61994CC0120_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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1 Em 22 de Abril de 1994, a Comissão intentou uma acção no Tribunal de Justiça destinada a obter a declaração, nos termos do artigo 225.º, segundo parágrafo, do Tratado CE, de que a República Helénica utilizou abusivamente as faculdades previstas no artigo 224.º do Tratado para justificar as medidas unilaterais adoptadas em 16 de Fevereiro de 1994 e destinadas a proibir o comércio, mais especialmente através do porto de Tessalonica, de produtos originários, em proveniência ou com destino à antiga República Jugoslava da Macedónia, bem como a importação na Grécia de produtos originários ou em proveniência desta República e que, ao agir deste modo, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 113.º do Tratado, bem como do regime comum aplicável às exportações estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.º 2603/69 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1969 (1), do regime comum aplicável às importações estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.º 288/82 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1982 (2), do regime aplicável às importações na Comunidade de produtos originários da República da Bósnia-Herzegovina, da República da Croácia, da República da Eslovénia e da antiga República Jugoslava da Macedónia, estabelecido pelo Regulamento (CE) n.º 3698/93 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1993 (3), e do regime do trânsito comunitário estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.º 2726/90 do Conselho, de 17 de Setembro de 1990 (4).
Factos principais
2 No decurso do ano de 1991, a República Federativa Socialista da Jugoslávia começou a cindir-se em cinco partes. Em 25 de Junho de 1991, a Eslovénia e a Croácia declararam a sua independência. Em 17 de Setembro de 1991, a antiga República Jugoslava da Macedónia (a seguir «ARJM») fez o mesmo. Em seguida, em 16 de Outubro de 1991, a Bósnia-Herzegovina adoptou uma declaração de soberania. Só a Sérvia com o Montenegro e o Kosovo continuaram a formar uma única e mesma unidade. Uma guerra civil rebentou na Croácia, em seguida na Bósnia-Herzegovina, onde ainda hoje se faz sentir.
3 No presente caso, assumem importância os artigos 3.º e 49.º da Constituição da ARJM; na sua versão inicial, antes de alteração, dispunham:
«Artigo 3.º
O território da República da Macedónia é indivisível e inalienável.
As fronteiras existentes da República da Macedónia são invioláveis.
Só podem ser modificadas em conformidade com a Constituição.»
«Artigo 49.º
A República velará pela situação e pelos direitos dos cidadãos dos países vizinhos de origem macedónia e dos expatriados macedónios, ajudará ao seu desenvolvimento cultural e encarregar-se-á da promoção das relações com os mesmos.
A República velará pelos direitos culturais, económicos e sociais dos cidadãos da República no estrangeiro.»
4 Em 17 de Novembro de 1991, os artigos 3.º e 49.º da Constituição da ARJM foram alterados do seguinte modo:
«Alteração I
1. A República da Macedónia não tem pretensões territoriais em relação aos países vizinhos.
2. As fronteiras da República da Macedónia só podem ser modificadas em conformidade com a Constituição, com base no princípio da boa vontade e segundo as normas internacionais geralmente reconhecidas.
3. O ponto 1 da presente alteração completa o artigo 3.º e o ponto 2 substitui o terceiro parágrafo do artigo 3.º da Constituição da República da Macedónia.»
«Alteração II
1. Ao agir deste modo, a República não se imiscuirá nos direitos soberanos dos outros Estados nem nos seus assuntos internos.
2. A presente alteração completa o primeiro parágrafo do artigo 49.º da Constituição da República da Macedónia.»
5 A Grécia queixou-se de certas acções desenvolvidas pela ARJM a partir da independência desta República. A Grécia considera que a ARJM promoveu a ideia de uma Macedónia unificada, englobando certos territórios na Grécia, incluindo mesmo a cidade de Tessalonica. Em especial, a Grécia opõe-se à utilização pela ARJM de certos símbolos macedónios e do nome de «Macedónia», que a Grécia considera fazer parte do seu património cultural.
6 Em 16 de Dezembro de 1991, o Conselho das Comunidades Europeias, durante uma reunião ministerial extraordinária de cooperação política europeia, adoptou duas declarações, uma sobre a Jugoslávia e a outra relativa às «Orientações gerais relativas ao reconhecimento de novos Estados na Europa Oriental e na União Soviética». Nos termos da primeira declaração.
«A Comunidade e os seus Estados-Membros esperam igualmente que as repúblicas jugoslavas se comprometam, previamente ao seu reconhecimento, a fornecer garantias constitucionais e políticas que provem que não tencionam proceder a qualquer reivindicação territorial relativamente a um país vizinho membro da Comunidade, nem desenvolver actividades hostis de propaganda contra um país vizinho membro da Comunidade, incluindo a utilização de uma denominação que implique reivindicações territoriais.»
7 Em Setembro de 1991 foi criada, no âmbito da Conferência sobre a Jugoslávia, a comissão de arbitragem da Conferência para a Paz na Jugoslávia, composta por cinco juízes, presidentes de tribunais constitucionais (ou instituições equivalentes) de Estados-Membros e presidida por Robert Badinter, presidente do Conseil constitutionnel francês.
8 Em 11 de Janeiro de 1992, a comissão de arbitragem da Conferência para a Paz na Jugoslávia proferiu o parecer n.º 6 «sobre o reconhecimento da República Socialista da Macedónia pela Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros», cujas conclusões são as seguintes:
«a República da Macedónia satisfaz as condições exigidas pelas orientações gerais relativas ao reconhecimento de novos Estados na Europa Oriental e na União Soviética bem como pela Declaração sobre a Jugoslávia, adoptadas pelo Conselho de Ministros da Comunidade Europeia, em 16 de Dezembro de 1991;
... além disso, a República da Macedónia renunciou a toda e qualquer reivindicação territorial, em declarações inequívocas e com força obrigatória em direito internacional;
... deste modo, a utilização do nome `Macedónia' não pode implicar qualquer reivindicação territorial em relação a outro Estado;
... por outro lado, a República da Macedónia comprometeu-se, formalmente segundo o direito internacional, a não desenvolver em geral, e nomeadamente em aplicação do artigo 49.º da sua Constituição, qualquer propaganda hostil contra outro Estado: tal resulta de uma declaração de 11 de Janeiro de 1992, do Ministro dos Negócios Estrangeiros da República da Macedónia e dirigida à comissão de arbitragem a seu pedido com vista à interpretação da alteração II à Constituição, de 6 de Janeiro de 1992».
9 Em 15 de Janeiro de 1992, anunciando que a Eslovénia e a Croácia seriam reconhecidas, a Presidência do Conselho fez a declaração oficial seguinte:
«No que diz respeito às duas outras repúblicas que exprimiram o desejo de se tornar independentes (Bósnia-Herzegovina e ARJM), existem ainda problemas importantes a resolver antes de a Comunidade e os seus Estados-Membros poderem tomar uma decisão similar.»
10 Em 2 de Maio de 1992, o Conselho das Comunidades Europeias tornou pública a decisão segundo a qual a Comunidade e os Estados-Membros estavam dispostos a reconhecer a ARJM «como um Estado soberano e independente, dentro das suas fronteiras actuais, e sob um nome que possa ser aceite por todas as partes envolvidas».
11 Em 27 de Junho de 1992, o Conselho Europeu de Lisboa declarou que a Comunidade estava disposta a reconhecer a ARJM dentro das suas fronteiras actuais, sob uma denominação que não inclua o termo «Macedónia».
12 A Presidência do Conselho enviou em seguida um «representante especial da Presidência» a Skopje, capital da ARJM, e a Atenas a fim de procurar as bases de um acordo entre as duas capitais, que pudesse servir de apoio ao reconhecimento da ARJM pela Comunidade e que fosse conforme à Declaração de Lisboa de 27 de Junho de 1992.
13 Em Agosto de 1992, o Parlamento da ARJM adoptou como emblema da bandeira nacional o «sol de Vergine», um motivo solar com dezasseis raios, que adornava o sarcófago em ouro contendo os restos de Filipe II, descoberto em 1977 na antiga capital da Macedónia, Aigai, actualmente Vergine na Macedónia grega. A Grécia considera este símbolo como essencialmente grego e por conseguinte pediu à ARJM que não o utilizasse na sua bandeira, reiterando os seus pedidos de que a ARJM renunciasse às pretensões territoriais em relação à Grécia e que pusesse termo a toda e qualquer propaganda hostil.
14 O representante especial da Presidência submeteu o seu relatório à apreciação do Conselho Europeu reunido em Edimburgo em 11 e 12 de Dezembro de 1992. Assinalava a intenção da ARJM de adoptar o nome de «República da Macedónia (Skopje)» para todas as exigências internacionais, de concluir um tratado com a Grécia confirmando a inviolabilidade das suas fronteiras comuns, de alterar o artigo 49.º da sua Constituição a fim de suprimir toda e qualquer referência à protecção que poderia dar à «situação» e aos «direitos dos cidadãos dos países vizinhos de origem macedónia» e de concluir com a Grécia um tratado de boa vizinhança.
15 No Conselho Europeu reunido em Edimburgo não se chegou a qualquer acordo.
16 Em 7 de Abril de 1993, o Conselho de Segurança das Nações Unidas, através da sua Resolução 817, recomendou à Assembleia Geral que admitisse na Organização das Nações Unidas a ARJM, sob o nome de «ex-República Jugoslava da Macedónia», «até que seja solucionada a divergência que surgiu a respeito do seu nome». Os copresidentes do Comité Director da Conferência Internacional sobre a ex-Jugoslávia, C. Vance e Lord Owen, conseguiram chegar, nas suas tentativas de mediação, à redacção de um anteprojecto de tratado sobre «a confirmação das fronteiras existentes e a adopção de medidas tendentes a criar um clima de confiança, de amizade e de boa vizinhança». Nenhuma das partes o subscreveu.
17 Seis Estados-Membros da União Europeia reconheceram a ARJM em Dezembro de 1993 e estabeleceram relações diplomáticas com a mesma. Os Estados Unidos da América reconheceram a ARJM em 8 de Fevereiro de 1994.
18 Em 16 de Fevereiro de 1994, o Governo helénico adoptou as medidas que são objecto do presente processo, aplicando-as a todas as mercadorias, com excepção das absolutamente necessárias por razões humanitárias, como produtos alimentares e produtos farmacêuticos, e encerrou o seu consulado em Skopje.
19 O Governo helénico informou o Conselho e os outros Estados-Membros desse facto. Em 21 de Fevereiro de 1994, a Presidência do Conselho avisou formalmente os Estados-Membros da natureza das medidas tomadas e dos motivos invocados em seu apoio. Em 23 de Fevereiro de 1994, o representante permanente da República helénica dirigiu ao Secretário-Geral da Comissão uma carta explicando as medidas em questão. O presidente da Comissão tinha já dirigido em 24 de Fevereiro de 1994 uma carta ao Governo helénico convidando este último a justificar as medidas face aos Tratados e mencionando sérias preocupações da Comissão quanto à compatibilidade destas medidas com o direito comunitário.
20 O Primeiro-Ministro grego respondeu à mesma em 25 de Fevereiro de 1994 expondo o contexto em que se inseriam as referidas medidas e explicando que a sua adopção se tinha tornado inevitável devido à intransigência da ARJM e à ameaça que daí resultava para a Grécia. Em 26 de Fevereiro de 1994, o Governo helénico dirigiu à Comissão um memorando destinado a expor a razoabilidade das medidas tomadas em 16 de Fevereiro de 1994, face ao direito internacional e ao direito comunitário. O memorando salienta que a maneira como as sanções foram impostas à Rodésia do Sul, à África do Sul e à Argentina vai no sentido de uma competência dos Estados-Membros na matéria e não da Comunidade. Cita o acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Maio de 1987, Comissão/Conselho (5), do qual o Governo helénico deduziu que o assunto não cai no âmbito de aplicação do artigo 113.º do Tratado CE, mesmo se as medidas têm repercussões nas trocas comerciais. Por fim, o Governo helénico invoca o artigo 224.º do Tratado e observa que este artigo enuncia uma cláusula de salvaguarda de carácter geral habilitando os Estados-Membros a tomar medidas unilaterais quando, como no presente caso, exista uma «tensão internacional grave que constitua ameaça de guerra». O Governo helénico salienta que este artigo só diz respeito ao instrumento da consulta destinado à resolução de problemas relativos ao funcionamento do mercado comum e não às eventuais consequências que estas medidas terão num país terceiro.
21 A Comissão manteve as suas reservas numa carta de 3 de Março de 1994 dirigida ao Ministro dos Negócios Estrangeiros grego. Reiterou o argumento segundo o qual as medidas violam o regime comum aplicável às importações na Comunidade de produtos originários de países terceiros, o regime de exportação para países terceiros e o regime do trânsito comunitário. A Comissão faz igualmente alusão aos prejuízos dos interesses legítimos de numerosos exportadores estabelecidos na Comunidade cujos camiões e mercadorias tinham sido bloqueados na Grécia e à verificação sistemática de vários contentores de ajuda alimentar comunitária expedidos por organizações não governamentais na sequência de decisões tomadas pelo Conselho Europeu.
22 O Secretário-Geral grego dos Assuntos Comunitários respondeu por carta de 15 de Março de 1994, na qual mantinha a posição do Governo helénico e acrescentava:
«Se a Comissão puder demonstrar que as medidas que foram tomadas pelas autoridades helénicas têm por efeito falsear a concorrência no âmbito do mercado comum, o Governo helénico está disposto a examinar as condições em que estas medidas podem ser adaptadas às regras dos Tratados, em conformidade com o disposto no artigo 225.º, primeiro parágrafo.»
23 Em 21 de Março de 1994, a Comissão dirigiu ao Primeiro-Ministro grego uma carta nos termos da qual, uma vez que a Grécia tinha suscitado considerações de ordem política para justificar as medidas, a questão devia ser examinada de urgência pelos ministros no âmbito da política externa e de segurança comum. Segundo a Comissão, só um tal parecer dos ministros lhe permitiria apreciar a aplicação feita pela Grécia do artigo 224.º do Tratado e as repercussões no funcionamento do mercado comum.
24 A questão foi debatida em 27 de Março de 1994 na reunião informal do Conselho realizada em Joannina. Segundo o Governo helénico, nesta reunião, o Conselho não chegou a acordo e não foi tomada qualquer decisão. Em contrapartida, segundo a Comissão, resulta das deliberações que a Grécia não conseguiu demonstrar a realidade de uma ameaça de guerra ou de graves perturbações internas que afectem a ordem pública, como alegada pelo Governo helénico.
25 Em 22 de Abril de 1994, a Comissão intentou a presente acção, para que o Tribunal se pronuncie no sentido dos pedidos atrás indicados. No mesmo dia a Comissão apresentou igualmente um pedido de medidas provisórias para que fosse ordenada a suspensão da execução das medidas gregas. O Tribunal indeferiu este pedido por despacho de 29 de Junho de 1994 (6).
As questões de direito
26 A Comissão pretende que seja declarado que a República Helénica utilizou abusivamente as faculdades previstas no artigo 224.º do Tratado ao impor um embargo sobre as trocas comerciais com a ARJM e que, ao agir deste modo, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 113.º do Tratado, bem como dos Regulamentos n.os 2603/69, 288/82, 3698/93 e 2726/90 do Conselho.
27 O artigo 224.º do Tratado dispõe:
«Os Estados-Membros procederão a consultas recíprocas tendo em vista estabelecer de comum acordo as providências necessárias para evitar que o funcionamento do mercado comum seja afectado pelas medidas que qualquer Estado-Membro possa ser levado a tomar em caso de graves perturbações internas que afectem a ordem pública, em caso de guerra ou de tensão internacional grave que constitua ameaça de guerra, ou para fazer face a compromissos assumidos por esse Estado para a manutenção da paz e da segurança internacional.»
28 O artigo 225.º do Tratado tem a seguinte redacção:
«Se as medidas tomadas nos casos previstos nos artigos 223.º e 224.º tiverem por efeito falsear as condições de concorrência no mercado comum, a Comissão analisará com o Estado interessado as condições em que tais medidas podem ser adaptadas às disposições constantes do presente Tratado.
Em derrogação do processo previsto nos artigos 169.º e 170.º, a Comissão ou qualquer Estado-Membro podem recorrer directamente ao Tribunal de Justiça, se considerarem que outro Estado-Membro está a fazer utilização abusiva das faculdades previstas nos artigos 223.º e 224.º O Tribunal de Justiça decide à porta fechada.»
29 A fim de determinar se há que considerar procedentes os pedidos, convém abordar várias questões.
30 Em primeiro lugar, é necessário apurar se, na ausência da cláusula de salvaguarda constante do artigo 224.º, as medidas tomadas pela República Helénica seriam contrárias ao direito comunitário, e nomeadamente às disposições de direito comunitário mencionadas no pedido.
31 Em segundo lugar, se as medidas tomadas pela República Helénica forem consideradas contrárias às referidas disposições, será conveniente determinar se a Grécia podia invocar o artigo 224.º para justificar estas medidas pelo facto de as mesmas se destinarem a fazer face a «graves perturbações internas que afectem a ordem pública» ou a uma «tensão internacional grave que constitua ameaça de guerra».
32 Em terceiro lugar, na medida em que a República Helénica podia invocar o artigo 224.º, será conveniente determinar, nos termos do segundo parágrafo do artigo 225.º, se fez uma utilização abusiva das faculdades previstas no artigo 224.º
A questão de saber se, na ausência da cláusula de salvaguarda constante do artigo 224.º do Tratado, as medidas tomadas pela República Helénica seriam contrárias ao direito comunitário
33 A Comissão observa que a política comercial comum prevista no artigo 113.º é da competência exclusiva da Comunidade. Cita o parecer 1/75, de 11 de Novembro de 1975 (7), o acórdão de 15 de Dezembro de 1976, Donckerwolcke e Schou (8), e o parecer 2/91, de 19 de Março de 1993 (9). A Comissão deduz desta jurisprudência que a existência de uma competência exclusiva da Comunidade priva os Estados-Membros de toda e qualquer competência paralela em matéria de política comercial.
34 No quadro desta competência exclusiva, a Comunidade estabeleceu um regime comum aplicável às importações de países terceiros. Na data da propositura da acção, este regime era definido pelo Regulamento (CE) n.º 518/94 do Conselho, de 7 de Março de 1994 (no que diz respeito a produtos que não sejam produtos têxteis) (10), e pelo Regulamento (CE) n.º 517/94 do Conselho, de 7 de Março de 1994 (no que diz respeito aos produtos têxteis) (11). Estes regulamentos substituíram o Regulamento n.º 288/82 ao qual é feita referência na petição da Comissão (12). O Regulamento n.º 518/94 foi ele próprio substituído pelo Regulamento (CE) n.º 3258/94 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994 (13).
35 Por força do artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 3285/94, a importação na Comunidade de produtos originários de países terceiros é em princípio livre e não está sujeita a qualquer restrição quantitativa. Todavia, o artigo 24.º, n.º 2, autoriza os Estados-Membros a imporem proibições ou restrições em condições análogas às que são aplicáveis ao comércio entre os Estados-Membros por força do artigo 36.º do Tratado. Os artigos 2.º, n.º 1, e 26.º, n.º 2, do Regulamento n.º 517/94 prevêem disposições correspondentes no que diz respeito aos produtos têxteis. Os artigos 1.º, n.º 2, e 21., do Regulamento n.º 288/82 bem como os artigos 1.º, n.º 2, e 18.º, n.º 2, do Regulamento n.º 518/94 continham disposições similares.
36 As importações de produtos originários da Bósnia-Herzegovina, da Croácia, da Eslovénia e da ARJM são reguladas pelas disposições especiais constantes do Regulamento n.º 3698/93 (14). O artigo 1.º deste regulamento dispõe:
«Sem prejuízo das disposições especiais previstas nos artigos 2.º a 8.º, os produtos não enumerados no anexo II do Tratado que institui a Comunidade Europeia e no anexo A do presente regulamento, originários das Repúblicas da Bósnia-Herzegovina, da Croácia, da Eslovénia e da antiga República Jugoslava da Macedónia, são admitidos à importação na Comunidade sem restrições quantitativas ou medidas de efeito equivalente e com isenção de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente.
...»
37 Nos termos do artigo 2.º:
«Os direitos de importação, nomeadamente os direitos aduaneiros e os direitos niveladores (elementos móveis) aplicáveis à importação na Comunidade dos produtos enumerados no anexo B, são os indicados em frente de cada produto no referido anexo.»
38 O regime comum aplicável às exportações com destino a países terceiros é definido pelo Regulamento n.º 2603/69 (15), que prevê que as exportações são, em princípio, livres, sem prejuízo da eventual adopção de medidas de protecção em caso de penúria de produtos essenciais. O artigo 11.º do referido regulamento contém igualmente disposições análogas às do artigo 36.º do Tratado.
39 O regime comum relativo ao trânsito de mercadorias através do território de um Estado-Membro, incluindo as mercadorias importadas de países terceiros, é definido pelo Regulamento n.º 2726/90 (16). São, no essencial, regras de carácter técnico que dizem nomeadamente respeito aos documentos que devem acompanhar as mercadorias em trânsito no território dos Estados-Membros. Estas regras têm subjacente o princípio segundo o qual as mercadorias importadas do exterior da Comunidade podem utilizar o território de um Estado-Membro (como a Grécia por exemplo) para chegarem ao seu destino final no território de outro Estado-Membro. O artigo 5.º, n.º 3, deste regulamento dispõe:
«O presente regulamento aplica-se sem prejuízo das proibições ou restrições à importação, à exportação ou ao trânsito estabelecidas pelos Estados-Membros desde que essas proibições ou restrições sejam compatíveis com os três Tratados que instituem as Comunidades Europeias.»
40 Em minha opinião, é claro que o embargo imposto pela Grécia no que diz respeito às trocas comerciais com a ARJM é em princípio incompatível com as disposições de direito comunitário invocadas pela Comissão, a não ser que o mesmo possa considerar-se abrangido pelo âmbito de aplicação da cláusula de salvaguarda constante do artigo 224.º do Tratado. O princípio fundamental em que assenta a política comercial comum na acepção do artigo 113.º do Tratado exige que o território dos Estados-Membros constitua um território aduaneiro único com regras uniformes regendo a importação de mercadorias originárias de países terceiros ou a exportação de mercadorias com destino a estes países. A fronteira exterior da Comunidade é em princípio indivisível do ponto de vista aduaneiro. Ao conferirem à Comunidade uma competência exclusiva no domínio da política comercial, os Estados-Membros renunciaram à faculdade de adoptar medidas unilaterais de restrição das trocas comerciais com países terceiros, salvo em certas circunstâncias definidas pelo direito comunitário.
41 A adopção de um embargo unilateral sobre as trocas comerciais com um país terceiro é, além disso, contrária às disposições gerais dos regulamentos do Conselho que regem as trocas comerciais com países terceiros (acima referidos nos pontos 34 a 39). É um facto que alguns destes regulamentos (Regulamentos n.os 288/82, 517/94, 518/94, 3285/94 e 2603/69) contêm disposições que permitem derrogações por razões análogas às referidas no artigo 36.º do Tratado. No entanto a Grécia não invocou estas disposições e de qualquer modo é duvidoso que as mesmas sejam susceptíveis de abranger o tipo de medida em causa. Além disso, o Regulamento n.º 3698/93, que trata especificamente das importações de produtos originários da ARJM e dos outros Estados criados na sequência do desmantelamento da Jugoslávia, não comporta qualquer cláusula equivalente ao artigo 36.º do Tratado.
42 A Grécia sustenta que o embargo das trocas comerciais com a ARJM escapa ao âmbito de aplicação do artigo 113.º porque o mesmo não era concebido como um instrumento de política comercial, mas sim destinado a exercer uma pressão política sob a ARJM. Este argumento não convence. O elemento decisivo reside, em minha opinião, não na finalidade de embargo mas nos seus efeitos. Uma medida que tem por efeito impedir ou restringir directamente as trocas comerciais com um país terceiro cai no âmbito de aplicação do artigo 113.º, seja qual for a sua finalidade. Aliás, como a Comissão sublinhou, tal é corroborado pela prática da Comunidade. Várias vezes o Conselho escolheu o artigo 113.º como base jurídica para regulamentos que impõem sanções económicas a países terceiros mais por razões de política externa que de política comercial (17).
43 Se bem que a Grécia sustente que o embargo das trocas comerciais com a ARJM escapa ao âmbito de aplicação do artigo 113.º do Tratado, observe-se que admitiu de imediato a necessidade de se apoiar no artigo 224.º do Tratado a fim de estabelecer a compatibilidade do embargo com o direito comunitário. O artigo 224.º foi expressamente invocado no memorando de 26 de Fevereiro de 1994 que o Governo helénico dirigiu à Comissão no que diz respeito às medidas tomadas contra a ARJM em 16 de Fevereiro de 1994 (v. anexo 12 à petição). Nesse memorando, o Governo helénico alegou que o comportamento da ARJM em relação à Grécia tinha criado uma tensão internacional que constituía uma ameaça de guerra e que o artigo 224.º era a única disposição do Tratado que permitia uma solução para o problema criado no funcionamento do mercado comum, através das consultas aí previstas.
A questão de saber se a República Helénica pode invocar o artigo 224.º do Tratado para justificar o embargo por o mesmo se destinar a fazer face a «graves perturbações internas que afectam a ordem pública» ou a uma «tensão internacional grave que constitua ameaça de guerra»
44 No acórdão de 15 de Maio de 1986, Johnston (18), o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 224.º do Tratado diz respeito a uma «situação excepcional». De facto, o artigo 224.º prevê três situações excepcionais em que um Estado-Membro pode tomar medidas que são susceptíveis de afectar o funcionamento do mercado comum. O Estado-Membro em causa pode tomar tais medidas: a) em caso de graves perturbações internas que afectem a ordem pública, b) em caso de guerra ou de tensão internacional grave que constitua ameaça de guerra, ou c) para fazer face a compromissos assumidos por esse Estado para a manutenção da paz e da segurança internacional. Esta última hipótese não entra, aqui, evidentemente, em linha de conta. As duas primeiras são ambas invocadas pela Grécia. Examinarei em primeiro lugar se a Grécia podia tomar contra a ARJM medidas incompatíveis com as regras gerais do Tratado a fim de evitar graves perturbações internas que afectem a ordem pública.
45 Um dos problemas que convém resolver a este respeito é o da relação existente entre a referência no artigo 36.º do Tratado à segurança pública e a feita no artigo 224.º às graves perturbações internas que afectem a ordem pública. A Comissão sustenta que as duas disposições são análogas e que a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à interpretação estrita do artigo 36.º é, por conseguinte, aplicável ao artigo 224.º
46 Em minha opinião, a analogia entre os artigos 36.º e 224.º não pode ser levada muito longe. É um facto que, no acórdão Johnston (19), o Tribunal de Justiça colocou em pé de igualdade os artigos 36.º e 224.º e outros artigos do Tratado que prevêem derrogações relativas à segurança pública (a saber os artigos 48.º, n.º 3, 56.º, n.º 1, e 223.,). Após declarar que o conjunto destas disposições «se refere a hipóteses excepcionais bem delimitadas», o Tribunal de Justiça declarou, no n.º 26 do acórdão, que «em consequência do seu carácter excepcional, estes artigos não se prestam a uma interpretação extensiva». É incontestavelmente exacto dizer que os artigos 36.º e 224.º devem ambos ser interpretados restritivamente uma vez que derrogam às regras gerais do Tratado. É o denominador comum das duas disposições. Todavia, apresentam diferenças notáveis. Em primeiro lugar, enquanto as situações abrangidas pelo artigo 36.º (e pelos artigos 48.º, n.º 3, e 56.º, n.º 1) podem ser qualificadas de excepcionais, as abrangidas pelo artigo 224.º são, como o Tribunal de Justiça reconheceu no n.º 27 do acórdão Johnston, excepcionais. É isto que explica que o artigo 224.º tenha sido invocado tão pouco, ao passo que é relativamente comum o recurso ao artigo 36.º Uma segunda diferença prende-se com a amplitude das eventuais derrogações autorizadas pelos dois artigos. O artigo 36.º permite derrogações a um aspecto (essencial) do mercado comum; o artigo 224.º permite, ele, derrogar às regras do mercado comum em geral.
47 Na medida em que o artigo 224.º visa «graves perturbações internas que afectem a ordem pública», convém em minha opinião interpretá-lo no sentido de que se refere a uma perturbação da ordem pública numa escala muito mais vasta do que o tipo de agitação civil que pode justificar o recurso ao artigo 36.º A hipótese encarada parece ser a de uma situação próxima de um desabamento completo da segurança interna, sem o que seria difícil justificar o recurso a uma vasta derrogação que é susceptível de permitir a suspensão da totalidade das regras gerais que regem o mercado comum.
48 Neste caso, é manifesto que a Grécia não demonstrou que na ausência do embargo comercial decretado contra a ARJM teria havido perturbações tais que teriam sido insignificantes os meios de manutenção da ordem de que dispõe. A Grécia sustenta, na sua contestação, que a quase totalidade da população grega se insurge contra a tentativa da ARJM de atentar contra a identidade nacional grega e que a organização de manifestações em que participa a maioria da população, com palavras de ordem a favor do encerramento das fronteiras e receios quanto à eventualidade de uma guerra com a ARJM, cria logicamente um risco de graves perturbações internas que afectem a ordem pública, perturbações que o Estado não poderá acalmar, tanto devido à amplitude destas manifestações como devido aos seus móbiles, a saber a protecção da identidade nacional grega.
49 Estas afirmações não me parecem susceptíveis de demonstrar que as autoridades públicas na Grécia se deparavam efectivamente com graves perturbações internas contra as quais não estariam em condições de agir eficazmente sem a adopção de sanções económicas contra a ARJM. As alegações da Grécia relativas à organização de manifestações de massa são vagas e não apoiadas. Não foi feita qualquer precisão quanto a perturbações especiais que afectassem a ordem pública. De facto, a Grécia está longe de ter demonstrado a perturbação em grande escala da ordem pública necessária para justificar o recurso ao artigo 224.º em razão de graves perturbações internas que afectem a ordem pública. Por conseguinte, considero que a Grécia não podia invocar o artigo 224.º em razão de graves perturbações internas que afectem a ordem pública. Por conseguinte, considero que a Grécia não podia invocar o artigo 224.º a este título.
50 Coloca-se em seguida a questão de saber se a Grécia podia invocar o artigo 224.º por causa de guerra ou de tensão internacional grave que constitua ameaça de guerra. Trata-se de uma questão muito mais complexa que suscita um problema fundamental, a saber o dos limites do poder de fiscalização jurisdicional atribuído ao Tribunal de Justiça em tais hipóteses. É evidente que não se pode defender - e aliás a Grécia não o faz - que a questão não cai no âmbito da fiscalização jurisdicional exercida pelo Tribunal de Justiça. Resulta dos próprios termos do artigo 225.º do Tratado que o Tribunal de Justiça tem competência para fiscalizar a legalidade das medidas tomadas por um Estado-Membro ao abrigo do artigo 224.º; tal implica o poder de apreciar se estão preenchidas as condições de aplicação do artigo 224.º A extensão e a intensidade da fiscalização que o Tribunal de Justiça pode exercer são no entanto estritamente limitadas em razão da natureza dos problemas suscitados. Há poucos critérios juridicamente aplicáveis que permitam ao Tribunal de Justiça, ou a qualquer outro órgão jurisdicional, determinar se se está em presença de uma tensão internacional grave e se a mesma constitui uma ameaça de guerra. O cerne da questão é resumido no que foi dito por um juiz inglês num contexto bastante diferente: «there are... no judicial or manageable standards by which to judge these issues, or to adopt another phrase... the court would be in a judicial no-man's land» (20)(«não existe... qualquer critério jurídico ou juridicamente praticável que permita decidir estas questões, ou, noutros termos... o tribunal encontrar-se-ia numa zona de vazio jurídico».
51 Assinale-se igualmente que os tribunais na República Federal da Alemanha, que se mostram muito reticentes quanto à ideia de que um acto do executivo possa escapar à fiscalização jurisdicional, reconhecem que em matéria de política externa e de segurança a intensidade desta fiscalização pode ser fortemente diminuída devido à inexistência de um critério jurídico adequado que seja susceptível de ser aplicado pelos tribunais (21).
52 A guerra é por definição um acontecimento imprevisível. A transição das escaramuças para o conflito armado pode ser rápida e dramática, como o confirma uma evocação mesmo que sumária de acontecimentos recentes. Quem poderia prever, na Primavera de 1982, quando um grupo de ferro-velhos argentinos começou a desmantelar um porto baleeiro desafectado na ilha de Geórgia do Sul, que o Reino Unido e a Argentina estariam brevemente em guerra nas ilhas Malvinas? Raros são aqueles que podiam imaginar, no Verão de 1990, quando o Iraque lançou movimentos de tropas em direcção à fronteira do Koweit, que se iria seguir um conflito como a guerra do Golfo. E só o espírito mais perspicaz teria podido farejar no meio dos anos 80 que, alguns anos mais tarde, a Jugoslávia seria lançada numa série de guerras civis implacáveis.
53 É à luz destas considerações que o Tribunal de Justiça deve apreciar os argumentos das partes relativos à ameaça de guerra. A Comissão reconhece que existe uma guerra nos Balcãs e que a mesma corre o risco de se propagar noutras regiões dos Balcãs que de momento estão relativamente tranquilas. A Comissão admite que um grave conflito político opõe a Grécia à ARJM. Contesta todavia que o comportamento da ARJM em relação à Grécia possa ser razoavelmente assimilado a uma ameaça de guerra. Segundo a Comissão, a ARJM é um pequeno país em plena crise económica, com reservas limitadas em divisas estrangeiras e com meios militares extremamente modestos relativamente aos da Grécia, país que além disso beneficia da garantia de segurança que lhe dá a sua participação na OTAN.
54 Gostaria ainda de sublinhar que nesta fase não cabe ao Tribunal de Justiça pronunciar-se quanto ao cerne do litígio que opõe a Grécia à ARJM. Não é ao Tribunal que incumbe determinar a quem pertence o nome de «Macedónia», o sol de Vergine e a herança de Alexandre o Grande, ou se a ARJM tenta usurpar uma parte da identidade nacional grega, ou ainda se a ARJM tem intenções a longo prazo sobre o território grego ou a intenção imediata de entrar em guerra com a Grécia. O Tribunal de Justiça deve decidir se, à luz do conjunto das circunstâncias, incluindo o contexto geopolítico e histórico, a Grécia pôde ter alguma razão válida para considerar, do seu próprio ponto de vista subjectivo, que as relações tensas entre ela e a ARJM podiam degenerar num conflito armado. Insisto no facto de a questão dever ser apreciada na óptica do Estado-Membro em causa. Devido a especificidades geográficas e históricas, cada Estado-Membro tem problemas e preocupações próprias em matéria de política externa e de segurança. Cada Estado-Membro interessado encontra-se melhor colocado que as instituições da Comunidade ou os outros Estados-Membros quando se trata de avaliar os riscos que resultam do comportamento de um país terceiro. A segurança é, além disso, mais um assunto de percepção do que de facto indiscutível. O que um Estado-Membro sente como uma ameaça directa à sua segurança externa pode afigurar-se relativamente inofensivo para outro Estado-Membro.
55 O facto de as questões que se prendem com a segurança nacional serem essencialmente da apreciação das autoridades do Estado em causa foi confirmado pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no que diz respeito ao artigo 15.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, que autoriza os Estados Contratantes a tomarem providências que derroguem as obrigações previstas na Convenção «em caso de guerra ou de outro perigo público que ameace a vida da nação». No processo Irlanda/Reino Unido (22), o Tribunal de Estrasburgo declarou:
«Incumbe antes de mais a cada Estado Contratante, responsável pela `vida da (sua) nação', determinar se um `perigo público' a ameaça e, em caso afirmativo, até onde é necessário ir para tentar dissipá-lo. Em contacto directo e constante com as realidades do momento, as autoridades nacionais encontram-se em princípio melhor colocadas que o juiz internacional para se pronunciarem sobre a existência de tal perigo bem como sobre a natureza e a extensão de derrogações necessárias para o afastar.»
56 Os elementos a que a Comissão faz alusão podem tornar a perspectiva de uma guerra entre a Grécia e a ARJM pouco provável. Todavia, se analisarmos a situação do ponto de vista subjectivo da Grécia, tendo devidamente em conta a situação geopolítica e o historial de lutas interétnicas, os diferendos fronteiriços, bem como a instabilidade geral que marca os Balcãs desde há séculos, incluindo claro a série de conflitos armados que atingiu a ex-Jugoslávia nestes últimos anos, não me parece possível afirmar que a Grécia aja de modo desrazoável quando considera que a tensão existente entre ela e a ARJM é portadora de uma ameaça de guerra, ainda que longínqua e vaga.
57 Não é necessário, repita-se, demonstrar quem está errado e quem tem razão no diferendo que opõe a Grécia à ARJM ou tomar posição sobre a questão de saber a quem pertence o nome de «Macedónia» e os símbolos macedónios. É em contrapartida necessário colocar a análise da situação na perspectiva grega pelas razões atrás expostas. Na óptica da Grécia, se bem a entendo, a ARJM, enquanto Estado independente recentemente criado e caracterizado por uma importante diversidade étnica, esforça-se por forjar um sentimento de identidade nacional, a fim de reunir a sua população heterogénea, cultivando junto dos seus cidadãos uma consciência colectiva macedónia e fazendo nascer neles a ideia de que são os herdeiros da antigo reino de Filipe e de Alexandre. A Grécia vê nessa atitude, com ou sem razão, uma usurpação de uma parte da identidade nacional grega. A Grécia chama, além disso, a atenção para a utilização de manuais escolares contendo mapas da Macedónia que abrangem, além do território actual da ARJM, igualmente o distrito búlgaro de Pirin, bem como uma parte do território grego estendendo-se a sul até Tessalonica e ao Monte Olimpo. Uma brochura intitulada «Macedonia: more than a difference over a name» (Anexo 1a à contestação, pp. 11 e 12), que foi difundida em Abril de 1994 pelo Secretariado-Geral grego encarregado da imprensa e da informação, descreve o aparente receio a longo prazo da Grécia nestes termos:
«... a new generation is being educated in FYROM believing that territories belonging to neighbouring countries form part of their `fatherland' and have been unjustly detached from it. Accordingly, it is not difficult to presume that the new generation - and the generations to come - will nurture feelings of aggressiveness, vindictiveness and revanchism towards `usurping' neighbours».
58 Pode ser que os receios da Grécia sejam totalmente desprovidos de fundamento, como a Comissão deduz, designadamente, do facto de a Constituição da ARJM, na sua versão alterada, prever que as fronteiras da ARJM só podem ser modificadas em conformidade com o princípio da boa vontade e com as normas internacionais geralmente reconhecidas. Todavia, o elemento determinante não reside tanto no facto de os receios da Grécia poderem revelar-se injustificados, mas antes na circunstância de o Governo helénico e, segundo parece, a maioria do povo grego terem efectiva e firmemente tais receios. Quando um governo e um povo têm a firme convicção de que um país estrangeiro se apropria de uma parte do seu património cultural e tem intenções a longo prazo sobre uma parte do seu território nacional, parece difícil afirmar que a guerra é uma hipótese de tal modo improvável que se pode afastar toda e qualquer ameaça de guerra. Se tais situações devessem ser apreciadas exclusivamente à luz do que os observadores estrangeiros consideram uma atitude razoável, talvez nunca existissem guerras. Todavia, na matéria, é muitas vezes a avaliação subjectiva das partes envolvidas no diferendo que é decisiva.
59 Neste caso, existem outros elementos que residem na sucessão de diferendos fronteiriços na região dos Balcãs e na instabilidade que atingiu o território da ex-Jugoslávia desde a dissolução deste Estado. Não se pode ignorar que teve lugar neste território uma série de guerras civis em razão das disparidades de religião e de etnia que dividem a sua população. A situação geopolítica da Grécia não é simples. Quanto ao argumento da Comissão segundo o qual as medidas tomadas pela Grécia são susceptíveis e aumentar a tensão e, deste modo, de ter repercussões na segurança interna e externa da Grécia, o mesmo resulta seguramente de uma apreciação de ordem política sobre um assunto eminentemente político. Os instrumentos de análise jurídica que permitam abordar tais problemas simplesmente não existem. Não existe qualquer critério jurídico para determinar se um Estado-Membro, que um diferendo opõe a um país terceiro, teria mais hipóteses de alcançar uma resolução satisfatória do mesmo pela via de uma política de diálogo e de persuasão amigável do que recorrendo a sanções económicas.
60 Atendendo ao carácter estritamente limitado da fiscalização jurisdicional que pode ser exercida na matéria, penso que seria errado declarar que a Grécia não podia invocar o artigo 224.º do Tratado, porque não havia uma tensão internacional grave constituindo uma ameaça de guerra.
A questão de saber se a República Helénica utilizou abusivamente as faculdades previstas no artigo 224.º
61 Em primeiro lugar, convém determinar os limites da fiscalização jurisdicional que o Tribunal de Justiça pode exercer ao abrigo do artigo 225.º A Comissão reconhece que a intensidade desta fiscalização pode ser limitada, tendo em conta o amplo poder de apreciação de que goza o Estado-Membro por força do artigo 224.º
62 Todavia, a Comissão sustenta que, abstraindo desta reserva que se prende com o próprio objecto do litígio, o Tribunal de Justiça dispõe, quando se deve pronunciar em aplicação do artigo 225.º, dos seus poderes normais que lhe permitem fiscalizar a legalidade dos actos adoptados por um Estado-Membro. Segundo a Comissão, o Tribunal de Justiça pode, por exemplo, verificar não apenas se um acto constitui um desvio de poder mas igualmente se este acto não está viciado por um erro manifesto de apreciação ou se é contrário a princípios gerais de direito, como o da igualdade de tratamento ou da proporcionalidade. A Grécia sustenta em contrapartida que a expressão «utilização abusiva» do artigo 225.º do Tratado tem o mesmo sentido que a expressão «desvio de poder» constante do artigo 173.º A Grécia salienta que as versões grega, alemã e neerlandesa do Tratado utilizam de facto expressões idênticas nos dois artigos. Desta terminologia a Grécia deduz que o poder de fiscalização do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 225.º é muito limitado e que só se pode considerar que o Estado-Membro que invoca o artigo 224.º fez uma utilização abusiva das faculdades atribuídas pelo mesmo se alegar que a sua acção visa a realização de um objectivo abrangido pelas disposições do artigo 224.º, quando na realidade prossegue outro objectivo.
63 Independentemente da questão de saber se o conceito «utilização abusiva» de faculdades constante do artigo 225.º é idêntico ao de «desvio de poder» do artigo 173.º, é manifesto que a extensão da fiscalização jurisdicional exercida ao abrigo do artigo 225.º é muito limitada, não apenas em razão da terminologia deste artigo e do que o precede, mas também em razão do próprio objecto do litígio.
64 O artigo 224.º reconhece que a política externa continua, no essencial, a ser uma questão da competência dos diferentes Estados-Membros, pelo menos segundo a versão originária do Tratado. Os Estados-Membros conservam a última responsabilidade no que diz respeito às suas relações com países terceiros. Não obstante a cooperação prosseguida no quadro das disposições introduzidas pelo Acto Único Europeu e pelo Tratado da União Europeia, continua a caber a cada Estado-Membro decidir em função dos seus próprios interesses do reconhecimento ou não de um país terceiro e das condições a que pretende sujeitar as suas relações com este país.
65 Se um Estado-Membro considerar, com ou sem razão, que o comportamento de um país terceiro ameaça os seus interesses vitais, a sua integridade territorial, ou até mesmo a sua existência, é a ele que cabe determinar como responder ao que sente como ameaça: por exemplo, através de pressões diplomáticas, da ruptura dos laços desportivos e culturais, através de sanções económicas, ou até mesmo através de uma acção militar. O Tribunal de Justiça não tem que censurar a justeza da resposta dada pelo Estado-Membro, nem que declarar que a via de acção escolhida não parece susceptível de permitir a realização da finalidade prosseguida ou que o Estado-Membro teria melhores possibilidades de defender com êxito os seus interesses recorrendo a outros meios. Uma vez mais não existe qualquer critério jurídico para apareciar tais questões. É difícil vislumbrar um critério jurídico preciso que permita determinar se um embargo comercial representa um meio adequado para aplicar sanções a um diferendo político que opõe um Estado-Membro a um país terceiro. A decisão de tomar tal medida é de ordem essencialmente política.
66 Os artigos 224.º e 225.º reconhecem que, se um Estado-membro escolher tomar medidas económicas destinadas a fazer pressão sobre um país terceiro, tais medidas podem ter repercussões em domínios que são do âmbito de políticas comunitárias juridicamente obrigatórias, como a política comercial comum e o próprio mercado comum. Estes artigos reconhecem que a autonomia deixada aos Estados-Membros em matéria de política externa contrasta fortemente com a integração realizada no domínio da política económica e comercial. Estes artigos tentam traçar os contornos da autonomia que foi deixada aos Estados-Membros no domínio da política externa, entendendo-se que esta autonomia pode «afectar o funcionamento do mercado comum» (artigo 224.º) e «falsear as condições de concorrência no mercado comum» (artigo 225.º).
67 O único limite à autonomia dos Estados-Membros reside na exigência de que os mesmos não façam uma «utilização abusiva» das faculdades que lhe são reconhecidas. É claro que um Estado-Membro faz uma utilização abusiva dos seus poderes quando, ao impor um embargo sobre as trocas comerciais com um país terceiro visa, de facto, não sanar um eventual diferendo político com o país em questão, mas proteger a sua economia ou os interesses dos operadores económicos nacionais. Nada leva a pensar que tenha sido essa a finalidade do embargo que foi imposto pela Grécia no que diz respeito ao comércio com a ARJM.
68 Pondo de parte esta hipótese, é difícil considerar que um Estado-Membro faz uma utilização abusiva das faculdades conferidas pelo artigo 224.º quando impõe sanções económicas contra um país terceiro com o qual está em litígio. A Comissão sustenta que a Grécia fez uma utilização abusiva das suas faculdades, uma vez que o embargo tem por finalidade, não afastar uma ameaça de guerra da parte da ARJM, mas simplesmente exercer uma pressão em relação à ARJM no quadro do diferendo político que opõe estes dois países. Este argumento está mal fundamentado; tende a demonstrar não que a Grécia fez uma utilização abusiva das suas faculdades ao abrigo do artigo 224.º, mas que a Grécia não podia em caso algum invocar este artigo porque não estava satisfeita a condição de uma tensão internacional grave que constitua uma ameaça de guerra. Uma vez admitida que esta exigência se encontra satisfeita, não se pode defender que a Grécia fez uma utilização abusiva das suas faculdades simplesmente porque se esforça por exercer uma pressão contra um país terceiro a que um diferendo a opõe. Pelo contrário, é precisamente este género de finalidade que o artigo 224.º abrange quando autoriza os Estados-Membros a tomar medidas susceptíveis de afectar o funcionamento do mercado comum, a fim de fazer face a uma tensão internacional grave constituindo uma ameaça de guerra.
69 A Comissão invoca igualmente o princípio da igualdade de tratamento e o da proporcionalidade. A violação destes princípios podia seguramente ter por efeito tornar abusivo o exercício, que sem tal seria lícito, das faculdades previstas no artigo 224.º Se, por exemplo, a Grécia impusesse um embargo discriminatório sobre as trocas comerciais com a ARJM, autorizando a exportação de produtos gregos e proibindo a exportação de produtos em proveniência de outros Estados-Membros ou fazendo uma discriminação arbitrária entre diferentes categorias de mercadorias ou de operadores, tal poderia efectivamente constituir uma utilização abusiva de faculdades. Ora, tal não foi aqui alegado.
70 Quanto ao princípio da proporcionalidade, raros são os domínios, se os há, em que o mesmo não tenha de se aplicar. A Comissão considera que o embargo viola o princípio da proporcionalidade na medida em que é desproporcionado face à ameaça que paira sobre os interesses da Grécia em razão do comportamento que esta imputa à ARJM. A Comissão alega que o embargo imposto pela Grécia é de qualquer modo desproporcionado porque ameaça a própria existência da ARJM, nomeadamente devido ao facto da interrupção do abastecimento em produtos petrolíferos. Na opinião da Comissão, um embargo parcial limitado ao material militar e às mercadorias de natureza estratégica seria suficiente. A Grécia, por seu turno, sustenta que a sua acção é proporcionada na medida em que os fornecimentos de bens alimentares e de medicamentos estão excluídos do embargo.
71 Um grande número de comentadores estariam sem dúvida de acordo com a Comissão para afirmar que o comportamento da Grécia constitui uma resposta demasiado viva e que a Grécia teria podido assegurar uma melhor protecção dos seus interesses por via diplomática. Esta concepção apoia-se todavia numa análise política para a qual o Tribunal de Justiça se encontra mal preparado.
72 Quanto à questão de saber se tal opinião pode ser objectivamente fundada no princípio jurídico da proporcionalidade (diferentemente de uma apreciação política sobre o carácter adequado das medidas tomadas pela Grécia), convém antes de mais determinar os interesses que devem ser tomados em consideração no exercício de ponderação que a aplicação do critério de proporcionalidade pressupõe. Em minha opinião, resulta claramente da articulação dos artigos 224.º e 225.º que os interesses que devem ser ponderados a fim de determinar se as medidas tomadas pela Grécia são ou não desproporcionadas são os interesses - ou seja, os interesses comunitários - consagrados pela redacção destes artigos, a saber o funcionamento do mercado comum e a manutenção de uma concorrência não falseada. É incontestável que o prejuízo sofrido por estes interesses em razão das medidas contestadas é fraco. O embargo afecta uma percentagem mínima do volume total das trocas comerciais da Comunidade e não é susceptível de ter uma incidência notória na situação da concorrência da Comunidade. Não se pode, por conseguinte, considerar por razões de proporcionalidade que a Grécia fez uma utilização abusiva das faculdades que o artigo 224.º lhe confere.
Conclusão
Por conseguinte, embora sublinhando que nas circunstâncias do presente caso não cabe ao Tribunal de Justiça decidir quanto ao mérito do diferendo que opõe a República Helénica e a ARJM, considero que o Tribunal devia:
1) Negar provimento à acção;
2) Condenar a Comissão nas despesas da presente instância incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias.
(1) - JO L 324, p. 25; EE 11 F1 p. 60.
(2) - JO L 35, p. 1; EE 11 F15 p. 176.
(3) - JO L 344, p. 1.
(4) - JO L 262, p. 1.
(5) - 45/86, Colect. 1987, p. 1493.
(6) - Comissão/Grécia, C-120/94 R, Colect., p. I-3037.
(7) - Colect., p. 457, especialmente p. 463.
(8) - 41/76, Colect., p. 781, n.º 32.
(9) - Colect., p. I-1061, n.º 8.
(10) - JO L 67, p. 77.
(11) - JO L 67, p. 1.
(12) - Já referido no ponto 1.
(13) - JO L 349, p. 53.
(14) - Já referido no ponto 1.
(15) - V. nota 14.
(16) - Ibidem.
(17) - Regulamento (CEE) n.º 596/82 do Conselho, de 15 de Março de 1982, que altera o regime de importação de certos produtos originários da União Soviética (JO L 72, p. 15); Regulamento (CEE) n.º 877/82 do Conselho, de 16 de Abril de 1982, que suspende a importação de todo e qualquer produto originário da Argentina (JO L 102, p. 1); Regulamento (CEE) n.º 2340/90 do Conselho, de 8 de Agosto de 1990, que impede as trocas comerciais da Comunidade no que diz respeito ao Iraque e ao Koweit (JO L 213, p. 1); Regulamento (CEE) n.º 3155/90 do Conselho, de 29 de Outubro de 1990, que amplia e altera o Regulamento n.º 2340/90, que impede as trocas comerciais da Comunidade no que diz respeito ao Iraque e ao Koweit (JO L 304, p. 1); Regulamento (CEE) n.º 945/92 do Conselho, de 14 de Abril de 1992, que impede o fornecimento de certos bens e serviços à Líbia (JO L 101, p. 53); Regulamento (CEE) n.º 1432/92 do Conselho, de 1 de Junho de 1992, que proíbe as trocas comerciais entre a Comunidade Económica Europeia e as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro (JO L 151, p. 4). V. igualmente as observações do advogado-geral C. O. Lenz, no ponto 62 das conclusões apresentadas no processo Comissão/Conselho (já referido nota 5).
(18) - 222/84, Colect., p. 1651, n.º 27.
(19) - Já referido na nota 15.
(20) - Segundo Lord Wilberforce, in Buttes Gas and Oil Co v Hammer [1982] AC 888, p. 938. V., em geral, as conclusões do advogado-geral M. Darmon no processo Maclaine Watson/Conselho e Comissão, C-241/87, Colect. 1990, p. I-1798, pontos 66 e segs.
(21) - V. Franck, Political Questions/Judicial Answers: Does the Rule of Law Apply to Foreign Affairs? Capítulo 7, e as conclusões do advogado-geral no processo C-241/87, já referido na nota anterior, pontos 71 a 73.
(22) - Acórdão de 18 de Janeiro de 1978, CEDH, série A, volume 25 (1978), pp. 78 e 79.