62021CC0174
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 17 november 2022 (
1
)
Mål C‑174/21
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Bulgarien
”Fördragsbrott – Åtgärder som är nödvändiga för att följa domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267), – Direktiv 2008/50/EG – Luftkvalitet – Gränsvärden för att skydda människors hälsa – Fina partiklar (PM10) – Överskidande – Upptagande till sakprövning – Formell underrättelse – Styrkande av fördragsbrott – Luftkvalitetsplaner – Krav – Vite – Standardbelopp”
I. Inledning
1.
Luftkvalitetsdirektivet (
2
) fastställer gränsvärden för vissa luftföroreningar i den omgivande luften och kräver att medlemsstaterna vid överskridande av gränsvärden upprättar luftkvalitetsplaner för att perioden av överskridande ska hållas så kort som möjligt.
2.
Genom domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267), fastställde domstolen att gränsvärdena för koncentrationen av fina partiklar (PM10, det vill säga partiklar som är mindre än 10 μm) systematiskt och bestående överskreds i alla zoner och tätbebyggelser i Bulgarien och att de behöriga myndigheterna inte heller upprättat luftkvalitetsplaner som föreskriver tillräckliga åtgärder för att få överträdelsen att upphöra.
3.
I det aktuella målet har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Bulgarien inte följt ovannämnda dom. Kommissionen har yrkat att domstolen ska förplikta Bulgarien att betala ett standardbelopp och ett dagligt vite fram till dess att domstolens dom följts till fullo.
4.
Målet väcker nya frågor som rör huruvida en sådan talan kan tas upp till sakprövning, eftersom kommissionen i sin formella underrättelse inte påtalat att gränsvärdena överskridits efter att ovannämnda dom avkunnades. Dessutom behöver det klargöras i vilken mån kommissionen, oberoende av frågan som rör påståendet om överskridande av gränsvärdena efter att domen avkunnades, kan ifrågasätta kvaliteten hos Bulgariens luftkvalitetsplaner och vilka kriterier som ska tillämpas för att bedöma en sådan invändning i ett förfarande enligt artikel 260 FEUF.
II. Tillämpliga bestämmelser
5.
Enligt artikel 13.1 i luftkvalitetsdirektivet är medlemsstaterna skyldiga att iaktta olika gränsvärden för luftkvalitet:
”Medlemsstaterna ska se till att nivåerna av svaveldioxid, PM10, bly och kolmonoxid i luften inte i någon av deras zoner och tätbebyggelse överskrider gränsvärdena i bilaga XI.
Gränsvärdena för kvävedioxid och bensen i bilaga XI får inte överskridas från och med de datum som anges där.
…”
6.
Enligt bilaga XI till luftkvalitetsdirektivet får 24-timmarsvärdet för PM10-koncentrationer inte överskrida 50 μg/m3 mer än 35 gånger per kalenderår för skydd av människors hälsa. Årsgränsvärdet för PM10-koncentrationer har fastställts till 40 μg/m3. Dessa luftkvalitetsgränser gäller i Bulgarien enligt direktiv 99/30 (
3
) från dagen för denna medlemsstats anslutning till unionen den 1 januari 2007. (
4
)
7.
Enligt artikel 23.1 i luftkvalitetsdirektivet är det nödvändigt att upprätta luftkvalitetsplaner i syfte att klara gränsvärdena om gränsvärden för luftkvaliteten överskrids i vissa zoner eller viss tätbebyggelse:
”Om luftens föroreningsnivåer i vissa zoner eller viss tätbebyggelse överskrider något gränsvärde eller målvärde, inklusive den toleransmarginal som eventuellt är tillämplig, ska medlemsstaterna se till att det upprättas luftkvalitetsplaner för dessa zoner och denna tätbebyggelse i syfte att klara det gränsvärde eller målvärde som anges i bilagorna XI och XIV.
Vid överskridande av gränsvärden för vilka tidsfristen för att uppfylla kraven redan löpt ut, ska det i luftkvalitetsplanerna föreskrivas lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt. …
Dessa luftkvalitetsplaner ska omfatta åtminstone den information som anges i avsnitt A i bilaga XV…
…”
8.
Enligt artikel 27.2 i luftkvalitetsdirektivet ska medlemsstaterna inte senare än nio månader efter utgången av varje år överlämna information för att bedöma om gränsvärdena uppnåtts till kommissionen.
III. Domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267)
9.
I domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267), fastställde domstolen att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa i förening med direktivets bilaga XI
–
genom att systematiskt och bestående från år 2007 till och med år 2014 överskrida dygns- och årsgränsvärdena för PM10-koncentrationer i zonerna och tätbebyggelserna BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Nord, BG0005 sydväst och BG0006 sydöst,
–
genom att systematiskt och bestående från år 2007 till och med år 2014 överskrida dygnsgränsvärdet för PM10-koncentrationer i zonen BG0003 AG Varna och årsgränsvärdet under åren 2007, 2008 och 2010–2014 i samma zon BG0003 AG Varna, och att
Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23.1 andra stycket i nämnda direktiv, särskilt skyldigheten att hålla perioden av överskridande så kort som möjligt, vad gäller perioden från och med 11 juni 2010 till och med år 2014
–
genom att års- som dygnsgränsvärdena för PM10-koncentrationer inom samtliga ovannämnda zoner och tätbebyggelse fortsätter att överskridas.
IV. Förfarandet och parternas yrkanden
10.
Efter att domen av den 5 april 2017 avkunnades överlämnade Bulgarien vid flera tillfällen information om efterlevnaden av domen på förfrågan av kommissionen.
11.
Bulgarien fortsatte informera kommissionen om uppmätta värden för PM10-koncentrationer. Vid den muntliga förhandlingen framhöll kommissionen bland annat att nämnda medlemsstat överlämnade värdena för år 2017 i september 2018, men att dessa behövde korrigeras. De korrigerade mätvärdena överlämnades till kommissionen den 6 november 2018.
12.
Trots detta riktade kommissionen den 9 november 2018 en formell underrättelse till Bulgarien där den uppmanade medlemsstaten att framföra sina synpunkter i enlighet med artikel 260.2 FEUF och fastställde den 9 januari 2019 som tidsfrist för att överlämna sitt svar. Efter anståndsansökan av Bulgarien förlängde kommissionen denna frist till den 9 februari 2019.
13.
I den formella underrättelsen angav kommissionen att överskridandena av gränsvärden fortsatt även åren 2015 och 2016.
14.
Dessutom ifrågasatte kommissionen att Bulgarien inte lagt fram några nya luftkvalitetsplaner i syfte att förbättra luftkvaliteten. Åtgärder på nationell nivå har visserligen aviserats, men av dessa har nästan inga ännu blivit genomförda. Bulgarien har inte lämnat någon information om framstegen med genomförandet eller om tidsplanen för det fortsatta genomförandet. Det saknas även uppgifter beträffande den förväntade förbättringen av luftkvaliteten och åtgärderna i sig är ofta otydliga. Slutligen noteras avseende flera åtgärder att det krävs (ekonomiska) medel (för deras) genomförande.
15.
I svaret som inkom till kommissionen den 18 januari 2019 angav Bulgarien att gränsvärdena överskreds även år 2017, men visade även att situationen förbättras, eftersom nivån av överskridande avtar.
16.
Med avseende på luftkvalitetsplanerna erinrade Bulgarien om att program för sammanlagt 19 städer överlämnades under åren 2017 och 2018. Ytterligare åtgärder på nationell nivå håller på att utarbetas.
17.
Trots detta har Europeiska kommissionen väckt förevarande talan den 21 mars 2021 och yrkat att domstolen ska,
–
fastställa att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF i fråga om zonerna och tätorterna BG0001 Sofia, BG0002 Plovdiv, BG0004 Norra Bulgarien, BG0005 Sydvästra Bulgarien och BG0006 Sydöstra Bulgarien genom att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domstolens dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267);
–
förplikta Republiken Bulgarien att till kommissionen betala ett dagligt standardbelopp på 3156 euro från och med dagen för meddelandet av domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267), till och med dagen för meddelandet av domen i förevarande mål, eller, om överträdelsen skulle upphöra tidigare, till och med den 31 december det sista året då överträdelsen upphörde, och detta belopp ska under alla omständigheter inte understiga det lägsta standardbeloppet på 653000 euro;
–
förplikta Republiken Bulgarien att till kommissionen betala ett dagligt vite på 5677,20 euro för varje zon avseende luftkvalitet, från och med dagen för meddelandet av domstolens dom i förevarande mål till och med det år då domen av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267), har följts till fullo, och
–
förplikta Republiken Bulgarien att ersätta rättegångskostnaderna.
18.
Republiken Bulgarien har yrkat att talan ska ogillas och att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
19.
Polen stöder Bulgariens yrkanden.
20.
Parterna har inkommit med skriftliga yttranden och – med undantag för Polen – yttrat sig muntligen vid förhandlingen den 21 september 2022.
V. Rättslig bedömning
21.
Om domstolen i en dom finner att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten, ska denna stat enligt artikel 260.1 FEUF vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom. Även om nämnda bestämmelse inte anger någon tidsfrist inom vilken en dom ska ha följts, är det emellertid med hänsyn till vikten av omedelbar och enhetlig tillämpning av unionsrätten påkallat att åtgärder för att följa domen vidtas omedelbart och slutförs snarast möjligt. (
5
)
22.
Om kommissionen anser att den berörda medlemsstaten inte har vidtagit de åtgärder som krävs får kommissionen, efter att ha gett staten tillfälle att framföra sina synpunkter, väcka talan vid EU-domstolen enligt artikel 260.2 FEUF. Därvid ska kommissionen ange det standardbelopp eller vite som den med hänsyn till omständigheterna anser det lämpligt att den berörda medlemsstaten ska betala.
23.
I förevarande mål har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Bulgarien inte har följt domen av den 5 april 2017 till fullo samt förplikta Bulgarien att betala ett standardbelopp och ett vite fram till dess att domen har följts till fullo. Kommissionens ansökan avser dock inte tätorten BG03 Varna som omfattas av nämnda dom, då Bulgarien har meddelat att de omtvistade gränsvärdena för PM10 uppnåtts där.
24.
Nedan ska jag inledningsvis pröva huruvida talan kan tas upp till sakprövning och därefter pröva huruvida den är välgrundad. Slutligen ska jag pröva frågan huruvida ett standardbelopp och/eller ett vite ska fastställas, och i sådana fall till vilka belopp.
A.
Upptagande till sakprövning
25.
Bulgarien anser att talan inte kan tas upp till sakprövning på grund av brister i det administrativa förfarandet.
26.
Enligt artikel 260.2 FEUF måste kommissionen ge den berörda medlemsstaten tillfälle att framföra sina synpunkter innan den får väcka talan vid domstolen på grund av att en dom inte följts till fullo. Bulgarien anser att det förekommit ett fel i detta steg i förfarandet, eftersom kommissionen har gjort gällande att domen av den 5 april 2017 inte har följts, vilket utgör en överträdelse av artikel 260 FEUF, men i den formella underrättelsen enbart hänvisat till att gränsvärdena överskridits under åren 2015 och 2016.
27.
Genom detta argument åberopar Bulgarien att kommissionen enligt artikel 258 FEUF får rikta en formell underrättelse till en medlemsstat först när unionsrätten har åsidosatts. Det innebär att skyldigheten, som kommissionen påstår att medlemsstaten har underlåtit att uppfylla, redan måste ha uppstått. (
6
)
28.
Tvärtemot Bulgariens uppfattning förhåller det sig emellertid just så i förevarande mål.
29.
Det är nämligen utrett att Bulgarien redan vid tidpunkten för den formella underrättelsen, den 9 november 2018, var skyldig att följa domen av den 5 april 2017. Kommissionen fick således åberopa att denna skyldighet åsidosatts redan i den formella underrättelsen.
30.
Bulgariens argumentation uppvisar emellertid även en annan brist. I den formella underrättelsen av den 9 november 2018 har kommissionen nämligen inte gjort gällande att Bulgarien inte efter domen av den 5 april 2017 har eliminerat det överskridande av gränsvärden som avses i denna dom (om detta avsnitt 1). Däremot står det klart att den formella underrättelsen under alla omständigheter innehåller påståendet att Bulgarien inte i tillräckligt hög grad förbättrat luftkvalitetsplanerna efter att domen avkunnades (om detta avsnitt 2).
1. Gränsvärden
31.
Kommissionen har genom den första grunden kritiserat ett bestående överskridande av gränsvärdena för fina partiklar (PM10) enligt artikel 13 och bilaga XI i luftkvalitetsdirektivet i Bulgarien efter domen av den 5 april 2017, trots att domstolen i nämnda dom konstaterade ett systematiskt och bestående överskridande av dessa gränsvärden.
32.
I den formella underrättelsen av den 9 november 2018 påstod kommissionen emellertid inte uttryckligen att gränsvärdena överskridits efter domen av den 5 april 2017. Kommissionen inskränkte sig i stället till att endast ange att gränsvärdena överskridits under åren 2015 och 2016.
33.
Dessa överskridanden avser en tidsperiod som ännu inte omfattades av domen av den 5 april 2017. De visar visserligen att överträdelserna av gränsvärden och således av unionsrätten pågick under en längre tid. Att gränsvärdena överskreds under åren 2015 och 2016 innebär emellertid inte utan vidare att Bulgarien inte har följt domen av den 5 april 2017. Skyldigheten att följa domstolens domar enligt artikel 260.1 FEUF inträder nämligen först när domen avkunnas och avser perioden därefter.
34.
Även överträdelsens art, det vill säga det systematiska och bestående överskridandet av gränsvärdena, förändrar inte det förhållandet att kommissionen var tvungen att göra gällande att gränsvärdena överskridits efter att domen av den 5 april 2017 meddelades. Överskridandet under åren 2015 och 2016 visar visserligen att denna överträdelse fortsatte även efter tidsperioden som domen avsåg, vilket var fram till år 2014. Detta överskridande i sig innebär emellertid inte att skyldigheten att följa domen har åsidosatts.
35.
I ett förfarande enligt artikel 258 FEUF skulle ett sådant utelämnande utgöra ett allvarligt rättegångsfel, eftersom den formella underrättelsen i förfarandet enligt denna bestämmelse för första gången definierar den överträdelse av unionsrätten som kommissionen och medlemsstaten tvistar om, det vill säga föremålet för talan. (
7
) Om kommissionen inte uttryckligen identifierar överträdelsen i den formella underrättelsen kan skrivelsen inte uppfylla denna funktion.
36.
Det stämmer att förfarandet enligt artikel 260.2 FEUF skiljer sig från förfarandet enligt artikel 258, eftersom den första av domstolens domar fastställer föremålet för talan. (
8
) Denna fastställelse är till sin art betydligt mer precis än fastställelsen i den formella underrättelsen i enlighet med artikel 258, eftersom domen grundas på de ytterligare klargöranden som skett under det administrativa förfarandet och domstolsförfarandet. Därför är behovet av att precisera saken i målet av mindre betydelse i den formella underrättelsen i enlighet med artikel 260.2 FEUF.
37.
Å andra sidan är de möjliga rättsföljderna av ett förfarande enligt artikel 260.2 FEUF betydligt allvarligare än rättsföljderna av ett förfarande enligt artikel 258, eftersom domstolen kan ålägga medlemsstaten att betala ett standardbelopp och ett vite enligt artikel 260. Därför kräver principen om rättssäkerhet och medlemsstatens rätt till försvar att kommissionen är särskilt noggrann när den redogör för föremålet för talan.
38.
Bulgarien har visserligen insett att kommissionen har ifrågasatt den otillräckliga efterlevnaden av gränsvärden under tiden efter domen av den 5 april 2017. Det framgår i synnerhet av att Bulgarien i sitt svar berör mätvärdena från år 2017, det vill säga tiden efter den omtvistade domen. Bulgarien har således inte hindrats från att försvara sig.
39.
En brist i kommissionens formella underrättelse kan emellertid inte avhjälpas i efterhand av medlemsstaten. Det skulle innebära att det inte är kommissionen utan medlemsstaten som fastställer föremålet för talan.
40.
Kommissionen hade således endast kunnat åtgärda sin underlåtelse genom en kompletterande formell underrättelse. Det skulle ha varit relativt enkelt att göra, eftersom Bulgarien vid denna tidpunkt hade överlämnat de obligatoriska uppgifterna för år 2017 och det gick mer än två år från tidpunkten för detta svar och tidpunkten då talan väcktes. Under denna tidsperiod hade kommissionen endast behövt överlämna en kompletterande formell underrättelse för att precisera föremålet för talan.
41.
Vid den muntliga förhandlingen åberopade kommissionen att Bulgarien överlämnat mätvärdena för år 2017 för sent. De var nämligen fullständiga först när korrigeringarna inkom den 6 november 2018.
42.
Omständigheten att Bulgarien inte redan innan fristen, gjorde dessa korrigeringar, för att överlämna mätvärdena löpte ut, i slutet på september 2018, kan eventuellt utgöra en överträdelse av artikel 27.2 i luftkvalitetsdirektivet. Samtidigt hade kommissionen redan tagit emot siffrorna för år 2017 vid tidpunkten för den formella underrättelsen och hade således kunnat behandla dessa i underrättelsen. I denna anmärkte kommissionen däremot inte på att Bulgarien begått något fel när den överlämnade värdena för år 2017.
43.
Kommissionen försökte för övrigt inte heller på något annat sätt visa att gränsvärdena överskridits efter domen av den 5 april 2017. Kommissionen hade exempelvis på grundval av överskridandet av gränsvärden under åren 2015 och 2016 i förening med avsaknaden av luftkvalitetsplaner som föreskriver tillräckliga åtgärder – vilket kommissionen har gjort gällande inom ramen för den andra grunden – kunnat dra slutsatsen att gränsvärdena sannolikt överskridits även år 2017. Det förefaller inte heller uteslutet att kommissionen själv övervakar de luftkvalitetsdata som medlemsstaterna offentliggör i enlighet med artikel 26 i luftkvalitetsdirektivet och på grundval av dessa uppgifter drar slutsatser avseende efterlevnaden av gränsvärdena, utan att vänta på att siffrorna officiellt överlämnas.
44.
I den formella underrättelsen saknades det följaktligen – trots kommissionens uppenbara avsikter – ett obligatoriskt element med avseende på överskridande av gränsvärden inom ramen för ett administrativt förfarande enligt artikel 260.2 FEUF, nämligen uttalandet att kommissionen anser att gränsvärdena faktiskt överskridits efter att domen av den 5 april 2017 avkunnades.
45.
Talan kan således inte tas upp till sakprövning såvitt avser denna grund, då det administrativa förfarandet är behäftat med fel.
2. Luftkvalitetsplaner
46.
Kommissionen har genom den andra grunden gjort gällande att Bulgarien även efter domen av den 5 april 2017 fortsatt att åsidosätta sina skyldigheter enligt artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet. Bulgarien har inte sett till att det upprättas luftkvalitetsplaner som föreskriver lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt.
47.
Bulgarien anser däremot att kommissionens underlåtelse, att i den formella underrättelsen ifrågasätta ett överskridande av gränsvärden efter att domen av den 5 april 2017 avkunnades, innebär att talan inte heller kan prövas såvitt avser denna grund.
48.
Till skillnad från överskridandet av gränsvärden ifrågasatte kommissionen däremot i andra stycket i avsnitt 3 i den formella underrättelsen av den 9 november 2018 uttryckligen att Bulgarien fram till denna tidpunkt inte överlämnat några nya luftkvalitetsplaner som föreskriver tillräckliga åtgärder i enlighet med artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet och som tyder på en väsentlig förbättring av strategierna för att minska och hantera PM10-relaterade luftföroreningar. (
9
) Nästa stycke inleder kommissionen med påståendet att Bulgarien hittills, det vill säga under tidsperioden från det att domen av den 5 april 2017 avkunnades och fram till den formella underrättelsen, har presenterat mycket få nya åtgärder och att nästan ingen av dessa ännu har genomförts. I detta sammanhang hänvisade kommissionen i synnerhet till antagandet av det nationella luftkvalitetsprogrammet och vissa ändringar i lagen om ren luft som ännu inte antagits. (
10
) Kommissionen grundar sig på Bulgariens meddelanden av den 5 juni 2017, av den 8 mars 2018 och av den 27 juli 2018.
49.
Det framgår således på ett otvetydigt sätt att kommissionen i den formella underrättelsen av den 9 november 2018 anmärkt mot den påstådda överträdelsen av skyldigheten att upprätta luftkvalitetsplaner under perioden efter domen av den 5 april 2017.
50.
Som bevis till stöd för denna anmärkning har kommissionen i den formella underrättelsen bland annat åberopat en omständighet som har ett mycket begränsat bevisvärde, nämligen överskridandet av gränsvärdena under åren 2015 och 2016.
51.
Om gränsvärdena inte längre hade överskridits efter domen av den 5 april 2017 skulle Bulgarien inte längre varit skyldig att upprätta luftkvalitetsplaner. Enligt artikel 23 i luftkvalitetsdirektivet är en förutsättning för att skyldigheten att upprätta luftkvalitetsplaner över huvud taget ska aktualiseras, att något gränsvärde överskrids.
52.
Överskridandena under åren 2015 och 2016 är emellertid som mest ett mycket svagt indicium på att inga luftkvalitetsplaner som föreskriver tillräckliga åtgärder tillämpats efter domen av den 5 april 2017. Tagna för sig är de inte tillräckliga för att bevisa den fortsatta skyldigheten att upprätta luftkvalitetsplaner enligt artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet, eller att denna skyldighet åsidosatts.
53.
Om kommissionen åberopat dugliga bevis för den överträdelse som gjorts gällande är emellertid – till skillnad från den nu aktuella frågan om den förmodade överträdelsen har beskrivits i tillräcklig detalj – inte en fråga för prövningen huruvida talan kan upptas till sakprövning, utan en fråga för prövningen i sak.
54.
I synnerhet finns det inget skäl att kräva att en formell underrättelse enligt artikel 260.2 FEUF på ett fullständigt och uttömmande sätt ska ange all nödvändig bevisning. Tvärtom följer det av domstolens fasta praxis beträffande det första fördragsbrottsförfarandet enligt artikel 258 att det inte kan ställas lika stränga krav på noggrannhet på den formella underrättelsen, som omöjligen kan utgöra annat än en första kort sammanfattning av anmärkningarna, som på det andra steget i det administrativa förfarandet, det vill säga det motiverade yttrandet. (
11
)
55.
Det gäller i än högre grad för förfarandet enligt artikel 260.2 FEUF. Medlemsstaterna beslutade nämligen att avskaffa kravet på ett motiverat yttrande i detta förfarande genom Lissabonfördraget i syfte att förenkla det. (
12
) En skärpning av kraven på bevisningen i den formella underrättelsen vore emellertid inte förenligt med syftet med denna förenkling.
56.
För övrigt ändrar kommissionen inte föremålet för talan genom att tillhandahålla nya uppgifter i avsikt att exemplifiera anmärkningarna som åberopats under det administrativa förfarandet. (
13
) Tvärtom har domstolen beträffande förfarandet enligt artikel 258 FEUF fastslagit att en talan om fördragsbrott som rör en fortsatt överträdelse även får omfatta faktiska omständigheter som rör tiden efter det motiverade yttrandet förutsatt att dessa är av samma art och utgör samma slags beteende som de gärningar som avses i det motiverade yttrandet. (
14
)
57.
Detta ska också gälla i tillämpliga delar inom ramen för artikel 260.2 FEUF just eftersom kommissionen under detta förfarande i regel inte endast måste bevisa att överträdelsen skett senast vid en viss tidpunkt, nämligen senast vid utgången av fristen enligt den formella underrättelsen. Dessutom är det endast motiverat att förelägga ett vite om kommissionen även kan visa att överträdelsen fortgår fram till domstolens dom. (
15
) Det kan emellertid förhålla sig så att bevisen för denna omständighet ännu inte existerar vid tidpunkten för den formella underrättelsen.
58.
Följaktligen kan kommissionen och medlemsstaten enligt artikel 128 i domstolens rättegångsregler ge in nya bevis – i det aktuella målet exempelvis bevis för att gränsvärdena överskridits under åren 2017–2020 – i vart fall i ansökan och svaromålet och även i samband med repliken och dupliken under förutsättning att parterna anger skälen till att detta inte har gjorts tidigare, och undantagsvis även efter det att den skriftliga delen av förfarandet har avslutats. (
16
) Kommissionen måste enbart se till att de bevis som den inger i samband med den formella underrättelsen inte utvidgar föremålet för talan.
59.
Syftet med den andra grunden framgår emellertid tillräckligt tydligt redan i den formella underrättelsen: Kommissionen har ifrågasatt att Bulgarien efter domen av den 5 april 2017 inte har uppfyllt sin skyldighet att se till att det upprättas luftkvalitetsplaner som föreskriver lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt i enlighet artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet. Nya bevis som styrker att denna skyldighet föreligger eller bevis som ger anledning att ifrågasätta kvaliteten hos dessa planer utvidgar inte föremålet för talan.
60.
För övrigt har kommissionen redan åberopat andra bevismedel utöver överskridanden under åren 2015 och 2016 i den formella underrättelsen, nämligen framför allt Bulgariens uppgifter om att de åtgärder som meddelats till kommissionen till större delen ännu inte har antagits och om omfattningen – som kommissionen anser är otillräcklig – av de åtgärder som faktiskt har antagits.
61.
Om detta påstående är riktigt kan denna omständighet sammantaget med trenden som kan fastställas för åren 2015 och 2016 bevisa att Bulgarien fortfarande hade en skyldighet att se till att luftkvalitetsplaner upprättas och att de bulgariska luftkvalitetsplanerna inte uppfyllde kraven enligt artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet. Osäkerheten om huruvida gränsvärdena fortsatt överskrids bör däremot inte vara tillräckligt för att motbevisa detta påstående. I annat fall vore det i praktiken omöjligt att säkerställa efterlevnaden av sådana skyldigheter, eftersom varken kommissionen vid tidpunkten för den formella underrättelsen eller domstolen när den meddelar sin dom (
17
) har tillgång till dagsaktuella mätvärden. Tvärtom måste båda dessa organ alltid använda sig av gamla värden. För övrigt skulle medlemsstaterna även kunna undergräva möjligheterna att säkerställa efterlevnaden av deras skyldigheter enligt artikel 23 genom att de upphör med mätningarna av luftkvaliteten eller dröjer med att överlämna mätvärden om tillgången till dessa skulle vara en nödvändig förutsättning för att fastställa att ovannämnda skyldigheter föreligger.
62.
Mot denna bakgrund kan det konstateras att kommissionens formella underrättelse av den 9 november 2018 innehåller en tillräcklig redogörelse för den påstådda överträdelsen.
3. Slutsats i denna del
63.
Följaktligen kan talan tas upp till sakprövning i den del som kommissionen har gjort gällande att Bulgarien fortfarande inte har uppfyllt sin skyldighet att se till att det upprättas luftkvalitetsplaner som föreskriver lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt i enlighet artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet. De argument som kommissionen anfört inom ramen för grunden som avser överskridande av gränsvärden kan däremot inte tas upp till sakprövning.
B.
Verkställande av domen av den 5 april 2017
64.
Det framgår av övervägandena beträffande möjligheten att ta upp talan till sakprövning att föremålet för den aktuella tvisten endast omfattar huruvida Bulgarien har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet under tiden efter att domen av den 5 april 2017 meddelades.
65.
Om luftens föroreningsnivåer i vissa zoner eller viss tätbebyggelse överskrider något gränsvärde ska medlemsstaterna enligt nämnda bestämmelse se till att det upprättas luftkvalitetsplaner för dessa zoner och denna tätbebyggelse. I luftkvalitetsplanerna ska det föreskrivas lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt.
66.
Referenstidpunkten för att bedöma huruvida det föreligger ett fördragsbrott enligt artikel 260.2 FEUF är utgången av den frist som har angetts i den formella underrättelsen, som avgivits med stöd av samma bestämmelse. (
18
) I förevarande mål löpte denna frist ut den 9 februari 2019 (se avsnitt 1).
67.
För prövningen av om ett standardbelopp och/eller ett vite kan utdömas enligt artikel 260.2 FEUF är dessutom situationen vid tidpunkten för domstolens avgörande i det aktuella målet avgörande. I synnerhet ett vite är endast motiverat såvida det fördragsbrott fortgår som består i att en tidigare dom från domstolen inte har följts fram till i dag (se avsnitt 2). (
19
)
1. Verkställande av domen av den 5 april 2017 vid fristens utgång
68.
Den 9 februari 2019 hade Bulgarien ännu inte uppfyllt sin skyldighet enligt domen av den 5 april 2017, det vill säga att se till att det upprättas luftkvalitetsplaner som föreskriver lämpliga åtgärder så att perioden av överskridande kan hållas så kort som möjligt i enlighet med artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet.
a) Den fortsatta skyldigheten enligt artikel 23 i luftkvalitetsdirektivet
69.
Eftersom kommissionen i den formella underrättelsen inte omnämnde några överskridanden under perioden efter domen av den 5 april 2017, finns det anledning att tvivla på huruvida skyldigheten enligt artikel 23 i luftkvalitetsdirektivet fortfarande gällde den 9 februari 2019. Oberoende av de indirekta bevis för denna skyldighet som omfattades av den formella underrättelsen (
20
) är det numera ostridigt att gränsvärdena kontinuerligt överskreds i alla zoner och tätbebyggelse som omfattas av förevarande förfarande fram till år 2020. (
21
) Följaktligen var Bulgarien den 9 februari 2019 skyldig att se till att det upprättades luftkvalitetsplaner som uppfyllde kraven enligt artikel 23 i luftkvalitetsdirektivet.
70.
Den omständigheten att kommissionen i den formella underrättelsen av den 9 november 2018 enbart grundat sig på mätningarna från åren 2015 och 2016 utgör inte hinder för att ta hänsyn till mätningarna från åren 2017–2020 som bevis för Bulgariens skyldighet att upprätta luftkvalitetsplaner. Dessa senare mätningar utgör inte en grund för att formellt fastställa en överträdelse av gränsvärdena enligt artikel 13 i luftkvalitetsdirektivet, utan är endast ett bevis för den påstådda skyldigheten att upprätta luftkvalitetsplaner enligt artikel 23.1 andra stycket i samma direktiv. (
22
)
71.
Det framgår av domarna som meddelats enligt artikel 258 FEUF beträffande överträdelser av luftkvalitetsdirektivet att denna form av bevisföring är möjlig. I det administrativa skedet av förfarandet enligt artikel 258 FEUF har kommissionen, när den fastställer den relevanta tidsfristen i det motiverade yttrandet, ännu inte tillgång till mätvärden som bevisar att gränsvärdena fortfarande överskrids vid utgången av denna frist. (
23
) Medlemsstaterna behöver nämligen överlämna dessa mätvärden till kommissionen först nio månader efter utgången av varje år enligt artikel 27.2 i luftkvalitetsdirektivet. Trots detta har domstolen fastställt ett överskridande fram till referenstidpunkten (
24
) och en överträdelse av skyldigheten att upprätta luftkvalitetsplaner (
25
) på grundval av sifferuppgifter som meddelats senare.
b) Åsidosättande av skyldigheten enligt artikel 23 i luftkvalitetsdirektivet
72.
Som kommissionen helt riktigt har påpekat är överskridandet av gränsvärdena fram till år 2020 även ett starkt indicium på att de luftkvalitetsplaner som upprättats fram till den 9 februari 2019 inte föreskrev tillräckliga åtgärder för att perioden av överskridande skulle hållas så kort som möjligt. (
26
)
73.
I fast rättspraxis har domstolen emellertid fastslagit att luftkvalitetsplanerna endast kan fastställas på grundval av en balans mellan målet att minska risken för föroreningar och olika aktuella offentliga och privata intressen. Mot denna bakgrund måste det prövas, genom en bedömning i varje enskilt fall, om de planer som fastställts av den berörda medlemsstaten är förenliga med artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet. (
27
)
74.
Medlemsstaterna har visserligen ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa de åtgärder som ska vidtas, men dessa åtgärder måste under alla omständigheter säkerställa att perioden av överskridande av gränsvärdena hålls så kort som möjligt. (
28
) Perioden får inte under några omständigheter förlängas på obestämd tid. (
29
)
75.
Domstolen konstaterade redan i domen av den 5 april 2017 att Bulgarien underlåtit att uppfylla denna skyldighet för PM10-koncentrationer till och med år 2014. (
30
) Det innebär emellertid inte att Bulgarien efter domen inte längre kunde lägga fram någon plan för hur skyldigheterna enligt artikel 23 i luftkvalitetsdirektivet ska uppfyllas. Det hör tvärtom till karaktären hos förfarandet enligt artikel 260 FEUF att den berörda medlemsstaten kan (och måste) vidta åtgärder – vilket i regel visserligen sker för sent för att förhindra överträdelsen – för att åtminstone få överträdelsen att upphöra. Ett försenat genomförande av ett direktiv kan visserligen inte i efterhand avhjälpa att införlivandefristen inte iakttagits, men däremot undanröja skälen för ett överträdelseförfarande.
76.
Den 9 februari 2019 hade Bulgarien emellertid ännu inte vidtagit nödvändiga åtgärder för att få överträdelsen mot artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet som fastställdes i domen av den 5 april 2017 att upphöra.
77.
Vid denna tidpunkt hade Bulgarien i vart fall inte antagit alla nödvändiga åtgärder på statlig nivå som var en del av den bulgariska strategin för att följa domen av den 5 april 2017. Det berör i synnerhet nationella program för att förbättra luftkvaliteten och för att ersätta vissa värmeanläggningar, samt regler om konstruktion av värmekaminer för fasta bränslen och om bränslekvalitet. Eftersom det framgår av Bulgariens svar på kommissionens formella underrättelse att Bulgarien ansåg att dessa åtgärder var väsentliga för att följa domen av den 5 april 2017, kan det konstateras att luftkvalitetsplanerna var ofullständiga utan dessa åtgärder.
78.
Det är således inte nödvändigt att undersöka innehållet i dessa åtgärder eller i de lokala luftkvalitetsplanerna, eller göra en bedömning av den förväntade tidsperioden innan gränsvärdena uppfylls.
c) Slutsats i denna del
79.
Det kan således fastställas att Bulgarien den 9 februari 2019 ännu inte till fullo hade följt domen av den 5 april 2017 med avseende på Bulgariens skyldigheter enligt artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet.
2. Situationen i dagsläget
80.
Det är nödvändigt att bedöma situationen i dagsläget för att avgöra om ett vite ska föreläggas. Den kan visserligen inte bedömas definitivt, eftersom alla mätvärden ännu inte finns tillgängliga för innevarande år. De luftkvalitetsplaner som antagits under tiden och de senaste mätvärdena ger emellertid en viktig fingervisning. Visserligen omfattades dessa planer och mätvärden till största delen inte av den formella underrättelsen av den 9 november 2018. Samtidigt ändrar det inte föremålet för tvisten om de beaktas. (
31
) I stället utgör de enbart nya bevis som visar i vilken mån ändamålet med talan numera har förfallit. (
32
)
a) Överskridande av gränsvärdena
81.
Omedelbart innan den muntliga förhandlingen ägde rum ingav Bulgarien de senaste sifferuppgifterna för år 2021 på domstolens förfrågan. Dessa siffror är emellertid endast preliminära, vilket innebär att de inte kan ha någon avgörande betydelse i det aktuella målet. (
33
) Med förbehåll för att sifferuppgifterna färdigställs är det emellertid inte heller möjligt att helt utelämna dem från bedömningen av huruvida överträdelsen fortgår.
82.
Vad gäller mätvärdena var det redan år 2020 bara i tätorten BG0002 – Plovdiv som det årliga gränsvärdet överskreds, närmare bestämt på en provtagningspunkt i själva staden Plovdiv. Det framgår dock av de senaste preliminära siffrorna för år 2021 att det årliga gränsvärdet uppfylls även där.
83.
Under år 2020 överskreds däremot de dagliga gränsvärdena fortfarande i alla omtvistade zoner och tätbebyggelser för ofta, närmare bestämt i Sofia, Asenovgrad, Plovdiv, Vidin, Montana, Gorna Oriahovica, Pernik, Smolyan, Haskovo, Pazardzhik och Burgas. Enligt siffrorna för 2021 som ännu inte färdigställts är antalet överskridanden för många på de flesta av dessa orter.
84.
Däremot framgår av ovannämnda sifferuppgifter att de dagliga gränsvärdena under år 2021 i Pernik och i de övriga kommunerna inom zon BG0006 – Sydöstra Bulgarien, Haskovo, Pazardzhik och Burgas (för andra gången sedan 2019) överskreds under mindre än 35 dagar. I detta sammanhang förefaller Bulgarien för första gången ha gjort gällande att en del av de fastställda överträdelserna är bidrag från naturliga källor och således inte ska betraktas som överskridanden av gränsvärdena enligt artikel 20.2 i luftkvalitetsdirektivet.
85.
Det kan visserligen inte uteslutas att förbättringen i dessa zoner endast är övergående. Om uppgifterna för år 2021 bekräftas kan det däremot, i vart fall mot bakgrund av de uppgifter som finns tillgängliga just nu, inte fastställas att det fortfarande är nödvändigt att upprätta luftkvalitetsplaner för dessa zoner.
b) Information om effekterna av åtgärder enligt bilaga XV avsnitt A i luftkvalitetsdirektivet
86.
Om de dagliga gränsvärdena överskridits för ofta, även under år 2021, uppkommer frågan huruvida de luftkvalitetsplaner som antagits under tiden ändå kan uppfylla kraven enligt artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet.
87.
En viktig förutsättning för att bedöma denna fråga är att planerna innehåller den information som anges i direktivets bilaga XV, avsnitt A, beträffande luftkvaliteten. Dessa upplysningar dokumenterar bland annat föroreningarnas ursprung (punkterna 5 och 6), en analys av möjliga åtgärder som kan vidtas för att förbättra luftkvaliteten (punkt 6) och de åtgärder som beslutats och genomförts (punkterna 7–9), inbegripet en tidsplan och en bedömning av de planerade förbättringarna av luftkvaliteten (punkt 8).
88.
Det är i synnerhet om det saknas en bedömning av de planerade förbättringarna av luftkvaliteten och en angivelse av hur lång tid det beräknas ta att uppnå dessa mål enligt bilaga XV avsnitt A punkt 8 c i luftkvalitetsdirektivet, som det i princip inte blir möjligt att bedöma huruvida planen innebär att perioden av överskridande hålls så kort som möjligt. Om det inte är känt vilka åtgärder som är nödvändiga för att klara gränsvärdena är det inte heller möjligt att bedöma om det är rimligt att kräva ett snabbare genomförande. Domstolen har redan tidigare fastslagit att dessa upplysningar är av central betydelse. (
34
)
89.
Omständigheten att dessa upplysningar har utelämnats ingår med nödvändighet i den överträdelse av artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet som domstolen fastställde i domen av den 5 april 2017. (
35
)
90.
Mot denna bakgrund har kommissionen både i den formella underrättelsen (
36
) och under domstolsförfarandet kritiserat att dessa uppgifter inte fanns att tillgå.
91.
Kommissionen har däremot inte gjort en ingående bedömning av de lokala luftkvalitetsplanerna.
92.
I mål om fördragsbrott är det emellertid kommissionen som har bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet och ska förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger. I detta sammanhang får kommissionen inte stödja sig på någon presumtion. (
37
) Det gäller även i ett förfarande enligt artikel 260 FEUF. (
38
) Redan av det skälet är en förutsättning för att rikta kritik mot att luftkvalitetsplanerna i en medlemsstat är ofullständiga att kommissionen har kontrollerat samtliga planer i den berörda medlemsstaten i detta hänseende, det vill säga inte endast de åtgärder som vidtagits på nationell nivå, utan även de lokala planer som bygger på sådana nationella åtgärder.
93.
Dessutom angav den bulgariska regeringen som svar på en fråga från domstolen att det är möjligt att hämta de olika kommunernas planer via internet. Av en sådan kontroll framgick att de vid en första anblick förefaller innehålla den information som anges i bilaga XV avsnitt A i luftkvalitetsdirektivet. Det framstår för övrigt inte som uteslutet att vissa av kommissionens avdelningar är medvetna om detta eller till och med har medverkat vid upprättandet av planerna i syfte att de ska uppfylla kraven enligt nämnda bilaga, eftersom planerna verkar ha upprättats med hjälp från unionen.
94.
Därmed har kommissionen inte i tillräcklig utsträckning motiverat påståendet att Bulgariens luftkvalitetsplaner inte innehåller den information som krävs enligt bilaga XV avsnitt A i luftkvalitetsdirektivet.
c) Huruvida de bulgariska åtgärderna är lämpliga för att uppnå gränsvärdena
95.
Kommissionens underlåtelse att bedöma de lokala luftkvalitetsplanerna undergräver även kommissionens ifrågasättande av om de bulgariska åtgärderna är lämpliga för att uppfylla gränsvärdena. Även denna kritik avser nämligen i huvudsak åtgärderna på nationell nivå.
96.
I vilken mån dessa nationella åtgärder faktiskt innebär att domen av den 5 april 2017 har följts, kan emellertid bara bedömas om man undersöker dem tillsammans med de lokala planerna. De lokala planerna baseras nämligen på de nationella åtgärderna och genomför dem i praktiken. Framför allt är det enbart på grundval av de lokala planerna som det är möjligt att avgöra huruvida de åtgärder som genomförs på lokal nivå tillsammans med åtgärderna på nationell nivå är tillräckliga för att uppnå gränsvärdena och i tillämpliga fall hur lång tid det kommer att ta innan de uppnås. Det är endast på grundval av denna information som det över huvud taget är möjligt att på ett ändamålsenligt sätt pröva huruvida det är nödvändigt att vidta ytterligare åtgärder på nationell nivå.
97.
Kommissionens kritik med avseende på att åtgärderna på nationell nivå inte är lämpliga är otillräckligt underbyggd, eftersom kommissionen inte har tagit hänsyn till ovannämnda lokala bedömningar.
98.
Följaktligen ska kommissionen talan ogillas även i denna del.
d) Perioden av överskridande
99.
Då kommissionen inte riktat kritik mot prognoserna i de lokala planerna kan det konstateras att de befintliga planerna – såsom Bulgarien i huvudsak har gjort gällande –gör det möjligt att förutse att gränsvärdena kommer att uppnås före år 2024 i hela Bulgarien.
100.
Slutligen behöver det även klargöras huruvida ett uppnående av gränsvärdena före år 2024 också innebär att perioden av överskridande hålls så kort som möjligt. Då denna omständighet ska bedömas inom ramen för efterlevnaden av domen av den 5 april 2017, saknar årtiondet av överskridande som föregick denna dom betydelse.
101.
Även om man tar den 5 april 2017 som referenstidpunkt för efterlevnaden innebär målsättningarna med de bulgariska åtgärderna att gränsvärdena inte följs under en period på nästan sju år.
102.
Det är visserligen en lång tid. Om man tar hänsyn till medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid avvägningen mellan olika motstridiga intressen är det i sig emellertid inte tillräckligt för att bevisa ett fördragsbrott. (
39
) Det framgår i synnerhet av artikel 22.2 i luftkvalitetsdirektivet. Enligt nämnda bestämmelse kunde tidsfristen för att uppnå gränsvärdena för PM10 under vissa omständigheter förlängas från den 1 januari 2005 till den 11 juni 2011. Det var en period av ytterligare överskridande av gränsvärdena som unionslagstiftaren medvetet godtagit, som i princip motsvarar längden av den nu aktuella perioden.
103.
Möjligheten att tillämpa ovannämnda fristförlängning utsträcktes dessutom till samtliga medlemsstater, oberoende av deras respektive utgångsläge och ekonomiska kapacitet. Det är dock tydligt att det är en särskilt stor utmaning för Bulgarien att klara gränsvärdena för PM10 till följd av de metoder för uppvärmning som är vanliga i Bulgarien. Att klara denna utmaning är dessutom förenat med stora kostnader som innebär en relativt större belastning för Bulgarien än för andra medlemsstater på grund av landets ekonomiska situation.
104.
En period på nästan sju år innan gränsvärdena för PM10 uppnås är mot denna bakgrund inte uppenbart för lång, åtminstone inte i Bulgariens fall.
105.
Det utesluter visserligen inte att gränsvärdena i vissa fall – eller till och med i hela landet – skulle kunna uppnås snabbare. För detta talar i synnerhet kommissionens kritik som avser att vissa åtgärder på nationell nivå, exempelvis reglerna för fasta bränslen eller deras genomförande, antogs först i ett relativt sent skede. Bulgarien har inte bestridit denna kritik.
106.
Men trots att det högst sannolikt skulle medfört en förbättring av luftkvaliteten om dessa åtgärder införts snabbare har kommissionen inte visat att detta i sig hade varit tillräckligt för att gränsvärdena skulle ha uppnåtts tidigare. För att kunna fastställa att perioden för överskridande inte hålls ”så kort som möjligt” är det tvärtom nödvändigt att göra en konkret översyn utifrån samtliga lokala luftkvalitetsplaner. I regel vore det även nödvändigt att kontrollera avvägningen mellan de motstridiga intressena. En sådan kontroll kan emellertid endast genomföras på grundval av de lokala luftkvalitetsplanerna. Det är nämligen endast utifrån dessa planer som det är möjligt att se varför vissa åtgärder inte genomförts tidigare på den aktuella platsen. Då kommissionen inte uttalat sig beträffande dessa planer kan domstolen följaktligen inte heller fastställa att perioden av överskridande i vissa fall eller till och med på övergripande nivå kommer att vara för lång.
e) Slutsats i denna del
107.
Vad kommissionen anfört är således inte tillräckligt för att fastställa att Bulgarien hittills underlåtit att följa domen av den 5 april 2017 med avseende på skyldigheterna enligt artikel 23.1 andra stycket i luftkvalitetsdirektivet.
C.
Vite och standardbelopp
108.
Mot bakgrund av vad som konstaterats hittills saknas anledning att förelägga ett vite. (
40
) Jag anser inte heller att det är lämpligt att förplikta Bulgarien att betala ett standardbelopp på grund av att domen av den 9 februari 2019 inte följts i tillräcklig utsträckning, eftersom Bulgarien hellre borde investera sina knappa medel i åtgärder för att förbättra luftkvaliteten.
VI. Rättegångskostnader
109.
Enligt artikel 138.3 i domstolens rättegångsregler ska samtliga parter bära sina rättegångskostnader om – såsom i förevarande mål – parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter.
VII. Förslag till avgörande
110.
Jag föreslår mot bakgrund av det ovan anförda att domstolen meddelar följande dom.
1)
Per den 9 februari 2019 hade Republiken Bulgarien ännu inte på ett fullständigt sätt följt domen av den 5 april 2017 med avseende på de skyldigheter som åligger denna medlemsstat enligt artikel 23.1 andra stycket i direktiv 2008/50/EG om luftkvalitet och renare luft i Europa.
2)
Talan ogillas i övrigt.
3)
Europeiska kommissionen och Republiken Bulgarien ska bära sina rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (EUT L 152, 2008, s.1)
(
3
)	Rådets direktiv 1999/30/EG av den 22 april 1999 om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften (EGT L 163, 1999, s. 41).
(
4
)	Dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 75).
(
5
)	Dom av den 12 november 2019, kommissionen/Irland (Windfarm Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, punkt 123).
(
6
)	Beslut av den 13 september 2000, kommissionen/Nederländerna (C‑341/97, EU:C:2000:434, punkt 18), och dom av den 15 februari 2001, kommissionen/Frankrike (C‑230/99, EU:C:2001:100, punkt 32), dom av den 27 oktober 2005, kommissionen/Luxemburg (C‑23/05, EU:C:2005:660, punkt 7), och dom av den 5 december 2019, kommissionen/Spanien (Avfallsplaner) (C‑642/18, EU:C:2019:1051, punkterna 17 och 18).
(
7
)	Dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieża-skogen) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 64).
(
8
)	Dom av den 2 december 2014, kommissionen/Italien (C‑196/13, EU:C:2014:2407, punkt 32), och dom av den 4 juli 2018, kommissionen/Slovakien (C‑626/16, EU:C:2018:525, punkt 35).
(
9
)	Den formella underrättelsen, s. 6: ”До момента обаче на Комисията не са представени нови планове по член 23 от Директива 2008/50/ЕО, които да показват значително подобрение на общата политика за намаляване и управление на замърсяването на въздуха с ПЧ10.”
(
10
)	Den formella underrättelsen, s. 6: ”Комисията отбелязва, че до момента, след решението по дело С-488/15, са представени много малко нови мерки (които не са представени и оценени по време на процедурата по член 258 от ДФЕС) и почти всички все още не са изпълнени (приемане на Национална програма за качеството на въздуха, промени в Закона за чистотата на атмосферния въздух).”
(
11
)	Dom av den 28 mars 1985, kommissionen/Italien (274/83, EU:C:1985:148, punkt 21), dom av den 8 april 2008, kommissionen/Italien (C‑337/05, EU:C:2008:203, punkt 23), och dom av den 26 april 2018, kommissionen/Bulgarien (C‑97/17, EU:C:2018:285, punkt 19).
(
12
)	Se även mitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Slovakien (C‑626/16, EU:C:2018:4, punkterna 39–46).
(
13
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland (C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 38).
(
14
)	Dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 43), dom av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden för PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 66), dom av den 3 juni 2021, Kommission/Deutschland (Gränsvärden – NO2) (C‑635/18, ej publicerad, EU:C:2021:437, punkt 55), och dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Bulgarien (Gränsvärden – SO2) (C‑730/19, ej publicerad, EU:C:2022:382, punkt 61).
(
15
)	Se dom av den 9 december 2008, kommissionen/Frankrike (C‑121/07, EU:C:2008:695, punkt 27), dom av den 7 juli 2009, kommissionen/Grekland (C‑369/07, EU:C:2009:428, punkt 59), dom av den 17 november 2011, kommissionen/Italien (C‑496/09, EU:C:2011:740, punkt 42), dom av den 11 december 2012, kommissionen/Spanien (C‑610/10, EU:C:2012:781, punkt 96), och dom av den 28 november 2013, kommissionen/Luxemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, punkt 43).
(
16
)	Se dom av den 10 november 2016, kommissionen/Grekland (C‑504/14, EU:C:2016:847, punkterna 20–26), och dom av den 14 november 2018, kommissionen/Grekland (C‑93/17, EU:C:2018:903, punkt 37).
(
17
)	Se dom av den 17 oktober 2013, kommissionen/Belgien (C‑533/11, EU:C:2013:659, punkterna 65 och 74).
(
18
)	Dom av den 11 december 2012, kommissionen/Spanien (C‑610/10, EU:C:2012:781, punkt 67), och dom av den 22 februari 2018, kommissionen/Grekland (C‑328/16, EU:C:2018:98, punkt 49).
(
19
)	Dom av den 9 december 2008, kommission/Frankrike (C‑121/07, EU:C:2008:695, punkt 27), dom av den 7 juli 2009, kommissionen/Grekland (C‑369/07, EU:C:2009:428, punkt 59), dom av den 17 november 2011, kommissionen/Italien (C‑496/09, EU:C:2011:740, punkt 42), dom av den 11 december 2012, kommissionen/Spanien (C‑610/10, EU:C:2012:781, punkt 96), och dom av den 28 november 2013, kommissionen/Luxemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, punkt 43).
(
20
)	Se ovan punkterna 60 och 61.
(
21
)	Tabellerna 1 och 2 i kommissionens ansökan samt bilagorna B.3 och B.4 i Bulgariens svaromål.
(
22
)	Se avseende bevisföring ovan punkterna 56–58.
(
23
)	Dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 26), dom av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden för PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 21), och dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Bulgarien (Gränsvärden – SO2) (C‑730/19, ej publicerad, EU:C:2022:382, punkt 24).
(
24
)	I synnerhet dom av den 3 juni 2021, kommissionen/Tyskland (Gränsvärden – NO2) (C‑635/18, ej publicerad, EU:C:2021:437, punkterna 47–58), samt dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 71), dom av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden för PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 72), och dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Bulgarien (Gränsvärden – SO2) (C‑730/19, ej publicerad, EU:C:2022:382, punkt 65).
(
25
)	I synnerhet dom av den 3 juni 2021, kommissionen/Tyskland (Gränsvärden – NO2) (C‑635/18, ej publicerad, EU:C:2021:437, punkt 144), samt dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 115), dom av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden för PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 138), och dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Bulgarien (Gränsvärden – SO2) (C‑730/19, ej publicerad, EU:C:2022:382, punkt 134).
(
26
)	Se dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 115), dom av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden för PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 145), och dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Bulgarien (Gränsvärden – SO2) (C‑730/19, ej publicerad, EU:C:2022:382, punkterna 136 och 137).
(
27
)	Dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkterna 106, 107 och 108), dom av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden för PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkterna 134, 135 och 137), och dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Bulgarien (Gränsvärden – SO2) (C‑730/19, ej publicerad, EU:C:2022:382, punkterna 130, 131 och 133).
(
28
)	Dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 109), dom av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden för PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 136), och dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Bulgarien (Gränsvärden – SO2) (C‑730/19, ej publicerad, EU:C:2022:382, punkt 132).
(
29
)	Dom av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden för PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 154).
(
30
)	Dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 117).
(
31
)	Se ovan punkterna 56–58.
(
32
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2021, kommissionen/Förenade kungariket (Gränsvärden – NO2) (C‑664/18, ej publicerad, EU:C:2021:171, punkterna 81–84).
(
33
)	Dom av den 3 juni 2021, kommissionen/Tyskland (Gränsvärden – NO2) (C‑635/18, ej publicerad, EU:C:2021:437, punkt 59).
(
34
)	Dom av den 4 mars 2021, kommissionen/Förenade kungariket (Gränsvärden – NO2) (C‑664/18, ej publicerad, EU:C:2021:171, punkt 146), dom av den 3 juni 2021, kommissionen/Tyskland (Gränsvärden – NO2) (C‑635/18, ej publicerad, EU:C:2021:437, punkt 147), och dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Bulgarien (Gränsvärden – SO2) (C‑730/19, ej publicerad, EU:C:2022:382, punkt 139). Se även mitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2016:862, punkt 113). Se även dom av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden för PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punkt 141).
(
35
)	Dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 103).
(
36
)	Inledningen av avsnitt 3 och i synnerhet avsnitt 3.2.
(
37
)	Dom av den 25 maj 1982, kommissionen/Nederländerna (96/81, EU:C:1982:192, punkt 6), dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland (C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 41), och dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som söker internationellt skydd) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 112).
(
38
)	Dom av den 17 september 2015, kommissionen/Italien (C‑367/14, ej publicerad, EU:C:2015:611)
(
39
)	Se ovan punkt 73.
(
40
)	Se dom av den 17 oktober 2013, kommissionen/Belgien (C‑533/11, EU:C:2013:659, punkt 64).