UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
10 päivänä huhtikuuta 2014 (*)
Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Suorat tukijärjestelmät – Asetus (EY) N:o 73/2009 – Tiettyjä tukijärjestelmiä koskeva yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä – Viljelylohkojen tunnistusjärjestelmä – Tukikelpoisuusedellytykset – Hallinnolliset tarkastukset – Paikalla tehtävät tarkastukset – Asetus (EY) N:o 796/2004 – Tukikelpoisten pinta-alojen määrittäminen – Kaukokartoitus – Viljelylohkojen fyysinen tarkastus
Asiassa C‑485/12,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka College van Beroep voor het bedrijfsleven (Alankomaat) on esittänyt 24.10.2012 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 31.10.2012, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer
vastaan
Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Tizzano sekä tuomarit A. Borg Barthet (esittelevä tuomari), E. Levits, S. Rodin ja F. Biltgen,
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–        Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. Bulterman ja M. de Ree,
–        Saksan hallitus, asiamiehinään T. Henze ja J. Möller,
–        Kreikan hallitus, asiamiehinään I.-K. Chalkias ja A.-E. Vasilopoulou,
–        Espanjan hallitus, asiamiehenään N. Díaz Abad,
–        Puolan hallitus, asiamiehinään B. Majczyna ja M. Szpunar,
–        Euroopan komissio, asiamiehinään B. Schima ja B. Burggraaf,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 796/2004 (EUVL L 141, s. 18), sellaisena kuin se on muutettuna 20.8.2007 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 972/2007 (EUVL L 216, s. 3; jäljempänä asetus N:o 796/2004), 32 artiklan 1 kohdan b alakohdan tulkintaa.
2        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer (jäljempänä Maatschap) ja toisaalta Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (talous-, maatalous- ja innovaatioasioiden valtiosihteeri) ja joka koskee edellytyksiä, joilla tietty pinta-ala määritetään tukikelpoiseksi tilatukijärjestelmässä vuoden 2009 osalta myönnettävän tuen osalta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetus (EY) N:o 73/2009
3        Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 (EUVL L 30, s. 16) 14 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kunkin jäsenvaltion on perustettava yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä, jäljempänä ’yhdennetty järjestelmä’, ja ylläpidettävä sitä.”
4        Asetuksen N:o 73/2009 15 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Yhdennetyn järjestelmän on sisällettävä seuraavat osat:
a)      sähköinen tietokanta;
b)      viljelylohkojen tunnistusjärjestelmä;
c)      tukioikeuksien tunnistamis- ja rekisteröintijärjestelmä;
d)      tukihakemukset;
e)      yhdennetty valvontajärjestelmä;
f)      yhtenäinen järjestelmä, johon kirjataan kaikkien tukihakemuksen jättävien viljelijöiden tunnistetiedot.”
5        Saman asetuksen 17 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Viljelylohkojen tunnistusjärjestelmä perustuu karttoihin tai maarekisteriasiakirjoihin tai muuhun kartta-aineistoon. On käytettävä hyväksi sähköistä paikkatietojärjestelmätekniikkaa (GIS), johon on suotavaa sisällyttää ilmaortokuvaus tai satelliittiortokuvaus ja joka noudattaa yhtenäistä standardia. Kyseinen standardi takaa vähintään mittakaavaltaan 1:10 000 olevia karttoja vastaavan tarkkuuden.”
6        Kyseisen asetuksen 20 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.       Jäsenvaltioiden on tehtävä tukihakemuksille hallinnollisia tarkastuksia tukikelpoisuusedellytysten tarkistamiseksi.
2.       Hallinnollisia tarkastuksia on täydennettävä paikalla tehtävien tarkastusten järjestelmällä tukikelpoisuuden tarkistamiseksi. Tätä tarkoitusta varten jäsenvaltioiden on laadittava maatilojen otantasuunnitelma.
Jäsenvaltiot voivat käyttää kaukokartoitusta tai satelliittipaikannusjärjestelmää (GNSS) viljelylohkojen tarkastamiseksi paikalla.
– –”
7        Asetuksen N:o 73/2009 29 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Liitteessä I lueteltujen tukijärjestelmien mukaisia tukia ei saa maksaa ennen kuin tukikelpoisuusedellytyksiä koskeva tarkastus, jonka tekee jäsenvaltio 20 artiklan mukaisesti, on saatu päätökseen.”
8        Asetuksen N:o 73/2009 146 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Muissa säädöksissä tehtyjä viittauksia asetukseen (EY) N:o 1782/2003 pidetään viittauksina tähän asetukseen liitteessä XVIII olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.”
Asetus N:o 796/2004
9        Vaikka asetus N:o 796/2004 on 1.1.2010 alkaen kumottu neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta 30.11.2009 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1122/2009 (EUVL L 316, s. 65), sitä sovelletaan kuitenkin pääasian tosiseikkoihin. Kyseisen asetuksen johdanto-osan 11, 36 ja 40 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”(11) Yhteisön taloudellisen edun suojaamisen edistämiseksi olisi säädettävä, että asetuksen [N:o 73/2009] mukaiset maksut voidaan suorittaa vasta kun tukikelpoisuusedellytyksiä koskevat tarkastukset on tehty.
– –
(36)      Pinta-alojen paikalla tehtävät tarkastukset ovat yleensä kaksiosaisia: ensin ilmoitetut viljelylohkot tarkastetaan ja mitataan graafisen aineiston, ilmakuvien jne. perusteella. Toiseksi lohkot tarkastetaan fyysisesti viljelylohkojen tosiasiallisen koon tarkistamiseksi ja ilmoitetun viljelykasvin ja sen laadun tarkistamiseksi kyseessä olevan tukijärjestelmän mukaan. Tarvittaessa olisi tehtävä mittauksia. Fyysinen tarkastus voidaan tehdä otoksen perusteella.
– –
(40)      Olisi vahvistettava edellytykset kaukokartoituksen käytölle paikalla tehtävissä tarkastuksissa ja säädettävä, että silloin kun kuvatulkinnassa ei saada selviä tuloksia, on tehtävä fyysisiä tarkastuksia.”
10      Asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan 22 ja 26 alakohdassa säädettiin seuraavista määritelmistä:
”(22) ’Määritetty pinta-ala’ tarkoittaa pinta-alaa, jonka osalta kaikki tuen myöntämiseksi säädetyt edellytykset täyttyvät. Kun kyseessä on tilatukijärjestelmä, ilmoitettua alaa voidaan pitää määritettynä vain, jos siihen liittyy vastaava määrä tukioikeuksia.
– –
(26)      ’Viitelohko’ tarkoittaa maantieteellisesti rajattua aluetta, jolla on asetuksen [N:o 73/2009 15] artiklassa tarkoitetussa jäsenvaltion tunnistusjärjestelmässä paikkatietojärjestelmään kirjattu oma tunniste.”
11      Asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Tässä asetuksessa säädetyt hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tehokkaasti tuen myöntämisedellytysten sekä täydentäviin ehtoihin liittyvien vaatimuksien ja standardien noudattaminen.”
12      Mainitun asetuksen 24 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1.      Asetuksen [N:o 73/2009 20] artiklassa tarkoitetuissa hallinnollisissa tarkastuksissa on voitava havaita sääntöjenvastaisuudet erityisesti automaattisesti tietokoneen avulla, ja niihin on kuuluttava myös ristiintarkastukset:
– –
c)      yhtenäishakemuksessa ilmoitettujen kasvulohkojen ja viljelylohkojen tunnistusjärjestelmään sisältyvien peruslohkojen välillä alojen tukikelpoisuuden tarkistamiseksi;
– –
2.      Kun ristiintarkastuksissa havaitaan jotakin sääntöjenvastaisuuksiin viittaavaa, on käytettävä muita aiheellisia hallinnollisia menettelyitä ja tehtävä tarvittaessa tarkastus paikalla.
– –”
13      Asetuksen N:o 796/2004 26 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava vuosittain vähintään viittä prosenttia kaikista viljelijöistä, jotka hakevat tilatukijärjestelmän tai yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaista tukea.
– –”
14      Asetuksen N:o 796/2004 27 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.      Toimivaltaisen viranomaisen on valittava tämän asetuksen mukaisten paikalla tehtävien tarkastusten otokset riskianalyysin ja jätettyjen tukihakemusten edustavuuden perusteella. – –
– –
3.      Toimivaltaisen viranomaisen on pidettävä kirjaa valintaperusteista, joilla kukin viljelijä valitaan paikalla tehtävään tarkastukseen. Tarkastuksen paikalla tekevälle tarkastajalle on annettava vastaavat tiedot ennen tarkastusta.”
15      Asetuksen N:o 796/2004 29 artiklan otsikkona oli ”Paikalla tehtävien tarkastusten osa-alueet”, ja kyseisen artiklan toisessa kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat käyttää kaukokartoitusta tai satelliittipaikannusjärjestelmää (GNSS).”
16      Mainitun asetuksen 32 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Kun jäsenvaltio käyttää 29 artiklan toisessa kohdassa säädettyä mahdollisuutta toteuttaa paikalla tehtävät tarkastukset kaukokartoituksena, sen on:
a)      tehtävä kaikkien tarkastettavien viljelylohkojen osalta hakemuskohtainen satelliitti- tai ilmakuvien kuvatulkinta kasvustojen tunnistamiseksi ja pinta-alan mittaamiseksi;
b)      tarkastettava fyysisesti paikalla kaikki viljelylohkot, joita koskevan ilmoituksen paikkansapitävyyttä ei voida todeta kuvatulkinnan perusteella toimivaltaista viranomaista tyydyttävällä tavalla.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
17      Maatschap, joka on maatalousyritys, haki 13.5.2009 tukioikeuksiensa maksamista ja ilmoitti 14 lohkoa, joiden kokonaisala oli 30,72 hehtaaria.
18      Staatssecretaris totesi 28.12.2009 tekemässään päätöksessä ilmoitetun 30,72 hehtaarin alan asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan 22 alakohdassa tarkoitetuksi ”määritetyksi pinta-alaksi” ja vahvisti vuodelta 2009 maksettavien tukioikeuksien ennakkomaksuksi 11 888,12 euroa.
19      Samassa päätöksessä täsmennettiin, että lohkorekisteriä oltiin päivittämässä Euroopan komission huomautusten johdosta ja että tämä saattaisi johtaa Maatschapille kuuluvia lohkoja koskevien tietojen mukauttamiseen erityisesti sellaisten lohkojen osalta, joilla oli erityisiä maisemapiirteitä, kuten puista muodostuvia aitoja, ojia tai polkuja.
20      Maatschapin vuoden 2009 osalta jättämä tilatukihakemus arvioitiin uudelleen. Tämän seurauksena Staatssecretaris arvioi kyseisten lohkojen kokonaispinta-alaksi 27,84 hehtaaria, ja 30.6.2010 tehdyssä päätöksessä Maatschapille vuodelta 2009 myönnettävän tilatuen määräksi vahvistettiin 8 643,02 euroa (jäljempänä 30.6.2010 tehty päätös). Päätöksessä täsmennettiin, ettei Maatschap ollut kuitenkaan velvollinen maksamaan takaisin kyseisen määrän ja Maatschapin jo saaman ennakkomaksun välistä erotusta.
21      Maatschap vaati mainitun päätöksen oikaisua. Se väitti muun muassa, että ojat oli mitattu reunoilta liian suuriksi ja että myös puiden koko oli yliarvioitu, koska ilmakuvissa olevia varjoja ei ollut otettu riittävästi huomioon. Maatschap riitautti myös sen, että oli luotu ”minilohkoja”, kun polut jätettiin lohkojen ulkopuolelle. Maatschap arvosteli niiden ilmakuvien epätarkkuutta, joihin Staatssecretaris oli perustanut päätöksensä, ja vaati paikalla suoritettavaa lohkojen mittausta.
22      Staatssecretaris tutki asian uudelleen ja vahvisti 27.1.2011 tekemässään mittauksessa tukikelpoiseksi pinta-alaksi 28,14 hehtaaria.
23      Maatschap valitti kyseisestä päätöksestä 4.3.2011 päivätyllä kirjeellä. Maatschap väittää College van Beroep voor het bedrijfslevenissä, ettei sen lohkojen pinta-alaa ole määritetty oikein. Maatschap tukeutuu muun muassa mittauskertomukseen, jonka yksityinen yhtiö on laatinut globaalin satelliittipaikannusjärjestelmän avulla ja josta ilmenee, että Maatschapin hakemuksessaan ilmoittamien lohkojen kokonaisala on 28,75 hehtaaria.
24      Staatssecretaris toteaa, että Maatschapin tukihakemuksessaan ilmoittamia pinta-aloja on verrattu viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivitettyyn versioon.
25      Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin sitä vastoin katsoo, että Maatschapin jättämää tukihakemusta on verrattu suoraan kyseisen hakemuksen jättämisen jälkeen otettuihin ilmakuviin. Näitä samoja kuvia käytettiin kansallisen tuomioistuimen mukaan lisäksi myös tehtäessä vuosittain päivitettävän lohkojen tunnistusjärjestelmän kartoitusta. Edellä mainittu 30.6.2010 tehty päätös perustui kansallisen tuomioistuimen mukaan kuitenkin ainoastaan kyseisiin kuviin ja niistä saatuihin mittaustuloksiin.
26      Mainittu tuomioistuin katsoo tässä tilanteessa, että asetuksen N:o 796/2004 32 artiklaa, jota on nimenomaan sovellettava silloin, kun toimivaltainen viranomainen tulkitsee ilmakuvia paikalla tehtävän tarkastuksen yhteydessä, olisi sovellettava myös silloin, kun – kuten pääasiassa – tällainen tulkinta tehdään hallinnollisen tarkastuksen yhteydessä.
27      Mainittu tuomioistuin katsoo kuitenkin, että toisin kuin muita kieliversioita, asetuksen N:o 796/2004 32 artiklan 1 kohdan b alakohdan hollanninkielistä versiota olisi tulkittava siten, että paikalla tehtävä fyysinen tarkastus on tehtävä kaikissa tapauksissa, joissa ilmakuvien perusteella ei ole mahdollista vahvistaa, että asianomaisen viljelijän ilmoitus on paikkansapitävä.
28      College van Beroep voor het bedrijfsleven on tässä tilanteessa päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko asetuksen (EY) N:o 796/2004 32 artiklaa tulkittava siten, että fyysinen tarkastus paikalla on suoritettava aina, ennen kuin voidaan päätellä ilmoituksen arvioinnin yhteydessä otettujen ilmakuvien perusteella, että viljelijän tekemä ilmoitus ei pidä paikkaansa?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
29      Alankomaiden hallitus väittää, ettei ennakkoratkaisupyyntöä voida ottaa tutkittavaksi, koska se ei ole relevantti pääasian ratkaisun kannalta ja koska se on luonteeltaan hypoteettinen. Alankomaiden hallitus toteaa, että asetuksen N:o 796/2004 32 artikla koskee paikalla tehtäviä tarkastuksia. Se väittää, että koska pääasiassa kyseessä olevan, Maatschapin vuoden 2009 osalta jättämän tukihakemuksen suhteen on päätetty olla toteuttamatta paikalla tehtävää tarkastusta ja koska kyseisessä yrityksessä ei ole toteutettu tällaista tarkastusta, mainittua säännöstä ei näin ollen voida soveltaa.
30      Alankomaiden hallitus toteaa lisäksi, että toisin kuin kansallinen tuomioistuin väittää, Maatschapin vuoden 2009 osalta tekemää tilatukihakemusta ei ole verrattu ilmakuviin, vaan nimenomaan lohkorekisteriin, kuten asetuksen N:o 796/2004 24 artiklassa edellytetään.
31      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen niiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (ks. tuomio Odar, C-152/11, EU:C:2012:772, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32      Mainittua merkityksellisyyttä koskevaa olettamaa ei voida kumota pelkästään sillä, että yksi pääasian asianosaisista riitauttaa tietyt tosiseikat, joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä ja joista mainitun pääasian kohteen määrittäminen riippuu (tuomio Amurta, C-379/05, EU:C:2007:655, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33      Kysymys siitä, onko Maatschapin vuoden 2009 osalta jättämää tukihakemusta verrattu suoraan ilmakuviin vai lohkorekisteriin, on nimenomaan tosiseikkoihin liittyvä kysymys, jonka selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä.
34      Lisäksi on todettava, että pelkästään sitä, että Alankomaiden hallituksen mukaan toimivaltaiset viranomaiset eivät ole valinneet Maatschapin lohkoja paikalla tehtävän tarkastuksen kohteeksi, ei voida pitää ilmeisenä osoituksena siitä, että ennakkoratkaisupyyntö on hypoteettinen tai vailla yhteyttä asian tosiseikkoihin tai kohteeseen.
35      Kansallinen tuomioistuin nimittäin pyytää tulkitsemaan asetuksen N:o 796/2004 32 artiklaa tilanteessa, joka vallitsee sen käsiteltävänä olevassa asiassa, eli silloin, kun viljelijän hakemusta on verrattu suoraan ilmakuviin, jotka on otettu hakemuksen jättämisen jälkeen. Kansallinen tuomioistuin nimittäin katsoo, että asetuksen N:o 796/2004 32 artiklassa vahvistettua sääntöä, jota nimenomaisesti sovelletaan silloin, kun toimivaltainen viranomainen tulkitsee ilmakuvia paikalla tehtävän tarkastuksen yhteydessä, olisi sovellettava myös silloin, kun tällainen tulkinta suoritetaan toimivaltaisten viranomaisten ”hallinnolliseksi” luokittelemassa tarkastuksessa.
36      Alankomaiden hallituksen sellaisten väitteiden perusteella, joiden mukaan Staatssecretaris on pääasiassa kyseessä olevassa asiassa suorittanut ainoastaan asetuksen N:o 796/2004 24 artiklassa tarkoitetun hallinnollisen tarkastuksen, ei näin ollen voida jättää ennakkoratkaisupyyntöä tutkimatta.
37      Ennakkoratkaisupyyntö on näin ollen otettava tutkittavaksi.
Asiakysymys
38      Kansallinen tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään, onko asetusta N:o 796/2004 tulkittava siten, että silloin, kun toimivaltainen kansallinen viranomainen viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivityksen yhteydessä tarkastaa sellaisten lohkojen tukikelpoisuuden, jotka viljelijä on ilmoittanut tilatukihakemuksessa, kyseisen hakemuksen jättämisen jälkeen otettujen ilmakuvien perusteella, mainittu viranomainen on velvollinen kyseisen asetuksen 32 artiklan 1 kohdassa säädetyn mukaan suorittamaan fyysisen tarkastuksen paikalla, jos se katsoo, ettei viljelijän tekemä ilmoitus pidä paikkaansa.
39      Aluksi on palautettava mieliin, että asetuksen N:o 73/2009 20 artiklan 1 kohdassa säädetyn mukaan jäsenvaltioiden on tehtävä viljelijöiden tekemille tukihakemuksille hallinnollisia tarkastuksia tukikelpoisuusedellytysten noudattamisen tarkistamiseksi.
40      Kuten asetuksen N:o 796/2004 24 artiklan 1 kohdan c alakohdasta ilmenee, hallinnollisissa tarkastuksissa on voitava havaita sääntöjenvastaisuudet ja erityisesti tarkistaa ilmoitettujen alojen tukikelpoisuus.
41      Kuten asetuksen N:o 73/2009 14 ja 15 artiklasta ilmenee, jäsenvaltiot ovat tätä varten velvollisia muun muassa luomaan lohkojen tunnistusjärjestelmän, jonka avulla on mahdollista verrata viljelijän tukihakemuksessa ilmoitettuja lohkoja kyseiseen järjestelmään sisällytettyihin viitelohkoihin.
42      Lisäksi asetuksen N:o 73/2009 20 artiklan 2 kohdassa säädetään, että mainittuja hallinnollisia tarkastuksia on täydennettävä paikalla tehtävien tarkastusten järjestelmällä.
43      Asetuksen N:o 796/2004 27 artiklan mukaan paikalla tehtävät tarkastukset suoritetaan toimivaltaisen viranomaisen riskianalyysin ja jätettyjen tukihakemusten edustavuuden perusteella valitsemien otosten pohjalta. Asetuksen 24 artiklan 2 kohdassa säädetään lisäksi, että paikalla tehtävä tarkastus voidaan suorittaa myös silloin, kun hallinnollisessa tarkastuksessa on havaittu jotakin sääntöjenvastaisuuksia.
44      Jäsenvaltioilla on asetuksen N:o 796/2004 29 artiklan mukaan lisäksi mahdollisuus toteuttaa paikalla tehtävät tarkastukset kaukokartoituksella. Asetuksen 32 artiklan 1 kohdan a alakohdassa täsmennetään, että kaukokartoitus perustuu satelliitti- tai ilmakuvien kuvatulkintaan, kun taas mainitun 1 kohdan b alakohdassa säädetään sellaisten viljelylohkojen paikalla tapahtuvasta fyysisestä tarkastuksesta, joita koskevan ilmoituksen paikkansapitävyyttä ei voida todeta kuvatulkinnan perusteella toimivaltaista viranomaista tyydyttävällä tavalla.
45      Kansallinen tuomioistuin katsoo tässä yhteydessä, että sen käsiteltävänä olevassa asiassa on sovellettava asetuksen N:o 796/2004 32 artiklan 1 kohtaa, koska Staatssecretaris on verrannut Maatschapin hakemuksessaan ilmoittamia viljelylohkoja ilmakuviin, jotka on otettu kyseisen hakemuksen jättämisen jälkeen.
46      Tältä osin on muistettava, että asetuksen N:o 796/2004 32 artiklan sanamuodosta ja kyseisen asetuksen yleisestä rakenteesta seuraa yksiselitteisesti, että 32 artiklaa sovelletaan paikalla tehtäviin tarkastuksiin.
47      Pääasiassa ei kuitenkaan ole käynyt ilmi – ellei kansallinen tuomioistuin asian tutkittuaan muuhun päädy – että Maatschapin hakemuksen johdosta olisi tehty tällaista tarkastusta.
48      Ennakkoratkaisupyynnöstä ei nimittäin ilmene, että Maatschapin viljelmiä olisi valittu riskianalyysin perusteella asetuksen N:o 796/2004 27 artiklan mukaan paikalla tehtävän tarkastuksen kohteeksi tai että toimivaltainen viranomainen olisi katsonut kyseisen asetuksen 24 artiklan 2 kohdan nojalla aiheelliseksi toteuttaa tällaista tarkastusta ristiintarkastuksessa havaittujen sääntöjenvastaisuuksien takia.
49      Näin ollen ei lähtökohtaisesti voida katsoa, että Staatssecretaris olisi toiminut asetuksen N:o 796/2004 32 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyissä puitteissa.
50      Tätä arviointia ei voida kyseenalaistaa sillä perusteella, että tarkastus, joka johti 30.6.2010 tehdyn päätöksen tekemiseen, toteutettiin sellaisten ilmakuvien perusteella, jotka oli otettu tukihakemuksen jättämisen jälkeen viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivittämiseksi.
51      Yhtäältä asetuksen N:o 73/2009 17 artiklasta, jonka mukaan on suotavaa, että viljelylohkojen tunnistusjärjestelmä sisältää ilmaortokuvauksen tai satelliittiortokuvauksen, nimittäin seuraa, että satelliitti- tai ilmakuvien kuvatulkintaa voidaan käyttää myös tukikelpoisen alan määrittämiseksi hallinnollisten tarkastusten yhteydessä.
52      Toisaalta se, ettei Staatssecretaris tarkastanut Maatschapin ilmoittamia lohkoja lohkojen tunnistusjärjestelmän perusteella vaan käyttäen Maatschapin tukihakemuksen jättämisen jälkeen otettuja ilmakuvia, ei sulje pois sitä, että pääasian olosuhteissa tällä tavoin tehtyä tarkastusta voitaisiin pitää ”hallinnollisena”.
53      Asetuksen N:o 796/2004 24 artiklassa toki säädetään, että sääntöjenvastaisuudet havaitaan erityisesti automaattisesti tietokoneen avulla. Mainitun 24 artiklan 1 kohdan c alakohdassa täsmennetään tältä osin, että hallinnolliset tarkastukset sisältävät ristiintarkastukset yhtenäishakemuksessa ilmoitettujen kasvulohkojen ja viljelylohkojen tunnistusjärjestelmään sisältyvien peruslohkojen välillä alojen tukikelpoisuuden tarkistamiseksi.
54      Kun otetaan huomioon yhdennetyn järjestelmän monimutkaisuus ja se, että hallinnollisten tarkastusten – toisin kuin paikalla tehtävien tarkastusten, jotka voidaan toteuttaa otoksen perusteella – on koskettava kaikkia tukihakemuksia, on itse asiassa välttämätöntä käyttää asianmukaisia teknisiä välineitä ja tarkastusmenettelyjä, jotta suuri määrä hakemuksia voidaan käsitellä tehokkaasti.
55      Yksikään asetuksen N:o 73/2009 tai asetuksen N:o 796/2004 säännös ei kuitenkaan estä sitä, että hallinnolliset tarkastukset, joiden tarkoituksena on tarkistaa viljelijän hakemuksessaan ilmoittamien alojen tukikelpoisuus, toteutetaan osittain muuten kuin automaattisesti ja sellaisten ilmakuvien perusteella, jotka eivät ole olennainen osa viljelylohkojen tunnistusjärjestelmää, kunhan kyseiset tarkastukset mahdollistavat asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti sen, että tuen myöntämisedellytysten sekä täydentäviin ehtoihin liittyvien vaatimuksien ja standardien noudattamisen tehokas tarkistaminen varmistetaan.
56      Tällaisesta tilanteesta voi olla kyse muun muassa silloin, kun – kuten pääasiassa – hallinnollisia tarkastuksia, joiden tarkoituksena on varmistaa viljelijän ilmoittamien lohkojen tukikelpoisuus, ei voida kokonaisuudessaan toteuttaa viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän perusteella sen takia, että kyseistä järjestelmää ollaan parhaillaan päivittämässä.
57      Viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän avulla kaikki lohkot voidaan tunnistaa ja sijoittaa maantieteellisesti muun muassa sen mahdollistamiseksi, että toimivaltainen viranomainen voi tarkastaa, että mainittujen lohkojen tukikelpoisuusedellytykset täyttyvät. Jotta automaattiset tarkastukset voidaan toteuttaa kyseisen järjestelmän perusteella, on näin ollen välttämätöntä, että asianomaisia lohkoja koskevat tiedot pitävät paikkansa.
58      Muussa tapauksessa toimivaltaisen viranomaisen on toteutettava tarvittavat toimenpiteet taatakseen asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti tuen myöntämisedellytysten noudattamisen tehokkaan tarkistamisen, mukaan lukien tarvittaessa viljelijän ilmoittamien lohkojen tarkastamisen siten, että niitä verrataan tuoreisiin ilmakuviin, jotka eivät ole olennainen osa viljelylohkojen tunnistusjärjestelmää.
59      Asetuksen N:o 796/2004 24 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos viljelijän ilmoituksen osalta ilmenee epäselvyyksiä, on käytettävä aiheellisia hallinnollisia menettelyitä ja tehtävä tarvittaessa tarkastus paikalla. Asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 1 kohdan tavoitteen mukaisesti näin on tehtävä myös silloin, kun sääntöjenvastaisuuksia havaitaan sellaisen vertailun perusteella, joka suoritetaan tilatukihakemuksessa ilmoitettujen viljelylohkojen ja sellaisten tuoreiden ilmakuvien välillä, joilla on tarkoitus päivittää viljelylohkojen tunnistusjärjestelmä.
60      Kuten asetuksen N:o 796/2004 24 artiklan 2 kohdan sanamuodosta ilmenee, toimivaltaisen viranomaisen asiana on kuitenkin harkita, mitä toimenpiteitä on toteutettava todetun sääntöjenvastaisuuden tapauksessa.
61      Silloin, kun toimivaltaisella viranomaisella ei ole mitään epäilyksiä sellaisten mittaustulosten suhteen, jotka perustuvat sen käytössä oleviin ilmakuviin, kyseinen viranomainen ei näin ollen voi olla missään tapauksessa velvollinen mittaamaan kyseisiä lohkoja paikalla. Muussa tapauksessa toimivaltaiselle viranomaiselle edellä esitetyllä tavalla myönnetyllä harkintavallalla ei nimittäin olisi mitään merkitystä.
62      Tällainen tulkinta vastaa lisäksi asetuksen N:o 796/2004 yleistä rakennetta. Asetuksen N:o 796/2004 26 artiklassa nimittäin säädetään, että jäsenvaltioiden on tehtävä paikalla vähäinen määrä tarkastuksia, jotka perustuvat otoksiin. Jäsenvaltioille itsestään selvien kustannuksiin liittyvien syiden takia tarjottu mahdollisuus suorittaa ainoastaan vähäinen määrä tarkastuksia paikalla vaarantuisi, jos toimivaltaiset viranomaiset olisivat velvollisia suorittamaan tarkastuksen paikalla silloin, kun todetaan sääntöjenvastaisuus.
63      Edellä esitettyjen näkökohtien valossa ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että asetusta N:o 796/2004 on tulkittava siten, että silloin, kun automaattisia tehtäviä ristiintarkastuksia, joilla pyritään varmistamaan viljelijän tilatukihakemuksessa ilmoitettujen lohkojen tukikelpoisuus, täydennetään sen takia, että käynnissä on viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivitys, tuoreiden ilmakuvien perusteella tehtävällä tarkastuksella, joka johtaa viljelijän ilmoituksessa olevien epäselvyyksien havaitsemiseen, toimivaltainen viranomainen ei ole velvollinen tekemään tarkastusta paikalla, vaan sillä on kyseisen asetuksen 24 artiklan 2 kohdan mukaan harkintavaltaa tämän takia toteutettavien toimenpiteiden suhteen. Mainittu viranomainen ei varsinkaan ole velvollinen mittaamaan kyseisiä lohkoja paikalla, jos sillä ei ole mitään epäilyksiä niiden mittaustulosten suhteen, jotka se on saanut käytössään olevien ilmakuvien perusteella.
Oikeudenkäyntikulut
64      Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annettua komission asetusta (EY) N:o 796/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 20.8.2007 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 972/2007, on tulkittava siten, että silloin, kun automaattisia ristiintarkastuksia, joilla pyritään varmistamaan viljelijän tilatukihakemuksessa ilmoitettujen lohkojen tukikelpoisuus, täydennetään sen takia, että käynnissä on viljelylohkojen tunnistusjärjestelmän päivitys, tuoreiden ilmakuvien perusteella tehtävällä tarkastuksella, joka johtaa viljelijän ilmoituksessa olevien epäselvyyksien havaitsemiseen, toimivaltainen viranomainen ei ole velvollinen tekemään tarkastusta paikalla, vaan sillä on kyseisen asetuksen 24 artiklan 2 kohdan mukaan harkintavaltaa tämän takia toteutettavien toimenpiteiden suhteen. Mainittu viranomainen ei varsinkaan ole velvollinen mittaamaan kyseisiä lohkoja paikalla, jos sillä ei ole mitään epäilyksiä niiden mittaustulosten suhteen, jotka se on saanut käytössään olevien ilmakuvien perusteella.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: hollanti.