62002CC0287_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. W niniejszej sprawie Hiszpania wnosi o stwierdzenia częściowej nieważności decyzji Komisji 2002/461/WE z dnia 12 czerwca 2002 r. w sprawie rozliczenia rachunków państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFGOR) Sekcję Gwarancji za rok budżetowy 2001 (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”)(2) .
2.	Ściślej, Hiszpania kwestionuje wprowadzenie zmian w ramach procedury rozliczania rachunków niektórych akredytowanych krajowych agencji płatniczych oraz korektę rachunków jednej z takich agencji płatniczych – dla Kastylii‑La Manchy.
Ramy prawne
3.	Wspólna polityka rolna jest finansowana zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 1258/1999 (zwanym dalej „rozporządzeniem podstawowym”)(3), które stanowi, że Sekcja Gwarancji finansuje działania mające na celu ustabilizowanie rynków rolnych, podejmowane zgodnie z zasadami wspólnotowymi w ramach wspólnej organizacji tych rynków(4) .
4.	W motywach do rozporządzenia podstawowego mówi się, że:
„należy podjąć dwa rodzaje decyzji: jedną dotyczącą rozliczenia Sekcji Gwarancji Funduszu i drugą określającą konsekwencje, łącznie z korektą finansową, jakie należy wyciągnąć z wyników kontroli zgodności wydatków z zasadami wspólnotowymi”(5) .
5.	Pierwszy rodzaj decyzji jest uregulowany w art. 7 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, a drugi rodzaj decyzji, dotyczącej zgodności – w art. 7 ust. 4 tego rozporządzenia.
6.	Jeśli chodzi o decyzje dotyczące rozliczenia, art. 7 ust. 3 wymaga, by Komisja dokonała rozliczenia rachunków agencji płatniczych przed dniem 30 kwietnia roku następującego po danym roku budżetowym, na podstawie informacji określonych w art. 6 ust. 1 lit. b). Przepis ten wymaga, by państwa członkowskie przekazały Komisji roczne rachunki agencji płatniczych dotyczące transakcji finansowanych przez Sekcję Gwarancji, wraz z informacjami wymaganymi do rozliczenia i oświadczeniem dotyczącym kompletności, dokładności i prawdziwości przekazanych ksiąg.
7.	Artykuł 7 ust. 3 stanowi ponadto, że decyzja dotycząca rozliczenia rachunków nie ma wpływu na podjęcie przez Komisję późniejszej decyzji w sprawie zgodności ze wspólnotowymi zasadami dotyczącymi wydatków.
8.	Decyzje dotyczące zgodności uregulowane są w art. 7 ust. 4, którego akapit pierwszy stanowi, że Komisja „podejmuje decyzję o wykluczeniu wydatków z finansowania wspólnotowego […], jeśli stwierdzi, że wydatki te nie zostały dokonane zgodnie z przepisami Wspólnoty”.
9.	Decyzje dotyczące zgodności mają być podejmowane zgodnie z następującą procedurą, określoną w art. 7 ust. 4:
„Przed podjęciem decyzji o odmowie finansowania wyniki kontroli przeprowadzonych przez Komisję i odpowiedzi zainteresowanego państwa członkowskiego są przedmiotem pisemnej notyfikacji, po której obydwie strony dołożą starań w celu osiągnięcia porozumienia co do działań, jakie należy podjąć.
W przypadku gdy porozumienie nie zostało osiągnięte, państwo członkowskie może zwrócić się o rozpoczęcie procedury mediacyjnej pomiędzy odpowiednimi stanowiskami w okresie czterech miesięcy; jej wyniki przedstawia się w sprawozdaniu wysyłanym do Komisji i rozpatrywanym przez nią przed podjęciem decyzji o odmowie finansowania.
Komisja dokonuje oszacowania kwot, które mają być wykluczone z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności. Komisja uwzględnia naturę i wagę naruszenia przepisów oraz stratę finansową poniesioną przez Wspólnotę”.
10.	Niezależnie od procedur przewidzianych w rozporządzeniu podstawowym decyzje w sprawie rozliczenia rachunków oraz decyzje w sprawie zgodności ze wspólnotowymi zasadami dotyczącymi wydatków, zgodnie z art. 7 ust. 5 tego rozporządzenia podlegają dalszym szczegółowym zasadom, określonym odrębnie. Takie dodatkowe zasady zostały ustanowione w rozporządzeniu (WE) nr 1663/95 (zwanym dalej „rozporządzeniem wykonawczym”)(6) . W odniesieniu do decyzji w sprawie rozliczenia rachunków zostały określone następujące dalsze zasady:
11.	Informacje dostarczane przez państwo członkowskie(7), obejmujące roczne sprawozdanie z wydatków, którymi została obciążona Sekcja Gwarancji, winny zostać przesłane do Komisji do dnia 10 lutego roku następującego po roku budżetowym, którego dotyczą(8) .
12.	Decyzja w sprawie rozliczenia rachunków, wydana na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, określać ma kwotę rocznych wydatków realizowanych w każdym państwie członkowskim, które są uznane za obciążające EFOGR, bez uszczerbku dla późniejszej decyzji w sprawie zgodności ze wspólnotowymi zasadami dotyczącymi wydatków(9) Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi następnie:
„Kwoty, które zgodnie z decyzjami o rozliczeniu rachunków, jak określono w akapicie pierwszym, są odzyskiwane od lub płatne na rzecz każdego państwa członkowskiego, ustala się, odejmując zaliczki zapłacone w ciągu danego roku budżetowego od wydatków uznanych na ten rok zgodnie z akapitem pierwszym. Kwoty te są odejmowane od lub dodawane do zaliczek na wydatki z drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym została podjęta decyzja w sprawie rozliczania rachunków”.
13. Artykuł 7 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego stanowi:
„Komisja powiadamia zainteresowane państwo członkowskie o wynikach weryfikacji dostarczonych informacji wraz ze wszystkimi proponowanymi przez nią zmianami do dnia 31 marca następującego po upływie roku budżetowego”.
14.	W odniesieniu do decyzji w sprawie zgodności ze wspólnotowymi zasadami dotyczącymi wydatków, o której mowa w art. 7 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, art. 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ustanawia następujące szczegółowe zasady odnoszące się do procedury negocjacji pomiędzy danym państwem członkowskim a Komisją, prowadzących do wydania tego rodzaju decyzji:
„W przypadku gdy w wyniku dochodzenia Komisja uznaje, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z regułami wspólnotowymi, powiadamia ona zainteresowane państwo członkowskie o wynikach swojej kontroli i określa środki naprawcze, które należy podjąć w celu zagwarantowania przestrzegania tych zasad w przyszłości.
Informacja odnosi się do niniejszego rozporządzenia. Państwo członkowskie przekazuje swoją odpowiedź w terminie dwóch miesięcy […].
Po wygaśnięciu terminu na udzielenie odpowiedzi Komisja zaprasza państwo członkowskie na dwustronne rozmowy, podczas których strony usiłują doprowadzić do porozumienia co do środków, które mają zostać przedsięwzięte w sprawie oceny wagi naruszenia, jak również straty finansowej poniesionej przez Wspólnotę. Po rozmowach i po upływie wszelkich wyznaczonych przez Komisję terminów następujących po tych rozmowach, po konsultacji z państwem członkowskim w sprawie dostarczenia dodatkowych informacji lub, w przypadku gdy państwo członkowskie nie przyjmuje zaproszenia w terminie wyznaczonym przez Komisję, po upływie tego terminu, Komisja oficjalnie powiadamia państwo członkowskie o swoich wnioskach […]. Bez uszczerbku dla przepisów akapitu czwartego niniejszego ustępu informacja ta zawiera ocenę wszystkich wydatków, które Komisja zamierza wykluczyć na podstawie art. 7 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1258/1999.
Państwo członkowskie powiadamia Komisję w możliwie najkrótszym terminie o środkach naprawczych przyjętych w celu zapewnienia zgodności z regułami wspólnotowymi i o dacie ich wejścia w życie. Komisja przyjmuje w odpowiednim przypadku jedną lub więcej decyzji na mocy art. 7 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1258/1999 w celu wyłączenia wydatków dokonanych w sposób niezgodny z regułami wspólnotowymi do daty wejścia w życie środków korygujących”.
Stan faktyczny
15.	Po otrzymaniu rocznych rachunków z wydatków dokonanych przez hiszpańskie agencje płatnicze za rok budżetowy 2001 Komisja powiadomiła władze hiszpańskie o wynikach swojej kontroli pismem z dnia 27 marca 2002 r. W piśmie tym stwierdzono, że stanowi ono powiadomienie w rozumieniu zarówno art. 7 ust. 2, jak i art. 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Zawierało ono propozycję rozliczenia rachunków kilku agencji płatniczych, w tym agencji dla Navarry, przed 30 kwietnia. Komisja nie proponowała jednocześnie rozliczenia rachunków agencji płatniczej FEGA, agencji dla Kastylii‑La Manchy, dla Balearów, dla La Rioja oraz dla Kraju Basków, w przypadku których przed wydaniem decyzji w sprawie rozliczenia rachunków wymagane były dalsze dochodzenia oraz dodatkowe informacje. Załącznik do pisma określał w każdym przypadku charakter dalszych dochodzeń i informacji wymaganych przed sformułowaniem propozycji rozliczenia, wraz z wynikami kontroli Komisji.
16.	Podczas posiedzenia Komitetu EFOGR w dniu 19 kwietnia 2002 r., na którym były obecne władze hiszpańskie, Komisja przekazała sprawozdanie końcowe zawierające wyniki jej kontroli oraz projekt zaskarżonej decyzji.
17.	Władze hiszpańskie przesłały następnie kilka odpowiedzi dotyczących pisma Komisji z dnia 27 marca oraz sprawozdania końcowego i projektu decyzji. Pismem z dnia 22 kwietnia 2002 r. władze hiszpańskie przedstawiły Komisji uwagi do projektu decyzji i do sprawozdania. Pismem z dnia 25 kwietnia 2002 r. władze hiszpańskie przekazały Komisji uwagi dotyczące rachunków agencji dla Kastylii‑La Manchy. Uwagi te, oparte na pisemnych informacjach przekazanych dnia 23 kwietnia 2002 r. przez jej jednostkę certyfikującą w odpowiedzi na projekt decyzji, odnosiły się zarówno do rozliczenia rachunków za rok budżetowy 2001, jak i procedury dotyczącej późniejszej decyzji w sprawie zgodności z regułami wspólnotowymi. Władze hiszpańskie wskazały, że jak zapewnia jednostka certyfikująca, otrzymała ona wystarczające gwarancje kompletności, dokładności i prawdziwości rachunków, zaproponowała ich rozliczenie, a korekta zaproponowana przez Komisję powinna zostać ponownie rozważona, ponieważ błąd dotyczył tylko pomocy związanej z odłogowaniem i nawadnianą kukurydzą, a nie dodatkowo rekompensat, jak sugerowała to Komisja. Władze hiszpańskie stwierdziły zatem, że korekta powinna zostać ustalona na kwotę 17 855 euro, a nie 1 831 526 euro.
18.	Dnia 11 czerwca 2002 r. władze hiszpańskie przesłały Komisji dokumenty dotyczące rachunków agencji płatniczej dla Navarry i ich zgodności z zasadami wspólnotowymi dotyczącymi wydatków.
19.	Komisja wydała zaskarżoną decyzję dnia 12 czerwca 2002 r. Na mocy tej decyzji, której podstawę prawną stanowi art. 7 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, dokonano rozliczenia rachunków wszystkich hiszpańskich agencji płatniczych z wyjątkiem rachunków FEGA oraz agencji dla Kraju Basków, a także ustalono zmiany do rozliczanych rachunków. Zmiany te dotyczyły błędów w określonych płatnościach dokonanych przez Kastylię‑La Manchę, Navarrę i Kraj Basków, które zostały wskazane w sprawozdaniu końcowym.
20.	Później władze hiszpańskie złożyły dalsze odpowiedzi na pismo Komisji z dnia 27 marca 2002 r., przesyłając Komisji dokumenty dotyczące rachunków Kastylii‑La Manchy i Kraju Basków oraz ich zgodności ze wspólnotowymi zasadami dotyczącymi wydatków.
21.	Następnie Hiszpania złożyła skargę w niniejszej sprawie, wnosząc o stwierdzenie częściowej nieważności zaskarżonej decyzji, po pierwsze na tej podstawie, że narusza ona rozporządzenie wykonawcze, a po drugie, że zaproponowana korekta rachunków Kastylii‑La Manchy jest nieprawidłowa.
Zarzucane naruszenie rozporządzenia wykonawczego
Główny zarzut
22.	Hiszpania twierdzi, że zaskarżana decyzja jest wadliwa z powodu naruszenia rozporządzenia wykonawczego polegającego na tym, że Komisja nie skonsultowała z władzami hiszpańskimi w sposób właściwy charakteru zmian, co jest sprzeczne z art. 8 ust. 1 tego rozporządzenia. W szczególności Komisja naruszyła powyższy przepis, wydając zaskarżoną decyzję bez uwzględnienia odpowiedzi władz hiszpańskich na projekt decyzji, bez wezwania Hiszpanii na dwustronne rozmowy w celu oceny wagi błędu rachunkowego i bez umożliwienia żądania wszczęcia procedury mediacyjnej, gdyby okazała się konieczna.
23.	Komisja twierdzi, że należy odróżnić procedurę rozliczania rachunków, określoną w art. 7 ust. 3 rozporządzenia podstawowego i art. 7 rozporządzenia wykonawczego, od procedury kontroli zgodności ze wspólnotowymi zasadami dotyczącymi wydatków, określonej w art. 7 ust. 4 rozporządzenia podstawowego i w art. 8 rozporządzenia wykonawczego. Zaskarżona decyzja, w której motywach stwierdzono, że pozostaje ona „bez uszczerbku dla dalszego badania, zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia [wykonawczego]”(10), podlega procedurze rozliczenia rachunków, która była przestrzegana pod każdym względem przed wydaniem tej decyzji.
24.	Komisja następnie analizuje zarzucane naruszenie art. 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Zauważa, że przewidziana w tym przepisie procedura kontroli zgodności ze wspólnotowymi zasadami dotyczącymi wydatków została wszczęta jej pismem z dnia 27 marca 2002 r. Jednakże, biorąc pod uwagę rozróżnienie między tą procedurą a procedurą rozliczania rachunków, Komisja podkreśla, że korekta zawarta w zaskarżonej decyzji jest tymczasowa. Ostateczna decyzja o odmowie finansowania może być wydana tylko po wymianie stanowisk, wymaganej zgodnie z art. 8 ust. 1.
25.	Na potwierdzenie swoich uprawnień do proponowania zmian w decyzji dotyczącej rozliczania rachunków, które są zasadniczo tymczasowe aż do zakończenia procedury z art. 8 ust. 1, Komisja powołuje się na orzecznictwo, w którym Trybunał jednoznacznie uznał uprawnienie Komisji do zmniejszenia wypłat należnych jako zaliczki, przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie rozliczenia rachunków, w razie ustalenia, że organ krajowy w sposób sprzeczny z prawem wspólnotowym dokonał określonego wydatku obciążającego Fundusz(11) Powołane wyroki poprzedzały ustanowienie równoległych procedur dotyczących odrębnie decyzji w sprawie rozliczenia rachunków na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia podstawowego oraz odrębnie decyzji o odmowie finansowania z powodu niezgodności ze wspólnotowymi zasadami dotyczącymi wydatków na podstawie art. 7 ust. 4 tego rozporządzenia. Komisja twierdzi, że analogicznie do dopuszczonego przez Trybunał systemu tymczasowych odliczeń do czasu ostatecznego rozliczenia jest ona uprawniona do dokonywania tymczasowych odliczeń w decyzji w sprawie rozliczenia do czasu ostatecznej odmowy finansowania.
Ocena
26.	Na wstępie należy zauważyć, że twierdzenie Komisji, iż działała zgodnie z procedurą rozliczania rachunków, nie jest całkowicie trafne. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 12 czerwca 2002 r., a nie przed dniem 30 kwietnia 2002 r., jak tego wymaga art. 7 ust. 3 rozporządzenia podstawowego. Jednakże strona skarżąca nie zaskarża decyzji na tej podstawie ani nawet nie wspomina o tym w swoich pismach.
27.	Z tym jednym zastrzeżeniem uważam, że prezentowane przez Komisję rozumienie ram prawnych regulujących rozliczenie rachunków jest prawidłowe. Artykuł 7 ust. 3 rozporządzenia podstawowego stanowi wprost, że decyzja w sprawie rozliczenia rachunków „nie ma wpływu na podjęcie późniejszej decyzji” o wyłączeniu wydatku z finansowania wspólnotowego, na tej podstawie, że nie został on dokonany zgodnie z zasadami wspólnotowymi. Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego powtarza tę myśl i stanowi, że kwoty, które na skutek decyzji w sprawie rozliczenia rachunków są odzyskiwane od każdego państwa członkowskiego, ustala się, odejmując wypłacone zaliczki od uznanych wydatków. Oczywiste jest zatem, że decyzja w sprawie rozliczenia rachunków może zakładać zmiany.
28.	Gdyby dalsze potwierdzenie zgodności z prawem postępowania Komisji było niezbędne, mogą go dostarczyć w szczególności następujące argumenty.
29.	Po pierwsze, art. 7 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego wskazuje, że proponowane zmiany do rocznych sprawozdań agencji płatniczych, jeśli są konieczne, mogą być wprowadzone przed rozliczeniem, o ile propozycje te zostaną przekazane zainteresowanym państwom członkowskim przed dniem 31 marca. Zaproponowane korekty do rachunków Kastylii‑La Manchy i Kraju Basków zostały przekazane pismem z dnia 27 marca 2002 r., zgodnie z powyższym wymogiem.
30.	Po drugie, zaproponowane w sposób prawidłowy zmiany do rocznych sprawozdań, zawierających wydatki dokonane sprzecznie ze wspólnotowymi zasadami wspólnej organizacji rynku, nie tylko są dopuszczalne na podstawie art. 7 ust. 2, ale są w istocie wymagane zgodnie z powołaną przez Komisję ogólną zasadą, w myśl której w takim przypadku Komisja nie jest uprawniona do przyznania funduszy(12) To, że zasada ta została ustalona w wyrokach dotyczących wypłat miesięcznych zaliczek, nie ma obecnie znaczenia. Jak zauważa Komisja, Trybunał stwierdził wprost, że jej stosowanie ma charakter ogólny(13) . Co więcej, orzecznictwo wykazuje, że tak właśnie jest ona stosowana(14) .
31.	Te dwa czynniki potwierdzają prezentowaną przez Komisję interpretację ram prawnych regulujących rozliczanie rachunków, z którą się zgadzam.
32.	Stoję zatem na stanowisku, że nie doszło do naruszenia procedury rozliczania rachunków, poza niewydaniem zaskarżonej decyzji do dnia 30 kwietnia 2002 r., jak tego wymaga art. 7 ust. 3 rozporządzenia podstawowego.
33.	Podzielam również pogląd Komisji, że nie doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.
34.	W piśmie do strony skarżącej z dnia 27 marca 2002 r. Komisja wprost stwierdza, że stanowi ono powiadomienie zgodne z powyższym przepisem, wskazujące środki korygujące, jakie mają być podjęte w celu zapewnienia zgodności ze wspólnotowymi zasadami dotyczącymi wydatków w przyszłości. Władze hiszpańskie najwyraźniej przyjęły do wiadomości charakter pisma z dnia 27 marca 2002 r., przesyłając kilka odpowiedzi, w których ustosunkowały się do zaproponowanej korekty, zgodnie z procedurą z art. 8 ust. 1.
35.	Twierdzenie Hiszpanii, że niezwołanie przez Komisję dwustronnych rozmów i niezezwolenie na skorzystanie z procedury mediacyjnej (jeśli byłoby to wskazane) w celu osiągnięcia porozumienia co do korekty stanowiło naruszenie art. 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jest moim zdaniem bezzasadne. Określona w tym przepisie procedura finalizacji korekt nie była jeszcze w toku, gdy Hiszpania składała skargę, a zatem zarzut naruszenia tej procedury był przedwczesny. Działając następnie zgodnie z tą procedurą, Komisja zaprosiła bowiem Hiszpanię do dwustronnych rozmów na temat korekty pismem z dnia 10 grudnia 2002 r.
36.	Dochodzę zatem do wniosku, że ani procedura rozliczania rachunków, ani procedura określona w art. 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, dotycząca jakiejkolwiek późniejszej decyzji w sprawie zgodności z zasadami wspólnotowymi, nie została naruszona przez zaskarżoną decyzję.
Dodatkowe argumenty na temat zarzucanego naruszenia rozporządzenia wykonawczego
37.	Hiszpania podnosi w dalszej kolejności trzy argumenty związane z zarzutem naruszenia rozporządzenia wykonawczego.
38.	Po pierwsze, Hiszpania twierdzi, że naruszenie procedury określonej w art. 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, a w konsekwencji uniemożliwienie władzom hiszpańskim wyrażenia stanowiska na temat zmian, było sprzeczne z przysługującym im prawem do obrony. W odpowiedzi Komisja podnosi, że zmiany zaproponowane w zaskarżonej decyzji były wyłącznie tymczasowe – do chwili wydania decyzji w sprawie zgodności wydatków z zasadami wspólnotowymi na podstawie art. 8 ust. 1 tego rozporządzenia, oraz że jej pismo z dnia 27 marca 2002 r. wszczęło tę procedurę, co daje państwom członkowskim prawo do przedstawienia stanowiska przed wydaniem decyzji(15) Nie doszło więc do naruszenia przysługującego Hiszpanii prawa do obrony. W każdym razie Komisja zauważa, że Hiszpania mogła przekazać swoje stanowisko dotyczące proponowanej decyzji zarówno na posiedzeniu Komitetu EFOGR w dniu 19 kwietnia 2002 r., skoro otrzymała wcześniej kopię projektu decyzji i związany z nią raport końcowy, jak i w pisemnych wystąpieniach do Komisji przed wydaniem zaskarżonej decyzji. To, że Komisja ostatecznie przyjęła zmiany proponowane pierwotnie, wbrew uwagom władz hiszpańskich, jest jej zdaniem inną sprawą.
39.	Można na początek zauważyć, że art. 7 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nie mówi wprost o przysługującym państwu członkowskiemu prawie do przedstawiania stanowiska na temat zmian. Poszanowanie prawa do obrony jest podstawową zasadą prawa wspólnotowego, która zgodnie ze stanowiskiem Trybunału wyrażonym w wielu sprawach musi być zachowana nawet w braku jakichkolwiek przepisów regulujących dane postępowanie(16) . Zasada ta wymaga, by adresatom decyzji, które istotnie naruszają ich interesy, umożliwić faktyczne wyrażenie stanowiska przed jej wydaniem. Mając na względzie wagę przywiązywaną do poszanowania prawa do obrony, a także wymóg przejrzystości, można oczekiwać, że przepis art. 7 ust. 2 wprost da państwu członkowskiemu możliwość udzielenia, w celu ochrony jego interesów finansowych, odpowiedzi na każdą propozycję ze strony Komisji w ramach procedury rozliczania.
40.	Po drugie, można argumentować, że skoro poprawki w ramach procedury rozliczania są tylko tymczasowe, a procedura zgodności wyraźnie przewiduje prawo do przedstawienia stanowiska odnośnie do korekt ostatecznych, to nie jest potrzebne odrębnie wyrażone prawo do obrony. Z drugiej strony wydaje mi się, że jego powtórzenie pozostawałoby w zgodzie z celem, jakim jest utrzymanie rozróżnienia pomiędzy tymi dwoma procedurami, z których każda z osobna jest wewnętrznie spójna.
41.	Jednakże w niniejszej sprawie kwestia ta nie jest decydująca.
42.	Jestem przekonany, że możliwości przekazania Komisji swoich poglądów na temat proponowanych zmian, które władze hiszpańskie wykorzystały, zapewniły im odpowiednie prawo do obrony. Ustne i pisemne wnioski składane w tym celu przez Hiszpanię dowodzą dorozumianego uznania przez obie strony uprawnienia Hiszpanii do zakwestionowania propozycji przed dokonaniem rozliczenia. Zarzucanie naruszenia przysługującego jej prawa do obrony jest zatem bezzasadne.
43.	Hiszpania zarzuca, po drugie, że Komisja nie przekazała jej korekt w kontekście procedury rozliczania, a po trzecie, że sprawozdanie końcowe nie jest dostępne w języku hiszpańskim, co stanowi istotne naruszenie procedury rozliczania. Oba twierdzenia pojawiły się w replice Hiszpanii, a zatem stanowią nowe zarzuty, przedstawione w toku postępowania.
44.	Zgodnie z art. 42 § 2 regulaminu Trybunału w toku postępowania nie można przedstawiać nowych zarzutów, chyba że opierają się one na okolicznościach prawnych lub faktycznych ujawnionych w trakcie postępowania. Z taką sytuacją nie mamy tutaj do czynienia.
45.	Jak podnosi Komisja, oba zarzuty są w konsekwencji niedopuszczalne.
Zarzucane nieprawidłowe korekty rachunków Kastylii‑La Manchy
46.	Hiszpania kwestionuje uzasadnienie korekty finansowej do rachunków Kastylii‑La Manchy, proponowanej w sprawozdaniu końcowym dotyczącym rozliczenia rachunków Sekcji Gwarancji za rok budżetowy 2001(17) Sprawozdanie to proponuje korektę w wysokości 1 831 526 euro z powodu błędów w sektorze uprawy roślin.
47.	Decyzja w sprawie rozliczenia rachunków ma na celu określenie kwoty wydatków dokonanych przez każde państwo członkowskie w ciągu danego roku budżetowego, które mogą zostać uznane za obciążające EFOGR. Prowadzi to w sposób nieunikniony do oszacowania (chociaż tymczasowego, do wydania kolejnej decyzji o niezgodności z zasadami wspólnotowymi) kwot, które nie będą za takie uznane(18) .
48.	Ponadto w orzecznictwie ustalone zostało, że rozporządzenie podstawowe pozwala Komisji na obciążanie EFOGR tylko kwotami wypłaconymi zgodnie z zasadami określonymi w poszczególnych sektorach rolnictwa(19) i w konsekwencji zobowiązuje Komisję do odmowy finansowania, jeżeli ustali ona, że wystąpiły nieprawidłowości(20) .
Argumenty stron co do zasadności korekty
49.	Na wstępie należy wskazać, że Komisja w duplice przyjęła twierdzenie Hiszpanii, iż korekta nie powinna była zostać zastosowana do rekompensat oraz oświadczyła, że ma zamiar wziąć pod uwagę to twierdzenie przy oszacowaniu kwoty ostatecznej korekty. Poza tym strony nie zgadzają się co do tego, czy korekta była zasadna.
50.	W swoich pismach Komisja podaje powody zaproponowania korekty. W tym względzie polegała ona na sprawozdaniu jednostki certyfikującej dla Kastylii‑La Manchy z dnia 23 stycznia 2002 r., które oparte było na kontroli odpowiednich rachunków za rok budżetowy 2001 (zwanym dalej „sprawozdaniem w sprawie aprobaty”). Zgodnie ze sprawozdaniem w sprawie aprobaty cytowanym przez Komisję wystąpiły dwa rodzaje błędów w rachunkach za rok budżetowy 2000 i w rachunkach za rok budżetowy 2001.
51.	W rachunkach za rok budżetowy 2000 błąd komputerowy doprowadził do wypłaty nieprawidłowych kwot subwencji związanych z powierzchnią upraw pszenicy durum. Drugi, niewyjaśniony błąd w rachunkach za rok budżetowy 2000, dotyczył programu komputerowego do wykrywania braków w danych niezbędnych do zapewnienia przestrzegania wymagań w zakresie minimalnej powierzchni zadeklarowanej jako odłogowana. Błąd ten doprowadził do wypłat kwot wyższych, niż powinny być wypłacone.
52.	Zgodnie ze sprawozdaniem w sprawie aprobaty powołanym przez Komisję wystąpienie podobnych braków w rachunkach za rok budżetowy 2001 wskazuje, że błędy dotyczące rachunków za rok budżetowy 2000 nie zostały poprawione przed sporządzeniem późniejszych rachunków. Na podstawie opisów zawartych w sprawozdaniu w sprawie aprobaty Komisja twierdzi, że wystąpienie błędów miało charakter losowy. Odwołuje się ona do odnalezionych pomyłek w rachunkach z 2001 r. dotyczących pszenicy oraz do trudności w ponownym przeliczeniu zmiennych, które należy wziąć pod uwagę przy obliczaniu wypłat związanych z odłogowaniem, co było konieczne na skutek powtórzenia się błędu drugiego rodzaju.
53.	Komisja zwraca szczególną uwagę na błędne wypłaty w 2001 r. spowodowane nieprawidłowym zastosowaniem redukcji powierzchni odłogowanej w kontekście nawadnianej kukurydzy. Podnosi również, na podstawie sprawozdania w sprawie aprobaty, że wyniki kontroli nie zostały odpowiednio zarejestrowane oraz że ich brak nie został wykryty przez odpowiedni program komputerowy.
54.	Jednakże Hiszpania nie uważa, by błędy wskazane w sprawozdaniu w sprawie aprobaty uzasadniały korektę zaproponowaną przez Komisję. W inny sposób niż Komisja interpretuje stanowisko zajęte przez jednostkę certyfikującą w przedmiocie braków w rachunkach za rok budżetowy 2001. Opiera się na pisemnym komunikacie jednostki certyfikującej z dnia 23 kwietnia 2002 r., który stwierdza, że jej uwagi dotyczące błędów wskazanych w sprawozdaniach w sprawie aprobaty za te dwa lata budżetowe nie mają takiego samego charakteru. Zgodnie z tym komunikatem uwagi odnoszące się do roku budżetowego 2001 dotyczą jedynie niewłaściwego zastosowania wskaźnika dla penalizacji błędnych deklaracji w sprawie odłogowania, dotyczących nawadnianej kukurydzy. Błąd dotyczy więc tylko tego działu budżetu, a nie wszystkich wypłat w sektorze upraw. Hiszpania, opierając się na ocenie podanej w komunikacie z dnia 23 kwietnia 2002 r., podnosi, że odpowiadająca temu wartość pieniężna błędu wynosi 17 855 euro, co stanowi wysokość błędu dotyczącego nawadnianej kukurydzy.
55.	Powołując się na wytyczną Komisji nr 8(21), Hiszpania podnosi dodatkowo, że błąd miał charakter powtarzalny oraz że wynik oszacowania całkowitej wielkości błędów we wszystkich sekcjach ksiąg rachunkowych za rok budżetowy 2001, który ocenia na 7 725 641 euro, znajduje się poniżej poziomu uważanego za istotny, wynoszącego 1% całkowitej kwoty wydatków, co stanowi 8 759 994 euro. Podsumowując twierdzi ona, że nie ma powodu do dokonywania korekty finansowej, przynajmniej nie w procedurze rozliczania rachunków.
Ocena
56.	Nie budzi wątpliwości fakt, że szacując wielkość popełnionego błędu, Komisja niesłusznie wliczyła też rekompensaty.
57.	To samo w sobie wymaga, by stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, przynajmniej w odniesieniu do korekty wydatków na ten cel subwencji.
58.	Poza tym Hiszpania nie podaje żadnych dodatkowych danych dla ustalenia, czy korekta była zasadna. W szczególności, zarzucając, że suma błędów jest niższa niż poziom uważany za istotny, ustalony w wytycznej Komisji nr 8, której zalecenia dotyczą szacowania błędów przez jednostki certyfikujące, Hiszpania nie opiera swoich argumentów na właściwych podstawach. Bezsporne jest, że wytyczne te nie określają kompetencji Komisji do proponowania zmian w decyzji dotyczącej rozliczeń.
59.	Procedura rozliczania rachunków jednoznacznie wymaga, by Komisja określiła kwotę wydatków dokonanych w państwach członkowskich, która uznana zostanie za obciążającą EFOGR(22) . Trybunał niejednokrotnie stwierdzał, że dla ustalenia naruszenia zasad wspólnej organizacji rynków rolnych nie jest konieczne jednoznaczne udowodnienie, że kontrola nie była odpowiednia albo że istnieją błędy rachunkowe, chociaż Komisja musi wykazać poważne i uzasadnione wątpliwości dotyczące kontroli bądź wyliczeń przekazanych przez państwo członkowskie. Państwo członkowskie ma najlepszą możliwość zebrania i zweryfikowania danych wymaganych do rozliczenia rachunków EFOGR, a zatem to właśnie państwo członkowskie winno przedstawić jak najbardziej szczegółowe i kompletne dowody na to, że przeprowadziło kontrolę, lub na to, że jego obliczenia są prawidłowe, oraz ewentualnie na to, że stwierdzenia Komisji są błędne(23) . Państwo członkowskie nie może obalić ustaleń Komisji za pomocą samych tylko zapewnień, które nie są poparte dowodami na istnienie rzetelnego i funkcjonalnego systemu kontroli(24) .
60.	W swoich pismach Komisja wykazała w wystarczający sposób istnienie wątpliwości co do rzetelności kontroli przeprowadzonych w 2001 r. Nie tylko stwierdziła, że błędy, które wystąpiły w 2000 r., nie zostały poprawione w roku kolejnym, włączając w to dwa błędy programów komputerowych skutkujące nieprawidłowymi wypłatami dotyczącymi pszenicy durum i odłogowanych działek rolnych, ale również na podstawie uwag zawartych w sprawozdaniu w sprawie aprobaty za 2001 r., szczególnie podkreśliła błędne wypłaty wynikające z nieprawidłowego zastosowania redukcji powierzchni odłogowanej w kontekście nawadnianej kukurydzy oraz brak kontroli rejestrowania wyników inspekcji. Zgodnie z wyciągiem ze sprawozdania w sprawie aprobaty, dołączonym do odpowiedzi Komisji na skargę, brak takiej kontroli, jak zauważyła jednostka certyfikująca, dotyczy całego sektora upraw w ogólności.
61.	Hiszpania nie przedstawia dowodów ani co do wyników takich kontroli, ani co do tego, że stwierdzenia poczynione przez Komisję są nieprawidłowe. Ponadto nie wykazała, że uchybienia ujawnione w systemie kontroli w 2000 r. zostały usunięte, aby umożliwić rzetelne działanie systemu w 2001 r. Żadnego z tych trzech wymagań(25) nie spełnia samo tylko zapewnienie, że błąd ma skutki jedynie dla jednego działu budżetu dotyczącego nawadnianej kukurydzy.
62.	Wobec powyższego moim zdaniem Komisja przedstawiła dowody na poważne i uzasadnione wątpliwości dotyczące kontroli, o których poinformowało państwo członkowskie, a w konsekwencji ustalenie przez nią, że doszło do naruszenia wspólnotowych zasad dotyczących wydatków oraz jej propozycja korekty finansowej były zasadne.
63.	Jeśli chodzi o kwotę korekty, to poza włączeniem rekompensat oszacowanie wydaje mi się pozostawać w zgodzie ze sposobem stosowania przez Trybunał zasad ustalonych w orzecznictwie dotyczącym ciężaru dowodu(26), w sytuacjach, gdy oszacowanie zostało dokonane przez Komisję na podstawie wyników kontroli. W takich okolicznościach Trybunał zatwierdzał oszacowanie, gdy państwo członkowskie nie dostarczyło żadnych dowodów na to, że Komisja opierała się na nieprawdziwych faktach, albo gdy nie wykazało, że wskazane nieprawidłowości nie miały wpływu na budżet Wspólnoty lub miały wpływ mniejszy niż oceniony przez Komisję(27) .
64.	Jak już stwierdziłem, Hiszpania nie wykazała, że stwierdzenia Komisji były nietrafne w zakresie zarzutów nieprawidłowości w rachunkach. Wynika to z tego, że nie został przedstawiony żaden dowód obalający fakty, na których zostały oparte te stwierdzenia, ani też wykazujący, że nieprawidłowości nie miały wpływu na budżet Wspólnoty.
65.	Ponadto w pismach Hiszpanii nic nie wskazuje, aby nieprawidłowości miały istotnie mniejszy wpływ na budżet Wspólnoty, niż wynika to z oszacowania Komisji. Zgodnie z zasadami wynikającymi z orzecznictwa dotyczącego ciężaru dowodu(28) samo zapewnienie, że błąd ma wpływ jedynie na nawadnianą kukurydzę, niepoparte jakimikolwiek dowodami na istnienie rzetelnego i funkcjonalnego systemu kontroli, w żaden sposób nie podważa dokonanego oszacowania.
66.	Z powyższych względów, pomijając element dotyczący rekompensat, kwota korekty zaproponowana przez Komisję jest moim zdaniem prawidłowa.
67.	Ponieważ zarzuty Hiszpanii zostały częściowo uwzględnione, należy postanowić, że każda ze stron pokryje własne koszty.
Wnioski
68.	W oparciu o powyższe uwagi proponuję, by Trybunał:
1) stwierdził nieważność decyzji Komisji 2002/461/WE z dnia 12 czerwca 2002 r. w sprawie rozliczenia rachunków państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) Sekcję Gwarancji za rok budżetowy 2001 w zakresie korekty wydatków związanych z rekompensatami;
2) oddalił skargę w pozostałym zakresie;
3) nakazał każdej ze stron pokrycie własnych kosztów.
(1) .
(2)
– Dz.U. L 160, str. 28.
(3)
–	Rozporządzenie Rady (WE) z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 160, str. 103). Ze skutkiem dla wydatków od dnia 1 stycznia 2000 r. rozporządzenie nr 1258/1999 uchyliło i zastąpiło rozporządzenie Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 94, str. 13), zmienione w szczególności rozporządzeniem Rady (WE) nr 1287/1995 z dnia 22 maja 1995 r. (Dz.U. L 125, str. 1); na mocy art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1258/1999 oraz załącznika do niego zawarte w dotychczasowych przepisach odniesienia do przepisów rozporządzenia nr 729/70 uznaje się za odniesienia do odpowiednich przepisów rozporządzenia nr 1258/1999.
(4)
–	Artykuł 1 ust. 2 lit. b) oraz art. 2 ust. 2.
(5)
– Motyw dziewiąty.
(6)
–	Rozporządzenie Komisji (WE) z dnia 7 lipca 1995 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 w odniesieniu do rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR (Dz.U.  L 158, str. 6), zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2245/1999 z dnia 22 października 1999 r. (Dz.U.  L 273, str. 5).
(7)
–	Wymienione w pkt 6 powyżej.
(8)
–	Artykuł 4 ust. 2.
(9)
–	Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.
(10)
–	Motyw dziwiąty.
(11)
–	Wyroki z dnia 17 października 1991 r.: w sprawie C‑342/89 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5031, pkt 16 i w sprawie C‑346/89 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5057, pkt 16.
(12)
–	Wyżej wymienione w przypisie 11 wyroki: w sprawie Niemcy przeciwko Komisjii w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 14 obu wyroków.
(13)
–	Ibidem, pkt 15 wyroków.
(14)
–	Zobacz np. wyroki: z dnia 25 lutego 1988 r. w sprawie C‑327/85 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. str. 1065, pkt 24 i 25, z dnia 8 stycznia 1992 r. w sprawie C‑197/90 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1, pkt 38 oraz z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie C‑118/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑747, pkt 38.
(15)
–	Zobacz wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie C‑177/00 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑233, pkt 23.
(16)
–	Zobacz np. wyroki: z dnia 24 października 1996 r. w sprawie C‑32/95 P Komisja przeciwko Lisrestal i in., Rec. str. I‑5373, pkt 21, z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie C‑7/98 Krombach, Rec. str. I‑1935, pkt 42, z dnia 21 września 2000 r. w sprawie C‑462/98 P Mediocurso przeciwko Komisji, Rec. str. I‑7183, pkt 36 oraz z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie C‑395/00 Cipriani, Rec. str. I‑11877, pkt 51.
(17)
–	Dokument powoływany jako AGRI/60939/2002‑FR final. Zobacz pkt 6.5.
(18)
–	Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.
(19)
–	Zobacz orzecznictwo powołane w przypisie 14.
(20)
–	Zobacz np. wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie C‑157/00 Grecja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑153, pkt 44.
(21)
–	Dokument nr VI/5331/98 zatytułowany „Wytyczne w sprawie audytu na potrzeby aprobaty rachunków agencji płatniczych EFOGR”.
(22)
–	Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.
(23)
–	Zobacz wyrok z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie C‑278/98 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1501, pkt 39–41, ww. w przypisie 20 wyrok w sprawie Grecja przeciwko Komisji, pkt 15–17 oraz ostatnio wyrok z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie C‑344/01 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2081, pkt 58.
(24)
–	Zobacz np. ww. w przypisie 20 wyrok w sprawie Grecja przeciwko Komisji, pkt 18.
(25)
–	Które państwa członkowskie muszą spełnić zgodnie z orzecznictwem powołanym w przypisach 23 i 24.
(26)
–	Zobacz pkt 59 powyżej.
(27)
–	Zobacz wyrok z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie C‑130/99 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3005, pkt 90 i 91.
(28)
–	Zobacz pkt 59 powyżej.