62022CC0447
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. RANTOS
представено на 18 април 2024 година (
1
)
Дело C‑447/22 P
Република Словения,
Европейска комисия
срещу
Petra Flašker
„Обжалване — Държавни помощи — Членове 107 и 108 ДФЕС — Мерки за помощи, предоставени от Република Словения преди присъединяването към Европейския съюз — Предварителна фаза на разглеждане — Решение на Европейската комисия, с което се установява липсата на държавна помощ — Незапочване на официалната процедура по разследване — Понятие „сериозни затруднения“ при установяване на наличието на държавна помощ или на съвместимостта ѝ с вътрешния пазар — Обхват на задълженията на Комисията за полагане на грижа и за разследване — Доказване в тежест на страната, която се позовава на наличието на „сериозни затруднения“
I. Въведение
1.
С жалбата си Република Словения иска отмяна на решението на Общия съд на Европейския съюз от 27 април 2022 г., Flašker/Комисия (T‑392/20, наричано по-нататък обжалваното съдебно решение, EU:T:2022:245), с което Общият съд отменя Решение C(2020) 1724 final на Комисията от 24 март 2020 г. за преустановяване на разглеждането на мерки относно мрежата от обществени аптеки Lekarna Ljubljana с оглед на правилата относно държавните помощи в членове 107 и 108 ДФЕС (дело SA.43546 (2016/FC) — Словения, наричано по-нататък „спорното решение“), в частта относно „активите, управлявани“ от Lekarna Ljubljana.
2.
Делото е образувано във връзка с оплакване, подадено до Комисията през 2016 г. от Petra Flašker (наричана по-нататък „PF“), която стопанисва частна аптека, в което се твърди, че e налице държавна помощ в полза на конкурента Lekarna Ljubljana, предоставена по-специално под формата на активи за управление, като например търговски обекти, при условия, които не отговарят на пазарните. Със спорното решение Комисията е преустановила разглеждането на оплакването, без да започне процедурата по задълбочено разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС. По същество Комисията посочва, че след приключване на фазата на предварителното разглеждане по член 108, параграф 3 ДФЕСсе е убедила, че разглежданите мерки не представляват държавна помощ, като същевременно е уточнила, че дори да се допусне, че предоставянето на активи за управление може да представлява такава помощ, става дума за „съществуваща помощ“. Сезиран с жалба за отмяна, в обжалваното съдебно решение Общият съд уважава изложеното от PF основание, че Комисията не може да приеме спорното решение законосъобразно, без да започне процедурата по разследване по член 108, параграф 2 ДФЕС, и отменя спорното решение в частта относно активите, управлявани от Lekarna Ljubljana.
3.
В производството по обжалване с първите си две основания Република Словения, подкрепяна от Комисията, твърди, че обжалваното съдебно решение е опорочено от грешка при прилагане на правото при тълкуването и прилагането на член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС, член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент (ЕС) 2015/1589 (
2
), както и на понятието „сериозни затруднения“, които пораждат задължение за започване на официалната процедура по разследване. В съответствие с искането на Съда настоящото заключение ще се съсредоточи върху анализа на първите две основания за обжалване.
4.
Настоящото дело е продължение на много дела, установили постоянната практика на съдилищата на Съюза, и се вписва в духа на поредица от по-нови решения относно незапочване на официална процедура по разследване (
3
). Следователно делото дава на Съда възможност да доизясни, от една страна, понятието „сериозни затруднения“, чието наличие, установено в края на предварителната проверка, поражда задължение за Комисията да започне официалната процедура по разследване, и от друга страна, тежестта на доказване и обхвата на задълженията на тази институция за полагане на грижа и за разследване, когато тя е изправена пред положение на несигурност.
II. Правна уредба
А.
Договорът за присъединяване и Актът за присъединяване
5.
Договорът за присъединяване на Република Словения към Европейския съюз (
4
) е подписан от Република Словения на 16 април 2003 г. и влиза в сила на 1 май 2004 г. (наричан по-нататък „Договорът за присъединяване“).
6.
Съгласно член 1, параграф 2 от Договора за присъединяване условията за приемане и промените на Учредителните договори на Европейския съюз са посочени в Акта относно условията за присъединяване към Европейския съюз и промените в Учредителните договори на Европейския съюз (наричан по‑нататък „Актът за присъединяване“ (
5
)).
7.
Член 22 от Акта за присъединяване, който също като другите си разпоредби е неразделна част от Договора за присъединяване, предвижда, че мерките, изброени в приложение IV към него, се прилагат съобразно условията, предвидени в това приложение.
8.
Точка 3, параграф 1 от приложение IV към Акта за присъединяване гласи:
„Следните схеми на помощи и индивидуална помощ, влезли в сила в нова държава членка преди датата на присъединяване и които все още се прилагат след тази дата, се разглеждат към присъединяването като съществуваща помощ, по смисъла на член [108, параграф 1 ДФЕС]:
а)
мерки за помощ, влезли в сила преди 10 декември 1994 г.;
б)
мерки за помощ, изброени в допълнението към това приложение;
в)
мерки за помощ, които преди датата на присъединяване са били разглеждани от Държавния контролен орган на новата държава членка и за които е установено, че са съобразени с достиженията на правото на ЕС, и по отношение на които [Европейската комисия] не е възразила, с мотива, че съществуват сериозни съмнения за съответствието на мярката на общия пазар, в съответствие с процедурата, предвидена в параграф 2.
Всички мерки, които все още са в сила след датата на присъединяването, които представляват държавна помощ и които не изпълняват горните условия, се приемат за нова помощ към присъединяването за целите на прилагането на член [108, параграф 3 ДФЕС]“.
Б.
Регламент (ЕС) 2015/1589
9.
Член 1 от Регламент № 2015/1589 е озаглавен „Определения“ и гласи следното:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
а)
„помощ“ означава всяка мярка, изпълняваща всички критерии, определени в член 107, параграф 1 [ДФЕС];
б)
„съществуваща помощ“ означава:
i)
без да се засягат […] точка 3 и допълнението към приложение IV към Акта за присъединяване на Чешката република, Естония, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Малта, Полша, Словения и Словакия […], всяка помощ, която съществува в съответната държава членка преди влизането в сила на [Договора за функционирането на ЕС], т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на [Договора за функционирането на ЕС] в съответната държава членка;
[…]
в)
„нова помощ“ означава всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ;
[…]“.
10.
Член 4 от този регламент е озаглавен „Предварителна проверка на уведомлението и решения на Комисията“ и предвижда в параграфи 2—5:
„2.   Когато Комисията след предварителна проверка установи, че мярката, за която е уведомена не представлява помощ, тя отбелязва тази констатация посредством решение.
3.   Когато Комисията след предварителна проверка констатира, че никакви съмнения не са се породили по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е отправено уведомление, доколкото попада в рамките на приложното поле на член 107, параграф 1 [ДФЕС], тя решава, че мярката е съвместима с вътрешния пазар („решение, което не повдига възражения“). Решението уточнява кое изключение съгласно ДФЕС е било приложено.
4.   Когато Комисията след предварителна проверка констатира, че са се породили съмнения по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е отправено уведомление, тя решава да започне производството по член 108, параграф 2 [ДФЕС] („решение за започване на официална процедура по разследване“).
5.   Решенията, посочени в параграфи 2, 3 и 4 от настоящия член, се вземат в рамките на два месеца. […]“.
В.
Регламент (ЕС) № 794/2004
11.
Член 4 от Регламент (ЕО) № 794/2004 (
6
) е озаглавен „Опростена процедура за уведомление при някои промени на съществуваща помощ“ и в параграф 1, първо изречение се предвижда, че за целите на член 1, буква в) от Регламент 2015/1589 „промяна на съществуваща помощ означава всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с [вътрешния] пазар. Увеличение на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 % няма да се счита за промяна на съществуваща помощ“.
III. Обстоятелствата, предхождащи спора
12.
Обстоятелствата, предхождащи спора, както и съдържанието на спорното решение, са изложени в точки 2—13 от обжалваното съдебно решение и могат да бъдат обобщени по следния начин за нуждите на настоящото заключение.
13.
През 1979 г. в Любляна (Словения), която тогава е част от Социалистическа федеративна република Югославия, е създадено образувание с наименование Lekarna Ljubljana o.p., което отговаря за дистрибуцията на фармацевтични продукти в аптеките. Съгласно информацията, предоставена от словенските органи, това образувание притежава активи, позволяващи му да изпълнява задачите си. Според PF, понастоящем фармацевт на свободна практика в аптека, образуванието е „обединение за съвместен труд“, което не извършва стопанска дейност на пазара и не може да притежава недвижими имоти.
14.
След обявяване на независимостта на Словения през 1991 г. е приет Закон за публичните предприятия, който се отнася в частност за публични предприятия, на които са възлагани задължения за извършване на услуги от общ икономически интерес. Член 48 от този закон предвижда: „[п]убличните предприятия събират средства за изпълнение на задачите си от субсидии от своя учредител, от продажбата на стоки и услуги и от други източници, предвидени в настоящия закон“.
15.
През следващата година е приет и Закон за аптеките. Този закон предвижда съвместно съществуване на публични аптечни предприятия и частни аптеки, както и отговорност на общините за предоставянето на аптечни услуги на своя територия. Частните аптеки получават разрешение за извършване на дейност под формата на концесия, предоставена от съответната община след провеждане на процедури за възлагане на обществена поръчка. Публичните аптечни предприятия се създават от общините, които участват в управлението им, а дейността на публичните аптечни предприятия се урежда от акта за учредяването им. Според Комисията понастоящем в Словения има около 25 публични аптечни предприятия, които стопанисват близо 200 аптечни обекта, и 100 частни аптеки.
16.
Въз основа на тези два закона през 1997 г. Община Любляна създава с наредба публичното аптечно предприятие Javni Zavod Lekarna Ljubljana (наричано по-нататък „Lekarna Ljubljana“), като уточнява, че то е правоприемник на Lekarna Ljubljana o.p. и встъпва в правата и задълженията на последното.
17.
Понастоящем Lekarna Ljubljana стопанисва около петдесет аптечни обекта в Словения, главно в Любляна, но и в около петнадесет други общини. В Гросупле (Словения), градът, в който PF стопанисва частната си аптека, са установени и два аптечни обекта на Lekarna Ljubljana.
18.
С оплакване, официално подадено до Комисията на 27 април 2016 г. след предварителни контакти със службите ѝ, PF съобщава за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107 ДФЕС в полза на Lekarna Ljubljana. Сред мерките, посочени в хода на разглеждането на това оплакване, е „предоставянето на активи за управление“ при условия, които според PF не отговарят на пазарните условия. Тя посочва като такива активи търговски обекти.
19.
Комисията и словенските органи, от една страна, и PF, от друга страна, неколкократно са обменяли информация. На два пъти Комисията съобщава на последната предварителна преценка, съгласно която посочените мерки не представляват държавни помощи. Всеки път PF поддържа оплакването си, като предоставя допълнителна информация, а през 2018 г. тя е подкрепена от още шестнадесет частни аптеки в Словения.
20.
На 24 март 2020 г. Комисията адресира спорното решение до Република Словения. Решението е прието, без Комисията да е започнала процедура по задълбочено разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС. В съображение 73 от спорното решение Комисията стига до извода, че анализът на четирите мерки в полза на Lekarna Ljubljana, посочени от PF в хода на разследването, а именно i) ползване на предоставен от Община Шкофлица (Словения) дългосрочен безвъзмезден наем, ii) предоставяне от Община Любляна на активи за управление, iii) освобождаване от такси за концесии, предоставено от няколко общини, и iv) отказ от печалби, които е трябвало да бъдат споделяни с няколко общини, не разкрива наличието на държавна помощ. Що се отнася обаче до предоставянето на активи за управление, в съображения 37—40 от спорното решение Комисията посочва, че макар предоставянето на такива активи да може да представлява държавна помощ, в такъв случай става дума за „съществуваща помощ“.
21.
Съдържащите се в последните съображения мотиви са следните. След като припомня разпоредбите на член 48 от Закона за публичните предприятия, приет през 1991 г., и посочва, от една страна, че Община Любляна е трябвало на това основание да предостави активи на Lekarna Ljubljana, за да може това предприятие да започне дейността си, и от друга страна, че всички придобити от Lekarna Ljubljana активи, включително със собствени средства, са класифицирани като „управлявани активи“ съгласно правилата за счетоводно отчитане на публичния сектор, Комисията посочва, че според словенските органи през 1979 г. Община Любляна предоставя на Lekarna Ljubljana o.p. активи, необходими за започване на дейността му, че през 1997 г. тези активи са прехвърлени на неговия правоприемник, а именно на Lekarna Ljubljana, и че всички други активи, придобити впоследствие от тези две образувания след 1979 г., са придобити със собствени средства на пазара и при пазарни условия. Следователно единствените управлявани активи, чието предоставяне може да представлява държавна помощ, са получените при първоначалното предоставяне на активи на Lekarna Ljubljana o.p., прехвърлени през 1997 г. на Lekarna Ljubljana.
22.
На следващо място Комисията се позовава на приложение IV към Акта за присъединяване, и по-специално на точка 3 от него относно политиката на конкуренция. Тя посочва, че съгласно точка 3, параграф 1 от същия „[с]ледните схеми на помощи и индивидуална помощ, влезли в сила в нова държава членка преди датата на присъединяване и които все още се прилагат след тази дата, се разглеждат към присъединяването като съществуваща помощ, по смисъла на член [108, параграф 1 ДФЕС]: a) мерки за помощ, влезли в сила преди 10 декември 1994 г.“.
23.
Освен това Комисията припомня, че в член 1, буква в) от Регламент 2015/1589 „нова помощ“ се определя като „всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ“. Тя припомня също така, че съгласно член 4, параграф 1 от Регламент № 794/2004 „[…] промяна на съществуваща помощ означава всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с [вътрешния] пазар“.
24.
Комисията прави извод, че доколкото предоставянето на активи за управление поражда държавна помощ, става дума за съществуваща помощ, тъй като тази помощ е предоставена при създаването през 1979 г. на Lekarna Ljubljana o.p. Правоприемството между последното и Lekarna Ljubljana през 1997 г. е от чисто административно естество, тъй като правният контекст не се променя, както и използването и условията за използване на съответните активи. Следователно това правоприемство не би могло да представлява изменение на съществуваща помощ и поради това въпросната помощ продължава да е помощ от такова естество.
IV. Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
25.
С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 19 юни 2020 г., PF иска да се отмени спорното решение и да се осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
26.
В подкрепа на жалбата си PF изтъква три основания, като първото е нарушаване на задължението за мотивиране на спорното решение, второто е неправилна преценка на фактите, както и грешка в правната квалификация на фактите относно предоставянето на активи за управление, водещи до нарушение на членове 107 и 108 ДФЕС, а третото — твърдението, че Комисията не може да приеме спорното решение законосъобразно, без да започне процедурата по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС (
7
).
27.
С обжалваното съдебно решение Общият съд уважава третото основание, което е счел за уместно да разгледа на първо място, и уважава жалбата, като отменя спорното решение в частта, която се отнася до преценката, с оглед на правилата за държавните помощи, на предоставянето на Lekarna Ljubljana на активи за управление, като не е счел за необходимо да разгледа първото и второто основание (
8
).
28.
По-конкретно, след като ограничава обхвата на жалбата само до преценката на мерките относно „управляваните активи“ (
9
) и след като уточнява, че е уместно да разгледа третото основание на жалбата по-специално с оглед на доводите, изтъкнати от PF в рамките на второто основание за обжалване (
10
), Общият съд разделя на две части анализа си относно управляваните активи в зависимост от това дали са предоставени през 1979 г. при създаването на Lekarna Ljubljana o.p., за да му се даде възможност да започне дейността си (наричани по-нататък „управляваните активи през 1979 г.“), или са включени след тази дата от Lekarna Ljubljana o.p. и Lekarna Ljubljana (наричани по-нататък „управляваните активи след 1979 г.“) (
11
).
29.
Общият съд приема, че в края на извършената на основание член 108, параграф 3 ДФЕС предварителна проверка Комисията не е разсеяла съмненията относно това дали, от една страна, активите, предоставени през 1979 г. на Lekarna Ljubljana o.p. за управление и прехвърлени на Lekarna Ljubljana през 1997 г., доколкото могат да бъдат квалифицирани като „държавна помощ“, представляват съществуващи или нови помощи по смисъла на член 1, буква б) от Регламент 2015/1589 (
12
), и от друга страна, дали всички управлявани активи, включени от Lekarna Ljubljana o.p. и Lekarna Ljubljana след 1979 г., действително са били включени от самите тях при пазарни условия, както твърдят словенските органи, и следователно дали на тези образувания не е била предоставена държавна помощ чрез посочените активи (
13
).
30.
Въз основа на тези две констатации Общият съд стига до извода, че Комисията „среща сериозни затруднения, които е трябвало да я накарат да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС […]. Задълбоченото разследване, което последната процедура предполага, впрочем би позволило при необходимост на Комисията да се произнесе с информирано решение по следните въпроси: самото наличие на държавна помощ по смисъла на член 107 ДФЕС в хипотезата на безвъзмездно или преференциално предоставяне от Община Любляна на Lekarna Ljubljana на активи за управление, квалификацията на такива активи като съществуваща или нова помощ и квалификацията им като индивидуална помощ или като помощи, които са част от схема за помощи. Това би позволило на Комисията да вземе информирано решение за по-нататъшния ход и насоката на процедурата, за да прецени, ако е необходимо, съвместимостта с вътрешния пазар на мерките, които са се оказали съществуваща или нова помощ, изискващи такава преценка“ (
14
).
V. Производството пред Съда и исканията на страните
31.
На 6 юли 2022 г. Република Словения подава жалба срещу обжалваното съдебно решение. Република Словения иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение и, като главно искане, да отхвърли първоинстанционната жалба, а при условията на евентуалност, ако фазата на производството не позволява да се постанови окончателно решение, да върне делото на Общия съд за ново разглеждане и да осъди PF да заплати съдебните разноски.
32.
От своя страна Комисията иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение и, като главно искане, ако фазата на производството позволява да се постанови окончателно решение, да отхвърли първоинстанционната жалба и да осъди PF да заплати съдебните разноски, а при условията на евентуалност, да върне делото на Общия съд за ново разглеждане и да не се произнася по съдебните разноски.
33.
От своя страна PF иска от Съда да отхвърли жалбата и да осъди Република Словения да заплати съдебните разноски.
34.
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Съда въпроси са изслушани в съдебното заседание на 31 януари 2024 г.
VI. Анализ
35.
В подкрепа на жалбата си Република Словения, подкрепяна от Комисията, изтъква четири основания, първото от които е грешки при прилагане на правото при тълкуването и прилагането на член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС и член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент 2015/1589, както и грешки при тълкуване на понятието „сериозни затруднения“ във връзка с квалификацията като държавна помощ, що се отнася до управляваните активи през 1979 г., второто — неправилно тълкуване на фактите и грешки при прилагане на правото, що се отнася до наличието на такива сериозни затруднения във връзка с квалификацията като „съществуваща помощ“ на управляваните активи през 1979 г., третото — нарушаване на задължението за мотивиране на Общия съд, и четвъртото — нарушаване на правото на Комисията на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес по смисъла на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
36.
По искане на Съда настоящото заключение ще се ограничи до анализа на първите две основания на жалбата.
37.
Тъй като тези две основания се отнасят до задължението на Комисията да разгледа оплакване за наличието на евентуална помощ или за съвместимостта ѝ с вътрешния пазар, струва ми се уместно, на първо място, да разгледам обхвата на задължението на Комисията да започне официална процедура по разследване на основание член 108, параграф 2 ДФЕС, както е установено в практиката на Съда (А), а след това, на второ място, да анализирам съображенията на Общия съд, като същевременно разгледам отделните оплаквания на Република Словения, подкрепени от Комисията, изложени в рамките на първото основание, което се отнася до управляваните активи след 1979 г. (Б), както и на второто основание, което се отнася до управляваните активи през 1979 г. (В).
А.
По задължението на Комисията да започне официална процедура по разследване на основание член 108, параграф 2 ДФЕС
38.
На този етап считам за полезно да припомня релевантните правила относно системата за контрол на държавните помощи, установена с Договора за функционирането на ЕС, и задълженията на Комисията в рамките на процедурата по разследване на държавна помощ по член 108 ДФЕС.
39.
На първо място, припомням, че преценката относно съвместимостта на мерките за помощ с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията (
15
). Всъщност за целите на прилагането на членове 93 и 107 ДФЕС, член 108 ДФЕС предоставя на Комисията конкретна и изключителна компетентност да решава за съвместимостта на държавната помощ с вътрешния пазар, когато преразглежда съществуваща помощ, когато взема решения за нова или изменена помощ и когато предприема действия относно неспазването на нейните решения или на изискването за уведомяване (
16
). Целта на тази изключителна компетентност е да гарантира по-специално ефективно и еднакво прилагане на член 107 ДФЕС в Съюза по напълно предвидим и прозрачен начин (
17
).
40.
В рамките на процедурата за контрол на държавните помощи, предвидена в член 108 ДФЕС, трябва да се разграничават, от една страна, фазата на предварителното разглеждане на помощите, установена в член 108, параграф 3 ДФЕС, чиято единствена цел е да позволи на Комисията да си създаде първоначално впечатление за наличието или за частичната или пълната съвместимост на дадена помощ, и от друга страна, фазата на разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, чиято цел е да осигури на Комисията пълна информация за всички данни по случая. Главната особеност, по която се различават тези две фази, е липсата във фазата на предварителното разглеждане на каквото и да е задължение на Комисията да покани заинтересованите лица да представят своите становища, преди да вземе решение (
18
). Следователно архитектурата на тази система се основава на идеята, че службите на Комисията не трябва да се принуждават да провеждат процедура, която значително натоварва ресурсите им, когато на пръв поглед държавна мярка не поражда затруднения относно квалификацията ѝ или съвместимостта ѝ с вътрешния пазар, което обяснява и защо решенията, с които се приключва предварителната фаза, се приемат по принцип в срок от два месеца (
19
).
41.
В това отношение от текста на член 4, параграф 4 от Регламент 2015/1589 и от постоянната практика на Съда следва, че когато Комисията не може да се убеди в резултат от първоначално разглеждане в рамките на процедурата по член 108, параграф 3 ДФЕС, че въпросната държавна мярка или не съставлява „помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, или, ако бъде квалифицирана като помощ, че е съвместима с Договора, или когато тази процедура не ѝ дава възможност да преодолее всички трудности, свързани с преценката на съвместимостта на разглежданата мярка, тази институция е задължена да открие процедурата по член 108, параграф 2 ДФЕС, „без да разполага в това отношение с право на преценка“ (
20
). Следователно процедурата по член 108, параграф 2 ДФЕС е абсолютно необходима, когато Комисията среща сериозни затруднения при преценката за наличието на помощ или за съвместимостта ѝ с вътрешния пазар. С други думи, Комисията може да проведе единствено фазата на предварително разглеждане по член 108, параграф 3 ДФЕС, за да вземе благоприятно решение относно дадена помощ, само ако след първоначална проверка може да си създаде убеждение, че тази помощ е съвместима с вътрешния пазар. Ако обаче в резултат на тази първоначална проверка Комисията се е убедила в противното или дори ако тя не ѝ е позволила да преодолее всички затруднения при преценката на наличието или съвместимостта на дадена помощ с вътрешния пазар, Комисията е длъжна да поиска всички необходими становища и да открие за целта процедурата по член 108, параграф 2 ДФЕС (
21
).
42.
От същата съдебна практика следва, че понятието „сериозни затруднения“ има обективен характер (
22
) и че подалият искането за отмяна на решението, взето след предварителната проверка, трябва да докаже наличието на такива затруднения, като изтъкне съвкупност от непротиворечиви признаци, свързани както с обстоятелствата по приемането на решението, така и с неговото съдържание (
23
). Така извършената от Комисията недостатъчна или непълна проверка в хода на процедурата по предварително разглеждане е косвено доказателство, че тази институция е била изправена пред сериозни затруднения при преценката на съвместимостта на мярката, за която е отправено уведомление, с вътрешния пазар, което е трябвало да я насочи към започване на официалната процедура по разследване (
24
).
43.
Следователно, когато заинтересована страна иска отмяна на решението на Комисията да не повдига възражения по отношение на дадена държавна помощ, тя поставя под въпрос главно факта, че тази институция е приела посоченото решение, без да започне официалната процедура по разследване, нарушавайки по този начин процесуалните ѝ права. За да бъде уважена жалбата ѝ за отмяна, тази страна може да посочи всякакви основания, които могат да докажат, че преценката на информацията и данните, с които е разполагала Комисията във фазата на предварителното разглеждане, е трябвало да породи съмнения относно съвместимостта на съответната мярка с вътрешния пазар. Използването на такива доводи не може обаче да има за последица изменението на предмета на жалбата, нито промяна в условията за допустимостта ѝ. Напротив, трябва да се докаже именно наличието на съмнения относно тази съвместимост, за да се установи, че Комисията е била длъжна да започне официалната процедура по разследване, посочена в член 108, параграф 2 ДФЕС, както и в член 6, параграф 1 от Регламент 2015/1589 (
25
).
44.
Следователно законосъобразността на решение да не се повдигат възражения, основаващо се на член 4, параграф 3 от Регламент 2015/1589, зависи от това дали във фазата на предварителното разглеждане на мярката, за която е отправено уведомление, преценката на информацията и данните, с които е разполагала Комисията, е трябвало обективно да породи съмнения както относно квалификацията на тази мярка като „помощ“, така и относно съвместимостта ѝ с вътрешния пазар, като се има предвид, че подобни съмнения трябва да доведат до започване на официална процедура по разследване, в която могат да участват „заинтересованите страни“, посочени в член 1, буква з) от този регламент (
26
).
45.
Освен това законосъобразността на решение, взето след приключване на процедура по предварителна проверка, като тази по член 4, параграф 2, трябва да се прецени от съда на Съюза в зависимост не само от информацията, с която Комисията е разполагала към момента на вземането му, но и от информацията, с която „е можела да разполага“, която включва тази, която се явява релевантна и която по нейно искане е могла да получи по време на административното производство (
27
).
46.
Всъщност Комисията е длъжна, в интерес на правилното прилагане на правилата за държавните помощи, да проведе процедурата по разглеждане на съответните мерки надлежно и безпристрастно, за да разполага с възможно най-пълната и надеждна информация при приемането на окончателно решение, с което се установява наличието и евентуално несъвместимостта или незаконосъобразността на помощта (
28
).
47.
В това отношение в решение Tempus Energy Съдът е уточнил, че макар да е възможно при проверката на наличието и законосъобразността на държавна помощ, да се наложи при необходимост Комисията да отиде по-далеч, а не само да разгледа фактическите и правните обстоятелства, доведени до знанието ѝ, тя обаче не е длъжна по своя собствена инициатива и при липса на каквото и да било косвено доказателство в този смисъл, да издирва цялата информация, която би могла да има връзка с разглеждания от нея случай, дори такава информация да е обществено достояние (
29
). Така само с наличието на потенциално релевантна информация, за която Комисията не е знаела и по която не е била длъжна да провежда разследване, предвид действително притежаваната от нея информация, не може да се докаже наличието на сериозни затруднения, които да са задължавали тази институция да започне официалната процедура по разследване (
30
).
48.
Що се отнася до задължението за мотивиране на Комисията по член 296, втора алинея ДФЕС, Съдът е уточнил, че когато става въпрос за решение на основание член 108, параграф 3 ДФЕС да не се повдигат възражения по отношение на мярка за помощ, подобно решение трябва да съдържа единствено причините, поради които според Комисията не са налице сериозни затруднения при преценката на съвместимостта на съответната помощ с вътрешния пазар, и че дори кратките мотиви на това решение трябва да се считат за достатъчни с оглед на предвиденото в член 296, втора алинея ДФЕС изискване за мотивиране, при условие че изразяват ясно и недвусмислено причините, поради които Комисията е счела, че не са налице такива затруднения, тъй като въпросът за основателността на тези мотиви не е свързан с това изискване (
31
).
49.
Накрая, следва да се подчертае, че макар принципите, утвърдени в съдебната практика, припомнена в точки 41—47 от настоящото заключение, да са развити главно с оглед на решенията да не се повдигат възражения по член 4, параграф 3 от Регламент 2015/1589, те се прилагат и за упоменатите в член 4, параграф 2 от този регламент решения, каквото е спорното решение, с които се установява, че мярката „не представлява помощ“ (
32
).
50.
Именно с оглед на тези изисквания следва да се провери дали Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в обжалваното съдебно решение, че в края на извършената от Комисията на основание член 108, параграф 3 ДФЕС предварителна проверка тя не е разсеяла съществуващите съмнения по отношение на управляваните активи, а именно да се установи, от една страна, дали управляваните активи, включени от Lekarna Ljubljana o.p. и Lekarna Ljubljana след 1979 г., действително са били включени при пазарни условия, и следователно дали чрез тези активи не е била предоставена държавна помощ (първо основание за обжалване), и от друга страна, дали активите за управление предоставени през 1979 г. на Lekarna Ljubljana o.p., и прехвърлени през 1997 г. на Lekarna Ljubljana, доколкото могат да се квалифицират като държавна помощ, представляват съществуваща или нова помощ (второ основание за обжалване).
Б.
По първото основание за обжалване
1. Доводи на страните
51.
С първото основание за обжалване, което визира точки 48—50 от обжалваното съдебно решение, които се отнасят до анализа на управляваните активи, включени от Lekarna Ljubljana o.p. и Lekarna Ljubljana след 1979 г., Република Словения, подкрепяна от Комисията, по същество упреква Общия съд, че неправилно е определил обхвата на задълженията на Комисията по време на фазата на предварителното разглеждане, установена с член 108, параграф 3 ДФЕС, като е приел твърде ниски изисквания за доказване, що се отнася до установяване на наличието на „сериозни затруднения“, които могат да обосноват започване на официалната процедура по разследване на основание член 108, параграф 2 ДФЕС.
52.
По-конкретно Общият съд неправилно приел в точка 49 от обжалваното съдебно решение, че ситуацията, свързана с естеството и статута на управляваните активи след 1979 г., не е „ясна“. Също неправилно в точка 50 от това решение Общият съд стигнал до извода, че Комисията не е разсеяла съмненията, що се отнася до това дали след 1979 г. посочените предприятия са придобили всички свои управлявани активи при пазарни условия, и следователно дали на тези образувания не е била предоставена държавна помощ чрез тези активи.
53.
В подкрепа на тези съображения, на първо място, Република Словения изразява становище по всичките седем документа и доказателства, представени от PF в хода на процедурата по предварително разглеждане и анализирани от Общия съд в обжалваното съдебно решение, като по същество изтъква, че никое от тези доказателства не може обективно да породи съмнения относно наличието на евентуална държавна помощ. Всъщност, тъй като PF не е представила и най-малкото косвено доказателство или конкретна информация, които обективно биха могли да породят съмнение относно факта, че Община Любляна е прехвърлила безвъзмездно или при условия, които са по-благоприятни от пазарните, активи за управление на Lekarna Ljubljana, Комисията е можела основателно да се довери на уверенията на словенските органи, че тези управлявани активи са били предоставени при пазарни условия, и не е била длъжна по своя собствена инициатива да издирва информация, която би могла да е релевантна за установяване наличието на евентуална държавна помощ.
54.
На второ място, Република Словения упреква Общия съд, че е приел, както е видно от точка 48 от обжалваното съдебно решение, че PF не трябвало да доказва, без всякакво възможно съмнение, че активите, управлявани от Lekarna Ljubljana, са част от активите, представляващи държавна помощ, а напротив, че Комисията е била длъжна, изправена пред положение на „несигурност“, да извърши по-задълбочена проверка. По този начин Общият съд е приложил неправилно правния критерий за „сериозни затруднения“, тъй като спрямо PF е приложил неподходящи и очевидно ниски изисквания за доказване за целите на установяването на наличието на съмнения, без да вземе предвид за целта свободата на преценка, с която Комисията разполага, за да започне официалната процедура по разследване на основание член 108, параграф 3 ДФЕС. Този подход, който освен това бил в противоречие с критерия, установен от Съда в решение Tempus Energy, водел следователно до заличаване на всякакво разграничение между фазата на предварителното разглеждане и официалната процедура по разследване, задължавайки Комисията да проведе последната процедура всеки път, когато някоя страна изрази загриженост за предполагаема държавна помощ в хода на първата от тези фази, макар тази страна да не е представила и най-малкото достоверно доказателство в подкрепа на твърденията си.
55.
PF поддържа, че първото основание следва да се отхвърли по същество.
2. Преценка
56.
Както следва от практиката на Съда, законосъобразността на решение, с което след предварителна проверка се установява, че дадена мярка не представлява помощ, зависи от това дали в предварителната фаза на разглеждане преценката на информацията и данните, с които е разполагала Комисията, е трябвало обективно да породи съмнения относно такава квалификация, и да доведе до започване на официална процедура по разследване (
33
).
57.
За да се извърши такъв контрол за законосъобразност и доколкото съдържанието на точки 48—50 от обжалваното съдебно решение, изрично посочени в първото основание, отразява направения анализ в предходните точки от обжалваното съдебно решение, намирам за полезно да припомня съображенията на Общия съд в точки 40—50 от това решение относно управляваните активи, придобити от Lekarna Ljubljana o.p. и от Lekarna Ljubljana след 1979 г. (
34
)
58.
В това отношение Общият съд най-напред констатира, че изводът на Комисията, че тези активи не представляват държавна помощ, се основава на твърдението на словенските органи, че всички посочени управлявани активи са били придобити на свободния пазар без никаква публична подкрепа. За да стигне до този извод обаче, Комисията била посочила само уверенията в този смисъл на словенските органи, макар да не са представени никакви конкретни доказателства в подкрепа на това твърдение (
35
).
59.
На следващо място, за да установи дали е била предоставена държавна помощ с оглед на управляваните активи след 1979 г., Общият съд разглежда различните представени от PF документи с цел да се установи наличието на „сериозни затруднения“, които е срещнала Комисията. Най-напред Общият съд взема отношение по извлечението от годишния отчет за 2012 г. на Lekarna Ljubljana, в което се посочват два недвижими имота със специален статут, прехвърлени за управление от Община Любляна на Lekarna Ljubljana (наричани по-нататък „разглежданите два недвижими имота“), без да се уточняват условията на това прехвърляне (
36
). На следващо място, след като констатира, че Lekarna Ljubljana принадлежи към категорията на бенефициерите, предвидена в член 24 от словенския Закон за държавните активи и активите на органите на местно управление, съгласно който държавата и органите на местно управление могат да предоставят безвъзмездно активи на публични образувания, различни от публични дружества, ако това е в обществен интерес, по същество Общият съд посочва, че не може да се изключи, че такова прехвърляне на активи попада в обхвата на понятието „държавна помощ“ (
37
). Накрая Общият съд пристъпва към разглеждането на предоставените от PF различни извадки от финансовите отчети на Lekarna Ljubljana и на Община Любляна, отнасящи се за 2010 г. Тези извадки показват някои несъответствия между данните на Общината, свързани със стойността на активите, предоставени за управление на Lekarna Ljubljana, и данните, видни от финансовите отчети на последното. В това отношение Общият съд отбелязва, че „само от финансовите отчети не изглежда възможно да се разбере кои от предоставените на Lekarna Ljubljana за управление активи съответстват на недвижими имоти, предоставени му безвъзмездно или при преференциални условия от Община Любляна, на недвижими имоти, придобити при пазарни условия от Lekarna Ljubljana, или на финансови или парични активи“ и че „не е било задача на [PF] да доказва без никакво съмнение, че управляваните от Lekarna Ljubljana активи включват активи, представляващи държавна помощ, а Комисията, изправена пред положение на несигурност в това отношение, е трябвало да задълбочи разследванията си“ (
38
).
60.
С оглед на изложеното Общият съд по същество стига до извода, че в края на предварителната проверка по член 108, параграф 3 ДФЕС Комисията не е разсеяла съмненията, що се отнася до това дали управляваните активи, включени от Lekarna Ljubljana o.p. и от Lekarna Ljubljana след 1979 г., са били включени при пазарни условия, и следователно дали на тези образувания не е била предоставена държавна помощ чрез тези активи (
39
). Според Общия съд Комисията не е изпълнила задълженията си, свързани с носената от нея тежест на доказване, тъй като някои от обстоятелствата, изтъкнати от PF в хода на административното производство, като посочените в точки 58 и 59 от настоящото заключение, показват „неясно“ положение по отношение на естеството и статута на тези управлявани активи. Общият съд добавя, че в такава ситуация Комисията е трябвало да задълбочи разследванията си с цел да установи — посредством широките правомощия, с които разполага съгласно Договора за функционирането на ЕС и Регламент 2015/1589 — дали активите, управлявани от Lekarna Ljubljana, включват активи, представляващи държавна помощ. Не може да се приеме, че тежестта на доказване в това отношение пада върху PF, за която може да бъде много по-трудно да получи съответната релевантна информация от публичните органи, които е възможно да са предоставили държавна помощ, (
40
).
61.
Въз основа на този анализ следва да се разгледат конкретните оплаквания, изтъкнати от Република Словения и от Комисията.
62.
На първо място следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда, когато Общият съд е установил или преценил фактите, Съдът е компетентен по силата на член 256 ДФЕС единствено да упражнява контрол върху правната квалификация на тези факти и върху изведените от тях правни последици. Освен в случай на изопачаване на представените пред Общия съд доказателства, преценката на фактите не представлява правен въпрос, който в това си качество подлежи на контрол от Съда в рамките на производство по обжалване (
41
). В случая, независимо дали в точка 50 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел неправилно, че Комисията не е разсеяла съмненията относно това дали управляваните след 1979 г. активи представляват държавна помощ, оплакванията, с които се оспорва силата на доказателствата, представени от PF в административното производство и анализирани от Общия съд в обжалваното съдебно решение, трябва да се отхвърлят като недопустими, тъй като всъщност са насочени към нова преценка на тези фактически обстоятелства, което е извън компетентността на Съда. Освен това в хода на съдебното заседание Република Словения и Комисията твърдят, че не са имали за цел да оспорят истинността на установените от Общия съд факти въз основа на изопачаване на доказателствата. Ето защо не следва да се разглеждат конкретните фактически доводи, изтъкнати от Република Словения и от Комисията, които се отнасят до отделните доказателства.
63.
На второ място, както твърдят още в съдебното заседание, и Република Словения, и Комисията оспорват правната квалификация на посочените факти като косвени доказателства, въз основа на които може да се установи съществуването на съмнения относно наличието или съвместимостта на съответната мярка с вътрешния пазар. Такава твърдяна погрешна правна квалификация обаче предполага наличието на грешка при определянето на изискванията във връзка с тежестта на доказване, която пада върху PF, когато тя изтъква наличието на „сериозни затруднения“, които могат да обосноват започването на официалната процедура по разследване.
64.
В това отношение при определянето на „приложимите правила и принципи“ (
42
), Общият съд възпроизвежда в точки 35 и 36 от обжалваното съдебно решение приложимия правен критерий в пълно съответствие с постоянната съдебна практика, цитирана в точки 41—47 от настоящото заключение. По-конкретно в точка 35 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно припомня, че „когато се произнася по мерки за помощ по член 107 ДФЕС с цел да определи дали са съвместими с вътрешния пазар, Комисията е длъжна да открие [официалната процедура по разследване], когато след фазата на предварителното разглеждане не е могла да преодолее всички трудности, които не ѝ позволяват да заключи, че тези мерки са съвместими с вътрешния пазар“ и че „[с]ъщите принципи трябва да се прилагат и когато Комисията изпитва съмнения относно самата квалификация на разглежданата мярка като помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС“. По същия начин в точка 36 от обжалваното съдебно решение Общият съд стига до извода, че „когато Комисията се произнася по мярка по членове 107 и 108 ДФЕС и когато в края на предварителна проверка […] среща трайни затруднения или изпитва съмнения — с други думи, среща сериозни затруднения относно квалификацията на тази мярка като държавна помощ или относно квалификацията ѝ като съществуваща или нова помощ, или относно съвместимостта ѝ с вътрешния пазар, ако счита, че е налице нова помощ, тя е длъжна да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС“.
65.
От това следва, че Общият съд не може да бъде упрекнат за това, че е приложил очевидно твърде ниски изисквания за доказване, които следва да се изпълнят за започването на официална процедура по разследване.
66.
На трето място, макар изискванията за доказване да изглеждат точно определени и с риск да се наложи нова преценка на фактите, възниква въпросът за възможно неправилно прилагане на тези изисквания за доказване от страна на Общия съд, по-специално в точки 48, 49 и 50 от обжалваното съдебно решение, които са изрично посочени в жалбата. Следва да се припомни, че в точка 49 от обжалваното съдебно решение Общият съд стига до извода, че „по отношение на включените […] след 1979 г. управлявани активи в [спорното] решение само се посочва твърдението на словенските органи, че всички активи са придобити от тези образувания при пазарни условия, като доказателствата, представени от жалбоподателя в хода на административното производство […] показват неясно положение във връзка с естеството и статута на активите, управлявани от Lekarna Ljubljana“ (курсивът е мой). Комисията изтъква, че предвид задължението за лоялно сътрудничество на държавите членки подобно твърдение от страна на словенските органи е трябвало да бъде достатъчно, за да разсее всяко съмнение относно наличието на евентуална държавна помощ.
67.
Първо, макар действително по силата на член 4, параграф 3 ДЕС държавите членки да са задължени да сътрудничат на Комисията и да ѝ предоставят цялата информация, която се изисква, за да ѝ се даде възможност да изпълнява задълженията си по Регламент 2015/1589 (
43
), само по себе си това не изключва наличието на „сериозни затруднения“ или „съмнения“, които е можела да срещне Комисията в края на предварителна проверка. Всъщност би било в противоречие със самия дух на процедурата по подаване на жалби до Комисията и би била засегната ефективността ѝ, ако „съмненията“ можеха автоматично да бъдат разсеяни само въз основа на твърденията на националните органи. Да се приеме, че основателни съмнения относно наличието или съвместимостта на мярка за помощ може да бъдат разсеяни с такава лекота само въз основа на твърденията на националните органи, не само би лишило процедурата по предварителна проверка по член 108, параграф 2 ДФЕС от всякакъв смисъл, но и би застрашило механизма за контрол на държавните помощи и поверената на Комисията функция. Така за държавата членка би било достатъчно да отхвърли твърденията на жалбоподателите, без да представи съответните доказателства, за да прекрати процедура, образувана на основание член 108 ДФЕС. Освен това в случая, както е видно от точки 58—60 от настоящото заключение, едва след задълбочен анализ на конкретните обстоятелства, изтъкнати от PF в хода на административното производство, Общият съд приема, че положението е „неясно“, що се отнася до естеството и статута на тези управлявани активи.
68.
Второ, считам, че в точка 49 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно констатира, че Комисията „не е изяснила въпроса въз основа на достатъчно информация, за което не може да упреква [PF], че не ѝ я е предоставила“ и че „всъщност за даден жалбоподател може да бъде много по-трудно да получи релевантната информация от публичните органи, които е възможно да са предоставили държавна помощ […], отколкото за Комисията, която разполага с широки правомощия в това отношение, пряко произтичащи от Договора за функционирането на ЕС, но също и от Регламент 2015/1589“. Всъщност, от една страна, жалбоподателите като цяло имат ограничен достъп до релевантната информация, както публична, така и частна, което не им позволява да се предоставят подробна информация, за да може Комисията да вземе решение въз основа на достатъчно пълни и надеждни данни. Още по-трудно е да се получи достъп до доказателства в контекста на случай като разглеждания, който води началото си от 70‑те години и е белязан от преход от планова към свободна пазарна икономика, и от конкурентни отношения между публични и частни аптеки (което прави още по-труден достъпа на PF до релевантната информация за Lekarna Ljubljana). От друга страна, следва да се подчертае, че Комисията разполага със значителни правомощия, които ѝ позволяват да поиска последващи сведения от държавите членки, които по принцип са в по-добра позиция от жалбоподателите да разсеят евентуални съмнения (
44
). Освен това Комисията е длъжна да провежда фазата на предварително разглеждане надлежно и безпристрастно, за да разполага с възможно най-пълната и надеждна информация при приемането на окончателно решение, с което се установяват наличието и съвместимостта или законосъобразността на помощта (
45
). В този смисъл не ми изглежда прекомерно или необосновано да се приеме, че в такъв случай Комисията трябва да открие официалната процедура по разследване, тъй като провеждането на разследване при условията на състезателност ѝ позволява на да бъде по-добре информирана, преди да вземе решение.
69.
Трето, доколкото за тази преценка е компетентен Общият съд, за изчерпателност следва да се отбележи, че тъй като наличието на затруднения, които „обективно“ трябва да породят съмнения относно квалификацията на мярка като „помощ“ води до задължението за започване на официална процедура по разследване, налага се изводът, от една страна, че особен режим, какъвто е словенският, който допуска конкурентни отношения между публични и частни аптеки, сам по себе си и „обективно“ според мен повдига очевидни въпроси относно съвместимостта с правилата за държавните помощи. От друга страна, обстоятелството, че е било налице прехвърляне не на активи, а на „активи за управление“ от Община Любляна, както твърди Република Словения, отново само по себе си „обективно“ не изключва възможността за прехвърляне на предимство, представляващо държавна помощ, което е трябвало да бъде разследвано допълнително.
70.
С оглед на гореизложеното считам, че първото основание за обжалване трябва да се отхвърли по същество.
В.
По второто основание за обжалване
1. Доводи на страните
71.
С второто основание за обжалване, което визира точки 51—55 от обжалваното съдебно решение и се отнася до предоставянето на управляваните активи през 1979 г., Република Словения упреква по същество Общия съд, че е приел, че Комисията среща „сериозни затруднения“, що се отнася до това дали тази мярка, доколкото може да се приеме, че представлява държавна помощ, съставлява „съществуваща“ помощ по смисъла на член 1, буква б) от Регламент 2015/1589, или междувременно е „изменена“ по смисъла на член 4, параграф 1 от Регламент 794/2004, така че да бъде квалифицирана като „нова помощ“ на основание член 1, буква в) от Регламент 2015/1589.
72.
Всъщност според Република Словения в точки 55 и 56 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно стигнал до извода, че са налице сериозни затруднения, свързани с посочената мярка, въпреки че от съображение 39 от спорното решение недвусмислено следвало, че Комисията ясно е решила, че мярката за предоставяне на активите за управление, от която се е ползвала при създаването си през 1979 г. Lekarna Ljubljana o.p., „доколкото тази мярка може да представлява държавна помощ, би могла да бъде най-много съществуваща помощ“.
73.
В точка 54 от обжалваното съдебно решение също неправилно Общият съд бил приел, че „изходното“ положение, а именно съществуващото положение към 10 декември 1994 г. (
46
), е неясно, тъй като в спорното решение не се съдържа никаква информация от значение да се изясни дали към тази дата на частни аптеки вече са били предоставени общински концесии или Lekarna Ljubljana o.p. все още е било в положение на монополист в областта, в която извършва дейност (
47
).
74.
Освен това в точки 51—54 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно бил приел, че Lekarna Ljubljana и Lekarna Ljubljana o.p. са действали при различни условия, въпреки че с оглед на настъпилите преди 10 декември 1994 г. правни и законодателни промени всъщност последното е действало при същите условия като своя правоприемник (
48
).
75.
Накрая, в това отношение Република Словения се опитва да опровергае отделните оплаквания, изложени от PF в хода на административното производство, по-специално тези, в рамките на които се твърди, от една страна, че Комисията не е разсеяла съмненията, що се отнася до това дали съответната мярка е била изменена след 1 май 2004 г., а именно датата на присъединяване на Република Словения към Европейския съюз, и от друга страна, че Комисията не е проверила съвместимостта на тази мярка с вътрешния пазар. Що се отнася до първото от тези оплаквания, тя изтъква по същество, че доколкото съображението, изложено от Общия съд в точка 54 от обжалваното съдебно решение, че Lekarna Ljubljana се различава съществено от образуванието, на което става правоприемник през 1997 г., е неправилно, това оплакване на PF било неоснователно. Що се отнася до второто от тези оплаквания, Република Словения счита, че то е правно ирелевантно, с мотива, че по смисъла на член 108, параграф 1 ДФЕС съвместимостта на мярка за помощ може да се изисква само по отношение на схемите за помощ, докато разглежданата в случая мярка се отнасяла до индивидуална помощ. Общият съд уважил този правен довод, тъй като не посочил каквито и да било основания, за да го отхвърли.
76.
С оглед на тези съображения Република Словения стига до извода, че Комисията не е имала никакво задължение да започва официална процедура по разследване на основание член 108, параграф 2 ДФЕС. Всъщност с оглед на данните, с които Комисията е разполагала във фазата на предварителното разглеждане, тя нямала никакво правно или фактическо основание да направи извод, че са налице сериозни затруднения. Освен това, противно на твърденията на Общия съд в обжалваното съдебно решение, решението на Комисията било достатъчно мотивирано.
77.
PF предлага това основание да се отхвърли по същество.
2. Преценка
78.
Предвид техническото естество и спецификата на отделните оплаквания на Република Словения в рамките на второто основание, анализът им изисква да се припомнят съображенията на Общия съд в точки 51—55 от обжалваното съдебно решение.
79.
Най-напред следва да се припомни, че в рамките на системата за контрол на държавните помощи процедурата е различна в зависимост от обстоятелството дали помощите са съществуващи или нови. Съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС съществуващите помощи могат да бъдат правомерно прилагани, освен ако Комисията не установи тяхната несъвместимост, докато член 108, параграф 3 ДФЕС предвижда, че Комисията следва да бъде уведомявана в разумен срок за плановете за предоставяне на нови помощи или за изменение на съществуващи помощи, като те не могат да бъдат приведени в изпълнение, преди процедурата да завърши с окончателно решение. За нови помощи, за които се прилага задължението за уведомяване, трябва да се считат мерките, приети след влизането в сила на Договора за функционирането на ЕС, целящи въвеждане или изменение на помощи, с уточнението, че тези изменения могат да се отнасят или до съществуващи помощи, или до първоначални проекти, за които Комисията е уведомена (
49
).
80.
В това отношение понятието „нова помощ“ е определено в член 1, буква в) от Регламент 2015/1589 като „всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ“. Във връзка с това член 4, параграф 1, първо изречение от Регламент № 794/2004 предвижда, че „[…] [изменение] на съществуваща помощ означава всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с [вътрешния] пазар“. Съдът е постановил, че изменението не може да се квалифицира като „чисто формално или административно“ по смисъла на тази разпоредба, когато то може да повлияе върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с вътрешния пазар (
50
).
81.
В това отношение отправната точка на анализа на Общия съд е спорното решение. Съответно в точка 52 от обжалваното съдебно решение Общият съд припомня, че за да обясни, че активите, предоставени за управление през 1979 г. и прехвърлени през 1997 г. на Lekarna Ljubljana, представляват съществуваща помощ, ако имат характер на държавна помощ, Комисията само посочва в съображение 39 от спорното решение, че осъщественото през 1997 г. правоприемство между Lekarna Ljubljana o.p. и Lekarna Ljubljana е от чисто административно естество и че правният контекст, както и използването, и условията за използване на активите за управление не са се променили оттогава, така че съществуващата помощ, действаща през 1997 г., не е била изменена и продължава да бъде съществуваща помощ.
82.
В точка 53 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че в съответствие с приложение IV, точка 3, параграф 1, буква а) от Акта за присъединяване индивидуална помощ, приведена в действие в Република Словения преди 10 декември 1994 г. и все още приложима след датата на присъединяване на тази държава членка, а именно 1 май 2004 г., се счита при присъединяването за съществуваща помощ. В случая Общият съд следователно е приел, че помощ, приведена в действие в Словения преди 10 декември 1994 г., трябва да се счита за съществуваща помощ към 1 май 2004 г., стига да не е била изменяна между тези две дати, тъй като в противен случай помощта трябва да се приеме за „нова помощ“, считано от тази втора дата. Освен това изменението на посочената помощ след 1 май 2004 г. също би я превърнало в нова помощ. Следователно, за да представляват активите, предоставени за управление през 1979 г. на Lekarna Ljubljana o.p., впоследствие прехвърлени през 1997 г. на Lekarna Ljubljana, „съществуваща помощ“, не трябва да е настъпило никакво изменение на тази евентуална помощи в периода между 10 декември 1994 г. и деня на приемане на обжалваното решение. Тази аналитична рамка, която впрочем не се оспорва, е правилна.
83.
В този контекст в точки 54 и 55 от обжалваното съдебно решение Общият съд следователно правилно е проверил дали с отделните обстоятелства, изтъкнати от PF, може да се докаже „изменение“ на естеството на „съществуващата помощ“, което да е настъпило след 10 декември 1994 г. и което би я превърнало в „нова помощ“.
84.
В това отношение Общият съд е приел, първо, че към 10 декември 1994 г. нормативният контекст е „неясен“, тъй като никаква съдържаща се в спорното решение информация не позволява да се отговори на въпроса дали към тази дата на частни аптеки вече са били предоставени общински концесии и дали Lekarna Ljubljana o.p. все още е в положение на монополист в областта, в която извършва дейност. По-нататък, въз основа на предоставена от PF неоспорена информация Общият съд констатира, че през 1997 г., при осъществяване на правоприемство между Lekarna Ljubljana o.p. и Lekarna Ljubljana, пазарът е конкурентен и че това е довело до значителни изменения за новото образувание, като например възможност да придобива недвижими имоти, да упражнява дейност със стопанска цел, поне считано от 2007 г., и да разширява дейността си извън територията на община Любляна. Без по-задълбочена проверка относно развитието на правния и икономическия контекст на съответната дейност, която Комисията е трябвало да извърши по своя инициатива по силата на задълженията ѝ за контрол, Общият съд стига до извода, че тези обстоятелства „не позволяват да се установи със сигурност липсата на изменение на разглежданата евентуална помощ след 10 декември 1994 г.“. Този извод не се поставя под съмнение от твърдението на Комисията, че осъщественото през 1997 г. правоприемство е от чисто административно естество и че правният контекст, както и условията за използване на въпросните активи не са променяни — твърдение, което е „най-малкото недостатъчно подкрепено с доказателства в това отношение“. Така в точка 55 от обжалваното съдебно решение Общият съд стига до извода, че Комисията не е разсеяла съмненията, що се отнася до това дали съответните активи, доколкото са квалифицирани като държавна помощ, представляват съществуваща, или нова помощ.
85.
С оглед на този анализ отбелязвам, на първо място, че поради същите съображения като изложените в точка 62 от настоящото заключение изтъкнатите от Република Словения във връзка с второто основание доводи, които всъщност имат за цел да поставят под въпрос направените от Общия съд преценки от фактически характер, трябва да се отхвърлят като недопустими.
86.
На второ място, подобно на заключението ми в рамките на първото основание за обжалване, отбелязвам, че не е установена никаква грешка при определяне на правния критерий, който позволява да се докаже наличието на сериозни затруднения, като предварителните бележки на Общия съд в точки 35 и 36 от обжалваното съдебно решение, разгледани в точка 64 от настоящото заключение, са също така валидни и релевантни за анализа на второто основание за обжалване. Освен това именно на същите тези точки се позовава Общият съд в точка 54 от обжалваното съдебно решение, когато постановява, че е необходимо да се разгледа по-задълбочено развитието на правния и икономическия контекст на съответната дейност.
87.
На трето място, що се отнася до по-конкретните оплаквания относно правната квалификация на фактите и до риска от евентуална нова преценка, считам за оправдано да се приеме, предвид естеството и значимостта на установените от Общия съд в точка 54 от обжалваното съдебно решение неясноти, свързани с правния и икономическия контекст, че тези неясноти е трябвало обективно да породят съмнения за квалификацията на разглежданата помощ като съществуваща помощ, и да доведат до започване на официална процедура по разследване. Всъщност с оглед на цитираната в точка 80 от настоящото заключение съдебна практика тези неясноти засягат елементи, които могат „да повлияят върху оценката на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар“.
88.
Ето защо считам, че второто основание за обжалване трябва също да се отхвърли по същество.
VII. Заключение
89.
С оглед на изложените по-горе съображения и доколкото настоящото заключение се отнася до първите две основания за обжалване, предлагам на Съда да отхвърли тези основания по същество.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	Регламент на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 [ДФЕС] (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9).
(
3
)	Вж. по-специално решения от 29 април 2021 г., Achemos Grupė и Achema/Комисия (C‑847/19 P, наричано по-нататък решение Achemos Grupė, EU:C:2021:343, т. 44), от 2 септември 2021 г., Комисия/Tempus Energy и Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, наричано по-нататък решение Tempus Energy, EU:C:2021:663), от 6 октомври 2021 г., Scandlines Danmark и Scandlines Deutschland/Комисия (C‑174/19 P и C‑175/19 P, наричано по‑нататък решение Scandlines, EU:C:2021:801), от 17 ноември 2022 г., Irish Wind Farmers’ Association и др./Комисия (C‑578/21 P, наричано по-нататък „решение Irish Wind Farmers’ Association“, EU:C:2022:898), от 14 септември 2023 г., Комисия и IGG/Dansk Erhverv (C‑508/21 P и C‑509/21 P, наричано по‑нататък решение IGG/Dansk Erhverv, EU:C:2023:669), от 23 ноември 2023 г., Ryanair/Комисия (C‑209/21 P, наричано по-нататък решение Ryanair, EU:C:2023:905), и от 11 януари 2024 г., Wizz Air Hungary/Комисия (C‑440/22 P, наричано по-нататък решение Wizz Air, EU:C:2024:26).
(
4
)	ОВ L 236, 2003 г., стр. 17.
(
5
)	ОВ L 236, 2003 г., стр. 33.
(
6
)	Регламент на Комисията от 21 април 2004 година за прилагането на Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 [ДФЕС] (ОВ L 140, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 2, стр. 42), изменен с Регламент (ЕС) 2015/2282 на Комисията от 27 ноември 2015 г. (ОВ L 325, 2015 г., стр. 1).
(
7
)	Обжалваното съдебно решение, точки 18—20.
(
8
)	Обжалваното съдебно решение, точка 57.
(
9
)	Обжалваното съдебно решение, точка 17.
(
10
)	Обжалваното съдебно решение, точка 22.
(
11
)	Вж. съответно обжалваното съдебно решение, точки 51—57 и 40—50. Относно анализа на Общия съд с оглед на управляваните активи през 1979 г. и тези, управлявани след 1979 г., вж. съответно точки 58—60 и 79—83 от настоящото заключение.
(
12
)	Обжалваното съдебно решение, точка 55.
(
13
)	Обжалваното съдебно решение, точка 50.
(
14
)	Обжалваното съдебно решение, точка 56.
(
15
)	Вж. решение от 24 ноември 2020 г., Viasat Broadcasting UK (C‑445/19, EU:C:2020:952, т. 17).
(
16
)	Регламент 2015/1589, съображение 2.
(
17
)	Регламент 2015/1589, съображение 3.
(
18
)	Вж. Регламент 2015/1589, член 6. Вж. също решения от 20 март 1984 г., Германия/Комисия (84/82, EU:C:1984:117, т. 11 и 13), от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, т. 33—42), от 3 май 2001 г., Португалия/Комисия (C‑204/97, EU:C:2001:233, т. 27—35), от 17 септември 2015 г., Mory и др./Комисия (C‑33/14 P, EU:C:2015:609, т. 94), и от 20 януари 2022 г., Deutsche Lufthansa/Комисия (C‑594/19 P, EU:C:2022:40, т. 33).
(
19
)	Вж. Регламент 2015/1589, член 4, параграф 5.
(
20
)	Вж. решение от 22 декември 2008 г., British Aggregates/Комисия (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, т. 113 и цитираната съдебна практика).
(
21
)	Вж. решения от 20 март 1984 г., Германия/Комисия (84/82, EU:C:1984:117, т. 13), Irish Wind Farmers’ Association (т. 53 и цитираната съдебна практика) и IGG/Dansk Erhverv (т. 69).
(
22
)	Относно понятията „сериозни затруднения“ и „съмнения“, вж. заключението на генерален адвокат Танчев по дело Комисия/Tempus Energy и Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:451, т. 73), в което се отбелязва, че двете понятия се използват като взаимнозаменяеми в практиката на Съда.
(
23
)	Вж. решения от 21 декември 2016 г., Club Hotel Loutraki и др./Комисия (C‑131/15 P, наричано по-нататък решение Club Hotel Loutraki, EU:C:2016:989, т. 31), Tempus Energy (т. 40), Irish Wind Farmers’ Association (т. 54), IGG/Dansk Erhverv (т. 70), Ryanair (т. 109), и Wizz Air (т. 95).
(
24
)	Вж. решения от 12 октомври 2016 г., Land Hessen/Pollmeier Massivholz (C‑242/15 P, EU:C:2016:765, т. 38), Achemos Grupė (т. 44), Tempus Energy (т. 41), Ryanair (т. 110) и Wizz Air (т. 96).
(
25
)	Вж. решения от 24 май 2011 г., Комисия/Kronoply и Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, т. 59), Ryanair (т. 108), и Wizz Air (т. 94 и цитираната съдебна практика).
(
26
)	Вж. в този смисъл решения Club Hotel Loutraki (т. 32 и 33), Irish Wind Farmers’ Association (т. 55) и IGG/Dansk Erhverv (т. 71).
(
27
)	Вж. решения от 10 юли 1986 г., Белгия/Комисия (234/84, EU:C:1986:302, т. 16), Achemos Grupė (т. 42), Tempus Energy (т. 42 и 43) и Irish Wind Farmers’ Association (т. 56).
(
28
)	Вж. решения от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, т. 62), Achemos Grupė (т. 43) и Tempus Energy (т. 44).
(
29
)	Решение Tempus Energy (т. 45).
(
30
)	Вж. решения Tempus Energy (т. 51) и Irish Wind Farmers’ Association (т. 59).
(
31
)	Вж. решения Tempus Energy (т. 199) и Ryanair (т. 95).
(
32
)	Вж. решения Club Hotel Loutraki (т. 33) и Irish Wind Farmers’ Association (т. 60).
(
33
)	Вж. точка 44 от настоящото заключение.
(
34
)	Обжалваното съдебно решение, точка 38.
(
35
)	Обжалваното съдебно решение, точка 40.
(
36
)	Обжалваното съдебно решение, точка 45.
(
37
)	Обжалваното съдебно решение, точка 47.
(
38
)	Обжалваното съдебно решение, точка 48.
(
39
)	Обжалваното съдебно решение, точка 50.
(
40
)	Обжалваното съдебно решение, точки 48 и 49.
(
41
)	Вж. член 256, параграф 1, втора алинея ДФЕС и член 58, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз. Вж. също решения Scandlines (т. 86) и Wizz Air (т. 57 и 58 и цитираната съдебна практика).
(
42
)	Вж. обжалваното съдебно решение, точки 23—37.
(
43
)	Регламент 2015/1589, съображение 6. Относно задължението за лоялно сътрудничество, което взаимно обвързва Комисията и държавите членки при прилагането на правилата в областта на държавните помощи, вж. решение от 28 юли 2011 г., Mediaset/Комисия (C‑403/10 P, EU:C:2011:533, т. 126 и цитираната съдебна практика).
(
44
)	Вж. решения от 18 септември 1995 г., SIDE/Комисия (T‑49/93, EU:T:1995:166, т. 71), и от 28 септември 1995 г., Sytraval и Brink’s France/Комисия (T‑95/94, EU:T:1995:172, т. 77).
(
45
)	Вж. точка 46 от настоящото заключение.
(
46
)	По-конкретно това е датата, посочена в точка 3, параграф 1, буква а) от приложение IV към Акта за присъединяване за квалифицирането на предоставена от Република Словения помощ като „съществуваща“.
(
47
)	Тези съображения на Общия съд били неиздържани, като се има предвид, че от изложените в точка 51 от обжалваното съдебно решение обстоятелства следва, че в периода между 10 декември 1994 г. и датата, на която Lekarna Ljubljana става правоприемник на Lekarna Ljubljana o.p., а именно през 1997 г., се прилагала една и съща правна уредба, тъй като различните национални закони, уреждащи по-специално отварянето на словенския пазар за конкуренция, са били приети още преди 10 декември 1994 г. Този аспект обаче би имал решаващо значение при преценката на изменението на втората разглеждана мярка, квалифицирана като съществуваща помощ, в нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент 2015/1589. Всъщност, дори да се допусне, че втората разглеждана мярка, която, макар при въвеждането си да не е била държавна помощ, поради развитието си е могла да стане такава, това развитие при всички случаи било настъпило преди 10 декември 1994 г. От това следвало, че Комисията не е допуснала грешка, когато в точка 39 от спорното решение стига до извода, че тъй като нито правният контекст, нито условията за използване на активите за управление са се променили в периода между 10 декември 1994 г. и датата, на която Lekarna Ljubljana става правоприемник на Lekarna Ljubljana o.p., това правоприемство е от чисто административно естество, така че не може да представлява изменение на съществуваща помощ в нова такава.
(
48
)	По-специално било погрешно да се приеме, както изтъква Общият съд в точка 54 от обжалваното съдебно решение, че образуванията се различават съществено, тъй като за разлика от предшественика си Lekarna Ljubljana има възможност да придобива активи за управление, включително недвижими имоти, така че следва да се постави под съмнение дали продължаващото предоставяне за управление на недвижими имоти, върху които не е учредено право на собственост, може да бъде обосновано. Подобно на Lekarna Ljubljana обаче, предшественикът му също е имал възможността да придобива такива активи за управление, най-малкото след 1991 г., когато започва да развива дейността си като стопански обект. В това отношение Република Словения уточнява, че Lekarna Ljubljana, подобно на предшественика си, може да използва само (формално) прехвърлените му от Община Любляна активи за управление, макар тези активи да са придобити със средства, получени от Lekarna Ljubljana. Въпросът на Общия съд относно това дали все още е оправдано предоставянето на активи за управление бил необоснован. Било очевидно, че това е само начин да се осигури възможност на публично предприятие да използва активи (както бе посочено, всички активи, притежавани от такъв стопански обект, са държани като активи за управление), което по никакъв начин не трябва да води до безвъзмездно предоставяне на активи за управление.
(
49
)	Вж. решение от 28 октомври 2021 г., Eco Fox и др. (C‑915/19—C‑917/19, EU:C:2021:887, т. 36—38 и цитираната съдебна практика).
(
50
)	Вж. решение от 28 октомври 2021 г., Eco Fox и др. (C‑915/19—C‑917/19, EU:C:2021:887, т. 41 и цитираната съдебна практика).