62024CJ0588
PRESUDA SUDA (deseto vijeće)
15. siječnja 2026. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Tržišno natjecanje – Članak 101. UFEU‑a – Zabrana zabranjenih sporazuma – Postupci nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje za utvrđivanje povrede pravila prava tržišnog natjecanja – Poštovanje razumnog roka – Rok za zaključenje faze istrage u postupku utvrđivanja povrede – Nacionalni propis koji nacionalnom tijelu nadležnom za tržišno natjecanje dopušta jednostranu odgodu tog roka zbog okolnosti koje dovode do proširenja predmeta tog postupka ili broja predmetnih poduzetnika – Opće načelo prava na dobru upravu – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Načelo djelotvorne sudske zaštite – Prava poduzeća na obranu – Načelo djelotvornosti”
U predmetu C‑588/24,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), odlukom od 26. kolovoza 2024., koju je Sud zaprimio 10. rujna 2024., u postupku
Imballaggi Piemontesi Srl
protiv
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
uz sudjelovanje:
DS Smith Holding Italia SpA,
Associazione Italiana Scatolifici (ACIS),
SUD (deseto vijeće),
u sastavu: J. Passer, predsjednik vijeća, M. L. Arastey Sahún (izvjestiteljica), predsjednica petog vijeća, i D. Gratsias, sudac,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Imballaggi Piemontesi Srl, E. R. Desana, M. E. Musumeci i T. S. Musumeci, avvocati,
–
za Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), P. Gentili, avvocato dello Stato,
–
za talijansku vladu, S. Fiorentino, u svojstvu agenta, uz asistenciju A. Jacoangeli i L. Reali, avvocati dello Stato,
–
za vladu Helenske Republike, K. Boskovits, u svojstvu agenta,
–
za portugalsku vladu, C. Alves, P. Barros da Costa i A. Nogueira, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, E. Rousseva i P. Tomassi, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 41. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) kao i članka 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Imballaggi Piemontesi Srl i Autorite Garante della Concorrenza e del Mercato (Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i tržišta, Italija) (u daljnjem tekstu: AGCM) u vezi sa sankcijama koje je potonje tijelo izreklo društvu Imballaggi Piemontesi Srl zbog nepoštene poslovne prakse.
Pravni okvir
Pravo Unije
UFEU
3
Sukladno članku 101. stavku 1. UFEU‑a:
„Budući da su nespojivi s unutarnjim tržištem, zabranjuju se: svi sporazumi među poduzetnicima, odluke udruženja poduzetnika i usklađeno djelovanje koji bi mogli utjecati na trgovinu među državama članicama i koji imaju za cilj ili posljedicu sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu [...]”.
Povelja
4
U članku 41. Povelje, naslovljenom „Pravo na dobru upravu”, određuje se:
„1.   Svatko ima pravo da institucije, tijela, uredi i agencije [Europske u]nije njegove predmete obrađuju nepristrano, pravično i u razumnom roku.
2.   To pravo uključuje:
(a)
pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati;
[...]
(c)
obvezu uprave da obrazloži svoje odluke.
[...]”
5
Članak 47. Povelje, naslovljen „Pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje”, glasi:
„Svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom.
Svatko ima pravo da zakonom prethodno ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. [...]
[...]”
Talijansko pravo
Zakon br. 287/90
6
Članak 1. leggea n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (Zakon br. 287 o donošenju pravnih pravila o zaštiti tržišnog natjecanja i tržišta) od 10. listopada 1990. (GURI br. 240 od 13. listopada 1990., str. 3.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon br. 287/90), naslovljen „Područje primjene i odnos s pravom [Unije]”, u stavku 4. određuje:
„Pravna pravila iz ove glave tumače se na temelju načela prava [Unije] primjenjivih u području tržišnog natjecanja.”
7
Člankom 12. stavkom 1.quater tog zakona, naslovljenim „Istražne ovlasti”, predviđa se:
„Postupci koji se odnose na povrede članaka 101. ili 102. UFEU‑a ili članaka 2. ili 3. ovog zakona, uključujući izvršavanje ovlasti [AGCM‑a] iz ovog poglavlja II., moraju biti u skladu s općim načelima prava Unije i [Povelje]”.
8
Članak 14. navedenog zakona, naslovljen „Istraga”, u stavku 1. propisuje:
„U slučaju navodne povrede članka 101. ili 102. UFEU‑a ili članka 2. ili 3. ovog zakona, [AGCM] otvara istragu u razumnom roku i obavještava zainteresirane poduzetnike i subjekte o pokretanju istrage. Vlasnici ili pravni zastupnici poduzeća i subjekata imaju pravo na saslušanje, osobno ili putem posebnog opunomoćenika, u roku određenom u trenutku obavijesti i imaju mogućnost podnijeti očitovanja i mišljenja u bilo kojoj fazi istrage te biti ponovno saslušani prije završetka istrage.”
Uredba predsjednika Republike br. 217/98
9
Članak 6. decreta del Presidente della Repubblica n. 217 – Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Uredba predsjednika Republike br. 217 o pravilima kojima se uređuju istražni postupci u nadležnosti Tijela za zaštitu tržišnog natjecanja i tržišta) od 30. travnja 1998. (GURI br. 158 od 9. srpnja 1998.), u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Uredba predsjednika Republike br. 217/98), naslovljen „Pokretanje istrage”, u stavku 3. predviđa:
„U odluci o pokretanju istrage moraju biti navedeni bitni elementi navodnih povreda, rok za okončanje postupka, osoba odgovorna za postupak, služba kod koje se može obaviti uvid u postupovne akte te rok u kojem zainteresirani poduzetnici i subjekti mogu ostvariti pravo na saslušanje iz članka 14. stavka 1. [Zakona br. 287/90].”
Glavni postupak i prethodno pitanje
10
Odlukom od 22. ožujka 2017. AGCM je otvorio fazu istrage u postupku utvrđivanja povrede, na temelju članka 14. Zakona br. 287/90 (u daljnjem tekstu: istražni postupak o kojem je riječ) u pogledu 19 društava, među kojima je bilo i društvo Imballaggi Piemontesi, kako bi utvrdio eventualne povrede članka 101. UFEU‑a zbog njihova sudjelovanja u navodnom zabranjenom sporazumu na tržištu listova rebrastog kartona, koji se naziva „zabranjeni sporazum o kartonskim listovima”. Tom je odlukom kao rok za okončanje tog istražnog postupka određen 31. svibnja 2018.
11
Odlukom od 5. srpnja 2017. navedeni istražni postupak proširen je na tri druga društva zbog njihova sudjelovanja u tom navodnom zabranjenom sporazumu, kao i na četiri društva, među kojima se nalazilo i društvo Imballaggi Piemontesi, zbog njihova sudjelovanja u drugom navodnom zabranjenom sporazumu na tržištu ambalaže, nazvanom „sporazum o ambalaži”, protivno članku 101. UFEU‑a.
12
Odlukom od 5. prosinca 2017. istražni postupak o kojem je riječ dodatno je proširen na druga dva društva zbog njihova sudjelovanja u navodnom zabranjenom sporazumu o kartonskim listovima kao i na osam drugih društava zbog njihova sudjelovanja u navodnom zabranjenom sporazumu o ambalaži.
13
Odlukom od 31. siječnja 2018. rok za okončanje tog istražnog postupka, koji je prvotno bio određen za 31. svibnja 2018., produljen je do 31. prosinca 2018.
14
Odlukom od 9. svibnja 2018. istražni postupak o kojem je riječ proširen je na druga četiri društva zbog njihova sudjelovanja u navodnom zabranjenom sporazumu o kartonskim listovima kao i na dva druga društva zbog njihova sudjelovanja u navodnom zabranjenom sporazumu o ambalaži.
15
Odlukom od 31. listopada 2018., s jedne strane, taj je istražni postupak ponovno proširen na druga tri društva zbog njihova sudjelovanja u navodnom zabranjenom sporazumu o kartonskim listovima kao i na šest drugih društava zbog njihova sudjelovanja u navodnom zabranjenom sporazumu o ambalaži.
16
S druge strane, predmet navedenog istražnog postupka također je proširen na utvrđenje, kao prvo, eventualnih ponašanja kojima se nastoji ograničiti ili nadzirati proizvodnja listova rebrastog kartona, kao drugo, usklađene definicije popisa cijena za 2004. i, kao treće, što se tiče tržišta ambalaže, raspodjele kupaca u okviru eventualnih postupaka javne nabave koje su potonji pokrenuli, protivno članku 101. UFEU‑a.
17
Naposljetku, istom tom odlukom od 31. listopada 2018., rok za okončanje tog istražnog postupka po drugi je put odgođen i određen za 19. srpnja 2019.
18
Odluka kojom se okončava istražni postupak o kojem je riječ donesena je 17. srpnja 2019. Tom je odlukom AGCM utvrdio da je društvo Imballaggi Piemontesi sudjelovalo u zabranjenom sporazumu o kartonskim listovima te je tom društvu izrekao novčanu kaznu u iznosu od 6147746 eura.
19
Presudom od 24. svibnja 2021. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) odbio je tužbu društva Imballaggi Piemontesi protiv navedene odluke.
20
To je društvo podnijelo žalbu protiv te presude Consigliu di Stato (Državno vijeće, Italija), koji je presudom od 1. ožujka 2023. djelomično prihvatio tu žalbu i potvrdio tužbu u prvostupanjskom postupku, ali samo u pogledu iznosa novčane kazne.
21
Društvo Imballaggi Piemontesi podnijelo je tom istom sudu tužbu za preispitivanje presude od 1. ožujka 2023. U okviru te tužbe Consiglio di Stato (Državno vijeće), odnosno sud koji je uputio zahtjev, uputio je ovaj zahtjev za prethodnu odluku.
22
Sud koji je uputio zahtjev ističe da je istražni postupak o kojem je riječ bio iznimno složen, s obzirom na to da se odnosio na utvrđenje dvaju zabranjenih sporazuma protivnih članku 101. UFEU‑a, odnosno zabranjenog sporazuma o kartonskim listovima i zabranjenom sporazumu o ambalaži, te da su se i broj poduzetnika na koje se odnosi taj istražni postupak i njegov predmet s vremenom proširili. Slijedom toga, rok za okončanje morao se dvaput odgoditi kako bi se, s jedne strane, osiguralo pravilno i djelotvorno izvršavanje AGCM‑ovih zakonskih zadaća zaštite slobodnog tržišnog natjecanja na temelju članaka 101. i 102. UFEU‑a i, s druge strane, kako bi se zajamčila prava obrane kako poduzetnicima na koje se prvotno odnosio navedeni istražni postupak tako i onima na koje je taj postupak proširen.
23
Taj sud navodi da nijedna odredba prava Unije ili nacionalnog prava ne predviđa prekluzivan rok za okončanje upravnih postupaka koji se vode radi utvrđivanja postojanja protutržišnog zabranjenog sporazuma.
24
Što se tiče nacionalnog prava, najdulje trajanje istražnog postupka nije definitivno utvrđeno. Naime, članak 6. stavak 3. Uredbe predsjednika Republike br. 217/98 određuje da se u odluci o pokretanju istrage mora navesti, među ostalim, rok za okončanje istražnog postupka, čime se AGCM‑u dodjeljuje diskrecijska ovlast koja mu omogućuje da potpuno samostalno odredi rok, ovisno o složenosti svakog postupka.
25
Sud koji je uputio zahtjev pita se treba li smatrati da je rok za okončanje naveden u odluci o pokretanju istrage prekluzivan ili, kao što je taj sud sklon smatrati, AGCM mora imati mogućnost jednostrano produljiti taj rok obrazloženim aktom ako nastanu okolnosti koje istragu čine složenijom od one koju je to tijelo prvotno predvidjelo.
26
U tom pogledu navedeni sud ističe, kao prvo, da članak 6. stavak 3. Uredbe predsjednika Republike br. 217/98 rok za okončanje postupka ne kvalificira kao prekluzivan.
27
Kao drugo, valja se složiti sa sudskom praksom proizišlom iz presude Consiglia di Stato (Državno vijeće) od 29. svibnja 2018., prema kojoj AGCM, kao što je ovlašten samostalno odrediti, u svakom slučaju zasebno, rok potreban za okončanje istražnog postupka, također ima ovlast redefinirati njegovo trajanje tijekom istrage, pod uvjetom da to učini prije isteka prvotno određenog roka za okončanje postupka i u propisno obrazloženom aktu.
28
U određenim presudama Consiglio di Stato (Državno vijeće) utvrdio je, što se tiče postupaka koje vode druga nacionalna tijela za nadzor i praćenje, da su rokovi za okončanje postupka propisani nacionalnim propisom koji se primjenjuje na svako od tih tijela prekluzivni. Međutim, sud koji je uputio zahtjev ističe da to nije slučaj s postupcima koje pokreće AGCM u području tržišnog natjecanja, za koje se Uredbom Predsjednika Republike br. 217/98 ne predviđa rok u kojem istražni postupak treba biti okončan, nego se njegovo određivanje prepušta AGCM‑ovoj ocjeni ovisno o složenosti svakog predmeta.
29
Kao treće, sud koji je uputio zahtjev upućuje na točku 28. presude od 28. veljače 2013., Preispitivanje Arango Jaramillo i dr./EIB (C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134), iz koje proizlazi da, kada trajanje postupka nije određeno odredbom prava Unije, „razumnost” roka koji je instituciji potreban za donošenje predmetnog akta treba ocijeniti s obzirom na sve okolnosti svojstvene svakom predmetu, a osobito s obzirom na značaj spora za zainteresiranu osobu, složenost predmeta i ponašanje stranaka u postupku. Ističe da je Sud u točki 29. te presude također presudio da se razumnost roka ne može utvrditi upućivanjem na točno određenu gornju granicu, utvrđenu na apstraktan način, nego se mora ocijeniti u svakom pojedinom slučaju s obzirom na okolnosti slučaja.
30
Usto, sud koji je uputio zahtjev ističe da iz točke 105. presude Općeg suda od 27. lipnja 2012., Bolloré/Komisija (T‑372/10, EU:T:2012:325), proizlazi, s jedne strane, da prekoračenje razumnog roka može predstavljati razlog za poništenje odluke kojom se utvrđuju povrede samo ako se utvrdi da je povreda tog načela ugrozila prava obrane predmetnih poduzetnika i, s druge strane, da, osim u tom posebnom slučaju, nepoštovanje obveze odlučivanja u razumnom roku ne utječe na valjanost upravnog postupka.
31
U tom kontekstu, predmetni poduzetnici dužni su dovoljno precizno dokazati da su imali poteškoće s obranom od navoda Europske komisije, pri čemu moraju pojasniti koje dokumente ili svjedočenja više ne mogu tražiti i razloge zbog kojih bi to ugrozilo njihovu obranu.
32
Sud koji je uputio zahtjev tvrdi da u ovom slučaju nema nikakve sumnje da društvo Imballaggi Piemontesi nije dokazalo na koji je način odgoda roka za okončanje predmetnog istražnog postupka ugrozila ostvarivanje njegovih prava obrane. Naprotiv, ta je odgoda određena kako bi se omogućila kontradiktorna rasprava s predmetnim poduzetnicima i, slijedom toga, potpuno ostvarivanje njihovih prava obrane u vezi sa subjektivnim i objektivnim proširenjem tog postupka, odnosno novim okolnostima koje su se pojavile tijekom tog postupka. Taj se sud slaže s mišljenjem AGCM‑a koji je smatrao da bi u tako složenim predmetima zabrana odgode prvotnog predviđenog roka za okončanje postupka dovela do sustavne opasnosti da će ponašanja kojima se izvršavaju povrede prava tržišnog natjecanja Unije ostati nekažnjena, što bi ugrozilo načelo djelotvornosti.
33
Zaključno, taj sud naglašava da bi, čak i kad bi se smatralo da je rok za okončanje istražnog postupka koji je AGCM utvrdio u obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku prekluzivan, to tijelo izgubilo samo svoju ovlast sankcioniranja, ali ne i „ovlast prisile”, odnosno ovlast utvrđivanja zabranjenog sporazuma i izricanja zabrane predmetnim poduzetnicima da u budućnosti usvoje slična ponašanja.
34
U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se člancima 41. i 47. [Povelje] te članku [6.] [EKLJP‑a] propis kao što je onaj nacionalni, kojim se u području nadzora zabranjenih sporazuma kojima se ograničava tržišno natjecanje u svrhu izvršavanja ovlasti izricanja kazni i ne dovodeći u pitanje izvršavanje ovlasti utvrđivanja takvih sporazuma i zabrane takvog postupanja u budućnosti ne predviđa izričito da je rok za dovršetak postupka koji je [AGCM] utvrdio u obavijesti o stavljanju na teret preliminarno utvrđenih činjenica prekluzivan, čime se tom tijelu omogućuje da obrazloženim aktima jednostrano produlji navedeni rok za dovršetak kada nastupe okolnosti koje dovode do objektivnog ili subjektivnog proširenja utvrđenja?”
O prethodnom pitanju
35
Valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda, uspostavljene člankom 267. UFEU‑a, na Sudu da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi (presuda od 17. srpnja 1997., Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, t. 22.). U tom smislu Sud mora, ako je to potrebno, preoblikovati pitanja koja su mu postavljena (vidjeti presude od 28. studenog 2000., Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, t. 18. i od 4. rujna 2025., C. J. (Izvršenje kazne na temelju EUN‑a), C‑305/22, EU:C:2025:665, t. 88).
36
Na prvom mjestu, valja istaknuti da u ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da su odredbe prava Unije koje, prema njegovu mišljenju, zahtijevaju tumačenje, članci 41. i 47. Povelje.
37
S tim u vezi, valja podsjetiti na to da je područje primjene Povelje, u pogledu djelovanja država članica, definirano u njezinu članku 51. stavku 1., prema kojem se odredbe Povelje odnose na države članice kada provode pravo Unije, pri čemu se tom odredbom potvrđuje ustaljena praksa Suda prema kojoj se temeljna prava koja se jamče u pravnom sustavu Europske unije primjenjuju na sve situacije uređene pravom Unije, ali ne i izvan njih (vidjeti presude od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 19. i od 6. ožujka 2025., D. K. (Povlačenje suca s predmeta), C‑647/21 i C‑648/21, EU:C:2025:143, t. 38.).
38
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se glavni postupak odnosi na nacionalni propis u vezi s rokovima primjenjivima na istražnu fazu postupka koji vodi nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje radi provedbe prava tržišnog natjecanja Unije i, konkretnije, članka 101. UFEU‑a.
39
U tim okolnostima, nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku provodi se pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. Stoga se Povelja primjenjuje na glavni postupak.
40
Na drugom mjestu, budući da se prethodno pitanje odnosi i na članak 6. EKLJP‑a, valja podsjetiti da su, kao što to potvrđuje članak 6. stavak 3. UEU‑a, temeljna prava iz EKLJP‑a dio prava Unije kao opća načela te iako članak 52. stavak 3. Povelje određuje da u njoj sadržana prava koja odgovaraju pravima sadržanima u EKLJP‑u imaju jednako značenje i opseg primjene kao i ona iz navedene konvencije, ta konvencija nije pravni instrument koji je formalno dio pravnog poretka Unije jer joj Unija nije pristupila (presuda od 18. travnja 2024., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, t. 50. i navedena sudska praksa).
41
U tim okolnostima Sud je presudio da tumačenje prava Unije te ispitivanje valjanosti akata Unije treba izvršiti s obzirom na temeljna prava zajamčena Poveljom (presuda od 18. travnja 2024., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, t. 51. i navedena sudska praksa).
42
Načelo djelotvorne sudske zaštite opće je načelo prava Unije koje je danas izraženo u članku 47. Povelje. Taj članak 47. osigurava u pravu Unije zaštitu koju dodjeljuje članak 6. stavak 1. i članak 13. EKLJP‑a. Stoga valja uputiti samo na navedeni članak 47. (presuda od 16. svibnja 2017., Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, t. 54. i navedena sudska praksa).
43
Na trećem mjestu, kada je riječ o članku 41. Povelje, valja podsjetiti na to da iz teksta tog članka jasno proizlazi da on nije upućen državama članicama, nego samo institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije (presuda od 22. rujna 2022., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr., C‑159/21, EU:C:2022:708, t. 34. i navedena sudska praksa).
44
S obzirom na to, budući da se sud koji je uputio zahtjev pita o poštovanju razumnog roka u okviru postupaka obuhvaćenih pravom tržišnog natjecanja Unije koje vode nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje, valja također podsjetiti na to da pravo na dobru upravu, utvrđeno u članku 41. Povelje, odražava opće načelo prava Unije koje se primjenjuje na države članice kada provode to pravo (vidjeti u tom smislu presudu od 22. rujna 2022., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i dr., C‑159/21, EU:C:2022:708, t. 35. i navedenu sudsku praksu).
45
Iz sudske prakse Suda također proizlazi da poštovanje razumnog roka u vođenju upravnih postupaka u području politike tržišnog natjecanja predstavlja opće načelo prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 21. rujna 2006., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisija, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, t. 35. i navedenu sudsku praksu), koje je uostalom preuzeto kao sastavni dio prava na dobru upravu u članku 41. stavku 1. Povelje.
46
Naposljetku, na četvrtom mjestu, u zahtjevu za prethodnu odluku također se navodi načelo djelotvornosti.
47
U tim okolnostima valja smatrati da svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 101. UFEU‑a, u vezi s općim načelom prava na dobru upravu, člankom 47. Povelje i načelom djelotvornosti, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis koji, u okviru postupka za utvrđenje protutržišne prakse koji provodi nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje, ne predviđa izričito da je rok za zaključenje istražne faze u tom postupku, koji je to tijelo odredilo u obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, prekluzivan, tako da navedeno tijelo može obrazloženim aktima jednostrano odgoditi taj rok kada nastanu okolnosti koje dovode do proširenja predmeta navedenog postupka ili broja poduzetnika na koje se postupak odnosi.
48
U tom pogledu, u nedostatku posebnih propisa Unije kojima se uređuju postupovni rokovi u području utvrđivanja povreda prava tržišnog natjecanja Unije i izricanja sankcija za te povrede od strane nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje, na državama članicama je da utvrde i primjenjuju nacionalna postupovna pravila u tom području (vidjeti u tom smislu presudu od 30. siječnja 2025., Caronte & Tourist, C‑511/23, u daljnjem tekstu: presuda Caronte & Tourist, EU:C:2025:42, t. 43. i navedenu sudsku praksu).
49
Međutim, države članice tu nadležnost moraju izvršavati u skladu s pravom Unije. Na temelju načela djelotvornosti države članice ne mogu učiniti gotovo nemogućim ili pretjerano teškim provođenje prava Unije, a osobito u području prava tržišnog natjecanja moraju osigurati da pravila koja utvrđuju ili primjenjuju ne ugrožavaju djelotvornu primjenu članaka 101. i 102. UFEU‑a (presuda Caronte & Tourist, t. 44. i navedena sudska praksa).
50
Nacionalna pravila koja utvrđuju postupovne rokove u području utvrđivanja povreda i izricanja sankcija od strane nacionalnih tijela za tržišno natjecanje moraju biti osmišljena tako da se uspostavi ravnoteža između, s jedne strane, ciljeva jamčenja pravne sigurnosti i osiguranja obrade predmeta u razumnom roku kao općih načela prava Unije i, s druge strane, učinkovite provedbe članaka 101. i 102. UFEU‑a, kako bi se poštovao javni interes koji ima za cilj spriječiti narušavanje funkcioniranja unutarnjeg tržišta sporazumima ili praksama koje su štetne za tržišno natjecanje (vidjeti u tom smislu presudu od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 49.).
51
Kako bi se utvrdilo poštuje li nacionalni sustav rokova takvu ravnotežu, valja osobito uzeti u obzir trajanje dotičnog roka i sva pravila za njegovu primjenu, kao što su dan od kojeg počinje teći, detaljna pravila o njegovu pokretanju, kao i ona koja omogućuju njegovu suspenziju ili prekid (presuda Caronte & Tourist, t. 47. kao i navedena sudska praksa).
52
Također valja uzeti u obzir posebnosti predmeta obuhvaćenih pravom tržišnog natjecanja i, konkretnije, okolnost da ti predmeti u načelu zahtijevaju provođenje složene činjenične i ekonomske analize (presuda Caronte & Tourist, t. 48. i navedena sudska praksa).
53
Nadalje, u svrhu određivanja razumnih vremenskih ograničenja kojima se uređuju postupci koje provode nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje s ciljem sankcioniranja protutržišne prakse, načelo pravne sigurnosti nalaže državama članicama da uspostave sustav rokova koji je dovoljno precizan, jasan i predvidljiv kako bi se svim uključenim dionicima omogućilo da znaju točan opseg obveza koje im predmetna pravila nalažu te da se posljedično mogu ponašati u skladu s njima (presuda Caronte & Tourist, t. 49. i navedena sudska praksa).
54
Nadalje, prilikom određivanja postupovnih rokova u području utvrđivanja povreda i izricanja sankcija od strane nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje, države članice mogu predvidjeti ne samo opća pravila o zastari koja se primjenjuju na postupak za utvrđivanje povrede u cijelosti nego i, prema potrebi, rokove kojima se uređuje odvijanje određenih faza tog postupka (vidjeti u tom smislu presudu Caronte & Tourist, t. 51.).
55
Što se tiče tih rokova, države članice mogu propisati da ih ta tijela ne određuju apstraktno i općenito, nego da ih određuju za svaki pojedini slučaj, ovisno o složenosti svakog postupka utvrđivanja povrede obveze, pod uvjetom da su nacionalna pravila koja se odnose na te rokove u skladu sa zahtjevima iz točaka 50. do 53. ove presude (vidjeti po analogiji presudu Caronte & Tourist, t. 51.).
56
Što se tiče mogućnosti odgode roka za zaključenje faze istrage koji je nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje odredilo u obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, valja podsjetiti, kao prvo, da je Sud presudio da, kako bi djelotvorno ispunila svoju obvezu provedbe prava Unije u području tržišnog natjecanja, nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje moraju biti u mogućnosti dodijeliti različite stupnjeve prioriteta pritužbama koje su im podnesene, pri čemu u tu svrhu raspolažu širokom marginom prosudbe (presuda Caronte & Tourist, t. 57. i navedena sudska praksa).
57
Međutim, ne može se isključiti da je, ovisno o stupnju prioriteta koji treba dati jednom ili više postupaka utvrđivanja povrede u tijeku, nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje prisiljeno privremeno odgoditi istragu u drugom postupku utvrđivanja povrede, a time i rok za zaključenje istražne faze tog tijela.
58
Kao drugo, kao što je to navedeno u točki 52. ove presude, predmeti obuhvaćeni pravom tržišnog natjecanja Unije u načelu zahtijevaju provođenje složene činjenične i ekonomske analize. Stoga se, kako bi se provela takva analiza, u znatnom broju slučajeva povećane složenosti može pokazati nužnim poduzeti brojne istražne radnje i mjere, pri čemu takve radnje i mjere nužno produljuju trajanje postupka utvrđivanja povrede (vidjeti u tom smislu presudu od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 56.).
59
Kao treće, Sud je presudio da nacionalno uređenje zastare koje, zbog razloga svojstvenih tom uređenju, čini sustavnu prepreku izricanju učinkovitih i odvraćajućih sankcija za povrede prava tržišnog natjecanja Unije može učiniti primjenu pravila tržišnog natjecanja praktički nemogućom ili pretjerano teškom. Slijedom toga, smatrao je da nacionalni propis kojim se uspostavlja rok zastare čija primjena, s obzirom na povećanu složenost predmeta obuhvaćenih pravom tržišnog natjecanja, može dovesti do sustavne opasnosti od nekažnjavanja djela koja čine povrede tog prava nije u skladu s načelom djelotvornosti (presuda Caronte & Tourist, t. 73. kao i navedena sudska praksa).
60
U tom smislu, zabrana nacionalnom tijelu nadležnom za tržišno natjecanje da odgodi rok za okončanje stadija istrage u postupku utvrđivanja povrede može spriječiti izricanje učinkovitih i odvraćajućih sankcija za povrede članka 101. ili 102. UFEU‑a.
61
Naime, takva zabrana mogla bi spriječiti to tijelo da provede istragu koja obuhvaća sve aspekte protutržišne prakse, obvezujući ga da donese odluku na temelju potencijalno nepotpunih elemenata, i to kako ne bi bilo lišeno mogućnosti sankcioniranja poduzetnika kojima je prvotno priopćen rok za okončanje postupka. Posljedica toga bila bi opasnost od nekažnjivosti određenih djela koja predstavljaju povrede navedenih članaka i/ili nekažnjavanje ponašanja određenih drugih poduzetnika koji su također sudjelovali u tim povredama, ali nisu bili obuhvaćeni postupkom zbog povrede od njegova početka.
62
Iz toga slijedi da nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje moraju moći, kada se to pokaže potrebnim kako bi mogla izreći učinkovite i odvraćajuće sankcije za povrede prava tržišnog natjecanja Unije, odgoditi rok za zaključenje istražne faze tog postupka.
63
Ipak, takva odgoda tog roka za okončanje postupka u načelu ne bi trebala imati za posljedicu prekoračenje razumnog roka u kojem navedena faza postupka utvrđivanja povrede treba biti zaključena.
64
S tim u vezi, iz sudske prakse Suda proizlazi da se razumnost roka za poduzimanje radnje mora ocjenjivati ovisno o okolnostima svakog slučaja, a osobito s obzirom na važnost spora za zainteresiranu osobu, složenost predmeta kao i ponašanje stranaka (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2013., Preispitivanje Arango Jaramillo i dr./EIB, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, t. 28. i navedenu sudsku praksu).
65
Međutim, popis tih kriterija nije iscrpan i ocjena razumnosti roka ne zahtijeva sustavno ispitivanje okolnosti slučaja s obzirom na svaki od njih ako je trajanje postupka opravdano s obzirom na samo jedan. Stoga se složenost predmeta može uzeti u obzir kako bi se opravdao na prvi pogled predug rok (presuda od 25. siječnja 2007., Sumitomo Metal Industries i Nippon Steel/Komisija, C‑403/04 P i C‑405/04 P, EU:C:2007:52, t. 117. i navedena sudska praksa).
66
Sud je također pojasnio da se razumnost roka ne može utvrditi upućivanjem na točno određenu gornju granicu, utvrđenu na apstraktan način, nego se mora ocijeniti u svakom pojedinom slučaju s obzirom na okolnosti slučaja (presuda od 28. veljače 2013., Preispitivanje Arango Jaramillo i dr./EIB, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, t. 29. i navedena sudska praksa).
67
Općenito gledajući, odgoda roka za zaključenje faze istrage u postupku utvrđivanja povrede ne bi trebala dovesti do povrede temeljnih prava predmetnih poduzetnika. Naime, država članica prilikom izvršavanja svoje postupovne autonomije mora jamčiti ne samo punu djelotvornost prava tržišnog natjecanja Unije te progon i suzbijanje povreda tog prava, nego i poštovanje temeljnih prava, među kojima su osobito prava obrane poduzetnika na koje se odnose postupci utvrđivanja povrede (vidjeti u tom smislu presudu Caronte & Tourist, t. 62. kao i navedenu sudsku praksu).
68
U tom kontekstu valja podsjetiti na to da pravo na dobru upravu uključuje obvezu uprave da obrazloži svoje odluke (presuda od 24. studenoga 2020., Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 i C‑226/19, EU:C:2020:951, t. 34. i navedena sudska praksa), s obzirom na to da ta obveza, s obzirom na to da joj je cilj omogućiti zainteresiranoj osobi da razumije razloge pojedinačne mjere koja na nju negativno utječe, također predstavlja posljedicu načela poštovanja prava obrane (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2019., PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, t. 57. i navedenu sudsku praksu).
69
Slijedom toga, na prvom mjestu, odgoda roka za zaključenje stadija istrage u postupku utvrđivanja povrede mora se, u skladu s načelom pravne sigurnosti iz točke 53. ove presude i zahtjevom predvidljivosti koji iz njega proizlazi, priopćiti predmetnom poduzetniku što je prije moguće i, u svakom slučaju, prije isteka odgođenog roka. Osim toga, odlukom o odgodi mora se odrediti novi rok za zaključenje tog istražnog stadija.
70
S tim u vezi, iz sudske prakse Suda proizlazi da načelo pravne sigurnosti, kojem je pandan načelo zaštite legitimnih očekivanja, osobito zahtijeva da su pravna pravila jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima, osobito kad mogu imati nepovoljne posljedice na pojedince i poduzetnike. Nadalje, pravo pozvati se na načelo zaštite legitimnih očekivanja obuhvaća svaku osobu koja se nalazi u situaciji iz koje proizlazi da je nadležno tijelo, pruživši joj konkretna jamstva, kod nje pobudilo utemeljena očekivanja (presuda od 17. listopada 2018., Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, t. 50. i 51. kao i navedena sudska praksa).
71
U svojim pisanim očitovanjima društvo Imballagi Piemontesi poziva se na načelo zaštite legitimnih očekivanja kako bi tvrdilo da AGCM nije imao pravo odgoditi rok za okončanje predmetnog istražnog postupka. Međutim, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, iz spisa kojim Sud raspolaže ne proizlazi da je to društvo od tog tijela primilo jamstva da se rok okončanja postupka utvrđen u obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku ne može odgoditi.
72
Na drugom mjestu, odgoda roka za zaključenje istražne faze postupka utvrđivanja povrede mora biti propisno obrazložena nastankom okolnosti koje su dovele do toga da je istraga složenija od onoga što je nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje bilo predvidjelo u trenutku određivanja tog roka.
73
U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev navodi da je predmetni istražni postupak iznimno složen i da su se i broj poduzetnika na koje se taj postupak odnosi i njegov predmet s vremenom proširili. To objašnjava da je rok za okončanje navedenog postupka bio dvaput produljen kako bi se, s jedne strane, osiguralo učinkovito izvršavanje zadaća AGCM‑a i, s druge strane, zajamčila prava obrane kako poduzetnicima na koje se prvotno odnosio isti postupak tako i onima na koje je taj postupak bio proširen. Na tom je sudu da provjeri jesu li odluke o produljenju roka za okončanje predmetnog istražnog postupka bile propisno obrazložene nastankom takvih okolnosti.
74
Naposljetku, na trećem mjestu, produljenje roka za okončanje stadija istrage u postupku utvrđivanja povrede mora moći biti, u skladu s načelom djelotvorne sudske zaštite iz članka 47. Povelje, predmet sudskog nadzora kako bi se provjerilo je li odluka kojom se produljuje taj rok i kojom je utvrđen novi rok za okončanje donesena uz poštovanje načela razumnog roka i prava obrane predmetnog poduzetnika, što osobito znači da je ta odluka pravodobno dostavljena tom poduzetniku i da je propisno obrazložena nastupanjem okolnosti zbog kojih je istraga postala složenija nego što je to nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje predvidjelo u trenutku određivanja produljenog roka.
75
U ovom se slučaju čini da je postojanje takvog sudskog nadzora dokazano, kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i pisanih očitovanja društva Imballaggi Piemontesi, koje navodi da je pred talijanskim sudovima osporavalo dvije odgode roka za okončanje predmetnog istražnog postupka.
76
Valja još dodati da, čak i ako bi se u određenom slučaju takvom odgodom povrijedilo načelo poštovanja razumnog roka, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da povreda tog načela može opravdati poništenje odluke donesene po okončanju upravnog postupka na temelju članaka 101. ili 102. UFEU‑a samo ako se njome također povređuju prava obrane predmetnog poduzetnika (presuda od 4. listopada 2024., Ferriere Nord/Komisija, C‑31/23 P, EU:C:2024:851, t. 150. i navedena sudska praksa) i da je u tom kontekstu na tom poduzetniku da u dovoljnoj mjeri dokaže da je zbog predugog trajanja upravnog postupka naišao na poteškoće u obrani od navoda tijela nadležnog za tržišno natjecanje (vidjeti analogijom presudu od 29. ožujka 2011., ArcelorMittal Luxembourg/Komisija i Komisija/ArcelorMittal Luxembourg i dr., C‑201/09 P i C‑216/09 P, EU:C:2011:190, t. 118. i navedenu sudsku praksu).
77
Sud koji je uputio zahtjev navodi da u glavnom postupku Imballaggi Piemontesi nije dokazao da je odgoda roka za okončanje predmetnog istražnog postupka ugrozila ostvarivanje njegovih prava obrane.
78
Naposljetku, valja pojasniti da mogućnost odgode roka za okončanje postupaka za utvrđivanje povrede članaka 101. i 102. UFEU‑a koje vode nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje i dalje u svakom slučaju podliježe gornjoj granici roka apsolutne zastare čije je određivanje, pod uvjetom poštovanja načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, na državama članicama (vidjeti u tom smislu presudu od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 37.).
79
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 101. UFEU‑a, u vezi s općim načelom prava na dobru upravu, člankom 47. Povelje i načelom djelotvornosti, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis koji, u okviru postupka za utvrđenje protutržišne prakse koji provodi nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje, ne predviđa izričito da je rok za zaključenje istražne faze u tom postupku, koji je to tijelo odredilo u obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, prekluzivan, tako da navedeno tijelo može jednostrano odgoditi taj rok obrazloženim aktima koji podliježu sudskom nadzoru, kada nastanu okolnosti koje dovode do proširenja predmeta navedenog postupka ili broja poduzetnika na koje se on odnosi, pod uvjetom da takva odgoda nema za posljedicu prekoračenje razumnog roka u kojem se ta faza istrage mora zaključiti.
Troškovi
80
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:
Članak 101. UFEU‑a, u vezi s općim načelom prava na dobru upravu, člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, kao i načelom djelotvornosti
treba tumačiti na način da mu se:
ne protivi nacionalni propis koji, u okviru postupka za utvrđenje protutržišne prakse koji provodi nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje, ne predviđa izričito da je rok za zaključenje istražne faze u tom postupku, koji je to tijelo odredilo u obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, prekluzivan, tako da navedeno tijelo može jednostrano odgoditi taj rok obrazloženim aktima koji podliježu sudskom nadzoru, kada nastanu okolnosti koje dovode do proširenja predmeta navedenog postupka ili broja poduzetnika na koje se on odnosi, pod uvjetom da takva odgoda nema za posljedicu prekoračenje razumnog roka u kojem se ta faza istrage mora zaključiti.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski