62015CJ0467
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
25. oktober 2017 (
*1
)
[Tekst berigtiget ved kendelse af 21. november 2017]
»Appel – statsstøtte – støtte, som Den Italienske Republik har tildelt mælkeproducenter – støtteordning knyttet til tilbagebetaling af mælkeafgifter – betinget beslutning – beslutning truffet af Rådet for Den Europæiske Union i henhold til artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF – forordning (EF) nr. 659/1999 artikel 1, litra b) og c) – eksisterende støtte – ny støtte – begreber – ændring af eksisterende støtte i strid med en betingelse, der sikrer støttens forenelighed med det indre marked«
I sag C-467/15 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 3. september 2015,
Europa-Kommissionen ved V. Di Bucci og P. Němečková, som befuldmægtigede,
appellant,
den anden part i appelsagen:
Den Italienske Republik ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato S. Fiorentino og P. Grasso,
sagsøgt i første instans,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, T. von Danwitz, og dommerne C. Vajda (refererende dommer), E. Juhász, K. Jürimäe og C. Lycourgos,
generaladvokat: M. Wathelet,
justitssekretær: fuldmægtig V. Giacobbo-Peyronnel,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 10. november 2016,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 18. januar 2017,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i sit appelskrift nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 24. juni 2015, Italien mod Kommissionen (T-527/13, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2015:429), hvorved Retten for det første delvist annullerede Kommissionens afgørelse 2013/665/EU af 17. juli 2013 om statsstøtte SA.33726 (11/C) (ex SA.33726 (11/NN)) – ydet af Italien (henstand med betalingen af mælkeafgifter) (EUT 2013, L 309, s. 40, herefter »den omtvistede afgørelse«) og for det andet i øvrigt frifandt Kommissionen.
Retsforskrifter
Forordning (EF) nr. 659/1999
2
I henhold til artikel 1, litra b), nr. ii), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (EFT 1999, L 83, s. 1) omfatter »eksisterende støtte«»godkendt støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som er godkendt af Kommissionen eller Rådet«.
3
I henhold til ordlyden af forordningens artikel 1, litra c), forstås ved »ny støtte«»enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«.
Forordning (EF) nr. 794/2004
4
Artikel 4, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af forordning nr. 659/1999 (EUT 2004, L 140, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 286, s. 3) bestemmer:
»I relation til artikel 1, litra c), i forordning [nr. 659/1999], er en ændring i eksisterende støtte enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet. Imidlertid betragtes en stigning i det oprindelige budget for en eksisterende støtteordning på op til 20% ikke som en ændring i eksisterende støtte.«
Tvistens baggrund og den omtvistede afgørelse
5
Retten opsummerede tvistens baggrund som følger i den appellerede doms præmis 1-8:
»1)
Med henblik på at give de italienske mælkeproducenter mulighed for at betale en tillægsafgift på 1386475000 EUR, som de skyldte Den Europæiske Union som følge af en overskridelse af den mælkekvote, der var tildelt Den Italienske Republik for produktionsårene 1995/1996 til 2001/2002, anmodede denne medlemsstat Rådet for Den Europæiske Union om tilladelse til at oprette en statsstøtteordning i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF.
2)
Ved beslutning 2003/530/EF af 16. juli 2003 om foreneligheden mellem en støtte, som Den Italienske Republik agter at yde sine mælkeproducenter, og fællesmarkedet (EUT [2003,] L 184, s. 15, herefter »Rådets beslutning«), gav Rådet denne medlemsstat tilladelse til »at træde ind [i producenternes sted] og betale [Unionen] det beløb, som disse skylder [Unionen] i henhold til tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter for perioden 1995/96 til 2001/02« (Rådets beslutnings artikel 1). Rådet gav den ligeledes tilladelse til »[at give de berørte parter] mulighed for [i forhold til Den Italienske Republik] at tilbagebetale deres gæld ved hjælp af betalingshenstand uden renter over et antal år« (Rådets beslutnings artikel 1).
3)
Denne erklæring om forenelighed var underkastet to betingelser. For det første pålagde Rådet dels Italien at angive beløbet svarende til mælkeproducenternes skyldige tillægsafgift til Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), dels at trække den gæld, de ifaldt i forhold til Unionen og renterne heraf, fra de udgifter, som blev finansieret af EUGFL (Rådets beslutnings artikel 2). For det andet krævede Rådet, dels at mælkeproducenterne tilbagebetalte gælden til Italien fuldt ud i lige store årlige rater, dels at det skete over en periode, der ikke oversteg 14 år fra den 1. januar 2004 (Rådets beslutnings artikel 1).
4)
I denne forbindelse vedtog de italienske myndigheder decreto-legge n. 49, riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (lovdekret nr. 49 om reform af lovgivningen vedrørende anvendelsen af tillægsafgiften i sektoren for mælk og mælkeprodukter) af 28. marts 2003 (GURI nr. 75 af 31.3.2003, s. 4) samt decreto ministeriale del 30 luglio 2003, disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’art. 10, comma 34, della legge n. 119/2003 (bekendtgørelse af 30.7.2003 om bestemmelser for betalingen af skyldig og ikke betalt tillægsafgift for perioden fra 1995/1996 til 2001/2002 omhandlet i artikel 10, stk. 34, i lov nr. 119/2003) (GURI nr. 183 af 8.8.2003, s. 33). I de samlede bestemmelser i disse to retsakter fastsattes i det væsentlige, at mælkeproducenterne fuldt ud skulle tilbagebetale Den Italienske Republik de tillægsafgifter, som den påtog sig, uden tillæg af renter, i form af lige store årlige betalingsrater, fordelt på en periode, der ikke oversteg 14 år (herefter »rateordningen«).
5)
Efter at have foretaget flere ændringer af disse bestemmelser […] vedtog de italienske myndigheder legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (lov nr. 10 om omdannelse til lov, med ændringer, af lovdekret nr. 225 af 29.12.2010 om forlængelse af de lovbestemte frister og af hasteinterventionerne på skatte- og afgiftsområdet og af støtte til virksomheder og familier) af 26. februar 2011 (GURI nr. 47 af 26.2.2011, det almindelige tillæg nr. 53), som trådte i kraft dagen efter. Ved denne indførtes bl.a. et stk. 12k til artikel 1 i decreto-legge nr. 225, hvori bestemtes, at »[m]ed henblik på at imødegå den alvorlige krise, der har ramt mælkesektoren, rykkes fristerne for betaling af de beløb, der forfalder den 31. december 2010, og som er omhandlet af fordelingsplanerne fastsat ved lovdekret nr. 49 [og den efterfølgende lovgivning], til den 30. juni 2011« (herefter »betalingshenstanden«).
6)
De italienske myndigheder har meddelt Kommissionen, at denne foranstaltnings »subventionsækvivalent« var blevet pålagt den de minimis-støtte, der var fastsat for denne medlemsstat ved bilaget til Kommissionens forordning (EF) nr. 1535/2007 af 20. december 2007 om anvendelse af [artikel 107 TEUF og 108 TEUF] på de minimis-støtte til produktion af landbrugsprodukter (EUT [2007,] L 337, s. 35). […]
7)
Ved afgørelse K(2011) 10055 endelig af 11. januar 2012 vedrørende statsstøtte SA.33726 (11/C) (ex SA.33726 (11/NN)) – Henstand med betalingen af mælkeafgifter i Italien, hvoraf et resumé blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 10. februar 2012 (EUT [2012,] C 37, s. 30), indledte Kommissionen proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF. For det første anførte den i det væsentlige, at den nærede tvivl om kvalificeringen af betalingshenstanden i forhold til artikel 107 TEUF samt om denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked. For det andet anførte den, at denne betalingshenstand medførte en tilsidesættelse af de ved Rådets beslutning fastsatte betingelser, at denne tilsidesættelse ændrede hele rateordningen, som de italienske myndigheder havde oprettet, til ny støtte, for så vidt som den vedrørte de mælkeproducenter, der var begunstiget af betalingshenstanden, og at det heller ikke var godtgjort, at denne nye støtte var forenelig med det indre marked.
8)
Ved [den omtvistede afgørelse] fandt Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger, nemlig både betalingshenstanden og rateordningen, begge udgjorde en ny og ulovlig støtte, som var uforenelige med det indre marked (den [omtvistede] afgørelses artikel 1). Kommissionen pålagde derfor Den Italienske Republik at foretage en omgående og effektiv tilbagesøgning af de beløb, som var tildelt de mælkeproducenter, der havde været begunstiget af betalingshenstanden, med tillæg af renter (den [omtvistede] afgørelses artikel 2 og 3).«
Sagen for Retten og den appellerede dom
6
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 30. september 2013 anlagde Den Italienske Republik sag med påstand principalt om en fuldstændig annullation af den omtvistede afgørelse. Subsidiært nedlagde den Italienske Republik påstand om delvis annullation af denne afgørelse, for så vidt som denne pålagde Den Italienske Republik at tilbagesøge den individuelle støtte, der tidligere var indrømmet i medfør af den støtteordning, som var godkendt ved Rådets beslutning, fra de mælkeproducenter, som havde været begunstiget af en betalingshenstand.
7
Den Italienske Republik gjorde til støtte for søgsmålet to anbringender gældende vedrørende for det første tilsidesættelse af artikel 3, stk. 7, i forordning nr. 1535/2007 og for det andet tilsidesættelse af denne forordnings artikel 3, stk. 2, artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999, artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004 og en utilstrækkelig begrundelse.
8
Retten tog Den Italienske Republiks andet anbringende til følge og annullerede den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 2, samt artikel 2-4, for så vidt som disse sidstnævnte artikler vedrører dels den i den nævnte artikel 1, stk. 2, omhandlede støtteordning, dels den individuelle støtte, der er indrømmet i medfør af denne støtteordning, og frifandt i øvrigt Kommissionen.
Parternes påstande i appelsagen
9
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Kommissionen frifindes i søgsmålet anlagt i første instans.
–
Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser.
10
Den Italienske Republik har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Appellen
11
Kommissionen har til støtte for appellen fremsat tre anbringender. Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af forbuddet for Retten mod af egen drift at behandle et anbringende om den omtvistede afgørelses materielle lovlighed. Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 108 TEUF og artikel 1 i forordning nr. 659/1999 vedrørende begreberne »ny støtte« og »eksisterende støtte«. Endelig har Kommissionen med sit tredje anbringende påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 108 TEUF og artikel 4, 6, 7, 14 og 16 i forordning nr. 659/1999 hvad angår de procedurer, der gælder for ny støtte og for ulovligt gennemført støtte.
Det første anbringende vedrørende forbuddet for Retten mod af egen drift at behandle et anbringende om den omtvistede afgørelses materielle lovlighed
Parternes argumenter
12
Med det første anbringende har Kommissionen gjort gældende, at Retten traf afgørelse ultra petita og tilsidesatte dispositionsmaksimen, artikel 21 i protokollen vedrørende statutten for Den Europæiske Unions Domstol samt artikel 44, stk. 1, i Rettens procesreglement ved af egen drift at behandle et anbringende om den omtvistede afgørelses materielle lovlighed. Kommissionen er således af den opfattelse, at Retten ved i den appellerede doms præmis 39-44 at præcisere rækkevidden af det andet anbringende for Retten foretog en omkvalificering af dette anbringende. Retten undersøgte således af egen drift spørgsmålet om kvalificeringen af rateordningen som en eksisterende støtte og ikke som en ny støtte, fordi den ændring, som de italienske myndigheder har foretaget heraf, angiveligt ikke havde en væsentlig indvirkning, hvilket medførte, at Retten annullerede den omtvistede afgørelse delvist. Dette materielle spørgsmål blev imidlertid kun fremsat af den pågældende medlemsstat i stævningen for så vidt angår tilsidesættelsen af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004.
13
Den Italienske Republik har gjort gældende, at dette anbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
14
Det følger af de regler, der regulerer rettergangsmåden ved Unionens retsinstanser, navnlig af artikel 21 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, som i medfør af statuttens artikel 53, stk. 1, også finder anvendelse på Retten, og artikel 44, stk. 1, i Rettens procesreglement i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for indgivelse af stævningen, at tvisten fastlægges og afgrænses af parterne, og at Unionens retsinstanser ikke kan træffe afgørelse ud over, hvad der er gjort gældende (jf. i denne retning dom af 10.12.2013, Kommissionen mod Irland m.fl., C-272/12 P, EU:C:2013:812, præmis 27).
15
Selv om visse anbringender kan eller endog skal påkendes af egen drift, såsom en manglende eller utilstrækkelig begrundelse af den omhandlede beslutning, der henhører under væsentlige formforskrifter, kan et anbringende, der vedrører lovligheden af den omtvistede afgørelses indhold, og som er et anbringende om, at der er sket en overtrædelse af traktaterne eller af retsregler vedrørende deres gennemførelse som omhandlet i artikel 263 TEUF, kun tages under påkendelse af Unionens retsinstanser, såfremt den pågældende sagsøger gør det gældende (dom af 10.12.2013, Kommissionen mod Irland m.fl., C-367/12 P, EU:C:2013:812, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
16
I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at det fremgår af selve det andet anbringendes ordlyd, som Den Italienske Republik fremsatte for Retten, at dette vedrører en tilsidesættelse af artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999, som definerer begrebet »ny støtte«. Endvidere er klagepunktet om en tilsidesættelse af denne bestemmelse blevet formuleret på en anden måde end klagepunktet om en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004 og en utilstrækkelig begrundelse.
17
Desuden gjorde Den Italienske Republik i stævningens punkt 54-56 gældende, at den ophævelse af støtten, der fulgte af betalingshenstanden, i sig selv svarer til den ved EUF-traktaten fastsatte følge, såfremt det fastslås, at denne støtte er ulovlig, og derfor ikke ligeledes skal medføre annullation af tidligere lovligt tildelt støtte i medfør af rateordningen. I stævningens punkt 56 anførte Den Italienske Republik således i denne forbindelse, at »der ikke foreligger oplysninger, der kan godtgøre, at modtagerne af den eksisterende støtte, som havde været begunstiget af den omtvistede foranstaltning, var forpligtet til ikke alene at tilbagebetale et beløb, der svarede til den omtvistede foranstaltning, men ligeledes det, der var modtaget som eksisterende støtte (og således på grundlag af godkendelsesafgørelsen renter, der ikke er reguleret i den første rateordning)«.
18
Den Italienske Republik gjorde endvidere i denne stævnings punkt 57 gældende, at »[d]et [kan] heller ikke […] findes, at udvidelsen af en afgørelse om tilbagesøgning til ligeledes at omfatte eksisterende støtte kan følge lovligt af eksistensen af en ændring af selve indholdet af denne støtte, som kan medføre, at de to foranstaltninger ses som én samlet, ny støtte, der ikke er anmeldt til Kommissionen, og dermed er ulovlig«. En sådan konstatering er efter Den Italienske Republiks opfattelse »det åbenbare resultat af en fordrejning af begrebet »eksisterende støtte«, der er relevant for anvendelsen af artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999«, således som det fremgår af det første punktum i den nævnte stævnings punkt 58.
19
I modsætning til, hvad Kommissionen har anført, gjorde Den Italienske Republik i stævningen for første instans derfor gældende, at Kommissionen havde tilsidesat artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999, idet den i den omtvistede afgørelse kvalificerede rateordningen som ny, ulovlig støtte og med urette pålagde denne medlemsstat at tilbagesøge den pågældende støtte.
20
Som generaladvokaten har anført i punkt 38 i forslaget til afgørelse, fremgår det desuden af punkt 22 og 32-36 i Kommissionens svarskrift til Retten, at Kommissionen havde forstået dette klagepunkt, som den sammenfattede og gendrev i dette svarskrift.
21
Det følger heraf, at Retten i modsætning til det af Kommissionen anførte ikke af egen drift behandlede et anbringende om den omtvistede afgørelses materielle lovlighed ved at træffe afgørelse om det andet anbringende, der blev fremført for Retten.
22
I betragtning af det ovenstående skal det første anbringende forkastes som ugrundet.
Det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 108 TEUF og af artikel 1 i forordning nr. 659/1999 vedrørende begreberne »ny støtte« og »eksisterende støtte«
23
Det andet anbringende omfatter nærmere bestemt to led. Anbringendets første led omhandler den omstændighed, at Retten med urette kvalificerede støtten gennemført i strid med godkendelsesvilkårene som en eksisterende støtte og ikke en ny støtte. Ved dette anbringendes andet led har Kommissionen gjort gældende, at Retten ved at have udtalt sig således ikke tog hensyn til den institutionelle balance mellem Rådet og Kommissionen.
24
Vurderingen skal indledes med det nævnte anbringendes første led.
Parternes argumenter
25
I det andet anbringendes første led har Kommissionen anført, at Retten begik en retlig fejl ved fortolkningen af begreberne »ny støtte« og »eksisterende støtte«. Kommissionen har i det væsentlige anfægtet Rettens bedømmelse i den appellerede doms præmis 74-91 om, at rateordningen, der udgør en eksisterende støtteordning, som var begunstiget af en betinget godkendelse fra Rådet, og som senere blev ændret i strid med godkendelsesvilkårene for denne ordning, skal anses for at være en eksisterende støtteordning og ikke en ny støtteordning med den begrundelse, at Kommissionen ikke havde påvist, at denne ændring påvirker selve indholdet af den allerede eksisterende foranstaltning.
26
Den Italienske Republik har gjort gældende, at Retten med føje krævede, at Kommissionen for at omkvalificere den eksisterende støtte til ny støtte godtgør, at tilsidesættelsen af godkendelsesvilkårene for denne ordning udgør en væsentlig ændring af den nævnte ordning, hvilket efter denne medlemsstats opfattelse skal vurderes i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004. Det følger således af retspraksis, at det kun er i det tilfælde, hvor ændringen af en eksisterende støtte ikke klart kan adskilles fra den oprindelige støtteordning, og hvor denne ændring påvirker selve indholdet af den oprindelige ordning, at denne ordning bliver en ny støtteordning (Domstolens dom af 9.10.1984_Heineken Brouwerijen, 91/83 og 127/83, EU:C:1984:307, præmis 21 og 22, og Rettens dom af 30.4.2002, Government of Gibraltar mod Kommissionen, T-195/01 og T-207/01, EU:T:2002:111). Det fremgår i øvrigt af Domstolens praksis, at de nævnte retlige kriterier også finder anvendelse, når ændringen består i en tilsidesættelse af godkendelsesvilkårene for en eksisterende støtteordning (dom af 13.6.2013, HGA m.fl. Kommissionen, C-630/11 P-C-633/11 P, EU:C:2013:387, præmis 91, 94 og 95).
27
Den Italienske Republik har i denne forbindelse gjort gældende, at hvis en eksisterende støtte som følge af ændringer kan omkvalificeres til en ny støtte, selv om disse ændringer ikke har påvirket selve indholdet af den eksisterende støtte, fører dette til en ændring af karakteren af proceduren for kontrol med statsstøtte, der således udgør en sanktion.
28
Den Italienske Republik har tilføjet, at Kommissionen under alle omstændigheder har mulighed for at anvende andre processuelle midler i forbindelse med kontrollen med statsstøtte.
29
Kommissionen kan, hvis en ændring af en eksisterende støtte i sig selv udgør en ny og dermed ulovlig støtte, vedtage en afgørelse, der forbyder gennemførelse af den foranstaltning, hvorved denne nye støtte indføres, eller hvis den pågældende foranstaltning allerede er blevet gennemført, beordre tilbagesøgning af den nye støtte, hvorved betingelserne for godkendelse af den eksisterende støtte genoprettes. Det er denne løsning, der blev valgt i den appellerede dom.
Domstolens bemærkninger
30
Med dette anbringendes første led har Kommissionen anfægtet den fortolkning af begreberne »ny støtte« og »eksisterende støtte«, der er indeholdt i artikel 1, litra b) og c), i forordning nr. 659/1999, som Rettens ræsonnement i den appellerede doms præmis 74-91 er støttet på.
31
Det bemærkes indledningsvis, at Retten i den appellerede doms præmis 69-76 blandt de forskellige processuelle midler, som Kommissionen havde mulighed for at anvende, såfremt en medlemsstat ikke havde overholdt en afgørelse, hvorved en støtte eller støtteordning er erklæret forenelig med det indre marked på visse betingelser, nævnte proceduren vedrørende ulovlig støtte, der er fastsat i kapitel III i forordning nr. 659/1999.
32
I denne forbindelse anførte Retten i den appellerede doms præmis 69 og 70, at »eftersom den tilsidesættelse, der var foreholdt Den Italienske Republik, bestod i indrømmelsen af en foranstaltning, der kunne kvalificeres som ny støtte, [kunne Kommissionen] med føje benytte [den pågældende procedure] […] med henblik på at undersøge denne foranstaltning, som den i det foreliggende tilfælde besluttede at gøre«, men den »skulle som led heri […] overholde de materielle betingelser, som gav den mulighed for ikke alene at kvalificere betalingshenstanden isoleret set, men ligeledes hele den allerede eksisterende rateordning som ny og ulovlig støtte eller støtteordning«.
33
Retten fandt i den samme doms præmis 76, at »Kommissionens mulighed for at kvalificere ikke alene ændringen af den eksisterende støtte, men ligeledes hele den eksisterende støtte, som denne ændring vedrører, som ny og i givet fald ulovlig, materielt er betinget af, at denne institution godtgør, at den nævnte ændring påvirker selve indholdet af den allerede eksisterende støtte«. Den tilføjede, at »[n]år den pågældende medlemsstat under den administrative procedure gør gældende, at denne ændring enten klart kan adskilles fra den allerede eksisterende foranstaltning, eller at den er af rent formel eller administrativ karakter og ikke kan påvirke vurderingen af denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked, skal Kommissionen begrunde, hvorfor den ikke finder [denne medlemsstats] argumenter begrundede«.
34
I den appellerede doms præmis 78-80 fastslog Retten, at Kommissionen ikke i den omtvistede afgørelse havde godtgjort, at betalingshenstanden ændrede selve indholdet af rateordningen væsentligt, hvilket spørgsmål Kommissionen ikke mente var relevant.
35
Retten fastslog således i den appellerede doms præmis 81 og 82, at Kommissionen ikke alene havde »tilsidesat begrebet »ny støtte« ved at kvalificere en eksisterende støtteordning som ny, ulovlig støtte uden at overholde de materielle betingelser, der er fastsat i forordning nr. 659/1999«, men ligeledes med urette forordnet, at støtte, der var tildelt i medfør af den eksisterende støtteordning, blev tilbagesøgt. Retten forkastede derved i den nævnte doms præmis 83-91 Kommissionens argumenter om, at de italienske myndigheders manglende overholdelse af en af betingelserne i den af Rådet afgivne erklæring om forenelighed i det væsentlige medførte en omkvalificering af den eksisterende støtteordning til en ny og ulovlig støtte.
36
Det skal følgelig efterprøves, om denne argumentation fra Retten er behæftet med en retlig fejl, således som Kommissionen har gjort gældende.
37
Den Italienske Republik fik i henhold til Rådets beslutning tilladelse til, som det fremgår af afgørelsens artikel 1, i løbet af 2003 at træde ind i dens mælkeproducenters sted og betale Unionen det beløb, som disse skylder Unionen i henhold til tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter for produktionsårene 1995/96 til 2001/02, og til at give de nævnte producenter mulighed for i forhold til Den Italienske Republik at tilbagebetale deres gæld ved hjælp af betalingshenstand uden renter over et antal år. Den støtteordning, som blev godkendt i den nævnte afgørelse, bestod således i det væsentlige i at yde de italienske mælkeproducenter lån uden renter med tilbagebetaling over et antal år.
38
Det følger af artikel 1 i Rådets beslutning, at sidstnævnte »undtagelsesvis« betragtede rateordningen som forenelig med det indre marked, og betingede denne forenelighed af, dels at »gælden tilbagebetales fuldt ud i lige store årlige rater«, dels at »tilbagebetalingsperioden ikke overstiger 14 år fra den 1. januar 2004«.
39
Det følger af ottende betragtning til denne afgørelse, der vedrører en af begrundelserne for afgørelsen, at Rådet fandt, at »[d]a hensigten er at undgå de uovervindelige finansielle problemer, som sandsynligvis ville opstå for de berørte individuelle italienske mælkeproducenter, hvis alle de skyldige beløb [til Fællesskabet i henhold til tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter som følge af disse producenters overskridelse af referencemængderne i produktionsårene fra 1995/96 til 2001/02] blev inddrevet straks, og dermed at lette de nuværende sociale spændinger«, var »der […] ganske særlige omstændigheder, der berettige[de] til at betragte den støtte, som Den Italienske Republik [agtede] at yde disse mælkeproducenter i form af forskudsbetaling og betalingshenstand, som forenelig med [det indre marked] uanset artikel 107 [TEUF], forudsat at betingelserne i denne beslutning overholdes«.
40
Det følger således af ordlyden af artikel 1 i Rådets beslutning, sammenholdt med ottende betragtning hertil, at Rådet udtrykkeligt betingede tildelingen af denne særlige støtte af, at mælkeproducenterne overholdt to betingelser, nemlig for det første en forpligtelse for sidstnævnte til at tilbagebetale den tildelte støtte fuldt ud i lige store årlige rater, og for det andet at tilbagebetalingsperioden sker inden for rammerne af en rateordning fra den 1. januar 2004, og som ikke overstiger 14 år.
41
Det følger således af denne afgørelse, at den nævnte ordnings forenelighed med det indre marked og i sidste ende godkendelsen af denne efter Rådets opfattelse er betinget af, at betingelserne i den samme afgørelses artikel 1 er overholdt.
42
Ved legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (lov nr. 10 om omdannelse til lov, med ændringer, af lovdekret nr. 225 af 29.12.2010 om forlængelse af de lovbestemte frister og af hasteinterventionerne på skatte- og afgiftsområdet og af støtte til virksomheder og familier) af 26. februar 2011 (GURI nr. 47 af 26.2.2011, det almindelige tillæg nr. 53), som trådte i kraft den 27. februar 2011, rykkede Den Italienske Republik betalingen af den årlige rate, der forfaldt den 31. december 2010, til den 30. juni 2011.
43
Denne betalingshenstand er i strid med betingelsen i artikel 1 i Rådets beslutning, hvorefter de af Den Italienske Republik ydede lån uden renter skulle tilbagebetales i form af lige store årlige rater, hvis overholdelse af Rådet blev lagt til grund som en sikring af støttens forenelighed med det indre marked.
44
Det må derfor fastslås, at den i denne doms præmis 42 anførte lovændring således havde den virkning at omdanne den ved Rådets beslutning godkendte støtteordning til en ny og ulovlig støtte.
45
Denne konstatering følger af en undersøgelse af ordlyden af, sammenhængen og formålet med artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999.
46
»Ny støtte« defineres således i artikel 1, litra c), som »enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«. Denne bestemmelse, som er formuleret i brede vendinger, kan både omfatte selve ændringen, men også den af denne ændring omfattede støtte.
47
Det skal endvidere bemærkes, at i henhold til ordlyden af artikel 1, litra b), nr. ii), i den nævnte forordning forstås »eksisterende støtte« bl.a. således, at det omfatter »godkendt støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som er godkendt af Kommissionen eller Rådet«. En støtte, som har været genstand for en godkendelsesafgørelse, der som følge af en ændring, som tilsidesætter en i denne afgørelse fastsat betingelse med henblik på at sikre denne støttes forenelighed med det indre marked, ikke længere er omfattet af den afgørelse, hvorved støtten blev godkendt, kan således udgøre ny støtte.
48
En betalingshenstand udgør ikke en ændring af rent formel eller administrativ karakter og kan heller ikke kvalificeres som en stigning i det oprindelige budget for en støtteordning som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004. Denne foranstaltning blev således truffet i strid med et godkendelsesvilkår for tilbagebetalingen af den af Rådet undtagelsesvis godkendte støtte i henhold til artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF, og som af Rådet blev lagt til grund som en sikring af den pågældende støtteordnings forenelighed med det indre marked. I modsætning til, hvad Den Italienske Republik har gjort gældende, konkluderede Kommissionen således med rette, at der forelå en ny støtte udelukkende på grundlag af tilsidesættelsen af den nævnte betingelse.
49
Det skal tilføjes, at en tilstrækkelig vid fortolkning af begrebet »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999, der gør det muligt at dække ikke bare den af den pågældende medlemsstat foretagne ændring af en eksisterende støtteordning i strid med ordningens godkendelsesvilkår, men også hele den således ændrede støtteordning, giver mulighed for at sikre den effektive virkning af ordningen for kontrol af statsstøtte i Unionen. I tilfælde af, at en medlemsstat ændrer en eksisterende støtteordning i strid med et af ordningens godkendelsesvilkår, har denne medlemsstat således ikke nogen garanti for, at den godkendte støtteordning ikke påvirkes af denne ændring, og at de fordele, som indrømmes på grundlag heraf, derfor forbliver erhvervet.
50
Den praksis fra Domstolen, som Den Italienske Republik har påberåbt sig til støtte for de i denne doms præmis 26 anførte argumenter, er ikke relevant i det foreliggende tilfælde.
51
For det første følger det af præmis 21 i dom af 9. oktober 1984, Heineken Brouwerijen (91/83 og 127/83, EU:C:1984:307), at hvis den oprindeligt meddelte påtænkte foranstaltning i mellemtiden er blevet ændret, uden at Kommissionen er blevet underrettet herom, gælder gennemførelsesforbuddet i artikel 108, stk. 3, TEUF den således ændrede påtænkte foranstaltning i sin helhed. Det forholder sig kun anderledes, såfremt denne ændring i virkeligheden udgjorde en særskilt støtteforanstaltning, som skal vurderes særskilt, og som ikke kan påvirke Kommissionens allerede foretagne vurdering af den oprindeligt påtænkte støtteforanstaltning, i hvilket tilfælde dette forbud kun gælder den ved den pågældende ændring indførte støtteforanstaltning. På baggrund af den i denne doms præmis 43 foretagne konstatering vedrører dette sidstnævnte tilfælde imidlertid ikke den pågældende ændring, for så vidt som denne påvirker en betingelse, der var knyttet til den oprindeligt påtænkte støtteforanstaltnings erklæring om forenelighed.
52
For det andet tog Domstolen i præmis 89-95 i dom af 13. juni 2013, HGA m.fl. mod Kommissionen (C-630/11 P – C-633/11 P, EU:C:2013:387), stilling til, om ændringerne af den oprindelige støtteordning i strid med betingelserne for godkendelsen af den nævnte støtteordning udgjorde en ændring i eksisterende støtte som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999, og dermed gav anledning til en ny og ulovlig støtte. Domstolen prøvede derimod ikke denne ændrings virkninger for den oprindelige støtteordning.
53
I den appellerede doms præmis 76 krævede Retten imidlertid, at Kommissionen godtgjorde, at ændringen af den eksisterende støtte påvirker selve indholdet af den allerede eksisterende støtte for at kvalificere ikke alene den pågældende ændring, men ligeledes hele den eksisterende støtte, som ændringen vedrører, som ny og i givet fald ulovlig.
54
Herved tilsidesatte Retten begrebet »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999 og begik dermed en retlig fejl. Som det nemlig fremgår af nærværende doms præmis 46-52, og som generaladvokaten således i det væsentlige har anført i punkt 76 i forslaget til afgørelse, kan en eksisterende støtte, der er ændret i strid med de betingelser for forenelighed, som Kommissionen eller Rådet har opstillet, ikke længere anses for at være godkendt og er af denne grund ikke længere en eksisterende støtte.
55
Ved i den appellerede doms præmis 81 og 82 – efter i den nævnte doms præmis 77-80 at have behandlet den omtvistede afgørelses begrundelse – at fastslå, at »Kommissionen ha[vde] […] ikke alene tilsidesat begrebet »ny støtte« ved at kvalificere en eksisterende støtteordning som ny, ulovlig støtte uden at overholde de materielle betingelser, der er fastsat i forordning nr. 659/1999 og retspraksis herom«, men »ha[vde] følgelig ligeledes med urette forordnet, at […] den individuelle støtte, der […] var tildelt i medfør af denne eksisterende støtteordning, blev tilbagesøgt fra de mælkeproducenter, der var begunstiget af betalingshenstanden«, begik Retten derfor videre en retlig fejl.
56
På grundlag af ovenstående betragtninger skal der gives medhold i det andet anbringende, og punkt 1 og 2 i den appellerede doms konklusion ophæves, uden at det er nødvendigt at behandle det andet anbringendes andet led eller det tredje anbringende.
57
Rettens omkostningsafgørelse og dermed punkt 4 i den appellerede doms konklusion skal, henset til den delvise ophævelse af den appellerede dom, ligeledes ophæves.
Søgsmålet for Retten
58
I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse. Dette er tilfældet i den foreliggende sag.
59
Det fremgår nemlig af nærværende doms præmis 30-52, at Den Italienske Republiks klagepunkter inden for rammerne af sit andet anbringende ved Retten vedrørende spørgsmålet, om den omtvistede afgørelse var velbegrundet, skal forkastes som ugrundede. Da Den Italienske Republik ikke fik medhold ved Retten i det første anbringende og de øvrige klagepunkter, som blev fremført inden for rammerne af det andet anbringende, skal Kommissionen frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
60
Ifølge artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen, såfremt der gives appellanten medhold, og Domstolen selv endeligt afgør sagen, afgørelse om sagsomkostningerne.
61
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i henhold til artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
62
Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og sidstnævnte har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagsomkostningerne. Da Kommissionen i det hele blev frifundet i Den Italienske Republiks søgsmål ved Retten, bør det pålægges Den Italienske Republik, ud over at bære sine egne omkostninger, at betale de omkostninger, der er afholdt af Kommissionen i sagen i første instans.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1)
Punkt 1, 2 og 4 i konklusionen i Den Europæiske Unions Rets dom af 24. juni 2015, Italien mod Kommissionen (T-527/13, EU:T:2015:429), ophæves.
2)
[Som berigtiget ved kendelse af 21. november 2017] Europa-Kommissionen frifindes i søgsmålet anlagt af Den Italienske Republik ved Den Europæiske Unions Ret i sag T-527/13.
3)
Den Italienske Republik bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger i forbindelse med appelsagen og sagen i første instans.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.