61991CC0081_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Il ricorrente nella causa principale, signor Twijnstra, è un agricoltore olandese. Nel 1980 egli ha concluso con la competente autorità olandese un accordo per la macellazione o la riconversione della sua mandria lattiera, in forza del quale si è impegnato, dietro compenso di un premio di riconversione, a cessare, per il periodo compreso tra il 10 aprile 1980 e il 10 aprile 1985, le consegne di latte proveniente dalla sua azienda. Tale accordo è stato stipulato a norma del regolamento (CEE) 17 maggio 1977, n. 1078, che istituisce un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e per la riconversione di mandrie a orientamento lattiero (GU L 131, 1977, pag. 1). Ai primi di gennaio 1984 il signor Twijnstra ha venduto una parte dei terreni contemplati dall' accordo. Gli acquirenti si sono impegnati a non destinare tali terreni alla produzione di latte prima del 10 aprile 1985. Essi hanno rispettato l' impegno assunto, per cui il signor Twijnstra ha conservato integralmente il premio di riconversione, in conformità all' art. 6 del regolamento (CEE) n. 1078/77, ai termini del quale
"1. Chiunque subentri nella gestione di un' azienda agricola può impegnarsi per iscritto a continuare ad adempiere agli obblighi sottoscritti dal suo predecessore.
In tal caso, gli importi già pagati rimangono a quest' ultimo e il saldo viene versato al successore.
In caso contrario, gli importi già pagati vengono rimborsati dal predecessore.
2. Qualora venga ceduta soltanto parte dell' azienda, il richiedente conserva il proprio diritto al premio se il cessionario si impegna per iscritto a continuare ad adempiere agli obblighi sottoscritti dal suo predecessore. In caso contrario, il predecessore rimborsa una parte degli importi già pagati, calcolata in base all' area foraggera ceduta".
2. Nel 1988, il signor Twijnstra ha ripreso la produzione di latte. Nel frattempo, un prelievo supplementare sulla produzione lattiera era stato istituito dai regolamenti (CEE) del Consiglio n. 856/84 (GU L 90, 1984, pag. 10) e n. 857/84 (GU L 90, 1984, pag. 13). I produttori si sono visti attribuire un quantitativo di riferimento calcolato in base alla produzione effettuata durante un periodo determinato (detto "periodo di riferimento") ed il prelievo supplementare è stato calcolato sui quantitativi che superano il quantitativo di riferimento. Detti regolamenti non prevedevano in un primo tempo l' attribuzione di un quantitativo di riferimento a produttori che, come il signor Twijnstra, non avevano prodotto latte durante il periodo di riferimento, a seguito della conclusione di un accordo di non commercializzazione o di riconversione. Nelle sentenze 28 aprile 1988 nelle cause 120/86, Mulder/Minister van Landbouw en Visserij (Racc. 1988, pag. 2321) e 170/86, von Deetzen/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Racc. 1988, pag. 2355) la Corte ha dichiarato invalido il regolamento (CEE) n. 857/84 in quanto non contemplava l' attribuzione di un quantitativo di riferimento a tali produttori, che potevano invocare il principio del legittimo affidamento, secondo la Corte, onde essere autorizzati a riprendere la produzione di latte al termine del periodo di vigenza di un accordo di non commercializzazione o di riconversione.
3. Tenuto conto delle sentenze pronunciate nelle cause Mulder e von Deetzen, il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) 20 marzo 1989, n. 764 (GU L 84, 1989, pag. 2), con il quale è stato aggiunto al regolamento (CEE) n. 857/84 un articolo 3 bis che prevede l' attribuzione di un quantitativo specifico di riferimento agli agricoltori che non erano stati in grado precedentemente di ottenere tale quantitativo a seguito della conclusione di un accordo di non commercializzazione o di riconversione. Il quantitativo specifico di riferimento era pari al 60% del quantitativo di latte consegnato nel periodo di dodici mesi precedente il mese del deposito della domanda di premio di non commercializzazione o di riconversione (art. 3 bis, n. 2, del regolamento n. 857/84). Nelle sentenze 11 dicembre 1990, cause C-189/89 Spagl/Hauptzollamt Rosenheim (Racc. 1990, pag. I-4539) e C-217/89, Pastaetter/Hauptzollamt Bad Reichenhall (Racc. 1990, pag. I-4585), la Corte ha dichiarato invalida detta disposizione in quanto limitativa il quantitativo specifico di riferimento al 60% del quantitativo di latte consegnato durante il predetto periodo di dodici mesi. Il 13 giugno 1991 il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 1639/91 (GU L 150, 1991, Racc. pag. 35), per conformarsi a questa giurisprudenza.
4. Il 22 giugno 1989 il signor Twijnstra ha chiesto l' attribuzione di un quantitativo specifico di riferimento. Con decisione 11 agosto 1989, il direttore del dipartimento dell' Agricoltura, dell' Ambiente naturale e della Ricreazione all' aria aperta della provincia della Frisia ha attribuito provvisoriamente al signor Twijnstra un quantitativo di riferimento pari a 245 653 kg per il periodo di prelievo 1989/1990. Il signor Twijnstra ha contestato questa decisione, facendo valere che il quantitativo attribuitogli era stato fissato in modo erroneo. Il ministero dell' Agricoltura, dell' Ambiente e della Pesca, convenuto nella causa principale, ha però confermato tale decisione. Esso ha osservato che l' interessato non aveva diritto ad un quantitativo di riferimento pari al 60% di tutti i quantitativi di latte che aveva consegnato nel periodo di dodici mesi precedente il deposito della domanda relativa di premio di riconversione, ed ha invece ritenuto che tale quantitativo dovesse essere ridotto in proporzione alla parte di terreni che l' interessato aveva venduto nel gennaio 1984. A sostegno di questa tesi, il ministero si è richiamato all' art. 5, n. 1, del Beschikking superheffing SLOM-deelnemers (decreto olandese sull' applicazione del prelievo supplementare ai partecipanti ad un sistema di macellazione o di riconversione delle mandrie a orientamento lattiero), che, a suo parere, attuerebbe correttamente l' art. 3 bis, n. 2, terzo comma, del regolamento n. 857/84.
5. L' art. 3 bis, n. 2, terzo comma, prevedeva quanto segue, prima della modifica introdotta dal regolamento n. 1639/91:
"Qualora il produttore abbia ceduto parte della sua azienda durante il periodo di non commercializzazione o di riconversione:
° il quantitativo specifico di riferimento, sopra determinato, del cedente è pari al 60% del quantitativo per il quale è stato mantenuto il diritto al premio;
° il quantitativo specifico di riferimento, sopra determinato, del cessionario è pari al 60% del quantitativo per il quale è stato acquisito il diritto al premio".
6. Secondo l' art. 5, n. 1, del Beschikking superheffing SLOM-deelnemers, allorché il produttore cede una parte della sua azienda durante il periodo di non commercializzazione o di riconversione, il quantitativo specifico di riferimento deve essere ripartito tra il cedente e il cessionario: il cedente riceve un quantitativo di riferimento che corrisponde alla misura in cui egli resta soggetto all' obbligo assunto con l' accordo di non commercializzazione o di riconversione, mentre il cessionario riceve un quantitativo di riferimento corrispondente alla misura in cui gli sono stati trasferiti i diritti e gli obblighi di cui al predetto accordo. Sembra doversi desumere da tale norma che il cessionario, qualora abbia rispettato l' accordo, deve ricevere una parte del quantitativo specifico di riferimento corrispondente alla parte di azienda che ha acquistato. Il quantitativo specifico di riferimento spettante al cedente viene proporzionalmente ridotto.
7. Il signor Twijnstra ha impugnato la decisione del ministero davanti al College van Beroep voor het Bedrijfsleven, denunciando i due seguenti motivi:
L' art. 3 bis, n. 2, del regolamento n. 857/84 è nullo, in quanto limita il suo quantitativo specifico di riferimento al 60% del latte che egli ha prodotto nei dodici mesi precedenti la domanda relativa al premio di non commercializzazione.
La decisione impugnata è in contrasto con la lettera dell' art. 3 bis, n. 2, terzo comma, in quanto riduce il quantitativo specifico di riferimento del signor Twijnstra per quanto riguarda la parte di azienda venduta durante il periodo al quale si riferisce l' accordo di non commercializzazione.
8. Il College van Beroep voor het Bedrijfsleven ha riconosciuto che il primo motivo trova conforto nella giurisprudenza Spagl e Pastaetter. Ritenendo, peraltro, che il secondo motivo sollevi numerosi problemi relativi all' interpretazione e alla validità dell' art. 3 bis, n. 2, del regolamento n. 857/84, esso ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
"1) Se, in circostanze come quelle descritte al punto 2 della decisione di rinvio, l' art. 3 bis, n. 2, terzo comma, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 857/84 possa essere applicato in modo difforme da quanto risulta dai suoi termini testuali.
2) In caso di soluzione affermativa della prima questione. Se la predetta disposizione vada applicata conformemente all' attuazione che le è stata data nei Paesi Bassi dall' art. 5, n. 1, del Beschikking superheffing SLOM-deelnemers (decreto sul prelievo supplementare applicabile agli aderenti allo SLOM).
3) In caso di soluzione negativa della prima questione. Se l' applicazione della predetta disposizione comunitaria sulla base della sua interpretazione letterale implichi che il cessionario ° nel senso di cui a tale disposizione ° non può mai esigere un quantitativo specifico di riferimento ovvero può esigerlo unicamente nel caso in cui abbia ottenuto, mediante contratto di diritto privato, dal cedente di un terreno SLOM i diritti al premio SLOM spettanti a quest' ultimo.
4) Se una soluzione affermativa della questione n. 3 induca, da sola o insieme con altre considerazioni, a concludere che la disposizione di cui trattasi è totalmente o parzialmente invalida per violazione del diritto comunitario, ed in particolare del principio del legittimo affidamento".
9. Va precisato che questioni analoghe sono state proposte da un giudice tedesco ° il Verwaltungsgericht di Oldenburg ° nella causa C-175/91, Ahlers e Gruenefeld.
Sulla prima e sulla seconda questione
10. Il senso letterale dell' art. 3 bis, n. 2, terzo comma, del regolamento n. 857/84 è perfettamente chiaro: un soggetto posto nella situazione del signor Twijnstra deve ricevere un quantitativo specifico di riferimento pari al 60% del quantitativo di latte consegnato nei dodici mesi precedenti la domanda di premio di riconversione. La circostanza che l' interessato abbia venduto parte della sua azienda durante il periodo di validità dell' accordo di riconversione non giustifica una riduzione di tale quantitativo, dal momento che, a norma dell' art. 6, n. 2, del regolamento n. 1078/77, egli ha conservato il diritto al premio. Né l' acquirente della parte ceduta dell' azienda può esigere l' attribuzione di un quantitativo specifico di riferimento corrispondente a detta parte, dato che egli non ha acquisito il diritto ad una frazione del premio.
11. Tuttavia, le autorità olandesi suggeriscono di non interpretare in senso letterale l' art. 3 bis, n. 2, terzo comma. Esse ritengono che tale norma debba essere interpretata nel senso che il quantitativo specifico di riferimento attribuito al signor Twijnstra nel periodo di dodici mesi precedente la domanda di premio di riconversione va ripartito tra il medesimo e coloro che hanno acquistato parte dell' azienda, in proporzione alla superficie dei rispettivi terreni. Il governo olandese attira l' attenzione su un' apparente anomalia della normativa applicabile: l' art. 3 bis, n. 2, terzo comma, del regolamento n. 857/84 presuppone che, nei casi in cui viene ceduta parte dell' azienda durante il periodo di non commercializzazione o di riconversione, il quantitativo specifico di riferimento debba essere ripartito fra il cedente ed il cessionario in proporzione alla frazione di premio alla quale ciascuno di loro ha diritto; senonché, l' art. 6, n. 2, del regolamento n. 1078/77 non prevede affatto che il cessionario di una parte dell' azienda acquisisca il diritto ad una frazione del premio. Il governo olandese ritiene che detta norma permetta alle parti di definire a loro piacimento se il cessionario acquisisca tale diritto. Tuttavia, se ciò è vero, e se il diritto ad un quantitativo specifico di riferimento è subordinato al diritto al premio, l' affidamento legittimo del cessionario rischia di essere disatteso, poiché egli non sarebbe in grado di ottenere un quantitativo specifico di riferimento ove non abbia egli stesso ottenuto il diritto ad una frazione del premio. Il governo olandese sostiene che, avuto riguardo alla ratio legis della norma summenzionata, ciò che è determinante è l' estensione dei terreni agricoli di cui sono proprietari rispettivamente il cedente ed il cessionario. Nella causa principale il ministero ha sostenuto che, con l' aggiunta dell' art. 3 bis al regolamento n. 857/84, il Consiglio ha commesso un errore di valutazione pensando che il cessionario di una parte di un' azienda interessata da un accordo di non commercializzazione o di riconversione avesse automaticamente diritto ad una parte proporzionale del premio qualora avesse assunto gli obblighi contratti dal cedente in virtù dell' accordo.
12. Nelle loro osservazioni scritte, il Consiglio e la Commissione negano che il legislatore comunitario, inserendo l' art. 3 bis nel regolamento n. 857/84, sia incorso in simile errore di valutazione. Essi sostengono che, nel prospettare la possibilità che il cessionario di una parte dell' azienda abbia acquisito il diritto ad una frazione del premio, detta disposizione si riferisce esclusivamente alla situazione in cui l' azienda è progressivamente oggetto di più cessioni parziali; con ogni cessione parziale, il cedente perde il diritto ad una frazione proporzionale di premio, a meno che il cessionario non assuma l' impegno di rispettare l' accordo di non commercializzazione o di riconversione (art. 6, n. 2, del regolamento n. 1078/77). Con la vendita dell' ultima parcella di terreno, la cessione è assimilata alla vendita totale dell' azienda ai sensi dell' art. 6, n. 1, del regolamento n. 1078/77, con la conseguenza che il cessionario, ove s' impegni a rispettare l' accordo, acquisisce il diritto ai versamenti di premio esigibili, purché il cedente non abbia ancora perso il suo diritto al premio in conseguenza delle precedenti cessioni. Secondo il Consiglio e la Commissione, questa è l' unica situazione in cui il cessionario di una parte dell' azienda potrebbe acquisire il diritto ad una frazione del premio, e proprio la situazione contemplata dall' art. 3 bis, n. 2, terzo comma, secondo trattino, del regolamento n. 857/84.
13. Il Consiglio e la Commissione affermano inoltre che, quando l' art. 3 bis, n. 2, terzo comma, menziona il diritto al premio, si tratta di un diritto nei confronti dell' autorità competente e non nei confronti dell' altra parte contraente in forza di un contratto di diritto privato. In tal modo, il cessionario di una parte dell' azienda non acquisisce un "diritto al premio" ai sensi della predetta disposizione per il semplice fatto che il cedente si è impegnato a corrispondergli il premio.
14. Secondo il Consiglio e la Commissione, non vi sono quindi validi motivi per discostarsi dalla lettera dell' art. 3 bis, n. 2, terzo comma. Il cedente di una parte dell' azienda, che conservi totalmente diritto al premio, può esigere l' intero quantitativo specifico di riferimento, ed il cessionario non ha diritto ad alcuna parte di tale quantitativo. Il cessionario non può invocare il principio del legittimo affidamento onde farsi attribuire un quantitativo specifico di riferimento, poiché non è stato indotto dalla Comunità a concludere un accordo di non commercializzazione o di riconversione. L' eventualità che un produttore riceva un quantitativo specifico di riferimento calcolato in base ad una produzione ottenuta in un' azienda molto più grande di quella attuale non costituisce una conseguenza molto grave, dato che, a norma dell' art. 3 bis, n. 1, ogni produttore deve dimostrare di essere in grado di realizzare nella sua azienda una produzione lattiera corrispondente al quantitativo di riferimento richiesto, e può farsi attribuire definitivamente il quantitativo specifico di riferimento solo se riesce a provare, in conformità all' art. 3 bis, n. 3, che le sue consegne hanno raggiunto l' 80% del quantitativo provvisorio di riferimento.
15. Durante la fase orale del procedimento il Consiglio e la Commissione hanno chiaramente precisato che, a loro parere, l' art. 3 bis può essere interpretato nel senso che un quantitativo specifico di riferimento va attribuito al cessionario che acquisti la totalità dell' azienda e a colui che acquisti l' ultima parte dell' azienda, qualora abbiano avuto luogo più cessioni parziali consecutive; tuttavia, nel caso di più cessioni parziali, nessun cessionario, se non l' ultimo della serie, può ricevere un quantitativo specifico di riferimento a norma dell' art. 3 bis, n. 2. Il Consiglio e la Commissione tentano di giustificare questa disparità di trattamento fra cessionari facendo notare che, a norma dell' art. 6, n. 2, del regolamento n. 1078/77, il cessionario di una parte dell' azienda non acquisisce alcun diritto al premio e non è obbligato, nei confronti della competente autorità, a rinunciare alla produzione lattiera nell' azienda; non si può quindi affermare che egli sia stato indotto dalla Comunità ad astenersi da tale produzione e pertanto possa invocare il principio del legittimo affidamento onde essere autorizzato a produrre latte nell' azienda. D' altra parte, il cessionario dell' intera azienda e all' ultimo dei cessionari in una successione di vendite parziali possono richiamarsi a tale principio perché acquisiscono effettivamente il diritto ad una frazione del premio in forza dell' art. 6, n. 1, del regolamento n. 1078/77 e sono, per questo, obbligati nei confronti della competente autorità a rinunciare alla produzione lattiera nell' azienda.
16. Il tentativo del Consiglio e della Commissione di spiegare in modo soddisfacente l' apparente anomalia della normativa applicabile non mi sembra convincente. L' art. 3 bis, n. 2, terzo comma, sembra, certo, supporre che il cedente ed il cessionario abbiano entrambi diritto ad una frazione del premio e che entrambi possiedano quindi i requisiti necessari per ottenere un quantitativo specifico di riferimento. Che il secondo trattino di tale disposizione riguardi solo l' ultimo dei cessionari in una successione di vendite parziali è pochissimo convincente. In una situazione del genere, verrebbe completamente a sparire il produttore originario e l' art. 3 bis, n. 2, terzo comma, sembrerebbe del tutto inapplicabile. Questa disposizione presuppone infatti che il produttore originario sia sempre presente. Essa comincia con i seguenti termini "qualora il produttore abbia ceduto parte della sua azienda durante il periodo di non commercializzazione o di riconversione (...)"; ciò lascia chiaramente intendere che il produttore originario ha conservato parte dell' azienda. Se l' autore di tale disposizione avesse voluto disciplinare la situazione che si verifica quando il produttore ha ceduto la totalità dell' azienda durante il periodo di non commercializzazione o di riconversione, sia con un unico atto di vendita sia con una successione di vendite parziali, il testo dell' art. 3 bis, n. 2, terzo comma, sarebbe stato certamente redatto in termini tali da tradurre più fedelmente questa intenzione.
17. Nonostante l' anomalia della normativa applicabile, non vedo come la disposizione in questione possa, nel contesto della presente controversia, essere interpretata in modo difforme dal significato normale dei termini usati. L' art. 3 bis, n. 2, terzo comma, primo trattino, precisa che "il quantitativo specifico di riferimento (...) del cedente è pari al 60% del quantitativo per il quale è stato mantenuto il diritto al premio". Il senso di questi termini è chiarissimo. Un produttore che si trovi nella situazione del signor Twijnstra conserva integralmente il diritto al premio e possiede quindi i requisiti necessari per farsi attribuire l' intero quantitativo specifico di riferimento. Chi ha acquistato parte dell' azienda non ha acquisito nessun diritto ad una frazione del premio e non presenta quindi i requisiti per ottenere un quantitativo specifico di riferimento a norma dell' art. 3 bis, n. 2.
18. E' certo possibile pensare che questa soluzione non sia la più logica, poiché implica che un produttore il quale abbia ceduto parte dell' azienda durante il periodo di non commercializzazione o di riconversione può vantare il diritto ad un quantitativo specifico di riferimento superiore al quantitativo di latte che egli può produrre nei terreni cui si riferisce l' accordo di non commercializzazione o di riconversione. Si può altresì pensare che sarebbe stato più logico ripartire il quantitativo specifico di riferimento fra il cedente ed il cessionario in proporzione alle rispettive parti delle terre contemplate dall' accordo. Tuttavia, diversa è la soluzione accolta dalla normativa in questione, e argomenti del genere non possono giustificare che il signor Twijnstra perda il beneficio di una disposizione che gli riconosce in modo evidente ed inequivocabile il diritto ad un quantitativo specifico di riferimento calcolato in base all' intera sua produzione nel corso dei dodici mesi precedenti la domanda di premio di riconversione. Una normativa che limiti la libertà del produttore di utilizzare la propria azienda per l' esercizio di un' attività economica lecita, anche se la limitazione è, in linea di principio, giustificata dall' interesse generale, non può essere interpretata in modo restrittivo a danno del produttore. Ad ogni buon conto, la tesi sostenuta dal governo olandese, oltre ad essere il risultato di un' interpretazione restrittiva, distorce il senso naturale di una disposizione perfettamente chiara.
Sulla terza e sulla quarta questione
19. La terza e la quarta questione vertono sul problema del diritto eventuale del cessionario ad ottenere un quantitativo specifico di riferimento. Da quanto ho precedentemente esposto risulta chiaramente che l' art. 3 bis, n. 2, del regolamento n. 857/84, combinato con l' art. 6, n. 2, del regolamento n. 1078/77, non prevede che un quantitativo specifico di riferimento debba essere attribuito a chiunque acquisti parte di un' azienda interessata da un accordo di non commercializzazione o di riconversione (a meno che, come indicano il Consiglio e la Commissione, non si tratti di un cessionario che ha acquistato la parte residua dell' azienda dopo più cessioni parziali consecutive). L' esistenza di un accordo di diritto privato in base al quale il cedente ha accettato di trasferire al cessionario il suo diritto al premio o di versargli l' importo equivalente è del tutto ininfluente. Con l' espressione "diritto al premio", l' art. 3 bis, n. 2, secondo comma, secondo trattino, intende riferirsi, secondo me, a un diritto che può essere fatto valere nei confronti della competente autorità e non ad un diritto contrattuale opponibile al cedente. Come ho già rilevato, è escluso che il cessionario di una parte dell' azienda possa acquisire contrattualmente il diritto ad una frazione del premio a norma dell' art. 6, n. 2, del regolamento n. 1078/77.
20. Ne consegue che il cessionario di una parte dell' azienda potrà richiedere l' attribuzione di un quantitativo specifico di riferimento solo richiamandosi al principio del legittimo affidamento e non ai termini stessi del regolamento n. 857/84. Il problema se egli possa o meno invocare tale principio presenta aspetti complessi che sarebbe, secondo me, inopportuno esaminare nel presente procedimento, in cui i diritti del cessionario non sono in discussione. E' essenziale non perdere di vista che, nel caso in cui il cessionario abbia diritto ad un quantitativo specifico di riferimento, in forza del principio del legittimo affidamento ciò non può implicare che il quantitativo attribuito al cedente debba essere ridotto in misura corrispondente. Il legislatore comunitario dovrebbe, in relazione a questo caso, cercare di conciliare la tutela del legittimo affidamento del cessionario con la salvaguardia dei diritti quesiti del cedente. Tenuta ferma questa premessa, ritengo superfluo risolvere la terza e la quarta questione.
21. Suggerisco quindi di risolvere le questioni sottoposte alla Corte dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven nel modo seguente:
"Un produttore di latte che ha concluso un accordo di non commercializzazione o di riconversione a norma del regolamento n. 1078/77 e che ha ceduto una parte dell' azienda ad un terzo durante il periodo di validità dell' accordo, ma ha conservato integralmente il diritto al premio di non commercializzazione o di riconversione, conformemente all' art. 6, n. 2, del regolamento n. 1078/77, ha diritto all' intero quantitativo specifico di riferimento di cui all' art. 3 bis, n. 2, del regolamento n. 857/84".
(*) Lingua originale: l' inglese.