61997CC0189_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Ao optar, em conjunto com o artigo 43.º do Tratado CE, pelo artigo 228.º, n.º 3, primeiro parágrafo, e não pelo segundo parágrafo deste número que exige o parecer favorável do Parlamento Europeu, como base jurídica para a adopção do Regulamento (CE) n.º 408/97 do Conselho, de 24 de Fevereiro de 1997, relativo à celebração do Acordo de cooperação em matéria de pesca marítima entre a Comunidade Europeia e a República Islâmica da Mauritânia (a seguir «Mauritânia») e que adopta disposições para a sua aplicação (1) (a seguir «regulamento impugnado»), violou o Conselho as prerrogativas do Parlamento? É esta essencialmente a questão que o Tribunal deverá decidir para julgar da procedência do recurso destinado a obter a anulação do referido regulamento que o Parlamento interpôs contra o Conselho, que é apoiado pelo Reino de Espanha.
2 Recordemos brevemente, antes de analisar a procedência das críticas avançadas pelo Parlamento Europeu contra a validade do regulamento impugnado, o objecto essencial do acordo celebrado com a Mauritânia e o modo como se desenvolveu entre o Conselho e o Parlamento o litígio que os traz hoje perante o Tribunal.
3 O acordo com a Mauritânia, celebrado por uma duração de cinco anos, a contar de 1 de Agosto de 1996, garante aos navios da Comunidade possibilidades de pesca nas águas sob a soberania ou jurisdição da Mauritânia, em contrapartida de, designadamente, uma compensação financeira global a cargo da Comunidade.
4 A referida compensação é objecto de um protocolo em anexo ao acordo, que fixa o seu montante do seguinte modo:
primeiro ano:
55 160 000 ecus segundo ano:
54 360 000 ecus terceiro ano:
53 560 000 ecus quarto ano:
52 160 000 ecus quinto ano
51 560 000 ecus,
ou seja, no total, 266,8 milhões de ecus.
5 Negociado após a denúncia pela Mauritânia de um acordo anterior, este acordo foi objecto de duas propostas da Comissão ao Conselho, de 9 de Setembro de 1996, uma sobre a decisão do Conselho relativa à sua aplicação provisória, adoptada pelo Conselho no dia 26 de Novembro seguinte, e a outra sobre o regulamento do Conselho respeitante à sua celebração.
6 Esta última proposta, fundada no Tratado «e nomeadamente, no seu artigo 43.º e no n.º 3, segundo parágrafo, do seu artigo 228.º», implicava o parecer favorável do Parlamento. Contudo, o Conselho procedeu à consulta do Parlamento fundando-se no Tratado «e nomeadamente no seu artigo 43.º, em conjugação com o seu artigo 228.º, n.º 2 e n.º 3, primeiro parágrafo», ou seja, substituindo o parecer favorável do Parlamento pelo seu parecer simples.
7 Tendo recebido esta proposta de regulamento, a comissão competente do Parlamento declarou-se favorável à celebração do acordo previsto, na condição de ser retomada a base jurídica que implicava o parecer favorável que tinha sido proposta pela Comissão. Com efeito, considerou que o acordo comportava consequências orçamentais significativas, na acepção do artigo 228.º, n.º 3, segundo parágrafo, do Tratado.
8 Em 28 de Novembro de 1996, o Parlamento adoptou a sua «decisão sobre a proposta de regulamento do Conselho relativo à celebração do Acordo de cooperação em matéria de pescas marítimas entre a Comunidade Europeia e a República Islâmica da Mauritânia e que adopta disposições para a sua aplicação» (2). Tendo substituído a base jurídica escolhida pelo Conselho pelo artigo 228.º, n.º 3_segundo parágrafo, do Tratado, o Parlamento deu o seu parecer favorável ao acordo em questão.
9 Em 24 de Fevereiro de 1997, o Conselho adoptou o Regulamento n.º 408/97, restabelecendo, no que toca à sua base jurídica, o primeiro parágrafo do n.º 3 do artigo 228.º e fazendo referência ao «parecer do Parlamento Europeu».
10 Uma vez recordadas estas peripécias, vejamos agora os fundamentos que no Tribunal avança o Parlamento. Estes fundamentos são dois, traduzindo-se ambos, segundo esta instituição, na violação de formalidades essenciais e correspondendo a uma violação das suas prerrogativas, na acepção do artigo 173.º, terceiro parágrafo, do Tratado CE.
11 O primeiro corresponde à violação do artigo 228.º, n.º 3, segundo parágrafo, do Tratado que constituirá a opção, para servir de base jurídica ao regulamento impugnado, do primeiro parágrafo do referido n.º 3.
12 O segundo respeita à violação do artigo 190.º do Tratado CE que constituirá a falta de qualquer fundamentação que revele as razões pelas quais o Conselho entendeu poder, contrariamente ao que propunha a Comissão, solicitar ao Parlamento um parecer simples e seguidamente, sem ter em conta o facto de o Parlamento ter considerado que devia dar o seu parecer favorável, adoptar o regulamento fazendo referência ao seu parecer simples.
13 Uma vez que o Conselho suscita a questão prévia da admissibilidade do recurso no que toca ao segundo fundamento, é este que abordarei em primeiro lugar.
Quanto ao fundamento referente à falta de fundamentação
14 O Parlamento invoca que a referência ao artigo 228.º, n.º 3, primeiro parágrafo, do Tratado nos vistos do regulamento impugnado, feita sem qualquer explicação quanto à opção por esta base jurídica, em lugar do artigo 228.º, n.º 3, segundo parágrafo, constitui uma violação do artigo 190.º do Tratado, correspondente a uma violação de formalidades essenciais e a uma violação das suas prerrogativas.
15 Não ignorando que, já por duas vezes, nos acórdãos de 13 de Julho de 1995 (3) e de 18 de Junho de 1996 (4), o Tribunal de Justiça considerou que um recurso de anulação do Parlamento é inadmissível na medida em que se funde na violação do artigo 190.º do Tratado, na falta de indicação de forma pertinente pelo Parlamento de que maneira essa violação, a supô-la exacta, seria susceptível de atentar contra as suas próprias prerrogativas, o Parlamento esforça-se por estabelecer a existência de uma relação entre a violação do artigo 190.º do Tratado e as suas prerrogativas.
16 Considera que esta relação reside na diminuição da intensidade da sua participação no processo decisional que originou a alteração da base jurídica feita pelo Conselho relativamente à que foi proposta pela Comissão. O Parlamento invoca ainda que o caso sujeito à fiscalização do Tribunal apresenta particularidades, que se prendem com a importância da fundamentação, no que toca à posição a assumir face às diferentes hipóteses que visa o artigo 228.º do Tratado e às exigências do princípio da transparência que devem governar a actuação das instituições. Invoca, a este respeito, a completa opacidade que terá resultado da falta de qualquer justificação para uma opção que se afastou daquela feita por duas outras instituições e em relação à qual o Conselho refere, não sem malícia, que também não foi avançada com qualquer fundamentação.
17 Todavia, o raciocínio do Parlamento não me parece convincente, pois não vejo muito bem em que medida o facto de o Conselho ter referido uma disposição que apenas prevê o parecer simples do Parlamento, sem se explicar, poderá atentar contra as prerrogativas deste último. Se há um elemento do comportamento do Conselho que poderá eventualmente atentar contra estas prerrogativas, corresponderá à própria opção por esta base jurídica em lugar daquela que prevê um parecer favorável, mas o facto de essa opção ser ou não acompanhada de uma explicação parece-me ser indiferente no que toca à defesa das prerrogativas do Parlamento.
18 Aliás, é certo que em momento algum pôde o Parlamento ter tido a mínima dúvida sobre as razões que presidiram à opção feita pelo Conselho de um parágrafo do n.º 3 do artigo 228.º do Tratado em vez de um outro. Com efeito, um acordo como o acordo de pesca com a Mauritânia só podia, à luz da sua natureza e do seu objecto, requerer o parecer favorável do Parlamento caso comportasse consequências orçamentais significativas. O facto de o Conselho se ter fundado no primeiro parágrafo do n.º 3 indicava, da forma mais clara possível, que em seu entender essa condição não se verificava no caso concreto.
19 Talvez tivesse sido, sem dúvida, preferível que o Tribunal de Justiça, nos acórdãos já referidos, tivesse optado por uma formulação que excluísse claramente qualquer possibilidade de relação entre a violação do artigo 190.º do Tratado e a violação das prerrogativas do Parlamento, em vez de recorrer a uma formulação declarando que o Parlamento não tinha, no caso concreto, demonstrado a existência desta relação. Seja como for, considero que o Conselho tem razão quando requer que o Tribunal de Justiça julgue inadmissível o fundamento referente a uma violação do artigo 190.º do Tratado.
Quanto ao fundamento baseado na escolha da base jurídica
20 O outro fundamento do Parlamento, ou seja, o referente à errada opção pela base jurídica do regulamento impugnado, não suscita, em contrapartida, qualquer problema de admissibilidade, pois não seria possível contestar que o recurso pelo Conselho a uma disposição que prevê um parecer simples do Parlamento em lugar de uma outra que prevê o seu parecer favorável se encontra em relação directa com o alcance das prerrogativas do Parlamento.
21 É certo que o Conselho, apesar de o não ter expressamente avançado como motivo de inadmissibilidade, referiu o facto de o litígio submetido ao Tribunal ser puramente teórico, tendo o Parlamento, pelo próprio facto de ter dado o seu parecer favorável, dado a conhecer que aprovava o conteúdo do acordo.
22 Se bem compreendo o Conselho, este critica ao Parlamento ter utilizado as divergências de pontos de vista no que toca à interpretação do artigo 228.º, n.º 3, do Tratado reveladas na celebração do acordo com a Mauritânia como simples pretexto para obter que o Tribunal de Justiça defina, para o futuro, os critérios que devem servir para identificar os acordos que comportam consequências orçamentais significativas.
23 Que terá sido essa a finalidade prosseguida pelo Parlamento com a interposição do presente recurso, parece-me ser muito provável, mas com tal não nos devemos preocupar. Com efeito, a partir do momento em que actue nos limites da defesa das suas prerrogativas, o Parlamento não está obrigado, como de resto as outras instituições, a demonstrar que tem realmente um interesse legítimo em agir. Por outro lado, é ao Tribunal de Justiça, e apenas a ele, que caberá decidir se haverá ou não, para resolver o problema muito concreto da validade do regulamento impugnado, que fixar critérios de identificação dos acordos com consequências orçamentais significativas, aos quais poderão futuramente recorrer as instituições.
24 Assim como concordam o Parlamento, o Conselho e o Reino de Espanha, interveniente, a questão que concretamente coloca o recurso em exame é a de saber se o acordo de pesca com a Mauritânia de 1996 deve ser considerado como comportando «consequências orçamentais significativas para a Comunidade», na acepção do artigo 228.º, n.º 3, segundo parágrafo, do Tratado.
25 Antes de examinar os argumentos que alimentam a controvérsia entre as partes, há que recordar o conteúdo do artigo 228.º, ou pelo menos dos seus três primeiros números:
«1. Nos casos em que as disposições do presente Tratado prevêem a celebração de acordos entre a Comunidade e um ou mais Estados ou organizações internacionais, a Comissão apresenta recomendações ao Conselho, que a autoriza a dar início às negociações necessárias. Essas negociações são conduzidas pela Comissão em consulta com comités especiais designados pelo Conselho para assistirem nessa tarefa e no âmbito das directrizes que o Conselho lhe pode endereçar.
No exercício das competências que lhe são atribuídas no presente número, o Conselho delibera por maioria qualificada, excepto nos casos previstos no segundo período do n.º 2, em relação aos quais delibera por unanimidade.
2. Sem prejuízo das atribuições reconhecidas à Comissão nesta matéria, os acordos são celebrados pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão. O Conselho delibera por unanimidade sempre que o acordo seja relativo a um domínio para o qual seja exigida a unanimidade para adopção de normas internas, bem como no caso dos acordos a que se refere o artigo 238.º
3. O Conselho celebra os acordos após consulta do Parlamento Europeu, excepto nos casos previstos no n.º 3 do artigo 113.º, inclusivamente quando o acordo seja relativo a um domínio para o qual se exija o procedimento previsto no artigo 189.º-B ou no artigo 189.º-C para a adopção de normas internas. O Parlamento Europeu dará o seu parecer num prazo que o Conselho pode fixar em função da urgência da questão. Na falta de parecer nesse prazo, o Conselho pode deliberar.
Em derrogação do disposto no parágrafo anterior, serão celebrados após parecer favorável do Parlamento Europeu os acordos a que se refere o artigo 238.º, bem como os demais acordos que criem um quadro institucional específico mediante a organização de processos de cooperação, os acordos com consequências orçamentais significativas para a Comunidade e os acordos que impliquem a alteração de um acto adoptado segundo o procedimento previsto no artigo 189.º-B.
O Conselho e o Parlamento Europeu podem, em caso de urgência, fixar um prazo para o parecer favorável».
26 Em apoio da sua tese de que, vistos os montantes que a Comunidade se compromete a pagar à Mauritânia, o acordo de pesca de 1996 se insere na noção de acordos com consequências orçamentais significativas para a Comunidade, o Parlamento recorre, na sua petição, a toda uma série de elementos que em seu entender devem governar a interpretação da referida noção.
27 Assim, começa por recordar que o Tratado da União Europeia, do qual resulta a actual redacção do artigo 228.º, pretendeu, para progredir na via da democratização da União Europeia, reforçar os poderes do Parlamento no domínio dos acordos internacionais celebrados pela Comunidade.
28 Doravante, a regra é de que o Parlamento é consultado pela via do parecer simples sobre todos os acordos a celebrar pela Comunidade, tendo esta regra duas excepções, uma, a dos acordos que se inscrevem no artigo 113.º do Tratado, «negativa», pois que se traduz na falta de qualquer participação do Parlamento, e a outra, a dos acordos a que se refere o segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 228.º, «positiva», no sentido de que se traduz numa participação acrescida do Parlamento, cujo parecer favorável é exigido. Segundo o Parlamento, as suas competências internas terão doravante uma expressão no plano externo. Seguidamente, expõe que, sempre na óptica do reforço da democratização do funcionamento das instituições, o artigo 228.º do Tratado deve ser interpretado à luz do direito constitucional comparado, do qual resulta que, na maior parte dos Estados-Membros da Comunidade, se exige a aprovação do Parlamento para a celebração dos acordos internacionais com consequências orçamentais, sem se exigir mesmo, na maior parte dos casos, que estas sejam significativas.
29 Na mesma ordem de ideias, invoca que a importância da sua participação, enquanto representante do povo, no processo orçamental impede que a noção de acordos com consequências orçamentais significativas, que exige o recurso a um processo no qual a necessidade de obter o seu parecer favorável lhe confere um peso determinante, seja interpretada de forma restritiva.
30 Do mesmo modo que a obrigação imposta ao Conselho de obter o seu parecer favorável quando se trata de celebrar um acordo que implica uma alteração de um acto adoptado segundo o processo de co-decisão se destina a salvaguardar a sua margem de manobra enquanto legislador, o processo do parecer favorável para os acordos com consequências orçamentais significativas destina-se a salvaguardar a sua margem de manobra enquanto autoridade orçamental.
31 Tendo assim definido o espírito no qual deve ser abordada a interpretação da noção dos acordos com consequências orçamentais significativas para a Comunidade, o Parlamento passa a examinar os precedentes susceptíveis de serem invocados para decidir do diferendo surgido a propósito do acordo celebrado com a Mauritânia.
32 Refere, em primeiro lugar, os seus esforços para encontrar, de comum acordo com o Conselho e a Comissão, uma interpretação aceitável para a noção controvertida e a indisponibilidade manifestada a esse respeito pelo Conselho. Recorda, seguidamente, que as suas divergências de pontos de vista com o Conselho são muito anteriores ao acordo com a Mauritânia, já que, em três outros casos, o acordo UNRWA de 1993, referente a despesas de 93 milhões de ecus repartidas por três anos, o acordo de pesca com a Groenlândia de 1994, referente a 232 200 000 ecus repartidos por seis anos, e o acordo UNRWA de 1996, referente a 105 900 000 ecus repartidos por três anos, tinha pedido que lhe fosse solicitado um parecer favorável, o que lhe terá sido recusado pelo Conselho.
33 Apenas o acordo de pesca com o Reino de Marrocos de 1996, referente a 500 milhões de ecus repartidos em quatro anos, foi objecto de um pedido de parecer favorável por parte do Conselho. Vendo-se forçado a constatar que, apesar da sua vontade de chegar a um acordo com o Conselho para a definição dos critérios que permitam assegurar uma aplicação isenta de conflitos do artigo 228, n.º 3, segundo parágrafo, o Conselho se obstinava a dar a esta disposição uma interpretação que não podia aceitar, de tal forma reduzia o âmbito da sua intervenção através do parecer favorável, o Parlamento decidiu-se finalmente a recorrer à via contenciosa para que sejam consagrados os critérios que considera pertinentes.
34 Sem pretender ser exaustivo, o Parlamento avança três critérios:
- um primeiro «baseado no carácter plurianual das despesas em causa»,
- um segundo «baseado na parte relativa das despesas no conjunto das despesas da mesma natureza inscritas na rubrica orçamental em causa»,
e
- um terceiro «baseado na percentagem do aumento das despesas induzidas pelo acordo em causa relativamente à vertente financeira do acordo precedente».
35 Os dois primeiros parecem-lhe revestir especial relevância, pois que se relacionam com a redução da margem de manobra tanto da autoridade orçamental como da própria Comunidade enquanto tal que pode acompanhar a assunção de compromissos externos.
36 Aplicados ao acordo de pesca com a Mauritânia, estes três critérios conduzem, incontestavelmente segundo o Parlamento, à conclusão de que estamos perante um acordo com consequências orçamentais significativas.
37 Com efeito, os montantes em jogo, que anteriormente recordei, para além do facto de o seu pagamento ser repartido em cinco fracções anuais, representam, segundo os seus cálculos, mais de 20% da rubrica orçamental B7-8000, intitulada «Acordos internacionais em matéria de pesca», e correspondem a um aumento de 225% relativamente aos montantes entregues à Mauritânia em 1995, último ano de aplicação do acordo anterior com esse Estado.
38 O Parlamento precisa ainda que estas consequências orçamentais significativas se traduziram muito concretamente, ao nível do orçamento de 1996, pela necessidade de reforçar a rubrica orçamental em causa, através de transferências de créditos a partir de outros capítulos do orçamento, e insiste, especialmente na sua réplica, na necessidade de conferir um efeito útil ao artigo 228.º, n.º 3, segundo parágrafo, com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado da União Europeia.
39 Em seu entender, recusar considerar que o acordo de pesca com a Mauritânia é um acordo que necessita, para a sua celebração, o parecer favorável do Parlamento conduzirá, ao limitar a aplicação desta disposição a casos absolutamente excepcionais, a que lhe seja retirado qualquer efeito útil, quando, pelo contrário, se traduz numa vontade incontestável do poder constituinte das Comunidades de associar mais estreitamente o Parlamento, uma das partes componentes da autoridade orçamental, à condução das relações externas da Comunidade.
40 A esta argumentação se opõe radicalmente a do Conselho, partilhada pelo interveniente. O Conselho sublinha, em primeiro lugar, que a sua recusa em participar num grupo de trabalho para a realização de um acordo interinstitucional que defina a noção de acordos com consequências orçamentais significativas para a Comunidade não pode ser considerada como um desrespeito do dever de cooperação leal entre as instituições, não sendo de forma alguma obrigatória a celebração de tais acordos e podendo outros métodos, designadamente os que recorrem ao desenvolvimento progressivo de uma prática que se enriqueça com ajustes pontuais e com a aproximação dos pontos de vista, vir a revelar-se mais adequados. Seguidamente, o Conselho insurge-se contra qualquer tentativa de fazer intervir, no debate a que dá lugar a interpretação do artigo 228.º, n.º 3, segundo parágrafo, os ensinamentos que se poderão procurar no direito constitucional dos Estados-Membros.
41 Recorda que a construção comunitária é original, o que impede qualquer transposição para o domínio comunitário da organização dos poderes na esfera nacional, e que as instituições só podem, como prevê o artigo 4.º, n.º 1, do Tratado CE, actuar dentro dos limites das atribuições que lhes são conferidas pelo Tratado.
42 De igual modo, recusa, procurando apoio no acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Agosto de 1994 (5), qualquer tentativa de definição das competências do Parlamento no domínio das relações externas por analogia com a sua competência interna em matéria legislativa ou orçamental. A este respeito, observa designadamente que o próprio artigo 228.º, n.º 3, segundo parágrafo, condena qualquer tentativa que vá nesse sentido, pois que só exige o parecer favorável do Parlamento, no que toca aos acordos que comportam disposições que entram no âmbito do poder de co-decisão do Parlamento, quando estes acordos impliquem uma alteração de um acto adoptado de acordo com o procedimento previsto no artigo 189.º-B do Tratado.
43 Do ponto de vista do Conselho, o segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 228.º do Tratado introduz uma excepção à regra, enunciada no primeiro parágrafo desta mesma disposição, de que só se exige do Parlamento, em matéria da celebração de acordos internacionais pela Comunidade, um parecer simples, o que implica que, tal como qualquer outra excepção, esta disposição deve ser interpretada de forma estrita. Em seu entender, só é digno de nota o que reveste importância e, deste ponto de vista, os critérios propostos pelo Parlamento parecem-lhe ser totalmente inadequados.
44 Rejeita o critério que toma em conta o carácter plurianual dos compromissos financeiros da Comunidade, invocando o princípio da anualidade do orçamento, recusa o da importância dos montantes em causa na perspectiva da rubrica orçamental na qual serão imputados, referindo que as rubricas orçamentais estão destituídas do carácter fixo e da estabilidade que seriam os únicos a permitir que a elas se fizesse referência, e nega qualquer relevância ao que recorre a um aumento dos montantes em causa no contexto dos compromissos precedentes, observando que mesmo uma duplicação do montante não poderá conferir importância ao que é insignificante. O único elemento de referência que lhe parece poder ser utilizado para a identificação dos acordos com consequências orçamentais significativas é o do montante total das despesas inscritas no orçamento da Comunidade. À vista deste montante, que é superior a 82 mil milhões de ecus no referente ao orçamento de 1997, o acordo de pesca com a Mauritânia não pode ser considerado como ocasionando despesas importantes, pois que estas não excedem 0,07% do orçamento.
45 À crítica que lhe poderia ser feita de retirar qualquer efeito útil ao artigo 228.º, n.º 3, segundo parágrafo, o Conselho opõe o facto de ter estado perfeitamente em acordo, tanto com a Comissão como com o Parlamento, para considerar que o acordo de pesca com o Reino de Marrocos, que prevê uma despesa de 500 milhões de ecus repartida em quatro fracções anuais e que representa 0,15% do orçamento da Comunidade para o ano de 1996, devia, vistas as suas consequências orçamentais significativas, ser objecto de um parecer favorável do Parlamento.
46 Destas duas posições antagónicas, mas que têm o mérito da clareza, distingue-se a posição ambígua da Comissão. É verdade que esta não entendeu útil intervir no presente litígio, embora, tendo proposto ao Conselho que solicitasse o parecer favorável do Parlamento, tenha podido dar a impressão de ter uma posição clara sobre a interpretação a dar à noção de acordos com consequências orçamentais significativas para a Comunidade. Mas, por aplicação do artigo 21.º, segundo parágrafo, do Estatuto CE do Tribunal de Justiça, foi-lhe pedido que explicasse as razões que a tinham conduzido a fazer tal proposta, quando o não tinha feito no caso dos três outros acordos em relação aos quais o Parlamento, sem ter podido convencer o Conselho sobre a justeza da sua posição, tinha reivindicado o direito de dar um parecer favorável. Ora, a sua resposta deixa-me um pouco perplexo, pois que expõe ao Tribunal que a posição que adoptou no caso do acordo de pesca com a Mauritânia foi ditada por considerações políticas, relacionadas com o facto de que a aplicação deste acordo irá necessitar transferências de créditos da rubrica orçamental B7-800, transferências que necessitarão do acordo do Parlamento, enquanto autoridade orçamental.
47 Tal reconhecimento revela bastante bem até que ponto o litígio sobre o qual se deve pronunciar o Tribunal de Justiça, por mais jurídico que seja, está imerso num clima de lutas políticas. Assim, creio que a melhor maneira de o abordar é aquela, absolutamente pragmática, que, longe dos debates, de resto perfeitamente legítimos, sobre quais deverão ser, à luz das exigências da democracia, as competências da instituição que se pode prevalecer da qualidade de representante dos povos, consiste em se partir da própria redacção da disposição cuja interpretação a solução do litígio exige. Portanto, começarei por examinar qual é a interpretação literal que convém dar ao artigo 228.º, n.º 3, segundo parágrafo, do Tratado.
48 O Conselho faz referência a um dicionário correntemente utilizado nos países de língua francesa (Le Petit Robert) para o qual é notable «ce qui est digne d'être noté, remarqué». O dicionário também acrescenta: «Est notable ce qui est appréciable, important, sensible».
49 Segundo o dicionário Le Petit Larousse, é notable o que é «digne d'être note, important, remarquable».
50 As outras versões linguísticas da passagem em questão têm o seguinte teor:
- «Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen»; - «agreements having important budgetary implications»;
- «som har betydelige budgetmæssige virkninger for Fællesskabet»;
- «accuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes»;
- «sopimukset, joilla on huomionharvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon»;
- «óé óõìöùíßåò ðïõ óõíåðÜãïíôáé óçìáíôéêÝò äçìïóéïíïìéêÝò åðéðôþóåéò»;
- «comhaontuithe ag a mbeidh impleachtaí buiséadacha suntasacha don Chomhphobal»;
- «accordi che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli»;
- «akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben»;
- «acordos com consequências orçamentais significativas»;
- «sådana avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen».
51 Nenhuma destas versões linguísticas comporta uma expressão mais fraca que a expressão francesa «notable». Algumas utilizam uma expressão mais forte. A palavra correspondente à palavra francesa «important», utilizada em várias destas versões, parece-me constituir uma espécie de denominador comum de todas as versões linguísticas e melhor traduzir a intenção presumida do poder constituinte.
52 Esta interpretação é corroborada pelos ensinamentos que podemos retirar do contexto no qual é feita a referência aos acordos com consequências orçamentais significativas? Qual é o alcance de outros acordos para os quais o segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 228.º coloca a mesma exigência de um parecer favorável do Parlamento?
53 Nesta disposição, encontraremos, em primeiro lugar, os acordos a que se refere o artigo 238.º, que têm por objecto criar uma «associação caracterizada por direitos e obrigações recíprocos, acções comuns e procedimentos especiais». Estes acordos abarcam habitualmente a quase totalidade dos sectores económicos. Têm por objectivo a realização de uma zona de livre comércio, ou mesmo de uma união aduaneira. A sua vigência não é limitada no tempo e, em certos casos, comportam mesmo uma alusão a uma possível adesão.
54 Quanto aos «demais acordos que criem um quadro institucional específico mediante organização de processos de cooperação», são muito próximos dos acordos de associação. São muito frequentemente celebrados com países que se encontram numa fase de transição entre a economia centralizada e a economia de mercado ou com países em vias de desenvolvimento que não podem ainda expor o conjunto dos seus sectores económicos à livre concorrência que caracteriza uma zona de livre comércio.
55 Estas duas categorias de acordos têm em comum, por um lado e pela própria natureza e intensidade das relações que criam com os Estados terceiros, o facto de terem uma ressonância eminentemente política e de inaugurarem um processo de aproximação destinada a se desenvolver e, por outro lado e através da abertura dos mercados de que se acompanham, o facto de terem, independentemente das suas implicações estritamente orçamentais para a Comunidade, que são muito variáveis, um impacto económico importante na totalidade ou em parte da Comunidade.
56 Por último e no que toca aos «acordos que impliquem alteração de um acto adoptado segundo o procedimento previsto no artigo 189.º-B», prendem-se directamente com o funcionamento interno da Comunidade. Tendo o acto em causa sido adoptado de acordo com o mecanismo de co-decisão com o Parlamento, trata-se necessariamente de um acto legislativo de grande importância, em relação ao qual o Conselho não se poderá comprometer, face a um país terceiro, a proceder à sua alteração sem ter, previamente, obtido o acordo do co-autor deste acto, o Parlamento.
57 Portanto, os acordos com consequências orçamentais significativas situam-se no contexto de outros acordos de um alcance considerável. Em contraste, os acordos de pesca limitam-se a um único sector e só são celebrados por um período de duração de alguns anos. Creio, portanto, que, para poder içar-se ao nível de importância que revestem os outros tipos de acordos em questão apenas em razão das suas consequências orçamentais, os acordos de pesca devem ter sobre o orçamento comunitário um impacto muito pronunciado.
58 A esta interpretação não se pode, como as próprias partes aceitam, opor, na falta de uma prática suficiente, a interpretação diferente do termo significativo que terá prevalecido quando se tratou de aplicar a Declaração Comum do Parlamento, do Conselho e da Comissão referente à instituição do processo de cooperação de 4 de Março de 1975 e que se refere aos actos comunitários de alcance geral «com consequências orçamentais significativas».
59 Portanto, tudo concorda para que se imponha a interpretação de que, por «significativo», se deve entender «importante». Resta saber, importante em relação a quê. Não creio, partilhando da posição do Conselho, que a rubrica orçamental possa constituir o quadro adequado para medir esta importância.
60 Em primeiro lugar, a própria rubrica orçamental pode ter apenas uma importância reduzida. No caso concreto, a rubrica orçamental B7-800 «Acordos internacionais em matéria de pesca» comportava, em 1996, créditos de pagamento de um montante de 233 500 000 ecus, ou seja, 0,28% do orçamento total. De resto e para além das alterações que podem sofrer, por razões perfeitamente legítimas e longe de qualquer ideia de manipulação, as rubricas orçamentais parecem-me constituir um quadro no interior do qual certas variações, no fundo pouco importantes, podem parecer ser consideráveis, como devido ao efeito de um espelho ampliador. Aliás, em que redundaria o critério da importância no quadro de uma rubrica orçamental quando um acordo muito especial, do tipo dos acordos UNRWA, viesse, devido precisamente a esta especificidade, a constituir sozinho uma rubrica orçamental, da qual, por definição, absorveria 100% dos créditos?
61 Dever-se-á por isso considerar que a única referência pertinente é a constituída pelo montante total das despesas inscritas no orçamento, como sustenta o Conselho? Penso que a parte deste orçamento que representam as despesas acarretadas por um acordo (no caso concreto 0,07%) deve sempre ser tida em conta ou, mais exactamente, nunca deve ser perdida de vista. A importância das consequências orçamentais de um acordo talvez não seja de apreciar unicamente em relação ao orçamento total da Comunidade para determinado ano, outros elementos podendo sem dúvida ser tidos em conta, mas estes não poderão por si sós bastar para a conclusão de que estamos perante consequências orçamentais significativas caso os montantes em causa devam ser objectivamente considerados como representando só uma parte ínfima deste orçamento global.
62 Entre estes outros elementos que não me parecem poder ser sistematicamente recusados, figura certamente o carácter plurianual das despesas, ou mais exactamente a duração do acordo, pois que quantias que em si mesmas não têm grande importância podem, acumuladas ao longo de dez ou vinte anos, representar um total que merece que sobre ele nos atardemos. Contudo, os acordos de pesca só são celebrados para uma duração de cinco anos.
63 Existe uma outra ordem de grandezas que, situando-se entre a rubrica orçamental que é demasiado restrita e o orçamento global em relação ao qual rapidamente se chega a cálculos de valores em permilagem e não em percentagem, é a do capítulo B7, que agrupa todos os créditos destinados ao financiamento das acções externas da Comunidade. É certo que as somas que constam deste capítulo não representam o esforço total efectuado neste domínio, porque, por exemplo, o Fundo Europeu de Desenvolvimento é financiado a partir dos orçamentos dos Estados-Membros. Mas, ao inserir os créditos que se prendem com determinado acordo no quadro deste capítulo, escapamos mais facilmente, em meu entender, à crítica de se pretender comparar o que não é de forma alguma comparável, pois somos levados a raciocinar por referência ao que custam os «negócios estrangeiros».
64 Em 1996, a subrubrica B7 «Acções externas» correspondia, em créditos de pagamento, a 4 468 586 000 ecus e os acordos de pesca correspondiam, portanto, a 5,2% desse montante. O acordo celebrado com a Mauritânia, para o qual estavam previstos para o mesmo ano créditos de pagamento no montante de 55 160 000 ecus, representava, assim, 1,23% dos créditos consagrados às «Acções externas».
65 Poder-se-ia também encarar, sempre com a preocupação de proceder a avaliações num quadro coerente, a possibilidade de restituir as despesas engendradas por um determinado acordo por referência aos créditos inscritos no orçamento para a vertente interna da política na qual se insere o referido acordo. No caso que nos ocupa, isto significaria comparar as despesas que se prendem com o acordo com a Mauritânia às que foram inscritas a favor do sector da pesca na parte do orçamento referente ao Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola. O Conselho informa-nos que em créditos de pagamento se trata de 5,45%.
66 Estes dois últimos termos de comparação não são, é certo, destituídos de interesse no caso do acordo com a Mauritânia e creio que não seria apropriado criticar o Conselho se os tivesse tomado em consideração, no quadro de uma interpretação muito ampla e de cariz sobretudo político da noção de «consequências orçamentais significativas», para solicitar ao Parlamento um parecer favorável. Contudo, considero que, juridicamente, o Conselho não estava obrigado a fazê-lo, dado que uma comparação com o orçamento global da Comunidade leva a que se considere, com toda a objectividade e tendo apenas em conta a frieza dos números, que as consequências orçamentais do acordo devem ser qualificadas de pouco importantes.
67 São os outros argumentos do Parlamento de natureza a pôr em causa esta conclusão? Em primeiro lugar, afastemos a crítica que nos poderia ser feita de ter adoptado uma interpretação restritiva do artigo 228.º, n.º 3, segundo parágrafo, observando que uma interpretação que repousa no sentido literal dos termos utilizados e que é confortada pelo exame do contexto no qual se insere não é nem extensiva nem restritiva, é pura e simplesmente objectiva.
68 Debrucemo-nos seguidamente sobre os argumentos que o Parlamento pretende retirar do direito constitucional comparado e que, como anteriormente recordado, o Conselho contesta mesmo ao nível da sua admissibilidade de princípio. Em meu entender, as observações do Conselho são determinantes. Não é possível interpretar as competências de uma instituição comunitária, seja esta qual for, à luz das competências que detém uma instituição similar em certos, ou mesmo no conjunto, dos Estados-Membros.
69 O Tribunal de Justiça, enquanto instituição criada pelo poder constituinte das Comunidades, Conferência Intergovernamental e Parlamentos dos Estados-Membros, não está manifestamente habilitado a conferir a uma outra Instituição das Comunidades poderes que não lhe tenham sido conferidos pelo poder constituinte. Portanto, a missão do Tribunal de Justiça deve limitar-se à determinação do alcance dos direitos que o poder constituinte razoavelmente entendeu conferir ao Parlamento através das disposições do artigo 228.º, n.º 3, segundo parágrafo.
70 De igual modo, poder-se-ia demonstrar que os argumentos do Parlamento que traçam um paralelismo entre as competências internas e externas esbarram no sistema institucional fixado pelo Tratado. Mas o facto de o Parlamento, vista a contestação do Conselho, não ter prosseguido nesta via, dispensa-me também de o fazer. Quanto à necessidade de conferir um efeito útil à disposição litigiosa, basta observar, por um lado, que esta necessidade não pode conduzir a que se pretenda retirar dos textos algo que estes não dizem e, por outro, que seria manifestamente redutor considerar que a disposição fica privada do seu efeito útil quando não é chamada a uma frequente aplicação. Ainda que devesse ser considerado como uma simples antepara que impede que o Conselho subscreva, em nome da Comunidade e sem o acordo do Parlamento, compromissos financeiros importantes que onerem pesadamente o orçamento comunitário, o artigo 228.º, n.º 3, segundo parágrafo, não ficaria, mesmo assim, destituído de qualquer utilidade.
71 Por último, afastemos o argumento de que seria incoerente considerar, como fizeram o Parlamento, o Conselho e a Comissão, que o acordo de pesca com o Reino de Marrocos corresponde efectivamente, apesar de só representar 0,15% do orçamento global, à noção de acordos com consequências orçamentais significativas, ao passo que tal não será o caso do acordo com a Mauritânia, que representa 0,07% do mesmo orçamento.
72 O Parlamento explica-nos que, por referência ao orçamento global, será bem presunçoso conferir um carácter importante ao primeiro e negar este mesmo carácter ao segundo. Ao que, creio eu, basta responder que, entre as despesas do acordo com a Mauritânia e as do acordo com o Reino de Marrocos, existe uma relação que excede o que vai do simples ao dobro e esta relação não pode, seriamente, ser qualificada de insignificante. Portanto, creio que seria absolutamente inexacto pretender que caso não considere o acordo com a Mauritânia como fazendo parte dos que têm consequências orçamentais significativas o Tribunal de Justiça porá em causa a inclusão, entre estes acordos, do acordo com o Reino de Marrocos a que procederam as três instituições em 1996.
73 Tendo chegado, no termo do meu raciocínio, à conclusão de que o acordo de pesca de 1996 com a Mauritânia não constitui um acordo com consequências orçamentais significativas para a Comunidade, resta-me apenas daí retirar a consequência, ou seja, a de que, ao ter optado, como base jurídica para a adopção do Regulamento n.º 408/97, pelo Tratado «e nomeadamente o seu artigo 43.º, em conjugação com o seu artigo 228.º, n.º 2 e n.º 3, primeiro parágrafo», o Conselho não agiu ilegalmente.
Conclusão
74 Portanto, proponho:
- que o recurso seja julgado inadmissível, na medida em que se invoca a violação do artigo 190.º do Tratado CE;
- que lhe seja negado provimento quanto ao mais;
- que o Parlamento Europeu seja condenado nas despesas, devendo, por sua parte, o Reino de Espanha suportar as suas próprias despesas.
(1) - JO L 62, p. 1.
(2) - JO C 380, p. 20.
(3) - Parlamento/Comissão (C-156/93, Colect., p. I-2019).
(4) - Parlamento/Conselho (C-303/94, Colect., p. I-2943).
(5) - França/Comissão (C-327/91, Colect., p. I-3641).