61987C0354
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. WALTER VAN GERVEN
presentadas el 2 de mayo de 1990 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El recurso de anulación objeto de examen se refiere a un Reglamento de la Comisión relativo a la distribución de certificados de importación entre determinadas empresas interesadas. Se trata del Reglamento (CEE) n° 2806/87, (
1
) más concretamente del párrafo 2 del artículo 1 de dicho Reglamento:
«Cuando una solicitud sobrepase las 4617 toneladas autorizadas por el Reglamento (CEE) n° 2539/87, sólo se tendrá en cuenta hasta el límite representado por esa cantidad.»
Régimen jurídico
2.
El Reglamento de base en el sector de la carne de vacuno es el Reglamento (CEE) n° 805/68 del Consejo. (
2
)
A partir del 1 de enero de 1980, y en el marco de los compromisos resultantes del GATT, la Comunidad abrió un contingente arancelario anual para las carnes de bovino de alta calidad, frescas, refrigeradas o congeladas, a que se refieren las subpartidas 02.01 A II a) y 02.01 A II b) del arancel aduanero común. En el marco de dicho contingente, el derecho aplicable del arancel aduanero común se fija en el 20 %.
Dicho contingente arancelario se abrió por primera vez mediante el Reglamento (CEE) n° 2957/79 del Consejo (
3
) y, en relación con el caso de autos, mediante el Reglamento (CEE) n° 3928/86 del Consejo. (
4
) El artículo 2 del citado Reglamento n° 2957/79 del Consejo (y el mismo artículo de los Reglamentos adoptados en los años siguientes) dispone que se determinarán las modalidades de aplicación según el procedimiento previsto en el artículo 27 del Reglamento de base (en lo sucesivo, «procedimiento del Comité»). El segundo considerando de la exposición de motivos indica como objetivo que «es preciso garantizar, especialmente, el acceso igual y continuo a dicho contingente de todos los operadores interesados de la Comunidad»(traducción no oficial).
Las modalidades de aplicación se determinaron por primera vez en el Reglamento (CEE) n° 2972/79 (
5
) de la Comisión y posteriormente de nuevo cada año precisamente después de la apertura de un contingente arancelario. Para el año 1987, al que se refiere el caso de autos, dichas modalidades de aplicación figuran en el Reglamento (CEE) n° 3985/86 de la Comisión, que examinaremos más adelante (en el apartado 6). Dichos Reglamentos anuales contenían cada vez una distribución del contingente arancelario global e igualmente establecían determinadas normas relativas a los certificados de autenticidad que garantizan el origen de las partidas de carne.
3.
No obstante, se establecieron también otras modalidades de aplicación según el procedimiento del Comité. Tal es el caso del Reglamento (CEE) n° 2377/80 de la Comisión, (
6
) cuyo fundamento jurídico se encuentra a la vez en el Reglamento de base del Consejo (especialmente en sus artículos 13 y 14) (
7
) y en el Reglamento n° 2957/79 del Consejo sobre la apertura de un contingente arancelario comunitario. (
8
) Dicho Reglamento n° 2377/80 regula con carácter general, para algunos regímenes especiales en el sector de la carne de vacuno, entre los que se halla el régimen de que se trata en el caso de autos, la solicitud y expedición de los certificados de importación y exportación. Los artículos 12 y 15 revisten especial importancia en el presente asunto. La demandante pretende, en efecto, que el precepto del Reglamento impugnado anteriormente citado (en el apartado 1) infringe el Reglamento n° 2377/80.
Como consta en autos, los artículos 12 y 15 se han modificado en dos ocasiones de manera que afecta a la interpretación de la normativa de que se trata, a saber, una vez en 1983, mediante el Reglamento (CEE) n° 3578/82, (
9
) y otra a partir del 1 de enero de 1988, mediante el Reglamento (CEE) n° 3434/87. (
10
)
En aras de la claridad, reproducimos aquí las tres versiones tanto del artículo 12 como del artículo 15.
4.
En un principio, es decir, desde el 1 de octubre de 1980 hasta finales de 1982, el texto de la letra a) del apartado 1 del artículo 12 era el siguiente:
«Para beneficiarse del régimen especial de importación contemplado en la letra d) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 2972/79:
a)
la solicitud o solicitudes de certificado presentadas por un mismo interesado deberán referirse a una cantidad global correspondiente a un mínimo de 5 toneladas de carne, en peso del producto, y a un máximo del 10 % de la cantidad establecida en el artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 2972/79, para el régimen de que se trate y para el trimestre durante el cual se hayan presentado la solicitud o solicitudes de certificados.»
A continuación se transcribe el texto aplicable desde el 1 de enero de 1983 hasta el final de 1987, es decir, durante el período durante el cual sucedieron los hechos que motivaron el procedimiento principal:
«la(s) solicitud(es) de certificado presentada^) por un mismo interesado deberá(n) referirse a una cantidad global correspondiente cuando menos a 5 toneladas de carne, en peso del producto, para el citado régimen y para el mes durante el que se presente^) la(s) solicitud(es) de certificado».
La modificación mâs importante (no parece que tenga trascendencia el paso de la valoración trimestral a la valoración mensual) es la supresión de la frase «y a un máximo del 10 % de la cantidad establecida en el artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 2972/79», es decir, a un máximo del 10 % de la cantidad de «Hilton beef» para la que se asigna un contingente durante el año de que se trata. (
11
) Los motivos de esta modificación se indican en la exposición de motivos del Reglamento n° 3578/82, que ve en ello una manera de «adoptar un procedimiento de gestión más flexible para garantizar el empleo óptimo de dicho régimen». (
12
)
Por último, la disposición en vigor desde el 1 de enero de 1988 es del siguiente tenor: (
13
)
«[...] deberá(n) referirse a una cantidad global correspondiente cuando menos a 5 toneladas de carne, en peso del producto, y como máximo a la cantidad disponible para el citado régimen y para el trimestre (
14
) durante el que se presente(n) la(s) solicitud(es) de certificado».
En consecuencia, nuevamente se hace referencia a un máximo, aunque distinto del anterior: mientras que hasta 1982 se elevaba al 10 % de la cantidad disponible, a partir de 1988 corresponde a cualquier cantidad disponible (o al 100 %).
5.
A partir del 1 de octubre de 1980, la letra a) del apartado 6 del artículo 15 rezaba del siguiente modo:
«Las cantidades solicitadas con arreglo a los artículos 9 a 12 (
15
) podrán reducirse en un porcentaje único.»
Desde el 1 de enero de 1983, se aplicaba el siguiente texto de la letra d) del apartado 6 del artículo 15 con respecto al régimen especial de importación de que se trata en el caso de autos:
«La Comisión decidirá en qué medida dará curso a las solicitudes contempladas en el artículo 12. Si las cantidades para las que se hayan solicitado certificados superaran a las cantidades disponibles, la Comisión establecerá un porcentaje único de reducción de las cantidades solicitadas. Si la cantidad global solicitada fuere inferior a la cantidad disponible, la Comisión determinará la cantidad restante.»
Para el litigio planteado ante el Tribunal de Justicia es esencial tener presente que la Comisión, con carácter de facultad reglamentaria general, se concedió a sí misma, como gestora diaria, en el citado apartado 6 del artículo 15, la facultad de establecer el porcentaje único (apropiado) de reducción eventual de las cantidades solicitadas. Como se ve, la modificación que entró en vigor el1 de enero de 1983 no introdujo ningún cambio en esta norma de competencia. Tampoco la cambió la posterior modificación que entró en vigor el 1 de enero de 1988. (
16
)
Regulación concreta de las solicitudes de certificados para 1987
6.
Mediante el Reglamento n° 3928/86, (
17
) el Consejo abrió el contingente arancelario comunitario anual para 1987'para la carne de bovino de alta calidad, fresca, refrigerada o congelada, de las subpartidas 02.01 A II a) y b) para un volumen total de 29800 toneladas (artículo 1).
Una semana más tarde, (
18
) en el Reglamento (CEE) n° 3985/86, la Comisión estableció las modalidades de aplicación del Reglamento precedente, las cuales entraron igualmente en vigor el 1 de enero de 1987. Especialmente se establece que, del contingente general de importación de 29800 toneladas de carne de vacuno, se dedican 10000 toneladas para lo que se ha convenido en llamar «Hilton beef». (
19
) Por otra parte, el artículo 7 de dicho Reglamento establece que la presentación de solicitudes de certificados y la expedición de certificados de importación se llevarán a cabo con arreglo a lo dispuesto en los artículos 12 y 15 del Reglamento n° 2377/80; parte de dichos artículos se ha reproducido más arriba (apartados 4 y 5).
El Reglamento (CEE) n° 519/87 (
20
) de la Comisión relativo al «Hilton beef» se publicó en el Diario Oficial del 21 de febrero de 1987. En el último considerando de la exposición de motivos de dicho Reglamento se manifiesta que las solicitudes presentadas se refieren a unas cantidades globales que sobrepasan las cantidades disponibles;
«que en estas condiciones, y con objeto de garantizar un reparto equitativo de las cantidades disponibles, es conveniente reducir proporcionalmente (
21
) las cantidades solicitadas».
La reducción se señaló así en el artículo 1 de dicho Reglamento: las solicitudes serán satisfechas hasta el 3,343 % de la cantidad solicitada.
Las partes no discuten que, en definitiva, el número de los certificados de importación expedidos de esta forma no se ha utilizado por completo, de modo que había un «excedente» de posibilidades de importación. Para resolverlo, la Comisión concedió una nueva «posibilidad para la presentación de solicitudes» para el «Hilton beef», adoptando el Reglamento (CEE) n° 2539/87 de 24 de agosto de 1987. (
22
) Éste Reglamento ofrecía la posibilidad de presentar durante los diez primeros días del mes de septiembre de 1987 solicitudes de certificados por una cantidad global de 4617 toneladas de carnes de vacuno originarias y procedentes de Estados Unidos y de Canadá.
Mediante el Reglamento controvertido n° 2806/87, de 18 de septiembre de 1987, la Comisión decidió nuevamente reducir las cantidades solicitadas durante el período adicional concedido para la presentación de solicitudes, dado que también superaban ahora las cantidades disponibles. Dicho Reglamento «impugnado» puede compararse, por su función, al Reglamento n° 519/87, de 20 de febrero de 1987, (
23
) que reguló la expedición de certificados de importación de las primeras 10000 toneladas disponibles respecto a las que se podían presentar solicitudes de certificados en febrero de 1987.
El Reglamento controvertido
7.
El litigio gira pues en la manera en que la Comisión reguló el período adicional de diez días para la presentación de solicitudes de certificados en septiembre de 1987: según el párrafo 1 del artículo 1, la Comisión estableció de la siguiente forma el porcentaje de «satisfacción» de las solicitudes: 0,2425 % de la cantidad solicitada.
El punto controvertido es el párrafo 2 del artículo 1 (citado en el apartado 1), en el que se indica que sólo se tendrán en cuenta las solicitudes relativas a la cantidad global de 4617 toneladas autorizadas hasta el límite representado por esa cantidad. Ello significa que las solicitudes que presentó la demandante, que se referían a 80000 más 240000, es decir, 320000 toneladas, tan sólo se tuvieron en cuenta hasta 4617 toneladas, de modo que a la demandante se le atribuyó una cantidad correspondiente a 0,2425% de 4617 toneladas, o sea, poco más de 11 toneladas.
Discusión jurídica
8.
En opinión de la parte demandante, apoyada por el Gobierno neerlandés, el Reglamento controvertido n° 2806/87, recogido en el apartado 6, se adoptó sin competencia para ello, estaba insuficientemente motivado, no iba acompañado —como era debido— de la consulta al Comité de gestión y suponía una violación del principio de igualdad y de seguridad jurídica, al establecer una excepción frente a los requisitos del Reglamento n° 2377/80, especialmente frente a lo dispuesto en el artículo 12 de dicho Reglamento.
Por el contrario, para la Comisión, el controvertido párrafo 2 del artículo 1 del Reglamento impugnado es tan sólo la conclusión lógica de los principios ya contenidos en las normas generales.
Hechos no discutidos
9.
El 11 de septiembre de 1987, día siguiente al del final del (segundo) plazo señalado para la presentación de las solicitudes, el Produkschap voor Vee en Vlees (en lo sucesivo, «Produktschap») comunicó por télex a la Comisión el total de las solicitudes presentadas en los Países Bajos; dicho total ascendía a 1033970 toneladas, cantidad a todas luces superior a la cantidad global de 4617 toneladas atribuida para el conjunto de la Comunidad. Como ya he indicado anteriormente, la solicitud de Weddel ascendía a 80000 más 240000, o sea, 320000 toneladas, es decir, alrededor de un tercio del total neerlandés.
La Comisión contestó por télex el 15 de septiembre de 1987 y señaló que, «a pesar de que en el marco de este régimen desde 1982 ya no existe ningún límite máximo específico, según las circunstancias concretas y el texto del Reglamento n° 2539/87 (
24
) ninguna solicitud de certificado puede sobrepasar en ningún caso la cantidad máxima de 4617 toneladas disponible a comienzos del mes en curso». Entonces el Produktschap manifestó su asombro ante la lectura del télex de 15 de septiembre, contrario, a su juicio, a determinadas posturas definidas anteriormente por la Comisión, concretamente en el Comité de gestión de la carne de vacuno de 11 de septiembre de 1987. Por otra parte, el Produktschap afirmó que, aun en el supuesto de que la tesis de la Comisión fuera correcta, en cualquier caso «la situación que ustedes han creado requiere una solución práctica y equitativa para las empresas afectadas»; «al menos las empresas afectadas deberían tener aún la posibilidad de presentar solicitudes de certificados respecto a las cantidades para las cuales habían presentado solicitudes y habían constituido fianzas según la actual interpretación de ustedes el 10 de septiembre».
La Comisión no accedió a la solicitud del Produktschap y el 18 de septiembre adoptó el Reglamento n° 2806/87 controvertido, a tenor del cual únicamente se tenían en cuenta las solicitudes hasta 4617 toneladas.
Hechos discutidos
10.
Es principalmente en el plano de la argumentación relativa a la violación de la seguridad jurídica o de la existencia de una retroactividad prohibida donde las partes discrepan acerca de lo que se dijo o no se dijo en el Comité de gestión de la carne de vacuno el 11 de septiembre, sobre la cuestión de la procedencia de las solicitudes relativas a una cantidad superior a la que iba a repartirse y que había sido anunciada (en lo sucesivo, «solicitudes excesivas»).
Según la demandante, el Produktschap fundaba su razonamiento en el hecho de que, después de la supresión de parte de una frase en el artículo 12 del Reglamento n° 2377/80, las solicitudes no estaban sujetas a un límite; no obstante, en el escrito de réplica, añadió que, en este punto, el Produktschap se apoyaba en la práctica seguida en el marco de otros reglamentos agrarios (
25
) y que su convicción venía confirmada por lo que había pasado en la reunión del Comité de 11 de septiembre. En efecto, un representante del Reino Unido preguntó si podían presentarse solicitudes excesivas, pero la Comisión no pudo responder e indicó que todavía debía examinar la cuestión (según el acta del Comité).
La Comisión contesta que, de todos modos, la reunión del 11 de septiembre se celebró después de transcurrido el plazo señalado para la presentación de las solicitudes, que en el acto de la reunión la Comisión no afirmó que procediera admitir una solicitud referida a una cantidad superior a la cantidad disponible y que, de cualquier modo, no puede hablarse de una «opinión del Comité», sino de una mera pregunta de uno de sus miembros para obtener una información y de una respuesta evasiva, no vinculante para la Comisión, de su representante.
En su escrito de réplica, la demandante (que no asistió personalmente a la reunión y por lo tanto debe hablar de «oídas») contesta que son inexactas las actas del Comité de gestión según la redacción dada por la Comisión: según el Produktschap, la Comisión contestó, sin ambages, que se autorizaban las solicitudes referidas a cantidades superiores al límite máximo. Igualmente se indica en la réplica que, posteriormente, el Gobierno neerlandés protestó enérgicamente contra lo que consideraba un cambio de postura de la Comisión. (
26
)
Como contestación a la réplica, en el escrito de duplica, la Comisión afirma que el representante neerlandés en el Comité no impugnó la exactitud de las actas y que eventuales declaraciones hechas por la Comisión respecto al Produktschap no podían ser invocadas contra ella por una empresa particular.
Admisibilidad
11.
La demandada se opone a la admisibilidad del recurso. En su opinión, el Reglamento impugnado no afecta a la demandante directa e individualmente. Como fundamento de su tesis invoca tres sentencias: Moksel, (
27
) Binderer (
28
) y Deutz. (
29
)
Por el contrario, la demandante considera que procede admitir su recurso de acuerdo con las sentencias International Fruit Company (
30
) y Usines coopératives de déshydratation du Vexin. (
31
)
12.
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, procede admitir el presente recurso toda vez que la disposición impugnada «no consituye una disposición general en el sentido del párrafo 2 del artículo 189 del Tratado, sino que debe colocarse dentro de un conjunto de decisiones individuales adoptadas por la Comisión [...] con la apariencia de un reglamento, afectando cada una a la situación jurídica de cada uno de los que presentaron solicitudes» (
32
)(traducción provisional).
¿Cuándo, en realidad, un reglamento constituye un conjunto de decisiones individuales y puede por lo tanto ser impugnado por sujetos de Derecho individuales?
En la sentencia International Fruit, el recurso se dirigió contra un Reglamento según el cual las solicitudes de títulos de importación presentadas hasta una fecha determinada y reciente sólo se estimarían hasta el 80 % de una cantidad de referencia. La demandante había presentado solicitudes durante el período de que se trataba. Su recurso fue admitido porque, «en el momento de la adopción de dicho Reglamento, el número de solicitudes a las que el mismo podía afectar estaba determinado» y porque «no podía añadirse ninguna nueva solicitud» (
33
)(traducción provisional).
Según mi parecer, el criterio esencial para la admisibilidad es la determinación en el pasado del ámbito de aplicación cubierto por el reglamento impugnado: únicamente los reglamentos que producen efectos jurídicos respecto a un círculo cerrado de sujetos de Derecho pueden impugnarse por éstos individualmente. Sobre el particular no son determinantes ni el número grande o pequeño de personas afectadas ni «la posibilidad de especificar el número o incluso la identidad de los sujetos de Derecho al que se aplica en un momento dado». (
34
) Es la circunstancia de que, en el momento de su adopción, el reglamento impugnado afecte a la situación jurídica de un círculo cerrado de sujetos de Derecho. (
35
)
En las circunstancias de las sentencias Moksel y Usines coopératives de déshydratation du Vexin, el Reglamento impugnado tenía efectos jurídicos sobre un círculo abierto de sujetos de Derecho: en efecto, en los dos asuntos se trataba del establecimiento de un período de suspensión que se extendía hasta después de la fecha del propio Reglamento. (
36
) De este modo quedó afectado jurídicamente el resultado de un número de solicitudes que no se conocía ni podía conocerse y que podrían haberse presentado de no existir el Reglamento impugnado.
En la sentencia Binderer, no procedía admitir la solicitud, aunque la demandante y otras dos empresas hubieran sido las únicas que importaron tales clases de vinos procedentes de dos terceros países bien definidos y que sufrieron por ello un perjuicio a causa del Reglamento impugnado. Como motivo de inadmisibilidad el Tribunal de Justicia declaró que «el precepto impugnado del Reglamento [...] tiene por objeto establecer una prohibición de utilizar determinadas traducciones de denominaciones de vinos dirigida a todos los operadores económicos que importen o que importarán en el futuro desde terceros países dichos vinos con destino a la Comunidad» (
37
)(traducción provisional).
En el caso de autos, el Reglamento impugnado se adoptó el 18 de septiembre de 1987 y se publicó en el Diario Oficial del 19 de septiembre de 1987. Disponía el curso que había de darse a las solicitudes presentadas entre el 1 y el 10 de septiembre de 1987. El círculo de los solicitantes afectados por el Reglamento estaba por lo tanto cerrado: no podía agregarse a él ningún sujeto de Derecho en el momento en que se promulgó el Reglamento. En consecuencia los solicitantes fueron directa e individualmente afectados por el Reglamento impugnado, que puede también considerarse como un conjunto o una serie de Decisiones individuales. En otras palabras, procede admitir el recurso.
Alegaciones sobre el fondo, la competencia, indicación de los motivos y procedimiento
13.
Procedo al examen conjunto de tres motivos alegados por la demandante, a saber, la falta de motivación, la causa de nulidad y un vicio sustancial de forma referido a la consulta al Comité, ya que, a mi juicio, estos tres motivos se hallan íntimamente ligados y, por lo demás, también la demandante los trata globalmente.
Según la demandante, la exposición de motivos del Reglamento impugnado es bastante parecida a la del Reglamento similar adoptado algunos meses antes, el Reglamento n° 519/87, (
38
) pero, en comparación, se añaden efectos de consecuencias importantes al artículo 1, al establecer un segundo párrafo que limita las solicitudes individuales a la cantidad global disponible. La insuficiencia de motivos que justifiquen dicha medida constituye, según ella, una infracción del artículo 190 del Tratado.
Según la demandante, el párrafo 2 supone también una causa de nulidad, habida cuenta de que no se limita a la decisión que la Comisión estaba autorizada a adoptar con arreglo a la letra d) del apartado 6 del artículo 15 del Reglamento n° 2377/80: (
39
) en efecto, en el párrafo 2 impugnado, la Comisión establece una norma relativa a los requisitos a que se sujetan las solicitudes, norma que va más allá de las contenidas en el artículo 12 del mismo Reglamento n° 2377/80. Por lo tanto, el Reglamento impugnado no se limita a regular el procedimiento de presentación de las solicitudes de certificados [como prevé el artículo 2 del Reglamento n° 3928/86 (
40
) anteriormente citado (apartado 6)], sino que, al contrario, se arroga una facultad estableciendo requisitos adicionales en unas normas de procedimiento o de aplicación.
Por último, la demandante reprocha a la demandada haber infringido una norma de procedimiento y/o incurrido en un vicio sustancial de forma, con ocasión de la modificación del contenido del Reglamento n° 2377/80, (
41
) en este caso su artículo 12, respecto a la obligación de consultar al Comité, según lo dispuesto en el artículo 27 del Reglamento de base. (
42
) Sobre el particular, la demandante argumenta a contrario que el procedimiento del artículo 12 del Reglamento n° 2377/80 se modificó a partir del 1 de enero de 1988 en virtud del Reglamento n° 3434/87, (
43
) en buena y debida forma, previa consulta al Comité y con mención expresa de los motivos. Ello demuestra una vez más, según la demandante, que el párrafo 2 impugnado del artículo 1 requiere una base formal adicional y que carece de ella. Por otra parte, según la demandante, la modificación posterior, que sólo entró en vigor el 1 de enero de 1988, muestra que, en el momento en que se adoptó la disposición impugnada, no se daban circunstancias excepcionalmente urgentes que hubieran podido justificar algún tipo de usurpación de facultades para la adopción de «medidas legislativas de excepción».
14.
La respuesta de la Comisión a estos tres motivos se formula globalmente en lo que en el escrito de contestación se denomina la «génesis de la regla de máximo». Según la demandada, el impugnado párrafo 2 del artículo 1 no es más que una simple precisión y no una modificación del régimen de los artículos 12 y 15 del Reglamento n° 2377/80 de la Comisión. (
44
) Según ella, esto se funda en dos razones, a saber, el texto del Reglamento n° 2539/87, en cuya virtud se abre (
45
) el segundo plazo para la presentación de las solicitudes de certificado, y el régimen de que se trata en su totalidad.
En relación con el texto del Reglamento n° 2539/87, el artículo 1 del Reglamento, que contiene la «invitación» para presentar solicitudes, dispone que podrán presentarse solicitudes de certificados «por una cantidad global de 4617 toneladas de carnes de vacuno». (
46
)
En relación con el régimen, la demandada subraya que, en virtud de la letra d) del apartado 6 del artículo 15 del Reglamento n° 2377/80, el hecho de solicitar una cantidad superior al contingente disponible para la totalidad de la Comunidad tiene un carácter no sólo quimérico sino también especulativo. Más concretamente, conduciría a resultados inadmisibles, incompatibles con el funcionamiento de la organización de mercados: ante todo, una discriminación respecto a los pequeños empresarios que no pueden prestar la fianza (elevada) proporcional a la solicitud de una cantidad excesiva y, en segundo lugar, alteraciones del comercio que darían lugar a una distribución injusta entre los Estados miembros si en algunos de ellos se admiten solicitudes por cantidades excesivas y en otros no. La demandada afirma que, al comprobar que se presentaban solicitudes exageradamente elevadas en determinados Estados miembros, no tuvo más remedio que añadir, en el Reglamento n° 2806/87, el discutido párrafo 2, como consecuencia lógica de la letra d) del apartado 6 del artículo 15 y del régimen en su conjunto.
15.
En la réplica, la demandante alega que la tesis de la Comisión que acabo de reproducir es insostenible por los siguientes motivos:
—
El hecho de que posteriormente, después del 1 de enero de 1988, se adoptara la misma normativa, pero entonces según «el procedimiento del Comité» previsto en el artículo 27 del Reglamento de base, demuestra según ella que no se trataba de una «consecuencia» de un régimen ya existente; es el argumento a contrario mencionado anteriormente (apartado 13).
—
Es inoportuna, a su juicio, la referencia a la letra d) del apartado 6 del artículo 15, habida cuenta de que, para el período de referencia, precisamente se acababa de limitar dicho artículo mediante el Reglamento n° 3578/82 (véase el apartado 4 anterior) y que del mismo se había suprimido la exigencia de un máximo por solicitud; en este contexto, la Comisión tan sólo disponía de la facultad de proceder a una reducción proporcional.
—
Una reducción proporcional significa una disminución general, a diferencia de la reducción de solicitudes individuales, por ejemplo de todas las que sobrepasen la cantidad global disponible; la demandante hace resaltar la diferencia existente entre, por una parte, reducciones proporcionales generales, para las cuales es competente la Comisión, y, por otra parte, reducciones individuales, respecto de las que es incompetente; en esta tesis, la apoya el Gobierno neerlandés en su intervención.
En lo tocante a los resultados inadmisibles a los que alude la demandada, consistentes ante todo en una discriminación contra los pequeños empresarios y, en segundo lugar, en desviaciones del tráfico, la demandante alega lo siguiente: la discriminación contra los más pequeños es un temor que carece de fundamento, porque las fianzas (que han de prestarse para las solicitudes excesivas) son pequeñas. Con respecto a las desviaciones del tráfico —extremo que, en mi opinión, debe examinarse más bien con ocasión de un ulterior examen del principio de igualdad—, la demandante alega que es la interpretación sostenida por la demandada lo que conduce a una desigualdad inadmisible, la que surge entre las empresas que, al igual que la demandante, presentaron abierta y sinceramente una solicitud excesiva, por una parte, y las que, como aconteció por ejemplo en Gran Bretaña, según la demandante, presentaron un total de 300 solicitudes, de 4617 toneladas cada una, mediante la intervención de 299 testaferros.
En la vista, la demandada respondió a su vez que la utilización abusiva del procedimiento de presentar solicitudes claramente excesivas era más fácil de descubrir y remediar que el abuso consistente en presentar numerosas solicitudes de testaferros. Es competencia de la Comisión luchar contra el uso abusivo de procedimientos, en la medida de lo posible. A este respecto, es una simple cuestión de hecho saber qué formas de abuso son más fáciles de evitar. Volveré a examinar este punto al analizar la alegación relativa a la igualdad, formulada por la demandante.
16.
Mi apreciación de la cuestión de competencia coincide con mi apreciación acerca de si debía motivarse explícitamente el párrafo impugnado y si con ello se había ido contra la confianza legítima de la demandante. En mi opinión, la respuesta a estas tres cuestiones depende de la respuesta que se dé a la cuestión siguiente: ¿puede la Comisión, en el párrafo 2 impugnado, en un momento en el que ya se habían presentado todas las solicitudes, precisar que tan sólo se atenderían las distintas solicitudes hasta el límite de la cantidad global disponible de 4617 toneladas?
He utilizado el verbo «precisar» para indicar que debe tratarse efectivamente de la confirmación de una evidencia. Si la Comisión ha ido más allá, el problema debe plantearse de forma distinta.
Si el Tribunal de Justicia considera que la limitación de las solicitudes a la cantidad disponible era consecuencia lógica y directa del objetivo o del sistema de la totalidad del régimen de solicitudes, entonces la demandante no podía legítimamente creer que se estimaría su solicitud por encima de la cantidad global disponible. El principio de Derecho comunitario de la confianza legítima protege contra las modificaciones imprevisibles de una situación jurídica, no contra una apreciación equivocada de una situación jurídica estable. Por otra parte, la apreciación de una situación jurídica concreta no constituye una mera cuestión subjetiva: sólo se protege la confianza que razonablemente pueda existir en la mente de un sujeto de Derecho. A ello se añade además el hecho de que la confianza, aun suponiendo que fuera legítima, surgió en el caso de autos mediante una declaración cuyo contenido fue negado y es contrario a las actas debidamente redactadas de la reunión del Comité de gestión y que se hizo por teléfono por un concreto funcionario de la Comisión (
47
) a personas distintas de la demandante: son otras tantas razones para que no se pueda oponer a la Comisión la pretendida confianza suscitada.
17.
Se llega ahora a responder a la cuestión planteada. A este respecto el punto de partida es el objetivo del régimen de solicitudes y de su correspondiente reducción, a saber, la distribución de la cantidad disponible entre los interesados en caso de superarse el contingente. El segundo considerando de la exposición de motivos del Reglamento n° 2957/79 del Consejo, citado en el apartado 2 anterior («garantizar [...] el acceso igual.[...] a dicho contingente [...] de todos los operadores interesados de la Comunidad») (traducción provisional), muestra que es éste el objetivo.
En este contexto, según mi parecer, una empresa que presente una solicitud por una cantidad varias veces superior a la cantidad global disponible para el conjunto de la Comunidad no actúa de buena fe o, al menos, no realiza un acto sobre el que pueda basar una reclamación legítima. (
48
) En efecto, la solicitud excesiva sólo puede haberse hecho con la única intención de falsear, en provecho propio, la reducción proporcional de las distintas solicitudes que posteriormente efectúe la Comisión. Si esta práctica fuera autorizada, una solicitud de mil veces la cantidad disponible, por ejemplo, bastaría, en caso de un comportamiento «normal» de los demás solicitantes, para hacerse con la casi totalidad de la cantidad disponible. La propia demandante manifestó (apartado 14 anterior) que los gastos de garantía bancaria o de fianza no constituyen un obstáculo para semejantes actuaciones. Las demás solicitudes «normales» no conseguirían prácticamente nada. La reacción lógica que se podía esperar por parte de los solicitantes «normales» decepcionados sería imitar el comportamiento de la demandante en la próxima ocasión. De esta forma todo el régimen se convertiría en algo así como jugar al póquer y se derrumbaría totalmente. A mi juicio, estas consideraciones demuestran que el hecho de tener en cuenta las solicitudes individuales hasta la cantidad total disponible con la intención de practicar una ulterior reducción deriva de la naturaleza de las cosas y que, razonablemente, la demandante no podía esperar que las autoridades comunitarias actuaran de otra forma.
A la vista de los documentos escritos, creo que la tesis expuesta anteriormente tan sólo podría ponerse en duda por un único motivo, a saber, la alegación de la demandante según la cual, bajo otras normativas y reglamentos relativos a la política agraria común, el hecho de «exagerar» o de presentar «solicitudes excesivas» era práctica habitual y admitida. No obstante, en su respuesta a una pregunta escrita formulada por el Tribunal de Justicia, la demandante no pudo fundamentar esta alegación mediante ejemplos concretos sacados de otros sectores. Por lo tanto, de ello infiero que no se ha demostrado que, en el párrafo 2 impugnado, la Comisión haya hecho otra cosa que aclarar lo que ya era evidente. No cabe duda de que era competente para actuar de tal forma, sin otra justificación que la que se deriva de la naturaleza de las cosas y sin consultar al Comité.
Sobre el particular, aún debe señalarse lo siguiente. No creo que de la supresión del máximo del 10 % de la cantidad disponible ocurrida en 1982 (véase el apartado 4 anterior) pueda deducirse la supresión del límite —evidente— del 100 %. La supresión de este límite máximo poco elevado del 10 % iba destinado a contrarrestar la falta de solicitudes que se había observado. Al actuar de esta manera, la Comisión no podía tener en manera alguna la intención de desmantelar completamente el régimen de certificados. Por lo tanto, en mi opinión, deben rechazarse las alegaciones basadas en la incompetencia, insuficiencia de motivación, violación de la confianza legítima y falta de consulta al Comité de gestión.
El principio de igualdad
18.
La demandante afirma que, en caso de que fuera válido el párrafo 2 impugnado, se daría una desigualdad de trato injustificado entre, por una parte, los que, como ella, hayan presentado una sola demanda excesiva en un solo Estado miembro, que es entonces«rebajada» hasta el límite de 4617 toneladas, y, por otra parte, los que hayan presentado una solicitud referida, cada vez, a la cantidad máxima en diferentes Estados miembros, doce por ejemplo, y que entonces recibirían la misma cantidad multiplicada por doce.
La demandada rechaza esta imputación de la siguiente forma: reconoce que, desde la modificación de la letra b) del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento n° 2377/80 (
49
) mediante el Reglamento n° 3578/82, (
50
) ya no se suman las diferentes solicitudes presentadas por un mismo interesado en distintos Estados miembros; admite que este sistema, puesto en relación con la regla de máximo prevista en el Reglamento impugnado, puede suponer una diferencia de trato. No obstante, la demandada añade que en la práctica no ha habido signos —bajo la forma de desviaciones de tráfico de las que el Comité se habría enterado— de que existieran problemas verdaderamente serios; en caso contrario, no cabe la menor duda de que además habría adoptado medidas, a solicitud del Comité; hace general esta afirmación en los siguientes términos: «La Comisión considera que no tiene obligación de legislar directamente cada vez que el funcionamiento de la organización común de mercados presenta una dificultad potencial».
En segundo lugar, la demandada manifiesta que la demandante no resultó afectada en nada a causa de la potencial diferencia de trato, puesto que no presentó solicitudes en otros Estados miembros, ni utilizó por tanto una posibilidad existente; sobre el particular se fundamenta en las sentencias Cargill contra ONIC (
51
) y Welding, (
52
) que resume de la siguiente manera: «Ningún operador económico puede alegar una discriminación si podía evitarla mediante las posibilidades legales que se le ofrecían».
19.
En el escrito de réplica, la demandante prueba, a mi juicio de forma convincente, que la jurisprudencia sobre la cuestión de igualdad citada como segundo motivo de no admisión no es aplicable al caso: en tales supuestos, se trataba de una desigualdad entre dos -posibilidades entre las que todavía podían elegir las partes en el momento de solucionar sus asuntos; en el caso de autos, no obstante, en el momento en que la Comisión comunicó su interpretación al Produktschap y en el momento en que adoptó el Reglamento impugnado, no existía la menor posibilidad, para la demandante o sus competidores, de presentar solicitudes en otros Estados miembros; por lo tanto, según lo manifestado por la demandante, se trata de una nueva«discriminación» o, como mínimo, de una diferencia establecida por la propia normativa controvertida.
20.
La respuesta a la pregunta de si la parte impugnada del Reglamento contiene una discriminación incompatible con el Derecho comunitario depende de si la conducta seguida por la demandante le autoriza a exigir un trato de igualdad. Sobre el particular, a mi juicio, no puede acogerse su pretensión. Es en sí misma problemática la comparación entre la manera abierta en que la demandante incumple el sistema de solicitudes y de concesiones y la forma de actuar más bien camuflada que la misma imputa a determinadas empresas de otros Estados miembros. En efecto, no existe ningún derecho a un trato igual para quien abiertamente desvía de su finalidad un régimen reglamentario establecido por el Derecho comunitario y para los que, en su caso, proceden del mismo modo de forma camuflada, que se puede comprobar o reprimir con menos facilidad. El hecho de que, eventualmente, no se haya podido comprobar o reprimir el segundo tipo de desviación o de abuso o no se haya podido hacerlo con idéntica celeridad, aun cuando deba calificarse de abuso más grave, no confiere a la demandante el menor derecho a que se apruebe su propia desviación.
Violación de la seguridad jurídica/retroactividad inadmisible
21.
Según la demandante y el Gobierno neerlandés, la interpretación de la Comisión no se deducía claramente de la normativa tal como se encontraba en vigor durante los diez primeros días de septiembre y, por consiguiente, no podían conocerla el Estado miembro, el organismo encargado de la aplicación (Produktschap) ni las empresas interesadas; esta interpretación sólo se comunicó al Produktschap una vez expirado el plazo señalado por el Reglamento n° 2539/87. (
53
) La Comisión contesta que, habida cuenta de la manera como «situó» la disposición impugnada en el conjunto del régimen, no cabe hablar de violación de la seguridad jurídica; dado que ni el Comité competente ni la Comisión habían aprobado la práctica de presentar solicitudes excesivas, no existía ninguna razón para creer que dichas solicitudes excesivas prevalecerían sobre las solicitudes referidas a la cantidad máxima disponible. Por lo tanto, el punto de vista de la Comisión equivale a afirmar que no existía confianza legítima (ni, por ende, posibilidad de violarla).
En este punto debe reiterarse lo ya dicho (respectivamente en el apartado 17 y en el 20) a propósito de la alegación relativa a la práctica en vigor en otros reglamentos agrarios y a propósito de los efectos del comportamiento de la demandante en cuanto al régimen. Según ello no ha habido violación de la seguridad jurídica ni tampoco retroactividad, y la intervención de la Comisión puede considerarse como una reacción razonable.
Conclusión
22.
En virtud de todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que declare que la demandante no ha aportado elementos de prueba suficientes para poner en duda la validez del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 2806/87 de la Comisión y, en consecuencia, desestime el recurso de anulación y condene en costas a la demandante.
(
*1
)	Lengua origina!: neerlandés.
(
1
)	Reglamento de 18 de septiembre de 1987, relativo a la expedición de certificados de importación para las carnes de vacuno de alta calidad, frescas, refrigeradas o congeladas (DO L 268, p. 59).
(
2
)	Reglamento de 17 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24 ; EE 03/02, p. 157).
(
3
)	Reglamento de 20 de diciembre de 1979, relativo a la apertura de un contingente arancelario comunitario para la carne de bovino de alta calidad, fresca, refrigerada o congelada, de las subpartidas 02.01 A II a) y 02.01 A II b) del arancel aduanero común (DO L 336, p. 5).
(
4
)	Reglamento de 16 de diciembre de 1986, relativo a la apertura de un contingente arancelario comunitario para la carne de bovino de alta calidad, fesca, refrigerada o congelada, de las subpartidas 02.01 A II a) y 02.01 A II b) del arancel aduanero común (1987) (DO L 365, p. 2).
(
5
)	Reglamento de 21 de diciembre de 1979, por el que se establecen las modalidades de aplicación de los regímenes de importación establecidos en los Reglamentos (CEE) n° 2957/79 y n° 2958/79 en el sector de la came de bovino (DO L 336, p. 37).
(
6
)	Reglamento de 4 de septiembre de 1980, por el que se establecen modalidades especiales de aplicación del régimen de importación y de exportación en el sector de la carne de vacuno (DO L 241, p. 5; EE 03/19, p. 35).
(
7
)	Véase la nota 2 anterior.
(
8
)	Véase la nota 3 anterior.
(
9
)	Reglamento de 23 de diciembre de 1982, sobre la tercera modificación del Reglamento (CEE) n° 263/81, que establece las modalidades de aplicación de los regimenes de importación previstos por los Reglamentos (CEE) n° 217/81 y n° 218/81 en el sector de la carne de vacuno, y sobre la sexta modificación del Reglamento (CEE) n° 2377/80 (DO L 373, p. 59; EE 03/26, p. 213).
(
10
)	Reglamento de 17 de noviembre de 1987, por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n° 2973/79 y n° 2377/80 en relación con determinados regímenes de importación y exportación de carne de vacuno (DO L 327, p. 7).
(
11
)	El articulo 7 de este Reglamento se remitía a la letra d) del apartado I del articulo 1 del mismo Reglamento, que establecfa el contingente para el «Hilton beef» en el marco del contingente global para 1980. Para el año 1987, que es el que interesa en el caso de autos, el articulo 7 del Reglamento (CEE) n° 3985/86 de la Comisión remida igualmente a la letra d) del apartado 1 del articulo 1 del mismo Reglamento.
(
12
)	A principios de los años ochenta, es patente que las cantidades solicitadas fueron insuficientes —las partes están de acuerdo sobre el particular—, de forma que los contingentes no fueron utilizados en su totalidad.
(
13
)	Desde el Reglamento n° 3434/87, citado en la nota 10 anterior.
(
14
)	Evidentemente, se pasó nuevamente al calculo trimestral.
(
15
)	El articulo 12 regulaba el régimen especial para la importación del Reglamento n° 2972/79.
(
16
)	Únicamente se modificó, a partir del 1 de enero de 1988, la última frase de la letra d) del apartado 6 del articulo 15; se refiere al supuesto de petición de cantidades inferiores a la cantidad disponible; nuestro problema son las peticiones de cantidades superiores a la disponible.
(
17
)	Véase la nota 4 anterior.
(
18
)	Reglamento de 23 de diciembre de 1986, por el que se establecen las modalidades de aplicación de los regímenes de importación previstos en los Reglamentos (CEE) n° 3927/86 y n° 3928/86 en el sector de la carne de vacuno (DO L 370, p. 37).
(
19
)	Para la definición oficial, véase la letra d) del apartado 1 del artículo 1 ; tanto Weddel como el Gobierno de los Países Bajos utilizan la denominación «Hilton beef».
(
20
)	Reglamento de 20 de febrero de 1987, relaüvo a la expedición de certificados de importación para las carnes de bovino de alta calidad, frescas, refrigeradas o congeladas (DO L 52, p. 12).
(
21
)	En neerlandés figura el término «procentueel» (hasta un determinado porcentaje); en las ocho lenguas resumes figura el término «proporcional».
(
22
)	Reglamento de 24 de agosto de 1987, relativo a la cantidad de carnes de vacuno de alta calidad que puede importarse de los Estados Unidos de América v de Canadá en el marco del régimen previsto en el Reglamento n° 3928/86 (DO L 241, p. 6).
(
23
)	Véase la nou 20 anterior.
(
24
)	Como demuestran los documentos obrantes en autos, en el presente caso la Comisión se refería a la expresión que se subraya más abajo del artículo 1 del citado Reglamento, que establecía un nuevo plazo para la presentación de las solicitudes (apartado 6 anterior): «Podrán presentarse solicitudes de certificados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 12 [...] durante los diez primeros días del mes de septiembre [...] por una cantidad global de 4617 toneladas de carnes de vacuno originarias y procedentes de los Estados Unidos de América y de Canadá».
(
25
)	Para más detalles sobre esta cuestión, véase el apartado 17 posterior.
(
26
)	Protesta de 30 de septiembre de 1987, comunicada a petición del Tribunal de Jusücia.
(
27
)	Sentencia de 25 de marzo de 1982 (Moksel/Comisión, 45/81, Rec. 1982, p. 1129).
(
28
)	Sentencia de 29 de enero de 1985 (Binderer/Comisión, 147/83, Rec. 1985, p. 257).
(
29
)	Sentencia de 24 de febrero de 1987 (Deutz/Consejo, 26/86, Rec. 1987, p. 941).
(
30
)	Sentencia de 13 de mayo de 1971 (asuntos acumulados 41/70, 42/70, 43/70 y 44/70, Rec. 1971, p. 411).
(
31
)	Sentencia de 21 de noviembre de 1989 (Usines coopératives de déshydratation du Vexin y otros/Comisión, C-244/88, Rec. 1989, p. 3811).
(
32
)	Sentencia International Fruit, apartado 21 de los fundamentos de Derecho. En el mismo sentido, la sentencia de 14 de diciembre de 1962 (Confédération nationale/Consejo, asuntos acumulados 16/62 y 17/62, Rec. 1962, pp. 945 y ss., especialmente pp. 960 y 961), y especialmente las conclusiones del Abogado General Lagrange, pp. 923 a 930, donde se menciona una «decisión colectiva» (traducción provisional) que en realidad equivale a un «conjunto de decisiones individuales».
(
33
)	Apartados 17 y 18 de los fundamentos de Derecho.
(
34
)	Sentencia Deutz, apartado 18 de tos fundamentos de Derecho.
(
35
)	Véase la sentencia Usines coopératives de déshydratation du Vexin, apartado 10 de los fundamentos de Derecho.
(
36
)	Se subraya este punto en el apartado 12 de los fundamentos de Derecho de la sentencia Usines coopératives de déshydratation du Vexin e igualmente se menciona claramente como fundamento de la inadmisibilidad en los apartados 16 y 17 de los fundamentos de Derecho de la sentencia Moksel.
(
37
)	Apartado 13 de los fundamentos de Derecho (la cursiva es mía).
(
38
)	Véase la nota 20 anterior.
(
39
)	Véase la nou 6 anterior.
(
40
)	Véase la nota 4 anterior.
(
41
)	Véase la nota 6 anterior.
(
42
)	Véase la nou 2 anterior.
(
43
)	Véase la nou 10 anterior.
(
44
)	Véase la nou 6 anterior.
(
45
)	Véase la nou 22 anterior.
(
46
)	Véase el pasaje ciudo en la nou 24.
(
47
)	En la sentencia de 16 de noviembre de 1983 (Thyssen/Comisión, 188/82, Rec. 1983, p. 3721) el Tribunal de Justicia declaró, en el apañado 11 de los fundamentos de Derecho, a propósito de la alegación basada en un contacto directo entre los funcionarios de la Comisión y la demandante:
«Igualmente procede desestimar la alegación basada en una supuesta promesa de funcionarios de la Comisión, por cuanto ningún funcionario puede comprometerse de forma válida a no aplicar el Derecho comunitario. Por lo tanto no pudo generarse ninguna situación de confianza legitima fundada en semejante promesa, suponiendo que se hubiera formulado» (traducción provisional).
(
48
)	A proposito del requisito de la buena fe del que invoca la confianza legítima, puedo remitirme a la sentencia del Tribuna! de Justicia de 22 de marzo de 1961 (Snupat/Alta Autoridad, asuntos acumulados 42/59 y 49/59, Rec. 1961, pp. 101 y ss., especialmente p. 159).
(
49
)	Véase la nota 6 anterior.
(
50
)	Véase la nota 9 anterior.
(
51
)	Sentencia de 29 de septiembre de 1977 (27/77, Rec. 1977, p. 1535, apartado 19).
(
52
)	Sentencia de 30 de noviembre de 1978 (87/78, Rec. 1978, p. 2457, apartado 8).
(
53
)	Véase la nota 22 anterior.