Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 18 grudnia 2025 r.(1)
Sprawa C‑280/25 [Lin II](i)
Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Oradea
Postępowanie karne
przeciwko
M.G.D.
przy udziale:
Statul român – Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca, prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Satu Mare
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższy sąd kasacyjny, Rumunia)]
Postępowanie prejudycjalne – Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Artykuł 325 ust. 1 TFUE – Konwencja OIF – Artykuł 2 ust. 1 – Obowiązek zwalczania nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii za pomocą odstraszających i skutecznych środków – Pojęcie poważnego nadużycia finansowego – Termin przedawnienia odpowiedzialności karnej – Systemowe ryzyko bezkarności – Ochrona praw podstawowych – Artykuł 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Zasada ustawowej określoności czynów zabronionych i kar – Wymogi przewidywalności i precyzyjności ustawy karnej – Zasada retroaktywnego stosowania względniejszej ustawy karnej (lex mitior) – Krajowy standard ochrony praw podstawowych – Zastosowanie wyroku w sprawie Lin I – Ograniczenia zasady pierwszeństwa prawa Unii – Prawomocne wyroki krajowe mające powagę rzeczy osądzonej – Przypadki przedawnienia odpowiedzialności karnej zaistniałe przed wydaniem wyroku Lin I i nieuznane prawomocnym wyrokiem – Krajowa zasada zakazu tworzenia lex tertia przy stosowaniu względniejszej ustawy karnej – Brak przewidywalności i precyzji kryterium systemowego ryzyka bezkarności
1.        W wyroku Lin(2) Trybunał dokonał wykładni art. 325 ust. 1 TFUE i art. 2 ust. 1 konwencji OIF(3) w następujący sposób:
„[S]ądy państwa członkowskiego nie są zobowiązane do odstąpienia od stosowania wyroków trybunału konstytucyjnego tego państwa członkowskiego stwierdzających nieważność krajowego przepisu ustawowego regulującego przyczyny przerwania biegu terminu przedawnienia w sprawach karnych ze względu na naruszenie chronionej w prawie krajowym zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar w kontekście jej wymogów dotyczących przewidywalności i precyzyjności ustawy karnej, nawet jeśli wyroki te skutkują tym, że znaczna liczba spraw karnych, w tym sprawy dotyczące przestępstw poważnych nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii Europejskiej, zostanie umorzona ze względu na przedawnienie odpowiedzialności karnej.
Natomiast wspomniane postanowienia prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że:
sądy tego państwa członkowskiego są zobowiązane do odstąpienia od stosowania krajowego standardu ochrony dotyczącego zasady retroaktywnego stosowania względniejszej ustawy karnej (lex mitior), który pozwala na zakwestionowanie, w tym w ramach skarg na prawomocne wyroki, przerwania biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej w takich sprawach przez czynności procesowe dokonane przed wspomnianym stwierdzeniem nieważności.”
2.        Obecnie skład orzekający Sala de lo Penal (izby karnej, zwany dalej „izbą karną”) Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższego sądu kasacyjnego, Rumunia) zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z trudnościami, jakie napotkała w stosowaniu wyroku Lin I, którego treść jest przedmiotem pytań prejudycjalnych.
I.      Ramy prawne
A.      Prawo Unii Europejskiej
3.        Przepisy prawa Unii przytoczone w wyroku Lin I [to jest odpowiednie postanowienia konwencji OIF i dyrektywy (UE) 2017/1371(4)] znajdują również zastosowanie w niniejszym odesłaniu prejudycjalnym.
B.      Prawo rumuńskie
1.      Ustawodawstwo karne
4.        W wyroku Lin I przytoczono również przepisy prawa rumuńskiego (konstytucję rumuńską, kodeks karny z 1968 r., nowelizowany w 1996 r.(5), kodeks karny z 2009 r.(6), zmieniony dekretem z mocą ustawy nr 71 z dnia 30 maja 2022 r.(7), kodeks postępowania karnego(8) i ustawę
nr 241/2005)(9), mające zastosowanie do sporu.
2.      Orzecznictwo rumuńskie poprzedzające wyrok Lin I i dotyczące przedawnienia w sprawach karnych(10)
a)      Wyrok konstytucyjny nr 297/2018
5.        Wyrokiem nr 297/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. opublikowanym w dniu 25 czerwca 2018 r. trybunał konstytucyjny, uwzględniając zarzut niezgodności z konstytucją, uznał, że przerwanie biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej z powodu dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w postępowaniu zgodnie z art. 155 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r. jest niezgodne z konstytucją.
6.        Zdaniem trybunału konstytucyjnego wspomniany przepis kodeksu karnego z 2009 r. był pozbawiony przewidywalności i naruszał zasadę ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, gdyż użyte w nim określenie „jakakolwiek czynność procesowa” obejmowało również czynności, o których nie zawiadamia się podejrzanego lub oskarżonego. Okoliczność ta uniemożliwiała mu powzięcie wiadomości, że bieg terminu przedawnienia został przerwany oraz że rozpoczął się bieg nowego terminu przedawnienia jego odpowiedzialności karnej(11).
7.        Rumuński ustawodawca nie podjął działań w celu zmiany art. 155 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r. w sposób wskazany przez trybunał konstytucyjny, a w sądach powszechnych powstało niejednolite orzecznictwo dotyczące przerwania biegu terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej.
b)      Wyrok konstytucyjny nr 358/2022
8.        Wyrokiem nr 358/2022 z dnia 26 maja 2022 r., opublikowanym w dniu 9 czerwca 2022 r., trybunał konstytucyjny, uwzględniając nowy zarzut niezgodności z konstytucją, orzekł, że art. 155 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r. jest niezgodny z konstytucją.
9.        Trybunał konstytucyjny wskazał, że:
–        Ustawodawca nie interweniował, jak wymaga tego art. 147 ust. 1 konstytucji, w celu dostosowania przepisów uznanych za niezgodne z konstytucją w wyroku nr 297/2018 i uregulowania przypadków, w których bieg terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej zostaje przerwany.
–        W braku takiej interwencji ustawodawcy organy sądowe nie mogły same określić podstaw przerwania biegu przedawnienia odpowiedzialności. Brak było jasności i przewidywalności w stosowaniu art. 155 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r., co prowadziło do niejednolitej praktyki sądowej. Istniejące ramy prawne nie zapewniały elementów legislacyjnych niezbędnych do przewidywalnego stosowania art. 155 ust. 1 wspomnianego kodeksu karnego po wydaniu wyroku nr 297/2018.
–        W konsekwencji rumuńskie prawo stanowione nie przewidywało żadnego przypadku przerwania biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej od dnia publikacji wyroku nr 297/2018 do dnia wejścia w życie aktu normatywnego ustawodawcy regulującego wyraźnie podstawy przerwania biegu tego terminu(12).
c)      Wyrok najwyższego sądu kasacyjnego nr 67/2022
10.      Wyrokiem nr 67/2022 z dnia 25 października 2022 r. (zwanym dalej „wyrokiem 67/2022”), opublikowanym w dniu 28 listopada 2022 r., najwyższy sąd kasacyjny stwierdził, co następuje:
–        Przepisy dotyczące przerwania biegu przedawnienia są przepisami prawa karnego materialnego. Z punktu widzenia ich stosowania w czasie podlegają one zasadzie niedziałania prawa karnego wstecz, przewidzianej w art. 3 kodeksu karnego z 2009 r., z wyjątkiem przepisów względniejszych zgodnie z zasadą lex mitior ustanowioną w art. 15 ust. 2 konstytucji rumuńskiej i art. 5 wspomnianego kodeksu karnego.
–        W okresie od 25 czerwca 2018 r. (data publikacji wyroku konstytucyjnego nr 297/2018, doprecyzowanego wyrokiem konstytucyjnym nr 358/2022) do 30 maja 2022 r. art. 155 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r. nie przewidywał żadnych podstaw przerwania biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej.
–        Sąd rozpatrujący skargę nadzwyczajną o uchylenie wyroku, opartą na skutkach wyroków konstytucyjnych nr 297/2018 i nr 358/2022, nie może ponownie badać przedawnienia odpowiedzialności karnej, gdy sąd apelacyjny poddał pod dyskusję i zbadał wpływ tej podstawy umorzenia postępowania karnego w toku postępowania poprzedzającego wydanie wyroku nr 358/2022.
3.      Orzecznictwo rumuńskie po wyroku Lin I
11.      Najwyższy sąd kasacyjny w dwóch rozszerzonych składach orzekających(13) wydał wyroki nr 37 z dnia 17 czerwca 2024 r. (zwany dalej „wyrokiem 37/2024”) i nr 16 z dnia 16 września 2024 r. (zwany dalej „wyrokiem 16/2024”), w których przeanalizował wpływ wyroku Lin I na to, co jest przedmiotem niniejszego odesłania prejudycjalnego.
12.      Niezależnie od tego, że później przeanalizuję bardziej szczegółowo ich treść, te dwa wyroki najwyższego sądu kasacyjnego stoją na przeszkodzie temu, by sądy rumuńskie odstąpiły od stosowania orzecznictwa krajowego dotyczącego stosowania zasady lex mitior do przerwania biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej.
II.    Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
13.      Okoliczności faktyczne postępowania karnego przedstawione w postanowieniu odsyłającym były zasadniczo następujące.
14.      W okresie od 3 maja 2012 r. do 23 stycznia 2014 r.
M.G.D., jako członek zarządu dwóch spółek handlowych, działając z tym samym zamiarem przestępnym,
udostępnił wielokrotnie i świadomie B.V., współoskarżonemu w sprawie, 12 faktur podatkowych dotyczących fikcyjnych transakcji nabycia.
15.      B.V. wpisał faktury do ksiąg rachunkowych innej spółki handlowej, w celu obniżenia podstawy opodatkowania i wyrządzenia szkody budżetowi państwa. Szkoda wyrządzona budżetowi państwa wynosiła 268 536 lei rumuńskich (równowartość 59 304 EUR), przy czym kwota VAT wynosiła 163 656 lei rumuńskich (równowartość 36 142 EUR).
16.      W wyroku z dnia 24 lutego 2022 r.
Tribunalul Bihor (sąd okręgowy w Bihor, Rumunia) skazał M.G.D. za zarzucane mu współsprawstwo w popełnieniu oszustwa podatkowego.
17.      W wyroku z dnia 21 marca 2024 r. Curtea de Apel Oradea (sąd apelacyjny w Oradei, Rumunia) uwzględnił odwołanie wniesione przez M.G.D. od wyroku wydanego w pierwszej instancji.
18.      W wyroku z dnia 21 marca 2024 r. umorzono postępowanie karne przeciwko M.G.D. ze względu na upływ terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej za zarzucane mu współsprawstwo w popełnieniu oszustwa podatkowego w formie czynu ciągłego, przewidzianego w art. 9 ust. 1 lit. c) ustawy nr 241/2005(14).
19.      Prokuratura wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 marca 2024 r. Podniosła w niej, że postępowanie karne zostało umorzone niesłusznie, ponieważ w sprawie miał zastosowanie wyrok Lin I(15) i w związku z tym termin przedawnienia odpowiedzialności karnej nie upłynął(16).
20.      Sąd odsyłający zauważa, że wyrok zaskarżony skargą kasacyjną, wydany po wydaniu wyroku Lin I, stosuje krajowy standard dotyczący stosowania względniejszej ustawy karnej, ustanowiony przez sam najwyższy sąd kasacyjny w wyroku 67/2022 i potwierdzony (w składach orzekających innych niż składy odsyłające) w wyrokach 37/2024 i 16/2024, wiążących dla sądów krajowych.
21.      W tym kontekście izba karna najwyższego sądu kasacyjnego zwraca się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu art. 325 [TFUE], art. 1 ust. 1 lit. a), art. 2 i 9 konwencji OIF oraz art. 49 Karty [praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”)], w braku przepisu prawa krajowego określającego minimalną kwotę, aby nadużycie finansowe naruszające interesy finansowe Unii Europejskiej mogło zostać uznane za poważne, przepisy prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że nadużycie finansowe uznaje się za poważne tylko wtedy, gdy dotyczy kwoty przekraczającej 50 000 EUR?
2)      W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na poprzednie pytanie, czy postanowienia art. 2, art. 4 ust. 2 i 3 TUE, art. 2 ust. 2, art. 325 ust. 1 TFUE i art. 2 ust. 1 konwencji OIF, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Trybunał [w wyroku
Lin I], [a także] art. 49 ust. 1, art. 52 ust. 3 i art. 53 Karty należy interpretować w ten sposób, że w ramach postępowania karnego, którego przedmiotem są przestępstwa dotyczące [podatku od wartości dodanej (VAT)], sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania krajowego standardu ochrony dotyczącego zasady lex mitior, wynikającego z wiążącego orzecznictwa sądu najwyższego tego państwa członkowskiego, zgodnie z którym to standardem czynności procesowe dokonane przed stwierdzeniem nieważności krajowego przepisu ustawowego regulującego przyczyny przerwania biegu terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej nie wywołują skutku przerywającego bieg przedawnienia, jeżeli:
a)      odstąpienie od stosowania tego standardu krajowego jest niezgodne z zakazem stosowania lex tertia, będącym zasadą rangi konstytucyjnej;
b)      zgodnie z tym orzecznictwem krajowym można uznać, że ogólny termin przedawnienia odpowiedzialności karnej upłynął przed wydaniem wyroku Lin [I];
c)      skutkiem odstąpienia od stosowania tego standardu krajowego na podstawie prawa Unii jest zapewnienie poziomu ochrony praw podstawowych ustanowionych w Karcie, który nie jest równoważny lub porównywalny z ochroną gwarantowaną przez art. 7 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [zwanej dalej »EKPC«];
d)      prawo krajowe nie przewiduje konkretnych kryteriów, na podstawie których sąd państwa członkowskiego może dokonać wstępnej oceny systemowego ryzyka bezkarności, wynikającego ze stosowania tego standardu krajowego, w przypadku przestępstw poważnych nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe [Unii]?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
22.      Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony do Trybunału w dniu 10 kwietnia 2025 r. Został on skierowany do rozpoznania w trybie przyspieszonym na podstawie art. 105 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości.
23.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez rząd rumuński i przez Komisję Europejską. Oba podmioty wzięły udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 7 października 2025 r.
IV.    Analiza
A.      W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
24.      Sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w braku przepisu prawa krajowego określającego minimalną kwotę, aby nadużycie finansowe naruszające interesy finansowe Unii Europejskiej mogło zostać uznane za poważne, nadużycie finansowe związane z VAT zostanie uznane za poważne tylko wtedy, gdy dotyczy kwoty przekraczającej 50 000 EUR.
25.      Postanowieniami prawa Unii, o których wykładnię
wnosi sąd odsyłający, są art. 325 TFUE oraz art. 1 ust. 1, art. 2 i 9 konwencji OIF, interpretowane w świetle zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar zapisanej w art. 49 Karty.
1.      Artykuł 325 TFUE
26.      Artykuł 325 ust. 1 TFUE zobowiązuje państwa członkowskie do zwalczania nadużyć finansowych i wszelkich innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii za pomocą odstraszających i skutecznych środków(17). Przepis ten nie ogranicza ścigania do poważnych nadużyć finansowych i dotyczy po prostu nadużyć finansowych, bez elementów kwalifikujących, naruszających interesy finansowe Unii.
27.      Pragnę powtórzyć, że w art. 325 TFUE nie występuje pojęcie poważnych nadużyć finansowych, które pojawia się jednak w konwencji OIF (art. 2).
28.      Wykładnia art. 325 TFUE nie daje zatem żadnej konkretnej odpowiedzi na pierwsze pytanie sądu odsyłającego.
2.      Konwencja OIF
29.      Artykuł 1 konwencji OIF definiuje do celów tej konwencji zachowania stanowiące nadużycie finansowe naruszające interesy finansowe Unii.
30.      Artykuł 2 konwencji OIF zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, że zachowania określone w art. 1 będą zagrożone przez skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje karne, włącznie z, przynajmniej w przypadkach poważnego nadużycia finansowego, karami polegającymi na pozbawieniu wolności, które może prowadzić do ekstradycji.
31.      Zgodnie z tym samym przepisem (art. 2 ust. 1 i 2 konwencji OIF):
„1.      […] [Z]a poważne nadużycie finansowe uważa się takie nadużycie finansowe, które wiąże się przynajmniej z minimalną kwotą określoną w każdym państwie członkowskim. Taka minimalna kwota nie może być ustalona na poziomie wyższym niż 50 000 [EUR].
2.      Jednakże w przypadkach niewielkich nadużyć finansowych na łączną kwotę nieprzekraczającą 4000 [EUR], którym z punktu widzenia prawa wewnętrznego nie towarzyszą szczególnie poważne okoliczności, państwo członkowskie może przewidzieć kary odmienne od określonych w ustępie 1”.
32.      Trybunał orzekł, że art. 2 ust. 1 konwencji OIF jest sformułowany w sposób jasny i precyzyjny i nie jest obwarowany żadnym warunkiem, a zatem jest bezpośrednio skuteczny(18).
33.      W związku z tym rozróżnienie między kategoriami nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii jest właściwe konwencji OIF. Zgodnie z jej art. 2:
–        Za niewielkie nadużycia finansowe uznaje się nadużycia finansowe w kwocie mniejszej niż 4000 EUR i popełnione bez towarzyszenia szczególnie poważnych okoliczności. Państwa członkowskie mogą karać takie niewielkie nadużycia finansowe sankcjami administracyjnymi, choć nic nie stoi na przeszkodzie, aby zdecydowały się zrobić to za pomocą sankcji karnych.
–        Nadużycia finansowe inne niż niewielkie, ale niekoniecznie poważne, to nadużycia w kwocie przekraczającej 4000 EUR, które zostały popełnione w szczególnych okolicznościach. Państwa członkowskie są zobowiązane do karania ich skutecznymi i odstraszającymi sankcjami karnymi.
–        Poważne nadużycia finansowe to nadużycia finansowe w kwocie przekraczającej 4000 EUR, którym towarzyszą szczególnie poważne okoliczności i które szkodzą interesom finansowym Unii w „minimaln[ej] kwo[cie] określon[ej] w każdym państwie członkowskim”. Taka minimalna kwota nie może być ustalona na poziomie wyższym niż 50 000 EUR. Państwa są zobowiązane do karania poważnych nadużyć finansowych skutecznymi i odstraszającymi sankcjami karnymi, obejmującymi kary pozbawienia wolności, które mogą prowadzić do ekstradycji.
34.      Konwencja OIF, zgodnie z jej art. 9, nie uniemożliwia państwom członkowskim przyjmowania przepisów wewnętrznych, które w większym stopniu karzą nadużycia finansowe na szkodę interesów finansowych Unii.
35.      Państwa członkowskie mogą zatem podjąć decyzję o nałożeniu kary pozbawienia wolności w celu ukarania każdej kategorii nadużyć finansowych. Mogą również ustalić kwotę niższą niż 50 000 EUR, aby zakwalifikować nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Unii jako poważne lub nie ustalić żadnego progu(19).
36.      Ochrona interesów finansowych Unii poprzez ustanowienie sankcji karnych należy do kompetencji dzielonych między Unią i państwami członkowskimi w rozumieniu art. 4 ust. 2 TFUE(20).
37.      Oczywiście część orzecznictwa Trybunału odnosiła się do poważnych nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii w celu podkreślenia pierwszeństwa prawa Unii przed przepisami krajowymi, które utrudniały ich ściganie(21). W innych wyrokach Trybunał wspomniał jednak jedynie o nadużyciach finansowych, bez elementów kwalifikujących(22).
38.      Moim zdaniem różnice te nie są istotne i wynikają z rodzaju i wartości działań noszących znamiona oszustwa w sporach leżących u podstaw pytań prejudycjalnych.
39.      Z powyższego wynika, że prawo Unii pozostawia państwom członkowskim swobodę w definiowaniu pojęcia poważnych nadużyć finansowych, wymagając jednak, aby jeżeli ustalają je na podstawie progu ilościowego, minimalna kwota ustalona przez każde państwo członkowskie nie mogła przekroczyć 50 000 EUR.
3.      Prawo rumuńskie
40.      Rumunia przyjęła przepisy krajowe, w których zgodnie z informacjami zawartymi w aktach sprawy skorzystała z przewidzianej w konwencji OIF możliwości zaostrzenia ścigania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii.
41.      Artykuł 9 ust. 1 ustawy nr 241/2005, w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 stycznia 2014 r., wymienia kategorie czynów stanowiących przestępstwa oszustwa podatkowego zagrożone karą pozbawienia wolności, niezależnie od wysokości wyrządzonej szkody.
42.      Artykuł 9 ust. 2 i 3 ustawy nr 241/2005 określa minimalne progi dla wyrządzonych szkód, lecz wyłącznie w celu podwyższenia dolnych i górnych granic wymiaru kar pozbawienia wolności.
43.      Rumuńskie rozwiązanie legislacyjne wydaje mi się zgodne z art. 325 TFUE i konwencją OIF.
44.      W braku przepisu krajowego określającego minimalny próg szkody do sądów krajowych należy ustalenie istnienia okoliczności, które zgodnie z ich powszechnym prawem krajowym nadają poważny charakter popełnionym nadużyciom finansowym. Wśród nich mogą znajdować się ciągły charakter przestępstwa(23), recydywa, stopień zorganizowania nadużycia, przynależność do związku przestępczego lub organizacji przestępczej oraz wysokość kwoty nadużycia.
4.      Kwalifikacja nadużycia finansowego w sporze w postępowaniu głównym
45.      W niniejszej sprawie całkowita wysokość szkody wyrządzonej budżetowi państwa wynosiła 268 536 lei rumuńskich (równowartość 59 304 EUR), przy czym kwota VAT wynosiła 163 656 lei rumuńskich (równowartość 36 142 EUR).
46.      Ze względu na swój charakter i skutki rozpatrywane czyny(24) mogły, co do zasady, stanowić nadużycie finansowe w rozumieniu art. 325 TFUE i art. 1 ust. 1 lit. b) konwencji OIF(25).
47.      Pojęcie „nadużycia finansowego” zawarte w konwencji OIF(26) obejmuje wpływy pochodzące z zastosowania jednolitej stawki podatku do zharmonizowanej podstawy opodatkowania VAT, która jest ustalana zgodnie z przepisami prawa Unii. Nie ma znaczenia, że VAT nie jest pobierany bezpośrednio na rachunek Unii(27). Ponadto należy wziąć pod uwagę całkowitą kwotę nadużycia finansowego, zważywszy na trudności w dokładnym określeniu jego wpływu na budżet Unii i budżet państwa członkowskiego(28).
48.      Z zastrzeżeniem oceny sądu odsyłającego, wszystko wskazuje na to, że:
–        Kwota całkowitej szkody (to jest nie tylko tej wyrządzonej interesom finansowym Unii) przekracza próg 50 000 EUR przewidziany w art. 2 ust. 2 konwencji OIF w celu zakwalifikowania nadużycia jako poważnego.
–        Nadużycie finansowe było zorganizowane i rozłożone na okres prawie dwóch lat.
–        Takie przestępstwo było zagrożone karą pozbawienia wolności na mocy prawa rumuńskiego mającego zastosowanie w chwili popełnienia czynu.
49.      Z punktu widzenia prawa Unii nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby sąd odsyłający zakwalifikował przestępstwo jako poważne nadużycie finansowe naruszające interesy finansowe Unii, biorąc pod uwagę wyżej wymienione, jak również dodatkowe czynniki, które może ocenić na podstawie swojego prawa krajowego (recydywa, udział w organizacji przestępczej lub inne).
5.      Wniosek częściowy
50.      Podsumowując, art. 325 ust. 1 TFUE oraz art. 1, 2 i 9 konwencji OIF należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie mogą uznać nadużycie finansowe naruszające interesy finansowe Unii za poważne również wtedy, gdy jego kwota nie przekracza 50 000 EUR.
B.      W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
51.      Drugie pytanie prejudycjalne zostało sformułowane w sposób złożony.
52.      Formalnie sąd odsyłający zwraca się o dokonanie wykładni art. 2 i art. 4 ust. 2 i 3 TUE, art. 2 ust. 2 i art. 325 ust. 1 TFUE, art. 2 ust. 1 konwencji OIF, a także art. 49, art. 52 ust. 3 i art. 53 Karty.
53.      Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy przepisy te należy interpretować „w ten sposób, że w ramach postępowania karnego, którego przedmiotem są przestępstwa dotyczące [VAT], sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania krajowego standardu ochrony dotyczącego zasady lex mitior, wynikającego z wiążącego orzecznictwa sądu najwyższego tego państwa członkowskiego”.
54.      Udzielenie odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne wymaga przede wszystkim wzięcia pod uwagę sytuacji powstałej w Rumunii w wyniku wyroku Lin I. Po przeanalizowaniu tej sytuacji w sekcji 1 niniejszego tytułu,
–        odniosę się do mojej opinii w sprawie Lin I
(pkt 2);
–        odniosę się do trudności w stosowaniu wyroku Lin I do czynów zabronionych, które uległy przedawnieniu, wraz z prawomocnym wyrokiem lub bez niego (pkt 3);
–        zajmę się problemami wynikającymi ze stosowania krajowej zasady zakazującej tworzenia lex tertia (pkt 4) oraz
–        wreszcie zajmę się kwestią przewidywalności i precyzji kryterium, które zgodnie z wyrokiem Lin I pozwala na odstępstwo od krajowego standardu ochrony (pkt 5).
1.      Sytuacja powstała w Rumunii w wyniku wyroku Lin I
55.      Wyrok Lin I został wydany dnia 24 lipca 2023 r. W wyroku tym, jak już wskazałem, Trybunał uznał, że:
–        Krajowy standard ochrony dotyczący przewidywalności ustawy karnej (wynikający z wyroku konstytucyjnego nr 297/2018) oraz krajowy standard ochrony dotyczący zasady retroaktywnego stosowania względniejszej ustawy karnej (wynikający z wyroku najwyższego sądu kasacyjnego nr 67/2022) mogły stworzyć systemowe ryzyko bezkarności na korzyść sprawców poważnych nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii.
–        Te dwa standardy są co do zasady niezgodne z art. 325 ust. 1 TFUE oraz z art. 1 i 2 konwencji OIF. Stanowiły one gwarancje wykraczające poza prawa chronione przez art. 49 Karty, a tym samym przez art. 7 EKPC. Sądy krajowe nie są jednak zobowiązane do odstąpienia od stosowania wyroków trybunału konstytucyjnego dotyczących pierwszego standardu.
56.      W rezultacie w wyroku Lin I, zgodnie z poprzednim wyrokiem w sprawie M.A.S. i M.B., dopuszczono zewnętrzne ograniczenie zasady pierwszeństwa prawa Unii: sądy rumuńskie nie były zobowiązane do odstąpienia od stosowania orzecznictwa krajowego wypracowanego w wyrokach konstytucyjnych nr 297/2018 i nr 358/2022, mimo istnienia systemowego ryzyka bezkarności w odniesieniu do przestępstw poważnych nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii, w zakresie, w jakim te wyroki opierają się na chronionej w prawie krajowym zasadzie ustawowej określoności czynów zabronionych i kar w kontekście jej wymogów dotyczących przewidywalności i precyzyjności ustawy karnej.
57.      Tymczasem w wyroku Lin I nie dopuszczono tego zewnętrznego ograniczenia pierwszeństwa art. 325 ust. 1 TFUE oraz art. 1 i 2 konwencji OIF w odniesieniu do krajowego standardu zasady lex mitior. Stwierdzono w nim, że sądy państwa członkowskiego są zobowiązane do odstąpienia od stosowania krajowego standardu ochrony dotyczącego zasady retroaktywnego stosowania względniejszej ustawy karnej (lex mitior), który pozwala na zakwestionowanie, w tym w ramach skarg na prawomocne wyroki, przerwania biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej w takich sprawach przez czynności procesowe dokonane przed wspomnianym stwierdzeniem nieważności.
58.      Orzecznictwo Lin I zostało potwierdzone przez Trybunał w dwóch postanowieniach z dnia 9 stycznia 2024 r.(29)
59.      Wydaje się, że najwyższy sąd kasacyjny (a przynajmniej niektóre z jego składów) nie akceptuje orzecznictwa Lin I w odniesieniu do niezastosowania krajowego standardu retroaktywnego stosowania względniejszej ustawy karnej. Ten brak akceptacji znalazł zasadniczo odzwierciedlenie w wyrokach 37/2024 i 16/2024, których treść przeanalizuję poniżej.
a)      Wyrok najwyższego sądu kasacyjnego nr 37/2024
60.      W wyroku tym najwyższy sąd kasacyjny uznał, że przedawnienie odpowiedzialności karnej – nierozerwalnie związane z przerwaniem jego biegu – jest w prawie rumuńskim instytucją prawa materialnego, podlegającą między innymi zasadzie lex mitior. Wychodząc z tego założenia uważa, że:
–        Krajowy standard ochrony dotyczący zasady retroaktywnego stosowania względniejszej ustawy karnej, w tym w odniesieniu do przerwania biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej, konkretyzuje zasadę ustawowej określoności czynów zabronionych i kar uregulowaną w art. 7 EKPC i art. 49 Karty oraz zapewnia szerszą ochronę, wymagając jej stosowania w pierwszej kolejności.
–        Obowiązek nałożony na sądy krajowe w wyroku Lin I zapewnia poziom ochrony, który nie jest równoważny ani porównywalny z ochroną gwarantowaną w art. 7 EKPC. W procesie oceny zgodności przepisów prawa krajowego z prawem Unii w dziedzinie ochrony interesów finansowych Unii Trybunał wziął pod uwagę informacje i wyjaśnienia sądu odsyłającego, które odzwierciedlały w niewystarczający, a w niektórych przypadkach błędny sposób, stan prawny wynikający z krajowych wyroków dotyczących zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz skutków wyroków trybunału konstytucyjnego.
–        Odstąpienie od stosowania wykładni dokonanej w wyroku nr 67/2022 oznacza zatem zarówno naruszenie prawa podstawowego do ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, odzwierciedlonego w krajowym porządku prawnym, jak i naruszenie pewności prawa poprzez stworzenie przesłanek zróżnicowanego traktowania pod względem prawnym zbiegu przepisów prawa
w czasie, w zależności od rodzaju przestępstwa, stosownie do tego, czy chodzi o przestępstwo naruszające interesy finansowe Unii, czy też o inne przestępstwo.
b)      Wyrok najwyższego sądu kasacyjnego nr 16/2024
61.      W wyroku tym najwyższy sąd kasacyjny stwierdził, że:
–        Skutkiem czynności procesowych dokonanych przed dniem 25 czerwca 2018 r. (dniem publikacji w Monitorul Oficial al României wyroku trybunału konstytucyjnego nr 297/2018) jest przerwanie biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej, niezależnie od wysokości szkody, bez konieczności dokonywania konkretnej oceny systemowego ryzyka bezkarności, we wszystkich sprawach dotyczących przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii Europejskiej i przestępstw korupcyjnych, tylko jeśli względniejszą ustawą karną określoną całościowo w wyroku trybunału konstytucyjnego nr 265 z dnia 6 maja 2014 r. (zwany dalej „wyrokiem konstytucyjnym nr 265/2014”) jest kodeks karny lub ustawa
szczególna zawierająca przepisy karne w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 lutego 2014 r. do dnia 24 czerwca 2018 r.(30)
–        Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) do sądów należy określenie i stosowanie postanowień EKPC i właściwego orzecznictwa ETPC przy dokonywaniu wykładni praw niezbywalnych, jeżeli w odniesieniu do tych praw istnieje rozbieżność między standardem ochrony przyznanym przez Kartę, zgodnie z wykładnią tej ochrony dokonaną przez Trybunał, z jednej strony, a standardem ochrony przyznanym przez EKPC, z drugiej strony, w tym znaczeniu, że pierwszy z nich jest niższy niż drugi.
–        Zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, działania wstecz względniejszej ustawy karnej oraz niedziałania wstecz surowszej ustawy karnej należą do kategorii praw niezbywalnych, przynależnych do tradycji konstytucyjnych państw członkowskich.
–        Co się tyczy mechanizmu stosowania względniejszej ustawy karnej w prawie krajowym, trybunał konstytucyjny orzekł (wyrok konstytucyjny nr 265/2014), że konieczne jest
całościowe stosowanie względniejszej ustawy karnej, co oznacza wybór spośród kolejnych ustaw i zgodnie z kryterium oceny in concreto jednej najwzględniejszej ustawy karnej.
–        Tylko w takich okolicznościach można uniknąć odmiennego traktowania pod względem prawnym w przypadku zbiegu przestępstw (np. poprzez uwzględnienie istnienia przyczyn przerwania biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej w przypadku nadużyć finansowych związanych z zapłatą VAT, ale jednocześnie braku takich przyczyn w odniesieniu do nadużyć finansowych związanych z podatkiem dochodowym od osób prawnych, które nie mają żadnego związku z budżetem Unii) lub stworzenia podwójnego standardu w dziedzinie praw podstawowych, prowadzącego do wymierzenia kary niezgodnej z prawem.
–        W związku z tym, nawet po wydaniu wyroku Lin I, w celu ustalenia, jakie czynności procesowe przerywają bieg terminu przedawnienia przed dniem 25 czerwca 2018 r., sądy rumuńskie muszą określić całościowo względniejszą ustawę karną i unikać tworzenia lex tertia.
–        Jako instytucja prawa karnego materialnego przedawnienie odpowiedzialności karnej stanowi jedno z kryteriów, które należy wziąć pod uwagę przy całościowym stosowaniu względniejszej ustawy karnej, i należy je oceniać w ramach mechanizmu stworzonego wyrokiem konstytucyjnym nr 265/2014.
–        Ponieważ w okresie od 25 czerwca 2018 r. do 30 maja 2022 r. terminy przedawnienia odpowiedzialności karnej biegły bez możliwości ich przerwania, odstąpienie od stosowania orzecznictwa trybunału konstytucyjnego spowodowałoby ponowne powstanie odpowiedzialności karnej po upływie mających zastosowanie terminów przedawnienia na mocy późniejszej surowszej ustawy karnej, co stanowiłoby naruszenie art. 7 ust. 1 EKPC.
2.      Opinia w sprawie Lin I(31)
62.      Nie byłoby stosowne, abym powtarzał szczegółowo rozważania zawarte w opinii w sprawie Lin I, których Trybunał Sprawiedliwości nie podzielił.
63.      Artykuł 49 Karty interpretowany w sposób zaproponowany w tej opinii pozwoliłby sądom rumuńskim, w ramach
ograniczenia pierwszeństwa prawa Unii, na stosowanie – jako względniejszej ustawy karnej – tej, która była przedmiotem wykładni dokonanej w wyrokach trybunału konstytucyjnego i najwyższego sądu kasacyjnego
dotyczących przerwania biegu terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej.
64.      Ten sam rezultat zostałby osiągnięty poprzez rozszerzenie orzeczenia M.A.S. i M.B. na sprawę Lin I, to znaczy poprzez przyznanie pierwszeństwa stosowaniu krajowego standardu ochrony zasady lex mitior (standardu wyższego niż
oferowany przez art. 49 Karty) w odniesieniu do art. 325 TFUE w celu maksymalizacji ochrony praw podstawowych w stosunku do ochrony interesów finansowych Unii w przypadku poważnych nadużyć finansowych.
65.      Trybunał ma obecnie możliwość (z której moim zdaniem powinien skorzystać) ponownie rozważyć część wyroku Lin I dotyczącą niestosowania wyższego krajowego standardu ochrony zasady lex mitior.
66.      Lojalność, jaką rzecznicy generalni są winni Trybunałowi Sprawiedliwości, zobowiązuje ich do wskazania tego, co uważają za słabe punkty już wydanego wyroku, w celu
albo lepszego
jego wyjaśnienia (nawet w sposób odmienny od przedstawionego w opinii), i udzielenia przez Trybunał odpowiedzi, która będzie w miarę możliwości odporna na krytykę(32),
albo zniuansować go
(a nawet sprostować), jak faktycznie miało to miejsce w przypadku wyroku M.A.S. i M.B. w odniesieniu do poprzedniego wyroku w sprawie Taricco, w ramach dialogu z najwyższymi sądami krajowymi.
67.      Z tej perspektywy uważam, że w szczególności dwa punkty wyroku w sprawie Lin I wymagają dodatkowych wyjaśnień.
68.      Pierwszy z nich dotyczy stwierdzenia zawartego w pkt 108 wyroku w sprawie Lin I: „z orzecznictwa Trybunału wynika, że przepisy regulujące przedawnienie w sprawach karnych nie są objęte zakresem stosowania art. 49 ust. 1 Karty (zob. podobnie wyrok [Taricco], pkt 54–57).”
69.      Tymczasem z tych punktów wyroku Taricco nie można w sposób wyczerpujący wywnioskować, że przepisy dotyczące przedawnienia w sprawach karnych są wyłączone z zakresu stosowania art. 49 ust. 1 Karty. Jeżeli Trybunał chce utrzymać to wyłączenie, powinien znaleźć solidniejsze argumenty.
70.      Druga kwestia, która moim zdaniem wymaga wyjaśnienia lub, najlepiej, sprostowania, dotyczy „zwiększenia” systemowego ryzyka bezkarności poważnych przestępstw naruszających interesy finansowe Unii jako kluczowego argumentu dla odrzucenia krajowego standardu retroaktywnego stosowania względniejszej ustawy karnej. Z powodów, które przedstawię poniżej, argument ten rodzi szereg trudności(33).
71.      W każdym razie, jako rzecznik generalny, muszę rozważyć hipotezę, zgodnie z którą Trybunał utrzyma orzecznictwo w sprawie Lin I
i przeanalizować przeszkody, jakie sąd odsyłający napotyka przy jego stosowaniu w Rumunii.
3.      Zastosowanie wyroku Lin I do przedawnionych naruszeń
72.      W lit. b) drugiego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający wychodzi z założenia, że „zgodnie z […] orzecznictwem krajowym […] ogólny termin przedawnienia odpowiedzialności karnej upłynął przed wydaniem wyroku Lin [I]”.
73.      Jeżeli przedawnienie odpowiedzialności karnej na podstawie wyroku 67/2022 najwyższego sądu kasacyjnego nastąpiło przed wydaniem wyroku Lin I, czy wyrok ten może mieć wpływ na postępowania karne dotyczące już przedawnionych przestępstw? Odpowiedź na to pytanie wymaga sprawdzenia, czy przedawnienie odpowiedzialności karnej zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem mającym powagę rzeczy osądzonej.
a)      Prawomocne wyroki mające powagę rzeczy osądzonej
74.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości poszanowanie prawa do skutecznej ochrony sądowej nie oznacza obowiązku zapewnienia przez państwa członkowskie nadzwyczajnych środków prawnych pozwalających na wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem w następstwie wyroku wydanego w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni.
75.      Prawo Unii nie wymaga, aby w celu uwzględnienia wykładni odpowiedniego przepisu tego prawa przyjętej przez Trybunał po wydaniu przez organ sądowy orzeczenia posiadającego powagę rzeczy osądzonej, organ ten był co do zasady zobowiązany do zmiany tego orzeczenia(34).
76.      Zasada powagi rzeczy osądzonej gwarantuje stabilność prawa i stosunków prawnych jak również prawidłowe sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Wynika z tego, że orzeczenia sądowe, które stały się prawomocne po wyczerpaniu przysługujących środków odwoławczych lub po upływie przewidzianych dla tych środków terminów, są niepodważalne(35).
77.      Prawo Unii nie zobowiązuje więc sądu krajowego do odstąpienia od stosowania krajowych przepisów proceduralnych nadających powagę rzeczy osądzonej danemu orzeczeniu, nawet jeżeli pozwoliłoby to na doprowadzenie do zgodności z prawem Unii sprzecznej z tym prawem sytuacji krajowej(36).
78.      W braku przepisów Unii w tym zakresie tryb wykonania zasady powagi rzeczy osądzonej należy do wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich na mocy zasady ich autonomii proceduralnej przy poszanowaniu jednakże zasad równoważności i skuteczności(37).
79.      Zgodnie z tym orzecznictwem i z zastrzeżeniem dokonania przez sąd odsyłający oceny jego prawa krajowego uważam, że zastosowanie wyroku Lin I nie może prowadzić do uchylenia prawomocnych orzeczeń sądowych wydanych przed jego ogłoszeniem. Ta niemożność prawna rozciąga się na prawomocne wyroki (przed wyrokiem Lin I) wydane na podstawie wyższego krajowego standardu ochrony zasady lex mitior, nawet jeśli prowadzi to do bezkarności poważnych przestępstw naruszających interesy finansowe Unii.
80.      Nie dostrzegam w tej sprawie żadnego z wyjątkowych przypadków, w których orzecznictwo Trybunału przyznaje pierwszeństwo przepisom Unii przed powagą rzeczy osądzonej prawomocnych orzeczeń krajowych. Pierwszeństwo przepisów Unii musi zatem ustąpić przed obowiązkiem poszanowania powagi rzeczy osądzonej prawomocnych wyroków krajowych(38).
b)      Wyroki nieprawomocne
81.      Przedawnienie odpowiedzialności karnej w niniejszej sprawie zostało stwierdzone wyrokiem sądu apelacyjnego, od którego wniesiono skargę kasacyjną.
82.      Trybunał dokonał autonomicznej wykładni pojęcia prawomocnego wyroku użytego w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty(39). A zatem orzeczenia o karze nie można uznać za prawomocne, jeżeli przysługuje od niego zwykły środek odwoławczy, a mianowicie każdy środek odwoławczy, który jest częścią normalnego przebiegu postępowania i który, sam w sobie, stanowi kolejny etap postępowania, z jakim każda racjonalnie rozumująca strona powinna się liczyć(40).
83.      Z definicji wyrok karny, od którego skarga kasacyjna jest dopuszczalna i została wniesiona w terminie, nie jest prawomocny. Co do zasady najwyższy sąd kasacyjny mógłby zatem zastosować wyrok Lin I bez konieczności przestrzegania powagi rzeczy osądzonej, której, powtarzam, brakuje wyrokowi wydanemu w postępowaniu odwoławczym.
84.      Należy jednak zadać sobie pytanie, co się dzieje, gdy oszustwo podatkowe miało miejsce na długo przed wydaniem wyroku Lin I (w tym przypadku w latach 2012–2014), a sąd apelacyjny stwierdził w 2024 r., że odpowiedzialność karna uległa przedawnieniu z powodu upływu ośmioletniego terminu, obliczanego nieprzerwanie na podstawie krajowego standardu ochrony lex mitior. Czy w takiej sytuacji wyrok Lin I wymaga przywrócenia odpowiedzialności karnej?
85.      Jak wyjaśnię poniżej, moja odpowiedź na to pytanie jest przecząca.
86.      Można by twierdzić, że art. 325 TFUE oraz art. 1 i 2 konwencji OIF wiążą Rumunię od momentu ich wejścia w życie w Rumunii (odpowiednio w dniu 1 grudnia 2009 r. i w dniu 1 stycznia 2008 r.) oraz że w wyroku Lin I dokonano wykładni tych przepisów ze skutkiem ex tunc.
87.      Podobnie rumuński standard ochrony lex mitior wynikający z wyroku 67/2022 najwyższego sądu kasacyjnego byłby niezgodny z przepisami prawa Unii od samego momentu ich wejścia w życie (ze skutkiem bezpośrednim) w Rumunii. Pierwszeństwo prawa Unii prowadziłoby do uznania, że nadal istnieje odpowiedzialność karna za poważne nadużycia finansowe związane z VAT, podczas gdy jej przedawnienie nastąpiło na podstawie rumuńskiego standardu lex mitior przed wydaniem wyroku Lin I, przy czym przedawnienie to nie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem.
88.      Uważam jednak, że orzecznictwo ETPC, mające zastosowanie w ramach art. 49 Karty zgodnie z jej art. 52 ust. 3, nakazuje wykluczyć taką interpretację.
89.      Zdaniem ETPC:
–        Przywrócenie odpowiedzialności karnej po upływie terminu przedawnienia jest niezgodne z podstawowymi zasadami ustawowej określoności czynów zabronionych i kar (nullum crimen, nulla poena sine lege) oraz przewidywalności określonymi w art. 7 EKPC.
–        Jeżeli zgodnie z prawem krajowym termin przedawnienia upływa w taki sposób, że odpowiedzialność karna zostaje wyłączona, art. 7 EKPC stoi na przeszkodzie, w braku ważnej podstawy prawnej, wszczynaniu nowych postępowań w związku z danym przestępstwem. Działanie takie byłoby dopuszczeniem „stosowania z mocą wsteczną ustawy karnej na niekorzyść oskarżonego”(41).
–        EKPC nie wymaga od państw będących jej stronami odstąpienia od obowiązującego terminu przedawnienia, a tym samym przywrócenia terminu przedawnienia, który upłynął. Istnieją sytuacje, w których wznowienie postępowania karnego nie jest możliwe, a jedną z nich jest sytuacja, w której takie postępowanie zostało zakończone z powodu upływu terminu przedawnienia przewidzianego w prawie krajowym. Jego wznowienie wiąże się z problemem pewności prawa i narusza prawo do obrony zagwarantowane w art. 7 EKPC(42).
–        Brak przedawnienia przestępstwa wymaga odpowiednio jasnej i przewidywalnej podstawy prawnej(43), czy to w prawie krajowym, czy międzynarodowym(44).
90.      Zastosowanie wyroku Lin I prowadzi w rzeczywistości do „wznowienia” biegu terminów przedawnienia, które w prawie rumuńskim, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez najwyższe sądy, już upłynęły. Tym samym reaktywuje
postępowanie karne w sprawie nadużyć finansowych związanych z VAT popełnionych przed wydaniem wyroku w sprawie Lin I, w przypadku których okres przedawnienia już upłynął.
91.      Bez uszczerbku dla faktu, że wyrok Lin I, podobnie jak wszystkie wyroki Trybunału, musi być przestrzegany, trudno uznać go za wystarczająco jasną i przewidywalną podstawę prawną(45), aby nie stosować przepisów dotyczących przedawnienia odpowiedzialności karnej określonych w wyroku 67/2022 najwyższego sądu kasacyjnego(46).
92.      Istnieje kilka powodów, które pozwalają mi dojść do tego częściowego wniosku, biorąc pod uwagę, że w wyroku Lin I Trybunał:
–        Nie stwierdził, że poważne nadużycia finansowe związane z VAT naruszające interesy finansowe Unii nie podlegają przedawnieniu(47).
–        Wprowadził brak możliwości powołania się na rumuński standard ochrony lex mitior (wyższy niż w prawie Unii), używając sformułowań, które wymagałyby większej jasności. Uczynił to ponadto w oparciu o założenie, które zdaniem sądów krajowych nie odzwierciedla prawidłowo prawa krajowego, ponieważ krajowy standard ochrony dotyczący zasady retroaktywnego stosowania lex mitior, w tym w zakresie przerwania biegu przedawnienia odpowiedzialności, nierozłącznie konkretyzuje zasadę ustawowej określoności czynów zabronionych i kar.
–        Dał początek rozbieżnym interpretacjom, na co wskazują wyroki najwyższego sądu kasacyjnego nr 37/2024 i 16/2024, a także niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Z odesłania prejudycjalnego wynika, że nawet w ramach samego rumuńskiego najwyższego sądu kasacyjnego utrzymują się istotne rozbieżności co do stosowania wyroku Lin I, w zależności od składu orzekającego tego sądu(48).
–        Odszedł od linii orzeczniczej przyjętej w wyroku M.A.S. i M.B. dotyczącym przedawnienia w sprawach karnych we Włoszech. Niestosowanie rumuńskiego standardu lex mitior pozwala na nałożenie sankcji karnych na niektóre osoby, które uniknęłyby ich w przypadku stosowania standardu krajowego, jak miało to miejsce we Włoszech(49).
–        Uznał (co było logiczne w świetle wyroku w sprawie M.A.S. i M.B.), że zewnętrzne ograniczenie pierwszeństwa prawa Unii ma zastosowanie do zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, ale odrzucił je jednocześnie w odniesieniu do zasady lex mitior. Jednakże zdaniem najwyższego sądu kasacyjnego ta ostatnia jest niewątpliwie częścią zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar w Rumunii.
–        Po dokonaniu oceny, że stosowanie dwóch standardów krajowych powodowało systemowe ryzyko bezkarności, stwierdził, że drugi z nich (odnoszący się do lex mitior) prowadził do większego wydłużenia tego ryzyka w czasie(50). Te dane nie są jednak poparte dostępnymi statystykami. Zdaniem najwyższego sądu kasacyjnego naruszenie zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz ryzyko bezkarności są identyczne w przypadku obu standardów krajowych.
93.      Brak przewidywalności wyroku Lin I w odniesieniu do stosowania krajowego standardu lex mitior do przerwania biegu przedawnienia odpowiedzialności karnej jest tym bardziej zauważalny, że opiera się na założeniu, że przepisy dotyczące przedawnienia należy traktować jako przepisy proceduralne, a nie jako przepisy prawa karnego materialnego. Takie założenie nie wynika jednak z prawa Unii(51) i wręcz przeciwnie, stoi na przeszkodzie utrwalonemu orzecznictwu rumuńskich sądów najwyższych w sprawach ich kraju.
94.      W chwili zaistnienia okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym regulacja przdawnienia mająca zastosowanie do przestępstw z dziedziny VAT nie była przedmiotem harmonizacji przez prawodawcę Unii(52). Państwa członkowskie mogły swobodnie przewidzieć w swoim porządku prawnym, że regulacja przedawnienia odpowiedzialności karnej (włącznie z przerwaniem jego biegu) należy do prawa karnego materialnego. Pragnę powtórzyć, że tak uznały rumuńskie sądy najwyższe.
95.      Z tego względu decyzja Trybunału o nadaniu przepisom dotyczącym przedawnienia odpowiedzialności karnej charakteru proceduralnego(53) w wyroku Taricco wzbudziła kontrowersje i musiała zostać zniuansowana w wyroku M.A.S. i M.B. W tym ostatnim Trybunał, jak już wspomniałem, dopuścił ograniczenie zasady pierwszeństwa prawa Unii, po uznaniu materialnego charakteru przepisów o przedawnieniu w prawie włoskim(54).
96.      W innych przypadkach sam Trybunał przyznał, że przedawnienie przewidziane w przepisach prawa Unii ma charakter materialny, a nie proceduralny. I tak, w wyroku w sprawie Volvo i DAF Trucks Trybunał Sprawiedliwości sam stwierdził, że „[…] w odróżnieniu od terminów procesowych termin przedawnienia, powodując wygaśnięcie roszczenia, odnosi się do prawa materialnego, ponieważ wpływa na wykonywanie prawa podmiotowego, na które zainteresowana osoba nie może dłużej powoływać się skutecznie przed sądem”(55). Uznał zatem materialny, a nie proceduralny charakter art. 10 („Terminy przedawnienia”) dyrektywy 2014/104(56).
97.      Uważam zatem, że przepisy prawa Unii, o których mowa w drugim pytaniu prejudycjalnym:
–        Nie wymagają kontroli prawomocnych wyroków karnych, w których stwierdzono, że termin przedawnienia odpowiedzialności karnej upłynął przed ogłoszeniem wyroku Lin I, na podstawie krajowego standardu ochrony stosowania względniejszej ustawy karnej.
–        Nie stoją na przeszkodzie stosowaniu krajowego standardu ochrony stosowania względniejszej ustawy karnej do czynów zabronionych popełnionych przed ogłoszeniem wyroku Lin I, w zakresie w jakim wyrok ten nie stanowi jasnej i przewidywalnej podstawy prawnej dla przywrócenia odpowiedzialności karnej za przestępstwa, których przedawnienie zostało stwierdzone przez sądy rumuńskie, nawet w braku prawomocnego charakteru.
4.      Zakaz stosowania lex tertia
98.      Sąd odsyłający stwierdza [w drugim pytaniu prejudycjalnym, lit. a)], że „[zakaz] stosowania lex tertia [jest] zasadą rangi konstytucyjnej”.
99.      Wychodząc z tego założenia, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy należy odstąpić od stosowania krajowego standardu ochrony dotyczącego lex mitior, jeżeli jego niestosowanie jest niezgodne z konstytucyjną zasadą zakazu lex tertia(57).
100. Zgodnie z wyrokiem konstytucyjnym nr 265/2014 retroaktywne stosowanie względniejszej ustawy karnej powinno odbywać się przy użyciu globalnej metody porównawczej, a nie zróżnicowanej metody porównawczej. I tak, w przypadku zbiegu następujących po sobie systemów regulacji na gruncie przepisów prawa:
–        Należy wybrać i zastosować ustawę, która
jako całość zapewnia oskarżonemu korzystniejszą sytuację.
–        Nie można jednak łączyć korzystnych przepisów zbiegających się ustaw i tworzyć na drodze sądowej lex tertia, co oznaczałoby przyznanie sędziom możliwości wypracowania norm karnych sprzecznych z art. 61 konstytucji Rumunii.
–        Przy określaniu względniejszej ustawy karnej należy wziąć pod uwagę szereg czynników, takich jak między innymi rodzaj i wymiar kar, przesłanki penalizacji, podstawy wyłączenia odpowiedzialności karnej, wpływ okoliczności obciążających, łagodzących lub zwalniających, zasady dotyczące udziału, usiłowania, recydywy(58).
101. Jeśli dobrze rozumiem, zakaz tworzenia lex tertia uniemożliwia sądom krajowym, w obliczu następstwa kilku systemów prawnych, połączenie elementów jednego z nich (np. tych, które dotyczą definicji czynów zabronionych i kar) z elementami drugiego (np. przepisami regulującymi przedawnienie odpowiedzialności karnej). Chodzi zatem o uniknięcie sytuacji, w której sądy „konstruują” względniejszą ustawę karną.
102. Sąd odsyłający, odpowiadając na pytania Trybunału dotyczące tego zakazu, wskazuje, że gdyby wyrok Lin I został zastosowany, względniejsza ustawa karna wynikałaby z połączenia kilku przepisów zbiegających się ustaw. Na rozprawie rząd rumuński potwierdził to stanowisko.
103. Tak więc do przerwania biegu przedawnienia w przypadku poważnego nadużycia finansowego związanego z VAT popełnionego w dniu 1 stycznia 2016 r., które w prawie rumuńskim przedawnia się po dziesięciu latach, miałyby kolejno zastosowanie:
–        System art. 155 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r., obowiązujący do czasu stwierdzenia jego nieważności w wyroku konstytucyjnym nr 297/2018. Zgodnie z tym systemem bieg przedawnienia był przerywany przez każdą czynność procesową, niezależnie od tego, czy została ona zakomunikowana oskarżonemu.
–        System wynikający z orzecznictwa trybunału konstytucyjnego i najwyższego sądu kasacyjnego, mający zastosowanie w okresie od 25 czerwca 2018 r. do 30 maja 2022 r. Zgodnie z nim w prawie rumuńskim nie istniała podstawa przerwania biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej. Brak tych podstaw przerwania biegu przedawnienia rozciąga się z mocą wsteczną na czyny popełnione przed 2018 r. jako względniejsza norma prawa karnego.
–        System wynikający ze zmiany art. 155 ust. 1 kodeksu karnego z 2009 r. przez OUG nr 71/2022, mający zastosowanie od dnia 30 maja 2022 r. Zgodnie z nim czynności procesowe zakomunikowane oskarżonemu przerywają bieg terminu przedawnienia.
104. W tym przykładzie do poważnego nadużycia finansowego związanego z VAT miałyby zastosowanie rozbieżne systemy przerwania biegu przedawnienia odpowiedzialności karnej, które w przypadku zastosowania kryterium z wyroku Lin I należałoby połączyć. Z kolei rumuński standard ochrony lex mitior oznacza, że zastosowanie miałby tylko najkorzystniejszy system przerwania biegu przedawnienia, również do wszystkich czynności procesowych, które miały miejsce pomiędzy 1 stycznia 2016 r. a 30 maja 2022 r.
105. Zastosowanie wyroku Lin I stworzyłoby zatem lex tertia w celu określenia względniejszej ustawy karnej. Nie byłoby tak w przypadku zastosowania rozwiązania przyjętego przez najwyższy sąd kasacyjny w wyrokach 67/2022, 16/2024 i 37/2024.
106. Moim zdaniem, nawet gdyby to, co właśnie opisałem, było konsekwencją zastosowania wyroku w sprawie Lin I, to zasada zakazująca stosowania lex tertia do określenia lex mitior nie różni się znacząco od wyższego krajowego standardu ochrony analizowanego już w wyroku w sprawie Lin I.
107. Jeżeli w wyroku Lin I Trybunał nie zgodził się z poprzednim wyrokiem w sprawie M.A.S. i M.B. i odmówił rumuńskim sądom zastosowania ich wyższego standardu ochrony, jeśli chodzi o lex mitior, nie widzę powodu, aby zmieniać tę linię orzeczniczą w celu poszanowania konstytucyjnego wymogu nietworzenia lex tertia.
108. Zakaz tworzenia lex tertia jest bowiem tylko jednym z przepisów krajowych (choć o randze konstytucyjnej), które w Rumunii przenikają wykonywanie zasady retroaktywnego stosowania przepisów prawa karnego korzystniejszych dla oskarżonego. Wyrok Lin I odrzuca tę zasadę w całości, orzekając, że sądy rumuńskie są zobowiązane do niestosowania odpowiedniego krajowego standardu ochrony, aby uniknąć ryzyka bezkarności za nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Unii.
109. Różnica między traktowaniem systemu przedawnienia mającego zastosowanie (zgodnie z wyrokiem Lin I) do nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii i systemu regulacji dotyczącego innych przestępstw z pewnością istnieje. Oznacza to, że oskarżony podlegałby różnym przepisom dotyczącym przerwania biegu terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej, w zależności od tego, czy chodzi o przestępstwa związane z VAT, czy na przykład o przestępstwa związane z podatkiem dochodowym od osób prawnych.
110. Różnica ta:
–        Z jednej strony nie prowadzi do stosowania lex tertia w stosunku do zasady lex mitior, lecz wynika z zakresu stosowania prawa Unii, w szczególności art. 325 TFUE.
–        Z drugiej strony oznacza ona, że oszustwa w dziedzinie podatków, do których nie ma zastosowania art. 325 TFUE, korzystają z rumuńskiego standardu ochrony zasady stosowania względniejszej ustawy karnej.
5.      Systemowe ryzyko bezkarności: zakres i niepewność
111. Sąd odsyłający wychodzi z założenia, że prawo krajowe nie przewiduje szczególnych kryteriów umożliwiających sądowi ocenę systemowego ryzyka bezkarności, o którym mowa w wyroku Lin I [drugie pytanie prejudycjalne, lit. d)].
112. W wyroku Lin I Trybunał uznał, że sytuacja prawna wynikająca z wyroków konstytucyjnych nr 297/2018 i 358/2022 oraz wyroku nr 67/2022 najwyższego sądu kasacyjnego „stwarza systemowe ryzyko bezkarności w odniesieniu do przestępstw poważnych nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii, w szczególności w sprawach, których złożoność wymaga prowadzenia przez organy karne dłuższego postępowania przygotowawczego”(59).
113. Dodał, że taka sytuacja, „wiąże się bowiem z nieodłącznym ryzykiem, że w wielu przypadkach poważnych nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii nie można by orzec kary ze względu na upływ tego terminu [przedawnienia], w szczególności w sprawach, których złożoność wymaga prowadzenia […] dłuższego postępowania przygotowawczego”(60).
114. Jak można stwierdzić, sam Trybunał orzekł w wyroku Lin I, że stosowanie orzecznictwa najwyższych sądów krajowych pociąga za sobą systemowe ryzyko bezkarności sprawców poważnych nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii. Sądy rumuńskie przy stosowaniu wyroku Lin I nie powinny zatem dokonywać samodzielnie oceny tej kwestii, lecz przyjąć ocenę dokonaną przez Trybunał.
115. Bardziej problematyczne jest dokonane przez Trybunał Sprawiedliwości rozróżnienie pomiędzy: a) systemowym ryzykiem bezkarności związanym ze stosowaniem orzecznictwa rumuńskiego w odniesieniu do przewidywalności ustawy karnej; oraz b) tym samym ryzykiem w odniesieniu do zasady lex mitior(61).
116. Rozumowanie Trybunału w przedmiocie tego rozróżnienia(62) prowadzi do wniosku, że tylko w drugim przypadku (gdy sąd krajowy stosuje się do krajowego standardu lex mitior w odniesieniu do czynności procesowych dokonanych przed dniem 25 czerwca 2018 r.) pierwszeństwo, jednolitość i skuteczność prawa Unii są zagrożone.
117. Innymi słowy, wyrok Lin I
toleruje systemowe ryzyko bezkarności w odniesieniu do poważnych nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii popełnionych w okresie od 25 czerwca 2018 r. do 30 maja 2022 r., jeżeli wynika ono ze stosowania krajowego standardu ochrony przewidywalności ustawy karnej, ale nie akceptuje tego ryzyka, jeżeli rozciąga się na przypadki sprzed dnia 25 czerwca 2018 r., w których zastosowanie ma krajowy standard ochrony zasady lex mitior (inny element tej samej zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar).
118. Moim zdaniem w wyroku Lin I nie przedstawiono wystarczających argumentów, aby wykazać, dlaczego systemowe ryzyko bezkarności różni się w zależności od tego, czy stosuje się jeden standard krajowy, czy inny.
119. Po pierwsze, krajowy standard ochrony lex mitior ma ograniczony wpływ na wyłączenie odpowiedzialności karnej. Nie prowadzi do depenalizacji przestępstw poważnych nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii. Ogranicza się do uniknięcia przerwania biegu przedawnienia karnego w okresie od 1 lutego 2014 r. do 25 czerwca 2018 r., przedłużając wstecz system mający zastosowanie w okresie od 25 czerwca 2018 r. do 30 maja 2022 r., potwierdzony przez wyrok Lin I.
120. W przypadkach takich jak w niniejszej sprawie
wyrokiem wydanym w postępowaniu odwoławczym, przy zastosowaniu krajowego standardu lex mitior, stwierdzono wygaśnięcie odpowiedzialności karnej jednego z oskarżonych (współsprawcy przestępstwa z okresem przedawnienia wynoszącym osiem lat), ale nie drugiego (sprawcy przestępstwa z okresem przedawnienia wynoszącym dziesięć lat). Krajowy standard lex mitior rozszerza jedynie z mocą wsteczną brak czynności procesowych, które mogłyby przerwać bieg przedawnienia, ale nie depenalizuje poważnych nadużyć finansowych związanych z VAT ani nie skraca terminu przedawnienia w odniesieniu do ich ścigania.
121. Po drugie, wzrost ryzyka bezkarności wynikający z zastosowania krajowego standardu ochrony lex mitior w stosunku do stosowania krajowego standardu dotyczącego zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar wydaje się raczej przypuszczeniem niż stwierdzonym faktem, ponieważ:
–        Nie znamy z pewnością liczby sprawców korzystających z nieistnienia sytuacji
przerwania biegu przedawnienia odpowiedzialności karnej w okresie od 25 czerwca 2018 r. do 30 maja 2022 r., które wyrok w sprawie Lin I toleruje w interesie ochrony przewidywalności prawa karnego.
–        Nie znamy również rzeczywistego wpływu stosowania zasady lex mitior na przerwanie biegu przedawnienia odpowiedzialności karnej w przypadkach sprzed dnia 25 czerwca 2018 r., które to stosowanie zgodnie z wyrokiem Lin I stwarza zagrożenie dla jedności, pierwszeństwa i skuteczności prawa Unii.
122. Informacje przedstawione na rozprawie przez rząd rumuński, mimo że nie zostały w pełni uszczegółowione, wskazują, że umorzenia spraw karnych dotyczących oszustw podatkowych w latach 2014–2025, oparte na przedawnieniu odpowiedzialności karnej wskutek
zastosowania względniejszej ustawy karnej, są bardzo nieliczne. Nie potwierdzają one obawy o systemowe ryzyko bezkarności tego typu zachowań.
123. W wyroku M.A.S. i M.B. Trybunał Sprawiedliwości orzekł w przedmiocie zmiany terminów przedawnienia odpowiedzialności karnej we Włoszech. Stwierdził, że sąd krajowy powinien zbadać, czy niezastosowanie przepisów krajowych w tej dziedzinie w wyniku wyroku Trybunału „prowadzi do sytuacji niepewności [w krajowym] porządku prawnym co do określenia mającego zastosowanie systemu przedawnienia, która naruszałaby zasadę określoności mającej zastosowanie ustawy”(63).
124. Tymczasem w obliczu niepewności spowodowanej wyrokiem Trybunału przyznano, że sąd krajowy nie jest zobowiązany do odstąpienia od stosowania odnośnych przepisów krajowych. To samo orzecznictwo można przełożyć na wyrok Lin I w odniesieniu do nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii, które miały miejsce w Rumunii przed dniem 25 czerwca 2018 r.
125. Sytuacja stworzona
wyrokiem
Lin I stwarza bowiem niepewność dla sądów rumuńskich (przy stosowaniu krajowego standardu ochrony zasady lex mitior) porównywalną z sytuacją, która miała miejsce we Włoszech w przypadku zastosowania wyroku Taricco. Dlatego też, również z tego powodu, przyjęcie zewnętrznego ograniczenia zasady pierwszeństwa prawa Unii jest uzasadnione, podobnie jak miało to miejsce w wyroku M.A.S. i M.B.
V.      Wnioski
126. W świetle powyższych rozważań proponuję odpowiedzieć na pytanie pierwsze izby karnej Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższego sądu kasacyjnego, Rumunia) w następujący sposób:
Artykuł 325 ust. 1 TFUE oraz art. 1, 2 i 9 Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, podpisanej w Brukseli w dniu 26 lipca 1995 r. i załączonej do aktu Rady z dnia 26 lipca 1995 r.
należy interpretować w ten sposób, że:
państwa członkowskie mogą uznać nadużycie finansowe naruszające interesy finansowe Unii za poważne wtedy, gdy jego kwota nie przekracza 50 000 EUR.
127. Proponuję również, aby w świetle orzeczeń sądów krajowych orzekających w ostatniej instancji Trybunał ponownie rozważył ustalenia wyroku z dnia 24 lipca 2023 r., Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606), w odniesieniu do obowiązku niestosowania krajowego standardu ochrony dotyczącego zasady retroaktywnego stosowania względniejszej ustawy karnej i orzekł, że:
Artykuł 325 ust. 1 TFUE oraz art. 1, 2 i 9 Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, podpisanej w Brukseli w dniu 26 lipca 1995 r. i załączonej do aktu Rady z dnia 26 lipca 1995 r.
nie wymagają kontroli prawomocnych wyroków karnych, mających powagę rzeczy osądzonej, w których stwierdzono, że termin przedawnienia odpowiedzialności karnej upłynął przed ogłoszeniem wyroku Lin I na podstawie krajowego standardu ochrony stosowania względniejszej ustawy karnej;
nie stoją na przeszkodzie stosowaniu krajowego standardu ochrony względniejszej ustawy karnej do przestępstw popełnionych przed ogłoszeniem wyroku Lin, ponieważ wyrok ten nie stanowi jasnej i przewidywalnej podstawy prawnej dla przywrócenia odpowiedzialności karnej za przestępstwa, których przedawnienie zostało stwierdzone przez sądy rumuńskie, nawet w braku prawomocnego charakteru.
128. Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości podtrzyma w całości wyrok Lin, odpowiedź na pytanie drugie izby karnej Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższego sądu kasacyjnego) może być następująca:
Sądy państwa członkowskiego nie mogą wydawać orzeczeń niezgodnych z wyrokiem w sprawie Lin.
W konsekwencji sądy te:
są zobowiązane do odstąpienia od stosowania standardu ochrony dotyczącego zasady retroaktywnego stosowania względniejszej ustawy karnej, przy czym obowiązek ten nie zmienia się ze względu na skutek przepisu krajowego zakazującego stosowania lex tertia;
nie mogą pomijać faktu, że w wyroku Lin I stwierdzono istnienie systemowego ryzyka bezkarności poważnych nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii przy stosowaniu krajowego standardu ochrony zasady względniejszej ustawy karnej, w związku z czym nie jest niezbędne, aby sądy te oceniały w każdym konkretnym przypadku istnienie takiego ryzyka.
1 Język oryginału: hiszpański.
i      Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
2      Wyrok z dnia 24 lipca 2023 r., Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606,
zwany dalej „wyrokiem Lin I”).
3      Konwencja sporządzona na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, podpisana w Brukseli w dniu 26 lipca 1995 r. i załączona do aktu Rady z dnia 26 lipca 1995 r.
(Dz.U. 1995, C 316, s. 49, zwana dalej „konwencją OIF”).
4      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii (Dz.U. 2017, L 198, s. 29, zwana dalej „dyrektywą OIF”).
5      Codul Penal din 21 iulie 1968, republicat (kodeks karny z dnia 21 lipca 1968 r., ponownie opublikowany) (Monitorul Oficial al României, część I, nr 65 z dnia 16 kwietnia 1997 r.). Ten kodeks karny, którego brzmienie wynikało z tekstu przekształconego na mocy Lege nr. 140/1996, pentru modificarea și completarea Codului penal (ustawy nr 140/1996 zmieniającej kodeks karny) (Monitorul Oficial al României, cz. I, nr 289 z dnia 14 listopada 1996 r.), obowiązywał do dnia 1 lutego 2014 r. (zwany dalej „kodeksem karnym z 1968 r.”).
6      Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (ustawa nr 286/2009 – kodeks karny) z dnia 17 lipca 2009 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 510 z dnia 24 lipca 2009 r.) (zwana dalej „kodeksem karnym z 2009 r.”). Obowiązuje od 1 lutego 2014 r.
7      Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71
din 30 maja 2022 r.
pentru modificarea articolului 155 alineatul (1) din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (dekret z mocą ustawy nr 71 z dnia 30 maja 2022 r. zmieniający art. 155 ust. 1 ustawy nr 286/2009 – kodeks karny) (Monitorul Oficial al României, część I, nr 531 z dnia30 maja 2022 r.; zwany dalej „OUG nr 71/2022”).
8      Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (ustawa nr 135/2010 – kodeks postępowania karnego) (Monitorul Oficialal României, część I, nr 486 z dnia 15 lipca 2010 r.).
9      Legea nr. 241/2005 (ustawa nr 241/2005) (Monitorul Oficial al României, część I, nr 672 z dnia 27 lipca 2005 r.), zmieniona Legea nr. 50/2013 (ustawą nr 50/2013) (Monitorul Oficial al României, część I, nr 146 z dnia 19 marca 2013 r.) – wersja obowiązująca w dniu 23 stycznia 2014 r.
10      W poniższych punktach powtórzę prezentację wyroków z mojej opinii w sprawie Lin I (EU:C:2023:532). W dalszej części niniejszej opinii, w ramach konwencji pisarskiej, będę używał wyrażeń „najwyższy sąd kasacyjny” i „trybunał konstytucyjny”.
11      Trybunał konstytucyjny uznał natomiast, że poprzednie rozwiązanie legislacyjne (art. 123 akapit pierwszy kodeksu karnego z 1968 r.) było zgodne z przesłankami przewidywalności ustanowionymi w konstytucji, ponieważ przewidywało ono, że tylko dokonanie czynności, o której zgodnie z prawem należało powiadomić oskarżonego, mogło przerwać bieg terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej.
12      Ten akt normatywny został przyjęty kilka dni po opublikowaniu wyroku konstytucyjnego nr 358/2022. OUG nr 71/2022 zmienił art. 155 kodeksu karnego z 2009 r. Od tego czasu ust. 1 tego artykułu ma następujące brzmienie: „[b]ieg terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej przerywa się przez dokonanie jakiejkolwiek czynności procesowej w postępowaniu, o której zgodnie z ustawą należy powiadomić podejrzanego lub oskarżonego”.
13 Chodzi tu, odpowiednio, o skład orzekający w przedmiocie jednolitej wykładni przepisów prawa i o skład orzekający w przedmiocie skarg w interesie prawa.
14      Postanowienie odsyłające (pkt 8) określa ten wyrok jako „prawomocny”, lecz wskazuje, że skarga kasacyjna została uznana za dopuszczalną (pkt 6). Na rozprawie wyjaśniono, że przymiotnik „prawomocny” nie stoi na przeszkodzie wniesieniu skargi kasacyjnej od wyroku sądu apelacyjnego.
15      Prokuratura wnosi o uwzględnienie wiążącego charakteru wykładni prawa Unii dokonanej w wyroku Lin I, a tym samym o uwzględnienie skargi kasacyjnej.
16      Jej zdaniem czynności procesowe przerwały bieg terminu przedawnienia zarówno przed dniem publikacji wyroku konstytucyjnego nr 297/2018, jak i po dniu opublikowania wyroku konstytucyjnego nr 358/2022.
17      Wyroki:
Lin I, pkt 83; z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, zwany dalej „wyrokiem Euro Box Promotion”, pkt 181.
18      Wyroki Lin I, pkt 96; i Euro Box Promotion, pkt 253.
19      Zobacz w tym względzie sprawozdanie wyjaśniające dotyczące konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1997, C 191, s. 1, pkt III, art. 2): „Z wyjątkiem przypadków nadużyć finansowych dotyczących kwoty minimalnej ustalonej przez każde państwo członkowskie i nieprzekraczającej 50 000
[EUR], konwencja pozostawia państwom członkowskim określenie, w zależności od ich tradycyjnych praktyk prawnych, okoliczności faktycznych pozwalających na zakwalifikowanie niektórych zachowań noszących znamiona oszustwa jako elementów stanowiących poważne nadużycia finansowe. […] Jednakże każde państwo członkowskie może przewidzieć kary pozbawienia wolności w innych przypadkach nadużyć finansowych”.
20      Wyroki Lin I, pkt 80; z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, zwany dalej „wyrokiem M.A.S. i M.B.”, pkt 43).
21      Wyroki Lin I, pkt 97; Euro Box Promotion, pkt 213; M.A.S. i M.B., pkt 39; z dnia 5 czerwca 2018 r., Kolev i inni (C‑612/15, EU:C:2018:392, pkt 76).
22      Wyroki z dnia 8 września 2015 r., Taricco i in. (C‑105/14, EU:C:2015:555, zwany dalej „wyrokiem Taricco”, pkt 58). Co się tyczy przestępstw korupcyjnych, kwalifikacji jako poważnych nie używają wyroki Euro Box Promotion, pkt 194, 203, 212, 213 ani postanowienie z dnia 9 stycznia 2024 r., Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Braşov (C‑131/23, EU:C:2024:42, pkt 75, 85).
23      Postanowienie odsyłające, pkt 57.
24      Oskarżonemu zarzuca się współsprawstwo w popełnieniu oszustwa podatkowego w formie czynu ciągłego przewidzianego w art. 9 ust. 1 lit. c) ustawy nr 241/2005.
25      Jako że zarzucane czyny miały miejsce w latach 2012–2014, ma do nich zastosowanie konwencja OIF, ponieważ dyrektywę OIF stosuje się dopiero od dnia 6 lipca 2019 r.
26      „[Jakiekolwiek] umyśln[e] działani[e] lub zaniechani[e] dotycząc[e] […] wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu bezprawne zmniejszenie środków budżetu ogólnego [Unii] lub budżetów zarządzanych przez [Unię] lub w [jej] imieniu”.
27      Wyrok Taricco, pkt 41; a także wyrok z dnia 2 maja 2018 r., Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, pkt 37–39).
28      Rozwiązanie to zostało wyraźnie ujęte w motywie czwartym dyrektywy OIF.
29      Sprawy Parchetul de pe lângà Tribunalul Braçov (C‑75/23, EU:C:2024:44) i Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Braşov (C‑131/23, EU:C:2024:42).
30      We wspomnianym wyroku nr 16/2024 stwierdzono także, że „czynności procesowe, w przypadku których istnieje prawny obowiązek powiadomienia podejrzanego lub oskarżonego, po dniu 30 maja 2022 r. przerywają bieg terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej jedynie w odniesieniu do czynów popełnionych w dniu 30 maja 2022 r. lub po tym dniu lub, w odniesieniu do czynów popełnionych wcześniej, tylko jeśli względniejszą ustawą karną określoną całościowo
[w wyroku konstytucyjnym nr 265/2014] jest kodeks karny lub ustawa szczególna zawierająca przepisy karne w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 maja 2022 r.”
31      Opinia rzecznika generalnego w sprawie Lin I (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:532).
32      Wśród autorów krytycznie odnoszących się do wyroku Lin I, zob. R. Alonso García, Límites y contra-límites en la aplicación nacional de la CDFUE, y „preeminencia” del derecho de la UE (STJUE 24 julio 2023, C‑107/23 PPU, asunto Lin), Revista Española de Derecho Europeo, 2024, n.º 1, s. 149–167; A. Caiola, La continuité d’une évolution jurisprudentielle. À la recherche de l’équilibre entre la protection des intérêts financiers de l’Union européenne et le respect du principe de légalité des délits et des peines, Revue des affaires européennes, 2023, n.º 3, s. 783; I. Dimitrakopulos, Statutes of limitations and scope of Article 49 (1) of the EU Charter of Fundamental Rights: weaknesses of the ECJ’s approach in Taricco and Lin, European Law Review, 2025, n.º 2, s. 221–228; M. Bonelli, Growing pains: Direct effect, primacy and fundamental rights after Lin, Common Market Law Review, 2024, n.º 4, s. 1045–1076.
33      M. Bonelli, Growing pains: Direct effect, primacy and fundamental rights after Lin, Common Market Law Review, 2024, n.º 4, s. 1075, stwierdza: „Whereas the Opinion of the Advocate General suggested opting for a high level of protection of fundamental rights that could ultimately act as a limit to the duty to set aside national case law, the Court opted for a much more primacy-oriented and effectiveness-oriented judgment, with limited consideration for the fundamental rights concerns expressed by the Advocate General. What is regrettable is not necessarily the outcome of the Court’s ruling, especially when one considers that ultimately the Court did accept certain limitations to primacy and effectiveness insofar as it saw the [Romanian Constitutional Court] judgments as expressions of a legitimate higher standard of protection. But rather the problem lies with the limited engagement with the question of how to define the EU standard of fundamental rights protection, and most notably with the lack of explanation of why the Romanian lex mitior standard as expressed in the Cassation Court decision could not be upheld”.
34      Wyroki z dnia 9 kwietnia 2024 r., Profi Credit Polska (Wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem) (C‑582/21, EU:C:2024:282; zwany dalej „wyrokiem Profi Credit Polska”, pkt 35, 36); z dnia 6 października 2015 r., Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, pkt 38); z dnia 10 lipca 2014 r., Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, pkt 60).
35      Wyroki Profi Credit Polska (pkt 37); z dnia 17 maja 2022 r., Ibercaja Banco (C‑600/19, EU:C:2022:394, pkt 41).
36      Wyroki Profi Credit Polska (pkt 38); z dnia 17 maja 2022 r., Ibercaja Banco (C‑600/19, EU:C:2022:394, pkt 42); z dnia 2 kwietnia 2020 r., CRPNPAC i Vueling Airlines (C‑370/17 i C‑371/18, EU:C:2020:260, pkt 89); z dnia 11 września 2019 r., Călin (C‑676/17, EU:C:2019:700, pkt 27); z dnia 6 października 2015 r., Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, pkt 29).
37      Wyroki Profi Credit Polska (pkt 39, 40); z dnia 24 października 2018 r., XC i in. (C‑234/17, EU:C:2018:853, pkt 21); z dnia 10 lipca 2014 r., Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, pkt 54).
38      Wyroki: z dnia 2 kwietnia 2020 r., CRPNPAC i Vueling Airlines (C‑370/17 i C‑371/18, EU:C:2020:260, pkt 96, 97); z dnia 3 września 2009 r., Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, pkt 29–31).
39      Wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., Baji Trans (C‑544/23, EU:C:2025:614, pkt 100–107).
40      Wyrok z dnia
1 sierpnia 2025 r., Baji Trans (C‑544/23, EU:C:2025:614, pkt 102).
41      Opinia doradcza ETPC P16–2021–001 z dnia 26 kwietnia 2022 r. w sprawie stosowania przedawnienia do dochodzeń, wyroków skazujących i sankcji za przestępstwa stanowiące tortury, §§ 77 (zwana dalej „opinią doradczą ETPC w sprawie przedawnienia aktów tortur”); wyroki: z dnia 18 czerwca 2020 r., Antia i Khupenia przeciwko Gruzji (CE:ECHR:2020:0618JUD000752310, §§ 38–43); z dnia 22 września 2015 r.
Borcea przeciwko Rumunii (CE:ECHR:2015:0922DEC005595914, § 65).
42      Opinia doradcza ETPC w sprawie przedawnienia aktów tortur, § 66;wyrok ETPC z dnia 12 marca 2019 r. w sprawie Taşdemir przeciwko Turcji (dec.), nr 52538/09, CE:ECHR:2019:0312DEC005253809, § 14.
43      W przypadku Armenii jej kodeks karny nie przewidywał braku przedawnienia tortur, lecz brak ten wynikał z zastosowania w prawie Armenii Konwencji ONZ w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania oraz z uwag i zaleceń Komitetu Przeciwko Torturom. W wyżej wymienionej opinii ETPC uznał, że to do sądu krajowego należy ustalenie, czy w związku z tym istnieje wystarczająco jasna i przewidywalna podstawa prawna, aby uznać tortury za przestępstwo niepodlegające przedawnieniu.
44      Opinia doradcza ETPC w sprawie przedawnienia aktów tortur, § 78. Uznanie przestępstwa w kodeksie karnym za niepodlegające przedawnieniu nie stanowi złagodzenia ogólnej zasady, zgodnie z którą przedawnione przestępstwo nie może być ponownie ścigane, ponieważ implikuje to naruszenie zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar. Brak przedawnienia dotyczy szczególnie poważnych przestępstw, takich jak tortury, których represjonowanie jest wymagane przez bezwzględnie wiążące normy międzynarodowe. W takich przypadkach nie dochodzi do przedawnienia odpowiedzialności karnej i późniejszej reaktywacji postępowania: odpowiedzialność karna za te przestępstwa będzie po prostu zawsze istnieć, bez uwarunkowania upływem czasu.
45      ETPC przyznaje, i wydaje mi się to logiczne, że wynikający z art. 7 EKPC wymóg przewidywalności podstawy prawnej wznowienia postępowania karnego w sprawie przedawnionych czynów jest spełniony, gdy chodzi o przewidywalne wykładnie przepisów prawa karnego. Zobacz wyroki: z dnia 21 października 2013 r. w sprawie Del Rio Prada przeciwko Hiszpanii (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, §§ 93, 112, 115, 117); z dnia 15 kwietnia 2025 r., Badescu i in. przeciwko Rumunii (CE:ECHR:2025:0415JUD002219818, § 125). Uważa jednak za naruszenie art. 7 EKPC nieprzewidywalne wykładnie orzecznicze, które zaostrzają sankcje karne; zobacz wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r. w sprawie Parmark i Bakir przeciwko Turcji (CE:ECHR:2019:1203JUD002242907, §§ 73–77), w którym odrzucił wykładnię sądów tureckich, które uznały przymus moralny za element przestępstwa terrorystycznego.
46      M. Bonelli, Growing pains: Direct effect, primacy and fundamental rights after Lin, Common Market Law Review, 2024, n.º4, s. 1046: „in general, the approach of the Court until Lin had proved difficult to predict and understand”.
47      Nadużycie finansowe naruszające interesy finansowe Unii nie jest porównywalne z przestępstwem tortur, którego brak przedawnienia wynika z jego charakteru normy prawa międzynarodowego ius cogens uznanej w traktatach międzynarodowych.
48      Wydaje się, że niektóre składy izby karnej nie zgadzają się z doktryną poszerzonych składów najwyższego sądu kasacyjnego, które są właściwe do orzekania w przedmiocie jednolitej wykładni przepisów prawa i w przedmiocie skarg w interesie prawa. Wątpliwości pojawiają się również w sprawie C‑496/25, Lin III, zawisłej przed Trybunałem Sprawiedliwości.
49      Wyroki M.A.S. i M.B., pkt 60; Taricco, pkt 53.
50      Wyrok Lin I, pkt 122.
51      Nie wynika ono również koniecznie z EKPC. Orzecznictwo ETPC skłaniało się do uznania, że przepisy te mają charakter proceduralny, ponieważ nie definiują czynów zabronionych ani grożących za nie kar, a jedynie ustanawiają wstępną przesłankę rozpoznania sprawy (wyrok ETPC z dnia 22 czerwca 2000 r. w sprawie Coëme i in. przeciwko Belgii, CE:ECHR:2000:0622JUD003249296, § 149; z dnia 12 lutego 2013 r., Previti przeciwko Włochom, CE:ECHR:2013:0212DEC000184508, § 80; z dnia 22 września 2015 r., Borcea przeciwko Rumunii, CE:ECHR:2015:0922DEC005595914, § 64). ETPC uznał jednak, że naruszenie art. 7 EKPC ma miejsce wówczas, gdy oskarżony zostaje skazany za przestępstwo już przedawnione, co oznacza uznanie materialnego, a nie czysto procesowego, charakteru przedawnienia (opinia doradcza ETPC w sprawie przedawnienia aktów tortur, §§ 72–77; wyrok ETPC z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie Antia i Khupenia przeciwko Gruzji, CE:ECHR:2020:0618JUD000752310, §§ 38–43).
52      Następnie art. 12 dyrektywy OIF dokonał częściowej harmonizacji przepisów dotyczących przedawnienia mających zastosowanie do tego rodzaju przestępstw, ale nie wyjaśnił, czy przepisy dotyczące przedawnienia odpowiedzialności karnej mają charakter materialny, czy proceduralny.
53      Wyrok Taricco, pkt 55–57.
54      Wyrok M.A.S. i M.B., pkt 45: „[…] Republika Włoska mogła […] w tym czasie swobodnie przewidzieć w swoim porządku prawnym, że system ten [(system przedawnienia mający zastosowanie do przestępstw w dziedzinie VAT)], podobnie jak zasady dotyczące identyfikacji przestępstw i określania kar, należy do prawa karnego materialnego i z tego względu podlega, tak jak te ostatnie zasady, zasadzie ustawowej określoności czynów zabronionych i kar.”
55      Wyrok z dnia 22 czerwca 2022 r., Volvo i DAF Trucks (C‑267/20, EU:C:2022:494, pkt 46).
56      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego (Dz.U. 2014, L 349, s. 1).
57      Trybunał zwrócił się do sądu odsyłającego o wyjaśnienie tej kwestii, która była przedmiotem dyskusji na rozprawie.
58      Wyrok konstytucyjny nr 265/2014, pkt 31, 32.
59      Wyrok Lin I, pkt 91.
60      Wyrok Lin I, pkt 94.
61      Wyrok Lin I, pkt 122, 123.
62      Wyrok Lin I, pkt 122: „[w] przeciwieństwie […] do krajowego standardu ochrony dotyczącego przewidywalności ustawy karnej, który zdaniem sądu odsyłającego ogranicza się do zneutralizowania przerywającego skutku czynności procesowych dokonanych w okresie od 25 czerwca 2018 r., dnia publikacji wyroku nr 297/2018 Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego), do 30 maja 2022 r., dnia wejścia w życie OUG nr 71/2002, krajowy standard ochrony dotyczący zasady retroaktywnego stosowania względniejszej ustawy karnej (lex mitior) umożliwiałby, przynajmniej w niektórych przypadkach, zneutralizowanie przerywającego skutku czynności procesowych dokonanych jeszcze przed dniem 25 czerwca 2018 r., ale po wejściu w życie kodeksu karnego w dniu 1 lutego 2014 r., czyli przez okres dłuższy niż cztery lata.”
63      Wyrok M.A.S. i M.B., pkt 59: „[…] do sądu krajowego należy zbadanie, czy stwierdzenie wymagane przez pkt 58 wyroku Taricco, zgodnie z którym sporne przepisy kodeksu karnego uniemożliwiają nałożenie skutecznych i odstraszających sankcji karnych w znacznej liczbie wypadków poważnych oszustw naruszających interesy finansowe Unii, prowadzi do sytuacji niepewności we włoskim porządku prawnym co do określenia mającego zastosowanie systemu przedawnienia, która naruszałaby zasadę określoności mającej zastosowanie ustawy. Jeśli rzeczywiście tak jest, sąd krajowy nie jest zobowiązany do powstrzymania się od stosowania spornych przepisów kodeksu karnego.”