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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Non è questa la prima occasione in cui la Corte è chiamata a pronunciarsi in merito alla vicenda dell’aiuto di Stato che la Francia avrebbe concesso alla società Scott, produttrice di carta per uso domestico. Non è la prima volta e non sarà neppure l’ultima. Indipendentemente dall’esito della presente causa, infatti, ve ne sono almeno altre due, ancora pendenti, che riguardano la medesima vicenda. Vi accennerò più avanti.
2. I fatti sono ormai noti alla Corte, e risalgono al 1987. In tale anno le autorità pubbliche francesi hanno ceduto ad una società privata, la Scott, un terreno ad un prezzo che la Commissione ha considerato inferiore a quello di mercato. Tale terreno è stato utilizzato per impiantare uno stabilimento di produzione di carta. Nel 1996 la Scott è stata acquistata da un’altra società, la Kimberly-Clark Corp., che nel 1998, dopo aver disposto la chiusura dello stabilimento, ha ceduto lo stesso, insieme con il terreno su cui esso si trova, ad un’altra società, la Procter & Gamble.
3. In relazione a tali avvenimenti la Commissione ha adottato la decisione 12 luglio 2000, 2002/14/CE, relativa all’aiuto di Stato concesso dalla Francia a favore di Scott Paper SA/Kimberly-Clark (2) (in prosieguo: la «decisione controversa»).
4. Il testo del dispositivo della decisione controversa è il seguente:
«Articolo 1
L’aiuto di Stato sotto forma di prezzo preferenziale di un terreno e di tariffa preferenziale della tassa di risanamento, che la Francia ha concesso a favore di Scott per un importo di 39,58 milioni di FRF (6,03 milioni di EUR) o, in valore attualizzato, di 80,77 milioni di FRF (12,3 milioni di EUR) per quanto riguarda il prezzo preferenziale del terreno, e per un importo che le autorità francesi dovranno determinare conformemente al metodo di calcolo fissato dalla Commissione, per quanto riguarda il secondo elemento, è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
1. La Francia adotta tutte le misure necessarie per recuperare presso il beneficiario l’aiuto di cui all’articolo 1, già posto illegalmente a disposizione.
2. Il recupero è effettuato senza indugio conformemente alle procedure del diritto nazionale purché permettano l’esecuzione immediata e effettiva della presente decisione. L’aiuto da recuperare comprende gli interessi maturati a decorrere dalla data in cui l’aiuto è stato posto a disposizione del beneficiario fino alla data del suo recupero. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell’equivalente sovvenzione nel quadro degli aiuti a finalità regionale.
Articolo 3
La Francia informa la Commissione, entro il termine di due mesi a decorrere dalla data della notifica della presente decisione, delle misure adottate per conformarvisi.
Articolo 4
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione».
5. La decisione controversa è stata oggetto di due ricorsi paralleli dinanzi al Tribunale. Il primo, proposto dal Département du Loiret (la regione in cui si trova il terreno oggetto della decisione), iscritto a ruolo con il numero T‑369/00, si è concluso con l’annullamento della decisione controversa «in quanto riguarda l’aiuto concesso sotto forma di prezzo preferenziale di un terreno di cui all’art. 1 della medesima decisione» (3) . In particolare, tale pronuncia del Tribunale aveva annullato l’intera decisione (nella parte relativa al prezzo preferenziale del terreno) a causa di un errore compiuto dalla Commissione nel calcolo degli interessi da pagare in relazione al recupero dell’aiuto. La sentenza è stata impugnata dalla Commissione, e la Corte, pur confermando la correttezza delle considerazioni del Tribunale sul calcolo degli interessi, ha constatato che tale motivo di illegittimità dell’atto impugnato non poteva giustificare l’annullamento dell’intera decisione, ma solo la specifica parte della stessa relativa agli interessi. Di conseguenza, la sentenza di primo grado è stata annullata, e la causa è ora di nuovo pendente dinanzi al Tribunale (4) .
6. Il secondo ricorso proposto contro la decisione controversa, che è quello del quale si occupa la presente causa, è stato proposto dalla Scott Paper SA (in prosieguo: la «Scott»), destinataria delle misure che la Commissione ha qualificato come aiuti. Tale ricorso, iscritto a ruolo con il numero T‑366/00, ha dato luogo ad una sentenza che, pronunciata il 29 marzo 2007, nello stesso giorno di quella che ha concluso la causa T‑369/00, ha annullato il solo art. 2 della decisione controversa, «in quanto riguarda l’aiuto concesso sotto forma di prezzo preferenziale di un terreno oggetto dell’art. 1 della medesima decisione».
7. Si deve peraltro notare, per completezza, che la vicenda in esame è all’origine di altre cause dinanzi alla Corte. In primo luogo, nella causa C‑276/03 P (5), la Corte ha confermato il ragionamento del Tribunale che, con due sentenze parziali, aveva respinto le eccezioni fondate sulla prescrizione (6) . In secondo luogo, con sentenza pronunciata nell’ottobre 2006, la Francia è stata condannata per non aver proceduto nei termini stabiliti al recupero dell’aiuto (7) . Infine, è attualmente pendente dinanzi alla Corte la causa C‑210/09, originata da una questione pregiudiziale proposta dalla Cour administrative d’appel de Nantes nell’ambito del procedimento nazionale volto al recupero dell’aiuto.
II – La sentenza impugnata
8. A sostegno del proprio ricorso nella causa T‑366/00 la Scott aveva proposto quattro motivi, relativi rispettivamente alla violazione dei diritti procedurali, alla violazione del principio della parità di trattamento, alla violazione del principio della tutela del legittimo affidamento e all’errata valutazione dell’aiuto (8) .
9. Il Tribunale ha innanzitutto esaminato l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione in relazione a taluni degli allegati al ricorso della Scott: secondo la Commissione tali documenti, in quanto non facenti parte del fascicolo amministrativo, non avrebbero potuto essere validamente allegati al ricorso.
10. A tale proposito il Tribunale ha osservato che, in realtà, il problema non era quello della possibilità di allegare o meno tali documenti al ricorso, ma quello di capire se gli stessi potessero o meno essere utilizzati in giudizio per valutare la legittimità della decisione controversa. Dopo aver escluso tale possibilità per tre dei quattro documenti in discussione, il Tribunale si è soffermato su una lettera inviata alla Commissione dall’avvocato della Scott in data 24 dicembre 1999. La Commissione ha rifiutato di considerare tale lettera, in quanto proveniente da terzi e depositata dopo la scadenza del termine previsto nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale.
11. Relativamente a tale lettera il Tribunale ha svolto una serie di considerazioni concentrate, in particolare, sul ruolo del beneficiario dell’aiuto nell’ambito della procedura di controllo degli aiuti di Stato. Le considerazioni svolte a tale proposito dal Tribunale non devono essere riassunte qui, dal momento che esse costituiscono l’oggetto di numerosi motivi di impugnazione proposti dalla Commissione e saranno pertanto discusse nel prosieguo delle presenti conclusioni. Si deve qui soltanto rilevare che il Tribunale ha considerato che la Commissione non avrebbe dovuto rifiutare di acquisire la citata lettera nel fascicolo del procedimento amministrativo. Il contenuto della stessa è stato pertanto considerato dal Tribunale per valutare la legittimità della decisione controversa.
12. Non è però chiaro quale sia la conclusione che in concreto il Tribunale ha tratto da tale considerazione, né su quale base lo abbia fatto. In primo luogo, infatti, non risulta dalla sentenza che la Scott abbia addotto la mancata considerazione della sua lettera quale motivo di annullamento (9) . In secondo luogo, il Tribunale ha annullato la decisione controversa sulla base di considerazioni relative non alla procedura seguita, ma al merito delle valutazioni compiute dalla Commissione. Inoltre, risulta dalla sentenza impugnata che le valutazioni e i richiami contenuti nella lettera della Scott rifiutata dalla Commissione sono stati ripresi in una lettera indirizzata alla Commissione dal governo francese in data 21 febbraio 2000 e, di conseguenza, sono comunque entrati a far parte del fascicolo (10) .
13. La lettura della sentenza impugnata sembra indicare che, secondo il Tribunale, poiché la Commissione avrebbe dovuto accogliere la lettera della Scott del 24 dicembre 1999, il contenuto della stessa può essere usato per valutare la legittimità della decisione controversa. D’altra parte, come si è visto al paragrafo precedente, il Tribunale ha rilevato che, nella sostanza, gli argomenti contenuti in detta lettera sono stati acquisiti nel fascicolo in quanto successivamente ripresi dalla Francia. Non nego che, a mio parere, già tale ragionamento presenta alcuni problemi. Me ne occuperò dettagliatamente più avanti, discutendo i motivi di impugnazione relativi al ruolo da riconoscere al beneficiario degli aiuti.
14. Dopo aver svolto tale premessa, il Tribunale è passato direttamente all’esame del quarto motivo di ricorso, relativo all’errata valutazione dell’aiuto da parte della Commissione.
15. A tale proposito, il Tribunale ha sostenuto che la Commissione ha errato facendo ricorso, per determinare il valore del terreno ceduto alla Scott, ai costi sostenuti dalle pubbliche autorità per acquisire e attrezzare il terreno stesso. I costi, infatti, non costituiscono – ha osservato il Tribunale – il metodo più affidabile per la determinazione del valore (11) . D’altra parte, anche ammettendo la legittimità del ricorso al metodo dei costi, la Commissione avrebbe commesso una serie di errori nei suoi calcoli. Alcuni di questi errori avrebbero in ultima analisi favorito la Scott, suggerendo costi più bassi di quelli reali, mentre altri errori sarebbero andati nel senso opposto; la Commissione, inoltre, non avrebbe sufficientemente approfondito taluni elementi che avrebbero potuto consentirle di determinare il valore del terreno in modo affidabile. Di conseguenza, la valutazione del terreno stesso contenuta nella decisione controversa sarebbe «inficiata da errori» (12) .
16. Il Tribunale ha poi censurato la scelta della Commissione di non tenere conto, nella sua valutazione, di talune stime del valore del terreno effettuate dall’amministrazione fiscale francese, dallo studio tecnico Galtier e dal commissario ai conferimenti ( Commissaire aux apports ) designato dal presidente del Tribunal de commerce de Nanterre, e di non avere considerato pertinente neppure il prezzo della vendita del terreno dalla Scott alla Procter & Gamble nel 1998. Tutti questi elementi, richiamati sia nella lettera della Scott del 24 dicembre 1999 che in quella del governo francese del 21 febbraio 2000, pur non dimostrando di per sé l’erroneità della valutazione della Commissione, avrebbero dovuto, secondo il Tribunale, essere considerati, ad esempio chiedendo alle parti di produrre il testo integrale delle valutazioni citate o ricorrendo ai servizi di un esperto esterno (13) .
17. Il Tribunale ha infine considerato che la Commissione abbia commesso un’illegittimità nel non utilizzare, prima di emanare una decisione fondata sulle informazioni disponibili, a fronte della non collaborazione di uno Stato membro, il potere di ingiungere allo Stato stesso di fornire specifiche informazioni (14) . La generica richiesta indirizzata alla Francia di fornire «i documenti, le informazioni e i dati utili per consentir[le] di esaminare la compatibilità» dell’aiuto con il mercato comune sarebbe stata troppo generica, e non rispetterebbe i requisiti imposti dall’art. 10, n. 3, del regolamento n. 659/99 (15) .
18. In conclusione, il Tribunale ha considerato che, in considerazione della «notevole incertezza» relativa al valore del terreno venduto alla Scott, la Commissione non abbia compiuto un esame sufficientemente approfondito. Di conseguenza, il Tribunale ha annullato l’art. 2 della decisione controversa, nella parte in cui esso fa riferimento all’aiuto concesso sotto forma di prezzo preferenziale del terreno (16) .
III – Sulla portata e sulla logica della pronuncia del Tribunale
19. Il primo problema del quale è necessario occuparsi nell’ambito della presente causa non riguarda i motivi di impugnazione proposti dalla Commissione, ma la coerenza complessiva della sentenza resa dal Tribunale.
20. Come si è visto, infatti, il Tribunale ha considerato che la Commissione abbia commesso taluni errori nella valutazione del terreno venduto dalle autorità francesi alla Scott: tali errori riguardano, di conseguenza, l’importo dell’aiuto di Stato. Non sembra peraltro escluso, sulla base del ragionamento svolto dal Tribunale, che una nuova valutazione del terreno possa anche portare ad escludere l’esistenza stessa di un aiuto: se infatti il prezzo della vendita del terreno alla Scott fosse pari al prezzo di mercato, è evidente che non vi sarebbe stato alcun aiuto.
21. Dopo aver svolto tali considerazioni sulla valutazione dell’aiuto, tuttavia, il Tribunale ha annullato l’art. 2 della decisione controversa .
22. Il dispositivo della decisione è stato riportato più sopra. Come si è visto, e come è del resto tipico di questo tipo di decisioni in materia di aiuti di Stato, l’art. 2 della decisione è relativo all’ordine di recupero dell’aiuto e alle modalità con le quali tale recupero deve avvenire. La constatazione dell’incompatibilità dell’aiuto con il mercato comune, nonché la quantificazione dello stesso, sono invece contenute nell’art. 1 della decisione, il quale non è stato annullato.
23. Siamo dunque in presenza di una sentenza quantomeno singolare. In essa, dopo aver svolto un ragionamento che dovrebbe condurre logicamente ad annullare l’art. 1 della decisione, o anche la decisione tutta intera, il Tribunale ha invece annullato l’art. 2, che contiene soltanto l’ordine di recupero dell’aiuto.
24. Non è chiaro perché ciò sia avvenuto (17), e non è chiaro quali ne siano le conseguenze.
25. Per quanto riguarda le ragioni della limitazione dell’annullamento al solo art. 2 della decisione controversa, la sentenza indica che la domanda di annullamento della Scott aveva chiesto, appunto, solo di annullare l’art. 2 (18) . Pertanto, la logica seguita del Tribunale sembra potersi riassumere come segue: i vizi della decisione ne giustificherebbero l’annullamento integrale; tuttavia, solo l’annullamento dell’art. 2 è stato chiesto; di conseguenza, deve essere annullato l’art. 2.
26. Vi sono, però, due problemi.
27. In primo luogo, l’esame del fascicolo della causa dinanzi al Tribunale mostra che la domanda di annullamento della Scott riguardava l’intera decisione controversa, e non il solo art. 2 della stessa . La stessa Scott ha confermato che la sua domanda iniziale chiedeva l’annullamento di tutta la decisione. Si deve però in proposito osservare che la Scott non ha impugnato la sentenza del Tribunale, ritenendosi evidentemente soddisfatta della stessa (19) . Di per sé, dunque, il fatto che il Tribunale abbia accolto solo in parte le domande iniziali della Scott non crea alcuna difficoltà, e sarebbe stato onere della Scott, eventualmente, impugnare la sentenza di primo grado in via incidentale.
28. Il secondo problema è però più grave, e riguarda le conseguenze pratiche della sentenza del Tribunale. Tale sentenza ha annullato, come si è visto, il solo art. 2 della decisione controversa. L’art. 1, che dichiara l’incompatibilità dell’aiuto con il mercato comune e ne definisce l’entità, è invece rimasto «intatto», non essendo toccato dal dispositivo della sentenza. Non è chiaro, a questo punto, che cosa dovrebbe fare la Commissione per conformarsi alla sentenza impugnata. Da un lato, infatti, essa dovrebbe correggere l’art. 2, annullato dal Tribunale. Ma in che termini potrebbe farlo? Sulla base di quali indicazioni? La sentenza del Tribunale, come si è visto, si è occupata soltanto della quantificazione del valore del terreno, e quindi di un elemento che si trova rispecchiato, nel dispositivo della decisione, nell’art. 1, e non nell’art. 2.
29. Ci troviamo dunque in un vicolo cieco. Dal punto di vista puramente formale, a questo punto, basterebbe forse, per rispettare quanto disposto nella sentenza impugnata, che la Commissione emanasse una nuova decisione, consistente soltanto in un nuovo ordine di recupero rivolto alle autorità francesi. Ciò che è paradossale è però il fatto che la formulazione del «nuovo» art. 2 potrebbe anche essere identica alla formulazione contenuta nella decisione controversa, dal momento che la sentenza del Tribunale, pur annullandolo, non ha indicato per l’art. 2 alcun criterio di modifica. Le uniche modifiche da apportare al «nuovo» art. 2 sarebbero quelle imposte a seguito del risultato della causa parallela (T‑369/00 e poi C‑295/07 P), nella quale, come si è visto, è stato censurato il metodo seguito dalla Commissione per determinare gli interessi dovuti in sede di recupero dell’aiuto.
30. Ricapitolando, quindi, l’oggetto del presente giudizio di impugnazione è una sentenza del Tribunale che: a) ha svolto un ragionamento in cui ha criticato una parte di una decisione della Commissione; b) ha tuttavia annullato la decisione in una parte diversa da quella criticata; c) di conseguenza, non può probabilmente avere alcun effetto pratico significativo; d) non è stata però impugnata su tale specifico punto.
31. Ritengo ci si debba chiedere, a questo punto, se una tale situazione debba essere passivamente accettata, considerando che l’oggetto di un giudizio di impugnazione di una sentenza del Tribunale è circoscritto dalle censure avanzate dalle parti, o se la Corte disponga, al contrario, di strumenti che le permettano di affrontare il problema. In altri termini, ci si deve chiedere se la Corte possa rilevare d’ufficio un vizio di motivazione di una sentenza del Tribunale che presenta una chiara incoerenza tra la motivazione e il dispositivo.
32. Non esistono, a quanto mi risulta, precedenti giurisprudenziali che abbiano affrontato questo specifico problema. Del resto, è noto che il problema della rilevabilità d’ufficio nell’ambito delle giurisdizioni dell’Unione è molto delicato.
33. La giurisprudenza della Corte ha affermato, in via generale, la possibilità di rilevare in qualsiasi fase del procedimento
eventuali vizi rilevabili d’ufficio (20) . Di conseguenza, non vi sono dubbi sul fatto che un vizio rilevabile d’ufficio può essere fatto valere dalle parti e/o rilevato dalla Corte per la prima volta in sede di giudizio di impugnazione, anche se non considerato dal Tribunale.
34. Inoltre, la Corte ha affermato la propria competenza per rilevare d’ufficio, in quanto giudice dell’impugnazione di una sentenza del Tribunale, l’eventuale carenza di interesse ad agire, anche sopravvenuta, del soggetto che presenta l’impugnazione (21) . Più in generale, la Corte è competente per esaminare d’ufficio ogni questione relativa alla ricevibilità di un’impugnazione di una decisione del Tribunale (22)
35. Nel presente caso, tuttavia, non si rientra in uno dei due casi appena indicati. Da un lato, infatti, il vizio eventuale non avrebbe potuto essere rilevato dal Tribunale: si tratta infatti di un vizio che riguarda la sentenza del Tribunale stesso . D’altro lato, non siamo neppure, con ogni evidenza, dinanzi ad un problema di ricevibilità dell’impugnazione.
36. Si deve però osservare che la Corte non ha escluso la possibilità di rilevare d’ufficio eventuali vizi di ordine pubblico di una sentenza del Tribunale: in particolare, ciò è avvenuto con riferimento alla regolarità della composizione del collegio giudicante del Tribunale (23) .
37. Inoltre, la giurisprudenza della Corte ha ammesso, in materia di provvedimenti amministrativi, la possibilità di rilevare d’ufficio taluni vizi le cui caratteristiche sono, in astratto, assimilabili al vizio che, nel caso presente, caratterizza la sentenza impugnata. Mi riferisco, in particolare, ai vizi di motivazione che impediscono al giudice dell’Unione di esercitare appieno il proprio controllo sulla legittimità di un atto. La giurisprudenza della Corte è costante nel ritenere che l’assenza e l’insufficienza di motivazione di un atto sono rilevabili d’ufficio: l’obbligo di motivazione è infatti stabilito non soltanto nell’interesse dei destinatari dell’atto, ma anche al fine di permettere il controllo giurisdizionale dell’atto stesso (24) . Tale controllo giurisdizionale presuppone, come è ovvio, che il giudice possa comprendere in modo completo il ragionamento posto alla base dell’atto impugnato. Una motivazione insufficiente, o addirittura assente, non permette tale controllo.
38. Anche nel caso di un vizio rilevabile d’ufficio, comunque, è necessario che vi sia stato, sul punto, un contraddittorio, nel quale le parti abbiano potuto prendere posizione (25) . Nel presente caso, le parti hanno avuto occasione di pronunciarsi sul problema dell’apparente incoerenza tra la motivazione e il dispositivo della sentenza del Tribunale sia per iscritto, sulla base di una specifica richiesta in tal senso della Corte, sia oralmente all’udienza.
39. A quanto mi risulta non si sono finora mai verificate, invece, situazioni in cui la Corte abbia rilevato d’ufficio l’esistenza di un vizio di motivazione in una decisione del Tribunale. Ci si deve dunque chiedere se ciò sia possibile.
40. È chiaro che, se per vizio di motivazione si intende qualunque errore di diritto compiuto dal Tribunale, la risposta deve essere negativa. È la parte soccombente che, in generale, deve assumersi l’onere di proporre un’impugnazione dinanzi alla Corte. Ciò del resto è quanto avviene anche in relazione agli atti amministrativi: è il soggetto che vi ha interesse che deve impugnare l’atto, indicando i motivi che possono condurre il giudice dell’Unione ad annullarlo.
41. In questo caso, però, non siamo in presenza di un vizio qualunque. Quello commesso dal Tribunale è infatti un errore di diritto la cui portata, di fatto, impedisce alla Corte di esercitare appieno il suo controllo sulla sentenza, dal momento che il dispositivo di essa non riflette la motivazione che lo precede. In tale situazione, a mio avviso, la Corte è autorizzata ad utilizzare il medesimo approccio che essa segue in relazione agli atti amministrativi, annullando d’ufficio una sentenza impugnata la cui motivazione non consente alla Corte di esercitare il suo controllo.
42. L’obiezione naturale che può essere mossa a tale proposta consiste nel fatto che, in generale, il processo dinanzi ai giudici dell’Unione è caratterizzato dal principio secondo il quale l’oggetto specifico di un litigio è determinato dalle domande delle parti. A tale obiezione, tuttavia, possono essere opposti, nel caso specifico, due ordini di considerazioni.
43. In primo luogo, in talune occasioni la Corte ha affermato che il solo limite al potere di giudicare riconosciuto ai giudici dell’Unione è costituito dall’oggetto delle domande delle parti, e non dai loro argomenti (26) . Nel caso presente, non vi sono dubbi sul fatto che la Commissione chiede l’annullamento della sentenza impugnata.
44. In secondo luogo, non mi sembra ci siano ragioni per distinguere l’approccio che la Corte può seguire per le decisioni del Tribunale da quello che essa adotta, in modo costante e fin dai primordi della sua esistenza, per gli atti amministrativi. Anche rispetto ad essi, in linea generale, vige il principio secondo il quale il giudice dell’Unione può annullare solo nei limiti in cui un atto è stato impugnato dinanzi a lui, con l’indicazione dei motivi che lo rendono illegittimo. Eppure la giurisprudenza ritiene che taluni vizi possano essere rilevati d’ufficio (a condizione, beninteso, che un ricorso sia presentato, dal momento che non esistono strumenti alternativi per avviare un procedimento giurisdizionale dinanzi ai giudici dell’Unione).
45. Ritengo pertanto, per concludere questa parte introduttiva delle mie conclusioni, che la Corte possa rilevare d’ufficio, se investita di un’impugnazione di una sentenza del Tribunale, un vizio di motivazione tale da non consentire alla Corte di esercitare appieno il suo controllo giurisdizionale sulla sentenza impugnata (27) . Di conseguenza, nel caso in esame la sentenza dovrebbe essere annullata, a mio modo di vedere, già sulla base di tale ordine di considerazioni.
46. Ciò premesso, passerò ora all’esame dei motivi di impugnazione proposti dalla Commissione.
IV – Sull’impugnazione della Commissione
47. A sostegno della propria impugnazione la Commissione ha proposto ben quindici motivi, molti dei quali sono, in realtà, ripetitivi, o comunque assai simili l’uno all’altro. Ai fini dell’esame dividerò i motivi in due gruppi principali: nel primo gruppo discuterò quelli relativi al ruolo del beneficiario dell’aiuto, e nel secondo gruppo quelli relativi al controllo effettuato dal Tribunale sulla quantificazione dell’aiuto contenuta nella decisione controversa.
A – I motivi relativi al ruolo del beneficiario dell’aiuto
1. Considerazioni introduttive
48. I primi quattro motivi della Commissione riguardano il problema del ruolo da riconoscere, nell’ambito delle procedure di controllo sugli aiuti di Stato, al beneficiario degli aiuti stessi.
49. Come ho già osservato più sopra, non è chiaro quale sia, nel contesto della sentenza impugnata, la funzione svolta dalla parte relativa al ruolo del beneficiario. È mia convinzione che, in concreto, le affermazioni svolte dal Tribunale debbano essere qualificate, rispetto alle conclusioni che tale giudice ha raggiunto, come semplici obiter dicta . Infatti l’annullamento pronunciato dal Tribunale si fonda, in concreto, sugli errori commessi dalla Commissione nel valutare il terreno venduto alla Scott dalle autorità francesi. Inoltre, gli elementi essenziali contenuti nella lettera della Scott rifiutata dalla Commissione sono stati ripresi dal governo francese ed acquisiti al fascicolo (28) .
50. Di conseguenza, i motivi che fanno riferimento al ruolo del beneficiario dovrebbero essere dichiarati inoperanti.
51. In ogni caso, sia per il caso in cui la Corte non dovesse condividere tale approccio, sia per quello in cui, pur condividendolo, volesse comunque fornire alcune indicazioni in materia, svolgerò qui di seguito alcune osservazioni sul punto.
2. In generale, sul ruolo del beneficiario di aiuti di Stato
52. Il problema del ruolo da riconoscere al beneficiario degli aiuti di Stato è complesso e dibattuto. In materia, ad una giurisprudenza piuttosto costante e rigorosa della Corte si contrappone una giurisprudenza del Tribunale meno netta, caratterizzata da oscillazioni e incertezze. La peculiarità della situazione spiega forse, nella sentenza impugnata, l’insistenza del Tribunale sul punto. È possibile che il giudice di primo grado chieda implicitamente alla Corte di riconsiderare la propria giurisprudenza in materia. Non è da escludere, a mio giudizio, che in futuro la Corte debba ritornare sulle proprie pronunce relative al ruolo del beneficiario degli aiuti. Non ritengo però, per le ragioni che cercherò di esporre qui di seguito, che la presente causa sia l’occasione appropriata per farlo.
53. La giurisprudenza della Corte è costante nel ricordare che la procedura per il controllo degli aiuti di Stato si svolge essenzialmente tra la Commissione e lo Stato membro, senza riconoscere alcun ruolo particolare al beneficiario dell’aiuto (29) . Lo Stato membro ha un vero e proprio diritto al contraddittorio nell’ambito di tale procedura, la violazione del quale può comportare l’annullamento della decisione della Commissione, purché si possa stabilire che, in mancanza di tale irregolarità, il procedimento avrebbe potuto concludersi con un risultato diverso (30) .
54. Diverso, invece, è il ruolo dei beneficiari degli aiuti. Il regolamento n. 659/1999, che ha in sostanza codificato la giurisprudenza della Corte in materia (31), si limita infatti, al suo art. 1, a collocare il beneficiario dell’aiuto nella generale categoria degli «interessati», che possono presentare, ai sensi dell’art. 6, n. 1, le proprie osservazioni in seguito alla decisione di avvio del procedimento di indagine formale, entro un termine che di norma non è superiore ad un mese. Non è dunque previsto, per il beneficiario dell’aiuto, alcun ulteriore diritto al contraddittorio o alla partecipazione alla procedura condotta dalla Commissione.
55. Non vi sono dubbi sul fatto che tale impostazione generale si caratterizza per un marcato formalismo, che infatti ha attirato considerevoli critiche in dottrina. In particolare, è forzato e non sempre realistico partire dal presupposto, che pare implicito in questa interpretazione del procedimento in materia di aiuti di Stato, secondo il quale l’interesse dello Stato che ha concesso l’aiuto e quello del soggetto che lo ha percepito sono coincidenti. Da un lato, infatti, è chiaro che la situazione non può essere percepita nello stesso modo dallo Stato, che al massimo può essere condannato a riprendersi gli aiuti versati, e da un’impresa che potrebbe anche, nel caso di restituzione degli aiuti, incorrere in un fallimento. Inoltre, gli aiuti possono essere stati concessi non dal governo nazionale dello Stato, ma da un’articolazione regionale o periferica di quest’ultimo: in tal caso, non è detto che il governo centrale, che è il solo a partecipare alla procedura, abbia un’interesse coincidente con quello dell’entità locale.
56. Proprio in conseguenza dei limiti di tale rigorosa giurisprudenza il Tribunale ha in varie occasioni tentato di estendere la tutela riconosciuta ai beneficiari degli aiuti. Ciò è avvenuto per esempio facendo leva sul dovere di garantire l’effettività del diritto ad essere sentito che è riconosciuto al beneficiario dell’aiuto (così come a tutti gli altri interessati) dal regolamento n. 659/99 (32), o ancora riconoscendo al beneficiario il diritto a far valere il vizio consistente nella mancata audizione, da parte della Commissione, dello Stato membro interessato (33) .
57. La sentenza impugnata si inserisce dunque in questo filone «progressista» della giurisprudenza del Tribunale.
58. Sono convinto che, in relazione al problema del ruolo da riconoscere ai beneficiari di aiuti, sia possibile e forse anche doveroso evitare una concezione manichea, in cui si contrappongono senza possibilità di sintesi due concezioni radicalmente opposte, una che nega ogni ruolo al beneficiario dell’aiuto, e una che invece lo pone sullo stesso livello dello Stato membro interessato.
59. In particolare, mi sembra che un punto di equilibrio tra le diverse posizioni possa essere trovato ricorrendo al principio di buona amministrazione.
60. Tale principio, come è ben noto, è nato come creazione giurisprudenziale, e solo di recente ha trovato una sorta di «consolidamento» all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali. Per quanto i contorni del principio di buona amministrazione restino in una certa misura ancora incerti, è ormai evidente che esso deve essere considerato un principio generale del diritto dell’Unione (34) .
61. In particolare, tale principio può essere individuato, indipendentemente dal fatto che sia o meno citato in modo esplicito, alla base di varie pronunce giurisprudenziali. Penso, ad esempio, ai casi in cui si è imposto all’amministrazione di esaminare anche d’ufficio, al fine di compiere un esame «diligente ed imparziale» di una denuncia, taluni elementi non espressamente menzionati dal denunciante (35) ; ai casi in cui si è stabilito l’obbligo di sentire il soggetto interessato da un provvedimento sfavorevole, anche se tale diritto ad essere sentito non era previsto dalla legislazione applicabile (36) ; ai casi, infine, in cui è stato affermato il dovere della Commissione di considerare diligentemente tutti gli elementi che sono le stati forniti nell’ambito di una procedura (37) .
62. La Carta dei diritti fondamentali, da parte sua, richiama, quali contenuti essenziali del principio di buona amministrazione, il diritto di ogni individuo ad essere sentito prima che sia adottato nei suoi confronti un provvedimento che gli rechi pregiudizio, il diritto di accedere agli atti, l’obbligo di motivazione delle decisioni. Si tratta peraltro di un elenco non tassativo, la cui natura aperta è messa in evidenza dalla formulazione «[t]ale diritto comprende in particolare » (38) .
63. Mi sembra che, in materia di aiuti di Stato, il principio di buona amministrazione, pur non imponendo di riconoscere al beneficiario di un aiuto lo statuto formale di parte del procedimento di controllo degli aiuti, impedisca al tempo stesso alla Commissione di rifiutare in modo rigido e senza eccezione qualunque elemento fornito dal beneficiario stesso, qualora fatto pervenire dopo la scadenza del termine riconosciuto agli interessati per presentare osservazioni.
64. Non si deve infatti dimenticare che la procedura per il controllo degli aiuti di Stato ha carattere amministrativo, e non giurisdizionale; inoltre, il ruolo del beneficiario, in tale procedura, è essenzialmente quello di una fonte di informazioni per la Commissione. Pertanto, mentre le osservazioni inviate dal beneficiario entro il termine assegnatogli inizialmente devono
essere acquisite e considerate dalla Commissione, eventuali osservazioni fornite successivamente, dal beneficiario o da qualunque altro soggetto, possono
essere oggetto di un obbligo di esame da parte dell’amministrazione, a condizione che il principio di buona amministrazione lo richieda. Ciò, in particolare, si verifica qualora le informazioni in questione siano effettivamente utili all’amministrazione per chiarire o integrare le conoscenze di quest’ultima, e a condizione che lo stato del procedimento amministrativo permetta ancora di tenerne conto senza che intervengano ritardi nell’adozione della decisione finale.
65. Non c’è tuttavia, per l’amministrazione, un obbligo di pronunciarsi in modo esplicito sulle osservazioni fornite dal beneficiario (o da qualunque altro soggetto) al di là del termine iniziale. La Commissione non dovrà quindi necessariamente indicare le ragioni per le quali dovesse decidere di non prendere in considerazione tali elementi.
66. In coerenza con tali osservazioni, anche dal punto di vista della tutela giurisdizionale occorre fare un’importante precisazione: spetterà a colui che ha fornito le informazioni, eventualmente, l’onere di dimostrare che le stesse avrebbero dovuto essere prese in considerazione da parte dell’amministrazione.
67. Tutto ciò premesso, si può ora finalmente passare all’esame dettagliato dei motivi di impugnazione.
3. Sul primo motivo, relativo al rifiuto della Commissione di acquisire al fascicolo la lettera della Scott del 24 dicembre 1999
a) Argomenti delle parti
68. La Commissione sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto sostenendo che la lettera della Scott del 24 dicembre 1999 avrebbe dovuto essere accettata e inserita nel fascicolo amministrativo. In particolare, il Tribunale non avrebbe indicato la norma giuridica che sarebbe stata violata. Solo una violazione delle forme sostanziali ai sensi dell’art. 230 CE avrebbe potuto comportare un annullamento, ma una simile violazione non sarebbe stata contestata nel ricorso della Scott, cosicché il Tribunale avrebbe statuito ultra petita . Inoltre, e soprattutto, la Commissione non avrebbe violato alcuna forma sostanziale, dal momento che la Scott era un soggetto terzo rispetto alla procedura di controllo dell’aiuto di Stato, e non aveva alcun diritto di presentare osservazioni in tale fase avanzata del procedimento. Infine, la Commissione osserva che, in ogni caso, le osservazioni proposte dalla Scott nella lettera rifiutata sono state fatte proprie dalla Francia nella sua successiva lettera del 21 febbraio 2000, e in quanto tali sono entrate a far parte del fascicolo.
69. La Commissione osserva che la sentenza del Tribunale potrebbe avere pesanti implicazioni sulla prassi sempre osservata in materia di aiuti di Stato.
70. La Scott sostiene che il Tribunale non ha invece fissato alcun obbligo in via generale per la Commissione, e ha svolto una serie di considerazioni strettamente legate al caso in esame e alle sue particolarità. Il fatto che il regolamento n. 659/99 non preveda un ruolo per il beneficiario dell’aiuto al di là della possibilità di presentare osservazioni all’inizio del procedimento amministrativo non significherebbe, come invece ritiene la Commissione, che ogni successivo intervento del beneficiario sia vietato. In particolare, il regolamento non potrebbe impedire l’applicazione dei principi generali che impongono alla Commissione di agire con diligenza ed imparzialità.
71. Il Département du Loiret propone argomenti in sostanza sovrapponibili a quelli della Scott.
b) Valutazione
72. Il primo motivo di impugnazione è quello a cui la Commissione ha dedicato più attenzione, concentrando su di esso una parte consistente delle proprie osservazioni. È evidente che la Commissione intende opporsi alla conferma, da parte della Corte, della giurisprudenza del Tribunale più favorevole ad un rafforzamento del ruolo del beneficiario nell’ambito della procedura per il controllo degli aiuti di Stato.
73. Sulla base delle considerazioni che ho svolto più sopra, trattando in generale del ruolo del beneficiario, si può affermare che, nel caso in cui il beneficiario stesso invii alla Commissione taluni documenti in un momento successivo alla scadenza del termine che gli era stato concesso per presentare osservazioni, la Commissione può essere obbligata, sulla base del principio di buona amministrazione, a tenere conto del contenuto dei citati documenti. Questo, però, a condizione che i) gli stessi siano effettivamente utili per colmare eventuali lacune nella conoscenza dei fatti da parte della Commissione stessa, e che ii) la fase in cui si trova il procedimento lo consenta. È necessario, però, che l’utilità dei documenti in questione sia effettivamente dimostrata.
74. Non è questa, tuttavia, la logica che è stata seguita dal Tribunale.
75. Il Tribunale ha innanzitutto inquadrato in modo implicito la questione, correttamente, non in termini di violazione di una forma sostanziale, come pretende la Commissione, ma in termini di rispetto del principio di buona amministrazione (39) . Fatta tale premessa, tuttavia, il Tribunale avrebbe dovuto verificare se, in concreto, il contenuto della lettera apportasse o meno elementi decisivi per chiarire le circostanze della fattispecie. In caso di risposta affermativa a tale questione, avrebbe potuto essere affermato il dovere della Commissione di tenere in conto le informazioni fornite. Il Tribunale si è invece limitato a considerare in via generale le circostanze del caso, osservando che le stesse rendevano difficile l’accertamento dei fatti, in particolare a causa del lungo lasso di tempo trascorso tra la presunta erogazione dell’aiuto e il procedimento dinanzi alla Commissione. Sulla base di tale generica constatazione, il Tribunale ha tratto la conseguenza che la lettera della Scott avrebbe dovuto essere accettata dalla Commissione e inserita nel fascicolo.
76. Tale ragionamento non può, a mio modo di vedere, essere condiviso. Sebbene il principio di buona amministrazione possa, come si è visto e come affermato anche dal Tribunale, obbligare in taluni casi la Commissione a prendere in considerazione documenti inviati oltre i termini e/o da soggetti non abilitati a farlo, ciò presuppone il previo accertamento dell’effettiva utilità delle informazioni che in tali documenti sono contenute. Nella parte di sentenza in cui si è occupato della decisione della Commissione di non accettare la lettera della Scott del 24 dicembre 1999, tuttavia, il Tribunale non ha neppure considerato il contenuto della lettera.
77. Il primo motivo di impugnazione della Commissione deve pertanto essere accolto nella parte in cui sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto affermando il dovere della Commissione di accettare e inserire nel fascicolo la lettera inviata dalla Scott in data 24 dicembre 1999.
4. Sul secondo, sul terzo e sul quarto motivo, relativi al presunto obbligo della Commissione di chiedere ulteriori informazioni e/o di ricorrere ad un esperto esterno
78. Il secondo, il terzo e il quarto motivo possono essere trattati insieme. In essi la Commissione contesta le affermazioni del Tribunale secondo le quali essa avrebbe dovuto, in considerazione di taluni elementi contenuti in particolare nella lettera della Scott del 24 dicembre 1999 e in quella successiva delle autorità francesi del 21 febbraio 2000, approfondire la propria analisi e acquisire ulteriori informazioni.
a) Argomenti delle parti
79. Con il suo secondo motivo la Commissione critica le affermazioni del Tribunale secondo le quali essa avrebbe dovuto chiedere alle autorità francesi di fornire ulteriori indicazioni e precisazioni dopo che le stesse autorità, come del resto la Scott nella sua lettera del 24 dicembre 1999, avevano citato l’esistenza di due valutazioni, una contenuta in una perizia dello studio tecnico Galtier e l’altra effettuata dal commissario ai conferimenti, le quali avrebbero indicato un valore del terreno controverso inferiore a quello stimato dalla Commissione (40) .
80. Con il terzo motivo è invece contestata l’affermazione del Tribunale secondo la quale la Commissione avrebbe dovuto chiedere alla Scott chiarimenti sulla differenza tra il costo previsto (FRF 80 milioni) e quello reale (FRF 140 milioni) dei lavori svolti sul terreno in esame, per conto delle autorità pubbliche, prima della cessione dello stesso alla Scott. Tale discrepanza, secondo il Tribunale, avrebbe dovuto indurre nella Commissione il sospetto che i costi sostenuti dai pubblici poteri per attrezzare il terreno non rispecchiassero necessariamente il valore dello stesso (41) .
81. Con il quarto motivo, infine, la Commissione contesta le considerazioni del Tribunale relative alla possibilità della Commissione stessa di ricorrere, al fine di determinare in modo corretto il valore del terreno, ad un esperto esterno.
82. Anche questi motivi di impugnazione si reggono sulla premessa secondo la quale la Commissione non aveva alcun obbligo, da un punto di vista procedurale, di richiedere ulteriori informazioni, in particolare alle autorità francesi, alle quali aveva già ingiunto, tra l’altro, di fornire tutte le informazioni utili per determinare il valore del terreno (42) . La Commissione sostiene peraltro che, nella decisione controversa, è stato comunque tenuto conto delle valutazioni a cui fa riferimento il Tribunale.
83. La Scott, da parte sua, rileva che il Tribunale non ha considerato che la Commissione abbia commesso una violazione di una forma sostanziale, cosicché i motivi dovrebbero essere respinti già solo per questa ragione. In ogni modo, secondo la Scott, il Tribunale avrebbe esaminato in modo corretto la situazione, dal momento che talune considerazioni contenute nella lettera del 24 dicembre 1999, peraltro non interamente riprodotte nella lettera delle autorità francesi del 21 febbraio successivo, avrebbero dovuto spingere la Commissione a riconsiderare le proprie valutazioni ed a chiedere nuovi documenti.
b) Valutazione
84. Il secondo motivo si apparenta strettamente al primo, e ritengo che anch’esso meriti di essere accolto.
85. Si deve osservare che, in realtà, la Commissione muove anche qui, come si è visto, da una premessa erronea, e cioè quella che il Tribunale avrebbe censurato una violazione di forme sostanziali. In realtà, si è già notato come il solo parametro che sembra avere costituito il riferimento del giudice di primo grado è il principio di buona amministrazione.
86. Inoltre, le obiezioni della Commissione secondo le quali essa avrebbe tenuto conto, nella sua decisione, delle valutazioni indicate nelle lettere del dicembre 1999 e del febbraio 2000 si fondano su una base piuttosto fragile. Nella decisione, in effetti, a dette valutazioni è dedicato un accenno rapido e non particolarmente argomentato.
87. Il punto, tuttavia, è un altro. Sia la lettera della Scott che quella delle autorità francesi, intervenute in una fase estremamente avanzata del procedimento, si sono limitate a citare l’esistenza di valutazioni (quella delle autorità fiscali, quella dello studio Galtier, quella del commissario ai conferimenti) che avrebbero indicato un valore dei terreni più basso rispetto a quello che la Commissione riteneva di poter dedurre sulla base degli elementi di prova in suo possesso. Nessun ulteriore documento era allegato, e solo si dichiarava la disponibilità, se necessario, a fornire alla Commissione le valutazioni in parola.
88. Non mi sembra che, sulla base del principio di buona amministrazione, la Commissione fosse tenuta, giunti a tale punto del procedimento, a chiedere alle autorità francesi di fornire ulteriori documenti e dettagli. Va infatti ricordato che la Commissione aveva già indirizzato alle autorità in questione due ingiunzioni di fornire documenti, una delle quali formulata in modo assai ampio (43) . In tale occasione, gli elementi richiamati nelle lettere del dicembre 1999 e del febbraio 2000 non erano stati forniti.
89. Allo stesso modo, e sulla base del medesimo ordine di considerazioni, non si può ritenere che la Commissione avesse un obbligo di prendere in considerazione il contenuto della lettera inviata dalla Scott nel dicembre 1999. Ammettere un simile obbligo rischierebbe di rendere la Commissione potenzialmente prigioniera di tattiche dilatorie. Se la lettera fosse stata accompagnata, ad esempio, dal testo integrale delle valutazioni del terreno in essa richiamate, il giudizio potrebbe forse essere differente. Il principio di buona amministrazione non può però, a mio avviso, essere dilatato fino al punto di costringere la Commissione a rimediare, senza alcun limite di tempo, alle lacune contenute nelle osservazioni e nei documenti che le sono inviati.
90. Per quanto concerne poi il terzo motivo, sono applicabili le stesse considerazioni che ho svolto in relazione al secondo. La Commissione non aveva alcun obbligo di chiedere alla Scott ulteriori informazioni. Non si capisce del resto per quale ragione essa avrebbe dovuto chiedere alla Scott un chiarimento sul superamento dei costi previsti per i lavori sul terreno, considerato che tali costi sono stati sostenuti dalle autorità francesi.
91. Ritengo di conseguenza che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto considerando che la Commissione avrebbe dovuto chiedere alle autorit à francesi e/o alla Scott di fornire ulteriori informazioni relativamente al valore del terreno. Il secondo e il terzo motivo devono pertanto essere accolti.
92. Mi sembra invece che non possa trovare accoglimento il quarto motivo, relativo al presunto obbligo per la Commissione di ricorrere ad un esperto esterno.
93. In nessun punto della sentenza impugnata, infatti, il Tribunale ha affermato che la Commissione avrebbe dovuto ricorrere ai servizi di un esperto esterno. Il Tribunale ha semplicemente ricordato l’esistenza di tale possibilità tra gli strumenti ai quali la Commissione avrebbe potuto fare ricorso per acquisire ulteriori informazioni.
94. Di conseguenza, il quarto motivo di impugnazione deve essere respinto.
B – I motivi relativi al controllo di merito effettuato dal Tribunale
1. Sul sesto motivo, secondo il quale il Tribunale avrebbe negato alla Commissione ogni margine di discrezionalità
95. Il sesto motivo ci porta nel cuore del secondo fondamentale problema posto alla Corte nell’ambito della presente impugnazione. Si tratta del problema relativo al tipo di controllo che il giudice dell’Unione può esercitare sulle decisioni prese dalla Commissione in materia di aiuti di Stato.
a) Argomenti delle parti
96. La Commissione sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto effettuando, sulla decisione controversa, un controllo molto più intenso e approfondito di quello che esso può legittimamente effettuare. In particolare, il Tribunale si sarebbe sostituito alla Commissione, togliendole il margine di discrezionalità che le deve essere riconosciuto in materia. Il giudice dell’Unione dovrebbe svolgere, sulle decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato, un controllo limitato ai vizi indicati all’art. 230 CE. Del resto, tale giudice non dispone mai di tutti gli elementi (documenti, etc.) che sono stati utilizzati dalla Commissione per adottare la propria decisione: di conseguenza, anche da un punto di vista pratico sarebbe impossibile, per il giudice, sostituire le proprie valutazioni a quelle compiute dalla Commissione.
97. Secondo la Scott il motivo si fonda su un’erronea comprensione della sentenza impugnata. Il Tribunale non avrebbe sostituito le proprie valutazioni a quelle della Commissione, ma avrebbe chiaramente indicato, in particolare al punto 100 della sentenza impugnata, che il suo obiettivo era solo quello di verificare se la Commissione avesse valutato tutti gli elementi a sua disposizione con la diligenza necessaria.
98. Argomenti analoghi a quelli della Scott sono fatti valere dal Département du Loiret.
b) Valutazione
99. Il motivo riguarda i limiti del controllo giurisdizionale delle decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato. La giurisprudenza in materia ha stabilito alcuni punti fermi che è bene ricordare.
100. Innanzitutto, la nozione di aiuto di Stato ha carattere giuridico, e deve essere interpretata sulla base di elementi oggettivi. Di conseguenza, il controllo del giudice dell’Unione è in linea di principio completo per quanto riguarda la natura di aiuto delle misure esaminate (44) .
101. Alla Commissione è però riconosciuto un margine di discrezionalità più ampio in due situazioni. In primo luogo, per valutare la compatibilità degli aiuti con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, CE. In tali casi, il controllo giurisdizionale si deve limitare a verificare che la decisione della Commissione non sia viziata da errore manifesto o da sviamento di potere (45) .
102. Un margine di discrezionalità più ampio è poi riconosciuto alla Commissione, anche relativamente all’esistenza dell’aiuto (e quindi in una situazione che è riconducibile all’art. 87, n. 1, CE), qualora la decisione presa abbia richiesto una valutazione complessa, di tipo tecnico o economico. In tali casi, il controllo del giudice è in linea generale limitato, oltre che alla verifica dell’eventuale esistenza di un errore manifesto o di uno sviamento di potere, all’osservanza delle norme relative alla procedura e alla motivazione, nonché all’esattezza materiale dei fatti che la Commissione ha utilizzato per fondare la decisione (46) .
103. Il giudice dell’Unione è chiamato a mettere in pratica, nel valutare le decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato che comportano valutazioni economiche complesse, un delicato equilibrio. Da un lato, infatti, esso non può sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione; dall’altro, tuttavia, deve controllare l’interpretazione che la Commissione ha dato a elementi di natura economica, in particolare verificando se i dati che la Commissione ha utilizzato per valutare una situazione complessa sostengano effettivamente le conclusioni a cui tale istituzione è pervenuta (47) .
104. Nel caso in esame, la Commissione ha dovuto cercare di determinare il prezzo che, nel 1987, un operatore economico ordinario avrebbe potuto ottenere vendendo un terreno destinato ad usi industriali. È dunque evidente, e le parti appaiono d’accordo su tale punto, che la valutazione a cui è stata chiamata la Commissione, a molti anni di distanza dai fatti, poteva solo essere approssimativa. A mio avviso, inoltre, è innegabile che si sia trattato di un’operazione che ha comportato valutazioni economiche complesse. Di conseguenza, il Tribunale era chiamato a svolgere un controllo che, pur essendo in linea di principio completo, non avrebbe potuto sostituire una propria autonoma valutazione degli elementi economici a quella già effettuata dalla Commissione.
105. Non ritengo tuttavia che, nel caso in esame, il Tribunale abbia sostituito la propria valutazione a quella della Commissione.
106. Si deve infatti osservare che, nella parte della sentenza impugnata in cui ha esaminato il merito della decisione controversa, il Tribunale non ha compiuto una valutazione autonoma del valore del terreno. Si è invece limitato a considerare che taluni elementi indicherebbero un approfondimento non sufficiente da parte della Commissione, suggerendo che il valore del terreno potrebbe essere stato determinato in modo erroneo. Il Tribunale fa riferimento, in particolare, alla scelta della Commissione di valutare il terreno ricorrendo al metodo dei costi, nonché al fatto che la Commissione non ha dato peso a taluni dati acquisiti nel fascicolo, in particolare le valutazioni richiamate nelle ultime lettere inviate dalle autorità francesi.
107. Il sesto motivo deve pertanto essere respinto.
2. Sul settimo motivo, secondo il quale il Tribunale si sarebbe fondato su speculazioni anziché su prove
a) Argomenti delle parti
108. Con il settimo motivo la Commissione sostiene che il Tribunale, anche ammesso che non sia andato al di là dei limiti imposti al suo controllo giurisdizionale come indicati nel sesto motivo, avrebbe comunque errato fondando la sua decisone, anziché sugli elementi di prova disponibili nell’ambito del procedimento, su mere speculazioni. In particolare, il Tribunale avrebbe errato indicando che la Commissione avrebbe dovuto tenere conto delle stime del valore del terreno indicate nella lettera della Scott del dicembre 1999 e nella successiva lettera delle autorità francesi del febbraio 2000: in tali lettere infatti non sarebbero state contenute prove, ma semplici affermazioni non dimostrate.
109. Secondo la Scott la prospettiva della Commissione sarebbe completamente errata. Infatti le affermazioni contenute nelle lettere della stessa Scott e delle autorità francesi sarebbero a tutti gli effetti elementi di prova. Riconoscere la natura di prova di tali affermazioni non significa naturalmente però dichiararne la veridicità: il Tribunale si sarebbe infatti limitato a censurare il fatto che, sulla base di tali indicazioni, la Commissione non abbia ritenuto necessario approfondire ulteriormente il problema.
b) Valutazione
110. La risposta da dare al settimo motivo richiede due premesse.
111. In primo luogo, secondo una costante giurisprudenza la decisione della Commissione deve essere valutata dal giudice dell’Unione, al fine di verificarne la validità, sulla base degli elementi di cui la Commissione poteva disporre quando la decisione è stata adottata (48) .
112. In secondo luogo, non si deve dimenticare che l’impugnazione di una sentenza di primo grado può riguardare, sulla base del principio generale consacrato all’art. 58 dello Statuto della Corte, soltanto questioni di diritto. Salvo quindi il caso di snaturamento dei fatti o degli elementi di prova, la Corte non può riconsiderare le valutazioni in fatto compiute dal Tribunale (49) .
113. Il motivo della Commissione deve essere esaminato sulla base di tali punti fermi. Si deve pertanto verificare, da un lato, se il Tribunale abbia controllato la decisione della Commissione tenendo in considerazione elementi di cui questa non disponeva al momento in cui ha preso la decisione controversa. Dall’altro lato, invece, si deve accertare se la Commissione non stia chiedendo alla Corte di riesaminare le valutazioni di fatto compiute dal Tribunale.
114. Il Tribunale ha censurato la decisione della Commissione sulla base, essenzialmente, di due ordini di valutazioni.
115. In primo luogo, il Tribunale ha rilevato l’esistenza di taluni specifici problemi nella decisione controversa, che ne metterebbero in dubbio la correttezza e l’affidabilità. In particolare, la Commissione avrebbe commesso sia veri e propri errori di calcolo ‑ peraltro in senso favorevole alla Scott, perché la loro correzione comporterebbe una stima del valore del terreno superiore a quella della Commissione (50) ‑ sia imprecisioni, in particolare a causa del ricorso, per determinare il prezzo di mercato del terreno nel 1987, ai costi sostenuti, in momenti diversi, per acquistare parti dello stesso (51) .
116. In secondo luogo, il Tribunale ha considerato che le valutazioni alternative del valore del terreno richiamate nella lettera delle autorità francesi del 21 febbraio 2000, nonché il fatto che nel 1998 il terreno stesso sia stato venduto dalla Scott ad un’altra società privata per un prezzo molto inferiore al valore stimato nella decisione, avrebbero dovuto spingere la Commissione, sulla base del principio che le impone di compiere un esame diligente ed imparziale dei fatti, ad approfondire ulteriormente la questione del valore del terreno, ad esempio richiedendo alla Francia il testo delle perizie da questa citate o ricorrendo ad un esperto esterno (52) .
117. Venendo all’esame del motivo con riferimento ai due parametri che ho richiamato più sopra, il Tribunale non ha censurato la Commissione sulla base di elementi di cui questa non disponeva al momento dell’adozione della decisione. Tutti i rilievi mossi dal Tribunale si sono infatti fondati, come si è visto, su inesattezze in cui la Commissione sarebbe incorsa e sul peso, secondo il Tribunale insufficiente, che sarebbe stato riconosciuto a talune informazioni contenute, in particolare, nella lettera delle autorità francesi del 21 febbraio 2000. Tale lettera, va ricordato, era stata inserita dalla Commissione nel fascicolo amministrativo.
118. Resta da vedere se, con il motivo in questione, la Commissione non stia chiedendo alla Corte di riconsiderare gli apprezzamenti di fatto del Tribunale. La giurisprudenza della Corte porta a dare una risposta in senso negativo. La Corte ha infatti considerato che costituisce una questione di diritto, rientrante quindi nella competenza della Corte in sede di impugnazione, quella di stabilire se il Tribunale abbia, sulla base di taluni accertamenti di fatto, correttamente deciso circa l’esistenza di una violazione del dovere di diligenza e dell’obbligo di motivazione (53) .
119. Ritengo che, nel caso in esame, il Tribunale abbia commesso un errore di diritto, come sostiene la Commissione, considerando che la Commissione dovesse, sulla base delle ultime informazioni fornite in particolare dalle autorità francesi, riconsiderare la propria valutazione relativa all’esistenza e all’importo dell’aiuto.
120. Va infatti tenuto presente che il Tribunale ha contestato alla Commissione, in sostanza, di non avere svolto nuove attività istruttorie in seguito alla comunicazione dei valori del terreno che sarebbero risultati dalle valutazioni compiute dallo studio tecnico Galtier e dal commissario ai conferimenti. Come ho già rilevato più sopra, la lettera delle autorità francesi, come del resto quella inviata nel dicembre 1999 dalla Scott, si è limitata ad indicare l’esistenza di tali valutazioni e il risultato a cui queste sarebbero pervenute. Il contenuto esatto delle dette valutazioni non è stato tuttavia riportato.
121. Ho già notato più sopra che, in tale situazione, queste vaghe indicazioni non potevano essere sufficienti per obbligare la Commissione, sulla base del principio di buona amministrazione, a prendere in considerazione la lettera della Scott. Allo stesso modo, e per le stesse ragioni, non si può ritenere che la Commissione dovesse, sulla base del contenuto della lettera delle autorità francesi del febbraio 2000, riaprire la fase istruttoria di una procedura ormai in dirittura d’arrivo.
122. La situazione, come ho già rilevato, avrebbe potuto essere diversa se le autorità francesi avessero fornito elementi più consistenti a sostegno di tali valutazioni: se, in particolare, le avessero allegate nella loro interezza, il che avrebbe dovuto essere relativamente semplice, considerando in particolare che quella affidata allo studio Galtier era stata commissionata direttamente dalla Scott.
123. Ciò tuttavia non è stato fatto, e imporre alla Commissione un ulteriore obbligo di approfondimento, in tale fase della procedura, rischierebbe di legittimare qualunque tipo di tattica dilatoria nel corso della procedura per il controllo degli aiuti di Stato.
124. In altri termini, nelle specifiche circostanze del caso la Commissione poteva legittimamente chiudere la propria istruttoria e decidere sulla base degli elementi in suo possesso. Allo stesso modo, la decisione deve essere valutata dal giudice sulla base degli elementi di cui la Commissione poteva disporre al momento dell’adozione dell’atto. Il settimo motivo della Commissione merita pertanto di essere accolto, e giustifica di per sé l’annullamento della sentenza impugnata.
125. Per quanto riguarda il ricorso al metodo dei costi da parte della Commissione, nonché lo specifico errore rilevato ai punti 109 e 110 della sentenza impugnata, mi occuperò di essi in modo più dettagliato analizzando gli ulteriori motivi proposti dalla Commissione.
3. Sull’ottavo motivo, relativo ad un’inversione dell’onere della prova
a) Argomenti delle parti
126. La Commissione sostiene che il Tribunale avrebbe invertito l’onere della prova, dal momento che avrebbe imposto alla Commissione di raccogliere elementi di prova non forniti dalle parti, sulle quali invece avrebbe dovuto ricadere, secondo il motivo in esame, l’onere di fornire gli elementi necessar i per formulare eventualmente una decisione in termini differenti.
127. La Scott sostiene che la Commissione avrebbe frainteso la sentenza impugnata, dal momento che il Tribunale avrebbe semplicemente constatato i fatti e rilevato che la Commissione non ha rispettato il proprio dovere di diligenza.
b) Valutazione
128. Il motivo è infondato, e si regge su un’interpretazione errata della sentenza impugnata.
129. Senza entrare nel merito del problema relativo all’onere della prova in un procedimento in materia di aiuti di Stato, si deve infatti osservare che il Tribunale non ha imposto alla Commissione di cercare elementi di prova a sostegno della posizione sostenuta dalla Scott e dalle autorità francesi. Il Tribunale si è invece limitato, come si è visto, a considerare che l’insieme degli elementi di prova a disposizione della Commissione non potesse giustificare una decisione come quella che è stata presa.
130. In altri termini il Tribunale non ha posto alcun obbligo probatorio a carico della Commissione. Esso ha invece ritenuto che, sulla base degli elementi ad essa già forniti, la Commissione dovesse, ai sensi del principio di buona amministrazione, approfondire la propria attività istruttoria.
131. Ritengo di conseguenza che l’ottavo motivo di ricorso della Commissione debba essere respinto.
4. Sul nono e sul dodicesimo motivo, relativi alla legittimità del ricorso al metodo dei costi da parte della Commissione
a) Argomenti delle parti
132. Con il nono e il dodicesimo motivo di impugnazione la Commissione contesta due diversi aspetti della sentenza impugnata.
133. In primo luogo, il Tribunale avrebbe commesso un errore contestando il ricorso, da parte della Commissione, al metodo dei costi per calcolare il valore dell’aiuto. Secondo la Commissione, al contrario, la mancanza di una valutazione del terreno contemporanea alla concessione dell’aiuto avrebbe reso legittimo e logico il ricorso al metodo dei costi, che fa riferimento alle spese effettivamente sostenute dai poteri pubblici per realizzare l’operazione di aiuto. È vero che il prezzo di mercato di un bene non corrisponde necessariamente a quanto il bene stesso è costato, ma si deve considerare che, nel caso in esame, il terreno oggetto dell’aiuto è stato preparato «su misura» per le specifiche esigenze della Scott, il che rende meno importante il prezzo che tale terreno avrebbe potuto ottenere sul libero mercato.
134. In secondo luogo, la Commissione critica le affermazioni del Tribunale relative alla possibile utilità di fare riferimento, per determinare il valore dell’aiuto, al prezzo della cessione del terreno avvenuta nel 1998. Tale prezzo, anche se corrispondente a quello ottenibile sul mercato in tale momento, non potrebbe fornire alcuna indicazione circa il valore dell’aiuto undici anni prima. Da un lato, infatti, nel 1987 il settore della carta per uso domestico era in piena espansione, mentre nel 1998 esso era in forte crisi, con la conseguente riduzione del valore del terreno e dello stabilimento. Dall’altro lato, qualunque tipo di bene tende a perdere valore nel tempo, ed è pertanto normale che, a undici anni di distanza, anche l’oggetto dell’aiuto concesso alla Scott abbia subìto un deprezzamento.
135. Secondo la Scott il motivo della Commissione si fonda su una lettura errata della sentenza impugnata. Il Tribunale non avrebbe infatti negato la possibilità, per la Commissione, di ricorrere al metodo dei costi per determinare il valore di un aiuto. Semplicemente, nel caso in esame il Tribunale avrebbe considerato una violazione del dovere di diligenza della Commissione il fatto di non approfondire la possibile utilità, ai fini della determinazione del valore, dell’importo della vendita del 1998.
136. Il Département du Loiret avanza argomenti simili a quelli della Scott, e aggiunge altresì che il ragionamento della Commissione presenta un’incoerenza di fondo. Se infatti, come sostiene la Commissione, il valore di mercato del bene nel 1998 non è rilevante per determinare il valore dell’aiuto nel 1987, allo stesso modo non avrebbe senso, come invece ha fatto la Commissione, determinare tale valore partendo dal prezzo medio d’acquisto del terreno, in tre fasi distinte relative a tre parti dello stesso, nel 1975, nel 1984 e nel 1987.
b) Valutazione
137. Il nono motivo della Commissione, così come il dodicesimo, che è ad esso in buona parte sovrapponibile, contesta il fatto che il Tribunale abbia ritenuto imprecise le valutazioni della Commissione relative al valore del terreno venduto alla Scott nel 1987. Il motivo non riguarda le osservazioni del Tribunale relative alla necessità che la Commissione traesse le debite conclusioni dai dati contenuti nelle ultime lettere della Scott e delle autorità francesi (su tali aspetti si è concentrato il settimo motivo, che ho già discusso più sopra). Il motivo in esame qui contesta invece le più generali affermazioni del Tribunale secondo le quali la Commissione avrebbe dovuto stimare il valore dell’aiuto ricorrendo a metodi più affidabili rispetto a quello basato sui costi sostenuti dalle autorità pubbliche.
138. Si deve osservare che, come rilevato dallo stesso Tribunale, per determinare se la vendita di un terreno da parte delle autorità pubbliche ad un soggetto privato costituisca un aiuto di Stato è necessario ricorrere al principio dell’investitore privato operante in economia di mercato (54) . Si deve cioè determinare se il prezzo pagato dal presunto beneficiario dell’aiuto, in questo caso la Scott, sia quello che sarebbe stato verosimilmente pagato se a vendere il terreno fosse stato, anziché una pubblica autorità, un soggetto privato.
139. In generale, il test dell’investitore privato in un’economia di mercato è una valutazione economicamente complessa, nella quale deve essere riconosciuto alla Commissione un ampio margine di discrezionalità (55) . Di conseguenza, come ho notato più sopra, si tratta di un ambito in cui il controllo giurisdizionale è in principio limitato alla verifica dell’eventuale esistenza di un errore manifesto o di uno sviamento di potere, oltre che al controllo del rispetto delle norme procedurali e dell’esattezza materiale dei fatti utilizzati per fondare la decisione amministrativa impugnata (56) .
140. Ritengo che, nella fattispecie, il controllo che il Tribunale ha voluto esercitare nei confronti della decisione della Commissione sia andato al di là di tali limiti. Si deve infatti ricordare che, all’epoca dell’aiuto, le autorità francesi non hanno realizzato alcuna valutazione indipendente del terreno, né hanno subordinato la sua vendita ad un previo procedimento di tipo concorrenziale, che potesse verificare quanto i potenziali acquirenti fossero disposti a pagare. Inoltre, anche nel corso della procedura di verifica dell’esistenza dell’aiuto il comportamento delle autorità francesi e del presunto beneficiario è stato caratterizzato, come ha osservato la Commissione ed è stato accertato dallo stesso Tribunale, da una scarsa propensione a collaborare e dalla tendenza ad indicare possibili elementi di prova, in modo più allusivo che concreto, nell’ultima fase della procedura, quando l’adozione della decisione finale era imminente.
141. È effettivamente possibile che, in concreto, la stima del valore del terreno effettuata dalla Commissione nella decisione contestata non sia stata perfettamente accurata, come del resto riconosciuto dalla stessa Commissione. Resta però il fatto che non è stato dimostrato alcun errore manifesto in cui la Commissione sarebbe incorsa, e che le osservazioni del Tribunale, lungi dall’indicare l’esistenza di un simile errore o di una comparabile violazione del quadro normativo da parte della Commissione, si sono limitate a rilevare taluni errori che, anche se confermati, non permettono di annullare la decisione controversa. Mi riferisco, in particolare, all’errore di calcolo rilevato ai punti 109‑111 della sentenza impugnata: si tratta del resto di un errore che ha giocato a favore della Scott, e la cui correzione avrebbe potuto semmai indicare un valore ancora maggiore del terreno venduto (e, di conseguenza, dell’aiuto). Il fatto che tale errore non possa di per sé giustificare un annullamento non significa, naturalmente, che il Tribunale non potesse tenerne conto: si veda in proposito la mia analisi del decimo motivo di impugnazione.
142. Ritengo dunque che anche il nono e il dodicesimo motivo di impugnazione debbano essere accolti, e che la Corte debba conseguentemente annullare la sentenza impugnata.
5. Sul decimo, sul tredicesimo e sul quattordicesimo motivo di impugnazione, relativi al valore dell’aiuto stimato dalla Commissione
a) Argomenti delle parti
143. Con il decimo motivo la Commissione si appunta su taluni specifici aspetti della sentenza impugnata, legati anch’essi all’applicazione del metodo dei costi per determinare il valore dell’aiuto. In particolare, la Commissione rileva che il valore che essa ha utilizzato quale stima del terreno, pari a poco più di FRF 70 milioni, sarebbe comunque più ridotto dell’importo di FRF 80 milioni che, per i lavori da svolgere sul terreno stesso a carico delle autorità pubbliche, era stato indicato nell’accordo preliminare stipulato nel 1987 tra la Scott e le autorità francesi. La Commissione sostiene inoltre che il Tribunale avrebbe errato ritenendo di poter considerare, tra gli elementi a sostegno dell’annullamento della decisione controversa, il possibile errore di calcolo a favore della Scott rilevato ai punti 109‑111 della sentenza impugnata.
144. Il tredicesimo motivo riprende argomentazioni simili a quelle sviluppate nel decimo e in alcuni altri motivi, ribadendo ancora una volta che la stima del valore del terreno operata dalla Commissione è stata così prudente che essa risulta in effetti compatibile con le stesse indicazioni contenute nei documenti richiamati dalla Scott e dalle autorità francesi.
145. Analogamente al tredicesimo, anche il quattordicesimo motivo ripropone argomenti sollevati in vari altri motivi relativi alla discrezionalità della Commissione al fine di determinare il valore dell’aiuto.
146. La Scott ritiene di avere già risposto agli argomenti della Commissione nell’ambito dei precedenti motivi, e ribadisce che, in ogni caso, il nucleo di base della sentenza impugnata consiste nel fatto che la Commissione non avrebbe agito con la necessaria diligenza: pertanto, i vari argomenti considerati dal Tribunale dovrebbero intendersi non come autonome ragioni di annullamento, ma come indizi di tale mancanza di diligenza.
b) Valutazione
147. Per quanto riguarda la prima parte del decimo motivo, conformemente a quanto ho osservato per i motivi precedenti ritengo che gli argomenti della Commissione debbano essere accolti. Anche qui siamo infatti in presenza di una serie di considerazioni del Tribunale che hanno proceduto all’annullamento di una decisione contenente valutazioni economiche assai complesse, e ciò senza che il Tribunale stesso abbia in concreto rilevato l’esistenza, nel ragionamento svolto dalla Commissione, di alcun errore manifesto o violazione delle norme di procedura.
148. Non può invece essere accolta l’argomentazione della Commissione relativa all’utilizzo, da parte del Tribunale, di un errore di calcolo della Commissione compiuto a favore della Scott, parte ricorrente. Si deve infatti osservare che, come rilevato correttamente dalla Scott, tale constatazione non è stata utilizzata dal Tribunale per procedere direttamente all’annullamento, ma quale semplice indizio dell’esistenza di una violazione, da parte della Commissione, del suo dovere di diligenza. Per quanto, come ho indicato più sopra, io non condivida la conclusione a cui il Tribunale è giunto, secondo la quale la Commissione non sarebbe stata sufficientemente diligente nello svolgimento della sua istruttoria sulla vicenda, rimane il fatto che non può essere contestato al Tribunale il fatto di avere usato l’errore di calcolo a favore di Scott tra gli elementi sui quali ha fondato il proprio convincimento.
149. Il tredicesimo e il quattordicesimo motivo, come ho già osservato, si limitano a riproporre, in modo piuttosto confuso, osservazioni e argomenti sviluppati nell’ambito di altri motivi. Essi non mi sembrano pertanto meritevoli, in sé, né di un’analisi specifica né, tantomeno, di accoglimento. La discussione relativa alle varie parti dei motivi in questione è già stata sviluppata trattando dei motivi in cui gli argomenti sono stati presentati per la prima volta.
150. Quanto alle considerazioni svolte dalla Commissione, nell’ambito del tredicesimo motivo, per dimostrare che la stima del valore del terreno da essa compiuta era prudente e ragionevole, esse devono essere qualificate, nella misura in cui non rimettono in discussione apprezzamenti di fatto del Tribunale, come semplici argomenti a sostegno della tesi, sviluppata già in particolare nel settimo motivo, secondo la quale il Tribunale avrebbe violato i limiti imposti al suo controllo giurisdizionale. Ho già indicato che tale tesi mi sembra meriti di essere accolta, e non è dunque necessario ritornare qui sul punto.
151. Deve di conseguenza essere accolta la prima parte del decimo motivo, mentre va respinta la seconda parte dello stesso. Devono essere respinti anche il tredicesimo e il quattordicesimo motivo.
6. Sull’undicesimo motivo, relativo al valore probatorio del provvedimento del consiglio comunale di Orléans
a) Argomenti delle parti
152. La Commissione ritiene che il Tribunale abbia errato considerando eccessiva l’importanza riconosciuta dalla Commissione, per valutare il terreno venduto alla Scott, del valore che ad esso era stato attribuito, nel maggio 1994, dal consiglio comunale di Orléans. Tale indicazione sarebbe stata invece molto affidabile, e correttamente la Commissione l’avrebbe utilizzata per il calcolo dell’aiuto.
153. La Scott sostiene di non conoscere il documento al quale la Commissione fa riferimento. Nel verbale del consiglio comunale di Orléans del 27 maggio 1994 in suo possesso, infatti, non vi sarebbe traccia dei passaggi citati dalla Commissione nel suo ricorso di impugnazione.
b) Valutazione
154. Non vi sono dubbi che, nella predisposizione del motivo in esame, la Commissione ha commesso alcuni errori redazionali. In effetti, non tutti i passaggi da essa citati sono rinvenibili nel provvedimento del consiglio comunale di Orléans che è in possesso della Corte, e i numeri di pagina indicati in proposito nella memoria della Commissione sono enigmatici (57) .
155. Resta però, al di là delle numerose imprecisioni che caratterizzano peraltro tutti gli scritti delle parti nella presente causa, il nucleo centrale del motivo della Commissione.
156. Nel 1994 il consiglio comunale di Orléans, facendo il punto della vicenda, in un momento in cui ancora non era iniziata la procedura per il controllo degli aiuti di Stato, ha indicato il «valore iniziale» del terreno in FRF 10,9 milioni, precisando per di più che si trattava di una stima assai prudente.
157. La Commissione ha utilizzato tale indicazione come elemento per il calcolo del possibile aiuto di Stato alla Scott, peraltro commettendo, come rilevato dal Tribunale ai punti 109‑111 della sentenza impugnata, un errore di interpretazione che l’ha portata a ridurre ulteriormente il costo per metro quadrato, a tutto vantaggio della Scott stessa.
158. Il Tribunale ha considerato che la Commissione non potesse fare affidamento su tale valore, dal momento che il punto 2.2 del provvedimento del consiglio comunale, in cui tale stima è indicata, costituisce una «sintesi molto concisa e priva di dettagli» (58) . Il Tribunale ha aggiunto che, non conoscendo le modalità in cui l’acquisizione del terreno da parte delle autorità pubbliche francesi è avvenuta, non si può escludere che il terreno sia stato oggetto di espropriazione e che quindi il valore indicato sia superiore a quello di mercato.
159. Il ragionamento del Tribunale mi sembra errato, e il motivo della Commissione meritevole di accoglimento.
160. Nell’ambito della sua valutazione relativa all’esistenza dell’aiuto, come si è visto, la Commissione si è trovata a ricostruire, a molti anni di distanza, il valore di un terreno, applicando il criterio dell’investitore privato in un’economia di mercato per determinare l’eventuale esistenza di un aiuto. Anche a prescindere dal discorso già fatto sulla discrezionalità che deve essere riconosciuta alla Commissione in un simile frangente, ritengo che il comportamento di tale istituzione sia stato, nel caso in esame, del tutto corretto. In una situazione come quella appena descritta, infatti, mi sembra che l’utilizzo di una stima del valore del terreno i) effettuata da una delle autorità pubbliche coinvolte nell’operazione e ii) riportata in un documento ufficiale abbia costituito una scelta metodologicamente corretta.
161. Mi pare infondata anche l’obiezione del Tribunale relativa al fatto che il valore indicato potrebbe non essere attendibile qualora le autorità pubbliche avessero ottenuto i terreni ricorrendo allo strumento dell’espropriazione. L’idea di fondo del Tribunale, in proposito, è che l’acquisizione mediante espropriazione potrebbe essere più costosa rispetto ad un’acquisizione alle normali condizioni di mercato, in quanto comporterebbe il pagamento di specifiche indennità ai proprietari.
162. Si deve in proposito osservare, da un lato, che lo strumento dell’espropriazione ha, per sua stessa natura, il compito di favorire l’interesse pubblico rispetto a quelli privati, e difficilmente può prevedere il pagamento, a favore di un proprietario, di cifre significativamente più importanti del valore di mercato del bene espropriato. Più facile, semmai, è che possa accadere il contrario.
163. Dall’altro lato, però, e questo mi sembra il punto essenziale, il consiglio comunale di Orléans non ha indicato il costo
del terreno, ma una stima del valore
dello stesso. Inoltre, non va dimenticato che tale stima è stata solo uno degli elementi che sono confluiti nella decisione finale della Commissione sull’aiuto.
164. In conclusione, anche l’undicesimo motivo della Commissione è fondato, e merita di essere accolto.
7. Sul quindicesimo motivo di impugnazione, relativo ad uno snaturamento dei fatti e delle prove da parte del Tribunale
165. Con il quindicesimo motivo la Commissione sostiene che il Tribunale avrebbe snaturato i fatti della causa.
166. Il motivo è limitato in realtà a sole sei righe di testo e non contiene alcun elemento ulteriore rispetto a quelli sviluppati negli altri motivi di impugnazione.
167. È chiaro che un motivo articolato in tali termini non può trovare accoglimento, poiché manca di qualunque argomento che lo sostenga. Tanto più che l’esistenza di uno snaturamento deve essere dimostrata dal ricorrente in modo assai circostanziato, indicando con precisione gli elementi che sarebbero stati snaturati e dimostrando gli errori di valutazione che il Tribunale avrebbe commesso (59) .
C – Altri motivi
1. Sul quinto motivo, secondo il quale il Tribunale avrebbe statuito sulla base di elementi non fatti valere dalla Scott
a) Argomenti delle parti
168. La Commissione sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto accettando di prendere in considerazione (60) le valutazioni «alternative» del terreno nonostante Scott non le avesse specificamente richiamate nel proprio ricorso.
169. Secondo la Scott non vi sarebbe stato alcun errore, dal momento che il suo ricorso contestava la quantificazione dell’aiuto e faceva riferimento in particolare alla lettera del 24 dicembre 1999, che era ampiamente fondata su tali stime alternative del valore del terreno.
b) Valutazione
170. Il motivo proposto dalla Commissione non può essere accolto.
171. Il ricorso introduttivo proposto dalla Scott dinanzi al Tribunale conteneva critiche specifiche alla valutazione del terreno realizzata dalla Commissione, contrapponendola a quella compiuta dalle autorità fiscali francesi e richiamando la lettera del 24 dicembre 1999, che la Commissione aveva, secondo la Scott, erroneamente respinto (61) .
172. In presenza quindi di tali critiche alla decisione controversa, accompagnate dalla produzione in giudizio della lettera contenente i richiami alle valutazioni «alternative» del terreno, il Tribunale ha potuto correttamente ritenersi legittimato a compiere un controllo, relativamente al valore del terreno, sulla base degli elementi che gli erano stati forniti.
V – Conclusioni
173. Riassumendo, propongo dunque alla Corte, in via principale, di rilevare d’ufficio l’esistenza di un grave vizio logico nella sentenza impugnata e, conseguentemente, di annullarla. In via subordinata propongo di accogliere il settimo, il nono, il decimo (limitatamente alla prima parte), l’undicesimo e il dodicesimo motivo della Commissione, annullando dunque in ogni caso l’intera sentenza. In via ulteriormente subordinata, ritengo meritevoli di accoglimento anche il primo, il secondo e il terzo motivo.
174. Poiché il Tribunale si è limitato ad esaminare uno soltanto dei quattro motivi proposti dalla Scott nel suo ricorso, lo stato degli atti non consente alla Corte di statuire definitivamente sulla controversia. La causa deve pertanto essere rinviata al Tribunale.
175. In conclusione, propongo alla Corte di:
– annullare la sentenza impugnata;
– rinviare la causa dinanzi al Tribunale;
– riservare la decisione sulle spese.
(1) .
(2)  –	GU 2002, L 12, pag. 1.
(3)  –	Sentenza 29 marzo 2007, causa T‑369/00, Département du Loiret/Commissione, (Racc. pag. II‑851).
(4)  –	Sentenza 11 dicembre 2008, causa C‑295/07 P, Commissione/Département du Loiret (non ancora pubblicata nella Raccolta).
(5)  –	Sentenza 6 ottobre 2005, causa C‑276/03 P, Scott/Commissione (Racc. pag. I‑8437).
(6)  –	Le due sentenze in questione, pronunciate nello stesso giorno, sono rispettivamente la sentenza 10 aprile 2003, causa T‑369/00, Département du Loiret/Commissione (Racc. pag. II‑1789), che non è stata impugnata, e la sentenza 10 aprile 2003, causa T‑366/00, Scott/Commissione (Racc. pag. II‑1763), la cui impugnazione ha condotto alla sentenza citata alla nota 5.
(7)  –	Sentenza 5 ottobre 2006, causa C‑232/05, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑10071).
(8)  –	Sentenza impugnata, punto 37.
(9)  –	Va però detto che un rapido esame del ricorso originariamente proposto dalla Scott dinanzi al Tribunale sembra indicare che, in effetti, tale rifiuto è stato utilizzato dalla ricorrente per fondare il suo primo motivo di ricorso, non esplicitamente affrontato dal Tribunale, relativo ad una violazione dei diritti procedurali.
(10)  –	Sentenza impugnata, punto 128.
(11)  –	Sentenza impugnata, punto 106.
(12)  –	Sentenza impugnata, punto 123.
(13)  –	Sentenza impugnata, punto 137.
(14)  –	Sentenza impugnata, punto 151.
(15)  –	Sentenza impugnata, punto 154. Il regolamento in questione è il regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (GU L 83, pag. 1).
(16)  –	Si deve infatti osservare che la decisione controversa riguarda anche l’aiuto concesso sotto forma di una tariffa preferenziale della tassa di risanamento. Le censure relative a tale parte della decisione sono state tuttavia abbandonate dalla ricorrente nel corso del procedimento dinanzi al Tribunale, in seguito alla definizione delle questioni relative alla prescrizione. V. sentenza impugnata, punto 31.
(17)  –	È interessante osservare che, in una sorta di curioso parallelismo, nell’altra sentenza sulla medesima vicenda, relativa alla causa T‑369/00 e pronunciata nello stesso giorno della sentenza impugnata (v. supra, nota 3), il Tribunale ha compiuto l’operazione esattamente inversa . Infatti, come la Corte ha accertato in sede di impugnazione (v. supra, nota 4), il Tribunale ha annullato l’intera decisione contestata sulla base di un motivo (l’errore nel calcolo degli interessi) che avrebbe giustificato soltanto l’annullamento dell’art. 2 della decisione, o di una parte di esso.
(18)  –	Sentenza impugnata, punto 34.
(19)  –	Non si deve del resto dimenticare che la «parallela» sentenza nella causa T‑369/00, pronunciata lo stesso giorno, aveva annullato l’intera decisione controversa . Pertanto, almeno dal punto di vista pratico, la Scott aveva ottenuto tutto ciò che aveva chiesto.
(20)  –	Sentenza 20 febbraio 1997, causa C‑166/95 P, Commissione/Daffix (Racc. pag. I‑983, punto 25).
(21)  –	Sentenze 19 ottobre 1995, causa C‑19/93 P, Rendo e a./Commissione, (Racc. pag. I‑3319, punto 13) e 3 settembre 2009, causa C‑535/06 P, Moser Baer India/Consiglio (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 24). Può essere interpretata in tal senso anche la sentenza 26 febbraio 2002, causa C‑23/00 P, Consiglio/Boehringer (Racc. pag. I‑1873, punto 46).
(22)  –	Sentenza 28 febbraio 2008, causa C‑17/07 P, Neirinck/Commissione (non pubblicata nella Raccolta, punto 38).
(23)  –	Sentenza 1° luglio 2008, causa riunite C‑341/06 P e C‑342/06 P, Chronopost/UFEX e a. (Racc. pag. I‑4777, punti 46‑49).
(24)  –	Tale ragionamento si trova esposto già nella sentenza 20 marzo 1959, causa 18/57, Nold/Alta Autorità (Racc. pag. 87). V., più di recente, sentenze Commissione/Daffix, cit. supra alla nota 20 (punto 24), 2 aprile 1998, causa C‑367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s France (Racc. pag. I‑1719, punto 67) e 30 marzo 2000, causa C‑265/97 P, VBA/Florimex e a. (Racc. pag. I‑2061, punto 114).
(25)  –	Sentenze 2 dicembre 2009, causa C‑89/08 P, Commissione/Irlanda e a. (non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 54‑57) e 17 dicembre 2009, causa C‑197/09 RX‑II, M/EMEA (non pubblicata nella Raccolta, punto 57).
(26)  –	Sentenza 19 novembre 1998, causa C‑252/96 P, Parlemento/Gutiérrez de Quijano y Lloréns (Racc. pag. I‑7421, punti 29‑34) e ordinanze della Corte 27 settembre 2004, causa C‑470/02 P, UER/M6 e a. (non pubblicata nella Raccolta, punto 69) e 13 giugno 2006, causa C‑172/05 P, Mancini/Commissione (non pubblicata nella Raccolta, punto 41).
(27)  –	V. anche le mie conclusioni del 15 settembre 2009 nella causa C‑362/08 P, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, tuttora pendente (in particolare il paragrafo 90 e la nota 23).
(28)  –	Sentenza impugnata, punto 128.
(29)  –	Sentenze 24 settembre 2002, cause riunite C‑74/00 P e C‑75/00 P, Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione (Racc. pag. I‑7869, punti 81‑83) e 6 ottobre 2005, Scott/Commissione, cit. supra alla nota 5 (punto 33). V. anche le conclusioni presentate dall’avvocato generale Jacobs in quest’ultima causa (paragrafi 67‑69).
(30)  –	Sentenze 10 luglio 1986, causa 234/84, Belgio/Commissione (Racc. pag. 2263, punti 27‑29) e 14 febbraio 1990, causa C‑301/87, Francia/Commissione (Racc. pag. I‑307, punti 29‑30).
(31)  –	V. in particolare il secondo ‘considerando’ del regolamento.
(32)  –	V. sentenza del Tribunale 22 febbraio 2006, causa T‑34/02, Le Levant 001 e a./Commissione (Racc. pag. II‑267, punti 91‑96) e ordinanza del presidente del Tribunale di primo grado 4 aprile 2002, causa T‑198/01 R, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione (Racc. pag. II‑2153, punto 85). Va peraltro osservato che, nella sentenza di merito relativa a tale seconda causa, il Tribunale ha seguito in modo più ortodosso la giurisprudenza classica: v. sentenza del Tribunale 8 luglio 2004, causa T‑198/01, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione (Racc. pag. II‑2717, punti 191‑195).
(33)  –	Sentenza del Tribunale 6 marzo 2003, cause riunite T‑228/99 e T‑233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale/Commissione (Racc. pag. II‑435, punti 131‑143). In tale occasione peraltro il Tribunale ha qualificato l’obbligo di sentire lo Stato interessato come forma sostanziale, la cui mancata osservanza può essere rilevata d’ufficio.
(34)  –	V., ad esempio, sentenza 22 febbraio 2005, causa C‑141/02 P, Commissione/max.mobil (Racc. pag. I‑1283, punto 72). V. anche sentenze 19 ottobre 1983, causa 179/82, Lucchini/Commissione (Racc. pag. 3083, punto 27) e 31 marzo 1992, causa C‑255/90 P, Burban/Parlamento (Racc. pag. I‑2253).
(35)  –	Sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit supra alla nota 24 (punto 62).
(36)  –	Sentenza 21 novembre 1991, causa C‑269/90 P, Technische Universität München (Racc. pag. I‑5469, punti 23‑25).
(37)  –	Sentenza 22 ottobre 1991, causa C‑16/90, Nölle (Racc. pag. I‑5163, punti 13 e 30‑32).
(38)  –	Il corsivo è mio.
(39)  –	V. sentenza impugnata, punto 56.
(40)  –	V. sentenza impugnata, punto 128.
(41)  –	V. sentenza impugnata, punto 121.
(42)  –	V. sentenza impugnata, punto 154.
(43)  –	V. sentenza impugnata, punti 152 e 154.
(44)  –	Sentenze 16 maggio 2000, causa C‑83/98 P, Francia/Ladbroke Racing e Commissione (Racc. pag. I‑3271, punto 25) e 22 dicembre 2008, causa C‑487/06 P, British Aggregates/Commissione (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 111).
(45)  –	Sentenze 6 settembre 2006, causa C‑88/03, Portogallo/Commissione (Racc. pag. I‑7115, punto 99), 15 dicembre 2005, causa C‑66/02, Italia/Commissione (Racc. pag. I‑10901, punto 135), 12 dicembre 2002, causa C‑456/00, Francia/Commissione (Racc. pag. I‑11949, punto 41) e 7 marzo 2002, causa C‑310/99, Italia/Commissione (Racc. pag. I‑2289, punto 46).
(46)  –	Sentenze British Aggregates/Commissione, cit. supra alla nota 44 (punto 114), 8 maggio 2003, cause riunite C‑328/99 e C‑399/00, Italia e SIM 2 Multimedia/Commissione (Racc. pag. I‑4035, punto 39) e 29 febbraio 1996, causa C‑56/93, Belgio/Commissione (Racc. pag. I‑723, punto 11).
(47)  –	Un esempio eloquente di tale potenziale «dilemma» del giudice dell’Unione può essere visto, a titolo di esempio, nella sentenza 22 novembre 2007, causa C‑525/04 P, Spagna/Lenzing (Racc. pag. I‑9947, punti 56‑58 e giurisprudenza ivi citata).
(48)  –	V., ad esempio, sentenze 14 settembre 2004, causa C‑276/02, Spagna/Commissione (Racc  pag. I‑8091, punto 31), 29 aprile 2004, causa C‑277/00, Germania/Commissione (Racc. pag. I‑3925, punto 39), 3 ottobre 2002, causa C‑394/01, Francia/Commissione (Racc. pag. I‑8245, punto 34), 26 settembre 1996, causa C‑241/94, Francia/Commissione (Racc. pag. I‑4551, punto 33) e 10 luglio 1986, causa 234/84, Belgio/Commissione (Racc. pag. 2263, punto 16).
(49)  –	V., per un esempio in materia di aiuti di Stato, sentenza Spagna/Lenzing, cit. supra alla nota 47 (punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
(50)  –	Sentenza impugnata, punti 110‑111.
(51)  –	Sentenza impugnata, punto 115.
(52)  –	Sentenza impugnata, punti 124‑142.
(53)  –	Sentenza 6 novembre 2008, causa C‑405/07 P, Paesi-Bassi/Commissione (Racc. pag. I‑8301, punto 44 e giurisprudenza ivi citata).
(54)  –	V. sentenza impugnata, punto 105.
(55)  –	Sentenze Italia e SIM 2 Multimedia/Commissione, cit. supra alla nota 46 (punti 38‑39) e Belgio/Commissione, cit. supra alla nota 46 (punti 10‑11). V. anche le conclusioni dell’avvocato generale Jacobs presentate il 27 ottobre 2005 nella causa C‑222/04, decisa con sentenza 10 gennaio 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e a. (Racc. pag. I‑289, paragrafo 109 e nota 35 delle conclusioni).
(56)  –	Cfr. supra, paragrafo 102.
(57)  –	La Commissione ha depositato nel settembre 2007, contestualmente alla domanda di poter presentare una memoria di replica, il documento al quale faceva riferimento nella sua impugnazione. Si tratta della trascrizione ufficiale del dibattito che ha accompagnato l’approvazione della delibera del consiglio comunale del maggio 1994. Non è tuttavia necessario porsi il problema della ricevibilità di tale documento, poiché esso appare meramente accessorio rispetto alla decisione presa dal consiglio comunale, la quale è stata depositata dalla Commissione già dinanzi al Tribunale.
(58)  –	Sentenza impugnata, punto 118.
(59)  –	Sentenza 7 gennaio 2004, cause riunite C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C 219/00 P, Aalborg Portland e a./Commissione (Racc. pag. I‑123, punto 50) e ordinanza 16 dicembre 2004, causa C‑222/03 P, APOL e AIPO/Commissione (non pubblicata nella Raccolta, punto 40).
(60)  –	V. sentenza impugnata, punti 130‑131.
(61)  –	V. il ricorso proposto dalla società Scott dinanzi al Tribunale di primo grado, punti 9.3 e 9.4.