Preliminär utgåva
SVDOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 26 februari 2026
(*)
Innehållsförteckning
I.
Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
1.
Auktorisationsdirektivet
2.
Ramdirektivet
3.
Konkurrensdirektivet
4.
Direktiv 2018/1972
B.
Ungersk rätt
II.
Bakgrund till talan om fördragsbrott
III.
Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
IV.
Prövning av talan
A.
Huruvida unionsrätten är tillämplig
1.
Huruvida unionens regelverk för elektronisk kommunikation och stadgan är tillämpliga
a)
Parternas argument
b)
Domstolens bedömning
1)
Unionens regelverk för elektronisk kommunikation
2)
Stadgan
2.
Tillämplighet i tiden (ratione temporis) av direktiv 2018/1972
a)
Parternas argument
b)
Domstolens bedömning
B.
Upptagande till prövning
1.
Huruvida anmärkningarna avseende de omtvistade besluten kan tas upp till prövning
a)
Parternas argument
b)
Domstolens bedömning
2.
Huruvida anmärkningen om att principen om lojalt samarbete har åsidosatts kan tas upp till prövning
C.
Prövning i sak
1.
Anmärkningarna angående artikel 48.7 i medielagen och avslagsbeslutet
a)
Anmärkningen avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen
1)
Parternas argument
2)
Domstolens bedömning
i)
Huruvida artikel 10 i auktorisationsdirektivet är tillämplig
ii)
Räckvidden av artikel 48.7 a i medielagen
iii)
Åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom artikel 48.7 i medielagen
b)
Anmärkningen om åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen
1)
Parternas argument
2)
Domstolens bedömning
c)
Anmärkningen om att avslagsbeslutet inte antogs i tid
1)
Parternas argument
2)
Domstolens bedömning
d)
Slutsats
2.
Anmärkningarna angående den omtvistade anbudsinfordran och ogiltighetsbeslutet
a)
Anmärkningarna om åsidosättande av principerna om öppenhet och proportionalitet
1)
Parternas argument
2)
Domstolens bedömning
i)
Ogiltighetsgrunderna angående programmen ”Reggeli Gyors ismétlés” och ”Kovátsműhely”
ii)
Ogiltighetsgrunden avseende Klubrádiós affärs- och finansieringsplan
b)
Anmärkningen om att ogiltighetsbeslutet inte antogs i tid
1)
Parternas argument
2)
Domstolens bedömning
c)
Slutsats
3.
Anmärkningarna angående artikel 65.11 i medielagen
a)
Parternas argument
b)
Domstolens bedömning
1)
Anmärkningen om åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen
2)
Anmärkningen om åsidosättande av proportionalitetsprincipen
3)
Anmärkningen om åsidosättande av skyldigheten att säkerställa en effektiv förvaltning av radiospektrum
4)
Slutsats
4.
Anmärkningarna om åsidosättande av artikel 11 i stadgan
a)
Parternas argument
b)
Domstolens bedömning
Rättegångskostnader
” Fördragsbrott – Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster – Radiospektrum – Direktiven 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/77/EG och (EU) 2018/1972 – Individuella nyttjanderätter – Nationell lagstiftning och nationella förvaltningsbeslut som fråntar en kommersiell radiostation möjligheten att sända sitt innehåll på en analog markbunden FM-radiofrekvens – Principerna om proportionalitet, öppenhet, icke-diskriminering och god förvaltning – Artikel 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Yttrandefrihet och informationsfrihet – Mediefrihet ”
I mål C‑92/23,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 17 februari 2023,
Europeiska kommissionen, företrädd av A. de Gregorio Merino, U. Małecka, L. Malferrari och A. Tokár, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Konungariket Belgien, inledningsvis företrätt av C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet, L. Van den Broeck och M. Van Regemorter, därefter av C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet och M. Van Regemorter, samtliga i egenskap av ombud,
Konungariket Danmark, inledningsvis företrätt av D. Elkan, J. F. Kronborg och C. A.-S. Maertens, därefter av D. Elkan och C. A.-S. Maertens och slutligen av C. A-S. Maertens och J. Sandvik Loft, samtliga i egenskap av ombud,
Konungariket Nederländerna, företrätt av M. K. Bulterman och C. S. Schillemans, båda i egenskap av ombud,
intervenienter,
mot
Ungern, företrätt av M. Z. Fehér och G. Koós, båda i egenskap av ombud, biträdda av G. Trinn, ügyvéd,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice ordföranden T. von Danwitz, avdelningsordförandena K. Jürimäe, C. Lycourgos, M.L. Arastey Sahún (referent) samt domarna S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, D. Gratsias, M. Gavalec, S. Gervasoni, N. Fenger och R. Frendo,
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 2 december 2024,
och efter att den 3 april 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1        Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern
–        har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5, 7 och 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37) (nedan kallat auktorisationsdirektivet), artikel 4 led 2 i kommissionens direktiv 2002/77/EG av den 16 september 2002 om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 249, 2002, s. 21) (nedan kallat konkurrensdirektivet), artikel 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33), i dess lydelse enligt direktiv 2009/140 (nedan kallat ramdirektivet), principerna om proportionalitet, icke-diskriminering och lojalt samarbete samt artikel 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), genom
–        att Mediatanács (Medierådet, Ungern) den 8 september 2020 antog beslut nr 830/2020 (IX. 8), varigenom Medierådet vägrade förnya Klubrádiós nyttjanderätter till radiospektrum,
–        antagandet av artikel 48.7 i a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (lag nr CLXXXV från år 2010 om medietjänster och masskommunikationsmedel) (Magyar Közlöny 2010/202.) (nedan kallad medielagen), som vid fall av upprepad överträdelse automatiskt utesluter förnyelse av nyttjanderätter till radiospektrum för radiosändningar, även när överträdelsen är rent formell och inte särskilt allvarlig, och
–        att det sålunda, på ett diskriminerande och oproportionerligt sätt, blivit omöjligt för Klubrádió att fortsätta sin radiosändningsverksamhet,
–        har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 8 och 9 i ramdirektivet, artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet och principen om god förvaltning, genom att
–        det inte fattats något beslut avseende Klubrádiós ansökan om förnyelse av radiostationens nyttjanderätt till radiospektrum inom den sexveckorsfrist som föreskrivs i artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet,
–        det inte i god tid anordnats något förfarande för tilldelning av den radiofrekvens som tidigare hade nyttjats av Klubrádió, så att det skulle ha kunnat fattas ett beslut innan Klubrádiós nyttjanderätt löpte ut,
–        har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i auktorisationsdirektivet, artikel 45 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EUT L 321, 2018, s. 36) och artikel 11 i stadgan, genom att Medierådet, i det anbudsförfarande för tillvaratagande av en möjlighet att tillhandahålla medietjänster på frekvensen 92,9 MHz som det offentliggjorde den 4 november 2020, och i beslut nr 180/2021 (III. 10.), som det meddelade den 10 mars 2021, förenade tilldelningen av nyttjanderätter till radiospektrum med oproportionerliga villkor, inte i förväg fastställde urvalskriterierna för tilldelning av nyttjanderätterna till radiospektrumet, inte föreskrev något utrymme för skönsmässig bedömning för att bedöma allvaret och relevansen av brister i de ingivna handlingarna som skulle kunna leda till att anbudssökande utesluts, och bortsåg från bristernas ringa betydelse, samt
–        har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 45.1 i direktiv 2018/1972 och principerna om proportionalitet och icke-diskriminering genom att anta en sådan lagbestämmelse som artikel 65.11 i medielagen, enligt vilken det inte är möjligt för en leverantör av kommunikationstjänster att ansöka om en tillfällig nyttjanderätt för det fall leverantören inte fått sin nyttjanderätt förnyad dessförinnan, samtidigt som bestämmelsen ger denna möjlighet för de leverantörer som redan har fått sin nyttjanderätt förnyad en gång, utan att motivera denna skillnad i behandling, och trots att skälen för att utesluta förnyelse inte utgör något hinder för att bevilja en ny nyttjanderätt.
I.      Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
2        Det gemensamma regelverket för elektroniska kommunikationstjänster, elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter och tjänster, vilket var i kraft fram till och med den 21 december 2020, bestod av ramdirektivet och fyra åtföljande särdirektiv, däribland auktorisationsdirektivet. Dessa kompletterades i sin tur av konkurrensdirektivet. Ramdirektivet och auktorisationsdirektivet upphävdes genom direktiv 2018/1972 (nedan, tillsammans med konkurrensdirektivet, kallade unionens regelverk för elektronisk kommunikation).
1.      Auktorisationsdirektivet
3        Artikel 5 i auktorisationsdirektivet hade följande lydelse.
”…
2.      Om individuella rättigheter måste beviljas för nyttjandet av radiofrekvenser och nummer ska medlemsstaterna på begäran bevilja företag sådana rättigheter för tillhandahållandet av nät eller tjänster enligt den allmänna auktorisation som avses i artikel 3, om detta inte strider mot bestämmelserna i artikel 6, artikel 7 och artikel 11.1 c i det här direktivet eller andra bestämmelser som ska säkerställa att dessa resurser används på ett effektivt sätt i enlighet med direktiv [2002/21].
Utan att det påverkar de särskilda kriterier och förfaranden som medlemsstaterna antagit för att bevilja nyttjanderätter till radiofrekvenser för leverantörer av innehåll i radio- och tv-sändningar för att verka för de mål som avser allmänintressena i enlighet med gemenskapslagstiftningen, ska nyttjanderätterna till radiofrekvenser och nummer beviljas genom öppna, objektiva, icke-diskriminerande och proportionella förfaranden med god insyn och, i fråga om radiofrekvenser, i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 i direktiv [2002/21]. Ett undantag från kravet på öppna förfaranden kan tillämpas om det krävs att man beviljar leverantörerna av innehållstjänster för radio- eller tv-sändning individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser för att uppnå ett mål av allmänt intresse som medlemsstaterna fastställt i enlighet med gemenskapslagstiftningen.
…
3.      Beslut om beviljande av nyttjanderätt ska fattas, meddelas och offentliggöras så snart som möjligt, för nummer som har tilldelats för särskilda ändamål i den nationella nummerplanen inom tre veckor och för radiofrekvenser som har tilldelats för att användas av elektroniska kommunikationstjänster i den nationella frekvensplanen inom sex veckor, efter det att fullständig ansökan mottagits av den nationella regleringsmyndigheten. Denna senare tidsgräns får inte hindra tillämpningen av internationella avtal om nyttjande av radiofrekvenser eller positioner i omloppsbanor.
…”
4        Artikel 7 i auktorisationsdirektivet föreskrev följande.
”…
3.      Om beviljandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser måste begränsas ska medlemsstaterna bevilja sådana rättigheter på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella urvalskriterier. För urvalskriterierna ska vederbörlig vikt fästas vid huruvida målen i artikel 8 i direktiv [2002/21] och kraven i artikel 9 i samma direktiv har uppnåtts.
4.      Om konkurrensförfaranden eller jämförande urvalsförfaranden skall användas får medlemsstaterna förlänga den period på högst sex veckor som anges i artikel 5.3 med så lång tid som behövs, dock högst med åtta månader, för att garantera rättvisa, rimliga, öppna och tydliga förfaranden för alla berörda parter.
…”
5        Artikel 10 i auktorisationsdirektivet angav följande.
”1.      De nationella regleringsmyndigheterna ska i enlighet med artikel 11 övervaka och kontrollera att företagen uppfyller de villkor som gäller för den allmänna auktorisationen eller nyttjanderätterna och de särskilda skyldigheter som anges i artikel 6.2.
…
3.      Den berörda myndigheten ska ha befogenhet att kräva att den överträdelse som avses i punkt 2 upphör, antingen omedelbart eller inom en rimlig tidsperiod, och ska vidta lämpliga och proportionella åtgärder för att säkerställa att villkoren uppfylls.
…
5.      Om villkoren för den allmänna auktorisationen, nyttjanderätterna eller de särskilda skyldigheter som avses i artikel 6.2 allvarligt eller upprepat åsidosätts, och om åtgärder enligt punkt 3 i den här artikeln i syfte att säkerställa efterlevnad inte gett resultat, får den nationella regleringsmyndigheten hindra ett företag från att fortsätta att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster eller tillfälligt upphäva eller återkalla nyttjanderätterna. Sanktioner och påföljder som är effektiva, proportionella och avskräckande får tillämpas för en period som motsvarar överträdelsens varaktighet, även om överträdelsen i efterhand har korrigerats.
…”
2.      Ramdirektivet
6        Skäl 5 i ramdirektivet hade följande lydelse:
”Till följd av att sektorerna för telekommunikation, media och informationsteknik konvergerar bör alla överföringsnät och överföringstjänster omfattas av ett enda regelverk. Detta regelverk består av det föreliggande direktivet samt fyra särdirektiv: …
direktiv [2002/20], Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv) [(EGT L 108, 2002, s. 7)], Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) [(EGT L 108, 2002, s. 7)], Europaparlamentets och rådets direktiv 97/66/EG av den 15 december 1997 om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom telekommunikationsområdet [(EGT L 24, 1998, s. 1)] (nedan kallade ’särdirektiven’). Det är nödvändigt att särskilja regleringen av överföringen från regleringen av innehållet. Innehållet i tjänster som tillhandahålls via elektroniska kommunikationsnät med hjälp av elektroniska kommunikationstjänster, till exempel sändningsinnehåll, finansiella tjänster och vissa tjänster som hör till informationssamhället, omfattas därför inte av detta regelverk och påverkar därför inte åtgärder som vidtas på gemenskapsnivå eller nationell nivå vad avser sådana tjänster, i enlighet med gemenskapslagstiftningen, för att främja kulturell eller språklig mångfald och för att säkerställa att mediemångfalden bevaras. Innehållet i tv-program omfattas av rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television [(EGTL 298, 1989, s. 23; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 3)]. Att det görs åtskillnad mellan reglering av överföring och reglering av innehåll hindrar inte att man tar hänsyn till sambanden mellan dem, särskilt för att garantera mediemångfald, kulturell mångfald och konsumentskydd.”
7        I artikel 1 i ramdirektivet angavs följande.
”1.      Genom detta direktiv inrättas ett harmoniserat ramverk för elektroniska kommunikationstjänster, elektroniska kommunikationsnät, tillhörande faciliteter, tillhörande tjänster och vissa aspekter av terminalutrustning för att underlätta tillträde för användare med funktionshinder. I detta direktiv fastställs uppgifter för nationella regleringsmyndigheter och inrättas en rad förfaranden för att säkerställa en harmoniserad tillämpning av regelverket inom hela gemenskapen.
2.      Detta direktiv och särdirektiven påverkar inte de skyldigheter som anges i nationell lagstiftning i överensstämmelse med gemenskapslagstiftningen, eller direkt i gemenskapslagstiftningen, med avseende på sådana tjänster som tillhandahålls med hjälp av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster.
3.      Detta direktiv och särdirektiven påverkar inte de åtgärder som i enlighet med gemenskapslagstiftningen vidtagits på gemenskapsnivå eller nationell nivå för att arbeta för mål som avser allmänintresset, särskilt när det gäller reglering av innehåll och audiovisuell politik.
…”
8        Artikel 2 i nämnda direktiv föreskrev följande.
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a)      elektroniskt kommunikationsnät: system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser, inbegripet nätkomponenter som inte är aktiva, som medger överföring av signaler via tråd, via radio, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier, däribland satellitnät, fasta nät (kretskopplade och paketkopplade, inbegripet internet) och markbundna mobilnät, elnätsystem i den utsträckning dessa används för signalöverföring, rundradionät samt kabel-tv-nät, oberoende av vilken typ av information som överförs.
…
c)      elektronisk kommunikationstjänst: en tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät, däribland teletjänster och överföringstjänster i nät som används för rundradio, men inte tjänster i form av tillhandahållande av innehåll som överförts med hjälp av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster eller utövande av redaktionellt ansvar över detta innehåll. Den omfattar inte de av informationssamhällets tjänster enligt definitionen i artikel 1 i [Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 1998, s. 37), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998 (EGT L 217, 1998, s. 18)] som inte helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät.
…”
9        Artikel 8 i ramdirektivet hade följande lydelse.
”1.      Medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna, i samband med att de fullgör de regleringsuppgifter som anges i detta direktiv och i särdirektiven, vidtar alla rimliga åtgärder för att uppnå de mål som framgår av punkterna 2, 3 och 4. Åtgärderna skall stå i proportion till dessa mål.
…
De nationella regleringsmyndigheterna får inom sitt behörighetsområde bidra till att säkerställa genomförandet av sådan politik som syftar till att främja kulturell och språklig mångfald och mediemångfald.
2.      De nationella regleringsmyndigheterna skall främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid bland annat
a)      säkerställa att användarna, inbegripet användare med funktionshinder, äldre användare och användare med särskilda sociala behov, får maximalt utbyte när det gäller urval, pris och kvalitet,
…
d)      främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser och nummerresurser.
…”
10      I artikel 9.1 i direktivet angavs följande:
”Med hänsyn till att radiofrekvenser är en kollektiv nyttighet av stort socialt, kulturellt och ekonomiskt värde ska medlemsstaterna säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenserna för elektroniska kommunikationstjänster inom sitt territorium i enlighet med artiklarna 8 och 8a. De ska säkerställa att spektrumallokering för elektroniska kommunikationstjänster och utfärdande av allmän auktorisation eller individuella nyttjanderätter till sådana radiofrekvenser som utförs av behöriga nationella myndigheter grundas på objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella kriterier.
…”
3.      Konkurrensdirektivet
11      Artikel 4 i konkurrensdirektivet föreskriver följande:
”Utan att det påverkar de särskilda kriterier och förfaranden som medlemsstaterna antagit för att bevilja tillhandahållare av innehållstjänster för radio- och TV-sändningar rätt att nyttja radiofrekvenser i syfte att fullfölja allmänna intressemål i enlighet med gemenskapslagstiftningen gäller följande:
1.      Medlemsstaterna skall inte bevilja exklusiva eller särskilda rättigheter att nyttja radiofrekvenser för tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster.
2.      Tilldelningen av radiofrekvenser för särskilda kommunikationstjänster skall grundas på objektiva, genomblickbara, icke-diskriminerande och proportionerliga kriterier.”
4.      Direktiv 2018/1972
12      I skäl 1 i direktiv 2018/1972 anges följande:
”Europaparlamentets och rådets direktiv [2002/20 och 2002/21] har ändrats väsentligt. Eftersom ytterligare ändringar ska göras bör de direktiven av tydlighetsskäl omarbetas.”
13      Artikel 2 led 4 i direktiv 2018/1972 har följande lydelse:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
4.      elektronisk kommunikationstjänst: en tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning via elektroniska kommunikationsnät och som omfattar, med undantag av tjänster i form av tillhandahållande av innehåll som överförts med hjälp av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster eller utövande av redaktionellt ansvar över sådant innehåll, följande typer av tjänster:
a)      internetanslutningstjänst
…,
b)      interpersonell kommunikationstjänst, och
c)      tjänster som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler, såsom överföringstjänster som används för tillhandahållande av maskin till maskin-tjänster och för utsändningstjänster”.
14      Artikel 45 i nämnda direktiv föreskriver följande.
”1.      Med vederbörlig hänsyn till att radiospektrum är en kollektiv nyttighet av stort socialt, kulturellt och ekonomiskt värde ska medlemsstaterna säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiospektrum för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster inom sitt territorium i enlighet med artiklarna 3 och 4. De ska säkerställa att behöriga myndigheters allokering av, utfärdande av allmänna auktorisationer för och beviljande av individuella nyttjanderätter till radiospektrum för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster grundas på objektiva, transparenta, konkurrensfrämjande, icke-diskriminerande och proportionella kriterier.
…
2.      Medlemsstaterna ska verka för en harmonisering av användningen av radiospektrum för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster inom [Europeiska] unionen, i linje med behovet av en ändamålsenlig och effektiv användning och för att uppnå konsumentfördelar som konkurrens, stordriftsfördelar och interoperabilitet för nät och tjänster. Medlemsstaterna ska i detta sammanhang agera i enlighet med artikel 4 i detta direktiv och med [Europaparlamentets och rådets beslut nr 676/2002/EG av den 7 mars 2002 om ett regelverk för radiospektrumpolitiken i Europeiska gemenskapen (radiospektrumbeslut) (EGT L 108, 2002, s. 1)] genom att bland annat
…
c)      säkerställa förutsebarhet och konsekvens vid beviljande, förnyelse, ändring, begränsning och återkallande av nyttjanderätter till radiospektrum för att främja långsiktiga investeringar,
…
g)      tillämpa regler för beviljande, överlåtelse, förnyelse, ändring och återkallande av nyttjanderätter till radiospektrum som fastställs på ett tydligt och transparent sätt i syfte att garantera rättslig säkerhet, konsekvens och förutsebarhet,
…”
15      Artikel 48.3 i nämnda direktiv fastställer följande.
”Ett undantag från kravet på öppna förfaranden kan tillämpas om det krävs att man beviljar tillhandahållarna av innehållstjänster för radio- eller tv-sändning individuella nyttjanderätter till radiospektrum för att uppnå ett mål av allmänt intresse som medlemsstaterna fastställt det i enlighet med unionsrätten.”
16      Följande anges i artikel 124.1 första stycket i direktivet:
”Medlemsstaterna ska senast den 21 december 2020 anta och offentliggöra de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv. De ska genast överlämna texten till dessa bestämmelser till kommissionen.”
17      I artikel 125 i direktiv 2018/1972 föreskrivs följande:
”Direktiven [2002/20 och 2002/21] ska upphöra att gälla med verkan från och med den 21 december 2020, utan att det påverkar medlemsstaternas skyldigheter när det gäller de tidsfrister för införlivande med nationell rätt och datum för tillämpning av direktiven som anges i del B i bilaga XII.
…
Hänvisningar till de upphävda direktiven ska anses som hänvisningar till det här direktivet och läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga XIII.”
B.      Ungersk rätt
18      Artikel 22.8 i medielagen, i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av Medierådets beslut nr 354/2017 (IV. 19.) (nedan kallat beslut nr 354/2017) och 1224/2017 (XI. 14.) (nedan kallat beslut nr 1224/2017), hade följande lydelse:
”Leverantörer av medietjänster ska varje månad redovisa uppgifter för Medierådet som gör det möjligt att kontrollera efterlevnaden av sändningskvoter. …”
19      I artikel 22.8 i medielagen, i dess nu gällande lydelse, föreskrivs följande:
”Uppgifter som gör det möjligt att kontrollera efterlevnaden av sändningskvoter ska redovisas för Medierådet varje månad, och leverantörer av linjära medietjänster ska redovisa dessa uppgifter senast den sista dagen i månaden efter den berörda månaden, medan leverantörer av medietjänster på beställning ska redovisa dessa uppgifter senast den 31 januari året efter referensåret …”
20      Artikel 48 i denna lag har följande lydelse:
”1.      Om inte annat föreskrivs i denna lag får en analog linjär medietjänst som använder begränsade resurser som tillhör staten tillhandahållas på grundval av ett administrativt avtal som tilldelas genom ett anbudsförfarande som Medierådet inleder och anordnar.
…
5.      Rätten att tillhandahålla analoga linjära medietjänster med användning av de begränsade resurser som tillhör staten gäller i högst tio år såvitt avser radiosändningar och tio år såvitt avser audiovisuella medietjänster. När denna rätt löper ut kan den på begäran av leverantören av medietjänster förnyas en gång med högst sju år utan anbudsförfarande, varvid avtal om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster dock upphör att gälla den dag som anges i artikel 38.1 i a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény [(lag nr LXXIV från 2007 om bestämmelser för radioutsändning och övergång till digitalradio) (Magyar Közlöny 2007/80.)].
… Önskemål om förnyelse ska anmälas till Medierådet 14 månader före den dag då rätten löper ut. Vid underlåtenhet att iaktta fristen ska ingen förnyelse beviljas. I sammanhang där äganderätten utövas på statens vägnar ska Medierådet, tidigast sex månader och senast fyra månader innan den ifrågavarande rätten löper ut, underrätta leverantören av medietjänster om att den har förnyats, eller om att Medierådet inte avser att förnya den. Leverantören av medietjänster kan inte kräva förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster, och framförandet av ett önskemål om förnyelse medför inte någon skyldighet för Medierådet att ingå ett avtal.
…
7.      Rätten kan inte förnyas
a)      om Medierådet i ett slutligt beslut har funnit att leverantören av medietjänster gjort sig skyldig till en upprepad eller allvarlig överträdelse av avtalet eller bestämmelserna i a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény [(lag nr CIV från år 2010 om pressfrihet och grundläggande bestämmelser angående medieinnehåll) (Magyar Közlöny 2010/170.) (nedan kallad pressfrihetslagen)] eller i förevarande lag, eller
b)      om leverantören av medietjänster, vid den tidpunkt då begäran om förnyelse lämnas in eller prövas, inte har erlagt avgiften för medietjänster.
…”
21      Artikel 55.1 medielagen föreskriver följande:
”För att få delta i anbudsförfaranden måste ett företag uppfylla följande krav:
a)      Det får inte ha skulder som varit förfallna till betalning i mer än 60 dagar för tull eller socialförsäkringsavgifter, förfallna skatteskulder enligt den centrala skattemyndighetens register eller förfallna betalningsskyldigheter till en särskild statlig fond, såvida inte borgenären skriftligen har beviljat uppskov med betalningen.
b)      Det får inte vara föremål för något konkursförfarande, förfarande för likvidation på grund av betalningsinställelse eller frivillig likvidation eller något annat förfarande för upplösning.
c)      Det får under de senaste fem åren före offentliggörandet av anbudsinfordran inte
ca)      ha varit föremål för ett slutligt administrativt beslut som konstaterar en allvarlig överträdelse i form av underlåtenhet att efterleva det administrativa avtalet, eller
cb)      ha fått sitt administrativa avtal uppsagt av Medierådet.
d)      Det får inte ha några förfallna skulder till Medierådet.”
22      Artikel 59 i denna lag föreskriver följande.
”1.      När Medierådet prövar giltigheten i materiellt hänseende av det anbud som lämnats in av den i anbudsinfordran registrerade anbudssökanden ska det bedöma anbudet i dess helhet och med beaktande av var och en av dess delar samt pröva huruvida det är välgrundat.
…
3.      Anbudet är ogiltigt i materiellt hänseende
…
c)      om anbudet har en bristfällig grund och därför inte kan uppnå de mål som anges i denna lag eller i anbudsinfordran, eller
…”
23      Artikel 63 i lagen har följande lydelse:
”1.      När det beslut som avses i artikel 62.1 b delges den anbudssökande som tilldelats kontraktet, ska Medierådet på eget initiativ inleda ett administrativt förfarande för att ingå ett administrativt avtal med denna anbudssökande. Detta administrativa förfarande ska slutföras inom 45 dagar.
…
12.      Leverantören av medietjänster har rätt och skyldighet att sända program i enlighet med villkoren i det administrativa avtalet, med användning av sitt eget nätverk, sin egen utrustning och sina egna anläggningar eller med användning av (radiosändnings)tjänster som tillhandahålls av en leverantör av elektroniska kommunikationstjänster. Någon auktorisation för att tillhandahålla teletjänster krävs inte för radio- och distributionsverksamhet som leverantören av medietjänster bedriver med hjälp av egen utrustning, vilket dock inte påverkar de auktorisationer som krävs enligt bestämmelser i andra lagar och författningar.
…”
24      Artikel 65 i medielagen lyder enligt följande:
”1.      På begäran får Medierådet, med beaktande av marknadsrelaterade och mediepolitiska överväganden, ingå ett tillfälligt administrativt avtal med en löptid på högst 180 dagar för tillvaratagande av en möjlighet att tillhandahålla medietjänster
…
c)      för vilken [Nemzeti média- és Hírközlési Hatóság (Nationella myndigheten för telekommunikation och medier, Ungern) (nedan kallad NMHH)] visar att det är möjligt att tillhandahålla medietjänster utan att orsaka störningar för andra och utan att bryta mot internationella normer.
…
11.      Om en rätt att tillhandahålla medietjänster i form av linjär radio löper ut efter att redan ha förnyats en gång av Medierådet och anbudsförfarandet avseende möjligheten att tillhandahålla medietjänster redan har inletts, kan Medierådet, i förekommande fall upprepade gånger, på begäran av den leverantör av medietjänster som tidigare har innehaft nämnda rätt ingå ett tillfälligt administrativt avtal med denne, vars löptid får uppgå till högst 60 dagar. Ett tillfälligt administrativt avtal som ingås med stöd av denna punkt får inte gälla längre än fram till dess att anbudsförfarandet har avslutats eller, om det beslut som avslutar anbudsförfarandet har överklagats, fram till dess att överklagandet har avgjorts slutligt. Det tillfälliga administrativa avtalet ska upphöra att gälla den dag då det administrativa avtalet med den vinnande anbudssökanden ingås.
…”
25      I artikel 66.4 i denna lag anges följande:
”Allmännyttiga linjära medietjänster är
…
g)      medietjänster som under mer än två tredjedelar av sin veckovisa sändningstid sänder program som uppfyller de allmännyttiga mål som anges i artikel 83, inbegripet informationsprogram om en samhällsgrupp, politiska informationsprogram, kulturprogram och annat liknande innehåll som inte huvudsakligen är avsedda för en viss målgrupp i samhället,
h)      medietjänster som, när det är fråga om en radiomedietjänst, ägnar minst 50 procent av den årliga sändningstiden för musikprogram åt att presentera ungerska musikprogram.”
26      Artikel 185 i nämnda lag har följande lydelse:
”1.      Medierådet eller byrån [vid NMHH (nedan kallad byrån)] får i enlighet med artiklarna 186–189 vidta rättsliga åtgärder mot personer som gjort sig skyldiga till överträdelser av bestämmelserna om medieförvaltning.
2.      När Medierådet och byrån vidtar rättsliga åtgärder ska de handla i enlighet med likabehandlingsprincipen, med beaktande av principerna om stegvisa åtgärder och proportionalitet; de ska tillämpa principen om stegvisa åtgärder utifrån överträdelsens allvar och upprepning, och den åtgärd som de vidtar ska vara proportionerlig med hänsyn till samtliga särskilda omständigheter och det mål som eftersträvas med åtgärden.
…”
27      I artikel 187 i denna lag föreskrivs följande:
”1.      Vid upprepad överträdelse ska Medierådet och byrån ålägga den som är ansvarig för den enhet som begått överträdelsen böter på upp till 2 000 000 [ungerska forinter (HUF) (cirka 5 240 euro)], beroende på överträdelsens allvar och art samt omständigheterna i det enskilda fallet.
2.      Medierådet och byrån ska vidta den rättsliga åtgärden med beaktande av, utöver de bedömningskriterier som föreskrivs i a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény [(lag nr CXXV från år 2017 om tillämpliga sanktioner vid administrativa överträdelser) (Magyar Közlöny 2017/171.)], överträdelsens art, överträdelsens allvar och kontinuitet, den kränkning av intressen och grundläggande fri- och rättigheter som överträdelsen medfört samt överträdelsens inverkan på marknaden.
…
5.      Vid tillämpningen av punkterna 1–4 ska en överträdelse anses vara upprepad om den som har begått överträdelsen inom 365 dagar upprepar samma rättsstridiga handlande – hänförligt till samma rättsliga grund, samma rättsliga bestämmelse och samma område – som har konstaterats genom ett slutligt administrativt beslut, varvid ringa överträdelser ska lämnas utan avseende. Om det är bestämmelserna i artiklarna 20, 21, 22.2, 22.3, 22.5 och 22.6 som har överträtts ska en överträdelse anses vara upprepad om den som har begått överträdelsen inom tre år upprepar samma rättsstridiga handlande – hänförligt till samma rättsliga grund, samma rättsliga bestämmelse och samma område – som har konstaterats genom ett slutligt administrativt beslut, varvid ringa överträdelser ska lämnas utan avseende.
…”
28      Artikel 187.4 i medielagen, i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av beslut nr 354/2017 och 1224/2017, hade följande lydelse:
”Vid tillämpningen av punkterna 1–3 ska en överträdelse anses vara upprepad om den som har begått överträdelsen inom 365 dagar upprepar samma rättsstridiga handlande – hänförligt till samma rättsliga grund, samma rättsliga bestämmelse och samma område – som har konstaterats genom ett slutligt administrativt beslut, varvid ringa överträdelser ska lämnas utan avseende. Om det är bestämmelserna i artiklarna 20, 21, 22.2, 22.3, 22.5 och 22.6 som har överträtts ska en överträdelse anses vara upprepad om den som har begått överträdelsen inom tre år upprepar samma rättsstridiga handlande – hänförligt till samma rättsliga grund, samma rättsliga bestämmelse och samma område – som har konstaterats genom ett slutligt administrativt beslut.”
II.    Bakgrund till talan om fördragsbrott
29      Klubrádió är en ungersk kommersiell radiostation som med början år 1999 sände sina program på frekvensen 95,3 MHz i Budapests (Ungern) sändningsområde.
30      Den 13 februari 2014 sade Medierådet och Klubrádió upp radiosändningsavtalet avseende denna frekvens och ingick ett avtal om rätten att tillhandahålla medietjänster på frekvensen 92,9 MHz i Budapests sändningsområde (nedan kallad frekvensen 92,9 MHz) för perioden mellan den 14 februari 2014 och den 14 februari 2021 (nedan kallat Klubrádiós radiosändningsavtal). Det sistnämnda avtalet var förnybart för en period på fem år.
31      Den 8 november 2019 begärde Klubrádió att avtalet skulle förnyas, med stöd av artikel 48.5 i medielagen.
32      I sitt beslut nr 830/2020 (IX. 8) av den 8 september 2020 avslog Medierådet begäran (nedan kallat avslagsbeslutet).
33      Medierådet fattade sitt beslut på grundval av att det i beslut nr 1224/2017 hade konstaterat att Klubrádió hade åsidosatt sin skyldighet enligt artikel 22.8 i medielagen att varje månad redovisa information om sändningskvoter (nedan kallad skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter), att överträdelsen inte var ringa och att överträdelsen, i enlighet med artikel 187.4 i denna lag, i den lydelse som var tillämplig när beslutet antogs, hade upprepats, eftersom radiostationen redan hade åsidosatt denna skyldighet inom en period på 365 dagar, vilket Medierådet slagit fast redan i sitt beslut nr 354/2017. Medierådet drog således slutsatsen att Klubrádiós radiosändningsavtal inte kunde förnyas, eftersom artikel 48.7 i nämnda lag var tillämplig.
34      Den 4 november 2020 offentliggjorde Medierådet anbudsinfordran för tillvaratagande av en möjlighet att tillhandahålla medietjänster på frekvensen 92,9 MHz (nedan kallad den omtvistade anbudsinfordran). Klubrádió och två andra leverantörer av medietjänster – Közösségi Rádiózásért Egyesület och LBK Mediaszolgáltató 2020 Kft. – ansökte om att få delta i upphandlingen.
35      Medierådet slog i två beslut från den 22 december 2020 fast att de två sistnämnda leverantörernas ansökningar var ogiltiga i formellt hänseende.
36      Genom beslut nr 180/2021 (III. 10.) av den 10 mars 2021 konstaterade Medierådet att Klubrádiós ansökan var ogiltigt i materiellt hänseende, och förklarade därför att den omtvistade anbudsinfordran var resultatlös (nedan kallat ogiltighetsbeslutet).
37      Beslutet grundade sig på tre skäl. Det första avsåg att det i punkt III.3 i det formulär som Klubrádió hade bifogat sitt anbud saknades en beskrivning av ett program som hade angetts i den veckovisa programtablån i punkt III.2 i formuläret. Medierådets andra skäl avsåg att det i fråga om ett annat program skiljde sig fem minuter mellan den varaktighet som hade angetts i punkt III.2 i formuläret och den som framgick av punkt III.3 däri. Det tredje skälet var att det egna kapitalet i Klubrádiós räkenskaper hade varit negativt under de fem senaste åren innan
Klubrádió lämnade in sin ansökan och att det var omöjligt för radiostationen att täcka sina utgifter med enbart sin nettoomsättning.
38      Enligt Medierådet kunde, i enlighet med medielagen och bestämmelserna i den omtvistade anbudsinfordran, bristerna i programtablån inte rättas efter det att ansökan hade lämnats in. Vad gäller att det egna kapitalet hade varit negativt innebar denna omständighet att det inte var möjligt att uppnå det mål som avses i punkt 1.2 i den omtvistade anbudsinfordran, det vill säga att säkerställa att det på mediemarknaderna finns en radiostation som drivs på ett stabilt och förutsebart sätt.
39      Den 30 mars 2021 ingick Medierådet och Közösségi Rádiózásért Egyesület, med stöd av artikel 65 i medielagen, ett tillfälligt administrativt avtal om användning av frekvensen 92,9 MHz mellan den 3 maj och den 29 oktober 2021.
40      Klubrádió överklagade såväl avslags- som ogiltighetsbeslutet (nedan tillsammans kallade de omtvistade besluten) till domstol. Vart och ett av dessa beslut fastställdes, först av Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad, Ungern) och därefter av Kúria (Högsta domstolen, Ungern). Klubrádió framställde dessutom en invändning om grundlagsstridighet till Alkotmánybíróság (Författningsdomstolen, Ungern), som ogillade invändningen.
III. Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
41      Den 22 oktober 2020 skickade kommissionen en skrivelse till de ungerska myndigheterna för att få klarhet i skälen till avslagsbeslutet och i den tillämpliga ungerska lagstiftningen.
42      Den 12 november 2020 besvarade NMHH:s ordförande skrivelsen med att artikel 48.7 i medielagen inte ger Medierådet något utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt för Medierådet att, vid bedömningen av en ansökan om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster, pröva huruvida denna rätt kan förnyas vid mindre allvarliga men upprepade överträdelser. Hon preciserade att rätten inte kan förnyas enligt bestämmelserna i denna lag, när Medierådet i ett slutligt beslut har fastställt att den berörda leverantören har begått en upprepad eller allvarlig överträdelse.
43      Den 12 februari 2021 skickade kommissionen en ny skrivelse till de ungerska myndigheterna, i vilken den uttryckte sin oro över dröjsmål i tilldelningen av radiofrekvenser för radiosändningar och över huruvida avslagsbeslutet var förenligt med unionsrätten, tolkad mot bakgrund av rätten till yttrande- och informationsfrihet, vilken garanteras i artikel 11 i stadgan.
44      NMHH:s ordförande angav den 19 februari 2021 i sitt svar på skrivelsen att det i den aktuella situationen inte fanns någon rättslig möjlighet för Klubrádió att tillhandahålla medietjänster på tillfällig basis. Hon upprepade därutöver de förklaringar som hon hade angett i sitt svar av den 12 november 2020.
45      Kommissionen ansåg att de omtvistade besluten och de nationella bestämmelser på grundval av vilka besluten hade antagits utgjorde ett åsidosättande av flera bestämmelser i unionens regelverk för elektronisk kommunikation och av artikel 11 i stadgan. Den 9 juni 2021 skickade kommissionen därför en formell underrättelse till Ungern.
46      Ungern besvarade underrättelsen genom en skrivelse av den 9 augusti 2021, vari Ungern gjorde gällande att den aktuella nationella lagstiftningen och utgången av de två administrativa förfaranden som hade inletts med stöd av denna lagstiftning inte stred mot unionsrätten.
47      Den 21 december 2021 avgav kommissionen ett motiverat yttrande i vilket den fann att Ungern hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5, 7 och 10 i auktorisationsdirektivet, artikel 4 led 2 i konkurrensdirektivet, artiklarna 5.2 och 9 i ramdirektivet, principerna om proportionalitet, icke-diskriminering och lojalt samarbete samt artikel 11 i stadgan. Som skäl för underlåtenheten angavs i) att Medierådet hade antagit avslagsbeslutet, ii) att, för det fall Medierådet hade gjorde en korrekt tolkning av ungersk rätt, Ungern hade antagit en lag som automatiskt utesluter en förnyelse av nyttjanderätterna till radiospektrum vid upprepad överträdelse, även när överträdelsen i fråga inte är särskilt allvarlig och är rent formell, iii) att Ungern inte hade lämnat de uppgifter som kommissionen hade begärt för att avgöra huruvida avslaget på Klubrádiós ansökan om förnyelse var förenligt med icke-diskrimineringsprincipen, och iv) att det därigenom blev omöjligt för denna radiostation att fortsätta sin radiosändningsverksamhet, på ett sätt som är diskriminerande och oproportionerligt.
48      Kommissionen angav i det motiverade yttrandet dessutom att Ungern hade åsidosatt artiklarna 4, 8 och 9 i ramdirektivet, artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet samt principen om god förvaltning. Som skäl för detta angavs, för det första, att det inte hade fattats något beslut – inom den sexveckorsfrist som föreskrivs i auktorisationsdirektivet – om Klubrádiós ansökan om förnyelse av dess nyttjanderätter till radiospektrum, för det andra, att det inte hade anordnats något förfarande för tilldelning av de radiofrekvenser som Klubrádió tidigare hade nyttjat i god tid för att göra det möjligt att anta ett beslut innan Klubrádiós nyttjanderätter löpte ut, och, för det tredje, att förfarandet för tilldelning av nyttjanderätterna avbröts på grund av att Klubrádió hade utövat sin rätt till rättsmedel.
49      Kommissionen angav därutöver att Ungern hade åsidosatt artikel 5.2 i auktorisationsdirektivet, artikel 45 i direktiv 2018/1972 och artikel 11 i stadgan. Medierådet hade nämligen förenat tilldelningen av nyttjanderätter till radiospektrum med oproportionerliga villkor, underlåtit att i förväg fastställa kriterierna för tilldelning av dessa rättigheter och underlåtit att bestämma ett utrymme för skönsmässig bedömning så att det skulle kunna bedöma allvaret och relevansen av brister som eventuellt skulle kunna ha förekommit i handlingarna från de anbudssökandena och lett till att de utesluts.
50      Vidare gjorde kommissionen gällande att Ungern hade åsidosatt artikel 45.1 i direktiv 2018/1972 samt proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen. Enligt kommissionen hade Ungern nämligen uteslutit möjligheten för leverantörer av medietjänster vars nyttjanderätter till radiofrekvenser inte förnyats att ingå ett tillfälligt administrativt avtal om nyttjande av radiofrekvenser, men samtidigt tillhandahållit denna möjlighet för tjänsteleverantörer vars nyttjanderätter till radiofrekvenser redan förnyats en gång, utan att Ungern hade motiverat denna skillnad i behandling.
51      Kommissionen uppmanade Ungern att rätta sig efter det motiverade yttrandet inom två månader från dess mottagande.
52      Den 2 februari 2022 besvarade Ungern det motiverade yttrandet och bestred att de unionsrättsliga bestämmelser och principer som kommissionen hade åberopat skulle vara tillämpliga i förevarande fall. Ungern gjorde dessutom gällande att varken de tillämpliga ungerska bestämmelserna eller de omtvistade besluten stred mot unionsrätten.
53      Kommissionen övertygades inte av Ungerns svar och beslutade därför att väcka förevarande talan.
54      Genom beslut av domstolens ordförande av den 17 augusti 2023 gavs Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna rätt att intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden.
IV.    Prövning av talan
A.      Huruvida unionsrätten är tillämplig
1.      Huruvida unionens regelverk för elektronisk kommunikation och stadgan är tillämpliga
a)      Parternas argument
55      Ungern har för det första gjort gällande att unionens regelverk för elektronisk kommunikation inte är tillämpligt på vare sig de omtvistade besluten eller de förfaranden som utmynnade i att man antog dessa beslut. Dessa beslut och förfaranden avser nämligen inte tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser, utan rätten att tillhandahålla medietjänster.
56      Ungern har i detta avseende först och främst åberopat skäl 5 och artiklarna 1.2, 1.3 och 2 a och c i ramdirektivet. Häri återspeglas skillnaden mellan, å ena sidan, rätten att tillhandahålla medietjänster, som avser tillhandahållande av innehåll och som omfattas av medierätten, och, å andra sidan, rätten att nyttja radiofrekvenser, som avser tilldelning av radiofrekvenser i samband med rätten att tillhandahålla medietjänster och som omfattas av bestämmelserna om elektronisk kommunikation. Av dessa bestämmelser följer att tillhandahållande av medietjänster, och följaktligen auktorisation och därmed relaterade förfaranden, är undantagna från tillämpningsområdet för unionens regelverk för elektronisk kommunikation.
57      Ungern har i detta sammanhang betonat att auktorisation för att tillhandahålla medietjänster enligt ungersk rätt omfattas av Medierådets behörighet och regleras av medielagen. Auktorisation för att nyttja radiofrekvenser omfattas däremot av NMHH:s behörighet och regleras av a nemzeti frekvenciafelosztásról, valamint a frekvenciasávok felhasználási szabályairól szóló 7/2015 (XI. 13.) NMHH rendelet (förordning 7/2015 (XI. 13.) från Nationella myndigheten för telekommunikation och medier, om fastställande av bestämmelser för tilldelning av nationella frekvenser och nyttjande av frekvenser) och av a polgári frekvenciagazdálkodás egyes hatósági eljárásairól szóló 7/2012 (I. 26.) NMHH rendelet (förordning 7/2012 (I. 26.) från Nationella myndigheten för telekommunikation och medier, om vissa förfaranden för förvaltning av civila frekvenser).
58      De förfaranden som föregår dessa två auktorisationstyper är dessutom olika och fristående från varandra.
59      Vad gäller det förfarande enligt medielagen som föranleder beviljandet av en auktorisation för att tillhandahålla medietjänster går det till som så att Medierådet inleder ett anbudsförfarande. Det fattar sedan inom ramen för detta förfarande beslut i fråga om enbart de anbud som lämnats för att tillvarata möjligheten att tillhandahålla dessa tjänster. Efter anbudsförfarandet inleder Medierådet ett förfarande för att ingå ett administrativt avtal med den anbudssökande som vinner upphandlingen, och denne erhåller rätten att tillhandahålla medietjänster om detta avtal slutligen ingås (nedan kallat radiosändningsavtalet). Detta avtal innehåller inte några bestämmelser om nyttjandet av radiofrekvenser eller om elektronisk kommunikation, eftersom avtalet endast omfattar de rättigheter och skyldigheter som är knutna till rätten att tillhandahålla medietjänster.
60      Vad sedan gäller förfarandet för beviljande av auktorisation för att nyttja radiofrekvenser i samband med möjligheten att tillhandahålla medietjänster, i enlighet med de förordningar som nämns i punkt 57 ovan, kan nyttjanderätter till frekvenser i de frekvensband som allokerats för radiosändningar endast erhållas av antingen en leverantör av medietjänster som vunnit en anbudsinfordran utlyst av Medierådet och som genom ingående av ett radiosändningsavtal har beviljats auktorisation för att tillhandahålla medietjänster, eller av ett sändningsföretag som har ingått ett avtal med en sådan tjänsteleverantör. På begäran utfärdar NMHH individuella radiosändningsauktorisationer, varvid den endast kontrollerar att tekniska villkor är uppfyllda.
61      Ungern har vidare gjort gällande att villkoren för auktorisation för att tillhandahålla radiomedietjänster och bestämmelserna om de därmed sammanhängande förfarandena är utformade för att uppnå mål av allmänintresse, såsom främjande av rätten till information, inbegripet information om offentliga angelägenheter, och främjande av kultur.
62      Det framgår av artikel 5.2 andra stycket i auktorisationsdirektivet och artikel 4 i konkurrensdirektivet att sådana förfaranden är undantagna från tillämpningen av unionens regelverk för elektronisk kommunikation.
63      Slutligen har Ungern framhävt att de villkor och förfaranden som avser beviljande av rättigheter för tillhandahållande av radioinnehåll omfattas av medlemsstaternas exklusiva befogenhet, i enlighet med nu gällande unionsrätt.
64      Ungern anser således att kommissionen genom sin talan försöker utvidga tillämpningsområdet för unionsrätten om elektronisk kommunikation till frågor som rör utformningen av mediesystemet i medlemsstaterna, frågor som omfattas av medlemsstaternas befogenhet.
65      Därutöver har Ungern hävdat att stadgan inte är tillämplig på de omtvistade besluten och på de förfaranden som utmynnade i att man antog dessa beslut, eftersom de inte inneburit att unionsrätten har tillämpats. Ungern har i sin duplik närmare angett att frågan huruvida stadgan kan åberopas i ett visst mål inte beror på de specifika omständigheter och det specifika sammanhang som rådde när de aktuella nationella åtgärderna vidtogs, utan – såsom framgår av artikel 51.1 i stadgan – på huruvida unionsrätten, i förevarande fall unionens regelverk för elektronisk kommunikation, är tillämplig.
66      Kommissionen, som visserligen har medgett att det ska göras åtskillnad mellan lagstiftning om innehållet i medietjänster och lagstiftning om överföring, har, för det första, gjort gällande att de omtvistade besluten och de nationella bestämmelser på grundval av vilka dessa beslut antogs avser förfarandena för Klubrádiós nyttjande av frekvensen 92,9 MHz och således omfattas av unionens regelverk för elektronisk kommunikation.
67      Regelverket är nämligen tillämpligt på alla förfaranden varigenom medlemsstaterna säkerställer nyttjanderätter till radiofrekvenser för tv- och radioföretag. Domen av den 31 januari 2008, Centro Europa 7 (C‑380/05, EU:C:2008:59), och domen av den 26 juli 2017, Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597), visar att nämnda regelverk är tillämpligt på leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster som även är leverantörer av medietjänster.
68      Det framgår av artikel 48.7 i medielagen att rätten att tillhandahålla medietjänster omfattar rätten att nyttja radiospektrum, det vill säga radiofrekvenser. Även om tilldelningen av radiofrekvenser enligt ungersk rätt sker efter ett annat förfarande än det som avser beviljande av rätten att tillhandahålla medietjänster och på grundval av annan nationell lagstiftning än medielagen, såsom Ungern har gjort gällande, finns det inget som tyder på att det i förevarande fall har inletts ett annat förfarande än den omtvistade anbudsinfordran för att välja ut den operatör som ska ha rätt att nyttja frekvensen 92,9 MHz.
69      Dessutom föreskriver artikel 5.2 i auktorisationsdirektivet, liksom artikel 48.3 i direktiv 2018/1972, endast ett undantag från principen att nyttjanderätter till radiofrekvenser ska beviljas genom öppna förfaranden, vilket avser uppnåendet av ett mål av allmänt intresse. Förfarandet för att bevilja individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser ska följaktligen under alla omständigheter vara objektivt, öppet redovisat, icke-diskriminerande och proportionerligt, vilket bekräftas av domen av den 26 juli 2017, Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597).
70      Kommissionen har dessutom bestritt Ungerns argument att unionsrätten, såsom den gäller i dagsläget, inte är tillämplig på de omtvistade besluten och på de nationella bestämmelser som låg till grund för deras antagande. Tilldelningen av radiofrekvenser omfattas nämligen inte av medlemsstaternas exklusiva befogenhet. Vidare innebär inte den omständigheten att kriterierna avseende innehållet i medietjänster, såsom programtablån, även bedömdes i den omtvistade anbudsinfordran, att unionens regelverk för elektronisk kommunikation inte skulle vara tillämpligt. I detta sammanhang har kommissionen, med hänvisning till domen av den 3 september 2020, Vivendi (C‑719/18, EU:C:2020:627), framhållit att nationella befogenheter att reglera medier ska utövas med iakttagande av unionsrätten.
71      Slutligen saknar Ungern fog för sitt argument att kommissionen försöker utvidga tillämpningsområdet för unionens regelverk för elektronisk kommunikation, eftersom institutionen har bestritt de omtvistade besluten och de nationella bestämmelser på grundval av vilka de antogs endast i den mån de avser elektroniska kommunikationsnät och nyttjanderätter till radiofrekvenser.
72      Kommissionen anser, för det andra, att eftersom Medierådet genomförde bestämmelser i unionens regelverk för elektronisk kommunikation när det antog de omtvistade besluten, så var det skyldigt att iaktta stadgan och särskilt rätten till yttrande- och informationsfrihet enligt artikel 11 i stadgan.
73      Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna har anslutit sig till kommissionens argument.
b)      Domstolens bedömning
1)      Unionens regelverk för elektronisk kommunikation
74      Såsom redan framgår av artikel 1.1 i ramdirektivet fastställer unionens regelverk för elektronisk kommunikation en harmoniserad ordning på området för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, för att se till att det upprättas en inre marknad på detta område. Regelverket fastställer för detta ändamål bland annat bestämmelser om beviljandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser.
75      I artiklarna 5 och 7 i auktorisationsdirektivet, artikel 9 i ramdirektivet, artikel 4 i konkurrensdirektivet och artikel 45 i direktiv 2018/1972, som kommissionen påstår har åsidosatts, föreskrivs att nyttjanderätter ska tilldelas på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionerliga kriterier. Såsom domstolen redan har slagit fast ska dessa kriterier inte bara beaktas vid den första tilldelningen av radiofrekvenser, utan även vid varje ytterligare radiofrekvenstilldelning (dom av den 26 juli 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, punkt 40). Dessa kriterier ska följaktligen även iakttas när nyttjanderätter förnyas.
76      De omtvistade besluten, de förfaranden som ledde fram till att besluten antogs och de omtvistade nationella bestämmelserna (nedan kallade de omtvistade nationella åtgärderna) avser i förevarande fall visserligen tillhandahållande av medietjänster. Det är utifrån de handlingar som ingetts till domstolen emellertid möjligt att konstatera att de omtvistade nationella åtgärderna, såsom generaladvokaten har angett i punkt 31 i sitt förslag till avgörande, även avser tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser.
77      För det första framgår det nämligen av ordalydelsen i inledningen och motiveringen till avslagsbeslutet, som bilagts kommissionens ansökan, att beslutets syfte är att inte låta förnya rätten att tillhandahålla medietjänster ”på frekvensen 92,9 MHz”. Dessutom framgår det av rubriken till den omtvistade anbudsinfordran, även den bilagd kommissionens ansökan, att denna anbudsinfordran avsåg tillvaratagandet av en möjlighet att tillhandahålla radiomedietjänster i sändningsområdet ”Budapest 92,9 MHz”. Denna radiofrekvens nämns även i informationstabellen i den omtvistade anbudsinfordran. I punkt 1.2.1 i anbudsinfordran föreskrivs dessutom att anbudsinfordran syftar till att sörja för ”att Medierådet säkerställer en ansvarsfull, lämplig och ändamålsenlig förvaltning av möjligheten att tillhandahålla medietjänster för frekvensen Budapest 92 MHz, såsom statlig egendom”. Dessutom avser artikel 48 i medielagen ”en analog linjär medietjänst som använder begränsade resurser som tillhör staten” och ”rätten att tillhandahålla analoga linjära medietjänster med användning av de begränsade resurser som tillhör staten”. Slutligen hänvisar artikel 65 i denna lag till ingåendet av ett tillfälligt administrativt avtal för tillvaratagande av en möjlighet att tillhandahålla medietjänster för vilken NMHH kan visa att det är möjligt att tillhandahålla medietjänster, bland annat ”utan att orsaka störningar för andra”.
78      Det framgår därmed av själva ordalydelsen i avslagsbeslutet, i den omtvistade anbudsinfordran och i artikel 48 i medielagen att nämnda beslut, anbudsinfordran och artikel inte bara avser tillhandahållande av medietjänster, utan även tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser, i förevarande fall frekvensen 92,9 MHz. Ordalydelsen i artikel 65 i medielagen visar även att det tillfälliga administrativa avtal som kan ingås med stöd av medielagens artikel 65 inte bara avser tillhandahållande av medietjänster, utan även nyttjande av radiofrekvenser.
79      För det andra framgår det av lydelsen i det beslut som NMHH meddelade den 13 februari 2014, om att bevilja Klubrádió auktorisation för att nyttja frekvensen 92,9 MHz, vilket bifogats Ungerns duplik, att auktorisationens giltighetstid var samma som giltighetstiden för Klubrádiós radiosändningsavtal, nämligen från den 14 februari 2014 till och med den 14 februari 2021. I beslutet angavs dessutom att auktorisationen skulle upphöra att gälla samma dag som den frist som hade fastställts i avtalet löper ut eller, för det fall avtalet skulle ha sagts upp (i samförstånd eller av Medierådet), vid tidpunkten för uppsägningen, utan något särskilt administrativt förfarande för ett faktiskt upphävande eller något administrativt beslut.
80      Det framgår därmed av beslutets ordalydelse att giltigheten av den aktuella auktorisationen var beroende av giltigheten av rätten att tillhandahålla medietjänster, vilket innebär att förlusten av denna rätt per automatik skulle ha gjort att rätten att nyttja frekvensen 92,9 MHz förloras.
81      För det tredje visar dessutom de förklaringar som Ungern har lämnat såväl under den skriftliga delen av förfarandet som vid förhandlingen, angående tillämpningsformerna vad gäller förfarandena för att bevilja dels rättigheter att tillhandahålla medietjänster, dels nyttjanderätter till radiofrekvenser, att det i Ungern finns ett direkt samband mellan rätten att tillhandahålla medietjänster och nyttjanderätten till radiofrekvenser.
82      Det framgår nämligen av förklaringarna att Medierådets tilldelning av radiofrekvenser ska föregås av utlysning av en anbudsinfordran för tillhandahållande av medietjänster på en viss radiofrekvens. Den anbudsgivare som vinner upphandlingen ska ges rätt att tillhandahålla dessa tjänster i enlighet med ett administrativt avtal som ingås med Medierådet, det vill säga radiosändningsavtalet. Därefter ska NMHH på begäran och efter att först ha kontrollerat att de tekniska villkoren är uppfyllda auktorisera denna anbudsgivare, eller det sändningsföretag med vilket anbudsgivaren har ingått ett avtal för att sända sitt radioinnehåll, för att nyttja radiofrekvensen.
83      Härav följer att tillgången i Ungern till radiofrekvenser för sändning av innehåll över radio i praktiken är begränsad till innehavare av rätten att tillhandahålla medietjänster, oberoende av om deras innehåll sänds på den aktuella radiofrekvensen av dem själva eller av ett sändningsföretag som dessa rättighetsinnehavare har ingått ett avtal med för detta ändamål.
84      I denna medlemsstat avser således beslut som, liksom ogiltighetsbeslutet, fattas inom ramen för en anbudsinfordran såsom den omtvistade anbudsinfordran, i slutändan tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser.
85      Mot bakgrund av samtliga dessa omständigheter framgår det att den ungerska ordningen för beviljande av rättigheter för tillhandahållande av radiomedietjänster och för nyttjande av radiofrekvenser är utformad på ett sådant sätt att dessa rättigheter har ett direkt samband. Följden av detta är att varje nationell åtgärd som rör beviljandet av rättigheter att tillhandahålla sådana tjänster, såsom de omtvistade nationella åtgärderna, oundvikligen påverkar nyttjanderätter till radiofrekvenser. Därmed omfattas sådana åtgärder av det materiella tillämpningsområdet för unionens regelverk för elektronisk kommunikation.
86      De omtvistade nationella åtgärderna omfattas följaktligen av det materiella tillämpningsområdet för unionens regelverk för elektronisk kommunikation.
87      Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten att de nationella åtgärderna även avser tillhandahållandet av radiomedietjänster och att, såsom Ungern har gjort gällande, lagstiftningen om tillhandahållande av det slaget inte omfattas av tillämpningsområdet för unionens regelverk för elektronisk kommunikation, vilket särskilt framgår av artikel 2 c i ramdirektivet och artikel 2 led 4 i direktiv 2018/1972.
88      Det räcker nämligen att konstatera att när en medlemsstat, såsom Ungern, vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller formerna och de närmare bestämmelserna för de förfaranden för tilldelning av radiofrekvenser som den anordnar, beslutar att radiofrekvensanvändarna ska väljas ut med beaktande av kriterier knutna till tillhandahållandet av tjänster för radioinnehåll, kan medlemsstaten inte undandra sig kraven för radiospektrumallokering enligt unionens regelverk för elektronisk kommunikation. Den kan därvidlag i synnerhet heller inte undandra sig kraven enligt principen om beviljande av nyttjanderätter till radiofrekvenser på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionerliga kriterier (se, analogt, dom av den 20 april 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, punkt 31).
89      Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 33 i sitt förslag till avgörande skulle medlemsstaterna i annat fall med lätthet kunna kringgå bestämmelserna i detta regelverk om beviljande av nyttjanderätter till radiofrekvenser och därigenom äventyra de mål som eftersträvas med nämnda regelverk, såsom de fastställs i artikel 8.2–8.4 i ramdirektivet, i synnerhet målet att dels främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster, dels främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser. Dessa bestämmelser skulle i så fall förlora sin ändamålsenliga verkan.
90      Eftersom unionens regelverk för elektronisk kommunikation endast är tillämpligt på de omtvistade nationella åtgärderna i den mån dessa avser tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser, kan påståendet att medlemsstaternas befogenheter på området för medielagstiftning har åsidosatts inte vinna framgång.
91      Slutligen kan Ungern inte heller vinna framgång med sitt argument att de förfaranden som ledde till de omtvistade beslutens antagande omfattas av det undantag från tillämpningen av unionens regelverk för elektronisk kommunikation som föreskrivs i artikel 5.2 andra stycket i auktorisationsdirektivet.
92      Såsom kommissionen har gjort gällande föreskriver denna bestämmelse, liksom artikel 48.3 i direktiv 2018/1972, mycket riktigt en möjlighet att göra undantag från principen om beviljande av nyttjanderätter till radiofrekvenser genom öppna förfaranden. Men detta gäller endast när det är nödvändigt att bevilja individuella nyttjanderätter till radiospektrum åt leverantörer av innehållstjänster för radio- eller tv-sändning i syfte att uppnå ett mål av allmänt intresse som medlemsstaterna fastställt i enlighet med unionsrätten.
93      Såsom framgår av bland annat punkt 34 ovan kan det i förevarande fall inte anses att det omtvistade anbudsförfarandet inte var ”öppet” i den mening som avses i artikel 5.2 andra stycket i auktorisationsdirektivet och artikel 48.3 i direktiv 2018/1972.
94      Undantaget enligt dessa bestämmelser innebär inte under några omständigheter att man kan underlåta att tillämpa unionens regelverk för elektronisk kommunikation i dess helhet. Även om undantaget är tillämpligt ska
i synnerhet nyttjanderätter till radiofrekvenser beviljas enligt artikel 9 i ramdirektivet på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionerliga kriterier (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 januari 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, punkt 125).
2)      Stadgan
95      Tillämpningsområdet för stadgan, när det gäller medlemsstaternas åtgärder, definieras i artikel 51.1 i stadgan, som fastställer att bestämmelserna i stadgan riktar sig till medlemsstaterna ”när dessa tillämpar unionsrätten”. Artikel 51.1 i stadgan bekräftar domstolens fasta praxis enligt vilken de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall (dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen), C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 78 och där angiven rättspraxis).
96      I förevarande fall utgör de omtvistade nationella åtgärderna ett genomförande av unionens regelverk för elektronisk kommunikation. Genom att vidta dessa åtgärder var Ungern därmed skyldigt att iaktta de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan, i synnerhet rätten till yttrande- och informationsfrihet enligt artikel 11 däri, vilken kommissionen har åberopat.
97      Härav följer att de omtvistade nationella åtgärderna kan bli föremål för en granskning utifrån såväl unionens regelverk för elektronisk kommunikation som stadgan.
98      Ungerns argument att varken regelverket eller stadgan är tillämpliga på dessa åtgärder kan följaktligen inte godtas.
2.      Tillämplighet i tiden (ratione temporis) av direktiv 2018/1972
a)      Parternas argument
99      Kommissionen anser, med stöd av principen tempus regit actum, att auktorisationsdirektivet och ramdirektivet är tillämpliga på avslagsbeslutet och den omtvistade anbudsinfordran, medan direktiv 2018/1972 är tillämpligt på ogiltighetsbeslutet.
100    Ungern har däremot gjort gällande att denna princip inte är tillämplig på ett redan pågående administrativt förfarande. Enligt Ungern regleras ett sådant förfarande av de bestämmelser som var i kraft den dag då förfarandet inleddes. Eftersom den omtvistade anbudsinfordran i förevarande fall inleddes innan direktiv 2018/1972 hade trätt i kraft, regleras, mot bakgrund av det ovan anförda, såväl anbudsinfordran som ogiltighetsbeslutet av auktorisationsdirektivet och ramdirektivet, trots att ogiltighetsbeslutet antogs efter det att fristen för att införliva direktiv 2018/1972 hade löpt ut. Kommissionens talan kan såvitt avser ogiltighetsbeslutet därmed enligt Ungern inte grundas på ett åsidosättande av direktiv 2018/1972.
101    Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna har anslutit sig till kommissionens argument.
b)      Domstolens bedömning
102    Kommissionens och Ungerns skilda uppfattningar om det tidsmässiga tillämpningsområdet (ratione temporis) för direktiv 2018/1972 avser enbart anmärkningarna angående den omtvistade anbudsinfordran och ogiltighetsbeslutet. Kommissionen har i synnerhet gjort gällande att Ungern åsidosatte sin skyldighet som medlemsstat att säkerställa att tilldelningen av individuella nyttjanderätter till radiospektrum bland annat grundar sig på öppet redovisade och proportionerliga kriterier, en skyldighet som följer av artikel 5.2 andra stycket i auktorisationsdirektivet och, från och med den dag då direktiv 2018/1972 börjar tillämpas, av artikel 45.1 i det sistnämnda direktivet.
103    Det ska även beaktas att direktiv 2018/1972, såsom framgår av skäl 1 i däri, utgör en omarbetning av flera direktiv, däribland auktorisationsdirektivet och ramdirektivet. De sistnämnda direktiven upphävdes med verkan från och med den 21 december 2020, i enlighet med artikel 125 i direktiv 2018/1972, vari det också preciseras att hänvisningar till de upphävda direktiven ska anses som hänvisningar till direktiv 2018/1972. Artikel 45.1 i direktiv 2018/1972 motsvarar artikel 9.1 i ramdirektivet, som bland annat föreskriver en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att spektrumallokering för elektroniska kommunikationstjänster grundas på öppet redovisade och proportionerliga kriterier.
104    Denna skyldighet, som det erinras om i artikel 5.2 andra stycket i auktorisationsdirektivet, motsvarar medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 45.1 i direktiv 2018/1972 att iaktta principerna om transparens och proportionalitet vid tilldelning av radiofrekvenser.
105    Med beaktande av det ovan anförda kan Ungerns argument avseende det tidsmässiga tillämpningsområdet (ratione temporis) för direktiv 2018/1972 under alla omständigheter inte godtas.
B.      Upptagande till prövning
1.      Huruvida anmärkningarna avseende de omtvistade besluten kan tas upp till prövning
a)      Parternas argument
106    Ungern har bestritt att talan kan tas upp till prövning i den del den avser de omtvistade besluten.
107    För det första anser denna medlemsstat att även om kommissionen formellt sett har gjort gällande ett åsidosättande av unionsbestämmelser, har institutionen i själva verket ifrågasatt huruvida dessa beslut är förenliga med bestämmelserna i medielagen eller reglerna i den omtvistade anbudsinfordran.
108    Frågan huruvida ett beslut fattat av Medierådet är förenligt med vissa bestämmelser i medielagen eller med den omtvistade anbudsinfordran går långt utöver saken i en talan om fördragsbrott. En sådan talan syftar nämligen enbart till att ge domstolen möjligheten att fastställa att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en unionsrättslig skyldighet samt sätta punkt för fördragsbrottet.
109    För det andra har Ungern, genom att göra gällande att det enligt domstolens fasta praxis endast är konstaterad, varaktig och generell administrativ praxis som kan bli föremål för en talan om fördragsbrott, bestritt att förevarande talan kan tas upp till prövning i den mån den avser två individuella förvaltningsbeslut, vilka dessutom har fastställts genom lagakraftvunna domstolsavgöranden sedan talan väckts vid nationell domstol.
110    Ungern har i sin duplik preciserat att till skillnad från besluten i de domar som kommissionen har hänvisat till, så är de omtvistade besluten sådana beslut som avser en viss aktör, och inte generella beslut vilka avser en grupp av aktörer som inte är tydligt definierade och vilka tyder på en konsekvent och enhetlig praxis.
111    Kommissionen har för det första gjort gällande att den i sin talan endast har åberopat ett åsidosättande av unionsrätten. Kommissionen har i detta avseende preciserat att man hade övervägt två alternativ under det administrativa förfarandet. Det första alternativet grundade sig på Ungerns påståenden att Medierådet inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning enligt medielagen när det antog de omtvistade besluten. I ett sådant fall skulle medielagen strida mot unionsrätten på så sätt att den ålägger Medierådet att anta beslut som är oförenliga med unionsrätten. Det andra alternativet grundade sig på den tolkning som enligt kommissionen framgår av medielagens ordalydelse, enligt vilken Medierådet hade ett utrymme för skönsmässig bedömning när det antog de omtvistade besluten. I ett sådant fall utövade Medierådet, när det antog besluten, detta utrymme för skönsmässig bedömning på ett sätt som är oförenligt med unionsrätten.
112    Kommissionen har för det andra gjort gällande att institutionen enligt domstolens fasta praxis får inleda fördragsbrottsförfaranden inte endast mot förvaltningspraxis, utan även mot enskilda fall av felaktig tillämpning av unionsrätten.
113    Vidare hindrar inte den omständigheten att ett beslut har överklagats på nationell nivå kommissionen från att, inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande, kunna göra gällande att ett sådant beslut inte är förenligt med unionsrätten, särskilt när de berörda nationella domstolarna inte har framställt någon begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen, såsom i förevarande fall.
114    Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna har anslutit sig till kommissionens argument.
b)      Domstolens bedömning
115    Vad för det första gäller avvisningsgrunden enligt punkterna 107 och 108 i förevarande dom, är det visserligen riktigt att kommissionen i vissa delar av sin ansökan gjort gällande att de omtvistade besluten skulle kunna vara oförenliga med de nationella bestämmelser på grundval av vilka besluten antogs, bland annat i fråga om avslagsbeslutet. Det framgår dock tydligt av denna ansökan att kommissionens avsikt endast är att få det fastställt att de omtvistade besluten eller de nationella bestämmelserna strider mot flera bestämmelser i unionens regelverk för elektronisk kommunikation och mot artikel 11 i stadgan.
116    Vad för det andra gäller avvisningsgrunden som bygger på att individuella beslut inte kan bli föremål för en fördragsbrottstalan, ska det inledningsvis påpekas att artiklarna 258 och 259 FEUF inte begränsar domstolens prövning i samband med en talan om fördragsbrott till att endast omfatta bestämmelser eller akter med allmän giltighet antagna av medlemsstaterna. Det går utifrån detta att dra slutsatsen att även individuella beslut och akter antagna av medlemsstaterna kan bli föremål för en talan om fördragsbrott, när kommissionen anser att de har antagits i strid med unionsrätten.
117    Domstolen har vidare slagit fast att kommissionen, med hänvisning till dess roll som fördragens väktare, är ensam behörig att avgöra om det är lämpligt att inleda ett förfarande om fördragsbrott, och på grund av vilken handling eller vilken underlåtenhet av medlemsstaten i fråga detta i så fall ska ske. Domstolen har i detta sammanhang preciserat att kommissionen bland annat kan yrka att domstolen ska fastställa att fördragsbrott har skett genom att det resultat som direktivet syftar till inte har uppnåtts i ett visst bestämt fall (dom av den 10 april 2003, kommissionen/Tyskland, C‑20/01 och C‑28/01, EU:C:2003:220, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
118    Härvidlag framgår det bland annat av artikel 9.1 i ramdirektivet att medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa att de behöriga myndigheternas spektrumallokering för elektroniska kommunikationstjänster grundas på objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionerliga kriterier. Bestämmelsen preciserar att denna skyldighet gäller såväl vid utfärdandet av allmän auktorisation som vid beviljandet av individuella nyttjanderätter till sådana spektrum av radiofrekvenser.
119    Domstolen har redan slagit fast att en talan om fördragsbrott kan avse en akt eller ett individuellt beslut, vilket dock inte förtar kommissionens skyldighet att uppfylla sin bevisbörda.
120    Dessutom har domstolen, i sin praxis om möjligheten att väcka talan om fördragsbrott mot administrativ praxis, begränsat sig till att ange de villkor som måste vara uppfylla för att sådan praxis ska kunna bli föremål för en talan om fördragsbrott, utan att den därvid uttalat sig om huruvida det går att väcka en sådan talan mot en individuell akt eller ett individuellt beslut.
121    Slutligen finns det ingenting i artiklarna 258 och 259 FEUF eller i domstolens praxis som ger vid handen att den omständigheten att nationella domstolar meddelat lagakraftvunna avgöranden som ogillar talan i nationella mål mot ett individuellt beslut skulle utgöra hinder för att ett sådant individuellt beslut ska kunna föranleda en talan om fördragsbrott.
122    Mot bakgrund av det ovan anförda kan Ungern inte vinna framgång med sina avvisningsgrunder vad gäller de anmärkningar som framställts mot de omtvistade besluten.
2.      Huruvida anmärkningen om att principen om lojalt samarbete har åsidosatts kan tas upp till prövning
123    Kommissionen har i det första yrkandet i sin ansökan gjort gällande att Ungern har åsidosatt principen om lojalt samarbete.
124    Kommissionen har emellertid inte nämnt denna princip, vare sig i redogörelsen av de anmärkningar som ligger till grund för förevarande talan eller vid utvecklingen av de argument som institutionen har åberopat till stöd för anmärkningarna.
125    Talan kan följaktligen inte tas upp till prövning i den del det yrkats att det ska fastställas att Ungern har åsidosatt principen om lojalt samarbete.
C.      Prövning i sak
126    Kommissionen har till stöd för sin talan åberopat fyra grupper av anmärkningar.
127    Den första gruppen av anmärkningar, angående artikel 48.7 i medielagen och avslagsbeslutet, avser åsidosättande av artiklarna 5, 7 och 10 i auktorisationsdirektivet, artikel 4 i konkurrensdirektivet, artikel 9 i ramdirektivet samt principerna om proportionalitet, icke-diskriminering och god förvaltning. Den andra gruppen, angående den omtvistade anbudsinfordran och ogiltighetsbeslutet, avser åsidosättande av artikel 5.2 och 5.3 i auktorisationsdirektivet, artiklarna 8 och 9 i ramdirektivet och artikel 45 i direktiv 2018/1972. Den tredje gruppen, angående artikel 65.11 i medielagen, avser åsidosättande av artikel 45.1 i direktiv 2018/1972 och av proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen. Den fjärde gruppen av anmärkningar avser åsidosättande av artikel 11 i stadgan.
1.      Anmärkningarna angående artikel 48.7 i medielagen och avslagsbeslutet
128    Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5, 7 och 10 i auktorisationsdirektivet, artikel 4 i konkurrensdirektivet, artikel 9 i ramdirektivet samt proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen. Dessa åsidosättanden är en följd av i) att Medierådet antog avslagsbeslutet, ii) antagandet av artikel 48.7 i medielagen, som per automatik utesluter möjligheten att få nyttjanderätterna till radiospektrum för FM-radiosändningar förnyade om innehavaren vid upprepade tillfällen har åsidosatt skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter, även när de begångna överträdelserna är ringa, rent formella och redan har beivrats med böter, vilket därefter har lett till fullständig efterlevnad, och iii) att det därav, på ett diskriminerande och oproportionerligt sätt, är omöjligt för Klubrádió att fortsätta sin radiosändningsverksamhet.
129    Kommissionen har vidare gjort gällande att Ungern underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet och enligt principen om god förvaltning när medlemsstaten inte fattade något beslut om Klubrádiós ansökan om förnyelse av sina nyttjanderätter till radiospektrum inom den sexveckorsfrist som föreskrivs i denna bestämmelse.
a)      Anmärkningen avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen
1)      Parternas argument
130    Kommissionen har gjort gällande att artikel 48.7 i medielagen, eller åtminstone det sätt på vilket Medierådet tillämpade denna bestämmelse med avseende på Klubrádió, inte iakttar artiklarna 5, 7 och 10 i auktorisationsdirektivet, artikel 4 i konkurrensdirektivet och artikel 9 i ramdirektivet och i synnerhet inte den i dessa artiklar föreskrivna proportionalitetsprincipen.
131    Kommissionen har gjort gällande att avslagsbeslutet strider mot proportionalitetsprincipen. Beslutet att inte förnya Klubrádiós rätt att tillhandahålla medietjänster grundar sig nämligen enbart på den omständigheten att denna radiostation, under de sju år som radiosändningsavtalet med Klubrádió gällde, vid två tillfällen hade åsidosatt skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter.
132    Kommissionen anser att vägran att förnya rätten att tillhandahålla medietjänster kan likställas med en sanktion. Kommissionen har i detta avseende utgått från hur allvarliga de konsekvenser är som följer enligt ungersk lagstiftning för en leverantör av medietjänster vid sådan vägran. Det blir nämligen omöjligt för leverantören att fortsätta tillhandahålla sitt innehåll på en radiofrekvens, såvida inte leverantören vinner en ny anbudsinfordran. Det blir dessutom omöjligt för leverantören att, för det fall anbudsinfordran blir resultatlös, ingå ett tillfälligt administrativt avtal för att fortsätta tillhandahålla detta innehåll på den aktuella radiofrekvensen fram till dess att en ny anbudsinfordran har slutförts.
133    Kommissionen har i detta sammanhang hänvisat till domstolens praxis, av vilken det framgår dels att det vid bedömningen av huruvida en sanktion är proportionerlig ska tas hänsyn till arten och allvaret av den överträdelse som denna sanktion avser att beivra, dels att sanktionen ska vara tillräckligt avpassad i förhållande till hur allvarlig överträdelsen är.
134    Dessutom anser kommissionen att vägran att förnya rätten att tillhandahålla medietjänster är jämförbar med ett återkallande eller ett tillfälligt upphävande av denna rättighet. Ett sådant återkallande eller tillfälligt upphävande utgör en av de allvarligaste sanktionerna, och enligt artikel 10.5 i auktorisationsdirektivet får dessa åtgärder endast vidtas med iakttagande av proportionalitetsprincipen och vid fall av allvarliga eller upprepade åsidosättanden av bland annat villkoren för nyttjanderätter till radiofrekvenser.
135    Kommissionen har i detta sammanhang betonat att beslutet att inte förnya Klubrádiós rätt att tillhandahålla medietjänster är en rättsföljd som inte står i proportion till allvaret i de överträdelser som denna radiostation har begått.
136    För det första fanns det inte någon frist för att iaktta skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter fastställd i artikel 22.8 i medielagen vid tidpunkten för de omständigheter som utgör de aktuella överträdelserna. För det andra uppfyllde Klubrádió, i de två fall som avses i beslut nr 354/2017 och beslut nr 1224/2017, denna skyldighet under sanktionsförfarandet. För det tredje konstaterade inte Medierådet, på grundval av de uppgifter som Klubrádió hade lämnat för att uppfylla denna skyldighet, att de program som Klubrádió hade sänt inte stämde överens med radiostationens skyldigheter i fråga om sändningskvoter. För det fjärde ålade Medierådet, för var och en av de två överträdelser som hade konstaterats i dessa beslut, böter på mellan 30 000 HUF (cirka 75 euro) och 36 000 HUF (cirka 90 euro), medan det högsta bötesbeloppet enligt artikel 187.1 i medielagen för upprepade överträdelser uppgår till 2 000 000 HUF (5 420 euro), vilket tyder på att nämnda överträdelser är ringa. För det femte betalade Klubrádió de ålagda böterna, och den ålagda sanktionen uppnådde sitt syfte. Medierådet konstaterade nämligen inte någon ny överträdelse från Klubrádiós sida efter att nämnda beslut hade antagits.
137    Kommissionen har vidare gjort gällande att ifall artikel 48.7 i medielagen ska tolkas så, att den per automatik utesluter en förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster i samtliga fall där leverantören i fråga har begått en upprepad överträdelse, inbegripet när leverantören vid flera tillfällen har dröjt med att fullgöra skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter, strider bestämmelsen mot proportionalitetsprincipen.
138    En sådan tolkning av bestämmelsen lämnar nämligen Medierådet inte något utrymme för att bedöma huruvida den aktuella överträdelsen är obetydlig eller inte, är tillräckligt allvarlig, liksom huruvida besluten om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster är förenliga med proportionalitetsprincipen. Tolkningen i fråga skulle därmed innebära att Medierådet måste anta beslut som bryter mot denna princip.
139    Om artikel 48.7 i medielagen, jämförd med artikel 185.2 i samma lag, däremot ska tolkas så, att Medierådet har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det antar beslut om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster, så har Medierådet vid antagandet av avslagsbeslutet utövat sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett sätt som är oförenligt med proportionalitetsprincipen, mot bakgrund av de faktorer som anges i punkt 136 ovan. I så fall är det endast detta beslut som strider mot proportionalitetsprincipen.
140    Till sitt försvar har Ungern, för det första, hävdat att en vägrad förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster inte syftar till att beivra det sätt på vilket en leverantör som har ansökt om förnyelse av denna rätt uppträder. Vägran att förnya utgör i stället en följd av att leverantören inte uppfyller ett i förväg fastställt krav för att få rätt till en sådan förnyelse. En sådan vägran kan i synnerhet inte likställas med den sanktion i form av återkallande som föreskrivs i artikel 10.5 i auktorisationsdirektivet, eftersom sanktionen skulle innebära att det aktuella radiosändningsavtalet upphör att gälla innan avtalet löper ut. En vägran att förnya rätten att tillhandahålla medietjänster har i sin tur endast verkan först när avtalet har löpt ut.
141    Därmed är varken de krav som följer av artikel 10.5 i auktorisationsdirektivet eller rättspraxis angående proportionalitetsprincipen vad gäller sanktioner relevanta i förevarande fall.
142    Ungern har, för det andra, vad avser argumentet att artikel 48.7 i medielagen skulle åsidosätta proportionalitetsprincipen, gjort gällande att unionsrätten inte utgör hinder för nationell lagstiftning som fastställer villkor för att utesluta möjligheten att förnya rätten att tillhandahålla medietjänster, men som inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning. Lagstadgade objektiva villkor som fastställts i förväg utesluter nämligen en rättstillämpning som är godtycklig och diskriminerande.
143    De i medielagen fastställda kriterierna för att vägra förnya rätten att tillhandahålla medietjänster är objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionerliga, eftersom det endast är uteslutet med sådan förnyelse vid fall av allvarliga eller upprepade överträdelser som konstaterats i slutliga beslut.
144    Proportionaliteten säkerställs genom att ringa överträdelser inte kan utgöra upprepade överträdelser, vilket framgår av artikel 187.5 i medielagen. Likaså säkerställer legaldefinitionen av de kumulativa villkor som gör att en överträdelse kan kvalificeras som en ”upprepad överträdelse”, på grundval av principen om stegvisa åtgärder, att förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster endast kan vägras vid de allvarligaste och mest flagranta överträdelserna.
145    Ungern har dessutom preciserat att den aktuella överträdelsens allvar inte underkastas en bedömning under förfarandet för förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster, eftersom detta förfarande inte är ett sanktionsförfarande. En viss överträdelses allvar bedöms i stället i ett sanktionsförfarande som genomförs av Medierådet, som bland annat ska fastställa huruvida överträdelsen är allvarlig eller upprepad, vilket innebär att det är skyldigt att särskilt pröva huruvida överträdelsen är av mindre allvarlig art.
146    Slutligen har Ungern tillagt att om Medierådet ges ett utrymme för skönsmässig bedömning skulle det innebära att rådet skulle behöva ompröva huruvida överträdelserna är allvarliga eller upprepade, vilket fastställts genom ett slutligt beslut, när det fattar beslut om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster. Detta strider mot rättsstatsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och likabehandlingsprincipen.
147    Ungern har, för det tredje, vad gäller åsidosättandet av proportionalitetsprincipen genom avslagsbeslutet, påpekat att vägran att förnya Klubrádiós rätt att tillhandahålla medietjänster inte är en följd av att man tillämpade oproportionerliga bestämmelser i den ungerska lagstiftningen eller av ett av Medierådet godtyckligt fattat beslut. Denna vägran är i stället endast en följd av att Medierådet genom slutliga beslut konstaterade att Klubrádió hade begått en rad upprepade överträdelser.
148    Ungern har i detta avseende bestritt kommissionens argument att de överträdelser som konstaterats i beslut nr 354/2017 och beslut nr 1224/2017 är ringa.
149    För det första visar inte den omständigheten att de ålagda böterna är låga att det rör sig om ringa överträdelser. Dels antyder bötesbeloppet inte hur allvarliga de aktuella överträdelserna är, i synnerhet inte när det saknas jämförbara uppgifter. Dels tog Medierådet, vid fastställandet av detta belopp, hänsyn till Klubrádiós ekonomiska situation, så att det inte skulle tillämpa en sanktion som gjorde det omöjligt eller svårt för denna radiostation att bedriva sin verksamhet, i enlighet såväl med proportionalitetsprincipen och principen om stegvisa åtgärder som med de handläggningsregler som var tillämpliga då beslut nr 354/2017 och beslut nr 1224/2017 antogs.
150    För det andra stämmer inte kommissionens påstående om att det vid tidpunkten för de omständigheter som utgör de aktuella överträdelserna inte fastställdes någon frist i artikel 22.8 i medielagen för att iaktta skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter. Den nationella lagstiftaren har nämligen ändrat denna bestämmelse med verkan från och med den 3 augusti 2011 genom att föreskriva att ”[l]everantörer av medietjänster ska varje månad redovisa uppgifter för Medierådet som gör det möjligt att kontrollera efterlevnaden av sändningskvoter”. Den omständigheten att Klubrádió, i samband med de förfaranden som ledde fram till att beslut nr 354/2017 och beslut nr 1224/2017 antogs, inte uttalade sig eller invände mot den påstått uteblivna tidsfristen för att uppfylla denna skyldighet och heller inte väckte talan mot dessa beslut, visar att radiostationen kände till både sina skyldigheter när det gäller att lämna uppgifter om sändningskvoter och Medierådets beslutspraxis i detta avseende.
151    För det tredje motiverar betydelsen av skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter slutsatsen att Klubrádiós överträdelser inte är av ringa art. Ungern har i detta avseende påpekat att underlåtenhet eller dröjsmål med att lämna dessa uppgifter hindrar Medierådet från att kontrollera att leverantören i fråga uppfyller sina skyldigheter i fråga om sändningskvoter. På så sätt blir det enklare för denna leverantör att undkomma upptäckt av en annan eventuell överträdelse.
152    För det fjärde påverkas inte Klubrádiós åsidosättande av skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter av vare sig den omständigheten att Klubrádió uppfyllde sin skyldighet att lämna uppgifter om sändningskvoter i samband med de förfaranden som ledde fram till antagandet av beslut nr 354/2017 och beslut nr 1224/2017, eller den omständigheten att radiostationen betalade de ålagda böterna efter att ha lämnat uppgifterna.
153    Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna har anslutit sig till kommissionens argument.
2)      Domstolens bedömning
i)      Huruvida artikel 10 i auktorisationsdirektivet är tillämplig
154    Kommissionen har i sin anmärkning om åsidosättande av proportionalitetsprincipen gjort gällande att avslagsbeslutet och eventuellt även artikel 48.7 i medielagen inte är förenliga med proportionalitetsprincipen, som återspeglas i artiklarna 5 och 7 i auktorisationsdirektivet, artikel 9 i ramdirektivet och artikel 4 i konkurrensdirektivet, liksom även i artikel 10 i auktorisationsdirektivet.
155    Såsom framgår i punkterna 74 och 75 ovan innehåller artiklarna 5 och 7 i auktorisationsdirektivet, artikel 9 i ramdirektivet och artikel 4 i konkurrensdirektivet bestämmelser om tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser.
156    Artikel 10 i auktorisationsdirektivet anger bestämmelser om medlemsstaternas skyldighet att övervaka och kontrollera att de villkor som gäller för nyttjanderätter till radiofrekvenser uppfylls och anger i synnerhet vilka åtgärder de får vidta för att säkerställa att dessa villkor uppfylls.
157    Det framgår av den analys som gjordes i samband med prövningen av huruvida unionens regelverk för elektronisk kommunikation var tillämpligt på de omtvistade nationella åtgärderna och i synnerhet av punkt 76 ovan, att såväl artikel 48.7 i medielagen som avslagsbeslutet utgör ett genomförande av bestämmelserna i detta regelverk om tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser.
158    Frågan huruvida avslagsbeslutet och artikel 48.7 i medielagen är förenliga med unionsrätten ska därför endast bedömas med hänsyn till proportionalitetsprincipen, såsom den återspeglas i artiklarna 5 och 7 i auktorisationsdirektivet, i artikel 9 i ramdirektivet och i artikel 4 i konkurrensdirektivet.
ii)    Räckvidden av artikel 48.7 a i medielagen
159    Såsom framgår av punkterna 137–139 ovan grundar sig anmärkningen om att Ungern åsidosatte proportionalitetsprincipen på kommissionens argument som utgår från två alternativa hypoteser. Enligt den första hypotesen ger artikel 48.7 i medielagen Medierådet, när det fattar beslut om ansökningar om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster, ett utrymme för att skönsmässigt bedöma hur allvarliga de överträdelser som den berörda leverantören har begått är och huruvida överträdelserna har upprepats; detta betyder att det endast är avslagsbeslutet som strider mot proportionalitetsprincipen i det att Medierådet, med hänsyn till de omständigheter som anges i punkt 136 ovan, i så fall åsidosatte denna princip när det utövade sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Enligt den andra hypotesen ger inte denna bestämmelse Medierådet något sådant utrymme för skönsmässig bedömning, vilket innebär att nämnda bestämmelse i sig strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom den ger utrymme för beslut som strider mot denna princip.
160    Därför ska det först fastställas vilken räckvidd artikel 48.7 i medielagen har enligt ungersk rätt, med beaktande av uppgifterna i de handlingar som ingetts till domstolen.
161    Denna bestämmelse föreskriver att rätten att tillhandahålla medietjänster inte får förnyas bland annat om Medierådet har fastställt i ett slutligt beslut att den aktuella leverantören har begått upprepade eller allvarliga överträdelser av avtalet i fråga eller av bestämmelserna i pressfrihetslagen eller i medielagen.
162    Enligt artikel 187.5 i medielagen ska en överträdelse anses vara upprepad om den som har begått överträdelsen inom 365 dagar upprepar samma rättsstridiga handlande – hänförligt till samma rättsliga grund, samma rättsliga bestämmelse och samma område – som det som har konstaterats genom ett slutligt administrativt beslut, varvid ringa överträdelser ska lämnas utan avseende.
163    Det framgår av de förklaringar som Ungern lämnade under den skriftliga delen av förfarandet att artikel 48.7 i medielagen ska tolkas på så sätt att Medierådet, när det antar beslut om ansökningar om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster, såsom avslagsbeslutet, inte har något utrymme för att skönsmässigt bedöma allvaret i de överträdelser som leverantören i fråga har begått och huruvida dessa överträdelser har upprepats. Medierådet kontrollerar endast huruvida det, under giltighetstiden för den rättighet som det begärs ska förnyas, har antagit ett slutligt beslut med avseende på leverantören vari det konstateras att det har begåtts en allvarlig eller upprepad överträdelse. Om en sådan överträdelse konstateras måste enligt denna bestämmelse Medierådet vägra att förnya denna rättighet. Av dessa förklaringar framgår det även att det är vid antagandet av beslut om sanktionsförfaranden, såsom beslut nr 354/2017 och beslut nr 1224/2017, som Medierådet bedömer, och i förekommande fall konstaterar, huruvida de överträdelser som begåtts av den berörda leverantören är allvarliga eller upprepade.
164    De handlingar som parterna har lagt fram bekräftar att artikel 48.7 i medielagen tolkas och tillämpas på det sätt som anges i föregående punkt.
165    Först och främst höll sig Medierådet i avslagsbeslutet till att endast förteckna de slutliga beslut som hade antagits inom ramen för de sanktionsförfaranden som hade inletts mot Klubrádió. Medierådet angav därutöver i avslagsbeslutet att det i beslut nr 1224/2017 hade konstaterat att denna radiostation hade åsidosatt skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter och att denna överträdelse hade upprepats.
166    Vidare framgår det av den tabell som anger skälen till att Medierådet utfärdar beslut om avslag på ansökningar om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster, som Ungern lämnade in under det administrativa förfarandet och som bifogats kommissionens ansökan (nedan kallad tabellen med skälen för vägran), att bedömningen av huruvida de ifrågavarande leverantörernas överträdelser är allvarliga eller upprepade inte görs i beslut om avslag på ansökan om förnyelse av denna rättighet, utan i de slutliga beslut som fattas inom ramen för sanktionsförfarandena.
167    Slutligen bekräftar beslut nr 265/18 (III.29) av den 27 mars 2018, som antogs inom ramen för ett sanktionsförfarande inlett mot radiostationen Kun-Média och som bifogats kommissionens replik, att det är vid antagandet av beslut om sanktionsförfaranden som Medierådet bedömer såväl hur allvarlig en överträdelse är som – om det av denna bedömning framgår att överträdelsen inte är ringa – huruvida överträdelsen är upprepad eller inte.
168    Med hänsyn till att Medierådet inte har något utrymme för skönsmässig bedömning enligt medielagen, kräver prövningen av anmärkningen om att proportionalitetsprincipen har åsidosatts följaktligen en prövning av huruvida kommissionens argument att artikel 48.7 i medielagen – och inte Medierådet – åsidosätter denna princip är välgrundat.
iii) Åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom artikel 48.7 i medielagen
169    Såsom framgår av artikel 9.1 i ramdirektivet ska medlemsstaterna, med hänsyn till att radiofrekvenser är en kollektiv nyttighet av stort socialt, kulturellt och ekonomiskt värde, säkerställa en effektiv förvaltning av dessa radiofrekvenser för elektroniska kommunikationstjänster inom sitt territorium, i enlighet med de regleringsuppgifter som anges i unionens regelverk för elektronisk kommunikation och i syfte att uppnå de mål som anges i bland annat artikel 8 i ramdirektivet.
170    Enligt artikel 4 led 2 i konkurrensdirektivet, artikel 5.2 andra stycket och artikel 7.3 i auktorisationsdirektivet och artikel 9.1 i ramdirektivet ska nyttjanderätter till radiofrekvenser tilldelas på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionerliga urvalskriterier (dom av den 26 juli 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
Dessa kriterier, vilka, såsom har påpekats i punkt 75 ovan, är tillämpliga när dessa rättigheter förnyas, ska dessutom tillämpas med beaktande av de mål som anges i artikel 8 i ramdirektivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juli 2017, Europa Way och Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, punkt 72).
171    Det följer av punkterna 161–163 ovan att artikel 48.7 i medielagen har till följd att vissa leverantörer, det vill säga de leverantörer som i ett slutligt beslut fattat av Medierådet konstateras ha begått en allvarlig eller upprepad överträdelse av det aktuella radiosändningsavtalet eller av bestämmelserna i pressfrihetslagen eller medielagen, per automatik fråntas möjligheten att få sin rätt att tillhandahålla medietjänster förnyad. Denna rätt omfattar även nyttjandet av en radiofrekvens, såsom har konstaterats i samband med bedömningen av huruvida unionens regelverk för elektronisk kommunikation är tillämpligt på de omtvistade nationella åtgärderna.
172    Artikel 48.7 i medielagen ska således anses bidra till att fastställa de kriterier som i ungersk rätt är tillämpliga på tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser. Detta innebär att nämnda artikel 48.7 ska uppfylla kraven i de unionsbestämmelser som nämns i punkt 170 ovan och särskilt kravet på att sådana kriterier ska vara proportionerliga.
173    Det ska i detta hänseende påpekas att det är väsentligt att villkoren för nyttjanderätter till radiofrekvenser uppfylls, i syfte att säkerställa en effektiv användning och ändamålsenlig förvaltning av sådana frekvenser. Ett skäl till att vägra förnya dessa rättigheter vilket grundas på att den ifrågavarande leverantören inte har uppfyllt sina skyldigheter under rättigheternas giltighetstid, kan således anses utgöra ett sådant urvalskriterium för att välja användare av radiofrekvenser som har en koppling till målet att främja konkurrens genom att främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser, vilket avses i artikel 8.2 d i ramdirektivet.
174    Såsom framgår av domstolens praxis innebär emellertid det krav på proportionalitet som det erinrats om i punkt 170 ovan att kriterierna för tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser ska vara ägnade att uppnå det eftersträvade målet och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detsamma (dom av den 26 juli 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
175    Det är visserligen riktigt att beaktandet, vid prövningen av en ansökan om förnyelse av nyttjanderätter till radiofrekvenser, av tidigare överträdelser av avtalet eller av den lagstiftning som är tillämplig på nyttjandet av radiofrekvenser kan bidra till att målet med en effektiv användning och ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenserna uppnås. Den skada som dessa överträdelser kan åsamka detta mål beror dock på hur allvarliga överträdelserna är. För att säkerställa att beaktandet av sådana överträdelser inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet, måste det därför finnas ett samband mellan hur allvarlig den tidigare begångna överträdelsen är och det beslut som fattats i fråga om huruvida nyttjanderätterna ska förnyas.
176    Det ska i förevarande fall påpekas att artikel 48.7 i medielagen inte föreskriver att tidigare överträdelser av sändningsavtalet, medielagen eller pressfrihetslagen utgör ett av de kriterier som ska beaktas vid prövningen av en ansökan om förnyelse av rättigheter att tillhandahålla medietjänster. Den föreskriver i stället att en sådan förnyelse utesluts per automatik för operatörer som har gjort sig skyldiga till en upprepad överträdelse av avtalet eller av de nämnda lagarna. Därmed leder tillämpningen av denna bestämmelse, såsom kommissionen har påpekat, till att dessa leverantörer hindras från att fortsätta att sända sitt innehåll på en radiofrekvens.
177    Vägran att förnya rätten att tillhandahålla medietjänster för en leverantör som har begått en upprepad överträdelse kan således endast vara proportionerlig så länge det görs en kontroll av att det, med hänsyn till överträdelsens allvar, är nödvändigt med en sådan vägran för att säkerställa att målet med en effektiv användning och ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser förverkligas.
178    Det måste därför göras en sådan kontroll från fall till fall, med beaktande av bland annat den upprepade överträdelsens art och de särskilda omständigheter i det enskilda fallet vilka, vid prövningen av en ansökan om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster, påverkar fastställandet av dels överträdelsens allvar, dels vilka konsekvenser överträdelsen får för den aktuella leverantörens tillgång till radiofrekvenser för att sända innehåll.
179    Det ska tilläggas, såsom framgår av föregående punkt, att den kontroll som Medierådet ska göra vid prövningen av ansökningar om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster skiljer sig från kontrollen i samband med en prövning inom ramen för sanktionsförfaranden. I de sistnämnda förfarandena ska Medierådet bland annat, och med avseende enbart på denna typ av förfarande, kontrollera huruvida den aktuella överträdelsens allvar står i proportion till den sanktion som ska åläggas för att beivra överträdelsen.
180    Domstolen kan därmed inte godta Ungerns argument att det strider mot rättsstatsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och likabehandlingsprincipen att ge Medierådet ett utrymme för skönsmässig bedömning vid prövningen av ansökningar om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster, eftersom Medierådet då enligt Ungern skulle behöva ompröva huruvida överträdelserna är allvarliga eller upprepade, något som då redan har fastställts genom ett slutligt beslut.
181    Genom att ålägga Medierådet att i samtliga fall per automatik vägra att förnya rätten att tillhandahålla medietjänster när den berörda leverantören har gjort sig skyldig till en upprepad överträdelse, utan att ge Medierådet något utrymme för skönsmässig bedömning så att det vid prövningen av ansökningarna om sådan förnyelse kan kontrollera huruvida det finns ett proportionerligt samband mellan den aktuella överträdelsens allvar och de konsekvenser som vägran att förnya denna rätt får för leverantörens tillgång till radiofrekvenser, strider därmed artikel 48.7 i medielagen mot det krav som följer av artikel 4 led 2 i konkurrensdirektivet, artikel 5.2 andra stycket och artikel 7.3 i auktorisationsdirektivet samt artikel 9.1 i ramdirektivet, enligt vilket förnyelse av nyttjanderätter till radiofrekvenser ska grundas på proportionerliga kriterier.
182    Domstolen konstaterar följaktligen, utan att det därvid är nödvändigt att pröva kommissionens argument som det redogjorts för i punkt 136 ovan, att avslagsbeslutet strider mot kravet på proportionalitet enligt de unionsbestämmelser som redovisas i föregående punkt, eftersom beslutet antogs med stöd av artikel 48.7 i medielagen och således på grundval av en sådan nationell ordning angående beviljandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser som inte uppfyller detta krav på proportionalitet.
183    Anmärkningen om åsidosättande av proportionalitetsprincipen, såsom denna princip återspeglas i artiklarna 5 och 7 i auktorisationsdirektivet, i artikel 4 i konkurrensdirektivet och i artikel 9 i ramdirektivet, är således välgrundad.
b)      Anmärkningen om åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen
1)      Parternas argument
184    Kommissionen har gjort gällande att artikel 48.7 i medielagen, eller åtminstone det sätt på vilket Medierådet tillämpade denna bestämmelse med avseende på Klubrádió, strider mot artiklarna 5 och 7 i auktorisationsdirektivet, artikel 4 i konkurrensdirektivet och artikel 9 i ramdirektivet och i synnerhet mot icke-diskrimineringsprincipen enligt dessa artiklar.
185    Kommissionen har hänvisat till uppgifter i tabellen med skälen för vägran. Av dessa framgår enligt kommissionen att Medierådet, utom i Klubrádiós fall, aldrig har vägrat förnya en rätt att tillhandahålla medietjänster enbart av det skälet att den aktuella leverantören inte hade fullgjort sin skyldighet att lämna uppgifter om sändningskvoter.
186    Kommissionen har vidare hävdat att vissa radiostationer, nämligen Inforádio, Rádió Smile och Kun-Média, fick sin rätt att tillhandahålla medietjänster förnyad, trots att de begått överträdelser som är jämförbara med eller till och med allvarligare än Klubrádiós överträdelser.
187    Ungern har gjort gällande att de ungerska bestämmelserna säkerställer öppenhet, objektivitet och icke-diskriminering genom att fastställa objektiva kriterier som gäller för alla leverantörer av medietjänster som ansöker om att få sin rätt att tillhandahålla medietjänster förnyad.
188    Ungern har i detta sammanhang särskilt bestritt kommissionens påstående att Medierådet, med undantag för fallet med Klubrádió, aldrig har vägrat att förnya rätten att tillhandahålla medietjänster enbart av det skälet att den aktuella leverantören inte har fullgjort skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter. Tabellen med skälen för vägran visar nämligen att Medierådet inte förnyade den rätt att tillhandahålla medietjänster som Fehérvár Médiacentrum Kft. innehade, av det skälet att Medierådet i ett tidigare skede hade konstaterat i ett slutligt beslut att denna leverantör upprepade gånger hade underlåtit att uppfylla denna skyldighet.
189    Vad gäller besluten avseende Inforádió, Rádió Smile och Kun-Média har Ungern hävdat att de faktiska omständigheterna till grund för dessa beslut skiljer sig från omständigheterna i Klubrádiós fall och att de förfaranden som ledde fram till dessa beslut utspelade sig i ett annat rättsligt sammanhang. Besluten är därför inte jämförbara med det förfarande som tillämpades i samband med Klubrádiós ansökan om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster. Vidare har kommissionen inte preciserat vare sig huruvida institutionen har gjort en bedömning av samtliga beslut som kan komma att tas i beaktande för att slå fast om det förekommit diskriminering eller huruvida det endast är de beslut som den har hänvisat till som kan beaktas för nämnda ändamål. Därför utgör besluten avseende Inforádió, Rádió Smile och Kun-Média inget annat än exempel. Givet att kommissionen endast har bifogat ett av de sistnämnda besluten till sin ansökan, nämligen det som avser Kun-Média, kan domstolen inte heller kontrollera huruvida de aktuella fallen är jämförbara. Kommissionen har således under alla omständigheter inte visat att Medierådets beslutspraxis faktiskt var diskriminerande.
190    Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna har anslutit sig till kommissionens argument.
2)      Domstolens bedömning
191    Enligt artikel 4 led 2 i konkurrensdirektivet, artikel 5.2 andra stycket och artikel 7.3 i auktorisationsdirektivet och artikel 9.1 i ramdirektivet ska kriterierna för tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser vara förenliga med icke-diskrimineringsprincipen.
192    Enligt domstolens fasta praxis innebär principen om likabehandling, som icke-diskrimineringsprincipen är ett särskilt uttryck för, att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. Kravet på att situationerna ska vara lika för att man ska kunna konstatera att likabehandlingsprincipen har åsidosatts ska bedömas med beaktande av samtliga omständigheter som kännetecknar situationerna och i synnerhet utifrån föremålet för och syftet med den akt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling, varvid hänsyn ska tas till principerna och målsättningarna på det område som akten omfattas av (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juli 2017, Europa Way och Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
193    I förevarande fall framgår det av tabellen med skälen för vägran att Medierådet vägrade att förnya Médiacentrums rätt att tillhandahålla medietjänster i sitt beslut nr 1203/2019 (X.8). Medierådets enda skäl därtill var att det i beslut nr 1115/2016 hade konstaterat att denna leverantör mellan den 23 maj och den 31 maj 2016 inte hade uppfyllt skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter och att denna överträdelse hade upprepats.
194    Därutöver antogs besluten avseende radiostationerna Inforádió, Radio Smile och Kun-Media i ett annat rättsligt och faktiskt sammanhang än det som förelåg när avslagsbeslutet antogs.
195    Såsom generaladvokaten har konstaterat i punkt 65 i sitt förslag till avgörande är det följaktligen inte möjligt att, utifrån den bevisning som kommissionen har lagt fram, fastställa att avslagsbeslutet innebar att Klubrádió diskriminerades.
196    Domstolen kan således inte godta anmärkningen om åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen, såsom principen återspeglas i artiklarna 5 och 7 i auktorisationsdirektivet, i artikel 4 i konkurrensdirektivet och i artikel 9 i ramdirektivet.
c)      Anmärkningen om att avslagsbeslutet inte antogs i tid
1)      Parternas argument
197    Kommissionen har påpekat att det förfarande som ledde till att avslagsbeslutet antogs inleddes den 8 november 2019, den dag då Klubrádió lämnade in sin ansökan om förnyelse. Förfarandet slutfördes den 8 september 2020, det vill säga då avslagsbeslutet fattades, och varade således i tio månader.
198    När Medierådet antog avslagsbeslutet åsidosatte det således artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet. Denna bestämmelse föreskriver nämligen en frist på sex veckor för att anta beslut om beviljande av nyttjanderätter till radiofrekvenser som har tilldelats för att användas av elektroniska kommunikationstjänster i den nationella frekvensplanen, såvida inte dessa rättigheter beviljas genom konkurrensförfaranden eller jämförande urvalsförfaranden, vilket enligt kommissionen inte var fallet med avslagsbeslutet.
199    Medierådet har även åsidosatt principen om god förvaltning. Att hålla tidsfristerna är nämligen ett uttryck för denna princip.
200    Ungern har hävdat att det förfarande som ledde till antagandet av avslagsbeslutet inte var ett förfarande för tilldelning av radiofrekvenser, utan ett förfarande för förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster. Det finns inte någon unionsbestämmelse som fastställer en frist för att förnya denna rätt.
201    Ungern har för fullständighetens skull preciserat att artikel 48.5 i medielagen fastställer tydliga tidsfrister såväl för att ansöka om förnyelse av denna rätt som för att anta beslut om en sådan ansökan. Dessa tidsfrister gör det möjligt att säkerställa att dessa beslut fattas i lämplig tid. Dessutom garanterar de att det inte kan uppstå någon situation där Medierådet bifaller en sådan ansökan innan det aktuella radiosändningsavtalet löper ut och det därefter konstateras att den ifrågavarande leverantören av medietjänster begått en överträdelse som utesluter en sådan förnyelse.
202    Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna har anslutit sig till kommissionens argument.
2)      Domstolens bedömning
203    Eftersom det förfarande som ledde till att avslagsbeslutet antogs avser beviljande av nyttjanderätter till radiofrekvenser, såsom framgår av punkterna 74–94 ovan, omfattas detta förfarande av de bestämmelser som utgör en del av unionens regelverk för elektronisk kommunikation. Häri ingår bestämmelserna om tidsfrister för att anta beslut om beviljande av dessa rättigheter, det vill säga artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet.
204    Enligt denna bestämmelse borde avslagsbeslutet ha fattats inom sex veckor efter det att Klubrádiós fullständiga ansökan om förnyelse av dess rätt att tillhandahålla medietjänster togs emot.
205    Såsom har påpekats i punkt 31 i förevarande dom ingav Klubrádió sin ansökan den 8 november 2019, och avslagsbeslutet fattades den 8 september 2020. Domstolen konstaterar således att detta beslut antogs tio månader efter det att ansökan hade lämnats in och således långt efter det att fristen enligt artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet löpte ut.
206    Det ska med hänsyn till räckvidden av artikel 48.7 i medielagen och till hur denna bestämmelse tillämpas i Ungern tilläggas att Medierådet, när det antog avslagsbeslutet, endast hade att kontrollera huruvida Medierådet hade antagit ett slutligt beslut avseende Klubrádió, under den tid som radiostationens radiosändningsavtal löpte, i vilket beslut det konstaterades att det hade begåtts en allvarlig eller upprepad överträdelse. Under dessa omständigheter finns det ingen rimlig förklaring som kan motivera att det dröjde ungefär åtta och en halv månader att anta avslagsbeslutet.
207    Domstolen har i detta avseende redan slagit fast att när en medlemsstat genomför unionsrätten är de krav som följer av principen om god förvaltning, som är en allmän unionsrättslig princip – särskilt rätten för var och en att få sin sak behandlad opartiskt och inom skälig tid – tillämpliga inom ramen för det förfarande som genomförs av den behöriga nationella myndigheten (dom av den 6 mars 2025, Obshtina Veliko Tarnovo och Obshtina Belovo, C‑471/23 och C‑477/23, EU:C:2025:155, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
208    Medierådet åsidosatte följaktligen artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet och principen om god förvaltning när det antog avslagsbeslutet långt efter tidsfristen på sex veckor från den dag då det tog emot Klubrádiós fullständiga ansökan om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster.
d)      Slutsats
209    Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan delvis bifallas såvitt avser anmärkningarna om artikel 48.7 i medielagen och om avslagsbeslutet, och domstolen fastställer att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt
–        artiklarna 5 och 7 i auktorisationsdirektivet, artikel 4 i konkurrensdirektivet, artikel 9 i ramdirektivet samt proportionalitetsprincipen, genom i) att Medierådet antog avslagsbeslutet varigenom rådet beslutade att inte förnya Klubrádiós nyttjanderätter till radiospektrum, ii) antagandet av artikel 48.7 i medielagen, som per automatik utesluter möjligheten att få nyttjanderätterna till radiospektrum för FM-radiosändningar förnyade, om innehavaren vid upprepade tillfällen har åsidosatt skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter, även när de begångna överträdelserna är ringa, rent formella och redan har beivrats med böter som därefter har lett till fullständig efterlevnad, och iii) att det därmed blivit omöjligt, på ett oproportionerligt sätt, för Klubrádió att fortsätta sin radiosändningsverksamhet, och
–        artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet samt principen om god förvaltning, genom antagandet av avslagsbeslutet långt efter det att den sexveckorsfrist som föreskrivs i denna bestämmelse löpt ut.
2.      Anmärkningarna angående den omtvistade anbudsinfordran och ogiltighetsbeslutet
210    Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i auktorisationsdirektivet och artikel 45 i direktiv 2018/1972. Skälet därtill är att Medierådet, i den omtvistade anbudsinfordran och i ogiltighetsbeslutet, förenade tilldelningen av nyttjanderätter till radiospektrum med oproportionerliga villkor, underlät att i förväg fastställa kriterierna för tilldelning av dessa rättigheter, inte föreskrev något utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt att bedöma allvaret och relevansen av sådana eventuella fel i de av anbudssökandena ingivna handlingarna som skulle kunna leda till att de utesluts, och bortsåg från att felen i Klubrádiós anbud var av ringa betydelse.
211    Kommissionen har dessutom gjort gällande Ungern har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 8 och 9 i ramdirektivet och enligt principen om god förvaltning genom att underlåta att anordna ett förfarande för tilldelning av frekvensen 92.9 MHz i så god tid att ett beslut skulle hinna antas innan Klubrádiós nyttjanderätt till frekvensen löpte ut.
a)      Anmärkningarna om åsidosättande av principerna om öppenhet och proportionalitet
1)      Parternas argument
212    Kommissionen har gjort gällande att ogiltighetsbeslutet, som grundar sig på tre skäl, strider mot principerna om öppenhet och proportionalitet enligt artikel 5.2 i auktorisationsdirektivet och artikel 45 i direktiv 2018/1972.
213    Vad gäller den första ogiltighetsgrunden har kommissionen påpekat att anbudssökandena, i enlighet med den omtvistade anbudsinfordran, var skyldiga att till sina anbud bifoga ett formulär. I punkt III.2 i formuläret skulle anbudssökandena ange den planerade veckovisa programtablån, med uppgift om hur långt varje program skulle vara, medan de i punkt III.3 i formuläret skulle ange titel på och en kortfattad beskrivning av varje program, samt hur långt det skulle vara.
214    Det framgår av ogiltighetsbeslutet att det i den veckovisa programtablå som avses i punkt III.2 i det formulär som Klubrádió ingav hade antecknats två program. Det ena var ”Reggeli Gyors”, som skulle sändas varje dag i veckan, mellan klockan 6:10 och klockan 10:00, medan det andra var ett program på 55 minuter, med titeln ”Reggeli Gyors ismétlés”, som skulle sändas på helgerna. Klubrádió fyllde emellertid inte i punkt III.3 i formuläret, med avseende på det sistnämnda programmet, som skulle bestå av ett urval av relevanta och intressanta inslag från veckans sändningar av ”Reggeli Gyors”.
215    Medierådet konstaterade i ogiltighetsbeslutet att när ett program är föremål för tekniska ingrepp eller när delar av ett program har klippts bort, utgör det resulterande programmet ett nytt ”program”, i den mening som avses i den omtvistade anbudsinfordran, som således ska beskrivas i punkt III.3 i formuläret. Medierådet begärde inte några upplysningar om programmet ”Reggeli Gyors ismétlés” för att komplettera punkt III.3 i formuläret från Klubrádió, och grundade sig härvidlag på punkt 1.11.10.3 i den omtvistade anbudsinfordran, som utesluter möjligheten att komplettera de delar av anbuden som ska utvärderas, såsom programtablån.
216    Enligt kommissionen avsåg begreppet ”vidaresändning” i den omtvistade anbudsinfordran vidaresändning av ett ”registrerat ljudmaterial”. Därför kunde Klubrádió med rätta anse att programmet ”Reggeli Gyors ismétlés” omfattades av detta begrepp, i den mån programmet utgjorde vidaresändning av ljudmaterial, av utvalda utdrag, från ett program som redan hade sänts. Det fanns därmed inte någon anledning att beskriva denna vidaresändning i punkt III.3 i formuläret.
217    Även om det antas att programmet ”Reggeli Gyors ismétlés” inte skulle kunna likställas med en vidaresändning, så hade Medierådet kunnat begära att Klubrádió skulle komplettera formuläret med den beskrivning som saknades. Det strider mot proportionalitetsprincipen att inte, såsom enligt Medierådet framgår av punkt 1.11.10.3 i den omtvistade anbudsinfordran, kunna komplettera uppgifterna om programtablån. Det är med anledning därav nämligen omöjligt för anbudssökandena att rätta till oklarheter, även om de skulle vara ringa och rent formella, eller undanröja tvivel från Medierådets sida.
218    Vad gäller den andra ogiltighetsgrunden framgår det av ogiltighetsbeslutet att det, i den veckovisa programtablå som avses i punkt III.2 i formuläret från Klubrádió, hade angetts ett program med titeln ”Kovátsműhely”. Enligt denna punkt skulle programmet vara 45 minuter långt. Enligt punkt III.3 i samma formulär skulle programmet dock vara 50 minuter långt. Medierådet konstaterade att denna avvikelse inte kunde rättas till, med hänsyn till punkt 1.11.10.3 i den omtvistade anbudsinfordran.
219    Enligt kommissionen framstår det som ett rent administrativt misstag att samma program hade tillskrivits två olika tidslängder, ett misstag vars rättelse inte skulle ha haft någon inverkan på de materiella delarna av Klubrádiós ansökan. Det strider mot proportionalitetsprincipen att ogiltigförklara en ansökan på grund av ett sådant fel, i stället för att begära förtydliganden från den anbudssökande.
220    Den tredje ogiltighetsgrunden avser Klubrádiós affärs- och finansieringsplan och bygger på Medierådets konstaterande att Klubrádió, vars eget kapital hade varit negativt under åren före den dag då radiostationen lämnade in sin ansökan, inte kunde täcka sina utgifter med enbart sin nettoomsättning.
221    Kommissionen har framhållit att Medierådet inte har åberopat att de villkor avseende anbudssökandenas ekonomiska bärkraft som anges i punkt 1.8.2 i den omtvistade anbudsinfordran hade åsidosatts. Det är därmed ostridigt att Klubrádió uppfyllde dessa villkor.
222    Ogiltighetsbeslutet grundar sig på punkt 1.11.9.2 c i den omtvistade anbudsinfordran. Denna punkt anger att ett anbud är ogiltigt i materiellt hänseende om det saknar grund och därför inte gör det möjligt att uppnå de mål som fastställs i medielagen eller i anbudsinfordran. Enligt Medierådet kunde Klubrádiós ansökan inte uppnå det mål som anges i punkt 1.2 i anbudsinfordran, nämligen att säkerställa att det på mediemarknaden finns en radiostation som drivs på ett stabilt och förutsebart sätt.
223    Enligt kommissionen åsidosatte Medierådet öppenhetskravet i artikel 5.2 i auktorisationsdirektivet och artikel 45.1 i direktiv 2018/1972. Medierådet antog nämligen ogiltighetsbeslutet på den grund som anges i punkt 220 ovan, och därmed på sådana kriterier för bedömning av ansökningarnas innehåll som inte fanns med i den omtvistade anbudsinfordran. Villkoren för att ansökningarna ska vara godtagbara hänvisar nämligen inte till något specifikt krav på ekonomisk bärkraft avseende det berörda företagets egna kapital.
224    Dessutom är avslaget på Klubrádiós ansökan oproportionerligt, eftersom det grundar sig på hypotetiska argument. Medierådet ansåg nämligen att det inte var garanterat att Klubrádió kunde bedriva sin verksamhet på ett stabilt sätt, eftersom ett bolag med negativt eget kapital kan avföras från bolagsregistret ex officio, enligt gällande ungersk lagstiftning. Enligt kommissionen innebär Klubrádiós underskott under de fem åren före den dag då ansökan lämnades in inte i sig att denna anbudssökande inte kommer att vara ekonomiskt bärkraftig framöver, eftersom radiostationen inte har varit tvungen att avbryta sina program och inte har avförts från bolagsregistret.
225    Därutöver beaktade Medierådet inte de åtgärder som Klubrádió hade vidtagit för att återställa sitt egna kapital. Medierådet godtog i detta avseende inte den ordning varigenom Klubrádiós kostnader skulle täckas av radiostationens ägare och sponsorer, och hänvisade därvidlag till att Klubrádió tidigare inte hade kunnat täcka sina driftskostnader med sin egen nettoomsättning.
226    Kommissionen har påpekat att sponsring eller gräsrotsfinansiering (crowd funding) är ett legitimt sätt att finansiera medier. Kommissionen anser följaktligen att ogiltighetsbeslutet inte har något samband med det angivna offentliga målet, att det inte är lämpligt och att det går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
227    Mot bakgrund av det ovan anförda kan kriteriet att Klubrádió borde ha täckt sina driftskostnader enbart med sin nettoomsättning inte anses utgöra ett objektivt, öppet redovisat och proportionerligt krav i enlighet med unionsrätten.
228    Vad gäller ogiltighetsgrunderna avseende programmen ”Reggeli Gyors ismétlés” och ”Kovátsműhely” har Ungern till sitt försvar påpekat att såväl medielagen som den omtvistade anbudsinfordran – för att säkerställa att ett anbudsförfarande genomförs på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt – utgår från principen att ett anbud endast får ändras, rättas till eller kompletteras när det rör sig om brister som kan avhjälpas eller som inte är betydande eller när en sådan rättelse inte strider mot kravet på ett rättvist, öppet och icke-diskriminerande förfarande. Ungern har i detta sammanhang hänvisat till bestämmelserna i medielagen och reglerna i den omtvistade anbudsinfordran. Dessa preciserar vilka fel eller brister som inte kan rättas till efter det att en ansökan har lämnats in och som medför att det aktuella anbudet blir ogiltigt, och de brister som har konstaterats med avseende på de ovannämnda programmen hör dit.
229    Enligt Ungern rör det sig om en brist som på ett bindande sätt har definierats i förväg och som medför att det aktuella anbudet blir ogiltigt. Det skulle därmed strida mot rättsstatsprincipen och rättssäkerhetsprincipen samt mot kravet på en öppet redovisad, objektiv och icke-diskriminerande bedömning att godta att Medierådet har möjlighet att, beroende på bristens art och på grundval av sin egen subjektiva bedömning, besluta huruvida de rättsliga följderna av att anbudet är ogiltigt ska tillämpas.
230    Ungern har vidare bestritt kommissionens argument att bristerna avseende programmet ”Reggeli Gyors ismétlés” och ”Kovátsműhely” var av ringa betydelse samt av formell och administrativ karaktär.
231    Vad gäller programmet ”Reggeli Gyors ismétlés” uppfyllde Klubrádió nämligen inte det giltighetsvillkor som avses i punkt 2.5.5.2 i den omtvistade anbudsinfordran, som föreskriver en skyldighet att beskriva samtliga program som ingår i den veckovisa programtablån. Ungern har i detta avseende understrukit att detta program inte ska betraktas som en vidaresändning av programmet ”Reggeli Gyors”, utan som ett annat
program, i den mening som avses i den omtvistade anbudsinfordran. Det skiljer sig nämligen sammanlagt 825 minuter mellan de två programmen, och när det rör sig om en enkel vidaresändning måste det program som vidaresänds vara helt identiskt med det ursprungliga programmet. Med hänsyn till att anbudet saknar närmare uppgifter om ett program, som inte kan kvalificeras som en ”vidaresändning”, går det inte att bedöma anbudet i sak, eftersom anbudet inte gör det möjligt att kontrollera att förpliktelserna i fråga om sändningskvoter iakttagits.
232    Vad gäller programmet ”Kovátsműhely” anser Ungern att de olika programlängder som angetts i punkterna III.2 och III.3 i det formulär som Klubrádió lämnade in utgör en oöverstiglig inkonsekvens som gör det omöjligt att förena punkt III.2, som innehåller den veckovisa programtablån, med punkt III.3, vari programmet beskrivs. Klubrádiós anbud uppfyller således inte det giltighetsvillkor som anges i punkt 2.5.5.6 i den omtvistade anbudsinfordran. En rättelse av programmens längd skulle med nödvändighet ha föranlett en ändring i väsentliga åtaganden och förklaringar i Klubrádiós anbud, vilket skulle ha stridit mot den omtvistade anbudsinfordran.
233    Vad vidare gäller den ogiltighetsgrund som avser Klubrádiós affärs- och finansieringsplan, har Ungern för det första understrukit att de formella och materiella krav som gäller för anbuden anges såväl i medielagen som i de motsvarande anbudsinfordringarna, i förevarande fall, i punkterna 1.11.7 och 1.11.9.2 i den omtvistade anbudsinfordran.
234    Enligt Ungern förutsätter en prövning i sak av ett anbud att det görs en komplicerad analys av innehållet i anbudet i dess helhet, varvid Medierådet, i enlighet med artikel 59 i medielagen, i synnerhet ska kontrollera huruvida anbudet gör det möjligt att säkerställa att det mål av allmänintresse som eftersträvas med det aktuella anbudsförfarandet uppnås, vilket i förevarande fall är att säkerställa att det på mediemarknaden finns en radiostation som drivs på ett stabilt och förutsebart sätt.
235    I den omtvistade anbudsinfordran ställs det för detta ändamål krav på att anbudssökandena anger dels en redogörelse för sin finansiella och ekonomiska situation, dels en redogörelse för sin finansiella, ekonomiska och framåtblickande plan. Det kan således inte anses att ogiltighetsgrunden avseende Klubrádiós affärs- och finansieringsplan eller bedömningskriterierna för denna grund inte är öppet redovisade.
236    För det andra har kommissionen ingen som helst grund för sitt påstående att Medierådet tog hänsyn till bedömningskriterier som inte fanns med i den omtvistade anbudsinfordran. Anbudsinfordran, som ordagrant återger bestämmelserna i medielagen, anger nämligen de kriterier utifrån vilka anbuden utvärderas, reglerna om anbudens materiella ogiltighet, de lämplighetskriterier som anbuden måste uppfylla, villkoren för kontroll av deras formella ogiltighet, kraven på en affärs- och finansieringsplan samt kraven på anbudssökandenas förklaringar, i punkterna 1.11.6, 1.11.9, 2.1.4–2.1.6, 2.2, 2.5.4 respektive 2.5.8.
237    För det tredje har kommissionen enligt Ungern felaktigt hävdat att Medierådets bedömning i ogiltighetsbeslutet vad gäller Klubrádiós ekonomiska situation är oproportionerlig.
238    Ungern har preciserat att Medierådet, i motsats till vad kommissionen har påstått, inte ogiltigförklarade radiostationens anbud på grund av att Klubrádiós egna kapital hade varit negativt sedan flera år tillbaka. Anbudet ogiltigförklarades i stället på grund av att Klubrádiós negativa egna kapital med nödvändighet skulle påverka radiostationens framtida stabilitet. Förklaringarna i anbudet angående avhjälpande åtgärder i fråga om denna situation är i övrigt inkonsekventa och motstridiga, och inget av de åtaganden som gjordes har fullföljts.
239    Vidare är det inte oproportionerligt att kräva att den radiostation som erhåller auktorisation för att tillhandahålla medietjänster ska vara ekonomiskt bärkraftig, eftersom det finns ett grundläggande allmänintresse av att denna radiostation, som kostnadsfritt och under tio år nyttjat en särskild frekvens som tillhör staten, drivs på ett stabilt och förutsebart sätt.
240    En radiostation som inte uppfyller de mest grundläggande rättsliga kraven i fråga om bolagsstruktur och bolagsförvaltning uppfyller inte de stabilitets- och förutsebarhetsvillkor som ger stationen möjlighet att uppnå de mål som eftersträvas med den omtvistade anbudsinfordran. Anledningen till detta är att en långvarig regelvidrig förvaltning skulle ha uppenbara konsekvenser för den framtida förvaltningen av denna radiostation, eller i vart fall potentiella följder för denna förvaltning, för radiostationens fortsatta verksamhet och för dess fortsatta drift (going concern). Enligt Ungern var detta fallet för Klubrádió, eftersom den tydliga bristen på eget kapital hade kunnat leda till en tvångslikvidation och eventuellt kunnat leda till att Klubrádió per automatik avförs ur bolagsregistret.
241    Dessutom är värdet av det egna kapitalet inte en fråga om subjektiv bedömning, utan en objektiv fråga, och det kan härvidlag konstateras att Klubrádió under flera år avsiktligt gjorde sig skyldig till lagöverträdelser som endast kan tillskrivas radiostationen, såsom framgår av den revisionsberättelse som bifogats Klubrádiós årsbokslut. Det framgår inte av den affärsplan, den finansieringsplan och den balansräkning som Klubrádió var skyldig att lägga fram, i enlighet med den omtvistade anbudsinfordran, att radiostationen löst denna situation inom rimlig tid.
242    Ungern har slutligen gjort gällande att kommissionens påstående att Klubrádiós ägare hade vidtagit lämpliga åtgärder för att återställa radiostationens negativa egna kapital saknar grund. Förklaringarna från den fysiska person som uttalat sig för radiostationens räkning angående eget kapital, finansiering och indrivning av fordringar är nämligen motstridiga, hypotetiska och villkorade. Förklaringarna uppfyller således inte de rättsliga krav och utvärderingskriterier som anges i reglerna för den omtvistade anbudsinfordran.
243    Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna har anslutit sig till kommissionens argument.
2)      Domstolens bedömning
244    Domstolen erinrar om att enligt artikel 5.2 andra stycket i auktorisationsdirektivet ska nyttjanderätter till radiofrekvenser beviljas genom öppna, objektiva, icke-diskriminerande och proportionerliga förfaranden med god insyn och i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 i ramdirektivet. Såsom har påpekats i punkt 103 ovan, motsvarar artikel 9.1 i ramdirektivet artikel 45.1 i direktiv 2018/1972. Nämnda artikel 9.1 föreskriver att allokering av dessa rättigheter ska grundas på objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionerliga kriterier.
245    Proportionalitetsprincipen innebär att de regler som medlemsstaterna eller de upphandlande myndigheterna ställer upp inom ramen för genomförandet av dessa bestämmelser inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med de direktiv som reglerna är en del av (se, analogt, dom av den 26 september 2024, Luxone och Sofein, C‑403/23 och C‑404/23, EU:C:2024:805, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
246    Vidare innebär likabehandlingsprincipen i samband med ett anbudsförfarande att alla anbudsgivare ges samma möjligheter när de utformar sina anbud, vilket innebär att samma villkor för anbudsgivningen måste gälla för alla anbudsgivare. Syftet med kravet på öppenhet, vilket är en följd av den förstnämnda principen, är att garantera att det inte förekommer någon risk för favorisering eller godtycke från den offentliga myndighetens sida. Öppenhetskravet innebär att samtliga villkor och bestämmelser för tilldelningsförfarandet vilka anges i anbudsinfordran ska vara formulerade på ett klart, precist och entydigt sätt, dels för att alla rimligt informerade och normalt omsorgsfulla anbudssökande ska kunna förstå den exakta innebörden av dessa och tolka dem på samma sätt, dels för att den behöriga myndigheten på ett effektivt sätt ska kunna kontrollera om de anbud som lämnas in till den uppfyller de kriterier som styr tilldelningen av sådana rättigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2024, Luxone och Sofein, C‑403/23 och C‑404/23, EU:C:2024:805, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
247    Slutligen kräver principerna om öppenhet och likabehandling, vilka styr förfarandena för tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser, att de materiella och formella villkoren rörande deltagande i sådana förfaranden är klart definierade i förväg och offentliggörs, särskilt de skyldigheter som de anbudsgivande företagen ska uppfylla så att de kan veta exakt vilka villkor som gäller för förfarandet i fråga och vara försäkrade om att samma krav gäller för samtliga konkurrenter (se, analogt, dom av den 26 september 2024, Luxone och Sofein, C‑403/23 och C‑404/23, EU:C:2024:805, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
248    Det är mot bakgrund av denna rättspraxis som det ska prövas huruvida, såsom kommissionen har gjort gällande, de tre ogiltighetsgrunder på grundval av vilka Klubrádiós ansökan avslogs strider mot proportionalitetsprincipen och öppenhetsprincipen, i den mening som kommissionen har angett, så att såväl ogiltighetsbeslutet som, i förekommande fall, de regler i den omtvistade anbudsinfordran som låg till grund för beslutets antagande strider mot dessa principer.
i)      Ogiltighetsgrunderna angående programmen ”Reggeli Gyors ismétlés” och ”Kovátsműhely”
249    Såsom framgår av lydelsen i punkt 1.11.10.3 i den omtvistade anbudsinfordran och av ogiltighetsbeslutet, vilka bifogats kommissionens ansökan, är det inte tillåtet att göra någon rättelse av de delar av anbudet som ska utvärderas. Enligt punkt 1.12.2.1 i anbudsinfordran ingår bland dessa delar anbudssökandens programtablå, såsom den beskrivs i punkterna III.2 och III.3 i det formulär som anbudssökanden lämnar in.
250    För det fall en anbudssökande lämnar in ett anbud där dessa delar har ett mindre fel, vars rättelse inte har någon inverkan på de materiella delarna av ansökan och därmed inte skulle medföra något åsidosättande av kravet på en rättvis och icke-diskriminerande bedömning av anbudssökandena, framstår det som oproportionerligt att Medierådet, med tillämpning av reglerna i den omtvistade anbudsinfordran, inte kan uppmana en berörd anbudssökande att rätta felet.
251    Det är i förevarande fall utrett att punkterna III.2 och III.3 i det formulär som Klubrádió hade lämnat in innehöll två fel i fråga om programmen ”Reggeli Gyors ismétlés” och ”Kovátsműhely”.
252    Vad gäller programmet ”Reggeli Gyors ismétlés” berodde det konstaterade felet på att Klubrádió, som ansåg att detta program utgjorde en ”vidaresändning” – i den omtvistade anbudsinfordrans mening – av programmet ”Reggeli Gyors”, inte hade fyllt i punkt III.3 i formuläret med uppgifter om det förstnämnda programmet, däribland en programbeskrivning och uppgifter om programmets längd. Efter att ha konstaterat att programmet ”Reggeli Gyors ismétlés” inte kunde anses utgöra en ”vidaresändning” av programmet ”Reggeli Gyors”, i den mening som avses i den omtvistade anbudsinfordran, att programmet därför skulle ha beskrivits i punkt III.3 i formuläret och att en utebliven beskrivning, såvitt denna avsåg en av de delar som skulle utvärderas i enlighet med punkt 1.12.2.1 i anbudsinfordran, inte kunde rättas eller avhjälpas enligt föreskrifterna i punkt 1.11.10.3 i anbudsinfordran, drog Medierådet slutsatsen att detta fel innebar att Klubrádiós anbud var ogiltigt.
253    Såsom framgår av ogiltighetsbeslutet definieras begreppet vidaresändning enligt bestämmelserna i den omtvistade anbudsinfordran som ”upptaget ljudmaterial som tidigare sänts som en del av programmet och som kan vidaresändas utan något särskilt tekniskt ingripande”, medan begreppet program definieras som ”en följd av ljud eller rörliga eller stationära bilder, med eller utan ljud, som oberoende av sin varaktighet utgör ett enskilt inslag i en programplanering eller katalog som upprättats av en leverantör av medietjänster”.
254    Med hänsyn till dessa definitioner och till att den omtvistade anbudsinfordran inte har några andra tolkningsregler för dessa begrepp, kan det inte anses att den tolkning av begreppet vidaresändning som Medierådet förordar – där ett program ska anses utgöra en vidaresändning om den vidaresänds i sin helhet och under hela programtiden, utan något särskilt tekniskt ingripande – framgår på ett klart, precist och entydigt sätt av denna anbudsinfordran, så att alla rimligt informerade och normalt omsorgsfulla anbudsgivare borde ha tolkat begreppen på det sättet.
255    Tvärtom utgår begreppet vidaresändning, såsom kommissionen har hävdat, inte från ett föregående ”program”, utan från ett ”upptaget ljudmaterial” som tidigare har sänts ”som en del av programmet”. Med beaktande härav kunde Klubrádió rimligen anse att programmet ”Reggeli Gyors ismétlés” var en ”vidaresändning” av ”Reggeli Gyors”, i den mening som avses i den omtvistade anbudsinfordran, såvitt det förstnämnda programmet bestod av en sändning av utdrag ur det tidigare sända programmet ”Reggeli Gyors”. Den av Ungern åberopade omständigheten att de två programmen skiljde sig från varandra med sammanlagt 825 minuter saknar under dessa omständigheter betydelse.
256    Vad sedan gäller programmet ”Kovátsműhely”, var bristen med avseende på punkterna III.2 och III.3 i det formulär som Klubrádió hade lämnat in en följd av att Klubrádió, i den programtablå som avses i punkt III.2 i formuläret, hade angett att programmet skulle sändas på söndagar mellan klockan 17.05 och klockan 17.50, vilket ger en sändningstid på 45 minuter enligt denna punkt. Den tid som hade angetts för samma program i punkt III.3 i samma formulär var emellertid 50 minuter.
257    Såsom Medierådet påpekade i ogiltighetsbeslutet gjorde Klubrádió inte något fel vad gäller de andra program som återfinns i punkterna III.2 och III.3 i det formulär som radiostationen lämnade in, särskilt inte vad gäller programmens längd. Den skillnad på fem minuter i sändningstid för ”Kovátsműhely” som framgår av dessa punkter tycks därmed inte ha någon inverkan på de andra programmen i den programtablå som Klubrádió lade fram.
258    En sådan skillnad får liknas vid ett skrivfel, som därmed kan anses vara ett sådant fel som i enlighet med punkt 228 i förevarande dom kan avhjälpas och inte är betydande.
259    Domstolen konstaterar följaktligen, mot bakgrund av bedömningen i punkt 250 ovan, att bristerna avseende programmen ”Reggeli Gyors ismétlés” och ”Kovátsműhely” borde ha kunnat rättas.
260    Under dessa omständigheter är ogiltighetsbeslutet som, på grundval av de regler i den omtvistade anbudsinfordran som utesluter varje möjlighet att rätta anbud, förklarar Klubrádiós anbud ogiltigt på grund av dessa brister, oproportionerligt.
ii)    Ogiltighetsgrunden avseende Klubrádiós affärs- och finansieringsplan
261    Såsom framgår av ogiltighetsbeslutet bygger ogiltighetsgrunden avseende Klubrádiós affärs- och finansieringsplan på att radiostationen hade ett negativt eget kapital under de fem år som föregick den dag då anbudsansökan lämnades in och på att radiostationen var oförmögen att täcka sina utgifter med enbart sin nettoomsättning. Dessa omständigheter har konstaterats utifrån bland annat Klubrádiós årsbokslut för de räkenskapsår som föregick det år då radiostationen lämnade in sitt anbud. Medierådet ansåg mot bakgrund av dessa omständigheter att anbudet, med hänsyn till att det ”saknade grund”, inte kunde uppnå det mål som anges i punkt 1.2 i den omtvistade anbudsinfordran, nämligen att säkerställa att det på mediemarknaden finns en radiostation som drivs på ett stabilt och förutsebart sätt. Medierådet drog följaktligen slutsatsen att Klubrádiós anbud var materiellt ogiltigt i enlighet med artikel 59.3 c i medielagen och med punkt 1.11.9.2 c i den omtvistade anbudsinfordran, som föreskriver att ”[a]nbudet är ogiltigt i materiellt hänseende … om anbudet har en bristfällig grund och därför inte kan uppnå de mål som anges i [medielagen] eller i anbudsinfordran”.
262    Det erinras om att både eget kapital och uppgifter om nettoomsättning är faktorer som är kopplade till ett företags ekonomiska bärkraft.
263    Det framhålls i detta avseende att punkt 1.8.2 i den omtvistade anbudsinfordran visserligen angav regler med villkor för anbudssökandenas ekonomiska bärkraft och att anbudet kunde ogiltigförklaras med tillämpning av punkt 1.11.7 a i nämnda anbudsinfordran, om dessa villkor inte var uppfyllda under någon av etapperna i detta anbudsförfarande.
264    Kraven i punkt 1.8.2 var emellertid att anbudssökandena i) inte skulle vara skyldiga att betala någon skuld som hade varit förfallen till betalning i mer än 60 dagar för tull eller socialförsäkringsavgifter, några förfallna skatteskulder enligt den centrala skattemyndighetens register eller någon förfallen betalningsskyldighet till en särskild statlig fond, ii) inte skulle vara föremål för något konkursförfarande, likvidationsförfarande eller något annat förfarande för upplösning, iii) under de fem åren närmast före offentliggörandet av anbudsinbjudan inte skulle ha varit föremål för ett slutligt administrativt beslut som slår fast en allvarlig överträdelse i form av underlåtenhet att efterleva radiosändningsavtalet eller ha fått detta avtal uppsagt av Medierådet, och iv) inte skulle ha några förfallna skulder till Medierådet.
265    Det kan därför konstateras att de villkor avseende ekonomisk bärkraft som anbudssökandena ålades i den omtvistade anbudsinfordran inte innehöll något krav i fråga om deras egna kapital eller om att de behövde kunna täcka sina utgifter med enbart sin nettoomsättning.
266    Såsom Ungern har gjort gällande innebar denna anbudsinfordran förvisso att anbudssökandena var ålagda att lämna in en affärs- och finansieringsplan för perioden till och med den 31 december 2024, med angivande av de uppgifter som framgår i punkt 2.5.4 i nämnda anbudsinfordran. Det framgår dock inte på något sätt av de uppgifterna att en sådan plan, vid äventyr av att det aktuella anbudet ogiltigförklaras, skulle påvisa ett positivt eget kapital under åren före den dag då anbudet lämnas in och en nettoomsättning som ensam skulle kunna täcka utgifterna under dessa år.
267    Vad för övrigt beträffar de ekonomiska och historiska uppgifter som skulle lämnas i samband med affärs- och finansieringsplanen, i enlighet med punkt 2.5.4.3.5 i den omtvistade anbudsinfordran, hade anbudssökandena endast att lämna in ”de senaste avslutade årsredovisningarna (balansräkning, resultaträkning och bilagor …)”, det vill – med några få ord – säga, såsom framgår av denna punkt i dess helhet, årsbokslutet för det räkenskapsår som föregick det år då det aktuella anbudet lämnades in.
268    En hänvisning till en ogiltighetsgrund som avser att en anbudssökande inte är lämpad för att uppnå det mål som den omtvistade anbudsinfordran eftersträvar uppfyller under dessa omständigheter inte kraven i fråga om öppenhetsprincipen, såsom dessa har preciserats i den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 246 och 247 ovan, när – såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 79 i sitt förslag till avgörande – hänvisningen hänför sig till ett kriterium kopplat till anbudssökandenas ekonomiska bärkraft som inte anges bland de kriterier avseende denna bärkraft som fastställs i anbudsinfordran och inte heller rimligen kan utläsas av någon regel i anbudsinfordran.
269    Oberoende av det ovan anförda strider det dessutom mot proportionalitetsprincipen att, under omständigheter där den berörda aktörens bärkraft inte ifrågasätts, anta en regel som gör det möjligt för Medierådet att ogiltigförklara ett anbud från en anbudssökande på grund av att denne har ett negativt eget kapital och saknar möjlighet att täcka sina utgifter med enbart sin nettoomsättning. Med hänsyn till de många olika finansieringskällor som en radiostation kan ha går denna regel nämligen utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa att det på mediemarknaden finns en radiostation som drivs på ett stabilt och förutsebart sätt.
270    Klubrádió är verksamt på området för elektronisk kommunikation, sände sitt innehåll på radiofrekvenser från och med år 1999 och behövde aldrig avbryta sin verksamhet, trots att dess egna kapital var negativt, vilket konstaterades i ogiltighetsbeslutet. Mot denna bakgrund kan det i förevarande fall inte rimligen anses att det med anledning av Klubrádiós negativa egna kapital var nödvändigt att avslå radiostationens anbud för att säkerställa att det på mediemarknaden finns en radiostation som drivs på ett stabilt och förutsebart sätt.
271    Domstolen kan i detta sammanhang inte godta Ungerns argument att Klubrádiós egna kapital inte gör det möjligt att uppnå detta mål, eftersom den negativa balansen skulle kunna leda till att radiostationen tvångslikvideras och, eventuellt, ex officio
avförs ur bolagsregistret.
272    Klubrádió var nämligen inte föremål för sådana likvidationsförfaranden eller förfaranden för avregistrering, vare sig då anbudsansökan gavs in eller då anbudet prövades (vilket för övrigt skulle ha lett till att dess anbud ogiltigförklaras, såsom har påpekats i punkterna 263 och 264 i förevarande dom), eller ens efter dessa datum. I stället är Klubrádió fortsatt verksam.
273    Det kan inte heller rimligen anses att den omständigheten att Klubrádió inte kunde täcka sina utgifter med enbart sin nettoomsättning och var tvungen att använda sig av sponsring och bidrag utgjorde ett hinder för att uppnå det mål som avses i punkt 1.2 i den omtvistade anbudsinfordran och som det bland annat erinrats om i punkterna 261 och 270 i förevarande dom. Såsom kommissionen har påpekat – utan att Ungern har bestridit detta – grundade sig Klubrádiós affärsmodell på sådana finansieringsmedel, och dessa hade tidigare gjort det möjligt för Klubrádió att kompensera för sin negativa finansiella ställning. Denna omständighet hindrade inte Klubrádió från att utöva sin verksamhet på ett stabilt sätt och iaktta de villkor kopplade till nyttjanderätter till radiofrekvenser som Klubrádió hade att uppfylla.
274    Därmed strider den omtvistade anbudsinfordran mot principerna om öppenhet och proportionalitet, i det att den gör det möjligt för Medierådet att med stöd av punkt 1.11.9.2 c i anbudsinfordran fastställa att en anbudssökandes anbud är ogiltigt på grund av att denne har ett negativt eget kapital och saknar möjlighet att täcka sina utgifter med enbart sin nettoomsättning. Det är i detta sammanhang inte nödvändigt att pröva kommissionens övriga argument, däribland det där det påstås att den aktuella ogiltighetsgrunden och ogiltighetsbeslutet är godtyckliga, mot bakgrund av de beslut som tidigare hade fattats med avseende på andra anbudssökande. Vidare strider likaså ogiltighetsbeslutet mot dessa principer, särskilt med hänsyn till de ovanstående detaljerna rörande Klubrádió.
275    Av det ovan anförda följer att anmärkningen om åsidosättande av principerna om öppenhet och proportionalitet, såsom de återspeglas i artikel 5.2 i auktorisationsdirektivet och i artikel 45.1 i direktiv 2018/1972, är välgrundad.
b)      Anmärkningen om att ogiltighetsbeslutet inte antogs i tid
1)      Parternas argument
276    Kommissionen har påpekat att eftersom avslagsbeslutet fattades den 8 september 2020, efter ett förfarande som pågått i tio månader, i strid med artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet, inledde Medierådet den omtvistade anbudsinfordran först den 4 november 2020. Detta lämnade lite tid för att slutföra anbudsinfordran före den 14 februari 2021, då Klubrádiós radiosändningsavtal skulle löpa ut. Med hänsyn till att fristen för att lämna anbud enligt punkt 1.11.3.1 i den omtvistade anbudsinfordran var 40 dagar räknat från dagen för offentliggörandet av denna anbudsinfordran, vilket betyder att fristen skulle löpa ut den 14 december 2020, hade Medierådet därmed endast två månader på sig för att utvärdera anbuden och ingå ett nytt radiosändningsavtal. Slutligen förklarade Medierådet den 10 mars 2021, med antagandet av ogiltighetsbeslutet, att anbudsinfordran var resultatlös, och den 30 mars 2021 ingick Medierådet ett tillfälligt administrativt avtal om nyttjande av frekvensen 92,9 MHz för perioden den 3 maj–29 oktober 2021.
277    Kommissionen anser att Medierådet, genom att förfara på detta sätt, varken säkerställde en ändamålsenlig förvaltning av frekvenser, i strid med artikel 8.2 d i ramdirektivet, eller främjade en effektiv användning av radiospektrum, i strid med artikel 9.1 i detta direktiv. Medierådet har inte heller garanterat Klubrádió rätten till ett rättvist och skyndsamt förfarande i enlighet med den allmänna principen om god förvaltning. Vidare har Medierådet inte tillgodosett behoven hos användare med funktionshinder, äldre användare och användare med särskilda sociala behov, såsom krävs enligt artikel 8.2 a i nämnda direktiv. Dessa slutanvändare var nämligen i högre grad än andra beroende av markbundna sändningar av Klubrádiós program och kunde ha särskilda svårigheter att gå över till att lyssna på dessa program online.
278    Ungern har till sitt försvar gjort gällande att även om det antas att den omtvistade anbudsinfordran omfattas av unionens regelverk för elektronisk kommunikation, saknas det belägg för kommissionens argument, eftersom den sexveckorsfrist som föreskrivs i artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet, enligt artikel 7.4 i detta direktiv, kan förlängas till åtta månader i samband med konkurrensförfaranden eller jämförande urvalsförfaranden.
279    Ungern har vidare understrukit att Medierådet genomförde det omtvistade anbudsförfarandet under perioden den 4 november 2020 till den 10 mars 2021, det vill säga under lite mer än fyra månader, trots de avhjälpande åtgärderna och förfarandeavbrottet. Detta utgör hälften av den tid som avsätts för anbudsförfaranden enligt direktiv 2018/1972.
280    Ungern har dessutom påpekat att det omtvistade anbudsförfarandet avsåg en rättighet som Klubrádió hade ingett en ansökan om förnyelse för. Det var därför inte möjligt att anordna ett anbudsförfarande i syfte att bevilja denna rättighet innan denna ansökan hade prövats och i syfte att fatta ett beslut därom. Medierådet började förbereda den omtvistade anbudsinfordran omedelbart efter att ha fattat avslagsbeslutet.
281    Slutligen har rättigheterna för slutanvändare som har funktionshinder, är äldre eller har särskilda sociala behov inte trätts förnär, eftersom Klubrádió hade mer än fem månader på sig att övergå till digital sändning, räknat från när dess rätt att tillhandahålla medietjänster skulle löpa ut. Detta kan inte anses vara en kort period.
282    Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna har anslutit sig till kommissionens argument.
2)      Domstolens bedömning
283    Vad för det första gäller argumentet om en effektiv användning och ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser, framgår det av kommissionens ansökan, i motsats till vad Ungern har gjort gällande, att kommissionen inte har hävdat att denna medlemsstat antog ogiltighetsbeslutet inom en tidsfrist som överskrider den som föreskrivs i unionens regelverk för elektronisk kommunikation, det vill säga åtta månader enligt artikel 7.4 i auktorisationsdirektivet.
284    Kommissionen har nämligen i huvudsak gjort gällande att Medierådet, på grund av dröjsmålet i samband med antagandet av avslagsbeslutet, inte offentliggjorde den omtvistade anbudsinfordran förrän den 4 november 2020. Medierådet hade därmed kort tid på sig att slutföra denna anbudsinfordran innan Klubrádiós radiosändningsavtal löpte ut den 14 februari 2021. Härav följer enligt kommissionen att Ungern varken har främjat en effektiv användning av radiospektrum eller säkerställt en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser, vilket strider mot artiklarna 8.2 d och 9.1 i ramdirektivet och principen om god förvaltning.
285    Kommissionens argument avser sammanfattningsvis de nationella myndigheternas bristande omsorg vid förvaltningen av frekvensen 92,9 MHz, i strid med de skyldigheter som följer av de bestämmelser och den princip som nämnts i den föregående punkten ovan.
286    Enligt artikel 8.2 d i ramdirektivet ska de nationella regleringsmyndigheterna främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser och nummerresurser.
287    Vidare föreskriver artikel 9.1 i nämnda direktiv att medlemsstaterna ska säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenser för elektroniska kommunikationstjänster inom sitt territorium, i enlighet med bland annat artikel 8 samma direktiv, med hänsyn till att radiofrekvenser är en kollektiv nyttighet av stort socialt, kulturellt och ekonomiskt värde.
288    Skyldigheten att säkerställa en effektiv användning och ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser, såsom en kollektiv nyttighet av socialt, kulturellt och ekonomiskt värde, utgör således ett av de allmänna målen med unionens regelverk. De behöriga nationella myndigheterna är i enlighet med principen om god förvaltning skyldiga att säkerställa att detta regelverk efterlevs.
289    Den effektiva användningen och ändamålsenliga förvaltningen av radiofrekvenser kan äventyras ifall man förfar passivt eller långsamt med handläggningen av förfaranden för beviljande av nyttjanderätter till radiospektrum.
290    I förevarande fall är det utrett att Klubrádió den 8 november 2019 ingav en ansökan om förnyelse av sitt radiosändningsavtal, att avslagsbeslutet fattades den 8 september 2020, att den omtvistade anbudsinfordran inleddes den 4 november 2020, att Klubrádiós radiosändningsavtal löpte ut den 14 februari 2021, att ogiltighetsbeslutet, varigenom den omtvistade anbudsinfordran förklarades vara resultatlöst, antogs den 10 mars 2021 och att det den 30 mars 2021 slöts tillfälliga administrativa avtal med Közösségi Rádiózásért Egyesület om tillhandahållande av medietjänster på frekvensen 92,9 MHz för perioden den 3 maj–29 oktober 2021. Denna frekvens förblev därmed oanvänd mellan den 15 februari och den 3 maj 2021.
291    Såsom har konstaterats i punkt 205 i förevarande dom antogs avslagsbeslutet först efter tio månader, när det enligt artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet borde ha antagits inom sex veckor från det att Medierådet tog emot ansökan. Beslutet fattades därmed med en försening på ungefär åtta och en halv månader, utan någon rimlig förklaring som kan motivera en sådan försening, vilket har konstaterats i punkt 206 i förevarande dom.
292    Om avslagsbeslutet hade antagits inom den sexveckorsfrist som föreskrivs i unionens regelverk för elektronisk kommunikation, skulle Medierådet ha kunnat inleda ett anbudsförfarande avseende rätten att tillhandahålla medietjänster på frekvensen 92,9 MHz åtta månader före det datum då det slutligen inleddes, och slutföra förfarandet innan Klubrádiós radiosändningsavtal löpte ut, och på så sätt säkerställa en fortlöpande användning av radiofrekvensen.
293    Medierådet fördröjde följaktligen utan motivering anordnandet och inledandet av den omtvistade anbudsinfordran, eftersom det antog avslagsbeslutet åtta och en halv månader efter det att den frist som fastställs i artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet hade löpt ut, vilket innebär att Medierådet åsidosatte principen om god förvaltning. Dröjsmålet ledde till att radiofrekvensen, det vill säga frekvensen 92,9 MHz, förblev oanvänd i mer än två månader.
294    Den bristande omsorg som Medierådet visade vid antagandet av åtgärderna för tilldelning av frekvensen 92,9 MHz har således äventyrat den effektiva användningen och ändamålsenliga förvaltningen av radiospektrum, vilket Medierådet var skyldigt att säkerställa.
295    Kommissionens argument att artiklarna 8.2 d och 9.1 i ramdirektivet samt principen om god förvaltning har åsidosatts är således välgrundat.
296    Vad för det andra gäller argumentet avseende behoven hos användare med funktionshinder, äldre användare och användare med särskilda sociala behov, ålägger artikel 8.2 a i ramdirektivet de nationella regleringsmyndigheterna att främja konkurrensen i tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster. De ska i detta syfte säkerställa att användare, inbegripet användare med funktionshinder, äldre användare och användare med särskilda sociala behov, får maximalt utbyte när det gäller urval, pris och kvalitet.
297    Enligt kommissionen tillgodosåg Medierådet inte behoven hos användare med funktionshinder, äldre användare och användare med särskilda sociala behov, eftersom det omotiverat överskred fristen enligt artikel 5.3 i auktorisationsdirektivet för att anta beslut om beviljande av nyttjanderätter till radiofrekvenser och följaktligen otillbörligen försenade inledandet av den omtvistade anbudsinfordran, som därför inte kunde slutföras innan Klubrádiós avtal löpte ut.
298    Kommissionen har dock inte lagt fram något bevis till styrkande av att Medierådets dröjsmål vid antagandet av åtgärderna för tilldelning av frekvensen 92,9 MHz hade en negativ inverkan med särskilt avseende på behoven hos de användarkategorier som anges i artikel 8.2 a i ramdirektivet.
299    Kommissionens argument att artikel 8.2 a i ramdirektivet har åsidosatts i detta avseende kan följaktligen inte godtas.
300    Anmärkningen att ogiltighetsbeslutet inte antogs i tid är således välgrundad såvitt avser att artiklarna 8.2 d och 9.1 i ramdirektivet samt principen om god förvaltning har åsidosatts.
c)      Slutsats
301    Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan delvis bifallas såvitt avser den andra gruppen av anmärkningar om den omtvistade anbudsinfordran och ogiltighetsbeslutet, och domstolen fastställer att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt
–        artikel 5.2 i auktorisationsdirektivet och artikel 45.1 i direktiv 2018/1972 genom att Medierådet, i den omtvistade anbudsinfordran och i ogiltighetsbeslutet, förenade tilldelningen av nyttjanderätter till radiospektrum med oproportionerliga villkor, underlät att i förväg fastställa kriterierna för tilldelning av dessa rättigheter, inte föreskrev något utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt att bedöma allvaret och relevansen av sådana eventuella fel i de av anbudssökandena ingivna handlingarna som skulle kunna leda till att de utesluts, och bortsåg från att felen i Klubrádiós anbud var av ringa betydelse, och
–        artiklarna 8.2 d och 9.1 i ramdirektivet och principen om god förvaltning genom att underlåta att anordna ett förfarande för tilldelning av frekvensen 92.9 MHz i så god tid att ett beslut skulle hinna antas innan Klubrádiós nyttjanderätt till frekvensen löpte ut.
3.      Anmärkningarna angående artikel 65.11 i medielagen
302    Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 45.1 i direktiv 2018/1972 samt proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen, genom att anta artikel 65.11 i medielagen. Denna bestämmelse utesluter nämligen möjligheten för leverantörer av medietjänster vars nyttjanderätt till radiofrekvenser inte har förnyats att ansöka om tillfälliga nyttjanderätter, trots att den ger denna möjlighet för leverantörer av sådana tjänster vars nyttjanderätt till radiofrekvenser har förnyats en gång och trots att skälen till att en sådan förnyelse inte har beviljats inte utgör hinder för att bevilja en ny nyttjanderätt till radiofrekvenser.
a)      Parternas argument
303    Kommissionen har påpekat att artikel 65.11 i medielagen förhindrar Medierådet från att ingå ett tillfälligt administrativt avtal med företag som på grund av mindre men upprepade överträdelser har berövats möjligheten att förnya sin nyttjanderätt till radiofrekvenser. Deltagande i ett nytt anbudsförfarande däremot är enligt artikel 55.1 c i denna lag endast förbjudet för de företag som under de fem år som föregick offentliggörandet av denna anbudsinfordran gjorde sig skyldiga till en allvarlig överträdelse vid genomförandet av sitt radiosändningsavtal eller vars radiosändningsavtal sagts upp av Medierådet. Upprepade överträdelser spelar således inte någon roll när företag vill delta i ett sådant förfarande.
304    Kommissionen anser att den skillnad i behandling av leverantörer av medietjänster som föreskrivs i artiklarna 65.11 och 55.1 c i medielagen, på grundval av om deras rätt att tillhandahålla medietjänster tidigare har förnyats eller inte, inte kan motiveras av sakliga skäl och därför utgör diskriminering.
305    Kommissionen anser vidare att även om det antas att artikel 65.11 i medielagen syftar till att hindra att radiofrekvenser tilldelas en leverantör av medietjänster som löper en risk att begår ytterligare överträdelser, är denna bestämmelse, tillämpad i förening med artikel 48.7 i denna lag – som vid mindre men upprepade överträdelser innebär att ansökningar om förnyelse avslås per automatik – oproportionerlig, eftersom den går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.
306    Den kombinerade verkan av dessa båda bestämmelser leder nämligen till en lika behandling av, å ena sidan, företag som tidigare har begått mindre överträdelser och utan problem kan fortsätta att tillhandahålla medietjänster och, å andra sidan, företag som har begått allvarliga överträdelser och vars förmåga att fortsätta att tillhandahålla medietjänster i enlighet med regelverket och villkoren i radiosändningsavtalet rimligen kan ifrågasättas.
307    Medielagen eftersträvar dessutom inte det mål som avses i punkt 305 ovan på ett konsekvent sätt, eftersom villkoren för att ingå ett tillfälligt administrativt avtal är strängare än villkoren för att få delta i en ny anbudsinfordran, trots att utgången i de två förfarandena är
densamma, nämligen nyttjandet av radiofrekvenser.
308    Kommissionen har slutligen understrukit att Klubrádió på grund av den omtvistade nationella lagstiftningen inte kunde ingå ett tillfälligt administrativt avtal och att den aktuella frekvensen förblev oanvänd från den 15 februari till den 3 maj 2021. Beviljandet av en tillfällig nyttjanderätt var förenligt med skyldigheten att säkerställa en effektiv förvaltning av radiospektrum och med kraven, enligt artikel 45.1 och 45.2 c och g i direktiv 2018/1972, på förutsebarhet och konsekvens vid förlängning och ändring av nyttjanderätter till radiospektrum samt kraven på rättslig säkerhet, konsekvens och förutsebarhet.
309    Ungern har först och främst påpekat att eftersom Klubrádió inte tog emot någon begäran från Klubrádió om ingående av ett tillfälligt administrativt avtal, kunde Klubrádió inte ha lidit någon som helst skada. Det saknas således belägg för att Klubrádió skulle ha diskriminerats.
310    Enligt Ungern går det endast att pröva huruvida det förelegat diskriminering med hänsyn tagen till jämförbara rättssubjekt, rättsliga situationer och faktiska omständigheter. Så är dock inte fallet vad gäller de situationer som avses i artiklarna 65.11 och 55.1 c i medielagen.
311    Artikel 65.11 i medielagen ger nämligen den tidigare innehavaren av rätten att tillhandahålla medietjänster en tillfällig rätt att tillhandahålla sådana tjänster, som skulle gälla som längst fram till dess att anbudsförfarandet avslutas. En rätt att tillhandahålla medietjänster som beviljas inom ramen för anbudsförfarandet gäller dock i tio år. Den situation som avser erhållandet av ett tillfälligt administrativt avtal om tillhandahållande av medietjänster som avses i artikel 65.11 i medielagen är således inte jämförbar med den situation som rör villkoren för att erhålla rätten att tillhandahålla sådana tjänster inom ramen för ett anbudsförfarande, i enlighet med artikel 55.1 c i nämnda lag.
312    Artikel 65.11 i medielagen kan inte heller anses vara oproportionerlig, oavsett om den bedöms var för sig eller i förening med artikel 48.7 i denna lag. Artikel 65.11 avser nämligen ett pågående anbudsförfarande, och den rätt eller fördel som föreskrivs i denna bestämmelse är endast tillämplig om rätten att tillhandahålla medietjänster redan har förnyats en gång.
313    Ungern har i detta sammanhang erinrat om att enligt artikel 187.5 i medielagen ska mindre överträdelser inte beaktas när det konstateras huruvida det begåtts upprepade överträdelser och att dessa mindre överträdelser därför inte utesluter vare sig förnyelse eller, som en följd härav, möjligheten att åtnjuta en tillfällig rättighet. Det saknas således grund för kommissionens påstående att företag som tidigare har begått mindre överträdelser och som kan fortsätta att tillhandahålla medietjänster utan problem behandlas likadant som företag som har begått allvarliga överträdelser.
314    Ungern har dessutom anmärkt att det inte är möjligt att jämföra villkoren för förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster med villkoren för beviljande av en tillfällig rättighet eller att tolka dessa tillsammans, eftersom den situation som avses i artikel 65.11 i medielagen endast uppkommer om rättigheten redan har förnyats. Om en leverantör av medietjänster verkar på villkor som utesluter en förnyelse av dess rätt att tillhandahålla medietjänster, kommer den rätten att löpa ut, och denna leverantör kommer att kunna erhålla en ny rättighet genom ett anbudsförfarande. Denna regel är tillämplig på samma sätt på alla leverantörer av medietjänster, vilket innebär att ingen diskrimineras och att regeln inte är oproportionerlig.
315    Vad slutligen gäller kommissionens argument att frekvensen 92,9 MHz inte har använts på grund av den omtvistade nationella lagstiftningen, har Ungern påpekat att en tillfällig rättighet kan beviljas fram till dess att anbudsförfarandet slutförs. Anledningen till att denna frekvens inte användes mellan den 15 februari och den 3 maj 2021 var således att det omtvistade anbudsförfarandet misslyckades och Klubrádió inte begärde att det skulle ingås ett tillfälligt administrativt avtal.
316    Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna har anslutit sig till kommissionens argument.
b)      Domstolens bedömning
317    Enligt artikel 65.11 i medielagen kan Medierådet, på begäran av en leverantör av medietjänster som tidigare har innehaft en rätt att tillhandahålla medietjänster i form av linjär radio, ingå ett tillfälligt administrativt avtal med denne vars löptid uppgår till högst 60 dagar, om denna rätt löper ut efter att redan ha förnyats en gång av Medierådet och om anbudsförfarandet avseende möjligheten att tillhandahålla medietjänster redan har inletts.
318    Följden av denna bestämmelse är således att leverantörer, såsom Klubrádió, vars rätt att tillhandahålla medietjänster inte har förnyats på grundval av artikel 48.7 i medielagen, eftersom Medierådet har antagit ett slutligt beslut som konstaterar att det har begåtts en upprepad överträdelse, fråntas möjligheten att ingå ett tillfälligt administrativt avtal när, såsom i förevarande fall, den icke-förnyade rätten löper ut samtidigt som anbudsförfarandet avseende möjligheten att tillhandahålla sådana tjänster redan har inletts men inte har slutförts.
1)      Anmärkningen om åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen
319    Såsom det har erinrats om i punkt 192 i förevarande dom ställer likabehandlingsprincipen, som icke-diskrimineringsprincipen är ett särskilt uttryck för, enligt domstolens fasta praxis bland annat krav på att lika situationer inte får behandlas olika.
320    Enligt kommissionens förklaringar i dess inlagor följer det påstådda åsidosättandet av icke-diskrimineringsprincipen av den omständigheten att artikel 65.11 i medielagen fråntar leverantörer av medietjänster, såsom Klubrádió, vars rätt att tillhandahålla medietjänster inte har förnyats på grund av en upprepad överträdelse, möjligheten att ingå ett tillfälligt administrativt avtal för beviljandet av en sådan rättighet för en period på högst 60 dagar, medan artikel 55.1 i denna lag tillåter dessa leverantörer att delta i ett anbudsförfarande för beviljande av denna rättighet för en period på tio år.
321    Som svar på en fråga som domstolen ställde vid förhandlingen har kommissionen dessutom gjort gällande att åsidosättandet av icke-diskrimineringsprincipen följer av att medielagen behandlar företag som tidigare har tillhandahållit medietjänster olika jämfört med företag som aldrig har tillhandahållit dessa tjänster. Det är enligt artikel 65.11 i denna lag nämligen endast de tjänsteleverantörer som har ingått ett radiosändningsavtal och beviljats förnyelse av detta avtal som har en rätt att ingå ett tillfälligt administrativt avtal. Vad gäller leverantörer av medietjänster som inte har tillhandahållit dessa tjänster tidigare kan Medierådet i enlighet med artikel 65.1 i nämnda lag ingå ett tillfälligt administrativt avtal med dessa, utifrån överväganden som rör mediemarknaden.
322    Vidare behandlar medielagen leverantörer av medietjänster vars rätt att tillhandahålla dessa tjänster inte har förnyats på grund av att de begått en upprepad överträdelse, såsom Klubrádió, olika jämfört med leverantörer som begår en upprepad överträdelse först efter att ha fått sin rätt att tillhandahålla dessa tjänster förnyad, eftersom de förstnämnda fråntas möjligheten att ingå ett tillfälligt administrativt avtal, i enlighet med artikel 65.11 i denna lag, medan de sistnämnda behåller denna möjlighet, i och med att deras avtal redan har förnyats.
323    Vad för det första gäller kommissionens argument (se punkt 320 ovan) grundar det sig på antagandet att ordningen om beviljande av rätten att tillhandahålla medietjänster på grundval av ett tillfälligt administrativt avtal är jämförbart med ordningen om beviljande av denna rätt på grundval av ett radiosändningsavtal som ingåtts efter ett anbudsförfarande; det skulle därmed strida mot likabehandlingsprincipen att införa striktare villkor för att bevilja rätten på tillfällig basis.
324    Det ska emellertid beaktas att, såsom framgår av artikel 65.11 i medielagen, ingåendet av ett tillfälligt administrativt avtal med stöd av denna bestämmelse är begränsat till en mycket specifik situation, där rätten att tillhandahålla medietjänster på en radiofrekvens har löpt ut under den tid som det fortfarande pågår ett anbudsförfarande för att bevilja en ny rätt att tillhandahålla medietjänster på radiofrekvensen. I en sådan situation syftar artikel 65.11 till att säkerställa en oavbruten användning av radiofrekvensen fram till dess att anbudsförfarandet har slutförts och nyttjanderätten till radiofrekvensen har tilldelats den leverantör som vunnit anbudsförfarandet. En sådan situation, som är av tillfällig och brådskande beskaffenhet, skiljer sig således från en situation där rätten att tillhandahålla medietjänster beviljas i samband med ett anbudsförfarande, som inte är av en sådan beskaffenhet.
325    Därmed kan kommissionens argument att dessa bestämmelser strider mot icke-diskrimineringsprincipen inte godtas, eftersom artikel 65.11 i medielagen och artikel 55.1 i denna lag inte avser jämförbara situationer.
326    Vad för det andra gäller de argument som anges i punkterna 321 och 322 ovan, framgår dessa inte av kommissionens inlagor, utan de har framförts först vid förhandlingen. De kan därför inte tas upp till sakprövning.
327    Anmärkningen att artikel 65.11 i medielagen strider mot icke-diskrimineringsprincipen, såsom den återspeglas i artikel 45.1 i direktiv 2018/1972, saknar följaktligen grund.
2)      Anmärkningen om åsidosättande av proportionalitetsprincipen
328    Såsom konstaterats i samband med bedömningen av den första gruppen av anmärkningar strider artikel 48.7 i medielagen mot proportionalitetsprincipen, såsom den återspeglas i bland annat artikel 9.1 i ramdirektivet. Den nationella bestämmelsen fråntar i samtliga fall per automatik leverantörer som har begått en upprepad överträdelse möjligheten att få sin rätt att tillhandahålla medietjänster förnyad.
329    Såsom kommissionen har gjort gällande strider följaktligen även artikel 65.11 i medielagen mot proportionalitetsprincipen, i det att den fråntar leverantörer vars rätt att tillhandahålla medietjänster inte har förnyats på grund av en upprepad överträdelse, enligt
artikel 48.7 i medielagen, möjligheten att ingå ett tillfälligt administrativt avtal.
330    Anmärkningen att artikel 65.11 i medielagen strider mot proportionalitetsprincipen, såsom den återspeglas i artikel 45.1 i direktiv 2018/1972, är således välgrundad.
3)      Anmärkningen om åsidosättande av skyldigheten att säkerställa en effektiv förvaltning av radiospektrum
331    Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att Ungern underlåtit att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 45.1 och 45.2 c och g i direktiv 2018/1972 att säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiospektrum, eftersom Klubrádió inte kunde ingå ett tillfälligt administrativt avtal, med hänsyn till den omtvistade nationella lagstiftningen; följden av detta blev att frekvensen 92,9 MHz förblev oanvänd från den 15 februari till den 3 maj 2021.
332    För det första grundar sig denna anmärkning på den omständigheten att Klubrádió inte kunde ingå ett tillfälligt administrativt avtal, och det är utrett att radiostationen inte begärde att ett sådant avtal skulle tecknas och som en följd härav inte kunde nekas att ingå ett sådant avtal. För det andra framgår anmärkningen inte alls av det fjärde yrkandet i kommissionens ansökan. Följaktligen kan denna anmärkning inte godtas.
4)      Slutsats
333    Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan delvis bifallas såvitt avser den tredje gruppen av anmärkningar avseende artikel 65.11 i medielagen, och domstolen fastställer att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 45.1 i direktiv 2018/1972 och proportionalitetsprincipen genom att anta artikel 65.11 i medielagen, som fråntar leverantörer av medietjänster vars nyttjanderätt till radiofrekvenser inte har förnyats på grund av att de begått en upprepad överträdelse möjligheten att ansöka om tillfälliga nyttjanderätter.
4.      Anmärkningarna om åsidosättande av artikel 11 i stadgan
a)      Parternas argument
334    Kommissionen har gjort gällande att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11 i stadgan, på så sätt att Ungern dels antog avslagsbeslutet och artikel 48.7 i medielagen, dels antog ogiltighetsbeslutet och den omtvistade anbudsinfordran.
335    Kommissionen har för det första hävdat att avslagsbeslutet och de nationella bestämmelser som låg till grund för beslutet hindrade Klubrádió från att sända sina program på en analog frekvens. Enligt kommissionen utgör detta det allvarligaste ingreppet i yttrandefriheten och mediefriheten, vilket kan likställas med att de nationella myndigheterna stänger ett massmedium. Med hänsyn till betydelsen av radio och särskilt den inverkan som detta medium kan ha på befolkningen i förhållande till andra medier, såsom Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) har medgett, anser kommissionen att den omständigheten att Klubrádió inte kan sända sina program på analoga radiofrekvenser utgör ett tydligt ingrepp i yttrandefriheten, även om radiostationens program finns tillgängliga på internet.
336    Kommissionen har gjort gällande att det, för att mediernas frihet och mångfald ska kunna garanteras, är oumbärligt att de radiofrekvenser som används för radiosändningar tilldelas på grundval av icke-diskriminerande och proportionerliga kriterier.
337    Kommissionen har medgett att yttrandefriheten och mediefriheten inte utgör absoluta rättigheter, men har erinrat om att varje begränsning av dessa friheter måste uppfylla kraven i artikel 52 i stadgan.
338    Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att de mål som eftersträvas med medielagen, nämligen att stärka den nationella och kulturella identiteten, med beaktande av den tekniska utvecklingen, genom att värna yttrandefriheten och pressfriheten och genom att erkänna medietjänsternas kulturella, sociala och ekonomiska betydelse och vikten av att säkerställa konkurrensen på mediemarknaden, utgör mål av allmänintresse. Enligt kommissionen kan dessa förvisso motivera en begränsning av de fri- och rättigheter som garanteras i artikel 11 i stadgan. Kommissionen anser dock att avslagsbeslutet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
339    Medierådet antog nämligen inte avslagsbeslutet på grund av att Klubrádió inte hade iakttagit sändningstiden för ungerska musikaliska verk, utan enbart på grund av att radiostationen hade åsidosatt skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter, vilket redan hade beivrats med böter. Dessutom upprepades inte överträdelsen efter det att böterna betalades. Med stöd av de omständigheter som anförts för att beskriva sammanhanget i fråga om de omtvistade besluten har kommissionen i sin replik påpekat att en domstolsprövning måste vara mycket ingående när den avser en situation där en leverantör av medietjänster, som är oberoende i förhållande till regeringen och som kritiserar densamma, såsom Klubrádió, nekas rätten att nyttja radiofrekvenser av rent formella skäl, vilket försvårar leverantörens marknadstillträde. Detta eftersom risken för godtycke och diskriminering är särskilt hög i en sådan situation.
340    För det andra har kommissionen gjort gällande att ogiltighetsbeslutet även utgör ett oproportionerligt ingrepp i mediernas frihet och mångfald, eftersom detta beslut inte kan uppnå de eftersträvade målen och går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. De i artikel 52 i stadgan angivna villkoren för att motivera ett sådant ingrepp är således inte uppfyllda.
341    Vad gäller de två ogiltighetsgrunderna om att Klubrádiós anbud innehöll felaktiga uppgifter i fråga om programtablån, har kommissionen nämligen erinrat om att dessa grunder avsåg formella oriktigheter av mindre betydelse. Enligt kommissionen hade dessa lätt kunnat klargöras, och de avsåg inte väsentliga delar av Klubrádiós anbudsansökan och äventyrade därför inte en rättvis konkurrens.
342    Vad vidare gäller ogiltighetsgrunden avseende Klubrádiós affärs- och finansieringsplan, har kommissionen gjort gällande att Medierådets hänvisning till den berörda radiostationens nettoomsättning som den enda legitima indikatorn för radiostationens ekonomiska bärkraft utgör diskriminering av de stationer som medvetet väljer att stödja sig på andra finansieringsmodeller och innebär dessutom att Medierådet bortser från en helt legitim affärsmodell.
343    Kommissionen anser dessutom att de eftersträvade målen skulle ha kunnat uppnås med mindre ingripande medel. Medierådet kan nämligen bland annat begära förtydliganden när ett visst program saknar en beskrivning och återkalla nyttjanderätterna till radiofrekvenser om det aktuella företaget har otillräckliga resurser, för det fall företaget skulle försättas i likvidation eller gå i konkurs.
344    Kommissionen har således gjort gällande att såväl ogiltighetsbeslutet som de bestämmelser i den omtvistade anbudsinfordran som låg till grund för beslutet ska anses vara omotiverade och oproportionerliga på grund av deras inverkan på yttrandefriheten. Tillämpningen därav innebär nämligen att Klubrádió utestängs från radiosektorn och att radiostationen tystas i det ungerska medielandskapet, detta trots att det skulle vara tillräckligt med mindre restriktiva åtgärder som gör det möjligt för Klubrádió att fortsätta med sina sändningar.
345    Ungern har för det första gjort gällande att avslagsbeslutet och de nationella bestämmelser som låg till grund för beslutet inte strider mot artikel 11 i stadgan.
346    Ungern har understrukit att Medierådet varken fråntog Klubrádió dess sändningsrättigheter eller uteslöt Klubrádió från radiosektorn, eftersom denna radiostation dels kunde sända sina program på en radiofrekvens kontinuerligt och utan avbrott under hela den tid som radiosändningsavtalet löpte, dels fortfarande kan tillhandahålla sina radiomedietjänster med hjälp av andra sändningssystem. Ungern har i detta sammanhang påpekat att Klubrádió för närvarande tillhandahåller dessa tjänster på internet, vilket visar att avslagsbeslutet inte gjorde det omöjligt för bolaget att tillhandahålla sådana tjänster.
347    Enligt Ungern utgör inte den omständigheten att det i medielagen fastställs objektiva villkor för förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster och att Medierådet vägrar en sådan förnyelse om dessa villkor inte är uppfyllda ett oproportionerligt och omotiverat ingrepp i pressfriheten och rätten att sprida information.
348    Om kraven enligt denna lag inte iakttas, fråntar Ungern nämligen inte sändningsrätten för den berörda leverantören av medietjänster eller vederbörandes möjlighet att tillhandahålla medietjänster. I stället håller sig Ungern enbart till att tillämpa villkoren enligt ordningen för auktorisation. En vägran att förnya en rätt att tillhandahålla medietjänster kan således inte likställas med att ett medieorgan stängs. Denna vägran leder nämligen inte till att rätten att tillhandahålla medietjänster dras in, eftersom auktorisationen för att utöva denna rätt löper ut den dag och på det sätt som föreskrivs i lag eller i radiosändningsavtalet.
349    Ungern har i detta sammanhang påpekat att enbart den omständigheten att en operatör inte beviljas rätt att göra sin medietjänst tillgänglig på en viss spridningsplattform inte nödvändigtvis innebär ett åsidosättande av de fri- och rättigheter som stadfästs i artikel 11 i stadgan. Frågan huruvida avslagsbeslutet och de nationella bestämmelser som låg till grund för beslutet innebär ett åsidosättande av dessa fri- och rättigheter beror inte på huruvida Klubrádió kritiserar den ungerska regeringen eller ej, eller på de slutsatser som kommissionen kan dra av det sammanhang i vilket beslutet ingår. Det beror i stället på huruvida avslagsbeslutet är proportionerligt i förhållande till det eftersträvade målet.
350    Ungern har för det andra gjort gällande att varken omständigheterna i förevarande mål eller de i målet tillämpliga bestämmelserna innebär något åsidosättande av kraven på balanserad information eller av principen om pressfrihet och mediemångfald. Den ungerska ordningen för beviljandet av nyttjanderätter säkerställer lika möjligheter att tillhandahålla medietjänster för alla anbudssökande i ett anbudsförfarande. Den säkerställer även att alla utvalda leverantörer av medietjänster tilldelas frekvenser, i full överensstämmelse med principerna i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen) och i stadgan.
351    Vad särskilt gäller ogiltighetsgrunden avseende Klubrádiós affärs- och finansieringsplan, har Ungern gjort gällande att medielagen medför såväl en bedömning av huruvida Klubrádiós anbud motsvarar kraven i den omtvistade anbudsinfordran och, i synnerhet, av radiostationens finansiella och ekonomiska situation, som ett eventuellt ingrepp i yttrande- och informationsfriheten till följd av att anbudet ogiltigförklaras på grund av en bedömning med ett negativt utfall.
352    Denna bedömning gjordes på ett öppet och objektivt sätt och på grundval av de icke-diskriminerande krav som ställs upp i denna lag och i den omtvistade anbudsinfordran. Den rättsliga följden härav – nämligen att anbudet är ogiltigt – är därför proportionerlig och motiverad.
353    Ungern har slutligen framhållit att Klubrádió för närvarande tillhandahåller en radiomedietjänst på internet, vilket innebär att ogiltighetsbeslutet inte har lett till att denna radiostation tystats.
354    Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna har anslutit sig till kommissionens argument. De har härvidlag bland annat understrukit betydelsen av rätten till yttrande- och informationsfrihet i ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle och behovet av att, vid bedömningen av Ungerns påstådda åsidosättande av artikel 11 i stadgan, beakta det sammanhang i vilket de omtvistade nationella åtgärderna vidtogs. På grundval av olika rapporter om mediernas frihet och mångfald i Ungern, som har utfärdats under perioden 2019–2023 av Centrumet för mediernas frihet och mångfald, Europeiska audiovisuella observationsorganet, Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter och FN:s särskilda rapportör om främjande och skydd av åsikts- och yttrandefriheten, har Konungariket Belgien i detta avseende hänvisat till flera problemställningar i samband med talan i detta mål och till negativa yttranden avseende mediefriheten i Ungern avgivna av dessa internationella organisationer.
b)      Domstolens bedömning
355    Artikel 11.1 i stadgan fastställer att ”[v]ar och en har rätt till yttrandefrihet”, vilket innefattar ”åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser”. Punkt 2 i samma artikel fastställer att ”[m]ediernas frihet och mångfald ska respekteras”.
356    Vad gäller radioföretag, såsom radiostationer, innebär inskränkningen i yttrande- och informationsfriheten en särskild form av ingrepp i mediernas frihet eller radioutsändningsfriheten, som särskilt skyddas av artikel 11.2 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, punkt 83).
357    Mediefriheten, som är knuten till radioutsändningsfriheten, omfattar inte bara rätten att sprida information, utan på ett oskiljaktigt sätt även rätten att använda alla lämpliga medel för att sprida information och nå ut med informationen till så många mottagare som möjligt.
358    Bland dessa sändningssätt återfinns radiospektrumet, som utgör en viktig kanal för utövandet av rätten till yttrande- och informationsfrihet, med hänsyn till den viktiga roll som audiovisuella medier, såsom radio och television, har för den allmänna opinionsbildningen.
359    Beviljandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser har således en direkt inverkan på rätten till mediefriheten kopplad till radiosändningsfriheten i dess båda dimensioner, nämligen rätten att fritt tillhandahålla information och rätten att få information.
360    När det gäller artikel 10 i Europakonventionen motsvarar denna artikel 11 i stadgan, och när artikel 11 i stadgan tolkas ska, i enlighet med artikel 52.3 i stadgan, Europadomstolens tolkning av artikel 10 i Europakonventionen beaktas. Europadomstolen har i detta sammanhang erinrat om att nämnda artikel 10 garanterar yttrande- och informationsfriheten för var och en och inte bara avser innehållet i informationen, utan även de medel varigenom informationen sprids, eftersom varje begränsning av dessa medel påverkar rätten att ta emot och sprida information (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 28 september 1999, Öztürk mot Turkiet, CE:ECHR:1999:0928JUD002247993, § 49 och där angiven rättspraxis).
361    Såsom framgår av förklaringarna avseende artikel 11 i stadgan, vilka ska beaktas när denna artikel tolkas, får de begränsningar som kan göras av yttrandefriheten således inte vara mer långtgående än de som föreskrivs i artikel 10.2 i Europakonventionen. De legitima grunderna för ingrepp i utövandet av yttrandefriheten anges i artikel 10.2 i Europakonventionen. De avser statens säkerhet, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, förebyggande av oordning eller brott, skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrande av att förtroliga underrättelser sprids och upprätthållande av domstolars auktoritet och opartiskhet. Denna förteckning är uttömmande (Europadomstolen, 15 mars 2022, OOO Memo mot Ryssland, CE:ECHR:2022:0315JUD000284010,
§ 37). De inskränkningar som medlemsstaterna får göra i yttrandefriheten påverkar inte de begränsningar som unionens konkurrensrätt kan innebära för medlemsstaternas möjlighet att införa sådana tillståndskrav som avses i artikel 10.1 tredje meningen i Europakonventionen.
362    Därmed är varje nationell åtgärd som begränsar eller inskränker radioföretags tillgång till radiofrekvenser ägnad att utgöra ett ingrepp i deras rätt till mediefrihet kopplad till radioutsändningsfriheten. Dessa åtgärder omfattas därför av tillämpningsområdet för artikel 11 i stadgan.
363    I förevarande fall innebär artikel 48.7 i medielagen, i det att den begränsar radioföretagens – i detta fall Klubrádiós – tillgång till radiofrekvenser, vilket hindrar dem från att fortsätta att sända sitt radioinnehåll på en radiofrekvens, ett ingrepp i de berörda operatörernas rätt att utöva sin radioutsändningsfrihet som utgör en del av mediefriheten, vilken stadfästs i artikel 11 i stadgan.
364    I motsats till vad Ungern har hävdat kan den omständigheten att dessa operatörer kan sända sitt innehåll på internet inte vederlägga att ett sådant ingrepp faktiskt varit för handen. Operatörerna hindras nämligen från att genomföra beprövade operativa och kommersiella strategier och måste under alla omständigheter återuppbygga sin lyssnarskara, oavsett om radioutsändning på internet utgör ett kommunikationsmedel som är likvärdigt med sändning på analoga frekvenser eller inte.
365    De fri- och rättigheter som är stadfästa i artikel 11 i stadgan är visserligen inte några absoluta rättigheter, men de måste bedömas utifrån deras funktion i samhället (dom av den 4 oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
366    Unionens regelverk för elektronisk kommunikation gör det möjligt att begränsa beviljandet av nyttjanderätter till radiofrekvenser för att säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiospektrum. På så sätt återspeglar regelverket just det faktum att de fri- och rättigheter som erkänns i artikel 11 inte är absoluta när det gäller villkoren för nyttjande av radiofrekvenser.
367    Enligt artikel 52.1 i stadgan ska dock varje begränsning i utövandet av de fri- och rättigheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Dessutom får begränsningar, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter.
368    Såsom det har erinrats om i punkt 361 ovan får de begränsningar som kan göras av rätten till yttrandefrihet således inte vara mer omfattande än de som föreskrivs i artikel 10.2 i Europakonventionen. Detta påverkar inte de begränsningar som unionens konkurrensrätt kan innebära för medlemsstaternas möjlighet att införa sådana tillståndskrav som avses i artikel 10.1 tredje meningen i Europakonventionen.
369    Det ska i detta hänseende erinras om att artikel 11 i stadgan utgör en av grundvalarna för ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle och ingår i de värden som unionen enligt artikel 2 FEU bygger på. Ingrepp i de fri- och rättigheter som garanteras i artikel 11 ska således, i ett sådant sammanhang, begränsas till vad som är strängt nödvändigt (dom av den 4 oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, punkt 49 och där angiven rättspraxis), vilket innebär att det eftersträvade målet inte rimligen kan uppnås på ett lika effektivt sätt med andra medel som innebär ett mindre långtgående ingrepp i dessa fri- och rättigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
370    Såsom har konstaterats i punkt 173 ovan föreskriver artikel 48.7 i medielagen ett skäl för att vägra förnya nyttjanderätterna till radiofrekvenser vilket utgörs av ett sådant urvalskriterium för att välja användare av radiofrekvenser som har en koppling till målet att främja konkurrens genom att främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser, vilket avses i artikel 8.2 d i ramdirektivet. I den mån vägran att förnya nyttjanderätterna till radiofrekvenser utgör ett ingrepp i de berörda leverantörernas rätt till mediefrihet, kan ett sådant ingrepp endast vara motiverat i den utsträckning som denna vägran bland annat inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål av allmänintresse som eftersträvas med denna bestämmelse i medielagen och är begränsat till vad som är strängt nödvändigt.
371    Eftersom artikel 48.7 i medielagen, såsom framgår av övervägandena i punkterna 177 och 181 ovan, går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål av allmänintresse som den eftersträvar med hänsyn till kraven i de tillämpliga direktiven, kan det ingrepp i de berörda operatörernas rätt att utöva sin radioutsändningsfrihet som den innebär inte anses vara proportionerligt utifrån artikel 52.1 i stadgan.
372    Artikel 48.7 i medielagen kan följaktligen leda till att det antas beslut som strider mot artikel 11 i stadgan, eftersom den inte ger Medierådet något utrymme för att, vid prövningen av de ansökningar om förnyelse av rätten att tillhandahålla medietjänster som ingetts av leverantörer som har begått en upprepad överträdelse, skönsmässigt bedöma hur allvarlig denna överträdelse är och huruvida den står i proportion till det ingrepp i fri- och rättigheterna enligt nämnda artikel 11 som följer av vägran att förnya denna rätt. Avslagsbeslutet är ett exempel på just ett sådant beslut som strider mot stadgans artikel 11.
373    För det första är den upprepade överträdelse som låg till grund för detta beslut nämligen inte en följd av ett åsidosättande av Klubrádiós skyldigheter i fråga om sändningskvoter enligt ungersk rätt, utan enbart av ett åsidosättande av skyldigheten att lämna uppgifter om dessa kvoter. För det andra uppfyllde Klubrádió denna skyldighet genom att förse Medierådet med alla relevanta uppgifter under de sanktionsförfaranden som ledde fram till antagandet av beslut nr 354/2017 och beslut nr 1224/2017, och således innan dessa beslut antogs. För det tredje visade dessa uppgifter inte att Klubrádió inte hade iakttagit nämnda kvoter. För det fjärde betalade radiostationen de böter som den hade påförts genom beslut nr 354/2017 och beslut nr 1224/2017. För det femte har radiostationen, under perioden mellan den 31 maj 2017, det vill säga den dag då radiostationen begick den upprepade överträdelse som ledde till att den förvägrades förnyelse av sin rätt att tillhandahålla medietjänster, och den 8 september 2020,
det vill säga dagen för avslagsbeslutet, inte åsidosatt vare sig nämnda skyldighet eller de skyldigheter avseende sändningskvoter som föreskrivs i ungersk rätt. För övrigt framgår det inte av handlingarna i målet att Klubrádió har gjort sig skyldig till någon överträdelse efter den 31 maj 2017.
374    Under sådana omständigheter kan det inte rimligen anses att den överträdelse som konstaterades i beslut nr 1224/2017 var så allvarlig att det var nödvändigt för Medierådet att vägra förnya Klubrádiós rätt att tillhandahålla medietjänster, i syfte att uppnå det mål som anges i punkt 370 i förevarande dom.
375    Följaktligen är, såsom kommissionen har gjort gällande, avslagsbeslutet oproportionerligt i förhållande till det eftersträvade målet och allvaret i det ingrepp som det innebär i Klubrádiós rätt till mediefrihet. Beslutet strider därför mot artikel 11 i stadgan, oaktat det sammanhang i vilket det antogs.
376    Detta konstaterande gäller likaså i fråga om ogiltighetsbeslutet, som ledde till att Klubrádió fråntogs möjligheten att tilldelas nyttjanderätter till frekvensen 92,9 MHz och därmed till att dess tillgång till radiofrekvenser begränsades, vilket hindrade radiostationen från att fortsätta att sända sitt innehåll på en radiofrekvens.
377    De tre ogiltighetsgrunder som ogiltighetsbeslutet bygger på kan visserligen motiveras med hänvisning till målet att främja konkurrens genom att främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser, i enlighet med artikel 8.2 d i ramdirektivet. De två skäl som rör bristerna i punkterna III.2 och III.3 i det formulär som Klubrádió hade lämnat in syftar nämligen till att säkerställa en rättvis konkurrens, medan ogiltighetsgrunden avseende radiostationens affärs- och finansieringsplan syftar till att säkerställa att det på mediemarknaden finns en radiostation som drivs på ett stabilt och förutsebart sätt.
378    De villkor som följer av artikel 52.1 i stadgan är emellertid inte uppfyllda i förevarande fall, såsom kommissionen har gjort gällande, mot bakgrund av de konstateranden som gjorts vad gäller anmärkningen om att ogiltighetsbeslutet och de bestämmelser i anbudsinfordran som låg till grund för beslutet utgör ett åsidosättande av principerna om öppenhet och proportionalitet.
379    Varken ogiltighetsgrunderna avseende bristerna i punkterna III.2 och III.3 i det formulär som Klubrádió hade lämnat in eller ogiltighetsgrunden avseende radiostationens affärs- och finansieringsplan är proportionerliga i förhållande till det eftersträvade målet. De kan därför inte motivera det ingrepp som ogiltighetsbeslutet utgör i Klubrádiós rätt till mediefrihet.
380    Det konstateras även att de överträdelser och brister som läggs Klubrádió till last i förevarande fall, som ligger till grund för såväl avslagsbeslutet som ogiltighetsbeslutet och som konkret har hindrat denna radiostation från att fortsätta sin radioverksamhet, hänför sig antingen till mindre formfel eller till aspekter som inte i sig borde göra det omöjligt för en radiostation att fortsätta sin verksamhet.
381    Anmärkningarna avseende att artikel 11 i stadgan har åsidosatts är således välgrundade.
382    Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan bifallas såvitt avser dessa anmärkningar, och domstolen fastställer att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11 i stadgan, på så sätt att Ungern dels antog avslagsbeslutet och artikel 48.7 i medielagen, dels antog ogiltighetsbeslutet och den omtvistade anbudsinfordran.
Rättegångskostnader
383    Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Domstolen får emellertid besluta att en part – förutom att bära sina egna rättegångskostnader – ska ersätta en del av den andra partens rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet.
384    Kommissionen har i förevarande fall yrkat att Ungern ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Ungern i allt väsentligt har tappat målet ska Ungern, med hänsyn till omständigheterna i målet, förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta fyra femtedelar av kommissionens rättegångskostnader. Kommissionen ska bära en femtedel av sina rättegångskostnader.
385    Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Med tillämpning av denna bestämmelse ska Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)      Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt
–        artiklarna 5 och 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009, artikel 4 led 2 i kommissionens direktiv 2002/77/EG av den 16 september 2002 om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, artikel 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), i dess lydelse enligt direktiv 2009/140, och proportionalitetsprincipen, i) genom Médiatanács (Medierådet, Ungern) antagande den 8 september 2020 av beslut nr 830/2020 (IX. 8), varigenom Medierådet beslutade att inte förnya Klubrádiós nyttjanderätter till radiospektrum, ii) genom antagandet av artikel 48.7 i a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (lag nr CLXXXV från år 2010 om medietjänster och masskommunikationsmedel), som per automatik utesluter möjligheten att få nyttjanderätterna till radiospektrum för FM-radiosändningar förnyade om innehavaren vid upprepade tillfällen har åsidosatt skyldigheten att lämna uppgifter om sändningskvoter, även när de begångna överträdelserna är ringa, rent formella och redan har beivrats med böter som därefter har lett till fullständig efterlevnad, och iii) genom att det därmed blivit omöjligt, på ett oproportionerligt sätt, för Klubrádió att fortsätta sin radiosändningsverksamhet,
–        artikel 5.3 i direktiv 2002/20, i dess lydelse enligt direktiv 2009/140, och principen om god förvaltning, genom antagandet av detta beslut långt efter det att den sexveckorsfrist som föreskrivs i denna bestämmelse löpt ut,
–        artikel 5.2 i direktiv 2002/20, i dess lydelse enligt direktiv 2009/140, och artikel 45.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation, genom att Médiatanács (Medierådet, Ungern), i det anbudsförfarande för tillvaratagande av en möjlighet att tillhandahålla medietjänster på frekvensen 92,9 MHz, som det offentliggjorde den 4 november 2020, och i beslut nr 180/2021 (III. 10.), som det meddelade den 10 mars 2021, förenade tilldelningen av nyttjanderätter till radiospektrum med oproportionerliga villkor, underlät att i förväg fastställa kriterierna för tilldelning av dessa rättigheter, inte föreskrev något utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt att bedöma allvaret och relevansen av sådana eventuella fel i de av anbudssökandena ingivna handlingarna som skulle kunna leda till att de utesluts, och bortsåg från att felen i Klubrádiós anbud var av ringa betydelse,
–        artiklarna 8.2 d och 9.1 i direktiv 2002/21, i dess lydelse enligt direktiv 2009/140, och principen om god förvaltning genom att underlåta att anordna ett förfarande för tilldelning av frekvensen 92.9 MHz i så god tid att ett beslut skulle hinna antas innan Klubrádiós nyttjanderätt till frekvensen löpte ut,
–        artikel 45.1 i direktiv 2018/1972 och proportionalitetsprincipen, genom antagandet av artikel 65.11 i a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (lag nr CLXXXV från år 2010 om medietjänster och masskommunikationsmedel), som fråntar leverantörer av medietjänster vars nyttjanderätt till radiofrekvenser inte har förnyats på grund av att de begått en upprepad överträdelse möjligheten att ansöka om tillfälliga nyttjanderätter, och
–        artikel 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, dels genom antagandet av beslut nr 830/2020 (IX. 8) och artikel 48.7 i a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (lag nr CLXXXV från år 2010 om medietjänster och masskommunikationsmedel), dels genom antagandet av beslut nr 180/2021 (III. 10.) och av anbudsinfordran avseende tillvaratagandet av en möjlighet att tillhandahålla medietjänster på frekvensen 92,9 MHz, offentliggjord den 4 november 2020.
2)      Talan ogillas i övrigt.
3)      Ungern ska bära sina rättegångskostnader och ersätta fyra femtedelar av Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
4)      Europeiska kommissionen ska bära en femtedel av sina rättegångskostnader.
5)      Konungariket Belgien, Konungariket Danmark och Konungariket Nederländerna ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
*      Rättegångsspråk: ungerska.