61998CC0256_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Στην παρούσα διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν μετέφερε ορθά στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 6 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (1). Η Γαλλική Δημοκρατία αμφισβητεί την αιτίαση αυτή, επικαλούμενη τόσο την προγενέστερη της θεσπίσεως της οδηγίας νομοθεσία όσο και άλλα μέτρα ληφθέντα έκτοτε. Δέχεται πάντως ότι η μεταφορά της οδηγίας είναι σε ορισμένα σημεία ανεπαρκής.
I - Οι σχετικές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου
2 Σύμφωνα με το άρθρο 1, στοιχείο i, της οδηγίας, η «ειδική ζώνη διατηρήσεως» (στο εξής, για λόγους ευκολίας: ΕΖΔ), ορίζεται ως «ένας τόπος κοινοτικής σημασίας ορισμένος από τα κράτη μέλη μέσω κανονιστικής, διοικητικής ή/και συμβατικής πράξης, στον οποίο εφαρμόζονται τα μέτρα διατήρησης που απαιτούνται για τη διατήρηση ή την αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των φυσικών οικοτόπων ή/και των πληθυσμών των ειδών για τα οποία ορίστηκε ο τόπος».
3 Το άρθρο 4 της οδηγίας προβλέπει μια διαδικασία σε τρία στάδια για τον καθορισμό των ΕΖΔ. Τα κράτη μέλη προτείνουν κατ' αρχάς στην Επιτροπή έναν κατάλογο τόπων κοινοτικής σημασίας (στο εξής: ΤΚΣ) ευρισκομένων στην επικράτειά τους για την προστασία των τύπων φυσικών οικοτόπων ή των ειδών πανίδας και χλωρίδας. Η Επιτροπή, στο πλαίσιο διαδικασίας στην οποία παρεμβαίνει μια επιτροπή ρυθμίσεως, καταρτίζει τον οριστικό κατάλογο των ΤΚΣ. Τα κράτη μέλη έχουν κατόπιν την υποχρέωση να καθορίσουν τους ευρισκόμενους στο έδαφός τους ΤΚΣ οι οποίοι αποτελούν ΕΖΔ. Ακόμη και πριν από τον καθορισμό τους ως ΕΖΔ, για τους ΤΚΣ ισχύουν οι υποχρεώσεις προστασίας οι οποίες επιβάλλονται στα κράτη μέλη από τις παραγράφους 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της οδηγίας.
4 Το άρθρο 6 της οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«1. Για τις ειδικές ζώνες διατήρησης, τα κράτη μέλη καθορίζουν τα αναγκαία μέτρα διατήρησης που ενδεχομένως συνεπάγονται ειδικά ενδεδειγμένα σχέδια διαχείρισης ή ενσωματωμένα σε άλλα σχέδια διευθέτησης και τα δέοντα κανονιστικά, διοικητικά ή συμβατικά μέτρα που ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος Ι και των ειδών του παραρτήματος ΙΙ, τα οποία απαντώνται στους τόπους.
2. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας.
3. Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης [υπό την επιφύλαξη] των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη [και αφού λάβουν ενδεχομένως τη γνώμη του κοινού].
4. Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000 (2). Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε.
Όταν ο τόπος περί του οποίου πρόκειται είναι τόπος όπου ευρίσκονται ένας τύπος φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας ή/και ένα είδος προτεραιότητας, είναι δυνατόν να προβληθούν μόνον επιχειρήματα σχετικά με την υγεία ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον, ή, κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, άλλοι επιτακτικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος.»
5 Το άρθρο 7 της οδηγίας τροποποιεί σε ορισμένα σημεία τις υποχρεώσεις που επιβάλλει στα κράτη μέλη το άρθρο 4 της οδηγίας περί αγρίων πτηνών. Το εν λόγω άρθρο 7 προβλέπει τα εξής:
«Οι υποχρεώσεις που πηγάζουν [απορρέουν] από τις παραγράφους 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της παρούσας οδηγίας αντικαθιστούν τις υποχρεώσεις που πηγάζουν [απορρέουν] από την πρώτη πρόταση της παραγράφου 4 του άρθρου 4 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ, όσον αφορά τις ζώνες που χαρακτηρίστηκαν δυνάμει της παραγράφου 1 του άρθρου 4 ή αναγνωρίστηκαν με ανάλογο τρόπο δυνάμει της παραγράφου 2 του άρθρου 4 της εν λόγω οδηγίας, τούτο δε από την ημερομηνία θέσης σε εφαρμογή της παρούσας οδηγίας ή από την ημερομηνία της ταξινόμησης ή της αναγνώρισης εκ μέρους ενός κράτους μέλους δυνάμει της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ, εφόσον [η ημερομηνία] αυτή είναι μεταγενέστερη.»
6 Το άρθρο 23, παράγραφος 1, επέβαλλε στα κράτη μέλη να θέσουν σε ισχύ «τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για να συμμορφωθούν προς την οδηγία εντός προθεσμίας δύο ετών από της κοινοποιήσεώς της», να ενημερώσουν δε αμέσως την Επιτροπή σχετικά.
II - Πραγματικά περιστατικά, διαδικασία και επιχειρήματα των διαδίκων
7 Η Επιτροπή πληροφόρησε το Δικαστήριο, στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, ότι η οδηγία κοινοποιήθηκε στις 5 Ιουνίου 1992 και ότι η προθεσμία για τη συμμόρφωση προς το άρθρο 23 έληγε στις 5 Ιουνίου 1994 (3). Στις 16 Φεβρουαρίου 1995, η Γαλλική Δημοκρατία ενημέρωσε την Επιτροπή ότι η οδηγία είχε μεταφερθεί με δύο εγκυκλίους που εκδόθηκαν τον Ιανουάριο του 1993 και τον Ιανουάριο του 1994 και ότι η μεταφορά των παραγράφων 3 και 4 του άρθρου 6 της οδηγίας σχετικά με την αξιολόγηση των σχεδίων εξακολουθούσε να βρίσκεται υπό νομική εξέταση. Στις 18 Απριλίου 1995, η Γαλλική Δημοκρατία ενημέρωσε την Επιτροπή σχετικά με τη θέσπιση του νόμου αριθ. 95-101, της 2ας Φεβρουαρίου 1995, και της κοινοποίησε πίνακα εμφαίνοντα τις διατάξεις των οδηγιών περί φυσικών οικοτόπων και περί αγρίων πτηνών οι οποίες μεταφέρονταν στην εσωτερική έννομη τάξη με τον νόμο αυτό· στον εν λόγω πίνακα δεν εμφαίνεται ότι ο νόμος μετέφερε στην εσωτερική έννομη τάξη το άρθρο 6 της οδηγίας. Η Επιτροπή εξέδωσε μια πρώτη αιτιολογημένη γνώμη στις 21 Σεπτεμβρίου 1995, δεδομένου δε ότι σ' αυτή δεν λαμβάνονταν υπόψη το έγγραφο της 18ης Απριλίου 1995, εξέδωσε συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη στις 31 Οκτωβρίου 1997, επαναδιατυπώνοντας την αιτίασή της σχετικά με την ανεπαρκή μεταφορά του άρθρου 6 της οδηγίας. Εν τω μεταξύ, στις 30 Οκτωβρίου 1995, η Γαλλική Δημοκρατία ενημέρωσε την Επιτροπή σχετικά με τη θέσπιση του διατάγματος 95/631 σχετικά με την κατάρτιση του καταλόγου των ΤΚΣ στη Γαλλία. Επειδή δεν δόθηκε απάντηση στη δεύτερη αιτιολογημένη γνώμη, η Επιτροπή κίνησε την παρούσα διαδικασία με προσφυγή η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 15 Ιουλίου 1998.
8 Στην προσφυγή της, η Επιτροπή προβάλλει ότι ουδέν από τα μέτρα που της κοινοποιήθηκαν μεταφέρει στο γαλλικό δίκαιο το άρθρο 6 της οδηγίας, το οποίο απαιτεί τη θέσπιση νομικού πλαισίου για τη λήψη μέτρων διατηρήσεως κατά το χρονικό σημείο λήξεως της προθεσμίας για τη μεταφορά της οδηγίας. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν υπέδειξε ποια υπάρχοντα μέτρα του γαλλικού δικαίου αντιστοιχούν κατά την άποψή της στα μέτρα τα οποία προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 6 και ότι δεν ενημέρωσε επίσης την Επιτροπή σχετικά με τα πορίσματα της νομικής εξετάσεως αναφορικά με την ενσωμάτωση στο γαλλικό δίκαιο των παραγράφων 3 και 4 του εν λόγω άρθρου.
9 Η Γαλλική Δημοκρατία επικαλείται το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη σχετικά με την εφαρμογή των οδηγιών. Προσκομίζει εκτενή κατάλογο μέτρων ισχυόντων στο γαλλικό δίκαιο τα οποία, κατά την άποψή της, αποτελούν ένα σύνολο νομοθετικών, κανονιστικών και συμβατικών διατάξεων ικανό να εξασφαλίσει την επίτευξη των στόχων του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας. Αναγνωρίζει πάντως ότι παρά το ότι η αξιολόγηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον που επιβάλλει το άρθρο 6, παράγραφος 3, ήταν απαίτηση του γαλλικού δικαίου πολύ πριν τη θέσπιση της οδηγίας περί φυσικών οικοτόπων, οι νυν ισχύουσες διατάξεις δεν επιτρέπουν στις αρχές να απορρίψουν την αίτηση εγκρίσεως ενός σχεδίου και ότι αυτή η πρόβλεψη της οδηγίας, μαζί με την πρόβλεψη σχετικά με τη δυνατότητα χορηγήσεως εγκρίσεως παρά τα αρνητικά αποτελέσματα της αξιολογήσεως των επιπτώσεων σε έναν τόπο, αποτελούν το αντικείμενο νομικής εξετάσεως.
10
Στο υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή ερμηνεύει το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, υπό την έννοια ότι υποχρεώνει τα κράτη μέλη να προσδιορίσουν ένα καθεστώς προστασίας των ΕΖΔ. Κατόπιν του υπομνήματος αντικρούσεως, αναγνωρίζει ότι η γαλλική νομοθεσία περιλαμβάνει μέτρα προοριζόμενα να επιτρέψουν την εφαρμογή των διατάξεων αυτών, αλλά εμμένει στην άποψή της ότι δεν υπάρχουν στο γαλλικό δίκαιο ρητές διατάξεις υποχρεώνουσες τις γαλλικές αρχές να εφαρμόζουν μέτρα διατηρήσεως και προστασίας στις ΕΖΔ. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η οδηγία επιβάλλει τουλάχιστον τη θέσπιση διατάξεως γενικής ισχύος για την εφαρμογή τέτοιων μέτρων, διατάξεως της οποίας μπορεί κατόπιν να γίνει επίκληση ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.
11 Η έκταση της αιτιάσεως της Επιτροπής όσον αφορά τη μεταφορά του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 4, είναι επίσης περιορισμένη. Αντίθετα προς ό,τι προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας, το γαλλικό δίκαιο, κατά την άποψη της Επιτροπής, καλύπτει ορισμένες κατηγορίες σχεδίων και δεν προβλέπει ότι η περιβαλλοντική αξιολόγηση βασίζεται στην επίπτωση που έχουν επί ορισμένου τόπου οι αναπτυξιακές δραστηριότητες και όχι στη φύση του σχεδίου. Οι ουσιαστικές προϋποθέσεις οι οποίες είναι αναγκαίες για να μη ληφθεί υπόψη μια αρνητική αξιολόγηση, όπως αυτές προκύπτουν από το άρθρο 6, παράγραφος 4, δεν περιλαμβάνονται επίσης στις διατάξεις του γαλλικού νόμου.
12 Στο υπόμνημα ανταπαντήσεως, η Γαλλική Δημοκρατία αναγνωρίζει ότι δεν κοινοποίησε τυπικώς τα μέτρα μεταφοράς του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2. Αμφισβητεί έντονα την ύπαρξη οποιασδήποτε υποχρεώσεως για τη θέσπιση διατάξεως γενικής ισχύος, είτε κατ' εφαρμογήν της οδηγίας είτε βάσει γενικών αρχών, και καλεί το Δικαστήριο να διαπιστώσει εν πάση περιπτώσει ότι η απουσία τέτοιας ρήτρας δεν εμπόδισε τα εθνικά δικαστήρια να επιληφθούν προσφυγών σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας περί αγρίων πτηνών. Αυτό είναι εν προκειμένω το κύριο πρόβλημα. Η Γαλλική Δημοκρατία αμφισβητεί επίσης την ερμηνεία του όρου «σχέδιο» που προτείνει η Επιτροπή, καθώς και την άποψη της τελευταίας ότι το γαλλικό δίκαιο δεν αναφέρεται κατά τον προσήκοντα τρόπο στα σχέδια, υποστηρίζει δε ότι οι διατάξεις του γαλλικού δικαίου λαμβάνουν υπόψη τις επιπτώσεις των σχεδίων επί του περιβάλλοντος.
III - Νομική εκτίμηση
α) Ο ανεπαρκής χαρακτήρας της μεταφοράς, από τη Γαλλική Δημοκρατία, του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας
13 Η Επιτροπή δέχεται ότι η Γαλλική Δημοκρατία έλαβε νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα προοριζόμενα να επιτρέψουν την εκπλήρωση των υποχρεώσεών της δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2. Η Γαλλική Δημοκρατία αναγνωρίζει ρητώς από την πλευρά της ότι δεν θέσπισε γενική διάταξη επιβάλλουσα την εφαρμογή, στις ΕΖΔ, μέτρων διατηρήσεως και προστασίας (στο εξής: γενική διάταξη), αλλά υποστηρίζει ότι ούτε η οδηγία ούτε η νομολογία του Δικαστηρίου επιβάλλουν τη θέσπιση τέτοιας γενικής διατάξεως. Η αιτίαση αυτή περιορίζεται συνεπώς στο κατά πόσον, υπό τις συνθήκες της παρούσας υποθέσεως, η Γαλλική Δημοκρατία είχε την υποχρέωση να θεσπίσει τέτοια διάταξη γενικού χαρακτήρα.
14 Κατ' αρχάς, δεν υπάρχει καμία αμφιβολία ότι το κείμενο του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, δεν επιβάλλει ρητώς τη θέσπιση τέτοιας γενικής διατάξεως. Ομοίως, το άρθρο 23, παράγραφος 1, δεν μας παρέχει συναφώς περισσότερα στοιχεία: έστω και αν επιβάλλει στα κράτη μέλη τη θέσπιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικων διατάξεων «που είναι αναγκαίες για να συμμορφωθούν προς την οδηγία» εντός ορισμένης προθεσμίας, το ζήτημα εν προκειμένω είναι κατά πόσον μια γενική διάταξη είναι «αναγκαία».
15 Η Επιτροπή άφησε να εννοηθεί ότι τέτοια διάταξη αποδεικνύεται απαραίτητη για την αντιμετώπιση της καταστάσεως κατά την οποία ένα κράτος μέλος προσδιόρισε μεν έναν ΤΚΣ αλλά δεν εφάρμοσε σε αυτόν κανένα από τα νομικά μέτρα που επιβάλλει το άρθρο 6, παράγραφος 1. Σε τέτοια περίπτωση όμως, το κράτος μέλος θα παρέβαινε, κατά την άποψή μου, ουσιαστικές υποχρεώσεις που του επιβάλλει το άρθρο 6, παράγραφος 1, παρά την τυπική υποχρέωση μεταφοράς της διατάξεως αυτής. Όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, η παρούσα διαδικασία περιορίζεται στο ζήτημα της μεταφοράς των αμφισβητούμενων διατάξεων.
16 Σε απάντηση στο επιχείρημα αυτό της Επιτροπής, η Γαλλική Δημοκρατία προέβαλε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι οι ιδιώτες μπορούσαν, βάσει του άμεσου αποτελέσματος του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, να αμφισβητήσουν ενώπιον των δικαστηρίων το συμβατό των μέτρων που ελήφθησαν για μια ειδική ΕΖΔ. Ούτε η συλλογιστική αυτή νομίζω ότι μπορεί να γίνει δεκτή, αυτό δε για δύο λόγους. Κατά πάγια νομολογία, το γεγονός ότι διάταξη μιας οδηγίας μπορεί να έχει άμεσο αποτέλεσμα συνιστά απλώς «ελάχιστη εγγύηση απορρέουσα από τον δεσμευτικό χαρακτήρα της επιβαλλόμενης στα κράτη μέλη υποχρεώσεως», που δεν μπορεί να απαλλάξει ένα κράτος μέλος από την υποχρέωσή του να μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο τη διάταξη αυτή (4). Επιπλέον, δεν νομίζω ότι η διατύπωση του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, είναι «ανεπιφύλακτη και επαρκώς ακριβής», και επομένως δεν ανταποκρίνεται στο σύνηθες κριτήριο του άμεσου αποτελέσματος των διατάξεων των οδηγιών (5). Η κλίμακα και η ποικιλία των μέτρων διατηρήσεως που είναι δυνατόν να ληφθούν στερούν το άρθρο 6, παράγραφος 1, από το επίπεδο ακριβείας που είναι αναγκαίο για την αναγνώριση άμεσου αποτελέσματος, έστω και αν μπορούσε να γίνει δεκτό ότι η διάταξη αυτή, ως εκ του γράμματός της, δημιουργεί δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών, πράγμα που απέχει πολύ από του να είναι σαφές.
17 Για την επίλυση του ζητήματος αυτού, είναι αναγκαίο να εξεταστεί ποιος είναι ο στόχος της υποχρεώσεως μεταφοράς των οδηγιών. Το Δικαστήριο, προβαίνοντας στην ερμηνεία του τρίτου εδαφίου του άρθρου 189 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 249 ΕΚ), έκρινε με την απόφαση Enka, ότι «η παραμένουσα στα κράτη μέλη αρμοδιότητα όσον αφορά τον τύπο και τα μέσα σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν από τις εθνικές αρχές είναι συνάρτηση του αποτελέσματος την επίτευξη του οποίου επιδιώκουν το Συμβούλιο ή η Επιτροπή» (6). Όσον αφορά το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας, ως επιδιωκόμενο από το Συμβούλιο αποτέλεσμα αναφέρεται στην έκτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου «να εξασφαλιστεί η αποκατάσταση ή η διατήρηση των φυσικών οικοτόπων και των ειδών κοινοτικού ενδιαφέροντος σε ικανοποιητικό επίπεδο» και «να υλοποιηθεί ένα συνεκτικό ευρωπαϋκό οικολογικό δίκτυο, σύμφωνα με καθορισμένο χρονοδιάγραμμα». Τα μέτρα τα οποία προβάλλονται από τη Γαλλική Δημοκρατία ως προσήκουσα μεταφορά των διατάξεων αυτών πρέπει συνεπώς να αξιολογηθούν βάσει του κατά πόσον εγγυώνται την επίτευξη των στόχων αυτών.
18 Ακόμη και για τις οδηγίες που προορίζονται να διασφαλίσουν την προστασία του περιβάλλοντος, το Δικαστήριο υπογράμμιζε συνήθως τη σημασία της προστασίας των ατομικών δικαιωμάτων. Έτσι, με την απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, στην οποία το καθού κράτος μέλος είχε υποστηρίξει ότι οι ουσιαστικές διατάξεις της οδηγίας 80/68/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1979, περί προστασίας των υπογείων υδάτων από τη ρύπανση που προέρχεται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες (7), είχαν τηρηθεί, το Δικαστήριο έκρινε ότι:
«Η μεταφορά μιας οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν απαιτεί κατ' ανάγκη την τυπική και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεών της με ρητή και ειδική διάταξη, ενδέχεται δε η υλοποίησή της να είναι δυνατή με ένα γενικό νομικό πλαίσιο, εφόσον το πλαίσιο αυτό εξασφαλίζει πράγματι την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο αρκετά ορισμένο και σαφή, έτσι ώστε, σε περίπτωση κατά την οποία η οδηγία αποσκοπεί στη δημιουργία δικαιωμάτων υπέρ των ιδιωτών, οι δικαιούχοι να έχουν τη δυνατότητα να γνωρίζουν το πλήρες περιεχόμενο των δικαιωμάτων τους και, ενδεχομένως, να τα προβάλλουν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων» (8).
19 Εν προκειμένω, είναι δύσκολο να υποστηριχθεί ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, τς οδηγίας περί φυσικών οικοτόπων «αποσκοπεί στη δημιουργία δικαιωμάτων υπέρ των ιδιωτών». Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας Van Gerven στις προτάσεις του επί της υποθέσεως Επιτροπή κατά Γερμανίας, «επί οδηγιών για την προστασία του περιβάλλοντος θα πρόκειται συχνά και για υποχρεώσεις» (9). Αυτό δεν σημαίνει κατά την άποψή μου ότι οι απαιτήσεις μεταφοράς είναι κατ' ανάγκη λιγότερο αυστηρές από την περίπτωση οδηγιών που δημιουργούν δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών· αντιθέτως, η αποτελεσματικότητα των οδηγιών που δημιουργούν υποχρεώσεις εις βάρος των κρατών μελών χωρίς αντιστοιχία ατομικών δικαιωμάτων αντλούμενων από το κοινοτικό δίκαιο απαιτεί κατά τρόπο ακόμη περισσότερο πιεστικό ένα πλήρες ρυθμιστικό πλαίσιο. Συμμερίζομαι επίσης τις παρατηρήσεις του γενικού εισαγγελέα Van Gerven στις ίδιες προτάσεις σχετικά με τη σημασία, για τον καθορισμό της έκτασης των υποχρεώσεων μεταφοράς μιας οδηγίας που υπέχουν τα κράτη μέλη, της απουσίας «οικονομικών κινήτρων» των κρατών μελών «για την εφαρμογή των διατάξεων της παρούσας οδηγίας» (10). Σε παρόμοια περίπτωση, «η επαγρύπνηση των ιδιωτών», η οποία αναγνωρίζεται ανέκαθεν από το Δικαστήριο ως «αποτελεσματικός έλεγχος που προστίθεται σε εκείνον τον οποίο εμπιστεύονται τα άρθρα 169 και 170 [της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρα 226 ΕΚ και 227 ΕΚ)] στην επιμέλεια της Επιτροπής και των κρατών μελών», δεν διαδραματίζει κανένα ρόλο (11).
20 Στην απόφαση Επιτροπή κατά Ιταλίας, το Δικαστήριο υιοθέτησε διατύπωση ελαφρώς διαφορετική, και πιο αυστηρή, της ίδιας ιδέας με αυτή που διατυπώθηκε στην απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, κρίνοντας ότι «η θέσπιση αυτών των μέτρων [ειδικών νομοθετικών ή κανονιστικών μέτρων] μπορεί να θεωρηθεί ως περιττή μόνο αν οι ισχύουσες διατάξεις του εθνικού δικαίου διασφαλίζουν πράγματι την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας» (12). Σε τέτοια περίπτωση, απόκειται ιδιαιτέρως στην Επιτροπή να εξασφαλίσει την αποτελεσματική εφαρμογή της εν λόγω οδηγίας. Η εκτίμηση του Δικαστηρίου στην απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, σχετικά με την οδηγία περί αγρίων πτηνών, ότι «η ακριβής μεταφορά της οδηγίας έχει ιδιαίτερη σημασία σε περιπτώσεις όπως η προκειμένη, όπου η διαχείριση της κοινής κληρονομιάς έχει ανατεθεί στα κράτη μέλη, όσον αφορά το έδαφος του καθενός από αυτά» (13), είναι κατά την άποψή μου λυσιτελής και εν προκειμένω· στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη της επίμαχης οδηγίας επισημαίνεται ότι «οι φυσικοί οικότοποι και τα απειλούμενα είδη εντάσσονται στη φυσική κληρονομιά της Κοινότητας».
21 Έστω και αν η Επιτροπή δεν αμφισβητεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία έλαβε ορισμένα νομικά μέτρα ικανά να εξασφαλίσουν την τήρηση των ουσιαστικών διατάξεων του άρθρου 6, παράγραφος 1, αυτό μου φαίνεται ανεπαρκές για να συναγάγω το συμπέρασμα ότι «το γενικό νομικό πλαίσιο (...) εξασφαλίζει πράγματι την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο επαρκώς σαφή και ακριβή». Ειδικότερα, η Γαλλική Δημοκρατία δεν απέδειξε ότι τα μέτρα αυτά «ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος Ι και των ειδών του παραρτήματος ΙΙ που βρίσκονται στους τόπους», ούτε ότι κάποιο από τα μέτρα αυτά αφορά αυτούς τους ειδικούς τύπους φυσικών οικοτόπων ή ειδών. Δεν απέδειξε επίσης ότι αυτά τα νομικά μέτρα μπορούν να εξασφαλίσουν την επίτευξη των στόχων της διατάξεως αυτής, όπως διατυπώνονται στην έκτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας, ελλείψει γενικής διατάξεως που να απαιτεί την εκ μέρους των εθνικών αρχών εφαρμογή τους στις ΕΖΔ και να διευκρινίζει τους όρους εφαρμογής. Όπως επισήμανε το Δικαστήριο με την απόφαση Επιτροπή κατά Κάτω Ξωρών σχετικά με την οδηγία περί αγρίων πτηνών, η προσήκουσα μεταφορά προϋποθέτει «την πλήρη εφαρμογή των οδηγιών, από νομική και όχι μόνον από πραγματική άποψη» (14).
22 Εν προκειμένω, προκύπτει σαφώς από την οδηγία και ιδίως από το άρθρο της 2, παράγραφος 3, ότι, για να εξασφαλίσουν την εφαρμογή της, τα κράτη μέλη «λαμβάνουν υπόψη τις οικονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές απαιτήσεις, καθώς και τις περιφερειακές και τοπικές ιδιαιτερότητες». Λαμβανομένης αφενός υπόψη της λεπτής ισορροπίας που πρέπει να επιτευχθεί για κάθε ΕΖΔ, ενόψει των εκτιμήσεων αυτών, και, αφετέρου, λαμβανομένων υπόψη των επιβαλλόμενων από την οδηγία υποχρεώσεων σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος, δεν βλέπω πως θα μπορούσε να λεχθεί ότι τα μέτρα που έλαβε η Γαλλική Δημοκρατία εξασφαλίζουν τον αναγκαίο βαθμό ασφάλειας δικαίου. Ειδικότερα, η Γαλλική Δημοκρατία δεν απέδειξε πως οι ιδιώτες, επιδιδόμενοι στις δραστηριότητες που επιτρέπονται από το άρθρο 2, παράγραφος 3, μπορούν «να γνωρίζουν ακριβώς τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχουν» σύμφωνα με την απόφαση της 30ής Μαου 1991, C-361/88, Επιτροπή κατά Γερμανίας (15).
23 Ομοίως, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να διαπιστώσει αν τα εθνικά μέτρα είναι προσήκοντα, υπό την έννοια ότι επιτρέπουν την επίτευξη των στόχων της οδηγίας, ούτε να εξασφαλίσει τη συνοχή του δικτύου Natura 2000, όπως επιβάλλει το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας. Στην πραγματικότητα, η ποικιλία των μέτρων τα οποία επικαλείται η Γαλλική Δημοκρατία συνηγορεί καθεαυτή υπέρ μιας γενικής νομικής υποχρεώσεως ικανής να αποσαφηνίσει την παρούσα αβεβαιότητα η οποία χαρακτηρίζει την προστασία των ΕΖΔ στο γαλλικό έδαφος. Όσο εντυπωσιακά και αν είναι ως προς τη διατύπωσή τους, τα μέτρα αυτά ουδόλως αναφέρονται στις ΕΖΔ ή στην οδηγία· αυτή η ουσιώδης σύνδεση στην αλυσίδα των κανονιστικών διατάξεων απουσιάζει.
24 Επιπλέον, η Γαλλική Δημοκρατία δεν απέδειξε ότι τα μέτρα τα οποία προβάλλει ως μέτρα μεταφοράς του άρθρου 6, παράγραφος 1, δεν έχουν ως μόνο στόχο τη διατήρηση, αλλά επίσης την αποκατάσταση των φυσικών οικοτόπων και των κοινοτικού ενδιαφέροντος ειδών πανίδας και χλωρίδας, όπως επιβάλλει το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας, ούτε ότι αποσκοπούν σε «ευνοϋκή κατάσταση διατηρήσεως», όπως ορίζεται στο άρθρο 1, στοιχείο εε, της οδηγίας. Τα προβαλλόμενα από τη Γαλλική Δημοκρατία επιχειρήματα χαρακτηρίζονται επίσης από μια κάποια αντίφαση: αν και δηλώνει την πρόθεσή της να ευνοήσει μέτρα συμβατικού χαρακτήρα, όλα τα μέτρα τα οποία επικαλείται φαίνονται ότι είναι νομοθετικής ή διοικητικής φύσεως, πράγμα που δεν επιτρέπει στην Επιτροπή να γνωρίζει τις αληθείς προθέσεις της. Εν πάση περιπτώσει, κανένα από τα νομικά αυτά μέτρα δεν ανταποκρίνεται στις ειδικές υποχρεώσεις τις οποίες υπέχουν τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας.
25 Η προφανής ανεπάρκεια της μεταφοράς την οποία πραγματοποίησε η Γαλλική Δημοκρατία αφορά επίσης το άρθρο 6, παράγραφος 2. Όπως επισήμανα προηγουμένως, η διάταξη αυτή ενέχει στην πραγματικότητα μια απαγόρευση των δραστηριοτήτων που μπορούν να συνεπάγονται υποβάθμιση των προστατευόμενων φυσικών οικοτόπων ή ενοχλήσεις των προστατευόμενων ειδών. Σημειώνω κατ' αρχάς ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν ισχυρίζεται καν ότι υπάρχει στο γαλλικό δίκαιο διάταξη περί εφαρμογής της απαγορεύσεως αυτής στις ΕΖΔ. Έστω και αν η γαλλική νομοθεσία περιλαμβάνει κανόνες που απαγορεύουν την καταστροφή του φυσικού περιβάλλοντος, οι κανόνες αυτοί δεν αναφέρονται ειδικά στις ΕΖΔ ούτε στους στόχους της οδηγίας γενικώς. Αν λάβουμε ως παράδειγμα την προβληθείσα ενώπιον του Δικαστηρίου εθνική διάταξη η οποία φαίνεται ότι είναι η πλέον χαρακτηριστική, το άρθρο L 211-1, παράγραφος 3, του γεωργικού κώδικα, το άρθρο αυτό περιλαμβάνει απαγόρευση της καταστροφής, της αλλοιώσεως ή της υποβαθμίσεως των φυσικών οικοτόπων των ειδών μη κατοικιδίων ζώων ή των μη καλλιεργούμενων φυτικών ειδών «όταν ένα ιδιαίτερο επιστημονικό ενδιαφέρον ή οι ανάγκες διατηρήσεως της "βιολογικής κληρονομιάς" το δικαιολογούν». Η διάταξη αυτή δεν αναφέρεται στους ειδικούς τύπους φυσικών οικοτόπων ή ειδών που απαριθμούνται στα παραρτήματα της οδηγίας. Ελλείψει κάθε ρητής παραπομπής στην οδηγία, οι εθνικές αρχές μπορεί να μην έχουν γνώση της υποχρεώσεώς τους να ερμηνεύουν, κατά το μέτρο του δυνατού, τις έννοιες «ιδιαίτερο επιστημονικό ενδιαφέρον» και «βιολογική κληρονομιά» υπό το φως του κειμένου και του σκοπού του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας (16). Επιπλέον, είναι αναγκαία διυπουργικά διατάγματα που να καθορίζουν, για κάθε είδος, ποια απαγόρευση μεταξύ των δυνατών απαγορεύσεων πρέπει να εφαρμόζεται και επί πόσο χρονικό διάστημα (γεωργικός κώδικας, άρθρο R 211-3). Υπό τις συνθήκες αυτές, οι οποίες χαρακτηρίζονται από το ότι οι εν λόγω απαγορεύσεις υπόκεινται σε προϋποθέσεις ουσιαστικού και διαδικαστικού χαρακτήρα και είναι δυνατό να περιορίζονται κατά χρόνο, έχω τη γνώμη ότι οι εν λόγω διατάξεις του γεωργικού κώδικα δεν συνιστούν προσήκουσα μεταφορά του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας. Η Γαλλική Δημοκρατία δεν απέδειξε επίσης ότι κάποια άλλη από τις διατάξεις τις οποίες επικαλείται συνιστά πληρέστερη μεταφορά του άρθρου 6, παράγραφος 2.
26 Όταν μια διάταξη οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την απαγόρευση ορισμένης συμπεριφοράς, το περιθώριο εκτιμήσεώς τους όσον αφορά τη μεταφορά της διατάξεως αυτής είναι κατ' αρχήν πιο περιορισμένο από ό,τι στην περίπτωση θετικής υποχρεώσεως. Το γενικό νομικό πλαίσιο θα είναι επαρκές μόνον αν καθιστά παράνομη τέτοια συμπεριφορά «κατά τρόπο επαρκώς σαφή και ακριβή». Το γεγονός ότι οι δημόσιες αρχές έχουν την εξουσία να απαγορεύουν την εν λόγω συμπεριφορά δεν αρκεί καθεαυτό. Όπως επισήμανε το Δικαστήριο με την απόφαση Επιτροπή κατά Κάτω Ξωρών, προκειμένου για την οδηγία περί αγρίων πτηνών, «η αρχή της ασφάλειας του δικαίου επιβάλλει οι απαγορεύσεις για τις οποίες πρόκειται να επαναλαμβάνονται με δεσμευτικές νομοθετικές διατάξεις» (17). Δεν νομίζω συνεπώς ότι μπορεί λυσιτελώς να προβληθεί ως μέσο άμυνας, όπως προβάλλει η Γαλλική Δημοκρατία, ότι οι νομικές αυτές διατάξεις είναι απλώς «ικανές» να εξασφαλίσουν την τήρηση της οδηγίας, εφόσον δεν κατορθώνει να αποδείξει ότι οι διατάξεις αυτές θα εφαρμόζονται αναγκαστικά κατά τον τρόπο αυτό.
27 Ξάριν πληρότητας, πρέπει να προσθέσω ότι το Δικαστήριο έκρινε ήδη, επανειλημμένα, ότι η υποχρέωση θεσπίσεως γενικής διατάξεως, όπως η εν προκειμένω επίμαχη, μπορεί να είναι συμφυής με την υποχρέωση μεταφοράς των οδηγιών που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 80/779/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1980, περί των ανωτάτων και των ενδεικνυομένων τιμών διοξειδίου του θείου και αιωρουμένων σωματιδίων στην ατμόσφαιρα (18), παραδείγματος χάριν, προβλέπει ανώτατες τιμές συγκεντρώσεως των ουσιών αυτών, των οποίων δεν πρέπει να υπάρξει υπέρβαση «στο σύνολο του εδάφους των κρατών μελών σε ορισμένες περιόδους και υπό τις προϋποθέσεις που διευκρινίζονται στα ακόλουθα άρθρα». Με την απόφαση της 30ής Μαου 1991, Επιτροπή κατά Γερμανίας, ενώ το καθού κράτος μέλος υποστήριζε ότι οι υπάρχουσες διατάξεις του καθώς και διοικητική εγκύκλιος συνιστούσαν προσήκουσα μεταφορά της οδηγίας, το Δικαστήριο έκρινε ότι «ο καθορισμός ανωτάτων τιμών σε κείμενο του οποίου ο υποχρεωτικός χαρακτήρας είναι αναμφισβήτητος επιβάλλεται επίσης προκειμένου όλοι εκείνοι των οποίων οι δραστηριότητες μπορούν να προκαλέσουν βλαπτικές συνέπειες να γνωρίζουν ακριβώς τις υποχρεώσεις με τις οποίες βαρύνονται» (19). Ελλείψει γενικού υποχρεωτικού κανόνα, το Δικαστήριο έκρινε ότι η μεταφορά της οδηγίας 80/779/ΕΟΚ δεν πραγματοποιήθηκε «με διατάξεις αναμφισβήτητης υποχρεωτικότητας ή με τον ειδικό τρόπο, την ακρίβεια και τη σαφήνεια που απαιτούνται κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου προκειμένου να εξασφαλίζεται ασφάλεια του δικαίου» (20). Ομοίως, με την απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 1991, Επιτροπή κατά Γερμανίας, το Δικαστήριο έκρινε ότι «προς εξασφάλιση της πλήρους και αποτελεσματικής προστασίας των υπογείων υδάτων είναι απαραίτητη η ρητή πρόβλεψη των περιεχομένων στην οδηγία απογορεύσεων σε εθνικές διατάξεις» και αποφάνθηκε, και στην περίπτωση εκείνη, εις βάρος του καθού κράτους εφόσον αυτό δεν είχε θεσπίσει γενική απαγόρευση (21). Η οδηγία δεν απαιτούσε ρητώς σε καμία από τις υποθέσεις αυτές τη θέσπιση γενικού υποχρεωτικού κανόνα.
28 Η Γαλλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι μια γενική διάταξη δεν θα προσέθετε τίποτε στις υπάρχουσες διατάξεις και θα ήταν συνεπώς άχρηστη. Δεν συμμερίζομαι την άποψη αυτή. Η επίτευξη των στόχων του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας, όπως εκτίθενται στην έκτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου («η αποκατάσταση ή η διατήρηση των φυσικών οικοτόπων και των ειδών κοινοτικού ενδιαφέροντος σε ικανοποιητικό επίπεδο»), εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τα μέτρα που λαμβάνουν οι εθνικές αρχές στα διάφορα κυβερνητικά επίπεδα. Θεωρώ απαραίτητο να λαμβάνουν υπόψη οι αρχές αυτές το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, σε όλες τις αποφάσεις που μπορούν να θεσπίσουν για να προσδιορίσουν το καθεστώς προστασίας των ΕΖΔ δυνάμει του εθνικού δικαίου, πιστεύω δε ότι μια γενική διάταξη καθορίζουσα τον κοινοτικό χαρακτήρα των ΕΖΔ είναι αναγκαία προς τον σκοπό αυτό. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, πρέπει να είναι σε θέση να καθορίζει τον πρόσφορο χαρακτήρα των εθνικών μέτρων μεταφοράς. Αυτός είναι επίσης ο σκοπός της υποχρεώσεως μεταφοράς. Η μεταφορά των διατάξεων αυτών δεν είναι επίσης περιττή από νομική άποψη· όταν ένα κράτος μέλος θεσπίζει τις διατάξεις αυτές, μπορεί λογικά να αναμένεται ότι θα ασκήσει την εξουσία εκτιμήσεώς του επί ορισμένων σημείων και θα διευκρινίσει συνεπώς το περιεχόμενο των υποχρεώσεών του. Εν πάση περιπτώσει, η πείρα αποδεικνύει ότι τα εθνικά δικαστήρια έχουν μάλλον την τάση να εφαρμόζουν τις διατάξεις του εθνικού δικαίου παρά τις διατάξεις των οδηγιών, ιδιαιτέρως όταν αυτές δεν έχουν άμεσο αποτέλεσμα, έστω και αν η διατύπωσή τους είναι η ίδια.
29 Θα ήθελα να προσθέσω ότι, ακόμη και αν το Δικαστήριο διαπιστώσει ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, δεν επιβάλλει τη θέσπιση διατάξεως γενικής ισχύος, οι διάφορες διατάξεις που επικαλείται συναφώς η Γαλλική Δημοκρατία δεν συνιστούν, κατά την άποψή μου, επαρκώς ακριβή ή πλήρη μεταφορά αυτού του άρθρου της οδηγίας.
30 Είμαι συνεπώς της γνώμης ότι πρέπει να γίνει δεκτό το αίτημα της Επιτροπής να αναγνωριστεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν μετέφερε ορθά στην εσωτερική έννομη τάξη το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας.
β) Ανεπαρκής μεταφορά του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας
31 Σύμφωνα με το πρώτο σκέλος της συναφούς αιτιάσεως της Επιτροπής, το γαλλικό δίκαιο δεν προβλέπει ουδεμία υποχρέωση για τη διενέργεια εκτιμήσεως των επιπτώσεων ενός σχεδίου σε ορισμένο τόπο, κατά τα προβλεπόμενα από το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας (στο εξής: εκτίμηση σχετικά με τον τόπο). Η Γαλλική Δημοκρατία υποστήριξε ότι ο όρος «σχέδιο» πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά ένα σύνολο σχεδίων χωροταξίας και ότι το γαλλικό δίκαιο, και ειδικότερα το άρθρο 2 του νόμου 76-629, της 10ης Ιουλίου 1976, επιβάλλει ήδη τέτοια εκτίμηση για διάφορα σχέδια, όπως τα «σχέδια χωροταξίας» και τα «έγγραφα πολεοδομίας».
32 Οι διάδικοι συμφωνούν ότι ούτε η οδηγία ούτε άλλη διάταξη του κοινοτικού δικαίου περιλαμβάνει γενικής εφαρμογής ορισμό της έννοιας «σχέδιο». Η Γαλλική Δημοκρατία μνημόνευσε την πρόταση οδηγίας για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων, η οποία περιλαμβάνει ορισμό των «σχεδίων», ενόψει του προτεινόμενου μέτρου, αλλά δεν ορίζει ούτε το «σχέδιο» γενικώς ούτε το «πρόγραμμα». Το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ (22), όπως τροποποιήθηκε με τη Συνθήκη για την Ευρωπαϋκή Ένωση από 1ης Νοεμβρίου 1993, αν και άρχισε να ισχύει μετά τη θέσπιση της οδηγίας, χρησιμοποιεί την έκφραση «μέτρα που αφορούν τη χωροταξία» στα πλαίσια της περιβαλλοντικής πολιτικής, που θα μπορούσε να εκληφθεί ως ένδειξη για το περιεχόμενο του όρου «σχέδιο» που περιλαμβάνεται στην οδηγία.
33 Στο πλαίσιο του άρθρου 6, παράγραφος 3 (23), ο όρος «σχέδιο» πρέπει κατά την άποψή μου να ερμηνεύεται ευρέως. Οι τόποι που μπορούν να επηρεαστούν από τέτοια σχέδια είναι εξ ορισμού τόποι κοινοτικής σημασίας οι οποίοι εμπίπτουν στο καθεστώς προστασίας που εισάγεται σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2. Η υιοθέτηση συσταλτικής ερμηνείας του όρου αυτού θα ήταν αντίθετη τόσο προς το γράμμα του άρθρου 6, παράγραφος 3 («κάθε σχέδιο»), όσο και προς τους στόχους διατηρήσεως με τους οποίους συνδέεται ο καθορισμός των ΕΖΔ. Εφόσον η ενδεχόμενη μελλοντική ανάπτυξη ενός τόπου εξαρτάται κυρίως από την εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου, πιστεύω ότι, ratione materiae, η υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων επί του τόπου πρέπει συνεπώς να καλύπτει το σύνολο των αναπτυξιακών δραστηριοτήτων, με εξαίρεση εκείνων που δεν είναι ικανές να επηρεάσουν κατά τρόπο σημαντικό, ατομικώς ή σε συνδυασμό με άλλες αναπτυξιακές δραστηριότητες, τους στόχους διατηρήσεως του τόπου. Η λύση αυτή είναι σύμφωνη με την αρχή του κοινοτικού δικαίου κατά την οποία οι εξαιρέσεις από γενικό κανόνα (εν προκειμένω, οι αναπτυξιακές δραστηριότητες για τις οποίες δεν είναι αναγκαία η εκτίμηση των επιπτώσεων επί του τόπου) πρέπει να αποτελούν αντικείμενο συσταλτικής ερμηνείας.
34 Κατά την άποψή μου, το γεγονός ότι ο όρος «σχέδιο» δεν περιλαμβάνεται στις σχετικές διατάξεις του γαλλικού δικαίου δεν είναι καθοριστικό, δεδομένου ότι είναι σαφές ότι η γαλλική νομοθεσία επιβάλλει την εκτίμηση των επιπτώσεων επί του τόπου για ορισμένα σχέδια, ιδιαιτέρως δε για τα «σχέδια χωροταξίας» και τα «έγγραφα πολεοδομίας». Εφόσον η Επιτροπή δεν είναι σε θέση, βάσει των στοιχείων που προσκομίστηκαν στο Δικαστήριο, να καθορίσει με βεβαιότητα αν οι όροι αυτοί είναι επαρκώς ευρείς ώστε να συμπεριλάβουν τον ορισμό του σχεδίου που πρότεινα ανωτέρω, είμαι υποχρεωμένος να καταλήξω στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε τους ισχυρισμούς της όσον αφορά αυτό το κεφάλαιο της προσφυγής.
35 Το δεύτερο επίμαχο σημείο αφορά το μη αμφισβητούμενο από τη Γαλλική Δημοκρατία γεγονός ότι η γαλλική νομοθεσία αποκλείει ορισμένες κατηγορίες σχεδίων από την υποχρέωση να διενεργηθεί εκτίμηση των επιπτώσεων. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το στοιχείο αυτό δεν είναι συμβατό με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή επισήμανε, χωρίς να αντικρουστεί επί του σημείου αυτού από τη Γαλλική Δημοκρατία, ότι τα σχέδια των οποίων το συνολικό κόστος είναι κατώτερο των 12 εκατομμυρίων FRF καθώς και τα σχέδια που αφορούν τον ηλεκτρισμό, το αέριο και τα δίκτυα τηλεπικοινωνιών, δεν υπόκεινται σε καμία υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων επί του οικείου τόπου. Η Γαλλική Δημοκρατία υποστήριξε ότι οι όροι «το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο» εκφράζουν τη διακριτική εξουσία των κρατών μελών να θέτουν όρια.
36 Είναι προφανές ότι η θέση της Επιτροπής είναι ορθή επί του σημείου αυτού. Επισήμανα ήδη το πολύ γενικό περιεχόμενο της υποχρεώσεως εκτιμήσεως την οποία προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 3· μόνον όταν ένα σχέδιο δεν είναι ικανό να επηρεάσει σημαντικά τους στόχους διατηρήσεως του τόπου δεν είναι αναγκαία η εκτίμηση των επιπτώσεων. Εξάλλου, ανεξάρτητα του αν η οδηγία επιτρέπει ή όχι στα κράτη μέλη να θέτουν όρια, είναι προφανές ότι δεν επιτρέπει να μην υπόκεινται στην υποχρέωση αυτή ορισμένα σχέδια, βάσει του κόστους των εργασιών ή του τύπου των τόπων επί των οποίων πρέπει να πραγματοποιηθούν οι εργασίες.
37 Σύμφωνα με το τρίτο σκέλος αυτού του ισχυρισμού της Επιτροπή, ουδεμία διάταξη του γαλλικού δικαίου συνδέει την υποχρέωση εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων με τους στόχους διατηρήσεως του τόπου. Νομίζω ότι η θέση της Επιτροπής είναι και επί του σημείου αυτού ορθή. Το άρθρο 2 του νόμου 76-629, της 10ης Ιουλίου 1976, το οποίο επικαλείται η Γαλλική Δημοκρατία προς υπεράσπισή της, στηρίζει την υποχρέωση της διενέργειας εκτιμήσεως στον τύπο των δραστηριοτήτων, είτε των δραστηριοτήτων που ασκούνται από δημόσια αρχή είτε εκείνων για τις οποίες απαιτείται άδεια ή έγκριση και έγγραφα πολεοδομίας. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, η εκτίμηση αφορά κατά τρόπο γενικό την επίπτωση των αναπτυξιακών δραστηριοτήτων στο φυσικό περιβάλλον. Η Γαλλική Δημοκρατία επικαλέστηκε επίσης το άρθρο 2 του εκτελεστικού διατάγματος αριθ. 77-1141, το οποίο προβλέπει ότι κατά την εκτίμηση πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι προβλέψιμες επιπτώσεις των δραστηριοτήτων επί του περιβάλλοντος. Ουδεμία από τις διατάξεις αυτές επιβάλλει να εμφαίνεται στην εκτίμηση ποια θα είναι η επίπτωση των δραστηριοτήτων επί των στόχων διατηρήσεως του συγκεκριμένου τόπου· οι εν λόγω διατάξεις δεν συνιστούν συνεπώς ορθή μεταφορά του άρθρου 6, παράγραφος 3.
38 Πέρα από τα αμφισβητούμενα αυτά σημεία, η Γαλλική Δημοκρατία αναγνώρισε ότι η μεταφορά του άρθρου 6, παράγραφος 3, στην εσωτερική έννομη τάξη είναι ατελής, καθόσον οι υπάρχουσες διατάξεις της γαλλικής νομοθεσίας δεν επιτρέπουν στις αρμόδιες αρχές να απορρίψουν αίτηση αδείας για την υλοποίηση σχεδίου όταν από την εκτίμηση των επιπτώσεων προκύπτει ότι η υλοποίηση του σχεδίου θα θίξει τον οικείο τόπο.
39 Η Επιτροπή προσάπτει επίσης στη Γαλλική Δημοκρατία ότι δεν μετέφερε στην εσωτερική έννομη τάξη της τις ουσιαστικές προϋποθέσεις που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας σχετικά με την υλοποίηση αναπτυξιακών δραστηριοτήτων παρά τα αρνητικά πορίσματα της εκτιμήσεως των επιπτώσεων. Η Γαλλική Δημοκρατία δεν προσκόμισε κανένα ουσιαστικό στοιχείο σε απάντηση επί της αιτιάσεως αυτής, διατύπωσε δε απλώς την πρόθεσή της να συμπεριλάβει το περιεχόμενο της διατάξεως αυτής στη νομοθεσία της. Δεν θεωρώ συναφώς λυσιτελές το επιχείρημα της Γαλλικής Δημοκρατίας κατά το οποίο οι αποφάσεις που λαμβάνονται στον τομέα αυτό πρέπει, σύμφωνα με τον νόμο 79-587, της 11ης Ιουλίου 1979, να είναι επαρκώς αιτιολογημένες, και προτείνω συνεπώς στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει την παράβαση της Γαλλικής Δημοκρατίας και επί του σημείου αυτού.
IV - Πρόταση
40 Βάσει των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να αναγνωρίσει ότι η Γαλλική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας εντός της ταχθείσας προθεσμίας όλες τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθεί προς το άρθρο 6 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του άρθρου 23, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής και του άρθρου 189 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 249 ΕΚ)·
2) να καταδικάσει τη Γαλλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
(1) - EE L 206, σ. 7, στο εξής: οδηγία ή οδηγία περί φυσικών οικοτόπων.
(2) - Πρόκειται για ένα συνεκτικό ευρωπαϋκό οικολογικό δίκτυο των τόπων στους οποίους βρίσκονται κοινοτικού ενδιαφέροντος φυσικοί βιότοποι και είδη της πανίδας και της χλωρίδας και ζώνες ειδικής προστασίας καθοριζόμενες σύμφωνα με την οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202, στο εξής: οδηγία περί αγρίων πτηνών) (βλ. άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας περί φυσικών οικοτόπων).
(3) - Προβλήθηκε επίσης ότι η προθεσμία μεταφοράς εξέπνεε στις 9 Ιουνίου 1994, αλλά η διαφορετική αυτή προσέγγιση είναι άνευ σημασίας εν προκειμένω.
(4) - Απόφαση της 6ης Μαου 1980, 102/79, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή τόμος 1980/ΙΙ, σ. 99, σκέψη 12).
(5) - Αποφάσεις της 19ης Ιανουαρίου 1982, 8/81, Becker (Συλλογή 1982, σ. 53, σκέψη 25), και της 19ης Νοεμβρίου 1991, C-6/90 και C-9/90, Francovich κ.λπ. (Συλλογή 1991, σ. I-5357, σκέψεις 11 και 12).
(6) - Απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 1977, 38/77 (Συλλογή τόμος 1977, σ. 713, σκέψη 11).
(7) - ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 240.
(8) - Απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 1991, C-131/88 (Συλλογή 1991, σ. I-825).
(9) - Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Van Gerven επί της προμνημονευθείσας στην υποσημείωση 8 υποθέσεως Επιτροπή κατά Γερμανίας, σημείο 7.
(10) - Όπ.π., παράγραφος 9.
(11) - Απόφαση της 5ης Φεβρουαρίου 1963, 26/62, Van Gend & Loos (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 861, σκέψη 13).
(12) - Απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 1989, 22/87, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1989, σ. 143, σκέψη 6).
(13) - Απόφαση της 8ης Ιουλίου 1987, 247/85 (Συλλογή 1987, σ. 3029, σκέψη 9).
(14) - Απόφαση της 15ης Μαρτίου 1990, C-339/87 (Συλλογή 1990, σ. I-851, σκέψη 25).
(15) - Συλλογή 1991, σ. I-2567, σκέψη 16.
(16) - Απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 1990, C-106/89, Marleasing (Συλλογή 1990, σ. I-4135, σκέψη 8).
(17) - Προμνημονευθείσα, υποσημείωση 14, σκέψη 22.
(18) - JO L 229, σ. 30.
(19) - Προμνημονευθείσα, υποσημείωση 15, σκέψη 16.
(20) - Όπ.π., σκέψη 21· αν και το κείμενο αναφέρεται στην εφαρμογή της οδηγίας, είναι προφανές ότι η προσφυγή της Επιτροπής αφορούσε τη μη μεταφορά.
(21) - Προμνημονευθείσα, υποσημείωση 8, σκέψεις 18 και 19.
(22) - Νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 175, παράγραφος 2, ΕΚ· η διάταξη αυτή εισήχθη με τη Συνθήκη για την Ευρωπαϋκή Ένωση η οποία συνήφθη πριν από τη θέσπιση της οδηγίας.
(23) - Αν και όχι κατ' ανάγκη στο πλαίσιο του άρθρου 6, παράγραφος 1, που αναφέρεται στα «σχέδια διαχείρισης», ο χαρακτήρας των οποίων είναι προφανώς διαφορετικός από τον χαρακτήρα των σχεδίων στα οποία αναφέρεται το άρθρο 6, παράγραφος 3.