РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (шести състав)
16 декември 2015 година(*)
„ФЕОГА — Секция „Гарантиране“ — ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Разходи, изключени от финансиране — Говеждо и телешко месо — Овче и козе месо — Тютюн — Член 69 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 — Член 31, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 — Член 23, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 796/2004“
По дело T‑241/13
Република Гърция, за която се явяват I. Chalkias, S. Papaïoannou и A. Vasilopoulou, в качеството на представители,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват A. Marcoulli и D. Triantafyllou, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на Решение за изпълнение 2013/123/ЕС на Комисията от 26 февруари 2013 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 67, стр. 20), в частта, в която се изключват от финансиране някои разходи, направени от Република Гърция,
ОБЩИЯТ СЪД (шести състав),
състоящ се от: S. Frimodt Nielsen, председател, F. Dehousse (докладчик) и A. M. Collins, съдии,
секретар: L. Grzegorczyk, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 14 юли 2015 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
1        На 29 ноември 2010 г., вследствие на проведено между 17 и 20 април 2007 г. разследване под номер NAC/2007/004, Европейската комисия уведомява Република Гърция за намерението си да изключи от финансирането на Европейския съюз някои осъществени от тази държава членка разходи в областта на общата селскостопанска политика (ОСП) за финансовите 2007 г., 2008 г. и 2009 г. (години на заявяване 2006 г. и 2007 г.).
2        Разглежданите разходи са осъществени от Република Гърция на основание член 69 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на ОСП и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители (ОВ L 270, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177).
3        На 3 януари 2011 г. Република Гърция подава искане за образуване на помирително производство предвид различията в становищата в съответствие с член 31, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на ОСП (ОВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193).
4        На 19 април 2011 г. помирителният орган представя становището си под номер 11/GR/467.
5        На 23 юли 2012 г. Комисията предоставя на Република Гърция своето окончателно становище (наричано по-нататък „окончателното становище“).
6        Комисията съставя и на 15 октомври 2012 г. предоставя на държавите членки обобщен доклад за резултатите от нейните проверки в рамките на процедурата по приключване на сметките с оглед на съответствието на разходите със законодателството на ЕС съгласно член 7, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1258/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно финансирането на ОСП (OВ L 160, стр. 103) и съгласно член 31 от Регламент № 1290/2005 (наричан по-нататък „обобщеният доклад“).
7        С Решение за изпълнение 2013/123/ЕС от 26 февруари 2013 г., прието вследствие на процедура по приключване на сметките с оглед на съответствието, приложена на основание член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999, а по отношение на осъществените след 16 октомври 2006 г. разходи — на основание член 31 от Регламент № 1290/2005, Комисията изключва от финансиране от страна на Съюза някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 67, стр. 20, наричано по-нататък „обжалваното решение“), поради несъответствието на тези разходи с правилата на Съюза.
8        По-конкретно с това решение Комисията изключва от финансирането на Съюза 3 686 189,20 EUR разходи, направени от гръцките разплащателни агенции в секторите на говеждото и телешкото месо, на овчето и козето месо и на тютюна за финансовите 2007 г., 2008 г. и 2009 г. (години на заявяване 2006 г. и 2007 г.), които са заявени в рамките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, или на ЕФГЗ (заедно наричани по-нататък „Фондовете“), поради несъответствието на тези разходи с правилата на Съюза.
Производство и искания на страните
9        На 25 април 2013 г. Република Гърция подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
10      С решение на председателя на Общия съд от 1 юли 2013 г. настоящото дело е преразпределено на шести състав. Поради промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в осми състав, поради което на 27 септември 2013 г. делото е разпределено на този състав.
11      С решение на председателя на Общия съд от 3 февруари 2015 г. настоящото дело е преразпределено на шести състав и на нов съдия докладчик.
12      По доклада на съдията докладчик Общият съд (шести състав) решава да открие устната фаза на производството.
13      В рамките на процесуално-организационните действия по член 64 от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г., на 27 май 2015 г. страните са поканени да отговорят на някои въпроси. Те се отзовават на поканата в указаните им срокове.
14      Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 14 юли 2015 г.
15      Република Гърция иска от Общия съд:
–        да отмени обжалваното решение в частта, в която се отнася до нея, съобразно изложението в жалбата,
–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
16      Комисията иска от Общия съд:
–        да отхвърли жалбата като неоснователна,
–        да осъди Република Гърция да заплати съдебните разноски.
От правна страна
17      Република Гърция изтъква две основания в подкрепа на своята жалба. Първото основание е изведено по същество от нарушение на член 69 от Регламент № 1782/2003 и на член 31 от Регламент № 1290/2005 по отношение на изключените разходи, направени в секторите на говеждото и телешкото месо, и на овчето и козето месо. Второто основание е изведено по същество от нарушение на член 23 от Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент № 1782/2003 (ОВ L 141, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 210), както и от погрешна преценка на обстоятелствата, от недостатъчност и противоречивост на мотивите и от допусна фактическа грешка по отношение на изключените разходи в сектора на тютюна.
18      В самото начало трябва да се посочи, че видно от писмените материали на страните, Република Гърция оспорва обжалваното решение само в частта, в която Комисията изключва от финансирането на Съюза сумата от общо 3 686 189,20 EUR за разходите, направени от гръцките разплащателни агенции в секторите на говеждото и телешкото месо, на овчето и козето месо и на тютюна за финансовите 2007 г., 2008 г. и 2009 г. (години на заявяване 2006 г. и 2007 г.).
По първото основание, изведено от нарушение на член 69 от Регламент № 1782/2003 и на член 31 от Регламент № 1290/2005 по отношение на изключените разходи, направени в секторите на говеждото и телешкото месо и на овчето и козето месо
19      Първото основание съдържа по същество две части. В първата част Република Гърция изтъква нарушение на член 69 от Регламент № 1782/2003. Във втората част Република Гърция изтъква нарушение на член 31 от Регламент № 1290/2005.
По първата част от първото основание, отнасяща се до нарушение на член 69 от Регламент № 1782/2003
20      Република Гърция твърди, че държавите членки имат широка компетентност за прилагането на предвидените в Регламент № 1782/2003 мерки относно финансирането на ОСП. Член 69 от този регламент се вписвал в тази логика, той като предвижда държавите членки да могат да задържат до 10 % от общия размер на съответните за всеки продуктов сектор помощи, за да предоставят допълнително плащане в същия сектор за специфични видове селскостопански практики. Ако държавата членка се възползва от тази възможност, само тя ще има компетентност, въз основа на твърде широкото си право на преценка, да определи производителите на изделия от специфични сектори, които се ползват от тази помощ, както и особените ред и условия, които се отнасят до предоставянето на допълнителното плащане. Следователно евентуалното несправяне на държавата членка поради формални или процедурни нередности при прилагането на член 69 от Регламент № 1782/2003, каквито са твърдените в случая от Комисията, не може по естеството си да доведе до финансова корекция. Република Гърция оспорва в частност обстоятелството, че установените от Комисията нередности са могли да имат отражение върху целите, които се преследват с член 69 от Регламент № 1782/2003.
21      Комисията оспорва изложените от Република Гърция доводи.
22      Следва да се припомни, че процедурата по приключване на сметките, представени от държавите членки относно разходите, финансирани от фондовете, има за цел да установи по-специално действителността и редовността на разходите. Освен това в процедурата по приключване с оглед на съответствието на разходите със законодателството на ЕС Комисията е длъжна да извърши финансова корекция, ако разходите, чието финансиране е поискано, не са били осъществени в съответствие с нормите на Съюза, тъй като такава финансова корекция има за цел да се избегне плащането от фондовете на суми, които не са послужили за финансирането на цел, преследвана от съответната правна уредба на Съюза (вж. решение от 10 юли 2014 г., Гърция/Комисия, T‑376/12, Сб. (Откъси), EU:T:2014:623, т. 163 и цитираната съдебна практика).
23      Освен това следва да се посочи, че Регламент № 1782/2003 има за цел да позволи преминаването от подпомагане на производството към подпомагане на земеделския производител чрез прогресивно намаляване на преките плащания и въвеждане на схема за помощ, отделена от производството, а именно единното плащане, определено на базата на предходните права през даден референтен период, за да направи земеделските производители на Съюза по-конкурентоспособни. Въвеждането на схемата на единно плащане се включва в новата ОСП, една от основните цели на която е рационализирането и опростяването на съответните правила на Съюза едновременно с постигането на по-голяма децентрализация при прилагането на политиката чрез предоставянето на по-широка свобода на действие на държавите членки и на техните региони (решение от 19 септември 2013 г., Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, Сб., EU:C:2013:567, т. 17 и 18).
24      Дял III от Регламент № 1782/2003 съдържа основните правила, приложими към схемата на единно плащане. От него следва, че земеделските производители, които през даден референтен период са се ползвали от плащане по линия на поне една от схемите за подпомагане, изброени в приложение VI от Регламент № 1782/2003, имат право на помощ, изчислена на базата на референтна стойност, получена за всеки земеделски производител въз основа на средната годишна стойност за този период на всички плащания, отпуснати по тези схеми. Сумата от референтните количества не трябва да надвишава националния таван, определен за всяка държава членка в приложение VIII от Регламента.
25      От своя страна дял III, глава 5 от Регламент № 1782/2003 съдържа разпоредби, които допускат по-конкретно държавите членки да вземат решение за частично прилагане на схемата на единно плащане. По този начин държавите членки могат да запазят за някои преки плащания свързаността им с производството.
26      Член 69 от Регламент № 1782/2003 е част от тези посочени разпоредби. Съгласно текста му държавите членки могат да задържат до 10 % от компонента от националния таван, съответстващ на всеки сектор, посочен в приложение VI от същия регламент, и да отпусне на земеделските производители в сектора или секторите, визирани от въпросната мярка, допълнителни плащания за всяка отделна година. Допълнителните плащания се отпускат за специфични видове селскостопански практики, които са важни за опазването или подобряването състоянието на околната среда или за подобряване на качеството и предлагането на пазара на селскостопански продукти.
27      Условията за предоставяне на допълнителни плащания по член 69 от Регламент № 1782/2003 са определени от Комисията в член 48 от нейния Регламент (ЕО) № 795/2004 от 21 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагането на схемата за единно плащане, предвидена в Регламент № 1782/2003 (ОВ L 141, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 193).
28      В случая, видно от обобщения доклад, по отношение на секторите на говеждото и телешкото месо и на овчето и козето месо Комисията посочва пропуски едновременно при ключовите и при вторичните проверки. Освен това Комисията констатира, че критериите за допустимост на използването на помощи са били променени след края на годината на заявяване 2006 г. по отношение на сектора на говеждото и телешкото месо, и са били определени със закъснение за годините на заявяване 2006 г. и 2007 г. по отношение на сектора на овчето и козето месо. Тези пропуски са довели по отношение на секторите на говеждото и телешкото месо и на овчето и козето месо до фиксирани финансови корекции за финансовите 2007 г., 2008 г. и 2009 г., и до еднократна финансова корекция за финансовата 2007 г. по отношение на сектора на говеждото и телешкото месо.
29      Република Гърция не оспорва фактическите констатации на Комисията, които са възпроизведени в обобщения доклад. Тя твърди по същество, първо, че при прилагането на член 69 от Регламент № 1782/2003 разполага със свобода на действие, и второ, че констатираните пропуски не са се отразили на преследваните с член 69 цели.
30      На първо място следва да се посочи, че допълнителните плащания по член 69 от Регламент № 1782/2003 целят, от една страна, да стимулират земеделските производители да спазват изискванията относно подобряването на качеството на техните продукти и опазването на околната среда в качеството на обезщетение за по-доброто им приспособяване към новите изисквания на ОСП, и от друга страна, да смекчат фактическото отражение върху някои производствени сектори на прехода от схемата на преки плащания към схемата на единно плащане (решение Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, т. 23 по-горе, EU:C:2013:567, т. 47).
31      Във връзка с това член 69 от Регламент № 1782/2003 предоставя на всички държави членки известна свобода на преценка за извършване на допълнителните плащания в рамките на реформата на ОСП. Въпреки това оправомощаването на държавите членки е стриктно ограничено и подчинено на поредица както материални, така и процесуални условия (вж. в този смисъл решение Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, т. 23 по-горе, EU:C:2013:567, т. 23 и 29).
32      В частност член 48, параграф 6 от Регламент № 795/2004, който е конкретно посочен в обобщения доклад по отношение на секторите на говеждото и телешкото месо и на овчето и козето месо (т. 11.2.1.2 и 11.2.1.3 от обобщения доклад), предвижда следното:
„Въпросните държави членки подават информация за подробностите, свързани с плащанията, които възнамеряват да отпускат, и по-специално условията за допустимост и засегнатите сектори, в срок най-късно до 1 август на годината, предхождаща първата година от прилагането на схемата на единното плащане.
Всякакви промени в подадената информация, предвидена в първа алинея, се правят в срок най-късно 1 август на дадената година и се прилагат от следващата година. Всяка държава членка незабавно подава информация до Комисията за всякакви промени, заедно с обективните критерии, които аргументират тези промени. Въпреки това, нито една държава членка не може да променя въпросните сектори, нито пък процента на задържане“.
33      Това задължение позволява на Комисията да бъде информирана за приетите от държавите членки условия за допустимост. То ѝ позволява също така да се увери, че съответните оператори са известени преди началото на годината на заявяване за условията, които им позволяват да получат допълнително плащане по член 69 от Регламент № 1782/2003. Във връзка с това следва да се напомни, че допълнителното плащане има за цел по-специално да стимулира земеделските производители да спазват изискванията относно подобряване на качеството на техните продукти и опазването на околната среда в качеството на обезщетение за по-доброто им приспособяване към новите изисквания на ОСП. Тази първоначална функция на допълнителното плащане може да бъде ефективна само ако условията за допустимост за дадена година на заявяване са известни на съответните земеделски производители преди началото на тази година и не се променят впоследствие. В случая обаче не са налице обстоятелства, които позволяват да се приеме, че съответните земеделски производители от сектора на овчето и козето месо са били известени навреме за условията на допустимост за годините на заявяване 2006 г. и 2007 г., както е посочил помирителният орган в точка 6.3 от своя доклад. Освен това по отношение на сектора на говеждото и телешкото месо условията за допустимост са били изменени след края на годината на заявяване 2006 г.
34      Също така следва да се посочи, че освен това неспазване на член 48, параграф 6 от Регламент № 795/2004, Комисията е констатирала пропуски едновременно при ключовите и при вторичните проверки, в частност на основание член 23, параграф 1, член 25 и член 28, параграф 1, буква г) от Регламент № 796/2004, както и точка 1 В и точка 4 A от приложение I към Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент № 1290/2005 (ОВ L 171, стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37), в редакциите им, които са били приложими при настъпването на обстоятелствата по случая.
35      В това отношение следва да се припомни, че държавите членки са длъжни да организират система за административни проверки и проверки на място, с която да може да се гарантира, че материалните и формалните предпоставки за отпускането на помощи са надлежно изпълнени. Ако не е организирана такава система за проверки или ако в създадената от държавата членка система са допуснати такива пропуски, че се пораждат съмнения дали тези предпоставки са изпълнени, Комисията има право да не признае някои разходи, направени от съответната държава членка (решения от 12 юни 1990 г., Германия/Комисия, C‑8/88, Rec, EU:C:1990:241, т. 20 и 21, от 14 април 2005 г., Испания/Комисия, C‑468/02, EU:C:2005:221, т. 36 и от 30 септември 2009 г., Португалия/Комисия, T‑183/06, EU:T:2009:370, т. 31).
36      По въпроса за правилата относно тежестта на доказване във връзка с приключването на сметките, Комисията е длъжна да обоснове решението си, с което установява липсата на проверки или нередности при тяхното прилагане в съответната държава членка. Въпреки това Комисията трябва не да докаже изчерпателно, че извършените от националните администрации проверки са недостатъчни или че предоставените от тях данни са неверни, а да представи доказателство за сериозно и разумно съмнение, което тя изпитва относно тези проверки или тези данни. Съответната държава членка от своя страна не би могла да обори констатациите на Комисията, без да подкрепи своите собствени твърдения с доказателства за наличието на надеждна и действаща система за контрол. Щом като тя не успява да докаже, че констатациите на Комисията са неточни, то същите представляват елементи, които могат да породят сериозни съмнения относно прилагането на съвкупност от подходящи и ефикасни мерки за наблюдение и контрол. Това смекчаване на доказателствената тежест за Комисията се обяснява с факта, че в най-добро положение при събирането и проверката на необходимите за приключване на сметките на европейските земеделски фондове данни е държавата членка и следователно върху нея тежи задължението да представи най-подробни и изчерпателни доказателства за извършените проверки или представените от нея данни и при необходимост — за неточността на твърденията на Комисията (решения от 11 януари 2001 г., Гърция/Комисия, C‑247/98, Rec, EU:C:2001:4, т. 7—9, от 6 март 2001 г., Нидерландия/Комисия, C‑278/98, Rec, EU:C:2001:124, т. 39—41 и от 24 февруари 2005 г., Гърция/Комисия, C‑300/02, Rec, EU:C:2005:103, т. 33—36).
37      В случая трябва да се посочи, че установените от Комисията пропуски при ключовите и вторичните проверки в секторите на говеждото и телешкото месо и на овчето и козето месо са доказателства за сериозното и разумно съмнение, което тя изпитва по отношение на всички административни проверки и проверките на място, които Република Гърция е трябвало да осъществи, за да се гарантира, че материалните и формалните предпоставки за отпускането на помощи са били надлежно изпълнени. Освен това следва да се посочи, че пред Общия съд Република Гърция не оспорва установените от Комисията пропуски в секторите на говеждото и телешкото месо и на овчето и козето месо. Следователно не е налице обстоятелство, въз основа на което да може да се оспори решението на Комисията да не признае някои разходи, направени от Република Гърция. Също така, противно на твърдението на Република Гърция, трябва да се подчертае по същество, че правото на преценка, с което тя разполага в рамките на член 69 от Регламент № 1782/2003, не я освобождава от нейните задължения, и по-специално от задължението за спазване на условията за отпускане на разглежданото допълнително плащане, възложено в тежест на Фондовете.
38      На второ място, за разлика от твърдението на Република Гърция, следва да се посочи по същество, че установените от Комисията случаи на неизпълнение при дадените обстоятелства неизбежно са се отразили на преследваните от член 69 от Регламент № 1782/2003 цели. В частност това следва от обстоятелството, че съответните земеделски производители не са били уведомени навреме за условията за отпускане на допълнителното плащане, с което е била отнета преследваната от член 69 от Регламент № 1782/2003 стимулиращата функция. Освен това установените от Комисията пропуски при ключовите и при вторичните проверки не са дали увереност, че възложените в тежест на Фондовете допълнителни плащания действително отговарят на преследваните от член 69 от Регламент № 1782/2003 цели. Накрая, при всички случаи следва да се подчертае, че установените от Комисията пропуски се състоят предимно в несвоевременно уведомяване на максималния процент на микрофлората за овчето и козето мляко и в изменението a posteriori на минималния брой отелвания на производител по отношение на говеждото и телешкото месо. Както обаче с основание подчертава Комисията, тези пропуски се отнасят до условия за допустимост, които са тясно свързани с преследваните от член 69 от Регламент № 1782/2003 цели.
39      При тези условия, предвид съвкупността на тези обстоятелства, в случая Комисията е приела правилно решение, че по отношение на плащанията, осъществени от гръцките разплащателни агенции, трябва да бъде приложена финансова корекция на основание член 69 от Регламент № 1782/2003 в секторите на говеждото и телешкото месо и на овчето и козето месо.
40      Предвид изложеното по-горе първата част от първото основание следва да се отхвърли като неоснователна.
По втората част от първото основание, отнасяща се до нарушение на член 31 от Регламент № 1290/2005
41      Република Гърция посочва, че едно от условията по член 31 от Регламент № 1290/2005, което позволява налагането на финансова корекция, е понасянето на щета от Фондовете. В случая обаче допълнителните плащания по член 69 от Регламент № 1782/2003 не били отпуснати над националния таван на преките плащания, а били следствие от удържане от производителите в същия сектор. Поради това тези плащания не нанасяли щета на Фондовете, така че едно от предвидените в член 31 от Регламент № 1290/2005 условия не било изпълнено. Всъщност приложената в случая финансова корекция водела до неоснователно обогатяване за Фондовете, тъй като предвидените в член 69 от Регламент № 1782/2003 10 % са били удържани от земеделските производители, ползващи се от преките помощи в съответния сектор.
42      Комисията оспорва изложените от Република Гърция доводи.
43      Трябва да се отбележи, че съгласно посочения по същество в писмените становища на Република Гърция член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005:
„Комисията извършва оценка на сумите, които трябва да бъдат изключени от [финансиране] въз основа на сериозността на отчетеното несъответствие. При оценката надлежно се взема предвид естеството и сериозността на нарушението и на причинената финансова щета на Общността“.
44      В дадения случай е достатъчно да се посочи, противно на твърдението по същество на Република Гърция, че член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005 не въвежда условие, което да обвързва всяка корекция с доказването на понесена от Фондовете реална щета (вж. в този смисъл определение от 15 юли 2014 г., Гърция/Комисия, C‑71/13 P, EU:C:2014:2119, т. 21). Поради това позоваването от Република Гърция на тази разпоредба не може да обори изводите на Комисията, които се основават на липсата на съответствие на осъществените разходи с правилата на Съюза.
45      Освен това следва да се отхвърли доводът на Република Гърция, че в случая имало неоснователно обогатяване на Фондовете. В действителност, както основателно отбелязва в писмените си становища Комисията, предоставеното по реда на член 69 от Регламент № 1782/2003 допълнително плащане се финансира от Фондовете. Този извод не се поставя под съмнение от обстоятелството, че предвиденият в член 69 от Регламент № 1782/2003 резерв от 10 % всъщност се състои от намаление на размера на единните плащания, отпуснати на земеделските производители от съответните сектори. Следователно доводът на Република Гърция е явно неоснователен.
46      С оглед на тези обстоятелства втората част от първото основание следва да се отхвърли като неоснователна.
47      Поради това и първото основание следва да се отхвърли изцяло.
По второто правно основание, изведено от нарушение на член 23 от Регламент № 796/2004, от погрешната преценка на обстоятелствата, от недостатъчност и противоречивост на мотивите и от допусната фактическа грешка по отношение на изключените разходи в сектора на тютюна
48      Второто основание се състои по същество от две части. В първата част Република Гърция изтъква наличието на нарушение на член 23 от Регламент № 796/2004, погрешна преценка на обстоятелствата и недостатъчност и противоречивост на мотивите. Във втората част Република Гърция изтъква допусната фактическа грешка.
По първата част на второто основание, отнасяща се до нарушение член 23, параграф 1 от Регламент № 796/2004, погрешна преценка на обстоятелствата и недостатъчност и противоречивост на мотивите
49      Република Гърция посочва, че приложената от Комисията фиксирана финансова корекция в сектора на тютюна се основава предимно на липсата на проверки в период от около два месеца през финансовата 2006 г. Член 23 от Регламент № 796/2004 обаче не определял конкретен срок за осъществяване на проверките на място, а изисквал само проверките да бъдат ефикасни. В сектора на тютюна проверките на място можели да бъдат осъществявани след септември, след събирането на листата на тютюна, без това да се отрази на тяхната ефикасност, което било признато от Комисията в хода на производството. Мотивите на Комисията не се основавали изобщо на правната уредба. Освен това те били недостатъчни и неточни, тъй като не позволявали да се установи с какво разглежданите проверки са се оказали неефикасни. Мотивите ѝ също така противоречали на обстоятелството, че в хода на производството Комисията признала ефикасността на проверките. В отговора си във връзка с процесуално-организационното действие Република Гърция подчертава, че има явно противоречие между мотивите, които са възпроизведени в окончателното становище, и тези, които са включени в обобщения доклад.
50      Комисията посочва, че е приела обясненията на Република Гърция относно закъснението при осъществяването на проверките на място. Това закъснение не е било мотив за финансова корекция в сектора на тютюна, както следвало от окончателното становище на Комисията. Осъществената финансова корекция се основавала на установените недостатъци при ключовите проверки на преработващата промишленост през 2006 г. и 2007 г., които са предмет на второто оплакване. В отговора си във връзка с процесуално-организационното действие Комисията посочва, че „несъответствието“, което може да съществува между окончателното становище и обобщения доклад, „явно се дължи на грешка или колебанието на автора на обобщения доклад по отношение на „значението“ на липсата на проверки“. Комисията обаче посочва, че това „разминаване“ нямало отражение върху приложената в случая финансова корекция. Като се позовава на Документ № VI/5330/97, озаглавен „Указания за изчисляване на финансовите последици при подготовка на решението за приключване на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“ (наричан по-нататък „Документ № VI/5330/97“), Комисията твърди, че в случая пропускът, който се отнася до „липса на ключови проверки в преработвателните предприятия през 2006 г. и 2007 г.“, и който също е констатиран в обобщения доклад, обосновава сам по себе си финансова корекция от „около 5 %“. Поради това вземането или невземането под внимание на друг пропуск нямало да промени равнището на окончателно приложената финансовата корекция.
51      В началото следва да се посочи, че както страните посочват в своите отговори във връзка с процесуално-организационното действие, обобщеният доклад е предоставен на държавите членки в рамките на Комитета по Фондовете, преобразуван в Комитет на земеделските фондове. В това отношение съображение 6 от обжалваното решение уточнява, че „[з]а случаите, за които се отнася [посоченото] решение, изчислените суми, които следва да бъдат изключени поради несъответствие с правилата на [Съюза], са съобщени от Комисията на държавите членки в рамките на обобщен доклад“. Освен това във въведението към обобщения доклад Комисията посочва, че „[в]сяко решение се придружава от обобщен доклад за проведените разследвания, който позволява да се прецени дали държавите членки са били третирани справедливо във връзка с направените изводи“. Следователно обобщеният доклад представлява съществен документ за разбирането на мотивите в обжалваното решение, което е било прието на тази основа (вж. в този смисъл решение от 15 декември 2011 г., Люксембург/Комисия, T‑232/08, EU:T:2011:751, т. 12).
52      В случая следва да се припомни, че както е видно от страница 74 от обобщения доклад, Комисията е решила да наложи фиксирана финансова корекция на Република Гърция в сектора на тютюна, като е приела наличието на два пропуска по отношение на ключовите проверки, а именно наличието на „период без проверки (около два месеца) през 2006 г.“ и „липсата на ключови проверки в преработвателните предприятия през 2006 г. и 2007 г.“
53      Въпреки това, видно точка 4.3 от окончателното становище, пропускът, който се отнася до „период без проверки (около два месеца) през 2006 г.“, повече не е бил отбелязан сред възприетите от Комисията пропуски.
54      Също така точка 2.4 от окончателното становище, озаглавена „Период без проверки“, съдържа четвърти параграф, в който се уточнява, че по отношение на сектора на тютюна Комисията приема като управленска грешка този период без проверки, който не се е отразил по съществен начин на ефикасността на проверките на място. Четвъртият параграф липсва в съответстващата точка от обобщения доклад, тоест в точка 11.2.5.4.
55      Следователно съществува явно противоречие между мотивите в окончателното становище и мотивите в обобщения доклад, което по същество се признава от Комисията в нейния отговор във връзка с процесуално-организационното действие. Обобщеният доклад е също така в противоречие с обстоятелството, че в хода на административното производство относно този пропуск Комисията е приела обясненията на Република Гърция, както тя сама посочва в писмените си становища.
56      В това отношение следва да се припомни, че противоречие в мотивите на дадено решение представлява нарушение на задължението по член 296 ДФЕС, което може да засегне валидността на разглеждания акт, ако бъде установено, че поради това противоречие адресатът на акта не може да се запознае изцяло или частично с действителните мотиви на решението и поради това диспозитивът на акта е лишен изцяло или частично от всякаква правна опора (вж. решение от 4 март 2009 г., Италия/Комисия, T‑424/05, EU:T:2009:49, т. 67 и цитираната съдебна практика).
57      Освен това съгласно постоянната съдебна практика в рамките на контрола за законосъобразност по член 263 ДФЕС Съдът и Общият съд са компетентни да се произнасят по жалби на основание некомпетентност, съществено процесуално нарушение, нарушаване на Договора или на всякаква правна норма, свързана с неговото изпълнение, или злоупотреба с власт. Член 264 ДФЕС предвижда, че ако жалбата е основателна, обжалваният акт се обявява за недействителен. Следователно Съдът и Общият съд не могат по никакъв повод да заместят със свои мотиви мотивите на автора на обжалвания акт (вж. решение от 28 февруари 2013 г., Португалия/Комисия, C‑246/11 P, EU:C:2013:118, т. 85 и цитираната съдебна практика).
58      Първо, следва да се приеме, че при разглеждането на обобщения доклад не може да се установи дали споменатият в него пропуск, свързан с „период без проверки (около два месеца) през 2006 г.“, е следствие само от материална грешка или от желанието на Комисията в крайна сметка да вземе под внимание този пропуск, макар да изглежда, че тя е приела обясненията на Република Гърция в хода на административното производство. Всъщност, от една страна, добавеното споменаване на този пропуск се прави едновременно с оттеглянето на изразеното от Комисията виждане в окончателното становище, че даденият пропуск не се е отразил по съществен начин на ефикасността на проверките на място. От друга страна, Комисията сама признава в отговора си във връзка с процесуално-организационното действие, че това противоречие „явно се дължи на грешка или колебанието на автора на обобщения доклад по отношение на „значението“ на липсата на проверки“. Следователно Комисията има предвид две отделни хипотези, обясняващи споменаването в обобщения доклад на пропуска относно „период без проверки (около два месеца) през 2006 г.“ Поради това Република Гърция се оказва в положение, при което трябва да изгражда предположения, за да разбере защо даденият пропуск е споменат в обобщения доклад, след като той вече не присъства в окончателното становище, както и да определи дали този пропуск е бил взет под внимание при определянето на финансовата корекция и евентуално какво е било неговото отражение върху определянето на равнището на тази корекция. Следва впрочем да се отбележи, че в жалбата си пред Общия съд Република Гърция излага доводи по същество, за да докаже, че Комисията е допуснала грешка, като е взела под внимание този пропуск.
59      Второ, съгласно посочения от Комисията Документ № VI/5330/97 „[к]огато една и съща система крие редица пропуски, фиксираните коригиращи ставки не се кумулират, а най-сериозният пропуск се счита за признак за рисковете в цялата система за контрол“ (Документ № VI/5330/97, стр. 13). Тази част от Документ № VI/5330/97 е спомената в обобщения доклад. Комисията добавя по отношение на сектора на тютюна: „[п]оради това, за годината на заявяване 2007 г., когато са разкрити един или повече пропуски при ключовите проверки, както и пропуски при спомагателните проверки, рискът, който последните са представлявали за Фондовете, е компенсиран от финансова корекция, съответстваща на (един или повече) пропуски при ключовите проверки“.
60      Във връзка с това най-напред следва да се подчертае, че на съответната част от Документ № VI/5330/97 е направено позоваване в обобщения доклад само за да се омаловажи въздействието на пропуските при вторичните проверки върху равнището на наложената фиксирана корекция, което е видно от използването на израза „поради това“.
61      По-нататък следва да се посочи, че съответният текст от обобщения доклад съдържа друго противоречие в мотивите по отношение на окончателното становище, което бе признато от Комисията в съдебното заседание. Всъщност, докато в обобщения доклад става дума за „годината на заявяване 2007 г.“, окончателното становище се отнася до „годините на заявяване 2006 г. и 2007 г.“. Тук следва да се подчертае, че противоречието в мотивите, на което се позовава Република Гърция, се отнася до годината на заявяване 2006 г. Също така следва да се отбележи, че заглавието на обобщения доклад относно сектора на тютюна съдържа следното изречение: „Изменение на предложената финансова корекция за годината на заявяване 2006 г.“ Въпреки това годината на заявяване 2006 г. не е посочена в мотивите на обобщения доклад, на които се основава финансовата корекция. Тези различни обстоятелства създават известна обърканост в мотивите, които и така са противоречиви.
62      Накрая, дори да се предположи, че пропускът, който се отнася до „липсата на ключови проверки в преработвателните предприятия през 2006 г. и 2007 г.“, може да обоснове финансова корекция от „около 5 %“, както твърди Комисията, при разглеждането на обобщения доклад не може да се установи дали този пропуск в случая е бил взет под внимание от Комисията, за да определи равнището на финансовата корекция за годината на заявяване 2006 г., или по-скоро Комисията е взела предвид пропуска, отнасящ се до „период без проверки (около два месеца) през 2006 г.“, или дори двата пропуска заедно. Всъщност, на първо място, обобщеният доклад посочва по двусмислен начин, че финансовата корекция съответства на „един или повече“ пропуски при ключовите проверки (обобщен доклад, стр. 74). На второ място, следва да се отбележи, че обобщеният доклад, в частта, която се отнася до „основните констатации“ (т. 11.2.1 от обобщения доклад) и до „общите бележки“ (т. 11.2.1.1 от обобщения доклад), има заглавие, свързано с констатираните пропуски при „планирането на проверките на място“ в секторите на говеждото и телешкото месо, на овчето и козето месо „и на тютюна“. В него Комисията посочва, че „късното започване на проверките на място през 2006 г. (почти два месеца след срока за подаване на заявления) е довело до период без осъществени проверки и поради това е навредило на ефикасността на цялата система на контрол“. Тази констатация е възпроизведена в частта на обобщения доклад, озаглавена „Окончателно становище на Комисията“ (т. 11.2.5 от обобщения доклад), в която Комисията „потвърждава становището си, че късното започване на проверките на място (почти два месеца след срока за подаване на заявления) е довело до период без осъществени проверки и поради това е навредило на ефикасността на цялата система на контрол, от което е възникнала опасност за Фондовете“. От тези обстоятелства следва, че противно на твърдението на Комисията, изразено преди всичко в съдебното заседание, не може да се счита, че пропускът относно „период без проверки (около два месеца) през 2006 г.“ е бил възприет като второстепенен и дори пренебрежим, а единствено пропускът относно „липсата на ключови проверки в преработвателните предприятия през 2006 г. и 2007 г.“ е обосновал равнището на финансовата корекция по отношение на годината на заявяване 2006 г.
63      От тези съображения следва, че съществуващото противоречие в мотивите между обобщения доклад и другите относими документи от административното производство, ведно с други неточности или противоречия в мотивите на този доклад, не позволяват на Република Гърция да се запознае с действителните мотиви на обжалваното решение във връзка с наложената финансова корекция по отношение на плащанията за годината на заявяване 2006 г. в сектора на тютюна.
64      Поради това първата част от второто основание трябва да бъде уважена, а въз основа на това обжалваното решение трябва да се отмени в частта, в която с него се изключват някои осъществени от Република Гърция разходи в сектора на тютюна за годината на заявяване 2006 г.
По втората част от второто основание, отнасяща се до допусната фактическа грешка
65      Според Република Гърция приложената от Комисията фиксирана финансова корекция в сектора на тютюна се основава също на липсата на ключови проверки в преработващите тютюн предприятия. В частност Комисията преценила, че въведената система на контрол в Гърция не е напълно съвместима с член 38 от Регламент № 796/2004 и с разпоредбите относно контрола в член 33, параграф 3 от същия регламент. Процедурата на контрол за допълнителните плащания в сектора на тютюна обаче била уредена изчерпателно от редица национални разпоредби, които Република Гърция представя в писмените си материали. Тези разпоредби, които били подробно спазени, показвали, че въведената система в Гърция спазва нормите на Съюза. Поради това преценката на Комисията се основавала на допусната фактическа грешка. Република Гърция допълва, че член 33в, параграф 2 от Регламент № 796/2004, на който се позовава Комисията, не се отнася до визираните в член 69 от Регламент № 1782/2003 плащания. Освен това, като препраща към други две решения на Комисията за изключване от финансиране от страна на Съюза на някои разходи на държавите членки, Република Гърция твърди в своята реплика, че обжалваното решение нарушава принципа non bis in idem. Накрая, Република Гърция отхвърля доводите на Комисията, които навеждат на мисълта, че националните мерки за контрол не са били в сила през разглеждания период.
66      Комисията оспорва доводите на Република Гърция.
67      В началото следва да се посочи, че пропускът, свързан с „липсата на ключови проверки в преработващите предприятия“, се отнася до плащанията, които са осъществени в сектора на тютюна за годините на заявяване 2006 г. и 2007 г. Следва да се припомни също, че първата част от второто основание бе уважена, поради което обжалваното решение следва да бъде отменено в частта, в която изключва някои осъществени от Република Гърция разходи в сектора на тютюна за годината на заявяване 2006 г. Въпреки това, тъй като тази отмяна се отнася до годината на заявяване 2006 г., Република Гърция запазва своя интерес Общият съд да разгледа тези доводи по отношение на плащанията, осъществени за годината на заявяване 2007 г., чиято финансова корекция се основава изключително на пропуска, свързан с „липсата на ключови проверки в преработващите предприятия“.
68      Съгласно член 33в, параграф 2 от Регламент № 796/2004, който е приложим към допълнителните плащания по силата на член 38 от същия регламент, проверките „на тютюна при първичната преработка и подготовката за пазара“ обхващат по-специално „проверки на запасите на преработвателното предприятие“. Параграф 3 от същия член уточнява, че „[п]роверките в изпълнение на [посочения] член се предприемат на мястото, на което се обработва суровият тютюн“.
69      В случая е видно от обобщения доклад, че според Комисията е трябвало допълнителни проверки да се прибавят към вече направените проверки при осъществения контрол на тютюневите доставки, какъвто е „контролът на запасите на предприятията“ (т. 11.2.1.4 3 от обобщения доклад).
70      Република Гърция е потвърдила пред Комисията, че не е осъществила „никакви проверки“ от разглежданите, преди всичко тъй като те не са икономически рентабилни (т. 11.2.2.4 2 от обобщения доклад).
71      Във връзка с това е достатъчно да се отбележи направеното от Република Гърция признание в хода на административното производство, че проверките на място, отнасящи се до запасите на преработващите тютюн предприятия, не са били осъществявани, което всъщност е неспазване на съответните разпоредби от Регламент № 796/2004. На това основание следователно Комисията е имала право да приложи финансова корекция.
72      Останалите доводи на Република Гърция не могат да опровергаят този извод.
73      По отношение на твърдението на Република Гърция, че процедурата на контрол за допълнителните плащания в сектора на тютюна е уредена изчерпателно от редица национални разпоредби, то не е в състояние да докаже, че проверките на място, отнасящи се до запасите на преработващите тютюн предприятия, са били осъществявани в действителност.
74      Що се отнася до предоставените като приложение 7 към жалбата документи, дори да се приеме, че са били представени в хода на административното производство, те не биха могли да докажат, че проверките на място, отнасящи се до запасите на преработващите тютюн предприятия, са били осъществявани в действителност, както с основание отбелязва Комисията в своите писмени становища. Всъщност, съгласно уточнението на Република Гърция, тези документи се състоят от: три искания за сертифициране на получения тютюн, придружени от подробни съответстващи регистри за получения тютюн и от контролните удостоверения за преработванията на дирекцията по земеделие на префектурата в Кавала (Гърция); искане от преработвателно предприятие до Organismos pliromon kai elenchou koinotikon enischyseon prosanatolismou kai engyiseon (гръцка агенция за разплащания и контрол на помощите на Общността за ориентиране и гарантиране) във връзка с приемането на закупения тютюн, придружено от съответстващото удостоверение на тази агенция относно контрола при влизането на дадените количества, подробен регистър за получения тютюн и контролното удостоверение за преработването на префектурата в Кавала; тържествени заявления от преработвателно предприятие относно вноса на тютюн от България, придружени от съответните извлечения за продажбите на балиран тютюн. Следователно тези документи не се отнасят до проверките на място на запасите на преработвателните предприятия.
75      Накрая, във връзка с позоваването на принципа non bis in idem и без да е необходимо произнасяне по допустимостта на този довод, изтъкнат на етапа на репликата, достатъчно е да се посочи, че другите две решения на Комисията за изключвате от финансиране от страна на Съюза на някои разходи на държавите членки, на които се позовава Република Гърция, разгледани в светлината на съответстващите за тях обобщени доклади, се отнасят до години на заявяване, схеми на помощи или пропуски, които са различни от тези, които се разглеждат в настоящото дело. Поради това доводът на Република Гърция е явно неоснователен.
76      С оглед на тези обстоятелства втората част от второто основание трябва да се отхвърли като неоснователна.
По съдебните разноски
77      Съгласно член 134, параграф 3 от Процедурния правилник на Общия съд, ако страните са загубили по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Общият съд обаче може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.
78      Тъй като жалбата е частично уважена, с оглед на обстоятелствата по делото е справедливо всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (шести състав)
реши:
1)      Отменя Решение за изпълнение 2013/123/ЕС на Комисията от 26 февруари 2013 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), в частта, в която се изключват от финансиране някои разходи, направени от Република Гърция в сектора на тютюна за годината на заявяване 2006 г.
2)      Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
3)      Европейската комисия и Република Гърция понасят направените от тях съдебни разноски.
Frimodt Nielsen
Dehousse
Collins
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 16 декември 2015 година.
Подписи
* Език на производството: гръцки.