62021CC0040
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NICHOLAS EMILIOU
presentate il 10 novembre 2022 (
1
)
Causa C‑40/21
T.A.C.
contro
ANI
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Curtea de Apel Timișoara (Corte d’appello di Timișoara, Romania)]
«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Decisione 2006/928/CE – Meccanismo di cooperazione e verifica – Carica pubblica elettiva – Conflitto di interessi – Sanzioni – Divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo di tempo – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 49, paragrafo 3 – Proporzionalità delle pene – Effetto diretto del principio di proporzionalità – Poteri dei giudici nazionali – Articolo 15, paragrafo 1 – Diritto di lavorare – Nozione di “lavoro” – Articolo 47 – Diritto a un ricorso effettivo»
I. Introduzione
1.
Tenere un comportamento illegittimo in una situazione di conflitto di interessi può probabilmente essere considerato uno dei vizi capitali dei politici e dei funzionari pubblici. Infatti, esso colpisce il cuore del loro compito di servizio dell’interesse generale. La nozione di «conflitto di interessi» risale, di fatto, a secoli fa e ha dato origine a diverse norme (vincolanti e non vincolanti) a livello nazionale, internazionale e infranazionale (
2
).
2.
Alcuni principi guida in materia possono essere rinvenuti, tra l’altro, nel «Codice internazionale di comportamento dei funzionari pubblici» adottato dall’assemblea generale delle Nazioni Unite (in prosieguo: l’«ONU») nel 1996 (
3
) e nel «Modello di codice di comportamento per i funzionari pubblici» adottato dal Consiglio d’Europa nel 2000 (
4
). Naturalmente, diversi strumenti adottati dall’Unione contengono norme volte, ciascuna nel proprio ambito, a prevenire i conflitti di interessi dei funzionari dell’Unione o dei funzionari nazionali. Tra tali strumenti figura la decisione 2006/928/CE della Commissione, del 13 dicembre 2006, che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione (
5
).
3.
La presente causa, che trae origine da una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Curtea de Apel Timişoara (Corte d’appello di Timisoara, Romania), verte sull’interazione tra la decisione 2006/928, la normativa nazionale adottata in attuazione di tale decisione e la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). In sostanza, il giudice del rinvio chiede alla Corte se il diritto dell’Unione – in particolare l’articolo 15, paragrafo 1, l’articolo 47 e l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta – osti a una legislazione nazionale in forza della quale una sanzione consistente nel divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo prefissato è automaticamente inflitta alla persona nei confronti della quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi (in prosieguo: la «sanzione di cui trattasi»).
4.
Nonostante la sua apparente semplicità, tale questione solleva un certo numero di interessanti problematiche giuridiche relative all’ambito di applicazione delle citate disposizioni della Carta nonché ai poteri e agli obblighi dei giudici nazionali qualora il diritto nazionale preveda sanzioni sproporzionate per la violazione di disposizioni nazionali di attuazione del diritto dell’Unione.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione europea
5.
Il primo comma dell’articolo 1 della decisione 2006/928 stabilisce quanto segue:
«Ogni anno, entro il 31 marzo e per la prima volta entro il 31 marzo 2007, la Romania riferisce alla Commissione sui progressi compiuti per quanto riguarda il rispetto di ciascuno dei parametri di riferimento esposti nell’allegato».
6.
L’allegato elenca tali parametri di riferimento. Il punto 2 del medesimo è così formulato:
«Creare, come previsto, un’agenzia di integrità responsabile della verifica delle proprietà, delle incompatibilità e dei potenziali conflitti d’interesse, nonché dell’emissione di decisioni obbligatorie su cui basare eventuali [sanzioni] dissuasive».
B. Diritto nazionale
7.
L’articolo 25 della Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (legge n. 176/2010 relativa all’integrità nell’esercizio delle funzioni e degli incarichi pubblici, recante modifica ed integrazione della legge n. 144/2007 relativa alla creazione, all’organizzazione e al funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’integrità, nonché recante modifica ed integrazione di altri atti normativi; in prosieguo: la «legge n. 176/2010») prevede quanto segue:
«1.   Il fatto commesso da una persona che risulta aver emesso un atto amministrativo, concluso un atto giuridico, adottato una decisione o partecipato all’adozione di una decisione in violazione degli obblighi legali relativi al conflitto di interessi o alla situazione di incompatibilità costituisce un illecito disciplinare ed è sanzionato secondo le norme applicabili all’incarico, alla funzione o all’attività di cui si tratti, nella misura in cui le disposizioni della presente legge non vi derogano e se il fatto non integra gli elementi costitutivi di un reato.
2.   La persona che sia stata sollevata o rimossa dalle sue funzioni conformemente a quanto previsto dal paragrafo 1 o nei confronti della quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi o di una situazione d’incompatibilità non ha più il diritto di esercitare una funzione o un incarico pubblico che è oggetto delle disposizioni della presente legge, ad eccezione di quelli elettorali, per un periodo di tre anni dalla data in cui essa è stata sollevata o rimossa dalla funzione o dall’incarico pubblico di cui si tratta o dalla data di cessazione di pieno diritto del mandato. Se la persona ha ricoperto una carica elettiva, non può più ricoprire la stessa carica per un periodo di tre anni a decorrere dalla cessazione del mandato. Nel caso in cui la persona non ricopra più una funzione o un incarico pubblico alla data dell’accertamento della situazione d’incompatibilità o del conflitto di interessi, il divieto di tre anni decorre secondo la legge, dalla data in cui il rapporto di valutazione è diventato definitivo o dalla data in cui è diventata definitiva ed irrevocabile la decisione giudiziaria che conferma l’esistenza di un conflitto di interessi o di una situazione d’incompatibilità».
8.
A tal riguardo, il giudice del rinvio menziona la decizia nr. 418/2014 (decisione n. 418/2014) della Curtea Constituțională (Corte costituzionale, Romania), secondo la quale l’espressione «aceeași funcție» («la stessa carica») di cui all’articolo 25, paragrafo 2, della legge n. 176/2010 si riferisce a tutte le cariche elettive, inclusa quella di sindaco.
III. Fatti, procedimento nazionale e questioni pregiudiziali
9.
T.A.C., ricorrente nel procedimento principale, era, all’epoca dei fatti, sindaco di una città in Romania.
10.
In un rapporto di valutazione del 25 novembre 2019 (in prosieguo: il «rapporto di valutazione»), l’Agenția Națională de Integritate (Agenzia nazionale per l’integrità, Romania; in prosieguo: l’«ANI»), un’autorità amministrativa responsabile della valutazione dei conflitti di interessi, ha affermato che il ricorrente non aveva rispettato il regime giuridico dei conflitti di interessi in materia amministrativa. Durante il periodo di esercizio della carica di sindaco, egli aveva concluso un contratto di comodato con un’associazione nell’ambito della quale la moglie del ricorrente aveva la qualifica di membro fondatore ed esercitava le funzioni di vicepresidente. Mediante tale contratto all’associazione di cui trattasi era stato concesso un diritto di uso gratuito di alcuni locali appartenenti alla città, per un periodo di cinque anni, ai fini dello svolgimento di attività culturali.
11.
Il 19 dicembre 2019 il ricorrente ha proposto dinanzi al Tribunalul București (Tribunale superiore di Bucarest, Romania) un ricorso volto ad ottenere l’annullamento del rapporto di valutazione. A sostegno della sua domanda, il ricorrente ha fatto valere, in particolare, che il diritto dell’Unione osta a una normativa nazionale in forza della quale una sanzione consistente nel divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo di tre anni è automaticamente inflitta alla persona nei confronti della quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi, senza che tale sanzione possa essere modulata in funzione della gravità della violazione commessa.
12.
Con sentenza del 27 febbraio 2020, il Tribunalul București (Tribunale superiore di Bucarest) si è dichiarato incompetente a conoscere del ricorso e ha rinviato la causa alla Curtea de Apel Timişoara (Corte d’appello di Timisoara). Il medesimo giudice, nutrendo dubbi in merito alla corretta interpretazione delle pertinenti disposizioni del diritto dell’Unione, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«(1)
Se il principio di proporzionalità delle pene, sancito all’articolo 49 della [Carta], debba essere interpretato nel senso che esso si applica anche a fatti diversi da quelli definiti formalmente come reati dalla legge nazionale, ma che possono essere considerati come “accuse penali”, ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (
6
), alla luce dei criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (
7
), in particolare quello della severità della pena, come nel caso del procedimento principale per quanto riguarda la valutazione dei conflitti d’interesse, che può dar luogo all’applicazione della sanzione supplementare consistente nel divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo di tre anni.
(2)
In caso di risposta affermativa alla prima questione, se il principio di proporzionalità delle pene, sancito all’articolo 49 della [Carta], debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una disposizione della legislazione nazionale di attuazione in forza della quale, in caso di constatazione di un conflitto di interessi di una persona che ricopre una carica pubblica elettiva, si applica automaticamente, sulla base della legge (ope legis), la sanzione complementare del divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo prefissato di tre anni, senza dare la possibilità di irrogare una sanzione proporzionata alla violazione commessa.
(3)
Se il diritto di lavorare garantito dall’articolo 15, paragrafo 1, della [Carta], nonché il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, garantito dall’articolo 47 della Carta, debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una disposizione della legislazione nazionale di attuazione in forza della quale, in caso di constatazione di un conflitto di interessi di una persona che ricopre una carica pubblica elettiva, si applica automaticamente, sulla base della legge (ope legis), la sanzione complementare del divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo prefissato di tre anni, senza dare la possibilità di irrogare una sanzione proporzionata alla violazione commessa».
13.
Nel presente procedimento hanno presentato osservazioni scritte il ricorrente nel procedimento principale, l’ANI, i governi rumeno e polacco nonché la Commissione europea.
IV. Analisi
14.
Ritengo anzitutto necessario precisare l’ambito delle presenti conclusioni.
15.
La domanda di pronuncia pregiudiziale e talune osservazioni delle parti fanno riferimento a due sanzioni che possono essere inflitte al ricorrente nel procedimento principale, nell’ipotesi in cui il rapporto di valutazione fosse confermato dal giudice del rinvio: la rimozione dalla funzione pubblica e il divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo di tre anni. Tuttavia, poiché le questioni pregiudiziali vertono unicamente su una di tali sanzioni (la seconda) la discussione sarà limitata ad essa. Tuttavia, non vedo alcuna ragione per la quale le mie considerazioni non possano, mutatis mutandis, applicarsi anche per quanto riguarda l’altra sanzione, ossia la rimozione dalla funzione pubblica.
16.
Ciò premesso, come menzionato nell’introduzione delle presenti conclusioni, con le questioni sollevate il giudice del rinvio essenzialmente chiede alla Corte se il diritto dell’Unione (in particolare l’articolo 15, paragrafo 1, l’articolo 47 e l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta) osti a una legislazione nazionale in forza della quale la sanzione del divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo prefissato (nel caso di specie, tre anni) è automaticamente inflitta a una persona, qualora nei confronti di quest’ultima sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi.
17.
Prima di esaminare le tematiche sollevate dal giudice del rinvio, occorre tuttavia verificare brevemente la competenza della Corte a conoscere della controversia e la ricevibilità delle questioni sollevate.
A. Competenza e ricevibilità
18.
L’ANI e il governo rumeno contestano la competenza della Corte a esaminare la causa. Essi sostengono che la Carta è inapplicabile nel procedimento principale, in quanto non vi è attuazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51 della Carta. L’ANI e il governo rumeno contestano inoltre la ricevibilità delle questioni sollevate, sottolineando che il procedimento principale riguarda l’annullamento del rapporto di valutazione dell’ANI, che ha riscontrato un conflitto di interessi in capo al ricorrente, e non la questione delle sanzioni applicabili. Le questioni sollevate sono, pertanto, a loro avviso, irrilevanti ai fini della soluzione della controversia.
19.
Ritengo che i due argomenti in oggetto non siano convincenti.
20.
In primo luogo, il giudice del rinvio ha evidenziato che la legge n. 176/2010, come emerge dalla relazione illustrativa della stessa, è stata emanata al fine di attuare uno degli obiettivi della decisione 2006/928. Come menzionato al precedente paragrafo 6, tale decisione imponeva alla Romania di creare un’agenzia di integrità responsabile della verifica, fra l’altro, dei potenziali conflitti d’interesse nonché dell’emissione di decisioni obbligatorie su cui basare eventuali sanzioni dissuasive.
21.
A tal riguardo, occorre ricordare che la decisione 2006/928 è stata adottata nell’ambito dell’adesione della Romania all’Unione europea e rientra nell’ambito di applicazione del trattato di adesione. Tale decisione è vincolante per la Romania, obbligandola ad adottare tutte le misure appropriate a tal fine (
8
). Risulta pertanto che la legge n. 176/2010 costituisce una misura di attuazione del diritto dell’Unione, il che implica l’applicabilità della Carta. La Corte è quindi competente a conoscere della controversia.
22.
In secondo luogo, come spiegato dal giudice del rinvio nella sua decisione di rinvio, se il rapporto di valutazione dell’ANI fosse confermato, la sanzione in esame sarebbe automaticamente inflitta al ricorrente. Se interpreto correttamente il diritto nazionale pertinente, il ricorrente non può contestare la legittimità di tale sanzione nell’ambito di un altro procedimento giurisdizionale.
23.
Una risposta della Corte alle questioni sollevate non può, pertanto, essere considerata manifestamente irrilevante ai fini della soluzione della controversia. Risulta necessario interpretare il diritto dell’Unione, come richiesto dal giudice del rinvio, affinché quest’ultimo possa esaminare taluni argomenti sollevati dal ricorrente nel procedimento principale.
24.
Di conseguenza, le questioni sottoposte sono ricevibili.
B. Esame delle questioni pregiudiziali
1.
Prima e seconda questione: proporzionalità della pena
25.
Con la prima e la seconda questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il principio di proporzionalità delle pene, sancito all’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, sia applicabile nei confronti di una sanzione come quella di cui trattasi e, in tal caso, se esso osti a una siffatta sanzione.
26.
Tuttavia, la portata delle questioni può essere intesa in senso più ampio. Infatti, la proporzionalità della sanzione di cui trattasi può essere valutata in riferimento: (i) all’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, che si applica solo se la sanzione è di natura penale, e/o ii) al principio di proporzionalità quale principio generale del diritto dell’Unione, che si applica a tutte le normative nazionali che danno attuazione al diritto dell’Unione.
27.
Nelle due sezioni che seguono, spiegherò anzitutto perché l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta non appare applicabile nel caso di specie, prima di passare ad esaminare tale principio generale.
a)
Applicabilità dell’articolo 49, paragrafo 3, della Carta
28.
Poiché l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, il quale prevede che le pene inflitte non devono essere sproporzionate rispetto al reato, si riferisce a sanzioni di natura penale, occorre preliminarmente stabilire se il regime sanzionatorio di cui trattasi nel procedimento principale abbia natura penale.
29.
A tal riguardo, ispirandosi alla giurisprudenza della Corte EDU, la Corte ha dichiarato la rilevanza di tre criteri. Il primo consiste nella qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale, il secondo nella natura dell’illecito e il terzo nel grado di severità della sanzione in cui l’interessato rischia di incorrere (
9
).
30.
Valutata alla luce di tali criteri, dubito che la sanzione di cui trattasi abbia caratteristiche proprie di una sanzione di natura penale.
31.
In primo luogo, dal testo dell’articolo 25, paragrafo 1, della legge n. 176/2010, nonché dalla giurisprudenza nazionale pertinente in materia risulta che la sanzione di cui trattasi è considerata, in base al diritto nazionale, non come avente natura «penale», bensì come una semplice «sanzione disciplinare». Inoltre, secondo le indicazioni contenute nel fascicolo, il procedimento con il quale la sanzione è inflitta ha natura amministrativa. In forza del diritto nazionale, ai funzionari pubblici che operino trovandosi in situazione di conflitto di interessi possono anche essere inflitte sanzioni penali, tuttavia mediante un procedimento distinto e autonomo (
10
).
32.
In secondo luogo, secondo quanto rilevato nella domanda di pronuncia pregiudiziale e nelle osservazioni delle parti, la legge n. 176/2010 mira principalmente a garantire l’integrità e la trasparenza nell’esercizio delle funzioni pubbliche, a prevenire la corruzione e a tutelare così le finanze pubbliche. La sanzione di cui trattasi rientra in un insieme più ampio di misure, tutte volte a perseguire i citati obiettivi in modo complementare. In particolare, il divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive e la cessazione automatica del mandato mirano a porre fine a una situazione di conflitto di interessi e a impedire che essa si protragga. La sanzione di cui trattasi sembra pertanto avere carattere più preventivo che repressivo o punitivo. Si tratta di un elemento che, alla luce della giurisprudenza della Corte EDU, induce a ritenere che la condotta per la quale essa è inflitta possa non essere «intrinsecamente» criminosa (
11
).
33.
In terzo luogo, la sanzione non consiste nella reclusione (o in altre forme di privazione della libertà) o in un’ammenda, né dà luogo in ogni caso a una di esse. La sanzione è affine piuttosto a sanzioni che sono tipicamente inflitte a soggetti appartenenti a un gruppo ristretto caratterizzato da uno status particolare (come la sospensione, la rimozione, la revoca dell’incarico o il divieto di esercitare un’attività in futuro) e mirano a garantire l’osservanza, da parte di tali soggetti, delle specifiche norme che disciplinano le loro attività, il che è stato considerato dalla Corte EDU come un indizio della natura disciplinare della sanzione (
12
).
34.
Infatti, la giurisprudenza di Strasburgo conferma che le sanzioni che consistono in mere limitazioni all’esercizio di talune libertà politiche da parte di singoli o di gruppi non sono generalmente qualificate come «penali» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, e dell’articolo 7, della CEDU (
13
). In particolare, sanzioni analoghe a quella di cui trattasi sono state costantemente dichiarate come ricadenti al di fuori dell’ambito di applicazione di tali disposizioni (
14
), salvo in circostanze eccezionali (
15
).
35.
In ogni caso, benché non mi sembri che la sanzione di cui trattasi abbia natura penale, non è necessario risolvere la questione nell’ambito del presente procedimento. Infatti, quand’anche si constatasse l’inapplicabilità dell’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, il requisito della proporzionalità della pena deriverebbe dall’applicazione della proporzionalità in quanto principio generale del diritto dell’Unione.
b)
Principio di proporzionalità come principio generale del diritto dell’Unione
36.
Secondo una giurisprudenza costante, il principio di proporzionalità è uno dei principi generali del diritto dell’Unione alla base delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. Esso deve essere rispettato da una normativa nazionale che rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione o che dà attuazione a quest’ultimo e, sostanzialmente, impone agli Stati membri di adottare misure che siano idonee a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti e non eccedenti quanto necessario per raggiungerli (
16
).
37.
Per quanto riguarda le sanzioni previste dalla legislazione nazionale – a prescindere dalla loro natura penale o meno – la Corte ha costantemente dichiarato che la loro severità «deve essere adeguata alla gravità delle violazioni che esse reprimono» (
17
) e che non possono «eccedere i limiti di ciò che è necessario al conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti da tale normativa» (
18
).
38.
Tuttavia, si tratta di valutazioni per compiere le quali i giudici nazionali si trovano normalmente nella posizione migliore, in particolare, perché la Corte non può avere a disposizione tutti gli elementi di diritto e di fatto che sono necessari per effettuare una siffatta valutazione. Di conseguenza, la Corte si è raramente pronunciata in concreto sulla proporzionalità di una determinata sanzione prevista dal diritto nazionale. Salvo che il carattere ragionevole o eccessivo di una sanzione sia evidente, la Corte affida il controllo della proporzionalità ai giudici del rinvio, fornendo loro criteri utili per espletare tale controllo in modo corretto (
19
).
39.
Un rinvio al giudice nazionale risulta altrettanto appropriato nel caso di specie: una sanzione come quella di cui trattasi non sembra manifestamente proporzionata o manifestamente sproporzionata. Spetta al giudice del rinvio pronunciarsi su tale aspetto, tenendo conto di tutte le circostanze rilevanti. Col proposito di essere utile al giudice del rinvio, esporrò le seguenti considerazioni.
40.
Nella presente causa, il giudice del rinvio evidenzia due caratteristiche specifiche della sanzione di cui trattasi che possono, in linea astratta, risultare problematiche: il fatto che essa sia inflitta agli interessati in modo automatico e il fatto che la sua severità non possa essere modulata. Entrambi gli elementi conferiscono una certa rigidità alla sanzione di cui trattasi, il che, secondo quanto rilevato dal giudice del rinvio, non consente di tenere debitamente conto delle circostanze proprie di ciascun caso di specie.
41.
A tal riguardo, osservo che l’esigenza di una sanzione adeguata alla serietà delle violazioni implica, in linea di principio, che si debba tenere conto delle circostanze individuali di ogni caso. Per tale motivo la Corte ha spesso considerato problematiche sotto il profilo della proporzionalità sanzioni stabilite in maniera forfettaria o aventi importo fisso (
20
).
42.
Allo stesso tempo, tuttavia, la Corte ha riconosciuto che il principio di proporzionalità delle sanzioni deve essere interpretato anche nel senso che esso consente alle autorità di sanzionare in modo semplice, effettivo ed efficace gli autori delle violazioni. Ciò significa che possono certamente esistere circostanze nelle quali una sanzione può essere irrogata automaticamente e per un importo prestabilito (
21
).
43.
A tal riguardo, ciò che mi sembra determinante è il modo in cui è redatta la normativa nazionale e, più in particolare, se i diversi tipi di condotta per i quali è prevista la sanzione di cui è causa siano relativamente omogenei. Ad esempio, tali condotte comportano un pregiudizio analogo all’interesse pubblico tutelato dalla normativa nazionale in esame? In caso affermativo, tali comportamenti possono meritare la medesima sanzione.
44.
Quanto più gli elementi costitutivi dell’illecito sono determinati in maniera restrittiva, tanto più è accettabile una sanzione unica. Al contrario, quando l’illecito ha un’ampia portata (ad esempio, se esso comprende sia condotte dolose che condotte colpose, sia violazioni gravi che violazioni di minore entità, ecc.), è più difficile giustificare una sanzione automatica e fissa.
45.
Pertanto, non ritengo che la normativa nazionale di cui trattasi sia necessariamente incompatibile con il diritto dell’Unione, come asserito dal ricorrente. Tuttavia, ciò non esclude che, nel caso specifico del ricorrente, tale normativa possa condurre ad un risultato non conforme al diritto dell’Unione (
22
).
46.
Di conseguenza, spetterà al giudice del rinvio verificare, alla luce di tutte le circostanze rilevanti, in primo luogo, se la severità della sanzione di cui trattasi (in ragione, ad esempio, della portata e della durata della sanzione, nonché dei suoi effetti sulla situazione personale, professionale ed economica dell’individuo) sia adeguata alla gravità della violazione commessa dal ricorrente (in funzione, ad esempio, della valutazione normativa dell’illecito, della pericolosità e del carattere ingiusto della condotta), tenendo conto degli obiettivi perseguiti dalla legislazione nazionale pertinente. In secondo luogo, il giudice del rinvio deve verificare se la sanzione di cui trattasi, nel caso del ricorrente, non ecceda quanto è necessario al conseguimento degli obiettivi perseguiti dalla normativa nazionale. Tale valutazione impone al giudice nazionale di stabilire se non si potesse ipotizzare una misura meno restrittiva della sanzione di cui trattasi, e altrettanto efficace per garantire il livello di tutela dell’interesse pubblico garantito dalla normativa nazionale in oggetto.
47.
Ciò premesso, qualora il giudice del rinvio dovesse concludere che la sanzione di cui trattasi è sproporzionata, quali sarebbero i poteri e gli obblighi di tale giudice nel procedimento principale? Si tratta di un elemento che è stato sollevato nell’ambito del presente procedimento e sul quale ora mi soffermerò.
c)
Poteri del giudice nazionale
48.
Nelle sue osservazioni, la Commissione fa riferimento alla recente sentenza pronunciata dalla Grande Sezione della Corte nella causa Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Effetto diretto) (in prosieguo: la «sentenza NE») (
23
), sottolineando che, qualora il giudice del rinvio constatasse il carattere sproporzionato della sanzione di cui trattasi, esso non dovrebbe necessariamente disapplicare nella sua interezza la normativa nazionale pertinente. Secondo la Commissione, il medesimo giudice potrebbe semplicemente rimodulare la sanzione in bonam partem, al fine di garantire che tale sanzione sia non solo proporzionata, ma anche effettiva e dissuasiva.
49.
Nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale il giudice del rinvio non si solleva espressamente su tale punto. Tuttavia, sono consapevole del fatto che, a seguito della pronuncia della sentenza NE, parte della dottrina ha espresso taluni dubbi riguardo alla portata e alle implicazioni della decisione della Corte.
50.
Nella causa NE, il giudice del rinvio aveva chiesto alla Corte indicazioni in merito alle conseguenze giuridiche di una disposizione di una direttiva che imponeva agli Stati membri di prevedere sanzioni «effettive, proporzionate e dissuasive» in una fattispecie dove le sanzioni adottate dal legislatore nazionale per l’attuazione di tale disposizione non erano proporzionate.
51.
A tale proposito, è quasi superfluo sottolineare che una disposizione del genere non è affatto specifica della direttiva oggetto della causa NE. Infatti, numerosi strumenti del diritto dell’Unione contengono disposizioni formulate in modo analogo o, più in generale, introducono obblighi equivalenti nei confronti degli Stati membri. Ciò si verifica anche nel caso della decisione 2006/928, come esposto ai precedenti paragrafi 6 e 20.
52.
La problematica sollevata nelle osservazioni della Commissione può quindi essere pertinente non solo nell’ambito del presente procedimento, ma anche in vari altri procedimenti dinanzi ai giudici nazionali. Per tale motivo, coglierò l’opportunità di provare a chiarire la portata della sentenza NE e, possibilmente, dissipare alcune preoccupazioni circa un eventuale sconfinamento della stessa.
1) Sentenza NE – (I): la sua ratio
53.
In sintesi, nella sentenza NE, la Corte ha stabilito due principi.
54.
Da un lato, la Corte ha affermato che il requisito di proporzionalità delle sanzioni è incondizionato e sufficientemente preciso e, di conseguenza, ha un effetto diretto. Ciò significa che i singoli possono invocare la pertinente disposizione dell’Unione dinanzi ai giudici nazionali nei confronti di uno Stato membro che l’abbia recepita in modo non corretto. Dall’altro, la Corte ha dichiarato che il principio del primato del diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che esso impone alle autorità nazionali l’obbligo di disapplicare la normativa nazionale di cui trattasi nei soli limiti necessari per consentire l’irrogazione di sanzioni proporzionate. Dette autorità non devono quindi disapplicare tale normativa nazionale nella sua interezza.
55.
A mio avviso, nonostante il ribaltamento di una precedente sentenza sotto alcuni profili (
24
), la decisione della Corte nella causa NE non è affatto fuori dal comune. Essa appare piuttosto come uno sviluppo logico di una giurisprudenza consolidata.
56.
È vero che, in materia di sanzioni, gli Stati membri dispongono generalmente di un ampio margine di discrezionalità, indipendentemente dal fatto che agiscano per garantire il rispetto del diritto interno o del diritto dell’Unione (
25
). Tuttavia, è ormai ampiamente riconosciuto che, nell’esercizio delle loro competenze in materia di esecuzione, gli Stati membri devono tenere in debito conto il diritto dell’Unione (
26
). Ciò significa che il diritto dell’Unione può imporre loro taluni obblighi di facere e di non facere. I seguenti filoni giurisprudenziali appaiono particolarmente rilevanti a tale proposito.
57.
Da un lato, gli Stati membri non possono vietare comportamenti che siano imposti o autorizzati dal diritto dell’Unione e, di conseguenza, non possono sanzionare i soggetti che contravvengono a siffatti divieti (
27
). Inoltre, al di là delle situazioni appena menzionate, gli Stati membri possono ovviamente imporre sanzioni ai singoli che violino il diritto nazionale, ma le sanzioni imposte non possono essere tali da rendere inefficace qualsiasi disposizione pertinente del diritto dell’Unione (
28
). Infine, più in generale, quando agiscono nell’ambito del diritto dell’Unione, gli Stati membri non possono infliggere sanzioni che violino i diritti fondamentali sanciti dalla Carta o i principi generali del diritto dell’Unione (
29
).
58.
Dall’altro, a partire dalla fondamentale causa relativa al
granoturco di origine greca, la Corte ha costantemente affermato che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, gli Stati membri devono garantire che le violazioni del diritto dell’Unione siano sanzionate, sotto il profilo sostanziale e procedurale, in termini analoghi a quelli previsti per le violazioni del diritto interno simili per natura ed importanza e che la sanzione stessa deve avere un carattere di effettività, di capacità dissuasiva e di proporzionalità alla violazione. Peraltro, la Corte ha aggiunto che le autorità nazionali devono procedere nei confronti delle violazioni del diritto dell’Unione con la stessa diligenza usata nell’esecuzione delle rispettive legislazioni nazionali (
30
).
59.
Pertanto, mi sembra che la sentenza NE si fondi su una giurisprudenza consolidata in cui la Corte ha tratto, dai principi dell’effetto diretto, del primato, dell’effettività e del rispetto dei diritti fondamentali, determinati obblighi o limiti relativi alla facoltà degli Stati membri di esercitare il loro ius puniendi.
60.
In particolare, non si possono trascurare gli aspetti relativi ai diritti fondamentali nella causa NE. Al riguardo, occorre ricordare che, come spiegato dalla Corte nella sentenza Popławski II, l’effetto diretto e il primato sono due facce della stessa medaglia. In base al diritto dell’Unione, il giudice nazionale deve disapplicare la legislazione nazionale solo qualora la disposizione confliggente del diritto dell’Unione abbia effetto diretto (
31
). Ciò significa, in pratica, che, se una disposizione dell’Unione come quella di cui trattasi nella causa NE non ha effetto diretto, i singoli potrebbero continuare ad essere assoggettati a sanzioni sproporzionate, anche nel caso in cui la non conformità della normativa nazionale al diritto dell’Unione sia già stata accertata dalla Corte e il legislatore nazionale non sia intervenuto a seguito di ciò. Infatti, i singoli non possono contestare, dinanzi al giudice nazionale, l’incompatibilità di tale normativa con la disposizione dell’Unione di cui trattasi.
61.
Una siffatta situazione potrebbe difficilmente essere considerata accettabile in base a qualsiasi criterio ipotizzabile di tutela dei diritti fondamentali. A mio avviso, si tratta di un motivo sufficiente per ritenere che il divieto di sanzioni sproporzionate (che è insito nell’obbligo degli Stati membri di prevedere misure proporzionate (
32
)) abbia effetto diretto.
62.
La seconda precisazione fornita dalla Corte nella sentenza NE è, a mio avviso, anch’essa conforme ai principi e alla giurisprudenza richiamati ai paragrafi da 56 a 58 delle presenti conclusioni. Sarebbe paradossale che la disapplicazione di una normativa nazionale che prevede sanzioni eccessive andasse al di là di quanto è necessario per garantire la ragionevolezza di tali sanzioni. L’intervento del giudice nazionale per garantire la proporzionalità delle sanzioni pregiudicherebbe in tal caso – inutilmente – l’effettività e il carattere dissuasivo di tali sanzioni, che sono gli altri requisiti previsti dalle disposizioni dell’Unione in esame. In pratica, il giudice nazionale sostituirebbe una forma di non conformità con un’altra.
63.
Soprattutto, come spiegato dalla Corte, riprendendo ampiamente le considerazioni sviluppate al riguardo dall’avvocato generale Bobek (
33
), i principi di certezza del diritto, di legalità e di irretroattività dei reati, come concepiti nell’ordinamento giuridico dell’Unione, non ostano a una rimodulazione della sanzione da parte del giudice. Infatti, la sanzione resterebbe nei limiti di quanto stabilito nel diritto nazionale, pur essendo applicata in modo più calibrato.
2) Sentenza NE – (II): un passo troppo lungo?
64.
Ciò premesso, mi risulta che siano stati espressi dubbi sulla portata e sulle implicazioni della sentenza NE. È stato sottolineato che i sistemi costituzionali di taluni Stati membri hanno un concetto particolarmente rigoroso (o rigido) di «legalità», soprattutto nel campo del diritto penale. Inoltre, alcuni si chiedono se il notevole margine di manovra che la sentenza sembra attribuire ai giudici nazionali non possa interferire con la ripartizione delle competenze stabilita dalle norme costituzionali nazionali e/o condurre ad una violazione del principio di uguaglianza, nella misura in cui esso potrebbe essere applicato in modo diverso dai vari giudici nazionali.
65.
Non condivido tali preoccupazioni.
66.
Sono ovviamente consapevole del fatto che il livello di tutela di taluni diritti fondamentali, nonché l’importanza e la portata di principi quali la certezza del diritto e la legalità, possono variare tra i diversi Stati membri. È altresì indubbio che tali principi siano collegati, tra l’altro, alla ripartizione delle competenze tra i diversi poteri dello Stato, che costituisce un elemento centrale di ogni sistema costituzionale nazionale. In particolare, il rapporto tra le funzioni rispettivamente del legislatore e della magistratura dipende dal modello costituzionale scelto da ciascuno Stato membro.
67.
Tuttavia, l’ordinamento giuridico dell’Unione tiene conto di una siffatta diversità.
68.
L’articolo 4, paragrafo 2, TUE impone all’Unione di «rispett[are] l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale (...)». I Trattati dell’Unione sono dunque agnostici rispetto ai modelli costituzionali degli Stati membri che disciplinino le relazioni e l’interazione tra i diversi poteri dello Stato, in particolare per quanto riguarda la definizione e la delimitazione delle competenze di questi ultimi, purché siano rispettati i valori sanciti dall’articolo 2 TUE (
34
).
69.
Inoltre, la Corte ha costantemente affermato che «resta consentito alle autorità e ai giudici nazionali applicare gli standard nazionali di tutela dei diritti fondamentali, a patto che tale applicazione non comprometta il livello di tutela previsto dalla Carta, come interpretata dalla Corte, né il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione» (
35
). Più in generale, il diritto dell’Unione riconosce che le autorità degli Stati membri dispongono di un certo margine di discrezionalità per quanto riguarda il particolare modo in cui i diritti fondamentali devono essere tutelati nei rispettivi territori (
36
).
70.
È in tale contesto che occorre leggere la sentenza NE.
3) Sentenza NE – (III): cosa dice e cosa non dice
71.
In sostanza, ciò che la sentenza NE impone ai giudici nazionali è duplice. In primo luogo, essi devono disapplicare la legislazione nazionale pertinente nella parte in cui essa prevede l’applicazione di una sanzione sproporzionata. In secondo luogo, la disapplicazione della citata legislazione da parte dei giudici nazionali non deve spingersi al di là di questo: laddove sia
possibile applicare una sanzione effettiva e dissuasiva, tali giudici devono applicarla (
37
).
72.
Occorre mettere in evidenza quest’ultima condizione (laddove sia possibile applicare una sanzione effettiva e dissuasiva). Il modo e la misura con cui un giudice nazionale può andare al di là di una mera disapplicazione della sanzione eccessiva, il che comporta una rimodulazione della sanzione da infliggere, dipendono non solo dalle circostanze specifiche del caso concreto, ma anche dal contesto costituzionale nel quale opera lo stesso giudice.
73.
La sentenza NE non può essere letta come un assegno in bianco ai giudici nazionali che consente loro di ignorare (la natura e l’entità delle) sanzioni previste dal diritto nazionale ogniqualvolta essi le ritengano eccessive, e di sostituirle con le sanzioni che reputino appropriate. Diversi passaggi della sentenza NE mostrano chiaramente che la Corte intendeva fare riferimento alla disapplicazione (totale o parziale) delle sanzioni esistenti e non alla creazione di nuove sanzioni (
38
). Quest’ultima rientra, nella maggior parte dei paesi, tra i compiti che incombono al legislatore nazionale. Un approccio creativo da parte di un giudice nazionale a tal riguardo potrebbe rischiare di violare, in particolare, il principio nulla poena sine lege (
39
).
74.
Pertanto, la sentenza NE non impone ai giudici nazionali di sostituire una sanzione ritenuta eccessiva con un’altra sanzione (proporzionata) se, così facendo, violassero un diritto fondamentale, ivi inclusi i diritti fondamentali che a livello nazionale potrebbero beneficiare di un livello di tutela più elevato, oppure trasgredissero disposizioni imperative del diritto costituzionale nazionale. Ritengo che le considerazioni della Corte nella sentenza M.A.S. a tale proposito possano, mutatis mutandis, valere anche in relazione ad una situazione come quella di cui trattasi (
40
).
75.
Naturalmente, mi rendo conto che, per un giudice nazionale, potrebbe non essere sempre agevole individuare il margine di manovra consentito quando si tratta di rimodulare una sanzione prevista per legge. In particolare, a seconda del testo della legislazione nazionale in esame e del divario effettivo tra la serietà della violazione e la gravità della sanzione prevista da tale normativa, si possono ipotizzare diversi interventi. Ad esempio, un giudice potrebbe prevedere di disapplicare una sanzione accessoria, calcolare l’importo della sanzione senza tenere conto di elementi che renderebbero tale importo eccessivo o semplicemente scendere al di sotto del minimo previsto dalla legislazione. È evidente che alcuni interventi sono più «invasivi» di altri nei confronti del ruolo tradizionalmente attribuito al legislatore (
41
).
76.
Tuttavia, qualsiasi incertezza in merito alla corretta applicazione di norme nazionali una volta che esse siano state dichiarate incompatibili con il diritto dell’Unione è normalmente destinata ad avere vita breve. Infatti, nell’ambito dei sistemi giudiziari nazionali tipicamente organizzati in modo gerarchico, spetterà ai giudici supremi nazionali (
42
) esercitare il controllo sulle decisioni dei giudici di grado inferiore e, se del caso, unificare la giurisprudenza a livello nazionale (
43
). Per consentire un siffatto controllo e garantire un’interpretazione e un’applicazione uniformi del diritto nei confronti di tutti i soggetti, è a mio avviso cruciale che i giudici di grado inferiore, nel rimodulare le sanzioni, spieghino in maniera adeguata le ragioni per le quali essi ritenevano che le sanzioni previste dalla legislazione fossero sproporzionate nonché i parametri che hanno utilizzato per rimodularle.
77.
Inoltre, qualora l’ordinamento giuridico nazionale offra ai giudici di grado inferiore la possibilità di chiedere immediate precisazioni ai giudici di grado superiore, ad esempio attraverso specifici meccanismi di rinvio, il diritto dell’Unione non osta, in linea di principio, al ricorso a tali meccanismi, se il giudice nazionale lo ritiene utile. Naturalmente, se dovessero presentarsi anche questioni di interpretazione (o di validità) del diritto dell’Unione, il giudice del rinvio potrebbe (o dovrebbe) parimenti adire la Corte ai sensi dell’articolo 267 TFUE, in quanto non esiste alcuna incompatibilità a che i due procedimenti si svolgano in parallelo o in successione (
44
). Un siffatto «trilogo» (trialogue) in sede giurisdizionale, pur comportando certamente un dispendio di tempo e di risorse, può presentare una particolare utilità in alcune situazioni complesse dove occorre conciliare i principi costituzionali dell’Unione e i principi costituzionali nazionali.
78.
In ogni caso, mi sembra evidente che quanto sopra esposto rappresenta (idealmente) solo una soluzione provvisoria al problema, poiché è lecito aspettarsi che, in una situazione in cui la normativa nazionale viene parzialmente disapplicata a causa della sua incompatibilità con il diritto dell’Unione, il legislatore nazionale intervenga e la modifichi in modo da eliminare in via definitiva gli elementi che sono all’origine di tale incompatibilità.
79.
Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alla prima e alla seconda questione pregiudiziale dichiarando che: (i) una legislazione nazionale adottata al fine di dare attuazione alla decisione 2006/928 rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione; (ii) il principio di proporzionalità delle sanzioni osta all’applicazione di una sanzione come quella di cui è causa se, tenuto conto di tutte le circostanze rilevanti del caso di specie, la severità di detta sanzione non è adeguata alla gravità delle violazioni commesse dal ricorrente, tenuto conto degli obiettivi perseguiti dalla legislazione nazionale pertinente, o se tale sanzione eccede quanto è necessario al conseguimento degli obiettivi perseguiti dalla legislazione nazionale; e (iii) in caso affermativo, il giudice nazionale è tenuto a disapplicare tale legislazione nella misura in cui essa impone l’irrogazione di una sanzione sproporzionata, facendo al contempo quanto in suo potere per infliggere una sanzione effettiva e dissuasiva.
2.
Terza questione: tutela giuridica effettiva e diritto di lavorare
80.
Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede se il diritto di lavorare, garantito dall’articolo 15, paragrafo 1, della Carta, e il diritto a un ricorso effettivo, garantito dall’articolo 47 della Carta, ostino a una sanzione come quella di cui trattasi.
81.
Mi sembra che l’esame circa la compatibilità della legislazione nazionale in esame con tali disposizioni della Carta sarebbe molto probabilmente superfluo se il giudice nazionale giungesse alla conclusione che la citata legislazione viola il principio di proporzionalità. Partirò quindi dall’analisi assumendo che la medesima legislazione sia conforme a tale principio.
a)
Articolo 15, paragrafo 1, della Carta
82.
L’articolo 15 della Carta, intitolato «Libertà professionale e diritto di lavorare», prevede, al paragrafo 1, che «[o]gni persona ha il diritto di lavorare e di esercitare una professione liberamente scelta o accettata».
83.
Tale disposizione sancisce un principio generale che trova un’espressione più specifica in varie altre disposizioni della Carta, come l’articolo 5 («Proibizione della schiavitù e del lavoro forzato») e l’articolo 16 («Libertà d’impresa»), o è integrato dalle stesse (
45
). Inoltre, il diritto di lavorare presenta legami stretti, benché impliciti, con la tutela della dignità umana, sancita all’articolo 1 della Carta (
46
).
84.
Nelle «Spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali» (in prosieguo: le «Spiegazioni») (
47
) si fa riferimento anzitutto alla giurisprudenza della Corte che, a partire dagli anni Settanta, ha riconosciuto l’esistenza del diritto di scegliere e di esercitare liberamente la propria attività professionale (
48
). Le spiegazioni indicano altresì che tale disposizione si ispira all’articolo 1, paragrafo 2, della Carta sociale europea (
49
) e al punto 4 della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori (
50
). La prima disposizione impone alle parti di «tutelare in modo efficace il diritto del lavoratore di guadagnarsi la vita con un lavoro liberamente intrapreso», mentre la seconda dichiara che «ogni persona ha diritto alla libertà di scelta e di esercizio di una professione, secondo le norme che disciplinano ciascuna professione» (
51
).
85.
In tale contesto e alla luce della sua ampia formulazione («ogni persona», «lavorare», «professione»), ritengo che l’articolo 15, paragrafo 1, della Carta sia destinato ad avere un ambito di applicazione ratione personae e ratione materiae alquanto vasto. In particolare, sebbene particolare enfasi sia posta sul diritto all’autodeterminazione dei singoli, l’ambito di applicazione dell’articolo 15, paragrafo 1, della Carta va ben al di là di tale aspetto. Infatti, la sua formulazione sembra comprendere le diverse dimensioni del diritto di lavorare: disponibilità, accessibilità, accettabilità e qualità (
52
).
86.
Nonostante tali considerazioni, sarei esitante a qualificare «lavoro», ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della Carta, una carica pubblica elettiva, come quella di sindaco.
87.
È vero che dare una definizione precisa e completa della nozione di «lavoro» – anche solo ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della Carta – sembra un compito impossibile. Alcuni dizionari definiscono il «lavoro» come l’attività che un soggetto svolge al fine di provvedere al proprio sostentamento o come l’attività che un soggetto compie mediante l’impiego di impegno fisico o mentale, normalmente dietro corrispettivo. Sulla base di ciò, si potrebbe ritenere che il fatto di ricoprire una carica pubblica elettiva rientri in tali definizioni: si tratta di un’attività che richiede un impegno (prevalentemente) mentale e per la quale la persona riceve normalmente un compenso.
88.
Tuttavia, alcuni elementi chiave delle cariche pubbliche elettive sembrano stridere con la descrizione che precede: lo scopo per il quale una persona esercita l’attività (servire la sua comunità), ma anche le modalità per poter accedere ad essa (unicamente tramite pubbliche elezioni), la durata limitata del suo esercizio (durata del mandato), talune prerogative particolari spesso connesse alla sua qualifica (sotto il profilo, tra l’altro, dei poteri, della responsabilità, della libertà operativa) e le caratteristiche della sua remunerazione (non necessariamente commisurata all’importanza dell’incarico e alle responsabilità gravanti sullo stesso). È possibile che io abbia una visione «classica» o forse «romantica» delle cariche pubbliche elettive, ma trovo difficile considerarle giuridicamente equivalenti a un impiego, a un’attività professionale o a un’attività commerciale.
89.
Ciò premesso, indipendentemente da quanto precede, ci si potrebbe altresì chiedere se il diritto di eleggibilità a una carica pubblica non sia disciplinato e tutelato – in quanto leges speciales – dalle disposizioni costituzionali che sanciscono i diritti politici dei singoli. Ciò implicherebbe probabilmente che sanzioni come quella di cui trattasi siano disciplinate dalle norme relative alle limitazioni ai diritti politici dei singoli. In un caso del genere, occorrerebbe piuttosto fare riferimento, a livello dell’Unione, in particolare, agli articoli 39 e 40 della Carta (
53
), all’articolo 2 TUE, all’articolo 20, paragrafo 2, lettera b), TFUE e all’articolo 22 TFUE (
54
). Tuttavia, anche queste ultime disposizioni accordano un certo margine di manovra alle autorità nazionali (
55
). Il divieto di ricoprire una carica pubblica elettiva per un determinato periodo di tempo, adottato nei confronti di soggetti che siano stati dichiarati responsabili di taluni comportamenti illeciti non è manifestamente incompatibile con tali disposizioni (
56
).
90.
In ogni caso, anche se si dovesse assumere che una carica pubblica elettiva debba essere considerata «lavoro» ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della Carta, a mio avviso la limitazione istituita dalla normativa nazionale di cui trattasi potrebbe, in linea di principio, essere giustificata.
91.
A tal proposito, si deve osservare che il diritto di lavorare garantito dall’articolo 15, paragrafo 1, della Carta non è un diritto assoluto, ma deve essere valutato in relazione alla sua funzione sociale e, di conseguenza, possono essere imposte restrizioni al suo esercizio, alle condizioni stabilite dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta (
57
). Tale disposizione consente limitazioni ai diritti fondamentali, a condizione che tali restrizioni siano previste dalla legge, rispettino il contenuto essenziale del diritto fondamentale di cui trattasi, rispondano effettivamente agli obiettivi di interesse generale perseguiti dalla misura in oggetto e non costituiscano, rispetto agli obiettivi perseguiti, un intervento sproporzionato e inaccettabile.
92.
Tali condizioni mi sembrano, almeno in linea di principio, soddisfatte.
93.
Il divieto di candidarsi a una carica pubblica per i soggetti in relazione ai quali sia stata constatata la condotta tenuta in violazione del regime legale relativo al conflitto di interessi è, anzitutto, incontestabilmente previsto dalla legge: l’articolo 25 della legge n. 176/2010. In secondo luogo, gli obiettivi perseguiti dalla citata sanzione rispondono agli obiettivi di interesse generale riconosciuti a livello dell’Unione: dissuadere i soggetti che ricoprono cariche pubbliche dal perseguire i propri interessi privati ed evitare che tali fatti si possano ripetere. In terzo luogo, la legislazione nazionale in questione sembra rispettare il contenuto essenziale del diritto fondamentale in gioco. Infatti, ciò che potrebbe essere qualificato come il «nocciolo intoccabile» del diritto (
58
) (in primis, la facoltà di ricercare, al di fuori di qualsiasi imposizione, un’occupazione idonea che consenta di garantire il proprio sostentamento) non risulta compromesso. È escluso soltanto un tipo specifico di incarico (le cariche pubbliche elettive) e per una durata limitata (tre anni).
94.
Pertanto, qualora si assumesse, come indicato al precedente paragrafo 81, che la legislazione nazionale di cui trattasi è proporzionata, non sussisterebbe neppure una violazione dell’articolo 15, paragrafo 1, della Carta (laddove tale disposizione fosse applicabile).
b)
Articolo 47 della Carta
95.
L’articolo 47 della Carta («Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale») prevede, in particolare, che «[o]gni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo». Tale disposizione ha codificato ciò che la Corte ha costantemente ritenuto costituire un principio generale del diritto dell’Unione derivante dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri (
59
).
96.
Per quanto riguarda l’ambito di applicazione dell’articolo 47 della Carta, i diritti dei singoli ivi sanciti corrispondono a quelli enunciati all’articolo 6, paragrafo 1, e all’articolo 13 della CEDU (
60
) e gli obblighi delle autorità degli Stati membri corrispondono a quelli imposti dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (
61
).
97.
In via preliminare, ricordo che, conformemente all’articolo 47 della Carta, il riconoscimento del diritto a un ricorso effettivo, in un determinato caso di specie, presuppone che la persona che lo invoca si avvalga di uno o più diritti o libertà specificamente garantiti dal diritto dell’Unione o che tale persona sia sottoposta a procedimenti che costituiscono attuazione del diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta (
62
).
98.
Per le ragioni esposte ai paragrafi 20 e 21 delle presenti conclusioni, ciò è quanto avviene nel caso del ricorrente nel procedimento principale e, di conseguenza, a tale procedimento si può applicare l’articolo 47 della Carta.
99.
Il diritto a un ricorso effettivo enunciato nel suddetto articolo 47 della Carta è costituito da diversi elementi, ovvero i diritti della difesa, il principio della parità delle armi, il diritto di ricorso ad un giudice nonché la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare (
63
).
100.
Nel caso di specie, tale diritto implica una possibilità effettiva, per il soggetto che invoca una violazione dei suoi diritti garantiti dal diritto dell’Unione, di adire un giudice competente a garantire il rispetto di tali diritti e, a tal fine, ad esaminare tutte le questioni di fatto e di diritto rilevanti ai fini della decisione della controversia di cui è investito (
64
). Tra le competenze del giudice nazionale deve ovviamente rientrare il controllo della legittimità dell’atto contestato e, se del caso, l’annullamento di quest’ultimo e delle sanzioni inflitte con lo stesso.
101.
Nel caso di specie, mi risulta che il giudice del rinvio abbia, nel procedimento principale, la possibilità di esaminare tutte le questioni di fatto e di diritto rilevanti in sede di controllo della validità del rapporto di valutazione. In caso di constatazione dell’illegittimità di tale rapporto, il giudice del rinvio ha il potere di annullarlo e, di conseguenza, di annullare l’irrogazione delle sanzioni derivanti dal medesimo rapporto.
102.
In siffatto contesto, non ravviso nel fascicolo alcun elemento idoneo a denotare una violazione dell’articolo 47 della Carta. In particolare, su tale aspetto il ricorrente non deduce alcun argomento. Peraltro, le informazioni fornite dal giudice del rinvio e dalle altre parti che hanno presentato osservazioni non contengono alcuna indicazione del fatto che i mezzi di ricorso previsti dal diritto nazionale potrebbero essere in concreto inefficaci.
103.
Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alla terza questione dichiarando che l’articolo 15, paragrafo 1, e l’articolo 47 della Carta non ostano a una sanzione come quella di cui è causa, a condizione che la sanzione sia proporzionata e che i soggetti interessati abbiano l’effettiva possibilità di contestare la legittimità dei rapporti di valutazione e delle relative sanzioni.
V. Conclusione
104.
In conclusione, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dalla Curtea de Apel Timișoara (Corte d’appello di Timisoara, Romania) come segue:
(1)
Una legislazione nazionale adottata al fine di attuare la decisione 2006/928/CE della Commissione, del 13 dicembre 2006, che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione, rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.
(2)
Il principio di proporzionalità delle sanzioni osta a una legislazione nazionale in forza della quale una sanzione consistente nel divieto di ricoprire cariche pubbliche elettive per un periodo prefissato è automaticamente inflitta a una persona nei confronti della quale sia stata constatata l’esistenza di un conflitto di interessi se, tenuto conto di tutte le circostanze rilevanti, la severità di detta sanzione non è adeguata alla gravità della violazione commessa dal ricorrente, tenuto conto degli obiettivi perseguiti dalla legislazione nazionale pertinente, o se tale sanzione eccede quanto è necessario al conseguimento degli obiettivi perseguiti dalla legislazione nazionale.
(3)
Qualora la legislazione nazionale di cui trattasi sia contraria al requisito di proporzionalità, il giudice nazionale è tenuto a disapplicare tale legislazione nella misura in cui essa impone l’irrogazione di una sanzione sproporzionata nei confronti di un soggetto e a fare quanto in suo potere per infliggere una sanzione effettiva e dissuasiva.
(4)
L’articolo 15, paragrafo 1, e l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea non ostano a una legislazione nazionale come quella di cui trattasi, a condizione che le sanzioni irrogate siano proporzionate e che i soggetti interessati abbiano l’effettiva possibilità di contestare la legittimità dei rapporti di valutazione e delle relative sanzioni.
(
1
)	Lingua originale: l’inglese.
(
2
)	Per una panoramica, con ulteriori riferimenti, v. Peters, A. e Handschin, L. (ed.), Conflict of Interest in Global, Public and Corporate Governance, Cambridge University Press, 2012.
(
3
)	Risoluzione 51/59; v. principio II della stessa.
(
4
)	Raccomandazione n. R (2000) 10 del Comitato dei Ministri agli Stati membri sui codici di comportamento dei funzionari pubblici; v. articolo 8 della stessa.
(
5
)	GU 2006, L 354, pag. 56.
(
6
)	In prosieguo: la «CEDU».
(
7
)	In prosieguo: la «Corte EDU».
(
8
)	Sentenza del 18 maggio 2021, Asociaţia Forumul judecătorilor din România e a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19, EU:C:2021:393, punti da 153 a 165).
(
9
)	V., ad esempio, sentenza del 22 marzo 2022, bpost (C‑117/20, EU:C:2022:202, punto 25 e giurisprudenza citata).
(
10
)	Sulla rilevanza di quest’ultimo elemento, v., tra l’altro, Corte EDU, decisione del 1o febbraio 2007, Storbråten c. Norvegia (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).
(
11
)	V., tra l’altro, Corte EDU, sentenze del 28 ottobre 1999, Escoubet c. Belgio (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095, § 37), e del 17 giugno 2021, Miniscalco c. Italia (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 64).
(
12
)	V., in particolare, Corte EDU, sentenze del 9 ottobre 2003, Ezeh e Connors c. Regno Unito (CE:ECHR:2003:1009JUD003966598, § 103); del 23 novembre 2006, Jussila c. Finlandia (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, § 38); e del 19 febbraio 2013, Müller-Hartburg c. Austria (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, §§ da 42 a 49).
(
13
)	V., ad esempio, Corte EDU, sentenza del 13 febbraio 2003, Refah Partisi (The Welfare Party) e a. c. Turchia (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), e decisione del 6 dicembre 2018, Cătăniciu c. Romania (CE:ECHR:2018:1206DEC002271717, §§ da 38 a 41). Per ulteriori riferimenti alla giurisprudenza della Corte EDU e alle decisioni della Commissione europea dei diritti dell’uomo (oggi sciolta), v. «Guida relativa all’articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo», elaborata dalla cancelleria della Corte EDU, 2022, pagg. 14 e 15 (disponibile online).
(
14
)	V. Corte EDU, sentenze del 21 ottobre 1997, Pierre-Bloch c. Francia (CE:ECHR:1997:1021JUD002419494, §§ da 53 a 60); del 6 gennaio 2011, Paksas c. Lituania (CE:ECHR:2011:0106JUD003493204, §§ da 66 a 68); del 17 giugno 2021, Miniscalco c. Italia (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, §§ da 59 a 73); e la decisione del 18 maggio 2021, Galan c. Italia (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403, §§ da 80 a 97).
(
15
)	V. Corte EDU, sentenza del 24 aprile 2007, Matyjek c. Polonia (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403). Tuttavia, come spiegato dalla Corte EDU nella sentenza Galan c. Italia (v. nota precedente, § 77), nella causa Matyjek vi erano circostanze particolari, tra cui: i) il numero piuttosto elevato di persone su cui incideva la normativa pertinente, ii) l’irrogazione della sanzione da parte di un organo giurisdizionale composto da giudici di sezioni penali, a seguito di un procedimento in cui sono state applicate le norme del codice di procedura penale, iii) la particolare severità della sanzione (la decadenza della persona dalla carica pubblica e il divieto impostole di candidarsi a numerose cariche per un periodo di dieci anni).
(
16
)	V., ad esempio, sentenza del 4 ottobre 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
(
17
)	V., in particolare, sentenze del 5 marzo 2020, OPR-Finance (C‑679/18, EU:C:2020:167, punto 26) e dell’11 febbraio 2021, K.M. (Sanzioni inflitte al comandante di un peschereccio) (C‑77/20, EU:C:2021:112, punto 38).
(
18
)	V., ad esempio, sentenza del 16 luglio 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, punto 22 e giurisprudenza citata).
(
19
)	Analogamente, e con ulteriori riferimenti alla giurisprudenza, conclusioni dell’avvocato generale Wathelet nella causa Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:308, paragrafi 29 e 30).
(
20
)	V., in particolare, sentenze del 12 luglio 2001, Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, punti da 69 a 71), e del 9 febbraio 2012, Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, punti 29 e 41). V., altresì, conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Billerud Karlsborg e Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:320, paragrafo 42).
(
21
)	V. sentenza del 16 luglio 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, punti 28 e 29). V. altresì, per analogia, sentenza del 17 ottobre 2013, Billerud Karlsborg e Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punto 38).
(
22
)	V., in tal senso, sentenza dell’11 febbraio 2021, K.M. (Sanzioni inflitte al comandante di un peschereccio) (C‑77/20, EU:C:2021:112, punto 39).
(
23
)	Sentenza dell’8 marzo 2022 (C‑205/20, EU:C:2022:168).
(
24
)	V. punto 29 della sentenza NE.
(
25
)	Com’è ovvio, la materia risulta particolarmente complessa e, ai fini della presente causa, non è necessario approfondire tale punto, in quanto ciò richiederebbe una discussione piuttosto lunga e dettagliata.
(
26
)	V. la fondamentale sentenza dell’11 novembre 1981, Casati (203/80, EU:C:1981:261, punto 27). V., altresì, sentenza del 28 aprile 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punti da 53 a 55).
(
27
)	V., ad esempio, sentenza del 5 aprile 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, punto 24).
(
28
)	V., in particolare, sentenze del 7 luglio 1976, Watson e Belmann (118/75, EU:C:1976:106, punti da 18 a 21), nonché del 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punti da 35 a 39).
(
29
)	V., in particolare, sentenza del 26 febbraio 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punti da 17 a 27).
(
30
)	Sentenza del 21 settembre 1989, Commissione/Grecia (68/88, EU:C:1989:339, punti da 23 a 25). V., altresì, sentenza del 13 settembre 2005, Commissione/Consiglio (C‑176/03, EU:C:2005:542, punto 31).
(
31
)	Sentenza del 24 giugno 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530).
(
32
)	Conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Effetto diretto) (C‑205/20, EU:C:2021:759, paragrafo 37). In prosieguo: le «conclusioni nella causa NE».
(
33
)	Ibidem, paragrafi da 91 a 111.
(
34
)	V., in tal senso, sentenza del 22 febbraio 2022, RS (Effetto delle decisioni di un giudice costituzionale) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punto 43 e giurisprudenza citata). V., altresì, sentenza del 21 dicembre 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, punti 40 e 41).
(
35
)	V., in particolare, sentenza del 5 dicembre 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punto 47 e giurisprudenza citata).
(
36
)	V., in particolare, sentenze del 14 ottobre 2004, Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614, punto 37), nonché del 7 settembre 2022, Cilevičs e a. (C‑391/20, EU:C:2022:638, punto 82 e giurisprudenza citata).
(
37
)	V., per analogia, sentenza del 19 dicembre 2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, punti da 29 a 56).
(
38
)	V., in particolare, punti 42, 44, 52 e 53 della sentenza NE.
(
39
)	Sancito, a livello dell’Unione, all’articolo 49, paragrafo 1, della Carta. Tale principio implica che «la legge definisc[e] chiaramente i reati e le pene che li reprimono». V., in particolare, sentenza del 3 maggio 2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, EU:C:2007:261, punto 50 e giurisprudenza della Corte EDU citata). Il corsivo è mio.
(
40
)	V., in particolare, sentenza del 5 dicembre 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punto 46 e segg. e giurisprudenza citata). In senso analogo, v. conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa NE, paragrafo 111.
(
41
)	V., al riguardo, Viganò, F., «La proporzionalità della pena tra diritto costituzionale italiano e diritto dell’Unione europea: sull’effetto diretto dell’art. 49, paragrafo 3, della Carta alla luce di una recentissima sentenza della Corte di giustizia», 2022, Sistema penale, disponibile online.
(
42
)	Quali, ad esempio, corti costituzionali, corti supreme e/o consigli di Stato.
(
43
)	V., in tal senso, le conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa NE, paragrafi da 102 a 104.
(
44
)	V., in materia, Amalfitano, C., e Cecchetti, L., «Sentenza n. 269/2017 della Corte costituzionale e doppia pregiudizialità: l’approccio della Corte di giustizia dell’Unione europea», 2022, Eurojus, pag. da 206 a 217.
(
45
)	V., in particolare, conclusioni dell’avvocato generale Wahl nella causa Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:334, paragrafi da 23 a 26).
(
46
)	V., al riguardo, conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:169, paragrafo 26). Ampiamente sull’argomento, v., altresì, Ashiagbor, D., «Comment to Article 15 of the Charter», in Peers, S., Hervey, T., Kenner, J. e Ward, A. (ed.), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, 2014, pag. da 425 a 427.
(
47
)	Documento 2007/C 303/02 (GU 2007, C 303, pag. 17).
(
48
)	Le spiegazioni fanno riferimento alle sentenze del 14 maggio 1974, Nold/Commissione (4/73, EU:C:1974:51, punti da 12 a 14); del 13 dicembre 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290); e dell’8 ottobre 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, punto 8).
(
49
)	Firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e modificata il 3 maggio 1996.
(
50
)	Adottata il 9 dicembre 1989 con una dichiarazione di tutti gli Stati membri, ad eccezione del Regno Unito (all’epoca Stato membro).
(
51
)	Il corsivo è mio.
(
52
)	Prendo in prestito la citata espressione dal commento generale n. 18 del Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite, «Il diritto al lavoro», adottato il 24 novembre 2005.
(
53
)	Tali disposizioni riguardano, rispettivamente, il «diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo» e il «diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali». Nel caso di specie, quest’ultima disposizione è particolarmente pertinente.
(
54
)	Secondo l’articolo 2 TUE, la «democrazia» figura tra i valori fondanti dell’Unione. In particolare, anche gli articoli da 9 a 12 TUE, l’articolo 14, paragrafo 3, TUE e l’articolo 223, paragrafo 1, TFUE contengono norme relative ai principi democratici.
(
55
)	V., inoltre, articoli 8 e 12 dell’atto relativo all’elezione dei rappresentanti del Parlamento europeo a suffragio universale diretto (GU 1976, L 278, pag. 5), come modificato; e articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 93/109/CE del Consiglio, del 6 dicembre 1993, relativa alle modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo per i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non sono cittadini (GU 1993, L 329, pag. 34), come modificata.
(
56
)	V., per analogia, sentenza del 6 ottobre 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punto 40 e segg.). Una siffatta misura non è neppure manifestamente incompatibile con la CEDU; v. la citata giurisprudenza della Corte EDU.
(
57
)	V., in tal senso, sentenza del 7 luglio 2016, Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533, punto 51 e giurisprudenza citata).
(
58
)	Per tale espressione, con altri riferimenti, v. conclusioni dell’avvocato generale Saugmandsgaard Øe nella causa Polonia/Parlamento e Consiglio (C‑401/19, EU:C:2021:613, paragrafi 98 e 99).
(
59
)	V. sentenza del 15 maggio 1986, Johnston (222/84, EU:C:1986:206, punto 18).
(
60
)	V. sentenza del 19 novembre 2019, A.K. e a. (Indipendenza della Sezione disciplinare della Corte suprema) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, punto 117 e giurisprudenza citata).
(
61
)	V., in particolare, sentenza del 1o agosto 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Rigetto della richiesta di presa in carico di un minore egiziano non accompagnato) (C‑19/21, EU:C:2022:605, punto 36 e giurisprudenza citata).
(
62
)	V., recentemente, sentenza del 22 febbraio 2022, RS (Rilevanza delle decisioni di un giudice costituzionale) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punto 34 e giurisprudenza citata). V., altresì, le mie conclusioni nella causa Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Rigetto della richiesta di presa in carico di un minore egiziano non accompagnato) (C‑19/21, EU:C:2022:279, paragrafi 46 e 47 e giurisprudenza citata).
(
63
)	V., ad esempio, sentenza del 6 novembre 2012, Otis e a. (C‑199/11, EU:C:2012:684, punto 48).
(
64
)	V., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2020, État luxembourgeois (Diritto di proporre ricorso avverso una richiesta di informazioni in materia fiscale) (C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:795, punto 66 e giurisprudenza citata).