ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
25 juin 2021 (*)
« Recours en annulation – Fonction publique – Fonctionnaires – Sécurité sociale – RCAM – Remboursement de frais médicaux – Rejet de la demande – Rejet de la réclamation – Substitution de motifs – Introduction d’une seconde réclamation – Délai de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑728/20,
OM,
représentée par Me N. de Montigny, avocate,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. L. Hohenecker et L. Vernier, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 270 TFUE et tendant à l’annulation, d’une part, des décisions de l’Office « Gestion et liquidation des droits individuels » (PMO) de la Commission des 9 et 17 septembre 2019 refusant le remboursement des frais d’analyses médicales
de la requérante et, d’autre part, de la décision du 23 mars 2020 portant rejet de la réclamation introduite par celle-ci contre ces décisions,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de MM. R. da Silva Passos, président, V. Valančius (rapporteur) et L. Truchot, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        La requérante, OM, fonctionnaire de la Commission européenne, est affiliée au régime d’assurance maladie commun aux institutions des
Communautés
européennes
(RCAM).
2        Les 6, 7, 8 et 20 août 2019, la requérante a présenté au RCAM dix demandes de remboursement de frais d’analyses médicales pratiquées en vue de dépister la maladie de Lyme.
3        Par les décisions des 9 et 17 septembre 2019, l’Office « Gestion et de liquidation des droits individuels » (PMO) de la Commission a rejeté des demandes de remboursement de frais d’analyses médicales en raison de l’absence d’autorisation préalable, conformément aux dispositions de l’article 27 de la réglementation commune relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des
Communautés européennes (ci-après les « décisions initiales »).
4        Le 5 décembre
2019, la requérante a introduit une réclamation au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») contre les décisions initiales (ci-après la « première réclamation »).
5        Le 23 mars 2020, l’autorité investie du pouvoir de nomination
(ci-après l’« AIPN ») a rejeté la première réclamation au motif que les frais en cause n’étaient pas éligibles au remboursement (ci-après la « décision de rejet »). L’AIPN a écarté le motif de refus figurant dans les décisions initiales, à savoir un défaut d’autorisation préalable, et a justifié le refus de remboursement sur le fondement du point 3 du chapitre 6 du titre II de la décision de la Commission du 2 juillet 2007 portant fixation des dispositions générales d’exécution relatives au remboursement des frais médicaux, dès lors que les analyses médicales en cause n’étaient pas validées scientifiquement.
6        La décision de rejet a cité un avis médical circonstancié des médecins-conseils du PMO, établi le 20 février 2020, qui prenait appui sur un avis du conseil médical du RCAM du 11 octobre 2018. Ces avis concluaient au caractère
« non-fonctionnel »
des analyses médicales en cause, au motif qu’elles n’étaient pas validées scientifiquement, ni pour la maladie de Lyme ni pour d’autres affectations.
7        La requérante a, le 22 juin 2020, introduit une nouvelle réclamation, dans laquelle elle
a contesté les décisions initiales ainsi que la décision de rejet (ci-après la « seconde réclamation »).
La seconde réclamation a été rejetée à son tour le 15 septembre 2020. L’AIPN y a indiqué que la requérante ne pouvait contester la décision de rejet que par un recours fondé sur l’article 91 du statut.
Procédure et conclusions des parties
8        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 14 décembre 2020, la requérante a formé le présent recours.
9        Par acte déposé au greffe du Tribunal le même jour, en application de l’article 66 du règlement de procédure du Tribunal, la requérante a demandé le bénéfice de l’anonymat. Par décision du 1er février 2021, le Tribunal (septième chambre) a fait droit à cette demande.
10      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 1er mars 2021, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure. La requérante a déposé ses observations sur l’exception d’irrecevabilité dans le délai imparti.
11      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        juger le recours recevable ;
–        annuler les décisions initiales ;
–        annuler la décision de rejet ;
–        condamner la Commission aux dépens.
12      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
13      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond.
14      En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur la recevabilité du recours, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide, sur cette base, de statuer sans poursuivre la procédure.
15      Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission soutient que la demande d’annulation de la requérante vise les décisions initiales et la décision de rejet. Elle rappelle que la décision de rejet a été notifiée
à la requérante le 24 mars 2020, de sorte que
la requête, déposée le 14 décembre 2020, serait tardive et, par conséquent, irrecevable.
16      La requérante
soutient que le recours est recevable. Elle estime que la décision de rejet doit être considérée comme une nouvelle décision ouvrant une nouvelle procédure précontentieuse.
17      En ce sens, la requérante
fait valoir que, en substituant un nouveau motif au seul et unique motif retenu dans les décisions initiales pour rejeter ses demandes, la Commission a accueilli la
première réclamation et adopté, après un nouvel examen opéré par les médecins-conseils,
une nouvelle décision initiale. Le fait de substituer
à un motif
tenant au non-respect d’une formalité préalable un motif sur le fond
aurait changé considérablement la nature juridique de la décision de rejet,
ce qui justifierait une nouvelle procédure précontentieuse.
18      La requérante souligne que la jurisprudence ne permet à l’AIPN de compléter ou de modifier, au stade du rejet de la réclamation,
la motivation de la décision initiale rejetant une demande que par des motifs fondés sur des éléments qui existaient
déjà lors de l’adoption de cette décision.
19      Or, selon la requérante, la décision de rejet a été adoptée sur la base de nouveaux
motifs qui n’existaient pas avant l’avis médical circonstancié des médecins-conseils du PMO, établi le 20 février 2020. De tels motifs, relatifs au fond ne sauraient être considérés comme modifiant ou complétant le motif initialement retenu, qui portait sur le non-respect d’une formalité préalable. Elle estime que, en raison du nouvel examen opéré par les médecins-conseils, la décision de rejet est une nouvelle décision initiale.
20      La requérante
soutient que,
contrairement à ce que prétend la Commission, le principe d’économie de la procédure ne saurait conduire à ce que le destinataire d’une décision de l’AIPN rejetant une réclamation en vertu d’un motif fondé sur une nouvelle analyse effectuée par les médecins-conseils soit privé de la possibilité de contester cette décision par une nouvelle réclamation et soit obligé d’introduire un recours pour s’opposer à cette nouvelle analyse. En effet, selon la requérante, le Tribunal, qui n’est pas compétent pour substituer son appréciation à celles desdits médecins, ne pourrait que constater l’irrégularité de la procédure administrative. Ainsi, à la suite de l’annulation prononcée par le Tribunal, l’AIPN pourrait adopter une nouvelle décision négative, susceptible de donner lieu à une nouvelle réclamation et à un nouveau recours.
21      Concernant, enfin, l’argument de la Commission selon lequel, si la requérante avait estimé qu’elle
pouvait invoquer des éléments de faits nouveaux et substantiels, elle aurait pu demander au PMO le réexamen des décisions initiales, la requérante fait valoir que c’est précisément le réexamen du dossier qu’elle
avait demandé par la seconde réclamation.
22      À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que la recevabilité d’un recours introduit devant le Tribunal, au titre de l’article 270 TFUE et de l’article 91 du statut, est subordonnée au déroulement régulier de la procédure précontentieuse et au respect des délais qu’elle prévoit (ordonnance du 15 janvier 2009, Braun-Neumann/Parlement, T‑306/08 P, EU:T:2009:6, point 27).
23      À cet égard, les délais de réclamation et de recours, lesquels sont d’ordre public et ne sont ni à la disposition des parties ni à celle du juge, ont pour finalité de sauvegarder, au sein des institutions de l’Union européenne, la sécurité juridique indispensable à leur bon fonctionnement, en évitant la remise en cause indéfinie des actes de l’Union entraînant des effets de droit, ainsi que d’éviter toute discrimination ou tout traitement arbitraire dans l’administration de la justice (arrêt du 9 avril 2019, Aldridge e.a./Commission, T‑319/17, non publié, EU:T:2019:231, point 27).
24      En outre, il importe de rappeler que la phase précontentieuse présente un caractère évolutif, selon lequel la réclamation administrative et son rejet, explicite ou implicite, font partie intégrante d’une procédure complexe, l’élaboration de l’acte fixant la position définitive de l’institution ne trouvant son terme qu’à l’occasion de l’adoption de la réponse faite par l’AIPN à la réclamation introduite par le fonctionnaire concerné (voir, par analogie, arrêt du 17 janvier 2017, LP/Europol, T‑719/15 P, non publié, EU:T:2017:7, point 18).
25      Dans ces conditions, le recours, même formellement dirigé contre le rejet de la réclamation, a pour effet de saisir le juge de l’acte faisant grief contre lequel la réclamation a été présentée, sauf dans l’hypothèse où le rejet de la réclamation aurait une portée différente de celle de l’acte contre lequel cette réclamation aurait été formée. Une décision explicite de rejet d’une réclamation peut, eu égard à son contenu, ne pas avoir un caractère purement confirmatif de l’acte contesté par la partie requérante. Tel est le cas lorsque la décision de rejet de la réclamation contient un réexamen de la situation de la partie requérante, en fonction d’éléments de droit et de fait nouveaux ou lorsqu’elle modifie ou complète la décision initiale. Dans ces hypothèses, le rejet de la réclamation constitue un acte soumis au contrôle du juge, qui le prend en considération dans l’appréciation de la légalité de l’acte contesté, voire le considère comme un acte faisant grief se substituant à ce dernier (voir arrêt du 21 mai 2014, Mocová/Commission, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, point 34 et jurisprudence citée).
26      Par ailleurs, cette conception est également soutenue par la considération selon laquelle le complément de motivation, au stade de la décision de rejet de la réclamation, est conforme à la finalité de l’article 90, paragraphe 2, du statut, aux termes duquel la décision sur la réclamation est elle-même motivée. En effet, cette disposition implique nécessairement que l’autorité amenée à statuer sur la réclamation ne soit pas liée par la seule motivation, le cas échéant insuffisante, voire inexistante dans le cas d’une décision implicite de rejet, de la décision faisant l’objet de la réclamation (voir arrêt du 15 septembre 2017, Skareby/SEAE, T‑585/16, EU:T:2017:613, point 19 et jurisprudence citée).
27      En l’espèce, la décision de rejet confirme le refus de remboursement des frais d’analyses médicales de la requérante. Toutefois, la motivation figurant dans la décision de rejet diffère de celle figurant dans les décisions initiales. Ainsi qu’il ressort du point 5 ci-dessus, l’AIPN a, dans la décision de rejet, remplacé le motif de refus fondé sur le défaut d’autorisation préalable, par le motif selon lequel les frais d’analyses médicales n’étaient pas remboursables
dès lors que ces
analyses n’avaient pas été validées scientifiquement.
28      Dès lors, force est de constater que l’AIPN a, dans la décision de rejet, après l’avis circonstancié des médecins-conseils du PMO du 20 février 2020, qui se fonde sur un avis du conseil médical du RCAM du 11 octobre 2018, modifié la motivation des décisions initiales.
29      À cet égard, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée aux points 24 et 25 ci-dessus, la réponse à la réclamation peut être l’occasion pour l’AIPN d’opérer une substitution de motifs au moment d’arrêter sa position définitive (voir, en ce sens, arrêt du 9 décembre 2009, Commission/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, points 57 à 59 ; voir, également, en ce sens et par analogie,
arrêt du 21 mai 2014, Commission/Macchia, T‑368/12 P, EU:T:2014:266, point 34).
30      Ainsi, dans l’hypothèse où la
motivation de la décision de rejet de la réclamation modifie
la motivation contenue dans la décision initiale, cette décision de rejet de la réclamation constitue un acte soumis au contrôle du juge, qui le prend en considération dans l’appréciation de la légalité de l’acte contesté.
31      En l’espèce, la décision de rejet ne saurait être considérée comme étant purement confirmative des décisions initiales, dès lors qu’elle en a modifié les motifs. Il n’en demeure pas moins que la décision de rejet s’inscrit dans le cadre de la procédure précontentieuse et constitue dès lors la position définitive arrêtée par l’AIPN. La contestation d’une telle décision n’est donc pas soumise à la condition de l’introduction préalable d’une réclamation, contrairement à ce que soutient la requérante.
32      En effet, admettre l’argumentation de
la requérante
aurait pour résultat de prolonger,
au détriment de la sécurité juridique, la procédure précontentieuse chaque fois qu’une décision rejetant une réclamation administrative modifie ou complète les motifs figurant dans l’acte initial objet d’une telle réclamation. Or, l’objectif de la procédure de réclamation est précisément de permettre le réexamen par l’AIPN de l’acte initial au regard des griefs avancés par l’auteur de la réclamation, le cas échéant en modifiant les motifs servant de support à son dispositif (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 21 mai 2014, Commission/Macchia, T‑368/12 P, EU:T:2014:266, points 33 et 34).
33      Contrairement aux allégation de la requérante, une telle interprétation ne contrevient pas à son droit d’être entendue. À cet égard il convient de rappeler que la phase précontentieuse présente un caractère évolutif (voir point 24 ci-dessus) et que, selon la jurisprudence, le droit d’être entendu s’étend à tous les éléments de fait ou de droit qui constituent le fondement de l’acte décisionnel, mais non à la position finale que l’administration entend adopter (voir arrêt du 9 mars 2015, Deutsche Börse/Commission, T‑175/12, non publié, EU:T:2015:148, point 344 et jurisprudence citée). En outre, dans le système des voies de recours instauré par les articles 90 et 91 du statut, les droits de la défense du fonctionnaire sont suffisamment sauvegardés et adéquatement protégés par la possibilité pour ce dernier d’introduire un recours contre l’acte lui faisant grief (voir ordonnance du 14 juillet 2014, Lebedef/Commission, T‑356/13 P, EU:T:2014:669, point 33 et jurisprudence citée). Enfin,
après la notification de la décision de rejet, le 24 mars 2020, la requérante
disposait du délai de recours en annulation de trois mois et, selon la jurisprudence, tout moyen avancé pour la première fois au stade de la requête et visant à contester le bien-fondé des motifs exposés dans la décision de rejet
pouvait être considéré comme recevable (voir, en ce sens,
arrêt du 2 mars 2017, DI/EASO, T‑730/15 P, non publié, EU:T:2017:138, point 88).
34      Il est vrai que la requérante soutient, d’une part, que l’avis médical circonstancié des médecins-conseils du PMO du 20 février 2020, sur lequel la décision de rejet est fondée, est un élément nouveau et substantiel qui n’existait pas à la date de l’adoption des décisions initiales et, d’autre part, que la seconde réclamation devait être considérée comme une demande tendant au réexamen des décisions initiales.
35      Toutefois, contrairement à ce que soutient la requérante, une modification de motifs au stade de la réponse à une réclamation ne constitue pas un élément nouveau, mais une simple évolution de la procédure précontentieuse. En outre, il est certes vrai que la décision de rejet cite un avis médical circonstancié des médecins-conseils du PMO intervenu le 20 février 2020, soit après l’introduction de la première réclamation. Toutefois, cet avis a été pris en compte dans la décision de rejet et est donc antérieur à celle-ci, de sorte qu’il a été pris en considération par l’administration lorsque celle-ci a définitivement arrêté sa position à l’issue de la procédure précontentieuse. Ledit avis ne saurait donc être regardé comme un élément nouveau susceptible de justifier le réexamen des décisions initiales. En d’autres termes, les décisions initiales n’étaient pas définitives, étant donné que la requérante les avait contestées par la première réclamation. C’est dans le cadre de l’examen de celle-ci que l’AIPN était tenue de prendre en compte tous les éléments de fait et de droit pertinents, indépendamment de la question de savoir s’ils étaient antérieurs ou postérieurs auxdites décisions.
36      Par ailleurs, concernant l’argument de la requérante selon lequel la seconde réclamation devait être considérée comme une demande tendant au réexamen des décisions initiales, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la qualification juridique exacte des écrits adressés par la partie requérante à l’AIPN préalablement à l’introduction du recours relève de la seule appréciation du juge. À cet égard, le contenu de l’acte l’emporte sur la forme (voir ordonnance du 27 février 2018, SD/EIGE, T‑263/17, non publiée, EU:T:2018:112, point 28 et jurisprudence citée).
37      En espèce, il convient de relever que le contenu de la seconde réclamation permet de qualifier celle-ci de réclamation, au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut. En effet, la requérante
y invoque des moyens caractéristiques d’une réclamation et conclut à l’annulation de la décision de rejet et des décisions
initiales. En revanche, elle ne soulève aucun argument concernant le réexamen du dossier.
38      Dans ces conditions,
il convient de constater que la requérante a emprunté une voie de droit inappropriée. En effet, la voie de droit appropriée pour contester la décision de rejet et les décisions initiales était celle d’un recours en annulation devant le Tribunal, et non celle d’une nouvelle réclamation contre ces décisions.
39      Selon l’article 91, paragraphe 3, du statut, un recours doit être formé dans un délai de trois mois, ce délai commençant à courir, dans le cas d’une décision explicite de rejet de la réclamation, du jour de la notification de ladite décision.
40      La décision de rejet ayant été notifiée à la requérante le 24 mars 2020, il y a lieu de conclure que le délai résultant de l’application de l’article 91, paragraphe 3, du statut et de l’article 60 du règlement de procédure, lu en combinaison avec l’article 58, paragraphe 2, du même règlement, a expiré le 6 juillet 2020, de sorte que le présent recours, formé le 14 décembre 2020, est tardif.
41      Le recours doit donc être rejeté comme étant irrecevable.
Sur les dépens
42      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
43      La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      OM est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 25 juin 2021.
Le greffier
Le président
E. Coulon
R. da Silva Passos
*      Langue de procédure : le français.