Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ANDREA BIONDI
presentate il 26 marzo 2026 (1)
Causa C‑505/24 P
Condor Flugdienst GmbH
contro
Ryanair DAC,
Commissione europea
« Impugnazione – Aiuto di Stato – Mercato tedesco del trasporto aereo – Aiuto concesso a una compagnia aerea dalla Repubblica federale di Germania nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato – Ricapitalizzazione della Condor Flugdienst GmbH – Decisione della Commissione europea di non sollevare obiezioni – Ricorso di annullamento – Articolo 107, paragrafo 3, lettera c),
TFUE – Punto 67 degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà – Condivisione degli oneri »
I.      Introduzione
1.        Gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione (in prosieguo: gli «aiuti S&R») figurano tra le forme di aiuti di Stato che presentano i maggiori effetti distorsivi nell’ambito del diritto dell’Unione. Come riconosciuto al punto 6 degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà (2), l’uscita dal mercato delle imprese inefficienti costituisce una caratteristica normale e auspicabile di un’economia di mercato funzionale, che consente a concorrenti più efficienti e tecnologicamente più avanzati di crescere. Intervenendo in detto processo, gli aiuti S&R rischiano di ritardare i necessari adeguamenti del mercato e possono rallentare notevolmente la crescita economica nei settori interessati, incidendo negativamente sull’economia nel suo complesso e producendo effetti negativi sul mercato interno. A causa di tali distorsioni potenzialmente gravi della concorrenza, gli aiuti S&R sono giustificati solo in circostanze rigorosamente definite.
2.        Gli orientamenti S&R, che definiscono le condizioni alle quali gli aiuti S&R possono essere ritenuti compatibili con il mercato interno in base all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c),
TFUE, distinguono chiaramente tra gli aiuti per il salvataggio, che forniscono una forma di assistenza temporanea, e gli aiuti per la ristrutturazione, che mirano a ripristinare la redditività a lungo termine dell’impresa (3) al fine di consentirle di competere sul mercato in base ai propri meriti, senza un sostegno statale continuativo (4).
3.        Per quanto riguarda gli aiuti per la ristrutturazione, la sezione 3.5.2 degli orientamenti S&R stabilisce requisiti specifici al fine di garantire che l’importo e l’intensità dell’aiuto siano limitati al minimo indispensabile per consentire la ristrutturazione. A tal fine, deve essere garantito un livello significativo di «contributo proprio» ai costi della ristrutturazione (5) e un’adeguata «condivisione degli oneri».
4.        La condivisione degli oneri è un requisito relativamente nuovo nella normativa sugli aiuti di Stato. Essa è apparsa per la prima volta negli orientamenti del 2009 sugli aiuti di Stato al settore bancario (6), prima di assumere un ruolo centrale nella comunicazione del 2013 sul settore bancario (7). È stata successivamente inclusa negli orientamenti S&R riveduti del 2014, adottati nell’ambito di un più ampio programma di modernizzazione degli aiuti di Stato (SAM). Disciplinata nella sezione 3.5.2.2 di questi ultimi orientamenti, essa richiede, in primo luogo, che gli azionisti e, se necessario, i creditori subordinati si sobbarchino integralmente le perdite esistenti prima del conferimento di fondi pubblici (8). La condivisione degli oneri garantisce che gli aiuti non siano utilizzati per proteggere gli investitori dalle conseguenze di precedenti decisioni imprenditoriali, giacché ciò potrebbe determinare un cosiddetto «azzardo morale» e minare la disciplina di mercato (9). Infatti, il rischio di azzardo morale, quando le imprese possono fare affidamento sul fatto che con buona probabilità saranno salvate in caso di difficoltà e si avventurano in strategie aziendali eccessivamente rischiose e insostenibili, è un problema fondamentale all’origine del quadro degli orientamenti S&R (10).
5.        Un’adeguata condivisione degli oneri ai sensi degli orientamenti S&R non impone soltanto che le perdite passate siano integralmente assorbite prima di qualsiasi intervento dello Stato. Come precisato al punto 67 degli orientamenti in parola, essa richiede altresì che un aiuto di Stato che rafforzi la posizione del beneficiario in termini di capitale proprio «debba essere concesso a condizioni tali da procurare allo Stato una quota ragionevole dei futuri incrementi di valore del beneficiario, in considerazione dell’importo di capitale conferito dallo Stato in rapporto al capitale rimanente dell’impresa dopo la contabilizzazione delle perdite». La controversia al centro della presente impugnazione verte sull’applicazione di tale specifico requisito.
II.    Fatti, decisione controversa, sentenza impugnata e conclusioni delle parti
6.        Nel periodo compreso tra il 2019 e il 2021, la Condor Flugdienst GmbH (in prosieguo: la «Condor»), ricorrente, ha beneficiato di varie misure di aiuto di Stato, che possono essere classificate in due gruppi, vale a dire, da un lato, le misure di aiuto volte a risolvere le sue difficoltà finanziarie, causate dall’insolvenza della sua ex società madre, la Thomas Cook Group plc (in prosieguo: la «Thomas Cook»), e, dall’altro, misure di aiuto volte a compensare i danni che essa aveva subito a causa dell’imposizione di restrizioni di viaggio connesse alla pandemia di COVID‑19 dal 17 marzo al 31 dicembre 2020 (in prosieguo: l’«aiuto COVID‑19 del 2020») e dal 1º gennaio al 31 maggio 2021 (in prosieguo: l’«aiuto COVID‑19 del 2021») (11).
7.        Con decisione del 26 aprile 2020, la Commissione europea ha approvato l’aiuto COVID‑19 del 2020, che assumeva la forma di due prestiti per un importo totale di EUR 550 milioni (in prosieguo: i «prestiti COVID‑19 del 2020»), accompagnati da una garanzia di Stato, sulla base dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b),
TFUE (12).
8.        Con sentenza del 9 giugno 2021, Ryanair/Commissione (Condor; COVID‑19) (13), il Tribunale ha annullato tale decisione per difetto di motivazione.
9.        Il 26 luglio 2021, in primo luogo, la Commissione ha nuovamente autorizzato l’aiuto COVID‑19 del 2020. Tuttavia, al fine di conformarsi alla sentenza summenzionata, la decisione della Commissione ha, da un lato, escluso dal calcolo dei danni subiti dalla Condor i costi da essa sostenuti a causa del prolungarsi della procedura di insolvenza. Dall’altro, sulla base dei dati ex post forniti dalle autorità tedesche, essa ha constatato che la Condor aveva beneficiato di un eccessivo risarcimento per un importo di EUR 91,745 milioni, oltre agli interessi (14).
10.      In secondo luogo, la Commissione ha approvato l’aiuto COVID‑19 del 2021, che assumeva la forma di una cancellazione parziale, per un importo di EUR 60 milioni, di debiti derivanti dai prestiti COVID‑19 del 2020, in quanto compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b),
TFUE (15).
11.      Infine, la Commissione ha autorizzato, sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c),
TFUE e degli orientamenti S&R, una misura di aiuto a sostegno della ristrutturazione e del proseguimento delle attività della Condor, la quale constava di due parti (in prosieguo: la «misura in questione»). La prima parte consisteva nella modifica delle condizioni dei prestiti COVID‑19 del 2020 e nella cancellazione parziale di EUR 90 milioni di debiti derivanti da tali prestiti. La seconda parte consisteva nella cancellazione di un debito per un importo di EUR 20,2 milioni, corrispondente agli interessi che la Condor doveva rimborsare a seguito della decisione del 26 luglio 2021 sull’aiuto COVID‑19 del 2020 modificata (16) (in prosieguo: la «decisione controversa»). Entrambe facevano parte di un pacchetto finanziario negoziato dalla Repubblica federale di Germania, dal nuovo azionista privato della Condor, Attestor Limited (in prosieguo: la «Attestor»), e dalla banca pubblica tedesca per lo sviluppo, la Kreditanstalt für Wiederaufbau (in prosieguo: la «KfW»), al fine di sostenere la ristrutturazione e il proseguimento delle attività della Condor (in prosieguo: il «contratto di acquisto»).
12.      Ryanair DAC (in prosieguo: la «Ryanair») ha proposto un ricorso di annullamento della decisione controversa sostenendo, in particolare, che i suoi diritti procedurali in qualità di parte interessata erano stati violati per il fatto che la Commissione non aveva avviato il procedimento previsto dall’articolo 108, paragrafo 2,
TFUE, nonostante serie difficoltà nel valutare la compatibilità dell’aiuto (17). Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto la maggior parte dei motivi dedotti dalla Ryanair, ad eccezione di due censure sollevate nell’ambito del sesto motivo, vertenti sulla mancata dimostrazione, da parte della Commissione, della proporzionalità dell’aiuto. Il Tribunale ha dichiarato che la Ryanair aveva sufficientemente dimostrato che la Commissione avrebbe dovuto nutrire dubbi che giustificavano l’avvio del procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2,
TFUE, in primo luogo, quanto al fatto di stabilire se la misura in questione soddisfacesse il requisito di un’adeguata condivisione degli oneri di cui al punto 67 degli orientamenti S&R e, in secondo luogo, quanto al fatto di stabilire se l’ambito di applicazione delle misure volte a limitare distorsioni della concorrenza fosse conforme ai requisiti enunciati, in particolare, alla sezione 3.6.2.2 dei medesimi orientamenti.
13.      Il Tribunale ha quindi annullato la decisione controversa senza esaminare gli altri due motivi, vertenti sulla violazione dei principi di non discriminazione, di libera prestazione dei servizi e della libertà di stabilimento, nonché sulla violazione dell’obbligo di motivazione (18).
14.      A seguito della sentenza del Tribunale, il 18 luglio 2024 la Condor ha proposto impugnazione dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea (in prosieguo: la «Corte»). La Condor, la Ryanair, la Repubblica federale di Germania e la Commissione sono state ascoltate all’udienza tenutasi il 20 novembre 2025.
15.      Con l’impugnazione, la Condor chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata, di respingere integralmente il ricorso della Ryanair e di condannare quest’ultima a farsi carico delle spese del procedimento di primo grado e del procedimento d’impugnazione.
16.      Sia la Commissione sia la Repubblica federale di Germania chiedono alla Corte di accogliere l’impugnazione, annullare la sentenza impugnata e condannare la Ryanair alle spese.
17.      La Ryanair chiede alla Corte di respingere l’impugnazione e di condannare la Condor a tutte le spese sostenute dalla Ryanair nell’ambito del presente procedimento.
III. Impugnazione
18.      A sostegno dell’impugnazione, la Condor deduce tre motivi. Con il primo motivo di impugnazione essa contesta l’interpretazione dell’ambito di applicazione del punto 67 degli orientamenti S&R operata dal Tribunale. Con il secondo motivo di impugnazione, essa sostiene che la decisione controversa è in ogni caso conforme a detto punto 67 e che il Tribunale ha, in sostanza, omesso di esaminare il contenuto della decisione in parola. Con il terzo motivo di impugnazione, la Condor afferma che l’asserito vizio nell’esame della Commissione non ha avuto ripercussioni sull’esito della decisione controversa.
19.      Come richiesto dalla Corte, le presenti conclusioni si concentreranno esclusivamente sul secondo motivo di impugnazione.
A.      Secondo motivo d’impugnazione
20.      Con il secondo motivo d’impugnazione, la Condor, sostenuta dalla Commissione e dalla Repubblica federale di Germania, contesta i punti 207, 232 e 233 della sentenza impugnata.
21.      In tali punti il Tribunale ha constatato che la Commissione aveva omesso di esaminare la conformità della misura in questione ai requisiti di cui al punto 67 degli orientamenti S&R. Il Tribunale ha precisato che nulla nella decisione controversa indicava che la Commissione avesse valutato se la misura in questione fosse stata concessa a condizioni tali da procurare alla Repubblica federale di Germania una quota ragionevole dei futuri incrementi di valore della Condor (19). Al punto 232 della medesima sentenza il Tribunale ha respinto l’argomento della Condor secondo il quale il futuro rimborso della parte restante dei debiti derivanti dai prestiti COVID‑19 del 2020 avrebbe potuto essere considerato una garanzia per lo Stato di una «quota ragionevole dei futuri incrementi di valore» della Condor ai sensi del punto 67 degli orientamenti S&R. Da un lato, secondo il Tribunale, tale argomento integrava la motivazione della decisione controversa. Dall’altro, il Tribunale ha dichiarato che accogliere l’argomento della Condor rischiava di rendere inefficace il requisito di cui al punto 67 degli orientamenti S&R. Esso ha spiegato che, per sua natura, una riduzione parziale dell’indebitamento implica il rimborso della parte di debiti non cancellata. L’argomento della Condor equivaleva quindi a escludere di fatto la riduzione parziale dell’indebitamento dall’ambito di applicazione del punto 67 degli orientamenti S&R.
22.      La Condor sostiene che il Tribunale ha commesso un errore dichiarando che la Commissione avrebbe dovuto nutrire dubbi quanto al fatto di stabilire se la misura in questione soddisfacesse il requisito previsto al punto 67 degli orientamenti S&R. Secondo la Condor, la decisione controversa contiene elementi sufficienti per ritenere che tale requisito sia stato rispettato, anche se non contiene un riferimento esplicito al punto 67.
23.      Ricordo anzitutto che, secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito del controllo di legittimità di cui all’articolo 263 TFUE, i giudici dell’Unione non possono, in ogni caso, sostituire la propria motivazione a quella dell’autore dell’atto impugnato (20). Avendo concluso che la Commissione aveva omesso di esaminare se la misura in questione fosse conforme al punto 67 degli orientamenti S&R, non spettava al Tribunale procedere a un esame del genere, determinando se, sulla base delle indicazioni contenute nella decisione controversa, la misura in questione fosse stata concessa a condizioni tali da procurare alla Repubblica federale di Germania una quota ragionevole dei futuri incrementi di valore della Condor.
24.      È vero che, come afferma la Condor, la Corte ha stabilito, nella sentenza del 28 settembre 2023, Ryanair/Commissione (21), che il Tribunale è competente a ricordare il contenuto della decisione controversa dinanzi ad esso e a trarre conclusioni dalle indicazioni ivi contenute. Tuttavia, ciò non autorizza il Tribunale, né lo obbliga, a procedere, di propria iniziativa, a una valutazione che la Commissione ha omesso di effettuare, in particolare quando una valutazione del genere implica l’esercizio di potere discrezionale. Secondo la giurisprudenza, constatare il carattere insufficiente o incompleto di un esame costituisce un indizio dell’esistenza di serie difficoltà nella valutazione della misura in questione che, di per sé, rimette in discussione la legittimità di una decisione di non sollevare obiezioni, come è avvenuto nella decisione controversa (22).
25.      Se è vero che la Condor è quindi legittimata a contestare la conclusione del Tribunale secondo cui la decisione controversa non conteneva alcun esame della conformità al punto 67 degli orientamenti S&R, essa non può contestare al Tribunale di aver omesso di esaminare se, alla luce degli elementi contenuti nella decisione controversa, la misura in questione fosse conforme a detto punto.
26.      Una volta chiarito tale aspetto, mi soffermerò sulle due distinte affermazioni addotte dalla Condor. Esaminerò poi gli argomenti specifici dedotti dalla Commissione e dalla Repubblica federale di Germania a sostegno del secondo motivo di impugnazione.
1.      Primo argomento del secondo motivo di impugnazione
27.      Con il primo argomento del secondo motivo di impugnazione, la Condor asserisce che, respingendo l’argomento secondo il quale il futuro rimborso della parte restante dei debiti derivanti dai prestiti COVID‑19 del 2020 potrebbe essere considerato una garanzia per lo Stato di una «quota ragionevole dei futuri incrementi di valore» della Condor ai sensi del punto 67 degli orientamenti S&R, il Tribunale ha manifestamente travisato sia le osservazioni della Condor sia quelle della Commissione. Il Tribunale ha erroneamente ritenuto che la Condor avesse «integrat[o] in corso di giudizio» la motivazione della decisione controversa (23). Sia la Commissione sia la Condor avevano in realtà sostenuto nelle loro rispettive osservazioni che il considerando 126 di tale decisione mostrava chiaramente che l’offerta della Attestor proponeva le migliori condizioni per il rimborso dei prestiti pubblici e che il pacchetto finanziario proposto dalla Attestor rifletteva altresì i potenziali utili futuri che la Condor avrebbe potuto generare (24).
28.      Al summenzionato considerando 126 di tale decisione, dopo aver brevemente descritto i diversi elementi che costituiscono la misura in questione, la Commissione ha dichiarato che le condizioni del contratto di acquisto e della ristrutturazione dei prestiti COVID‑19 del 2020 costituivano un pacchetto volto a massimizzare i benefici per la Attestor e a ottimizzare il rimborso del prestito e dipendevano l’una dall’altra. Sebbene fosse inferiore a quello del prestito originario, l’importo complessivo degli interessi dovuti sul prestito ristrutturato «rientra[va] nel contesto di un pacchetto negoziato volto a massimizzare il rendimento per Attestor e per il governo tedesco, compreso un meccanismo di earn-out, e può pertanto essere considerato una remunerazione adeguata dell’aiuto».
29.      Non vedo come tale considerando possa essere ritenuto una risposta alla questione se l’elemento della misura in questione individuato dal Tribunale come rientrante nell’ambito di applicazione del punto 67 degli orientamenti S&R, vale a dire la parziale cancellazione del debito, fosse conforme al requisito stabilito in tale punto. La valutazione di cui al considerando 126 riguarda le condizioni alle quali la parte del debito che non è stata cancellata sarebbe remunerata. Essa si riferisce piuttosto al requisito, enunciato al punto 54 degli orientamenti, secondo cui l’aiuto alle imprese in difficoltà deve essere adeguatamente remunerato. Nulla in tale considerando indica che la Commissione abbia esaminato se la cancellazione parziale del debito prevista dalla misura in questione abbia procurato alla Repubblica federale di Germania una quota ragionevole dei futuri incrementi di valore del beneficiario.
30.      Il Tribunale non ha travisato l’argomento della Condor fondato sul considerando 126 della decisione controversa. Ha semplicemente respinto detto argomento dopo aver constatato che nulla nella decisione controversa, compreso quindi il considerando 126, indicava che la Commissione avesse valutato se la misura in questione – che era stata considerata un rafforzamento della posizione della Condor in termini di capitale – avesse procurato allo Stato una quota ragionevole dei futuri incrementi di valore della Condor, come richiesto dal punto 67 degli orientamenti S&R. Il primo motivo di impugnazione, a mio avviso, deve quindi essere respinto.
2.      Secondo argomento del secondo motivo di impugnazione
31.      Con il secondo argomento del secondo motivo di impugnazione, la Condor sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel concludere che non si poteva ritenere che la garanzia delle migliori condizioni per il rimborso dei prestiti pubblici mediante il pacchetto offerto dalla Attestor procurasse allo Stato una quota ragionevole dei futuri incrementi di valore ai sensi del punto 67 degli orientamenti S&R. Tale pacchetto comprendeva una cancellazione parziale, nonché un meccanismo di earn-out per talune parti dei prestiti ristrutturati, in forza del quale se le prestazioni della società fossero state buone, una quota maggiore dell’importo del prestito sarebbe stata rimborsata. L’argomento del Tribunale secondo cui «per sua natura, una riduzione parziale dell’indebitamento implica il rimborso della parte di debiti non cancellata» (25) non rispondeva agli argomenti sollevati dalla Condor e dalla Commissione e fondati sul punto 126 della decisione controversa.
32.      Come ho già rilevato al paragrafo 29 delle presenti conclusioni, il considerando 126 della decisione controversa non affronta affatto la questione relativa alla conformità della cancellazione dell’indebitamento al punto 67 degli orientamenti S&R. La mera constatazione che il pacchetto finanziario concordato con la Attestor costituiva una remunerazione adeguata dell’aiuto non avrebbe potuto indurre il Tribunale a ritenere che la Commissione avesse adeguatamente valutato detto requisito e avesse correttamente concluso, senza necessità di procedere a un esame più approfondito, che esso procurava alla Repubblica federale di Germania una quota ragionevole dei futuri incrementi di valore della Condor a fronte della riduzione parziale dell’indebitamento inclusa nella misura in questione.
33.      Per quanto riguarda il meccanismo di earn-out previsto dal pacchetto summenzionato, è pacifico che tale meccanismo costituisce una condizione connessa al rimborso della parte restante della ristrutturazione dei prestiti e non è quindi rilevante al fine di stabilire se la cancellazione parziale dell’indebitamento concordata dalla Repubblica federale di Germania fosse conforme al punto 67 degli orientamenti S&R. Una diversa conclusione equivarrebbe, come rilevato dal Tribunale al punto 232 della sentenza impugnata, a escludere di fatto la riduzione parziale dell’indebitamento dall’ambito di applicazione del punto 67 di tali orientamenti.
34.      Pertanto, il Tribunale non è incorso in un errore di diritto e non ha neppure omesso di rispondere agli argomenti della Condor e della Commissione fondati sul considerando 126 della decisione controversa. Accogliere tale argomento avrebbe significato colmare le lacune nella motivazione della decisione controversa o nell’esame della conformità ai requisiti stabiliti negli orientamenti S&R effettuato dalla Commissione. Entrambe le operazioni sono vietate nell’ambito dei controlli di legittimità delle decisioni della Commissione ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
35.      Pertanto, ritengo che anche il secondo argomento del secondo motivo di impugnazione debba essere respinto.
3.      Argomenti dedotti dalla Commissione e dalla Repubblica federale di Germania a sostegno del secondo motivo di impugnazione
36.      A sostegno del secondo motivo di impugnazione della Condor, la Commissione afferma che la valutazione che dimostra la conformità dell’aiuto al punto 67 degli orientamenti S&R è contenuta nei considerando 135 e 136 della decisione controversa, nei quali essa ha concluso che, a causa di una perdita totale dei diritti dell’azionista storico (26) e di una perdita quasi totale dei crediti dei creditori della Condor (27), la misura in questione comportava un’adeguata condivisione degli oneri (28). Secondo la Commissione, il Tribunale aveva ignorato sia tale valutazione sia i principali argomenti da essa sollevati a tale riguardo nel suo controricorso e nella sua controreplica, interpretando così in modo errato la decisione controversa (29) e incorrendo in un difetto di motivazione.
37.      La Commissione sostiene altresì che il Tribunale ha interpretato erroneamente il punto 67 degli orientamenti S&R. Afferma che i punti 66 e 67 degli stessi mirano a ridurre il rischio di azzardo morale in relazione agli attuali investitori impedendo che un aiuto per la ristrutturazione li protegga dalle conseguenze della loro scelta di investire nel beneficiario. Gli «attuali investitori» sono gli azionisti storici e, in una certa misura, i creditori subordinati. La Attestor, il cui ingresso nella Condor è stato reso possibile grazie all’approvazione della misura in questione, non dovrebbe essere considerata un’azionista nell’accezione del punto 67 degli orientamenti S&R. La condivisione degli oneri di cui al punto 67 è proporzionale al «capitale rimanente dell’impresa dopo la contabilizzazione delle perdite». Pertanto, quando, come nel caso di specie, vi è una perdita totale dei diritti dell’azionista storico e una perdita quasi totale dei crediti dei creditori, qualsiasi quota dello Stato nei futuri benefici della ristrutturazione è ragionevole, compresa una quota dello 0%. La Repubblica federale di Germania adduce un argomento analogo nella sua comparsa di risposta.
38.      La Condor ha fatto propri tali argomenti nella sua replica e in udienza.
39.      La Commissione e la Repubblica federale di Germania sostengono altresì che il Tribunale ha ignorato il potere discrezionale di cui dispone la Commissione in relazione alle valutazioni complesse di ordine economico e/o sociale. In particolare, la Repubblica federale di Germania contesta al Tribunale di aver esteso i limiti del proprio controllo giurisdizionale sulle decisioni di non sollevare obiezioni ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio (30). La Repubblica federale di Germania aggiunge che, al fine di rispondere alla questione se la Commissione dovesse nutrire dubbi quanto alla compatibilità dell’aiuto di cui trattasi con il punto 67 degli orientamenti S&R, è irrilevante stabilire se, o in quale misura, la decisione controversa si riferisca espressamente al punto 67 degli orientamenti S&R. Ciò sarebbe, tutt’al più, rilevante per determinare se la decisione controversa contenga o meno una motivazione sufficiente. Il Tribunale ha confuso tali aspetti, commettendo in tal modo un errore di diritto. La Commissione, dal canto suo, sostiene che il Tribunale non ha riconosciuto il potere discrezionale di cui essa gode nell’interpretazione degli orientamenti S&R.
40.      All’udienza dinanzi alla Corte, la Ryanair ha sollevato un’eccezione di irricevibilità, affermando che l’argomento dedotto dalla Commissione in relazione ai considerando 135 e 136 avrebbe dovuto essere sollevato nell’ambito di un’impugnazione incidentale, trattandosi di un motivo che non era stato sollevato dalla Condor nell’impugnazione.
41.      Occorre ricordare che, conformemente agli articoli 172 e 174 del regolamento di procedura della Corte, le parti nella causa svoltasi dinanzi al Tribunale che abbiano interesse all’accoglimento o al rigetto dell’impugnazione possono presentare una comparsa di risposta che tende all’accoglimento o al rigetto, totale o parziale, di tale impugnazione. Dette parti possono altresì, in forza degli articoli 176 e dell’articolo 178, paragrafi 1 e 3, seconda frase, del regolamento di procedura, presentare un’impugnazione incidentale, che deve essere proposta con atto separato, distinto dalla comparsa di risposta, tendente all’annullamento, totale o parziale, della decisione del Tribunale sulla base di motivi e argomenti distinti da quelli dedotti nella comparsa di risposta. Secondo la giurisprudenza della Corte, da tali disposizioni risulta che la comparsa di risposta ai sensi dell’articolo 172 del medesimo regolamento non può essere diretta all’annullamento della decisione del Tribunale per motivi distinti e autonomi da quelli dedotti nell’impugnazione, in quanto motivi del genere possono essere dedotti solo nell’ambito di un’impugnazione incidentale (31).
42.      Nella presente causa, il motivo dedotto dalla Commissione, vertente sul fatto che il Tribunale non ha tenuto conto della valutazione contenuta nel considerando 135 della decisione controversa, non si riferisce ad alcun motivo dedotto dalla Condor a sostegno della sua impugnazione. Pur essendo formalmente avanzato a sostegno del secondo motivo di impugnazione, esso solleva una censura del tutto nuova nei confronti del ragionamento del Tribunale. Secondo la Commissione, la valutazione relativa alla conformità al punto 67 degli orientamenti S&R è esposta al considerando 135 della medesima decisione, in cui la Commissione ha constatato che non vi era alcun capitale proprio residuo che consentisse alla Repubblica federale di Germania di beneficiare di una quota ragionevole dei futuri incrementi di valore della Condor. Per contro, la Condor ha sostenuto nella sua impugnazione che il punto 67 è stato esaminato dalla Commissione al considerando 126 della decisione controversa e che il pacchetto finanziario concordato con la Attestor procurava alla Repubblica federale di Germania una siffatta quota.
43.      Il motivo dedotto dalla Commissione si basa altresì su un’interpretazione del punto 67 degli orientamenti S&R che differisce da quella sostenuta dalla Condor ed è in contrasto con essa. Mentre la Condor, nel primo motivo di impugnazione, ha esplicitamente respinto la premessa secondo cui un rischio di azzardo morale è la ratio sottesa al punto 67 degli orientamenti S&R e afferma che il Tribunale ha illegittimamente trasferito la ratio in parola, su cui in realtà si basano i punti 65 e 66, al punto 67, la Commissione sostiene che la riduzione di un rischio del genere è in effetti l’obiettivo principale di quest’ultimo punto. Inoltre, la Commissione asserisce che il punto 67 degli orientamenti S&R non riguarda nuovi investitori, mentre nell’impugnazione la Condor ha affermato che il pacchetto finanziario proposto dalla Attestor costituiva una remunerazione adeguata dell’aiuto e conferiva allo Stato una quota ragionevole degli utili futuri che la Condor avrebbe potuto generare, riconoscendo implicitamente che il summenzionato punto 67 può avere ripercussioni sui nuovi investitori.
44.      Infine, e soprattutto, contestando la conclusione del Tribunale secondo cui la decisione controversa non conteneva una valutazione relativa alla conformità al punto 67 degli orientamenti S&R, la Condor, nell’impugnazione, e la Commissione, nella comparsa di risposta, deducono diversi errori di diritto. Mentre la Commissione deduce un’interpretazione erronea del punto 67 e del considerando 135 della decisione controversa, sopra menzionati, la Condor sostiene che il suo argomento relativo alla rilevanza del considerando 126 è stato travisato e che il ragionamento seguito dal Tribunale per respingere detto argomento sulla base del considerando 126 della decisione era erroneo, inadeguato o comunque insufficiente.
45.      Ritengo pertanto che la Commissione abbia sollevato un motivo distinto e autonomo nella comparsa di risposta, che dovrebbe essere dichiarato irricevibile. La stessa conclusione si applica all’analogo motivo sollevato dalla Repubblica federale di Germania, nonché ai motivi dedotti dalla Commissione e dalla Repubblica federale di Germania menzionati al paragrafo 39 delle presenti conclusioni. A tale riguardo, rilevo che la Condor ha sostenuto,
nel primo motivo di impugnazione, che il Tribunale non ha tenuto conto del margine di discrezionalità di cui dispone la Commissione, per quanto riguarda la questione se il punto 67 degli orientamenti S&R si applichi alla cancellazione del debito, e nel terzo motivo di impugnazione, per quanto riguarda l’adeguatezza della misura nel limitare le distorsioni della concorrenza, ma non nel secondo motivo di impugnazione.
46.      Per contro, l’affermazione della Commissione secondo cui il Tribunale non ha tenuto conto del suo argomento principale, sollevato nel controricorso e nella controreplica in primo grado, riguardo ai considerando 135 e 136 della decisione controversa, è ricevibile.
47.      La Corte ha infatti precisato che, nell’ambito di un’impugnazione, il sindacato è volto, in particolare, a verificare se il Tribunale abbia fornito una risposta adeguata in diritto a tutti gli argomenti dedotti dalla ricorrente e che il motivo attinente alla mancata risposta, da parte del Tribunale, ad argomenti dedotti in primo grado consiste, in sostanza, nell’invocare una violazione dell’obbligo di motivazione (32). Il difetto o l’insufficienza di motivazione costituisce un motivo di ordine pubblico che può, e anzi deve, essere sollevato d’ufficio dalla Corte (33).
48.      Tuttavia, detto motivo, a mio avviso, è infondato.
49.      A sostegno dello stesso, la Commissione fa riferimento ai punti 122 e 123 del suo controricorso e ai punti 94 e 95 della sua controreplica in primo grado.
50.      In tali due punti del controricorso, in risposta al sesto motivo della Ryanair, la Commissione ha addotto che il requisito di condivisione degli oneri era stato rispettato. Più precisamente, rileva in primo luogo che le azioni della Condor erano state collocate in un trust, mentre il precedente titolare della Condor aveva perso l’intero valore della sua partecipazione azionaria e non beneficiava in alcun modo di eventuali vantaggi derivanti dal successo della ristrutturazione del beneficiario. In secondo luogo, essa adduce che anche i creditori del beneficiario hanno cancellato la quasi totalità dei loro crediti nell’ambito della procedura di insolvenza. Il considerando 135 della decisione controversa, a cui si fa riferimento una sola volta nel controricorso della Commissione, è menzionato alla nota 164 dello stesso a sostegno dell’argomento in parola. Né il riferimento al considerando 135 della decisione controversa né l’argomento dedotto dalla Commissione ai punti 122 e 123 nel suo controricorso affrontano in modo specifico il punto 67 degli orientamenti S&R.
51.      Ai punti 94 e 95 della controreplica, la Commissione ha asserito che la Ryanair non aveva prodotto elementi di prova a sostegno della sua affermazione secondo cui il prezzo di vendita della Condor non avrebbe rispecchiato i potenziali utili futuri che il beneficiario avrebbe potuto generare e ha ricordato che «l’obiettivo della condivisione degli oneri è quello di garantire che i titolari storici (e i creditori subordinati) non beneficino indebitamente di un sostegno in termini di capitale da parte dello Stato, ma che si sobbarchino integralmente, ove possibile, le perdite» (34).
52.      Ricordo che, secondo la giurisprudenza della Corte, il Tribunale non è tenuto a fornire una spiegazione che segua esaustivamente e uno per uno tutti i ragionamenti svolti dalle parti della controversia. La motivazione del Tribunale può quindi essere implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere le ragioni per le quali il Tribunale non ha accolto i loro argomenti e alla Corte di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo controllo (35).
53.      Nel caso di specie, il mero riferimento al considerando 135 della decisione controversa nelle memorie della Commissione in primo grado non può ragionevolmente essere qualificato come «principali argomenti». In tali circostanze, il Tribunale non era tenuto ad andare oltre la semplice constatazione che nella decisione controversa mancava una valutazione della conformità al punto 67 degli orientamenti S&R.
54.      Occorre altresì rilevare che l’interpretazione del punto 67 degli orientamenti S&R sostenuta nella comparsa di risposta della Commissione nell’ambito della presente impugnazione, secondo cui tale punto non è destinato ad applicarsi ai nuovi investitori e consente una quota di partecipazione dello Stato dello 0% qualora non vi sia alcun capitale proprio residuo dell’impresa in seguito alla contabilizzazione delle perdite, non figura né nella decisione controversa né nelle memorie della Commissione dinanzi al Tribunale. Tale interpretazione sembra essere stata elaborata solo nel presente procedimento. Piuttosto che contestare le conclusioni del Tribunale o un difetto di motivazione da parte di quest’ultimo, l’argomento dedotto dalla Commissione sembra in realtà mirare a integrare il ragionamento della decisione controversa, il che non è consentito nella fase di un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale, e ancor meno in sede di impugnazione dinanzi alla Corte.
55.      Date tali circostanze, non si possono muovere critiche al Tribunale per non aver addotto ragioni specifiche per esaminare punti che non erano né articolati in modo chiaro né sviluppati nel merito dinanzi ad esso. Non gli può essere neppure contestato il fatto di essersi concentrato sull’argomento vertente sulla inapplicabilità del punto 67 degli orientamenti S&R alla cancellazione dell’indebitamento, sviluppato dalla Commissione nel corso del procedimento di primo grado (36).
56.      Da tutto quanto precede risulta che i motivi dedotti dalla Commissione e dalla Repubblica federale di Germania a sostegno del secondo motivo di impugnazione dovrebbero, a mio avviso, essere respinti in quanto in parte irricevibili e in parte infondati.
57.      Le seguenti considerazioni sulla fondatezza dei motivi che, a mio avviso, devono essere dichiarati irricevibili sono quindi formulate nell’ipotesi in cui la Corte non condividesse la mia proposta.
58.      Anzitutto, vorrei rispondere alle due affermazioni della Repubblica federale di Germania e della Commissione menzionate al paragrafo 39 delle presenti conclusioni.
59.      La Repubblica federale di Germania contesta l’affermazione effettuata dal Tribunale al punto 35 della sentenza impugnata, secondo cui il controllo giurisdizionale riguardo all’esistenza di «dubbi» (37) in ordine alla compatibilità con il mercato interno della misura in questione, nei limiti in cui essa rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1,
TFUE, eccederà, per sua natura, l’esame volto a stabilire se si sia verificato o meno un errore manifesto di valutazione. La Repubblica federale di Germania sostiene che un siffatto approccio si traduce in un controllo più ampio su una decisione della Commissione di non avviare un procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 4 del regolamento 2015/1589 rispetto a quello esercitato su una decisione adottata dalla Commissione al termine di un procedimento del genere.
60.      Ricordo che la valutazione della compatibilità di misure di aiuto con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3,
TFUE, rientra nella competenza esclusiva della Commissione (38), che gode, anche nell’esame preliminare di una determinata misura, di un ampio potere discrezionale il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale. Pertanto, secondo una giurisprudenza costante della Corte, il controllo di tali valutazioni è limitato (39).
61.      Tuttavia, occorre ricordare che la questione se sussistano serie difficoltà, durante la fase dell’esame preliminare, che giustifichino la decisione di avviare il procedimento di indagine formale, è distinta dalla valutazione nel merito della compatibilità della misura. Come correttamente rilevato dal Tribunale al punto 35 della sentenza impugnata, il concetto di «dubbi» di cui all’articolo 4, paragrafi 3 e 4, del regolamento 2015/1589, che si concretizza nell’esistenza di serie difficoltà incontrate dalla Commissione nell’esaminare se la misura controversa costituisca un aiuto o se essa sia compatibile con il mercato interno, riveste natura oggettiva (40). I giudici dell’Unione devono essere in grado di determinare oggettivamente, confrontando i motivi della decisione di non sollevare obiezioni con gli elementi di cui la Commissione disponeva al momento della sua adozione, se detta istituzione fosse in grado di risolvere tutte le questioni rilevanti senza avviare il procedimento d’indagine formale. Mentre le valutazioni sostanziali di ordine economico o sociale a sostegno della conclusione secondo cui non è necessario avviare il procedimento d’indagine formale sono oggetto di un controllo giurisdizionale limitato, la questione se tale conclusione soddisfi il criterio giuridico dell’«assenza di serie difficoltà» non lo è. L’argomento dedotto dalla Repubblica federale di Germania deve quindi, a mio avviso, essere respinto.
62.      Per quanto riguarda l’affermazione della Repubblica federale di Germania secondo cui il Tribunale ha erroneamente confuso l’assenza di una motivazione sufficiente nella decisione controversa con l’esistenza di serie difficoltà, come ho già menzionato, secondo la giurisprudenza,
il riscontro di un esame insufficiente o incompleto inficia la legittimità della decisione di non sollevare obiezioni nella misura in cui ciò costituisce un indizio dell’esistenza di serie difficoltà nella valutazione della misura in questione (41). Anche detta affermazione dovrebbe pertanto essere respinta.
63.      Quanto alla Commissione, essa sostiene che gli orientamenti hanno una natura diversa rispetto agli atti vincolanti del diritto dell’Unione (42) e che non è corretto interpretarli secondo gli stessi metodi interpretativi. Qualora, nell’applicare i suoi orientamenti, la Commissione ritenga che la loro formulazione sia suscettibile di più interpretazioni, essa dovrebbe mantenere il potere discrezionale di adottare l’interpretazione che meglio riflette la sua politica in materia di aiuti di Stato. Di conseguenza, il controllo giurisdizionale esercitato dai giudici dell’Unione dovrebbe limitarsi a verificare se l’interpretazione della Commissione sia viziata da un errore manifesto. Una volta accertato che l’interpretazione fornita dalla Commissione a tali orientamenti è quanto meno plausibile, non si può ritenere che la Commissione abbia ecceduto il proprio potere discrezionale.
64.      Non concordo con tale ragionamento. L’interpretazione di uno strumento giuridico, indipendentemente dalla sua natura, è un compito diverso da quello consistente nel controllare se esso sia stato applicato in modo coerente e legittimo. Il processo di interpretazione comporta la determinazione del significato di ciò che viene interpretato, anche quando si tratta di un’espressione del potere discrezionale di cui dispone l’autore.
65.      Se si ammette, a mio avviso correttamente, che i giudici dell’Unione sono legittimati ad interpretare gli orientamenti della Commissione sull’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3,
TFUE, un siffatto compito deve essere svolto secondo criteri predefiniti di natura oggettiva, anche quando si tratta di ricostruire l’intenzione del loro autore. Tali criteri possono essere reperiti nella giurisprudenza.
66.      Secondo una giurisprudenza costante della Corte, ai fini dell’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto del tenore letterale della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (43). Tale giurisprudenza è stata invocata – a mio avviso correttamente – per interpretare tanto le decisioni (44) quanto gli orientamenti della Commissione, segnatamente nel settore degli aiuti di Stato, anche dalla Corte stessa (45). Analogamente, altri principi consolidati relativi all’interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione dovrebbero essere considerati parimenti applicabili per quanto riguarda gli orientamenti della Commissione. Ciò include il principio secondo cui, quando una disposizione è suscettibile di più interpretazioni, occorre privilegiare quella idonea a salvaguardare il suo effetto utile (46).
67.      Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, l’ambiguità accresce, anziché ridurre, la necessità di un’interpretazione giudiziaria, anche per quanto riguarda strumenti quali gli orientamenti S&R. Spetta ai giudici dell’Unione rimediare a qualsiasi mancanza di chiarezza o incoerenza nella formulazione mediante un’interpretazione sistematica e soprattutto teleologica. Quest’ultima implica che si tenga conto non solo della finalità e dell’economia generale di tali strumenti, ma anche degli obiettivi perseguiti dall’articolo 107, paragrafo 3,
TFUE e, più in generale, dalle norme in materia di aiuti di Stato, al fine di assicurare la coerenza con tali obiettivi e di garantirne l’effetto utile. Ritenere che la Commissione abbia goda di piena discrezionalità nel mantenere la propria,
ove plausibile,
interpretazione ogniqualvolta la formulazione di un insieme di orientamenti si presti a più interpretazioni, ridurrebbe, a mio avviso, l’efficacia del sindacato giurisdizionale e comprometterebbe la certezza del diritto, consentendo potenzialmente alla Commissione di utilizzare la mancanza di precisione per eludere le proprie norme
autolimitative.
68.      Esaminerò ora la fondatezza delle affermazioni dedotte dalla Commissione e dalla Repubblica federale di Germania e descritte ai paragrafi 36 e 37 delle presenti conclusioni. Tali affermazioni si basano su un’interpretazione del punto 67 degli orientamenti S&R secondo cui il requisito ivi previsto riguarda solo gli azionisti storici o i creditori subordinati e non i nuovi investitori o lo stesso beneficiario.
69.      Il punto 67 degli orientamenti S&R si applica a «qualsiasi aiuto di Stato che rafforzi la posizione del beneficiario in termini di capitale proprio» e prevede che, in tali situazioni, allo Stato «dovrebbe» essere procurata «una quota ragionevole dei futuri incrementi di valore del beneficiario», da determinare «in considerazione dell’importo di capitale conferito dallo Stato in rapporto al capitale rimanente dell’impresa dopo la contabilizzazione delle perdite» (il corsivo è mio). Si può sostenere che il punto 67 degli orientamenti S&R è destinato ad applicarsi una volta che i requisiti di condivisione degli oneri di cui al punto 66 degli orientamenti S&R siano stati applicati e vi sia un capitale rimanente positivo rispetto a cui tale raffronto può essere effettuato. Il punto 67 costituirebbe dunque un passo supplementare, subordinato all’esistenza di capitale rimanente dopo che il punto 66 è stato rispettato. Il riferimento al «capitale rimanente» è tuttavia lungi dall’essere univoco, soprattutto se si considera che il requisito di una «quota ragionevole dei futuri incrementi di valore» riguarda un momento diverso da quello dell’assorbimento delle perdite e viene applicato solo una volta ripristinata la redditività del beneficiario. Di per sé, detto riferimento non consente di concludere che il punto 67 degli orientamenti S&R riguarda esclusivamente gli azionisti attuali e i creditori subordinati e non gli investitori che intervengono nel piano di ristrutturazione a fianco dello Stato.
70.      Per quanto riguarda l’analisi contestuale, occorre rilevare che il punto 67 figura nella sezione 3.5.2.2 degli orientamenti S&R, relativa alla condivisione degli oneri, e segue i punti 65 e 66, che per espressa formulazione sono applicabili agli investitori attuali. Detti punti individuano in modo esplicito gli azionisti storici e i creditori subordinati come principali responsabili dell’assorbimento delle perdite prima della concessione dell’aiuto di Stato. Tuttavia, il punto 67 aggiunge anche un requisito autonomo e cumulativo a quelli del punto 66, come risulta chiaramente dalla formulazione della sua parte introduttiva, «[i]noltre, in base a un’adeguata condivisione degli oneri» (il corsivo è mio) (47). Inoltre, i punti da 65 a 67 fanno parte della sezione 3.5 degli orientamenti S&R, intitolata «Proporzionalità dell’aiuto/aiuto limitato al minimo». Il punto 61 della sezione in parola precisa che l’importo e l’intensità dell’aiuto per la ristrutturazione devono essere limitati al minimo indispensabile per consentire la ristrutturazione e che deve essere garantito un livello sufficiente di contributo proprio ai costi della ristrutturazione e di condivisione degli oneri. Ne consegue che dal contesto in cui è inserito non si può dedurre che il punto 67 sia manifestamente limitato agli azionisti storici e ai creditori subordinati analogamente ai punti 65 e 66.
71.      Per quanto riguarda gli obiettivi perseguiti dal requisito di cui al punto 67 degli orientamenti S&R, risulta chiaro dal punto 65 degli stessi che la condivisione degli oneri prevista dalla sezione 3.5.2.2 mira a ridurre l’azzardo morale garantendo che gli investitori attuali non si sottraggano alle conseguenze della loro passata assunzione di rischio a spese dei fondi pubblici. Tuttavia, mi sembra chiaro – ed è del resto espressamente indicato al punto 11 degli orientamenti S&R (48) – che il punto 67 non si limita esclusivamente (o anche principalmente) ad affrontare i problemi legati all’azzardo morale. In primo luogo, la sua posizione nella sezione degli orientamenti dedicata alla proporzionalità, unitamente al contributo proprio, indica che la condivisione degli oneri persegue un obiettivo complementare e generale, vale a dire garantire che gli aiuti di Stato siano limitati al minimo necessario e ridurre l’onere a carico dei contribuenti (49). In secondo luogo, la logica sottesa al punto 67 differisce leggermente da quella del punto 66. Anziché imporre obblighi a categorie specifiche di azionisti privati o creditori del beneficiario, il punto 67 disciplina le condizioni alle quali devono essere concessi gli aiuti di Stato che rafforzano il capitale. In tal senso, esso sembra stabilire più il requisito di un contributo proprio che un requisito di condivisione degli oneri e sembra concepito principalmente come un incentivo a limitare l’importo dell’aiuto per la ristrutturazione richiesto (50). Pertanto, non si può, a mio avviso, escludere del tutto che il punto 67 degli orientamenti S&R, al pari del punto 62 sul contributo proprio e contrariamente al punto 66, sia destinato ad applicarsi anche a nuovi investitori che partecipino a una ristrutturazione e beneficino dei futuri incrementi di valore del beneficiario, che sono, almeno in parte, generati grazie a un aiuto di Stato. Come sottolineato dalla Repubblica federale di Germania, l’ingresso della Attestor nella Condor non sarebbe stato possibile senza l’aiuto concesso in base alla misura in questione. È pertanto ragionevole attendersi che gli utili futuri della Condor siano equamente condivisi con i contribuenti.
72.      Tuttavia, la Commissione e la Condor hanno sostenuto che estendere il punto 67 degli orientamenti S&R a nuovi investitori potrebbe disincentivare gli investitori privati dal partecipare a ristrutturazioni che beneficino di aiuti di Stato. Di conseguenza, sarebbero necessari maggiori, e non minori, aiuti per sostituire tali investimenti persi, il che non sarebbe conforme al principio di proporzionalità. Al fine di evitare un rischio del genere, spetta alla Commissione trovare un equilibrio, in sede di applicazione del punto 67 in circostanze come quelle del caso di specie, tra la necessità di procurare allo Stato una quota ragionevole dei futuri incrementi di valore del beneficiario e quella di evitare di incidere in modo sproporzionato sui nuovi investitori.
73.      Poiché il considerando 135 della decisione controversa non contiene alcuna analisi di tale natura, sono propenso a concludere che, se la Corte dovesse considerare ricevibili i motivi dedotti dalla Commissione e dalla Repubblica federale di Germania a tale riguardo, essi dovrebbero essere allora respinti nel merito.
B.      Conclusione sul secondo motivo di impugnazione
74.      Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che il secondo motivo di impugnazione deve, a mio avviso, essere respinto.
IV.    Conclusione
75.      Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di respingere il secondo motivo di impugnazione.
1      Lingua originale: l’inglese.
2      GU 2014, C 249, pag. 1; in prosieguo: gli «orientamenti S&R».
3      Punti 26 e 27 degli orientamenti S&R.
4      V. punto 52 degli orientamenti S&R.
5      V. punti da 62 a 64 degli orientamenti S&R. Un siffatto contributo deve provenire dalle risorse proprie del beneficiario dell’aiuto, dei suoi azionisti o creditori o del gruppo di cui fa parte, o da nuovi investitori, e deve essere reale, concreto, privo di elementi di aiuto e adeguato, ossia deve rappresentare almeno il 50% dei costi di ristrutturazione in circostanze normali.
6      Comunicazione della Commissione sul ripristino della redditività e la valutazione delle misure di ristrutturazione del settore finanziario nel contesto dell’attuale crisi in conformità alle norme sugli aiuti di Stato (GU 2009, C 195, pag. 9).
7      Comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1º agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria («La comunicazione sul settore bancario») (GU 2013, C 216, pag. 1).
8      Secondo il punto 66 degli orientamenti S&R, «[u]n’adeguata condivisione degli oneri farà sì di norma che gli azionisti storici e, se necessario, i creditori subordinati, si sobbarchino integralmente le perdite. I creditori subordinati dovrebbero contribuire ad assorbire le perdite attraverso la conversione in capitale o la riduzione di valore del capitale dei pertinenti strumenti. Pertanto, l’intervento dello Stato dovrebbe avvenire solo dopo che le perdite sono state integralmente contabilizzate e imputate agli attuali azionisti e ai detentori di debito subordinato. (…)».
9      V. punto 65 degli orientamenti S&R.
10      V., in particolare, punti 9 e 11 degli orientamenti S&R.
11      V. sentenza dell’8 maggio 2024, Ryanair/Commissione (Condor; aiuto per la ristrutturazione) (T‑28/22, EU:T:2024:301, punti da 3 a 9) (in prosieguo: la «sentenza impugnata»).
12      Decisione C(2020) 2795 final, del 26 aprile 2020, relativa all’aiuto di Stato SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Germania – Compensazione dei danni arrecati dalla pandemia di COVID‑19 alla Condor Flugdienst GmbH.
13      T‑665/20, EU:T:2021:344.
14      Decisione C(2021) 5731 final, del 26 luglio 2021, relativa all’aiuto di Stato SA.63617 (2021/N) – Germania – COVID-19 – Risarcimento dei danni causati alla Condor II.
15      Decisione C(2021) 5731 final, del 26 luglio 2021, relativa all’aiuto di Stato SA.63617 (2021/N) – Germania – COVID-19 – Risarcimento dei danni causati alla Condor II.
16      Decisione C(2021) 5729 final, del 26 luglio 2021, relativa all’aiuto di Stato SA.63203 (2021/N) – Germania – Aiuto per la ristrutturazione a favore della Condor.
17      La Condor e la Repubblica federale di Germania sono intervenute dinanzi al Tribunale a sostegno delle conclusioni della Commissione.
18      A seguito della sentenza impugnata, la Commissione ha informato la Repubblica federale di Germania della sua decisione di avviare un procedimento di indagine formale il 29 luglio 2024, al fine di adottare una nuova decisione sull’aiuto per la ristrutturazione a favore della Condor [v. decisione C(2024) 5322 final, del 29 luglio 2024, relativa all’aiuto di Stato SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) – Germania – Aiuto per la ristrutturazione a favore della Condor (C/2024/5533)]. Da allora è stata adottata una decisione contenente una nuova autorizzazione nell’aprile 2025 [v. decisione C(2025) 2294 final, del 28 aprile 2025, relativa all’aiuto di Stato SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) al quale la Germania ha dato esecuzione a favore [della Condor] (GU L, 2025/2178)] (in prosieguo: la «nuova decisione»). La nuova decisione non è stata impugnata dinanzi al Tribunale.
19      V. punti 207 e 232 della sentenza impugnata. Al punto 212 di tale sentenza, il Tribunale ha concluso che la misura in questione, che assumeva la forma, in particolare, di una riduzione parziale dell’indebitamento, doveva essere qualificata come «aiuto di Stato che rafforz[a] la posizione del beneficiario in termini di capitale proprio», ai sensi del punto 67 degli orientamenti S&R. La Condor contesta detta conclusione nell’ambito del primo motivo di impugnazione.
20      V., in particolare, sentenze del 6 ottobre 2021, World Duty Free Group e Spagna/Commissione (C‑51/19 P e C‑64/19 P, EU:C:2021:793), e del 28 settembre 2023, Ryanair/Commissione (C‑321/21 P, EU:C:2023:713).
21      C‑321/21 P, EU:C:2023:713, punto 104 e seg.
22      V., in particolare, sentenza del 2 settembre 2021, Commissione/Tempus Energy e Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punto 41) (in prosieguo: la «sentenza Tempus»).
23      V. punto 232 della sentenza impugnata.
24      Nel controricorso, la Commissione ha sostenuto, per quanto riguarda il considerando 126, che il requisito della condivisione degli oneri era rispettato perché la Attestor aveva acquisito la Condor mediante una procedura di gara in cui delle tre offerte disponibili era stata accettata la sua, giacché essa offriva le migliori condizioni per il rimborso dei prestiti pubblici. A sostegno delle osservazioni dedotte dalla Commissione dinanzi alla Corte, la Condor ha affermato, nella sua memoria d’intervento, che in assenza dell’offerta della Attestor, che rifletteva i potenziali utili futuri nella sua determinazione del prezzo, vi sarebbero state molte meno – se non nessuna – possibilità di un rimborso dei prestiti precedenti della Repubblica federale di Germania. In tale situazione, tenendo conto di tutte le perdite e perdite potenziali, il rimborso di prestiti precedenti poteva essere considerato una quota ragionevole dei futuri incrementi di valore della Condor per la Repubblica federale di Germania. Secondo la Condor, tali considerazioni erano riflesse al considerando 126 della decisione controversa. Mentre detto argomento era centrale per la memoria d’intervento della Condor, il considerando 126 della decisione controversa era menzionato solo una volta nel controricorso della Commissione, alla nota 165 dello stesso.
25      V. punto 232 della sentenza impugnata.
26      Considerando 19 e seg. e considerando 135 della decisione controversa.
27      Considerando 33 e considerando 132 e seg. della decisione controversa.
28      Secondo il considerando 135, «[p]er quanto riguarda la ripartizione dell’onere della ristrutturazione da parte degli ex azionisti e dei creditori subordinati, risulta evidente che l’ex azionista di controllo di Condor, TCG, è stato sciolto ed è in liquidazione, mentre le azioni di Condor sono state trasferite a un trust (considerando 12 e 19). TCG perde tutto il valore della sua partecipazione azionaria e non beneficerà in alcun modo di alcun aumento del successo della ristrutturazione di Condor. Analogamente, i creditori di Condor cancellano quasi tutti i loro crediti nel contesto della procedura di insolvenza, contribuendo così al piano di ristrutturazione. Il contributo alla cancellazione supera l’importo dell’aiuto per la ristrutturazione in termini tanto di cancellazione parziale quanto di proseguimento dei prestiti ristrutturati concessi da KfW messi a disposizione di Condor. Gli ex azionisti e i creditori di Condor contribuiscono effettivamente alla ristrutturazione, riducendo così la necessità di un aiuto di Stato e limitando l’azzardo morale». Di conseguenza, al considerando 136 la Commissione ha concluso che l’aiuto comportava un’adeguata condivisione degli oneri.
29      Un’interpretazione errata dell’atto controverso costituisce un errore di diritto ed è ricevibile in sede d’impugnazione [v. sentenze del 10 marzo 2022, Commission/Freistaat Bayern e a.
(C‑167/19 P and C‑171/19 P, EU:C:2022:176, punto 47 e giurisprudenza citata), e del 10 settembre 2024, Commissione/Irlanda e a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punto 112)].
30      Regolamento del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE] (GU 2015, L 248, pag. 9).
31      V. sentenze del 14 settembre 2023, Land Rheinland‑Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, punti 50 e 51 e giurisprudenza citata), e del 1º agosto 2025, Francia e Commissione/CWS Powder Coatings e a. (C‑71/23 P e C‑82/23 P, EU:C:2025:601, punto 57).
32      V., in tal senso, sentenza del 14 settembre 2023, Land Rheinland‑Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, punto 93 e giurisprudenza citata).
33      V. sentenza del 9 marzo 2023, Les Mousquetaires e ITM Entreprises/Commissione (C‑682/20 P, EU:C:2023:170, punto 39 e giurisprudenza citata).
34      La Commissione ha fatto esplicito riferimento solo ai punti 65 e 66 degli orientamenti S&R. Essa ha aggiunto, rinviando ai punti 122 e 123 del suo controricorso, che la Ryanair non aveva «affermato (e tanto meno dimostrato) che i titolari storici o i creditori subordinati della Condor avrebbero conseguito indebiti vantaggi».
35      V. sentenza del 14 settembre 2023, Land Rheinland‑Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, punto 94 e giurisprudenza citata).
36      Tale argomento, che non figura nelle memorie della Commissione in primo grado, è stato presentato, secondo la comparsa di risposta della Repubblica federale di Germania, all’udienza tenutasi dinanzi al Tribunale il 22 settembre 2023.
37      Il concetto di «dubbi» figura all’articolo 4, paragrafi 3 e 4, del regolamento 2015/1589 e indica l’esistenza di serie difficoltà incontrate dalla Commissione nell’esaminare la misura in questione.
38      V., in particolare, sentenza del 19 luglio 2016, Kotnik e a. (C‑526/14, EU:C:2016:570, punto 37).
39      Tale controllo giurisdizionale si limita alla verifica del rispetto delle regole di procedura e di motivazione, nonché al controllo dell’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione e dell’assenza di errori di diritto, di errori manifesti nella valutazione dei fatti o di sviamento di potere. V. sentenza del 4 ottobre 2024, E. Breuninger/Commissione (C‑124/23 P, EU:C:2024:860, punto 30).
40      V., in particolare, sentenza del 2 aprile 2009, Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione (C‑431/07 P, EU:C:2009:223, punto 63).
41      V., in particolare, sentenza Tempus, punto 41.
42      È noto che, nell’esercizio del potere discrezionale conferitole dall’articolo 107, paragrafo 3,
TFUE, la Commissione può adottare strumenti di soft law al fine di chiarire, pur rispettando necessariamente disposizioni giuridiche di rango superiore (che si tratti del diritto primario e/o del diritto derivato dell’Unione), i criteri che intende applicare per valutare la compatibilità delle misure nazionali con il mercato interno in base alla normativa in materia di aiuti di Stato. Gli orientamenti costituiscono un’autolimitazione della discrezionalità di cui dispone la Commissione. Quest’ultima non può, in linea di principio, discostarsi da dette norme, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi generali del diritto, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento [v. sentenza del 19 luglio 2016, Kotnik e a. (C‑526/14, EU:C:2016:570, punti 39, 40 e 43)]. Se gli orientamenti non sono idonei a far sorgere obblighi giuridici autonomi a carico degli Stati membri, le loro disposizioni possono diventare vincolanti in virtù di una decisione della Commissione che li applica [v., in tal senso, sentenza del 12 ottobre 2023, Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, punti da 30 a 38), e conclusioni dell’avvocato generale Rantos nella causa Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:241, paragrafi da 28 a 32)].
43      V., ex multis, sentenze del 17 novembre 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punto 12); del 7 marzo 2018, SNCF Mobilités/Commissione (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punto 29), e del 12 ottobre 2023, Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, punto 46).
44      V., in tal senso, sentenze del 7 marzo 2018, SNCF Mobilités/Commissione (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punti 29 e seg.), e del 17 dicembre 2015, SNCF/Commissione (T‑242/12, EU:T:2015:1003, punti 88 e seg.).
45      V., in tal senso, sentenza del 12 ottobre 2023, Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, punti 46 e segg.).
46      V., in particolare, sentenze del 22 settembre 1988, Land de Sarre e a. (187/87, EU:C:1988:439, punto 19); del 10 settembre 2014, Holger Forstmann Transporte (C‑152/13, EU:C:2014:2184, punto 26 e giurisprudenza citata), e del 15 giugno 2000, Commissione/Germania (C‑348/97, EU:C:2000:317, punto 53).
47      Come correttamente rilevato dal Tribunale al punto 223 della sentenza impugnata.
48      Secondo il punto 11 delle linee guida S&R, «[a]l fine di affrontare meglio il problema dell’azzardo morale, è stata tra l’altro introdotta la nozione di condivisione degli oneri».
49      V., per analogia, sentenza del 19 luglio 2016, Kotnik e a. (C‑526/14, EU:C:2016:570, punti da 55 a 58).
50      V., in tal senso, Soltész U. e Maier‑Rigaud F., «Rescue and restructuring aid», in Werner, P., e Verouden, V. (a cura di), EU State Aid Control: Law and Economics, 2025, pagg.
553 e 554.