62016CJ0626
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
4. srpnja 2018. (
*1
)
„Povreda obveze države članice – Okoliš – Odlagališta otpada – Direktiva 1999/31/EZ – Postojeća odlagališta – Članak 14. – Konačna odluka o tome može li odlagalište ili ne može nastaviti s radom – Članak 13. – Postupak zatvaranja – Presuda Suda kojom se utvrđuje povreda obveze – Neprovedba – Članak 260. stavak 2. UFEU‑a – Novčane sankcije – Novčana kazna i paušalni iznos”
U predmetu C‑626/16,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, podnesene 30. studenoga 2016.,
Europska komisija, koju zastupaju E. Sanfrutos Cano i A. Tokár, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Slovačke Republike, koju zastupa B. Ricziová, u svojstvu agenta,
tuženika,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik vijeća, C. Vajda, E. Juhász (izvjestitelj), K. Jürimäe i C. Lycourgos, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 11. siječnja 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Europska komisija zahtijeva od Suda da:
–
utvrdi da je, time što nije poduzela mjere za postupanje u skladu s presudom Suda od 25. travnja 2013., Komisija/Slovačka (C‑331/11, neobjavljena, u daljnjem tekstu: presuda C‑331/11, EU:C:2013:271), u kojoj je Sud zaključio da je Slovačka Republika povrijedila obveze koje za nju proizlaze iz članka 14. točaka (a) do (c) Direktive Vijeća 1999/31/EZ od 26. travnja 1999. o odlagalištima otpada (SL 1999., L 182, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 14.), Slovačka Republika povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a;
–
naloži Slovačkoj Republici da Europskoj komisiji na račun „Vlastita sredstva Europske unije” uplati:
–
novčanu kaznu u iznosu od 6793,80 eura za svaki dan kašnjenja Slovačke Republike u usvajanju mjera potrebnih za postupanje u skladu s presudom C‑331/11, računajući od objave presude u ovom predmetu pa sve dok Slovačka Republika ne usvoji mjere potrebne za postupanje u skladu s presudom C‑331/11;
–
paušalni iznos od 743,60 eura po danu, pod uvjetom da ukupna svota iznosi najmanje 939000 eura, za svaki dan kašnjenja Slovačke Republike u usvajanju mjera potrebnih za postupanje u skladu s presudom C‑331/11, počevši od objave te presude 25. travnja 2013.:
–
do objave presude u ovom predmetu ili
–
do usvajanja Slovačke Republike mjera potrebnih za postupanje u skladu s presudom C‑331/11, ako taj datum nastupi prije objave presude u ovom predmetu;
–
naloži Slovačkoj Republici snošenje troškova.
Pravni okvir
2
U uvodnoj izjavi 18. Direktive 1999/31 navodi se:
„[B]udući da je zbog posebnih značajki metode zbrinjavanja otpada na odlagalištima potrebno uvesti poseban postupak izdavanja dozvola za sve kategorije odlagališta u skladu s općim zahtjevima za izdavanje dozvola već utvrđenih Direktivom [Vijeća] 75/442/EEZ [od 15. srpnja 1975. o otpadu (SL 1975., L 194, str. 39.)] i općim zahtjevima Direktive Vijeća 96/61/EZ od 24. rujna 1996. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja [(SL 1996., L 257, str. 26.)]; budući da bi nadležno tijelo inspekcijskim nadzorom prije početka odlaganja trebalo potvrditi da li lokacija odlagališta ispunjava uvjete izdane dozvole.”
3
Člankom 1. navedene direktive, naslovljenim „Okolišni ciljevi”, u stavku 2. određuje se:
„U pogledu tehničkih značajki odlagališta, ova Direktiva sadrži odgovarajuće tehničke uvjete za odlagališta na koja se primjenjuje Direktiva [96/61], ako bi se na konkretan način razradili opći zahtjevi te Direktive. Odgovarajući zahtjevi Direktive 96/61/EZ smatraju se ispunjenima ako su ispunjeni zahtjevi ove Direktive.”
4
U skladu s člankom 7. točkom (g) Direktive 1999/31, države članice poduzimaju mjere kako bi zahtjev za izdavanje dozvole za otvaranje odlagališta sadržavao pojedinosti o predloženom planu za zatvaranje odlagališta i načinu provođenja naknadnog održavanja.
5
U skladu s člankom 8. navedene direktive, naslovljenim „Sustavi ovlašćivanja”:
„Države članice poduzimaju mjere kako bi osigurale:
(a)
da nadležno tijelo ne izda dozvolu za rad odlagališta ako nije zadovoljeno sljedeće:
i.
projekt odlagališta udovoljava svim bitnim zahtjevima ove Direktive, uključujući Priloge, ne dovodeći u pitanje članak 3. stavke 4. i 5.;
ii.
upravljanje odlagalištem se povjerava isključivo fizičkoj osobi koja je tehnički osposobljena za rad na takvom mjestu; ako je osiguran stručni i tehnički razvoj te obuka operatera i osoblja odlagališta;
iii.
djelatnost odlaganja otpada se obavlja na način koji osigurava poduzimanje mjera za sprečavanje nesreća i ograničenje njihovih posljedica;
iv.
dovršenje ili osiguranje odgovarajućih priprema, putem financijskih ili jednakovrijednih jamstava, na temelju modaliteta o kojima odlučuju države članice, od strane podnositelja zahtjeva prije početka odlaganja otpada, radi osiguranja podmirenja obveza (uključujući provođenje naknadnog održavanja), koje proizlaze iz ishođene dozvole u skladu s odredbama ove Direktive, te provođenje postupaka zatvaranja odlagališta u skladu s člankom 13. Ova financijska ili jednakovrijedna jamstva moraju biti dostatna za sve obveze do radova koji spadaju u naknadno održavanje odlagališta prema članku 13. točki (d). Države članice mogu po vlastitom izboru odlučiti da se ta točka ne primjenjuje na odlagališta za inertni otpad;
(b)
usklađenje projekta odlagališta s odgovarajućim planom gospodarenja otpadom ili planovima iz članka 7. Direktive [75/442];
(c)
prije početka samog zbrinjavanja otpada nadležno tijelo pregledava teren kako bi se uvjerilo da isti udovoljava svim bitnim uvjetima za izdavanje dozvole. To nikako ne umanjuje odgovornost operatera u smislu ispunjavanja uvjeta dozvole.”
6
U skladu s člankom 13. Direktive 1999/31, naslovljenim „Zatvaranje i naknadno održavanje odlagališta”:
„Države članice poduzimaju mjere kako bi u skladu s dozvolom, gdje je to primjenjivo:
(a)
započeo postupak zatvaranja dijela ili čitavog odlagališta:
i.
kada se za to ispune bitni uvjeti utvrđeni dozvolom;
ili
ii.
po odobrenju nadležnog tijela, na zahtjev operatera;
ili
iii.
po obrazloženoj odluci nadležnog tijela;
(b)
čitavo odlagalište ili samo njegov dio smije se smatrati konačno zatvorenim za daljnje odlaganje otpada nakon izvršenog konačnog pregleda odlagališta od strane nadležnog tijela, njegove procjene svih izvješća primljenih od operatera, te nakon obavješćivanja operatera o odluci o zatvaranju odlagališta. To ni u kom slučaju ne umanjuje odgovornost koju operater ima u odnosu na uvjete dozvole;
(c)
nakon što se odlagalište konačno zatvori za daljnju upotrebu, operater snosi odgovornost za njegovo održavanje, nadzor i kontrolu u razdoblju naknadnog održavanj[a], tako dugo dok to traži nadležno tijelo, vodeći računa o roku u kojem odlagalište može predstavljati opasnost.
Operater obavješćuje nadležno tijelo o svim značajnijim štetnim utjecajima za okoliš koje otkriju kontrolni postupci i slijed[i] odluku nadležnog tijela u vezi s vrstom i rokovima sanacije;
(d)
tako dugo dok nadležno tijelo smatra da postoji vjerojatnost da odlagalište predstavlja opasnost za okoliš, i ne dovodeći u pitanje bilo koje zakonodavstvo na državnoj ili razini Zajednice u pogledu odgovornosti posjednika otpada, operater odlagališta je odgovoran za praćenje stanja i provođenje analiza odlagališnog plina i procjednih voda, te sustava podzemnih voda u blizini odlagališta, a sve u skladu s Prilogom III.”
7
Člankom 14. Direktive 1999/31, naslovljenim „Postojeća odlagališta”, određuje se:
„Države članice poduzimaju mjere kako bi se spriječil[o] da odlagališta kojima je izdana dozvola, ili koj[a] već obavljaju djelatnost u vrijeme prijenosa ove Direktive u nacionalno zakonodavstvo, nastave s radom prije provođenja niže navedenih postupaka i to u najkraćem mogućem roku, a najkasnije osam godina od datuma utvrđenog člankom 18. stavkom 1.:
(a)
u roku od godine dana od datuma utvrđenog člankom 18. stavkom 1. operater odlagališta priprema plan i predstavlja ga nadležnom tijelu, za dobivanje njegove suglasnosti za sanaciju odlagališta, uključujući pojedinosti navedene u članku 8. te o svim korektivnim mjerama koje operater smatra potrebnim u smislu udovoljavanja zahtjevima ove Direktive, izuzimajući zahtjev iz Priloga I. točke 1.;
(b)
slijedom predstavljanja plana sanacije, nadležno tijelo donosi konačnu odluku o tome da li se na temelju predmetnog plana sanacije i ove Direktive odlaganje smije nastaviti. Države članice poduzimaju potrebne mjere radi hitnog konačnog zatvaranja, u skladu s člankom 7. točkom (g) i člankom 13., odlagališta koji u skladu s člankom 8. nisu imali odobrenje za nastavak rada;
(c)
na temelju odobrenog plana sanacije, nadležno tijelo odobrava nužne radove i određuje prijelazni period [za provedbu tog plana. Sva postojeća odlagališta moraju ispunjavati zahtjeve] ove Direktive, osim zahtjeva u Prilogu I. točki 1., u roku od osam godina od datuma utvrđenog člankom 18. stavkom 1.;
[…]”
Presuda C‑331/11
8
U presudi C‑331/11 Sud je presudio da Slovačka Republika – time što je dopustila rad odlagališta otpada Žilina – Považský Chlmec bez plana sanacije i bez donošenja konačne odluke o tome može li ono nastaviti s radom na temelju odobrenog plana sanacije – nije ispunila obveze koje je imala na temelju članka 14. točaka (a) do (c) Direktive 1999/31.
Predsudski postupak na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a i postupak pred Sudom
9
U okviru kontrole provedbe presude C‑331/11 Komisija je dopisom od 30. travnja 2013. od Slovačke Republike zatražila informacije o mjerama koje su poduzete radi provedbe te presude kao i raspored za usvajanje mogućih dodatnih mjera.
10
U svojem odgovoru od 7. lipnja 2013. Slovačka Republika navela je da je upravno tijelo nadležno za okoliš 31. svibnja 2013. pokrenulo novi postupak za izmjenu integrirane dozvole za odlagalište o kojem je riječ. Također je navela da namjerava konačno zatvoriti odlagalište i osigurati njegovo praćenje nakon tog zatvaranja te da se konačna odluka u tom pogledu treba usvojiti najkasnije do 31. listopada 2013.
11
Dana 21. studenoga 2013. Komisija je Slovačkoj Republici uputila pismo opomene u kojem ju je podsjetila na to da još nije postupila u skladu s obvezama koje proizlaze iz presude C‑331/11 te pozvala tu državu članicu da podnese svoja očitovanja u roku od dva mjeseca.
12
U odgovoru na taj poziv 13. siječnja 2014. Slovačka Republika obavijestila je Komisiju da je 21. listopada 2013. donesena odluka o zatvaranju i obnovi dijelova 2a i 2b odlagališta o kojem je riječ, ali da je postupak za zatvaranje i obnovu u dijelu 2c prekinut zbog spora o imovinskopravnom stanju zemljišta koja čine taj dio odlagališta. U svakom slučaju, prema tom odgovoru, obavljanje djelatnosti na odlagalištu bilo je zabranjeno od 7. siječnja 2014.
13
Komisija je 5. svibnja 2014. zaprimila obavijest Slovačke Republike o dvjema odlukama koje je središnja uprava tijela nadležnog za okoliš donijela 10. travnja 2014. Prvom odlukom ona je poništila navedenu odluku od 21. listopada 2013. te ponovno ispitala predmet. Drugom odlukom donijela je privremene mjere kojima se operateru nalaže da se suzdrži od svih aktivnosti povezanih s odlaganjem otpada na odlagalištu.
14
Godinu dana kasnije, 6. svibnja 2015., Slovačka Republika obavijestila je Komisiju da je datum predviđen za konačno zatvaranje odlagališta o kojima je riječ sada određen na sredinu prosinca 2015.
15
Ta država članica dostavila je Komisiji 23. prosinca 2015. ažurirani raspored postupka procjene utjecaja na okoliš te je datum odluke o konačnom zatvaranju odlagališta o kojem je riječ odredila na svibanj 2016.
16
Dana 26. kolovoza 2016. Slovačka Republika obavijestila je Komisiju da je 15. kolovoza 2016. upravno tijelo nadležno za okoliš ponovno odlučilo zatvoriti dijelove 2a i 2b odlagališta i obustaviti rad na odlagalištu o kojem je riječ.
17
Ta odluka od 15. kolovoza 2016. potvrđena je odlukom središnje uprave tijela nadležnog za okoliš donesenom 9. studenoga 2016.
18
Protiv odluka od 15. kolovoza 2016. i 9. studenoga 2016. podnesena je žalba, ali Slovačka Republika tvrdi da ta žalba nema suspenzivan učinak na navedene odluke.
19
Smatrajući da Slovačka Republika nije u određenom roku poduzela potrebne mjere kako bi postupila u skladu s presudom C‑331/11, Komisija je podnijela ovu tužbu na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a.
20
Dana 14. studenoga 2017., nakon zatvaranja pisanog dijela postupka, Slovačka Republika dostavila je Sudu dodatne informacije o zatvaranju i obnovi dijelova 2a i 2b odlagališta o kojem je riječ i zakonodavnom postupku u tijeku.
21
Smatrajući da se na temelju tih informacija ne može zaključiti da je postupila u skladu s presudom C‑331/11, Komisija je ustrajala u svim zahtjevima iz svoje tužbe.
Dopuštenost tužbe
Argumentacija stranaka
22
Slovačka Republika smatra da je tužba nedopuštena zbog nepodudarnosti između presude C‑331/11, pisma opomene od 21. studenoga 2013. i tužbe podnesene u ovom predmetu.
23
Naime, ta država članica ističe da joj Komisija u tužbi stavlja na teret činjenicu da odlagalište o kojem je riječ još nije potpuno zatvoreno u skladu s odredbama članka 13. Direktive 1999/31. Međutim, s obzirom na to da poštovanje te odredbe nije bilo predmet presude C‑331/11, u pismu opomene od 21. studenoga 2013. nije bila navedena povreda navedene odredbe.
24
Komisija smatra da je njezina tužba dopuštena.
Ocjena Suda
25
Kao prvo, u pogledu navodne nepodudarnosti između presude C‑331/11 i tužbe podnesene u ovom predmetu, valja podsjetiti na to da je u toj presudi Sud presudio da – time što je dopustila rad odlagališta otpada o kojem je riječ bez plana sanacije i bez donošenja konačne odluke o tome može li to odlagalište nastaviti s radom na temelju odobrenog plana sanacije – Slovačka Republika nije ispunila obveze koje je imala na temelju članka 14. točaka (a) do (c) Direktive 1999/31.
26
Međutim, članak 14. Direktive 1999/31, kojim se u točki (a) postojeći operater odlagališta obvezuje da pripremi plan i predstavi ga nadležnom tijelu za dobivanje njegove suglasnosti za sanaciju dotičnog odlagališta, u točki (b) obvezuje države članice da slijedom predstavljanja tog plana sanacije donesu konačnu odluku o tome smije li se na temelju predmetnog plana sanacije i te direktive odlaganje nastaviti. U tom pogledu tom točkom (b) državama članicama nude se dvije mogućnosti. Naime, ili nadležno nacionalno tijelo dopušta nastavak poslovanja sukladno članku 8. te direktive, ili dotična država članica poduzima potrebne mjere kako bi se odlagalište zatvorilo u najkraćem mogućem roku sukladno članku 7. točki (g) i članku 13. te direktive.
27
Dakle, obveza da se to učini na način da jedino odlagališta koja ispunjavaju zahtjeve iz Direktive 1999/31 mogu nastaviti s radom podrazumijeva zatvaranje odlagališta koja nisu dobila dozvolu za nastavak rada (vidjeti u tom smislu presude od 16. srpnja 2015., Komisija/Bugarska, C‑145/14, neobjavljenu, EU:C:2015:502, t. 30. i od 25. veljače 2016., Komisija/Španjolska, C‑454/14, neobjavljenu, EU:C:2016:117, t. 59.).
28
Iz toga proizlazi da je, u slučaju u kojem država članica provodi članak 14. Direktive 1999/31, time što ne omogući nastavak rada nekog odlagališta, nego ga odluči zatvoriti, ona dužna poštovati zahtjeve postupka zatvaranja propisane u članku 13. te direktive.
29
Dakle, poštovanje članka 13. Direktive 1999/31 nalaže se i ako bi, kako bi poduzela mjere koje obuhvaćaju provedbu presude C‑331/11, Slovačka Republika namjeravala zatvoriti odlagalište o kojem je riječ. Stoga se ne može tvrditi da je – time što je svoju tužbu zasnovala na tom članku 13. Direktive 1999/31 – Komisija prekoračila predmet ograničen presudom C‑331/11.
30
Kao drugo, kad je riječ o navodnoj nepodudarnosti između pisma opomene od 21. studenoga 2013. i tužbe podnesene u ovom predmetu, valja podsjetiti na to da nakon objave presude C‑331/11 Slovačka Republika nije precizno navela Komisiji je li se odlučila za nastavak rada odlagališta o kojem je riječ ili za njegovo zatvaranje.
31
Dakle, u prvom stadiju predsudskog postupka, odnosno prije slanja navedenog pisma opomene od 21. studenoga 2013., ta država članica samo je obavijestila Komisiju da je upravno tijelo nadležno za okoliš pokrenulo novi postupak za izmjenu integriranog odobrenja za odlagalište i da je predviđeno njegovo buduće zatvaranje, o kojem će se konačna odluka donijeti najkasnije 31. listopada 2013.
32
Međutim, s obzirom na to da do 21. studenoga 2013. Slovačka Republika nije obavijestila Komisiju da je u tom pogledu donesena odluka, Komisija u tom trenutku nije znala koje će od rješenja od onih koja joj se nude za provedbu presude C‑331/11 Slovačka Republika u konačnici odabrati.
33
Stoga se Komisiji ne može prigovoriti da u pismu opomene nije pobliže precizirala točke u vezi s kojima, prema mišljenju te institucije, ta država članica nije postupila u skladu s presudom C‑331/11.
34
Tek je u drugom stadiju predsudskog postupka, na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, odnosno nakon slanja pisma opomene od 21. studenoga 2013., Slovačka Republika Komisiji dostavila informacije koje se odnose, redom, na donošenje odluke o zatvaranju i obnovi dijelova 2a i 2b odlagališta, na poništenje nadležnog upravnog tijela te odluke i, naposljetku, na donošenje nove odluke i njezinu naknadnu potvrdu središnje uprave tog tijela. Također, u tom drugom stadiju predsudskog postupka ta država članica priopćila je datum određen za zatvaranje odlagališta prije nego što je obavijestila Komisiju o odgodi tog datuma.
35
Budući da predmet ovog spora, kako je određen presudom C‑331/11, obuhvaća i članak 13. Direktive 1999/31 te da su se namjere Slovačke Republike u vezi s provedbom presude, koje su Komisiji dovoljno jasno priopćene tek nakon dostave pisma opomene od 21. studenoga 2013., odnosile upravo na zatvaranje dotičnog odlagališta, Komisija se u svojoj tužbi koju je podnijela u ovom predmetu može pozivati na taj članak 13. i na zahtjeve koji se njime propisuju.
O povredi obveze
Argumentacija stranaka
36
Svojim prvim prigovorom Komisija prigovara Slovačkoj Republici da nije donijela, sukladno članku 14. Direktive 1999/31, konačnu odluku o nastavku rada ili konačnom zatvaranju odlagališta o kojem je riječ. Komisija osobito naglašava da ta država članica, unatoč tome što joj je 7. lipnja 2013., 8. srpnja 2014., 6. svibnja 2015. i 23. prosinca 2015. priopćila svoju namjeru da definitivno zatvori to odlagalište, još nije dostavila takvu konačnu odluku o tom pitanju.
37
Komisija u svojoj replici dodaje da su slovačke vlasti, zbog činjenice da nisu odobrile nikakav plan sanacije u vezi s odlagalištem o kojem je riječ niti donijele konačnu odluku kojom se odobrava nastavak njegova rada, trebale zatvoriti navedeno odlagalište sukladno članku 7. točki (g) i članku 13. Direktive 1999/31, na temelju njezina članka 14. točke (b). U tom pogledu odluka od 15. kolovoza 2016. kojom se potvrđuje odluka od 9. studenoga 2016. o prestanku rada odlagališta o kojem je riječ nije konačna odluka u smislu članka 14. točke (b) Direktive 1999/31 jer se u njoj ne upućuje ni na kakav plan sanacije za to odlagalište, a protiv te odluke podnesena je žalba.
38
U odgovoru na taj prigovor Slovačka Republika tvrdi da je mogla zakonito ispuniti obveze koje proizlaze iz presude C‑331/11 na dva različita načina, to jest odobravajući rad odlagališta o kojem je riječ na temelju plana sanacije i konačne odluke o tome smije li se nastaviti rad tog odlagalište ili, pak, ne odobravajući njegov rad. Međutim, Slovačka Republika navodi da je slijedila taj drugi put jer je odlučila ne odobriti nastavak rada tog odlagališta te provesti njegovo zatvaranje i obnovu.
39
Ta država članica ističe da se člankom 14. Direktive 1999/31 ne zahtijeva donošenje konačne odluke o prestanku rada nekog postojećeg odlagališta prije predstavljanja i odobravanja plana sanacije. U svakom slučaju, pod pretpostavkom da je plan sanacije u ovom slučaju nužan, ističe da je takav plan odobren 15. prosinca 2015. odlukom upravnog tijela nadležnog za okoliš.
40
Osim toga, Slovačka Republika tvrdi da nakon 7. siječnja 2014. na odlagalištu o kojem je riječ nije dopuštena djelatnost zbrinjavanja otpada. Povrh toga, odluka kojom se zabranjuje daljnje iskorištavanje tog odlagališta i nalaže njegovo zatvaranje i obnova, osim dijela 2c, donesena je 15. kolovoza 2016. s učinkom najkasnije od 9. studenoga 2016.
41
Svojim drugim prigovorom Komisija prigovara Slovačkoj Republici da nije donijela, sukladno članku 13. Direktive 1999/31, mjere koje su potrebne za stvarno zatvaranje odlagališta. Prema Komisijinu mišljenju, iako joj je ta država članica navela da će upravno tijelo nadležno za okoliš odrediti uvjete i mjere kojima se omogućava praćenje odlagališta nakon njegova zatvaranja, mjere koje je ta država članica poduzela u vezi s tim nisu dovoljne.
42
Komisija ističe da na temelju članka 14. točke (b) Direktive 1999/31 države članice poduzimaju potrebne mjere, sukladno članku 7. točki (g) i članku 13. te direktive, radi hitnog konačnog zatvaranja odlagališta koja nisu imala odobrenje za nastavak rada.
43
Komisija podsjeća na to da se, u skladu s člankom 13. točkom (b) Direktive 1999/31, cijelo odlagalište smatra konačno zatvorenim za daljnje odlaganje otpada nakon izvršenog konačnog pregleda odlagališta od nadležnog tijela, njegove procjene svih izvješća primljenih od operatera te nakon obavješćivanja operatera o odluci o zatvaranju odlagališta. Dakle, u konkretnom slučaju cjelokupan postupak konačnog zatvaranja odlagališta o kojem je riječ može se smatrati završenim tek nakon potvrde nacionalnog tijela nadležnog za upravljanje otpadom, sukladno slovačkim propisima kojima se prenosi članak 13. Direktive 1999/31.
44
Naposljetku, prema Komisijinu mišljenju, odluka od 15. kolovoza 2016. ne može se smatrati konačnom jer je protiv nje podnesena žalba.
45
U odgovoru na taj prigovor Slovačka Republika navodi da vremenski slijed postupaka koji se trebaju izvršiti za konačno zatvaranje odlagališta o kojem je riječ jasno pokazuje da njegovo stvarno zatvaranje objektivno zahtijeva znatno razdoblje.
46
Stoga, unatoč velikim naporima koje su uložila nadležna nacionalna tijela, još nije moguće potpuno i trajno zatvoriti navedeno odlagalište.
Ocjena Suda
47
Važno je podsjetiti na to da je provedba presude C‑331/11 zahtijevala da slovačka nadležna tijela, sukladno članku 14. točki (b) Direktive 1999/31, odobre nastavak rada odlagališta o kojem je riječ na temelju plana sanacije kojim se ispunjavaju zahtjevi te direktive ili nalože prestanak rada i konačno zatvore to odlagalište u skladu s člankom 13. navedene direktive.
48
Stoga treba ispitati jesu li slovačka tijela u propisanom roku donijela konačnu odluku o nastavku rada tog odlagališta ili o njegovu zatvaranju i, ako je to slučaj, treba li mjere koje su ta tijela poduzela radi stvarnog zatvaranja smatrati dovoljnima, što Komisija osporava u svojem prvom i drugom prigovoru.
49
Mjerodavan dan prema kojem se određuje postojanje povrede obveze na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a jest dan kada je istekao rok određen pismom opomene upućenim na temelju te odredbe (presuda od 13. srpnja 2017., Komisija/Španjolska, C‑388/16, neobjavljena, EU:C:2017:548, t. 21. i navedena sudska praksa).
50
Budući da je Komisija uputila pismo opomene 21. studenoga 2013., mjerodavan dan prema kojem se određuje postojanje povrede obveze u ovom je predmetu dan isteka roka određenog u tom pismu, odnosno 21. siječnja 2014.
51
Kad je riječ o prvom prigovoru, valja podsjetiti na to da je u svojem odgovoru od 13. siječnja 2014. na pismo opomene od 21. studenoga 2013. Slovačka Republika navela da je obavljanje djelatnosti na spornom odlagalištu zabranjeno od 7. siječnja 2014. i da je odluka o zatvaranju i obnovi za dijelove 2a i 2b odlagališta o kojem je riječ bila donesena već 21. listopada 2013.
52
Međutim, treba utvrditi da se postojanjem te odluke od 21. listopada 2013. ne može pobiti osnovanost prvog Komisijina prigovora.
53
Naime, s jedne strane, Slovačka Republika sama priznaje da je, s obzirom na to da dio 2c tog odlagališta nije bio obuhvaćen odlukom od 21. listopada 2013., postupak zatvaranja i obnove tog dijela bio obustavljen.
54
S druge strane, iako je točno da su odlukom od 21. listopada 2013. naloženi zatvaranje i sanacija dijelova 2a i 2b odlagališta, tu je odluku s retroaktivnim učinkom od 10. travnja 2014. poništila središnja uprava tijela nadležnog za okoliš, koja je odlučila predmet ponovno ispitati.
55
Iz toga proizlazi da u trenutku isteka roka određenog u pismu opomene, odnosno 21. siječnja 2014., još nije bila donesena konačna odluka o nastavku rada odlagališta o kojem je riječ ili o zatvaranju tog odlagališta u smislu članka 14. točke (b) Direktive 1999/31.
56
U tim okolnostima prvi je Komisijin prigovor osnovan.
57
Kad je riječ o drugom prigovoru, valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 14. točkom (b) drugom rečenicom Direktive 1999/31, ako država članica ne odobri nastavak rada odlagališta, dužna ga je konačno zatvoriti sukladno postupku propisanom u članku 13. Direktive 1999/31.
58
U tom pogledu treba podsjetiti na to da ne može biti dovoljno prestati odlagati novi otpad kako bi se ispunila ta obveza, nego je država članica dužna osigurati da se izvrše radovi zatvaranja dotičnog odlagališta koji su potrebni za usklađivanje s Direktivom 1999/31 (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 2016., Komisija/Španjolska, C‑454/14, neobjavljena, EU:C:2016:117, t. 60. i 61.).
59
U ovom slučaju Slovačka Republika ne tvrdi da je, što se tiče odlagališta o kojem je riječ, na dan 21. siječnja 2014. bio završen postupak zatvaranja iz članka 13. Direktive 1999/31. Ona samo primjećuje da konačno zatvaranje tog odlagališta – vodeći računa o broju koraka koje treba izvršiti – zahtijeva znatno razdoblje i da unatoč velikim naporima koje su uložila nadležna tijela još nije bilo moguće potpuno i konačno zatvoriti navedeno odlagalište.
60
Međutim, takvo opravdanje kašnjenja provedbe presude C‑331/11 ne može se prihvatiti. Kao što je to Sud u više navrata presudio, država članica ne može se pozivati na odredbe, prakse ili situacije iz svojeg unutarnjeg pravnog poretka kako bi opravdala nepoštovanje obveza koje proizlaze iz prava Unije (presuda od 13. srpnja 2017., Komisija/Španjolska, C‑388/16, neobjavljena, EU:C:2017:548, t. 41. i navedena sudska praksa).
61
U tim okolnostima osnovan je i drugi Komisijin prigovor.
62
Slijedom toga, treba utvrditi da Slovačka Republika, time što nije poduzela sve mjere potrebne za provedbu presude C‑331/11, nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a.
O novčanim sankcijama
63
Nakon što je pojasnila da produljena neprovedba presude Suda sama po sebi predstavlja ozbiljnu povredu načela zakonitosti i pravne sigurnosti unutar Unije, Komisija zahtijeva da se Slovačkoj Republici naloži isplata ne samo novčane kazne nego i paušalnog iznosa.
64
Kad je riječ o iznosu te novčane kazne i tog paušalnog iznosa, Komisija se temelji na svojoj Komunikaciji od 13. prosinca 2005. naslovljenoj „Primjena članka [228. UFEU‑a]” [SEC(2005) 1658], kako je ažurirana njezinom Komunikacijom od 6. kolovoza 2015., naslovljenom „Ažuriranje podataka za izračun paušalne svote i novčanih kazni koje Komisija predlaže Sudu u postupcima zbog povrede propisa” (SL 2015., C 257., str. 1.) (u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 2005.).
Novčana kazna
Argumentacija stranaka
65
Komisija podsjeća na to da se na temelju Komunikacije iz 2005. određivanje iznosa novčane kazne treba zasnivati na trima temeljnim kriterijima, to jest težini povrede, trajanju povrede i potrebi osiguranja odvraćajućeg učinka same sankcije.
66
Kad je riječ o težini utvrđene povrede, Komisija naglašava, kao prvo, važnost pravila Unije koja su predmet povrede, odnosno onih koja se nalaze u Direktivi 1999/31, i, kao drugo, posljedice te povrede na opće i pojedinačne interese poput, među ostalim, zaštite zdravlja ljudi i okoliša. U tom pogledu napominje da se tom zaštitom zahtijeva da otpad koji se odlaže na odlagališta ne sadržava rizik za zdravlje ljudi i za okoliš. Zbog toga je, sukladno članku 14. te direktive, ključna konačna odluka nadležnih tijela o nastavku rada ili zatvaranju postojećih odlagališta. Člankom 13. navedene direktive propisuju se i zahtjevi u pogledu postupka zatvaranja i upravljanja odlagalištima nakon zatvaranja. Kao treće, Komisija predlaže da se ipak uzme u obzir činjenica da se radi samo o jednom odlagalištu i da je dotično zemljopisno područje ograničeno na okolicu odlagališta o kojem je riječ te okolnost da je odlaganje otpada na tom odlagalištu obustavljeno od 30. prosinca 2013. Također bi na ime olakotnih okolnosti trebalo uzeti u obzir mjere koje je Slovačka Republika poduzela kako bi postupila u skladu s presudom C‑331/11, iako su se pokazale nedovoljnima.
67
Uzimajući u obzir sve te elemente, Komisija smatra da na ljestvici od 1 do 20, utvrđenoj u Komunikaciji iz 2005., valja primijeniti koeficijent težine 2.
68
Kad je riječ o trajanju povrede, Komisija ističe da je odlučila pokrenuti ovaj postupak 65 mjeseci nakon objave presude C‑331/11, što opravdava primjenu koeficijenta 3.
69
Kad je riječ o koeficijentu u vezi s platnom sposobnošću plaćanja države članice protiv koje se vodi postupak, a koji se naziva faktor „n”, Komisija podsjeća na to da se Komunikacijom iz 2005. za Slovačku Republiku on određuje na 1,69.
70
Komisija iz toga zaključuje da bi na temelju formule navedene u toj komunikaciji primjerena dnevna novčana kazna trebala iznositi 6793,80 eura.
71
U pogledu trajanja povrede Slovačka Republika tvrdi da nakon 7. siječnja 2014. djelatnost zbrinjavanja otpada nije dopuštena na odlagalištu o kojem je riječ. Osim toga, radi se o vrlo složenom predmetu – kako u činjeničnom tako i u pravnom pogledu – čija je obrada uvelike kasnila zbog žalbi podnesenih protiv različitih odluka o navedenom odlagalištu i obveze provedbe procjene utjecaja na okoliš prije odluke od 9. studenoga 2016.
72
Kad je riječ o težini povrede, Slovačka Republika – nakon što je ponovila svoje stajalište prema kojem su prigovori koji se temelje na nepoštovanju materijalnih zahtjeva koji proizlaze iz članka 13. Direktive 1999/31 nedopušteni u vezi s provedbom presude C‑331/11 – tvrdi da su posljedice zakašnjele provedbe presude C‑331/11 u svakom slučaju minimalne jer je dotično područje ograničeno i ne graniči ni s jednom granicom drugih država članica. Usto smatra da treba uzeti u obzir opetovane napore koji su poduzeti kako bi se osigurala provedba presude C‑331/11, a osobito činjenicu da je9. studenoga 2016. odlučeno da će se obustaviti rad odlagališta o kojem je riječ te da će se ono zatvoriti i obnoviti, osim dijela 2c. Slovačka Republika također naglašava svoju punu suradnju s Komisijom tijekom predsudskog postupka i okolnost da još nije bila osuđena u sličnom predmetu.
73
Stoga bi, prema mišljenju Slovačke Republike, iznos novčane kazne trebao biti niži od onoga koji je predložila Komisija.
Ocjena Suda
74
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, izricanje novčane kazne načelno je opravdano samo ako povreda zbog neizvršenja prethodne presude traje i u vrijeme dok Sud ispituje činjenice (presuda od 7. rujna 2016., Komisija/Grčka, C‑584/14, EU:C:2016:636, t. 70. i navedena sudska praksa).
75
To je slučaj u ovom predmetu.
76
Naime, među strankama je nesporno da u vrijeme dok je Sud ispitivao činjenice još nije bila donesena konačna odluka o zatvaranju dijela 2c odlagališta na temelju članka 14. točke (b) Direktive 1999/31.
77
Među strankama je također nesporno da do tog ispitivanja postupak zatvaranja odlagališta još nije bio završen sukladno članku 13. te direktive.
78
Međutim, treba istaknuti da je odlukom koju je središnja uprava nadležnog tijela donijela 9. studenoga 2016., a kojom je potvrdila odluku tog tijela od 15. kolovoza 2016., ipak donesena konačna odluka o zatvaranju i obnovi dijelova 2a i 2b odlagališta o kojem je riječ i o prestanku njegova rada.
79
Iako Komisija dovodi u pitanje konačnost te odluke, ističući činjenicu da je protiv nje podnesena žalba, ta institucija ne osporava navode Slovačke Republike prema kojima takva žalba nema suspenzivan učinak na navedenu odluku.
80
Osim toga, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 64. svojeg mišljenja, u Uniji prava, koja osigurava djelotvornu sudsku zaštitu, upravna odluka u načelu može biti podvrgnuta sudskom nadzoru i nadležna tijela ne bi smjela spriječiti podnošenje pravnog lijeka.
81
No, budući da presudu u predmetu C‑331/11 treba smatrati nepotpuno provedenom jer sve do vremena dok je Sud ispitivao činjenice još nije bila donesena konačna odluka u smislu članka 14. točke (b) Direktive 1999/31 o zatvaranju dijela 2c odlagališta, a postupak zatvaranja odlagališta još nije bio završen sukladno članku 13. te direktive, Sud smatra da nalaganje plaćanja novčane kazne Slovačkoj Republici predstavlja primjereno financijsko sredstvo za osiguranje potpune provedbe te presude.
82
Valja podsjetiti na to da je, u primjeni njegove ovlasti ocjene stvari, na Sudu da odmjeri novčanu kaznu tako da je, s jedne strane, prilagođena okolnostima slučaja i, s druge strane, proporcionalna utvrđenoj povredi kao i mogućnostima plaćanja odnosne države članice (presuda od 15. listopada 2015., Komisija/Grčka, C‑167/14, neobjavljena, EU:C:2015:684, t. 52. i navedena sudska praksa).
83
Komisijini prijedlozi u pogledu novčane kazne ne mogu vezati Sud i čine samo korisnu referentnu osnovu. Također, smjernice poput onih iz Komisijinih komunikacija ne vežu Sud, ali pridonose osiguravanju transparentnosti, predvidljivosti i pravne sigurnosti u Komisijinu postupanju kad ta institucija daje prijedloge Sudu. Naime, u postupku na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, u vezi s povredom obveze države članice koja i dalje traje unatoč tomu što je ta ista povreda obveze već bila utvrđena prvom presudom donesenom na temelju članka 258. UFEU‑a, Sud mora zadržati slobodu u odmjeravanju izrečene novčane kazne u iznosu i u obliku koje sam smatra primjerenima kako bi se tu državu članicu potaknulo da prestane s neprovedbom obveza iz prve presude Suda (presuda od 22. lipnja 2016., Komisija/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, t. 69.).
84
Za potrebe određivanja iznosa novčane kazne, osnovni kriteriji koje treba uzeti u obzir kako bi se osigurala prinudna narav novčane kazne, u cilju ujednačene i učinkovite primjene prava Unije, u pravilu su težina povrede, njezino trajanje i mogućnost plaćanja države članice o kojoj je riječ. Za primjenu tih kriterija treba voditi računa osobito o posljedicama koje neprovedba ima na privatne i javne interese kao i o hitnosti koju treba primijeniti kako bi se državu članicu primoralo da postupi u skladu sa svojim obvezama (presuda od 22. lipnja 2016., Komisija/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, t. 70.).
85
Kao prvo, kad je riječ o težini povrede, valja utvrditi da, unatoč ograničenosti utvrđene povrede, povreda obveza koje proizlaze iz članaka 13. i 14. Direktive 1999/31 i koju je počinila Slovačka Republika može utjecati na okoliš i ljudsko zdravlje.
86
Međutim, uvodno treba istaknuti da je, osim činjenice da se ova tužba zbog povrede obveze odnosi samo na jedno odlagalište, 15. kolovoza 2016. odlučeno, a 9. studenoga 2016. potvrđeno, na temelju članka 14. točke (b) Direktive 1999/31, da će dijelovi 2a i 2b biti konačno zatvoreni.
87
Zatim, iako postupak konačnog zatvaranja još nije završen sukladno odredbama članka 13. te direktive, s obzirom na to da takav postupak u ovom slučaju zahtijeva mnogobrojne radove i mjere, mora se voditi računa o činjenici da je od 7. siječnja 2014. obustavljen rad odlagališta.
88
Naposljetku, Slovačka Republika surađivala je s Komisijom tijekom predsudskog postupka koji se odnosi na ovaj predmet.
89
Kao drugo, kad je riječ o trajanju povrede, treba ga ocjenjivati uzimajući u obzir trenutak u kojem Sud ocjenjuje činjenice.
90
Trajanje povrede u ovom je slučaju, računajući od dana objave presude C‑331/11, znatno, odnosno oko pet godina.
91
Kao treće, Slovačka Republika Sudu nije dostavila nikakav dokaz o svojoj platnoj sposobnosti.
92
S obzirom na sve okolnosti ovog predmeta, Sud smatra da je nalaganje uplate novčane kazne u iznosu od 5000 eura po danu primjereno za postizanje provedbe presude C‑331/11.
93
Stoga valja naložiti Slovačkoj Republici da Komisiji uplati novčanu kaznu od 5000 eura po danu zakašnjenja u provedbi mjera potrebnih za postupanje u skladu s presudom C‑331/11, računajući od dana objave ove presude do dana provedbe navedene presude.
Paušalni iznos
Argumentacija stranaka
94
Komisija od Suda traži da naloži Slovačkoj Republici da plati dnevni paušalni iznos od 743,60 eura, koji proizlazi iz umnoška paušalne jedinstvene osnovice, određene na 220 eura, koeficijenta težine 2 i faktora „n” od 1,69, računajući od dana objave presude C‑331/11 do dana objave ove presude ili do datuma kada Slovačka Republika donese mjere potrebne za postupanje u skladu s presudom C‑331/11 ako taj datum nastupi prije donošenja ove presude, pod uvjetom, međutim, da ukupan paušalni iznos bude najmanje 939000 eura.
95
Slovačka Republika dostavila je Sudu na ocjenu sve elemente koji se odnose na različite novčane sankcije koje je Komisija predložila u ovom predmetu, to jest novčanu kaznu i paušalni iznos, a koji su reproducirani u točkama 71. do 73. ove presude.
Ocjena Suda
96
Sud je u izvršavanju diskrecijske ovlasti koja mu je dodijeljena u području o kojem je riječ ovlašten izreći, kumulativno, novčanu kaznu i paušalni iznos (presuda od 22. veljače 2018., Komisija/Grčka, C‑328/16, EU:C:2018:98, t. 116. i navedena sudska praksa).
97
Nalaganje isplate paušalnog iznosa temelji se pretežno na ocjeni posljedica koje neizvršenje obveza države članice o kojoj je riječ ima na privatne i javne interese, posebice kad je povreda dulje trajala nakon objave presude kojom je prvotno utvrđena (vidjeti u tom smislu presudu od 13. svibnja 2014., Komisija/Španjolska, C‑184/11, EU:C:2014:316, t. 59.).
98
Nalaganje plaćanja paušalnog iznosa i utvrđivanje eventualne visine tog iznosa moraju se u svakom pojedinom slučaju temeljiti na svim relevantnim čimbenicima koji se odnose kako na karakteristike utvrđene povrede obveza tako i na ponašanje države članice protiv koje je pokrenut postupak na temelju članka 260. UFEU‑a. U tom pogledu taj članak dodjeljuje Sudu široku diskrecijsku ovlast kako bi mogao odlučiti hoće li ili neće izreći takvu sankciju i, u slučaju da je izrekne, odrediti njezin iznos (presuda od 2. prosinca 2014., Komisija/Italija, C‑196/13, EU:C:2014:2407, t. 114.).
99
U ovom slučaju okolnosti koje su dovele do povrede utvrđene ovom presudom – to jest, s jedne strane, činjenica da konačna odluka u smislu članka 14. točke (b) Direktive 1999/31 o konačnom zatvaranju odlagališta o kojem je riječ nije bila donesena u određenom roku i, s druge strane, činjenica da to odlagalište nije konačno zatvoreno sukladno članku 13. te direktive – opravdavaju, vodeći računa o tome da ti elementi predstavljaju opasnost za okoliš i ljudsko zdravlje i s obzirom na nužnost stvarnog sprečavanja budućeg ponavljanja sličnih povreda prava Unije, donošenje odvraćajuće mjere poput nalaganja plaćanja paušalnog iznosa.
100
U takvim okolnostima na Sudu je da, u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti, taj paušalni iznos odredi na način da on bude, s jedne strane, prilagođen okolnostima i, s druge strane, proporcionalan počinjenoj povredi (presuda od 15. listopada 2015., Komisija/Grčka, C‑167/14, neobjavljena, EU:C:2015:684, t. 75.).
101
Neki od relevantnih čimbenika u tom su pogledu posebice elementi poput težine utvrđene povrede i razdoblja u kojem ona i dalje postoji nakon objave presude kojom je povreda utvrđena (presuda od 2. prosinca 2014., Komisija/Grčka, C‑378/13, EU:C:2014:2405, t. 76.).
102
Okolnosti ovog predmeta koje treba uzeti u obzir proizlaze, među ostalim, iz razmatranja iz točaka 85. do 91. ove presude koja se odnose na težinu i trajanje povrede te na platnu sposobnost države članice o kojoj je riječ.
103
U tom pogledu, kao prvo, valja podsjetiti na to da je – unatoč opetovanim naporima koje su uložila slovačka tijela za osiguranje provedbe presude C‑331/11 i uzimajući u obzir činjenicu da je od 7. siječnja 2014. obustavljen rad odlagališta o kojem je riječ – konačna odluka o zatvaranju i obnovi dijelova 2a i 2b odlagališta i obustavi njihova rada donesena tek 15. kolovoza 2016. i potvrđena 9. studenoga 2016., odnosno više od tri godine nakon proglašenja navedene presude, a da pritom u vrijeme dok je Sud ispitivao činjenice nije bio završen postupak zatvaranja navedenog odlagališta. U pogledu dijela 2c do tog ispitivanja nije donesena konačna odluka o njegovu zatvaranju, a postupak zatvaranja čak nije ni započeo. Slijedom toga, treba utvrditi da je povreda o kojoj je riječ trajala tijekom dugog razdoblja.
104
Kad je riječ, kao drugo, o težini povrede, neovisno o njezinoj ograničenosti i suradnji Slovačke Republike s Komisijom tijekom predsudskog postupka koji se odnosi na ovaj postupak, treba uzeti u obzir posljedice koje neispunjavanje obveza te države članice koje proizlaze iz članaka 13. i 14. Direktive 1999/31 mogu imati na okoliš i zdravlje ljudi.
105
S obzirom na sve prethodno navedeno, Sud smatra da je paušalni iznos koji Slovačka Republika treba platiti s obzirom na okolnosti ovog slučaja primjereno odrediti u visini od 1000000 eura.
106
Stoga Slovačkoj Republici valja naložiti da Komisiji isplati paušalni iznos od 1000000 eura.
Troškovi
107
Sukladno članku 138. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Slovačkoj Republici naloži snošenje troškova i da potonja nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova.
Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Time što nije poduzela sve mjere potrebne za provedbu presude od 25. travnja 2013., Komisija/Slovačka (C‑331/11, neobjavljena, EU:C:2013:271), Slovačka Republika povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a.
2.
Ako povreda utvrđena u točki 1. i dalje traje na dan proglašenja ove presude, Slovačkoj Republici nalaže se da Europskoj komisiji plati novčanu kaznu od 5000 eura po danu zakašnjenja u provedbi mjera potrebnih za postupanje u skladu s presudom od 25. travnja 2013., Komisija/Slovačka (C‑331/11, neobjavljena, EU:C:2013:271), računajući od dana proglašenja ove presude i do potpune provedbe presude od 25. travnja 2013., Komisija/Slovačka (C‑331/11, neobjavljena, EU:C:2013:271).
3.
Slovačkoj Republici nalaže se da Europskoj komisiji isplati paušalni iznos od 1000000 eura.
4.
Slovačkoj Republici nalaže se snošenje troškova.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: slovački