61985CC0226_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. La parte demandante en el presente procedimiento, la sociedad Dillinger Huettenwerke AG, empresa siderúrgica alemana, pretende obtener la anulación de la Decisión de la Comisión de 12 de junio de 1985, que declara inaplicable a dicha empresa el artículo 14A de la Decisión nº 234/84/CECA de la Comisión, de 31 de enero de 1984,(1) por la que se prorroga el régimen de vigilancia y de cuotas de producción de determinados productos para las empresas de la industria siderúrgica.
A. 2. Los apartados 1 y 2 del artículo 14 A, de la Decisión nº 234/84 prevén que, bajo ciertas condiciones, se puedan conceder adaptaciones de cuotas a las empresas siderúrgicas cuando, a causa de los cierres de instalaciones producidos, la relación, para una categoría de productos, entre las producciones de referencia y las posibilidades de producción haya aumentado, al menos, en un 5 % en relación con su valor el 1 de octubre de 1982 o en el momento de la última adaptación trimestral efectuada.
3. El apartado 4 del mencionado artículo 14 A establece los requisitos necesarios para que una empresa pueda beneficiarse de los aumentos de cuotas en los términos de la citada disposición. Se exige a la empresa que:
- no haya procedido a aumentos de capacidad después del 1 de julio de 1983,
- no haya procedido, después del 1 de octubre de 1982, a cierres de instalaciones que den lugar a un aumento significativo de su índice de utilización, y que
- su viabilidad esté asegurada sin adaptaciones estructurales.
4. Se exige, asimismo, que durante los doce meses anteriores al trimestre de que se trate:
- la empresa no haya recibido ayudas autorizadas por la Comisión para cubrir pérdidas de explotación y
- no haya sido objeto de sanciones relacionadas con las normas de precios o haya satisfecho las multas impuestas.
B. 5. Mediante cartas de 23 de marzo, 26 de julio y 16 de octubre de 1984, y de 15 de enero y 16 de abril de 1985, la parte demandante solicitó, en los términos del mencionado artículo 14 A de la Decisión nº 234/84, una adaptación de sus cuotas de la categoría II, para los diversos períodos trimestrales comprendidos entre el comienzo de 1984 y el segundo trimestre de 1985 (inclusive).
6. En su respuesta de 12 de junio de 1985, la Comisión justificó su negativa a dar cumplimiento a lo solicitado por la parte demandante con las siguientes consideraciones:
- en los casos en que se cumplen los requisitos exigidos por el artículo 14 A de la Decisión nº 234/84/CECA, la Comisión puede conceder determinadas cuotas adicionales. Esto presupone, sin embargo, que la empresa de que se trate está ya reestructurada y que, por consiguiente, no precisa de más ayudas;
- la Comisión fue informada del proyecto de reestructuración de la empresa demandante mediante la comunicación del Gobierno de la República Federal de Alemania, de 30 de enero de 1984. Dicho proyecto prevé el cierre de instalaciones de producción en 1985, así como la concesión de ayudas, de donde se deduce que no es posible considerar que la empresa demandante esté ya reestructurada.
7. La comunicación del Gobierno alemán a la que se refiere la Comisión tenía por objeto obtener la autorización definitiva de la Comisión, en el marco de la Decisión 83/392/CECA de la Comisión, de 29 de junio de 1983, relativa a las ayudas a la siderurgia previstas por este Gobierno,(2) para la concesión de determinados subsidios a la parte demandante destinados a la financiación de su proyecto de reestructuración. Éste fue objeto de un dictamen favorable de la Comisión el 7 de mayo de 1984. El dictamen tuvo en cuenta que el proyecto mejoraba simultáneamente los productos, la calidad de superficie, las tolerancias y las dimensiones, permitiendo así a la demandante hacer frente a modificaciones de la demanda, y que implicaba, además, una disminución de la capacidad de producción de chapa gruesa de 360 000 toneladas por año. El 2 de mayo de 1985 la Comisión autorizó la concesión de la ayuda a la demandante.
8. La demandante invoca dos motivos de recurso en contra de la Decisión impugnada: infracción del artículo 14 A de la Decisión nº 234/84 e incumplimiento del deber de motivación establecido en el artículo 15 del Tratado CECA. En realidad, ambos motivos están íntimamente vinculados, ya que los dos hacen referencia a la motivación de la Decisión a la luz de los requisitos exigidos por el artículo 14 A.
9. La demandante alega, fundamentalmente, que la Comisión, al rechazar mediante la Decisión impugnada la adaptación de cuotas solicitada, se basó simplemente en el hecho de que se habían programado medidas de reestructuración y se habían solicitado subvenciones a tal fin. Dicha motivación es incorrecta, a juicio de la demandante, teniendo en cuenta que la letra y el espíritu del apartado 4 del artículo 14 A exige de forma precisa, como requisito para la atribución de cuotas adicionales, que la viabilidad de la empresa esté asegurada sin adaptaciones estructurales. Por tanto, el objetivo de la citada disposición no es, a su juicio, excluir de su ámbito a todas las empresas que procedan a una reestructuración, sino sólo a las que se vean obligadas a hacerlo para poder recuperar la viabilidad sin necesidad de ayudas mediante la reestructuración y, en especial, mediante el cierre de instalaciones.
10. Aun admitiendo que la Comisión, en su Decisión, hubiese aceptado implícitamente que no se podía asegurar la viabilidad de la demandante sin una adaptación estructural, dicha Decisión debe considerarse, según la demandante, insuficientemente motivada, toda vez que no se basaba en una exacta apreciación de su situación económica general.
11. De haberla hecho, la Comisión, según la demandante, hubiese llegado a la conclusión de su indiscutible viabilidad, dada la solidez de su posición en el mercado del acero y los resultados positivos obtenidos desde 1978 (a excepción de 1983, año de especiales dificultades coyunturales).
12. Según la demandante, las medidas de reestructuración que llevaba a cabo, y para cuya financiación la Comisión autorizó la concesión de la ayuda gubernamental, no se destinaban a restablecer su viabilidad, sino a consolidar su posición y a reforzar su competitividad mediante la concentración en productos de calidad y la modernización conseguida a través de inversiones en tecnología de punta.
13. Además, tales inversiones no implicaban el cierre de instalaciones, sino su modernización o la reconversión para la fabricación de productos no sujetos a cuota. Tan cierto es esto, que la demandante había contratado 500 nuevos trabajadores entre 1980 y el final de 1985.
14. En resumen: la demandante considera que, tal como había sido reconocido por funcionarios y por un miembro de la propia Comisión, su viabilidad se encontraba asegurada sin necesidad de adaptaciones estructurales, siendo sus instalaciones "de las más competitivas de la Comunidad".
C. 15. La Comisión alega, en primer lugar, la finalidad del artículo 14 A: según ella, este artículo, si se dan ciertos requisitos, permite compensar con la concesión de cuotas adicionales a las empresas que no necesitan reestructurarse, es decir, proceder a cierres para hacerse competitivas, y que, por consiguiente, no reciben ninguna ayuda ni cuotas adicionales al amparo del artículo 14 B de la Decisión nº 234/84.
16. Es esta misma circunstancia la que la Comisión pretendió poner de relieve al utilizar, en la motivación de la Decisión impugnada, la misma expresión que figura en la exposición de motivos relativa al artículo 14 A de la Decisión nº 2177/83/CECA, que precedió a la Decisión nº 234/84, "empresas ya reestructuradas y ((que)) no se benefician, por tanto, de ninguna ayuda". Por tanto, según la Comisión, dicha formulación tiene, en cualquier caso, el mismo significado que la garantía de viabilidad sin adaptación estructural.
17. Por la misma vía, la Comisión pone de relieve, además, la relación entre el régimen de cuotas y el "Código de Ayudas" a la siderurgia, establecido mediante la Decisión nº 2320/81/CECA de la Comisión, de 7 de agosto de 1981.
18. Esta Decisión se aplica únicamente a las empresas que, entre otros requisitos, "se comprometan a la ejecución de un programa de reestructuración" adecuado para "restablecer su competitividad y hacerlas financieramente viables, sin ayuda exterior, en las condiciones de mercado normales".
19. Al amparo de esta disposición, la Comisión autorizó a la demandante, el 2 de mayo de 1985, a recibir una ayuda del Gobierno alemán en el marco del programa de reestructuración que había presentado. La Comisión estimó en su autorización que, teniendo en cuenta los datos proporcionados por la empresa en su respuesta al cuestionario financiero, había "grandes posibilidades de que, en condiciones normales de mercado, la empresa Dillinger Huettenwerke AG pueda hacerse financieramente viable de aquí a 1986 sin necesidad de ayuda suplementaria".
20. A pesar de reconocer que la demandante, en relación con otras empresas siderúrgicas, es una empresa moderna, con buenos resultados, y que las inversiones efectuadas se destinaban a innovaciones técnicas, la Comisión estimaba que la demandante era una empresa cuya viabilidad no estaba asegurada sin adaptación estructural, sin lo cual no habría autorizado la ayuda de que se trata.
D. 21. La pertinencia de la posición defendida por la Comisión depende esencialmente de una respuesta afirmativa a la cuestión de la relación entre el régimen de cuotas y el de las ayudas y, por tanto, de la legitimidad, negada por la demandante, de interpretar la legislación sobre las cuotas a la luz del "Código de Ayudas".
22. Esta cuestión ya fue abordada por el Tribunal de Justicia en las sentencias Finsider y Krupp-Thyssen, ambas de 1985.(3)
23. La primera de estas sentencias (4) aclara que los regímenes de ayudas y de cuotas "persiguen un fin común, a saber, promover la reestructuración necesaria para adaptar la producción y las capacidades a la demanda previsible y restablecer la competitividad de la siderurgia europea" (traducción provisional).
24. La sentencia Krupp y Thyssen precisa (5) que "los dos sistemas de que se trata, cualesquiera que sean las diferencias entre sus fundamentos jurídicos y sus criterios de aplicación, tienen como objetivo la reestructuración. No es pues arbitrario o discriminatorio que los datos resultantes de la aplicación de uno de estos sistemas puedan volverse a tomar con carácter de referencia en el otro" (traducción provisional).
25. Por consiguiente, es legítimo, en principio, que la Comisión aplique a la definición del criterio de viabilidad sin adaptaciones estructurales, al que se refiere el artículo 14 A de la Decisión nº 234/84, los mismos métodos con que aprecia idéntico concepto en el marco de la aplicación del apartado 1 del artículo 2 del Código de Ayudas.
26. Ahora bien, la demandante presentó un programa de reestructuración para cuya financiación solicitó el concurso de ayudas estatales.
27. Éstas fueron autorizadas por la Comisión al amparo del artículo 2 del Código de Ayudas porque, como se indicaba en el escrito de autorización, se reunían los requisitos exigidos por la mencionada disposición, a saber:
- la empresa presentó un programa de reestructuración;
- dicho programa implicaba una "disminución irreversible" de la capacidad de producción de chapa mediante la desmantelación de un horno y el cese del uso de un tren de laminación en la fabricación de productos elaborados;
- implicaba también diversas inversiones en proyectos de investigación y desarrollo y en la introducción de innovaciones tecnológicas que permitirían mejorar la calidad de la producción e introducir innovaciones en el tipo de productos fabricados;
- la ejecución del programa contribuiría a crear "grandes posibilidades de que, en condiciones de mercado normales, la sociedad Dillinger-Huettenwerke AG pueda restablecer de aquí a 1986 su viabilidad financiera sin ayuda suplementaria".
28. No obstante, la Comisión solicitaba que en los informes semestrales que se le debían cursar se le proporcionasen "informaciones sobre los progresos realizados por la sociedad Dillinger-Huettenwerke AG para restablecer la viabilidad financiera", pudiendo exigir la supresión del pago de las ayudas o imponer obligaciones suplementarias en materia de reestructuración de la empresa si los informes semestrales suscitasen "dudas en cuanto a la recuperación de la viabilidad de la empresa en cuestión a finales de 1985".
29. Es decir: la Comisión consideraba a la demandante como una empresa que necesitaba reestructurarse para recuperar la viabilidad y ésa fue la única razón por la que autorizó las ayudas financieras de que carecía para llevar a cabo su programa de reestructuración.
30. Al transponer estas conclusiones al ámbito de aplicación del artículo 14 A de la Decisión nº 234/84 y, por consiguiente, a la verificación de los requisitos previstos en el mismo, la Comisión no hace otra cosa que expresar la estrecha relación lógica existente entre el régimen de ayudas y el de cuotas, ya reconocida por el Tribunal de Justicia.
31. En el escrito de dúplica, la Comisión explica que considera el concepto de viabilidad, usado en relación con el Código de Ayudas y con el artículo 14 A, como un término técnico para cuya apreciación utiliza un método cuantificado, cuyos resultados, en el caso de la demandante, no figuraron en la Decisión impugnada por razones de oportunidad, pero cuyos criterios y supuestos básicos se encuentran publicados en los informes decimosegundo, decimotercero y decimocuarto sobre la política de competencia y que, por tanto, no podían ser desconocidos por la demandante.
32. De este modo la Comisión aplica idénticos criterios a todas las empresas para examinar la recuperación de la viabilidad, pretendiendo con ello asegurar, en el marco de las perspectivas de mercado reseñadas en sus "Objetivos Generales", que éstas sean capaces de generar los márgenes necesarios para cubrir el conjunto de sus costes de producción, incluidas las amortizaciones, los gastos de financiación y unas ganancias mínimas del capital propio.
33. En este plano, la Comisión aclara que su apreciación se basa, no en los resultados pasados, obtenidos en el marco de un mercado reglamentado por los poderes públicos (cuotas, regulación de precios, restricciones a las importaciones), sino por los resultados que las empresas serán previsiblemente capaces de obtener en el mercado libre, cuyo restablecimiento se podía esperar para 1986.
34. A este respecto conviene recordar que la Comisión fijó un límite del 3,5 % para las ganancias mínimas del capital en 1986 como criterio esencial de reconocimiento de la viabilidad sin necesidad de reestructuración.
35. La Comisión, basándose en estos criterios y utilizando los datos proporcionados por la demandante en su programa de reestructuración y en el cuestionario financiero, efectuó los cálculos con objeto de apreciar la viabilidad de la empresa Dillinger-Huettenwerke AG a partir de 1986, para poder decidir sobre la autorización de las ayudas solicitadas.
36. El estudio llevado a cabo permitió concluir que, teniendo en cuenta los proyectos de inversión y las ayudas previstas, se podría considerar que la viabilidad de la demandante se conseguiría "por escaso margen" en el año 1986, siendo los resultados inferiores a aquéllos que supondrían unas ganancias del capital propio del 3,5 % (21,8 millones de DM en lugar de 24 millones de DM).
37. Por otra parte, se habría producido un déficit de 43,2 millones de DM si la demandante no hubiese procedido a medidas de reestructuración, y un excedente de apenas 15,8 millones de DM si las medidas se hubiesen aplicado sin ninguna ayuda.
38. Los resultados de este cálculo fueron los que la Comisión transpuso al régimen de cuotas, rechazando la aplicación del artículo 14 A a la demandante.
E. 39. Como ya hemos visto, el Tribunal de Justicia, a la vista de sus objetivos comunes, ha reconocido la legitimidad de esta interpretación conjunta de las disposiciones de ambos sistemas normativos.
40. Sin embargo, surgen en este punto algunas dificultades particulares.
41. Desde luego, la terminología utilizada en las disposiciones pertinentes de uno y otro régimen no es enteramente coincidente.
42. El apartado 4 del artículo 14 A habla de viabilidad asegurada sin adaptaciones estructurales; el apartado 1 del artículo 2 del Código de Ayudas se refiere a programas adecuados para restablecer la competitividad de las empresas y hacerlas financieramente viables sin ayuda exterior.
43. En la versión alemana de dichas normas, los términos utilizados son, respectivamente, "Lebensfaehigkeit" (por viabilidad, o "viabilité" en el texto francés) y "Rentabilitaet" (por financieramente viables o "financièrement viables").
44. Igualmente en la versión italiana se puede leer respectivamente, "possa continuare la sua attivitá" y "rendere l' efficienza financiaria dell' impresa".
45. Sin embargo, es significativo que la versión inglesa del artículo 2 del Código de Ayudas no hable de "profitability", sino de "making it financially viable".
46. Las instituciones están obligadas a realizar una interpretación y una aplicación uniformes de las normas del Derecho comunitario, con independencia de las versiones lingueísticas.
47. Sin embargo, ésta sólo es posible cuando se recurre a criterios objetivos de interpretación.
48. Ahora bien, si se diese preferencia a la interpretación del artículo 14 A que parece más próxima a la versión italiana o, incluso, a la alemana, se estaría utilizando un elemento de subjetividad, porque la "continuación de la actividad" o el "mantenimiento con vida" de una empresa cuando la misma no es "rentable", pero no está en situación de quiebra, depende en gran medida de la voluntad de los accionistas.
49. Por otro lado, como ha declarado el Tribunal de Justicia, "en caso de divergencia entre las versiones lingueísticas, la disposición en cuestión debe ser interpretada en función del sistema general y de la finalidad de la normativa de la que constituye un elemento" (6) (traducción provisional).
50. No existe la menor duda sobre la interpretación que la Comisión da al concepto de viabilidad (o viabilidad financiera) en el marco del régimen de ayudas.
51. A la luz del objetivo del artículo 14 A tal como resulta de la tesis de la Comisión, que suscribimos, y de las finalidades comunes de los regímenes de ayudas y de cuotas, ningún argumento de fondo se opone a que la Comisión también aplique idénticos criterios a este último régimen. Se trata, además, de criterios generales, aplicables a todas las empresas, cuya delimitación entra, sin duda, en el margen de apreciación de la Comisión, institución responsable de la gestión de ambos sistemas.
52. El propio legislador explicitó que el artículo 14 A tiene como destinatarios a las empresas que estén "ya reestructuradas y que, por consiguiente, no se beneficien de ninguna ayuda", compensándolas en relación con las que hayan aumentado su índice de utilización procediendo a cierres de instalaciones.
53. El artículo 14 B es el que permite la atribución de cuotas suplementarias a las empresas que estén llevando a cabo un plan de reestructuración aprobado por la Comisión con el fin de incentivarlas para que realicen rápidamente la totalidad de los cierres de instalaciones previstos.
54. En consecuencia, la demandante, que tenía en curso un programa de reestructuración que implicaba, como ella misma reconoce, una reducción de la capacidad, y que se beneficiaba de ayudas para hacerla financieramente viable en condiciones normales de mercado, no cumplía los requisitos necesarios para beneficiarse del artículo 14 A.
55. Ésta era la interpretación del artículo 14 A que se derivaba con claridad de la Decisión nº 2177/83, a la luz de su propia exposición de motivos.
56. Sin embargo, la Decisión nº 234/84 introdujo algunas modificaciones en la redacción del artículo 14 A.
57. La Comisión sigue sustentando la misma interpretación en relación con esta Decisión.
58. El hecho de que, al contrario de lo que sucedió con otras disposiciones, y concretamente con el artículo 14 B, el legislador no haya creído necesario explicar en la exposición de motivos las razones de aquellas modificaciones, es un indicio de que no creía que alterasen la interpretación anterior del precepto cuyos objetivos son los mismos.
59. Por tanto, no se ha demostrado, a nuestro parecer, que la Comisión haya procedido erróneamente al interpretar el concepto de "viabilidad ((...)) sin adaptaciones estructurales" en los mismos términos en que lo hace en el marco del artículo 2 del Código de Ayudas.
60. Éste es, en nuestra opinión, el procedimiento que garantiza mejor la coherencia global del sistema.
61. Sólo en el caso de que lo impusiesen razones de peso procedería dar sentidos diferentes a conceptos idénticos en ambos regímenes; y, en tal caso, se exigiría que dicha dualidad se derivase inequívocamente del tenor literal de los preceptos, cosa que no sucede.
62. Además, nos parece correcto relacionar el concepto de "adaptaciones estructurales" del artículo 14 A con la existencia de un programa de reestructuración, sin lo cual podría dársele un sentido excesivamente amplio y, de esta manera, hacer totalmente inviable la aplicación de lo dispuesto en el mismo.
F. 63. Sin embargo, como hemos visto, la demandante alega que la motivación de la Decisión impugnada no está adecuadamente expresada en su texto, por lo que dicha Decisión está insuficientemente motivada. Según la demandante, la Comisión sólo se refirió al hecho de que estaban previstas medidas de reestructuración sin tomar posición sobre el único requisito verdaderamente decisivo, es decir, la viabilidad sin adaptación estructural. En cualquier caso, la Decisión impugnada no hace referencia alguna a los cálculos o criterios que hayan podido llevar a la Comisión a considerar que la viabilidad de la demandante no está asegurada sin adaptaciones estructurales.
64. Por el contrario, la Comisión considera que el sentido de la Decisión es comprensible incluso sin la mención de los cálculos que le sirven de base.
65. Al referirse a la necesidad de reestructuración y a la concesión de ayudas, utilizando las mismas expresiones que la exposición de motivos de la Decisión nº 2177/83, la Comisión quiso, precisamente, manifestar que la viabilidad de la empresa no se hallaba asegurada sin dicha reestructuración.
66. No es difícil reconocer que la Comisión habría podido incluir en su Decisión una motivación más completa y que no generara equívocos al destinatario.
67. Sin embargo, las referencias al proyecto de reestructuración, al cierre de instalaciones y a la concesión de ayudas proporcionaban a la demandante los elementos indispensables para conocer el fundamento de la denegación de la solicitud, a la luz de los requisitos establecidos en el artículo 14 A de la Decisión nº 234/84, (expresamente mencionado) y también en relación con el régimen de ayudas.
68. No nos parece, por consiguiente, que dicha motivación pudiese privar a la demandante de la posibilidad de controlar una correcta aplicación, a su respecto, del artículo 14 A de la Decisión nº 234/84, ni impedir al Tribunal de Justicia ejercer su misión de control.(7)
G. 69. Habida cuenta de que procede rechazar los dos motivos de recurso alegados, concluimos proponiendo al Tribunal que desestime el recurso de la sociedad Dillinger-Huettenwerke, condenando a la demandante al pago de las costas, de conformidad con el apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento.
(*) Traducido del portugués.
(1) DO L 29 de 1.2.1984.
(2) DO L 227 de 19.8.1983.
(3) Sentencia de 15 de enero de 1985, Finsider/Comisión, 250/83, Rec. 1985, pp. 131, 152; sentencia de 15 de octubre de 1985, Krupp y Thyssen/Comisión, asuntos acumulados 211 y 212/83, 77 y 78/84, Rec. 1985, p. 3409.
(4) Véase asunto 250/83, Finsider, ya citado, apartado 9.
(5) Véanse asuntos acumulados 211 y 212/83, 77 y 78/84, Krupp y Thyssen, ya citados, apartado 34.
(6) Sentencia de 28 de marzo de 1985, Comisión/Reino Unido, 100/84, Rec. 1985, p. 1169, apartado 17.
(7) Véase sentencia de 28 de octubre de 1981, Krupp/Comisión, asuntos acumulados 275/80 y 24/81, Rec. 1981, pp. 2489-2490, 2512-2513.