62018CC0724
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. BOBEK
представено на 2 април 2020 година (
1
)
Съединени дела C‑724/18 и C‑727/18
Cali Apartments SCI (C‑724/18)
HX (C‑727/18)
срещу
Procureur général près la cour d’appel de Paris,
Ville de Paris
(Преюдициално запитване от Cour de cassation (Върховен касационен съд, Франция)
„Преюдициално запитване — Свобода на установяване — Директива 2006/123/EC — Приложно поле — Многократно и краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно — Национално законодателство и общински правила, които изискват за такова отдаване под наем предварително разрешение и компенсация — Обоснованост — Цел за осигуряване на достатъчно и достъпни жилища за дългосрочно отдаване под наем — Пропорционалност“
I. Въведение
1.
На Cali Apartments и HX (наричани по-нататък „жалбоподателите“) са наложени глоби за това, че без разрешение са отдавали под наем студиа в Париж, Франция. Съгласно френското законодателство многократното и краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, подлежи на разрешителен режим. Жалбоподателите оспорват това изискване за разрешение пред националните съдилища, като се позовават на неговото несъответствие с правото им на свободно предоставяне на услуги, гарантирано от законодателството на Съюза.
2.
В настоящото производство от Съда отново се иска да прецени до каква степен законодателството на Съюза относно услугите следва да се прилага към различни дейности от сектора на споделената икономика, извършвани чрез дигитални платформи. За разлика обаче от предишните случаи, чийто предмет се отнася основно до естеството на дейностите, предоставяни нагоре по веригата от самите платформи (
2
), настоящият случай касае социалния и обществения ефект на такива услуги надолу по веригата към съответните им „пазари“, какъвто е жилищният пазар в Париж.
3.
В настоящия случай се поставят три общи и принципни въпроса. Отговорът на първите два от тях според мен не е прекалено труден: попада ли в обхвата на Директива 2006/123/ЕО относно услугите на вътрешния пазар (
3
) (наричана по-нататък „Директивата за услугите“) национално законодателство, което предвижда, че за краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение се изисква разрешение от съответния кмет? Ако отговорът е положителен, може ли въвеждането на разрешителен режим за този вид услуга да е обективно оправдано от наложителни причини, свързани с обществения интерес, и по-конкретно с осигуряването на достъп до жилища за дългосрочно наемане на достъпни цени и защитата на градската среда?
4.
Положителният отговор, който предлагам Съдът да даде и на двата въпроса, обаче повдига особено деликатния трети въпрос, поставен от запитващата юрисдикция: какви критерии или мерки биха били пропорционални на преследваните цели от обществен интерес? Що се отнася до общинската правна уредба на кметството на Париж, до каква степен издаването на такова разрешение може да бъде обвързано от изискване за компенсация под формата на едновременно преобразуване на нежилищни помещения в жилищни такива?
II. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
5.
Съгласно съображение 9 от Директивата за услугите:
„Настоящата директива се прилага само спрямо изисквания, които касаят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга. Следователно тя не се прилага за изисквания като правила за движение по пътищата, правила относно развитието и използването на земята, териториалното и селищно устройство, стандартите на строителство, а също и административни санкции, налагани за несъобразяването с такива правила, които не регулират или не влияят по специфичен начин на дейности по оказването на услуги, но трябва да бъдат спазвани от доставчиците в хода на тяхната икономическа дейност, по същия начин, по който и от частни лица“.
6.
Съображение 27 гласи следното:
„Настоящата директива не следва да обхваща онези услуги в социалната област като настаняване […] Тези услуги са от изключителна важност с цел гарантиране на основното право на човешко достойнство и са израз на принципите на социална кохезия и солидарност, и не следва да бъдат повлияни от настоящата директива“.
7.
Член 2 определя приложното поле на Директивата за услугите. В него се предвижда:
„1.   Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка.
2.   Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:
а)
нестопански услуги от общ интерес;
[…]
й)
социални услуги по социално настаняване, грижи за деца и подпомагане на семейства или лица, временно или постоянно в нужда, които се предоставят от държавата, чрез доставчици получили мандат от нея или благотворителни организации, признати за такива от държавата;
[…]“.
8.
В член 4 са дадени определения на някои от използваните в Директивата за услугите термини:
„По смисъла на тази директива се прилагат следните определения:
1)
„услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член 50 от Договора;
2)
„доставчик“ означава всяко физическо лице, което е гражданин на държава членка или всяко юридическо лице, както е посочено в член 48 от Договора и установено в държава членка, което предлага или предоставя услуга;
[…]
6)
„разрешителен режим“ означава всяка процедура, по която даден доставчик или получател на практика трябва да предприеме стъпки, за да получи от компетентен орган официално решение или конклудентно такова, относно достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга;
7)
„изискване“ означава всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка, или произтичащо от съдебната практика, административната практика, правилата на професионални институции или колективните правила на професионални сдружения, или други професионални организации, прието в рамките на тяхната правна автономия; правилата, залегнали в колективните трудови договори, сключени от социалните партньори не се разглеждат като изисквания сами по себе си, по смисъла на настоящата директива;
8)
„наложителни причини, свързани с обществения интерес“ означава основания, признати като такива в практиката на Съда на Европейските общности, включително следните основания: обществена политика, обществена сигурност, обществена безопасност, обществено здраве, запазване на финансовата стабилност на системата за обществено осигуряване, защита на потребители, получатели на услуги и работници, добросъвестност на търговските сделки, борба с измамите, опазване на околната среда и на градската околна среда, здравето на животните, интелектуалната собственост, опазване на националното историческо и културно наследство, цели на социалната политика и цели на културната политика;
[…]“.
9.
Член 9, с който започва глава III от Директивата за услугите, посветена на свободата на установяване за доставчиците, въвежда правила във връзка с разрешителните режими:
„1.   Държавите членки не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в зависимост от разрешителен режим, освен ако не са изпълнени следните условия:
а)
разрешителният режим не дискриминира съответния доставчик;
б)
необходимостта от разрешителен режим е оправдана от наложителни причини, свързани с обществения интерес;
в)
преследваните цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки, особено когато последваща инспекция е твърде късно действие, за да бъде действително ефективно.
[…]“.
10.
Член 10 от Директивата за услугите определя условията за предоставяне на разрешения:
„1.   Разрешителните режими се основават на критерии, които изключват възможността компетентните власти да упражняват своите правомощия за оценка по произволен начин.
2.   Критериите, посочени в параграф 1 са:
а)
недискриминационни;
б)
оправдани от наложителни причини, свързани с обществения интерес;
в)
пропорционални на целта на този обществен интерес;
г)
ясни и недвусмислени;
д)
обективни;
е)
предварително известни на обществеността;
ж)
прозрачни и достъпни.
[…]
7.   Настоящият член не се намесва в разпределението на компетентности на местно и регионално ниво между органите на държавите членки, предоставящи разрешения“.
11.
Член 11 от Директивата за услугите се отнася до времетраенето на разрешението.
„1.   Разрешение, предоставено на доставчик е за неограничен период, освен в случаи, когато:
а)
разрешението подлежи на автоматично подновяване или зависи само от продължаващо изпълняване на изискванията;
б)
броят на наличните разрешения е ограничен от наложителна причина, свързана с обществен интерес;
или
в)
ограничаването на периода на разрешението може да бъде оправдан с наложителна причина, свързана с обществения интерес.
[…]“.
12.
Член 12 от Директивата за услугите е озаглавен „Избор между няколко кандидати“ и се отнася до случаите, когато броят на разрешенията за даден вид дейност е ограничен. Член 13 определя правилата за процедурите по издаване на разрешения. От своя страна членове 14 и 15 от Директивата за услугите определят съответно забранените изисквания и изискванията, които подлежат на оценка.
Б.
Френското право
1. Кодекс за туризма
13.
Съгласно член L. 324‑1-1 от Code du tourisme (Кодекса за туризма):
„Който отдава под наем обзаведено място за настаняване с туристическа цел, независимо дали е класифицирано като такова по смисъла на настоящия кодекс, трябва предварително да е декларирал тази дейност пред кмета на общината по местонахождение на мястото за настаняване“.
2. Кодекс за строителството и жилищата
14.
Съгласно член L. 631‑7 от Code de la construction et de l’habitation (Кодекса за строителството и жилищата) в общините с повече от 200000 жители за промяна на предназначението на жилищните помещения при установените в член L. 631‑7-1 от същия кодекс условия се изисква предварително разрешение.
15.
Loi no 2014‑366 du 24 mars 2004 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Закон № 2014‑366 от 24 март 2014 г. за достъпа до жилище и за обновено градоустройство) прибавя шести, последен параграф към член L. 631‑7 от Кодекса за строителството и жилищата. Тя предвижда, че „краткосрочното и многократно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, съставлява промяна на предназначението по смисъла на тази разпоредба“.
16.
В член L. 631‑7-1 от Кодекса за строителството и жилищата са установени редът и условията за получаване на разрешението, предвидено в член L. 631‑7:
„Предварителното разрешение за промяна на предназначението се издава от кмета на общината по местонахождение на сградата […]. За издаването му може да се поиска компенсация под формата на едновременно преобразуване в жилища на помещения с друго предназначение.
Разрешението за промяна на предназначението се издава на съответното лице. Неговото действие се прекратява, когато получателят му преустанови окончателно професионална дейност, независимо от причината за това. Когато обаче за издаването на разрешението е поискана компенсация, то се издава за помещението, а не на съответното лице. Предложените като компенсация помещения се посочват в разрешението, което се оповестява в имотния регистър или се вписва в поземления регистър.
[…]
За целите на прилагането на член L. 631‑7 с решение на общинския съвет се определят условията, при които се издават разрешенията и се определят компенсациите по квартали и евентуално по райони, с оглед на целите за смесване на различни социални групи, в зависимост по-специално от характеристиките на пазарите на жилищни помещения и от необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища. […]“.
17.
Общинският съвет може да определи и режим на временно разрешение съгласно член L. 631‑7-1-A от същия кодекс, която разпоредба предвижда, че с решение на общинския съвет може да се определи режим на временно разрешение за промяна на предназначението, което дава на физическо лице право да отдава краткосрочно под наем жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно. В решението се установяват условията за издаване на това временно разрешение от кмета на общината по местонахождение на помещенията. То определя и критериите за временното разрешение, като те могат да се отнасят до продължителността на договорите за наем, до физическите характеристики на помещението и до местонахождението му в зависимост по-специално от характеристиките на пазарите на жилищни помещения и от необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища. Тези критерии могат да бъдат променяни в зависимост от броя разрешителни, предоставени на един и същ собственик.
18.
Съгласно член L. 631‑7-1A от Кодекса за строителството и жилищата не е необходимо каквото и да е разрешение за промяна на предназначението, когато помещението е основното жилище на наемодателя по смисъла на член 2 от Закона от 6 юли 1989 г., т.е. когато се обитава поне осем месеца годишно — освен в случаите на професионални задължения, по здравни причини или непреодолима сила — от наемодателя или неговия съпруг(а), или от лице на издръжка.
19.
Член L. 651‑2 от Кодекса за строителството и жилищата предвижда санкциите и мерките, приложими при неспазването на тези разпоредби:
„Който наруши разпоредбите на член L. 631‑7 или не се съобрази с условията или задълженията, наложени в изпълнение на посочения член, се наказва с глоба от 25000 EUR“.
3. Наредба на общинския съвет на кметството на град Париж за условията за предоставяне на разрешения и определянето на изискванията за компенсация
20.
Член 2 от Règlement municipal de la Ville de Paris fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations en application de la section 2 du chapitre 1er du titre III du livre IV du Code de la construction et de l’habitation (Наредба на общинския съвет на кметството на град Париж за условията за предоставяне на разрешения и определянето на изискванията за компенсация) гласи:
„I — Компенсацията се състои в преобразуването в жилища на помещения, които към 1 януари 1970 г. имат предназначение, различно от жилищното, или за които е издадено разрешение за промяна на предназначението след 1 януари 1970 г. и които преди това не са били обект на компенсация.
Предложените като компенсация помещения трябва едновременно:
а)
да се състоят от жилищни единици със стандарт и площ, еквивалентни на помещенията, за които се разрешава промяната в предназначението, като във всеки отделен случай се прави оценка на пригодността на помещенията за жилищни цели. Предложените като компенсация помещения трябва да отговарят на изискванията, установени в Постановление от 30 януари 2002 г. относно характеристиките на прилично жилище;
б)
да се намират в същия район, в който са жилищните помещения, за които се разрешава промяната в предназначението.
Площите се изчисляват в съобразно член R 111‑2 от Кодекса за строителството и жилищата.
II — В районите, за които се изисква по-голяма компенсация, определени в приложение № 1, чрез дерогация от буква а) от параграф I предложените като компенсация помещения трябва да са с два пъти по-голяма площ от помещенията, за които се разрешава промяната в предназначението, освен ако тези помещения се преобразуват в социални жилища за отдаване под наем, като това преобразуване е предмет на договор, сключен в съответствие с член L 351‑2 от Кодекса за строителството и жилищата за минимален срок от 20 години.
Чрез дерогация от буква б) от параграф I социалните жилища за отдаване под наем, предложени като компенсация на преобразуваните помещения в района, за който се изисква по-голяма компенсация, могат да се намират в който и да е от другите райони със същия статут. Въпреки това, ако преобразуваните помещения се намират в райони 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, или 9, в които е налице особен недостиг на жилища спрямо нивото на активност, най-много 50 % от преобразуваната площ може да се намира извън района, в който се извършва преобразуването.
Тези райони се характеризират с по-високо от средното за Париж ниво на съотношение между броя работни места и броя работещи жители съгласно данните на INSEE [френския Национален институт за статистически и икономически изследвания].
Когато всички предложени като компенсация жилищни единици се намират извън района, в който се извършва преобразуването, броят на тези жилища трябва да е най-малкото равен на броя на премахнатите жилища.
Ако помещенията се преобразуват и компенсират от един и същ собственик в рамките на един недвижим имот във връзка с рационализация на жилищното пространство в този имот, задължителната минимална площ за компенсиране е равна на площта на преобразуваните помещения“.
III. Фактите, производството и преюдициалните въпроси
21.
Всеки от двамата жалбоподатели е собственик на студио в Париж.
22.
През 2015 г. общинските служби на Париж извършват проверка за установяване дали жалбоподателите са отдавали студиата си под наем чрез платформата Airbnb като обзаведени квартири за краткосрочно настаняване без съответното разрешение. След приключване на проверката Procureur de la République (прокурорът) подава молба за образуване на обезпечително производство срещу жалбоподателите. Tribunal de grande instance de Paris (Окръжен съд Париж) разпорежда жалбоподателите да платят глоба и да възстановят жилищното предназначение на имотите. В производството встъпва и кметството на град Париж.
23.
С две решения от 19 май 2017 г. и 15 юни 2017 г. по отношение на всеки от двамата жалбоподатели Cour d’appel (Апелативен съд Париж) потвърждава, че процесните студиа, предлагани за отдаване по наем чрез платформата Airbnb, са били отдавани краткосрочно на преминаващи клиенти без предварителното разрешение на кмета на Париж, което е в нарушение на разпоредбите на член L. 631‑7 от Кодекса за строителството и жилищата. Cour d’appel (Апелативният съд) осъжда жалбоподателите Cali Apartments и HX да платят глоби в размер съответно на 15000 EUR и 25000 EUR. Приходите от глобите са в полза на бюджета на кметството на град Париж.
24.
Жалбоподателите подават касационни жалби пред запитващата юрисдикция Cour de cassation (Върховен касационен съд, Франция). Те твърдят, че решенията на второинстанционния съд са постановени в противоречие с принципа на предимство на правото на Съюза, тъй като Cour d’appel (Апелативният съд) не е установил наличието на наложителни причини, свързани с обществения интерес, които да оправдават ограничаването на свободата на предоставяне на услуги, каквото представлява оспорваното законодателство. Апелативният съд не е установил и дали преследваните от тази правна уредба цели не биха могли да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки, каквото е изискването на член 9, букви б) и в) от Директивата за услугите.
25.
При тази фактическа и правна обстановка запитващата юрисдикция поставя пред Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Като се имат предвид определенията в членове 1 и 2 от [Директивата за услугите] на нейния предмет и обхват, прилага ли се тя по отношение на възмездното многократно и краткосрочно отдаване под наем — дори когато не се осъществява по занятие — на обзаведено жилищно помещение, което не е основното жилище на наемодателя, на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, по-специално с оглед на понятията за доставчици и за услуги?
2)
При утвърдителен отговор на предходния въпрос, съставлява ли национална правна уредба като установената с член L. 631‑7 от [Кодекса за строителството и жилищата] разрешителен режим за горепосочената дейност по смисъла на членове 9—13 от [Директивата за услугите], или е само изискване, което трябва да съответства на разпоредбите на членове 14 и 15?
В случай че са приложими членове 9—13 от [Директивата за услугите]:
3)
Трябва ли член 9, буква б) от тази директива да се тълкува в смисъл, че целта за справяне с недостига на жилища за отдаване под наем е наложителна причина, свързана с обществения интерес, която може да обоснове национална мярка, съгласно която в определени географски райони се изисква разрешение за многократното и краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно?
4)
При утвърдителен отговор, пропорционална ли е такава мярка на преследваната цел?
5)
Допуска ли член 10, параграф 2, букви г) и д) от Директивата национална мярка, съгласно която за „многократното“ и „краткосрочно“ отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на „преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно“, се изисква разрешение?
6)
Допуска ли член 10, параграф 2, букви г)—ж) от Директивата разрешителен режим, съгласно който условията за издаване на разрешение се определят с решение на общинския съвет, предвид целта за смесване на различни социални групи, по-специално в зависимост от характеристиките на пазарите на жилищни помещения и от необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища?“.
26.
С определение на председателя на Съда от 18 декември 2018 г. дела C‑724/18 (относно Cali Apartments) и C‑727/18 (относно HX) са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.
27.
Писмени становища представят жалбоподателите, кметството на град Париж, чешкото, германското правителство, Ирландия, гръцкото, испанското, френското, нидерландското, полското правителство и Европейската комисия. В проведеното на 19 ноември 2019 г. съдебно заседание вземат участие всички с изключение на полското правителство.
IV. Съображения
28.
Въпроси 1 и 2 се отнасят до приложимостта на Директивата за услугите към настоящите случаи. Докато въпрос 1 се отнася до приложното поле на Директивата, целта на въпрос 2 е да се определи кои конкретни разпоредби от нея, сред тези относно „разрешителните режими“ и относно „изискванията“ в глава III от Директивата, са приложими към настоящите случаи.
29.
Запитващата юрисдикция приема, че правилата, които изискват разрешение за краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, съставлява „разрешителен режим“, и с посочените по-долу въпроси 3—6 иска да се установи дали този режим съответства на разпоредбите на членове 9 и 10 от Директивата за услугите, посветени на разрешителните режими. Въпроси 3 и 4 касаят по-специално обосноваността и пропорционалността на оспорваните правила. С въпроси 5 и 6 запитващата юрисдикция иска да се установи дали въпросните правила отговарят на останалите условия за предоставяне на разрешение, определени в член 10, параграф 2 от Директивата за услугите.
30.
Структурата на настоящото становище следва логиката на повдигнатите от запитващата юрисдикция правни въпроси. Първо ще се спра на това дали Директивата за услугите намира приложение в настоящите случаи (А) и ще посоча относимите разпоредби (Б). След това ще премина към въпроса за съвместимостта на оспорвания режим, във връзка както с неговото въвеждане, така и с конкретните условия, които той определя, с различните условия, произтичащи от разпоредбите на член 9, параграф 1 и член 10, параграф 2 от Директивата за услугите (В).
31.
Преди да пристъпя към анализа по същество, е необходимо да се изясни като цяло обектът на анализа. Следва ли анализът да се проведе с оглед на разпоредбите на националното законодателство (цитирани по-горе в т. 13—19 от настоящото заключение), на общинските разпоредби на кметството на град Париж (вж. т. 20 по-горе) или на двете едновременно?
32.
Несъмнено въпросите на запитващата юрисдикция са поставени само във връзка с разпоредбите на националното законодателство, съгласно които за многократното и краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение се изисква издаването на разрешение от компетентния орган/кмета (
4
). При все това разпоредбите на националното законодателство задават само цялостната правна рамка на въпросните разрешения. Тези разпоредби овластяват общинските съвети да приемат наредби, които да изпълват със съдържание въпросната правна рамка (
5
).
33.
В изпълнение на горепосочените правомощия кметството на град Париж е приело с актове на общинския съвет специални правила, които определят условията за предоставяне на разрешения и изискванията за компенсация. До някаква степен именно общинските правила изпълват с конкретно съдържание общата национална правна рамка. Във френския контекст тези правила имат и практическо приложение, тъй като явно паричните суми от наложените глоби за краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение без необходимото разрешение постъпват в пълен размер в бюджета на общината, на територията на която се намират помещенията.
34.
С Директивата за услугите законодателят на ЕС потвърждава колко е важно да бъдат взети предвид местните правила във връзка с издаването на разрешения от компетентните органи в поне две насоки. Първо, самата рамка на анализа на член 10, параграф 2 от Директивата за услугите изисква изследването на конкретни разрешителни режими, следователно, в зависимост от конкретния случай, на такива, които са уредени и детайлизирани в местни и национални разпоредби (
6
). Второ, от член 10, параграф 7 от Директивата за услугите става ясно, че условията за предоставяне на разрешение не трябва да се намесват в разпределението на компетентности на местно и регионално ниво между органите на държавите членки, предоставящи разрешения.
35.
Накратко — спорният в настоящия случай разрешителен режим представлява съвкупност от правни норми на национално и общинско ниво. При преценка на съвместимостта на подобен законодателен пакет с правото на Съюза следва да се държи сметка за съдържанието на цялата уредба, а не на отделни нейни пластове. В крайна сметка всеки потенциален доставчик на услуги в Париж би я разглеждал така, тъй като за него или нея логично биха били приложими и двата нормативни пласта, а не само този на националното законодателство. Такъв е и подходът, възприет в настоящото заключение.
А.
Приложимост на Директивата за услугите
36.
Прилага ли се Директивата за услугите по отношение на възмездното, многократно и краткосрочно отдаване под наем — дори когато не се осъществява по занятие — на обзаведено жилищно помещение, което не е основното жилище на наемодателя, на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно?
37.
Всички участници в производството, с изключение на германското правителство и Ирландия, са на мнение, че Директивата за услугите е приложима към настоящите случаи.
38.
Според германското правителство член L. 631‑7 от Кодекса за строителството и жилищата урежда не услуга, а промяната в предназначението на жилищни помещения. Неговите разпоредби са приложими не само към доставчиците, които желаят да отдават краткосрочно собствени помещения под наем на преминаващи клиенти, но и към всяко лице, което желае да промени предназначението на жилищно помещение. Такава промяна в предназначението може да се състои например в използването на помещението за настаняване на бездомни хора или бежанци. Съгласно съображения 9 и 27 и член 2, параграф 2, буква й) от Директивата тези дейности са изрично изключени от нейното приложно поле. Това следва да се отнася и до правилата за промяна на предназначението, предвидени с цел гарантиране наличието на достатъчно жилища на достъпна цена.
39.
Според Ирландия Кодексът за строителството и жилищата регламентира развитието и използването на земята, и в частност на жилищните имоти. Член L. 631‑7 от Кодекса за строителството и жилищата съдържа детайлизирана уредба относно промяната на предназначението и смесеното предназначение на жилищните имоти. След като в съображение 9 посочва, че не се прилага за „правила относно развитието и използването на земята, териториалното и селищно устройство, [или] стандартите на строителство“, Директивата за услугите не се прилага за член L. 631‑7 от Кодекса за строителството и жилищата. Френската нормативна уредба цели да се справи с недостига на жилища за наемане — една важна цел на социалната политика — чрез ефективно регулиране на използването на земята и градоустройственото планиране, а не да влияе върху достъпа до или упражняването на определени дейности.
40.
Според мен предоставянето на услуги по краткосрочно настаняване срещу заплащане е услуга с отчетливо икономически характер. Промяната на предназначението на жилищния имот е просто изискване, засягащо достъпа до предоставяне на тази конкретна услуга.
41.
С оглед на разглежданата дейност по-скоро е очевидно, че не се прилага никое от изключенията, посочени в член 2, параграфи 2 и 3 от Директивата за услугите.
42.
Член 2, параграф 2, буква й) от Директивата за услугите — който изключва от нейното приложно поле социалните услуги по социално настаняване и на който германското правителство се позовава — очевидно не е приложим към настоящия случай. Доводът, че същите правила, които собственикът е длъжен да спазва, за да използва имота за икономически цели, биха могли да се прилагат и по отношение на промяната на предназначението на имота за други, неикономически цели, като например социално настаняване, с оглед на безспорните факти по настоящия случай, се явява прекалено хипотетичен и като такъв не следва да се разглежда в детайли.
43.
По същия начин, в контекста на стопанския характер на възнаграждението за този вид услуга (
7
), разглежданата дейност очевидно не може да се квалифицира като нестопанска услуга от общ интерес по смисъла на член 2, параграф 2, буква а) от Директивата за услугите. Следователно и това изключение не е приложимо.
44.
Явно отдаването под наем на жилищно помещение, наред с всяка друга услуга в сферата на туризма, е предвидено да попада в приложното поле на Директивата. Макар Директивата за услугите да не съдържа изрична уредба в този смисъл, съображение 33 посочва, че услугите, свързани с недвижимите имоти, както и тези в сферата на туризма попадат в обхвата на тази директива. Освен това, макар и без обвързваща сила (
8
), Ръководството на Европейската комисия за прилагане на Директивата за услугите също потвърждава, че дейностите по отдаване под наем са включени в дейностите, които се считат за услуги (
9
).
45.
Другият довод на германското правителство и на Ирландия, който се отнася до съображение 9, заслужава по-задълбочен коментар. Това съображение предвижда, че „[н]астоящата директива се прилага само спрямо изисквания, които касаят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга. Следователно тя не се прилага за изисквания като правила за движение по пътищата, правила относно развитието и използването на земята, териториалното и селищно устройство, стандартите на строителство, а също и административни санкции, налагани за несъобразяването с такива правила, които не регулират или не влияят по специфичен начин на дейности по оказването на услуги, но трябва да бъдат спазвани от доставчиците в хода на тяхната икономическа дейност, по същия начин, по който и от частни лица“.
46.
Според мен е полезно текстът на съображение 9 да се възпроизведе в неговата цялост тук. От прочита на цялото съображение, включително на първото изречение и на втората половина на второто изречение, става ясно защо изложените от Ирландия и германското правителство аргументи не са убедителни.
47.
На първо място, следва да се припомни, че съображение 9 е само съображение (
10
). На него не съответстват оперативни разпоредби от Директивата, които предвиждат изключване на група услуги от нейното приложно поле, каквато разпоредба по-специално е член 2, параграфи 2 и 3 от тази директива. Според мен едно съображение, само по себе си и без съответстващи му разпоредби в нормативния текст, не може да установи ново изключване на група услуги от приложното поле на Директивата, ако последното не е отразено никъде в оперативния текст на мярката на Съюза (
11
).
48.
На второ място, анализът не спира дотук, макар, струва ми се, това да е възможно и уместно, и може да се добави, че във всеки случай предметът на съображение 9 е различен от това да изключи определена сфера на дейност от обхвата на Директивата.
49.
В своето първо изречение съображение 9 започва с потвърждение на общото правило, че Директивата се прилага към изисквания, които касаят достъпа до предоставянето на услуга. Следователно всякакви правила, в която и да е област, които установяват предварително условие за достъп до услуга, в това число и изискванията, свързани с промяната в предназначението на недвижим имот, попадат в обхвата на Директивата. Но има и пояснение: тя се прилага „само“ спрямо такива изисквания.
50.
Поради тази причина второто изречение започва със „следователно“ и преминава към примерно изброяване чрез употребата на „като“. Въпреки това тази част от изречението съвсем не добавя към обхвата на Директивата изключване на групи услуги въз основа сфера на дейност, а просто потвърждава, че потенциалните доставчици на услуги не могат да оспорват общоприложим регулаторен режим на основание, че този режим нарушава тяхната неограничена свобода да предоставят услуги. Следователно тези доставчици не могат да изискват специален регулаторен режим, който би бил различен от приложимия по отношение на „частни лица“, както се заключава в съображението.
51.
Казано накратко, съображение 9 просто потвърждава, че общоприложимите правила, които не уреждат конкретно услуги и които важат както за доставчиците на услуги, така и за други частни лица, остават незасегнати от разпоредбите на Директивата за услугите. Това допълнително потвърждение е общоприложимо към всяка област на (регулаторната) правна уредба. Затова е логично, че изброяването е само примерно и започва с „като“, което предполага възможността за включване и на други области (
12
), като например стандартите за опазване на околната среда или правилата за безопасност на храните. Накрая, това е и причината за липсата на съответни оперативни разпоредби, в който и да е от членовете на Директивата, които да отразяват съдържанието на съображение 9: това съображение никога не е имало за цел да изключва, която и да е конкретна област(и) от приложното поле на Директивата. Целта му е просто да даде една допълнителна гаранция, че разпоредбите на Директивата не могат да се прилагат по начин, който би могъл да засегне или обезсмисли, който и да е общоприложим регулаторен режим, установен в държава членка.
52.
По време на съдебното заседание Комисията, за да онагледи целта на съображение 9, дава за пример хипотетичната ситуация, в която шофьор, идващ от държава, където превозните средства се движат в дясната лента, оспорва националното правило на държава членка с движение в лявата лента като изискване, което ограничава достъпа му до предоставяне на услуги в друга държава членка. Без да навлизам в безспорно разгорещения дебат относно степента, до която член 56 ДФЕС или Директивата за услугите биха могли действително да намерят приложение към транспортните услуги, даденият пример е достатъчно красноречив. Можем да се досетим за редица други примери: оспорване от потенциален доставчик на услуги на устройствените планове на града или други разпоредби, свързани с устройството на територията, на правилата, свързани с начина на подаване на данъчни декларации, на начина на администриране и управление на регистрите на криминалните досиета или на действащите екологични стандарти за ограничаване на емисиите и замърсяването и т.н. Националните правила, предвидени, в който и да е от тези регулаторни режими, винаги биха могли да бъдат оспорвани със същия аргумент, а именно че съществуването на самите правила представлява ограничение на неограничената свобода на предоставяне на услуги.
53.
Както обаче се посочва в съображение 9, именно това следва да бъде изключено. Общият знаменател на всички посочени примери е отдалечеността и инструменталността. Правилата, които уреждат (достъпа до) услугата, попадат в приложното поле на Директивата, докато общоприложимите правила, които важат по еднакъв начин както за доставчиците, така и за останалите лица, не попадат в него. Както потвърждава първото изречение на съображение 9, очевидно е, че изискванията, свързани с условия за достъп до предоставянето на услуга, са включени в приложното поле на Директивата, независимо от коя област на правото произлизат те.
54.
Тази логика много се различава от изложения от Ирландия и германското правителство довод, че по същество формулировката „правила относно развитието и използването на земята, териториалното и селищно устройство“ следва да се разбира като изключване на още една група услуги от приложното поле на Директивата. Следователно всякакви национални правила, отнасящи се до използването на земята или устройството на територията, в никакъв случай не биха могли да попаднат в приложното поле на Директивата. Това не е и не може да бъде така.
55.
На трето място, в този дух Съдът вече е разгледал в решение Visser (
13
) разграничението на правилата относно поземлената собственост, на коeто се основава съображение 9, в зависимост от това дали те конкретно регулират или касаят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга.
56.
Случаят по дело Visser касае правила, съдържащи се в общ устройствен план на община, които забраняват търговска дейност за продажба на дребно на необемисти стоки в географски зони, намиращи се извън градския център на съответната нидерландска община. В този контекст в рамките на оценката на общия устройствен план Съдът се съсредоточава по-скоро върху разглежданата икономическа дейност, отколкото върху характера на самия план като мярка, отнасяща се до градоустройственото планиране и използването на земята. По-конкретно Съдът отбелязва, че „макар разглежданите в главното производство правила да са насочени към запазване на качеството на живота в градския център на [тази] община и към предотвратяване на наличието на незаети обекти в градската зона в рамките на политиката за устройство на територията, […] конкретният им предмет все пак е определянето на географските зони, в които могат да се извършват определени търговски дейности за продажба на дребно“ (
14
). На това основание Съдът заключава, че правилата са адресирани единствено към лицата, които възнамеряват да развиват такива дейности в посочените географски зони, с изключение на частните лица.
57.
От това решение следва, че когато трябва да се произнесе по правила относно собствеността и тази собственост се използва с цел реализиране на печалба, Съдът разграничава специфичния предмет от общата цел на спорните правила. Фактът, че тази (обща) цел е свързана на първо място с градоустройственото планиране, не означава, че тези правила, когато касаят икономическа дейност, не попадат в приложното поле на Директивата за услугите. В съответствие със съображение 9 Директивата за услугите положително се прилага по отношение на правила, които регулират или влияят по специфичен начин на достъпа до или упражняването на дейности по оказването на услуги (
15
).
58.
Следователно от решение Visser става ясно, че правилата относно използването на собствеността попадат в приложното поле на Директивата относно услугите дотолкова, доколкото тези правила касаят икономически дейности по начин, който влияе върху достъпа до пазара на услуги или упражняването на дейност по предоставянето им (
16
).
59.
Подобно на дело Visser в настоящите случаи спорните правила също имат двойствена природа. Те са част от съвкупност от правила, установяващи разрешителен режим за „промяната в предназначението“ на имотите с жилищно предназначение, като това предполага тясна връзка с използването на земята или градоустройството. В същото време обаче тези правила са и от решаващо значение за достъпа до и упражняването на дейност по предоставяне на услуги.
60.
На четвърто и последно място, в настоящия случай е налице една особеност, която го различава от този в дело Visser и която може би отразява, макар и по различен начин, резервите, изразени от германското правителство и Ирландия. В дело Visser, макар правилата да са били прилагани без разлика, би могло да се приеме, че поради естеството си са били насочени към специфична група доставчици. Икономическата дейност, към която действително е бил насочен спорният общ устройствен план, логично би могла да бъде извършвана от конкретна и специализирана група от доставчици на услуги.
61.
В настоящия случай, за разлика от дело Visser, такава открояваща се (професионална) група от доставчици на услуги липсва. Не е налице и ясно определяема група получатели на услугите. И двете страни не са търговци.
62.
От тази гледна точка бих се съгласил, че правилата относно промяната на предназначението на един имот в известен смисъл се прилагат еднакво спрямо всяка промяна в предназначението на имот, без задължително да се ограничават до краткосрочното отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение. Но това донякъде се дължи на естеството на споделената икономика, при която отпада разграничението между професионални и непрофесионални доставчици на услуги (
17
). В подобна среда действително уредбата на такива дейности често се съдържа единствено в общоприложими правила. С други думи, ако всеки е доставчик на услуги, то критерият, който гласи, че единствените относими правила са само тези, конкретно насочени към дейности по предоставяне на услуги (а не и тези, които са приложими по отношение на всички други частни лица), в голяма степен губи своя разграничителен характер.
63.
Накратко, достатъчно е общоприложимите правила, независимо от техния характер, да регулират или влияят върху достъпа до предоставяне на услуги, като така се връщаме към основното положение в първото изречение от съображение 9. Това очевидно се отнася до настоящия случай, в който националното законодателство е избрало да превърне разрешението за промяна в предназначението на даден имот в ключово условие за достъп до определен вид услуга от явно икономически характер: краткосрочното отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение. Предвид това според мен такива национални правила очевидно попадат в обхвата на Директивата за услугите.
Б.
Относими разпоредби от Директивата за услугите
1. Разрешителен режим или изискване
64.
С въпрос 2 запитващата юрисдикция иска по същество да се установи кои разпоредби от глава III от Директивата за услугите следва да намерят приложение в главното производство: тези от раздел 1 (членове 9—13) относно разрешенията, разрешителните режими и релевантните условия или тези от раздел 2 (членове 14 и 15) относно забранените изисквания и изискванията, които подлежат на оценка?
65.
Член 4, параграф 6 от Директивата за услугите определя като разрешителен режим„всяка процедура, по която даден доставчик или получател на практика трябва да предприеме стъпки, за да получи от компетентен орган официално решение или конклудентно такова, относно достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга“.
66.
Член 4, параграф 7 определя като изискване„всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка, или произтичащо от съдебната практика, административната практика, правилата на професионални институции или колективните правила на професионални сдружения, или други професионални организации“.
67.
Общото между разрешителните режими и изискванията, налагани от държавите членки, е че те по принцип са забранени от Директивата за услугите — или от Договорите (
18
) — тъй като се предполага, че тези режими или изисквания ограничават достъпа до или упражняването на дейности по предоставяне на услуги. Те обаче се различават по отношение на естеството на въпросните ограничения.
68.
Разрешителният режим предполага евентуално издаването на заявителя на предварително индивидуално решение под формата, както Съдът посочва в дело Visser, на „официално решение, получено след постъпки, които доставчиците [на услуги] са били длъжни да предприемат“, за да развиват своята икономическа дейност (
19
). Примери за това са подадената от определено лице молба за издаване на разрешение да упражнява стопанска дейност по превоз на пътници по вода или да стопанисва витрина за проституция (
20
), концесия, предоставена от публичните органи в имот, публична собственост, с оглед на експлоатацията му за туристически и развлекателни цели (
21
), разрешение за съхранението на пиротехнически изделия, предназначени за продажба на дребно (
22
), или разрешение за удостояване с определени образователни степени (
23
).
69.
Обратно, съществуването на едно изискване не предполага издаването на предварително индивидуално разрешение за упражняването на дадено субективно право. Изискването е общо и неперсонифицирано правило, което съществува и се прилага спрямо всички доставчици на услуги, независимо от изпълнението на каквито и да са действия или процедури от тяхна страна с цел снабдяването с какъвто и да е вид индивидуално разрешение за извършване на планираната от тях дейност. Това може да бъде, например, както е в дело Visser, забрана, съдържаща се в общ устройствен план, приет от общинския съвет на града, за извършване на дейности по търговия със стоки на дребно на територията на определена зона в този град (
24
), както и всяко друго общо правило или ограничение, приложимо ex lege към даден вид дейност по предоставяне на услуги.
70.
В настоящите случаи трябва да се подчертае от самото начало, че глава III от Директивата за услугите, съдържаща разпоредбите относно разрешителните режими и относимите изисквания, е приложима към разглежданите в главните производства фактически обстоятелства, независимо че не е налице трансграничен елемент. И действително според Съда разпоредбите на глава III са еднакво приложими към случаи с изцяло вътрешно положение (
25
).
71.
Що се отнася до конкретно приложимите към настоящите случаи разпоредби на глава III, очевидно е, че разглежданите правила съставляват разрешителен режим, а не изискване. Собствениците на имоти, които биха искали да отдават краткосрочно под наем своите обзаведени жилищни помещения, трябва да спазят административна процедура, за да могат, в случай че изпълнят условията, да получат от кмета формално административно разрешение в точния смисъл на думата. Това разрешение им позволява да пуснат своите помещения на пазара на жилища за краткосрочно наемане или, с други думи, да упражняват дейности по предоставяне на услуги.
72.
В този смисъл съвкупността от спорните разпоредби на националното законодателство и издадените в негово изпълнение общински наредби представлява разрешителен режим по смисъла на член 4, параграф 6 от Директивата за услугите. Следователно настоящите случаи следва да се разглеждат в светлината на глава III, раздел 1 относно разрешенията, и по-конкретно на членове 9 и 10.
2. Членове 9 и 10 като рамка на анализа
73.
Въпроси 3 и 4 се отнасят до член 9, параграф 1, докато въпроси 5 и 6 са насочени към член 10, параграф 2. Отговорите на тези въпроси предполагат определяне на обхвата на членове 9 и 10 и тяхната взаимовръзка.
74.
Член 9, параграф 1 от Директивата за услугите забранява на държавите членки да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в зависимост от разрешителен режим, освен ако: а) разрешителният режим не дискриминира съответния доставчик; б) необходимостта от разрешителен режим е оправдана от наложителни причини, свързани с обществения интерес; в) преследваните цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки.
75.
От своя страна член 10, параграф 2 определя характеристиките на критериите, на които следва да се основават разрешителните режими, така че да се изключи възможността компетентните власти да упражняват своите правомощия за оценка по произволен начин. Критериите трябва да са: а) недискриминационни; б) оправдани от наложителни причини, свързани с обществения интерес; в) пропорционални на целта на този обществен интерес; г) ясни и недвусмислени; д) обективни; е) предварително известни на обществеността; и ж) прозрачни и достъпни.
76.
Сред участниците в производството пред Съда, които са изразили становища по отношение на обхвата на член 9, параграф 1 и член 10, параграф 2 от Директивата за услугите, правителствата на Германия, Испания и Франция по същество твърдят, че член 10 се прилага към общинското ниво на регулиране (преценката на общинския съвет), а не към разпоредбите на националното законодателство, допускащи приемането на мерки на общинско ниво. Следователно само общинските разпоредби следва да се разглеждат в светлината на критериите, установени в член 10, параграф 2.
77.
Ирландия и Комисията считат, че докато член 9 касае законосъобразността на разрешителните режими, член 10 се отнася до условията, от чието изпълнение се обуславя издаването на разрешение в рамките на обоснован сам по себе си разрешителен режим (съответно индивидуалното приложение на режима). Тъй като в рамките на съответните главни производства жалбоподателите не са подавали молби за издаване на разрешение, член 10 не намира приложение в разрешаването на настоящите спорове.
78.
Нидерландското правителство от своя страна твърди, че член 9 се прилага към самия разрешителен режим, докато член 10 касае индивидуалните, обикновено местни, условия за издаване на разрешение. Въпреки това, тъй като в текстовете и на двата члена се определят условията за издаване на разрешение, оценката във връзка с член 10 следва да се направи на националното законодателство и на общинските наредби.
79.
Предполагам, че несигурността по тези въпроси отчасти се дължи на факта, че както вече беше подчертано по-горе, правилата са установени от два пласта на нормативна уредба, а националният съд е поставил въпросите си само във връзка с разпоредбите на националното законодателство (
26
), като се позовава на редица разпоредби от Директивата за услугите.
80.
Още повече, в действителност е налице известно припокриване между член 9, параграф 1 и член 10, параграф 2 от Директивата за услугите. Признавам, че макар да е възможно да се открие абстрактна, концептуална разлика между двата члена, при съсредоточаване върху детайлите и най-вече при разглеждане на критериите по отделно или условия в рамките на даден разрешителен режим, границата между двата члена някак си се размива.
81.
При все това, предвид направените уговорки ми се струва, че член 9 е насочен към различен спрямо този в член 10 етап от процедурата по издаване на разрешение. Член 9 касае въпроса дали даден вид услуги изобщо може да подлежи на разрешителен режим (
27
). Член 10 отива крачка по-напред. След като критериите по член 9 са изпълнени и е установена необходимост от разрешителен режим, член 10 се съсредоточава върху специфичните критерии, които трябва да бъдат изпълнени от конкретните разрешителни режими. Член 10 ясно указва, че разрешителният режим трябва да е въведен така, че да отговаря на всички седем критерия, установени във втория параграф от този член (
28
). Фактът, че „разрешителните режими се основават на критерии“, потвърждава, че член 10 касае преди всичко конкретния начин на изготвяне на разрешителните режими. Тези режими следва да се уреждат нагоре по веригата така, че при произнасяне по отделните молби за издаване на разрешение надолу по веригата да е изключена възможността компетентните власти да упражняват своите правомощия за оценка по произволен начин, каквото е изискването на член 10, параграф 1.
82.
Накратко, въпросът по член 9 е „има ли въобще нужда от разрешителен режим за този вид услуга?“, а въпросът по член 10 е „какви критерии и условия включва такъв разрешителен режим?“.
83.
С оглед на така посоченото разпределение на задачите между тези два члена въпросът за това кой орган е приел правилата (национален, регионален или местен) е ирелевантен. Практически е възможно, по отношение на тези правила в държавите членки, по-високите равнища на властта да определят общата рамка (включително на първо място произнасянето по необходимостта от разрешителен режим), като на по-ниските равнища на властта се възлага тяхното конкретизиране и адаптиране към местните условия (включително предвиждане на подробни или допълнителни условия на разрешителните режими).
84.
Това разпределение на задачите е логично. То обаче е и напълно несъществено. Не може да се изключи изцяло възможността член 9 да се прилага спрямо правила, приети от органи на местно равнище, докато член 10 спрямо правила, приети от органи на национално равнище (
29
). Ключов е въпросът за съдържанието на уредбата, а не за нейния произход.
85.
В контекста на настоящия случай въпросът дали поначало съществува необходимост от разрешителен режим следва да се разгледа във връзка с трите условия, изброени в член 9, параграф 1. При все това конкретните условия, при които се издава такова разрешение, и по-специално изискването за компенсация, въведено от кметството на град Париж, следва да се оценят във връзка с условията, посочени в член 10, параграф 2.
В.
Съвместимост на разрешителния режим с Директивата за услугите
86.
В тази част от заключението ще обсъдя наложителните причини, свързани с обществения интерес, посочени като основание за съществуването на разрешителния режим (1), а след това ще разгледам ключовия въпрос за пропорционалността (2). Ще завърша с няколко бележки относно другите условия, на които разрешителните режими трябва да отговарят съгласно член 10, параграф 2 от Директивата за услугите (3).
87.
Преди това все пак ще е от полза да си припомним цялостния контекст на настоящите случаи. Особено значение за този контекст имат две права, произтичащи от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“): член 16 (свобода на стопанската инициатива) и член 17 (право на собственост).
88.
В съдебната практика е установено, че закрилата, която член 16 от Хартата дава, обхваща свободата да се упражнява икономическа или търговска дейност (
30
). Свободата на стопанската инициатива не е абсолютна, а трябва да се разглежда във връзка с нейната функция в обществото (
31
). Следователно свободата на стопанската инициатива може да бъде предмет на многобройни видове намеса от страна на публичната власт, която може да наложи ограничения за упражняването на стопанска дейност в обществен интерес. По принцип съгласно член 52, параграф 1 от Хартата всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от Хартата, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи и при спазване на принципа на пропорционалност да е необходима и действително да отговаря на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на другите (
32
).
89.
Член 17 от Хартата е правна норма, която цели да предостави права на частноправните субекти (
33
). При все това правото на собственост, гарантирано от този член, не е абсолютно и упражняването му може да се ограничава, когато това е обосновано с преследваните от Съюза цели от общ интерес (
34
).
90.
Съгласно член 52, параграф 3 от Хартата при тълкуването на член 17 практиката на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) във връзка с член 1 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (наричана по-нататък „ЕКПЧ“) следва да се разглежда като минимален праг на закрила (
35
).
91.
В това отношение член 1, втори параграф от Протокол № 1 към ЕКПЧ признава правото на държавите да осъществяват контрол върху ползването на притежанията в съответствие с общия интерес. Това важи в особена степен в областта на жилищното настаняване, която заема централно място в социалната и икономическата политика. Според ЕСПЧ, за да бъде осъществена такава политика, законодателните органи трябва да разполагат с широка свобода на преценка както относно съществуването на проблем от обществена значимост, изискващ контролни мерки, така и във връзка с избора на подробните правила за прилагане на тези мерки. При все това тази намеса трябва да постига справедлив баланс между интереса на обществото и изискванията за защита на основните права на отделната личност. Възможното съществуване на алтернативни разрешения не прави само по себе си оспорваното законодателство неоправдано. Въпреки това с тази правна уредба държавата не трябва, като излиза извън свободата си на преценка, да налага на собствениците непропорционална и прекомерна тежест (
36
).
92.
Искам да подчертая три неща, които според мен са от ключово значение за целия предстоящ анализ на съвместимостта както във връзка с идентифицирането на наложителни причини, свързани с обществения интерес, така и (по-специално) във връзка с оценката на пропорционалността.
93.
Първо, въпреки че се оценяват, с оглед на структурата на делата, заведени пред Съда, от гледна точка на Директивата за услугите и свободата на установяване, нито свободата на стопанската инициатива, нито правото на собственост са абсолютни. Точно обратното: и двете могат да бъдат ограничени. По-специално, в цитираната по-горе практика ЕСПЧ показва голяма далновидност, като възприема осезаемо облекчен подход по отношение на националните мерки, касаещи единствено контрола върху използването на (недвижимо) имущество. С други думи, стига контролът върху използването да не налага ограничение, което да е толкова строго, че de facto да съставлява прикрито експроприиране или обезценяване, ограниченията, дори съществените такива, на тези права са позволени.
94.
Второ, това намира отражение в задълбочеността на прегледа. Според мен и на двата етапа — установяването на наложителна причина, свързана с обществената политика, и по-специално, пропорционалността — са възможни няколко разрешения. Не е задължително пропорционалното разрешение да е единствено това, което е най-малко обременително за отделния собственик — това е само един от факторите, които трябва да се вземат предвид в едно, бих казал, сложно уравнение. Вместо едно-единствено разрешение съществуват ред възможни разрешения, които биха издържали проверката за пропорционалност: не само един неизбежен резултат, а повече от „коридор“, цяла „зона“ от възможни разрешения, обхващащи диапазон от резултати, всеки от които може да се приеме за пропорционален.
95.
Трето, още по-сложен е въпросът за цялостния баланс, който трябва да се постигне в случаите, в които, в името на даден обществен или колективен интерес, свободата на стопанската инициатива не се ограничава по еднакъв начин спрямо всички лица. В тази хипотеза на някои лица е позволено свободно да извършват избраната от тях стопанска дейност, докато на други не е. Правата и интересите на потенциалните доставчици на определени услуги се претеглят (и евентуално ограничават) не само с оглед на общите интереси на обществото, но също и хоризонтално с оглед на същите тези права на други субекти. Следователно свободата на едно лице да предоставя услуги се конкурира с интереса на други лица, които също искат да предоставят тези услуги. В един свят на ограничени ресурси, капацитет и възможности предоставянето на достъп на едно лице често може да бъде за сметка на отказа на този достъп на неговия съсед.
1. Наложителна причина, свързана с обществения интерес
96.
Член 9, параграф 1, буква б) от Директивата за услугите изисква необходимостта от разрешителен режим да е оправдана от наложителни причини, свързани с обществения интерес. Член 10, параграф 2, буква б) изисква самите критерии, на които се основават разрешителните режими, да са оправдани от такива наложителни причини. Предвид факта на използването на еднаква формулировка в това отношение и в двете разпоредби, смятам, че наличието на оправдан обществен интерес може да бъде преценено заедно и за двете цели: необходимостта от установяване на разрешителен режим съгласно член 9, както и критериите, съдържащи се в самия режим съгласно член 10.
97.
Според жалбоподателите не са налице наложителни причини, свързани с обществения интерес, които биха могли да оправдаят спорните разпоредби. Другите участници в производството пред Съда са споменали редица възможни основания, а именно борбата с недостига на жилища, предлагането на достатъчно жилища на достъпна цена, социалната жилищна политика, защитата на градската среда, борбата с натиска върху пазара на поземлените имоти, защитата на потребителите, ефикасността на данъчния контрол, справедливата търговия и закрилата на получателите на жилищни услуги.
98.
Според кметството на град Париж и френското правителство основната цел на спорните правила е борбата с недостига на жилища (и свързаното с него покачване на цените) на определени места (обикновено популярни туристически дестинации), който поне частично се дължи на факта, че често собствениците предпочитат да отдават под наем жилищните си помещения краткосрочно, вместо дългосрочно (
37
).
99.
Без по никакъв начин да коментирам или пренебрегвам която и да е от другите цели, посочени в рамките на настоящото производство, за мен е несъмнено, че борбата със структурния недостиг на жилища, от една страна, и защитата на градската среда, от друга, са годни основания, заедно или поотделно, както за установяването на разрешителен режим в член 9, параграф 1, буква б), така и за конкретизиране на условията по него в член 10, параграф 2, буква б).
100.
Член 4, параграф 8 от Директивата за услугите изрично обявява опазването на градската среда и социалната политика за цели, които съставляват наложителни причини, свързани с обществения интерес. Тези цели са толкова широко формулирани, че със сигурност могат да обхващат в себе си други по-конкретни цели.
101.
Нещо повече — от съображение 40 от Директивата за услугите става ясно, че концепцията за „наложителни причини, свързани с обществения интерес“ е развита от Съда и „може да продължи да еволюира“. В това отношение, макар и в контекста на свободното движение на капитали, Съдът е приел редица възможни основания, които са релевантни към настоящите спорове. По-специално той изрично е приел основания, свързани с жилищна политика, целяща да се пребори с натиска върху пазара на поземлените имоти (
38
). Съдът е приел и изисквания, гарантиращи достатъчното предлагане на жилища за определени категории от местното население или на по-бедните жители (
39
), както и национални разпоредби, целящи запазването на качеството на живота в градския център на дадена община в интерес на доброто планиране на териториалното и селищно устройство (
40
). Съдът също така е взел предвид „определени особености, които характеризират положението на разглеждания в главното производство национален пазар, като структурен недостиг на жилищни сгради и особено висока гъстота на населението“ (
41
).
102.
Обстоятелството, че приемането на целите, свързани с борбата със структурния недостиг на жилища и опазването на градската среда, намира достатъчна подкрепа в практиката на Съда, не засяга факта, че преследването и на двете цели е гарантирано независимо от съществуването на такава съдебна практика. Както вече беше уточнено, категорията „наложителни причини, свързани с обществения интерес“, както и всяка друга категория „легитимни цели“, не представлява един статичен и затворен списък. В контекста на Директивата за услугите член 4, параграф 8 очевидно съдържа примерно изброяване, предхождано от думата „включително“.
103.
Накратко, борбата с недостига на жилища и целта да се гарантира наличието на достатъчно жилища (за дългосрочно наемане) на достъпна цена (особено в големите градове), както и защитата на градската среда, са годни основания за установяването на разрешителни режими, основани най-общо на социалната политика. Тези причини могат да послужат и за обосновка на критериите на даден разрешителен режим.
104.
При все това, тъй като френското правителство и кметството на град Париж се позовават основно на целите, свързани с борбата с недостига на жилища (за дългосрочно наемане) на определени места, за да обосноват както необходимостта от въвеждане на разрешителен режим, така и неговите конкретни условия, и по-специално оспорваното изискване за компенсация в кметството на град Париж, следва да се разгледа въпросът за пропорционалността на избраните мерки в контекста на тази конкретна цел.
2. По пропорционалността
105.
Съгласно член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за услугите установяването на разрешителен режим е законосъобразно, ако преследваните цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки, особено когато последваща инспекция е твърде късно действие, за да бъде действително ефективно. Съгласно член 10, параграф 2, буква в) условията и критериите за издаване да разрешение трябва да са пропорционални на преследваната цел от обществен интерес.
106.
Жалбоподателите твърдят, че спорният разрешителен режим не е подходящ за постигане на целите, свързани с борбата с недостига на жилища, тъй като не разубеждава задължително собствениците да предлагат свои обзаведени помещения за краткосрочно отдаване по наем. Жалбоподателите смятат, че в Париж изискването за компенсация е твърде ограничаващо и затруднява, или дори прави невъзможно, отдаването под наем на обзаведени помещения на туристи. Можело е да бъдат предвидени по-малко ограничителни правни механизми, като например облагането с данък. Кметството на град Париж смята, че няма по-малко обременяваща мярка, с която би могло да се постигне преследваната цел, било то система за деклариране или ограничаване на броя предлагани нощувки за краткосрочно настаняване.
107.
Правителствата на държавите членки, изразили становища по въпроса за пропорционалността, са на мнение, че спорните разпоредби са подходящи и пропорционални.
108.
Комисията счита, че запитващата юрисдикция не е представила достатъчно информация, за да се определи дали тези (национални) правила са пропорционални. Някои обстоятелства все пак според нея подсказват, че спорните разпоредби може и да са пропорционални, като например изключването от обхвата им на основното жилище на собствениците, механизмът за компенсация, прилагането на общинско ниво и възможността за въвеждане на временни разрешения.
109.
Пропорционалността предполага въпросните мерки да са подходящи за постигане на преследваната цел, да не надхвърлят необходимото за нейното постигане и да не е възможно да бъдат заменени с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат (
42
).
110.
Според мен, макар установяването на разрешителния режим съгласно член 9, параграф 1 да е пропорционално, повече съмнения буди въпросът за пропорционалността на изискването за компенсация като ключово условие за издаването на разрешение в контекста на член 10, параграф 2.
а) Пропорционалност на необходимостта от разрешение съгласно член 9, параграф 1, буква в)
111.
Първо, както изрично е посочено в член 9, параграф 1, буква в) от Директивата за услугите, един разрешителен режим обикновено е пропорционален, когато извършването на последваща инспекция не е достатъчно за постигане на преследваната цел.
112.
Второ, за да бъде даден разрешителен режим пропорционален, преценката дали той е необходим трябва да е била основана на конкретни данни относно пазара на жилищни имоти в градовете, в които се е предвиждало въвеждането му. В заседанието Комисията отбелязва, че националните режими следва да се основават на конкретни доказателства за състоянието на пазара на жилищни имоти. Съгласен съм с тази констатация. При все това, без да омаловажавам относимостта на такива доказателства в контекста на националните мерки, тези доказателства са от първостепенно значение на местно ниво именно за целите на намиране на пропорционално разрешение с оглед на местните специфични условия.
113.
Трето, що се отнася до достъпа до пазара на жилища за краткосрочно наемане, разрешителните режими трябва да са справедливи и отворени за всички. Член 9, параграф 1, буква а) изисква разрешителните режими да са недискриминационни. Дискриминацията въз основа на националността (
43
) не е единствената забранена форма на дискриминация. Обстоятелството, че Директивата се прилага по отношение на чисто вътрешни положения (в рамките на глава III), предполага по-широко приложение на критериите за недискриминация на основание и други белези, като например посочените в член 21, параграф 1 от Хартата.
114.
При това положение не виждам нищо, което би поставило под съмнение самата необходимост от установяване на разрешителен режим с оглед на поставената цел за борба с недостига на жилища и запазване на пазара на жилища за дългосрочно наемане.
115.
Първо, ако целта е поддържане на наличността на определени стоки или услуги на даден пазар (пазара на жилища за дългосрочно наемане), то тогава последващите инспекции, при провеждането на които неизбежно ще се установи, че въпросните стоки или услуги вече са преминали към някой друг, явно по-доходоносен пазар (пазара на жилища за краткосрочно наемане), биха били всичко друго, но не и ефективни. Следователно, ако целта е регулиране или предотвратяване на напускането на пазара, то предварителните разрешения за такова напускане са неизбежна мярка.
116.
Второ, макар и да е възможно да са налице известни несъгласия по отношение на изводите, които следва да се направят от данните, събрани от френското правителство и кметството на град Париж, никой не отрича съществуването на проблем. Френската република е намерила решение на този проблем, което, що се касае до необходимостта от налагане на разрешителен режим на собствениците, отчита и необходимостта от пропорционалност. То съдържа няколко механизма за гъвкавост. По-специално, неговият териториален обхват е ограничен до градовете с повече от 200000 жители (
44
) и не се изисква разрешение за отдаване под наем на основното жилище (
45
). Освен това изглежда градовете могат да установяват и режим на временно разрешение, което не е обвързано с предоставяне на компенсация, даващо на физическо лице право да отдава краткосрочно под наем жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно.
117.
Трето, никой не твърди, че разрешителният режим се прилага само за определени собственици, тоест няма данни сам по себе си той да е дискриминационен. Разрешителният режим важи за всяко лице, което желае да отдава краткосрочно под наем в Париж.
118.
Несъмнено, освен установяването на разрешителен режим, редица други мерки също биха способствали за постигането на преследваната от националното законодателство цел. Град, който е изправен пред недостиг на жилища за дългосрочно наемане, дължащ се на краткосрочното отдаване под наем на обзаведени помещения, би могъл да обложи с данък собствениците или наемателите на помещенията, които се наемат за няколко дни или седмици, да установи таван на броя нощувки на година, да определи максимална част от помещенията, която може да бъде отдадена краткосрочно, и т.н.
119.
При все това не съм сигурен дали по дефиниция което и да е от горепосочените разрешения би било по-ефективно от суровия и опростен режим на предварително разрешение. Ако целта в действителност е да се ограничи (или пренасочи) предлагането и чрез отказването на разрешения за краткосрочно отдаване под наем да се поддържа определен критичен брой жилища на пазара на жилища за дългосрочно наемане, то тогава какво би било по-ефективно от един разрешителен режим? Нежеланата услуга да се обложи с (предполагаемо висок) данък? Вероятно е такъв данък веднага да бъде оспорен на собствено основание като (непропорционално) ограничение. Още повече, такъв данък може да предизвика допълнителни нарушения на други пазари, без същевременно да разреши изначалния проблем: непосредственият недостиг на жилища за дългосрочно наемане.
120.
Накратко, разрешителните режими са средство, позволено от Директивата за услугите (
46
). В специфичния контекст на настоящите случаи не виждам основание разрешителният режим да се определи като непропорционален сам по себе си. Накрая, разрешителен режим като този, а именно в областта на жилищната политика и свързаните с нея социални избори, очевидно попада —освен ако не е практически невъзможно да се даде логична обосновка за въвеждането му или ако не е очевидно дискриминационен — в „коридора“ възможни пропорционални разрешения (
47
).
б) Пропорционалност на изискването за компенсация съгласно член 10, параграф 2
121.
Следва да се отбележи от самото начало, че от структурна гледна точка националните разпоредби, касаещи разрешителните режими, позволяват установяването на пропорционални разрешителни режими в големите френски градове. Фактът, че „с решение на общинския съвет се определят условията, при които се издават разрешенията, с оглед на целите за смесване на различни социални групи, в зависимост по-специално от характеристиките на пазарите на жилищни помещения и от необходимостта да не се увеличава недостигът на жилища“ (
48
), подчертава правомощията на местните власти. Изискването да се вземат предвид специфичните особености на местния пазар на жилищни имоти в известна степен гарантира, че всеки разрешителен режим е съобразен с местните дадености по начин, по който на теория не би се прекрачила границата на необходимото за борбата с недостига на жилища.
122.
Предвид казаното дотук е трудно да се направи оценка на действителната пропорционалност на конкретния спорен разрешителен режим, и по-специално на пропорционалността на критериите и условията, на които този режим се основава, в контекста на член 10, параграф 2 от Директивата за услугите.
123.
В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция се съсредоточава върху националните разпоредби, като оставя уредбата на общинско ниво извън обхвата на запитването. Освен това актът на преюдициално запитване като цяло е доста пестелив откъм количеството информация и нейната изчерпателност. Съдът разполага с малко информация относно функционирането на конкретните правила на кметството на град Париж. Вследствие на това Съдът не разполага с подходящи средства, за да определи дали критериите, установени в член 10, параграф 2 от Директивата за услугите, са изпълнени.
124.
Ето защо запитващата юрисдикция на първо място следва, предвид разпределението на задачите между Съда и националните съдилища, да прецени съвместимостта на условията за разрешение, установени в националното законодателство, с член 10, параграф 2 от Директивата за услугите (
49
). Общите насоки, които Съдът може да даде, за да улесни запитващата юрисдикция, въз основа на свързаните с главните производства материали и представените пред Съда писмени и устни становища (
50
), по необходимост зависят от нивото на информацията, представена от запитващата юрисдикция.
125.
Сред потенциално относимите условия и критерии на разрешителния режим има едно изискване, което ясно следва от общинската нормативна уредба на Париж: изискването за компенсация. Съвместимостта на това изискване с Директивата за услугите предвид конкретния начин, по който то е наложено от кметството на град Париж, следва да бъде преценена от запитващата юрисдикция. Изглежда, че въз основа на изложените пред Съда доводи особено внимание трябва да се обърне на съответствието на изискването за компенсация с член 10, параграф 2, буква в) (пропорционалност), както и с член 10, параграф 2, буква а) (забрана за дискриминация).
126.
От писмените становища на жалбоподателите и кметството на град Париж, както и от обсъжданията по време на съдебното заседание става ясно, че в Париж компенсацията е задължително условие, за да бъде издадено разрешение за краткосрочно отдаване под наем на обзаведени жилищни помещения. На практика, като това подлежи на проверка от страна на запитващата юрисдикция, лицето, което пожелае да отдаде краткосрочно под наем свой обзаведен апартамент, например на американец в Париж, трябва да закупи търговски помещения (не къде да е в Париж, а в същия район или дори квартал) с площ, равна на площта на апартамента (или дори двойно по-голяма в частите на града, намиращи се под натиск върху жилищния пазар) и да ги превърне в жилищни помещения.
127.
На пръв поглед предвидената задължителна компенсация е много ефективно средство за постигане на преследваната цел: да се поддържа относително непроменена жилищната площ на пазара за дългосрочно наемане. Но това средство навярно е толкова ефективно, че донякъде изначално обезсмисля подаването на молба за издаване на разрешение. Ако вместо апартамента, който желае да изтегли от пазара на жилища за дългосрочно наемане, собственикът трябва да предложи имот със същата или дори по-голяма площ на същия пазар, то защо да изтегля първия апартамент от пазара? Може ли едно такова условие да се приеме за пропорционално?
128.
Както изтъква кметството на град Париж в съдебното заседание, за един собственик на няколко имота или строителен предприемач изпълнението на изискването за компенсация не би представлявало трудност. Следователно, по отношение на тях, това изискване по-скоро не води до непропорционалност на разрешителния режим в Париж.
129.
От тази констатация възниква обаче друг въпрос: пропорционално ли е предвиденото от кметството на град Париж изискване за компенсация по отношение на „собствениците непрофесионалисти“, които обикновено са физически лица, притежаващи само още един апартамент, и по отношение на техните условия за достъп до пазара на обзаведени жилищни помещения за краткосрочно отдаване под наем?
130.
Примерът, който може да се спомене, е наемодателят непрофесионалист, който притежава студио с площ 20 m2 в идеалния център на Париж, което не е неговото основно жилище, тъй като живее в парижките предградия. Понеже разрешителният режим и неговото ключово условие за компенсация се прилагат еднакво спрямо всички собственици, такива наемодатели също трябва да закупят търговски помещения в същия квартал, със същата или двойна площ и да ги превърнат в жилищни помещения (за дългосрочно отдаване под наем), за да могат да отдават свое малко студио под наем на избрания пазар. Пропорционално ли е това изискване и спрямо такива собственици?
131.
Последният въпрос насочва към същинския проблем, който изглежда, че условията, съдържащи се в разрешителния режим създават. Този проблем може да се разглежда или от гледна точка на пропорционалността на изискването за компенсация спрямо определени социални групи (съгласно член 10, параграф 2, буква в), или като случай на дискриминация (съгласно член 10, параграф 2, буква а). Както вече беше посочено по-горе (
51
), няма причина забраната за дискриминация, установена в член 10, параграф 2, буква а), да се разбира само като забрана за дискриминация, основана на националността на доставчика на услуги. Тази забрана може да е и за дискриминация въз основа на други признаци, и по-специално на посочените в член 21, параграф 1 от Хартата. Имотното състояние е един от вече изброените признаци.
132.
Всичко това, включително и практическото приложение на изискването за компенсация, следва да бъде проверено от запитващата юрисдикция. При все това според мен трудно би могло да се даде обяснение защо трябва достъпът до един явно по-печеливш пазар на определен вид услуга на практика да е запазен само за по-заможните субекти, които могат да изпълнят изискването за компенсация и които обикновено са юридически лица или строителни предприемачи, както отбелязва кметството на град Париж. Освен ако това да не е действителното намерение, вложено в изготвянето на тези правила (
52
), защо ефективният достъп до такива услуги (
53
) трябва да бъде запазен за, образно казано, тези, които вече играят на „Монополи“ (в реалния живот)?
133.
Всички тези обстоятелства следва в крайна сметка да бъдат преценени от запитващата юрисдикция с оглед на член 10, параграф 2 от Директивата за услугите. Въпреки това, за да приключа с тази част, искам да направя една обща бележка. Макар в съдебното заседание жалбоподателите да поддържат, че изискването за компенсация може да е неактуално и неподходящо в контекста на дигиталната икономика, не споделям тази гледна точка. Поначало изискването за компенсация само по себе си със сигурност би могло да бъде начин за справяне с проблема с недостига на жилища. Не може да се приеме, че това изискване като такова е несъвместимо с член 10, параграф 2, буква в) от Директивата за услугите.
134.
Съществуват редица възможни хипотези, в които такова изискване може да е пропорционално в контекста на една община, например чрез предвиждане на някои изключения като ограничаване на изискването за компенсация до помещения с над определената площ, ограничаването му до собствениците с повече жилищни имоти или издаване на временни разрешения, за които не се изисква компенсация и които периодично се преразглеждат и евентуално преразпределят.
135.
Накрая, в настоящия случай би следвало да е приложима цялостната логика за „коридор“ от възможни пропорционални разрешения (
54
), особено в етапа на преценка на пропорционалността на конкретните условия. Ако не е позволена достатъчна свобода на действие при съобразяването на решенията с местните условия, то всяко от тези условия би могло в крайна сметка да бъде оспорено, тъй като неизбежно би засегнало нечии интереси. Всичко се свежда като цяло до социална справедливост, приемане на недискриминационни мерки в производство, което е основано на доказателства, и законодателен процес, който е прозрачен и включва общественото обсъждане в рамките на засегнатата общност.
136.
В тази рамка спецификите на местно ниво относно конкретните условия за разрешение са не просто допустими, а дори желателни. Ако се приеме, че местните власти имат право да въвеждат правила и да конкретизират условията на разрешителните режими (
55
), то пропорционалността на тези правила до голяма степен ще зависи от отчитането на местните обстоятелства и особености. Безспорно е, че такива различия на местно ниво водят до различни в рамките на държавата членка условия за достъп, както и до различни режими, приложими на местно ниво — идея, по отношение на която Комисията в частност споделя известно интелектуално безпокойство по време на съдебното заседание (
56
). Това обаче е необходимата цена за съществуването на Съюз, зачитащ местното и регионалното самоуправление в членуващите в него държави в съответствие с член 4, параграф 2 ДЕС.
3. Съответствие с други критерии съгласно член 10, параграф 2 от Директивата за услугите
137.
С въпроси 5 и 6 запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали двете национални разпоредби, които са свързани със спорните разрешителни режими, съответстват на специфичните задължения, предвидени в член 10, параграф 2 от Директивата за услугите.
138.
По-специално, с въпрос 5 запитващата юрисдикция иска да се установи дали концепцията за краткосрочно и многократно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, (
57
) се основава на ясни, недвусмислени и обективни критерии (член 10, параграф 2, букви г) и д) от Директивата за услугите). Отделно от въпроса за пропорционалността, който вече беше разгледан, от въпрос 6 разбирам, че запитващата юрисдикция иска да се установи дали националната разпоредба, по силата на която общинските съвети са оправомощени да поставят конкретните условия за издаване на разрешение (
58
), се основава на критерии, които сами по себе си са ясни, недвусмислени, обективни, предварително известни на общността, прозрачни и достъпни (член 10, параграф 2, букви г)—ж) от Директивата за услугите).
139.
Жалбоподателите твърдят, че термините, използвани в спорното законодателство, например понятията за „краткосрочно отдаване“ и „преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно“, са твърде неточни. Освен това условията за издаване на разрешението не са достатъчно ясни. Като се позовава на целите за смесване на различни социални групи или необходимостта да не се изостря недостигът на жилища, спорното законодателство овластява общините да определят по собствена преценка условията, при които се издават разрешения. Жалбоподателите твърдят също, че достъпът до протоколите от обсъжданията на общинския съвет е затруднен, независимо че те са публикувани в сградата на общината и онлайн на уебстраницата ѝ. Достъпът по първия начин предполага отиване до кметството, а достъпът по втория начин е недостатъчен, понеже уебстраницата невинаги е актуализирана и не е удобна за ползване.
140.
Според кметството на град Париж и френското правителство условията са обективни, предварително известни и напълно достъпни по няколко възможни начина. Френското правителство по-конкретно подчертава, че към момента на настъпване на разглежданите в главното производство факти понятието „преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно“ е било дефинирано в член D. 324‑1 от Кодекса за туризма като клиентела, наемаща жилищното помещение за един ден, една седмица или един месец.
141.
Комисията счита, че понятията, използвани във френското законодателство, не са достатъчно точно формулирани и прозрачни, що се отнася до предвидената в него тромава административна процедура.
142.
Ако информацията и подробностите, представени от запитващата юрисдикция във връзка с разгледаните дотук в настоящото заключение въпроси, са оскъдни, трябва да се признае, че по отношение на тези конкретни въпроси запитващата юрисдикция не е представила никакви материали в акта на преюдициално запитване. Това е видно и от доводите на страните в производството, коментирали тези въпроси, които се различават по отношение на правилата (национални или общински) от значение за оценката на спазването на специфичните задължения, предвидени в член 10, параграф 2, букви от г)—ж) от Директивата за услугите. Някои от тях разглеждат предполагаемата неяснота на понятията в националното законодателство, а други — начина, по който се публикуват местните наредби.
143.
При тези обстоятелства мога да направя само няколко сравнително общи и абстрактни бележки. Разбирам понятието за яснота в член 10, параграф 2 като отнасящо се за необходимостта критериите да бъдат лесно разбираеми за всеки чрез избягване на двусмислен език. Обективните критерии имат за цел да гарантират, че всички оператори получават справедливо и безпристрастно отношение и молбите се оценяват по собствените им качества. Прозрачността, достъпността и публичността гарантират, че разрешителният режим е разбираем за всички потенциални кандидати и че различните стъпки в процедурата са известни предварително (
59
).
144.
Действително член L. 631‑7-1, параграф 6 от Кодекса за строителството и жилищата („многократното“ и „краткосрочно“ отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на „преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно“) съдържа по-общо формулирани понятия. Това обаче е напълно разбираемо, предвид факта че на общинските съвети трябва да се осигури известна гъвкавост при доизясняването на значението на тези понятия.
145.
Не смятам, че Съдът следва да се ангажира с абстрактни разсъждения върху възможния обхват на понятието „краткосрочно“ (
60
), което се явява ключово в случаите, касаещи краткосрочното отдаване под наем на обзаведени жилищни помещения. Може само да се предположи, че ако няколко дни или седмици очевидно отговарят на собствения смисъл на понятието „краткосрочно“, това вероятно няма да е така по отношение на периоди, които надхвърлят няколко месеца, или, a fortiori, продължават цяла година. Навярно, колкото по-дълъг е този период, толкова по-неподходящ става разрешителният режим. От определен период нататък става спорно дали подобен режим вече би бил подходящ за постигане на целта за борба с недостига на жилища за дългосрочно отдаване под наем. Разбира се, редица (различни) решения са напълно допустими в рамките на разумното и следователно пропорционални.
146.
Накрая, по въпроса за достъпността и публичността, не мога да се съглася с довода на жалбоподателите, че не е достатъчно общинските разпоредби да бъдат публикувани в сградата на общината и онлайн на уебстраницата ѝ. Независимо от това общо твърдение, Съдът не следва да влиза в ролята на администратор на уебстраницата (или arbiter webelegantiae) на кметството на град Париж чрез вземане на участие в спор дали потребителският интерфейс е достатъчно актуален и достъпен за всички, и по-специално за потенциалните кандидати за разрешение.
V. Заключение
147.
С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Cour de cassation (Върховен касационен съд, Франция) въпроси по следния начин:
„–
Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар се прилага по отношение на националните и общинските разпоредби, които уреждат достъпа до услугата, състояща се във възмездно многократно и краткосрочно отдаване под наем — дори когато не се осъществява по занятие — на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно;
–
Ако установяват процедура по издаване на разрешение за достъп до предоставянето на такива услуги, тези национални или общински разпоредби представляват разрешителен режим по смисъла на членове 9—13 от Директива 2006/123;
–
Член 9, параграф 1, буква б) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че целта за справяне с недостига на жилища за дългосрочно отдаване под наем представлява наложителна причина, свързана с обществения интерес, годна да оправдае национална мярка, изискваща на територията на определени географски райони разрешение за многократно и краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно;
–
Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че позволява национални и общински разпоредби, които установяват разрешителен режим за многократно и краткосрочно отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно, при условие че тези разпоредби отговарят на изискванията, установени в член 10, параграф 2 от Директива 2006/123, и по-специално на условията за пропорционалност и недискриминация, спазването на които следва да се провери от запитващата юрисдикция“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Вж. най-вече решение от 19 декември 2019 г., Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112) относно Airbnb, решения от 20 декември 2017 г., Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981) и от 10 април 2018 г., Uber France (C‑320/16, EU:C:2018:221) относно Uber.
(
3
)	Директива 2006/123/EО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50)
(
4
)	Членове L. 631‑7 и L. 631‑7-1 от Кодекса за строителството и жилищата.
(
5
)	Докато националното законодателство урежда общото изискване за предварително разрешение за краткосрочното отдаване под наем на обзаведено жилищно помещение, то общинските наредби следва да изпълват това общо изискване с конкретно съдържание съобразно член L. 631‑7-1, параграф 4 от Кодекса за строителството и жилищата. Този текст овластява общинския съвет да определи условията за издаване на разрешения, както и изискванията за компенсация на база квартал, и където е приложимо, на база район.
(
6
)	Вж. по-нататък точки 81—85 от настоящото заключение.
(
7
)	По време на съдебното заседание френското правителство отбелязва, като никоя от страните не оспорва това му твърдение, че краткосрочното отдаване под наем на обзаведени жилищни помещения е средно 1,8 пъти по-доходоносно от дългосрочното им отдаване под наем.
(
8
)	То има обаче тълкувателна стойност. В това отношение вж. решение от 23 декември 2015 г., Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, т. 32).
(
9
)	„[…] държавите членки ще трябва да гарантират, че правилата на Директивата за услугите важат за широка гама дейности, предоставяни на бизнеса или на потребители […] [като] […] отдаване под наем и лизингови услуги […] и т.н.“. Европейска комисия (генерална дирекция „Вътрешен пазар и услуги“) Services), Служба за официални публикации на Европейските общности, 2007 г., стр. 10.
(
10
)	Вж. заключението на генералния адвокат Szpunar по съединени дела X и Visser (C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2017:397, т. 130—139).
(
11
)	Вж. в това отношение например решение от 12 юли 2005 г., Alliance for Natural Health и др. (C‑154/04 и C‑155/04, EU:C:2005:449, т. 59), решение от 21 декември 2011 г., Ziolkowski и Szeja (C‑424/10 и C‑425/10, EU:C:2011:866, т. 42 и 43). За един „по-щедър“ подход към правната тежест на дадено съображението вж. също решение от 25 юли 2018 г., Confédération paysanne и др. (C‑528/16, EU:C:2018:583, т. 44—46 и 51).
(
12
)	В противен случай бихме имали един, меко казано, твърде странен подход за изготвяне на текста, ако това изброяване следваше да се тълкува като изброяване на (групови) изключения от приложното поле на Директивата, което би могло да бъде допълвано по желание и без оглед на някакви общи критерии относно естеството на изключенията.
(
13
)	Решение от 30 януари 2018 г., X и Visser (C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44) (наричано по-нататък „Visser“).
(
14
)	Пак там, т. 124.
(
15
)	Пак там, т. 123 и 124.
(
16
)	Освен съображение 9, първо изречение, пак във връзка с достъпа до или упражняването на дейности по оказването на услуги вж. член 4, параграф 6 и член 9, параграф 1 от Директивата за услугите.
(
17
)	Относно предизвикателствата, които споделената икономика поставя пред правното регулиране като цяло, вж. например Conseil d’État, Puissance publique et plateformes numériques: accompagner l’ubérisation — In: Étude annuelle 2017, La Documentation Française, 2017.
(
18
)	По-специално във връзка с разрешителни режими съгласно разпоредби на Договорите, вж. например решения от 24 март 2011 г., Комисия/Испания (C‑400/08, EU:C:2011:172, т. 65—70) и от 22 юни 2017 г., Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491, т. 33 и цитираната съдебна практика).
(
19
)	Вж. Visser, т. 115.
(
20
)	Решение от 1 октомври 2015 г., Trijber и Harmsen (C‑340/14 и C‑341/14, EU:C:2015:641), в което е прието за даденост, че разглежданите две системи от правила представляват разрешителни режими.
(
21
)	Вж. решение от 14 юли 2016 г., Promoimpresa и др. (C‑458/14 и C‑67/15, EU:C:2016:558, т. 41).
(
22
)	Вж. решение от 26 септември 2018 г., Van Gennip и др. (C‑137/17, EU:C:2018:771).
(
23
)	Вж. решение от 4 юли 2019 г., Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2019:563, т. 64).
(
24
)	Вж. Visser, т. 119 и 120.
(
25
)	Вж. Visser, т. 110.
(
26
)	Точки 31—35 по-горе.
(
27
)	По този начин се отразява и общият принцип, че освен ако е абсолютно необходимо, достъпът до предоставяне на услуги не трябва да се подчинява на какъвто и да било разрешителен режим (вж. т. 67 по-горе).
(
28
)	Съдът също така е споменавал някои от тези критерии в контекста на разпоредбите на първичното право, касаещи свободното предоставяне на услуги и свободата на установяване. В този смисъл вж. например решения от 3 юни 2010 г., Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, т. 50 и цитираната съдебна практика) и от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, т. 27), в които Съдът изисква режимите на предварително разрешение да се основават на обективни и недискриминационни критерии, които да са предварително известни на засегнатите предприятия.
(
29
)	Това се потвърждава и в Ръководството на Комисията за прилагане на Директивата за услугите, стр. 28: „критериите, установени в член 10, параграф 2 трябва да важат за разрешителни режими, регулиращи достъпа до и упражняването на дейности по предоставяне на услуги на всички нива“. Курсивът е мой.
(
30
)	Вж. например решения от 22 януари 2013 г., Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 42), от 17 октомври 2013 г., Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, т. 25) и от 4 май 2016 г., Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, т. 155).
(
31
)	Вж. решения от 22 януари 2013 г., Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 45 и цитираната съдебна практика), от 17 октомври 2013 г., Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, т. 28) и от 21 декември 2016 г., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, т. 85).
(
32
)	Вж. например решения от 22 януари 2013 г., Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 46—48) и от 20 декември 2017 г., Polkomtel (C‑277/16, EU:C:2017:989, т. 51).
(
33
)	Вж. например решение от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Право на ползване върху земеделска земя) (C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 68 и цитираната съдебна практика).
(
34
)	Вж. например решение от 13 юни 2017 г., Florescu и др. (C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 51 и цитираната съдебна практика).
(
35
)	Вж. например решения от 15 март 2017 г., Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, т. 37), от 13 юни 2017 г., Florescu и др. (C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 49) и от 12 февруари 2019 г., TC (C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, т. 57).
(
36
)	Вж. например ЕСПЧ, 19 декември 1989 г., Mellacher и др. с/у Австрия (CE:ECHR:1989:1219JUD001052283, §§ 45, 48, 53 и 55) във връзка с наложени от държавата спрямо собствениците намаления на наемните цени като социална мярка, водеща до лишаването им от част от доходите им от имуществото; ЕСПЧ, 19 юни 2006 г., Hutten-Czapska с/у Полша (CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, §§ 167, 224 и 225), в което се обявява за непропорционална тежестта, наложена на наемодателите от държавен режим за контрол на наемите, който по-специално цели справянето с недостига на жилища за наемане на достъпна цена в Полша; ЕСПЧ, 26 септември 2006 г., Fleri Soler и Camilleri с/у Малта (CE:ECHR:2006:0926JUD003534905, §§ 60, 68 и 75) във връзка с наложена от държавата мярка, според която имотът на жалбоподателите подлежи на отдаване под дългосрочен наем; ЕСПЧ, 12 юни 2012 г., Lindheim и др. с/у Норвегия (CE:ECHR:2012:0612JUD001322108, §§ 134—135), в което се установява наличието на непропорционална социална и финансова тежест върху наемодателя, поради факта че наемателите биха могли да изискват неограничено във времето удължаване на договора за наем на земя при непроменени условия вместо изкупуване.
(
37
)	Следва да се припомни, че в съдебното заседание френското правителство посочва, че краткосрочното отдаване под наем на обзаведени жилищни помещения е значително по-доходоносно от дългосрочното такова (вж. бележка под линия 7 по-горе).
(
38
)	Вж. например решения от 23 септември 2003 г., Ospelt и Schlössle Weissenberg (C‑452/01, EU:C:2003:493, т. 39), в което Съдът в частност постановява, че насърчаването на разумното ползване на наличните земи, в контекста на противопоставяне на натиска върху пазара на поземлените имоти, представлява валидна обществена цел, както и решение от 1 октомври 2009 г., Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, т. 29 и 30 и цитираната съдебна практика), в което Съдът припомня, че националните правни уредби могат да ограничат свободното движение на капитали с цел борба с натиска върху пазара на поземлените имоти или, с оглед на териториално устройство, на запазване на постоянно население в селските райони.
(
39
)	Вж. например решение от 8 май 2013 г., Libert и др. (C‑197/11 и C‑203/11, EU:C:2013:288, т. 49—52).
(
40
)	Вж. Visser, т. 134 и 135.
(
41
)	Вж. решение от 1 октомври 2009 г., Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, т. 30) във връзка с изискването за предварително разрешение за инвестиране в строителен проект. В този смисъл вж. също решение от 15 октомври 2009 г., Busley и Cibrian Fernandez (C‑35/08, EU:C:2009:625, т. 32).
(
42
)	Като скорошен пример вж. решение от 7 ноември 2018 г., Комисия/Унгария (C‑171/17, EU:C:2018:881, т. 80).
(
43
)	Т.е. неравностойното третиране на местни и чуждестранни доставчици на услуги. Вж. например решение от 20 февруари 2001 г., Analir и др. (C‑205/99, EU:C:2001:107, т. 25 и цитираната съдебна практика).
(
44
)	Член L. 631‑7, параграф 1 от Кодекса за строителството и жилищата. Макар издаването на разрешение да е задължително за тези градове, изглежда, че в законодателството не е изключена възможността такъв разрешителен режим да се въвежда и в по-малки градове, стига особеностите на имотните им пазари да го налагат.
(
45
)	Член L. 631‑7-1-A, параграф 5 от Кодекса за строителството и жилищата. За да притежава качеството „основно жилище на наемодателя“, жилището трябва да се обитава поне осем месеца годишно — освен в случаите на професионални задължения, по здравни причини или непреодолима сила — от наемодателя или от неговия съпруг(а), или от лице на издръжка.
(
46
)	Вж. примерите, посочени в точка 68 от настоящото заключение.
(
47
)	Точки 92—95 по-горе.
(
48
)	Член L. 631‑7-1, параграф 4 от Кодекса за строителството и жилищата.
(
49
)	Вж. например решение от 4 юли 2019 г., Kirschstein (C‑393/17, EU:C:2019:563, т. 66—82).
(
50
)	Вж. например решение от 26 септември 2018 г.Van Gennip и др. (C‑137/17, EU:C:2018:771, т. 79—81 и цитираната съдебна практика).
(
51
)	По-горе, точка 113 от настоящото заключение.
(
52
)	При този малко вероятен сценарий, макар и действително да може, някак цинично, да се приеме, че такова условие в действителност е пропорционално с оглед на тази конкретна цел, подобно твърдение би активирало лавина от допълнителни въпроси.
(
53
)	Когато, както може да се добави, не са налице оправдани с оглед на естеството на подлежащата на разрешение услуга изисквания за капитал или имущество. Разбира се, съществуват други видове дейности по предоставяне на услуги, за които изискванията за капитал, статут или имущество биха били напълно подходящи.
(
54
)	Вж. точки 92—95 по-горе.
(
55
)	Вж. член 10, параграф 2 във връзка с член 10 параграф 7.
(
56
)	Макар да не става напълно ясно дали това е в контекста на частта, свързана с пропорционалността, или по-скоро на частта, свързана с яснотата и недвусмислеността на такава местна уредба.
(
57
)	Член L. 631‑7-1, параграф 6 от Кодекса за строителството и жилищата.
(
58
)	Член L. 631‑7-1, параграф 4 от Кодекса за строителството и жилищата.
(
59
)	В този смисъл вж. също и ръководството на Комисията за прилагане на Директивата за услугите, стр. 28.
(
60
)	В съдебното заседание жалбоподателите посочват, че „краткосрочните“ периоди са определени по различен начин от френските градове, като е видно, че варират от три или осем последователни месеца до почти една година.