62022CJ0437
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
29. veljače 2024. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Potpora ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) – Zaštita financijskih interesa Europske unije – Uredba (EZ, Euratom) br. 2988/95 – Članak 7. – Upravne mjere i kazne – Uredba br. 1306/2013 – Članci 54. i 56. – Delegirana uredba br. 640/2014 – Članak 35. – Povrat neosnovano isplaćenih iznosa od subjekata koji su sudjelovali u počinjenju nepravilnosti – Pojam ‚korisnik’”
U predmetu C‑437/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Riigikohus (Vrhovni sud, Estonija), odlukom od 1. srpnja 2022., koju je Sud zaprimio 4. srpnja 2022., u kaznenom postupku protiv
R. M.,
E. M.,
uz sudjelovanje:
Eesti Vabariik (Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet)
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev, predsjednik vijeća, T. von Danwitz, P. G. Xuereb (izvjestitelj), A. Kumin i I. Ziemele, suci,
nezavisni odvjetnik: G. Pitruzzella,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za estonsku vladu, M. Kriisa, u svojstvu agenta,
–
za dansku vladu, C. Maertens, u svojstvu agenta, uz asistenciju P. Bieringa, advokat,
–
za Europsku komisiju, F. Blanc, E. Randvere i A. Sauka, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 26. listopada 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 7. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.), članka 54. stavka 1. i članka 56. prvog stavka Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L. 327., str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.) i članka 35. stavka 6. Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 640/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava te uvjeta za odbijanje ili obustavu plaćanja i administrativne kazne koje se primjenjuju za izravna plaćanja, potporu ruralnom razvoju i višestruku sukladnost (SL 2014., L 181, str. 48.).
2
Zahtjev je upućen u okviru kaznenog postupka koji je u Estoniji pokrenut protiv osoba R. M. i E. M., optuženih za počinjenje triju prijevara u vezi s bespovratnim sredstvima u korist X OÜ (u daljnjem tekstu: društvo X) i supočinjenje dviju od tih triju prijevara.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 2988/95
3
U četvrtoj uvodnoj izjavi Uredbe br. 2988/95 navedeno je:
„[b]udući da učinkovitost borbe protiv prijevara financijskih interesa Zajednice traži usvajanje zajedničkog skupa pravnih pravila za sva područja obuhvaćena politikama Zajednice;”.
4
Člankom 1. te uredbe propisuje se:
„1.   Radi zaštite financijskih interesa Zajednice ovime se usvajaju opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo Zajednice.
2.   ‚Nepravilnost’ znači povreda odredaba prava Zajednice koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun Zajednica ili proračune kojima Zajednice upravljaju, bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime Zajednica, ili neopravdanim izdacima.”
5
Člankom 2. navedene uredbe određuje se:
„1.   Upravne provjere, mjere i kazne uvode se u onoj mjeri u kojoj su potrebne za osiguravanje pravilne primjene prava Zajednice. One trebaju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće kako bi mogle osigurati pravilnu zaštitu financijskih interesa Zajednice.
[…]
3.   Pravom Zajednice određuju se priroda i područje primjene upravnih mjera i kazni potrebnih za točnu primjenu predmetnih propisa uzimajući u obzir prirodu i ozbiljnost nepravilnosti, stečenu ili primljenu korist te stupanj odgovornosti.
4.   Podložno mjerodavnom pravu Zajednice, postupci za primjenu provjera, mjera i kazni Zajednice uređuju se pravima država članica.”
6
Članak 4. te uredbe kojim se pojašnjava doseg pojma „upravne mjere” iz članka 2. glasi kako slijedi:
„1.   Svaka nepravilnost u pravilu ima za posljedicu oduzimanje nepravilno stečene koristi:
–
obvezom plaćanja ili vraćanja dugovanih ili nepravilno stečenih iznosa,
–
ukupnim ili djelomičnim gubitkom garancija danih za potporu odobrenog zahtjeva za pogodnost ili u trenutku primitka predujma.
[…]
4.   Mjere propisane ovim člankom se ne smatraju kaznama.”
7
Člankom 5. Uredbe br. 2988/95, kojim se pojašnjava pojam „upravne kazne” iz članka 2., u stavku 1. određuje se da namjerne nepravilnosti ili one prouzročene nepažnjom mogu imati za posljedicu upravne kazne propisane u toj odredbi, osobito plaćanje novčane kazne.
8
Člankom 7. te uredbe predviđa se:
„Upravne mjere i kazne Zajednice se mogu primijeniti na gospodarske subjekte iz članka 1., tj. fizičke ili pravne osobe te ostale subjekte kojima nacionalno pravo dodjeljuje pravnu sposobnost, a počinili su nepravilnost. Također se mogu primijeniti na osobe koje su sudjelovale u nepravilnosti i one kojima je dužnost preuzimanje odgovornosti za nepravilnosti ili osiguravanje da se one ne počine.”
Uredba br. 1306/2013
9
Uvodna izjava 39. Uredbe br. 1306/2013 glasila je:
„U svrhu zaštite financijskih interesa proračuna [Europske unije], države članice trebaju poduzeti mjere kako bi se uvjerile da su transakcije koje se financiraju iz [Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR)] stvarno provedene i pravilno izvršene. Osim toga, države članice trebaju spriječiti, otkriti i učinkovito razriješiti svaku nepravilnost ili nepoštovanje obveza od strane korisnika. U tu svrhu trebala bi se primjenjivati [Uredba br. 2988/95]. U slučaju kršenja sektorskog poljoprivrednog zakonodavstva, ako pravnim aktima Unije nisu propisana detaljna pravila o administrativnim kaznama, države članice mogu uvesti nacionalne kazne koje bi trebale biti učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne.”
10
Člankom 2. stavkom 1. točkom (g) te uredbe pojam „nepravilnost” u smislu te uredbe definirao se kao nepravilnost u smislu članka 1. stavka 2. Uredbe br. 2988/95.
11
Članak 54. navedene uredbe, naslovljen „Zajedničke odredbe”, propisivao je:
„1.   Za sva neopravdana plaćanja nakon pojavljivanja nepravilnosti ili nepažnje, države članice zahtijevaju povrat od korisnika u roku 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanja ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvještaj o kontroli ili sličan dokument u kojemu se navodi da je došlo do nepravilnosti. Odgovarajući iznosi evidentiraju se, u vrijeme zahtjeva za povratom, u knjizi dužnika agencije za plaćanja.
[…]
3.   Iz propisno opravdanih razloga države članice mogu odlučiti ne provoditi postupak povrata. Takva se odluka može donijeti samo u sljedećim slučajevima:
[…]
(b)
ako je povrat nemoguć zbog nesolventnosti, zabilježene i priznate prema nacionalnom pravu, dužnika ili osoba zakonski odgovornih za nepravilnost.
[…]”
12
Člankom 56. te uredbe, naslovljenim „Odredbe specifične za EPFRR”, u stavku 1. određivalo se:
„U slučaju otkrivanja nepravilnosti ili nepažnje u operacijama ili programima ruralnog razvoja, države članice provode financijske prilagodbe cjelovitim ili djelomičnim ukidanjem predmetnog financiranja Unije. Države članice uzimaju u obzir vrstu i težinu otkrivenih nepravilnosti i razinu financijskog gubitka za EPFRR.”
13
Člankom 58. Uredbe br. 1306/2013, naslovljenim „Zaštita financijskih interesa Unije”, u stavku 1. predviđalo se:
„Države članice u okviru [zajedničke poljoprivredne politike (ZPP)] usvajaju sve zakonodavne, regulatorne i administrativne odredbe te poduzimaju sve druge potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije, posebno za:
[…]
(e)
vraćanja neopravdanih plaćanja plus kamata te pokretanja sudskih postupaka po potrebi.”
14
Članak 92. te uredbe, naslovljen „Obuhvaćeni korisnici”, u stavku 1. glasio je:
„Članak 91. primjenjuje se na korisnike koji primaju izravna plaćanja prema Uredbi (EU) br. 1307/2013 [Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL 2013., L 347, str. 608. i ispravak SL 2016., L 130, str. 7.)], plaćanja prema člancima 46. i 47. Uredbe (EU) br. 1308/2013 [Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007 (SL 2013., L 347, str. 671. i ispravci SL 2014., L 61, str. 11., SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.)] i godišnje premije prema članku 21. stavku 1. točkama (a) i (b), članku 28. do 31. i člancima 33. i 34. Uredbe (EU) br. 1305/2013 [Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL 2013., L 347, str. 487. i ispravak SL 2016., L 130, str. 1.].”
Delegirana uredba br. 640/2014
15
Člankom 2. stavkom 1. drugim podstavkom točkom 1. Delegirane uredbe br. 640/2014 pojam „korisnika” definirao se kao „poljoprivrednik prema definiciji iz članka 4. stavka 1. točke (a) [Uredbe br. 1307/2013] i iz članka 9. te Uredbe, korisnik koji podliježe višestrukoj sukladnosti u smislu članka 92. [Uredbe br. 1306/2013] i/ili korisnik koji prima potporu za ruralni razvoj iz članka 2. stavka 10. [Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL 2013., L 347, str. 320. i ispravak SL 2016., L 200, str. 140.)]”.
16
Članak 35., naslovljen „Nesukladnost s kriterijima prihvatljivosti osim veličine površine ili broja životinja, obvezama ili drugim zahtjevima”, u stavku 6. propisivao je:
„Ako se utvrdi da je korisnik dostavio lažne dokaze za potrebe primanja potpore ili nije dostavio potrebne informacije zbog nemara, potpora se odbija ili povlači u cijelosti. Nadalje, korisnik se isključuje iz iste mjere ili vrste aktivnosti u kalendarskoj godini utvrđivanja i u sljedećoj kalendarskoj godini.”
Uredba br. 1303/2013
17
U skladu s člankom 2. naslovljenim „Definicije” Uredbe br. 1303/13, kako je izmijenjena Uredbom (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. (SL 2018., L 193, str. 1. i ispravak SL 2018., L 294, str. 45.):
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
10.
‚korisnik’ znači javno ili privatno tijelo ili fizička osoba koji su odgovorni za pokretanje operacija ili za pokretanje i provedbu operacija, i:
(a)
u kontekstu državne potpore, tijelo koje prima potporu; osim ako je potpora za pojedino poduzeće manja od 200000 [eura], u kojim slučajevima dotična država članica može odlučiti da je korisnik tijelo koje dodjeljuje potporu, ne dovodeći u pitanje uredbe Komisije (EU) br. 1407/2013 [od 18. prosinca 2013. o primjeni članaka 107. i 108. [UFEU‑a] na de minimis potpore (SL 2013., L 352, str. 1.), (EU) br. 1408/2013 [od 18. prosinca 2013. o primjeni članaka 107. i 108. [UFEU‑a] na potpore de minimis u poljoprivrednom sektoru (SL 2013., L 352, str. 9.)] i (EU) br. 717/2014 [od 27. lipnja 2014., o primjeni članaka 107. i 108. [UFEU‑a] na de minimis potpore u sektoru ribarstva i akvakulture (SL 2014., L 190, str. 45.)]; i
(b)
u kontekstu financijskih instrumenata iz glave IV. dijela drugog ove Uredbe, tijelo koje provodi financijski instrument ili fond fondova, ovisno o slučaju;
[…]”
Uredba br. 1307/13
18
Člankom 4. Uredbe br. 1307/13, naslovljenim „Definicije i povezane odredbe”, u stavku 1. predviđa se:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
‚poljoprivrednik’ znači fizička ili pravna osoba ili skupina fizičkih ili pravnih osoba, bez obzira na pravni status dodijeljen takvoj skupini i njezinim članovima na temelju nacionalnog prava, čije se poljoprivredno gospodarstvo nalazi na prostornom području primjene Ugovorâ kako je utvrđeno u članku 52. UEU‑a u vezi s člancima 349. i 355. UFEU‑a i koja obavlja poljoprivrednu djelatnost;
[…]”
Estonsko pravo
19
U skladu s člankom 38.1 stavkom 2. kriminaalmenetluse seadustik (Zakonik o kaznenom postupku), tijelo javne vlasti može u okviru kaznenog postupka podnijeti tužbu za utvrđenje javnopravnog potraživanja ako se činjenica na kojoj se to potraživanje temelji uvelike zasniva na istim materijalnim elementima koji čine kazneno djelo koje je predmet postupka.
20
Člankom 111. Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (Zakon o provedbi ZPP‑a, RT I 2014., 3), naslovljenim „Povrat bespovratnih sredstava” u stavku 1. predviđa se:
„Ako se nakon dodjele bespovratnih sredstava utvrdi da su bespovratna sredstva, uslijed nepravilnosti ili nepažnje, nepravilno dodijeljena i, osobito, ako nisu iskorištena u predviđenu svrhu, na temelju razloga utvrđenih [uredbama br. 1303/2013 i 1306/2013] te u drugim relevantnim uredbama Unije, i u njima predviđenim rokovima, od korisnika bespovratnih sredstava, a posebno od korisnika bespovratnih sredstava koji je odabran u okviru postupka odabira, zahtijevat će se povrat cijelog iznosa bespovratnih sredstava ili njegova dijela.
[…]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
21
Društvo X bilo je upisano u trgovački registar u Estoniji 7. studenoga 2005. te je iz njega izbrisano 20. lipnja 2019., nakon spajanja s društvom Y OÜ (u daljnjem tekstu: društvo Y). R. M. je bio direktor društva X do 18. prosinca 2015. te je potom postao njegov zastupnik. E. M., njegova supruga, bila je direktorica navedenog društva od 18. prosinca 2015. do njegova brisanja iz trgovačkog registra.
22
Odlukom Viru Maakohusa (Prvostupanjski sud u Viruu, Estonija) od 15. ožujka 2021. R. M. je proglašen krivim, među ostalim, zbog triju prijevara u vezi s bespovratnim sredstvima. Prema mišljenju tog suda, R. M. je kao zastupnik društva X namjerno dao netočne podatke Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Ured za poljoprivredne registre i informacije, Estonija, u daljnjem tekstu: PRIA) kako bi dobio potpore na ime programa ruralnog razvoja Estonije za godine 2007. do 2013. i za godine 2014. do 2020. (u daljnjem tekstu: predmetne potpore). Zbog toga je PRIA društvu X neosnovano isplatila iznos od 143737,38 eura na ime predmetnih potpora. Uz R. M.-a, i E. M. je osuđena kao supočiniteljica dviju od tih prijevara u vezi s bespovratnim sredstvima.
23
Osim toga, navedeni sud naložio je osobama R. M. i E. M., na temelju tužbe za utvrđenje javnopravnog potraživanja koju je podnijela Republika Estonija, zastupana po PRIA‑i, da toj državi članici isplate iznos predmetnih potpora koje je društvo X neosnovano primilo. U tom pogledu R. M.-u je naloženo da plati 87340 eura, a E. M., solidarno s R. M.-om, preostalih 56397,38 eura.
24
R. M. i E. M. podnijeli su žalbu protiv te odluke u dijelu u kojem su njome proglašeni krivima za prijevare u vezi s bespovratnim sredstvima, ali i u dijelu u kojem je prihvaćena tužba za utvrđenje javnopravnog potraživanja.
25
Odlukom Tartu Ringkonnakohusa (Žalbeni sud u Tartuu, Estonija) od 15. rujna 2021. potvrđena je odluka Viru Maakhousa (Prvostupanjski sud u Viruu).
26
R. M. i E. M. podnijeli su žalbe protiv te odluke Riigikohusu (Vrhovni sud, Estonija), sudu koji je uputio zahtjev. U prilog tim žalbama osobito ističu da tužbu za utvrđenje javnopravnog potraživanja koju je podnijela Republika Estonija treba proglasiti nedopuštenom zbog toga što se povrat neosnovano primljene potpore valjano može provesti samo na teret njezina korisnika. Iako je društvo X izbrisano iz trgovačkog registra, društvo Y njegov je sljednik u pravima i obvezama nakon spajanja tih dvaju društava. Međutim, Republika Estonija nije zatražila povrat predmetnih potpora na teret društva Y.
27
Sud koji je uputio zahtjev donio je 20. svibnja 2022. djelomičnu presudu kojom je konačno potvrdio odluku Tartu Ringkonnakohusa (Žalbeni sud u Tartuu) i odluku Viru Maakohusa (Prvostupanjski sud u Viruu), osobito u dijelu u kojem su tim odlukama R. M. i E. M. proglašeni krivima za prijevare u vezi s bespovratnim sredstvima.
28
Nasuprot tomu, kada je riječ o tome može li se od R. M. i E. M. zahtijevati povrat predmetnih potpora koje je društvo X neosnovano primilo, sud koji je uputio zahtjev smatra da treba uputiti pitanja Sudu s obzirom na dva aspekta.
29
Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome postoji li pravna osnova koja omogućava zahtijevanje povrata tih potpora od R. M. i E. M., vodeći računa o teškoj financijskoj situaciji društva Y za koje se čini da je prepreka tomu da ono vrati potpore koje je društvo X neosnovano primilo.
30
U ovom slučaju, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, EPFRR je doprinio financiranju programa ruralnog razvoja Republike Estonije za godine 2007. do 2013. i za godine 2014. do 2020., u okviru kojih su dodijeljene predmetne potpore. Iz sudske prakse Suda proizlazi da je Uredba br. 1306/2013 temelj na kojem se zasniva povrat takvih bespovratnih sredstava, i to čak i ako su potpore dodijeljene i uplaćene prije stupanja na snagu te uredbe.
31
Konkretnije, povrat predmetnih potpora, koje je društvo X neosnovano primilo, ima svoju pravnu osnovu u članku 56. prvom stavku Uredbe br. 1306/2013 u vezi s člankom 54. stavkom 1. te uredbe i člankom 35. stavkom 6. prvom rečenicom Uredbe br. 640/2014. Iako se tim odredbama ne predviđa izričito mogućnost povrata potpora od osoba koje nisu korisnik, takva mogućnost predviđena je u članku 7. Uredbe br. 2988/95.
32
Stoga sud koji je uputio zahtjev smatra da odgovor na pitanje o mogućnosti da se od R. M.-a i E. M. zahtijeva povrat predmetnih potpora ovisi o tome mogu li se članak 56. prvi stavak i članak 54. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013 te članak 35. stavak 6. prva rečenica Uredbe br. 640/2014 tumačiti u vezi s člankom 7. Uredbe br. 2988/95 na način da bi se obveza povrata tih potpora mogla, u okolnostima ovog predmeta, primjenjivati i na osobe koje, iako nisu korisnici navedenih potpora, jesu sudjelovale u počinjenju nepravilnosti koje su dovele do njihova neosnovanog plaćanja. Odgovor na to pitanje pak ovisi o tome ima li članak 7. Uredbe br. 2988/95 u tom pogledu izravan učinak.
33
Međutim, zaključke o tome ne omogućavaju ni tekst Uredbe br. 2988/95 ni sudska praksa Suda u vezi s člankom 7. te uredbe.
34
Točno je da je Sud u presudi od 28. listopada 2010., SGS Belgium i dr. (C‑367/09, EU:C:2010:648), zanijekao ikakav izravan učinak Uredbe br. 2988/95 u dijelu koji se odnosi na upravne sankcije propisane u članku 5. s obzirom na tekst te odredbe i članka 7. te uredbe. Osim toga, iz točki 44. do 62. te presude proizlazi da se sankcije za štetu financijskim interesima Unije mogu izreći osobama iz članka 7. navedene uredbe samo ako se zasnivaju na jasnoj i nedvojbenoj pravnoj osnovi donesenoj na razini Unije ili država članica. Međutim, obveza povrata iznosa potpore koji je nepropisno primljen nije „upravna kazna” u smislu članka 5. Uredbe br. 2988/95, nego „upravna mjera” u smislu članka 4. te uredbe. Naime, ta obveza je puka posljedica utvrđenja da nisu poštovani uvjeti nužni za stjecanje pogodnosti koja proizlazi iz propisa Unije, što potporu čini neosnovanom. Ipak, u presudi od 18. prosinca 2014., Somvao (C‑599/13, EU:C:2014:2462), Sud je presudio da, s obzirom na to da Uredba br. 2988/95 samo utvrđuje opća pravila provjerama i kaznama u svrhu zaštite financijskih interesa Unije, vraćanje neosnovano primljene potpore treba izvršiti na temelju drugih odredbi, odnosno, kada je to primjereno, na temelju sektorskih pravila.
35
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, postoji nekoliko elemenata koji govore u prilog tumačenju prema kojem članak 7. Uredbe br. 2988/95, u vezi s relevantnim sektorskim propisom koji uređuje povrat neopravdano isplaćene potpore, u okolnostima ovog slučaja pruža relevantnu pravnu osnovu za zahtijevanje povrata predmetnih potpora na teret R. M.-a i E. M. S jedne strane, ovaj predmet odnosi se na situaciju u kojoj nepravilnost koja je dovela do dodjele potpore proizlazi iz toga da su osobe od kojih se zahtijeva povrat nacionalnim tijelima namjerno dale netočne podatke. S druge strane, potpora se ne može vratiti od korisnika zbog njegova prestanka jer je društvo X ugašeno, dok je mogućnost povrata potpore od sljednika navedenog korisnika na prvi pogled neizvjesna. Sud koji je uputio zahtjev dodaje da se u okolnostima slučaja R. M. i E. M. mogu smatrati osobama koje su sudjelovale u počinjenju nepravilnosti koju je počinilo društvo X, u smislu članka 7. Uredbe br. 2988/95.
36
Čini se da je sâm zakonodavac Unije smatrao da se u određenim slučajevima može zahtijevati povrat potpore isplaćene uslijed nepravilnosti u programima koje je sufinancirao EPFRR i od osoba koje same nisu prijavljeni korisnici, kao što to osobito proizlazi iz članka 54. stavka 3. točke (b) Uredbe br. 1306/2013.
37
Sud koji je uputio zahtjev dodaje da bi prihvaćanje situacije u kojoj bi prestanak ili nesolventnost pravne osobe korisnika u bitnome uvijek onemogućavalo povrat neosnovano isplaćene potpore uslijed namjerno počinjene nepravilnosti ozbiljno ugrožavalo financijske interese Unije.
38
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev ističe da R. M. i E. M. nisu bili samo zastupnici društva X nego su djelovali i kao jedini član toga društva u trenutku kada su prijevare počinjene jer je R. M. bio jedini član i jedini direktor između 10. studenoga 2005. i 18. prosinca 2015., a E. M. je preuzela te dvije funkcije od potonjeg datuma do brisanja društva X iz trgovačkog registra. R. M. je ipak nastavio djelovati u ime toga društva na temelju punomoći koju mu je dala E. M., čak i nakon što je prenio svoje udjele u društvu i dao ostavku na mjesto direktora navedenog društva. Također bi trebalo uzeti u obzir činjenicu da su R. M. i E. M. bili bračni par tijekom razdoblja u kojem je društvo X dobilo predmetne potpore, tako da valja smatrati da su R. M. i E. M. bili stvarni vlasnici toga društva, kojim su upravljali i koje su kontrolirali.
39
Stoga se postavlja pitanje mogu li se ti elementi smatrati dovoljnim da bi se stvarnim korisnicima potpore kvalificiralo ne samo društvo X, nego i R. M. i E. M. U tom slučaju, kako bi se proveo njihov povrat, ne bi se bilo potrebno dodatno temeljiti na članku 7. Uredbe br. 2988/95.
40
U tim je okolnostima Riigikohus (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Proizlazi li u okolnostima poput onih u glavnom postupku iz članka 7. [Uredbe br. 2988/95], u vezi s člankom 56. prvim stavkom i člankom 54. stavkom 1. [Uredbe br. 1306/2013] kao i člankom 35. stavkom 6. [Delegirane uredbe br. 640/2014], pravna osnova s izravnim pravnim učinkom za to da se povrat potpore koju financira [EPFRR] i koja je dobivena prijevarom zahtijeva od zastupnika pravne osobe korisnika koji su namjerno dali netočne podatke kako bi prijevarom dobili potporu?
2.
Mogu li se u okolnostima poput onih u ovom predmetu, u kojima je potpora koju financira EPFRR utvrđena uslijed prijevare i isplaćena društvu s ograničenom odgovornošću (estonskom društvu), korisnicima u smislu članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 i članka 35. stavka 6. Delegirane uredbe br. 640/2014 također smatrati zastupnici društva korisnika koji su počinili prijevaru i koji su u trenutku kada je potpora dobivena prijevarom ujedno bili stvarni vlasnici tog društva?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
41
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda, uspostavljenog člankom 267. UFEU‑a, na Sudu je da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu Sud mora, ako je to potrebno, preoblikovati postavljena pitanja. Okolnost da je nacionalni sud formalno sastavio prethodno pitanje pozivajući se na određene odredbe prava Unije ne sprječava Sud da tom sudu da sve elemente tumačenja koji bi mogli biti korisni za donošenje odluke u postupku koji se vodi pred njim, bez obzira na to je li se na njih pozvao u svojim pitanjima. U tom je pogledu na Sudu da iz svih podataka koje mu je dostavio nacionalni sud, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, izvede elemente prava Unije koje treba tumačiti uzimajući u obzir predmet spora (presuda od 21. rujna 2023., Juan, C‑164/22, EU:C:2023:684, t. 24. i navedena sudska praksa).
42
U tom pogledu valja podsjetiti na to da na temelju članka 4. stavka 1. Uredbe br. 2988/95, svaka nepravilnost u pravilu i za slučajeve nepropisno plaćene potpore ima za posljedicu obvezu njezina povrata. Člankom 7. te uredbe predviđa se da se takva upravna mjera može primijeniti i na osobe koje su sudjelovale u nepravilnosti i one kojima je dužnost preuzimanje odgovornosti za nepravilnosti ili osiguravanje da se one ne počine.
43
Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da se Uredbom br. 2988/95 utvrđuju samo opća pravila o provjerama i kaznama u svrhu zaštite financijskih interesa Unije. Vraćanje nepravilno korištenih sredstava treba izvršiti na temelju drugih odredbi, odnosno, kada je to primjereno, na temelju sektorskih pravila (presuda od 26. svibnja 2016., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, t. 32. i navedena sudska praksa).
44
Iz te sudske prakse također proizlazi da – kada do povrata neosnovano isplaćenih iznosa u okviru programa potpore koji je odobrio i sufinancirao EPFRR za programsko razdoblje 2007.‑2013. dolazi nakon završetka tog programskog razdoblja, odnosno nakon 1. siječnja 2014. – taj se povrat mora temeljiti na odredbama Uredbe br. 1306/2013 (presuda od 18. siječnja 2024., Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, t. 40. i navedena sudska praksa).
45
U ovom slučaju, s obzirom na to da je predmetne potpore financirao EPFRR, povrat takvih potpora treba se temeljiti na članku 56. te uredbe jer se tom odredbom propisuju, kao što to proizlazi iz njezina naslova, odredbe specifične za EPFRR.
46
Navedena odredba, kojom se propisuje da, kada je riječ o EPFRR‑u, u slučaju otkrivanja nepravilnosti ili nepažnje u operacijama ili programima ruralnog razvoja, države članice provode financijske prilagodbe cjelovitim ili djelomičnim ukidanjem predmetnog financiranja Unije, treba tumačiti zajedno s, jedne strane, člankom 54. stavkom 1. te uredbe, kojim se određuje, općenito, da za sva neopravdana plaćanja nakon pojavljivanja nepravilnosti ili nepažnje, države članice zahtijevaju povrat od korisnika, i, s druge strane, člankom 35. stavkom 6. prvom rečenicom Delegirane uredbe br. 640/2014, kojim se pojašnjava da se potpora povlači u cijelosti ako se utvrdi da je korisnik dostavio lažne dokaze za potrebe primanja te potpore.
47
U tim okolnostima – kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo, u bitnome, u točki 28. svojega mišljenja – valja smatrati da svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi saznati treba li članak 56. prvi stavak Uredbe br. 1306/2013, u vezi s, s jedne strane, člankom 54. te uredbe i člankom 35. stavkom 6. prvom rečenicom Delegirane uredbe br. 640/2014, i, s druge strane, s obzirom na članak 7. Uredbe br. 2988/95, tumačiti na način da povrat potpore koju je financirao EPFRR i koja je neosnovano primljena uslijed prijevare može provesti ne samo na teret korisnika te potpore nego i na teret osoba koje su namjerno dale netočne podatke u svrhe dobivanja te potpore iako se ne mogu smatrati njezinim korisnicima.
48
Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja podsjetiti na to da u skladu s ustaljenom sudskom praksom, u svrhu tumačenja odredbe prava Unije, treba uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je ona dio (presuda od 13. srpnja 2023., G GmbH, C‑134/22, EU:C:2023:567, t. 25. i navedena sudska praksa).
49
Kao prvo, kada je riječ o tekstu relevantnih odredaba Uredbe br. 1306/2013 i Delegirane uredbe br. 640/2014, valja istaknuti da on ne omogućava sam po sebi određivanje može li se povrat neosnovane potpore iz tih odredaba zahtijevati od osoba koje nisu gospodarski subjekti koji su počinili predmetnu nepravilnost.
50
Naime, iako se člankom 54. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013 određuje da se za sva neopravdana plaćanja povrat traži „od korisnika”, člankom 56. te uredbe samo se navodi odredište iznosâ koje države članice vrate, a da se pritom ne određuju osobe na čiji teret taj povrat treba provesti. Što se tiče članka 35. stavka 6. Delegirane uredbe br. 640/2014, iako upućuje na „korisnika” potpore, ni on ne sadržava takav navod.
51
Kao drugo, kada je riječ o kontekstu u kojem se nalaze navedene relevantne odredbe, valja podsjetiti, s jedne strane, na to da se uvodnom odredbom 39. Uredbe br. 1306/2013 naglašava nužnost za države članice da spriječe, otkriju i djelotvorno riješe sve nepravilnosti te da u tu svrhu one trebaju primjenjivati Uredbu br. 2988/95. Iz toga slijedi, kao što je to danska vlada istaknula u svojim pisanim očitovanjima, da odredbe Uredbe br. 1306/2013 valja tumačiti u skladu s općim pravilima Uredbe br. 2988/95.
52
S druge strane, s obzirom na to da članak 54. stavak 3. točka (b) Uredbe br. 1306/2013 omogućava državama članicama da ne provedu povrat neopravdano primljene potpore zbog nepravilnosti kada se on pokaže nemogućim zbog nesolventnosti dužnika „ili osoba koje su pravno odgovorne za nepravilnost”, valja istaknuti da bi ta odredba bila lišena korisnog učinka, kada je riječ o potonjim osobama, ako se povrat potpore ne bi mogao provesti ni od tih osoba.
53
Kao treće, kada je riječ o ciljevima predmetnog propisa, valja istaknuti da se, time što je njima propisana obveza država članica da provedu povrat neopravdano primljene potpore zbog nepravilnosti, osim ako postoje opravdani razlozi da se takav povrat ne provede, člancima 54. i 56. Uredbe br. 1306/2013 te člankom 35. stavkom 6. Delegirane uredbe br. 640/2014 nastoji postići cilj zaštite financijskih interesa Unije, kao što se to potvrđuje člankom 58. stavkom 1. točkom (e) Uredbe br. 1306/2013. Međutim, mogućnost provedbe povrata neopravdano primljene potpore ne samo od korisnika nego i od, u skladu s člankom 7. Uredbe br. 2988/95, „osoba koje su sudjelovale u nepravilnosti i [onih] kojima je dužnost preuzimanje odgovornosti za nepravilnosti ili osiguravanje da se one ne počine”, očito može doprinijeti ostvarenju toga cilja, osobito kada je korisnik pravna osoba koja više ne postoji ili ne raspolaže dostatnim sredstvima za povrat te potpore. Konkretnije, to tumačenje je opravdano s obzirom na cilj učinkovitosti borbe protiv prijevara iz uvodne izjave četvrte Uredbe br. 2988/95.
54
Iz toga slijedi da tumačenje članka 56. prvog stavka Uredbe br. 1306/2013 u vezi s člankom 54. stavkom 1. te uredbe, člankom 35. stavkom 6. prvom rečenicom Delegirane uredbe 640/2014. i s obzirom na članak 7. Delegirane uredbe br. 2988/95 te u pogledu cilja propisa kojega je dio, dovodi do zaključka da navedeni članak omogućava da se povrat potpore koju je financirao EPFRR i koja je neosnovano primljena uslijed prijevare može provesti ne samo na teret korisnika te potpore nego i na teret osoba koje su namjerno dale netočne podatke u svrhe dobivanja te potpore iako se ne mogu smatrati njezinim korisnicima.
55
Međutim, valja ispitati poštuje li takvo tumačenje načelo pravne sigurnosti jer je Sud presudio da se vraćanje pogrešno uplaćenih iznosa mora izvršiti u skladu s tim načelom koje zahtijeva da propis Unije omogućava zainteresiranim osobama da znaju točan opseg obveza koje im taj propis nameće (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2014., Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, t. 50. i 51. i navedenu sudsku praksu).
56
U tom pogledu, iz sudske prakse Suda proizlazi da, u okviru ZPP‑a, kada zakonodavac Unije utvrdi uvjete za prihvatljivost dodjele potpore, isključenje do kojeg je došlo zbog neispunjenja jednog od tih uvjeta ne predstavlja kaznu nego samo posljedicu nepoštovanja navedenih zakonom predviđenih uvjeta (presuda od 13. prosinca 2012., FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, t. 64. i navedena sudska praksa).
57
Stoga se obveza povrata pogodnosti koja je neosnovano stečena protupropisnim ponašanjem ne protivi načelu zakonitosti. Naime, utvrđenje da su traženi uvjeti za stjecanje pogodnosti koja proizlazi iz propisa Unije umjetno stvoreni primljenu pogodnost u svakom slučaju čini neosnovanom i stoga opravdava obvezu njezina povrata (vidjeti u tom smislu presudu od 13. prosinca 2012., FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, t. 63. do 65. i 67. i navedenu sudsku praksu).
58
U tom pogledu člankom 4. stavkom 4. Uredbe br. 2988/95 izričito se određuje da se mjere propisane u članku 4. stavku 1. te uredbe, uključujući osobito obvezu povrata neosnovano primljene potpore, ne smatraju kaznama.
59
Međutim, kada je riječ o osobama koje nisu korisnik a obuhvaćene su člankom 7. Uredbe br. 2988/95, obveza povrata predmetne potpore zasebna je obveza kojoj se dodaje obveza povrata koja je na korisniku.
60
U vezi s tim valja utvrditi da je zakonodavstvo koje je relevantno u ovom slučaju dovoljno jasno u pogledu postojanja obveze povrata potpore za osobe – koje je financirao EPFRR a da one pritom nisu bile korisnici potpora – koje su namjerno dale netočne podatke kako bi ih dobile, osobito u slučajevima kada korisnik dotične potpore ili njegov mogući sljednik ne mogu vratiti predmetni iznos.
61
Naime, iako članak 56. Uredbe br. 1306/2013 ne predviđa izričito takvu obvezu, treba ga tumačiti u vezi s njezinom uvodnom izjavom 39., koja jasno navodi da države članice trebaju spriječiti, otkriti i učinkovito razriješiti svaku nepravilnost ili nepoštovanje obveza od strane korisnika i da se u tu svrhu primjenjuje Uredba br. 2988/95. Osim toga, članak 2. stavak 1. točka (g), te uredbe izričito upućuje na Uredbu br. 2988/95 kada je riječ o definiciji pojma „nepravilnost”. Međutim, na temelju članka 7. Uredbe br. 2988/95, kao što to proizlazi iz točke 42. ove presude, povrat potpore može se također zahtijevati od osoba koje su sudjelovale u počinjenju predmetne nepravilnosti.
62
Iz toga proizlazi da osobe, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, koje su, pod uvjetom provjera koje u tom pogledu treba provesti sud koji je uputio zahtjev, namjerno dale netočne podatke kako bi dobile potporu koju financira EPFRR, zbog toga moraju očekivati da se od njih može zahtijevati njihov povrat. Slijedom toga, zahtijevanje od tih osoba da vrate takvu neosnovano primljenu potporu ne protivi se načelu pravne sigurnosti.
63
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 56. prvi stavak Uredbe br. 1306/2013 u vezi s, s jedne strane, člankom 54. stavkom 1. te uredbe i člankom 35. stavkom 6. prvom rečenicom Delegirane uredbe br. 640/2014 i, s druge strane, s obzirom na članak 7. Uredbe br. 2988/95, treba tumačiti na način da se povrat potpore koju je financirao EPFRR i koja je neosnovano primljena uslijed prijevare može provesti ne samo na teret korisnika te potpore nego i na teret osoba koje su namjerno dale netočne podatke u svrhe dobivanja te potpore iako se ne mogu smatrati njezinim korisnicima.
Drugo pitanje
64
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 54. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013 i članak 35. stavak 6. Delegirane uredbe br. 640/2014 tumačiti na način da se, kada je pravna osoba dobila poljoprivrednu potporu uslijed prijevare koja se može pripisati njezinim zastupnicima, oni mogu, pod uvjetom da ti zastupnici zaista primaju dobit koju ostvaruje ta pravna osoba, smatrati „korisnicima” te potpore u smislu tih odredaba.
65
Pojam „korisnik” definiran je u članku 2. stavku 1. drugom podstavku točki 1. Delegirane uredbe br. 640/2014, kojim se dopunjuje Uredba br. 1306/2013, tako da obuhvaća poljoprivrednika kako je definiran u članku 4. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1307/2013, korisnika koji podliježe višestrukoj sukladnosti u smislu članka 92. Uredbe br. 1306/2013 i/ili korisnika koji prima potporu za ruralni razvoj iz članka 2. stavka 10. Uredbe br. 1303/2013.
66
Valja utvrditi, pod uvjetom provjera koje treba izvršiti sud koji je uputio zahtjev, da R. M. i E. M., u svojstvu zastupnika društva X koje je dobilo predmetne potpore, ne ulaze ni u jednu od tih triju kategorija osoba.
67
Iako je točno da se, kao što to proizlazi iz odgovora na prvo pitanje, povrat potpore koju financira EPFRR i koju je neosnovano primila pravna osoba uslijed prijevare koja se može pripisati njezinim zastupnicima može provesti i od tih zastupnika, ipak se iz tog odgovora ne može zaključiti da se navedene zastupnike može kvalificirati „korisnicima” u smislu članka 2. stavka 1. drugim podstavkom točkom 1. Delegirane uredbe br. 640/2014 kada nisu ispunjeni uvjeti koji su u tu svrhu propisani tom odredbom. Naprotiv, kao što to osobito proizlazi iz točke 62. ove presude, ti isti zastupnici mogu biti dužni vratiti takvu potporu, čak i kada su djelovali u ime te pravne osobe a da pritom nemaju to svojstvo „korisnika”.
68
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti da članak 35. stavak 6. Delegirane uredbe br. 640/2014 treba tumačiti na način da se u slučajevima kada je pravna osoba dobila poljoprivrednu potporu uslijed prijevare koja se može pripisati njezinim zastupnicima oni ipak ne mogu smatrati „korisnicima” te potpore, u smislu te odredbe u vezi s člankom 2. stavkom 1. drugim podstavkom točkom 1. te delegirane uredbe, ako ne ulaze ni u jednu od triju kategorija osoba iz potonje odredbe i to čak i ako ti zastupnici zaista primaju dobit koju ostvaruje ta pravna osoba.
Troškovi
69
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
1.
Članak 56. prvi stavak Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 u vezi s, s jedne strane, člankom 54. stavkom 1. te uredbe i člankom 35. stavkom 6. prvom rečenicom Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 640/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava te uvjeta za odbijanje ili obustavu plaćanja i administrativne kazne koje se primjenjuju za izravna plaćanja, potporu ruralnom razvoju i višestruku sukladnost i, s druge strane, s obzirom na članak 7. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica,
treba tumačiti na način da se:
povrat potpore koju je financirao EPFRR i koja je neosnovano primljena uslijed prijevare može provesti ne samo na teret korisnika te potpore nego i na teret osoba koje su namjerno dale netočne podatke u svrhe dobivanja te potpore iako se ne mogu smatrati njezinim korisnicima.
2.
Članak 35. stavak 6. Delegirane uredbe br. 640/2014
treba tumačiti na način da se:
u slučajevima kada je pravna osoba dobila poljoprivrednu potporu uslijed prijevare koja se može pripisati njezinim zastupnicima oni ipak ne mogu smatrati „korisnicima” te potpore, u smislu te odredbe u vezi s člankom 2. stavkom 1. drugim podstavkom točkom 1. te delegirane uredbe, ako ne ulaze ni u jednu od triju kategorija osoba iz potonje odredbe i to čak i ako ti zastupnici zaista primaju dobit koju ostvaruje ta pravna osoba.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: estonski