61989J0198
ΕΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-198/89 (
*1
)
Ι — Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
1. Νομικό πλαίσιο
Κατά την ελληνική νομοθεσία ξεναγός (εξηγητής ) είναι ο συνοδεύων αλλοδαπούς ή ημεδαπούς περιηγητές ή επισκέπτες της χώρας, καθοδηγώντας τους και υποδεικνύοντας τα αξιοθέατα του τόπου, αρχαία ή ιστορικά μνημεία, καλλιτεχνικά έργα κάθε εποχής, επεξηγώντας τη σημασία τους, τον προορισμό και την ιστορία τους και παρέχοντας γενικότερες πληροφορίες για την αρχαία και τη νεότερη Ελλάδα [άρθρο 1, παράγραφος 1, του νόμου 710 της 26ης και 27ης Σεπτεμβρίου 1977 ( ΦΕΚ, τεύχος Α 283 ) ].
Δυνάμει του νόμου αυτού οι προαναφερθείσες δραστηριότητες ασκούνται μόνο από άτομα που διαθέτουν συγκεκριμένη κατάρτιση πιστοποιούμενη με σχετικό δίπλωμα.
Σε ορισμένα κράτη μέλη η δραστηριότητα του ξεναγού αποτελεί επίσης αντικείμενο ρυθμίσεως· σε άλλα κράτη μέλη δεν υφίσταται τέτοια ρύθμιση.
Η δέκατη τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 75/368/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί των μέτρων που προορίζονται να διευκολύνουν την πραγματική άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών για διάφορες δραστηριότητες ( ex-κλάση 1 έως κλάση 85 ΔΙ 1Β) και ιδίως περί των μεταβατικών μέτρων για τις δραστηριότητες αυτές ( ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 214), διευκρινίζει τα ακόλουθα:
« Εκτιμώντας ότι οι δραστηριότητες των τουριστικών οδηγών ασκούνται σε ορισμένα κράτη μέλη εντός προσδιορισθέντων εδαφικών ορίων και αποτελούν αντικείμενο λεπτομερούς εθνικής ρυθμίσεως· ότι, κατά συνέπεια, συντρέχει λόγος να αποκλεισθούν οι δραστηριότητες αυτές της παρούσας οδηγίας με εξαίρεση πάντως τις δραστηριότητες των οδηγών συνοδών και αυτών των τουριστικών διερμηνέων ».
Το άρθρο 2, παράγραφος 5, της ίδιας οδηγίας προβλέπει ότι η οδηγία δεν εφαρμόζεται στις δραστηριότητες των ξεναγών, εξαιρουμένων των δραστηριοτήτων των οδηγών συνοδών και των τουριστικών διερμηνέων.
Η Επιτροπή εξέδωσε πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με ένα δεύτερο γενικό σύστημα αναγνωρίσεως της επαγγελματικής εκπαιδεύσεως η οποία συμπληρώνει την οδηγία 89/48/ΕΟΚ ( ΕΕ 1989, C 263, σ. 1 ). Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη της προτάσεως αυτής ορίζει ότι,
« όσον αφορά τα επαγγέλματα για την άσκηση των οποίων η Κοινότητα δεν έχει ορίσει το ελάχιστο επίπεδο των αναγκαίων προσόντων, τα κράτη μέλη διατηρούν την ευχέρεια να καθορίζουν το επίπεδο αυτό, ώστε να εξασφαλίζουν την ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχονται στο έδαφος τους˙ ότι, ωστόσο, τα κράτη μέλη δεν μπορούν, παραγνωρίζοντας τις υποχρεώσεις που ορίζονται στα άρθρα 5, 48, 52 και 59 της Συνθήκης, να επιβάλουν σε υπήκοο κράτους μέλους να αποκτά προσόντα τα οποία τα εν λόγω κράτη μέλη απλώς περιορίζονται να ορίζουν σε σχέση με τα διπλώματα που χορηγούν στα πλαίσια του εθνικού εκπαιδευτικού τους συστήματος ενώ ο ενδιαφερόμενος έχει ήδη αποκτήσει το σύνολο ή μέρος των προσόντων αυτών σε άλλο κράτος μέλος˙ ότι κατά συνέπεια κάθε κράτος μέλος υποδοχής στο οποίο είναι κατοχυρωμένο νομοθετικά ένα επάγγελμα είναι υποχρεωμένο να λαμβάνει υπόψη του τα προσόντα που αποκτώνται σε άλλο κράτος μέλος και να εκτιμά αν αυτά αντιστοιχούν στα προσόντα που απαιτεί ».
Το άρθρο 5 της προτάσεως προβλέπει, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα:
«Όταν, στο κράτος μέλος υποδοχής, η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα ή η εξάσκηση του προϋποθέτει την κατοχή πιστοποιητικού, η αρμόδια αρχή δεν μπορεί να αρνείται σε υπήκοο κράτους μέλους την πρόσβαση στο επάγγελμα αυτό ή την εξάσκηση του, υπό τους ίδιους όρους με τους ημεδαπούς, επικαλούμενη την έλλειψη προσόντων:
α)
αν ο αιτών κατέχει το δίπλωμα όπως αυτό που ορίζεται στην παρούσα οδηγία ή στην οδηγία 89/48/ΕΟΚ ή το πιστοποιητικό που επιβάλλεται από άλλο κράτος μέλος για την πρόσβαση στο εν λόγω επάγγελμα ή την εξάσκηση του στο έδαφος του και το οποίο έχει ληφθεί σε ένα κράτος μέλος˙
ή
β)
αν ο αιτών έχει εξασκήσει το επάγγελμα αυτό με πλήρη απασχόληση επί δύο έτη κατά τη διάρκεια των δέκα τελευταίων ετών σε άλλο κράτος μέλος που δεν κατοχυρώνει νομοθετικά αυτό το επάγγελμα, κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο δ, και του άρθρου 1, στοιχείο ε, εδάφιο πρώτο, και έχει αποκτήσει έναν ή περισσότερους τίτλους εκπαίδευσης (... ) »
2. Το ιστορικό της διαφοράς
Το ασυμβίβαστο ορισμένων αποτελεσμάτων της ελληνικής νομοθεσίας με το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ αποτέλεσε αντικείμενο επιστολής της Επιτροπής προς την Ελληνική Κυβέρνηση της 23ης Φεβρουαρίου 1987. Με την επιστολή αυτή η Επιτροπή, σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΟΚ διαδικασία, κάλεσε την Ελληνική Κυβέρνηση να υποβάλει τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών από τη λήψη της εν λόγω επιστολής. Με επιστολή της 14ης Μαΐου 1987 οι ελληνικές αρχές αμφισβήτησαν τις απόψεις της Επιτροπής. Η Επιτροπή διατύπωσε αιτιολογημένη γνώμη στις 20 Απριλίου 1988. Η Ελληνική Κυβέρνηση, με επιστολή της 20ής Ιουλίου 1988, διαφώνησε εκ νέου με τις απόψεις της Επιτροπής. Δεδομένου ότι σε ορισμένα κράτη μέλη ισχύουν ρυθμίσεις ανάλογες προς την εν λόγω ρύθμιση, οι γαλλικές αρχές πρότειναν στην Επιτροπή να οργανώσει σύσκεψη με αυτά τα κράτη μέλη. Η σύσκεψη αυτή έγινε στις 25 Νοεμβρίου 1988. Κατόπιν της συσκέψεως αυτής οι γαλλικές αρχές πρότειναν στην Επιτροπή συμβιβασμό με επιστολή της 7ης Δεκεμβρίου 1988. Με επιστολή της 21ης Φεβρουαρίου 1989 η Επιτροπή απάντησε στις ελληνικές αρχές ότι θεώρησε « ότι ο συμβιβασμός που επήλθε κατά τη σύσκεψη αυτή, και στον οποίο συμμετείχαν και οι ελληνικές αρχές, δεν είναι σε θέση να μεταβάλει την άποψη της όπως αυτή αναπτύχθηκε στην αιτιολογημένη γνώμη ». Με επιστολή της 15ης Μαρτίου 1989 οι ελληνικές αρχές ενέμειναν στην εναντίωσή τους προς την άποψη της Επιτροπής.
3. ώαόικασία
Η προσφυγή της Επιτροπής πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 20 Ιουνίου 1989. Η έγγραφη διαδικασία εξελίχθηκε κανονικά.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
ΙΙ — Αιτήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή, προσφεύγουσα, ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να αναγνωρίσει ότι η Ελληνική Δημοκρατία, απαιτώντας για την παροχή υπηρεσιών ξεναγού που ταξιδεύει με ομάδα τουριστών προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος, πλην της Ελλάδας, παροχή που συνίσταται στην άσκηση των δραστηριοτήτων που προβλέπονται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, του νόμου 710 της 26ης και 27ης Σεπτεμβρίου 1977 περί ξεναγών (ΦΕΚ, τεύχος Α 283 ) οι οποίοι ξεναγούν τους τουρίστες σε χώρους πλην μουσείων και ιστορικών μνημείων όπου η επίσκεψη επιτρέπεται μόνο με συνοδεία ειδικευμένου επαγγελματία ξεναγού, άδεια ασκήσεως επαγγέλματος η οποία χορηγείται στα πρόσωπα που διαθέτουν ορισμένη κατάρτιση πιστοποιούμενη με σχετικό δίπλωμα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ˙
—
να καταδικάσει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Η Ελληνική Δημοκρατία, καθής, ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να κηρύξει την προσφυγή αβάσιμη˙
—
να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
III — Λόγοι προσφυγής και επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή εκτιμά ότι ορισμένα αποτελέσματα της ελληνικής νομοθεσίας σχετικά με τις δραστηριότητες των ξεναγών είναι ασυμβίβαστα με το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ. Με την προσφυγή αυτή δεν αντιτίθεται στις ενδεχόμενες ειδικές ρυθμίσεις που αφορούν επισκέψεις με ξεναγό σε ορισμένα μουσεία ή πολιτιστικούς και ιστορικούς χώρους, ανοικτούς στο κοινό, και οι οποίες, για τον λόγο αυτό_προϋποθέτουν ξεναγούς με ειδικά προσόντα. Το γενικό συμφέρον, που συνίσταται στην αξιοποίηση του ιστορικού πλούτου και στη διάδοση των γνώσεων σχετικά με την καλλιτεχνική και πολιτιστική κληρονομιά της Ελλάδας, μπορεί, πράγματι, να δικαιολογήσει την απαίτηση αυτών των επαγγελματικών προσόντων.
Η παρούσα υπόθεση όμως αφορά την ειδική περίπτωση των δραστηριοτήτων που ασκούν ξεναγοί που είναι μισθωτοί υπάλληλοι τουριστικής επιχειρήσεως ( « tour operator » ) εγκατεστημένης σε άλλο κράτος μέλος, η οποία διοργανώνει από την έδρα της ομαδικά ταξίδια για τουρίστες με προορισμό την Ελλάδα ( π.χ. με πούλμαν). Οι ξεναγοί μαζί με την ομάδα τουριστών αποτελούν ένα κλειστό κύκλωμα καθ' όλη τη διάρκεια του ταξιδιού. Διέρχονται τα σύνορα μαζί με την ομάδα και σχολιάζουν τα πολιτιστικά, ιστορικά και καλλιτεχνικά αξιοθέατα της χώρας επ' ονόματι και για λογαριασμό της τουριστικής επιχειρήσεως. Η επιχείρηση αυτή είναι επομένως ο παρέχων την υπηρεσία που ενεργεί αποκλειστικά μέσω των ξεναγών του. Κατά την άποψη της Επιτροπής το Δικαστήριο αναγνώρισε αυτή τη μορφή ασκήσεως δραστηριότητας ως παροχή υπηρεσιών ( απόφαση του Δικαστηρίου της 3ης Φεβρουαρίου 1982, 62/81 και 63/81, Seco και Desquenne & Girai, Συλλογή 1982, σ. 223 ).
Η απαίτηση των επαγγελματικών προσόντων που προβλέπει η εν λόγω ελληνική νομοθεσία εμποδίζει την τουριστική επιχείρηση που είναι εγκατεστημένη σε κράτος μέλος, όπου δεν έχει ρυθμιστεί η δραστηριότητα του τουριστικού ξεναγού, να χρησιμοποιεί τους ξεναγούς της που συνοδεύουν συνήθως τις ομάδες τουριστών. Πράγματι, οι ξεναγοί δεν διαθέτουν άδεια ασκήσεως επαγγέλματος. Επομένως, η επιχείρηση είναι υποχρεωμένη να προσλάβει επιτόπου ξεναγό ο οποίος είναι κάτοχος της άδειας αυτής ή — διαφορετικά — οι ξεναγοί που συνοδεύουν την ομάδα πρέπει να είναι κάτοχοι του απαιτουμένου ελληνικού διπλώματος. Επομένως, η επίδικη ρύθμιση δημιουργεί εμπόδια στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών από την επιχείρηση προς τους τουρίστες, καθώς και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών του ξεναγού έναντι της τουριστικής επιχειρήσεως και των τουριστών, οι οποίοι προτιμούν τον συνήθη ξεναγό τους.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ προβλέπει την κατάργηση των περιορισμών, ακόμη και αυτών που εφαρμόζονται αδιακρίτως, οι οποίοι εμποδίζουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, στο μέτρο που οι περιορισμοί αυτοί δεν δικαιολογούνται από το γενικό συμφέρον.
Καταρχάς η εν λόγω ρύθμιση δεν μπορεί να οφείλεται σε γενικό συμφέρον αναφερόμενο στην προστασία του καταναλωτή. Πρόκειται, πράγματι, για κλειστό κύκλωμα: ο ξεναγός, εκπρόσωπος της τουριστικής επιχειρήσεως, και οι τουρίστες ( οι καταναλωτές ) μετακινούνται μαζί από το κράτος μέλος όπου είναι εγκατεστημένη η τουριστική επιχείρηση, για να παράσχουν και να αποδεχθούν αντιστοίχως την εν λόγω υπηρεσία σε άλλο κράτος μέλος. Υπό τις συνθήκες αυτές, η εμπορική φήμη της τουριστικής επιχειρήσεως, σε συνδυασμό με τον ανταγωνισμό στην αγορά, εξασφαλίζει επαρκώς τα συμφέροντα των καταναλωτών.
'Επειτα, η προσβαλλόμενη ρύθμιση δεν δικαιολογείται από το γενικό συμφέρον σχετικά με την αξιοποίηση του ιστορικού και πολιτιστικού πλούτου, λόγω ακριβώς της ελλείψεως αποτελεσματικότητας της. Πράγματι, η διάδοση των πολιτιστικών και ιστορικών πληροφοριών εξασφαλίζεται ήδη ευρέως, με διαφόρους τρόπους, από τα μέσα μαζικής ενημερώσεως. Χάρη στην ελευθερία του τύπου και της εκφράσεως της σκέψεως, οι πληροφορίες αυτές εκφεύγουν του αποτελεσματικού ελέγχου. Κατά συνέπεια, η επιρροή τους επί της αξιοποιήσεως του τουριστικού και πολιτιστικού πλούτου είναι τουλάχιστον το ίδιο σημαντική με αυτή των πληροφοριών που παρέχουν οι ξεναγοί.
Κατά την άποψη της Ελληνικής Κυβερνήσεως, το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ αφορά μόνο τις περιπτώσεις στις οποίες ο παρέχων τις υπηρεσίες και ο αποδέκτης τους είναι εγκατεστημένοι σε διαφορετικά κράτη μέλη. Επομένως, το άρθρο αυτό δεν εφαρμόζεται στην προκειμένη περίπτωση, στην οποία ο παρέχων την υπηρεσία και ο αποδέκτης της, εγκατεστημένοι στο ίδιο κράτος μέλος, μεταβαίνουν μαζί σε άλλο κράτος μέλος, που αποτελεί το πλαίσιο της παροχής.
Η Ελληνική Κυβέρνηση αμφισβητεί την άποψη της Επιτροπής, ότι τα ιδιαίτερα επαγγελματικά προσόντα απαιτούνται μόνο για την επίσκεψη με συνοδεία ξεναγού ορισμένων μουσείων και ιστορικών μνημείων. Πράγματι, οι χώροι αυτοί εναρμονίζονται με το γενικότερο περιβαλλοντικό χώρο, αποτελώντας έτσι ένα σύνολο. Η απαίτηση επαγγελματικών προσόντων πρέπει επομένως να εκτείνεται και στις δραστηριότητες των ξεναγών που ασκούνται εκτός των συγκεκριμένων αυτών χώρων.
Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η απαίτηση επαγγελματικών προσόντων για την άσκηση των δραστηριοτήτων των ξεναγών εξυπηρετεί την προστασία του γενικού συμφέροντος της αξιοποιήσεως του καλλιτεχνικού και αρχαιολογικού πλούτου της χώρας. Η Ελληνική Κυβέρνηση υπενθυμίζει ότι δεν έχει θεσπιστεί κοινοτική διάταξη διευκολύνουσα την άσκηση της δραστηριότητας του ξεναγού, υποχρεώνοντας ιδίως τα κράτη μέλη να αναγνωρίζουν μια κεκτημένη εκπαίδευση ή τη δραστηριότητα του ξεναγού που ασκείται σε άλλο κράτος μέλος. Επομένως, οι ελληνικές αρχές έχουν το δικαίωμα να απαγορεύουν την άσκηση της δραστηριότητας του ξεναγού στην Ελλάδα σε ξεναγούς που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη και δεν έχουν την άδεια ασκήσεως επαγγέλματος που προβλέπει η ελληνική νομοθεσία.
Η εν λόγω νομοθεσία, κατά την άποψη της Ελληνικής Κυβερνήσεως, είναι αποτελεσματική. Πράγματι, η Ελλάδα ασκεί έλεγχο στο έντυπο υλικό που τυπώνεται και κυκλοφορεί εντός της χώρας και προβαίνει στις δέουσες ενέργειες όσον αφορά το έντυπο υλικό που τυπώνεται και κυκλοφορεί εκτός Ελλάδας, με μόνο σκοπό την ορθή παρουσίαση της ιστορικής και πολιτιστικής κληρονομιάς της χώρας. Η Ελληνική Κυβέρνηση υπογραμμίζει σχετικά μια βασική διαφορά μεταξύ της γραπτής και προφορικής μεταδόσεως των πληροφοριών, όσον αφορά το στοιχείο της δημοσιότητας. Οι ξεναγοί μεταδίδουν τις πληροφορίες τους σε μια κλειστή ομάδα τουριστών. Οι πληροφορίες αυτές μπορούν επομένως να ελεγχθούν λιγότερο απ' ό,τι οι απόψεις που εξέφρασε ελεύθερα ο συντάκτης γραπτών πληροφοριών σχετικά με τη χώρα.
Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, η άποψη της Επιτροπής έρχεται, εξάλλου, σε αντίθεση με την πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για ένα δεύτερο γενικό σύστημα αναγνωρίσεως της επαγγελματικής εκπαιδεύσεως, η οποία συμπληρώνει την οδηγία 89/48/ΕΟΚ. Πράγματι, σύμφωνα με τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της προτάσεως αυτής, τα κράτη μέλη διατηρούν, όσον αφορά τα επαγγέλματα για την άσκηση των οποίων η Κοινότητα δεν έχει ορίσει το ελάχιστο επίπεδο των των αναγκαίων προσόντων, την ευχέρεια να καθορίζουν το επίπεδο αυτό, ώστε να εξασφαλίζουν την ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχονται στο έδαφος τους.
P. J. G. Kapteyn
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ελληνική.