61994CC0285_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 Dans le cadre du présent recours, la République italienne veut obtenir l'annulation du règlement (CE) n, 1840/94 de la Commission, du 27 juillet 1994, fixant les rendements en olives et en huile pour la campagne 1993/1994 (1) (ci-après le «règlement»).
2 En résumé, le litige porte sur la question de savoir si, pour la fixation de ces rendements, la Commission doit s'en tenir aux données fournies par les autorités de chaque État membre (thèse du gouvernement italien) ou si, au contraire, elle peut s'en détacher (thèse de la Commission), comme elle l'a fait dans le règlement attaqué.
3 Les motifs invoqués par le gouvernement italien pour demander que le règlement soit déclaré nul sont, en bref, les suivants:
- La Commission aurait enfreint les dispositions communautaires qui régissent la fixation des rendements oléicoles, en ne respectant pas les données relatives à la production fournies par les autorités italiennes; elle aurait ainsi enfreint le principe de la sécurité juridique.
- Le règlement serait dénué de motivation, ou sa motivation serait totalement inadéquate.
- En adoptant le règlement, la Commission aurait commis un détournement de pouvoir.
Le cadre normatif
4 La présente espèce relève de l'ensemble normatif constitué par les actes ci-après:
a) un premier règlement (le règlement n, 136/66/CEE du Conseil, du 22 septembre 1966, portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses (2)) qui prévoit l'octroi d'aides aux producteurs;
b) un règlement d'application (le règlement (CEE) n, 2261/84 du Conseil, du 17 juillet 1984, arrêtant les règles générales relatives à l'octroi de l'aide à la production d'huile d'olive et aux organisations de producteurs (3)), qui fixe les mesures applicables à ces aides;
c) une série de règlements ultérieurs qui fixent concrètement, chaque année, pour chaque campagne:
- la production prévue et les aides qui peuvent être perçues par anticipation;
- les rendements, par zones de production, en olives et huile d'olive, dont découle la production définitive.
5 Le règlement n, 136/66 a institué, entre autres mesures, une aide destinée à «assurer aux producteurs de la Communauté une rémunération équitable dont le niveau peut être défini, pour l'huile d'olive, par un prix indicatif à la production et, pour les graines oléagineuses, par un prix indicatif ... la différence entre ces prix et ceux qui sont acceptables pour le consommateur représente l'aide qu'il convient d'octroyer pour atteindre le but poursuivi».
6 Conformément à l'article 5, paragraphe 2, du règlement n, 136/66 (4), l'aide est octroyée aux agriculteurs selon l'une des deux modalités alternatives:
a) en fonction de la quantité d'huile d'olive effectivement produite;
b) en fonction de certains rendements fixés forfaitairement.
7 La première modalité (production réelle) s'applique aux oléiculteurs dont la production réelle a été d'au moins 500 kg d'huile d'olive en moyenne par campagne: il s'agit donc des grands producteurs.
8 La seconde modalité (production présumée) concerne le reste des oléiculteurs - c'est-à-dire ceux qui ont une exploitation moyenne ou petite - d'une production inférieure à 500 kg par campagne. Dans ce cas, l'aide sera le résultat de l'application des rendements en olives et en huile, fixés préalablement de manière forfaitaire pour chaque campagne, au nombre d'oliviers en production (5).
9 Dans le cas des grands producteurs, on se fonde donc sur les rendements réels. Dans le cas des moyens et petits producteurs, l'aide n'est pas fondée sur la production réelle de chacun d'entre eux, mais calculée sur la base de chiffres fixés à l'avance: le rendement moyen présumé, fixé à l'avance pour chaque campagne, est multiplié par le nombre d'oliviers d'une exploitation déterminée.
10 Les règles relatives à l'octroi des aides sont fixées dans le règlement n, 2261/84. Aux termes de son article 17 bis (6):
«1. Avant le 1er décembre pour la campagne en cours, la Commission détermine la moyenne des rendements en olives et en huile des quatre dernières campagnes.
2. Avant le 1er avril pour la campagne en cours, il est établi, selon la procédure prévue à l'article 38 du règlement n, 136/66/CEE:
- la production estimée,
- le montant de l'aide unitaire à la production qui peut être avancé. Ce montant doit être tel que, compte tenu des prévisions de production de la campagne en question, tout risque de paiement indu aux oléiculteurs soit évité.
3. Au plus tard six mois après la fin de la campagne, il est procédé, selon la procédure prévue au paragraphe 2, à la fixation, relativement à cette campagne:
- de la production effective pour laquelle le droit à l'aide a été reconnu,
- du montant de l'aide unitaire à la production prévue par l'article 5 paragraphe 1 cinquième alinéa point b), du règlement n, 136/66/CEE, à octroyer aux producteurs dont la production moyenne est d'au moins 500 kg d'huile d'olive par campagne,
- de la quantité qui doit être reportée sur la campagne suivante, si la production visée au premier tiret est inférieure à la quantité maximale fixée.
4. Les États membres communiquent à la Commission, au plus tard le 15 mars, les données relatives aux prévisions de production en huile d'olive pour la campagne en cours. La Commission peut avoir recours à d'autres sources d'information et faire effectuer, le cas échéant, des études ou des enquêtes sur la production d'huile d'olive.»
11 L'article 18 du règlement n, 2261/84 fixe les modalités de calcul des rendements moyens dans les termes suivants: «Les rendements en olives et en huile visés à l'article 5, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième tiret, du règlement n, 136/66/CEE sont fixés par zones homogènes de production au plus tard le 31 mai de chaque année, sur la base des données fournies par les États membres producteurs pour le 30 avril de chaque année au plus tard.»
12 Le règlement (CEE) n, 2262/84 du Conseil, du 17 juillet 1984, prévoyant des mesures spéciales dans le secteur de l'huile d'olive (7), cherche à garantir une application correcte et uniforme du régime d'aide à la production, l'expérience ayant montré que la structure administrative des États membres producteurs n'était pas suffisamment adaptée à l'exécution des contrôles prévus par la réglementation communautaire.
13 A cet effet, il est prévu à son article 1er, paragraphe 1, que chaque État membre producteur «constitue, conformément à son ordre juridique, une agence spécifique chargée de certains contrôles et activités dans le cadre du régime d'aide à la production d'huile d'olive.»
14 Conformément à l'article 12 du règlement (CEE) n, 3061/84 de la Commission, du 31 octobre 1984, portant modalités d'application du régime d'aide à la production d'huile d'olive (8):
«1. Aux fins de la fixation des rendements en olives et en huile visés à l'article 18 du règlement (CEE) n, 2261/84, les États membres producteurs fournissent à la Commission des données déterminées, pour des zones homogènes de production, établies compte tenu notamment:
- de la situation géographique et des caractéristiques agronomiques du terrain,
- des variétés d'oliviers prédominantes ainsi que de leur taille de formation la plus pratiquée et de leur âge.
2. Pour chaque zone de production, les données comportent au moins:
a) la délimitation géographique de la zone;
b) une estimation de la superficie oléicole;
c) une estimation du nombre moyen d'oliviers par hectare de culture spécialisée;
d) la production moyenne d'olives par arbre;
e) la production moyenne d'huile pour 100 kg d'olives.
3. Les États membres communiquent au cours de chaque campagne, au plus tard le 30 avril, les données visées au paragraphe 2 points b), c), d) et e) ainsi qu'un bref rapport sur les conditions de production relevées dans chaque zone au cours de la campagne (9).
4. Aux fins de l'établissement des rendements en huile, les États membres producteurs procèdent pour chaque zone de production à la détermination, dans des moulins équipés de manière différente, représentatifs des capacités de trituration de la zone, et à différentes époques de la récolte, du rendement en huile des olives de la zone en cause.
Aux fins de l'établissement des rendements en olives, les États membres procèdent, au moins pour les zones de production plus importantes et au début de la campagne, à une détermination des rendements en olives sur des oliviers représentatifs des conditions de production de la zone.
5. Des agents de la Commission sont associés à la détermination des données visées ci-avant.»
15 Le règlement (CE) n, 1187/94 de la Commission, du 26 mai 1994, fixant, pour la campagne de commercialisation 1993/1994, la production estimée d'huile d'olive ainsi que le montant de l'aide unitaire à la production qui peut être avancé (10), disposait que, pour la campagne concernée:
- la production estimée était égale à 1 283 000 tonnes;
- le montant de l'aide unitaire à la production pouvant être avancé était égal à:
- 51,02 écus/100 kg pour l'Espagne et le Portugal;
- 67,82 écus/100 kg pour les autres États membres.
16 Enfin, le règlement attaqué ici expose, dans les considérants, qu'il s'agit d'appliquer l'article 18 du règlement n, 2261/84, en fixant les rendements en olives et en huile par zones homogènes de production, pour la campagne 1993/1994. Compte tenu des données fournies par les États membres producteurs, les rendements sont fixés comme indiqué à l'annexe I.
17 Concrètement, en ce qui concerne les rendements italiens, il est ajouté dans les considérants du règlement que «les chiffres indiqués à l'annexe I comportent des ajustements par rapport aux données fournies par l'État membre pour assurer une cohérence avec la production estimée au règlement (CE) n, 1187/94 de la Commission».
18 C'est précisément le résultat de cette «adaptation» que conteste l'État requérant, car les chiffres de la Commission constituent une réduction de 30 % (environ) par rapport à ceux proposés par l'administration italienne (11).
19 En effet, la détermination des rendements moyens en kg d'olives pour chaque olivier, d'une part, et en kg d'huile pour 100 kg d'olives, d'autre part, pour chacune des zones homogènes fixées à l'avance, s'avère être le facteur clé pour le calcul de la production définitive de la campagne, avec un nombre d'arbres constant. C'est ce que confirme le document joint par le gouvernement italien en tant qu'annexe 3 à la requête («Production d'huile résultant de l'application des rendements en olives et en huile pour la campagne oléicole 1993/1994»).
Le premier moyen du recours: la Commission doit-elle nécessairement s'en tenir aux données fournies par les États membres?
20 Le premier moyen invoqué par le gouvernement italien pour fonder son recours est que les règles communautaires applicables, à son avis, (article 155, paragraphe 4, du traité CE, article 18 du règlement n, 2261/84, article 12 du règlement n, 3061/84 et article 1er du règlement n, 2262/84), de même que le principe de la sécurité juridique, interdisent à la Commission de s'écarter, comme elle l'a fait, des données apportées par chaque État membre, aux fins de fixer les rendements moyens en olives et en huile.
21 Selon cette thèse, si le Conseil a imposé à chaque État membre l'obligation de créer une agence ou un organisme spécifique (12) pour recueillir, vérifier et mettre au point, dans le cadre national, les informations nécessaires à la détermination des rendements oléicoles, il ne serait pas logique que la Commission puisse s'éloigner, sans plus, des données finalement obtenues par cette agence et fournies aux autorités communautaires par les différentes administrations nationales.
22 Toujours selon le gouvernement requérant, les agences et organismes nationaux (pour l'Italie, «Agecontrol Spa») travaillent sur la base d'un programme préalablement approuvé par la Commission, sous la surveillance de fonctionnaires de la Commission et selon les instructions de cette dernière: en conséquence, il serait «contraire aux principes les plus élémentaires du droit et du bon sens» que la Commission puisse faire abstraction des données fournies par ces organismes.
23 Le mémoire en réplique du gouvernement italien contient à cet égard une nuance importante: en effet, si dans la requête il ne semble pas l'admettre expressément, ce gouvernement reconnaît, dans la réplique au mémoire en défense de la Commission, qu'on ne peut pas contester que cette institution possède une certaine marge d'appréciation pour la fixation des rendements moyens. De même, au cours de l'audience, le représentant du gouvernement italien a affirmé qu'il ne discutait pas les pouvoirs de la Commission pour fixer les rendements, y compris pour modifier les données fournies par les États membres, mais seulement la «méthode» employée en l'espèce.
24 Selon le gouvernement italien, cette possibilité n'existerait que dans l'hypothèse où la Commission démontrerait que la proposition d'un État membre n'a pas été élaborée selon les critères objectifs de détermination des rendements visés à l'article 12 du règlement n, 3061/84 précité.
25 Pour répondre à ce moyen, il convient à mon avis de partir de deux sortes de considérations: la première vise le pouvoir d'appréciation des institutions communautaires dans le cadre de la politique agricole commune et des organisations de marché, en relation avec les chiffres communiqués par les États membres; la seconde concerne l'interprétation correcte des règlements invoqués.
i) Le pouvoir d'appréciation des institutions communautaires dans le cadre de la politique agricole commune et des organisations de marché, en ce qui concerne les données fournies par les États membres
26 La jurisprudence de la Cour de justice a confirmé que la Commission est compétente pour adopter des mesures d'application dans le cadre de la politique agricole commune, compétence qui doit être interprétée largement (13).
27 Ce critère d'interprétation est fondé sur le fait que la Commission est la seule institution en mesure de suivre de manière constante et attentive l'évolution des marchés agricoles, et d'agir avec l'urgence requise par la situation. Les limites de ses pouvoirs doivent être appréciées spécifiquement en fonction des objectifs généraux essentiels de l'organisation de marché (14).
28 L'exactitude des données économiques qui doivent servir de base à l'adoption de décisions ultérieures en ce qui concerne les différentes organisations de marché - et en général pour toute décision relative à la politique agricole commune - revêt une grande importance, puisque ce n'est qu'à partir de données correspondant à la réalité qu'on peut mettre en oeuvre efficacement cette politique.
29 Les institutions communautaires disposent à cet effet d'un certain pouvoir d'appréciation. Dans son arrêt du 29 octobre 1980, Roquette Frères/Conseil (15), la Cour de justice a affirmé que, «lorsque la mise en oeuvre par le Conseil de la politique agricole de la Communauté implique la nécessité d'évaluer une situation économique complexe, le pouvoir discrétionnaire dont il jouit ne s'applique pas exclusivement à la nature et à la portée des dispositions à prendre, mais aussi, dans une certaine mesure, à la constatation des données de base...».
30 Plus récemment, dans l'arrêt Pays-Bas/Commission, précité, la Cour a confirmé que la Commission pouvait vérifier l'exactitude des chiffres fournis par les administrations nationales - et, le cas échéant, les corriger d'office.
31 Dans cette affaire, le royaume des Pays-Bas présentait des allégations semblables à celles avancées ici par le gouvernement italien: à son avis, la Commission n'était pas compétente pour modifier les chiffres fournis par les États membres pour la fixation du coefficient de réduction, puisque seuls ces États membres pouvaient élaborer les listes des opérateurs économiques et fixer les quantités de référence (16). Selon le gouvernement néerlandais, ni l'article 155 du traité ni l'article 20 du règlement établissant l'organisation commune des marchés de la banane (17) ne donnaient pouvoir à la Commission de modifier unilatéralement ces calculs.
32 La Cour de justice a rejeté cette argumentation en affirmant au contraire que le «rôle des États membres dans la collecte et la transmission des données ne saurait ... empêcher la Commission, appelée à assurer la gestion quotidienne de l'organisation commune, de contrôler l'exactitude de ces données et de les redresser s'il s'avère que des doubles comptages risquent de fausser la base du régime d'importation» (18).
33 Certes, les circonstances de cette affaire étaient différentes de celles en objet ici, mais il n'en reste pas moins que, pour l'essentiel, le raisonnement de la Cour de justice dans l'arrêt Pays-Bas/Commission est applicable par analogie aux faits de la présente espèce (19). En toute hypothèse, la solution finale dépendrait des rôles respectivement assignés aux institutions communautaires et aux États membres pour chaque organisation commune de marché.
34 Il est donc nécessaire d'examiner les particularités des règles applicables à l'organisation commune du marché des matières grasses, c'est-à-dire, concrètement, des règlements invoqués par le gouvernement requérant.
ii) L'interprétation des règlements invoqués
35 Comme cela ressort de son texte, cité ci-dessus, l'article 18 du règlement n, 2261/84 donne pouvoir à la Commission de fixer les rendements en olives et en huile «sur la base des données fournies par les États membres producteurs» (20). Quelle que soit celle des méthodes habituelles d'interprétation juridique qu'on lui applique, cette expression ne signifie pas que la Commission est absolument liée par de telles données, de telle sorte qu'elle ne pourrait pas s'en écarter.
36 Selon un critère d'interprétation purement littéral, l'expression «sur la base de» implique un certain degré d'autonomie en faveur de celui qui exécute l'action suivante: sur une base, c'est-à-dire sur un certain support, l'auteur procède à l'acte qu'il doit accomplir. La Commission peut donc partir de la «base» d'informations qui lui est apportée par les États membres, pour élaborer ensuite ses propres conclusions.
37 Le sens intrinsèque de la règle confirme que le règlement n, 2261/84 reconnaît à la Commission une certaine faculté de décision autonome: il ne serait pas logique qu'il lui confie la mission de fixer des rendements si ces derniers étaient déjà préalablement et inexorablement déterminés par chaque État membre. Dans un tel cas, l'intervention, aussi bien du comité de gestion des matières grasses que de la Commission elle-même, serait superflue et on aurait confié directement à chaque État membre la fixation définitive des rendements.
38 Une analyse de la finalité de la norme conduit à la même conclusion: pour s'acquitter de la mission que lui confie le règlement, à savoir de gérer, en coopération avec les États membres, l'organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses, la Commission doit disposer d'un certain pouvoir d'appréciation lorsqu'il s'agit de fixer des données ou des éléments variables qui, par définition, devront déterminer le montant des aides aux producteurs.
39 Si l'on veut que ces aides respectent les critères qui ont inspiré la politique communautaire en la matière, et également protéger par là les intérêts financiers de la Communauté, il faut que ces aides correspondent à des chiffres réels et objectifs, qui ne coïncident pas forcément avec ceux fournis par les États membres. Il est donc logique, et même utile, que la Commission ait le devoir d'examiner, de vérifier et de pondérer de telles données et, le cas échéant, d'autres facteurs pertinents qui n'ont pas été bien appréciés dans les propositions des différentes administrations nationales.
40 En réalité, comme je l'ai déjà signalé, le gouvernement requérant en est venu à admettre, dans sa réplique et lors de l'audience, que la Commission dispose d'un certain pouvoir d'appréciation pour fixer des rendements qui s'écartent des chiffres proposés par un État membre. A son avis, il faudrait dans chaque cas démontrer à cette fin que la proposition de cet État n'a pas mis correctement en oeuvre les critères prévus au règlement n, 3061/84 précité.
41 Je ne partage pas cette dernière appréciation. J'estime, au contraire, qu'il est possible - et la présente espèce en constitue une preuve - qu'une administration nationale détermine les rendements de ses agriculteurs en utilisant les critères réglementaires à cet effet, tout en omettant toutefois de prendre en considération tous les facteurs susceptibles d'affecter l'élaboration de ces données.
42 Conformément à l'article 12 du règlement n, 3061/84, les États membres fournissent à la Commission certaines données et fixent les rendements en huile et en olives pour chaque zone de production. Or, ni cet article, ni aucun des autres articles applicables, n'empêchent la Commission, au vu des chiffres soumis par un État membre selon tous les critères décrits ci-dessus, d'aboutir à des conclusions différentes de celles des autorités nationales (21).
43 Concrètement, rien ne s'oppose juridiquement, à mon avis, à ce que la Commission s'écarte des chiffres nationaux si elle estime que d'autres éléments de fait ou d'autres facteurs pertinents, qui n'ont pas été dûment pris en considération par les autorités nationales, affectent de manière significative le calcul définitif des rendements oléicoles.
44 Spécifiquement - et c'est là en réalité la clé du débat - la Commission peut légitimement prendre comme critère de référence la situation réelle des marchés, tout au long d'une campagne donnée, comme élément de fait exprimant fidèlement le volume plus ou moins élevé de la production.
45 Cette possibilité est admise expressément à l'article 17 bis, paragraphe 4, du règlement n, 2261/84, aux termes duquel les États membres doivent communiquer à la Commission les données relatives aux prévisions de production en huile d'olive pour la campagne en cours et cette dernière «peut avoir recours à d'autres sources d'information et faire effectuer, le cas échéant, des études ou des enquêtes sur la production d'huile d'olive» (22).
46 Le gouvernement italien prétend que d'autres sources d'information ne peuvent être utilisées qu'en ce qui concerne l'estimation des productions prévues pour une campagne déterminée, seule hypothèse visée à l'article 17 bis, paragraphe 4, précité. Il n'en irait pas de même pour la fixation des rendements, puisque l'article 12 du règlement n, 3061/84 fait silence sur cette possibilité.
47 Il m'est difficile de comprendre pourquoi la Commission pourrait se servir d'informations autres que celles fournies par les États membres uniquement pour fixer la production estimée, et non pas pour la production définitive, puisque celle-ci découle de la fixation des rendements moyens par zones homogènes (23).
48 J'estime, au contraire, que, si la Commission a pu utiliser de telles informations en relation avec une donnée provisoire (estimation de la production), elle pourra a fortiori en tenir compte à l'égard de la donnée définitive (la production finale), et ce, d'autant plus lorsque celle-ci a une incidence décisive sur la gestion de l'organisation commune de marché.
49 Le silence sur ce point de l'article 12 du règlement n, 3061/84 ne me paraît pas constituer un argument convaincant. Par ailleurs, l'article 17 bis du règlement n, 2261/84 (règle postérieure à l'article 12 du règlement n, 3061/84, puisqu'il a été modifié par le règlement n, 3500/90) se réfère aussi bien à la production estimée (paragraphe 2) qu'à la production finale (paragraphe 3). Dans ces conditions, je ne vois pas pourquoi la dernière phrase du paragraphe 4 de cet article 17 bis - c'est-à-dire la règle autorisant la Commission à tenir compte de données autres que celles fournies par les États membres - ne pourrait pas être applicable aux deux calculs de la production.
50 Dans le règlement n, 1187/94, la production totale d'huile d'olive prévue pour la campagne communautaire 1993/1994 a été estimée à 1 283 000 tonnes, dont 430 000 pour l'Italie (24). Cette quantité était inférieure de presque 200 000 tonnes aux prévisions des autorités italiennes, ce qui a donné lieu à une lettre de protestation du ministre de l'Agriculture italien, du 2 juin 1994 (25), qui n'a toutefois pas abouti à la formation d'un recours contre le règlement n, 1187/94.
51 Pour aboutir à de telles quantités, la Commission s'est fondée, non seulement sur les informations fournies par les différentes administrations, mais également sur les données apportées par les opérateurs économiques concernés (producteurs, industriels et commerçants), comme l'a admis le ministère de l'Agriculture italien dans sa lettre du 2 juin 1994.
52 Dans cette même lettre de protestation, le ministre de l'Agriculture italien
exprimait ses préoccupations en ce qui concerne les conséquences futures - négatives selon lui - de telles prévisions ou estimations: les rendements définitifs en olives et en huile à fixer sous peu pour la campagne 1993/1994 pourraient subir une réduction d'environ 30 %.
53 Les autorités italiennes étaient donc conscientes de ce que l'estimation ou prévision pour l'avenir de la production oléicole pour une campagne déterminée, effectuée selon des critères combinant les données officielles et celles apportées directement par les opérateurs économiques impliqués, serait normalement suivie de rendements réels (et non pas estimés) comparables. C'est non seulement logique, comme je l'exposerai ci-après, mais également courant dans le secteur de l'huile d'olive.
54 En effet, il ne serait pas raisonnable d'établir, en mai 1994 (date du règlement n, 1187/94), une estimation ou prévision à très court terme, sur la base des données du marché et en vue de permettre d'anticiper les aides aux oléiculteurs, pour calculer, au mois de juillet de la même année (date du règlement contesté), les rendements réels sur des chiffres tout à fait différents, obtenus sur la base de critères purement théoriques. Seule l'hypothèse d'un changement important dans la situation, pendant la campagne, entre mai et juillet, justifierait des divergences notables entre les chiffres d'estimation et les quantités finales de production.
55 Cela ne veut pas dire que la production «estimée» doit devenir, de manière inévitable, une production finale «effective»: il peut y avoir des modifications de l'une à l'autre; il est toutefois logique que, si les calculs provisoires effectués pour quantifier la production estimée sont bien fondés (parce qu'ils sont adaptés au marché), les chiffres de rendements définitifs ne diffèrent pas de manière excessive, au moins si les facteurs déterminant la première estimation n'ont pas subi de variations substantielles.
56 De surcroît, la logique correspond en l'espèce au cours des événements: selon les chiffres fournis par la Commission (26) correspondant à l'ensemble des campagnes de 1987/1988 à 1992/1993, et pour l'ensemble des pays communautaires producteurs d'huile d'olive (Italie, Espagne, Grèce, Portugal et France), l'erreur entre la production estimée et la production définitive ne dépasse pas 7 % environ.
57 Dans le cas spécifique de l'Italie, la différence moyenne entre l'une et l'autre quantités (production estimée à titre provisoire et production définitive), pour l'ensemble des campagnes, de 1987/1988 à 1992/1993, a été de 12 %. Plus concrètement, la production italienne estimée pour la campagne précédant celle qui fait l'objet du présent recours (c'est-à-dire la campagne 1992/1993) n'a été inférieure que de 6 % à la production définitive: avec une estimation provisoire de 385 000 tonnes, la production définitive a été de 410 000 tonnes (27).
58 Si l'on en juge à partir des données figurant dans les différents mémoires des parties, on aboutit à la conclusion que les chiffres utilisés par la Commission pour fixer les rendements définitifs pour la campagne 1993/1994 étaient plus fiables, et correspondaient plus fidèlement à la réalité économique du marché italien de l'huile d'olive, que les chiffres soumis par l'administration italienne.
59 En effet, les arguments et les annexes du mémoire en défense et de la duplique montrent que les chiffres italiens sur les rendements (fondés sur des contrôles et des données correspondant à janvier 1994) étaient surestimés, en ce qu'ils ne correspondaient pas à la réalité en ce qui concerne l'offre des produits dont les prix de marché sont la meilleure expression.
60 Le gouvernement italien n'a pas discuté l'affirmation de la Commission (28) sur le moment où Agecontrol avait terminé la collecte des données préalable à l'élaboration de ses propositions, à savoir janvier 1994. S'il est certain que, dans certaines régions de l'Italie méridionale, la cueillette d'olives est normalement déjà avancée à la fin du mois de janvier, il est tout aussi vrai que tel n'est pas le cas de toute la production italienne. Il est possible, en conséquence, que des phénomènes atmosphériques, ou d'une autre nature, intervenus après le mois de janvier, aient affecté de manière négative la production d'olives, comme le soutient en l'espèce la Commission, en faisant allusion aux incidences climatologiques défavorables des mois suivants (29).
61 La Commission confirme que tel a été en fait le cas en l'espèce en joignant, en tant qu'annexe 3 à sa duplique, un bulletin d'information d'ISMEA, publié en février 1994, sur «la production italienne d'huile d'olive en 1993». Selon ce document, «les estimations [précédentes] de production sont revues à la baisse, en raison des dégâts provoqués par les mauvaises conditions météorologiques au début de la campagne... Les effets de la situation climatique se sont fait surtout sentir dans le sud, et ont été particulièrement importants dans les Pouilles.» Selon ce même bulletin d'information, la production d'huile d'olive calculée par l'ISMEA pour l'Italie pendant la campagne en cause n'avait pas dépassé 450 000 tonnes.
62 Que ce soit en raison de facteurs climatiques ou d'autres, il est certain que les données économiques décrites par la Commission, et insuffisamment réfutées par le gouvernement italien, prouvent que la production pour la campagne 1993/1994 ne pouvait correspondre aux chiffres proposés par ce gouvernement: la situation du marché par référence à la campagne précédente démontre qu'en aucun cas les chiffres définitifs de la campagne antérieure n'ont été dépassés, bien au contraire.
63 Si l'on part de la prémisse que la formation des prix sur un marché tel que celui de l'huile d'olive d'origine communautaire (30) est un indicateur approprié de l'offre et de la demande, les facteurs énoncés ci-après démontrent que la production de la campagne 1993/1994 ne pouvait qu'être inférieure à la précédente:
- les prix de la campagne 1993/1994, pour les différentes variétés d'huile, ont augmenté, se situant en tout cas au-dessus des prix d'intervention, au contraire de ce qui s'était passé pour la campagne 1992/1993;
- pendant la campagne 1993/1994, il n'y a pas eu, contrairement à la campagne 1992/1993, de demande de rattachement aux régimes de stockage privé;
- pendant la campagne 1993/1994, il a été nécessaire de vendre au moins 140 000 tonnes stockées pendant la campagne précédente à des prix supérieurs aux prix d'intervention.
64 Tout cela contribue à prouver la diminution des quantités disponibles en huile d'olive pendant la campagne 1993/1994, ces quantités n'ayant en aucun cas pu être supérieures à celles de 1992/1993.
65 L'estimation provisoire (de 630 000 tonnes) faite par les autorités italiennes pour la campagne 1993/1994, très supérieure même à la production définitive de la campagne précédente, était donc manifestement exagérée.
66 Les rendements définitifs proposés par l'administration italienne pour la campagne 1993/1994, dont découlait une production définitive de 581 954 tonnes d'huile d'olive (31), également supérieure à celle de la campagne précédente, étaient disproportionnés eux aussi. Au contraire, les chiffres fixés par la Commission pour les rendements italiens dans le règlement contesté à présent et, en conséquence, la production définitive qui en résultait, étaient beaucoup plus conformes à la réalité.
67 En résumé, les règlements régissant l'organisation commune de marchés dans le secteur des matières grasses autorisent la Commission à s'écarter des chiffres de production fournis par les États membres lorsque, comme en l'espèce, de tels chiffres ne correspondent pas à la situation réelle de ce secteur. La Commission peut, dans un tel cas, se servir d'autres informations - dont celles apportées par les opérateurs économiques et celles résultant de l'évolution effective du marché - pour calculer, pour chaque campagne, les rendements d'olives et d'huile d'olive servant de base à la fixation des aides aux oléiculteurs.
68 En conséquence, les allégations relatives à l'atteinte au principe de la sécurité juridique résidant, aux termes de la réplique du gouvernement italien, dans «l'adoption d'une décision s'écartant des règles préalablement fixées, de manière générale, pour son adoption», s'avèrent également infondées.
69 Il convient donc de rejeter le premier moyen du recours.
Le deuxième moyen
70 Le gouvernement italien prétend que le règlement sur lequel porte le recours n'est pas suffisamment motivé, vice de forme qui devrait entraîner son annulation.
71 Il est de jurisprudence constante que la motivation exigée à l'article 190 du traité CE doit refléter de manière claire et sans équivoque le raisonnement de l'institution dont émane l'acte attaqué, de telle sorte que les intéressés puissent connaître les raisons de la mesure adoptée et que la Cour de justice puisse exercer son contrôle.
72 Il n'est pas nécessaire, toutefois, que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où, pour déterminer si la motivation d'un acte satisfait aux exigences de l'article 190 du traité, il convient d'en apprécier, non seulement le libellé, mais également le contexte, ainsi que l'ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (32).
73 L'exposé des motifs du règlement attaqué indique, au premier considérant, sur quelles bases la Commission a procédé à une révision à la baisse des chiffres soumis par les autorités italiennes: les «ajustements par rapport aux données fournies par l'État membre» (l'Italie) ont été effectués «pour assurer une cohérence [de la production définitive] avec la production estimée au règlement (CEE) n, 1187/94».
74 On ne saurait affirmer, donc, que le règlement n'a pas exprimé les motifs qui ont conduit la Commission à agir comme elle l'a fait: le considérant cité exprime clairement que la réduction des rendements, par rapport aux chiffres proposés, était fondée sur le lien qui existe entre la production prévue et la production définitive. L'accord ou non de la requérante sur le bien-fondé juridique de tels critères et sur leurs conséquences est une tout autre chose, mais cela n'affecte pas l'exigence formelle de motivation.
75 En fait, le gouvernement italien admet sans détour dans sa réplique que le règlement était motivé, ce qui prive de tout effet son second moyen de contestation. On lit en effet dans la réplique que: «... le règlement comporte une motivation claire et spécifique de la raison pour laquelle les rendements italiens ont été fixés de manière significativement différente de ceux résultant de la proposition nationale...».
Le troisième moyen
76 Par son dernier moyen, le gouvernement requérant fait grief à la Commission d'avoir, en adoptant le règlement qui fait l'objet du recours, commis un détournement de pouvoir.
77 Le détournement de pouvoir se caractérisant par l'utilisation des facultés conférées à un organe ou à une administration en général, pour une finalité autre que celle qui a été fixée par la norme, la Commission aurait commis un détournement de pouvoir si elle avait approuvé le règlement dans un but autre que celui de contribuer à la meilleure gestion du régime d'aide à la production d'huile d'olive.
78 Un recours accusant la Commission de détournement de pouvoir devrait, pour avoir des chances de succès, au moins décrire l'objectif jugé approprié - au sens de finalité recherchée par la règle applicable - ainsi que la finalité différente que la Commission est accusée d'avoir poursuivie.
79 Rien de tel ne s'est passé en l'espèce. La requête conclut son exposé en affirmant que la Commission, en liant la fixation des rendements à l'estimation de la production prévue, «a poursuivi et atteint l'objectif, qui n'est pas autorisé par le règlement n, 2261/84, d'utiliser des appréciations autonomes pour la fixation des rendements, et non pas simplement des corrections des données fournies par les États membres».
80 Cette affirmation assimile, à tort, les objectifs (ou finalités) et les moyens ou instruments. L'utilisation de données autres que celles fournies par les États n'est pas un «objectif», mais un moyen d'atteindre un objectif. Dans le cas d'espèce, comme le fait valoir à juste titre la Commission, son unique objectif a été de contribuer à une gestion plus efficace de l'organisation commune du marché dans le secteur des matières grasses.
81 Même dans l'hypothèse où la fixation de rendements par la Commission à partir de données autres que celles fournies par les États n'aurait pas été valide, le règlement attaqué - qui serait alors nul pour incompatibilité avec les règles relatives à la fixation de ces rendements - ne serait pas pour autant entaché de détournement de pouvoir: la Commission aurait agi pour atteindre la finalité prévue par la norme, mais en utilisant un instrument qui n'était pas le bon.
82 Il convient donc de rejeter également ce moyen de contestation.
Les dépens
83 Conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il a été conclu en ce sens. La Commission a formulé cette demande, à laquelle il convient de faire droit.
Conclusion
84 Pour toutes les raisons exposées ci-dessus, je propose à la Cour de justice de:
1) rejeter le recours;
2) condamner la République italienne aux dépens.
(1) - JO L 193, p. 1.
(2) - JO 1966, 172, p. 3025.
(3) - JO L 208, p. 3.
(4) - Dans la version du règlement (CEE) n, 3499/90 du Conseil, du 27 novembre 1990 (JO L 338, p. 1).
(5) - L'article 2, paragraphe 4, du règlement n, 2261/84, dans la version du règlement (CEE) n, 3500/90 du Conseil, du 27 novembre 1990 (JO L 338, p. 3), a la teneur suivante: «Dans le cas d'oléiculteurs dont la production moyenne est d'au moins 500 kg d'huile d'olive par campagne, l'aide est octroyée conformément à l'article 5 paragraphe 2 premier tiret du règlement n, 136/66/CEE, pour la quantité d'huile effectivement produite dans un moulin agréé. Dans le cas des autres oléiculteurs, l'aide est octroyée conformément à l'article 5 paragraphe 2 deuxième tiret du règlement n, 136/66/CEE et est égale à celle résultant de l'application de la moyenne des rendements en olives et en huile, fixée forfaitairement au cours des quatre dernières campagnes conformément à l'article 18 du présent règlement, au nombre d'oliviers en production et à condition que la transformation des olives en huile ait eu lieu dans un moulin agréé.»
(6) - Dans la version du règlement n, 3500/90, précité.
(7) - JO L 208, p. 11.
(8) - JO L 288, p. 52.
(9) - Version modifiée par le règlement (CEE) n, 1318/92 de la Commission, du 22 mai 1992 (JO L 140, p. 11).
(10) - JO L 132, p. 4.
(11) - Les différences entre les propositions nationales et le règlement portent sur la fixation du nombre de kg d'olives pour chaque arbre. La Commission a donc respecté les chiffres correspondant au nombre de kg d'huile fixé pour 100 kg d'olives.
(12) - Ce que prescrit le règlement n, 2262/84.
(13) - Arrêt du 29 juin 1989, Vreugdenhil et Van der Kolk (22/88, Rec. p. 2049, point 16).
(14) - Arrêt Vreugdenhil et Van der Kolk, précité, point 16; les arrêts du 2 février 1988, Royaume-Uni/Commission (61/86, Rec. p. 431, point 7); du 11 mars 1987, Rau e.a./Commission (279/84, 280/84, 285/84 et 286/84, Rec. p. 1069, point 14), et du 17 octobre 1995, Pays-Bas/Commission (C-478/93, Rec. p. I-3081, point 30), s'expriment dans le même sens.
(15) - 138/79, Rec. p. 3333.
(16) - Il s'agissait du règlement (CEE) n, 2920/93 de la Commission, du 22 octobre 1993, fixant le coefficient uniforme de réduction pour la détermination de la quantité de bananes à attribuer à chaque opérateur des catégories A et B dans le cadre du contingent tarifaire pour le deuxième semestre de 1993 (JO L 264, p. 40).
(17) - Règlement (CEE) n, 404/93 du Conseil, du 13 février 1993, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane (JO L 47, p. 1).
(18) - Point 37.
(19) - La Cour a ajouté (points 38 à 40) que l'arrêt du 20 janvier 1993, Emerald Meats/Commission (C-106/90, C-317/90 et C-129/91, Rec. p. I-209, point 40), constatant que les exigences d'une gestion communautaire n'impliquaient pas que la Commission devait nécessairement pouvoir corriger, dans des cas concrets, des décisions erronées prises par les autorités nationales dans le cadre de cette gestion n'empêche en rien de reconnaître à la Commission le pouvoir de vérifier et de corriger les chiffres nationaux.
(20) - Les italiques ont été ajoutés.
(21) - Le débat sur ce point a parfois confiné à la logomachie: le gouvernement italien admet que la Commission puisse procéder à la «correction» des chiffres nationaux mais non pas les «remplacer». La Commission, pour sa part, qualifie sa conduite d'«adaptation» de ces chiffres. Les trois termes expriment un même résultat de fait: la différence entre certaines données et d'autres. A mon avis, le problème n'est pas quantitatif mais qualitatif, en ce sens qu'il touche au pouvoir de modifier des chiffres. Une fois ce pouvoir admis, le seul élément à apprécier est de savoir sur quels critères les nouveaux chiffres peuvent être fixés.
(22) - Les italiques ont été ajoutés.
(23) - Voir le point 19 des présentes conclusions.
(24) - C'est ce qui figurait dans le rapport communiqué le 28 juillet 1994 par le FEOGA à l'administration italienne (annexe 4 du mémoire en défense).
(25) - Jointe en tant qu'annexe 1 au mémoire en défense.
(26) - «Étude des marges d'erreur entre la production estimée et la production définitive», jointe en tant qu'annexe 3 au mémoire en défense.
(27) - Je soulignerai plus loin l'importance, pour la fixation des rendements qui font l'objet du litige, des données pour cette dernière campagne.
(28) - Affirmation correspondant d'ailleurs à la communication remise, le 28 juillet 1994, par la Commission au ministère de l'Agriculture italien et à l'agence «Agecontrol»; il y est fait constater que «la détermination des rendements [effectuée par l'Italie] se fonde sur des contrôles qui ont eu lieu jusqu'en janvier. Ces contrôles auraient dû se poursuivre jusqu'à la fin du mois de mars, au moins, pour tenir compte des conditions spécifiques susceptibles d'influencer les quantités obtenues, et pour améliorer l'estimation de la production».
(29) - L'information du service météorologique de l'armée de l'air, jointe par la Commission en tant qu'annexe 4 de sa duplique, souligne qu'au mois de février 1994, pendant quinze jours, «les précipitations ont été très importantes dans les Pouilles, en Calabre et en Sicile».
(30) - Selon les affirmations de la Commission, la Communauté est le premier producteur (80 %), le premier consommateur (75 %) et le premier commerçant (90 %) d'huile d'olive. Il en résulte que le marché communautaire de ce produit n'est pratiquement pas influencé par les importations et les exportations, et que les prix communautaires sont les prix de référence au niveau mondial.
(31) - Chiffres figurant dans le document joint en tant qu'annexe 3 à la demande.
(32) - Voir l'arrêt du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission (C-350/88, Rec. p. I-395, point 16), ainsi que la jurisprudence qui y est citée.