61996CC0020_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 De vraag waar het in de verwijzingsbeschikking van de Social Security Commissioner om gaat, is of de aanspraak van verzoeker in het hoofdgeding op een sociale uitkering voor gehandicapten noodzakelijkerwijs eindigt met ingang van de datum waarop hij het Verenigd Koninkrijk definitief heeft verlaten om zich in een andere Lid-Staat te vestigen.
2 In verband hiermee wordt het Hof gevraagd om uitlegging en beoordeling van de geldigheid van sinds 1 juni 1992 geldende gemeenschapsbepalingen inzake de toepassing van sociale-zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen(1), die in het bijzonder betrekking hebben op "bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties".
De nationale wettelijke regeling
3 Volgens de verwijzingsbeschikking is de Disability Living Allowance (toelage voor het levensonderhoud van gehandicapten) (hierna: "DLA") een niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkering(2) die, ongeacht draagkracht en zonder voorafgaande vaststelling van arbeidsongeschiktheid, wordt toegekend aan personen die als gevolg van een lichamelijk of geestelijk gebrek gehandicapt zijn.(3)
4 De DLA heeft twee componenten:
- een verzorgingscomponent, die wordt toegekend aan personen die verzorging nodig hebben (toegekend volgens drie verschillende tarieven, afhankelijk van de aard van de handicap en de mate van hulpbehoevendheid van de betrokkene);
- een mobiliteitscomponent die wordt toegekend aan personen wier vermogen om te lopen is aangetast (toegekend volgens twee tarieven, afhankelijk van de aard van de handicap en de mate waarin het vermogen om te lopen is aangetast).
5 Vóór de invoering van de DLA op 1 april 1992(4) kende het nationale recht twee, niet op premie- of bijdragebetaling of draagkracht berustende uitkeringen die hetzelfde terrein besloegen als de twee componenten van de DLA: de Attendance Allowance (hierna: "AA"), een uitkering met twee tarieven, overeenkomend met de hoogste twee tarieven van de verzorgingscomponent van de DLA, en de Mobility Allowance (hierna: "MA"), waarvan het tarief overeenkwam met het hoogste tarief van de mobiliteitscomponent van de DLA.(5)
6 De voorwaarden voor de toekenning van de twee DLA-componenten zijn identiek aan de respectieve voorwaarden voor toekenning van AA en MA - er is met name geen nationaliteitsvereiste. De nationale regeling bepaalt onder meer, dat elke gerechtigde moet voldoen aan de voorwaarden betreffende woonplaats en aanwezigheid in Groot-Brittannië.(6) Van het woonplaatsvereiste kan praktisch alleen vrijstelling worden verleend in geval van tijdelijke afwezigheid uit Groot-Brittannië.(7)
De gemeenschapswetgeving
Verordening nr. 1408/71 vóór de hervorming van 1992
7 Hoewel verordening nr. 1408/71 geen autonome sociale-zekerheidsregeling in het leven roept voor werknemers en hun gezinsleden die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, en zij ook niet beoogt de verschillende nationale wettelijke regelingen ter zake te harmoniseren - laat staan te uniformeren - coördineert zij deze wettelijke regelingen wel, door de invoering van een overkoepelende regeling met als belangrijkste doel een eind te maken aan situaties die de belanghebbenden ervan zouden kunnen weerhouden gebruik te maken van het door het Verdrag erkende recht van vrij verkeer.
8 De materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 wordt gedefinieerd in artikel 4 van de verordening, dat alle wettelijke regelingen betreffende "takken van sociale zekerheid" die verband houden met een van de in artikel 4, lid 1, genoemde risico's - zoals de "prestaties bij invaliditeit" genoemd in lid 1, sub b - onder die werkingssfeer brengt, maar "sociale en medische bijstand" daarvan uitsluit (lid 4), zonder onderscheid te maken tussen regelingen die wel en regelingen die niet op premie- of bijdragebetaling berusten (lid 2).
9 Ingevolge artikel 5 worden de in artikel 4, leden 1 en 2, bedoelde wettelijke regelingen en stelsels door de Lid-Staten vermeld in verklaringen waarvan kennisgeving en bekendmaking plaatsvindt. Op grond hiervan vermeldde het Verenigd Koninkrijk, en vermeldt het nog steeds in bijlage VI bij de verordening onder punt 11 van afdeling L, dat de AA een invaliditeitsuitkering is in de zin van artikel 4, lid 1, sub b.
10 Het beginsel van opheffing van bepalingen inzake woonplaats voor prestaties die onder de werkingssfeer van de verordening vallen, wordt in artikel 10, lid 1, van de verordening verwoord als volgt:
"1. Tenzij in deze verordening anders is bepaald, kunnen de uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom of de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen, de renten bij arbeidsongevallen of beroepsziekten en de uitkeringen bij overlijden, verkregen op grond van een wettelijke regeling van een of meer Lid-Staten, op generlei wijze worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende op het grondgebied van een andere Lid-Staat woont dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is."
De bij verordening nr. 1247/92 aangebrachte wijzigingen
Reden voor de wijzigingen
11 In zijn oorspronkelijke versie beperkte artikel 4 van verordening nr. 1408/71 de werkingssfeer van de verordening tot prestaties van sociale zekerheid in eigenlijke zin en sloot het prestaties van sociale bijstand daarvan uit. Als gevolg hiervan konden enkel eerstgenoemde prestaties overeenkomstig artikel 10, lid 1, worden uitgevoerd naar een andere Lid-Staat en laatstgenoemde niet. De verordening bevatte echter geen definitie van deze twee begrippen.
12 Met de overweging dat "het onderscheid tussen prestaties die van de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 zijn uitgesloten en prestaties die daar wel onder vallen, in de eerste plaats berust op de constitutieve elementen van elke prestatie, met name het doel waarop zij is gericht en de voorwaarden waaronder zij wordt toegekend"(8), kwam het Hof tot een ruime opvatting van de in artikel 4, lid 1, bedoelde wettelijke regelingen en stelsels, die onafhankelijk was van hun kwalificatie naar nationaal recht, en bracht het hieronder bepaalde prestaties die "wegens de kring van personen waarop zij van toepassing zijn, hun doelstellingen en wijze van toepassing"(9) gelijktijdig verwant waren aan de sociale bijstand(10) en de sociale zekerheid.(11)
13 Een dergelijke "gemengde" of "hybride" prestatie wordt volgens de rechtspraak van het Hof als "prestatie van sociale zekerheid beschouwd wanneer zij, zonder enige individuele, discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, aan de betrokkenen wordt toegekend op grond van een wettelijk omschreven positie en zij betrekking heeft op een van de uitdrukkelijk in artikel 4, lid 1, genoemde risico's".(12)
De nieuwe bepalingen
14 Rekening houdend met deze rechtspraak(13) heeft de Raad bij verordening nr. 1247/92, die is vastgesteld op basis van de artikelen 51 en 235 EG-Verdrag, in verordening nr. 1408/71 bijzondere coördinatiebepalingen opgenomen voor bepaalde, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, die thans expliciet onder de werkingssfeer van de verordening zijn gebracht. Het betreft prestaties van die aard, die bestemd zijn om als vervangende, aanvullende of bijkomende prestatie de risico's te dekken die vallen onder de takken van sociale zekerheid waarop verordening nr. 1408/71 betrekking heeft, en prestaties die bestemd zijn voor de specifieke bescherming van gehandicapten.
15 In het nieuwe artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71 wordt hiervan gezegd:
"2 bis. Deze verordening is van toepassing op de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties die vallen onder een andere wetgeving of een ander stelsel dan bedoeld in lid 1 of dan die krachtens lid 4 zijn uitgesloten, wanneer deze prestaties bestemd zijn:
a) ofwel om, bij wijze van vervangende, aanvullende of bijkomende prestatie, de gebeurtenissen te dekken die onder de in lid 1, onder a) tot en met h), bedoelde takken van sociale zekerheid vallen;
b) ofwel uitsluitend voor de specifieke bescherming van gehandicapten."
16 Artikel 5 is gewijzigd om te zorgen, dat de Lid-Staten ook de in artikel 4, lid 2 bis, bedoelde wettelijke regelingen en stelsels in hun verklaring vermelden (het Verenigd Koninkrijk heeft een dergelijke verklaring niet afgegeven).
17 De coördinatieregeling voor deze prestaties vormt het onderwerp van een nieuw artikel 10 bis, dat in lid 1 een afwijking toestaat van het beginsel van opheffing van bepalingen inzake woonplaats met betrekking tot die prestaties waarvoor de Lid-Staat die ze heeft ingevoerd, vooraf een verklaring van die strekking heeft afgegeven:
"1. Niettegenstaande de bepalingen van artikel 10 en van titel III ontvangen de personen waarop deze verordening van toepassing is, de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties als bedoeld in artikel 4, lid 2 bis, uitsluitend op het grondgebied van de Lid-Staat waar zij wonen en krachtens de wetgeving van die Lid-Staat, voor zover deze prestaties zijn vermeld in bijlage II bis. De prestaties worden door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend."
18 De DLA komt voor op de lijst van bijzondere prestaties in bijlage II bis, onder afdeling L (Verenigd Koninkrijk), punt f.
19 De leden 2-4 van artikel 10 bis regelen de erkenning van tijdvakken die zijn vervuld of gebeurtenissen die zich hebben voorgedaan op het grondgebied van een andere Lid-Staat, met het oog op de toekenning van die prestaties op het grondgebied van de Lid-Staat van de woonplaats.
"2. Het orgaan van een Lid-Staat waarvan de wetgeving het recht op de in lid 1 bedoelde prestaties afhankelijk stelt van het vervullen van tijdvakken van arbeid, van anders dan in loondienst verrichte beroepswerkzaamheden of van wonen, houdt, voor zover nodig, rekening met de op het grondgebied van een andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van arbeid, van anders dan in loondienst verrichte beroepswerkzaamheden of van wonen, alsof de tijdvakken op het grondgebied van de eerste Lid-Staat waren vervuld.
3. Wanneer de wetgeving van een Lid-Staat het recht op een aanvullende prestatie als bedoeld in lid 1 afhankelijk stelt van het ontvangen van een prestatie als bedoeld onder a) tot en met h) van artikel 4, lid 1, en krachtens die wetgeving geen prestatie van deze aard verschuldigd is, wordt elke overeenkomstige prestatie die krachtens de wetgeving van een andere Lid-Staat wordt toegekend, voor de toekenning van de aanvullende prestatie beschouwd als een krachtens de wetgeving van de eerste Lid-Staat toegekende prestatie.
4. Wanneer de wetgeving van een Lid-Staat de toekenning van voor invaliden of gehandicapten bestemde prestaties als bedoeld in lid 1 afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de invaliditeit of de handicap voor de eerste maal op het grondgebied van die Lid-Staat is geconstateerd, wordt deze voorwaarde geacht te zijn vervuld wanneer de vaststelling voor de eerste maal op het grondgebied van een andere Lid-Staat is geschied."
20 Voor de toepassing van deze hervorming, die op 1 juni 1992 in werking is getreden, gelden overgangsmaatregelen die in het bijzonder beogen het behoud van vóór de vaststelling van de verordening verkregen rechten zeker te stellen (artikel 2 van verordening nr. 1247/92).
De feiten en het procesverloop
21 Snares (verzoeker in het hoofdgeding), die de Britse nationaliteit bezit, heeft bijna 25 jaar in het Verenigd Koninkrijk in loondienst gewerkt en aldaar bijdragen betaald aan het sociale-zekerheidsstelsel.
22 Na een ernstig ongeval in april 1993 deed hij een aanvraag voor en verkreeg hij met ingang van 1 september 1993 de DLA voor het leven - tegen het middelste tarief voor de verzorgingscomponent en het hoogste tarief voor de mobiliteitscomponent.(14)
23 Toen het bevoegde nationale orgaan werd medegedeeld, dat Snares op 13 november 1993 het Verenigd Koninkrijk definitief zou verlaten om zich blijvend op Tenerife (Spanje) te vestigen, waar zijn moeder woonde, stelde het zich op het standpunt, dat Snares met ingang van die datum geen recht meer had op de DLA omdat hij niet langer voldeed aan het woonplaatsvereiste van de Britse regeling.
24 Het Social Security Appeal Tribunal te Salisbury bekrachtigde deze beslissing in beroep, waarbij het in het bijzonder overwoog, dat de nationale wettelijke regeling dankzij de wijziging die verordening nr. 1247/92 in verordening nr. 1408/71 had aangebracht, vanaf 1 juni 1992, de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 1247/92, voor de betaling van de DLA een woonplaatsvereiste mocht stellen.
25 Snares stelde hierop hoger beroep in bij de Social Security Commissioner, waar hij in het bijzonder aanvoerde, dat de DLA een invaliditeitsuitkering was in de zin van artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71, evenals voordien de AA(15) en de MA(16), waarvoor zij in de plaats is getreden, en dat bijgevolg betaling daarvan aan hem in Spanje moest kunnen worden voortgezet ingevolge artikel 10, lid 1, van de verordening.
26 Zonder in dit stadium "een uitspraak te doen over de gegrondheid van de argumenten van partijen"(17) heeft de nationale rechter het Hof de volgende vragen voorgelegd:
"1) Hebben de artikelen 4, lid 2 bis, en 10 bis, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad, zoals per 1 juni 1992 ingevoegd bij verordening (EEG) nr. 1247/92 van de Raad, tot gevolg, dat buiten de werkingssfeer van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 wordt gebracht een prestatie die in het geval van iemand waarop wegens zijn vroegere beroepswerkzaamheden de sociale-verzekeringswetgeving van de betrokken Lid-Staat van toepassing was of was geweest, vóór 1 juni 1992 zou zijn geacht wel onder die werkingssfeer te vallen, met het gevolg dat iemand die na 1 juni 1992 recht krijgt op een dergelijke prestatie ingevolge de wetgeving van een Lid-Staat, niet met een beroep op artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1408/71 ertegen kan opkomen, dat dat recht wordt ingetrokken enkel omdat hij op het grondgebied van een andere Lid-Staat woont?
2) Zo ja: is de Raad bij de vaststelling van verordening (EEG) nr. 1247/92 dan gebleven binnen de hem door het EG-Verdrag, inzonderheid de artikelen 51 en 235 daarvan, verleende bevoegdheden?"
De beantwoording van de vragen
27 Ik zal eerst ingaan op de draagwijdte en vervolgens op de geldigheid van de artikelen 4, lid 2 bis, en 10 bis van verordening nr. 1408/71, gelijk de verwijzende rechter voorstelt.
28 Laat ik vooraf duidelijk vaststellen, dat Snares onder de personele werkingssfeer van verordening 1408/71 valt, die in artikel 2, lid 1, van de verordening wordt gedefinieerd als volgt:
"Deze verordening is van toepassing op werknemers of zelfstandigen op wie de wetgeving van een of meer Lid-Staten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van een der Lid-Staten (...) zijn."
29 De Social Security Commissioner merkt op, dat dit punt niet in geding is, "aangezien op [Snares] als werknemer de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk van toepassing is geweest en hij onderdaan van het Verenigd Koninkrijk is".(18)
30 Overigens wordt volgens de definitie van "werknemer" in artikel 1, sub a, van de verordening enkel verlangd, dat de betrokkene aangesloten is bij een verzekeringsregeling en niet dat hij daadwerkelijk een werkzaamheid uitoefent. Het Hof heeft hieruit afgeleid, dat "deze omschrijving een algemene strekking heeft en (...) ieder omvat die, al dan niet beroepswerkzaamheden verrichtend, de hoedanigheid bezit van verzekerde krachtens de sociale-zekerheidswetgeving van een of meer Lid-Staten".(19)
31 Om onder de personele werkingssfeer van de verordening te vallen, volstaat het dus dat een onderdaan van een Lid-Staat onder een sociale-zekerheidsregeling van een of meer Lid-Staten valt of viel.(20)
32 Dit is zeker het geval bij Snares en hij kan zich bijgevolg op de verordening beroepen.
De draagwijdte van de artikelen 4, lid 2 bis, en 10 bis van verordening nr. 1408/71
33 Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de DLA als invaliditeitsuitkering onder de materiële werkingssfeer van artikel 4, lid 1, sub b, van de verordening valt en uit dien hoofde is onderworpen aan het in artikel 10, lid 1, neergelegde beginsel van opheffing van bepalingen betreffende woonplaats, dan wel of zij moet worden beschouwd als een "bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie", bestemd "voor de specifieke bescherming van gehandicapten" in de zin van artikel 4, lid 2 bis, sub b, van de verordening, voor de toekenning waarvan ingevolge artikel 10 bis wel een woonplaatsvereiste mag worden gesteld.
34 Alle Lid-Staten die in deze procedure opmerkingen hebben gemaakt (het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Frankrijk, Duitsland en Oostenrijk), alsmede de Raad en de Commissie keren zich, met enkele nuanceverschillen, tegen de stelling van Snares, dat de DLA onder artikel 4, lid 1, sub b, van de verordening valt.
35 Ik geef het Hof in overweging hen in deze gedachtegang te volgen, omdat deze mijns inziens, gelet op de ten tijde van de feiten geldende regeling, de enig juiste is.
36 Laat ik allereerst opmerken, dat er twee periodes zijn die wel van elkaar moeten worden onderscheiden.
37 Vóór 1 juni 1992, de datum waarop verordening nr. 1247/92 in werking trad, leidde de toepassing van de gemeenschapsbepalingen tot drie soorten regelingen.
38 De prestaties van sociale en medische bijstand kunnen wij al meteen buiten beschouwing laten. Deze zijn uitdrukkelijk van de werkingssfeer van de verordening uitgesloten en kunnen dus niet profiteren van de coördinatiemaatregelen voor sociale-zekerheidsregelingen waarin het gemeenschapsrecht voorziet. Artikel 10, lid 1, heeft daarop dus geen betrekking.
39 Voor prestaties van sociale zekerheid, de enige waarop artikel 4 van verordening nr. 1408/71 destijds uitdrukkelijk betrekking had, gold daarentegen wel het beginsel van opheffing van bepalingen inzake woonplaats van artikel 10, lid 1, dat "aan de rechthebbende het volle genot verzekert van bepaalde pensioenen, uitkeringen en renten op grond van wettelijke regelingen van één of meer Lid-Staten verkregen, zelfs wanneer hij woont op het grondgebied van een andere Lid-Staat dan die waar zich het orgaan bevindt dat de uitkering schuldig is"(21), en dat "ten doel heeft het vrije verkeer van werknemers te bevorderen door belanghebbenden te beschermen tegen de nadelen die uit de verplaatsing van hun woonplaats van de ene Lid-Staat naar de andere kunnen voortvloeien".(22)
De AA viel destijds onder deze categorie als gevolg van de verklaring die het Verenigd Koninkrijk had afgegeven op grond van artikel 5.
40 Hoewel verordening nr. 1408/71 ze destijds niet uitdrukkelijk noemde, hield de rechtspraak van het Hof daarnaast rekening met een categorie prestaties die een "gemengd" of "hybride" karakter hadden, doordat zij "uit hoofde van [hun] personele werkingssfeer, doelstellingen en wijze van toepassing gelijktijdig verwant [zijn] met beide [andere] categorieën".(23) Bij gebreke van specifieke bepalingen terzake stelde het Hof deze prestaties gelijk aan prestaties van sociale zekerheid in de zin van artikel 4, lid 1, van de verordening, indien zij de hiervoor wezenlijke kenmerken vertoonden.
41 Dankzij deze uitlegging kon de rechthebbende zo met toepassing van artikel 10, lid 1, een dergelijke prestatie behouden indien hij zijn woonplaats naar het grondgebied van een andere Lid-Staat overbracht, zelfs indien zij volgens de wettelijke regeling waarop zij berustte, was voorbehouden aan personen die op het nationale grondgebied woonden.
42 Volgens de rechtspraak van het Hof vielen bij voorbeeld de volgende prestaties onder de werkingssfeer van de verordening: een gewaarborgd inkomen voor bejaarden in België(24) en in Frankrijk(25); de Britse "family credit"(26); het sociale voordeel dat de Nederlandse wetgeving aan bepaalde werklozen toekende(27), en toelagen voor gehandicapten op grond van het Belgische(28), Franse(29) en Britse recht.(30)
43 Het was tegen de achtergrond van deze rechtspraak dat het Hof zich in de zaak Newton moest uitspreken over de kenmerken van de MA.
Met de overweging, dat
"hoewel een wettelijke regeling als in het hoofdgeding aan de orde in bepaalde opzichten verwant is aan sociale bijstand, onder meer doordat toekenning van de erin voorziene prestatie plaatsvindt los van enige vervulling van tijdvakken van beroepswerkzaamheden, aansluiting of bijdragebetaling, (...) zij niettemin onder bepaalde omstandigheden de sociale zekerheid [benadert]"(31),
deelde het Hof de MA in bij de zogenoemde "gemengde" prestaties.
44 Het Hof tekende hierbij echter aan, dat een dergelijke prestatie enkel kon worden gelijkgesteld met een invaliditeitsuitkering in de zin van artikel 4, lid 1, sub b, "ten aanzien van een werknemer of zelfstandige die reeds op grond van vroegere beroepswerkzaamheden valt onder het stelsel van sociale zekerheid van de staat waarvan een dergelijke wettelijke regeling wordt ingeroepen (...) terwijl dit ten aanzien van andere categorieën rechthebbenden wellicht niet het geval is".(32)
Het Hof illustreert dit laatste punt als volgt:
"Inzonderheid kan [de MA] niet worden geacht te behoren tot het gebied van de sociale zekerheid in de zin van artikel 51 van het Verdrag en verordening nr. 1408/71 ten aanzien van personen die als werknemer of zelfstandige uitsluitend aan de wetgeving van andere Lid-Staten onderworpen zijn geweest"(33), omdat anders "het systeem van de nationale wettelijke regelingen waarmee de Lid-Staten uiting geven aan hun begaanheid met het lot van gehandicapten die op hun grondgebied wonen, ernstig uit zijn evenwicht [zou] geraken."(34)
45 Vóór de wijziging van verordening nr. 1408/71 moest de MA dus op grond van dit arrest worden beschouwd als een "gemengde" uitkering, die werd gelijkgesteld met een invaliditeitsuitkering in de zin van artikel 4, lid 1, sub b, van die verordening voor die rechthebbenden die op grond van de Britse wetgeving verzekerd waren of waren geweest. Alleen die rechthebbenden konden op grond van het beginsel van artikel 10, lid 1, van de verordening aanspraak maken op export van de prestatie. De andere rechthebbenden konden geen toepassing van de verordening verlangen, omdat de MA ten aanzien van hen een prestatie was, die onder artikel 4, lid 4, viel.
46 Sinds 1 juni 1992, de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 1247/92, is de situatie enigszins gewijzigd en is zij duidelijker en zekerder geworden.
47 Bij lezing van de derde en vierde overweging van de considerans van verordening nr. 1247/92 blijkt, dat de vaststelling van deze wijzigingen van verordening nr. 1408/71 hoofdzakelijk is ingegeven door de noodzaak rekening te houden met bovenvermelde rechtspraak betreffende "hybride" prestaties, welke tot dan toe door de regeling waren genegeerd:
"Overwegende dat het eveneens noodzakelijk is rekening te houden met de rechtspraak van het Hof van Justitie volgens welke bepaalde prestaties die worden verstrekt uit hoofde van nationale wetgevingen tegelijk onder de sociale zekerheid en de bijstand kunnen vallen wegens hun personele werkingssfeer, hun doelstellingen en hun wijze van toepassing;
Overwegende dat het Hof van Justitie heeft verklaard, dat de wetgevingen waaronder dergelijke prestaties worden toegekend door bepaalde kenmerken verwant zijn aan de bijstand, aangezien de behoefte het wezenlijke toekenningscriterium vormt en er bij de toekenning geen voorwaarden worden gesteld met betrekking tot de tijdvakken van beroepsarbeid of betaling van bijdragen, en dat zij door andere kenmerken sterk aan de sociale zekerheid verwant zijn omdat er geen onderscheid bestaat ten aanzien van de manier waarop de betrokken prestaties worden toegekend en omdat er een wettelijk omschreven positie aan de begunstigden wordt toegekend."
48 Sinds deze hervorming dient in beginsel de volgende classificatie te worden gemaakt.
49 De regeling voor "prestaties van sociale zekerheid" blijft ongewijzigd: voor deze prestaties geldt onder meer nog steeds het in artikel 10, lid 1, neergelegde beginsel van opheffing van bepalingen inzake woonplaats. Prestaties met het karakter van "sociale of medische bijstand" in de zin van artikel 4, lid 4, vallen eveneens nog steeds buiten de coördinatieregeling van de verordening.
50 Wat echter veranderd is, is dat onder deze eerste twee categorieën thans een minder groot scala van prestaties valt, omdat voor de "gemengde" prestaties, die vroeger onder een van beide bepalingen konden vallen, voortaan een eigen regeling geldt. Zij zijn namelijk uitdrukkelijk in verordening nr. 1408/71 opgenomen, in artikel 4, lid 2 bis.
51 In dit verband moeten twee soorten "bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties" worden onderscheiden.
52 Prestaties die door een Lid-Staat zijn vermeld in bijlage II bis bij de verordening: hierop is het nieuwe artikel 10 bis van toepassing en voor de toekenning van die prestaties kan een woonplaatsvereiste worden gesteld. Prestaties die niet in die bijlage zijn vermeld: hiervoor geldt de algemene regeling van artikel 10, lid 1, en evenmin als voor prestaties van sociale zekerheid kan voor de toekenning ervan een woonplaatsvereiste worden gesteld.
53 De DLA wordt in bijlage II bis bij verordening nr. 1408/71 door het Verenigd Koninkrijk vermeld.(35)
54 Brengt deze vermelding feitelijk mee, dat de DLA moet worden ingedeeld in de categorie "bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties", waarvoor artikel 10 bis geldt?
55 Het Hof heeft zich reeds eerder uitgesproken over de waarde van dergelijke verklaringen, in het bijzonder de verklaringen bedoeld in artikel 5 van verordening nr. 1408/71.
Het Hof overwoog in dat verband:
"(...) de omstandigheid dat een nationale wet of regeling niet in de in artikel 5 van verordening nr. 1408/71 bedoelde verklaringen is vermeld, [bewijst] weliswaar op zich niet, dat deze wet of regeling niet onder de werkingssfeer van de verordening valt; uit de omstandigheid evenwel, dat een Lid-Staat een wet wel in zijn verklaring heeft vermeld, blijkt dat de op grond van deze wet toegekende uitkeringen sociale-zekerheidsuitkeringen in de zin van verordening nr. 1408/71 zijn."(36)
56 Deze rechtspraak valt zonder meer toe te passen op de vermeldingen in bijlage II bis. Net zoals de vermelding van een nationale wettelijke regeling in de verklaringen bedoeld in artikel 5 bewijst, dat de op grond van deze regeling toegekende uitkeringen sociale-zekerheidsuitkeringen zijn in de zin van de verordening, volstaat mijns inziens de vermelding, in bijlage II bis bij de verordening, van een wettelijke regeling als de DLA als een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie waarop artikel 10 bis van toepassing is, om die regeling ondubbelzinnig onder de werkingssfeer van artikel 4, lid 2 bis, te brengen.
57 Dat het Verenigd Koninkrijk de DLA niet op grond van artikel 5 vermeldt, is "niet beslissend"(37), en blijkens de rechtspraak plaatst het die regeling daardoor niet buiten die categorie.
58 Hoewel deze vermelding mijns inziens op zich al volstaat voor de vaststelling, dat de DLA een "bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie" is, zijn er nog andere argumenten die steun bieden aan de stelling, dat zij binnen deze categorie prestaties valt.
59 In de eerste plaats is het in dit verband nuttig om te kijken naar de prestaties waarvoor de DLA in het nationale recht in de plaats is getreden, aangezien deze, zoals alle partijen erkennen, dezelfde kenmerken hebben als elk van beide elementen van de DLA die ervoor in de plaats is getreden, afgezien van een van de tarieven waartegen beide componenten kunnen worden betaald.
60 Onder de regeling die vóór 1992 gold, viel de AA onder de werking van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71, doordat het Verenigd Koninkrijk ze had vermeld in de op grond van artikel 5 afgelegde verklaring. Zij verschilde echter, qua toekenningsvoorwaarden en aard, niet van de MA die een aanvulling daarop vormde en die wegens deze kenmerken door het Hof in het arrest Newton als een "gemengde" prestatie is gekwalificeerd.
61 Het Hof heeft deze prestatie weliswaar onder de werking van artikel 4, lid 1, gebracht, door ze aan te merken als een "prestatie van sociale zekerheid" waarvoor uit dien hoofde het beginsel van artikel 10, lid 1, gold, dat bepalingen inzake de woonplaats moesten worden opgeheven, maar dit was, zoals wij hebben gezien, omdat er destijds geen bijzondere regeling bestond en "gemengde" prestaties enkel via artikel 4, lid 1, onder de werkingssfeer van de verordening konden worden gebracht, indien zij de wezenlijke kenmerken daarvan vertoonden. Overigens werd deze kwalificatie, zoals ik reeds opmerkte, niet stelselmatig verleend en enkel op voorwaarde, dat degene die aanspraak maakte op de MA, onder het Britse stelsel van sociale zekerheid viel.
62 De voorlopers van de DLA waren dus "gemengde" prestaties en de DLA moet logischerwijs ook zo worden gekwalificeerd.
63 Zo dit nog nodig mocht zijn, wil ik hier in de tweede plaats aan toevoegen, dat de "gemengde" aard van de DLA uit haar kenmerken naar voren komt. Enerzijds heeft zij iets weg van sociale bijstand, doordat zij niet berust op tijdvakken van arbeid of verzekering en bedoeld is om een kennelijke staat van behoeftigheid te verzachten, waarbij, met behulp van variabele tarieven, rekening wordt gehouden met de mate van behoeftigheid van de betrokkene. Anderzijds sluit zij in zoverre aan bij de sociale zekerheid, dat zij van rechtswege wordt toegekend aan degenen die voldoen aan de toekenningsvoorwaarden, zonder individuele en discretionaire beoordeling van hun situatie.
64 Nu het mijns inziens geen twijfel lijdt, dat de DLA een "bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie" is, kan evenmin worden betwijfeld, dat hierop de voor deze categorie prestaties geldende regeling moet worden toegepast, zoals deze sinds 1 juni 1992, de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 1247/92, van toepassing is.
65 Dat prestaties als de DLA vóór de vaststelling van de wijzigingsverordening aan een andere regeling waren onderworpen, is niet van belang - behalve voor het onderzoek naar de geldigheid van deze nieuwe bepalingen, dat verderop plaatsvindt.
66 Volgens het beginsel van de werking van de wet ex nunc(38) moet worden uitgegaan van de gemeenschapsregeling die ten tijde van de feiten gold. Deze overweging vindt haar rechtvaardiging in "de eerbiediging van het beginsel der rechtszekerheid, hetwelk onder meer verlangt dat elke feitelijke situatie, behoudens uitdrukkelijke bepaling van het tegendeel, in de regel wordt beoordeeld volgens de op het betrokken tijdstip geldende bepalingen".(39)
67 In verband hiermee kan Snares niet met succes de toepassing verlangen van een regeling die niet meer bestond op het moment dat hij de DLA aanvroeg. De rechten van een aanvrager wiens handicap is ontstaan nadat artikel 4, lid 2 bis, en artikel 10 bis in verordening nr. 1408/71 waren ingevoegd, worden uitsluitend door die nieuwe bepalingen beheerst. Voor de onderhavige zaak is het niet van belang of de DLA vóór 1 juni 1992 onder bepaalde omstandigheden als prestatie van sociale zekerheid kon worden beschouwd, gelijk verzoeker betoogt.
68 Om dezelfde redenen kan de eerbiediging van het beginsel van behoud van verkregen rechten, neergelegd in artikel 51, sub b, EG-Verdrag niet worden aangevoerd als argument voor toepassing van de regeling die vóór de hervorming van 1992 van toepassing was op met de DLA vergelijkbare uitkeringen. Artikel 2 van verordening nr. 1247/92(40) waarborgt weliswaar het behoud van rechten voor degenen wier rechten vóór de hervorming zijn ontstaan, maar Snares kan zich daarop niet beroepen, omdat zijn aanspraak op de DLA na de inwerkingtreding van verordening nr. 1247/92 is ontstaan.
69 Hieruit moet worden geconcludeerd, dat de DLA sinds 1 juni 1992, de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 1247/92, een "bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie" is in de zin van artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71, voor de toekenning waarvan, dankzij de vermelding ervan in bijlage II bis bij de verordening, kan worden verlangd, dat de aanvrager woont op het grondgebied van de uitkerende staat, behoudens in gevallen waar verkregen rechten moeten worden geëerbiedigd.
De geldigheid van de bepalingen inzake bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties
70 Verzoeker betoogt, dat aangezien de verordeningen nrs. 1408/71 en 1247/92 beogen het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de Gemeenschap te bevorderen, van de artikelen 51 en 235 van het Verdrag enkel gebruik kan worden gemaakt voor de verwezenlijking van dat doel. Volgens hem verhoogt verordening nr. 1247/92 de levensstandaard en de kwaliteit van het bestaan niet, maar verlaagt zij deze voor werknemers die hun recht van vrij verkeer als burger van de Unie willen uitoefenen. Doordat zij het voor burgers moeilijker maakt om in een ander land dan hun land van oorsprong te wonen en te werken, hindert en verzwakt zij de economische en sociale samenhang, in plaats van deze te bevorderen en te versterken. De litigieuze wijziging valt daarmee volgens hem buiten het kader van de bevoegdheid van de gemeenschapswetgever ex artikel 51 en artikel 235 van het Verdrag.
71 Bij de behandeling van deze vraag wil ik voorbij gaan aan alle concrete verwijzingen naar artikel 235, omdat die hier mijns inziens op zich niet relevant zijn. De belangrijkste rechtsgrondslag voor verordening nr. 1408/71 en alle verordeningen tot wijziging en aanvulling daarvan, is artikel 51 van het Verdrag. De bijkomende verwijzing naar artikel 235 werd pas noodzakelijk met de vaststelling van verordening nr. 1390/81(41), waardoor de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 werd uitgebreid tot zelfstandigen, terwijl het Verdrag niet voorzag in bevoegdheden voor een specifieke actie ter zake. Evenmin zal ik mij bezighouden met de verwijzing naar artikel 8A van het Verdrag - wat vooral door verzoeker wordt gesuggereerd - welk artikel op ruimere wijze dan artikel 51 "het recht" vastlegt van "iedere burger van de Unie" om "vrij op het grondgebied van de Lid-Staten te reizen en te verblijven". Met behulp van deze bepalingen kan het obstakel worden omzeild, dat voortvloeit uit de omstandigheid dat de situatie van Snares geen aanknoping heeft met artikel 51 op zich beschouwd, dat enkel het vrije verkeer van werknemers verzekert. Zoals gezegd, beoogt de hier besproken gemeenschapsregeling de doelstellingen van artikel 51 van het Verdrag te verwezenlijken, maar heeft zij daarnaast een ruimere personele werkingssfeer.(42)
72 Ik ga daarom thans over tot een onderzoek naar de verenigbaarheid met de beginselen van artikel 51 van het Verdrag, dat luidt als volgt:
"De Raad stelt met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie de maatregelen vast welke op het gebied van de sociale zekerheid noodzakelijk zijn voor de totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers met name door een stelsel in te voeren waardoor het mogelijk is voor migrerende werknemers en hun rechthebbenden te waarborgen
a) dat, met het oog op het verkrijgen en het behoud van het recht op uitkeringen alsmede voor de berekening daarvan, al die tijdvakken worden bijeengeteld welke door de verschillende nationale wetgevingen in aanmerking worden genomen,
b) dat de uitkeringen aan personen die op het grondgebied van de Lid-Staten verblijven, zullen worden betaald."
73 Zoals gezegd, is de wijzigingsverordening vastgesteld om rekening te houden met de rechtspraak van het Hof, die een ruime uitlegging had gegeven aan het begrip "prestatie van sociale zekerheid" in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 en vervolgens bepaalde "gemengde" overeenkomsten onder de bestaande communautaire coördinatieregeling had gebracht.
74 Het probleem dat zich hier voordoet, is dus niet of de Raad gerechtigd was dit soort prestaties onder de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 te brengen, want dat volgde reeds uit de rechtspraak van het Hof, maar of hij gerechtigd was toe te staan dat voor de toekenning van die prestaties, indien zij in bijlage II bis waren vermeld, in afwijking van het beginsel van artikel 10, lid 1, een woonplaatsvereiste werd gesteld.
75 Wij moeten dus in wezen kijken naar de geldigheid van het nieuwe artikel 10 bis, dat voor bepaalde, in artikel 4, lid 2 bis, genoemde prestaties een bijzondere regeling invoert.
76 De mogelijkheid om afwijkingen vast te stellen van het beginsel van opheffing van bepalingen inzake woonplaats, was reeds voor de vaststelling van verordening nr. 1247/92 "in de kiem" aanwezig.
77 Allereerst had de tekst van artikel 10, lid 1, zelf, met de bepaling dat het beginsel van opheffing van bepalingen inzake woonplaats geldt "tenzij in deze verordening anders is bepaald", niet duidelijker kunnen zijn.
78 Als gevolg hiervan bevatte verordening nr. 1408/71 reeds vóór de wijzigingen van 1992 bepalingen die de mogelijkheid boden voor de toekenning van bepaalde prestaties een woonplaatsvereiste te stellen.
79 Neem bijvoorbeeld artikel 69 van de verordening - op grond waarvan de export van werkloosheidsuitkeringen slechts voor een periode van niet meer dan drie maanden verplicht is - waarvan de geldigheid door het Hof in het arrest Van Noorden(43) is bevestigd als volgt: "Het ter zake toepasselijke gemeenschapsrecht, in het bijzonder de artikelen 67, lid 3, 69 en 70 van verordening nr. 1408/71, verzet zich er niet tegen, dat een Lid-Staat een werknemer werkloosheidsuitkeringen weigert na het in artikel 69 bedoelde tijdvak van ten hoogste drie maanden, wanneer de werknemer niet laatstelijk in die Lid-Staat tijdvakken van verzekering of van arbeid heeft vervuld."(44)
80 Ook valt bijlage E bij verordening nr. 3(45) te noemen, die de uitkeringen opsomt welke, in afwijking van artikel 10, lid 1, "niet in het buitenland worden betaald", en waarvan het Hof de geldigheid evenmin in twijfel heeft getrokken.(46)
81 Het Hof heeft deze mogelijkheid tot afwijking overigens zelf ook niet uitgesloten toen het verklaarde, dat het beginsel van artikel 10, lid 1, "bij gebreke van uitdrukkelijke, andersluidende bepalingen"(47) moest worden toegepast. Zo kende het Hof de gemeenschapswetgever impliciet het recht toe dergelijke bijzondere bepalingen vast te stellen, toen het, ditmaal meer expliciet indien men a contrario redeneert, overwoog dat "bij gebreke van een bijzondere regeling voor de in geding zijnde niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen, de oplossing van de (...) moeilijkheden moet worden gezocht in de thans geldende verordeningen, zoals uitgelegd door het Hof".(48)
82 Uit deze verwijzingen naar de tekst en de rechtspraak wordt weer duidelijk, dat er in het Verdrag en in de gecreëerde coördinatieregeling geen algemeen beginsel geldt, dat sociale uitkeringen kunnen worden uitgevoerd.
83 Ook al moet op grond van het bovenstaande worden aanvaard, dat bepaalde prestaties niet kunnen worden uitgevoerd, dan nog moet de zekerheid worden verkregen, dat de Raad een dergelijke regel mocht vaststellen voor bepaalde "gemengde" prestaties.
84 De zeer bijzondere aard van de litigieuze prestaties neemt mijns inziens op dit punt iedere twijfel weg.
85 Zoals de Franse regering opmerkt(49), valt het onderhavige woonplaatsvereiste vanuit twee invalshoeken te rechtvaardigen. In de eerste plaats worden de litigieuze prestaties in een bepaalde staat uitgekeerd en zijn zij nauw afgestemd op de levensstandaard en de kosten van levensonderhoud in die staat. In de tweede plaats wordt met de niet-exporteerbaarheid van deze prestaties rekening gehouden met de mogelijkheid, dat de rechthebbenden in de Lid-Staat waarheen zij verhuizen, soortgelijke prestaties kunnen aanvragen.
86 Gelet op de bijzondere aard van prestaties als de DLA, die zich in een tussengebied bevinden tussen de klassieke prestaties van sociale zekerheid en de prestaties van sociale bijstand die van de relevante regeling zijn uitgesloten, lijkt een afwijkende coördinatieregeling mij gerechtvaardigd. Deze prestaties beogen door middel van een minimumuitkering een zekere levensstandaard te verzekeren, die de betrokken staat vaststelt aan de hand van de gemiddelde levensstandaard op zijn grondgebied, een standaard die van staat tot staat kan verschillen. Het zijn prestaties die worden toegekend met inachtneming van de situatie van de gerechtigden in een bepaalde omgeving.
87 De voor elke woonstaat specifieke sociaal-economische context en zelfs de culturele of gezinsomgeving vormt de basis voor de toekenningsvoorwaarden voor dergelijke prestaties. Zo is bijvoorbeeld voor de vaststelling van de regels voor de toekenning van dergelijke prestaties, naast het gemiddelde inkomen en de kosten van levensonderhoud, beslissend of er nog andere op de behoeftigheid afgestemde prestaties of uitkeringen bestaan. Deze prestaties of uitkeringen kunnen de vorm aannemen van huisvestingssteun, mogelijkheden van praktische of financiële bijstand voor gehandicapten, een aangepast netwerk van ziekenhuisvoorzieningen of zelfs een aan de behoeften van gehandicapten beantwoordende infrastructuur van openbare of particuliere instellingen.
88 Als gevolg van de context waarbinnen zij zijn ontstaan, kunnen dergelijke prestaties, wanneer zij worden toegekend aan iemand die in een andere Lid-Staat woont, in verband met het sociale, economische of culturele klimaat van die andere staat, volstrekt inadequaat, buitensporig of ontoereikend zijn. Het is een illusie te geloven in een harmonisatie op dat gebied tussen alle Lid-Staten. Een gehandicapte heeft in Spanje niet noodzakelijkerwijs dezelfde financiële behoeften als in het Verenigd Koninkrijk.
89 Deze grens aan de export van prestaties kan ook zeer wel steun vinden in de principes die het Hof heeft verwoord in het arrest van 27 september 1988 (zaak 313/86, Lenoir, Jurispr. 1988, blz. 5391), dat betrekking had op uitkeringen die verband hielden met een "sociale omgeving" die aan een bepaalde Lid-Staat eigen was.
90 In het hoofdgeding was de vraag gerezen, of het bevoegde Franse orgaan de uitkering van de "schooltoelage" en de "alleenverdienerstoelage" aan de verzoeker in het hoofdgeding mocht beëindigen omdat deze zijn woonplaats van Frankrijk naar het Verenigd Koninkrijk had verplaatst. In verband hiermee verzocht de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van artikel 77(50) van verordening nr. 1408/71.
Het Hof besliste, dat "artikel 77 (...) aldus moet worden uitgelegd, dat de rechthebbende op gezinsbijslagen, die onderdaan is van een Lid-Staat en op het grondgebied van een andere Lid-Staat woont, tegenover de sociale-zekerheidsorganen van zijn land van herkomst enkel recht heeft op betaling van de $kinderbijslag' met uitsluiting van andere gezinsbijslagen, zoals de in de Franse wetgeving voorziene $schooltoelage' en $alleenverdienerstoelage'".(51)
Het Hof overwoog daarbij, dat de betrokken bepaling niet in strijd was met de artikelen 48 en 51 van het Verdrag, aangezien zij "een regel van algemene strekking is, die zonder onderscheid van toepassing is op alle onderdanen van de Lid-Staten, en dat zij is gebaseerd op objectieve criteria betreffende de aard en de toekenningscriteria van de betrokken bijslagen".(52)
Het Hof maakte daarbij onderscheid tussen uitkeringen die uitsluitend op grond van het aantal gezinsleden en eventueel van hun leeftijd worden toegekend, waarvan de toekenning "ongeacht de woonplaats van de rechthebbende en zijn gezin" gerechtvaardigd blijft, en "andersoortige uitkeringen of uitkeringen waarvoor andere voorwaarden gelden - zoals bijvoorbeeld een uitkering die bedoeld is om bepaalde kosten te dekken, die zich aan het begin van het schooljaar van de kinderen voordoen - [die] meestal nauw verband houden met de sociale omgeving en dus met de woonplaats van de betrokkenen".(53)
91 Mijns inziens zijn de in bijlage II bis bedoelde bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties als de DLA prestaties die "nauw verband houden met de sociale omgeving en dus met de woonplaats van de betrokkenen".
92 Opgemerkt zij vervolgens, dat de gemeenschapswetgever, parallel aan de regel dat de in bijlage II bis bedoelde uitkeringen niet worden geëxporteerd, heeft gekozen voor de toepassing van de wetgeving van de staat van de woonplaats.
93 Op grond hiervan zijn de Lid-Staten verplicht, de in hun wetgeving voorziene bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties toe te kennen aan alle ingezetenen die onder de werkingssfeer van de verordening vallen, ongeacht nationaliteit, mits zij voldoen aan de in de nationale regeling neergelegde toekenningsvoorwaarden en de betrokken prestaties in bijlage II bis worden genoemd.
94 Dat in casu aan Snares in Spanje een met de DLA overeenkomende, maar lagere uitkering wordt geboden, of dat de overeenkomstige Spaanse uitkering hem wordt geweigerd omdat hij niet aan de gestelde voorwaarden voldoet, kan op zich niet de conclusie rechtvaardigen, dat het woonplaatsvereiste van artikel 10 bis van de verordening ongeldig is. Immers, nu op dit terrein tot op heden geen communautaire harmonisatie heeft plaatsgevonden, "blijven de Lid-Staten" - aldus de vaste rechtspraak - "bevoegd, de voorwaarden voor de toekenning van sociale-zekerheidsuitkeringen vast te stellen, of zelfs ze aan te scherpen, mits de nieuwe voorwaarden niet leiden tot openlijke of verkapte discriminatie tussen werknemers uit de Gemeenschap".(54)
95 In casu moet dus een beroep worden gedaan op de wettelijke regeling van het land van de woonplaats, Spanje, en kunnen de Britse bepalingen niet worden ingeroepen, zelfs niet indien die voor de betrokkene gunstiger zouden zijn, omdat anders het aan de relevante gemeenschapsregeling ten grondslag liggende beginsel dat slechts één wettelijke regeling van toepassing is(55), zou worden aangetast. Uit de voorrang van het gemeenschapsrecht vloeit zeker voort, dat de bepalingen van de verordening betreffende de aanknoping van dwingende aard zijn. Hieruit volgt, dat wanneer de betrokkenen voldoen aan de voorwaarden voor de toepassing van verscheidene nationale regelingen, zij evenmin zelf de toepasselijke nationale wettelijke regeling kunnen kiezen als de Lid-Staten "zelf (...) kunnen bepalen in hoeverre hun eigen wettelijke regeling of die van een andere Lid-Staat van toepassing is", aangezien "de toepasselijkheid van een nationale wetgeving wordt vastgesteld aan de hand van criteria die door de gemeenschapsvoorschriften zijn vastgelegd".(56)
96 Nu de hervorming van 1992 al niet ongeldig kan worden geacht voor zover zij de mogelijkheid biedt om voor de toekenning van bepaalde bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties een woonplaatsvereiste te stellen, geldt dit a fortiori nu zij de eisen in acht neemt die het Verdrag en de basisverordening terzake stellen ter verzekering van het vrije verkeer van de personen die onder hun werkingssfeer vallen.
97 Opgemerkt zij, dat de aanvullingen die door verordening nr. 1247/92 in verordening nr. 1408/71 zijn aangebracht, niet beperkt zijn tot het bepaalde in het litigieuze artikel 10 bis, lid 1, maar een coherent geheel vormen, waarmee het beoogde doel effectief kan worden bereikt.
98 Zo houden de nieuwe coördinatiebepalingen uitdrukkelijk rekening met feiten of omstandigheden die zich in een andere dan de Lid-Staat van woonplaats voordoen. De leden 2-4 van artikel 10 bis verplichten de woonstaat immers om
- overeenkomstig artikel 51, sub a, van het Verdrag, rekening te houden met de op het grondgebied van andere Lid-Staten vervulde tijdvakken (lid 2);
- voor het recht op aanvullende prestaties, prestaties die op grond van de wetgeving van andere Lid-Staten verschuldigd zijn, te beschouwen als prestatie die krachtens de toepasselijke wetgeving zijn toegekend (lid 3); en
- een diagnose van invaliditeit of handicap die in een andere Lid-Staat is gesteld, te erkennen.
99 Artikel 4, lid 2 bis, heeft overigens voor degenen die onder de werkingssfeer van de verordening vallen de rechten op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties uitgebreid, waar het bepaalt, dat die prestaties alle onder de werkingssfeer van de verordening vallen, en niet, zoals voordien op grond van de rechtspraak van het Hof, enkel in gevallen waarin die prestaties de wezenlijke kenmerken van sociale-zekerheidsprestaties vertoonden.
100 De bescherming die de nieuwe regeling de betrokkenen biedt, is bovendien in bepaalde opzichten groter dan die welke uit de rechtspraak van het Hof voortvloeide. Zo geldt voor het recht op uitkering niet langer de in het arrest Newton gestelde voorwaarde, dat de aanvrager voordien onder de sociale-zekerheidswetgeving viel van de Lid-Staat waarvan hij de uitkering verlangt.
101 Anders dan verzoeker in het hoofdgeding meen ik dan ook, dat de Raad door de vaststelling van wijzigingsverordening nr. 1247/92 niet in strijd heeft gehandeld met zijn verplichting op grond van artikel 51 van het Verdrag om "de maatregelen vast te stellen welke (...) noodzakelijk zijn voor de totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers". Overigens verdient het in dit verband de aandacht, dat artikel 51 de Raad niet in detail voorschrijft welke maatregelen hij moet nemen, maar hem een "ruime beoordelingsbevoegdheid" laat "bij de keuze van de meest passende maatregelen om het in artikel 51 van het Verdrag beoogde resultaat te bereiken".(57)
102 Omwille van de volledigheid nog twee andere punten die ter zitting ter sprake zijn gebracht en die volgens verzoeker in het hoofdgeding twijfel zouden kunnen doen rijzen omtrent de geldigheid van deze nieuwe regeling.
103 Zo heeft verzoeker gezwaaid met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(58), waarmee hij lijkt te willen zeggen, dat de onmogelijkheid om zijn aanspraak op de DLA te exporteren naar Spanje, waar zijn moeder woont, in strijd zou kunnen komen met het door die bepaling gewaarborgde recht op respect voor zijn familie- en gezinsleven.
Laat mij, zonder in te gaan op de mogelijke twijfels over de relevantie van dit argument, dat is ontleend aan een bepaling "die is gericht op de ontplooiing van de persoonlijke vrijheid van de mens"(59), volstaan met de opmerking, dat de ingevoerde regeling geenszins remmend werkt op de vestiging van de betrokkene in een andere Lid-Staat, waar een familielid van hem woont, maar juist een stap voorwaarts is ten opzichte van de vorige regeling, die geenszins garandeerde dat "gemengde" prestaties onder haar materiële werkingssfeer vielen en hem dus niet systematisch de voordelen van de ingevoerde coördinatieregeling verschafte.
104 Snares heeft ook opgemerkt, dat de nieuwe bepalingen de export van de litigieuze uitkering beletten en daardoor een belemmering konden vormen voor het recht van verblijf van personen in een andere Lid-Staat, wanneer deze staat hiervoor kan verlangen, dat de betrokkene over voldoende middelen van bestaan beschikt.(60)
Ik wil er allereerst op wijzen, dat dit probleem zich in casu niet heeft voorgedaan, daar Snares in Spanje, waar hij nu al meer dan drie jaar woont, op grond van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1408/71 in het genot is gebleven van een "incapacity benefit", een op bijdragebetaling berustende uitkering.(61) Verder wil ik nogmaals opmerken, dat ook al vóór de vaststelling van verordening nr. 1247/92 werd aanvaard, dat voor de toekenning van bepaalde prestaties een woonplaatsvereiste kon worden gesteld.(62)
Conclusie
105 Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Social Security Commissioner te beantwoorden als volgt:
"1) Sinds 1 juni 1992 - de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 1247/92/EEG van de Raad van 30 april 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen - kan, onverminderd het recht van aanvragers op eerbiediging van hun verkregen rechten, voor de toekenning van een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie, in de zin van artikel 4, lid 2 bis, van de gewijzigde versie van verordening nr. 1408/71, die wordt vermeld in bijlage II bis bij die verordening, op grond van artikel 10 bis van de gewijzigde versie van verordening nr. 1408/71 worden verlangd, dat de betrokkene woont op het grondgebied van de Lid-Staat die de prestatie verschuldigd is, zelfs indien een soortgelijke prestatie vóór die datum in bepaalde gevallen kon worden beschouwd als een prestatie in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71, voor de toekenning waarvan destijds op grond van artikel 10, lid 1, van die verordening geen woonplaatsvereiste mocht worden gesteld.
2) De Raad is met de vaststelling van verordening nr. 1247/92 gebleven binnen het kader van de bevoegdheden die hem bij het EG-Verdrag en in het bijzonder bij de artikelen 51 en 235 daarvan zijn toegekend. Bij onderzoek van die verordening is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten."
(1) - Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, in de gewijzigde en geconsolideerde versie van verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983 (PB 1983, L 230, blz. 6), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1247/92 van de Raad van 30 april 1992 (PB 1992, L 136, blz. 1) (hierna: "verordening nr. 1408/71" of "verordening").
(2) - (Voetnoot 2 niet van belang voor de Nederlandse vertaling.)
(3) - De regeling is neergelegd in de Sections 71-76 van de Social Security Contributions and Benefits Act 1992 en in de Social Security (Disability Living Allowance) Regulations 1991.
(4) - Krachtens de Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act 1991.
(5) - Buiten de toekenning van AA aan gerechtigden van boven de 65, is er sinds 1 april 1992 geen nieuwe AA of MA meer toegekend.
(6) - Section 71(6) van de Social Security Contributions and Benefits Act 1992 en Regulation 2(1) van de Social Security (Disability Living Allowance) Regulations 1991.
(7) - Regulation 2(2) van de Social Security (Disability Living Allowance) Regulations 1991.
(8) - Arrest van 27 maart 1985, zaak 249/83, Hoeckx, Jurispr. 1985, blz. 973, r.o. 11. Zie ook arresten van 6 juli 1978, zaak 9/78, Gillard, Jurispr. 1978, blz. 1661, r.o. 12; 5 mei 1983, zaak 139/82, Piscitello, Jurispr. 1983, blz. 1427, r.o. 10; 10 maart 1993, zaak C-111/91, Commissie/Luxemburg, Jurispr. 1993, blz. I-817, r.o. 28, en 2 augustus 1993, zaak C-66/92, Acciardi, Jurispr. 1993, blz. I-4567, r.o. 13.
(9) - Arrest Hoeckx, reeds aangehaald (r.o. 12). Zie ook arresten van 22 juni 1972, zaak 1/71, Frilli, Jurispr. 1972, blz. 457, r.o. 13; 28 mei 1974, zaak 187/73, Callemeyn, Jurispr. 1974, blz. 553, r.o. 6; 9 oktober 1974, zaak 24/74, Biason, Jurispr. 1974, blz. 999, r.o. 9; 24 februari 1987, gevoegde zaken 379/85, 380/85, 381/85 en 93/86, Giletti e.a., Jurispr. 1987, blz. 955, r.o. 9, en 20 juni 1991, zaak C-356/89, Newton, Jurispr. 1991, blz. I-3017, r.o. 12.
(10) - Voornamelijk doordat deze prestaties bedoeld zijn om een kennelijke staat van behoeftigheid te verzachten, en doordat voor de toekenning ervan wel een onderzoek naar de draagkracht en de bijzondere omstandigheden van de betrokkene nodig is, maar er geen eisen gelden betreffende de uitoefening van beroepswerkzaamheden of premiebetaling.
(11) - Voornamelijk doordat de betrokkenen een wettelijk beschermd recht op toekenning van dergelijke uitkeringen hebben, met betrekking waartoe geen enkele discretionaire bevoegdheid bestaat wanneer aan de wettelijke toekenningsvoorwaarden is voldaan.
(12) - Arrest Acciardi, reeds aangehaald (r.o. 14). Zie ook arrest van 16 juli 1992, zaak C-78/91, Hughes, Jurispr. 1992, blz. I-4839, r.o. 15.
(13) - Zie de uitdrukkelijke verwijzing hiernaar in de derde en vierde overweging van de considerans van verordening nr. 1247/92, aangehaald in punt 47 infra.
(14) - De regering van het Verenigd Koninkrijk verklaart in de punten 1.1, 1.2 en 1.5 van haar opmerkingen, dat Snares sinds zijn ongeluk tot op heden ook nog een op bijdragen berustende uitkering ontvangt ("invalid benefit", sinds 13 april 1995 vervangen door de "incapacity benefit", een uitkering die wordt beheerst door de Sections 30A-30E van de Social Security Contributions and Benefits Act 1992).
(15) - Doordat hij was opgenomen in de verklaring van het Verenigd Koninkrijk op grond van artikel 5 van de verordening als een van de regelingen bedoeld in in artikel 4, leden 1 en 2 (zie punt 9 supra).
(16) - Deze toelage komt niet voor in de verklaring van het Verenigd Koninkrijk, maar in het arrest Newton (reeds aangehaald) heeft het Hof beslist, dat het een "prestatie van sociale zekerheid" was in de zin van artikel 4, lid 1, sub b, van de verordening.
(17) - Punt 25 van de verwijzingsbeschikking.
(18) - Punt 12 van de verwijzingsbeschikking.
(19) - Arrest van 31 mei 1979, zaak 182/78, Pierik, Jurispr. 1979, blz. 1977, r.o. 4 (cursivering van mij). Zie ook arrest van 10 maart 1992, zaak C-215/90, Twomey, Jurispr. 1992, blz. I-1823, r.o. 13.
(20) - Laat ik in het voorbijgaan met S. Van Raepenbusch opmerken, dat "de aldus gedefinieerde personele werkingssfeer van de verordening vrij ver buiten de strikte perken treedt van het vrije verkeer van personen dat het Verdrag waarborgt". Van Raepenbusch in "La secúrité sociale des personnes qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté", Joly Communautaire, deel 2, Parijs 1995, paragraaf 20 in fine.
(21) - Arrest van 7 november 1973, zaak 51/73, Smieja, Jurispr. 1973, blz. 1213, r.o. 14.
(22) - Ibid., r.o. 20. Zie ook arresten van 10 juni 1982, zaak 92/81, Camera, Jurispr. 1982, blz. 2213, r.o. 14, en 2 mei 1990, zaak C-293/88, Winter-Lutzins, Jurispr. 1990, blz. I-1623, r.o. 15.
(23) - Arrest Newton, reeds aangehaald, r.o. 12.
(24) - Arrest Frilli, reeds aangehaald, en arrest van 12 juli 1984, zaak 261/83, Castelli, Jurispr. 1984, blz. 3199.
(25) - Arresten Biason en Gilletti, reeds aangehaald, en arresten van 12 juli 1990, zaak C-236/88, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1990, blz. I-3163 en 11 juni 1991, zaak C-307/89, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1991, blz. I-2903.
(26) - Arrest Hughes, reeds aangehaald.
(27) - Arrest Acciardi, reeds aangehaald.
(28) - Arresten van 13 november 1974, zaak 39/74, Costa, Jurispr. 1974, blz. 1251; 17 juni 1975, zaak 7/75, echtelieden F., Jurispr. 1975, blz. 679, en arrrest Callemeyn, reeds aangehaald.
(29) - Arrest van 16 december 1976, zaak 63/76, Inzirillo, Jurispr. 1976, blz. 2057.
(30) - Arrest Newton, reeds aangehaald.
(31) - R.o. 13.
(32) - R.o. 15.
(33) - R.o. 16.
(34) - R.o. 17.
(35) - Afdeling L, sub f.
(36) - Arrest van 20 februari 1997, gevoegde zaken C-88/95, C-102/95 en C-103/95, Martínez Losada e.a., Jurispr. 1997, blz. I-869, r.o. 21, met verwijzing naar arrest van 29 november 1977, zaak 35/77, Beerens, Jurispr. 1977, blz. 2249, r.o. 9. Zie ook, meer in het algemeen, arresten van 15 juli 1964, zaak 100/63, Van der Veen, Jurispr. 1964, blz. 1164, en 2 december 1964, zaak 24/64, Dingemans, Jurispr. 1964, blz. 1323.
(37) - Arrest van 27 januari 1981, zaak 70/80, Vigier, Jurispr. 1981, blz. 229, r.o. 15.
(38) - Artikelen 94 en 95 van verordening nr. 1408/71 en artikel 2, van verordening nr. 1247/92.
(39) - Arrest van 12 oktober 1978, zaak 10/78, Belbouab, Jurispr. 1978, blz. 1915, r.o. 7.
(40) - Dit artikel is thans opgenomen in artikel 95 van verordening nr. 1408/71, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3095/95 van de Raad van 22 december 1995 (PB 1995, L 335, blz. 1).
(41) - Verordening (EEG) nr. 1390/81 van de Raad van 12 mei 1981 tot uitbreiding van de toepassing van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale-zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, tot zelfstandigen en hun gezinsleden (PB 1981, L 143, blz. 1).
(42) - Punten 28-31 van deze conclusie. Zie ook conclusie van advocaat-generaal Mancini bij arrest van 5 juli 1984, zaak 238/83, Meade, Jurispr. 1984, blz. 2631, punten 2 en 3.
(43) - Arrest van 16 mei 1991, zaak C-272/90, Van Noorden, Jurispr. 1991, blz. I-2543.
(44) - R.o. 12.
(45) - Verordening van de Raad van 25 september 1958 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers (PB 1958, blz. 561), waarvoor verordening nr. 1408/71 met ingang van 1 oktober 1972 in de plaats is getreden.
(46) - Arrest Biason, reeds aangehaald, r.o. 18-20.
(47) - Arrest van 31 maart 1977, zaak 87/76, Bozzone, Jurispr. 1977, blz. 687, r.o. 21. Zie ook arresten Piscitello (r.o. 16) en Giletti e.a. (r.o. 16), beide reeds aangehaald.
(48) - Arrest van 12 juli 1990, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, r.o. 16.
(49) - Punt 8 van haar opmerkingen.
(50) - Dit artikel geeft pernsioen- of rentetrekkers of wezen die op het grondgebied van een andere dan de bevoegde Lid-Staat wonen, enkel recht op betaling van "kinderbijslag" met uitsluiting van "gezinsbijslagen" in de zin van artikel 1, sub u, van de verordening.
(51) - R.o. 11.
(52) - R.o. 16.
(53) - R.o. 16, cursivering van mij.
(54) - Arrest Martínez Losada e.a., reeds aangehaald, r.o. 43, met verwijzing naar arrest van 20 september 1994, zaak C-12/93, Drake, Jurispr. 1994, blz. I-4337, r.o. 27.
(55) - Artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1408/71.
(56) - Arrest van 23 september 1982, zaak 276/81, Kuijpers, Jurispr. 1982, blz. 3027, r.o. 14.
(57) - Arrest van 22 november 1995, zaak C-443/93, Vougioukas, Jurispr. 1995, blz. I-4033, r.o. 35.
(58) - Lid 1 van dit artikel luidt: "Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie."
(59) - Arrest van 21 september 1989, gevoegde zaken 46/87 en 227/88, Hoechst, Jurispr. 1989, blz. 2859, r.o. 18.
(60) - Richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht (PB 1990, L 180, blz. 26) en richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd (PB 1990, L 180, blz. 28).
(61) - Zie voetnoot 14 supra.
(62) - Zie punt 76-81 supra.