61984C0266
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 22. oktober 1985 (
*1
)
Høje Domstol.
A —
Den sag, som jeg i dag skal tage stilling til, drejer sig om en række forskrifter, som de erhvervsdrivende må iagttage ifølge Kommissionens forordning nr. 1380/75 af 29. maj 1975 (
1
) for at kunne oppebære de monetære udligningsbeløb, der udbetales i samhandelen med landbrugsvarer inden for Fællesskabet.
1.
Den 19. januar 1977 udførte sagsøgeren i hovedsagen, selskabet Denkavit France et foderstof, et såkaldt »Finisher C2«, fra Frankrig til Det forenede Kongerige. Det fakturerede beløb udgjorde 48000 FF samt 200 UKL i fragtomkostninger.
Da man i landbrugshandelen mellem Frankrig og Det forenede Kongerige har udnyttet den i artikel 2 a i forordning nr. 974/71 (
2
) indeholdte mulighed for at lade de monetære udligningsbeløb, som påhviler den importerende medlemsstat, udbetale af den eksporterende medlemsstat, er tildelingen af de monetære udligningsbeløb, jfr. artikel 11, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 1380/75 af 25. maj 1975, betinget af, at der føres bevis for, at toldformaliteterne i forbindelse med indførslen er opfyldt. Dette godtgøres principielt gennem fremlæggelse af det kontroleksemplar, der er omhandlet i artikel 1 i forordning nr. 2315/69 af 19. november 1969 (
3
), det såkaldte »kontroleksemplar T5«.
I den foreliggende sag blev der ved udførslen af det omtalte foderstof udfyldt et sådant kontroleksemplar, men originalen blev aldrig returneret til afgangstoldstedet, sådan som det er foreskrevet i artikel 5, stk. 4, i forordning nr. 2315/69.
Ved en skrivelse af 25. april 1977, som i øvrigt vedrørte nogle andre udførsler end dem, der er omhandlet i denne sag, meddelte Denkavit sagsøgte i hovedsagen, Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), at originalen af kontroleksemplaret ikke var blevet returneret. Ved en senere skrivelse af 4. november 1977 tilsendte Denkavit endvidere FORMA kopierne af kontroleksemplaret T5, en importbekræftelse C 10 samt en faktura af 17. januar 1977. Denkavit anførte, at originalen af kontroleksemplaret T5 var gået tabthos den engelske told og rejste samtidig spørgsmålet om, hvorvidt det var muligt at indgive ansøgningen om udbetalingen af de monetære udligningsbeløb på den angivne måde.
Ved skrivelse af 7. juni 1978 meddelte FORMA Denkavit, at firmaet måtte godtgøre, at der forelå et tilfælde af force majeure, og at det havde udvist al den fornødne omhu med hensyn til enten at fremlægge kontroleksemplaret T5 eller hermed ligestillede dokumenter, og til inden fristen på de seks måneder at fremlægge de fuldstændige dokumenter, som kræves efter fællesskabsforskrifterne. I øvrigt henviste FORMA til, at en af dens medarbejdere over for Denkavit den 10. november 1977 havde erklæret ikke at kunne imødekomme firmaets ansøgning af 4. november 1977, idet seksmånedersfristen i artikel 15 i forordning nr. 1380/75 ikke var overholdt. Under samme samtale havde denne anført, at de med skrivelsen af 4. november 1977 fremlagte bilag ikke opfyldte kravene i artikel 11 i forordning nr. 1380/75, som ændret ved forordning nr. 1498/76 (
4
).
Den 29. august 1978 forelagde Denkavit FORMA en ansøgning om udbetaling af monetære udligningsbeløb under henvisning til en række ansøgningen vedføjede dokumenter, som den begærede bevismæssigt ligestillet med de bortkomne dokumenter. Ved skrivelse af 1. september 1978 meddelte FORMA Denkavit, at den efter en gennemgang af de dokumenter, som var indgivet samtidig med ansøgningen om udbetaling af de monetære udligningsbeløb, havde fundet, at der ikke var udfoldet alle de anstrengelser, som var nødvendige for at erhverve de dokumenter, der kunne sidestilles med det kontroleksemplar T5, som var gået tabt hos de britiske toldmyndigheder. Under henvisning til sin tidligere skrivelse af 7. juni 1978 anførte FORMA videre, at fonden efter en fornyet gennemgang af sagens akter ville tage stilling til, om der kunne ses bort fra forældelsesfristen, såfremt dokumenterne viste, at der inden den foreskrevne frist på seks måneder efter varernes import var blevet udfoldet sådanne anstrengelser.
Den 6. november 1978 anlagde Denkavit sag ved tribunal administratif de Paris med påstand om, at FORMA's beslutning af 1. september 1978 ophævedes, og at sagsøgte tilpligtedes at udbetale 19553,40 FF i monetære udligningsbeløb samt morarenter. Ved dom af 9. november 1984 har tribunal administratif de Rouen — som blev erklæret for at være den stedligt kompetente ret ved kendelse, afsagt af præsidenten for Conseil d'Etaťs tvistemålsafdeling — herefter forelagt Domstolen to præjudicielle spørgsmål, der er formuleret på følgende måde i forelæggelsesdommen :
»Er forældelsen i henhold til artikel 15 i forordning nr. 1380/75 — som stridende mod proportionalitetsprincippet og Fællesskabets ordning for udbetaling af monetære udligningsbeløb — udtryk for en tilsidesættelse af fællesskabsrettens almindelige retsgrundsætninger; såfremt dette spørgsmål må besvares bekræftende, udgør den manglende tilbagesendelse af kontroleksemplar ECT nr. 5 et force majeure-tilfælde, og hvilke betingelser skal i så fald i øvrigt være opfyldt?«
2.
Inden jeg går videre, tror jeg det er hensigtsmæssigt først at gengive ordlyden af de forordningsbestemmelser, som er relevante i sagen.
Artikel 11, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 1380/75 af 29. maj 1975 lyder således:
»Den udførende medlemsstats betaling af det monetære udligningsbeløb, som skulle ydes af den indførende medlemsstat er betinget af, at der føres bevis for afslutningen af toldbehandlingen ved indførsel og opkrævningen af told og afgifter med tilsvarende virkning, som skal betales i den indførende medlemsstat.
Dette bevis tilvejebringes ved fremlæggelse af det kontroleksemplar, som er omtalt i artikel 1 i forordning (EØF) nr. 2315/69...«
Artikel 5, stk. 4, i nævnte forordning nr. 2315/69 har følgende ordlyd:
»Kontroleksemplaret returneres omgående til afgangstoldstedet, efter at det er forsynet med den nødvendige påtegning af det ... kompetente toldsted i bestemmelsesmedlemsstaten. ...«
Ved Kommissionens forordning nr. 1498/76 af 25. juni 1976 blev der til artikel 11 i forordning nr. 1380/75 tilføjet et stk. 5, hvis første afsnit lyder således:
»Når det i stk. 2 omhandlede kontroleksemplar ikke er tilbagesendt til afgangstoldstedet eller det centrale kontor inden for en frist på 3 måneder fra dets udstedelse at regne som følge af omstændigheder, som ikke kan tilregnes den pågældende, kan denne til de/i kompetente myndighed indgive en begrundet anmodning om ligestilling i bevismæssig henseende ledsaget af bevisdokumenter. Bevisdokumenterne, som skal indgives sammen med anmodningen om ligestilling i bevismæssig henseende, skal foruden transportdokumentet omfatte tolddokumentet for overgang til fri omsætning i den medlemsstat, der er bestemmelsesland, eller en af de kompetente myndigheder bekræftet kopi eller fotokopi heraf.«
Endelig bestemmer artikel 15 i forordning nr. 1380/75 følgende:
»Bortset fra tilfælde af force majeure skal dokumenterne om betaling af det monetære udligningsbeløb indgives senest seks måneder efter den dag, da toldformaliteterne er blevet afsluttet, idet kravet i modsat fald er forældet.«
3.
Vedrørende de forelagte spørgsmål har sagsøgeren i hovedsagen, firmaet Denkavit, anført følgende:
a)
Gyldigheden af artikel 15 i forordning nr. 1380/75
Sagsøgeren har herom gjort gældende, at den sanktion i kraft af en forældelsesvirkning, som indtræder ved den manglende overholdelse af fristen for indgivelse af dokumenterne, går ud over hvad der er egnet og nødvendigt for at nå det tilstræbte formål, hvorfor den omtvistede bestemmelse må anses for ugyldig. Til støtte for sin opfattelse henviser sagsøgeren til Domstolens dom af 20. februar 1979 i sag 122/78 (
5
) og anfører, at det er i strid med proportionalitetsprincippet at ramme en udelukkende formel undladelse med samme sanktion som den sanktion, der anvendes, når der slet ikke er foretaget nogen ind- eller udførsel.
Endvidere anfører sagsøgeren, at seksmånedersfristen er for kort; af samme grund er fristen blevet forlænget til tolv måneder ved artikel 12, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 1371/81 (
6
), der delvis ophæver og afløser forordning nr. 1380/75.
b)
Force majeure
Efter sagsøgerens opfattelse foreligger der force majeure, når et dokument går tabt hos toldmyndighederne. Dette støtter sagsøgeren på Domstolens dom af 6. oktober 1982 (
7
), hvori det statueredes, at formelle mangler, som ikke kan tilregnes de personer, som under normale omstændigheder skulle have de monetære udligningsbeløb udbetalt, ikke må komme disse til skade.
Efter sagsøgerens opfattelse tillægger bestemmelsen i artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 1380/75, som giver den erhvervsdrivende mulighed for efter tre måneders forløb at opnå en række dokumenter, der kan ligestilles med kontroleksemplar T5, kun den erhvervsdrivende en rettighed, men ikke nogen forpligtelse. Under alle omstændigheder er den erhvervsdrivende ikke forpligtet til at foretage de skridt, som er nævnt i forordningens artikel 11, stk. 5, inden udløbet af forældelsesfristen i artikel 15.
c)
I det processkrift af 25. februar 1980, som sagsøgeren har indgivet til tribunal administratif de Rouen, og som er vedlagt sagsøgerens indlæg ved Domstolen som bilag, har sagsøgeren endelig taget stilling til et problem, som den nationale ret imidlertid ikke har forelagt Domstolen, nemlig fra hvilket tidspunkt forældelsesfristen i artikel 15 i forordning nr. 1380/75 løber.
Sagsøgeren har heri anført, at de nødvendige dokumenter ifølge forordningens artikel 15 skal indgives inden seks måneder efter den dag, hvor toldformaliteterne er afsluttet, idet der i modsat fald indtræder forældelse. Såfremt de monetære udligningsbeløb, der påhviler den importerende medlemsstat, udbetales af den eksporterende medlemsstat, og såfremt udbetalingen heraf er betinget af, at der føres bevis for toldformaliteternes afslutning i den importerende medlemsstat, anses toldformaliteterne først for endeJigt afsluttet, når kontroleksemplar T5 er returneret til afgangstoldstedet. Da kontroleksemplaret imidlertid er gået tabt i den foreliggende sag og derfor ikke tilbagesendt, er forældelsesfristen i artikel 15 overhovedet ikke påbegyndt.
d)
Sagsøgeren i hovedsagen foreslår således sammenfattende, at de af tribunal adminstratif de Rouen forelagte spørgsmål besvares på følgende måde:
»—
Artikel 15 i forordning nr. 1380/75, hvorefter overskridelse af fristen for indgivelse af dokumenterne til brug for udbetaling af de monetære udligningsbeløb automatisk medfører fuldstændig fortabelse af de monetære udligningsbeløb, den erhvervsdrivende ellers havde krav på, er ugyldig.
—
Der foreligger et tilfælde af force majeure i henhold til artikel 15 i forordning nr. 1380/75, såfremt kontroleksemplar T5 går tabt hos bestemmelsesmedlemsstatens toldmyndigheder på grund af disses manglende påpasselighed. I så tilfælde mister den erhvervsdrivende ikke sit krav på udbetaling af de monetære udligningsbeløb, såfremt han for det første, inden for den frist, der er fastsat i artikel 15 i forordning nr. 1380/75, underretter den kompetente myndighed om, at kontroleksemplaret ikke er tilbagesendt, og for det andet først har indgivet ansøgningen om dokumenternes bevismæssige ligestilling i henhold til forordningens artikel 11, stk. 5, efter at de kompetente myndigheder har fremsendt skriftlig bekræftelse på, at originalen til kontroleksemplaret T5 er gået tabt.
eller
—
Såfremt kontroleksemplaret T5 går tabt på grund af manglende påpasselighed hos bestemmelsesmedlemsstatens toldmyndigheder, er forældelsesfristen i artikel 15 ikke tilsidesat, såfremt den erhvervsdrivende
—
inden seks måneder efter toldformaliteternes afslutning underretter den kompetente myndighed om, at kontroleksemplaret ikke er tilbagesendt,
—
indgiver ansøgning om dokumenternes bevismæssige ligestilling i henhold til forordningens artikel 11, stk. 5, bilagt de fornødne bevisdokumenter, når der er modtaget skriftlig bekræftelse på, at kontroleksemplaret er gået tabt,
—
til den kompetente myndighed indgiver de i artiklerne 14 og 15 i forordningen omhandlede dokumenter til brug for udbetalingen af de monetære udligningsbeløb umiddelbart efter modtagelsen af de bevismæssigt ligestillede dokumenter.«
4.
Sagsøgte i hovedsagen, FORMA, har foreslået, at de forelagte spørgsmål besvares benægtende.
a)
Gyldigheden af artikel 15
Ifølge forordning nr. 1380/75 er eksportøren forpligtet til at træffe en række nærmere angivne foranstaltninger inden for en bestemt frist for at kunne oppebære monetære udligningsbeløb. Artikel 15 er hverken i strid med proportionalitetsprincippet, det formål, der ligger til grund for EF's ordning vedrørende udbetaling af monetære udligningsbeløb, eller i strid med almindelige retsgrundsætninger inden for fællesskabsretten.
b)
Force majeure-begrebet
Ifølge sagsøgte i hovedsagen betegner force majeure en usædvanlig begivenhed, som ikke kan tilregnes den pågældende, og som har uundgåelige følger for denne. Der foreligger ikke force majeure, fordi kontroleksemplar T5 ikke returneres, idet forordningen giver den erhvervsdrivende mulighed for at undgå følgerne af denne usædvanlige begivenhed gennem egen påpasselighed. Sagsøgeren i hovedsagen har imidlertid ikke godtgjort at have udfoldet de nødvendige anstrengelser for at undgå følgerne af, at kontroleksemplaret ikke blev tilbagesendt.
c)
Sagsøgte i hovedsagen foreslår derfor sammenfattende, at de præjudicielle spørgsmål besvares på følgende måde:
»Artikel 15 i forordning nr. 1380/75 udgør ikke nogen tilsidesættelse af fællesskabsrettens almindelige retsgrundsætninger og er ikke i strid med proportionalitetsprincippet eller med det formål, der ligger til grund for EF's ordning for udbetaling af monetære udligningsbeløb. Følgelig er artikel 15 ikke ugyldig.
Det er ikke et tilfælde af force majeure i nævnte artikel 15's forstand, at kontroleksemplar T5 ikke returneres.«
5
a)
Vedrørende gyldigheden af artikel 15 i forordning nr. 1380/75 har Kommissionen gjort gældende, at der må sondres mellem tilfælde, hvor overskridelse af fristerne medfører ulemper ud over selve tabet af den økonomiske fordel, og tilfælde som det foreliggende, hvor der udelukkende er tale om ydelse af en økonomisk fordel i form af et monetært udligningsbeløb. Der er ikke tvivl om, at udbetalingen af det monetære beløb skal gøres betinget af, at den erhvervsdrivende fører bevis for, at den forretning, som udløser kravet på udbetalingen af det monetære udligningsbeløb, rent faktisk er blevet udført, samt bevis for tidspunktet herfor. Er disse forudsætninger ikke til stede, vil formålet med ordningen for ydelse og opkrævning af monetære udligningsbeløb ikke kunne opfyldes. Det ville nemlig kunne føre til, at de erhvervsdrivende oppebar uberettigede fordele, der gik videre end det formål, der ligger bag ordningen, og som er den eneste begrundelse for ordningens oprettelse, nemlig at udligne de valutapolitiske foranstaltningers virkning på landbrugspriserne. Fastsættelsen af en ufravigelig frist for den faktiske udbetaling af de beløb, der tilkommer de erhvervsdrivende, har følgelig det fornødne grundlag i den monetære udligningsordnings generelle formål. Fastsættelsen af en ensartet frist for udbetalingen af beløbene er nemlig ifølge den fjortende betragtning til forordning nr. 1380/75 begrundet i nødvendigheden af »at undgå fordrejninger af konkurrencen mellem medlemsstaternes importører og eksportører«, og er følgelig i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet. Fastsættelsen af en ufravigelig frist for indgivelse af ansøgningen om udbetaling af det monetære udligningsbeløb, hvis overskridelse medfører, at ansøgeren ikke længere kan komme i betragtning til at oppebære beløbet, er derfor i god overensstemmelse med princippet om ligebehandling af de erhvervsdrivende ved ydelse af monetære udligningsbeløb. Den er endvidere et nødvendigt og egnet middel til at opfylde dette formål. Det er imidlertid også en forudsætning, at fristen er rimelig, og at der er mulighed for at tage hensyn til usædvanlige og den erhvervsdrivende utilregnelige omstændigheder, som bevirker, at fristen overskrides.
På baggrund af de nationale toldmyndigheders praksis synes en frist på seks måneder at måtte være tilstrækkelig lang og må derfor anses for rimelig. Fællesskabets ordning tager tilstrækkeligt hensyn til den mulighed, at der indtræffer usædvanlige omstændigheder, som ikke kan tilregnes den erhvervsdrivende selv, ved den udtrykkelige bestemmelse om, at der ikke indtræffer forældelse, når der foreligger force majeure.
b)
Vedrørende force majeure anfører Kommissionen, at myndighedernes handlemåde i forhold til de erhvervsdrivende normalt må kvalificeres som uforudsigelige og usædvanlige omstændigheder, såfremt de udgør en tjenestefejl, dvs. såfremt myndighederne enten ikke har fungeret, har fungeret dårligt eller såfremt de har truffet de pågældende foranstaltninger for sent. At kontroleksemplaret T5 går tabt hos de kompetente toldmyndigheder kan ikke tilregnes den erhvervsdrivende.
Det afgørende spørgsmål er imidlertid, om også den anden betingelse for at anerkende, at der foreligger force majeure, er opfyldt under tvisten i hovedsagen, altså betingelsen om, at den erhvervsdrivende skal have udvist normal påpasselighed.
Den omstændighed, at sagsøgeren i hovedsagen ikke inden seks måneder har gjort brug af sin mulighed efter forordningens artikel 11, stk. 5, er imidlertid ikke i sig selv grundlag nok til at udelukke, at den erhvervsdrivende har udvist den påpasselighed, der normalt kræves. Da de den erhvervsdrivende utilregnelige proceduremangler ikke må være til skade for denne, er den erhvervsdrivende, som har fulgt den i forskrifterne fastsatte fremgangsmåde, ikke inden for den normale frist for indgivelse af en ansøgning om udbetaling af monetære udligningsbeløb forpligtet til at gentage de fornødne skridt til erhvervelse af bevismæssigt ligestillede dokumenter. Af disse betragtninger kan imidlertid på den anden side ej heller udledes, at den erhvervsdrivende ikke skal udvise normal påpasselighed inden for fristen på de seks måneder. Dette kan bestå i, at han enten træffer foranstaltninger med henblik på, at kontroleksemplaret T5 returneres, eller til at opnå, at andre dokumenter anerkendes som ligestillede hermed.
Returneres kontroleksemplaret T5 ikke inden udløbet af seksmånedersfristen, må den erhvervsdrivende så meget desto mere udfolde vedvarende anstrengelser for at komme i besiddelse af kontroleksemplar T5 eller hermed ligestillede dokumenter.
c)
Sammenfattende foreslår Kommissionen, at de af tribunal administratif de Rouen forelagte spørgsmål besvares på følgende måde:
»Gennemgangen af spørgsmålet har intet frembragt, der kan drage gyldigheden af artikel 15 i forordning nr. 1380/75 i tvivl.
Går kontroleksemplar T5 tabt hos de nationale myndigheder, foreligger der et tilfælde af force majeure i artikel 15's forstand i forordning nr. 1380/75, såfremt den erhvervsdrivende har udfoldet normale anstrengelser for at komme i besiddelse af kontroleksemplaret, eller inden for den i artikel 15 fastsatte frist på seks måneder har indgivet en ansøgning i henhold til forordningens artikel 11, stk. 5, om bevismæssig ligestilling af andre tilsvarende dokumenter, og såfremt han har udvist den størst mulige omhu for at opnå dokumenternes ligestilling, når denne frist er udløbet, eller når og så snart han har modtaget underretning om, at kontroldokumentet T5 er gået tabt.«
B —
Jeg skal i det følgende tage stilling til de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt i sagen, og skal først komme ind på spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et tilfælde af force majeure (og da i givet fald under hvilke betingelser) efter artikel 15 i forordning nr. 1380/75, såfremt kontroleksemplar T5 ikke returneres. Først når det er afklaret, i hvilke situationer bestemmelsens forældelsesregel ikke kan bringes i anvendelse, og det omvendt kan fastslås, hvornår den kan bringes i anvendelse, kan man nemlig gå ind i en prøvelse af, hvorvidt bestemmelsen er i overensstemmelse med almindelige retsgrundsætninger af højere rang.
1.
Som allerede tidligere anført i mit forslag til afgørelse af 6. oktober 1985 i sag 165/84 (
8
), har der ved Domstolen i årenes løb dannet sig en righoldig praksis vedrørende force majeure. Allerede i dommen af11. juli 1968 i sag 4/68 (
9
) statuerede Domstolen således, at force majeure-begrebet ikke har samme indhold inden for de forskellige retlige discipliner og de områder, hvor det finder anvendelse, hvorfor dets betydning må fastlægges under hensyn til den retlige sammenhæng, hvori dets virkninger skal udspille sig. Hvad særlig angår landbrugsområdet fastslog Domstolen i nævnte afgørelse, at importøren principielt, såfremt der fra hans side er udfoldet alle de nødvendige bestræbelser, fritages for sin forpligtelse til import, når det har været umuligt for ham at gennemføre importen inden for de fastsatte frister på grund af omstændigheder, som han ikke har nogen indflydelse på. Et sådant tilfælde foreligger således, når den rettidige opfyldelse af en kontrakt, som under normale omstændigheder skulle sætte importøren i stand til at opfylde sin importforpligtelse, bliver umuliggjort på grund af en omstændighed, der er så usædvanlig, at en forsigtig og påpasselig erhvervsdrivende må betragte dens indtræden som usandsynlig. Begrebet force majeure sigter ikke til den absolutte umulighed, men betegner de unormale vanskeligheder, som opstår inden for perioden for kontraktens opfyldelse, som importøren ikke har nogen indflydelse på. For at anerkende, at der foreligger et tilfælde af force majeure, skal yderligere den betingelse være opfyldt, at følgerne af den pågældende begivenhed har været uundgåelige.
Generaladvokat Capotorti har i sit forslag af 5. december 1979 (
10
) sammenfattet Domstolens praksis vedrørende force majeure inden for landbrugsområdet i følgende to betingelser: 1. det såkaldte objektive element, nemlig at der foreligger en ekstraordinær begivenhed, som den forpligtede ikke har nogen indflydelse indflydelse på, og 2. den subjektive betingelse, at den forpligtede skal have udvist den fornødne forudseenhed, forsigtighed og påpasselighed samt gjort alt, hvad der stod i hans magt for at undgå, at begivenheden indtraf.
Generaladvokat Reischl har i sit forslag til afgørelse af 17. november 1983 (
11
) beskrevet force majeure-begrebet på den måde, at det afgørende er, om der er udvist al den fornødne omhu, om der har foreligget omstændigheder, som den pågældende ikke havde nogen indflydelse på, og om begiven-. heden er så usædvanlig, at en forsigtig og påpasselig erhvervsdrivende må anse det for usandsynligt, at den indtræffer.
I den seneste hidtil offentliggjorte afgørelse (dom af 9. februar 1984 (
12
)) har Domstolen udtalt følgende:
»Det fremgår af Domstolens faste praksis, at begrebet force majeure, bortset fra særlige omstændigheder på bestemte områder, hvor det anvendes, i det væsentlige tager sigte på udefra kommende begivenheder, som gør det umuligt at foretage den pågældende handling. Selv om der ikke stilles krav om absolut umulighed, kræves det dog, at der foreligger helt usædvanlige vanskeligheder, som den, der skal foretage handlingen, ikke har indflydelse på, og som forekommer uundgåelige, selv om der udvises al den agtpågivenhed, som må forventes.«
Anvender man herefter retspraksis på det tilfælde, hvor et kontroleksemplar går tabt hos toldmyndighederne i importmedlemsstaten og som følge heraf ikke længere kan returneres til afgangstoldstedet, kan man drage følgende konsekvenser:
Såfremt et officielt dokument går tabt hos myndighederne, må dette betragtes som en begivenhed, den erhvervsdrivende ikke har nogen indflydelse på. Når varen er blevet færdigbehandlet hos afgangstoldstedet, har den erhvervsdrivende jo ikke længere nogen faktisk rådighed over kontroleksemplaret. Det befinder sig derimod i toldmyndighedens besiddelse, først hos importmedlemsstaten og senere, såfremt alt går rigtigt til, hos eksportmedlemsstaten.
Spørgsmålet er imidlertid, om den omstændighed, at et officielt dokument går tabt på vejen frem og tilbage mellem myndighederne, er en så usædvanlig begivenhed, at det må anses for usandsynligt, at den indtræffer. Dette spørgsmål, mener jeg, må besvares benægtende.
Ganske vist bør sådanne dokumenter ikke kunne gå tabt, såfremt forvaltningen fungerer korrekt. Man må imidlertid tage hensyn til, at sådanne udførslerforetages i betydeligt antal og altså ikke er enestående. Hertil kommer, at kontroleksemplarerne skal sendes frem og tilbage mellem medlemsstaternes toldsteder. Henset til nødvendigheden i en god og korrekt forvaltningsførelse kan det synes beklageligt, at der under disse omstændigheder undertiden bortkommer dokumenter, men det kan ikke betragtes som en så usædvanlig eller uforudsigelig begivenhed, at den kan betegnes som usandsynlig. Tværtimod er udstedelsen af forordning nr. 1498/76 netop et bevis på, at fællesskabslovgiver har forudset, at der kan opstå sådanne tilfælde. I betragtningerne til denne forordning antydes det, at det er muligt, kontroleksemplaret ikke vil kunne fremlægges på grund af forhold, der ikke skyldes den erhvervsdrivende selv, selv om produktet er overgået til fri omsætning i bestemmelsesmedlemsstaten. Af denne grund har Kommissionen fastsat en række forskrifter, hvorefter den erhvervsdrivende kan ansøge om, at andre tilsvarende dokumenter sidestilles med kontroleksemplar T5, såfremt dette ikke er tilbagesendt til afgangstoldstedet inden tre måneder efter dets udstedelse.
Følgelig kan den omstændighed, at kontroleksemplaret går tabt hos myndighederne og af denne grund ikke kan tilbagesendes til afgangstoldstedet, ikke anses for et tilfælde af force majeure efter artikel 15 i forordning nr. 1380/75.
Det er herefter ufornødent at gå videre ind på, om også den subjektive betingelse for at anerkende tilstedeværelsen af force majeure er opfyldt, nemlig hvorvidt den erhvervsdrivende har gjort alt, hvad der stod i hans magt for at undgå følgerne af den pågældende begivenhed.
At force majeure-begrebet skal fortolkes snævert og at det altså ikke er alle omstændigheder, som ikke kan tilregnes den erhvervsdrivende, der har karakter af force majeure, bekræftes tillige af systematikken i forordning nr. 1380/75. Ifølge forordningens artikel 15 findes der kun én enkelt undtagelse fra den heri indeholdte forældelsesregel, nemlig det tilfælde, hvor der foreligger force majeure. Ifølge artikel 11, stk. 5, har den erhvervsdrivende derimod mulighed for at få andre tilsvarende dokumenter anerkendt som ligestillet, såfremt der foreligger omstændigheder, der ikke kan tilregnes ham. Inden for den skala af omstændigheder, der ikke kan tilregnes den erhvervsdrivende, udgør force majeure altså en yderligere indsnævring af området. Såfremt force majeure nemlig omfattede alle de omstændigheder, som ikke kunne tilregnes den erhvervsdrivende, ville det være uforståeligt, hvorfor man inden for den samme forordning betegnede samme fænomen med forskellige udtryk.
Følgelig udelukker forordningens systematik, at force majeure-begrebet fortolkes så vidt, at det omfatter alle de omstændigheder, der ikke kan tilregnes den erhvervsdrivende.
2.
Før jeg i det følgende behandler, hvorvidt artikel 15 i forordning nr. 1380/75 er forenelig med fællesskabsrettens almindelige retsgrundsætninger, navnlig med proportionalitetsprincippet, finder jeg det hensigtsmæssigt at anføre følgende to bemærkninger.
Det er under sagen oplyst, at sagsøgeren i hovedsagen har foretaget udførsler til en værdi af 48000 FF med ret til udbetaling af et monetært udligningsbeløb. Beløbet er af sagsøgeren beregnet til 19543,40 FF, hvilket ikke bestrides af sagsøgte i hovedsagen.
Ved Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971 om visse konjunkturpolitiske foranstaltninger, der skal træffes inden for landbrugssektoren som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer, blev der givet medlemsstaterne bemyndigelse til at udbetale monetære udligningsbeløb. Jeg skal ikke i denne forbindelse komme nærmere ind på de enkelte betingelser for at få udbetalt et sådant beløb. Min opfattelse vedrørende anvendelsen af de monetære udligningsbeløb har jeg i detaljer redegjort for i det forslag til afgørelse, som jeg fremsatte for Domstolens fjerde afdeling den 14. maj 1985 i sagerne 71 og 72/84 (
13
). Jeg skal her blot sammenfattende anføre, at de monetære udligningsbeløb først og fremmest var tænkt at skulle udbetales i den situation, hvor udviklingen i valutaerne medfører en forstyrrelse i samhandelen med landbrugsprodukter. Allerede ved forordning nr. 1112/73 (
14
) blev grundlaget for beregningen af de monetære udligningsbeløb imidlertid ændret, idet det herefter var forskellen mellem den omregningskurs, der anvendes inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik og den omregningskurs, der beror på den såkaldte centralkurs, der blev afgørende. De monetære udligningsbeløbs funktion har dermed ændret sig siden deres indførelse. I første omgang blev de brugt som et middel til at udligne de kortfristede valutasvingninger og siden hen som et middel til at udligne den forskel i landbrugsprodukternes prisniveau inden for Fællesskabet, som skyldtes, at der for landbrugsprodukterne inden for Fællesskabet blev anvendt forskellige repræsentative omregningskurser for landbrugspriserne, som var fastsat til ensartede beløb, i første omgang i europæiske regningsenheder og dernæst i ECU. Hermed er de monetære udligningsbeløb fra at være et middel til midlertidig afhjælpning af de valutamæssige forstyrrelser i samhandelen med landbrugsprodukter, blevet til en selvstændig bestanddel af den fælles markedsordning. De blev altså indført med det formål fortsat at muliggøre samhandelen med landbrugsvarer i en situation, hvor landbrugsvarerne havde forskelligt prisniveau i de enkelte medlemsstater, selv om priserne var ensartet fastsat i ECU. Dette fremgår med al mulig tydelighed af den foreliggende sag, hvor de monetære udligningsbeløb udgør ca. 19000 FF, mens varernes værdi udgør 48000 FF, dvs. lidt mere end 40% af varernes værdi.
Ved afgørelsen af, om en bestemmelse i fællesskabsretten er forenelig med proportionalitetsprincippet, må det efter Domstolens praksis i første række undersøges, om midlet til opnåelsen af det tilstræbte formål kan forenes med formålets betydning, og for det andet undersøges, om det er nødvendigt til formålets opfyldelse (
15
).
I betragtningerne til forordning nr. 1380/75 gives der følgende begrundelse for de forskellige frister i forordningen (den 14. betragtning) :
Med henblik på en tilfredsstillende administration bør det kræves, at anmodningen om betaling af udligningsbeløbet indgives inden for en rimelig frist; for at undgå fordrejninger af konkurrencen mellem medlemsstaternes importører og eksportører bør der fastsættes en frist for betalingen af de ydede udligningsbeløb; der bør dog tages hensyn til, at denne frist i særlige tilfælde ikke kan overholdes.« (
16
)
Kommissionen har i sit indlæg ved Domstolen navnlig påberåbt sig det andet led i denne betragtning og gjort gældende, at de erhvervsdrivende vil kunne skaffe sig uberettigede fordele, såfremt fristerne er uensartede.
Hertil må for det første bemærkes, at den begrundelse, hvori der tales om konkurrencefordrejning mellem de erhvervsdrivende i de forskellige medlemsstater, vedrører fristen for de nationale myndigheder til at udbetale de monetære udligningsbeløb. Det ville således kunne medføre konkurrencefordrejninger til skade for de erhvervsdrivende, såfremt de monetære udligningsbeløb blev udbetalt med forsinkelse, idet de erhvervsdrivende derved kunne blive udsat for forskellige vilkår, i hvert fald i henseende til kapital- og rentebetingelser. I den foreliggende sag blev de monetære udligningsbeløb udbetalt af eksportstaten, i det foreliggende tilfælde Frankrig, i henhold til en aftale mellem de involverede medlemsstater. Det ville være temmelig uforståeligt og derfor heller ikke at påregne, såfremt den medlemsstat, hvis eksport skal fremmes ved hjælp af udbetaling af monetære udligningsbeløb, forhindrede sin egen eksport ved at udbetale de monetære udligningsbeløb med forsinkelse.
Jeg er imidlertid stærkt i tvivl om, hvorvidt dette ræsonnement uden videre bør medføre, at den erhvervsdrivende afskæres fra sit materielle krav, blot fordi hans begæring om udbetaling af beløbet indgives for sent. Ifølge artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1380/75 skal det monetære udligningsbeløb, som hhv. ydes eller opkræves, beregnes efter den sats, der gælder på hhv. udførsels- og indførselsdatoen. Når størrelsen af det monetære udligningsbeløb altså er bestemt af, hvilken dag ind- eller udførslen foretages, kan jeg ikke se, hvorledes den erhvervsdrivende ved at indgive begæringen for sent skulle kunne påvirke størrelsen af det beløb, han skal have udbetalt. Det eneste, der kan ske, såfremt begæringen indgives for sent, er, at det monetære udligningsbeløb udbetales med forsinkelse og dermed påfører den erhvervsdrivende et tab. Da denne imidlertid selv har en interesse i at få udbetalt det ham tilkommende beløb så hurtigt som muligt, ses det ikke, hvorledes man i kraft af forældelsesfristen og med henblik på at undgå konkurrencefordrejninger skulle tilskynde ham til at handle hurtigere.
Følgelig er det kun den begrundelse for forældelsesfristen i artikel 15 i forordning nr. 1380/75, som er anført i det første led af ovennævnte betragtning, der er tilbage, altså den del af begrundelsen, hvor der tales om en tilfredsstillende administration.
I den forbindelse må man sikkert give Kommissionen ret i, at den i lighed med de nationale myndigheder selv har en berettiget interesse i at kunne afslutte de administrative formaliteter efter en vis rimelig tid. Den har altså også en berettiget interesse i at fastsætte passende frister for indgivelse af ansøgninger om udbetaling af monetære udligningsbeløb, hvortil der knyttes visse sanktioner, såfremt fristerne ikke overholdes. Her må endvidere tages hensyn til, at finansieringen af de monetære udligningsbeløb blev overtaget af Fællesskabet ved Rådets forordning af 19. december 1972 (
17
), hvilket ikke blot indebar, at udbetalingen af de monetære udligningsbeløb medførte visse administrative formaliteter i de enkelte medlemsstater, men også senere inden for rammerne af regnskabsafslutningen for Den europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget gav anledning til et regnskabsmæssigt mellemværende mellem den medlemsstat, der udbetaler beløbet, og Kommissionen.
Af disse grunde er det uden tvivl nødvendigt at fastsætte visse frister for indgivelse af ansøgningen om udbetaling af monetære udligningsbeløb og at fastsætte visse sanktioner, såfremt fristerne ikke overholdes. Der må imidlertid stilles den betingelse, at såvel fristerne som sanktionerne står i rimeligt forhold til det tilstræbte formål, hvilket i dette tilfælde er en hensigtsmæssig administration.
I betragtningerne til Kommissionens forordning nr. 1371/81 af 19. maj 1981 (
18
) — som delvis afløser forordning nr. 1380/75 — kan man finde grundlag for at rejse en vis tvivl om rimeligheden af den frist på seks måneder, der er fastsat i artikel 15 i forordning nr. 1380/75. Nævnte forordning indeholder således følgende betragtning:
»Erfaringerne viser, at fristen for fremlæggelse af de relevante dokumenter bør forlænges, hvis der skal ydes monetære udligningsbeløb.«
Som følge heraf er der i nævnte forordnings artikel 17, stk. 2, indføjet følgende bestemmelse:
»Bortset fra tilfælde af force majeure bortfalder retten til monetære udligningsbeløb, medmindre dokumenterne indgives senest 12 måneder efter den dag, hvor toldmyndighederne antog indførselsangivelsen eller udførselsangivelsen.«
Det er imidlertid også tvivlsomt, hvorvidt det er en rimelig sanktion, at retten til de monetære udligningsbeløb helt bortfalder. I dommen af 20. februar 1979 i sag 122/78 (
19
) har Domstolen vedrørende det tilfælde, hvor der er stillet sikkerhed for udstedelse af import- eller eksportlicenser, anført, at fortabelsen af sikkerheden udgør et passende forhold mellem mål og midler, når den eksport eller import, som den pågældende frivilligt har forpligtet sig til at foretage, ikke gennemføres. Vedrørende det tilfælde, hvor sikkerheden fortabes, fordi beviserne fremlægges for sent, har Domstolen imidlertid anført følgende:
»På den anden side indeholder artikel 3 i forordning nr. 499/76, jfr. betragtningen om ’at lette forvaltningen’, ikke alene en frist for fremlæggelse af disse beviser, men bestemmer desuden, at sikkerheden fuldstændig fortabes, såfremt fristen overskrides;
denne faste sanktion for en langt mindre alvorlig overtrædelse end tilsidesættelsen af forpligtelsen, der er sanktioneret i et rimeligt forhold, og hvis opfyldelse selve sikkerhedsstillelsen skal garantere, må derfor betegnes som for vidtgående i forhold til det nævnte formål, nemlig at lette forvaltningen af ordningen med import- eller eksportlicenser.«
Overført på den situation, der foreligger i nærværende sag, hvor kravet på de monetære udligningsbeløb er forældet, såfremt ansøgningen indgives for sent, er der anledning til de følgende bemærkninger. Tildeling af monetære udligningsbeløb indebærer ganske vist ikke nogen hoved- eller biforpligtelse, hvortil er knyttet en og samme sanktion, såfremt forpligtelsen tilsidesættes. Situationen i de to tilfælde kan dog alligevel sammenlignes, idet den manglende gennemførelse af eksporten sanktioneres med samme retsfølge som den forsinkede indgivelse af ansøgningen, nemlig fortabelsen af retten til de monetære udligningsbeløb.
Hertil kommer i det foreliggende tilfælde yderligere det særlige forhold, at forældelsesfristen — bortset fra tilfælde af force majeure, der som tidligere nævnt ikke foreligger her — gælder generelt, dvs. uafhængig af spørgsmålet om, hvorvidt forsinkelsen af ansøgningen beror på omstændigheder, der kan eller ikke kan tilregnes den erhvervsdrivende. I sidstnævnte tilfælde må den retsfølge, der er foreskrevet i artikel 15 i forordning nr. 1380/75, nemlig at retten til de monetære udligningsbeløb fortabes, imidlertid anses for helt urimelig.
Dette resultat ændres ej heller ved, at der i artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 1380/75 er givet den erhvervsdrivende mulighed for at erhverve andre bevismæssigt ligestillede dokumenter, når der er forløbet en frist på tre måneder. Artikel 11, stk. 5 udgør altså en mulighed — såfremt den erhvervsdrivende udnytter den — til at fremskynde indgivelsen af ansøgningen om udbetaling af de monetære udligningsbeløb. Man kan imidlertid ikke efter min opfattelse på grundlag af denne for den erhvervsdrivende bestående mulighed udlede en forpligtelse for ham til at fremskaffe andre dokumenter, når de administrative myndigheder har begået en tjenestefejl. I øvrigt udgør artikel 11, stk. 5, i forordning nr. 1380/75 ikke blot en ordning i den erhvervsdrivendes interesse, men udgør samtidig inden for de første tre måneder efter opfyldelsen af toldformaliteterne et værn for de administrative myndigheder mod at blive ulejliget med ansøgninger fra den erhvervsdrivende om at få anerkendt andre dokumenter som bevismæssigt ligestillede. I den forbindelse må endvidere påpeges, at det tidsrum på tre måneder, der herefter bliver tilbage, vel nok er for kort, når henses til, at den erhvervsdrivende inden for dette tidsrum ikke blot skal fremskaffe tilsvarende dokumenter hos myndighederne i de andre medlemsstater, men også have disse anerkendt hos myndighederne i sin egen medlemsstat.
Endelig skal jeg fremdrage yderligere en unøjagtighed i formuleringen af artikel 15 i forordning nr. 1380/75. Uden at ville rejse indvendinger mod dennebestemmelses generelle formulering, finder jeg det mærkeligt, at der i 1975, dvs. syv år efter Toldunionens oprettelse, i en af Fællesskabets forordninger stadig tales om toldformaliteter i forbindelse med samhandelen inden for Fællesskabet. Dette begreb vedrørende toldformaliteternes afslutning har da også ført til yderligere en række uklarheder i den foreliggende sag. Det er nemlig ikke klart, hvilke toldformaliteter der tænkes på. Er det toldformaliteterne i forbindelse med udførslen eller i forbindelse med indførslen? For øvrigt lader forordningen det stå åbent, hvornår toldformaliteterne i forbindelse med indførslen er afsluttet. Forordningen indeholder i artikel 8 en bestemmelse vedrørende toldformaliteterne i forbindelse med udførslen, men ikke nogen vedrørende toldformaliteterne i forbindelse med indførslen, som jo netop skal være godtgjort at være afsluttet ved fremlæggelsen af kontroleksemplar T5. Ganske vist er dette spørgsmål blevet besvaret af den forelæggende ret selv og altså ikke inddraget i sagen her ved Domstolen, men det må dog nævnes, at sagsøgeren i hovedsagen har den opfattelse, at toldformaliteterne først er afsluttet, når kontroleksemplar T5 er returneret til afgangstoldstedet. Efter denne opfattelse, hvis rigtighed ikke skal efterprøves i denne forbindelse, opstår der nemlig overhovedet ikke noget spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 15, da forældelsesfristen i så fald overhovedet ikke er udløst, fordi kontroleksemplaret ikke er returneret.
Fællesskabslovgiver er nok berettiget til at fastsætte passende forældelsesfrister, men det må dog entydigt fremgå, på hvilket tidspunkt fristerne udløses. I øvrigt er Kommissionen i mellemtiden blevet klar over den tidligere nævnte unøjagtighed i artikel 15 i forording nr. 1380/75. Efter den senere udstedte forordning nr. 1371/81 — jfr. dennes artikel 17, stk. 2 — udløses forældelsesfristen nemlig den dag, hvor toldmyndighederne har antaget indførsels- eller udførselsanmeldelsen.
Sammenfattende kommer jeg således til det resultat, at artikel 15 i forordning nr. 1380/75 er ugyldig i det omfang, den fastsætter en forældelsesfrist for indgivelsen af ansøgningen om udbetaling af monetære udligningsbeløb også i de tilfælde, der ganske vist ikke kan betragtes som tilfælde af force majeure, men hvor den erhvervsdrivende ikke har mulighed for at indgive de dokumenter, der ledsager hans ansøgning, før efter fristens udløb, på grund af omstændigheder, som ikke kan tilregnes ham.
Denne konklusion gør det overflødigt også at give en udtrykkelig besvarelse af det subsidiære spørgsmål, der er stillet vedrørende fortolkningen af begrebet force majeure.
C —
Af de nævnte grunde skal jeg foreslå Domstolen at besvare den præjudicielle forelæggelse fra tribunal administratif de Rouen på følgende måde:
Artikel 15 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1380/75 af 29. maj 1975 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende monetære udligningsbeløb er ugyldig i det omfang, den (bortset fra tilfælde af force majeure) fastsætter en forældelsesfrist for indgivelse af dokumenterne med henblik på udbetaling af monetære udligningsbeløb også i det tilfælde, hvor forsinkelsen skyldes omstændigheder, som ikke kan tilregnes den erhvervsdrivende.
(
*1
) – Oversat fra tysk.
(
1
) – Kommissionens forordning nr. 1380/75 om gennemfarelsesbestemmelser vedrørende monetær udligningsbeløb (EFT L 139, s. 37).
(
2
) – Rådets forordning nr. 974/71 af 12.5.1971 om visse konjunkturpolitiske foranstaltninger, der skal træffes inden for landbrugssektoren som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer (EFT 1971 I, s. 231), som ændret ved Radeis forordning nr. 1112/73 af 30.4.1973 (EFT L 114, s. 4);
(
3
) – Kommissionens forordning nr. 2315/69 af 19.11.1969 om benyttelse af fællesskabsforsendelsesdokumenteme ved gennemførelse af fællesskabsforanstaltninger, der medfører kontrol med varemes anvendelse og/eller bestemmelse (EFT 1969 II, s. 502).
(
4
) – Kommissionens forordning nr. 1498/76 af 25.6.1976 om ændring af forordning nr. 1380/75 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende monetære udligningsbeløb (EFT L 167, s. 28).
(
5
) – Dom af 20.2.1979 i sag 122/78, SA Buitoni mod Fond d'orientation et de régularisation des marchés agricoles, Smi. 1979, s. 677.
(
6
) – Kommissionens forordning nr. 1371/81 af 19.5.1981 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende monetaire udligningsbeløb (EFT L 138, s. 1).
(
7
) – Dom af 6.10.1982 i sag 302/81, Alfred Eggers & Co. mod Hauptzollamt Kassel, Smi. 1982, s. 3443.
(
8
) – Forslag til afgerelse af 10.10.1985 i sag 165/85, Firma John Friedrich Krohn mod Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Smi. 1985, s. 3997.
(
9
) – Dom af 11.7.1968 i sag 4/68, Schwarzwaldmilch GmbH mod Einfuhr- und Vorratsstelle für Felte, Smi. 1965-1968, s. 528, org. ref. Rec, s. 563.
(
10
) – Forslag til afgerelse af 5.12.1979 i de forenede sager 154, 205, 206, 226-228, 263 og 264/78 samt 39, 31, 83 og 85/79, SpA Ferriera Valsabbia m.fl. mod Kommission, Smi. 1980, s. 1035, se s. 1067 ff.
(
11
) – Forslag til afgerelse af 17.11.1983 i sag 284/82, Acciaierie e Ferriere Busseni SpA mod Kommissionen, Smi. 1984, s. 568, se s. 571.
(
12
) – Dom af 9.2.1984 i sag 284/82, Acciaierie e Ferriere Busseni SpA mod Kommissionen, Smi. 1984, s. 557, se s. 566.
(
13
) – Forslag til afgørelse af 14.5.1985 i de forende sager 71 og 72/84, Surcouf og Vidou mod Det europæiske økonomiske Fællesskab ved Rådet og Kommissionen, Sml. 1985, s. 2926.
(
14
) – EFT 1973 L 114, s. 4.
(
15
) – Dom af 23.2.1983 i sag 66/82, Fromançais SA mod Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Sml. 1983, s. 395, se s. 404.
(
16
) – Mine understregninger.
(
17
) – EFT 1972 (28. 12.), s. 20; org. ref. L 291, s. 148.
(
18
) – EFT 1981 L 138, s. 1.
(
19
) – Dom af 20.2.1979 i sag 122/78, SA Buitoni mod Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles, Sml. 1979, s. 677, se s. 685.