61997CC0036_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Εν προκειμένω έχουμε δύο δικαστικές υποθέσεις δημιουργούσες προηγούμενο ως προς το ερώτημα αν οι εθνικές αρχές μπορούν να απαιτούν από αγρότες, που λαμβάνουν άμεσες επιδοτήσεις εισοδήματος υπό τη μορφή αντισταθμιστικών πληρωμών, την πληρωμή διοικητικών τελών όταν οι συναφείς κοινοτικοί κανονισμοί προβλέπουν ότι τα ποσά πρέπει να καταβάλλονται εξ ολοκλήρου στους δικαιούχους. Ο Kellinghusen και ο Ketelsen είναι αγρότες που αμφισβητούν ενώπιον του Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht τα (σχετικώς χαμηλά) ποσά με τα οποία επιβαρύνθηκαν λόγω διοικητικών τελών για την εξέταση των αιτήσεών τους για αντισταθμιστικές πληρωμές. Αυτές οι υποθέσεις έχουν ευρύτερη σημασία, δεδομένου ότι η Επιτροπή κίνησε τη διοικητική διαδικασία κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας σύμφωνα με το άρθρο 169 της Συνθήκης εν σχέσει με την επιβολή τέτοιων τελών από το Land Schleswig-Holstein, απέφυγε όμως να ασκήσει προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου αυτού αναμένοντας την απόφαση του Δικαστηρίου στις παρούσες υποθέσεις.
2 Οι επίμαχοι κανονισμοί εκδόθηκαν στο πλαίσιο της μεταρρυθμίσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής του 1992. Η υπόθεση του Kellinghusen αφορά τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1765/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση καθεστώτος στήριξης των παραγωγών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών (1). Σύμφωνα με τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη, ο κανονισμός αποσκοπεί στη θέσπιση ενός νέου καθεστώτος στηρίξεως, το καλύτερο δε μέσο για την επίτευξη του σκοπού αυτού είναι η εναρμόνιση των κοινοτικών τιμών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών με τις τιμές της παγκόσμιας αγοράς και η αντιστάθμιση της απώλειας εισοδημάτων που προκύπτει από τη μείωση των θεσμικών τιμών, με την καταβολή αντισταθμιστικής πληρωμής στους παραγωγούς που σπέρνουν αυτά τα προϋόντα. Επομένως, ο κανονισμός δημιουργεί ένα σύστημα αντισταθμιστικών πληρωμών, καθορίζοντας αρκετά λεπτομερώς τα κριτήρια που διέπουν τέτοιες πληρωμές. Κατ' ουσίαν, οι αντισταθμιστικές πληρωμές καθορίζονται ανά εκτάριο και κυμαίνονται ανάλογα με την περιοχή (βλ. άρθρο 2, παράγραφος 2). Η επίδικη διάταξη στην υπόθεση του Kellinghusen είναι το άρθρο 15, παράγραφος 3, υπό τον τίτλο ΙΙ «Γενικές και μεταβατικές διατάξεις»:
«Οι πληρωμές που αναφέρονται στον παρόντα κανονισμό θα πρέπει να καταβάλλονται εξ ολοκλήρου στους δικαιούχους.»
3 Η υπόθεση του Ketelsen αφορά τον κανονισμό (ΕΟΚ) 805/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, για την κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα του βοείου κρέατος (2), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2066/92 του Συμβουλίου (3). Σύμφωνα με τις αιτιολογικές σκέψεις του τροποποιητικού κανονισμού, στο πλαίσιο των μέτρων που πρέπει να εφαρμοστούν για την ανόρθωση της καταστάσεως της γεωργίας εν γένει, η τιμή παρεμβάσεως του βοείου κρέατος πρέπει να μειωθεί (δεύτερη αιτιολογική σκέψη) και, δεδομένων των συνεπειών για τους παραγωγούς, πρέπει να υπάρξει ουσιαστική αντιστάθμιση υπό τη μορφή πριμοδοτήσεων (τρίτη αιτιολογική σκέψη). Ο τροποποιητικός κανονισμός δημιουργεί ένα σύστημα πριμοδοτήσεως, επίσης αρκετά λεπτομερές, και εισάγει μια νέα γενική διάταξη, το άρθρο 30α:
«Τα ποσά που πρέπει να πληρωθούν δυνάμει του παρόντος κανονισμού καταβάλλονται εξ ολοκλήρου στους δικαιούχους.»
4 Στο εξής θα αναφέρομαι στους κανονισμούς 1765/92 και 805/68, όπως τροποποιήθηκαν, με την έκφραση: οι κανονισμοί.
5 Το 1994, ο Kellinghusen υπέβαλε αίτηση για αντισταθμιστικές πληρωμές σύμφωνα με τον κανονισμό 1765/92 στο καθού Amt fόr Land- und Wasserwirtschaft (υπηρεσία γεωργίας και υδάτων), Kiel, και ο Ketelsen υπέβαλε αίτηση για τέτοιου είδους πληρωμές σύμφωνα με τον κανονισμό 805/68, όπως τροποποιήθηκε, στο καθού Amt fόr Land- und Wasserwirtschaft, Husum. Οι αιτήσεις εγκρίθηκαν, αλλά και στις δύο περιπτώσεις επιβλήθηκε τέλος σύμφωνα με το Landesverordnung όber Verwaltungsgebόhren (κανονιστική ρύθμιση περί διοικητικών τελών) του ομόσπονδου κράτους Schleswig-Holstein, το οποίο περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις περί διοικητικών τελών που πρέπει να καταβάλλουν οι αιτούντες τις αντισταθμιστικές πληρωμές που προβλέπονται από τους κανονισμούς. Στην υπόθεση του Kellinghusen, το τέλος ανέρχεται σε 788 γερμανικά μάρκα (DM), αποτελούμενο από ένα βασικό τέλος 80 DM και από ένα πρόσθετο ποσό 3 DM ανά εκτάριο της οικείας αροτραίας ζώνης, και αντιστοιχούν σε αντισταθμιστικές πληρωμές συνολικού ύψους 175 945,07 DM. Ο Ketelsen έλαβε 23 305,92 DM ως ειδική επιδότηση για παραγωγούς βοοειδών (για εξήντα επτά βοοειδή), και επιβαρύνθηκε με τέλος 214 DM, αποτελούμενο από ένα βασικό τέλος 80 DM και ένα τέλος 2 DM ανά βοοειδές.
6 Οι προσφεύγοντες άσκησαν ενστάσεις κατ' αυτών των αποφάσεων περί επιβολής τελών με τον ισχυρισμό ότι οι κανονισμοί αποκλείουν την επιβολή τελών. Οι καθών απέρριψαν τις ενστάσεις αυτές, κρίνοντας ότι, δεδομένου ότι οι κανονισμοί δεν περιείχαν διατάξεις για τη χρηματοδότηση των διοικητικών εξόδων των σχετικών με την εξέταση των αιτήσεων επιδοτήσεως, τα κράτη μέλη και οι περιφερειακές υποδιαιρέσεις τους διατηρούν την εξουσία θεσπίσεως καταλλήλων διατάξεων περί τελών.
7 Οι προσφεύγοντες άσκησαν τότε προσφυγές ενώπιον του Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht. Υποστήριξαν ότι τόσο από το γράμμα των διατάξεων των προπαρατεθέντων κανονισμών όσο και από το πνεύμα και το αντικείμενό τους, που είναι η ενιαία εφαρμογή των αντισταθμιστικών πληρωμών εντός των κρατών μελών, προκύπτει η απαγόρευση επιβολής τελών.
8 Κατά τους καθών, αντιθέτως, οι επίδικες διατάξεις δεν πρέπει να ερμηνεύονται υπό την έννοια ότι απαγορεύουν στα κράτη μέλη να επιβάλλουν τέλη αλλά μόνον ότι τους απαγορεύουν να επιβάλλουν ορισμένες επιβαρύνσεις που αντιστρατεύονται τους στόχους των κοινοτικών μέτρων, όπως είναι οι φόροι υπέρ τρίτων. Οι καθών υποστηρίζουν επιπλέον ότι, αν οι επίδικες διατάξεις ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι απαγορεύουν την επιβολή τελών, αυτό θα σημαίνει ότι αυτές είναι άκυρες καθόσον παραβιάζουν από πολλές απόψεις υπέρτερους κανονισμούς του κοινοτικού δικαίου. Οι καθών επικαλούνται τον κανόνα της συνεργασίας που περιλαμβάνεται στο άρθρο 5 της Συνθήκης και στις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας που διατυπώνονται στο άρθρο 3 Β της Συνθήκης.
9 Στη διάταξη περί παραπομπής, το Verwaltungsgericht διευκρινίζει το νομικό έρεισμα των επίδικων τελών, το οποίο είναι ο Verwaltungskostengesetz des Landes Schleswig-Holstein (νόμος περί των διοικητικών εξόδων του Land Schleswig-Holstein) (4). Το ποσό των τελών είναι σύμφωνο προς τους κανόνες που καθόρισε ο νομοθέτης, ειδικότερα προς την αρχή της ισοδυναμίας των όρων και την αρχή της καλύψεως των εξόδων.
10 Κατά το Verwaltungsgericht, η ερμηνεία των κανονισμών δεν είναι απαλλαγμένη αμφιβολιών. Μια αυστηρή κατά λέξη ερμηνεία πιθανώς είναι αντίθετη προς την απαγόρευση της επιβολής τελών. Από την άλλη πλευρά, μια τέτοια απαγόρευση είναι συμβατή τόσο προς τους γενικούς σκοπούς της Συνθήκης, που περιλαμβάνουν την αποφυγή των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού (άρθρο 3 Ζ της Συνθήκης) και της δυσμενούς διακρίσεως (άρθρο 40, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης), όσο και προς τους ειδικούς στόχους της γεωργικής μεταρρυθμίσεως του 1992, οι οποίοι συνίστανται στην άμεση υποστήριξη των εισοδημάτων των αγροτών για ορισμένα γεωργικά προϋόντα: η επιβολή τελών μειώνει κατά το ποσό των τελών την αντιστάθμιση μειονεκτημάτων, την οποία η πληρωμή προτίθεται να παράσχει.
11 Αν η δεύτερη ερμηνεία είναι ορθή, το Verwaltungsgericht έχει αμφιβολίες ως προς το κύρος των επίδικων διατάξεων, συμφωνώντας με τα επιχειρήματα των καθών. Συνεπεία αυτού, υπέβαλε τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
Στην υπόθεση C-36/97:
«1) Πρέπει το άρθρο 15, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1765/92 του Συμβουλίου (...) να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι απαγορεύει στις αρχές των κρατών μελών να επιβάλλουν διοικητικά τέλη στους αιτούντες σχετικά με τις αιτήσεις τους για επιδότηση όταν τα διοικητικά αυτά τέλη είναι ανάλογα με τα συνήθη τέλη που απαντούν σε άλλες εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις, είναι δε τόσο χαμηλά ώστε δεν μπορούν να αποτρέψουν τον αιτούντα από την υποβολή αιτήσεως για επιδότηση;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα:
Αντιβαίνει το άρθρο 15, παράγραφος 3, του αναφερθέντος κανονισμού του Συμβουλίου προς υπέρτερο κανόνα του κοινοτικού δικαίου, ειδικότερα προς την αρχή της ειλικρινούς συνεργασίας με την Κοινότητα του άρθρου 5 της Συνθήκης ΕΚ, την αρχή της αναλογικότητας του άρθρου 3 Β, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ και την αρχή της επικουρικότητας του άρθρου 3 Β, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ;»
Στην υπόθεση C-37/97:
«1) Πρέπει το άρθρο 30α του κανονισμού (ΕΟΚ) 2066/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 805/68 (5) για την κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα του βοείου κρέατος και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 468/87 για τον καθορισμό των γενικών κανόνων του καθεστώτος ειδικής πριμοδότησης υπέρ των παραγωγών βοείου κρέατος καθώς και του κανονισμού (ΕΟΚ) 1357/80 για την καθιέρωση καθεστώτος πριμοδότησης για τη διατήρηση του πληθυσμού των θηλαζουσών αγελάδων (ΕΕ L 215, σ. 49), να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι απαγορεύει στις εθνικές αρχές να επιβάλλουν στους αιτούντες διοικητικά τέλη σχετικά με τις αιτήσεις τους για επιδότηση όταν τα διοικητικά αυτά τέλη είναι ανάλογα με τα συνήθη τέλη που απαντούν σε άλλες εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις, είναι δε τόσο χαμηλά ώστε δεν μπορούν να αποτρέψουν τον αιτούντα από την υποβολή αιτήσεως για επιδότηση;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα:
Αντιβαίνει το άρθρο 30α του αναφερθέντος κανονισμού του Συμβουλίου προς υπέρτερο κανόνα του κοινοτικού δικαίου, ειδικότερα προς την αρχή της ειλικρινούς συνεργασίας με την Κοινότητα του άρθρου 5 της Συνθήκης ΕΚ, την αρχή της αναλογικότητας του άρθρου 3 Β, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ και την αρχή της επικουρικότητας του άρθρου 3 Β, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ;»
12 Οι προσφεύγοντες και οι καθών της κύριας δίκης, η Επιτροπή, το Συμβούλιο, η Γερμανική, η Ελληνική και η Σουηδική Κυβέρνηση κατέθεσαν γραπτώς και ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους. Δεδομένου ότι τα ερωτήματα είναι κατ' ουσίαν ταυτόσημα και στις δύο υποθέσεις, θα τα εξετάσω μαζί.
Το πρώτο ερώτημα
13 Συμφωνώ με την Επιτροπή και τη Γερμανική Κυβέρνηση ότι η διατύπωση των επίδικων διατάξεων δεν είναι κατηγορηματική. Προβλέποντας ότι οι οικείες πληρωμές καταβάλλονται «εξ ολοκλήρου» στους δικαιούχους, οι κανονισμοί απαγορεύουν οποιαδήποτε κράτηση από τα ποσά που λαμβάνουν οι δικαιούχοι. Οι καθών της κύριας δίκης δέχονται την άποψη αυτή. Υποστηρίζουν, εντούτοις, ότι οι διατάξεις δεν απαγορεύουν την επιβολή τελών, αλλά περιορίζονται να αναφέρουν ότι οι πληρωμές πρέπει να γίνονται εξ ολοκλήρου. Εντούτοις, είναι σαφές ότι η απαγόρευση κρατήσεων για να είναι αποτελεσματική δεν μπορεί να ερμηνεύεται εντελώς τυπικά ως καλύπτουσα μόνον κρατήσεις οι οποίες πράγματι γίνονται με την ευκαιρία των πληρωμών. Επομένως, η απαγόρευση οποιασδήποτε κρατήσεως πρέπει κατ' ανάγκη να αφορά όλες τις επιβαρύνσεις που συνδέονται άμεσα και αναπόσπαστα με τα καταβληθέντα ποσά. Αυτό σαφώς συμβαίνει εν προκειμένω: η αίτηση ενός αγρότη για αντισταθμιστικές πληρωμές σύμφωνα με τους κανονισμούς είναι αυτή που αποτελεί το έναυσμα για την επιβολή των τελών. Κατά τη γνώμη μου, αυτό αρκεί για να εμπίπτουν τα τέλη στην απαγόρευση οποιασδήποτε κρατήσεως.
14 Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή πρότεινε μια πειστική κατάταξη των διαφόρων επιβαρύνσεων που οι εθνικές αρχές μπορούν να επιβάλλουν οσάκις προβαίνουν σε αντισταθμιστικές πληρωμές. Η πρώτη κατηγορία περιλαμβάνει τα τέλη για διοικητικά έξοδα, όπως τα επίδικα στις παρούσες υποθέσεις, τα οποία κατά την άποψη της Επιτροπής απαγορεύονται σαφέστατα από τους κανονισμούς. Η δεύτερη κατηγορία αποτελείται από γενικούς φόρους, για τους οποίους το Δικαστήριο καθόρισε τα ουσιαστικά κριτήρια με τις αποφάσεις Irish Creamery Milk Suppliers Association κ.λπ. (6) και Aliments Morvan (7). Η τρίτη κατηγορία περιλαμβάνει τις λοιπές επιβαρύνσεις, όπως είναι αυτές που διέπονται από εθνικούς κανόνες συμψηφισμού μεταξύ των δημοσιονομικών χρεών που οφείλονται βάσει του εθνικού δικαίου και των αντισταθμιστικών πληρωμών προς τους αγρότες, οι οποίες αποτέλεσαν το αντικείμενο της πρόσφατης υποθέσεως Jensen και Korn- og Foderstotkompagniet (8). Στις προτάσεις του επί της υποθέσεως αυτής, ο γενικός εισαγγελέας Fennelly επίσης διατύπωσε την άποψη ότι «η επιβολή ειδικών επιβαρύνσεων για την αντιστάθμιση εθνικών διοικητικών εξόδων (...) σαφώς απαγορεύεται από το άρθρο 15, παράγραφος 3» του κανονισμού 1765/92 (9). Το Δικαστήριο δεν εξέτασε το σημείο αυτό. Έκρινε πάντως ότι οι εθνικοί κανόνες περί συμψηφισμού δεν μπορούν να μειώνουν τα ποσά που εισπράττονται ως αντισταθμιστικές πληρωμές (10). Με τον τρόπο αυτό τόνισε τη σημασία της απαιτήσεως για την εξ ολοκλήρου πληρωμή των ποσών.
15 Μια τέτοια ερμηνεία των επίδικων διατάξεων συνάδει με τους σκοπούς των κανονισμών καθώς και με τους γενικούς στόχους της Συνθήκης στον τομέα της γεωργίας. Οι κανονισμοί δημιουργούν ένα εκτεταμένο σύστημα αντισταθμιστικών πληρωμών, καθορίζοντας λίαν λεπτομερώς τα κριτήρια που πρέπει να εφαρμόζονται κατά τον υπολογισμό των πληρωμών αυτών προς τους δικαιούχους αγρότες. Η αναγνώριση στα κράτη μέλη της ελευθερίας επιβολής τελών για διοικητικά έξοδα θα συνιστούσε εξαίρεση από τους ενιαίους κανόνες που διέπουν τις αντισταθμιστικές πληρωμές, καθόσον αυτό θα μπορούσε να οδηγήσει σε ανισότητες ως προς τα πραγματικά ποσά που λαμβάνουν οι αγρότες στα διάφορα κράτη μέλη. Μια τέτοια παρέκκλιση θα έπρεπε να προβλέπεται ρητώς, πράγμα το οποίο δεν συμβαίνει. Αντιθέτως, οι κανονισμοί ρητώς προβλέπουν την ολική πληρωμή των ποσών. Μια τέτοια ολική πληρωμή συνάδει επίσης με τον σκοπό αντικαταστάσεως των μέτρων στηρίξεως των τιμών με άμεση στήριξη των εισοδημάτων. Δεδομένου ότι οι αγρότες δεν επιβαρύνονται με τα έξοδα που συνεπάγονται τα μέτρα στηρίξεως των τιμών, είναι εύλογο ότι δεν μπορούν να επιβαρυνθούν με τα έξοδα για τη χορήγηση των αντισταθμιστικών πληρωμών που προορίζονται να αντικαταστήσουν τη στήριξη των τιμών.
16 Ο ενιαίος χαρακτήρας του συστήματος των πληρωμών συνάδει επίσης προς την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, η οποία αποτελεί γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου και διατυπώνεται, στον γεωργικό τομέα, στο άρθρο 40, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης. Συνάδει επίσης προς τον σκοπό του ανόθευτου ανταγωνισμού που διατυπώνεται στο άρθρο 3, στοιχείο ζζ, της Συνθήκης.
17 Δεν θεωρώ πειστικό κανένα από τα επιχειρήματα περί του αντιθέτου.
18 Δεν δέχομαι το υποστηριζόμενο από την Ελληνική και τη Σουηδική Κυβέρνηση επιχείρημα των καθών ότι οι επίδικες διατάξεις δεν απαγορεύουν σαφώς την επιβολή τελών και ότι απαιτείται σαφής απαγόρευση δεδομένου ότι το Δικαστήριο δέχθηκε με την απόφαση Denkavit ότι τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν επιβαρύνσεις για διοικητικά έξοδα. Η υπόθεση Denkavit αφορούσε την επιβολή των εξόδων από τις εθνικές αρχές για ελέγχους στο πλαίσιο των ενισχύσεων για αποκορυφωμένο γάλα. Με την απόφασή του το Δικαστήριο έκρινε ότι οι στόχοι του καθεστώτος δεν διακυβεύονται «όταν τα επιβαλλόμενα στην ενδιαφερομένη επιχείρηση έξοδα αποτελούν έξοδα συνήθη για τέτοιου είδους ελέγχους και δεν ανέρχονται σε ποσό που να δύναται να αποθαρρύνει τις επιχειρήσεις να αναπτύξουν τις δραστηριότητες, τις οποίες έχει ως σκοπό να ενθαρρύνει η χορήγηση της ενισχύσεως» (11). Οι καθών υποστηρίζουν ότι τα επίμαχα τέλη συνάδουν με τα κριτήρια αυτά. Εντούτοις, με την απόφαση Denkavit το Δικαστήριο κατ' αρχάς διαπίστωσε ότι ο οικείος κανονισμός (12) δεν προβλέπει τίποτε ως προς τα έξοδα των ελέγχων που πρόκειται να διεξαχθούν από τα κράτη μέλη. Επομένως, δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη ούτε να διεξάγουν δωρεάν τους ελέγχους αυτούς ούτε να απαιτούν από τις οικείες επιχειρήσεις την απόδοση των εξόδων που οι έλεγχοι αυτοί συνεπάγονται (13). Μόνο σ' ένα τέτοιο πλαίσιο, όπου δεν υπάρχουν διατάξεις ως προς τα έξοδα ούτε διατάξεις περί πληρωμής ολοκλήρου του ποσού ανάλογες προς τις επίδικες στις παρούσες υποθέσεις, διαπίστωσε το Δικαστήριο ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να κάνουν χρήση της ευχέρειάς τους να επιβάλλουν επιβαρύνσεις στις επιχειρήσεις κατά τρόπο που να διακυβεύονται οι στόχοι της κανονιστικής ρυθμίσεως. Επομένως, συμφωνώ με το Συμβούλιο ότι το Δικαστήριο άφησε κατ' ουσίαν τον κοινοτικό νομοθέτη να καθορίσει αν οι εθνικές αρχές δικαιούνται να επιβάλλουν τέλη για διοικητικά έξοδα (14).
19 Οι καθών τονίζουν επίσης ότι οι αιτιολογικές σκέψεις δεν εξηγούν τους στόχους και την έννοια των επίδικων διατάξεων, ενώ εξαίρεση από τη γενική αρχή, ότι δηλαδή τα κράτη μέλη δικαιούνται να επιβάλλουν επιβαρύνσεις για διοικητικά έξοδα, απαιτεί ρητή αιτιολογία, σύμφωνα με το άρθρο 190 της Συνθήκης. Πάντως, δεν υπάρχει τέτοια γενική αρχή κατά την άποψή μου, το δε γεγονός ότι οι επίδικες διατάξεις δεν εξηγούνται στις αιτιολογικές σκέψεις ασφαλώς δεν μπορεί να μας βοηθήσει καθ' οιονδήποτε τρόπο στην ερμηνεία των διατάξεων αυτών. Συμφωνώ, επιπλέον, με τους προσφεύγοντες ότι οι διατάξεις περί ολικών πληρωμών είναι παρεπόμενες από τη φύση τους και δεν χρήζουν ειδικής αιτιολογίας στις αιτιολογικές σκέψεις για να είναι έγκυρες.
20 Οι καθών ισχυρίζονται επίσης ότι η προτεινόμενη από αυτούς ερμηνεία των διατάξεων βρίσκει έρεισμα στο γεγονός ότι δεν περιέχουν όλοι οι κανονισμοί του Συμβουλίου στο πλαίσιο της γεωργικής μεταρρυθμίσεως του 1992 παρόμοιες διατάξεις. Αναφέρονται ειδικότερα στον κανονισμό (ΕΟΚ) 2069/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για την τροποποίηση της κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του πρόβειου και του αιγείου κρέατος (15). Είναι επομένως σαφές, κατά τους καθών, ότι οι διατάξεις έχουν καθαρώς δηλωτικό χαρακτήρα και δεν αφορούν τα διοικητικά τέλη.
21 Εντούτοις, δεν μπορώ να διακρίνω από που συνάγουν αυτό το συμπέρασμα. Κατά την άποψή μου, ο κοινοτικός νομοθέτης μπορεί απλώς να ρυθμίσει ή να μη ρυθμίσει το σημείο αυτό και μόνο αν δεν υπάρχει ρύθμιση έχουν εφαρμογή οι αρχές που διατυπώθηκαν με την απόφαση Denkavit (16). Δεν αντιλαμβάνομαι κατά ποιον τρόπο ένας κανονισμός που δεν περιέχει διάταξη απαιτούσα πληρωμή ολοκλήρου του ποσού μπορεί να βοηθήσει στην ερμηνεία κανονισμών που περιέχουν τέτοιες διατάξεις. Επιπλέον, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή εξήγησε ότι η κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα του πρόβειου και αιγείου κρέατος προέβλεπε ήδη άμεση στήριξη των εισοδημάτων πριν από τη μεταρρύθμιση του 1992 και ότι λίγοι έλεγχοι ήσαν αναγκαίοι στον τομέα αυτό, οπότε το πρόβλημα των τελών για διοικητικά έξοδα δεν ήταν πιθανόν ότι θα ανακύψει.
22 Οι καθών υποστηρίζουν επίσης ότι είναι προς το συμφέρον των δικαιούχων αγροτών να θεσπιστεί ένα αποτελεσματικό διοικητικό σύστημα, ότι ένα τέτοιο σύστημα συνεπάγεται σημαντικές δαπάνες και ότι οι εθνικές αρχές πρέπει να είναι σε θέση να ανακτούν ένα μέρος από τις δαπάνες αυτές. Το επιχείρημα αυτό μοιάζει να υπονοεί ότι το διοικητικό σύστημα θα είναι καλύτερα οργανωμένο αν μπορούν να επιβληθούν επιβαρύνσεις. Μια τέτοια προσέγγιση είναι απαράδεκτη. Εξυπακούεται ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να εφαρμόζουν το κοινοτικό δίκαιο σύμφωνα με τις απαιτήσεις του, η δε ποιότητα της εφαρμογής δεν μπορεί να εξαρτάται από το ποιος φέρει τα διοικητικά έξοδα.
23 Επομένως, προτείνω ως απάντηση στο πρώτο ερώτημα, και στις δύο υποθέσεις, ότι οι κανονισμοί έχουν την έννοια ότι απαγορεύουν στις αρχές των κρατών μελών να επιβάλλουν διοικητικά τέλη στους αιτούντες για την εξέταση των αιτήσεών τους για αντισταθμιστικές πληρωμές και πριμοδοτήσεις.
Το δεύτερο ερώτημα
24 Οι καθών της κύριας δίκης υποστηρίζουν ότι, αν οι επίδικες διατάξεις έχουν την έννοια ότι απαγορεύουν την επιβολή διοικητικών τελών, παραβιάζουν υπέρτερες αρχές του κοινοτικού δικαίου. Πρώτον, ισχυρίζονται ότι η απαγόρευση παραβιάζει την αρχή της ειλικρινούς συνεργασίας του άρθρου 5 της Συνθήκης. Ελλείψει ειδικού κανόνα σχετικά με την επιστροφή σημαντικών διοικητικών δαπανών που προκαλούνται από την εξέταση των αιτήσεων για τη χορήγηση κοινοτικών μέτρων στηρίξεως στον τομέα της γεωργίας, η απαγόρευση θα ισοδυναμούσε με παράλειψη των κοινοτικών οργάνων να λάβουν υπόψη τα νόμιμα συμφέροντα των κρατών μελών. Δεύτερον, μια τέτοια απαγόρευση, χαρακτηριζομένη ως περιττή παρέμβαση στο εθνικό διοικητικό δίκαιο, παραβιάζει κατά τους καθών τόσο την αρχή της αναλογικότητας όσο και την αρχή της επικουρικότητας, που διατυπώνονται στο άρθρο 3 Β της Συνθήκης, αντιστοίχως στις παραγράφους 3 και 2.
25 Και πάλι δεν συμφωνώ με τις απόψεις των καθών.
26 Το άρθρο 5 της Συνθήκης ορίζει ότι «Τα κράτη μέλη λαμβάνουν κάθε (...) μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από την παρούσα Συνθήκη ή προκύπτουν από πράξεις των οργάνων της Κοινότητας.» Αν οι κανονισμοί έχουν την έννοια ότι αποκλείουν την επιβολή διοικητικών τελών, πράγμα το οποίο κατά τη γνώμη μου συμβαίνει, τότε από το άρθρο 5 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να λάβουν τα κατάλληλα μέτρα για την εκπλήρωση της υποχρεώσεως αυτής. Είναι αληθές ότι το άρθρο 5 επιβάλλει και στα κοινοτικά όργανα υποχρεώσεις συνεργασίας με τις αρχές των κρατών μελών (17). Εντούτοις, συμφωνώ με το Συμβούλιο και την Επιτροπή ότι το άρθρο 5 δεν μπορεί να περιορίσει τη νομοθετική αρμοδιότητα της Κοινότητας. Κατά το άρθρο 40 της Συνθήκης, η Κοινότητα δημιουργεί κοινή οργάνωση των γεωργικών αγορών για να επιτευχθούν οι στόχοι που προβλέπονται στο άρθρο 39. Προφανώς, η αρχή της ειλικρινούς συνεργασίας δεν μπορεί να εμποδίζει τα κοινοτικά όργανα να προβλέπουν ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές που καταβάλλονται στους αγρότες στο πλαίσιο των κοινών αυτών οργανώσεων πρέπει να καταβάλλονται εξ ολοκλήρου στους δικαιούχους τους, με σκοπό να εξασφαλίζεται ενιαία και άνευ διακρίσεων εφαρμογή αυτού του συστήματος πληρωμών.
27 Εξάλλου, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι κανονισμοί είναι σύμφωνοι με την αρχή της επικουρικότητας. Το άρθρο 3 Β, παράγραφος 2, της Συνθήκης ορίζει ότι, στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική της αρμοδιότητα, η Κοινότητα δρα σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας μόνον εάν και στον βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης είναι αδύνατον να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη και δύνανται συνεπώς, λόγω των διαστάσεων ή των αποτελεσμάτων της προβλεπομένης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι η αρχή της επικουρικότητας δεν έχει εφαρμογή, δεδομένου ότι οι κανονισμοί εκδόθηκαν το 1992 και ότι το κύρος τους δεν μπορεί, επομένως, να επηρεασθεί από μεταγενέστερες τροποποιήσεις της Συνθήκης (δεδομένου ότι το άρθρο 3 Β άρχισε να ισχύει την 1η Νοεμβρίου 1993 ταυτόχρονα με τη Συνθήκη για την Ευρωπαϋκή Ένωση). Υποστηρίζουν επίσης ότι η αρχή της επικουρικότητας δεν έχει εφαρμογή στον τομέα αυτό, όπου, κατά την άποψή τους, η Κοινότητα έχει αποκλειστική αρμοδιότητα. Δεν θεωρώ ότι είναι αναγκαίο να εξετασθούν τα επιχειρήματα αυτά δεδομένου ότι είναι σαφές ότι οι κανονισμοί, εν πάση περιπτώσει, είναι σύμφωνοι προς την αρχή της επικουρικότητας. Όπως υποστηρίζει η Γερμανική Κυβέρνηση, η Κοινότητα έχει ευρείες αρμοδιότητες στον γεωργικό τομέα, οι κανονισμοί εκδόθηκαν στο πλαίσιο και εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων αυτών και ο στόχος της απαγορεύσεως επιβολής διοικητικών τελών, που έγκειται στην εξασφάλιση της ενιαίας εφαρμογής του συστήματος των αντισταθμιστικών πληρωμών, δεν μπορεί να επιτευχθεί με μέτρα λαμβανόμενα στο εθνικό επίπεδο.
28 Επιπλέον, η απαγόρευση δεν παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας. Το Δικαστήριο έκρινε ότι, προκειμένου να διαπιστωθεί αν μια διάταξη του κοινοτικού δικαίου συνάδει προς την αρχή αυτή, πρέπει να εξακριβωθεί αν τα μέσα που χρησιμοποιεί η διάταξη αυτή είναι κατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και αν βαίνουν πέραν του αναγκαίου για την επίτευξή του (18). Είναι σαφές ότι ο σκοπός της εξασφαλίσεως της ολικής πληρωμής των αντισταθμιστικών ποσών στους αγρότες δεν μπορεί να επιτευχθεί διαφορετικά παρά μόνον με την πρόβλεψη ότι αυτοί λαμβάνουν ολική πληρωμή.
29 Επομένως, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι από την εξέταση των υποβληθέντων ερωτημάτων δεν προέκυψε κανένα στοιχείο δυνάμενο να επηρεάσει το κύρος των κανονισμών.
Πρόταση
30 Συνεπώς, θεωρώ ότι το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει ως εξής στα υποβληθέντα από το Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht ερωτήματα:
Στην υπόθεση C-36/97
«1) Το άρθρο 15, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1765/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τη θέσπιση καθεστώτος στήριξης των παραγωγών ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών, πρέπει να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι απαγορεύει στις εθνικές αρχές να επιβάλλουν στους αιτούντες διοικητικά τέλη για την εξέταση των αιτήσεών τους για επιδότηση ακόμη και αν τα διοικητικά αυτά τέλη είναι ανάλογα με τα συνήθη τέλη που απαντούν σε άλλες εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις, είναι δε τόσο χαμηλά ώστε δεν μπορούν να αποτρέψουν τους αιτούντες από την υποβολή αιτήσεως για επιδότηση.
2) Από την εξέταση των υποβληθέντων ερωτημάτων δεν προέκυψε κανένα στοιχείο δυνάμενο να επηρεάσει το κύρος του κανονισμού.»
Στην υπόθεση C-37/97
«1) Το άρθρο 30α του κανονισμού (ΕΟΚ) 805/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, για την κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα του βοείου κρέατος, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2066/92 του Συμβουλίου, πρέπει να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι απαγορεύει στις αρχές των κρατών μελών την επιβολή διοικητικών τελών για την εξέταση των αιτήσεών τους για ενίσχυση, ακόμη και αν τα διοικητικά αυτά τέλη είναι ανάλογα με τα συνήθη τέλη που απαντούν σε άλλες εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις, είναι δε τόσο χαμηλά ώστε δεν μπορούν να αποτρέψουν τους αιτούντες από την υποβολή αιτήσεως για ενίσχυση.
2) Από την εξέταση των υποβληθέντων ερωτημάτων δεν προέκυψε κανένα στοιχείο δυνάμενο να επηρεάσει το κύρος του κανονισμού.»
(1) - ΕΕ 1992, L 181, σ. 12.
(2) - ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 72.
(3) - Κανονισμός του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992, για τροποποίηση του κανονισμού 805/68 και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 468/87 για τον καθορισμό των γενικών κανόνων του καθεστώτος ειδικής πριμοδότησης υπέρ των παραγωγών βοείου κρέατος καθώς και του κανονισμού (ΕΟΚ) 1357/80 για την καθιέρωση καθεστώτος πριμοδότησης για τη διατήρηση του πληθυσμού των θηλαζουσών αγελάδων (ΕΕ 1992, L 215, σ. 49).
(4) - Νόμος της 17ης Ιανουαρίου 1974, GVOBl. Schl.-H., σ. 37, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο της 18ης Δεκεμβρίου 1978, GVOBl. Schl.-H. 1979, σ. 2.
(5) - Το εθνικό δικαστήριο αναφέρει εσφαλμένως το άρθρο 30α του κανονισμού (ΕΟΚ) 2066/92 του Συμβουλίου.
(6) - Απόφαση της 10ης Μαρτίου 1981, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 36/80 και 71/80 (Συλλογή 1981, σ. 735).
(7) - Απόφαση της 19ης Νοεμβρίου 1991, C-235/90 (Συλλογή 1991, σ. Ι-5419).
(8) - Απόφαση της 19ης Μαου 1998, C-132/95 (Συλλογή 1998, σ. Ι-2975).
(9) - Προτάσεις της 27ης Νοεμβρίου 1997, παράγραφος 39.
(10) - Σκέψεις 58 έως 62 της αποφάσεως.
(11) - Απόφαση της 15ης Σεπτεμβρίου 1982, 233/81 (Συλλογή 1982, σ. 2933, σκέψη 10).
(12) - Κανονισμός (ΕΟΚ) 1725/79 της Επιτροπής, της 26ης Ιουλίου 1979, περί των λεπτομερειών παροχής ενισχύσεων στο αποκορυφωμένο γάλα που μεταποιείται σε σύνθετες τροφές και στο αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη που προορίζεται για τη διατροφή μόσχων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/026, σ. 12).
(13) - Σκέψεις 7 και 8 της αποφάσεως.
(14) - Βλ., επίσης, την απόφαση της 30ής Νοεμβρίου 1978, 31/78, Bussone (Συλλογή τόμος 1978, σ. 775, σκέψεις 12 έως 25).
(15) - ΕΕ 1992, L 215, σ. 29.
(16) - Προπαρατέθηκε στην υποσημείωση 11.
(17) - Απόφαση της 10ης Φεβρουαρίου 1983, 230/81, Λουξεμβούργο κατά Κοινοβουλίου (Συλλογή 1983, σ. 255, σκέψη 37), και διάταξη της 13ης Ιουλίου 1990, C-2/88 Imm., Zwartveld κ.λπ. (Συλλογή 1990, σ. Ι-3365, σκέψη 17).
(18) - Βλ. αποφάσεις της 12ης Νοεμβρίου 1996, C-84/94, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1996, σ. Ι-5755, σκέψη 57), και της 13ης Μαου 1997, C-233/94, Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (Συλλογή 1997, σ. Ι-2405, σκέψη 54).