62010CJ0477_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza C-477/10 P,
având ca obiect un recurs formulat în temeiul articolului 56 din Statutul Curții de Justiție, introdus la 23 septembrie 2010,
Comisia Europeană, reprezentată de B. Smulders, de P. Costa de Oliveira și de V. Bottka, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg,
recurentă,
celelalte părți în proces fiind:
Agrofert Holding a.s., cu sediul în Praga (Republica Cehă), reprezentată de R. Pokorný și de D. Šalek, advokáti,
reclamantă în primă instanță,
Polski Koncern Naftowy Orlen SA, cu sediul în Płock (Polonia), reprezentată de S. Sołtysiński, de K. Michałowska și de A. Krasowska Skowrońska, avocats,
Regatul Danemarcei, reprezentat de S. Juul Jørgensen, în calitate de agent,
Republica Finlanda,
Regatul Suediei,
reprezentat de K. Petkovska și de S. Johannesson, în calitate de agenți,
intervenienți în primă instanță,
CURTEA (Camera a treia),
compusă din domnul K. Lenaerts, președinte de cameră, domnii E. Juhász (raportor), G. Arestis, T. von Danwitz și D. Šváby, judecători,
avocat general: domnul P. Cruz Villalón,
grefier: doamna L. Hewlett, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 8 septembrie 2011,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 8 decembrie 2011,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
1. Prin recursul formulat, Comisia Europeană solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 7 iulie 2010, Agrofert Holding/Comisia (T-111/07, denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care acesta a anulat Decizia D(2007) 1360 a Comisiei din 13 februarie 2007 (denumită în continuare „decizia în litigiu”), prin care s-a refuzat accesul la documentele cazului COMP/M.3543 privind operațiunea de concentrare dintre societatea poloneză Polski Koncern Naftowy Orlen SA (denumită în continuare „PKN Orlen”) și societatea cehă Unipetrol, desfășurată în temeiul Regulamentului (CE) nr. 139/2004 al Consiliului din 20 ianuarie 2004 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi [Regulamentul (CE) privind concentrările economice] (JO L 24, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 201).
Cadrul juridic
2. Întemeiat printre altele pe articolul 255 alineatul (2) CE (devenit, după modificare, articolul 15 TFUE), Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76) definește principiile, condițiile și limitele dreptului de acces la documentele acestor instituții.
3. Articolul 4 din acest regulament, intitulat „Excepții”, are următorul cuprins:
„[...]
(2) Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției:
— intereselor comerciale ale unei anume persoane fizice sau juridice, inclusiv în ceea ce privește proprietatea intelectuală;
— procedurilor judiciare și consultanței juridice;
— obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit,
cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
(3) Accesul la un document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
Accesul la un document conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză este refuzat chiar și după luarea deciziei, în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
(4) În cazul documentelor terților, instituția consultă terții pentru a stabili dacă se poate aplica o excepție prevăzută la alineatul (1) sau (2), cu excepția cazului în care există certitudinea că documentul trebuie sau nu trebuie divulgat.
[...]
(6) În cazul în care doar o parte a documentului cerut se încadrează într-una sau mai multe din excepțiile menționate anterior, celelalte părți ale documentului se divulgă.
(7) Excepțiile prevăzute la alineatele (1), (2) și (3) se aplică doar în perioada în care protecția se justifică prin conținutul documentului. Excepțiile se pot pune în aplicare în cursul unui termen de cel mult treizeci de ani. În cazul documentelor care se încadrează la excepțiile privind viața privată sau interesele comerciale și documentele sensibile, excepțiile pot continua să se aplice, dacă este necesar, și după expirarea acestei perioade.”
4. Articolul 17 din Regulamentul nr. 139/2004, intitulat „Secretul profesional”, are următorul cuprins:
„(1) Informațiile dobândite ca urmare a aplicării prezentului regulament se folosesc numai în scopul solicitării, investigației sau audierii relevante.
(2) Fără a aduce atingere articolului 4 alineatul (3), articolului 18 și articolului 20, Comisia și autoritățile competente ale statelor membre, funcționarii acestora și alți angajați și alte persoane care își desfășoară activitatea sub supravegherea acestor autorități, precum și funcționarii și agenții altor autorități ale statelor membre nu dezvăluie informațiile care fac obiectul obligației de păstrare a secretului profesional pe care le-au dobândit în urma aplicării prezentului regulament.
[...]”
5. Articolul 18 alineatul (3) din acest regulament prevede:
„Comisia își fundamentează decizia numai pe obiecțiile asupra cărora părțile au putut să își prezinte observațiile. Dreptul la apărare este respectat în totalitate în cadrul procedurii. Accesul la dosar trebuie să le fie permis cel puțin părților direct implicate, respectând interesul legitim al întreprinderilor în protejarea secretelor lor de afaceri.”
6. Regulamentul (CE) nr. 802/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 139/2004 (JO L 133, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 2, p. 3) a fost adoptat pe baza abilitării acordate la articolul 23 alineatul (1) din acesta din urmă. Articolul 17 din Regulamentul nr. 802/2004, intitulat „Accesul la dosar și utilizarea documentelor”, prevede:
(1) La cerere, Comisia poate permite accesul la dosar părților cărora le-a adresat o comunicare privind obiecțiunile, pentru a le permite să își exercite dreptul la apărare. Accesul este acordat după notificarea comunicării privind obiecțiunile.
(2) La cerere, Comisia poate permite, de asemenea, accesul la dosar altor părți implicate care au fost informate cu privire la obiecțiuni, în măsura în care acest lucru este necesar în scopul pregătirii comentariilor lor.
(3) Dreptul de acces la dosar nu se extinde și la informațiile confidențiale sau la documentele interne ale Comisiei sau ale autorităților competente ale statelor membre. Dreptul de acces la dosar nu se extinde nici asupra corespondenței dintre Comisie și autoritățile competente ale statelor membre sau între acestea din urmă.
(4) Documentele obținute prin accesul la dosar în temeiul prezentului articol pot fi folosite doar în scopul procedurii corespunzătoare în conformitate cu [Regulamentul nr. 139/2004].”
Istoricul cauzei și decizia de refuzare a accesului la documente
7. Hotărârea atacată cuprinde următoarele constatări:
„1 Prin Decizia din 20 aprilie 2005, Comisia [...] a autorizat, în aplicarea articolului 6 alineatul (1) litera (b) [din Regulamentul nr. 139/2004], proiectul de preluare a controlului, prin cumpărarea de acțiuni, asupra societății cehe Unipetrol de către societatea poloneză [PKN Orlen], care îi fusese notificat la 11 martie 2005.
2 Prin scrisoarea din 28 iunie 2006, reclamanta, Agrofert Holding a.s. [denumită în continuare «Agrofert»], a solicitat Comisiei, în temeiul [Regulamentului nr. 1049/2001], accesul la toate documentele nepublicate referitoare la procedura de notificare și de trimitere prealabilă notificării operațiunii de achiziționare a Unipetrol de către PKN Orlen.
[...]
4 Prin scrisoarea din 2 august 2006, [...] [Direcția Generală (DG) Concurență a Comisiei] a refuzat să dea curs cererii de acces la documente. După ce a subliniat caracterul general al cererii, aceasta a subliniat că documentele în cauză intrau sub incidența excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 1049/2001. Aceasta a adăugat că divulgarea documentelor provenite de la părțile care au efectuat notificarea și de la terți ar fi contrară obligației de păstrare a secretului profesional, prevăzută la articolul [339 TFUE] și la articolul 17 alineatele (1) și (2) din Regulament[ul] [nr. 139/2004]. Aceasta a precizat de asemenea că accesul parțial la documente era imposibil și că nu fusese prezentat niciun argument susceptibil să stabilească existența unui interes public superior care să justifice divulgarea.
5 Prin scrisoarea din 18 august 2006, reclamanta a adresat Comisiei o cerere de confirmare [...]. Aceasta a contestat refuzul Comisiei, susținând printre altele că ar fi trebuit să îi fie acordat accesul parțial la documentele solicitate. Pe de altă parte, aceasta a invocat existența unui interes public superior care justifică divulgarea documentelor în cauză, reprezentat de prejudiciul suferit de ea și de acționarii minoritari ai Unipetrol.
[...]
9 Prin [decizia în litigiu,] Secretariatul General al Comisiei a confirmat refuzul accesului la documente pentru cele patru categorii de documente identificate.
10 În primul rând, Comisia consideră că documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre ea și părțile care au efectuat notificarea conțin informații comerciale sensibile, referitoare la strategiile comerciale ale părților care au efectuat notificarea, la cuantumurile vânzărilor lor, la cotele lor de piață sau la relațiile cu clientela lor. În consecință, ar fi aplicabilă excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția intereselor comerciale. [...] Aceasta face trimitere de asemenea la articolul 17 din [R]egulament[ul] [nr. 139/2004], referitor la obligația de păstrare a secretului profesional [...]. Comisia adaugă faptul că, din moment ce obiectivul procedurilor de control al concentrărilor este de a verifica dacă o operațiune notificată conferă sau nu conferă părților care efectuează notificarea o putere de piață susceptibilă să afecteze în mod semnificativ concurența, toate documentele furnizate de părțile care au efectuat notificarea în cadrul unei astfel de proceduri privesc în mod necesar informații comerciale sensibile.
11 Comisia apreciază de asemenea că excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare printre altele la protecția activităților de anchetă, este aplicabilă. Potrivit Comisiei, părțile implicate într-o procedură referitoare la o concentrare trebuie să dispună de încrederea legitimă că nu va exista o divulgare a informațiilor sensibile conținute în documentele comunicate. Comisia apreciază că divulgarea documentelor în cauză ar afecta climatul de încredere reciprocă ce există între ea și întreprinderi [...].
12 În al doilea rând, Comisia consideră că documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre ea și terți intră sub incidența excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, pentru aceleași motive ca cele invocate în privința documentelor care au făcut obiectul corespondenței dintre ea și părțile care au efectuat notificarea.
[...]
14 În al patrulea rând, Comisia identifică următoarele documente interne:
— [...] (documentul nr. 1);
— o notă de consultare interservicii conținând un proiect de decizie referitor la notificare (documentul nr. 2);
— un răspuns al Serviciului Juridic referitor la nota de consultare menționată mai sus (documentul nr. 3);
— un schimb de e-mailuri referitor la acest proiect între serviciul competent și Serviciul Juridic (documentul nr. 4);
— răspunsul celorlalte servicii vizate referitor la nota de consultare de mai sus (documentul nr. 5);
— [...] (documentul nr. 6);
— [...] (documentul nr. 7).
15 [Documentele nr. 1, nr. 6 și nr. 7 nu au făcut obiectul procedurii.]
16 În ceea ce privește documentele nr. 2-5, Comisia consideră că divulgarea acestora ar aduce o gravă atingere procesului său decizional, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Aceasta subliniază caracterul colectiv al procesului decizional menționat și necesitatea menținerii încrederii între serviciile sale. Potrivit Comisiei, aceste documente reflectă opiniile și discuțiile interne din cadrul serviciilor, exprimate în mod liber. Divulgarea lor în această cauză ar aduce o gravă atingere independenței în exprimarea acestor opinii [...]. În plus, aceasta ar reduce voința de a coopera a [...] întreprinderilor implicate în notificare și a terților.
17 Comisia apreciază că documentele nr. 3 și nr. 4 intrau de asemenea sub incidența excepției întemeiate pe protecția consultanței juridice, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 [...].
18 Comisia adaugă, în cele din urmă, că niciun interes public superior nu putea justifica divulgarea documentelor vizate în speță și că nu putea fi acordat nici un acces parțial. În această privință, Comisia arată că, în măsura în care obiectivul anchetei sale era examinarea condițiilor pieței privind concentrarea preconizată [...], ar fi, așadar, imposibilă identificarea părților din documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părțile interesate «care nu conțin informații [...] comercia le sau care nu au legătură cu ancheta și care ar fi prin ele însele comprehensibile» [...]. În sfârșit, aceasta menționează faptul că versiunea publică a deciziei referitoare la operațiunea de concentrare în cauză conține prin definiție informațiile comunicabile și constituie un acces parțial la părțile documentelor solicitate care nu intră sub incidența excepțiilor aplicabile.”
Hotărârea atacată
8. Prin cererea introductivă depusă la 13 aprilie 2007, Agrofert a solicitat Tribunalului anularea deciziei în litigiu și obligarea Comisiei să îi comunice documentele solicitate.
9. La punctele 39-41 din hotărârea atacată, Tribunalul a respins această a doua cerere ca inadmisibilă, dat fiind că, atunci când Tribunalul anulează un act al unei instituții, aceasta este obligată, în temeiul articolului 266 TFUE, să ia toate măsurile impuse de executarea hotărârii.
10. Cererea de anulare a deciziei în litigiu se sprijinea în principal pe motivul întemeiat pe încălcarea Regulamentului nr. 1049/2001. În susținerea acestui motiv, Agrofert invoca faptul că aplicarea excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatele (2) și (3) din acest regulament în privința documentelor în cauză era greșită. Tribunalul a examinat fiecare categorie a acestor documente în lumina fiecăreia dintre excepțiile pe care se întemeia decizia în litigiu.
Cu privire la refuzul accesului la documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea și între Comisie și terți
Cu privire la excepția referitoare la protecția intereselor comerciale, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
11. Tribunalul a constatat, în primul rând, la punctele 54 și 55 din hotărârea atacată, că documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea și dintre Comisie și terți erau susceptibile să conțină informații sensibile din punct de vedere comercial care puteau eventual să intre sub incidența excepției referitoare la protecția intereselor comerciale, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
12. În al doilea rând, Tribunalul a arătat, la punctele 57-60 din hotărârea atacată, că, întrucât excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie interpretate și aplicate strict, examinarea impusă de soluționarea unei cereri de acces la documente trebuia să aibă un caracter concret și că simpla împrejurare că un document privește un interes protejat de o excepție nu poate fi suficientă pentru a justifica aplicarea acesteia. Din articolul 4 alineatele (1)-(3) din acest regulament ar rezulta că toate excepțiile menționate în acesta sunt enunțate în sensul că trebuie să se aplice „unui” document. În consecință, numai o examinare concretă și individuală a fiecărui document ar putea permite instituției să aprecieze posibilitatea de a acorda un acces parțial solicitanților.
13. Or, potrivit punctelor 61-64 din hotărârea atacată, din niciunul dintre motivele deciziei în litigiu nu ar rezulta că o astfel de examinare a avut efectiv loc. Această decizie ar afirma în mod general și abstract că, având în vedere natura unei proceduri de control al unei operațiuni de concentrare între întreprinderi, toate informațiile furnizate de părțile care efectuează notificarea privesc în mod necesar informații comerciale sensibile. Or, astfel de afirmații ar fi prea vagi și generale și nu pot fi considerate ca demonstrând corespunzător cerințelor legale faptul că o examinare concretă și efectivă a fiecărui document în cauză a avut loc în speță. Tribunalul a considerat, la punctul 65 din hotărârea atacată, că era întru totul posibil ca în speță să fie întocmit un inventar al documentelor care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părți și să fie descris conținutul fiecărui document, fără a dezvălui însă informațiile care trebuiau să rămână confidențiale.
14. Potrivit punctelor 68-70 din hotărârea atacată, Tribunalul a respins argumentul Comisiei întemeiat pe obligația de a păstra secretul profesional și pe protecția secretelor de afaceri ce rezultă din articolul 339 TFUE și din articolul 17 din Regulamentul nr. 139/2004. Tribunalul a considerat că numai anumite informații intrau în sfera secretelor de afaceri și că obligația păstrării secretului profesional nu avea o întindere care să poată justifica un refuz general și abstract al accesului la documente. Dat fiind că nu toate informațiile dobândite în cadrul unei proceduri de control al unei operațiuni de concentrare între întreprinderi sunt în mod necesar acoperite de secretul profesional, obligația de a păstra secretul profesional și protecția secretelor de afaceri, ce rezultă din dispozițiile menționate mai sus, nu ar fi de natură să scutească Comisia de obligația de a efectua o examinare concretă a fiecărui document în cauză, cerută de articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. Potrivit punctului 77 din hotărârea atacată, nici faptul că, în cadrul unei proceduri de control al unei operațiuni de concentrare, documentele sunt trimise de către părți cu caracter confidențial, în conformitate cu Regulamentul nr. 139/2004, nu ar scuti Comisia de obligația de a efectua, în cazul unei cereri de acces formulate în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, o examinare concretă a fiecărui document.
15. Tribunalul a considerat, la punctele 73-76 din hotărârea atacată, că articolul 8 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), referitor la obligația de respectare a vieții private, chiar dacă s-ar presupune că poate fi invocat în speță, nu poate scuti Comisia de obligația examinării concrete și efective a documentului în cauză. Potrivit punctelor 78-80 din hotărârea atacată, Tribunalul nu a acceptat nici ca, în lumina articolului 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, care consacră accesul public la toate documentele deținute sau primite de o instituție, să considere că documentele furnizate în cadrul unei operațiuni de concentrare erau în mod vădit acoperite de excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din acest regulament.
16. La punctele 81-89 din hotărârea atacată, Tribunalul a înlăturat de asemenea argumentul întemeiat pe încrederea legitimă a PKN Orlen în faptul că documentele comunicate în cadrul procedurii de control al operațiunii de concentrare nu vor fi divulgate, în aplicarea articolului 17 din Regulamentul nr. 139/2004. Tribunalul a constatat că acest articol nu consacra un drept absolut la confidențialitatea ansamblului documentelor comunicate de întreprinderi și a considerat că motivele invocate în sprijinul refuzului accesului la aceste documente trebuiau să fie examinate exclusiv în cadrul excepțiilor prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001. Tribunalul a considerat de asemenea că articolul 17 alineatul (1) din Regulamentul nr. 139/2004 nu viza decât modul în care Comisia poate utiliza informațiile furnizate și nu reglementa accesul la documente garantat de Regulamentul nr. 1049/2001.
Cu privire la excepția referitoare la protecția obiectivelor activităților de anchetă, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
17. Tribunalul a admis, la punctele 96-99 din hotărârea atacată, că documentele depuse în cadrul unei proceduri de control al unei operațiuni de concentrare aveau legătură cu o activitate de anchetă în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 și a amintit că această dispoziție trebuia interpretată în sensul că nu este aplicabilă decât dacă divulgarea documentelor în cauză ar risca să pună în pericol finalizarea activităților de anchetă. Or, în speță, potrivit Tribunalului, activitățile de anchetă ale Comisiei care au condus la adoptarea Deciziei din 20 aprilie 2005 de a nu se opune operațiunii de concentrare fuseseră deja finalizate la momentul adoptării deciziei în litigiu. Prin urmare, divulgarea acestor documente nu ar putea pune în pericol finalizarea activităților de anchetă. În ceea ce privește argumentul Comisiei potrivit căruia divulgarea acestor documente ar afecta climatul de încredere reciprocă dintre această instituție și întreprinderi și ar aduce atingere eficacității procedurilor de control al operațiunilor de concentrare, Tribunalul a obiectat, la punctele 100-103 din hotărârea atacată, că astfel de considerații erau prea vagi, generale și ipotetice și nu permiteau să se considere că argumentația Comisiei era efectiv valabilă pentru fiecare dintre documentele în cauză.
Cu privire la refuzul accesului parțial la documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea și dintre Comisie și terți, întemeiat pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001
18. Tribunalul a considerat, la punctele 107-113 din hotărârea atacată, că, deși articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu impune ca accesul parțial la documente să fie posibil în toate cazurile, această dispoziție implică totuși o examinare concretă și individuală a conținutului fiecăruia dintre acestea. Astfel, o apreciere a documentelor realizată mai degrabă pe categorii decât în raport cu informațiile concrete pe care acestea le conțin se dovedea insuficientă. În consecință, argumentația Comisiei potrivit căreia informațiile furnizate de părțile care au efectuat notificarea și de terți ar fi, toate, legate între ele, astfel încât nu ar fi posibilă identificarea pasajelor la care putea fi acordat accesul, trebuie respinsă în măsura în care Comisia ar părea astfel să prezume, în mod global și fără a efectua o examinare concretă și individuală a conținutului fiecărui document, că divulgarea, chiar și parțială, a tuturor documentelor solicitate ar aduce atingere intereselor protejate.
19. În aceste condiții, Tribunalul a concluzionat, la punctul 116 din hotărârea atacată, că decizia în litigiu trebuia să fie anulată întrucât aceasta refuzase accesul la documentele care au făcut obiectul corespondenței, pe de o parte, dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea și, pe de altă parte, dintre Comisie și terți, din moment ce Comisia nu demonstrase potrivit cerințelor legale că divulgarea acestor documente ar aduce în mod concret și efectiv atingere intereselor protejate.
Cu privire la refuzul accesului la consultanța juridică, întemeiat pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
20. Erau vizate în speță răspunsul Serviciului Juridic al Comisiei cu privire la nota de consultare interservicii (documentul intern nr. 3) și schimbul de e-mailuri referitor la proiectul de concentrare dintre serviciul competent și Serviciul Juridic (documentul intern nr. 4). Tribunalul a arătat, la punctul 123 din hotărârea atacată, că excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 viza protejarea interesului instituțiilor de a primi avize juridice sincere, obiective și complete, dar că de la punctele 42 și 43 din Hotărârea Curții din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul (C-39/05 P și C-52/05 P, Rep., p. I-4723), reieșea că riscul de a se aduce atingere acestui interes trebuia, pentru a putea fi invocat, să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.
21. Tribunalul a subliniat, la punctele 125-128 din hotărârea atacată, că, deși în principiu Comisia se putea întemeia pe prezumții generale și pe considerații de ordin general aplicabile anumitor categorii de documente, acesteia îi revenea totuși, în conformitate cu cele statuate de Curte la punctul 50 din Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, citată anterior, obligația de a verifica în fiecare caz dacă astfel de considerații de ordin general sunt efectiv aplicabile unui document anume a cărui divulgare este cerută. Or, în decizia în litigiu, Comisia s-ar întemeia pe o considerație de ordin general, fără a verifica în mod concret, pentru fiecare dintre avizele solicitate, dacă această considerație era efectiv aplicabilă în împrejurările cauzei. Astfel, Comisia nu ar demonstra în ce fel divulgarea avizelor juridice în cauză ar reprezenta în speță un veritabil risc, previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic, pentru protecția acestor avize. Tribunalul a apreciat, în plus, la punctele 129-131 din hotărârea atacată, că transparența se impune de asemenea atunci când Comisia, precum în speță, acționează în calitate de autoritate administrativă, iar nu în calitate de legiuitor, și că obligația examinării concrete pentru fiecare caz în parte este de asemenea valabilă atunci când este vorba despre documente foarte scurte.
22. În aceste condiții, Tribunalul a concluzionat, la punctul 132 din hotărârea atacată, că refuzul accesului la avizele solicitate trebuia anulat pentru motivul că nu se demonstrase de către Comisie că divulgarea documentelor în cauză ar aduce în mod concret și efectiv atingere protecției consultanței juridice.
Cu privire la refuzul accesului la documentele interne ale Comisiei, întemeiat pe excepția referitoare la protecția procesului decizional prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001
23. Erau vizate în speță documentele interne nr. 2-5. Tribunalul a constatat, la punctele 138 și 139 din hotărârea atacată, că era vorba despre documente pregătitoare ale deciziei finale a Comisiei care conțineau avize și care intrau astfel în domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, excepție ce putea fi invocată chiar și după luarea deciziei de către instituția vizată. La punctele 141-144 din hotărârea atacată, Tribunalul a statuat că aplicarea acestei excepții presupunea, cu toate acestea, să se demonstreze că accesul la documentele solicitate era susceptibil să aducă în mod concret, efectiv și grav atingere procesului decizional al instituției în cauză și că acest risc de atingere era previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic. Or, susținerea Comisiei potrivit căreia divulgarea documentelor solicitate ar aduce o gravă atingere protecției procesului decizional al instituției având în vedere caracterul colectiv al acestui proces ar fi fost invocată în mod general și abstract, fără a fi coroborată de argumente detaliate în raport cu conținutul documentelor în cauză.
24. Tribunalul a constatat, la punctul 146 din hotărârea atacată, că Comisia își întemeiase aprecierile mai degrabă pe natura documentelor solicitate decât pe informațiile care erau în mod real conținute de acestea, în condițiile în care astfel de aprecieri trebuiau să se întemeieze pe o examinare concretă și efectivă a fiecărui document solicitat. Acesta a respins de asemenea argumentul Comisiei întemeiat pe încrederea și pe libertatea de expresie a serviciilor sale, considerând că aceste susțineri erau prea ipotetice. Pe baza celor de mai sus, Tribunalul a concluzionat, la punctul 147 din hotărârea atacată, că faptul că avizele erau exprimate de serviciile Comisiei în cadrul unei proceduri de control al unei operațiuni de concentrare între întreprinderi nu făcea ca toate actele interne care conțineau asemenea avize să beneficieze în principiu de excepția respectivă.
25. În aceste condiții, Tribunalul a concluzionat, la punctul 150 din hotărârea atacată, că Comisia nu demonstrase corespunzător cerințelor legale că excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 se aplica documentelor interne solicitate.
26. Pe baza tuturor acestor considerații, Tribunalul a considerat, la punctul 154 din hotărârea atacată, că decizia în litigiu trebuie să fie anulată.
Concluziile părților în recurs
27. Comisia solicită Curții:
— anularea hotărârii atacate;
— soluționarea definitivă a chestiunilor ce fac obiectul prezentului recurs și
— obligarea Agrofert la plata cheltuielilor de judecată aferente procedurilor în primă instanță și în recurs.
28. Agrofert solicită Curții:
— respingerea în întregime a recursului și
— obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
29. Regatul Suediei solicită Curții:
— respingerea recursului și
— obligarea Comisiei la suportarea cheltuielilor de judecată efectuate de Regatul Suediei.
30. PKN Orlen solicită Curții:
— anularea hotărârii atacate;
— soluționarea în ultimă instanță a chestiunilor ce fac obiectul prezentului recurs și
— obligarea Agrofert la plata cheltuielilor de judecată efectuate de PKN Orlen în cadrul procedurilor în primă instanță și în recurs.
Cu privire la recurs
Argumentația Comisiei
31. Comisia arată, cu titlu introductiv, că Tribunalul nu a urmărit, în hotărârea sa, să stabilească un echilibru real și armonios între regimurile juridice instituite prin Regulamentele nr. 139/2004 și nr. 1049/2001, pertinente în speță, și a făcut astfel inaplicabile normele privind confidențialitatea documentelor în materia controlului concentrărilor.
Primul motiv: interpretarea greșită a Regulamentului nr. 1049/2001 din cauza faptului că anumite dispoziții ale Regulamentului nr. 139/2004 nu ar fi fost luate în considerare în scopul interpretării excepțiilor prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001
32. Comisia reiterează argumentația sa expusă în fața Tribunalului potrivit căreia articolul 339 TFUE și articolul 17 din Regulamentul nr. 139/2004, care prevăd obligația respectării secretului profesional, sunt pertinente pentru interpretarea și aplicarea excepțiilor de la dreptul de acces prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001 în vederea păstrării unității ordinii juridice a Uniunii printr-o interpretare coerentă și necontradictorie a diferitor texte normative.
33. Comisia arată că, deși Regulamentul nr. 1049/2001 constituie o normă de aplicabilitate generală, limitele dreptului de acces sunt formulate totuși în temeni largi și trebuie, așadar, interpretate astfel încât să fie protejate interesele legitime, publice sau private, în toate domeniile de activitate ale instituțiilor, și aceasta cu atât mai mult atunci când aceste interese sunt expres protejate în temeiul altor dispoziții ale dreptului Uniunii. Această soluție ar fi confirmată de Hotărârile din 29 iunie 2010, Comisia/Bavarian Lager (C-28/08 P, Rep., p. I-6055, punctele 58, 59, 64 și 65), și Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, Rep., p. I-5885, punctele 61 și 63), în care Curtea a respins interpretarea Regulamentului nr. 1049/2001 efectuată de Tribunal pentru motivul că acesta din urmă nu ținuse seama de alte instrumente juridice care erau de asemenea aplicabile în cauzele în care au fost pronunțate hotărârile menționate. Totodată, prin Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia (C-514/07 P, C-528/07 P și C-532/07 P, Rep., p. I-8533, punctul 84), Curtea ar fi confirmat că dreptul aplicabil trebuie să facă obiectul unei interpretări armonioase.
34. Or, concluzia la care a ajuns Tribunalul în hotărârea atacată ar crea un conflict între normele de drept aplicabile. Regulamentul nr. 139/2004 ar impune, astfel, întreprinderilor care participă la o procedură de control al unei operațiuni de concentrare cerințe obligatorii extinse în materie de comunicare de informații și de divulgare de secrete de afaceri, aceste dispoziții fiind însă contrabalansate de dispozițiile acestui regulament care instituie garanții pentru o protecție întărită. Aceste garanții ar viza, pe de o parte, asigurarea bunei funcționări a sistemului de control al concentrărilor în interes public și, pe de altă parte, protejarea interesului legitim al întreprinderilor implicate ca informațiile pe care acestea le transmit Comisiei să fie utilizate exclusiv în vederea desfășurării anchetei.
35. Făcând referire la articolul 28 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 și 82 din tratat (JO L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167), Comisia subliniază că obligația de respectare a secretului de afaceri al întreprinderilor, care este valabilă în întreg domeniul concurenței, vizează de asemenea garantarea dreptului la apărare al acestora, care face parte dintre principiile fundamentale ale dreptului Uniunii și este consacrat la articolul 6 din CEDO, în conformitate cu cele statuate de Curte la punctul 299 din Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia(C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P-C-252/99 P și C-254/99 P, Rec., p. I-8375). În plus, informațiile comunicate Comisiei de către întreprinderile participante la o procedură de control al unei operațiuni de concentrare ar trebui considerate ca intrând în sfera activității lor private în sensul articolului 8 din CEDO. Dat fiind că aceste întreprinderi ar putea fi obligate să transmită informațiile lor Comisiei, condițiile prevăzute la acest articol ar trebui să fie respectate.
36. În cadrul stabilit prin Regulamentul nr. 139/2004, dreptul de acces la dosar nu ar aparține decât părților direct implicate în procedură și, dacă este necesar, altor persoane fizice sau morale care justifică un interes suficient. Oricărui alt solicitant care nu ar justifica un astfel de interes i s-ar refuza accesul la documente. Or, potrivit interpretării Tribunalului, un astfel de solicitant s-ar bucura în principiu, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, de un drept de acces necondiționat la fiecare dintre documentele vizate și ar putea, în plus, să utilizeze în mod liber aceste documente în orice scop, ceea ce ar fi în mod vădit contrar Regulamentului nr. 139/2004. Astfel, Tribunalul ar fi comis o eroare de drept atunci când a considerat, la punctul 88 din hotărârea atacată, că obligația, potrivit Regulamentului nr. 139/2004, de a limita utilizarea informațiilor dobândite la scopul urmărit de solicitarea de informații nu privește decât modul în care Comisia poate utiliza informațiile furnizate și nu reglementează accesul la documente garantat de Regulamentul nr. 1049/2001.
37. Comisia susține că, în ceea ce privește documentele aferente procedurilor de control al concentrărilor, trebuie să fie aplicate prin analogie considerațiile expuse de Curte la punctele 54, 55, 61 și 62 din Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, pronunțată în materia procedurilor de control al ajutoarelor de stat, și să se recunoască astfel existența unei prezumții generale potrivit căreia divulgarea documentelor care au făcut obiectul unei corespondențe exclusiv în scopul procedurii de control al operațiunii de concentrare, care nu sunt accesibile persoanelor ce nu justifică un interes suficient, ar aduce în principiu atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă. În consecință, Tribunalul ar fi comis o eroare de drept prin faptul că a omis să ia în considerare dispozițiile Regulamentului nr. 139/2004 și a acordat întâietate Regulamentului nr. 1049/2001 în raport cu alte norme ale dreptului Uniunii, ceea ce ar fi echivalent cu suprimarea efectului util al normelor esențiale pentru buna funcționare a sistemului de control al concentrărilor. Comisia face de asemenea referire, în această privință, la punctul 56 din Hotărârea Comisia/Bavarian Lager, citată anterior.
Al doilea motiv: interpretarea eronată a articolului 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 1049/2001
— Primul aspect: cu privire la obligația de a efectua o examinare concretă și individuală a fiecărui document
38. Comisia subliniază că, potrivit Tribunalului, instituția în cauză ar trebui să efectueze o examinare concretă și individuală a fiecărui document vizat de o cerere de acces, chiar și în ipoteza în care este clar că o asemenea cerere vizează documente care intră sub incidența unei excepții. Această obligație s-ar aplica tuturor excepțiilor menționate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001, oricare ar fi domeniul căruia îi aparțin documentele solicitate și independent de specificitatea acestui domeniu. Prin urmare, Tribunalul nu ar ține seama de normele aplicabile procedurilor de control al concentrărilor, deși Curtea, pe baza specificității procedurilor de control al ajutoarelor de stat, a recunoscut, în Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, existența unei prezumții generale potrivit căreia divulgarea documentelor dosarului ar aduce, în principiu, atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă, astfel încât, în conformitate cu această prezumție, se impunea refuzarea accesului la ansamblul documentelor solicitate în acea cauză. Comisia apreciază că această concluzie se impune și în prezenta cauză.
— Al doilea aspect: cu privire la excepția referitoare la protecția obiectivelor activităților de anchetă, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
39. În ceea ce privește poziția Tribunalului potrivit căreia această excepție nu mai poate fi invocată din momentul în care decizia cu privire la concentrarea este adoptată, iar procedura administrativă este finalizată, Comisia răspunde că, într-o procedură de control al unei concentrări, excepțiile referitoare la protecția intereselor comerciale și a obiectivelor activităților de anchetă sunt strâns legate și că informațiile date nu își pierd caracterul confidențial atunci când se finalizează procedura. De altfel, în temeiul articolului 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1049/2001, interesele comerciale ar putea chiar să beneficieze de o protecție de peste 30 de ani. O abordare diferită ar avea consecințe foarte prejudiciabile asupra voinței întreprinderilor de a coopera cu Comisia. Subliniind că, potrivit modului de redactare a dispoziției respective, excepția în cauză este destinată să protejeze „ obiectivele
activităților de anchetă”, nu numai activitățile de anchetă propriu-zise, Comisia arată că prezumția generală stabilită în Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, trebuie să se aplice chiar și după ce o decizie referitoare la o concentrare a devenit definitivă.
— Al treilea aspect: cu privire la excepția referitoare la protecția intereselor comerciale, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
40. Această excepție privește documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea și dintre Comisie și terți. Comisia își reiterează poziția potrivit căreia normele în materia controlului unei operațiuni de concentrare între întreprinderi impun să îi fie transmise numeroase informații foarte confidențiale, care intră în mod vădit sub incidența obligației de respectare a secretului profesional, consacrată la articolul 339 TFUE și la articolul 17 din Regulamentul nr. 139/2004. Această considerație ar fi deja suficientă pentru a respinge abordarea Tribunalului potrivit căreia ar trebui să se determine, printr-o examinare individuală a fiecărui document vizat, dacă divulgarea sa ar fi de natură să aducă în mod concret și efectiv atingere intereselor protejate.
— Al patrulea aspect: cu privire la excepția referitoare la protecția procesului decizional, prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001
41. Invocarea acestei excepții privește documentele interne nr. 2-5. Comisia evidențiază faptul că articolul 17 alineatul (3) din Regulamentul nr. 802/2004 exclude în mod expres documentele interne de la dreptul de acces la dosar atunci când acesta este acordat pentru a permite părților la procedură să își exercite dreptul la apărare. Restricționarea accesului la aceste documente s-ar justifica prin natura procedurii și prin caracterul colegial al procesului decizional al Comisiei, care ar impune ca membrii colegiului comisarilor să dispună de toate informațiile necesare pentru a adopta o decizie în interes public. Dacă serviciile Comisiei ar trebui să țină seama de riscul de divulgare, acestea s-ar simți, după toate probabilitățile, mai puțin libere să sublinieze eventualele lacune ale unui proiect de decizie sau să exprime opinii divergente, ceea ce ar aduce atingere procesului decizional. Pentru acest motiv, asemenea documente nu ar trebui să fie accesibile nici chiar după ce decizia referitoare la concentrarea a devenit definitivă. În plus, interpretarea Regulamentului nr. 1049/2001 efectuată de Tribunal ar conferi publicului mai multe drepturi decât părților direct implicate în procedura de control al unei operațiuni de concentrare.
— Al cincilea aspect: cu privire la excepția referitoare la protecția consultanței juridice, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
42. Invocarea acestei excepții privește îndeosebi documentele interne nr. 3 și nr. 4. Comisia arată că aceste două avize au făcut obiectul unei examinări concrete și individuale, în urma căreia a ajuns la concluzia că erau, în orice caz, acoperite integral de această excepție. În continuare, Comisia ar fi examinat existența unui eventual interes public superior care justifică divulgarea acelorași documente și ar fi ajuns la concluzia că în speță era în mod vădit vorba despre un interes privat, în măsura în care Agrofert invoca „prejudiciul suferit de ea și de acționarii minoritari ai Unipetrol”.
Argumentele celorlalte părți
43. Agrofert, reclamantă în procedura în fața Tribunalului, susține că Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, nu este pertinentă în speță, dat fiind că aceasta privește procedura referitoare la ajutoarele de stat, care organizează în mod diferit accesul la dosar. Agrofert împărtășește abordarea Tribunalului potrivit căreia împrejurarea că un document are legătură cu un interes protejat printr-o excepție prevăzută la articolul 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu poate justifica prin ea însăși aplicarea acestei excepții. În consecință, Comisia ar fi trebuit să examineze cererea de divulgare în raport cu informațiile cuprinse în fiecare document solicitat, iar nu în mod general.
44. PKN Orlen, care a intervenit în procedura în fața Tribunalului în susținerea Comisiei, arată că a cooperat cu aceasta având încredere deplină în faptul că documentele conținând secrete de afaceri comunicate acestei instituții, precum și toate celelalte informații schimbate în cadrul procedurii de control al operațiunii de concentrare vor fi utilizate numai în scopul anchetei desfășurate și nu vor fi divulgate unor terți. PKN Orlen, ar fi fost pe deplin îndreptățită să nutrească această încredere în special în temeiul Regulamentului nr. 139/2004. Dreptul Uniunii nu ar putea să ofere garanții privind protecția informațiilor și a documentelor în temeiul unei reglementări și, pe baza altei reglementări, să lipsească această protecție de orice efectivitate. Natura informațiilor comunicate nu s-ar modifica atunci când procedura de concentrare este finalizată. A permite accesul public la dosar după finalizarea procedurii ar însemna să fie eludate complet considerațiile care au justificat protecția activităților de anchetă.
45. Regatul Suediei, care a intervenit în procedura în fața Tribunalului în susținerea Agrofert, arată că, potrivit Regulamentului nr. 1049/2001, accesul la documente constituie regula generală. În consecință, excepțiile de la această regulă ar trebui să fie interpretate în mod strict. Modalitățile procedurii pe care instituțiile ar trebui să o urmeze cu ocazia unei cererii de acces ar fi fost precizate de Curte în Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, citată anterior, în care Curtea a descris cele trei etape care trebuie în mod normal să fie urmate pentru a determina dacă o cerere de acces poate fi acceptată. Or, Tribunalul ar fi constatat în mod întemeiat, în hotărârea atacată, că, în speță, Comisia nu respectase toate etapele examinării.
46. Regatul Suediei susține că faptul că există, în reglementări specifice, norme diferite de acces la documente nu presupune că aceste reglementări, al căror obiectiv este cu totul diferit de cel al excepțiilor prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie să aibă în mod automat întâietate în fața dispozițiilor acestui regulament, întrucât o astfel de concepție ar goli Regulamentul nr. 1049/2001 de substanță. În consecință, domeniul de aplicare al Hotărârii Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, ar fi limitat la materia ajutoarelor de stat. În concluzie, nu ar exista un drept absolut la confidențialitatea ansamblului documentelor comunicate, iar un refuz al accesului la documente nu s-ar putea întemeia decât pe excepțiile prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001.
Aprecierea Curții
47. Trebuie arătat, cu titlu introductiv, că, în decizia în litigiu, Comisia făcuse deosebirea între, pe de o parte, documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre această instituție și părțile care au efectuat notificarea și dintre ea și terți în cadrul procedurii de control al operațiunii de concentrare în cauză, care ar intra sub incidența articolului 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitor la protecția intereselor comerciale și la cea a obiectivelor activităților de anchetă, precum și a articolului 17 din Regulamentul nr. 139/2004, și, pe de altă parte, documentele interne, întocmite de serviciile Comisiei în cadrul controlului acestei operațiuni de concentrare, care ar intra sub incidența articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță și alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, referitor la protecția consultanței juridice și, respectiv, a procesului decizional al instituției.
48. Această deosebire între documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea și dintre Comisie și terți, pe de o parte, și documentele interne, pe de altă parte, a fost urmată de această instituție în memoriul în apărare depus în primă instanță, precum și de Tribunal în hotărârea atacată. În plus, aceeași împărțire pe categorii a documentelor vizate constituie schema raționamentului Comisiei în recursul său. În consecință, aprecierea Curții va fi efectuată de asemenea în funcție de această deosebire.
Cu privire la refuzul accesului la documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea și dintre Comisie și terți
49. Prin intermediul primului motiv, precum și prin primul-al treilea aspect ale celui de al doilea motiv de recurs, Comisia reproșează, în esență, Tribunalului că nu a luat în considerare dispozițiile pertinente ale Regulamentului nr. 139/2004 referitoare la accesul la documentele unei proceduri de control al unei concentrări între întreprinderi în scopul interpretării excepțiilor de la dreptul de acces prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, care privesc protecția intereselor comerciale și, respectiv, pe cea a obiectivelor de anchetă.
50. În lumina jurisprudenței Curții referitoare la relația dintre Regulamentul nr. 1049/2001 și anumite reglementări specifice ale dreptului Uniunii, stabilită în special prin Hotărârile Comisia/Bavarian Lager, Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, precum și Suedia și alții/API și Comisia, citate anterior, acest motiv se dovedește întemeiat.
51. Astfel, prezenta cauză privește raportul dintre Regulamentul nr. 1049/2001 și o altă reglementare, respectiv Regulamentul nr. 139/2004, care reglementează un domeniu specific al dreptului Uniunii. Aceste două regulamente au obiective diferite. Primul regulament urmărește să asigure cea mai mare transparență posibilă procesului decizional al autorităților publice, precum și informațiilor pe care se întemeiază deciziile acestora. El urmărește, așadar, să faciliteze la maximum exercitarea dreptului de acces la documente, precum și să promoveze bunele practici administrative. Al doilea regulament urmărește să asigure respectarea secretului profesional în procedurile de control al operațiunilor de concentrare între întreprinderi care au o dimensiune comunitară.
52. Regulamentele menționate nu cuprind dispoziții care să prevadă expres supremația unuia dintre regulamente asupra celuilalt. În consecință, se impune asigurarea unei aplicării a fiecăruia dintre aceste regulamente care să fie compatibilă cu cea a celuilalt și să permită astfel o aplicare coerentă a acestora.
53. Conform jurisprudenței Curții, chiar dacă Regulamentul nr. 1049/2001 urmărește să confere un drept de acces public la documentele instituțiilor cât mai larg posibil, acest drept este supus totuși, în lumina regimului de excepții prevăzute la articolul 4 din acest regulament, anumitor limite întemeiate pe motive de interes public sau privat (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, punctul 51).
54. În speță, cererea prezentată de Agrofert privește ansamblul documentelor nepublicate referitoare la procedura de control al operațiunii de concentrare în cauză. Comisia refuzase să comunice Agrofert documentele aferente acestei proceduri care au făcut obiectul corespondenței dintre ea și părțile care au efectuat notificarea sau dintre ea și terți, invocând excepțiile de la dreptul de acces prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, întemeiate pe protecția intereselor comerciale și, respectiv, pe cea a obiectivelor activităților de anchetă.
55. În această privință trebuie arătat că o instituție a Uniunii poate, în vederea aprecierii unei cereri de acces la documente pe care le deține, să ia în considerare mai multe motive de refuz prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001.
56. Este cert că documentele în cauză țin efectiv de o activitate de anchetă în sensul celei de a treia liniuțe a dispoziției vizate la punctul 54 din prezenta hotărâre. În plus, având în vedere obiectivul unei proceduri de control al unei operațiuni de concentrare, care constă în a verifica dacă o operațiune conferă sau nu conferă părților care efectuează notificarea o putere de piață susceptibilă să afecteze în mod semnificativ concurența, Comisia dobândește în cadrul unei astfel de proceduri informații comerciale sensibile, referitoare la strategiile comerciale ale întreprinderilor implicate, la cuantumurile vânzărilor lor, la cotele lor de piață sau la relațiile lor comerciale, astfel încât accesul la documentele unei astfel de proceduri de control poate aduce atingere protecției intereselor comerciale ale întreprinderilor menționate. În consecință, excepțiile referitoare la protecția intereselor comerciale și la cea a obiectivelor activităților de anchetă sunt, în prezenta cauză, strâns legate.
57. Desigur, pentru a justifica refuzul accesului la un document nu este suficient, în principiu, ca acest document să intre sub incidența unei activități sau a unui interes dintre cele menționate la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, instituția în cauză trebuind totodată să explice modul în care accesul la acest document ar putea aduce atingere în mod concret și efectiv interesului protejat printr-o excepție prevăzută la acest articol. Acestei instituții îi este însă permis să se întemeieze, în această privință, pe prezumții generale ce se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură (Hotărârea Comisia/Techni sche Glaswerke Ilmenau, citată anterior, punctele 53 și 54, precum și jurisprudența citată).
58. În ceea ce privește procedurile de control al ajutoarelor de stat, Curtea a considerat că astfel de prezumții generale pot rezulta din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [88 CE] (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), care reglementează în mod specific materia ajutoarelor de stat și care conține dispoziții referitoare la accesul la informații și la documente obținute în cadrul procedurii de anchetă și de control al unui ajutor (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, punctele 55-57).
59. Astfel de prezumții generale sunt aplicabile în materia procedurii de control al operațiunilor de concentrare între întreprinderi întrucât reglementarea care guvernează această procedură prevede de asemenea norme stricte referitoare la prelucrarea informațiilor obținute sau care au rezultat în cadrul unei astfel de proceduri.
60. Astfel, articolul 17 și articolul 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 139/2004, precum și articolul 17 din Regulamentul nr. 802/2004 reglementează în mod restrictiv utilizarea informațiilor dobândite în cadrul unei proceduri de control al unei operațiuni de concentrare între întreprinderi, limitând accesul la dosar la „părțile direct implicate” și la „alte părți implicate”, sub rezerva interesului legitim al întreprinderilor implicate ca secretele lor de afaceri să nu fie divulgate, și impunând ca informațiile dobândite să nu fie utilizate decât în scopul solicitării, al investigației sau al audierii și ca informațiile care, prin natura lor, sunt acoperite de secretul profesional să nu fie divulgate.
61. Desigur, dreptul de a consulta dosarul administrativ în cadrul unei proceduri de control al unei operațiuni de concentrare și dreptul de acces la documente, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, sunt diferite din punct de vedere juridic, însă nu este mai puțin adevărat că acestea conduc la o situație comparabilă din punct de vedere funcțional. Astfel, indiferent de temeiul juridic al acordării sale, accesul la dosar permite părților interesate să obțină observațiile și documentele prezentate Comisiei (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, punctul 59).
62. În aceste condiții, un acces generalizat, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, la documentele care au făcut obiectul corespondenței, în cadrul unei astfel de proceduri, dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea sau dintre ea și terți ar fi, astfel cum a subliniat Comisia, de natură să pună în pericol echilibrul pe care legiuitorul Uniunii a dorit să îl asigure, în Regulamentul (CE) privind concentrările economice, între obligația întreprinderilor implicate de a comunica Comisiei informații comerciale eventual sensibile în scopul de a-i permite acesteia să aprecieze compatibilitatea operațiunii de concentrare preconizate cu piața comună, pe de o parte, și garanția unei protecții întărite acordate, în temeiul secretului profesional și al secretului de afaceri, informațiilor astfel transmise Comisiei, pe de altă parte.
63. Dacă alte persoane decât cele abilitate să aibă acces la dosar de legislația privind controlul concentrărilor sau cele care puteau fi considerate implicate, dar care nu și-au utilizat dreptul de acces la informații sau cărora li s-a refuzat un astfel de drept ar fi în măsură să obțină accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, regimul instituit prin această reglementare ar fi repus în cauză.
64. În consecință, în scopul interpretării excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, Tribunalul ar fi trebuit să recunoască existența unei prezumții generale potrivit căreia divulgarea documentelor în cauză aduce, în principiu, atingere protecției intereselor comerciale ale întreprinderilor implicate în operațiunea de concentrare, precum și protecției obiectivelor activităților de anchetă referitoare la procedura de control al acesteia (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, punctul 61).
65. Considerația, expusă de Tribunal la punctul 88 din hotărârea atacată, potrivit căreia obligația, în temeiul Regulamentului nr. 139/2004, de a limita utilizarea informațiilor obținute de întreprinderi în cadrul unei proceduri de control al unei concentrări nu privește decât modul în care Comisia poate utiliza aceste informații și nu reglementează accesul la documente garantat de Regulamentul nr. 1049/2001 este de asemenea eronată în drept.
66. Ținând seama de natura intereselor protejate în cadrul controlului unei operațiuni de concentrare, trebuie să se constate că concluzia trasă la punctul 64 din prezenta hotărâre se impune independent de împrejurarea dacă cererea de acces privește o procedură de control deja finalizată sau o procedură în curs. Astfel, publicarea informațiilor sensibile referitoare la activitățile economice ale întreprinderilor implicate este susceptibilă să aducă atingere intereselor comerciale ale acestora independent de existența unei proceduri de control aflate în curs. În plus, perspectiva unei astfel de publicări după finalizarea procedurii de control ar risca să afecteze disponibilitatea întreprinderilor de a colabora atunci când o astfel de procedură este în curs.
67. De altfel, trebuie subliniat că, potrivit articolului 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1049/2001, excepțiile referitoare la interesele comerciale sau la documentele sensibile se pot aplica o perioadă de 30 de ani și, dacă este necesar, chiar și după expirarea acestei perioade.
68. Prezumția generală menționată mai sus nu exclude posibilitatea de a dovedi că un anumit document a cărui divulgare este solicitată nu face obiectul acestei prezumții sau că există un interes public superior care justifică divulgarea acestui document în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 (Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, citată anterior, punctul 62).
69. Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se concluzioneze că, prin faptul că a omis să ia în considerare sistemul care reglementează accesul la documente în cadrul procedurii de control al concentrărilor între întreprinderi și prin faptul că a statuat în mod greșit, în esență la punctele 63, 64, 66, 80, 101, 103, 104 și 110-114 din hotărârea atacată, că nu era evident în speță că trebuia să se refuze accesul la documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea și dintre Comisie și terți vizate în cererea de acces formulată de Agrofert în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, fără a efectua în prealabil o examinare concretă și individuală a acestor documente, Tribunalul a săvârșit o eroare de interpretare a articolului 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din acest regulament.
70. În consecință, trebuie să fie admis primul motiv, precum și primul-al treilea aspect ale celui de al doilea motiv de recurs și, prin urmare, trebuie să fie anulată hotărârea atacată în măsura în care aceasta a anulat decizia în litigiu, referitoare la refuzul accesului la documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea și dintre Comisie și terți.
Cu privire la refuzul accesului la documentele interne ale Comisiei
71. Acest refuz privește documentele identificate cu nr. 2-5 în lista prezentată de Comisie și preluată la punctul 14 din hotărârea atacată (a se vedea punctul 7 din prezenta hotărâre).
72. Poziția Comisiei în privința acestor documente, astfel cum reiese atât din decizia în litigiu, cât și din memoriul său în apărare în fața Tribunalului, precum și din al patrulea și al cincilea aspect ale celui de al doilea motiv de recurs, se întemeiază pe argumentul potrivit căruia refuzul accesului la documentele menționate este justificat pe baza excepției întemeiate pe protecția procesului decizional, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, și, în plus, în ceea ce privește documentele nr. 3 și nr. 4, pe baza excepției întemeiate pe protecția consultanței juridice, conform articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din acest regulament.
73. În prezenta cauză, este cert că toate documentele interne la care se solicită accesul intră în domeniul de aplicare al excepției întemeiate pe protecția procesului decizional al instituției și că două dintre aceste documente, și anume documentele nr. 3 și nr. 4, intră de asemenea în domeniul de aplicare al excepției referitoare la protecția consultanței juridice. Este cert totodată că, la momentul depunerii cererii de acces la documente, procedura de control al concentrării la care se refereau aceste documente era finalizată și că decizia Comisiei cu privire la aceasta devenise definitivă.
74. În această privință, trebuie arătat că, într-o ipoteză în care, la momentul cererii de acces la documente interne întocmite în cadrul unei proceduri administrative de control al unei operațiuni de concentrare, decizia Comisiei referitoare la procedura în cauză fusese anulată printr-o hotărâre a Tribunalului care, în lipsa unui recurs îndreptat împotriva acesteia, dobândise autoritate de lucru judecat și în care Comisia nu reluase, în urma acestei hotărâri de anulare, activitățile de anchetă în scopul adoptării unei eventuale noi decizii referitoare la operațiunea menționată, Curtea a statuat, în Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia (C-506/08 P, Rep., p. I-6237, denumită în continuare „Hotărârea MyTravel”), în esență, că, pentru a putea refuza accesul la un astfel de document intern, instituției vizate îi revine obligația să efectueze o examinare concretă și individuală a documentului în cauză și să prezinte motivele specifice pentru care consideră că divulgarea acestuia ar aduce în mod concret și efectiv atingere interesului protejat prin articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf sau prin articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
75. O asemenea soluție este de asemenea valabilă într-o situație, precum cea din prezenta cauză, în care cererea de acces la documente interne a fost introdusă la o dată la care decizia Comisiei prin care a fost finalizată procedura de control al operațiunii de concentrare de care sunt legate documentele menționate devenise definitivă, în absența unei acțiuni judecătorești introduse împotriva acestei decizii.
76. Astfel, într-o asemenea situație, Comisiei îi revine obligația de a prezenta în decizia de refuz motivele specifice, susținute cu elemente detaliate, în raport cu conținutul concret al diferitor documente solicitate, care să permită să se concluzioneze că divulgarea fiecăruia dintre acestea ar aduce o gravă atingere procesului decizional al acestei instituții (a se vedea în acest sens Hotărârea MyTravel, punctele 81, 82, 89, 90, 98, 102 și 103).
77. Trebuie arătat în această privință că invocarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, aplicabilă după luarea unei decizii, este încadrată de condiții stricte (a se vedea în acest sens Hotărârea MyTravel, punctele 78-80). Astfel, aceasta acoperă numai anumite tipuri de documente, iar condiția de natură să justifice refuzul este ca divulgarea să aducă o „gravă” atingere procesului decizional al acestei instituții.
78. În ceea ce privește invocarea excepției întemeiate pe protecția consultanței juridice, trebuie de asemenea să se acorde o importanță deosebită faptului că, în speță, decizia Comisiei devenise definitivă și că nicio acțiune privind legalitatea sa nu mai era posibilă în fața instanțelor Uniunii. În astfel de împrejurări, instituției în cauză îi revenea obligația de a explica în ce fel accesul la un document dat era susceptibil, în mod concret și efectiv, iar nu pe baza unor considerații generale și abstracte, să aducă atingere interesului protejat prin această excepție (a se vedea prin analogie, Hotărârea MyTravel, punctele 110, 115 și 117).
79. Având în vedere cele ce precedă, trebuie să se concluzioneze că, în speță, Tribunalul nu a comis nicio eroare de drept atunci când a considerat, în esență, la punctele 120-132 și 137-147 din hotărârea atacată, că Comisia ar fi trebui să demonstreze că accesul, inclusiv parțial, la fiecare dintre documentele interne solicitate era susceptibil să aducă în mod concret, efectiv și grav atingere protecției procesului decizional al instituției și că, mai precis, divulgarea documentelor ce conțin consultanță juridică ar constitui un risc, previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic, pentru protecția acestei consultanțe.
80. În consecință, al patrulea și al cincilea aspect ale celui de al doilea motiv de recurs trebuie respinse.
Cu privire la acțiunea în fața Tribunalului
81. Potrivit articolului 61 primul paragraf a doua teză din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, aceasta din urmă poate, în cazul în care anulează hotărârea atacată, să soluționeze ea însăși litigiul atunci când acesta este în stare de judecată. Această situație se regăsește în speță în ceea ce privește litigiul referitor la refuzul accesului la documentele vizate de partea din hotărârea atacată care trebuie anulată prin prezenta hotărâre.
82. Astfel, Curtea dispune de elementele necesare pentru a statua definitiv cu privire la motivele acțiunii Agrofert îndreptate împotriva refuzului Comisiei de a acorda accesul la documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre ea și părțile care au efectuat notificarea și dintre ea și terți invocând excepțiile întemeiate pe protecția intereselor comerciale și a obiectivelor activităților de anchetă.
83. În ceea ce privește aplicarea acestor excepții, Agrofert susținuse, în primul rând, în acțiunea sa în fața Tribunalului, că articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuia interpretat în sensul că instituția respectivă este obligată să efectueze o examinare concretă și individuală a fiecăruia dintre documentele vizate de cererea de acces, că nu toate documentele și informațiile care figurau în cerere intrau sub incidența acestor excepții și că, în consecință, nu se putea refuza accesul decât la anumite pasaje dintr-un document. În plus, Comisia ar fi invocat în mod greșit articolul 17 din Regulamentul nr. 139/2004.
84. Or, astfel cum reiese în special de la punctele 57-67 din prezenta hotărâre, articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, interpretat în lumina reglementării specifice în materia controlului concentrărilor între întreprinderi, permite Comisiei să aplice o prezumție generală potrivit căreia divulgarea documentelor care au făcut obiectul corespondenței cu părțile care au efectuat notificarea și cu terții în cadrul în cadrul unei astfel de proceduri de control aduce, în principiu, atingere protecției intereselor comerciale ale întreprinderilor implicate și protecției obiectivelor activităților de anchetă referitoare la această procedură, fără ca Comisia să fie obligată să efectueze o examinare concretă și individuală a acestor documente. În consecință, această argumentație a Agrofert trebuie înlăturată.
85. În al doilea rând, Agrofert a susținut în fața Tribunalului că un interes public superior impune divulgarea documentelor solicitate, interes reprezentat în speță de prejudiciul pe care această parte l-ar fi suferit în calitatea sa de acționar minoritar al Unipetrol, achiziționată de PKN Orlen în cadrul operațiunii de concentrare în cauză.
86. În această privință, deși, desigur, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 68 din prezenta hotărâre, prezumția generală menționată mai sus nu exclude dreptul persoanei interesate de a demonstra existența unui interes public superior care justifică divulgarea documentelor solicitate, trebuie totuși să se constate că interesul pe care îl menționează Agrofert nu constituie un interes public superior, în sensul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. În consecință, această argumentație este neîntemeiată.
87. Nici celelalte argumente invocate de Agrofert în primă instanță nu sunt întemeiate.
88. Pretinsa încălcare a articolului 1 al doilea paragraf TUE nu este distinctă de motivul întemeiat pe o aplicare greșită a excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. Astfel, principiul transparenței, enunțat în mod general la articolul 1 al doilea paragraf CE menționat, este concretizat prin acest regulament.
89. Motivul întemeiat pe o rea-administrare în soluționarea cererilor de acces, prin care Agrofert reproșează Comisiei că a depășit termenele prevăzute pentru a răspunde la cererea sa de confirmare, este inoperant. Dat fiind că Comisia a răspuns la această cerere înainte ca Agrofert să fi acționat, ca urmare a lipsei răspunsului în termenele stabilite, conform articolului 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, această depășire nu are caracterul unui viciu care să afecteze legalitatea răspunsului Comisiei și să justifice anularea acestuia.
90. În consecință, acțiunea introdusă de Agrofert în fața Tribunalului, ce vizează anularea deciziei în litigiu în măsura în care prin aceasta se refuză accesul la documentele care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea și dintre Comisie și terți în cadrul procedurii de control al concentrării dintre PKN Orlen și Unipetrol, trebuie respinsă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
91. Potrivit articolului 122 primul paragraf din Regulamentul de procedură, atunci când recursul nu este fondat sau când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată.
92. Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 118 din acest regulament, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În temeiul articolului 69 alineatul (3) din respectivul regulament, Curtea poate, cu toate acestea, să repartizeze cheltuielile de judecată sau poate decide ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată în cazul în care părțile cad în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere sau pentru motive excepționale. Articolul 69 alineatul (4) din același regulament prevede, la primul paragraf, că statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată și, la al treilea paragraf, că Curtea poate hotărî ca un alt intervenient să suporte propriile cheltuieli de judecată.
93. Întrucât Comisia a căzut parțial în pretenții, iar acțiunea Agrofert a fost în parte respinsă, este necesar să se decidă că fiecare parte va suporta propriile cheltuieli de judecată, efectuate atât în primă instanță, cât și cu ocazia prezentului recurs.
94. PKN Orlen și Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară și hotărăște:
1) Anulează punctul 2 din dispozitivul Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 7 iulie 2010, Agrofert Holding/Comisia (T-111/07), în măsura în care acesta anulează Decizia D(2007) 1360 a Comisiei Europene din 13 februarie 2007 prin care se refuză accesul la documentele cazului COMP/M.3543 privind operațiunea de concentrare dintre Polski Koncern Naftowy Orlen SA și Unipetrol care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea și dintre Comisie și terți.
2) Anulează punctul 3 din dispozitivul acestei hotărâri.
3) Respinge în rest recursul.
4) Respinge acțiunea introdusă de Agrofert Holding a.s. în fața Tribunalului Uniunii Europene, care vizează anularea Deciziei D(2007) 1360 a Comisiei Europene din 13 februarie 2007, prin care se refuză accesul la documentele cazului COMP/M.3543 privind operațiunea de concentrare dintre Polski Koncern Naftowy Orlen SA și Unipetrol care au făcut obiectul corespondenței dintre Comisie și părțile care au efectuat notificarea și dintre Comisie și terți.
5) Comisia Europeană și Agrofert Holding a.s. suportă propriile cheltuieli de judecată, efectuate atât în primă instanță, cât și cu ocazia prezentului recurs.
6) Polski Koncern Naftowy Orlen SA și Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.