62003CC0286_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zmierza do ustalenia, czy wypłata zasiłku opiekuńczego na podstawie Salzburger Pflegegeldgesetz [ustawy o zasiłku opiekuńczym landu Salzburg (Austria), zwanej dalej „SPGG”] może zostać uzależniona od posiadania przez beneficjenta miejsca zamieszkania w tym kraju. Przedmiotem wniosku są konkretnie ewentualne uprawnienia w znacznym stopniu niepełnosprawnej córki pracownika przygranicznego, zamieszkującego wraz z rodziną na terytorium Niemiec, a zatrudnionego w Austrii.
2.
Zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów danego landu przyznaje się osobom wymagającym opieki, nieuprawnionym do zasiłku opiekuńczego na podstawie Bundespflegegeldgesetz (austriackiej ustawy federalnej o zasiłkach opiekuńczych, zwanej dalej „BPGG”). Już w wyroku w sprawie Jauch(2) Trybunał stwierdził, że federalny zasiłek opiekuńczy stanowi świadczenie z tytułu zabezpieczenia społecznego w razie choroby, którego przyznanie, zgodnie z rozporządzeniem nr 1408/71(3), nie może być uzależnione od wymogu miejsca zamieszkania. Ze względu na różnice związane z finansowaniem tych świadczeń oraz z kręgiem beneficjentów zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie ustawodawstwa landu – w odróżnieniu od federalnego zasiłku opiekuńczego – można by ewentualnie uznać za specjalne świadczenie nieskładkowe, które, ze względu na jego podobieństwo do pomocy społecznej, wypłacane jest jedynie osobom mającym miejsce zamieszkania w kraju.
3. Wniosek prejudycjalny podnosi ponadto kwestię, czy zasiłek opiekuńczy stanowi przywilej socjalny w rozumieniu rozporządzenia nr 1612/68(4), przysługujący członkowi rodziny pracownika migrującego, także w przypadku gdy członek rodziny nie ma miejsca zamieszkania w miejscu zatrudnienia pracownika migrującego.
4. W końcu sąd krajowy pragnie również dowiedzieć się, czy zasady dotyczące obywatelstwa Unii stoją na przeszkodzie wymogowi miejsca zamieszkania jako przesłance przyznania świadczenia.
II – Stan faktyczny i postępowanie
5. Sven Hosse, obywatel niemiecki, jest zatrudniony jako nauczyciel w landzie Salzburg. W Austrii, gdzie należy do kasy chorych, podlega on obowiązkowi podatkowemu i obowiązkowi składkowemu na ubezpieczenie społeczne. Sven Hosse zamieszkuje na terytorium Niemiec w pobliżu granicy austriackiej wraz ze swoją żoną i urodzoną w 1997 r., w znacznym stopniu niepełnosprawną, córką Silvią Hosse. Również członkowie jego rodziny mają obywatelstwo niemieckie.
6. Matka Silvii Hosse wykonywała wcześniej w Niemczech działalność zarobkową, co uprawniało ją do ubezpieczenia opiekuńczego w ramach niemieckiego ubezpieczenia opiekuńczego do czasu zakończenia urlopu wychowawczego, tj. do września 2000 r. Jej córka, jako uprawniony członek rodziny, pobierała niemiecki zasiłek opiekuńczy. Jednakże wraz z końcem urlopu wychowawczego prawo do zasiłku wygasło, gdyż matka nie podjęła ponownie działalności zarobkowej.
7. W dniu 7 grudnia 2000 r. wniesiono zatem w landzie Salzburg o zasiłek opiekuńczy dla Silvii Hosse. Zasiłek ten miał stanowić uzupełnienie świadczeń rzeczowych pobieranych przez nią, jako członka rodziny ojca, od właściwej austriackiej kasy chorych. Land oddalił ten wniosek, uzasadniając, że prawo do zasiłku mają te osoby wymagające opieki, które mają miejsce stałego zamieszkania w landzie Salzburg.
8. Skarga na tę decyzję została oddalona przez sąd pierwszej instancji. Sąd apelacyjny uwzględnił jednak roszczenie Silvii Hosse, powołując się na wyrok w sprawie Jauch. Rozpatrujący skargę kasacyjną od tego wyroku Oberster Gerichtshof zwrócił się w postanowieniu z dnia 27 maja 2003 r. do Trybunału z wnioskiem o wydanie, zgodnie z art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym i udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
„1) Czy art. 4 ust. 2b [rozporządzenia nr 1408/71] w związku z sekcją III załącznika II należy interpretować w ten sposób, że wyłącza z zakresu stosowania [tego rozporządzenia] zasiłek opiekuńczy przyznany na podstawie [SPGG] […] członkowi rodziny pracownika zatrudnionego w landzie Salzburg (Austria), który wraz ze swoją rodziną zamieszkuje na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, jako specjalne świadczenie nieskładkowe?
2) W przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze:
Czy członek rodziny pracownika zatrudnionego w landzie Salzburg (Austria), zamieszkujący wraz ze swoją rodziną na terytorium Republiki Federalnej Niemiec może, niezależnie od tego, że ma miejsce stałego zamieszkania na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, żądać wypłaty zasiłku opiekuńczego na podstawie [SPGG] jako świadczenia pieniężnego w razie choroby, takiego jak świadczenie, o którym mowa w art. 19 oraz w odpowiednich przepisach innych sekcji rozdziału pierwszego tytułu III [rozporządzenia nr 1408/71], jeśli spełnia inne przesłanki przyznania tego zasiłku?
3) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
Czy przyznanie świadczenia takiego jak zasiłek opiekuńczy przewidziany przez [SPGG] może, jako przywilej socjalny w rozumieniu art. 7 ust. 2 [rozporządzenia nr 1612/68], być uzależnione od tego, czy beneficjent posiada miejsce stałego zamieszkania w landzie Salzburg?
4) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie:
Czy należy uznać za zgodną z prawem wspólnotowym, w szczególności z zasadami obywatelstwa Unii oraz niedyskryminacji w rozumieniu art. 12 WE i 17 WE, okoliczność, że obywatele Unii pracujący w landzie Salzburg jako pracownicy przygraniczni, nieposiadający jednakże miejsce stałego zamieszkania w innym państwie członkowskim, nie korzystają z prawa do przywileju socjalnego w rozumieniu art. 7 ust. 2 [rozporządzenia nr 1612/68], takiego jak prawo do zasiłku opiekuńczego na podstawie [SPGG]?
W przypadku odpowiedzi przeczącej: czy obywatelstwo Unii zezwala również członkom rodziny pozostającym na utrzymaniu takiego pracownika przygranicznego i posiadającym miejsce stałego zamieszkania w innym państwie członkowskim, na korzystanie w landzie Salzburg z zasiłku opiekuńczego na podstawie [SPGG]?”.
9. W postępowaniu przed Trybunałem uwagi przedstawiły Land Salzburg, rządy niderlandzki, austriacki, portugalski i fiński, jak również rząd Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja Wspólnot Europejskich.
III – Ramy prawne
A – Prawo wspólnotowe
10. Artykuł 7 ust. 1, 2 rozporządzenia nr 1612/68 brzmi:
„1. Pracownik, będący obywatelem państwa członkowskiego, nie może być na terytorium innego państwa członkowskiego ze względu na swą przynależność państwową traktowany odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia i, jeżeli straci pracę, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia.
2. Pracownik korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi”.
11. Artykuł 1 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi:
„Do celów stosowania niniejszego rozporządzenia:
[…]
b) określenie »pracownik przygraniczny« oznacza pracownika najemnego lub osobę prowadzącą działalność na własny rachunek, prowadzącą swoją działalność zawodową na terytorium jednego państwa członkowskiego i zamieszkującą na terytorium innego państwa członkowskiego, do którego powraca każdego dnia lub przynajmniej raz w tygodniu; […]”.
12. Artykuł 2 rozporządzenia nr 1408/71(5), określający podmiotowy zakres stosowania rozporządzenia, stanowi w ust. 1, co następuje:
„1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do pracowników najemnych lub do osób prowadzących działalność na własny rachunek, lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich i są obywatelami jednego z państw członkowskich […], jak i do członków ich rodzin i do osób pozostałych przy życiu”.
13. Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowany „Zasada równego traktowania”, stanowi:
„Osoby zamieszkujące na terytorium jednego z państw członkowskich, i do których stosują się przepisy niniejszego rozporządzenia, podlegają obowiązkom i korzystają z praw wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego na tych samych warunkach co obywatele tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych zawartych w niniejszym rozporządzeniu”.
14. Artykuł 4 rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowany „Zakres przedmiotowy”, stanowi:
„1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą:
a) świadczeń w razie choroby i macierzyństwa;
b) świadczeń z tytułu inwalidztwa, włącznie ze świadczeniami służącymi zachowaniu albo zwiększeniu zdolności do zarobkowania;
[…]
2. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do powszechnych i specjalnych systemów zabezpieczenia społecznego, składkowych i nieskładkowych, jak również do systemów dotyczących obowiązków pracodawcy lub armatora, w zakresie świadczeń określonych w ust. 1.
2a. Niniejsze rozporządzenie stosuje się również do specjalnych świadczeń nieskładkowych, wynikających z ustawodawstwa lub z systemów innych, niż określone w ust. 1, lub które są wyłączone na podstawie ust. 4, jeżeli świadczenia te służą:
a) zapewnieniu uzupełniającego, zastępczego lub pomocniczego pokrycia od ryzyka objętego działami zabezpieczenia społecznego określon[ymi] w ust. 1 lit. a)–h);
b) lub wyłącznie do zapewnienia szczególnej ochrony osobom niepełnosprawnym.
2b. Niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do ustawodawstwa państwa członkowskiego dotycząc[ego] specjalnych świadczeń nieskładkowych określonych w sekcji III załącznika II, któr[ego] ważność jest ograniczona do części terytorium tego państwa.
[…]
4. Niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do pomocy społecznej […]”.
15. Artykuł 10a ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi w odniesieniu do specjalnych świadczeń nieskładkowych określonych w art. 4 ust. 2a, co następuje:
„Nie naruszając przepisów w art. 10 i tytułu III, osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, korzystają ze specjalnych świadczeń pieniężnych nieskładkowych, określonych w art. 4 ust. 2a, wyłącznie na terytorium państwa członkowskiego, w którym zamieszkują, zgodnie z ustawodawstwem tego państwa, pod warunkiem że te świadczenia wymienione są w załączniku IIa. Świadczenia te przyznawane są przez instytucję miejsca zamieszkania i na jej koszt”.
16. Artykuł 19 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi w odniesieniu do świadczeń w razie choroby i macierzyństwa:
„1. Pracownikowi najemnemu lub osobie prowadzącej działalność na własny rachunek, która zamieszkuje na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe i która spełnia warunki przewidziane przez ustawodawstwo państwa właściwego do nabycia prawa do świadczeń, z uwzględnieniem w danym przypadku przepisów art. 18, przysługują w państwie zamieszkania:
a) świadczenia rzeczowe, realizowane przez instytucję miejsca zamieszkania na rachunek instytucji właściwej, zgodnie z przepisami prawa stosowanymi przez nią, tak jakby była w niej ubezpieczona;
b) świadczenia pieniężne wypłacane przez instytucję właściwą, zgodnie z ustawodawstwem stosowanym przez nią. Jednakże na podstawie porozumienia między instytucją właściwą a instytucją miejsca zamieszkania świadczenia te mogą być udzielane przez tę ostatnią instytucję na rachunek pierwszej instytucji, zgodnie z ustawodawstwem państwa właściwego.
2. Przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio do członków rodziny, którzy zamieszkują na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe, jeżeli nie mają prawa do tych świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa, którego terytorium zamieszkują.
[…]”.
17. Sekcja III lit. K) załącznika II(6) określa w odniesieniu do Austrii świadczenia przyznawane na podstawie ustawodawstwa Bundesländer [landów] na rzecz osób niepełnosprawnych i wymagających opieki, jako specjalne świadczenia nieskładkowe w rozumieniu art. 4 ust. 2b, które nie są objęte zakresem obowiązywania tego rozporządzenia.
18. Ze skutkiem od dnia 5 maja 2005 r.(7) zmieniony został art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71, któremu nadane zostało następujące brzmienie:
„Niniejszy artykuł stosuje się do specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym, przewidzianych w ramach ustawodawstwa, które z uwagi na jego zakres podmiotowy, cele lub warunki nabycia uprawnienia, posiada cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w ust. 1, jak również pomocy społecznej.
»Specjalne świadczenia pieniężne o charakterze nieskładkowym« oznaczają świadczenia, które:
a) są przeznaczone na zapewnienie:
i) uzupełniającego, zastępczego lub dodatkowego ubezpieczenia od ryzyk objętych działami zabezpieczenia społecznego, o których mowa w ust. 1, które zagwarantują zainteresowanym osobom dochód na poziomie minimum egzystencji, uwzględniający sytuację gospodarczą i społeczną w zainteresowanym państwie członkowskim;
albo
ii) wyłącznie szczególnej ochrony niepełnosprawnym, ściśle powiązanej z otoczeniem społecznym takiej osoby w zainteresowanym państwie członkowskim;
oraz
b) jeżeli finansowanie pochodzi wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania przeznaczonego na pokrycie ogólnych wydatków publicznych, a warunki przyznawania i ustalania wysokości świadczeń nie są uzależnione od jakie[j]kolwiek składki ze strony beneficjenta. Jednakże świadczeń zapewnianych w celu uzupełnienia świadczenia składkowego nie uważa się wyłącznie z tego powodu za świadczenia składkowe; oraz
c) są wymienione w załączniku IIa”.
B – Prawo krajowe
19. W Austrii w 1993 r. weszła w życie nowelizacja regulująca całościowo i praktycznie w jednolity sposób dla całego terytorium federalnego przepisy dotyczące ubezpieczenia opiekuńczego. Punktem wyjścia reformy jest porozumienie zawarte pomiędzy federacją a landami w sprawie wspólnych działań na rzecz osób wymagających opieki(8) . Artykuł 1 porozumienia (zatytułowany „Ubezpieczenie opiekuńcze obowiązujące na całym terytorium federalnym”) ma następujące brzmienie:
„1. Umawiające się strony uzgadniają, że podejmą działania zmierzające do uregulowania systemu zabezpieczenia osób wymagających opieki na całym terytorium federalnym w sposób uwzględniający jednolite cele i zasady oraz federalną strukturę organizacyjną państwa.
2. Umawiające się strony zobowiązują się do stworzenia, w ramach kompetencji, przysługujących im na podstawie konstytucji, całościowego systemu świadczeń opiekuńczych obejmujących świadczenia pieniężne i rzeczowe.
[…]
4. Na jednakowych warunkach zapewnione zostaną jednakowe świadczenia jako świadczenia minimalne”.
20. W oparciu o rzeczone porozumienie federacja i landy wydały ustawy w sprawie zasiłków opiekuńczych o podmiotowych zakresach stosowania odpowiadających zakresowi kompetencji ustawodawczych federacji i landów, stanowiące podstawę przyznawania jednakowo uregulowanego zasiłku opiekuńczego, którego wysokość jest uzależniona od potrzeb osoby wymagającej opieki.
21. BPGG(9) znajduje zastosowanie do osób, którym na podstawie przepisów federalnych przysługują roszczenia emerytalne, rentowe lub podobne świadczenia. Ustawodawstwo landów dotyczące zasiłków opiekuńczych znajduje zastosowanie do osób, którym nie przysługują roszczenia emerytalne ani rentowe na podstawie przepisów federalnych, a zatem w szczególności członkom rodzin osób ubezpieczonych, beneficjentom świadczeń pomocy społecznej, osobom niepełnosprawnym wykonującym działalność zawodową, jak również osobom pobierającym emeryturę z budżetu landów i gmin.
22. Zgodnie z § 1 SPGG(10) celem zasiłku opiekuńczego, podobnie jak zasiłku przyznawanego na podstawie § 1 BPGG, jest kompensowanie, w formie ryczałtowych wypłat, dodatkowych wydatków wynikających z potrzeby korzystania z opieki, aby zapewnić, na tyle na ile jest to możliwe, konieczną opiekę i pomoc osobom opieki tej wymagającym oraz poprawić możliwości prowadzenia przez nie samodzielnego i odpowiadającego codziennym potrzebom trybu życia. Określone zostało prawo do federalnego zasiłku opiekuńczego, jak i do zasiłku przyznawanego na podstawie ustawodawstwa landów.
23. Zgodnie z § 3 ust. 1 SPGG osoby wymagające opieki mają prawo do zasiłku opiekuńczego:
1) jeśli posiadają obywatelstwo austriackie;
2) jeśli mają stałe miejsce zamieszkania na terytorium landu Salzburg oraz
3) jeśli nie otrzymują innych świadczeń, o których mowa w art. 3 BPGG, i jeśli nie mają prawa do ubiegania się o takie świadczenia.
Zgodnie z § 3 ust. 4 lit. a) SPGG obywatele państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej traktowani są na równi z rezydentami. Zgodnie z § 3 ust. 6 pkt 1 SPGG osoby małoletnie pochodzące z małżeństwa uważa się za mające to samo stałe miejsce zamieszkania co ich rodzice.
24. Zgodnie z § 17 ust. 1 SPGG instytucją właściwą w przedmiocie wykonywania zadań określonych w SPGG jest land jako instytucja właściwa w zakresie pomocy społecznej. Zgodnie z Sozialhilfegesetz (ustawą o pomocy społecznej) land i gminy wspólnie ponoszą koszty świadczenia zasiłków opiekuńczych.
25. Wysokość zasiłku opiekuńczego jest uzależniona od stopnia zapotrzebowania na korzystanie z opieki, tzn. przede wszystkim w oparciu o czas poświęcany na opiekę, określany w godzinach na miesiąc; wysokość zasiłku może wynosić od 145,40 EUR do 1531,50 EUR miesięcznie. Sposób oceny stopnia zapotrzebowania na korzystanie z opieki jest szczegółowo uregulowany w Einstufungsverordnung (rozporządzeniu w sprawie określania stopnia zapotrzebowania). Pozostałe dochody osoby wymagającej opieki nie mają wpływu na wysokość zasiłku opiekuńczego.
IV – Ocena prawna
A – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego –Kwalifikacja świadczenia jako specjalnego świadczenia nieskładkowego w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71
26. W ramach tego pytania sąd odsyłający zwraca się z wnioskiem o wykładnię art. 4 ust. 2b rozporządzenia nr 1408/71 celem ustalenia, czy zgodnie z tym przepisem zasiłek opiekuńczy przyznawany w landzie Salzburg jest wyłączony z przedmiotowego zakresu zastosowania tego rozporządzenia. W przypadku gdyby rozporządzenie nr 1408/71 nie miało zastosowania, Silvia Hosse nie mogłaby także powoływać się na jego art. 19 ust. 1 lit. b) w związku z art. 19 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem właściwa instytucja, a zatem w niniejszej sprawie land Salzburg, musiałaby wypłacać świadczenia pieniężne na rzecz członków rodziny pracownika w miejscu ich zamieszkania.
1. Skutki prawne wymienienia świadczenia w sekcji III załącznika II do rozporządzenia nr 1408/71
27. Zgodnie z jego art. 4 ust. 2b rozporządzenie nr 1408/71 nie stosuje się do ustawodawstwa państwa członkowskiego dotyczącego specjalnych świadczeń nieskładkowych określonych w sekcji III załącznika II, którego ważność jest ograniczona do części terytorium tego państwa. W sekcji III lit. K) załącznika II określone są w odniesieniu do Austrii świadczenia przyznawane na podstawie ustawodawstwa landów na rzecz osób niepełnosprawnych i wymagających opieki. Do świadczeń tych należy w szczególności zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie ustaw poszczególnych landów o zasiłkach opiekuńczych.
28. Jak Trybunał stwierdził już w wyroku w sprawie Jauch, wymienienie konkretnego świadczenia w – znajdującym zastosowanie do tej sprawy – załączniku IIa, nie wystarczy, aby uznać je za szczególne świadczenie nieskładkowe. Dla uznania świadczenia za szczególne świadczenie nieskładkowe w rozumieniu art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71 spełnione muszą być raczej także materialnoprawne przesłanki tego przepisu(11) .
29. Trybunał wywodzi ten wniosek z obowiązku dokonywania wykładni rozporządzenia nr 1408/71 w świetle postanowień traktatu WE dotyczących swobody przepływu pracowników(12) . W szczególności art. 42 WE, stanowiący podstawę prawną rozporządzenia nr 1408/71, ma za cel ustanowienie możliwie najszerszej swobody przepływu pracowników migrujących. Cele art. 39 i nast. WE nie zostałyby osiągnięte, gdyby w wyniku korzystania ze swego prawa do swobodnego przemieszczania się pracownicy musieli utracić uprawnienia do świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego. Trybunał wywodzi z powyższego, że przepisy ustanawiające wyjątki od zasady przenoszenia świadczeń z zabezpieczenia społecznego – w tamtym okresie chodziło o art. 4 ust. 2a w związku z art. 10a rozporządzenia nr 1408/71 – powinny być interpretowane wąsko(13) .
30. Ta zasada wykładni ma zastosowanie zwłaszcza wtedy, gdy przepis ustanawiający wyjątek, tak jak w niniejszej sprawie art. 4 ust. 2b rozporządzenia nr 1408/71, prowadzi wręcz do wyłączenia możliwości stosowania przepisów całego rozporządzenia(14) . W celu wyłączenia danego świadczenia z zakresu zastosowania rozporządzenia zgodnie z art. 4 ust. 2b, oprócz wymienienia danego świadczenia w sekcji III załącznika II do rozporządzenia, muszą być zatem spełnione w sposób kumulatywny następujące przesłanki materialnoprawne:
– świadczenie wynika z ustawodawstwa, którego ważność jest ograniczona do części terytorium państwa członkowskiego,
– świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym oraz
– ma ono charakter świadczenia specjalnego.
2. Świadczenie wynikające z ustawodawstwa, którego ważność jest ograniczona do części terytorium państwa
31. Zasiłek opiekuńczy będący przedmiotem sporu jest uregulowany w SPGG, ustawie obowiązującej jedynie w landzie Salzburg. SPGG stanowi jednakże część całościowego systemu stworzonego w celu uregulowania świadczeń opiekuńczych, którego realizację federacja i landy uzgodniły w ramach porozumienia w sprawie wspólnych działań na rzecz osób wymagających opieki(15) . Stąd powstaje pytanie, czy stosując przepis art. 4 ust. 2b rozporządzenia nr 1408/71, wyłączający zastosowanie rozporządzenia, można przyjąć czysto formalnie, iż SPGG obowiązuje jedynie na terytorium landu Salzburg.
32. Motywy rozporządzenia nr 1247/92, dodającego ust. 2a oraz 2b do art. 4 rozporządzenia nr 1408/71, zawierają co prawda wyjaśnienia uzasadniające konieczność wprowadzenia specjalnych zasad dotyczących specjalnych świadczeń nieskładkowych(16) . Motywy te nie określają jednak szczególnych względów uzasadniających wyłączenie z zakresu zastosowania rozporządzenia specjalnych świadczeń nieskładkowych wynikających z ustawodawstwa, którego ważność jest ograniczona do danej części terytorium państwa.
33. Przepis art. 4 ust. 2b można jednak uzasadnić tym, że celem prawodawcy wspólnotowego była jedynie koordynacja ogólnych systemów zabezpieczenia społecznego (łącznie ze specjalnymi świadczeniami nieskładkowymi), zapewniających jednolitą formę zabezpieczenia podstawowego na terytorium całego państwa członkowskiego. Rozporządzenie nigdy nie miało obejmować swym zakresem dodatkowych, specjalnych świadczeń nieskładkowych, przyznawanych jedynie na danej części terytorium państwa i uzupełniających świadczenia ogólne.
34. Z punktu widzenia materialnoprawnego zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie ustawodawstwa landu nie stanowi jednak przywileju, którego ważność jest ograniczona do danej części terytorium państwa i który uzupełnia świadczenie ogólne. Świadczenie to stanowi raczej część systemu służącego pokryciu ryzyka potrzeby korzystania z opieki, stworzonego według jednolitych zasad na całym terytorium Austrii będącej państwem członkowskim. System ten powstał na gruncie porozumienia zawartego pomiędzy federacją a landami, jak i skoordynowanych ze sobą ustaw federalnych oraz ustaw poszczególnych landów.
35. Podział kompetencji ustawodawczych w dziedzinie zasiłku opiekuńczego wynika przy tym z federalnej struktury organizacyjnej państwa w Austrii. Odpowiednie wewnątrzpaństwowe podziały kompetencji nie mogą jednak prowadzić do wyłączenia z zakresu zastosowania rozporządzenia nr 1408/71 świadczeń na podstawie art. 4 ust. 2b tego rozporządzenia, mimo że przyznawane są one na takich samych zasadach na rzecz wszystkich mieszkańców państwa członkowskiego, nawet jeżeli przyznawane są na podstawie przepisu, którego ważność ograniczona jest do danej części terytorium państwa lub grupy podmiotów. W przeciwnej sytuacji państwa członkowskie miałyby w ten sposób możliwość wyłączania określonych świadczeń z zakresu zastosowania rozporządzenia.
36. Ponadto należy uwzględnić, że art. 4 ust. 2b rozporządzenia nr 1408/71 należy interpretować wąsko(17) . Z tego względu nie można opierać się jedynie na kryterium formalnym, mianowicie że świadczenie jest przyznawane na podstawie przepisu, którego ważność ograniczona jest do danego landu, regionu lub gminy. Chodzi raczej o to, aby z punktu widzenia materialnoprawnego dane świadczenie stanowiło świadczenie przyznawane w takiej formie jedynie na części terytorium państwa członkowskiego, ustanowione na podstawie autonomicznej decyzji danej jednostki terytorialnej (danych jednostek terytorialnych), która może je również uchylić.
37. Zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie SPGG nie stanowi takiego świadczenia, bowiem land Salzburg zobowiązany jest przestrzegać porozumienia zawartego między federacją a landami. Już z tego względu nie stosuje się do niego przepis art. 4 ust. 2b rozporządzenia nr 1408/71. W konsekwencji błędem było wymienienie tego zasiłku, tak jak i analogicznych przepisów innych landów, w sekcji III załącznika II do rozporządzenia.
3. Specjalne świadczenie nieskładkowe
38. W świetle powyższego stwierdzenia właściwie bez znaczenia pozostaje kwestia kwalifikacji zasiłku opiekuńczego przyznawanego w landzie Salzburg jako specjalnego świadczenia nieskładkowego, stanowiąca główny przedmiot dyskusji przed Trybunałem.
39. Mimo to należy poniżej dokonać analizy tej kwestii. Z jednej strony analiza ta mogłaby mieć znaczenie, w przypadku gdyby Trybunał – wbrew mojej opinii – uznał zasiłek opiekuńczy za świadczenie, które jest przyznawane na podstawie przepisów, których ważność jest ograniczona do części terytorium danego państwa w rozumieniu art. 4 ust. 2b rozporządzenia nr 1408/71. Z drugiej strony możliwe byłoby uznanie zasiłku opiekuńczego przyznawanego na podstawie ustawodawstwa landu również za specjalne świadczenie nieskładkowe w rozumieniu art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71.
40. W takiej sytuacji rozporządzenie nr 1408/71 miałoby co prawda co do zasady zastosowanie, jednakże w odróżnieniu od art. 10 i przepisów szczególnych zawartych w tytule III – w szczególności art. 19 – prawo do zasiłku opiekuńczego wynikające z art. 10a ust. 1 mogłoby jednak zostać uzależnione od spełnienia wymogu miejsca zamieszkania. Artykuł 10a ust. 1 stosuje się jednak tylko do specjalnych świadczeń nieskładkowych „o ile wymienione są w załączniku IIa”. Zasiłek opiekuńczy na podstawie ustawodawstwa landu Salzburg nie spełnia tego warunku.
41. W związku z tym, że Trybunał woli materialnoprawną ocenę świadczenia niż przyjęcie formalnego kryterium wymienienia świadczenia w jednym z załączników, z tego względu nie ma ewentualnie znaczenia brak wzmianki we właściwym załączniku. Poza tym można by przytoczyć argument, że – wnioskując a maiore ad minus – wymienienie danego zasiłku w sekcji III załącznika II zawiera w sobie w pewnym stopniu jednocześnie wzmiankę w załączniku IIa, bowiem z wymienieniem świadczenia w załączniku IIa wiążą się nie tak daleko idące konsekwencje, jak z wymienieniem go w sekcji III załącznika II.
42. W wyroku w sprawie Jauch Trybunał doszedł do wniosku, że federalny zasiłek opiekuńczy nie stanowi specjalnego świadczenia nieskładkowego w rozumieniu art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71, lecz świadczenie z tytułu zabezpieczenia społecznego określone w art. 4 ust. 1 lit. a) (świadczenia w razie choroby).
43. Pojęcie specjalnego świadczenia nieskładkowego występujące w art. 4 ust. 2b ma takie samo znaczenie jak w ust. 2a tego przepisu. Przy tym definicja tego pojęcia obejmuje przesłanki określone w art. 4 ust. 2a lit. a), b). Artykuł 4 ust. 2b odnosi się zatem również do świadczeń, które nie są ani klasycznymi świadczeniami z tytułu zabezpieczenia społecznego określonymi w art. 4 ust. 1, ani świadczeniami z tytułu pomocy społecznej określonymi w art. 4 ust. 4, a które służą zapewnieniu uzupełniającego, zastępczego lub dodatkowego pokrycia od klasycznego ryzyka lub wyłącznie zapewnieniu szczególnej ochrony osobom niepełnosprawnym.
44. Taka wykładnia odpowiada genezie tych przepisów, stanowiących jednocześnie reakcję prawodawcy wspólnotowego na orzecznictwo Trybunału w przedmiocie tak zwanych świadczeń mieszanych(18) . Wyroki leżące u podstaw wprowadzenia przepisów dotyczących specjalnych świadczeń nieskładkowych miały za przedmiot właśnie świadczenia uzupełniające(19) oraz świadczenia na rzecz osób niepełnosprawnych(20) .
45. Należy zatem jedynie zbadać, czy zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie SPGG ma cechy uzasadniające inną kwalifikację niż kwalifikacja jako federalnego zasiłku opiekuńczego.
46. Komisja i rząd niderlandzki nie widzą powodu do przyjęcia innej kwalifikacji. Z kolei land Salzburg, przeciwko któremu w postępowaniu przed sądem krajowym wytoczona została skarga, rządy austriacki, portugalski, fiński oraz rząd Zjednoczonego Królestwa uznają zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie ustawodawstwa landów – w odróżnieniu od federalnego zasiłku opiekuńczego – za specjalne świadczenie nieskładkowe. Przytoczone przez nie poszczególne argumenty zostaną omówione osobno w ramach analizy obu elementów definicji, czyli charakteru nieskładkowego oraz charakteru świadczenia specjalnego.
a) Charakter nieskładkowy
47. Jak słusznie podkreślają land Salzburg oraz rządy popierające jego wnioski, zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie SPGG nie jest bezpośrednio ani pośrednio finansowany ze składek osób ubezpieczonych(21) . Zgodnie z § 17 ust. 2 SPGG w związku z § 40 ust. 1 oraz 5 Salzburger Sozialhilfegesetz, land Salzburg oraz gminy ponoszą wspólnie odpowiednio po połowie kosztów. Środki na wypłatę zasiłków opiekuńczych pochodzą zatem wyłącznie z budżetów publicznych.
48. Nie wydaje się również, aby zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie SPGG był pośrednio finansowany ze składek, co stwierdził Trybunał w odniesieniu do federalnego zasiłku opiekuńczego w wyroku w sprawie Jauch(22) . W końcu przyznanie zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy danego landu nie jest uzależnione od jednoczesnego uprawnienia beneficjenta do innego świadczenia składkowego z tytułu zabezpieczenia społecznego, np. – tak jak w przypadku federalnego zasiłku opiekuńczego – do emerytury lub renty(23) .
49. Poprzez odprowadzanie podatku dochodowego w Austrii Sven Hosse przyczynia się ewentualnie do bezpośredniego lub pośredniego finansowania budżetu landu Salzburg. To właśnie świadczenia finansowane z ogólnych wpływów z podatków nie stanowią świadczeń składkowych w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71(24) .
50. Charakter nieskładkowy nie jest jednak jedynym decydującym kryterium, bowiem rozporządzenie nr 1408/71, zgodnie z jego art. 4 ust. 2, obowiązuje w odniesieniu do ogólnych oraz szczególnych systemów zabezpieczenia społecznego, składkowych oraz nieskładkowych .(25) W związku z tym decydujące znaczenie ma okoliczność, czy zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie ustawodawstwa landu należy uznać za świadczenie specjalne.
b) Charakter świadczenia specjalnego
i) Kwalifikacja zasiłku opiekuńczego przyznawanego na podstawie ustawodawstwa landu zgodnie z kryteriami określonymi w wyroku w sprawie Jauch
51. Pojęcie świadczenia specjalnego zakłada, że dane świadczenie nie należy do działów zabezpieczenia społecznego określonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału świadczenie jest objęte zakresem zastosowania art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, jeżeli z jednej strony przyznane jest beneficjentowi ze względu na zaistnienie określonego w przepisach prawnych stanu faktycznego, bez przeprowadzania w konkretnym przypadku jakiejkolwiek dyskrecjonalnej oceny potrzeb osobistych, oraz jeżeli z drugiej strony dotyczy ono jednego z ryzyk wyliczonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71(26) .
52. W wyroku w sprawie Jauch Trybunał stwierdził, odsyłając do swojego wyroku w sprawie Molenaar(27), że federalny zasiłek opiekuńczy stanowi świadczenie w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71(28) . Zdaniem Trybunału osoby objęte podmiotowym zakresem stosowania BPGG mają prawo do zasiłku opiekuńczego(29) . Trybunał uznał, że przedmiotowe świadczenie odpowiada co do istoty świadczeniom z tytułu niemieckiego ubezpieczenia opiekuńczego, których dotyczył wyrok w sprawie Molenaar(30) . Świadczenia te miały za cel zasadniczo uzupełnienie świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek choroby, aby w ten sposób poprawić stan zdrowia i warunki życiowe osób wymagających opieki(31) .
53. Po tym jak Trybunał potwierdził taką kwalifikację świadczeń opiekuńczych ponownie w wyroku w sprawie Gaumain‑Cerri i Barth(32) i wyraźnie nie widział potrzeby zmiany tego stanowiska, nie istnieją już żadne wątpliwości co do kwestii, że świadczenia służące pokryciu ryzyka objętego ubezpieczeniem opiekuńczym są w prawie wspólnotowym objęte zakresem przepisu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71. Wcześniejsze wyroki(33), na które powołuje się m.in. land Salzburg, nie stoją temu na przeszkodzie, bowiem w tych wcześniejszych postępowaniach Trybunał nie zakwalifikował świadczeń do kategorii specjalnych świadczeń nieskładkowych w oparciu o kryteria materialnoprawne(34) .
54. Zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie SPGG nie różni się w zasadniczych kwestiach od federalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z identycznym brzmieniem § 1 SPGG oraz § 1 BPGG oba przepisy służą realizacji celu, jakim jest „kompensowanie, w formie ryczałtowych wypłat, dodatkowych wydatków wynikających z potrzeby korzystania z opieki, aby zapewnić, na tyle na ile jest to możliwe, konieczną opiekę i pomoc osobom opieki tej wymagającym oraz poprawić możliwości prowadzenia samodzielnego i odpowiadającego codziennym potrzebom trybu życia”. Zgodnie z § 3 ust. 1 SPGG spełnienie przesłanek ustawowych prowadzi do powstania prawa do świadczenia. Wysokość zasiłku opiekuńczego oblicza się w konkretnym przypadku w oparciu o obiektywne kryteria, mianowicie w pierwszej kolejności uwzględniając czas wymagany na sprawowanie opieki. Ryczałtowe wypłaty następują okresowo bez konieczności dokumentowania konkretnych wydatków.
ii) Argumenty przemawiające przeciwko kwalifikacji zasiłku opiekuńczego jako świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego
55. Land Salzburg oraz rządy biorące udział w postępowaniu (z wyjątkiem rządu niderlandzkiego) stoją mimo to na stanowisku, że zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie SPGG jest bliższy pomocy społecznej niż federalnemu zasiłkowi opiekuńczemu, a zatem że ma charakter świadczenia specjalnego.
– Brak związku z systemem finansowanym ze składek
56. Po pierwsze, wyżej wymienieni uczestnicy postępowania wskazują na brak jakiegokolwiek związku – w odróżnieniu od federalnego zasiłku opiekuńczego – pomiędzy zasiłkiem opiekuńczym przyznawanym na podstawie ustawodawstwa landów a systemem finansowanym ze składek. Podnoszą oni, że do zasiłku uprawnione są osoby niemające prawa do zasiłku opiekuńczego na podstawie BPGG. Zasiłek opiekuńczy przyznawany jest na podstawie ustawodawstwa landów także osobom, które nigdy nie były pracownikami, jak np. członkom rodziny pracowników lub beneficjentom świadczeń pomocy społecznej. Ponadto brak jest jakiegokolwiek związku organizacyjnego tego zasiłku z systemem finansowanym ze składek. Przeciwnie, zasiłek opiekuńczy wypłacany jest przez land Salzburg jako instytucję właściwą w zakresie pomocy społecznej.
57. W tym przedmiocie należy po pierwsze ponownie podkreślić, że, zgodnie z orzecznictwem, kwalifikacja prawna danego świadczenia opiera się przede wszystkim na jego istocie. Istota zasiłku opiekuńczego, którą jest świadczenie w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71, nie ulega zmianie w następstwie jego wewnątrzkrajowej kwalifikacji jako świadczenia z tytułu pomocy społecznej oraz organizacyjnego podporządkowania go instytucji właściwej w zakresie pomocy społecznej(35) . Innymi słowy, na cel świadczenia określony w § 3 SPGG jako świadczenie z tytułu zabezpieczenia społecznego nie ma wpływu to, że prawo krajowe przewiduje finansowanie tego świadczenia ze środków pomocy społecznej.
58. Nieistotny jest także brak związku z systemem finansowanym ze składek. Po pierwsze, sposób finansowania nie zmienia istoty zasiłku opiekuńczego(36) . Po drugie, w wyroku w sprawie Jauch Trybunał uznał za „nieistotne, że wobec potrzeby korzystania z opieki przez daną osobę celem zasiłku opiekuńczego jest uzupełnienie renty przyznawanej z innych względów niż z powodu choroby”.(37)
59. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 rozporządzenie to stosuje się właśnie do systemów zabezpieczenia społecznego finansowanych nieskładkowo. Stąd z okoliczności, że zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie SPGG nie ma żadnego związku z systemem składkowym, nie można wnioskować, że chodzi tu o świadczenie specjalne, a nawet o świadczenie z tytułu pomocy społecznej w rozumieniu art. 4 ust. 4. Przeciwnie, przepisy dotyczące federalnego zasiłku opiekuńczego i zasiłku przyznawanego na podstawie ustawodawstwa landów stanowią swoisty nieskładkowy system zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a).
60. Jednakże w przypadku nieskładkowych systemów zabezpieczenia trudniej jest określić krąg osób uprawnionych niż w przypadku systemów finansowanych ze składek, w ramach których okoliczność opłacania składek może być uwzględniona jako podstawa członkostwa. Rozporządzenie nr 1408/71 nie dopuszcza jednak w ramach systemów nieskładkowych uzależnienia prawa do świadczenia od wymogu miejsca zamieszkania w kraju. W tym zakresie należy raczej uwzględnić inne czynniki uzasadniające związek z nieskładkowym systemem zabezpieczenia społecznego danego państwa członkowskiego.
61. W tym zakresie znaczenie ma przede wszystkim, że dana osoba zatrudniona jest w danym państwie jako pracownik oraz że jej dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę podlega opodatkowaniu w tym państwie. Jako że systemy nieskładkowe są finansowane z podatków, pracownik przyczynia się w taki sposób do finansowania tych systemów. Z tego względu pracownikowi powinno przysługiwać również prawo do świadczeń z danego systemu.
62. Z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 wynika co do zasady w odniesieniu do świadczeń w razie choroby, że członkowie rodziny pracownika niewykonujący działalności zawodowej, wobec których pracownik zobowiązany jest do ich utrzymania, również mają prawo do świadczeń z systemu obejmującego pracownika(38) . Jednakże prawo do świadczenia wynikającego z SPGG ma postać prawa pierwotnego, przysługującego osobie wymagającej opieki, a nie pochodnego prawa członka rodziny, nabytego od pracownika. W ramach udzielenia odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni art. 19 rozporządzenia nr 1408/71 należy wyjaśnić, w jakim zakresie okoliczność ta stoi w konkretnym przypadku na przeszkodzie przyznaniu świadczenia.
– Pomocniczy charakter zasiłku opiekuńczego przyznawanego na podstawie ustawodawstwa landu
63. Po drugie, należy podkreślić, że zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie ustawodawstwa landu ma charakter pomocniczy wobec federalnego zasiłku opiekuńczego. Tak jak pomoc społeczna jest on przyznawany w sytuacji, gdy nie istnieje żadne inne zabezpieczenie.
64. Prawdą jest, że prawo do zasiłku opiekuńczego na podstawie SPGG powstaje tylko w sytuacji, gdy dana osoba nie ma prawa do federalnego zasiłku opiekuńczego. Nie jest to jednak wyrazem charakteru pomocniczego, charakterystycznego dla świadczeń z tytułu pomocy społecznej. SPGG oraz BPGG zawierają raczej skoordynowane ze sobą zasady podziału kompetencji określające federację jako instytucję właściwą w zakresie ubezpieczenia emerytalno‑rentowego w odniesieniu do określonej grupy osób wymagających opieki, a konkretnie przede wszystkim w odniesieniu do emerytów i rencistów. W odniesieniu do pozostałych osób wymagających opieki właściwe są landy.
65. Z kolei pomoc społeczna określana jest mianem pomocniczej, bowiem zapewnia ona minimum egzystencji w sytuacji, gdy i o ile niedostępne są inne środki finansowe. W odróżnieniu od pomocy społecznej zasiłek opiekuńczy wypłacany w landzie Salzburg, tak jak federalny zasiłek opiekuńczy, przyznawany jest właśnie niezależnie od potrzeb finansowych beneficjenta, a zatem również w sytuacji, gdy może on pokryć minimum egzystencji z własnych środków.
– Zależność świadczenia od stopnia zapotrzebowania na korzystanie z opieki
66. Nawiązując do powyższych rozważań, rząd Zjednoczonego Królestwa stoi jednak na stanowisku, że jako potrzebę korzystania z opieki, w rozumieniu przepisów dotyczących przyznawania świadczeń z tytułu pomocy społecznej, należy rozumieć nie tylko niedostatek (potrzebę finansową), lecz również szczególne potrzeby wynikające z niepełnosprawności. Zgodnie z tym stanowiskiem sporne świadczenie pieniężne już z tego względu zawiera w sobie elementy pomocy społecznej, że przyznawane jest osobom wymagającym opieki.
67.
Definiując pojęcie świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego, Trybunał przyjął za podstawę oceny m.in. okoliczność, że dane świadczenie przyznawane jest w oderwaniu od dokonywanej w konkretnym przypadku dyskrecjonalnej oceny potrzeb osobistych (39) . Uznając świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego za przeciwieństwo świadczeń z tytułu pomocy społecznej, powyższe stwierdzenie Trybunału dopuszcza wniosek a contrario, że pomoc społeczna przyznawana jest na podstawie decyzji uznaniowej opierającej się na kryterium potrzeby osobistej.
68. Zgodnie z wywodami sądu krajowego, z jednej strony, możliwość dyskrecjonalnej oceny osobistych potrzeb praktycznie nie istnieje, bowiem organy administracji zobowiązane są przestrzegać szczegółowych wytycznych Einstufungsverordnung.
69. Z drugiej strony świadczenie można uznać za pomoc społeczną tylko w sytuacji, gdy jego przyznanie zależy od potrzeby finansowej . Szczególna potrzeba za względu na inną sytuację osobistą jest z reguły zaspokajana właśnie za pomocą świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego, przyznawanych niezależnie od wysokości dochodów. I tak świadczenia w razie choroby służą pokryciu kosztów leczenia. Świadczenia rodzinne przyznawane są osobom ponoszącym szczególne ciężary związane z wychowaniem dzieci. A zatem także osoby chore i rodzice mają zwiększone potrzeby, a świadczenia przyznawane na ich zaspokojenie nie stają się z tego względu świadczeniami z tytułu pomocy społecznej. Tak byłoby tylko w sytuacji, gdyby świadczenia przysługiwały jedynie osobom niebędącym w stanie pokryć zwiększonych potrzeb (koszty leczenia, wychowania) z własnych środków finansowych. Jednak warunek ten nie jest z reguły uwzględniany w ramach przyznawania tych świadczeń oraz w ramach przyznawania zasiłku opiekuńczego wynikającego z ustawodawstwa landów.
Związek świadczenia ze środowiskiem społecznym w państwie miejsca zamieszkania
70. Ostatecznie należy wskazać na orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą uzależnić przyznanie świadczeń ściśle związanych ze środowiskiem społecznym od wymogu miejsca zamieszkania na terytorium państwa właściwej instytucji(40) .
71. Za istnieniem takiego związku w niniejszej sprawie mogłaby co prawda przemawiać okoliczność, że stawki zasiłku opiekuńczego obliczane są na podstawie wydatków łączących się ze sprawowaniem opieki nad osobami niepełnosprawnymi w Austrii. Trybunał stwierdził jednak, że korzystanie ze świadczeń związanych ze środowiskiem społecznym można uzależnić od wymogu miejsca zamieszkania w państwie właściwej instytucji, jeżeli analizowane świadczenie stanowi specjalne świadczenie nieskładkowe, a nie świadczenie z tytułu zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71(41) . W konsekwencji samo pobieranie świadczenia związanego ze środowiskiem w miejscu zamieszkania nie uzasadnia specjalnego charakteru świadczenia.
iii) Kwalifikacja zasiłku opiekuńczego przyznawanego na podstawie ustawodawstwa landów w świetle celu rozporządzenia nr 1408/71
72. Przeciwko kwalifikacji zasiłku opiekuńczego przyznawanego na podstawie ustawodawstwa landów jako świadczenia specjalnego, które nie podlega przeniesieniu, przemawia w końcu poniższy argument związany z celem rozporządzenia nr 1408/71. Celem rozporządzenia jest koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w państwach członkowskich. Koordynacja oznacza pogodzenie ze sobą dwóch lub więcej istniejących jednocześnie systemów zabezpieczenia społecznego w taki sposób, aby dany pracownik migrujący, w razie nastąpienia określonego ryzyka, otrzymywał tylko jedno świadczenie. Chodzi zarówno o uniknięcie nabycia wielu uprawnień, jak i całkowitego wykluczenia roszczeń.
73. W konkretnym przypadku Niemcy, jako państwo miejsca zamieszkania, oraz Austria, jako państwo miejsca zatrudnienia, przewidują świadczenia służące pokryciu ryzyka objętego ubezpieczeniem opiekuńczym. Jednak Niemcy wybrały model finansowania składkowego, zgodnie z którym osobami uprawnionymi są przede wszystkim pracownicy odprowadzający od swojego wynagrodzenia z tytułu pracy składki na ubezpieczenie opiekuńcze, jak również ich członkowie rodziny, objęci ubezpieczeniem. Austria wprowadziła z kolei system finansowania nieskładkowego, który w odniesieniu do osób niepobierających renty lub emerytury na podstawie BPGG opiera się na wymogu miejsca zamieszkania.
74. Stosując oba systemy zgodnie z ich literalnym brzmieniem, członkowie rodziny pracowników migrujących znajdujących się w takiej sytuacji jak rodzina Hosse, nie nabywaliby prawa do świadczenia w ramach żadnego z systemów, chociaż oba państwa członkowskie uznają konieczność zapewnienia świadczeń opiekuńczych. W Niemczech osoba utrzymująca rodzinę nie wykonuje działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. W Austrii nabyciu prawa do świadczenia stoi na przeszkodzie wymóg miejsca zamieszkania rodziny.
75. W celu zrealizowania w niniejszej sprawie celów rozporządzenia należy dokonać takiej jego wykładni, aby istniała możliwość skorzystania z zasiłku opiekuńczego w jednym państwie. Przy tym zachodzi o tyle ściślejszy związek z Austrią niż z Niemcami, że dochody Svena Hossego podlegają opodatkowaniu w państwie zatrudnienia, a zatem to w Austrii przyczynia się on do finansowania świadczenia. Z kolei w Niemczech brak jest takiego powiązania w zakresie finansowania świadczenia czy to poprzez odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, czy też poprzez opłacanie podatku dochodowego.
76. Nieistotne jest przy tym, że Sven Hosse nie miał takiego samego udziału w finansowaniu austriackiego budżetu państwowego jak obywatele austriaccy, na co powoływał się land Salzburg. Co prawda opodatkowaniu w Austrii podlega jedynie jego dochód z tytułu wykonywania pracy nauczyciela, podczas gdy pozostałe przychody podlegają opodatkowaniu w miejscu zamieszkania, jednakże w przypadku pracownika takiego jak Sven Hosse dochody z tytułu pracy najemnej stanowią z reguły istotną część dochodu podlegającego opodatkowaniu. Kwestia, w którym państwie pracownik przygraniczny ostatecznie w większym stopniu przyczynia się do wpływów z podatku VAT oraz z podatków konsumpcyjnych, zależy od okoliczności faktycznych (np. miejscowych możliwości zaopatrzenia, wysokości stawek podatkowych, a tym samym wysokości cen), które nie podlegają uwzględnieniu w ramach abstrakcyjnej oceny sprawy.
77. Przepisy rozporządzenia czynią ponadto oczywistym, że Silvia Hosse nie ma wielokrotnego prawa do przyznania zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy nabyłaby prawo do zasiłku opiekuńczego w miejscu zamieszkania, np. ze względu na ponowne podjęcie działalności zarobkowej przez jej matkę, a tym samym objęcie Silvi Hosse ubezpieczeniem w niemieckim systemie ubezpieczenia opiekuńczego jako członka rodziny, zastosowanie znalazłoby zastrzeżenie wyrażone w art. 19 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1408/71. Zgodnie z nim członkowie rodziny pracownika przygranicznego, którzy nie zamieszkują na terytorium państwa zatrudnienia, nie mogą ubiegać się o świadczenia pieniężne w razie choroby na podstawie ustawodawstwa tego państwa (a więc o przeniesienie świadczeń), jeżeli są oni uprawnieni do tych świadczeń zgodnie z ustawodawstwem państwa, na którego terytorium zamieszkują.
c) Pozostałe przesłanki art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71
78. Oprócz tego, że zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie ustawodawstwa landów nie ma charakteru świadczenia specjalnego, nie są spełnione także pozostałe przesłanki art. 4 ust. 2a rozporządzenia nr 1408/71. Nie chodzi tu bowiem o świadczenie w rozumieniu lit. a) tego przepisu, służące zapewnieniu uzupełniającego, zastępczego lub dodatkowego pokrycia od ryzyka obok „klasycznego” świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego. Uczestnicy postępowania podkreślają raczej niezależność zasiłku opiekuńczego przyznawanego na podstawie ustawodawstwa landów od innych świadczeń.
79. Ponadto świadczenie to nie stanowi świadczenia przyznawanego wyłącznie w celu zapewnienia szczególnej ochrony osobom niepełnosprawnym, lecz ogólne świadczenie służące pokryciu ryzyka objętego ubezpieczeniem opiekuńczym, przysługujące także osobom niepełnosprawnym. Nawet jeśli krąg osób niepełnosprawnych pokrywa się często z kręgiem osób wymagających opieki, jednak nie oznacza to, że chodzi zawsze o identyczną grupę beneficjentów. Nie każdy niepełnosprawny zdany jest na świadczenia opiekuńcze. Ponadto wszystkich osób wymagających opieki ze względu na podeszły wiek nie należy automatycznie uznawać za osoby niepełnosprawne.
4. W przedmiocie sytuacji prawnej po dniu 5 maja 2005 r.
80. Sąd krajowy zwraca się do Trybunału o wykładnię rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu nadanym mu przez rozporządzenie nr 1247/92. Po roku 1992 rozporządzenie nr 1408/71 zostało jednak wielokrotnie zmienione(42) . Do sądu krajowego należy ustalenie przedziału czasowego, którego dotyczy jego orzeczenie, oraz mającej zastosowanie w danej sprawie wersji rozporządzenia.
81. W przypadku gdyby Oberster Gerichtshof miał rozstrzygnąć również w przedmiocie prawa Silvii Hosse do zasiłku opiekuńczego w przyszłości, należałoby stosować – z zastrzeżeniem późniejszych zmian – rozporządzenie nr 1408/71 w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 maja 2005 r.(43) . Ostatnia zmiana nadała nowe brzmienie w szczególności przepisowi art. 4 ust. 2a.
82. Również uwzględnienie aktualnej sytuacji prawnej nie zmienia jednak dokonanej powyżej kwalifikacji zasiłku opiekuńczego, bowiem nowe brzmienie rozporządzenia nr 1408/71 zasadniczo usuwa nieporozumienia oraz uwzględnia rozwój orzecznictwa Trybunału(44) .
5. Wniosek częściowy
83. Świadczenie takie jak zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie ustawodawstwa landów, będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, nie stanowi świadczenia w rozumieniu art. 4 ust. 2b rozporządzenia nr 1408/71, wynikającego z ustawodawstwa, „któr[ego] ważność jest ograniczona do części terytorium [danego] państwa”. Ponadto świadczenie to już z tego względu nie jest objęte zakresem zastosowania art. 4 ust. 2a oraz art. 4 ust. 2b rozporządzenia nr 1408/71, że nie ma ono charakteru świadczenia specjalnego.
84. Na pierwsze pytanie prejudycjalne należy zatem odpowiedzieć, że świadczenie takie jak zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie Salzburger Pflegegeldgesetz nie stanowi specjalnego świadczenia nieskładkowego w rozumieniu art. 4 ust. 2b rozporządzenia nr 1408/71, którego ważność jest ograniczona do części terytorium danego państwa członkowskiego, lecz świadczenie w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia.
B – W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego – Prawo do świadczenia członków rodziny pracownika, którzy nie zamieszkują na terytorium państwa zatrudnienia (art. 19 rozporządzenia nr 1408/71)
85. W razie uznania zasiłku opiekuńczego za świadczenie z tytułu zabezpieczenia społecznego w razie choroby sąd krajowy zmierza, za pomocą drugiego pytania prejudycjalnego do ustalenia, czy odmowa przyznania świadczenia na rzecz członków rodziny pracownika zatrudnionego w Austrii ze względu na to, że rodzina zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego, narusza art. 19 rozporządzenia nr 1408/71.
86. W wyroku w sprawie Jauch Trybunał stwierdził w odniesieniu do austriackiego zasiłku opiekuńczego, że stanowi on świadczenie pieniężne w razie choroby wypłacane zgodnie z art. 19 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1408/71 niezależnie od tego, na terytorium jakiego państwa członkowskiego zamieszkuje osoba wymagająca opieki i spełniająca pozostałe przesłanki przepisu(45) . Ma to zastosowanie także do wypłacanego na takich samych zasadach zasiłku opiekuńczego przyznawanego w landzie Salzburg(46) .
87. Wyrok w sprawie Jauch został jednak wydany w odniesieniu do okoliczności faktycznych, w których emeryt zamieszkujący na terytorium Niemiec, który przed emeryturą był zatrudniony w Austrii, domagał się od właściwej instytucji austriackiej przyznania mu zasiłku opiekuńczego na podstawie BPGG. Podstawą tego roszczenia było jego wcześniejsze zatrudnienie jako pracownika. Przedmiotem niniejszej sprawy jest natomiast prawo, które mogłoby przysługiwać Silvii Hosse jedynie ze względu na to, że jest ona członkiem rodziny pracownika migrującego.
88. Zgodnie z art. 19 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1408/71 przepisy art. 19 ust. 1 stosuje się odpowiednio do członków rodziny, którzy zamieszkują na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe, jeżeli nie mają prawa do tych świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa, którego terytorium zamieszkują(47) .
89. Co prawda w wyroku w sprawie Kermaschek(48) oraz w toczących się później postępowaniach(49) Trybunał rozstrzygnął, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 1408/71 członkom rodziny pracownika przysługują jedynie prawa pochodne, tzn. takie, które nabyli oni jako członkowie rodziny pracownika, a nie samoistne i niezależne od stosunku pokrewieństwa z pracownikiem. Zgodnie z tym stanowiskiem Silvia Hosse, występując o przyznanie świadczeń na podstawie SPGG, nie mogłaby powoływać się na rozporządzenie nr 1408/71, bowiem zasiłek opiekuńczy ma postać świadczenia wynikającego z samoistnego uprawnienia.
90. Powyższą linię orzecznictwa Trybunał zrelatywizował jednak w dużej mierze w wyroku w sprawie Cabanis‑Issarte(50) . Co prawda Trybunał nadal podtrzymywał, że w odniesieniu do grup beneficjentów rozporządzenie nr 1408/71 rozróżnia co do zasady pomiędzy pracownikami i członkami ich rodziny, jednakże zrezygnował z rozróżnienia pomiędzy prawami samoistnymi i pochodnymi(51) . Trybunał uznał, że rozróżnienie to zagraża jednolitemu stosowaniu prawa wspólnotowego, bowiem „możliwość jego stosowania w konkretnym przypadku zależałaby od tego, czy uprawnienie do danych świadczeń przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego należałoby zakwalifikować w świetle specyficznych zasad danego krajowego systemu zabezpieczenia społecznego jako prawo samoistne lub pochodne”(52) . Ponadto zdaniem Trybunału rozróżnienie na prawa samoistne i pochodne prowadzi do ograniczenia zasady równego traktowania ustanowionej w art. 3 rozporządzenia nr 1408/71(53) .
91. Członkowie rodziny są wyłączeni z zakresu zastosowania rozporządzenia jedynie w zakresie, w jakim jego szczególne przepisy przewidują, że stosuje się je tylko do samych pracowników najemnych(54) . I tak np. do członków rodziny nie stosuje się przepisów tytułu III rozdział 6 rozporządzenia nr 1408/71, dotyczących zasiłków dla bezrobotnych(55) . Natomiast świadczenia rodzinne – niezależnie od tego, czy mają charakter praw samoistnych czy też pochodnych – przysługują nie tylko samemu pracownikowi(56) .
92. Z kolei z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 wynika wyraźnie, że o świadczenia pieniężne w razie choroby, do których, jak stwierdzono powyżej, zalicza się również zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie ustawodawstwa landu Salzburg, mogą ubiegać się również członkowie rodziny pracownika migrującego, którzy nie zamieszkują na terytorium państwa, w którym jest on zatrudniony. Jedynym ograniczeniem jest wymóg, aby nie przysługiwało im samoistne prawo do takich samych świadczeń w państwie ich miejsca zamieszkania. Nieistotne jest natomiast, że prawo do zasiłku opiekuńczego jest prawem samoistnym, a nie pochodnym.
93. Wobec powyższego na drugie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że członek rodziny pracownika zatrudnionego w danym państwie członkowskim, zamieszkującego wraz ze swoją rodziną w innym państwie członkowskim, może ubiegać się o przyznanie świadczenia takiego jak będące przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu jako świadczenia pieniężnego w razie choroby, na podstawie art. 19 rozporządzenia nr 1408/71, od właściwej instytucji w państwie miejsca zatrudnienia pracow nika, o ile członek rodziny nie ma prawa do analogicznego świadczenia na podstawie ustawodawstwa państwa, na którego terytorium zamieszkuje.
C – W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego – Zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie ustawodawstwa landów jako przywilej socjalny w rozumieniu art. 7 rozporządzenia nr 1612/68
94. Trzecie pytanie prejudycjalne zmierza do ustalenia, czy ustanowiona w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 zasada niedyskryminacji stoi na przeszkodzie uzależnieniu prawa do zasiłku opiekuńczego od wymogu miejsca zamieszkania w kraju. Sąd krajowy formułuje to pytanie tylko na wypadek, gdyby świadczenie to stanowiło specjalne świadczenie nieskładkowe, a zatem gdyby nie podlegało przeniesieniu zgodnie z rozporządzeniem nr 1408/71. Biorąc pod uwagę stanowisko reprezentowane w mojej opinii w przedmiocie pierwszego i drugiego pytania, nie ma potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytanie trzecie. Niezależnie od tego, celem przedstawienia Trybunałowi pełnego obrazu sytuacji, poniżej poruszę również kwestię pytania trzeciego.
95. Zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego i zatrudniony w innym państwie członkowskim korzysta z takich samych przywilejów socjalnych jak pracownicy krajowi.
96. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez pojęcie „przywileje socjalne” należy rozumieć wszelkie przywileje przyznawane generalnie pracownikom krajowym – niezależnie od tego, czy warunkiem ich przyznania jest istnienie umowy o pracę – ze względu na ich obiektywną pozycję pracowników lub po prostu ze względu na ich miejsce zamieszkania w kraju, których przyznanie również pracownikom będącym obywatelami innego państwa członkowskiego wydaje się z tego względu środkiem właściwym dla ułatwienia ich mobilności wewnątrz Wspólnoty(57) . Zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie ustawodawstwa landu Salzburg słusznie uznany jest przez wszystkich uczestników postępowania co do zasady za przywilej socjalny w powyższym sensie.
97. Prawo do równego traktowania z obywatelami krajowymi obejmuje również świadczenia na rzecz dzieci pracownika migracyjnego, które mają prawo do świadczeń alimentacyjnych(58), bowiem świadczenia te prowadza ostatecznie również do odniesienia korzyści przez pracowników, którzy w ten sposób zostają odciążeni w zakresie ich zobowiązań alimentacyjnych.
98. Land Salzburg oraz uczestniczące w postępowaniu rządy wskazują jednak na okoliczność, że obywatele austriaccy są uprawnieni do zasiłku opiekuńczego tylko wtedy, gdy zamieszkują na terytorium landu Salzburg. Ich zdaniem uzależnienie przyznania prawa do świadczeń obywatelom innych państw członkowskich również od wymogu miejsca zamieszkania na terytorium objętym zakresem zastosowania SPGG nie jest w konsekwencji dyskryminujące. W wyrokach, których przedmiotem było finansowanie studiów w Niderlandach(59), Trybunał uznał za dyskryminującą jedynie okoliczność, że w odniesieniu do dzieci pracowników migrujących obowiązywał dodatkowy wymóg miejsca zamieszkania, niemający zastosowania do obywateli krajowych.
99. Z wyroków tych nie można oczywiście wnioskować, że tylko takie uregulowania, które jawnie dyskryminują ze względu na przynależność państwową, naruszają art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68. Przeciwnie, zasada równego traktowania ustanowiona w art. 39 WE oraz w art. 7 rozporządzenia nr 1612/68 zakazuje nie tylko jawnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, ale również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które przy zastosowaniu innych kryteriów rozróżniających prowadzą w rzeczywistości do tego samego skutku(60) .
100. Przepis prawa krajowego należy uznać za pośrednio dyskryminujący, jeśli ze swej istoty z jednej strony może wywołać skutki raczej względem pracowników migracyjnych niż pracowników krajowych w taki sposób, że w konsekwencji istnieje ryzyko, że ci pierwsi znajdą się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, i jeśli nie jest uzasadniony obiektywnymi przesłankami niezależnymi od przynależności państwowej zainteresowanych pracowników i proporcjonalnymi do realizowanego celu(61) .
101. Oczywiste jest, że wymóg miejsca zamieszkania na terytorium objętym zakresem obowiązywania ustawy przewidującej dane świadczenie, nawet jeżeli formalnie wymóg ten w takiej samej mierze odnosi się do obywateli krajowych, uderza przede wszystkim w obywateli innych państw członkowskich. Wymóg ten stawia w niekorzystnej sytuacji w szczególności pracowników przygranicznych zamieszkujących zgodnie z definicją na terytorium innego państwa członkowskiego, na którego terytorium zamieszkują również członkowie ich rodzin(62) . Wymóg miejsca zamieszkania jest zatem sprzeczny z celem rozporządzenia nr 1612/68, jakim jest zagwarantowanie prawa swobodnego przepływu pracowników przygranicznych w takiej samej mierze jak innym pracownikom będącym obywatelami danego państwa członkowskiego(63) .
102. Land Salzburg oraz rządy biorące udział w postępowaniu (z wyjątkiem rządu portugalskiego) próbują jednak ograniczyć zakres art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68.
103. Land Salzburg podnosi po pierwsze, że zasada niedyskryminacji, ustanowiona w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, nie stoi na przeszkodzie wymogowi miejsca zamieszkania w sytuacji, gdy ze względu na charakter świadczenia jako specjalnego świadczenia nieskładkowego nie podlega ono przeniesieniu zgodnie z rozporządzeniem nr 1408/71.
104. Abstrahując od tego, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze specjalnym świadczeniem nieskładkowym, przyjęcie analogicznego skutku rozporządzenia nr 1408/71 jest niezgodne z orzecznictwem Trybunału. Trybunał rozstrzygnął mianowicie, że wyłączenie świadczenia z zakresu obowiązywania rozporządzenia nr 1408/71 nie zwalnia państw członkowskich z obowiązku upewnienia się, że żaden inny przepis prawa wspólnotowego, w szczególności rozporządzenie nr 1612/68, nie stoi na przeszkodzie ustanowieniu wymogu miejsca zamieszkania(64) . Występujące w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 pojęcie przywileju socjalnego jest mianowicie pojęciem szerszym niż pojęcie świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego, występujące w rozporządzeniu nr 1408/71. Stąd okoliczność, że zakres obowiązywania rozporządzenia nr 1408/71 nie obejmuje danego świadczenia lub też nie obejmuje go w sposób nieograniczony, a tym samym, że rozporządzenie to nie ustanawia zatem obowiązku przeniesienia tego świadczenia, nie przesądza niczego w kwestii wymogów rozporządzenia nr 1612/68 w zakresie przyznania tego świadczenia.
105. Land Salzburg oraz rządy biorące udział w postępowaniu (z wyjątkiem rządu portugalskiego) twierdzą ponadto, że wykluczone jest powoływanie się na rozporządzenie nr 1612/68, jeżeli – jak w niniejszej sprawie – nie istnieje żaden związek pomiędzy przyznaniem świadczenia oraz obiektywnym statusem wnioskodawczyni jako pracownika. Na poparcie tego stanowiska uczestnicy odsyłają w szczególności do wyroków w sprawach Meints(65) oraz Fahmi i Esmoris Cerdeiro-Pinedo Amado(66), w których Trybunał szczególnie podkreślił związek ze statusem danej osoby jako pracownika.
106. Rzeczone wyroki odnosiły się jednak do szczególnych konstelacji stanu faktycznego. W sprawach tych pracownicy migrujący po zakończeniu działalności zawodowej powrócili do ich ojczyzny i domagali się przyznania im lub ich dzieciom przywilejów socjalnych od państwa, na terytorium którego wcześniej zamieszkiwali i pracowali. W tych sprawach zainteresowane osoby nie miały już statusu pracowników, który mógł prowadzić do nabycia prawa do świadczenia, a zatem – jak stwierdził Trybunał – zainteresowane osoby nie mogły już powoływać się na art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68.
107. W niniejszej sprawie Sven Hosse jest bezspornie pracownikiem zatrudnionym w Austrii. O zakończeniu pracy w charakterze pracownika migrującego nie może być mowy. Jego córka Silvia Hosse nie jest natomiast sama pracownikiem. Okoliczność ta nie ma jednak żadnego znaczenia. Ustanowienie wymogu, aby osoba bezpośrednio korzystająca z przywileju socjalnego sama wykonywała działalność zawodową w państwie zatrudnienia pozbawiałoby art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 co do zasady znaczenia w odniesieniu do przywilejów na rzecz członków rodziny niewykonujących działalności zawodowej. Byłoby to wyraźnie sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem(67) .
108. Rząd niderlandzki podnosi w końcu cztery względy, których celem jest uzasadnienie ewentualnego faktycznego odmiennego traktowania.
109. Jego zdaniem, po pierwsze, wysokość świadczenia określana jest w odniesieniu do kosztów utrzymania i opieki w państwie właściwej instytucji. Ta relacja zostaje zachwiana, jeżeli beneficjent żyje w innym państwie. W celu przeciwdziałania takiemu zachwianiu relacji państwu wypłacającemu świadczenie można by ewentualnie przyznać prawo do dopasowania wysokości świadczenia w przypadku wyraźnie odbiegającego poziomu kosztów w państwie miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, o ile nie stoi temu na przeszkodzie rozporządzenie nr 1408/71. Argument ten nie może jednak prowadzić do całkowitej odmowy przyznania świadczenia osobie zainteresowanej.
110. Po drugie, jak argumentuje rząd niderlandzki, należy zapewnić, aby dana osoba nie otrzymywała świadczeń jednocześnie w obu państwach, mianowicie od instytucji w miejscu zamieszkania oraz od instytucji w miejscu zatrudnienia. W tym zakresie rzeczywiście wskazane jest, aby zasadę równego traktowania ustanowioną w art. 7 ust. 2 rozporządzenia interpretować w ten sposób, że nie zachodzi porównywalna, a zatem podlegająca równemu traktowaniu sytuacja wyjściowa, o ile uprzywilejowany członek rodziny ma prawo do równoważnego świadczenia w państwie swojego miejsca zamieszkania. W praktyce można zapobiec kumulacji roszczeń poprzez obowiązek dostarczenia odpowiednich danych przy składaniu wniosku. W razie konieczności nadużyciom należy przeciwdziałać w drodze współpracy właściwych organów administracji. Ponadto konieczne jest stworzenie analogicznych mechanizmów także w odniesieniu do stosowania art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71.
111. Po trzecie, jak podnosi rząd niderlandzki, przyznanie świadczeń celem zapewnienia minimum egzystencji wymaga ciągłych kontroli sytuacji rodzinnej osoby uprawnionej, których przeprowadzanie w sprawach o charakterze transgranicznym jest praktycznie niemożliwe. W tej kwestii wystarczy wskazać, że zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie ustawodawstwa landów, stanowiący przedmiot niniejszego sporu, jest przyznawany niezależnie od potrzeby finansowej. W związku z tym, w celu przyznania zasiłku opiekuńczego na podstawie SPGG, nie jest konieczne przeprowadzanie dochodzenia dotyczącego sytuacji wnioskodawcy – z wyłączeniem stwierdzenia stopnia zapotrzebowania na korzystanie z opieki. W celu dokonania oceny stopnia zapotrzebowania na korzystanie z opieki można np. posłużyć się opiniami lekarskimi sporządzonymi w miejscu zamieszkania danej osoby.
112. Po czwarte, rząd niderlandzki wskazuje w końcu na związek prawa do świadczenia z finansowaniem jego kosztów ze środków publicznych, będący wyrazem solidarności mieszkańców danego państwa członkowskiego. Zważywszy na okoliczność, że Sven Hosse, płacąc podatek dochodowy, przyczynia się do finansowania austriackiego budżetu publicznego, aspekt solidarności nakazuje wręcz przyznanie zasiłku opiekuńczego finansowanego z tego budżetu jego córce.
113. Reasumując, na pytanie trzecie należy zatem odpowiedzieć, że przyznanie świadczenia takiego, jak zasiłek opiekuńczy, przewidzianego przez SPGG, jako przywileju socjalnego w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 nie może być uzależnione od tego, czy beneficjent ma miejsce stałego zamieszkania na terytorium objętym zakresem obowiązywania tej ustawy.
D – W przedmiocie czwartego pytania prejudycjalnego – Prawa wynikające z obywatelstwa Unii
114. Pytanie czwarte dotyczące praw wynikających z obywatelstwa Unii w powiązaniu z generalną zasadą niedyskryminacji (art. 12 WE i 17 WE) zadane zostało także na wypadek, gdyby ustanowiona w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 swoboda przepływu pracowników nie stała na przeszkodzie wymogowi miejsca zamieszkania (pytanie trzecie).
115. Sven Hosse może powoływać się na swoje prawa wynikające ze swobody przepływu pracowników, a zatem nie jest już konieczne dokonanie wykładni art. 12 WE w związku z art. 17 WE. Przepis ten może być stosowany w sposób samodzielny jedynie w sytuacjach regulowanych przez prawo wspólnotowe, dla których traktat nie przewiduje szczególnego zakazu dyskryminacji(68) .
V – Wnioski
116. W świetle powyższych rozważań proponuję, by na pytania przedłożone przez Oberster Gerichtshof Trybunał udzielił następujących odpowiedzi:
1) Świadczenie takie jak zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie Salzburger Pflegegeldgesetz nie stanowi specjalnego świadczenia nieskładkowego w rozumieniu art. 4 ust. 2b rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, którego ważność jest ograniczona do części terytorium tego państwa członkowskiego, lecz świadczenie w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia.
2) Członek rodziny pracownika zatrudnionego w państwie członkowskim, zamieszkującego wraz ze swoją rodziną w innym państwie członkowskim, może ubiegać się o przyznanie świadczenia takiego jak będące przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu jako świadczenia pieniężnego w razie choroby, na podstawie art. 19 rozporządzenia nr 1408/71, od właściwej instytucji w państwie miejsca zatrudnienia pracownika, o ile członek rodziny nie ma prawa do analogicznego świadczenia na podstawie ustawodawstwa państwa, na którego terytorium zamieszkuje.
3) Przyznanie świadczenia takiego jak zasiłek opiekuńczy, przewidzianego przez Salzburger Pflegegeldgesetz jako przywileju socjalnego w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty, nie może być uzależnione od tego, czy beneficjent ma miejsce stałego zamieszkania na terytorium objętym zakresem obowiązywania tej ustawy.
(1) .
(2)  –	Wyrok z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie C‑215/99 Jauch, Rec. str. I‑1901.
(3)  –	Rozporządzenie Rady (EWG) z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 149, str. 2), w brzmieniu zmienionym i uaktualnionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. 1997, L 28, str. 1). O ile zmiany wprowadzone w okresie późniejszym mają znaczenie, zostaną one podane przy cytowaniu danego przepisu.
(4)  –	Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, str. 2) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2434/92 z dnia 27 lipca 1992 r. (Dz.U. L 245, str. 1).
(5)  –	W brzmieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 307/1999 z dnia 8 lutego 1999 r. (Dz.U. L 38, str. 1).
(6)  –	Od 1 maja 2004 r. lit. R) (Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej – załącznik II: Lista, o której mowa w art. 20 aktu przystąpienia – 2. Swoboda przepływu osób – A. Zabezpieczenie społeczne (Dz.U. 2003, L 236, str. 179 i nast.).
(7)  –	Rozporządzenie (WE) nr 647/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (Dz.U. L 117, str. 1).
(8)  –	BGBl. nr 866/1993.
(9)  –	BGBl. nr 110/1993.
(10)  –	LGBl. nr 99/1993. Tekst ustawy można znaleźć również w internecie na stronie: www.salzburg.gv.at/themen/gs/soziales_einstieg2/soziales_recht/recht_pflegegeldgesetz.htm (ostatni wgląd w dniu 26 lipca 2005 r.).
(11)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 2 wyrok w sprawie Jauch, pkt 21. W przedmiocie opisanych skutków prawnych wymienienia danego świadczenia w załączniku do rozporządzenia nr 1408/71 zobacz również dogłębną analizę rzecznika generalnego S. Albera w przedstawionej przez niego opinii z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie C‑215/99 Jauch, Rec. str. I‑1901, pkt 61 i nast.
(12)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 2 wyrok w sprawie Jauch, pkt 20.
(13)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 2 wyrok w sprawie Jauch, pkt 21. Zobacz również wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑160/02 Skalka, Rec. str. I‑5613, pkt 19.
(14)  –	Artykuł 10a rozporządzenia nr 1408/71, którego dotyczy wyrok w sprawie Jauch, ustanawia z kolei jedynie odstępstwo od uchylenia wymogu miejsca zamieszkania, w pozostałym zakresie nie narusza jednak koordynującej funkcji rozporządzenia w odniesieniu do świadczeń objętych zakresem jego regulacji.
(15)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 8.
(16)  –	Zobacz w szczególności motywy od trzeciego do ósmego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1247/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 136, str. 1).
(17)  –	Zobacz w tym przedmiocie pkt 30 powyżej.
(18)  –	Zobacz motywy trzeci i czwarty ww.
w przypisie 16 rozporządzenia nr 1247/92.
(19)  –	Zobacz np. wyroki: z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie 139/82 Piscitello, Rec. str. 1427, z dnia 24 lutego 1987 r. w sprawach połączonych od 379/85 do 381/85 i 93/86 Giletti i in., Rec. str. 955, z dnia 17 grudnia 1987 r. w sprawie 147/87 Zaoui, Rec. str. 5511, z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie C‑307/89 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑2903 oraz z dnia 22 kwietnia 1993 r. w sprawie C‑65/92 Levatino, Rec. str. I‑2005.
(20)  –	Wyrok z dnia 20 czerwca 1991 r. w sprawie C‑356/89 Newton, Rec. str. I‑3017.
(21)  –	Jedynie ta okoliczność ma znaczenie dla kwalifikacji charakteru świadczenia jako „nieskładkowego”, zob. ww. w przypisie 2 wyrok w sprawie Jauch, pkt 32 i 33 oraz ww. w przypisie 13 wyrok w sprawie Skalka, pkt 28.
(22)  –	Podwyższenie składek ubezpieczenia na wypadek choroby wynikało z potrzeby wyrównania zmian w strukturze finansowania ubezpieczenia na wypadek choroby i emerytalno‑rentowego, wprowadzonych w związku z wprowadzeniem federalnego zasiłku opiekuńczego, zob. ww. w przypisie 2 wyrok w sprawie Jauch, pkt 33.
(23)  –	Rzecznik generalny S. Alber, w opinii przedstawionej przez niego w ww. w przypisie 11 sprawie Jauch, pkt 109 i nast., reprezentował stanowisko, że wyłącznie z tego względu federalny zasiłek opiekuńczy ma charakter składkowy. Krytykę tego stanowiska wyraziłam w opinii z dnia 25 listopada 2003 r. przestawionej przez mnie w sprawie C‑160/02 Skalka, Rec. str. I‑5613, pkt 34 i nast.
(24)  –	Taki wniosek potwierdza art. 4 ust. 2a w nowym brzmieniu, nadanym mu przez rozporządzenie nr 647/2005, zob. pkt 18 powyżej.
(25)  –	Wyrok z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie C‑78/91 Hughes, Rec. str. I‑4839, pkt 21; zob. także opinię w ww. w przypisie 11 sprawie Jauch, pkt 83, oraz opinię w ww. w przypisie 23 sprawie Skalka, pkt 32.
(26)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 2 wyrok w sprawie Jauch, pkt 25; zob. także wyrok z dnia 27 marca 1985 r. w sprawie 249/83 Hoeckx, Rec. str. 973, pkt 12–14, ww. w przypisie 25 wyrok w sprawie Hughes, pkt 15, wyrok z dnia 10 października 1996 r. w sprawach połączonych C‑245/94 i C‑312/94 Hoever i Zachow, Rec. str. I‑4895, pkt 18, oraz wyrok z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie C‑160/96 Molenaar, Rec. str. I‑843, pkt 20.
(27)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 26.
(28)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 2 wyrok w sprawie Jauch, pkt 28.
(29)  –	Ibidem, pkt 27.
(30)  –	Ibidem, pkt 26.
(31)  –	Ibidem, pkt 28, odsyłający do ww. w przypisie 26 wyroku w sprawie Molenaar, pkt 24.
(32)  –	Wyrok z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawach połączonych C‑502/01 i C‑31/02, Zb.Orz. str. I‑6483, pkt 20. W tym wyroku Trybunał uznał nawet składki na ubezpieczenie emerytalno‑rentowe, opłacane na rzecz osoby trzeciej, świadczącej usługi opiekuńcze na rzecz osoby wymagającej opieki, jako świadczenia w razie choroby w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 na rzecz osoby wymagającej opieki.
(33)  –	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 4 listopada 1997 r. w sprawie C‑20/96 Snares, Rec. str. I‑6057, oraz z dnia 11 czerwca 1998 r. w sprawie C‑297/96 Partridge, Rec. str. I‑3467.
(34)  –	Zobacz ww. w przypisie 2 wyrok w sprawie Jauch, pkt 17.
(35)  –	Zobacz ww. w przypisie 2 wyrok w sprawie Jauch, pkt 26, oraz wyrok z dnia 6 lipca 1978 r. w sprawie 9/78 Gillard i Caisse régionale d’assurance maladie du Nord-Est, Rec. str. 1661, pkt 10–15.
(36)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 2 wyrok w sprawie Jauch, pkt 28.
(37)  –	Ibidem, pkt 28.
(38)  –	Zgodnie z wyjaśnieniami landu Salzburg oraz rządu austriackiego Sven Hosse jako emeryt miałby co prawda roszczenie o wypłatę federalnego zasiłku opiekuńczego. Gdyby natomiast wymagał on opieki przed osiągnięciem wieku emerytalnego, zasiłek opiekuńczy wynikający z SPGG przysługiwałby mu, gdyby kwestia miejsca zamieszkania pozostała nieuwzględniona.
(39)  –	Zobacz pkt 51 powyżej oraz odesłania do orzecznictwa w przypisie 26.
(40)  –	Wyroki: z dnia 27 września 1988 r. w sprawie 313/86 Lenoir, Rec. str. 5391, pkt 16, oraz z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie C‑43/99 Leclere i Deaconescu, Rec. str. I‑4265, pkt 32. Zobacz w tym przedmiocie także nowe brzmienie art. 4 ust. 2a nadane mu przez rozporządzenie nr 647/2005, zob. powyżej w pkt 18.
(41)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 40 wyrok w sprawie Leclere i Deaconescu, pkt 35 i nast.
(42)  –	Zobacz odesłania do mających zastosowanie przepisów, cytowanych w ramach prawnych (pkt 10 i nast.).
(43)  –	Zobacz w tym przedmiocie pkt 18 powyżej.
(44)  –	Zobacz motyw pierwszy rozporządzenia nr 647/2005. Motyw trzeci odsyła w szczególności do ww. w przypisie 2 wyroku w sprawie Jauch i ww. w przypisie 40 wyroku w sprawie Leclere i Deaconescu_.
(45)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 2 wyrok w sprawie Jauch, pkt 35, ww. w przypisie 26 wyrok w sprawie Molenaar, pkt 36. Zobacz także ww. w przypisie 32 wyrok w sprawie Gaumain‑Cerri i Barth, pkt 26.
(46)  –	Zobacz pkt 54 powyżej.
(47)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 32 wyrok w sprawie Gaumain‑Cerri i Barth, pkt 28. Okoliczności faktyczne postępowania przed sądem krajowym w tej sprawie odpowiadały poza tym okolicznościom w niniejszej sprawie: wymagający opieki syn pani Gaumain‑Cerri, która jako pracownik przygraniczny wykonywała działalność zarobkową w Niemczech i tam też była objęta ubezpieczeniem opiekuńczym, zamieszkiwał z matką na terytorium Francji; mimo to syn otrzymywał zasiłek opiekuńczy od ubezpieczyciela niemieckiego (pkt 9 wyroku).
(48)  –	Wyrok z dnia 23 listopada 1976 r. w sprawie 40/76 Kermaschek, Rec. str. 1669, pkt 7 i 8.
(49)  –	Wyroki: z dnia 6 czerwca 1985 r. w sprawie 157/84 Frascogna, Rec. str. 1739, z dnia 20 czerwca 1985 r. w sprawie 94/84 Deak, Rec. str. 1873, ww. w przypisie 19 wyrok w sprawie Zaoui, wyroki: z dnia 8 lipca 1992 r. w sprawie C‑243/91 Taghavi, Rec. str. I‑4401, oraz z dnia 27 maja 1993 r. w sprawie C‑310/91 Schmid, Rec. str. I‑3011.
(50)  –	Wyrok z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C‑308/93, Rec. str. I‑2097. Zobacz w przedmiocie rozwoju orzecznictwa także opinię rzecznika generalnego S. Albera z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie C‑189/00 Ruhr, Rec. str. I‑8225, pkt 47 i nast.
(51)  –	Zobacz w szczególności ww. w przypisie 50 wyrok w sprawie Cabanis‑Issarte pkt 34.
(52)  –	Ibidem, pkt 31.
(53)  –	Ibidem, pkt 34.
(54)  – 	Ibidem, pkt 22.
(55)  –	Zobacz ww. w przypisie 50 wyrok z dnia 25 października 2001 r. w sprawie C‑189/00 Ruhr, Rec. str. I‑8225, pkt 21 i 24, wyraźnie potwierdzający w tym zakresie ww. w przypisie 48 wyrok w sprawie Kermaschek_.
(56)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 26 wyrok w sprawie Hoever i Zachow, pkt 32 i nast., oraz wyrok z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie C‑255/99 Humer, Rec. str. I‑1205, pkt 50 i 51.
(57)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 49 wyrok w sprawie Schmid, pkt 18, oraz wyrok z dnia 27 listopada 1997 r. w sprawie C‑57/96 Meints, Rec. str. I‑6689, pkt 39.
(58)  –	Wyroki: z dnia 30 września 1975 r. w sprawie 32/75 Christini, Rec. str. 1085, pkt 19, z dnia 8 czerwca 1999 r. w sprawie C‑337/97 Meeusen, Rec. str. I‑3289, pkt 22, oraz z dnia 15 września 2005 r. w sprawie C‑258/04 Ioannidis, Zb.Orz. str. I‑8275, pkt 35.
(59)  –	Wyrok z dnia 26 lutego 1992 r. w sprawie C‑3/90 Bernini, Rec. str. I‑1071, oraz ww. w przypisie 58 wyrok w sprawie Meeusen.
(60)  –	Wyroki: z dnia 12 lutego 1974 r. w sprawie 152/73 Sotgiu, Rec. str. 153, pkt 11, z dnia 10 marca 1993 r. w sprawie C‑111/91 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Rec. str. I‑817, pkt 9; z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C‑237/94 O’Flynn, Rec. str. I‑2617, pkt 17, ww. w przypisie 57 wyrok w sprawie Meints, pkt 44, oraz wyrok z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie C‑195/98 Österreichischer Gewerkschaftsbund, Rec. str. I‑10497, pkt 39.
(61)  –	Podobnie, uogólniając, ww. w przypisie 60 wyrok w sprawie Österreichischer Gewerkschaftsbund, pkt 40. Zobacz także ww. w przypisie 60 wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, pkt 10; w sprawie O’Flynn, pkt 18 i 19, oraz ww. w przypisie 57 wyrok w sprawie Meints, pkt 45.
(62)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 58 wyrok w sprawie Meeusen, pkt 24.
(63)  –	Podobnie ww. w przypisie 57 wyrok w sprawie Meints, pkt 50, oraz ww. w przypisie 58 wyrok w sprawie Meeusen, pkt 21, odsyłający do motywu czwartego rozporządzenia nr 1612/68.
(64)  –	Zobacz w szczególności ww. w przypisie 40 wyrok w sprawie Leclere i Deaconescu, pkt 31, jak również ww. w przypisie 60 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, pkt 20 i nast.
(65)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 57, pkt 41.
(66)  –	Wyrok z dnia 20 marca 2001 r. w sprawie C‑33/99 Fahmi i Esmoris Cerdeiro‑Pinedo Amado, Rec. str. I‑2415, pkt 47.
(67)  –	Zobacz odesłania w przypisie 58.
(68)  –	Zobacz wyroki: z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie C‑131/96 Mora Romero, Rec. str. I‑3659, pkt 10, oraz z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawie C‑100/01 Olazabal, Rec. str. I‑10981, pkt 25.