62002TO0341_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa T-341/02,
Regione Siciliana,
rappresentata dal sig. I.M. Braguglia, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee,
rappresentata dai sigg. E. de March e L. Flynn, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 5 settembre 2002, D (2002) 810439, recante chiusura del contributo finanziario del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) relativo al grande progetto «Autostrada Messina-Palermo» (FESR n. 93.05.03.001 – Arinco n. 93.IT.16.009),
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Terza Sezione),
composto dai sigg. J. Azizi, presidente, M. Jaeger e F. Dehousse, giudici,
cancelliere: sig. H. Jung
ha emesso la seguente
Ordinanza
Motivazione della sentenza
Contesto normativo
1. A termini dell’art. 158 CE, la Comunità sviluppa e prosegue un’azione intesa a realizzare il rafforzamento della propria coesione economica e sociale. In particolare, la Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite al fine di promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità stessa. Ai sensi dell’art. 159 CE, la Comunità appoggia parimenti tale realizzazione anche con l’azione svolta attraverso fondi a finalità strutturale, segnatamente per mezzo del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR).
2. Al fine di conseguire tali obiettivi e di disciplinare i compiti dei fondi, il Consiglio ha emanato il regolamento (CEE) 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9), modificato, segnatamente, dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081 (GU L 193, pag. 5) (in prosieguo: il «regolamento n. 2052/88», in vigore all’epoca dei fatti), nonché il regolamento (CEE) 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro (GU L 374, pag. 1), modificato, segnatamente, dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193, pag. 20) (in prosieguo: il «regolamento n. 4253/88», allora in vigore).
Il regolamento n. 2052/88
3. A termini dell’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2052/88, lo scopo fondamentale del FESR consiste, segnatamente, nella promozione dello sviluppo e dell’adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo (obiettivo n. 1). Ai sensi dell’allegato I del regolamento medesimo, la Sicilia è una regione interessata dall’obiettivo n. 1.
4. L’art. 4, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2052/88 così recita:
«L’azione comunitaria è complementare alle azioni nazionali corrispondenti o vi contribuisce. Ciò è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato e le competenti autorità (…) designate da quest’ultimo a livello nazionale, regionale, locale o altro, i quali agiscono in qualità di partner che perseguono un obiettivo comune. Tale concertazione sarà in appresso denominata “partnership”. La partnership è operante in fatto di preparazione, finanziamento, misure di accompagnamento e valutazione delle azioni».
5. L’art. 5, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 2052/88 prevede che le forme d’intervento, ad esclusione di quelle di cui alla lett. e), vale a dire i sussidi all’assistenza tecnica, effettuati su iniziativa della Commissione, possono essere unicamente quelli stabiliti dallo Stato membro o dalle competenti autorità dal medesimo designate e sottoposti alla Commissione dallo Stato membro stesso o da qualsiasi altro organismo da esso eventualmente a tal fine designato.
Il regolamento n. 4253/88
6. L’art. 2 del regolamento n. 4253/88 prevede che il coordinamento tra gli interventi dei vari fondi venga effettuato, in particolare, a livello dei quadri comunitari di sostegno (QCS). I QCS sono disciplinati nel titolo III del regolamento medesimo (artt. 8‑13). A termini dell’art. 8, n. 1, del detto regolamento, i QCS relativi all’obiettivo n. 1 vengono stabiliti di concerto con lo Stato membro interessato nel quadro della compartecipazione e con decisione della Commissione.
7. Ai sensi del sesto ‘considerando’ del regolamento n. 2082/93, «in virtù del principio di sussidiarietà, e fatte salve le competenze della Commissione a cui spetta in particolare gestire le risorse finanziarie della Comunità, la responsabilità di applicare le forme d’intervento menzionato nei quadri comunitari di sostegno deve incombere principalmente agli Stati membri al livello territoriale adeguato secondo la specificità di ciascuno Stato membro».
8. A termini dell'art. 9, n. 1, del regolamento n. 4253/88 («[a]ddizionalità»), allo scopo di garantire un impatto economico effettivo, le risorse dei fondi strutturali non possono sostituire le spese pubbliche o assimilabili che devono essere realizzate dallo Stato membro nell’insieme dei territori interessati da un obiettivo.
9. Il regolamento n. 4253/88 definisce al titolo IV («[c]ontributi dei fondi») le norme relative all’esame delle domande di contributo (art. 14), le spese sovvenzionabili (art. 15) e talune disposizioni specifiche (art. 16).
10. A termini dell’art. 16, n. 2, del detto regolamento, il FESR può concedere, al pari di altri fondi strutturali, un contributo finanziario per spese connesse con grandi progetti, vale a dire con progetti il cui costo totale preso in considerazione per determinare l’importo del contributo comunitario superi, in linea generale, l’importo di EUR 25 milioni per gli investimenti in infrastrutture e quello di EUR 15 milioni per gli investimenti produttivi.
11. Il regolamento n. 4253/88 stabilisce nel titolo VI («[d]isposizioni finanziarie») le norme relative all’impegno dei fondi (art. 20), al pagamento dei contributi finanziari (art. 21), al controllo delle azioni finanziate (art. 23) nonché alla riduzione, sospensione o soppressione dei contributi medesimi (art. 24).
12. L’art. 21 del regolamento n. 4253/88 così recita:
«1. Il pagamento del contributo finanziario è effettuato in conformità degli impegni di bilancio ed è destinato all’autorità o all’organismo nazionale, regionale o locale designati a tal fine nella richiesta presentata dallo Stato membro interessato entro un termine non superiore a due mesi, in linea generale, a decorrere dalla data di arrivo di una domanda ricevibile. Esso può assumere o la forma di anticipi oppure la forma di pagamenti definitivi che si riferiscono alle spese effettive sostenute. Per le azioni di durata pari o superiore a due anni, i pagamenti si riferiscono alle quote annue degli impegni (…).
3. Un secondo anticipo, calcolato in modo che l’importo cumulativo dei due anticipi non superi l’80% dell’impegno, è versato dopo che l’organismo responsabile ha accertato che almeno la metà del primo anticipo è stata utilizzata e che l’azione progredisce a un ritmo soddisfacente e conformemente agli obiettivi previsti.
I pagamenti ai beneficiari finali devono essere effettuati senza alcuna detrazione o trattenuta che possa ridurre l’importo dell’aiuto finanziario al quale essi hanno diritto.
4. Il pagamento del saldo di ciascun impegno è effettuato se:
– l’autorità o l’organismo designato di cui al paragrafo 1 presenta alla Commissione una richiesta di pagamento nei sei mesi successivi alla fine dell’anno in questione o al completamento materiale dell’azione,
– le relazioni di cui all’articolo 25, paragrafo 4, sono presentate alla Commissione,
– lo Stato membro invia alla Commissione un attestato che conferma le informazioni fornite nella richiesta di pagamento e nelle relazioni.
5. Gli Stati membri designano le autorità abilitate a rilasciare gli attestati di cui ai paragrafi 3 e 4 e si accertano che i beneficiari ricevano gli importi degli anticipi e dei pagamenti quanto prima e, in linea di massima, non oltre tre mesi dalla data in cui lo Stato membro ha ricevuto gli stanziamenti, a condizione che le domande dei beneficiari soddisfino le condizioni necessarie per procedere al pagamento».
13. Il successivo art. 23, n. 1, così dispone:
«Al fine di garantire il successo delle azioni svolte da promotori pubblici o privati, gli Stati membri, in sede di realizzazione delle azioni, adottano le misure necessarie per:
– verificare periodicamente che le azioni finanziate dalla Comunità siano state attuate correttamente,
– prevenire e sanzionare le irregolarità,
– ricuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza. Tranne nel caso in cui lo Stato membro e/o l’intermediario e/o il promotore apportano la prova che l’abuso o la negligenza non è loro imputabile, lo Stato membro è sussidiariamente responsabile per il rimborso delle somme indebitamente versate.
(…)».
14. A termini del successivo art. 24:
«1. Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza determinata.
2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione, se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.
3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione (…)».
15. Il regolamento n. 4253/88 stabilisce infine, al titolo VII, le norme relative alla sorveglianza e alla valutazione dei contributi concessi dai fondi. A tal fine, l’art. 25, n. 3, del regolamento medesimo prevede l’istituzione, nell’ambito della partnership, di comitati di sorveglianza sulla base di accordi tra lo Stato membro interessato e la Commissione.
Fatti all’origine della controversia
16. Con decisione 22 dicembre 1993 indirizzata alla Repubblica italiana la Commissione concedeva, per il periodo di programmazione 1994/1999, un contributo finanziario del FESR pari al 50% dei costi sovvenzionabili relativi alla costruzione dell’autostrada tra Palermo e Messina, in Sicilia, che costituisce un grande progetto ai sensi dell’art. 16, n. 2, del regolamento n. 4253/88. I lavori necessari venivano ripartiti in dieci lotti.
17. Ai sensi dell’art. 3, primo comma, della decisione medesima, il contributo comunitario poteva essere erogato per far fronte ai costi delle operazioni previste dal progetto che fossero state oggetto, nello Stato membro, di atti giuridicamente vincolanti e dell’assunzione di un corrispondente specifico impegno finanziario anteriormente al 30 giugno 1994. La data limite per l’esecuzione delle spese relative a tali operazioni veniva fissata al 30 giugno 1996. Ai sensi del successivo secondo comma, la Commissione poteva tuttavia prorogare tali date, su richiesta presentata dallo Stato membro entro il termine all’uopo previsto. In mancanza di proroga della data concessa dalla Commissione, le spese effettuate successivamente alla scadenza del termine ultimo per la loro esecuzione non avrebbero potuto più beneficiare del contributo del FESR.
18. Ai sensi dell’allegato alla decisione 22 dicembre 1993, la ricorrente veniva designata quale autorità responsabile della realizzazione del progetto.
19. Con decisione 28 luglio 1995 indirizzata alla Repubblica italiana la Commissione prorogava, su richiesta del governo italiano, la data ultima per gli impegni finanziari nazionali al 31 dicembre 1995 e, con riserva di emanazione di altra decisione dell’istituzione stessa entro il 31 dicembre 1995, prorogava anche al 31 dicembre 1997 la data ultima per i pagamenti nazionali relativi al progetto.
20. Con decisione 22 dicembre 1995 indirizzata alla Repubblica italiana la Commissione modificava la descrizione del progetto contenuta nella decisione 22 dicembre 1993.
21. Il 9 luglio 1997 il comitato di sorveglianza dei quadri comunitari di sostegno (in prosieguo: «QCS») per le regioni interessate dall’obiettivo n. 1 in Italia (in prosieguo: il «comitato di sorveglianza») constatava la difficoltà di portare a termine i lavori relativi al progetto entro il 31 dicembre 1997. In tale occasione, il consorzio dell’autostrada e la ricorrente si impegnavano, ognuno per una parte, a coprire mediante risorse proprie la somma corrispondente alla partecipazione del FESR relativa ai lavori di completamento dei lotti non ancora terminati.
22. Con lettera 5 agosto 1997 la ricorrente si impegnava ufficialmente a finanziare il completamento dei lavori relativi a taluni lotti.
23. Con lettera 26 settembre 1997 la ricorrente chiedeva alla Commissione una proroga dei termini di pagamento con riguardo a vari lotti.
24. Con lettera 30 ottobre 1997 indirizzata alla ricorrente la Commissione, dopo aver ricordato che – riguardo al detto progetto – una proroga era stata già concessa fino al 31 dicembre 1997, faceva presente che tutte le misure necessarie dovevano essere prese con urgenza al fine di consentire l’ultimazione dei lavori non oltre tale data.
25. Con lettera 17 giugno 1998 la ricorrente presentava al Ministero del Tesoro italiano ed alla Commissione la certificazione finale delle spese sostenute sino al 31 dicembre 1997, la domanda di pagamento per il FESR ed il rapporto di esecuzione finale.
26. Con lettera 23 luglio 1998 la Commissione rinviava il detto rapporto al Ministero del Tesoro, sulla base del rilievo che esso non conteneva tutte le informazioni necessarie per poter procedere alla chiusura del progetto. L’istituzione chiedeva alle autorità italiane di inviare un nuovo rapporto finale che contenesse, segnatamente, per ciascuno dei dieci lotti finanziati nell’ambito del progetto, una relazione sullo stato di avanzamento tecnico e finanziario alla data di chiusura dei pagamenti (vale a dire al 31 dicembre 1997) nonché una giustificazione adeguata dei motivi dei ritardi nella realizzazione di ciascuno dei dieci lotti.
27. Con lettera 10 febbraio 1999 la Commissione faceva presente al Ministero del Tesoro che dal rapporto finale di esecuzione risultava che l’impegno della ricorrente di finanziare il completamento dei lavori del progetto entro e non oltre il 31 dicembre 1997 non risultava rispettato. La Commissione rilevava che, alla data del 31 dicembre 1997, solamente due lotti dei dieci previsti erano stati ultimati, peraltro con un ritardo di due anni. Ciò premesso, la Commissione dichiarava che l’eventuale liquidazione del saldo del contributo si sarebbe dovuta basare sulle spese effettivamente sostenute per i due lotti terminati, sempreché la realizzazione fosse sostanzialmente conforme al progetto iniziale.
28. Con lettera 21 dicembre 2001 la Commissione inviava alla Repubblica italiana, per il tramite della rappresentanza permanente dell’Italia presso l’Unione europea, una proposta di chiusura del progetto in considerazione dei ritardi rilevati nell’esecuzione dei lavori. Tale proposta di chiusura era stata elaborata sulla base delle spese sostenute alla data del 31 dicembre 1997, relative ai lavori completati alla data del 31 dicembre 1999.
29. Con lettera 14 febbraio 2002 la ricorrente presentava osservazioni scritte in merito alla detta proposta di chiusura.
30. Con lettera 5 settembre 2002 (in prosieguo: la «decisione impugnata») la Commissione notificava alla Repubblica italiana, per il tramite della rappresentanza permanente dell’Italia presso l’Unione europea, la sua decisione di procedere alla chiusura definitiva del contributo relativo al progetto, sulla base delle spese sostenute alla data del 31 dicembre 1997 e relative ai lavori ultimati alla data del 5 settembre 2002, annullando e sostituendo in tal modo le date di chiusura comunicate nella lettera 21 dicembre 2001.
31. A termini di tale decisione, la Commissione indicava, da un lato, l’importo del saldo non versato da disimpegnare, vale a dire la differenza tra l’importo del contributo finanziario del FESR inizialmente stanziato per il progetto e quello corrispondente al totale dei versamenti effettuati dal FESR stesso, e, dall’altro, l’importo da recuperare, vale a dire la differenza tra quest’ultimo importo e quello corrispondente alla parte delle spese ammissibili a carico del FESR alla data di chiusura. La Commissione faceva peraltro presente che la Repubblica italiana era tenuta a informare il beneficiario finale di tale decisione con lettera raccomandata.
Procedimento e conclusioni delle parti
32. Ciò premesso, con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale in data 14 novembre 2002 la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
33. A sostegno del ricorso la ricorrente deduce quattro motivi di annullamento. Il primo attiene all’incompetenza dell’organo che ha sottoscritto la decisione impugnata. Il secondo verte sulla violazione e/o sull’erronea applicazione degli artt. 24 e 25 del regolamento n. 4253/88. Il terzo attiene alla contraddittorietà del comportamento della Commissione e alla violazione del principio del legittimo affidamento. Il quarto verte sulla carenza di motivazione e sul difetto di istruttoria.
34. La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
35. La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
– in via principale, dichiarare il ricorso irricevibile;
– in subordine, respingere il ricorso nel merito;
– in ogni caso, condannare la ricorrente alle spese.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
36. La Commissione non contesta che la ricorrente sia individualmente interessata dalla decisione impugnata. Per contro, essa ritiene che la ricorrente non sia direttamente interessata dalla decisione medesima e che, conseguentemente, il presente ricorso, per tal solo motivo, è irricevibile.
37. La Commissione ricorda, sostanzialmente, che nell’ordinanza 25 aprile 2001, causa T‑244/00, Coillte Teoranta/Commissione (Racc. pag. II‑1275), il Tribunale ha già avuto modo di affermare che la decisione di escludere talune spese dal finanziamento erogato dal Fondo europeo di orientamento e garanzia agricola (FEAOG), sezione «garanzia», non è produttiva di effetti diretti sulla situazione giuridica del beneficiario dell’aiuto comunitario.
38. A parere della Commissione, la motivazione di tale ordinanza si applicherebbe alla gestione del FESR e degli altri fondi strutturali nel corso del periodo di programmazione 1994/1999. Tale trasposizione sarebbe possibile, considerato che la gestione di tali fondi è basata sul principio della separazione dei rapporti giuridici intercorrenti, da un lato, tra la Commissione e gli Stati membri e, dall’altro, tra gli Stati membri e i beneficiari.
39. Nella specie, la Commissione sostiene che la decisione impugnata lascia alla Repubblica italiana un potere discrezionale nei confronti del beneficiario finale per quanto riguarda la ripetizione dell’indebito. Ogni eventuale restituzione da parte della ricorrente degli aiuti erogatile nella specie non risulterebbe dalla decisione impugnata in quanto tale, bensì dall’azione eventualmente intrapresa dalle autorità competenti sulla base della rispettiva normativa nazionale.
40. Conseguentemente, la corretta esecuzione della decisione impugnata implicherebbe unicamente che la Repubblica italiana rimborsasse alla Commissione l’indebito ivi indicato. Se così fosse, tuttavia, ne conseguirebbe che la decisione impugnata non riguarda direttamente la ricorrente.
41. La Commissione chiede pertanto, in via principale, che il ricorso venga dichiarato irricevibile.
42. La ricorrente deduce che le disposizioni del Trattato CE relative al diritto di impugnazione dei privati non possono essere interpretate restrittivamente (sentenza della Corte 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione, Racc. pag. 197). Secondo la ricorrente, la legittimazione ad agire dev’essere pertanto riconosciuta a tutti coloro che, possedendo la personalità giuridica richiesta dalle norme del Trattato, siano individualmente e direttamente interessati dall’atto impugnato.
43. A parere della ricorrente, tale soluzione si impone altresì quando il ricorrente è un ente pubblico che risponda a taluni criteri (sentenza del Tribunale 15 giugno 1999, causa T‑288/97, Regione autonoma Friuli‑Venezia Giulia/Commissione, Racc. pag. II‑1871).
44. Ad avviso della ricorrente, l’atto impugnato nella specie, pur non essendole formalmente indirizzato, la riguarderebbe direttamente e individualmente, potendo essa ricorrente essere identificata quale destinatario sostanziale dell’atto e sussistendo un evidente nesso di causalità tra la sua situazione individuale e l’atto adottato. L’atto di cui trattasi, infatti, lungi dall’avere portata normativa o generale, sarebbe stato incontestabilmente adottato tenendo specificamente conto della situazione della ricorrente, legittimandola in tal modo all’impugnazione (sentenze della Corte 13 maggio 1971, cause riunite 41/70‑44/70, International Fruit Company e a./Commissione, Racc. pag. 411; 18 novembre 1975, causa 100/74, CAM/Commissione, Racc. pag. 1393, e 21 novembre 1989, causa C‑244/88, Usines coopératives de déshydratation du Vexin e a./Commissione, Racc. pag. I‑3811).
45. Quanto all’ulteriore requisito necessario ai fini dell’impugnazione, vale a dire che non sia richiesta alcuna misura di esecuzione ai fini dell’applicazione dell’atto di cui trattasi, la ricorrente ritiene che anche tale requisito sia soddisfatto nel caso di specie. La decisione impugnata inciderebbe, infatti, direttamente sulla posizione giuridica della ricorrente, senza lasciare al destinatario, vale a dire alla Repubblica italiana, alcun potere discrezionale in ordine alla sua attuazione, che consisterebbe nella mera ripetizione di somme precedentemente versate dal FESR, senza necessità a tal fine di alcuna ulteriore attività normativa. A parere della ricorrente, secondo costante giurisprudenza comunitaria, tali circostanze sarebbero sufficienti a fondare la legittimazione ad agire dei singoli (sentenza della Corte 5 maggio 1998, causa C‑386/96 P, Dreyfus/Commissione, Racc. pag. I‑2309, punto 43 e giurisprudenza ivi citata).
46. La ricorrente sottolinea, peraltro, che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, sarebbero esistiti legami giuridici diretti tra la ricorrente stessa e l’istituzione relativi al progetto di cui trattasi. A tal riguardo, la ricorrente rinvia, in particolare, alla lettera 30 ottobre 1997 con cui la Commissione le avrebbe comunicato direttamente la propria posizione in ordine alla concessione della proroga richiesta dalla ricorrente medesima ai fini del completamento dei lavori.
Giudizio del Tribunale
47. A termini dell’art. 113 del regolamento di procedura del Tribunale, l’irricevibilità per motivi di ordine pubblico può in qualsiasi momento venir rilevata d’ufficio dal Tribunale stesso, che statuisce nelle forme previste dal successivo art. 114, nn. 3 e 4.
48. Ai sensi dell’art. 114, n. 3, del regolamento di procedura del Tribunale, salvo contraria decisione del Tribunale, il procedimento sulla domanda incidentale prosegue oralmente.
49. Nella specie, il Tribunale ritiene di essere sufficientemente istruito alla luce degli atti di causa e ritiene che non occorra procedere all’audizione delle osservazioni orali delle parti.
50. Si deve rammentare che, a termini dell’art. 230, quarto comma, CE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle stesse condizioni di cui ai precedenti primo e secondo comma, un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardino direttamente e individualmente.
51. Nella specie è pacifico che la decisione impugnata sia stata notificata dalla Commissione alla Repubblica italiana.
52. Ciò premesso, occorre accertare se la ricorrente, che non può essere considerata quale destinataria della decisione impugnata ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, sia legittimata a proporre ricorso di annullamento avverso la decisione medesima in quanto da essa direttamente e individualmente interessata.
53. Per quanto attiene all’incidenza diretta, è giurisprudenza costante che tale requisito postula che il provvedimento comunitario contestato produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del singolo e non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari del provvedimento stesso incaricati della sua applicazione, applicazione avente carattere meramente automatico e derivante dalla sola normativa comunitaria senza intervento di altre norme intermedie (sentenza Dreyfus/Commissione, cit. supra al punto 45, punto 43; sentenze del Tribunale 15 settembre 1998, causa T‑54/96, Oleifici Italiani e Fratelli Rubino/Commissione, Racc. pag. II‑3377, punto 56; 13 dicembre 2000, causa T‑69/99, DSTV/Commissione, Racc. pag. II‑4039, punto 24, e 22 novembre 2001, causa T‑9/98, Mitteldeutsche Erdöl‑Raffinerie/Commissione, Racc. pag. II‑3367, punto 47; ordinanza del Tribunale 10 settembre 2002, causa T‑223/01, Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. II‑3259, punto 45). Ciò vale anche quando la possibilità per i destinatari di non dare seguito all’atto comunitario sia puramente teorica, in quanto la loro volontà di trarre conseguenze conformi a quest’ultimo sia fuori dubbio (sentenze della Corte 17 gennaio 1985, causa 11/82, Piraiki‑Patraiki e a./Commissione, Racc. pag. 207, punti 8‑10, e Dreyfus/Commissione, cit. supra al punto 45, punto 44).
54. Nella specie si deve rilevare che la decisione impugnata, esprimendo chiaramente il diniego della Commissione di prorogare il termine per la presentazione delle domande di pagamento definitivo e procedendo alla chiusura definitiva del contributo controverso sulla base delle spese sostenute alla data del 31 dicembre 1997 e relative ai lavori ultimati alla data del 5 settembre 2002, ha escluso qualsiasi versamento da parte del FESR a titolo del contributo controverso per spese che fossero state effettuate successivamente al 31 dicembre 1997 ovvero riguardassero lavori non ultimati alla data del 5 settembre 2002, spese che sono state in tal modo escluse dall’ammissibilità al detto contributo finanziario.
55. Ne deriva che la decisione impugnata ha quindi prodotto l’effetto, da un lato, di disimpegnare il FESR a concorrenza dell’importo del contributo non ancora concesso relativo alle spese divenute inammissibili e, dall’altro, di consentire alla Commissione di procedere al recupero degli importi già versati al FESR riguardanti le spese medesime. La decisione impugnata ha prodotto quindi l’effetto di un’«amputazione» del contributo finanziario del FESR (ordinanza del Tribunale 6 giugno 2002, causa T‑105/01, SLIM Sicilia/Commissione, Racc. pag. II‑2697, punto 47).
56. Per quanto attiene all’individuazione degli effetti derivanti da tale decisione per la ricorrente, si deve rilevare che, a termini della decisione iniziale di concessione del contributo controverso, datata 22 dicembre 1993, la ricorrente costituiva l’autorità responsabile per la realizzazione del progetto. Dagli atti di causa emerge che, ai sensi dell’art. 21, n. 1, del regolamento n. 4253/88, la ricorrente ha ricevuto, a tal titolo, il pagamento delle somme corrispondenti al contributo controverso ai fini della loro concessione ai beneficiari finali. Dalla decisione impugnata emerge che, conformemente all’art. 21, n. 3, del regolamento n. 4253/88, tali pagamenti hanno rappresentato l’80% del contributo controverso complessivo.
57. Ciò premesso, la decisione impugnata potrebbe essere considerata direttamente produttiva di effetti sulla situazione giuridica della ricorrente solamente se, per effetto della decisione medesima e senza che la Repubblica italiana disponesse di potere discrezionale a tal riguardo, la ricorrente stessa fosse stata, da un lato, privata del versamento degli importi disimpegnati corrispondenti alle somme non ancora percepite dal FESR a titolo del contributo controverso e relative alle spese divenute inammissibili e, dall’altro, fosse stata tenuta alla restituzione dell’indebito corrispondente alle somme già ricevute a titolo del contributo medesimo e destinate a sostenere spese divenute inammissibili.
58. Orbene, il Tribunale ha già avuto modo di affermare che conseguenze di tal genere non derivano né da una decisione della Commissione che ponga termine ad un contributo finanziario del FESR né da una qualsiasi altra disposizione di diritto comunitario che sia diretta a determinare l’effetto di tale decisione (ordinanza SLIM Sicilia/Commissione, cit. supra al punto 55, punto 51).
59. A tale riguardo, si deve rammentare, in limine, che, secondo il sistema istituzionale della Comunità e principi che disciplinano i rapporti tra la Comunità e gli Stati membri, spetta a questi ultimi, in mancanza di una contraria disposizione di diritto comunitario, garantire sul loro territorio l’attuazione della normativa comunitaria (sentenze della Corte 21 settembre 1983, cause riunite 205/82‑215/82, Deutsche Milchkontor e a., Racc. pag. 2633, e 7 luglio 1987, cause riunite 89/86 e 91/86, Étoile commerciale e CNTA/Commissione, Racc. pag. 3005, punto 11; ordinanza Coillte Teoranta/Commissione, cit. supra al punto 37, punto 42). Per ciò che più particolarmente riguarda le attività di finanziamento intraprese nell’ambito del FESR, spetta agli Stati membri, ai sensi dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88, adottare le misure necessarie onde recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenza.
60. Come affermato dalla Corte nella sentenza 22 gennaio 2004, causa C‑271/01, COPPI (Racc. pag. I‑1029, punti 39 e 40), quest’ultima disposizione sancisce il principio di sussidiarietà enunciato nel sesto ‘considerando’ del regolamento n. 2082/93, in base al quale, per quanto attiene all’utilizzazione di fondi provenienti dal FESR, fatte salve le competenze della Commissione cui spetta, in particolare, gestire le risorse finanziarie della Comunità, la responsabilità dell’applicazione delle forme d’intervento deve incombere principalmente agli Stati membri al livello territoriale adeguato secondo la specificità di ciascuno Stato membro (v. parimenti, in tal senso, ordinanza del Tribunale 15 marzo 2004, cause riunite T‑66/02 e T‑139/02, Institouto N. Avgerinopoulou e a./Commissione, Racc. pag. II‑855, punto 64).
61. Secondo la giurisprudenza della Corte, in tale sistema spetta quindi agli Stati membri dare attuazione alla normativa comunitaria e adottare, riguardo agli operatori economici interessati, le decisioni individuali necessarie. Nell’attuazione di tale normativa, gli Stati membri agiscono applicando i criteri di forma e di sostanza del loro diritto nazionale, entro i limiti sanciti dal diritto comunitario (sentenza Étoile commerciale e CNTA/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 12, e ordinanza Coillte Teoranta/Commissione, cit. supra al punto 37, punto 42).
62. A tale riguardo, si deve sottolineare che un ente pubblico locale, quale la ricorrente, incaricato della gestione, a livello regionale, dei fondi percepiti dal FESR non può essere assimilato allo Stato membro stesso (ordinanza della Corte 21 marzo 1997, causa C‑95/97, Région wallonne/Commissione, Racc. pag. I‑1787, punto 6). Dalla pertinente normativa, segnatamente dall’art. 4, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2052/88, emerge che viene ivi operata una chiara distinzione tra gli Stati membri, da un lato, e gli organismi o le autorità competenti dal medesimo designati a livello nazionale, regionale o locale, dall’altro.
63. È in tale contesto che si deve esaminare l’incidenza diretta del provvedimento nei confronti della ricorrente.
64. Per quanto attiene, in primo luogo, al disimpegno disposto dal FESR per le somme non versate, si deve rilevare che la decisione impugnata si è limitata a dichiarare alla Repubblica italiana che, per effetto della chiusura del contributo controverso, le dette somme non sarebbero state versate. Orbene, dall’art. 21, n. 5, del regolamento n. 4253/88 emerge che, ad eccezione di talune forme di intervento che restano escluse nella specie, segnatamente quelle previste all’art. 5, n. 2, primo comma, lett. e), del regolamento n. 2052/88, i fondi comunitari concessi a titolo di contributi finanziari del FESR vengono versati dalla Commissione allo Stato membro interessato (sentenza COPPI, cit. supra al punto 60, punti 37, 38 e 41; v., anche, conclusioni dell’avvocato generale Alber relative alla detta causa, non ancora pubblicate nella Raccolta, paragrafo 61).
65. Si deve necessariamente rilevare che nulla osta nella specie a che la Repubblica italiana, al fine di finanziare il completamento dei lavori relativi al progetto di cui trattasi, decida di stanziare fondi propri a copertura della parte del finanziamento comunitario disimpegnata. A tale riguardo si deve rilevare, in particolare, che, a termini dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88, il contributo del FESR viene concepito quale intervento complementare o contributo a corrispondenti azioni nazionali, ove l’art. 9 del regolamento n. 4253/88 precisa inoltre che, conformemente al principio di addizionalità, i contributi comunitari non possono sostituirsi alle spese pubbliche dello Stato membro.
66. Per quanto attiene, in secondo luogo, alla restituzione dell’indebito, si deve rilevare che, nella decisione impugnata, la Commissione si è limitata a dichiarare alla Repubblica italiana che le somme versate a titolo di contributo comunitario e corrispondenti a spese divenute inammissibili dovevano essere recuperate dal FESR. A differenza della prassi generalmente seguita dalla Commissione in materia di aiuti illegittimi dichiarati incompatibili con il mercato comune, la decisione impugnata non contiene alcuna disposizione che ingiunga alla Repubblica italiana di procedere alla ripetizione dell’indebito presso i rispettivi beneficiari (v., in tal senso, ordinanza Coillte Teoranta/Commissione, cit. supra al punto 37, punto 45).
67. A tale riguardo, l’obbligo imposto dalla decisione impugnata alla Repubblica italiana di informare il beneficiario finale in ordine alla detta decisione non può essere evidentemente assimilato all’obbligo di procedere alla ripetizione dell’indebito presso il medesimo. In ogni caso, atteso che la ricorrente non è il beneficiario finale del contributo finanziario di cui trattasi, tale indicazione non può in alcun caso far sì – cosa che la ricorrente d’altronde non sostiene – che la decisione impugnata incida direttamente sulla sua situazione giuridica ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.
68. La corretta esecuzione della decisione impugnata implica pertanto unicamente – come giustamente sostenuto dalla Commissione nelle proprie memorie – che la Repubblica italiana restituisca al FESR l’indebito ivi indicato (v., in tal senso, ordinanza Coillte Teoranta/Commissione, cit. supra al punto 37, punto 45; v., anche, conclusioni dell’avvocato generale Alber relative alla causa COPPI, cit. supra al punto 64, paragrafi 58‑63).
69. A tale riguardo, occorre d’altronde sottolineare che la Commissione può esigere la restituzione di un contributo unicamente in ragione dell’importo concesso (conclusioni dell’avvocato generale Alber nella causa COPPI, cit. supra al punto 64, paragrafo 58). Orbene, come già rilevato supra al punto 64, i fondi comunitari concessi a titolo di contributo finanziario del FESR vengono versati, in casi come quello di specie, dalla Commissione allo Stato membro interessato (sentenza COPPI, cit. supra al punto 60, punto 41).
70. Ciò premesso, la restituzione dei fondi comunitari corrisposti alla ricorrente sarebbe la conseguenza diretta non della decisione impugnata, bensì dell’azione eventualmente intrapresa a tal fine dalla Repubblica italiana sulla base della propria normativa nazionale per adempiere gli obblighi derivanti dalla disciplina comunitaria in materia (sentenza Deutsche Milchkontor e a., cit. supra al punto 59, punti 19 e 20; conclusioni dell’avvocato generale Cruz Vilaça nella causa Étoile commerciale e CNTA/Commissione, cit. supra al punto 59, punti 48ﾑ52; ordinanza Coillte Teoranta/Commissione, cit. supra al punto 37, punto 47).
71. Orbene, per quanto attiene ai contributi finanziari del FESR, il Tribunale ha già avuto modo di affermare che nessun elemento consente di ritenere che lo Stato membro non disponga di alcuna discrezionalità o addirittura di alcun potere decisionale per quanto riguarda un simile rimborso (ordinanza SLIM Sicilia/Commissione, cit. supra al punto 55, punto 52).
72. Infatti, conformemente al principio di sussidiarietà affermato al sesto ‘considerando’ del regolamento n. 2082/93, quando lo Stato membro adotta provvedimenti ai sensi dell’art. 23, n. 1, del regolamento n. 4253/88, esso agisce sulla base di poteri propri (v., in tal senso, sentenza COPPI, cit. supra al punto 60, punti 39‑45 e 48, nonché le conclusioni dell’avvocato generale Alber relative alla detta causa, cit. supra al punto 64, paragrafo 72).
73. Non può quindi escludersi che circostanze particolari possano indurre la Repubblica italiana a rinunciare alla ripetizione del contributo controverso e a sopportare essa stessa l’onere del rimborso al FESR degli importi di cui essa ha erroneamente autorizzato il pagamento (v., in tal senso, sentenza della Corte 7 febbraio 1979, causa 11/76, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. 245, punto 8; conclusioni dell’avvocato generale Cruz Vilaça relative alla causa Étoile commerciale e CNTA/Commissione, cit. supra al punto 59, paragrafo 54; ordinanza Coillte Teoranta/Commissione, cit. supra al punto 37, punto 48).
74. A tal riguardo, occorre anzitutto rilevare che nessuna delle decisioni emanate nella specie dalla Commissione nei confronti della Repubblica italiana, che si tratti della decisione iniziale 22 dicembre 1993 o delle successive decisioni 28 luglio e 22 dicembre 1995, contengono disposizioni che impongano l’obbligo alla Repubblica italiana di procedere alla ripetizione dell’indebito nei confronti della ricorrente o dei beneficiari finali.
75. Inoltre, come già rilevato supra al punto 65, atteso che il contributo finanziario del FESR è concepito quale intervento complementare o contributo a corrispondenti azioni nazionali, non può escludersi che la Repubblica italiana proceda al finanziamento del completamento del progetto di cui trattasi mediante fondi propri.
76. A tal riguardo, si deve osservare che dagli atti di causa non risulta che la Repubblica italiana abbia espresso, nell’ambito dei propri rapporti con la ricorrente, l’intendimento di traslare sulla ricorrente medesima ovvero sui beneficiari finali le conseguenze finanziarie di ogni eventuale decisione della Commissione in ordine alla riduzione del contributo di cui trattasi. In particolare, la ricorrente non ha dedotto alcun elemento idoneo a dimostrare che il finanziamento del progetto a concorrenza del contributo comunitario de quo sia subordinato alla condizione che esso venga posto a carico, in definitiva, del FESR, circostanza che rende ancor più indiretta l’incidenza della decisione impugnata sull’eventuale ripetizione del detto contributo (ordinanza Coillte Teoranta/Commissione, cit. supra al punto 37, punto 51). In ogni caso, anche se così fosse, si deve rilevare che tanto la Corte (sentenza Étoile commerciale e CNTA/Commissione, cit. supra al punto 59, punto 13) quanto il Tribunale (ordinanza SLIM Sicilia/Commissione, cit. supra al punto 55, punto 51) hanno già avuto modo di affermare che tale circostanza non è sufficiente per dimostrare la sussistenza dell’incidenza diretta postulata dall’art. 230, quarto comma, CE, quando, in una siffatta ipotesi, la ripetizione non costituisca la conseguenza della decisione comunitaria impugnata, bensì risulti da un provvedimento interno adottato autonomamente dalle competenti autorità nazionali.
77. Si deve infine rilevare che, anche se la Repubblica italiana dovesse decidere di procedere alla ripetizione dell’indebito, non sembra che essa non disponga di alcun margine di discrezionalità quanto al soggetto nei confronti del quale procedere alla ripetizione. In particolare, non risulta minimamente dimostrato che la Repubblica italiana procederebbe necessariamente alla ripetizione dell’indebito nei confronti della ricorrente e non nei confronti dei beneficiari finali.
78. Alla luce di tutte le suesposte osservazioni emerge che, a seguito dell’emanazione della decisione impugnata, spetta alla Repubblica italiana valutare se occorra procedere, sulla base della propria normativa nazionale e con azione soggetta a sindacato da parte dei giudici nazionali, alla ripetizione dell’indebito nei confronti, a seconda dei casi, della ricorrente o dei beneficiari finali, adottando a tal fine i necessari provvedimenti nazionali individuali.
79. Si deve d’altronde necessariamente rilevare che, se la ricorrente, nelle proprie memorie, ha affermato che la Repubblica italiana non disponeva di alcun margine di discrezionalità nella ripetizione dell’indebito, essa non ha dedotto alcun elemento idoneo a dimostrare tale affermazione. La ricorrente non ha peraltro nemmeno sostenuto che, ammesso che la Repubblica italiana disponesse di un potere discrezionale, questo sarebbe puramente teorico, in considerazione, segnatamente, di talune specifiche disposizioni della normativa nazionale attinenti, ad esempio, alla ripartizione delle competenze tra lo Stato e gli enti regionali. A tale riguardo si deve osservare che, se è pur vero che, nel caso in cui la Commissione adotti, su richiesta di uno Stato membro, misure di salvaguardia ovvero dichiari un aiuto di Stato compatibile con il mercato comune, non vi è dubbio alcuno, come risulta dalla giurisprudenza, che lo Stato membro che abbia richiesto le misure medesime vi darà immediatamente seguito al fine di trarne tutte le conseguenze (v., segnatamente, sentenza Piraiki‑Patraiki e a./Commissione, cit. supra al punto 53, punti 8 e 9; sentenze del Tribunale 12 dicembre 1996, causa T‑380/94, AIUFFASS e AKT/Commissione, Racc. pag. II‑2169, punti 46 e 47, e 5 dicembre 2002, causa T‑114/00, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum/Commissione, Racc. pag. II‑5121, punti 73 e 74), lo stesso ragionamento non può valere nella specie, considerato che la Repubblica italiana non ha chiesto alla Commissione di emanare la decisione impugnata, ragion per cui, in assenza di qualsiasi elemento idoneo a dimostrare il contrario, non può essere escluso che la Repubblica italiana rinunci a procedere alla ripetizione del contributo di cui trattasi nei confronti della ricorrente o dei beneficiari finali.
80. Ne consegue che la decisione impugnata non ha prodotto effetti diretti sulla situazione giuridica della ricorrente.
81. Nessuno degli argomenti o circostanze, peraltro non dimostrati, dedotti dalla ricorrente nelle proprie memorie è idoneo ad inficiare tale conclusione.
82. Per quanto attiene, in primo luogo, alla sentenza Dreyfus/Commissione (cit. supra al punto 45), richiamata dalla ricorrente a sostegno dell’affermazione secondo cui essa sarebbe legittimata ad agire, si deve rilevare che la fattispecie in esame non può essere assimilata a quella oggetto della detta sentenza. Infatti, ai punti 52 e 53 della menzionata sentenza Dreyfus/Commissione, la Corte ha rilevato che la facoltà che avrebbe avuto il destinatario della decisione controversa di rinunciare al finanziamento comunitario in questione era «puramente teorica», ragion per cui la relativa decisione di diniego del finanziamento privava la ricorrente «di qualsiasi possibilità effettiva di dare esecuzione al contratto che le era stato assegnato o di ottenere il pagamento delle forniture effettuate secondo le condizioni convenute». Per tale motivo, la Corte ha ritenuto che la ricorrente fosse direttamente interessata da tale decisione. Per contro, nella specie, dalla suesposta analisi risulta che la possibilità per la Repubblica italiana di garantire con propri fondi il finanziamento del completamento dei lavori senza peraltro procedere alla ripetizione dell’indebito nei confronti della ricorrente non è per nulla teorica.
83. Per quanto attiene, in secondo luogo, alla circostanza succintamente dedotta nella replica secondo cui la ricorrente è «un ente pubblico che risponde a questi criteri», è sufficiente rammentare che, se è pur vero che enti pubblici decentralizzati o autonomi sono legittimati a proporre ricorso di annullamento ex art. 230 CE, la ricevibilità di tali ricorsi è subordinata, come emerge dalla sentenza Regione autonoma Friuli‑Venezia Giulia/Commissione (cit. supra al punto 43, punti 28‑35), richiamata dalla ricorrente, alla condizione che gli enti medesimi siano, segnatamente, direttamente interessati dall’atto impugnato. Orbene, per i motivi sin qui esposti, tale ipotesi non ricorre nella specie.
84. Per quanto attiene, in terzo luogo, alla circostanza secondo cui sarebbero sussistiti rapporti giuridici diretti tra la ricorrente e la Commissione con riguardo al progetto di cui trattasi, atteso che taluni documenti sarebbero stati inviati direttamente dalla convenuta alla ricorrente, è sufficiente rilevare che tale circostanza, anche ammesso che fosse dimostrata, non proverebbe minimamente l’esistenza di un rapporto diretto tra la ricorrente e la decisione impugnata ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, considerato che l’esistenza di un rapporto di tal genere può essere accertata solo quando la decisione di cui trattasi incida direttamente sulla situazione giuridica della ricorrente senza applicazione di altre norme intermedie. Orbene, dalla suesposta analisi risulta che tale ipotesi non ricorre nella specie.
85. Infine, per quanto attiene, in quarto luogo, alla circostanza secondo cui la decisione impugnata sarebbe stata emanata in considerazione della specifica situazione della ricorrente, è sufficiente rilevare che tale circostanza, anche ammesso che fosse dimostrata, sarebbe tutt’al più idonea a dimostrare che la ricorrente è individualmente interessata dalla decisione medesima. Tale circostanza è, per contro, priva di pertinenza nell’accertamento se la ricorrente sia direttamente interessata dalla decisione impugnata.
86. Da tutte le suesposte considerazioni emerge che la ricorrente non è direttamente interessata dalla decisione impugnata, atteso che quest’ultima produce unicamente effetti nelle relazioni giuridiche tra la Commissione e la Repubblica italiana.
87. Pertanto, senza che occorra esaminare se la ricorrente sia individualmente interessata dalla decisione impugnata, il presente ricorso dev’essere dichiarato irricevibile.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
88. A termini dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, essendo rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese del procedimento, come richiesto dalla Commissione.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
così provvede:
1) Il ricorso è irricevibile.
2) La ricorrente sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla convenuta.