62019CC0321
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
apresentadas em 18 de junho de 2020 (
1
)
Processo C‑321/19
BY,
CZ
contra
Bundesrepublik Deutschland
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Tribunal Administrativo Superior da Renânia do Norte‑Vestfália, Alemanha)]
«Reenvio prejudicial — Tributação dos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas — Diretiva 1999/62/CE — Diretiva 2006/38/CE — Cálculo das portagens — Artigo 7.o, n.o 9 — Princípio da recuperação dos custos da infraestrutura — Custos da polícia de trânsito — Custos de exploração — Custos externos — Custos relativos à remuneração do capital — Artigo 7.o‑A, n.os 1 a 3 — Efeito direto — Ligeira ultrapassagem dos custos — Cálculo a posteriori — Limitação temporal dos efeitos do acórdão»
I. Introdução
1.
O presente processo diz respeito à determinação das taxas das portagens para veículos pesados de mercadorias pela utilização das autoestradas alemãs.
2.
O pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Tribunal Administrativo Superior do Land da Renânia do Norte‑Vestefália, Alemanha) é apresentado no âmbito de um litígio entre os operadores de uma empresa de transportes, BY e CZ (a seguir «recorrentes no processo principal») e a República Federal da Alemanha (a seguir «recorrida no processo principal») relativo ao reembolso de portagens.
3.
Diz principalmente respeito à interpretação do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62/CE (
2
), conforme alterada pela Diretiva 2006/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de maio de 2006 (a seguir «Diretiva 1999/62 alterada») (
3
). Esta disposição prevê que as portagens se baseiam no princípio da amortização exclusiva dos custos das infraestruturas e enumera os elementos para o cálculo das portagens.
4.
O Tribunal de Justiça é convidado a esclarecer a questão de saber se o artigo 7.o, n.o 9, dessa diretiva tem efeito direto e se o cálculo das portagens pode incluir elementos como os custos da polícia de trânsito. Além disso, o Tribunal de Justiça terá de decidir se uma ligeira ultrapassagem dos custos constitui uma violação do referido artigo e, em caso afirmativo, se essa disposição permite um cálculo a posteriori no âmbito de um processo jurisdicional.
5.
De acordo com a minha análise, vou propor que o Tribunal de Justiça interprete o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada, cujo efeito direto pode ser invocado por um particular, no sentido de que não inclui os custos da polícia de trânsito. Vou propor também que o Tribunal de Justiça declare que mesmo uma ligeira ultrapassagem dos custos das infraestruturas deve ser considerada uma violação desta disposição e que esta, bem como o artigo 7.o‑A, n.os 1 e 2, da Diretiva 1999/62 alterada, se opõem a um cálculo a posteriori destinado a demonstrar que, em última análise, a taxa de portagem fixada não excede de facto os custos que podem ser tidos em conta.
II. Quadro jurídico
A.
Direito da União
6.
O artigo 2.o da Diretiva 1999/62 alterada prevê:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a)
“Rede rodoviária transeuropeia”, a rede rodoviária definida na Secção 2 do anexo I da Decisão n.o 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 1996, relativa às orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes [(JO 1996, L 228, p. 1) — decisão alterada pela última vez pelo Regulamento n.o 1791/2006 do Conselho de 20 de novembro de 2006 (JO 2006, L 363, p. 1)], tal como ilustrada nos mapas. Os mapas remetem para as secções correspondentes mencionadas no dispositivo e/ou no anexo II a essa decisão;
a‑A)
“Custos de construção”, os custos relacionados com a construção, incluindo, se for caso disso, os custos de financiamento de:
–
novas infraestruturas ou de novas melhorias introduzidas nas infraestruturas (incluindo reparações estruturais significativas); ou
–
infraestruturas ou de melhorias introduzidas nas infraestruturas (incluindo reparações estruturais significativas) que tenham sido concluídas, no máximo, 30 anos antes de 10 de junho de 2008, no caso de em 10 de junho de 2008 se encontrar já em vigor um novo sistema de cobrança de portagens, ou, no máximo, 30 anos antes da instituição de quaisquer novos sistemas de cobrança de portagens introduzidos após 10 de junho de 2008; […] (
4
)
[…]
ii)
[…] Os custos das infraestruturas ou das melhorias introduzidas nas infraestruturas podem incluir as despesas específicas com infraestruturas que se destinem a reduzir os danos decorrentes do ruído ou a melhorar a segurança rodoviária e os pagamentos efetivamente executados pelo operador da infraestrutura que correspondam a elementos ambientais objetivos, como a proteção contra a contaminação do solo;
a‑B)
“Custos de financiamento”, os juros sobre os empréstimos contraídos e/ou a remuneração do financiamento da aquisição de participações por acionistas;
[…]
b)
“Portagem”, um determinado montante a pagar pela realização, por um veículo, de um dado percurso nas infraestruturas referidas no n.o 1 do artigo 7.o; esse montante deve ter por base a distância percorrida e a categoria do veículo;
b‑A)
“Montante médio ponderado das portagens”, o total das receitas provenientes das portagens cobradas em determinado período, dividido pelo número de quilómetros percorridos pelos veículos numa determinada rede sujeita a portagem no mesmo período, sendo as receitas e os quilómetros percorridos pelos veículos calculados relativamente aos veículos a que se aplicam portagens;
[…]»
7.
O artigo 7.o dessa diretiva dispõe, nos seus n.os 1, 9 e 10:
«1.   Os Estados‑Membros só podem manter ou introduzir portagens e/ou direitos de utilização na rede rodoviária transeuropeia, ou em troços dessa rede, nas condições previstas nos n.os 2 a 12. […]
[…]
9.   As portagens baseiam‑se no princípio da amortização exclusiva dos custos das infraestruturas. Especificamente, o montante médio ponderado das portagens deve ter por referência os custos de construção e os custos de exploração, manutenção e desenvolvimento da rede de infraestruturas em causa. O montante médio ponderado das portagens pode também incluir uma remuneração de capital ou uma margem de lucro baseadas nas condições de mercado[ (
5
)].
10.   a) Sem prejuízo do disposto no n.o 9 relativamente ao montante médio ponderado das portagens, os Estados‑Membros podem fazer variar as taxas das portagens nomeadamente a fim de combater os danos ambientais, fazer face ao congestionamento, minimizar os danos causados às infraestruturas, otimizar a utilização de uma dada infraestrutura ou promover a segurança rodoviária, desde que tal variação:
– […]
–
não se destine a gerar receitas adicionais provenientes das portagens; todo e qualquer acréscimo involuntário de receitas (que dê origem a montantes médios ponderados das portagens não conformes com o n.o 9) deve ser contrabalançado mediante alterações da estrutura da variação, a aplicar no prazo de dois anos a contar do final do ano fiscal em que as receitas adicionais sejam geradas;
[…]»
8.
O artigo 7.o, n.o 11, da referida diretiva prevê que, em casos excecionais de infraestruturas situadas em regiões montanhosas e depois de informada a Comissão Europeia, podem ser aumentadas as portagens de troços rodoviários específicos, em caso de forte congestionamento que afete a livre circulação de veículos ou cuja utilização por veículos cause importantes danos ambientais, sem prejuízo do respeito de determinadas condições e nomeadamente, os limites máximos de ultrapassagem das portagens médias moderadas expressos em percentagem destas últimas.
9.
O artigo 7.o‑A da referida diretiva tem a seguinte redação:
«1.   Os Estados‑Membros fixam os níveis dos montantes médios ponderados das portagens a cobrar na rede de infraestruturas em causa, ou num troço claramente definido dessa rede, tendo em conta os vários custos referidos no n.o 9 do artigo 7.o Os custos a imputar devem ter por referência a rede ou parte da rede em que são cobradas portagens e os veículos a que estas são aplicadas. Os Estados‑Membros podem optar por não recuperar esses custos através das receitas provenientes das portagens ou por recuperar apenas uma percentagem desses custos.
2.   As portagens são fixadas nos termos do artigo 7.o e do n.o 1 do presente artigo.
3.   Relativamente aos novos sistemas de cobrança de portagens — com exceção dos concessionados — instituídos pelos Estados‑Membros após 10 de junho de 2008, os Estados‑Membros calculam os custos de acordo com um método baseado nos princípios fundamentais de cálculo estabelecidos no anexo III.
[…]
Os sistemas de cobrança de portagens já instituídos em 10 de junho de 2008 ou em relação aos quais, antes de 10 de junho de 2008, tenham sido recebidas propostas ou respostas a convites para negociar no âmbito do procedimento por negociação, ao abrigo de um processo de concurso público, não ficam sujeitos às obrigações estabelecidas no presente número enquanto estiverem em vigor e não sofrerem alterações substanciais.
[…]»
10.
O anexo III desta mesma diretiva, intitulado «[p]rincípios fundamentais de imputação de custos e de cálculo das portagens», dispõe, nos seus pontos 2.1, 3 e 4:
«2.1
Custos de investimento
–
Os custos de investimento abrangem os custos de construção (incluindo os custos de financiamento) e os custos de desenvolvimento da infraestrutura, eventualmente acrescidos de uma remuneração do capital investido ou de uma margem de lucro. Devem igualmente ser incluídos os custos de aquisição de terrenos, planeamento, conceção, supervisão dos contratos de construção e gestão de projetos e investigações arqueológicas e geológicas, bem como outros custos acessórios relevantes.
– […]
–
Todos os custos históricos são baseados nos montantes pagos. Os custos ainda por suportar baseiam‑se em estimativas razoáveis.
–
Os investimentos públicos podem assumir a forma de empréstimos financiados. A taxa de juro a aplicar aos custos históricos será a taxa aplicada aos empréstimos contraídos pelo Estado durante esse período.
– […]
–
A provisão de remuneração de capital ou margem de lucro esperados deve ser razoável tendo em conta as condições de mercado, podendo variar de molde a estimular o desempenho dos terceiros contratados no tocante aos requisitos de qualidade do serviço. A remuneração do capital pode ser avaliada com base em indicadores económicos como a TIR (taxa interna de rendibilidade dos investimentos) ou a WACC (média ponderada dos custos de capital).
[…]
3.
Custos de exploração, gestão e cobrança de portagens
Nesta rubrica incluem‑se todos os custos suportados pelo operador da infraestrutura que não sejam abrangidos pelo ponto 2 e que digam respeito à implementação, funcionamento e gestão da infraestrutura e do sistema de cobrança de portagens.
[…]
4.
Quota de tráfego de mercadorias, coeficientes de equivalência e mecanismo de correção
–
O cálculo das portagens baseia‑se no número de quilómetros, real ou previsível, percorridos pelos veículos pesados de mercadorias, ajustado, se for caso disso, por coeficientes de equivalência de modo a ter devidamente em conta o aumento dos custos de construção e de reparação das infraestruturas utilizadas pelos veículos de mercadorias.
–
O quadro seguinte estabelece uma série de coeficientes de equivalência indicativos. Sempre que um Estado‑Membro utilize coeficientes de equivalência com rácios diferentes dos constantes do quadro, tais coeficientes devem basear‑se em critérios objetivamente justificáveis e ser tornados públicos.
– […]
–
Os sistemas de cobrança de portagens baseados em níveis de tráfego previsíveis incluem um mecanismo de correção segundo o qual as portagens são periodicamente ajustadas de modo a corrigir eventuais amortizações de custos deficitárias ou excedentárias devidas a erros de previsão.»
B.
Direito alemão
11.
O montante das portagens pela utilização das autoestradas federais alemãs para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2009 e 31 de dezembro de 2014 é fixado, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, nos termos do artigo 14.o, n.o 3, da Bundesfernstraßenmautgesetz (lei das portagens sobre os grandes eixos rodoviários federais), de 12 de julho de 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1378), pelo seu anexo 4. Este último estabelece a taxa de portagem por quilómetro para os veículos ou conjuntos de veículos com até três eixos e quatro ou mais eixos em função de quatro categorias correspondentes ao grau de poluição emitido. As taxas variam entre 0,141 e 0,288 euros.
12.
O órgão jurisdicional de reenvio esclarece que a taxa de portagem aplicável ao período do reembolso requerido, entre 1 de janeiro de 2010 e 18 de julho de 2011, foi calculada com base no «Aktualisierung der Wegekostenrechnung für die Bundesfernstraßen in Deutschland», também denominado «Wegekostengutachten» (relatório de peritagem relativo aos custos das infraestruturas rodoviárias na Alemanha), de 30 de novembro de 2007, correspondente a um período de cálculo entre 2007 e 2012 (a seguir «WKG 2007»). No que diz respeito à avaliação dos terrenos utilizados para a construção de autoestradas, o órgão jurisdicional de reenvio declara que estes são os resultados do «Wegekostenrechnung für das Bundesfernstraßennetz unter Berücksichtigung der Vorbereitung einer streckenbezogenen Autobahnbenutzungsgebühr» (relatório de peritagem de 2002 relativo aos custos das infraestruturas rodoviárias), de março de 2002, correspondente a um período de cálculo de 2003 a 2010, que foi tomado como base de acordo com informações adicionais apresentadas em 22 de setembro de 2008 ao WKG 2007.
III. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
13.
Os recorrentes no processo principal exploraram, até 31 de agosto de 2015, sob a forma jurídica de sociedade civil de direito polaco («Spółka cywilna»), uma empresa de transporte rodoviário com sede na Polónia e que efetuava viagens, nomeadamente, na Alemanha. Neste âmbito, os recorrentes no processo principal pagaram à recorrida no processo principal uma quantia a título de portagens pela utilização das autoestradas federais alemãs no período de 1 de janeiro de 2010 a 18 de julho de 2011.
14.
Considerando que essa quantia era excessiva, os recorrentes no processo principal intentaram, em nome da sua sociedade civil, uma ação destinada a obter o reembolso da quantia paga (
6
) no Verwaltungsgericht Köln (Tribunal Administrativo de Colónia, Alemanha). Tendo este julgado improcedente a ação, os recorrentes no processo principal interpuseram recurso para o órgão jurisdicional de reenvio, alegando, essencialmente, que o cálculo dos custos das portagens aplicadas no caso em apreço é excessivo e contraria o direito da União.
15.
Para poder decidir esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio considera que deve verificar previamente se o artigo 7.o, n.o 9, e o artigo 7.o‑A, n.os 1 e 2, da Diretiva 1999/62 alterada têm efeito direto e se foram corretamente transpostos para o direito alemão.
16.
A este respeito, esse órgão jurisdicional recorda, em primeiro lugar, que, no processo que deu origem ao Acórdão Rieser Internationale Transporte (
7
), o Tribunal de Justiça declarou que a versão inicial do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 (
8
) não podia ser invocada por particulares contra uma autoridade do Estado em caso de falta ou de incorreta transposição dessa diretiva. Segundo o Tribunal de Justiça, essa disposição não podia ser considerada incondicional e suficientemente precisa para ser invocada por particulares contra uma autoridade do Estado.
17.
Todavia, na sequência de alterações introduzidas pelo legislador da União, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada tinha efeito direto. Esse órgão jurisdicional sublinha que a diretiva de alteração introduziu precisões normativas que podiam ser consideradas «incondicionais e suficientemente precisas». O órgão jurisdicional de reenvio refere também que o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada contém, em seu entender, uma interdição de ultrapassagem dos custos nos termos da qual são proibidas as taxas de portagem excessivas não justificadas pelos custos das infraestruturas.
18.
Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, essencialmente, quanto à questão de saber se os custos da polícia de trânsito, que foram tidos em conta na fixação das taxas das portagens em causa no processo principal, estão abrangidos pelo conceito de «custos de exploração», na aceção do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada. Segundo esse órgão jurisdicional, as atividades da polícia não servem para assegurar o funcionamento das infraestruturas, mas antes para assegurar que os utilizadores da estrada respeitam as regras de circulação e tratar das consequências de eventuais infrações a estas últimas. Por outro lado, ao mesmo tempo que salienta que as taxas de portagem fixadas no direito alemão assentam em erros de cálculo, nomeadamente no que respeita ao cálculo da remuneração do capital investido na aquisição dos terrenos nos quais as autoestradas foram construídas, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se pode ser declarada uma violação do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada em caso de ligeira ultrapassagem dos custos da infraestrutura.
19.
Em terceiro e último lugar, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o direito nacional permite que uma taxa de portagem excessiva possa ser corrigida a posteriori no âmbito de um processo jurisdicional. Referindo‑se ao n.o 138 do Acórdão Comissão/Áustria (
9
), pergunta, no entanto, se essa legislação nacional está em conformidade com o direito da União. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio coloca também a questão de saber se há que repartir integralmente custos reais e receitas de portagens efetivamente cobradas para calcular os custos a posteriori após o termo do período de cálculo.
20.
Foi nestas condições que o Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Tribunal Administrativo Superior da Renânia do Norte‑Vestfália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Pode o devedor individual da portagem invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais o dever de cumprimento das disposições relativas ao cálculo da portagem consagradas nos artigos 7.o, n.o 9, 7.o‑A, n.os 1 e 2, da [Diretiva 1999/62 alterada] (independentemente do disposto no artigo 7.o‑A, n.o 3, em conjugação com o Anexo III, da mesma), se o Estado‑Membro, ao estabelecer por lei as taxas das portagens, não tiver cumprido integralmente aquelas disposições ou delas tiver feito uma transposição incorreta, em detrimento do devedor da portagem?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão:
a)
Podem os custos da polícia de trânsito ser igualmente contabilizados como custos de exploração da rede de infraestruturas, no sentido do artigo 7.o, n.o 9, segunda frase, da Diretiva 1999/62/CE, com a redação da [Diretiva 1999/62 alterada]?
b)
A ultrapassagem dos custos com infraestruturas suscetíveis de serem tidos em conta no cálculo dos montantes médios ponderados das portagens, na ordem de:
aa)
até 3,8 %, especialmente nos casos em que são considerados custos que, em princípio, não são suscetíveis de serem tidos em conta,
bb)
até 6 %,
conduz à violação da proibição de ultrapassagem dos custos nos termos do artigo 7.o, n.o 9, da [Diretiva 1999/62 alterada], na redação da Diretiva 2006/38/CE, tendo, então, como consequência a inaplicabilidade do direito nacional?
3)
Em caso de resposta afirmativa à questão 2 b):
a)
Deve [o Acórdão Comissão/Áustria (n.o 138)] ser entendido no sentido de que uma ultrapassagem considerável dos custos já não pode ser corrigida por um cálculo dos custos efetuado a posteriori, no âmbito de um processo judicial, para o efeito de comprovar que a portagem fixada na realidade não ultrapassa os custos suscetíveis de ser tidos em conta?
b)
Em caso de resposta negativa à questão 3 a):
O cálculo dos custos a posteriori, efetuado após o decurso do período de cálculo, deve basear‑se inteiramente nos custos efetivos e nas receitas efetivas provenientes das portagens, e não, portanto, nas estimativas em que se baseou o cálculo previsional original?»
21.
Foram apresentadas observações escritas pelos recorrentes no processo principal, pela recorrida no processo principal, pelo Governo alemão e pela Comissão Europeia. As mesmas partes e interessados fizeram‑se representar na audiência realizada em 4 de março de 2020.
IV. Análise
22.
Proponho analisar as questões do órgão jurisdicional de reenvio começando pela segunda questão prejudicial que pretende, essencialmente, saber se os custos da polícia de trânsito constituem custos de exploração da rede de infraestrutura na aceção do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada, e se uma ligeira ultrapassagem dos custos de infraestrutura implica uma violação dessa disposição (secção A). Esta abordagem permitirá determinar em que medida um cálculo de portagens, como o efetuado no caso em apreço, coloca um problema de conformidade com a Diretiva 1999/62 alterada. Estes elementos de análise constituirão um ponto de referência no âmbito do exame da primeira questão prejudicial relativa ao efeito direto das disposições desta diretiva (secção B). Em seguida, procederei ao exame da terceira e última questão prejudicial, que tem por objeto o cálculo a posteriori (secção C). Por último, abordarei a questão da limitação temporal dos efeitos do acórdão do Tribunal de Justiça (secção D).
A.
Quanto aos custos da polícia de trânsito e a uma ligeira ultrapassagem dos custos da infraestrutura (segunda questão prejudicial)
23.
Examino, num primeiro momento, se os custos da infraestrutura incluem os custos da polícia de trânsito antes de examinar, num segundo momento, se uma ligeira ultrapassagem dos custos da infraestrutura pode ser conforme com a Diretiva 1999/62 alterada.
1. Quanto aos custos da polícia de trânsito (segunda questão, alínea a))
24.
Considero que os custos da polícia de trânsito não constituem custos da infraestrutura, designadamente custos de exploração, na aceção do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada.
25.
Em conformidade com um método de interpretação clássico (
10
), a minha análise baseia‑se na redação desta disposição, nos trabalhos preparatórios da Diretiva 1999/62 alterada e na finalidade desta diretiva.
a) Quanto à interpretação literal
26.
Importa fazer referência à redação do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada, na sua totalidade. Antes de mais, constato que esta disposição não menciona de modo algum os custos da polícia de trânsito no cálculo das «portagens» (
11
). Por outro lado, resulta da análise literal dos termos desta disposição que a mesma enumera de forma taxativa os elementos que podem figurar nesse cálculo.
27.
O primeiro período desse artigo 7.o, n.o 9, dessa diretiva prevê, assim, que as portagens, definidas como um determinado montante a pagar pela realização, por um veículo, de um dado percurso nas infraestruturas, se baseiam unicamente no princípio da amortização dos custos das infraestruturas. Este princípio é explicitado nos períodos seguintes relativos ao «montante médio ponderado das portagens», definido por referência ao montante das receitas provenientes das portagens cobradas em determinado período, dividido pelo número de quilómetros percorridos pelos veículos (
12
). O segundo período esclarece que o montante médio ponderado das portagens está ligado aos custos de construção e aos custos de exploração, de manutenção e de desenvolvimento da rede de infraestruturas em causa. O terceiro período esclarece que o montante médio ponderado das portagens pode também incluir uma remuneração do capital ou uma margem de lucro baseadas nas condições de mercado.
28.
A relação entre o primeiro período, relativo às portagens, e os custos que podem ser tidos em conta para efeitos do seu cálculo resulta da utilização, no segundo período, do termo «especificamente» ou de uma terminologia comparável nas diferentes versões linguísticas (
13
). Esta relação resulta também do terceiro período, que esclarece quais os outros elementos que o montante médio ponderado das portagens «pode também incluir».
29.
O artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada estabelece assim os únicos elementos que podem ser tidos em consideração no cálculo do montante médio ponderado das portagens.
30.
Quanto aos custos relevantes, estes estão limitados aos custos de construção, de exploração, de manutenção e de desenvolvimento da rede de infraestruturas em causa. Os custos de construção são definidos em detalhe no artigo 2.o, alínea a‑A), da Diretiva 1999/62 alterada e não incluem os custos da polícia de trânsito. Entre os outros custos, os relativos à manutenção e ao desenvolvimento da rede não são suscetíveis de cobrir os custos da polícia de trânsito, e, aliás, o órgão jurisdicional de reenvio apenas interroga o Tribunal de Justiça, especificamente, sobre os custos de exploração.
31.
À semelhança do órgão jurisdicional de reenvio, dos recorrentes no processo principal e da Comissão, considero que os custos da polícia de trânsito não são custos de exploração. Com efeito, o conceito de «custos de exploração» refere‑se aos custos gerados pela exploração da obra em causa. Ora, a exploração de uma autoestrada não abrange atividades de polícia.
32.
Como a Comissão sublinhou, estas atividades enquadram‑se na responsabilidade do Estado agindo numa qualidade diferente da de operador da infraestrutura de autoestradas, a saber, enquanto autoridade que exerce prerrogativas de poder público.
33.
Esta interpretação do conceito de «custos de exploração» é confirmada pelas disposições do anexo III, ponto 3, da Diretiva 1999/62 alterada, que esclarece que se trata de custos a cargo do operador. Este anexo III não é efetivamente aplicável rationae temporis ao cálculo das portagens em causa no processo principal, uma vez que, em conformidade com o artigo 7.o‑A, n.o 3, desta diretiva, não se aplica aos sistemas de portagens já existentes em 10 de junho de 2008, como o sistema em causa no processo principal, mas pode, pelo menos, ser uma fonte de interpretação da terminologia utilizada no resto da referida diretiva. A este respeito, observo que a relação entre os custos assim visados e o operador é particularmente evidente na versão em língua alemã da Diretiva 1999/62 alterada que fala de «Kosten für Betrieb» (custos de exploração) no seu artigo 7.o, n.o 9, e de (Kosten des Infrastrukturbetreibers» (custos a cargo do operador da infraestrutura) no seu anexo III, ponto 3 (
14
). Acrescento que este anexo III não menciona em parte alguma os custos da polícia de trânsito.
34.
Acrescento, em apoio desta interpretação, que outras disposições desta diretiva alterada visam limitar os custos que podem ser tidos em conta para efeitos do cálculo das portagens.
35.
O artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 1999/62 alterada prevê, assim, que os Estados‑Membros podem manter ou introduzir portagens na rede rodoviária [unicamente] nas condições referidas no artigo 7.o, n.os 2 a 12, desta diretiva. Nos termos do artigo 7.o‑A, n.o 1, da referida diretiva, os Estados‑Membros devem ter em conta os vários custos referidos no artigo 7.o, n.o 9, da mesma diretiva, ao fixar os níveis dos montantes médios ponderados das portagens. Do mesmo modo, o artigo 7.o, n.o 10, alínea a), especificamente o seu terceiro travessão (
15
) e o artigo 7.o, n.o 11, alínea b), segundo travessão (
16
), da Diretiva 1999/62 alterada limitam o aumento do montante médio ponderado das portagens, referindo‑se ao artigo 7.o, n.o 9, dessa diretiva.
36.
Por conseguinte, considero que não resulta, nem expressa nem implicitamente, da redação do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada, que os custos da polícia de trânsito são abrangidos por essa disposição, nomeadamente pelo conceito de «custos de exploração» nela referido.
b) Quanto aos trabalhos preparatórios
37.
Os trabalhos preparatórios confirmam esta interpretação ao dissipar qualquer interrogação quanto às intenções do legislador relativas à consideração dos custos da polícia de trânsito nos custos das infraestruturas.
38.
Saliento, a este respeito, que, desde a adoção do Livro Verde da Comissão intitulado «Para uma tarifação equitativa e eficaz nos transportes» (
17
), que examina as possibilidades de internalização dos custos externo (
18
), a Comissão tinha previsto incluir nos custos de infraestrutura os custos da polícia de trânsito, considerados à semelhança dos custos devidos à poluição como custos externos. Todavia, o legislador da União rejeitou esta abordagem, para a adoção tanto da Diretiva 1999/62 como da Diretiva 2006/38 que conduziu à Diretiva 1999/62 alterada.
39.
No que respeita, em primeiro lugar, aos trabalhos preparatórios da Diretiva 1999/62, a Comissão tinha considerado na exposição de motivos da sua proposta de diretiva (
19
) que os custos externos englobavam os custos da polícia e dos acidentes (
20
), mas não tinha considerado, nesta fase, incluí‑los no próprio texto da diretiva. Este último previa unicamente que as portagens incluem um elemento destinado a cobrir os custos externos, definidos como «os custos ligados ao congestionamento do tráfego e à poluição atmosférica e sonora» (
21
).
40.
No Parlamento Europeu, a Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Proteção dos Consumidores proferiu, por seu lado, um parecer (
22
) no sentido de que a diretiva devia basear‑se nas quatro principais fontes de custos externos decorrentes dos transportes, tal como enunciadas no «Livro Verde», a saber, o tráfego, a poluição aérea, a poluição sonora e os acidentes. No entanto, o Parlamento não acompanhou esse parecer e propôs mesmo a supressão de qualquer disposição destinada a incluir custos externos, enquanto aguardava a disponibilização de mais informação a este respeito (
23
).
41.
Não aderindo à posição da Comissão (
24
), o Conselho da União Europeia adotou uma posição comum que segue a abordagem do Parlamento e, por conseguinte, não considera o conceito de «custos externos», observando que ainda não existe um estudo aprofundado destes últimos (
25
). Além disso, o Conselho sublinhou que os Estados‑Membros que aplicam um sistema de portagens devem respeitar o princípio de base aplicável na relação entre o montante das portagens e o custo da infraestrutura (
26
).
42.
A Diretiva 1999/62 que acabou por ser adotada pelo Parlamento e pelo Conselho não previa qualquer disposição sobre os custos externos (
27
).
43.
Quanto, em segundo lugar, aos trabalhos preparatórios da Diretiva 2006/38, resulta da proposta de diretiva (
28
) que a Comissão tinha previsto, desta vez, ter em conta o custo da polícia de trânsito, incluindo no artigo 7.o, n.o 9, dessa diretiva, o custo dos acidentes, desde que este não fosse assumido pelas companhias de seguros (
29
).
44.
O Parlamento também tinha previsto ter em conta o custo dos acidentes, limitando o seu alcance aos custos correspondentes aos pagamentos efetivos pelo gestor de infraestruturas para os investimentos destinados a prevenir e reduzir os acidentes (
30
).
45.
Todavia, o Conselho adotou uma posição comum que não menciona os acidentes em lado algum. Por conseguinte, esta instituição não considerou a posição do Parlamento a este respeito, a qual, contudo, não era tão abrangente como a da Comissão (
31
). O texto da Diretiva 1999/62 alterada que acabou por ser aprovado não inclui uma disposição sobre os custos externos.
46.
Por conseguinte, há que concluir que os trabalhos preparatórios reforçam a interpretação de que o artigo 7.o, n.o 9, segundo período, da Diretiva 1999/62 alterada em lado nenhum inclui os custos da polícia de trânsito.
c) Quanto à interpretação teleológica
47.
A finalidade da Diretiva 1999/62 alterada não conduz a outra conclusão. Resulta dos seus primeiro e segundo considerandos que o legislador decidiu harmonizar por etapas os sistemas de cobrança e instituir mecanismos equitativos de imputação dos custos das infraestruturas aos transportadores, a fim de eliminar as distorções de concorrência entre empresas de transportes na União (
32
).
48.
A Diretiva 1999/62 alterada prevê, assim, regras que se impõem a todos os Estados‑Membros, prevendo simultaneamente alterações para o futuro.
49.
Ora, estas alterações dizem especialmente respeito à internalização dos custos externos e, por essa via, à aplicação do princípio do poluidor‑pagador. Como resulta dos considerandos 18 e 19 (
33
) da Diretiva 2006/38, essas alterações estão previstas apenas para o futuro. O caráter futuro deste projeto é confirmado pelo artigo 11.o, terceiro parágrafo, da Diretiva 1999/62 alterada, nos termos do qual incumbe à Comissão apresentar um modelo de avaliação de todos os custos externos que seja aceite por todos, transparente e compreensível, bem como uma análise de impacto da internalização dos custos externos.
50.
Por conseguinte, neste intervalo, a internalização dos custos externos, nomeadamente dos custos da polícia de trânsito, foi deliberadamente afastada pelo legislador da União do âmbito de aplicação da Diretiva 1999/62 alterada e, tendo em conta os limites impostos pelo seu artigo 7.o, n.o 9, esses custos não podiam ser incluídos pelos Estados‑Membros no cálculo dos custos de infraestrutura.
51.
Por conseguinte, não partilho da opinião do Governo alemão, de que a segurança do tráfego ou da utilização das infraestruturas, visada pela polícia de trânsito, é uma característica da rede rodoviária, da qual resulta que a sua não consideração como custos de infraestrutura contraria o princípio do «utilizador‑pagador» e do «poluidor‑pagador». Também não subscrevo a opinião da recorrida no processo principal de que a não consideração desses custos no caso de um operador público conduz a um tratamento diferente dos operadores públicos e privados, uma vez que os custos suportados para garantir a segurança da infraestrutura por patrulhas de autoestradas dos concessionários franceses ou pela polícia de autoestradas (
34
) constituem custos a cargo do gestor da infraestrutura privada e, por conseguinte, custos de exploração no âmbito dos contratos de concessão (
35
).
52.
A este respeito, sublinho, em primeiro lugar, que as despesas específicas de infraestrutura que visam melhorar a segurança rodoviária fazem parte dos custos de financiamento das infraestruturas na aceção do artigo 2.o, alínea a‑A), segundo travessão, ii), terceiro parágrafo, da Diretiva 1999/62 alterada. Além disso, partilho da opinião expressa pela Comissão na audiência no Tribunal de Justiça, a saber, que os custos da polícia de trânsito não constituem custos do operador, contrariamente aos de missões civis, como no caso dos agentes da rede viária na Alemanha ou das patrulhas das autoestradas em França.
53.
Em segundo lugar, a própria Diretiva 1999/62, conforme com a última alteração introduzida pela Diretiva 2013/22/UE (
36
) que prevê no seu artigo 2.o, alínea b‑B), uma «[t]axa de externalidade», define essa taxa como cobrada a fim de recuperar os custos suportados por um Estado‑Membro com a poluição atmosférica e/ou sonora originada pelo tráfego. Os custos dos acidentes que fazem parte dos custos da polícia de trânsito não constam desta definição nem noutra disposição desta diretiva.
54.
Em terceiro lugar, acrescento que o parecer da Comissão de 10 de dezembro de 2014 (
37
), invocado pela recorrida no processo principal como prova de que a Comissão considerava que os custos da polícia de trânsito constituíam custos de infraestrutura, e mais especificamente custos de exploração, bem como o parecer da Comissão de 16 de janeiro de 2019 (
38
) referem‑se aos relatórios periciais sobre os custos das infraestruturas rodoviárias na Alemanha relativos aos anos de 2013 a 2017 e aos anos de 2018 a 2022. Consequentemente, não abrangem o período relevante no caso em apreço. Além disso, uma vez que um parecer da Comissão não produz efeitos jurídicos vinculativos (
39
), não pode alterar o alcance jurídico de uma diretiva adotada pelo Parlamento e pelo Conselho.
55.
Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à segunda questão prejudicial, alínea a), que o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada deve ser interpretado no sentido de que não inclui os custos da polícia de trânsito como custos de infraestrutura nem, nomeadamente, como custos de exploração.
2. Quanto à ligeira ultrapassagem dos custos de infraestrutura (segunda questão, alínea b))
56.
O órgão jurisdicional de reenvio observa que, segundo o Acórdão Comissão/Áustria (
40
), um excesso de mais de 150 % dos custos de construção, de exploração e de desenvolvimento de uma autoestrada constitui um incumprimento das obrigações resultantes do artigo 7.o, alínea h), da Diretiva 93/89. Este órgão jurisdicional pergunta ao Tribunal de Justiça se uma ligeira ultrapassagem desses custos tem as mesmas consequências.
a) Quanto à ultrapassagem dos custos de infraestrutura pela tomada em conta de custos alheios à Diretiva 1999/62 alterada
57.
Como expus acima (
41
), o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada exclui a possibilidade de as portagens incluírem outros elementos para além dos mencionados nesta disposição. Por conseguinte, a ultrapassagem dos custos de infraestrutura devido à tomada em conta desses outros elementos constitui uma violação dessa disposição e a obrigação de pagar uma portagem baseada nesses elementos deve ser considerada desprovida de base jurídica.
58.
No que respeita aos custos da polícia de trânsito, uma vez que estes não estão abrangidos pelo conceito de «custos de exploração» nem — mais genericamente — pelos custos de infraestrutura, o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada opõe‑se a uma ultrapassagem de 3,8 % ou a qualquer ultrapassagem a esse título. Por conseguinte, não é relevante examinar se ocorreu um eventual erro no cálculo desses custos no sentido de que tinham sido tomados em conta não só os custos da polícia de trânsito propriamente ditos, mas também os custos associados à luta contra a criminalidade em geral (
42
). Uma vez que todos estes custos são alheios aos custos referidos no artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada, devem ser excluídos na sua totalidade. Assim, não é necessário esclarecer se os custos no valor de cerca de 730 milhões de euros relativos ao ano de 2010 consistem exclusivamente em custos relacionados com as despesas da polícia de trânsito, como puseram em dúvida o órgão jurisdicional de reenvio e os recorrentes no processo principal.
59.
Examino em seguida a ligeira ultrapassagem dos custos não alheios à Diretiva 1999/62 alterada, mas previstos por esta, no caso, os custos relativos à remuneração do capital investido, mencionados no artigo 7.o, n.o 9, terceiro período, dessa diretiva.
b) Quanto à ligeira ultrapassagem dos custos de infraestrutura relativos à remuneração do capital investido
60.
Proponho ao Tribunal de Justiça que declare que mesmo uma ligeira ultrapassagem dos custos de infraestrutura relativos à remuneração do capital investido previstos no artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada constitui uma violação dessa disposição.
61.
No caso em apreço, a ultrapassagem devida a erros de cálculo na remuneração do capital investido é de 2,2 % (6 % -3,8 %).
62.
Essa ultrapassagem não é, efetivamente, comparável à de mais de 150 %, assinalada no Acórdão Comissão/Áustria.
63.
Todavia, saliento que nem o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada nem outras disposições desta diretiva contêm uma regra de minimis. Além disso, o artigo 7.o, n.o 9, primeiro período, dessa diretiva enuncia que as portagens se baseiam no princípio da amortização dos custos das infraestruturas, o que se opõe a uma ultrapassagem, por mais ligeira que seja.
64.
Por conseguinte, mesmo uma ligeira ultrapassagem dos custos de infraestrutura relativos à remuneração do capital investido deve ser considerada uma violação do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada.
65.
Quanto à questão de saber se houve uma ultrapassagem dos custos de infraestrutura relativos à remuneração de capital investido, sublinho que o Tribunal de Justiça não é questionado de forma expressa a esse respeito. No entanto, a título subsidiário e para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, apresentarei os seguintes esclarecimentos.
66.
Saliento que o órgão jurisdicional de reenvio considera que foram cometidos erros na medida em que o valor do património de base, ou seja, dos terrenos nos quais foram construídas as autoestradas em causa, que serviu para o cálculo dos juros não devia ter sido calculado tendo em conta os valores atualizados desse património. Deste modo, o cálculo baseou‑se erradamente na ficção de uma empresa parcialmente privada e parcialmente pública, uma vez que não havia intenção de privatizar a rede de autoestradas, durante o período em causa (
43
).
67.
Segundo esse órgão jurisdicional, se for utilizada uma outra «ficção», a saber, a de uma «empresa da Administração Pública» para retomar os seus próprios termos, o valor dos terrenos, com base no qual são calculados os juros, só pode figurar pelo preço de compra. Estes valores não podem ser posteriormente adaptados como o foram no caso em apreço, porque, nesse caso, não só o capital investido, incluindo inflação, seria remunerado, mas seria gerada uma receita adicional que teria em conta o custo de substituição dos terrenos, mesmo que estes últimos não tivessem de ser substituídos.
68.
A este respeito, saliento que a possibilidade de remunerar o capital está prevista no artigo 7.o, n.o 9, terceiro período, da Diretiva 1999/62 alterada. Esta disposição refere expressamente que o montante médio ponderado das portagens pode incluir uma remuneração do capital baseada nas condições de mercado. Além disso, o artigo 2.o, a‑A), dessa diretiva prevê que os custos relacionados com a construção incluem, se for caso disso, os custos de financiamento, que são definidos no artigo 2.o a‑B) dessa diretiva como os juros sobre os empréstimos e/ou o rendimento de qualquer aquisição de participação dos acionistas.
69.
Embora seja deixada aos Estados‑Membros uma margem de manobra no cálculo das portagens, nomeadamente para aplicar uma metodologia de cálculo em vez de outra e determinar o nível de rendimento das infraestruturas, importa que as escolhas efetuadas sejam realistas e que os custos correspondam à realidade económica existente ou prevista. Se assim não fosse, o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada ficaria privado de qualquer efeito útil.
70.
Ora, verifica‑se que, embora não esteja prevista nenhuma privatização nem nenhuma substituição das autoestradas e dos terrenos em que estão construídas, e na falta de outros argumentos económicos relevantes, o que compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, este último pode legitimamente considerar que não era realista ter em conta o valor atualizado desses terrenos para o cálculo das portagens.
71.
Consequentemente, partilho da opinião do órgão jurisdicional de reenvio de que a fiscalização do cumprimento do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada exige que se verifique se a avaliação da remuneração do capital investido não assenta em postulados errados que disfarcem a realidade económica existente ou prevista.
72.
À luz de todas estas considerações, há que, na minha opinião, responder à segunda questão prejudicial, alínea b), que mesmo uma ligeira ultrapassagem dos custos de infraestrutura, conforme previstos no artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada constitui uma violação dessa disposição.
73.
Saliento, a título subsidiário, que o artigo 7.o, n.o 9, dessa diretiva deve ser interpretado no sentido de que se opõe a um cálculo relativo à remuneração do capital com base em valores que não tenham em conta a realidade económica.
B.
Quanto ao efeito direto (primeira questão prejudicial)
74.
Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre o efeito direto do artigo 7.o, n.o 9, e do artigo 7.o‑A, n.os 1 e 2, da Diretiva 1999/62 alterada.
75.
Recordo que decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, sempre que as disposições de uma diretiva sejam, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas, podem ser invocadas, na falta de medidas de aplicação tomadas dentro do prazo, contra qualquer disposição nacional não conforme com a diretiva, ou ainda se forem suscetíveis de definir direitos que os particulares possam invocar contra o Estado (
44
).
76.
Após o termo do prazo de transposição, em 10 de junho de 2008 (
45
), coloca‑se apenas a questão de saber se as disposições mencionadas podem ser consideradas suficientemente precisas.
77.
Como já expus no n.o 69 das presentes conclusões, o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada prevê uma margem de apreciação dos Estados‑Membros no domínio do cálculo do montante médio ponderado das portagens. No entanto, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, esta circunstância não afeta o caráter preciso e incondicional de uma disposição, enquanto for possível determinar a proteção mínima que deve ser aplicada pelos Estados‑Membros e que uma fiscalização jurisdicional permite verificar o respeito desse conteúdo mínimo (
46
).
78.
Além disso, uma margem de apreciação não exclui a possibilidade de fiscalização jurisdicional a fim de verificar se as autoridades nacionais não a excederam (
47
) e, portanto, se a legislação nacional e a sua aplicação se mantiveram dentro dos limites traçados pela disposição europeia em causa (
48
).
79.
No que se refere à Diretiva 1999/62, o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão Rieser Internationale Transporte, que o artigo 7.o, n.o 9, desta diretiva não podia ser considerado incondicional e suficientemente preciso para ser invocado por particulares contra uma autoridade do Estado, uma vez que essa disposição é ainda mais imprecisa que o artigo 7.o, alínea h), da Diretiva 93/89. Resulta desse acórdão que o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 impunha aos Estados‑Membros uma orientação geral para calcularem o montante das portagens, mas não indicava nenhum método concreto de cálculo e deixava aos Estados‑Membros uma margem de apreciaçãomuito ampla a este respeito (
49
). Mais especificamente, o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 era redigido em termos idênticos aos do artigo 7.o, alínea h), da Diretiva 93/89, com exceção do facto de não dizer respeito às «taxas das portagens», mas sim ao «valor médio ponderado das portagens», sem, todavia, definir esse conceito (
50
).
80.
O artigo 7.o, alínea h), da Diretiva 93/89 enunciava que as taxas das portagens estão ligadas aos custos de construção, de exploração e de desenvolvimento da rede de infraestruturas em causa. Segundo o Tribunal de Justiça, esse artigo não precisava a natureza dessa relação nem dava qualquer definição das três rubricas de custos em causa, a saber, a construção, a exploração e o desenvolvimento, ou do conceito de «rede de infraestruturas em causa» (
51
).
81.
Saliento que o artigo 7.o, n.o 9, segundo período, da Diretiva 1999/62 alterada dispõe igualmente na sua redação que o montante médio ponderado das portagens deve ter por referência os custos de construção e os custos de exploração, manutenção e desenvolvimento da rede de infraestruturas em causa. No entanto, como expus acima (
52
), este artigo 7.o, n.o 9, passou a prever claramente que as portagens se baseiam unicamente no princípio da amortização dos custos de infraestrutura, os quais são enumerados de forma taxativa nessa disposição, o que limita ainda mais a margem de apreciação dos Estados‑Membros.
82.
Além do mais, contrariamente às versões que a precederam, a Diretiva 1999/62 alterada define, no seu artigo 2.o, a rede de infraestruturas em causa, a saber, a «rede rodoviária transeuropeia» e os conceitos de «montante médio ponderado das portagens», de «custos de construção» e de «custos de financiamento», podendo estes últimos, se for caso disso, ser incluídos nos custos de construção.
83.
Daqui resulta, na minha opinião, que os principais elementos em falta identificados pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Rieser Internationale Transporte e que impediam o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 de ter efeito direto foram colmatados pelo legislador da União na Diretiva 1999/62 alterada. O seu artigo 7.o, n.o 9, impõe, na minha opinião, aos Estados‑Membros uma obrigação clara de fixarem as portagens baseando‑se unicamente nos custos enumerados nessa disposição. A existência de uma margem de apreciação e a não aplicação no caso em apreço do anexo III da Diretiva 1999/62 alterada (
53
) não impedem que o juiz nacional fiscalize, a pedido de um particular, o cumprimento dessa obrigação que consiste em verificar, pelo menos, que custos alheios aos previstos por essa diretiva, como os custos da polícia de trânsito, não foram incluídos no cálculo das portagens (
54
).
84.
Por conseguinte, na minha opinião, há que responder à primeira questão prejudicial que um particular pode invocar nos tribunais nacionais o efeito direto do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada para que se verifique se a legislação nacional e a sua aplicação se mantiveram dentro dos limites da margem de apreciação prevista no artigo 7.o, n.o 9, desta diretiva, ao terem em conta os custos da polícia de trânsito na determinação do preço das portagens.
C.
Quanto ao cálculo a posteriori (terceira questão prejudicial)
85.
Com a sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se quanto às consequências de uma interpretação do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada, pelo Tribunal de Justiça, da qual resulta, como proponho, que o cálculo das portagens examinado no âmbito do processo principal está errado. Esse órgão jurisdicional pretende saber se é possível efetuar um cálculo a posteriori dos custos da infraestrutura baseados nos custos reais e nas taxas efetivamente cobradas a título das portagens. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, tal cálculo é permitido pelo direito alemão em determinadas circunstâncias, mas daí poderia resultar um não reembolso dos montantes reclamados pelos recorrentes.
86.
Com efeito, na medida em que esses custos sejam superiores às taxas cobradas (
55
), podem compensar as taxas de portagem consideradas excessivas à luz da Diretiva 1999/62 alterada. O órgão jurisdicional de reenvio esclarece que essa compensação, efetuada na sequência de um cálculo a posteriori, é permitida no direito alemão, desde que o erro não seja grave e manifesto. Todavia, este órgão jurisdicional pergunta se essa compensação é conforme com a Diretiva 1999/62 alterada, examinada à luz do Acórdão Comissão/Áustria e mais especificamente do seu n.o 138.
87.
Recordo que o Tribunal de Justiça rejeitou, nesta questão, a justificação do aumento da taxa das portagens da autoestrada de Brenner (Áustria), baseada num novo método de cálculo dos custos apresentado pela República da Áustria durante o processo jurisdicional. O Tribunal de Justiça considerou que esse Estado‑Membro não tinha explicado em que medida este novo método de cálculo era mais adequado para efeitos do cálculo dos custos da autoestrada em causa.
88.
O Tribunal de Justiça acrescentou que o artigo 7.o, alínea h), da Diretiva 93/89 implica que a adaptação das taxas de portagem seja consecutiva ao cálculo que a justifica e que, consequentemente, esta disposição não podia justificar um aumento dessas taxas através de um cálculo efetuado a posteriori.
89.
Assim, há que examinar se a Diretiva 1999/62 alterada, nomeadamente o seu artigo 7.o, n.o 9, e o seu artigo 7.o‑A, n.os 1 e 2, à luz desse acórdão, deve ser interpretada no sentido de que se opõe a um cálculo a posteriori efetuado no âmbito de um processo jurisdicional destinado a demonstrar que, em definitivo, a taxa de portagem fixada não ultrapassa de facto os custos suscetíveis de serem tomados em consideração.
90.
A este respeito, recordo, em primeiro lugar, que um órgão jurisdicional deve tomar as medidas necessárias à execução de um acórdão do Tribunal de Justiça, em conformidade com o artigo 260.o, n.o 1, TFUE. Por conseguinte, embora resulte do acórdão do Tribunal de Justiça que o cálculo dos custos para a determinação do preço das portagens está errado à luz da Diretiva 1999/62 alterada, o órgão jurisdicional nacional chamado a decidir a causa principal deve, se for apresentado um pedido nesse sentido, exigir o reembolso dos montantes pagos em excesso.
91.
Esse órgão jurisdicional não pode, sem violar o artigo 260.o, n.o 1, TFUE e sem prejudicar a efetividade da Diretiva 1999/62 alterada, conforme interpretada pelo Tribunal de Justiça, ter em conta cálculos a posteriori para decidir que não é necessário um reembolso do montante recebido em excesso com base em cálculos errados.
92.
Acrescento, em segundo lugar, que o artigo 7.o, n.o 9, e o artigo 7.o‑A, n.os 1 e 2, da Diretiva 1999/62 alterada não fazem qualquer referência à possibilidade de um cálculo a posteriori. Recordo igualmente que o artigo 7.o, n.o 9, dessa diretiva enumera de forma taxativa os elementos que podem ser incluídos no cálculo das portagens.
93.
Por último, sublinho em terceiro lugar, que a Diretiva 1999/62 alterada não exclui uma adaptação das portagens baseada em custos reais, desde que o sistema de cálculo seja estabelecido antes dessa adaptação e comunicado ao público. Observo que esta interpretação é corroborada pelo anexo III, ponto 4, primeiro e terceiro travessões, desta diretiva, que prevê que as portagens podem ser ajustadas e corrigidas a intervalos regulares para retificar eventuais amortizações de custos deficitárias ou excedentárias devidas a erros de previsão. Esta interpretação corresponde à análise do Tribunal de Justiça no n.o 138 do Acórdão Comissão/Áustria, de que a adaptação das taxas de portagem deve ser consecutiva ao cálculo que a justifica.
94.
Por conseguinte, proponho que se responda à terceira questão prejudicial que a Diretiva 1999/62 alterada, nomeadamente o seu artigo 7.o, n.o 9, e o seu artigo 7.o‑A, n.os 1 e 2, deve ser interpretada no sentido de que se opõe a um cálculo a posteriori efetuado no âmbito de um processo jurisdicional e que se destina a demonstrar que, em definitivo, a taxa de portagem fixada não ultrapassa de facto os custos suscetíveis de serem tomados em consideração.
D.
Quanto à limitação temporal dos efeitos do acórdão
95.
Na hipótese de o Tribunal de Justiça dar à terceira questão prejudicial a resposta que preconizo, a recorrida no processo principal pede a limitação temporal dos efeitos do acórdão a proferir. Sublinho que este pedido foi apresentado tardiamente, a saber, na fase da audiência no Tribunal de Justiça.
96.
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a limitação temporal dos efeitos de um acórdão no qual o Tribunal de Justiça interpreta a título prejudicial uma disposição do direito da União constitui uma medida excecional que pressupõe a reunião de dois critérios essenciais, a saber, a boa‑fé dos meios interessados e o risco de perturbações graves (
56
).
97.
O Tribunal de Justiça só recorreu a esta solução em circunstâncias bem específicas, nomeadamente quando existia um risco de repercussões económicas graves devidas em especial ao grande número de relações jurídicas constituídas de boa‑fé com fundamento na regulamentação considerada validamente em vigor e quando se verificava que os particulares e as autoridades nacionais tinham sido incentivados a adotar um comportamento não conforme com o direito da União em razão de uma incerteza objetiva e considerável quanto ao alcance das disposições do direito da União, incerteza para a qual tinham eventualmente contribuído os próprios comportamentos adotados por outros Estados‑Membros ou pela Comissão (
57
).
98.
No caso em apreço, a recorrida no processo principal não apresentou elementos suscetíveis de preencher estes dois critérios cumulativos.
99.
Por um lado, não justificou a boa‑fé dos meios interessados. Mais especificamente, não referiu em que medida os pareceres da Comissão de 2014 e 2019 (
58
), nos quais a Comissão deu um parecer favorável a novos sistemas de cobrança de portagens com custos de infraestrutura ligados à polícia de trânsito, contribuíram para proteger o alcance do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada de uma incerteza objetiva e considerável. Com efeito, a taxa das portagens em causa no litígio no processo principal, relativa ao período compreendido entre 1 de janeiro de 2010 e 18 de julho de 2011, foi calculada com base na WKG 2007, relativa a um período de cálculo compreendido entre 2007 e 2012 (
59
).
100.
Assim, há que concluir que esses pareceres são posteriores ao período em causa e, por conseguinte, não puderam ser tidos em conta na determinação do preço das portagens em causa no processo principal.
101.
Por outro lado, a recorrida no processo principal, que pediu, na audiência, uma limitação temporal dos efeitos do acórdão, não prestou esclarecimentos relativamente à existência de um risco de perturbações económicas graves. Estou consciente da importância económica potencial deste processo. Todavia, o montante de 200 milhões de euros por ano a título das despesas de polícia de trânsito imputáveis aos veículos pesados, mencionado na decisão de reenvio e recordado pela recorrida no processo principal na audiência, não basta por si só, e tendo em conta a aplicação das regras de prescrição previstas no direito nacional, para demonstrar a existência de um risco de repercussões económicas graves.
102.
Por conseguinte, sugiro que seja julgado improcedente o pedido de limitação temporal dos efeitos do acórdão a proferir.
V. Conclusão
103.
Tendo em atenção estas considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Tribunal Administrativo Superior do Land da Renânia do Norte‑Vestefália, Alemanha) da seguinte forma:
1)
Um particular pode invocar nos tribunais nacionais o efeito direto do artigo 7.o, n.o 9, e do artigo 7.o‑A), n.os 1 e 2, da Diretiva 1999/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 1999, relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas, conforme alterada pela Diretiva 2006/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de maio de 2006, para que se verifique se a legislação nacional e a sua aplicação se mantiveram dentro dos limites da margem de apreciação prevista no artigo 7.o, n.o 9, desta diretiva, ao terem em conta os custos da polícia de trânsito na determinação do preço das portagens.
2)
O artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62, conforme alterada pela Diretiva 2006/38, deve ser interpretado no sentido de que não inclui os custos da polícia de trânsito como custos de infraestrutura nem, nomeadamente, como custos de exploração.
Mesmo um ligeiro excesso dos custos de infraestrutura, conforme previstos neste artigo 7.o, n.o 9, dessa diretiva constitui uma violação dessa disposição.
3)
A Diretiva 1999/62, conforme alterada pela Diretiva 2006/38, nomeadamente o seu artigo 7.o, n.o 9, e o seu artigo 7.o‑A, n.os 1 e 2, deve ser interpretada no sentido de que se opõe a um cálculo a posteriori efetuado no âmbito de um processo judicial e que se destina a demonstrar que, em definitivo, a taxa de portagem fixada não excede de facto os custos suscetíveis de serem tomados em consideração.
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 1999, relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas (JO 1999, L 187, p. 42). Esta diretiva substituiu a Diretiva 93/89/CCE do Conselho, de 25 de outubro de 1993, relativa à aplicação pelos Estados‑Membros dos impostos sobre certos veículos utilizados para o transporte rodoviário de mercadorias, bem como das portagens e direitos de uso cobrados pela utilização de certas infraestruturas (JO 1993, L 279, p. 32) (a seguir «Diretiva 1999/62»).
(
3
)	(JO 2006, L 157, p. 8).
(
4
)	Nos termos deste artigo 2.o, alínea a‑A), os custos das infraestruturas ou das melhorias introduzidas nas infraestruturas concluídas antes das referidas datas podem também ser considerados custos de construção em determinadas condições.
(
5
)	O artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 dispunha: «O valor médio ponderado das portagens deve estar relacionado com os custos de construção, exploração e desenvolvimento da rede de infraestruturas em causa.» Esta mesma disposição substituiu o artigo 7.o, alínea h), da Diretiva 93/89/CEE do Conselho, de 25 de outubro de 1993, relativa à aplicação pelos Estados‑Membros dos impostos sobre certos veículos utilizados para o transporte rodoviário de mercadorias, bem como das portagens e direitos de uso cobrados pela utilização de certas infraestruturas (JO L 279, p. 32), nos termos do qual «[a]s taxas das portagens estão ligadas aos custos de construção, de exploração e de desenvolvimento da rede de infraestruturas em causa».
(
6
)	Os recorrentes no processo principal informaram na audiência que, por razões relacionadas com elementos processuais nacionais, pedem o reembolso quase integral dos valores das portagens pagas.
(
7
)	Acórdão de 5 de fevereiro de 2004 (C‑157/02, EU:C:2004:76, n.os 41 e 42, a seguir «Acórdão Rieser Internationale Transporte»).
(
8
)	V. nota 5 das presentes conclusões.
(
9
)	Acórdão de 26 de setembro de 2000, Comissão/Áustria (C‑205/98, a seguir «Acórdão Comissão/Áustria, EU:C:2000:493).
(
10
)	V., neste sentido, nomeadamente, no que respeita à consideração da letra da disposição e da finalidade da diretiva em causa, Acórdão de 11 de março de 2020, X (Cobrança de direitos adicionais de importação) (C‑160/18, EU:C:2020:190, n.o 34) e, no que respeita à tomada em consideração dos trabalhos preparatórios, Acórdão de 1 de outubro de 2019, Planet49 (C‑673/17, EU:C:2019:801, n.o 48).
(
11
)	V. artigo 2.o, alínea b), da Diretiva 1999/62, alterada.
(
12
)	V. artigo 2.o, alínea b‑A, da Diretiva 1999/62 alterada.
(
13
)	As versões linguísticas seguintes utilizam uma terminologia comparável: as versões em língua espanhola («en particular»), checa («konkrétně»), dinamarquesa («specielt»), inglesa («specifically»), croata («to znači»), italiana («in particolare»), neerlandesa («meer bepaald»), polaca («w szczególności»), portuguesa («especificamente»), romena («mai precis»), eslovaca («konkrétne»), eslovena («to pomeni»), sueca («särskilt»). O termo «ausdrücklich» na versão em língua alemã significa «expressamente». A versão em língua húngara utiliza da mesma forma o termo «kifejezetten».
(
14
)	V., no mesmo sentido, a versão em língua inglesa que utiliza os termos «costs of operating» (custos de exploração) no artigo 7.o, n.o 9, e «costs incurred by the infrastructure operator» (custos suportados pelo operador da infraestrutura) no anexo III, ponto 3, da Diretiva 1999/62 alterada.
(
15
)	O artigo 7.o, n.o 10, alínea a), da Diretiva 1999/62 alterada prevê uma variação das taxas das portagens, mas «[s]em prejuízo do montante médio ponderado das portagens». No seu terceiro travessão, a disposição exige que a variação «não se destine a gerar receitas adicionais provenientes das portagens».
(
16
)	O artigo 7.o, n.o 11, alínea b), segundo travessão, da Diretiva 1999/62 alterada autoriza um aumento das portagens, em casos excecionais de infraestruturas situadas em regiões montanhosas, desde que esse aumento não seja superior a 15 % do montante médio ponderado das portagens, calculado nos termos do n.o 9, ou 25 % em casos específicos. Esta disposição não prevê outro aumento do montante médio ponderado das portagens e sublinha que este é calculado em conformidade com o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 1999/62 alterada.
(
17
)	COM(95) 691 final.
(
18
)	V. subtítulo do Livro Verde intitulado «opções em matéria de internalização dos custos externos dos transportes na União Europeia».
(
19
)	Proposta de Diretiva do Conselho relativa à imposição dos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas rodoviárias apresentada pela Comissão em 10 de julho de 1996 [COM(96)331 final] (a seguir «proposta de diretiva 1999/62»).
(
20
)	V. proposta de Diretiva 1999/62, p. 12.
(
21
)	V. proposta de Diretiva 1999/62 [(pp. 45 (definição) e 48 (artigo 7.o, n.os 8 e 9)].
(
22
)	Parecer da Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Proteção dos Consumidores, de 23 de maio de 1997, inserido no Relatório do Parlamento Europeu sobre a proposta de diretiva do Conselho relativa à imposição dos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas rodoviárias, de 4 de julho de 1997 (A4‑0243/97) (a seguir «relatório do Parlamento», pp. 21, 23 e 33).
(
23
)	V. relatório do Parlamento, p. 20.
(
24
)	Proposta alterada de diretiva do Conselho relativa à imposição dos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas rodoviárias apresentada pela Comissão em conformidade com o artigo 189.o, n.o 2, do Tratado CE, de 13 de julho de 1998 [COM(1998) 427 final], p. 2.
(
25
)	Posição Comum (CE) n.o 14/1999 adotada pelo Conselho, de 18 de janeiro de 1999 (JO 1999, C 58, p. 1, v., em especial, p. 12) (a seguir «posição comum»).
(
26
)	V. posição comum, p. 14.
(
27
)	É a razão pela qual não partilho da opinião do Governo alemão de que a recusa do Parlamento e do Conselho de incluir custos externos se referia apenas aos custos externos para os quais ainda não havia informação suficiente para os poder quantificar, mas não se estendia aos custos da polícia de trânsito. A rejeição do Parlamento e do Conselho dizia respeito a todas as disposições sobre os custos externos.
(
28
)	Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 1999/62/CE relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas apresentada pela Comissão, de 23 de julho de 2003 [COM (2003) 448 final (a seguir «proposta de Diretiva 2006/38»)].
(
29
)	V. proposta de Diretiva 2006/38, pp. 4 e segs, 22 e segs. O anexo III proposto pela Comissão tinha previsto um número relativo aos custos dos acidentes, os quais, segundo a Comissão, incluíam também os custos administrativos dos serviços públicos mobilizados no âmbito dos acidentes, v. pp. 33 e segs. da proposta de Diretiva 2006/38.
(
30
)	Relatório sobre a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 1999/62/CE relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas, de 23 de março de 2004 (A5‑0220/2004), pp. 19‑20 (alteração 28) e 32.
(
31
)	Posição Comum (CE) n.o 33/2005, de 6 de setembro de 2005, tendo em vista a adoção de uma diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 1999/62/CE relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infraestruturas (JO 2005, C 275 E, p 1, v. especificamente p. 17).
(
32
)	V., neste sentido, Acórdão Comissão/Áustria, n.os 91 e 92.
(
33
)	O considerando 16 da Diretiva 2006/38 enuncia: «Para permitir que, no futuro, seja tomada uma decisão informada e objetiva no que se refere à possível aplicação do princípio do “poluidor‑pagador” para todos os modos de transporte, através da internalização de custos externos, deverão ser desenvolvidos princípios de cálculo uniformes, baseados em dados cientificamente reconhecidos. Uma decisão futura nesta matéria deverá ter plenamente em conta a carga fiscal já suportada pelas empresas de transporte rodoviário de mercadorias, incluindo as taxas de circulação dos veículos e os impostos específicos sobre os combustíveis. Nos termos do considerando 19 desta diretiva, «[a] Comissão deverá começar a desenvolver um modelo de avaliação dos custos externos, que seja aceite por todos, transparente e compreensível, para todos os modos de transporte, e sirva de base para o cálculo futuro dos encargos com a infraestrutura».
(
34
)	Quando, no âmbito de um contrato de concessão, um gestor da infraestrutura privada recorra à força pública para garantir a segurança da infraestrutura.
(
35
)	V. anexo III, ponto 3, da Diretiva 1999/62 alterada.
(
36
)	Diretiva do Conselho, de 13 de maio de 2013, que adapta determinadas diretivas no domínio dos transportes, devido à adesão da República da Croácia (JO 2013, L 158, p. 356).
(
37
)	Parecer da Comissão, de 10 de dezembro de 2014, em conformidade com o artigo 7.o‑H, n.o 2, da Diretiva 1999/62/CE, relativo à instituição de um novo sistema de portagens na Alemanha [C(2014) 9313 final].
(
38
)	Parecer da Comissão de 16 de janeiro de 2019, nos termos do n.o 2 do artigo 7.o‑H da Diretiva 1999/62/CE relativo à introdução de um novo sistema de portagens na Alemanha [C(2019)60] — não publicado.
(
39
)	V. Acórdão de 12 de setembro de 2006, Reynolds Tobacco e o./Comissão (C‑131/03 P, EU:C:2006:541, n.o 55), e Despacho de 14 de maio de 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comissão (C‑477/11 P, não publicado, EU:C:2012:292, n.o 52).
(
40
)	V. n.os 135 e 140 desse Acórdão.
(
41
)	V. n.os 24 a 55 das presentes conclusões.
(
42
)	A recorrida no processo principal considera que os custos relativos à luta contra a criminalidade em geral são distintos dos custos da polícia rodoviária e afirma que teve sempre o cuidado de separar os dois no plano contabilístico.
(
43
)	Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, isso resulta da Lei Fundamental alemã, mais precisamente do artigo 90.o, n.o 1, segundo período, da Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland [Lei Fundamental da República Federal da Alemanha, de 23 de maio de 1949 (BGBl 1949 I, p. 1)].
(
44
)	V. Acórdãos de 19 de novembro de 1991, Francovich e o. (C‑6/90 e C‑9/90, EU:C:1991:428, n.o 11); de 11 de julho de 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, EU:C:2002:435, n.o 25); de 4 de outubro de 2018, [Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, n.o 47)]; e de 13 de fevereiro de 2019, Human Operator (C‑434/17, EU:C:2019:112, n.o 38).
(
45
)	V. artigo 2.o, n.o 1, primeiro período, da Diretiva 2006/38.
(
46
)	V. Acórdãos de 14 de julho de 1994, Faccini Dori (C‑91/92, EU:C:1994:292, n.o 17); de 1 de julho de 2010, Gassmayr (C‑194/08, EU:C:2010:386, n.o 51); de 24 de janeiro de 2012, Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, n.o 35); e, neste sentido, de 6 de setembro de 2018, Hampshire (C‑17/17, EU:C:2018:674, n.os 43 a 46 e 58 a 60).
(
47
)	V. Acórdãos de 1 de fevereiro de 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76, EU:C:1977:12, n.o 24); e de 24 de outubro de 1996, Kraaijeveld e o. (C‑72/95, EU:C:1996:404, n.o 59); v. também Acórdão de 26 de junho de 2019, Craeynest e o. (C‑723/17, EU:C:2019:533, n.o 45).
(
48
)	V. Acórdão de 5 de setembro de 2012, Rahman e o. (C‑83/11, EU:C:2012:519, n.o 25); v. também Acórdão de 26 de junho de 2019, Craeynest e o. (C‑723/17, EU:C:2019:533, n.o 45).
(
49
)	V. Acórdão Rieser Internationale Transporte, n.os 40 e segs.
(
50
)	V. Acórdão Rieser Internationale Transporte, n.o 41.
(
51
)	V. Acórdão Rieser Internationale Transporte, n.o 40.
(
52
)	V. n.o 27 das presentes conclusões.
(
53
)	Como resulta do n.o 33 das presentes conclusões, este anexo não é aplicável rationae temporis.
(
54
)	V., no que respeita à invocação direta de uma disposição do direito da União no caso de ultrapassagem do poder de apreciação, Acórdão de 28 de junho de 2007, JP Morgan Fleming Claverhouse Investment Trust e The Association of Investment Trust Companies (C‑363/05, EU:C:2007:391, n.o 61).
(
55
)	A recorrida no processo principal sustenta nas suas observações escritas que é esse o caso no processo principal e que os custos realmente cobrados relativamente ao período de 2009 a 2014 representam uma diminuição de cerca de 11 % em relação aos custos estimados por peritagem.
(
56
)	V. Acórdão de 3 de outubro de 2019, Schuch‑Ghannadan (C‑274/18, EU:C:2019:828, n.os 61 e 62 e jurisprudência aí referida).
(
57
)	V. Acórdão de 3 de outubro de 2019, Schuch‑Ghannadan (C‑274/18, EU:C:2019:828, n.o 62 e jurisprudência aí referida).
(
58
)	V. n.o 54 das presentes conclusões.
(
59
)	V. n.o 12 das presentes conclusões.