62023TO0244
RJEŠENJE OPĆEG SUDA (četvrto vijeće)
26. listopada 2023. (
*1
)
„Tužba zbog propusta – Institucionalno pravo – Puna primjena odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj – Obveza donošenja odluke na temelju članka 4. Protokola o uvjetima i aranžmanima pristupanja Republike Bugarske i Rumunjske Uniji – Svojstvo povlaštenog tužitelja – Očito pravno neosnovana tužba”
U predmetu T‑244/23,
Eugen Tomac, sa stalnom adresom u Bruxellesu (Belgija), kojeg zastupa R. Duta, odvjetnik,
tužitelj,
protiv
Vijeća Europske unije,
tuženika,
OPĆI SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: R. da Silva Passos (izvjestitelj), predsjednik, S. Gervasoni i I. Reine, suci,
tajnik: V. Di Bucci,
donosi sljedeće
Rješenje
1
Tužbom na temelju članka 265. UFEU‑a tužitelj Eugen Tomac u biti zahtijeva od Općeg suda, s jedne strane, da utvrdi da je Vijeće Europske unije nezakonito propustilo poduzeti korake kako bi odlučilo o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj i, s druge strane, da mu prizna svojstvo povlaštenog tužitelja te da mu na taj način zajamči sva pripadajuća prava, mogućnost isticanja tužbenih razloga i korištenja pravnim sredstvima.
Okolnosti spora
2
Schengenska pravna stečevina, koja je navedena u članku 1. u kojem se upućuje na Prilog A Odluci Vijeća 1999/435/EZ od 20. svibnja 1999. o definiranju schengenske pravne stečevine radi utvrđivanja, u skladu s odgovarajućim odredbama Ugovora o osnivanju Europske zajednice i Ugovora o Europskoj uniji, pravne osnove za svaku od odredaba ili odluka koje čine pravnu stečevinu (SL 1999., L 176, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 3.), pravni je korpus koji se odnosi na postupno ukidanje kontrola na zajedničkim granicama u državama članicama schengenskog područja.
3
Ugovorom iz Amsterdama UEU‑u i UEZ‑u priložen je Protokol o uključivanju schengenske pravne stečevine u okvir Europske unije (SL 1997., C 340, str. 93.). Potom je Protokol (br. 19) o schengenskoj pravnoj stečevini uključenoj u okvir Europske unije, koji je priložen UEU‑u (SL 2008., C 115, str. 290.), priložen Ugovoru iz Lisabona (SL 2010., C 83, str. 290.).
4
Konkretno, kad je riječ o Rumunjskoj, člankom 4. stavcima 1. i 2. Protokola o uvjetima i aranžmanima pristupanja Republike Bugarske i Rumunjske Europskoj uniji (SL 2005., L 157, str. 29., u daljnjem tekstu: Protokol uz akt o pristupanju Rumunjske Uniji), uz Akt o uvjetima pristupanja Europskoj uniji Republike Bugarske i Rumunjske i prilagodbama Ugovora na kojima se temelji Europska unija (SL 2005., L 157, str. 203.), predviđa se:
„1.   Odredbe schengenske pravne stečevine […] koja je uključena u okvir Europske unije i akti koji se temelje na tim odredbama ili se odnose na njih, a koji su navedeni u Prilogu II., te svaki novi akt takve prirode donesen prije datuma pristupanja, obvezujući su i primjenjuju se u [Republici] Bugarskoj i Rumunjskoj od datuma pristupanja.
2.   Odredbe schengenske pravne stečevine koja je uključena u okvir Europske unije i akti koji se temelje na tim odredbama ili se odnose na njih, a nisu navedeni u stavku 1., iako su obvezujući za [Republiku] Bugarsku i Rumunjsku od datuma pristupanja, primjenjuju se u svakoj od tih država samo na temelju odgovarajuće odluke Vijeća, nakon provjere, u skladu sa schengenskim postupcima evaluacije primjenjivima u tom području, da su potrebni uvjeti za primjenu svih relevantnih dijelova pravne stečevine ispunjeni u državi o kojoj je riječ.
Nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, Vijeće donosi odluku jednoglasnim djelovanjem svojih članova koji predstavljaju vlade država članica u odnosu na koje su odredbe iz ovog stavka već stupile na snagu i predstavnika vlade države članice u odnosu na koju te odredbe trebaju stupiti na snagu. […]” [neslužbeni prijevod]
5
Nakon pristupanja Uniji 1. siječnja 2007., Rumunjska je u razdoblju od 2009. do 2011. poduzela niz koraka na temelju schengenskih postupaka evaluacije kako bi ispunila kriterije koji su potrebni za punu primjenu odredaba schengenske pravne stečevine.
6
Predsjedništvo Vijeća 29. rujna 2010. i 8. srpnja 2011. pripremilo je, a zatim izmijenilo prvi nacrt Odluke Vijeća o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Republici Bugarskoj i Rumunjskoj, odnosno Nacrt br. 14142/10, koji je postao Nacrt br. 14142/1/10 (u daljnjem tekstu: Nacrt br. 14142/10).
7
Rezolucijom od 8. lipnja 2011. o Nacrtu br. 14142/10 (SL 2012., CE 380, str. 160.) Europski parlament zauzeo je stajalište u korist tog nacrta.
8
U Zaključcima od 9. lipnja 2011. o završetku postupka evaluacije stupnja pripremljenosti Rumunjske za provedbu svih odredbi schengenske pravne stečevine (9166/3/11 REV 3), sastav „Schengenska evaluacija” Radne skupine Vijeća za schengenska pitanja potvrdio je završetak schengenskih postupaka evaluacije koji se odnose na Rumunjsku. Nakon što je utvrdila da su uvjeti u svim područjima schengenske pravne stečevine ispunjeni u Rumunjskoj, ta radna skupina zaključila je da Vijeće može donijeti odluku iz članka 4. stavka 2. Protokola uz akt o pristupanju Rumunjske Uniji.
9
Iako je 24. lipnja 2011. dogovoreno da bi odluku o pristupanju Rumunjske schengenskom području trebalo donijeti najkasnije u rujnu 2011., Vijeće je na sastanku održanom 22. rujna 2011. ipak odgodilo glasovanje o donošenju te odluke.
10
Parlament je Rezolucijom od 13. listopada 2011. o pristupanju Bugarske i Rumunjske Schengenu (SL 2013., CE 94, str. 13.) ponovno izrazio potporu pristupanju Rumunjske schengenskom području. Zatražio je od Vijeća da poduzme mjere koje su potrebne u tu svrhu.
11
Nacrt Odluke Vijeća br. 14302/3/11 od 7. prosinca 2011., koji je sastavilo predsjedništvo Vijeća, nije doveo do glasovanja Vijeća na sastanku održanom 9. prosinca 2011.
12
Rezolucijom od 11. prosinca 2018. o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Bugarskoj i Rumunjskoj: ukidanje provjera osoba na unutarnjim kopnenim, morskim i zračnim granicama (SL 2020., C 388, str. 18.) Parlament je zatražio od Vijeća, s jedne strane, da što je prije moguće podnese novi nacrt odluke o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj na temelju Nacrta br. 14142/10 i, s druge strane, da jedinstvenim pravnim aktom odmah odluči o ukidanju provjera osoba na unutarnjim granicama.
13
Nadalje, Europska komisija potvrdila je da Rumunjska ispunjava uvjete koji su potrebni kako bi se priznalo da su odredbe schengenske pravne stečevine primjenjive u toj državi te je prvom komunikacijom Europskom parlamentu i Vijeću od 2. lipnja 2021., naslovljenom „Strategija za potpuno funkcionalno i otporno schengensko područje” (COM(2021) 277 final)), a zatim i drugom komunikacijom Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija od 24. svibnja 2022., naslovljenom „Izvješće o stanju Schengena za 2022.” (COM(2022) 0301 final)), zatražila od Vijeća da poduzme mjere koje su potrebne u tu svrhu.
14
Parlament je Rezolucijom od 18. listopada 2022. o pristupanju Rumunjske i Bugarske šengenskom području (SL 2023., C 149, str. 11.) ponovno zatražio od Vijeća da poduzme sve potrebne korake kako bi do kraja 2022. donijelo odluku o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj.
15
U stručnom izvješću od 21. listopada 2022., koje je pod rukovodstvom Komisije sastavljeno u okviru dobrovoljne misije za utvrđivanje činjenica u Bugarskoj i Rumunjskoj o primjeni schengenske pravne stečevine i njezinu razvoju od 2011. (13906/22), potvrđeni su zaključci iz postupaka evaluacije završenih 2011. U tom izvješću navedeno je i to da je Rumunjska provela pravnu stečevinu i njezine instrumente te da je čak ojačala njezinu primjenu u svim područjima. U Komunikaciji Europskom parlamentu i Vijeću od 16. studenoga 2022., naslovljenoj „[Jačanje Schengena uz puno sudjelovanje Bugarske, Rumunjske i Hrvatske u području bez nadzora unutarnjih granica]” (COM(2022) 636 final)), Komisija je ponovno zatražila od Vijeća da odobri pristupanje Rumunjske schengenskom području.
16
Na temelju članka 4. stavka 2. Protokola uz akt o pristupanju Rumunjske Uniji, predsjedništvo Vijeća sastavilo je 29. studenoga 2022. nacrt Odluke Vijeća br. 15218/22 o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Bugarskoj i Rumunjskoj (u daljnjem tekstu: Nacrt br. 15218/22).
17
Sastav Vijeća za pravosuđe i unutarnje poslove (PUP) održao je sastanak 8. prosinca 2022. kako bi u okviru političkog upravljanja schengenskim područjem (odnosno Schengenskog vijeća) i nezakonodavnih aktivnosti odlučio o Nacrtu br. 15218/22 koji je uvršten u točku 3. podtočku (a) dnevnog reda sastanka, kojom se predviđalo da se može zatražiti glasovanje u pogledu njegova mogućeg donošenja. Budući da predstavnici vlada država članica nisu donijeli jednoglasnu odluku u pogledu Nacrta br. 15218/22, taj nacrt nije donesen na tom sastanku.
18
Tužitelj je europski zastupnik s rumunjskim državljanstvom.
19
Porukom elektroničke pošte od 15. prosinca 2022. tužitelj je upitao glavnu direktoricu za PUP Glavnog tajništva Vijeća može li mu dostaviti rezultate glasovanja o punoj primjeni schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj, uvrštenoj na dnevni red sastanka Vijeća održanog 8. prosinca 2022., kao i zapisnik s tog sastanka ili s njim povezano izvješće.
20
Porukom elektroničke pošte od 16. prosinca 2022. glavna direktorica za PUP Glavnog tajništva Vijeća odgovorila je tužitelju da Nacrt br. 15218/22 zapravo nije donesen na tom sastanku i da se, u skladu s člancima 8. i 9. Poslovnika Vijeća, s obzirom na to da je riječ o vijećanju o nezakonodavnom aktu koje nije otvoreno za javnost, rezultati glasovanja ne objavljuju. Dodala je da nije objavljen ni zapisnik o tom postupku.
21
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 6. veljače 2023. tužitelj je na temelju članka 263. UFEU‑a podnio tužbu za poništenje „odluke” Vijeća od 8. prosinca 2022. o nedonošenju Nacrta br. 15218/22. Ta je tužba upisana pod brojem predmeta T‑48/23.
22
Dopisom od 6. veljače 2023. tužitelj je ministru, članu sastava Vijeća za PUP, proslijedio poziv na djelovanje upućen Vijeću na temelju članka 265. drugog stavka UFEU‑a radi donošenja odluke o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj, u skladu s člankom 4. stavkom 2. Protokola uz akt o pristupanju Rumunjske Uniji. U potporu tom zahtjevu u biti je iznio okolnosti spora i argumente koje je istaknuo u potporu svojoj tužbi za poništenje u predmetu T‑48/23. U tom se pogledu osobito pozvao na povredu načelâ jednakosti, nediskriminacije i lojalne suradnje među državama članicama. Osim toga, dodao je da se, „s obzirom na to da je utvrđeno da Rumunjska ispunjava uvjete za postupak evaluacije, njezino pristupanje ne može odbiti pod izgovorom neopravdanog protivljenja samo jedne […] države članice” i da je Vijeće „trebalo zanemariti očito neopravdano protivljenje, osobito u smislu članka 4. Protokola [uz akt] o pristupanju Rumunjske Uniji”.
23
Dopisom od 13. travnja 2023. glavni direktor za opću i institucijsku politiku (GIP) Vijeća odgovorio je tužitelju. Podsjetio ga je na uvjet jednoglasnosti predviđen u članku 4. stavku 2. Protokola uz akt o pristupanju Rumunjske Uniji, čije je poštovanje nužno za donošenje odluke u smislu tog članka. Zatim mu je pojasnio da Nacrt br. 15218/22 nije dobio jednoglasnu potporu predstavnika država članica o kojima je riječ na sastancima održanima 8. i 9. prosinca 2022. te da su se stoga pregovori o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj nastavili kako bi se postigla jednoglasnost koja se zahtijeva Aktom o pristupanju Rumunjske Uniji.
Tužiteljevi zahtjevi
24
Tužitelj od Općeg suda u biti zahtijeva da:
–
utvrdi da je Vijeće nezakonito propustilo poduzeti sve korake kako bi odlučilo o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj, na temelju članka 4. stavka 2. Protokola uz akt o pristupanju Rumunjske Uniji;
–
mu prizna svojstvo povlaštenog tužitelja te mu na taj način zajamči sva pripadajuća prava, mogućnost isticanja tužbenih razloga i korištenja pravnim sredstvima.
–
Vijeću naloži snošenje troškova.
Pravo
25
U skladu s člankom 126. Poslovnika Općeg suda, kad je tužba očito pravno neosnovana, Opći sud može u svakom trenutku odlučiti obrazloženim rješenjem, bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku.
26
U ovom slučaju Opći sud smatra da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen i odlučuje da će u skladu s tim člankom donijeti odluku bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku.
27
U skladu s člankom 265. UFEU‑a:
„Ako [institucija, tijelo, ured ili agencija Unije] propust[i] djelovati i time povrijed[i] Ugovore, države članice i ostale institucije Unije mogu pred Sudom Europske unije pokrenuti postupak radi utvrđivanja povrede. […]
[Tužba zbog propusta] dopušten[a] [je] samo ako je dotična institucija, tijelo, ured ili agencija prethodno bila pozvana da djeluje. Ako u roku od dva mjeseca od takvog poziva dotična institucija, tijelo, ured ili agencija ne zauzme stajalište, postupak se može pokrenuti u daljnjem roku od dva mjeseca.
Pod pretpostavkama utvrđenima u prethodnim stavcima svaka fizička ili pravna osoba može podnijeti Sudu pritužbu zato što joj je institucija Unije propustila uputiti bilo koji akt, osim preporuke ili mišljenja.”
28
Prije svega je važno podsjetiti na to da je, prema sudskoj praksi, tužba zbog propusta uvjetovana postojanjem obveze djelovanja institucije o kojoj je riječ, na način da je navodni propust protivan Ugovoru (rješenja od 6. srpnja 1998., Goldstein/Komisija, T‑286/97, EU:T:1998:150, t. 24. i od 6. rujna 2011., Mugraby/Vijeće i Komisija, T‑292/09, neobjavljeno, EU:T:2011:418, t. 34.) te da fizička ili pravna osoba pred sudom Unije može pokrenuti postupak na temelju članka 265. trećeg stavka UFEU‑a samo radi utvrđenja da je neka institucija, tijelo, ured ili agencija Unije protivno Ugovoru propustila donijeti akt, osim preporuke ili mišljenja, čiji je ta osoba potencijalni adresat odnosno koji bi ona mogla pobijati tužbom za poništenje (rješenje od 27. studenoga 2012., H‑Holding/Parlament, T‑672/11, neobjavljeno, EU:T:2012:628, t. 16.).
29
Stoga, kako bi odlučio o osnovanosti zahtjeva zbog propusta, Opći sud treba provjeriti je li u trenutku poziva na djelovanje upućenog predmetnoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji u smislu članka 265. drugog stavka UFEU‑a ta institucija, to tijelo, taj ured ili ta agencija imala obvezu djelovati na način koji je tužitelj predvidio u pozivu na djelovanje (vidjeti u tom smislu rješenje od 17. srpnja 2020., Wagenknecht/Europsko Vijeće, T‑715/19, EU:T:2020:340, t. 34. i navedenu sudsku praksu).
30
U tom pogledu, u ovom slučaju valja istaknuti da se člankom 4. Protokola uz akt o pristupanju Rumunjske Uniji ne utvrđuje nikakav rok nakon čijeg isteka odluku Vijeća na temelju tog članka treba donijeti ili smatrati donesenom (vidjeti točku 4. ovog rješenja).
31
Usto, iz strukture navedenog članka, a osobito iz glasovanja koje se njime predviđa i uvjeta jednoglasnosti koji se njime propisuje, proizlazi da predstavnici vlada država članica o kojima je riječ nisu dužni u svim okolnostima donijeti odluku u smislu te odredbe, nego, naprotiv, u tom pogledu raspolažu diskrecijskom ovlasti koja isključuje pravo pojedinaca da od njih, a time i od Vijeća, u trenutku vijećanja o nacrtu odluke zatraže zauzimanje određenog stajališta (vidjeti u tom smislu i po analogiji presude od 14. veljače 1989., Star Fruit/Komisija, 247/87, EU:C:1989:58, t. 11. i od 5. rujna 2023., Parlament/Komisija (Izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane Sjedinjenih Američkih Država), C‑137/21, EU:C:2023:625, t. 57. do 62.).
32
U tom pogledu valja naglasiti da je glavni direktor za GIP Vijeća pravilno napomenuo tužitelju, u odgovoru na njegov poziv na djelovanje od 6. veljače 2023., da se njegov zahtjev za donošenje odluke o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Rumunjskoj ne može prihvatiti a da se pritom ne uzme u obzir glasovanje koje je dovelo do toga da se ne donese Nacrt br. 15218/22, s obzirom na to da Vijeće nije moglo zakonito zanemariti nepostojanje jednoglasne odluke predstavnika dotičnih država članica jer bi u protivnom povrijedilo uvjete utvrđene u članku 4. stavku 2. Protokola uz akt o pristupanju Rumunjske Uniji. Stoga je taj razlog opravdavao nedonošenje odluke u skladu s tim uvjetima, a time i nastavak pregovora u tom pogledu (vidjeti točku 23. ovog rješenja).
33
Slijedom toga, valja zaključiti da u trenutku poziva na djelovanje koji je tužitelj uputio Vijeću ta institucija nije imala nikakvu obvezu da donese odluku na temelju članka 4. Protokola uz akt o pristupanju Rumunjske Uniji. Upravo suprotno, na Vijeću je bilo da djeluje u skladu s uvjetom jednoglasnosti koji je izričito predviđen u članku 4. Protokola uz akt o pristupanju Rumunjske Uniji.
34
Usto, valja istaknuti da, s obzirom na to da je predsjedništvo Vijeća sastavilo nacrte br. 14142/10, 14302/3/11 i 15218/22, Vijeće u okviru svojih nadležnosti nije propustilo djelovati kako bi prije podnošenja tužbe poduzelo sve korake koji su potrebni za donošenje odluke u smislu članka 4. Protokola uz akt o pristupanju Rumunjske Uniji, kao što je to u biti kasnije zatražio tužitelj.
35
Slijedom toga, očito je da Vijeće, time što je odbilo postupiti u skladu s tužiteljevim pozivom na djelovanje, i neovisno o tome može li činjenica da se država članica protivi donošenju nacrta o kojem je riječ povrijediti načelo lojalne suradnje među državama članicama, u svakom slučaju nije nezakonito propustilo djelovati s obzirom na članak 4. Protokola akta o pristupanju Rumunjske Uniji, koji je dio primarnog prava jednako kao i Ugovori.
36
Iz toga slijedi da Vijeće u ovom slučaju nije nezakonito propustilo djelovati u smislu članka 265. UFEU‑a. Stoga valja zaključiti da prvi dio tužbenog zahtjeva kojim se u biti nastoji utvrditi propust Vijeća u pogledu njegovih obveza koje proizlaze iz članka 4. stavka 2. Protokola uz akt o pristupanju Rumunjske Uniji treba odbiti kao očito pravno neosnovan.
37
Osim toga, kad je riječ o drugom dijelu tužbenog zahtjeva kojim tužitelj u biti traži da mu se prizna svojstvo povlaštenog tužitelja te da mu se na taj način zajamče sva pripadajuća prava, mogućnost isticanja tužbenih razloga i korištenja pravnim sredstvima, valja naglasiti da se u skladu s člankom 263. drugim stavkom UFEU‑a svojstvo povlaštenog tužitelja priznaje isključivo državama članicama, Parlamentu, Vijeću odnosno Komisiji. U tim okolnostima, tužitelju se u ovom slučaju ne može dodijeliti to svojstvo.
38
Stoga drugi dio tužbenog zahtjeva također treba odbiti kao očito pravno neosnovan.
39
S obzirom na sva prethodna razmatranja, tužbu treba u cijelosti odbiti kao očito pravno neosnovanu a da je pritom nije potrebno dostaviti Vijeću.
Troškovi
40
Budući da je ovo rješenje doneseno prije dostave tužbe Vijeću i prije nego što su mu mogli nastati troškovi, dovoljno je odlučiti da će tužitelj snositi vlastite troškove, u skladu s člankom 133. Poslovnika.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (četvrto vijeće)
rješava:
1.
Tužba se odbija kao očito pravno neosnovana.
2.
Eugen Tomac snosit će vlastite troškove.
U Luxembourgu 26. listopada 2023.
Tajnik
V. Di Bucci
Predsjednik
R. da Silva Passos
(
*1
)	Jezik postupka: francuski