62019CC0811
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 4. března 2021 (
1
)
Spojené věci C‑811/19 a C‑840/19
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie
proti
FQ,
GP,
HO,
IN
další účastník řízení:
JM
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko)]
a
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție
proti
NC
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Ochrana finančních zájmů Evropské unie – Článek 325 odst. 1 SFEU – Trestní řízení týkající se korupce – Projekty částečně financované z evropských fondů – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví požadavek specializace soudních senátů rozhodujících ve věcech korupce – Rozhodnutí ústavního soudu nařizující opětovný prvostupňový přezkum soudních rozhodnutí vydaných nespecializovanými senáty – Právo na soud předem zřízený zákonem – Článek 47 druhý pododstavec Listiny základních práv Evropské unie – Nezávislost soudů – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Přednost unijního práva – Kárná řízení vedená proti soudcům“
I. Úvod
1.
Je s unijním právem slučitelný rozsudek vnitrostátního ústavního soudu, kterým se určuje, že vnitrostátní nejvyšší soud nesplnil zákonnou povinnost zřídit specializované senáty příslušné k rozhodování o trestných činech korupce v prvním stupni, což vede k opětovnému přezkumu věcí týkajících se korupce v souvislosti se správou finančních prostředků Unie?
2.
To je jádrem sporu, jejž má Soudní dvůr řešit v projednávaných věcech. S ohledem na tyto skutkové okolnosti by předkládající soud rád věděl, zda čl. 325 odst. 1 SFEU, jakož i zásada nezávislosti soudů zakotvená v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU a v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) brání přijetí takovéhoto ústavního rozhodnutí. V těchto věcech vyvstává rovněž otázka, zda čl. 47 druhý pododstavec Listiny stanoví požadavek specializace soudců.
3.
Řada otázek vznesených v projednávaných věcech se překrývá s otázkami, o nichž se již pojednává v souběžných spojených věcech C‑357/19 a C‑547/19, Euro Box Promotion a další, v nichž dnes přednáším samostatné stanovisko (
2
). Projednávaná věc rovněž vykazuje řadu podobností s dalšími (četnými) žádostmi o rozhodnutí o předběžné otázce předloženými Soudnímu dvoru různými rumunskými soudy v roce 2019, k nimž jsem již dříve přednesl (vzorové) stanovisko ve věci Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a další (
3
). V rozsahu, v němž byly otázky nastolené v projednávaných věcech řešeny ve zmíněných stanoviscích, budu vycházet z již provedené analýzy.
II. Právní rámec
A.
Unijní právo
1. Úmluva PIF
4.
Relevantní ustanovení Úmluvy o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, vypracované na základě článku K.3 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „Úmluva PIF“) (
4
), jsou reprodukována v bodech 4 a 5 stanoviska Euro Box Promotion.
B.
Rumunské právo
1. Trestní řád
5.
Článek 281 odst. 1 písm. a) Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (zákon č. 135/2010 o trestním řádu, dále jen „trestní řád“), nadepsaný „Absolutní neplatnost“, uvádí mezi důvody, které mají „vždy za následek neplatnost“, porušení pravidel týkajících se složení soudních senátů.
6.
Článek 421 odst. 2 písm. b) trestního řádu, nadepsaný „Postupy při rozhodování o odvolání“, stanoví: „Soud rozhodující o odvolání postupuje jedním z následujících způsobů:
[…]
zruší rozsudek vydaný v prvním stupni a nařídí vrácení věci soudu, jehož rozhodnutí bylo zrušeno z důvodu, kterého se dovolává jeden z účastníků řízení, že řízení před tímto soudem proběhlo v nepřítomnosti tohoto účastníka řízení, který buď nebyl řádně předvolán, nebo sice byl řádně předvolán, avšak nebyl schopen se dostavit k soudu a informovat o této skutečnosti soud. Vrácení věci soudu, jehož rozhodnutí bylo zrušeno, se rovněž nařídí, pokud nastane některý z případů absolutní neplatnosti, s výjimkou případu nepříslušnosti; v takovém případě bude věc postoupena příslušnému soudu.“
7.
Článek 426 odst. 1, čl. 428 odst. 1 a čl. 432 odst. 1 trestního řádu jsou reprodukovány v bodech 12 až 14 stanoviska Euro Box Promotion.
2. Trestní zákoník
8.
Články 154 a 155 Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (zákon č. 286/2009, trestní zákoník) ze dne 17. července 2009, ve znění změn a doplňků, které jsou relevantními ustanoveními upravujícími promlčecí doby, jsou reprodukovány v bodech 15 a 16 stanoviska Euro Box Promotion.
3. Zákon č. 78/2000
9.
Podle čl. 5 odst. 1 Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie (zákon č. 78/2000 o předcházení, odhalování a trestání korupčního jednání, dále jen „zákon č. 78/2000“) jsou „pro účely tohoto zákona trestné činy uvedené v článcích 289 až 292 trestního zákoníku trestnými činy korupce, včetně trestných činů spáchaných osobami uvedenými v článku 308 trestního zákoníku“.
10.
Článek 29 zákona č. 78/2000, ve znění zákona č. 161/2003, stanoví, že „k rozhodování v prvním stupni o trestných činech upravených tímto zákonem se zřizují specializované senáty“.
4. Zákon č. 304/2004
11.
Článek 19 odst. 3 Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (zákon č. 304/2004 o organizaci soudnictví, dále jen „zákon č. 304/2004“) (
5
) stanoví, že „na začátku každého roku může Řídící rada Înalta Curte de Casație și Justiție [(Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko, dále jen „ICCJ“)] schválit zřízení specializovaných senátů v rámci kolegií [ICCJ] […]“.
5. Zákon č. 303/2004
12.
Článek 99 písm. ș) Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (zákon č. 303/2004 o postavení soudců a státních zástupců, dále jen „zákon č. 303/2004“) (
6
) stanoví, že nerespektování rozhodnutí Curtea Constituțională [(Ústavní soud, Rumunsko)] […]“ představuje kárné provinění.
III. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
A.
Věc C‑811/19
13.
Rozsudkem ze dne 8. února 2018, vyneseným senátem složeným ze tří soudců trestní sekce ICCJ, byli obžalovaní v prvním stupni odsouzeni k trestům odnětí svobody od dvou do osmi let za spáchání trestných činů korupce (nepřímé úplatkářství), praní peněz, padělání dokumentů a trestných činů považovaných za trestné činy podobné korupci.
14.
Obžalovaným byly kladeny za vinu činy spáchané v souvislosti s řízením o zadání tří veřejných zakázek zahájeným v roce 2009 společností SC Compania de Apă Olt SA na provedení sanačních prací a rozšíření vodovodní sítě a kanalizace v různých lokalitách. Veřejné zakázky byly součástí projektu financovaného převážně (z 82 %) z evropských fondů v rámci odvětvového operačního programu „Životní prostředí“. Pokud jde o trestný čin korupce, bylo mimo jiné rozhodnuto, že první obžalovaný, který dříve zastával funkci starosty, senátora a ministra, přijal příslib platby ze strany ředitele společnosti ve výši 20 % celkové hodnoty tří předmětných veřejných zakázek. Skutečně pak obdržel částku v celkové výši 6200000 rumunských lei (RON) (1500000 eur) za to, že ovlivnil členy hodnotící komise ve společnosti SC Compania de Apă Olt SA, úředníky Consiliul Național pentru Soluționarea Contestațiilor (Národní rada pro řešení sporů, Rumunsko) a soudce odvolacího soudu.
15.
Čtyři z pěti obžalovaných („navrhovatelé“ v původním řízení), jakož i Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie (Státní zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoře – Národní protikorupční ředitelství, dále jen „státní zástupce“), podali odvolání proti rozsudku ze dne 8. února 2018 k senátu složenému z pěti soudců zasedajícímu v trestním kolegiu ICCJ.
16.
V době, kdy probíhalo odvolací řízení, Curtea Constituțională a României (dále jen „Ústavní soud“) vydal rozhodnutí č. 417 ze dne 3. července 2019 (dále jen „rozhodnutí č. 417/2019“) (
7
). V tomto rozhodnutí, vydaném v rámci řízení zahájeného návrhem podaným předsedou Poslanecké sněmovny, Ústavní soud konstatoval existenci právního konfliktu ústavní povahy mezi Parlamentem na jedné straně a ICCJ na straně druhé z důvodu, že ICCJ v rozporu s čl. 29 odst. 1 zákona č. 78/2000 nezřídil specializované senáty, které by rozhodovaly v prvním stupni o trestných činech korupce.
17.
Ústavní soud konstatoval, že rozhodnutí ve věci vydané nespecializovaným senátem vede ke zrušení rozsudku v souladu s čl. 281 odst. 1 písm. a) trestního řádu. Posledně uvedené ustanovení výslovně stanoví, že porušení ustanovení upravujících složení soudních senátů bude sankcionováno neplatností rozhodnutí. Věci projednávané před ICCJ, ve kterých bylo před 23. lednem 2019 (datum zřízení specializovaných senátů) v prvním stupni rozhodnuto senáty složenými ze tří soudců tohoto soudu, pokud ještě nezaložily překážku věci pravomocně rozsouzené, musí být v souladu s čl. 421 odst. 2 písm. b) trestního řádu opětovně přezkoumány v prvním stupni specializovanými senáty.
18.
Po zveřejnění rozhodnutí č. 417/2019 požádali navrhovatelé o určení, že toto rozhodnutí je závazné a že vyvolává účinky vůči rozsudku napadenému v původním řízení. Tvrdí, že na základě rozhodnutí č. 417/2019 je napadený rozsudek od počátku neplatný. Senát složený ze tří soudců, který vydal rozsudek v prvním stupni v původním řízení, nebyl specializován na trestné činy korupce.
19.
Předkládající soud má za to, že rozhodnutí Ústavního soudu č. 417/2019, jehož účinkem je zrušení rozsudků vydaných v prvním stupni v určitém období senáty složenými ze tří soudců trestního kolegia ICCJ, je v rozporu se zásadou účinnosti trestních sankcí v případě závažných nezákonných činností ohrožujících finanční zájmy Unie. Důvodem pro to je, že se na jedné straně vytváří zdání beztrestnosti a na straně druhé vzniká systémové riziko beztrestnosti z důvodu promlčení, a to vzhledem ke složitosti a délce trvání řízení až do vydání pravomocného rozsudku po opětovném přezkumu.
20.
Kromě toho se předkládající soud domnívá, že unijní zásada nezávislosti soudů brání tomu, aby byla rozsudkem soudního orgánu stojícího mimo soudní systém zaváděna procesní opatření, která ukládají opětovný přezkum některých věcí v prvním stupni, čímž bez závažných důvodů zpochybňují trestní obžalobu. Na obsazování senátů trestního kolegia ICCJ soudci specializovanými na rozhodování v trestních věcech nelze nahlížet tak, že zasahuje do práva na obhajobu a na přístup ke spravedlnosti. Předkládající soud má tudíž za to, že unijní právo brání tomu, aby byly právně závazné účinky přiznány rozhodnutí takového orgánu, jako je Ústavní soud, které vnitrostátnímu soudu upírá pravomoc posoudit použitelnost zásady přednosti.
21.
Za těchto podmínek se Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 19 odst. 1 [SEU], čl. 325 odst. 1 [SFEU], článek 58 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/849 ze dne 20. května 2015 o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 a o zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES a směrnice Komise 2006/70/ES [(Úř. věst. 2015, L 141, s. 73)] a článek 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1371 ze dne 5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie [(Úř. věst. 2017, L 198, s. 29)] vykládány v tom smyslu, že brání přijetí rozhodnutí ze strany orgánu stojícího mimo soudní systém, tj. [Ústavního soudu], který rozhoduje o procesní námitce, podle které je složení senátu soudu z hlediska zásady specializace soudců [ICCJ] (kterou nestanoví Ústava Rumunska) nezákonné, a který ukládá soudu povinnost vrátit věci, které jsou ve stadiu odvolání (s devolutivním účinkem), pro účely jejich přezkoumání v rámci první fáze řízení před tímtéž soudním orgánem?
2)
Musí být článek 2 [SEU] a čl. 47 [druhý pododstavec] [Listiny] vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby orgán stojící mimo soudní systém prohlásil za nezákonné složení rozhodovacího senátu kolegia nejvyššího soudu (senát složený ze soudců, kteří v době povyšování splňovali mimo jiné podmínku specializace požadovanou pro účely přidělení k trestnímu kolegiu nejvyššího soudu)?
3)
Musí být zásada přednosti unijního práva vykládána v tom smyslu, že umožňuje vnitrostátnímu soudu upustit od použití rozhodnutí ústavního soudu, které vykládá normu nižší právní síly, než je Ústava týkající se organizace [ICCJ], uvedenou ve vnitrostátním zákoně o předcházení, odhalování a trestání korupčního jednání, tj. normu, kterou soud soustavně vykládá v témže smyslu po dobu šestnácti let?
4)
Může v souladu s článkem 47 [Listiny] [z]ásada volného přístupu ke spravedlnosti zahrnovat specializaci soudců a vytvoření specializovaných senátů u nejvyššího soudu?“
B.
Věc C‑840/19
22.
Rozsudkem ze dne 26. května 2017 byl bývalý ministr a člen Parlamentu odsouzen k trestu odnětí svobody v délce čtyř let za spáchání trestného činu korupce týkající se finančních prostředků Unie. Tento rozsudek byl vydán tříčlenným senátem ICCJ.
23.
Obžalovaný slíbil, že bude intervenovat u starosty města Iași (Rumunsko) jménem třetí osoby, která nyní svědčí v neprospěch obžalovaného ve věci v původním řízení. Obžalovaný měl starostu přesvědčit, aby udělil souhlas k podpisu smlouvy týkající se projektu řízení silniční dopravy se společností třetí osoby a zajistit řádné plnění smlouvy za provizi ve výši 5 % hodnoty této zakázky. Odhadovaná hodnota předmětné zakázky činila 69614309 RON (bez daně z přidané hodnoty). Projekt byl financován z unijních prostředků v rámci regionálního operačního rozvojového programu. Obžalovanému byla skutečně vyplacena částka ve výši 3400000 RON. Tímto rozsudkem bylo rovněž nařízeno, aby bylo obžalovanému zabaveno 303118 RON (přibližně 68000 eur) a 30000 eur.
24.
V prvním stupni obžalovaný („navrhovatel“ v původním řízení) a státní zástupce podali proti tomuto rozsudku odvolání k pětičlennému senátu trestního kolegia ICCJ. Rozsudkem ze dne 28. června 2018 tento senát částečně vyhověl odvolání podanému navrhovatelem a zrušil opatření spočívající v zabavení částky 30000 eur, nicméně však potvrdil odsouzení navrhovatele k trestu odnětí svobody na čtyři roky.
25.
Poté, co uvedený rozsudek nabyl právní moci, bylo zveřejněno rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018 (
8
). Tímto rozhodnutím konstatoval Ústavní soud existenci právního konfliktu ústavní povahy mezi Parlamentem na jedné straně a ICCJ na straně druhé, vyplývající z toho, že pouze čtyři členové pětičlenného senátu byli určeni losováním. Pokud jde o účinky tohoto konstatování, Ústavní soud uvedl, že se rozhodnutí č. 685/2018 použije i na pravomocné rozsudky, pokud účastníkům řízení neuplynuly lhůty pro podání mimořádných opravných prostředků.
26.
Po zveřejnění rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018 podali jak navrhovatel, tak státní zástupce mimořádný opravný prostředek směřující ke zrušení rozsudku ze dne 28. června 2018.
27.
Rozsudky ze dne 25. února 2019 a ze dne 20. května 2019 senát složený z pěti soudců ICCJ vyhověl v návaznosti na rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018 žalobě na neplatnost. Zrušil rozsudek ze dne 28. června 2018 v plném rozsahu a nařídil nový přezkum opravných prostředků podaných navrhovatelem a státním zástupcem proti rozsudku ze dne 26. května 2017.
28.
V době, kdy probíhal přezkum těchto opravných prostředků, vydal Ústavní soud rozhodnutí č. 417/2019. Po zveřejnění tohoto rozsudku navrhovatel požádal o určení, že toto rozhodnutí je závazné a že vyvolává účinky vůči rozsudku ze dne 26. května 2017, neboť senát složený ze tří soudců, který tento rozsudek vydal, nebyl specializován na trestné činy korupce.
29.
Za těchto podmínek se Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 19 odst. 1 [SEU], čl. 325 odst. 1 [SFEU] a článek 4 [směrnice 2017/1371], přijaté na základě čl. 83 odst. 2 [SFEU], vykládány v tom smyslu, že brání přijetí rozhodnutí ze strany orgánu stojícího mimo soudní systém, [tj. Ústavního soudu], které ukládá opětovný přezkum věcí týkajících se korupce, ve kterých bylo rozhodováno v určitém období a které se nacházejí ve fázi odvolání, z toho důvodu, že u nejvyššího soudu nebyly ustaveny soudní senáty specializované v této oblasti, ačkoli uznává specializaci soudců, kteří je tvořili?
2)
Musí být článek 2 [SEU] a čl. 47 [druhý pododstavec] [Listiny] vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby orgán stojící mimo soudní systém prohlásil za nezákonné složení soudního senátu kolegia nejvyššího soudu (senát složený ze soudců, kteří v době povýšení splňovali mimo jiné podmínku specializace požadovanou pro účely povýšení k nejvyššímu soudu)?
3)
Musí být přednost unijního práva vykládána v tom smyslu, že vnitrostátnímu soudu umožňuje upustit od použití rozhodnutí ústavního soudu, které bylo vydáno ve věci týkající se ústavního sporu a které je podle vnitrostátního práva závazné?“
C.
Řízení před Soudním dvorem
30.
Předkládající soud požádal ve věci C‑811/19 i ve věci C‑840/19 o projednání ve zrychleném řízení podle čl. 105 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora. Předseda Soudního dvora vyhověl žádosti o projednání ve zrychleném řízení ve věci C‑811/19 rozhodnutím ze dne 28. listopadu 2019 a ve věci C‑840/19 rozhodnutím ze dne 16. prosince 2019. Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 26. února 2020 byly věci spojeny pro účely ústní části řízení a rozsudku.
31.
Ve věci C‑811/19 předložili písemná vyjádření první navrhovatel, státní zástupce, polská a rumunská vláda a Evropská komise.
32.
Ve věci C‑840/19 předložili písemná vyjádření navrhovatel, státní zástupce, rumunská a polská vláda a Komise.
33.
První navrhovatel ve věci C‑811/19, navrhovatel ve věci C‑840/19, státní zástupce, rumunská vláda a Komise písemně odpověděli na otázky položené Soudním dvorem.
IV. Analýza
34.
Toto stanovisko je členěno následovně. Zaprvé se budu zabývat námitkami zúčastněných stran týkajícími se přípustnosti předběžných otázek (A). Zadruhé stručně nastíním unijní právní rámec a označím relevantní ustanovení unijního práva použitelná na projednávané věci (B). Zatřetí přistoupím k meritornímu přezkumu předběžných otázek položených Soudnímu dvoru (C).
A.
K přípustnosti předběžných otázek
1. Věc C‑811/19
35.
Polská vláda tvrdí, že otázky ve věci C‑811/19 jsou nepřípustné. Podle této vlády předkládající soud nežádá o výklad unijního práva, ale ve skutečnosti žádá o meritorní přezkum rozsudku vnitrostátního soudu. Soudnímu dvoru v rámci řízení o předběžné otázce nepřísluší provádět meritorní přezkum rozhodnutí vnitrostátních soudů a rozhodovat, zda jsou vnitrostátní soudy povinny řídit se rozhodnutími jiných vnitrostátních soudů. Polská vláda dále tvrdí, že odpověď Soudního dvora na předběžné otázky není nezbytná pro vyřešení sporu v původním řízení. Věc v původním řízení se totiž týká čistě vnitrostátní situace, která se netýká žádné oblasti, v níž má Unie jakoukoli pravomoc. Navíc se Listina použije pouze v případě, že členské státy uplatňují unijní právo, což není případ projednávané věci.
36.
Podle mého názoru nelze námitky polské vlády přijmout.
37.
Zaprvé se totiž argumenty stran nedostatku pravomocí Unie v oblasti organizace soudnictví týkají pravomoci Soudního dvora, a nikoli přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. V každém případě Unie skutečně nemá v oblasti obecné organizace soudnictví žádnou přímou legislativní pravomoc. Je však také jasné, že členské státy mají povinnost dodržovat mimo jiné požadavky článku 2 a čl. 19 odst. 1 SEU, čl. 325 odst. 1 SFEU a článku 47 Listiny, pokud vytvářejí pravidla a zavádějí praxi mající vliv na vnitrostátní používání a vynucování unijního práva. Tato logika není závislá na dané oblasti. Pokud jde o omezení výchozí vnitrostátní procesní autonomie unijním právem, je a vždy byla závislá
na nastalých účincích. Může se týkat kteréhokoli aspektu vnitrostátních struktur nebo postupů používaných pro vynucování unijního práva na vnitrostátní úrovni.
38.
Postačí tedy konstatovat, že se žádost o rozhodnutí o předběžné otázce specificky týká výkladu rozsahu působnosti unijního práva, zejména článku 2 a čl. 19 odst. 1 SEU, čl. 325 odst. 1 SFEU, směrnic 2015/849 a 2017/1371 a článku 47 Listiny, takže Soudní dvůr má pravomoc rozhodnout o této žádosti v plném rozsahu (
9
).
39.
Zadruhé, pokud jde o otázku, zda je odpověď Soudního dvora nezbytná k tomu, aby předkládající soud rozhodl ve věci v původním řízení ve smyslu článku 267 SFEU (
10
), je třeba uvést, že všechny otázky položené ve věci C‑811/19 vyvstávají v rámci analýzy opravných prostředků projednávaných předkládajícím soudem. Z vysvětlení poskytnutých tímto soudem vyplývá, že jeho rozhodnutí, zda zrušit prvostupňový rozsudek a vrátit věci k novému projednání tříčlennému soudnímu senátu (prvního stupně), závisí na odpovědích Soudního dvora na položené otázky. Předmětem těchto otázek je právě určit, zda je rozhodnutí Ústavního soudu, které ukládá nový přezkum věcí, v souladu s ostatními ustanoveními unijního práva, o jejichž výklad je žádáno (první, druhá a třetí otázka), a zda takové rozhodnutí může zůstat na základě zásady přednosti unijního práva nepoužito (čtvrtá otázka).
40.
S ohledem na výše uvedené úvahy se jeví, že předběžné otázky splňují požadavek „nezbytnosti“ ve smyslu článku 267 SFEU. Jsou tedy přípustné.
2. Věc C‑840/19
41.
Pokud jde o přípustnost předběžných otázek ve věci C‑840/19, předkládá polská vláda argumenty, jež jsou v podstatě shodné s argumenty předloženými ve věci C‑811/19.
42.
Navrhovatel tvrdí, že rozhodnutí o předběžné otázce není „nezbytné“ ve smyslu článku 267 SFEU. ICCJ je povolán pouze k rozhodnutí o procesní otázce, která spočívá v prohlášení absolutní neplatnosti napadeného rozsudku. Pro účely odpovědi na tuto otázku není nezbytné rozhodnutí Soudního dvora v řízení o předběžné otázce. Kromě toho navrhovatel v souvislosti s druhou otázkou tvrdí, že tato otázka nenastoluje problém související s výkladem unijního práva použitelného ve věci v původním řízení. Podobné argumenty byly předloženy v souvislosti s třetí otázkou.
43.
Navrhovatel rovněž tvrdí, že skutkové okolnosti vylíčené v předkládacím rozhodnutí byly zkresleny doplněním skutečností bez spojitosti s danou věcí v původním řízení, aby bylo možné vytvořit souvislost s finančními zájmy Unie a zajistit tak, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce bude přípustná. Ani obvinění vznesená proti němu, ani jeho odsouzení v prvním stupni se netýkají specificky trestného činu korupce v rámci zadávání veřejných zakázek financovaných z unijních prostředků. Informace použité předkládajícím soudem pocházejí z jiné trestní věci, jejíž stranou není. Ve stejném duchu navrhovatel v souvislosti s první otázkou tvrdí, že předkládající soud poskytl neúplné informace k vnitrostátnímu právnímu rámci. Stejně tak informace týkající se Ústavního soudu a jeho rozhodnutí č. 417/2019 jsou neúplné a částečně nepřesné.
44.
Podle mého názoru nemůže žádný z argumentů předložených ke zpochybnění přípustnosti obstát.
45.
Zaprvé jsou úvahy uvedené v bodech 37 až 40 tohoto stanoviska, které se týkají jak pravomoci Soudního dvora, tak „nezbytnosti“ odpovědí Soudního dvora ve smyslu článku 267 SFEU ve věci C‑811/19, rovněž použitelné, pokud jde o takřka totožné argumenty předložené ve věci C‑840/19.
46.
Zadruhé nemohou být přijaty ani další argumenty navrhovatele k přípustnosti otázek.
47.
Pokud jde o první skupinu argumentů, je třeba připomenout, že řízení podle článku 267 SFEU je založeno na jasné dělbě funkcí mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem. Pouze předkládající soud je příslušný ke zjištění a posouzení skutkových okolností sporu, který mu byl předložen, jakož i k výkladu a uplatňování vnitrostátního práva. Soudnímu dvoru nepřísluší ověřovat správnost legislativního a skutkového kontextu, k jehož vymezení je příslušný předkládající soud (
11
). Pokud jde dále o argumenty týkající se absence spojitosti mezi projednávanou věcí a finančními zájmy Unie, je třeba poznamenat, že první otázka směřuje právě ke zjištění, zda se čl. 325 odst. 1 SFEU použije v takové situaci, o jakou se jedná ve věci v původním řízení.
48.
Otázky položené ve věci C‑840/19 jsou tudíž přípustné.
B.
Použitelné unijní právo
49.
V rámci různých předběžných otázek položených ve spojených věcech Soudnímu dvoru se ICCJ táže zejména na výklad článku 2 a čl. 19 odst. 1 SEU, článku 47 Listiny, čl. 325 odst. 1 SFEU a směrnic 2015/849 a 2017/1371. Začnu analýzou, která z těchto ustanovení unijního práva jsou relevantní pro účely tohoto řízení.
1. Článek 2 a čl. 19 odst. 1 SEU
50.
Jak jsem vysvětlil ve svém stanovisku AFJR (
12
) a ve stanovisku Euro Box Promotion (
13
), použije se čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU podle stávající judikatury Soudního dvora tehdy, jestliže vnitrostátní orgán jakožto soud může rozhodovat o otázkách týkajících se uplatnění nebo výkladu unijního práva (
14
). Není pochyb o tom, že ICCJ, který je soudním orgánem, jehož nezávislost by případně mohla být dotčena předmětným rozhodnutím Ústavního soudu, je vnitrostátním soudním orgánem, který je jakožto soud povolán rozhodovat o otázkách týkajících se uplatnění nebo výkladu unijního práva.
51.
Pokud jde dále o článek 2 SEU, na nějž se odkazuje v rámci druhé otázky ve věci C‑811/19 i ve věci C‑840/19, nejeví se, že by bylo nezbytné provádět samostatnou analýzu tohoto ustanovení pro účely obou těchto věcí. Právní stát je jakožto jedna z hodnot, na nichž je Unie založena, zachováván prostřednictvím práva na účinnou soudní ochranu a základního práva na spravedlivý proces, přičemž jednou ze základních složek těchto práv je zásada nezávislosti soudů (
15
). Článek 47 Listiny, jakož i čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU tudíž dávají konkrétnější podobu tomuto rozměru hodnoty právního státu zakotvené v článku 2 SEU (
16
).
2. Rozhodnutí o zřízení MSO (a Listina)
52.
Obdobně jako ve věci Euro Box Promotion a další (C‑357/19 a C‑547/19) nenastolují obě předkládací rozhodnutí v projednávaných věcech specifické otázky ve vztahu k rozhodnutí Komise 2006/928/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci (dále jen „rozhodnutí o zřízení MSO“) (
17
). Uvedené rozhodnutí nicméně představovalo základ všech předchozích věcí, které byly posuzovány v první skupině věcí (AFJR a souběžná věc Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (
18
)). Je na ně odkazováno i jiné věci ve druhé skupině věcí, a sice ve věci C‑379/19, DNA- Serviciul Teritorial Oradea, v níž dnes přednáším souběžné stanovisko.
53.
S výjimkou prvního navrhovatele ve věci C‑811/19 se všichni zúčastnění, kteří písemně odpověděli na otázky položené Soudním dvorem, shodují na tom, že rozhodnutí o zřízení MSO je s ohledem zejména na referenční cíle č. 1 a 3 uvedené v příloze použitelné na otázky vznesené v projednávaných věcech v souvislosti s bojem proti korupci, právním státem a zárukou nezávislosti soudů.
54.
Z důvodů, které jsem podrobně rozvedl ve stanovisku Euro Box Promotion (
19
), které jsou rovněž plně použitelné na projednávané věci, včetně skutečnosti, že dotčeným vnitrostátním ustanovením je rozhodnutí vnitrostátního ústavního soudu, se rozhodnutí o zřízení MSO použije i na projednávané věci. Článek 47 Listiny je rovněž použitelný na základě skutečnosti, že jeho působnost je v souladu s čl. 51 odst. 1 Listiny založena rozhodnutím o zřízení MSO.
3. Článek 325 odst. 1 SFEU (a Listina)
55.
Podle čl. 325 odst. 1 SFEU jsou členské státy povinny bojovat proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie opatřeními, která mají odstrašující účinek a poskytují v členských státech účinnou ochranu. Použitelnost čl. 325 odst. 1 SFEU tedy předpokládá existenci podvodu nebo jiného protiprávního jednání, které by mohlo ohrozit finanční zájmy Unie. Vyvstává otázka, zda tomu tak je za okolností projednávaných věcí.
56.
Podle mého názoru je odpověď na tuto otázku kladná. Zaprvé čl. 325 odst. 1 SFEU je použitelný na trestné činy související s korupcí v souvislosti s projekty financovaných z unijních prostředků (a). Zadruhé skutečnost, že se skutky vytýkané navrhovatelům v původním řízení netýkají trestných činů, které obsahují výslovný odkaz na finanční zájmy Unie, není v tomto ohledu relevantní (b).
a) Článek 325 SFEU (a Úmluva PIF) se použijí v souvislosti s korupcí související s unijními prostředky
57.
Ve svých odpovědích na otázky položené Soudním dvorem první navrhovatel ve věci C‑811/19 tvrdí, že se čl. 325 odst. 1 SFEU na jeho případ nepoužije. Ne všechny trestné činy korupce související s projekty financovanými z unijních prostředků ohrožují finanční zájmy Unie. Článek 325 odst. 1 SFEU stanoví povinnost uložit trestní sankce pouze v případech závažného podvodu ve smyslu Úmluvy PIF. První navrhovatel dále uvádí, že nebylo tvrzeno, že zadání zakázek, v souvislosti s nimiž byl odsouzen za nepřímé úplatkářství, bylo v přímém či nepřímém rozporu s pravidly rozdělování finančních prostředků či zadávání veřejných zakázek. Kromě toho zdůrazňuje, že Úmluva PIF a její protokoly nejsou použitelné, protože jeho případ nevykazuje žádný přeshraniční prvek a nebyl obviněn z trestných činů pasivního úplatkářství uvedených v prvním protokolu k Úmluvě PIF ani z trestného činu praní peněz v rámci závažného podvodu ve smyslu Úmluvy PIF.
58.
Navrhovatel ve věci C‑840/19, rumunská vláda, státní zástupce a Komise ve svých odpovědích na otázky položené Soudním dvorem uvedli, že se čl. 325 odst. 1 SFEU a konkrétně výraz „jiná protiprávní jednání“ týkají trestných činů korupce souvisejících s projekty nebo zakázkami financovanými z unijních prostředků.
59.
Naprosto souhlasím. Z důvodů, které jsem podrobně rozvedl ve stanovisku Euro Box Promotion (
20
), mohou „jiná protiprávní jednání“ ve smyslu čl. 325 odst. 1 SFEU zahrnovat jakékoli trestné činy korupce spáchané v souvislosti s výdaji z unijních prostředků.
60.
Doplňující argumenty předložené prvním navrhovatelem ve věci C‑811/19 se v tomto ohledu jeví jako irelevantní. Zaprvé nic neumožňuje podpořit jeho tvrzení, že do působnosti čl. 325 odst. 1 SFEU spadají pouze případy závažného podvodu ve smyslu Úmluvy PIF. Právě naopak – výraz „jiná protiprávní jednání“ uvedený v čl. 325 odst. 1 SFEU potvrzuje širší působnost tohoto ustanovení (
21
).
61.
Zadruhé samotný výraz „jiná protiprávní jednání“ v oblasti korupčních jednání souvisejících s řízením nebo zadáváním projektů financovaných z unijních prostředků nevyžaduje, aby došlo k dalšímu porušení unijních pravidel týkajících se přidělování finančních prostředků Unie nebo zadávání veřejných zakázek. Jak uvádí předkládající soud v obou předkládacích rozhodnutích, první navrhovatel ve věci C‑811/19 i navrhovatel ve věci C‑840/19 získali svým chováním zakládajícím předmětné trestné činy významný podíl z hodnoty veřejných projektů financovaných (do značné míry) z unijních prostředků. V této souvislosti z toho vyplývá, že dotčené trestné činy korupce ohrožují finanční zájmy Unie, neboť s sebou nesou vážný zásah do řádného průběhu zadávání projektů financovaných z unijních prostředků, a tudíž do správného určení a využívání takových prostředků.
62.
Zatřetí čl. 325 odst. 1 SFEU nevyžaduje ke své použitelnosti existenci přeshraničního prvku. Začtvrté přísluší vnitrostátnímu soudu, aby ověřil, zda se na dotčené trestné činy vztahuje některé ze zvláštních ustanovení Úmluvy PIF a jejího protokolu (pokud jde o trestné činy spojené s korupcí). Nehledě na použitelnost těchto právních nástrojů totiž dotčené trestné činy, zejména nepřímé úplatkářství v souvislosti se zadáváním veřejné zakázky financované z unijních prostředků, samy o sobě spadají pod výraz „jiná protiprávní jednání“ uvedený v čl. 325 odst. 1 SFEU, a již z tohoto důvodu spadají do působnosti unijního práva.
b) K souvislosti mezi obviněním a finančními zájmy Unie
63.
První navrhovatel ve věci C‑811/19 a navrhovatel ve věci C‑840/19 ve svých písemných odpovědích na otázky položené Soudním dvorem uvedli, že čl. 325 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby vztah mezi trestnými činy a finančními zájmy Unie výslovně vyplýval z vymezení trestného činu. První navrhovatel ve věci C‑811/19 tvrdí, že pouze takový přístup může zaručit právo na obhajobu. Navrhovatel ve věci C‑840/19 tvrdí, že ani obvinění, ani rozsudky, kterými byl odsouzen, se konkrétně nezmiňují o podvodech v souvislosti s projekty financovanými z unijních prostředků. I když jsou v rumunském právním řádu vymezeny specifické trestné činy v souvislosti s finančními zájmy Unie, nebyly tyto trestné činy kladeny navrhovateli za vinu (
22
).
64.
S tímto názorem nesouhlasím.
65.
Zaprvé působnost čl. 325 odst. 1 SFEU nemůže být omezena na účinné provádění zvláštních trestných činů zavedených do vnitrostátního právního řádu, které výslovně odkazují na finanční zájmy Unie, či dokonce na finanční prostředky Unie. Rozsah působnosti tohoto ustanovení primárního unijního práva by se tak stal závislým na vnitrostátní definici konkrétních trestných činů.
66.
Jak správně uvedli Komise, rumunská vláda a státní zástupce, neměla by okolnost, zda byly ohroženy finanční zájmy Unie, záviset na výslovné definici daného trestného činu ve vnitrostátním právu. Musí být posouzena se zřetelem k širšímu skutkovému rámci. Jak totiž tvrdí rumunská vláda, jsou vnitrostátní finanční zájmy a finanční zájmy Unie často provázány. Obecné trestné činy a trestné činy, které se specificky týkají finančních zájmů Unie, nelze ve vnitrostátním právu jednoznačně oddělit, jsou-li finanční prostředky spravovány toutéž institucí a začnou-li se prolínat v různých spolufinancovaných projektech.
67.
Zadruhé, pokud jde o požadavek dodržování práva na obhajobu, není mi jasné, jak by případná použitelnost čl. 325 odst. 1 SFEU vedla (automaticky) k porušení práva na obhajobu.
68.
Konečně zatřetí připomínám, že přímým důsledkem konstatování použitelnosti čl. 325 odst. 1 SFEU a případně i čl. 2 odst. 1 Úmluvy PIF a čl. 2 odst. 1 protokolu k Úmluvě PIF je použitelnost Listiny. Vzhledem k tomu, že sankce a trestní stíhání, jejichž předmětem byli nebo jsou obžalovaní ve věcech v původním řízení, představují uplatnění čl. 325 odst. 1 SFEU a – s výhradou ověření, která musí provést vnitrostátní soud – Úmluvy PIF a jejího protokolu, použije se totiž Listina na základě svého čl. 51 odst. 1 (
23
).
4. Směrnice 2015/849 a směrnice 2017/1371
69.
První otázky ve věcech C‑811/19 a C‑840/19 odkazují na článek 4 směrnice 2017/1371 jako na jedno z případně použitelných ustanovení unijního práva. Kromě toho se první otázka ve věci C‑811/19 týká také článku 58 směrnice 2015/849.
70.
Ve svých odpovědích na otázky položené Soudním dvorem zúčastnění vyjádřili různé názory stran použitelnosti směrnice 2015/849 a směrnice 2017/1371. Jak nicméně uvádí rumunská vláda, podle informací poskytnutých Soudnímu dvoru nastaly skutkové okolnosti, které vedly ke stíhání v původním řízení, před vstupem obou těchto směrnic v platnost. Je tedy třeba vycházet z toho, že obě směrnice nejsou použitelné na okolnosti věci v původním řízení ani v jedné věci.
5. Dílčí závěr
71.
Souhrnně mám za to, že rozhodnutí o zřízení MSO a čl. 325 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 47 druhým pododstavcem Listiny, jakož i – s výhradou ověření předkládajícím soudem – Úmluva PIF a její protokol představují relevantní ustanovení pro věc C‑811/19 i věc C‑840/19.
72.
Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec a článek 2 SEU se na projednávané věci rovněž použijí. Není však zřejmé, jaký dodatečný obsah nebo upřesnění, jež nejsou obsaženy již ve specifičtějších ustanoveních citovaných výše, by tato ustanovení mohla vnést do těchto věcí (
24
). Z tohoto důvodu by měl být čl. 47 druhý pododstavec Listiny považován za relevantní právní rámec, neboť jak rozhodnutí o zřízení MSO, tak čl. 325 odst. 1 SFEU zakládají použitelnost Listiny.
C.
Posouzení
73.
Pro účely odpovědi na otázky položené v projednávaných věcech stručně připomenu vnitrostátní právní kontext (1). Zadruhé se budu zabývat druhou otázkou ve věcech C‑811/19 a C‑840/19 a čtvrtou otázkou ve věci C‑811/19, které se týkají výkladu článku 47 Listiny. Konkrétně posoudím, zda toto ustanovení stanoví povinnost specializace soudců (2). Zatřetí přezkoumám první otázku v obou věcech, a to hlavně z hlediska čl. 325 odst. 1 SFEU (3), a poté se budu stručně věnovat zásadě nezávislosti soudů (4). Na závěr se budu zabývat předností unijního práva, a odpovím tak na třetí otázku v obou věcech (5).
1. Vnitrostátní právní kontext
74.
Článek 29 zákona č. 78/2000, ve znění zákona č. 161/2003, stanoví, že k rozhodování v prvním stupni o trestných činech korupce se zřizují specializované senáty. Tyto senáty byly podle všeho zřízeny ICCJ až po přijetí rozhodnutí Řídící rady ICCJ č. 14 ze dne 23. ledna 2019 (dále jen „rozhodnutí č. 14/2019“).
75.
Podle předkládajícího soudu ve věci C‑840/19 z judikatury ICCJ týkající se složení soudních senátů rozhodujících v prvním stupni o trestných činech upravených v zákoně č. 78/2000 vyplývá, že všichni soudci trestního kolegia ICCJ jsou příslušní k projednávání všech věcí v prvním stupni, které spadají do pravomoci uvedeného soudu (
25
). V důsledku toho – a na základě jeho výkladu čl. 19 odst. 3 zákona č. 304/2004 a článku 29 zákona č. 78/2000, a též s ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) – ICCJ rozhodl, že žalobní důvody týkající se nezákonného složení tříčlenných soudních senátů na základě požadavku specializace jsou neopodstatněné. Nebylo tedy nutné uplatňovat sankci absolutní neplatnosti.
76.
Rozhodnutím č. 14/2019 Řídící rada ICCJ konstatovala, že všechny senáty ICCJ rozhodující v trestních věcech jsou specializovanými senáty v oblasti trestných činů korupce, takže všechny tříčlenné senáty ICCJ budou nadále fungovat jako specializované senáty podle čl. 29 odst. 1 zákona č. 78/2000.
77.
V návaznosti na žalobu podanou předsedou Poslanecké sněmovny Ústavní soud ve svém rozhodnutí č. 417/2019 konstatoval existenci konfliktu ústavní povahy mezi Parlamentem a ICCJ. Tento konflikt byl způsoben tím, že ICCJ nezřídil specializované prvostupňové senáty k rozhodování o trestných činech korupce, což je v rozporu s tím, co bylo stanoveno v čl. 29 odst. 1 zákona č. 78/2000, ve znění zákona č. 161/2003. ICCJ odmítnutím zřídit specializované senáty porušil svou povinnosti dodržovat zákon, což bylo v rozporu s požadavky právního státu a ústavní loajality a představovalo zásah do institucionální úlohy rumunského Parlamentu jakožto zákonodárce. Ústavní soud rovněž konstatoval, že toto odmítnutí je v rozporu s ustanoveními rumunské Ústavy upravujícími právo na spravedlivý proces, pokud jde o právo na soud předem zřízený zákonem (
26
).
78.
Ve výroku rozhodnutí č. 417/2019 bylo konstatováno, že věci projednávané před ICCJ, o nichž bylo rozhodnuto v prvním stupni předtím, než Řídící rada ICCJ přijala rozhodnutí č. 14/2019, a ve kterých neexistuje pravomocný rozsudek, musí být v souladu s čl. 421 odst. 2 písm. b) trestního řádu opětovně přezkoumány specializovanými senáty složenými v souladu s čl. 29 odst. 1 zákona č. 78/2000.
79.
Ústavní soud konstatoval, že skutečnost, že ve věci, v níž byly k rozhodování příslušné specializované senáty, rozhodovaly nespecializované senáty, vede k absolutní neplatnosti rozhodnutí. Podle čl. 281 odst. 1 písm. a) trestního řádu má porušení pravidel upravujících složení soudního senátu za následek absolutní neplatnost (
27
).
80.
Ústavní soud dále uvedl, že specializace soudců ICCJ v oblasti trestných činů korupce není stanovena žádným zákonným ustanovením a že existuje povinnost určit specializaci soudců nebo alespoň některých z nich. Možnost považovat všechny soudce za „specializované soudce“ s ohledem na jejich vzdělání a odborné znalosti není vyloučena, ale Ústavní soud měl za to, že tento aspekt musí být nicméně prokázán. I kdyby tedy všichni soudci ICCJ mohli být považováni za specializované v oblasti trestných činů uvedených v zákoně č. 78/2000 a způsobilé zasedat ve specializovaných senátech z důvodu, že mají požadovanou odbornou způsobilost, neznamená to, že k rozhodování o těchto trestných činech jsou příslušné všechny senáty složené z uvedených soudců. Skutečnost, že všichni soudci jsou specializováni, znamená pouze to, že při jmenování takovýchto senátů bude výběr soudců zahrnovat všechny soudce.
81.
Nicméně pokud jde o situaci, která nastala po přijetí rozhodnutí Řídící rady ICCJ č. 14/2019, Ústavní soud uvedl, že i v případě nedostatku transparentnosti při zjišťování specializace senátů v důsledku tohoto rozhodnutí již v návaznosti na toto rozhodnutí nedošlo k porušení Ústavy. V období po přijetí rozhodnutí č. 14/2019 tak bylo dosaženo cíle zákona a porušení již neexistuje (
28
).
82.
Z procesního hlediska mělo rozhodnutí Ústavního soudu č. 417/2019 za následek, že všechny případy korupce, o nichž bylo rozhodnuto v období před nabytím účinnosti pravidla specializace zakotveného v zákoně č. 78/2000 (v roce 2003) a přijetím rozhodnutí č. 14/2019 (v roce 2019) v prvním stupni tříčlennými senáty ICCJ, jejichž rozhodnutí nenabyla právní moci, musí být opětovně přezkoumány v prvním stupni. Nicméně v návaznosti na rozhodnutí č. 14/2019, které konstatovalo, že všechny trestní senáty ICCJ jsou specializovanými senáty v oblasti korupce, fungovaly všechny tříčlenné senáty ICCJ i nadále jako specializované senáty podle čl. 29 odst. 1 zákona č. 78/2000 po vydání rozhodnutí Ústavního soudu č. 417/2019.
83.
V souhrnu bych rád uvedl, že pokud správně chápu vnitrostátní kontext, je jádrem patrně neexistence formálního označení. Avšak jakmile ICCJ formálně konstatoval, že všechny jeho trestní senáty jsou senáty specializované na korupci, staly se tytéž senáty v naprosto stejném složení senáty složenými v souladu se zákonem.
2. Specializace soudců a právo na soud předem zřízený zákonem
84.
Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu ve věci C‑811/19 je, zda článek 47 Listiny zahrnuje požadavek specializace soudců a zřízení specializovaných senátů na nejvyšším soudě, jakým je ICCJ. Podstatou druhé otázky ve věcech C‑811/19 a C‑840/19 je, zda čl. 47 druhý pododstavec Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že brání rozhodnutí Ústavního soudu č. 417/2019.
85.
Tyto otázky zahrnují dvě různé roviny. Zaprvé je soudní specializace součástí (autonomního) standardu článku 47 Listiny, jehož nedodržení by vedlo k neslučitelnosti s unijním právem? Zadruhé brání článek 47 Listiny určení protiprávnosti na základě důvodu, že nebylo splněno ustanovení vnitrostátního práva požadující specializaci soudců, což může vznášet otázky v souvislosti s právem na vnitrostátní definici toho, co je „soudem předem zřízeným zákonem“?
86.
Mám za to, že na obě uvedené otázky je nutno odpovědět záporně. Pro vysvětlení, proč se domnívám, že tomu tak je, je třeba nejprve analyzovat, jaký standard plyne z čl. 47 druhého pododstavce Listiny (a). Následně posoudím, zda musí být toto ustanovení vykládáno v tom smyslu, že brání dotčenému rozhodnutí Ústavního soudu (b).
a) Standard unijního práva
87.
Zaprvé se domnívám, že v unijním právu není zakotven žádný požadavek specializace soudců nebo soudních senátů, který by mohl být inkorporován do článku 47 Listiny, ať už ve věcech korupce, pokud jde o ochranu finančních zájmů Unie, nebo v jiných oblastech unijního práva v dané oblasti.
88.
Zajisté patří prokázané právní znalosti a kvalifikace k požadavkům nezbytným pro jmenování soudců. Porušení takovýchto požadavků by mohlo případně vést k problémům z hlediska soudní nestrannosti a nezávislosti. Je zajisté pravda, že z technického hlediska může být nekvalifikovaný soudce stále, a někdy i značně nezávislý. Stále je však třeba vycházet z toho, že nekvalifikovaní soudci nemají z dlouhodobého hlediska právě nejlepší předpoklady pro hájení a ochranu nezávislosti soudnictví.
89.
Na vnitrostátní úrovni patrně existuje výrazná rozmanitost, pokud jde o existenci případné specializace soudců. Řada členských států totiž zavedla pokročilé úrovně specializace soudů. Jiné členské státy tak neučinily. Kromě toho se pravidla mohou v rámci téhož právního řádu lišit: často platí, že čím výše věc postupuje v hierarchii soudů, tím méně je pravděpodobné, že soudci budou specializováni. Některé systémy si nicméně zachovávají vysoký stupeň specializace i na úrovni nejvyšších soudů.
90.
Stejná rozmanitost je rovněž patrná v judikatuře, nebo spíše v jejím mlčení k otázce soudní specializace, ať již na základě článku 47 Listiny, nebo na základě článku 6 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „EÚLP“). V odpověď na otázku, zda existuje jakákoli judikatura, která by podpořila argument, že existuje právní zásada specializace soudců, navrhovatel ve věci C‑840/19 odkázal na rozhodnutí ESLP týkající se jiné otázky (
29
) a na řadu nezávazných dokumentů vydaných mezinárodními institucemi, které vyzdvihují a podporují specializaci soudů za určitých okolností jako prospěšnou a žádoucí (
30
). Tyto dokumenty však ani zdaleka nepředstavují skutečnosti, které by podpořily argument, že specializace soudních senátů je požadavek, při jehož nesplnění by byly porušeny požadavky článku 47 Listiny (nebo článku 6 EÚLP).
91.
Zadruhé zde existuje další rovina, a sice právo na „soud předem zřízený zákonem“ v souladu s článkem 47 Listiny. I když požadavek specializace soudních senátů není součástí standardu ochrany přiznaného článkem 47 Listiny, mohl by totiž být, pokud je takový požadavek stanoven vnitrostátními předpisy, součástí práva na „soud předem zřízený zákonem“.
92.
Hlavní prvky standardu ochrany poskytovaného unijním právem, které vyplývají z čl. 47 druhého pododstavce Listiny, byly uvedeny v bodech 136 až 143 stanoviska Euro Box Promotion. Na tomto místě se omezím na připomenutí dvou základních prvků.
93.
Zaprvé je právo na „soud předem zřízený zákonem“ nezbytně vymezeno odkazem na vnitrostátní právo. Vnitrostátní právní úprava se tak skutečně může na základě křížového odkazu stát relevantní.
94.
Zadruhé z hlediska Unie a v úzké vazbě na přístup ESLP v této oblasti nic nenasvědčuje tomu, že by jakékoli porušení vnitrostátních pravidel upravujících složení soudního senátu automaticky vedlo k porušení článku 47 Listiny. Z rozsudku Simpson totiž vyplývá, že pochybení mohou vést k porušení čl. 47 druhého pododstavce první věty Listiny, „zejména pokud jde o pochybení takové povahy a závažnosti, že v důsledku tohoto pochybení vzniklo skutečné riziko, že jiná odvětví moci, zejména moc výkonná, vykonávají neodůvodněnou diskreční pravomoc, čímž je celistvost výsledku, ke kterému jmenování vede, ohrožena, a je tak vyvolávána legitimní pochybnost jednotlivců, pokud jde o nezávislost a nestrannost dotyčného soudce nebo soudců […]“. Soudní dvůr poznamenal, že tak tomu je, „když se jedná o základní pravidla, která jsou nedílnou součástí vytvoření a fungování tohoto soudního systému“ (
31
).
b) Analýza
95.
Zaprvé, jak bylo uvedeno výše, a rovněž shodně s tím, co uvedli rumunská vláda, státní zástupce a Komise, nespadá požadavek specializace jako takový pod standard článku 47 Listiny. Argumenty, podle nichž existuje zásada specializace soudců, která je součástí standardu zakotveného v článku 47 Listiny, proto neobstojí.
96.
Zadruhé však první navrhovatel ve věci C‑811/19 ve své odpovědi na otázky položené Soudním dvorem uvádí, že jelikož právo na „soud předem zřízený zákonem“ odkazuje na vnitrostátní právní předpisy, nemůže čl. 47 druhý pododstavec Listiny, který musí dodržovat minimální standard zaručený článkem 6 EÚLP, ukládat standard založený na kritériích, která se liší od záruk přiznaných na vnitrostátní úrovni. Dále tvrdí, že v rozhodnutí č. 417/2019 bylo konstatováno, že ICCJ hrubě porušil právní předpisy upravující požadavek specializace.
97.
Podle mého názoru nelze tento argument přijmout.
98.
Autonomní a nezávislá povaha obsahu článku 47 Listiny, který skutečně musí podle čl. 52 odst. 3 Listiny poskytnout stejnou nebo vyšší ochranu ve srovnání s ustanoveními EÚLP, se právě odklání od čistě automatického a formálního posouzení. Ne každé formální porušení jakéhokoli (vnitrostátního) pravidla, které se může týkat prvku organizace soudnictví, představuje porušení článku 47 Listiny.
99.
Jak uvedli rumunská vláda, státní zástupce a Komise, porušení pravidla dotčeného v projednávaném případě nepředstavuje porušení ve smyslu článku 47 Listiny.
100.
Zaprvé je požadavek specializace podle všeho vysoce formální. Jak uvedl státní zástupce, všechny senáty ICCJ se v návaznosti na rozhodnutí jeho Řídící rady č. 14/2019 staly přes noc specializovanými senáty. Rozhodnutím Ústavního soudu č. 417/2019 byl tento výsledek potvrzen v tom smyslu, že je v souladu s vnitrostátními ústavními požadavky. To znamená, jak uvedla Komise, že čistě formální označení senátů za specializované, bez jakékoliv obsahové změny, bylo považováno za dostatečné k dosažení souladu s ústavními předpisy, včetně požadavků uložených základními ústavními právy.
101.
Zadruhé se jeví, že toto pravidlo je poměrně omezenou výjimkou, která se použije pouze na specifické oblasti práva, a to ve fázi řízení v prvním stupni.
102.
Zatřetí, jak uvádí Komise, další skutečnosti, jako jsou pochybnosti o výkladu použitelné právní úpravy a neexistence úmyslného porušení, svědčí o tom, že se nejedná o „hrubé“ porušení.
103.
Kromě toho poskytují výše uvedené úvahy užitečný obrázek o pravé povaze požadavku specializace vnitrostátního soudu: je totiž primárně otázkou interního řízení a efektivity práce soudu. Zjevné a úmyslné porušení takového pravidla, bylo-li předtím pevně zakotveno ve vnitrostátním právním řádu, zajisté není prosto právních dopadů (
32
). Nicméně požadavek specializace soudců nepředstavuje sám o sobě základní normu soudního systému pro účely použití standardu vycházejícího z čl. 47 druhého pododstavce Listiny, který musí být vždy dán, aby byly splněny požadavky článku 47 Listiny.
104.
A konečně je tu další klíčová otázka týkající se článku 47 Listiny. Po konstatování, že toto ustanovení nevyžaduje specializaci soudců, a tedy nedošlo k porušení autonomního standardu, na základě kterého se určuje, zda byl soud zřízen zákonem, ještě vyvstává otázka, zda totéž ustanovení brání tomu, aby vnitrostátní ústavní soud takové porušení konstatoval na základě ústavně chráněných základních práv nebo jiných hodnot.
105.
Z důvodů, které již byly podrobně rozvedeny v bodech 145 až 156 stanoviska Euro Box Promotion, je třeba na tuto otázku odpovědět záporně, tedy že článek 47 Listiny takovému zjištění nebrání.
106.
Pokud jde o právní otázky a situace, které spadají do působnosti unijního práva, avšak nejsou unijním právem plně vymezeny, platí, že i když Soudní dvůr konstatoval, že článek 47 Listiny je porušen zejména tehdy, jestliže jsou nesrovnalosti natolik závažné, že zakládají skutečné riziko neodůvodněné diskreční pravomoci, které tak vyvolává důvodné pochybnosti o nestrannosti a nezávislosti soudců (
33
), nebrání to tomu, aby vnitrostátní ústavní soud konstatoval porušení ústavního práva na spravedlivý proces na základě jiného, vyššího vnitrostátního standardu. V oblastech a situacích, které unijní právo plně neupravuje, ve smyslu článku 53 Listiny, je totiž Listina (minimálním) základem, nikoli však (maximálním) stropem. Vnitrostátní soud by tak mohl přijmout a uplatňovat vyšší vnitrostátní standard.
107.
Definice takového vnitrostátního ústavního standardu, samozřejmě za předpokladu, že existuje, je věcí příslušných vnitrostátních orgánů. Rumunská vláda a státní zástupce tvrdili, že požadavek specializace nepředstavuje prvek vnitrostátního standardu práva na účinnou soudní ochranu. Beru tento postoj na vědomí, ale to je tak vše, co Soudní dvůr může učinit. Opět musím zopakovat, že vymezení vnitrostátního ústavního standardu přísluší vnitrostátním soudům a aktérům. To však nutně neznamená, že jakýkoli argument vznesený jakožto otázka vyššího vnitrostátního standardu bude nakonec připuštěn coby dostatečné odůvodnění z hlediska unijního práva; touto otázkou se budu zabývat v následující části.
c) Dílčí závěr
108.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na druhé otázky ve věcech C‑811/19 a C‑840/19 a na čtvrtou otázku ve věci C‑811/19 tak, že článek 47 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že nezahrnuje požadavek specializace soudních senátů. Článek 47 druhý pododstavec Listiny však nebrání rozhodnutí vnitrostátního ústavního soudu, kterým se konstatuje, že na základě skutečného a přiměřeného vnitrostátního standardu ochrany práva na účinnou soudní ochranu a na základě jeho výkladu použitelných vnitrostátních ustanovení je složení soudního senátu nezákonné z důvodu porušení vnitrostátního zákonného požadavku specializace soudních senátů.
3. Ochrana finančních zájmů Unie
109.
V projednávaných věcech vyvstávají dvě další otázky: výklad čl. 325 odst. 1 SFEU v souvislosti s přijetím a účinky rozhodnutí Ústavního soudu č. 417/2019 a výklad čl. 19 odst. 1 a článku 2 SEU, jakož i článku 47 Listiny ve vztahu k témuž ústavnímu rozhodnutí. V tomto oddíle se budu zabývat poněkud specifičtějšími problémy vyplývajícími z možného dopadu dotčeného ústavního rozhodnutí na ochranu finančních zájmů Unie.
110.
Ke specifickým otázkám vzneseným v souvislosti s čl. 325 odst. 1 SFEU předkládající soud vysvětluje, že v obou dotčených věcech může opětovný přezkum požadovaný Ústavním soudem bránit uplatnění účinných a odstrašujících sankcí ve věcech týkajících se činností ohrožujících finanční zájmy Unie. Vzhledem ke složitosti a délce řízení až do vynesení nového pravomocného rozsudku po obnovení řízení v prvním stupni totiž existuje riziko promlčení trestní odpovědnosti. Uplatnění rozhodnutí Ústavního soudu č. 417/2019, které je podle vnitrostátního práva povinné, vede k obnovení řízení v prvním stupni, výsledkem čehož by byly dva rozsudky v prvním stupni a tři rozsudky ve fázi odvolání v rámci téhož řízení. Předkládající soud dokládá své obavy konkrétně poukazem na okolnosti původního řízení ve věci C‑840/19, ve kterém bylo trestní řízení zahájeno přibližně před čtyřmi lety a věc se již nachází ve fázi přezkumu řádného opravného prostředku poté, co bylo vyhověno mimořádnému opravnému prostředku znějícímu na neplatnost (v důsledku uplatnění rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018).
111.
V bodech 173 až 184 stanoviska Euro Box Promotion podrobně rozvádím, jakými úvahami se musí řídit test normativní slučitelnosti vnitrostátních právních předpisů a praxe s čl. 325 odst. 1 SFEU. Zaprvé musí zajisté zůstat, jak je tomu ve všech ostatních oblastech unijního práva, testem normativním slučitelnosti. Tato analýza by se neměla stát poněkud subjektivní a potenciálně svévolnou studií vybraných statistik o počtu odsouzených osob a osob zproštěných viny, jež vnitrostátní soud obvykle nemá k dispozici. Zadruhé je dodržování legality a základních práv v rámci samotného testu zasazeno již do výkladu rozsahu povinností vyplývajících z čl. 325 odst. 1 SFEU. Zatřetí přiměřené a reálné úvahy vnitrostátního ústavního charakteru, včetně vyšší ochrany základních práv vymezených na vnitrostátní úrovni, by případně mohly být jednou stranou rovnice.
112.
Jinými slovy, vodítkem by v této oblasti práva měla být logika a celkový přístup zastávané ve věcech M. A. S., Scialdone a Dzivev (
34
), a nikoli ve věcech Taricco a Kolev (
35
).
113.
Mezi prvky, které je třeba vzít v úvahu při posuzování slučitelnosti vnitrostátních ustanovení s požadavky čl. 325 odst. 1 SFEU, tedy patří: zaprvé normativní a systematické posuzování obsahu dotčených pravidel; zadruhé jejich účel a vnitrostátní kontext; zatřetí jejich rozumně vnímatelné nebo očekávané praktické důsledky vyplývající z výkladu nebo použití takových pravidel v praxi (tedy nezávisle na jakémkoli statistickém odhadu počtu skutečně nebo potenciálně dotčených případů); začtvrté základní práva a legalita tvořící součást vnitřní rovnováhy při výkladu hmotněprávních požadavků stanovených v čl. 325 odst. 1 SFEU. Jakékoli vnitrostátní úvahy uplatněné v tomto ohledu však musí odrážet přiměřenou a reálnou snahu o vyšší ochranu práv. Kromě toho musí být jejich možný dopad na zájmy chráněné článkem 325 odst. 1 SFEU přiměřený.
114.
Mám za to, že vnitrostátní rozhodnutí dotčené v projednávaných věcech tyto požadavky nesplňuje. Jinými slovy – spíše podružné a čistě formální označení, které podle všeho vyžaduje vnitrostátní právo, má zcela nepřiměřený dopad na chráněné zájmy Unie.
115.
Pokud jde zaprvé o abstraktní a systematické posouzení obsahu dotčeného rozhodnutí, nevyvolává rozhodnutí č. 417/2019 prima facie zvláštní pochybnosti. Toto rozhodnutí totiž nevytváří nový procesní prostředek ani zřejmě neobchází stávající právní rámec. Jak poznamenal navrhovatel ve věci C‑840/19, požaduje toto rozhodnutí použití ustanovení trestního řádu, podle kterých musí být odvolacímu soudu předložena věc k novému projednání, zejména v případě porušení týkajícího se složení soudního senátu (
36
).
116.
Pokud jde zadruhé o účel a vnitrostátní kontext, v němž je rozhodnutí č. 417/2019 zasazeno, uvádím, že Soudní dvůr nemá k dispozici nic, co by na základě objektivních znaků, kontextu či praktických důsledků nasvědčovalo tomu, že účelem předmětného rozhodnutí bylo obejít nebo oslabit právní nástroje používané v boji proti korupci nebo ohrozit ochranu finančních zájmů Unie.
117.
Podle mého názoru nelze dospět k odlišnému závěru pouze proto, že – jak vyplývá z předkládacích usnesení – návrh, na jehož základě bylo vydáno rozhodnutí č. 417/2019, byl předložen předsedou Poslanecké sněmovny, který byl v dané době trestně stíhán pro trestné činy spadající do působnosti zákona č. 78/2000 v řízení, které bylo ve stadiu odvolání projednáváno pětičlenným senátem ICCJ. Jak bylo opakovaně zdůrazněno v kontextu projednávaných věcí, nemůže se žádný soud, a zajisté ani Soudní dvůr, opírat o náznaky a domněnky (
37
).
118.
Zatřetí v souladu s argumenty uplatněnými Komisí a státním zástupcem mohou být zajisté vzneseny vážné pochybnosti, pokud jde o třetí prvek uvedený výše, týkající se obecně vnímatelných či očekávaných praktických důsledků předmětného rozhodnutí. Na rozdíl od toho, co rozhodl Ústavní soud ve věci Euro Box Promotion a další (C‑357/19 a C‑547/19), a ve shodě s argumenty předloženými Komisí se účinky rozhodnutí č. 417/2019 jeví být, jsou-li posuzovány z více hledisek, poměrně dalekosáhlé.
119.
Jak uvedla Komise, nejsou účinky rozhodnutí č. 417/2019 podle všeho omezeny na poměrně omezené časové období: rozhodnutí č. 417/2019 ukládá povinnost opětovně projednat v prvním stupni všechny případy, v nichž probíhá odvolání a rozsudek v prvním stupni byl vynesen mezi 21. dubnem 2003 (dnem, ke kterému novela zákona č. 78/2000 zavedla povinnost specializace) a 22. lednem 2019 (dnem, kdy Řídící rada ICCJ prohlásila, že všechny senáty musí být považovány za specializované senáty). Jedná se celkem o šestnáct let. Jak správně uvádí Komise, jsou přiměřeně očekávané účinky tohoto rozhodnutí vzhledem k obecně složitému charakteru věcí týkajících se trestných činů korupce spáchaných osobami spadajícími do pravomoci ICCJ (jmenovanými úředníky nebo vysokými státními úředníky) a vzhledem k pravděpodobnosti odvolání velmi široké.
120.
Navíc je třeba dodat, že rozhodnutí č. 417/2019 má vyvolávat účinky zaměřené jak ratione materiae, tak ratione personae na působnost, která je zvláště relevantní z hlediska ochrany finančních zájmů Unie. Jak totiž tvrdí Komise, dotýká se toto řešení výlučně korupčních věcí, v nichž obžalovaní spadají do pravomoci ICCJ v prvním stupni, což znamená, že se požadavek opětovného projednání dotkne všech věcí týkajících se trestných činů korupce, kterých se dopustili vysocí veřejní činitelé.
121.
I když použití rozhodnutí č. 417/2019 nevede k ukončení trestního řízení, je zajisté pravda, že se riziko promlčení trestnosti z důvodu použití tohoto rozhodnutí stává o to naléhavějším. Dále, jak rovněž uvedla Komise, i kdyby se mělo za to, že články 154 a 155 trestního zákoníku neobsahují režim lhůt, který by mohl být sám o sobě považován za problematický, použití rozhodnutí č. 417/2019 znamená, že věci, které jsou již meritorně projednávány v odvolacím řízení, musí být přezkoumány nejen v této fázi, ale také od začátku. To znamená opakovat všechny fáze řízení, což značně zvyšuje možnost dosáhnout promlčecích dob.
122.
Začtvrté je v projednávaných věcech – přinejmenším podle mého názoru – určující vyvažování zájmů Unie s dotčenými vnitrostátními zájmy, jakož i přiměřený či nepřiměřený výsledek tohoto vyvažování z hlediska procesních důsledků.
123.
Opět je třeba připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou v případě, že unijní právo přiznává členským státům diskreční pravomoc, jsou vnitrostátní orgány a soudy nadále oprávněny chránit základní práva na základě vnitrostátní Ústavy, za předpokladu, že tím není ohrožena úroveň ochrany zaručená Listinou, jakož i přednost, jednotnost a efektivita unijního práva (
38
). Kromě toho bylo výše v tomto stanovisku uvedeno, že daný vnitrostátní ústavní standard skutečně může vyžadovat specializaci soudců, ať již půjde o nezávislý vnitrostátní standard, nebo o standard inkorporovaný do vnitrostátního pravidla upravujícího, co je v konečném důsledku míněno soudem předem zřízeným zákonem (nebo právem na spravedlivý proces, zákonným soudcem, nebo jakýkoli jiný nadpis, pod nějž mohou vnitrostátní ústavní ustanovení takové pravidlo umístit) (
39
).
124.
Jak jsem však zdůraznil ve stanovisku Euro Box Promotion (
40
), takový vnitrostátní standard musí být přiměřený a skutečný, aby mohl být právoplatně uplatňován jako legitimní vnitrostátní zájem v kontextu čl. 325 odst. 1 SFEU, a v tomto smyslu jako vyšší vnitrostátní standard ochrany podle Listiny. Vnitrostátní pravidlo musí odrážet reálnou snahu, jež bude přiměřeně přispívat k ochraně vnitrostátních základních práv a hodnot a bude přijatelná (principiálně, nikoli nezbytně co do rozsahu nebo konkrétní formulace) jako hodnota v rámci Unie založené na právním státě, demokracii a lidské důstojnosti.
125.
Kromě toho – a to má v kontextu projednávaných věcí zásadní význam – i kdyby měl být takový vnitrostátní standard právoplatně připuštěn při vyvažování zájmů podle čl. 325 odst. 1 SFEU, musí být výsledek tohoto vyvažování přiměřený. Jinými slovy, oprávněné zájmy Unie (účinná ochrana finančních zájmů Unie) musí být uvedeny do přiměřené rovnováhy s legitimními hodnotami a standardy vnitrostátního právního řádu. Jakkoli jsou posledně uvedené zájmy skutečně připuštěny, nesmějí zasahovat do zájmů Unie nad rámec toho, co je nezbytné k ochraně vnitrostátních zájmů.
126.
V kontextu projednávaných věcí jak první navrhovatel ve věci C‑811/19, tak navrhovatel ve věci C‑840/19 tvrdí, že čl. 325 odst. 1 SFEU by neměl vést k nepoužití rozhodnutí ústavního soudu, která odrážejí pravidla vnitrostátního práva na ústavní úrovni, jejichž cílem je účinně zajistit základní právo na spravedlivý proces.
127.
Státní zástupce, rumunská vláda a Komise nicméně vyjádřili pochybnosti o tom, zda jsou důvody týkající se základních práv, na nichž stojí rozhodnutí č. 417/2019, reálné. Čistě formální přístup tohoto rozhodnutí k požadavku specializace vede v praxi k závěru, že v případě, že jsou věci opětovně projednávány týmiž senáty, lze stěží hovořit o patrném porušení vnitrostátního práva.
128.
S těmito pochybnostmi se ztotožňuji.
129.
Zaprvé mi není jasné, proč má být vnitrostátní standard specializace soudců, který má čistě formální povahu a spočívá v pouhém mechanickém označení týchž senátů a soudců, považován za zásadní. Je obtížné pochopit, v čem tento požadavek přispívá k vyšší úrovni (účinné) soudní ochrany.
130.
Zadruhé mě překvapuje i údajný stupeň „superspecializace“ vyžadovaný vnitrostátním právem. Umím si představit specializaci soudů v určitých oblastech práva (například trestní právo, daňové právo, rodinné právo, právo duševního vlastnictví a podobně) (
41
). Chápu rovněž, že specializace může být dosaženo prostřednictvím zvláštní příslušnosti některých soudů, která bude vycházet z určitého druhu trestného činu nebo z určitého typu obžalovaných (
42
). Je však vskutku neobvyklé konstatovat existenci požadavku specializace v oblasti (trestného) korupčního jednání, jenž by s ohledem na svůj obsah či složitost vyžadoval specializaci (nebo odbornost) jdoucí nad rámec požadavků pro to, aby se soudce stal (specializovaným) trestním soudcem na úrovni vnitrostátního nejvyššího soudu.
131.
Bylo by však možné argumentovat tím, že vyšší vnitrostátní standard zaručený rozhodnutím č. 417/2019 netkví v požadavku specializace jako takovém, ale v použití restriktivního pojmu „soud zřízený zákonem“. Otázka, kdo je „specializovaný“ v trestních věcech, by pak nebyla otázkou specializace per se, ale spíše otázkou označení skupiny soudců, z níž by mohly být skutečně vytvořeny prvostupňové senáty, a stala by se tak otázkou zákonného složení soudního kolegia. Pokud by tomu tak skutečně bylo, pak by se diskuse nutně musela vrátit k otázce, zda by základní právo na účinnou soudní ochranu bylo porušeno jakýmkoli porušením jakéhokoli pravidla, byť čistě formálního a bez jakéhokoli významného dopadu na právo na obhajobu nebo na právo na spravedlivý proces (
43
).
132.
Ať je tomu jakkoli, zůstává vedle otázky vymezení vnitrostátního standardu a jeho účelu ještě stále nezodpovězena otázka přiměřeného výsledku hodnot vyvažovaných v rámci výkladu čl. 325 odst. 1 SFEU. V tomto ohledu dotčené vnitrostátní pravidlo značně selhává. Jinými slovy, má být umožněno, aby poněkud pochybný vnitrostátní požadavek, který je uplatňován čistě formálně (ne-li formalisticky) a jehož příspěvek k účinné individuální ochraně individuálních práv není zjevný, vedl případně k znovuotevření věcí, ve kterých byl rozsudek vydán v posledních 16 letech?
133.
Pokud by vnitrostátní soudy takový výklad zastávaly, vedlo by to podle mého názoru k tomu, že by tyto prvky vnitrostátního práva byly neslučitelné s požadavky čl. 325 odst. 1 SFEU.
a) Dílčí závěr
134.
Vzhledem k předchozím úvahám je třeba na první otázky ve věcech C‑811/19 a C‑840/19 v rozsahu, v němž se týkají čl. 325 odst. 1 SFEU, odpovědět tak, že uvedené ustanovení musí být vykládáno v tom smyslu, že brání rozhodnutí vnitrostátního ústavního soudu, kterým je složení senátů vnitrostátního nejvyššího soudu rozhodujícího v prvním stupni o trestných činech korupce prohlášeno za nezákonné z důvodu, že uvedené senáty nejsou specializovány na korupci, i když bylo uznáno, že soudci zasedající v těchto senátech mají požadovanou specializaci, jestliže je takové rozhodnutí způsobilé založit systémové riziko beztrestnosti ve vztahu k trestným činům ohrožujícím finanční zájmy Unie.
4. K zásadě nezávislosti soudů
135.
První otázky ve věcech C‑811/19 a C‑840/19 v rozsahu, v němž odkazují na čl. 19 odst. 1 SEU, a druhé otázky ve věcech C‑811/19 a C‑840/19 se týkají toho, zda článek 2 a čl. 19 odst. 1 SEU a čl. 47 druhý pododstavec Listiny musí být vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby Ústavní soud, který je definován jako „orgán stojící mimo soudní systém“, přijal takové rozhodnutí, jako je rozhodnutí č. 417/2019. V tomto rozměru (nebo rovině diskuse) se otázky formulované v tomto smyslu týkají primárně institucionálního rámce a funkcí Ústavního soudu a dopadů jeho rozhodnutí na věci řešené ICCJ.
136.
Přestože projednávané otázky míří na jiné rozhodnutí Ústavního soudu, z hlediska širšího, institucionálního rozsahu se překrývají s otázkami, kterými se již zabývá stanovisko Euro Box Promotion. Stejně jako jsem vysvětlil v uvedeném stanovisku, nedomnívám se, že by Soudnímu dvoru příslušelo, aby se zapojil do abstraktní diskuse o institucionálních rozhodnutích členského státu, pokud jde o složení nebo pravomoci vnitrostátního ústavního soudu, pokud nic nenasvědčuje tomu, že takový orgán již strukturálně nesplňuje požadavky nezávislého soudu v rámci autonomního chápání tohoto pojmu z hlediska unijního práva (
44
).
137.
Kromě toho, na rozdíl od vnitrostátního ústavního rozhodnutí, o které se jedná ve věci Euro Box Promotion a další (C‑357/19 a C‑547/19), v projednávané věci přinejmenším podle mého názoru nesplňují prvky vnitrostátního práva pojednávané v rozhodnutí Ústavního soudu č. 417/2019 požadavky čl. 325 odst. 1 SFEU.
138.
Domnívám se, že ve světle tohoto celkového kontextu není nutné se otázkami položenými předkládajícím soudem v rámci projednávaných věcí znovu zabývat.
5. K zásadě přednosti
139.
Podstatou třetích otázek předkládajícího soudu ve věcech C‑811/19 a C‑840/19 je, zda zásada přednosti unijního práva umožňuje vnitrostátnímu soudu upustit od použití rozhodnutí Ústavního soudu č. 417/2019. Tyto otázky jsou zřejmě rovněž částečně odůvodněny skutečností, že podle čl. 99 písm. ș) zákona č. 303/2004 se soudce v případě nerespektování rozhodnutí Ústavního soudu vystavuje kárnému provinění.
140.
Těmito otázkami jsem se již podrobně zabýval ve svém souběžném stanovisku předneseném ve věci Euro Box Promotion a další (spojené věci C‑357/19 a C‑547/19) a dospěl jsem k závěru, že unijní právo skutečně umožňuje vnitrostátnímu soudci, aby se neřídil (jinak závazným) právním názorem vyššího soudu, pokud má za to, že je tento právní výklad v rozporu s unijním právem. Kromě toho musí z hlediska unijního práva totéž platit pro jakoukoli případnou vnitrostátní sankci za takovéto chování: je-li takovéto chování z pohledu unijního práva správné, není možné je sankcionovat (
45
).
141.
V kontextu projednávané věci je tedy třeba na třetí otázky ve věcech C‑811/19 a C‑840/19 odpovědět kladně: zásada přednosti práva musí být vykládána v tom smyslu, že umožňuje vnitrostátnímu soudu upustit od použití rozhodnutí vnitrostátního ústavního soudu, které je podle vnitrostátního práva závazné, pokud to předkládající soud považuje za nezbytné ke splnění povinností vyplývajících z ustanovení unijního práva majících přímý účinek.
142.
Namísto závěru bych rád zmínil dva body. Zaprvé čl. 325 odst. 1 SFEU má skutečně přímý účinek (
46
). Zadruhé vnitrostátní soud tím, že případně upustí od použití vnitrostátního práva a vnitrostátních pravidel z důvodu jejich neslučitelnosti s unijními pravidly, jež mají přímý účinek, samozřejmě jedná v rámci unijního práva. Musí tedy respektovat, rovněž v kontextu důsledků nepoužití neslučitelných vnitrostátních pravidel, unijní standardy základních práv zaručených Listinou (
47
).
V. Závěry
143.
Navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko) následovně:
–
Na druhé otázky položené ve věcech C‑811/19 a C‑840/19 a na čtvrtou otázku ve věci C‑811/19 je třeba odpovědět tak, že článek 47 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že nezahrnuje požadavek specializace soudních senátů. Článek 47 druhý pododstavec Listiny však nebrání rozhodnutí vnitrostátního ústavního soudu, kterým se konstatuje, že na základě skutečného a přiměřeného vnitrostátního standardu ochrany práva na účinnou soudní ochranu a na základě jeho výkladu použitelných vnitrostátních ustanovení je složení soudního senátu nezákonné z důvodu porušení vnitrostátního zákonného požadavku specializace soudních senátů.
–
Na první otázky ve věcech C‑811/19 a C‑840/19 je třeba odpovědět tak, že čl. 325 odst. 1 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání rozhodnutí vnitrostátního ústavního soudu, kterým je složení senátů vnitrostátního nejvyššího soudu rozhodujícího v prvním stupni o trestných činech korupce prohlášeno za nezákonné z důvodu, že uvedené senáty nejsou specializovány na korupci, i když bylo uznáno, že soudci zasedající v těchto senátech mají požadovanou specializaci, jestliže je takové rozhodnutí způsobilé založit systémové riziko beztrestnosti ve vztahu k trestným činům ohrožujícím finanční zájmy Unie.
–
Na třetí otázky ve věcech C‑811/19 a C‑840/19 je třeba odpovědět tak, že zásada přednosti práva musí být vykládána v tom smyslu, že umožňuje vnitrostátnímu soudu upustit od použití rozhodnutí vnitrostátního ústavního soudu, které je podle vnitrostátního práva závazné, pokud to předkládající soud považuje za nezbytné ke splnění povinností vyplývajících z ustanovení unijního práva majících přímý účinek.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – C‑357/19 a C‑547/19, pro účely citace zkráceně „stanovisko Euro Box Promotion“.
(
3
) – Viz mé stanovisko ve věci AsociaţiaForumul Judecătorilor din România a další (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 a C‑355/19, EU:C:2020:746), pro účely citace zkráceně „stanovisko AFJR“. Viz též mé stanovisko přednesené téhož dne ve věci Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747).
(
4
) – Úř. věst. 1995, C 316, s. 49; Zvl. vyd. 19/08, s. 57.
(
5
) – Monitorul Oficial al României, část I, č. 827 ze dne 13. září 2005.
(
6
) – Monitorul Oficial al României, část I, č. 826 ze dne 13. září 2005.
(
7
) – Monitorul Oficial al României, část I, č. 825 ze dne 10. října 2019.
(
8
) – Viz body 127 až 129 stanoviska Euro Box Promotion.
(
9
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. března 2017, X a X (C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, bod 37); ze dne 26. září 2018, Belastingdienst v. Toeslagen (Odkladný účinek odvolání) (C‑175/17, EU:C:2018:776, bod 24); ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu) (C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 74); nebo ze dne 9. července 2020, Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535, body 40 a 41).
(
10
) – Ve smyslu rozsudku ze dne 26. března 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny (C‑558/18 a C‑563/18, EU:C:2020:234, body 45 až 51).
(
11
) – Viz například rozsudek ze dne 5. prosince 2013, TVI (C‑618/11, C‑637/11 a C‑659/11, EU:C:2013:789, bod 21 a citovaná judikatura).
(
12
) – Body 204 až 211 stanoviska AFJR.
(
13
) – Bod 71 stanoviska Euro Box Promotion.
(
14
) – Rozsudky ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, bod 29); ze dne 24. června 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu) (C‑619/18, EU:C:2019:531, bod 50); ze dne 19. listopadu 2019 A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu) (C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 82); nebo ze dne 26. března 2020Miasto Łowicz a Prokurator Generalny (C‑558/18 a C‑563/18, EU:C:2020:234, bod 33).
(
15
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. června 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu) (C‑619/18, EU:C:2019:531, bod 58 a citovaná judikatura), a ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu) (C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 120).
(
16
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. června 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost Nejvyššího soudu) (C‑619/18, EU:C:2019:531, bod 47 a citovaná judikatura), a ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu) (C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18, EU:C:2019:982, bod 167).
(
17
) – Úř. věst. 2006, L 354, s. 56. Viz body 214 až 224 stanoviska AFJR.
(
18
) – Viz mé stanovisko ve věci Statul Român – Mininisterul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747).
(
19
) – Body 75 až 85.
(
20
) – Body 91 až 100.
(
21
) – Pokud jde o šíři působnosti tohoto ustanovení, viz rozsudek ze dne 2. května 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, bod 45). Viz též mé stanovisko v uvedené věci (EU:C:2017:553, body 68 a 69).
(
22
) – V témže smyslu viz argumenty týkající se přípustnosti předběžných otázek vznesené uvedenou zúčastněnou stranou, bod 43 tohoto stanoviska.
(
23
) – Rozsudek ze dne 26. února 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, bod 27).
(
24
) – Viz též body 185 až 225 stanoviska AFJR, jakož i bod 117 stanoviska Euro Box Promotion.
(
25
) – S odkazem na rozsudky ze dne 12. prosince 2013, ze dne 30. ledna 2014 a ze dne 27. května 2019, vydané v trestních věcech pětičlennými senáty ICCJ.
(
26
) – Body 161, 162 a 167 rozhodnutí č. 417/2019.
(
27
) – Body 138 a 139 rozhodnutí č. 417/2019.
(
28
) – Bod 146 rozhodnutí č. 417/2019.
(
29
) – Navrhovatel se dovolával rozsudku ESLP ze dne 3. května 2007, Bochan v. Ukrajina, CE:ECHR:2007:0503JUD000757702, bod 71. V uvedeném rozsudku však ESLP vzal v úvahu kvalifikaci soudců jakožto kritérium pro přidělování věcí určitému soudci. Toto zjištění v žádném případě neznamená, že by byla specializace považována za požadavek v rámci článku 6 EÚLP.
(
30
) – Tento navrhovatel cituje zprávu Benátské komise o nezávislosti soudního systému [CDL-AD (2010) 004) ze dne 16. března 2010, body 80 a 81, jakož i stanovisko Poradní rady evropských soudců č. 1 (2001) ze dne 23. listopadu 2001 [CCJE (2001) OP č. 1] a hodnotící zprávu skupiny států proti korupci (GRECO) o Rumunsku ze dne 14. října 2005, doporučení (iii), (které doporučuje posílit schopnosti orgánů činných v trestním řízení a soudů účinně potírat korupci prostřednictvím specializace a vzdělávání) a zprávu GRECO o dosažení souladu ze dne 7. prosince 2007, bod 23, v níž GRECO vítá iniciativu směřující k navýšení prostředků a zvýšení specializace státních zástupců a soudců.
(
31
) – Rozsudek ze dne 26. března 2020, Přezkum Simpson a HG v. Rada a Komise (C‑542/18 RX-II a C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232, bod 75). Zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.
(
32
) – Rád bych tento bod zdůraznil dostatečně jasně: neznamená to, že otázka specializace soudců, je-li skutečně zakotvena ve vnitrostátním právu, není právně relevantní. Relevantní zajisté je, a to v situacích sahajících od řádného přidělování věcí až po případné zneužití diskreční pravomoci při tomto přidělování ze strany předsedy soudu, který by některé soudce „odměnil“ tím, že by jim začal náhle přidělovat věci zcela mimo jejich specializaci a kompetence bez jejich předchozího souhlasu.
(
33
) – Rozsudek ze dne 26. března 2020, Přezkum Simpson a HG v. Rada a Komise (C‑542/18 RX-II a C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232, bod 75). Zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.
(
34
) – Rozsudky ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936); ze dne 2. května 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295), a ze dne 17. ledna 2019, Dzivev a další (C‑310/16, EU:C:2019:30).
(
35
) – Rozsudky ze dne 8. září 2015, Taricco a další (C‑105/14, EU:C:2015:555), a ze dne 5. června 2018, Kolev a další (C‑612/15, EU:C:2018:392).
(
36
) – Článek 421 odst. 2 písm. b) a čl. 281 odst. 1 písm. a) trestního řádu.
(
37
) – V tomto kontextu viz body 243 až 248 stanoviska AFJR a body 227 až 229 stanoviska Euro Box Promotion. Kromě toho, jako by tomu bylo v případě jakýchkoli jiných skutků, přísluší prokázání jakékoli skutečnosti nasvědčující případnému zneužití pravomoci veřejného činitele vnitrostátním orgánům.
(
38
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 26. února 2013, Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, bod 60), a ze dne 26. února 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, bod 29).
(
39
) – K tomu viz výše, body 103 až 107 tohoto stanoviska.
(
40
) – Viz body 149, 194 a 195 stanoviska Euro Box Promotion.
(
41
) – Viz bod 5 stanoviska Poradní rady evropských soudců (CCJE) č. 15 (2012) ke specializaci soudců [CCJE (2012) 4) ze dne 13. listopadu 2012 (dále jen „stanovisko CCJE ke specializaci soudců“)].
(
42
) – Viz například Evropská komise pro efektivitu justice (CEPEJ), European judicial systems. Efficiency and quality of justice, CEPEJ Studies č. 26, 2018, s. 198 a násl.
(
43
) – K tomu viz výše, body 95 až 103 tohoto stanoviska.
(
44
) – Viz body 198 až 229 stanoviska Euro Box Promotion.
(
45
) – Body 235 až 245 stanoviska Euro Box Promotion.
(
46
) – Viz rozsudek ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, bod 39).
(
47
) – Viz výše body 111 až 113 tohoto stanoviska a body 174 až 176 stanoviska Euro Box Promotion.