DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (huitième chambre)
23 mars 2026 (*)
« Responsabilité non contractuelle – Politique économique et monétaire – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Missions spécifiques de surveillance confiées à la BCE – Décision de retrait de l’agrément d’un établissement de crédit – Préjudice matériel – Lien de causalité – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑427/21,
Trasta Komercbanka AS, établie à Riga (Lettonie), représentée par Me O. Behrends, avocat,
partie requérante,
contre
Banque centrale européenne (BCE), représentée par Mme C. Hernández Saseta, M. A. Witte et Mme A. Pizzolla, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. I. Gurov et Mme A. Westerhof Löfflerová, en qualité d’agents,
et par
Commission européenne, représentée par M. D. Triantafyllou et Mme A. Steiblytė, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de M. I. Gâlea, président, Mme M. J. Costeira (rapporteure) et M. T. Tóth, juges,
greffier : M. T. Henze, greffier adjoint,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        les décisions du 3 février 2022 et du 12 janvier 2023 de suspendre la procédure,
–        la mesure d’organisation de la procédure du 17 octobre 2025 et la réponse de la BCE, déposée au greffe du Tribunal le 4 novembre 2025,
–        la réattribution de l’affaire à la huitième chambre du Tribunal,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 268 TFUE, la requérante, Trasta Komercbanka AS, demande réparation du préjudice qu’elle aurait subi à la suite de la décision ECB/SSM/2016 – 529900WIP0INFDAWTJ81/2 WOANCA-2016-0005 de la Banque centrale européenne (BCE), du 11 juillet 2016, portant retrait de son agrément pour l’accès aux activités d’établissement de crédit (ci-après la « décision du 11 juillet 2016 ») et du comportement de la BCE afférent à cette décision.
Antécédents du litige
2        Par la décision ECB/SSM/2016 – 529900WIP0INFDAWTJ81/1 WOANCA-2016-0005, du 3 mars 2016 (ci-après la « décision du 3 mars 2016 »), la BCE a retiré l’agrément de la requérante pour l’accès à l’activité d’établissement de crédit et a rejeté sa demande visant à obtenir la suspension des effets de cette décision pour la durée d’un mois. Parmi les motifs du retrait de l’agrément, la BCE a fait valoir, notamment, des manquements de la requérante aux exigences de fonds propres, le dépassement des limites aux grands risques d’exposition à l’égard d’un client ou d’un groupe de clients liés ainsi que la méconnaissance des obligations concernant le fonctionnement du système de contrôle interne des établissements de crédit, la prévention du blanchiment de capitaux et la poursuite d’une stratégie prudente.
3        Par requête du 13 mai 2016, enregistrée sous le numéro d’affaire T‑247/16, le Tribunal a été saisi d’une demande d’annulation de la décision du 3 mars 2016 déposée au nom de la requérante et de certains de ses actionnaires.
4        À la suite d’une demande de réexamen de la décision du 3 mars 2016, la BCE a adopté la décision du 11 juillet 2016, par laquelle elle a décidé à nouveau de retirer l’agrément pour l’accès à l’activité d’établissement de crédit de la requérante.
5        Par requête du 23 septembre 2016, enregistrée sous le numéro d’affaire T‑698/16, le Tribunal a été saisi d’une demande d’annulation de la décision du 11 juillet 2016.
6        Par ordonnance du 12 septembre 2017, Fursin e.a./BCE (T‑247/16, non publiée, EU:T:2017:623), le Tribunal a jugé, d’une part, qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur le recours de la requérante contre la décision du 3 mars 2016 en raison de la révocation du mandat de son représentant et, d’autre part, que le recours des actionnaires contre cette décision était recevable. Par arrêt du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923), la Cour a annulé cette ordonnance, a rejeté le recours des actionnaires au motif qu’ils n’étaient pas directement concernés par la décision du 3 mars 2016 et a renvoyé l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue à nouveau sur le recours de la requérante.
Faits postérieurs à l’introduction du présent recours
7        Par ordonnance du 17 novembre 2021, Trasta Komercbanka/BCE (T‑247/16 RENV, non publiée, EU:T:2021:809), le Tribunal a jugé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur le recours de la requérante visant l’annulation de la décision du 3 mars 2016 du fait de la disparition de l’objet du litige, cette décision ayant été remplacée, avec effet rétroactif, par la décision du 11 juillet 2016. N’ayant pas fait l’objet d’un pourvoi, cette ordonnance est devenue définitive.
8        À la suite d’un pourvoi dirigé contre l’arrêt du 30 novembre 2022, Trasta Komercbanka e.a./BCE (T‑698/16, non publié, EU:T:2022:737), par lequel le Tribunal avait rejeté le recours tendant à l’annulation de la décision du 11 juillet 2016, la Cour a considéré, notamment, que cette décision avait eu pour effet d’abroger et de remplacer la décision du 3 mars 2016, sans pour autant l’avoir éliminée de manière rétroactive (voir, en ce sens, arrêt du 22 mai 2025, Trasta Komercbanka/BCE, C‑90/23 P, non publié, EU:C:2025:369, points 105 à 111).
Conclusions des parties
9        La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        condamner la BCE à réparer le préjudice subi à la suite de la décision du 11 juillet 2016 et de son comportement afférent à cette décision ;
–        condamner la BCE aux dépens au titre des articles 134 ou 135 du règlement de procédure du Tribunal.
10      La BCE, soutenue par le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
11      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure, lorsque le Tribunal est manifestement incompétent pour connaître d’un recours ou lorsque celui-ci est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, il peut, sur proposition du juge rapporteur, décider de statuer à tout moment par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
12      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide, en application de cet article, de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur la portée des conclusions indemnitaires
13      En vertu de l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal conformément à l’article 53, premier alinéa, du même statut, ainsi que de l’article 76, sous e), du règlement de procédure, la requête introductive d’instance doit contenir les conclusions de la partie requérante. Les conclusions doivent être exposées de manière précise et non équivoque puisque, à défaut, le Tribunal risquerait de statuer infra ou ultra petita et les droits de la partie défenderesse risqueraient de se trouver méconnus. Ainsi, et sous réserve des circonstances prévues à l’article 86 du règlement de procédure, seules les conclusions exposées dans la requête introductive d’instance peuvent être prises en considération et le bien-fondé du recours doit être examiné uniquement au regard des conclusions contenues dans la requête introductive d’instance (voir arrêt du 8 novembre 2017, De Nicola/Cour de justice de l’Union européenne, T‑99/16, non publié, EU:T:2017:790, point 28 et jurisprudence citée).
14      En outre, conformément aux termes de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, la requête doit contenir l’objet du litige, les moyens et arguments invoqués ainsi qu’un exposé sommaire desdits moyens. Ces éléments doivent être suffisamment clairs et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant, sans autres informations. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il est nécessaire, pour qu’un recours soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celui-ci se fonde ressortent d’une façon cohérente et compréhensible du texte de la requête elle-même (voir ordonnance du 16 mai 2024, Versobank/BCE, T‑421/23, non publiée, EU:T:2024:322, point 20 et jurisprudence citée).
15      Pour satisfaire à ces exigences, une requête tendant à la réparation de dommages prétendument causés par la BCE doit contenir, notamment, les éléments qui permettent d’identifier le comportement que la partie requérante reproche à l’institution, les raisons pour lesquelles elle estime qu’un lien de causalité existe entre le comportement et le préjudice qu’elle prétend avoir subi ainsi que le caractère et l’étendue de ce préjudice (voir, en ce sens, ordonnance du 16 mai 2024, Versobank/BCE, T‑421/23, non publiée, EU:T:2024:322, point 21 et jurisprudence citée).
16      S’agissant du caractère et de l’étendue du préjudice allégué, une partie requérante peut ne pas avoir chiffré le montant du préjudice qu’elle estime avoir subi, tout en ayant clairement indiqué les éléments qui permettent d’en apprécier la nature et l’étendue, la partie défenderesse étant, dès lors, en mesure d’assurer sa défense. Dans de telles circonstances, l’absence de données chiffrées dans la requête n’affecte pas les droits de la défense de l’autre partie (ordonnance du 22 juillet 2005, Polyelectrolyte Producers Group/Conseil et Commission, T‑376/04, EU:T:2005:297, point 55).
17      En revanche, une demande tendant à obtenir une indemnité quelconque manque de la précision nécessaire et doit, par conséquent, être considérée comme étant manifestement irrecevable (voir ordonnance du 10 juillet 2020, KF/CSUE, T‑619/19, non publiée, EU:T:2020:337, points 54 à 58 et jurisprudence citée).
18      En l’espèce, il y a lieu de considérer que les conclusions indemnitaires de la requérante sont suffisamment précises uniquement en ce qu’elles tendent à la réparation du dommage matériel qui lui serait causé par la décision du 11 juillet 2016, d’un montant correspondant à la valeur de son prétendu déficit, évaluée à au moins 162 millions d’euros, augmenté d’intérêts compensatoires et d’intérêts de retard appropriés.
19      En effet, bien que la requérante ait indiqué dans la requête qu’elle se réservait la possibilité de spécifier ou de quantifier ultérieurement d’autres chefs de préjudice, dont un futur manque à gagner et une perte de réputation, elle n’a apporté aucune précision qui permettrait au Tribunal d’en apprécier la réalité ou l’étendue. Il s’ensuit que les conclusions tendant à la réparation de tels préjudices seraient, en tout état de cause, manifestement irrecevables, conformément aux principes rappelés aux points 13 à 17 ci-dessus.
20      Partant, seules seront examinées ci-après les conclusions visant à la réparation du dommage matériel visé au point 18 ci-dessus.
Sur le fond
21      Aux termes de l’article 340, troisième alinéa, TFUE, la BCE doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par elle-même ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions.
22      L’engagement de la responsabilité non contractuelle de la BCE, au sens de l’article 340, troisième alinéa, TFUE, est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions présentant un caractère cumulatif, à savoir l’illégalité du comportement reproché à la BCE, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué. Étant donné le caractère cumulatif de ces conditions, le recours doit être rejeté dans son ensemble lorsqu’une seule de ces conditions n’est pas remplie (voir ordonnance du 25 juillet 2023, D’Agostino et Dafin/BCE, T‑424/22, non publiée, EU:T:2023:443, point 17 et jurisprudence citée).
23      En ce qui concerne la condition tenant au préjudice invoqué, il importe de souligner que ce dernier doit être réel et certain ainsi qu’évaluable. En revanche, un dommage purement hypothétique et indéterminé ne donne pas droit à réparation. C’est à la partie requérante qu’il incombe d’apporter des éléments de preuve afin d’établir l’existence et l’ampleur de son préjudice (voir arrêt du 26 octobre 2011, Dufour/BCE, T‑436/09, EU:T:2011:634, point 192 et jurisprudence citée).
24      En ce qui concerne la condition relative au lien de causalité, celle-ci porte sur l’existence d’un lien de cause à effet suffisamment direct entre le comportement reproché à la BCE et le dommage, lien dont il appartient à la partie requérante d’apporter la preuve, de telle sorte que le comportement reproché doit être la cause déterminante du préjudice (voir ordonnance du 25 juillet 2023, Nardi/BCE, T‑131/23, non publiée, EU:T:2023:444, point 31 et jurisprudence citée).
25      En l’espèce, la requérante fait valoir que le retrait de son agrément a eu pour effet direct et immédiat la cessation de son activité bancaire et le déclenchement de sa liquidation, intervenu peu après la décision du 3 mars 2016. Selon elle, cela a entraîné la destruction complète de ses actifs et l’insolvabilité à l’égard de ses créanciers, de telle sorte qu’elle ne sera pas en mesure de retourner le capital social aux actionnaires au terme de sa liquidation.
26      Concernant le calcul de l’indemnisation demandée, évaluée à au moins 162 millions d’euros, la requérante fait état d’un déficit s’élevant à 108 millions d’euros, composé de 86 millions de dettes et de 21,7 millions d’euros de capital social, en avançant que la valeur de ce déficit devrait être multipliée par un facteur de 1,5 en raison de la sous-évaluation des actifs figurant à son bilan comptable.
27       La BCE, soutenue par le Conseil et la Commission, conteste la réalité du préjudice allégué ainsi que l’existence d’un lien de causalité entre le prétendu dommage et la décision du 11 juillet 2016.
28      À cet égard, il y a lieu de constater que la requérante n’a apporté aucune preuve du préjudice dont elle demande réparation.
29      En effet, d’une part, la réalité et l’étendue du préjudice allégué ne sauraient être établies au moyen de la seule affirmation contenue au point 107 de la requête, relative à l’information qui aurait été communiquée à la requérante par son liquidateur le 8 décembre 2020, dès lors que celle-ci n’a été assortie d’aucun élément de preuve qui permettrait au Tribunal d’en apprécier la véracité.
30      D’autre part, la requérante est restée en défaut de justifier la nécessité de multiplier le montant de son prétendu déficit par un facteur de 1,5, en se contentant d’affirmer, sans en apporter la preuve, que la valorisation comptable de ses actifs ne reflétait pas adéquatement leur valeur d’ensemble.
31      La requérante n’a pas non plus établi l’existence d’un lien de causalité entre la décision du 11 juillet 2016 et le préjudice allégué.
32      À cet égard, au point 94 de la requête, la requérante s’est contentée d’avancer que la cessation de son activité et sa liquidation, ainsi que l’atteinte portée à sa réputation, étaient des conséquences directes et prévisibles de la décision du 11 juillet 2016, en déclarant supposer que le lien entre cette décision et le préjudice allégué ne serait pas contesté.
33      Il ressort toutefois du dossier, ainsi que la requérante l’a elle-même relevé au point 87 de la requête, que la cessation de son activité et le déclenchement de sa liquidation s’étaient produits dès le mois de mars 2016.
34      Or, à supposer que le préjudice allégué procède de la cessation de l’activité et de la mise en liquidation de la requérante, celle-ci reste en défaut d’étayer les raisons pour lesquelles il conviendrait de considérer que c’est la décision du 11 juillet 2016 qui doit être regardée comme la cause déterminante dudit préjudice au sens de la jurisprudence visée au point 24 ci-dessus, étant donné que, à la date de cette décision, la requérante avait déjà été mise en liquidation.
35      Au surplus, la requérante n’a pas étayé les raisons pour lesquelles le retrait de son agrément serait la cause déterminante de la prétendue détérioration de son bilan, alors que ce retrait avait été motivé, notamment, par des manquements aux exigences de fonds propres et aux limites d’exposition aux grands risques et par l’absence de stratégie prudente, ainsi qu’il a été rappelé au point 2 ci-dessus.
36      Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la requérante, qui n’a pas déposé de réplique, n’a apporté aucune preuve de nature à contredire l’allégation de la Commission selon laquelle son déficit financier existait antérieurement au retrait de son agrément.
37      À la lumière des principes rappelés au point 22 ci-dessus, il convient de conclure que les conditions de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de la BCE ne sont pas réunies, sans qu’il soit besoin d’examiner la légalité de la décision du 11 juillet 2016 et du comportement de la BCE afférent à cette décision.
38      Il s’ensuit que le présent recours doit être rejeté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur les dépens
39      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
40      Par ailleurs, aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.
41      En l’espèce, la requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner, en application de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la BCE, conformément aux conclusions de cette dernière. En effet, il n’y a pas de raisons liées à l’équité ou à l’existence de frais frustratoires ou vexatoires, telles que visées à l’article 135 dudit règlement, pour donner une suite favorable à la demande de la requérante tendant à ce que la BCE soit condamnée aux dépens au titre de cette dernière disposition.
42      En outre, en vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, le Conseil et la Commission supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Trasta Komercbanka AS supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Banque centrale européenne (BCE).
3)      Le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne supporteront leurs propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 23 mars 2026.
Le greffier
Le président
T. Henze, greffier adjoint
I. Gâlea
*      Langue de procédure : l’anglais.