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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con il presente procedimento per inadempimento la Commissione censura disposizioni portoghesi con le quali sono previste per i voli intracomunitari tasse relative ai servizi per i passeggeri e ai servizi di sicurezza superiori rispetto ai voli nazionali.
II - Ambito normativo
A - Le disposizioni di diritto comunitario
2. Alla libera circolazione dei servizi, in materia di trasporti, si applicano conformemente all'art. 61, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 51, n. 1, CE) le disposizioni del titolo relativo ai trasporti. Ai sensi dell'art. 84, n. 2, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 80, n. 2, CE) il Consiglio può decidere se, in quale misura ed con quale procedura debbano essere adottate opportune disposizioni per la navigazione aerea.
3. E' su tale base giuridica che il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1992, n. 2408, sull'accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie . L'art. 3, n. 1, di detto regolamento recita:
«Ai sensi del presente regolamento, lo (gli ) Stato (i) membro (i) interessato (i) permette (permettono) ai vettori aerei comunitari di esercitare diritti di traffico su rotte all'interno della Comunità».
B - Le disposizioni portoghesi
1) Le disposizioni sulle tasse relative ai servizi per i passeggeri
a) Il decreto legge n. 102/90 del 21 marzo 1990
4. Il decreto legge n. 102/90 costituisce il fondamento normativo per la riscossione delle diverse tasse negli aeroporti della società di gestione statale Empresa Pública Aeroportos e Navegação Aérea, ANA, E.P. Ai sensi dell'art. 18 del decreto legge, il Ministero competente stabilisce l'ammontare delle tasse con decreto. Ai sensi dell'art. 30 del decreto legge, i diversi tipi di tasse possono essere stabiliti mediante decreto regolamentare.
b) Il decreto regolamentare n. 38/91 del 29 luglio 1991 (modificato con il decreto regolamentare n. 24/95 del 12 settembre 1995)
5. L'art. 10, n. 1, del decreto regolamentare n. 38/91 prevede l'introduzione di una tassa aeroportuale relativa ai servizi per i passeggeri, per ogni passeggero registrato. A tale riguardo viene effettuata una distinzione tra voli internazionali e voli nazionali.
c) Le disposizioni di applicazione
6. Il concreto importo della tassa relativa ai servizi per i passeggeri è stabilito dal decreto (Portaria) n. 555/95, dell'8 giugno 1995, separatamente per gli aeroporti del continente e per quelli delle Azzorre, come di seguito indicato:
Voli nazionali PTE 580 00 (Lisbona, Porto, Faro)
PTE 510 00 (Azzorre)
Voli internazionali PTE 1550 00 (Lisbona, Porto, Faro)
PTE 1385 00 (Azzorre)
Con decreto n. 310/97 del 12 maggio 1997 dette tasse sono state aumentate alle seguenti tariffe:
Voli nazionali PTE 591 00 (Lisbona, Porto, Faro)
PTE 580 00 (Azzorre)
Voli internazionali PTE 1619 00 (Lisbona, Porto, Faro)
PTE 1601 00 (Azzorre)
2) Le disposizioni sulle tasse relative ai servizi di sicurezza
a) Decreto legge n. 102/91 dell'8 marzo 1991
7. L'art. 2, n. 1, del decreto legge n. 102/91 dispone la riscossione di una tassa relativa ai servizi di sicurezza per ogni passeggero registrato. Il n. 2 prevede che l'importo della tassa dipende dal tipo di volo che dev'essere effettuato.
b) Le disposizioni d'applicazione
8. Con decreto n. 1172/92, del 22 dicembre 1992, i ministeri competenti hanno stabilito l'importo della tassa a 200 PTE per i voli nazionali e a 400 PTE per i voli internazionali. Con decreto n. 240/98 del 16 aprile 1998 è stata in seguito introdotta una tassa a triplice tariffa:
Voli regionali PTE 250
Voli intracomunitari PTE 550
Voli internazionali PTE 750
Sono considerati voli regionali i collegamenti aerei tra un aeroporto portoghese del continente e gli aeroporti delle regioni autonome delle Azzorre e di Madera o tra gli aeroporti siti in dette regioni oppure tra gli aeroporti siti in tali regioni ed altri aeroporti, laddove i collegamenti di cui sopra vengano classificati da una circolare del Ministero quali voli regionali.
Sono considerati voli intracomunitari i collegamenti aerei tra il territorio dello Stato portoghese ed il territorio degli altri Stati membri della Comunità, nonché i collegamenti tra aeroporti situati sul territorio nazionale, quando non sono classificati quali voli regionali. Sono voli internazionali i collegamenti tra il territorio nazionale e quello di altri Stati che non siano membri della Comunità.
III - Il procedimento
9. Con lettera dell'11 dicembre 1996 la Commissione censurava il fatto che per i voli con partenza da aeroporti portoghesi a destinazione di Stati membri della Comunità fossero riscosse tasse relative ai servizi per i passeggeri e ai servizi di sicurezza superiori rispetto a quelle riscosse per i voli nazionali. Assume che ciò sarebbe contrario al principio della libera prestazione di servizi, garantito dagli artt. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) e 62 del Trattato CE (abrogato dal Trattato di Amsterdam), al regolamento n. 2408/92, così come con alla libera circolazione riconosciuta ad ogni cittadino comunitario ai sensi dell'art. 8 A Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 18 CE).
10. Nella sua risposta del 17 marzo 1997, la Repubblica portoghese giustificava i differenti importi delle tasse, adducendo il costo più elevato delle operazioni richieste per i voli internazionali ed altresì le particolarità risultanti dalla situazione insulare delle regioni autonome delle Azzorre e di Madera.
11. Il 30 giugno 1998, la Commissione adottava un parere motivato. In quest'ultimo, rilevava nuovamente che le disposizioni portoghesi erano incompatibili con l'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2408/92, il quale ha introdotto il principio della libera prestazione dei servizi nel settore dei trasporti aerei.
12. Il governo portoghese non ha risposto al parere motivato. Le disposizioni contestate non sono state d'altra parte adattate, così come richiesto dalla Commissione.
IV - Le conclusioni delle parti
13. Il 26 febbraio 1999 la Commissione ha proposto il presente ricorso, concludendo che la Corte voglia:
1) dichiarare che la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 59 del Trattato, in combinato disposto con l'art. 3, n. 1, del regolamento (CE) n. 2408/92, avendo mantenuto in vigore:
- le disposizioni dell'art. 10 del decreto regolamentare n. 38/91 del 29 luglio 1991, che prevede tasse aeroportuali più elevate per i voli dal Portogallo verso gli altri Stati membri, rispetto ai voli nazionali, e
- la disposizione del decreto legge n. 102/91 dell'8 marzo 1991, attuata mediante i successivi decreti, la quale prevede per i voli dal Portogallo verso gli altri Stati membri tasse aeroportuali superiori rispetto a taluni voli nazionali.
2) Condannare la Repubblica portoghese alle spese.
14. La Repubblica portoghese conclude che la Corte voglia:
1) respingere il ricorso in quanto infondato;
2) condannare la Commissione alle spese;
V - Gli argomenti delle parti
15. La Commissione ritiene che le disposizioni portoghesi siano contrarie all'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2408/92, in quanto l'art. 10 del decreto regolamentare n. 38/91 e le disposizioni del decreto legge n. 102/91, in combinato disposto con le norme di applicazione, prevedono tasse aeroportuali superiori per voli all'interno della Comunità rispetto ai voli nazionali. Assume che l'art. 3, n 1, del regolamento n. 2408/92 dev'essere interpretato in accordo con il principio della libera prestazione dei servizi, stabilito all'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE).
16. Nel 1992, l'ambito di applicazione delle disposizioni relative alla libera prestazione dei servizi sarebbe stato esteso al trasporto aereo, tramite il cosiddetto «terzo pacchetto», di cui fa parte il regolamento n. 2408/92. Il principio della libera prestazione di servizi, così attuato, diverrebbe qualcosa di più di un semplice divieto di discriminazione in ragione della nazionalità. Esso implicherebbe, piuttosto, il divieto di ogni restrizione, sempreché quest'ultima non risulti giustificata da esigenze imperative di interesse pubblico e non rispetti il principio di proporzionalità.
17. La Commissione fonda la propria interpretazione del diritto comunitario sulla giurisprudenza della Corte relativa all'applicazione della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi. In particolare, nella sentenza pronunciata nella causa C-381/93 la Corte ha sottolineato che, nell'ottica di un mercato unico e onde consentire la realizzazione dei suoi obiettivi, la libera prestazione dei servizi osta all'applicazione di qualsiasi normativa nazionale che abbia l'effetto di rendere la prestazione di servizi tra Stati membri più difficile della prestazione di servizi puramente interna a uno Stato membro .
18. La Commissione ritiene che il governo portoghese non abbia addotto alcuna ragione imperativa di interesse pubblico che risponda ai requisiti richiesti dalla giurisprudenza, a giustificazione delle differenti tasse per i voli intracomunitari e per i voli nazionali. Il suddetto governo giustificherebbe la differenziazione con i costi più elevati in occasione dei voli internazionali. Per quanto riguarda la tassa relativa ai servizi di sicurezza, mancherebbe tuttavia ogni spiegazione volta a chiarire in che senso per i voli intracomunitari sarebbero necessari controlli più accurati. Inoltre, il governo portoghese non avrebbe spiegato come una differenza del 100% per le tasse relative ai servizi di sicurezza e quasi del 300% per la tassa relativa ai servizi per i passeggeri possa essere considerata proporzionata.
19. Lo scopo della regolamentazione, fatto valere dal Portogallo, di promuovere le regioni insulari delle Azzorre e di Madera non potrebbe giustificare tale sistema di tassazione. Quest'obiettivo potrebbe anche essere raggiunto mediante pagamenti compensativi diretti, ai sensi dell'articolo 4, n. 1, lett. f) e h), del regolamento n. 2408/92, effettuati ai vettori aerei, che prestano servizio per le linee corrispondenti. Il Portogallo farebbe già uso di tale possibilità. Le disposizioni censurate andrebbero d'altra parte ben oltre a quanto richiesto per il raggiungimento di tale obiettivo, poiché verrebbero favoriti tutti i voli nazionali e non soltanto i collegamenti tra il continente e le regioni insulari.
20. Il governo portoghese sottolinea innanzi tutto che la Commissione, per le censure relative alle tasse di atterraggio negli aeroporti portoghesi, si sarebbe avvalsa del procedimento di cui all'art. 90, n. 3, del Trattato CE (divenuto articolo 86, n. 3, CE) e avrebbe indirizzato una decisione alla Repubblica portoghese. Non sarebbe condivisibile il fatto che la Commissione nel presente caso, analogo al precedente, abbia intrapreso un percorso diverso ricorrendo direttamente alla Corte, sebbene i procedimenti giudiziari debbano essere intentate come ultima ratio. Inoltre, la Commissione non avrebbe indicato quali misure essa avrebbe adottato nei confronti di altri Stati membri, aventi un sistema di tasse comparabile a quello portoghese.
21. Il governo portoghese è dell'opinione che l'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2408/92 regoli unicamente il principio del libero accesso al mercato intracomunitario del traffico aereo. L'accesso non sarebbe affatto limitato dalla disciplina portoghese relativa alle tasse. Si tratterrebbe, piuttosto, di condizioni di esercizio di tale libertà. Il regolamento n. 2408/92 non troverebbe applicazione rispetto a discipline di tal genere.
22. La Comunità potrebbe adottare disposizioni sulla disciplina delle condizioni d'esercizio solamente mediante una direttiva di armonizzazione. La proposta della Commissione per una direttiva sulle tasse aeroportuali del 23 aprile 1997, non avrebbe sino ad ora superato la fase del progetto. Il fatto di attaccare unicamente le disposizioni portoghesi comporterebbe distorsioni alla concorrenza.
23. Tanto le tasse relative ai servizi per passeggeri quanto quelle relative ai servizi di sicurezza sarebbero stabilite per ogni passeggero sulla sola base della destinazione di quest'ultimo. Non verrebbe effettuata alcuna differenziazione sulla base della nazionalità o dell'identità della compagnia aerea di volta in volta interessata. Di conseguenza, non vi sarebbe alcuna discriminazione a causa della nazionalità degli operatori economici.
24. Anche qualora il contestato sistema delle tasse restringesse la libera prestazione di servizi, tale restrizione sarebbe giustificata, in quanto il traffico internazionale renderebbe necessari impianti specifici per il passaggio della frontiera ed il transito.
25. Le tasse meno elevate sarebbero del resto commisurate alle distanze di norma più brevi ed ai prezzi dei viaggi, corrispettivamente inferiori.
VI - Presa di posizione
1) La scelta della procedimento per inadempimento
26. Innanzi tutto occorre respingere l'argomento del governo portoghese, secondo il quale la Commissione avrebbe dovuto adottare una decisione fondata sull'art. 90, n. 3, del Trattato CE, anziché introdurre il presente procedimento per inadempimento. Spetta alla Commissione valutare se e quando introdurre un procedimento per inadempimento contro uno Stato membro . Le considerazioni che hanno condotto la Commissione a questo passo, non sono soggette al controllo giudiziario . Di conseguenza, il fatto che la Commissione decida di censurare la legislazione portoghese relativa alle tasse per servizi ai passeggeri e per i servizi di sicurezza introducendo un procedimento per inadempimento, e di procedere invece, per le tasse d'atterraggio, con una decisione conformemente all'art. 90, n. 3, del Trattato CE (divenuto articolo 86, n. 3, CE) rientra nel suo potere discrezionale. La Commissione non è tenuta a precisare le considerazioni che l'hanno indotta a tale scelta. La Corte si limita a verificare se il tipo di procedimento scelto costituisce un mezzo in linea di principio ammissibile per perseguire la presunta infrazione. A tal riguardo, si deve constatare che il procedimento per inadempimento scelto dalla Commissione costituisce in ogni caso un tipo di procedimento lecito per il controllo della conformità al diritto comunitario della regolamentazione portoghese attinente alle tasse relative ai servizi per i passeggeri ed ai servizi di sicurezza.
2) L'applicazione della libera prestazione dei servizi al trasporto aereo.
27. In tal modo si pone il quesito della fondatezza del ricorso della Commissione. La Commissione deduce la violazione dell'art. 3 del regolamento n. 2408/92, in combinato disposto con il principio della libera prestazione dei servizi. Ai sensi dell'art. 61, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 51, n. 1, CE) la libera prestazione dei servizi nel settore dei trasporti è disciplinata dalle disposizioni di cui al titolo relativo ai trasporti. A causa di tale restrizione, l'obiettivo di cui all'art. 59 Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE), che consiste nell'eliminare le restrizioni alla libera prestazione dei servizi durante il periodo transitorio, dev'essere raggiunto nell'ambito della politica comune dei trasporti stabilita all'art. 74 del Trattato CE (divenuto art. 70 CE) e all'art. 75 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 71 CE) . Secondo la giurisprudenza, anche successivamente alla scadenza del periodo transitorio, gli artt. 59 e 60 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica artt. 49 e 50 CE) non hanno trovato applicazione diretta nel settore dei trasporti .
28. Per il trasporto aereo si deve osservare, inoltre, l'art. 84, n. 2, Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 80, n. 2, CE). Conformemente a tale articolo, il Consiglio decide se ed in quale misura e con quale procedimento vengono adottate le disposizioni adeguate per la navigazione aerea. Le disposizioni in materia di politica dei trasporti si applicano, dunque, alla navigazione aerea soltanto nell'ambito stabilito dal Consiglio.
29. Sulla base di tale disposizione il Consiglio ha adottato il 23 luglio 1992 il regolamento n. 2408/92, relativo all'accesso dei vettori aerei comunitari ai collegamenti aerei intracomunitari . L'art. 3, citato al paragrafo 3, concede ai vettori aerei della Comunità l'autorizzazione ad esercitare diritti di traffico su rotte all'interno della Comunità.
30. La Commissione ritiene che la libera prestazione dei servizi sia stata con ciò completamente introdotta nel settore dei trasporti aerei. A tal riguardo, la Commissione si fonda principalmente sulla sentenza del Tribunale di primo grado nella causa Air Inter/Commissione . Al contrario, il governo portoghese assume che il regolamento n. 2408/92 si limiterebbe a disciplinare l'accesso ai diritti di traffico, ma non il loro esercizio. Il regime delle tasse relative ai servizi per i passeggeri e ai servizi di sicurezza riguarderebbe tuttavia l'esercizio dei diritti di traffico e non sarebbe di conseguenza riconducibile al regolamento n. 2408/92. Si pone quindi la questione, in che misura il regolamento n. 2408/92 dichiari applicabile al settore del trasporto aereo le norme relative alla libera prestazione dei servizi.
31. La Corte di giustizia ha preso posizione su tal punto per la prima volta nella sua sentenza del 18 gennaio 2001. Con riferimento al primo, al secondo ed al diciannovesimo considerando del regolamento n. 2408/92, la Corte ha stabilito che tale strumento giuridico persegue innanzitutto l'obiettivo di definire nel settore dei trasporti aerei le condizioni di applicazione del principio della libera prestazione dei servizi, affinché tutte le questioni relative all'accesso al mercato siano trattate nello stesso regolamento . In questo modo la Corte ha seguito le conclusioni presentate dall'avvocato generale Cosmas in tale causa .
32. Quanto sopra osservato è, in conclusione, da condividersi. Certamente il tenore letterale del regolamento n. 2408/92 non contiene, quantomeno nel suo dispositivo alcun esplicito riferimento alle disposizioni di cui all'art. 59 e seguenti del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, 49 e segg. CE). A tale riguardo, la regolamentazione relativa al trasporto aereo è meno chiara rispetto a quella per il trasporto marittimo, che la Commissione cita a confronto. L'art. 1, n. 1, rilevante su tal punto, del regolamento (CEE) n. 4055/86, che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra gli Stati membri così come tra Stati membri e paesi terzi, così recita:
«La libera prestazione dei servizi di trasporto marittimo tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi è applicabile ai cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro diverso da quello del destinatario dei servizi» .
33. Vi è qui una prescrizione inequivocabile in ordine all'applicabilità delle disposizioni relative alla libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi intracomunitari. Del resto, l'art. 8 del regolamento n. 4055/86 traspone le disposizioni di cui all'art. 60, n. 3, del Trattato CE (divenuto art. 50, n. 3, CE) al trasporto marittimo. Infine, ai sensi dell'art. 1, n. 3, del regolamento n. 4055/86, gli artt. da 55 a 62 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica parziale, artt. da 45 a 48 CE; l'art. 62 del Trattato CE è stato abrogato) sono applicabili al trasporto marittimo. Fondandosi sull'insieme di tali disposizioni del regolamento n. 4055/86, la Corte è giunta alla conclusione che la libera prestazione dei servizi è stata resa applicabile al trasporto marittimo tramite il regolamento n. 4055/86 .
34. Invece, il regolamento n. 2408/92 cita la nozione della prestazione di servizi solamente nel suo secondo considerando. Tale considerando rispecchia il contenuto dell'art. 7a del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 14 CE), che definisce la nozione di mercato interno. Il secondo considerando del regolamento n. 2408/92 dev'essere tuttavia letto in combinazione con il primo considerando, secondo il quale è importante, «(...) definire entro il 31 dicembre 1992, una politica dei trasporti aerei per il mercato interno». Ne consegue che il regolamento n. 2408/92 si propone di contribuire alla creazione del mercato interno nel settore del trasporto aereo. Al mercato interno appartiene altresì la garanzia della libera prestazione dei servizi, come si evince dall'art. 7 a Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 14 CE). I primi due considerando del regolamento n. 2408/92 sono quindi a conferma del fatto che il legislatore, adottando tale regolamento, intendeva introdurre la libera prestazione di servizi nel settore del trasporto aereo.
35. Del resto, si deve richiamare il diciannovesimo considerando del regolamento, il quale recita «è opportuno che tutte le questioni relative all'accesso al mercato siano trattate dallo stesso regolamento».
36. Detto considerando si collega all'art. 3 del regolamento, il quale, come già ricordato supra, al paragrafo 3, si dispone: «Ai sensi del presente regolamento, lo (gli) Stato (i) permette (permettono) ai vettori aerei comunitari di esercitare diritti di traffico su rotte all'interno della Comunità».
37. Se si compara il testo di tale disposizione con l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 4055/86, citato al paragrafo 32, si deve constatare che la regolamentazione sul trasporto aereo è meno chiara di quella relativa al trasporto marittimo. Dal diciannovesimo considerando e dall'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2408/92 si potrà tuttavia concludere che il legislatore ha introdotto la libera prestazione dei servizi nel trasporto aereo, quantomeno nei limiti in cui agli operatori è stato dato accesso al mercato delle prestazioni di servizio aereo.
38. Tale interpretazione è ulteriormente confortata dal terzo considerando del regolamento n. 2408/92. In quest'ultimo, la decisione del Consiglio 14 dicembre 1987, 87/602/CEE e il regolamento (CEE) del Consiglio 24 luglio 1990, n. 2343 vengono definite quali «(...) primi passi verso la realizzazione del mercato interno per quanto riguarda l'accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie dei voli di linea». Ne consegue, che il regolamento n. 2408/92 costituisce un ulteriore passo verso la liberalizzazione dell'accesso al mercato e dunque verso la realizzazione del mercato interno.
39. Sino a qui, il governo portoghese condivide detta interpretazione del regolamento n. 2408/92. Assume tuttavia che detto regolamento disciplini solamente l'accesso della libera prestazione dei servizi nei trasporti aerei, ma non anche il suo esercizio, vale a dire, le condizioni alle quali possono essere esercitati ed utilizzati i diritti di traffico. Per questo motivo, il regolamento n. 2408/92 avrebbe introdotto la libera prestazione dei servizi nel settore dei trasporti aerei non integralmente, bensì soltanto parzialmente. Una regolamentazione di diritto nazionale, relativa a tasse aeroportuali, che venga applicata senza discriminazione ad imprese nazionali e comunitarie, non limiterebbe affatto l'accesso ai diritti di traffico ed il loro utilizzo. Il diritto comunitario non sarebbe dunque violato.
40. La distinzione, delineata dal governo portoghese, tra regolamentazione dell'accesso ai diritti di traffico e regolamentazione dell'esercizio di quest'ultimi non sembra tuttavia compatibile con il contenuto del regolamento. Vero è che il titolo del regolamento, il terzo, il diciottesimo ed il diciannovesimo considerando, come pure l'art. 1, n. 1, l'art. 3, n. 4, e l'art. 4, n. 1, lett. d), parlano di «accesso» ai diritti di traffico. Tuttavia, l'art. 3, n. 1, l'art. 4, n. 1, lett. a), l'art. 8, n. 2, e l'art. 9, n. 1, del suddetto regolamento disciplinano l'esercizio di tali diritti di traffico. Tale regolamento riguarda, di conseguenza, tanto l'accesso ai diritti di traffico quanto il loro esercizio.
41. Tuttavia, se il regolamento detta una disciplina relativa all'accesso ai diritti di traffico ed al loro relativo esercizio, occorre ritenere che il suddetto costituisca una regolamentazione esauriente della libera prestazione dei servizi nei trasporti aerei. Tale interpretazione corrisponde all'obiettivo, dichiarato nei primi due considerando, di stabilire il mercato interno nel settore del trasporto aereo. Ne consegue che il regolamento n. 2408/92 ha introdotto completamente nel trasporto aereo la libera prestazione dei servizi.
3) Sulla sussistenza di una restrizione alla libera prestazione dei servizi.
42. Essendo con ciò stabilito che il principio della libera prestazione dei servizi si applica al trasporto aereo, rimane da verificare in quale misura la legislazione portoghese, impugnata dalla Commissione, comporti una restrizione della libera prestazione dei servizi.
43. Come la Corte ha sottolineato nella sentenza Mediawet, l'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) osta all'applicazione di ogni normativa nazionale, che, in assenza di una giustificazione oggettiva, renda più difficile per un prestatore di servizi la possibilità di esercitare tale libertà . La Corte di Giustizia ha così messo in evidenza che la portata della garanzia di cui all'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) va oltre ad un semplice divieto di discriminazione in ragione della nazionalità. L'argomento del governo portoghese secondo il quale le disposizioni censurate non metterebbero in causa la nazionalità del prestatore dei servizi, ma la destinazione del volo, dev'essere quindi respinta in quanto irrilevante.
44. Secondo la giurisprudenza, vi è una restrizione alla libera prestazione dei servizi quando la misura controversa renda una prestazione transfrontaliera più onerosa rispetto alla prestazione nazionale ad essa comparabile . Nel presente caso si tratta di prestazioni di trasporto aereo, con riguardo alle tasse da corrispondere in occasione della registrazione dei passeggeri. Le disposizioni portoghesi contestate prevedono per i voli intracomunitari tasse relative ai servizi per i passeggeri ed ai servizi di sicurezza più elevate rispetto ai voli nazionali. Così, le disposizioni contestate rendono la prestazione transfrontaliera - ad esempio, il volo da Lisbona a Madrid - più costosa rispetto ad una prestazione nazionale ad essa comparabile - ad esempio, il volo da Lisbona a Porto - e costituiscono dunque una restrizione della libera prestazione dei servizi.
45. Con ciò si può quindi affermare, a questo stadio intermedio dell'analisi, che la regolamentazione nazionale contestata, che concerne le tasse relative ai servizi per i passeggeri e ai servizi di sicurezza, costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi.
4) Sulla giustificazione della restrizione alla libera prestazione dei servizi.
46. Rimangono dunque da esaminare gli argomenti invocati dal governo portoghese onde giustificare il differente trattamento riservato ai voli intracomunitari rispetto a quelli nazionali.
a) La ripartizione dei costi in funzione della loro causa.
47. Il governo portoghese adduce, quale prima giustificazione, che le tasse sarebbero il corrispettivo dell'utilizzo di impianti e di personale. Il loro importo sarebbe stato fissato in proporzione alle spese necessarie. Con riguardo alle tasse relative ai servizi per i passeggeri, osserva che per i passeggeri di voli nazionali vi sarebbe una minore esigenza di spazio che per quelli dei voli internazionali, poiché per i primi non vi sarebbero operazioni alla frontiera (dogana e controllo dei passaporti, spazio necessario per il servizio d'ordine e il personale doganale, locali distinti per il servizio dei passeggeri) né vi sarebbe sosta dei passeggeri in transito. Riguardo alla tassa relativa ai servizi di sicurezza, il governo portoghese assume che sarebbe il corrispettivo delle prestazioni svolte dal personale di sicurezza e del connesso utilizzo di alcune attrezzature (apparecchi a raggi X, rivelatori di metalli, ecc.).
48. Nella sentenza Mediawet, la Corte ha indicato una serie di ragioni d'interesse pubblico che potrebbero giustificare una restrizione della libera prestazione dei servizi . Nella giurisprudenza successiva, ha riassunto le condizioni richieste a tale scopo nei seguenti termini:
- la restrizione deve applicarsi in modo non discriminatorio,
- deve fondarsi su ragioni imperative d'interesse pubblico;
- dev'essere atta a garantire il conseguimento dell'obiettivo che persegue e
- non deve andare al di là di ciò che è necessario per raggiungere tale obiettivo.
49. Non vi è alcun elemento per sostenere che le disposizioni portoghesi comportino una discriminazione dei prestatori di servizi in ragione della loro nazionalità. La prima delle citate condizioni è quindi soddisfatta.
50. Tuttavia, è dubbio che la discriminazione constatata sia giustificata da ragioni d'interesse pubblico. Il governo portoghese osserva innanzitutto che il sistema delle tasse servirebbe ad un'equa ripartizione dei costi, tenendo conto dei fattori che ne sono la causa. Ad una differenziazione dei costi in ragione della loro causa, nulla si può opporre in linea di principio, poiché la ripartizione dei costi è effettuata secondo un criterio oggettivo. Tuttavia, si deve osservare che, secondo la giurisprudenza citata, la libera prestazione dei servizi esige che il regime delle tasse non gravi maggiormente le prestazioni di servizi transfrontaliere rispetto alle prestazioni nazionali ad esse comparabili .
51. In relazione a ciò si deve sottolineare che il governo portoghese non ha stabilito in che senso per i voli intracomunitari sarebbero necessarie effettivamente prestazioni più costose, del tipo di cui trattasi, rispetto ai voli nazionali. Non ha neppure fornito cifre concrete, da cui si evincano i costi considerati in occasione della fissazione delle tasse per i vari tipi di voli e in quale misura le tasse contestate siano tali da coprire le spese. Per tale motivo sussistono effettivamente, sin da ora, seri dubbi sull'argomento sostenuto dal Portogallo.
52. Le considerazioni sviluppate dal governo portoghese per giustificare tasse relative ai servizi per i passeggeri più elevate non sono convincenti. Tenuto conto delle norme applicabili nella Comunità in materia di libera circolazione delle merci e delle persone come pure della regolamentazione relativa al controllo delle persone contenuta nell'accordo di Schengen, al quale il Portogallo ha aderito, non sono da attendersi, in ordine alle operazioni di registrazione dei passeggeri per i voli intracomunitari, costi superiori rispetto ai voli nazionali. Il governo portoghese non ha spiegato le ragioni per le quali, per coprire i costi, sarebbe necessaria la riscossione di una tassa relativa ai servizi per i passeggeri tre volte più elevata per i voli intracomunitari. Se l'importo di detta tassa fosse effettivamente proporzionale al costo delle spese necessarie, le tariffe applicate ai voli intracomunitari dovrebbero in ogni caso essere inferiori rispetto ai voli internazionali, che richiedono i controlli dei passaporti e tutta una serie di controlli doganali. Tuttavia, contrariamente a quanto accade per le tasse relative ai servizi di sicurezza, non è così. Per quanto attiene la tassa relativa ai servizi per i passeggeri, i voli internazionali ed i voli intracomunitari sono oggetto dello stesso trattamento.
53. Non si vede neppure per quale ragione i controlli di sicurezza dovrebbero essere più o meno rigorosi a seconda della destinazione del volo. I rischi attinenti alla sicurezza e le misure atte ad evitarli sono per un volo nazionale tanto ingenti quanto per un volo intracomunitario. Di conseguenza, i controlli delle persone e dei bagagli sono richiesti in sostanza nella stessa misura. Ne deriva che anche questa giustificazione dev'essere respinta.
b) Lo sviluppo regionale
54. Il governo portoghese assume inoltre che la tasse meno elevate per i voli regionali avrebbero come obiettivo lo sviluppo delle regioni insulari delle Azzorre e Madeira. Con riguardo a tale argomento relativo allo sviluppo regionale, si deve innanzi tutto osservare che la regione autonoma delle Azzorre, conformemente all'art. 1, n. 4, del regolamento n. 2408/92, è stata esentata per un certo periodo di tempo dall'applicazione di detto regolamento. Tale eccezione è stata in vigore sino al 30 giugno 1998 incluso. Allorché si è accertato che le modifiche della legislazione portoghese resesi necessarie dal 1° luglio 1998 non erano state effettuate, la Commissione ha adottato il 30 giugno 1998 il parere motivato. Nel nono considerando del regolamento n. 2408/92 viene giustificata l'esenzione con il livello di sviluppo insufficiente del sistema di trasporto aereo nelle Azzorre. Quindi, in questa regolamentazione vi è già una misura di promozione regionale.
55. Dal 1° luglio 1998, il regolamento n. 2408/92 è applicabile all'insieme del territorio portoghese, senza alcuna limitazione. Occorre di conseguenza esaminare in quale misura le considerazioni sviluppate dal Portogallo a proposito della promozione dello sviluppo regionale possono, al di là di tale eccezione legale, giustificare un sistema di tasse differenziato.
56. Il regolamento n. 2408/92 prevede altresì, all'artico 4, n. 1, una disposizione relativa alla possibilità di promuovere lo sviluppo di determinate regioni. Ai sensi della lett. a) uno Stato membro può «(...) imporre oneri di servizio pubblico riguardo ai servizi aerei di linea effettuati verso un aeroporto che serve una regione periferica o in via di sviluppo all'interno del suo territorio o una rotta a bassa densità di traffico verso un qualsiasi aeroporto regionale nel suo territorio(...)». Ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. f) e h), tali obblighi possono dare luogo al pagamento di una compensazione. Il Portogallo ha usufruito anche di tale disposizione, sia per quanto concerne il trasporto aereo verso le Azzorre che verso Madeira .
57. Il regolamento n. 2408/92 non prevede alcuna altra forma di promozione dello sviluppo regionale. Considerato il fatto che il testo di questo atto normativo prevede esso stesso misure di sviluppo regionale, non può ammettersi che lo sviluppo regionale possa essere riconosciuto anche quale ragione giustificativa di restrizioni alla libera prestazione di servizi. Le suesposte possibilità di promuovere lo sviluppo regionale secondo modalità conformi al diritto comunitario devono essere intese quali disposizioni esaustive, che non consentono alcuna altra eccezione al principio della libera prestazione dei servizi.
58. L'argomento del governo portoghese secondo la quale il sistema delle tasse sarebbe giustificato da ragioni di promozione dello sviluppo regionale è da respingersi anche in base alla seguente considerazione. Il vantaggio di cui beneficiano i voli nazionali, in ordine alla riscossione delle tasse relative ai servizi per i passeggeri e di quelle relative ai servizi di sicurezza, si applica non soltanto ai voli con partenza o con destinazione le Azzorre e Madeira, bensì anche a tutti i voli nazionali. Il vantaggio di cui beneficiano i voli di collegamento tra i tre aeroporti di Porto, Lisbona e Faro non può tuttavia mirare allo sviluppo regionale delle Azzorre e Madeira.
59. Anche tale giustificazione delle tasse differenziate dev'essere quindi respinta.
c) Il carattere proporzionale della quota rispetto al costo totale.
60. Infine, il governo portoghese assume che le tasse meno elevate per i voli nazionali sarebbero in rapporto ai tragitti più brevi ed ai costi più bassi di questi collegamenti.
61. Questo motivo giustificativo dev'essere del pari respinto. Certamente la quota delle tasse nel prezzo totale del biglietto d'aereo è più elevata per voli meno costosi che per quelli più costosi. In tal senso, considerazioni di ordine economico potrebbero condurre ad un regime di tasse a tariffe differenziate, secondo i prezzi dei voli. Tuttavia, secondo la giurisprudenza, obiettivi di carattere economico non possono, in linea di principio, costituire motivi di ordine pubblico ai sensi dell'art. 56 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 46 CE), che giustificherebbero un trattamento differente delle prestazioni di servizi nazionali rispetto a quelle transfrontaliere .
62. Occorre ancora sottolineare che le prestazioni di servizi per le quali dette tasse sono pagate risultano indipendenti dalla lunghezza del tragitto e dall'ammontare del prezzo. Anche per tale ragione la lunghezza ed il prezzo del volo non costituiscono un motivo imperativo di interesse pubblico, che può giustificare una differenziazione in ordine all'ammontare delle tasse relative ai servizi per i passeggeri e quelle relative ai servizi di sicurezza.
63. Inoltre, esistono seri dubbi in ordine alla sussistenza della stretta correlazione, addotta dal governo portoghese, tra la lunghezza del tragitto ed il prezzo del volo. Da un lato, i voli nel territorio portoghese non sono sempre più brevi, considerati in termini di distanza, rispetto ai voli intracomunitari. Un volo da Lisbona a Madrid potrebbe essere più breve di un volo da Lisbona alle Azzorre e Madeira. Tuttavia, le tasse relative ai servizi per i passeggeri e quelle per i servizi di sicurezza sono più elevate per il volo più breve rispetto a quello più lungo. Ciò è un indizio del fatto che le tasse non dipendono affatto dalla lunghezza del volo. D'altro lato, occorre sottolineare che, anche qualora i voli interni portoghesi fossero di norma più brevi dei voli verso altri Stati membri, ciò non significa necessariamente che anche i prezzi per i voli nazionali siano più bassi rispetto a quelli per i voli intracomunitari. Accanto alla distanza possono esservi eventualmente, quali ulteriori fattori della determinazione del prezzo, la data dei voli e la domanda dei servizi di trasporto offerti.
64. Infine, l'obiettivo di non aumentare prezzi di volo in misura sproporzionata potrebbe essere raggiunto anche senza restrizioni della libera prestazione dei servizi. In tal senso, sarebbe possibile applicare al trasporto intracomunitario le stesse aliquote impositive inferiori previste per i voli nazionali. In questo modo le prestazioni di servizi transfrontaliere non sarebbero gravate in misura maggiore rispetto alle prestazioni nazionali. Contemporaneamente, le tasse per i voli nazionali resterebbero allo stesso livello.
65. La diversa tassazione prevista per i voli nazionali e per quelli intracomunitari non può, conseguentemente, neppure essere giustificata dal carattere proporzionale della quota rappresentata dalle tasse rispetto ai costi totali.
66. Concludendo, si deve constatare che le ragioni addotte dal governo portoghese non sono atte a giustificare la restrizione della libera prestazione dei servizi, attuata mediante il regime delle tasse relative ai servizi per i passeggeri e di quelle relative ai servizi di sicurezza. Conseguentemente, non si pone più l'ulteriore questione volta ad accertare se la restrizione sia conforme al principio di proporzionalità. La disciplina delle tasse relative ai servizi per i passeggeri e di quelle relative ai servizi di sicurezza è contraria alla libera prestazione di sevizi ai sensi del combinato disposto degli artt. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) e 3 del regolamento n. 2408/92.
VII - Le spese
67. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la Repubblica portoghese è rimasta soccombente, e la Commissione ha chiesto di porre le spese a carico della ricorrente, quest'ultima dev'essere condannata alle spese.
VIII - Conclusione
68. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di statuire come segue:
«1) La Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del combinato disposto degli artt. 59 Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) e 3, n. 1, del regolamento (CEE) n. 2408/92, avendo mantenuto in vigore
- la disposizione di cui all'art. 10 del decreto regolamentare n. 38/91, del 29 luglio 1991, che prevede per i voli dal Portogallo verso altri Stati membri tasse aeroportuali superiori rispetto a quelle applicate ai voli nazionali, e
- la disposizione di cui al decreto legge n. 102/91, dell'8 marzo 1991, attuato mediante i successivi decreti di applicazione, che prevede per i voli dal Portogallo verso altri Stati membri tasse aeroportuali superiori rispetto a taluni voli interni.
2) La Repubblica portoghese è condannata alle spese».