62022CJ0160
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 26 de septiembre de 2024 (
*1
)
«Recurso de casación — Contratos públicos de servicios — Irregularidades en el procedimiento de adjudicación de contratos públicos — Decisión que la Comisión Europea adopta, tras la firma del contrato jurídico, de reclamar la devolución de importes — Naturaleza jurídica — Decisión que no produce efectos exclusivamente en dicho contrato jurídico — Protección de los intereses financieros de la Unión Europea — Medidas administrativas — Ejercicio de prerrogativas de poder público — Recurso de anulación — Artículo 263 TFUE — Competencia del juez de la Unión»
En los asuntos acumulados C‑160/22 P y C‑161/22 P,
que tienen por objeto dos recursos de casación interpuestos, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 3 de marzo de 2022,
Comisión Europea, representada inicialmente por los Sres. B. Araujo Arce, J. Baquero Cruz y J. Estrada de Solà, en calidad de agentes, y posteriormente por el Sr. J. Baquero Cruz, la Sra. F. Blanc y los Sres. J. Estrada de Solà y P. Ortega Sánchez de Lerín, en calidad de agentes,
parte recurrente,
en los que la otra parte en el procedimiento es:
HB, representada por la Sra. L. Levi, avocate,
parte demandante en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, y los Sres. K. Lenaerts, Presidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Juez de la Sala Tercera, N. Piçarra (Ponente), N. Jääskinen y M. Gavalec, Jueces;
Abogada General: Sra. J. Kokott;
Secretaria: Sra. A. Lamote, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 27 de septiembre de 2023;
oídas las conclusiones de la Abogada General, presentadas en audiencia pública el 25 de enero de 2024;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante sus recursos de casación, la Comisión Europea solicita la anulación parcial de las sentencias del Tribunal General de 21 de diciembre de 2021, HB/Comisión (T‑795/19, en lo sucesivo, «primera sentencia recurrida», EU:T:2021:917), y de 21 de diciembre de 2021, HB/Comisión (T‑796/19, en lo sucesivo, «segunda sentencia recurrida», EU:T:2021:918) (en lo sucesivo, conjuntamente, «sentencias recurridas»), por las cuales dicho Tribunal declaró la inadmisibilidad de los recursos de anulación presentados por HB contra la Decisión C(2019) 7319 final de la Comisión, de 15 de octubre de 2019, relativa a la reducción de los importes adeudados en concepto del contrato CARDS/2008/166‑429 y a la reclamación de la devolución de los importes abonados indebidamente (en lo sucesivo, «Decisión de recuperación CARDS»), y la Decisión C(2019) 7318 final de la Comisión, de 15 de octubre de 2019, relativa a la reducción de los importes adeudados en concepto del contrato TACIS/2006/101‑510 y a la reclamación de la devolución de los importes abonados indebidamente (en lo sucesivo, «Decisión de recuperación TACIS») (en lo sucesivo, conjuntamente, «Decisiones controvertidas»).
Marco jurídico
Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/95
2
El artículo 1 del Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO 1995, L 312, p. 1), dispone, en su apartado 2:
«Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por estas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido.»
3
El artículo 2, apartado 1, del referido Reglamento establece:
«Los controles y las medidas y sanciones administrativas solo se establecerán en la medida en que sean necesari[o]s para garantizar la correcta aplicación del Derecho comunitario. Deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias a fin de garantizar una adecuada protección de los intereses financieros de las Comunidades.»
4
A tenor del artículo 4, apartado 1, del mencionado Reglamento:
«Como norma general, toda irregularidad dará lugar a la retirada de la ventaja obtenida indebidamente, lo que supondrá:
–
la obligación de abonar las cantidades debidas o de reembolsar las cantidades indebidamente percibidas,
–
la pérdida total o parcial de la garantía constituida en apoyo de la solicitud de una ventaja concedida o en el momento de la percepción de un anticipo.»
Reglamento financiero de 2002
5
El artículo 103 del Reglamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO 2002, L 248, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE, Euratom) n.o 1995/2006 del Consejo, de 13 de diciembre de 2006 (DO 2006, L 390, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento financiero de 2002»), derogado con efectos a partir del 31 de diciembre de 2012, establecía:
«De comprobarse que en el procedimiento de adjudicación ha habido errores sustanciales, irregularidades o fraude, las instituciones lo suspenderán y podrán adoptar todas las medidas que consideren necesarias, incluida la anulación del procedimiento.
En el supuesto de que se demuestre, tras la adjudicación del contrato, que ha habido en el procedimiento de adjudicación o en la ejecución del contrato errores sustanciales, irregularidades o fraude, las instituciones podrán, en función de la fase en que se halle el procedimiento, abstenerse de concluir el contrato, suspender su ejecución o, en su caso, rescindirlo.
En el supuesto de que dichos errores, irregularidades o fraude sean imputables al contratista, las instituciones podrán además denegar el pago, recuperar los importes ya pagados o rescindir todos los contratos celebrados con dicho contratista, en función de la gravedad de tales errores, irregularidades o fraude.»
Reglamento financiero de 2018
6
Bajo el título «Ingresos afectados», el artículo 21 del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.o 1296/2013, (UE) n.o 1301/2013, (UE) n.o 1303/2013, (UE) n.o 1304/2013, (UE) n.o 1309/2013, (UE) n.o 1316/2013, (UE) n.o 223/2014 y (UE) n.o 283/2014 y la Decisión n.o 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 (DO 2018, L 193, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento financiero de 2018»), establece, en su apartado 3, letra b):
«Constituirán ingresos afectados internos:
[…]
b)
los ingresos procedentes del reembolso, de conformidad con el artículo 101, de importes pagados indebidamente».
7
El artículo 131 del Reglamento financiero de 2018, titulado «Suspensión, terminación y reducción», establece, en sus apartados 2 y 4:
«2.   Si, tras la adjudicación, se comprobara que el procedimiento ha sido objeto de irregularidades o fraude, el ordenador competente podrá:
a)
negarse a contraer el compromiso jurídico o anular la concesión de un premio;
b)
suspender los pagos;
c)
suspender la ejecución del compromiso jurídico;
d)
en su caso, poner fin al compromiso jurídico, en su totalidad o en relación con uno o más perceptores.
[…]
4.   Además de las medidas a que se refieren los apartados 2 o 3, el ordenador competente podrá reducir la subvención, el premio, la contribución prevista en el acuerdo de contribución o el precio en un contrato en proporción a la gravedad de las irregularidades, el fraude o el incumplimiento de obligaciones, en particular si las actividades de que se trate no se han ejecutado o se han ejecutado de manera deficiente, parcial o tardía.
[…]»
Antecedentes de los litigios
8
Los antecedentes de los dos litigios de que se trata fueron expuestos por el Tribunal General en los apartados 1 a 29 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 1 a 24 de la segunda sentencia recurrida, respectivamente, y, a efectos del presente procedimiento, pueden resumirse como sigue:
9
Por lo que se refiere al asunto que dio lugar a la segunda sentencia recurrida, el 25 de enero de 2006, la Unión Europea, representada por su Delegación en Ucrania, convocó una licitación con el fin de celebrar un contrato para la prestación de servicios de asistencia técnica a las autoridades ucranianas con el fin de aproximar la legislación ucraniana a la de la Unión. Dicho contrato se inscribía en el marco del Programa de asistencia técnica a la Comunidad de Estados Independientes (TACIS), cuyo objeto era favorecer la transición hacia una economía de mercado y reforzar la democracia y el Estado de Derecho en los Estados socios de Europa oriental y Asia central.
10
El 17 de julio de 2006, fue adjudicado el contrato TACIS/2006/101‑510 (en lo sucesivo, «contrato TACIS») al consorcio coordinado por HB, de entre ocho licitadores que presentaron ofertas. El contrato jurídico correspondiente (en lo sucesivo, «contrato jurídico TACIS») se firmó el mismo día, por un valor máximo de 4410000 euros.
11
Por lo que se refiere al asunto que dio lugar a la primera sentencia recurrida, el 24 de octubre de 2007, la Unión, representada por la Agencia Europea de Reconstrucción (AER), convocó una licitación con el fin de celebrar un contrato para la prestación de servicios de asistencia técnica al Consejo Superior del Poder Judicial de Serbia. Dicho contrato se encuadraba en el marco del Programa de asistencia comunitaria para la reconstrucción, el desarrollo y la estabilización (CARDS), cuyo objeto era prestar asistencia comunitaria a los países del sudeste de Europa para su participación en el proceso de estabilización y asociación con la Unión.
12
El 10 de junio de 2008, fue adjudicado el contrato CARDS/2008/166‑429 (en lo sucesivo, «contrato CARDS») al consorcio coordinado por HB, de entre cinco licitadores que habían presentado ofertas. El contrato jurídico correspondiente (en lo sucesivo, «contrato jurídico CARDS») se firmó el 30 de julio de 2008, por un valor máximo de 1999125 euros.
13
Tanto el contrato jurídico CARDS como el contrato jurídico TACIS (en lo sucesivo, conjuntamente, «contratos jurídicos controvertidos») estipulaban, en particular, que cualquier cuestión no cubierta por el contrato jurídico respectivo se regiría por el Derecho belga y que cualquier litigio relativo a dicho contrato que no pudiera resolverse amistosamente sería competencia exclusiva de los tribunales de Bruselas (Bélgica). En el supuesto de que la cocontratante de la Unión incurriera en errores, irregularidades o actos fraudulentos en la adjudicación del contrato, dichos contratos jurídicos establecían que la Unión podría, por un lado, denegar los pagos adeudados o reclamar la devolución, de manera proporcional, de los importes ya pagados y, por otro lado, rescindir el contrato jurídico, en particular en el supuesto de que su cocontratante hubiera incurrido en faltas profesionales graves.
14
A raíz de una investigación realizada por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), esta señaló, en un informe de 7 de abril de 2009, la existencia de irregularidades graves y posibles actos de corrupción relativos a la participación de HB en las licitaciones referidas tanto al contrato CARDS como al contrato TACIS. La OLAF, en informes finales de investigación transmitidos a la Comisión el 19 de abril de 2010 y el 28 de noviembre de 2011, respectivamente, confirmó la existencia de dichas irregularidades y dichos actos y recomendó la rescisión de los contratos jurídicos controvertidos, cuyo cumplimiento había sido suspendido entretanto, así como la reclamación de los importes abonados indebidamente.
15
El 19 de marzo de 2013, la Delegación de la Unión en Ucrania informó a HB de que el contrato jurídico TACIS podía considerarse cumplido tras la aprobación del informe final, el pago de la factura final y el reembolso de la garantía bancaria. El 24 de mayo de 2018, dicha Delegación notificó a HB su intención de reclamar la devolución de todos los importes abonados en virtud de dicho contrato jurídico, que ascendían a un importe de 4241507 euros. A raíz de la oposición de HB, la referida Delegación confirmó dicha intención mediante escrito de 5 de diciembre de 2018.
16
El 15 de octubre de 2019, la Comisión adoptó la Decisión de recuperación TACIS.
17
El 11 de julio de 2014, la Delegación de la Unión en Serbia, a la que se le había transmitido el contrato jurídico CARDS a raíz de la desaparición de la AER, informó a HB de su intención de rescindir dicho contrato jurídico debido a las graves alegaciones relativas a la adjudicación irregular del contrato CARDS, y confirmó dicha intención mediante escrito de 8 de mayo de 2015. El 9 de noviembre de 2015, dicha Delegación remitió a HB una orden por la que le reclamaba la devolución de un importe de 1197055,86 euros.
18
El 15 de octubre de 2019, la Comisión adoptó la Decisión de recuperación CARDS.
19
Mediante las Decisiones controvertidas, que se referían, en particular, al artículo 103 del Reglamento financiero de 2002, al artículo 131 del Reglamento financiero de 2018 y al artículo 4 del Reglamento n.o 2988/95, la Comisión consideró que los procedimientos de adjudicación de los contratos CARDS y TACIS habían sido objeto de una irregularidad, a efectos de dichos artículos 103 y 131, que era imputable a los consorcios respectivos coordinados por HB (artículo 1). En consecuencia, los importes de dichos contratos se reducían a cero euros (artículo 2) y todos los pagos efectuados en virtud de dichos contratos se consideraban abonados indebidamente, por lo que debía reclamarse su devolución (artículo 3). El artículo 5 de las Decisiones precisaba que, de conformidad con el artículo 263 TFUE, contra estas podía «interponerse recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el plazo de dos meses».
Procedimientos ante el Tribunal General y sentencias recurridas
Asunto T‑795/19
20
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 19 de noviembre de 2019, HB presentó recurso, al amparo de los artículos 263 TFUE y 340 TFUE, párrafo segundo, en el que le solicitaba a dicho Tribunal que:
–
Anulara la Decisión de recuperación CARDS.
–
Ordenara el reembolso de todos los importes cuya devolución pudiera haber logrado la Comisión basándose en la Decisión de recuperación CARDS, más intereses de demora calculados a partir del tipo de interés aplicado por el Banco Central Europeo (BCE), incrementado en siete puntos.
–
Condenara a la Comisión al pago de la última factura emitida, por un importe de 437649,39 euros, más intereses de demora calculados a partir del tipo de interés aplicado por el BCE, incrementado en siete puntos.
–
Ordenara la liberación de la garantía bancaria y la reparación de los perjuicios materiales sufridos como consecuencia de su liberación tardía.
–
Condenara a la Comisión al pago simbólico de un euro en concepto de daños y perjuicios, «sin perjuicio de su valoración posterior».
–
Condenara a la Comisión a cargar con todas las costas.
21
La Comisión solicitó al Tribunal General que:
–
Desestimara por infundada la pretensión de anulación de la Decisión de recuperación CARDS.
–
Declarara la inadmisibilidad de las demás pretensiones o, en cualquier caso, las desestimara por infundadas.
–
Condenara en costas a HB.
22
Mediante la primera sentencia recurrida, el Tribunal General declaró de oficio la inadmisibilidad del recurso en la medida en que solicitaba la anulación de la Decisión de recuperación CARDS. Tras haber examinado, en los apartados 67 a 88 de dicha sentencia, el contenido de dicha Decisión, el Tribunal General consideró, en el apartado 89 de la sentencia, que únicamente podía producir efectos en el marco del contrato jurídico CARDS y que no podía desvincularse de dicho contrato. El Tribunal General dedujo de ello, en el apartado 90 de esa misma sentencia, que la Decisión de recuperación CARDS no era, habida cuenta de su naturaleza, un acto que pudiera ser objeto de recurso de anulación basándose en el artículo 263 TFUE. De ese modo, declaró la inadmisibilidad de la pretensión de anulación de dicha Decisión. Por otra parte, en la medida en que el referido recurso solicitaba que se declarase la existencia de responsabilidad extracontractual de la Unión, lo desestimó por infundado, en los apartados 97 a 103 de la primera sentencia recurrida. Por último, en los apartados 107 y 108 de dicha sentencia, el Tribunal General estimó que, en el caso de autos, el artículo 5 de la referida Decisión había sido el origen del litigio y, por lo tanto, también condenó a la Comisión a cargar con las costas de HB, aun cuando esta hubiera visto desestimadas sus pretensiones.
Asunto T‑796/19
23
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 19 de noviembre de 2019, HB presentó recurso, al amparo de los artículos 263 TFUE y 340 TFUE, párrafo segundo, en el que le solicitaba a dicho Tribunal que:
–
Anulara la Decisión de recuperación TACIS.
–
Ordenara el reembolso de todos los importes cuya devolución pudiera haber logrado la Comisión basándose en la Decisión de recuperación TACIS, más intereses de demora calculados a partir del tipo de interés aplicado por el BCE, incrementado en siete puntos.
–
Condenara a la Comisión al pago simbólico de un euro en concepto de daños y perjuicios, «sin perjuicio de su valoración posterior».
–
Condenara a la Comisión a cargar con todas las costas.
24
La Comisión solicitó al Tribunal General que:
–
Desestimara por infundado el recurso de anulación de la Decisión de recuperación TACIS.
–
Declarara la inadmisibilidad de la pretensión indemnizatoria en su totalidad o la desestimara por infundada.
–
Condenara en costas a HB.
25
Mediante la segunda sentencia recurrida, el Tribunal General declaró de oficio la inadmisibilidad del recurso en la medida en que solicitaba la anulación de la Decisión de recuperación TACIS. Tras haber examinado, en los apartados 62 a 85 de dicha sentencia, el contenido de dicha Decisión, el Tribunal General consideró, en el apartado 86 de la sentencia, que únicamente podía producir efectos en el marco del contrato jurídico TACIS y que no podía desvincularse de dicho contrato. El Tribunal General dedujo de ello, en el apartado 87 de esa misma sentencia, que la Decisión de recuperación TACIS no era, habida cuenta de su naturaleza, un acto que pudiera ser objeto de recurso de anulación basándose en el artículo 263 TFUE. De ese modo, declaró la inadmisibilidad de la pretensión de anulación de dicha Decisión. Por otra parte, en la medida en que el referido recurso solicitaba que se declarase la existencia de responsabilidad extracontractual de la Unión, lo desestimó por infundado, en los apartados 93 a 99 de la segunda sentencia recurrida. Por último, en los apartados 103 y 104 de dicha sentencia, el Tribunal General estimó que, en el caso de autos, el artículo 5 de la referida Decisión había sido el origen del litigio y, por lo tanto, también condenó a la Comisión a cargar con las costas de HB, aun cuando esta hubiera visto desestimadas sus pretensiones.
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
26
Mediante el recurso de casación interpuesto en el asunto C‑160/22 P, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la primera sentencia recurrida en la medida en que declaró la inadmisibilidad del recurso de anulación presentado por HB contra la Decisión de recuperación CARDS y condenó en costas a la Comisión, incluidas las del procedimiento sobre medidas provisionales.
–
Devuelva el asunto al Tribunal General para que este se pronuncie sobre el fondo del recurso de anulación y sobre las costas.
–
Condene en costas a HB.
27
Mediante el recurso de casación interpuesto en el asunto C‑161/22 P, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule la segunda sentencia recurrida en la medida en que declaró la inadmisibilidad del recurso de anulación presentado por HB contra la Decisión de recuperación TACIS y condenó en costas a la Comisión, incluidas las del procedimiento sobre medidas provisionales.
–
Devuelva el asunto al Tribunal General para que este se pronuncie sobre el fondo del recurso de anulación y sobre las costas.
–
Condene en costas a HB.
28
En su escrito de contestación a ambos recursos de casación, HB solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Desestime ambos recursos de casación.
–
Condene a la Comisión a cargar con la totalidad de las costas.
29
Mediante resolución del Presidente del Tribunal de Justicia de 11 de mayo de 2022, se acordó la acumulación de los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia.
Sobre los recursos de casación
30
En apoyo de los recursos de casación interpuestos en los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P, la Comisión invoca tres motivos que, a su juicio, están «íntimamente relacionados», por constituir los artículos que forman las Decisiones controvertidas una unidad indisociable que carecería de sentido jurídico a falta de cualquiera de dichos artículos.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
31
HB sostiene que, en la medida en que el Tribunal General declaró la inadmisibilidad de los recursos presentados contra las Decisiones controvertidas, también procede declarar la inadmisibilidad de los recursos de casación interpuestos por la Comisión, al no haber sido desestimadas, siquiera parcialmente, las pretensiones de esta en primera instancia, según exige el artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
32
La Comisión replica que, como el Tribunal General declaró la inadmisibilidad de los recursos de anulación presentados contra las Decisiones controvertidas, se desestimó su pretensión de que se declararan infundados dichos recursos, pretensión que presuponía la competencia del Tribunal General y, por tanto, la admisibilidad de los referidos recursos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
33
A tenor del artículo 56, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, podrá interponer recurso de casación cualquiera de las partes cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas.
34
En el caso de autos, según se ha recordado en los apartados 21 y 24 de la presente sentencia, la Comisión solicitó, en primera instancia, que se desestimaran por infundados los recursos de anulación de las Decisiones controvertidas.
35
Pues bien, al declarar la inadmisibilidad de los referidos recursos, el Tribunal General rechazó la premisa de su competencia para conocer de ellos, que era en la que se basaba el razonamiento de la Comisión. En consecuencia, ha de considerarse que en primera instancia se desestimaron las pretensiones de la Comisión.
36
De ello se deduce la admisibilidad de los recursos de casación interpuestos en los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
37
Mediante los tres motivos casacionales interpuestos en los asuntos C‑160/22 P y C‑161/22 P, que se refieren a los apartados 67 a 90 de la primera sentencia recurrida y a los apartados 62 a 87 de la segunda sentencia recurrida, respectivamente, y que, por su conexidad, han de examinarse conjuntamente, la Comisión reprocha al Tribunal General haber cometido el error de «contractualizar» las prerrogativas de poder público que le confiere, en particular, el artículo 103 del Reglamento financiero de 2002 y mediante las que puede declarar que existen irregularidades en un contrato público y, por ello, reducir el precio de dicho contrato y reclamar la devolución de los importes pagados indebidamente.
38
La Comisión sostiene, en primer lugar, que el Tribunal General «trastoca el sistema jurídico de la Unión» al considerar, en los apartados 75 y 76 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 70 y 71 de la segunda sentencia recurrida, que los contratos jurídicos controvertidos «absorben» las medidas de poder público adoptadas basándose en las disposiciones del referido artículo 103, en relación con el artículo 4, del Reglamento n.o 2988/95, a los que se refieren los artículos 1 a 3 de las Decisiones controvertidas, con la consecuencia de someter tales medidas al control del juez del contrato jurídico. Afirma que, al no tomar en consideración la naturaleza jurídica de dichas Decisiones y basarse en el mero hecho de que antes de su adopción se hubiera firmado un contrato jurídico, el Tribunal General pasó por alto la sentencia de 16 de julio de 2020, ADR Center/Comisión (C‑584/17 P, EU:C:2020:576), apartados 69 a 72.
39
Afirma además que, al considerar, en los apartados 76 y 77 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 71 y 72 de la segunda sentencia recurrida, que las Decisiones controvertidas eran de naturaleza «contractual», siendo así que eran la expresión de prerrogativas de poder público, el Tribunal General también vulneró «la letra y el espíritu» del Reglamento n.o 2988/95 y de los Reglamentos financieros de 2002 y de 2018 y modificó la naturaleza misma de las facultades conferidas a la Comisión por el legislador de la Unión.
40
La Comisión entiende, por otra parte, que, al declarar, en el apartado 77 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 72 de la segunda sentencia recurrida, que ella debía invocar sus prerrogativas ante el juez del contrato jurídico, el Tribunal General desnaturaliza dichas prerrogativas. La Comisión aduce que, en efecto, una Administración que debe dirigirse al juez del contrato jurídico y esperar el pronunciamiento de este para suspender una relación jurídico-contractual respecto de la que alberga sospechas de ser fraudulenta no es eficaz en la lucha contra el fraude y las irregularidades. Aduce que ello infringe asimismo el artículo 325 TFUE, apartado 1.
41
En segundo lugar, según la Comisión, en los apartados 78 y 86 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 73 y 83 de la segunda sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en errores de Derecho al calificar de medidas o actos «jurídico-contractuales» los artículos 1 a 3 de las Decisiones controvertidas. Afirma que, así pues, el Tribunal General pasó por alto la competencia propia de la Comisión de determinar unilateralmente lo que constituye «irregularidad», aun cuando esta se haya cometido durante la fase administrativa previa a la celebración del contrato jurídico. Por otra parte, entiende que las medidas que, con ocasión de ello o posteriormente, ella misma podía adoptar, con arreglo, en particular, al artículo 103 del Reglamento financiero de 2002 o al artículo 131 del Reglamento financiero de 2018, no tienen por objeto reparar daños jurídico-contractuales. Es más, aduce que la reclamación de la devolución de las cantidades abonadas en función de la gravedad de la irregularidad es, tal como se prevé en dicho artículo 131, una medida ajena al marco jurídico-contractual. Además, alega que no puede considerarse que la reducción del importe del contrato a cero euros y la reclamación de la devolución íntegra del importe abonado sean consecuencias directas de la declaración de la existencia de irregularidades cometidas por HB, en su condición de cocontratante, que afectaron a la adjudicación de los contratos TACIS y CARDS y, por tanto, a la celebración de los contratos jurídicos controvertidos.
42
Por añadidura, la Comisión reprocha al Tribunal General haber declarado, en el apartado 73 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 68 de la segunda sentencia recurrida, que ella «pretendía, en esencia, acreditar la existencia de un vicio que afectaba a la celebración [del] contrato», siendo así que del contenido de las Decisiones controvertidas se desprende que lo que pretendía era adoptar medidas comprendidas en el ámbito del ejercicio de sus prerrogativas de poder público con el fin de proteger los intereses financieros de la Unión.
43
Según la Comisión, en la medida en que, en el momento en que se cometieron las irregularidades, HB tenía, a lo sumo, la condición de licitador, el Tribunal General incurrió asimismo en error de Derecho, en el apartado 79 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 74 de la segunda sentencia recurrida, al referirse a irregularidades sustanciales cometidas por HB «en su condición de cocontratante».
44
Por último, la institución afirma que, en los apartados 80 y 81 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 77 y 78 de la segunda sentencia recurrida, el Tribunal General erró al declarar que ella podía adoptar las medidas para reclamar la devolución de los importes como medidas de cumplimiento de los contratos jurídicos controvertidos y que las medidas contempladas en los artículos 2 y 3 de las Decisiones controvertidas consisten en la «constatación de la rescisión del contrato jurídico con, en consecuencia, la anulación de este». Entiende que, de ese modo, el Tribunal General confundió los conceptos de rescisión y anulación ex tunc de los contratos y sus efectos. Aduce que, en cualquier caso, el Reglamento n.o 2988/95 no establece, en su artículo 4, ni la nulidad ni la rescisión del contrato jurídico como condición para la aplicación de las medidas administrativas de reclamación de devolución de importes. Arguye que el artículo 131, apartado 4, del Reglamento financiero de 2018 tampoco supedita la adopción de una medida de reducción de precio a la rescisión u otra medida de naturaleza jurídico-contractual.
45
HB replica que la Comisión confiere a las sentencias recurridas un alcance del que carecen. Afirma que, en efecto, el razonamiento seguido por el Tribunal General en el apartado 72 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 67 de la segunda sentencia recurrida, según el cual las facultades que el Reglamento financiero de 2002 u otras normas de Derecho derivado atribuyen a la Comisión se sitúan, a partir de la firma del contrato jurídico, en el marco de relaciones jurídico-contractuales, no tiene nada de innovador ni trastoca el sistema jurídico de la Unión. Entiende que de la sentencia de 16 de julio de 2020, ADR Center/Comisión (C‑584/17 P, EU:C:2020:576), apartado 67, se deriva, por un lado, que, si bien los Reglamentos financieros y el Reglamento n.o 2988/95 confieren a la Comisión la facultad de obligar al contratista a cumplir con sus obligaciones financieras, la existencia del contrato jurídico obsta a que la Comisión ejerza unilateralmente las competencias que dichos Reglamentos le confieren. Por otro lado, del apartado 73 de dicha sentencia se deriva que, si bien la adopción de una decisión que constituye título ejecutivo forma parte del ejercicio por la Comisión de sus prerrogativas de poder público, dicha institución se excede en sus competencias al adoptar tal decisión cuando existen relaciones jurídico-contractuales y el juez de la Unión no es el juez del contrato jurídico.
46
Afirma que, además, de la sentencia de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión (C‑506/13 P, EU:C:2015:562), apartado 21, se desprende que, en el supuesto de que la Comisión opte por la vía jurídico-contractual, con arreglo al artículo 272 TFUE, para conceder aportaciones financieras, está obligada a ceñirse a los límites de dicha vía. Así pues, según HB, el hecho de que la Comisión quisiera ejercer sus competencias propias no significa que esté autorizada a hacerlo o que, al hacerlo, esté ejerciéndolas fuera de la esfera jurídico-contractual.
47
Por último, HB alega que el Tribunal General acertó al calificarla de parte contratante y considerar, por los motivos expuestos en los apartados 67 a 78 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 62 a 73 de la segunda sentencia recurrida, que, al darse la circunstancia de que las Decisiones controvertidas se adoptaron tras la celebración de los contratos jurídicos controvertidos, las irregularidades deben valorarse en el marco de la relación jurídico-contractual. Afirma que lo mismo cabe decir de la calificación de anulación retroactiva del contrato jurídico que se dio a la reducción a cero euros del importe de los contratos y de la declaración de que la rescisión tiene como efecto la anulación ex tunc de los efectos obligatorios del contrato jurídico. Entiende que del artículo 103 del Reglamento financiero de 2002 resulta que la rescisión del contrato jurídico celebrado puede tener lugar con o sin reclamación de la devolución de los importes ya abonados. Aduce que, en el caso de autos, la Comisión decidió reclamar la devolución de la totalidad de los importes ya abonados, lo que equivale a la rescisión del contrato jurídico.
Apreciación del Tribunal de Justicia
48
Ha de recordarse que, con carácter general, es posible formular un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE contra todos los actos adoptados por las instituciones de la Unión, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, que tiendan a producir efectos jurídicos obligatorios capaces de afectar a los intereses del demandante, por modificar marcadamente la situación jurídica de este. El juez de la Unión no será, no obstante, competente para conocer de un recurso de esa naturaleza cuando la situación jurídica del demandante se encuadre exclusivamente en el marco de unas relaciones jurídico-contractuales cuyo régimen venga regulado por la normativa nacional designada por las partes contratantes (sentencias de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, apartados 16 y 18; de 16 de julio de 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comisión, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, apartados 71 y 72, y de 16 de julio de 2020, ADR Center/Comisión, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, apartados 62 y 63).
49
En efecto, por un lado, el artículo 274 TFUE precisa que los litigios en los que la Unión sea parte no podrán ser, por tal motivo, sustraídos a la competencia de las jurisdicciones nacionales. Por otro lado, del artículo 272 TFUE se desprende que el Tribunal de Justicia únicamente será competente para juzgar litigios derivados de un contrato de Derecho público o de un contrato de Derecho privado celebrado por la Unión, o por su cuenta, si dicho contrato contiene una cláusula compromisoria en ese sentido.
50
De ello se deduce que, si, a falta de cláusula compromisoria, el juez de la Unión se reconociera competente para resolver el recurso relativo a la anulación de actos que se sitúan exclusivamente en un marco contractual, no solo se correría el riesgo de privar de toda eficacia al artículo 272 TFUE, sino también el de extender su competencia jurisdiccional más allá de los límites fijados por el artículo 274 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, apartado 19; de 16 de julio de 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comisión, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, apartado 73 y jurisprudencia citada, y de 16 de julio de 2020, ADR Center/Comisión, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, apartados 63 y 64).
51
Por lo tanto, cuando exista un contrato jurídico entre la parte demandante y una de las instituciones de la Unión, los órganos jurisdiccionales de esta solo podrán conocer de un recurso basado en el artículo 263 TFUE si el acto impugnado tiende a producir efectos jurídicos obligatorios situados al margen de la relación jurídico-contractual existente entre las partes y que impliquen el ejercicio de prerrogativas de poder público atribuidas a la institución contratante en su condición de autoridad administrativa (sentencias de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, apartado 20, y de 16 de julio de 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comisión, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, apartado 74 y jurisprudencia citada).
52
En el supuesto de que una institución opte por la vía jurídico-contractual, en el marco del artículo 272 TFUE, para conceder aportaciones financieras, estará obligada a permanecer dentro de ese marco. Le incumbe, así pues, en particular, velar por no utilizar, en sus relaciones con sus cocontratantes, formulaciones ambiguas que estas puedan percibir como la expresión de facultades decisorias unilaterales que sobrepasen las estipulaciones jurídico-contractuales (sentencia de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, apartado 21).
53
En el caso de autos, el Tribunal General declaró, en los apartados 71 y 72 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 66 y 67 de la segunda sentencia recurrida, que, sin perjuicio de la naturaleza administrativa de los procedimientos de licitación, las prerrogativas conferidas al ente adjudicador por disposiciones de Derecho derivado se sitúan, a partir de la firma del contrato jurídico, en el marco de relaciones jurídico-contractuales.
54
En los apartados 75 y 76 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 70 y 71 de la segunda sentencia recurrida, el Tribunal General, basándose en la jurisprudencia que se ha citado en el apartado 51 de la presente sentencia, desestimó la alegación de la Comisión según la cual las Decisiones controvertidas, por el mero hecho de que se refieran, en particular, al artículo 103 del Reglamento financiero de 2002, al artículo 131 del Reglamento financiero de 2018 y al artículo 4 del Reglamento n.o 2988/95, pertenecen, total o parcialmente, a la esfera administrativa. Según el Tribunal General, aun suponiendo que dichas disposiciones autorizaran a la Comisión, en determinadas condiciones, a adoptar medidas comprendidas en el ámbito del ejercicio de prerrogativas de poder público, ello no bastaría para excluir de entrada esas medidas del marco jurídico-contractual, ya que las mencionadas disposiciones se aplicaron como consecuencia de incumplimientos imputados a una parte vinculada con la Unión por una relación jurídico-contractual.
55
Así las cosas, tras haber señalado, en el apartado 80 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 75 de la segunda sentencia recurrida, que las Decisiones controvertidas se adoptaron en un momento en que las partes estaban vinculadas entre sí en virtud de los contratos jurídicos controvertidos y que dichas partes ya habían cumplido una parte sustancial, cuando no la totalidad, de sus respectivas obligaciones, el Tribunal General declaró, en los apartados 89 y 90 de la primera sentencia recurrida y en los apartados 86 y 87 de la segunda sentencia recurrida, que dichas Decisiones únicamente podían producir los efectos que dimanaran de dichos contratos, de los que no podían desvincularse, y, por lo tanto, que no pertenecían a la categoría de actos cuya anulación pueda solicitarse al juez de la Unión con arreglo al artículo 263 TFUE.
56
Como sostiene acertadamente la Comisión, al pronunciarse de ese modo, el Tribunal General pasó por alto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que se ha recordado en los apartados 48 a 52 de la presente sentencia.
57
En efecto, según resulta, especialmente, de la jurisprudencia citada en los apartados 48 y 51 de la presente sentencia, no es posible formular recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE cuando la situación jurídica del demandante se encuadre exclusivamente en el marco de unas relaciones jurídico-contractuales cuyo régimen venga regulado por la normativa nacional designada por las partes contratantes. Por lo tanto, cuando exista un contrato jurídico entre la parte demandante y una de las instituciones de la Unión, los órganos jurisdiccionales de esta solo podrán conocer de un recurso de esas características cuando se cumpla el requisito doble consistente en que el acto impugnado tienda a producir efectos jurídicos obligatorios que, por un lado, se encuentren al margen de la relación jurídico-contractual existente entre las partes y, por otro, impliquen el ejercicio de prerrogativas de poder público atribuidas a la institución contratante en su condición de autoridad administrativa.
58
En el caso de autos, procede observar que las Decisiones controvertidas implican el ejercicio de prerrogativas de poder público y que no se encuadran exclusivamente en el marco de relaciones jurídico-contractuales.
59
En efecto, en primer término, mediante las referidas Decisiones, que se adoptaron basándose, en particular, en el artículo 103 del Reglamento financiero de 2002, el artículo 131 del Reglamento financiero de 2018 y el artículo 4 del Reglamento n.o 2988/95, la Comisión pretendía subsanar lo que, a efectos del artículo 1, apartado 2, del tercero de esos Reglamentos, constituían irregularidades, que afectaron al desarrollo de los procedimientos de adjudicación de los contratos TACIS y CARDS y que, por tanto, se cometieron con anterioridad a la celebración de los contratos jurídicos controvertidos.
60
En segundo término, las referidas Decisiones no tenían por objeto sancionar el incumplimiento incorrecto de los contratos jurídicos controvertidos, sino colegir las consecuencias necesarias de la inobservancia por parte de HB del principio de igualdad de trato en los procedimientos de adjudicación de los contratos TACIS y CARDS, procedimientos cuya naturaleza administrativa subrayó acertadamente el Tribunal General en el apartado 71 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 66 de la segunda sentencia recurrida, respectivamente.
61
En tercer término, del tenor de las Decisiones controvertidas resulta que la Comisión pretendía reclamar a HB la devolución de cantidades que estimaba que se le habían abonado indebidamente. Al justificar el reembolso de dichas cantidades no por la gravedad de los daños sufridos, sino por la de la irregularidad cometida por HB en el procedimiento de adjudicación de los contratos TACIS y CARDS, la Comisión pretendía, de conformidad con el artículo 2 del Reglamento n.o 2988/95, imponerle una medida administrativa que fuera eficaz, proporcionada y disuasoria, a fin de garantizar una adecuada protección jurídica de los intereses financieros de la Unión.
62
Desde esa perspectiva, la Comisión ha precisado, por lo demás, en sus recursos de casación que las cantidades abonadas indebidamente a HB estaban destinadas a reutilizarse en la acción o el programa inicialmente previstos, pues, a efectos del artículo 21, apartado 3, letra b), del Reglamento financiero de 2018, constituyen ingresos afectados, y, en virtud de ello, se devuelven a la línea presupuestaria original para poder reutilizarse.
63
En cuarto término, y a diferencia de lo que declaró el Tribunal General en el apartado 80 de la primera sentencia recurrida y en el apartado 75 de la segunda sentencia recurrida, el aspecto temporal de las medidas adoptadas por la Comisión, es decir, el hecho de que se adopten antes o después de la adjudicación de un contrato, ergo, antes o después de la celebración de los contratos jurídicos de que se trate, no puede constituir el factor decisivo a la hora de determinar la naturaleza, jurídico-contractual o no, de un litigio.
64
Por el contrario, lo decisivo es que las Decisiones controvertidas sancionen una irregularidad cometida antes de la celebración de los contratos jurídicos controvertidos y que no guarden relación con el cumplimiento de dichos contratos. En ese contexto, es indiferente que las partes contratantes ya hubieran cumplido una parte sustancial, cuando no la totalidad, de sus respectivas obligaciones o que las referidas Decisiones tuvieran repercusiones en el cumplimiento de los contratos jurídicos controvertidos. En particular, cierto es que la circunstancia de que ya hubiera sido cumplida una parte sustancial del contrato jurídico puede incidir en la valoración en cuanto al fondo de la proporcionalidad de la decisión de reclamar la devolución de la totalidad de las cantidades que la Comisión considera aportadas indebidamente a su cocontratante. Ahora bien, esa circunstancia no influye en modo alguno en la valoración de la naturaleza (administrativa o jurídico-contractual) de la referida decisión.
65
En realidad, el requisito doble que se ha recordado en el apartado 57 de la presente sentencia, y en consecuencia la competencia para conocer de un litigio entre la Comisión y su cocontratante, debe examinarse a la luz de la finalidad que persiga la Comisión. Si esta busca obtener el cumplimiento del contrato jurídico, el recurso deberá presentarse ante el juez del contrato jurídico. En cambio, si la Comisión pretende garantizar la protección de los intereses financieros de la Unión y, para ello, ejerce prerrogativas que le confieren tanto el Reglamento n.o 2988/95 como el Reglamento financiero que resulte aplicable ratione temporis, el litigio deberá presentarse ante el juez de la Unión.
66
Así las cosas, las Decisiones controvertidas deben calificarse de «acto impugnable» a los efectos del artículo 263 TFUE, de modo que un recurso por el que se solicite su anulación debe presentarse ante el juez de la Unión.
67
En consecuencia, ha de declararse que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar en las sentencias recurridas que las Decisiones controvertidas se encuadraban en el marco de relaciones jurídico-contractuales.
68
Habida cuenta de toda la fundamentación que antecede, procede acoger los recursos de casación y anular las sentencias recurridas.
Sobre los recursos presentados ante al Tribunal General
69
De conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal General. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.
70
Teniendo en cuenta que el estado de los litigios no permite resolverlos, procede devolver los asuntos al Tribunal General.
Costas
71
Dado que se devuelven los asuntos al Tribunal General, ha de reservarse la decisión sobre las costas del presente procedimiento de casación.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1)
Anular la sentencia del Tribunal General de 21 de diciembre de 2021, HB/Comisión (T‑795/19, EU:T:2021:917), y la sentencia de 21 de diciembre de 2021, HB/Comisión (T‑796/19, EU:T:2021:918).
2)
Devolver los asuntos al Tribunal General.
3)
Reservar la decisión sobre las costas.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.