62001CC0217_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. I förevarande mål begär Michel Hendrickx, tjänsteman vid Europeiska unionens råd, att domstolen skall upphäva det beslut som Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt, femte avdelningen, har meddelat den 12 mars 2001 i mål T-298/00 (nedan kallat förstainstansrättens beslut) samt även ogiltigförklara det beslut som fattats av Europeiskt centrum för utveckling av yrkesutbildning (nedan kallat Cedefop), vilket utan framgång bestreds i målet vid förstainstansrätten.
2. Genom det överklagade beslutet har förstainstansrätten fastställt att talan inte längre har något föremål, i det mål där Michel Hendrickx väckt talan för att få till stånd en ogiltigförklaring av Cedefops ovannämnda beslut att avslå Michel Hendrickxs begäran om flyttningsbidrag som denne begärde när han flyttade tillbaka till Bryssel (Belgien) efter att ha tjänstgjort som tillfälligt anställd vid Cedefops säte i Thessaloniki (Grekland).
Tillämpliga bestämmelser
3. Artikel 20 i Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) lyder som följer:
"En tjänsteman skall vara bosatt antingen på anställningsorten eller på ett sådant avstånd från den att han inte hindras i tjänsteutövningen."
4. I artikel 24 i Anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska gemenskaperna (nedan kallade anställningsvillkoren) föreskrivs följande:
"1. En tillfälligt anställd som har en tidsbegränsad anställning på minst ett år eller som av den myndighet som avses i artikel 6 första stycket anses tjänstgöra under motsvarande tid om hans anställningsavtal gäller tills vidare, är enligt artikel 5 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna berättigad till bosättningsbidrag som för den beräknade tjänstgöringstiden uppgår till följande:
- minst ett år men mindre än två år: en tredjedel av den sats som anges i artikel 5 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna,
- minst två år men mindre än tre år: två tredjedelar av den sats som anges i artikel 5 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna,
- tre år eller mer: tre tredjedelar av den sats som anges i artikel 5 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna.
2. Det flyttningsbidrag som föreskrivs i artikel 6 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna skall beviljas en tillfälligt anställd som fullgjort fyra års tjänstgöring. En anställd som fullgjort mer än ett års men mindre än fyra års tjänstgöring är berättigad till ett flyttningsbidrag som är proportionellt till tjänstgöringens längd, varvid delar av år inte beaktas."
5. I artikel 5 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
"1. Ett bosättningsbidrag som motsvarar två månaders grundlön för en tjänsteman som har rätt till hushållstillägg och som motsvarar en månads grundlön för en tjänsteman som inte har rätt till hushållstillägg skall utbetalas till en fast anställd tjänsteman som uppfyller villkoren för att vara berättigad till utlandstillägg eller som kan styrka att han varit tvungen att byta bostadsort för att uppfylla villkoren i artikel 20 i tjänsteföreskrifterna.
...
Bosättningsbidraget skall korrigeras med den koefficient som fastställts för tjänstemannens anställningsort.
..."
6. I artikel 6 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
"1. En fast anställd tjänsteman som uppfyller villkoren i artikel 5.1 skall då han lämnar sin tjänst ha rätt till ett flyttningsbidrag som motsvarar två månaders grundlön om tjänstemannen har rätt till hushållstillägg och som motsvarar en månads grundlön om tjänstemannen inte har rätt till hushållstillägg, förutsatt att han tjänstgjort i fyra år och att han inte får ett liknande bidrag i sin nya anställning. ...
Vid beräkningen av tjänstgöringens längd skall alla år i varje annan administrativ ställning enligt artikel 35 i tjänsteföreskrifterna medräknas utom tjänstledighet av personliga skäl.
...
Flyttningsbidraget skall korrigeras med den koefficient som fastställts för tjänstemannens senaste anställningsort."
7. I artikel 85 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande: "Varje belopp som utbetalats felaktigt skall återbetalas om den person som mottagit beloppet varit medveten om den felaktiga utbetalningen eller om felet varit så uppenbart att han borde ha varit medveten om den felaktiga utbetalningen."
8. I artikel 90 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
"1. Varje person som omfattas av dessa tjänsteföreskrifter kan begära att tillsättningsmyndigheten fattar beslut i en fråga som rör honom. Myndigheten skall delge berörd person sitt motiverade beslut inom fyra månader från den dag då begäran lämnades in. Om det vid utgången av denna tidsfrist ännu inte lämnats något svar, skall detta anses vara ett tyst avslag, som tjänstemannen kan anföra klagomål mot i enlighet med punkt 2.
2. Varje person som omfattas av dessa tjänsteföreskrifter kan vända sig till tillsättningsmyndigheten med klagomål mot en åtgärd som går honom emot; detta gäller oavsett om myndigheten har fattat ett beslut eller har underlåtit att vidta en åtgärd som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna. Klagomål skall anföras inom tre månader. Tidsfristen löper från och med
...
- den dag då svarsfristen löper ut när klagomålet gäller ett tyst avslag enligt punkt 1.
Myndigheten skall delge den berörda personen sitt motiverade beslut inom fyra månader från och med den dag då klagomålet lämnades in. Om det vid utgången av denna tidsfrist ännu inte lämnats något svar, skall detta anses vara ett tyst avslag som kan överklagas enligt artikel 91."
9. Slutligen föreskrivs följande i artikel 91:
"1. Europeiska gemenskapernas domstol skall vara behörig att avgöra alla tvister mellan gemenskaperna och varje person som omfattas av dessa tjänsteföreskrifter vad gäller lagligheten av en åtgärd som går en tjänsteman emot enligt artikel 90.2. I tvister av ekonomisk art skall domstolen ha oinskränkt behörighet.
2. Överklaganden till Europeiska gemenskapernas domstol kan endast tas upp till prövning
- om ett klagomål tidigare anförts hos tillsättningsmyndigheten enligt artikel 90.2 inom den tidsfrist som där föreskrivs, och
- om klagomålet avslagits, antingen uttryckligen eller tyst.
..."
Bakgrund och förfarande vid förstainstansrätten
10. Bakgrunden till tvisten har framställts tydligt i punkterna 2-10 i förstainstansrättens beslut. Jag begränsar mig därför till att påminna om vissa väsentliga punkter och hänvisar i övrigt till vad som angetts i förstainstansrättens beslut.
11. Michel Hendrickx, tjänsteman vid rådet och bosatt i Bryssel, förflyttades på egen begäran till Cedefop i Thessaloniki, dit han flyttade och tjänstgjorde som tillfälligt anställd från och med den 1 januari 1997, under ett och ett halvt år. Med anledning av denna flytt betalade Cedefop ett bosättningsbidrag till Michel Hendrickx i enlighet med artikel 24.1 i anställningsvillkoren.
12. När kontraktet hade löpt ut och efter att ha varit tjänstledig en period, återupptog klaganden sitt arbete vid rådet och flyttade tillbaka till Bryssel. Den 22 juli 1999 informerade han direktören för Cedefop om sin flytt och begärde utbetalning av flyttningsbidrag hos Cedefops tillsättningsmyndighet.
13. Den 22 november 1999, vid utgången av den frist på fyra månader som föreskrivs i artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna, skulle Michel Hendrickxs begäran anses ha avslagits genom tyst beslut. Den 18 februari 2000 ingav Michel Hendrickx ett klagomål mot detta beslut i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna. Klagomålet avslogs sedan, i sin tur, genom tyst beslut, eftersom tillsättningsmyndigheten inte meddelat något beslut vid utgången av den föreskrivna fristen på fyra månader. Till följd av detta överklagade Michel Hendrickx detta nyss nämnda tysta avslag (nedan kallat det överklagade avslagsbeslutet) till förstainstansrätten den 18 september 2000.
14. Den 14 november 2000 fattade direktören för Cedefop ett nytt beslut varigenom han tillerkände klaganden det begärda flyttningsbidraget på 908 485 GRD, i enlighet med artikel 24.2 i anställningsvillkoren. Genom samma beslut, men i enlighet med artikel 24.1 i anställningsvillkoren och artikel 85 i tjänsteföreskrifterna, begärde Cedefops direktör återbetalning av 1 213 572 GRD, som utbetalats till klaganden som bosättningsbidrag när han påbörjade sin tjänst i Thessaloniki, eftersom bidraget ursprungligen beräknats utifrån en fyra år lång tjänstgöringsperiod och den faktiska tjänstgöringen sedan visade sig understiga denna period. Sammantaget innebar således beslutet att Cedefop krävde betalning av Michel Hendrickx av mellanskillnaden mellan det icke utbetalade flyttningsbidraget och det felaktigt utbetalade bosättningsbidraget, motsvarande 308 087 GRD.
15. Beslutet ingavs till förstainstansrätten av Cedefop, som begärde att förstainstansrätten skulle förklara att talan inte längre hade något föremål. Michel Hendrickx motsatte sig denna begäran och ansåg att det nya beslutet delvis hade ersatt det överklagade avslagsbeslutet och begärde därför att få ändra sina ursprungliga yrkanden i talan.
16. I sitt beslut konstaterade förstainstansrätten att beslutet av den 14 november 2000 faktiskt beviljat klaganden det han velat uppnå med sin talan, vilket innebar att klaganden inte längre hade något berättigat intresse av att få saken prövad. Följaktligen fastslog förstainstansrätten att talan inte längre hade något föremål.
Överklagandet inför domstolen
Parternas argument
17. I förevarande mål, med ett överklagande som jag måste medge inte är alltför tydligt, angriper klaganden förstainstansrättens beslut genom att yrka följande. I första hand yrkar klaganden att förstainstansrättens beslut skall upphävas och begär tillstånd att få ändra sina yrkanden i talan vid förstainstansrätten vad gäller beslutet som fattats av direktören för Cedefop den 14 november 2000. I "andra hand" - men vid närmare granskning handlar det i själva verket om ett ytterligare separat yrkande - begär klaganden att domstolen skall förklara att Cedefops ovannämnda beslut fattats av en obehörig myndighet och att det därför skall ogiltigförklaras. Följaktligen yrkar klaganden att svaranden skall förpliktas betala 361 292 BEF till klaganden i flyttningsbidrag, jämte ränta, samt ersätta rättegångskostnaderna i de två instanserna.
18. Till stöd för sina yrkanden gör klaganden gällande att förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att fastställa att Cedefop, genom beslutet av den 14 november 2000, hade beviljat hans begäran om flyttningsbidrag, utan att granska huruvida den beviljade summan överensstämde med det som rätteligen skulle ha betalats till honom. Dessutom borde förstainstansrätten, enligt klaganden, innan den fattade sitt beslut, ha prövat lagenligheten av beslutet av den 14 november 2000 vad gäller återkravet av den förmodade otillbörliga utbetalningen till Michel Hendrickx och kvittningen av detta belopp.
19. Vidare yrkar Michel Hendrickx som "andra grund", i "andra hand" - samtidigt som det är uppenbart att den utgör stöd för det första yrkandet som klaganden själv benämnt som sitt förstahandsyrkande - att förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den nekade klaganden rätt att ändra sina yrkanden med beaktande av det nya beslutet. Det nya beslutet utgör i själva verket endast ett fastställande av det överklagade avslagsbeslutet, som följaktligen enligt gemenskapsrättslig praxis ersätter det tidigare beslutet och på så vis utgör en ny omständighet som, enligt artikel 42.2 i domstolens rättegångsregler, kan ge en part rätt att ändra sina yrkanden. Närmare bestämt skall klaganden ges möjlighet att anföra att beslutet av den 14 november 2000 inskränker de rättigheter som klaganden åtnjuter i enlighet med artikel 20 i tjänsteföreskrifterna, artiklarna 5 och 6 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, samt artikel 24.2 i anställningsvillkoren, både vad gäller fastställandet av flyttningsbidraget och kravet på återbetalning av det utbetalda bosättningsbidraget.
20. Som jag har konstaterat ovan, åberopar Michel Hendrickxs, i "andra hand" (även om han förefaller beteckna den som "första grund"), att Cedefops direktör saknade behörighet att fatta beslutet av den 14 november 2000. Kort sagt hävdar klaganden att när klagomål har anförts i enlighet med artikel 90.2, är den myndigheten inte längre behörig att besluta angående en begäran som ställts till myndigheten i enlighet med artikel 90.1.
21. Cedefop invänder först och främst och gör i första hand gällande att Michel Hendrickx inte har något berättigat intresse av att få saken prövad, eftersom beslutet av den 14 november 2000 helt tillmötesgått hans begäran. Överklagandet borde därför avvisas.
22. I andra hand och i sak gör Cedefop gällande att överklagandet är ogrundat. I motsats till vad som hävdats av Michel Hendrickx, var beslutet av den 14 november 2000 fattat av en behörig myndighet. Det faktum att klaganden hade anfört klagomål mot det tysta avslaget på begäran om flyttningsbidrag i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, fråntog inte Cedefops direktör behörigheten att besluta angående begäran i enlighet med artikel 90.1. Dessutom meddelade Cedefops direktör sitt beslut först efter det att förfarandet rörande klagomålet hade avslutats, eftersom klagomålet hade avslagits genom tyst beslut av den behöriga kommittén inom Cedefop.
23. Beträffande klagandens begäran att få ändra sina yrkanden med beaktande av beslutet av den 14 november 2000, invänder Cedefop att den rättspraxis som klaganden åberopar inte är tillämplig på föreliggande fall, eftersom det nya beslutet inte fastställer det överklagade avslagsbeslutet utan i stället faktiskt tillerkänner klaganden den ersättning som det tidigare beslutet inte beviljat honom. Beslutet av den 14 november 2000 utgör vidare två ytterligare beslut, vars syfte skiljer sig tydligt från det överklagade avslagsbeslutet, eftersom det nya beslutet för det första avser återbetalning av de belopp som utan grund utbetalats till klaganden som bosättningsbidrag, och för det andra avser kvittning av de ömsesidiga utestående fordringarna och skulderna mellan de två parterna. Om förstainstansrätten skulle ha tillåtit klaganden att utvidga den aktuella tvisten till att omfatta dessa senare beslut som just angetts, hade det inneburit att förstainstansrätten hade tillåtit klaganden att kringgå skyldigheten att inge ett föregående klagomål i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna. Även på denna grund begär Cedefop att överklagandet skall förklaras ogrundat.
Bedömning
Inledning
24. Trots de påpekade oklarheterna i detta överklagande, kommer jag att pröva yrkandena som framställts i första hand, respektive i andra hand, separat.
25. För att åtminstone försöka bringa någon ordning i granskningen av parternas invecklade argument, tror jag att det är lämpligt att inledningsvis ange att det beslut som fattades av direktören för Cedefop den 14 november 2000 enligt min mening bör betecknas som en komplex handling. Beslutet innebar i själva verket tre skilda beslut, nämligen ett beslut avseende flyttningsbidrag, varigenom den fordran som klaganden har gjort gällande mot Cedefop regleras, ett beslut avseende bosättningsbidrag med återkrävande av det felaktigt utbetalda bosättningsbidraget och ett beslut om kvittning av ömsesidiga utestående fordringar och skulder mellan de två parterna som fastställts genom beslutet.
Klagandens förstahandsyrkande
26. Efter att ha konstaterat detta, erinrar jag om att klaganden i första hand har yrkat att förstainstansrättens beslut skall upphävas, eftersom förstainstansrätten inte tillåtit honom att ändra sina yrkanden med beaktande av det "nya" beslutet, som skulle ha ersatt det beslut som var föremål för talan i förstainstansrätten och som innefattade dels den del av beslutet som rör flyttningsbidraget, dels den del som rör kravet på återbetalning av bosättningsbidraget samt den kvittning som följde. Inom förstahandsyrkandet kan man särskilja två delar som förtjänar att behandlas separat och som skall behandlas i tur och ordning.
a) Den del som rör flyttningsbidraget
27. Här vill jag genast framhålla att Cedefops invändning på denna punkt inte övertygar mig. Enligt denna skulle det faktum att förstainstansrättens beslut fastställde ett för klaganden fördelaktigt beslut (det beslut som beviljade honom rätt till flyttningsbidrag) innebära att klaganden inte längre har ett berättigat intresse av att väcka talan mot beslutet därför att han inte har tappat målet i den mening som avses i artikel 49 i EG-stadgan för domstolen. Enligt mig förefaller det som om ett berättigat intresse för klaganden av att få saken prövad kan uppstå på grund av möjligheten att bidraget i fråga har beräknats felaktigt, vilket medför skada för klaganden. För övrigt är det just detta som verkar följa av det vaga och otydliga åberopande om kränkning av klagandens rättigheter enligt tjänsteföreskrifterna som klaganden verkar göra gällande mot det beslut som föranledde förstainstansrättens beslut (se punkt 19 ovan).
28. Jag övertygas inte heller av Cedefops invändning att vad gäller bidraget i fråga skulle beslutet av den 14 november 2000 inte utgöra en sådan ny omständighet som enligt gemenskapens rättspraxis skulle ge klaganden rätt att ändra sina yrkanden och grunder. Det är nämligen svårt att förneka att beslutet av den 14 november 2000 faktiskt utgör en "ny omständighet". Efter att ha klarlagt detta, tycker jag dock att det är onödigt att uppehålla sig vid denna fråga, eftersom förstainstansrättens beslut är motiverat trots detta, då konstaterandet att talan inte längre har något föremål är den ofrånkomliga konsekvensen av klagandens agerande under förfarandet i förstainstansrätten.
29. Under rättegången i förstainstansrätten gavs nämligen Michel Hendrickx tillfälle att yttra sig både beträffande Cedefops beslut av den 14 november 2000 och beträffande Cedefops efterföljande påstående att talan inte längre hade något föremål. Michel Hendrickx begränsade sig dock, utan någon motivering, till att bestrida det beslut varigenom det fastslogs att talan inte längre hade något föremål. Michel Hendrickx uppehöll sig framför allt vid att av förstainstansrätten begära att få ändra sina yrkanden, dock utan att motivera denna begäran och utan att specificera på vilket vis han avsåg ändra dessa yrkanden. I synnerhet framgår det av handlingarna i målet att Michel Hendrickx varken har åberopat någon kränkning av hans rättigheter enligt tjänsteföreskrifterna eller bestridit behörigheten hos den myndighet som fattat det nya beslutet.
30. Jag bör i detta sammanhang påminna om att enligt artikel 38.1 i domstolens rättegångsregler skall föremålet för talan anges i ansökan, och enligt artikel 42.2 i samma rättegångsregler är det inte tillåtet att åberopa nya grunder, förutom i det undantagsfall som anges i artikeln, nämligen när en rättslig eller faktisk omständighet framkommer under förfarandet som motiverar att det görs ett undantag från förbudet. Om någon part vill utnyttja rätten till detta undantag, måste parten i fråga formulera de nya grunderna samtidigt med begäran om att talan skall prövas på dessa grunder. Endast på detta sätt kan föreskriften i sista stycket av artikel 42.2 förstås, en föreskrift som lyder: "Beslutet om huruvida talan kan prövas på denna grund skall anstå till den slutliga domen." På grund av att Michel Hendrickx aldrig vid förstainstansrätten angav de nya grunder som han hade för avsikt att åberopa måste hans begäran självfallet anses rättsstridig och grundlös. Hans begäran kunde som sådan inte utvidga föremålet för talan, eftersom den inte får omfatta mer än de yrkanden och de invändningar som parterna åberopat i rätten.
31. I denna situation är det uppenbart att förstainstansrätten inte skulle ha kunnat fortsätta rättegången och tillåta klaganden att ändra sina ursprungliga yrkanden (även om vi skulle anta att villkoren härför vore uppfyllda) på ett visst sätt som han inte närmare har preciserat på grund av antagandet av ett beslut som faktiskt inte bara beviljade honom det han begärt utan avseende vilket han dessutom har avhållit sig från att göra specifika invändningar.
32. Jag drar därför slutsatsen att det är uppenbart att överklagandet är ogrundat, till den del det görs gällande att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den inte tillät Michel Hendrickx att ändra sina yrkanden till följd av det beslut varigenom han beviljades flyttningsbidrag.
b) Den del som rör återkravet av det belopp som utbetalats utan grund
33. Nu kommer vi till klagandens begäran att förstainstansrättens beslut skall upphävas, då klaganden inte tillåtits ändra sina yrkanden beträffande beslutet att återkräva det utbetalade bosättningsbidraget i rättsakten av den 14 november 2000. Det förefaller mig som om klaganden här i själva verket försöker att utvidga föremålet för talan på ett lagstridigt sätt.
34. Klaganden försöker nämligen hävda inför domstolen att beslutet som avser det belopp som utan grund utbetalats som bosättningsbidrag är lagstridigt utan att klaganden gjort någon sådan invändning i sin talan inför förstainstansrätten. Närmare bestämt kan man inte finna någon sådan invändning i den inlaga, i vilken klaganden tog ställning till Cedefops invändning att talan inte längre hade något föremål och där klaganden begärde att få ändra sina yrkanden i den ansökan som lagts fram inför förstainstansrätten.
35. Att tillåta Michel Hendrickx att nu ändra sina yrkanden på detta vis skulle innebära, som påpekats nyligen i gemenskapens rättspraxis, att "en part skulle tillåtas att vid domstolen åberopa en ny grund som han inte hade åberopat vid förstainstansrätten, [och det] skulle ... innebära att han vid domstolen, som har en begränsad behörighet i mål om överklagande, skulle kunna anhängiggöra en mer omfattande tvist än den som förstainstansrätten har prövat".
36. Vi kan därför dra slutsatsen att det här, till skillnad från det tidigare granskade fallet, inte handlar om att överklagandet är ogrundat utan om att det är uppenbart att överklagandet inte kan tas upp till prövning, vilket skall prövas ex officio.
37. Jag anser därför att jag kan dra slutsatsen att det är uppenbart att överklagandet inte kan tas upp till sakprövning, till den del klaganden ifrågasätter förstainstansrättens beslut på den grunden att förstainstansrätten inte tillåtit klaganden att ändra sina yrkanden till följd av antagandet av beslutet av den 14 november 2000 vad gäller återkravet av det belopp som felaktigt utbetalades till klaganden som bosättningsbidrag.
Beträffande Cedefops direktörs behörighet
38. Slutligen, beträffande klagandens yrkande i andra hand - som dock grundar sig på vad klaganden själv har benämnt den första grunden för överklagandet, att förklara att beslutet av den 14 november 2000 fattats av en obehörig myndighet - inskränker jag mig till att konstatera att också denna invändning åberopades först i överklagandet av förstainstansrättens beslut. Yrkandet måste därför avvisas, eftersom det är uppenbart att det inte kan tas upp till prövning.
Rättegångskostnaderna
39. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom svaranden har yrkat detta och eftersom artikel 70, som ålägger institutionerna att bära sina rättegångskostnader i tvister mellan institutionerna och deras anställda, inte kan åberopas i detta fall, då den enligt artikel 122 endast skall tillämpas när en institution har överklagat, föreslår jag att Michel Hendrickx skall åläggas att bära rättegångskostnaderna i denna instans.
Förslag till avgörande
40. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall ogilla överklagandet av förstainstansrättens beslut, eftersom det är uppenbart att det delvis är ogrundat och att det delvis inte kan tas upp till prövning, samt ålägga klaganden att ersätta Cedefops rättegångskostnader i denna instans.