62005CJ0221_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑221/05,
mille esemeks on EÜ artikli 234 alusel Supreme Court’i (Iirimaa) 11. mai 2005. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 19. mail 2005, menetluses
Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd,
Mark Sadja
versus
Pharmaceutical Society of Ireland,
Minister for Health and Children,
Iirimaa,
Attorney General,
EUROOPA KOHUS (kolmas koda),
koosseisus: koja esimess A. Rosas, kohtunikud J. Malenovský (ettekandja), S. von Bahr, A. Borg Barthet ja A. Ó Caoimh,
kohtujurist: C. Stix‑Hackl,
kohtusekretär: ametnik K. Sztranc‑Slawiczek,
arvestades kirjalikus menetluses ja 16. märtsi 2006. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) Ltd ja M. Sadja, esindajad: G. Hogan ja M. Hayden, SC, ning C. Maguire, BL,
– Minister for Health and Children, Iirimaa ja Attorney General, esindaja: D. O’Hagan, keda abistasid P. Sreenan, SC, ja J. Heslin, BL, ning solicitor E. Neary,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: H. Støvlbæk ja M. Shotter,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus käsitleb nōukogu 16. septembri 1985. aasta direktiivi 85/433/EMÜ, mis käsitleb farmaatsiaalaste diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide vastastikust tunnustamist ja mis sisaldab meetmeid teatava farmaatsiaalase tegevusega seotud asutamisõiguse kasutamise hõlbustamiseks (EÜT L 253, lk 37; ELT eriväljaanne 06/01, lk 132), artikli 2 tõlgendamist.
2. See taotlus esitati Sam McCauley Chemists (Blackpool) Ltd (edaspidi „Sam McCauley Chemists”) ja M. Sadja ning Pharmaceutical Society of Ireland’i, Minister for Health and Children’i (edaspidi „minister), Iirimaa ja Attorney General’i vahelises kohtuvaidluses õigusakti kehtivuse üle, millega võetakse Iiri õigusesse üle direktiivi 85/433 artikkel 2.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
3. Direktiivi 85/433 seitsmes põhjendus on sõnastatud järgmiselt:
„vastavalt oma tervishoiualasele siseriiklikule poliitikale, mille eesmärk on muu hulgas tagada ravimite rahuldav levik kogu territooriumil, piiravad teatavad liikmesriigid võimalike uute apteekide arvu, kuigi teised liikmesriigid ei ole selliseid sätteid vastu võtnud; sellistel asjaoludel on ennatlik näha ette, et farmaatsiaalaste diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide tunnustamine peab laienema ka farmatseudile, kes töötab vastutaval kohal apteegis, mis on olnud üldsusele avatud alla kolme aasta; komisjon ja nõukogu peavad selle küsimuse teatava aja jooksul uuesti üle vaatama”.
4. Sama direktiivi artikkel 2 sätestab:
„1. Iga liikmesriik tunnustab artiklis 4 loetletud diplomeid, tunnistusi ja muid kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente, mis on liikmesriikide kodanikele välja antud mõnes teises liikmesriigis kooskõlas direktiivi 85/432/EMÜ artikliga 2, ning käsitleb neid selles osas, mis puudutab õigust artiklis 1 nimetatud tegevust alustada ja sellega tegelda, oma territooriumil samaväärsena nende artiklis 4 loetletud diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentidega, mida ta ise välja annab.
2. Liikmesriigid ei pruugi siiski tunnustada lõikes 1 nimetatud diplomeid, tunnistusi ja muid kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente uute üldsusele avatud apteekide rajamise puhul. Käesoleva direktiivi kohaldamisel käsitatakse vähem kui kolm aastat töötanud apteeke samuti uutena.
Viie aasta pärast alates artikli 19 lõikes 1 sätestatud kuupäevast esitab komisjon nõukogule aruande, kuidas liikmesriigid on eelmist lõiku rakendanud ning millised on võimalused laiendada lõikes 1 nimetatud diplomite, tunnistuse ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide vastastikuse tunnustamise mõju. Komisjon esitab ka asjakohaseid ettepanekuid.”
Siseriiklikud õigusnormid
5. Iiri põhiseaduse artikli 15 lõike 2 punktis 1 on sätestatud:
„Riigi nimel seaduste vastuvõtmise ainuõigus kuulub Oireachtas’ele [Iirimaa parlament]; ükski teine seadusandlik organ ei ole pädev riigi nimel seadusi vastu võtma.”
6. Põhiseaduse artikli 29 lõike 4 punkti 10 kohaselt:
„Käesoleva põhiseaduse sätted ei piira nende seaduste, aktide või meetmete kehtivust, mille vastuvõtmine on tingitud Euroopa Liitu või ühendustesse kuulumisest tulenevatest kohustustest […].”
7. Eelnimetatud põhiseaduse sätte jõustamiseks on vastu võetud 1972. aasta seadus Euroopa ühenduste kohta (European Communities Act 1972). Ühelt poolt sätestab selle seaduse 2. jagu, et „Euroopa ühenduste asutamislepingud ning ühenduste institutsioonide poolt vastuvõetud ja vastuvõetavad õigusaktid on viidatud asutamislepingutes kehtestatud tingimuste kohaselt riigile siduvad ja siseriikliku õiguse lahutamatuks osaks”. Teisalt annab nimetatud seaduse 3. jagu Minister of State’ile pädevuse „võtta käesoleva seaduse 2. jao jõustamiseks vastu määrusi”. Need määrused võivad sisaldada „sätteid, millega teine seadus tühistatakse, muudetakse või rakendatakse koos muudatustega või ilma […]”.
8. 1962. aasta apteegiseaduse (Pharmacy Act 1962) 2. jao kohaselt:
„1. Isik võib pidada apteeki ravimite müügiks või valmistamiseks ainult juhul:
a) kui ta on pädev isik ning kui nimetatud isik või mõni teine pädev isik teostab isiklikult apteegi tegevuse ning ravimite müügi ja valmistamise üle järelevalvet.
[…]
3. Käesolevas paragrahvis tähendab „pädev isik” registreeritud proviisorit ( registered pharmaceutical chemist ) […]
3 A. Käesolevas paragrahvis ei hõlma mõisted „pädev isik” ja „registreeritud proviisor” isikut, kes on registreeritud 1875. aasta apteegiseaduse (Pharmacy Act (Ireland) 1875) 22A. jao alusel ja kes peavad apteeki ravimite müügiks või valmistamiseks või mürkide müügiks, kui kõnesolev apteek on olnud avatud vähem kui kolm aastat.
[…]”
9. 1875. aasta apteegiseaduse 22A. jagu näeb ette nende isikute proviisorina registreerimise, kellele on mõnes teises liikmesriigis väljastatud farmaatsiaalane diplom, tunnistus või muu kvalifikatsiooni tõendav dokument vastavalt nõukogu 16. septembri 1985. aasta direktiivi 85/432/EMÜ teatavat farmaatsiaalast tegevust käsitlevate õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (EÜT L 253, lk 34; ELT eriväljaanne 06/01, lk 129), artiklile 2.
10. Nii 1962. aasta apteegiseaduse 2. jao lõige 3A kui ka 1875. aasta apteegiseaduse 22A. jagu kehtestati Iiri õiguses põhikohtuasjas kohaldatavat versiooni puudutavas osas 1991. aasta määrusega farmaatsiaalaste diplomite tunnistamise kohta (European Communities (Recognition of Qualifications in Pharmacy) Regulations 1991, edaspidi „1991. aasta määrus”), mille minister võttis vastu direktiivi 85/433 Iiri õigusesse ülevõtmiseks. Nimetatud määruse aluseks on 1972. aasta seaduse Euroopa ühenduste kohta 3. jagu.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
11. Sam Mc Cauley Chemists’ile kuulub Corkis (Iirimaa) apteek, mis on olnud avatud alates 2000. aasta oktoobrist ja mis oli põhikohtuasjas tähtsust omaval ajal vähem kui kolm aastat avatud.
12. M. Sajda omandas farmaatsiaalase diplomi Ühendkuningriigis. Ta määrati ülalnimetatud apteegi pidamiseks „pädevaks isikuks”. Kui Pharmaceutical Society of Ireland, kes peab Iirimaal proviisorite registrit ja on ühtlasi proviisorite suhtes reguleeriv asutus selles liikmesriigis, oli saanud uurimise järel sellest määramisest teada, väitis ta, et M. Sadja ei ole 1962. aasta apteegiseaduse 2. jao lõike 3A sätete kohaselt pädev isik selle seaduse tähenduses ning seega ei ole tal õigus asjaomast apteeki juhtida. Pharmaceutical Society of Ireland nõudis sellise olukorra lõpetamist, sest ilma loata proviisorina töötamine on Iirimaal kvalifitseeritav süüteona.
13. Selle tõlgenduse vaidlustamiseks esitasid Sam Mc Cauley Chemists ja M. Sajda High Court’ile hagi, mis jäeti rahuldamata. Seejärel kaebasid nad edasi Supreme Court’ile, nõudes, et kohus tunnistaks Iiri põhiseadusest tulenevatel kaalutlustel tühiseks 1991. aasta määruse osas, milles sellega lisati 1962. aasta apteegiseadusesse 2. jao lõige 3A.
14. Eelotsusetaotluse esitanud kohtus puudub vaidlus selle üle, et liikmesriik võib direktiive siseriiklikku õigusesse üle võtta õigusnorme muutva määrusega ainult siis, kui Euroopa ühendustesse kuulumine seda nõuab. Ainult Oireachtas võib vastu võtta õigusnormide muudatusi, mis lähevad direktiiviga nõutust kaugemale.
15. Sellega seoses väitsid Sam Mc Cauley Chemists ja M. Sajda, et kuivõrd 1991. aasta määruse kohaldamisalast jäeti välja registreeritud proviisor, kes töötab apteegis, mis on olnud avatud vähem kui kolm aastat, siis on riik kasutanud direktiiviga 85/433 liikmesriikidele antud kaalutlusõigust. Nimetatud direktiivist nähtub selle konteksti arvestades, et kõnealune kaalutlusõigus seondub puhtalt siseriikliku õiguse kaalutlustega.
16. Seega toetus riik 1972. aasta seaduse Euroopa ühenduste kohta 3. jaole. Tal oli kavatsus kõnealune direktiivi üle võtta õigusaktiga, mis muudab Oireachtas’e vastuvõetud seadust. Kuid tal ei olnud õigust seda teha, kuna selline kaalutlusõiguse kasutamine ei ole Iiri põhiseaduse artikli 29 lõike 4 punkti 10 kohaselt tingitud ühestki ühenduse õiguse kohustusest.
17. Järelikult rikuti Oireachtas’ele põhiseaduse artikli 15 lõike 2 punkti 1 alusel kuuluvat ainuõigust võtta riigi nimel vastu seadusi. Üksnes Oireachtas on pädev muutma enda poolt vastuvõetud seadusi.
18. Minister seevastu kinnitas, et 1991. aasta määrus oli tingitud Iirimaa ühendustesse kuulumisest tulenevatest kohustustest põhiseaduse artikli 29 lõike 4 punkti 10 tähenduses. Nimetatud määrusega 2. jao lõike 3 A lisamine ei tähenda riigipoolset kaalutlusõiguse kasutamist. See peegeldab liikmesriigile direktiiviga 85/433 pandud kohustuse piiratud ulatust.
19. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on arvamusel, et kui lähtuda oletusest, et direktiivi 83/433 ülevõtmiseks vastuvõetud õigusakt osas, milles selle kohaldamisalast jäetakse välja teatud proviisorite tegevus, tähendab kaalutlusõiguse kasutamist puhtalt siseriikliku õigusega seotud kaalutlustel, siis peaks ta tegema otsuse, et arvestades Iiri põhiseaduse artiklis 15 kehtestatud tingimusi, ei olnud 1962. aasta apteegiseaduse muutmine õigusaktiga lubatud. Seega on 1991. aasta määrus tühine.
20. Neil asjaoludel otsustas Supreme Court menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas [direktiivi 85/433] artikliga 2:
a) pannakse liikmesriigile kohustus, mis piirneb üksnes direktiivi artikli 2 lõikes 1 ettenähtud kvalifikatsiooni tunnustamise nõudega, välja arvatud [direktiivi] artikli 2 lõikes 2 määratud uute apteekide rajamise puhul, või
b) pannakse liikmesriigile eraldi kohustus tunnustada artikli 2 lõikes 1 ettenähtud kvalifikatsioone, kuid lisaks selle antakse liikmesriikidele kaalutlusõigus, kas selline tunnustamine laieneb isikutele, kes omavad kvalifikatsiooni artikli 2 lõikes 2 määratletud uute üldsusele avatud apteekida rajamise puhul?”
Eelotsuse küsimus
21. Selle küsimusega tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 85/433 artikliga 2 pannakse liikmesriikidele üksnes kohustus tunnustada diplomeid, tunnistusi ja muid kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente (edaspidi „diplomid”) nendes apteekides töötamise puhul, mis on olnud avatud vähemalt kolm aastat, või antakse neile ka kaalutlusõigus diplomite tunnustamisel direktiivi artikli 2 lõikes 2 määratletud uute üldsusele avatud apteekide rajamise puhul.
22. EÜ artikli 43 alusel on EÜ asutamislepingus asutamisõigust reguleerivate sätete kohaselt keelatud piirangud, mis kitsendavad liikmesriigi kodaniku asutamisvabadust teise liikmesriigi territooriumil.
23. Ülalnimetatud sätete hulgas on EÜ artikkel 47, mis annab nõukogule pädevuse anda direktiive muu hulgas farmaatsiaeriala diplomite vastastikuse tunnustamise kohta.
24. Peale selle peavad liikmesriigi ametiasutused, kes vaatavad läbi teise liikmesriigi kodaniku esitatud loataotlust reguleeritud kutsealal töötamiseks, võtma arvesse asjaomase isiku kutsekvalifikatsiooni ja võrdlema omavahel tema diplomitest ja asjakohasest tööalasest kogemusest tulenevat kvalifikatsiooni siseriiklikus õiguses sellel kutsealal töötamiseks nõutava kutsekvalifikatsiooniga, olenemata sellest, kas asjaomaste diplomite vastastikuse tunnustamise erieeskirjad sätestav direktiiv on vastu võetud (vt selle kohta 14. septembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑238/98: Hocsman, EKL 2000, lk I‑6623, punktid 23 ja 31, ja 13. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑313/01: Morgenbesser, EKL 2000, lk I‑13467, punktid 57 ja 58).
25. EÜ artikli 47 lõikest 1 tulenevalt on selliste direktiivide eesmärk hõlbustada diplomite vastastikust tunnustamist, kehtestades reeglid ja ühenduse kriteeriumid, mis lõppkokkuvõttes viib võimaluse piires nimetatud diplomite automaatse tunnustamiseni (22. jaanuari 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑31/00: Dreessen, EKL 2002, lk I‑663, punkt 26).
26. Nimetatud direktiivide ulatuse osas tuleb märkida, et EÜ artikkel 47 annab ühenduse seadusandjale pädevuse vajadusel asjaomaste diplomite täielikuks ühtlustamiseks, kuid jätab viimase otsustada, millisel viisil ta selle eesmärgi saavutab. Niisiis võib seadusandja kasutada järk-järgulist ühtlustamist, kuna ühtlustamismeetmete rakendamine on üldiselt keeruline, sest selleks peavad pädevad ühenduse institutsioonid erisuguste ja keerukate siseriiklike normide alusel välja töötama ühised reeglid, mis vastavad asutamislepingus sätestatud eesmärkidele ja mis kiidetakse heaks nõukogu liikmete kvalifitseeritud häälteenamusega või isegi ühehäälselt (vt selle kohta 13. mai 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑233/94: Saksamaa v. parlament ja nõukogu, EKL 1997, lk I‑2405, punkt 43, ja 17. juuni 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑166/98: Socridis, EKL 1999, lk I‑3791, punkt 26).
27. Käesoleval juhul paneb direktiivi 85/433 artikli 2 lõige 1 igale liikmesriigile kohustuse tunnustada artiklis 4 loetletud diplomeid, mis on liikmesriikide kodanikele välja antud mõnes teises liikmesriigis kooskõlas direktiivi 85/432 artikliga 2, käsitledes neid oma riigi territooriumil samaväärsena nende artiklis 4 loetletud diplomitega, mida ta ise välja annab.
28. Direktiivi 85/433 artikli 2 lõike 2 esimeses lõigus on öeldud, et liikmesriigid ei pruugi siiski tunnustada sama artikli lõikes 1 nimetatud diplomeid uute üldsusele avatud apteekide rajamise puhul ning et vähem kui kolm aastat avatud apteeke käsitatakse samuti uutena.
29. Eelnimetatud säte kitsendab sel viisil direktiivi 85/433 artikli 2 lõikes 1 ettenähtud kohustuse ulatust direktiivi seitsmenda põhjenduse alusel, mille kohaselt piiravad teatavad liikmesriigid vastavalt oma tervishoiualasele poliitikale võimalike uute apteekide arvu, kuigi teised liikmesriigid ei ole selliseid sätteid vastu võtnud, ning et sellistel asjaoludel on ennatlik näha ette, et farmaatsiaalaste diplomite tunnustamine peab laienema ka proviisorile, kes töötab vastutaval kohal uues apteegis.
30. Lisaks sellele peavad komisjon ja nõukogu sama põhjenduse kohaselt selle küsimuse teatava aja jooksul uuesti üle vaatama. Selleks näeb direktiivi 85/433 artikli 2 lõike 2 teine lõik ette, et komisjon esitab nõukogule aruande, millised on võimalused laiendada sama artikli lõikes 1 nimetatud diplomite vastastikuse tunnustamise mõju uute apteekide rajamise puhul, ning esitab talle vajadusel asjakohaseid ettepanekuid.
31. Kõikidest eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et ühenduse seadusandja eesmärk farmaatsiaalaste diplomite tunnustamiseks direktiivi 85/433 vastuvõtmisel oli ette näha kõigest osaline ühtlustamine, mis tagab kõnealuste diplomite tunnustamise miinimumtaseme, s.t tunnustamine nendes apteekides töötamise puhul, mis on olnud avatud vähemalt kolm aastat, ning anda liikmesriikidele võimalus minna direktiivi miinimumnõuetest kaugemale.
32. EÜ artikli 249 kolmandat lõiku arvestades on liikmesriigid kohustatud saavutama diplomite tunnustamise miinimumtaseme ja eelkõige sätestama selle oma siseriiklikus õiguses, ilma et neil oleks saavutatava tulemuse osas kaalutlusõigust. Ühenduse seadusandja on ise asutamislepinguga talle antud pädevuse alusel konkreetselt ja tingimusteta otsustanud, millised farmaatsiaalased diplomid kuuluvad direktiiviga 85/433 ette nähtud vastastikuse tunnustamise korra alla.
33. Direktiivi 85/433 artikli 2 sõnastusest tervikuna nähtub, et selle sättega nähakse ette vastastikuse tunnustamise kohustus ainult apteekide puhul, mis on olnud avatud vähemalt kolm aastat. Seega kui liikmesriik täidab diplomite vastastikusel tunnustamisel üksnes miinimutaseme, ei kasuta ta direktiivi 85/433 artiklist 2 tulenevat kaalutlusõigust.
34. Seega tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 85/433 artiklit 2 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriik, kes täidab diplomite vastastikusel tunnustamisel üksnes direktiivis ette nähtud miinimumtaseme, ei kasuta direktiiviga talle antud kaalutlusõigust.
Kohtukulud
35. Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega kaasnenud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:
Nōukogu 16. septembri 1985. aasta direktiivi 85/433/EMÜ, mis käsitleb farmaatsiaalaste diplomite, tunnistuste ja muude kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide vastastikust tunnustamist ja mis sisaldab meetmeid teatava farmaatsiaalase tegevusega seotud asutamisõiguse kasutamise hõlbustamiseks, artiklit 2 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriik, kes täidab diplomite vastastikusel tunnustamisel üksnes direktiivis ette nähtud miinimumtaseme, ei kasuta direktiiviga talle antud kaalutlusõigust.