Arrêt du Tribunal (première chambre) du 25 février 2026 – AlfaStrakhovanie/Conseil
(affaire T‑150/24)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription et maintien du nom du requérant sur la liste – Article 2, paragraphe 1, sous b) et f), de la décision 2014/145/PESC – Exception d’illégalité – Obligation de motivation – Violation des formes substantielles – Erreur d’appréciation – Proportionnalité – Droit de propriété – Liberté d’entreprise – Principe de non-discrimination »
1.      Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire
[Art. 296 TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/329, (PESC) 2023/2871, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, b) et f) ; règlements du Conseil nº 269/2014, art. 3, § 1, b) et f), 2022/330, 2023/2875, 2024/849 et 2024/2455]
(voir points 26-35, 40)
2.      Procédure juridictionnelle – Production de moyens nouveaux en cours d’instance – Conditions – Moyen fondé sur des éléments révélés en cours d’instance – Absence – Moyen soulevé pour la première fois au stade de la réplique – Irrecevabilité
(Règlement de procédure du Tribunal, art. 84, § 1)
(voir points 52, 53)
3.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Droits de la défense – Décision subséquente ayant maintenu le nom du requérant sur la liste des personnes visées par ces mesures – Absence de nouveaux motifs – Obligation pour le Conseil de communiquer à l’intéressé les éléments nouveaux pris en compte à l’occasion du réexamen périodique des mesures restrictives – Communication des éléments nouveaux à l’intéressé aux fins de recueillir ses observations
(Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision 2024/2456 (PESC) ; règlements du Conseil nº 269/2014 et 2024/2455)
(voir points 55-60)
4.      Exception d’illégalité – Portée – Actes dont l’illégalité peut être excipée – Acte de caractère général fondant la décision attaquée – Nécessité d’un lien juridique entre l’acte attaqué et l’acte général contesté
(Art. 263 et 277 TFUE)
(voir points 68, 69)
5.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes, entités ou organismes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie ou tirant avantage de celui-ci et personnes leur étant associées – Notion de soutien matériel ou financier – Soutien quantitativement et qualitativement important – Nécessité d’établir un lien entre ce soutien et l’annexion de la Crimée ou la déstabilisation de l’Ukraine – Absence – Notion d’avantage tiré du gouvernement russe – Interprétation au regard de la situation en Ukraine et des objectifs des mesures restrictives – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques
[Art. 21, § 2, c), TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/329, (PESC) 2023/2871, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, f) ; règlements du Conseil nº 269/2014, art. 3, § 1, f), 2022/330, 2023/2875, 2024/849 et 2024/2455]
(voir points 72-82, 134-136, 193-205)
6.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes, entités ou organismes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie ou tirant avantage de celui-ci et personnes leur étant associées – Caractère approprié des mesures restrictives – Mesures restrictives poursuivant un objectif légitime de la politique étrangère et de sécurité commune – Respect du principe de proportionnalité
[Art. 21 TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/329, (PESC) 2023/2871, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, f) ; règlements du Conseil nº 269/2014, art. 3, § 1, f), 2022/330, 2023/2875, 2024/849 et 2024/2455]
(voir points 83-89)
7.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes, entités ou organismes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie ou tirant avantage de celui-ci et personnes leur étant associées – Principe de non-discrimination – Champ d’application ratione materiae – Entité ou organisme relevant d’un État tiers – Exclusion – Violation du principe de non-discrimination – Absence
[Art. 18, 1er al., TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 21, § 2 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/329, (PESC) 2023/2871, (PESC) 2024/847 et 2024/2456, art. 2, § 1, f) ; règlements du Conseil nº 269/2014, art. 3, § 1, f), 2022/330, 2023/2875, 2024/849 et 2024/2455]
(voir points 91-93, 250, 256, 257, 259)
8.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes, entités ou organismes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie, ou tirant avantage de celui-ci et personnes leur étant associées – Non-adoption par le Conseil de mesures restrictives à l’encontre de personnes, entités ou organismes n’étant pas de nationalité russe – Absence – Respect du principe d’égalité de traitement devant se concilier avec celui du principe de légalité
[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/329, (PESC) 2023/2871, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, f) ; règlements du Conseil nº 269/2014, art. 3 § 1, f), 2022/330, 2023/2875, 2024/849 et 2024/2455]
(voir points 94, 258)
9.      Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants – Erreur d’appréciation – Absence
[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/329, (PESC) 2023/2871, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art 2, § 1, b) et f) ; règlements du Conseil nº 269/2014, 2022/330, 2023/2875, 2024/849 et 2024/2455]
(voir points 99-105, 116, 120-127, 146, 150, 168, 177, 187, 206-210)
10.    Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur la liste annexée à la décision attaquée – Documents accessibles au public – Valeur probante – Principe de libre appréciation des preuves
(Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/2871, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456 ; règlements du Conseil nº 269/2014, 2023/2875, 2024/849 et 2024/2455)
(voir points 112-114)
11.    Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes, entités ou organismes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie ou tirant avantage de celui-ci et personnes leur étant associées – Notions d’entité et d’organisme – Pertinence de la personnalité juridique – Exclusion
[Art. 21, § 2, c), TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/329, (PESC) 2023/2871, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, f) ; règlements du Conseil nº 269/2014, art. 3, § 1, f), 2022/330, 2023/2875, 2024/849 et 2024/2455]
(voir point 148)
12.    Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Restriction du droit de propriété et de la liberté d’entreprise – Admissibilité – Conditions – Restriction prévue par la loi – Respect du contenu essentiel du droit invoqué – Poursuite d’un objectif d’intérêt général reconnu comme tel par l’Union – Respect du principe de proportionnalité – Conditions remplies
[Art. 5, § 4, 21, § 2, b) et c), et 29, TUE ; art. 215 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16, 17 et 52, § 1 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/2871, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 3 et 5 ; règlements du Conseil nº 269/2014, art. 4, § 1, et 6, § 1, 2023/2875, 2024/849 et 2024/2455]
(voir points 217-232, 238, 246)
13.    Recours en annulation – Moyens – Recours dirigé contre une décision du Conseil entraînant des mesures restrictives – Moyen tiré d’une violation du droit de propriété d’un tiers – Impossibilité pour l’entité concernée par les mesures restrictives de se prévaloir du droit de propriété de ses clients
(Art. 263 TFUE)
(voir points 239-241)
14.    Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Demande de dérogation visant le déblocage de certains fonds – Pouvoir d’appréciation de l’autorité nationale compétente – Limites – Respect des droits fondamentaux
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 51, § 1 ; décision du Conseil 2014/145/PESC ; règlement du Conseil nº 269/2014)
(voir point 244)
Dispositif
1)
Le recours est rejeté.
2)
AlfaStrakhovanie AO est condamnée aux dépens.