61980C0275
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 25 JUNI 1981 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
In het najaar van 1980 stelde de Commissie vast dat er in de loop van het derde kwartaal van dat jaar plotseling veel minder staal was gevraagd, dat de produktiecapaciteit in aanzienlijk mindere mate werd benut en dat de staalprijzen sterk waren gedaald, terwijl de produktiekosten tegelijkertijd waren gestegen. Aan één en ander verbond de Commissie de conclusie dat de Europese staalindustrie zich in een „uitgesproken crisissituatie” bevond. Overtuigd dat de in artikel 57 van het EGKS-Verdrag voorziene indirecte maatregelen ontoereikend zouden zijn en dat er, om het evenwicht tussen vraag en aanbod te herstellen, rechtstreeks — en met dwingende bepalingen — in de produktie moest worden ingegrepen, besloot de Commissie tot invoering van een stelsel van produktie-quota overeenkomstig artikel 58. Zij deed dit bij beschikking nr. 2794/80 EGKS van 31 oktober 1980, die dezelfde dag in het Publikatieblad (nr. L 291, blz. 1) verscheen en volgens haar artikel 15 dezelfde dag in werking trad.
Bij deze beschikking werden er voor de ondernemingen in de staalindustrie — met ingang van het vierde kwartaal 1980 en volgens artikel 15 tot 30 juni 1981 — produktiequota per kwartaal vastgesteld voor ruw staal en vier in artikel 2 der beschikking omschreven categorieën walserijprodukten. In dit verband spelen de referentieproduktiecijfers een beslissende rol. Volgens artikel 4, sub 1, worden die cijfers in beginsel berekend door voor elke maand van het betrokken kwartaal „dezelfde maand in het tijdvak van juli 1977 tot en met juni 1980” in aanmerking te nemen „gedurende welke het totaal van de produktie van de vier categorieën walserijprodukten het hoogst is geweest”. De drie aldus gekozen maanden, die niet noodzakelijkerwijs op elkaar behoeven te volgen, vormen de referentieperiode. Volgens artikel 4, sub 2, zijn de referentieproduktiecijfers voor ruw staal en voor elk der vier categorieën walserijprodukten „gelijk aan de respectieve produktiecijfers tijdens de referentieperiode”. Voorts zijn sub 3 tot en met 5 verschillende mogelijkheden tot aanpassing van die cijfers voorzien. Voor zover voor de hierbedoelde periode van belang, zal er nog op worden ingegaan.
Op de referentieproduktiecijfers worden bepaalde verminderingspercentages toegepast. Voor het vierde kwartaal 1980 zijn ze, wat de vier categorieën walserijprodukten betreft, vastgelegd in artikel 5, lid 1; voor het eerste kwartaal 1981 zijn ze te vinden in beschikking nr. 3381/80 EGKS van 23 december 1980 (PB L 355 van 30 december 1980, blz. 37). Voor ruwstaal moet de korting voor iedere onderneming afzonderlijk worden vastgesteld omdat de vier groepen walserijprodukten per onderneming een ander percentage van de totale produktie uitmaken. De desbetreffende voorschriften staan in artikel 5, lid 2, van beschikking nr. 2794/80 EGKS.
Volgens artikel 7, lid 1, der beschikking zijn „de ondernemingen verplicht de hun door de Commissie medegedeelde produktiequota in acht te nemen”; voorts mogen de ondernemingen volgens lid 2:
„met betrekking tot de levering van aan het quotastelsel onderworpen produkten voor de leveringen in de gemeenschappelijke markt per categorie produkten niet het percentage overschrijden dat de leveringen in de Gemeenschap uitmaken van het totaal van de leveringen in de loop van de twaalf maanden, vallende in de periode van juli 1977 tot en met juni 1980, waarin het totaal van de produktie van de vier categorieën walserijprodukten het hoogst is geweest”.
In artikel 9 der beschikking is bepaald dat ondernemingen „die hun produktie-quotum of het gedeelte van dit quotum dat volgens artikel 7, leden 2 en 3, in de gemeenschappelijke markt mag worden geleverd overschrijden” zullen worden beboet.
Tenslotte is in artikel 14 der beschikking het volgende bepaald:
„Indien de bij deze richtlijn en de uitvoeringsmaatregelen ervan opgelegde produktie- of leveringsbeperkingen voor een onderneming uitzonderlijke moeilijkheden doen rijzen, kan zij zich met overlegging van alle bewijsstukken dienaangaande tot de Commissie wenden.
De Commissie onderzoekt het geval zo spoedig mogelijk in het licht van de doelstellingen van deze beschikking.
In voorkomend geval gaat de Commissie over tot aanpassing van de bepalingen van deze beschikking”.
Voor het vierde kwartaal 1980 ontving verzoekster, een staalfabricerende en verwerkende onderneming een mededeling in de zin van artikel 3, lid 2, der beschikking, waarbij haar de referentieproduktiecijfers en produktiequota voor walserijprodukten en ruwstaal per 1 november 1980 werden opgegeven; in die mededeling stond onder meer te lezen dat de referentiecijfers „volgens artikel 4” waren aangepast en dat niet-inachtneming van de voorschriften van beschikking nr. 2794/80 EGKS tot oplegging van geldelijke sancties zou leiden. De mededeling is verzoekster blijkbaar mondeling toegelicht; haar werd te verstaan gegeven dat de aanpassing der referentieproduktiecijfers volgens artikel 4, sub 5, van beschikking nr. 2794/80 EGKS was geschied, dat wil zeggen in verband met herstructureringsmaatregelen waardoor de totale produktie voor de vier categorieën walserijprodukten in het vierde kwartaal van 1980 zou komen te liggen beneden het niveau van de produktie in het vierde kwartaal 1974, terwijl er in het boekjaar 1979 winst was behaald. Dit laatste werd herhaald in een brief van de Commissie van 1 december 1980, waarin er, evenals tijdens een op 19 november 1980 gehouden bespreking, op werd gewezen dat de mededeling als een bindend besluit was te beschouwen.
Verzoekster ging met de mededeling niet akkoord en wendde zich tot de Commissie met een brief van 3 december 1980, waarin zij voor categorie I en voor ruwstaal ook een verhoging van de referentiecijfers krachtens artikel 4, sub 4, der beschikking verlangde op grond dat zij na 1 juli 1980, ingevolge een aangemeld investeringsprogramma, waarvoor de Commissie geen negatief advies had gegeven, voor het warmwalsen van breedband een derde voorwarmoven in gebruik had genomen waardoor de totale produktiecapaciteit voor alle vier groepen produkten was komen te liggen op een niveau dat de capaciteit van 1979 ruim 15 % te boven ging.
Nog voordat de Commissie te dezen had beslist, wendde verzoekster zich — op 11 december 1980 — tot het Hof van Justitie en maakte aldus zaak 275/80 aanhangig. Zij wenst de mededeling van de Commissie de dato 1 november 1980 te zien nietigverklaard, voor zover daarin de produktiequota voor warmgewalst breedband en voor op gespecialiseerde walsgroepen gewalst bandstaai (artikel 2) zijn vastgesteld.
In een brief van 23 december 1980 deed de Commissie haar weten dat de voorwaarden voor verhoging der referentiecijfers volgens artikel 4, sub 4, in het vierde kwartaal van 1980 niet waren vervuld, omdat blijkens de opgaven door verzoekster op het formulier 2-61 gedaan, de capaciteit in 1980 slechts met 9,35 % was gestegen. Of bedoeld voorschrift ten aanzien aan het eerste kwartaal van 1981 toepassing zou kunnen vinden, werd nog nagegaan.
Voor het eerste kwartaal van 1981 ontving verzoekster — en daarmede komen wij te spreken over de zaak 24/81 — een 19 december 1980 gedagtekende mededeling als bedoeld in artikel 3 van de beschikking nr. 2794/80 EGKS betreffende overeenkomstig artikel 4 aangepaste referentiecijfers en produktiequota voor walserijprodukten en ruwstaal, verminderd met de percentages bedoeld in beschikking nr. 3381/80 EGKS; de mededeling was gedagtekend 19 december 1980 en wederom zou bij wege van mondelinge toelichting te verstaan zijn gegeven dat men, wat de verhogingsmogelijkheden betreft, alleen artikel 4, sub 5, had toegepast.
Verzoekster wendde zich toen op 9 februari 1981 tot het Hof van Justitie, nietigverklaring vorderende van de mededeling van 19 december 1980 voorzover daarbij produktiequota voor warmgewalst breedband en voor op gespecialiseerde walsgroepen gewalst bandstaai (artikel 2) waren vastgesteld. Op de dag waarop haar beroepschrift het Hof bereikte, wendde de Commissie zich tot verzoekster met een brief, waarbij zij verzoekster in kennis stelde van de uitkomst waartoe het onderzoek naar de mogelijkheid tot toepassing van artikel 4, sub 4, op het eerste kwartaal van 1981 had geleid; de Commissie erkende dat de voorwaarden voor die toepassing ten aanzien van categorie I waren vervuld, omdat door het ingebruiknemen van installaties na 1 juli 1980 en de daardoor voor categorie I gecreëerde nieuwe produktiemogelijkheden, de totale produktiecapaciteit voor de vier categorieën in 198116,98 % boven de capaciteit van 1979 was komen te liggen. Omdat aldus een gunstiger resultaat werd verkregen dan waartoe de Commissie in haar op artikel 4, sub 5, gebaseerde brief van 19 december 1980 was gekomen, was die brief in zoverre als achterhaald te beschouwen. Voor categorie I en voor ruwstaal werden er dus voor wat het eerste kwartaal van 1981 betreft nieuwe referentiecijfers en nieuwe produktiequota vastgesteld; voor het overige bleef de mededeling van 19 december 1980 van kracht.
Verzoekster vond hierin op 10 maart 1981 aanleiding tot indiening van een aanvullend beroepschrift, blijkens hetwelk zij de mededeling van 1980, zoals die volgens de mededeling van 9 februari moest worden gelezen, wenst te zien nietigverklaard, voorzover daarbij produktiequota voor warmgewalst breedband en voor op gespecialiseerde walsgroepen gewalst bandstaai zijn vastgesteld.
Ik meen ten aanzien van deze vorderingen, die volgens de Commissie ongegrond moeten worden verklaard, als volgt mijn standpunt te moeten bepalen.
I — Vragen betreffende de ontvankelijkheid
1.
In haar eerste beroepschrift wijdt verzoekster uitvoerige beschouwingen aan de ontvankelijkheid; zij meent namelijk dat men zich bij het doen uitgaan der aangevochten mededelingen in verschillende (nog te bespreken) opzichten niet heeft gedragen naar beschikking nr. 22/60 van 7 september 1960 (PB 61 van 29 september 1960, blz. 1248) — betreffende de vorm van beschikkingen, aanbevelingen en adviezen —, terwijl betrokkenen er blijkens een in aansluiting aan genoemde beschikking in PB 61 van 29 september 1960 (blz. 1250) geplaatste mededeling van zouden hebben mogen uitgaan dat men met rechtens niet bindende handelingen te maken heeft, wanneer de bij beschikking nr. 22/60 gegeven vormvoorschriften niet zijn nageleefd.
Verzoekster acht één en ander evenwel niet van beslissende betekenis. Zij verwijst te dien aanzien naar de jurisprudentie die deels uit de tijd vóór de beschikking dateert, deels ook nadien — met betrekking tot het EEG-Verdrag — tot stand kwam. Blijkens die jurisprudentie geven formele criteria niet de doorslag als het er om gaat of men met een beschikking, in de zin van een voor beroep vatbare handeling, te doen heeft. Veeleer moet op de inhoud van de betrokken kennisgeving worden gelet, in die zin dat men zich heeft af te vragen of zij bedoeld is in concreto rechtsgevolg te sorteren. Met de hier bedoelde mededelingen is dat ongetwijfeld het geval. In de eerste plaats spreekt artikel 7, lid 1, van beschikking nr. 2794/80 EGKS van de verplichting de „door de Commissie medegedeelde produktiequota in acht te nemen”. Daaruit blijkt wel dat in zulke mededelingen, waarvan de inhoud bovendien, althans voor zover het om de toepassing van artikel 4, sub 3 en 4, gaat, slechts door de Commissie zelf kan worden vastgesteld, een bepaling van de algemene beschikking nr. 2794/80 EGKS nader wordt uitgewerkt. Ook artikel 9 van die beschikking, dat overtreders met boete bedreigt, wordt slechts volledig, wanneer er mededelingen als bedoeld in artikel 3 op volgen.
De Commissie heeft deze opvatting van verzoekster niet weersproken. Reeds in haar tot verzoekster gerichte brief van 1 december 1980 heeft zij met zoveel woorden verklaard dat de overeenkomstig artikel 3 van de algemene beschikking tot de ondernemingen gerichte mededelingen als bindend zijn te beschouwen. Ten processe heeft zij deze opvatting bevestigd; zij verklaarde het met verzoeksters eens te zijn dat de artikelen 7 en 9 van de algemene beschikking als niet perfecte, door mededelingen der Commissie aan te vullen besluiten zijn te beschouwen en zij wijst erop dat concrete verplichtingen voor de ondernemingen voortvloeien uit de algemene beschikking in samenhang met de tot hen gerichte mededelingen betreffende de produktiequota.
Wij kunnen ons bij die opvattingen alleen maar aansluiten en zien dan ook geen reden de ontvankelijkheid der beroepen in twijfel te trekken op grond dat de bestreden handelingen niet als beschikkingen zijn te beschouwen.
2.
Over de ontvankelijkheid van de onderscheiden grieven waarin, naar wij weten, de rechtmatigheid van algemene beschikking nr. 2794/80 EGKS wordt aangevochten, komen wij later te spreken.
II — De zaak ten principale
Waar thans moet worden nagegaan of de vorderingen gegrond zijn, zou ik allereerst de in beide beroepschriften te vinden grief van schending van wezenlijke vormvoorschriften willen bespreken, om vervolgens aandacht te schenken aan de mededeling van 1 november 1980 (zaak 275/80), waarbij het met name gaat om de uitlegging van artikel 4, sub 4, van beschikking nr. 2794/80 EGKS, waarna de mededeling van 19 december 1980 zal worden besproken in de versie welke er in de brief van 9 februari 1981 aan werd gegeven, en daarbij zal het vooral moeten gaan om de vraag om de voorschriften van artikel 4, sub 4 en 5, met de daarin voorziene mogelijkheden tot verhoging der referentiecijfers, cumulatief of alternatief tot toepassing moeten komen; tenslotte vragen twee tegen de rechtmatigheid der algemene beschikking, en wel onderscheidenlijk tegen artikel 4, sub 4, en tegen artikel 7, lid 2, der beschikking, ingebrachte grieven bespreking.
1. De vraag of er wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden
a)
In dit verband dient allereerst te worden ingegaan op de reeds in verband met de ontvankelijkheid der beroepen voorgedragen grief, volgens welke men zich niet naar beschikking nr. 22/60 zou hebben gedragen.
aa)
Verzoekster betoogt dat een beschikking naar luid van beschikking nr. 22/60 ook als zodanig moet zijn betiteld en de dag van vaststelling door de Hoge Autoriteit (thans: Commissie) moet vermelden, terwijl boven de ondertekening de vermelding „door de Hoge Autoriteit” (thans: door de Commissie) moet voorkomen (artikel 1). Voorts moet een beschikking in de vorm van artikelen gesteld zijn (artikel 3) en moet van een beschikking bij aangetekende postzending met bericht van ontvangst of door terhandstelling tegen ontvangstbewijs aan een tot ontvangst gerechtigde kennis worden gegeven (artikel 4). Aan geen van deze voorschriften zou, wat de mededelingen der Commissie betreft, zijn voldaan. Met name maakt verzoekster er bezwaar tegen dat aan de mededelingen niet kan worden afgelezen of het origineel is ondertekend; dat de mededeling op het Rekencentrum werd opgesteld, zou het vermoeden doen rijzen dat de ondertekening achterwege is gebleven. Ook wijst verzoekster er op dat de mededelingen „namens de Commissie” door één harer leden zijn ondertekend, hetgeen er — mèt het ontbreken van enigerlei aanwijzing dat het om een besluit van de Commissie ging — op zou wijzen dat er geen collegiale besluitvorming zou hebben plaatsgehad; het zou bij een besluit van het te dezen bevoegd verklaarde lid der Commissie zijn gebleven.
De Commissie stelt zich tegen deze grieven te weer, met name betogende dat er in beschikking nr. 22/60 geen wezenlijke vormvoorschriften besloten zouden liggen; op de vroeger tegenover verzoekster verdedigde — en blijkbaar onhoudbare — opvatting dat beschikking nr. 22/60 sedert de fusie van de Hoge Autoriteit met de Commissie van Euratom en EEG, ook zonder in formele zin te zijn ingetrokken, praktisch geen toepassing meer kan vinden, werd ten processe geen beroep meer gedaan.
bb)
Ik wil al dadelijk opmerken dat er voor de beroepen, voor zover zij het van beschikking nr. 22/60 moeten hebben, mijns inziens inderdaad geen succes is weggelegd.
Het lijkt mij niet voor betwisting vatbaar dat wij in ieder geval met wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 33 van het EGKS-Verdrag niet te maken hebben, als beschikking nr. 22/60 verlangt dat een beschikking als zodanig wordt betiteld, in artikelen wordt ingedeeld en bij aangetekende brief met bericht van ontvangst wordt verzonden. Is een beschikking qua inhoud als zodanig aan te merken, dan is het al te dwaas haar nietig te verklaren om de enkele reden dat zij zich niet uitdrukkelijk als zodanig aandient. Hetzelfde geldt voor de duidelijkheidshalve gestelde eis dat een beschikking in artikel moet worden ingedeeld; gebeurt het niet, dan kan het lot der beschikking als zodanig er bezwaarlijk mee gemoeid zijn. De toezending bij aangetekende brief met bewijs van ontvangst speelt kennelijk pas nadat de beschikking is vastgesteld; de inhoud der beschikking is daarbij niet in het geding. Hoogstens kan er belang aan toekomen wanneer het gaat om de vraag of de beroepstermijn is inachtgenomen. In casu doen zich, wat dit betreft, evenwel geen problemen voor; in confesso is dat de mededelingen verzoekster hebben bereikt.
Voorts wordt betoogd dat de datum waarop de Commissie haar besluit nam, in de mededelingen niet zou zijn vermeld, maar de Commissie heeft er terecht op gewezen dat zulks niet de conclusie wettigt dat alleen het te dien aanzien bevoegde lid der Commissie, maar niet de Commissie zelf een besluit zou hebben genomen. In werkelijkheid zou de Commissie echter wel degelijk — krachtens artikel 27, lid 1, van het voorlopig Reglement van Orde — een besluit hebben genomen, en wel het besluit één harer leden bevoegd te verklaren „maatregelen voor de voorbereiding en uitvoering van haar besluiten” te nemen. Met deze onbestreden gebleven verzekering kan mijns inziens genoegen worden genomen, zoals het evenmin twijfel lijdt dat de „bevoegdverklaring” door artikel 27 van het voorlopige Reglement van Orde wordt gedekt, immers de vaststelling der produktiequota is niets anders dan een rekenkundige toepassing van beschikking nr. 2794/80 EGKS waarin enerzijds de nodige criteria zijn te vinden, doch anderzijds geen discretionaire marge is voorzien. Als dus aan de mededeling niet kan worden afgelezen dat de Commissie een besluit heeft genomen, mag daarin naar mijn overtuiging geen schending van een wezenlijk vormvoorschrift besloten worden geacht.
Hetzelfde geldt mijns inziens ook voor de grieven betreffende de ondertekening der mededeling. Dat de oorspronkelijke stukken niet zijn ondertekend, wordt door verzoekster alleen maar vermoed. Dat er in de mededelingen over de ondertekening der oorspronkelijke stukken niets wordt gezegd en dat de mededelingen zelf niet „voor” maar „namens” de Commissie zijn ondertekend, kan al evenmin worden aangemerkt als een vormfout die nietigverklaring van de bestreden handelingen zou kunnen rechtvaardigen.
b)
Een tweede aspect dat in verband met de eerste grief de aandacht vraagt, is dat verzoekster de haar toegezonden mededelingen onvoldoende met redenen omkleed acht, hetgeen zou betekenen dat zij niet zouden voldoen aan een niet alleen in beschikking nr. 22/60 maar ook in artikel 15 van het EGKS-Verdrag gestelde eis, aan welks belang het Hof in zijn jurisprudentie meermalen overwegingen heeft gewijd. Zo zou niet kunnen worden vastgesteld hoe de aanpassing der referentiecijfers als bedoeld in beschikking nr. 2794/80 EGKS is geschied. De in concreto toegepaste bepalingen zouden niet zijn vermeld, terwijl ook een toelichting van het resultaat der berekeningen, bij voorbeeld in de vorm van opgaven betreffende de referentieproduktie of de statistische waarden en hun berekening, zoals die in artikel 4, sub 4, een rol spelen (gemiddelde jaarlijkse bezettingsgraad), zou ontbreken. De latere mondelinge toelichtingen der Commissie zouden als ontoereikend zijn te beschouwen; aanvaarding ervan zou tot verkorting der beroepstermijnen leiden, nog daargelaten dat de motivering van een beschikking volgens de jurisprudentie niet dient om de adressaten der beschikking van de redenen die er toe leidden op de hoogte te brengen, maar om het Hof tot rechtscontrole in staat te stellen.
De Commissie brengt daartegen in dat een juiste beoordeling alleen mogelijk is wanneer men het systeem als geheel — waarin mededelingen volgens beschikking nr. 2794/80 EGKS hun plaats vinden — in zijn beschouwingen betrekt. In werkelijkheid completeren zulke mededelingen alleen maar de algemene beschikking, die zelf alle elementen opsomt volgens welke de berekeningen dienen te geschieden. Er kunnen derhalve niet dezelfde eisen aan worden gesteld als aan perfecte, zelfstandige beschikkingen. Er kan dus geen enkel steekhoudend argument tegen worden ingebracht dat de Commissie voor de mededelingen een computer heeft ingeschakeld, waarvan de berekeningen — reeds blijkens verzoeksters eigen betoog — kunnen worden geverifieerd.
Ik zou mij bij de opvatting der Commissie willen aansluiten.
In de eerste plaats zijn mededelingen krachtens artikel 3 van beschikking nr. 2794/80 EGKS inderdaad nauw met die beschikking verweven. De maatstaven der algemene beschikking behoeven er dus zeker niet in te worden herhaald. Anderzijds is de motiveringsplicht in de jurisprudentie al sterk gerelativeerd. Ik denk in dit verband met name aan het door verzoekster zelf genoemde arrest 16/65 van 1 december 1965 (firma C. Schwarze t. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Jurispr. 1965, blz. 1104 e.V.). Volgens dat arrest hangen de aan de motivering te stellen eisen af van „hetgeen feitelijk mogelijk is”, van „de geldende technische eisen” en de termijn waarbinnen de betrokken handeling moet worden vastgesteld; het gaat er maar om dat een terzake kundige belanghebbende zich op de hoogte kan stellen, waartoe een mededeling van alle relevante feiten niet nodig is.
Het mag er voor worden gehouden dat verzoeker zonder meer kon nagaan welk van de in artikel 4 van beschikking nr. 2794/80 EGKS gegeven aanpassingsvoorschriften te haren aanzien werd toegepast. Bedoeld voorschrift werd trouwens, wat het eerste kwartaal van 1981 betreft, in de brief van de Commissie de. dato 9 februari 1981 met zoveel woorden genoemd; en dat in de mededeling betreffende het vierde kwartaal van 1980 het toegepaste nummer van beschikking nr. 2794/80 EGKS niet is vermeld, kan bezwaarlijk als schending van een wezenlijk vormvoorschrift worden beschouwd. Erkend dient ook te worden dat het niet vermelden van de basiscijfers — betreffende verzoeksters referentieproduktie — als irrelevant is te beschouwen, immers die cijfers zijn van verzoekster zelf afkomstig. En hoe er van geval tot geval bij die berekening moet worden tewerkgegaan kan aan de algemene beschikking zonder meer worden afgelezen. Een nadere toelichting kon dus in de mededelingen achterwege worden gelaten; over eventuele onduidelijkheden kon men zich in rechte toch nog altijd uitspreken. Met betrekking tot de door verzoekster gewraakte statistische gegevens, die in casu alleen een rol spelen in verband met de toepassing van artikel 4, sub 4, van beschikking nr. 2794/80 EGKS, zij tenslotte vastgesteld dat het niet alleen niet aangaat te verlangen dat alle cijfers in de beschikking worden vermeld, maar dat verzoekster ook mag worden geacht er zonder bezwaar inzage van te hebben kunnen nemen.
Ik concludeer dus dat er vanwege de bijzondere aard van het quotastelsel, dat toezending van mededelingen aan een groot aantal ondernemingen nodig maakt, tegen inschakeling van een computer in beginsel geen bezwaar kan worden gemaakt en dat de aldus verkregen redengeving der individuele beschikkingen, bezien in verband met de algemene beschikking en eventuele nadere mondelinge toelichtingen der Commissie, zowel gelet op de belangen van betrokkenen als met het oog op 's Hofs rechtscontrole, toereikend is te achten.
2. De mededeling der voor bet vierde kwartaal van 1980 geldende produktie-quota
Hiervoor merkte ik reeds op dat verzoekster referentiecijfers, zoals volgens artikel 4, sub 1 en 2, van beschikking nr. 2794/80 EGKS berekend, met andere woorden de normale referentiecijfers, door de Commissie overeenkomstig artikel 4, sub 5, zijn aangepast (= verhoogd) in verband met de door verzoekster sedert 1974 genomen herstructureringsmaatregelen. Verzoekster meent dat de Commissie ten onrechte niet ook — in verband met de ingebruikneming van een nieuwe installatie na 1 juli 1980 — tot een aanpassing overeenkomstig artikel 4, sub 4, is overgegaan. Een juiste uitlegging van deze bepaling zou haars inziens leiden tot de slotsom dat de voorwaarden voor haar toepassing in verzoeksters omstandigheden waren vervuld. Dit zou tot een verdere verhoging hebben geleid, indien beide aanpassingsvoorschriften al niet, zoals verzoekster meent, cumulatief tot toepassing hadden moeten komen, hetgeen de produktie-referentiecijfers op een veel hoger niveau zou hebben gebracht dan de Commissie juist achtte.
a)
Men dient in verband hiermede allereerst te weten dat verzoekster na 1 juli 1980 nog een voorwarmoven in gebruik heeft genomen, waardoor haar straat voor de breedbandwalserij meer optimaal kon worden benut. Deze investering werd in het begin van 1979 aangemeld. Ondanks de in deze sector bestaande overcapaciteit heeft de Commissie niet negatief geadviseerd, dat wil zeggen zij heeft de uitbreiding niet met de algemene doelstellingen van het staalbeleid in strijd geacht. Het heeft daarbij blijkbaar de doorslag gegeven dat op die manier een wezenlijke modernisering en een grotere produktie van wolframstaai mogelijk werd. In hoeverre daarnaast de gelijktijdige stillegging van een oude voorwarmoven een rol gespeeld heeft, is niet helemaal duidelijk, maar voor dit geding ook niet relevant. Ik herinner er slechts aan dat verzoekster volgens de Commissie een daartoe strekkende toezegging had gedaan en bij de Commissie de verwachting had gewekt dat zij zich dienovereenkomstig zou gedragen; zij zou zich er echter niet met zoveel woorden toe hebben verbonden, zodat zij er rechtens niet toe verplicht was. Met betrekking tot deze investering heeft verzoekster in het begin van het jaar 1980 gegevens verstrekt op een formulier 2-61, waarvan ons in de zaak 24/81 een model is overgelegd. Verzoekster moest opgeven hoeveel er, met in aanmerkingneming van de te verwachten inzetcoëfficiënt, in een kalenderjaar ten hoogste kon worden geproduceerd, en blijkens die opgave was haar produktievolume door de nieuwe installatie van 1979 op 1980 met 9,35 % gestegen. De Commissie achtte derhalve de voorwaarden van artikel 4, sub 4, van beschikking nr. 2794/80 EGKS — waarin van een verhoging van het produktievolume met tenminste 15 % wordt gesproken — niet vervuld.
b)
Verzoekster is evenwel van mening dat de Commissie aan de term „produk-tiemogelijkheid”, zoals gebezigd in artikel 4, sub 4, ten onrechte dezelfde betekenis hecht als aan de terminologie van het formulier, waarin van de hoogstmogelijke produktie sprake is. Zij meent dat te dezen niet van het verschil tussen de hoogstmogelijke produktie van een onderneming in twee kalenderjaren mag worden uitgegaan. Veeleer dient de capaciteit der installatie op zich zelf te worden vastgesteld. Evenals in het algemeen spraakgebruik en in de bedrijfseconomie, dient onder produktiecapaciteit te worden verstaan de hoeveelheid welke in een onderneming op zijn hoogst kan worden geproduceerd, aangenomen dat de op het tijdstip van beoordeling geconstateerde produktiemogelijkheid gedurende zekere tijd, meestal een jaar lang, geen wijziging ondergaat. Voorts dient van een abstracte produktiecapaciteit te worden uitgegaan; de bijzondere produktiestructuur waarmede men in concreto te maken krijgt en de te voorziene inzetcoëfficiënt van een onderneming (verzoekster verwaiste bij voorbeeld tamelijk veel wolframstaai tot breedband, waarmee meer tijd gemoeid is dan met de produktie van massastaai) moeten buiten beschouwing blijven. Wordt aldus tewerkgegaan, dan blijkt verzoeksters produktie van 1979 op 1980 met meer dan 18,70 % te zijn gestegen.
Verzoekster beroept zich, tot staving van haar standpunt, met name op de navolgende argumenten:
—
In artikel 4, sub 4, wordt voor nieuwe produktiemogelijkheden niet met zoveel woorden aan kalenderjaren gerefereerd; mocht men werkelijk „de hoogst mogelijke produktie” in de zin van formulier 2/61 hebben bedoeld, dan zou men zich in beschikking nr. 2794/80 EGKS stellig ook van die ondubbelzinnige term hebben bediend.
—
Waar er voor 1981 slechts streefcijfers beschikbaar waren, leidt het standpunt van de Commissie er toe dat er voor de beide kwartalen van 1981 criteria worden aangehouden die pas aan het eind van het jaar, dat wil zeggen geruime tijd na afloop van de geldigheidsduur van de quotaregeling, met juistheid kunnen worden beoordeeld. En als er al met tijdvakken moet worden gewerkt, dan brengt deze systematiek der regeling mede dat men niet voor kalenderjaren, maar voor kwartalen opteert.
—
Last but not least vindt de opvatting van verzoekster steun in de bedoeling der regeling en in de behoefte aan een rationele uitlegging van de regeling als geheel. Met behulp van de quotaregeling wil men tot een lagere capaciteit komen. Dat streven wordt duidelijk doorkruist als de Commissie een uitlegging voorstaat welke ondernemingen die artikel 4, sub 4 wensen te zien toegepast, er toe dwingt een voorgenomen verlaging van de capaciteit uit te stellen, hetgeen neerkomt op een begunstiging van ondernemingen die van zulk een verlaging afzien. Gaat men er echter van uit dat een negatief advies als bedoeld in artikel 4, sub 4, slechts uitblijft wanneer het ingebruiknemen van nieuwe installaties met een vermindering van de capaciteit gepaard gaat, dan moet worden vastgesteld dat dit voorschrift bij verhoging van de referentiecijfers helemaal niet aan de orde is, hetgeen al even onredelijk moet worden geacht als de aan de opvatting der Commissie verbonden consequentie dat een nieuwe installatie, wil artikel 4, sub 4, toepassing kunnen vinden, groter moet zijn naargelang zij later in gebruik wordt genomen. Tenslotte leidt de opvatting van de Commissie ook tot discriminatie, voor zover er bij alleen volgens artikel 4, sub 1 en 2, berekende referentiecijfers in geval van gedeeltelijk bedrijfsstillegging niet met korting te rekenen valt.
c)
De Commissie acht dit betoog niet steekhoudend. Ik heb de indruk dat de Commissie alweer de betere argumenten bij de hand heeft.
aa)
Bij de toepassing van artikel 4, sub 4, kan uiteraard niet met een abstract capaciteitsbegrip worden gewerkt (verzoekster heeft het ook niet met veel nadruk gesteld) in dier voege dat verzoekster, om het even hoe haar produktiestructuur en haar produktieplanning er feitelijk uitzien, wordt geacht slechts massastaai te produceren, hoewel zij juist haar wolframstaalproduktie ten laste van de produktie van massastaai heeft uitgebreid. Dit geldt met name, wanneer men bedenkt dat de regeling er op gericht is voor een verlaging der produktie en voor evenwicht tussen vraag en aanbod te zorgen. Het gaat daarbij om het markteffect, zodat er redelijkerwijze slechts kan worden gewerkt met criteria die de markt betreffen, immers van de feitelijke produktieverhoudingen uitgaan.
bb)
Voorts dient te worden erkend dat de gestegen produktiecapaciteit met juistheid kan worden afgelezen aan het verschil tussen hetgeen er in 1979 onderscheidenlijk 1980 ten hoogste kon worden geproduceerd, ook al komt dit in de tekst niet met de nodige duidelijkheid tot uitdrukking. De Commissie laat zich hierbij door meerdere overwegingen leiden.
—
Nogmaals herinnert zij aan de bedoeling van de regeling, die allereerst op beperking van de produktie gericht is. Die bedoeling brengt mede dat nieuwe produktiemogelijkheden niet in ieder geval in aanmerking moeten worden genomen; in zoverre kan worden verwezen naar bepaalde details van de in artikel 4, sub 4, neergelegde regeling (de mate waarin de produktiecapaciteit tenminste moet stijgen; het uitblijven van een negatief advies der Commissie m.a.w. verenigbaarheid van het projekt met het algemeen staalbeleid). Het betekent ook dat bij het toelaten van zulke produktiemogelijkheden voorzichtig moet worden tewerkgegaan, waarbij de behoefte aan tijdelijke neutralisatie van de uitbreiding der produktiemogelijkheden moet worden gehonoreerd. Met één en ander zou men stellig in strijd komen indien men verzoekster zou behandelen alsof haar nieuwe installatie niet vanaf 1 juli 1980, maar het hele jaar 1980 is gebruikt.
—
Verzoekster erkent blijkbaar ook zelf dat bij de te dezen nodige vergelijkingen met name op de produktie van 1979, dat wil zeggen op de werkelijke, als zodanig opgegeven produktie over dat jaar moet worden gelet. Waar er in zoverre slechts kan worden gebruik gemaakt van gegevens die zich daadwerkelijk voor vergelijking lenen, ligt het voor de hand voor 1980 en 1981 met hetzelfde begrip te werken en aldus de — voor marktordenende doeleinden alleen in aanmerking komende — werkelijke produktiestijging vast te stellen, die van tal van concrete factoren — zoals de capaciteit der voor voorbereiding en afwerking benutte installaties en de aankoop van onbereid materiaal — afhangt. Dat er in zoverre slechts in jaren kan worden gerekend, blijkt niet alleen uit het feit dat ook in artikel 4, sub 4, van tijdvakken van één jaar wordt uitgegaan. Een rol speelt ook dat alleen een periode van één jaar, waarin seizoenschommelingen kunnen worden gecompenseerd, op zich zelf als voldoende representatief is te beschouwen en dat de Commissie voor perioden van drie maanden niet eens over de nodige gegevens beschikt.
—
Met name dient tenslotte te worden erkend, dat ook praktische gronden voor de opvatting der Commissies spreken. De ondernemingen moesten in het voorjaar van 1980 voor de jaren 1979, 1980 en 1981 toch al de antwoordkolommen van de formulieren 2/61, die de Commissie hun in verband met een door haar gehouden investeringsenquête had toegezonden, invullen. Het lag toen voor de hand voor de toepassing van de quotaregeling met analoge criteria te werken, waarmede de zekerheid werd verkregen dat het normaliter niet tot een langdurig dispuut met de betrokken ondernemingen zou komen.
cc)
Ook de bezwaren door verzoekster voor het geval van stillegging van produktiecapaciteit ontwikkeld, komen mij kennelijk ongegrond voor.
Wanneer zij meent dat artikel 4, sub 4, van beschikking nr. 2794/80 praktisch niet tot toepassing kan komen, omdat een uitbreiding van de capaciteit blijkbaar steeds door stilleggingen moet worden gecompenseerd_heeft zij de Commissie stellig niet goed begrepen. Ten processe vernamen wij dat men zich niet door zulke schematische voorstellingen heeft laten leiden, veeleer zou moeten worden nagegaan of een nieuwe installatie de toets van het algemeen staalbeleid kan doorstaan, dat wil zeggen uit een oogpunt van modernisering en herstructurering aanvaardbaar is te achten. Artikel 4, sub 4, blijkt in de praktijk ook in een aantal gevallen, met name bij zogenaamde monoproducenten, wel degelijk te zijn toegepast.
Als verzoekster voorts meent dat de door de Commissie voorgestane uitlegging er toe moet leiden dat men, om bij stillegging niet door toepassing van artikel 4, lid 4, in het nadeel te geraken, minder snel tot vermindering van de capaciteit overgaat, vergeet zij dat een dergelijke vrijheid bij het treffen van hun disposities juist volgens het stelsel van artikel 4, sub 4, voor de ondernemingen niet is weggelegd. Wanneer de Commissie het achterwege laten van een negatief advies afhankelijk stelt van stillegging van bepaalde capaciteiten, zal het — terecht — tot reductie van de capaciteit komen; acht de Commissie stillegging onnodig, dan zullen de ondernemingen er in de regel ook van afzien.
En vergelijkt men een onderneming als bedoeld met bedrijven waarvoor slechts normale referentiecijfers gelden, zodat stillegging niet tot korting leidt, dan kan er van discriminatie niet worden gesproken om de enkele reden dat in zodanig geval de produktiemogelijkheden en de wijziging dier mogelijkheden volkomen irrelevant zijn.
d)
Met betrekking tot de mededeling van 1 november 1980 en de niet-toepassing van artikel 4, sub 4, van beschikking nr. 2794/80 EGKS, komen wij dus tot de slotsom dat de Commissie bedoeld voorschrift juist heeft uitgelegd, hetgeen in verband met het feit dat juist verzoeksters produktie blijkens de opgaven door haar op het formulier 2/61 verstrekt, van 1979 op 1980 slechts met 9,35 % waren gestegen, medebrengt dat aan de Commissie niet kan worden verweten de toepassing van artikel 4, sub 4, ten onrechte achterwege te hebben gelaten. Daarmede staat tevens vast, dat de vraag of het in artikel 4 van beschikking nr. 2794/80 onder 4, respectievelijk 5 gestelde cumulatief dan wel alternatief tot toepassing moet komen, voor het onderzoek naar de mededeling van het vierde kwartaal van 1980 van geen belang is.
3. De mededeling der voor het eerste kwartaal van 1981 geldende produktie-quota
Voor het eerste kwartaal van 1981 werden de referentiecijfers aanvankelijk, zoals hiervoor uiteengezet, volgens artikel 4, sub 5 van beschikking nr. 2794/80 aangepast. In aansluiting aan verzoeksters betoog betreffende de produktie-quota voor het vierde kwartaal van 1980, kwam zij er in haar beroepschrift tegen op dat men niet ook artikel 4, sub 4, had toegepast. Toen de Commissie dit alsnog deed, in die zin dat artikel 4, sub 4, in plaas van artikel 4, sub 5, werd toegepast, heeft verzoekster haar beroepschrift in die zin aangevuld, dat zij thans allereerst tegen de niet-toepassing van artikel 4, sub 5, opkomt. Omdat verzoekster ook naar voren bracht dat haar produktie niet slechts met de door de Commissie genoemde 16,98 %, maar met meer dan 18,69 % was gestegen, was toen niet helemaal duidelijk of ook artikel 4, sub 4, volgens verzoekster niet juist was toegepast. In antwoord op een haar tijdens de mondelinge behandeling gestelde vraag, heeft verzoekster evenwel verklaard geen aanmerking te maken op de wijze waarop artikel 4, sub 4, ten aanzien van het eerste kwartaal van 1981 werd toegepast. Aan hiermede samenhangende problemen kunnen wij dus voorbij gaan. Het gaat er veeleer om of artikel 4, sub 5, mede had moeten worden tegepast, dat wil zeggen of verschillende verhogingsregelen op cumulatieve dan wel op alternatieve geldigheid aanspraak kunnen maken.
a)
Partijen hebben zich, wat dit geschilpunt betreft, tot staving van hun standpunt voorshands op de tekst van beschikking nr. 2794/80 EGKS beroepen. Dit leidt evenwel niet tot een dwingend, ondubbelzinnig resultaat. Weliswaar wordt er, naar ook door verzoekster werd betoogd, in de beschikking nergens met zoveel woorden gezegd dat er van geval tot geval maar één voorschrift als hierbedoeld kan worden toegepast. Ook schijnt er ter motivering van de beschikking een formulering te zijn gebezigd, die verzoekster gelijk schijnt te geven; onder 4, lid 4, wordt bij voorbeeld met het woord „ferner”„also” in het Engels, en „également” in het Frans aan artikel 4, sub 4, gerefereerd, terwijl in de Engelse en Franse tekst van lid 5 soortgelijke termen worden gebezigd. Men krijgt zo evenwel geen vaste grond onder de voeten, juist omdat de tekst van de beschikking zelf niet van een cumulatieve toepassing spreekt.
Als de Commissie anderzijds betoogt dat er in artikel 4, sub 3-5, telkens van verhoging van de „referentieproduktiecijfers”, dat wil zeggen van de normale cijfers, berekend zoals onder 1 en 2 is aangegeven, wordt gesproken en zich op het standpunt stelt dat er, wanneer verzoekster het gelijk aan haar zijde had, van aanpassing der verhoogde referentieproduktiecijfers had moeten worden gesproken, dan levert dit welbeschouwd geen beslissend argument tegen verzoeksters standpunt op. Verzoekster heeft er namelijk op gewezen dat de term „referentie-produktiecijfers” in der artikelen 4 en 5 van de beschikking niet steeds dezelfde inhoud dekt. In artikel 4 wordt de term gebezigd voor de produktie, berekend op de onder 1 en 2 aangegeven wijze, terwijl dezelfde term in artikel 5 zeer wel op reeds verhoogde cijfers kan slaan. Bovendien heeft verzoekster zich niet op het standpunt gesteld dat het bij cumulatieve toepassing tot een tweede verhoging, uitgaande van reeds gecorrigeerde referentieproduktiecijfers, moet komen; veeleer is zij van mening dat er bij meer dan één aanpassing telkens van de normale referentiecijfers moet worden uitgegaan, hetgeen normaliter ook niet tot moeilijkheden zou behoeven te leiden.
Bestudering van de tekst der beschikking leert dus hoogstens dat een cumulatieve toepassing van de verschillende aanpassingsvoorschriften niet is uitgesloten.
b)
De Commissie spreekt voorts over systematische samenhang van de regeling. De referentieproduktie is normaliter kennelijk de volgens artikel 4, sub 1 en 2, te berekenen werkelijke produktie in het referentietijdvak, terwijl de aanpassingsvoorschriften van artikel 4, sub 3-5, tot fictieve referentieproduktiecijfers zouden leiden. Het zou dus sub 3, 4 en 5 gaan om voor uitzonderingsgevallen geschreven regelen, die eng worden uitgelegd. Van cumulatie zou derhalve alleen sprake kunnen zijn wanneer het met zoveel woorden zou zijn bepaald. In verband hiermede zou ook moeten worden bedacht dat men bij toepassing van het sub 3-5 bepaalde normaliter tot ongelijke verhogingen zou komen, hetgeen weinig zin zou hebben indien er zonder meer zou mogen worden gecumuleerd.
Verzoekster heeft daar tegen ingebracht dat de verhouding tussen hetgeen in artikel 4 sub 1 en 2 onderscheidenlijk 3, 4 en 5 is bepaald, niet als een verhouding tussen regel en uitzondering is te beschouwen, omdat de onder 3 tot en met 5 gegeven regelen slechts tot aanvulling en niet tot vervanging van de normale referentieproduktiecijfers leiden. Bovendien zou de Commissie het bewijs van een algemene regel, volgens welke er bij samenloop van meerdere uitzonderingsvoorschriften telkens slechts één uitzonderingsbepaling mag worden toegepast, niet hebben geleverd.
Deze grieven van verzoekster komen mij niet aanstonds ongegrond voor. Inderdaad mag worden betwijfeld of de bepalingen van artikel 4, sub 1 en 2, zich tot de onder 3-5 gegeven bepalingen verhouden als regel en uitzondering. Eigenlijk is ook niet in te zien waarom het niet tot toepassing van meer dan één aanvullingsregel zou kunnen komen, als het tenminste gaat om verschillende, onderling onafhankelijke casusposities, die eventueel ook tot een verschillende beoordeling aanleiding mogen geven.
Vat men evenwel de door de Commissie ter sprake gebrachte systematische samenhang niet te eng op en neemt ment mede in aanmerking dat de regeling als geheel op daadwerkelijke produktiebeperkingen gericht is, dan valt er toch iets te zeggen voor het standpunt der Commissie, volgens hetwelk er op moet worden toegezien dat de procentuele kortingen geen dode letter blijven doordat bijzondere casusposities al te gauw als gepriviligeerd worden beschouwd, hetgeen in ieder geval tot scepsis aanleiding zou moeten geven wanneer de gedachte van een cumulatieve toepassing ter sprake komt. Ten gunste van zulk een cumulatie zouden er dan andere, zwaarwegende argumenten moeten worden aangevoerd, en ook zou moeten blijken dat het tegenovergestelde standpunt kennelijk tot onaanvaardbare consequenties zou leiden.
c)
Verzoekster acht zulk een zwaarwichtig argument gelegen in de omstandigheid dat de onderscheiden aanpassingsregelen van artikel 4 kennelijk op de verwezenlijking van verschillende doeleinden gericht zijn en verschillende casusposities normeren. Wilde men met de onder 3-5 gegeven bepalingen omstandigheden recht doen wedervaren die zich voor 1 juli 1980 hebben voorgedaan, met de onder 4 gegeven regeling heeft men de mogelijkheid willen scheppen nieuwe, na afloop van de referentieperiode gecreëerde produktiemogelijkheden mede in aanmerking te nemen. Een met het oog op een bepaald doel toegekende faciliteit mag geen aanleiding zijn een ter verwezenlijking van een ander doel in het uitzicht gestelde faciliteit niet toe te kennen.
Daarentegen zijn de onder 4 en 5 gegeven voorschriften volgens de Commissie in ieder geval op de verwezenlijking van een gemeenschappelijk doel gericht, voor zover het er in beide voorschriften om gaat een handelwijze die aan de doelstellingen van het algemeen staalbeleid beantwoordt, te honoreren. In artikel 4, sub 5, gaat het om herstructureringen die hebben geleid tot een vermindering van de capaciteit die op lange termijn als wenselijk is te beschouwen, hetgeen mede blijkt uit het feit dat de toepasselijkheid van deze bepaling afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat er in 1979 winst is behaald. Welschouwd kan ook volgens de sub 4 gegeven bepaling niet iedere vergroting der produktiemogelijkheden in aanmerking worden genomen. Dat de Commissie geen negatief advies mag hebben gegeven, wijst er veeleer op dat men met positieve herstructureringsmaatregelen van doen moet hebben, en dat het creëren van nieuwe installaties in beginsel niet tot vergroting van de totale produktiemogelijkheden leidt — in de lijn van een in maart 1981 door de Raad aangenomen resolutie —.
Ik voel het meest voor het standpunt van de Commissie. Ontegenzeglijk bestaat er tussen de onder 4 en 5 gegeven aanpassingsvoorschriften een enge zakelijke samenhang, ook al moet het er (naar door de Commissie in antwoord op verzoeksters argument betreffende de praktische niet-toepasselijkheid van artikel 4, sub 4, werd betoogd) voor worden gehouden dat uitbreiding van de produktiemogelijkheden niet steeds met stilleggingen gepaard behoeft te gaan, zodat de Commissie niet per se negatief behoeft te adviseren in alle gevallen waarin investeringsprojecten niet ook tot stilleggingen leiden. Ook dat bij vergelijking met het referentietijdvak aan de dag tredende verschillen in capaciteit, wanneer men de zin der regeling recht wil doen wedervaren, slechts eenmaal in aanmerking mogen worden genomen, spreekt mij aan. Derhalve zal hetzij artikel 4, sub 5, tot toepassing moeten komen — behandeling van een onderneming alsof de produktiemogelijkheden niet zijn ingekrompen — ofwel er moet worden gewerkt met artikel 5, sub 4, hetgeen normaliter wil zeggen dat de nieuwe produktiemogelijkheden in de plaats komen voor de oude, na 1974 verdwenen capaciteit. Een gelijktijdige toepassing van beide bepalingen zou inhouden dat een onderneming enerzijds wordt behandeld alsof de produktiemogelijkheden in stand zijn gebleven, terwijl men anderzijds doet alsof de capaciteit is verminderd. Dit is inconsequent. Ten slotte dient men in dit verband ook te bedenken dat er sub 4 en sub 5 met verschillende referentietijdvakken wordt gewerkt: onder nr. 5 wordt het jaar 1974 aangehouden, onder nr. 4 de jaren 1977-1980. Ook om die reden gaat het, naar de Commissie terecht heeft betoogd, niet aan, met het oog op de aanpassing van de referentieproduktiecijfers, de hogere produktie van 1974 tot uitgangspunt te nemen, om vervolgens met behulp van een op de jaren 1977-1980 afgestemde correctie, andermaal tot verhoging over te gaan.
d)
Wel staat nog te bezien tot welk resultaat wij komen, als het om de naleving van het discriminatieverbod gaat.
aa)
Verzoekster meent dat alleen haar standpunt zich met de eis ener gelijke behandeling verdraagt en betoogt dat er derhalve, in de lijn van de algemene beginselen van het Verdrag, waartoe ook het discriminatieverbod behoort, de voorkeur dient te worden gegeven aan een uitlegging die een cumulatieve toepassing van aanpassingsregelen geoorloofd doet zijn. Zouden deze voorschriften alleen maar alternatief mogen worden toegepast, dan zou het komen tot een gelijke behandeling van ongelijke casusposities. Ontegenzeglijk zou het standpunt der Commissie ook leiden tot een ongerechtvaardigde bevoorrechting van ondernemingen die in 1974 niet tot herstructurering waren overgegaan en later, in de zin van artikel 4, sub 4, nieuwe installaties in bedrijf hebben genomen. Uitgaande van een hoog produktieniveau zou dan artikel 4, sub 4, van toepassing zijn en de referentieproduktiecijfers zouden dan veel hoger uitvallen dan wanneer een onderneming na 1974 zijn produktiemogelijkheden heeft verminderd.
De Commissie heeft zich tegen deze argumenten verweerd en betoogd dat haar uitlegging, ook als het om het non-discriminatiebeginsel gaat, de voorkeur verdient.
bb)
Ik meen te dien aanzien het navolgende te moeten opmerken:
—
Verzoekster dient te bedenken dat zij slechts met behulp van bepaalde theoretische waarden van een gelijke behandeling van ongelijke casusposities kan spreken, namelijk wanneer de vermindering van de productiemogelijkheden van een onderneming na 1974 precies overeenkomt met het gedeelte der capaciteit dat volgens artikel 4, sub 4, voor een „in bedrijf gestelde” nieuwe installatie in aanmerking wordt genomen. Zulk een situatie behoeft zich echter niet noodzakelijkerwijs voor te doen, hetgeen met name geldt voor verzoekster, voor wier bedrijf toepassing van artikel 4, sub 4, volgens de Commissie tot een hogere „bonus” bij de aanpassing der referentieproduktiecijfers leidt dan toepassing van artikel 4, sub 5. Het gaat dus niet aan te zeggen dat zij is behandeld als een onderneming die, bij gelijke vermindering der produktiemogelijkheden na 1974, geen nieuwe installaties in gebruik heeft genomen; de uitbreiding van haar capaciteit wordt wel degelijk gehonoreerd. Bovendien dient steeds te worden bedacht dat er van discriminatie geen sprake is, wanneer er voor een afwijkende behandeling een objectieve, in de bedoeling der regeling te zoeken, rechtvaardiging kan worden gevonden.
—
Met betrekking tot het andere door verzoekster gehanteerde voorbeeld van ongerechtvaardigde bevoorrechting van een onderneming met nieuwe installaties zonder voorafgaande herstructurering, wil ik er vooral op wijzen dat verzoekster, uitgaande van referentieproduktiecijfers gelijk aan die over het jaar 1974, zij het dat zij door toepassing van artikel 4, sub 4, nog zullen worden verhoogd, zonder meer aanneemt dat zulk een onderneming in de jaren na 1974, de staalcrisis ten spijt, zijn produktie op peil heeft kunnen houden. De Commissie heeft er evenwel terecht op gewezen dat men dan wel met een reeds gemoderniseerd bedrijf te maken moet hebben, in welk geval de gesignaleerde bevoorrechting evenwel niet kan worden gewraakt; zij vindt haar rechtvaardiging in het feit dat zulk een bedrijf, wat de herstructurering betreft, „pionier”sarbeid veracht. Voorts zij verzoekster gezegd dat haar uitgangspunt niet juist is, omdat een onderneming normaliter niet mag worden geacht haar produktie op het niveau van 1974 te hebben kunnen handhaven. Het baat verzoekster niet hiertegenover te wijzen op gevallen waarin men verouderde installaties met behulp van subsidies in bedrijf zou hebben kunnen houden. Hiervoor werd geen bewijs aangedragen, en met name kon niet worden aangetoond dat het daarbij om typische gevallen zou zijn gegaan, immers alleen zulke gevallen lenen zich voor vergelijking.
—
Anderzijds dient te worden erkend dat de beschouwingen door de Commissie aan het discriminatieverbod gewijd, tevens een argument opleveren tegen de mogelijkheid van cumulatieve toepassing der aanpassingsregelen. Het komt mij plausibel voor dat men in artikel 4, sub 4, de nieuwe produktiemogelijkheden van ondernemingen met nieuwe installaties recht wil doen wedervaren door zulke ondernemingen te behandelen alsof die installaties reeds in de op 30 juni 1980 aflopende referentieperiode in bedrijf waren. Waar het inderdaad niet redelijk voorkomt aan later in gebruik genomen installaties in het kader van de quotaregeling meer gewicht toe te kennen, mag de eis worden gesteld dat zulke ondernemingen niet worden voorgetrokken bij de andere ondernemingen, waar eveneens werd geherstructureerd, maar waar men bij de creatie van nieuwe produktiemogelijkheden in dier voege is tewerkgegaan dat zij nog in de referentieperiode in aanmerking werden genomen. Tot zulk een onaanvaardbare bevoorrechting, die bij een uitsluitend alternatieve toepassing der aanpassingsregelen, als door de Commissie bepleit, zou kunnen worden vermeden, zou het evenwel blijkens de voorbeelden der Commissie komen, als men zich bij de opvatting van verzoekster zou aansluiten.
Tevergeefs voert verzoekster hiertegen aan dat de weinig gelukkige redactie van beschikking nr. 2794/80 EGKS discriminatie in ieder geval onvermijdelijk maakt. Vóór 1 juli 1980 ingebruik genomen installaties konden, bij normale referentieproduktiecijfers, slechts in aanmerking worden genomen, wanneer die ingebruikneming betrekkelijk vroeg heeft plaatsgevonden; latere ingebruiknemingen sorteren maar in geringe mate effect, terwijl van een ingebruikneming op 30 juni 1980, de dag voor de peildatum, geen enkel effect kan uitgaan. Zulk een stellig onbevredigend resultaat kan, naar ons door de Commissie werd aangetoond, door een redelijke toepassing der regeling worden vermeden, en wel door „het inbedrijfstellen” als het einde van de „inlooptijd” te beschouwen en er van uit te gaan dat de installatie op zijn minst al drie maanden moet hebben gewerkt. Ook sprak de Commissie haar bereidheid uit eventuele verdere anomalieën met behulp van het hiervoor geciteerde artikel 14 van beschikking nr. 2794/80 EGKS te verhelpen.
e)
Op grond van al deze overwegingen, alsook wellicht op grond van de beduchtheid dat een cumulatieve toepassing van de aanpassingsvoorschriften zou kunnen leiden tot referentiecijfers die de produktiecapaciteit van een onderneming te boven gaan, kan derhalve worden gezegd dat er meer argumenten ten gunste van een alternatieve dan ten gunste van een cumulatieve toepassing van de aanpassingsregelen kunnen worden aangevoerd en dat er in ieder geval geen zwaarwegende, dwingende argumenten vóór het standpunt van verzoekster spreken. Er kan de Commissie dan ook stellig geen verwijt van worden gemaakt dat zij bij de vaststelling van verzoeksters produktiequota over het eerste kwartaal van 1981, behalve artikel 4, sub 4, der beschikking niet ook artikel 4, sub 5 heeft toegepast.
4. De tegen algemene beschikking nr. 2794/80 EGKS gerichte grieven
Ten slotte moet nog worden ingegaan op de kritiek, gericht tegen de basisregeling waarbij de produktiequota zijn ingevoerd.
Er dienen te dezen twee aspecten te worden onderscheiden:
—
In de eerste plaats vraagt verzoekster zich af of de in artikel 4, sub 4, der beschikking gestelde voorwaarde (de Commissie mag met betrekking tot een investeringsprogramma niet negatief hebben geadviseerd) wel met het EGKS-Verdrag in overeenstemming is. Volgens artikel 54, lid 4, van het EGKS-Verdrag zijn zulke adviezen niet bindend, terwijl er in het kader van de quotaregeling rechtsgevolg aan werd toegekend.
—
Anderzijds acht verzoekster de vaststelling van leveringsquota in artikel 7, lid 2, van beschikking nr. 2794/80 EGKS ongeoorloofd, terwijl de regeling haars inziens in meer dan één opzicht onduidelijk is.
Verzoekster stelt zich te dezen principieel op het standpunt dat de rechtsgeldigheid van alle bepalingen van de algemene beschikking op die manier kan worden aangevochten. Het doet haars inziens niet terzake of een gewraakte bepaling te haren aanzien toepassing heeft gevonden, terwijl ook niet de eis zou mogen worden gesteld dat zij door een dergelijke schending van het Verdrag rechtstreeks wordt geraakt. Een dergelijke onrechtmatigheid zou iedere onderneming aangaan, wanneer vaststaat dat de quotaregeling met algemene beginselen, en wel met name met het discriminatieverbod, in strijd is.
Ik zou hieromtrent nog het volgende willen opmerken:
a)
Het is om te beginnen niet helemaal duidelijk, of de eerste grief wel is gehandhaafd. Nadat de Commissie bij wege van toelichting had verklaard niet voornemens te zijn ten aanzien van verzoekster een negatief advies uit te brengen, liet verzoekster in haar tweede beroepschrift weten dat zij op dit punt niet verder wilde ingaan, hetgeen inderdaad kan betekenen dat zij bedoelde grief heeft laten varen.
b)
Zoals u weet, heeft de Commissie met nadruk verklaard genoemde grieven in dit geding niet ontvankelijk te achten: kritiek tegen een algemene beschikking zou in beginsel slechts toelaatbaar zijn, wanneer het in de bedoeling ligt de onrechtmatigheid van de beschikking in haar geheel aan te tonen, waardoor aan de individuele beschikkingen de grondslag zou komen te ontvallen. Zou men slechts tegen bepaalde voorschriften van de algemene beschikking willen opkomen, dan zou de eis moeten worden gesteld dat zulke voorschriften hun neerslag in een individuele beschiking hebben gevonden, welke individuele beschikking dan op de gewraakte bepaling moet berusten en de toepassing der algemene regel op een concreet geval moet inhouden.
Ik ben het met deze opvatting eens. Reeds in mijn in dit geding door verzoekster aangehaalde conclusie in de zaak 98/78 (Simmenthal SpA t. Commissie van de Europese Gemeenschap, Jurispr. 1979, blz. 813 e.v.) heb ik mij duidelijk in die zin uitgesproken; in mijn conclusie was niet slechts de door verzoekster aangehaalde, op een ander probleem toegesneden vaststelling te vinden, dat wie zich op onrechtmatigheid wenst te beroepen, niet zou behoeven aan te tonen bij zulk een uitspraak een bijzonder belang te hebben; ik heb er ook op gewezen dat de gewraakte beschikking als de rechtstreekse toepassing van de gewraakte algemene regel moet zijn te beschouwen. Ook het Hof heeft zich in zijn jurisprudentie steeds weer in die zin uitgesproken, bij voorbeeld in het op 13 juli 1966 gewezen arrest 32/65 (regering van de Italiaanse republiek t. Raad en Commissie, Jurispr. 1966, blz. 580, 611), waarin een analoog beginsel, omschreven in artikel 184 van het EEG-Verdrag, aan de orde was. Volgens die uitspraak moet de beweerdelijk onrechtmatige verordening zijn toegepast op de casuspositie welke de inzet van het beroep vormt; doorslaggevend is derhalve of aan de niet-toepasselijkheid van zulk een verordening gevolgen voor de rechtmatigheid der rechtstreeks bestreden handeling verbonden zijn.
c)
Dit betekent in casu dat er stellig geen aanleiding bestaat om op de tegen artikel 4, sub 4, van beschikking nr. 2794/80 gerichte grieven in te gaan. Dat men dit voorschrift niet op verzoeksters casuspositie heeft willen toepassen, vindt namelijk niet zijn oorzaak in de omstandigheid dat de Commissie een negatief advies zou hebben uitgebracht, maar alleen in het feit dat de overige in deze bepaling gestelde voorwaarden niet waren vervuld. Mocht de eis dat de Commissie geen negatief advies heeft uitgebracht onrechtmatig worden verklaard, dan zou dit ten aanzien van verzoekster niet tot en ander resultaat leiden; hoogstens zouden, omdat artikel 4, sub 4, dan had moeten worden toegepast op andere ondernemingen, te wier aanzien negatief werd geadviseerd, verzoeksters quota zijn verlaagd en daarom kon het verzoekster toch niet zijn begonnen.
d)
Tot eenzelfde slotsom kom ik met betrekking tot de grieven en opmerkingen betreffende artikel 7, lid 2.
Volgens dat artikel zijn alle ondernemingen verplicht niet het percentage te overschrijden dat de leveringen binnen de Gemeenschap uitmaken van het totaal der leveringen in de loop van de 12 maanden, vallende in de periode van juli 1977 tot en met juni 1980. Weliswaar hangt deze bepaling stellig met de mededeling der quota samen, immers de som van het voor de Gemeenschap en voor derde landen geldende leveringsquotum is gelijk aan het produktiequotum, zodat bij vaststelling van het produktiequotum tevens de leveringsquota vaststaan. Van wezenlijk belang is evenwel dat de regeling inzake de leveringsquota, waarbij men, anders dan bij de produktiequota, niet met een absoluut getal te maken heeft, maar met een voor iedere onderneming anders uitvallend verhoudingscijfer, dat bij vaststelling der beschikking reeds vaststond, niet als de grondslag der vaststelling van de produktiequota is te beschouwen, zodat niet kan worden gezegd dat er in de aangevochten mededelingen uitvoering aan die regeling is gegeven. Zou artikel 7, lid 2, dus onrechtmatig worden verklaard, dan zou zulk een uitspraak niet tot intrekking van de mededeling betreffende de produktiequota leiden. Als er dus met het oog op de leveringsquota aan de produktiequota moet worden gerefereerd, wil dat in het geheel niet zeggen dat in een geding, waarin het om de controle op de mededelingen der produktiequota gaat, artikel 7, lid 2, mede ter discussie kan staan. Het artikel kan hoogstens aan de orde komen als er, wegens overschrijding van het communautair aandeel, een boete wordt opgelegd, waartegen bij het Hof van Justitie wordt opgekomen.
Bij wege van slotopmerking wil ik er op wijzen dat in zodanig geval op nietigverklaring gerichte acties als de onderhavige stellig niet kunnen worden gebruikt om de betekenis van artikel 7, lid 2, in abstracto te laten verduidelijken. Maar met haar aan artikel 7, lid 2 gewijde betoog is het verzoekster daarom goeddeels begonnen.
III —
Ik kan het Hof dus slechts in overweging geven de beide beroepen van de firma Krupp Stahl AG ongegrond te verklaren en verzoekster in de kosten van het geding te verwijzen.
(
1
)	Vertaald uk ha Duits.