62001CC0005_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. Mit der vorliegenden Nichtigkeitsklage wendet sich das Königreich Belgien gegen die Entscheidung 2001/198/EGKS der Kommission vom 15. November 2000 über die staatliche Beihilfe Belgiens zugunsten des Stahlunternehmens Cockerill Sambre SA (im Folgenden: streitige Entscheidung). Es wird dabei insbesondere die Frage aufgeworfen, ob staatlich finanzierte Ausgleichszahlungen an Arbeitnehmer eines Stahlunternehmens, mit welchen die mit einer tarifvertraglich vereinbarten Reduktion der Wochenarbeitszeit verbundenen Einkommensverluste der Arbeitnehmer kompensiert werden sollen, eine nach Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag verbotene Beihilfe darstellen.
II - Rechtlicher Rahmen
2. Der Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (im Folgenden: EGKS-Vertrag) verbietet staatliche Beihilfen für Eisen- und Stahlunternehmen. Nach seinem Artikel 4 Buchstabe c sind von den Staaten bewilligte Subventionen oder Beihilfen oder von ihnen auferlegte Sonderlasten, in welcher Form auch immer" als unvereinbar mit dem gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl untersagt.
3. Artikel 95 Absätze 1 und 2 EGKS-Vertrag lautet:
In allen in diesem Vertrag nicht vorgesehenen Fällen, in denen eine Entscheidung oder Empfehlung der Kommission erforderlich erscheint, um eines der in Artikel 2, 3 und 4 näher bezeichneten Ziele der Gemeinschaft auf dem gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl gemäß Artikel 5 zu erreichen, kann diese Entscheidung oder Empfehlung mit einstimmiger Zustimmung des Rates und nach Anhörung des Beratenden Ausschusses ergehen.
Die gleiche, in derselben Form erlassene Entscheidung oder Empfehlung bestimmt gegebenenfalls die anzuwendenden Sanktionen."
4. Aufgrund der angeführten Bestimmungen des Artikels 95 EGKS-Vertrag erließ die Kommission seit den 80er Jahren gemeinschaftliche Vorschriften über staatliche Beihilfen für die Eisen- und Stahlindustrie in einer begrenzten Zahl von Fällen. Die gemeinschaftlichen Vorschriften über Beihilfen für die Eisen- und Stahlindustrie, die während des hier maßgeblichen Zeitraums in Kraft waren, wurden durch die Entscheidung Nr. 2496/96/EGKS der Kommission (im Folgenden: Beihilfenkodex) eingeführt.
5. Artikel 1 Absatz 1 des Beihilfenkodex lautet: Alle Beihilfen zugunsten der Eisen- und Stahlindustrie, gleichgültig, ob spezifische oder nichtspezifische Beihilfen, die in jedweder Form von den Mitgliedstaaten bzw. den Gebietskörperschaften oder aus staatlichen Mitteln finanziert werden, können nur dann als Gemeinschaftsbeihilfen und somit als mit dem ordnungsgemäßen Funktionieren des Gemeinsamen Marktes vereinbar angesehen werden, wenn sie den Bestimmungen der Artikel 2 bis 5 entsprechen". Gemäß Artikel 1 Absatz 2 umfasst [d]er Begriff ‚Beihilfe auch die Beihilfeelemente, die in den Übertragungen staatlicher Mittel - in Form von Beteiligungen, Kapitalausstattungen oder gleichartigen Maßnahmen ... - enthalten sind, die von den Mitgliedstaaten, den Gebietskörperschaften oder sonstigen Organen zugunsten von Unternehmen der Eisen- und Stahlindustrie vorgenommen werden und die nicht der normalen Zuführung von haftendem Kapital in Übereinstimmung mit der in einer Marktwirtschaft üblichen Investitionspraxis entsprechen."
6. In Artikel 6 Absatz 5 des Beihilfenkodex ist hinsichtlich des Verfahrens Folgendes geregelt:
Ist die Kommission der Auffassung, dass eine bestimmte Finanzmaßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 1 sein könnte oder bezweifelt sie, dass eine bestimmte Beihilfe mit dieser Entscheidung vereinbar ist, so unterrichtet sie den betreffenden Mitgliedstaat und gibt den betroffenen Dritten sowie den übrigen Mitgliedstaaten Gelegenheit, sich zu äußern. Stellt die Kommission, nach Eingang der Stellungnahmen und nachdem sie dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung hierzu gegeben hat, fest, dass es sich in dem gegebenen Fall um eine Beihilfe handelt, die mit den Bestimmungen der vorliegenden Entscheidung nicht vereinbar ist, so erlässt sie spätestens drei Monate nach Eingang der zur Beurteilung der betreffenden Beihilfe erforderlichen Auskünfte eine Entscheidung ..."
III - Sachverhalt und Hintergrund der streitigen Maßnahmen
7. Die Cockerill Sambre SA (im Folgenden: Cockerill Sambre) ist ein integriertes Stahlunternehmen mit Sitz in der Wallonischen Region. Bis Anfang 1999, als das Unternehmen vom französischen Stahlkonzern Usinor übernommen wurde, handelte es sich um ein öffentliches Unternehmen im Mehrheitseigentum dieser Region.
8. Aufgrund der Krise der Stahlindustrie in Europa, von der die wallonische Stahlindustrie insbesondere im Jahr 1996 betroffen war und die einen wesentlichen Anstieg der Arbeitslosigkeit zur Folge hatte, erfuhr die Forderung der Arbeitnehmervertreter, die Arbeitszeit zu verkürzen, um so das Beschäftigungsniveau zu erhöhen oder zumindest zu halten, neuen Auftrieb. Wie aus der Klageschrift und den ihr beigefügten Unterlagen, insbesondere einer mit Schreiben der belgischen Behörden vom 30. Juni 1999 an die Kommission übermittelten Note, hervorgeht, erklärte sich der Präsident von Cockerill Sambre im Januar 1996 mit einer Arbeitszeitverkürzung unter den Bedingungen einverstanden, dass diese zur Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze führe und keine Mehrkosten für das Unternehmen verursache. Im Tarifvertrag von 1996 wurde vereinbart, eine paritätisch besetzte Reflexionsgruppe einzusetzen, um die Möglichkeit einer Arbeitszeitverkürzung zu prüfen, die die genannten Bedingungen erfuellt. Die daraufhin eingesetzten Reflexionsgruppen kamen zu dem Ergebnis, dass es nicht möglich sei, das Beschäftigungsniveau kostenneutral - d. h. ohne Erhöhung der (Sozial-)Kosten für das Unternehmen - beizubehalten bzw. zu erhöhen.
9. Während der Tarifrunde 1997/98 haben die tarifgebundenen Angestellten (employés barémisés) dennoch eine Arbeitszeitverkürzung von wöchentlich 37 auf 34 Stunden verlangt, um die Beschäftigtenzahl signifikant zu erhöhen. Aufgrund der hohen Kosten musste das Unternehmen diese Forderung zurückweisen, sodass es zu einem eintägigen Warnstreik seitens der Gesamtheit der tarifgebundenen Angestellten kam.
10. Die Verhandlungen führten schließlich am 17. April 1998 zum Abschluss eines Tarifvertrags zwischen Cockerill Sambre und den Vertretern der betreffenden Arbeitnehmer (im Folgenden: Tarifvertrag von 1998), mit dem eine Arbeitszeitverkürzung von wöchentlich 37 auf 34 Stunden vereinbart wurde. Mit dem Vertrag wird das doppelte Ziel verfolgt, dass es für die Arbeitnehmer effektiv zu keiner Verringerung des Einkommens kommt und dem Unternehmen keine zusätzlichen Kosten erwachsen. Dies wird dadurch ermöglicht, dass das Unternehmen auf öffentliche Beihilfen zurückgreift.
11. Der Tarifvertrag von 1998 sieht dementsprechend im Wesentlichen Folgendes vor:
- Die wöchentliche Arbeitszeit von 37 Stunden wird ab dem 1. Januar 1999 unbefristet auf 34 Stunden reduziert;
- durch die Aufrechterhaltung des Arbeitszeitvolumens für sämtliche tarifgebundenen Angestellten sollen 150 neue Arbeitsplätze geschaffen werden;
- das Lohnvolumen, welches Cockerill Sambre den tarifgebundenen Angestellten insgesamt ausbezahlt, bleibt gleich. Das Unternehmen zahlt lediglich - mit jährlicher Indexierung - jenen Teil der Entlohnung, der einer Arbeitszeit von 34 Stunden entspricht;
- zur Kompensation der Einkommensverluste der tarifgebundenen Angestellten wird ein Mechanismus (degressiver) Ausgleichszahlungen geschaffen.
12. Nach dem Tarifvertrag von 1998 werden diese Ausgleichszahlungen an die von der Arbeitszeitverkürzung betroffenen Arbeitnehmer zum Teil von den Arbeitnehmern selbst aufgebracht, und zwar durch Verzicht auf Lohnerhöhungen, auf die sie 1997 und 1998 Anspruch hatten. Außerdem ist jedoch im Tarifvertrag ausdrücklich vorgesehen, dass die Parteien gemeinsam jedwede Beihilfe, die Cockerill Sambre gewährt werden kann, beantragen werden, um die im Vertrag vereinbarte Verkürzung der Arbeitszeit zu finanzieren.
13. Schließlich enthält der Tarifvertrag von 1998 die folgende Klausel:
Der vorliegende Tarifvertrag hängt wirtschaftlich von der Voraussetzung ab, dass ein öffentlicher Ausgleich in Höhe der paritätisch festgelegten Beträge gezahlt wird. Wird dieser Ausgleich nicht gezahlt, würden die Tarifpartner gemeinsam die Lage und die Möglichkeit der Durchführung der vorliegenden Vereinbarung überprüfen."
14. Tatsächlich wurden in der Folge die Ausgleichszahlungen, die insgesamt 1 852 tarifgebundenen Angestellten zugute kamen, nur zu einem geringen Teil, nämlich im Umfang von 0,7 Millionen Euro, von Seiten der Arbeitnehmer selbst aufgebracht; zum überwiegenden Teil wurden sie durch Interventionen der belgischen bzw. wallonischen Behörden finanziert.
IV - Die streitigen Maßnahmen
15. Die streitigen Maßnahmen belaufen sich insgesamt auf 13,7 Millionen Euro und bestehen aus zwei Elementen.
16. Erstens gewährt die belgische Regierung eine Herabsetzung der vom Arbeitgeber zu entrichtenden Sozialabgaben (im Folgenden: Sozialabgaben) um 10,36 Millionen Euro für den Zeitraum von 1999 bis 2005. Diese Maßnahme wurde aufgrund des Königlichen Erlasses vom 24. Dezember 1993 gewährt, der einen Plan zur Herabsetzung bestimmter Beiträge zur sozialen Sicherheit im Hinblick auf die Umverteilung der Arbeit enthält. Für Unternehmen in Schwierigkeiten oder in Umstrukturierung wurde dieser Erlass durch den Königlichen Erlass vom 24. Februar 1997 um noch günstigere Bedingungen ergänzt. Diese Bedingungen betreffen insbesondere die Zahl der zu schaffenden Arbeitsplätze und den Zeitraum, während dem eine Herabsetzung der Sozialbeiträge eingeräumt werden kann.
17. Am 28. Juli 1997 erklärte die belgische Regierung Cockerill Sambre als ein in Umstrukturierung befindliches Unternehmen, und am 19. Mai 1998 wurde dem Unternehmen die aufgrund des Königlichen Erlasses vom 24. Dezember 1993 vorgesehene Möglichkeit zuerkannt, seine Sozialbeiträge unter den noch günstigeren Bedingungen des Erlasses vom 24. Februar 1997 herabzusetzen. Die Maßnahme der belgischen Regierung stand unter der Bedingung von Schaffung und Erhalt zusätzlicher Beschäftigung.
18. Zweitens ergänzte die wallonische Regierung am 19. November 1998 die Maßnahme der belgischen Regierung durch einen Zuschuss in Höhe von 3,35 Millionen Euro. Diese Intervention erfolgte im Rahmen der von der wallonischen Regierung verfolgten Politik, Versuchsprojekte bezüglich der Arbeitszeitverkürzung auf freiwilliger Basis auf der Grundlage sektorieller Vereinbarungen und so genannter Vereinbarungen Unternehmensplan" zu fördern. Diese Politik geht auf eine gemeinsame Erklärung der Regierung der Wallonischen Region und der Sozialpartner zurück. Die genaueren Modalitäten dieser Förderung wurden am 16. Dezember 1998 in einer Vereinbarung zwischen Cockerill Sambre und der Wallonischen Region festgelegt. Gemäß dieser Vereinbarung soll der Zuschuss der Wallonischen Region ausschließlich der Bedeckung eines Teils der von den tarifgebundenen Angestellten von Cockerill Sambre akzeptierten Einkommenseinbußen in Form von degressiven Zahlungen an die betroffenen Arbeitnehmer im Zeitraum von 1999 - 2005 dienen.
19. Während die aufgrund der Maßnahme der belgischen Regierung aus der Herabsetzung der Sozialabgaben resultierenden Einsparungen durch das Unternehmen direkt an die Arbeitnehmer weitergegeben werden, erfolgt die Auszahlung des Zuschusses der wallonischen Regierung an die Arbeitnehmer über eine eigens gegründete Vereinigung ohne Erwerbszweck.
V - Verfahren vor der Kommission und streitige Entscheidung
20. Aufgrund entsprechender Presseinformationen wandte sich die Kommission wegen der Betriebsbeihilfen, die das Stahlunternehmen Cockerill Sambre angeblich im Rahmen einer Arbeitszeitverkürzung erhalten hatte, am 23. November 1998 mit einem schriftlichen Auskunftsersuchen an die belgischen Behörden. Diese bestätigten mit Schreiben vom 11. Dezember 1998 die Richtigkeit der Information, erklärten aber gleichzeitig, dass es sich ihrer Ansicht nach nicht um staatliche Beihilfen handle.
21. Mit Schreiben vom 25. Januar 2000 hat die Kommission die belgische Regierung von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen der Maßnahmen das Verfahren nach Artikel 6 Absatz 5 des Beihilfenkodex zu eröffnen.
22. Die Kommission hat Stellungnahmen erhalten und diese der belgischen Regierung am 23. Mai 2000 mit der Aufforderung übermittelt, sich hierzu zu äußern. Die diesbezüglichen Kommentare Belgiens gingen mit Schreiben vom 9. Juni 2000 bei der Kommission ein.
23. In ihrer Entscheidung vom 15. November 2000 über die staatliche Beihilfe Belgiens zugunsten des Stahlunternehmens Cockerill Sambre stellte die Kommission fest, dass es sich bei den streitigen Maßnahmen um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 1 des Stahlbeihilfenkodex handle, die mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar sei. Außerdem stellte sie fest, dass Belgien diese Beihilfe unter Zuwiderhandlung gegen Artikel 6 Absätze 1 und 2 des Stahlbeihilfenkodex durchgeführt habe.
VI - Die Klage
24. Mit Klageschrift vom 8. Januar 2001, eingetragen in das Register des Gerichtshofes am 9. Januar 2001, hat die belgische Regierung eine Klage auf Nichtigerklärung dieser Entscheidung gemäß Artikel 230 EG eingereicht.
25. Das Königreich Belgien beantragt,
- die angefochtene Entscheidung aufzuheben;
- die Kommission zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
26. Die Kommission beantragt,
- die Klage als unbegründet abzuweisen;
- das Königreich Belgien zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
27. Die belgische Regierung stützt ihre Klage auf fünf Klagegründe, wobei sie den letzten nur hilfsweise vorbringt.
28. Mit dem ersten Klagegrund macht sie geltend, die Kommission sei einem offenkundigen Beurteilungsfehler unterlegen, indem sie die streitigen Maßnahmen als Beihilfen eingestuft hat; sie habe dadurch den Begriff der Beihilfe im Sinne von Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag und den Beihilfenkodex verletzt. Mit dem zweiten Klagegrund beanstandet die Klägerin, die Kommission habe den Begriff des Begünstigten verkannt, da die öffentlichen Interventionen zugunsten der tarifgebundenen Angestellten von Cockerill Sambre und nicht zugunsten von Cockerill Sambre selbst geschehen seien. Mit dem dritten Klagegrund beruft sich die belgische Regierung auf eine Verletzung des im Beihilfenkodex vorgesehenen Verfahrens und macht die Unzuständigkeit der Kommission geltend. Der vierte Klagegrund hat die Verletzung der Begründungspflicht durch die Kommission zum Gegenstand. Schließlich macht die Klägerin mit dem fünften Klagegrund hilfsweise geltend, die Kommission habe einen offenkundigen Beurteilungsfehler begangen, indem sie die streitigen Maßnahmen, falls es sich dabei doch um Beihilfen handeln sollte, nicht auf der Grundlage des Artikels 95 EGKS ausnahmsweise genehmigt.
29. Die ersten beiden Klagegründe betreffen verschiedene Aspekte derselben Frage, nämlich jener, ob die streitigen Maßnahmen unter den Begriff der Beihilfe fallen. Aufgrund ihres inhaltlichen Zusammenhangs werde ich diese Klagegründe daher, wie dies auch die Klägerin in der Erwiderung und während der mündlichen Verhandlung getan hat, im Folgenden gemeinsam behandeln.
VI - Zum ersten und zum zweiten Klagegrund: Erfuellen die streitigen Maßnahmen die Voraussetzung einer staatlichen Beihilfe im Sinne des Artikels 4 Buchstabe c des EGKS-Vertrags?
Parteienvorbringen
30. Mit den ersten beiden Klagegründen macht die Klägerin geltend, die Kommission habe in ihrer Entscheidung die streitigen Maßnahmen zu Unrecht und unter Begehung offensichtlicher Beurteilungsfehler als Beihilfen im Sinne des Artikels 4 Buchstabe c des EGKS-Vertrags bzw. des Stahlbeihilfenkodex qualifiziert.
31. Dies begründet sie im Rahmen des ersten Klagegrundes mit dem Fehlen eines wirtschaftlichen Vorteils für Cockerill Sambre und stützt sich dabei im Wesentlichen auf zwei Argumente:
32. Zum einen macht sie geltend, dass es sich bei der Ausgleichszahlung" nicht um Kosten des Unternehmens handle. Dieses sei nämlich weder gesetzlich dazu verpflichtet gewesen, die 34 Arbeitsstunden wie 37 Arbeitsstunden zu entlohnen, noch enthalte der Tarifvertrag von 1998 eine Verpflichtung auf Seiten von Cockerill Sambre, die Ausgleichszahlungen zu finanzieren. Vielmehr sehe der Tarifvertrag eine Finanzierung der Zahlungen durch staatliche Mittel und durch die Arbeitnehmer selbst vor.
33. Zum anderen verweist die Klägerin darauf, dass die Arbeitszeitverkürzung für Cockerill Sambre wirtschaftlich neutral gewesen sei. Aus der Herabsetzung der Sozialbeiträge habe das Unternehmen nämlich keinen wirtschaftlichen Vorteil gezogen, denn die daraus resultierenden Ersparnisse seien von Cockerill Sambre vollständig an die betreffenden Arbeitnehmer ausgezahlt worden, sodass die öffentlichen Gelder tatsächlich nur das Unternehmen durchlaufen hätten, ohne die Kosten zu senken. Die Zuschüsse der Wallonischen Region seien überhaupt direkt an die Arbeitnehmer geflossen. Die streitigen Maßnahmen könnten daher einer an die einzelnen Arbeitnehmer geleisteten Beihilfe gleichgehalten werden.
34. Ferner führt die Klägerin bezüglich der wirtschaftlichen Neutralität an, dass die Anzahl der von den tarifgebundenen Angestellten geleisteten Arbeitsstunden zu denselben gesetzlichen und vertraglichen Kosten für Cockerill Sambre beibehalten worden sei, sodass mit den Arbeitnehmervertretern keine Erhöhung der Lohnkosten vereinbart worden sei. Außerdem verweist die Klägerin auf eine Reihe zusätzlicher Kosten, die das Unternehmen aufgrund der Arbeitszeitverkürzung zu tragen gehabt habe, namentlich Ausbildungskosten für die neuen Arbeitnehmer, Belastungen wegen der geringeren Verfügbarkeit der erfahrenen und qualifizierten Mitarbeiter sowie Verwaltungs- und Organisationskosten. Im Übrigen habe ein Revisionsbericht die wirtschaftliche Neutralität des Vorganges für Cockerill Sambre bestätigt.
35. Die Kommission weist darauf hin, dass der Begriff der Beihilfe, wie er nach ständiger Rechtsprechung zu verstehen ist, nicht zwischen freiwilligem oder verpflichtendem Charakter der Belastungen unterscheide. Sie hält fest, dass es sich im vorliegenden Fall unstreitig um staatliche Maßnahmen handle, streitig sei lediglich, ob es einen wirtschaftlichen Vorteil zugunsten von Cockerill Sambre im Sinne des Beihilfebegriffs gegeben habe.
36. Die Kommission geht auch auf die Entstehungsgeschichte des Tarifvertrages von 1998 ein. Bei diesem handle es sich in Wirklichkeit um eine Drei-Parteien-Konstruktion, denn bei den Verhandlungen seien sich das Unternehmen und die Arbeitnehmervertreter in einer Pattsituation gegenüber gestanden, welche nur über eine dritte Partei, und zwar die öffentliche Hand, aufgelöst werden konnte.
37. Die Arbeitnehmerlöhne bildeten eines der wichtigsten Elemente der Betriebs- und Produktionskosten eines Unternehmens mit der Folge, dass der Staat, wenn er einen Teil der Lohnkosten übernehme, zu den Betriebskosten beitrage und damit dem Unternehmen einen Vorteil gegenüber anderen Unternehmen verschaffe, denen ein derartiger Zuschuss nicht zukomme.
38. Nach Ansicht der Kommission sind die sich aus Tarifverträgen ergebenden Kosten von den Unternehmen zu tragen. Unabhängig von der Frage, wer die Initiative zu Verhandlungen ergreife oder in welchem Verhandlungsstadium der Staat eingreife, um die Belastungen zu übernehmen, handle es sich um staatliche Beihilfen an das Unternehmen.
39. Mit zum Teil ähnlichen Argumenten wie hinsichtlich der Frage des wirtschaftlichen Vorteils macht die Klägerin im Rahmen des zweiten Klagegrundes geltend, dass allein die Arbeitnehmer die Begünstigten der streitigen Maßnahmen gewesen seien. Die Arbeitszeitreduktion sei allein auf deren Betreiben und in deren Interesse erfolgt und das Unternehmen habe lediglich als administrativer und finanzieller Vermittler fungiert, ohne selbst irgendeinen Vorteil aus den Maßnahmen zu ziehen. Die Ausgleichszahlungen seien von rein sozialem Charakter gewesen und punktuell zugunsten der betreffenden Arbeitnehmer erfolgt. Es handle sich also bei den streitigen Maßnahmen um Beihilfen an Einzelpersonen und nicht um solche an das Unternehmen.
40. Die Kommission verweist hingegen darauf, dass nach ständiger Rechtsprechung Beihilfen nach ihren Wirkungen und nicht nach ihren Gründen oder Zielen zu beurteilen seien. Die Tatsache, dass die Arbeitnehmer unmittelbar durch die Ausgleichszahlungen begünstigt worden seien, schließe daher nicht aus, dass das Unternehmen mittelbar Begünstigter sei.
Würdigung
41. Hinsichtlich der beiden ersten Klagegründe ist zu untersuchen, ob in einem Tarifvertrag vorgesehene Zahlungen zum Lohn von Arbeitnehmern, die den durch eine vereinbarte Arbeitszeitreduzierung bedingten Lohnausfall ausgleichen sollen, die Voraussetzungen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag erfuellen. Dass es sich bei diesen Ausgleichszahlungen, soweit sie nicht von den Arbeitnehmern selbst getragen werden, um staatliche bzw. aus staatlichen Mitteln gewährte Zahlungen handelt, ist unstreitig.
42. Nach ständiger Rechtsprechung ist der Begriff der Beihilfe weiter als der Begriff der Subvention, er umfasst nicht nur direkte finanzielle Zuwendungen an das Unternehmen, sondern ganz allgemein auch die von staatlichen Stellen gewährten Vorteile, die in verschiedener Form die Belastungen mindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat.
43. Mit der Kommission ist festzuhalten, dass es nicht auf die Gründe oder Ziele solcher staatlichen Maßnahmen ankommt, sondern auf ihre Wirkungen. Der Beihilfebegriff ist also, um es mit den Worten des Gerichts erster Instanz auszudrücken, ein objektiver Begriff ..., der sich nur danach bestimmt, ob eine staatliche Maßnahme einem oder bestimmten Unternehmen einen (wirtschaftlichen) Vorteil verschafft oder nicht".
44. Aus der Perspektive des wirtschaftlichen Effekts ergibt sich bereits, dass mehrere der von der Klägerin gegen die Einstufung der streitigen Maßnahmen als Beihilfe vorgebrachten Argumente nicht stichhaltig sind.
45. So folgt daraus zunächst, dass staatliche Maßnahmen nicht schon wegen ihres sozialen Charakters von der Einordnung als Beihilfen ausgenommen sind. Sofern die Klägerin darauf hinweist, dass die streitigen Maßnahmen der Schaffung von Arbeitsplätzen dienen und im alleinigen Interesse der Arbeitnehmer die übernommenen Nachteile aus der Arbeitszeitreduzierung lindern sollen, ist dieses Vorbringen daher für Zwecke der Einstufung als Beihilfe irrelevant.
46. In diesem Zusammenhang möchte ich jedoch unterstreichen, dass dies nicht bedeutet, dass das EGKS-Beihilfenrecht generell staatlichen Maßnahmen sozialen Charakters bzw. solchen zur Schaffung von Arbeitsplätzen entgegenstuende. Jedoch sind derartige Maßnahmen als allgemeine Maßnahmen zu gestalten, die nicht bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen. Derartige allgemeine Maßnahmen fallen aufgrund des fehlenden Merkmals der Spezifizität von vornherein nicht unter den Beihilfebegriff, im Gegensatz zu - im beschriebenen Sinne - selektiven Maßnahmen mit sozialer Zielsetzung, welche wegen ihres Beihilfecharakters nur aufgrund einer entsprechenden, allgemeinen oder individuellen, Ausnahmeregelung der Kommission nach Artikel 95 EGKS-Vertrag dennoch mit diesem Vertrag vereinbar sein können.
47. Sodann ergibt sich aus dem auf die Wirkungen bezogenen Beurteilungsansatz, dass mit der Lösung der Frage, ob Cockerill Sambre einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat, auch die im Rahmen des zweiten Rechtsmittelgrundes aufgeworfenen Fragen bezüglich des wirtschaftlich Begünstigten der streitigen Maßnahmen beantwortet werden können.
48. Die Feststellung darüber, ob Cockerill Sambre durch diese streitigen Maßnahmen einen (spezifischen) wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat, fällt nämlich mit jener zusammen, ob dieses Unternehmen Begünstigter ist. Denn es spielt keine Rolle, ob das Unternehmen mittelbar oder unmittelbar begünstigt worden ist und generell, welche Form die staatliche Maßnahme angenommen hat.
49. In diesem Sinne hat auch, wie die Kommission bemerkt hat, Generalanwalt Lenz ausgeführt, dass bei der Prüfung des Begünstigten einer staatlichen Beihilfemaßnahme nicht allein der unmittelbare Empfänger der Zuwendung im Blickfeld [steht], sondern es auch auf die über dieses Verhältnis hinausreichenden Wirkungen der Subvention an[kommt]".
50. Dass die streitigen Maßnahmen letztlich unmittelbar den Arbeitnehmern zugute gekommen sind, indem diese einerseits direkt von der wallonischen Regierung Zuschüsse erhalten haben und andererseits Cockerill Sambre die Ersparnis aus der ihr von der belgischen Regierung gewährten Herabsetzung der Sozialabgaben vollständig an die Arbeitnehmer weitergegeben hat, ist unbestritten.
51. Jedoch bedeutet dies eben noch nicht, dass Cockerill Sambre nicht mittelbar wirtschaftlich begünstigt worden ist, indem durch die staatliche Finanzierung der Ausgleichszahlungen eine Belastungsminderung zugunsten des Unternehmens bewirkt würde.
52. Damit komme ich zu der für die Lösung des vorliegenden Falles zentralen Frage, was unter Belastungen" oder Kosten" des Unternehmens zu verstehen ist.
53. Genau hier setzt die Klägerin auch mit ihrer ersten Rüge an, soweit sie geltend macht, dass die Ausgleichszahlungen keine Belastung" von Cockerill Sambre darstellten.
54. Ich möchte zuvor anmerken, dass man, wie dies die Kommission zum Teil getan hat, zumindest hinsichtlich der Maßnahme der belgischen Regierung die Belastungsminderung auch noch unter einem anderen Blickwinkel untersuchen könnte. Die Finanzierung der Ausgleichszahlungen, soweit sie die belgische Regierung übernommen hat, ist technisch nämlich in Form einer Herabsetzung der vom Arbeitgeber zu entrichtenden Sozialabgaben erfolgt, wobei dieser Arbeitgeber anschließend die daraus resultierende Ersparnis an die Arbeitnehmer weitergegeben hat.
55. Insofern würde es sich anbieten, auf die Sozialabgaben anstatt auf die Ausgleichszahlungen abzustellen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist nämlich eine Maßnahme, die die Unternehmen eines bestimmten Wirtschaftszweiges teilweise von den finanziellen Lasten freistellen soll, die sich aus der normalen Anwendung des allgemeinen Sozialversicherungssystems ergeben, ohne dass diese Befreiung durch das Wesen und die Struktur dieses Systems gerechtfertigt ist, als Beihilfe einzustufen.
56. Andererseits ist, wie ich ausgeführt habe, eine staatliche Maßnahme nach ihrer Wirkung und in ihrem breiteren Zusammenhang zu beurteilen. Im vorliegenden Fall wurden die Ersparnisse aus der Ermäßigung der Sozialversicherungsbeiträge und damit der unmittelbare finanzielle Vorteil dieser Maßnahme vom Unternehmen vollständig zu den Arbeitnehmern umgeleitet". Unter diesen Umständen kann das Unternehmen nur dann einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt haben, wenn auch die Ausgleichszahlungen an die Arbeitnehmer zu den Kosten des Unternehmens zu zählen sind. Somit verlagert sich das Problem der wirtschaftlichen Begünstigung auch bezüglich der Maßnahmen der belgischen Regierung auf die Ausgleichszahlungen.
57. Im Folgenden werde ich daher prüfen, ob die Ausgleichszahlungen solche vom Staat übernommenen Belastungen" des Unternehmens darstellen, ohne im beschriebenen Sinne auf die jeweilige engere Form der staatlichen Finanzierung im Anlassfall abzustellen.
58. Zunächst ist diesbezüglich festzuhalten, dass Cockerill Sambre die Ausgleichszahlungen zusammen mit der Arbeitszeitverkürzung im Tarifvertrag von 1998 mit den Arbeitnehmervertretern vereinbart hat.
59. Der Beihilfebegriff nach der zitierten Rechtsprechung umfasst Belastungen, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat". Diese Formulierung verweist auf einen Maßstab und setzt eine gewisse Vorstellung über das Wesen" eines Unternehmens und darüber, welche Kosten es daher normalerweise" zu tragen hat, voraus.
60. Ganz allgemein geht das Beihilfenrecht von einem Unternehmen aus, das wirtschaftlich, d. h. gemäß den wahren Kosten und entsprechend den Gesetzmäßigkeiten und Kräften des Marktes, agiert, wozu insbesondere gehört, dass es seine Produktionskosten grundsätzlich aus Eigenmitteln bestreitet. Dementsprechend sind Beihilfen, die letztlich nichts anderes als künstliche Verringerungen" der Produktionskosten darstellen, verboten.
61. Der Gerichtshof legt seinen Entscheidungen im Beihilfenrecht regelmäßig die Vorstellung eines Wirtschaftsteilnehmers zugrunde, der wirtschaftlich rational und marktorientiert handelt.
62. So ist der Gerichtshof im Zusammenhang mit der Festsetzung eines Tarifs für eine Energiequelle davon ausgegangen, dass ein normaler Wirtschaftsteilnehmer nicht auf einen Gewinn verzichtet, den er üblicherweise erzielen könnte. Ähnliches gilt hinsichtlich der Rechtsprechung zur Beteiligung des Staates am Kapital von privatrechtlichen Unternehmen, wonach ein privater Anteilseigner vernünftigerweise einem Unternehmen nur Kapital zuführt, wenn es wenigstens längerfristig eine Aussicht auf Rentabilität gibt.
63. Der hypothetische Wirtschaftsteilnehmer, der diesem Ansatz zugrunde liegt, ist also jemand, der marktwirtschaftlich handelt und - obwohl ihm dies theoretisch offenstuende - sich zu keiner größeren Leistung verpflichtet als zu jener, die dem Marktwert entspricht.
64. Vor diesem Hintergrund darf grundsätzlich auch angenommen werden, dass ein Unternehmen gegenüber seinen Arbeitnehmern zu keinen größeren Konzessionen bereit ist als notwendig, um über die Arbeitskräfte verfügen zu können. Mit anderen Worten ist davon auszugehen, dass ein Unternehmen den Produktionsfaktor Arbeit zum (geregelten) Marktpreis" erwirbt und dass der Tarifvertrag Ausdruck dieses Marktpreises ist.
65. Aus den Akten des vorliegenden Falles ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, dass diese Annahme nicht auch in Bezug auf den Tarifvertrag von 1998 gerechtfertigt wäre.
66. Wie die Kommission nämlich zu Recht ausgeführt hat, ergibt sich aus den Akten, dass die Vertreter der tarifgebundenen Angestellten eine Arbeitszeitverkürzung von 37 auf 34 Stunden gefordert haben, und zwar ohne effektive Verringerung des Einkommens der Arbeitnehmer.
67. Weil das Unternehmen zunächst gerade wegen der Erhöhung der Kosten, welche unvermeidbar mit der Erfuellung der Forderung verbunden gewesen wäre, diese zurückgewiesen hat, kam es auch zu einem Warnstreik der Angestellten.
68. Schließlich konnte der Tarifvertrag von 1998 nur abgeschlossen werden, weil der Ausgleichsmechanismus für die von der Stundenreduktion betroffenen Arbeitnehmer vorgesehen wurde. Dass dieser seitens der Arbeitnehmer offenbar eine Conditio sine qua non für das Zustandekommen des Tarifvertrages darstellte, lässt sich auch aus der in ihm enthaltenen Klausel ersehen, wonach die Tarifpartner gemeinsam die Lage und die Möglichkeit der Durchführung überprüfen, wenn der Ausgleich nicht gezahlt wird.
69. Im Lichte der vorangegangenen Überlegungen ist somit festzustellen, dass die Ausgleichszahlungen im konkreten Fall einen Teil des Marktpreises" des Faktors Arbeit bilden.
70. Die Tatsache, dass beim Zustandekommen eines Tarifvertrages eine Vielzahl von Erwägungen eine Rolle spielt und das Verhandlungsergebnis einen Kompromiss zwischen den unterschiedlichen, nicht unbedingt miteinander in Verbindung stehenden Forderungen der Parteien darstellt, unterscheidet die tarifvertragliche Einigung im Übrigen nicht von anderen Preisbildungsvorgängen auf dem Markt.
71. Wenn die im Tarifvertrag vereinbarten Ausgleichszahlungen für die von der Arbeitszeitverkürzung betroffenen Arbeitnehmer also als Teil des Preises des Produktionsfaktors Arbeit anzusehen sind, hat der Staat durch die Finanzierung dieser Zahlungen Cockerill Sambre von Belastungen befreit, die es normalerweise selbst hätte tragen müssen. Denn die Kosten für den Faktor Arbeit bilden einen Teil der Produktionskosten, die das Unternehmen, wie oben dargestellt, grundsätzlich aus Eigenmitteln zu bestreiten hat.
72. Entgegen dem Vorbringen der Klägerin ist es unerheblich, dass die Ausgleichszahlungen auf keine gesetzliche Verpflichtung zurückgehen. Die Produktionskosten eines Unternehmens ergeben sich sogar in der Regel primär nicht aus gesetzlichen Verpflichtungen - darunter vor allem steuerliche Belastungen -, sondern aus den Kosten der benötigten Produktionsmittel gemäß Marktlage. Im Übrigen hat in diesem Sinne der Gerichtshof bereits in der Rechtssache C-251/97 festgestellt, dass Kosten, die die Folge von tarifvertraglicher Vereinbarung sind, ihrer Art nach" von den Unternehmen zu tragen sind.
73. Was sodann den Einwand der Klägerin betrifft, wonach sich Cockerill Sambre im Tarifvertrag von 1998 gar nicht selbst zur Tragung der Ausgleichszahlungen verpflichtet habe, sondern ausdrücklich vorgesehen sei, dass für diese neben den Arbeitnehmern die öffentliche Hand aufkommen müsse, so halte ich ihn, wie bereits die Kommission, für nicht durchgreifend.
74. Ein Unternehmen kann die Übernahme von Produktionskosten - im Anlassfall von Aufwendungen für seine Arbeitnehmer - durch die öffentliche Hand nicht dadurch gegen den Zugriff des Beihilfenrechts immunisieren, dass der Tarifvertrag von vornherein auf der Grundlage einer Kostentragung durch die öffentliche Hand abgeschlossen wird.
75. Schließlich macht die Klägerin noch geltend, dass die Maßnahme der Arbeitszeitverkürzungsregelung für Cockerill Sambre wirtschaftlich neutral gewesen sei. Sie begründet dies zunächst damit, dass die öffentlichen Gelder zur Gänze für die Ausgleichszahlungen verwendet worden seien. Hiezu genügt die Feststellung, dass die Ausgleichszahlungen zu den Belastungen des Unternehmens gehören. Ferner beruht auch das Vorbringen, wonach aufgrund des Tarifvertrags weiterhin dieselbe Anzahl von Arbeitsstunden auf Basis desselben Stundenlohnes zu leisten sei, auf der unzutreffenden Prämisse, dass die Ausgleichszahlungen keine Belastung des Unternehmens darstellen würden. Denn rechnet man die Ausgleichszahlungen zutreffenderweise in die Lohnkosten ein, sind diese nur deshalb aus der Sicht des Unternehmens (wirtschaftlich) gleich geblieben, weil der Staat die Ausgleichszahlungen übernommen hat. Die Klägerin hat im Übrigen zwar darauf hingewiesen, dass ihr aufgrund der Arbeitszeitreduzierung einige relativ bedeutende" Mehrkosten entstanden seien, jedoch nicht dargelegt, dass der in der staatlichen Finanzierung der Ausgleichszahlungen bestehende Vorteil durch diese Kosten vollständig ausgeglichen worden wäre. Somit ist auch das Vorbringen hinsichtlich der wirtschaftlichen Neutralität zurückzuweisen.
76. Ich komme somit zu dem Ergebnis, dass die Ausgleichszahlungen, soweit diese nicht von den Arbeitnehmern selbst aufzubringen sind, Belastungen darstellen, die normalerweise Cockerill Sambre zu tragen gehabt hätte. Durch die Finanzierung der Ausgleichszahlungen in Gestalt der streitigen Maßnahmen haben die belgischen bzw. wallonischen Behörden daher Belastungen dieses Unternehmens übernommen und ihm somit in diesem Umfang einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft. Damit ist Cockerill Sambre auch wirtschaftlich Begünstigter im Sinne des Beihilfebegriffs.
77. Die ersten beiden Klagegründe greifen daher nicht durch.
VII - Zum dritten Klagegrund: Verletzung des im Beihilfenkodex vorgesehenen Verfahrens - Unzuständigkeit der Kommission
Parteienvorbringen
78. Die Klägerin macht geltend, dass die Kommission zum Erlass der streitigen Entscheidung nicht zuständig gewesen sei, da zum Zeitpunkt der Entscheidung die in Artikel 6 Absatz 5 des Beihilfenkodex vorgesehene Frist von drei Monaten für die Entscheidungsfindung bereits abgelaufen war.
79. Ihrer Ansicht nach handelt es sich bei dieser Frist um eine Ausschlussfrist, durch deren Nichtbeachtung eine wesentliche Formvorschrift verletzt werde.
80. Dies ergebe sich aus einem Vergleich mit der in Artikel 6 Absatz 1 des Fünften Beihilfenkodex vorgesehenen Meldefrist, die der Gerichtshof ebenfalls als Ausschlussfrist qualifiziert habe. Der zwingende Charakter der Frist werde auch durch den unterschiedlichen Wortlaut der fraglichen Bestimmung im Vergleich zu Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (im Folgenden: Verordnung Nr. 659/1999) bestätigt. Darüber hinaus trage die zwingende Frist zur Rechtssicherheit bei, da die Wirtschaftstreibenden bezüglich des Verfahrensausgangs nicht unbegrenzt im Unklaren gelassen würden.
81. Die Kommission bestreitet nicht, die streitige Entscheidung erst nach Ablauf der in Artikel 6 Absatz 5 des Beihilfenkodex vorgesehenen Frist von drei Monaten erlassen zu haben, führt jedoch ins Treffen, dass damit keine wesentliche Formvorschrift verletzt worden sei.
82. Sie widerspricht der Auffassung, dass diese Frist eine Ausschlussfrist sei. Die Qualifikation der Frist nach Artikel 6 Absatz 1 des Beihilfenkodex lasse sich nicht ohne weiteres auf jene nach Artikel 6 Absatz 5 übertragen, denn wie Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Salzgitter/Kommission festgestellt habe, sei die Natur einer Frist von Fall zu Fall anhand einer Reihe von Kriterien wie dem Ziel und Zweck der Frist in ihrem Regelungszusammenhang zu beurteilen.
83. Die Kommission weist darauf hin, dass der Beihilfenkodex Ausnahmen zum allgemeinen Grundsatz des Verbots von Beihilfen vorsehe und daher restriktiv auszulegen sei. Beihilfen dürften nur aufgrund einer ausdrücklichen Genehmigung der Kommission durchgeführt werden, vorbehaltlich der Regelung in Artikel 6 Absatz 6, wonach ein Mitgliedstaat nach vorheriger Unterrichtung der Kommission die geplanten Maßnahmen durchführen dürfe, wenn diese innerhalb von zwei Monaten nach der Anmeldung des betreffenden Vorhabens keinerlei Schritte gesetzt habe.
84. Im Gegensatz zu dieser Bestimmung ergebe sich aber weder aus dem Wortlaut noch aus der Systematik des Artikels 6 Absatz 5 des Beihilfenkodex eine Befugnis des Mitgliedstaats, nach Ablauf der dortigen Frist die betreffenden Maßnahmen durchzuführen. Fasste man diese Frist daher als absolute Ausschlussfrist auf, würde dies auf eine Blockade des Verfahrens hinauslaufen. Verstuende man den zwingenden Charakter der Frist hingegen lediglich als auf das laufende Verfahren bezogen, so könnte die Kommission das Verfahren nur zu einem Abschluss bringen, indem sie dieses von neuem durchführe. Beide Ansätze würden also zu einem im Lichte der Rechtssicherheit und der Verfahrensökonomie unbefriedigenden Ergebnis führen.
85. Was den Vergleich des Artikels 6 Absatz 5 des Beihilfenkodex mit Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung Nr. 659/1999 im EG-Rahmen betrifft, so deute die ähnliche Systematik der beiden Regelungen für die Kommission eher darauf hin, dass die beiden Fristen von derselben Art seien.
86. Die Klägerin bestreitet in ihrer Erwiderung und während der mündlichen Verhandlung nicht, dass Beihilfevorhaben nur mit Zustimmung der Kommission durchgeführt werden dürfen. Sie gesteht auch zu, dass die Kommission gezwungen sein könne, nach Verstreichen der in Artikel 6 Absatz 5 vorgesehenen Frist ein neues Verfahren durchzuführen, um zu einer abschließenden Entscheidung zu gelangen. Die Klägerin verweist aber darauf, dass sie trotz des Prinzips des Beihilfenverbotes jedenfalls ein Interesse habe, die Unzuständigkeit der Kommission geltend zu machen, weil dadurch der streitigen Entscheidung auch hinsichtlich der Rückforderung der Beihilfe samt Zinsen die rechtliche Basis fehle.
Würdigung
87. Es ist im vorliegenden Fall unbestritten, dass die Kommission die streitige Entscheidung erst nach Ablauf der in Artikel 6 Absatz 5 des Beihilfenkodex vorgesehenen Frist von drei Monaten angenommen hat. Fraglich ist jedoch, welcher Charakter der Frist zukommt und welche rechtliche Konsequenz daher aus der Fristüberschreitung zu ziehen ist.
88. Nach Ansicht der Klägerin habe die Missachtung der fraglichen Frist die Unzuständigkeit der Kommission zur Folge und stelle eine Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift dar. Dabei geht die Klägerin davon aus, dass es sich bei der fraglichen Frist um eine Ausschlussfrist handle.
89. Tatsächlich lässt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ableiten, dass die Überschreitung einer Ausschlussfrist die Unzuständigkeit der Kommission zur Folge haben kann. Bloße Ordnungsfristen sind dagegen zwar ebenfalls zu beachten, doch überschreitet die Kommission durch deren Verlängerung nicht ihr Ermessen, sodass dadurch ihre Entscheidungszuständigkeit nicht beeinträchtigt würde.
90. Zu prüfen ist also, ob die in Artikel 6 Absatz 5 des Beihilfenkodex genannte Frist von drei Monaten als Ausschlussfrist zu verstehen ist. Trifft dies zu, war die Kommission zum Zeitpunkt der Entscheidung für diese nicht mehr zuständig und der dritte Klagegrund würde durchgreifen. Insofern kann dahingestellt bleiben, ob es sich bei der fraglichen Entscheidungsfrist außerdem - was die Kommission bestreitet - um eine wesentliche Formvorschrift handelt. Denn einerseits stellt sich im vorliegenden Fall nicht die Frage, ob der Gemeinschaftsrichter den im Rahmen dieses Klagegrundes aufgeworfenen Gesichtspunkt von Amts wegen prüfen kann oder muss und andererseits liegt auch dem Vorbringen der Verletzung wesentlicher Formvorschriften durch die Fristüberschreitung die Prämisse zugrunde, dass es sich bei dieser Frist um eine Ausschlussfrist handle.
91. Wie die Kommission zutreffend ausgeführt hat, ist der Charakter einer Fristenregelung nicht aufgrund ihres Wortlauts, sondern nach dem allgemeinen Regelungszusammenhang, in den sie sich einfügt, und nach dessen Zwecken zu ermitteln.
92. Zunächst möchte ich daher auf den Kontext des Beihilfenkodex insgesamt eingehen.
93. Nach Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag werden staatliche Subventionen und Beihilfen, in welcher Form auch immer, als unvereinbar mit dem gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl innerhalb der Gemeinschaft aufgehoben und untersagt. Im Unterschied zur Beihilfenregelung des EG-Vertrags enthält Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag selbst keine Ausnahmen von diesem Verbot. Jedoch lässt der Beihilfenkodex, den die Kommission auf der Grundlage des Artikels 95 EGKS-Vertrag erlassen hat, die Gewährung von Beihilfen zugunsten der Eisen- und Stahlindustrie in bestimmten, abschließend aufgezählten Fällen zu.
94. Die Regelungen der Beihilfengewährung aufgrund des Beihilfenkodex besitzen im Verhältnis zum allgemeinen Verbot nach Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag also Ausnahmecharakter und sind somit prinzipiell eng auszulegen. Eine solche Auslegung steht auch mit dem im Teil I der Begründungserwägungen des Beihilfenkodex genannten Grundsatz einer strengen Beihilfendisziplin im Einklang.
95. Was sodann die Bedeutung der fraglichen Fristenregelung innerhalb des Beihilfenkodex angeht, ist zunächst festzustellen, dass Beihilfen nur nach Durchführung des in seinem Artikel 6 vorgesehenen Verfahrens gewährt werden dürfen.
96. Nach diesem Verfahren - hier ist insbesondere auf Artikel 6 Absatz 4 zu verweisen - dürfen geplante Beihilfen nur mit ausdrücklicher Zustimmung der Kommission durchgeführt werden, vorbehaltlich der Regelung des Artikels 6 Absatz 6, wonach die Durchführung auch ohne Zustimmung möglich ist, wenn die Kommission nicht binnen zwei Monaten das in Absatz 5 genannte Verfahren eröffnet oder in anderer Weise Stellung genommen hat.
97. Wenn also die Kommission vor Ablauf der in Artikel 6 Absatz 6 vorgesehenen Wartefrist beschließt, das Verfahren nach Artikel 6 Absatz 5 einzuleiten, müssen die geplanten Maßnahmen jedenfalls unterbleiben.
98. Die vorliegend zu prüfende Fristenregelung ist Teil der Regelung dieses Verfahrens nach Artikel 6 Absatz 5. In diesem Verfahrensstadium befindet sich, wie festgestellt, der Mitgliedstaat in einer Situation, in der ihm die Durchführung der geplanten Maßnahmen bereits verwehrt ist.
99. Im Gegensatz zu Artikel 6 Absatz 6 wird in Absatz 5 dieses Artikels der Ablauf der dortigen Frist mit keiner Ermächtigung, die Maßnahmen durchzuführen, oder mit irgendeiner anderen Rechtsfolge verknüpft. Es heißt dort lediglich, dass die Kommission spätestens drei Monate nach Eingang der zur Beurteilung der betreffenden Beihilfe erforderlichen Auskünfte eine Entscheidung erlässt. Der beschriebene Zusammenhang dieser Regelung, insbesondere die strenge Beihilfedisziplin im Rahmen des EGKS-Vertrags, verbietet es auch, in sie eine entsprechende implizite Durchführungsermächtigung hineinzulesen.
100. Der Gerichtshof hat demgegenüber bei der Qualifizierung einer Frist als Ausschlussfrist u. a. darauf abgestellt, dass mit der Nichteinhaltung einer Frist eine bestimmte Sanktion bzw. eine automatische Folge verbunden ist. Dies ist damit zu erklären, dass in einem solchen Fall die Kommission kein Ermessen hinsichtlich der Anwendung dieser Sanktion besitzt und damit auch über kein Ermessen verfügt, den Termin zu verschieben bzw. die Frist zu verlängern, weshalb es sich um keine bloße Ordnungsfrist handeln kann.
101. Außerdem wäre es, wie oben ausgeführt, bei Annahme eines zwingenden Charakters der Frist dem Mitgliedstaat auch nach deren Ablauf verwehrt, die geplanten Maßnahmen durchzuführen und gleichzeitig bliebe die endgültige Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfen weiterhin ausständig. Die fragliche Frist in Artikel 6 Absatz 5 ist also auch unter dem Gesichtspunkt des reibungslosen Funktionierens der Beihilferegelung eher als Ordnungsfrist denn als Ausschlussfrist aufzufassen.
102. Schließlich überzeugt auch das Vorbringen der Klägerin nicht, wonach eine Ausschlussfrist in diesem Zusammenhang insbesondere im Hinblick auf wirtschaftliche Dispositionen zur Rechtssicherheit beitragen würde.
103. Erstens dient eine Verfahrensfrist letztlich immer auch der Herstellung von Rechtssicherheit, indem sie dem Entscheidungsprozess einen zeitlichen Rahmen verleiht. Insofern gilt dies auch für bloße Ordnungsfristen. Nicht zuletzt im Interesse der Rechtssicherheit muss die Kommission daher auch solche Fristen beachten.
104. Zweitens würde es im vorliegenden Fall aber gerade nicht zur Rechtssicherheit beitragen, könnte die Kommission nach Ablauf der Frist nach Artikel 6 Absatz 5 nicht doch noch im laufenden Verfahren ihre Entscheidung erlassen. Denn dieses Verfahren verbliebe dann entweder im beschriebenen Schwebezustand bzw. könnte, wenn man dem von der Klägerin vorgeschlagenen Szenario folgt, erst nach Durchführung eines weiteren Verfahrens mit einer Entscheidung abgeschlossen werden.
105. Nach Zweck und Kontext der Regelung kann es sich somit bei der Fristenregelung in Artikel 6 Absatz 5 des Beihilfenkodex wohl nicht um eine Ausschlussfrist handeln. Die Kommission war daher nicht unzuständig, die streitige Entscheidung zu erlassen. Der dritte Klagegrund greift somit ebenfalls nicht durch.
VIII - Zum vierten Klagegrund: Verletzung der Begründungspflicht
106. Die Klägerin wirft der Kommission vor, in der streitigen Entscheidung in mehrfacher Hinsicht gegen ihre Begründungspflicht gemäß Artikel 15 EGKS-Vertrag verstoßen zu haben.
107. Als ersten Kritikpunkt führt sie an, dass die streitige Entscheidung keine Antwort auf die in ihrer Stellungnahme vom 5. April 2000 vorgetragenen Argumente enthalte, mit denen sie auf die Bedeutung von Beschäftigungsmaßnahmen im Rahmen des EG-Vertrags - insbesondere auch auf die Leitlinien der Kommission für Beschäftigungsbeihilfen - hinwies und auf das Risiko von Widersprüchen innerhalb der europäischen Beschäftigungspolitik aufmerksam machte, welches mit der Annahme davon abweichender Politiken im Rahmen der EGKS verbunden sein könnte.
108. Zweitens beanstandet die Klägerin die streitige Entscheidung insofern, als die Kommission darin nicht auf ihre Argumentation bezüglich des Begriffs des Begünstigten eingegangen sei, wie sie sie auch im Rahmen des zweiten Klagegrundes vorgebracht habe.
109. Drittens vermisst sie in der streitigen Entscheidung Ausführungen hinsichtlich der wirtschaftlichen Auswirkungen der streitigen Maßnahmen auf den gemeinsamen Markt und den Wettbewerb.
110. Die Kommission ist dagegen der Ansicht, den Anforderungen, wie sie nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes an die Entscheidungsbegründung zu stellen seien, voll entsprochen zu haben. Die streitige Entscheidung habe die Überlegungen der Kommission klar und eindeutig zum Ausdruck gebracht, sodass die belgische Regierung ihre Verteidigungsrechte wahrnehmen und der Gemeinschaftsrichter seine Kontrolle ausüben könne.
111. Bezüglich der ersten Rüge der Klägerin in diesem Zusammenhang führt die Kommission an, dass sie in der streitigen Entscheidung ausdrücklich auf die Leitlinien für Beschäftigungspolitik eingegangen sei. Hinsichtlich der Rüge, sich nicht zum Begriff des Begünstigten geäußert zu haben, verweist die Kommission auf ihre Ausführungen im Rahmen des zweiten Klagegrundes. Schließlich hält sie der dritten diesbezüglichen Rüge der Klägerin entgegen, dass es bei der Einstufung einer staatlichen Maßnahme als Beihilfe nach Artikel 4 Buchstabe c des EGKS-Vertrags im Gegensatz zu Artikel 81 Absatz 1 EG auf die Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten bzw. des Wettbewerbs nicht ankomme.
Würdigung
112. Nach Artikel 15 Absatz 1 EGKS-Vertrag sind die Entscheidungen der Kommission mit Gründen zu versehen. Nach ständiger Rechtsprechung muss die Begründung die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme zwecks Wahrnehmung ihrer Rechte entnehmen können und der Gemeinschaftsrichter seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann.
113. In der Begründung brauchen jedoch nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Begründung nicht allein im Hinblick auf den Wortlaut des Rechtsakts zu beurteilen ist, sondern auch im Hinblick auf dessen Kontext und auf sämtliche Rechtsvorschriften, die für das betreffende Gebiet gelten.
114. In diesem Lichte ist also nicht ausschlaggebend, ob die Kommission in ihrer Entscheidung ausdrücklich auf sämtliche vom Adressaten der Entscheidung vorgebrachten Gesichtspunkte und Argumente eingegangen ist. Es geht vielmehr darum, dass die Entscheidung in Anbetracht ihres Kontextes und der Rechtsvorschriften, die zur Anwendung gekommen sind, von den angegebenen Gründen getragen wird.
115. Mit der vorliegend zu beurteilenden Entscheidung wurden staatliche Maßnahmen als Beihilfe im Sinne des Artikels 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag und des Stahlbeihilfenkodex eingestuft und als mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar qualifiziert. Die Erfuellung der Begründungspflicht ist also mit Blick darauf zu beurteilen, ob sich der Entscheidung die Gründe entnehmen lassen, aus denen die streitigen Maßnahmen nach Ansicht der Kommission in den Anwendungsbereich dieser Beihilferegelung fallen.
116. Die erste Rüge der Klägerin geht im Wesentlichen dahin, dass in der Entscheidungsbegründung eine Argumentation nicht berücksichtigt worden sei, wonach, wenn die Kommission die verfahrensgegenständlichen Maßnahmen als Beihilfen einstufe oder sie als nicht mit dem gemeinsamen Markt vereinbar qualifiziere, die Gefahr von Widersprüchen innerhalb der europäischen Beschäftigungspolitik bestehe.
117. Dazu ist festzustellen, dass dies keinen Gesichtspunkt darstellt, der bei der Qualifizierung einer Maßnahme nach Artikel 4 Buchstabe c des EGKS-Vertrags berücksichtigt werden müsste. Das Fehlen diesbezüglicher Ausführungen seitens der Kommission kann daher keinen Begründungsmangel darstellen.
118. Soweit die Klägerin sodann der Kommission zweitens vorwirft, sich nicht zum Begriff des Begünstigten geäußert zu haben, genügt die Feststellung, dass sich die streitige Entscheidung an mehreren Stellen auf diese Problematik bezieht.
119. So hat die Kommission unter Punkt 20 Ziffer 2 der Entscheidung ausgeführt, dass die Tatsache, dass die öffentlichen Mittel durch das Unternehmen lediglich hindurch oder nicht einmal hindurchlaufen, sondern letztendlich für die Arbeitnehmer bestimmt sind", nichts daran ändere, dass es sich um eine staatliche Beihilfe handle. Ferner ist die Kommission in den Punkten 21 und 22 der Entscheidung auf die Argumentation Belgiens eingegangen, dass es sich bei den streitigen Maßnahmen um eine Beihilfe an Einzelpersonen bzw. um eine Sozialmaßnahme zugunsten der betreffenden Gruppe von Arbeitnehmern handle.
120. Schließlich kommt die Kommission in Punkt 23 der Entscheidung zu dem Schluss, dass die Beihilfen keine Beihilfen zugunsten von Einzelpersonen, sondern zugunsten des Unternehmens seien und dass mit ihnen Kosten von Cockerill Sambre finanziert würden.
121. Was schließlich drittens den Vorwurf betrifft, die Kommission habe sich nicht zu den Auswirkungen der streitigen Maßnahmen auf den gemeinsamen Markt und den Wettbewerb geäußert, so ist festzuhalten, dass Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag staatliche Maßnahmen, die - in welcher Form auch immer - Belastungen mindern, die das Unternehmen normalerweise zu tragen hat, ohne weitere Bedingungen untersagt. Anders als nach Artikel 87 Absatz 1 EG setzt das Verbot des Artikels 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag nicht voraus, dass die Beihilfe den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt und den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht. Die Kommission brauchte daher in der gegenständlichen Entscheidungsbegründung nicht auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der streitigen Maßnahmen auf den gemeinsamen Markt oder den Wettbewerb einzugehen.
122. Die Klägerin konnte also keine relevanten Mängel in der Begründung der streitigen Entscheidung aufzeigen, sodass auch der vierte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen ist.
IX - Zum fünften Klagegrund: Verletzung von Artikel 95 EGKS-Vertrag
Parteienvorbringen
123. Die Klägerin macht geltend, die Kommission habe dadurch einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen, dass sie die streitigen Maßnahmen nicht ausnahmsweise - unter der Annahme, diese wären, quod non, als Beihilfen an Cockerill Sambre einzustufen - auf der Grundlage des Artikels 95 EGKS-Vertrag genehmigt hat. Die Kommission hätte sich, nachdem sie die Anwendbarkeit der Artikel 2 bis 5 des Stahlbeihilfenkodex verneint hatte, aus eigener Initiative an den Rat wenden müssen, um die Zustimmung für eine Genehmigung der Maßnahmen nach Artikel 95 EGKS-Vertrag zu erhalten. Die streitigen Maßnahmen verfolgten nämlich ein soziales Ziel, und zwar eine erhöhte Beschäftigung durch Umverteilung der Arbeit, und dienten somit den Zielen des EGKS-Vertrags, insbesondere der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen gemäß Artikel 3 Buchstabe e des EGKS-Vertrags.
124. Nach Auffassung der Kommission sollte der Gerichtshof diesen Klagegrund für unzulässig erklären. Sie begründet dies damit, dass die belgische Regierung erst nach der Bekanntmachung der Annahme der streitigen Entscheidung - wenn auch noch vor deren förmlicher Zustellung - beschlossen habe, bei der Kommission die Anwendung des Artikels 95 EGKS-Vertrag zu beantragen. Dieser Antrag sei Gegenstand eines Schreibens der belgischen Regierung vom 30. November 2000 gewesen. Unter diesen Umständen sei es nicht zulässig, den vorliegenden Klagegrund im Rahmen einer am 8. Januar 2001 eingereichten Klageschrift zu erheben. Die Kommission führt außerdem an, dass sich dieser Klagegrund hier offenbar nicht gegen die streitige Entscheidung als solche richte, sondern dagegen, dass es die Kommission unterlassen habe, sich zwecks Erlassung einer individuellen Entscheidung gemäß Artikel 95 Absatz 1 EGKS-Vertrag an den Rat und den Beratenden Ausschuss der EGKS zu wenden. Die Voraussetzungen für eine Untätigkeitsklage gemäß Artikel 35 EGKS-Vertrag seien jedoch in Bezug auf die streitige Entscheidung nicht erfuellt.
125. Die Klägerin hält der behaupteten Unzulässigkeit entgegen, dass die vorliegend auf Artikel 95 EGKS-Vertrag gestützten Kritikpunkte gegen die Entscheidung, ungeachtet des eigens nach diesem Artikel durchgeführten Verfahrens, selbst wenn dieses bereits mit einer negativen Entscheidung abgeschlossen worden sei, im Rahmen dieser Klage geltend gemacht werden könnten.
126. Subsidiär hält die Kommission den fünften Klagegrund aber auch inhaltlich für nicht begründet. Sie bezieht sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts, wonach der Kommission durch Artikel 95 EGKS-Vertrag ein Ermessen eingeräumt, aber keine Verpflichtung auferlegt werde, eine Beihilfe zur Erreichung der Ziele des EGKS-Vertrags ausnahmsweise zu genehmigen und wonach ein Verstoß gegen den Vertrag wegen fehlerhafter Beurteilung der sich aus den wirtschaftlichen Tatsachen oder Umständen ergebenden Gesamtlage nur festgestellt werden könne, wenn ein Ermessensmissbrauch der Kommission oder eine offensichtlich irrige Beurteilung der der Entscheidung zugrunde gelegten wirtschaftlichen Lage nachgewiesen werde.
127. Im vorliegenden Fall hätte die Klägerin also zur Begründung des Beurteilungsfehlers darlegen müssen, dass die ausnahmsweise Genehmigung der Beihilfen zur Erreichung der Ziele des EGKS-Vertrags erforderlich gewesen wäre, was sie jedoch verabsäumt habe.
Würdigung
128. Zu den Einwänden der Kommission gegen die Zulässigkeit dieses Klagegrundes ist festzustellen, dass die Klägerin hier geltend macht, die streitige Entscheidung sei unter Verletzung des Artikels 95 EGKS-Vertrag bzw. unter Begehung eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers der Kommission zustande gekommen. Daraus, dass die Rüge der Klägerin dahin geht, dass die Kommission nicht (auch) auf der Grundlage des Artikels 95 EGKS-Vertrag vorgegangen ist, lässt sich entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht ableiten, dass die Klage insoweit nicht gegen die streitige Entscheidung selbst, sondern gegen eine Untätigkeit der Kommission im Sinne des Artikels 35 EGKS-Vertrag gerichtet wäre. Wie der Gerichtshof in den Rechtssachen 5/62 bis 11/62 und 13/62 bis 15/62 nämlich festgestellt hat, kann Artikel 35 nur greifen, wenn die Kommission zum im Antrag der Klägerinnen bezeichneten Fragenkomplex überhaupt keine Entscheidung getroffen hätte". Im vorliegenden Fall lag zwar bis zum Zeitpunkt der Annahme der Entscheidung kein ausdrücklicher Antrag der Klägerin vor, eine Genehmigung nach Artikel 95 EGKS-Vertrag vorzunehmen; die Klägerin macht jedoch geltend, die Kommission hätte dies von Amts wegen tun sollen. Unter diesem Blickwinkel hätte die Kommission mit der streitigen Entscheidung im Sinne des zitierten Urteils auch mittelbar - und zwar abschlägig - über diese Genehmigung entschieden.
129. Die vorgebrachten Mängel betreffen derart also die Rechtmäßigkeit der streitigen Entscheidung selbst und bilden somit einen Klagegrund, auf den eine Klage gemäß Artikel 33 EGKS-Vertrag gestützt werden kann.
130. Zu prüfen wäre, ob die Vorwürfe der Klägerin begründet sind, denn in diesem Fall wäre die Entscheidung - unabhängig von der Durchführung anderer Verfahren oder der Erlassung anderer Rechtsakte - rechtswidrig. Die Tatsache, dass erst nach Annahme der streitigen Entscheidung auf Antrag der belgischen Regierung ein Verfahren auf der Grundlage des Artikels 95 EGKS-Vertrag durchgeführt und schließlich entschieden wurde, macht daher für sich allein genommen den auf der Verletzung dieses Artikels basierenden Klagegrund nicht an sich schon unzulässig.
131. Der fünfte Klagegrund ist sodann inhaltlich zu prüfen:
132. Nach Artikel 95 EGKS-Vertrag kann die Kommission in allen in diesem Vertrag nicht vorgesehenen Fällen, in denen eine Entscheidung oder Empfehlung erforderlich erscheint, um eines der in den Artikeln 2, 3 und 4 EGKS-Vertrag näher bezeichneten Ziele der Gemeinschaft auf dem gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl gemäß Artikel 5 EGKS-Vertrag zu erreichen, mit einstimmiger Zustimmung des Rates und nach Anhörung des Beratenden Ausschusses der EGKS diese Entscheidung oder Empfehlung erlassen.
133. Damit wird der Kommission die Befugnis eingeräumt, in Abweichung vom allgemeinen Verbot des Artikels 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag staatliche Beihilfen ausnahmsweise zu genehmigen.
134. Ihr Ermessen ist dabei insofern eingeschränkt, als sie auf der Grundlage des Artikels 95 EGKS-Vertrag nicht die Gewährung staatlicher Beihilfen gestatten [könnte], die zur Erreichung der im EGKS-Vertrag aufgestellten Ziele nicht unerlässlich wären ...".
135. Jedoch hat die Kommission im vorliegenden Fall ein entsprechendes Verfahren auf der Grundlage dieses Artikels nicht eingeleitet, geschweige denn eine Genehmigung erteilt.
136. Der Kommission könnte im Zusammenhang mit Artikel 95 EGKS-Vertrag also nur insofern ein Beurteilungsfehler unterlaufen sein, als sie offenbar nicht nach diesem Artikel vorgegangen ist.
137. Diese Annahme erscheint jedoch berechtigt, insoweit der Kommission mit Artikel 95 EGKS-Vertrag eine Ermächtigung eingeräumt, aber keine Verpflichtung auferlegt wird. Auch die Rechtsprechung des Gerichtshofes stellt fest, dass Artikel 95 Absatz 1 EGKS-Vertrag nur die Möglichkeit" für Abweichungen vom Vertrag in besonderen Fällen schaffen will, um die Kommission in den Stand zu versetzen", unvorhergesehenen Lagen zu begegnen.
138. Wie darüber hinaus das Gericht in der Rechtssache T-89/96 festgestellt hat, setzt dieses System der Beihilfengenehmigung - gemäß seinem inneren Aufbau - für Einzelfallentscheidungen sogar voraus, dass der Mitgliedstaat einen Antrag auf Anwendung des Verfahrens nach Artikel 95 EGKS-Vertrag an die Kommission richtet. Einen entsprechenden Antrag hat die belgische Regierung aber erst mit Schreiben vom 30. November 2000, also nach der am 15. November 2000 erfolgten Annahme der streitigen Entscheidung, gestellt. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung auf dem Gebiet staatlicher Beihilfen anhand der Informationen zu beurteilen, über die die Kommission zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung verfügt. Demnach lag der Kommission im - hinsichtlich der Beurteilung der streitigen Entscheidung - maßgeblichen Zeitraum kein Antrag vor, die fragliche Beihilfe auf der Grundlage des Artikels 95 EGKS-Vertrag zu genehmigen.
139. Die Kommission hat nach alledem dadurch, dass sie nicht das Verfahren nach Artikel 95 EGKS-Vertrag eingeleitet und die streitigen Maßnahmen genehmigt hat, keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen.
140. Auch der letzte Klagegrund greift daher nicht durch.
X - Ergebnis
141. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen wird dem Gerichtshof vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Klage wird als unbegründet abgewiesen.
2. Das Königreich Belgien trägt die Kosten des Verfahrens.