DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
10 août 2021 (*)
« Recours en annulation et en carence – Demande d’ouverture d’une enquête – Refus du président de l’AEMF – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité – Demande d’injonction – Incompétence »
Dans l’affaire T‑760/20,
Stasys Jakeliūnas,
demeurant à Vilnius (Lituanie), représenté par Me R. Paukštė, avocat,
partie requérante,
contre
Autorité européenne des marchés financiers (AEMF),
représentée par Mme G. Filippa, M. F. Barzanti et Mme E. Siracusa, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, en substance, d’une part, une demande fondée sur l’article 265 TFUE et tendant à faire constater que l’AEMF s’est illégalement abstenue d’ouvrir une enquête pour violation de la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, sur les opérations d’initiés et les manipulations de marché (abus de marché) (JO 2003, L 96, p. 16) et d’autre part, une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision qui serait contenue dans la lettre du président de l’AEMF du 20 octobre 2020 refusant l’ouverture de ladite enquête,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de Mmes V. Tomljenović, présidente, P. Škvařilová‑Pelzl et M. I. Nõmm (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Le 30 septembre 2020, le requérant, M. Stasys Jakeliūnas, député européen, a adressé un courrier à l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) par lequel il demandait que, eu égard à la carence des autorités nationales, soit diligentée une enquête sur d’éventuelles manipulations du taux de référence bancaire VILIBOR en Lituanie.
2        Par un courrier du 30 octobre 2020, le président de l’AEMF a répondu au requérant qu’il n’était pas en mesure de faire droit à sa demande. Dans ce courrier, premièrement, il a été mis en exergue que, sur la base des informations fournies, lesdites manipulations se seraient déroulées entre le quatrième trimestre de 2008 et le premier trimestre de 2010, soit antérieurement à l’entrée en vigueur du règlement (UE) no 1095/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des marchés financiers), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/77/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 84).
3        Deuxièmement, il a été observé que le règlement (UE) n ° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014, sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission (JO 2014, L 173, p. 1) et le règlement (UE) 2016/1011 du Parlement européen et du Conseil, du 8 juin 2016 concernant les indices utilisés comme indices de référence dans le cadre d’instruments et de contrats financiers ou pour mesurer la performance de fonds d’investissement et modifiant les directives 2008/48/CE et 2014/17/UE et le règlement (UE) no 596/2014 (JO 2016, L 171, p.1) n’étaient, à l’époque des manipulations alléguées, pas encore applicables.
4        Troisièmement, il a été souligné que la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, sur les opérations d’initiés et les manipulations de marché (abus de marché) (JO 2003, L 96, p. 16), alors applicable, ne couvrait pas les manipulations de taux de référence bancaire et que de telles pratiques ne semblaient pas pouvoir relever de l’article 1er, paragraphe 2, de cette directive.
Procédure et conclusions des parties
5        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 décembre 2020, le requérant a introduit le présent recours.
6        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 22 mars 2021, l’AEMF a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
7        Par acte déposé au greffe du Tribunal le 27 avril 2021, le requérant a présenté ses observations sur l’exception d’irrecevabilité.
8        Dans la requête, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        constater que le refus de l’AEMF de donner suite à la demande d’ouverture d’une enquête, notifié par courrier ESMA 22‑105‑1261 du 30 octobre 2020, est infondé et enjoindre à l’AEMF de réexaminer ladite demande d’ouverture ;
–        condamner l’AEMF aux dépens.
9        Dans son exception d’irrecevabilité, l’AEMF conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner le requérant aux dépens.
10      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter l’exception d’irrecevabilité.
En droit
11      Aux termes de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
12      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
13      L’AEMF avance, en substance, quatre fins de non-recevoir. Premièrement, la requête ne répondrait pas aux exigences de l’article 76, sous d), du règlement de procédure du Tribunal. Deuxièmement, la demande en carence présentée au titre de l’article 265 TFUE par le requérant serait irrecevable. Troisièmement, il en serait de même de la demande en annulation présentée au titre de l’article 263 TFUE. Quatrièmement, le Tribunal ne serait pas compétent pour lui adresser l’injonction sollicitée.
Sur la conformité de la requête avec l’article 76, sous d), du règlement de procédure
14      L’AEMF estime que les conclusions du requérant doivent être rejetées comme étant irrecevables en application de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, dès lors qu’elles ne disposent pas du degré minimal de clarté requis par cette disposition.
15      Le requérant soutient, en substance, que sa requête est claire et que l’AEMF a été en mesure d’en saisir le sens.
16      Il résulte de l’article 21 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable au Tribunal aux termes de l’article 53 dudit statut, ainsi que de l’article 76 du règlement de procédure que toute requête introductive d’instance doit indiquer de manière claire et précise l’objet du litige, les conclusions ainsi que l’exposé sommaire des moyens invoqués pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal d’exercer son contrôle. Il en découle que les conclusions de la requête doivent être formulées de manière précise et non équivoque afin d’éviter que le juge ne statue ultra petita ou bien n’omette de statuer sur un grief (voir arrêt du 20 septembre 2019, Barata/Parlement, T‑467/17, non publié, EU:T:2019:646, point 58 et jurisprudence citée). Le Tribunal peut cependant remédier à l’absence de précision à cet égard lorsque le fondement sur lequel a été introduit le recours ressort de l’ensemble de l’argumentation de la partie requérante (voir, en ce sens, ordonnance du 28 juin 2011, Verein Deutsche Sprache/Conseil, C‑93/11 P, non publiée, EU:C:2011:429, point 18).
17      En l’espèce, il ressort de la lecture de la requête dans son ensemble que le requérant y présente trois conclusions. Les premières, fondées sur l’article 263 TFUE, visent à obtenir l’annulation de la décision qui serait contenue dans le courrier du 30 octobre 2020. Les deuxièmes, fondées sur l’article 265 TFUE, vise à faire constater la carence de l’AEMF que constituerait l’absence d’ouverture de l’enquête souhaité par le requérant. Enfin, les troisièmes visent à ce que le Tribunal adresse à l’AEMF une injonction tendant au réexamen de sa demande d’ouverture d’une enquête.
18      Il en résulte que la requête répond aux exigences minimales de clarté et de précision requises par l’article 76, sous d), du règlement de procédure, ainsi qu’en atteste, d’ailleurs, la contestation de chacune de ces conclusions par l’AEMF dans son exception d’irrecevabilité.
19      La première fin de non-recevoir de l’AEMF doit donc être rejetée.
Sur la recevabilité des conclusions en annulation
20      L’AEMF soutient que, dans la mesure où le recours vise à obtenir l’annulation du courrier du 30 septembre 2020, il est irrecevable, dès lors que le refus d’exercer les pouvoirs qu’elle tire de l’article 17, paragraphe 2 ou de l’article 22, paragraphe 4, du règlement no 1095/2010 ne constitue pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.
21      Le requérant estime, en substance, que le nécessaire contrôle de la légalité de l’exercice par l’AEMF de son pouvoir d’initier ou non une enquête implique la possibilité d’introduire un recours en annulation à l’encontre de la décision par laquelle elle refuse de faire droit à une demande en ce sens.
22      Sans préjudice de l’incidence éventuelle de la procédure devant la commission de recours, prévue à l’article 60 du règlement no 1095/2010 sur la possibilité de contester le courrier du 30 septembre 2020 devant le Tribunal, il convient d’emblée de vérifier si ledit courrier constitue un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
23      Par ce courrier, le président de l’AEMF a refusé de faire droit à la demande d’ouverture d’une enquête présentée par la requérant.
24      En application d’une jurisprudence constante, sont considérées comme des actes attaquables au sens de l’article 263 TFUE toutes dispositions adoptées par les institutions, organes et organismes de l’Union, quelle qu’en soit la forme, qui visent à produire des effets de droit obligatoires (arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil, 22/70, EU:C:1971:32, point 42 ; voir, également, arrêt du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, EU:C:2011:656, point 36 et jurisprudence citée).
25      Il découle d’une jurisprudence également constante que, lorsqu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union n’est pas tenu d’engager une procédure, mais dispose d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire excluant le droit pour les particuliers d’exiger qu’ils prennent position dans un sens déterminé, les personnes ayant déposé une plainte n’ont pas, en principe, la possibilité de saisir le juge de l’Union d’un recours contre une éventuelle décision de classer leur plainte. En effet, une telle possibilité n’existerait que dans l’hypothèse où ces personnes bénéficieraient de droits procéduraux, comparables à ceux dont ils peuvent disposer dans le cadre d’une procédure au titre du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 TFUE] et [102 TFUE] (JO L 1, p. 1), leur permettant d’exiger que lesdits institution, organe ou organisme les informent et les entendent (voir arrêt du 9 septembre 2015, SV Capital/ABE, T‑660/14, EU:T:2015:608, point 48 et jurisprudence citée).
26      Ont, ainsi, été déclarés irrecevables les recours introduits par des personnes physiques ou morales à l’encontre du refus de la Commission d’engager une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE (ordonnance du 17 juillet 1998, Sateba/Commission, C‑422/97 P, EU:C:1998:395, point 42), d’engager une action au titre de l’article 106, paragraphe 3, TFUE (arrêt du 22 février 2005, Commission/max.mobil, C‑141/02 P, EU:C:2005:98, points 68 à 70), d’examiner des plaintes déposées pour non-respect des décisions en matière de contrôle des concentrations (arrêt du 9 octobre 2018, 1&1 Telecom/Commission, T‑43/16, EU:T:2018:660, point 39 et 40). De même, a été déclaré irrecevable le recours introduit à l’encontre d’un refus de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) de faire droit à une demande d’ouverture d’une enquête au titre de l’article 17 du règlement (UE) no 1094/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/79/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 48) (ordonnance du 24 juin 2016, Onix Asigurări/AEAPP, T‑590/15, EU:T:2016:374, points 50 à 57).
27      En l’espèce, pour autant que le requérant aurait saisi l’AEMF d’une demande d’ouverture d’une enquête au titre de l’article 17 du règlement no 1095/2010 tel que modifié par le règlement (UE) 2019/2175 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2019 (JO 2019, L 334, p. 1), il convient de souligner que cette disposition prévoit un mécanisme permettant à l’AEMF de traiter les cas de violation du droit de l’Union par les autorités nationales dans leurs pratiques de surveillance. Ainsi, conformément au paragraphe 1 dudit article, « [l]orsqu’une autorité compétente n’a pas appliqué les actes visés à l’article 1er, paragraphe 2, y compris les normes techniques de réglementation et d’exécution établies conformément aux articles 10 à 15, ou les a appliqués d’une manière qui semble constituer une violation du droit de l’Union, notamment en ne veillant pas à ce qu’un établissement financier remplisse les exigences prévues par lesdits actes, l’[AEMF] agit conformément aux compétences définies aux paragraphes 2, 3 et 6 du présent article ».
28      L’article 17, paragraphes 2, 3 et 6, du règlement no 1095/2010 définit les trois étapes de ce mécanisme. En particulier, l’article 17, paragraphe 2, dudit règlement prévoit que, « [à] la demande d’une ou de plusieurs autorités compétentes, du Parlement européen, du Conseil, de la Commission ou du groupe des parties intéressées concerné, ou de sa propre initiative, et après avoir informé l’autorité compétente concernée, y compris sur la base d’informations bien étayées émanant de personnes physiques ou morales, l’[AEMF] indique comment elle entend traiter l’affaire et, s’il y a lieu, enquête sur la prétendue violation ou non-application du droit de l’Union ».
29      Force est de constater, d’une part, qu’il ressort du libellé de l’article 17 du règlement no 1095/2010 que l’AEMF dispose d’un pouvoir discrétionnaire s’agissant du déclenchement d’une enquête au titre de cette disposition – ainsi qu’en atteste l’utilisation de l’expression « indique comment elle entend traiter l’affaire et, s’il y a lieu, enquête » dans l’article 17, paragraphe 2, du règlement no 1095/2010. D’autre part, il ne découle pas du texte de ce règlement l’existence, au profit des parties intéressées ayant adressé à l’AEMF une demande d’ouverture d’une enquête, de droits procéduraux impliquant qu’elles soient informées et entendues au sens de la jurisprudence citée au point 25 ci-dessus. En effet, si, depuis la modification apportée à l’article 17, paragraphe 2, du règlement no 1095/2010 par le règlement 2019/2175, l’AEMF est tenue d’indiquer comment elle « entend traiter l’affaire », une telle obligation dans son chef n’équivaut pas à la reconnaissance, aux profits des parties intéressées ayant adressé à l’AEMF une demande d’ouverture d’une enquête, d’un droit d’être entendu, comparable à celui dont peuvent disposer les personnes ayant déposé une plainte dans le cadre d’une procédure au titre du règlement n° 1/2003.
30      En application de la jurisprudence citée au point  25 ci-dessus, il convient, par conséquent, de conclure que le refus opposé au requérant par le président de l’AEMF, dans son courrier du 30 septembre 2020, d’ouvrir une enquête au titre de l’article 17 du règlement no 1095/2010 ne constitue pas un acte attaquable par la voie du recours en annulation.
31      Il en irait de même dans l’éventualité où la demande du requérant aurait été effectuée en vue de l’ouverture d’une enquête au titre l’article 22, paragraphe 4, du règlement no 1095/2010. Cette disposition précise que, à « la demande d’une ou plusieurs autorités compétentes, du Parlement européen, du Conseil ou de la Commission, ou de sa propre initiative, l’Autorité peut mener une enquête sur un certain type d’établissement financier ou type de produit ou de comportement en vue d’évaluer les menaces qu’il pourrait faire peser sur la stabilité du système financier ou sur la protection des clients ou des investisseurs, et formuler à l’intention des autorités compétentes concernées les recommandations appropriées sur les mesures à prendre ».
32      En effet, d’une part, il découle du libellé de l’ article 22, paragraphe 4, du règlement no 1095/2010, et notamment de l’utilisation du verbe « pouvoir », que le déclenchement d’une enquête au titre de cette disposition relève de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire de l’AEMF. D’autre part, cette disposition n’envisage pas la saisine par une personne physique ou morale ce qui exclut d’emblée que celle-ci puisse bénéficier de droits procéduraux au sens de la jurisprudence citée au point 25 ci-dessus.
33      Il résulte de ce qui précède que le courrier du 30 septembre 2020 ne constitue pas un acte attaquable, de sorte que les conclusions en annulation présentées à son encontre doivent être rejetées comme étant irrecevables.
Sur la recevabilité de s conclusions visant à faire constater la carence de l’AEMF
34      L’AEMF fait valoir que, dans l’éventualité où le requérant aurait entendu introduire un recours en carence à son encontre au titre de l’article 265 TFUE, celui-ci serait irrecevable, dès lors que, d’une part, elle n’a pas été invitée à agir par le requérant et, d’autre part, elle a répondu à son courrier du 30 septembre 2020.
35      Le requérant soutient, en substance, que les conditions de recevabilité du recours en carence sont satisfaites en l’espèce, dès lors qu’il a adressé à l’AEMF une invitation à agir et a introduit son recours dans les délais prévus à l’article 265, deuxième alinéa, TFUE.
36      Aux termes de l’article 265, troisième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut saisir la Cour de justice pour faire grief à l’une des institutions, ou à l’un des organes ou organismes de l’Union, d’avoir manqué de lui adresser un acte autre qu’une recommandation ou un avis.
37      Il ressort d’une jurisprudence constante que les articles 263 et 265 TFUE, relatifs, respectivement, au recours en annulation et au recours en carence, ne forment que l’expression d’une seule et même voie de droit. Il s’ensuit que les personnes physiques et morales ne peuvent introduire un recours en carence à l’encontre d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union que lorsque celui-ci a manqué d’adopter un acte dont ces personnes seraient recevables à contester la légalité par la voie du recours en annulation (voir, en ce sens, ordonnance du 22 septembre 2016, Gaki/Commission, C‑130/16 P, non publiée, EU:C:2016:731, point 17 et jurisprudence citée).
38      Or, pour les raisons exposées précédemment, ni l’article 17, ni l’article 22, paragraphe 4, du règlement no 1095/2010 n’envisage l’adoption par l’AEMF d’un acte que le requérant serait recevable à contester par la voie d’un recours en annulation.
39      Les conclusions du requérant visant à faire constater une carence de l’AEMF doivent donc également être rejetées comme étant irrecevables (voir, en ce sens ordonnance du 22 septembre 2016, Gaki/Commission, C‑130/16 P, non publiée, EU:C:2016:731, point 19) et cela sans qu’il soit nécessaire de s’interroger sur le point de savoir si l’AEMF a été régulièrement invitée à agir par le requérant, au sens de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE.
40      Par ailleurs, en ce qui concerne le chef de conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à l’AEMF de réexaminer la demande d’ouverture d’une enquête, il suffit de rappeler que, dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur l’article 263 TFUE, le Tribunal n’a pas compétence pour prononcer des injonctions à l’encontre des institutions, des organes et des organismes de l’Union (voir ordonnance du 26 octobre 1995, Pevasa et Inpesca/Commission, C-199/94 P et C-200/94 P, EU:C:1995:360, point 24 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 25 septembre 2018, Suède/Commission, T-260/16, EU:T:2018:597, point 104 et jurisprudence citée). Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter ce chef de conclusions pour cause d’incompétence.
41      Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son ensemble, pour partie comme ne relevant pas de la compétence du Tribunal et pour partie comme étant irrecevable.
Sur les dépens
42      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
43      En l’espèce, le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par l’AEMF, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      M. Stasys Jakeliūnas est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 10 août 2021.
Le greffier
La présidente
E. Coulon
V. Tomljenović
*      Langue de procédure : le lituanien.