Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
LAILA MEDINA
prednesené 13. mája 2026(1)
Vec C‑61/25 P
Európska komisia
proti
Španielskemu kráľovstvu
„ Odvolanie – Európsky poľnohospodársky záručný fond (EPZF) a Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (EPFRV) – Výdavky vylúčené z financovania Európskou úniou – Nariadenie (EÚ) č. 1306/2013 – Článok 93 ods. 2 – Krížové plnenie – Príloha II – Povinné požiadavky týkajúce sa hospodárenia (SMR) 3 – Biodiverzita – Druhy voľne rastúcich rastlín – Článok 6 ods. 1 a 2 smernice 92/43/EHS – Nešpecifikovanie povinností poľnohospodárov “
I.      Úvod
1.        Tieto návrhy sa týkajú odvolania, ktoré podala Európska komisia a ktorým sa domáha zrušenia rozsudku z 20. novembra 2024, Španielsko/Komisia (T‑508/22, ďalej len „napadnutý rozsudok“, EU:T:2024:855). Týmto rozsudkom Všeobecný súd vyhovel žalobe podanej Španielskym kráľovstvom a v rozsahu, v akom sa týkalo tohto členského štátu, zrušil vykonávacie rozhodnutie Komisie (EÚ) 2022/908 z 8. júna 2022, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV)(2).
2.        V tomto rozhodnutí Komisia vylúčila sumu financovania vo výške 9 968 215,15 eura, a to z dôvodu absencie kontrol zo strany španielskych orgánov v rokoch 2016 až 2017, na účely overenia ochrany prirodzených biotopov chránených druhov voľne rastúcich rastlín v oblasti Kastília a León (Španielsko). Tieto kontroly boli podľa Komisie vyžadované na základe pravidiel krížového plnenia stanovených v nariadení (EÚ) č. 1306/2013(3), ktoré spája financovanie spoločnej poľnohospodárskej politiky(4) s dodržiavaním základných noriem poľnohospodármi, najmä v oblasti životného prostredia. Komisia konkrétne vytýkala Španielskemu kráľovstvu, že nekontrolovalo na mieste, či poľnohospodári, ktorí sú príjemcami pomoci Únie, dodržiavajú povinné požiadavky týkajúce sa hospodárenia (SMR) 3(5), ktoré sú vymedzené v súlade s prílohou II k nariadeniu č. 1306/2013 a na základe odkazu v tejto prílohe aj s opatreniami na vykonanie článku 6 ods. 1 a 2 smernice 92/43/EHS(6).
3.        V napadnutom rozsudku Všeobecný súd uviedol, že článok 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 stanovuje, že povinnosť vykonávať kontroly krížového plnenia sa týka len dodržiavania opatrení na vykonanie tejto smernice na vnútroštátnej úrovni. Keďže pritom v oblasti Kastília a León nebol prijatý žiadny plán ani iné ochranné opatrenie v súlade s článkom 6 ods. 1 a 2 smernice 92/43, požiadavky kladené na poľnohospodárov podľa SMR 3 neboli dostatočne presné na to, aby umožnili španielskym orgánom kontrolovať ich dodržiavanie. Všeobecný súd preto dospel k záveru, že Komisia nebola oprávnená považovať absenciu kontrol za nesúlad, a teda uplatniť finančnú opravu.
4.        Súdny dvor žiada o preskúmanie druhého odvolacieho dôvodu uvedeného Komisiou v jej odvolaní, ktorý sa týka výkladu článku 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013. Ide o kľúčové ustanovenie systému krížového plnenia, ktoré sa uplatňuje v rámci SPP a ktoré ešte nebolo predmetom rozhodnutia Súdneho dvora. Bude potrebné najmä určiť, či článok 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 vzhľadom na jeho znenie, normatívny kontext a účel bráni Komisii vylúčiť z financovania Úniou výdavky vynaložené z fondov EPZF a EPFRV(7) v prípade, keď – ako konštatoval Všeobecný súd v napadnutom rozsudku – absencia kontrol dodržiavania SMR 3 vyplýva z toho, že vnútroštátne orgány nešpecifikovali povinnosti, ktoré majú poľnohospodári splniť.
II.    Právny rámec
5.        Nariadenie č. 1306/2013, ktoré obsahuje hlavné pravidlá, ktorých sa týka toto konanie, stanovovalo pravidlá týkajúce sa financovania, riadenia a monitorovania SPP až do jeho zrušenia v januári 2023. Po tomto zrušení bolo nahradené nariadením (EÚ) 2021/2116(8). Nariadenie č. 1306/2013 upravovalo fondy, zabezpečovalo monitorovanie výdavkov a stanovovalo kontrolné mechanizmy pre poľnohospodársku pomoc. Pravidlá uplatnenia nariadenia č. 1306/2013 boli stanovené vykonávacím nariadením (EÚ) č. 809/2014(9) a vykonávacím nariadením (EÚ) č. 908/2014(10).
6.        Odôvodnenia 54, 55, 59 a 60 nariadenia č. 1306/2013 uvádzali:
„(54)      … systém krížového plnenia začleňuje do SPP základné normy pre životné prostredie… Cieľom krížového plnenia je prispieť k rozvoju udržateľného poľnohospodárstva prostredníctvom lepšej informovanosti na strane prijímateľov o potrebe dodržiavania týchto základných noriem. Jeho cieľom je tiež prispieť k tomu, aby bola SPP vo väčšom súlade s očakávaniami spoločnosti, a to prostredníctvom zlepšenia súladu tejto politiky s politikou v oblasti životného prostredia, verejného zdravia, zdravia zvierat, zdravia rastlín a dobrých životných podmienok zvierat. Systém krížového plnenia predstavuje neoddeliteľnú súčasť SPP, a preto by sa mal zachovať. Jeho pôsobnosť, ktorá zatiaľ spočíva v samostatných zoznamoch povinných požiadaviek týkajúcich sa hospodárenia a noriem pre dobrý poľnohospodársky a environmentálny stav pôdy, by sa však mala zefektívniť tak, aby sa zabezpečila konzistentnosť systému krížového plnenia a aby sa viac zviditeľnil. Na tieto účely by sa mali požiadavky a normy sformulovať do jedného zoznamu a zoskupiť podľa oblastí a otázok. …
(55)      Členské štáty musia plne zaviesť povinné požiadavky týkajúce sa hospodárenia s cieľom zabezpečiť funkčnosť na úrovni poľnohospodárskeho podniku a potrebné rovnaké zaobchádzanie s poľnohospodármi.
…
(59)      Prijímatelia by mali jasne vedieť, čo musia dodržiavať, pokiaľ ide o pravidlá týkajúce sa krížového plnenia. Na tento účel by členské štáty mali všetky požiadavky a normy, ktoré sú súčasťou týchto pravidiel, oznámiť vyčerpávajúcim, zrozumiteľným a vysvetľujúcim spôsobom, a ak je to možné, aj elektronickou cestou.
(60)      Na účinné uplatňovanie krížového plnenia je potrebné na úrovni prijímateľov overiť, že si plnia svoje povinnosti. …“
7.        Hlava V nariadenia č. 1306/2013, nazvaná „Systémy kontroly a sankcie“, obsahovala kapitolu I s názvom „Všeobecné pravidlá“. Táto kapitola obsahovala článok 58 tohto nariadenia s názvom „Ochrana finančných záujmov Únie“, ktorý stanovoval:
„1.      Členské štáty prijímajú v rámci SPP všetky právne predpisy, regulačné a správne opatrenia, ako aj všetky ďalšie opatrenia potrebné na zabezpečenie účinnej ochrany finančných záujmov Únie, najmä na:
a)      kontrolu zákonnosti a správnosti operácií financovaných z fondov;
…
c)      predchádzanie nezrovnalostiam a podvodom, ich zistenie a nápravu;
…
2.      Členské štáty zavedú účinné systémy riadenia a kontroly s cieľom zabezpečiť dodržiavanie právnych predpisov upravujúcich režimy podpory Únie, a tak minimalizovať riziko finančnej ujmy pre Úniu.
…“
8.        Hlava VI nariadenia č. 1306/2013, nazvaná „Krížové plnenie“, obsahovala kapitolu I s názvom „Rozsah pôsobnosti“, ktorá zahŕňala články 91 až 95 tohto nariadenia, ako aj kapitolu II s názvom „Systém kontroly a správne sankcie v súvislosti s krížovým plnením“, ktorá zahŕňala články 96 až 101 uvedeného nariadenia.
9.        Článok 91 nariadenia č. 1306/2013, nazvaný „Všeobecná zásada“, znel:
„1.      Keď prijímateľ uvedený v článku 92 nedodržiava pravidlá krížového plnenia stanovené v článku 93, uloží sa mu správn[a] sankcia.
2.      Správna sankcia uvedená v odseku 1 sa uplatňuje len vtedy, ak je nedodržanie pravidiel výsledkom konania alebo opomenutia, ktoré možno priamo pripísať príslušnému prijímateľovi…
…
3.      Na účely tejto hlavy sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
b)      ‚požiadavka‘ je každá jednotlivá povinná požiadavka týkajúca sa hospodárenia podľa práva Únie, ktorá je uvedená v prílohe II a ustanovená v danom akte a ktorá sa vo svojej podstate líši od akejkoľvek inej požiadavky uvedenej v rovnakom akte.“
10.      Článok 93 nariadenia č. 1306/2013 s názvom „Pravidlá krížového plnenia“ v odsekoch 1 a 2 stanovoval:
„1.      Pravidlá krížového plnenia pozostávajú z povinných požiadaviek týkajúcich sa hospodárenia podľa práva Únie a noriem pre dobrý poľnohospodársky a environmentálny stav pôdy stanovených na vnútroštátnej úrovni, ktoré sú uvedené v prílohe II a ktoré sa týkajú týchto oblastí:
a)      životné prostredie, zmena klímy a dobrý poľnohospodársky stav pôdy;
b)      verejné zdravie a zdravie zvierat a rastlín;
c)      dobré životné podmienky zvierat.
2.      Právne akty uvedené v prílohe II pokiaľ ide o povinné požiadavky týkajúce sa hospodárenia sa uplatňujú v znení, ktoré je v účinnosti, a v prípade smerníc v znení transponovanom členskými štátmi.“
11.      Článok 95 nariadenia č. 1306/2013, nazvaný „Informácie prijímateľom“, znel:
„Členské štáty poskytnú príslušným prijímateľom, v prípade potreby elektronicky, zoznam požiadaviek a noriem, ktoré sa majú uplatňovať na úrovni poľnohospodárskeho podniku, ako aj jasné a presné informácie o nich.“
12.      Článok 96 nariadenia č. 1306/2013, nazvaný „Kontroly krížového plnenia“, stanovoval:
„…
3.      Členské štáty vykonávajú kontroly na mieste, aby preverili, či prijímateľ plní povinnosti ustanovené v tejto hlave.
…“
Okolnosti predchádzajúce sporu
13.      Okolnosti predchádzajúce sporu boli opísané v bodoch 2 až 35 napadnutého rozsudku a pre potreby týchto návrhov ich možno zhrnúť takto.
14.      Na základe vyšetrovania vykonaného v autonómnej oblasti Kastília a León, ktoré sa týkalo podmienok vykonávania systému krížového plnenia stanoveného v hlave VI nariadenia č. 1306/2013, Komisia zistila v rámci troch hlavných kontrol v rokoch 2016 a 2017 viacero nedostatkov, ktoré sa týkali najmä rozsahu a kvality kontrol na mieste vykonaných španielskymi orgánmi. Podľa Komisie tieto nedostatky mohli predstavovať riziko pre fondy, a v dôsledku toho viesť k uplatneniu paušálnej finančnej opravy z celkovej sumy pomoci vyplatenej príjemcom, na ktorých sa vzťahoval systém krížového plnenia.
15.      V nadväznosti na komunikáciu medzi španielskymi orgánmi a Komisiou, najmä pokiaľ ide o výpočet rizika pre fondy, ktoré predstavovali zistené nedostatky, a tiež v nadväznosti na správu zmierovacieho orgánu prijatú na základe článku 40 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014, Komisia oznámila španielskym orgánom svoje konečné stanovisko. V tomto stanovisku trvala na svojich zisteniach týkajúcich sa nedostatkov v súvislosti s prvou a druhou hlavnou kontrolou, ako aj rizika, ktoré tieto nedostatky predstavujú pre fondy.
16.      Tieto zistenia sa týkali – pokiaľ ide o druhé zo štyroch porušení v rámci prvej hlavnej kontroly, ktorého sa ako jediného týka toto konanie – SMR 3 a absencie kontrol na ochranu prirodzených biotopov chránených druhov voľne rastúcich rastlín v rokoch nároku 2016 a 2017. Komisia konkrétne konštatovala, že španielske orgány nevykonali kontroly krížového plnenia, ako to vyžaduje článok 96 ods. 3 nariadenia č. 1306/2013, ako aj článok 24 ods. 1 a článok 65 ods. 1 vykonávacieho nariadenia č. 809/2014.
17.      Vzhľadom na všetky zistené nedostatky Komisia vo svojom konečnom stanovisku dospela k záveru, že za roky nároku 2016 a 2017 sa uplatní paušálna finančná oprava vo výške 5 % z 10 % celkovej sumy pomoci a za rok nároku 2018 vo výške 2 % z 10 % celkovej sumy pomoci. V spornom rozhodnutí tak Komisia vylúčila z financovania Úniou celkovú hrubú sumu 9 973 274,36 eura, čo vzhľadom na sumy, ktoré už boli vrátené v nadväznosti na predchádzajúce vyšetrovania, viedlo k čistej finančnej oprave vo výške 9 968 215,15 eura.
Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
18.      Žalobou z 19. augusta 2022 sa Španielske kráľovstvo domáhalo, aby Všeobecný súd zrušil sporné rozhodnutie v rozsahu, v akom sa ho týka. Na podporu svojej žaloby uviedlo dva žalobné dôvody, v ktorých namietalo rôzne nesprávne skutkové posúdenia, nesprávne právne posúdenia a nesprávne posúdenia, ktorých sa údajne dopustila Komisia.
19.      Konkrétne prvý žalobný dôvod obsahoval šesť častí, z ktorých prvé štyri sa týkali neexistencie vážnych a odôvodnených pochybností, pokiaľ ide o rôzne nedostatky zistené v rámci prvej a druhej hlavnej kontroly. Piata časť tohto žalobného dôvodu sa týkala porušenia zásady riadnej správy vecí verejných, ktorým bolo poznačené odmietnutie výpočtu sumy, ktorá mala byť vylúčená z financovania Úniou, založeného na extrapolácii navrhnutej Španielskym kráľovstvom. Šiesta časť tohto žalobného dôvodu, ako aj druhý žalobný dôvod sa týkali porušenia zásady proporcionality, ku ktorému prišlo pri paušálnej finančnej oprave uloženej Komisiou.
20.      V napadnutom rozsudku Všeobecný súd v celom rozsahu vyhovel druhej časti a čiastočne štvrtej časti prvého žalobného dôvodu z dôvodu, že Komisia nesprávne založila spornú paušálnu finančnú opravu na dvoch nedostatkoch: na jednej strane na absencii kontrol krížového plnenia SMR 3, v rozpore s článkom 96 ods. 3 nariadenia č. 1306/2013, a na druhej strane na chýbajúcich podpisoch príjemcov v správach o kontrole krížového plnenia, čím došlo k porušeniu článku 72 ods. 1 písm. b) bodu ii) vykonávacieho nariadenia č. 809/2014. Vo zvyšnej časti Všeobecný súd zamietol prvú a tretiu časť prvého žalobného dôvodu. Všeobecný súd piatu a šiestu časť prvého žalobného dôvodu ani druhý žalobný dôvod nepreskúmal.
21.      Pokiaľ ide o druhú časť prvého žalobného dôvodu, ktorej sa týka toto odvolanie, Všeobecný súd najprv uviedol, že podľa článku 93 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013 sú pravidlá krížového plnenia SMR stanovené v prílohe II k tomuto nariadeniu. Pokiaľ ide konkrétnejšie o SMR 3, táto príloha II odkazuje na článok 6 ods. 1 a 2 smernice 92/43, ktorý stanovuje, že členské štáty vytvoria pre osobitné územia ochrany biotopov chránených druhov voľne rastúcich rastlín potrebné ochranné opatrenia, ktoré v prípade potreby zahŕňajú vhodné plány riadenia, a prijmú vhodné opatrenia na zabránenie poškodzovaniu týchto biotopov. Všeobecný súd tiež uviedol, že v oblasti Kastília a León bol článok 6 ods. 1 a 2 smernice 92/43 prebratý dekrétom č. 63/2007(11), ktorý obsahuje zoznam chránených druhov voľne rastúcich rastlín v tejto autonómnej oblasti Španielska.
22.      Všeobecný súd ďalej konštatoval, že spojenie dekrétu č. 63/2007, ktorý uznáva prítomnosť chránených druhov voľne rastúcich rastlín v oblasti Kastília a León, a absencie kontrol krížového plnenia SMR 3, ktoré sú osobitne zamerané na ochranu takýchto druhov, predstavuje dôkaz o vážnych a odôvodnených pochybnostiach, ktoré môžu pretrvávať, pokiaľ ide o vykonané kontroly. V súlade s ustálenou judikatúrou uplatniteľnou v tejto oblasti z toho vyvodil, že Španielske kráľovstvo musí preukázať, že zistenia Komisie sú nesprávne.
23.      Všeobecný súd napokon zdôraznil, že v súlade s článkom 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 sa povinnosť vykonávať kontroly krížového plnenia SMR 3 týka len dodržiavania opatrení na prebratie smernice 92/43 na vnútroštátnej úrovni. Podľa tohto ustanovenia sa totiž právne akty uvedené v prílohe II k tomuto nariadeniu, ktoré sa týkajú SMR, uplatňujú len v platnom znení a v prípade smerníc v znení transponovanom členskými štátmi. V prejednávanej veci pritom vzhľadom na neexistenciu akéhokoľvek ochranného opatrenia vopred vymedzeného španielskymi orgánmi v zmysle článku 6 ods. 1 a 2 smernice 92/43 neboli požiadavky kladené na poľnohospodárov podľa SMR 3 dostatočne presné na to, aby dodržiavanie týchto požiadaviek mohli španielske orgány účinne kontrolovať. Všeobecný súd konštatoval, že z uvedeného vyplýva, že Španielske kráľovstvo oprávnene tvrdilo, že absenciu kontroly krížového plnenia SMR 3 nemohla Komisia považovať za nesúlad.
24.      Sporné rozhodnutie bolo napadnutým rozsudkom zrušené v celosti v rozsahu, v akom sa týkalo Španielskeho kráľovstva. Pokiaľ ide o rozsah tohto zrušenia, Všeobecný súd v podstate uviedol, že bez zohľadnenia nedostatkov spochybnených v druhej a štvrtej časti prvého žalobného dôvodu by výpočet celkovej výšky paušálnej finančnej opravy bol za normálnych okolností odlišný a že teda prináleží Komisii, aby z uvedeného zrušenia vyvodila dôsledky.
Návrhy účastníkov odvolacieho konania
25.      Komisia vo svojom odvolaní navrhuje, aby Súdny dvor:
–        zrušil bod 1 výroku napadnutého rozsudku v rozsahu, v akom sa ním vyhovuje druhej časti prvého žalobného dôvodu,
–        zamietol druhú časť prvého žalobného dôvodu ako nedôvodnú,
–        vrátil vec Všeobecnému súdu na rozhodnutie o piatej a šiestej časti prvého žalobného dôvodu, ako aj o druhom žalobnom dôvode a
–        uložil Španielskemu kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania.
26.      Španielske kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor:
–        zamietol odvolanie,
–        uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
Právna analýza
27.      Na podporu svojho odvolania Komisia uvádza dva odvolacie dôvody, z ktorých prvý je založený na nesprávnom uplatnení pravidiel upravujúcich výkon dôkazného bremena v rámci postupu zúčtovania výdavkov a druhý na nesprávnom výklade povinností členských štátov, pokiaľ ide o uplatňovanie SMR 3 a kontroly ich dodržiavania poľnohospodármi.
28.      V súlade so žiadosťou Súdneho dvora sa moja analýza bude týkať druhého z týchto odvolacích dôvodov, ktorý sa týka najmä výkladu článku 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013.
Argumentácia účastníkov konania
29.      V druhom odvolacom dôvode uvedenom na podporu svojho odvolania Komisia tvrdí, že Všeobecný súd nesprávne dospel k záveru, že Španielske kráľovstvo mohlo vyvrátiť dôkaz o existencii vážnych a odôvodnených pochybností, pokiaľ ide o povinnosť vykonať kontroly na mieste s cieľom zabezpečiť dodržiavanie SMR 3, tým, že sa odvolalo na to, že samo nešpecifikovalo vo vnútroštátnom práve povinnosti vyplývajúce z článku 6 ods. 1 a 2 smernice 92/43. Konkrétnejšie sa Komisia domnieva, že tento záver Všeobecného súdu sa nemôže zakladať na článku 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013. Toto ustanovenie nemožno vykladať tak, že znamená, že členský štát nemusí vykonávať kontroly krížového plnenia na mieste, ak požiadavky, ktoré sa majú overiť, neboli predtým stanovené vnútroštátnymi orgánmi. Naopak, ak členský štát nedodrží svoju povinnosť zaviesť SMR, a z tohto dôvodu sa nevykoná žiadna kontrola na mieste, tento členský štát si neplní svoju povinnosť mať systém kontrol zaručujúci účinnú kontrolu dodržiavania SMR, ako to vyžaduje najmä článok 96 ods. 3 nariadenia č. 1306/2013, ako aj článok 24 ods. 1 a článok 65 ods. 1 vykonávacieho nariadenia č. 809/2014. Odlišný výklad by mohol tak zbaviť potrebného účinku nariadenie č. 1306/2013 a vykonávacie nariadenie č. 809/2014, ako aj nesplniť účel požiadaviek stanovených v oblasti krížového plnenia.
30.      Španielske kráľovstvo spochybňuje tieto tvrdenia, pričom sa domnieva, že výklad článku 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013, ako ho podal Všeobecný súd v napadnutom rozsudku, je správny. Španielske kráľovstvo konkrétne tvrdí, že práve členské štáty vymedzujú obsah SMR 3 v rámci prebratia smernice 92/43. Pri implementácii tejto smernice v oblasti Kastília a León sa španielske orgány domnievali, že nebolo potrebné prijať plány obnovy alebo ochrany biotopov chránených druhov voľne rastúcich rastlín ani iné ochranné opatrenia podľa článku 6 ods. 1 a 2 smernice 92/43, ktoré by ukladali poľnohospodárom povinnosti v rámci ich činnosti. V tejto súvislosti je podľa Španielskeho kráľovstva absencia kontrol na mieste odôvodnená, keďže podľa článku 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 musia byť SMR 3 predmetom kontroly s prihliadnutím na spôsob, akým členský štát prebral smernicu 92/43. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, to neznamená, že členský štát nemá spoľahlivý a funkčný kontrolný systém v rámci systému krížového plnenia, ktorý vyžaduje nariadenie č. 1306/2013.
Právne posúdenie
31.      Na úvod treba pripomenúť, že prejednávaná vec sa týka rozhodnutia prijatého Komisiou v rámci postupu zúčtovania výdavkov stanoveného v článku 52 nariadenia č. 1306/2013. Cieľom tohto postupu, ktorý prebieha medzi touto inštitúciou a každým z členských štátov, ktoré získali financovanie SPP, je overiť, či dotknutý členský štát má, ako to vyžaduje článok 58 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013, účinné systémy kontroly a riadenia, ktoré umožňujú zabezpečiť dodržiavanie právnych predpisov upravujúcich schémy pomoci Únie a minimalizovať riziko finančnej ujmy pre Úniu. Postup zúčtovania výdavkov sa týka aj otázky, či v rámci tohto systému dotknutý členský štát vykonal kontroly potrebné na určenie, či boli dodržané pravidlá stanovené v nariadení č. 1306/2013, vrátane pravidiel týkajúcich sa krížového plnenia. Ako Všeobecný súd správne zdôrazňuje v bode 75 napadnutého rozsudku, ak tieto kontroly neboli vykonané alebo boli nedostatočné, Komisia je povinná vykonať finančnú opravu s cieľom zabrániť tomu, že sumy budú účtované fondom bez toho, aby sa použili na financovanie cieľa sledovaného právom Únie.(12)
32.      Okrem toho z ustálenej judikatúry vyplýva, že na účely preukázania existencie porušenia pravidiel spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov prináleží Komisii predložiť dôkaz o vážnych a odôvodnených pochybnostiach, ktoré má v súvislosti s kontrolami vykonanými vnútroštátnymi správnymi orgánmi alebo s nesprávnosťou číselných údajov, ktoré poskytli, bez toho, aby musela vyčerpávajúcim spôsobom preukázať nedostatočnosť týchto kontrol alebo nesprávnosť týchto číselných údajov. Toto zmiernenie dôkazného bremena Komisie možno vysvetliť tým, že práve členský štát má najlepšiu možnosť zhromaždiť a overiť údaje potrebné na zúčtovanie výdavkov fondov, a preto mu prináleží, aby predložil čo najpodrobnejší a najúplnejší dôkaz o skutočnom stave jeho kontrol alebo číselných údajov, a prípadne o nepresnostiach v tvrdeniach Komisie.(13)
33.      V prejednávanej veci Všeobecný súd na jednej strane v bodoch 76 a 77 napadnutého rozsudku konštatoval, že vzhľadom na to, že španielske orgány nevykonali kontroly krížového plnenia SMR 3 v oblasti Kastília a León, Komisii sa podarilo vo svojom konečnom stanovisku preukázať existenciu vážnych a odôvodnených pochybností v zmysle judikatúry uvedenej v predchádzajúcom bode, a že Španielskemu kráľovstvu preto prináleží preukázať, že zistenia Komisie boli nesprávne. V bode 79 napadnutého rozsudku však Všeobecný súd na druhej strane usúdil, že argumentácia Španielskeho kráľovstva založená na neexistencii presných špecifikácií na základe článku 6 ods. 1 a 2 smernice 92/43,
ktoré by umožnili poľnohospodárom chrániť druhy voľne rastúcich rastlín v oblasti Kastília a León, umožnila vyvrátiť záver Komisie, podľa ktorého kontroly krížového plnenia SMR 3 neboli v súlade s predpismi.
34.      V prvom rade, pokiaľ ide o záver Všeobecného súdu týkajúci sa preukázania vážnych a odôvodnených pochybností Komisiou, treba uviesť, že systém krížového plnenia zavedený nariadením č. 1306/2013 totiž vyžaduje, aby poľnohospodári, ktorí sú príjemcami pomoci uvedenej v článku 92 tohto nariadenia, dodržiavali určité pravidlá na ochranu životného prostredia, verejného zdravia a dobrých životných podmienok zvierat. Podľa článku 93 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013 tieto pravidlá zahŕňajú najmä SMR, ktoré sú uvedené v jedinom zozname a zoskupené podľa oblastí a tém v prílohe II k tomuto nariadeniu.(14)
35.      Pokiaľ ide o konkrétny cieľ ochrany biodiverzity, príloha II k uvedenému nariadeniu v rubrike „SMR 3“ uvádza, že pravidlami, ktoré musia poľnohospodári dodržiavať, sú najmä pravidlá stanovené v smernici 92/43, konkrétnejšie v jej článku 6 ods. 1 a 2. Ako uviedol Všeobecný súd v bode 72 napadnutého rozsudku, toto ustanovenie stanovuje, že na jednej strane členské štáty vytvoria pre osobitné územia ochrany biotopov chránených druhov voľne rastúcich rastlín potrebné ochranné opatrenia, ktoré v prípade potreby zahŕňajú vhodné plány riadenia, a že na druhej strane členské štáty prijmú vhodné opatrenia na zabránenie poškodzovaniu týchto biotopov. V oblasti Kastília a León, ktorá je španielskou autonómnou oblasťou dotknutou v prejednávanej veci, bol článok 6 ods. 1 a 2 smernice 92/43 prebratý dekrétom č. 63/2007. Tento dekrét obsahoval zoznam chránených druhov voľne rastúcich rastlín a predpokladal prijatie plánov obnovy a ochrany biotopov týchto druhov.(15)
36.      Z uvedeného vyplýva, že Všeobecný súd mohol oprávnene konštatovať, že Komisia preukázala existenciu vážnych a odôvodnených pochybností v zmysle judikatúry uvedenej v bode 32 vyššie, keďže napriek tomu, že prítomnosť chránených druhov voľne rastúcich rastlín v oblasti Kastília a León bola uznaná vnútroštátnou právnou úpravou preberajúcou smernicu 92/43, nebola vykonaná žiadna kontrola krížového plnenia SMR 3, ktorá by bola osobitne zameraná na ochranu takýchto druhov.
37.      V druhom rade, pokiaľ ide o záver Všeobecného súdu, podľa ktorého Španielske kráľovstvo vyvrátilo existenciu takejto vážnej a odôvodnenej pochybnosti, treba konštatovať, že toto posúdenie je založené na výklade článku 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013, ako ho Všeobecný súd podal v bode 78 napadnutého rozsudku a uplatnil v prejednávanej veci v bode 79 tohto rozsudku. Všeobecný súd v podstate konštatoval, že v súlade so znením tohto ustanovenia sa povinnosť vykonávať kontroly krížového plnenia týka iba dodržiavania opatrení na vykonanie smernice 92/43 na vnútroštátnej úrovni, v dôsledku čoho v prípadoch, keď nebol prijatý žiadny plán ani iné ochranné opatrenie, povinnosti spadajúce do SMR 3 nie sú dostatočne presné na to, aby sa od vnútroštátnych orgánov vyžadovala kontrola ich dodržiavania.
38.      Na účely určenia, či výklad podaný Všeobecným súdom a jeho uplatnenie v prejednávanej veci sú poznačené pochybením, ako tvrdí Komisia, treba uviesť, že Súdny dvor opakovane pripomenul výkladové pravidlá, z ktorých treba vychádzať pri výklade určitého ustanovenia práva Únie. Podľa ustálenej judikatúry je na účely takéhoto výkladu potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou.(16)
39.      Pokiaľ ide o doslovný výklad, článok 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 stanovuje, že právne akty uvedené v jeho prílohe II v súvislosti so SMR sa uplatňujú v platnom znení a „v prípade smerníc v znení transponovanom členskými štátmi“. Z toho vyplýva, že ak sú SMR vymedzené vzhľadom na smernicu, ako je to v prejednávanej veci, kontroly krížového plnenia vykonávané na overenie dodržiavania týchto SMR sa musia uskutočniť s prihliadnutím na pravidlá, ktoré vykonávajú dotknutú smernicu, tak ako boli prijaté vnútroštátnymi orgánmi. Cieľom článku 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 je teda spresniť normatívny rámec, na základe ktorého sú členské štáty povinné preskúmať, či poľnohospodári, ktorí získali financovanie SPP, dodržiavajú pravidlá krížového plnenia stanovené v tomto nariadení. Na rozdiel od výkladu, ktorý podal Všeobecný súd v napadnutom rozsudku, pritom žiadny prvok znenia tohto ustanovenia neumožňuje chápať ho tak, že členský štát je v prípade, že nie sú špecifikované SMR, oslobodený od svojej povinnosti vykonať kontroly krížového plnenia. Ide o sylogizmus, ktorý podľa môjho názoru nemá oporu v znení uvedeného ustanovenia.
40.      Okrem toho treba uviesť, že pokiaľ ide o prípady, keď sú SMR vymedzené vzhľadom na smernicu, článok 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 používa vo svojom francúzskom jazykovom znení výraz „v znení transponovanom“ na označenie znenia, podľa ktorého vnútroštátne orgány musia vykonať svoje kontroly krížového plnenia(17). Samotné znenie článku 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 teda predpokladá, že vnútroštátne orgány už predtým prijali opatrenia na základe SMR vo vzťahu k dotknutej smernici. V dôsledku toho znenie tohto ustanovenia nemožno použiť na vyvodenie akýchkoľvek právnych dôsledkov, ak nebola vykonaná konkretizácia SMR.
41.      Z uvedeného vyplýva, že z doslovného hľadiska článok 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 nemožno vykladať v tom zmysle, že členský štát nie je povinný vykonať kontroly krížového plnenia, ak povinnosti vyplývajúce zo smernice, na ktorú odkazuje príloha II k tomuto nariadeniu, neboli vnútroštátnymi orgánmi špecifikované.
42.      Okrem toho, aj keby sme predpokladali, že znenie článku 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 možno považovať za nejednoznačné, predchádzajúce konštatovanie sa mi zdá byť podporené aj kontextuálnym a teleologickým výkladom tohto ustanovenia, ktoré však Všeobecný súd nepreskúmal.
43.      Pokiaľ ide o kontextuálny výklad, treba uviesť, že článok 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 sa nachádza v hlave VI tohto nariadenia s názvom „Krížové plnenie“. Článok 96 uvedeného nariadenia, ktorý patrí do tej istej hlavy, stanovuje povinnosť členských štátov vykonávať kontroly v záujme overenia, či príjemcovia finančnej pomoci Únie dodržiavajú SMR, a to najmä formou kontrol na mieste. Táto povinnosť je v podobnom znení zopakovaná v článku 24 ods. 1 písm. c), ako aj v článku 65 ods. 1 vykonávacieho nariadenia č. 809/2014, ktoré spresňujú, že kontroly zo strany vnútroštátnych orgánov sa musia vykonávať tak, aby sa zabezpečilo účinné overenie požiadaviek a noriem uplatniteľných v oblasti krížového plnenia. Keďže pritom tieto ustanovenia nestanovujú žiadnu výnimku, pokiaľ ide o vykonávanie kontrol, článok 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 nemožno z dôvodov koherencie vykladať tak, že umožňuje upustiť od hlavnej povinnosti, ktorá členským štátom vyplýva zo systému krížového plnenia.
44.      Navyše treba konštatovať, podobne, ako to urobila Komisia, že uvedené zjavne znamená, že požiadavky vyplývajúce pre poľnohospodárov z SMR boli vymedzené dostatočne presne na to, aby umožnili účinnú kontrolu ich dodržiavania a aby si ich poľnohospodári boli vedomí. Okrem toho, ako je uvedené v bode 40 vyššie, že túto povinnosť možno vyvodiť zo samotného znenia článku 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013, tento aspekt je ešte zjavnejší zo znenia odôvodnení 55, 59 a 60 tohto nariadenia. Tieto odôvodnenia totiž spresňujú systém krížového plnenia zavedený nariadením č. 1306/2013, keď uvádzajú, že na jednej strane členské štáty majú povinnosť v plnej miere zaviesť SMR, aby sa stali funkčnými na úrovni poľnohospodárskych podnikov, a že na druhej strane poľnohospodári musia jasne vedieť, aké sú ich povinnosti, pokiaľ ide o SMR. Tieto vyhlásenia sú prevzaté najmä do článku 95 nariadenia č. 1306/2013, podľa ktorého sú členské štáty povinné oznámiť poľnohospodárom zoznam požiadaviek a noriem, ktoré sa majú uplatňovať na úrovni poľnohospodárskeho podniku, ako aj jasné a presné informácie o nich.
45.      Z uvedeného vyplýva, že z kontextuálneho hľadiska nemohol Všeobecný súd v prípade, keď SMR ešte treba vymedziť vzhľadom na smernicu, vykladať článok 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 tak, že oslobodzuje členský štát od jeho povinnosti vykonať kontroly krížového plnenia z dôvodu, že nie sú špecifikované povinnosti pre poľnohospodárov. Povinnosť členských štátov vykonať tento druh kontrol totiž predpokladá, že vnútroštátne orgány vopred vymedzia požiadavky, ktoré musia poľnohospodári splniť, v dôsledku čoho neexistencia takéhoto spresnenia, a teda aj kontrol krížového plnenia, by mala viesť Komisiu ku konštatovaniu nesúladu.
46.      Napokon, pokiaľ ide o teleologický výklad, odôvodnenie Všeobecného súdu sa mi zdá byť tiež v rozpore s účelom nariadenia č. 1306/2013, a najmä s účelom pravidiel stanovených v tomto nariadení v oblasti krížového plnenia. V tejto súvislosti stačí pripomenúť, že cieľom týchto pravidiel je zabezpečiť prepojenie medzi financovaním Úniou na základe fondov a dosiahnutím cieľov sledovaných inými politikami Únie, ako je ochrana životného prostredia, zo strany príjemcov tohto financovania. Ako Všeobecný súd uviedol v bode 46 napadnutého rozsudku, z fondov sa financujú len intervencie uskutočnené v súlade s ustanoveniami práva Únie. Cieľ sledovaný nariadením č. 1306/2013, ktorým sa zavádza systém krížového plnenia, ako aj cieľ pravidiel, ktoré stanovuje, by však bol spochybnený, ak by sa článok 93 ods. 2 tohto nariadenia vykladal tak, že umožňuje členským štátom vyhnúť sa ich kontrolnej povinnosti tým, že sa odvolajú na vlastné neposkytnutie spresnení, pokiaľ ide o požiadavky, ktoré musia poľnohospodári splniť na základe SMR.
47.      Z vyššie uvedeného vyplýva, že žiadne z pravidiel, ktoré Súdny dvor stanovil na účely výkladu ustanovenia práva Únie, neumožňuje prijať výklad článku 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 podaný Všeobecným súdom, ako vyplýva z bodu 78 napadnutého rozsudku.
48.      Tvrdenia, ktoré Španielske kráľovstvo uviedlo vo svojich písomných podaniach, nemôžu spochybniť predchádzajúci záver.
49.      Po prvé treba zamietnuť tvrdenie, podľa ktorého by uplatnenie finančnej opravy v prípade, že vnútroštátne orgány, ako je to v prejednávanej veci, neprijali špecifikácie na základe SMR, viedlo k sankcionovaniu poľnohospodárov za pochybenie, ktoré im nemožno pripísať. V tejto súvislosti stačí uviesť, že v súlade s článkom 91 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013 môžu byť poľnohospodári sankcionovaní len za porušenia pravidiel krížového plnenia, ktoré im možno pripísať, čo vylučuje akýkoľvek vplyv finančnej opravy, ktorú Komisia uplatnila v napadnutom rozhodnutí, ktoré možno pripísať iba španielskym orgánom, na týchto poľnohospodárov. Okrem toho, ako správne zdôrazňuje Komisia, postup zúčtovania výdavkov je postup medzi touto inštitúciou a dotknutým členským štátom, v rámci ktorého je v prípade nesúladu v podobe absencie kontrol výlučne zodpovedný členský štát. Škoda spôsobená poľnohospodárom týmto správaním členského štátu by navyše mohla viesť ku kompenzácii za porušenie práva Únie, ktorého sa dopustil tento štát.
50.      Po druhé, aj keby Komisia uviedla článok 95 nariadenia č. 1306/2013 po prvýkrát až vo svojom odvolaní na Súdnom dvore, ako tvrdí Španielske kráľovstvo, takáto zmienka nemôže predstavovať nové tvrdenie, ktoré by mohlo byť zamietnuté ako neprípustné. Komisia sa totiž odvoláva na toto ustanovenie obsiahnuté v hlave VI nariadenia č. 1306/2013, ktorá sa týka pravidiel krížového plnenia, s cieľom objasniť kontextuálny výklad, ktorý podľa jej názoru vyžaduje článok 93 ods. 2 tohto nariadenia. Ako bolo pritom uvedené v bode 38 vyššie, na účely určenia, či výklad podaný Všeobecným súdom a jeho uplatnenie na prejednávanú vec v napadnutom rozsudku boli poznačené pochybením, je potrebné určiť zmysel tohto ustanovenia okrem iného s prihliadnutím na jeho normatívny kontext. Treba teda konštatovať, že odvolanie sa Komisie na článok 95 nariadenia č. 1306/2013 bolo relevantné a prípustné v rámci právnej analýzy, ktorá sa mala vykonať v tomto konaní.
51.      Po tretie, pokiaľ ide o tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého sa španielske orgány domnievali, že nebolo potrebné prijať plány obnovy alebo ochrany biotopov chránených druhov voľne rastúcich rastlín ani iné ochranné opatrenia na základe článku 6 ods. 1 a 2 smernice 92/43, ktoré ukladajú poľnohospodárom povinnosti v rámci ich činnosti, treba konštatovať, že toto tvrdenie je v rozpore so samotným obsahom dekrétu č. 63/2007, ako ho opísal Všeobecný súd v napadnutom rozsudku. Z bodu 79 tohto rozsudku totiž vyplýva, že dekrét č. 63/2007 obsahoval nielen zoznam chránených druhov voľne rastúcich rastlín v oblasti Kastília a León, ale tiež predpokladal prijatie plánov obnovy a ochrany biotopov týchto druhov. To svedčí o tom, že podľa názoru španielskych orgánov boli v čase prijatia zoznamu chránených druhov voľne rastúcich rastlín v oblasti Kastília a León potrebné osobitné opatrenia na vykonanie článku 6 ods. 1 a 2 smernice 92/43.
52.      Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri výklade článku 93 ods. 2 nariadenia č. 1306/2013, keď na základe tohto ustanovenia v bode 82 napadnutého rozsudku dospel k záveru, že Španielske kráľovstvo bolo schopné vyvrátiť záver vyjadrený Komisiou v jej konečnom stanovisku, podľa ktorého kontroly krížového plnenia SMR 3 týmto členským štátom neboli v súlade s predpismi.
53.      Druhému odvolaciemu dôvodu by sa podľa môjho názoru malo vyhovieť, čo nevyhnutne znamená zrušenie napadnutého rozsudku. Okrem toho, keďže Súdny dvor má k dispozícii potrebné podklady na to, aby s konečnou platnosťou rozhodol o druhej časti prvého žalobného dôvodu v konaní na prvom stupni, mala by sa v súlade s článkom 61 prvým odsekom Štatútu Súdneho dvora Európskej únie táto časť zamietnuť. Nakoniec, keďže Všeobecný súd v prvostupňovom konaní meritórne nerozhodol o piatej a šiestej časti prvého žalobného dôvodu, ako aj o druhom žalobnom dôvode, ktoré vznieslo Španielske kráľovstvo, vec by mala byť vrátená Všeobecnému súdu.
Návrh
54.      Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor:
–        zrušil rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie z 20. novembra 2024, Španielsko/Komisia (T‑508/22, EU:T:2024:855),
–        vrátil vec Všeobecnému súdu, aby meritórne rozhodol o piatej a šiestej časti prvého žalobného dôvodu, ako aj o druhom žalobnom dôvode
–        a uložil Španielskemu kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania.
1      Jazyk prednesu: francúzština.
2      Ú. v. EÚ L 157, 2022, s. 15, ďalej len „sporné rozhodnutie“.
3      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 549
4      Ďalej len „SPP“.
5      Ďalej len „SMR 3“.
6      Smernica Rady z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Ú. v. ES L 206, 1992, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102).
7      Ďalej spoločne len „fondy“.
8      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 2. decembra 2021 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky a o zrušení nariadenia (EÚ) č. 1306/2013 (Ú. v. EÚ L 435, 2021, s. 187).
9      Vykonávacie nariadenie Komisie zo 17. júla 2014, ktorým sa stanovujú pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 v súvislosti s integrovaným administratívnym a kontrolným systémom, opatreniami na rozvoj vidieka a krížovým plnením (Ú. v. EÚ L 227, 2014, s. 69) (ďalej len „vykonávacie nariadenie č. 809/2014“).
10      Vykonávacie nariadenie Komisie zo 6. augusta 2014, ktorým sa stanovujú pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 vzhľadom na platobné agentúry a ostatné orgány, finančné hospodárenie, schvaľovanie účtovných závierok, pravidlá kontroly, zábezpeky a transparentnosť (Ú. v. EÚ L 255, 2014, s. 59), zmenené vykonávacím nariadením Komisie (EÚ) 2018/56 z 12. januára 2018 (Ú. v. EÚ L 10, 2018, s. 9) (ďalej len „vykonávacie nariadenie č. 908/2014“).
11      Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (dekrét č. 63/2007, ktorým sa zriaďuje katalóg chránených rastlín v oblasti Kastília a León a systém ochrany nazývaný „mikrorezervácia flóry“) zo 14. júna 2007 (BOCL č. 119 z 20. júna 2007, s. 13197) (ďalej len „dekrét č. 63/2007“).
12      Pozri okrem iného rozsudok z 11. januára 2001, Grécko/Komisia (C‑247/98, EU:C:2001:4, bod 14), uvedený v napadnutom rozsudku.
13      Pozri rozsudok zo 6. novembra 2014, Holandsko/Komisia (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, bod 58 a citovaná judikatúra).
14      Pozri v tejto súvislosti odôvodnenie 55 nariadenia č. 1306/2013.
15      Pozri v tejto súvislosti aj bod 79 napadnutého rozsudku.
16      Pozri okrem iného rozsudok z 22. februára 2024, Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161, bod 30 a citovaná judikatúra).
17      Pozri tiež okrem iného jazykové znenia tohto ustanovenia v angličtine („implemented“), nemčine („umgesetzt“), taliančine („attuate“), portugalčine („transpostas“), holandčine („omgezet“), litovčine („įgyvendintos“), slovenčine (transponovanom), dánštine („gennemført“) alebo estónčine („rakendatutena“).