62023CJ0715
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 10. julija 2025 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Postopki sklepanja koncesijskih pogodb – Direktiva 2014/23/EU – Člen 4(2) – Negospodarske storitve splošnega pomena – Člen 19 – Socialne in druge posebne storitve – Področje uporabe teh določb – Dejavnost poslovanja lekarne“
V zadevi C‑715/23,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložila Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Slovenija) z odločbo z dne 23. novembra 2023, ki je na Sodišče prispela 23. novembra 2023, v postopku
Farmacija, d.o.o.,
proti
Občini Benedikt,
ob udeležbi
MN,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi I. Jarukaitis, predsednik senata, N. Jääskinen (poročevalec), A. Arabadjiev, M. Condinanzi, sodniki, in R. Frendo, sodnica,
generalni pravobranilec: R. Norkus,
sodni tajnik: M. Longar, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 12. decembra 2024,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za družbo Farmacija, d.o.o., K. Zdolšek, odvetnica,
–
za slovensko vlado N. Pintar Gosenca in A. Vran, agentki,
–
za češko vlado L. Halajová, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,
–
za grško vlado K. Georgiadis, V. Karra in S. Papaioannou, agenti,
–
za Evropsko komisijo A. Kraner, L. Malferrari in G. Wils, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 13. marca 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4(2) in člena 19 Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL 2014, L 94, str. 1, in popravek v UL 2018, L 82, str. 17).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo z omejeno odgovornostjo Farmacija, d.o.o., in Občino Benedikt (Slovenija), ker je ta občina izdala dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne na ozemlju te občine brez predhodne objave obvestila o koncesiji.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 6 in 36 Direktive 2014/23 je navedeno:
„(6)
Opozoriti bi bilo treba, da se lahko države članice v skladu z načeli enake obravnave, nediskriminacije, transparentnosti in prostega pretoka oseb, določenimi v [Pogodbi o delovanju Evropske unije], same odločijo, ali bo opravljanje storitev organizirano kot opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, kot opravljanje negospodarskih storitev splošnega pomena ali kot kombinacija obeh. […] Poleg tega ta direktiva ne obravnava financiranja storitev splošnega gospodarskega pomena ali sistemov pomoči, ki jih v skladu s pravili Unije o konkurenci dodelijo države članice, zlasti na socialnem področju. Primerno je pojasniti, da negospodarske storitve splošnega pomena ne bi smele spadati v področje uporabe te direktive.
[…]
(36)
Ta direktiva se ne bi smela uporabljati za nekatere storitve v sili, če jih izvajajo neprofitne organizacije ali združenja, saj bi težko ohranili posebno naravo teh organizacij, če bi bilo izvajalce storitev treba izbirati v skladu s postopki iz te direktive. […] Pojasniti bi bilo torej treba, da bi morala za storitve, ki so zajete s kodo CPV 85143000-3, pri katerih gre izključno za prevoz bolnikov z reševalnimi vozili, veljati posebna ureditev, določena za socialne in druge posebne storitve (v nadaljnjem besedilu: enostavnejša ureditev). […]“
4
Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, v odstavkih 1 in 4 določa:
„1.   Ta direktiva določa pravila o postopkih naročanja, ki jih izvedejo javni naročniki in naročniki s koncesijami, katerih ocenjena vrednost ni manjša od mejnih vrednosti iz člena 8.
[…]
4.   Sporazumi, sklepi ali drugi pravni instrumenti, ki urejajo prenos pooblastil in pristojnosti za izvajanje javnih nalog med javnimi naročniki ali naročniki oziroma skupinami javnih naročnikov ali naročnikov in ki ne določajo odplačnosti izvedbe pogodbe, se štejejo za zadevo notranje organizacije zadevne države članice in se ta direktiva zanje kot take ne uporablja.“
5
Člen 4 navedene direktive, naslovljen „Možnost, da države članice same opredelijo storitve splošnega gospodarskega pomena“, določa:
„1.   Ta direktiva ne vpliva na možnost držav članic, da v skladu s pravom Unije same opredelijo, kaj štejejo za storitve splošnega gospodarskega pomena, kako bi morale biti te storitve organizirane in financirane v skladu s pravili o državni pomoči in katere posebne obveznosti bi zanje morale veljati. Ta direktiva prav tako ne vpliva na to, kako države članice urejajo svoje sisteme socialne varnosti.
2.   Negospodarske storitve splošnega pomena ne spadajo v področje uporabe te direktive.“
6
Člen 5, točka 1, iste direktive določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1.
[…]
(b)
‚koncesija za storitve‘ pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo, s katero eden ali več javnih naročnikov ali naročnikov opravljanje in upravljanje storitev, razen izvajanja gradenj iz točke (a), zaupa enemu ali več gospodarskim subjektom, pri čemer je nadomestilo zgolj pravica do uporabe storitev, ki so predmet pogodbe, ali ta pravica skupaj s plačilom.
Podelitev koncesije za gradnje ali storitve pomeni, da se operativno tveganje pri izvajanju teh gradenj ali storitev prenese na koncesionarja in vključuje tveganje, povezano s povpraševanjem, ali tveganje, povezano z dobavo, ali oboje. Šteje se, da koncesionar prevzame operativno tveganje, če pod običajnimi pogoji delovanja ni zagotovljeno, da se mu bodo povrnile naložbe ali stroški, ki nastanejo pri izvajanju gradenj ali storitev, ki so predmet koncesije. Del tveganja, ki se prenese na koncesionarja, vključuje dejansko izpostavljenost tržnim nepredvidljivostim, kar pomeni, da ocenjena morebitna izguba za koncesionarja ni zgolj nominalna ali zanemarljiva“.
7
Člen 19 Direktive 2014/23, naslovljen „Socialne in druge posebne storitve“, določa:
„Za koncesije za socialne in druge posebne storitve iz Priloge IV, ki spadajo v področje uporabe te direktive, veljajo samo obveznosti iz člena 31(3) ter členov 32, 46 in 47.“
8
V Prilogi IV k tej direktivi, naslovljeni „Storitve iz člena 19“, so navedene zdravstvene, socialne in sorodne storitve, med katere spadajo storitve, ki ustrezajo kodam od 85000000-9 do 85323000-9 nomenklature Common Procurement Vocabulary (CPV), sprejete na podlagi Uredbe (ES) št. 2195/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. novembra 2002 o enotnem besednjaku javnih naročil (CPV) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 5, str. 3), vključno s storitvami na področju farmacije, ki spadajo pod kodo 85149000‑5.
Slovensko pravo
ZNKP
9
Člen 2 Zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah (Uradni list RS, št. 9/2019) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: ZNKP), v točki 18 določa:
„‚negospodarske storitve splošnega pomena‘ pomenijo tiste negospodarske storitve, ki se na podlagi zakona izvajajo kot storitve splošnega pomena in se ne ponujajo na trgu proti plačilu, zato zanje veljajo posebne obveznosti javne službe“.
10
Člen 9 tega zakona določa:
„Ta zakon se uporablja za koncesijske pogodbe, katerih ocenjena vrednost brez davka na dodano vrednost […] je enaka ali višja od vrednosti iz prvega odstavka 8. člena Direktive 2014/23/EU.“
11
Člen 10 navedenega zakona določa:
„Za koncesije, ki jih urejajo ta zakon in tudi posebni zakoni, se uporabljajo ta zakon in določbe posebnih zakonov, kolikor niso v nasprotju s tem zakonom.“
12
Člen 11 istega zakona v odstavku 1 določa:
„Ta zakon se ne uporablja za:
1.
koncesije za negospodarske storitve splošnega pomena; […]“
13
Člen 15 ZNKP določa:
„Za koncesije za socialne in druge posebne storitve iz Priloge IV Direktive 2014/23/EU se uporabljajo določbe tega zakona, ki urejajo obveznost izvedbe pripravljalnih dejanj, obveznost objave obvestila iz 35. in 40. člena tega zakona in pravno varstvo v postopkih izbire koncesionarja po tem zakonu.“
Zakon o zdravstveni dejavnosti
14
Člen 2 Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa:
„Zdravstvena dejavnost se opravlja na primarni, sekundarni in terciarni ravni.
Zdravstvena dejavnost na primarni ravni obsega osnovno zdravstveno dejavnost in lekarniško dejavnost.“
15
Člen 3 tega zakona določa:
„Izvajalci zdravstvene dejavnosti so domače in tuje pravne in fizične osebe, ki so pridobile dovoljenje ministrstva, pristojnega za zdravje, za opravljanje zdravstvene dejavnosti.
Javna zdravstvena služba obsega zdravstvene storitve, katerih trajno in nemoteno opravljanje zagotavljajo v javnem interesu država in lokalne skupnosti in ki se, temelječe na načelu solidarnosti, v skladu s predpisi, ki urejajo zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje, zagotavljajo kot pravice obveznega zdravstvenega zavarovanja ter se v celoti ali deloma financirajo iz javnih sredstev, predvsem iz obveznega zdravstvenega zavarovanja. Zdravstvene storitve iz prejšnjega stavka kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov na[d] odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti.“
16
Člen 20 navedenega zakona v prvem odstavku določa:
„Lekarniška dejavnost se izvaja v skladu s posebnim zakonom. Za vprašanja, ki v posebnem zakonu niso urejena, se uporablja ta zakon.“
Zakon o lekarniški dejavnosti
17
Člen 1 Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa:
„Ta zakon ureja namen, vsebino in pogoje za izvajanje lekarniške dejavnosti, organiziranost, pogoje in postopke za podeljevanje in izvajanje koncesij, farmacevtske strokovne delavce in njihova strokovna združenja, medmrežno lekarniško dejavnost in nadzor.“
18
Člen 2 tega zakona v odstavku 1 določa:
„Namen lekarniške dejavnosti je zagotavljanje kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili in drugimi izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter svetovanje glede njihove varne, pravilne in učinkovite uporabe pacientom in zdravstvenim delavcem v zdravstvu.“
19
Člen 4(1) navedenega zakona v točki 8 določa:
„Izvajalec […] lekarniške dejavnosti […] je fizična ali pravna oseba s koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti v skladu s tem zakonom, javni lekarniški zavod, bolnišnica ali drugi izvajalci v skladu s tem zakonom.“
20
Člen 5 istega zakona določa:
„(1)   Lekarniška dejavnost je javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov.
(2)   Lekarniška dejavnost se izvaja na primarni, sekundarni in terciarni ravni zdravstvene dejavnosti.
(3)   Mrežo lekarniške dejavnosti v skladu s tem zakonom na primarni ravni zagotavlja občina ali več sosednjih občin skupaj, na sekundarni in terciarni ravni pa država.“
21
Člen 10 Zakona o lekarniški dejavnosti v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, v odstavkih 2, 3, 4 in 7 določa:
„(2)   Podružnica lekarne lahko deluje samo pod strokovnim nadzorom lekarne, ki jo je organizirala. Za poslovanje podružnice lekarne je odgovoren vodja lekarne, ki je podružnico organizirala.
(3)   Dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva.
(4)   Dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne se lahko izda tudi za določen čas oziroma za določeno obdobje v letu (turistična sezona).
[…]
(7)   Podružnica lekarne začne izvajati lekarniško dejavnost, ko ji je izdano dovoljenje v skladu s prvim odstavkom 67. člena tega zakona.“
22
Člen 15 tega zakona v odstavku 1 določa:
„Izvajanje lekarniške dejavnosti je financirano iz javnih in zasebnih sredstev. Javna sredstva iz prejšnjega stavka zajemajo zlasti:
–
plačila za opravljeno delo v okviru lekarniške dejavnosti na podlagi pogodbe z nosilci zdravstvenih zavarovanj,
–
plačila iz proračunskih sredstev,
–
sredstva ustanovitelja.“
23
Člen 27 navedenega zakona v odstavku 1 določa:
„Javni lekarniški zavod na primarni ravni […] na svojem območju ustanovi občina ali več sosednjih občin skupaj po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva.“
24
Člen 39 istega zakona v odstavkih 1 in 2 določa:
„(1)   Koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti na primarni ravni se lahko, pod pogoji, določenimi v tem zakonu, podeli fizični osebi, ki je nosilec lekarniške dejavnosti, ali pravni osebi, v kateri ima nosilec lekarniške dejavnosti, ki je tudi njen poslovodja oziroma poslovodni organ, več kot 50 % delež v osnovnem kapitalu te osebe (v nadaljnjem besedilu: koncesionar).
(2)   Koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za izvajanje lekarniške dejavnosti na območjih, za katera ima koncesijo oziroma dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, v skladu z mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
25
Občina Benedikt je 11. marca 2022 subjektu MN brez predhodne objave obvestila o koncesiji izdala dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne na ozemlju te občine za nedoločen čas.
26
Družba Farmacija je pri Občini Benedikt vložila zahtevek za revizijo tega dovoljenja. V bistvu je menila, da je ta občina podelila koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti brez izvedbe ustreznega postopka oziroma v nasprotju z Direktivo 2014/23.
27
Občina Benedikt je zahtevek za revizijo brez vsebinske obravnave zavrgla, saj je menila, da družba Farmacija nima pravice do vložitve pravnega sredstva niti v okviru predrevizijskega postopka niti v samem revizijskem postopku. Ta občina tako meni, da izdaja dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne po vsebini ne pomeni podelitve koncesije za storitve.
28
Družba Farmacija je zoper to odločitev vložila pritožbo, ki je bila odstopljena v reševanje Državni revizijski komisiji za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Slovenija), ki je predložitveno sodišče. Družba Farmacija je pred to komisijo ponovila stališče, da je Občina Benedikt z izdajo dovoljenja za koncesijo za storitev, ne da bi upoštevala postopek, določen v ZNKP in Direktivi 2014/23, kršila ta akta.
29
Predložitveno sodišče meni, da dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, ki ga je izdala Občina Benedikt, ustreza podelitvi koncesije za izvajanje lekarniške dejavnosti. Vendar navedeno sodišče dvomi o tem, ali storitev izvajanja lekarniške dejavnosti spada na področje uporabe Direktive 2014/23. Natančneje, sprašuje se, ali je treba takšno storitev šteti za negospodarsko storitev splošnega pomena ali za storitev splošnega gospodarskega pomena.
30
V zvezi s tem predložitveno sodišče na eni strani navaja, da je slovenski zakonodajalec določil, da je zdravstvena dejavnost, katere del je lekarniška dejavnost, negospodarska storitev splošnega pomena. Navedeno sodišče meni, da je treba upoštevati bistveno vlogo, ki jo imajo lekarne v javnem zdravstvu, in njihovo financiranje, zaradi česar so v privilegiranem razmerju z državo in se razlikujejo od drugih gospodarskih subjektov.
31
Na drugi strani navedeno sodišče ugotavlja, da je Sodišče v sodbi z dne 14. julija 2022, ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559), že razsodilo, da so storitve, ki se opravljajo za plačilo, gospodarske dejavnosti. Navaja, da v skladu z nacionalno ureditvijo izvajalci storitev, ki so lekarne, prejmejo plačilo iz sredstev obveznega zdravstvenega zavarovanja, pa tudi iz sredstev uporabnikov.
32
Poleg tega, če za storitve izvajanja lekarniške dejavnosti, kakršne so te iz spora, o katerem odloča, ne bi bilo mogoče šteti, da pomenijo negospodarske storitve splošnega pomena, ker izvajalci teh storitev prejmejo plačilo, zaradi česar bi navedene storitve spadale na področje uporabe Direktive 2014/23, se predložitveno sodišče sprašuje, ali bi lahko bile navedene storitve zajete s pojmom „socialne in druge posebne storitve“ iz člena 19 te direktive.
33
V teh okoliščinah je Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil prekinila odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložila ti vprašanji:
„1.
Ali je mogoče storitev izvajanja lekarniške dejavnosti, katere bistveni predmet je izdaja zdravil za uporabo v humani medicini na recept in brez recepta uporabniku, vključno s svetovanjem uporabniku za pravilno in varno uporabo teh zdravil, opredeliti kot ‚negospodarsko storitev splošnega pomena‘ v smislu člena 4(2) Direktive 2014/23?
2.
Ali je mogoče storitev izvajanja lekarniške dejavnosti, katere bistveni predmet je izdaja zdravil za uporabo v humani medicini na recept in brez recepta uporabniku, vključno s svetovanjem uporabniku za pravilno in varno uporabo teh zdravil, šteti za socialne in druge posebne storitve v smislu člena 19 Direktive 2014/23?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Dopustnost
34
Slovenska vlada meni, da ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložila Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil, ni dopusten, ker ta komisija na podlagi določb nacionalnega prava ni organ, pristojen za odločanje o sporu o glavni stvari, in zato ni „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU.
35
V zvezi s tem je v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, to, ali ima predložitveni organ status „sodišča“, odvisno od skupka elementov, kot so zakonska podlaga tega organa, njegova stalnost, obveznost njegove pristojnosti, kontradiktornost postopka, njegova uporaba pravnih pravil in njegova neodvisnost (sodba z dne 8. junija 2017, Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431, točka 33 in navedena sodna praksa).
36
V obravnavani zadevi je treba opozoriti, da je Sodišče v sodbi z dne 8. junija 2017, Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431), že ugotovilo, da Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil izpolnjuje merila za to, da se šteje za „nacionalno sodišče“ v smislu člena 267 PDEU.
37
Sodišče od te ugotovitve ni odstopilo v sodbah z dne 10. septembra 2020, Tax‑Fin-Lex (C‑367/19, EU:C:2020:685), in z dne 10. novembra 2022, SHARENGO (C‑486/21, EU:C:2022:868), v katerih je odgovorilo na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je prav tako postavila Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil.
38
Vendar slovenska vlada trdi, da se obravnavana zadeva razlikuje od zadev, v katerih je Sodišče tej komisiji že priznalo status sodišča, ker ta ni pristojna za odločanje o zadevi v glavni stvari, kar naj bi pomenilo, da navedena komisija ni „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU.
39
V zvezi s tem je iz sodne prakse Sodišča razvidno, prvič, da Sodišče ni pristojno, da bi podvomilo o presoji predložitvenega sodišča glede dopustnosti pravnega sredstva iz postopka v glavni stvari, ki v okviru postopka predhodnega odločanja spada v pristojnost nacionalnega sodišča, niti da bi preverjalo, ali je bila predložitvena odločba sprejeta v skladu z nacionalnimi pravili o organizaciji sodišč in sodnih postopkih. Sodišče je vezano na predložitveno odločbo, ki jo izda sodišče države članice, če ta ni bila razveljavljena na podlagi pravnega sredstva, ki ga morebiti določa nacionalno pravo (glej v tem smislu sodbi z dne 16. julija 2020, Governo della Repubblica italiana (Status italijanskih mirovnih sodnikov), C‑658/18, EU:C:2020:572, točka 61, in z dne 30. septembra 2020, CPAS de Liège, C‑233/19, EU:C:2020:757, točka 36 in navedena sodna praksa).
40
Drugič, iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, uvedenega s členom 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Iz tega izhaja, da za vprašanja v zvezi s pravom Unije velja domneva upoštevnosti in da Sodišče, kadar se zastavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti. Sodišče lahko odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga postavi nacionalno sodišče, zavrne samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 25. februarja 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku in Adoreikė, C‑146/23 in C‑374/23, EU:C:2025:109, točka 37 in navedena sodna praksa).
41
V obravnavani zadevi je treba poudariti, da je le predložitveno sodišče pristojno za določitev mej svoje pristojnosti. Poleg tega je treba prav tako ugotoviti, da sta vprašanji, ki ju je postavilo navedeno sodišče, v smislu zgoraj navedene sodne prakse Sodišča povezani s predmetom spora o glavni stvari, da nobeno od teh vprašanj ni hipotetično ter da ima Sodišče na voljo potrebne dejanske in pravne elemente, da lahko na navedeni vprašanji koristno odgovori.
42
Iz tega sledi, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
Prvo vprašanje
43
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 4(2) Direktive 2014/23 razlagati tako, da dejavnost poslovanja lekarne, katere bistveni del je izdajanje zdravil za uporabo v humani medicini za plačilo, in sicer na recept ali brez njega, ter svetovanje glede pravilne in varne uporabe teh zdravil, spada pod pojem „negospodarske storitve splošnega pomena“ iz te določbe.
44
Za odgovor na to vprašanje je treba razložiti pojem „negospodarske storitve splošnega pomena“ v smislu člena 4(2) Direktive 2014/23, ki določa področje uporabe te direktive tako, da te storitve z njega izključuje. Iz besedila te določbe v povezavi z uvodno izjavo 6 navedene direktive je namreč razvidno, da „negospodarske storitve splošnega pomena“ ne spadajo na področje uporabe te direktive.
45
V zvezi s tem je treba na eni strani poudariti, da pojem „negospodarske storitve splošnega pomena“ ni bil opredeljen niti v Pogodbi DEU niti v sekundarni zakonodaji, vključno z Direktivo 2014/23.
46
Na drugi strani je treba ugotoviti, da člen 4(2) Direktive 2014/23 prav tako ne vsebuje izrecne napotitve na pravo držav članic za opredelitev pomena in obsega pojma „negospodarske storitve splošnega pomena“.
47
V skladu z ustaljeno sodno prakso pa tako iz zahtev po enotni uporabi prava Unije kot iz načela enakosti izhaja, da je treba izraze določbe prava Unije, ki pri opredelitvi svojega pomena in obsega ne napotuje izrecno na pravo držav članic, običajno razlagati avtonomno in enotno v vsej Evropski uniji, in sicer ob upoštevanju konteksta te določbe in cilja, ki se uresničuje z zadevno ureditvijo (glej v tem smislu sodbi z dne 18. januarja 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, točka 11, in z dne 13. marca 2025, APS Beta Bulgaria in Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia, C‑337/23, EU:C:2025:183, točka 49 in navedena sodna praksa).
48
Zato vprašanje, ali so storitve, ki se opravljajo v okviru dejavnosti lekarne, negospodarske storitve splošnega pomena v smislu ureditve Unije, spada na področje prava Unije. Tako to, da je nacionalni zakonodajalec takšno dejavnost opredelil kot negospodarsko storitev splošnega pomena, kar je izpostavila slovenska vlada, ne more biti odločilno (glej v tem smislu sodbi z dne 10. julija 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, točka 40, ter z dne 14. julija 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, točka 55 in navedena sodna praksa).
49
Kot je namreč generalni pravobranilec navedel v točkah 59, 61 in 62 sklepnih predlogov, je pravilno delovanje notranjega trga Unije, ki med drugim zajema svobodo opravljanja storitev in svobodo ustanavljanja, kot izhaja iz člena 26(2) PDEU, mogoče zagotoviti le z enotnim razumevanjem pojma „negospodarske storitve splošnega pomena“. V nasprotnem primeru bi obstajala nevarnost neenotne uporabe zadevnih pravil prava Unije, kar bi lahko povzročilo razdrobljenost notranjega trga. Tako ob upoštevanju dejstva, da se lahko načini izvajanja dejavnosti lekarn med državami članicami zaradi posebnosti nacionalne ureditve, ki se uporabi, precej razlikujejo, to, kako države članice pravno opredelijo naravo te dejavnosti, samo po sebi ne more biti odločilno. Zato pristojnost držav članic, da zagotavljajo, naročajo in organizirajo negospodarske storitve splošnega pomena, kot je navedena v uvodni izjavi 6 in členu 4(1) Direktive 2014/23 ter določena v členu 2 Protokola št. 26 o storitvah splošnega pomena (UL 2012, C 326, str. 308), priloženega k Pogodbi DEU, ne more ovirati avtonomne razlage tega pojma.
50
V zvezi z opredelitvijo pojma „negospodarske storitve splošnega pomena“ v smislu člena 4(2) Direktive 2014/23 je treba navesti, kot je to storil generalni pravobranilec v točki 53 sklepnih predlogov, da je ta pojem sestavljen iz dveh kumulativnih elementov. Taka storitev mora biti, prvič, splošnega pomena in, drugič, negospodarske narave. Zato je treba za ugotovitev, ali storitve lekarn spadajo na področje uporabe te določbe, preveriti, ali so gospodarske narave ali ne.
51
S tega vidika je treba pojem „negospodarske storitve splošnega pomena“, ker je vsebovan v Direktivi 2014/23, razlagati ob upoštevanju sodne prakse Sodišča, zlasti sodne prakse v zvezi s spoštovanjem svoboščin, določenih v Pogodbi DEU, ter v zvezi z načeli, ki iz njih izhajajo, kot so enako obravnavanje, prepoved diskriminacije, vzajemno priznavanje, sorazmernost in preglednost, ki jih je treba zagotoviti na podlagi te direktive, katere pravna podlaga zajema člen 53(1) ter člena 62 in 114 PDEU.
52
Natančneje, pojem „storitve“ v smislu člena 4(2) Direktive 2014/23 je treba razlagati ob upoštevanju svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU, katere področje uporabe je omejeno na gospodarske dejavnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 14. julija 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, točka 59). Hkrati tega pojma – glede na to, da opredeljuje področje uporabe ene od temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo DEU – ni mogoče razlagati ozko (glej v tem smislu sodbo z dne 11. aprila 2000, Deliège, C‑51/96 in C‑191/97, EU:C:2000:199, točka 52 in navedena sodna praksa).
53
Iz sodne prakse Sodišča je prav tako razvidno, da je storitev, ki se opravlja za plačilo, „gospodarska dejavnost“, saj je bistvena značilnost plačila to, da pomeni ekonomsko protivrednost zadevne storitve, pri čemer pa ni nujno, da to plačilo opravi prejemnik te storitve (glej v tem smislu sodbi z dne 1. februarja 2017, Komisija/Madžarska, C‑392/15, EU:C:2017:73, točka 100, in z dne 14. julija 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, točka 60).
54
Te preudarke potrjuje že samo besedilo Direktive 2014/23. V členu 1 te direktive, naslovljenem „Predmet urejanja in področje uporabe“, je namreč v bistvu pojasnjeno, da morajo biti sporazumi, sklepi ali drugi pravni instrumenti, ki urejajo prenos pooblastil in pristojnosti za izvajanje javnih nalog, ki jih javni naročniki ali naročniki prenesejo na gospodarske subjekte, odplačni, da bi spadali na področje uporabe navedene direktive.
55
Kar natančneje zadeva dejavnost lekarne, je Sodišče pojasnilo, da ta dejavnost pomeni opravljanje gospodarske dejavnosti, ki spada na področje uporabe člena 49 PDEU (sodba z dne 19. decembra 2019, Comune di Bernareggio, C‑465/18, EU:C:2019:1125, točka 27 in navedena sodna praksa), in da lekarnar uresničuje cilj ustvarjanja dobička, čeprav naj bi lekarno vodil ob upoštevanju svoje izobrazbe, poklicnih izkušenj in odgovornosti, ki jo ima na podlagi zakonskih ali deontoloških pravil (glej v tem smislu sodbo z dne 19. maja 2009, Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točka 37).
56
Te ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvami slovenske vlade, da je pridobitna dejavnost lekarne zgolj dopolnilna, da se delno financira iz javnih sredstev in da je sestavni del zdravstvenega sistema, ki temelji na načelu solidarnosti. Edini odločilni dejavnik za opredelitev dejavnosti take lekarne kot gospodarske storitve je namreč ta, da se storitve, povezane z navedeno dejavnostjo, opravljajo za plačilo.
57
Glede na to, da storitve, ki jih zagotavljajo lekarne, kot je razvidno iz zgornjih preudarkov, niso negospodarske storitve, za presojo, ali so take storitve zajete s pojmom „negospodarske storitve splošnega pomena“ v smislu člena 4(2) Direktive 2014/23, ni treba preveriti, ali so splošnega pomena.
58
Glede na vse zgornje preudarke je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 4(2) Direktive 2014/23 razlagati tako, da dejavnost poslovanja lekarne, katere bistveni del je izdajanje zdravil za uporabo v humani medicini za plačilo, in sicer na recept ali brez njega, ter svetovanje glede pravilne in varne uporabe teh zdravil, ne spada pod pojem „negospodarske storitve splošnega pomena“ iz te določbe.
Drugo vprašanje
59
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 19 Direktive 2014/23 razlagati tako, da dejavnost poslovanja lekarne, katere bistveni del je izdajanje zdravil za uporabo v humani medicini za plačilo, in sicer na recept ali brez njega, ter svetovanje glede pravilne in varne uporabe teh zdravil, spada pod pojem „socialne in druge posebne storitve“ iz tega člena 19.
60
V zvezi s tem je treba navesti, da je iz jezikovne analize Priloge IV k Direktivi 2014/23 razvidno, da so v kategoriji „[z]dravstvene, socialne in sorodne storitve“ iz te priloge tiste storitve, ki ustrezajo kodam od 85000000‑9 do 85323000-9 nomenklature Common Procurement Vocabulary (CPV). Ker storitve na področju farmacije ustrezajo kodi CPV 85149000-5, je treba te storitve torej šteti za del posebnih storitev v smislu člena 19 Direktive 2014/23.
61
Poleg tega člen 19 Direktive 2014/23 določa posebno ureditev za koncesije za „socialne in druge posebne storitve“. Ta direktiva za te storitve namreč določa „enostavnejšo ureditev“, kot je pojasnjeno v njeni uvodni izjavi 36, ker so navedene storitve izvzete iz polne uporabe navedene direktive.
62
Tako v skladu s členom 19 Direktive 2014/23 za koncesije za socialne in druge posebne storitve, katerih seznam je v Prilogi IV k tej direktivi, veljajo samo obveznosti iz člena 31(3) ter členov 32, 46 in 47 navedene direktive. Natančneje, na eni strani morajo javni naročniki in naročniki nameravano podelitev koncesije le sporočiti s predhodnim informativnim obvestilom, ki v skladu s členom 31(3) navedene direktive vsebuje informacije iz Priloge VI k navedeni direktivi. Na drugi strani je mogoče obvestila o podelitvi koncesije, ki so določena v členu 32 iste direktive, kadar se nanašajo na takšne storitve, pošiljati po četrtletjih in morajo vsebovati informacije iz Priloge VIII k tej direktivi.
63
V obravnavani zadevi mora predložitveno sodišče najprej ugotoviti, ali dovoljenje za poslovanje lekarne, kakršno je to iz spora o glavni stvari, ustreza koncesiji v smislu Direktive 2014/23, in če je tako, ali za to koncesijo velja poenostavljena ureditev oddaje, določena v členu 19 te direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 1. avgusta 2022, Roma Multiservizi in Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610, točka 96).
64
Glede na zgornje preudarke je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 19 Direktive 2014/23 razlagati tako, da dejavnost poslovanja lekarne, katere bistveni del je izdajanje zdravil za uporabo v humani medicini za plačilo, in sicer na recept ali brez njega, ter svetovanje glede pravilne in varne uporabe teh zdravil, spada pod pojem „socialne in druge posebne storitve“ iz tega člena 19.
Stroški
65
Ker je ta postopek za stranke iz postopka v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1.
Člen 4(2) Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb
je treba razlagati tako, da
dejavnost poslovanja lekarne, katere bistveni del je izdajanje zdravil za uporabo v humani medicini za plačilo, in sicer na recept ali brez njega, ter svetovanje glede pravilne in varne uporabe teh zdravil, ne spada pod pojem „negospodarske storitve splošnega pomena“ iz te določbe.
2.
Člen 19 Direktive 2014/23
je treba razlagati tako, da
dejavnost poslovanja lekarne, katere bistveni del je izdajanje zdravil za uporabo v humani medicini za plačilo, in sicer na recept ali brez njega, ter svetovanje glede pravilne in varne uporabe teh zdravil, spada pod pojem „socialne in druge posebne storitve“ iz tega člena 19.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: slovenščina.