62018CJ0228_RES
Causa C‑228/18
Gazdasági Versenyhivatal
contro
Budapest Bank Nyrt. e a.
(domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dalla Kúria)
Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 2 aprile 2020
«Rinvio pregiudiziale – Concorrenza – Intese – Articolo 101, paragrafo 1, TFUE – Sistemi di pagamento con la carta – Accordo interbancario che fissa il livello delle commissioni interbancarie – Accordo restrittivo della concorrenza sia per il suo oggetto sia per il suo effetto – Nozione di restrizione della concorrenza “per oggetto”»
Questioni pregiudiziali – Competenza della Corte – Limiti – Questioni di carattere generale o ipotetico – Verifica della propria competenza da parte della Corte
(Artt. 101, § 1, e 267 TFUE)
(v. punti 29‑31)
Intese – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Oggetto anticoncorrenziale – Constatazione sufficiente – Esame degli effetti – Ammissibilità
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 39‑44)
Intese – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Distinzione tra restrizioni per oggetto e per effetto – Restrizione per oggetto – Grado sufficiente di lesività – Valutazione
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 59, 69, 75, 78, 79, 82, 83)
Intese – Lesione della concorrenza – Accordo interbancario che uniforma il livello delle commissioni interbancarie pagabili sulle operazioni di pagamento tramite carta – Oggetto anticoncorrenziale – Criteri di valutazione – Esame individuale e concreto, da parte del giudice nazionale, del tenore e dell’obiettivo degli accordi nonché del contesto economico e giuridico
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 60‑65, 69‑86)
Intese – Divieto – Infrazioni – Fissazione di prezzi – Nozione – Accordo interbancario che uniforma il livello delle commissioni interbancarie pagabili sulle operazioni di pagamento tramite carta – Pluralità di obiettivi – Rilevanza
(Art. 101, § 1, TFUE)
(v. punti 69‑86)
Sintesi
Nella sentenza Budapest Bank e a. (C‑228/18), pronunciata il 2 aprile 2020, la Corte ha precisato i criteri applicabili per determinare se accordi conclusi tra istituti finanziari in relazione alle commissioni applicate sulle operazioni di pagamento tramite carta costituiscano pratiche o accordi aventi per oggetto di restringere la concorrenza, vietati dall’articolo 101 TFUE.
La Kúria (Corte suprema, Ungheria) ha investito la Corte di una domanda di pronuncia pregiudiziale nell’ambito di una controversia tra, da un lato, la Gazdasági Versenyhivatal (autorità garante della concorrenza, Ungheria) e, dall’altro, due prestatori di servizi di pagamento tramite carta, la Visa e la MasterCard, nonché sei istituti di credito in relazione a una decisione adottata nel 2009 da detta autorità garante della concorrenza. Tramite tale decisione, l’autorità garante della concorrenza ha constatato, in particolare, l’esistenza di un accordo anticoncorrenziale vertente sulle cosiddette commissioni «interbancarie» e, di conseguenza, ha irrogato a sette istituti finanziari parti dell’accordo nonché alla Visa e alla MasterCard ammende di importi diversi.
Secondo gli elementi esposti dal giudice nazionale, le commissioni interbancarie sono gli importi che gli istituti finanziari che forniscono agli operatori economici terminali di pagamento (in prosieguo: le «banche di affiliazione») devono versare agli istituti finanziari emittenti delle carte di pagamento (in prosieguo: le «banche di emissione»), in quanto membri del sistema di pagamento proposto dalla Visa o dalla MasterCard, quando è effettuata un’operazione di pagamento tramite carta. Sette istituti finanziari che rappresentavano una parte preponderante dei mercati nazionali rilevanti si sono accordati, nell’aprile 1996, per determinare, per categoria di operatori, il livello minimo della commissione di servizio che questi ultimi dovevano versare. Nell’ottobre 1996 è intervenuto un secondo accordo (in prosieguo: l’«accordo CMI»), negoziato per conto della Visa e della MasterCard, diretto a uniformare l’importo delle commissioni interbancarie dovute nell’ambito di tali due sistemi di pagamento. In esito all’esame dell’accordo CMI, l’autorità garante della concorrenza ha ammesso, per il periodo a partire dalla data di adesione dell’Ungheria all’Unione europea, l’esistenza di una violazione dell’articolo 101 TFUE da parte di tutti gli istituti finanziari che hanno successivamente aderito all’accordo CMI nonché da parte della Visa e della MasterCard. A suo avviso, la definizione di un livello e di una struttura uniformi della commissione interbancaria applicabile e, nel caso della Visa e della MasterCard, la fissazione di un quadro a tal fine nel loro rispettivo regolamento interno, costituirebbero un accordo rientrante nel divieto di cui all’articolo 101 TFUE, in quanto esso non avrebbe soltanto per oggetto di restringere la concorrenza, ma indurrebbe, in aggiunta, un effetto restrittivo della concorrenza.
La Corte ha, innanzitutto, dichiarato che l’articolo 101, paragrafo 1, TFUE non osta a che un comportamento anticoncorrenziale sia considerato come avente al contempo per oggetto e per effetto di restringere il gioco della concorrenza, ai sensi di tale disposizione. Chiamata a precisare la relazione tra queste due categorie di restrizioni della concorrenza, la Corte ha ricordato che un coordinamento tra imprese comporta una restrizione della concorrenza «per oggetto» quando presenta, di per sé, un grado di dannosità sufficiente, senza che sia necessario esaminarne gli effetti sul gioco della concorrenza. Tuttavia, quando si ritiene che uno stesso e unico comportamento abbia sia per oggetto sia per effetto di restringere la concorrenza, spetta all’autorità o al giudice competente avvalorare le proprie constatazioni a tal fine con le prove necessarie e di precisare in quale misura dette prove si riferiscano all’uno o all’altro tipo di restrizione accertata.
La Corte ha poi affrontato la questione della qualificazione che può essere attribuita all’accordo di cui trattasi alla luce dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, non senza aver ricordato preliminarmente che la valutazione finale su tale punto spettava al giudice nazionale.
La Corte ha rilevato innanzitutto, in considerazione del tenore dell’accordo CMI, che quest’ultimo aveva uniformato l’importo delle commissioni interbancarie pagabili dalle banche di affiliazione alle banche di emissione per le operazioni di pagamento effettuate tramite carta di uno dei sistemi di pagamento, incidendo così su un elemento di concorrenza sia tra i due sistemi di pagamento considerati sia tra le banche di affiliazione. Orbene, la Corte ha osservato che, sebbene l’accordo di cui trattasi non abbia determinato direttamente le commissioni di servizio, una restrizione «per oggetto» potrebbe tuttavia essere ammessa se un siffatto accordo dovesse analizzarsi come una fissazione di prezzi indiretta ai sensi dell’articolo 101, paragrafo 1, lettera a), TFUE o un comportamento di una nocività equivalente per quanto riguarda il gioco della concorrenza nel mercato interno.
Avendo tuttavia constatato che la nocività richiesta ai fini della qualificazione di restrizione «per oggetto» non risultava necessariamente dagli elementi sottoposti alla Corte riguardo al tenore dell’accordo, la Corte ha esaminato gli elementi a sua disposizione in merito agli obiettivi perseguiti dall’accordo CMI. Alla luce di tali elementi, la Corte ha considerato che non si poteva escludere che l’obiettivo perseguito dall’accordo CMI consistesse non già nel garantire una soglia minima per le commissioni, bensì nell’instaurare un certo equilibrio tra le attività di «emissione» e quelle di «affiliazione» nell’ambito di ciascuno dei sistemi di pagamento tramite carta di cui trattasi nel caso di specie. A tale riguardo, la Corte ha giudicato pertinente la circostanza secondo cui le parti dell’accordo comprendevano indistintamente sia banche di emissione sia banche di affiliazione. Orbene, se risultasse dalle verifiche da effettuale su tal punto dal giudice nazionale che l’accordo CMI avesse avuto la conseguenza, neutralizzando la concorrenza tra i due sistemi di pagamento tramite carta di cui trattasi per quanto riguarda le commissioni interbancarie, di intensificare la concorrenza per quanto riguarda altre caratteristiche di tali sistemi, ciò implicherebbe, secondo la Corte, di procedere a una valutazione del gioco della concorrenza che sarebbe esistito nel mercato considerato in assenza dell’accordo CMI e, pertanto, di analizzare gli effetti di tale accordo.
La Corte ha considerato, di conseguenza, che non le erano stati sottoposti elementi sufficienti a consentirle di stabilire se la neutralizzazione della concorrenza per quanto riguarda le commissioni interbancarie rivelasse, di per sé, un grado di dannosità dell’accordo CMI sufficiente a non richiedere l’esame dei relativi effetti, e ciò sia per quanto riguarda la concorrenza tra i due sistemi di pagamento tramite carta sia per quanto riguarda la concorrenza nel mercato dell’affiliazione. La Corte ha sottolineato che una limitazione tramite l’accordo CMI della pressione al rialzo delle commissioni interbancarie che si sarebbe prodotta in assenza di accordo era tuttavia rilevante ai fini dell’esame dell’esistenza di una restrizione risultante da tale accordo.
La Corte ha quindi dichiarato che l’articolo 101, paragrafo 1, TFUE deve essere interpretato nel senso che un accordo interbancario che fissi a un medesimo importo la commissione interbancaria dovuta, quando è effettuata un’operazione di pagamento tramite carta, alle banche di emissione di tale carta non può essere qualificato come accordo avente «per oggetto» di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza, ai sensi di tale disposizione, salvo che si possa ritenere che detto accordo, in considerazione del suo tenore letterale, dei suoi obiettivi e del suo contesto, presenti il grado di dannosità per la concorrenza sufficiente per essere qualificato in tal modo, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.