61996CC0171_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Praejudicielle spoergsmaal og relevante retsforskrifter
1 Royal Court of Jersey (herefter »Royal Court«) har i denne sag - som er den foerste, hvori en retsinstans paa Jersey har benyttet sig af samarbejdsordningen i henhold til traktatens artikel 177 - forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal til praejudiciel afgoerelse:
»1) Saafremt britiske statsborgere ikke underkastes immigrationskontrol paa Jersey og heller ikke kan udvises derfra, medfoerer artikel 4 i protokol nr. 3 til akten vedroerende Det Forenede Kongeriges tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber da, at en anden medlemsstats statsborgere heller ikke kan udvises fra Jersey?
2) Hvis det foerste spoergsmaal besvares benaegtende, indeholder artikel 4 da et forbud mod, at de kompetente myndigheder paa Jersey udviser en statsborger i en anden medlemsstat, undtagen hvor en saadan udvisning er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed?
3) Hvis det andet spoergsmaal besvares bekraeftende, indebaerer protokollens artikel 4 da et forbud mod, at de kompetente myndigheder paa Jersey udviser en statsborger i anden medlemsstat fra Jersey, naar hensynet til den offentlige orden, som paaberaabes af disse myndigheder, ikke i praksis ville foere til, at den paagaeldende ville blive udvist fra Det Forenede Kongerige?«
2 Af hensyn til forstaaelsen af disse spoergsmaal - for slet ikke at tale om besvarelsen af dem - er det noedvendigt foerst at gennemgaa dels de forfatningsmaessige forbindelser mellem jurisdiktionsomraadet Jersey (Bailiwick of Jersey) og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, dels Jerseys folkeretlige stilling baade foer og efter Det Forenede Kongeriges tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber i 1973 (1).
3 Bailiwick of Jersey omfatter ud over oeen af samme navn smaaoeerne Les Minquiers og Les Ecréhos. Ligesom de oevrige Kanaloeer og oeen Man (2) er Jersey hverken en del eller en koloni af Det Forenede Kongerige (3). OEen er derimod en besiddelse under den britiske krone (4), hvis forfatningsmaessige forhold til (eller modus vivendi med) Det Forenede Kongerige har antaget en form, som ikke passer ind i en stram struktur (5), men bygger paa en usaedvanlig og noeje afstemt balance mellem monarkiets rettigheder og de lokale myndigheders selvstyrebefoejelser (6). Jersey besidder en hoej grad af lovgivningsmaessig, administrativ og judiciel autonomi i forhold til Det Forenede Kongerige (7).
4 Desuden er Jersey, de oevrige Kanaloeer og oeen Man ikke folkeretlige retssubjekter (saaledes at forstaa, at de har befoejelse til at handle selvstaendigt), men udgoer i folkeretlig henseende blot delomraader under Det Forenede Kongerige (8). Dette harmonerer ved foerste oejekast ikke med bemaerkningerne i det foregaaende om det interne forfatningsretlige forhold mellem Jersey og Det Forenede Kongerige, men uoverensstemmelsen er kun tilsyneladende. Kanaloeernes og oeen Mans usaedvanlige forfatningsmaessige stilling kan ganske enkelt opfattes som en form for selvstyre, der er fastlagt i Det Forenede Kongeriges forfatning for en del af dets territorium (9).
Som allerede naevnt (10) hoerer forvaltningen og ansvaret for Kanaloeernes og oeen Mans internationale forbindelser under kronen, som handler gennem Det Forenede Kongeriges regering.
Efter folkeretten gaelder der en formodning for, at en traktat - og de handlinger vedroerende dens undertegnelse, ratifikation og tiltraedelse, som udtrykker den enkelte kontraherende stats vilje til at blive part i den - ikke alene angaar statens eget territorium, men ogsaa de andre omraader, hvis udenrigsanliggender den maatte vaere ansvarlig for, medmindre andet foelger af en udtrykkelig eller implicit begraensning af aftalens geografiske anvendelsesomraade (saasom en bestemmelse, der giver parterne bemyndigelse til ogsaa at lade den gaelde for bestemte omraader, der hoerer under dem) (11).
I praksis hoerer den britiske regering altid de lokale myndigheder, foer den indgaar internationale aftaler, som ogsaa skal gaelde for Kanaloeerne og oeen Man, isaer naar dette vil medfoere, at der skal indfoeres ny lovgivning paa omraader, som normalt hoerer under oeernes lovgivningsorganers befoejelser (12).
5 Som et eksempel, for saa vidt som det er relevant for dette forslag til afgoerelse, kan det naevnes, at de centrale myndigheder hoerte oeernes myndigheder, efter at Det Forenede Kongerige havde anmodet om at tiltraede De Europaeiske Faellesskaber. Den formelle ansoegning blev indgivet i 1967, og spoergsmaalet om, hvorvidt Jersey, de oevrige Kanaloeer og oeen Man skulle deltage i De Europaeiske Faellesskaber eller forblive uden for (samtidig med at Det Forenede Kongerige under alle omstaendigheder blev medlem), gav anledning til en raekke problemer, isaer paa grund af oeernes ringe stoerrelse, deres beliggenhed taet paa kontinentet og deres naere oekonomiske forbindelser med Det Forenede Kongerige (og i mindre grad med Frankrig). Navnlig drejede det sig om at fastslaa, hvilken betydning det ville faa for Kanaloeerne og oeen Man dels, at de blev optaget samtidig med Det Forenede Kongerige, dels at de ikke blev det, for saa vidt angaar i) den saerlige beskyttelse, som oeernes gartneri- og agroindustri noed godt af, ii) deres traditionelle skatte- og toldmaessige privilegier, iii) stoetteforanstaltningerne for de finansielle aktiviteter paa oeerne, der byggede paa disses strenge bankhemmelighed og lave skattesatser, og iv) det lokale, saesonbetonede turisterhverv, specielt med hensyn til indrejsekontrol og socialforsorg (13).
6 Ifoelge artikel 227, stk. 4, i EF-traktaten (herefter »traktaten«) finder »denne traktats bestemmelser ... anvendelse paa de europaeiske omraader, hvis udenrigsanliggender varetages af en medlemsstat«.
Normalt ville Det Forenede Kongeriges tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber som foelge af denne bestemmelse noedvendigvis have betydet, at traktaten ogsaa fandt uindskraenket anvendelse paa Kanaloeerne og oeen Man, herunder Jersey (14).
7 Ved artikel 26, stk. 3, i akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber og vedroerende tilpasningerne af traktaterne (herefter »tiltraedelsesakten«) (15) blev der imidlertid tilfoejet et nyt stk. 5 i artikel 227, hvori det i en formulering, der ikke er ganske klar, hedder: »Uanset de foregaaende stykker gaelder foelgende: ... c) Bestemmelserne i denne traktat finder kun anvendelse paa Kanaloeerne og oeen Man i det omfang, det er noedvendigt for at sikre anvendelsen paa disse oeer af den ordning, der er fastsat i traktaten vedroerende de nye medlemsstaters tiltraedelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og af Det Europaeiske Atomenergifaellesskab, undertegnet den 22. januar 1972.«
8 I protokol nr. 3 til tiltraedelsesakten om Kanaloeerne og oeen Man (herefter »protokollen«) fastlaegges den saerlige ordning for oeerne, der er omhandlet i traktatens artikel 227, stk. 5. Protokollen er knyttet som bilag til tiltraedelsesakten og udgoer en integrerende del af denne (tiltraedelsesaktens artikel 158).
Som loesning paa de i punkt 5 naevnte problemer enedes man under forhandlingerne om Det Forenede Kongeriges optagelse i Faellesskaberne som bekendt om at fastsaette vaesentlige undtagelser fra den fulde anvendelse af traktaten. Som foelge heraf gaelder de bestemmelser i traktaten, som ikke udtrykkeligt naevnes i protokollen, ikke for Kanaloeerne og oeen Man (16).
9 Det bestemmes i protokollen, at Kanaloeerne og oeen Man er omfattet af Faellesskabets toldunion, men ikke af anvendelsesomraadet for den faelles landbrugspolitik (17). Ifoelge artikel 1 anvendes faellesskabsreglerne vedroerende told og kvantitative restriktioner paa Kanaloeerne og oeen Man »paa samme vilkaar, som gaelder i Det Forenede Kongerige« (18).
For saa vidt angaar landbrugsprodukter, som er omfattet af en saerlig samhandelsordning, bestemmes det i artikel 1, at de importafgifter og andre importforanstaltninger over for tredjelande, som er fastsat i faellesskabsreglerne, og som anvendes af Det Forenede Kongerige, og de faellesskabsbestemmelser, »der er noedvendige med henblik paa i samhandelen med disse produkter at muliggoere den frie bevaegelighed og overholdelsen af normale konkurrencevilkaar«, ogsaa skal anvendes paa Kanaloeerne og oeen Man.
10 Om det foelsomme spoergsmaal vedroerende fri bevaegelighed for personer hedder det i artikel 2: »De rettigheder, som personer hjemmehoerende i disse omraader under Det Forenede Kongerige nyder godt af, beroeres ikke af tiltraedelsesakten. Dog nyder de ikke godt af faellesskabsbestemmelserne vedroerende den frie bevaegelighed for personer og tjenesteydelser.«
Denne bestemmelse skal sammenholdes med protokollens artikel 6, der har foelgende ordlyd: »I denne protokol forstaas som hjemmehoerende paa Kanaloeerne og oeen Man enhver statsborger i Det Forenede Kongerige (19), der har dette statsborgerskab i kraft af, at han selv, en af hans foraeldre eller en af hans bedsteforaeldre er foedt, adopteret, naturaliseret eller indfoert i folkeregistret paa den paagaeldende oe; dog betragtes en saadan person i denne henseende ikke som hjemmehoerende i disse omraader, hvis han selv, en af hans foraeldre eller en af hans bedsteforaeldre er foedt, adopteret, naturaliseret eller indfoert i folkeregistret i Det Forenede Kongerige. Han betragtes heller ikke som hjemmehoerende i disse omraader, saafremt han paa noget tidspunkt har vaeret regelmaessigt bosiddende i Det Forenede Kongerige i fem aar« (20).
11 Endelig indeholder protokollen i en kort bestemmelse i artikel 4 et generelt forbud mod forskelsbehandling: »Myndighederne [paa Kanaloeerne og oeen Man] anvender den samme behandling over for enhver fysisk eller juridisk person i Faellesskabet.«
12 Ud over den lovgivningsmaessige baggrund for de forelagte spoergsmaal er det noedvendigt ogsaa at tage to andre, indbyrdes naert sammenhaengende (21), aspekter af forholdet mellem Jersey og Det Forenede Kongerige i betragtning, nemlig tildeling af britisk statsborgerskab og indrejsekontrol.
13 Ligesom de oevrige Kanaloeer, oeen Man og republikken Irland er Jersey en del af det saakaldte »faelles, frie rejseomraade«, inden for hvilket der ikke foretages systematisk indrejsekontrol ved rejser inden for omraadet (i modsaetning til rejser, der paabegyndes eller afsluttes uden for det faelles omraade) (22).
14 Ifoelge British Nationality Act 1981 (23) opnaar personer, der foedes i Det Forenede Kongerige, og hvis fader eller moder er a) britisk statsborger eller b) bosiddende i Det Forenede Kongerige, britisk statsborgerskab (24).
Ifoelge section 50(1) i British Nationality Act 1981 omfatter begrebet »Det Forenede Kongerige« (medmindre andet er paakraevet i sammenhaengen) Storbritannien, Nordirland, Kanaloeerne og oeen Man. Personer, som er foedt paa Jersey, og hvis foraeldre eller en af disse er britiske statsborgere, eller som er bosiddende paa oeen, er derfor omfattet af det saakaldte »faelles statsborgerskab«. De er britiske statsborgere og har som saadanne ret til at bosaette sig i Det Forenede Kongerige (25).
15 Paa samme maade har britiske statsborgere ret til at bosaette sig paa Jersey (da oeen er en del af Det Forenede Kongerige med hensyn til statsborgerskab), og de kan - som Royal Court anfoerer i det praejudicielle spoergsmaal - ikke udvises fra oeen (26).
Det kan dog udledes af forelaeggelseskendelsen, at britiske statsborgere paa Jersey er undergivet kriminalretternes adgang til at traeffe afgoerelse om at udsaette sagen paa bestemte vilkaar (bind over). I stedet for at paalaegge en straf kan retterne foreslaa lovovertraederen at indvillige i, hvis han anmodes derom, at give moede for den paagaeldende ret paa en naermere bestemt dag eller ved udloebet af en naermere bestemt periode paa almindeligvis to eller tre aar, saaledes at der kan afsiges en dom, og forpligte sig til i mellemtiden at udvise god opfoersel og overholde de betingelser, som retten har fastsat for at benytte denne fremgangsmaade. Saadanne betingelser kan omfatte pligt til at forlade Jerseys omraade og ikke vende tilbage til det i den fastsatte periode. Indvilliger lovovertraederen ikke i en saadan »bind over«-afgoerelse, eller overtraeder han den efter at have indvilliget i den, kan han igen stilles for den paagaeldende ret og straffes for den oprindelige lovovertraedelse, som laa til grund for afgoerelsen (27).
16 Personer, som ikke er britiske statsborgere, kan, uden foerst at skulle indhente tilladelse dertil, indrejse til og tage ophold paa Jersey (som i enhver anden del af Det Forenede Kongerige), hvis de har lov til dette efter en i faellesskabsretten fastsat ret til fri bevaegelighed (28).
Personer, som ikke er britiske statsborgere, kan dog, som naevnt (29), udvises fra Jersey - eventuelt efter anbefaling fra en kriminalret i en dom afsagt over den paagaeldende (30) - hvis det af Lieutenant Governor findes paakraevet af hensyn til almenvellet.
17 Efter de saerlige bestemmelser om tilpasning af indrejsebestemmelserne paa Kanaloeerne og oeen Man til lovgivningen i Det Forenede Kongerige i Schedule 4 til Immigration Act 1971 har en udvisningsafgoerelse, der paalaegger den, afgoerelsen er rettet til, at forlade og undlade at vende tilbage til Jersey, virkning i hele Det Forenede Kongerige (»som var den en udvisningsafgoerelse vedroerende den paagaeldende, som var truffet i henhold til denne lov«) (31).
Den britiske Secretary of State kan i hvert enkelt tilfaelde bestemme, at en udvisningsafgoerelse truffet paa Jersey ikke har virkning uden for oeen (32), men ifoelge den forelaeggende domstol er der ingen konkrete fortilfaelde herfor. En udvisningsafgoerelse truffet af de kompetente myndigheder paa en af Kanaloeerne eller paa oeen Man har i praksis virkning ikke alene paa hele den paagaeldende oe, men ogsaa i hele Det Forenede Kongerige.
II - Faktiske omstaendigheder i hovedsagen
18 De faktiske omstaendigheder i den sag, der verserer for Royal Court, kan sammenfattes som foelger. Rui Alberto Pereira Roque, der er portugisisk statsborger, ankom til Jersey i februar 1992 for at slutte sig til sin familie, som boede paa oeen. Han fik lov til frit at indrejse i overensstemmelse med section 7(1) i Immigration Act 1988 (33).
I oktober 1993 blev der mod sagsoegeren, som i mellemtiden var fyldt 19 aar, og som i nogle maaneder havde arbejdet som natportier paa et hotel, rejst tiltale for tyveri af 1 300 GBP paa hans arbejdsplads. Han erkendte sig skyldig og modtog en betinget dom paa ét aar med vilkaar om 80 timers samfundstjeneste. Ved samme lejlighed advarede Jerseys indvandringsmyndigheder ham paa et moede om, at der ville blive fremsat anbefaling om udvisning, hvis han blev doemt for endnu en overtraedelse af straffeloven.
Efter at have fundet nyt arbejde i april 1994, paa ny som hotelportier, begik Pereira Roque tre tyverier af gaesters og en anden ansats personlige ejendele og blev i oktober 1994 idoemt 14 ugers faengsel. Den betingede dom blev ophaevet, men den ret, der doemte Pereira Roque, fandt ikke anledning til at anbefale, at han blev udvist fra Jersey.
19 Efter anmodning fra Chief Inspector of Immigration indgav Pereira Roque's advokat i december 1994 skriftlige bemaerkninger til forslaget om at fremsaette anbefaling om, at hans klient blev udvist. Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at Chief Inspector ogsaa foreslog afholdt et moede med Pereira Roque for at vurdere det hensigtsmaessige i at fremsaette en saadan anbefaling, men dette moede fandt aldrig sted.
Den 22. december 1994 traf Lieutenant Governor afgoerelse om at udvise Pereira Roque fra Jersey, idet han fandt dette paakraevet af hensyn til almenvellet. Det skete ved en foranstaltning, som ikke var ledsaget af nogen begrundelse, og som ikke kunne paaklages (34). Den 3. januar 1995 anlagde sagsoegeren sag ved Royal Court til efterproevelse af foranstaltningens lovlighed. Efter sagsoegerens begaering udsatte Royal Court fuldbyrdelsen af udvisningsafgoerelsen, indtil der var truffet afgoerelse i sagen.
20 Sagsoegeren goer gaeldende, at Lieutenant Governor's udvisningsbefoejelser begraenses af protokollens artikel 4, hvorefter Jerseys myndigheder i situationer, som er reguleret i faellesskabsretten, inden for de geografiske omraader, hvor traktaten finder anvendelse uden begraensning, skal anvende den samme behandling over for enhver fysisk eller juridisk person i Faellesskabet. Efter faellesskabsretten havde Pereira Roque i det for sagen relevante tidsrum i sin egenskab af arbejdstager og/eller en arbejdstagers familiemedlem ret til at indrejse og tage ophold i Det Forenede Kongerige (35). Han var derfor omfattet af artikel 4. Da britiske statsborgere, som ikke er hjemmehoerende paa Jersey, ikke kan udvises fra Jersey, foelger det ifoelge sagsoegeren, at der skal anvendes den samme behandling over for andre faellesskabslandes statsborgere, der - som det er tilfaeldet for ham - udoever deres ret til fri bevaegelighed med henblik paa at udoeve beskaeftigelse.
21 Men selv hvis man gik ud fra, at en udvisningsafgoerelse truffet af Jerseys myndigheder over for en person i Pereira Roque's situation var lovlig, ville den paalaegge den, som den var rettet til, at forblive ikke alene uden for Jerseys, men hele Det Forenede Kongeriges omraade, indtil den eventuelt blev aendret. En saadan foranstaltning ville foelgelig kun kunne traeffes i overensstemmelse med britisk lovgivning.
Pereira Roque haevder med andre ord, at ogsaa udvisningsafgoerelser truffet af Jerseys myndigheder over for fysiske personer i Faellesskabet, som har rettigheder i henhold til faellesskabsretten inden for de geografiske omraader, hvor traktaten finder anvendelse uden begraensning, skal vaere i overensstemmelse med faellesskabsrettens regler. Begreberne »almenvellet« og »den offentlige orden« skal derfor vurderes paa grundlag af de i traktatens artikel 48, stk. 3 (36), og direktiv 64/221 (37) fastsatte procedurer og materielle kriterier.
Derfor er det Pereira Roque's opfattelse, at den foranstaltning, der blev truffet over for ham, er ulovlig. At udvise en person, der er idoemt straf for en mindre forseelse - som i dette tilfaelde - er, haevder han, ikke paakraevet af hensyn til almenvellet og staar under alle omstaendigheder i misforhold til den begaaede lovovertraedelse, bl.a. fordi det indebaerer, at han adskilles fra sin familie. Foranstaltningens ulovlighed fremstaar saa meget klarere, mener han, som Jerseys retsorden ikke foreskriver nogen appelprocedure, der omfatter en materiel efterproevelse.
Desuden har han anfoert, at Lieutenant Governor argumenterer ulogisk, naar han (til stoette for sin paastand om, at forbuddet mod at udvise britiske statsborgere fra oeen ikke er diskriminerende) sidestiller Jersey med Det Forenede Kongerige og samtidig goer gaeldende, at begrebet »den offentlige orden« kan have forskellig betydning inden for de to retsordener, selv om virkningerne af en udvisning - som forudsaettes at gaelde for hele det faelles, frie rejseomraade - noedvendiggoer en ensartet definition af, hvad der kan der begrunde en saadan foranstaltning.
22 Heroverfor goer Lieutenant Governor gaeldende, at en stat i henhold til folkeretten ikke kan udvise sine egne statsborgere, men kun udlaendinge. Udoevelsen af udvisningsbefoejelsen er i sagens natur altid »diskriminerende« uden af den grund at falde ind under protokollens artikel 4. Desuden tillader traktatens artikel 48, stk. 3, og direktiv 64/221 udvisning af andre medlemsstaters statsborgere paa trods af det generelle forbud mod forskelsbehandling paa grund af nationalitet i traktatens artikel 6.
Hvis man tilsluttede sig Pereira Roque's argumentation, ville det desuden foere til det besynderlige resultat, at samtlige medlemsstaters statsborgere havde ret til at indrejse til og tage ophold paa Jerseys omraade uden at kunne vaere genstand for hverken indrejsekontrol eller udvisning, selv ikke med andre begrundelser end dem, som faellesskabsretten giver mulighed for. Dette ville efter Lieutenant Governor's opfattelse vaere i strid med det lovfaestede princip om, at traktatens bestemmelser om fri bevaegelighed for personer ikke finder anvendelse paa oeen.
Hertil kommer ifoelge Lieutenant Governor, at ikke-diskriminationsbestemmelsen i protokollen ikke kan fortolkes saaledes, at den paalaegger Jerseys myndigheder at behandle britiske og andre medlemsstaters statsborgere ens, enten ved at indfoere begraensninger for de foerstnaevntes ret til at indrejse til og tage ophold paa oeen eller ved omvendt at afskaffe de begraensninger herfor, der gaelder for de sidstnaevnte.
Derfor er han af den opfattelse, at protokollens artikel 4 ikke begraenser de befoejelser, som er tillagt oeens kompetente myndigheder til at udvise faellesskabsstatsborgere af hensyn til den offentlige orden eller af andre grunde.
23 Subsidiaert haevder Lieutenant Governor, at der ogsaa er andre grunde til, at argumentet om, at han har pligt til at udoeve sin udvisningsbefoejelse paa samme maade som Det Forenede Kongeriges myndigheder, er uholdbart. Noget saadant ville efter hans opfattelse ikke alene indebaere, at man »underhaanden« lod traktatens bestemmelser om personers frie bevaegelighed finde anvendelse paa oeen, men ogsaa vaere en overtraedelse af det af Domstolen opstillede princip om, at medlemsstaterne frit ud fra deres egne behov kan bestemme, hvilke krav de skal stille for at sikre den offentlige orden.
Desuden skal udvisningsafgoerelsens berettigelse vurderes ud fra, om den beroertes tilstedevaerelse paa oeen udgoer en reel og tilstraekkelig alvorlig fare for samfundet. Det er derfor efter Lieutenant Governor's opfattelse fuldstaendig logisk, at den kompetente nationale myndighed fra tid til anden skal fortolke begrebet »den offentlige orden« i forhold til det samfund, paa hvis omraade den paagaeldende opholder sig, og dettes behov.
III - Spoergsmaalet om, hvorvidt Royal Court har befoejelse til at forelaegge Domstolen praejudicielle spoergsmaal i henhold til traktatens artikel 177
24 Min stillingtagen til de forelagte spoergsmaal tager udgangspunkt i Domstolens dom i sag C-355/89, Barr og Montrose Holdings (38), som saavel hovedsagens parter som den britiske og den franske regering og Kommissionen har stoettet deres respektive, indbyrdes modstridende, standpunkter paa.
For det foerste er dommen relevant for undersoegelsen af, om Domstolen har kompetence til at traeffe praejudiciel afgoerelse vedroerende de fortolkningsspoergsmaal, som den er blevet anmodet om at besvare, naar man tager i betragtning, at Royal Court som naevnt (jf. fodnote 7) ikke er en del af Det Forenede Kongeriges, men af Jerseys domstolssystem.
Herom skal jeg blot gentage, hvad Domstolen udtalte i Barr og Montrose Holdings-dommen vedroerende den anmodning om en praejudiciel afgoerelse, som en ret paa oeen Man havde forelagt den i henhold til traktatens artikel 177: »... ifoelge artikel 1, stk. 3, [i traktaten vedroerende Kongeriget Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands tiltraedelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og af Det Europaeiske Atomenergifaellesskab] finder bestemmelserne vedroerende den myndighed og de befoejelser, der er tillagt Faellesskabernes institutioner, ogsaa anvendelse i relation til protokol nr. 3, som ifoelge tiltraedelsesaktens artikel 158 udgoer en integrerende del af akten. Foelgelig omfatter den kompetence til at afgoere praejudicielle spoergsmaal, som er tillagt Domstolen ved traktatens artikel 177, ogsaa protokol nr. 3.
Hertil kommer, at der ikke kunne sikres en ensartet anvendelse af protokol nr. 3 paa oeen Man, saafremt retterne dér var afskaaret fra at forelaegge spoergsmaal for Domstolen vedroerende fortolkningen af protokollen og de EF-forskrifter, hvortil protokollen henviser, samt vedroerende disses gyldighed eller vedroerende fortolkningen og gyldigheden af de retsakter, som faellesskabsinstitutionerne har udstedt i medfoer af protokol nr. 3.
For at sikre den ensartede anvendelse af protokollen maa Deputy High Bailiff's Court herefter anses for en ret, som er befoejet til at forelaegge saadanne spoergsmaal for Domstolen i henhold til traktatens artikel 177« (39). Denne konklusion har paa tilsvarende maade fuld gyldighed for den foreliggende sag.
IV - Spoergsmaal 1
25 Dommen i Barr og Montrose Holdings-sagen er imidlertid ogsaa relevant i andre henseender. Navnlig med hensyn til realiteten - vedroerende fortolkningen af ligebehandlingsforpligtelsen efter protokollens artikel 4 - er den relevant for dette forslag til afgoerelse.
I sagen var der rejst tiltale mod en britisk statsborger, C.S. Barr, og Montrose Holdings Limited, der beskaeftigede ham som virksomhedsjurist, for at have overtraadt Isle of Man Employment Act, ifoelge hvilken beskaeftigelse paa oeen Man var forbeholdt »hjemmehoerende arbejdstagere paa oeen Man« og arbejdstagere, som Departement of Health and Social Security havde meddelt en saerlig tilladelse. C.S. Barr og Montrose Holdings havde gjort gaeldende over for Deputy High Bailiff's Court, at loven var i strid med faellesskabsretten, naermere bestemt protokollens artikel 4. De omtvistede bestemmelser undtog stillinger i politiet og andre stillinger under kronen fra kravet om arbejdstilladelse og medfoerte efter de tiltaltes opfattelse, at Det Forenede Kongeriges og Irlands statsborgere blev behandlet gunstigere end statsborgere fra andre medlemsstater.
26 Domstolen tiltraadte i sit svar til retten paa oeen Man, som havde anmodet om en fortolkning af protokollen, indledningsvis et argument, som var fremfoert af den britiske regering, idet den udtalte, at »bestemmelsen i artikel 4 i protokol nr. 3 ikke maa fortolkes saaledes, at den indirekte vil kunne benyttes til at anvende EF-forskrifter paa oeen Man, som ellers ikke gaelder paa oeen i henhold til EOEF-traktatens artikel 227, stk. 5, litra c), og artikel 1 i protokol nr. 3, saasom bestemmelserne om den frie bevaegelighed for arbejdstagere« (40).
27 Derimod afviste Domstolen en fortolkning af artikel 4 - som den britiske regering ligeledes havde gjort sig til talsmand for - hvorefter ligebehandlingsprincippet i artikel 4 kun skulle omfatte de frie varebevaegelser, som er omhandlet i protokollens artikel 1.
Domstolen udtalte, at artikel 4 efter sin ordlyd vedroerer fysiske og juridiske personer, og at den »derfor [skal] betragtes som en selvstaendig bestemmelse inden for sit anvendelsesomraade. Den skal fortolkes saaledes, at den er til hinder for enhver form for forskelsbehandling af medlemsstaternes fysiske og juridiske personer, naar disse befinder sig i situationer, som er reguleret af faellesskabsretten, og inden for de geografiske omraader, hvor traktaten finder anvendelse uden begraensning« (41). Da retten til at tage beskaeftigelse er en saadan situation, naaede Domstolen frem til, at den er omfattet af artikel 4, selv om oeen Man ikke er omfattet af faellesskabsbestemmelserne om den frie bevaegelighed for arbejdstagere (42).
28 Disse principper finder ogsaa anvendelse paa den foreliggende sag. Jeg erindrer om, at det, som Domstolen skal tage stilling til, er, om en udvisningsafgoerelse som den, Lieutenant Governor har truffet over for Pereira Roque, er forenelig med forbuddet mod forskelsbehandling i protokollens artikel 4.
29 Lad mig sige med det samme, at artikel 4 maa anses for at finde anvendelse paa det foreliggende tilfaelde, uanset at faellesskabsbestemmelserne om arbejdstagernes frie bevaegelighed som naevnt ikke gaelder for Jersey. Det kan nemlig ikke bestrides, at en foranstaltning som den omtvistede under omstaendigheder som i denne sag (jf. punkt 18 og 19) har en vaesentlig indvirkning paa de praktiske muligheder, en faellesskabsstatsborger som Pereira Roque har for at tage beskaeftigelse paa Jersey (43) (eller for at opholde sig paa oeen i sin egenskab af et familiemedlem til en arbejdstager).
Derfor mener jeg ikke, der kan gives medhold i den britiske regerings argument om, at Barr og Montrose Holdings-dommen skal fortolkes saaledes, at indrejsekontrol ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for protokollens artikel 4.
30 Anbringendet om, at de foranstaltninger til udvisning fra Jersey, som Lieutenant Governor har befoejelse til at traeffe i henhold til section 3(5)(b), i Immigration Act 1971, er diskriminerende til fordel for britiske statsborgere, mener jeg kraever nogle bemaerkninger om de befoejelser, der efter folkeretten tilkommer en stat paa dette omraade.
31 Grundlaeggende definerer en stat sin menneskelige dimension ved at fastsaette, hvem der har statsborgerskab i den. I folkeretten anses denne funktion traditionelt for at henhoere under statens enekompetence (44), idet saedvaneret og traktater dog i givet fald kan underkaste den visse begraensninger (45).
32 Ogsaa inden for faellesskabsretten har Domstolen altid anerkendt, at fastsaettelsen af betingelserne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab hoerer under medlemsstaternes enekompetence, forudsat at denne - formentlig paa grund af sine indirekte konsekvenser for det personelle anvendelsesomraade (46) for de ved traktaten sikrede grundlaeggende friheder - udoeves i overensstemmelse med faellesskabsretten (47).
Selv indfoerelsen af et unionsborgerskab i traktaten om Den Europaeiske Union (48) har ikke paa nogen maade indskraenket medlemsstaternes eneret til at fastsaette, hvem der er statsborgere i dem, hvilket klart fremgaar af de relevante traktatbestemmelser og den til slutakten knyttede erklaering om statsborgerskab i en medlemsstat (49).
33 Endelig kan der vaere forskel paa raekkevidden og indholdet af statsborgerskabet i en medlemsstat, alt efter om der henvises til national ret eller faellesskabsretten. Dette er tilfaeldet i denne sag, idet personer hjemmehoerende paa Kanaloeerne og oeen Man ikke er omfattet af traktatens bestemmelser om den frie bevaegelighed for personer, skoent de i enhver henseende er britiske statsborgere i relation til national ret, og de i relation til traktaterne om oprettelse af Faellesskaberne er omfattet af begrebet »britiske statsborgere« som defineret i 1983-erklaeringen fra Det Forenede Kongeriges regering (50).
34 Ogsaa indrejse og udvisning af fremmede statsborgere anses traditionelt for at henhoere under staternes enekompetence, da saadanne anliggender vedroerer selvbeskyttelsesbefoejelser, som er forbundet med staternes grundlaeggende offentlige interesser og selve deres suveraenitet.
35 Den fortsatte gyldighed af dette princip beroeres ikke af, at staternes befoejelse til efter et skoen at udvise udlaendinge, hvis tilstedevaerelse paa deres omraade anses for uoensket, begraenses af det bilaterale forhold - med de deraf foelgende gensidige rettigheder og pligter - der opstaar mellem den stat, der tillader en udlaending at indrejse, og den stat, hvori den paagaeldende er statsborger. I dette forhold er det sidstnaevnte stat, der har pligt til at tillade indrejse af de af dens statsborgere, som lovligt udvises af den anden stat, og vaertsstaten, der har pligt til at behandle de udlaendinge, der befinder sig paa dens omraade, paa en retfaerdig og rimelig maade.
Naar dette er sagt, begraenses staternes frie skoen med hensyn til udvisning af befoejelsens funktion og formaal, idet den skal udoeves »bona fide« (dvs. ikke i andre oejemed, saasom folkemord, ekspropriation og udvisning af personer, der vil blive forfulgt i deres oprindelsesland) og med en rimelig begrundelse (saasom overtraedelse af vaertsstatens bestemmelser vedroerende indrejsekontrol, kriminelle aktiviteter og andre hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed). Den stat, der traeffer en udvisningsforanstaltning, skal desuden omhyggeligt vurdere grundene til den, saaledes at der ogsaa tages hensyn til den paagaeldendes modstridende interesser (herunder hans individuelle rettigheder, hans ret til ikke at blive adskilt fra sin familie og sin ejendom, eventuelle andre former for tilknytning til bopaelsstaten samt hans berettigede forventninger) (51).
36 Dette forklarer bl.a., hvorfor udoevelsen af befoejelsen til at udvise (eller til at naegte indrejse eller bosaettelse) kun kan beroere udlaendinge.
Domstolen har da ogsaa i sin praksis anerkendt dette forhold som udtryk for et folkeretligt princip, som traktaten fortsat har ladet gaelde for forbindelserne mellem medlemsstaterne. Domstolen har saaledes fastslaaet, at udvisningsforanstaltninger truffet af en medlemsstat over for andre medlemsstaters statsborgere - for saa vidt betingelserne i traktatens artikel 48, stk. 3, og direktiv 64/221 er iagttaget, og begrundelsen under alle omstaendigheder ikke er manglende overholdelse af formelle krav vedroerende indrejsekontrol - ikke udgoer diskriminerende begraensninger i den frie bevaegelighed for personer (52).
37 Paa baggrund af det anfoerte mener jeg ikke - som svar paa det foerste praejudicielle spoergsmaal - at den forpligtelse til at anvende den samme behandling over for personer i Faellesskabet, der paahviler Jerseys myndigheder i medfoer af protokollens artikel 4, er blevet tilsidesat i det foreliggende tilfaelde, blot fordi statsborgere fra andre medlemsstater, i modsaetning til britiske statsborgere, er underkastet indrejsekontrol paa oeen og kan blive udsat for tvangsforanstaltninger, der skal bringe deres ophold paa dens omraade til ophoer.
38 Da protokollen er en integrerende del af traktaten (jf. punkt 8 ovenfor), maa det vaere konsekvent, at pligten til at »anvende den samme behandling over for enhver fysisk eller juridisk person i Faellesskabet« skal fortolkes ud fra faellesskabsretten.
I denne forbindelse er det noedvendigt at henvise til, hvilke principper Domstolen har opstillet for anvendelsen af traktatens artikel 6 (tidligere artikel 7), som indeholder den generelle bestemmelse om forbud mod forskelsbehandling paa grund af nationalitet, og som det er rimeligt at antage, at protokollens artikel 4 svarer til (53). Ifoelge Domstolens praksis skal medlemsstaterne principielt behandle andre medlemsstaters statsborgere paa samme maade som deres egne statsborgere, men dette udelukker ikke, at det kan vaere berettiget, og dermed ikke forbundet med diskriminerende virkninger i strid med faellesskabsretten (54), at behandle de to kategorier forskelligt i situationer, der retligt set er forskellige efter kriterier, som ikke er vilkaarlige, og som er rimeligt begrundede.
39 Det generelle ligebehandlingsprincip i traktatens artikel 6 har med hensyn til arbejdstagere fundet udtryk i traktatens artikel 48-51. Her medfoerer det generelle forbud mod forskelsbehandling paa grund af nationalitet, at andre medlemsstaters statsborgere ikke maa behandles anderledes end vaertslandets for saa vidt angaar vilkaarene for adgang til arbejde og beskaeftigelse, navnlig med hensyn til afloenning, afskedigelse, genoptagelse af beskaeftigelse eller genansaettelse samt social beskyttelse (55).
Domstolen har imidlertid ogsaa fastslaaet, at der ikke er tale om ulovlig forskelsbehandling, naar en medlemsstat paa grundlag af objektive kriterier anvender sine egne regler om indrejsekontrol paa arbejdstagere, der er statsborgere i andre medlemsstater, blot disse regler ikke indebaerer ubegrundede begraensninger af saadanne arbejdstageres ret til indrejse og ophold (56).
40 Naar der ses bort fra, om Bailiwick of Jersey efter folkeretten er en del af Det Forenede Kongerige for saa vidt angaar alle de spoergsmaal, som dette er af betydning for (jf. punkt 4), er der med hensyn til statsborgerskab ingen tvivl om, at personer hjemmehoerende paa Jersey er britiske statsborgere og omfattet af det faelles statsborgerskab (57). Afgoerelser vedroerende saadanne statsborgerskabsspoergsmaal henhoerer klart under Det Forenede Kongeriges enekompetence (58).
Desuden har alle britiske statsborgere ret til at tage bopael (right of abode) hvor som helst i Det Forenede Kongerige, og der kan derfor ikke over for dem traeffes administrative foranstaltninger, hvorved de udvises fra dets omraade (59). Der er heller ingen tvivl om, at indrejse og udvisning af fremmede statsborgere henhoerer under Det Forenede Kongeriges enekompetence (60).
At Jerseys myndigheder ikke kan udvise britiske statsborgere, dvs. at de ikke kan udvise statsborgere i Det Forenede Kongerige fra Det Forenede Kongeriges territorium, skyldes derfor - i modsaetning til, hvad Pereira Roque haevder - et folkeligt princip og er ikke en foelge af en lovgivningsmaessig disposition, som det angiveligt staar staterne frit for at traeffe.
41 Under disse omstaendigheder kan jeg, i betragtning af den klare adskillelse mellem britiske statsborgeres og fremmede statsborgeres situation, ikke se, hvordan det forhold, at Jerseys myndigheder har bevaret deres befoejelse til at udvise faellesskabsstatsborgere eller naegte statsborgere i en medlemsstat ret til indrejse til eller ophold paa oeen kan anses for at have diskriminerende virkninger.
42 Frem for alt ville den modsatte loesning - som paapeget af Lieutenant Governor, den britiske regering og Kommissionen - have aabenbart ulogiske konsekvenser. Eftersom den udvisningsbefoejelse, der er tillagt Jerseys myndigheder, ikke er undergivet de materielle og proceduremaessige begraensninger i traktatens artikel 48, stk. 3, og direktiv 64/221 (jf. punkt 44), ville faellesskabsstatsborgere have en absolut og ubegraenset ret til at tage bopael paa oeen (paa hvis omraade reglerne om fri bevaegelighed for personer ikke gaelder). En saadan ret ville vaere langt mere vidtgaaende end den, der tilkommer dem i andre medlemsstater (jf. punkt 21).
43 Derfor foreslaar jeg - med de i punkt 46-52 naevnte forbehold - at Royal Court's foerste praejudicielle spoergsmaal besvares med, at protokollens artikel 4 ikke indebaerer et forbud mod at udvise statsborgere i andre medlemsstater end Det Forenede Kongerige fra Jerseys omraade. Fritagelsen for indrejsekontrol paa Jerseys omraade og forbuddet mod udvisning gaelder kun for britiske statsborgere, som er ligestillet med personer hjemmehoerende paa Jersey gennem det faelles statsborgerskab.
V - Spoergsmaal 2
44 For saa vidt angaar de oevrige to spoergsmaal kan der principielt ikke vaere tale om at anvende de materielle og proceduremaessige begraensninger i traktatens artikel 48, stk. 3, og direktiv 64/221 (61) paa administrative foranstaltninger, der traeffes af Jerseys myndigheder.
Denne konklusion foelger efter min opfattelse af Domstolens dom i Barr og Montrose Holdings-sagen (62). Pligten efter protokollens artikel 4 til at anvende den samme behandling over for egne og andre medlemsstaters statsborgere kan ikke fortolkes som en indirekte maade at lade faellesskabsbestemmelser, som i henhold til EF-traktatens artikel 227, stk. 5, og artikel 1 i protokol nr. 3 ikke gaelder for Kanaloeerne og oeen Man, saasom bestemmelserne om den frie bevaegelighed for arbejdstagere, finde anvendelse paa deres omraade.
45 Herefter skal jeg omtale nogle forbehold, som jeg mener boer tages.
46 Lad os et oejeblik undersoege, hvad den regel om ligebehandling af indenlandske og udenlandske arbejdstagere for saa vidt angaar retten til indrejse og ophold, som medlemsstaterne principielt skal overholde, praecist indebaerer (idet vi ser bort fra de materielle og proceduremaessige begraensninger i traktatens artikel 48, stk. 3, og direktiv 64/221, der som naevnt ikke er relevante for hovedsagen), navnlig paa baggrund af den nylige indfoerelse af et unionsborgerskab i Den Europaeiske Union, som erhverves og fortabes samtidig med nationalt statsborgerskab.
Faellesskabsretten udvikler sig i stadig mere udpraeget grad henimod, at andre medlemsstaters statsborgere faar samme rettigheder som vaertslandets statsborgere. Ikke alene er der ved traktaten om Den Europaeiske Union blevet indfoert et unionsborgerskab (63), men Domstolen har allerede laenge indtaget den holdning - for blot at naevne ét eksempel (64) - at medlemsstaterne skal ligestille de to kategorier for saa vidt angaar adgangen til at faa efterproevet saavel civile som strafferetlige forhold (65).
47 Med hensyn til indrejsekontrol har en udvisningsafgoerelse for en faellesskabsstatsborger, som lovligt har etableret sig og er blevet integreret paa en anden medlemsstats omraade - og hvis situation dermed i en raekke henseender er sammenlignelig med den, som en statsborger i vaertslandet befinder sig i - helt klart langt alvorligere foelger, og virker i hoejere grad som en straf, end eksempelvis at blive naegtet indrejse i det hele taget, eftersom udvisning uundgaaeligt indebaerer ophoer med arbejde eller skolegang og afsked med familie, venner og hjem.
Derimod maa statsborgere i en medlemsstat, som er idoemt straf for alvorlige lovovertraedelser, men som ikke kan udvises, afsone straffen, som kan vaere haard, men altid paa deres egen stats omraade. Bortset fra, hvad der foelger af det ovenfor naevnte folkeretlige princip, er det imidlertid berettiget at spoerge, hvorfor lovligt indvandrede og bosatte faellesskabsstatsborgere ikke kan og skal behandles paa samme maade som indlaendinge paa den stats omraade, som der er tale om (66).
48 Selv om medlemsstaterne efter faellesskabsretten stadig har befoejelse til at udvise andre medlemsstaters statsborgere, mener jeg derfor, at ligebehandlingsforpligtelsen - bortset fra de materielle og proceduremaessige begraensninger i traktatens artikel 48, stk. 3, og direktiv 64/221 - kraever, at saadanne foranstaltninger over for denne kategori af andre landes statsborgere i stigende grad er undtagelsen, og at de begraenses til tilfaelde, hvor den paagaeldende udlaendings fortsatte tilstedevaerelse paa statens omraade udgoer en reel og tilstraekkelig alvorlig trussel mod dennes grundlaeggende interesser (67).
49 Disse betragtninger mener jeg maa finde tilsvarende anvendelse paa de graenser, inden for hvilke Jerseys myndigheder kan behandle andre medlemsstaters statsborgere anderledes end britiske statsborgere med hensyn til indrejsekontrol.
Navnlig kan jeg ikke tilslutte mig Kommissionens anbringende om, at man ved at lade ligebehandlingsundersoegelsen dreje sig om, hvor alvorlig foranstaltningen er i forhold til de faktiske omstaendigheder, hvormed den begrundes, i stedet for om muligheden for at traeffe foranstaltningen naar frem til - i strid med det princip, som Domstolen har opstillet i Barr og Montrose Holdings-dommen - at anvende proportionalitetsprincippet, som er en saerlig faellesskabsregel, der ikke tages i betragtning i protokollen.
Jeg mener faktisk, at det er det stik modsatte, der er tilfaeldet. Forudsat at Jerseys myndigheder har befoejelse til at udvise ikke-britiske faellesskabsstatsborgere, kan pligten til at anvende de samme regler paa alle fysiske personer, der er statsborgere i Faellesskabets medlemsstater, uanset nationalitet, kun siges at vaere overholdt, hvis de udvisningsforanstaltninger, som de lokale myndigheder traeffer efter eget skoen, opfylder et grundlaeggende krav om proportionalitet (68).
Med andre ord sikres ligebehandling paa dette omraade faktisk ved hjaelp af proportionalitet. Netop fordi britiske statsborgere ikke kan vaere genstand for udvisningsforanstaltninger, maa Jerseys myndigheder i medfoer af protokollens artikel 4 kun traeffe saadanne foranstaltninger over for en statsborger fra en anden medlemsstat end Det Forenede Kongerige, hvis den paagaeldende faellesskabsstatsborgers fortsatte tilstedevaerelse paa oeens omraade udgoer en reel og tilstraekkelig alvorlig trussel mod det lokale samfunds grundlaeggende interesser, saasom interesser i forbindelse med den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed.
50 Isaer med hensyn til tilfaelde, hvor der som begrundelse henvises til »den offentlige orden« og »den offentlige sikkerhed« - som oeens myndigheder skal fortolke og anvende i relation til lokalsamfundets grundlaeggende interesser paa det relevante tidspunkt - foelger det ogsaa af ligebehandlingsprincippet, at en udenlandsk faellesskabsstatsborgers personlige adfaerd ikke kan udgoere reel og tilstraekkelig alvorlig trussel mod Bailiwick of Jerseys grundlaeggende interesser, hvis oeens myndigheder normalt ikke over for britiske statsborgere, der udviser en lignende adfaerd, traeffer repressive foranstaltninger, som, skoent de er af en anden art, i praksis tager sigte paa at bekaempe den.
51 Ud fra denne forudsaetning er jeg enig med Kommissionen i, at det, der retteligt boer foretages en sammenligning med ved vurderingen af, om udvisning af ikke-britiske faellesskabsstatsborgere i konkrete tilfaelde kan anses for at staa i rimeligt forhold til, hvordan britiske statsborgere behandles, dvs. for at vaere i overensstemmelse med ligebehandlingsforpligtelsen i henhold til protokollens artikel 4, er Jerseys kriminalretters mulighed for at traeffe »bind over«-afgoerelser (jf. punkt 15).
Selv om denne repressive foranstaltning indebaerer en forhandling med lovovertraederen, og dens virkninger er tidsbegraensede, er der, som paapeget af generaladvokat Warner i Saunders-sagen (69), vaesentlige lighedspunkter mellem de to former for foranstaltning. I denne forbindelse finder jeg, at det har en vis betydning, at Lieutenant Governor og den britiske regering har anfoert - hvilket Royal Court vil kunne kontrollere i detaljer - at kriminalretterne paa Jersey ganske ofte traeffer »bind over«-afgoerelser over for lovovertraedere, der er doemt for tyveri, og at det overvaeldende flertal af sager, hvori der traeffes saadanne foranstaltninger, drejer sig om personer hjemmehoerende i Det Forenede Kongerige.
52 Endelig forpligter forbuddet mod forskelsbehandling paa grund af nationalitet i henhold til protokollens artikel 4, som fortolket paa denne maade, Jerseys myndigheder til i hvert enkelt tilfaelde, hvor det kommer paa tale at udvise en faellesskabsstatsborger, at afveje de interesser, som foranstaltningen skal beskytte, mod den paagaeldendes grundlaeggende rettigheder. Disse rettigheder indbefatter saerlig hans ret til privat- og familieliv, i hvilken forbindelse varigheden af hans ophold paa Bailiwick of Jerseys omraade ogsaa skal tages i betragtning.
VI - Spoergsmaal 3
53 Jeg vil imidlertid besvare Royal Court's tredje spoergsmaal med, at protokollens artikel 4 ikke er til hinder for, at de kompetente myndigheder paa Jersey udviser en statsborger i en anden medlemsstat fra oeens omraade, selv hvor de hensyn til den offentlige orden, som myndighederne laegger til grund for deres afgoerelse, i praksis ikke ville kunne begrunde udvisning af den paagaeldende fra Det Forenede Kongerige.
Denne konklusion foelger af ovennaevnte forudsaetning. Jerseys myndigheder skal i udvisningsspoergsmaal fortolke og anvende begreberne »den offentlige orden« og »den offentlige sikkerhed« i relation til lokalsamfundets grundlaeggende interesser, eftersom Domstolens praksis, hvorefter begrebet »den offentlige orden« skal fortolkes snaevert og er underlagt faellesskabsinstitutionernes kontrol, for saa vidt som det begraenser de grundlaeggende principper om ligebehandling og fri bevaegelighed (70), ikke finder anvendelse paa Jersey og de foranstaltninger, der traeffes af Jerseys myndigheder.
54 Konklusionen har imidlertid vaesentlige konsekvenser i én henseende - som Royal Court ikke udtrykkeligt kommer ind paa i sine spoergsmaal - nemlig for virkningen i Det Forenede Kongeriges omraade uden for Jersey af en afgoerelse truffet af de lokale myndigheder om udvisning fra Bailiwick of Jerseys omraade.
55 Som anfoert ovenfor (71) bestemmes det i paragraph 3 i Schedule 4 til Immigration Act 1971, at en saadan afgoerelse har virkning i hele Det Forenede Kongerige, undtagen i de konkrete tilfaelde, hvor den britiske Secretary of State udtrykkeligt begraenser dens virkninger til kun at omfatte Jerseys omraade.
Denne automatiske udvidelse af afgoerelsens gyldighed kan imidlertid ikke anses for lovlig, netop fordi de materielle og proceduremaessige begraensninger for udvisning i traktatens artikel 48, stk. 3, og direktiv 64/221 ikke finder anvendelse paa Jersey, og en udvisningsforanstaltning truffet paa Jersey til en vis grad kan vaere begrundet i andre hensyn end foreskrevet i faellesskabsreglerne i Det Forenede Kongerige. Det er med andre ord udvisningsforanstaltningens udvidelse til at omfatte Det Forenede Kongeriges omraade som helhed, der boer traeffes udtrykkelig bestemmelse om.
56 Derfor er jeg enig i Kommissionens konklusioner med hensyn til de tilfaelde, hvor Secretary of State ikke udtrykkeligt har truffet bestemmelse om, at det geografiske anvendelsesomraade for en udvisningsforanstaltning, som Lieutenant Governor har truffet over for en ikke-britisk faellesskabsstatsborger, kun skal omfatte Jersey. En saadan undladelse kan under ingen omstaendigheder give Det Forenede Kongeriges myndigheder ret til at naegte den paagaeldende adgang til statens omraade (naturligvis bortset fra Jersey), hvis deres afslag er begrundet i den naevnte foranstaltning.
VII - Forslag til afgoerelse
Sammenfattende foreslaar jeg Domstolen, at den giver foelgende svar paa de af Royal Court of Jersey forelagte spoergsmaal:
»1) Artikel 4 i protokol nr. 3 til akten vedroerende Det Forenede Kongeriges tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber tillaegger ikke statsborgere i andre medlemsstater end Det Forenede Kongerige immunitet med hensyn til udvisning fra Bailiwick of Jersey, uanset at britiske statsborgere ikke er undergivet indrejsekontrol i dette omraade og ikke kan udvises fra det.
2) Dog er protokollens artikel 4 til hinder for, at de kompetente myndigheder paa Jersey udviser statsborgere i andre medlemsstater end Det Forenede Kongerige fra oeen, medmindre de paagaeldendes fortsatte tilstedevaerelse paa Bailiwick of Jerseys omraade udgoer en reel og tilstraekkelig alvorlig trussel mod Jerseys grundlaeggende interesser, saasom interesser i forbindelse med den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed.
OEens myndigheder skal fortolke og anvende disse begreber i relation til det lokale samfunds grundlaeggende interesser paa det relevante tidspunkt.
Navnlig kan en ikke-britisk faellesskabsstatsborgers personlige adfaerd ikke anses for at udgoere en reel og tilstraekkelig alvorlig trussel mod Jerseys grundlaeggende interesser, hvis det paavises, at oeens myndigheder normalt over for britiske statsborgere, der udviser en lignende adfaerd, ikke traeffer saadanne repressive foranstaltninger, som, skoent de er af en anden art, i praksis tager sigte paa at bekaempe den, saasom 'bind over'-afgoerelser.
Desuden skal begrundelsen for en udvisningsafgoerelse vaere udtryk for en afvejning af de beroerte interesser mod den udvistes grundlaeggende rettigheder, herunder bl.a. hans ret til privat- og familieliv, i hvilken forbindelse varigheden af hans ophold paa Bailiwick of Jerseys omraade ogsaa skal tages i betragtning.
3) Protokollens artikel 4 er ikke til hinder for, at de kompetente myndigheder paa Jersey udviser en person, der er statsborger i en medlemsstat, fra oeens omraade, selv om de hensyn til den offentlige orden, som myndighederne laegger til grund for afgoerelsen, i praksis ikke ville kunne begrunde udvisning af den paagaeldende af Det Forenede Kongerige. En udvisningsafgoerelse truffet af Jerseys myndigheder over for en statsborger i en medlemsstat har dog ikke virkning uden for oeens omraade, heller ikke selv om den britiske Secretary of State ikke har truffet udtrykkelig bestemmelse om begraensning af dens geografiske anvendelsesomraade.«
(1) - Jeg har ved udarbejdelsen af denne korte gennemgang benyttet foelgende juridiske litteratur: R. Plender: »The Protocol, the Bailiwicks and the Jersey Cow« i R.O. Plender og A.K.R. Kiralfy: Legal History and Comparative Law: Essays in Honour of Albert Kiralfy, London, 1990, s. 143-163, L. Fransman: British Nationality Law, London, 1989, navnlig s. 71, 132-136 og 809-810, S.A. Horner: »The Isle of Man and the Channel Islands. A Study of Their Status Under Constitutional, International and European Law«, European University Institute Working Paper nr. 98, San Domenico, 1984, K.R. Simmonds: »United Kingdom - Appendix: British Islands« i V. Knapp (red.), International Encyclopedia of Comparative Law, Haag-Tuebingen, 1976, s. 103-106, sammesteds: »The British Islands and the Community: I - Jersey«, CML Rev., 1969, s. 156-169.
(2) - Kanaloeerne omfatter desuden Bailiwick of Guernsey, oeerne Alderney, Brechou, Sark, Herm, Jethou og Lihou samt andre, hovedsagelig ubeboede, smaaoeer.
(3) - Jf. Royal Commission on the Constitution 1969-1973, bd. I (Report), punkt 1347. British Nationality Act 1948 bestemte imidlertid med hensyn til statsborgerskab, at henvisningerne i loven til kolonierne skulle forstaas saaledes, at de ogsaa henviste til Kanaloeerne og oeen Man (section 33(1)). Personer hjemmehoerende paa Kanaloeerne blev foelgelig erklaeret for statsborgere i Det Forenede Kongerige og dets kolonier (selv om de havde ret til at blive benaevnt statsborgere i Det Forenede Kongerige, paa dets er og i dets kolonier). Med virkning fra den 1.1.1983, hvor British Nationality Act 1981 traadte i kraft, anvendes om Det Forenede Kongeriges tilbagevaerende kolonier betegnelsen British Dependent Territories - og personer med en tilstraekkelig tilknytning til disse betegnes British Dependent Territories citizens. Kanaloeerne og oeen Man blev, men kun for saa vidt angaar statsborgerskab, en del af Det Forenede Kongerige, og personer hjemmehoerende paa disse oeer blev erklaeret for britiske statsborgere (jf. punkt 14 nedenfor).
(4) - Som deres franske navn (Les Iles Anglo-Normandes) antyder, hoerte Kanaloeerne i en periode (naermere bestemt fra 933) under Hertugdoemmet Normandiet. Efter normannernes erobring af England i 1066 blev Kanaloeerne gjort til saerlige besiddelser under den engelske konge, selv om England og Hertugdoemmet Normandiet var blevet forenet under én krone. Da den engelske krone i 1204 maatte afstaa den kontinentale del af Normandiet til den franske krone, enedes man om, at den engelske krone skulle bevare sin suveraenitet over Kanaloeerne og dermed fortsat vaere ansvarlig for deres udenrigsanliggender. De engelske monarker fortsatte faktisk med at regere dem i deres egenskab af hertuger af Normandiet, og selv efter at denne titel blev opgivet i 1259, fastholdt de, at Kanaloeerne var uadskillelige fra kronen, hvilket til slut blev anerkendt af de franske monarker hen mod middelalderens slutning. Kanaloeerne er saaledes den eneste del af det tidligere hertugdoemme Normandiet, som endnu er underlagt den britiske krone.
(5) - I den juridiske litteratur er der blevet gjort flere forsoeg paa at naa frem til en praecis definition af Kanaloeernes og oeen Mans forfatningsmaessige stilling. Ifoelge Horner (a.st., fodnote 1, s. 40-50) maa oeernes forhold til Det Forenede Kongerige i forfatningsmaessig henseende betegnes som »kvasikolonialt«, eftersom de i) efter den britiske forfatning ikke betragtes som en del af moderlandet, ii) ikke har nogen demokratisk repraesentation paa centralt plan, og iii) indtager en stilling, som udviser en raekke traek svarende til dem, som udvises af, hvad der almindeligvis anses for at vaere »koloniale« besiddelser.
(6) - Jf. Simmonds: The British Islands and the Community (fodnote 1), s. 160. Ifoelge Horner »kendetegnes det nuvaerende forhold mellem Westminster og oeerne ved en manglende overensstemmelse mellem lovgivning og virkelighed. At det overordnede princip om [det britiske parlaments] overhoejhed ogsaa gaelder for oeerne, er en foelge af, at det er kronens ansvar, at de regeres forsvarligt. Forholdets hovedtraek bygger imidlertid paa andre forhold end retlige faktorer: gamle saedvaner, det traditionelle selvstyre paa oeerne og en form for politisk balance, som er opnaaet uden anvendelse af retlige instrumenter«. Jf. a.st., fodnote 1, s. 39.
(7) - OEens retssystem bestaar af Lower Court og Royal Court (som er den forelaeggende ret i denne sag). I anden instans findes en faelles Channel Islands Court of Appeal, som har befoejelse til at behandle civil- og strafferetlige sager. Hoejeste retsinstans er et britisk organ, Judicial Committee under Privy Council (gehejmeraadet). Den er efter traditionen den endelige retsinstans for sager rejst i de britiske kolonier (og i de tidligere kolonier, der endnu ikke har afskaffet denne procedure), men dens jurisdiktion omfatter ikke Det Forenede Kongerige (jf. Horner, a.st., fodnote 1, s. 50). Judicial Committee's befoejelse til at afgoere saadanne sager for Jerseys vedkommende udspringer af monarkens praerogativ til, som kilden til al ret, at afgoere appeller fra samtlige domstole i riget. Den britiske regering har siden 1771 anerkendt States of Jersey, der er en gren af Royal Court, som oeens eneste lovgivende organ. Dets medlemmer udpeges til dels af kronen, men vaelges for langt stoerstepartens vedkommende. States of Jerseys befoejelser begraenser sig til de omraader - som beskatning, finansielle anliggender, landbrug og fiskeri, strafferet, undergrundsrettigheder, politi, socialvaesen, handel og erhverv - der ikke gaar ud over oeens graenser. Jerseys retskilder omfatter endnu i dag: i) Hertugdoemmet Normandiets gamle saedvaneret (saaledes som den fremgaar af Grand Coutumier du Pays et Duché de Normandie fra det 13. aarhundrede og spredte samlinger af Privy Council's og Royal Court's vedtagelser og bekendtgjorte afgoerelser), ii) kongelige frihedsbreve (Royal Charters, fra Edward III's Royal Charter af 1241 til Charles II's Royal Charter af 1662), hvori de engelske monarker kraftigt understregede Kanaloeernes og oeen Mans ret til at blive regeret efter deres gamle traditioner - med det aabenbare formaal at sikre befolkningens loyalitet paa de strategisk vigtige Kanaloeer, som indtog en fremskudt position paa graensen til aerkefjenden Frankrig, navnlig stadfaestede Elizabeth I's Royal Charter af 1559 Royal Court of Jerseys enekompetence (bortset fra habeas corpus- og landsforraederisager) og toldfritagelsen for de af oeens varer, der blev indfoert til Jerseys hovedmarked, Det Forenede Kongerige (senere bekraeftet ved lov af 1952 og af 1979), iii) den britiske monarks Orders in Council (jf. nedenfor), iv) love vedtaget af det britiske parlament, som udtrykkelig gaelder for Kanaloeerne (jf. nedenfor), v) skreven ret som kodificeret i Jersey Code af 1771, vi) love vedtaget af States of Jersey og dertil knyttede forordninger og gennemfoerelsesanordninger (som States of Jersey normalt vedtager som lovforslag (projets de loi), der forelaegges kronen (Her Majesty in Council) til godkendelse (som gives i form af Privy Council's samtykke), vii) treaarige forordninger (règlements) vedtaget af States of Jersey om rent lokale eller administrative anliggender, som ikke kraever stadfaestelse ved en Order in Council. Det britiske parlaments grundlaeggende befoejelse til at lovgive for oeerne (som ikke er repraesenteret i det) er i praksis underlagt en raekke vigtige, saedvaneretlige begraensninger (der ifoelge i hvert fald visse juridiske forfattere, bl.a. Plender (a.st., s. 145), gaar saa vidt som til at udgoere bindende forfatningsmaessige bestemmelser). Dels nyder Kanaloeerne den grundlaeggende ret og fordel ikke at vaere omfattet af britisk beskatning, ligesom de - med meget faa undtagelser - ikke er underlagt britisk lovgivning i anliggender af rent lokal betydning, som moderlandets parlament kun kan lovgive om med de lokale organers samtykke og deltagelse. I alle oevrige anliggender gaelder britisk lovgivning ikke automatisk paa Kanaloeerne, men kun efter en udtrykkelig bestemmelse eller som en underforstaaet konsekvens. Foreligger der ingen saadan udtrykkelig bestemmelse, kan dronningen ved en lov vedtaget af det britiske parlament bemyndiges til ved en Order in Council at udstraekke nye loves virkning - med de aendringer, der maatte vaere noedvendige - til ogsaa at omfatte Kanaloeerne. Love vedtaget af det britiske parlament, som ogsaa skal gaelde for Kanaloeerne, skal fremsendes til Royal Courts paa Jersey og Guernsey for at blive registreret. Selv om Royal Courts ikke uden rimelig grund kan afvise at registrere en saadan lov, giver fremsendelsen af den oeens kompetente myndigheder lejlighed til at overveje, om den foreslaaede lovgivning paa en eller anden maade kan vaere i strid med deres anerkendte rettigheder og privilegier. Desuden er det grundlaeggende, som et kongeligt praerogativ og en succession fra titlen hertug af Normandiet, foerst og fremmest kronens befoejelse at lovgive for Kanaloeerne og oeen Man (bortset fra forfatningsmaessige og institutionelle aendringer), selv hvis det sker efter anmodning fra States of Jersey (jf. fodnote 4 og den dertil knyttede del af teksten). Kronen udoever denne befoejelse gennem anordninger, som udstedes - normalt efter bemyndigelse fra parlamentet - efter hoering af Privy Council (Orders in Council). Ogsaa Orders in Council fremsendes til Royal Court til registrering. Rejser denne indvending vedroerende en saadan lovs forenelighed med oeens forfatningsmaessige privilegier, raader indenrigsministeren (»Home Office«) normalt kronen til at frafalde registreringsanmodningen, saaledes at man kan tage de alternative forslag i betragtning, som den lokale lovgivende forsamling maatte fremsaette. Endelig er oeens forvaltning henlagt til den af monarken udpegede Bailiff, som ogsaa beklaeder embederne som oeverste retsembedsmand og formand for States of Jersey. De forvaltningsmaessige opgaver, der er paalagt Lieutenant Governor, som er kronens repraesentant paa oeen, og som er det vigtigste forbindelsesorgan mellem States of Jersey og den britiske regering, er blevet omdefineret i aarene loeb og er nu forholdsvis beskedne.
(8) - At Jersey ikke er et folkeretligt retssubjekt, udleder Horner (a.st., fodnote 1, s. 80-83) af den dobbelte omstaendighed, at oeen i) ikke uafhaengigt af Det Forenede Kongerige deltager i indgaaelse af internationale aftaler (de eneste retsakter svarende til saadanne aftaler, som man i praksis kan finde, er de traktater til undgaaelse af dobbeltbeskatning, som blev indgaaet mellem Jersey, Det Forenede Kongerige og Guernsey i henholdsvis 1952 og 1956), og ii) ikke er selvstaendigt medlem af nogen mellemstatslig organisation.
(9) - Sammesteds, s. 89. Det skal naevnes, at Den Internationale Voldgiftsret naaede frem til samme konklusion i sin afgoerelse af 30.6.1977 i sagen mellem Frankrig og Det Forenede Kongerige om afgraensning af kontinentalsoklen (jf. International Legal Materials, 1979, s. 397, punkt 180-186).
(10) - Jf. fodnote 4 og den dertil knyttede del af teksten. Det Forenede Kongeriges regering er (paa kronens vegne) ogsaa ansvarlig for forsvaret af Kanaloeerne og oeen Man.
(11) - Det skal bemaerkes, at den af FN's Folkeretskommission udarbejdede Wienerkonvention om traktatretten af 23.5.1969, som kodificerer folkerettens saedvaneregler om fremgangsmaaden ved indgaaelse af internationale traktater og forudsaetningerne for disses gyldighed og effektivitet, ikke bestemmer andet om, hvilke geografiske omraader der er omfattet af deres anvendelsesomraade, end at »medmindre andet fremgaar af traktaten eller er fastslaaet paa anden maade, er en traktat bindende for hver enkelt deltager med hensyn til hele dens territorium« (jf. artikel 29, United Nations Treaty Series, bd. 788, s. 354 (paa dansk i Lovtidende C 1980, s. 107)). Skoent udtrykket »hele dens territorium« ikke defineres naermere, er det i den juridiske litteratur blevet anset for at omfatte de dele af en stats omraade, der ikke er en del af moderlandet (jf. I. Sinclair: The Vienna Convention on the Law of Treaties, Manchester, 1984 (2. udg.), s. 87-92).
(12) - Jf. Royal Commission on the Constitution 1969-1973, bd. I (Report), del IX, punkt 1362.
(13) - Jf. med hensyn til Jersey Simmonds: »The British Islands and the Community«, a.st., s. 160-169.
(14) - Jf. Special Committee of the States of Jersey appointed to consult with Her Majesty's Government in the United Kingdom on all matters relating to the Government's Application to join the European Economic Community, Report and Recommendations, 1967, s. 2 (citeret i Simmonds: »The British Islands and the Community«, a.st., s. 161 og 162).
(15) - EFT Saerudgave, 27.3.1972, s. 14.
(16) - Jf. H. Smit and P. Herzog: The Law of the European Community (red.: D. Campbell), bd. 5, februar 1989 (loesbladsudgave), San Francisco, s. 6-216.119. Det kan i oevrigt naevnes, at den britiske regering oprindelig fremsatte oenske om en associeringsaftale mellem Faellesskaberne og Kanaloeerne og oeen Man i henhold til traktatens artikel 238 (jf. The United Kingdom and the European Communities, juli 1971, Cmnd. 4715, punkt 123 og 124), men at de saerlige bestemmelser i tiltraedelsesakten og protokollen ikke udgoer en saadan associering. Associeringer af denne art er kun mulige mellem Faellesskabet og uafhaengige tredjelande.
(17) - Jf. J.-L. Dewost: »Dispositions générales et finales« (Article 227) i J. Megret, M. Waelbroeck, J.-V. Louis, D. Vignes and J.-L. Dewost: Le droit de la Communauté économique européenne. Commentaire du traité et des textes pris pour son application, bd. 15, Bruxelles, 1987, s. 490.
(18) - Ogsaa med hensyn til gradvis afskaffelse af den told og de afgifter med tilsvarende virkning, som anvendes paa samhandelen mellem paa den ene side Kanaloeerne og oeen Man og paa den anden Faellesskabet, herunder nye medlemsstater.
(19) - Jf. den nye erklaering fra regeringen for Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland vedroerende definitionen af udtrykket »statsborgere« (EFT 1983 C 23, s. 1), som med virkning fra den 1.1.1983 - hvor British Nationality Act 1981 traadte i kraft - traadte i stedet for den erklaering, der blev afgivet ved undertegnelsen af tiltraedelsestraktaten. Oprindelig henviste protokollens artikel 6 til »enhver statsborger i Det Forenede Kongerige og i dets kolonier« (jf. fodnote 3). Britiske statsborgere, hvis eneste tilknytning til Det Forenede Kongerige er en tilknytning til en af Kanaloeerne eller oeen Man, er med andre ord i medfoer af protokollens artikel 2 i alt vaesentligt udelukket fra definitionen af udtrykket »britiske statsborgere« med henblik paa anvendelsen af traktaterne om oprettelse af Faellesskaberne.
(20) - Det er blevet anfoert, at da en stor del af Kanaloeernes beboere flyttede til Det Forenede Kongerige under Anden Verdenskrig, og der ved krigens slutning fandt en betydelig migration sted i den modsatte retning, faldt over halvdelen af Kanaloeernes befolkning paa det paagaeldende tidspunkt uden for betegnelsen »hjemmehoerende paa Kanaloeerne« i protokollens artikel 6. Efter hvad Lieutenant Governor's repraesentant har oplyst under retsmoedet, viste folketaellingen i 1981, at personer hjemmehoerende paa Jersey som defineret i protokollen paa dette tidspunkt udgjorde ca. 20% af den samlede befolkning.
(21) - Ved at fastsaette, hvem der har statsborgerskab, kan medlemsstaterne regulere, hvem der efter den nationale ret er fritaget for indrejsekontrol (jf. eksempelvis A.C. Evans: »Nationality Law and the Free Movement of Persons in the EEC: With Special Reference to the British Nationality Act 1981« i 1981 Yearbook of European Law, 1982, s. 173).
(22) - Jf. Immigration Act 1971, section 1(3) (c. 77, SIF 62:4(R2)): »Personer, der ankommer til eller afrejser fra Det Forenede Kongerige under en lokal rejse fra eller til en af oeerne [dvs. Kanaloeerne og oeen Man] eller republikken Irland, underkastes ikke kontrol i henhold til denne lov, ligesom der for saadanne personer ikke kraeves tilladelse til indrejse i Det Forenede Kongerige ... og i denne lov henviser udtrykket 'det faelles, frie rejseomraade' under ét til Det Forenede Kongerige og de naevnte omraader.« Endvidere bestemmes foelgende i samme lovs Schedule 4, paragraph 1(1) 1: »Er der i henhold til lovgivningen om indrejse og ophold paa en af oeerne er blevet meddelt eller naegtet en person tilladelse til at indrejse til eller tage ophold paa en af oeerne, skal tilladelsen ifoelge denne lov ogsaa gaelde for den paagaeldende, hvis han ikke er britisk statsborger, som en tilladelse, der er meddelt eller naegtet i henhold til denne lov til at indrejse eller tage ophold (i et tilsvarende tidsrum) i Det Forenede Kongerige«. Ved Order of the Queen in Council, Immigration (Jersey) Order 1993 af 30.7.1993, SI 1993/1797, blev de vigtigste bestemmelser i Immigration Act 1971, British Nationality Act 1981 og Immigration Act 1988 udvidet til ogsaa at omfatte Jersey. Jf. fodnote 7.
(23) - C.61, SIF 87:8.
(24) - Sammesteds, section 1(1) og 50(2). Det skal bemaerkes, at bestemmelserne i British Nationality Act 1981 (med nogle faa undtagelser, som er uden betydning for dette forslag til afgoerelse) i henhold til lovens section 53(5) ogsaa gaelder for Kanaloeerne og oeen Man.
(25) - Jf. section 2(1)(a) i Immigration Act 1971, som er blevet erstattet af section 39(2) i den i fodnote 23 naevnte British Nationality Act 1981. Section 1(1) i Immigration Act 1971 lyder saaledes: »Personer, som i henhold til denne lov har ret til at bosaette sig i Det Forenede Kongerige, kan frit bosaette sig, indrejse i og udrejse fra Det Forenede Kongerige uden andre hindringer end saadanne, som fastsaettes i henhold til eller i medfoer af denne lov med henblik paa at fastslaa deres ret hertil, eller som i oevrigt lovligt kan paalaegges enhver.«
(26) - Jf. section 3(5) i den i fodnote 22 naevnte Immigration Act 1971, som bestemmer foelgende: »Personer, som ikke er britiske statsborgere, kan udvises af Det Forenede Kongerige:
a) hvis de har faaet meddelt en tidsbegraenset indrejse- eller opholdstilladelse og ikke overholder en dertil knyttet betingelse eller bliver i landet efter tilladelsens udloeb
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 696C0171.1
b) hvis det af Secretary of State findes paakraevet af hensyn til almenvellet
c) hvis der traeffes eller er truffet afgoerelse om udvisning af en anden person, hvis familie de tilhoerer« (min fremhaevelse).
(27) - I oevrigt fremgaar det af forelaeggelseskendelsen, at selv britiske statsborgere er undergivet en raekke begraensninger for koeb og leje af fast ejendom bestemt til beboelse, som er fastsat i Housing (Jersey) Law 1949 og Housing (General Provisions) (Jersey) Regulations 1970, og som gaelder for enhver, der, uanset nationalitet, ikke opfylder de udtrykkeligt fastsatte kriterier for tilknytning til oeen.
Desuden har Kommissionen oplyst i sit indlaeg, at der foeres offentlig kontrol med de lokale arbejdsgiveres ansaettelse af arbejdstagere, som ikke er fra Jersey. Jeg formoder, at Kommissionen har villet henvise til bestemmelserne i artikel 4 i Loi sur les Étrangers af 1937 (jf. I.A. Macdonald: Immigration Law and Practice, London, 1983 (3. udg.), s. 75). Forelaeggelseskendelsen indeholder dog intet om en saadan kontrol.
(28) - Jf. section 7(1) i den i fodnote 22 naevnte Immigration Act 1988.
(29) - Jf. fodnote 25 og den dertil knyttede del af teksten.
(30) - Jf. section 3(6) og 6 i den i fodnote 22 naevnte Immigration Act 1971.
(31) - Jf. Schedule 4, paragraph 3(1), i den i fodnote 22 naevnte Immigration Act 1971.
(32) - Jf. Schedule 4, paragraph 3(2), i den i fodnote 22 naevnte Immigration Act 1971.
(33) - Jf. fodnote 27 og den dertil knyttede del af teksten. Faellesskabsbestemmelserne om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet - herunder Raadets forordning af samme navn nr. 1612/68/EOEF af 15.10.1968 (EFT 1968 II, s. 467) med senere aendringer fik i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 2194/91 af 25.6.1991 om den overgangsperiode, som gaelder for arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem Spanien og Portugal paa den ene side og de oevrige medlemsstater paa den anden side (EFT L 206 af 29.7.1991, s. 1), fuld gyldighed for portugisiske arbejdstagere i forholdet mellem Portugal og de oevrige medlemsstater den 1.1.1992.
(34) - Muligheden ifoelge section 15(1)(a) i Immigration Act 1971 for at indbringe en udvisningsafgoerelse truffet af Secretary of State (naar der ikke forinden er blevet fremsat en anbefaling af kriminalretten) til en adjudicator og eventuelt i anden instans til Immigration Appeals Court er ikke blevet udvidet til ogsaa at omfatte Jersey. Jf. Macdonald, a.st., fodnote 27, s. 74.
(35) - Familiemedlemmer til en arbejdstager, som er statsborger i en medlemsstat, og som er beskaeftiget paa en anden medlemsstats omraade, har (uanset deres nationalitet) ret til at tage bopael hos arbejdstageren i henhold til artikel 10, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15.10.1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467). Denne ret omfatter arbejdstagerens aegtefaelle, hans og hans aegtefaelles efterkommere i lige linje, der er under 21 aar eller forsoerges af ham, og hans og hans aegtefaelles slaegtninge i opadstigende linje, naar disse forsoerges af ham.
(36) - Denne bestemmelse gaelder udtrykkeligt med forbehold af de begraensninger af den ved traktaten sikrede grundlaeggende ret til fri bevaegelighed for arbejdstagere - herunder retten til »at tage ophold i en af medlemsstaterne for dér at have beskaeftigelse i henhold til de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der gaelder for indenlandske arbejdstageres beskaeftigelse« - som retfaerdiggoeres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.
(37) - Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25.2.1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109).
I henhold til direktivets artikel 3, der som fastslaaet af Domstolen (dom af 4.12.1974, sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337, praemis 6 og 7) har umiddelbar virkning i medlemsstaternes retsordener, maa en foranstaltning, hvorefter en anden medlemsstats statsborger udvises fra en medlemsstats omraade under hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed udelukkende vaere begrundet i den paagaeldendes personlige forhold. At den paagaeldende er blevet idoemt en straffedom, begrunder ikke automatisk udvisningsforanstaltningen som en generalpraeventiv foranstaltning, der kan virke afskraekkende for andre udlaendinge, der opholder sig i medlemsstaten (dom af 26.2.1975, sag 67/74, Bonsignore, Sml. s. 297), undtagen hvor de omstaendigheder, der har foert til den tidligere domfaeldelse, er udtryk for et personligt forhold, som ved at indikere en tilboejelighed til begaa yderligere brud paa freden og den offentlige sikkerhed indebaerer en aktuel trussel mod den offentlige orden (dom af 27.10.1977, sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1999). Undtagen hvor hensynet til statens sikkerhed er til hinder derfor, skal begrundelsen for en repressiv foranstaltning over for en person vaere saa detaljeret og praecis, at den giver vedkommende mulighed for effektivt at forsvare sine interesser (dom af 18.5.1982, forenede sager 115/81 og 116/81, Adoui og Cornuaille, Sml. s. 1665). Desuden skal den paagaeldende have samme adgang til at paaklage foranstaltningen, som indlaendinge har med hensyn til administrative afgoerelser (direktivets artikel 6 og 8). Endelig bestemmes det i direktivets artikel 9 med hensyn til en situation, hvor der ikke er mulighed for at indbringe sagen for en domstol, eller hvor en saadan sag kun kan dreje sig om beslutningens lovlighed eller ikke har opsaettende virkning, at en statsborger i en medlemsstat, over for hvem der er truffet en udvisningsforanstaltning, skal have mulighed for, foer foranstaltningen fuldbyrdes, at faa indhentet en udtalelse fra en uafhaengig myndighed i indrejselandet, over for hvilken han er sikret fuld ret til at fremfoere sit forsvar (dom af 30.11.1995, sag C-175/94, Gallagher, Sml. I, s. 4253).
(38) - Dom af 3.7.1991, Sml. I, s. 3479.
(39) - Praemis 8, 9 og 10.
(40) - Praemis 16.
(41) - Praemis 17.
(42) - Praemis 18. Efter at have fastslaaet dette undersoegte Domstolen, om hele beskaeftigelseskontrolordningen paa oeen Man maatte anses for uforenelig med artikel 4, hvis der fandt en nationalitetsbegrundet forskelsbehandling sted af faellesskabsarbejdstagere, som kun angik de beskaeftigelser, der var omfattet af en undtagelsesbestemmelse - hvilket ikke var tilfaeldet med Barr's beskaeftigelse som virksomhedsjurist. Herpaa svarede Domstolen benaegtende. Naar oeens myndigheder anvendte kravet om arbejdstilladelse paa samtlige faellesskabsstatsborgere paa en ikke-diskriminerende maade, udgjorde det i stoerstedelen af tilfaeldene ikke en overtraedelse af ligebehandlingsforpligtelsen i artikel 4 og maatte anses for foreneligt med faellesskabsretten.
(43) - Jf. Plender, a.st., fodnote 1, s. 157 og 158. Det skal bemaerkes, at skoent Kommissionen, stoettet af den franske regering, i mindst én henseende har sat spoergsmaalstegn ved, om Pereira Roque rent faktisk var »arbejdstager« paa det relevante tidspunkt, har den forelaeggende ret lagt dette til grund. Jeg erindrer om, Domstolen har anlagt en vid fortolkning af begrebet »arbejdstager«, som benyttes i traktaten, men som aldrig er blevet defineret. Det synes saaledes at vaere tilstraekkeligt, at den paagaeldende i en vis periode udoever faktisk og reel beskaeftigelse mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger (jf. bl.a. dom af 23.3.1982, sag 53/81, Levin, Sml. s. 1035, og af 3.7.1986, sag 66/85, Lawrie-Blum, Sml. s. 2121). Paa grundlag af denne regel har Domstolen fastslaaet, at de personer, som lovligt kan paaberaabe sig faellesskabsbestemmelserne om arbejdskraftens frie bevaegelighed, omfatter deltidsbeskaeftigede arbejdstagere (dom af 3.6.1986, sag 139/85, Kempf, Sml. s. 1741), midlertidigt og saesonmaessigt beskaeftigede arbejdstagere, praktikanter (dom af 26.2.1992, sag C-3/90, Bernini, Sml. I, s. 1071) samt studerende, der udfoerer praktikanttjeneste som led i en faglig uddannelse (dom af 21.11.1991, sag C-27/91, Le Manoir, Sml. I, s. 5531). Ogsaa arbejdsloese faellesskabsstatsborgere, der soeger beskaeftigelse, har ret til at indrejse og i et rimeligt tidsrum tage ophold i en anden medlemsstat (jf. bl.a. dom af 26.2.1991, sag C-292/89, Antonissen, Sml. I, s. 745).
(44) - Jf. Den Internationale Domstols dom af 6.4.1955 i sagen Liechtenstein mod Guatemala (»Nottebohm-sagen«), 2. del, ICJ Reports, s. 4, navnlig s. 23. I denne dom fremsatte Den Internationale Domstol sin ofte citerede definition af »statsborgerskab« som »en retlig forbindelse, der bygger paa en faktisk social samhoerighed og en reel eksistentiel, interesse- og foelelsesmaessig tilknytning, og som indebaerer gensidige rettigheder og pligter. Den kan opfattes som det juridiske udtryk for, at den person, som den tilkommer, enten umiddelbart ved lov eller som foelge af en af myndighederne truffet foranstaltning, reelt er taettere knyttet til befolkningen i den stat, hvori den paagaeldende tildeles statsborgerskab, end til nogen anden stat«. Jf. desuden udtalelse af 7.2.1923 fra Den Faste Domstol for Mellemfolkelig Retspleje i sagen Nationality Decrees in Tunis and Marocco, PCIJ, Ser. B, nr. 4, s. 24.Det skal paapeges, at selv om begreberne »nationalitet« og »statsborgerskab« paa det semantiske plan anvendes stort set synonymt i daglig tale (jf. C. Parry: Nationality and Citizenship Laws of the Commonwealth and the Republic of Ireland, London, 1957, s. 3-8), benyttes de til at fremhaeve to forskellige aspekter af en persons tilhoersforhold til en stat, nemlig paa den ene side det kompleks af rettigheder, som er relevante i relation til folkeretten, saasom diplomaters ret til beskyttelse og retten til at faa udstedt et pas, og paa den anden de rettigheder, som er relevante i relation til den nationale retsorden, saasom bopaels- og stemmeret (jf. A. Karinen: Expulsion in Europe. The Member States' Sovereignty and the Individual's Rights, Institutet foer Europeisk raett vid Stockholms Universitet, nr. 34 (1996), s. 40).
(45) - Jf. artikel 1 i Haagerkonventionen af 1930 om visse spoergsmaal i relation til lovkonflikter inden for statsborgerskabslovgivningerne (Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Laws, gengivet i AJIL, bd. 24 (1930), s. 192). De tilsyneladende kun faa saadanne folkeretligt fastsatte begraensninger, der findes, har dog ikke bindende retsvirkning. Ifoelge generaladvokat Trabucchi i sagen Airola mod Kommissionen (dom af 20.2.1975, sag 21/74, Sml. s. 221, navnlig s. 233) omfatter de ogsaa de grundlaeggende menneskerettigheder. Jf. s. O'Leary: »Nationality Law and Community Citizenship: A Tale of Two Uneasy Bedfellows« i 1992 Yearbook of European Law, 1993, s. 353, navnlig s. 356.
(46) - Jf. O'Leary, a.st., fodnote 45, s. 378 og 379.
(47) - Jf. dom af 7.7.1992, sag C-369/90, Micheletti, Sml. I, s. 4239, praemis 10.
(48) - Jf. traktatens artikel 8 til 8 E. Unionsborgerskab har »enhver, der er statsborger i en medlemsstat« (artikel 8).
(49) - Denne erklaering lyder saaledes: »Konferencen erklaerer, at naar der i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab henvises til statsborgere i medlemsstaterne, afgoeres spoergsmaalet om, hvorvidt en person har denne nationalitet, udelukkende under henvisning til den paagaeldende medlemsstats egen lovgivning. Medlemsstaterne kan til orientering afgive en erklaering om, hvem der i henseende til Faellesskabet skal anses for at vaere deres statsborgere ved at indgive en erklaering til formandskabet, og de kan om fornoedent aendre denne erklaering.« Den generelle fortolkningsregel i Wienerkonventionen af 23.5.1969 om traktatretten, jf. fodnote 11, bestemmer foelgende: »Med henblik paa fortolkningen af en traktat indgaar i sammenhaengen [i hvilken traktatens udtryk tillaegges deres saedvanlige betydning] foruden selve teksten inklusive dens praeambel og bilag: (a) enhver aftale vedroerende traktaten, som er indgaaet mellem samtlige deltagere i forbindelse med traktatens indgaaelse ...« (artikel 31, stk. 2).
(50) - Jf. fodnote 19.
(51) - Jf. G.S. Goodwin-Gill: »The Limits of the Power of Expulsion in Public International Law« i The British Year Book of International Law 1974-1975, Oxford, 1977, s. 55, navnlig s. 56-122, og I. Brownlie: Principles of Public International Law, Oxford, 1990 (4. udg.), s. 520.
(52) - Jf. den i fodnote 37 naevnte dom i Van Duyn-sagen, praemis 22 og 23, dom af 8.4.1976, sag 48/75, Royer, Sml. s. 497, praemis 41, og den i fodnote 37 naevnte dom i Adoui og Cornuaille-sagen, praemis 7, dom af 7.7.1992, sag C-370/90, Singh, Sml. I, s. 4265, praemis 22, og af 17.6.1997, forenede sager C-65/95 og C-111/95, Shingara og Radiom, Sml. I, s. 3343, praemis 28.
(53) - Jf. Plender, a.st., fodnote 1, s. 156.
(54) - Jf. bl.a. dom af 8.10.1980, sag 810/79, UEberschaer, Sml. s. 2747, af 13.2.1985, sag 293/83, Gravier, Sml. s. 593, af 14.7.1988, sag 308/86, Lambert, Sml. s. 4369, af 27.9.1988, sag 42/87, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 5445, af 26.2.1992, sag C-357/89, Raulin, Sml. I, s. 1027, og af 13.10.1992, forenede sager C-63/90 og C-67/90, Portugal og Spanien mod Raadet, Sml. I, s. 5073.
(55) - Jf. bl.a. dom af 13.12.1972, sag 44/72, Marsman, Sml. s. 1243, og af 12.7.1984, sag 237/83, Prodest, Sml. s. 3153. Ud over aabenbar forskelsbehandling paa grund af nationalitet forbyder ligebehandlingsprincippet ogsaa alle former for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt foerer til samme resultat, jf. bl.a. dom af 12.2.1974, sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153, af 16.2.1978, sag 61/77, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 417, af 14.2.1995, sag C-279/93, Schumacker, Sml. I, s. 225, og af 23.5.1996, sag C-237/94, O'Flynn, Sml. I, s. 2617.
(56) - Jf. dom af 7.7.1976, sag 118/75, Watson og Belmann, Sml. s. 1185, og af 14.7.1977, sag 8/77, Sagulo m.fl., Sml. s. 1495, praemis 4 og 5 (vedroerende et krav om, at faellesskabsstatsborgere anmeldte deres tilstedevaerelse til vaertsmedlemsstatens politimyndigheder, selv om overtraedelse af paabuddet ikke kunne foere til paalaeggelse af uforholdsmaessigt strenge sanktioner).
(57) - Jf. fodnote 24 og den dertil knyttede del af teksten.
(58) - Jf. fodnote 43 og den dertil knyttede del af teksten.
(59) - Jf. fodnote 25 og den dertil knyttede del af teksten.
(60) - Jf. punkt 34, 35 og 36.
(61) - Jf. fodnote 35 og 36 og den dertil knyttede del af teksten.
(62) - Jf. fodnote 37 og den dertil knyttede del af teksten.
(63) - Jf. fodnote 47 og den dertil knyttede del af teksten. Navnlig skal det bemaerkes, at det bestemmes i traktatens artikel 8 A, at »enhver unionsborger har ret til at faerdes og opholde sig frit paa medlemsstaternes omraade med de begraensninger og paa de betingelser, der er fastsat i denne traktat og i gennemfoerelsesbestemmelserne hertil«. At den grundlaeggende frihed til at faerdes og tage ophold er blevet tillagt unionsborgerne som en individuel rettighed, rejser det spoergsmaal, om dens udoevelse, efter at vaere blevet adskilt fra rent oekonomiske hensyn, paa det nye politiske og retlige grundlag vil kunne foere til afskaffelse ikke alene af de betingelser, der er fastsat i den afledte ret, men ogsaa af forbeholdene i traktatens artikel 48, 55 og 56, jf. A. Pliakos: »Citoyenneté« i C. Gavalda og R. Kovar (red.): Répertoire de droit communautaire Dalloz, Paris, 1992 (loesbladsudgave, juni 1995), bd. 1, punkt 35.
(64) - Jf. desuden mit forslag til afgoerelse af 1.7.1997 i sag C-85/96, Martínez Sala (Sml. 1998 I, s. 2694), hvori jeg har fortolket traktatens artikel 8 og 8 A saaledes, at en faellesskabsstatsborger, som har faaet tilladelse eller adgang til at opholde sig paa en medlemsstats omraade, uanset paa hvilket grundlag, har ret til uddannelsesstoette i henhold til medlemsstatens lovgivning paa samme betingelser som vaertslandets statsborgere uden hensyn til, om den paagaeldende er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse.
(65) - Jf. bl.a. dom af 11.7.1985, sag 137/84, Mutsch, Sml. s. 2681, af 2.2.1989, sag 186/87, Cowan, Sml. s. 195, og af 26.9.1996, sag C-43/95, Data Delecta og Forsberg, Sml. I, s. 4661.
(66) - Desuden droeftes det selv inden for folkeretten, i hvilket omfang en stat har befoejelse til efter eget skoen at udvise personer fra dens omraade, som har opholdt sig dér saa laenge, at de kan anses for i praksis at have erhvervet dens nationalitet, jf. Brownlie, a.st., fodnote 51, s. 520.
(67) - Jf. C. Vincenzi: »Deportation in Disarray: The Case of EC Nationals«, Criminal Law Review, 1994, s. 163, navnlig s. 174 og 175, Karinen, a.st., fodnote 43, s. 58, Goodwin-Gill, a.st., fodnote 49, s. 153.
(68) - Det princip, der er tale om i denne sag, nemlig at forbuddet mod forskelsbehandling overholdes ved at sikre, at eventuelle begraensninger i personers ret til ligebehandling er passende og noedvendige, er i Domstolens praksis blevet anvendt mange gange og under varierende omstaendigheder. Som eksempler kan naevnes dommene i de i fodnote 56 naevnte sager Watson og Belmann samt Sagulo m.fl., praemis 20, 21 og 22 (om proportionaliteten af de sanktioner for manglende overholdelse af de administrative formaliteter vedroerende udlaendinges indrejse og ophold, som var fastsat i den italienske lov om offentlig sikkerhed), domme af 5.7.1977, sag 114/76, Bela-Muehle, Sml. s. 1211, praemis 7, sag 116/76, Granaria, Sml. s. 1247, praemis 17-25, og forenede sager 119/76 og 120/76, OEhlmuehle og Becher, Sml. s. 1269, praemis 7 (hvori Domstolen fastslog, at en faellesskabsordning for obligatorisk opkoeb af skummetmaelkspulver, som interventionsorganerne laa inde med, var i strid med den i traktatens artikel 40, stk. 3, fastsatte regel om forbud mod forskelsbehandling af Faellesskabets producenter og forbrugere, fordi den gjorde tildeling af stoette til husdyravlerne betinget af, at disse koebte denne maelk til en pris, der i betydelig grad stod i misforhold til prisen paa andre foderprodukter, hvilket indebar en diskriminerende fordeling mellem de forskellige landbrugssektorer, som var til fordel for maelkeproducenterne paa bekostning af husdyravlerne), dom af 13.12.1984, sag 106/83, Sermide, Sml. s. 4209, praemis 28 (hvori Domstolen fandt, at i tilfaelde hvor de forskellige led i en faelles markedsordning er differentieret efter regioner eller andre produktions- og forbrugsvilkaar, kan forbuddet mod forskelsbehandling af Faellesskabets producenter og forbrugere kun anses for overholdt, hvis de anvendte kriterier er objektive og sikrer en forholdsmaessig fordeling af fordele og ulemper mellem de beroerte), af 15.5.1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, praemis 38 (om proportionaliteten af en i hensynet til den offentlige sikkerhed begrundet undtagelse fra forbuddet mod forskelsbehandling paa grund af koen i forbindelse med adgangen til beskaeftigelse som politibetjent), og af 27.10.1993, sag C-127/92, Enderby, Sml. I, s. 5535, praemis 29 (om proportionaliteten af loenforskellen mellem to funktioner af samme vaerdi - hvoraf den ene naesten udelukkende blev udoevet af kvinder og den anden hovedsagelig af maend - som angiveligt var begrundet i mangel paa ansoegere til den funktion, hvortil der var knyttet den hoejeste loen).
(69) - Jf. henvisningen til en udvisningsafgoerelse, som en britisk Metropolitan Stipendiary Magistrate, som er en kriminalret i foerste instans, der ikke har befoejelse til at traeffe bestemmelse om vilkaar over for lovovertraedere, havde anbefalet i en anden sag for en britisk domstol (Regina mod Secchi) (dom af 28.3.1979, sag 175/78, Saunders, Sml. s. 1129, samt forslaget til afgoerelse, s. 1136, navnlig s. 1139).
(70) - Jf. dom af 28.10.1975, sag 36/75, Rutili, Sml. s. 1219, praemis 27.
(71) - Jf. fodnote 30 og 31 og den dertil knyttede del af teksten.