null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 23. dubna 2026(1)
Věc C‑321/25 [Gidžinov](i)
Trestní řízení
proti
A,
B,
V,
G,
D,
za účasti:
Sofijska gradska prokuratura
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Městský soud v Sofii (Sofijski gradski sad, Bulharsko)]
„ Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Justiční spolupráce v trestních věcech – Boj proti organizované trestné činnosti – Ochrana finančních zájmů Unie – Článek 325 odst. 1 SFEU – Úmluva o ochraně finančních zájmů – Rámcové rozhodnutí 2008/841/SVV – Povinnost bojovat proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie prostřednictvím odrazujících a účinných opatření – Povinnost stanovit trestní sankce – Závažný podvod v oblasti DPH – Horní hranice trestní sazby – Zásada proporcionality – Promlčecí lhůta“
1.        V rámci trestního řízení proti osobám obviněným z řízení nebo účasti na organizované zločinecké skupině zaměřené na podvody v oblasti daně z přidané hodnoty (DPH), položil Městský soud v Sofii (Sofijski gradski sad, Bulharsko) Soudnímu dvoru dvě předběžné otázky velmi odlišné povahy, týkající se absolutní promlčecí doby trestního stíhání (první otázka) a vztahu mezi tresty za dohody o spáchání trestného činu a tresty za tento trestný čin (druhá otázka).
2.        Pravidla unijního práva, jejichž výklad je předmětem předběžných otázek, jsou čl. 325 odst. 1 SFEU, Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství(2) a rámcové rozhodnutí 2008/841/SVV(3).
I.      Právní rámec
A.      Unijní právo
1.      Úmluva o ochraně finančních zájmů
3.        Článek 1 („Obecná ustanovení“) stanoví:
„1.      Pro účely této úmluvy je podvodem poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy [Unie]:
[…]
b)      v oblasti příjmů každé úmyslné jednání nebo opomenutí týkající se
–        použití nebo předložení nepravdivých, nesprávných nebo neúplných údajů nebo dokladů, které má za následek nedovolené snížení prostředků v souhrnném rozpočtu [Unie] či v rozpočtech spravovaných [Unií] nebo [jejím] jménem,
–        neposkytnutí informací v rozporu se zvláštní povinností se stejnými následky,
–        neoprávněné použití dovoleně získaného prospěchu se stejnými následky.
[…]“.
4.        Článek 2 („Tresty“) stanoví:
„1.      Každý členský stát přijme nezbytná opatření, aby jednání uvedené v článku 1 a účastenství na jednání uvedeném v čl. 1 odst. 1, návod k němu nebo pokus o ně bylo možné trestat účinnými, přiměřenými a odrazujícími tresty včetně, alespoň v případech závažných podvodů, trestů odnětí svobody, pro které je možné vydání, přičemž za závažný podvod musí být považován podvod dosahující určité minimální částky, kterou stanoví každý členský stát. Výše této minimální částky však nesmí přesahovat 50000 [eur].
[…]“.
2.      Rámcové rozhodnutí 2008/841
5.        Článek 1 („Definice“) stanoví:
„Pro účely tohoto rámcového rozhodnutí se rozumí
1)      ‚zločinným spolčením‘ organizovaná skupina více než dvou osob existující po delší dobu, které jedná ve shodě s cílem páchat trestné činy, za které lze uložit trest odnětí svobody nebo opatření omezující osobní svobodu s horní hranicí sazby nejméně čtyři roky nebo vyšší trest, za účelem získání, přímo či nepřímo, finanční výhody nebo jiné hmotné výhody;
2)      ‚organizovanou skupinou‘ skupina, která není vytvořena nahodile, aby okamžitě páchala trestné činy, a jejíž členové nemusí nutně mít přesně vymezené úlohy a u níž není nezbytná kontinuita členství ani rozvinutá struktura.“
6.        Článek 2 („Trestné činy týkající se účasti na zločinném spolčení“) zní takto:
„Každý členský stát přijme nezbytná opatření, aby zajistil, že za trestné činy budou považovány jeden nebo oba z následujících způsobů jednání související se zločinným spolčením:
a)      jednání jakékoli osoby, která se úmyslně a se znalostí buď cíle a obecné činnosti spolčení, nebo záměru spolčení dopustit se předmětných trestných činů aktivně účastní trestné činnosti spolčení, včetně poskytování informací nebo hmotných prostředků, získávání nových členů i jakékoli formy financování jeho činností, přičemž je jí známo, že tato účast přispěje k uskutečnění trestné činnosti tohoto spolčení;
b)      jednání jakékoli osoby, které spočívá v dohodě s jednou nebo několika osobami týkající se výkonu určité činnosti, která by v případě, že by byla provedena, vyústila ve spáchání trestného činu uvedeného v článku 1, i když se tato osoba neúčastní vlastního výkonu činnosti.“
7.        Článek 3 („Tresty“) stanoví:
„1.      Každý členský stát přijme nezbytná opatření, aby zajistil, že:
a)      trestný čin uvedený v čl. 2 písm. a) bude možno potrestat trestem odnětí svobody s horní hranicí sazby nejméně dvou až pěti let nebo
b)      trestný čin uvedený v čl. 2 písm. b) bude možno potrestat trestem odnětí svobody se stejnou horní hranicí sazby jako trestný čin, který je cílem dohody[(4)], nebo trestem odnětí svobody s horní hranicí nejméně dvou až pěti let.
2.      Každý členský stát přijme nezbytná opatření k zajištění toho, aby skutečnost, že trestné činy uvedené v článku 2, v souladu s vymezením daným členským státem, byly spáchány v rámci zločinného spolčení, bylo možné považovat za přitěžující okolnost.“
B.      Bulharské právo
1.      Trestní zákoník (Nakazatelen kodeks)
8.        Článek 23 odst. 1 stanoví:
„Pokud je stejným skutkem spácháno několik trestných činů nebo pokud osoba spáchala několik různých trestných činů před tím, než byla za jeden z nich odsouzena pravomocným rozsudkem, soud poté, co stanovil trest za každý z těchto trestných činů zvlášť, uloží nejpřísnější z těchto trestů“.
9.        Článek 80 stanoví:
„(1)      Stíhání trestných činů je z důvodu promlčení vyloučeno, pokud není zahájeno do:
[...]
2.      patnácti let u trestných činů, u nichž horní hranice trestní sazby odnětí svobody činí nejméně deset let;
3.      deseti let u trestných činů, u nichž horní hranice trestní sazby odnětí svobody činí nejméně tři léta;
[...]
(3)      Promlčecí doba pro zahájení trestního stíhání začíná běžet od spáchání trestného činu, v případě pokusu nebo přípravy trestného činu ode dne, kdy byl spáchán poslední skutek, a v případě trvajících a pokračujících trestných činů ode dne jejich ukončení.“
10.      Článek 81 stanoví:
„(1)      Promlčecí doba se staví, pokud začátek nebo pokračování stíhání pro trestný čin závisí na vyjasnění předchozí otázky pravomocným soudním rozhodnutím.
(2)      Promlčecí doba se přerušuje jakýmkoli úkonem příslušných orgánů provedeným za účelem trestního stíhání a pouze ve vztahu k osobě, proti níž je stíhání zahájeno. Po skončení úkonu, kterým byla promlčecí doba přerušena, začne běžet nová promlčecí lhůta.
(3)      Bez ohledu na zastavení nebo přerušení promlčecí doby je stíhání pro trestný čin vyloučeno, pokud uplynula doba, která je o polovinu delší než doba stanovená v předchozím článku.“
11.      Článek 93 stanoví:
„Následující pojmy a výrazy se v tomto zákoníku používají v následujícím významu:
[...]
20.      ‚organizovaná zločinecká skupina‘: trvalé a organizované společenství tří nebo více osob s cílem páchat trestné činy na území státu nebo v zahraničí, za které lze uložit trest odnětí svobody na dobu delší než tři roky. Skupina je považována za organizovanou i v případě, že neexistuje formální rozdělení úloh mezi účastníky, trvalá účast nebo rozvinutá struktura.
[…]“.
12.      Článek 255 stanoví:
„(1)      Kdo se vyhne vyměření nebo splnění daňových povinností ve značném rozsahu tím, že:
[...]
7.      neoprávněně odečte zaplacenou daň,
[…] bude potrestán odnětím svobody v délce jednoho roku až šesti let a peněžitým trestem až do výše 2000 [bulharských leva (BGN)].
[...]
(3)      Jde-li o daňovou povinnost obzvláště velkého rozsahu, uloží se trest odnětí svobody na tři až osm let a zabavení celého majetku pachatele nebo jeho části.
[…]“.
13.      Článek 321 stanoví:
„(1)      Založení nebo vedení organizované zločinecké skupiny se trestá odnětím svobody na tři až deset let.
(2)      Účast v této skupině se trestá odnětím svobody na jeden až šest let.
(3)      Je-li skupina vytvořena [...] s cílem obohatit se, [...] bude trest:
1.      za trestné činy uvedené v odstavci 1: trest odnětí svobody na pět až patnáct let;
2.      za trestné činy uvedené v odstavci 2: trest odnětí svobody na tři až deset let;
[…]“.
2.      Trestní řád (Nakazatelno procesualen kodeks)
14.      Článek 24 stanoví:
„(1)      Řízení se nezahájí a v případě, že bylo zahájeno, bude zastaveno, jestliže:
[...]
3.      trestněprávní odpovědnost zanikla uplynutím zákonem stanovené promlčecí doby;
[...]
(2)      V případech uvedených v odst. 1 bodech 2, 3 a 9 se trestní řízení nezastaví, požádá-li o to obviněný nebo obžalovaný. Amnestie nebo promlčení nebrání obnově trestního řízení, pokud o to požádá odsouzená osoba nebo pokud státní zástupce předloží návrh na zproštění obžaloby.
[…]“.
15.      Článek 258 stanoví:
„(1)      Věc projednává od začátku do konce řízení soud ve stejném složení.
(2)      Pokud se některý člen soudu nemůže dále účastnit projednávání věci a musí být nahrazen, projednávání se zahájí znovu od začátku.“
16.      Článek 289 stanoví:
„(1)      Soud ukončí trestní řízení v případech uvedených v čl. 24 odst. 1 bodech 2 až 10 a odst. 5.
(2)      Jsou-li na jednání zjištěny důvody uvedené v čl. 24 odst. 1 bodech 2 a 3 a obžalovaný požádá o pokračování řízení, soud rozhodne trestním rozsudkem.
[…]“.
II.    Skutkový stav, spor a předběžné otázky
17.      V roce 2015 bylo v Bulharsku zahájeno trestní řízení proti pěti osobám za spáchání několika trestných činů souvisejících s DPH. V tomto řízení:
–        A. a B. byli obviněni z toho, že v období od března 2011 do listopadu 2012 řídili organizovanou zločineckou skupinu ve smyslu čl. 321 odst. 3 trestního zákoníku. Za toto jednání lze uložit trest odnětí svobody od pěti do patnácti let.
–        V., G. a D. byli obviněni z toho, že se ve stejném období podíleli na činnosti organizované zločinecké skupiny vedené ze strany A. a B. Za toto jednání lze uložit trest odnětí svobody od tří do deseti let.
18.      K těmto obviněním se přidala následující obvinění, která jsou kvalifikována v čl. 255 odst. 3 trestního zákoníku a lze za ně uložit trest odnětí svobody od tří do osmi let a navíc propadnutí celého majetku nebo jeho části:
–        Tři trestné činy spočívající v nepravdivém přiznání k DPH ve výši 633 525 eur.
–        Čtrnáct protiprávních jednání spojených s falešnými fakturami, v hodnotě 1 130 568 eur.
–        Daňový podvod ve výši 1 022 583 eura.
–        Protiprávní odpočty v celkové výši 1 244 274 eura.
19.      Věc byla původně přidělena senátu složenému z jednoho soudce a dvou přísedících, který v letech 2015 až 2021 uspořádal čtyřicet osm jednání. V roce 2021 muselo být řízení zahájeno znovu od začátku, a to z důvodu jmenování nového soudce, který nahradil původního soudce, jenž ukončil výkon funkce.
20.      Nový senát, složený z druhého soudce a dalších dvou přísedících, uspořádal v letech 2022 až 2025 osmnáct jednání, z nichž většina byla odročena a při nichž nebyla přijata žádná opatření k získání důkazů.
21.      Řízení muselo být potřetí přiděleno jinému soudci z důvodu odchodu druhého soudce do důchodu. Bylo přiděleno třetímu soudci a dvěma novým přísedícím, kteří tvoří předkládající soud.
22.      V této souvislosti předkládající soud uvádí následující úvahy:
–        „[...] objektivně není možné, aby před daty, kdy dojde k absolutnímu promlčení stíhání většiny trestných činů (kromě činů souvisejících s vedením zločinného spolčení), proběhlo trestní řízení ve třech soudních stupních. I kdyby se předkládajícímu soudu podařilo rozhodnout ve věci dříve, s jistotou by došlo k absolutnímu promlčení před rozhodnutím o podaných opravných prostředcích ve druhém, resp. třetím stupni“(5).
–        Stíhání dvou z obviněných jako vůdců zločinného spolčení vede k trestu odnětí svobody s horní hranicí sazby ve výši patnácti let. Absolutní promlčecí lhůta je tedy dvacet dva a půl roku a uplyne 14. května 2035. Tato lhůta pro stíhání osob označených za vůdce zločinného spolčení by měla být dostatečná k tomu, aby mohlo být trestní řízení uskutečněno, a to i ve třech soudních stupních.
–        Pokud jde o tresty stanovené pro souzená jednání, pravidlo, podle něhož se „[…] dohoda o spáchání trestného činu trestá přísněji, než jeho skutečné spáchání […], by bylo v rozporu se zásadou přiměřenosti, protože deliktní povaha dohody […], vyplývá pouze z deliktní povahy trestných činů, jejichž páchání je cílem této dohody a které by mohly být v budoucnu spáchány“(6).
23.      Za těchto podmínek se Městský soud v Sofii (Sofijski gradski sad) rozhodl položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Brání článek 325 [SFEU] a čl. 2 odst. 1 Úmluvy o ochraně finančních zájmů vnitrostátnímu zákonu, který stanoví promlčení trestní odpovědnosti za trestné činy namířené proti finančním zájmům Unie, podle kterého se promlčecí doba stanoví pouze podle horní hranice trestní sazby stanovené pro dotčený trestný čin a nikoliv podle složitosti věci ze skutkového a právního hlediska a který nebere v úvahu možnost náhodné události, v jejímž důsledku musí být trestní řízení zahájeno znovu, takže použití tohoto vnitrostátního zákona může vést k beztrestnosti?
2)      Brání čl. 3 odst. 1 písm. b) rámcového rozhodnutí 2008/841 takovému vnitrostátnímu zákonu, podle kterého se trestný čin podle čl. 2 písm. b) uvedeného rámcového rozhodnutí trestá odnětím svobody s horní hranicí trestní sazby vyšší než je tomu u trestného činu, který je cílem dohody podle čl. 2 písm. b)?“
III. Řízení před Soudním dvorem
24.      Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 8. května 2025.
25.      Písemná vyjádření předložili V., rakouská vláda a Evropská komise.
26.      Soudní dvůr nepovažoval konání jednání za nezbytné.
IV.    Analýza
27.      Předkládající soud pokládá dvě samostatné otázky:
–        První z nich se týká režimu promlčení trestního stíhání zavedeného bulharským zákonodárcem a jeho způsobilosti zajistit účinné stíhání podvodů v oblasti DPH.
–        Druhá se týká odůvodnění, z hlediska zásady proporcionality, vnitrostátní právní úpravy, která za určitých okolností trestá osoby, které se dohodnou na spáchání trestného činu, přísněji než osoby, které jej skutečně spáchají.
A.      První předběžná otázka
28.      Předkládající soud se táže, zda článek 325 SFEU a čl. 2 odst. 1 Úmluvy o ochraně finančních zájmů brání takové vnitrostátní právní úpravě, podle které se „promlčecí doba stanoví pouze podle horní hranice trestní sazby stanovené pro dotčený trestný čin a nikoliv podle složitosti věci ze skutkového a právního hlediska a kter[á] nebere v úvahu možnost náhodné události, v jejímž důsledku musí být trestní řízení zahájeno znovu“. Dodává, že tento vnitrostátní zákon by mohl „vést k beztrestnosti“.
29.      Jak připomněla Komise(7), ochrana finančních zájmů Unie prostřednictvím ukládání trestních sankcí je sdílenou pravomocí Unie a členských států ve smyslu čl. 4 odst. 2 SFEU. Vzhledem k tomu, že promlčecí lhůty a pravidla týkající se jejich přerušení a stavení nejsou předmětem podrobné harmonizace na úrovni Unie, jejich úprava v zásadě náleží členským státům(8).
30.      Článek 325 odst. 1 SFEU ukládá členským státům povinnost bojovat proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie účinnými a odstrašujícími opatřeními(9).
31.      Členské státy jsou zejména povinny přijmout nezbytná opatření k zajištění skutečného a úplného výběru vlastních zdrojů, kterými jsou mimo jiné příjmy plynoucí z použití jednotné sazby na harmonizovaný vyměřovací základ DPH(10).
32.      Členské státy mají volnost při výběru použitelných sankcí, které mohou mít formu správních sankcí, trestních sankcí nebo kombinace obou, za účelem zaručení výběru příjmů z DPH v plné výši, a tím ochrany finančních zájmů Unie. Trestní sankce mohou být v rámci účinného a odstrašujícího boje proti některým závažným případům daňových podvodů v oblasti DPH nevyhnutelné(11).
33.      Jednání, která jsou předmětem původního řízení, by mohla představovat trestné činy daňového podvodu a zločinného spolčení v souvislosti s DPH. Částky DPH, kterých se řízení týká, činí přibližně 4 000 000 eur, což je výrazně více než minimální částka stanovená v čl. 2 odst. 1 Úmluvy o ochraně finančních zájmů pro kvalifikaci podvodu, který poškozuje finanční zájmy Unie, jako „závažného“.
34.      Jednání, které je předmětem původního řízení, proto spadá do působnosti čl. 325 odst. 1 SFEU a čl. 2 odst. 1 Úmluvy o ochraně finančních zájmů.
35.      Soudní dvůr již konstatoval, že účinnost a odrazující účinek opatření přijatých členskými státy za účelem zajištění ochrany finančních zájmů Unie nezávisí pouze na přísnosti trestních sankcí, jimiž se trestají jednání poškozující tyto zájmy, ale rovněž na jejich režimu promlčení.
36.      Vnitrostátnímu zákonodárci „přísluší, aby zajistil, aby vnitrostátní režim trestněprávního promlčení nevedl k beztrestnosti značného množství případů závažných podvodů v oblasti DPH“(12).
37.      V projednávané věci je třeba zdůraznit, že:
–        Není sporu o tom (předkládající soud v tomto ohledu nevznáší žádné pochybnosti), že bulharské právo stanoví účinné a odrazující trestní sankce za trestné činy poškozující finanční zájmy Unie.
–        Rovněž není sporné, že obecně jsou lhůty pro promlčení trestního stíhání stanovené bulharským právem přiměřené, tj. neohrožují účinnost a odrazující povahu příslušných trestů. Tyto lhůty přesahují minimální lhůty stanovené v článku 12 směrnice (EU) 2017/1371(13), i když tato směrnice není rationetemporis použitelná na trestné činy spáchané v letech 2011 a 2012.
38.      Pochybnost předkládajícího soudu se týká režimu promlčení trestního stíhání, který se bez výjimky uplatňuje po uplynutí určitého počtu let od spáchání stíhaných skutků. Tato absolutní
promlčecí lhůta se stanoví na základě horní hranice trestní sazby stanovené pro příslušný trestný čin a za žádných okolností ji nelze prodloužit.
39.      Soudní dvůr se vyjádřil ke stanovení přiměřených promlčecích lhůt pro ukládání sankcí vnitrostátními orgány, pokud se jedná o oblasti, na něž se vztahuje unijní právo(14). V tomto ohledu uvedl následující:
–        „Vnitrostátní pravidla upravující promlčecí lhůty [...] musí být pojata tak, aby nastolila rovnováhu mezi cíli zajištění právní jistoty a zaručení projednání věcí v přiměřené lhůtě jako obecnými zásadami unijního práva na straně jedné a efektivním a účinným prováděním [unijního práva] na straně druhé“(15).
–        „K určení, zda vnitrostátní systém promlčení takovou rovnováhu nastoluje, je třeba zohlednit všechny prvky tohoto systému [...], mezi něž může patřit zejména den, od něhož začíná běžet promlčecí lhůta, délka této lhůty, jakož i podmínky pro stavení nebo přerušení této lhůty“(16).
–        Jako relevantní skutečnost lze rovněž připustit komplexnost analýzy požadované v dané věci(17).
40.      Na základě těchto předpokladů je třeba nejprve vyjasnit pochybnosti o platnosti absolutní promlčecí lhůty jako takové. Tento typ lhůty je uveden například v nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95(18), které se týká ochrany finančních zájmů Unie.
41.      Článek 3 odst. 1 čtvrtý pododstavec nařízení č. 2988/95 stanoví „[…] absolutní promlčecí [lhůtu, která přispívá] k posílení právní jistoty hospodářských subjektů, neboť brání tomu, aby promlčení stíhání nesrovnalosti mohlo být donekonečna oddalováno […]“(19).
42.      Souhlasím s Komisí, že při neexistenci podrobnější harmonizace není pouhá neexistence vnitrostátního pravidla, které podmiňuje použitelnost absolutní promlčecí lhůty trestního stíhání složitostí soudního řízení, v rozporu s unijním právem.
43.      Je logické, že tato lhůta musí být dostatečně dlouhá, aby umožnila posouzení daného jednání soudem, přičemž je třeba zohlednit zejména průměrnou délku soudních řízení(20).
44.      Podle mého názoru je absolutní promlčecí lhůta patnácti let, jak je stanovena v bulharském právu, přiměřená a dostačující. Je tomu tak i přesto, že se tato lhůta počítá od zahájení trestního řízení až po pravomocný rozsudek, tedy zahrnuje všechny stupně řízení(21). V průběhu patnácti let může dojít k ukončení trestního řízení pro takové trestné činy, jako jsou trestné činy dotčené v projednávané věci. Jak uvádí Komise, tato lhůta značně překračuje odpovídající promlčecí lhůtu stanovenou směrnicí 2017/1371(22).
45.      I když je tedy tato lhůta z abstraktního hlediska přiměřená, je třeba dbát na to, aby její uplatňování nevedlo k beztrestnosti a protoneoslabovalo účinnost a odrazující povahu opatření, která mají zajistit ochranu finančních zájmů Unie.
46.      V této souvislosti Soudní dvůr posuzoval, zda má použití vnitrostátních ustanovení týkajících se přerušení promlčecí lhůty za následek, že skutky zakládající trestný čin závažného podvodu nebudou ve značném počtu případů potrestány. K tomu může dojít, pokud budou obecně promlčeny dříve, než bude možné uložit pravomocným rozhodnutím trestní sankci stanovenou zákonem. V takovém případě by opatření stanovená vnitrostátním právem v rámci boje proti daňovým podvodům a jiným nelegálním činnostem ohrožujícím finanční zájmy Unie nemusela být účinná a odstrašující(23).
47.      Nic však nenasvědčuje tomu, že by promlčecí lhůta, která je předmětem tohoto sporu, obecně vedla ke skutečné beztrestnosti ve značném počtu trestních věcí projednávaných bulharskými soudy, které se týkají trestných činů ohrožujících finanční zájmy Unie.
48.      Naopak vše nasvědčuje tomu, že v projednávané věci se promlčení trestního stíhání týká pouze některých jednání souzených předkládajícím soudem(24), a případná beztrestnost (části) těchto jednání souvisí se specifickými faktory spojenými s problémy a okolnostmi, které se týkají samotného předkládajícího soudu.
49.      Sekvence událostí popsaná v předkládacím rozhodnutí, kterou jsem se již zmínil(25), totiž ukazuje, že zpoždění v projednávání tohoto trestního řízení je způsobeno, jak tvrdí Komise, určitou „systémovou neefektivitou“ samotného soudu(26).
50.      Ze spisu nevyplývá, že by ne-li většina bulharských soudů projednávajících podobné trestní věci, tak přinejmenším významná část těchto soudů považovala režim promlčení trestního stíhání za systematickou překážku pro pravomocné rozhodnutí o jednáních ohrožujících finanční zájmy Unie.
51.      Za těchto podmínek nejsou podle mého názoru splněny podmínky vyžadované judikaturou Soudního dvora pro konstatování existence systémového rizika beztrestnosti u trestných činů závažného podvodu ohrožujícího finanční zájmy Unie. Na první předběžnou otázku je tedy třeba odpovědět záporně.
B.      Druhá předběžná otázka
52.      Předkládající soud má pochybnosti o tom, zda čl. 3 odst. 1 písm. b) rámcového rozhodnutí 2008/841 umožňuje, aby „dohoda“ uzavřená za účelem spáchání trestného činu ve smyslu čl. 2 písm. b) téhož rámcového rozhodnutí byla trestána přísněji (až patnácti lety odnětí svobody) než spáchání trestného činu, který je předmětem této dohody (až osmi lety odnětí svobody).
53.      Připomínám, že v rámci trestního řízení v původním řízení se rozhoduje o trestní odpovědnosti:
–        A. a B., obviněných z vedení
zločinného spolčení založeného za účelem páchání podvodů v oblasti DPH; toto jednání je trestáno odnětím svobody na pět až patnáct let;
–        V., G. a D., obviněných z účasti
na tomto zločinném spolčení; toto jednání je trestáno odnětím svobody na tři až deset let.
54.      Pěti obviněným osobám je navíc kladeno za vinu spáchání daňového podvodu, za který lze uložit trest odnětí svobody na tři až osm let.
55.      Článek 2 rámcového rozhodnutí 2008/841 ukládá členským státům povinnost kvalifikovat jako trestný čin jeden nebo oba z následujících způsobů jednání souvisejících se zločinným spolčením:
–        aktivní účast na protiprávních činnostech spolčení;
–        dohoda
„s jednou nebo několika osobami týkající se výkonu určité činnosti, která by v případě, že by byla provedena, vyústila ve spáchání trestného činu uvedeného v článku 1 [tohoto rámcového rozhodnutí] […]“. Tyto trestné činy jsou trestné činy, „za které lze uložit trest odnětí svobody [...] s horní hranicí sazby nejméně čtyři roky nebo vyšší trest […]“(27).
56.      Článek 3 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2008/841 ukládá členským státům povinnost přijmout nezbytná opatření, aby zajistily, že:
–        Trestný čin uvedený v čl. 2 písm. a) bude možno potrestat trestem odnětí svobody s horní hranicí sazby „nejméně dvou až pěti let“.
–        Trestný čin uvedený v čl. 2 písm. b) bude možno potrestat „trestem odnětí svobody se stejnou horní hranicí sazby jako trestný čin, který je cílem dohody, nebo trestem odnětí svobody s horní hranicí nejméně dvou až pěti let“.
57.      Bulharský zákonodárce se rozhodl pro druhou z možností nabízených v čl. 3 odst. 1 písm. b): horní hranice sazby trestu odnětí svobody stanovená trestním zákoníkem za podvod v oblasti DPH činí osm let, zatímco horní hranice sazby trestu odnětí svobody za založení nebo vedení zločinecké skupiny založené za účelem podvodu v oblasti DPH dosahuje patnácti let.
58.      V této souvislosti vyvstává dvojí otázka:
–        zda čl. 3 odst. 1 písm. b) rámcového rozhodnutí 2008/841 umožňuje, aby dohoda o podvodu v oblasti DPH byla potrestána trestem (patnáct let), který je vyšší než trest stanovený za spáchání tohoto daňového trestného činu (osm let);
–        zda vnitrostátní právní úprava může v každém případě trestat tuto dohodu trestem odnětí svobody s horní hranicí sazby přesahující pět let, jelikož druhá z alternativ uvedených v čl. 3 odst. 1 písm. b) odkazuje na trest odnětí svobody s horní hranicí sazby „nejméně dvou až pěti let“.
1.      „[Trest] odnětí svobody s horní hranicí sazby nejméně dvou až pěti let“ uvedený v čl. 3 odst. 1 písm. b) rámcového rozhodnutí 2008/841
59.      Rámcové rozhodnutí 2008/841 patří mezi akty přijaté na základě čl. 31 odst. 1 SEU, jehož ustanovení byla převzata do čl. 83 odst. 1 prvního pododstavce SFEU. Toto rámcové rozhodnutí obsahuje minimální ustanovení týkající se sankcí za trestné činy v oblasti organizované trestné činnosti(28).
60.      Za současného stavu unijního práva není trestní právo členských států předmětem obecných harmonizačních opatření. Konkrétně, při posouzení závažnosti trestného činu „[…] je […] třeba zohlednit volbu učiněnou v rámci trestního systému dotyčného členského státu, týkající se určení trestných činů, které nejvíce narušují právní řád společnosti“(29).
61.      Rakouská vláda poukázala na obtíže, které rozdíly mezi právními tradicemi a vnitrostátními trestními systémy vyvolaly v rámci diskusí v Radě o četných legislativních aktech Unie v oblasti trestního práva hmotného(30). Tyto obtíže jsou základem principiálního postoje, který Rada zaujala ve svých „Závěrech o přístupu, o přístupu, který je třeba uplatňovat při sbližování trestních sazeb“(31).
62.      Podle tohoto dokumentu, který formalizuje přístup Rady v různých rámcových rozhodnutích předcházejících Lisabonské smlouvě:
–        Sbližování sankcí by nemělo členským státům bránit v zachování soudržnosti jejich vnitrostátních systémů(32).
–        Pokud by návrhy (budoucích) právních nástrojů obsahovaly ustanovení, která by určovala minimální znaky skutkové podstaty trestných činů, bylo by třeba zvážit možnost stanovit minimální úroveň horní hranice sazby trestů, které lze za tyto trestné činy uložit podle vnitrostátního práva(33).
63.      Za tímto účelem zavedla Rada systém úrovní sankcí(34), přičemž upřesnila, že se jedná o minimální úrovně a nic nebrání členským státům, aby ve svých vnitrostátních právních předpisech tyto úrovně překročily(35).
64.      Tento systém minimálních horních hranic trestních sazeb, který, jak tvrdí Komise, je v souladu se zásadou minimálního sbližování podle čl. 83 odst. 1 SFEU(36), byl Radou pravidelně použit v mnoha rámcových rozhodnutích(37). Z jeho ducha a praxe vyplývá, že členské státy mají volnost stanovit ve svých vnitrostátních systémech vyšší horní hranice trestních sazeb, než jaké jsou stanoveny v rámcovém rozhodnutí 2008/841.
65.      Nemohu se však ubránit poznámce, že jazyková formulace použitá normotvůrcem není zrovna nejšťastnější.
66.      Výraz „trest odnětí svobody s horní hranicí sazby nejméně dvou až pěti let“(38), použitý v čl. 3 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2008/841, totiž jen stěží obstojí z logického hlediska, jak dokládá i samotné zmatení předkládajícího soudu(39).
67.      „Trest s horní hranicí sazby“ podmíněnou výrazem „nejméně“ tak ponechává prostor pro překročení dané hranice, takže nemůže jít o horní hranici sazby. Proto by ji členské státy mohly zvýšit.
68.      Pokud by byla podmínka „nejméně“ bezprostředně upřesněna tak, že by se nevztahovala na konkrétní dobu, ale na časové rozmezí, do něhož musí spadat délka trestu, nemohla by být tato délka překročena nad horní hranici tohoto rozmezí, které by pak představovalo maximální přípustnou úroveň (trestu). Členské státy by tedy mohly stanovit rozsah trestu pouze v mezích tohoto rozmezí, bez překročení jeho horní hranice.
69.      Je však třeba mít za to, jak naznačila rakouská vláda(40), že minimální výše horní hranice trestní sazby je stanovena v rámci daného rozmezí („dvou až pěti let“) a tedy trest může přesahovat toto časové rozpětí. Členské státy tak mohou horní hranici trestní sazby zvýšit přidáním delších časových rozmezí.
70.      Tento výklad, byť poněkud složitý, nejlépe odpovídá zásadě minimálního sbližování unijního práva v trestní oblasti. A je to také v jistém smyslu výklad, který nejlépe zohledňuje pravomoc členských států, aby v konečném důsledku samy rozhodovaly o horní hranici sazby trestů, které chtějí stanovit.
71.      Unijní právo umožňuje členským státům, aby splnily svou povinnost stanovit horní hranici sazby tím, že jim dává možnost, aby tato horní hranice sazby v daném případě činila pouze dva roky nebo jakoukoli jinou dobu do pěti let. Samozřejmě jim však neomezuje možnost rozhodnout se pro jakoukoli jinou dobu delší než doba stanovená v rozmezí „dvou až pěti let“.
72.      Podle mého názoru tedy čl. 3 odst. 1 písm. b) rámcového rozhodnutí 2008/841 nebrání vnitrostátní právní úpravě, která sankcionuje dohodu, na niž odkazuje čl. 2 písm. b) téhož rámcového rozhodnutí, trestem odnětí svobody, jehož horní hranice sazby je vyšší než horní hranice sazby stanovená pro trestný čin, který je předmětem dané dohody.
73.      V každém případě je třeba vzít v úvahu ustálenou judikaturu Soudního dvora: vnitrostátní soud není povinen upustit od použití ustanovení vnitrostátního práva, které je neslučitelné s ustanoveními rámcového rozhodnutí, jež nemají přímý účinek(41).
2.      Rozdíl mezi tresty za dohodu o spáchání trestného činu a za spáchání dohodnutého trestného činu. Proporcionalita
74.      Nakonec zbývá určit, zda čl. 3 odst. 1 písm. b) rámcového rozhodnutí 2008/841 umožňuje, aby dohoda o podvodu v oblasti DPH byla podle bulharského práva potrestána trestem (patnáct let) vyšším, než je trest stanovený za spáchání tohoto daňového trestného činu (osm let).
75.      Předkládající soud má za to, že kladná odpověď by byla v rozporu se zásadou proporcionality(42).
76.      Tento názor nesdílím.
77.      Na první pohled by se jistě mohlo jevit jako nepřiměřené, aby se dohoda o spáchání trestného činu (chápaná jako přípravný akt k pozdějšímu trestnému činu) trestala přísněji než samotné spáchání tohoto trestného činu(43).
78.      Článek 2 písm. b) rámcového rozhodnutí 2008/841, který se zabývá fenoménem organizované trestné činnosti, však odkazuje na případ „dohod[y] [...] týkající se výkonu určité činnosti, která by v případě, že by byla provedena, vyústila ve spáchání trestného činu“(44).
79.      V kontextu boje proti organizované trestné činnosti, který, jak zdůrazňuji, je vlastní rámcovému rozhodnutí 2008/841, je logické, aby bylo co nejpřísněji trestáno vytváření organizačních struktur zaměřených na systematické páchání trestné činnosti.
80.      Příležitostná dohoda o spáchání jediného trestného činu není totéž jako dohoda o trvalém a organizovaném páchání trestných činů prostřednictvím organizované skupiny několika osob po určitou dobu.
81.      Aniž by bylo nutné, aby se „[účastnil] vlastního výkonu“ trestné činnosti, jak je stanoveno v čl. 2 písm. b) rámcového rozhodnutí 2008/841, ten, kdo se s jinými dohodne na založení organizované zločinecké skupiny:
–        může být odpovědný za trestné činy spáchané jinými osobami pod záštitou této organizace, a to buď nepřímo, nebo jako jejich návodce.
–        V každém případě je přímo a primárně odpovědný za trestný čin spočívající v založení organizace zaměřené na usnadnění účinného páchání trestných činů, které by možná nemohly být spáchány, kdyby jejich pachatelé neměli podporu organizované zločinecké skupiny.
82.      Z abstraktního hlediska se tedy domnívám, že dohoda, jejímž cílem je založit organizovanou zločineckou skupinu, může zasluhovat přísnější trestní postih, než jaký je stanoven za páchání konkrétních trestných činů v rámci této skupiny.
83.      Rozhodnutí o tom, jaký má mít tento trestní postih rozsah, náleží v rámci již analyzovaných mezí vnitrostátnímu zákonodárci. Jeho úsudek o přiměřenosti mezi trestným činem a trestem musí převážit, ledaže by zjevně překračoval meze racionality.
84.      V každém případě souhlasím s Komisí, že posouzení přiměřenosti konkrétního trestu musí být provedeno s ohledem na konkrétní okolnosti každého případu(45).
85.      Přísluší předkládajícímu soudu, aby posoudil, zda s ohledem na charakteristiky organizované zločinecké skupiny založené na základě dohody mezi A. a B. na jedné straně a míru, v jaké byla existence této skupiny nezbytnou podmínkou pro spáchání trestných činů, z nichž jsou obviněni V., G. a D., na straně druhé, zasluhuje jednání A. a B. přísnější trestní sankci, než jaká je stanovena pro ostatní tři obviněné. Při tomto posouzení nelze ostatně opomenout, že A. a B. je rovněž
kladeno za vinu vedení organizované zločinecké skupiny vytvořené na základě dohody uzavřené mezi nimi.
V.      Závěry
86.      S ohledem na výše uvedené navrhuji odpovědět na otázky Městského soudu v Sofii (Sofijski gradski sad, Bulharsko) následovně:
„1)      Článek 325 SFEU a čl. 2 odst. 1 Úmluvy o ochraně finančních zájmů Evropských společenství
musí být vykládány v tom smyslu, že
nebrání vnitrostátnímu zákonu, který stanoví absolutní promlčecí lhůtu pro stíhání trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy Unie, určenou pouze podle horní hranice trestní sazby stanovené pro dotčený trestný čin, a to tak, že činí patnáct let u činů, za něž lze uložit trest odnětí svobody na více než deset let, a deset let u činů, za něž lze uložit trest odnětí svobody na více než tři roky.
2)      Článek 3 odst. 1 písm. b) rámcového rozhodnutí Rady 2008/841/SVV ze dne 24. října 2008 o boji proti organizované trestné činnosti
musí být vykládán v tom smyslu, že
nebrání vnitrostátnímu zákonu, podle kterého lze za jednání osoby, které spočívá v dohodě týkající se výkonu určité činnosti, která by v případě, že by byla provedena, vyústila ve spáchání trestného činu uvedeného v článku 1 uvedeného rámcového rozhodnutí, uložit trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby vyšší než je horní hranice trestní sazby za spáchání některého z těchto trestných činů.“
1      Původní jazyk: španělština.
i      Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádné ze zúčastněných stran.
2      Vypracovaná aktem Rady ze dne 26. července 1995 na základě článku K.3 Smlouvy o Evropské unii (Úř. věst. 1995, C 316, s. 48). Dále jen „Úmluva o ochraně finančních zájmů“.
3      Rámcové rozhodnutí Rady ze dne 24. října 2008 o boji proti organizované trestné činnosti (Úř. věst. 2008, L 300, s. 42).
4      Použití výrazu „conspiración“ (spiknutí) ve španělském znění neodpovídá ostatním jazykovým verzím, s nimiž jsem se seznámil. Tyto verze používají výrazy „accord“ (francouzština), „agreement“ (angličtina), „intesa“ (italština), „acordo“ (portugalština), „acordul“ (rumunština), „Vereinbarung“ (němčina), „overeengekomen“ (nizozemština). Výraz „conspiración“ ve španělské verzi je tedy třeba chápat jako „acuerdo“ (dohoda), což je výraz použitý v čl. 2 písm. b) rámcového rozhodnutí 2008/841.
5      Bod 29 předkládacího rozhodnutí.
6      Bod 52 předkládacího rozhodnutí.
7      Bod 9 písemného vyjádření Komise.
8      Při výkonu této pravomoci jsou členské státy povinny dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva. V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. února 2019, Rimšēvičs a ECB v. Lotyšsko (C‑202/18 a C‑238/18; EU:C:2019:139), bod 57.
9      Rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Euro Box Promotion a další (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19; EU:C:2021:1034), bod 181, s odkazem na judikaturu.
10      Rozsudek ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), body 31 a 32, s odkazem na judikaturu.
11      Rozsudek ze dne 8. září 2015, Taricco a další (C‑105/14; EU:C:2015:555), bod 39, s odkazem na judikaturu.
12      Rozsudek ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), bod 41.
13      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie (Úř. věst. 2017, L 198, s. 29).
14      Rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47); dále jen „rozsudek Whiteland Import Export“; bod 48. V dané věci se jednalo o porušení pravidel hospodářské soutěže.
15      Rozsudek Whiteland Import Export, bod 49.
16      Rozsudek Whiteland Import Export, bod 50.
17      Rozsudek Whiteland Import Export, bod 51.
18      Nařízení Rady ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. 1995, L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340).
19      Rozsudek ze dne 6. února 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (C‑42/24, EU:C:2025:56), bod 40, s odkazem na judikaturu.
20      Bod 17 písemného vyjádření Komise.
21      Bod 18 písemného vyjádření Komise.
22      Bod 19 písemného vyjádření Komise.
23      Rozsudek ze dne 8. září 2015, Taricco a další (C‑105/14; EU:C:2015:555), bod 47.
24      Podle předkládajícího soudu by zbývající lhůta (do roku 2035) měla být dostatečná k tomu, aby byla ve třech stupních projednána věc proti obviněným jako vůdcům zločinného spolčení.
25      Body 19 až 21 tohoto stanoviska.
26      Písemné vyjádření Komise, bod 20.
27      Na rozdíl od názoru předkládajícího soudu (body 47 a 48 předkládacího rozhodnutí) má Komise za to, že předmětem „dohody“ uvedené v čl. 2 písm. b) rámcového rozhodnutí 2008/841 je spáchání trestných činů, a nikoli nutně založení zločinného spolčení (bod 30 písemného vyjádření Komise). Kdyby tomu tak bylo, jednání A. a B. by spíše spadalo pod čl. 2 písm. a) rámcového rozhodnutí 2008/841, takže by bylo irelevantní použití čl. 3 odst. 1 písm. b) téhož rámcového rozhodnutí, jehož výklad je předmětem druhé předběžné otázky. Mám za to, že bez ohledu na to, jak připouští Komise, že „dohodou“ může být i dohoda, jejímž cílem je založení zločinného spolčení, relevantní je, že, ať už podle písmene a) nebo podle písmene b) článku 2 rámcového rozhodnutí 2008/841, čl. 3 odst. 1 písm. a) a b) umožňuje trestat dohodu s cílem založit zločinné spolčení nebo spáchat trestný čin přísněji než spáchání dohodnutého trestného činu.
28      Rozsudek ze dne 28. listopadu 2024, PT (Dohoda mezi státním zástupcem a pachatelem trestného činu) (C‑432/22, EU:C:2024:987), bod 38.
29      V tomto smyslu rozsudek ze dne 6. července 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Zvlášť závažný trestný čin) (C‑402/22, EU:C:2023:543), bod 38.
30      Bod 24 písemného vyjádření rakouské vlády.
31      Dokument Rady 9141/02 ze dne 27. května 2002; dále jen „Závěry Rady“.
32      Závěry Rady, bod 3, čtvrtý pododstavec: „Při zvažování způsobu sbližování trestních sankcí v určitých oblastech je třeba mít na paměti, že právní tradice se v jednotlivých členských státech liší. Aby členské státy mohly zachovat soudržnost svých vnitrostátních systémů trestů, je při sbližování trestních sankcí zapotřebí jistá flexibilita“ (neoficiální překlad).
33      Závěry Rady, bod 3, pátý pododstavec: „Pokud návrhy právních aktů, které mají být přijaty podle hlavy VI SEU, obsahují ustanovení stanovující minimální skutkovou podstatu trestných činů, zváží se případná nutnost stanovit minimální úroveň horní hranice trestní sazby za dotyčné trestné činy v souladu s vnitrostátním právem“ (neoficiální překlad).
34      Tento systém, který je uveden v bodě 3 osmého pododstavce závěrů Rady, má čtyři úrovně:
Úroveň 1: tresty odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně jeden až tři roky.
Úroveň 2: tresty odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně dva až pět let.
Úroveň 3: tresty odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně pěti až deseti let.
Úroveň 4: tresty odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně deset let (případy, kdy jsou vyžadovány velmi přísné tresty).
35      Závěry Rady, bod 3, devátý pododstavec: „[…] Je třeba poznamenat, že uvedené úrovně představují minimální úrovně a nic nebrání členským státům, aby ve svých vnitrostátních právních předpisech tyto úrovně překročily“ (neoficiální překlad).
36      Bod 34 písemného vyjádření Komise.
37      Z četných odkazů rakouské vlády v poznámce pod čarou 37 jejího písemného vyjádření lze uvést čl. 4 odst. 2 rámcového rozhodnutí Rady 2003/568/SVV ze dne 22. července 2003 o boji proti korupci v soukromém sektoru (Úř. věst. 2003, L 192, s. 54; Zvl. vyd. 19/06, s. 182); a čl. 3 odst. 2 rámcového rozhodnutí Rady 2008/913/SVV ze dne 28. listopadu 2008 o boji proti některým formám a projevům rasismu a xenofobie prostřednictvím trestního práva (Úř. věst. 2008, L 328, s. 55).
38      Formulace, která dává smysl při stanovování dolních hranic sazeb trestů, ovšem není podle mého názoru nejvhodnější v případě horních hranic sazeb trestů.
39      Body 56 až 74 předkládacího rozhodnutí.
40      Bod 32 písemného vyjádření rakouské vlády.
41      Rozsudek ze dne 24. června 2019, Poplawski (C‑573/17, EU:C:2019:530), bod 2 výroku.
42      Bod 52 předkládacího rozhodnutí, převzatý v bodě 22 tohoto stanoviska.
43      Dohoda o spáchání trestného činu se obecně trestá mírnějším trestem než samotný trestný čin. Je však třeba rozlišovat mezi dohodou o spáchání konkrétního trestného činu a trestným činem spočívajícím v založení nebo vedení zločinecké skupiny, která má určitou organizaci a trvalou povahu.
44      Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
45      Bod 39 písemného vyjádření Komise.