62000TJ0069_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa T‑69/00,
Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM), con sede in Montecchio Maggiore,
Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies, Inc. (FIAMM Technologies),
con sede in East Haven, Delaware (Stati Uniti),
rappresentate dagli avv.ti I. Van Bael, A. Cevese e F. Di Gianni, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrenti,
contro
Consiglio dell’Unione europea,
rappresentato dai sigg. G. Maganza, J. Huber, F. Ruggeri Laderchi e S. Marquardt, in qualità di agenti,
e
Commissione delle Comunità europee,
rappresentata inizialmente dai sigg. P. Kuijper, L. Gussetti, V. Di Bucci, C. Brown e dalla sig.ra E. Righini, successivamente dai sigg. Kuijper, Gussetti, Di Bucci e dalla sig.ra Righini, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuti,
sostenuti da
Regno di Spagna,
rappresentato inizialmente dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, successivamente dal sig. E. Braquehais Conesa, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
interveniente,
avente ad oggetto un ricorso diretto ad ottenere il risarcimento del danno asseritamente causato dalla sovrattassa doganale il cui prelievo da parte degli Stati Uniti d’America sulle importazioni di batterie stazionarie delle ricorrenti è stato autorizzato dall’organo per la risoluzione delle controversie dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), a seguito dell’accertamento dell’incompatibilità del regime comunitario di importazione delle banane con gli accordi e i memorandum allegati all’accordo che istituisce l’OMC,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Grande Sezione),
composto dal sig. B. Vesterdorf, presidente, dalla sig.ra P. Lindh, dai sigg. J. Azizi, J. Pirrung, H. Legal, R. García‑Valdecasas, dalla sig.ra V. Tiili, dai sigg. J.D. Cooke, A.W.H. Meij, M. Vilaras e N. Forwood, giudici,
cancelliere: sig. H. Jung
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale dell’11 marzo 2003 e del 26 maggio 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
Contesto normativo
1. Il 15 aprile 1994 la Comunità ha firmato l’atto finale che conclude i negoziati commerciali multilaterali dell’Uruguay Round, l’accordo che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), nonché l’insieme di accordi e memorandum di cui agli allegati 1-4 dell’accordo che istituisce l’OMC (in prosieguo: gli «accordi OMC»).
2. In seguito a questa firma, il Consiglio ha adottato la decisione 22 dicembre 1994, 94/800/CE, relativa alla conclusione a nome della Comunità europea, per le materie di sua competenza, degli accordi dei negoziati multilaterali dell’Uruguay Round (1986-1994) (GU L 336, pag. 1).
3. Come risulta dal preambolo dell’accordo che istituisce l’OMC, le parti contraenti hanno inteso concludere accordi «reciprocamente convenienti finalizzati a una sostanziale riduzione delle tariffe e degli altri ostacoli agli scambi e all’eliminazione dei trattamenti discriminatori nelle relazioni commerciali internazionali».
4. L’art. II, n. 2, dell’accordo che istituisce l’OMC così dispone:
«Gli accordi e gli strumenti giuridici ad essi attinenti di cui agli allegati 1, 2 e 3 (…) costituiscono parte integrante del presente accordo e sono impegnativi per tutti i membri».
5. L’art. XVI dell’accordo che istituisce l’OMC, intitolato «Disposizioni varie», dispone al suo n. 4 quanto segue:
«Ciascun membro garantisce la conformità delle proprie leggi, dei propri regolamenti e delle proprie procedure amministrative con gli obblighi che gli incombono conformemente a quanto previsto negli accordi allegati».
6. D’altra parte, il memorandum d’intesa sulle norme e sulle procedure che disciplinano la risoluzione delle controversie (in prosieguo: l’«IRC»), riportata nell’allegato 2 all’accordo che istituisce l’OMC, specifica, al n. 2, ultima frase, del suo art. 3, intitolato «Disposizioni generali», quanto segue:
«Le raccomandazioni e le decisioni del[l’organo per la risoluzione delle controversie] non possono ampliare né ridurre i diritti e gli obblighi previsti dagli accordi contemplati».
7. Ai sensi dell’art. 3, n. 7, dell’IRC:
«Prima di presentare un ricorso, un membro considera se un’iniziativa ai sensi della presente procedura possa essere utile. Lo scopo del meccanismo di risoluzione delle controversie è garantire che una controversia possa essere positivamente risolta. Una soluzione reciprocamente accettabile per le parti di una controversia e compatibile con gli accordi contemplati è evidentemente preferibile. In assenza di una soluzione reciprocamente concordata, il primo obiettivo del meccanismo di risoluzione delle controversie è di norma garantire il ritiro delle misure in questione qualora esse risultino incompatibili con le disposizioni di uno degli accordi contemplati. Si dovrebbe ricorrere alle disposizioni in materia di compensazione unicamente qualora il ritiro immediato della misura in questione risulti impraticabile e quale misura provvisoria in attesa che venga ritirata la misura incompatibile con un accordo contemplato. L’ultima risorsa che [l’IRC] offre al membro che adisce le procedure di risoluzione delle controversie è la possibilità di sospendere l’applicazione di concessioni o altri obblighi derivanti dagli accordi contemplati in maniera discriminatoria nei confronti dell’altro membro, previa autorizzazione di tali misure da parte del[l’organo per la risoluzione delle controversie]».
8. L’art. 7 dell’IRC prevede che dei gruppi di esperti (in prosieguo: «panel») rilevino elementi che possano aiutare l’organo per la risoluzione delle controversie (in prosieguo: l’«ORC») a formulare raccomandazioni o adottare decisioni sulle questioni che è chiamato a risolvere. In forza dell’art. 12, n. 7, dell’IRC, quando le parti della controversia non riescano a trovare una soluzione reciprocamente soddisfacente, il panel presenta le sue constatazioni sotto forma di relazione scritta all’ORC.
9. L’art. 17 dell’IRC prevede l’istituzione da parte dell’ORC di un organo d’appello permanente competente a conoscere degli appelli relativi ai casi sottoposti ai panel.
10. Ai sensi dell’art. 19 dell’IRC, qualora un panel o l’organo d’appello giunga alla conclusione che una misura è incompatibile con un accordo OMC, esso raccomanda che il membro interessato renda tale misura conforme al detto accordo. Oltre a formulare le proprie raccomandazioni, il panel o l’organo d’appello può suggerire al membro interessato i modi per ottemperare a tali raccomandazioni.
11. Ai sensi dell’art. 21, n. 1, dell’IRC, intitolato «Verifica dell’applicazione delle raccomandazioni e delle decisioni», per garantire un’efficace risoluzione delle controversie a vantaggio di tutti i membri è essenziale che le raccomandazioni e le decisioni dell’ORC siano prontamente rispettate.
12. In forza dell’art. 21, n. 3, dell’IRC, il membro interessato cui sia impossibile ottemperare immediatamente alle raccomandazioni e alle decisioni dell’ORC può farlo entro un periodo ragionevole, stabilito, se del caso, tramite un arbitrato vincolante.
13. In caso di disaccordo sull’esistenza o sulla compatibilità con un accordo OMC delle misure prese per ottemperare alle raccomandazioni o alle decisioni dell’ORC, l’art. 21, n. 5, dell’IRC precisa che tale controversia si risolve facendo ricorso alle procedure di risoluzione delle controversie definite dall’IRC, ricorrendo anche, ove possibile, al panel originale.
14. Ai sensi dell’art. 21, n. 6, dell’IRC, l’ORC esercita una sorveglianza sull’applicazione delle raccomandazioni o delle decisioni adottate e, salvo diversa decisione dell’ORC, la questione dell’applicazione delle raccomandazioni o delle decisioni è posta all’ordine del giorno della riunione dell’ORC sei mesi dopo la data in cui si è stabilito il periodo ragionevole conformemente al n. 3 e rimane all’ordine del giorno dell’ORC finché non è risolta.
15. L’art. 22 dell’IRC, intitolato «Compensazione e sospensione di concessioni», recita:
«1. La compensazione e la sospensione di concessioni o di altri obblighi sono misure provvisorie cui si può fare ricorso nei casi in cui le raccomandazioni e le decisioni non siano applicate entro un periodo ragionevole. Tuttavia né la compensazione né la sospensione di concessioni o altri obblighi sono preferibili alla piena applicazione di una raccomandazione per rendere una misura conforme agli accordi contemplati. La compensazione è una misura spontanea e, se viene concessa, dev’essere compatibile con gli accordi contemplati.
2. Qualora il membro interessato non renda la misura risultata incompatibile con un accordo contemplato conforme a detto accordo o non ottemperi altrimenti alle raccomandazioni e alle decisioni entro il periodo ragionevole stabilito ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 3, tale membro avvia, se invitato a farlo, e non oltre la scadenza del periodo ragionevole, negoziati con qualsiasi parte abbia invocato le procedure di risoluzione delle controversie, al fine di stabilire una compensazione reciprocamente accettabile. Qualora entro venti giorni dalla data di scadenza del periodo ragionevole non sia stata convenuta una compensazione reciprocamente accettabile, qualsiasi parte abbia invocato le procedure di risoluzione delle controversie può chiedere [all’ORC] l’autorizzazione a sospendere l’applicazione di concessioni o altri obblighi derivanti dagli accordi contemplati nei confronti del membro interessato.
3. Nel considerare quali concessioni o altri obblighi sospendere, la parte che sporge reclamo applica i principi e le procedure seguenti:
a) il principio generale è che la parte che sporge reclamo dovrebbe in primo luogo chiedere di sospendere concessioni o altri obblighi relativi allo stesso settore o agli stessi settori rispetto ai quali il panel o l’organo d’appello ha riscontrato una violazione o altre forme di annullamento o pregiudizio dei benefici;
b) qualora tale parte giudichi impossibile o inefficace sospendere concessioni o altri obblighi in relazione allo stesso settore o agli stessi settori, essa può chiedere di sospendere concessioni o altri obblighi in altri settori contemplati dallo stesso accordo;
c) qualora tale parte giudichi impossibile o inefficace sospendere concessioni o altri obblighi relativi ad altri settori contemplati dallo stesso accordo, e le circostanze siano sufficientemente gravi, essa può chiedere di sospendere concessioni o altri obblighi derivanti da un altro accordo contemplato;
(...)
4. Il livello di sospensione di concessioni o altri obblighi autorizzato [dall’ORC] è equivalente al livello dell’annullamento o del pregiudizio dei benefici.
(…)
6. Quando si verifica la situazione di cui al paragrafo 2, [l’ORC] autorizza, a richiesta, la sospensione delle concessioni o di altri obblighi entro trenta giorni dalla scadenza del periodo ragionevole a meno che [l’ORC] decida all’unanimità di respingere la richiesta. Tuttavia, se il membro interessato contesta il livello della sospensione proposta, o sostiene che non si sono seguiti i principi e le procedure di cui al paragrafo 3 nei casi in cui una parte che ha sporto reclamo ha chiesto di essere autorizzata a sospendere concessioni o altri obblighi (…), la questione è sottoposta ad arbitrato. Tale arbitrato è svolto dal panel originale, se i suoi membri sono disponibili, o da un arbitro designato dal Direttore generale e si conclude entro sessanta giorni dalla scadenza del periodo ragionevole. Nel corso dell’arbitrato non si sospendono concessioni o altri obblighi.
7. L’arbitro che opera ai sensi del paragrafo 6 non esamina la natura delle concessioni o degli altri obblighi oggetto della sospensione, ma stabilisce se il livello di tale sospensione è equivalente al livello di annullamento o pregiudizio dei benefici (…). Le parti accettano la decisione dell’arbitro che considerano definitiva e le parti interessate non chiedono un secondo arbitrato. [L’ORC] viene prontamente informato della decisione dell’arbitro e autorizza, a richiesta, la sospensione di concessioni o altri obblighi se la richiesta è compatibile con la decisione dell’arbitro, a meno che [l’ORC] decida all’unanimità di respingere la richiesta.
8. La sospensione di concessioni o altri obblighi è provvisoria e si applica soltanto finché non viene abolita la misura giudicata incompatibile con un accordo contemplato o finché il membro che deve applicare le raccomandazioni o le decisioni non trova una soluzione all’annullamento o al pregiudizio dei benefici, o finché non si trova una soluzione reciprocamente soddisfacente. Conformemente all’articolo 21, paragrafo 6, [dell’IRC, l’ORC] continua a tenere sotto controllo l’applicazione delle raccomandazioni o delle decisioni adottate, anche nei casi in cui è stata fornita una compensazione o sono stati sospesi concessioni o altri obblighi ma non sono state applicate le raccomandazioni per rendere una misura conforme agli accordi contemplati.
(...)».
Fatti all’origine della controversia
16. Il 13 febbraio 1993 il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 404/93, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (GU L 47, pag. 1; in prosieguo: l’«OCM banane»). Il regime degli scambi con i paesi terzi stabilito dal titolo IV di tale regolamento prevedeva disposizioni preferenziali a vantaggio delle banane originarie di alcuni Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) cofirmatari della quarta convenzione ACP‑CEE firmata a Lomé il 15 dicembre 1989 (GU 1991, L 229, pag. 3).
17. In seguito a reclami presentati nel febbraio 1996 dinanzi all’ORC da più membri dell’OMC, tra i quali l’Ecuador e gli Stati Uniti d’America (in prosieguo: gli «Stati Uniti»), il panel costituito conformemente alle norme stabilite dall’IRC ha trasmesso, il 22 maggio 1997, le sue relazioni che attestavano l’incompatibilità del regime d’importazione dell’OCM banane con gli obblighi assunti dalla Comunità in forza degli accordi OMC. Le relazioni redatte dal panel hanno inoltre raccomandato che l’ORC chiedesse alla Comunità di rendere tale regime conforme agli obblighi che le incombevano in base agli accordi OMC.
18. In seguito ad appello proposto dalla Comunità, il 9 settembre 1997 l’organo d’appello permanente ha confermato in sostanza le conclusioni del panel ed ha raccomandato che l’ORC invitasse la Comunità a rendere le disposizioni comunitarie controverse conformi agli accordi OMC.
19. Il 25 settembre 1997 l’ORC ha adottato le relazioni del panel e dell’organo d’appello.
20. Il 16 ottobre 1997 la Comunità ha informato l’ORC, conformemente all’art. 21, n. 3, dell’IRC, che avrebbe rispettato in toto i suoi obblighi internazionali.
21. Il 17 novembre 1997 gli Stati che avevano presentato denuncia hanno chiesto, in applicazione dell’art. 21, n. 3, lett. c), dell’IRC, che un arbitrato vincolante stabilisse il termine ragionevole entro cui la Comunità avrebbe dovuto conformarsi ai suoi obblighi.
22. Con lodo arbitrale pubblicato il 7 gennaio 1998, l’arbitro adito ha stabilito a tal fine il periodo compreso tra il 25 settembre 1997 e il 1° gennaio 1999.
23. Con l’adozione del regolamento (CE) 20 luglio 1998, n. 1637, che modifica il regolamento (CEE) n. 404/93 (GU L 210, pag. 28), il Consiglio ha emendato il regime degli scambi di banane con i paesi terzi.
24. Il preambolo del regolamento n. 1637/98 recita quanto segue:
«(1) (…) occorre procedere ad alcune modifiche del regime degli scambi con i paesi terzi istituito dal titolo IV del regolamento (…) n. 404/93;
(2) (…) è necessario rispettare gli impegni internazionali contratti dalla Comunità nel quadro dell’[OMC], nonché gli impegni assunti nei confronti delle parti cofirmatarie della quarta convenzione ACP-CE garantendo nel contempo la realizzazione degli obiettivi dell’[OCM banane];
(…)
(9) (…) giova esaminare il funzionamento del presente regolamento al termine di un periodo di sperimentazione sufficiente;
(…)».
25. Il 28 ottobre 1998 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 2362, recante modalità d’applicazione del regolamento (CEE) n. 404/93 del Consiglio, con riguardo al regime d’importazione delle banane nella Comunità (GU L 293, pag. 32). Tale regolamento contiene tutte le disposizioni necessarie per l’attuazione del nuovo regime degli scambi di banane con gli Stati te rzi, comprese le misure transitorie motivate dall’entrata in vigore quasi immediata delle sue modalità d’applicazione.
26. Il 10 novembre 1998, ritenendo che la Comunità avesse istituito un regime d’importazione delle banane concepito per mantenere gli elementi illegali del regime precedente, in violazione degli accordi OMC e della decisione dell’ORC 25 settembre 1997, gli Stati Uniti hanno pubblicato nel Federal Register la lista provvisoria dei prodotti provenienti dagli Stati membri della Comunità che intendevano colpire, a titolo di ritorsione, con una sovrattassa doganale all’importazione.
27. Il 21 dicembre 1998 gli Stati Uniti hanno manifestato la loro intenzione di applicare, dal 1° febbraio 1999 o, al più tardi, dal 3 marzo 1999, dazi doganali del 100% sulle importazioni di prodotti comunitari ricompresi in un elenco redatto dall’amministrazione americana.
28. Il 14 gennaio 1999 gli Stati Uniti hanno chiesto all’ORC, ai sensi dell’art. 22, n. 2, dell’IRC, l’autorizzazione a sospendere l’applicazione alla Comunità e ai suoi Stati membri di concessioni tariffarie e di obblighi connessi in virtù dell’Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT) del 1994 e dell’Accordo generale sul commercio dei servizi (GATS), per un importo di scambi commerciali pari a dollari americani (USD) 520 milioni.
29. Durante una riunione dell’ORC tenutasi dal 25 gennaio al 1° febbraio 1999 la Comunità ha contestato tale importo, in quanto esso non corrispondeva al grado di annullamento o di riduzione dei vantaggi subito dagli Stati Uniti ed ha sostenuto che i principi e le procedure stabiliti dall’art. 22, n. 3, dell’IRC non erano stati rispettati.
30. Il 29 gennaio 1999 l’ORC ha deciso, su richiesta della Comunità, di sottoporre tale questione all’arbitrato del panel originario, a norma dell’art. 22, n. 6, dell’IRC, e ha sospeso la domanda di autorizzazione degli Stati Uniti fino alla determinazione dell’importo autorizzato dei dazi da prelevare a titolo di misura di ritorsione.
31. Il 3 marzo 1999 l’amministrazione americana ha imposto agli esportatori comunitari di prodotti ricompresi in un nuovo elenco redatto dall’amministrazione stessa l’obbligo di costituire una garanzia bancaria pari al 100% del valore dei prodotti d’importazione in oggetto.
32. Con decisione 9 aprile 1999 gli arbitri, da un lato, hanno considerato numerose disposizioni del nuovo regime d’importazione dell’OCM banane incompatibili con le disposizioni degli accordi OMC, hanno fissato in USD 191,4 milioni all’anno il grado di annullamento o di riduzione dei vantaggi subito dagli Stati Uniti e, dall’altro, hanno ritenuto che la sospensione da parte di tale paese dell’applicazione alla Comunità e ai suoi Stati membri di concessioni tariffarie e di obblighi connessi a titolo del GATT del 1994, vertente su scambi di un importo massimo di USD 191,4 milioni all’anno, fosse compatibile con l’art. 22, n. 4, dell’IRC.
33. Il 7 aprile 1999, in applicazione dell’art. 22, n. 7, dell’IRC, gli Stati Uniti hanno chiesto all’ORC l’autorizzazione a percepire dazi doganali all’importazione fino a concorrenza di tale importo.
34. Con un comunicato stampa del 9 aprile 1999, lo United States Trade Representative (il rappresentante speciale degli Stati Uniti per le questioni commerciali; in prosieguo: il «rappresentante speciale») ha annunciato l’elenco dei prodotti colpiti da dazi doganali all’importazione ad un tasso del 100%. In tale elenco di prodotti, originari dell’Austria, del Belgio, della Finlandia, della Francia, della Germania, della Grecia, dell’Irlanda, dell’Italia, del Lussemburgo, del Portogallo, della Spagna, della Svezia o del Regno Unito, rientravano in particolare le «batterie piombo-acido, diverse da quelle utilizzate per l’accensione di motori a pistoni o come fonte primaria di energia per i veicoli elettrici». Vi si indicava che il rappresentante speciale avrebbe pubblicato la decisione che introduceva i dazi del 100% nel Federal Register
e che aveva l’intenzione di fissare la data di entrata in vigore del loro prelievo al 3 marzo 1999.
35. Tale decisione, pubblicata il 19 aprile 1999 nel Federal Register
(volume 64, n. 74, pagg. 19209-19211), è stata adottata in virtù della sezione 301 del Trade Act del 1974, a termini del quale il rappresentante speciale, se constata la violazione dei diritti attribuiti agli Stati Uniti in base ad un accordo commerciale, adotta le misure autorizzate.
36. Risulta dalla rubrica relativa alla «data di entrata in vigore» della misura citata che «[il rappresentante speciale] ha deciso che il dazio ad valorem del 100% venisse applicato, con effetti decorrenti dal 19 aprile 1999, ai prodotti immessi sul mercato o a quelli ritirati da un deposito in vista della loro immissione sul mercato, il 3 marzo 1999 o dopo tale data».
37. Un panel costituito su richiesta presentata dall’Ecuador il 18 dicembre 1998, conformemente all’art. 21, n. 5, dell’IRC, ha parimenti concluso, il 6 aprile 1999, per l’incompatibilità del nuovo regime comunitario d’importazione delle banane con le disposizioni degli accordi OMC. La relazione del panel è stata approvata il 6 maggio 1999 dall’ORC.
38. Il 19 aprile 1999, l’ORC ha autorizzato gli Stati Uniti a prelevare sulle importazioni provenienti dalla Comunità dazi doganali sino a concorrenza di un importo annuo di scambi pari a USD 191,4 milioni.
39. Il 25 maggio 1999, la Comunità ha contestato dinanzi agli organi dell’OMC le misure di ritorsione americane relative al periodo intercorrente tra il 3 marzo 1999 ed il 19 aprile seguente, in particolare a causa della loro entrata in vigore il 3 marzo 1999.
40. Ritenendo che l’entrata in vigore della sovrattassa americana in tale ultima data fosse contraria alle disposizioni dell’IRC, il panel adito dalla Comunità ha posticipato la data di decorrenza degli effetti di tale misura al 19 aprile 1999.
41. Nell’ambito di negoziati con tutte le parti interessate, la Comunità ha proposto di emendare la nuova OCM banane. Queste modifiche sono state adottate con il regolamento (CE) del Consiglio 29 gennaio 2001, n. 216, che modifica il regolamento n. 404/93 (GU L 31, pag. 2).
42. Secondo il preambolo del regolamento n. 216/2001:
«(1) Numerose ed intense consultazioni si sono svolte con i paesi fornitori e con le altre parti interessate per porre fine alle contestazioni suscitate dal regime d’importazione definito dal regolamento (…) n. 404/93 e per tener conto delle conclusioni del [panel] istituito nell’ambito del sistema di risoluzione delle controversie dell’[OMC].
(2) La disamina di tutte le possibilità presentate dalla Commissione porta a ritenere che l’istituzione, a medio termine, di un regime d’importazione fondato sull’applicazione di un dazio doganale ad un tasso adeguato e l’applicazione di una preferenza tariffaria per le importazioni originarie dei paesi ACP costituirebbero il mezzo più idoneo per conseguire gli obiettivi dell’organizzazione comune dei mercati per quanto riguarda la produzione comunitaria e la domanda dei consumatori, come pure per rispettare le norme del commercio internazionale ed evitare nuove contestazioni.
(3) Tale regime deve tuttavia essere definito a conclusione di negoziati con i partner della Comunità secondo le procedure dell’OMC, in particolare dell’articolo XXVIII del [GATT]. Il risultato di tali negoziati deve essere sottoposto per approvazione al Consiglio che deve altresì, conformemente alle disposizioni del trattato, fissare il tasso del dazio doganale comune applicabile.
(4) Fino all’entrata in vigore di tale regime, la Comunità deve essere approvvigionata mediante diversi contingenti tariffari, aperti per importazioni di qualsiasi origine e gestiti tenendo conto delle raccomandazioni dell’[ORC] (…).
(5) In considerazione degli obblighi assunti nei confronti dei paesi ACP e dell’esigenza di garantire loro adeguate condizioni di concorrenza, l’applicazione di una preferenza tariffaria di 300 EUR/t all’importazione delle banane originarie di tali paesi consente il mantenimento dei flussi commerciali in questione. In particolare, a tali importazioni sarà applicato un dazio zero nell’ambito dei (…) contingenti tariffari.
(6) È opportuno autorizzare la Commissione ad avviare negoziati con i paesi fornitori aventi un interesse sostanziale nell’approvvigionamento del mercato comunitario per giungere ad una ripartizione negoziata dei primi due contingenti tariffari (…)».
43. L’11 aprile 2001, gli Stati Uniti e la Comunità hanno concluso un memorandum d’intesa che definisce «gli strumenti che possono consentire di risolvere l’annosa controversia riguardo al regime d’importazione delle banane» nella Comunità. Tale memorandum prevede che la Comunità si impegni ad «[attuare] un regime unicamente tariffario per le importazioni di banane entro e non oltre il 1º gennaio 2006». Tale documento definisce i provvedimenti che la Comunità si impegna ad adottare durante il periodo provvisorio che scade il 1º gennaio 2006. In contropartita, gli Stati Uniti si sono impegnati a sospendere provvisoriamente l’imposizione della sovrattassa doganale che erano autorizzati a prelevare sulle importazioni comunitarie. Gli Stati Uniti hanno tuttavia precisato, con comunicazione 26 giugno 2001 all’ORC, che tale memorandum d’intesa «non costitui[va] di per sé una soluzione decisa di comune accordo conformemente all’art. [3, n. 6, dell’IRC e che] inoltre, in considerazione delle misure che tutte le parti devono ancora prendere, sarebbe prematuro sopprimere tale punto dall’ordine del giorno dell’ORC».
44. Con regolamento (CE) 7 maggio 2001, n. 896, recante modalità di applicazione del regolamento n. 404/93 in ordine al regime di importazione delle banane nella Comunità (GU L 126, pag. 6), la Commissione ha definito le modalità di applicazione del nuovo regime comunitario d’importazione delle banane introdotto con il regolamento n. 216/2001.
45. Gli Stati Uniti hanno sospeso l’applicazione della loro sovrattassa doganale con effetto dal 30 giugno 2001. A partire dal 1º luglio 2001, il loro dazio all’importazione sulle batterie stazionarie originarie della Comunità è stato riportato al suo tasso iniziale del 3,5%.
46. Dalle statistiche presentate dalla Commissione su richiesta del Tribunale emerge che il valore totale cif (costo, assicurazione e nolo) delle importazioni di origine comunitaria di batterie piombo-acido negli Stati Uniti ammontava a USD 33 748 879 nel 1998, a USD 21 825 385 nel 1999, a USD 15 938 040 nel 2000 e, infine, a USD 15 617 997 nel 2001.
47. La Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM) e la Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio Technologies, Inc. (FIAMM Technologies) svolgono la loro attività in particolare nel settore delle batterie stazionarie, utilizzate principalmente nell’ambito delle telecomunicazioni e rientranti nei prodotti colpiti dalla sovrattassa doganale dal 19 aprile 1999 al 30 giugno 2001.
Procedimento
48. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 23 marzo 2000, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso diretto ad ottenere il risarcimento del danno asseritamente derivato dalla sovrattassa in questione.
49. Con ordinanza 11 settembre 2000 del presidente della Quarta Sezione, il Regno di Spagna è stato ammesso ad intervenire a sostegno delle conclusioni dei convenuti.
50. Su istanza della Commissione presentata ai sensi dell’art. 51, n. 1, secondo comma, del regolamento di procedura del Tribunale, la presente causa è stata rimessa dinanzi ad una sezione ampliata, composta da cinque giudici, con decisione 4 luglio 2002 del Tribunale.
51. La causa è stata riattribuita alla Prima Sezione ampliata il 7 ottobre 2002 ai sensi della decisione 4 luglio 2002 del Tribunale, relativa alla composizione delle sezioni e all’attribuzione delle cause a queste ultime.
52. A seguito dell’impedimento del giudice relatore inizialmente designato, a causa della cessazione dalle sue funzioni, il presidente del Tribunale, con decisione 13 dicembre 2002, ha nominato un nuovo giudice relatore.
53. Con ordinanza 3 febbraio 2003 del presidente della Prima Sezione ampliata, la presente causa e le cause connesse T‑151/00 e T‑301/00 sono state riunite, sentite le parti, ai fini della trattazione orale, conformemente all’art. 50 del regolamento di procedura.
54. Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza della Prima Sezione ampliata che ha avuto luogo l’11 marzo 2003.
55. Con decisione 23 marzo 2004, il Tribunale ha riaperto la fase orale del procedimento nella presente causa.
56. Il 1° aprile 2004 il Tribunale, sentite le parti, ha deciso di rimettere dinanzi alla Grande Sezione del Tribunale le cause riunite T‑69/00, T‑151/00 e T‑301/00, nonché le cause connesse T‑320/00, T‑383/00 e T‑135/01.
57. Con ordinanza 19 maggio 2004 il presidente della Grande Sezione, sentite le parti, ha riunito le sei cause citate ai fini della trattazione orale.
58. A titolo di misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha invitato le parti a rispondere per iscritto ad una serie di quesiti prima dell’udienza. Le parti hanno regolarmente prodotto le informazioni richieste.
59. Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza della Grande Sezione che ha avuto luogo il 16 settembre 2004.
Conclusioni delle parti
60. Nel ricorso, le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
– condannare i convenuti a versare loro un risarcimento per un importo di EUR 10 760 798,35 (LIT 20 835 811 027,16) o nella misura di altro importo ritenuto ragionevole, con riserva di precisazione nel corso del procedimento, oltre agli interessi al tasso legale italiano a partire dal momento dell’effettivo pagamento all’amministrazione doganale americana del 96,5% dei dazi maggiorati, fino al saldo, nonché gli interessi di mora dell’8% in caso di ritardo nel pagamento della somma richiesta dopo la pronuncia della sentenza;
– condannare i convenuti alle spese.
61. Invitate ad attualizzare il danno fatto valere, le ricorrenti hanno precisato nel corso del procedimento di aver subito una perdita di EUR 12 139 521 solo a titolo del pagamento della sovrattassa doganale.
62. I convenuti, sostenuti dal Regno di Spagna, chiedono che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso irricevibile o infondato;
– condannare le ricorrenti alle spese.
Sulla ricevibilità
63. Senza sollevare un’eccezione formale ai sensi dell’art. 114 del regolamento di procedura, i convenuti osservano che il ricorso è irricevibile in ragione della mancanza di conformità dello stesso a quanto prescritto dall’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura, da un lato, e dell’incompetenza del Tribunale, dall’altro.
Sulla mancanza di conformità del ricorso a quanto prescritto dall’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura
Argomenti delle parti
64. I convenuti fanno valere che, contrariamente a quanto prescritto dall’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura, il ricorso non indica con certezza l’atto delle istituzioni che avrebbe originato la responsabilità extracontrattuale della Comunità, né espone chiaramente il comportamento, attivo od omissivo, contestato alle istituzioni convenute.
65. Le ricorrenti affermano, al contrario, di aver definito in maniera sufficientemente precisa il comportamento che esse contestano ai convenuti, vale a dire la mancata adozione, entro il termine impartito dall’ORC, di disposizioni che modificassero utilmente il regolamento n. 404/93, in violazione degli obblighi assunti dalla Comunità in base agli accordi OMC.
66. Le ricorrenti qualificano come puramente terminologica la questione se la Comunità abbia violato le norme dell’OMC in maniera deliberata, mediante l’adozione delle disposizioni comunitarie contestate, ovvero per omissione, non avendo provveduto a conformare tali disposizioni alle norme degli accordi OMC.
Giudizio del Tribunale
67. Ai sensi dell’art. 21, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia – applicabile al procedimento dinanzi al Tribunale in forza dell’art. 53, primo comma, dello Statuto medesimo – e dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura del Tribunale, il ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e contenere l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e al Tribunale di pronunciarsi sul ricorso, eventualmente senza altre informazioni a supporto. Al fine di garantire la certezza del diritto e una corretta amministrazione della giustizia è necessario, affinché un ricorso sia considerato ricevibile, che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso è fondato emergano, anche sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dall’atto introduttivo stesso.
68. Per essere conforme a tali requisiti, un ricorso come quello di specie, diretto ad ottenere il risarcimento di danni asseritamente causati da istituzioni comunitarie, deve contenere elementi che consentano di identificare sia il comportamento che il ricorrente addebita alle dette istituzioni sia le ragioni per le quali egli ritiene che esista un nesso di causalità tra il comportamento e il danno che asserisce di aver subito (sentenza del Tribunale 29 gennaio 1998, causa T‑113/96, Dubois et Fils/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑125, punti 29 e 30).
69. Come risulta dalla loro argomentazione, le ricorrenti sostengono di aver subito un danno a causa della mancata adozione da parte delle istituzioni convenute di modifiche del regime comunitario d’importazione delle banane idonee a rendere quest’ultimo, entro i termini impartiti dall’ORC, conforme agli obblighi assunti dalla Comunità in base agli accordi OMC.
70. Il ricorso contiene quindi, contrariamente a quanto sostengono i convenuti, gli elementi che consentono di identificare il comportamento che le ricorrenti contestano loro e che esse ritengono all’origine del danno subito.
71. D’altra parte, dall’argomentazione sviluppata dai convenuti in merito alla fondatezza del ricorso risulta che essi hanno potuto preparare efficacemente la loro difesa in merito ai presupposti che fanno sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità. Ne consegue che il Tribunale è in grado di pronunciarsi sul presente ricorso in piena cognizione degli elementi del fascicolo e nel rispetto del principio del contraddittorio.
72. Pertanto, la censura che i convenuti deducono in merito alla mancanza di conformità del ricorso ai requisiti dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura dev’essere respinta.
Sulla competenza del Tribunale
Argomenti delle parti
73. La Commissione afferma che l’applicazione della sovrattassa doganale ai prodotti importati dalle ricorrenti nel territorio degli Stati Uniti deriva da una decisione del governo di tale Stato e non dall’atto di un’istituzione della Comunità.
74. Inoltre, il tenore dell’art. 288 CE implicherebbe la necessità di un nesso diretto tra l’atto controverso e le attività della Comunità, poiché la competenza del Tribunale non può dipendere unicamente dall’affermazione formale delle ricorrenti secondo cui il danno da esse subito deriverebbe da atti adottati dalle istituzioni della Comunità.
75. Affermando che il governo americano non avrebbe mai aumentato i controversi dazi all’importazione se non fosse stato a ciò autorizzato dall’ORC a seguito della constatazione dell’incompatibilità della normativa comunitaria con le norme dell’OMC, le ricorrenti non dimostrerebbero l’imputabilità diretta di una tale decisione alle istituzioni comunitarie. Al contrario, tale affermazione proverebbe che l’atto di cui le ricorrenti lamentano gli effetti è un atto adottato dagli Stati Uniti nell’esercizio del loro potere discrezionale. Alla luce di ciò, il Tribunale non può dichiararsi competente a pronunciarsi sul presente ricorso (sentenza della Corte 7 luglio 1987, cause riunite 89/86 e 91/86, Étoile commerciale e CNTA/Commissione, Racc. pag. 3005, punti 18‑20).
76. Le ricorrenti affermano che non si può ragionevolmente negare l’esistenza di un nesso di causalità tra il danno da esse subito e il comportamento delle istituzioni convenute. Non vi sarebbe alcun dubbio sul fatto che il governo americano non avrebbe introdotto una sovrattassa all’importazione sui prodotti delle ricorrenti se non fosse stato a ciò autorizzato dall’ORC a seguito della violazione delle norme dell’OMC da parte della Comunità. L’origine del danno subito andrebbe ricercata nel fatto che la reazione degli Stati Uniti è stata la conseguenza della violazione degli accordi OMC da parte della Comunità.
Giudizio del Tribunale
77. Il combinato disposto degli artt. 235 CE e 288, secondo comma, CE conferisce al giudice comunitario la competenza a conoscere dei ricorsi relativi al risarcimento dei danni cagionati dalle istituzioni comunitarie o dai loro agenti nell’esercizio delle loro funzioni.
78. Nella fattispecie, le ricorrenti chiedono il risarcimento del danno che esse avrebbero subito a causa della maggiorazione dei dazi all’importazione imposti dalle autorità degli Stati Uniti sui loro prodotti, conformemente all’autorizzazione concessa dall’ORC a seguito dell’accertamento dell’incompatibilità con gli accordi OMC del regime comunitario d’importazione delle banane.
79. Il ricorso è basato sulla responsabilità extracontrattuale della Comunità, che, secondo le ricorrenti, è sorta in ragione del fatto che la causa del danno da esse subito va ricercata nell’adozione da parte del Consiglio e della Commissione di una regolamentazione che l’ORC ha considerato incompatibile con gli accordi OMC.
80. Il Tribunale è quindi competente a conoscere, in forza dell’art. 235 CE e dell’art. 288, secondo comma, CE, della presente domanda di risarcimento, che, a differenza della fattispecie di cui alla sentenza Étoile commerciale e CNTA/Commissione, cit. supra al punto 75, invocata dalla Commissione, non fa riferimento esclusivamente alla decisione di un organismo nazionale come fondamento della responsabilità.
81. È vero che la responsabilità della Comunità, secondo la giurisprudenza costante, presuppone l’imputabilità del danno contestato al comportamento delle istituzioni comunitarie. Tuttavia, tale condizione costituisce un presupposto sostanziale, che deve essere verificato nell’ambito del controllo sul carattere sufficientemente diretto del nesso di causalità tra il danno lamentato e il comportamento delle istituzioni e che non consente di escludere la competenza del Tribunale, atteso che viene fatta valere l’imputabilità del danno al comportamento delle istituzioni comunitarie.
82. Va dunque respinto l’argomento dedotto dalla Commissione in merito all’incompetenza del Tribunale, salva la valutazione che verrà fatta del nesso di causalità tra il comportamento del Consiglio e della Commissione e il danno lamentato nell’ambito dell’esame della sussistenza dei presupposti in presenza dei quali sorge la responsabilità extracontrattuale.
83. Ciò premesso, il ricorso va dichiarato ricevibile.
Nel merito
84. La domanda di risarcimento delle ricorrenti si basa principalmente sul regime della responsabilità extracontrattuale della Comunità in ragione del comportamento illecito dei suoi organi. Le ricorrenti chiedono altresì che venga applicato per analogia il regime della responsabilità extracontrattuale applicabile agli Stati membri in caso di violazione dei loro obblighi comunitari rilevata dalla Corte ai sensi dell’art. 226 CE. Infine, le ricorrenti fanno valere il regime della responsabilità extracontrattuale che potrebbe sorgere per la Comunità anche in assenza di comportamento illecito dei suoi organi.
Sulla responsabilità della Comunità per comportamento illecito dei suoi organi
85. Occorre anzitutto ricordare che, come risulta da una giurisprudenza consolidata, in forza dell’art. 288, secondo comma, CE, il sorgere della responsabilità extracontrattuale della Comunità per comportamento illecito dei suoi organi presuppone che siano soddisfatte varie condizioni, vale a dire l’illiceità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento fatto valere e il danno lamentato (sentenza della Corte 29 settembre 1982, causa 26/81, Oleifici Mediterranei/CEE, Racc. pag. 3057, punto 16; sentenze del Tribunale 11 luglio 1996, causa T‑175/94, International Procurement Services/Commissione, Racc. pag. II‑729, punto 44; 16 ottobre 1996, causa T‑336/94, Efisol/Commissione, Racc. pag. II‑1343, punto 30, e 11 luglio 1997, causa T‑267/94, Oleifici Italiani/Commissione, Racc. pag. II‑1239, punto 20).
86. Quando una di queste condizioni non è soddisfatta, il ricorso deve essere interamente respinto senza che sia necessario esaminare le altre condizioni (sentenza della Corte 15 settembre 1994, causa C‑146/91, KYDEP/Consiglio e Commissione, Racc. pag. I‑4199, punti 19 e 81, e sentenza del Tribunale 20 febbraio 2002, causa T‑170/00, Förde-Reederei/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑515, punto 37).
87. Il comportamento illecito contestato ad un’istituzione comunitaria deve consistere in una violazione sufficientemente caratterizzata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli (sentenza della Corte 4 luglio 2000, causa C‑352/98 P, Bergaderm e Goupil/Commissione, Racc. pag. I‑5291, punto 42).
88. Il criterio decisivo per considerare tale condizione soddisfatta è quello della violazione manifesta e grave, commessa dall’istituzione comunitaria in questione, dei limiti posti al suo potere discrezionale.
89. Quando tale istituzione dispone solo di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto comunitario può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente caratterizzata (sentenze del Tribunale 12 luglio 2001, cause riunite T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 e T‑225/99, Comafrica e Dole Fresh Fruit Europe/Commissione, Racc. pag. II‑1975, punto 134, e 10 febbraio 2004, cause riunite T‑64/01 e T‑65/01, Afrikanische Frucht-Compagnie e Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑521, punto 71).
90. La domanda di risarcimento delle ricorrenti dev’essere esaminata alla luce di tali osservazioni.
Argomenti delle parti
– Sugli illeciti contestati alle istituzioni convenute
91. Le ricorrenti contestano al Consiglio e alla Commissione di non aver reso il regime comunitario d’importazione delle banane conforme agli obblighi assunti dalla Comunità in base agli accordi OMC entro il termine di quindici mesi impartito dall’ORC. La sovrattassa americana, che causerebbe un grave danno alle ricorrenti, sarebbe la conseguenza diretta del mantenimento in vigore di tale regime, la cui incompatibilità con gli accordi OMC è stata rilevata dall’ORC.
92. Le ricorrenti affermano che il mantenimento in vigore di tale regime è contrario a determinati principi fondamentali dell’ordinamento giuridico comunitario, tra cui il principio pacta sunt servanda. Sotto tale primo aspetto, la Comunità sarebbe venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in qualità di membro dell’OMC, alla luce del carattere vincolante degli accordi OMC e dell’IRC.
93. I convenuti avrebbero violato altresì i principi di tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto. Ogni cittadino dovrebbe poter godere della certezza giuridica di non essere costretto a subire le conseguenze della condotta illecita delle autorità comunitarie. Le ricorrenti rivendicano il beneficio di un legittimo affidamento, non nel mantenimento perenne delle concessioni tariffarie negoziate con gli Stati Uniti sotto forma di diritto all’importazione originaria al tasso del 3,5%, ma nel fatto che le dette concessioni non siano modificate per effetto del comportamento illecito delle istituzioni della Comunità. Orbene, quest’ultima non avrebbe conformato la sua normativa alle disposizioni dell’OMC, pur avendo, da un lato, assicurato alle sue controparti commerciali che intendeva rispettare le decisioni dell’ORC e, dall’altro, beneficiato di una proroga eccezionale del termine impartito a tal fine.
94. Le istituzioni convenute avrebbero inoltre violato il diritto di proprietà e di iniziativa economica delle ricorrenti, tutelato dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950. Nel caso di specie, le ricorrenti sarebbero state obbligate a pagare dazi doganali proibitivi sulle loro importazioni di batterie negli Stati Uniti e ad effettuare una delocalizzazione dei loro impianti produttivi.
95. Infine, il Consiglio e la Commissione avrebbero violato il principio di buona amministrazione non avendo reso la normativa comunitaria controversa conforme alle norme dell’OMC e avendo sottovalutato gli effetti che l’adozione delle misure di ritorsione americane avrebbe potuto produrre sull’attività dei loro stessi amministrati.
96. Le istituzioni convenute obiettano che la Comunità ha sempre inteso conformarsi a tutti i suoi obblighi internazionali, compresi quelli derivanti dalle convenzioni di Lomé e dagli accordi OMC.
97. Poiché i negoziati e la concessione di compensazioni sono un mezzo di risoluzione delle controversie, le ricorrenti non avrebbero potuto basare alcun legittimo affidamento sull’ipotesi di una modifica del regime d’importazione delle banane, al posto di un negoziato relativo a compensazioni. Inoltre, un credito risarcitorio nei confronti della Comunità non può basarsi sull’esistenza di un diritto acquisito al mantenimento di una concessione commerciale da parte di uno Stato terzo, in mancanza di qualsiasi obbligo per la Comunità di agire al fine di ottenere un determinato livello di concessioni tariffarie.
98. Le restrizioni al diritto di proprietà fatte valere non sarebbero in nessun caso equiparabili ad un’espropriazione e non eccederebbero i limiti dei normali rischi di qualsiasi attività commerciale.
99. Infine, non sarebbe stata commessa alcuna violazione del principio di buona amministrazione. La Commissione avrebbe negoziato con tutti i membri interessati dell’OMC per trovare una soluzione accettabile per tutti e avrebbe tentato di ottenere dagli Stati Uniti compensazioni in termini di accesso al mercato comunitario di determinati prodotti americani, per evitare una revoca unilaterale di concessioni.
– Sulla natura giuridica delle norme asseritamente violate dai convenuti
100. Le ricorrenti osservano che tutti i principi violati dai convenuti sarebbero di rango superiore e sarebbero diretti a tutelare i singoli. Prima dell’istituzione della sovrattassa doganale americana, il regime dell’OMC avrebbe direttamente conferito alle ricorrenti il diritto di importare i loro prodotti negli Stati Uniti pagando la tassa all’importazione originaria al tasso ridotto del 3,5%. Anche supponendo che gli accordi OMC non debbano essere considerati direttamente applicabili, un tale effetto dovrebbe essere riconosciuto alla decisione dell’ORC che condanna la Comunità, la quale soddisferebbe tutte le condizioni stabilite a tale proposito dalla giurisprudenza comunitaria.
101. I convenuti ribattono che le disposizioni degli accordi OMC creano diritti solo a favore delle parti contraenti, e non dei singoli. Lo stesso varrebbe per le decisioni dell’ORC, che si limitano ad interpretare le norme dell’OMC.
102. Gli accordi OMC sarebbero diretti a regolamentare e a gestire le relazioni commerciali internazionali tra i soli soggetti di diritto internazionale. Le concessioni tariffarie cui i membri dell’OMC hanno acconsentito permetterebbero l’accesso ad un mercato nazionale senza tuttavia garantire un tale accesso o un determinato livello di prezzo sul detto mercato, né conferire direttamente agli operatori un diritto a un dato trattamento tariffario o un diritto opponibile alle istituzioni comunitarie.
103. La Comunità, che subisce, a titolo temporaneo e per il periodo necessario alla ricerca di una soluzione al conflitto delle banane, le sospensioni delle concessioni americane, si troverebbe proprio per questo in perfetta rispondenza con le norme dell’OMC, di cui l’aumento dei dazi americani all’importazione sulle batterie costituirebbe una mera applicazione.
104. Poiché gli accordi OMC non possono essere fatti valere dalle ricorrenti, tanto meno potrebbe essere fatta valere la violazione del principio pacta sunt servanda o del legittimo affidamento che sarebbe stato riposto nel rispetto di tali accordi.
– Sulla gravità delle violazioni dedotte
105. Le ricorrenti sostengono che le violazioni commesse dai convenuti sono sufficientemente caratterizzate per poter far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità. Occorrerebbe considerare, da un lato, il grado di chiarezza e di precisione delle norme violate e, dall’altro, l’assenza di margine discrezionale lasciato alle istituzioni convenute per conformare agli accordi OMC la normativa comunitaria incompatibile, tenuto conto delle precisazioni fornite a tale proposito dalle raccomandazioni e dalle decisioni dell’ORC. Inoltre, la Comunità avrebbe persistito nella violazione del diritto dell’OMC e, pertanto, del diritto comunitario anche dopo la scadenza del termine di quindici mesi che le era stato impartito dall’arbitro per conformarsi alle norme dell’OMC.
106. I convenuti affermano di avere tanto meno superato i limiti del loro potere discrezionale quanto maggiori erano la complessità delle situazioni da disciplinare e le difficoltà di applicazione e di interpretazione delle disposizioni in questione. Non si potrebbe contestare ai convenuti di aver omesso di adottare le misure necessarie, dato che i regolamenti nn. 1637/98 e 2362/98, oggetto di un nuovo procedimento avviato dagli Stati Uniti, istituirebbero un regime comunitario d’importazione diverso da quello originario.
107. Occorrerebbe ricordare, a tale proposito, il ruolo svolto dalla sospensione delle concessioni prevista dall’art. 22 dell’IRC, che costituisce la migliore soluzione dopo la piena applicazione delle raccomandazioni dell’ORC. Dall’art. 3, n. 7, dell’IRC, che privilegia la scelta di una soluzione reciprocamente concordata, risulterebbe un ampio potere discrezionale degli organi competenti dei membri dell’OMC che consentirebbe loro di discostarsi, seppur temporaneamente, dai loro obblighi derivanti dagli accordi OMC.
Giudizio del Tribunale
– Sulla questione preliminare dell’invocabilità delle norme dell’OMC
108. Prima di procedere all’esame della liceità del comportamento delle istituzioni comunitarie, occorre risolvere la questione se gli accordi OMC conferiscano ai soggetti dell’ordinamento comunitario il diritto di farli valere in giudizio per contestare la validità di una normativa comunitaria nell’ipotesi in cui l’ORC abbia dichiarato che tanto quest’ultima quanto la normativa successiva adottata dalla Comunità, in particolare al fine di conformarsi alle norme dell’OMC in questione, erano incompatibili con queste norme.
109. Le ricorrenti invocano a tale proposito il principio pacta sunt servanda, che rientra effettivamente tra le norme di diritto il cui rispetto si impone alle istituzioni comunitarie nell’esercizio delle loro funzioni, quale principio fondamentale di ogni ordinamento giuridico, e in particolare dell’ordinamento giuridico internazionale (sentenza della Corte 16 giugno 1998, causa C‑162/96, Racke, Racc. pag. I‑3655, punto 49).
110. Tuttavia, nel caso di specie il principio pacta sunt servanda non può essere utilmente opposto alle istituzioni convenute, dato che, secondo una giurisprudenza costante, tenuto conto della loro natura e della loro economia, gli accordi OMC non figurano in linea di principio tra le normative alla luce delle quali il giudice comunitario controlla la legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie (sentenza della Corte 23 novembre 1999, causa C‑149/96, Portogallo/Consiglio, Racc. pag. I‑8395, punto 47; ordinanza della Corte 2 maggio 2001, causa C‑307/99, OGT Fruchthandelsgesellschaft, Racc. pag. I‑3159, punto 24; sentenze della Corte 12 marzo 2002, cause riunite C‑27/00 e C‑122/00, Omega Air e a., Racc. pag. I‑2569, punto 93; 9 gennaio 2003, causa C‑76/00 P, Petrotub e Republica, Racc. pag. I‑79, punto 53, e 30 settembre 2003, causa C‑93/02 P, Biret International/Consiglio, Racc. pag. I‑10497, punto 52).
111. Infatti, da un lato, l’accordo che istituisce l’OMC è fondato su una base di reciproca convenienza che lo distingue dagli accordi conclusi dalla Comunità con Stati terzi che instaurano una certa asimmetria degli obblighi. Orbene, è pacifico che alcune delle controparti commerciali più importanti della Comunità non fanno figurare gli accordi OMC tra le normative alla luce delle quali i loro organi giurisdizionali controllano la legittimità delle loro norme di diritto interno. Un controllo della legalità dell’azione delle istituzioni comunitarie alla luce di tali norme rischierebbe quindi di condurre ad uno squilibrio nell’applicazione delle norme dell’OMC, privando gli organi legislativi o esecutivi della Comunità del margine di manovra di cui dispongono gli organi analoghi delle controparti commerciali della Comunità (sentenza Portogallo/Consiglio, cit. supra al punto 110, punti 42-46).
112. Dall’altro, imporre agli organi giurisdizionali l’obbligo di disapplicare le norme di diritto interno che siano incompatibili con gli accordi OMC avrebbe la conseguenza di privare gli organi legislativi o esecutivi delle parti contraenti della possibilità, offerta dall’art. 22 dell’IRC, di trovare, sia pure a titolo provvisorio, soluzioni negoziate al fine di stabilire una compensazione reciprocamente accettabile (sentenza Portogallo/Consiglio, cit. supra al punto 110, punti 39 e 40).
113. Ne consegue che l’eventuale violazione delle norme dell’OMC da parte delle istituzioni convenute non può, in linea di principio, far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità (sentenze del Tribunale 20 marzo 2001, causa T‑18/99, Cordis/Commissione, Racc. pag. II‑913, punto 51; causa T‑30/99, Bocchi Food Trade International/Commissione, Racc. pag. II‑943, punto 56, e causa T‑52/99, T. Port/Commissione, Racc. pag. II‑981, punto 51).
114. Solo nel caso in cui la Comunità abbia inteso dare esecuzione ad un obbligo particolare assunto nell’ambito dell’OMC, ovvero nel caso in cui l’atto comunitario rinvii espressamente a precise disposizioni degli accordi OMC, spetterebbe al Tribunale controllare la legalità del comportamento delle istituzioni convenute alla luce delle norme dell’OMC (v., per quanto riguarda il GATT del 1947, sentenze della Corte 22 giugno 1989, causa 70/87, Fediol/Commissione, Racc. pag. 1781, punti 19-22, e 7 maggio 1991, causa C‑69/89, Nakajima/Consiglio, Racc. pag. I‑2069, punto 31, nonché, per quanto riguarda gli accordi OMC, sentenze Portogallo/Consiglio, cit. supra al punto 110, punto 49, e Biret International/Consiglio, cit. supra al punto 110, punto 53).
115. Orbene, anche in presenza di una decisione dell’ORC che rilevi l’incompatibilità delle misure adottate da un membro con le norme dell’OMC, nessuna di queste due eccezioni è applicabile nel caso di specie.
– Sull’eccezione relativa all’intenzione di dare esecuzione ad un obbligo particolare assunto nell’ambito dell’OMC
116. Assumendo l’impegno, dopo l’adozione della decisione dell’ORC 25 settembre 1997, di conformarsi alle norme dell’OMC, la Comunità non ha inteso assumere un obbligo particolare nell’ambito dell’OMC, tale da giustificare un’eccezione alla non invocabilità delle norme dell’OMC dinanzi al giudice comunitario e da consentire a quest’ultimo di esercitare il controllo sulla liceità del comportamento delle istituzioni comunitarie rispetto a tali norme.
117. È vero che, rispetto al GATT del 1947, l’IRC ha rafforzato il meccanismo di risoluzione delle controversie, in particolare per quanto riguarda l’adozione delle relazioni dei panel.
118. Così, l’art. 3, n. 7, dell’IRC sottolinea che il primo obiettivo del meccanismo di risoluzione delle controversie è di norma garantire il ritiro delle misure che sono state giudicate incompatibili con le disposizioni degli accordi OMC. Del pari, l’art. 22, n. 1, dell’IRC privilegia la piena applicazione di una raccomandazione di rendere una misura conforme agli accordi OMC.
119. Inoltre, ai sensi dell’art. 17, n. 14, dell’IRC, una relazione dell’organo d’appello adottata, come nel caso di specie, dall’ORC è accettata incondizionatamente dalle parti della controversia. Infine, l’art. 22, n. 7, specifica che queste ultime accettano la natura definitiva della decisione dell’arbitro che stabilisce il livello della sospensione delle concessioni.
120. Ciò non toglie che l’IRC riservi in ogni caso un ruolo importante ai negoziati tra i membri dell’OMC parti di una controversia (sentenza Portogallo/Consiglio, cit. supra al punto 110, punti 36-40).
121. L’IRC rende così possibili per il membro dell’OMC coinvolto in una controversia varie modalità di applicazione di una raccomandazione o di una decisione dell’ORC che stabilisce l’incompatibilità di una misura con le norme dell’OMC.
122. Qualora il ritiro immediato della misura incompatibile risulti impraticabile, l’IRC prevede, al suo art. 3, n. 7, la possibilità di concedere al membro leso una compensazione o di autorizzarlo a sospendere temporaneamente l’applicazione di concessioni o altri obblighi, in attesa che venga ritirata la misura incompatibile (v. sentenza Portogallo/Consiglio, cit. supra al punto 110, punto 37).
123. Ai sensi dell’art. 22, n. 2, dell’IRC, qualora il membro dell’OMC interessato venga meno al suo obbligo di eseguire le raccomandazioni e le decisioni dell’ORC entro il periodo che gli è stato impartito, esso avvia, se invitato a farlo, e non oltre la scadenza del periodo, negoziati con il membro che ha sporto il reclamo, al fine di stabilire una compensazione reciprocamente accettabile.
124. Qualora entro un termine di venti giorni dalla data di scadenza del periodo ragionevole previsto dall’art. 21, n. 3, dell’IRC per conformarsi alle norme dell’OMC non sia stata convenuta una compensazione reciprocamente accettabile, la parte che ha sporto reclamo può chiedere all’ORC l’autorizzazione a sospendere nei confronti di tale membro l’applicazione di concessioni o altri obblighi derivanti dagli accordi OMC.
125. Anche alla scadenza del termine impartito per rendere la misura dichiarata incompatibile conforme alle norme dell’OMC e dopo l’autorizzazione e l’adozione di misure di compensazione o di sospensione di concessioni ai sensi dell’art. 22, n. 6, dell’IRC, il negoziato tra le parti della controversia continua a svolgere comunque un ruolo importante.
126. L’art. 22, n. 8, dell’IRC sottolinea così la natura provvisoria della sospensione di concessioni o altri obblighi e ne limita la durata «finché non viene abolita la misura giudicata incompatibile con un accordo contemplato o finché il membro che deve applicare le raccomandazioni o le decisioni non trova una soluzione all’annullamento o al pregiudizio dei benefici, o finché non si trova una soluzione reciprocamente soddisfacente».
127. Questa stessa disposizione prevede inoltre che, conformemente all’art. 21, n. 6, l’ORC continui a tenere sotto controllo l’applicazione delle raccomandazioni o delle decisioni adottate.
128. In caso di disaccordo sulla compatibilità delle misure prese per ottemperare alle raccomandazioni e alle decisioni dell’ORC, l’art. 21, n. 5, dell’IRC prevede che la controversia sia risolta «facendo ricorso alle presenti procedure di risoluzione delle controversie», che includono il tentativo delle parti di giungere ad una soluzione negoziata.
129. Né la scadenza del termine impartito dall’ORC alla Comunità per rendere il suo regime d’importazione delle banane conforme alla decisione 25 settembre 1997 dell’ORC né la decisione 9 aprile 1999 con cui gli arbitri dell’ORC hanno espressamente dichiarato l’incompatibilità del nuovo dispositivo d’importazione delle banane stabilito dai regolamenti nn. 1637/98 e 2362/98 hanno comportato l’esaurimento delle modalità di risoluzione delle controversie previste dall’IRC.
130. Ciò considerato, un controllo da parte del giudice comunitario della liceità del comportamento delle istituzioni convenute rispetto alle norme dell’OMC potrebbe avere l’effetto di rendere più fragile la posizione dei negoziatori comunitari nella ricerca di una soluzione reciprocamente accettabile della controversia e conforme alle norme dell’OMC.
131. Pertanto, imporre agli organi giurisdizionali l’obbligo di disapplicare le norme di diritto interno che siano incompatibili con gli accordi OMC avrebbe la conseguenza di privare gli organi legislativi o esecutivi delle parti contraenti della possibilità, offerta segnatamente dall’art. 22 dell’IRC, di trovare, sia pure a titolo provvisorio, soluzioni negoziate (sentenza Portogallo/Consiglio, cit. supra al punto 110, punto 40).
132. Le ricorrenti deducono quindi erroneamente dagli artt. 21 e 22 dell’IRC un obbligo a carico del membro dell’OMC di conformarsi, entro un determinato termine, alle raccomandazioni e alle decisioni degli organi dell’OMC e, sempre erroneamente, sostengono che le decisioni dell’ORC sono esecutive a meno che le parti contraenti vi si oppongano all’unanimità.
133. Peraltro, modificando nuovamente, con regolamento n. 216/2001, il regime d’importazione delle banane, il Consiglio ha perseguito la conciliazione di diversi obiettivi divergenti. Il preambolo del regolamento n. 216/2001, al primo ‘considerando’, rileva così che numerose ed intense consultazioni si sono svolte, segnatamente, per «tener conto delle conclusioni del gruppo speciale» e, al secondo ‘considerando’, che il nuovo regime d’importazione previsto costituisce il mezzo più idoneo sia per «conseguire gli obiettivi dell’[OCM banane] per quanto riguarda la produzione comunitaria e la domanda dei consumatori» sia «per rispettare le norme del commercio internazionale».
134. In definitiva, è in contropartita dell’impegno della Comunità di introdurre un regime unicamente tariffario per le importazioni di banane entro il 1º gennaio 2006 che gli Stati Uniti hanno accettato, ai termini del memorandum d’intesa concluso l’11 aprile 2001, di sospendere provvisoriamente l’imposizione della loro sovrattassa doganale.
135. Orbene, un tale risultato avrebbe potuto essere compromesso da un intervento del giudice comunitario consistente nel controllare, ai fini del risarcimento del danno subito dalle ricorrenti, la liceità rispetto alle norme dell’OMC del comportamento adottato nella fattispecie dalle istituzioni convenute.
136. Occorre rilevare a tal proposito che, come hanno espressamente sottolineato gli Stati Uniti, il memorandum d’intesa dell’11 aprile 2001 non costituisce di per sé una soluzione decisa di comune accordo ai sensi dell’art. 3, n. 6, dell’IRC e che la questione dell’attuazione da parte della Comunità delle raccomandazioni e delle decisioni dell’ORC continuava, il 12 luglio 2001, vale a dire successivamente alla proposizione del presente ricorso, ad essere iscritta all’ordine del giorno della riunione dell’ORC.
137. Ne consegue che le istituzioni convenute, modificando il controverso regime comunitario d’importazione delle banane, non hanno inteso dare esecuzione ad obblighi particolari derivanti dalle norme dell’OMC alla luce delle quali l’ORC aveva accertato l’incompatibilità di tale regime.
138. Del resto, a tal riguardo occorre rilevare che, come emerge dai ‘considerando’ del regolamento n. 1637/98, il Consiglio, nella fattispecie, ha inteso conciliare, avvalendosi delle diverse modalità di composizione delle controversie definite dall’IRC, gli impegni internazionali sottoscritti dalla Comunità sia nell’ambito dell’OMC sia nei confronti degli altri firmatari della quarta convenzione di Lomé, salvaguardando peraltro gli obiettivi dell’OCM banane.
139. Tale intento è confermato dall’art. 20, lett. e), del regolamento n. 404/93, modificato dal regolamento n. 1637/98. Tale disposizione, in quanto precisa che le modalità che la Commissione può adottare ai fini dell’applicazione del titolo IV del regolamento n. 404/93, relativo al regime degli scambi di banane con i paesi terzi, comprendono le misure occorrenti per adempiere gli obblighi derivanti dagli accordi conclusi dalla Comunità conformemente all’art. 300 CE, si riferisce a tutti gli impegni derivanti dalle convenzioni sottoscritte, senza privilegiare gli obblighi assunti dalla Comunità nell’ambito degli accordi OMC.
140. Inoltre, il legislatore comunitario, al nono ‘considerando’ del regolamento n. 1637/98, si è espressamente riservato la possibilità di esaminare il funzionamento di tale testo al termine di un periodo di sperimentazione sufficiente.
– Sull’eccezione basata sull’espresso rinvio a precise disposizioni degli accordi OMC
141. Non si può ritenere che l’OCM banane, quale è stata istituita dal regolamento n. 404/93 e successivamente modificata, rinvii espressamente a precise disposizioni degli accordi OMC (v., in tal senso, ordinanza OGT Fruchthandelsgesellschaft, cit. supra al punto 110, punto 28).
142. In particolare, dai preamboli dei diversi regolamenti che modificano il regime d’importazione delle banane non emerge che il legislatore comunitario abbia fatto riferimento a disposizioni specifiche degli accordi OMC quando ha inteso conformare tale regime a questi medesimi accordi.
143. Così, il regolamento n. 2362/98 non contiene alcun riferimento espresso a disposizioni precise degli accordi OMC (sentenze Cordis/Commissione, cit. supra al punto 113, punto 59 ; Bocchi Food Trade International/Commissione, cit. supra al punto 113, punto 64, e T. Port/Commissione, cit. supra al punto 113, punto 59).
144. Ne deriva che, nonostante sia intervenuto un accertamento di incompatibilità da parte dell’ORC, le norme dell’OMC non costituiscono, nella fattispecie, né in forza di obblighi particolari a cui la Comunità avrebbe inteso dare esecuzione né in forza di un rinvio espresso a disposizioni precise, norme rispetto alle quali può essere valutata la liceità del comportamento delle istituzioni.
145. Dalle considerazioni che precedono risulta che le ricorrenti non possono utilmente sostenere, ai fini della loro domanda di risarcimento, che il comportamento contestato al Consiglio e alla Commissione sia contrario alle norme dell’OMC.
146. Le censure che le ricorrenti fondano sulla violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto, sulla violazione del diritto di proprietà e di iniziativa economica e, infine, sull’inosservanza del principio di buona amministrazione si basano tutte sulla premessa della contrarietà alle norme dell’OMC del comportamento contestato alle istituzioni convenute.
147. Posto che queste norme non figurano tra quelle rispetto alle quali il giudice comunitario controlla la liceità del comportamento delle istituzioni comunitarie, tali censure devono essere di conseguenza parimenti respinte.
148. Ne consegue che il comportamento delle istituzioni convenute non può essere considerato illecito, e non occorre esaminare l’argomento delle ricorrenti relativo alla natura giuridica delle norme e dei principi asseritamene violati e alla pretesa gravità di tali violazioni.
149. Poiché l’illiceità del comportamento contestato alle istituzioni convenute non può essere dimostrata, una delle tre condizioni cumulative che fanno sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità per comportamento illecito dei suoi organi non è soddisfatta.
150. Pertanto, l’azione di risarcimento delle ricorrenti basata su tale regime di responsabilità dev’essere respinta, senza che occorra, in tale contesto, esaminare se siano soddisfatte le altre due condizioni, relative, rispettivamente, all’effettività del danno e all’esistenza di un nesso causale fra il comportamento contestato e il pregiudizio asserito (sentenza della Corte 9 settembre 1999, causa C‑257/98 P, Lucaccioni/Commissione, Racc. pag. I‑5251, punto 14, e sentenza del Tribunale 24 aprile 2002, causa T‑220/96, EVO/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑2265, punto 39).
Sull’applicazione per analogia del regime di responsabilità extracontrattuale degli Stati membri
151. Le ricorrenti sostengono in sostanza che la decisione 9 aprile 1999 degli arbitri, che ha autorizzato le misure di ritorsione nei confronti delle esportazioni comunitarie, è paragonabile ad una sentenza della Corte che accerti, in base all’art. 226 CE, l’inadempimento da parte di uno Stato membro dei suoi obblighi comunitari. Il giudice comunitario dovrebbe dunque riconoscere alle ricorrenti un diritto al risarcimento del danno derivante dal comportamento illecito dei convenuti (sentenze della Corte 19 novembre 1991, cause riunite C‑6/90 e C‑9/90, Francovich e a., Racc. pag. I‑5357, e 5 marzo 1996, cause riunite C‑46/93 e C‑48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame, Racc. pag. I‑1029).
152. Le istituzioni convenute ritengono inapplicabile alla fattispecie la giurisprudenza della Corte relativa alla responsabilità extracontrattuale degli Stati membri per violazione dei loro obblighi comunitari.
153. Il Tribunale ritiene sufficiente rilevare che, anche supponendo che le raccomandazioni e le decisioni dell’ORC possano essere assimilate alle sentenze della Corte, la domanda di risarcimento delle ricorrenti è basata sull’applicazione alla Comunità, per analogia, di un regime di responsabilità che si fonda sulla premessa di un comportamento illecito delle istituzioni convenute.
154. In assenza di una dimostrazione dell’illiceità del comportamento contestato nella fattispecie agli interessati, tale domanda non può dunque che essere respinta in quanto infondata.
Sulla responsabilità della Comunità in assenza di comportamento illecito dei suoi organi
Sul principio della responsabilità extracontrattuale della Comunità in assenza di un comportamento illecito dei suoi organi
– Argomenti delle parti
155. Le ricorrenti ritengono che, supponendo che i convenuti abbiano potuto lecitamente non tener conto delle decisioni dell’OMC, ricorrano in ogni caso le condizioni a cui la giurisprudenza comunitaria subordina la responsabilità extracontrattuale della Comunità per i danni causati dai suoi organi anche in assenza di un’azione illecita da parte di questi, vale a dire, l’effettività del danno subito, il nesso di causalità tra lo stesso e il comportamento adottato dalle istituzioni comunitarie, nonché il carattere anormale e speciale di tale danno (sentenza del Tribunale 28 aprile 1998, causa T‑184/95, Dorsch Consult/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑667, punto 59, confermata a seguito d’impugnazione con sentenza della Corte 15 giugno 2000, causa C‑237/98 P, Dorsch Consult/Consiglio e Commissione, Racc. pag. I‑4549).
156. I convenuti obiettano che il principio della responsabilità extracontrattuale della Comunità in mancanza di un comportamento illecito dei suoi organi non può essere considerato un principio generale comune ai diritti degli Stati membri ai sensi dell’art. 288, secondo comma, CE. In ogni caso, un simile principio finora non sarebbe mai stato sancito dalla giurisprudenza comunitaria e le ricorrenti non soddisferebbero le condizioni restrittive di tale regime di responsabilità imposte dagli ordinamenti giuridici nazionali che lo hanno riconosciuto.
– Giudizio del Tribunale
157. Il fatto che, come nella fattispecie, l’illiceità del comportamento imputato alle istituzioni comunitarie non sia accertata non comporta che le imprese le quali, in quanto categoria di operatori economici, devono sopportare una parte sproporzionata degli oneri derivanti da una restrizione dell’accesso a mercati d’esportazione non possano in alcun caso ottenere una compensazione facendo valere la responsabilità extracontrattuale della Comunità (v., in tal senso, sentenza della Corte 29 settembre 1987, causa 81/86, De Boer Buizen/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 3677, punto 17).
158. Infatti, l’art. 288, secondo comma, CE basa l’obbligo che esso impone alla Comunità di risarcire i danni causati dalle sue istituzioni sui «principi generali comuni ai diritti degli Stati membri» senza limitare, di conseguenza, la portata di tali principi al solo regime della responsabilità extracontrattuale della Comunità per comportamento illecito delle dette istituzioni.
159. Orbene, i diritti nazionali della responsabilità extracontrattuale consentono ai singoli, anche se in misura variabile, in settori specifici e secondo modalità diverse, di ottenere in via giudiziale il risarcimento di taluni danni, anche in assenza di un’azione illecita dell’autore del danno.
160. Nel caso di un danno causato da un comportamento delle istituzioni della Comunità la cui illiceità non è dimostrata, la responsabilità extracontrattuale della Comunità può sorgere quando siano cumulativamente soddisfatte le condizioni relative all’effettività del danno, al nesso di causalità tra il danno e il comportamento delle istituzioni comunitarie e al carattere anormale e speciale del danno in questione (v., in tal senso, sentenza 15 giugno 2000, Dorsch Consult/Consiglio e Commissione, cit. supra al punto 155, punto 19).
161. Occorre dunque esaminare se tali tre condizioni siano soddisfatte nella fattispecie.
Sulla sussistenza di un danno effettivo e certo
– Argomenti delle parti
162. Le ricorrenti fanno valere che il danno da esse subito è costituito, da un lato, dalla maggiorazione del 96,5% dei dazi all’importazione prelevati dall’amministrazione americana sulle loro importazioni di batterie negli Stati Uniti e, dall’altro, dai costi sostenuti per lo stabilimento e la delocalizzazione di unità produttive di tali prodotti che esse sono state obbligate ad effettuare a seguito della detta misura di ritorsione commerciale. A ciò si aggiungerebbero le perdite di fatturato conseguenti alla riconversione delle unità produttive in questione.
163. In corso di causa le ricorrenti hanno precisato che l’accelerazione della realizzazione di un’unità produttiva di batterie negli Stati Uniti e la riconversione di uno stabilimento situato in un altro Stato terzo in impianto di fabbricazione di tali prodotti avevano consentito loro di ridurre al minimo l’impatto negativo della sovrattassa doganale e di salvaguardare la loro quota del mercato americano. Pertanto, le ricorrenti non avrebbero perso volumi di vendita ma avrebbero subito soltanto un danno pecuniario.
164. I convenuti ribattono che i contratti di vendita che vincolavano le ricorrenti ai loro clienti americani prevedevano una revisione dei prezzi dei loro prodotti e che non è provato che le interessate abbiano avviato negoziati a tal fine. Sottoscrivendo clausole che limitano l’aumento dei loro prezzi, le ricorrenti si sarebbero rese esse stesse responsabili degli svantaggi finanziari che esse affermano derivare dalla sovrattassa doganale. I convenuti aggiungono che l’accordo di distribuzione delle ricorrenti, che fonda i prezzi convenuti con l’acquirente sulla clausola fob (franco a bordo), pone esclusivamente a carico dell’acquirente il rischio della variazione dei dazi doganali all’importazione. Infatti, l’importo dei dazi all’importazione negli Stati Uniti sarebbe naturalmente aggiunto, insieme a quelli del trasporto e delle assicurazioni, al prezzo fob inizialmente convenuto.
165. Le ricorrenti non avrebbero neanche dimostrato la loro impossibilità di esportare le proprie batterie in altri paesi e di evitare così ogni riduzione di utili. Infine, lungi dal generare un danno, le loro misure di delocalizzazione costituirebbero al contrario l’accesso ad una produzione ad alta tecnologia più redditizia.
– Giudizio del Tribunale
166. Dagli argomenti delle istituzioni convenute emerge che queste ultime si limitano sostanzialmente a negare l’esistenza di una perdita patrimoniale subita dalle ricorrenti che non sia la conseguenza delle decisioni delle ricorrenti stesse.
167. Ne consegue che il Consiglio e la Commissione non contestano di per sé l’effettività e la certezza del danno subito dalle ricorrenti a seguito dell’istituzione della sovrattassa doganale americana sulle importazioni di batterie originarie della Comunità.
168. In particolare, dato che i convenuti stessi ammettono che il contratto di distribuzione concluso dalle ricorrenti ha l’effetto di porre esclusivamente a carico dell’acquirente il rischio della variazione dei dazi doganali all’importazione, essi non possono negare che le ricorrenti abbiano dovuto subire necessariamente per lo meno un danno commerciale a causa dell’incontestabile rincaro dei loro prodotti provocato sul mercato degli Stati Uniti dall’aumento improvviso al 100% dei dazi americani all’importazione ad valorem.
169. D’altra parte, le statistiche fornite dalla Commissione avvalorano le affermazioni delle ricorrenti, poiché dimostrano incontestabilmente una sensibile diminuzione del valore complessivo delle importazioni negli Stati Uniti di batterie piombo-acido di origine comunitaria.
170. Pertanto, il Tribunale ritiene che la condizione relativa all’effettività e alla certezza del danno subito dalle ricorrenti sia soddisfatta.
Sul nesso di causalità tra il danno subito e il comportamento delle istituzioni convenute
– Argomenti delle parti
171. Le ricorrenti affermano che è sufficiente che il danno subito consegua in maniera sufficientemente diretta al comportamento delle istituzioni comunitarie, senza che sia necessario a tale proposito un nesso di causalità assolutamente immediato. Nel caso di specie, la sovrattassa doganale americana deriverebbe in definitiva dal mantenimento di un regime comunitario d’importazione delle banane incompatibile con le norme dell’OMC.
172. L’intenzione delle autorità americane di adottare misure di ritorsione e l’elenco dei prodotti interessati sarebbero stati ben noti. Poco importerebbe che qualsiasi operatore comunitario potesse essere colpito e che gli Stati Uniti disponessero del diritto di designare i settori in questione o di reagire con altre delle opzioni previste o tollerate dalle norme dell’OMC.
173. I convenuti negano qualsiasi nesso di causalità tra il danno lamentato e il loro comportamento. La sovrattassa doganale non deriverebbe dalla loro azione bensì da un atto unilaterale degli Stati Uniti, da cui dipenderebbe la delimitazione della cerchia degli operatori comunitari colpiti. Le autorità americane avrebbero potuto scegliere prodotti diversi dalle batterie e, d’altra parte, avrebbero esentato dalla sovrattassa doganale i prodotti originari di taluni Stati membri della Comunità. Del pari, il livello dell’aumento tariffario sarebbe stato fissato in piena libertà dal governo americano.
174. Pertanto, non si potrebbe imputare alla Comunità l’imposizione di un onere sproporzionato agli operatori interessati. D’altra parte, le osservazioni delle ricorrenti relative alla discriminazione che esse ritengono di aver subito dimostrerebbero l’assenza di un nesso di causalità tra il comportamento dei convenuti e il danno lamentato.
175. Una revoca di concessioni da parte di un membro dell’OMC non sarebbe né automatica né obbligatoria. Così, la procedura prevista all’art. 22, nn. 1 e 2, dell’IRC prevederebbe la negoziazione di compensazioni sotto forma di concessioni relative all’accesso al mercato qualora le raccomandazioni o le decisioni dell’ORC non siano applicate entro un periodo ragionevole.
176. Inoltre, non esisterebbe alcuna relazione, nemmeno indiretta, tra l’OCM banane e le decisioni delle ricorrenti di pagare i dazi doganali maggiorati. Nessun atto della Comunità avrebbe imposto a queste ultime l’obbligo di esportare verso gli Stati Uniti o di continuare ad esportare nelle nuove circostanze né avrebbe escluso la possibilità di rinegoziare il prezzo d’importazione o di esportare altrove i loro prodotti.
– Giudizio del Tribunale
177. I principi comuni ai diritti degli Stati membri a cui rinvia l’art. 288, secondo comma, CE non possono essere fatti valere per dimostrare l’esistenza di un obbligo della Comunità di risarcire qualsiasi conseguenza dannosa, anche remota, di comportamenti dei suoi organi (v., per analogia, sentenze della Corte 4 ottobre 1979, cause riunite 64/76 e 113/76, 167/78 e 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, Dumortier e a./Consiglio, Racc. pag. 3091, punto 21, e 30 gennaio 1992, cause riunite C‑363/88 e C‑364/88, Finsider e a./Commissione, Racc. pag. I‑359, punto 25; ordinanza del Tribunale 12 dicembre 2000, causa T‑201/99, Royal Olympic Cruises e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑4005, punto 26).
178. Infatti, la condizione relativa al nesso di causalità richiesta dall’art. 288, secondo comma, CE presuppone l’esistenza di un rapporto di causa-effetto sufficientemente diretto tra il comportamento delle istituzioni comunitarie e il danno (sentenza Dumortier e a./Consiglio, cit. supra al punto 177, punto 21, e sentenza del Tribunale 24 ottobre 2000, causa T‑178/98, Fresh Marine/Commissione, Racc. pag. II‑3331, punto 118, confermata a seguito d’impugnazione con sentenza della Corte 10 luglio 2003, causa C‑472/00 P, Commissione/Fresh Marine, Racc. pag. I‑7541).
179. Certo, è vero che gli Stati Uniti, su propria richiesta, sono stati semplicemente autorizzati dall’ORC a procedere alla revoca di concessioni sotto forma di aumento dei loro dazi sulle importazioni di prodotti originari della Comunità, senza essere tenuti a farlo. Anche dopo aver ottenuto la detta autorizzazione, il governo americano conservava la facoltà di perseguire la risoluzione della controversia che lo opponeva alla Comunità senza adottare misure di ritorsione nei confronti di quest’ultima.
180. È parimenti nell’esercizio di una facoltà di scelta discrezionale che l’amministrazione americana, da un lato, ha deciso di colpire le batterie con la sua misura di ritorsione, da cui essa stessa ha esonerato le batterie originarie di taluni Stati membri della Comunità e, dall’altro, ha fissato al 96,5% il tasso di maggiorazione dei dazi all’importazione gravanti sui prodotti interessati.
181. Ciò non toglie che, in assenza del controverso regime comunitario d’importazione delle banane e di una previa constatazione preliminare da parte dell’ORC della sua incompatibilità con le norme dell’OMC, gli Stati Uniti non avrebbero potuto né richiedere né ottenere dall’ORC l’autorizzazione a sospendere le loro concessioni tariffarie su prodotti originari della Comunità per un importo pari al livello dell’annullamento o della riduzione di vantaggi conseguente al mantenimento del regime comunitario controverso.
182. Infatti, l’ORC ha determinato l’importo di scambi fino a concorrenza del quale l’amministrazione americana è stata autorizzata a sospendere le sue concessioni tariffarie nei confronti della Comunità in funzione dell’importo del danno subito dall’economia americana a causa del regime comunitario d’importazione delle banane dichiarato incompatibile con le norme dell’OMC.
183. Pertanto, la revoca delle concessioni nei confronti della Comunità sotto forma di sovrattassa doganale all’importazione va considerata una conseguenza derivante oggettivamente, secondo l’evoluzione normale e prevedibile del sistema di risoluzione delle controversie dell’OMC accettato dalla Comunità, dal mantenimento in vigore da parte delle istituzioni convenute di un regime d’importazione delle banane incompatibile con gli accordi OMC.
184. La decisione unilaterale degli Stati Uniti di istituire una sovrattassa doganale sulle importazioni di batterie originarie della Comunità non è quindi idonea a interrompere il nesso di causalità esistente tra il danno che l’istituzione di tale sovrattassa ha causato alle ricorrenti e il mantenimento da parte dei convenuti del controverso regime d’importazione delle banane.
185. Il comportamento delle istituzioni convenute, infatti, ha necessariamente indotto l’amministrazione americana ad adottare la misura di ritorsione, nel rispetto delle procedure istituite dall’IRC e accettate dalla Comunità, di modo che tale comportamento dev’essere considerato la causa determinante del danno subito dalle ricorrenti a seguito dell’istituzione della sovrattassa doganale americana.
186. Ancor prima che l’ORC, il 19 aprile 1999, autorizzasse gli Stati Uniti a prelevare la loro sovrattassa all’importazione, le istituzioni convenute non ignoravano l’imminenza delle misure di ritorsione americane.
187. Sin dal 10 novembre 1998 gli Stati Uniti avevano pubblicato l’elenco provvisorio dei prodotti di origine comunitaria su cui intendevano imporre una sovrattassa all’importazione, sovrattassa di cui, il 21 dicembre 1998, hanno confermato l’imminente applicazione ad un tasso del 100%.
188. Fin dal 3 marzo 1999, data dell’imposizione a carico degli esportatori comunitari dell’obbligo di costituire una garanzia bancaria per il 100% del valore dei prodotti d’importazione interessati, i convenuti non potevano più ignorare la ferma intenzione degli Stati Uniti di istituire una sovrattassa doganale. Non poteva sussistere alcun dubbio dopo il comunicato stampa del rappresentante speciale datato 9 aprile 1999, che annunciava l’elenco dei prodotti colpiti dalla sovrattassa doganale.
189. Sono irrilevanti sotto il profilo del nesso di causalità le obiezioni che i convenuti fondano sull’assenza di qualsiasi relazione tra il controverso regime d’importazione di banane e la decisione, da essi attribuita alle ricorrenti, di pagare la sovrattassa doganale, sull’asserita inesistenza di un obbligo loro incom bente di proseguire la commercializzazione delle loro batterie sul mercato americano e, infine, sull’asserita possibilità di rinegoziare il prezzo dei loro prodotti o di esportare questi ultimi verso altri mercati.
190. Siffatte considerazioni, che riguardano unicamente le misure che le ricorrenti avrebbero potuto essere indotte ad adottare per sottrarsi al pagamento della sovrattassa doganale e ridurre il loro danno commerciale, non possono rimettere in discussione l’esistenza del nesso di causalità sufficientemente diretto rilevato tra il comportamento dei convenuti e il danno subito dalle ricorrenti a seguito dell’istituzione della sovrattassa.
191. Pertanto, occorre ammettere l’esistenza del necessario nesso di causalità diretto richiesto tra il comportamento adottato dalle istituzioni convenute riguardo alle importazioni di banane nella Comunità, da un lato, e il danno subito dalle ricorrenti a causa dell’istituzione della sovrattassa doganale americana, dall’altro.
Sul carattere anormale e speciale del danno subito
– Argomenti delle parti
192. Le ricorrenti affermano che il carattere anormale e speciale del danno subito è conseguenza della duplice discriminazione causata dal comportamento delle istituzioni convenute.
193. In primo luogo, la sovrattassa doganale colpirebbe la categoria molto particolare degli operatori economici che figurano sull’elenco speciale redatto dall’amministrazione americana.
194. Le ricorrenti sarebbero state oggetto di una discriminazione rispetto alle altre imprese penalizzate dalle misure di ritorsione, posto che sopportano, da sole, circa il 6% dell’intero ammontare di USD 191,4 milioni indicato nella decisione del governo americano che ha istituito le misure di ritorsione.
195. Le ricorrenti si considerano in ogni caso vittime di una discriminazione non solamente rispetto alle imprese che producono batterie industriali, ma anche rispetto all’insieme delle imprese comunitarie, in quanto tutte erano potenzialmente destinatarie di sanzioni.
196. In secondo luogo, le ricorrenti sottolineano che non può essere considerato come rischio normale per un’impresa l’alea a cui è esposto l’operatore tenuto a pagare improvvisamente dazi proibitivi sulle sue esportazioni a seguito di una controversia commerciale sorta in un settore diverso dal suo ambito di attività.
197. Le ricorrenti aggiungono che l’interesse al mantenimento di determinate norme dell’OCM banane non può essere validamente qualificato come obiettivo di interesse generale fondamentale della Comunità, la cui importanza giustifichi conseguenze negative per taluni operatori. In gioco sarebbe non lo smantellamento, bensì l’adattamento dell’OCM banane all’ordinamento giuridico dell’OMC.
198. Le istituzioni convenute rispondono che le condizioni relative al danno anormale e speciale non sono soddisfatte nel caso di specie. Da un lato, la situazione delle ricorrenti sul mercato americano avrebbe potuto essere modificata in qualsiasi momento da atti unilaterali degli Stati membri o in seguito ad accordi tra la Comunità e gli Stati Uniti. Dall’altro, la cerchia degli operatori colpiti dalle misure americane non sarebbe così ristretta da far considerare il loro danno anormale e speciale.
199. Un singolo subirebbe un danno anormale e speciale solo se venisse leso in modo particolare oppure in modo diverso e molto più grave rispetto al complesso degli operatori economici (sentenza della Corte 6 dicembre 1984, causa 59/83, Biovilac/CEE, Racc. pag. 4057, punto 28). Orbene, la sovrattassa americana, al contrario, avrebbe colpito nella stessa misura tutti gli esportatori di batterie originarie della Comunità e destinate agli Stati Uniti.
200. Sebbene la Corte abbia dichiarato la sussistenza di una certa responsabilità a causa di perdite sproporzionate che alcuni operatori avevano dovuto sopportare in seguito ad atti legittimamente adottati (sentenza De Boer Buizen/Consiglio e Commissione, cit. supra al punto 157, punto 17), si sarebbe tuttavia trattato, a differenza della presente causa, di un atto che limitava il commercio ed era stato adottato dalla Comunità. Le imprese in questione avrebbero potuto essere risarcite soltanto a condizione di aver subito un danno patrimoniale sproporzionato rispetto agli altri distributori degli stessi prodotti.
201. La maggiorazione dei dazi americani all’importazione intervenuta dopo cinque mesi di preavviso non costituirebbe un evento tale da essere considerato anormale, non solo perché gli accordi OMC e, addirittura, fin dal 1947, il GATT offrono la possibilità di modificare i dazi ai sensi dell’art. XXVIII del GATT, ma anche perché diversi strumenti di difesa commerciale agiscono in modo equivalente attraverso l’aumento dei dazi.
– Giudizio del Tribunale
202. Quanto ai danni che gli operatori economici possono subire a causa delle attività delle istituzioni comunitarie, un pregiudizio è, da una parte, anormale quando supera i limiti dei rischi economici inerenti alle attività nel settore di cui trattasi e, dall’altra, speciale quando riguarda una categoria particolare di operatori economici in maniera sproporzionata rispetto agli altri operatori (v. sentenze 28 aprile 1998, Dorsch Consult/Consiglio e Commissione, cit. supra al punto 155, punto 80, e Afrikanische Frucht-Compagnie e Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Consiglio e Commissione, cit. supra al punto 89, punto 151).
203. Nella fattispecie non è dimostrato che le ricorrenti abbiano subito, a causa dell’incompatibilità con gli accordi OMC del regime comunitario d’importazione delle banane, un danno eccedente i limiti dei rischi inerenti alla loro attività di esportazione.
204. È vero che, come rilevato nel suo preambolo, l’accordo che istituisce l’OMC ha ad oggetto l’introduzione di un sistema commerciale multilaterale integrato che incorpora i risultati degli sforzi di liberalizzazione del commercio intrapresi precedentemente.
205. Occorre tuttavia constatare che l’eventualità di una sospensione delle concessioni tariffarie, misura prevista dagli accordi OMC e caso presentatosi nella fattispecie, è una delle vicende inerenti al sistema attuale del commercio internazionale. Di conseguenza, tale vicenda viene necessariamente sopportata da qualsiasi operatore che decida di immettere la sua produzione sul mercato di uno dei membri dell’OMC.
206. Come hanno rilevato le stesse ricorrenti, la decisione 9 aprile 1999 degli arbitri ha sottolineato che la natura temporanea che l’art. 22, n. 1, dell’IRC ricollega alla sospensione delle concessioni indica che questa ha l’obiettivo di incoraggiare il membro dell’OMC in questione a rispettare le raccomandazioni e le decisioni dell’ORC.
207. Inoltre, dall’art. 22, n. 3, lett. b) e c), dell’IRC, strumento internazionale che è stato oggetto di misure di pubblicità idonee ad assicurarne la conoscenza presso gli operatori comunitari, risulta che il membro dell’OMC che ha sporto reclamo può cercare di sospendere talune concessioni o altri obblighi in settori diversi da quello in cui il panel o l’organo d’appello hanno constatato una violazione da parte del membro di cui trattasi, vuoi in base al medesimo accordo vuoi in base a un altro accordo OMC.
208. Le ricorrenti sostengono dunque erroneamente che non può essere considerata come un rischio normale l’eventualità dell’applicazione di misure di ritorsione da parte di uno Stato terzo risultante da un contenzioso sorto in un settore del tutto diverso dal loro.
209. Ne consegue che i rischi a cui poteva trovarsi esposta per tale motivo la commercializzazione da parte delle ricorrenti delle loro batterie sul mercato americano non devono essere considerati estranei alla normale alea del commercio internazionale, allo stato attuale della sua organizzazione.
210. D’altra parte, le ricorrenti stesse hanno rilevato nei loro scritti che le concessioni tariffarie negoziate con gli Stati Uniti sotto forma di dazio all’importazione originario, al tasso ridotto del 3,5%, non erano immutabili.
211. Nelle circostanze del caso di specie, il danno subito dalle ricorrenti non va dunque qualificato come anormale.
212. Tale rilievo basta ad escludere qualsiasi diritto al risarcimento a questo titolo. Non è quindi necessario che il Tribunale si pronunci sulla condizione della specialità del danno.
213. Ne consegue che la domanda di risarcimento delle ricorrenti basata sul regime della responsabilità extracontrattuale della Comunità in assenza di comportamento illecito dei suoi organi va respinta.
214. Da tutte le considerazioni che precedono risulta che il ricorso deve essere integralmente respinto in quanto infondato.
Sulle spese
215. Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
216. Le ricorrenti, rimaste soccombenti, devono essere condannate a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio e dalla Commissione conformemente alle conclusioni presentate in tal senso dalle due istituzioni convenute.
217. Ai sensi dell’art. 87, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese.
218. Ne consegue che il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Grande Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Le ricorrenti sono condannate a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio e dalla Commissione.
3) Il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.