62023TJ0535_RES
Sprawa T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s.iÖkobüro – Allianz der Umweltbewegung
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (dziewiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 12 listopada 2025 r.
Środowisko – Rozporządzenie (UE) 2022/2577 ustanawiające ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej – Wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 – Odrzucenie wniosku – Akt przyjęty na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE – Akt niemogący być przedmiotem wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Artykuł 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1367/2006 – Pojęcie „aktu administracyjnego” – Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus – Artykuł 2 ust. 2 konwencji z Aarhus – Akt przyjęty „w zakresie działania jako władza ustawodawcza”
Środowisko – Konwencja z Aarhus – Stosowanie do instytucji Unii – Możliwość zażądania przez organizacje pozarządowe wszczęcia wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do aktów administracyjnych w dziedzinie środowiska – Przedmiot procedury odwoławczej – Akt administracyjny – Pojęcie – Akt nieprzyjęty w zakresie działania jako władza ustawodawcza – Pojęcie władzy ustawodawczej – Wykładnia funkcjonalna – Kryteria
[art. 16 ust. 1 TUE; art. 122 ust. 1, art. 289 TFUE; konwencja z Aarhus, art. 2 ust. 2; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1367/2006, art. 2 ust. 1 lit. c), f), g), art. 10; 2021/1767; rozporządzenie Rady 2022/2577]
(zob. pkt 23–37, 43–91)
Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Metody – Wykładnia w świetle umów międzynarodowych zawartych przez Unię – Wykładnia rozporządzenia nr 1367/2006 w świetle konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (konwencja z Aarhus)
[art. 3 ust. 5 TUE; konwencja z Aarhus, art. 2 ust. 2, art. 9 ust. 3, 4; rozporządzenie nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 2 ust. 1 lit. g)]
(zob. pkt 38–42)
Streszczenie
Sąd utrzymał w mocy decyzje Rady Unii Europejskiej odrzucające wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia 2022/2577 (
1
) złożone przez szereg stowarzyszeń o celu niezarobkowym działających na rzecz ochrony środowiska. Przy tej okazji wyjaśnił on po raz pierwszy pojęcie „aktu administracyjnego” w rozumieniu rozporządzenia Aarhus (
2
) w następstwie jego zmiany rozporządzeniem 2021/1767 (
3
), które rozszerzyło zakres przedmiotowy aktów podlegających wewnętrznej procedurze odwoławczej.
Z powodu wojny prowadzonej przez Rosję przeciwko Ukrainie doszło w 2022 r. do nagłego i znacznego przerwania przepływu gazu z Rosji. W tym kontekście w grudniu 2022 r. Rada przyjęła rozporządzenie 2022/2577, które ustanawia w szczególności zwolnienie z niektórych obowiązków w zakresie oceny określonych w przepisach prawa Unii dotyczących środowiska, aby przyspieszyć tempo wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej.
W lutym 2023 r. skarżące złożyły do Rady – na podstawie rozporządzenia Aarhus – dwa wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia 2022/2577. Decyzjami z dnia 13 czerwca 2023 r. (zwanymi dalej „zaskarżonymi decyzjami”) Rada odrzuciła te wnioski jako niedopuszczalne, a posiłkowo oddaliła je jako bezzasadne. W skargach wniesionych do Sądu skarżące wnoszą o stwierdzenie nieważności tych decyzji.
Ocena Sądu
Sąd zbadał, czy Rada niesłusznie odrzuciła wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia 2022/2577 jako niedopuszczalne ze względu na to, że wnioski te nie dotyczyły aktu, który może być przedmiotem takiej procedury odwoławczej, a mianowicie „aktu administracyjnego” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Aarhus.
W związku z tym Sąd przypomniał, że wykładnia przepisu prawa Unii wymaga uwzględnienia nie tylko jego brzmienia, lecz także kontekstu, w jaki się on wpisuje, oraz celów aktu, którego ów przepis stanowi część.
Co się tyczy wykładni literalnej, zgodnie z rozporządzeniem Aarhus „akt administracyjny” oznacza „akt nieustawodawczy przyjęty przez instytucję lub organ Unii, który wywiera skutki prawne i zewnętrzne oraz zawiera postanowienia, które mogą naruszać prawo ochrony środowiska”. Prawodawca Unii zdefiniował zatem to pojęcie jako przeciwieństwo pojęcia „aktu ustawodawczego”, jednak bez odniesienia do kategorii aktów przyjmowanych zgodnie ze zwykłą lub specjalną procedurą ustawodawczą w rozumieniu art. 289 TFUE.
Jeśli chodzi o wykładnię kontekstową, rozporządzenie Aarhus nie ma zastosowania do instytucji i organów Unii, gdy działają one jako władza sądownicza lub ustawodawcza. Akty przyjęte w zakresie działania takich władz nie mogą zatem stanowić aktów administracyjnych w rozumieniu rozporządzenia Aarhus.
Ponadto chociaż prawodawca Unii, przyjmując rozporządzenie 2021/1767, zamierzał rozszerzyć zakres stosowania wewnętrznej procedury odwoławczej w celu dostosowania prawa Unii do postanowień konwencji z Aarhus, to nie zamierzał on zmieniać wyłączenia aktów ustawodawczych z zakresu stosowania tej procedury.
Co więcej, okoliczność, że definicja pojęcia „prawa ochrony środowiska” zawarta w art. 2 ust. 1 lit. f) rozporządzenia Aarhus odnosi się w niektórych wersjach językowych do pojęć „ustawodawstwa” lub „przepisu ustawodawczego”, nie może oznaczać, że do celów stosowania tego rozporządzenia pojęcie to jest ograniczone do aktów ustawodawczych w rozumieniu art. 289 ust. 3 TFUE.
W tych okolicznościach, chociaż prawdą jest, że akt ustawodawczy w rozumieniu art. 289 TFUE nie stanowi aktu administracyjnego w rozumieniu i do celów stosowania rozporządzenia Aarhus, to z wykładni kontekstowej nie wynika, by pojęcie „władzy ustawodawczej”, o którym mowa w rozporządzeniu Aarhus, pokrywało się w pełni z kategorią aktów ustawodawczych zdefiniowanych w tym postanowieniu.
Co się tyczy wykładni celowościowej, rozporządzenie Aarhus ma na celu wykonanie postanowień art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus. Zgodnie z tym przepisem każda ze stron zapewnia, by członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska.
Z konwencji z Aarhus wynika, że jej art. 9 ust. 3 nie ma zastosowania do działań organów lub instytucji wykonujących władzę sądowniczą lub ustawodawczą, jednak wyrażenie „władza ustawodawcza” nie zostało zdefiniowane. Wykładnia pojęcia „ustawodawstwa” w rozumieniu instrumentu publicznego prawa międzynarodowego musi zaś zachować swój autonomiczny charakter względem prawa krajowego umawiających się stron.
Do pojęcia „władzy ustawodawczej” należy zatem przyjąć podejście funkcjonalne, które nie koncentruje się jedynie na charakterze danego organu, lecz na funkcjach rzeczywiście wykonywanych przez daną instytucję lub dany organ. Tak więc, chociaż kryterium organiczne stanowi wskazówkę co do charakteru aktu ustawodawczego w rozumieniu rozporządzenia Aarhus, należy również uwzględnić samą istotę aktu przyjętego przez wspomnianą instytucję lub wspomniany organ.
Jak z tego wynika, pojęcia „władzy ustawodawczej” w rozumieniu rozporządzenia Aarhus nie można interpretować w ten sposób, że obejmuje ono wyłącznie akty, które zostały przyjęte w drodze zwykłej lub specjalnej procedury ustawodawczej zgodnie z art. 289 TFUE. Zatem pojęcie „aktu administracyjnego” przewidziane w art. 2 ust. 1 lit. g) tego rozporządzenia oznacza każdy akt, który nie został przyjęty przez instytucję Unii działającą jako władza ustawodawcza, nie zaś jedynie akty ustawodawcze przyjęte w drodze zwykłej lub specjalnej procedury ustawodawczej zgodnie z art. 289 TFUE.
W świetle tych rozważań Sąd zbadał, czy rozporządzenie 2022/2577 stanowi „akt administracyjny” w rozumieniu rozporządzenia Aarhus.
Co się tyczy kryterium organicznego, stwierdził on, że rozporządzenie to zostało przyjęte przez Radę, będącą instytucją, której – wspólnie z Parlamentem – traktaty powierzyły funkcje ustawodawcze.
Jeśli chodzi o istotę rozporządzenia 2022/2577, Sąd zauważył w pierwszej kolejności, że zostało ono przyjęte na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE, upoważniającego Radę do podejmowania stosownych środków w dziedzinie polityki gospodarczej, które mają na celu zaradzenie poważnym trudnościom w zaopatrzeniu w produkty energetyczne. Postanowienie to przyznaje Radzie szeroki zakres uznania charakteryzujący wykonywanie funkcji ustawodawczej, aby przyjąć środki mające na celu sprostanie poważnym trudnościom gospodarczym wymagającym wyborów politycznych wchodzących w zakres własnych kompetencji prawodawcy Unii. Przyznaje ono ponadto Radzie zastrzeżoną dla prawodawcy Unii kompetencję do powierzenia Komisji uprawnień wykonawczych.
Sąd dodał, że zakres aktów przyjmowanych na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE różni się od zakresu aktów delegowanych i aktów wykonawczych przyjmowanych na podstawie art. 290 i 291 TFUE. Przyznane Radzie w tym względzie uprawnienia nie zależą od uprzedniego upoważnienia w drodze podstawowego aktu ustawodawczego. Ponadto akty przyjęte na mocy art. 122 ust. 1 TFEE nie są nierozerwalnie związane z aktami przyjętymi zgodnie z art. 289 ust. 1 i 2 TFUE, w odróżnieniu od aktów delegowanych i aktów wykonawczych, których zgodność z prawem zależy od tego, co przewidział prawodawca.
W drugiej kolejności Sąd wziął pod uwagę treść rozporządzenia 2022/577, przyjętego w kontekście ograniczenia dostaw gazu ziemnego z Rosji do państw członkowskich. W związku z tym owo rozporządzenie zawiera środki upraszczające, aby promować produkcję energii odnawialnej poprzez wprowadzenie zwolnień z niektórych obowiązków w zakresie oceny przewidzianych w przepisach prawa Unii dotyczących środowiska.
Zatem niektóre z tych środków wprowadzają odstępstwo, mające charakter tymczasowy i dotyczące ściśle określonych punktów, od zawartych w szeregu dyrektyw przepisów prawa wtórnego, które nakazują „wyważenie interesów prawnych” przed wydaniem jakiegokolwiek zezwolenia na przedsięwzięcia mogące oddziaływać niekorzystnie na środowisko. Rozporządzenie 2022/2577 wymaga, przy dokonywaniu tego wyważania, uznania priorytetowego charakteru produkcji energii odnawialnej. Rozporządzenie to stanowi zatem akt o charakterze szczególnym, ponieważ ustanowiono w nim takie uznanie poprzez wprowadzenie domniemania, że działalność polegająca na takiej produkcji ma charakter nadrzędnego interesu publicznego.
Sąd doszedł do wniosku, że istnieje szereg dowodów pozwalających wykazać, że uprawnienia wykonywane przez Radę przy przyjmowaniu rozporządzenia 2022/2577 na podstawie art. 122 ust. 1 TFUE wchodzą w zakres działalności ustawodawczej. Rozporządzenie to nie stanowi zatem aktu administracyjnego w rozumieniu rozporządzenia Aarhus, w związku z czym Rada słusznie odrzuciła jako niedopuszczalne złożone przez skarżące wnioski o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej.
(
1
)	Rozporządzenie Rady (UE) 2022/2577 z dnia 22 grudnia 2022 r. ustanawiające ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej (Dz.U. 2022, L 335, s. 36).
(
2
)	Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.U. 2006, L 264, s. 13), zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1767 z dnia 6 października 2021 r. (Dz.U. 2021, L 356, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem Aarhus”).
(
3
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1767 z dnia 6 października 2021 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.U. 2021, L 356, s. 1).