ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
25 mars 2022 (*)
« Recours en annulation – Concurrence – Procédure de transaction – Lettre de la Commission invitant une entreprise à manifester son intérêt à la reprise d’une procédure de transaction – Acte non susceptible de recours – Acte préparatoire – Acte intermédiaire – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑691/21,
Alcogroup, établie à Bruxelles (Belgique),
Alcodis, établie à Bruxelles,
représentées par Mes P. de Bandt, C. Binet et M. Nuytten, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. P. Berghe, T. Baumé et F. Jimeno Fernández, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de MM. R. da Silva Passos, président, V. Valančius et L. Truchot (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission par acte déposé au greffe du Tribunal le 20 décembre 2021,
–        les observations des requérantes sur l’exception d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 2 février 2022,
rend la présente
Ordonnance
1        Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, déposé au greffe du Tribunal le 27 octobre 2021, les requérantes, Alcogroup et Alcodis, demandent l’annulation de la lettre de la Commission européenne du 17 septembre 2021 (ci-après la « lettre du 17 septembre 2021 »), par laquelle cette dernière les a invitées à lui faire connaître, dans un délai de deux semaines, leur éventuel intérêt à la reprise d’une procédure de transaction, au sens de l’article 10 bis du règlement (CE) no 773/2004 de la Commission, du 7 avril 2004, relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles [101 et 102 TFUE] (JO 2004, L 123, p. 18), tel que modifié, (ci-après la « procédure de transaction »), au sujet d’une possible violation de l’article 101 TFUE qu’elles auraient commise avec d’autres entreprises.
Faits à l’origine du litige
2        Les requérantes font partie d’un groupe de sociétés actif dans la production, la transformation et la commercialisation d’éthanol utilisé, d’une part, comme additif dans la production de combustibles fossiles ou comme combustible en tant que tel et, d’autre part, comme ingrédient traditionnel dans la production de boissons et la fabrication de produits pharmaceutiques, chimiques et cosmétiques.
3        Après avoir effectué, en 2013, des inspections dans les locaux d’une entreprise qui avait développé, et mettait à disposition du public, une méthode d’évaluation des prix de l’éthanol ainsi que, le 7 décembre 2015, dans les locaux de plusieurs autres entreprises, au nombre desquelles se trouvaient les requérantes, la Commission a décidé d’ouvrir une procédure sur le fondement de l’article 2 du règlement no 773/2004, en vue d’adopter une décision en application du chapitre III du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 et 102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1). Cette procédure visait à examiner si trois producteurs d’éthanol, au nombre desquels se trouvaient les requérantes, avaient manipulé la méthode susmentionnée, en violation de l’article 101 TFUE.
4        En mai 2016, la Commission a engagé des discussions avec les prétendus participants à cette possible infraction à l’article 101 TFUE, en vue d’une éventuelle application de la procédure de transaction. Les requérantes et deux groupes de sociétés exerçant leur activité dans le secteur concerné (ci-après le « groupe A » et le « groupe B ») ont exprimé leur intérêt pour ces discussions.
5        En juillet 2016, la Commission a communiqué aux requérantes et au groupe A un premier exposé de l’affaire précisant notamment les faits reprochés, leur durée et leur qualification juridique. Par la suite, plusieurs échanges ont eu lieu entre la Commission et les requérantes. En 2017, la Commission a préparé un exposé révisé de l’affaire et a conduit d’autres discussions avec les requérantes.
6        Par lettre du 18 septembre 2017, le groupe A a informé la Commission qu’il n’acceptait pas le montant supérieur de l’amende envisagé dans la fourchette des amendes probables au sens de l’article 10 bis, paragraphe 2, premier alinéa, sous d), du règlement no 773/2004 (ci-après la « fourchette des amendes probables »).
7        Par lettre du 23 février 2018, les requérantes ont informé la Commission qu’elles contestaient la description des faits pertinents retenue par celle-ci et qu’elles n’acceptaient pas le montant supérieur de l’amende envisagé dans la fourchette des amendes probables.
8        Par lettre du 13 mars 2018, le groupe B a informé la Commission qu’il était disposé à accepter le montant supérieur de l’amende envisagé dans la fourchette des amendes probables et à poursuivre la procédure de transaction même si les autres entreprises concernées ne souhaitaient plus y participer. À cette fin, le 16 juillet 2018, le groupe B a transmis à la Commission une proposition de transaction.
9        En conséquence, la procédure régie par les dispositions générales du règlement no 773/2004 (ci-après la « procédure ordinaire ») a été reprise à l’égard des requérantes et du groupe A. Le 24 juillet 2018, la Commission a envoyé à ceux-ci une communication des griefs, à laquelle ils ont répondu par écrit le 28 octobre 2019. Par la suite, plusieurs échanges écrits et oraux ont eu lieu entre la Commission, les requérantes et le groupe A.
10      Le 13 septembre 2021, le groupe A, qui était confronté à des difficultés financières, a fait part à la Commission de son intérêt à reprendre la procédure de transaction en vue de bénéficier d’une prévisibilité sur l’issue de la procédure relative à l’infraction qui lui était reprochée et de sécuriser les investissements nécessaires à sa restructuration.
11      C’est dans ce contexte que la Commission a adressé aux requérantes la lettre du 17 septembre 2021, les informant de la démarche du groupe A visée au point 10 ci-dessus et les invitant à exprimer leur éventuel intérêt à reprendre la procédure de transaction.
12      Dans la lettre du 17 septembre 2021, la Commission a précisé que, afin de garantir que toute possible transaction permette d’obtenir des économies de procédure tangibles au stade avancé auquel la procédure se trouvait, elle n’avait pas l’intention de reprendre des discussions détaillées sur le fond du dossier et en particulier sur l’exposé de l’affaire que les requérantes auraient accepté lors des précédentes discussions de transaction de 2016-2017. Une lettre contenant ces mêmes précisions a également été envoyée au groupe A.
13      À la suite de la lettre du 17 septembre 2021 et jusqu’au 15 octobre 2021, plusieurs échanges ont eu lieu entre les requérantes et la Commission, dont il résulte qu’il n’existait pas d’appréciation commune sur l’étendue des faits et les griefs qui pouvaient être éventuellement formulés, de sorte que, s’agissant des requérantes, la Commission a considéré que la procédure ordinaire devait suivre son cours.
14      Le 28 octobre 2021, le groupe A a saisi la Commission d’une proposition de transaction. Le 11 novembre 2021, celle-ci a adressé au groupe A et au groupe B une communication des griefs aux fins de la procédure de transaction. Le 26 novembre 2021, le groupe A a confirmé à la Commission que la communication des griefs reflétait la teneur de sa proposition de transaction. En revanche, le groupe B a informé la Commission qu’elle considérait que la communication des griefs ne correspondait pas au contenu de sa proposition de transaction du 16 juillet 2018 (voir point 8 ci-dessus). En conséquence, la procédure ordinaire a été reprise à l’égard du groupe B.
15      Le 10 décembre 2021, à l’issue de la procédure de transaction concernant le groupe A, la Commission a adopté une décision par laquelle elle a infligé aux sociétés composant ce groupe une amende de 20 millions d’euros en raison de leur participation à une entente relative au mécanisme de formation des prix de gros sur le marché européen de l’éthanol.
Conclusions des parties
16      Dans la requête, les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la lettre du 17 septembre 2021 ;
–        condamner la Commission aux dépens.
17      Dans l’exception d’irrecevabilité qu’elle a soulevée sur le fondement de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme « manifestement irrecevable » ;
–        condamner les requérantes aux dépens.
18      Dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter cette dernière ou, à titre subsidiaire, de la joindre au fond.
En droit
19      En vertu de l’article 130 du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
20      La Commission soulève deux fins de non-recevoir. D’une part, la lettre du 17 septembre 2021 ne serait pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE. D’autre part, les requérantes n’auraient pas intérêt à agir.
21      S’agissant de la première fin de non-recevoir, selon la Commission, d’abord, la lettre du 17 septembre 2021 est un acte préparatoire et intermédiaire, ne produisant pas d’effet obligatoire de nature à affecter la situation juridique des requérantes, dès lors que la procédure de transaction les concernant ne pourrait être reprise qu’à la suite d’une réponse positive de leur part à l’invitation que la Commission leur a adressée dans cette lettre. Ensuite, les parties à une procédure en matière de concurrence n’auraient pas un droit à une procédure de transaction, la Commission disposant d’un large pouvoir d’appréciation à ce sujet. Enfin, la lettre du 17 septembre 2021 ne porterait pas atteinte aux droits procéduraux des requérantes, lesquelles disposeraient de toutes les garanties prévues par le droit de l’Union européenne, dont elles pourraient, le cas échéant, invoquer la violation dans le cadre d’un recours dirigé contre l’éventuelle décision finale de la Commission constatant leur participation à une infraction à l’article 101 TFUE et leur infligeant une amende.
22      Les requérantes répondent que la lettre du 17 septembre 2021 peut faire l’objet d’un recours en annulation, en dépit du fait qu’elle est une décision intermédiaire d’ordre procédural, étant donné qu’elle porterait atteinte, de manière irréparable, à leurs droits procéduraux et à leurs droits de la défense et produirait ainsi des effets juridiques autonomes affectant leurs intérêts.
23      D’abord, les requérantes soutiennent que la lettre du 17 septembre 2021 viole leur droit de bénéficier des garanties procédurales inhérentes à la procédure ordinaire, qui seraient plus étendues que celles associées à la procédure de transaction. Cette dernière ne pourrait pas être reprise après l’adoption de la communication des griefs dans le cadre de la procédure ordinaire. Selon les requérantes, après l’envoi de cette communication à certaines parties, celles-ci doivent toutes se trouver dans la même situation procédurale, à savoir dans une procédure ordinaire. Le fait que, à la demande du groupe A, la Commission a repris la procédure de transaction avec l’assurance que ce groupe était disposé à accepter l’exposé de l’affaire établi en 2016-2017 rendrait encore plus importante l’incidence de la lettre du 17 septembre 2021 sur les droits procéduraux des requérantes.
24      Ensuite, selon les requérantes, la lettre du 17 septembre 2021 affecte directement leurs droits de la défense en ce qu’elle exclurait toute possibilité de remettre en cause l’exposé de l’affaire établi en 2016-2017. En effet, en dépit des arguments de défense invoqués par les requérantes au cours de la procédure ordinaire, la Commission ne pourrait plus modifier l’appréciation contenue dans cet exposé, accepté par le groupe A et repris dans la décision de transaction concernant ce dernier. La lettre du 17 septembre 2021 priverait ainsi les requérantes d’une procédure qui respecte les droits de la défense et la présomption d’innocence.
25      Enfin, les requérantes soutiennent que la lettre du 17 septembre 2021 a également pour effet de prolonger pour une période indéfinie la procédure ordinaire dont elles font l’objet, en raison notamment du fait que le groupe B a abandonné la procédure de transaction dans laquelle il s’était engagé en juillet 2018 (voir points 8 et 14 ci-dessus) et doit donc être intégré, pour la première fois, dans la procédure ordinaire.
26      Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, sont considérées comme des « actes attaquables » au sens de l’article 263 TFUE, toutes dispositions adoptées par les institutions, quelle qu’en soit la forme, qui visent à produire des effets de droit obligatoires (voir arrêt du 6 octobre 2021, Poggiolini/Parlement, C‑408/20 P, EU:C:2021:806, point 31 et jurisprudence citée).
27      Pour déterminer si un acte attaqué produit de tels effets, il y a lieu de s’attacher à la substance de cet acte et d’apprécier ses effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu dudit acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de ce dernier ainsi que des pouvoirs de l’institution qui en est l’auteur (voir arrêt du 6 octobre 2021, Poggiolini/Parlement, C‑408/20 P, EU:C:2021:806, point 32 et jurisprudence citée).
28      Il y a également lieu de rappeler que des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer, dans le cadre d’une procédure comprenant plusieurs phases, la décision finale ne constituent pas, en principe, des actes qui peuvent faire l’objet d’un recours en annulation (voir arrêt du 6 octobre 2021, Poggiolini/Parlement, C‑408/20 P, EU:C:2021:806, point 33 et jurisprudence citée).
29      De tels actes intermédiaires sont d’abord des actes qui expriment une opinion provisoire de l’institution concernée (voir arrêt du 6 octobre 2021, Poggiolini/Parlement, C‑408/20 P, EU:C:2021:806, point 34 et jurisprudence citée).
30      Cependant, le constat qu’un acte d’une institution constitue une mesure intermédiaire qui n’exprime pas la position finale d’une institution ne saurait suffire à établir, de manière systématique, que cet acte ne constitue pas un « acte attaquable » au sens de l’article 263 TFUE (arrêt du 6 octobre 2021, Poggiolini/Parlement, C‑408/20 P, EU:C:2021:806, point 38).
31      Il ressort de la jurisprudence qu’un acte intermédiaire qui produit des effets juridiques autonomes est susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation en ce qu’il ne peut être remédié à l’illégalité attachée à cet acte à l’occasion d’un recours dirigé contre la décision finale dont il constitue une étape d’élaboration (voir arrêt du 6 octobre 2021, Poggiolini/Parlement, C‑408/20 P, EU:C:2021:806, point 39 et jurisprudence citée).
32      Partant, lorsque la contestation de la légalité d’un acte intermédiaire dans le cadre d’un tel recours n’est pas de nature à assurer une protection juridictionnelle effective à la partie requérante contre les effets de cet acte, celui-ci doit pouvoir faire l’objet d’un recours en annulation, sur le fondement de l’article 263 TFUE (voir arrêt du 6 octobre 2021, Poggiolini/Parlement, C‑408/20 P, EU:C:2021:806, point 40 et jurisprudence citée).
33      Avant d’appliquer ces principes au cas d’espèce, il convient de rappeler les dispositions pertinentes de l’article 10 bis du règlement no 773/2004, relatives à la procédure de transaction :
« 1. Après l’ouverture de la procédure prévue à l’article 11, paragraphe 6, du règlement […] no 1/2003, la Commission peut impartir aux parties un délai pour lui faire savoir par écrit si elles sont disposées à prendre part à des discussions en vue de parvenir à une transaction, afin de présenter, le cas échéant, des propositions de transaction. […]
2. La Commission peut informer les parties prenant part aux discussions en vue d’une transaction :
a)      des griefs qu’elle envisage de soulever à leur encontre ;
b)      des preuves utilisées pour formuler les griefs envisagés ;
c)      des versions non confidentielles de tout document accessible figurant dans le dossier de l’affaire à ce moment-là, pour autant que la demande de la partie en cause se justifie pour lui permettre de préciser sa position concernant une période donnée ou tout autre aspect de l’entente ;
d)      et de la fourchette des amendes probables.
[…]
Si les discussions en vue d’une transaction progressent, la Commission peut impartir aux parties un délai pour s’engager éventuellement à suivre la procédure de transaction en présentant des propositions de transaction reflétant les résultats des discussions menées à cet effet et reconnaissant leur participation à une infraction à l’article 101 [TFUE], ainsi que leur responsabilité. Ces propositions de transaction sont spécifiquement établies par les entreprises concernées sous forme de demande formelle adressée à la Commission pour quelle adopte une décision dans leur affaire selon la procédure de transaction. […]
3. Lorsque la communication des griefs notifiée aux parties reprend la teneur de leurs propositions de transaction, les parties en cause doivent, dans le délai fixé par la Commission, confirmer, dans leur réponse écrite à cette communication des griefs, que cette dernière reflète la teneur de leurs propositions de transaction. La Commission peut alors adopter une décision en vertu des articles 7 et 23 du règlement […] no 1/2003 […].
4. La Commission peut décider, à toute étape de la procédure, de mettre fin aux discussions menées en vue d’une transaction, pour l’ensemble d’un dossier spécifique ou à l’égard d’une ou plusieurs parties concernées, si elle considère qu’il est probable que l’efficacité de la procédure est menacée. »
34      En l’espèce, en premier lieu, il doit être constaté que la lettre du 17 septembre 2021 est l’acte par lequel la Commission a demandé aux requérantes de lui faire savoir si elles étaient intéressées à reprendre, sous certaines conditions, la procédure de transaction qui avait été abandonnée en 2018, date à laquelle, faute d’avoir trouvé un accord avec les requérantes, la Commission avait repris, à leur égard, la procédure ordinaire. Il s’ensuit que cette lettre, loin d’exprimer la position finale de la Commission, n’est qu’une étape de la procédure, comprenant plusieurs phases, qui est susceptible d’aboutir à une décision de transaction. Dès lors, conformément à la jurisprudence rappelée aux points 28 à 30 ci-dessus, cette lettre est un acte intermédiaire qui, en principe, ne peut pas faire l’objet d’un recours au titre de l’article 263 TFUE.
35      En deuxième lieu, s’agissant des effets juridiques autonomes, visés par la jurisprudence rappelée au point 31 ci-dessus, éventuellement produits par la lettre du 17 septembre 2021, premièrement, il importe de relever que ce n’est que dans l’hypothèse où les requérantes auraient répondu par l’affirmative à la demande formulée dans cette lettre que la Commission aurait pu reprendre la procédure de transaction envers elles. En effet, ainsi qu’il résulte de l’article 10 bis, paragraphes 1 à 3, du règlement no 773/2004, cette procédure ne peut se poursuivre qu’avec l’accord des parties.
36      Aussi ne saurait-il être considéré que la lettre du 17 septembre 2021 a produit l’effet juridique d’imposer aux requérantes de poursuivre une procédure de transaction qui ne les intéressait pas.
37      Deuxièmement, il convient de relever que, ainsi qu’il résulte de l’emploi du verbe « pouvoir » à l’article 10 bis, paragraphes 3 et 4, du règlement no 773/2004, les entreprises ayant manifesté un intérêt à une procédure de transaction n’ont pas droit à ce que la Commission prenne une décision définitive à leur endroit à l’issue de cette procédure. Cette institution dispose donc d’un large pouvoir d’appréciation à ce sujet et peut décider de mettre fin à une procédure de transaction contre le gré des entreprises qui étaient intéressées à y participer.
38      Par ailleurs, il résulte de l’article 10 bis, paragraphe 4, dudit règlement que la Commission peut poursuivre une procédure de transaction avec certaines entreprises tout en y mettant fin avec d’autres. Selon la jurisprudence, l’article 10 bis du règlement no 773/2004 n’interdit pas à la Commission de suivre une procédure « hybride » dans le cadre de l’application de l’article 101 TFUE, en ce sens que, s’agissant d’une possible infraction commise par plusieurs entreprises, elle adopte, dans un premier temps, une décision adressée à celles qui ont accepté de transiger et, dans un second temps, une décision adressée aux entreprises n’ayant pas transigé (voir, en ce sens, arrêts du 20 mai 2015, Timab Industries et CFPR/Commission, T‑456/10, EU:T:2015:296, points 70, 71 et 104, et du 10 novembre 2017, Icap e.a./Commission, T‑180/15, EU:T:2017:795, point 267).
39      Il convient de souligner que, si la Commission est en droit de recourir à une telle procédure « hybride », elle est néanmoins tenue d’assurer le plein respect de la présomption d’innocence, des droits de la défense et du devoir d’impartialité dans le cadre de la procédure ordinaire. La violation de ces principes peut être invoquée devant le juge de l’Union par le destinataire de la décision adoptée par la Commission à l’issue de la procédure ordinaire, dans le cadre du recours dirigé contre cette décision (voir, en ce sens, arrêt du 2 février 2022, Scania e.a./Commission, T‑799/17, EU:T:2022:48, points 104 à 106).
40      Il s’ensuit, d’abord, que les requérantes ne disposent pas d’un droit à obtenir une décision à l’issue d’une procédure de transaction, de sorte que la lettre du 17 septembre 2021 ne produit pas l’effet juridique de les priver d’une telle décision. Ensuite, dès lors que la procédure ordinaire avait déjà été reprise à l’égard des requérantes en 2018 (voir point 9 ci-dessus), cette lettre ne produit pas l’effet juridique de les placer dans le cadre de ladite procédure. Enfin, la lettre du 17 septembre 2021 n’a aucune incidence sur les obligations qui s’imposent à la Commission au cours de cette procédure ni sur la protection juridictionnelle effective garantie aux requérantes. Dès lors, cette lettre ne produit pas d’effets juridiques autonomes en raison desquels elle devrait être considérée comme étant susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, en vertu de la jurisprudence rappelée au point 31 ci-dessus.
41      En troisième lieu, s’agissant de l’argument des requérantes relatif à la durée de la procédure administrative (voir point 25 ci-dessus), il y a lieu de rappeler que le règlement no 1/2003 fixe, à son article 25, le régime de prescription applicable en matière d’imposition de sanction. Ainsi, si elle ne conduit pas la procédure de manière diligente, la Commission s’expose au risque que son pouvoir d’infliger une amende aux requérantes soit frappé de prescription.
42      Par ailleurs, si elle adopte une décision à l’issue d’une procédure administrative excessivement longue, la Commission s’expose également au risque de violer le droit, que l’article 41, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne garantit à toute personne, de voir ses affaires traitées dans un délai raisonnable par les institutions de l’Union, droit qui est applicable aux procédures administratives en matière de concurrence. La violation de ce droit peut conduire, selon les circonstances de l’affaire, à l’annulation de la décision finale ou à l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 26 janvier 2017, Villeroy & Boch/Commission, C‑644/13 P, EU:C:2017:59, point 79 et jurisprudence citée ; du 15 juillet 2015, HIT Groep/Commission, T‑436/10, EU:T:2015:514, points 238 et 239, et du 11 juillet 2019, Italmobiliare e.a./Commission, T‑523/15, non publié, EU:T:2019:499, point 159).
43      Aussi ne saurait-il être considéré que, quand bien même la Commission adopterait une décision finale à l’égard des requérantes dans un délai qui ne serait pas raisonnable, celles-ci seraient privées d’une protection juridictionnelle effective à défaut de pouvoir attaquer la lettre du 17 septembre 2021.
44      Eu égard à l’ensemble de considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le présent recours comme irrecevable, en ce que la lettre du 17 septembre 2021 n’est pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours au titre de l’article 263 TFUE, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur la fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir (voir point 20 ci-dessus).
Sur les dépens
45      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Alcogroup et Alcodis sont condamnées aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 25 mars 2022.
Le greffier
Le président
E. Coulon
R. da Silva Passos
*      Langue de procédure : le français.