Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
apresentadas em 23 de abril de 2026 (1)
Processo C‑321/25 [Gidzhinov] (i)
Processo penal
contra
А,
B,
V,
G,
D,
sendo interveniente:
Sofiyska gradska prokuratura
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Sofiyski gradski sad (Tribunal da cidade de Sófia, Bulgária)]
« Reenvio prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Cooperação judiciária em matéria penal — Luta contra a criminalidade organizada — Proteção dos interesses financeiros da União — Artigo 325.°, n.° 1, TFUE — Convenção PIF — Decisão‑Quadro 2008/841/JAI — Obrigação de lutar com medidas dissuasoras e efetivas contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União — Obrigação de prever sanções penais — Fraude grave em matéria de IVA — Penas máximas — Princípio da proporcionalidade — Prazo de prescrição »
1.        No âmbito de um processo penal instaurado contra pessoas acusadas de terem liderado ou participado numa organização criminosa que se dedicava à fraude ao imposto sobre o valor acrescentado (IVA), o Sofiyski gradski sad (Tribunal da cidade de Sófia, Bulgária) submeteu ao Tribunal de Justiça duas questões prejudiciais de natureza muito distinta, relativas, por um lado, ao prazo absoluto de prescrição para o exercício da ação penal (primeira questão) e, por outro, à relação entre as penas aplicáveis aos acordos para a prática de um crime e as correspondentes ao próprio crime (segunda questão).
2.        As disposições de direito da União cuja interpretação é pedida através das referidas questões prejudiciais são o artigo 325.°, n.° 1, TFUE, a Convenção relativa à Proteção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias (2) e a Decisão‑Quadro 2008/841/JAI (3).
I.      Quadro jurídico
A.      Direito da União
1.      Convenção PIF
3.        O artigo 1.° («Disposições gerais») dispõe:
«1.      Para efeitos da presente convenção, constitui fraude lesiva dos interesses financeiros [da União]:
[…]
b)      Em matéria de receitas, qualquer ato ou omissão intencionais relativos:
–        à utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexatos ou incompletos, que tenha por efeito a diminuição ilegal de recursos do Orçamento Geral [da União] ou dos orçamentos geridos [pela União] ou por sua conta;
–        à não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito;
–        ao desvio de um benefício legalmente obtido, que produza o mesmo efeito.
[…]».
4.        O artigo 2.° («Sanções») dispõe:
«1.      Cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para que os comportamentos referidos no artigo 1.°, bem como a cumplicidade, a instigação ou a tentativa relativas aos comportamentos referidos no n.° 1 do artigo 1.°, sejam passíveis de sanções penais efetivas, proporcionadas e dissuasoras, incluindo, pelo menos nos casos de fraude grave, penas privativas de liberdade que possam determinar a extradição, entendendo‑se que se deve considerar fraude grave qualquer fraude relativa a um montante mínimo, a fixar em cada Estado‑Membro. Esse montante mínimo não pode ser fixado em mais de 50 000 [euros].
[…]».
2.      Decisão‑Quadro 2008/841
5.        O artigo 1.° («Definições») prevê:
«Para efeitos da presente decisão‑quadro, entende‑se por:
1)      “Organização criminosa”, a associação estruturada de mais de duas pessoas, que se mantém ao longo do tempo e atua de forma concertada, tendo em vista a prática de infrações passíveis de pena privativa de liberdade ou medida de segurança privativa de liberdade cuja duração máxima seja, pelo menos, igual ou superior a quatro anos, ou de pena mais grave, com o objetivo de obter, direta ou indiretamente, benefícios financeiros ou outro benefício material;
2)      “Associação estruturada”, uma associação que não foi constituída de forma fortuita para a prática imediata de uma infração e que não tem necessariamente atribuições formalmente definidas para os seus membros, continuidade na sua composição ou uma estrutura sofisticada».
6.        O artigo 2.° («Infrações relativas à participação em organização criminosa») dispõe:
«Cada Estado‑Membro toma as medidas necessárias para garantir que um ou ambos os tipos de conduta a seguir indicados relacionados com uma organização criminosa sejam considerados infração:
a)      A conduta de quem, intencionalmente e com conhecimento quer dos objetivos e da atividade geral da organização criminosa, quer da intenção da organização de cometer a infração em causa, participar ativamente na atividade criminosa da organização, incluindo o fornecimento de informações ou de meios materiais, o recrutamento de novos participantes e qualquer forma de financiamento das atividades da organização, tendo conhecimento de que tal participação contribuirá para a realização da atividade criminosa da organização;
b)      A conduta de quem tiver estabelecido, com uma ou mais pessoas, um acordo destinado a levar a cabo uma atividade que, se for executada, configura a prática de uma infração a que se refere o artigo 1.°, mesmo que essa pessoa não participe na execução efetiva de tal atividade».
7.        O artigo 3.° («Sanções») enuncia:
«1.      Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para garantir que:
a)      As infrações a que se refere a alínea a) do artigo 2.° sejam puníveis com uma pena de prisão com a duração máxima de, pelo menos, dois a cinco anos; ou
b)      As infrações a que se refere a alínea b) do artigo 2.° sejam puníveis com o mesmo limite máximo da pena de prisão previsto para a infração que é objeto do acordo [ (4)], ou com uma pena de prisão com a duração máxima de, pelo menos, dois a cinco anos.
2.      Cada Estado‑Membro toma as medidas necessárias para garantir que o facto de as infrações a que se refere o artigo 2.°, por ele próprio estabelecidas, serem cometidas no quadro de uma organização criminosa possa ser considerado como circunstância agravante».
B.      Direito búlgaro
1.      Nakazatelen kodeks (Código Penal)
8.        O artigo 23.°, n.° 1, dispõe:
«Se, através da mesma conduta, forem cometidos vários crimes ou se uma pessoa tiver cometido vários crimes diferentes antes de ser condenada pela prática de um desses crimes por decisão transitada em julgado, o tribunal, após determinar a pena aplicável por cada um desses crimes separadamente, aplica a pena mais grave.»
9.        Nos termos do artigo 80.°:
«1)      A ação penal prescreve se não for iniciada no prazo de:
[...]
2.      quinze anos para os atos puníveis com pena privativa de liberdade superior a dez anos;
3.      dez anos para os atos puníveis com pena privativa de liberdade superior a três anos;
[...]
3)      O prazo de prescrição da ação penal começa a correr a partir da prática do crime; em caso de tentativa ou de atos preparatórios, a partir do dia em que foi praticado o último ato; e, no caso de infrações permanentes ou continuadas, a partir da data da sua cessação».
10.      O artigo 81.° dispõe:
«1)      A prescrição é suspensa se o início ou a prossecução da ação penal depender da resolução de uma questão prévia por decisão judicial transitada em julgado.
2)      A prescrição é interrompida por qualquer ato das autoridades competentes praticado para efeitos de exercício da ação penal e apenas contra o arguido. Após a prática do ato que interrompe a prescrição, começa a correr um novo prazo de prescrição.
3)      Não obstante a suspensão ou interrupção do prazo de prescrição, a ação penal prescreve se tiver decorrido um período que exceda em metade o prazo previsto no artigo anterior».
11.      O artigo 93.° tem a seguinte redação:
«Para efeitos do presente código, entende‑se por:
[...]
20.      “grupo criminoso organizado”, a associação duradoura e estruturada de três ou mais pessoas, com o propósito de praticar, de forma concertada, no território nacional ou no estrangeiro, crimes puníveis com pena privativa da liberdade superior a três anos. A associação é considerada estruturada mesmo não havendo uma distribuição formal de funções entre os membros nem continuidade na sua composição ou uma estrutura desenvolvida.
[…]».
12.      Nos termos do artigo 255.°:
«1)      Quem evitar a liquidação ou o pagamento de dívidas fiscais de montantes elevados, mediante:
[...]
7.      dedução indevida do imposto suportado,
[…]
é punido com pena privativa da liberdade de um a seis anos e com multa até 2 000 [levs búlgaros (BGN)].
[...]
3)      Quando a dívida tributária seja de montante especialmente elevado, é aplicável uma pena de três a oito anos de prisão e a perda da totalidade ou de parte do património do condenado a favor do Estado.
[…]».
13.      Nos termos do artigo 321.°:
«1)      A constituição ou liderança de um grupo criminoso organizado é punível com pena de prisão de três a dez anos.
2)      A participação nesse grupo é punível com pena de prisão de um a seis anos.
3)      Quando o grupo seja constituído […] com fins de enriquecimento, […] a pena é:
1.      no caso das infrações previstas no n.° 1: pena privativa da liberdade de cinco a quinze anos;
2.      no caso das infrações previstas no n.° 2: pena privativa da liberdade de três a dez anos.
[…]».
2.      Nakazatelno protsesualen kodeks (Código de Processo Penal)
14.      Segundo o artigo 24.°:
«1)      Não será instaurado um processo ou será arquivado um processo já existente quando:
[...]
3.      a responsabilidade penal se tiver extinguido por prescrição, por ter decorrido o prazo previsto na lei;
[...]
2)      Nos casos previstos no n.° 1, pontos 2, 3 e 9, o processo penal não será arquivado se o indiciado ou arguido assim o requerer. A amnistia ou a prescrição não impedem a reabertura do processo penal se a pessoa condenada o requerer ou se o Ministério Público apresentar um pedido de absolvição.
[…]».
15.      Nos termos do artigo 258.°:
«1)      O processo será julgado pela mesma formação jurisdicional desde o início até ao encerramento da audiência.
2)      Quando um membro do tribunal fique impossibilitado de continuar a participar na apreciação do processo e deva ser substituído, o julgamento será retomado desde o início».
16.      O artigo 289.° prevê:
«1)      O tribunal põe termo ao processo penal nos casos previstos no artigo 24.°, n.° 1, pontos 2 a 10, e n.° 5.
2)      Quando os fundamentos previstos no artigo 24.°, n.° 1, pontos 2 e 3, se revelarem na audiência e o arguido requeira a continuação do processo, o tribunal decide por sentença penal.
[…]».
II.    Matéria de facto, litígio e questões prejudiciais
17.      Em 2015, foi instaurado na Bulgária um processo penal contra cinco pessoas pela prática de vários crimes em matéria de IVA. No âmbito desse processo:
–        A. e B. foram acusados de terem liderado um grupo criminoso organizado, na aceção do artigo 321.°, n.° 3, do Código Penal, entre março de 2011 e novembro de 2012. Essa conduta é punível com pena privativa da liberdade de cinco a quinze anos.
–        V., G. e D. foram acusados de terem participado, no mesmo período, no grupo criminoso organizado liderado por A. e B. Essa conduta é punível com pena privativa da liberdade de três a dez anos.
18.      Foram ainda acusados da prática dos seguintes crimes previstos no artigo 255.°, n.° 3, do Código Penal e puníveis com pena privativa da liberdade de três a oito
anos, bem como com a perda da totalidade ou de parte do património a favor do Estado:
–        Três crimes de declarações falsas de IVA, no montante de 633 525 euros.
–        Catorze crimes de faturas falsas, no montante de 1 130 568 euros.
–        Fraude fiscal, no montante de 1 022 583 euros.
–        Deduções ilegais, no montante total de 1 244 274 euros.
19.      O processo foi inicialmente atribuído a um tribunal em formação composta por um juiz e dois jurados, que realizou quarenta e oito sessões de audiência entre 2015 e 2021. Em 2021, o processo teve de ser retomado, em virtude da nomeação de um novo juiz em substituição do primeiro, que cessou funções.
20.      O novo tribunal, em formação composta por um segundo juiz e dois outros jurados, realizou dez e oito sessões de audiências em 2022 e 2025, tendo a maioria sido adiada, sem que tivesse sido decretada qualquer medida destinada à recolha de prova.
21.      O processo teve de ser redistribuído pela terceira vez, devido à aposentação do segundo juiz. Foi então atribuído a um terceiro juiz e a dois novos jurados, que compõem o órgão jurisdicional de reenvio.
22.      Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio faz as seguintes considerações:
–        «[…] é objetivamente impossível intentar uma ação penal em três instâncias antes das datas em que se verifica a prescrição absoluta do exercício da ação penal para a maior parte dos crimes (distintos dos relacionados com a liderança de organização criminosa). Mesmo que o órgão jurisdicional de reenvio conseguisse conhecer do mérito da causa antes, a prescrição absoluta certamente ocorreria antes de a segunda ou a terceira instância terem oportunidade de conhecer dos recursos interpostos» (5).
–        O exercício da ação penal contra dois dos arguidos por
liderança de organização criminosa implica uma pena máxima de quinze anos de prisão. Por conseguinte, o prazo de prescrição absoluto é de 22,5 anos e expira em 14 de maio de 2035. Este prazo remanescente de dez anos para o exercício da ação penal contra os agentes designados como líderes da organização criminosa seria suficiente para que o processo penal pudesse ser levado a cabo, mesmo em três instâncias judiciais.
–        No que se refere às penas previstas para as condutas objeto da ação penal, a norma segundo a qual «[…] o acordo para cometer uma infração é punido mais severamente do que a prática efetiva do
crime
[…] é contrári[a] ao princípio da proporcionalidade, uma vez que […] a natureza criminosa do acordo, decorre unicamente da natureza criminosa das infrações cuja prática o acordo tem como finalidade e que poderão ser cometidas no futuro» (6).
23.      Nestas circunstâncias, o Sofiyski gradski sad (Tribunal da cidade de Sófia) decidiu submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Devem os artigos 325.° [TFUE] e 2.°, n.° 1, da Convenção [PIF], ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional nos termos da qual o prazo de prescrição para o exercício da ação penal por infrações contra os interesses financeiros da União é determinado apenas com base na pena máxima prevista para uma infração penal e não pela complexidade factual e jurídica da causa e que não tem em conta a eventual ocorrência de um evento fortuito, na sequência do qual o processo penal tem de recomeçar, pelo que a aplicação da respetiva legislação nacional pode resultar em impunidade?
2)      Deve o artigo 3.°, n.° 1, alínea b), da Decisão‑Quadro 2008/841 ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional nos termos da qual a infração referida no artigo 2.°, alínea b) da referida decisão‑quadro, é punível com uma pena de prisão cuja duração máxima é superior à prevista para a infração a que se refere o acordo mencionado no artigo 2.°, alínea b)?»
III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
24.      O pedido de decisão prejudicial deu entrada no Tribunal de Justiça em 8 de maio de 2025.
25.      Apresentaram observações escritas V., o Governo Austríaco e a Comissão Europeia.
26.      O Tribunal de Justiça considerou que não era necessária a realização de audiência.
IV.    Análise
27.      O órgão jurisdicional de reenvio submete duas questões autónomas:
–        A primeira tem por objeto o regime de prescrição da ação penal estabelecido pelo legislador búlgaro e a sua aptidão para assegurar uma repressão eficaz da fraude ao IVA.
–        A segunda refere‑se à justificação, à luz do princípio da proporcionalidade, de uma legislação nacional que, em determinadas circunstâncias, pune mais severamente quem acorda praticar um crime do que quem o pratica efetivamente.
A.      Primeira questão
28.      O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 325.° TFUE e o artigo 2.°, n.° 1, da Convenção PIF se opõem a uma legislação nacional nos termos da qual «o prazo de prescrição é determinado apenas com base na pena máxima prevista para uma infração penal e não pela complexidade factual e jurídica da causa e que não tem em conta a eventual ocorrência de um evento fortuito, na sequência do qual o processo penal tem de recomeçar». Acrescenta que essa legislação nacional poderia «resultar em impunidade».
29.      Conforme recordou a Comissão(7), a proteção dos interesses financeiros da União através da aplicação de sanções penais constitui uma competência partilhada entre a União e os Estados‑Membros, na aceção do artigo 4.°, n.° 2, TFUE. Na medida em que os prazos de prescrição e as regras relativas à sua interrupção e suspensão não foram objeto de harmonização aprofundada a nível da União, a sua definição compete, em princípio, aos Estados‑Membros (8).
30.      O artigo 325.°, n.° 1, TFUE obriga os Estados‑Membros a lutarem contra as fraudes e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União por meio de medidas dissuasoras e efetivas (9).
31.      Em particular, os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para garantir uma cobrança eficaz e completa dos recursos próprios, entre os quais as receitas provenientes da aplicação de uma taxa uniforme à matéria coletável harmonizada do IVA (10).
32.      Os Estados‑Membros dispõem
de liberdade de escolha das sanções aplicáveis, que podem ser sanções administrativas, sanções penais ou uma combinação de ambas, para garantir a cobrança da totalidade das receitas provenientes do IVA e, assim, a proteção dos interesses financeiros da União. Podem, no entanto, ser indispensáveis sanções penais para combater, de forma efetiva e dissuasora, certos casos de fraude em matéria de IVA (11).
33.      As condutas em causa no processo principal são podem constituir infrações penais de fraude fiscal e de organização criminosa em matéria de IVA. Os montantes de IVA a que o processo se refere ascendem a aproximadamente 4 000 000 de euros, valor muito superior ao montante mínimo estabelecido no artigo 2.°, n.° 1, da Convenção PIF para qualificar como «grave» uma fraude lesiva dos interesses financeiros da União.
34.      Por conseguinte, as condutas em causa no processo principal inserem‑se no âmbito de aplicação do artigo 325.°, n.° 1, TFUE e do artigo 2.°, n.° 1, da Convenção PIF.
35.      O Tribunal de Justiça já declarou que o caráter efetivo e dissuasivo das medidas tomadas pelos Estados‑Membros para assegurar a proteção dos interesses financeiros da União não depende apenas da gravidade das sanções penais aplicáveis às condutas lesivas desses interesses, mas também do regime de prescrição aplicável.
36.      No que respeita ao legislador nacional, «cabe‑lhe garantir que o regime nacional de prescrição em matéria penal não conduza à impunidade de um número considerável de casos de fraude grave em matéria de IVA» (12).
37.      No caso presente, importa sublinhar que:
–        Não é controverso (nem o tribunal de reenvio manifesta quaisquer dúvidas a esse respeito) que o direito búlgaro prevê sanções penais efetivas e dissuasivas para as infrações lesivas dos interesses financeiros da União.
–        Também não é controverso que, em abstrato, os prazos de prescrição da ação penal previstos na lei búlgara são adequados, isto é, não comprometem o caráter efetivo e dissuasivo das sanções correspondentes. Esses prazos excedem os mínimos estabelecidos no artigo 12.° da Diretiva (UE) 2017/1371 (13), ainda que esta não seja aplicável, ratione temporis, a infrações praticadas em 2011 e 2012.
38.      A dúvida suscitada pelo tribunal de reenvio diz respeito a um regime de prescrição da ação penal necessariamente aplicável após o decurso de um determinado número de anos desde a prática das condutas em causa. Esse prazo absoluto de prescrição é fixado em função da pena máxima prevista para a infração correspondente, não podendo ser prorrogado em circunstância alguma.
39.      O Tribunal de Justiça já se pronunciou sobre a fixação de prazos de prescrição razoáveis em matéria de aplicação de sanções pelas autoridades nacionais, em domínios abrangidos pelo direito da União (14). A este respeito, declarou o seguinte:
–        «[…] [A]s regras nacionais que fixam os prazos de prescrição devem ser concebidas de modo a estabelecerem um equilíbrio entre, por um lado, os objetivos de garantir a segurança jurídica e de assegurar a tramitação dos processos num prazo razoável enquanto princípios gerais do direito da União e, por outro, a aplicação efetiva e eficaz [do direito da União]» (15).
–        «Para determinar se um regime nacional de prescrição estabelece tal equilíbrio, há que considerar todos os elementos desse regime, entre os quais podem figurar, nomeadamente, a data a partir da qual o prazo de prescrição começa a correr, a duração desse prazo, bem como as modalidades de suspensão ou de interrupção deste» (16).
–        Pode igualmente ser admitida, como elemento pertinente, a complexidade da análise exigida pelo processo (17).
40.      Partindo destas premissas, importa, antes de mais, dissipar quaisquer dúvidas quanto à validade de um prazo absoluto de prescrição, considerado por si próprio. Este tipo de prazo encontra‑se previsto, por exemplo, no Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 (18), relativo à proteção dos interesses financeiros da União.
41.      O artigo 3.°, n.° 1, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 prevê um «[…] prazo de prescrição absoluto [que] contribui assim para reforçar a segurança jurídica dos agentes económicos, ao impedir que a prescrição dos procedimentos por irregularidade seja indefinidamente adiada […]» (19).
42.      Concordo com a Comissão em que, na falta de harmonização mais aprofundada, a mera inexistência, numa legislação nacional, de uma norma que subordine a aplicabilidade do prazo absoluto de prescrição da ação penal à complexidade do processo judicial não viola o direito da União.
43.      Naturalmente, é necessário que esse prazo seja suficientemente longo para permitir que a conduta seja apreciada por um tribunal, tendo em conta, em especial, a duração média dos processos judiciais (20).
44.      A meu ver, um prazo absoluto de prescrição de quinze anos, como o previsto no direito búlgaro, é razoável e suficiente. Tal é assim, ainda que o seu cômputo abranja o período compreendido entre a instauração do processo penal e a decisão definitiva, isto é, incluindo todas as instâncias (21). Em quinze anos é possível chegar ao termo de um processo penal por infrações como as que estão aqui em causa. Como assinala a Comissão, esse prazo excede consideravelmente o prazo de prescrição correspondente previsto na Diretiva 2017/1371 (22).
45.      Ainda assim, uma vez admitido o caráter razoável desse prazo, em abstrato, importa assegurar que a sua aplicação concreta não favoreça a impunidade e, por conseguinte, não comprometa a eficácia nem o caráter dissuasivo das medidas destinadas a garantir a proteção dos interesses financeiros da União.
46.      Neste sentido, o Tribunal de Justiça verificou se a aplicação das disposições nacionais em matéria de prescrição penal terá o efeito, num número considerável de processos, de os factos constitutivos de fraude grave ficarem impunes. Isso poderá suceder se, geralmente, os factos tiverem prescrito antes de a sanção penal prevista na lei poder ser aplicada por decisão judicial transitada em julgado. Sendo esse o caso, as medidas previstas no direito nacional para combater a fraude e as atividades ilícitas lesivas dos interesses financeiros da União não podem ser tidas como efetivas e dissuasoras (23).
47.      Todavia, nada indica que o prazo de prescrição em causa no presente processo implique, em regra, a impunidade efetiva num número considerável de processos penais instaurados nos tribunais búlgaros por infrações lesivas dos interesses financeiros da União.
48.      Pelo contrário, tudo parece indicar que, no caso em apreço, a prescrição do exercício da ação penal apenas afetaria algumas das condutas submetidas à apreciação do tribunal a quo (24) e que a eventual impunidade de (parte dessas) condutas se encontra associada a fatores específicos, que se prendem com problemas e dificuldades circunstanciais que afetam o próprio tribunal de reenvio.
49.      Com efeito, a sucessão de vicissitudes descrita na decisão de reenvio, à qual já fiz referência (25), evidencia que o atraso na tramitação deste processo penal se deve, conforme sustenta a Comissão, a uma certa «ineficácia sistémica» do próprio tribunal (26).
50.      Não consta dos autos qualquer elemento que indique que, não apenas a generalidade dos tribunais búlgaros que conhecem de processos penais semelhantes, mas, pelo menos, um número significativo desses tribunais encontre no regime de prescrição da ação penal um obstáculo sistemático à apreciação definitiva de condutas lesivas dos interesses financeiros da União.
51.      Nestas circunstâncias, não se verificam, na minha opinião, as condições exigidas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para reconhecer a existência de um risco sistémico de impunidade relativamente a infrações de fraude grave lesivas dos interesses financeiros da União. Por conseguinte, a primeira questão prejudicial deve ser respondida pela negativa.
B.      Segunda questão
52.      O órgão jurisdicional de reenvio manifesta dúvidas quanto à questão de saber se o artigo 3.°, n.° 1, alínea b), da Decisão‑Quadro 2008/841 permite que o «acordo» celebrado com vista à prática de um crime, na aceção do artigo 2.°, alínea b), da mesma Decisão‑Quadro, seja punido de forma mais grave (até quinze anos de prisão) do que a prática do próprio
crime objeto desse acordo (até oito anos de prisão).
53.      Recordo que, no processo penal principal, o que está em causa é a responsabilidade penal de:
–        A. e B., acusados de liderar uma organização criminosa constituída com o objetivo de cometer fraudes em matéria de IVA, conduta punida com pena de prisão de cinco a quinze anos;
–        V., G. e D., acusados de participar nessa organização criminosa, conduta punida com pena de prisão de três a dez anos.
54.      Além disso, é imputada aos cinco arguidos a prática de uma fraude fiscal punível com pena de prisão de três a oito anos.
55.      O artigo 2.° da Decisão‑Quadro 2008/841 impõe aos Estados‑Membros a obrigação de qualificar como infração penal um ou ambos os seguintes tipos de conduta relacionados com uma organização criminosa:
–        a participação ativa nas atividades ilícitas da organização;
–        o acordo «com uma ou mais pessoas, destinado a levar a cabo uma atividade que, se for executada, configura a prática de uma infração a que se refere o artigo 1.° [da decisão‑quadro]». Tais infrações são as «passíveis de pena privativa de liberdade [...] cuja duração máxima seja, pelo menos, igual ou superior a quatro anos, ou de pena mais grave […]» (27).
56.      Por sua vez, o artigo 3.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2008/841 impõe aos Estados‑Membros a adoção das medidas necessárias para garantir que:
–        As infrações a que se refere a alínea a) do artigo 2.° sejam puníveis com uma pena de prisão com a duração máxima de, «pelo menos, dois a cinco anos».
–        As infrações a que se refere a alínea b) do artigo 2.° sejam puníveis «com o mesmo limite máximo da pena de prisão previsto para a infração que é objeto do acordo, ou com uma pena de prisão com a duração máxima de, pelo menos, dois a cinco anos».
57.      O legislador búlgaro optou pela segunda das possibilidades previstas no artigo 3.°, n.° 1, alínea b): a pena máxima de prisão prevista no Código Penal para a fraude ao IVA é de oito anos, ao passo que a prevista para a constituição ou liderança de um grupo criminoso organizado com vista à prática de fraude ao IVA pode atingir quinze anos.
58.      Nestas circunstâncias, coloca‑se uma dupla questão:
–        por um lado, se o artigo 3.°, n.° 1, alínea b), da Decisão‑Quadro 2008/841 permite que o acordo com vista à prática de fraude ao IVA seja punido com uma pena (quinze anos) superior à prevista para a prática dessa infração fiscal (oito anos);
–        por outro lado, se, em qualquer caso, uma legislação nacional pode punir esse acordo com uma pena máxima superior a cinco anos, uma vez que a segunda das alternativas previstas no artigo 3.°, n.° 1, alínea b), se refere a uma pena de prisão com a duração máxima de «pelo menos, entre dois e cinco anos».
1.      A «pena de prisão com a duração máxima de, pelo menos, dois a cinco anos», prevista no artigo 3.°, n.° 1, alínea b), da Decisão‑Quadro 2008/841
59.      A Decisão‑Quadro 2008/841 insere‑se entre os atos adotados com base no artigo 31.°, n.° 1, TUE, cujas disposições foram posteriormente reproduzidas no artigo 83.°, n.° 1, primeiro parágrafo, TFUE. Essa decisão‑quadro contém disposições mínimas relativas às sanções aplicáveis às infrações penais no domínio da criminalidade organizada (28).
60.      No estado atual do direito da União, o direito penal dos Estados‑Membros não é objeto de medidas gerais de harmonização. Em particular, a apreciação do grau de gravidade de uma infração «[…] deve ser realizada tendo em conta as opções feitas, no contexto do sistema penal do Estado‑Membro em causa, relativamente à identificação dos crimes que mais lesam o ordenamento jurídico da sociedade» (29).
61.      O Governo Austríaco referiu as dificuldades que as diferenças entre as tradições jurídicas e os sistemas penais nacionais suscitaram nos debates realizados no Conselho sobre numerosos atos legislativos da União no domínio do direito penal substantivo (30). Essas dificuldades estão na origem da posição de princípio adotada pelo Conselho nas suas «Conclusões […]
sobre a abordagem a seguir em matéria de aproximação das penas» (31).
62.      Segundo esse documento, que formaliza a abordagem adotada pelo Conselho em diversas decisões‑quadro anteriores ao Tratado de Lisboa:
–        a aproximação das sanções não deve impedir os Estados‑Membros de preservarem a coerência dos seus sistemas nacionais (32).
–        caso as propostas de (futuros) instrumentos jurídicos contenham disposições que definam os elementos constitutivos mínimos das infrações, deve ser considerada a possibilidade de fixar um grau mínimo para as penas máximas aplicáveis às infrações no direito nacional (33).
63.      Para o efeito, o Conselho estabeleceu um sistema de graus de sanções (34), especificando que se tratava de graus mínimos e que nada impedia os Estados‑Membros de irem além desses graus na sua legislação nacional (35).
64.      Este sistema de penas máximas mínimas, que, como sustenta a Comissão, é conforme com o princípio da harmonização mínima previsto no artigo 83.°, n.° 1, TFUE (36), foi utilizado de forma recorrente pelo Conselho em numerosas decisões‑quadro (37). Resulta do seu espírito e da sua prática que os Estados‑Membros são livres de prever, nos respetivos sistemas nacionais, penas máximas superiores às estabelecidas pela Decisão‑Quadro 2008/841.
65.      Não posso, no entanto, deixar de observar que a fórmula linguística utilizada pelo legislador não é particularmente feliz.
66.      Com efeito, a expressão «pena de prisão com a duração máxima de, pelo menos, dois a cinco anos» (38), que consta no artigo 3.°, n.° 1, da Decisão‑Quadro 2008/841, dificilmente é compatível com o crivo da lógica, como demonstra a própria perplexidade do tribunal de reenvio (39).
67.      Uma «pena de duração máxima» condicionada pela expressão «de, pelo menos,» deixa de tal forma em aberto a sua extensão ultra limen que deixa de poder ser qualificada como pena máxima. Consequentemente, os Estados‑Membros podem ampliá‑la.
68.      Se a condição «de, pelo menos,» não fosse imediatamente precisada por referência a um prazo determinado, mas sim a um intervalo temporal dentro do qual a pena deve situar‑se, esta já não poderia ser alargada além do limite superior desse intervalo, que passaria então a constituir o nível máximo permitido. Assim, os Estados‑Membros apenas poderiam fixar a duração da pena dentro dos limites desse intervalo, sem ultrapassar o respetivo limite superior.
69.      Todavia, conforme sugeriu o Governo Austríaco (40), há que entender que o mínimo imposto para a pena de duração máxima corresponde ao intervalo definido («entre dois e cinco anos») e que, por conseguinte, a pena pode ser alargada além desse intervalo. Deste modo, os Estados‑Membros poderiam aumentar a pena máxima, acrescentando intervalos superiores.
70.      Esta interpretação, embora algo rebuscada, é a que melhor se coaduna com o princípio da harmonização mínima do direito da União em matéria penal. É também, em certa medida, a que melhor respeita a faculdade reconhecida aos Estados‑Membros de determinarem, em última análise, o limite máximo das penas que pretendem estabelecer.
71.      O direito da União permite que os Estados‑Membros cumpram a sua obrigação de fixar uma pena máxima, através da possibilidade de que essa pena máxima seja, no caso em apreço, de apenas dois anos ou de qualquer outro período até cinco anos. Obviamente sem limitar a sua faculdade de optarem por qualquer outro período superior ao definido pelo intervalo «entre dois e cinco anos».
72.      Por conseguinte, a meu ver, o artigo 3.°, n.° 1, alínea b), da Decisão‑Quadro 2008/841 não se opõe a uma legislação nacional que puna o acordo referido no artigo 2.°, alínea b), dessa mesma decisão‑quadro com uma pena de prisão de duração máxima superior à prevista para o crime que constitui o objeto desse acordo.
73.      Em qualquer caso, importa ter em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual o órgão jurisdicional nacional não é obrigado a deixar de aplicar uma disposição do direito nacional incompatível com disposições de uma decisão‑quadro que não tenham efeito direto (41).
2.      Diferença entre as sanções aplicáveis ao acordo destinado à prática de um crime e à prática do crime acordado. Proporcionalidade
74.      Resta, por último, saber se o artigo 3.°, n.° 1, alínea b), da Decisão‑Quadro 2008/841 permite que o acordo destinado à prática de fraude ao IVA seja punido, no direito búlgaro, com uma pena (quinze anos) superior à prevista para a prática dessa infração fiscal (oito anos).
75.      O órgão jurisdicional de reenvio considera que uma resposta afirmativa seria contrária ao princípio da proporcionalidade (42).
76.      Não concordo.
77.      É certo que, à primeira vista, poderia parecer desproporcionado que o acordo destinado à prática de um crime (entendido como um ato preparatório do
crime subsequente) fosse punido com maior gravidade do que a própria prática desse crime (43).
78.      No entanto, o artigo 2.°, alínea b), da Decisão‑Quadro 2008/841, que visa combater o fenómeno da criminalidade organizada, refere‑se à hipótese de «um acordo destinado a levar a cabo uma atividade que, se for executada, configura a prática de uma infração» (44).
79.      No contexto da luta contra a criminalidade organizada, que, insisto, constitui o objeto da Decisão‑Quadro 2008/841, é razoável que a criação de estruturas organizadas destinadas à execução sistemática de atividades criminosas seja punida com maior gravidade.
80.      Não são o mesmo o acordo ocasional destinado à prática de uma única infração e o acordo destinado à prática, de forma estável e organizada, mediante uma associação estruturada de várias pessoas durante um determinado período de tempo, de atos criminosos.
81.      Sem que seja necessário que «participe na execução efetiva de tal atividade» criminosa, conforme prevê o artigo 2.°, alínea b), da Decisão‑Quadro 2008/841, quem acorda, com outrem, constituir uma organização criminosa:
–        pode ser responsabilizado pelos crimes cometidos por outros no âmbito dessa organização, quer de forma indireta, quer na qualidade de instigador desses crimes;
–        é, em todo o caso, responsável, direta e principalmente, pelo crime que consiste na criação de uma estrutura destinada a facilitar a prática efetiva de atos criminosos que, eventualmente, não teriam podido ser cometidos se os seus autores materiais não tivessem beneficiado do apoio da organização criminosa.
82.      Em termos abstratos, entendo, portanto, que o acordo de
constituição de uma organização criminosa pode justificar uma censura penal mais grave do que a reservada à prática de crimes específicos no âmbito dessa organização.
83.      Determinar o alcance dessa censura penal compete ao legislador nacional, dentro dos limites já analisados. O seu juízo de proporcionalidade entre o crime e a pena deve prevalecer, salvo se ultrapassar manifestamente os limites da racionalidade.
84.      Em qualquer caso, concordo com a Comissão em que a apreciação da proporcionalidade de uma sanção concreta deve ser efetuada à luz das circunstâncias específicas de cada caso (45).
85.      Compete ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se, tendo em conta, por um lado, as características da organização criminosa constituída na sequência do acordo celebrado entre A. e B. e, por outro, a medida em que a existência dessa organização constituiu uma condição necessária para a prática dos crimes imputados a V., G. e D., a conduta de A. e B. justifica a aplicação de uma sanção penal mais grave do que a prevista para os outros três arguidos. Nesta apreciação, além disso, não pode deixar de se ter em conta o facto de que a A. e B. é igualmente imputada a liderança da organização criminosa criada na sequência do acordo por eles celebrado.
V.      Conclusão
86.      Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pelo Sofiyski gradski sad (Tribunal da cidade de Sófia, Bulgária) nos seguintes termos:
«1)      O artigo 325.° TFUE e o artigo 2.°, n.° 1, da Convenção relativa à Proteção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias
devem ser interpretados no sentido de que
não se opõem a uma legislação nacional que prevê um prazo absoluto de prescrição da ação penal por infrações lesivas dos interesses financeiros da União, determinado exclusivamente em função da pena máxima prevista para a infração em causa, de modo que esse prazo seja de quinze anos para infrações puníveis com pena de prisão superior a dez anos e de dez anos para infrações puníveis com pena de prisão superior a três anos.
2)      O artigo 3.°, n.° 1, alínea b), da Decisão‑Quadro 2008/841/JAI do Conselho, de 24 de outubro de 2008, relativa à luta contra a criminalidade organizada,
deve ser interpretado no sentido de que
não se opõe a uma legislação nacional nos termos da qual a conduta de uma pessoa que consista num acordo destinado a levar a cabo uma atividade que, se for executada, configura a prática de infrações previstas no artigo 1.° dessa decisão‑quadro é punida com uma pena privativa da liberdade máxima superior à prevista para a prática de algumas dessas infrações».
1      Língua original: espanhol.
i      O nome do presente processo é um nome fictício. Não corresponde ao nome verdadeiro de nenhuma das partes no processo.
2      Estabelecida por ato do Conselho de 26 de julho de 1995, com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia (JO 1995, C 316, p. 48). A seguir «Convenção PIF».
3      Decisão‑Quadro do Conselho, de 24 de outubro de 2008, relativa à luta contra a criminalidade organizada (JO 2008, L 300, p. 42).
4      A utilização, na versão espanhola, do termo «conspiração» não encontra correspondência nas demais versões linguísticas que consultei. Estas utilizam, pelo contrário, os termos «accord» (francesa), «agreement» (inglesa), «intesa» (italiana), «acordo» (portuguesa), «acordul» (romena), «Vereinbarung» (alemã) e «overeengekomen» (neerlandesa). O termo «conspiración [conspiração]» constante da versão espanhola deve, portanto, ser entendido no sentido de «acordo», que é, aliás, a expressão utilizada no artigo 2.°, alínea b), da Decisão‑Quadro 2008/841.
5      Ponto 29 do despacho de reenvio.
6      Ponto 52 do despacho de reenvio.
7      Ponto 9 das observações escritas da Comissão.
8      No exercício dessa competência, os Estados‑Membros devem respeitar as obrigações que lhes incumbem por força do direito da União. V., neste sentido, Acórdão de 26 de fevereiro de 2019, Rimšēvičs e BCE/Letónia (C‑202/18 e C‑238/18; EU:C:2019:139), n.° 57.
9      Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Euro Box Promotion e o. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 e C‑840/19; EU:C:2021:1034), n.° 181, e jurisprudência aí referida.
10      Acórdão de 5 de dezembro de 2017, M. A. S. e M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), n.os 31 e 32, e jurisprudência aí referida.
11      Acórdão de 8 de setembro de 2015, Taricco e o. (C‑105/14; EU:C:2015:555), n.° 39, e jurisprudência aí referida.
12      Acórdão de 5 de dezembro de 2017, M. A. S. e M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), n.° 41.
13      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2017, relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal (JO 2017, L 198, p. 29).
14      Acórdão de 21 de janeiro de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47); a seguir «Acórdão Whiteland Import Export»; n.° 48. Nesse processo, estava em causa uma infração às regras da concorrência.
15      Acórdão Whiteland Import Export, n.° 49.
16      Acórdão Whiteland Import Export, n.° 50.
17      Acórdão Whiteland Import Export, n.° 51.
18      Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO 1995, L 312, p. 1).
19      Acórdão de 6 de fevereiro de 2025, Emporiki Serron — Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (C‑42/24, EU:C:2025:56), n.° 40, e jurisprudência aí referida.
20      Ponto 17 das observações escritas da Comissão.
21      Ponto 18 das observações escritas da Comissão.
22      Ponto 19 das observações escritas da Comissão.
23      Acórdão de 8 de setembro de 2015, Taricco, e o. (C‑105/14; EU:C:2015:555), n.° 47.
24      Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o prazo ainda em curso (até 2035) seria suficiente para assegurar o julgamento da causa, em três instâncias, relativamente aos arguidos na qualidade de líderes da organização criminosa.
25      N.os 19 a 21 das presentes conclusões.
26      Observações escritas da Comissão, n.° 20.
27      Contrariamente ao entendimento do órgão jurisdicional de reenvio (n.os 47 e 48 do despacho de reenvio), a Comissão considera que o objeto do «acordo», na aceção do artigo 2.°, alínea b), da Decisão‑Quadro 2008/841 é a prática de infrações e não, necessariamente, a constituição de uma organização criminosa (n.° 30 das observações escritas da Comissão). Se assim fosse, a conduta de A. e B. enquadrar‑se‑ia antes na alínea a) do artigo 2.° da Decisão‑Quadro 2008/841, pelo que a aplicação do artigo 3.°, n.° 1, alínea b), dessa mesma decisão‑quadro, cuja interpretação constitui o objeto da segunda questão prejudicial, seria irrelevante. A meu ver, independentemente do facto de, conforme admite a Comissão, o «acordo» poder igualmente ter por objeto a constituição de uma organização criminosa, o que é determinante é que, quer ao abrigo da alínea a), quer ao abrigo da alínea b), ambas do artigo 2.° da Decisão‑Quadro 2008/841, o artigo 3.°, n.° 1, alíneas a) e b), permite que o acordo destinado à constituição de uma organização criminosa, ou à prática de uma infração, seja punido de forma mais severa do que a prática da própria infração objeto desse acordo.
28      Acórdão de 28 de novembro de 2024, PT (Acordo celebrado entre o Ministério Público e o autor de uma infração) (C‑432/22, EU:C:2024:987, n.° 38).
29      Neste sentido, v. Acórdão de 6 de julho de 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Crime particularmente grave) (C‑402/22, EU:C:2023:543, n.° 38).
30      Ponto 24 das observações escritas do Governo Austríaco.
31      Documento n.° 9141/02 do Conselho, de 27 de maio de 2002; a seguir «Conclusões do Conselho».
32      Conclusões do Conselho, ponto 3, quarto parágrafo: «Ao ponderar a forma de aproximar as sanções penais em determinados domínios, é necessário ter presente que as tradições jurídicas diferem entre os Estados‑Membros. Para permitir que os Estados‑Membros preservem a coerência dos seus sistemas penais nacionais, é necessária uma certa flexibilidade na aproximação das sanções penais.»
33      Conclusões do Conselho, ponto 3, quinto parágrafo: «Sempre que as propostas de instrumentos jurídicos a adotar ao abrigo do Título VI do TUE contenham disposições que estabeleçam os elementos constitutivos mínimos das infrações penais, deve ser considerada a eventual necessidade de fixar um nível mínimo para as penas máximas aplicáveis a essas infrações no direito nacional.»
34      Este sistema, previsto no ponto 3, oitavo parágrafo, das Conclusões do Conselho, articula‑se em quatro graus:
Grau 1: penas máximas de, pelo menos, entre um e três anos de prisão.
Grau 2: penas máximas de, pelo menos, entre dois e cinco anos de prisão.
Grau 3: penas máximas de, pelo menos, entre cinco e dez anos de prisão.
Grau 4: penas máximas de, pelo menos, dez anos de prisão (casos em que se justifiquem penas particularmente severas).
35      Conclusões do Conselho, ponto 3, nono parágrafo: «[…] Observa‑se que os níveis referidos constituem níveis mínimos e que nada impede os Estados‑Membros de preverem níveis superiores no seu direito nacional.»
36      Ponto 34 das observações escritas da Comissão.
37      Entre os numerosos exemplos mencionados pelo Governo Austríaco na nota 37 das suas observações escritas, podem referir‑se o artigo 4.°, n.° 2, da Decisão‑Quadro 2003/568/JAI do Conselho, de 22 de julho de 2003, relativa ao combate à corrupção no setor privado (JO 2003, L 192, p. 54); e o artigo 3.°, n.° 2, da Decisão‑Quadro 2008/913/JAI do Conselho, de 28 de novembro de 2008, relativa à luta por via do direito penal contra certas formas e manifestações de racismo e xenofobia (JO 2008, L 328, p. 55).
38      Trata‑se de uma fórmula que, embora plenamente adequada quando está em causa a fixação de penas mínimas, não se revela, em meu entender, a mais adequada no que respeita à fixação de penas máximas.
39      N.os 56 a 74 do despacho de reenvio.
40      Ponto 32 das observações escritas do Governo Austríaco.
41      Acórdão de 24 de junho de 2019, Poplawski (C‑573/17, EU:C:2019:530), ponto 2 do dispositivo.
42      Ponto 52 do despacho de reenvio, reproduzido no n.° 22 das presentes conclusões.
43      A conspiração destinada à prática de um crime é, em regra, punida com uma pena inferior à prevista para esse crime. Todavia, importa distinguir entre a conspiração destinada à prática de um crime específico e o crime que consiste na constituição ou liderança de uma associação criminosa dotada de uma organização com um certo grau de consistência e permanência.
44      O sublinhado é meu.
45      N.° 39 das observações escritas da Comissão.