62022TJ0776_RES
Asia T-776/22
TP
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kolmas jaosto) 18.12.2024
Julkiset hankinnat – Varainhoitoasetus – Sulkeminen pois hankintamenettelyistä sekä unionin yleisestä talousarviosta ja EKR:stä rahoitettavista avustuksista kahden vuoden ajaksi – Aiemman sopimuksen täyttämisen kannalta keskeisten velvoitteiden merkittävä laiminlyönti – Varainhoitoasetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohta – Sopimusasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen tekemän sopimusvelvoitteiden laiminlyöntiä koskevan toteamuksen ja toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän poissulkemistoimenpiteen toteuttamisen välillä ei ole automaattista yhteyttä – Velvollisuus arvioida asianomaisen henkilön toimintaa konkreettisesti ja yksilöllisesti – Talouden toimijoiden ryhmittymän kanssa aiemmin tehty hankintasopimus – Sopimusperusteinen yhteisvastuu
Euroopan unionin julkiset hankinnat – Tarjouspyyntömenettely – Päätös sulkea toimija pois hankintamenettelyistä ja avustusmenettelyistä – Aiemman sopimuksen täyttämisen kannalta keskeisten velvoitteiden merkittävä laiminlyönti – Sopimusasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen tekemän sopimusvelvoitteiden laiminlyöntiä koskevan toteamuksen ja toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän poissulkemistoimenpiteen toteuttamisen välillä ei ole automaattista yhteyttä – Velvollisuus arvioida asianomaisen henkilön toimintaa konkreettisesti ja yksilöllisesti – Yhteisvastuuta ei ole
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2018/1046 johdanto-osan 77, 101 ja 105 perustelukappale sekä 2 artikla, 136 artiklan 1 kohdan b–h alakohta ja 2 kohta; neuvoston asetuksen N:o 1605/2002 johdanto-osan 25 perustelukappale; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2014/24 57 artiklan 4 kohdan g alakohta)
(ks. 32, 34–60, 62–71, 82 ja 83 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin asiaa laajennetussa jaostossa käsiteltyään lausuu ensimmäistä kertaa siitä, velvoitetaanko seuraamuksen määräämiseen toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä asetuksen 2018/1046 (
1
) 136 artiklan 1 kohdan e alakohdassa arvioimaan asianomaisen henkilön toimintaa konkreettisesti ja yksilöllisesti ennen kuin se tekee päätöksen sulkea toimija pois hankintamenettelyistä.
Euroopan komissio käynnisti rakennuksen uudistamista koskevan hankintasopimuksen tekomenettelyn, jonka yhteydessä kantajana olevan TP:n ja sen sopimuskumppanin muodostama konsortio valittiin hankintasopimuksen sopimuspuoleksi. Hankintasopimus tehtiin 5.10.2009, työt aloitettiin marraskuussa 2009 ja ne saatettiin päätökseen kaksi vuotta myöhemmin.
Vuonna 2012 rakennuksen osan toiminnassa todettiin häiriöitä, ja sopimuskumppani teki siihen korjaukset konsortion nimissä. Komissio ei kuitenkaan pitänyt korjauksia tyydyttävinä. Lähetettyään ilmoitukset sopimuksen irtisanomisesta sopimuspuolet saattoivat riitansa riidanratkaisukomitean käsiteltäväksi.
Komissio käynnisti tämän jälkeen välimiesmenettelyn Kansainvälisen kauppakamarin (ICC) välityssääntöjen mukaisesti; kansainvälinen kauppakamari perusti tätä varten välitystuomioistuimen. Välitystuomioistuin velvoitti vuonna 2022 kantajan ja sen sopimuskumppanin maksamaan Euroopan unionille yhteisvastuullisesti summan, joka vastasi rakennuksen osan välttämättömiä korjauskustannuksia.
Komissio oli helmikuussa 2021 saattanut asian myös toimielinten yhteisen tutkintaelimen käsiteltäväksi; sen tehtävänä on arvioida komission tai muiden unionin toimielinten ja elinten sille esittämiä pyyntöjä poissulkemisten sekä taloudellisten seuraamusten määräämisestä sekä antaa niitä koskevia suosituksia.
Toimielinten yhteisen tutkintaelimen suosituksen perusteella komissio teki lokakuussa 2022 päätöksen, jolla TP suljettiin pois yhtäältä asetuksen 2018/1046 mukaisista ratkaisu- tai myöntämismenettelyistä tai yhdennestätoista Euroopan kehitysrahastosta (EKR) rahoitettavista myöntämismenettelyistä ja toisaalta Euroopan unionin varojen hoitamista koskevista valintamenettelyistä (jäljempänä riidanalainen päätös).
TP nosti siksi kumoamiskanteen riidanalaisesta päätöksestä.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin suoritti aluksi asetuksen 2018/1046 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan, joka koskee hankintamenettelyistä pois sulkemista keskeisten velvoitteiden merkittävän laiminlyönnin vuoksi, sanamuodon mukaisen, asiayhteyteen perustuvan, historiallisen ja teleologisen tulkinnan ja totesi, että sopimusasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen tekemän sopimusvelvoitteiden laiminlyöntiä koskevan toteamuksen ja toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän toteuttaman poissulkemistoimenpiteen välillä ei ole automaattista yhteyttä.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi tässä yhteydessä ensinnäkin, että sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella tässä säännöksessä viitataan oikeudellisen sitoumuksen täytäntöönpanoon liittyvään velvoitteiden laiminlyöntiin, joten sitä sovelletaan tilanteeseen, jossa sopimusvelvoitteet on laiminlyöty. Siinä ei kuitenkaan säädetä, että jokainen sopimusvelvoitteen laiminlyönti johtaisi automaattisesti poissulkemistoimenpiteen toteuttamiseen, koska siinä viitataan siihen, että ”keskeisten velvoitteiden” täytäntöönpanossa on ollut ”merkittäviä puutteita”, joten kyse on lisäedellytyksistä, joita varainhoitoasetuksessa poissulkemistoimenpiteen toteuttamiselle asetetaan. Käytetyt ilmaisut ovat lisäksi riittävän epätäsmällisiä jättääkseen toimivaltaiselle tulojen ja menojen hyväksyjälle tosiseikkojen oikeudellisen luonnehdinnan osalta harkintavaltaa, mikä vahvistaa sen, että kyseisen hyväksyjän on ennen poissulkemistoimenpiteen toteuttamista suoritettava itsenäinen tosiseikkojen oikeudellinen luonnehdinta.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo toiseksi asiayhteyteen perustuvan tulkinnan perusteella, että koska asetuksen 2018/1046 136 artiklan 2 kohdassa ei säädetä, että tulojen ja menojen hyväksyjästä erillisen viranomaisen antamalla lainvoimaisella tuomiolla tai tekemällä lopullisella päätöksellä olisi vaikutusta arviointiin, jonka tulojen ja menojen hyväksyjä kyseisen asetuksen 136 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetussa tapauksessa tekee, sen, että sopimusasioissa toimivaltainen tuomioistuin toteaa asianomaisen henkilön laiminlyöneen sopimusvelvoitteensa, ja sen, että toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä toteuttaa poissulkemistoimenpiteen, välillä ei ole automaattista yhteyttä. Kun kyse on erityisesti tästä säännöksestä, toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän on sitä vastoin tehtävä asianomaisen henkilön käyttäytymisestä itsenäinen oikeudellinen luonnehdinta.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo kolmanneksi historiallisen ja teleologisen tulkinnan perusteella, että asetuksen 2018/1046 136 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetussa tilanteessa se, ettei automaattista yhteyttä ole, vahvistetaan mainitun asetuksen johdanto-osan 76 perustelukappaleessa, jossa todetaan, että mahdollisuus tehdä päätöksiä poissulkemisesta ja taloudellisten seuraamusten määräämisestä ei ole riippuvainen mahdollisuudesta soveltaa sopimuksen mukaisia seuraamuksia, kuten sopimussakkoja. Lisäksi varainhoitoasetuksen mukaisella itsenäisellä seuraamusjärjestelmällä on sen käyttöönotosta lähtien pyritty erityisiin yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin, jotka eroavat sopimuksen asianmukaisesta täyttämisestä tai sopimuspuolten suojaamisesta ja niille korvausten maksamisesta, jotka pyritään varmistamaan sopimusperusteista vastuuta koskevalla järjestelmällä. Varainhoitoasetuksella käyttöön otetun seuraamusjärjestelmän tavoitteiden ja sopimusperusteista vastuuta koskevan järjestelmän tavoitteiden välinen ero vahvistaa sen, ettei automaattista yhteyttä ole.
Koska asetuksen 2018/1046 136 artiklan 1 kohdan e alakohta ei merkitse sitä, että se automaattisesti edellyttäisi poissulkemistoimenpidettä, unionin yleinen tuomioistuin selvitti, onko tätä säännöstä tulkittava siten, että siinä velvoitetaan toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä tutkimaan asianomaisen henkilön toiminta yksilöllisesti silloin, kun se aikoo soveltaa kyseistä säännöstä.
Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että kyseisen säännöksen sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella sen sanamuodosta ilmenee, että toimivaltainen tulojen ja menojen hyväksyjä sulkee pois sopimusvelvoitteensa laiminlyöneen ”henkilön” tai ”yhteisön”. Tämä edellyttää lähtökohtaisesti sitä, että laiminlyöntiin syyllistynyt taho on sama kuin se, jolle seuraamus määrätään, ja näin ollen sitä, että se, jolle seuraamus määrätään, on itse laiminlyönyt sopimusvelvoitteensa.
Asetuksen 2018/1046 136 artiklan 1 kohdan e alakohdan asiayhteyteen perustuvasta tulkinnasta unionin yleinen tuomioistuin täsmentää, että tällainen tulkinta voi perustua sellaisten säännösten tarkasteluun, jotka ovat osa muita asiakirjoja kuin sitä, johon tulkittava säännös kuuluu, muun muassa silloin, kun kyseessä olevat säännökset ovat analogisia tai kun asiakirjoilla, joihin ne sisältyvät, on sama tarkoitus. Direktiiviin 2014/24 (
2
) sisältyy136 artiklan 1 kohdan e alakohtaa vastaava säännös eli sen 57 artiklan 4 kohdan g alakohta. Tässä säännöksessä näet säädetään mahdollisuudesta sulkea talouden toimija pois hankintamenettelystä talouden toimijan toiminnassa esiintyneiden merkittävien tai toistuvien puutteiden vuoksi. Unionin lainsäätäjä on lisäksi halunnut varmistaa varainhoitoasetuksen ja direktiivin 2014/24 välisen johdonmukaisuuden, mikä ilmenee useista kyseisen asetuksen johdanto-osan perustelukappaleista. Direktiiviä 2014/24 (
3
) koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä analogisesti tulkiten unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän tehtävänä on arvioida asianomaisen henkilön toimintaa konkreettisesti ja yksilöllisesti silloin, kun se soveltaa asetuksen 2018/1046 136 artiklan 1 kohdan e alakohtaa.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa komission riidanalaisessa päätöksessä suorittaman tarkastelun luonteesta, että asetuksen 2018/1046 136 artiklan 1 kohdan e alakohtaa soveltaessaan komissio on perustanut kantansa kantajan yhteisvastuuseen konsortion jäsenenä ottamatta huomioon kantajan yksilöllistä toimintaa.
Näin ollen koska toimivaltaisen tulojen ja menojen hyväksyjän on, ennen kuin se voi toteuttaa henkilöä tai yhteisöä koskevan poissulkemistoimenpiteen, arvioitava kyseisen henkilön tai kyseisen yhteisön toimintaa konkreettisesti ja yksilöllisesti kaikkien merkityksellisten seikkojen valossa ja koska komissio on nyt käsiteltävässä asiassa perustanut kantansa ainoastaan kantajan yhteisvastuuseen konsortion jäsenenä ottamatta huomioon kantajan omaa toimintaa, unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen.
(
1
)	Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta 18.7.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2018/1046 (EUVL 2018, L 193, s. 1; jäljempänä varainhoitoasetus).
(
2
)	Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EU kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65).
(
3
)	Ks. tuomio 26.1.2023, HSC Baltic ym. (C-682/21, EU:C:2023:48, 46-49 kohta).