61991C0277
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
MARCO DARMON
fremsat den 25. maj 1993 (
*1
)
Hr. præsident,
De herrer dommere,
1.
Er regler, der anvendes i en medlemsstats region, og hvorefter indførsel og markedsføring af fersk kød i en kommune underkastes obligatorisk veterinærkontrol og pålægges afgifter, uanset varens oprindelse, forenelige med fællesskabsbestemmelserne på området?
2.
Dette er hovedspørgsmålet, som Tribunale di Genova forelægger i de tre sager Ligur Carni Srl (sag C-277/91), Ponente SpA (sag C-318/91) og Genova Carni Sri (sag C-319/91).
3.
Kongelig anordning nr. 3298 af 20. december 1928 om godkendelse af reglerne for veterinærkontrol med kød (
1
) bestemmer i artikel 40:
»Det er på følgende vilkår tilladt til en kommune at indføre fersk kød, der er slagtet andetsteds, og som er bestemt til afsætning i detailleddet og til industrivirksomheder:
a)
kødet skal være påført afsendelseskommunens sundhedskontrolmærke (stempel)
b)
kødet skal være ledsaget af et certifikat udstedt af de kommunale myndigheder på den formular, der er vedføjet dette dekret (formular nr. 1), og en erklæring fra kommunens dyrlæge om, at det kød, der bærer sundhedskontrolmærket (stemplet), som er trykt eller beskrevet på selve certifikatet, stammer fra et fuldstændig sundt dyr, der er slagtet under overholdelse af gældende regler
c)
kødet skal underkastes ny kontrol ved bestemmelseskommunens dyrlæge« (
2
).
4.
Regionallov nr. 31 af 22. august 1989 for regionen Ligurien om »bestemmelser vedrørende betaling af afgifter, der skal betales af private, der anmoder om veterinærydelser hos Unità Sanitaria Locale« (
3
) fastsætter, at den veterinærinspektion og -kontrol, der udføres af de forskellige Unità Sanitarie Locali (herefter benævnt »USL«), er afgiftsbelagt.
5.
Disse bestemmelser anvendes og fortolkes af Liguriens regionale administration således, at import af fersk kød til denne region er underkastet følgende betingelser:
—
alene kød, der har været underkastet veterinærkontrol ved ankomsten, kan bringes i handelen i den kommune, hvor bestemmelsesstedet er beliggende; uden en sådan kontrol må kødet ikke markedsføres
—
denne obligatoriske ekstrakontrol foretages af USL i den kommune, hvor bestemmelsesstedet er beliggende
—
der opkræves en afgift herfor (
4
).
6.
Jeg skal her fremhæve to kendetegn ved denne ordning, nemlig at de uden forskel finder anvendelse på alt fersk kød, der importeres fra de øvrige medlemsstater og fra de øvrige italienske regioner, og at de foreskriver en sundhedskontrol, ikke ved grænsen til et andet EF-land, men i den kommune, hvor bestemmelsesstedet er beliggende.
7.
Endvidere skal kød, der markedsføres i La Spezia kommune, håndteres af det kooperative selskab CO. GE. SE. MA., som af de kommunale myndigheder har fået eneret til at læsse, aflæsse og levere fersk kød.
8.
De tre sagsøgere i hovedsagerne er italienske virksomheder, der importerer kød fra andre EF-lande. Det bestrides ikke, at dette kød sædvanligvis er ledsaget af et hygiejnecertifikat udstedt af en embedsdyrlæge i afsendelseslandet i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen.
9.
I 1990-1991 har såvel Ligur Carni og Genova Carni som Ponente SpA betalt betydelige kontrolafgifter til henholdsvis USL nr. XV i Genova og USL nr. XIX i La Spezia. Endvidere skal Ponente betale CO. GE. SE. MA. 70511609 LIT, selv om dette selskab ifølge importøren overhovedet ikke har deltaget i distributionen af varerne, hvilket bestrides af selskabet.
10.
Sagsøgerne i hovedsagerne har for Tribunale di Genova anlagt sag med påstand om tilbagebetaling af de til USL (og CO. GE. SE. MA. for Ponente's vedkommende) betalte beløb med den begrundelse, at disse udgør »afgifter«, som er forbudt i henhold til Rådets direktiv 64/433/EØF af 26. juni 1964 om sundhedsmæssige problemer vedrørende handelen med fersk kød inden for Fællesskabet (
5
), Rådets direktiv 83/90/EØF af 7. februar 1983 (
6
), Rådets direktiv 89/662/EØF af 11. december 1989 (
7
) og Rådets direktiv 90/425/EØF af 26. juni 1990 (
8
).
11.
Tribunale di Genova har forelagt Domstolen seks spørgsmål (
9
), som i det væsentlige kan gengives som følger, idet de to sidste spørgsmål kun vedrører sag C-318/91, Ponente SpA.
—
Er en sådan sundhedskontrolordning i strid med ovennævnte direktiver, når den foreskriver en »systematisk og bekostelig« veterinær- og sundhedskontrol med kød under transporten og ved ankomsten til den kommune, hvor bestemmelsesstedet er beliggende? (spørgsmål 1 og 2).
—
Er en sådan kontrol en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner, som er forbudt efter artikel 30? Kan den være begrundet i medfør af artikel 36? (spørgsmål 3).
—
Skal den afgift, importøren skal betale for denne systematiske kontrol, betragtes som modydelse for tjenesteydelser, som omhandlet i Domstolens praksis? (spørgsmål 4).
—
Er den pligt, der pålægges de erhvervsdrivende til at betale en virksomhed et beløb svarende til prisen for de ydelser, denne virksomhed skal udføre i henhold til koncessionsaftale om håndtering og transport af varer, som den har indgået med en kommune, også selv om de erhvervsdrivende ikke har gjort brug af virksomhedens ydelser, i strid med traktatens artikel 30, 52 og 59? (spørgsmål 5 og 6).
12.
Det skal først bemærkes, at den italienske regering har gjort gældende, at betingelserne for at anvende traktatens artikel 177, stk. 2, ikke er opfyldt, idet den afgørelse, der skal træffes af Tribunale di Genova, træffes efter en summarisk sagsbehandling, den såkaldte »procedimento d'ingiunzione«, alene på grundlag af sagsøgerens udtalelser, uden at den anden part er hørt, dvs. uden at princippet om kontradiktion overholdes (
10
).
13.
I Politi-sagen (
11
) fastslog Domstolen som svar på spørgsmål forelagt af Tribunale di Torino — ligeledes i forbindelse med en »procedimento d'ingiunzione« — at sagens ikke-kontradiktoriske karakter ikke var til hinder for, at den blev forelagt Domstolen, idet
»det er tilstrækkeligt at fastslå, at præsidenten for Tribunale di Torino udøver en dømmende funktion i henhold til artikel 177 og har fundet det nødvendigt med en fortolkning af fællesskabsretten, førend han kan træffe sin afgørelse; i denne forbindelse er det Domstolen uvedkommende, på hvilket trin af retsforhandlingerne spørgsmålet er stillet« (
12
).
14.
Siden da er Domstolens praksis ikke blevet ændret (
13
). Følgelig er der ingen tvivl om, at spørgsmålene kan realitetsbehandles.
15.
Inden jeg går over til at behandle de præjudicielle spørgsmål, vil jeg fremkomme med yderligere en bemærkning.
16.
Jeg betragter det som givet, jf. den forelæggende rets udtalelser og den italienske regerings indlæg (
14
), at den italienske lov om gennemførelse af direktiv 64/433 ikke har medført ophævelse af kongelig anordning af 20. december 1928 eller Liguriens regionale lov nr. 31 af 22. august 1989.
17.
De første to præjudicielle spørgsmål vedrører foreneligheden med direktiv 64/433, 89/662 og 90/425 af de regler og den praksis, der gælder i regionen Ligurien, og ifølge hvilke varer i transit og ved ankomsten til den kommune, hvor bestemmelsesstedet er beliggende, underkastes sundhedsinspektion og kontrol.
18.
Det skal for det første bemærkes, at de nationale regler (kongelig anordning nr. 3298 af 20.12.1928 og den regionale lov af 22.8.1989) er vedtaget før den 31. december 1991, hvor fristen for gennemførelse af ovennævnte direktiv 89/662 (
15
) og 90/425 (
16
) udløb. For det andet vedrører hovedsagen en periode, der ligger før sidstnævnte dato (
17
). Endelig er indholdet af direktiv 90/425 de for den forelæggende ret verserende sager uvedkommende.
19.
Følgelig vil Domstolens eventuelle fortolkning af disse direktiver være uden betydning for anvendelsen af de pågældende nationale regler på den foreliggende sag (
18
).
20.
Hvorledes forholder det sig med direktiv 64/433?
21.
Formålet med dette direktiv, som ændret ved ovennævnte direktiv 83/90 er i samhandelen med fersk kød inden for Fællesskabet at fjerne forskellene mellem medlemsstaternes sundhedsforskrifter for kød for at muliggøre den frie samhandel med de pågældende produkter på samme vilkår som på et nationalt marked (
19
). Direktivet fastsætter ikke blot ensartede sundhedsforskrifter vedrørende behandlingen af fersk kød i slagterier og opskæringsvirksomheder, men indeholder ligeledes bestemmelser om oplagring og transport (
20
). Direktivet pålægger navnlig de eksporterende medlemsstater forpligtelser. Det bygger på princippet om, at de sundhedsgarantier, der kræves gennemført i hele Fællesskabet, er lige effektive (
21
). Dvs. at den sundhedskontrol, som foretages i afsendelseslandet — og som fører til udstedelse af et hygiejnecertifikat (
22
) — gælder for hele transporten frem til bestemmelsesstedet (
23
). Bestemmelseslandet kan kontrollere, om alle forsendelser af fersk kød er ledsaget af et hygiejnecertifikat (
24
).
22.
Domstolen har således i dom af 15. december 1976, Simmenthal (
25
), fastslået, at:
»(det harmoniserede system med sundhedskontrol) har ... det formål at forlægge kontrollen til afsenderstaten og således erstatte de systematiske beskyttelsesforanstaltninger ved grænsen med et ensartet system, således at de talrige kontrolforanstaltninger ved grænsen bliver overflødige, samtidig med at modtagerstaten får mulighed for at påse, at de garantier, der følger af det således standardiserede kontrolsystem, faktisk er til stede« (
26
).
23.
Ganske vist giver artikel 10, stk. 2 og 3, i direktiv 64/433 (
27
) bestemmelseslandet mulighed for i tilfalde af begrundet mistanke om uregelmæssigheder at foretage undersøgelser for at kontrollere, om direktivets bestemmelser er overholdt, såfremt det ikke derved udøver forskelsbehandling. Disse undersøgelser må ikke medføre urimelig forsinkelse i varens forsendelse eller markedsføring eller forsinkelse til skade for kødets kvalitet.
24.
Netop vedrørende det samme direktiv har Domstolen, før vedtagelsen af direktivets nye artikel 10 i direktiv 83/90, fastslået, at stikprøvekontrol ved importlandets grænser udelukkende er lovlig, såfremt den ikke får et sådant omfang, at den udgør en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne (
28
).
25.
Ved direktiv 83/643/EØF (
29
) har Rådet stadfæstet princippet om gensidig anerkendelse af medlemsstaternes kontrolforanstaltninger (
30
) og udstrakt den ordning, som ved direktiv 64/433 var blevet indført for fersk kød, til at gælde transport af gods, som endnu ikke var underkastet en særlig EF-ordning. Ottende betragtning til direktiv 83/643 er i denne forbindelse særlig oplysende:
»... for at sikre en smidigere afvikling af godstransporten mellem medlemsstaterne er det ønskeligt, at de forskellige former for kontrol koncentreres på ét og samme sted, og fortrinsvis på varernes afgangs- eller bestemmelsessted« (
31
).
26.
Ifølge direktivet indebærer kontrol, gennemført af en medlemsstat og anerkendt af samtlige andre medlemsstater, at der ikke kan gennemføres anden kontrol eller lignende, bortset fra kontrol ved stikprøver (
32
).
27.
For at sikre fuldstændig fri bevægelighed for de pågældende produkter gælder den i afsendelseslandet gennemførte kontrol endeligunder hele forsendelsen, dvs. også ved passage af en grænse (
33
).
28.
Det er denne ordning i direktiv 64/433, som de af den forelæggende ret beskrevne nationale regler skal sammenlignes med. Kontrollen i den kommune, hvor bestemmelsesstedet er beliggende, er obligatorisk, systematisk og udføres til stadighed og er en forudsætning for produktets markedsføring på kommunens område. Der må endvidere ikke ske markedsføring, såfremt der ikke betales afgifter efter takster, der er fastsat »diskretionært« af den offentlige administration (
34
). Som nævnt er denne lovgivning kendetegnet ved, at sundhedskontrollen gennemføres — ikke ved passagen af grænsen — men i bestemmelseslandet.
29.
Princippet om medlemsstaternes gensidige anerkendelse af kontrollen indebærer, at der ikke må gennemføres yderligere kontrol, uanset hvor den finder sted. I medfør af princippet om sundhedsgarantiernes ligestilling træder afsendelseslandets kontrol i stedet for enhver anden kontrol, hvad enten denne finder sted ved grænsen eller inde i bestemmelseslandet. Et sådant princip, ifølge hvilket den første kontrol gælder for samtlige medlemsstater, bliver ødelagt, såfremt det, der er forbudt ved grænsen, ikke også er forbudt andre steder. Det skal endvidere bemærkes, at når den kommune, bestemmelsesstedet er beliggende i, er en havn, er der sammenfald mellem passage af grænsen og ankomsten til den kommune, der indfører en sundhedskontrol »ved ankomsten«. Sundhedskontrollen finder således i visse tilfælde sted ved passagen af grænsen.
30.
Direktiv 64/433 skal derfor fortolkes således, at det udelukker enhver systematisk sundhedskontrol i bestemmelseslandet, uanset om varerne er under transport eller er ankommet til bestemmelsesstedet.
31.
De sager, der er anlagt af sagsøgerne i hovedsagerne, er for så vidt angår anvendelsen af direktiv 64/433 anlagt mod USL nr. XV i Genova (sag C-277/91 og C-319/91) og nr. XIX i La Spezia (sag C-318/91).
32.
Men kan sagsøgerne i hovedsagen påberåbe sig dette direktiv over for sådanne organer?
33.
Et direktiv har jo alene umiddelbar virkning, såfremt
1)
medlemsstaten ikke har gennemført det inden for den fastsatte frist
2)
dets bestemmelser er tilstrækkelig klare, præcise og ubetingede
3)
bestemmelserne påberåbes over for staten eller en af dens organer.
34.
Lad mig gennemgå disse tre punkter.
35.
Direktiv 64/433 og 83/90 er gennemført i italiensk ret ved henholdsvis lov nr. 1073 af 29. november 1971 (
35
) og ministeriel bekendtgørelse af 15. marts 1985 (
36
).
36.
Men selv om direktiverne er gennemført, er der alligevel, jf. ovenfor, opretholdt bestemmelser om systematisk kontrol.
37.
Domstolen har fastslået, at en ufuldstændig gennemførelse af et direktiv har samme virkninger, som hvis direktivet overhovedet ikke er gennemført:
»... private [kan] i alle tilfælde, hvor bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, ved de nationale domstole påberåbe sig disse bestemmelser over for staten, enten når denne ikke rettidigt har gennemført direktivet i national ret, eller når den ikke har gennemført det korrekt« (
37
).
38.
Domstolen har i øvrigt fastslået, at det er væsentligt, at
»hver medlemsstat gennemfører de ... direktiver på en måde, som fuldt ud opfylder kravene om, at den retstilstand, som tilsigtes med direktiverne, skal være klar og sikker« (
38
).
39.
Den i den foreliggende sag relevante bestemmelse i direktivet er artikel 10, stk. 2, ifølge hvilken medlemsstaterne som nævnt ikke må foretage undersøgelser for at kontrollere, om bestemmelserne i direktivet er overholdt, undtagen »i tilfælde af begrundet mistanke om uregelmæssigheder«. Medlemsstaterne pålægges en underforstået, men helt klar forpligtelse til at undlade at gøre noget. De må ikke foretage systematisk kontrol. Denne bestemmelse er tilstrækkelig præcis til, at en privat kan påberåbe sig den over for en medlemsstat, som i almindelighed foretager en sådan kontrol.
40.
Endelig kan en privat i henhold til Domstolens nuværende praksis kun påberåbe sig en klar, præcis og ubetinget bestemmelse i et direktiv, der er ufuldstændigt gennemført, over for en medlemsstat eller offentlig myndighed, men ikke over for en privat (
39
).
41.
Domstolen har dog fastslået, at
»... et organ, som — uanset sin retlige organisationsform — ved en af staten udstedt retsakt har fået til opgave at yde offentlig servicevirksomhed under statens tilsyn, og som med henblik herpå har særlige beføjelser ud over dem, der følger af de regler, der finder anvendelse i forholdet mellem borgerne, i hvert fald hører til de organer, over for hvilke der kan støttes ret på de bestemmelser i et direktiv, der kan have direkte virkning« (
40
).
42.
Det tilkommer således den forelæggende ret at bestemme, om USL i Ligurien er retssubjekter, der opfylder de i Fosterdommen (
41
) fastsatte kriterier for, at et direktivs bestemmelser kan gøres gældende over for dem (
42
).
43.
For så vidt angår samhandelen med fersk kød inden for Fællesskabet, er der som nævnt ved direktiv 64/433 indført en harmoniseret ordning for sundhedskontrol (
43
).
44.
Skal regler, som på dette område er fastsat af en medlemsstat eller en region i denne medlemsstat herefter undersøges med udgangspunkt i EØF-traktatens artikel 30 og 36?
45.
Domstolen har en fast praksis hvad dette angår (
44
):
»... når de i medfør af traktatens artikel 100 udstedte fællesskabsdirektiver foreskriver harmonisering af — blandt andet — foranstaltninger, som er nødvendige for at sikre beskyttelsen af menneskers og dyrs sundhed, og der hermed indføres fællesskabsprocedurer for at kontrollere, om disse foranstaltninger respekteres, ophører begrundelsen for at anvende artikel 36, og de egnede kontrolforanstaltninger og beskyttelsesforanstaltninger må herefter træffes inden for de rammer, som harmoniseringsdirektivcrne angiver ...
Denne sundhedskontrolordning, der er harmoniseret på fællesskabsplan og er baseret på, at varen i det hele kontrolleres i afsendelseslandet, træder i stedet for kontrollen i bestemmelsesstaten og skal muliggøre den frie samhandel med de pågældende produkter på samme vilkår som på et nationalt marked« (
45
).
46.
Heraf følger, at henset til besvarelsen af de to første spørgsmål, er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål.
47.
Er fællesskabsretten til hinder for, at der opkræves afgifter for en systematisk veterinærkontrol svarende til de afgifter, der er fastsat i artikel 1 ff. i regionen Liguriens lov nr. 31 af 22. august 1989 (
46
)? Dette er genstanden for fjerde spørgsmål.
48.
Det fremgår heraf, at USL opkræver en forud fastsat modydelse (artikel 3, stk. 2) for deres ydelser som f.eks. undersøgelser, sundhedskontrol og udstedelse af markedsføringscertifikater.
49.
Når disse organers systematiske kontrol er i strid med direktiv 64/433, er de afgifter, der opkræves i forbindelse med denne kontrol, i strid med fællesskabsretten.
50.
Sådanne afgifter er ligeledes i strid med fællesskabsretten, såfremt de opkræves i forbindelse med stikprøvekontrol.
51.
Selv om en stikprøvekontrol på bestemmelsesstedet ikke er ulovlig i henhold til direktiv 64/433, er dette ikke nødvendigvis ensbetydende med, at det i forbindelse med en sådan kontrol er tilladt at pålægge importøren en afgift, heller ikke selv om direktivet ikke siger noget herom.
52.
Det fremgår af Domstolens Simmenthal-dom (
47
), som bl. a. vedrørte fortolkningen af direktiv 64/433, at afgifter, der opkræves for sundhedskontrol, som foretages ved grænsen, er afgifter med tilsvarende virkning som told. Dette er også tilfældet, selv om afgiften ikke opkræves til fordel for staten (
48
).
53.
Det modsatte vil kun gøre sig gældende, såfremt afgifterne er led i en generel intern afgiftsordning, der systematisk omfatter nationale og indførte produkter efter ens kriterier (
49
).
54.
Det skal her bemærkes, at de omtvistede regler kan virke diskriminerende over for indførte produkter, idet fersk kød fra slagteriet i en kommune, som markedsføres i denne by, kun vil blive underkastet én sundhedskontrol. Det er nemlig ikke »slagtet andetsteds« i den betydning, udtrykket er anvendt i ovennævnte kongelige anordning nr. 3298, og vil således ikke blive pålagt afgifter i den kommune, hvor bestemmelsesstedet er beliggende.
55.
Endvidere vil den kontrol, der finder sted i denne kommune, berøre samtlige indførte produkter og have samme virkning som en kontrol ved grænsen. I øvrigt kan disse kontrolforanstaltninger være sammenfaldende, når den kommune, hvor bestemmelsesstedet er beliggende, er en havn.
56.
Endelig betyder det forhold, at disse afgifter rammer ikke alene varer, der indføres fra en anden medlemsstat, men ligeledes varer, der indføres til denne kommune fra en anden del af landet, ikke, at de ikke er afgifter med tilsvarende virkning.
57.
Domstolen har nemlig fastslået, at en afgift, der opkræves ved en regional grænse ved indførslen af produkter til en region i en medlemsstat, udgør en afgift med tilsvarende virkning som told, og har fastslået, at en sådan afgift udgør
»en mindst lige så alvorlig hindring for de frie varebevægelser som en afgift, der opkræves ved den nationale grænse ved indførslen af produkter til hele en medlemsstats område« (
50
).
58.
Det ville ligeledes være paradoksalt ikke at fastslå, at nationale regler er uforenelige med traktatens artikel 9 og 12 med den begrundelse, at de også omfatter indenlandske produkter fra andre dele af den pågældende medlemsstat.
59.
Der kan alene opkræves afgifter i forbindelse med en sundhedskontrol på bestemmelsesstedet, såfremt de udgør en modydelse for en tjenesteydelse over for importøren (
51
).
60.
Dette er ikke tilfældet, når der er tale om en
»statslig forvaltningsvirksomhed, som tjener til at gennemføre en sundhedskontrol af almen interesse, [den] kan nemlig ikke anses for en tjenesteydelse over for importøren, der kan retfærdiggøre opkrævning af en afgift som modydelse; hvis sundhedskontrol ved afslutningen af overgangsperioden endnu er på sin plads, må de heraf foranledigede omkostninger imidlertid bæres af samfundet, der som helhed har fordel af de frie varebevægelser« (
52
).
61.
Endelig har den forelæggende ret forelagt Domstolen to præjudicielle spørgsmål i Ponente-sagen, som særlig vedrører CO. GE. SE. MA.'s monopol.
62.
Det første (spørgsmål 5) går ud på, om traktatens artikel 30, 52 og 59 er til hinder for nationale regler, som forbyder en importvirksomhed at udføre lastning, aflæsning og levering af varer i en kommune i importlandet med egne transportmidler.
63.
Det andet spørgsmål (spørgsmål 6) vedrører foreneligheden med de samme artikler af en administrativ praksis, som kun tillader importvirksomhederne selv at transportere og levere varen på en del af landets område, såfremt de betaler den virksomhed, der er givet en eneret, vederlaget for de »tjenesteydelser, de ikke har anmodet om, og som ikke er blevet udført« (
53
).
64.
Disse to spørgsmål vil jeg behandle sammen.
65.
En virksomhed, der har en eneret, har monopol med hensyn til håndtering og levering af kød inden for en kommunes område.
66.
Der er således tale om en virksomhed, der har eksklusive rettigheder i den i traktatens artikel 90 forudsatte betydning.
67.
Selv om denne situation er meget lig situationen i Merci-sagen (
54
), kan der ikke sættes lighedstegn mellem dem, idet der her ikke er tale om, at traktatens artikel 86 med sikkerhed finder anvendelse. Det er nemlig ikke godtgjort, at det af den kommunale koncession omfattede marked kan anses for en væsentlig del af det fælles marked (
55
). Ifølge de foreliggende oplysninger er der heller ikke tale om en samling kommunale monopoler, som er indrømmet én og samme gruppe virksomheder, hvis aktiviteter påvirker indførslen af varer fra andre medlemsstater (
56
). Såfremt det godtgøres, at sådanne koncessioner er almindelige i en medlemsstat, tilkommer det den forelæggende ret på grundlag af artikel 86 og 90 at tage stilling til, om det er en væsentlig del af det fælles marked, der påvirkes.
68.
Den koncession, der er tale om — og det deraf følgende transportforbud for de virksomheder, der indfører kød til kommunen — ser helt anderledes ud, såfremt den vurderes på grundlag af artikel 30.
69.
Som bekendt har denne artikel efter overgangsperiodens udløb den 31. december 1969 umiddelbar virkning og afføder i sig selv rettigheder for private, som de nationale retter skal beskytte (
57
).
70.
Forbuddet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner gælder alle former for hindringer for de frie varebevægelser i Fællesskabet.
71.
Men betyder det, at artikel 30 finder anvendelse på en situation, der er kendetegnet ved følgende fire forhold?
1)
forbuddet gælder uden forskel
2)
det vedrører kun én kommunes område
3)
det påvirker kun samhandelen inden for Fællesskabet marginalt
4)
beskyttelsen af menneskers sundhed påberåbes som begrundelse for eneretten.
72.
Jeg vil nu gennemgå disse fire punkter.
73.
En national foranstaltning er, selv om den anvendes uden forskel og rammer såvel indenlandsk fremstillede produkter som produkter indført fra de øvrige medlemsstater, i strid med artikel 30, såfremt den indskrænker samhandelen mellem medlemsstater, bl. a. når det bliver dyrere og vanskeligere at indføre varer fra andre medlemsstater (
58
).
74.
Det forbud, der rammer importører af kød til en kommune, tvinger dem til at benytte en transportvirksomhed til en transport, som de selv vil kunne udføre, hvilket kan medføre forhøjede priser. Forbuddet kan endog i praksis indebære, at importørerne selv udfører transporten mod at betale en »afgift« uden at få en modydelse fra koncessionshaveren. Importøren skal da betale transporten plus afgiften til koncessionshaveren.
75.
Selv om sådanne regler ikke direkte påvirker indførslerne, kan de begrænse de indførte mængder ved at fordyre transporten. Man står således over for en stivhed på markedet, en hindring for samhandelen, som er omfattet af artikel 30.
76.
Regler, der kun gælder på en del af en medlemsstats område, kan være i strid med denne artikel.
77.
Dette princip har Domstolen bekræftet med stor vægt i sin dom af 25. juli 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior et Publivía (
59
):
»Selve den omstændighed, at en statslig bestemmelse har et begrænset territorialt anvendelsesområde, idet den kun gælder inden for en del af det nationale område, [kan] ikke medføre, at den ikke kan anses for diskriminerende eller beskyttende i henhold til reglerne om de frie varebevægelser ud fra den betragtning, at den påvirker såvel afsætning af produkter fra andre dele af det nationale område som afsætningen af produkter indført fra andre medlemsstater. For at en sådan bestemmelse kan anses for diskriminerende eller beskyttende, er det således ikke nødvendigt, at den fører til, at samtlige indenlandsk fremstillede produkter stilles bedre, eller at det kun er indførte og ikke indenlandsk fremstillede produkter, der stilles ringere« (
60
).
78.
I øvrigt ville det være paradoksalt at godkende regler, der indskrænker samhandelen, såfremt de kun gælder inden for en kommune eller en region, når de samme regler ville være forbudt på nationalt plan. Hvad ville der nemlig ske, såfremt alle regioner eller kommuner i en medlemsstat vedtager de samme regler?
79.
Endelig påvirker transportbestemmelser meget direkte afsætningsvilkårene for produkterne i Fællesskabet. Ingen indskrænkning af samhandelen, selv ikke den mindste, kan godkendes. På dette område gælder »de minimis«-teorien ikke. Det fremgår nemlig af dommen af 13. marts 1984 i Prantl-sagen (
61
), at det ikke er nødvendigt, at »foranstaltningerne er af en art, der mærkbart påvirker denne samhandel«. I dommen af 18. maj 1993 i Yves Rocher-sagen (
62
) hedder det:
»Det [må] fastslås, at EØF-traktatens artikel 30, bortset fra bestemmelser, der kun hypotetisk påvirker handelen i Fællesskabet, ikke sondrer mellem foranstaltninger, der må betragtes som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, efter hvor meget de påvirker handelen i Fællesskabet« (
63
).
80.
Ifølge CO. GE. SE. MA. (
64
) har den koncession, der er indrømmet selskabet af de kommunale myndigheder, alene til formål at beskytte borgernes sundhed.
81.
Man kan sætte spørgsmålstegn ved et sådant formål og således også ved nødvendigheden af en sådan koncession, når det ifølge den forelæggende ret antages, at den pågældende lastning, aflæsning og transport kan udføres af importøren selv, mod at han betaler den koncessionerede virksomhed et beløb, der da ikke er en modydelse for udførte tjenesteydelser.
82.
Det skal endvidere bemærkes, at der ikke er peget på særlige hygiejneforhold, der kan begrunde et forbud mod, at importøren selv udfører lastning og aflæsning af fersk kød inden for en kommunes område. Tværtimod kan hensigtsmæssigheden af en foranstaltning, der kræver omladninger, med rette betvivles, hvis man skal tage hensyn til kravene til den offentlige sundhed.
83.
En koncession, som ikke har andre virkninger end at påføre importvirksomhederne en ekstra omkostning uden at fremme beskyttelsen af menneskers sundhed, kan ikke begrundes med, at der er tale om et ufravigeligt krav.
84.
Hertil kommer, at såfremt det ferske kød faktisk skal markedsføres inden for en kommunes område på vilkår, der er forenelige med beskyttelsen af menneskers sundhed, går det forbud, der er tale om i den foreliggende sag, under alle omstændigheder ud over, hvad der er strengt nødvendigt for at nå dette mål (
65
).
85.
Er forbuddet mod, at den, der indfører varer til en kommunens område, selv udfører lastning og aflæsning af varerne inden for dette område, endvidere i strid med traktatens artikel 52?
86.
Selv om de koncessioner, der gives af private virksomheder til andre private virksomheder, som f.eks. kontrakter om ølleverancer (
66
), uden tvivl er omfattet af konkurrencereglerne, falder en koncession, der indrømmes af en offentlig myndighed, i den foreliggende sag en kommunal myndighed, under visse omstændigheder inden for artikel 52's anvendelsesområde.
87.
Det kan med rette betvivles, at en sådan koncession er forenelig med denne artikel. Men her må vi koncentrere os om den faktiske situation og undersøge, om der er et tilstrækkeligt stort udenlandsk element i sagen til, at man kan påberåbe sig denne artikel.
88.
Den sag, der behandles af den forelæggende ret, er opstået mellem koncessionshaveren (CO. GE. SE. MA.) og en italiensk virksomhed, der indfører kød fra Nordeuropa.
89.
Da virksomheden er italiensk, ville der være tale om et rent internt anliggende, såfremt den søgte at etablere sig i La Spezia som transportvirksomhed.
90.
Artikel 52 kan alene påberåbes, såfremt en virksomhed fra en anden medlemsstat får forbud mod at udøve den virksomhed, som koncessionshaveren udøver på den koncessionsgivende kommunes område. Men det er der ikke tale om her.
91.
Heraf følger, at artikel 52 ikke finder anvendelse i denne sag, da der ikke er tale om en udenlandsk virksomhed.
92.
Hvorledes forholder det sig med artikel 59?
93.
Det skal bemærkes, at den tjenesteydelse, der her begrænses, vedrører transport og derfor ikke er omfattet af traktatens artikel 59, men derimod af artikel 61.
94.
Det er ikke den frie udveksling af tjenesteydelser, der påberåbes her af tjenesteyderen. De sagsøgende virksomheder i hovedsagerne er ikke virksomheder fra andre medlemsstater, som inden for kommunens område ønsker at tilbyde de transportydelser, som er genstand for koncessionen. De ønsker højst selv at kunne udføre transporten. Af ovennævnte grunde henhører en sådan situation ikke under fællesskabsretten.
95.
Artikel 61 kan alene påberåbes, for så vidt de italienske virksomheder, der indfører kød, har til hensigt som tjenesteydelsesmodtagere at gøre brug af en transportvirksomhed fra en anden medlemsstat på den konecssionsgivende kommunes område. På grund af eneretten kan de berørte virksomheder nemlig ikke længere frit vælge transportvirksomhed.
96.
Den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet forudsætter, at enhver forskelsbehandling af tjenesteydere på grund af nationalitet eller fordi de er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor ydelsen præsteres, afskaffes.
97.
Som bekendt er den fuldstændige frihed på dette område endnu ikke sikret. Der er indført en overgangsordning for cabotagevirksomhed, som gælder, indtil den endelige ordning bliver vedtaget.
98.
Der skal i denne forbindelse erindres om, at Domstolen i sin dom af 22. maj 1985, Parlamentet mod Rådet (
67
) har fastslået, at Rådet har undladt at gennemføre den frie udveksling af tjenesteydelser inden for international transport samt undladt at fastsætte de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udføre interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende.
99.
Domstolen har ved dom af 7. november 1991 i Pinaud Wieger-sagen (
68
) antaget, at liberaliseringen af vejcabotage kunne gennemføres gradvis.
100.
Heraf følger, at transportvirksomheder hjemmehørende i en anden medlemsstat, som alene er godkendt som transportvirksomheder i denne stat, ikke på grundlag af artikel 59, 60 og 61 kan få fri adgang til at udføre transporter i en anden stat.
101.
Efter forholdene i dag giver Rådets forordning (EØF) nr. 4059/89 af 21. december 1989 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre intern vejgodstransport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende (
69
), kun EF-virksomheder, der udfører vejgodstransport, tilladelse til at udføre intern vejgodstransport i en anden medlemsstat inden for rammerne af et fællesskabskontingent for cabotagekørsel.
102.
Artikel 61 skaber således ikke en ret for en importvirksomhed, som denne umiddelbart kan påberåbe sig.
103.
Jeg skal derfor foreslå Domstolen at besvare spørgsmålene således:
»1)
a)
Rådets direktiv 64/433/EØF af 26. juni 1964 om sundhedsmæssige problemer vedrørende handelen inden for Fællesskabet, som ændret ved Rådets direktiv 83/90/EØF af 7. februar 1983, skal fortolkes således, at det er til hinder for en national ordning eller praksis, hvorefter importeret fersk kød, der allerede i eksportmedlemsstaten har været underkastet den ifølge direktivet krævede sundhedskontrol, i importmedlemsstaten systematisk underkastes en veterinær- og sundhedsmæssig kontrol, hvis omkostninger pålægges importørerne 1) ved transit på en kommunes område og/eller 2) ved ankomsten til den kommune, hvor bestemmelsesstedet er beliggende.
b)
En privatperson kan påberåbe sig et sådant forbud umiddelbart over for et organ, som uanset dets retlige form af den nationale ret betragtes som et organ, der i medfør af en retsakt, udstedt af en offentlig myndighed, har til opgave under den offentlige myndigheds tilsyn at udføre en tjenesteydelse af almen interesse, og som med henblik herpå råder over beføjelser, der er uforholdsmæssigt store i forhold til de regler, der gælder i retsforhold mellem privatpersoner.
2)
Når henses til besvarelsen af de to første spørgsmål, er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål.
3)
Såvel EØF-traktatens artikel 9 og 12 som direktiv 64/433/EØF er til hinder for, at der opkræves afgifter for systematisk sundhedsmæssig kontrol af fersk kød med oprindelse i en anden medlemsstat, som gennemføres af veterinærmyndigheder i transitkommuner eller kommuner i importmedlemsstaten, hvor bestemmelsesstedet er beliggende.
4)
a)
EØF-traktatens artikel 30 er til hinder for en national ordning eller administrativ praksis, hvorefter det på en kommunes område forbydes en virksomhed, som importerer varer til kommunen, selv at udføre lastning, aflæsning og levering af varerne, eller hvorefter virksomheden kun må udføre dette mod betaling af afgifter til en kommunal koncessionshaver, som ikke skal præstere en modydelse.
b)
Traktatens artikel 52 finder ikke anvendelse på et rent nationalt anliggende i en medlemsstat, som f.eks. det forhold, at en statsborger i denne stat bestrider, at der foreligger en koncession, som en kommune i medlemsstaten har givet på sit område.
c)
Traktatens artikel 61 skaber ikke rettigheder, som en privatperson kan påberåbe sig umiddelbart.«
(
*1
) – Originalsprog: fransk.
(
1
) – Gazzetta ufficiale del Regno d'Italia (GURI) nr. 36 af 12.2.1929.
(
2
) – Kommissionens indlæg, s. 3 og 4 i den franske oversættelse.
(
3
) – Bollettino ufficiale della Regione Liguria, nr. 15 af 6.9.1989,1, s. 1439.
(
4
) – Såfremt afgiften ikke erlægges foniti, nægter USL formodentlig at udfore sundhedskontrollen. Se cirkulære, udstedt af regionen Liguriens veterinærtjeneste, nr. 27303/3062 af 29.11.1990, som er bilagt Kommissionens indlæg.
(
5
) – EFT 1963 64, s. 175.
(
6
) – Direktiv om ændring af direktiv 64/433/EØF om sundhedsmæssige problemer i forbindelse med handel med fersk kod inden for Fællesskabet (EFT L 59, s. 10).
(
7
) – Direktiv om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gcnnermforelsc af det indre marked (EFT L 395, s. 13).
(
8
) – Direktiv om veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Fæl lesskabet med henblik pá gcnncmforclsc af det indre marked (EFT L 224, s. 29).
(
9
) – Spørgsmålenes nøjagtige ordlyd fremgår af retsmøderapporten, punkt 14.
(
10
) – Den italienske regerings indlæg i sagerne C-318/91 og C-319/91, s. 2 i den franske oversættelse.
(
11
) – Dom af 14.12.1971, sag 43/71, Sml. 1971, s. 319, org. réf.: Rec. s. 1039.
(
12
) – Præmis 5, min fremhævelse. Det samme anbringende blev fremført i Marimex-sagcn (dom af 7.3.1972, sag 84/71, Sml. 1972, s. 31, org. ref.: Rec. s. 89) af den italienske regering, som under retsmødet overlod afgørelsen til Domstolen, se Sml. 1972, s. 37.
(
13
) – Se dom af 21.4.1988, sag 338/85, Pardini, Sml. s. 2041, præmis 8. Se ligeledes mit forslag til afgørelse i Corbiau-sagcn, punkt 8, 9 og 10 (dom af 30.3.1993, sag C-24/92, Sml. s. 1277).
(
14
) – S. 4 i den franske oversættelse.
(
15
) – Jf. artikel 22.
(
16
) – Jf. artikel 26.
(
17
) – Ligur Carni kræver tilbagebetaling af afgifter betalt mellem januar 1990 og juni 1991. Genova Carni kræver tilbagebetaling af afgifter betalt mellem februar 1989 og september 1991.
(
18
) – Med hensyn til direktivers retsvirkninger for udlobet af gennemførelsesfristen, se dom af 5.4.1979, sag 148/78, Ratti, Smi. s. 1629, særlig præmis 43.
(
19
) – Se bl. a. tredje betragtning til direktiv 64/433 og forste betragtning til direktiv 83/90.
(
20
) – Se dom af 6.10.1983, forenede sager 2/82, 3/82 og 4/82, Delhaize m.fi., Sml. s. 2973, præmis 14.
(
21
) – Se dom af 15.12.1976, sag 35/76, Simmenthal, Sml. s. 1871, præmis 34.
(
22
) – Artikel 3, litra g), i direktiv 64/433.
(
23
) – Se sjette betragtning til direktiv 64/433.
(
24
) – Artikel 10, stk. 1, som ændret ved artikel 1 i direktiv 83/90.
(
25
) – Se note 21.
(
26
) – Præmis 35.
(
27
) – Som ændret ved artikel 1 i direktiv 83/90.
(
28
) – Se præmis 38 i ovennævnte Simmenthal-dom og præmis 12 og 13 i ovennævnte Delhaize-dom.
(
29
) – Rådets direktiv 83/643/EØF af 1.12.1983 om forenkling af fysisk kontrol og administrative formaliteter i forbindelse med godstransport mellem medlemsstaterne (EFT L 359, s. 8).
(
30
) – Se artikel 3.
(
31
) – Min fremhævelse. Se ligeledes direktivets artikel 2.
(
32
) – Artikel 2.
(
33
) – Se præmis 14 og 17 i Delhaize-dommen: »de kontrolforanstaltninger, der udfores i afsendelsesstaten, [omfatter] også transporten af kod og fjerkræ og tager dermed også sigte på kødets holdbarhed under hele forsendelsen, dvs. også ved passage af en grænse« (præmis 17, min fremhævelse).
(
34
) – Se affattelsen af det andet spørgsmål.
(
35
) – GURI nr. 319 af 18.12.1971.
(
36
) – GURI nr. 68 af 20.3.1985, s. 2153, som ændret ved dekret nr. 312/91 udstedt af republikkens præsident, GURI nr. 233 af 4.10.1991.
(
37
) – Dom af 22.6.1989, sag 103/88, Fratelli Costanzo, Sml. s. 1839, præmis 29, min fremhævelse.
(
38
) – Dom af 6.5.1980, sag 102/79, Kommissionen mod Belgien, Smi. s. 1473, præmis 11.
(
39
) – Se dom af 26.2.1986, sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723, præmis 48, og af 22.2.1990, sag C-221/88, EKSF mod Busseni, Sml. I, s. 495, præmis 23.
(
40
) – Dom af 12.7.1990. sag C-188/89. Foster. Sml. I, s. 3313. præmis 20.
(
41
) – Ovennævnte dom, se note 40.
(
42
) – Se ovennævnte Foster- og Marshall dom, henholdsvis præmis 15 og 50.
(
43
) – Se ovennævnte Delhaizc-dom, præmis 11.
(
44
) – Dom af 20.9.1988, sac 190/87, Oberkreisdirektor des Kreises Borken m.fl., Sml. s. 4689.
(
45
) – Præmis 10 og 11.
(
46
) – Bilag 5 til Ligur Carni's indlæg.
(
47
) – Ovennævnte dom, præmis 41.
(
48
) – Dom af 25.1.1977, sag 46/76, Bauhuis, Sml. s. 5, præmis 10.
(
49
) – Se dom af 8.11.1979, sag 251/78, Denkavit, Sml. s. 3369, præmis 30.
(
50
) – Dom af 16.7.1992, sag C-163/90. Legros, Sml. I, s. 4625 præmis 16.
(
51
) – Dom af 5.2.1976, sag 87/75, Bresciani, Sml, s. 129, præmis 10.
(
52
) – Samme sted, præmis 10.
(
53
) – Jeg holder mig til ordlyden af det præjudicielle spørgsmål og udtaler mig ikke om, hvorvidt CO. GE. SE. MA. virkelig har opkrævet belob som modydelse for tjenesteydelser, der ikke er leveret og udfort, selv om retsforhandlingerne til dels har vedrort dette punkt. Denne side af sagen kan nem lig alene den nationale ret tage stilling til.
(
54
) – Dom af 10.12.1991, sag C-179/90, Sml. I, s. 5889.
(
55
) – Samme sted, se præmis 15.
(
56
) – Se dom af 4.5.1988, sag 30/87, Bodson, Sml. s. 2479.
(
57
) – Denkavit-dommen, præmis 3, se note 49. Se ligeledes dom af 14.12.1982, forenede sager 314/81, 315/81, 316/81 og 83/82, Waterkeyn, Sml. s. 4337, samt Merei-dommen, præmis 23 (se note 54).
(
58
) – Se i denne forbindelse Merci-dommen, præmis 22, jf. note 54.
(
59
) – Forenede sager C-1/90 og C-176/90. Sml. I, s. 4151.
(
60
) – Primis 24.
(
61
) – Sag 16/83, Sml. s. 1299.
(
62
) – Sag C-126/91, Sml. s. 2361.
(
63
) – Præmis 21.
(
64
) – Selskabets indlæg, s. 3 i den franske oversættelse.
(
65
) – Se herom Kommissionens indlæg, s. 17 i den franske oversættelse.
(
66
) – Se dom af 12.12.1967, sag 23/67. Brasserie de Haecht, Sml. 1965-1968, s. 421, org. ref.: Rec. s. 525, og af 28.2.1991, sag C-234/89, Delimitis, Sml. I, s. 935.
(
67
) – Sag 13/83, Sml. s. 1513.
(
68
) – Sag C-17/90, Sml. I, s. 5253, prajmis 12.
(
69
) – EFT L 390, s. 3. Denne forordning blev annulleret ved Domstolens dom af 16.7.1992, sag C-65/90, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 4593. Forordningens virkninger er dog opretholdt, indtil Rådet efter sædvanlig høring af Parlamentet har vedtaget en ny forordning på dette område.