61990J0354
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-354/90 (
*1
)
I — Factos e tramitação processual
1.
Durante uma investigação conduzida no âmbito de um procedimento nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado CEE, sobre as acções e intervenções do Fonds d'intervention et d'organisation des marchés des produits de la pêche maritime et des cultures marines (a seguir «FIOM») no sector da pesca marítima, a Comissão convidou, em Julho de 1984, as autoridades francesas a comunicarem-lhe as regras pormenorizadas de cobrança do encargo parafiscal instituído, entre outros, a favor do FIOM, pelo Decreto n.° 75-22, de 13 de Janeiro de 1975, distinguindo, nomeadamente, a tributação dos produtos desembarcados e dos produtos importados. Depois de terem transmitido a sua resposta à Comissão, as autoridades francesas informaram-na, em Dezembro de 1984, da preparação de um novo decreto que instituía encargos parafiscais a favor do FIOM. Esta informação precisava, em especial, que os níveis de tributação aplicáveis aos produtos importados ou desembarcados em França por navios de pesca estrangeiros seriam mais baixos do que os aplicados à produção francesa. Este novo decreto foi publicado no /ornai Oficial da República Francesa de 12 de Janeiro de 1985 (Decreto n.° 84-1297, de 31 de Dezembro de 1984).
Após dúvidas expressas pela Comissão a respeito da compatibilidade dessa tributação com o Tratado, o Governo francês apresentou novos esclarecimentos e comunicou os textos dos decretos, bem como do despacho interministerial de 15 de Abril de 1985 que fixa as taxas dos encargos parafiscais (publicado no Jornal Oficial da República Francesa de 20 de Abril de 1985). No mês de Outubro de 1985, a Comissão tomou uma decisão final negativa, encerrando o procedimento iniciado em 1982 em relação aos apoios financeiros postos em causa perante o órgão jurisdicional de reenvio.
2.
Em 21 de Junho de 1985, a Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e o Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon apresentaram ao Conseil d'État da República Francesa pedidos de anulação do despacho interministerial de 15 de Abril de 1985 relativo à execução do Decreto n.° 84-1297, de 31 de Dezembro de 1984, que instimi encargos parafiscais. Em apoio dos seus recursos, alegam, nomeadamente, o incumprimento do último período do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado CEE.
3.
Nos termos do n.° 3 do artigo 93.° do Tratado,
«Para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. Se a Comissão considerar que determinado projecto de auxílio não é compatível com o mercado comum, nos termos do artigo 92.°, deve sem demora dar início ao procedimento previsto no número anterior. O Estado-membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final».
4.
Considerando que o litígio suscita uma questão relativa à interpretação do artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado, o Conseil d'État da República Francesa decidiu, em 26 de Outubro de 1990, nos termos do artigo 177.° do Tratado, suspender a instância até que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a questão de saber
«se o último período do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, de 25 de Março de 1957, deve ser interpretado como impondo às autoridades dos Estados-membros uma obrigação cujo incumprimento afecta a validade dos actos relativos à execução de medidas de auxílio, tendo em conta, nomeadamente, a adopção posterior de uma decisão da Comissão que declare essas medidas compatíveis com o mercado comum».
5.
A decisão do Conseil d'État foi registada na Secretaria do Tribunal em 30 de Novembro de 1990.
6.
Nos termos do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE foram apresentadas observações escritas:
—
pelo Governo da República Francesa, através do Ministério dos Negócios Estrangeiros, representado por Jean-Pierre Puissochet e Géraud de Bergues, respectivamente agente e agente suplente do Governo,
—
pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Antonino Abate, consultor jurídico principal, e Michel Nolin, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes.
7.
O Tribunal, com base no relatório do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, decidiu iniciar o processo sem instrução.
II — Resumo das observações escritas apresentadas ao Tribunal
8.
Para o Governo francês, a violação por um Estado-membro da obrigação prevista no artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado, não afecta a validade dos actos relativos à execução das medidas projectadas.
9.
Em apoio desta tese, o Governo francês recorda a jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdãos de 15 de Julho de 1964, Costa/Enel, 6/64, Recueil, p. 1141; de 19 de Junho de 1973, Capolongo, 77/72, Recueil, p. 611; de 11 de Dezembro de 1973, Lorenz, 120/73, Recueil, p. 1471; de 22 de Março de 1977, Steinike e Weinlig, 78/76, Recueil, p. 595; e de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, C-301/87, Colect., p. I-307) para em seguida concluir daí que o último período do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado é directamente aplicável, enquanto as outras disposições dos artigos 92.°, 93.° e 94.° do Tratado CEE não criam direitos para os particulares, a menos que haja uma decisão da Comissão (ou, se for caso disso, um acto do Conselho com base no artigo 94.°). A execução da decisão da Comissão que declara a medida em causa compatível ou incompatível com o mercado comum poderia ser pedida aos órgãos jurisdicionais nacionais. Resulta desta jurisprudência do Tribunal que os órgãos jurisdicionais nacionais devem velar, até que a Comissão tenha decidido, pelo respeito da proibição estabelecida no último período do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado. Logo que a Comissão tenha tomado uma decisão, os órgãos jurisdicionais mais não poderão fazer do que aplicá-la.
10.
Citando o acórdão do Tribunal de 2 de Julho de 1974, Comissão/Itália (173/73, Recueil, p. 709), o Governo francês alega que a Comissão parece nunca ter sido obrigada a pronunciar-se sobre a incompatiblidade de um auxílio com o Tratado apenas pelo incumprimento do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado. Além disso, a prática seguida pela Comissão confirma esta tese. Do mesmo modo, a Comissão não teria de exigir o reembolso da parte do auxílio já paga em violação da proibição estabelecida no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, ainda que o regime em causa viesse a revelar-se incompatível com o Tratado (acórdão de 15 de Novembro de 1983, Comissão/França, 52/83, Recueil, p. 3707).
11.
O Governo francês observa que a tese da ilegalidade «per se» dos auxílios não notificados, defendida pela Comissão, não foi adoptada pelo Tribunal no referido acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão. Resulta, nomeadamente, deste acórdão que a Comissão deve proceder ao exame, em substância, da compatibilidade com o mercado comum de um auxílio instituído por um Estado, ainda que este não tenha respeitado a proibição estabelecida no artigo 93.°, n.° 3, último período. A Comissão não pode, portanto, declarar um auxílio incompatível com o Tratado apenas com base na violação desta última disposição. O Tribunal de Justiça reconheceu à Comissão o direito de intimar o Estado-membro em causa a suspender o pagamento do auxílio controvertido enquanto se aguarda o resultado do exame do auxílio. Se o Estado em causa não desse cumprimento a essa intimação, a Comissão poderia recorrer directamente ao Tribunal de Justiça para este declarar a existência de uma violação do Tratado, ao mesmo tempo que prosseguia o exame de substância da compatibilidade do auxílio com o mercado comum. Para o Governo francês, decorre desta orientação do Tribunal que um órgão jurisdicional nacional não pode anular uma decisão de auxílio de um Estado-membro apenas por inobservância das regras processuais do artigo 93.° Numa tal hipótese, com efeito, a Comissão continua obrigada a prosseguir o exame de substância do auxílio para daí, eventualmente, concluir da sua compatibilidade com o Tratado. Ora, como salientou o representante do Governo, Fouquet, perante o Conseil d'État francês, «não vemos por que razão um órgão jurisdicional nacional imporia a um Estado-membro, no caso de auxílios reconhecidos compatíveis, uma regra de legalidade que o Tribunal de Justiça recusou aplicar-lhe quando a Comissão lho pedia».
12.
Em conclusão, o Governo francês propõe que o Tribunal responda à questão prejudicial submetida pelo Conseil d'État francês que o artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado deve ser interpretado no sentido de que não impõe aos Estados-membros uma obrigação cujo incumprimento afecta a validade das decisões nacionais de entrada em vigor dos auxílios.
13.
Para a Comissão, a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio exige uma resposta que salvaguarde e reforce o efeito directo do artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado. Na ausência desse efeito directo e das consequências que ele tem para as administrações, para os órgãos jurisdicionais nacionais e para os particulares, a Comissão não teria qualquer poder para fazer frente às práticas ilegais frequentemente seguidas por alguns Estados-membros. A proibição do artigo 93.°, n.° 3, último período, e a obrigação incondicional que daí decorre para os Estados-membros têm a sua justificação na economia do artigo 92.° e, em especial, na competência exclusiva que ele atribui à Comissão. No seu n.° 1, este artigo enuncia o princípio da proibição geral dos auxílios. Estes só não são abrangidos pela proibição depois de um exame da Comissão e se estiverem em conformidade com as derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 92.° do Tratado. Na falta de uma autorização expressa da Comissão, os auxílios são proibidos. A proibição do artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado é apenas o reflexo da proibição do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado e dá um conteúdo real e um efeito útil a este último. O caracter imperativo, absoluto e incondicional da proibição do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado resulta dos seus termos, que não permitem a mínima excepção, e da função que desempenha na realização dos objectivos dos artigos 92.° e 93.° do Tratado. Em apoio desta tese, a Comissão cita passagens das conclusões do advogado-geral apresentadas aquando do acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, já refendo.
A Comissão alega que, no quadro institucional comunitàrio dos auxílios, tem uma competência exclusiva. Os actos nacionais que põem em execução medidas de auxílios não autorizados previamente pela Comissão carecem de base legal porque enfermam do vício de incompetência da autoridade que os adoptou. Uma leitura conjugada dos artigos 92.°, n.° 2, e 93.°, n.° 3, do Tratado confirma esta tese, segundo a qual os Estados-membros não têm competência para conceder auxílios afastando-se do quadro institucional comunitário. Daí resulta que a apreciação da compatibilidade de um auxílio com o mercado comum, na acepção do artigo 92.°, n.° 1, pelo menos em relação ao período anterior à eventual decisão de compatibilidade do auxílio, não pode abstrair do eventual desrespeito da proibição do artigo 93.°, n.° 3, último período. A violação desta última implica, necessariamente, a incompatibilidade do auxílio, sem que seja possível sanar este vício a posteriori, quer pela Comissão, quer pelo Tribunal de Justiça, porque o conceito de mercado comum tem alcance geral e abrange todas as disposições do Tratado e do direito derivado. Um auxílio não pode ser compatível com o mercado comum na medida em que contrarie outras disposições do Tratado para além do artigo 92.° O respeito do artigo 93.°, n.° 3, impõe-se tanto como o cumprimento de outras disposições do Tratado que têm efeito directo. Isto tendo em conta a economia e os objectivos do artigo 93.° e, mais especialmente, a função que o n.° 3, último período, preenche para assegurar o bom funcionamento do mercado comum (ver acórdãos de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão; de 22 de Março de 1977, Steinike, e de 9 de Outubro de 1984, Heineken, já referidos).
14.
Para pôr termo às violações do artigo 93.°, n.° 3, por parte dos Estados-membros, deve interpretar-se esta norma em função do seu efeito útil. A segurança jurídica e a uniformidade na aplicação do Tratado devem ser garantidas, nomeadamente, pela possibilidade de recorrer a um órgão jurisdicional nacional, chamado a interpretar o conceito de auxílio, para determinar se uma medida estatal, instituída em violação do procedimento de controlo prévio do artigo 93.°, n.° 3, devia ou não ser sujeita a ele (acórdão de 22 de Março de 1977, Steinike, já referido).
A Comissão insiste especialmente em sublinhar que, do seu ponto de vista, a competência dos órgãos jurisdicionais nacionais deve ser salvaguardada, ou mesmo reforçada. Eles representam uma das realizações mais seguras do conceito de subsidiariedade e o segundo pilar em que assenta o sistema de controlo dos auxílios. Para além disso, esses órgãos jurisdicionais ficariam impossibilitados de assegurar o reembolso de um auxílio ilegalmente concedido, se não pudessem basear a sua apreciação na violação de uma obrigação absoluta e incondicional pelos Estados-membros, ou seja, o artigo 93.°, n.° 3, último período. Ás empresas que sofreram um prejuízo em resultado da violação, por um Estado-membro, da proibição do artigo 93.°, n.° 3, último período, devem poder beneficiar das garantias mais completas, incluindo o reembolso dos auxílios indevidamente pagos à empresa concorrente e eventuais indemnizações.
Por seu lado, a Comissão deve também poder declarar a ilegalidade de um auxílio por violação do artigo 93.°, n.° 3, último período. A Comissão poderia, assim, invocar esta possibilidade em alguns casos e em certas condições, a fim de, por exemplo, impedir a concessão ilegal de auxílios individuais, ou seja, de auxílios em relação aos quais as medidas de urgência verificadas pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, já referido, não parecem aplicáveis, referindo-se este acórdão, essencialmente, aos regimes de auxílios.
15.
A Comissão recorda, em seguida, que o efeito directo é um dado indissociável, intrinseco, uma propriedade originária, que caracteriza algumas disposições legais em relação a outras. A jurisprudência do Tribunal evidencia o efeito directo, parte integrante da norma, desde a sua origem.
A jurisprudência relevante relativa ao efeito directo do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado decorre dos acórdãos de 15 de Julho de 1964, Costa/Enel; de 19 de Junho de 1973, Capolongo; de 11 de Dezembro de 1973, Lorenz, já referidos; Markmann (121/73, Recueil, p. 1511); Lohrey (141/73, Recueil, p. 1527); de 22 de Março de 1977, Steinike, já referido. Face ao carácter imperativo e irreversível do efeito directo, a Comissão não tem competência para alterar o alcance do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado. Assim, a decisão adoptada pela Comissão em 9 de Outubro de 1985, nos termos do artigo 93.°, n.° 2, nunca poderia afectar o alcance da proibição do artigo 93.°, n.° 3 e, menos ainda, limitar o âmbito do poder de apreciação de que dispõem os órgãos jurisdicionais nacionais.
16.
A Comissão alega, por fim, que uma vez estabelecida a obrigação incondicional de respeitar a proibição do artigo 93.°, n.° 3, último período, e do efeito directo que com ela se prende, a eventual decisão da Comissão que autoriza auxílios postos em execução ilegalmente não pode alterar a situação jurídica prevista pelo Tratado e não pode afectar a competência dos órgãos jurisdicionais nacionais. A decisão da Comissão não pode ter efeito retroactivo e nunca poderia sanar a posteriori a infracção verificada. Daí decorre que, se um órgão jurisdicional nacional concluir pela ilegalidade dos auxílios e pelo seu reembolso, o Estado-membro em causa poderá ser obrigado a dar cumprimento à decisão do órgão jurisdicional.
A Comissão afirma estar consciente do risco de anulação da medida de auxílio nacional pelos órgãos jurisdicionais competentes, por violação do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado. Pode acontecer, então, que a Comissão autorize um auxílio ou antes a manutenção de um auxílio compatível em substância, mas ilegal por violação do artigo 93.°, n.° 3, já que esta irregularidade é irreversível. Trata-se de uma abordagem e não de uma posição baseada no direito. Esta abordagem propõe-se responder a exigências administrativas próprias da Comissão e inspira-se, em especial, no princípio da economia processual. O objectivo é o de evitar o encadeamento de dois processos para atingir o mesmo resultado. Essa abordagem poderia ser a seguinte: quando um Estado-membro receba uma decisão final negativa, por violação do artigo 93.°, n.° 3, deve iniciar a acção de restituição do auxílio ilegal e, sendo caso disso, se o pretender, notificar ao mesmo tempo a Comissão de um projecto de auxílio idêntico ao que não foi autorizado. Face a este novo projecto, relativo a um auxílio compatível em substância, a Comissão deve autorizá-lo muito rapidamente, por exemplo no prazo de dois meses. A acção de restituição já iniciada ficaria então sem objecto, pois a empresa em causa poderia conservar o auxílio (ilegal) por meio de compensação com o auxílio compatível, autorizado posteriormente pela Comissão.
17.
A Comissão propõe que o Tribunal responda à questão do Conseil d'État francês da seguinte forma:
«1)
A proibição referida no artigo 93.°, n.° 3, último período, do Tratado CEE impõe aos Estados-membros uma obrigação incondicional cujo incumprimento afecta a validade dos actos relativos à execução de medidas de auxílio.
2)
O disposto no artigo 93.°, n.° 3, ùltimo período, do Tratado CEE tem efeito directo e cria para os particulares direitos que os órgãos jurisdicionais nacionais devem proteger.
3)
Uma decisão final positiva, adoptada pela Comissão nos termos do artigo 93.°, n.os 2 ou 3, do Tratado CEE, não pode ter efeito retroactivo e, logo, não pode sanar os vícios que afectam a validade dos actos relativos à execução de medidas de auxílio.»
G. F. Mancini
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: francês.