62014CC0591
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 30. marts 2017 (
1
)
Sag C-591/14
Europa-Kommissionen
mod
Kongeriget Belgien
»Traktatbrud – manglende overholdelse af en afgørelse fra Kommissionen om statsstøtte – afgørelse 2011/678/EU – statsstøtte til finansiering af screening for overførbare spongiforme encephalopatier (TSE) hos kvæg – manglende tilbagesøgning af den tildelte støtte – forsvarsanbringender – vanskeligheder forbundet med at identificere støttemodtagerne«
Indledning
1.
Den foreliggende sag angår et søgsmål anlagt i medfør af artikel 108, stk. 2, TEUF mod Kongeriget Belgien, hvormed Europa-Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 288, stk. 4, TEUF og artikel 2-4 i Kommissionens afgørelse 2011/678/EU af 27. juli 2011 om Belgiens statsstøtte til finansiering af screening for overførbare spongiforme encephalopatier (TSE) hos kvæg (statsstøtte C 44/08 (ex NN 45/04)) (herefter »den omtvistede afgørelse«) (
2
), idet det ikke inden for de fastsatte frister har truffet alle de foranstaltninger, som er nødvendige for hos modtagerne at tilbagesøge den statsstøtte, som er erklæret ulovlig og uforenelig med det indre marked i nævnte afgørelses artikel 1, stk. 3 og 4, og idet det ikke inden for den fastsatte frist har underrettet Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet for at efterkomme denne afgørelse.
Baggrunden for tvisten
Finansiering af test til screening for overførbare spongiforme encephalopatier (TSE) hos kvæg i Belgien
2.
Det fremgår af sagsakterne, at Kongeriget Belgien i perioden 2001-2006 afholdt alle eller en del af udgifterne til test til screening for TSE hos kvæg (herefter »BSE-test«), der har været obligatoriske siden den 1. januar 2001.
3.
I perioden fra den 1. januar 2001 til den 31. december 2001 blev disse udgifter finansieret via direkte støtte fra den belgiske statskasse.
4.
Fra den 1. januar 2002 til den 30. juni 2004 blev BSE-testene forfinansieret af Bureau d’intervention et de restitution belge (BIRB), der er en forbundsinstitution med status af juridisk person
5.
Fra den 1. juli til den 30. november 2004 blev disse test forfinansieret af Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (AFSCA), der er en offentlig institution med status af juridisk person.
6.
Mellem den 1. december 2004 og den 31. december 2005 blev BSE-testene finansieret i henhold til bestemmelserne i kongelig anordning af 15. oktober 2004 om finansiering af screening for overførbare spongiforme encephalopatier hos dyr (herefter »kongelig anordning af 15. oktober 2004«) (
3
) og lov af 9. december 2004 om finansiering af AFSCA (herefter »lov af 9. december 2004«) (
4
). Med kongelig anordning af 15. oktober 2004 blev der indført et gebyr på 10,70 EUR pr. kreatur, som blev frembudt til slagtning og skulle underkastes en hurtig BSE-test. Dette gebyr skulle opkræves af AFSCA og påhvilede slagteriet (
5
). Det fremgår af sagsakterne, at BSE-testene i denne periode blev finansieret dels via de gebyrer, der blev opkrævet i henhold til kongelig anordning af 15. oktober 2004, dels via AFSCA’s reserver og det forskud, som blev stillet til rådighed af statskassen og skulle betales tilbage (
6
).
7.
Finansieringen af BSE-testene blev igen ændret med ikrafttrædelsen af to kongelige anordninger vedtaget den 10. november 2005, hvor den ene fastsatte de i artikel 4 i lov af 9. december 2004 omhandlede afgifter (
7
), mens den anden vedrørte de i artikel 5 i samme lov omhandlede gebyrer (herefter »de kongelige anordninger af 10. november 2005«) (
8
). Den første af disse anordninger, hvormed kongelig anordning af 15. oktober 2004 blev ophævet, bestemmer, at de erhvervsdrivende skal betale en årlig afgift til AFSCA afhængigt af aktivitetssektor og enhed. Der er navnlig tale om syv aktivitetssektorer (landbrugsleverancer, primærproduktion, forarbejdning, engroshandel, detailhandel, hotel- og restaurationsbranchen, transport) (
9
). Den anden kongelige anordning indeholder bestemmelser om et gebyr for tjenester leveret af AFSCA, som kan tilskrives en bestemt erhvervsdrivende, herunder navnlig »lovbestemte prøveudtagninger og analyser« (
10
). De kongelige anordninger af 10. november 2005 trådte i kraft den 31. december 2005.
8.
Finansieringen af BSE-testene i Belgien har givet anledning til forskellige indgreb fra Kommissionens side i henhold til traktatens bestemmelser om statsstøtte.
9.
Ved beslutning af 13. februar 2002 (
11
) godkendte Kommissionen således den støtte, der blev ydet i perioden mellem den 1. januar og den 30. juni 2002 (herefter »beslutningen af 2002«).
10.
I 2005 fritog den i medfør af artikel 15, litra d), i forordning (EF) nr. 1/2004 (
12
) støtteordninger kaldet »forfinansiering af BSE-test«, der trådte i kraft den 1. januar 2003, og »finansiering af BSE-test«, der trådte i kraft den 15. oktober 2004 (
13
). Med den første ordning blev der fastsat en maksimal støtteintensitet på 40 EUR, og med den anden ordning en maksimal støtteintensitet på 33,38 EUR pr. test.
11.
Ligeledes i 2005 godkendte Kommissionen på grundlag af artikel 87, stk. 3, litra c), EF en finansiel støtte på op til 33,38 EUR pr. test, som skulle finansieres via de afgifter, der er pålagt hele fødevarekæden, og som blev planlagt i forbindelse med reformen af AFSCA’s finansieringsordning, som blev gennemført ved de kongelige anordninger af 10. november 2005 (herefter »beslutningen af 2005«) (
14
). I samme beslutning konkluderede Kommissionen, at hverken finansieringen af AFSCA via gebyrerne for ydelser leveret til bestemte erhvervsdrivende eller finansieringen af den globale stikprøvekontrol via de faste afgiftsbeløb, der opkræves i hele fødevarekæden, var statsstøtte (
15
).
Den omtvistede afgørelse
12.
Efter at have modtaget klager i 2004 sendte Kommissionen Kongeriget Belgien en anmodning om oplysninger vedrørende foranstaltningerne til finansiering af BSE-testene. De belgiske myndigheder besvarede denne anmodning henholdsvis den 6. februar og den 14. maj 2004.
13.
Ved skrivelse af 23. januar 2004 anmeldte Kongeriget Belgien en støtteforanstaltning til finansiering af screening for TSE hos dyr til Kommissionen (
16
). Med denne foranstaltning blev der indført en forfinansiering af udgifterne til BSE-test, hvis beløb senere skulle tilbagebetales via skattelignende afgifter. Ifølge de oplysninger, som Kongeriget Belgien har givet Kommissionen, fandt denne ordning anvendelse på test foretaget i 2002 og i 2003 (
17
). Eftersom den anmeldte foranstaltning allerede var blevet gennemført, blev den indført i registret over ikke anmeldt støtte under nr. NN 45/04.
14.
Den 16. september 2004 fremlagde de belgiske myndigheder et nyt udkast til kongelig anordning (senere kongelig anordning af 15.10.2004), der indeholdt bestemmelser om en gebyrordning på 10,70 EUR pr. kreatur, som blev frembudt til slagtning.
15.
Under procedurens videre forløb forklarede de belgiske myndigheder, at de med den nye finansieringsordning for AFSCA tilsigtede at indføre en solidarisk tilbagebetalingsordning for udgifterne i tilknytning til BSE-testene over en periode på 15 år, og at alle de aktive erhvervsdrivende, som har haft kvæg i den omtvistede periode, skulle betale til denne ordning (
18
).
16.
Ved skrivelse af 26. november 2008 underrettede Kommissionen Kongeriget Belgien om sin beslutning om at indlede den i artikel 108, stk. 2, TEUF omhandlede procedure (
19
).
17.
I 31. betragtning til den omtvistede afgørelse har Kommissionen præciseret, at nævnte afgørelse »udelukkende [vedrørte] støtten til finansiering af BSE-test i perioden 2001-2006 samt den dertil anvendte finansieringsordning, eftersom støtten til BSE-test i denne periode blev forfinansieret, og denne forfinansiering [blev] tilbagebetalt over flere år«.
18.
I 32. og 33. betragtning til den omtvistede afgørelse fremhævede Kommissionen den »terminologiske sondring« mellem »gebyr«, der i den foreliggende sag er det beløb på 10,70 EUR, som Kongeriget Belgien opkrævede fra den 1. december 2004, og »afgift«, der opkræves af AFSCA, betales af driftsenheder på det belgiske territorium og er fordelt på syv sektorer. I det afsnit i den omtvistede afgørelse, der vedrører bedømmelsen af de pågældende foranstaltninger, konstaterede Kommissionen for det første, at finansieringen af BSE-testene via afgifter og andre statsmidler medførte en fordel i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF for »landmænd, slagterier og andre virksomheder, som forarbejder, håndterer, sælger eller markedsfører produkter fra kvæg underkastet obligatorisk BSE-test i henhold til gældende lovgivning«, og dermed indebar tildeling af støtte (
20
). I 100. betragtning til den omtvistede afgørelse konstaterede Kommissionen, at denne støtte var ulovlig, eftersom den ikke var blevet anmeldt.
19.
Den bedømte dernæst støttens forenelighed på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF. I denne forbindelse sondrede den mellem to perioder »afhængig af de forskellige juridiske bestemmelsers gyldighed« (
21
).
20.
Støtte, der er ydet i løbet af den første periode mellem den 1. januar 2001 og den 31. december 2002, blev vurderet og erklæret forenelig på grundlag af punkt 11.4 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug (
22
).
21.
Støtte, der er ydet i løbet af den anden periode mellem den 1. januar 2003 og den 31. december 2005, blev derimod undersøgt på grundlag af punkt 21 ff. i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald (herefter »TSE-rammebestemmelserne«) (
23
). I forbindelse med denne undersøgelse konstaterede Kommissionen, at det i punkt 24 i TSE-rammebestemmelserne fastsatte maksimumsbeløb på 40 EUR pr. test var blevet overskredet mellem den 1. januar 2003 og den 30. juni 2004 (
24
).
22.
Kommissionen konkluderede derfor i 125. betragtning til den omtvistede afgørelse, at den bevilgede støtte til finansiering af BSE-test »ud over 40 EUR pr. test i perioden fra den 1. januar 2003 til den 30. juni 2004 på i alt 6619810,74 EUR er uforenelig med det indre marked«.
23.
I 126.-129. betragtning til den omtvistede afgørelse undersøgte Kommissionen den ordning, hvorved støtten blev tilbagesøgt via afgifter, som blev opkrævet til finansiering af AFSCA, som Kongeriget Belgien havde foreslået, og konkluderede, at denne ordning ikke opfylder de krav med hensyn til tilbagesøgning, der fremgår af Domstolens praksis og af artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999 (
25
).
24.
Den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 3 og 4, er affattet således:
»3.   Finansieringen af BSE-test ved hjælp af statsmidler fra den 1. januar 2003 til den 30. juni 2004 udgør støtte forenelig med det indre marked til fordel for landmænd, slagterier og andre virksomheder, som forarbejder, håndterer, sælger eller markedsfører produkter fra kvæg underkastet obligatorisk BSE-test, op til 40 EUR pr. test. Beløbene ud over de 40 EUR pr. test er uforenelige med det indre marked og skal tilbagesøges, bortset fra godkendt støtte til specifikke projekter, som på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet, opfyldte alle betingelserne i den gældende de minimis-forordning.
4.   Belgien har ulovligt iværksat støtte til finansiering af BSE-test i strid med […] artikel 108, stk. 3, [TEUF] fra den 1. januar 2001 til den 30. juni 2004.«
25.
Det fremgår af den omtvistede afgørelses artikel 2, stk. 1, at »[Kongeriget] Belgien træffer de nødvendige foranstaltninger for at inddrive den i artikel 1, stk. 3 og 4, omhandlede ulovlige støtte hos modtagerne«. I samme artikels stk. 4 præciseres det, at »[t]ilbagesøgningen iværksættes omgående og i overensstemmelse med de nationale retsplejeregler, forudsat at de åbner mulighed for at efterkomme denne beslutning hurtigt og effektivt«.
26.
Det fremgår af den omtvistede afgørelses artikel 3, første og andet afsnit, at »[t]ilbagesøgningen […] iværksættes uopholdeligt og effektivt«, og »[Kongeriget] Belgien sikrer, at [denne] afgørelse gennemføres senest fire måneder efter datoen for dens meddelelse«.
27.
Den omtvistede afgørelses artikel 4, stk. 1, litra a)-d), bestemmer, at Kongeriget Belgien senest to måneder efter meddelelsen af den omtvistede afgørelse sender listen over de støttemodtagere, der har modtaget støtte som omhandlet i afgørelsens artikel 1, stk. 3 og 4, og det samlede støttebeløb, som hver enkelt har modtaget, det samlede beløb (hovedstol og renter), som støttemodtagerne skal tilbagebetale, en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme nævnte afgørelse, samt dokumentation for, at støttemodtagerne har fået påbud om at tilbagebetale støtten, til Kommissionen. Artikel 4, stk. 2 og 3, bestemmer, at »[Kongeriget] Belgien holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at gennemføre denne afgørelse, indtil den i artikel 1, stk. 3 […], omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt«, og at »[Kongeriget Belgien] [e]fter udløbet af den i stk. 1 omhandlede frist på to måneder på Kommissionens anmodning [forelægger] en redegørelse over, hvilke foranstaltninger landet har planlagt eller allerede vedtaget for at efterkomme denne afgørelse. Redegørelsen skal også indeholde nærmere oplysninger om, hvor meget af den tilbagesøgte støtte og renterne der allerede er inddrevet hos støttemodtagerne«.
28.
Kongeriget Belgien har anfægtet den omtvistede afgørelse ved Den Europæiske Unions Ret, som frifandt Kommissionen (
26
). Domstolen forkastede derefter den appel, som Kongeriget Belgien iværksatte af nævnte dom (
27
).
Skriftveksling mellem Kongeriget Belgien og Kommissionen efter vedtagelsen af den omtvistede afgørelse
29.
Kongeriget Belgien fremsendte den 27. september 2011 en skrivelse til Kommissionen som svar på den omtvistede afgørelse.
30.
Kongeriget Belgien redegjorde for det første for sit synspunkt om, at den offentlige finansiering af BSE-testene ikke gav anledning til statsstøtte.
31.
For det andet anførte Kongeriget Belgien, at de belgiske konkurrencemyndigheder var ved at gennemføre en undersøgelse af eventuelle ulovlige priskarteller mellem laboratorier, der udfører BSE-test, og at resultaterne af denne undersøgelse ville få indflydelse på beregningen af den støtte, der skulle tilbagesøges.
32.
For det tredje gjorde Kongeriget Belgien gældende, at den omtvistede afgørelses artikel 2 ikke kunne gennemføres i praksis, eftersom den indeholdt et krav om tilbagesøgning af den pågældende støtte. Kongeriget Belgien meddelte i denne forbindelse Kommissionen, at det var umuligt for medlemsstaten at etablere en objektiv forbindelse mellem det testede dyr og de forskellige modtagere i alle faser af produktionen og salget af det færdige produkt.
33.
For det fjerde gjorde Kongeriget Belgien gældende, at de minimis-reglen fandt anvendelse på »de pågældende gennemsnitsbeløb«. Som illustration af dette punkt oplyste Kongeriget Belgien for det første, at de støttemodtagere, der er angivet i den omtvistede afgørelse, kunne inddeles i seks kategorier (opdrættere, sælgere af levende dyr, slagterier, produktion og forarbejdning af produkter, engroshandel og detailhandel), og at den samlede støtte, der skulle tilbagesøges, kunne opdeles i lige store dele til de seks kategorier, hvilket gav et beløb på 1103301,79 EUR pr. kategori. Dette beløb blev dernæst divideret med antallet af erhvervsdrivende inden for hver kategori, hvorved man nåede frem til et gennemsnitsbeløb pr. erhvervsdrivende, der ligger under den de minimis-grænse, der finder anvendelse på den pågældende kategori.
34.
Endelig anførte Kongeriget Belgien, at det var umuligt at give de i den omtvistede afgørelses artikel 4 omhandlede oplysninger.
35.
Kommissionen præciserede som svar på Kongeriget Belgiens indsigelser i en fax af 18. juli 2012, at »den direkte modtager af støtten er den erhvervsdrivende, der er forpligtet til at lade udføre en BSE-test, og som slagteriet fakturerer et gebyr til dækning af udgifterne til BSE-test«. Kommissionen udledte heraf, at det i den pågældende periode skulle kontrolleres, »om de enkelte modtagere, på hvis kvæg der var foretaget en BSE-test, [havde] modtaget en støtte, der var uforenelig (dvs. en støtte på over 40 EUR), og som oversteg de minimis-beløbet«. Kommissionen anførte i denne forbindelse som eksempel en beregningsmetode bestående i at dividere de minimis-beløbet med det beløb, der oversteg den forenelige støtte på 40 EUR, for at opnå antallet af test pr. erhvervsdrivende, overskridelsen af hvilket indebærer, at støtten overstiger de minimis-tærsklen.
36.
Ved skrivelse fremsendt til Kommissionen den 29. august 2012 oplyste Kongeriget Belgien, efter at have gentaget sin holdning om, at der i den foreliggende sag ikke er tale om statsstøtte, og efter at have oplyst, at konkurrencemyndighedernes undersøgelse stadig pågik, Kommissionen om, at den metode, som Kommissionen havde foreslået i sin fax af 18. juli 2012, kun kunne anvendes på støttemodtagere tilhørende en enkelt af de i den omtvistede afgørelse nævnte sektorer, og at der derimod ikke fandtes nogen oplysninger om de øvrige sektorer.
37.
Ved fax af 19. oktober 2012 mindede Kommissionen Kongeriget Belgien om, at det uopholdeligt og effektivt skulle efterkomme den omtvistede afgørelse, idet den fremhævede, at de problemer med kvantificering af støtten, som nævnte medlemsstat havde redegjort for, ikke gjorde det absolut umuligt at efterkomme afgørelsen. Kommissionen opfordrede ligeledes Kongeriget Belgien til at træffe alle de nødvendige foranstaltninger til at tilbagesøge støtten og til at fremsende oplysningerne om støttens størrelse senest den 1. december 2012, idet den ellers ville undersøge muligheden for at indbringe sagen for Domstolen i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.
38.
Kongeriget Belgien fremsendte den 30. november 2012 Kommissionen sit svar på faxen af 19. oktober 2012. Heri fremhævede det for det første, at det ikke var muligt effektivt at tilbagesøge den pågældende støtte, så længe konkurrencemyndighedernes undersøgelse fortsat pågik. Kongeriget Belgien fastholdt dernæst den beregningsmetode, som det allerede havde foreslået i sit svar af 27. september 2011, og som bestod i at fordele det samlede støttebeløb mellem de seks sektorer, der var angivet i den omtvistede afgørelse, og konkluderede, at det, henset til det relativt lille beløb, der skulle tilbagesøges, og det store antal berørte erhvervsdrivende, var »næsten udelukket, at de minimis-tærsklerne var overskredet«. Endelig anmodede Kongeriget Belgien Kommissionen om en udsættelse af efterkommelsen af afgørelsen, navnlig henset til sagens begrænsede økonomiske indvirkning og konkurrenceforvridning og henset til den appelsag angående den omtvistede afgørelse, der verserede for Retten.
39.
Kommissionen vurderede, at det ville være hensigtsmæssigt at undersøge den af Kongeriget Belgien foreslåede metode nærmere, og anmodede den 14. marts 2013 Kongeriget Belgien om at fremsende nøjagtige oplysninger om navnlig antallet af testede dyr, antallet af anlæg, i hvilke dyrene var blevet slagtet, fordelingen af støtten mellem de seks pågældende sektorer samt det de minimis støttebeløb, der allerede var blevet tildelt i den pågældende periode, på nationalt plan.
40.
I skrivelse sendt til Kommissionen den 17. april 2013 gjorde Kongeriget Belgien som svar på Kommissionens anmodning først og fremmest gældende, at de nationale lofter over de minimis-støtte for primærproduktion langt fra var nået, idet der for perioden 2004-2006 stadig resterede 18737738 EUR ud af de 22077000 EUR, der var afsat. Med hensyn til de øvrige kategorier af støttemodtagere, der er anført i den omtvistede afgørelse ud over primærproduktion, bemærkede Belgien, at de minimis-loftet under alle omstændigheder var meget højere, nemlig 200000 EUR pr. erhvervsdrivende i tre år i stedet for 3000 EUR. Dernæst oplyste Kongeriget Belgien, at den gennemsnitlige overskridelse af de tilladte 40 EUR pr. test, dvs. 12,34 EUR fordelt på de seks berørte sektorer (2,06 EUR pr. sektor) og anvendt på det gennemsnitlige antal kreaturer, der blev slagtet hvert år, dvs. 380738 kreaturer, uanset hvilken hypotese der blev anvendt, kunne godtgøre, at de minimis-tærsklen ikke var nået, idet der kun kunne være tale om en overskridelse af denne tærskel for bedrifter, der bragte over 1458 kreaturer til slagtning inden for det samme år. Endelig fremhævede Kongeriget Belgien, at den sidste registrerede forbindelse mellem et testet dyr og et anlæg til kvægavl ikke nødvendigvis indebar, at dette anlæg også modtog støtten, idet dyret kan skifte ejer i op til otte dage forud for slagtningen, uden at dette skal registreres i databaserne.
41.
Ved skrivelse af 16. oktober 2013 anmodede Kommissionen Kongeriget Belgien om senest den 15. november 2014 at fremsende en fuldstændig liste over de enkelte støttemodtagere, der var omfattet af de minimis-reglen, den fuldstændige liste over støttemodtagere samt fyldestgørende dokumentation for, at der var blevet sendt påbud om tilbagebetaling til dem, idet den mindede om, at den overvejede at indbringe sagen for Domstolen. Den præciserede ligeledes, at dens tjenestegrene ikke var enige i det synspunkt, at hele det støttebeløb, der skulle tilbagesøges, ville kunne fordeles proportionalt mellem de seks berørte sektorer, og at »[e]ftersom der ikke foreligger nogen præcise oplysninger, ser det ud til, at det er producenterne inden for den primære landbrugsproduktion, der hovedsageligt har nydt godt af støtteordningen«. Kommissionen fremhævede i øvrigt over for de belgiske myndigheder, at den beregningsformel, som de foreslog med henblik på anvendelse af de minimis-støtten, ikke levede op til kravet om, at det skal godtgøres, at betingelserne for de minimis-støtte er opfyldt for hver enkelt støttemodtager. Endelig foreslog Kommissionen en alternativ beregningsmetode, hvorefter alle besætninger med mindst 97 slagtede dyr i 2003 skulle ligge under de minimis-grænsen. Kommissionen opfordrede derfor Kongeriget Belgien til at optælle de besætninger, i hvilke over 97 dyr var blevet slagtet i 2003, og til at anvende den samme beregning for 2004.
42.
Kongeriget Belgien svarede den 13. november 2013, at den beregningsmetode, som Kommissionen havde foreslået i sin skrivelse af 16. oktober 2013, var i strid med den omtvistede afgørelse, hvori det præciseres, at den hævdede støtteforanstaltning havde været til fordel ikke blot for landbrugere, men ligeledes for andre erhvervsdrivende, der driver virksomhed inden for forskellige sektorer af fødevarekæden for produkter fra kvæg. De belgiske myndigheder er af den opfattelse, at fordelingen af støttebeløbet mellem disse forskellige sektorer er den eneste logiske mulighed, henset til nævnte afgørelse, og de har derfor i en samarbejdsånd foreslået Kommissionen »først klart og korrekt at fastsætte de gældende principper«, inden de med de begrænsede ressourcer, der står til deres rådighed, går i gang med den potentielt enorme opgave at fastsætte det støttebeløb, som hver enkelt modtager har modtaget. Endelig har Kongeriget Belgien informeret Kommissionen om, at det belgiske konkurrenceråd havde afsluttet undersøgelsen af et muligt kartel mellem laboratorierne med hensyn til prisen på BSE-test, og at den afgørelse, som denne myndighed havde truffet, ikke havde nogen indflydelse på proceduren for tilbagesøgning af støtten.
Retsforhandlingerne for Domstolen
43.
Kommissionen har anlagt det foreliggende traktatbrudssøgsmål ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 19. december 2014. Parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 8. december 2016.
Søgsmålet
Parternes argumenter
44.
Kommissionen har anført, at selv om de belgiske myndigheder var forpligtede til at tilbagesøge den pågældende støtte inden for en frist på fire måneder fra meddelelsen af den omtvistede afgørelse, dvs. senest den 28. november 2011, var tilbagesøgningen ikke blot ikke blevet foretaget, og der var ikke blevet udstedt noget påbud om tilbagebetaling til støttemodtagerne, der var heller ikke udarbejdet nogen liste over modtagerne eller over de beløb, som hver enkelt af dem skulle tilbagebetale.
45.
I den foreliggende sag er det ikke absolut umuligt for Kongeriget Belgien at tilbagesøge den pågældende støtte, hvilket er det eneste forsvarsanbringende, en medlemsstat kan gøre gældende i forbindelse med et søgsmål baseret på artikel 108, stk. 2, TEUF.
46.
Kommissionen har således gjort gældende, dels at den omtvistede afgørelse i modsætning til, hvad Kongeriget Belgien har gjort gældende, præciserer identiteten på modtagerne og arten af den fordel, som de har opnået, idet der er tale om landmænd, slagterier og andre enheder, der forarbejder, håndterer, sælger eller markedsfører produkter fra kvæg, og som er underlagt en obligatorisk BSE-test, for så vidt som støtteforanstaltningerne letter de byrder, der påhviler disse modtagere. Det er således vigtigt at fastslå i hvert enkelt tilfælde, hvilken af disse erhvervsdrivende der har afholdt udgifterne til BSE-testene. Alt efter omstændighederne kan den erhvervsdrivende være enten landmanden, slagteriet, den enhed, der har forarbejdet eller håndteret dyret, eller den enhed, der har solgt eller markedsført produkterne fra kvæg. Dels har Kommissionen gjort gældende, at den under hele skriftvekslingen med Kongeriget Belgien har foreslået praktiske metoder til gennemførelse af den omtvistede afgørelse, som ikke var forbundet med uovervindelige vanskeligheder.
47.
Med hensyn til Kongeriget Belgiens påberåbelse af de minimis-forordningerne har Kommissionen bemærket, at de belgiske myndigheder for at kunne påberåbe sig disse regler først skulle identificere de individuelle modtagere af støtten, fastsætte støttebeløbet, kontrollere, hvilken anden de minimis-støtte disse støttemodtagere havde modtaget i løbet af den samme periode på tre år, sikre sig, at den samlede støtte ikke oversteg det tilladte loft fastsat i disse forordninger, og godtgøre, at alle de øvrige betingelser opstillet i disse forordninger var blevet overholdt. De belgiske myndigheder havde imidlertid ikke taget nogen af disse skridt. Kongeriget Belgiens anbringende om, at de minimis-tærsklerne ikke var blevet overskredet, er endvidere udelukkende baseret på en vurdering af den støtte, som hver enkelt erhvervsdrivende har modtaget, på grundlag af et gennemsnit for de enkelte sektorer og de enkelte erhvervsdrivende inden for hver sektor, og dermed på en dobbelt antagelse. Da en sådan vurderingsmetode ikke kan accepteres, må dette anbringende forkastes.
48.
Kongeriget Belgien har fremsat tre forsvarsanbringender.
49.
For det første har det bestridt, at finansieringen af BSE-testene kan betegnes som støtte. Eftersom udgifterne til disse test følger af en lovbestemt forpligtelse, der er indført med henblik på at beskytte folkesundheden, kan de ikke anses for at være en byrde, der normalt påhviler en virksomheds budget.
50.
For det andet har Kongeriget Belgien subsidiært gjort gældende, at den pågældende støtte opfylder alle betingelserne for anvendelse af de minimis-forordningerne. Hvad nærmere bestemt angår modtagere, som ikke er erhvervsdrivende, der driver virksomhed inden for primærproduktion af landbrugsprodukter, henhører støtten under anvendelsesområdet for artikel 1 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1998/2006 af 15. december 2006 om anvendelse af [artikel 107 TEUF og 108 TEUF] på de minimis-støtte (
28
). Hvad derimod angår modtagere, der er landbrugsproducenter, er støtten omfattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 1860/2004 af 6. oktober 2004 om anvendelse af [artikel 107 TEUF og 108 TEUF] på de minimis-støtte i landbrugs- og fiskerisektoren (
29
).
51.
Kongeriget Belgien har gjort gældende, at støttebeløbet for hver enkelt modtager ikke overstiger de minimis-tærsklen på 3000 EUR for landmænd og 200000 EUR for modtagere, der driver virksomhed inden for andre sektorer. Det har i denne forbindelse henvist til den beregningsmetode, der er beskrevet i dets skrivelse af 26. september 2011 og gengivet i dets skrivelser af henholdsvis den 30. november 2012 og den 15. april 2013. I henhold til denne metode, der er baseret på en »forholdsmæssig fordeling af det samlede støttebeløb« mellem de seks aktivitetssektorer, vil de gennemsnitlige støttebeløb for hver bedrift i de enkelte sektorer ligge så langt under den gældende de minimis-tærskel, at »der er tilstrækkelig vished for, at ingen individuel modtager overskrider denne tærskel«, uden at det er nødvendigt at præcisere »den eventuelle hypotetiske fordel for hver enkelt bedrift i hver enkelt sektor«. Denne tilgang ville være »relevant og rimelig«, henset navnlig til den omstændighed, at »udgifterne til BSE-test, henset til den økonomiske virkelighed […], skal væltes over på alle de berørte sektorer«.
52.
Ifølge Kongeriget Belgien indtog Kommissionen under hele skriftvekslingen med de belgiske myndigheder usammenhængende og modstridende holdninger, som desuden er uforenelige med den omtvistede afgørelse. Dels fandt den i sin skrivelse af 14. marts 2013, at den af Kongeriget Belgien foreslåede beregningsmetode skulle »analyseres indgående«, hvorefter den uden begrundelse afviste denne i sin skrivelse af 16. oktober 2013. Dels har Kommissionen i sine svar til Retten i den sag, der gav anledning til dom af 25. marts 2015, Belgien mod Kommissionen (T-538/11, EU:T:2015:188), angiveligt erkendt, at hele fødevarekæden havde draget fordel af den pågældende støtte, og anført, at de direkte modtagere af denne støtte var slagterier, mens den i sin skrivelse af 16. oktober 2013 skønnede, at det var landmænd, der hovedsageligt havde nydt godt af støtten. Det fremgår ligeledes af Kommissionens stillingtagen, at den fandt kriteriet om ejerskabet til dyret afgørende, mens dette kriterium ikke fremgår af den omtvistede afgørelse. Kongeriget Belgien har i denne forbindelse gjort gældende, at det ikke på grundlag af den omtvistede afgørelse kan konkluderes, at der kun var en modtager pr. testet dyr, og at f.eks. en restaurant eller et slagteri kun kunne være modtagere, for så vidt som de var ejere af de testede dyr på tidspunktet for slagtningen. Et sådant kriterium er endvidere kun støttet på det forhold, at slagterierne »ofte« spontant vælter udgifterne i tilknytning til BSE-testene over på ejeren af det testede dyr. Dels gør den spontane karakter af denne overvæltning det ikke muligt at konkludere, at den sker i alle tilfælde, dels ville man, hvis man skulle tage hensyn til overvæltningen af udgifterne i alle de forskellige faser af fremstilling og markedsføring af produkter fra kvæg, nå frem til slutforbrugeren, der ikke som sådan kan være modtager af en støtte.
53.
For det tredje og mere subsidiært har Kongeriget Belgien gjort gældende, at det har samarbejdet loyalt og konstruktivt med Kommissionen til trods for de objektive problemer, som man er stødt på, med henblik på at identificere de individuelle støttemodtagere og beregne de beløb, som de hver især har modtaget. Kommissionen har derimod handlet illoyalt, idet den ikke har opstillet klare retningslinjer for tilbagesøgning.
54.
Som en form for konklusion har Kongeriget Belgien gjort gældende, at man enten skal følge den omtvistede afgørelse, hvorefter den pågældende støtte har været til gavn for alle erhvervsdrivende, der driver virksomhed i de forskellige sektorer, der indgår i fødevarekæden for produkter fra kvæg, med den konsekvens, at det ganske enkelt er umuligt at beregne beløbene pr. modtager, eller følge den holdning, som Kommissionen har givet udtryk for i sin skrivelse af 16. oktober 2013, hvorefter støtten alene skal tilbagesøges hos landmændene, og i dette tilfælde må den omtvistede afgørelse betragtes som værende »behæftet med så grove og åbenbare mangler, at den må betragtes som ikke-eksisterende« i henhold til Domstolens praksis (
30
).
Analyse
55.
Indledningsvis skal det bemærkes, at Kongeriget Belgien ikke har bestridt, at den finansiering, der i den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 3 og 4, betegnes som støtte, ikke har været genstand for nogen tilbagesøgningsforanstaltninger, og heller ikke, at de i nævnte afgørelses artikel 4 omhandlede oplysninger ikke er blevet sendt til Kommissionen inden for de fastsatte frister.
56.
Kongeriget Belgien har derimod fremført tre rækker af argumenter med henblik på at tilbagevise det traktatbrud, som det foreholdes. Disse argumenter vedrører den ukorrekte kvalificering af finansieringen af BSE-testene som statsstøtte, anvendelsen i den foreliggende sag af de minimis-reglerne og det forhold, at det er umuligt at efterkomme den omtvistede afgørelse.
Argumenterne om en ukorrekt kvalificering af finansieringen af BSE-testene som statsstøtte
57.
Kongeriget Belgien har principalt bestridt kvalificeringen af finansieringen af BSE-testene som støtte i den omtvistede afgørelse.
58.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at en medlemsstat i henhold til fast retspraksis ikke kan gøre en afgørelses ulovlighed gældende som forsvarsanbringende i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål som følge af manglende gennemførelse af denne afgørelse (
31
). Enhver bestridelse af lovligheden af en sådan EU-retsakt skal således ske inden for rammerne af en særskilt procedure, nemlig det i artikel 263 TEUF omhandlede annullationssøgsmål (
32
).
59.
Som anført i punkt 43 i nærværende forslag til afgørelse, blev Kommissionen frifundet i det annullationssøgsmål, som Kongeriget Belgien i den foreliggende sag havde anlagt til prøvelse af den omtvistede afgørelse, ved en dom afsagt af Retten, og den appel af denne dom, der blev iværksat ved Domstolen, blev ligeledes forkastet. I øvrigt skal det bemærkes, at Kongeriget Belgien under begge retsforhandlinger i forbindelse med kvalificeringen af finansieringen af BSE-testene som støtte fremførte de samme argumenter som i sit svarskrift i den foreliggende sag. Disse argumenter er således allerede blevet prøvet og forkastet af såvel Retten som Domstolen.
60.
Den eneste undtagelse fra den i punkt 58 i nærværende forslag til afgørelse nævnte regel er, når den afgørelse, hvis manglende gennemførelse bestrides, skal betragtes som ikke-eksisterende (
33
). Som anført i punkt 54 ovenfor, har Kongeriget Belgien i sit svarskrift rejst et klagepunkt om, at den omtvistede afgørelse er ikke-eksisterende. Som jeg vil påvise i min analyse, kan dette klagepunkt imidlertid ikke tages til følge.
61.
Det følger heraf, at Kongeriget Belgien ikke gyldigt kan bestride Kommissionens traktatbrudspåstand med argumenter om en ukorrekt kvalificering af de pågældende foranstaltninger som statsstøtte.
Argumenterne om anvendelsen af de minimis-reglerne
62.
For det andet og subsidiært har Kongeriget Belgien gjort gældende, at der er en »rimelig sikkerhed« for, at de minimis-tærsklerne ikke er blevet overskredet i forbindelse med den støtte, der er tale om i den foreliggende sag.
63.
Som anført i punkt 29 og 50 ovenfor, består den beregningsmetode, som Kongeriget Belgien har fulgt for at nå frem til denne konklusion, i at fordele det samlede støttebeløb forholdsmæssigt mellem seks sektorer, som det har identificeret i sine skrivelser af henholdsvis 26. september 2011, 30. november 2012 og 17. april 2013 (
34
), og som i det store hele svarer til de kategorier af modtagere, der er anført i den omtvistede afgørelse. Kongeriget Belgien har nærmere bestemt gjort gældende, at denne beregningsmetode er den eneste, der er forenelig med den omtvistede afgørelse.
64.
Af årsager, som jeg vil redegøre for i det følgende, er jeg ikke enig i denne holdning. Nævnte metode er efter min opfattelse tværtimod i strid med både afgørelsens ånd og bogstav.
65.
Kvalificeringen af den statslige finansiering af BSE-testene som støtte i den omtvistede afgørelse er baseret på den tanke, at en sådan finansiering letter den byrde, der normalt hviler på en bestemt virksomheds budget, ved at indrømme den en selektiv fordel (
35
). Det fremgår således klart af 90., 92. og 93. betragtning til den omtvistede afgørelse og af dens generelle ordlyd, at selv om kredsen af potentielle modtagere af støtten i tilknytning til nævnte finansiering omfatter forskellige erhvervsdrivende i fødevarekæden for produkter fra kvæg, som er underlagt en forpligtelse til at udføre BSE-test, er den reelle modtager af støtten en individuel virksomhed, der er underlagt en forpligtelse til at lade den pågældende test udføre og til direkte eller indirekte at afholde udgifterne hertil (
36
). Dette er i øvrigt logisk. Da udgifterne til BSE-testene opstår ved slagtningen, er det i denne fase, at støtten er tildelt og derfor skal tilbagesøges.
66.
Det er vigtigt at fremhæve, at den omtvistede afgørelse i denne henseende følger en klar linje fra Kommissionens side, som kom til udtryk i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (
37
), men som derudover allerede var kommet til udtryk i beslutningen af 2005.
67.
I sidstnævnte beslutning sondrede Kommissionen navnlig mellem dels finansiering af »den globale stikprøvekontrol«, der »ikke kan faktureres en individuel virksomhed, for de har til formål at sikre overvågningen af hele fødevarekæden«, dels finansiering af »udgifterne til den obligatoriske kontrol, der vedrører produktion eller markedsføring af produkter«. Mens den første ikke »giver de erhvervsdrivende nogen specifik økonomisk fordel«, giver den anden de berørte virksomheder en selektiv fordel (
38
). Kommissionen konkluderede således i 74. og 75. betragtning til nævnte beslutning, at den finansiering af en del af udgifterne til BSE-testene via obligatoriske bidrag, som Kongeriget Belgien overvejede i det anmeldte udkast til kongelig anordning, »letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget«, ved at indrømme den en selektiv fordel i henhold til artikel 87, stk. 1, EF (
39
).
68.
Kommissionen havde allerede givet udtryk for det samme synspunkt i beslutningen af 2002 (
40
). I denne beslutning blev den anmeldte foranstaltning betegnet som støtte, »fordi den giver modtagerne en økonomisk fordel […], der navnlig udmønter sig i, at ejerne af levende dyr, der skal testes, kan undlade at betale en del af omkostningerne til de obligatoriske test, som betales af kvæg, der er underlagt afgiften, men som ikke skal testes« (
41
). Landmænd blev anset for at være modtagere af støtten.
69.
Endelig går TSE-rammebestemmelserne i samme retning. Punkt 25 heri bestemmer, at »[s]tatsstøtte til omkostninger ved TSE-test skal udbetales til den erhvervsdrivende, hos hvem der skal udtages prøver til brug for test«, og skal »afspejle sig i de priser, som denne erhvervsdrivende beregner sig, og som skal være tilsvarende lavere«. Støtten betales med andre ord i princippet til slagteriet (
42
), som automatisk vælter den over på den erhvervsdrivende, på hvis vegne testen foretages (
43
). Det er vigtigt at fremhæve, at denne erhvervsdrivende ikke automatisk identificeres som værende landmanden, i modsætning til i punkt 11.4 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug, der finder anvendelse på støtten til finansiering af BSE-test frem til den 31. december 2002 (
44
). Selv om det er indlysende, at dette oftest vil være tilfældet, gør det kriterium, der er opstillet i TSE-rammebestemmelserne, det muligt ligeledes at tage hensyn til situationer, i hvilke nævnte erhvervsdrivende ikke er en landmand, men en virksomhed, der driver virksomhed i andre led af oksekødssektoren, eller slagteriet selv, som ikke handler på vegne af en kunde, men på egne vegne.
70.
Det følger således af begrundelsen for kvalificeringen af den offentlige finansiering af BSE-testene som støtte i den omtvistede afgørelse, at modtageren af støtten, som Kommissionen klart har anført i sin skrivelse af 18. juli 2012, er den virksomhed, der skulle have betalt testen, hvis udgifterne til denne ikke var blevet afholdt af staten, og ikke, sådan som Kongeriget Belgien med urette har gjort gældende, alle de virksomheder, der indgår i fremstillingen, forarbejdningen og markedsføringen af produkter fra det testede dyr.
71.
Det fremgår ganske vist klart af den omtvistede afgørelse, at støttemodtagerne er »landmænd, slagterier og andre virksomheder, som forarbejder, håndterer, sælger eller markedsfører produkter fra kvæg underkastet obligatorisk BSE-test«. Som jeg allerede har fremhævet i punkt 65 i nærværende forslag til afgørelse, følger det klart af denne afgørelse, at det kun er i det omfang, at en virksomhed, der driver virksomhed i en af disse forskellige etaper inden for kvægsektoren, er ansvarlig for udførelsen af BSE-testen og er forpligtet til at afholde udgifterne hertil, at den kan anses for at have opnået en fordel i henhold til artikel 107 TEUF i form af en lettelse af byrderne og dermed kan betragtes som den reelle modtager af den pågældende støtte.
72.
Dette har to konsekvenser med hensyn til gennemførelsen af den omtvistede afgørelse. Den første er, at det i modsætning til, hvad Kongeriget Belgien har gjort gældende i sin skrivelse af 27. september 2011, på ingen måde er nødvendigt for at identificere modtagerne af den pågældende støtte, at der etableres en objektiv forbindelse mellem hvert enkelt testet dyr og alle de erhvervsdrivende, der deltager fraslagtningen frem til salget af det færdige produkt. Kongeriget Belgiens argument om, at det er umuligt at etablere en sådan forbindelse, kan således ikke tages til følge.
73.
Den anden og mest grundlæggende konsekvens er, at en ordning til »globalisering af tilbagesøgningen«, der består i fordeling af det samlede støttebeløb på de forskellige sektorer inden for oksekødssektoren og inden for hver sektor på alle de erhvervsdrivende inden for den pågældende sektor, ikke kan opfylde kravene til en korrekt gennemførelse af den omtvistede afgørelse, for så vidt som den ikke sikrer en tilbagesøgning af støtten hos den virksomhed, der reelt har modtaget den.
74.
En sådan ordning er ikke blot i strid med den logik, der ligger til grund for den kvalificering af finansieringen af BSE-testene, der fremgår af den omtvistede afgørelse, men den er ligeledes i strid med selve denne afgørelses ordlyd.
75.
I 126.-129 betragtning til denne afgørelse forkastede Kommissionen ordningen for tilbagesøgning af støtten via de afgifter, der opkræves til finansiering af AFSCA, som Kongeriget Belgien havde foreslået, idet den »ikke [opfylder] kravene med hensyn til inddrivelse af ulovlig støtte og ikke [er] forenelig«. I modsætning til, hvad Kongeriget Belgien ønsker at fastslå, findes der en klar analogi mellem den ordning, der forkastes i den omtvistede afgørelse, og den ordning, som medlemsstaten har foreslået i sin skriftveksling med Kommissionen. I begge to tilfælde er resultatet, at støtten ikke tilbagesøges individuelt hos de reelle modtagere, men på en »samlet« måde hos alle de erhvervsdrivende inden for kvægsektoren.
76.
For at efterkomme den omtvistede afgørelse og principperne for tilbagesøgning af støtte, der er uforenelig med det indre marked, er Kongeriget Belgien således forpligtet til at tilbagesøge den pågældende støtte individuelt hos de reelle modtagere. Dette er i øvrigt i overensstemmelse med princippet om, at tilbagesøgningen af støttebeløb tilsigter at fjerne den konkurrencefordrejning, som er forårsaget af den konkurrencefordel, som modtageren af denne støtte har opnået på markedet i forhold til sine konkurrenter, ved at genoprette den situation, som bestod inden udbetalingen af denne støtte (
45
).
77.
Da der i den foreliggende sag er tale om en støtteordning, er det absolut muligt, at det beløb, der er tildelt på grundlag af denne ordning, i enkelte tilfælde er unddraget forbuddet i artikel 107, stk. 1, TEUF, da det er omfattet af de minimis-reglerne. De belgiske myndigheder kan imidlertid kun nå frem til en sådan konklusion efter at have fastsat det støttebeløb, som den pågældende virksomhed har modtaget, og efter at have kontrolleret, om alle kravene i de gældende de minimis-bestemmelser er opfyldt for så vidt angår den pågældende virksomhed. Endvidere skal de belgiske myndigheder stille alle de oplysninger til rådighed for Kommissionen, der i hvert enkelt tilfælde kan begrunde anvendelsen af de minimis-reglen (
46
).
78.
Blot at anføre, at »der er rimelig vished for, at ingen individuel modtager overskrider de minimis-tærsklen«, er derfor ikke tilstrækkeligt, slet ikke under de omstændigheder, der gør sig gældende i den foreliggende sag, hvor dette anbringende er baseret på anvendelsen af en beregningsmetode, der, som jeg netop har påvist, er i strid med den omtvistede afgørelses ånd og bogstav samt med principperne for tilbagesøgning af støtte.
79.
Den argumentation, som Kongeriget Belgien har fremført, om en anvendelse af de minimis-reglerne, skal derfor efter min opfattelse forkastes.
Argumenterne om, at det er umuligt at efterkomme den omtvistede afgørelse
80.
For det tredje og mere subsidiært har Kongeriget Belgien fremført en række argumenter om, at det er umuligt at efterkomme den omtvistede afgørelse dels på grund af denne afgørelses manglende klarhed og de modstridende oplysninger, som Kommissionen har givet, dels på grund af praktiske vanskeligheder. Kongeriget Belgien har ligeledes gjort gældende, at det har samarbejdet loyalt med Kommissionen.
81.
Alle disse argumenter skal efter min opfattelse forkastes i deres helhed.
82.
Først og fremmest var Kongeriget Belgien i modsætning til, hvad det har hævdet, i besiddelse af tilstrækkeligt klare oplysninger om, hvordan den omtvistede afgørelse skulle efterkommes, navnlig vedrørende spørgsmålet om, hvilke erhvervsdrivende støtten skulle tilbagesøges hos.
83.
Som allerede anført i punkt 65-75 i nærværende forslag til afgørelse fremgår disse oplysninger ikke blot klart af den omtvistede afgørelse og er senere blevet præciseret af Kommissionen i dens skriftveksling med Kongeriget Belgien, de følger ligeledes af Kommissionens tidligere afgørelser om den belgiske støtteordning til finansiering af BSE-testene og af de gældende forskrifter.
84.
Det fremgik således ikke blot klart af den omtvistede afgørelse og af Kommissionens senere forklaringer, at modtageren af den pågældende støtte for hvert testet dyr var den erhvervsdrivende, der var underlagt en forpligtelse til at lade testen udføre, og hos hvem udgifterne skulle have været opkrævet, men det fremgik også lige så klart af TSE-rammebestemmelserne, beslutningen af 2002 og beslutningen af 2005 samt beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Det kan tilføjes, at det fremgår af forskellige passager i den omtvistede afgørelse, at Kongeriget Belgien fuldt ud havde forstået Kommissionens tese, hvorefter udgifterne til BSE-test skulle pålægges de enkelte erhvervsdrivende, oftest landmændene, og at de pågældende støttebeløb skulle tilbagesøges hos disse erhvervsdrivende (
47
).
85.
Kongeriget Belgien har set bort fra alle disse utvetydige oplysninger. Kongeriget Belgien har i sin skriftveksling med Kommissionen og i sine indlæg for Domstolen blot gentaget sit anbringende om, at udgifterne til BSE-testene, henset til »den økonomiske virkelighed« og til den omstændighed, at »BSE-epidemien var et problem, der berørte hele fødevarekæden«, »[skulle] væltes over på alle de berørte sektorer«, og i lige høj grad afholdes af alle de erhvervsdrivende inden for kvægsektoren (
48
).
86.
Denne tese, der langt fra er forenelig med den omtvistede afgørelse, som Kongeriget Belgien har hævdet, er ikke blot i strid med denne afgørelse, men den sætter også grundlæggende spørgsmålstegn ved selve kvalificeringen i denne afgørelse af finansieringen af BSE-testene som støtte. Den er i øvrigt blevet forkastet af Retten i dom af 25. marts 2015, Belgien mod Kommissionen (T-538/11, EU:T:2015:188), og i appelsagen af Domstolen i dom af 30. juni 2016, Belgien mod Kommissionen (C-270/15 P, EU:C:2016:489), der begge bekræftede, at udgifterne forbundet med testene til screening for BSE havde karakter af »en byrde, der belaster en virksomheds budget« (
49
).
87.
Hvad dernæst angår argumenterne om, at det angiveligt er umuligt at efterkomme den omtvistede afgørelse på grund af uovervindelige praktiske vanskeligheder, skal det bemærkes, at identificeringen af de pågældende individuelle støttemodtagere og fastsættelsen af det støttebeløb, som de hver især har modtaget, ikke, i modsætning til, hvad Kongeriget Belgien har hævdet, er meget kompliceret.
88.
For det første skal argumentet om, at det er umuligt at etablere en objektiv forbindelse mellem hvert enkelt testet dyr og alle de berørte erhvervsdrivende fra slagtning til salg af slutproduktet, som allerede nævnt i punkt 72 i nærværende forslag til afgørelse, forkastes som fuldstændig irrelevant, idet dette ikke er påkrævet i henhold til den omtvistede afgørelse.
89.
For det andet skal det bemærkes, at Kongeriget Belgien på tidspunktet for vedtagelse af den omtvistede afgørelse i flere år havde haft en gebyrordning for den leverede tjeneste, idet slagteriet betalte disse gebyrer til AFSCA, men det var den erhvervsdrivende, for hvis regning BSE-testen var blevet udført, der skulle betale gebyret (
50
). Identificering af denne erhvervsdrivende er således ikke noget nyt for de belgiske myndigheder.
90.
For det tredje gør alene den omstændighed – som Kongeriget Belgien ligeledes har fremført til støtte for sit anbringende om, at det angiveligt er umuligt at identificere den reelle modtager af den pågældende støtte – at udgifterne til BSE-testen, afhængigt af markedsvilkårene kan væltes over på erhvervsdrivende i en senere fase og helt frem til den endelige forbruger, det ikke muligt at fastslå, at det er den endelige forbruger og ikke den erhvervsdrivende, der er fritaget for hele eller en del af sin betaling, der er modtager af støtteforanstaltningen, hvis disse udgifter afholdes af staten (
51
).
91.
For det fjerde kan Kongeriget Belgien ikke gøre gældende, at identificeringen af de reelle modtagere af støtten ville kunne vise sig at være meget langvarig og dyr for de berørte myndigheder, henset til især de begrænsede ressourcer, som de råder over, og at en del af de berørte erhvervsdrivende ikke længere er aktive på markedet. Det fremgår således af fast retspraksis, at praktiske vanskeligheder, der ikke gør det fuldstændig umuligt at efterkomme den omtvistede afgørelse, ikke i sig selv er tilstrækkelige til at begrunde en manglende efterkommelse.
92.
For det femte kan Kongeriget Belgiens argument om, at de kompetente myndigheder, hvis de skal basere sig på kriteriet om ejerskabet til det testede dyr ved identificeringen af støttemodtagerne, ikke vil være i stand til at finde frem til de tilfælde, hvor en overdragelse af ejerskabet er indtrådt inden for otte dage forud for slagtningen, eftersom en sådan overdragelse af ejerskabet ikke er underlagt et krav om registrering, heller ikke gøres gældende som begrundelse for, at det skulle være umuligt at efterkomme den omtvistede afgørelse. Dels ser det tilfælde, som Kongeriget Belgien har henvist til, ud til kun at vedrøre et begrænset antal tilfælde, dels vil en erhvervsdrivende, der fejlagtigt identificeres som ejer af dyret, under alle omstændigheder have mulighed for at modsætte sig påbuddet om tilbagebetaling ved at fremlægge bevis for overdragelse af ejerskabet. Jeg har derimod af dette argument udledt, at identifikationen af ejeren af det testede dyr ikke indebærer nogen større problemer for de belgiske myndigheder, undtagen i de ovennævnte tilfælde. Som Kommissionen har erkendt, kan ejerskabet til dyret på tidspunktet for slagtningen udgøre et relevant kriterium med henblik på identifikation af den erhvervsdrivende, for hvis regning testen er blevet udført, og som skulle afholde udgifterne.
93.
Det fremgår af det ovenstående, at den omtvistede afgørelse hverken er uigennemførlig, eller endog ikke eksisterende, på grund af dens angiveligt uklare eller modstridende karakter, eller umulig at efterkomme på grund af praktiske hindringer.
94.
Hvad angår endelig Kongeriget Belgiens argument om, at det har samarbejdet loyalt med Kommissionen, bør det ligeledes efter min opfattelse forkastes, henset til ovenstående betragtninger, selv hvis det antages, at det er tilstrækkeligt til at begrunde den fuldstændige undladelse af at gennemføre den omtvistede afgørelse.
95.
I modsætning til, hvad Kongeriget Belgien har gjort gældende, er jeg derimod af den opfattelse, at Kommissionen ikke kan foreholdes manglende samarbejde, eftersom den tydeliggjorde sin holdning til de praktiske gennemførelsesforanstaltninger til den omtvistede afgørelse, allerede i sin fax af 18. juli 2012, idet den samtidig var åben for at tage hensyn til de vanskeligheder, som Kongeriget Belgien har gjort gældende, og parat til at undersøge de alternative forslag, som Belgien har fremsat.
Traktatbruddet
96.
Det er ubestridt, at Kongeriget Belgien på tidspunktet for anlæggelsen af det foreliggende søgsmål over tre år efter vedtagelsen af den omtvistede afgørelse ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger til at tilbagesøge den ulovlige og uforenelige støtte omhandlet i nævnte afgørelses artikel 1, stk. 3 og 4. På denne dato havde de belgiske myndigheder ikke blot ikke udstedt noget påbud om tilbagebetaling, de havde stadig ikke hverken identificeret de individuelle modtagere af støtten eller beregnet de beløb, som de hver især havde modtaget. Kongeriget Belgien havde heller ikke, som de i henhold til den omtvistede afgørelses artikel 4 er forpligtede til, fremsendt de i artikel 4, stk. 1, litra a)-d), anførte oplysninger.
97.
Ifølge fast retspraksis er det eneste forsvarsanbringende, som kan gøres gældende af en medlemsstat over for et af Kommissionen anlagt traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, anbringendet om, at det er absolut umuligt at gennemføre den omhandlede afgørelse (
52
).
98.
Det fremgår imidlertid af det ovenstående, at Kongeriget Belgien ikke har godtgjort, at det er umuligt at gennemføre den omtvistede afgørelse.
99.
Det skal i denne henseende bemærkes, at Domstolen har præciseret, at betingelsen om, at det skal være absolut umuligt at gennemføre afgørelsen, ikke er opfyldt, når medlemsstaten udelukkende har underrettet Kommissionen om de retlige, politiske og praktiske vanskeligheder, som gennemførelsen af afgørelsen indebar, uden at have gjort noget reelt forsøg på at tilbagesøge støtten hos de pågældende virksomheder eller foreslå Kommissionen alternative metoder til gennemførelse af afgørelsen, som ville have gjort det muligt at overvinde vanskelighederne (
53
).
100.
Selv om Kongeriget Belgien i den foreliggende sag har foreslået Kommissionen en alternativ metode til gennemførelse af den omtvistede afgørelse, står det ikke desto mindre fast, at denne metode resulterede i, at den pågældende støttes individuelle karakter benægtes, og Kommissionen har med føje forkastet denne metode. Kongeriget Belgien har i øvrigt blot begrundet den manglende tilbagesøgning af den pågældende støtte med de praktiske vanskeligheder, som gennemførelsen af den omtvistede afgørelse ville medføre, og som, som jeg har påvist ovenfor, ikke var af en sådan karakter, at gennemførelsen heraf umuliggøres.
Forslag til afgørelse
101.
Jeg foreslår på baggrund af det anførte, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
–
Det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 288, stk. 4, TEUF og artikel 2-4 i Kommissionens afgørelse 2011/678/EU af 27. juli 2011 om Belgiens statsstøtte til finansiering af screening for overførbare spongiforme encephalopatier (TSE) hos kvæg (statsstøtte C 44/08 (ex NN 45/04)), idet det ikke inden for de fastsatte frister har truffet alle de foranstaltninger, som er nødvendige for hos modtagerne at tilbagesøge den statsstøtte, som er erklæret ulovlig og uforenelig med det indre marked i nævnte afgørelses artikel 1, stk. 3 og 4, og idet det ikke inden for den fastsatte frist har underrettet Europa-Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet for at efterkomme denne afgørelse.
–
Kongeriget Belgien betaler sagsomkostningerne.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EUT 2011, L 274, s. 36.
(
3
) – Moniteur belge af 8.11.2004, s. 75290.
(
4
) – Moniteur belge af 17.1.2005.
(
5
) – Jf. artikel 2 i kongelig anordning af 15.10.2004.
(
6
) – Jf. 55. betragtning til den omtvistede afgørelse, hvori gengives Kongeriget Belgiens bemærkninger til det kronologiske forløb af BSE-testenes finansiering, samt 83. betragtning ff.
(
7
) – Moniteur belge af 21.11.2005.
(
8
) – Moniteur belge af 21.11.2005.
(
9
) – Jf. artikel 3-11.
(
10
) – Jf. artikel 2, nr. 9). I bilag II til denne anordning fastsættes gebyrbeløbene for BSE-testene.
(
11
) – Statsstøtte N 21/2002 – Belgien – Overtagelse af omkostninger i forbindelse med obligatoriske BSE-test, K(2002) 447 endelig.
(
12
) – Kommissionens forordning af 23.12.2003 om anvendelse af [artikel 107 TEUF og 108 TEUF] på statsstøtte til små og mellemstore virksomheder, der beskæftiger sig med produktion, forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter (EUT 2004, L 1, s. 1). Denne forordnings artikel 15 vedrører specifikt »Støtte til husdyrsektoren«.
(
13
) – Registreret under henholdsvis nr. XA 53/04 og XA 54/0 (EUT 2005, C 105, s. 5).
(
14
) – Beslutning K(2005) 4203 af 9.11.2005 om statsstøtteforanstaltning N 9/05 og N 10/05 om finansiering af AFSCA (denne beslutning findes på Kommissionens websted: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_5_2.pdf).
(
15
) – Jf. 107. betragtning til beslutningen.
(
16
) – Denne foranstaltning blev oprindelig indført i registret over anmeldt støtte under nr. N 54/04.
(
17
) – Jf. 18.-20. betragtning til afgørelsen.
(
18
) – Jf. 29. betragtning til den omtvistede afgørelse.
(
19
) – Denne beslutning blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (EUT 2009, C 11, s. 8).
(
20
) – Jf. 99. betragtning til den omtvistede afgørelse. I samme betragtning konstaterede Kommissionen derimod, at finansieringen af BSE-testene via gebyrer ikke indebar et element af støtte, eftersom disse gebyrer skulle dække udgifter til ydelser leveret til markedspris.
(
21
) – Jf. 112. betragtning.
(
22
) – EFT 2000, C 232, s. 17 (berigtiget udgave). Jf. 113.-117. betragtning til den omtvistede afgørelse. I henhold til punkt 11.4 i nævnte rammebestemmelser for landbruget kan støtteintensiteten udgøre op til 100% af de støtteberettigede udgifter.
(
23
) – EFT 2002, C 324, s. 2.
(
24
) – Jf. 121. betragtning til den omtvistede afgørelse. I samme betragtning konstaterede Kommissionen, at den samlede testudgift lå på under 40 EUR fra og med den 1.7.2004. Hvad angår støtte ydet i perioden efter den 1.1.2006 henviser Kommissionen til beslutningen fra 2005 (jf. 124. betragtning).
(
25
) – Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22.3.1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (EFT 1999, L 83, s. 1).
(
26
) – Jf. dom af 25.3.2015, Belgien mod Kommissionen (T-538/11, EU:T:2015:188).
(
27
) – Jf. dom af 30.6.2016, Belgien mod Kommissionen (C-270/15 P, EU:C:2016:489).
(
28
) – EUT 2006, L 379, s. 5.
(
29
) – EUT 2004, L 325, s. 4.
(
30
) – Jf. navnlig dom af 27.6.2000, Kommissionen mod Portugal (C-404/97, EU:C:2000:345, præmis 35), og af 22.3.2001, Kommissionen mod Frankrig (C-261/99, EU:C:2001:179, præmis 19).
(
31
) – Jf. navnlig dom af 12.2.2015, Kommissionen mod Frankrig (C-37/14, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:90, præmis 77), og af 10.10 2013, Kommissionen mod Italien (C-353/12, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:651, præmis 43).
(
32
) – Jf. dom af 14.2.2008, Kommissionen mod Grækenland (C-419/06, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:89, præmis 52).
(
33
) – Jf. bl.a. dom af 10.10.2013, Kommissionen mod Italien (C-353/12, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:651, præmis 43), af 27.6.2000, Kommissionen mod Portugal (C-404/97, EU:C:2000:345, præmis 35), og af 22.3.2001, Kommissionen mod Frankrig (C-261/99, EU:C:2001:179, præmis 19).
(
34
) – Det skal tilføjes, at de kategorier af erhvervsdrivende, der er opregnet i hver af disse skrivelser, ikke er nøjagtigt sammenfaldende.
(
35
) – Jf. navnlig 90. betragtning til den omtvistede afgørelse.
(
36
) – Også præmis 50 i dom af 30.6.2016, Belgien mod Kommissionen (C-270/15 P, EU:C:2016:489), skal efter min opfattelse læses således, idet Domstolen heri fastslog, at »Kongeriget Belgiens finansiering af BSE-screeningerne i nærværende sag […] har begunstiget alle de erhvervsdrivende i oksekødssektoren, som bærer omkostningerne til disse screeninger« (min fremhævelse).
(
37
) – Jf. 56.-59. betragtning til denne beslutning.
(
38
) – Jf. 70.-75. betragtning til beslutningen af 2005.
(
39
) – Det skal bemærkes, at den støtteforanstaltning, der blev undersøgt i beslutningen af 2005, blev betragtet som forenelig med TSE-rammebestemmelserne, for så vidt som den opfyldte de krav, der var fastsat i rammebestemmelserne, særlig det maksimale tilladte loft på 40 EUR pr. test (jf. 93.-96. og 107. betragtning).
(
40
) – Nævnt i fodnote 11 i dette forslag til afgørelse.
(
41
) – Jf. s. 2. i beslutningen.
(
42
) – Prøverne til testene udtages som hovedregel på slagtestedet.
(
43
) – Kommissionen har i øvrigt undersøgt Kongeriget Belgiens overholdelse af de krav, der er opstillet i punkt 25 i TSE-rammebestemmelserne, i den omtvistede afgørelse, inden den tillod den pågældende finansiering op til et loft på 40 EUR pr. test (jf. 122. og 123. betragtning).
(
44
) – Jf. punkt 24 i TSE-rammebestemmelserne.
(
45
) – Jf. bl.a. dom af 17.11.2011, Kommissionen mod Italien (C-496/09, EU:C:2011:740, præmis 61).
(
46
) – Jf. i denne retning dom af 12.2.2015, Kommissionen mod Frankrig (C-37/14, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:90, præmis 70-73).
(
47
) – Jf. navnlig 38., 68. og 71. betragtning til den omtvistede afgørelse.
(
48
) – Disse anbringender fremgår af punkt 11 i duplikken, men tilsvarende anbringender findes i alle skriftvekslingerne med Kommissionen samt i Kongeriget Belgiens indlæg for Retten og for Domstolen i søgsmålet om annullation af den omtvistede afgørelse og appellen af dommen, hvormed dette søgsmål forkastes.
(
49
) – Jf. navnlig præmis 77 og 83-96 i Rettens dom og præmis 35 og 36 i Domstolens dom.
(
50
) – Jf. 32., 39.-44., 61. og 68. betragtning til den omtvistede afgørelse.
(
51
) – Jf. i denne retning skønt dog i en anden kontekst dom af 21.12.2016, Kommissionen mod Aer Lingus og Ryanair Designated Activity (C-164/15 P og C-165/15 P, EU:C:2016:990), hvor luftfartsselskaberne gjorde overvæltningen på deres kunder af den fordel, der fulgte af en støtte i form af en skattenedsættelse, som de havde modtaget, gældende som argument for ikke at tilbagesøge denne.
(
52
) – Jf. bl.a. dom af 12.12.2013, Kommissionen mod Italien (C-411/12, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:832, præmis 36), og af 11.9.2014, Kommissionen mod Tyskland (C-527/12, EU:C:2014:2193, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
(
53
) – Jf. dom af 12.12.2013, Kommissionen mod Italien (C-411/12, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:832, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).