SENTENZA TAL-QORTI TAL-ĠUSTIZZJA (Il-Ħames Awla)
11 ta’ Diċembru 2014 (*)
“Rinviju għal deċiżjoni preliminari — Kuntratti pubbliċi għal servizzi — Direttiva 2004/18/KE — Direttiva 89/665/KEE — Sitwazzjoni personali tal-kandidat jew tal-offerent — Għoti tal-kuntratt b’mod provviżorju — Investigazzjonijiet kriminali mibdija kontra r-rappreżentant legali tal-offerent rebbiegħ — Deċiżjoni tal-awtorità kontraenti li ma tagħtix b’mod definittiv il-kuntratt u li tirtira s-sejħa għal offerti — Stħarriġ ġudizzjarju”
Fil-Kawża C‑440/13,
li għandha bħala suġġett talba għal deċiżjoni preliminari skont l-Artikolu 267 TFUE, imressqa mit-Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (l-Italja), permezz ta’ deċiżjoni tal-10 ta’ Lulju 2013, li waslet fil-Qorti tal-Ġustizzja fit-2 ta’ Awwissu 2013, fil-proċedura
Croce Amica One Italia Srl
vs
Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU),
fil-preżenza ta’:
Consorzio Lombardia Sanità,
IL-QORTI TAL-ĠUSTIZZJA (Il-Ħames Awla),
komposta minn T. von Danwitz, President tal-Awla, C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász (Relatur), u D. Šváby, Imħallfin,
Avukat Ġenerali: P. Cruz Villalón,
Reġistratur: L. Carrasco Marco, Amministratur,
wara li rat il-proċedura bil-miktub u wara s-seduta tal-4 ta’ Settembru 2014,
wara li kkunsidrat l-osservazzjonijiet ippreżentati:
–        għal Croce Amica One Italia Srl, minn M. Sica u M. Protto, avvocati,
–        għall-Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU), minn V. Avolio u V. Luciano, avukati,
–        għall-Gvern Taljan, minn G. Palmieri, bħala aġent, assistita minn C. Colelli u de L. D’Ascia, avvocati dello Stato,
–        għall-Gvern Norveġiż, minn M. Emberland u H. Røstum kif ukoll minn I. S. Jansen, bħala aġenti,
–        għall-Kummissjoni Ewropea, minn G. Conte u A. Tokár, bħala aġenti,
wara li rat id-deċiżjoni, meħuda wara li nstema’ l-Avukat Ġenerali, li l-kawża tinqata’ mingħajr konklużjonijiet,
tagħti l-preżenti
Sentenza
1        It-talba għal deċiżjoni preliminari tikkonċerna l-interpretazzjoni tad-dispożizzjonijiet tal-Artikoli 41(1), 43 u 45 tad-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal-31 ta’ Marzu 2004, fuq koordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi] (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 132).
2        Din it-talba tressqet fil-kuntest ta’ tilwima bejn Croce Amica One Italia Srl (iktar ’il quddiem “Croce Amica One”) u l-Azienda Regionale Emergenza Urgenza (AREU) (servizz reġjonali ta’ intervent sanitajru b’urġenza), dwar ir-regolarità tad-deċiżjoni ta’ din l-aħħar entità, fil-kwalità tagħha ta’ awtorità kontraenti, li ma tagħtix b’mod definittiv il-kuntratt inkwistjoni lil Croce Amica One, li kienet ġiet iddikkjarata offerent rebbiegħ provviżorju, u li tirtira s-sejħa għal offerti.
Il-kuntest ġuridiku
Id-dritt tal-Unjoni
3        L-Artikolu 41 tad-Direttiva 2004/18, intitolat “Infurmar lil kandidati u dawk li jixħtu l-offerta”, jipprovdi fil-paragrafu 1 tiegħu:
Awtoritajiet kontrattwanti għandhom kemm fis possibli jinfurmaw kandidati u dawk li jkunu xeħtu offerta bid-deċiżjonijiet milħuqa li jikkonċernaw [...] l-għoti tal-kuntratt [...], inklużi raġunijiet għal kull deċiżjoni biex ma [ssirx] [...] għotja ta’ xi kuntratt li għalihom tkun saret sejħa għal kompetizzjoni [...]; dik l-informazzjoni għandha tkun mogħtija bil-miktub fuq talba lill-awtoritajiet kontrattwant.”
4        Skont l-Artikolu 43 tal-imsemmija direttiva, intitolat “Kontenut ta’ rapporti”:
“Għal kull kuntratt [...] l-awtoritajiet kontrattwanti [kontraenti] għandhom ifasslu rapport bil-miktub li għandu jinkludi għallinqas dan li ġej:
[...]
h)      jekk ikun meħtieġ, ir-raġunijiet għala l-awtorità kontrattwanti [kontraenti] tkun iddeċidiet li ma tagħtix kuntratt. [...]
[...]”
5        L-Artikolu 45 tal-imsemmija direttiva, intitolat “Sitwazzjoni personali tal-kandidat jew ta’ min jixħet l-offerta [tal-offerent], jipprovdi:
“1. Kull kandidat jew min ikun xeħet l-offerta [offerent] illi kien suġġett għal sentenza tal-qorti b’ħaqq aħħari li dwaru tkun taf l-awtorità kontrattwanti [kontraenti] għal raġuni jew aktar imniżżlin hawn taħt għandu jkun eskluż mill-parteċipazzjoni f'kuntratt pubbliku:
a)      parteċipazzjoni f’organizzazzjoni kriminali, kif deskritt fl-Artikolu 2(1) tal-Kunsill Konġunt ta’ Azzjoni 98/733/JHA [(ĠU 1998, L 351, p. 1)];
b)      korruzzjoni, kif definita fl-Artikolu 3 ta’ l-Att tal-Kunsill tas-26 Mejju 1997 [(ĠU C 195, p. 1)] u l-Artikolu 3(1) tal-Kunsill Konġunt ta’ Azzjoni 98/742/JHA [(ĠU 1998, L 358, p. 2)] rispettivament;
ċ)      frodi fit-tifsira ta’ l-Artikolu 1 tal-Konvenzjoni relatata mal-ħarsien ta’ l-interessi finanzjarji tal-Komunitajiet Ewropej [(ĠU 1995, C 316, p. 48)];
d)      ħasil ta’ flus, hekk kif definit fl-Artikolu 1 tad-Direttiva tal-Kunsill 91/308/KEE tal-10 [ta’] Ġunju 1991 dwar prevenzjoni ta’ l-użu tas-sistema finanzjarja għall-iskop ta’ ħasil ta’ flus [(Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 9, Vol. 1, p. 153), kif emendata bid-Direttiva 2001/97/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal-4 ta’ Diċembru 2011 (ĠU L 344, p. 76)].
Stati Membri għandhom jispeċifikaw, skond il-liġi nazzjonali tagħhom u b’rigward tal-liġi tal-Kommunità, il-kondizzjonijiet li jimplimentaw dan il-paragrafu.
[...]
2. Kull operatur ekonomiku jista’ jkun eskluż minn parteċipazzjoni f’kuntratt fejn dak l-operatur eknomiku:
[...]
(ċ)      ingħata sentenza b’ħaqq tal-qorti li għandha s-saħħa tar-res judicata skont il-disposizzjonijiet legali tal-pajjiż ta’ kull offiża li tikkonċerna il-kondotta professjonali tiegħu;
d)      kien misjub ħati ta’ kondotta professjonali ħażina ta’ ċerta gravità ippruvata bi kull mezz li l-awtoritajiet kontrattwanti [kontraenti] jistgħu juru;
[...]
g)      huwa ħati ta’ rappreżentazzjoni ħażina ta’ certa serjetà fil-forniment ta’ l-informazzjoni meħtieġa taħt din it-Taqsima jew ma forniex informazzjoni bħal din.
Stati Membri għandhom jispeċifikaw, skond il-liġi nazzjonali tagħhom b’rigward għal-liġi tal-Kommunità, il-kondizzjonijiet ta’ implimentazzjoni għal dan il-paragrafu
[...]”
6        L-Artikolu 1 tad-Direttiva tal-Kunsill 89/665/KEE, tal-21 ta’ Diċembru 1989, dwar il-koordinazzjoni tal-liġijiet, ir-regolamenti u d-dispożizzjonijiet amministrattivi rigward l-applikazzjoni tal-proċeduri ta’ reviżjoni għall-għoti ta’ kuntratti ta’ provvista pubblika u xogħlijiet pubbliċi (Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 1, p. 246), kif emendata bid-Direttiva 2007/66/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal-11 ta’ Diċembru 2007 (ĠU L 335, p. 31, iktar ’il quddiem id-“Direttiva 89/665”), intitolat “Skop u disponibbiltà ta’ proċeduri ta’ reviżjoni”, jipprovdi fit-tielet subparagrafu tal-paragrafu 1 tiegħu:
“L-Istati Membri għandhom jieħdu l-miżuri meħtieġa biex jiżguraw li, fir-rigward ta’ kuntratti li jaqgħu taħt id-Direttiva 2004/18/KE, id-deċiżjonijiet meħuda mill-awtoritajiet kontraenti jkunu jistgħu jiġu riveduti b’mod effettiv u, b’mod partikolari, malajr kemm jista’ jkun skond il-kondizzjonijiet stabbiliti fl-Artikoli 2 sa 2f ta’ din id-Direttiva, għar-raġuni li dawn id-deċiżjonijiet ikunu kisru l-liġi Komunitarja fil-qasam tal-appalti []kuntratti] pubbliċi jew ir-regoli nazzjonali li jittrasponu dik il-liġi”.
Id-dritt Taljan
7        Id-Direttiva 2004/18 ġiet trasposta fl-ordinament ġuridiku Taljan permezz tad-digriet leġiżlattiv Nru 163/2006, tat-12 ta’ April 2006 (suppliment ordinarju għall‑GURI Nru 100, tat-2 ta’ Mejju 2006), li tikkodifika regoli fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi.
8        L-Artikolu 38 ta’ dan id-digriet leġiżlattiv jipprovdi:
“1.      Huma esklużi mill-parteċipazzjoni għal proċeduri ta’ għoti [...] ta’ kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi [...] u ma jistgħux jikkonkludu l-kuntratti relatati magħhom il-persuni:
[...]
c)      li kienu suġġetti għal sentenza ta’ kundanna li għaddiet għal res judicata, jew għal digriet kriminali li sar definittiv minħabba reati gravi mwettqa għad-dannu tal-Istat jew tal-Komunità li jaffettwaw il-moralità professjonali tagħhom; [...]
[...]
f)      li, skont l-evalwazzjoni mmotivata tal-awtorità kontraenti, huma responsabbli għal negliġenza gravi jew mala fide fl-eżekuzzjoni tal-prestazzjonijiet attribwiti lilhom mill-awtorità kontraenti li tkun ippubblikat l-avviż tal-kuntratt; jew li wettqu żball gravi fl-eżerċizzju tal-attività professjonali tagħhom, ikkonstatata permezz ta’ kwalunkwe mezz ta’ prova mill-awtorità kontraenti:
[...]”.
9        L-Artikolu 78(1) tal-imsemmi digriet leġiżattiv jipprovdi:
“Għal kwalunke kuntratt [...], l-awtoritajiet kontraenti għandhom jistabbilixxu rapport bil-miktub li jinkludi tal-inqas l-informazzjoni segwenti:
[...]
h)      skont il-każ, ir-raġunijiet għalfejn l-amministrazzjoni rrinunzjat milli tattribwixxi kuntratt [...]”.
10      L-Artikolu 79(1) tal-istess digriet leġiżlattiv jipprovdi:
“L-awtoritajiet kontraenti għandhom jinformaw malajr lill-kandidati u lill-offerenti bid-deċiżjonijiet meħuda relatati [...] mal-għoti ta’ kuntratt [...] inkluż ir-raġunijiet għad-deċiżjoni [...] li ma jingħatax kuntratt li kienet saret sejħa għal offerti għalih [...]”.
11      Fl-Artikolu 11(9) tad-digriet leġiżlattiv Nru 163/2006, sar riferiment speċifiku għas-setgħa tal-amministrazzjoni li tirtira, li tissospendi jew li temenda l-atti tagħha stess skont it-termini li ġejjin:
“Ladarba jseħħ l-għoti definittiv, u mingħajr preġudizzju għall-eżerċizzju tal-awtorità tal-amministrazzjoni li tirtira, li tissospendi jew li temenda l-atti tagħha stess fil-każijiet awtorizzati mid-dispożizzjonijiet fis-seħħ, il-konklużjoni tal-kuntratt pubbliku [...] għandha ssir f’terminu ta’ sittin ġurnata”.
12      Is-setgħa tal-amministrazzjoni li tirtira l-atti tagħha stess hija prevista, bħala prinċipju ġenerali applikabbli għall-proċeduri amministrattivi kollha, fl-Artikolu 21d tal-liġi Nru 241, dwar dispożizzjonijiet ġodda dwar il-proċedura amministrattiva u dwar id-dritt ta’ aċċess għal dokumenti amministrattivi (legge n. 241 — Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), tas-7 ta’ Awwissu 1990 (GURI Nru 192, tat-18 ta’ Awwissu 1990, p. 7). Dan l-Artikolu huwa fformulat hekk:
“Meta jkun hemm raġunijiet ta’ interess pubbliku jew fil-każ ta’ bidla fis-sitwazzjoni fattwali jew inkella jkun hemm evalwazzjoni ġdida tal-interess pubbliku inizzjali, il-miżura amministrattiva b’effetti duraturi tista’ tiġi rtirata mill-korp li jkun adottaha, jew minn korp ieħor previst mil-liġi; bħala konsegwenza tal-irtirar, il-miżura rtirata ssir ineffettiva”.
Il-kawża prinċipali u d-domandi preliminari
13      Permezz ta’ deċiżjoni tat-28 ta’ Diċembru 2010, l-AREU bdiet proċedura miftuħa għall-għoti ta’ kuntratt dwar is-“servizz ta’ trasport b’vettura bir-rota ta’ organi, tessuti u kampjuni bijoloġiċi, kif ukoll ta’ trasferiment ta’ tims kirurġiċi u ta’ pazjenti għall-finijiet tal-attività ta’ trapjanti”. Dan il-kuntratt għandu jiġi konkluż għal tul ta’ sentejn, bi proroga eventwali ta’ tnax-il xahar, u għandu jingħata skont il-kriterju tal-offerta ekonomikament l-iktar vantaġġuża.
14      Fost l-erba’ kumpanniji li pparteċipaw għall-proċedura tal-għoti ta’ dan il-kuntratt, tlieta twarrbu mill-kumitat tal-għażla meta saret l-evalwazzjoni tal-offerti tekniċi. L-unika kumpannija li baqgħet tikkompeti, jiġifieri Croce Amica One, ġiet iddikkjarata offerent rebbiegħ, b’mod provviżorju, permezz ta’ deċiżjoni rreġistrata fir-rapport bil-miktub tal-10 ta’ Mejju 2011. Madankollu, peress li l-kundizzjonijiet previsti mil-leġiżlazzjoni nazzjonali għall-finijiet tal-“verifika msejħa ‘obbligatorja’ tal-anomalija tal-offerta” kienu f’dan il-każ sodisfatti, peress li l-punti mogħtija għall-prezz u dawk mogħtija għall-elementi l-oħra ta’ evalwazzjoni kienu ugwali jew superjuri għall-erbgħa minn ħamsa tal-limiti massimi korrispondenti previsti mis-sejħa għal offerti, l-awtorità kontraenti talbet ġustifikazzjonijiet relatati mal-offerta teknika ppreżentata minn Corce Amica One. Wara li saret din il-verifika, il-kumitat tal-għażla, permezz ta’ deċiżjoni rreġistrata fir-rapport bil-miktub tat-23 ta’ Ġunju 2011, ikkonkluda li kien hemm anomalija fl-offerta.
15      Fl-istess ħin, fil-kuntest tal-investigazzjonijiet preliminari kriminali mibdija, b’mod partikolari, kontra r-rappreżentant legali ta’ Croce Amica One għal frodi u dikjarazzjonijiet intenzjonalment foloz, id-dipartimenti kompetenti qiegħdu taħt sekwestru probatorju dokumenti relatati ma’ din il-kumpannija.
16      Permezz ta’ nota tal-21 ta’ Lulju 2011, l-AREU informat lil Croce Amica One, kif ukoll lil kumpannija oħra li kienet ipparteċipat għall-proċedura tal-għoti inkwistjoni fil-kawża prinċipali, bil-ftuħ, abbażi tas-setgħa li għandha l-amministrazzjoni li tirtira, tissospendi jew temenda l-atti tagħha stess, proċedura għall-annullament tas-sejħa għal offerti.
17      Permezz ta’ att tat-8 ta’ Settembru 2011, id-direttur ġenerali tal-AREU ddeċieda li ma jagħtix b’mod definittiv il-kuntratt lil Croce Amica One u, fl-istess ħin, li jannulla l-proċedura ta’ sejħa għal offerti fl-intier tagħha. Permezz ta’ din il-miżura, l-awtorità kontraenti “qieset li, fil-kuntest deskritt, minbarra l-anomalija tal-offerta, l-AREU ma [setgħetx], fi kwalunkwe każ, tiddeċiedi, għal raġunijiet evidenti ta’ opportunità u tal-motivi marbuta mal-prinċipji ta’ amministrazzjoni tajba, tattribwixxi s-servizz lill-offerenti Croce Amica One [...] u li, fid-dawl tan-natura indispensabbli tas-servizz, hija lanqas ma [setgħet] tistenna, sabiex tagħti l-kuntratt, it-tmiem tal-proċedura kriminali jew inkella l-konklużjoni tal-investigazzjoni li kienet għaddejja”.
18      L-awtorità kontraenti ma bdietx proċedura ġdida għall-għoti tal-kuntratt pubbliku inkwistjoni fil-kawża prinċipali u fdat is-servizz li kien relatat miegħu dan il-kuntratt, bi proroga, lil żewġ assoċjazzjonijiet.
19      Permezz ta’ rikors ippreżentat fit-2 ta’ Novembru 2011, Croce Amica One ikkontestat, quddiem il-qorti tar-rinviju, id-deċiżjoni tal-awtorità kontraenti tat-8 ta’ Settembru 2011 imsemmija fil-punt 17 ta’ din is-sentenza, billi talbet l-annullament u s-sospensjoni provviżorja tagħha. Barra minn hekk, hija ressqet azzjoni għal kumpens għad-dannu li rriżulta, skont hi, minn din id-deċiżjoni.
20      Permezz ta’ deċiżjoni tal-14 ta’ Mejju 2013, it-Tribunale di Milano (tribunal ta’ Milano) ordna t-taħrik tar-rappreżentant legali ta’ Croce Amica One, flimkien ma’ persuna oħra mħarrka, b’mod partikolari, għar-reat ta’ ostakolu għall-proċeduri pubbliċi ta’ sejħa għal offerti peress li, sabiex tingħata l-kuntratt, il-persuna interessata ppreżentat ħmistax-il dikjarazzjoni falza ta’ parteċipazzjoni matul sewqan sigur ta’ ambulanzi.
21      Il-qorti tar-rinviju kkunsidrat li, b’mod ġenerali, mingħajr preġudizzju għall-eżerċizzju ta’ setgħa li għandha l-amministrazzjoni li tirtira, tissospendi jew temenda l-atti tagħha stess fil-kuntest tal-kuntratti pubbliċi, l-awtorità kontraenti kkonċernata, abbażi ta’, fl-apparenza, raġunijiet ta’ opportunità amministrattiva li jirriżultaw mill-eżistenza ta’ investigazzjoni kriminali għaddejja diretta kontra r-rappreżentant legali tal-kumpannija li kienet ġiet iddikkjarata offerent rebbiegħ b’mod provviżżorju, kisret l-Artikolu 45 tad-Direttiva 2004/18, fir-rigward, b’mod partikolari, tas-“sitwazzjoni personali tal-kandidat jew tal-offerent”, invokata f’din id-dispożizzjoni.
22      Il-qorti tar-rinviju tqis b’hekk li, abbażi tal-imsemmija dispożizzjoni, l-esklużjoni ta’ offerent tista’ ssir biss f’każ ta’ kundanna ta’ dan tal-aħħar permezz ta’ deċiżjoni li tkun saret res judicata.
23      Il-qorti tar-rinviju tistaqsi wkoll, taħt l-angolu tad-dritt tal-Unjoni, dwar il-portata tal-kompetenza tagħha f’dan ir-rigward, billi tqis li din il-kompetenza ma tistax tiġi llimitata għall-istħarriġ tal-elementi esterni li jivvizzjaw l-eżerċizzju tas-setgħa tal-amministrazzjoni. Hija tikkunsidra li l-fatt li ma tirrikonoxxix lill-qorti amministrattiva setgħa wiesgħa ta’ stħarriġ tal-fatti jew tal-kunċetti ġuridiċi bħal, f’dan il-każ, l-assenza ta’ konstatazzjoni definittiva tar-responsabbiltà kriminali tar-rappreżentant legali tal-kumpannija li kienet ġiet iddikkjarata provviżorjament offerent rebbiegħ, hija f’kuntradizzjoni totali mal-kliem u r-ratio legis tal-Artikolu 45 tad-Direttiva 2004/18.
24      Fid-dawl ta’ dawn il-kunsiderazzjonijiet, it-Tribunale amministrattivo regionale per la Lombardia (qorti amministrattiva reġjonali għal-Lombardia) iddeċieda li jissospendi l-proċeduri quddiemu u li jagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari segwenti:
“1)      Huwa konformi mad-dritt Komunitarju li awtorità kontraenti, fl-eżerċizzju ta’ setgħa ta’ revoka fil-qasam ta’ kuntratti pubbliċi, skont l-Artikolu 21 quinquies tal-Liġi [Nru 241 tas-7 ta’ Awwissu 1990], tista’ tiddeċiedi li ma tattribwixxix kuntratt b’mod definittiv għas-sempliċi raġuni li tkun għaddejja investigazzjoni kriminali kontra r-rappreżentant legali tal-kumpannija li tkun intgħażlet provviżorjament?
2)      Deroga għall-prinċipju ta’ natura definittiva tal-konstatazzjoni tar-responsabbiltà kriminali, kif espressa mill-Artikolu 45 tad-Direttiva [2004/18], għal raġunijiet ta’ opportunità amministrattiva, li l-evalwazzjoni tagħhom hija riżervata għall-amministrazzjoni, hija konformi mad-dritt Komunitarju?
3)      Deroga għall-prinċipju ta’ natura definittiva tal-konstatazzjoni tar-responsabbiltà kriminali, kif espressa mill-Artikolu 45 tad-Direttiva [2004/18], fl-ipoteżi fejn l-investigazzjoni kriminali li tkun għaddejja tikkonċerna reat marbut mal-proċedura ta’ sejħa għal offerti li tkun is-suġġett tal-miżura meħuda mill-amministrazzjoni skont is-setgħa tagħha li tirrevoka, tissospendi jew tibdel l-atti tagħha stess, hija konformi mad-dritt Komunitarju?
4)      Huwa konformi mad-dritt Komunitarju li l-miżuri adottati minn awtorità kontraenti fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi jkunu jistgħu jiġu suġġetti għal stħarriġ ta’ ġurisdizzjoni sħiħa mill-qorti amministrattiva nazzjonali, fl-eżerċizzju ta’ kompetenza ta’ stħarriġ mogħtija lill-imsemmija qorti fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi, u dan mill-perspettiva tal-affidabbiltà u tal-konformità tal-offerta, u għalhekk minbarra s-sempliċi ipoteżi ta’ natura illoġika manifesta, tal-irrazzjonalità, tal-motivazzjoni insuffiċjenti jew tal-iżball ta’ fatt?”
Fuq id-domandi preliminari
Fuq l-ewwel sat-tielet domanda
25      Permezz tad-domandi tagħha, li jaqbel li jiġu eżaminati flimkien, huwa essenzjalment mistoqsi jekk l-Artikolu 45 tad-Direttiva 2004/18, meta l-kundizzjonijiet għall-applikazzjoni tal-kawżi ta’ esklużjoni previsti f’dan l-Artikolu ma jkunux sodisfatti, jostakolawx l-adozzjoni, minn awtorità kontraenti, ta’ deċiżjoni li tirrinunzja li tagħti kuntratt pubbliku li kienet saret sejħa għal offerti għalih u li ma tagħtix b’mod definittiv dan il-kuntratt lill-uniku offerent li kien baqa’ fil-kompetizzjoni u li hija kienet iddikkjarat offerent rebbiegħ b’mod provviżorju.
26      Il-formulazzjoni ta’ dawn id-domandi u r-referenza għall-Artikolu 45 tad-Direttiva 2004/18 jirriżultaw mill-fatt li, fit-8 ta’ Settembru 2011, id-direttur ġenerali tal-AREU ddeċieda, minn naħa, li ma jagħtix b’mod definittiv il-kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali lil Croce Amica One u, min-naħa l-oħra, li jannulla l-proċedura ta’ sejħa għal offerti relatata.
27      Għandu jiġi rrelevat qabelxejn li, minkejja r-riferiment, fit-talba għal deċiżjoni preliminari, għall-Artikolu 45 tad-Direttiva 2004/18, mill-proċess li għandha l-Qorti tal-Ġustizzja jirriżulta li l-att ikkontestat fil-kawża prinċipali jikkostitwixxi deċiżjoni tal-awtorità kontraenti dwar irtirar tas-sejħa għal offerti u annullament tal-proċedura tal-għoti tal-kuntratt. Din id-deċiżjoni hija differenti minn dik li tikkonċerna l-esklużjoni ta’ offerent abbażi tal-Artikolu 45 ta’ din id-direttiva.
28      F’dan il-kuntest, għandu jiġi osservat li, għalkemm ir-raġunijiet eżatti tal-irtirar tas-sejħa għal offerti inkwistjoni fil-kawża prinċipali ma ġewx mgħarrfa lill-Qorti tal-Ġustizzja, il-qorti tar-rinviju tidher li torbot l-aġir tar-rappreżentant legali ta’ Croce Amica One għall-uniċi kawżi ta’ esklużjoni li huma relatati mad-dritt kriminali u li jimplikaw kundanna permezz ta’ deċiżjoni li saret res judicata, jiġifieri dawk previsti mill-Artikolu 45(1) u (2)(ċ) tad-Direttiva 2004/18. F’dan ir-rigward, huwa utli li jiġi ppreċiżat li l-kawżi tal-esklużjoni previsti fl-Artikolu 45(2)(d) u (g) ta’ din id-direttiva, jagħtu wkoll lill-awtoritajiet kontraenti s-setgħa li jeskludu kwalunkwe operatur ekonomiku li wettaq żball gravi fil-qasam professjonali, kkonstatat b’kull mezz li l-awtoritajiet kontraenti jkunu jistgħu jiġġustifikaw jew ikun responsabbli b’mod gravi għal dikjarazzjonijiet foloz jew ma jkunx ipprovda l-informazzjoni eżiġibbli għall-għażla kwalitattiva tal-offerti, mingħajr ma jkun meħtieġ li l-operatur ekonomiku jkun ġie suġġett għal kundanna mogħtija permezz ta’ sentenza definittiva.
29      Fir-rigward ta’ deċiżjoni ta’ rtirar ta’ sejħa għal offerti għal kuntratt pubbliku, din għandha tosserva l-Artikoli 41(1) u 43 tad-Direttiva 2004/18.
30      L-Artikolu 41(1) tad-Direttiva 2004/18 jipprovdi l-obbligu li mill-iktar fis possibbli jinformaw b’tali deċiżjoni lill-kandidati u lill-offerenti u jindikaw ir-raġunijiet għal tali deċiżjoni, u l-Artikolu 43 ta’ din id-direttiva jimponi l-obbligu li jissemmew dawn ir-raġunijiet fir-rapport bil-miktub li għandu jsir għal kull kuntratt pubbliku. Madankollu, id-Direttiva 2004/18 ma tinkludi l-ebda dispożizzjoni dwar il-kundizzjonijiet sostantivi jew formali għal tali deċiżjoni.
31      F’dan ir-rigward, jaqbel li titfakkar il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja, li tgħid li l-Artikolu 8(2) tad-Direttiva tal-Kunsill 93/37/KEE, tal-14 ta’ Ġunju 1993, li tikkoordina l-proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti pubbliċi ta’ provvista [għal provvisti] “Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 2, p. 163), dispożizzjoni analoga għal dik tal-Artikolu 41(1) tad-Direttiva 2004/18, tipprovdi biss li r-rinunzja tal-awtorità kontraenti li tagħti kuntratt pubbliku hija limitata għal każijiet eċċezzjonali jew tkun neċessarjament ibbażata fuq raġunijiet gravi (sentenza Fracasso u Leitschutz, C‑27/98, EU:C:1999:420, punti 23 u 25).
32      Bl-istess mod, il-Qorti tal-Ġustizzja rrelevat li l-Artikolu 12(2) tad-Direttiva tal-Kunsill 92/50/KEE, tat-18 ta’ Ġunju 1992, relatata mal-koordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti tas-servizz pubbliku [kuntratti pubbliċi għal servizzi] (Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 1, p. 322) dispożizzjoni wkoll analoga għal dik tal-Artikolu 41(1) tad-Direttiva 2004/18, filwaqt li jimponi fuq l-awtorità kontraenti, fil-każ fejn tiddeċiedi li tirtira s-sejħa għal offerti relatata ma’ kuntratt pubbliku, li tikkomunika r-raġunijiet għad-deċiżjoni tagħha lill-kandidati u lill-offerenti, ma jimplikax, għal din l-awtorità kontraenti, obbligu li tkompli sal-aħħar il-proċedura ta’ għoti tagħha (ara s-sentenza HI, C‑92/00, EU:C:2002:379, punt 41).
33      Il-Qorti tal-Ġustizzja, madankollu, rat li tenfasizza li l-eżiġenza ta’ komunikazzjoni tar-raġunijiet għad-deċiżjoni ta’ rtirar ta’ sejħa għal offerti hija ddettata mill-bżonn li jiġi ggarantit livell minimu ta’ trasparenza fil-proċeduri ta’ għoti tal-kuntratti pubbliċi, li japplikaw għalihom ir-regoli tad-dritt tal-Unjoni u, għaldaqstant, l-osservanza tal-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament, li jikkostitwixxi l-bażi ta’ dawn ir-regoli (ara, f’dan is-sens, is-sentenza HI, EU:C:2002:379, punti 45 u 46 kif ukoll il-ġurisprudenza ċċitata).
34      Il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet ukoll li l-Artikolu 1(1) tad-Direttiva 89/665 jeżiġi li d-deċiżjoni tal-awtorità kontraenti li tirtira s-sejħa għal offerti għal kuntratt pubbliku tkun tista’ tkun suġġetta għal proċedura ta’ rikors u tiġi annullata, skont il-każ, minħabba li tikser id-dritt tal-Unjoni fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi jew ir-regoli nazzjonali li jittrasponu dan id-dritt. Barra minn hekk, il-Qorti tal-Ġustizzja kkunsidrat li, anki fil-każ fejn l-awtoritajiet kontraenti jibbenefikaw, abbażi tal-leġiżlazzjoni nazzjonali applikabbli, minn setgħa diskrezzjonali wiesgħa fir-rigward tal-irtirar tas-sejħa għal offerti, il-qrati nazzjonali għandhom ikunu jistgħu, abbażi tad-Direttiva 89/665, jivverifikaw il-kompatibbiltà ta’ deċiżjoni ta’ rtirar mar-regoli relevanti tad-dritt tal-Unjoni (ara s-sentenza HI, EU:C:2002:379, punti 55 u 62).
35      B’hekk, id-dritt tal-Unjoni ma jipprekludix lill-Istati Membri milli jipprovdu, fil-leġiżlazzjoni tagħha, il-possibbiltà li tiġi adottata deċiżjoni ta’ rtirar ta’ sejħa għal offerti. Ir-raġunijiet ta’ tali deċiżjoni ta’ rtirar jistgħu għalhekk ikunu bbażati fuq raġunijiet, li huma relatati b’mod partikolari mal-evalwazzjoni tal-opportunità, mill-perspettiva tal-interess pubbliku, li titwassal sal-aħħar proċedura ta’ għoti, filwaqt li jittieħed inkunsiderazzjoni, fost l-oħrajn, l-emendar eventwali tal-kuntest ekonomiku jew ċirkustanzi fattwali, jew inkella bżonnijiet tal-awtorità kontraenti kkonċernata. Tali deċiżjoni tista’ wkoll tkun ibbażata fuq il-livell insuffiċjenti ta’ kompetizzjoni, minħabba l-fatt li, fl-aħħar tal-proċedura tal-għoti tal-kuntratt ikkonċernat, offerent wieħed biss jibqa’ adattat sabiex jeżegwixxi dan il-kuntratt.
36      Konsegwentement, mingħajr preġudizzju għall-osservanza tal-prinċipji ta’ trasparenza u ta’ ugwlajanza fit-trattament, awtorità kontraenti ma tistax tkun obbligata twassal sal-aħħar proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt mibdija u tagħti l-kuntratt inkwistjoni, anke meta jibqa’ biss kontraent wieħed jikkompeti.
37      Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, ir-risposta għall-ewwel sat-tielet domanda għandha tkun li l-Artikoli 41(1), 43 u 45 tad-Direttiva 2004/18 għandhom jiġu interpretati fis-sens li meta l-kundizzjonijiet għall-applikazzjoni tal-kawżi ta’ esklużjoni previsiti fl-Artikolu 45 ma jkunux soddisfatti, dan l-aħħar Artikolu ma jostakolax l-adozzjoni, minn awtorità kontraenti, ta’ deċiżjoni li tirrinunzja li tagħti kuntratt pubbliku li tkun saret sejħa għall-offerti għalih u li ma tagħtix b’mod definittiv dan il-kuntratt lill-unika offerent li jkun baqa’ jikkompeti u li kien ġie ddikkjarat bħala offerent b’mod provviżorju.
Fuq ir-raba’ domanda
38      Permezz tar-raba’ domanda tagħha, il-qorti tar-rinviju tistaqsi essenzjalment jekk, skont id-dritt tal-Unjoni, il-qorti nazzjonali kompetenti tistax teżerċita fuq id-deċiżjoni ta’ awtorità kontraenti stħarriġ ta’ ġurisdizzjoni sħiħa, jiġifieri stħarriġ li jippermettilha li tieħu inkunsiderazzjoni l-affidabbiltà u l-konformità tal-offerti tal-offerenti u li tissostitwixxi l-evalwazzjoni tagħha għal dik tal-awtorità kontraenti dwar l-opportunità li tiġi rtirata s-sejħa għal offerti.
39      Għandu jiġi enfasizzat li, skont il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja, id-deċiżjoni ta’ rtirar ta’ sejħa għal offerti għal kuntratt pubbliku tagħmel parti mid-“deċiżjonijiet meħuda mill-awtoritajiet kontraenti”, li fir-rigward tagħhom, l-Istati Membri għandhom, skont it-tielet subparagrafu tal-Artikolu 1(1) tad-Direttiva 89/665, jistabbilixxu, fid-dritt nazzjonali, proċeduri ta’ rikors intiżi li jiżguraw l-osservanza tar-regoli sostantivi relevanti tad-dritt tal-Unjoni fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi jew id-dispożizzjonijiet nazzjonali li jittrasponu dawn ir-regoli (ara, f’dan is-sens, is-sentenzi HI, EU:C:2002:379, punti 53 sa 55, kif ukoll Koppensteiner, C‑15/04, EU:C:2005:345, punt 29).
40      Peress li d-Direttiva 89/665 tillimita ruħha sabiex tikkoordina l-mekkaniżmi eżistenti fl-Istati Membri sabiex tiġi ggarantita l-applikazzjoni sħiħa u effettiva tad-direttivi li jistabbilixxu r-regoli sostantivi relatati mal-kuntratti pubbliċi, hija ma tiddefinixxix espressament il-portata tal-mezzi ta’ rikors li l-Istati Membri għandhom jistabbilixxu għal dan il-għan. Konsegwentement, il-kwistjoni tal-portata tal-istħarriġ ġudizzjarju eżerċitat fil-kuntest ta’ proċeduri ta’ rikors msemmija mid-Direttiva 89/665 għandha tiġi eżaminata fid-dawl tal-għan ta’ din u filwaqt li ma tiġix imminata l-effettività tagħha (sentenza HI, EU:C:2002:379, punti 58 u 59).
41      Għandu jitfakkar, f’dan ir-rigward, li l-funzjonament tas-sistema ta’ rikors hija rregolata fit-tielet subparagrafu tal-Artikolu 1(1) tad-Direttiva 89/665, skont liema l-Istati Membri għandhom jieħdu, f’dak li jikkonċerna l-proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti pubbliċi li jaqgħu taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tad-Direttiva 2004/18, il-miżuri neċessarji sabiex jiġi ggarantit li d-deċiżjonijiet meħuda mill-awtoritajiet kontraenti jistgħu jkunu s-suġġett ta’ rikors effettiv u, b’mod partikolari, kemm jista’ jkun malajr possibbli, minħabba li dawn id-deċiżjonijiet kisru d-dritt tal-Unjoni fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi jew ir-regoli nazzjonali li jittrasponu dan id-dritt.
42      Minn dan isegwi li l-proċeduri ta’ rikors previsti minn din id-dispożizzjoni jservu sabiex tiġi żgurata l-osservanza tar-regoli relevanti tad-dritt tal-Unjoni, b’mod partikolari dawk tad-Direttiva 2004/18, jew tad-dispożizzjonijiet nazzjonali li jittrasponu dawn ir-regoli.
43      Għandu jiġi enfasizzat li dan l-istħarriġ ta’ legalità ma jistax jiġi llimitat għan-natura arbitrarja tad-deċiżjonijiet tal-awtorità kontraenti (ara, f’dan is-sens, is-sentenza HI, EU:C:2002:379, punt 63).
44      Għalhekk, dawn ir-rikorsi huma intiżi għal stħarriġ tal-legalità u mhux stħarriġ ta’ opportunità.
45      Fin-nuqqas ta’ leġiżlazzjoni tal-Unjoni speċifika fil-qasam, il-modalitajiet tal-istħarriġ ġudizzjarju għandhom jiġu stabbiliti minn regoli ta’ proċedura nazzjonali, mingħajr preġudizzju għall-prinċipji ta’ ekwivalenza u ta’ effettività (ara, f’dan is-sens, is-sentenza HI, EU:C:2002:379, punt 68). B’hekk, il-leġiżlatur nazzjonali jista’ jagħti lill-qrati nazzjonali setgħat ta’ stħarriġ iktar wiesgħa, sabiex isir eżami ta’ opportunità.
46      Għalhekk, ir-risposta għar-raba’ domanda għandha tkun li d-dritt tal-Unjoni fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi u, b’mod partikolari, it-tielet subparagrafu tal-Artikolu 1(1) tad-Direttiva 89/665, għandu jiġi interpretat fis-sens li l-istħarriġ previst f’din id-dispożizzjoni jikkostitwixxi stħarriġ tal-legalità tad-deċiżjonijiet meħuda mill-awtoritajiet kontraenti, li huwa intiż li jiżgura l-osservanza tar-regoli relevanti tad-dritt tal-Unjoni jew tad-dipożizzjonijiet nazzjonali li jittrasponu dawn ir-regoli mingħajr ma dan l-istħarriġ ikun jista’ jiġi limitat biss għall-eżami tan-natura arbitrarja tad-deċiżjonijiet tal-awtorità kontraenti. Madankollu, dan ma jeskludix il-possibbiltà, għal-leġiżlatur nazzjonali, li jagħti lill-qrati nazzjonali kompetenti s-setgħa li jsir stħarriġ ta’ opportunità.
Fuq l-ispejjeż
47      Peress li l-proċedura għandha, fir-rigward tal-partijiet fil-kawża prinċipali, in-natura ta’ kwistjoni mqajma quddiem il-qorti tar-rinviju, hija din il-qorti li tiddeċiedi fuq l-ispejjeż. L-ispejjeż sostnuti għas‑sottomissjoni tal-osservazzjonijiet lill-Qorti tal-Ġustizzja, barra dawk tal-imsemmija partijiet, ma jistgħux jitħallsu lura.
Għal dawn il-motivi, Il-Qorti tal-Ġustizzja (Il-Ħames Awla) taqta’ u tiddeċiedi:
1)      L-Artikoli 41(1), 43 u 45 tad-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tal-31 ta’ Marzu 2004, fuq koordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi], għandhom jiġu interpretati fis-sens li, meta l-kundizzjonijiet għall-applikazzjoni tal-kawżi ta’ esklużjoni previsiti f’dan l-Artikolu 45 ma jkunux sodisfatti, dan l-aħħar Artikolu ma jostakolax l-adozzjoni, minn awtorità kontraenti, ta’ deċiżjoni li tirrinunzja li tagħti kuntratt pubbliku li tkun saret sejħa għal offerti għalih u li ma tagħtix b’mod definittiv dan il-kuntratt lill-unika offerent li jkun baqa’ jikkompeti u li kien ġie ddikkjarat bħala offerent b’mod provviżorju.
2)      Id-dritt tal-Unjoni Ewropea fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi u, b’mod partikolari, it-tielet subparagrafu tal-Artikolu 1(1) tad-Direttiva 89/665/KEE, tal-21 ta’ Dieċmbru 1989, dwar il-koordinazzjoni tal-liġijiet, ir-regolamenti u d-dispożizzjonijiet amministrattivi rigward l-applikazzjoni tal-proċeduri ta’ reviżjoni għall-għoti ta’ kuntratti ta’ provvista pubblika u xogħlijiet pubbliċi, għandu jiġi interpretat fis-sens li l-istħarriġ previst f’din id-dispożizzjoni jikkostitwixxi stħarriġ tal-legalità tad-deċiżjonijiet meħuda mill-awtoritajiet kontraenti, li huwa intiż li jiżgura l-osservanza tar-regoli relevanti tad-dritt tal-Unjoni jew tad-dipożizzjonijiet nazzjonali li jittrasponu dawn ir-regoli mingħajr ma dan l-istħarriġ ikun jista’ jiġi limitat biss għall-eżami tan-natura arbitrarja tad-deċiżjonijiet tal-awtorità kontraenti. Madankollu, dan ma jeskludix il-possibbiltà, għal-leġiżlatur nazzjonali, li jagħti lill-qrati nazzjonali kompetenti is-setgħa ta’ stħarriġ ta’ opportunità.
Firem
* Lingwa tal-kawża: it-Taljan.