61981C0147
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI
PRÉSENTÉES LE 11 FÉVRIER 1982 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
La présente affaire préjudicielle soulève un problème à la fois de validité et d'interprétation de la réglementation communautaire faisant obligation aux importateurs de viande bovine congelée destinée à la transformation de verser une caution en vue d'obtenir le bénéfice de la suspension totale ou partielle du prélèvement à l'importation.
Résumons brièvement les faits.
Par acte du 16 octobre 1978, la société Merkur Fleisch-Import, à Hambourg, demande aux autorités douanières de la république fédérale d'Allemagne la mise en libre pratique d'environ 13 tonnes de viande bovine congelée désossée, en déclarant que celle-ci est destinée à la fabrication de produits autres que des conserves. Le bureau des douanes de Hambourg-Ericus admet la marchandise en libre pratique, suspendant la perception du prélèvement en vue de la transformation industrielle de la viande et, de son côté, cette entreprise constitue une caution bancaire, le tout en conformité des règles communautaires applicables en la matière dont nous rappellerons plus loin les aspects les plus importants. Par la suite toutefois, les autorités douanières constatent que plus de 8 tonnes de la viande dont il s'agissait ont été transformées, alors qu'était déjà expiré le délai de trois mois suivant le mois de l'importation et, partant, par acte du 5 novembre 1978, elles fixent le prélèvement dû pour cette partie du lot importé.
Contre cette mesure, l'entreprise importatrice forme, dans un premier temps, un recours administratif; puis, celui-ci n'ayant pas abouti, elle s'adresse au Finanzgericht de Hambourg afin d'obtenir l'annulation de la décision des autorités douanières, motif pris de ce qu'en raison du peu d'importance du retard avec lequel s'était effectuée la transformation de la viande, la perception du prélèvement constituerait une entorse au lien de proportionnalité qui doit exister entre la gravité de l'infraction et le montant de la sanction infligée au titre de celle-ci. Par ordonnance du 7 mai 1981, le Finanzgericht sursit à statuer et saisit notre Cour à titre préjudiciel de la question suivante:
«L'article 1, paragraphe 3, du règlement (CEE) n° 572/78 de la Commission, du 21 mars 1978, est-il invalide dans la mesure où il prévoit que la caution constituée par l'importateur reste acquise à titre de prélèvement, lorsque le délai que cette disposition fixe pour la transformation régulière de la viande bovine congelée est dépassé ou s'il est en réalité conforme au traité d'interpréter cette règle en ce sens que la caution n'est pas perdue dans le cas d'un dépassement minime du délai, notamment de 12 jours?»
2.
A ce point de notre exposé, il convient que nous indiquions le contenu des dispositions communautaires auxquelles la question du juge allemand se réfère directement ou indirectement. Le régime juridique des prélèvements à l'importation pour la viande bovine désossée et congelée destinée à la transformation est réglé essentiellement par le règlement du Conseil n° 805 du 25 juin 1968 relatif à l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine et, en particulier, par l'article 14 de ce règlement, dans la version modifiée par le règlement du Conseil n° 425, du 14 février 1977. L'article en question établit entre autres, au paragraphe 1: «Les viandes congelées destinées à la transformation et reprises à l'annexe, section b), sous les sous-positions 02.01 A II b) et 02.01 A II b) 4 bb), bénéficient, dans les conditions prévues au présent article:... b) d'une suspension totale ou partielle du prélèvement pour les viandes destinées à l'industrie de transformation aux fins de la fabrication de produits autres que les conserves ne contenant pas d'autres composants caractéristiques que de la viande de l'espèce bovine et de la gelée.»
Le règlement de la Commission n° 572, du 21 mars 1978, définit les modalités d'application du régime spécial dont il s'agit. L'article 1, paragraphe 1, de ce règlement édicté en particulier que «le bénéfice de la suspension totale ou partielle du prélèvement à l'importation, visée à l'article 14, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 805/68 est subordonné:... b) à la constitution, par l'importateur, d'une caution d'un montant égal au montant suspendu du prélèvement valable le jour de l'importation». Le paragraphe 3 de ce même article prévoit en outre que, «sauf en cas de force majeure, la caution... n'est libérée, en tout ou en partie, que si, dans un délai de 6 mois suivant le mois de l'importation, la preuve est apportée_... que, dans les trois mois suivant le mois de l'importation, l'ensemble ou une partie de la viande congelée importée a été transformé...», que «le montant libéré de la caution est proportionnel à la quantité pour laquelle la preuve de la transformation a été apportée» et enfin que «le montant de la caution non libérée reste acquis à titre de prélèvement».
C'est précisément sur ce paragraphe 3 que porte la question du juge du fond, comme nous l'avons vu. La validité de la norme est révoquée en doute essentiellement sous deux aspects. Tout d'abord, il est contesté que la Commission avait le pouvoir de fixer un délai pour la transformation des viandes importées, d'imposer la constitution d'une caution en garantie de l'observation de ce délai et de prévoir la confiscation de la caution dans l'hypothèse d'inobservation de celui-ci. En second lieu, à supposer même que la Commission ait le pouvoir de prévoir tant la constitution d'une caution que sa confiscation, la réglementation prévue pour cette matière pourrait être incompatible avec deux principes généraux bien connus de l'ordre juridique communautaire, à savoir le principe de proportionnalité et le principe d'égalité.
3.
Le fondement juridique du pouvoir normatif exercé par la Commission lorsqu'elle a adopté le règlement n° 572/78 précité réside dans le paragraphe 4, lettre c), de l'article 14 du règlement du Conseil n° 805/68 (dans la version modifiée par le règlement n° 425/77). Cette disposition prévoit que «les modalités d'application du présent article et notamment celles relatives au contrôle de l'utilisation des viandes importées» sont déterminées «selon la procédure prévue à l'article 27», c'est-à-dire par la Commission, le Comité de gestion de la viande bovine entendu. Le préambule du règlement n° 572/78 fait expressément référence, en son deuxième considérant, àl'article 14, paragraphe 4, lettre c), précité du règlement n° 805/68. D'autre part, il est à exclure que la Commission soit titulaire d'une compétence générale pour adopter des règles d'exécution relativement aux règlements du Conseil; nous nous bornerons à rappeler à ce sujet qu'en définissant les pouvoirs de la Commission, l'article 155 du traité CEE prévoit, au quatrième tiret, que celle-ci «exerce les compétences que le Conseil lui confère pour l'exécution des règles qu'il établit».
Pour répondre à la question du juge allemand, il convient donc d'établir si, et dans quelle mesure, le règlement 572/78 se situe, par son contenu, dans le cadre des pouvoirs que le Conseil a conférés à la Commission par le truchement de l'article 14, paragraphe 4, lettre c), du règlement n° 805/68. Cette disposition attribue en premier lieu le pouvoir de fixer les modalités d'application du régime de suspension des prélèvements, introduit par le même article 14, pouvoir de caractère normatif, évidemment, et de nature générale. Ce n'est qu'après cette disposition, de portée étendue, qu'il est fait spécifiquement référence aux modalités d'application à déterminer, en particulier, en matière de contrôle de l'utilisation des viandes importées. Par conséquent, la réglementation que la Commission était autorisée à arrêter pouvait porter sur tout aspect des modalités d'application de l'article 14, et non pas seulement sur le contrôle, encore que ce dernier dût faire l'objet d'une attention particulière.
Cela étant, le point qu'il convient de vérifier n'est pas de savoir si l'imposition d'une caution aux importateurs — et sa non-libération lorsque la viande importée n'est pas transformée dans certains délais se situe ou non dans le cadre du contrôle de l'utilisation de cette viande importée. Ce qu'il nous paraît nécessaire et suffisant d'établir, c'est au contraire si les dispositions en matière de caution, prévues par le règlement n° 572/78, sont susceptibles d'être considérées comme des modalités d'application de l'article 14, déjà cité, du règlement n° 805/68.
4.
Selon l'avocat de l'entreprise demanderesse au principal, les finalités propres de cet article ne seraient pas compatibles avec la réglementation relative au délai de transformation de la viande importée et à la caution, adoptée par la Commission. Elle se réfère à ce qu'a affirmé notre Cour dans l'arrêt du 6 mars 1979 dans l'affaire 92/78, Simmenthal/Commission, à savoir que le régime de suspension des prélèvements, institué «par l'article 14 du règlement n° 805/68 originaire et maintenu, avec des modalités nouvelles, par la version modifiée de la même disposition, a pour but économique de sauvegarder la capacité concurrentielle de l'industrie de transformation à l'égard de compétiteurs établis en dehors de la Communauté et bénéficiant comme tels des prix du marché mondial» (Recueil 1979, p. 777, en particulier point 68 des motifs, à la p. 805). La société Merkur souligne que, pour réaliser une finalité de ce genre, il n'était pas nécessaire de fixer un délai pour la transformation et, qui plus est, de prévoir la non-libération de la caution en raison de la seule inobservation du délai, même si la transformation finit, fût-ce tardivement, par être effectuée.
Ce raisonnement ne saurait à notre avis être partagé. Il y a des raisons d'ordre économique, liées aux finalités de l'article 14, pour lesquelles la Commission devait avoir le pouvoir de fixer un délai de transformation. Il faut relever que la viande bovine congelée peut être conservée pendant un laps de temps suffisamment long et que son prix de marché est assez fréquemment sujet à fluctuations; si les importateurs jouissaient donc d'une suspension du prélèvement sans limite dans le temps, ils seraient libres de mettre la marchandise sur le marché au moment le plus favorable, ce qui risquerait de porter préjudice aux producteurs de viande bovine de la Communauté. Il est significatif à cet égard que la quantité de viande bovine congelée destinée à la transformation et qui peut dès lors être importée en régime de suspension de prélèvement doit être déterminée par la Commission chaque trimestre en vertu de l'article 14, paragraphe 4, lettres a) et b), du règlement n° 805/68 déjà cité. Or, si le législateur communautaire a jugé nécessaire d'introduire ce système, lequel implique un examen périodique et fréquent des conditions du marché, c'est évidemment parce que ces conditions peuvent changer rapidement et que toute modification de celle-ci impose une rectification proportionnelle des quantités pouvant être importées sous un régime de faveur.
Cela étant, la fixation d'un délai d'utilisation se révèle être une modalité d'application justifiée de l'article 14 qui n'est pas contraire aux finalités propres à cet article. Au sujet de ces finalités, rappelons que la suspension du prélèvement pour la viande congelée destinée à la transformation est justifiée — au septième considérant du règlement n° 805/68 — par le souci de «garantir un approvisionnement satisfaisant des industries de transformation de la Communauté, tout en maintenant une préférence en faveur des viandes de production communautaire». Ce qui confirme qu'outre les intérêts des entreprises transformatrices ceux des producteurs communautaires de viande bovine sont également en jeu. Dans cette situation complexe, la fixation d'un délai pour la transformation des viandes importées était la seule manière de sauvegarder les délicats équilibres du marché communautaire, en évitant que les décisions trimestrielles de la Commission ne soient mises en échec par des manoeuvres spéculatives des importateurs, éventuellement intéressés à retarder la transformation industrielle des viandes.
5.
La société Merkur, toujours dans le souci de démontrer que la Commission n'avait pas le pouvoir de fixer un délai pour l'utilisation de la viande importée ni d'imposer la constitution d'une caution, relève que l'article 14 du règlement n° 805/68 ne fait allusion ni au délai ni à la caution, alors que l'on eût raisonnablement pu s'attendre à ce qu'il fournisse quelques indications sur ces points, étant donné qu'à l'article 15, cet acte prévoit pour les certificats d'importation tant une limite de validité temporelle que l'obligation de constituer une caution en garantie de l'exécution en temps utile des opérations autorisées.
Nous croyons, quant à nous, qu'il n'est pas possible de déduire de l'article 15 des arguments sérieux en faveur de la thèse de la demanderesse au principal. En réalité, les deux hypothèses — prévues respectivement aux articles 14 et 15 déjà cités — sont nettement différenciées et, partant, non comparables. Comme nous l'avons déjà dit, l'article 14 prévoit la suspension du prélèvement, cet avantage (équivalant en pratique à une exemption) étant subordonné à une utilisation déterminée des marchandises importées. La constitution de caution que la Commission a prévue pour garantir l'utilisation de ces marchandises en temps utile suivant le mode prescrit s'explique par la considération que l'obligation de verser le prélèvement ne disparaît pas aussi longtemps que la transformation de la viande n'a pas été effectuée, de même que dans l'hypothèse où celle-ci n'est pas effectuée dans un certain délai; par conséquent, le bénéfice de la suspension du prélèvement cesse dès lors que la viande n'est pas utilisée dans les délais et, en ce cas, la caution est retenue par les autorités douanières à titre de prélèvement. La conversion de la caution en prélèvement n'a donc pas le caractère d'une pénalité; elle est seulement la conséquence logique de la disparition des conditions spéciales auxquelles le bénéfice concédé aux importateurs a été subordonné. L'article 15 prévoit, en revanche, qu'une caution est versée en vue de garantir le respect d'une obligation; la perte de cette caution, lorsque l'importation n'a pas lieu dans le délai prescrit, revêt dès lors le caractère d'une pénalité. Compte tenu de cette différence entre le régime de suspension du prélèvement et celui des certificats d'importation, nous affirmons qu'il n'est pas possible de retenir, au niveau de l'interprétation, la circonstance que l'article 14 ne mentionne ni le délai d'utilisation de la viande importée ni la caution.
6.
Examinons maintenant si le régime juridique de la caution et, en particulier, la norme sur la base de laquelle le montant tout entier de celle-ci est retenu en cas de transformation tardive des viandes importées, est contraire ou non au principe de proportionnalité et au principe d'égalité.
L'avocat de l'entreprise importatrice soutient que décider de retenir le montant tout entier de la caution tant dans l'hypothèse où la transformation de la viande importée a lieu tardivement que lorsque celle-ci n'est nullement effectuée constitue une violation du principe selon lequel la pénalité doit être proportionnelle à l'importance de l'infraction. A son avis, la transformation tardive de la viande importée serait frappée avec une sévérité excessive, alors qu'il eût été plus correct et conforme au critère de la proportionnalité d'établir une nette différence entre l'exécution tardive et la non-exécution et de moduler la pénalité en fonction de l'importance du retard dans l'utilisation de la viande. Le même grief est formulé sous l'angle de la violation du principe d'égalité: retenir la caution indistinctement dans toutes les hypothèses d'inobservation du délai équivaudrait à réserver un traitement identique à des situations de gravité différente.
A l'appui de cette thèse, la société Merkur invoque la jurisprudence de notre Cour et, en particulier, l'arrêt du 21 juin 1979 dans l'affaire 240/79, Atalanta/Produktschap voor Vee en Vlees. Il s'agissait dans cette affaire d'établir si l'article 5, paragraphe 2, du règlement de la Commission n° 1889/76 était conforme aux principes de proportionnalité, cette disposition prévoyant la retenue intégrale des cautions constituées par les producteurs de viande porcine en vue d'obtenir les aides communautaires, lorsque ceux-ci n'avaient pas respecté les engagements souscrits dans les contrats conclus avec l'organisme d'intervention national. La Cour a estimé que «dans son automatické», cette disposition était contraire «au principe de proportionnalité, dans la mesure où il ne permet pas d'adapter la sanction qu'il prévoit au degré d'inexécution des obligations contractuelles ou à la gravité du manquement auxdites obligations» (point 15 des motifs; voir Recueil 1979, p. 2137 et suiv. et, en particulier, p. 2150-2151). L'entreprise demanderesse au principal relève qu'à l'instar de l'article 5 du règlement n° 1889/76, l'article 1 du règlement n° 572/78 ne permet pas de moduler la pénalité en fonction du degré de gravité de la non-exécution et en déduit qu'il serait contraire au principe de proportionnalité.
Répétons tout d'abord que la non-libération de la caution, prévue par le règlement n° 572/78, ne revêt pas le caractère d'une pénalité, mais constitue tout au plus une forme de cessation du bénéfice accordé aux importateurs par le règlement n° 805/68 et de mise à exécution de l'obligation générale de versement du prélèvement fixé par le tarif douanier commun. Cela étant, il n'y aurait aucune raison de moduler la mesure du prélèvement en fonction du retard plus ou moins grand apporté à la transformation des viandes importées. L'élément décisif mettant fin à la période de suspension de l'obligation de payer le prélèvement tient, en effet, dans la disparition d'une des conditions auxquelles la suspension elle-même est subordonnée (à savoir que les viandes importées soient utilisées de la manière prescrite et dans le délai fixé). Il est logique que, si les conditions dont dépend l'octroi d'un avantage particulier ne se réalisent pas, cet avantage lui-même soit définitivement retiré et que l'obligation de paiement reprenne vigueur dans son intégralité. Si nous considérons ensuite les raisons de nature économique qui se trouvent à la base du régime spécial de la caution introduit par le règlement n° 572/78, nous trouvons une confirmation supplémentaire du fait qu'il ne serait pas raisonnable de moduler la mesure du prélèvement en fonction du retard (variable) apporté dans l'exécution de la transformation ou de l'absence de transformation. Nous avons déjà vu, en effet, que le bénéfice de la suspension du prélèvement peut remplir son rôle de protection de la compétitivité de l'industrie de transformation contre les concurrents extracommunautaires à la seule condition que cette suspension soit limitée à un bref laps de temps. Il faut en déduire que, si cet avantage était prolongé au-delà de trois ou quatre mois, les conséquences sur le marché de la viande bovine iraient à l'encontre des finalités poursuivies par la Commission. Cette constatation concourt à démontrer que l'on ne saurait soutenir la thèse selon laquelle la mesure du prélèvement doit être réduite lorsque l'utilisation des viandes importées est tardive et que celui-ci ne doit être perçu intégralement que si la transformation voulue n'a pas du tout été réalisée.
L'interprétation de l'article 1 du règlement n° 572/78 qui nous semble correcte et qui tient compte des finalités de politique économique poursuivies par la Commission en réglant le marché des viandes bovines trouve sa confirmation dans la jurisprudence de notre Cour. Il nous paraît significatif à cet égard que l'arrêt du 26 juin 1980 dans l'affaire 808/79, Pardini (Recueil 1980, p. 2103) a reconnu la nécessité que les autorités chargées de gérer l'organisation commune des marchés disposent de prévisions précises sur les importations et les exportations futures et ait affirmé que les opérateurs jouissant d'avantages inhérents au système doivent également supporter les inconvénients découlant de la nécessité pour la Communauté d'éviter les abus (points 17 et 21 des motifs). Il s'agissait, dans ce cas, d'établir si la norme prévue par le règlement de la Commission n° 193/75 et selon laquelle l'exportateur auquel a été dérobé un certificat d'exportation ou de fixation à l'avance ne peut obtenir un nouveau certificat se justifiait ou non par rapport aux nécessités du contrôle; la Cour a estimé que le risque supporté par les opérateurs était proportionné aux exigences que la norme visait à satisfaire. Une certaine analogie entre ce précédent et le cas d'espèce existe surtout sous deux aspects importants: en premier lieu, il est admis que, pour exercer ses fonctions de politique économique, la Commission doit disposer de prévisions précises sur l'évolution du marché et, en second lieu, il est affirmé qu'il n'est pas contraire au principe de proportionnalité d'exclure la possibilité pour l'opérateur d'obtenir un duplicata du titre perdu, même si la règle de ce genre doit produire ses effets de façon rigide et automatique.
Il nous paraît opportun, enfin, de souligner que la détermination de la durée de la période durant laquelle les viandes importées doivent être transformées est le résultat d'une appréciation technique qui est du ressort de la Commission. Au cours de la procédure, et particulièrement durant la phase orale, cette dernière a expliqué de manière assez détaillée les raisons de ce choix; or, nous estimons que lorsqu'on se trouve face à des explications détaillées et qu'il n'existe pas, d'autre part, d'éléments précis et convaincants en sens contraire, il est raisonnable de se borner à prendre acte des choix politiques et économiques opérés par la Commission. Nous ne voyons pas comment il serait possible, dans une situation de ce type, de rejeter l'idée que la suspension du prélèvement n'est susceptible de permettre d'atteindre les objectifs de politique économique pour lesquels elle a été prévue que si elle est limitée à une période déterminée qui ne saurait être trop longue.
7.
La deuxième partie de la question du tribunal allemand a trait à l'interprétation de la disposition relative à la non-libération de la caution, laquelle figure à l'article 1, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement n° 572/78. Le tribunal demande si cette disposition peut être interprétée en ce sens que la non-libération est décidée lorsque les viandes importées ont été transformées avec un retard d'importance minime par rapport au délai fixé.
Relevons tout d'abord à ce propos qu'aucun élément d'ordre textuel ou systématique ne vient étayer une interprétation de ce genre. Le libellé de la norme est clair et strict: la caution est uniquement libérée en son entier lorsque toutes les viandes ont été transformées dans un délai de trois mois après le mois d'importation (parallèlement, il y a libération partielle si une partie de la viande a été transformée). On ne voit donc pas sur quel fondement bâtir la thèse selon laquelle la norme citée permettrait également la libération au-delà des trois mois fixés, à condition que le retard soit de caractère très réduit. Il n'est guère nécessaire d'ajouter qu'il n'existe aucun principe général en vertu duquel l'inobservation d'un délai peut être considérée comme privée d'effet dans l'hypothèse d'un léger retard.
Ajoutons que les mêmes raisons pour lesquelles la non-libération de la caution à titre de prélèvement ne peut être considérée comme contraire au principe de proportionnalité et au principe d'égalité doivent également conduire à exclure l'interprétation envisagée par le juge du fond. En particulier, tant la circonstance que la non-libération ne revêtent pas un caractère de sanction, que le fait que la norme à l'examen procède d'impératifs économiques déterminés, susceptibles d'être protégés, portent à exclure que les importateurs puissent jouir du bénéfice de l'exemption du prélèvement lorsqu'ils ont effectué la transformation après l'échéance du terme, et cela indépendamment de l'importance du retard encouru. Il ne faut pas oublier que le délai a été fixé par la Commission pour la généralité des bénéficiaires sur la base d'une appréciation des conditions typiques et structurelles du marché de la viande bovine; pour être justifié, tout allongement de ce délai devrait donc revêtir la forme d'une modification apportée au règlement n° 572/78, sur la base d'un réexamen des caractéristiques du marché. Un allongement éventuel du délai dans des cas particuliers, laissé à l'appréciation de l'autorité ayant le pouvoir d'interpréter la réglementation, serait arbitraire et risquerait de donner lieu à des traitements discriminatoires.
8.
Pour toutes les considérations qui précèdent, nous suggérons que la Cour réponde de la manière suivante à la question qui lui a été déférée par le Finanzgericht de Hambourg par ordonnance du 7 mai 1981 dans l'affaire opposant la société Merkur Fleisch-Imporţ au Hauptzollamt de Hambourg-Ericus :
1.
Il n'y a aucun motif d'invalider le règlement (CEE) de la Commission n° 572 du 21 mars 1978, en ce qui concerne son article 1, paragraphe 3, là où celui-ci prévoit la non-libération, à titre de prélèvement, de la caution versée par l'importateur en cas d'inobservation du délai fixé pour utiliser la viande bovine congelée de la manière prescrite.
2.
La disposition précitée doit être interprétée en ce sens que la caution peut validement ne pas être libérée, même si le retard apporté à la transformation des viandes importées est minime.
(
1
)	Traduit de l'italien.