JULKISASIAMIES EMILIOUN RATKAISUEHDOTUS
30 päivänä lokakuuta 2025 (1)
Asia C‑747/22
KH
vastaan
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunale ordinario di Bergamo (Bergamon alioikeus, Italia))
(Ennakkoratkaisupyyntö – Kansainvälistä suojelua saavat henkilöt – Direktiivi 2011/95/EU – 26 ja 29 artikla – Mahdollisuus työntekoon – Sosiaalihuollon etuudet – Kansalaisen perustulo – Edellytys vähintään kymmenen vuoden asumisesta, joista kahtena viimeisimpänä asumisen on pitänyt olla keskeytyksetöntä – Välillinen syrjintä – Oikeuttamisperuste – Perusetuudet)
I       Johdanto
1.        Unionin tuomioistuinta pyydettiin asiassa CU ja ND (Sosiaalihuolto – Välillinen syrjintä)(2) tutkimaan, ovatko kansalliset toimenpiteet, joissa säädetään tietyistä taloudellisen tuen muodoista kyseessä olevan jäsenvaltion alueella asuville henkilöille ja joilla pyritään torjumaan köyhyyttä, eriarvoisuutta ja sosiaalista syrjäytymistä, yhteensopivia unionin oikeuden kanssa. Italialainen tuomioistuin pyrki erityisesti selvittämään, oliko Italian lainsäädännössä, jolla otettiin käyttöön ”reddito di cittadinanza” (kansalaisen perustulo, jäljempänä kansalaistulo), säädetty edellytys, jonka mukaan etuudensaajien on täytynyt asua Italiassa vähintään kymmenen vuotta, joista kahtena viimeisimpänä asumisen on oltava keskeytyksetöntä (jäljempänä kymmenen vuoden asumista koskeva edellytys), tiettyjen unionin oikeuden oikeussääntöjen mukainen.
2.        Unionin tuomioistuin katsoi suuressa jaostossa antamassaan tuomiossa, että tällainen vaatimus suljetaan pois direktiivin 2003/109(3) 11 artiklan 1 kohdan d alakohdassa, kun sitä luetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 34 artiklan valossa.(4) Unionin tuomioistuin katsoi lähinnä, että tällainen vaatimus (i) merkitsee pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten välillistä syrjintää,
eikä (ii) sitä ei voida oikeuttaa, koska sillä pidennetään yksipuolisesti sen, että pitkään oleskelleet kolmansien maiden kansalaiset voivat saada direktiivin 2003/109(5) 11 artiklan 1 kohdan d alakohdassa taatun oikeuden, edellytykseksi asetetun oleskelun kestoa.
3.        Nyt käsiteltävä asia koskee saman kansallisen lainsäädännön seikan eli kymmenen vuoden asumista koskevan edellytyksen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, joskin toisesta näkökulmasta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta lähinnä, onko kyseinen edellytys, kun sitä sovelletaan kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin, sopusoinnussa direktiivin 2011/95, jota kutsutaan usein määrittelydirektiiviksi, 26 ja 29 artiklan kanssa.(6) Molemmissa säännöksissä asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus varmistaa, että toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on helpottaa työhön pääsyä, sekä tiettyjä sosiaalihuollon etuuksien muotoja sovelletaan kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin samoin edellytyksin kuin kyseisen valtion omiin kansalaisiin.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
4.        Direktiivin 2011/95 johdanto-osan 41, 42 ja 45 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(41)      Jotta kansainvälistä suojelua saavat voivat paremmin käyttää tässä direktiivissä säädettyjä oikeuksia ja etuuksia, on tarpeen ottaa huomioon heidän erityistarpeensa ja heidän kohtaamansa kotoutumiseen liittyvät erityishaasteet. – –
(42)       Tältä osin olisi erityisesti pyrittävä ratkaisemaan ongelmat, joiden vuoksi kansainvälistä suojelua saavat eivät tosiasiallisesti pysty osallistumaan työllisyys- ja ammattikoulutukseen muun muassa taloudellisista syistä.
– –
(45)      – – Sosiaalihuollon osalta olisi kansallisessa lainsäädännössä säädettävä yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat perusetuuksien myöntämistä toissijaisen suojeluaseman saaneille henkilöille. Mahdollisuus rajoittaa tällainen apu perusetuuksiin on ymmärrettävä niin, että apu kattaa vähintään vähimmäistoimeentuloturvan sekä avun sairauden tai raskauden ja vanhemmuuden varalta, sikäli kuin nämä etuudet myönnetään kansallisessa lainsäädännössä omille kansalaisille.”
5.        Direktiivin 2011/95 26 artiklan, jonka otsikko on ”Mahdollisuus työntekoon”, 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua saaville henkilöille tarjotaan toimintaa kuten aikuisille tarkoitettua työllisyyskoulutusta, ammattikoulutusta, mukaan lukien ammattitaidon parantamiseksi järjestetyt kurssit, käytännön työharjoittelua ja työvoimatoimistojen tarjoamia neuvontapalveluja vastaavin edellytyksin kuin niiden omille kansalaisille.
3. Jäsenvaltioiden on pyrittävä helpottamaan kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden täysimääräistä pääsyä 2 kohdassa tarkoitettuihin toimintoihin.”
6.        Direktiivin 2011/95 29 artiklassa, jonka otsikko on ”Sosiaalihuolto”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua saavat henkilöt saavat tarvittavan sosiaalihuollon suojelun myöntäneessä jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset.
2.      Edellä 1 kohdassa säädetystä yleisestä säännöstä poiketen jäsenvaltiot voivat rajoittaa toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden sosiaalihuollon perusetuuksiin, jotka on sitten myönnettävä samansuuruisina ja samoin edellytyksin kuin omille kansalaisille.”
B       Kansallinen oikeus
7.        Kansalaistuloon ja eläkkeisiin liittyvistä kiireellisistä säännöksistä 28.1.2019 annetun asetuksen nro 4 (decreto-legge n. 4, Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni)(7), joka on muutettu laiksi 28.3.2019 annetulla lailla nro 26 (legge n. 26)(8) (jäljempänä asetus nro 4/2019), 1§:ssä säädetään seuraavaa:
”Vuoden 2019 huhtikuusta alkaen otetaan käyttöön kansalaistulo – – aktiiviseen työllisyyspolitiikkaan kuuluvana perustavanlaatuisena toimenpiteenä, jolla pyritään takaamaan oikeus työhön, torjumaan köyhyyttä, eriarvoisuutta ja sosiaalista syrjäytymistä sekä edistämään oikeutta tiedonsaantiin, opetukseen, koulutukseen ja kulttuuriin politiikoilla, joiden tarkoituksena on myöntää yhteiskunnasta ja työelämästä syrjäytymisvaarassa oleville henkilöille taloudellista tukea ja edistää heidän sosiaalista osallisuuttaan. [Kansalaistulolla] turvataan perusetuudet käytettävissä olevien resurssien rajoissa.”
8.        Asetuksen nro 4/2019 2 §:ssä, jonka otsikko on ”Etuudensaajat”, määritetään edellytykset kansalaistulon saamiselle. Edellytykset koskevat yhtäältä hakijan kansalaisuutta, asumista ja oleskelua sekä toisaalta erityisesti hänen tulojaan, varallisuuttaan ja hänen kotitaloutensa käytettävissä olevia kestokulutustavaroita. Ensin mainittujen edellytysten osalta sen 2 §:n 1 momentissa säädetään, että edunsaajan on muun muassa ”pitänyt asua Italiassa vähintään kymmenen vuotta, joista kahden viimeisimmän vuoden ajan hakemuksen jättämispäivästä lukien ja koko etuuden myöntämisen ajan keskeytyksettä”.
9.        Asetuksen nro 4/2019 3 §:n 1 momentissa säädetään, että kansalaistulona myönnettävä taloudellinen etuus muodostuu kahdesta seuraavasta osasta: yhtäältä sillä täydennetään kotitalouden tuloja ja toisaalta vuokralla asuvien kotitalouksien tuloja. Saman asetuksen 3 §:n 6 momentissa täsmennetään, että kansalaistulo myönnetään yhtäjaksoiseksi enintään 18 kuukauden ajaksi. Maksukautta voidaan pidentää, joskin maksaminen keskeytetään kutakin pidennystä edeltävän kuukauden ajaksi.
10.      Asetuksen nro 4/2019
4 §:n, joka koskee ”Työllistymisen ja sosiaalisen osallisuuden suunnitelmaa”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Etuuden myöntämisen edellytyksenä on, että kotitalouden täysi-ikäiset jäsenet ovat välittömästi käytettävissä työhön tässä pykälässä säädettyjen menettelyjen mukaisesti ja että he osallistuvat yksilöllistettyyn työllisyyttä ja sosiaalista osallisuutta tukevaan ohjelmaan, johon kuuluu yhteiskuntapalvelua, uudelleenkoulutusta, opintojen loppuun saattamista ja muita asianomaisten yksiköiden määrittämiä työmarkkinoille pääsyä ja sosiaalista osallisuutta
edistäviä sitoumuksia.”
III  Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset
11.      Kantaja KH saapui Italiaan vuonna 2011, ja hänellä on toissijaiseen suojeluun perustuva oleskelulupa. Hän on asunut siitä lähtien Italiassa, jossa hän avioitui vuonna 2019 ja jossa hänen lapsensa syntyivät vuonna 2020.
12.      Hän sai alun perin kansalaistulon, koska hän oli virheellisesti ilmoittanut täyttävänsä kymmenen vuoden asumista koskevan edellytyksen. Tarkastusten jälkeen Istituto nazionale della Predenza sociale (INPS) (kansallinen sosiaaliturvalaitos, Italia) peruutti kantajan oikeuden kansalaistuloon 13.10.2021 päivätyllä kirjeellä sillä perusteella, että hän ei hakemuksen jättämisajankohtana täyttänyt kymmenen vuoden asumista Italiassa koskevaa edellytystä.
13.      Kantaja nosti INPS:ää vastaan kanteen Tribunale ordinario di Bergamossa (Bergamon alioikeus, Italia), jossa hän vetosi syrjintään ja vaati erityisesti, että päätös peruuttaa hänen oikeutensa kansalaistuloon todetaan syrjiväksi ja että hänen oikeutensa saada kyseinen etuus palautetaan.
14.      Kantaja esitti kyseisessä tuomioistuimessa, että kansalaistulon myöntämiselle asetettu kymmenen vuoden asumista koskeva edellytys on ristiriidassa direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan kanssa, sillä niissä säädetään, että kansalaisia ja kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä on kohdeltava yhdenvertaisesti jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa työhön pääsyn ja sosiaalihuollon alalla. INPS:n mukaan kansalaistulo ei kuitenkaan kuulu kyseisten säännösten soveltamisalaan.
15.      Koska Tribunale ordinario di Bergamo oli epävarma siitä, miten kyseisiä säännöksiä on tulkittava, se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko direktiivin 2011/95 29 artiklaa ja 26 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä asetuksen nro 4/2019 2 §:n 1 momentin a kohdan 2 alakohtaan sisältyvän kaltaiselle kansalliselle oikeussäännölle, jonka mukaan kansalaistulon kaltaisen etuuden, jolla pyritään torjumaan köyhyyttä ja tukemaan työllistymistä ja sosiaalista osallisuutta, saaminen edellyttää asumista Italian valtiossa kymmenen vuoden ajan, josta lisäksi kahden vuoden ajan keskeytyksettä ennen kyseisen tulon hakemista?”
16.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet pääasian kantaja, INPS, Italian hallitus ja Euroopan komissio. Nämä osapuolet esittivät lisäksi suulliset lausumansa 17.6.2025 pidetyssä istunnossa.
17.      Italian hallitus pyysi Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 16 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti, että asia käsitellään suuressa jaostossa, ja unionin tuomioistuin hyväksyi pyynnön.
IV     Arviointi
18.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii kysymyksellään selvittämään lähinnä, ovatko direktiivin 2011/95 26 ja 29 artikla esteenä kansalliselle toimenpiteelle, jossa edellytykseksi köyhyyden torjumiseksi myönnettävän etuuden – jolla on tarkoituksena edistää kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden työhön pääsyä ja sosiaalista
osallisuutta – saamiselle asetetaan kymmenen vuoden asuminen asianomaisessa jäsenvaltiossa siten, että kahtena viimeisenä vuonna asumisen on oltava keskeytyksetöntä.
19.      Ennen ennakkoratkaisukysymyksessä esitettyjen aineellisten kysymysten tarkastelua (B) on ensin käsiteltävä kahta menettelyllistä seikkaa eli unionin tuomioistuimen toimivaltaa nyt käsiteltävässä asiassa ja ennakkoratkaisukysymykseen vastaamisen tarpeellisuutta (A).
A       Unionin tuomioistuimen toimivalta ja esitettyyn kysymykseen vastaamisen tarpeellisuus
20.      Italian hallitus väittää, ettei unionin tuomioistuin ole toimivaltainen vastaamaan esitettyyn kysymykseen, koska pääasiassa sovellettavat kansalliset säännökset koskevat etuutta, joka ei kuulu direktiivin 2011/95 soveltamisalaan.
21.      Tältä osin riittää todeta, että Tribunale ordinario di Bergamon esittämä kysymys koskee kahden unionin oikeuden säännöksen eli direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan tulkintaa, mikä kuuluu selvästi unionin tuomioistuimen toimivaltaan. (9)      Kysymys siitä, kuuluuko kansalaistulon kaltainen toimenpide kyseisten säännösten soveltamisalaan, kuuluu nimittäin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämän kysymyksen aineelliseen sisältöön, eikä sillä voida kyseenalaistaa unionin tuomioistuimen toimivaltaa eikä ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista.(10)
22.      Lisäksi Italian hallitus selitti istunnossa, että i) ennakkoratkaisupyynnössä tarkoitettu kansallinen lainsäädäntö oli voimassa 31.12.2023 saakka, sillä se kumottiin valtion talousarviosta varainhoitovuodelle 2023 sekä monivuotisesta talousarviosta vuosille 2023–2025 29.12.2022 annetulla lailla nro 197 (legge n. 197, Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e il bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025)(11) ja että ii) Corte costituzionale (perustuslakituomioistuin, Italia) totesi 20.3.2025 antamassaan tuomiossa nro 31/2025, että unionin kansalaisille asetettu kymmenen vuoden asumista koskeva edellytys on ristiriidassa Italian perustuslain kanssa. Kyseinen tuomioistuin katsoi, että kansallisessa lainsäädännössä olisi pitänyt edellyttää viiden vuoden oleskelua kymmenen vuoden sijasta.
23.      Edellä esitetyn valossa voidaan pohtia, onko unionin tuomioistuimen vielä aiheellista vastata ennakkoratkaisukysymykseen. SEUT 267 artiklassa ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa asetettujen ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytysten on täytyttävä paitsi silloin, kun asia saatetaan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, myös koko menettelyn ajan. Jos nämä edellytykset eivät enää täyty menettelyn aikana, unionin tuomioistuimen on päätettävä asian käsittely ja todettava, ettei kysymykseen ole tarpeen vastata. Näin voi olla esimerkiksi silloin, kun pääasia on menettänyt tarkoituksensa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen (tai muun kansallisen tuomioistuimen) samassa menettelyssä tai pääasiaan liittyvässä menettelyssä antaman myöhemmän päätöksen vuoksi tai kun asianomaisia kansallisen lainsäädännön säännöksiä muutetaan tai ne kumotaan.(12)
24.      Näin ei kuitenkaan ole nyt käsiteltävissä asioissa. Sekä pääasian kantaja että Italian hallitus esittivät istunnossa, että unionin tuomioistuimen vastaus esitettyyn kysymykseen on edelleen tarpeen pääasian ratkaisemiseksi. Käsitykseni mukaan kyseessä olevaa kansallista lainsäädäntöä sovelletaan edelleen ajallisesti riita-asiaan, eikä edellä mainittu Corte costituzionalen tuomio koskenut kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden tilannetta.
25.      On vielä syytä mainita, että direktiivi 2011/95 on äskettäin kumottu vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiselle kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle ja myönnetyn suojelun sisällölle, direktiivin 2003/109 muuttamisesta ja direktiivin 2011/95 kumoamisesta 14.5.2024 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2024/1347(13).
Kyseisen asetuksen 41 ja 42 artiklan mukaan direktiivi 2011/95 lakkaa kuitenkin olemasta voimassa 12.6.2026, ja asetusta sovelletaan 1.7.2026 alkaen.
26.      Oikeudenkäynti ei siten ole jäänyt vaille kohdetta.
B       Aineellinen tarkastelu
27.      Direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan, että tiettyjä toimia, joilla edistetään mahdollisuuksia työhön, ja tiettyjä sosiaalihuollon etuuksien muotoja sovelletaan kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omiin kansalaisiin.
28.      Tässä asiassa nousee esiin kaksi keskeistä kysymystä.
Ensinnäkin se, kuuluuko kansalaistulon kaltainen kansallinen toimenpide direktiivin 2011/95 26 ja/tai 29 artiklan soveltamisalaan? Ja toiseksi – jos se kuuluu –, onko toimenpide sopusoinnussa kyseisten säännösten kanssa?
29.      Tältä osin Italian hallitus ja INPS katsovat, että kansalaistulon kaltainen toimenpide ei kuulu direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan soveltamisalaan. Ne esittävät, että kansalaistulo ei ole pelkkä sosiaalihuollon etuus, jolla pyrittäisiin korjaamaan taloudellista tilannetta, vaan laajempi yksilöllinen toimenpide, joka on osa suurempaa kokonaisuutta, johon kuuluvat sekä vähävaraisten kotitalouksien tukeminen että tällaisten kotitalouksien sitoutuminen erityisten tavoitteiden saavuttamiseen niiden avustamiseksi kohti omavaraisuutta. Kyseiset osapuolet korostavat erityisesti, että asianomaisen etuuden edellytyksenä on ilmoitus siitä, että kotitalouden aikuiset jäsenet ovat välittömästi käytettävissä työhön, ja työvoimaviranomaisen kanssa tehtävän ”työllistymissopimuksen” allekirjoittaminen. Näin ollen toimenpide olisi ensisijaisesti työelämään uudelleenintegroitumisen ja sosiaalisen osallisuuden edistämisen väline. Niiden mielestä toimenpiteen sekamuotoisuus on vahvistettu Corte costituzionalen oikeuskäytännössä.
30.      Pääasian kantaja ja komissio ovat eri mieltä. Ne katsovat, että kansallisen toimenpiteen sekamuotoisuus ei sinänsä sulje pois sen kuulumista direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan soveltamisalaan. Niiden mukaan Italian lainsäätäjän säätämä kansalaistulo on ominaisuuksiltaan sellainen, että sen voidaan katsoa kuuluvan näiden säännösten soveltamisalaan. Näin ollen kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä ei saa syrjiä siltä osin kuin on kyse oikeudesta saada niissä säädettyjä etuuksia.
31.      Olen samaa mieltä pääasian kantajan ja komission kanssa. Selitän jäljempänä, miksi katson, että kansalaistulon kaltainen toimenpide kuuluu näiden kahden säännöksen soveltamisalaan (1, 2 ja 3) ja vaikuttaa olevan ristiriidassa niiden kanssa (4 ja 5), joskin direktiivin 29 artiklaa koskevalla pienellä varauksella (6).
1.     Mahdollisuus työntekoon
32.      Direktiivin 2011/95 26 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua saaville henkilöille tarjotaan toimintaa kuten aikuisille tarkoitettua työllisyyskoulutusta, ammattikoulutusta, mukaan lukien ammattitaidon parantamiseksi järjestetyt kurssit, käytännön työharjoittelua ja työvoimatoimistojen tarjoamia neuvontapalveluja vastaavin edellytyksin kuin niiden omille kansalaisille.” Myös kyseisen direktiivin 26 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että ”jäsenvaltioiden on pyrittävä helpottamaan kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden täysimääräistä pääsyä
2 kohdassa tarkoitettuihin toimintoihin”.(14)
33.      Mielestäni kansalaistulon kaltainen toimenpide kuuluu kyseisten säännösten soveltamisalaan. Kuten sekä INPS että Italian hallitus korostavat, toimenpiteen olennainen osa on ilmoitus siitä, että kotitalouden aikuisten jäsenten työpanos on välittömästi käytettävissä, ja työvoimaviranomaisen kanssa tehtävän ”työllistymissopimuksen” allekirjoittaminen. Tämä sopimus on – asetuksen nro 4/2019 4 §:n 1 momentin mukaan – ”yksilöllinen työllisyyttä ja sosiaalista osallisuutta tukeva ohjelma, johon kuuluu yhteiskuntapalvelua, uudelleenkoulutusta, opintojen loppuun saattamista ja muita asianomaisten yksiköiden määrittämiä työmarkkinoille pääsyä ja sosiaalista osallisuutta edistäviä sitoumuksia”.
34.      Kyseisten kahden säännöksen (direktiivin 2011/95 26 artiklan 2 kohta ja asetuksen
nro 4/2019
4 §:n 1 momentti) sanamuodosta käy melko selvästi ilmi, että niissä luetellut toiminnot vastaavat suurelta osin toisiaan. On vaikea kiistää sitä, että toimintaa, jota italialaisten työvoimaviranomaiset tarjoavat kansalaistulon saajille, on pidettävä direktiivin 2011/95 26 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuina ”ammattikoulutuksen” ja ”neuvonnan” palveluina.
35.      Kummallakin säännöksellä on nimittäin sama tavoite. Direktiivin 2011/95 26 artiklan 2 kohdassa ja 3 kohdassa säädetyillä velvoitteilla edistetään selvästi 26 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan
”jäsenvaltioiden on heti kansainvälisen suojelun myöntämisen jälkeen annettava suojelua saaville henkilöille lupa työskennellä toisen palveluksessa tai itsenäisenä ammatinharjoittajana ottaen huomioon kyseiseen ammattiin ja julkishallintoon yleisesti sovellettavat säännöt”, ilmaistun periaatteen tehokkuutta.(15)
36.      Asetuksen nro 4/2019 4 §:n 1 momentissa säädettyjen toimenpiteiden tarkoitus on sama eli työmarkkinoille pääsyn helpottaminen. Sekä kyseisen asetuksen johdanto-osassa että sen 1 §:n 1 momentissa viitataan toimenpiteeseen, jolla pyritään takaamaan oikeus työhön politiikalla, jonka tarkoituksena on myöntää yhteiskunnasta ja työelämästä syrjäytymisvaarassa oleville henkilöille taloudellista tukea ja edistää heidän sosiaalista osallisuuttaan.
37.      Lisättäköön vielä, että useat seikat vahvistavat direktiivin 2011/95 26 artiklassa säädetyn velvollisuuden laajan ulottuvuuden ja sen merkityksen kyseisen direktiivin järjestelmässä.
38.      Ensinnäkin kyseisessä artiklassa käytetty terminologia on osoitus säännöksen kattavuudesta: ”toimintaa kuten” (ei-tyhjentävä luettelo), ”työllisyyskoulutusta” (laaja ja tavoiteorientoitunut ilmaisu) sekä ”täysimääräinen pääsy”  (korostava ilmaisu).(16)
39.      Toiseksi jäsenvaltioiden on paitsi
varmistettava, että tällaista toimintaa tarjotaan kansainvälistä suojelua saaville henkilöille (26 artiklan 2 kohta), mutta myös pyrittävä helpottamaan pääsyä tällaisiin toimintoihin (sen 3 kohta). Kuten direktiivin 2011/95 johdanto-osassa selitetään, unionin lainsäätäjä on katsonut, että kansainvälistä suojelua saavilla henkilöillä on erityistarpeita ja kotoutumiseen liittyviä erityishaasteita (johdanto-osan 41 perustelukappale), ja näin ollen ”olisi erityisesti pyrittävä ratkaisemaan ongelmat, joiden vuoksi kansainvälistä suojelua saavat eivät tosiasiallisesti pysty osallistumaan työllisyys- ja ammattikoulutukseen muun muassa taloudellisista syistä” (johdanto-osan 42 perustelukappale).
40.      Ei siis riitä, että direktiivin 2011/95 26 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu toiminta ovat kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden käytettävissä, vaan kansallisten viranomaisten on kyseisen direktiivin 26 artiklan 3 kohdan mukaan
myös toimittava aloitteellisesti sellaisten esteiden poistamiseksi, jotka voivat estää siihen osallistumisen. Tämä proaktiivisuusvelvoite on selkeä osoitus siitä, että unionin lainsäätäjä on painottanut kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden mahdollisuuksia saada tukea koulutuksen ja neuvonnan muodossa, jotta heidät voidaan integroida paremmin työmarkkinoille. Se, että direktiivin 2011/95 johdanto-osan 42 perustelukappaleessa viitataan ”taloudellisiin syihin”, osoittaa, että kyseisellä direktiivillä ja asetuksella nro 4/2019 vastataan olennaisilta osin samaan huolenaiheeseen: kyseisille henkilöille voi olla tarpeen antaa jonkinlaista taloudellista tukea, sillä muuten he eivät voi osallistua tarjottavaan koulutus- ja neuvontatoimintaan.
41.      Katson näin ollen, että asetuksen nro 4/2019 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun kaltainen toiminta kuuluu suurelta osin direktiivin 2011/95 26 artiklan soveltamisalaan.
2.     Sosiaalihuolto
42.      Direktiivin 2011/95 29 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on ”varmistettava, että kansainvälistä suojelua saavat tarvittavan sosiaalihuollon – – samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset”. Näin ollen on tutkittava, onko kansalaistulon kaltainen kansallinen toimenpide kyseisessä säännöksessä tarkoitettua ”sosiaalihuoltoa”.
a)     Unionin oikeuden itsenäinen käsite
43.      Muistutettakoon, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sisältönsä ja soveltamisalansa määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko Euroopan unionissa itsenäisesti ja yhdenmukaisesti.(17)
44.      Vaikka direktiivissä 2011/95 ei määritellä sosiaalihuollon käsitettä, sen 29 artiklassa ei myöskään viitata jäsenvaltioiden oikeuteen kyseisen käsitteen sisällön määrittämiseksi. Tästä seuraa, että kyseisessä artiklassa olevaa sosiaalihuollon käsitettä on tätä direktiiviä sovellettaessa pidettävä unionin oikeuden itsenäisenä käsitteenä, jota on tulkittava yhtenäisesti kaikissa jäsenvaltioissa.(18)
45.      Italian hallitus on kuitenkin eri mieltä. Sen mukaan unionin tuomioistuin on katsonut, että huolimatta siitä, ettei direktiivin 2011/95 29 artiklassa viitata kansalliseen oikeuteen, on silti kansallisten viranomaisten tehtävä määrittää, mitä pidetään siinä tarkoitettuna ”sosiaalihuoltona”.
46.      En pidä tätä perustelua vakuuttavana. Mielestäni Italian hallitus tulkitsee virheellisesti tuomiota ASGI ym.(19)      Kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin määritteli sosiaalihuollon etuuksien käsitteen niin, että sillä viitataan ”kaikkiin kansallisten, alueellisten tai paikallisten viranomaisten perustamiin tukijärjestelmiin, joihin turvautuu henkilö, jolla ei ole riittäviä varoja perustarpeidensa ja perheensä perustarpeiden täyttämiseen”.(20) Mielestäni unionin tuomioistuin yksinkertaisesti
määrittelee kyseisessä kohdassa
käsitteen laajasti täsmentämällä, että se kattaa kaikki kaikkien viranomaisten käyttöön ottamat tukijärjestelmät (riippumatta siitä, ovatko ne valtakunnallisia vai alueellisia). Unionin tuomioistuin ei suinkaan tarkoita, että kansallisten viranomaisten tehtävänä on ratkaista itsenäisesti, mitkä toimenpiteet ovat sosiaalihuollon etuuksia ja mitkä eivät.
47.      Merkitystä ei ole myöskään sillä, että unionin tuomioistuin jätti kyseisessä tuomiossa lopulta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäväksi tarkistaa, onko pääasiassa kyseessä oleva kansallinen toimenpide ”direktiivin 2011/95 29 artiklassa tarkoitettua sosiaalihuollon etuus”. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ei nimittäin tarvinnut suorittaa tätä arviointia kansallisen oikeuden perusteella vaan unionin tuomioistuimen tuomiossa esitetyn määritelmän valossa.(21)
b)     Käsitteen soveltaminen (I): taloudelliset etuudet sosiaalihuollon muotona
48.      Kuten mainitsin edellä 46 kohdassa, unionin tuomioistuin on tulkinnut direktiivissä 2011/95 tarkoitettua sosiaalihuollon etuuden käsitettä melko laajasti ja jossain määrin ei-tyhjentävästi. Sosiaalihuolto kattaa selvästi vähintään ”vähimmäistoimeentuloturvan sekä avun sairauden tai raskauden ja vanhemmuuden varalta” (kyseisen direktiivin 45 perustelukappale), mutta ei rajoitu niihin. Ne nimittäin määritellään kyseisessä perustelukappaleessa ”perusetuuksiksi”.
49.      Unionin tuomioistuimen määritelmään sisältyy neljä päätekijää, jotka liittyvät avun rakenteeseen (”järjestelmä”), alkuperään (”viranomaiset”), edunsaajiin (”henkilöt, joilla ei ole riittäviä varoja”) ja tehtävään (”edunsaajan ja hänen perheensä perustarpeiden täyttäminen”). Vaikka yleisesti hyväksyttyä sosiaalihuollon etuuden käsitteen määritelmää ei ole olemassa, minusta vaikuttaa siltä, että unionin tuomioistuimen tulkinta tästä käsitteestä on johdonmukainen siihen nähden, miten käsite yleensä ymmärretään.(22)
50.      Tätä taustaa vasten katson, että kansalaistulon kaltainen toimenpide kuuluu direktiivin 2011/95 29 artiklan soveltamisalaan.
51.      Aluksi on mainittava, että toimenpide täyttää kaikki edellä 49 kohdassa mainitut edellytykset. Ensinnäkin kyse on yleisestä avustusmekanismista, toiseksi sen on ottanut käyttöön viranomainen, kolmanneksi edunsaajina ovat avun tarpeessa olevat kotitaloudet ja neljänneksi yksi sen keskeisistä tavoitteista on ”köyhyyden torjuminen”.
52.      Yleisemmin voidaan todeta, että kansalaistulolla on useita piirteitä, jotka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on tyypillisesti yhdistetty sosiaalihuollon toimenpiteisiin.(23) Erityisesti
mainittakoon, että kyseessä olevaan kansalliseen toimenpiteeseen liittyy rahamääräinen etuus, joka on (I) vastikkeeton, koska se rahoitetaan julkisin varoin,
ii) kohdennettu ja ainakin jossain määrin kotitalouden erityisen tilanteen ja tarpeet huomioon ottava, ja se on iii) tarkoitettu henkilöiden vähimmäistoimeentulon takaamiseen.
53.      Viimeksi mainittu seikka on mielestäni erityisen tärkeä. Tarve varmistaa ”vähimmäistoimeentulo” mainitaan asetuksen nro 4/2019 johdanto-osassa nimenomaisesti yhtenä kyseessä olevan toimenpiteen tavoitteista. Lisäksi se, että myönnetyn taloudellisen edun kahdella osatekijällä on tarkoitus a) ”täydentää kotitalouden tuloja” ja b) ”täydentää vuokralla asuvien kotitalouksien tuloja”, on selvästi osoitus toimenpiteen luonteesta.
54.      Lisäksi asetuksen nro 4/2019 johdanto-osassa mainitaan nimenomaisesti ”poikkeuksellinen tarve ja kiireellisyys säätää sosiaalihuoltojärjestelmän yksinkertaistamisesta, jotta se olisi turvallinen ja vahva, jotta kollektiivisen sosiaalihuollon malli voitaisiin määritellä uudelleen”. (24) Kyseisen johdanto-osan ja direktiivin 2011/95 29 artiklan sanamuotojen vastaavuus on siten kiistaton.
55.      Useat asetuksen nro 4/2019 3 §:ssä säädetyn taloudellisen etuuden erityispiirteet vahvistavat ajatusta siitä, että etuus on tarkoitettu kotitalouden perustarpeiden tyydyttämiseen. Erityisesti kyseisen pykälän 3 momentin mukaan se etuuden määrä, jota ei ole käytetty tai peruutettu maksua seuraavan kuukauden kuluessa, vähennetään ainakin osittain seuraavasta kuukausittaisesta maksusta. Lisäksi asetuksen nro 4/2019 5 §:n, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön hallinnollisella asetuksella, mukaan palvelu suoritetaan sellaisen kortin avulla, jota ei voida käyttää tiettyjen tavaroiden ja palvelujen (kuten korut ja muut ylellisyystuotteet, taideteokset, uhkapelipalvelut, vakuutuspalvelut) ostamiseen tai tiettyihin oikeustoimiin (ostot ulkomailta, verkossa tai suoramarkkinoinnin kautta).
c)     Käsitteen soveltaminen (II): Italian hallituksen ja INPS:n vastaväitteet
56.      Edellä esitettyä päätelmää kyseessä olevan toimenpiteen luonteesta ei voida kyseenalaistaa sillä, että rahamääräisten etuuksien saamisen edellytyksenä on asetuksen nro 4/2019 4 §:n 1 momentin mukaan, että ”kotitalouden täysi-ikäiset jäsenet ovat välittömästi käytettävissä työhön – – ja että he osallistuvat yksilölliseen työllisyyttä ja sosiaalista osallisuutta tukevaan ohjelmaan, johon kuuluu yhteiskuntapalvelua, uudelleenkoulutusta, opintojen loppuun saattamista ja muita asianomaisten yksiköiden määrittämiä työmarkkinoille pääsyä ja sosiaalista osallisuutta edistäviä sitoumuksia”.
57.      Vaikka sosiaalihuollon järjestelmät ovat usein pienituloisten tai haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden ja perheiden käytettävissä ilman, että heidän täytyisi täyttää erityisedellytykset (sen lisäksi, että he osoittavat asemansa), päinvastainen tilanne ei myöskään ole harvinainen. Sekä Euroopan unionissa että sen ulkopuolella on sosiaalihuollon ohjelmia, jotka tarjoavat taloudellista apua sitä tarvitseville edellyttäen, että he täyttävät tietyt käyttäytymisvaatimukset. Tähän voi kuulua esimerkiksi työnhaku, koulutuksen suorittaminen tai osallistuminen yhteistä etua edistävään toimintaan. Tällaisilla ohjelmilla pyritään vähentämään nykyistä ja tulevaa köyhyyttä edistämällä asianomaisten henkilöiden kehittymistä muun muassa investoimalla koulutukseen ja ammattiosaamiseen. Taloudellinen tuki kannustaa näin ollen noudattamaan lainsäädännössä säädettyjä velvoitteita. Näin ollen on myös loogista, että tällaisissa ohjelmissa velvoitteiden noudattamatta jättäminen voi johtaa taloudellisen tuen (ja/tai muiden tarjottavien etujen) keskeyttämiseen tai vähentämiseen.(25)
58.      Näin ollen tässä yhteydessä merkitystä ei ole sillä, onko taloudellinen etu myönnetty ehdollisesti vai ehdoitta. On tärkeämpää tarkistaa, edistävätkö velvoitteet – jos niitä on asetettu – köyhyyden torjuntaa koskevaa perimmäistä tavoitetta auttamalla avun tarpeessa olevia ihmisiä. Tässä tapauksessa velvoitteet ovat johdonmukaisia tulevan köyhyyden torjumista koskevaan tavoitteeseen nähden, koska ne kasvattavat sen, että järjestelmän edunsaajat löytävät lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä työtä, todennäköisyyttä.
59.      Lisäksi huomautan, että asetuksen nro 4/2019 4 §:n 2 ja 3 momentissa mainitaan erilaisia henkilöryhmiä (muun muassa 65 vuotta täyttäneet, vammaiset ja koulutukseen osallistuvat), jotka on vapautettu kyseisen asetuksen 4 §:n 1 momentissa säädetyistä velvoitteista. Tällaisissa tapauksissa taloudellinen etu myönnetään ehdoitta.
60.      En pidä tässä yhteydessä erityisen merkityksellisenä myöskään sitä Italian hallituksen ja INPS:n korostamaa seikkaa, että kansalaistulo myönnetään ”yhtäjaksoiseksi enintään 18 kuukauden ajaksi”.
61.      Sosiaalihuolto on usein luonteeltaan tilapäistä, koska se on pääasiallisesti tarkoitettu ”turvaverkoksi” erityistilanteita varten eikä pysyväksi tukijärjestelmäksi. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska tällaisten etuuksien – kuten kansalaistulon – myöntämisedellytyksenä on, että etuuden saaja noudattaa tiettyjä velvoitteita, joiden tarkoituksena on edellä mainitulla tavalla helpottaa hänen pääsyään myöhemmin muiden tulo- tai tukimuotojen piiriin, esimerkiksi työllistymällä. Kun otetaan huomioon, että julkisia varoja käytetään merkittävästi, on myös kohtuullista, että viranomaiset voivat budjettikuriin liittyvistä syistä vahvistaa ennalta määrätyn ajanjakson tällaisten taloudellisten etuuksien maksamiselle. Tämä kannustaa asianomaisia henkilöitä olemaan aktiivisia työnhakutoiminnassaan.
62.      Huomautan joka tapauksessa, että asetuksen nro 4/2019 3 §:n 6 momentin mukaan kansalaistulon ”maksukautta voidaan pidentää, joskin maksaminen keskeytetään kutakin pidennystä edeltävän kuukauden ajaksi”, ja ”keskeytystä ei sovelleta [yli 65-vuotiaisiin henkilöihin]”.
63.      Italian hallitus ja INPS myöntävät, että kansalaistulolla on tärkeä sosiaalihuoltoon viittaava ominaispiirre. Ne väittävät kuitenkin, ettei toimenpidettä voida pitää ainoastaan – tai ainakaan pääasiallisesti – tällaisena. Ne korostavat, että kansalaistulo on sekamuotoinen monitahoinen toimenpide, ja viittaavat tältä osin kahteen Corte costituzionalen tuomioon, joihin palaan jäljempänä.
64.      Toimenpiteen monitahoinen rakenne ja sekamuotoisuus eivät mielestäni sulje pois sitä, että toimenpide voi kuulua direktiivin 2011/95 29 artiklan soveltamisalaan.
65.      On melko tavallista, että kun kansallisella lainsäädännöllä otetaan käyttöön uusia välineitä, niillä on samanaikaisesti eri tavoitteita. Tavoitteiden luonteesta riippuen lainsäätäjä voi pyrkiä niihin eriasteisesti tai – jos ne ovat keskenään ristiriidassa – se voi pyrkiä löytämään oikean tasapainon niiden välillä. Kansallisessa lainsäädännössä voidaan luonnollisesti ottaa käyttöön mekanismeja, joilla on monitahoinen rakenne, joka käsittää useita osatekijöitä. Mekanismeja sovellettaessa nämä osatekijät voivat olla itsenäisiä ja erotettavissa olevia tai päinvastoin muodostaa johdonmukaisen ja jakamattoman kokonaisuuden.
66.      Tämä koskee usein esimerkiksi sosiaalihuoltoon, sosiaaliturvaan ja sosiaaliseen osallisuuteen liittyviä toimenpiteitä. Yhteisöjen tuomioistuin totesi esimerkiksi jo vuonna 1974, että ”ei voida sulkea pois sitä, että lainsäädäntö voi henkilöllisen soveltamisalansa, tavoitteidensa ja soveltamistapojensa vuoksi muistuttaa samanaikaisesti sekä [sosiaaliturvaa että sosiaalihuoltoa], mikä estää selkeän luokittelun”.(26) Tällaisissa tapauksissa laintulkitsijan on yksilöitävä toimenpiteen hallitseva funktio (tai funktiot), jos siitä voi aiheutua seurauksia unionin oikeuden kannalta.(27)
67.      Nyt käsiteltävässä asiassa toimenpiteessä on kuitenkin itse asiassa erilaisia osia. Kun otetaan huomioon asetuksen nro 4/2019 johdanto-osan sanamuoto, aineelliset säännökset, julkituodut tavoitteet ja soveltamisala, on – erityisesti unionin oikeuden näkökulmasta – ilmeistä, että kyseessä oleva kansallinen toimenpide rakentuu kahden samanarvoisen pilarin varaan: taloudellisen tuen antaminen (asetuksen nro 4/2019 3 §) sekä työllistymistä ja sosiaalista osallisuutta koskevan sopimuksen täyttäminen (saman asetuksen 4 §). Useimmissa tapauksissa – joskaan ei poikkeuksetta – kansalaistulo toimii ”do ut des” (annan, jotta sinä antaisit)
‑mekanismin kaltaisesti: taloudellinen tuki myönnetään vastineena sitoutumisesta henkilökohtaiseen ja ammatilliseen kehittymiseen.
68.      Näkemykseni ovat mielestäni sopusoinnussa Corte costituzionalen kansallisen oikeuden näkökulmasta esittämän arvioinnin kanssa. Kyseinen tuomioistuin katsoi vuosina 2022 ja 2025 antamissaan tuomioissa olennaisilta osin, ettei kansalaistuloa koskevan säännöstön voitu katsoa rajoittuvan sosiaalihuollon etuuden muotoon. Näiden tuomioiden mukaan sosiaalihuollon osatekijä, joka toimenpiteessä todella on, kuuluu laajempaan oikeudelliseen kehykseen, jolla pyritään erilaisiin tavoitteisiin, kuten työmarkkinoille integroitumiseen ja sosiaalisen osallisuuden edistämiseen.(28)
69.      Vaikka olen täysin samaa mieltä näistä toteamuksista, niitä ei mielestäni voida tulkita oikeuttamisperusteeksi, jonka nojalla sosiaalihuoltotehtävää voitaisiin pitää pelkästään liitännäisenä tai toissijaisena toiseen tehtävään nähden.
70.      Vähävaraisille henkilöille annettava taloudellinen etuus on – kuten selitin edellä 48–55 kohdassa – olennainen osa asetuksella nro 4/2019 luotua yleistä kehystä. Kuten edellä 59 kohdassa todettiin, se on lisäksi ainoa tiettyihin edunsaajaryhmiin (joista monet ovat henkilöitä, jotka ovat tilapäisesti tai pysyvästi työkyvyttömiä) sovellettava toimenpiteen osa, koska nämä henkilöt on vapautettu asetuksen nro 4/2019 4 §:ssä säädetyistä velvoitteista. Näissä tapauksissa kansalaistulo on pääasiallisesti tai jopa ainoastaan sosiaalihuollon toimenpide. Tämä seikka puhuu sitä vastaan, että kansalaistuloa voitaisiin pitää etuutena, jonka tarkoituksena on ainoastaan tai edes pääasiallisesti helpottaa pääsyä työmarkkinoille. (29)      Huomauttaisin tässä yhteydessä ohimennen myös, että kansalaistulon käyttöön ottanut hallitus esitteli sitä koskevan lainsäädännön medialle ja kansalaisille yleisesti ottaen toimenpiteenä, jolla ”puututaan köyhyyteen” (eikä toimenpiteenä, jolla ”torjutaan työttömyyttä”).
71.      Lisään vielä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa nyt käsiteltävässä asiassa – samoin kuin asiassa CU ja ND ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin – edellä tarkasteltujen seikkojen suurta merkitystä asetuksen nro 4/2019 systematiikassa.(30)      Pyrin selventämään tätä seuraavissa kohdissa.
72.      Italian hallitus korostaa huomautuksissaan, että tuomiossa CU ja ND unionin tuomioistuin ei arvioinut kysymystä siitä, oliko kansalaistulo ”sosiaalietuus”, vaan tukeutui ainoastaan siihen, mitä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli lausunut ennakkoratkaisupyynnössään. (31) Olen ymmärtänyt, että Italian hallituksen mielestä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kanta on tältä osin virheellinen.
73.      Tällä ei kuitenkaan missään tapauksessa ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa. Asioissa CU ja ND unionin tuomioistuinta nimittäin pyydettiin tarkastelemaan kyseessä olevaa kansallista toimenpidettä direktiivin 2003/109 11 artiklan 1 kohdan d alakohdan kannalta. Kyseisessä säännöksessä säädetään, että pitkään oleskellutta kolmannen maan kansalaista on kohdeltava tasavertaisesti jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa sosiaaliturvan ja sosiaaliavun ja sosiaalisen suojeluun,
sellaisena kuin se on määritelty kansallisessa lainsäädännössä, aloilla. (32)      Kuten edellä 43–47 kohdassa selitettiin, direktiivin 2011/95 29 artiklassa tarkoitettu sosiaalihuollon käsite on sitä vastoin unionin oikeuden itsenäinen käsite, jota on tulkittava yhtenäisesti koko unionissa. Näin ollen kyseessä olevan toimenpiteen luokittelu kansallisen oikeuden perusteella ei ole ratkaisevaa nyt käsiteltävässä asiassa.(33)
74.      Vaikka katsottaisiinkin (mikä ei mielestäni pidä paikkaansa), että taloudellisen etuuden antaminen on vain liitännäinen ja välineellinen asianomaisten henkilöiden työelämään integroitumista koskevaan pääasialliseen tavoitteeseen nähden, kyseiset etuudet eivät jäisi direktiivin 2011/95 soveltamisalan ulkopuolelle. Kuten edellä selitettiin, (i) asetuksen nro 4/2019
4 §:ssä tarkoitetut toiminnot kuuluvat direktiivin 26 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, (ii) direktiivin 26 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot ”helpottavat täysimääräistä pääsyä” saman artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin toimintoihin, ja (iii) direktiivin johdanto-osan 42 perustelukappaleessa todetaan, että jäsenvaltioiden olisi pyrittävä muun muassa vastaamaan niihin taloudellisiin rajoitteisiin, jotka voivat estää kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä osallistumasta tällaiseen toimintaan.
75.      Tämä tarkoittaa lähinnä sitä, että jos kyseessä oleva taloudellinen etuus jäisi direktiivin 2011/95 29 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle, olisi todennäköistä, että se kuuluisi saman direktiivin 26 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan. Mielestäni on pikemminkin intuitiivista, että kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden jättäminen sellaisen taloudellisen etuuden ulkopuolelle, joka myönnetään kaikille muille, jotka tarvitsevat sitä voidakseen osallistua työllistymiseen liittyvään toimintaan, on ristiriidassa direktiivin 2011/95 26 artiklan 3 kohdan ja johdanto-osan 42 perustelukappaleen taustalla olevan logiikan kanssa.
76.      Kaikista näistä syistä asetuksen nro 4/2019 3 §:ssä säädetyn kaltainen köyhyyden torjuntaan liittyvä taloudellinen etuus kuuluu direktiivin 2011/95 29 artiklan soveltamisalaan.
3.     Välipäätelmä direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan soveltamisalasta
77.      Yhteenvetona voidaan todeta, että kansallisen toimenpiteen, jolla autetaan avun tarpeessa olevia henkilöitä, – kuten asetuksella nro 4/2019 käyttöön otetun kansalaistulon – rakenteellinen monitahoisuus ja sekamuotoisuus eivät vapauta tulkitsijaa velvollisuudesta ottaa asianmukaisesti huomioon sen olennaiset osatekijät. Toisenlaisesta ratkaisusta aiheutuisi vaara siitä, että jäsenvaltiot voisivat kiertää direktiivin 2011/95 soveltamista tavalla, jota voidaan pitää tarpeettomana kaksinkertaisena lainsäädäntönä: erillisten oikeudellisten mekanismien tarkoituksellinen sisällyttäminen samaan säädökseen tai yhdistelevän ja monitoiminnallisen sääntelykehyksen käyttöönotto.
78.      Mielestäni kansalaistulosta annetun kansallisen lainsäädännön kaksi keskeistä osaa ovat yhtä tärkeitä, minkä lisäksi ne myös liittyvät erottamattomasti toisiinsa ja täydentävät toisiaan.
79.      Tältä osin minun on myönnettävä, että sain eräissä istunnon vaiheissa sen vaikutelman, että Italian hallitus yrittää ensin kiistää kansallisen toimenpiteen sosiaalisen luonteen korostamalla sen työllistymiseen liittyviä seikkoja ja sitten sen työllistymistä helpottavan luonteeseen korostamalla sen sosiaalisia piirteitä. Kuvainnollisesti ilmaistuna ymmärsin Italian hallituksen väittävän, että 1 + 1 on 0, kun taas aritmetiikassa yhteenlaskun 1 + 1 lopputuloksen pitäisi – myös tässä tapauksessa – olla 2.
80.      Edellä esitetyistä syistä toimenpiteen molemmat osat kuuluvat direktiivin 2011/95 soveltamisalaan: (i) asetuksen nro 4/2019 4 §:ssä tarkoitettu toiminta kyseisen direktiivin 26 artiklassa tarkoitettuna ”mahdollisuutena työntekoon”, ja (ii) saman asetuksen 3 §:ssä säädetyt taloudelliset etuudet direktiivin 29 artiklassa tarkoitettuna ”sosiaalihuoltona”.
4.     Välillinen syrjintä
81.      Direktiivin 2011/95 26 artiklan (”vastaavin edellytyksin kuin niiden omille kansalaisille”) ja sen 29 artiklan (”samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset”) sanamuodosta käy selvästi ilmi, että nämä kaksi säännöstä ilmentävät yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
82.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusoikeuskirjan 20 artiklassa vahvistettu yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella.(34)      Tällä periaatteella ei kielletä ainoastaan avointa syrjintää vaan myös kaikki sellaiset peitellyn syrjinnän muodot, joilla – vaikka ne perustuvat näennäisesti puolueettomiin erotteluperusteisiin – on viime kädessä samat syrjivät vaikutukset.(35)
83.      Tuomiossa CU ja ND unionin tuomioistuin totesi, että tutkittavana olevan kaltainen asumisedellytys merkitsee kolmansien maiden kansalaisten, joilla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, välillistä syrjintää asianomaisen jäsenvaltion kansalaisiin nähden.(36) Sama päätelmä on melko selkeästi tehtävä nyt käsiteltävässä asiassa kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden osalta.
84.      Unionin tuomioistuin totesi tuomion CU ja ND 50 kohdassa olennaisilta osin, se asumisedellytys ”vaikuttaa pääasiassa ulkomaalaisiin, joihin kuuluvat muun muassa [kansainvälistä suojelua saavat henkilöt]”.
85.      Vaikka kansallinen lainsäädäntö on ensi näkemältä neutraali kansalaisuuden osalta, kymmenen vuoden asumista koskeva edellytys tekee sen soveltamisesta epäyhdenvertaista. Valtaosa Italian kansalaisista täyttää edellytyksen, kun taas suuri enemmistö kansainvälistä suojelua saavista henkilöistä ei täytä sitä, vaikka heidän työmarkkinoille pääsyä ja sosiaalihuoltoa koskevat tarpeensa ovat samanlaiset.
86.      Kansalaistulon kaltainen kansallinen toimenpide syrjii siis välillisesti kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä.
5.     Oikeuttamisperuste
87.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansalaisuuteen perustuva välillinen syrjintä on lähtökohtaisesti kiellettyä, ellei sitä voida objektiivisesti perustella. Jotta tällaista syrjintää voitaisiin pitää oikeutettuna, sen on oltava omiaan takaamaan oikeutetun tavoitteen toteuttamisen, eikä sillä saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.(37)
88.      Italian hallitus väittää tältä osin, että kyseessä olevan kaltainen toimenpide merkitsee taloudellisten resurssien huomattavaa investointia. Se ylittää pelkän avun tarpeessa oleville kotitalouksille annettavan taloudellisen tuen, koska siitä aiheutuu lisäkustannuksia, mukaan lukien kustannukset, jotka liittyvät sellaisen asianmukaisen organisaatiorakenteen luomiseen, jolla varmistetaan etuudensaajien työvoimaviranomaisen kanssa tekemien sopimusten tehokkuus, sekä kustannukset, jotka aiheutuvat etuudensaajia palkkaaville yrityksille myönnettävistä vero- ja sosiaaliturvamaksuvapautuksista.
89.      Italian hallitus väittää, että esillä olevassa tapauksessa on järkevää, että kansallinen lainsäätäjä rajoittaa tämän monitahoisen välineen soveltamisen ainoastaan henkilöihin, jotka ovat vahvasti vakiintuneet osaksi kansallista yhteisöä ja joita voidaan pitää sen pysyvinä jäseninä. Kansalaistulon saajille asetettu pitkäaikaista asumista koskeva edellytys liittyy erottamattomasti tarpeeseen osoittaa todellinen yhteys etuudensaajien ja kyseisen jäsenvaltion oikeusjärjestyksen välillä.
90.      Nämä perustelut eivät vakuuta minua.
91.      Ensinnäkin on täysin luonnollista, että työhön pääsyä ja sosiaalihuoltoa edistävien toimenpiteiden järjestäminen kuluu runsaasti sekä taloudellisia että hallinnollisia resursseja.(38) Tämä on seikka, joka ei ole voinut jäädä huomaamatta unionin lainsäätäjältä, kun se antoi direktiivin 2011/95, mutta silti se päätti, että kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä on kohdeltava yhdenvertaisesti jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa. Viittaus jäsenvaltioiden tarpeeseen pyrkiä muun muassa vastaamaan niihin taloudellisiin rajoitteisiin, jotka voivat estää kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden pääsyn tällaiseen toimintaan, osoittaa, että unionin lainsäätäjä oli hyvin tietoinen siitä, että direktiivin 2011/95 täytäntöönpanosta aiheutuu tiettyjä kustannuksia valtioille.
92.      Italian hallituksen toimenpiteen kustannuksiin perustuvien väitteiden hyväksyminen merkitsisi tosiasiallisesti direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklassa säädetyistä säännöistä tehtävän kirjoittamattoman poikkeuksen hyväksymistä. Lisäisin, että se olisi poikkeus, jonka soveltamisala olisi melko epämääräinen, mikä vaarantaisi direktiivin tavoitteen ”varmistaa se, että nämä henkilöt saavat vähimmäistason mukaiset edut kaikissa jäsenvaltioissa”.(39)
93.      Kuten unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Ayubi, direktiivin 2011/95 VII luvussa (joihin kuuluvat sen 26 ja 29 artikla) annettuja oikeuksia ”voidaan rajoittaa vain kyseisessä luvussa vahvistettuja edellytyksiä noudattaen, eikä jäsenvaltioilla ole oikeutta lisätä rajoituksia, jotka eivät sisälly siihen”.(40) Direktiivin
2011/95 26 artiklassa tai 29 artiklassa ei aseteta kyseessä olevien oikeuksien edellytykseksi hakijoiden tietynpituista oleskelua asianomaisessa jäsenvaltiossa.(41)
94.      Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi vedota sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan perusteluna sille, ettei se ole noudattanut unionin lainsäädännössä säädettyjä velvoitteita.(42)      Näin ollen pelkästään se, että unionin sääntöjen täysimääräinen noudattaminen voi johtaa monimutkaisten ja/tai kalliiden toimenpiteiden käyttöönottoon tai muuttamiseen, ei ole pätevä peruste välttyä näiden sääntöjen soveltamiselta.(43)
95.      Unionin tuomioistuimen niin sanottua sosiaaliturismia koskevalla oikeuskäytännöllä – johon Italian hallitus viittasi huomautuksissaan useaan otteeseen – ei myöskään ole merkitystä nyt esillä olevassa asiassa.
96.      Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin kansalaisilla on lähtökohtaisesti oikeus liikkua ja oleskella muissa jäsenvaltioissa. Unionin lainsäädännössä ei kuitenkaan anneta henkilöille, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, rajoittamatonta pääsyä kansallisiin sosiaaliturvajärjestelmiin. Unionin kansalaisten, jotka eivät ole työntekijöitä, oikeus vapaaseen liikkuvuuteen edellyttää näin ollen, että heillä on riittävät varat ja kattava sairausvakuutusturva, jotta he eivät muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmälle.(44)
97.      Näiden periaatteiden mukaisesti unionin tuomioistuin on muun muassa katsonut, että jäsenvaltiot voivat jättää sosiaalietuuksien ulkopuolelle ne muiden jäsenvaltioiden kansalaiset, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia ja jotka ovat käyttäneet liikkumisvapauttaan ainoastaan saadakseen toisen jäsenvaltion sosiaalietuuksia ja joilla ei ole vastaanottavassa jäsenvaltiossa unionin säännöksiin perustuvaa oleskeluoikeutta.(45)
98.      Toisenlainen ratkaisu loisi kestämättömän rasitteen niiden jäsenvaltioiden taloudelle, joiden sosiaalietuuspolitiikka on anteliaampaa. Tämä puolestaan saattaisi kannustaa jäsenvaltioita ”kilpajuoksuun pohjalle” (race to the bottom) sosiaaliturvan saatavuudessa.(46)
99.      Nyt käsiteltävässä asiassa tilanne on kuitenkin hyvin erilainen kuin se tilanne, jota unionin tuomioistuin tarkasteli sosiaaliturismia koskevissa asioissa, eikä kyseisen oikeuskäytännön taustalla olevaa arviointia voida soveltaa kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin.
100. Kansainvälistä suojelua saavilla henkilöillä ei ole rajoittamatonta liikkumisvapautta Euroopan unionissa. Heidän liikkumisensa rajoittuu itse asiassa suurelta osin siihen jäsenvaltioon, joka myöntää heille kansainvälistä suojelua.(47)
101. Lisäksi se, että asianomaisille henkilöille on myönnetty kansainvälistä suojelua, merkitsee sitä, että heidän saapumisensa kyseisen jäsenvaltion alueelle ei ole perustunut aikomukseen hyödyntää sen sosiaaliturvajärjestelmää vaan pikemminkin heidän perusteltuun pelkoonsa joutua vainotuksi tai todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa alkuperämaassa.(48)      Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden asema ei ole pysyvä. Jos henkilö lakkaa olemasta pakolainen tai hän ei enää saa toissijaista suojelua, kyseisen jäsenvaltion olisi peruutettava, lakkautettava tai jätettävä uusimatta hänen asemansa.(49) Tämä voi edellyttää oleskeluluvan peruuttamista ja asianomaisen henkilön palauttamista alkuperämaahansa myös vastoin hänen tahtoaan (edellyttäen, että palautuskiellon periaatetta noudatetaan).(50)
102. Tästä seuraa, että se, että kansainvälistä suojelua saaville henkilöille asetetaan direktiivin 2011/95 26 ja 29 artiklan soveltamisedellytyksenä velvollisuus osoittaa, että he ovat sijoittautuneet pysyvästi kyseiseen jäsenvaltioon tai että heillä on todellinen ja riittävän läheinen yhteys kyseisen jäsenvaltion oikeusjärjestykseen, on ilmeisen kohtuutonta ja kyseisen direktiivin tavoitteiden ja hengen vastaista.
103. Edellä esitetyistä syistä katson, että Italian hallituksen kyseessä olevan kansallisen toimenpiteen tueksi esittämät väitetyt oikeuttamisperusteet ovat riittämättömiä eivätkä ne täytä sovellettavassa unionin oikeudessa säädettyjä laillista oikeuttamisperustetta koskevia vaatimuksia. Näin ollen nämä perustelut on hylättävä.
6.     ”Perusetuuksia” koskeva varauma
104. Italian hallitus väittää vielä, että jos unionin tuomioistuin katsoo, että kansalaistulo on direktiivin 2011/95 29 artiklan soveltamisalaan kuuluva sosiaalihuolto-ohjelma, sitä ei pitäisi pitää direktiivin 29 artiklan 2 kohdassa ja johdanto-osan 45 perustelukappaleessa tarkoitettuna ”perusetuutena”.
105. Direktiivin 2011/95 29 artiklan 2 kohdassa säädetään, että saman artiklan 1 kohdassa säädetystä ”yleisestä säännöstä poiketen jäsenvaltiot voivat rajoittaa toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden sosiaalihuollon perusetuuksiin, jotka on sitten myönnettävä samansuuruisina ja samoin edellytyksin kuin omille kansalaisille”. Direktiivin 2011/95 johdanto-osan 45 perustelukappaleessa puolestaan todetaan, että ”sosiaalihuollon osalta olisi kansallisessa lainsäädännössä säädettävä yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat perusetuuksien myöntämistä toissijaisen suojeluaseman saaneille henkilöille. Mahdollisuus rajoittaa tällainen apu perusetuuksiin on ymmärrettävä niin, että apu kattaa vähintään vähimmäistoimeentuloturvan sekä avun sairauden tai raskauden ja vanhemmuuden varalta, sikäli kuin nämä etuudet myönnetään kansallisessa lainsäädännössä omille kansalaisille.”
106. Edellä esitetystä seuraa ensinnäkin, että yhdenvertaista kohtelua koskevasta säännöstä voidaan poiketa toissijaista suojelua saavien henkilöiden (mutta ei pakolaisten) osalta. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltiot voivat päättää, että toissijaista suojelua saaville henkilöille voidaan myöntää vain tietyntyyppisiä sen omille kansalaisille myönnettäviä sosiaalihuollon etuuksia. Jäsenvaltioilla on siis tältä osin harkintavaltaa. Tämä harkintavalta ei kuitenkaan ole absoluuttinen, koska jäsenvaltioiden on joka tapauksessa myönnettävä toissijaista suojelua saaville henkilöille ”perusetuudet”. Tämä käsite kattaa vähintään vähimmäistoimeentuloturvan sekä avun sairauden tai raskauden ja vanhemmuuden varalta. Unionin tuomioistuin on yleisemmin katsonut, että ilmaisulla ”perusetuudet” on ymmärrettävä tarkoitettavan ”etuuksia, joiden avulla yksilö kykenee huolehtimaan ravinnon, asunnon ja terveyden kaltaisista perustarpeistaan”.(51)
107. Asetuksen nro 4/2019 johdanto-osan sanamuoto (jossa viitataan ”vähimmäistoimeentulon turvaamiseen”) ja sen 1 §:n 1 momentti (jonka mukaan kansalaistulolla ”turvataan välttämättömät etuudet käytettävissä olevien resurssien rajoissa”) vaikuttaa johdonmukaiselta sen ajatuksen kanssa, että kyseessä oleva toimenpide koskee perusetuuksia. Lisäksi tätä päätelmää tukevat myös toimenpiteen piiriin pääsemiseksi vaadittavat kotitalouksien vuotuisten enimmäistulojen suhteellisen alhaiset kynnysarvot.(52)
108. Jos kuitenkin on olemassa muita kansallisia toimenpiteitä, joilla toissijaista suojelua saaville henkilöille tarjotaan perusetuudet ihmisarvon kunnioittamisen takaavalla tasolla,(53) Italian viranomaiset voisivat perustellusti jättää tällaiset henkilöt (pääasian kantaja mukaan lukien) kansalaistulona myönnettävän taloudellisten etuuden ulkopuolelle.
109. Italian hallitusta pyydettiin istunnossa ilmoittamaan, mitä toimenpiteitä tämän vaatimuksen täyttämiseksi on otettu käyttöön. Sen vastaus oli melko epämääräinen, eikä siinä viitattu mihinkään tiettyyn toimenpiteeseen. Se tyytyi mainitsemaan, että alueellisella ja paikallisella tasolla oli toteutettu erilaisia toimenpiteitä, jotka riittivät direktiivissä 2011/95 säädettyjen perusetuuksien takaamiseen toissijaista suojelua saaville henkilöille.
110. Tässä tilanteessa katson, että unionin tuomioistuimen on mahdotonta ottaa kantaa tähän kysymykseen. Jos unionin tuomioistuin on samaa mieltä, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, jääkö kansalaistulon kaltainen toimenpide direktiivin 2011/95 29 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun perusetuuksien käsitteen ulkopuolelle ja voidaanko se sellaisena perustellusti evätä toissijaista suojelua saavilta henkilöiltä.
111. Lopuksi lisään vielä, että sen ratkaisemiseksi, voidaanko direktiivin 2011/95 29 artiklan 2 kohtaa soveltaa pääasiassa, se komission istunnossa korostama seikka, ettei Italian hallitus ole aiemmin ilmoittanut haluavansa vedota siinä säädettyyn poikkeukseen, ei ole ratkaiseva. Direktiivissä 2011/95 ei säädetä tällaisesta vaatimuksesta. Olen luonnollisesti tietoinen siitä, että unionin tuomioistuin on antanut samankaltaisiin oikeudellisiin välineisiin liittyvässä oikeuskäytännössään jonkin verran painoarvoa tälle seikalle.(54) Koska ei kuitenkaan ole olemassa säännöstä, joka tekisi siitä ehdottoman edellytyksen poikkeuksen soveltamiselle, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ei mielestäni pitäisi antaa tälle seikalle liian suurta painoarvoa.
V       Ratkaisuehdotus
112. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunale ordinario di Bergamon esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU 26 ja 29 artiklaa on tulkittava siten, että
–        ne ovat esteenä sellaiselle jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa edellytykseksi sille, että kansainvälistä suojelua saavat henkilöt voivat yhtäältä osallistua toimintaan, jolla on tarkoituksena edistää työhön pääsyä, ja toisaalta saada tiettyjä sosiaalihuollon etuuksien muotoja, asetetaan vaatimus kymmenen vuoden asumisesta asianomaisessa jäsenvaltiossa siten, että kahtena viimeisenä vuonna asumisen on oltava keskeytyksetöntä, ja että
–        ne eivät ole esteenä lainsäädännölle, jossa toissijaista suojelua saaville henkilöille ei anneta mahdollisuutta saada sellaisia sosiaalihuollon etuusien muotoja, jotka eivät ole perusetuuksia.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
2      Tuomio 29.7.2024 (C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636; jäljempänä tuomio CU ja ND).
3      Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/109/EY (EUVL 2004, L 16, s. 44).
Kyseisen direktiivin 11 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että pitkään oleskellutta kolmannen maan kansalaista kohdellaan tasavertaisesti jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa, erityisesti kun kyseessä on ”sosiaaliturva, sosiaaliapu ja sosiaalinen suojelu sellaisena kuin se on määritelty kansallisessa lainsäädännössä”.
4      Perusoikeuskirjan 34 artikla koskee ”sosiaaliturvaa ja sosiaalipalveluita”.
5      Ks. tuomion CU ja ND 33 ja 59 kohta.
6      Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU (EUVL 2011, L 337, s. 9).
7      GURI nro 23, 28.1.2019.
8      GURI nro 75, 29.3.2019.
9      Ks. vastaavasti tuomion CU ja ND 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
10      Ibid., 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
11      GURI nro 303, 29.12.2022.
12      Ks. esim. tuomio 27.2.2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, 33 kohta) ja määräys 3.3.2016, Euro Bank (C‑537/15, ei julkaistu, EU:C:2016:143, 34 ja 35 kohta).
13      EUVL L, 2024/1347
14      Korostus lisätty.
15      Korostus lisätty.
16      Korostus lisätty.
17      Ks. mm. tuomio 7.9.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (SEUT 20 artiklaan perustuvan oleskeluoikeuden luonne) (C‑624/20, EU:C:2022:639, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
18      Ks. analogisesti em. tuomion 20 ja 21 kohta.
19      Tuomio 28.10.2021 (C‑462/20, EU:C:2021:894).
20      Ibid., 34 kohta.
21      Ibid., 35 kohta.
22      Ks. esim. Kansainvälinen työjärjestön (ILO) ”Universal social protection for Climate Action and a fair transition”, World Social Protection Report 2024–26
‚s. 15 ja 165. Ks. myös Vonk G., Olivier, M., ”The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa)’, European Journal of Social Security, Vol. 21(3), 2019, s. 219–240 laajoine viitauksineen.
23      Ks. mm. tuomio 14.6.2016, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑308/14, EU:C:2016:436, 55 ja 60 kohta) ja tuomio 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, 70 ja 71 kohta). Ks. myös julkisasiamies Rantosin ratkaisuehdotus Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Karkottamispäätöksen vaikutukset) (C‑719/19, EU:C:2021:104, 101 kohta) ja julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus S (C‑411/20, EU:C:2021:1017, 52 kohta).
24      Korostus lisätty.
25      Ks. esim. Euroopan komission työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, Medgyesi, M., ”Conditional cash Transfer and their impact on enfants”, Synthesis Report, Euroopan unionin julkaisutoimisto, Luxemburg, 2016; UNICEF, ”Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach”, Social Inclusion Summaries, 2016; Rinaldi, F. M., Leone, L., ”Conditional cash transferments in OECD countries: a realist synthesis”, Frontiers in Sociology, Vol. 8, 2023 (kaikki saatavilla verkossa).
26      Tuomio 9.10.1974, Biason (24/74, EU:C:1974:99, 9 kohta).
27      Ks. vastaavasti tuomio 15.9.2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, 45 kohta).
28      Tuomio nro 19, 25.1.2022 (oikeudellisen arvioinnin 3.2 kohta) ja tuomio nro 31, 20.3.2025 (oikeudellisen arvioinnin 7 kohta).
29      Ks. vastaavasti tuomio 4.6.2009, Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344, 43 ja 45 kohta).
30      Ks. 17 ja 18 kohta.
31      Tuomion 39–41 kohta.
32      Korostus lisätty.
33      Ks. analogisesti tuomio 16.7.1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, 14 kohta).
34      Ks. esim. tuomio 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Välitön oikeusvaikutus) (C‑205/20, EU:C:2022:168, 54 kohta).
35      Ks. mm. tuomion CU ja ND 48 kohta.
36      Tuomion 49–52 kohta.
37      Ks. mm. tuomion CU ja ND 53 kohta.
38      Ks. vastaavasti tuomio 21.11.2018, Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929, 34 kohta).
39      Ks. johdanto-osan 12 perustelukappale.
40      Tuomio 21.11.2018, Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929, 27 kohta).
41      Ks. tältä osin ibid., tuomion 28 kohta.
42      Ks. esim. tuomio 12.11.2019, komissio v. Irlanti (Derrybrienin tuulivoimala) (C‑261/18, EU:C:2019:955, 89 kohta).
43      Ks. tältä osin tuomio 8.2.1973, komissio v. Italia (30/72, (EU:C:1973:16, 10 ja 11 kohta); tuomio 4.6.2002, komissio v. Portugali (C‑367/98, EU:C:2002:326, 52 kohta) ja tuomio 19.12.2012, komissio v. Irlanti (C‑374/11, EU:C:2012:827, 39 kohta).
44      Ks. erityisesti SEUT 21 artiklan 1 kohta ja perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohta.
45      Ks. erityisesti tuomio 11.11.2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) ja tuomio 15.9.2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).
46      Ks. soveltuvin osin julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus van der Helder ja
Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406, 46–49 kohta).
47      Ks. erityisesti direktiivin 2011/95 33 artikla ja tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen (EYVL 2000, L 239, s. 19) 21 artikla.
48      Ks. erityisesti direktiivin 2011/95 2 artiklan d ja f alakohta.
49      Ks. direktiivin 2011/95 11, 14, 16 ja 19 artikla.
50      Ks. mm. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 25.4.2017, Krasniqi v. Itävalta (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712) ja tuomio 15.4.2021, K.I. v. Ranska (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Ks. myös julkisasiamies Mazákin ratkaisuehdotus Salahadin Abdulla (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 ja C‑179/08, EU:C:2009:551, 45 kohta).
51      Ks. mm. tuomion CU ja ND 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
52      Ks. asetuksen no 4/2019 2 §:n 1 ja 4 momentti: tiivistetysti ilmaistuna kynnysarvot ovat olosuhteista riippuen 6 000 euroa, 7 560 euroa tai 9 360 euroa – mukautettuna kotitalouteen kuuluvien henkilöiden lukumäärän ja aseman perusteella.
53      Periaate, jonka merkitystä korostetaan direktiivin 2011/95 johdanto-osan 16 perustelukappaleessa. Ks. myös perusoikeuskirjan 34 artiklan 3 kohta, jossa tunnustetaan oikeus ”toimeentuloturvaan ja asumisen tukeen tarkoituksena turvata ihmisarvoinen elämä jokaiselle, jolla ei ole riittävästi varoja, unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti” (kursivointi tässä).
54      Ks. esim. tuomio 25.11.2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten perhe-etuudet) (C‑303/19, EU:C:2020:958, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) sekä tuomion CU ja ND 42 kohta.