de controlediensten van de lidstaten zelf, onder de in bijlage 4 vermelde voorwaarden, dergelijke tekortkomingen ontdekken.
[...]
Wanneer een of meer essentiële controles niet zijn uitgevoerd, dan wel zo gebrekkig of sporadisch zijn uitgevoerd dat aan de hand daarvan niet kan worden nagegaan of de aanvraag in aanmerking komt, of een onregelmatigheid niet wordt voorkomen, is een correctie van 10 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat de kans op algemene benadeling van het [EOGFL] groot was.
Wanneer alle essentiële controles zijn uitgevoerd, maar qua aantal, frequentie of grondigheid niet in overeenstemming waren met de voorschriften, is een correctie van 5 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat zij niet voldoende garanties boden inzake de rechtmatigheid van de aanvragen en dat er voor het EOGFL een aanzienlijk risico was.
Wanneer een lidstaat de essentiële controles adequaat heeft uitgevoerd, maar een of meer aanvullende controles volledig achterwege heeft gelaten, is een correctie van 2 % gerechtvaardigd, gelet op de kleinere kans op benadeling van het [EOGFL] en het minder ernstige karakter van de inbreuk.
Een correctie van 2 % is eveneens verantwoord wanneer een lidstaat verzuimd heeft maatregelen te nemen om de toepassing van aanvullende controles of van de communautaire voorschriften afgeleide maatregelen te verbeteren, en de Commissie de betrokken lidstaat met name op grond van artikel 8 van verordening [...] nr. 1663/95 heeft medegedeeld dat hij deze dient uit te voeren om de met de voorschriften beoogde resultaten te bereiken of een redelijke bescherming te verkrijgen tegen fraude en onregelmatigheid of te zorgen voor een deugdelijke controle op de besteding van de middelen van de Gemeenschap.
[...]
Het correctiepercentage moet worden toegepast op het gedeelte van de uitgaven dat risico opleverde. Wanneer de tekortkoming het gevolg is van het feit dat een lidstaat verzuimd heeft een adequaat controlesysteem in te voeren, moet de correctie worden toegepast op het hele bedrag van de uitgave voor de betrokken maatregel. Wanneer er aanleiding is om te veronderstellen dat de tekortkoming er alleen is omdat een ministerie of een regio het door de lidstaat vastgestelde controlesysteem niet goed heeft toegepast, moet de correctie worden beperkt tot de uitgaven die door dat ministerie of die regio zijn gecontroleerd.
[...]”
23. De Commissie vermeldt tevens, in bijlage 2 bij document nr. VI/5330/97, in het deel „Grensgevallen”:
„[...]
Wanneer de tekortkomingen het gevolg waren van moeilijkheden bij de interpretatie van de voorschriften van de Gemeenschap, behalve in gevallen waarin redelijkerwijs mag worden verwacht dat de lidstaat dergelijke moeilijkheden met de Commissie bespreekt, en wanneer de nationale autoriteiten doeltreffende maatregelen hebben getroffen om de tekortkomingen te verhelpen zodra zij aan het licht kwamen, kunnen verzachtende omstandigheden in aanmerking worden genomen, en kan worden voorgesteld een lager correctiepercentage of helemaal geen correctie toe te passen.
[...]”
24. Tot slot valt in bijlage 4 bij document nr. VI/5330/97, met als opschrift „Verdiscontering van de conclusies van de controle-instanties van de lidstaten in het kader van de goedkeuring van de rekeningen”, het volgende te lezen:
„[...]
De conclusies van de nationale controle-instanties zullen op zich niet leiden tot financiële consequenties bij de goedkeuring van de rekeningen. Zij zullen worden beschouwd als een bewijs dat de nationale controleprocedures overeenkomstig de verordeningen worden toegepast en efficiënt zijn. Van de lidstaat wordt evenwel verwacht dat hij aan de conclusies van de verslagen de nodige consequenties verbindt, en daarbij onder meer tekortkomingen in de door een nationale dienst toegepaste procedures verhelpt, alle verrichtingen waarop die tekortkoming van invloed is, opnieuw onderzoekt, en alle onverschuldigd betaalde of onregelmatig geachte bedragen terugvordert. Als een volledige follow-up van de verslagen achterwege blijft, halen de controles uiteraard niets uit en de dienst goedkeuring van de rekeningen zou dan, en alleen dan, financiële consequenties kunnen overwegen.”
Voorgeschiedenis van het geding en bestreden besluit
25. Bij brief van 8 maart 2005 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen de Portugese autoriteiten overeenkomstig artikel 9, lid 2, van verordening nr. 729/70 en verordening nr. 1258/1999 meegedeeld dat tussen 11 en 15 april 2005 een controlebezoek zou plaatsvinden, dat zich zou toespitsen op de jaren 2003 en 2004 en betrekking hebben op het controlekader, met inbegrip van de vastgestelde controleprocedure en de daadwerkelijk uitgevoerde controles. De Commissie verzocht ook om verstrekking van inlichtingen betreffende deze jaren.
26. Tussen 11 en 15 april 2005 hebben de diensten van de Commissie het hierboven bedoelde bezoek in Portugal afgelegd om de tenuitvoerlegging van de in verordening nr. 1453/2001 vastgestelde specifieke maatregelen voor bepaalde landbouwproducten ten behoeve van de Azoren en Madeira (Portugal) te controleren.
27. Bij aangetekende brief met bericht van ontvangst van 5 december 2006 (hierna: „eerste mededeling van 5 december 2006”) heeft de Commissie de Portugese autoriteiten in kennis gesteld van de resultaten van het controlebezoek, waarbij zij preciseerde dat deze brief werd toegezonden uit hoofde van artikel 11 van verordening nr. 885/2006. Aan die brief was een bijlage, met als opschrift „Opmerkingen en aanbevelingen” gehecht, waarin de conclusies waren opgenomen van het controlebezoek dat bij de centrale autoriteiten te Lissabon (Portugal) en bij de lokale autoriteiten was uitgevoerd, en betrekking had op de steunregeling voor specifieke maatregelen voor bepaalde landbouwproducten ten behoeve van de Azoren en Madeira (Poseima).
28. Blijkens de eerste mededeling van 5 december 2006 was de Commissie van mening dat de Portugese autoriteiten de eisen van het gemeenschapsrecht niet volledig hadden nageleefd en dat correctiemaatregelen noodzakelijk waren om ervoor te zorgen dat die eisen in de toekomst zouden worden nageleefd. De Commissie heeft verzocht om in kennis te worden gesteld van de reeds vastgestelde correctiemaatregelen en van de voor de uitvoering ervan vastgestelde kalender. Daarnaast heeft de Commissie gesteld dat werd voorgesteld om alle of een deel van de door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven uit te sluiten van communautaire financiering, en dat die uitsluiting kon zien op de uitgaven die waren verricht in de periode die 24 maanden vóór de datum van de eerste ontvangst van die brief begon. Voorts was daarin gepreciseerd dat de geconstateerde gebreken de berekeningsgrondslag zouden vormen voor de financiële correcties betreffende de uitgaven die tot de uitvoering van de passende correctiemaatregelen waren gedaan.
29. In de opmerkingen en aanbevelingen in de bijlage bij de eerste mededeling van 5 december 2006 heeft de Commissie betreffende de „areaalcontroles” onder meer het volgende verklaard:
„De invoering van het [geografische informatiesysteem] in samenhang met de afwezigheid van een grondkadaster en met het feit dat het terrein bijzonder bergachtig was, maken metingen moeilijker, in het bijzonder wanneer slechts een deel van het perceel is beplant (zoals bij de teelt van aardappelen), [wat] de doeltreffendheid van controles kan beperken. Bij controles ter plaatste van subsidiabele percelen is vastgesteld dat de inspecteurs zich slechts op het [geografische informatiesysteem] hadden gebaseerd. Het gebruik daarvan is een nuttig middel ter verificatie van percelen, maar moet worden aangevuld met fysieke metingen om de verificaties zeker en betrouwbaar te maken.
De areaalcontroles van de autoriteiten van Madeira zijn overeenkomstig artikel 58 van verordening nr. 43/2003 verricht op basis van een steekproef die ten minste 10 % van de steunaanvragen betrof. Uit de resultaten van die controles blijkt dat een zeer groot aantal steunaanvragen geheel of gedeeltelijk werd geweigerd. Zo werd in 2004, op een steekproef die 10,13 % van 5 825 steunaanvragen voor de aardappelteelt betrof, 19,66 % van de steun waarop de steekproef betrekking had geheel en 16,10 % gedeeltelijk geweigerd, hetgeen neerkomt op een foutenpercentage van 36 % van de gecontroleerde oppervlakten (deze resultaten zijn nog frappanter voor de suikerriet- en de wilgenteelt). Uit deze vaststellingen blijkt duidelijk dat het door de Portugese autoriteiten uitgevoerde minimumpercentage controles, ontoereikend was [om de belangen] van het [EOGFL] te waarborgen. Het achterwege blijven van een verhoging in 2004 werd geacht een gebrek in het controlesysteem te zijn.
Wat het controlesysteem voor 2005 betreft, worden de Portugese autoriteiten verzocht om mededeling van een lijst van de aanvragers, met vermelding van de aanvragers bij wie een controle ter plaatse werd uitgevoerd (later zal een steekproef van controleformulieren worden samengesteld), en van een samenvatting met vermelding van het aantal aanvragers per product, het aantal gecontroleerde aanvragers, het aantal geconstateerde onregelmatigheden, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen onregelmatigheden waarvoor de steun gedeeltelijk is geweigerd en [die waarvoor de steun] volledig is geweigerd. De vermelding van de betrokken oppervlakten zou nuttig zijn om de fouten gemakkelijker vanuit financieel oogpunt te kunnen beoordelen.”
30. In de bijlage bij de eerste mededeling van 5 december 2006 heeft de Commissie de Portugese autoriteiten voorts aanbevolen om vaker fysieke metingen te doen in het kader van de areaalcontroles, bijvoorbeeld middels GPS of landmeting.
31. Bij brief van 7 februari 2007 hebben de Portugese autoriteiten geantwoord dat de bij de controles ter plaatse vastgestelde fouten verband hielden met zeer kleine percelen die werden gebruikt voor de teelt van diverse tuinbouwgewassen, waardoor het moeilijker was exact aan te geven welke oppervlakte werd gebruikt voor de teelt waarvoor steun werd toegekend. De Portugese autoriteiten wezen erop dat een landbouwbedrijf gemiddeld 0,4 ha groot was en opgedeeld in vier of vijf percelen, waardoor de gemiddelde oppervlakte per perceel dus erg gering was, te weten 0,08 ha, en een zeer groot aantal percelen een oppervlakte tussen 0,01 ha en 0,05 ha had. Een zeer kleine fout bij de afgrenzing of de opmeting van het perceel resulteert bijgevolg in een aanzienlijke procentuele afwijking ten opzichte van de werkelijke oppervlakte. De Portugese autoriteiten hebben benadrukt dat voor het grondbezitstelsel van de Região Autónoma da Madeira (autonome regio Madeira) de in verordening nr. 43/2003 vastgestelde foutenmarge bij de controle, die 3 % bedroeg, zeer laag was. Zo zou bij een perceel van 0,01 ha, een onregelmatigheid die resulteert in de hoogst mogelijke geldboete (20 %) overeenkomen met 0,002 ha, een oppervlakte die niet kan worden geregistreerd in het computerprogramma, zodat zij moet worden geacht verwaarloosbaar te zijn. Aan die brief was tevens een bijlage 1 gehecht, waarmee de Portugese autoriteiten de inlichtingen verstrekten waarom de Commissie had verzocht in lid 3 van de bijlage bij de eerste mededeling van 5 december 2006 (zie punt 29 supra).
32. Tijdens een bilaterale vergadering tussen de diensten van de Commissie en de Portugese autoriteiten, die op 5 juli 2007 te Brussel plaatsvond en waarvan de notulen op 25 oktober 2007 zijn opgesteld en op 31 oktober 2007 aan de Portugese autoriteiten zijn toegezonden, heeft de Commissie de aandacht gevestigd op het hoge foutenpercentage dat aan het licht was gekomen tijdens controles ter plaatse die door de regionale autoriteiten van Madeira waren uitgevoerd, waarbij zij stelde dat dergelijke foutenpercentages voor deze autoriteiten een reden hadden moeten zijn om meer controles uit te voeren teneinde meer garanties te bieden dat het recht wordt geëerbiedigd en de communautaire steun in overeenstemming met de voorschriften wordt toegekend. De Portugese autoriteiten hebben eraan herinnerd dat de gemiddelde oppervlakte van een bedrijf op Madeira zeer klein was, waardoor een fout in de meting van het perceel, ook al was zij onbeduidend uit het oogpunt van de oppervlakte, resulteerde in een zeer hoog foutenpercentage. Zij hebben erop gewezen dat het percentage controles ter plaatse in acht was genomen wat het aantal aanvragen betreft. Die controles kwamen overeen met 25 % tot meer dan 50 % van het areaal. Bovendien werden die controles vóór de betaling uitgevoerd, zodat de steun werd verlaagd en de sancties werden toegepast. De extrapolatie van het foutenpercentage om het eventuele risico voor het EOGFL te berekenen is dus ongegrond. Bovendien zijn de resultaten van de controles (metingen) vanaf 2006 opgenomen in het geografische informatiesysteem (GIS), wat resulteerde in een meer betrouwbaar gegevensbestand van de werkelijke oppervlakten.
33. Om de situatie beter te kunnen beoordelen, heeft de Commissie de Portugese autoriteiten tijdens voormelde vergadering van 5 juli 2007 verzocht om haar per sector (gewas) en per verkoopseizoen (vanaf 2005) de volgende gegevens mee te delen: het aantal steunaanvragen en de daarmee overeenstemmende oppervlakten, het percentage steunontvangers bij wie een controle ter plaatse was uitgevoerd, het percentage van het areaal dat was gecontroleerd, de foutenpercentages en de daaruit resulterende gedeeltelijke en gehele weigeringen van financiering, en het percentage van die fouten in termen van uitbetaalde bedragen. De Commissie heeft hieraan toegevoegd dat zij op basis van de door de Portugese autoriteiten verstrekte gegevens zou vaststellen welk financieel risico uitging van de geconstateerde onregelmatigheden en welke uitgaven moesten worden uitgesloten van communautaire financiering.
34. Bij brief van 20 december 2007 heeft de Portugese Republiek de Commissie de gevraagde inlichtingen toegezonden, in het bijzonder een samenvattende tabel van de controles die tijdens de verkoopseizoenen 2005 en 2006 waren verricht.
35. Bij brief van 27 oktober 2009 deed de Commissie de Portugese Republiek een formele mededeling toekomen. Na de bilaterale vergadering heeft de Commissie, daarbij rekening houdend met de aanvullende inlichtingen die haar nadien door de Portugese autoriteiten waren meegedeeld, bevestigd dat zij bleef bij haar standpunt dat het gemeenschapsre cht niet was nageleefd bij de toekenning van steun voor de jaren 2005, 2006 en 2007 wat de specifieke maatregelen voor bepaalde landbouwproducten ten behoeve van Madeira betrof. In de bijlage bij de brief van 27 oktober 2009 heeft de Commissie gesteld dat uit de door de Portugese autoriteiten verstrekte gegevens betreffende de jaren 2005 en 2006 met name kon worden afgeleid dat het „foutenpercentage” naar aanleiding waarvan de financiering geheel of ten dele was geweigerd, steeds hoger was dan 40 % van het areaal. Een eerdere controle (onderzoeken 2001/006 en 2001/09) had geleid tot een vergelijkbare conclusie. Aangezien het foutenpercentage over een aantal jaren hoog bleef, hadden de Portugese autoriteiten het percentage controles ter plaatse moeten verhogen om het EOGFL te beschermen tegen het risico van onverschuldigde betalingen. Het toegepaste controlepercentage was vanuit statistisch en geografisch oogpunt voldoende representatief om het resultaat te extrapoleren naar de aanvragen waarvoor geen controle ter plaatse was uitgevoerd. De Commissie heeft voorgesteld om uitgaven ten bedrage van 743 251,25 EUR van financiering uit te sluiten, en dus om voor de begrotingsjaren 2005, 2006 en 2007 een financiële correctie toe te passen. De aandacht van de Portugese autoriteiten werd gevestigd op de mogelijkheid om een verzoek om bemiddeling in te dienen bij het bemiddelingsorgaan, overeenkomstig artikel 16 van verordening nr. 885/2006, dat voorziet in de mogelijkheid daartoe.
36. De Portugese Republiek heeft niet verzocht om inleiding van een bemiddelingsprocedure.
37. Op 19 juli 2010 heeft de Commissie het syntheseverslag opgesteld, waarin de resultaten van de uitgevoerde controles, de grieven van de Commissie en het antwoord van de Portugese autoriteiten zijn opgenomen.
38. Om te beginnen herinnert dat syntheseverslag, waarin is vermeld dat het directoraat-generaal (DG) Landbouw van de Commissie bij haar standpunt bleef, aan de bevinding waarvan kennis was gegeven in de eerste mededeling van 5 december 2006 en die voortvloeide uit het onderzoek en de analyse van de resultaten van de door de autoriteiten van Madeira verrichte controle (zie punt 29 supra). Vervolgens verklaart de Commissie met betrekking tot de door de Portugese Republiek voor de jaren 2005 en 2006 verstrekte controlegegevens, dat artikel 58 van verordening nr. 43/2003 bepaalt dat de controles ter plaatse ten minste 10 % van de steunaanvragen moeten betreffen en dat de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde controles naargelang van de betrokken sectoren, 10 tot 30 % van de steunaanvragen betroffen. Het gecontroleerde areaal bedroeg 8 % tot 50 % van de oppervlakte waarvoor communautaire financiële bijstand was verleend, en het percentage fouten naar aanleiding waarvan de financiering geheel of gedeeltelijk was geweigerd, was in alle gevallen hoger dan 40 % van het areaal. De Commissie heeft daaruit afgeleid dat het minimumcontrolepercentage het EOGFL niet kon beschermen tegen het risico van onverschuldigde betalingen. Zij bracht in die context de punten 26 tot en met 28 van de considerans van verordening nr. 43/2003 in herinnering en kwam tot de slotsom dat de Portugese autoriteiten, gelet op het feit dat de foutenpercentages over meerdere jaren zeer hoog waren, het percentage controles ter plaatse hadden moeten verhogen om de representativiteit van de verkregen resultaten te staven. Tot slot was zij van mening dat de toegepaste controlepercentages, vanuit zowel statistisch als geografisch (Madeira) oogpunt, voldoende representatief waren en dus konden worden geëxtrapoleerd naar de steunaanvragen waarvoor geen controle ter plaatse was uitgevoerd.
39. In die omstandigheden heeft de Commissie besluit 2010/668/EU van de Commissie van 4 november 2010 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), hebben verricht (PB L 288, blz. 24; hierna: „bestreden besluit”), waaronder de in de onderhavige zaak in geding zijnde uitgaven van in totaal 743 251,25 EUR die de Portugese Republiek voor de jaren 2005 tot en met 2007 in het kader van de maatregel POSEI heeft verricht, vastgesteld.
Procesverloop en conclusies van partijen
40. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 januari 2011, heeft de Portugese Republiek het onderhavige beroep ingesteld.
41. De Commissie heeft op 22 maart 2011 een verweerschrift neergelegd ter griffie van het Gerecht. De Portugese Republiek heeft op 9 mei 2011 een repliek neergelegd ter griffie van het Gerecht en de Commissie heeft op 5 juli 2011 een dupliek neergelegd.
42. De Portugese Republiek verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover haar daarbij voor de jaren 2005 tot 2007 een financiële correctie van in totaal 743 251,25 EUR wordt opgelegd in het kader van de maatregel POSEI;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
43. De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– de Portugese Republiek te verwijzen in de kosten.
44. Het Gerecht (Achtste kamer) Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Ter terechtzitting van 12 september 2012 hebben de partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
In rechte
45. Ter ondersteuning van haar beroep voert de Portugese Republiek vier middelen aan: 1) schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en van artikel 11 van verordening nr. 885/2006; 2) onjuiste uitlegging van punt 28 van de considerans van verordening nr. 43/2003 en schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999; 3) schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999, en 4) schending van het beginsel van gelijke behandeling en van het evenredigheidsbeginsel.
Eerste middel, schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en van artikel 11 van verordening nr. 885/2006
46. Volgens de Portugese Republiek is de overeenkomstig artikel 11 van verordening nr. 885/2006 toegezonden eerste mededeling van 5 december 2006 niet volledig in overeenstemming met deze bepaling, aangezien in deze mededeling de resultaten van de verificaties betreffende de jaren 2005 en 2006 niet zijn vermeld. De Portugese autoriteiten constateren overigens dat de Commissie hun bij brief van 8 maart 2005 had meegedeeld dat het bezoek zich zou toespitsen op de jaren 2003 en 2004. De eerste mededeling van 5 december 2006 bevatte evenwel, wat het jaar 2005 betreft, geen resultaten van de door de Commissie tijdens het bezoek verrichte verificaties noch opmerkingen dienaangaande, en evenmin werd daarin enig voorbehoud betreffende dat jaar gemaakt, hetgeen de Commissie overigens erkent in het syntheseverslag, waarin zij verklaart dat zij de Portugese autoriteiten had verzocht om overlegging van de controlegegevens voor de jaren 2005 en 2006. Wat het jaar 2006 betreft, is in de eerste mededeling van 5 december 2006 niets te vinden, zij bevat geen enkele opmerking of verzoek om overlegging van controlegegevens voor dat jaar.
47. De Portugese autoriteiten verklaren dat zij in die omstandigheden niet hebben kunnen aantonen dat de constateringen van de Commissie betreffende de jaren 2005 en 2006 onjuist waren, en evenmin eventuele tekortkomingen hebben kunnen verhelpen om in de toekomst de voorschriften van de Unie na te leven, zodat zij overeenkomstig de rechtspraak (arrest Gerecht van 17 juni 2009, Portugal/Commissie, T-50/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie) niet de procedurele waarborg hebben genoten die artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 11 van verordening nr. 885/2006 aan de lidstaten toekennen. De eerste mededeling van 5 december 2006 maakte het niet mogelijk de bezwaren van de Commissie volledig te kennen, en kon dus haar – door de rechtspraak verlangde – waarschuwende functie niet vervullen.
48. Bovendien heeft de Commissie niet betoogd dat de in de jaren 2005 en 2006 geconstateerde onregelmatigheden de voortzetting waren van die welke in de loop van 2004 waren vastgesteld. De eerste mededeling van 5 december 2006 is pas in december 2006 ontvangen, zodat de Portugese autoriteiten geen tijd meer hadden om enigerlei correctiemaatregel vast te stellen die in 2005 en 2006 effect sorteerde.
49. Daarenboven stelt de Portugese Republiek dat zij, aangezien de Commissie betreffende de jaren 2005 en 2006 geen verificaties had verricht, niet kon weten of de in 2004 meegedeelde bezwaren nog steeds golden voor de twee daaropvolgende jaren, waarvoor de gegevens haar slechts werden meegedeeld na de bijeenkomst van 5 juli 2007, zodat zij voor die twee jaren haar recht van verweer niet had kunnen uitoefenen.
50. De Commissie brengt in herinnering dat wanneer onregelmatigheden die de toepassing van een financiële correctie rechtvaardigen, voortduren na de datum van de schriftelijke mededeling van de resultaten van de verificaties, zij bevoegd en zelfs verplicht is dit in aanmerking te nemen bij het bepalen van de periode waarop de betrokken financiële correctie betrekking dient te hebben. Volgens haar was dus voldaan aan de voorwaarden om te extrapoleren.
51. De Commissie betoogt dat, aangezien de controle was uitgevoerd tussen 11 en 15 april 2005, zij volgens de rechtspraak de controlegegevens voor 2005, die nog niet beschikbaar waren, niet kon onderzoeken. Zij heeft de Portugese autoriteiten in de eerste mededeling van 5 december 2006 evenwel verzocht om haar de gegevens voor 2005 te bezorgen. De Commissie verklaart dat de op 20 december 2007 door die autoriteiten overgelegde gegevens betreffende de verkoopseizoenen 2005 en 2006 de verificaties van de Commissie hadden bevestigd op het punt van de gegevens voor 2004, zodat er sprake was van een structureel probleem. De blijvend zeer hoge, ongunstig evoluerende foutenpercentages vormden in feite een objectieve reden voor extrapolatie. Wat de controlegegevens voor de jaren 2005 en 2006 betreft, is geen enkel recht van verweer van de Portugese Republiek in geding, aangezien zij deze gegevens zelf heeft verstrekt aan de Commissie.
52. Met dit middel verwijt de Portugese Republiek de Commissie in wezen dat zij een financiële correctie heeft toegepast voor de verkoopseizoenen 2005 en 2006, die voorafgingen aan de eerste mededeling van 5 december 2006, zonder in die mededeling de resultaten van de verificaties betreffende deze verkoopseizoenen te vermelden. Om die reden hebben de Portugese autoriteiten niet de procedurele waarborg genoten die hun zou zijn toegekend bij artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 11 van verordening nr. 885/2006 en konden zij betreffende deze twee jaren hun recht van verweer niet uitoefenen.
53. In antwoord op een vraag van het Gerecht heeft verzoekster erkend, van welke erkenning in het proces-verbaal van de terechtzitting akte is genomen, dat dit middel uitsluitend strekt tot nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover het de financiële correcties ten bedrage van 239 045,63 en 266 137,96 EUR betreft die zijn toegepast voor de verkoopseizoenen 2005 respectievelijk 2006, met andere woorden voor de begrotingsjaren 2006 en 2007. Het middel heeft daarentegen geen betrekking op de financiële correctie ten bedrage van 238 067,66 EUR betreffende het verkoopseizoen 2004, die overeenstemt met het begrotingsjaar 2005.
54. Er zij aan herinnerd dat volgens de rechtspraak de definitieve eindbeschikking betreffende de goedkeuring van de rekeningen moet worden gegeven na een bijzondere procedure op tegenspraak die de lidstaten alle waarborgen biedt om hun standpunt kenbaar te maken (arresten Hof van 29 januari 1998, Griekenland/Commissie, C-61/95, Jurispr. blz. I-207, punt 39, en 14 december 2000, Duitsland/Commissie, C-245/97, Jurispr. blz. I-11261, punt 47).
55. Voorts zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de Commissie ertoe is gehouden, in haar relaties met de lidstaten de voorwaarden na te leven die zij zichzelf in uitvoeringsverordeningen heeft opgelegd. Naargelang van het belang van de niet-naleving van die voorwaarden kan daardoor immers de procedurele waarborg worden uitgehold, die artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 aan de lidstaten toekent (arrest Portugal/Commissie, punt 47 supra, punt 27).
56. Bovendien doelen artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999, enerzijds, en artikel 8, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1663/95 en artikel 11 van verordening nr. 885/2006, anderzijds, op dezelfde fase van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, te weten de toezending van de eerste mededeling door de Commissie aan de lidstaat na afloop van de door haar uitgevoerde controles (arrest Hof van 24 januari 2002, Finland/Commissie, C-170/00, Jurispr. blz. I-1007, punt 27; zie ook arrest Portugal/Commissie, punt 47 supra, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57. Artikel 11 van verordening nr. 885/2006 beschrijft de verschillende fasen die bij de procedure tot goedkeuring van EOGFL-rekeningen moeten worden doorlopen. In het bijzonder bepaalt artikel 11, lid 1, eerste alinea, van die verordening de inhoud van de eerste schriftelijke mededeling, waarmee de Commissie het resultaat van haar verificaties aan de lidstaten meedeelt vóór de organisatie van de bilaterale bespreking (arrest Hof van 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, C-300/02, Jurispr. blz. I-1341, punt 68, en arrest Gerecht van 24 maart 2011, Griekenland/Commissie, T-184/09, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 40). Volgens deze bepaling moet de eerste mededeling de betrokken lidstaat wijzen op het resultaat van de verificaties van de Commissie en aangeven welke correctiemaatregelen moeten worden genomen om naleving van de betrokken communautaire voorschriften in de toekomst te garanderen.
58. In dat verband zij eraan herinnerd dat de rechter van de Unie heeft geoordeeld dat de schriftelijke mededeling in de zin van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 de lidstaat volledig moet inlichten omtrent de bezwaren van de Commissie, zodat zij de waarschuwende functie kan vervullen die een dergelijke mededeling volgens de eerste alinea van deze bepaling en volgens artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 moet hebben (arrest Portugal/Commissie, punt 47 supra, punt 39; zie in die zin ook arresten Hof van 7 oktober 2004, Spanje/Commissie, C-153/01, Jurispr. blz. I-9009, punt 93, en 3 mei 2012, Spanje/Commissie, C-24/11 P, punt 27).
59. Hieruit volgt dat de Commissie in de eerste mededeling in de zin van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 het voorwerp van het door haar diensten gevoerde onderzoek alsook de tijdens dat onderzoek vastgestelde tekortkomingen voldoende nauwkeurig moet aangeven, aangezien deze tekortkomingen later kunnen worden aangevoerd als een bewijs voor de ernstige en redelijke twijfel die zij koestert omtrent de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles of de door hen overgelegde cijfers, en aldus de financiële correcties kunnen rechtvaardigen waarin is voorzien bij de eindbeslissing houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de betrokken lidstaat in het kader van het EOGFL heeft verricht (arrest Portugal/Commissie, punt 47 supra, punt 40).
60. Bovendien holt de niet-naleving van die in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 en in artikel 11 van verordening nr. 885/2006 gestelde voorwaarde de procedurele waarborg uit die artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999 aan de lidstaten toekent en die inhoudt dat het EOGFL de financiering slechts kan weigeren wanneer de uitgaven binnen een bepaalde periode zijn gedaan (zie arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, punt 58 supra, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61. Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 en artikel 11 van verordening nr. 885/2006 moeten dus worden gelezen in samenhang met artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999. Volgens die bepalingen kan de Commissie geen uitgaven uitsluiten die meer dan 24 maanden voordat zij de resultaten van de verificaties schriftelijk aan de betrokken lidstaat heeft meegedeeld, zijn gedaan. De schriftelijke mededeling bedoeld in de eerste alinea van voormeld artikel 8, lid 1, is dus een waarschuwing dat de uitgaven die tijdens de periode van 24 maanden voorafgaand aan de kennisgeving van deze mededeling zijn gedaan, kunnen worden uitgesloten van de financiering door het EOGFL, en vormt dan ook het referentiepunt voor de berekening van de aldus vastgestelde termijn van 24 maanden (arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, punt 58 supra, punt 30).
62. Om haar waarschuwende functie te vervullen moet de in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 en artikel 11 van verordening nr. 885/2006 bedoelde mededeling, met name gelet op artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999, derhalve voldoende nauwkeurig melding maken van alle onregelmatigheden die aan de betrokken lidstaat worden verweten en die uiteindelijk de grondslag vormden voor de toegepaste financiële sanctie. Slechts een dergelijke mededeling kan waarborgen dat de bezwaren van de Commissie volledig bekend zijn en het referentiepunt vormen voor de berekening van de termijn van 24 maanden waarin is voorzien bij artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 (arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, punt 58 supra, punt 31).
63. Voorts is de Commissie, wanneer onregelmatigheden die de toepassing van een financiële correctie rechtvaardigen, voortduren na de datum van de schriftelijke mededeling van de resultaten van de verificaties, bevoegd en zelfs verplicht dit in aanmerking te nemen bij het bepalen van de periode waarop de betrokken financiële correctie betrekking dient te hebben (arrest Hof van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, C-157/00, Jurispr. blz. I-153, punt 45).
64. Het Hof heeft aldus in het arrest van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, punt 63 supra, geoordeeld dat, ofschoon noch artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 noch artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 zich ertegen verzetten dat de periode waarop de financiële correctie betrekking heeft, zich uitstrekt tot na de datum van de schriftelijke mededeling van de resultaten van de verificaties aan de lidstaten, dit niet wegnam dat deze bepalingen de Commissie niet uitdrukkelijk toestonden van een periode uit te gaan die zich uitstrekt tot na de datum van voornoemde schriftelijke mededeling, en dus geen toereikende rechtsgrondslag boden voor de toepassing van een forfaitaire correctie. Het Hof was evenwel van oordeel dat die rechtsgrondslag werd geboden door artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 en de artikelen 2 en 3 van deze verordening, die de Commissie verplichtten, financiering van onregelmatige uitgaven te weigeren, aangezien deze bepalingen de Commissie slechts machtigden die interventies ten laste van het EOGFL te brengen waartoe overeenkomstig de communautaire voorschriften was overgegaan, zodat de Commissie de financiële correctie derhalve mocht toepassen over een periode die na de schriftelijke mededeling voortduurde (arrest van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, punt 63 supra, punten 43, 44 en 46).
65. Om te beginnen moet worden onderzocht of de brief van 5 december 2006 voldoet aan de eisen van artikel 11 van verordening nr. 885/2006, gelezen in samenhang met artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999, en of er dus sprake is van een regelmatige mededeling in de zin van die bepalingen. Daartoe zal moeten worden onderzocht of de Commissie in die brief het voorwerp en de resultaten van het onderzoek, te weten de vastgestelde tekortkomingen waarop de voor de verkoopseizoenen 2004, 2005 en 2006 (begrotingsjaren 2005, 2006 en 2007) aan Madeira opgelegde financiële correctie is gebaseerd, voldoende nauwkeurig heeft aangegeven, en of zij de in de toekomst vast te stellen correctiemaatregelen heeft vermeld.
66. Er zij aan herinnerd dat de Commissie de Portugese autoriteiten bij brief van 8 maart 2005 heeft laten weten dat tussen 11 en 15 april 2005 een controlebezoek plaats zou vinden betreffende de steunregeling voor specifieke maatregelen voor bepaalde landbouwproducten ten behoeve van de Azoren en Madeira, en dat dit bezoek zich zou toespitsen op de jaren 2003 en 2004 en betrekking zou hebben op het controlekader, met inbegrip van de vastgestelde controleprocedures en de daadwerkelijk verrichte controles.
67. Ter voorbereiding van dat controlebezoek heeft de Commissie de Portugese autoriteiten verzocht om haar vooraf bepaalde inlichtingen te verstrekken betreffende de twee hierboven vermelde jaren en de maatregelen waarop de controle betrekking had.
68. De resultaten van het controlebezoek zijn de Portugese Republiek bij de eerste mededeling van 5 december 2006 overeenkomstig artikel 11 v an verordening nr. 885/2006 meegedeeld.
69. De Commissie verwees in de bijlage bij de eerste mededeling van 5 december 2006, met als opschrift „Opmerkingen en aanbevelingen”, in punt 1.1, „areaalcontroles”, naar het hoge foutenpercentage en naar het feit dat het controlepercentage in 2004 niet was verhoogd naar aanleiding van dit hoge percentage geheel of gedeeltelijk geweigerde steunaanvragen. De Commissie heeft gepreciseerd dat de invoering van het GIS in samenhang met de afwezigheid van een grondkadaster en het feit dat het terrein bijzonder bergachtig was en de percelen slechts gedeeltelijk beplant waren, de doeltreffendheid van de controles had beperkt. Zij heeft geconstateerd dat de inspecteurs zich slechts op het GIS hadden gebaseerd, en er fysieke metingen ter plaatse nodig waren om te komen tot zekere en betrouwbare verificaties van de percelen. Bij wijze van voorbeeld heeft zij vermeld dat de autoriteiten van Madeira in 2004 areaalcontroles hadden uitgevoerd op basis van een steekproef die overeenkomstig artikel 58 van verordening nr. 43/2003 ten minste 10 % van de steunaanvragen betrof en dat uit de resultaten van die controles bleek dat voor de gecontroleerde oppervlakte het foutenpercentage 36 % bedroeg. Op basis van deze vaststellingen was de Commissie van mening dat het minimumpercentage controles dat door de Portugese autoriteiten was uitgevoerd, ontoereikend was om de belangen van het EOGFL te waarborgen. Dientengevolge heeft de Commissie de Portugese autoriteiten verweten dat zij in 2004 de controles niet hadden verhoogd, wat een gebrek in het controlesysteem was.
70. Wat betreft de correctiemaatregelen die moesten worden genomen om naleving van de communautaire voorschriften in de toekomst te garanderen, heeft de Commissie in de eerste mededeling van 5 december 2006 de Portugese autoriteiten aanbevolen om vaker fysieke metingen te doen in het kader van areaalcontroles, bijvoorbeeld middels GPS of landmeting.
71. Wat het jaar 2004 betreft, identificeerde de eerste mededeling van 5 december 2006 bijgevolg voldoende nauwkeurig alle onregelmatigheden die de Portugese Republiek werden verweten en een financiële correctie konden rechtvaardigen.
72. Wat het jaar 2005 betreft, moet worden vastgesteld dat, zoals de Portugese Republiek terecht opmerkt, de eerste mededeling van 5 december 2006 geen enkel resultaat vermeldt dat verband houdt met verificaties die zouden zijn verricht, en zelfs geen enkel voorbehoud dienaangaande, en dat deze mededeling er overigens slechts toe strekte de Portugese Republiek in kennis te stellen van de resultaten van de verificaties tijdens het controlebezoek, dat had plaatsgevonden van 11 tot 15 april 2005 en slechts betrekking had op de jaren 2003 en 2004.
73. Het is juist dat de Commissie blijkens de bijlage bij de eerste mededeling van 5 december 2006 „wat het controlesysteem voor 2005 betreft, [...] de Portugese autoriteiten [heeft] verzocht om mededeling van een lijst van de aanvragers, met vermelding van de aanvragers bij wie een controle ter plaatse werd uitgevoerd ([waarbij] later [...] een steekproef van controleformulieren [zou] worden samengesteld), en van een samenvatting met vermelding van het aantal aanvragers per product, het aantal gecontroleerde aanvragers en het aantal geconstateerde onregelmatigheden, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de onregelmatigheden waarvoor de steun gedeeltelijk is geweigerd en die waarvoor de steun volledig is geweigerd”. De Commissie heeft daaraan nog toegevoegd dat „[d]e vermelding van de betrokken oppervlakten [...] nuttig [zou] zijn om de fouten gemakkelijker vanuit financieel oogpunt te kunnen beoordelen”.
74. Evenwel kan niet worden gesteld, en de Commissie doet dit overigens niet, dat die vraag om overlegging van inlichtingen betreffende het jaar 2005 kan worden beschouwd als een voldoende nauwkeurige aanduiding van de aan de Portugese Republiek verweten onregelmatigheden die de grondslag vormden voor de financiële correctie, als bedoeld in met name het arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, punt 58 supra.
75. Wat het jaar 2006 betreft, bevat de eerste mededeling van 5 december 2006 geen enkele opmerking en zelfs geen verzoek om informatie.
76. Uit het voorgaande volgt dat, wat de jaren 2005 en 2006 betreft, waarop de betwistingen van de Portugese Republiek betrekking hebben en waarvoor in het bestreden besluit correcties zijn toegepast, de eerste mededeling van 5 december 2006 niet in de zin van de in de punten 54 tot en met 60 supra vermelde rechtspraak aangeeft welke onregelmatigheden worden verweten aan de lidstaat.
77. De Commissie betoogt in haar geschriften evenwel dat zij in de formele mededeling van 27 oktober 2009 duidelijk te kennen heeft gegeven dat zij voornemens was een financiële correctie door extrapolatie toe te passen, en het bedrag van de uit te sluiten uitgaven heeft geraamd. Zo geeft de Commissie aan dat zij op basis van de controlegegevens voor 2005 en de 2006 de referentieperiode van de eerste mededeling van 5 december 2006 heeft geëxtrapoleerd, aangezien de door de Portugese autoriteiten zelf meegedeelde controlegegevens voor 2005 en de 2006 niet afweken van die voor 2004 en dezelfde orde van grootte hadden. De Commissie voegt hieraan toe dat blijkens de gegevens voor 2005 en de 2006 zelfs sprake was van een ongunstige evolutie, aangezien het foutenpercentage was gestegen.
78. Gelet op de hierboven vermelde rechtspraak kan dit betoog niet worden aanvaard.
79. Volgens artikel 11 van verordening nr. 885/2006 moet immers, na een onderzoek, de eerste mededeling de resultaten bevatten van de verificaties van de Commissie betreffende de uitgaven die door de betrokken lidstaat niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan, en aangeven welke correctiemaatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat die voorschriften in de toekomst worden nageleefd. Het zijn overigens deze resultaten die de grondslag van elke correctie vormen en die zo spoedig mogelijk aan de lidstaat moeten worden meegedeeld, zodat deze laatste de geconstateerde gebreken zo snel mogelijk kan verhelpen om zo in de toekomst nieuwe correcties te voorkomen (arrest Portugal/Commissie, punt 47 supra, punten 29 en 32).
80. Voorts blijkt uit zowel artikel 8 van verordening nr. 1663/95, zoals gewijzigd, als artikel 11 van verordening nr. 885/2006 dat de Commissie, wanneer de betrokken lidstaat de door haar vastgestelde onregelmatigheden niet verhelpt, uitgaven waarvoor de communautaire voorschriften niet zijn nageleefd, aan de financiering kan onttrekken totdat de door haar opgelegde correctiemaatregelen effectief worden.
81. In casu moet evenwel worden vastgesteld dat de resultaten die de grondslag voor de correctie vormen niet zo spoedig mogelijk zijn meegedeeld, aangezien de Commissie de resultaten van het onderzoek pas op 5 december 2006 heeft meegedeeld, waardoor de Portugese autoriteiten geen correctiemaatregelen meer konden nemen betreffende de reeds verstreken verkoopseizoenen 2005 en 2006.
82. Het is juist dat volgens de rechtspraak, in het bijzonder het arrest van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, punt 63 supra (punt 45), de Commissie, wanneer onregelmatigheden die de toepassing van een financiële correctie rechtvaardigen, voortduren na de datum van de schriftelijke mededeling van de resultaten van de verificaties, dit in aanmerking moet nemen bij het bepalen van de periode waarop de betrokken financiële correctie betrekking dient te hebben.
83. De Commissie is echter niet langer verplicht om rekening te houden met een situatie waarin de onregelmatigheden die de toepassing van een financiële correctie rechtvaardigen, voortduren wanneer, zoals in casu, de schriftelijke mededeling plaatsvond op een datum waarop de betrokken lidstaat de geconstateerde onregelmatigheden niet meer kon verhelpen, aangezien deze lidstaat de situatie nog slechts kon verhelpen vanaf het tijdstip waarop hij daarvan in kennis werd gesteld.
84. Bij elke andere uitlegging zou de Commissie een financiële correctie kunnen opleggen voor een periode vóór de datum van de eerste mededeling van de verificaties zonder dat de lidstaat vooraf werd geïnformeerd en in staat werd gesteld de onregelmatigheden te verhelpen.
85. Hieruit volgt dat de verplichting voor de Commissie om dergelijke financiële correcties toe te passen niet mag gelden voor een tijdvak dat niet viel onder het controlebezoek en voorafging aan de datum van de eerste mededeling van 5 december 2006, aangezien de lidstaat, die pas na afloop van de betrokken verkoopseizoenen in kennis was gesteld van de geconstateerde onregelmatigheden, niet tijdig correctiemaatregelen kon nemen.
86. Ofschoon de Commissie, zoals zij betoogt, zich inderdaad heeft gebaseerd op de gegevens die haar door de Portugese Republiek zelf waren meegedeeld en die zij overigens niet in twijfel heeft getrokken, moet evenwel worden vastgesteld dat de Portugese autoriteiten ten tijde van de datum van de eerste mededeling van 5 december 2006 de tekortkomingen niet meer konden verhelpen teneinde de Unievoorschriften in de toekomst na te leven, hoewel een van de doelstellingen van die mededeling er juist in bestaat de lidstaat in staat te stellen correctiemaatregelen te nemen om vastgestelde tekortkomingen te verhelpen en dat, wanneer dergelijke maatregelen niet worden genomen, de Commissie in de toekomst financiële correcties kan toepassen zonder dat zij aanvullend bewijs dient te leveren.
87. Voorts kan niet worden betoogd, zoals de Commissie dit doet, dat de extrapolatie waartoe zij is overgegaan automatisch is en losstaat van de controleverrichtingen; in het tegenovergestelde geval zou afbreuk worden gedaan aan de functie van waarschuwing die inherent is aan de aard van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95.
88. In dat verband blijkt uit de eerste mededeling van 5 december 2006 dat de Commissie de Portugese autoriteiten verweet dat zij zich uitsluitend op het GIS hadden gebaseerd, terwijl zij volgens de Commissie fysieke metingen hadden moeten doen om de verificaties van de percelen zeker en betrouwbaar te maken. Die eerste mededeling somt bijgevolg de maatregelen op om de verificaties correct en betrouwbaar te maken en om te voorkomen dat het percentage onregelmatigheden even hoog zou zijn als de percentages welke door de Portugese autoriteiten waren vastgesteld en meegedeeld aan de Commissie. De vaststelling van dergelijke maatregelen had de Portugese Republiek in staat kunnen stellen tegemoet te komen aan de bezwaren van de Commissie en aldus te ontsnappen aan de oplegging van toekomstige financiële correcties.
89. In dat verband zij eraan herinnerd dat de waarschuwende functie die inherent is aan de aard van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 door het Gerecht is benadrukt in de zaak die heeft geleid tot het arrest Portugal/Commissie, punt 47 supra. In punt 64 van het arrest heeft het Gerecht, terwijl het onderzoek de verkoopseizoenen 2002 en 2003 betrof, betreffende verkoopseizoen 2003 vastgesteld dat het feit dat de Commissie in bijlage 1 bij de brief die overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95, zoals gewijzigd, aan de betrokken lidstaat was gezonden, verwijst naar het verkoopseizoen 2003 niet volstaat ten bewijze dat in die brief melding werd gemaakt van onregelmatigheden betreffende dat verkoopseizoen.
90. Het Gerecht heeft dus geoordeeld, in punt 69 van het arrest Portugal/Commissie, punt 47 supra, dat bij gebreke van een vermelding betreffende haar verificaties, de betrokken lidstaat niet had kunnen aantonen dat de bevindingen van de Commissie onjuist waren, en evenmin eventuele tekortkomingen had kunnen verhelpen om in de toekomst de voorschriften van de Unie na te leven, zodat hij de aan de lidstaten toegekende procedurele waarborg niet had genoten. Het Gerecht was derhalve in punt 70 van voormeld arrest van oordeel dat, bij gebreke van vermelding van de resultaten van de verificaties van de Commissie betreffende het verkoopseizoen 2003, de brief van de Commissie waarmee de resultaten van de verificaties werden meegedeeld, niet de basis kon vormen voor een financiële correctie, en dus niet kon worden aangemerkt als eerste mededeling in de zin van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95. Het Gerecht is derhalve in punt 71 van het arrest Portugal/Commissie, punt 47 supra, tot de slotsom gekomen dat inbreuk was gemaakt op artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95.
91. Voorts moet worden opgemerkt dat het Hof in het arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, punt 58 supra, het arrest van het Gerecht van 12 november 2010, Spanje/Commissie (T-113/08, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie) heeft vernietigd op grond dat het Gerecht van oordeel was dat een brief van de Commissie een formele mededeling in de zin van verordening nr. 1663/95 was, hoewel de daarin vermelde grief tegen de lidstaat ontoereikend was uiteengezet. Het Hof heeft aldus vastgesteld dat het Gerecht artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 alsook artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70 en artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999 had geschonden, aangezien een mededeling slechts kan worden aangemerkt als een mededeling in de zin van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95, die het referentiepunt vormt voor de berekening van de termijn van 24 maanden bedoeld in artikel 5, lid 2, sub c, vijfde alinea, van verordening nr. 729/70 en in artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999, wanneer zij voldoende nauwkeurig melding maakt van alle onregelmatigheden die aan de betrokken lidstaat worden verweten (arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, punt 58 supra, punt 34).
92. In casu moet worden vastgesteld dat de eerste mededeling van 5 december 2006 weliswaar voldoende nauwkeurig aangeeft welke onregelmatigheden aan de Portugese Republiek worden verweten op basis van de controlegegevens van 2004, maar niets zegt over de jaren 2005 en 2006, ook al zou, ten eerste, de aard van de voor die jaren geconstateerde onregelmatigheden niet verschillen van die van de in 2004 geconstateerde onregelmatigheden, ten tweede, de Portugese Republiek de – overigens door haarzelf aan de Commissie meegedeelde – gegevens betreffende de jaren 2005 en 2006 niet betwisten, en ook al zouden, ten derde, die gegevens wijzen op een ongunstige evolutie van de situatie in vergelijking met de door de Commissie vastgestelde situatie betreffende het jaar 2004.
93. Derhalve kan de eerste mededeling van 5 december 2006 niet worden aangevoerd tot staving van de financiële correcties voor de eraan voorafgaande jaren 2005 en 2006 en kon zij de betrokken lidstaat ten aanzien van die jaren niet in staat stellen in de zin van voormelde rechtspraak de onregelmatigheden te verhelpen die waren geconstateerd tijdens het controlebezoek dat plaatsvond van 11 tot 15 april 2005 en zag op de jaren 2003 en 2004.
94. Uit het voorgaande volgt dat het eerste middel moet worden aanvaard, zodat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard voor zover de Commissie voor de verkoopseizoenen 2005 en 2006, dus betreffende de begrotingsjaren 2006 en 2007, een financiële correctie heeft opgelegd van 239 045,63 EUR respectievelijk 266 137,96 EUR.
95. Derhalve moet worden gepreciseerd dat, wegens de nietigverklaring van het bestreden besluit wat de verkoopseizoenen 2005 en 2006 betreft, het tweede, het derde en het vierde middel slechts zullen worden onderzocht met betrekking tot het verkoopseizoen 2004.
Tweede middel: onjuiste uitlegging van punt 28 van de considerans van verordening nr. 43/2003 en schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999
96. Volgens de Portugese Republiek hebben de nationale autoriteiten tijdens de betrokken verkoopseizoenen het controlepercentage verhoogd tot een niveau dat aanzienlijk hoger lag dan het voorschreven minimumniveau, hoewel artikel 58 van verordening nr. 43/2003 niet uitdrukkelijk verlangt dat de controles worden opgedreven. De gecontroleerde steekproeven waren immers driemaal zo groot als het wettelijk voorgeschreven minimumniveau van controles. Ten eerste betroffen de steekproeven 10 % tot 30 % van de steunaanvragen, ten tweede had het foutenpercentage voor 40 % van het areaal geleid tot een gehele of gedeeltelijke weigering van financiering, ten derde werd tussen 25 % en meer dan 50 % van het areaal gecontroleerd, en ten vierde werden de betrokken controles vóór de betaling uitgevoerd, zodat de steun was verlaagd en de sancties waren toegepast. De Portugese autoriteiten hebben de subsidiabele oppervlakte op de voorgrond gesteld, aangezien de verhoging van de controles vooral betrekking had op de voor steun in aanmerking komende oppervlakte, waarvoor het controlepercentage 25 %, daarna 40 % en ten slotte 50 % bedroeg. De Portugese Republiek wijst erop dat volgens de rechtspraak het feit dat een procedure voor verbetering vatbaar is, op zich geen grond oplevert voor een financiële correctie. Derhalve dient de Commissie aan te tonen waarom het niveau van onregelmatigheden grond opleverde voor een andere of grotere verhoging van de controles dan die waartoe was besloten door de nationale autoriteiten, hetgeen de Commissie niet heeft gedaan in het kader van de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen.
97. De Portugese Republiek voegt daaraan toe dat het feit dat de Commissie in het stadium van het beroep aanvoert dat zij het bestreden besluit heeft vastgesteld op de grondslag van artikel 58, lid 1, van verordening nr. 43/2003, terwijl zij die bepaling voordien nooit had aangevoerd, schending oplevert van haar recht van verweer.
98. Wat de door de Commissie vermelde terugvordering van de door onregelmatigheden verloren gegane bedragen betreft, stelt de Portugese Republiek dat uit het dossier blijkt dat de Portugese autoriteiten de controles vóór de uitbetaling hebben uitgevoerd, zodat niets hoeft te worden teruggevorderd. Voorts uit de Portugese Republiek kritiek op het standpunt van de Commissie volgens hetwelk de lidstaten thans, wanneer het gemiddelde percentage onregelmatigheden bij de controle 2 % bedroeg, het met het gemiddelde percentage van de in de steekproef vastgestelde onregelmatigheden overeenstemmende bedrag, dus 2 %, dienen terug te vorderen van alle voor steun in aanmerking komende landbouwers. Volgens de Portugese Republiek volgt uit artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1258/1999 juist het tegendeel, namelijk dat er enkel een verplichting bestaat om de wegens onregelmatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
99. Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het EOGFL enkel interventies financiert die volgens de communautaire regels in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten plaatsvinden. In dit verband is het aan de Commissie om aan te tonen dat deze bepalingen zijn geschonden. Zij moet dus haar besluit waarbij het ontbreken van controles of tekortkomingen in de door de betrokken lidstaat verrichte controles worden vastgesteld, rechtvaardigen (zie arrest van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, punt 63 supra, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
100. De Commissie hoeft de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles of de onregelmatigheid van de door deze toegezonden cijfers evenwel niet volledig aan te tonen, maar moet alleen een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert (zie arrest van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, punt 63 supra, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
101. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat dus gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, de verklaringen van de Commissie onjuist (zie arrest van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, punt 63 supra, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
102. De betrokken lidstaat van zijn kant kan de bevindingen van de Commissie niet ontkrachten zonder bij zijn argumentatie het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en operationeel controlesysteem. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen ernstig worden betwijfeld dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingevoerd (zie arrest van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, punt 63 supra, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
103. Er zij tevens aan herinnerd dat artikel 58, lid 1, van verordening nr. 43/2003 met name bepaalt dat de administratieve controles alle aanvragen betreffen en kruiscontroles omvatten, onder meer, voor zover van toepassing, door vergelijking met de gegevens van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem, en dat de nationale autoriteiten op basis van een risicoanalyse ter plaatse een steekproef controleren die ten minste 10 % van de steunaanvragen betreft. In punt 28 van de considerans van verordening nr. 43/2003 heet het dat, wanneer belangrijke onregelmatigheden worden geconstateerd, het aantal controles ter plaatse in het lopende jaar en in het daaropvolgende jaar dient te worden verhoogd om aldus een redelijke garantie te verkrijgen dat de gegevens in de betrokken steunaanvragen juist zijn.
104. Wat in de eerste plaats de bewering betreft, dat het recht van verweer geschonden is als gevolg van het feit dat de Commissie voor het eerst voor het Gerecht heeft gepreciseerd dat zij zich op artikel 58 van verordening nr. 43/2003 had gebaseerd, volstaat ten eerste de vaststelling dat deze laatste verordening is vermeld in de considerans van het syntheseverslag van 19 juli 2010, voorts dat dit verslag uitdrukkelijk verwijst naar artikel 58 van die verordening in samenhang met de analyse van de risico’s en, ten slotte, dat de punten 26 tot en met 28 van de considerans van verordening nr. 43/2003 niet de enige grondslag van de analyse van de Commissie vormen.
105. In punt 1.1.1 van het syntheseverslag, na de vaststelling dat uit de door de Portugese autoriteiten overgelegde gegevens bleek dat het toegepaste minimumpercentage controles (10 %) het EOGFL niet kon beschermen tegen het risico van onverschuldigde betalingen, is immers vermeld dat „het in dat verband bijzonder belangrijk is om de considerans van de verordening [in herinnering te brengen]”. In die context heeft de Commissie vervolgens gewezen op de punten 26 tot en met 28 van verordening nr. 43/2003.
106. Gelet op deze formulering kan niet op goede gronden worden betoogd dat de Commissie zich uitsluitend heeft willen baseren op die punten van de considerans, met uitsluiting van de eigenlijke bepalingen van die verordening.
107. Derhalve kan de Commissie geen enkele grief inzake de vermeende schending van het recht van verweer ten laste worden gelegd.
108. In de tweede plaats verplicht artikel 58, lid 1, van verordening nr. 43/2003, gelezen tegen de achtergrond van punt 28 van de considerans van deze verordening, zoals de Commissie terecht opmerkt, de nationale autoriteiten tot het uitvoeren van controles ter plaatse op een steekproef van ten minste 10 % van de steunaanvragen. Wanneer uit de door de nationale autoriteiten te verrichten risicoanalyse evenwel blijkt dat de controlepercentages ontoereikend zijn om onregelmatigheden te voorkomen, moeten deze autoriteiten het aantal controles verhogen aangezien er een hoog risico op verliezen ten nadele van het EOGFL bestaat.
109. Die uitlegging wordt overigens bevestigd door artikel 8 van verordening nr. 1258/1999, met betrekking waartoe het Hof reeds heeft geoordeeld dat deze bepaling de lidstaten verplicht de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en om de door onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen, ook al schrijft de specifieke gemeenschapshandeling niet uitdrukkelijk het treffen van een welbepaalde controlemaatregel voor (arrest Hof van 6 december 2001, Griekenland/Commissie, C-373/99, Jurispr. blz. I-9619, punt 9; arrest Gerecht van 30 september 2009, Nederland/Commissie, T-55/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 62). Het Hof heeft gepreciseerd dat uit dit voorschrift, bezien in samenhang met de in artikel 4 VEU neergelegde verplichting tot loyale samenwerking met de Commissie, volgt dat de lidstaten met het oog op een rechtmatig gebruik van de middelen van de Unie verplicht zijn een stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse op te zetten waarmee kan worden verzekerd dat de materiële en formele voorwaarden voor toekenning van de betrokken premies direct worden nageleefd (zie arrest van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, punt 63 supra, punt 11 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
110. Daarenboven moet de controlerende autoriteit, zoals de Commissie terecht opmerkt, noodzakelijkwijs het controleniveau verhogen wanneer het foutenpercentage een stijgende lijn vertoont. Indien bij een steekproef van 10 % het foutenpercentage maximaal 2 % mag bedragen, diende bijgevolg, wanneer, zoals in casu, tijdens het verkoopseizoen 2004 bij het gecontroleerde areaal een foutenpercentage van 36 % wordt geconstateerd, het controlepercentage te worden verhoogd en dus een grotere controlesteekproef te worden genomen, aangezien er een verhoogd risico van financiële verliezen voor het EOGFL bestond, wat in casu kennelijk niet het geval was, ook al werd beduidend meer dan 10 % van de steunaanvragen gecontroleerd.
111. Vastgesteld moet worden dat de Portugese autoriteiten, in het licht van een dergelijk risico van hoge verliezen voor het EOGFL, welk risico duidelijk bleek uit de resultaten van de door hen uitgevoerde controles, hadden moeten ingrijpen, en dat hun stilzitten neerkwam op een verzuim om controlemaatregelen te nemen die impliciet waren vereist om te verzekeren dat naar behoren was voldaan aan de materiële en formele voorwaarden voor de toekenning van de betrokken premies.
112. In dat verband zij herinnerd aan de rechtspraak dat, wanneer geen controles worden uitgevoerd of wanneer het ingevoerde controlestelsel zodanige tekortkomingen vertoont dat twijfels blijven bestaan omtrent de naleving van de voor de verlening van de betrokken premies geldende voorwaarden, de Commissie terecht haar goedkeuring aan bepaalde door de lidstaat gedane uitgaven onthoudt (zie arrest Gerecht van 4 september 2009, Oostenrijk/Commissie, T-368/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 84, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
113. De Portugese autoriteiten stellen dus ten onrechte dat zij, door aanzienlijk hogere percentage controles uit te voeren dan het in de regelgeving voorgeschreven minimumniveau, de geldende regelgeving hebben nageleefd en dus niet tekort zijn geschoten in de krachtens verordening nr. 43/2003 op hen rustende verplichtingen. Zij hebben immers niet de controlemaatregelen genomen die impliciet vereist waren om te waarborgen dat naar behoren was voldaan aan de materiële en formele voorwaarden voor de toekenning van de betrokken premies.
114. Bovendien moet, anders dan de Portugese Republiek stelt, worden opgemerkt dat, wanneer onregelmatigheden worden geconstateerd, bijvoorbeeld ten aanzien van 40 % van de oppervlakten in een steekproef die overeenkomt met 10 % van de steunaanvragen, ditzelfde percentage onregelmatigheden noodzakelijkerwijs terug moet zijn te vinden in het gehele statistische universum, behoudens in – door de betrokken lidstaat aan te voeren – omstandigheden die eigen zijn aan die gecontroleerde steekproef.
115. Derhalve kan niet op goede gronden worden betoogd, zoals de Portugese Republiek dit in haar geschriften doet, dat een weigering van financiering die enkel het gedeelte van de gecontroleerde steekproef betreft, volgens de in de punten 109 en 112 supra vermelde rechtspraak volstaat om te waarborgen dat het EOGFL geen onregelmatige transacties financiert.
116. Wanneer de nationale autoriteiten niets aanvoeren dat erop wijst dat de steekproef een bijzonder karakter heeft en dat de resultaten ervan dus niet mogen worden geëxtrapoleerd naar het gehele statistische universum, welk argument de Portugese Republiek zelfs niet heeft aangevoerd, moet worden vastgesteld dat er geen grond voor twijfel is over het bestaan van een onderscheid tussen de gecontroleerde steekproef en het gehele statistische universum.
117. Wat ten slotte het argument van de Portugese Republiek betreft volgens hetwelk de nationale autoriteiten vóór de betaling controles hebben uitgevoerd, zodat niets hoeft te worden teruggevorderd, moet worden opgemerkt dat het feit dat de betaalde bedragen uitsluitend worden verlaagd voor de steekproef waarvoor de controle negatief uitviel, niet kan worden beschouwd in overeenstemming te zijn met de regelgeving, aangezien, zoals in punt 115 supra is aangegeven, een weigering van financiering die enkel het gedeelte van de steekproef waarvoor de controle negatief uitviel, betreft, niet kan volstaan in de zin van de in de punten 109 en 112 supra vermelde rechtspraak.
118. Uit een en ander volgt dat het tweede middel moet worden afgewezen.
Derde middel: schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999
119. Volgens de Portugese Republiek heeft de Commissie artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 geschonden door het percentage onregelmatigheden dat door de Portugese autoriteiten voor het gecontroleerde areaal te Madeira was vastgesteld te extrapoleren naar alle ingediende aanvragen. Deze handelwijze van de Commissie druist in tegen haar eigen, in document nr. VI/5330/97 opgenomen richtsnoeren. De Portugese Republiek brengt in herinnering dat de Commissie slechts financiële correcties door extrapolatie mag toepassen mits zijzelf een evaluatie op basis van fouten in individuele dossiers heeft verricht. De Commissie heeft evenwel, wat de jaren 2004, 2005 en 2006 betreft, geen enkel individueel dossier onderzocht, aangezien zij zich met het oog op de forfaitaire correctie door extrapolatie niet heeft gebaseerd op de analyse van de door haar tijdens het controlebezoek verkregen resultaten van de individuele dossiers, maar op het percentage onregelmatigheden dat de Portugese autoriteiten in de gecontroleerde steekproef hadden vastgesteld, welk percentage de Commissie vervolgens heeft toegepast op alle op Madeira ingediende aanvragen. Een dergelijke handelwijze, die erin bestaat dat een correctie door extrapolatie wordt toegepast zonder verificatie van individuele dossiers, vindt geen rechtsgrondslag in document nr. VI/5330/97. Het bepaalde in bijlage 4 bij document nr. VI/5330/97 kan niet dienen als grondslag voor een besluit tot financiële correctie wanneer het betaalorgaan gedeeltelijk of geheel heeft geweigerd betalingen te verrichten toen onregelmatigheden waren ontdekt.
120. In dat verband zij opgemerkt dat document nr. VI/5330/97 in bijlage 2 vermeldt dat „financiële correcties worden toegepast wanneer de Commissie constateert dat een uitgave niet is verricht met inachtneming van de communautaire voorschriften”. In dat document heet het voorts dat „de Commissie [...] de financiering ervan uit de begroting van de Gemeenschap [moet] weigeren, tenzij de onregelmatigheid van de betaling reeds is ontdekt door de nationale controle-instanties en reeds passende maatregelen zijn genomen om de fout te herstellen en de bedragen terug te vorderen”. Voor het geval dat de onregelmatige uitgaven en dus het financiële nadeel voor de Gemeenschap kunnen worden berekend, schrijft document nr. VI/5330/97 voor dat een bedrag wordt afgewezen dat wordt berekend door de resultaten van een representatieve steekproef van dossiers te extrapoleren naar alle dossiers waaruit de steekproef is genomen, waarbij de correctie slechts wordt uitgevoerd voor de administratieve sector waarvoor redelijkerwijze kan worden aangenomen dat dezelfde tekortkoming er zal voorkomen.
121. Voorts vermeldt het document dat wanneer de onregelmatige betalingen niet nauwkeurig kunnen worden ingeschat, forfaitaire correcties worden toegepast (zie in die zin arrest Oostenrijk/Commissie, punt 112 supra, punt 183 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
122. Document nr. VI/5330/97 preciseert dat forfaitaire correcties kunnen worden overwogen als de auditor niet in staat is om met de in het kader van het onderzoek verkregen informatie het nadeel te ramen door op de bekende financiële nadelen een extrapolatie toe te passen, statistische methoden te gebruiken of de informatie aan andere verifieerbare gegevens te toetsen. Het document voegt hieraan toe dat forfaitaire correcties niet passend zijn wanneer de controlediensten van de lidstaten zelf, onder de in bijlage 4 vermelde voorwaarden, dergelijke tekortkomingen ontdekken. Wanneer de lidstaat niet alle onverschuldigd betaalde of onregelmatige bedragen terugvordert, is de dienst goedkeuring van de rekeningen verplicht financiële correctiemaatregelen vast te stellen.
123. Wat het verkoopseizoen 2004 betreft, dat als enige aan de orde is in het kader van het onderhavige middel, heeft de Commissie zich gebaseerd op haar eigen verificaties en was zij van mening dat het voor de steekproef vastgestelde percentage onregelmatigheden moest worden geëxtrapoleerd naar het hele statistische universum.
124. Vastgesteld moet worden dat de Commissie terecht heeft vastgesteld dat forfaitaire correcties niet passend waren in de zin van document nr. VI/5330/97, aangezien de auditor in staat was om met de in het kader van het onderzoek verkregen informatie het nadeel te ramen door gebruikmaking van statistische methoden of door toetsing aan verifieerbare gegevens.
125. De Portugese Republiek betoogt in dat verband evenwel dat de Commissie zich niet kon baseren op de resultaten van de door de nationale autoriteiten verrichte controles om correcties toe te passen, aangezien zij de consequenties hadden getrokken uit de door henzelf vastgestelde onregelmatigheden.
126. Zo preciseert zij dat zij in alle gevallen waarin het betaalorgaan onregelmatigheden had vastgesteld, geheel of gedeeltelijk heeft geweigerd betalingen te verrichten. In casu kon volgens haar geen financiële correctie worden opgelegd, aangezien het betaalorgaan alle consequenties had getrokken uit de door hem vastgestelde onregelmatigheden door alle aanvragen waarvoor onregelmatigheden waren vastgesteld geheel of gedeeltelijk af te wijzen.
127. Het betoog van de Portugese Republiek kan niet worden aanvaard.
128. Wanneer een onregelmatigheid wordt vastgesteld, kan een weigering van betaling die beperkt is tot uitsluitend die aanvragen waarvoor de onregelmatigheid reeds is vastgesteld, immers niet worden geacht de vaststelling van een tekortkoming te verhelpen en aldus te waarborgen dat het EOGFL slechts aanvragen financiert die in overeenstemming zijn met de regelgeving van de Unie (zie in die zin arrest Hof van 9 augustus 1994, Duitsland/Commissie, C-413/92, Jurispr. blz. I-3781, punten 11-13).
129. De Portugese autoriteiten hadden dus rekening moeten houden met het binnen de gecontroleerde streekproef vastgestelde foutenpercentage en dit foutenpercentage moeten toepassen op het gehele vastgestelde statistische universum, waardoor het door het EOGFL geleden verlies kon worden vastgesteld.
130. Hieruit volgt dat de Portugese autoriteiten, door uitsluitend de betaling te weigeren voor de aanvragen waarvoor de onregelmatigheid reeds was vastgesteld, niet alle consequenties hebben getrokken uit de door hen vastgestelde onregelmatigheden.
131. Voorts zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak de Commissie weliswaar moet bewijzen dat de regels inzake de gemeenschappelijke organisatie van de landbouwmarkten zijn geschonden, maar dat de lidstaat in voorkomend geval moet aantonen dat de Commissie daaraan onjuiste financiële gevolgen heeft verbonden (arrest Hof van 21 maart 2002, Spanje/Commissie, C-130/99, Jurispr. blz. I-3005, punt 90, en arrest Oostenrijk/Commissie, punt 112 supra, punt 181).
132. Volgens de rechtspraak berust het beheer van de EOGFL-financiering namelijk in hoofdzaak bij de nationale autoriteiten, die over de strikte naleving van de communautaire voorschriften moeten waken, en is het gebaseerd op het vertrouwen tussen de nationale en de communautaire autoriteiten. Alleen de lidstaat zelf kan immers precies weten en vaststellen, welke gegevens nodig zijn om de EOGFL-rekeningen op te stellen, aangezien voor de Commissie de afstand tot de marktdeelnemers te groot is om bij hen de benodigde inlichtingen te kunnen inwinnen (zie arrest Oostenrijk/Commissie, punt 112 supra, punt 182 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
133. Het staat dus aan de lidstaat om gedetailleerd en volledig te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, om aan te tonen dat de twijfels van de Commissie ongegrond zijn (arrest Oostenrijk/Commissie, punt 112 supra, punt 201).
134. De Portugese Republiek heeft evenwel niets aangevoerd waaruit blijkt dat de Commissie zich heeft vergist wat de financiële gevolgen van de geconstateerde onregelmatigheden betreft.
135. Bijgevolg moet het derde middel worden afgewezen.
Vierde middel: schending van het beginsel van gelijke behandeling en van het evenredigheidsbeginsel
136. Volgens de Portugese Republiek heeft de Commissie inbreuk gemaakt op het beginsel van gelijke behandeling en het evenredigheidsbeginsel doordat zij zich niet heeft gebaseerd op document nr. VI/5330/97, dat beoogt de richtsnoeren inzake financiële correcties op uniforme wijze vast te stellen.
137. Wat in de eerste plaats de schending van het beginsel van gelijke behandeling betreft, preciseert de Portugese Republiek dat de Commissie, wanneer zij zich zou hebben gehouden aan de richtsnoeren, tot de inachtneming waarvan zij zich had verplicht, zou hebben gekozen voor forfaitaire correcties. In casu kan het achterwege blijven van een verhoging van het controlepercentage voor het lopende jaar en voor de daaropvolgende jaren, terwijl er sprake was van een groot aantal onregelmatigheden, worden gelijkgesteld met een onvoldoende grondig uitgevoerde essentiële controle, zodat een forfaitaire correctie van 5 % had moeten worden toegepast, zoals de Commissie had gedaan in het kader van onderzoek AA/2006/10. De Portugese Republiek is dus van mening dat de Commissie, doordat zij het onderzoek naar aanleiding waarvan het bestreden besluit is vastgesteld, anders heeft behandeld dan onderzoek AA/2006/10, inbreuk heeft gemaakt op het beginsel van gelijke behandeling, aangezien twee identieke situaties ongelijk zijn behandeld.
138. Dienaangaande moet ten eerste worden opgemerkt dat, om vast te stellen of de betrokken lidstaat bij de door het EOGFL gefinancierde verrichtingen aan de door het gemeenschapsrecht gestelde eisen heeft voldaan en om na te gaan in welke mate hij in voorkomend geval is tekortgeschoten, in beginsel elk geval afzonderlijk moet worden bezien (arresten Hof van 18 mei 2000, België/Commissie, C-242/97, Jurispr. blz. I-3421, punt 129, en 24 april 2008, België/Commissie, C-418/06 P, Jurispr. blz. I-3047, punt 91).
139. Dat betekent niet dat een lidstaat niet het recht heeft schending van het beginsel van gelijke behandeling aan te voeren. Hij kan dat evenwel slechts voor zover de door hem aangevoerde gevallen op zijn minst vergelijkbaar zijn, gelet op alle kenmerken ervan, waaronder met name de periode waarin de uitgaven zijn gedaan, de betrokken sectoren en de aard van de verweten onregelmatigheden (arresten van 18 mei 2000, België/Commissie, punt 138 supra, punt 130, en 24 april 2008, België/Commissie, punt 138 supra, punt 92).
140. Ten tweede zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak er slechts sprake kan zijn van verboden discriminatie wanneer vergelijkbare situaties verschillend worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is (zie arrest van 24 april 2008, België/Commissie, punt 138 supra, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak; arrest Gerecht van 12 juli 2011, Slovenië/Commissie, T-197/09, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 89).
141. Vastgesteld moet worden dat de in onderzoek AA/2006/10 geconstateerde gebreken niet vergelijkbaar zijn met die in de onderhavige zaak. Zo blijkt uit onderzoek AA/2006/10 dat de Commissie tijdens dat onderzoek vraagtekens heeft geplaatst bij de controle ter plaatse. Het feit dat de metingen via de computer prevaleerden over veldmetingen had volgens haar geleid tot onjuiste beslissingen, met name wat betreft de aftrek van niet voor steun in aanmerking komende elementen, wat negatieve gevolgen had voor de kwaliteit van de controles ter plaatse en resulteerde in niet-nakoming van de toepasselijke regeling.
142. In de onderhavige zaak daarentegen plaatst de Commissie in het syntheseverslag voornamelijk vraagtekens bij het feit dat de Portugese autoriteiten zich hebben gebaseerd op het GIS, bij het feit dat de controlepercentages niet waren verhoogd terwijl er sprake was van een groot aantal onregelmatigheden, en bij het feit dat het percentage onregelmatigheden niet was gedaald tussen 2004 en 2007.
143. Aangezien de twee situaties niet vergelijkbaar zijn, kan de Commissie dus geen schending van het beginsel van gelijke behandeling worden verweten.
144. Wat in de tweede plaats de schending van het evenredigheidsbeginsel betreft, betoogt de Portugese Republiek dat de gemiddelde oppervlakte van een landbouwbedrijf op Madeira zeer klein is, waardoor een fout bij de meting van een perceel, die onbeduidend is in termen van oppervlakte, resulteert in een bijzonder hoog foutenpercentage. Zouden de richtsnoeren van document nr. VI/5330/97 zijn gevolgd, dan zou de correctie dus 5 % zijn geweest, terwijl de correcties in casu schommelen tussen 44,32 en 90,48 %. De Commissie heeft gekozen voor extrapolatie, de voor de Portugese Republiek meest ongunstige optie, zonder enige rechtvaardiging aan te voeren ter zake van de juistheid van die keuze voor de verwezenlijking van de doelstellingen die zij stelt na te streven. De extrapolatie van het percentage onregelmatigheden van de op basis van een risicoanalyse geselecteerde steekproef is in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aangezien dat percentage noodzakelijkwijs hoger is dan het percentage onregelmatigheden voor alle aanvragen. De Portugese Republiek voegt hieraan toe dat uit de door de nationale autoriteiten verrichte verificaties niet blijkt zij hebben verzuimd de steekproef te selecteren op basis van een risicoanalyse.
145. Er zij aan herinnerd dat het in artikel 5 VEU neergelegde evenredigheidsbeginsel vereist dat handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan hetgeen passend en noodzakelijk is ter verwezenlijking van het beoogde doel (arrest Hof van 17 mei 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Jurispr. blz. 2171, punt 25; arresten Gerecht van 30 april 2009, Spanje/Commissie, T-281/06, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 64, en Nederland/Commissie, punt 109 supra, punt 117).
146. Hierboven is evenwel aangetoond dat de richtsnoeren van document nr. VI/5330/97 in acht zijn genomen, aangezien zij bepalen dat, wanneer de auditor in staat is om met de in het kader van de procedure verkregen informatie het nadeel te ramen door extrapolatie, kan worden overwogen de correctie via een dergelijke methode toe te passen. Aangezien dat het geval was voor de uit de procedure voortvloeiende gegevens van de Portugese autoriteiten, kon de Commissie, zonder de richtsnoeren te schenden, de financiële correcties vaststellen door extrapolatie.
147. Overigens, wanneer de Commissie in plaats van alle uitgaven af te wijzen waarop de inbreuk van invloed is geweest, probeert regels vast te stellen om een verschillende behandeling van onregelmatigheden mogelijk te maken, al naargelang de mate van tekortschieten van de controles en van het door het EOGFL gelopen risico, dient de lidstaat te bewijzen dat deze criteria willekeurig en onbillijk zijn (arresten Hof van 1 oktober 1998, Italië/Commissie, C-242/96, Jurispr. blz. I-5863, punt 75, en 22 april 1999, Nederland/Commissie, C-28/94, Jurispr. blz. I-1973, punt 56).
148. In dat verband zij opgemerkt dat uit de in de officiële mededeling van 27 oktober 2009 opgenomen gegevenstabel blijkt dat de Commissie het bedrag van de sancties heeft gemoduleerd naargelang van de jaren, het soort gewas en het foutenpercentage bij de controles ter plaatse. Voorts heeft zij rekening gehouden met het feit dat er geen aanwijzingen waren op grond waarvan zij kon vermoeden dat op de Azoren dezelfde tekortkomingen bestonden, en heeft zij dus de financiële correctie uitsluitend toegepast op de voor Madeira gedeclareerde uitgaven. Derhalve kan haar niet worden verweten dat zij, conform de richtsnoeren in document nr. IV/5330/97, een onevenredige correctie heeft toegepast.
149. Bovendien financiert het EOGFL volgens vaste rechtspraak uitsluitend interventies die volgens de communautaire regels in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten plaatsvinden (arrest Hof van 6 maart 2001, Nederland/Commissie, C-278/98, Jurispr. blz. I-1501, punt 38, en arrest Gerecht van 14 februari 2008, Spanje/Commissie, T-266/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 97). Zo de gemeenschapsregeling de betaling van steun slechts toestaat op voorwaarde dat aan bepaalde bewijs- of controleformaliteiten is voldaan, kan steun die wordt betaald zonder dat aan deze voorwaarde is voldaan, niet ten laste van het EOGFL worden gebracht (arrest Hof van 8 januari 1992, Italië/Commissie, C-197/90, Jurispr. blz. I-1, punt 38, en arrest Gerecht van 14 februari 2008, Spanje/Commissie, punt 149 supra, punt 116).
150. In casu moet dus worden afgewezen het argument van de Portugese Republiek dat, aangezien de gemiddelde oppervlakte van een landbouwbedrijf op Madeira zeer klein is, een fout bij de meting van een perceel die onbeduidend is in termen van oppervlakte, resulteert in een bijzonder hoog foutenpercentage, en dat bijgevolg de via extrapolatie vastgestelde correcties ook hoog zouden zijn. Die omstandigheid sluit immers het risico van benadeling van het EOGFL niet uit, zodat de Commissie gerechtigd was de uitgaven in verband met de maatregelen POSEI te Madeira van communautaire financiering uit te sluiten.
151. Voorts moet ook worden afgewezen het argument van de Portugese Republiek volgens hetwelk de extrapolatie van het percentage onregelmatigheden van de op basis van een risicoanalyse geselecteerde steekproef in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Portugese Republiek heeft in casu immers niet uiteengezet hoe de steekproef was samengesteld of welke factoren in aanmerking waren genomen bij de risicoanalyse.
152. Bijgevolg is het evenredigheidsbeginsel niet geschonden, zodat het vierde middel moet worden afgewezen.
153. Uit een en ander volgt dat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard voor zover de Commissie aan de Portugese Republiek voor de begrotingsjaren 2006 en 2007 een financiële correctie heeft opgelegd betreffende de maatregel POSEI, en dat het beroep moet worden verworpen voor het overige.
Kosten
154. Volgens artikel 87, lid 3, van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht de proceskosten over partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. In de omstandigheden van de onderhavige zaak dient te worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
HET GERECHT (Achtste kamer),
Dictum
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit 2010/668/EU van de Commissie van 4 november 2010 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), hebben verricht (PB L 288, blz. 24), wordt nietig verklaard voor zover daarin aan de Portugese Republiek voor de begrotingsjaren 2006 en 2007 een financiële correctie wordt opgelegd betreffende de maatregel POSEI.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) Elke partij zal haar eigen kosten dragen.