61997CC0209_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie om nietigverklaring van verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften(1) (hierna: "verordening"). De Commissie betwist de rechtsgrondslag van de verordening, die gebaseerd is op de artikelen 43 en 235 EG-Verdrag. Volgens verzoekster had de bestreden handeling daarentegen op de artikelen 43 en 100 A van dit Verdrag moeten zijn gebaseerd. Bij beschikkingen van 29 september 1997 en 1 december 1997 heeft de president van het Hof het Parlement en de Franse Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie respectievelijk van de Raad.
2 Het bepalen van de juiste rechtsgrondslag van de bestreden handeling is meer dan een zuiver formele aangelegenheid. Daarvan hangt namelijk de te volgen procedure af, wat de rol van de verschillende instellingen in het wetgevingsproces en de voor de vaststelling van de handeling vereiste meerderheden betreft. Zoals bekend voorziet artikel 235 in de loutere raadpleging van het Parlement en in de besluitvorming door de Raad met eenparigheid van stemmen; volgens artikel 100 A daarentegen stelt de Raad maatregelen vast volgens de medebeslissingsprocedure die, zoals bepaald in artikel 189 B EG-Verdrag, naast een sterkere deelneming van het Parlement aan de vaststelling van een besluit, voorziet in de vaststelling van besluiten met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. In deze omstandigheden heeft de keuze van de rechtsgrondslag dus invloed op de totstandkoming van de rechtshandeling en dus mogelijkerwijs op de inhoud ervan. Volgens vaste rechtspraak levert verkeerde keuze van de rechtsgrondslag dus een schending van wezenlijke vormvoorschriften op die de onrechtmatigheid van de rechtshandeling ingevolge artikel 173 EG-Verdrag kan meebrengen.
Rechtskader
3 Op 13 maart 1997 stelde de Raad verordening (EG) nr. 515/97 vast, betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften. Bij uitdrukkelijke bepaling van artikel 52 van deze verordening werd de op basis van de artikelen 43 en 235 EG-Verdrag vastgestelde verordening (EEG) nr. 1468/81 van de Raad van 19 mei 1981(2) met dezelfde titel ingetrokken.
4 In de loop van de procedure die leidde tot de vaststelling van de handeling, bracht de Raad een aantal wijzigingen aan in de tekst van het voorstel van de Commissie en besloot hij voorts met eenparigheid van stemmen de in het voorstel aangegeven rechtsgrondslag te wijzigen, en artikel 100 A te vervangen door artikel 235. De handeling is dus vastgesteld overeenkomstig de raadplegingsprocedure van artikel 189 A van het Verdrag in plaats van de medebeslissingsprocedure van artikel 189 B.
5 In casu bevat de preambule van de handeling een aantal relevante aanwijzingen. In de eerste overweging van de considerans van de verordening heet het: "de fraudebestrijding in het kader van de douane-unie en van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vereist een nauwe samenwerking tussen de administratieve autoriteiten die in elke lidstaat met de uitvoering van de op deze twee gebieden vastgestelde bepalingen zijn belast; een en ander maakt bovendien een doeltreffende samenwerking noodzakelijk tussen deze nationale autoriteiten en de Commissie, die belast is met de uitvoering van het Verdrag en de uit hoofde daarvan vastgestelde bepalingen; een efficiënte samenwerking op dit gebied kan eveneens de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap versterken".
In de volgende overweging van de considerans heet het, "dat het derhalve dienstig is de regels vast te stellen volgens welke de administratieve autoriteiten van de lidstaten elkaar bijstand dienen te verlenen en met de Commissie dienen samen te werken om de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften en de juridische bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te verzekeren, met name door het voorkomen en opsporen van inbreuken op deze voorschriften en het opsporen van iedere handelwijze die daarmee in strijd is of lijkt te zijn".
In de twaalfde overweging van de considerans heet het, "dat het, met het oog op een snelle en systematische uitwisseling van de aan de Commissie medegedeelde gegevens, noodzakelijk is een geautomatiseerd douane-informatiesysteem op communautair niveau in het leven te roepen; dat het, in dit verband, eveneens aanbeveling verdient gevoelige informatie betreffende fraudes en onregelmatigheden op douane- of landbouwgebied in een centrale voor alle lidstaten toegankelijke databank op te slaan, met inachtneming van het vertrouwelijke karakter van de uitgewisselde informatie, in het bijzonder wat de persoonsgegevens betreft; dat, met het oog op het terecht gevoelige karakter van dit vraagstuk, duidelijke en doorzichtige regels dienen te worden vastgesteld om de persoonlijke vrijheden te waarborgen". De volgende overweging van de considerans voegt daaraan toe, "dat de douaneadministraties dagelijks zowel de communautaire als de niet-communautaire bepalingen moeten toepassen, en dat het derhalve wenselijk is te kunnen beschikken over een eenvormige infrastructuur voor de toepassing van die bepalingen".
In de laatste overweging van de considerans heet het, dat "de bepalingen van deze verordening betrekking hebben op de toepassing van zowel de regels van het gemeenschappelijk landbouwbeleid als de regelgeving op douanegebied; dat het bij deze verordening opgerichte systeem een volledige communautaire entiteit uitmaakt; dat in de specifieke bepalingen van het Verdrag op douanegebied aan de Gemeenschap niet de bevoegdheid is verleend om een dergelijk systeem in het leven te roepen, en dat het derhalve noodzakelijk is gebruik te maken van artikel 235".
6 Artikel 1, lid 1, van de verordening luidt: "Bij deze verordening worden de voorwaarden vastgesteld waaronder de administratieve autoriteiten die in de lidstaten met de tenuitvoerlegging van de douane- en landbouwvoorschriften belast zijn, onderling en met de Commissie samenwerken om de naleving van deze voorschriften in het kader van een communautair systeem te verzekeren."
Daartoe bevat de verordening een aantal regels betreffende bijstand op verzoek (titel I) en bijstand op eigen initiatief (titel II). De daaropvolgende titels III en IV zijn gewijd aan de betrekkingen tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de Commissie, respectievelijk aan de betrekkingen met derde landen. Titel V telt acht hoofdstukken, en voorziet in de instelling van een geautomatiseerd informatiesysteem, het zogenaamde "douane-informatiesysteem" (hierna: "DIS"). Volgens artikel 23, lid 1, "beantwoordt [dit systeem] aan de behoeften van de administratieve autoriteiten belast met de toepassing van de douane- of landbouwvoorschriften, evenals van de Commissiediensten". Volgens lid 2 van ditzelfde artikel, heeft het DIS tot doel "in overeenstemming met het bepaalde in deze verordening, bij te dragen tot het voorkomen, opsporen en bestrijden van handelingen die in strijd zijn met de douane- of landbouwvoorschriften, door verbetering, via een snellere verspreiding van informatie, van de doeltreffendheid van de samenwerkings- en controleprocedures van de in deze verordening bedoelde bevoegde autoriteiten". Bovendien, aldus lid 3, kunnen "de douaneautoriteiten van de lidstaten in het kader van de in artikel K.1, punt 8, van het Verdrag inzake de Europese Unie bedoelde douanesamenwerking gebruik maken van de materiële infrastructuur van het DIS". Ten slotte zijn de lidstaten en de Commissie volgens lid 6 "DIS-partners".
7 Het functioneren en gebruik van het DIS zijn geregeld in de artikelen 24 tot en met 42. Het DIS bestaat uit een centrale gegevensbank en is in elke lidstaat en bij de Commissie door middel van terminals toegankelijk. Het bevat uitsluitend gegevens die voor de verwezenlijking van zijn doel, als omschreven in artikel 23, lid 2, noodzakelijk zijn, met inbegrip van persoonsgegevens. Rechtstreekse toegang tot gegevens in het DIS is uitsluitend voorbehouden aan de nationale autoriteiten die elke lidstaat heeft aangewezen, en aan de door de Commissie aangewezen diensten (artikel 29, lid 1). De in het systeem opgenomen persoonsgegevens worden beschermd door nationale wetgeving of voor de Commissie geldende interne regels "ter bescherming van de rechten en vrijheden van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens" (artikel 34, lid 1).
Analyse van de verordening
8 Wat de zaak ten gronde betreft, zij om te beginnen opgemerkt, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling niet alleen kan afhangen van de overtuiging van een instelling over het nagestreefde doel, maar ook moet berusten op voor rechterlijke toetsing vatbare objectieve gegevens. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling.(3) Derhalve moet worden nagegaan of, gelet op de doelstellingen van de verordening alsook op de inhoud daarvan, het gebruik van artikel 235 van het Verdrag als rechtsgrondslag gerechtvaardigd is, welke bepaling zoals blijkt uit de bewoordingen zelf van dit artikel, van residuele aard is. De instellingen kunnen dit artikel dus slechts als rechtsgrondslag kiezen, indien geen enkele andere verdragsbepaling de bevoegdheid verleent die nodig is om de betrokken handeling vast te stellen.(4)
9 De Commissie en de Raad zijn het oneens over de twee voormelde criteria. Volgens de Raad heeft de handeling tot doel de fraude in het kader van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te bestrijden, en behelst zij de instelling van een zelfstandige communautaire eenheid. Volgens de Commissie daarentegen worden de nationale wetgevingen door de verordening tot op zekere hoogte geharmoniseerd, althans wat de bescherming van de persoonsgegevens betreft, en beoogt deze verordening de goede werking van de interne markt te bevorderen.
10 Meer bepaald, aldus de Commissie, heeft de verordening tot doel de douane- en landbouwvoorschriften naar behoren te doen toepassen en dus per definitie de goede werking van de interne markt te bevorderen, waardoor het beroep op artikel 100 A van het Verdrag noodzakelijk is. Daarbij komt, dat de fraudebestrijding en dus de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap geen doel op zich, maar gewoon een gevolg van de douane-unie is. Inhoudelijk, aldus de Commissie, bestaat de handeling uit twee onderdelen: in de eerste plaats de verbetering van de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten, en in de tweede plaats de instelling van het DIS. Noch het ene noch het andere onderdeel rechtvaardigt het beroep op artikel 235: bij het eerste onderdeel gaat het om de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten met het oog op de toepassing van de communautaire douane- en landbouwvoorschriften; wat de werking en het gebruik van het DIS betreft, stelt de Commissie dat deze gebaseerd zijn op het geharmoniseerde optreden van de lidstaten, terwijl de Commissie die net als de lidstaten weliswaar een partner van het systeem is, alleen tot taak heeft de activiteiten van de nationale administratieve autoriteiten te coördineren. Ook indien het beroep op artikel 235 noodzakelijk wordt geacht voor de instelling van het DIS, blijft artikel 100 A hoe dan ook de correcte rechtsgrondslag, aangezien verschillende rechtsgrondslagen niet kunnen worden gecumuleerd wanneer één ervan de samenwerkings- veeleer dan de raadplegingsprocedure voorschrijft. De Commissie concludeert tot nietigverklaring van de bestreden verordening wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften. Het Parlement komt tot dezelfde conclusie, en wijst erop, dat de betrokken verordening ertoe strekt de nationale wetgevingen onderling aan te passen, terwijl het DIS geen zelfstandige eenheid, doch een gewoon instrument ten dienste van de Gemeenschap is, dat in het leven wordt geroepen zonder dat dit enige invloed kan hebben op de keuze van de rechtsgrondslag.
11 Volgens de Raad daarentegen heeft de verordening tot doel een zelfstandige juridische eenheid op gemeenschapsniveau in te stellen. Bij vergelijking van deze verordening met de daarbij vervangen vroegere verordening nr. 1468/81 blijkt, dat het in de bedoeling lag de tekst te herformuleren in dier voege dat de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap als enig doel van het gehele systeem gold. Deze doelstelling werd overigens uitdrukkelijk genoemd in het bij de Europese Akte ingevoegde artikel 209 A van het Verdrag, dat in zijn huidige versie de gemeenschapsinstellingen evenwel niet de bevoegdheid verleent die nodig is om deze doelstelling te bereiken. Derhalve moest een beroep worden gedaan op artikel 235 van het Verdrag. Voorts, aldus de Raad, is de bescherming van de financiële belangen van het Gemeenschap niet alleen een gevolg van de douane-unie, maar een doel op zich. De plaats zelf van artikel 209 A in het Verdrag - namelijk niet bij de bepalingen over de douane-unie maar bij de financiële bepalingen - pleit in die zin. Inhoudelijk heeft de verordening volgens de Raad ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap een volledig nieuw systeem ingesteld, dat berust op de gecoördineerde activiteit van de nationale administratieve autoriteiten en de Commissie alsook op de werking van de infrastructuur van het DIS. Het gaat dus om een zelfstandige communautaire eenheid, waarvan de instelling verder gaat dan de zuivere onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen: daarom is een beroep op artikel 235 van het Verdrag noodzakelijk. Voorts vormen de bepalingen ter bescherming van de persoonsgegevens geen afzonderlijk deel van de verordening, streven zij geen eigen doelstellingen na, doch zijn zij gebonden aan het algemene systeem waarmee zij in verband staan. Volgens de Franse Republiek, die intervenieerde aan de zijde van de Raad, heeft de verordening niet de onderlinge aanpassing van de wetgevingen tot doel, doch wel de fraudebestrijding op douane- en landbouwgebied, en vormt de instelling van het DIS de hoofdbijdrage van de bestreden verordening.
12 Ik sluit mij aan bij de zienswijze van de Raad en de Franse Republiek. Uit de preambule van de verordening (eerste en twintigste overweging van de considerans) blijkt namelijk duidelijk, dat het bij de verordening ingestelde systeem ertoe strekt de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te versterken. Dit is een doel dat in het systeem van het Verdrag volkomen autonoom is ten opzichte van de werking van de douane-unie en dus van de interne markt. Dienaangaande kan worden volstaan met te wijzen op de plaats zelf van artikel 209 A in de tekst van het Verdrag: het artikel staat in het vijfde deel van het Verdrag (instellingen van de Gemeenschap), titel II (financiële bepalingen), en niet in het derde deel, titel I, hoofdstuk I, betreffende de douane-unie. De bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap is dus een doel van horizontale aard dat met de verordening een concrete vorm krijgt op het gebied van de bestrijding van de fraude op douane- en landbouwgebied. Dat de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap een zelfstandig doel is dat volledig losstaat van de werking van de douane-unie, wordt bevestigd door de vóór de vaststelling van de verordening bestaande wetgevende praktijk, in het bijzonder door de vaststelling van eveneens "horizontale" verordeningen die hun rechtsgrondslag in artikel 235 vonden.(5)
Ook al kan de samenwerking tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten onderling en tussen deze lidstaten en de Commissie een positieve invloed hebben op de goede werking van de interne markt, toch gaat het daarbij om een volledig indirect verband dat als zodanig niet kan rechtvaardigen dat een beroep wordt gedaan op een bepaling als artikel 100 A dat daarentegen de totstandbrenging en de werking van de interne markt tot voorwerp heeft. Volgens de rechtspraak van het Hof is de toepassing van artikel 100 A namelijk niet gerechtvaardigd, wanneer de harmonisatie van de voorwaarden van de interne markt van de Gemeenschap slechts een nevengevolg van de vast te stellen handeling is. De loutere omstandigheid dat een handeling gevolgen heeft voor de instelling of de werking van de interne markt, vereist nog niet dat artikel 100 A van het Verdrag wordt toegepast.(6) In het onderhavige geval gaat het om een verordening die de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap tot voorwerp heeft en de marktvoorwaarden slechts indirect beïnvloedt. Ook wanneer ervan wordt uitgegaan, dat de verordening voor zover zij de activiteiten van de administratieve autoriteiten van de lidstaten met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften coördineert, ook de doelstellingen van de interne markt nastreeft, vormen zij tegenover het hoofddoel van de verordening slechts een nevendoel, zodat artikel 100 A niet de geschikte rechtsgrondslag voor de vaststelling van de verordening kan zijn.(7) Met het doel de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen wordt daarentegen uitdrukkelijk rekening gehouden in artikel 209 A dat evenwel in de huidige versie(8), ofschoon het wel het te bereiken doel aangeeft, de gemeenschapsinstellingen niet de noodzakelijke handelingsbevoegdheid verleent: daarom is het beroep op artikel 235 noodzakelijk.
13 Inhoudelijk stemt de handeling volledig overeen met de hierboven omschreven doelstellingen. In de tekst van de verordening wordt een complex systeem van voorkoming en bestraffing van inbreuken op de communautaire douane- en landbouwvoorschriften uitgewerkt. Dit systeem gaat enerzijds uit van de samenwerking tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de Commissie overeenkomstig de in deze verordening vastgestelde modaliteiten; anderzijds gaat het uit van een met het oog daarop essentiële infrastructuur, namelijk het DIS, dat speciaal in het leven is geroepen om de nationale administratieve autoriteiten en de Commissiediensten bij te staan. Het systeem is aldus opgevat, dat de Commissie allesbehalve een bijrol speelt, zoals blijkt uit een aantal bepalingen van de verordening (artikelen 23, leden 3 en 4, 29, 30, enz.). Bovendien regelt de verordening in titel IV ook de betrekkingen met derde landen, en bepaalt zij onder welke voorwaarden en volgens welke procedure een gezamenlijke actie van de administratieve autoriteiten van de lidstaten, de Commissie en de administratieve autoriteiten van de betrokken derde landen kan worden ondernomen (artikelen 19 en volgende).
14 Gelet op een en ander, lijkt de verklaring in de laatste overweging van de considerans van de verordening, dat het bij deze verordening opgerichte systeem "een volledige communautaire entiteit" uitmaakt, die autonoom is, waarbij generlei sprake is van "onderlinge aanpassing" van nationale wetgevingen in de zin van artikel 100 A van het Verdrag, volledig gerechtvaardigd.
15 Wat ten slotte de bepalingen van de verordening betreft die in het kader van de werking van het DIS de bescherming van de persoonsgegevens betreffen, kan worden volstaan met erop te wijzen, dat de verordening blijkens haar tekst niet voorziet in enige onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen op dit gebied. Op een gebied waarop de toepassing van het administratief systeem van toezicht op de douane- en landbouwvoorschriften de individuele vrijheden in gevaar kan brengen, verlangt de verordening dat de DIS-partners (de lidstaten en de Commissie) bepalingen vaststellen "ter bescherming van de rechten en vrijheden van personen in verband met verwerking van persoonsgegevens" (artikel 34). Wat het gebruik van deze gegevens betreft, verplicht de verordening de DIS-partners bepaalde regels in acht te nemen, in het bijzonder inzake het recht van toegang van derden tot de in het DIS opgenomen gegevens. Deze voorschriften, ook al zijn zij rechtstreeks toepasselijk, kunnen uiteraard slechts een aanvullende rol spelen en zijn onmisbaar voor de goede werking van het systeem waarvan zij niet mogen worden losgemaakt om de juistheid en de rechtsgrondslag afzonderlijk te toetsen.(9)
Conclusie
16 Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
- het beroep te verwerpen;
- de Commissie te verwijzen in de kosten;
- de interveniënten te verwijzen in hun eigen kosten.
(1) - PB L 82, blz. 1.
(2) - PB L 144, blz. 1; verordening gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 945/87 van de Raad van 30 maart 1987.
(3) - Zie arresten van 11 juni 1991, Commissie/Raad (C-300/89, Jurispr. blz. I-2867, punt 10); 7 juli 1992, Parlement/Raad (C-295/90, Jurispr. blz. I-4193, point 13); 17 maart 1993, Commissie/Raad (C-155/91, Jurispr. blz. I-939, punt 7), en 26 maart 1996, Parlement/Raad (C-271/94, Jurispr. blz. I-1689, punt 14).
(4) - Zie vaste rechtspraak, arresten van 13 juli 1995, Spanje/Raad (C-350/92, Jurispr. blz. I-1985), en 26 maart 1996, Parlement/Raad (aangehaald in voetnoot 3, punt 13).
(5) - Zie verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1), alsook verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van de Raad van 11 november 1996 betreffende de controles en verificaties ter plaatse die door de Commissie worden uitgevoerd ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen tegen fraudes en andere onregelmatigheden (PB L 292, blz. 2).
(6) - Arresten van 4 oktober 1991, Parlement/Raad (C-70/88, Jurispr. blz. I-4529, punt 17) en 17 maart 1993, Commissie/Raad (aangehaald in voetnoot 3, punt 19), alsook de conclusie van advocaat-generaal Tesauro bij dit laatste arrest, punt 4, waar het heet dat "artikel 100 A enkel dan als relevant voor de vaststelling van een bepaalde handeling is te beschouwen, wanneer de handeling zelf de instelling en de werking van de interne markt tot voorwerp heeft en wanneer deze handeling derhalve specifiek de mededingings- of handelsvoorwaarden binnen de Gemeenschap regelt".
(7) - Arrest van 26 maart 1996, Parlement/Raad (aangehaald in voetnoot 3), punt 32.
(8) - De tekst van artikel 209 A (nieuw artikel 280) werd namelijk gewijzigd door het Verdrag van Amsterdam, dat daaraan twee nieuwe leden (leden 4 en 5) heeft toegevoegd. Het eerste verleent de Raad de bevoegdheid overeenkomstig de medebeslissingsprocedure na raadpleging van de Rekenkamer "de nodige maatregelen (aan te nemen) op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad om in de lidstaten een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden. Deze maatregelen hebben geen betrekking op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling." Na de inwerkingtreding van dit Verdrag zal het dus niet meer noodzakelijk zijn een beroep te doen op artikel 235 voor de vaststelling van handelingen inzake schending van de financiële belangen van de Gemeenschap.
(9) - Deze conclusie, volgens welke maatregelen inzake de verwerking van persoonsgegevens in het kader van een complex systeem van controle op de naleving van de douaneregeling, niet kunnen worden beoordeeld los van het systeem waarvan zij integrerend deel uitmaken, wordt overigens bevestigd door de door de verzoekende instelling zelf gevolgde praktijk. Zie artikel 6 van het voorstel van verordening (EG, Euratom) van de Raad tot instelling van een Europees Bureau voor fraude-onderzoek, ingediend door de Commissie op 4 december 1998 (PB 1999, C 21, blz. 10), waarvan de rechtsgrondslag artikel 235 van het Verdrag is.