РЕШЕНИЕ НА СЪДА (осми състав)
4 март 2020 година(*)
„Преюдициално запитване — Митнически съюз — Регламент (ЕС) № 952/2013 — Отклоняване от митнически надзор — Кражба на стоки, поставени под режим на митническо складиране — Член 242 — Лице, отговорно за отклоняването — Титуляр на разрешение за митническо складиране — Санкция за неспазване на митническото законодателство — Член 42 — Задължение да се плати равностойността на липсващите стоки — Кумулиране с имуществена санкция — Пропорционалност“
По дело C‑655/18
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Административен съд Варна (България), с акт от 5 октомври 2018 г., постъпил в Съда на 19 октомври 2018 г., в рамките на производство по дело
Териториална дирекция „Северна морска“ към Агенция „Митници“, правоприемник на Митница Варна
срещу
„Шенкер“ ЕООД,
в присъствието на
Варненска окръжна прокуратура,
СЪДЪТ (осми състав),
състоящ се от: L. S. Rossi, председател на състава, J. Malenovský и F. Biltgen (докладчик), съдии,
генерален адвокат: M. Campos Sánchez-Bordona,
секретар: R. Schiano, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 14 ноември 2019 г.,
като има предвид становищата, представени:
–        за Териториална дирекция „Северна морска“ към Агенция „Митници“, правоприемник на Митница Варна, от С. K. Кирилова, М. Ф. Босилкова-Колипаткова и Б. Борисов, в качеството на представители,
–        за „Шенкер“ ЕООД, от Г. Горанов, адвокат,
–        за българското правителство, от Л. Захариева и Ел. Петранова, в качеството на представители,
–        за Европейската комисия, от И. Залогин, V. Bottka и M. Kocjan, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Регламент (ЕС) № 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 9 октомври 2013 година за създаване на Митнически кодекс на Съюза (OВ L 269, 2013 г., стр. 1).
2        Запитването е отправено в рамките на спор между Териториална дирекция „Северна морска“ към Агенция „Митници“ (наричана по-нататък „Митница Варна“) и „Шенкер“ ЕООД по повод санкциите, наложени му като титуляр на разрешение за митническо складиране след кражбата на стоки, за които е отговаряло.
Правна уредба
Правото на Съюза
3        Съображение 45 от Регламент № 952/2013 предвижда:
„Целесъобразно е на равнището на Съюза да се предвидят правила за унищожаване на стоки или разпореждане с тях по друг начин от страна на митническите органи, доколкото това са въпроси, които преди това са изисквали уреждане в националното законодателство“.
4        Съгласно член 42, параграфи 1 и 2 от този регламент:
„1.      Всяка държава членка предвижда санкции за неспазване на митническото законодателство на Съюза. Тези санкции са ефективни, съразмерни и възпиращи.
2.      Когато се прилагат административни санкции, те могат да бъдат в една от следните две форми или в двете:
a)      имуществена санкция или глоба от митническите органи, включително, където е уместно, прилагане на споразумение вместо налагане на наказание за извършено престъпление;
б)      отмяната, спирането или изменението на разрешение, чийто титуляр е съответното лице“.
5        Член 79 от този регламент, озаглавен „Възникване на митническо задължение при неизпълнение“, в параграфи 1 и 3 гласи:
„1.      Митническо задължение при внос на стоки, подлежащи на облагане с вносни мита, възниква при неизпълнение на което и да е от следните:
a)      едно от задълженията, установени в митническото законодателство във връзка с въвеждането на несъюзни стоки на митническата територия на Съюза, тяхното отклоняване от митнически надзор или движението, усъвършенстването, складирането, временното складиране, временния внос или разпореждането с тези стоки на тази територия;
б)      едно от задълженията, установени в митническото законодателство за специфичната употреба на стоки на митническата територия на Съюза;
[…]
3.      В случаите по букви а) и б) от параграф 1 длъжникът е едно от следните лица:
a)      лицето, което е трябвало да изпълни съответното задължение;
б)      лицето, което е знаело или според обстоятелствата е трябвало да знае, че дадено задължение по митническото законодателство не е изпълнено, и което е действало за сметка на лицето, което е трябвало да изпълни задължението, или което е участвало в действието, довело до неизпълнението на задължението;
[…]“.
6        Член 198 от същия регламент гласи следното:
„1.      Митническите органи предприемат всички необходими мерки за разпореждане със стоките, включително отнемане и продажба или унищожаване, в следните случаи:
a)      когато едно от задълженията, установени в митническото законодателство за въвеждането на несъюзни стоки на митническата територия на Съюза, не е изпълнено или стоките са били отклонени от митнически надзор;
[…]
3.      Разходите по мерките, посочени в параграф 1, се поемат:
a)      в случаите по параграф 1, буква а), от всяко лице, от което е изискано да изпълни съответните задължения или което е отклонило стоки от митнически надзор;
[…]“.
7        Съгласно член 242, параграф 1 от Регламент № 952/2013:
„Титулярят на разрешението и титулярят на режима отговарят за:
a)      гарантирането, че стоките под режим митническо складиране не се отклоняват от митнически надзор; и
б)      изпълнението на задълженията, произтичащи от складирането на стоки под режим митническо складиране“.
Българското право
8        Член 233, алинея 6 от Закона за митниците (обн. ДВ, бр. 15 от 6 февруари 1998 г.), в неговата редакция, приложима към фактите в главното производство, гласи:
„Стоките — предмет на митническа контрабанда, се отнемат в полза на държавата независимо от това чия собственост са, а ако липсват или са отчуждени, присъжда се тяхната равностойност, представляваща митническата им стойност, или при износ — стойността на стоките“.
9        Съгласно член 234, алинеи 1 и 3 от Закона за митниците:
„1.      Който отклони временно складирани стоки или стоки, декларирани за митнически режим или реекспорт, като не изпълни установените в нормативните актове или определените от митническите органи условия, се наказва с глоба — за физическите лица, или имуществена санкция — за юридическите лица и едноличните търговци, от 100 до 200 на сто от митническата стойност на стоките, или при износ — стойността на стоките — предмет на нарушението.
[…]
3.      В случаите по алинеи 1 и 2 се прилагат съответно разпоредбите на член 233, алинеи 6, 7 и 8“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
10      На 16 март 2017 г. „Телд консултинг“ OOД подава митническа декларация за пускане в режим на митническо складиране на 13 контейнера, съдържащи шперплат. Декларацията е подадена от името и за сметка на „Балкантрейд пропъртис“ ЕООД.
11      След извършване на митническите формалности по оформянето на посочения режим контейнерите трябвало да бъдат превозени до митнически склад, стопанисван и управляван от Шенкер съгласно притежаваното от него разрешение за митническо складиране.
12      Шенкер възлага на „Фортис трейд“ OOД да осигури този превоз. По пътя обаче един от тези контейнери е откраднат, а също и превозното средство, собственост на Фортис трейд, което го е превозвало. Ето защо стоките от този контейнер не са доставени в склада на Шенкер.
13      Проверката, извършена във въпросния склад от Митница Варна (България) установява, че не всички стоки в режим на митническо складиране се намират в него. При така установените факти на Шенкер е съставен акт за установяване на административно нарушение на член 234a, алинея 1 от Закона за митниците за това, че дружеството отклонило от митнически надзор част от стоките, декларирани за режим на митническо складиране. Въз основа на този акт е издадено наказателно постановление от началника на Митница Варна, с което на основание член 234а, алинея 1 и член 234а, алинея 3 във връзка с член 233, алинея 6 от Закона за митниците на Шенкер е наложена имуществена санкция в размер на 23 826,06 лева (около 12 225 EUR) и е присъдено дружеството да заплати равностойността на липсващите стоки, също в размер на 23 826,06 лева.
14      Сезиран с жалба от Шенкер срещу това постановление, Варненският районен съд (България) го отменя. Той по-специално приема, че кражбата представлява форсмажорно обстоятелство и че не е установена причинна връзка между противоправно действие или бездействие, реализирано от дружеството, и настъпилия от кражбата резултат, изразяващ се във възпрепятстване достъпа на митническите органи до стоката под митнически надзор и упражняването на техния контрол.
15      Митница Варна подава касационна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция, Административен съд Варна (България). Митница Варна счита, че с прилагането на режима на митническо складиране възниква задължение стоките да не се отклоняват от митнически надзор, и сочи, че въпросната кражба не е форсмажорно обстоятелство, което да изключи отговорността на складодържателя.
16      Запитващата юрисдикция констатира, че на Шенкер са наложени две административни санкции. Според нея санкцията, с която е присъдено да заплати стойността на откраднатите стоки, не попада в нито в една от двете форми на санкции, предвидени в член 42, параграф 2 от Регламент № 952/2013 и освен това не представлява отнемане по смисъла на националното законодателство. Ето защо запитващата юрисдикция иска да установи дали присъждането на равностойността на стоките съответства на посочената разпоредба и на критериите за ефективност и пропорционалност, като се има предвид фактът, че едновременно с него е наложена и имуществена санкция.
17      При тези обстоятелства Административен съд Варна (България) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Следва ли чл. 242, пар.1, б. „а“ и „б“ от Регламент (ЕС) № 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 9 октомври 2013 година за създаване на Митнически кодекс на Съюза да се тълкува в смисъл, че кражбата на стока, поставена в режим на митническо складиране, при обстоятелствата на конкретния случай, представлява отклонение от митнически режим складиране, вследствие на което да възникне основание за налагане на имуществена санкция за митническо нарушение на титуляра на разрешението?
2)      Има ли характер на административна санкция по смисъла на чл. 42, пар. 1 и пар. 2 от Регламент (ЕС) № 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 9 октомври 2013 година за създаване на Митнически кодекс на Съюза присъждане на равностойността на стоките предмет на митническо нарушение — отклонение от режим „митническо складиране“ и допустима ли е национална правна уредба, която да го регламентира, едновременно с налагането на имуществена санкция. Отговаря ли тази правна уредба на въведените критерии в чл. 42, пар. 1, изр. 2 от Регламента за ефективност, пропорционалност и възпиране на санкциите за неспазване на митническото законодателство на Съюза?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
По допустимостта
18      В писменото си становище Шенкер счита, че първият въпрос е недопустим, тъй като се отнася единствено и само до прилагането на национални разпоредби, и по-специално до това дали конкретно действие или бездействие покрива състава на определеното от националния законодател нарушение.
19      В това отношение следва, разбира се, да се припомни постоянната съдебна практика, според която в рамките на производството по член 267 ДФЕС, основано на ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда, последният не е компетентен да тълкува националното право и единствено националният съд може да установи и прецени фактите по главното производство и да определи точния обхват на националните законови, подзаконови или административни разпоредби (решение от 3 октомври 2019 г., Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, т. 48 и цитираната съдебна практика).
20      В случая от самия текст на първия въпрос обаче е видно, че с него запитващата юрисдикция иска от Съда тълкуване на член 242, параграф 1 от Регламент № 952/2013, и по-конкретно на понятието „отклоняване от митнически надзор“ във връзка с тази разпоредба, както и отговор на въпроса дали правото на Съюза допуска за такова отклоняване да бъде налагана имуществена санкция.
21      Шенкер твърди също и че изходът на спора в главното производство зависи не от тълкуването на разпоредбите на правото на Съюза, а от фактически въпроси, а именно да се определи кой е конкретният извършител на съответното нарушение, какво е неговото качество към момента на извършването му и за какви действия или бездействия, които представляват нарушение, отговаря посоченият извършител.
22      В това отношение е необходимо да се напомни, че в рамките на установеното с член 267 ДФЕС сътрудничество между Съда и националните юрисдикции само националният съд може да прецени, предвид особеностите на делото, както необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, доколкото въпросите, поставени от националните юрисдикции, се отнасят до тълкуването на разпоредба от правото на Съюза, Съдът по правило е длъжен да се произнесе (решение от 14 март 2013 г., Allianz Hungária Biztosító и др., C‑32/11, EU:C:2013:160, т. 19 и цитираната съдебна практика). Настоящият случай обаче явно е такъв.
23      При това положение първият въпрос е допустим.
По същество
24      В самото начало е важно да се отбележи, че член 242, параграф 1, букви a) и б) от Регламент № 952/2013, посочен в първия въпрос, се отнася до отговорността на титуляря на разрешението и на титуляря на режима на митническо складиране, когато стоките са отклонени от митнически надзор, макар че този въпрос е свързан и с това дали на отговорното за такова отклоняване лице може да бъде наложена предвидената в националното право имуществена санкция, аспект, който се разглежда в други разпоредби на този регламент.
25      При все това, макар запитващата юрисдикция формално да е ограничила въпроса си до тълкуването на определена разпоредба от правото на Съюза, това обстоятелство не е пречка Съдът да ѝ предостави всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които могат да бъдат полезни за решаване на делото, с което тя е сезирана, независимо дали тази юрисдикция ги е посочила или не в своите въпроси. В това отношение Съдът е длъжен да изведе от цялата информация, предоставена от националния съд, и по-специално от мотивите на акта за преюдициално запитване, разпоредбите от правото на Съюза, които изискват тълкуване предвид предмета на спора (решение от 18 септември 2019 г., VIPA, C‑222/18, EU:C:2019:751, т. 50 и цитираната съдебна практика).
26      Ето защо следва да се приеме, че с първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали Регламент № 952/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която при кражба на стоки, поставени под режим на митническо складиране, на титуляря на разрешението за митническо складиране се налага имуществена санкция за неспазване на митническото законодателство.
27      От практиката на Съда следва, че понятието „отклоняване от митнически надзор“ от Регламент № 952/2013 трябва да се разбира като обхващащо всяко действие или бездействие, което има за последица, макар и само временно, да възпрепятства достъпа на компетентния митнически орган до стоката под митнически надзор и извършването на предвидения в член 37, параграф 1 от Митническия кодекс контрол (вж. в този смисъл решение от 22 ноември 2017 г., Aebtri, C‑224/16, EU:C:2017:880, т. 93 и цитираната съдебна практика).
28      Както Съдът вече е имал повод да постанови, „отклоняване от митнически надзор“ по смисъла на този регламент има когато, както е в случая, стоки, поставени под режим с отложено плащане, са били откраднати (вж. в този смисъл решение от 11 юли 2013 г., Harry Winston, C‑273/12, EU:C:2013:466, т. 30 и цитираната съдебна практика).
29      Що се отнася до лицето, отговорно за отклоняването от митнически надзор, член 242, параграф 1, буква a) от Регламент № 952/2013 предвижда, че титулярят на разрешението е отговорен да гарантира, че стоките под режим на митническо складиране не се отклоняват от митнически надзор.
30      В това отношение съгласно постоянната съдебна практика, за да е налице отклоняване на стока от митнически надзор, се изисква само да са изпълнени определени обективни условия като например физическата липса на стоката на одобреното място за складиране в момента, в който митническият орган възнамерява да извърши проверка на въпросната стока (решение от 12 юни 2014 г. SEK Zollagentur, C‑75/13, EU:C:2014:1759, т. 31 и цитираната съдебна практика).
31      Следователно отговорността на титуляря на разрешение за митническо складиране в случая на отклоняване от митнически надзор на стоки, поставени под режим на митническо складиране, е обективна по своя характер и при това положение не зависи нито от поведението на този титуляр, нито от това на трети лица.
32      Що се отнася до последиците от такова отклоняване от митнически надзор за посочения титуляр, от практиката на Съда следва, че митническо нарушение е неизпълнението на някое от задълженията, определени в митническото законодателство, приложимо за отклоняването на стоки от митнически надзор, от което неизпълнение, съгласно член 79, параграф 1, буква a) от Регламент № 952/2013, възниква вносно митническо задължение. При липса на хармонизация на законодателството на Съюза в областта на такива митнически нарушения, държавите членки са компетентни да приемат подходящи санкции, за да гарантират спазването на митническото законодателство на Съюза (вж. в този случай решение от 16 октомври 2003 г., Hannl-Hofstetter, C‑91/02, EU:C:2003:556, т. 18—20).
33      С оглед на изложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че Регламент № 952/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, съгласно която при кражба на стоки, поставени под режим на митническо складиране, на титуляря на разрешението за митническо складиране се налага подходяща имуществена санкция за неспазване на митническото законодателство.
По втория въпрос
34      С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 42, параграф 1 от Регламент № 952/2013 следва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която при отклоняване от митнически надзор на стоки, поставени под режим на митническо складиране, освен имуществена санкция титулярят на разрешението за митническо складиране е длъжен да плати и равностойността на тези стоки.
35      В това отношение от акта за преюдициално запитване става ясно, че докато член 234a, алинея 1 от Закона за митниците предвижда при отклоняване на стоки от митнически надзор имуществена санкция от 100 до 200 на сто от стойността на отклонените стоки, съгласно член 234a, алинея 3 от този закон във връзка с член 233, алинея 6 от същия отговорното за това отклоняване лице е длъжно да плати равностойността на тези стоки.
36      В писмените си становища и в съдебното заседание Митница Варна и българското правителство изтъкват, че последното задължение не е санкция по смисъла на член 42, параграф 1 от Регламент № 952/2013, а мярка по член 198, параграф 1, буква a) от този регламент, който изисква от митническите органи да предприемат всички необходими мерки „за разпореждане със стоките“, отклонени от митнически надзор, включително отнемане и продажба или унищожаване. Тези заинтересовани субекти считат, че тъй като изброяването на посочените в тази разпоредба мерки не е изчерпателно, когато компетентните органи не могат да установят физическото наличие на съответните стоки, присъждането на тяхната равностойност представлява „средство за разпореждане [с тях]“ по смисъла на посочената разпоредба, аналогично на отнемането им в полза на държавата.
37      Такова тълкуване обаче не може да се възприеме.
38      Всъщност член 198 от Регламент № 952/2013 се намира в дял V, глава 4, озаглавена „Разпореждане със стоки“, от този регламент. От това следва, че разпоредбите, включени в тази глава, се отнасят само до мерките, които трябва да се вземат „за разпореждане със стоките“, за които компетентните органи са могли да установят, че физически са налице. Това тълкуване се потвърждава от съображение 45 от този регламент, според което е целесъобразно на равнището на Съюза да се предвидят правила за унищожаване на стоки или разпореждане с тях по друг начин от страна на митническите органи.
39      Присъждането на равностойността на съответните стоки обаче не може да се разглежда като средство за разпореждане с тях, което би допринесло за постигането на тази цел.
40      Следователно запитващата юрисдикция правилно квалифицира като санкция задължението на отговорното за нарушението лице освен имуществена санкция да заплати и равностойността на отклонените от митнически надзор стоки.
41      Съгласно член 42, параграф 1 от Регламент № 952/2013 санкциите, предвидени от държавите членки за неспазване на митническото законодателство, трябва да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи.
42      В това отношение следва да се напомни, че при липса на хармонизация на законодателството на Съюза в областта на санкциите, които се налагат при неизпълнение на условията, предвидени във въведен с това законодателство режим, държавите членки са компетентни да изберат санкциите, които според тях са подходящи. Те обаче са длъжни да упражняват компетентността си при спазване на правото на Съюза и на неговите общи принципи, а следователно и при спазване на принципа на пропорционалност (решение от 16 юли 2015 г., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, т. 21 и цитираната съдебна практика).
43      В частност предвидените в национално законодателство административни или санкционни мерки не трябва да надхвърлят необходимото за постигане на легитимно преследваните от същото това законодателство цели и освен това не трябва да са несъразмерни спрямо тези цели (вж. в този смисъл решение от 22 март 2017 г., Euro-Team и Spirál-Gép, C‑497/15 и C‑498/15, EU:C:2017:229, т. 40 и 58 и цитираната съдебна практика).
44      В случая обаче санкция, която се състои в задължение да се плати равностойността на отклонените от митнически надзор стоки, не изглежда пропорционална, при това независимо от факта, че се прибавя към санкцията по член 234а, алинея 1 от Закона за митниците. Всъщност санкция в подобен размер надхвърля границите на необходимото, за да се гарантира по-специално че допуснатите в режим на митническо складиране стоки няма да бъдат отклонени от митнически надзор.
45      В този контекст следва да се припомни, че санкциите, предвидени в член 42 от Регламент № 952/2013, имат за цел да санкционират не евентуални измамни или противозаконни действия, а всяко неспазване на митническото законодателство (вж. по аналогия решение от 16 юли 2015 г., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, т. 31).
46      Освен това, както отбелязва Комисията в писменото си становище, санкция като предвидената в член 234а, алинея 3 във връзка с член 233, алинея 6 от Закона за митниците изглежда несъразмерна спрямо митническото задължение, възникнало поради отклоняването от митнически надзор на стоки, поставени под режим на митническо складиране.
47      С оглед на изложеното на втория въпрос следва да се отговори, че член 42, параграф 1 от Регламент № 952/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която при отклоняване от митнически надзор на стоки, поставени под режим на митническо складиране, освен имуществена санкция титулярят на разрешението за митническо складиране е длъжен да плати и равностойността на тези стоки.
По съдебните разноски
48      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:
1)      Регламент (ЕС) № 952/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 9 октомври 2013 година за създаване на Митнически кодекс на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, съгласно която при кражба на стоки, поставени под режим на митническо складиране, на титуляря на разрешението за митническо складиране се налага подходяща имуществена санкция за неспазване на митническото законодателство.
2)      Член 42, параграф 1 от Регламент № 952/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която при отклоняване от митнически надзор на стоки, поставени под режим на митническо складиране, освен имуществена санкция титулярят на разрешението за митническо складиране е длъжен да плати и равностойността на тези стоки.
Rossi
Malenovský
Biltgen
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 4 март 2020 година.
Секретар
Председател на осми състав
A. Calot Escobar
L. S. Rossi
*      Език на производството: български.