62014TJ0639(01)_RES
Asunto T‑639/14 RENV II
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)contraComisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Sexta ampliada) de 12 de noviembre de 2025
«Ayudas de Estado — Tarifa de suministro de electricidad — Celebración de un compromiso arbitral con la finalidad de determinar la tarifa — Decisión de archivar la denuncia — Decisión por la que se declara la inexistencia de ayuda — Derecho a ser oído — Ventaja — Criterio del inversor privado — Apreciación económica compleja»
Recurso de anulación — Sometimiento del asunto al Tribunal General — Anulación de la sentencia del Tribunal General por el Tribunal de Justicia con devolución del asunto — Apreciación por el Tribunal General de todos los motivos de anulación formulados — Excepción — Aspectos jurídicos resueltos definitivamente por el Tribunal de Justicia
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 191)
(véanse los apartados 36 a 41)
Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Controversia por los precios que enfrenta a un suministrador de electricidad controlado por el Estado con su principal cliente — Decisión del suministrador de electricidad de confiar la solución de la controversia a un tribunal arbitral — Examen de la concesión, mediante dicha decisión, de una ventaja al principal cliente — Aplicabilidad del criterio del inversor privado — Suministrador de electricidad que no puede anticipar la tarifa de suministro de electricidad fijada por el laudo arbitral — Falta de pertinencia
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 46, 51 a 54 y 67 a 85)
Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Fase preliminar y fase contradictoria — Obligación de la Comisión de iniciar el procedimiento contradictorio en caso de dificultades serias — Controversia por los precios que enfrenta a un suministrador de electricidad controlado por el Estado con su principal cliente — Decisión del suministrador de electricidad de confiar la solución de la controversia a un tribunal arbitral — Examen de la concesión, mediante dicha decisión, de una ventaja al principal cliente — Apreciación según el criterio del inversor privado — Decisión de la Comisión por la que se declara la inexistencia de ayuda estatal sin incoar el procedimiento de investigación formal — Inexistencia de serias dificultades que obliguen a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal
(Art. 108 TFUE)
(véanse los apartados 102 a 111, 148, 154, 161, 166, 170 y 174 a 200)
Actos de las instituciones — Derogación — Actos ilegales — Decisión de la Comisión de archivar una denuncia dirigida a que se declare la infracción de las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado — Adopción de una nueva decisión que deroga y sustituye la decisión de archivo — Decisión por la que se declara la inexistencia de una ayuda de Estado — Decisión adoptada a raíz del procedimiento de examen previo — Obligación de la Comisión de iniciar desde el principio el procedimiento — Inexistencia
(Art. 108 TFUE)
(véanse los apartados 223 a 226)
Ayudas otorgadas por los Estados — Procedimiento administrativo — Derecho de los interesados a ser oídos — Límites
[Art. 108 TFUE; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 24, ap. 2]
(véanse los apartados 227 a 233)
Actos de las instituciones — Derogación — Actos ilegales — Decisión de la Comisión de archivar una denuncia dirigida a que se declare la infracción de las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado — Adopción de una nueva decisión que deroga y sustituye la decisión de archivo — Procedencia — Requisitos
(Art. 108 TFUE)
(véanse los apartados 252 a 259)
Resumen
Reunido en formación ampliada, el Tribunal General valida la decisión de la Comisión Europea por la que se declara que el recurso de una empresa estatal griega al arbitraje para resolver una controversia comercial que la enfrentaba a otra empresa no implicaba la concesión de una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. De este modo, el Tribunal General aporta precisiones sobre la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a efectos de determinar si, mediante su decisión de confiar la solución de su controversia a un tribunal arbitral, la empresa estatal griega concedió una ventaja económica a la otra empresa implicada.
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI), un productor y suministrador de electricidad controlado por el Estado helénico, y su principal cliente, Metlen Energy & Metals AE (en lo sucesivo, «Metlen»), estaban implicados en una controversia relativa a la tarifa de suministro de electricidad facturada por DEI a Metlen.
En 2011, DEI y Metlen celebraron un compromiso arbitral, mediante el que decidieron voluntariamente confiar la solución de su controversia al arbitraje permanente de la Rythmistiki Archi Energeias (RAE, Autoridad Reguladora de la Energía, Grecia). Así, la solución de la controversia se encomendó a un tribunal arbitral constituido de conformidad con el compromiso arbitral y con la normativa que regula el arbitraje permanente de la RAE.
Según el compromiso arbitral, la misión del tribunal arbitral consistía en determinar, sobre la base de las negociaciones mantenidas entre DEI y Metlen, una tarifa de suministro de electricidad que correspondiera a las características específicas de Metlen y que cubriera al menos los costes soportados por DEI. Asimismo, el tribunal arbitral debía tener en cuenta el marco normativo precisado por las partes del compromiso, que incluía, en particular, una decisión de la RAE por la que se establecían los principios fundamentales de tarificación para los clientes de alta tensión.
Entretanto, Metlen seguía sin pagar en su totalidad las facturas mensuales de DEI, puesto que las partes seguían sin ponerse de acuerdo sobre la tarifa que debía aplicarse. DEI amenazó entonces a Metlen con dejar de suministrarle electricidad si no abonaba las facturas controvertidas, lo que llevó a Metlen a presentar una reclamación ante la RAE en la que solicitaba la adopción de medidas provisionales.
A raíz de esa reclamación, mediante Decisión de 9 de mayo de 2012, la RAE fijó, con carácter provisional, una tarifa de suministro de electricidad aplicable a Metlen.
El 15 de junio de 2012, DEI presentó una denuncia ante la Comisión contra dicha Decisión (en lo sucesivo, «denuncia de 2012»), en la que alegaba que la tarifa provisional fijada por la RAE la obligaba a suministrar electricidad a Metlen a un precio por debajo del coste y constituía una ayuda de Estado ilegal.
Mediante Decisión de 31 de octubre de 2013, el tribunal arbitral fijó la tarifa energética aplicable a Metlen para el período comprendido entre el 1 de julio de 2010 y el 31 de diciembre de 2013 (en lo sucesivo, «laudo arbitral»).
El 23 de diciembre de 2013, DEI presentó ante la Comisión una segunda denuncia por infracción de las normas en materia de ayudas de Estado, al ser la tarifa fijada en el laudo arbitral inferior a la fijada provisionalmente por la RAE.
Mediante escrito de 12 de junio de 2014, la Comisión informó a DEI del archivo de esta denuncia (en lo sucesivo, «escrito controvertido»). Consecuentemente, DEI interpuso ante el Tribunal General un recurso de anulación del escrito controvertido, registrado con el número T‑639/14.
En ese procedimiento, la Comisión desestimó las denuncias de DEI mediante Decisión de 25 de marzo de 2015 (en lo sucesivo, «primera Decisión controvertida»), (
1
) al apreciar, por una parte, que la denuncia de 2012 carecía ya de objeto y, por otra parte, que no se había concedido a Metlen ninguna ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, puesto que la decisión de DEI de someter su controversia al arbitraje era conforme con el principio del inversor privado.
A raíz de ello, DEI interpuso ante el Tribunal General un recurso de anulación de esta primera Decisión controvertida, registrado con el número T‑352/15.
Mediante auto de 9 de febrero de 2016, (
2
) el Tribunal General declaró el sobreseimiento del recurso en el asunto T‑639/14. No obstante, el Tribunal de Justicia, resolviendo en casación, anuló este auto mediante sentencia de 31 de mayo de 2017 (
3
) y devolvió el asunto al Tribunal General, donde fue registrado con el número T‑639/14 RENV.
El 14 de agosto de 2017, la Comisión adoptó una segunda decisión, que derogaba y sustituía tanto el escrito controvertido como la primera Decisión controvertida (en lo sucesivo, «segunda Decisión controvertida»). (
4
) Basándose en motivos idénticos a los expuestos en la primera Decisión controvertida, esta segunda decisión confirma, por una parte, que la denuncia de 2012 carecía de objeto, al haber sustituido retroactivamente la tarifa fijada por el laudo arbitral la tarifa provisional fijada por la Decisión de 9 de mayo de 2012 de la RAE, y, por otra parte, que el laudo arbitral no conllevaba la concesión de una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Por ello, DEI también interpuso ante el Tribunal General un recurso de anulación de la segunda Decisión controvertida, registrado con el número T‑740/17.
Mediante sentencia de 22 de septiembre de 2021, (
5
) el Tribunal General anuló tanto el escrito controvertido como las Decisiones controvertidas primera y segunda, al considerar que el laudo arbitral podía conferir a Metlen una ventaja ilegal imputable al Estado helénico y, de esta manera, hacer posible o perpetuar la concesión de una ayuda ilegal.
El Tribunal de Justicia, que conoció del recurso de casación interpuesto contra esa sentencia, apreció, en particular, que el Tribunal General había incurrido en error de Derecho al declarar que el laudo arbitral era una medida estatal que podía constituir una ayuda de Estado. (
6
)
Según el Tribunal de Justicia, la Comisión había considerado justificadamente, por una parte, que, en las circunstancias del caso de autos, la única medida estatal que podía constituir una ayuda de Estado era la decisión de DEI de celebrar con Metlen el compromiso arbitral y, por otra parte, que era preciso comprobar si un operador privado, en condiciones normales de mercado, habría adoptado dicha decisión en las mismas condiciones, para saber si esa decisión había conferido una ventaja a Metlen.
En consecuencia, el Tribunal de Justicia anuló la sentencia dictada en casación y devolvió los asuntos al Tribunal General para que se pronunciara sobre los motivos y alegaciones formulados ante él sobre los que el Tribunal de Justicia no se había pronunciado.
Apreciación del Tribunal General
En apoyo de su recurso de anulación de la segunda Decisión controvertida, DEI impugna tanto la aplicabilidad como, con carácter subsidiario, la aplicación concreta del criterio del inversor privado utilizado en dicha Decisión para examinar si le fue concedida una ventaja a Metlen.
Con carácter preliminar, el Tribunal General recuerda que el concepto de «ayuda», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, no puede incluir una medida concedida a una empresa mediante recursos estatales cuando esta podría haber obtenido la misma ventaja en circunstancias que correspondan a las condiciones normales de mercado. Si bien la apreciación de las circunstancias en las que se concedió dicha ventaja se realiza, en principio, mediante la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado, el criterio específico que debe utilizarse en un caso concreto debe determinarse en función, en particular, de la naturaleza de la acción propuesta por la entidad pública interesada. Entre los criterios concretos que pueden aplicarse en este contexto figura el del inversor privado.
Recordado esto, el Tribunal General comienza desestimando las diferentes alegaciones de DEI que niegan la aplicabilidad del criterio del inversor privado en el caso de autos.
Por lo que respecta, más concretamente, a la alegación de DEI de que su decisión de aceptar el arbitraje no puede examinarse a la luz del criterio del inversor privado puesto que dicha decisión no es una actividad económica, el Tribunal General señala que, según la jurisprudencia, el comportamiento de un operador privado en una economía de mercado se guía, en principio, por perspectivas de rentabilidad. Pues bien, al someter el litigio al arbitraje de la RAE, DEI buscó cierta rentabilidad en el sentido de dicha jurisprudencia, dado que tal opción procedimental le permitía, según sus propias explicaciones, recuperar al menos una parte de las cantidades adeudadas por Metlen, y ello en el menor plazo posible.
Dado que es la decisión de DEI de recurrir al arbitraje la que debe examinarse a la luz del criterio del inversor privado, el Tribunal General también rechaza, basándose en la sentencia dictada en casación, la alegación de DEI de que la comparación de su comportamiento con el de un hipotético operador privado debería tener lugar con respecto a la tarifa fijada en el laudo arbitral. Por otro lado, el hecho de que DEI no haya podido anticipar el precio que fijaría el laudo arbitral no basta para excluir la aplicabilidad del criterio del inversor privado en el caso de autos.
Por lo que respecta a la aplicación del criterio del inversor privado a los hechos del presente asunto, el Tribunal General examina, a continuación, las alegaciones de DEI dirigidas a demostrar que, cuando se aplicó dicho criterio en la segunda Decisión controvertida, la Comisión se basó en una apreciación manifiestamente errónea, por una parte, de los hechos y, por otra parte, del marco adecuado y de los elementos que debían ser evaluados a la luz del citado criterio.
A efectos de examinar tales alegaciones, el Tribunal General comienza recordando que la Comisión adoptó la segunda Decisión controvertida tras un examen previo en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 3. Así pues, conforme a la finalidad de esta disposición y al deber de buena administración que le incumbe, la Comisión debía adoptar las medidas y comprobaciones necesarias con objeto de superar eventuales dificultades, de forma que se disipasen todas las dudas existentes sobre la compatibilidad de la medida considerada con el mercado interior. Si el examen previo de esa medida no permitía superar todas las dificultades inherentes a la apreciación de su compatibilidad con el mercado interior, la Comisión estaba obligada a iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, sin disponer a este respecto de ningún margen de apreciación.
A la luz de esta precisión, el Tribunal General comprueba si las alegaciones formuladas por DEI permitían identificar dudas en cuanto a la compatibilidad de su decisión de celebrar el compromiso arbitral con el Derecho en materia de ayudas de Estado que habrían obligado a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal.
El Tribunal General declara al respecto, por una parte, que DEI no ha aportado indicios que permitan cuestionar la apreciación efectuada por la Comisión de los hechos que dieron lugar a la controversia y de las condiciones en las que el asunto fue sometido al tribunal arbitral, en los términos que resultan de la segunda Decisión controvertida.
Por otra parte, el Tribunal General desestima la alegación de DEI de que la Comisión debería haber tenido serias dificultades para evaluar el contexto en el que DEI adoptó la decisión de recurrir al arbitraje y, en particular, la situación de Metlen y del mercado de que se trata.
En primer término, estima que la decisión de DEI de someter su controversia al arbitraje es conforme con el criterio de la «rentabilidad» que habría buscado un hipotético inversor privado prudente que se encontrara en la situación de DEI y que actuara en condiciones normales de mercado, dado que, según las propias explicaciones de DEI, tal decisión permitía obtener el pago de las cantidades que le adeudaba Metlen lo antes posible.
En segundo término, el Tribunal General señala que, conforme a las exigencias expuestas por el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en casación, la Comisión, por una parte, examinó las circunstancias en las que DEI había adoptado la decisión de recurrir al arbitraje y, por otra parte, comprobó si un operador privado habría adoptado dicha decisión en idénticas condiciones. Por otro lado, DEI no ha aportado a este último respecto ninguna prueba que sugiera que la Comisión debería haber tenido dudas en cuanto al recurso al arbitraje por parte de un operador privado normalmente prudente y diligente que se encontrara en la misma situación que DEI.
En tercer término, el Tribunal General subraya que el examen del criterio del inversor privado no significa que la Comisión estuviera obligada a demostrar que un operador privado habría adoptado exactamente la misma decisión que DEI, sino que la decisión de este último era razonable en una economía de mercado, habida cuenta de las circunstancias en las que fue adoptada.
A la vista de lo anterior, el Tribunal General concluye que DEI ha seguido sin demostrar que la Comisión debería haber tenido dudas cuando aplicó el criterio del inversor privado a los hechos del caso de autos, que la habrían obligado a incoar el procedimiento de investigación formal. Por tanto, rechaza las alegaciones de DEI que cuestionan la aplicación por la Comisión de dicho criterio en la segunda Decisión controvertida.
Tras comprobar que, en el momento de la adopción de la segunda Decisión controvertida, la Comisión podía darse legítimamente cuenta de que la denuncia de 2012 había quedado sin efecto a raíz del laudo arbitral, el Tribunal General también desestima las imputaciones relativas a la decisión de la Comisión de no tramitar la denuncia de 2012.
Por último, el Tribunal General desestima el motivo de DEI por el que se cuestiona la legalidad de la sustitución por la segunda Decisión controvertida del escrito controvertido y de la primera Decisión controvertida, puesto que, mediante aquella Decisión, la Comisión no solo revocó el escrito controvertido y la primera Decisión controvertida, sino que también precisó la ilegalidad que afectaba a sus actos que deseaba corregir, de conformidad con lo exigido por el Tribunal de Justicia en la sentencia DEI/Comisión (C‑228/16 P).
A la luz de estas consideraciones, el Tribunal General desestima el recurso en el asunto T‑740/17 RENV y sobresee los recursos en los asuntos T‑639/14 RENV II y T‑352/15 RENV.
(
1
)	Decisión C(2015) 1942 final de la Comisión, de 25 de marzo de 2015 [SA.38101 (2015/NN) (ex 2013/CP) — Grecia — Supuesta ayuda de Estado concedida a Alouminion SA en forma de tarifas eléctricas por debajo de coste a raíz de un laudo arbitral] (DO 2015, C 219, p. 2).
(
2
)	Auto de 9 de febrero de 2016, DEI/Comisión (T‑639/14, EU:T:2016:77).
(
3
)	Sentencia de 31 de mayo de 2017, DEI/Comisión (C‑228/16 P, EU:C:2017:409).
(
4
)	Decisión C(2017) 5622 final, de 14 de agosto de 2017 [asunto SA.38101 (2015/NN) (ex 2013/CP) — Grecia — Supuesta ayuda de Estado concedida a Alouminion SA en forma de tarifas eléctricas por debajo de coste a raíz de un laudo arbitral] (DO 2017, C 291, p. 2).
(
5
)	Sentencia de 22 de septiembre de 2021, DEI/Comisión (T‑639/14 RENV, T‑352/15 y T‑740/17, EU:T:2021:604).
(
6
)	Sentencia de 22 de febrero de 2024, Mytilinaios/DEI y Comisión (C‑701/21 P y C‑739/21 P, EU:C:2024:146; en lo sucesivo, «sentencia dictada en casación»).