61977C0116
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL
DEL 20 GIUGNO 1978 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
Per quanto riguarda gli antefatti delle presenti cause, posso rinviare alle considerazioni preliminari figuranti nelle mie conclusioni presentate nell'ambito delle cause riunite 103, 125 e 145/77, aventi ad oggetto talune domande di pronunzia pregiudiziale: infatti, entrambi i gruppi di cause concernono l'isoglucosio, il nuovo edulcorante ottenuto dall'amido, e le norme ad esso relative, in particolare il regolamento n. 1111/77 (GU n. L 134 del 28 maggio 1977, pag. 4), col quale è stato istituito un contributo sulla produzione di detta sostanza.
Le ricorrenti producono isoglucosio da un certo periodo di tempo o hanno investito somme considerevoli nell'installazione e nell'ampliamento di impianti per la fabbricazione di tale prodotto. Esse sostengono che con l'istituzione del suddetto contributo è stato loro imposto un onere eccessivo, che le costringerà a cessare la produzione di isoglucosio, ormai non più redditizia, o, a seconda dei casi, impedirà loro di iniziare tale produzione. A loro avviso, siccome la citata disciplina comunitaria viola gravemente, sotto diversi punti di vista, norme giuridiche di rango superiore miranti a tutelare i singoli, e poiché, di conseguenza, le autorità comunitarie competenti hanno commesso un illecito, queste sono tenute a risarcire i danni derivati e che deriveranno dall'emanazione della normativa criticata.
Le conclusioni specificamente formulate da ciascuna delle ricorrenti sono le seguenti:
Nella causa 116/77, si chiede che le istituzioni comunitarie siano dichiarate responsabili dell'adozione dei regolamenti nn. 1111/77 (GU n. L 134 del 28 maggio 1977, pag. 4) e 1468/77 (GU n. L 162 del 1o luglio 1977, pag. 7) e, di conseguenza, condannate al risarcimento dei danni da questi derivanti e provvisoriamente valutati a 777 milioni di franchi belgi.
La ricorrente nella causa 124/77 chiede che il Consiglio e la Commissione siano condannati al risarcimento dei danni da essa subiti a seguito dell'istituzione del contributo sulla produzione, in relazione, particolarmente, alle spese sostenute per l'ammortamento e la modifica degli impianti destinati alla fabbricazione di isoglucosio, nonché alle perdite attinenti alla produzione di isoglucosio nella stagione 1977/78.
Infine, nella causa 143/77 si chiede, oltre ad una declaratoria analoga a quella sollecitata nella causa 116/77, la condanna dei convenuti al risarcimento dei danni cagionati dalla normativa di cui trattasi e ammontanti, in base ad una stima provvisoria, a 154268000 fiorini.
Dal canto loro, il Consiglio e la Commissione concludono che la Corte voglia dichiarare i ricorsi irricevibili o, in subordine, respingerli (nelle cause 116 e 124/77), oppure respingerli (nella causa 143/77).
Ricordo che in un'altra causa (153/77) la ricorrente, Koninklijke Scholten, chiede anche il risarcimento dei danni derivanti dall'abolizione della restituzione alla produzione per l'isoglucosio, con riferimento ai regolamenti nn. 1862/76 (GU n. L 206 del 31 luglio 1976, pag. 3) e 2158/76 (GU n. L 241 del 2 settembre 1976, pag. 21). Poiché detta causa non è stata riunita alle presenti, non mi occuperò in questa sede dei problemi in essa sollevati, che saranno eventualmente oggetto di ulteriori conclusioni.
I —
Tenuto conto delle eccezioni sollevate dai convenuti, mi soffermerò innanzitutto sulla ricevibilità dei ricorsi. L'esame di tale questione sarà relativamente breve, considerato quanto da me già detto nelle conclusioni presentate nelle cause riunite 103, 125 e 145/77.
1.
La ricevibilità dei ricorsi è in primo luogo contestata con riferimento ai requisiti stabiliti dall'art. 38 del regolamento di procedura. A questo proposito, Consiglio e Commissione sostengono — e ciò concerne la questione del danno diretto — che non è stato sufficientemente dimostrato che la chiusura delle fabbriche sia conseguenza unicamente dell'istituzione del contributo sulla produzione e non anche di altri fattori.
Tuttavia, l'art. 38 del regolamento di procedura esige solamente l'esposizione sommaria dei motivi invocati, cioè una motivazione succinta che può essere sviluppata e aprofondita in corso di causa. Orbene, a mio parere — e non intendo ora dilungarmi su questo punto — tale requisito è soddisfatto nel caso presente. Deve comunque escludersi che sussistano difetti tanto gravi da giustificare una declaratoria di irricevibilità in ragione, in particolare, del fatto che i convenuti non sarebbero in grado di difendersi adeguatamente.
2.
In secondo luogo, i convenuti sottolineano che è stato sostenuto che il provvedimento criticato ha danneggiato un'intera categoria di produttori e che pertanto le ricorrenti non si dolgono di un danno ad esse specificamente arrecato.
A questo proposito è sufficiente osservare che un siffatto presupposto vale tutt'al più in caso il responsabilità oggettiva, ma non per quanto concerne le azioni di responsabilità promosse contro la pubblica amministrazione. È a buon diritto, pertanto, che le ricorrenti si sono richiamate a numerosi precedenti in cui, sebbene il danno non riguardasse una sola impresa, le domande di risarcimento non vennero considerate irricevibili.
3.
Per quanto riguarda l'assunto delle ricorrenti secondo cui il contributo sulla produzione costituisce un onere così gravoso che la fabbricazione dell'isoglucosio non è più redditizia e pertanto dev'essere sospesa, i convenuti obiettano che dalle deduzioni delle ricorrenti nelle cause 124 e 143/77 nonché dall'atto introduttivo della causa 153/77 risulta che la produzione dell'isoglucosio è divenuta antieconomica già dal momento in cui è sta soppressa la restituzione alla produzione. Pertanto, le conseguenze connesse alla cessazione della fabbricazione di detto prodotto non andrebbero imputate all'istituzione del contributo sulla produzione.
Nemmeno su questo sono d'accordo con i convenuti. Nell'accertare la ricevibilità di un ricorso non si può, a mio parere, procedere ad un esame approfondito del problema della causalità — tale indagine attiene al merito della causa — ma si deve unicamente stabilire se quanto dichiarato in proposito sia concludente. Nel caso presente lo è: infatti, non si può senz'altro affermare che le fabbriche devono essere chiuse a causa della non redditività della produzione, assertivamente dovuta alla soppressione della restituzione. D'altra parte, il problema della redditività può atteggiarsi diversamente in caso di mutamento della situazione economica. Di conseguenza, non è, a mio avviso, illecito a priori ritenere che l'istituzione del contributo di cui trattasi costituisca essa sola un colpo mortale, per così dire, per la produzione dell'isoglucosio, e ciò è sufficiente in questa sede.
4.
Un'altra obiezione — la principale — formulata dalle istituzioni comunitarie a proposito della ricevibilità dei ricorsi è che i danni di cui si chiede il risarcimento non si erano ancora verificati al momento della presentazione dei ricorsi stessi e non sono certi. Secondo la motivazione delle domande attrici, il contributo sulla produzione renderà inevitabile in futuro la cessazione della fabbricazione dell'isoglucosio e, di conseguenza, il licenziamento del personale col pagamento delle relative indennità, la cancellazione degli investimenti e la riconversione degli impianti industriali o addirittura dell'intero gruppo; si deve inoltre tener conto del lucro cessante.
A questo proposito, osservo in primo luogo che, manifestamente, negli atti introduttivi non si fa riferimento unicamente a danni futuri. Nella causa 143/77 è stato dichiarato che i lavori di installazione degli impianti di Tilbury hanno dovuto immediatamente essere sospesi ed è stato chiesto un indennizzo in relazione alle somme investite nell'elaborazione dell'isoglucosio, che ormai dovrebbero considerarsi perdute.
Vorrei poi sottolineare che la differenza fatta dalla Commissione fra danno («dommage») che dovrebbe essersi già verificato al momento della presentazione dei ricorsi e conseguenze dannose («préjudice») che potrebbero ulteriormente derivarne, non trova alcun fondamento nella giurisprudenza della Corte. Al contrario, secondo tale giurisprudenza (cfr. sentenze 2 giugno 1976 — cause riunite 56-60/74, Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG e altri c/ Commissione e Consiglio delle Comunità europee, Racc. 1976, pag. 711 — e 2 marzo 1977, causa 44/76, Milch-, Fett- und Eierkontor GmbH c/ Consiglio e Commissione delle Comunità europee, Racc. 1977, pag. 393, le domande miranti al risarcimento di un danno futuro sono senz'altro ricevibili, soprattutto perché in tal modo è possibile limitare l'entità del danno stesso. A tal fine è sufficiente che sussista già la causa efficiente del danno e che questo sia imminente e quindi prevedibile con una certa sicurezza.
Il primo di tali requisiti è soddisfatto nel caso presente, giacché la causa del danno risiede — a detta delle ricorrenti — nell'obbligo legale di pagare il contributo nella misura di 5 unità di conto il quintale, aliquota originariamente stabilita per un anno, ma ormai vigente fino al 1980. Né si può del tutto escludere che anche il secondo requisito sia soddisfatto, poiché non è indispensabile che il danno sia assolutamente certo ed esattamente determinabile, ma, come si è visto, basta ch'esso sia prevedibile con sufficiente sicurezza. A tale proposito, non dovrebbe essere necessario, in sede di esame della ricevibilità, che vengano prodotte prove precise, ma è sufficiente, a mio avviso, che le dichiarazioni delle ricorrenti risultino abbastanza convicenti. In effetti, i dati da queste forniti relativamente ai costi di produzione dell'isoglucosio ed alla sua capacità di sopportare l'onere tributario possono senz'altro dare l'impressione che, a causa di detto onere, i produttori interessati siano costretti prima o poi a cessare la fabbricazione dell'isoglucosio. Nel presente contesto, ciò dovrebbe essere sufficiente. Per contro, non è necessario qui stabilire se tale conclusione valga per tutti i danni assertivamente subiti ed eventualmente anche per quanto concerne il futuro lucro cessante.
5.
Secondo i convenuti, infine, è dubbio che il contributo sulla produzione debba essere considerato la causa diretta del danno lamentato dalle ricorrenti. Sarebbe invece lecito ritenere che queste abbiano peccato d'imprudenza nell'effettuare i loro investimenti giacché, considerata l'evoluzione della situazione economica, l'istituzione del suddetto contributo era senz'altro prevedibile.
Tale argomento si ricollega manifestamente alla questione di chi debba essere considerato in ultima analisi responsabile dei danni dei quali si chiede il risarcimento o — se si preferisce — alla questione di un eventuale concorso di colpa. Siffatte considerazioni sono però estranee all'esame della ricevibilità e attengono manifestamente al merito della causa.
II —
Poiché, come si è visto, i ricorsi possono senza alcuna difficoltà essere considerati ricevibili, osserverò brevemente quanto segue circa la loro fondatezza.
Perché sussista il diritto al risarcimento dei danni cagionati da un atto di una pubblica autorità è innanzitutto necessario che questo debba essere qualificato illegittimo. Trattandosi di atti normativi rilevanti anche dal punto di vista economico — e questo è senz'altro il caso dell' istituzione del contributo sulla produzione dell'isoglucosio — occorre inoltre che essi violino gravemente una norma di rango superiore intesa a tutelare i singoli (sentenza 2 dicembre 1971, causa 5/71, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt c/ Consiglio delle Comunità europee: Racc. 1971, pag. 975).
A questo proposito, le ricorrenti si sono fondate su argomenti in gran parte analoghi a quelli dedotti nell'ambito dei procedimenti pregiudiziali 103 e 145/77 relativamente alla validità del regolamento n. 1111/77. Nelle conclusioni presentate in tali cause, ho anche preso in esame ulteriori osservazioni da esse formulate nell'ambito del presente procedimento. Pertanto, posso fare a meno di tornare su tutti quegli argomenti e mi limiterò a ribadire che nessuna delle censure formulate contro le norme che disciplinano la riscossione del contributo sull'isoglucosio — violazione degli obiettivi di cui all'art. 39 del trattato CEE, violazione del principio della proporzionalità, violazione del divieto di discriminazione, violazione del diritto al libero esercizio di un'attività economica, inosservanza del principio della certezza del diritto, violazione del principio della certezza del diritto, violazione del principio dell'affidamento e sviamento di potere — può essere considerata fondata e che di conseguenza le norme suddette sono valide e legittime.
Nel presente contesto, ciò è sufficiente. In particolare, non è necessario affrontare l'ulteriore problema, sollevato dai convenuti, del se tutte le norme e i principi sopra menzionati — e in ispecie gli obiettivi di cui all'art. 39 e il principio della proporzionalità — debbano considerarsi norme giuridiche di rango superiore ai sensi della giurisprudenza richiamata.
In. base alle considerazioni che precedono, l'unica decisione possibile è quella di respingere per intero i ricorsi in oggetto.
III —
In conclusione, suggerisco pertanto che i ricorsi proposti dalle ditte Amylum, Tunnel Refineries e Koninklijke Scholten vengano respinti e che le spese di causa vengano poste a carico delle ricorrenti in conformità all'art. 69 del regolamento di procedura.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.