61979C0004
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 11 MARS 1980
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
I —
Les demandes dont vous ont saisi les tribunaux administratifs de Châlons-sur-Marne et d'Orléans ainsi que le tribunal d'instance de Lille concernent toutes les modalités de calcul des montants compensatoires monétaires perçus à l'exportation de France de produits dérivés de produits agricoles de base (produits de la minoterie, du maïs et du blé, d'une part, et de l'amidonnerie, d'autre part).
Les deux premières affaires mettent directement en cause la validité du règlement du Conseil no 2744/75, du 29 octobre 1975, relatif au régime d'importation et d'exportation des produits transformés à base de céréales et de riz, et surtout celle des règlements de la Commission no 1910/76 du 30 juillet 1976 et no 2466/76 du 8 octobre 1976, modifiant les montants compensatoires monétaires.
Dans la troisième affaire, vous n'êtes interrogés expressément sur la validité d'aucun texte communautaire particulier, mais comme les questions qui vous sont posées à propos de l'interprétation du règlement no 652/76 de la Commission du 24 mars 1976, modifiant les montants compensatoires monétaires à la suite de l'évolution des taux de change du franc français, se recoupent, dans une assez large mesure, avec celles des deux premières, nous prendrons la liberté de conclure en une fois, bien que vous n'ayiez pas accédé à la demande de jonction du gouvernement italien.
Il s'agit là d'un problème qui a suscité des observations non seulement de la part des parties en cause au principal et des institutions dont émanent les actes qu'il s'agit d'interpréter ou dont la validité est mise en cause, mais encore de deux gouvernements d'États membres à «monnaie faible» — la France et l'Italie — qui ont intérêt à la réduction, voire à la suppression des montants compensatoires «négatifs». Par contre, aucun État membre à «monnaie forte» n'a évidemment présenté d'observations.
Les faits ayant été très complètement exposés par vos rapporteurs et des réponses ayant été fournies par écrit aux questions que vous avez posées, le terrain se trouve largement déblayé.
Nous nous proposons de grouper nos explications autour des thèmes suivants:
1)
le choix du coefficient die transformation à appliquer à un produit dérivé d'un prostak de base aux. fins du régime des montants compensatoires (et les répercussions de ce choix sur les échanges);
2)
le problème de la prise en compte de la restitution à la production et du choix de la base de calcul;
3)
l'application des principes ainsi dégagés à un certain nombre de produits de l'amidonnerie;
4)
enfin, nous dirons quelques mots du problème des intérêts sur les sommes perçues et faisant l'objet d'un remboursement.
II —
1.
Selon l'article 2, paragraphe 2, du règlement du Conseil no 974/71, du 12 mai 1971, relatif à certaines mesures de politique de conjoncture à prendre dans le secteur agricole à la suite de l'élargissement «temporaire» des marges de fluctuation des monnaies de certains États membres, les montants compensatoires, à prélever sur les produits (ou à octroyer pour ces mêmes produits) dont, d'une part, le prix est dépendant de celui des produits pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles et qui, d'autre part, relèvent de l'organisation commune des marchés ou font l'objet d'une réglementation spécifique au titre de l'article 235 du traité, «sont égaux à l'incidence, sur les prix du produit transformé, de l'application du montant compensatoire aux prix du produit» pour lequel des mesures d'intervention sont prévues et «dont ils dépendent».
Selon les annexes des règlements en vigueur au cours de la période où se situent les exportations effectuées par les requérantes et ayant donné lieu à perception de montants compensatoires par l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), soit entre le 25 mars 1976 et le 31 juillet 1977, à savoir les règlements de la Commission no 652/76 du 24 mars 1976, no 1910/76 du 30 juillet 1976, no 2466/76 du 8 octobre 1976 et, enfin, no 938/77 du 29 mars 1977, cette incidence est chiffrée, pour les produits de la maïserie concernés, par le coefficient 1,80. Cela signifie que le montant compensatoire à percevoir sur une tonne de gruaux ou de semoules de maïs exportée de France était égal au montant compensatoire à payer pour une tonne de maïs exportée de ce pays, affecté du coefficient 1,80, soit, aux dates auxquelles ont été effectuées les exportations en cause:
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71,67 francs français la tonne (39,82 x 1,80),
—
143,35 francs français la tonne (79,64 x 1,80),
—
199,09 francs français la tonne (110,61 x 1,80).
Ce taux de 1,80 était emprunté par la Commission à l'annexe I du règlement du Conseil no 2744/75, du 29 octobre 1975, relatif au régime d'importation et d'exportation des produits transformés à base de céréales et de riz. Les dispositions combinées de l'article 2, paragraphe 1, et de l'annexe I de ce règlement énoncent que l'élément mobile du prélèvement à l'importation de gruaux et semoules de maïs en provenance de pays tiers est égal à celui qui est applicable au maïs (produit de base), affecté du coefficient 1,80. Ces dispositions constituaient elles-mêmes la mise en œuvre de l'article 14 du règlement du Conseil no 2727/75, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, selon lequel l'élément mobile du prélèvement sur les produits transformés fabriqués à partir de produits de base correspond «à l'incidence sur leur coût de revient des prélèvements établis pour ces produits de base».
La justification technique de ce coefficient est que, pour obtenir une tonne de gruaux ou de semoules, il est nécessaire de mettre en œuvre 1,80 tonne de maïs. Or, dans le litige les opposant à l'ONIC, qui leur a purement et simplement appliqué le barème des montants compensatoires tel qu'il découlait des annexes aux règlements précités de la Commission, les exportateurs français, requérants dans les deux premières affaires au principal, ont soutenu — avec suffisamment de vraisemblance pour inciter les juridictions qu'ils avaient saisies à vous interroger — que, si 1,80 tonne de maïs (position 10.05 B) au moins est nécessaire pour fabriquer une tonne de gruaux ou de semoules (position 11.02 A. V. a) 1 et 2) destinés à l'industrie de la brasserie pour la fabrication de la bière, à la fabrication de glucose par le procédé de l'hydrolyse directe ou à la production d'amidon ou de quellmehl destiné à la panification, la mise en œuvre de cette quantité donne également, si l'on retient un rendement de 55,5 %, hormis 18 kilos de «freintes», les sous-produits suivants:
—
270 kilos de «farine première» (position 11.01 E II), également soumise à montants compensatoires,
—
270 kilos de «farine fourragère» ou «farine seconde» (sons et remoulages de la position 23.02 A I b), également soumise à montants compensatoires,
—
et, enfin, 242 kilos de «germes» (position 11.02 G II), toujours soumis à montants compensatoires.
De même, le rapport relatif aux produits amylacés, présenté par la Commission au Conseil le 8 août 1977, indique qu'une tonne de maïs donnerait, si l'on fait abstraction des enveloppes et de l'eau de trempe:
—
621 kilos d'amidon (position 11.08 AI),
—
27 kilos d'huile de maïs (position 15.07),
—
200 kilos de tourteaux de gluten de maïs (position 23.04 B),
—
40 kilos de tourteaux oléagineux,
—
et, enfin, 50 kilos de gluten de maïs (position 23.03 AI).
De même, en cas de fabrication non plus de produits de la semoulerie, mais d'amidon (position 11.08 AIII) ou de produits amylacés à partir de blé, il y a inéluctablement production de gluten (position 11.09), de sons et de remoulages.
L'application du coefficient 1,80 répercutant sur le produit transformé «semoules ou gruaux» la totalité du montant compensatoire frappant la céréale de base dont il est issu, la méthode retenue par les règlements de la Commission aurait ainsi eu pour effet de surcompenser la dépréciation du franc français par rapport au «taux vert» de cette monnaie, surcompensation que les requérantes chiffrent en détail, alors que la méthode correcte eût consisté à répercuter le montant compensatoire frappant le maïs ou le froment proportionnellement sur tous les produits dérivés, ce qui aurait dû conduire à ne retenir qu'un coefficient inférieur (chiffré à 1,07 par les deux premières requérantes) pour la semoule ou les gruaux. La méthode retenue dans les annexes des règlements incriminés a eu pour conséquence que la quantité de produit de base réputée avoir été mise en œuvre selon les rapports d'équivalence qui sous-tendent ces annexes est supérieure à la quantité effectivement transformée.
2.
A cette critique, la Commission répond par toute une série d'arguments.
Tout d'abord, elle s'abrite derrière le règlement du Conseil précité no 2744/75, dont elle n'a fait, dit-elle, que transposer par analogie la méthode de calcul qu'il prescrivait en matière de prélèvements et de restitutions. Pour la semoule et les gruaux de maïs, le prélèvement était dérivé de celui applicable au maïs en utilisant le même coefficient 1,80. Ce chiffre servait et sert encore de base, conformément à l'article 1, paragraphe 1, du règlement de la Commission no 1570/78, du 4 juillet 1978, portant modalités d'application du règlement no 2742/75 en ce qui concerne les restitutions à la production pour les produits amylacés et abrogeant le règlement no 2026/75, pour calculer la restitution à la production de semoules ou de gruaux.
Cet argument a paru suffisamment pertinent aux juridictions nationales pour qu'elles vous interrogent sur la validité du règlement précité du Conseil. Celui-ci, notamment dans ses observations sur la deuxième affaire, et la Commission estiment que l'examen de la validité de ce texte n'est pas «pertinent» pour apprécier la validité des modalités de calcul des montants compensatoires monétaires.
Les règlements de la Commission en matière de montants compensatoires ne sont pourtant pas dépourvus de tout lien avec la réglementation du Conseil concernant les prélèvements puisqu'elle explique que, s'il a été ultérieurement tenu compte — aisni que nous l'exposerons dans la suite — des sous-produits de l'amidonnerie pour le calcul des montants compensatoires applicables à la farine de froment tendre, c'est parce que ces sous-produits sont eux-mêmes pris en compte pour la fixation des prélèvements et des restitutions pour la farine de froment tendre. Cette prise en compte répondrait à un souci de cohérence avec le régime des prélèvements et des restitutions établi par le Conseil pour ces sous-produits.
A première vue, nous ne voyons pas de raison de mettre en doute la validité du coefficient retenu par le règlement du Conseil et, de toute façon, nous pensons qu'il n'existe pas de lien nécessaire entre ce règlement et les textes de la Commission.
Le prélèvement constitue une charge à l'importation des pays tiers. Il a une fonction protectrice. Les montants compensatoires n'ont pas le même rôle que les prélèvements et les restitutions, même si, malheureusement, ils ont souvent, en pratique, les mêmes effets et si leur maniement a été parfois utilisé aux mêmes fins. Leur objectif n'est pas d'octroyer une subvention ou de percevoir une taxe, mais d'éliminer l'incidence des distorsions monétaires sur le niveau des prix agricoles. La marge d'appréciation dont dispose le Conseil pour fixer les prélèvements et les restitutions ne peut donc être transposée telle quelle dans la fixation des montants compensatoires par la Commission. Ainsi que le rappelle le gouvernement français, «les prélèvements à l'importation ont pour objet d'assurer une protection efficace de la production agricole communautaire en même temps que d'assurer le bon fonctionnement du principe de la préférence communautaire en matière d'approvisionnements, en évitant que des produits en provenance de pays tiers ne parviennent à un prix anormalement bas sur le marché communautaire». De toute façon, le prélèvement étant perçu dans des conditions identiques à toutes les frontières communautaires, même si le coefficient qui est applicable aux fins de cette perception est trop élevé, celle-ci ne s'accompagne d'aucune discrimination entre opérateurs économiques des divers États membres, ce qui n'est pas le cas si le coefficient utilisé pour le calcul des montants compensatoires à l'exportation est fixé d'une façon qui ne correspond pas à la réalité économique.
Ceci avait déjà été souligné en décembre 1978 par M. Peter Gilsdorf dans son étude sur les montants compensatoires monétaires (p. 13):
«Le principe énoncé (c'est-à-dire l'application générale et indifférenciée des montants compensatoires monétaires) implique aussi que leur calcul puisse s'écarter de celui appliqué pour les prélèvements et restitutions. En effet, si les prélèvements ont essentiellement une vocation de protection, les restitutions, outre qu'elles répondent au souci de décongestionner le marché, font souvent intervenir des éléments de politique commerciale; les méthodes de calcul diffèrent donc sensiblement, le prélèvement étant généralement plus important que la restitution. C'est pourquoi les montants compensatoires monétaires... doivent être calculés de façon indépendante, sur une base ‘neutre’, en dehors de toute considération extérieure à leur rôle compensateur».
L'introduction des montants compensatoires en 1971 avait été conçue comme une mesure à court terme.
C'est la raison pour laquelle il n'avait pas été prévu de système de calcul propre aux produits transformés, pour lesquels on utilisait, au début, la méthode de calcul appliquée pour le prélèvement à l'importation. Mais, si cette méthode se justifiait encore en 1976 ou 1977 pour le calcul du prélèvement, il n'en allait plus de même, à cette époque, pour le calcul du coefficient de transformation à appliquer aux fins des montants compensatoires.
Comme le fait encore observer le gouvernement français, les coefficients retenus dans certains cas par la Commission pour le calcul des montants compensatoires ne correspondent pas à ceux du règlement no 2744/75 du Conseil, qui ne traduiraient pas correctement l'incidence sur les produits transformés des montants affectant les produits de base. La preuve de divergences possibles entre le coefficient affectant le prélèvement à l'importation et celui qui affecte le montant compensatoire ressort encore du fait que, lorsque le règlement no 751/75 de la Commission du 21 mars 1975, modifiant son règlement no 539/75 du 28 février 1975, en ce qui concerne les montants compensatoires pour certains produits transformés à base de céréales, a réduit le coefficient servant au calcul de ces montants en l'alignant, pour la plupart de ces produits — mais non pas pour la semoule de maïs — sur les coefficients inférieurs applicables au calcul des restitutions à l'exportation, le coefficient valable pour les prélèvements à l'importation de ces produits n'a pas été modifié pour autant.
Pour résumer nos observations sur ce point, nous dirons que, si les règlements en cause de la Commission devaient être considérés comme non valides et inapplicables aux exportations de l'espèce, il n'en résulterait nullement que la rectification qui devrait être opérée au profit des requérantes devrait être étendue «par parité de motifs» au calcul des prélèvements à l'importation des produits en cause, avec la conséquence que ces prélèvements s'en trouveraient réduits d'autant.
3.
La Commission développe ensuite une série de considérations tendant à démontrer que la fixation du coefficient de transformation incriminé serait intervenue dans l'exercice de la compétence très largement discrétionnaire dont elle jouirait, selon votre jurisprudence, en ce domaine.
Elle rappelle que «la qualification des sous-produits au regard de la classification du tarif douanier commun ainsi que leurs rendements sont contestés entre l'industrie allemande et française» de la maïserie. Apparemment, on n'obtiendrait de la farine de maïs qu'en France et au Royaume-Uni, mais non en République fédérale ni dans les pays du Benelux. Ainsi, selon la maïserie allemande, avec un rendement de 51,5 % (au lieu de 55 %, taux retenu par la maïserie française), 1,80 tonne de maïs américain donnerait, hormis 933 kilos de gruaux ou semoules:
—
693 kilos de farine fourragère (position 23.02 A I a)
—
et 144 kilos de germes.
Le gouvernement français adopte, dans ses observations, une position intermédiaire. Il considère que la farine fourragère devrait être exclusivement classée sous la position 23.02 A I a), alors que, selon la Commission, il aurait toujours précédemment soutenu qu'elle relevait de la position 23.02 AI b). Les États membres à monnaie faible et les Pays-Bas classent le son de maïs sous la position 23.02 AI b) (coefficient de transformation 0,32), alors que la République fédérale et la Belgique le classeraient sous la position 23.02 A I a) (coefficient 0,10).
Ceci montrerait, selon la Commission, qu'il n'existe pas de conception uniforme quant au classement des sous-produits au regard du tarif douanier commun et quant au taux de rendement. Dans ces conditions, elle aurait recouru à une solution de compromis en considérant que la farine fourragère relève pour 50 % de la position 23.02 A I a) et pour 50 % de la position 23.02 A I b).
On peut s'étonner, en passant, que la Commission n'ait jamais cherché à faire clarifier la situation dans un domaine de cette importance en la soumettant au Comité de la nomenclature du tarif douanier commun (règlement du Conseil no 97/69, du 16 janvier 1969, relatif aux mesures à prendre pour l'application uniforme de la nomenclature du tarif douanier commun) ou qu'elle n'ait pas engagé la procédure au titre de l'article 169 du traité si elle estimait que les douanes d'un État membre appliquaient un classement tarifaire inexact à certains produits.
Mais, quelles que soient les divergences relatives au coefficient de transformation, il est constant que la «surcompensation» dont se plaignent les requérantes existe, quoique à un moindre degré, même dans l'hypothèse la plus favorable aux minotiers allemands. Autre élément fondamental, la «surcompensation» qui joue en défaveur des minotiers de pays à monnaie dépréciée qui doivent payer des montants compensatoires «négatifs» s'accompagne d'une «surcompensation» équivalente pour les minotiers des pays à monnaie forte, mais en leur faveur, puisqu'ils perçoivent des montants compensatoires «positifs». Nous verrons que la même situation se retrouve en matière de restitutions à la production.
La Commission expose ensuite qu'en ce qui concerne certains des sous-produits, les débouchés seraient médiocres parce que ces sous-produits seraient en concurrence avec des aliments pour animaux à base de gluten de maïs et avec les grains concassés de maïs provenant des pays tiers, dont le prix vient peser à la baisse sur le marché des pays à monnaie forte et qui ne sont pas, en conséquence, assujettis à montants compensatoires, de telle manière que les recettes que les producteurs peuvent en tirer seraient variables selon les États membres de la Communauté. La prise en considération des germes de maïs ne semblerait pas justifiée, étant donné que ceux-ci sont, le plus souvent, transformés en huile, avec comme sous-produits les tourteaux, et que l'huile, comme les tourteaux, échappe aux montants compensatoires. Il en résulterait que l'exonération des germes n'aurait guère d'effet économique. Si cet argument était exact, on ne pourrait toutefois s'empêcher de se demander ce qui justifie l'application de montants compensatoires à l'exportation des germes de maïs.
Compte tenu de ces différents éléments, la Commission estime qu'elle pouvait, dans le cadre du pouvoir d'appréciation que vous lui avez reconnu dans plusieurs affaires (notamment arrêt Balkan du 24 octobre 1973, Recueil p. 1091, et arrêt Balkan du 22 janvier 1976, Recueil p. 19), procéder de façon forfaitaire et que les écarts subsistants seraient négligeables. Devant la difficulté technique du choix du coefficient de transformation, elle a purement et simplement aligné, aux fins de calcul des montants compensatoires, le coefficient de transformation des produits dérivés sur le coefficient applicable à ces produits dans le domaine des prélèvements. Le chiffre de 1,80 représente ainsi une «harmonisation technique».
4.
Qu'en est-il exactement de ce pouvoir d'appréciation revendiqué par la Commission?
A cet égard, il nous paraît fondamental d'établir une distinction entre l'article 1, paragraphe 2, alinéa b, du règlement de base du Conseil no 974/71 et l'article 2, paragraphe 2, seul en cause dans les présentes affaires.
Concernant l'inclusion ou la non-inclusion d'un produit ou d'un groupe de produits dans le régime compensatoire, vous avez en effet déclaré, dans plusieurs de vos arrêts, que le comité de gestion et la Commission jouissaient d'un large pouvoir d'appréciation parce qu'il s'agissait de l'évaluation d'une situation économique complexe.
Nous avons nous-même soutenu ce point de vue dans l'affaire Peiser (Recueil 1979, p. 1490 et suiv.; arrêt du 5 avril 1979, Recueil p. 1482 et suiv.) quant au principe même de l'instauration de montants compensatoires à l'importation pour des produits dérivés de produits pilotes.
Cette «forfaitarisation» résulte aussi inévitablement de la périodicité hebdomadaire de la fixation des taux de change qui, de surcroît, intervient parfois avec retard et vous avez jugé, par votre arrêt IRCA du 7 juillet 1976 (Recueil p. 1214 et suiv.), que la circonstance que les éléments nécessaires au calcul des montants compensatoires ne sont fixés qu'après la période pendant laquelle ces montants sont applicables est inhérente au système même et ne saurait affecter la validité de leur fixation.
Le règlement no 974/71 laisse lui-même place à une certaine «forfaitarisation» dans la prise en compte de l'élargissement «temporaire» des marges de fluctuations et de son incidence sur les prix.
Pour les monnaies du «serpent», les montants compensatoires sont calculés sur la base des taux centraux, les fluctuations à l'intérieur du «serpent» n'étant pas prises en compte.
Pour les monnaies «flottantes», l'écart entre, d'une part, le taux de change résultant du taux représentatif de la monnaie considérée par rapport au taux central de chacune des monnaies du «serpent» et, d'autre part, les taux de change au comptant de cette monnaie par rapport à chacune des monnaies du «serpent» est diminué de 1,50 (article 2, paragraphe 1 b).
La modification des montants compensatoires est subordonnée à une variation d'au moins un point du pourcentage appliqué pour leur calcul (article 3). La différence minimale entre le taux de marché et les taux représentatifs doit être de 2,50 % dans au moins un État membre (article 4, paragraphe 1).
Aucun montant n'est fixé pour les produits pour lesquels celui-ci n'a qu'une faible importance (généralement moins de 1 %) par rapport à la valeur moyenne (article 4, paragraphe 2).
Mais l'abstraction et la «forfaitarisation» ne sauraient, sous le prétexte qu'elles seraient «inhérentes» au système, être poussées au-delà des réalités économiques. S'agissant non plus de l'inclusion ou de la non-inclusion d'un produit dans le régime des montants compensatoires, mais du calcul de la quotité de ces montants, c'est-à-dire de l'application de l'article 2, paragraphe 2, on ne saurait parler de «forfaitarisation»lorsque la méthode retenue aboutit à affecter les différents produits dérivés de montants compensatoires dont le total est plus élevé que celui frappant la quantité de produit de base mise en œuvre pour fabriquer ces différents produits.
Il découle de la simple arithmétique qu'à partir du moment où la somme des montants appliqués à l'ensemble des produits résultant de la transformation d'un même produit de base excède celle des montants applicables à ce produit, il y a erreur manifeste, pour ne pas dire un calcul arbitraire, contraire à certaines exigences minimales.
La Commission a épuisé la marge d'appréciation technique dont elle dispose en s'arrêtant au choix du coefficient de transformation; il n'est pas possible de «forfaitariser» davantage en omettant de tenir compte des montants frappant les autres produits dérivés. Le calcul de l'incidence sur le prix du produit transformé de l'application du montant compensatoire au prix du produit dont il dépend constitue une opération purement arithmétique, ne posant pas de problèmes de principe du genre de ceux qui étaient soulevés dans les affaires dont vous avez eu à connaître jusqu'à présent. Vous avez jugé (arrêt Balkan, 24 octobre 1973, Recueil p. 1116, attendu no 3, in fine) que «cette méthode de dérivation ne requiert de la part de la Commission qu'une marge d'appréciation restreinte» et nous croyons pouvoir déduire de votre arrêt Roquette du 12 novembre 1974 (Recueil p. 1230) qu'en aucun cas la compensation monétaire appliquée à un produit dérivé d'un produit de base ne peut être égale à la totalité de la compensation monétaire appliquée à l'ensemble des produits dérivés de ce même produit de base.
Selon le sixième considérant du règlement du Conseil no 974/71, «les montants à instaurer doivent être limités aux montants strictement nécessaires pour compenser l'incidence des mesures monétaires sur les prix des produits de base pour lesquels des mesures d'intervention sont prévues». Vous avez vous-mêmes jugé (arrêt Roquette, 20 octobre 1977, Recueil p. 1835 et suiv.) que l'objectif du régime des montants compensatoires monétaires était limité à la stricte correction des déséquilibres monétaires entre les États membres, sous peine de faire supporter aux opérateurs une charge sans rapport avec les fluctuations monétaires.
5.
Le choix du coefficient retenu pour le calcul des montants compensatoires applicables aux produits transformés n'est pas neutre du point de vue des échanges, la méthode retenue dans les règlements incriminés a nécessairement entraîné des distorsions dans les échanges entre États membres et donc une discrimination entre les producteurs, contraire à l'article 40, paragraphe 3, du traité. Un système qui«surcompense» les effets de la dépréciation monétaire favorise les opérateurs des pays à monnaie forte au détriment de ceux des pays à monnaie faible.
Le fait que deux États membres à monnaie faible soient intervenus aux côtés des requérantes n'enlève rien à l'évidence de cette constatation, les entreprises qui se trouvent en concurrence avec les maïsiers des pays à monnaie forte sont les mieux placées pour juger si les montants compensatoires exercent à leurs dépens une influence sur la concurrence. Sous ce rapport, la Commission a produit une lettre du 11 mai 1979 du «Groupement d'entreprises des minoteries de maïs allemandes» protestant contre certaines modifications du coefficient, dont il sera
question plus loin, et «exigeant le rétablissement du taux de conversion à 1,80». Cette lettre — postérieure à l'enregistrement à la Cour de la demande du tribunal de Châlons-sur-Marne — faisait état d'une «discrimination des exportateurs de gritz de maïs des États membres dont la monnaie est surévaluée par rapport au ‘serpent’, et notamment des exportateurs allemands». Les maïsiers allemands n'ont, à notre connaissance, pas encore mis à exécution la menace de «former un recours contre le règlement no 746/79 devant les juridictions fiscales» allemandes, menace brandie dans cette lettre.
Il résulte, par ailleurs, d'une lettre adressée à la Commission le 12 juillet 1979 par l'Association des amidonniers de blé de la Communauté économique européenne que les industriels de cette profession au Royaume-Uni, en Belgique, en France, en Irlande et en Italie se plaignaient de ce que ce même règlement no 746/79 n'ait que très partiellement corrigé les fortes distorsions de concurrence résultant, pour les producteurs des États membres, du mode de calcul des montants compensatoires appliqué aux produits de l'industrie de l'amidon; ils réitéraient, avec une insistance toute particulière, leur demande à la Commission de procéder à une rectification de la base de calcul des montants compensatoires applicables aux produits de l'amidonnerie, semblable à celle opérée dans le secteur des céréales et du riz par la voie du règlement no 546/71 du 15 mars 1971, et consistant à prendre en considération le prix de référence du blé utilisé dans le calcul du montant compensatoire perçu sur le blé, et non plus le prix de seuil du blé, ainsi que les montants compensatoires perçus sur les «coproduits» (gluten) et sur les sous-produits (son et son de gruaux). Il n'est que juste de reconnaître, toutefois, que, dans cette même lettre, les amidonniers allemands et néerlandais se prononçaient clairement contre la réduction décidée par la Commission du montant compensatoire applicable aux produits amylacés.
L'éventualité de distorsions de la concurrence ne vous avait pas échappé puisque, dans les affaires «gritz de maïs» (Deutsche Getreideverwertung, arrêt du 4 octobre 1979), vous aviez demandé au Conseil et à la Commission de vous fournir toutes explications utiles à propos de certaines déclarations des parties laissant à penser que le régime des montants compensatoires pourrait favoriser les exportations allemandes, belges et néerlandaises vers la France.
La Commission ne nous tiendra pas rigueur d'extraire les passages suivants de la réponse écrite qu'elle a fournie le 29 juin 1979 à cette question:
«Si ces produits (farine de maïs de la position 11.01 E II, son de maïs de la position 23.02A I a) et b), germes de maïs de la position 11.02 G II) sont exportés (hors de France) en appliquant les montants compensatoires, il peut arriver que la somme des montants compensatoires pour les produits de transformation et les sous-produits soit supérieure au montant compensatoire applicable à la quantité des matières premières nécessaires à la fabrication de ces produits. Il pourrait donc effectivement en résulter un avantage injustifié pour les entreprises dans les pays à monnaie forte.»
La Commission poursuivait:
«Les pays à monnaie forte ont naturellement répondu à cette argumentation que l'industrie française peut, dans une large mesure, s'approvisionner à partir de sa production intérieure de maïs, dont le prix est plus favorable que celui du maïs importé des pays tiers», en particulier du maïs américain.
Cette justification nous paraît sans portée puisque cet avantage dont bénéficieraient la minoterie et l'amidonnerie françaises découle de la nature des choses et qu'il n'est pas admissible de la combler par le biais d'une manipulation des montants compensatoires. Cette préférence naturelle est en outre largement contrebalancée par le renchérissement des coûts de production dans les pays à monnaie faible; le mode de calcul des montants compensatoires dans le secteur concerné ne prend pas en compte d'autres éléments (biens d'équipement, énergie...) qui entrent, pour une part importante, dans le coût final des produits transformés et qui jouent en défaveur des opérateurs des pays à monnaie dépréciée.
La Commission admettait que «l'évolution des exportations de semoule de maïs en provenance d'Allemagne et des pays du Benelux vers la France se traduit depuis de nombreuses années par une augmentation pratiquement constante. Ces augmentations restent toutefois, du point de vue quantitatif, dans un ordre de grandeur parfaitement normal. Dans l'ensemble, la part des livraisons étrangères dans la consommation française de gritz de maïs ne représente qu'environ 20 %. De même, les exportations allemandes de gritz vers la France ne représentent qu'environ 10 % des exportations totales effectuées pour cette marchandise par l'Allemagne». Il s'agit, plus exactement, de 10,5 % en 1974 et de 11 % en 1977; alors qu'en 1974 les importations de gritz de maïs destiné à la brasserie en provenance d'Allemagne représentaient 13,4 % du total de la consommation française, elles sont passées à 16,7 % en 1977. Même si, selon la Commission, les exportations françaises de semoules ou de gruaux traduisent, au cours de cette période, une croissance continue, avec une légère régression en direction des pays tiers — précisément en 1976 — il n'est pas difficile de penser que cet accroissement aurait été plus important si les montants compensatoires avaient moins pénalisé les exportations agroalimentaires françaises. D'ailleurs, la Commission l'admet entre les lignes (nous citons):
«Mais on ne peut exclure l'effet favorable exercé dans une certaine mesure par le coefficient utilisé pour le calcul du montant compensatoire monétaire applicable à la semoule de maïs. C'est pourquoi la Commission est parvenue à la conclusion qu'une légère diminution du coefficient constituait un régime plus neutre au regard de la concurrence.»
A la fin de sa réponse, la Commission reconnaît que le nouveau coefficient de 1,50 (fixé par règlement no 746/79) «devrait être plus neutre au regard de la concurrence que le coefficient 1,80 parce qu'il apparaît justifié de tenir compte, dans une certaine mesure, des sous-produits de la fabrication de la semoule de maïs».
Dans une communication présentée au Conseil le 10 février 1978 sur les «effets économiques du système agrimonétaire», la Commission était encore plus explicite. Constatant que les Pays-Bas avaient fortement augmenté leurs «livraisons de maïs importé des pays tiers», elle écrit (p. 17, no 36) que «le caractère forfaitaire des coefficients utilisés pour le calcul des montants compensatoires monétaires applicables aux produits transformés a influencé certains échanges; cet effet dépend de la diversification des systèmes de production et du mode de calcul utilisé pour tenir compte des produits de base à montants compensatoires monétaires entrant dans la fabrication du produit transformé».
6.
De fait, la Commission avait déjà été amenée, par règlement no 1771/77 du 29 juillet 1977, à ramener le coefficient de 1,80 à 1,60. Par règlement no 746/79 du 11 avril 1979, entré en vigueur le 28 mai 1979, à la suite d'une «étude approfondie», elle a de nouveau réduit les montants compensatoires applicables aux gruaux et semoules de maïs, ainsi qu'à d'autres produits transformés à base de céréales (notamment l'amidon de maïs et de froment):
—
pour la farine première (farine de maïs de la position 11.01 EII), le coefficient est passé de 1,02 à 0,92 (tandis que le coefficient «prélèvement maïs» restait fixé au même montant),
—
pour les gruaux et semoules de maïs de la position 11.02 A. V. a) 1 et 2, le coefficient, qui était de 1,80, a été fixé à 1,50,
—
pour les germes de maïs, même en farines, de la position 11.02 G II, il est passé de 0,75 à 0,68, le coefficient «prélèvement maïs» restant fixé à0,75,
—
pour la farine fourragère (sons de maïs des positions 23.02 A I a) et b) respectivement de 0,10 à 0,09 et de 0,32 à 0,29, le coefficient «prélèvement» étant maintenu respectivement à 0,10 et 0,32.
—
Toutes ces modifications sont entrées en vigueur le 28 mai 1979.
La justification que la Commission fournit de ces modifications dans son bulletin no 4 de 1979 (p. 44) est qu'elles permettent «de mieux tenir compte des conditions techniques de la transformation et des relations de ces produits entre eux». Le délai relativement long fixé pour l'application des deux règlements susvisés montrerait, selon la Commission, «qu'il ne s'agit que d'une amélioration du système et non de la correction de montants compensatoires monétaires calculés de façon foncièrement erronée», et qu'«au surplus la deuxième modification faisait partie d'une révision «plus complète» des méthodes de calcul des montants compensatoires qui concernent également d'autres secteurs (notamment produits laitiers et viandes)».
Assurément, la légalité d'un règlement ne saurait être mise en cause à raison de faits survenus postérieurement, ainsi que vous l'avez jugé par votre arrêt Compagnie d'approvisionnement du 13 juin 1972 (Recueil p. 408), et il ne faut pas voir dans ces modifications l'administration de la preuve de la non-validité des règlements incriminés. Mais le rapprochement des dispositions contenues dans ces règlements avec celles des règlements ultérieurs fait ressortir une inégalité de traitement qui n'était justifiée ni par des différences dans la situation de fait, ni par des considérations d'ordre général, étrangères à l'application de l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 974/71; cette inégalité ne trouve son explication que dans une erreur commise dans le calcul de l'incidence du montant compensatoire affectant le produit de base, erreur ultérieurement reconnue, bien qu'en termes voilés, par la Commission.
Au surplus, en deux occasions au moins, la Commission a admis qu'elle s'était manifestement trompée dans un contexte très voisin des présentes affaires:
Par règlement no 546/71 du 15 mars 1971, «considérant qu'il est apparu que les montants forfaitaires auxquels ont été fixées les subventions (accordées à l'importation en France en provenance des Etats membres et des pays tiers) et les montants compensatoires (perçus par la France à l'exportation à destination des États membres et des pays tiers) en ce qui concerne la farine de froment tendre et de méteil, les farines de seigle, les gruaux et semoules de froment (blé dur), les gruaux et semoules de froment (blé tendre), ont conduit, par une erreur manifeste, à une compensation excessive des effets des mesures visées aux articles 1 et 2 du règlement (CEE) no 1586/69», la Commission a rétroactivement diminué les montants compensatoires perçus à l'exportation par la France.
Par règlement no 751/75 du 21 mars 1975, «considérant que l'expérience récemment acquise a démontré que le calcul des montants compensatoires monétaires, pour certains produits transformés (à base de céréales), effectué jusqu'ici, conduit à des montants dont le niveau est supérieur à l'incidence (sur le prix du produit transformé, de l'application du montant compensatoire aux prix du produit de base dont ils dépendent); qu'il en résulte ou risque de résulter des courants commerciaux conduisant à une distorsion de concurrence et mettant en péril le bon fonctionnement de l'organisation commune du marché; qu'il est dès lors indiqué de fixer, pour les produits en cause, un montant compensatoire sur la base d'éléments plus conformes à la situation réelle», la Commission a de nouveau modifié le montant compensatoire pour ces produits.
Pour résumer nos observations à ce stade, nous constatons que le choix du coefficient 1,80, a eu pour effet d'accroître artificiellement, les exportations de gruaux et semoules de maïs au départ des pays à monnaie forte, évolution qui a été expressément reconnue par la Commission dès le mois de juillet 1977, alors que le système devait précisément servir à prévenir les distorsions artificielles dans les échanges résultant des fluctuations monétaires et non pas à les provoquer ou à les aggraver. Il n'est donc pas possible d'invoquer la nécessité d'arbitrer un conflit, au regard d'intérêts économiques «plus larges», situation dans laquelle, en effet, il est difficile de retenir l'erreur manifeste. En l'espèce, il ne s'agissait que de prendre en compte les conditions techniques de la transformation du maïs et non pas de porter un jugement d'ensemble sur les situations du marché des céréales ou sur «l'évolution à long terme des flux de marchandises». Pareilles considérations n'ont leur place que lorsqu'il s'agit, répétons-le, du principe même de l'instauration des montants compensatoires ou de l'inclusion de certains produits ou groupes de produits dans le système; elles sont étrangères aux modalités de calcul des montants, une fois leur instauration décidée. Il n'est pas interdit à la Commission d'apporter certaines «améliorations» au système initial, mais, pour les raisons que nous avons exposées, nous voyons dans ces «améliorations» la confirmation de la réalité de distorsions ou de risques de distorsions de la concurrence.
Même si certaines divergences subsistent entre les calculs des requérantes, du gouvernement français et de la Commission, la somme des montants compensatoires affectant l'ensemble des produits transformés ne saurait, en tout état de cause, dépasser le montant affectant le produit de base. Si le forfait de 1,80 pour les semoules ou gruaux ne correspond pas à la réalité économique, le remède consiste soit à fixer un rapport d'équivalence plus conforme à cette réalité et à défalquer intégralement l'incidence des montants affectant les autres produits dérivés, quitte à ce que l'importance de cette incidence se trouve réduite par l'application à ces produits d'un coefficient de transformation réduit, soit à diminuer les montants incriminés de l'excès de compensation répartie entre les sous-produits en proportion du poids de ces derniers.
Mais, au moins dans le cadre de l'article 177, il ne vous appartient pas de vous substituer à l'autorité réglementaire pour choisir entre les deux méthodes évoquées par la question no 3 dans la troisième affaire dont vous êtes saisis. En vertu de l'article 6 du règlement no 974/71 du Conseil, c'est à la seule Commission qu'il incombe de fixer les montants compensatoires. Même en cas d'annulation sur recours direct, c'est à l'institution dont émane l'acte annulé qu'il appartiendrait de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt d'annulation, en s'aidant au besoin d'une expertise.
Quant à limiter les effets d'une «déclaration d'invalidité», comme vous y invite la Commission, nous nous bornerons à faire observer qu'une telle dérogation à l'effet «erga omnes» d'une annulation n'est prévue que dans le cadre du recours en annulation (article 174); elle ne s'impose nullement dans le cadre de l'article 177 puisque, par définition, une «déclaration d'invalidité» ne pourrait directement profiter qu'aux requérantes au principal, dans les limites de leurs conclusions et de l'objet de leur recours.
III —
Deux autres motifs pourraient amener à penser que les règlements incriminés ne sont pas valides. L'un était déjà avancé par le gouvernement français dans ses observations écrites sur les deux premières affaires; il est tiré de l'absence de prise en compte de la restitution à la production d'amidon. L'autre a été particulièrement développé dans la troisième affaire; il concerne le choix de la base de calcul.
1.
La requérante au principal dans la troisième affaire expose qu'en ce qui concerne l'amidon de maïs (position 11.08 AI), le calcul des montants compensatoires ne tiendrait pas compte de la restitution à la production de cette marchandise.
Le règlement de base du Conseil no 2727/75 du 29 octobre 1975 contient le considérant suivant (huitième) :
«Considérant que, du fait de la situation particulière du marché des amidons, fécules et de glucose obtenu par le procédé dit d'hydrolyse directe, il peut s'avérer nécessaire de prévoir une restitution à la production dé telle sorte que les produits de base utilisés par cette industrie puissent être mis à sa disposition à un prix inférieur à celui qui résulterait de l'application du régime des prélèvements et des prix communs.»
Par règlements no 2742/75 de la même date et no 1665/77 du 20 juillet 1977, le Conseil a fixé les modalités du régime des restitutions à la production ainsi prévues de façon à établir une différence de prix entre l'amidon de maïs et les autres produits dérivés de cette céréale. Le montant de la restitution a été fixé à 17 unités de compte par le dernier de ces règlements.
Or, dans le cas où un producteur établi dans un État membre à monnaie forte s'approvisionne en maïs, produit de base, dans un État membre à monnaie faible pour le réexporter après transformation en amidon vers un Etat de ce type, le système instauré par le règlement de la Commission no 572/76 aboutit à une surcompensation des disparités monétaires. La circonstance que les amidonniers des pays à monnaie forte recourent, dans une large mesure, au maïs américain n'affecte pas le bien-fondé de cette constatation. En effet, les restitutions à la production sont octroyées en «monnaie verte» et la restitution à la production payée en «monnaie verte» allemande, par exemple, est supérieure à la même restitution payée au «taux vert» français.
Le fait de ne pas prendre en considération la restitution à la production dans le calcul des montants compensatoires monétaires affectant l'amidon a pour conséquence de modifier le montant net de la restitution obtenue par le producteur dans le cas où le produit dérivé qu'il fabrique fait l'objet d'échanges entre États membres. Tout se passe comme si, pour les produits de l'amidonnerie échangés entre États membres, était octroyée une restitution diminuée par rapport au taux commun (17 unités de compte) au producteur de l'État dont la monnaie est plus faible et, au contraire, une restitution majorée au producteur de l'État dont la monnaie est plus forte. Ainsi, la différence uniforme de prix que le Conseil a entendu établir entre l'amidon de maïs et les autres produits dérivés du maïs se trouve compromise et une distorsion est créée en faveur des producteurs des États membres à monnaie forte au détriment de ceux des États à monnaie faible.
Par votre arrêt Roquette du 12 novembre 1974 (Recueil p. 1230), vous avez jugé (attendu no 19) «qu'il était contraire au but du règlement no 974/71 de prendre en considération, au titre de «charge à l'importation», l'élément fixe du prélèvement à l'importation des produits dérivés des céréales, établi en fonction de considérations — la protection de l'industrie de transformation — totalement étrangères à l'objectif du règlement no 974/71» et (attendu no 20) «que cette prise en considération a eu pour effet d'imposer aux exportations de produits dérivés une charge sans rapport avec les fluctuations monétaires et, par conséquent, de détériorer leur position concurrentielle». De même, il est contraire au but du règlement no 974/71 de ne pas prendre en considération l'incidence monétaire sur le prix des produits dérivés concernés (amidon de maïs et de blé) de la restitution accordée à leur production, incidence différente à raison des disparités entre le «taux vert» et le taux réel des monnaies faibles. L'absence de prise en compte de cet élément s'analyse en l'octroi, au titre du régime des montants compensatoires, d'une protection supplémentaire à l'industrie de transformation des États membres à monnaie forte.
Comme en matière de coefficient de transformation, l'exactitude de la thèse de la société requérante au principal nous paraît confirmée par la réglementation ultérieure. En effet, le règlement de la Commission no 851/79 du 30 avril 1979, fixant les restitutions applicables à l'exportation des produits transformés à base de céréales et de riz, étend le régime de la compensation monétaire au calcul des restitutions.
Pour l'amidon de blé et de maïs et pour la fécule de pommes de terre, la restitution à l'exportation est obtenue par l'application, en premier lieu, du coefficient monétaire au montant figurant dans la colonne de droite de l'annexe à ce règlement et par la diminution, en second lieu, d'un montant égal à la restitution à la production par tonne de produit fini.
Pour remédier à cette inégalité entre les coûts d'approvisionnement des amidonniers des pays à monnaie faible et de leurs concurrents des pays à monnaie forte, il conviendrait soit de retrancher la restitution à la production du prix du produit de base correspondant (prix d'intervention) aux fins de calcul des montants à percevoir sur les produits amylacés (ou à octroyer à ces mêmes produits), soit d'affecter la restitution à la production du coefficient monétaire prévu à l'article 4, paragraphe 3, du règlement de la Commission no 1380/75 du 29 mai 1975, portant modalités d'application des montants compensatoires monétaires. Mais, dans le cadre des présentes affaires, il ne vous appartient pas de trancher entre ces différentes modalités.
Le montant compensatoire applicable à la fécule de pommes de terre (position 11.08 A IV) devant être identique à celui qui est applicable à l'amidon de maïs, les modalités du calcul de ce dernier valent également pour le calcul du premier, qui est resté le même pendant toute la période considérée (1976-1978). L'irrégularité affectant le calcul des montants applicables à l'amidon de maïs affecte également celui du montant applicable à la fécule.
2.
Tandis que le montant compensatoire applicable au blé est calculé sur le «prix de référence» du froment tendre, qualité panifiable minimale, auquel des achats à l'intervention de blé panifiable peuvent être effectués, les montants compensatoires applicables à l'amidon de blé (position 11.08 AIII) et aux sous-produits sont calculés sur le prix de seuil diminué de la restitution à la production et non sur le prix de référence diminué de cette restitution. Le prix de référence pour le froment tendre panifiable a été introduit par le règlement du Conseil no 1143/76 du 17 mai 1976, modifiant le règlement de base no 2727/75. Toutefois, aux termes du règlement du Conseil no 1151/76 du 17 mai 1976, il n'a pas été fixé de prix de référence particulier pour la campagne 1976-1977; ce prix est égal au prix d'intervention unique du froment tendre.
La requérante soutient, ici encore, que l'incidence de la différence entre le prix de seuil et le prix de référence sur le calcul des montants applicables aux produits transformés est la cause de distorsions de concurrence entre les producteurs.
La Commission répond qu'en termes économiques, on devrait se baser sur le prix d'approvisionnement des fabricants d'amidon. Ce prix serait égal au prix de seuil diminué de la restitution à la production. Si, pour calculer les montants compensatoires affectant l'amidon de maïs, elle s'est basée, à partir de 1977, sur le prix d'intervention de cette céréale, c'est que le prix d'approvisionnement du maïs a dépassé son prix d'intervention à partir de 1977 et que la «logique du système agrimonétaire» conduirait à considérer le prix d'intervention comme le prix maximal aux fins de calcul des montants compensatoires. En revanche, avant 1977, le prix de marché du maïs aurait toujours été supérieur au prix de seuil, ce qui aurait conduit la Commission à retenir le prix de seuil et non le prix d'intervention comme «prix de soutien» à partir duquel ont été calculés les montants affectant l'amidon de maïs. Quant au prix d'approvisionnement du blé transformé en amidon, au contraire de ce qui s'est passé pour le maïs, il serait toujours resté inférieur au «prix de référence du blé» pendant la période considérée.
Que l'on prenne comme base le prix de seuil ou le prix d'intervention, il n'y aurait pas lieu de tenir compte de l'incidence de la restitution à la production, le prix d'intervention étant resté inférieur au prix de seuil diminué de la restitution.
En ce qui concerne le choix du niveau de prix à partir duquel les montants compensatoires doivent être calculés, nous pensons au contraire que, du moins pour le secteur des céréales, ce prix ne peut être que le prix d'intervention et non pas le prix de seuil. Les termes du règlement no 974/71 ne laissent planer aucun doute à cet égard et ne permettent pas de recourir à la notion vague de «prix de soutien». En Italie, du reste, c'est le prix d'intervention, inférieur au prix de seuil, qui détermine le prix d'achat du maïs destiné à la fabrication d'amidon. Pour ce qui est de l'amidon de blé, la base de calcul du montant compensatoire affectant ce produit doit être constituée par le prix de référence du blé tendre, diminué de la restitution à la production, et non par son prix de seuil, diminué de la restitution. En effet, les producteurs d'amidon de blé utilisent de préférence la farine de blé plutôt que le grain lui-même; or, la farine de blé panifiable est bien un produit pour lequel il existe un prix d'intervention spécifique.
Le choix du prix de seuil comme base de calcul va à l'encontre de la complémentarité des agricultures et de la spécialisation intracommunautaire des productions.
Si l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales confère à l'agriculture française des avantages excessifs, il convient d'y remédier par l'adoption de règlements agricoles ad hoc et non par le biais des montants compensatoires monétaires.
IV —
Restent à examiner le cas du sorbitol, contenant plus de 2 % de mannitol, fabriqué à partir de maïs et celui de l'isoglucose, également fabriqué à partir de maïs.
Il s'agit de deux produits dérivés de l'amidon, dont les débouchés industriels sont nombreux et en expansion continue. Ce secteur particulier de l'amidonnerie de maïs est caractérisé par un haut degré de perfectionnement technique et il est beaucoup plus proche des industries de transformation que du secteur agricole en général.
1.
Le sorbitol est un produit issu du glucose, du dextrose ou du fructose, employé dans le domaine pharmaceutique et pour la préparation de la vitamine C. Il figure soit au chapitre 29 «produits chimiques organiques» (position 29.04 C), soit au chapitre 38 «produits divers des industries chimiques» (position 38.19 T). Ce n'est donc pas un produit «agricole» au sens de l'annexe II du traité; toutefois, il est soumis à l'embryon d'organisation commune de marché créé par le règlement du Conseil no 1059/69 du 28 mai 1969, déterminant le régime d'échanges applicable à certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles, pris sur la base de l'article 235 du traité, parce qu'il contient plus de 2 % de mannitol, lui-même fabriqué à partir du maïs.
La quantité de maïs, produit de base, considérée comme étant entrée dans la fabrication de cette marchandise est fixée à 172 ou 245 kilos, selon que le sorbitol est en solution aqueuse ou non. Ceci résulte du règlement du Conseil no 1060/69 du 28 mai 1969, dans la version du règlement no 3058/75 du 24 novembre 1975, fixant les quantités de produits de base considérées comme entrant dans la fabrication des marchandises relevant du règlement no 1059/69. Mais, l'article 3, paragraphe 3, de ce même règlement dispose que «le mannitol de la sous-position 29.04 C II et le sorbitol des sous-positions 29.04 C III et 38.19 T du tarif douanier commun, soumis à la perception d'un élément mobile calculé sur la base d'une quantité de sucre, sont considérés comme obtenus à partir de sucre blanc faisant l'objet de la restitution à la production visée à l'article 9, paragraphe 6, du règlement no 1009/67» du Conseil.
Par conséquent, la relation existant entre le produit de base (maïs) et le produit dérivé est beaucoup plus lâche que dans le cas des produits de la semoulerie ou de l'amidon: la valeur ajoutée au produit de base est beaucoup plus importante que la composante «prix du produit de base» et nous estimons que, sur la base de la disposition du Conseil précitée, Ze Commission jouit d'une marge d'appréciation beaucoup plus large que dans le cas des produits de la semoulerie ou de l'amidon.
2.
La requérante dans la troisième affaire au principal allègue que le prix de revient de l'isoglucose dépend du prix du maïs et non pas de celui du saccharose et qu'en conséquence le montant compensatoire affectant ce produit devrait être basé sur le montant compensatoire applicable au produit de base, c'est-à-dire le maïs. La Commission soutient que l'isoglucose concurrence le sucre liquide. Par conséquent, le prix de l'isoglucose serait en réalité déterminé par le prix d'intervention du sucre et non pas par celui du maïs et les critiques concernant les montants compensatoires appliqués à ce produit ne seraient pas fondées.
Le problème vient de ce que, d'une part, l'isoglucose est un produit agricole transformé qui est issu généralement de l'amidon transformé en glucose, mais que c'est, d'autre part, un produit de substitution en concurrence directe avec le sucre liquide issu de la transformation de la betterave ou de la canne à sucre. Il nous semble que la requérante voudrait ainsi que le lien rattachant l'isoglucose au sucre soit encore plus distendu et que ce produit soit rattaché entièrement au produit de base dont il est issu.
En fait, pour la période concernée par le recours au principal, l'isoglucose des positions 17.02 D et 17.05 C a toujours été assimilé au sucre sous l'angle des montants compensatoires. Ce n'est qu'à partir du 1er juillet 1977 que l'isoglucose a été formellement dissocié du sucre, tout en restant englobé dans le même secteur. Ceci résulte du règlement de la Commission no 1474/77 du 30 juin 1977, qui porte le considérant suivant (troisième) :
«considérant que le Conseil, par son règlement no 1111/77 du 17 mai 1977, a établi des dispositions communes pour l'isoglucose; que l'isoglucose est un produit de substitution directe du sucre liquide issu de la transformation de la betterave ou de la canne à sucre; que ce produit est en concurrence directe avec le sucre liquide, pour lequel des montants compensatoires monétaires sont fixés par le règlement no 938/77;
considérant que, dans ces circonstances, l'existence des montants compensatoires monétaires pour le sucre rend nécessaire la fixation des montants compensatoires également pour l'isoglucose; que, en effet, si ces derniers montants n'étaient pas fixés, des perturbations dans les échanges du produit en cause pourraient se vérifier; qu'il y a lieu dès lors de compléter le règlement no 938/77 cité.»
Depuis le 1er juillet 1977, la partie 7 de l'annexe I des règlements de la Commission relatifs aux montants compensatoires monétaires porte le titre non plus «Secteur du sucre», mais «Secteur du sucre et de l'isoglucose». Par règlement du Conseil no 2560/77 du 7 novembre 1977, modifiant la nomenclature pour certains produits agricoles, différents règlements concernant ces produits et le tarif douanier commun, la sous-position 17.05 CI a été remplacée, à partir du 1er janvier 1978, par la sous-position: «21.07 F III, sirop d'isoglucose aromatisé ou additionné de colorants». Le chapitre 21 est intitulé «préparations alimentaires diverses».
Compte tenu de cet aspect des choses, nous estimons que, même avant le 1er juillet 1977, il ne pouvait y avoir de relation mathématique entre le montant compensatoire affectant le maïs et le montant compensatoire affectant l'isoglucose. La Commission a opportunément rappelé que M. l'avocat général Capotorti avait estimé, dans ses conclusions sous l'affaire Milac (arrêt du 3 mai 1978, Recueil p. 1041 et suiv.) qu'aux fins de l'article 1, paragraphe 2, du règlement no 974/71 «il suffit que le prix d'un produit non soumis au régime d'intervention dépende de celui d'un autre produit soumis à l'intervention (et qui relève de l'organisation commune des marchés agricoles), et il n'est pas nécessaire que ce dernier produit soit la matière première dont l'autre provient. Il peut également s'agir de produits concurrents entre eux, à condition que l'on puisse établir que les prix du produit non soumis au régime d'intervention se forment sur la base des prix de l'autre produit».
V —
Dans la troisième affaire qui vous est soumise, le tribunal d'instance de Lille pose la question de principe des modalités de l'allocation d'intérêts moratoires à raison de sommes indûment perçues sur des opérateurs économiques. Pour le cas où l'invalidité des règlements incriminés serait constatée, et avant d'ordonner la restitution des sommes perçues en excédent, y compris les intérêts, le juge national désire s'assurer que la charge en incombera en définitive au budget communautaire.
Cette même question se trouve posée dans l'affaire 130/79, Express Dairy Foods, qui vient d'être plaidée le 12 février 1980.
La Commission estime que cette question, «qui intéresse les relations entre les États membres et les institutions de la Communauté, ne peut pas être tranchée dans le cadre d'un litige opposant devant un juge national un particulier à l'administration d'un État membre et ne peut, dès lors, faire l'objet d'une question préjudicielle». Au surplus, elle estime que la réponse à cette question ne serait d'aucune utilité pour le juge national dans la solution du litige au principal.
Ce point de vue de la Commission nous paraît nouveau et, s'il devait être retenu, il aboutirait à ce que vous deviez vous déclarer incompétents dans bon nombre de demandes qui vous sont soumises au titre de l'article 177. Il ne laisse pas d'étonner, alors que, dans l'affaire Roquette, sur laquelle vous avez statué par arrêt du 21 mai 1976 (Recueil p. 686), pour s'opposer à la recevabilité d'une demande en réparation présentée au titre du non-paiement d'intérêts moratoires, l'agent de la Commission avait soutenu que «la voie appropriée semblerait plutôt de faire envoyer une nouvelle question préjudicielle à votre Cour pour lui demander si l'État français fût contraint à verser à la requérante les intérêts accessoires au principal indûment perçu, le FEOGA en devenant du coup débiteur».
Nous distinguerons, pour notre part, entre le principe même de l'allocation d'intérêts moratoires et le problème de leur imputation budgétaire. Vous êtes en tout cas compétents pour répondre à cette première branche de la question.
Ainsi que vous l'avez jugé par votre arrêt Roquette du 21 mai 1976 précité, il résulte des dispositions relatives aux ressources propres aux Communautés, à savoir la. décision du Conseil du 21 avril 1970 et le règlement du Conseil no 2/71, du 2 janvier 1971, portant application de celle-ci, combinées avec le règlement du Conseil no 729/70, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune, qu'il appartient aux autorités nationales d'assurer, pour le compte de la Communauté et conformément aux dispositions du droit communautaire, la perception des montants compensatoires monétaires.
Ces perceptions sont effectuées par les États membres conformément à leurs dispositions législatives, réglementaires et administratives. Les litiges relatifs à la restitution de montants perçus pour le compte de la Communauté relèvent, dès lors, de la compétence des juridictions internes et doivent être tranchés par celles-ci en application de leur droit national, dans la mesure où le droit communautaire n'a pas disposé de la matière.
Pour ce qui est de l'imputation de la charge des intérêts aux budgets nationaux ou, au contraire, au budget des Communautés, il n'existait qu'une proposition de règlement présentée par la Commission au Conseil, le 14 février 1973, relatif aux intérêts des montants versés et remboursables. Cette proposition, qui n'a jamais été publiée au «Journal officiel des Communautés européennes», avait, après avoir été approuvée par le Parlement européen, fait l'objet de modifications transmises au Conseil le 20 septembre 1973, mais elle a été finalement retirée par la Commission le 8 décembre 1976. Il y a là, du point de vue de la comptabilité européenne, un vide juridique inquiétant, générateur de distorsions, qui devrait être comblé au plan communautaire.
Le régime budgétaire des montants compensatoires négatifs était agencé, à l'époque, de la façon suivante: les montants compensatoires perçus dans les échanges entre États membres étaient considérés, en ce qui concerne le financement de la politique agricole commune, comme faisant partie des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles (article 7, paragraphe 2, du règlement no 974/71). Le FEOGA devait comptabiliser la différence entre les montants octroyés et les montants perçus par chaque État membre.
Dans les échanges avec les pays tiers, les montants compensatoires perçus à l'exportation étaient déduits des restitutions à l'exportation (article 4 bis). La détermination de la somme totale des montants à déduire des restitutions pouvait être effectuée selon une méthode globale. Pour la comptabilisation au titre du budget communautaire, cette somme était considérée comme ayant été déduite des restitutions, seule la fraction dépassant cette somme était considérée comme ressource propre.
En l'état actuel des choses, il appartient aux autorités nationales de régler, en cas de restitution de redevances indûment perçues, toutes questions accessoires ayant trait à cette restitution, telles que le versement éventuel d'intérêts moratoires. Le tribunal d'instance de Lille est donc seul compétent pour décider de l'octroi d'intérêts; rien ne l'empêche, si le droit français le permet ou si, comme nous le pensons, un principe d'équité naturelle commun aux systèmes juridiques des États membres l'impose, de décider, à l'instar de ce qu'a jugé le Finanzgericht de Hambourg le 16 mai 1978 en matière de montants indûment octroyés, que l'obligation de reverser les montants indûments perçus s'étend aux intérêts moratoires afférents à ces montants.
En réponse aux questions qui vous ont été posées, nous concluons à ce que vous disiez pour droit que, dans la mesure exposée ci-dessus:
1)
l'annexe I, partie 1, des règlements de la Commission no 1910/76 du 30 juillet 1976 et no 2466/76 du 8 octobre 1976, fixant les montants à percevoir à l'exportation de France de semoules et gruaux de maïs, n'est pas valide;
2)
l'annexe I, partie 1, du règlement de la Commission no 652/76 du 24 mars 1976, fixant les montants à percevoir à l'exportation d'amidon de maïs et de blé et de fécule de pommes de terre de France, n'est pas valide;
3)
il appartient au juge national de se prononcer en matière d'intérêts moratoires sur les sommes perçues au titre de montants compensatoires et faisant l'objet d'une restitution.