62023CJ0544_RES
Zaak C‑544/23
T.T. en BAJI Trans, s.r. o.
tegen
Národný inšpektorát práce
(verzoek om prejudiciële beslissing, ingediend door de Najvyšší správny súd Slovenskej republiky)
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 1 augustus 2025
„Prejudiciële verwijzing – Verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EU) nr. 165/2014 – Verplichting van periodieke controle van tachografen – Uitzondering – Artikel 49, lid 1, laatste volzin, en artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Lex-mitiorbeginsel – Bestuurlijke sancties van strafrechtelijke aard – Beroep in cassatie – Nieuwe wet die in werking is getreden na de uitspraak waartegen cassatieberoep is ingesteld – Begrip ‚definitieve veroordeling’”
Grondrechten – Handvest van de grondrechten – Werkingssfeer – Tenuitvoerbrenging van het Unierecht – Nationale regeling die verband houdt met het Unierecht – Regeling die schending van bepalingen van het Unierecht bestraft – Oplegging van een bestuurlijke sanctie wegens die schending – Vaststelling van maatregelen in het kader van een discretionaire bevoegdheid of beoordelingsbevoegdheid die valt onder een Unierechtelijke handeling – Betrokken handelingen die het Unierecht ten uitvoer brengen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 51, lid 1; nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 13, lid 1; verordeningen nr. 165/2014 en nr. 2020/1054 van het Europees Parlement en de Raad; verordening 3821/85 van de Raad)
(zie punten 50‑58, dictum 1)
Grondrechten – Handvest van de grondrechten – Legaliteitsbeginsel ter zake van delicten en straffen – Werkingssfeer – Criteria ter beoordeling van de strafrechtelijke aard van de sanctie – Juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht, aard van de inbreuk en zwaarte van de opgelegde sanctie – Vervolgingen of sancties die in het interne recht niet als strafrechtelijk zijn gekwalificeerd maar die op basis van twee andere criteria als zodanig moeten worden aangemerkt – Daaronder begrepen – Beoordeling van het repressieve doel van de maatregel – Maatregel waarmee tevens een preventief doel wordt nagestreefd – Geen invloed – Zwaarte van de opgelegde sanctie – Beoordeling ten opzichte van de maximumstraf
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 49, lid 1)
(zie punten 63‑79)
Grondrechten – Handvest van de grondrechten – Legaliteitsbeginsel ter zake van delicten en straffen – Beginsel van retroactieve toepassing van de lichtste straf – Toepassing op een bestuurlijke sanctie van strafrechtelijke aard – Betrokken sanctie die wordt opgelegd op grond van een regel die na de oplegging van die sanctie is gewijzigd in een voor de bestrafte persoon gunstige zin – Toelaatbaarheid – Voorwaarden
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 49, lid 1)
(zie punten 81‑94, dictum 2)
Grondrechten – Handvest van de grondrechten – Legaliteitsbeginsel ter zake van delicten en straffen – Beginsel van retroactieve toepassing van de lichtste straf – Rechterlijke beslissing die het beroep tegen de bestuurlijke boete van strafrechtelijke aard heeft verworpen en die valt binnen de werkingssfeer van het Unierecht – Beroep in cassatie – Nationale regeling die gunstiger is voor de veroordeelde persoon en die in werking is getreden na de uitspraak van de bestreden beslissing – Verplichte toepassing door de rechterlijke instantie bij wie het cassatieberoep aanhangig is – Bestreden beslissing die in het nationale recht als definitief wordt aangemerkt – Geen invloed
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 49, lid 1; verordening nr. 2020/1054 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 96‑114, dictum 3)
Samenvatting
De Grote kamer van het Hof heeft naar aanleiding van een door de Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (hoogste bestuursrechter van de Slowaakse Republiek) ingediend verzoek om een prejudiciële beslissing de draagwijdte verduidelijkt van het in artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) neergelegde beginsel van terugwerkende kracht van de mildere strafwet (lex mitior) in het kader van de rechterlijke toetsing van een bestuurlijke sanctie in het stadium van het cassatieberoep.
Bij een bestuursbesluit van december 2016 is T.T. schuldig bevonden aan een overtreding die erin bestond dat hij een aan BAJI Trans s. r. o. toebehorend voertuig voor het vervoer van beton had bestuurd waarvan de tachograaf (
1
) geen geldige periodieke keuring had ondergaan. Voor die overtreding is T.T. veroordeeld tot een geldboete van 200 EUR.
Nadat het administratief beroep van T.T. tegen dat besluit door de nationale arbeidsinspectie was verworpen, hebben T.T. en Baji Trans tegen die besluiten beroep ingesteld bij de Krajský súd v Bratislave (rechter in eerste aanleg Bratislava, Slowakije).
Die rechter heeft hun beroep verworpen, met name omdat de verplichting om in voertuigen voor wegvervoer gebruik te maken van een tachograaf voortvloeide uit verordening nr. 3821/85 (
2
) en de nationale regelgeving, onverminderd de uitzonderingen bedoeld in verordening nr. 561/2006 (
3
). Voertuigen voor het vervoer van beton vielen echter niet onder die uitzonderingen.
Vervolgens hebben die partijen cassatieberoep ingesteld tegen die rechterlijke beslissing, waarbij zij benadrukten dat verordening nr. 561/2006 bij verordening 2020/1054 (
4
) was gewijzigd. Die wijziging had plaatsgevonden na de instelling van hun cassatieberoep en heeft tot gevolg dat de door T.T. gepleegde feiten niet langer onrechtmatig zijn. De Slowaakse Republiek heeft namelijk gebruikgemaakt van de uit die wijziging voortvloeiende mogelijkheid om voertuigen voor betonvervoer vrij te stellen van de verplichting om met een tachograaf te zijn uitgerust.
De verwijzende rechter bij wie dit cassatieberoep is ingesteld, heeft beslist om het Hof hoofdzakelijk te vragen of het lex-mitiorbeginsel moet worden toegepast door de cassatierechter die uitspraak doet in het kader van een betwisting van een bestuurlijke sanctie, wanneer de minder strenge wet in werking is getreden na de beslissing van de lagere bestuursrechter die uitspraak doet ten gronde en die beslissing waartegen cassatieberoep is ingesteld naar nationaal recht definitief is geworden.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats stelt het Hof vast dat een lidstaat het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest en dat Unierecht dus van toepassing is, wanneer die lidstaat overeenkomstig de verordening inzake het controleapparaat (
5
) en verordening nr. 165/2014 (
6
)aan de bestuurder van een voertuig een bestuurlijke sanctie oplegt wegens de overtreding door die bestuurder van door die verordeningen voorgeschreven verplichtingen. Daarnaast is sprake van een dergelijke tenuitvoerbrenging wanneer die lidstaat vervolgens gebruikmaakt van de door verordening nr. 165/2014 verschafte mogelijkheid om bepaalde wegvoertuigen vrij te stellen van de naleving van die verplichtingen.
Om te beginnen vereisten zowel de verordening inzake het controleapparaat als de verordening inzake tachografen op de datum van de overtreding namelijk dat voertuigen zoals die in het hoofdgeding over een tachograaf beschikken alsmede dat dat apparaat periodiek gecontroleerd wordt, zonder dat uitzonderingen mogelijk zijn. Voorts verplichten beide verordeningen de lidstaten om sancties toe te passen bij overtreding van de bepalingen van die verordeningen. (
7
) Door een nationale regeling vast te stellen die de verplichting oplegt om in alle wegvoertuigen een tachograaf te gebruiken en door aan T.T. een bestuurlijke sanctie op te leggen wegens de niet-nakoming van de verplichtingen inzake de periodieke controle van de tachograaf waarmee zijn voertuig moest zijn uitgerust, hebben de Slowaakse autoriteiten dus het Unierecht ten uitvoer gebracht.
Het Hof merkt op dat het hoofdgeding bovendien meer in het bijzonder de mogelijkheid betreft om aan T.T. vóór de inwerkingtreding van verordening 2020/1054 een sanctie op te leggen voor de betrokken overtreding terwijl voertuigen voor het leveren van stortklaar beton naar Slowaaks recht door het gecombineerde effect van die verordening en de hierboven aangehaalde nationale regeling vanaf de inwerkingtreding van die regels waren vrijgesteld van de tachograafverplichting. Ook een dergelijke wijziging van de relevante nationale regeling die te beschouwen is als een maatregel in het kader van een discretionaire bevoegdheid of beoordelingsbevoegdheid die integrerend deel uitmaakt van de bij een Unierechtelijke handeling ingevoerde regeling, vormt een geval van tenuitvoerbrenging van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.
In de tweede plaats heeft het Hof voor recht verklaard dat artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest kan worden toegepast op een bestuurlijke sanctie van strafrechtelijke aard die is opgelegd op grond van een regel die na de vaststelling van die sanctie is gewijzigd op een wijze die gunstiger is voor de bestrafte persoon, voor zover die wijziging de uitdrukking vormt van een gewijzigd standpunt ten aanzien van de strafrechtelijke kwalificatie van de door die persoon gepleegde feiten of ten aanzien van de toe te passen straf.
Om tot deze vaststelling te komen, herinnert het Hof er om te beginnen aan dat de toepassing van deze bepaling een opeenvolging van rechtsregelingen in de tijd veronderstelt en een voor de pleger van de overtreding gunstige wijziging weerspiegelt. Bovendien heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) reeds geoordeeld dat artikel 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (hierna: „EVRM”) (
8
) niet waarborgt dat een wijziging van de regeling die voor de pleger van het strafbare feit gunstiger is met terugwerkende kracht wordt toegepast wanneer die wijziging uitsluitend wordt verklaard door een wijziging van de feitelijke omstandigheden sinds het begaan van dat strafbare feit en dus irrelevant is voor het onderzoek van het strafbare feit als zodanig.
In casu is T.T. bestraft voor het besturen van een voertuig voor de levering van stortklaar beton waarvan de tachograaf niet aan een geldige periodieke keuring was onderworpen.
De Unierechtelijke regels inzake de verplichting om bepaalde voertuigen uit te rusten met een tachograaf en om te zorgen voor periodieke controle ervan zijn na de door T.T. begane overtreding gewijzigd op een wijze die voor hem gunstig kon zijn indien de Slowaakse autoriteiten overeenkomstig artikel 3, lid 2, van de verordening inzake tachografen besluiten om dit type voertuigen vrij te stellen van de verplichting om uitgerust te zijn met een tachograaf. De Slowaakse wetgever heeft inderdaad besloten om gebruik te maken van de in die bepaling geboden mogelijkheid. (
9
) De afschaffing in het Slowaaks recht van de verplichting om voertuigen voor het vervoer van stortklaar beton uit te rusten met een tachograaf lijkt dus de uitdrukking te vormen van een gewijzigd standpunt van de Slowaakse wetgever inzake de wenselijkheid om feiten zoals die aan T.T. worden verweten te bestraffen.
Aangezien artikel 49 van het Handvest dezelfde waarborgen bevat als artikel 7 EVRM, dat als minimumbeschermingsdrempel in aanmerking moet worden genomen, merkt het Hof ten slotte op dat de vereisten die volgens artikel 49, lid 1, van het Handvest gelden voor een eventuele toepassing van het lex-mitiorbeginsel een niveau van bescherming bieden dat, rekening houdend met de rechtspraak van het EHRM, niet in strijd komt met het niveau van bescherming van artikel 7 EVRM zoals door dat EHRM uitgelegd.
In de laatste plaats merkt het Hof op dat een rechterlijke instantie waarbij cassatieberoep is ingesteld tegen een rechterlijke beslissing waarbij het beroep tegen een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard die binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, is verworpen, krachtens artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest, in beginsel gehouden is op de veroordeelde persoon een gunstigere nationale regeling toe te passen die na de uitspraak van die rechterlijke beslissing in werking is getreden, ongeacht of die beslissing naar nationaal recht als definitief wordt beschouwd.
Ten eerste herinnert het Hof er in dit verband aan dat de uitlegging van de in die bepaling vervatte regel van terugwerkende kracht van de gunstigere strafwet van toepassing is zolang geen definitieve veroordeling is uitgesproken. Die regel impliceert immers dat een gewijzigde beoordeling in een bepaalde rechtsorde die inhoudt dat het niet langer nodig is bepaald gedrag te bestraffen of even streng te bestraffen, vanaf het moment van wijziging onmiddellijk moet gelden voor alle strafrechtelijke procedures die nog niet met een definitieve veroordeling zijn afgesloten. Die uitlegging van artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest is niet in strijd met de door artikel 7 EVRM geboden beschermingsdrempel.
Ten tweede behoren de regels van het strafprocesrecht weliswaar tot de bevoegdheid van de lidstaten voor zover de Unie op dit gebied geen regelgeving heeft vastgesteld, maar zijn die lidstaten niettemin verplicht om bij de uitoefening van die bevoegdheid de verplichtingen na te komen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht, waaronder de in het Handvest neergelegde grondrechten. Het definitieve karakter van de veroordeling moet dus weliswaar worden beoordeeld krachtens het recht van de lidstaat die die beslissing heeft gegeven, maar dat neemt niet weg dat dit begrip voor de toepassing van artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest in de gehele Unie autonoom en uniform moet worden uitgelegd, aangezien het bepalend is voor de omvang van het door die bepaling gewaarborgde recht en bijgevolg voor de omvang van de verplichtingen die daaruit voor de lidstaten voortvloeien.
De omstandigheid dat een veroordeling naar nationaal recht als definitief wordt aangemerkt, is niet doorslaggevend voor de toepassing van die bepaling door de rechter bij wie beroep is ingesteld tegen de beslissing waarbij die veroordeling is uitgesproken.
Bovendien oordeelt het Hof dat een veroordeling niet als definitief in de zin van artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest kan worden aangemerkt wanneer daartegen een gewoon rechtsmiddel openstaat, namelijk een rechtsmiddel dat tot het normale verloop van een procedure behoort en dat als zodanig een ontwikkeling van de rechtsgang vormt waarmee elke partij redelijkerwijs rekening moet houden. Daarvan is sprake wanneer de veroordeelde persoon of de met de vervolging belaste overheidsinstantie binnen een bij wet bepaalde termijn en zonder dat daarvoor uitzonderlijke omstandigheden hoeven te worden aangetoond, een beroep in rechte kan instellen om vernietiging of herziening van de veroordeling of opgelegde straf te verkrijgen.
Wanneer de veroordeelde persoon of de met vervolging belaste overheidsinstantie binnen een bij wet bepaalde termijn en zonder dat daarvoor uitzonderlijke omstandigheden hoeven te worden aangetoond, tegen een rechterlijke beslissing cassatieberoep kan instellen, kan deze beslissing dus pas definitief worden voor de toepassing van artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest, wanneer de partijen dit rechtsmiddel hebben uitgeput of de termijn voor het instellen van een dergelijk beroep hebben laten verstrijken zonder dat beroep in te stellen.
Artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest impliceert derhalve dat een cassatierechter in beginsel verplicht is om op de pleger van een strafbaar feit een voor die pleger gunstige strafregeling toe te passen wanneer de sanctie daarvoor inhoudt dat het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht, ook al is die regeling in werking getreden na de uitspraak van de rechterlijke beslissing waartegen het cassatieberoep is ingesteld. Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de beslissing waartegen cassatieberoep is ingesteld naar nationaal recht slechts kan worden vernietigd voor zover zij een rechtmatigheidsgebrek vertoont of de cassatierechter gehouden is uitspraak te doen met inachtneming van de situatie die bestond op de datum van uitspraak van die beslissing. Elke rechter dient immers op de pleger van een strafbaar feit, zolang zijn veroordeling niet definitief is, de voor hem gunstigere strafwet toe te passen.
Indien het niet mogelijk is om een nationale bepaling uit te leggen in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht, verlangt het beginsel van voorrang van het Unierecht in dat verband dat de nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid Unierechtelijke bepalingen moet toepassen, elke nationale bepaling buiten toepassing laat die in strijd is met rechtstreekse werkende Unierechtelijke bepalingen. Artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest is in duidelijke en nauwkeurige bewoordingen geformuleerd en bevat geen enkele voorwaarde, zodat die bepaling rechtstreekse werking heeft. Indien de verwijzende rechter vaststelt dat hij op basis van zijn nationale recht de uit die bepaling voortvloeiende waarborgen in het bij hem aanhangige geding niet mag toepassen, moet hij derhalve in het kader van zijn bevoegdheden de bescherming verzekeren die voor de justitiabelen uit die bepaling voortvloeit en de volle werking van dat artikel waarborgen door zo nodig elke daarmee strijdige nationale bepaling buiten toepassing te laten.
(
1
)	Dat apparaat meet de snelheid en wordt onder meer gebruikt in motorvoertuigen.
(
2
)	Zie artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (PB 1985, L 370, blz. 8; hierna: „verordening inzake het controleapparaat”).
(
3
)	De verwijzende rechter vermeldt de artikelen 3 en 13 van verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad (PB 2006, L 102, blz. 1).
(
4
)	Verordening (EU) 2020/1054 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2020 tot wijziging van verordening (EG) nr. 561/2006 wat betreft de minimumeisen voor maximale dagelijkse en wekelijkse rijtijden, minimumonderbrekingen en dagelijkse en wekelijkse rusttijden, en verordening (EU) nr. 165/2014 wat betreft positionering door middel van tachografen (PB 2020, L 249, blz. 1).
(
5
)	Meer bepaald gaat het om artikel 19, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (PB 1985, L 370, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 (PB 2006, L 102, blz. 1).
(
6
)	Krachtens artikel 41, lid 1, van verordening (EU) nr. 165/2014 van het Europees Parlement en van de Raad van 4 februari 2014 betreffende tachografen in het wegvervoer, tot intrekking van verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad betreffende het controleapparaat in het wegvervoer en tot wijziging van verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (PB 2014, L 60, blz. 1; hierna: „verordening inzake tachografen”).
(
7
)	Die verplichting vloeit voort uit artikel 19, lid 1, van de verordening inzake het controleapparaat en artikel 41 van de verordeningen inzake tachografen.
(
8
)	Verdrag ondertekend te Rome op 4 november 1950.
(
9
)	De Slowaakse wetgever heeft namelijk om dezelfde redenen als de Uniewetgever besloten om alle in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 561/2006 genoemde categorieën voertuigen van rechtswege vrij te stellen van de verplichting om met een tachograaf te zijn uitgerust.