62002CJ0145_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C-145/02,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Bundesverwaltungsgericht (Německo) ze dne 31. ledna 2002, došlým Soudnímu dvoru dne 18. dubna 2002, v řízení
Land Nordrhein-Westfalen
proti
Denkavit Futtermittel GmbH,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení P. Jann, předseda senátu, A. Rosas (zpravodaj) a S. von Bahr, soudci,
generální advokát: A. Tizzano,
vedoucí soudní kanceláře:  M.-F. Contet, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 27. listopadu 2003,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Denkavit Futtermittel GmbH V. Schillerem, Rechtsanwalt,
– za německou vládu W.-D. Plessingem, M. Lummou a A. Tiemann, jako zmocněnci,
– za Komisi Evropských společenství K. Fitchem a M. Niejahrem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 4. března 2004,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 12 a 19 směrnice Rady 70/524/EHS ze dne 23. listopadu 1970 o doplňkových látkách v krmivech (Úř. věst. L 270, s. 1; Zvl. vyd. 03/01, s. 190), ve znění směrnice Rady 84/587/EHS ze dne 29. listopadu 1984 (Úř. věst. L 319, s. 13; Zvl. vyd. 03/06, s. 139, dále jen „směrnice 70/524“), jakož i článků 28 ES a 30 ES.
2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Land Nordrhein-Westfalen a společností německého práva Denkavit Futtermittel GmbH (dále jen „Denkavit“) ve věci dovozu a uvádění na trh v Německu posledně uvedenou společností doplňkového krmiva určeného selatům, řádně vyráběného v Nizozemsku, ve kterém obsah vitaminu D3 překračuje obsah povolený v prvním státě.
Právní rámec
Právní předpisy Společenství
3. Směrnice 70/524 definuje ve svém článku 2 kompletní krmiva jako „směsi krmiv, které svým složením pokrývají denní krmnou dávku“. Doplňková krmiva jsou definována jako „směsi krmiv s vysokým obsahem určitých živin, které z důvodů svého složení zajišťují denní krmnou dávku pouze, pokud jsou použita s jinými krmivy.“
4. Podle článku 12 směrnice 70/524:
„1. Členské státy stanoví, že v doplňkových krmivech nesmí být po jejich předepsaném zředění obsah doplňkových látek vyjmenovaných v této směrnici vyšší než limity, které jsou stanoveny pro kompletní krmiva.
2. Členské státy mohou stanovit, že obsahy […] vitaminů D […] v doplňkových krmivech mohou být vyšší než maximální limity stanovené pro kompletní krmiva, jestliže se jedná o:
a) doplňková krmiva, která členský stát povolil a dal k dispozici všem uživatelům pod podmínkou, že jejich obsah […] vitaminů D […] nepřekročí pětinásobek maximálního stanoveného limitu;
b) doplňková krmiva, která jsou určena pro určité druhy zvířat a která může členský stát na svém území povolit a dát k dispozici všem uživatelům pro zvláštní účely výživy pod podmínkou, že jejich obsah nepřekročí:
–  […]
– u vitaminů D 200 000 IU [mezinárodních jednotek]/kg.
Členské státy stanoví, že pokud je při výrobě doplňkových krmiv využita možnost uvedená pod písm. a), nemůže být zároveň použita možnost uvedená pod písm. b).
3. Pro případ použití odstavce 2 stanoví členské státy, že krmivo musí mít jeden nebo více charakteristických znaků složení (např. pokud se týče obsahu proteinu nebo minerálií), které prakticky zajistí, že nebudou překročeny obsahy doplňkových látek stanovené pro kompletní krmiva a že krmiva nebudou použita pro jiné druhy zvířat.“
5. Podle článku 19 směrnice 70/524 zajistí členské státy, aby doplňkové látky, premixy a krmiva, které jsou v souladu s toutéž směrnicí, nepodléhaly jiným omezením obchodu, než stanoví tato směrnice.
6. Pokud jde o kompletní krmiva určená pro prasata, příloha I směrnice 70/524  stanoví jejich maximální obsah vitaminu D3 ve výši 2 000 IU na kilogram. Zvýšený obsah se uplatňuje na mléčnou krmnou směs pro selata. Tento obsah není relevantní za okolností sporu v původním řízení.
Vnitrostátní právní úprava
7. Směrnice 70/524 byla do německého právního řádu provedena Futtermittelgesetz (zákonem o krmivech, dále jen „FMG“) a Futtermittelverordnung (nařízením o krmivech, dále jen „FMV“).
8. Článek 14 FMG ve znění vyhlášeném dne 25. srpna 2000 (BGBl. 2000 I, s. 1358) zakazuje dovoz krmiva, které není v souladu s ustanoveními týkajícími se krmiva platnými na německém území.
9. Článek 4 odst. 1 bod 4 FMG zmocňuje ke stanovení obsahu doplňkových látek v krmivech nařízením.
10. Podle čl. 4 odst. 5 první věty bodu 2 písm. b) FMG je zakázáno uvádět na trh krmiva, která neodpovídají požadavkům stanoveným nařízením v souladu s prvním odstavcem bodem 4 téhož článku.
11. Článek 17a FMV ve znění vyhlášeném dne 23. listopadu 2000 (BGBl 2000 I, s. 1605) stanoví povolený obsah doplňkových látek krmiv následujícím způsobem:
„1. Obsah doplňkových látek krmných směsí, a to obsah v 88 % suchém extraktu kompletních krmiv, nesmí být nižší než minimální obsahy stanovené v příloze použitelného nařízení Společenství ve sloupci ‚minimální obsah‛ ani vyšší než obsahy stanovené v sloupci ‚maximální obsah‛. První věta se rovněž použije na minimální a maximální obsahy stanovené v příloze 3 sloupci 6. Do výpočtu maximálních obsahů doplňkových látek je třeba zahrnout látky přirozeně obsažené v krmivech, jež jsou shodné s doplňkovými látkami.
2. S výhradou ustanovení odstavce 3 mohou být stanovené maximální obsahy doplňkových látek překročeny, pokud je během použití doplňkových krmiv s jinými krmivy v souladu s jejich určením dodržen maximální obsah doplňkových látek.
3. Odchylně od odstavce 2,
1. obsah vitaminu D, […] může dosáhnout až pětinásobku maximálního stanoveného obsahu nebo
2. […]
d) až 200 000 IU na kilogram u doplňkových krmiv určených pro všechny druhy anebo kategorie zvířat za účelem doplňkového krátkodobého dodání vitaminů,
pokud krmivo má jednu nebo několik vlastností charakteristických pro složení, zejména co se týče obsahu hrubého proteinu, laktózy nebo minerálií, které zaručují, že během podávání nebudou překročeny stanovené obsahy doplňkových látek a  podávání krmiva jinému druhu zvířat je prakticky vyloučeno.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
12. Denkavit distribuuje v Německu doplňkové krmivo určené pro selata s označením „Denkavit Kern Ferkel 125“ (dále jen „sporné krmivo“). Toto krmivo obsahuje 16 000 IU vitaminu D3 na kilogram. Podle jeho označení a návodu k použití je určeno k podávání zvířatům pouze po smíchání s jednoduchými krmivy v poměru 1 ku 7.
13. Sporné krmivo je vyráběno dceřinou společností Denkavit se sídlem v Nizozemsku. Z předkládacího usnesení vyplývá, že odpovídá požadavkům stanoveným nizozemským právem týkajícím se doplňkových krmiv. Naopak není slučitelné s německými ustanoveními v této oblasti, zejména s čl. 17a odst. 3 bodem 1 FMV. Podle posledně uvedeného ustanovení, tak jak je vykládáno německými orgány, nemůže obsah vitaminu D překročit pětinásobek maximálního obsahu stanoveného v případě krmiv pro zvířata, jako ta, jež jsou předmětem v původním řízení, ve výši 2 000 IU na kilogram, tedy 10 000 IU na kilogram.
14. Během inspekce provedené v květnu 1991 vznesl Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd (Zemský úřad pro výživu a lov) pro Land Nordrhein-Westfalen výhradu proti spornému krmivu z důvodu jeho obsahu vitaminu D3. Překročení dávkování tohoto vitaminu ve výši 6 000 IU na kilogram mělo podle něj způsobovat zákaz prodeje a použití na základě čl. 4 odst. 5 první věty bodu 2 písm. b) FMG.
15. Dne 23. března 1993 podala Denkavit žalobu u Verwaltungsgericht Düsseldorf (Německo) směřující k tomu, aby bylo určeno, že na základě článků 28 ES a 30 ES má právo dovážet a uvádět na trh sporné krmivo.
16. Vzhledem k tomu, že tato žaloba byla zamítnuta rozsudkem ze dne 21. května 1996, se Denkavit odvolala k Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Německo). Ten opravnému prostředku Denkavit vyhověl rozsudkem ze dne 13. prosince 2000.
17. Land Nordrhein-Westfalen podal opravný prostředek „Revision“ proti tomuto rozhodnutí u Bundesverwaltungsgericht. Maje za to, že se otázka týká práva Společenství, tento soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1. Je třeba posuzovat přímo ve vztahu k článkům 28 ES a 30 ES vnitrostátní ustanovení v oblasti krmiv, která zakazují dovoz krmiv řádně vyráběných v jiném členském státě z důvodu obsahu vitaminu D3, který není v souladu s platnou právní úpravou ve státě dovozu?
2. Je třeba článek 19 směrnice 70/524 […] vykládat tak, že opravňuje členský stát zakázat dovoz doplňkového krmiva řádně vyráběného v jiném členském státě z důvodu překročení obsahu vitaminu D3 povoleného v členském státě dovozu?
3. Závisí odpověď na druhou otázku na tom, zda je nesoulad mezi platnými právními úpravami v členských státech produkce a dovozu způsoben rozlišným použitím oprávnění vydávat předpisy, které jim dává čl. 12 odst. 2 první pododstavec písm. b) směrnice 70/524?“
Úvodní poznámky
18. Podstatou tří předběžných otázek předkládajícího soudu je, zda články 28 ES a 30 ES nebo ustanovení směrnice 70/524 brání opatření, kterým členský stát zakáže na svém území uvádění na trh doplňkového krmiva řádně vyráběného v jiném členském státě, u kterého není obsah vitaminu D3 v souladu s platnými ustanoveními prvního státu.
19. Je třeba zaprvé připomenout, že ze spisu vyplývá, že nesoulad sporného krmiva s platnými ustanoveními ve státě dovozu, v tomto případě Spolkové republice Německo, vyplývá z nesouladu mezi platnými ustanoveními jednak tohoto státu a jednak státu produkce uvedeného krmiva, v tomto případě Nizozemského království, a to vzhledem k tomu že Spolková republika Německo využila oprávnění vydat předpisy poskytnuté v čl. 12 odst. 2 prvním pododstavci písm. a) a b) směrnice 70/524. Nizozemská vláda, pokud jde o ni, v odpovědi na otázku položenou Soudním dvorem uvádí, že sporné krmivo bylo uvedeno do oběhu v Nizozemsku na základě obecné zásady uvedené v čl. 12 odst. 1 téže směrnice.
20. Vzhledem k výše uvedenému se jeví, že výklad odstavců 1 a 2 článku 12 směrnice 70/524, jakož i vztah mezi těmito dvěma ustanoveními představují klíčový bod řešení sporu v původním řízení. Tento článek je úzce spjat s článkem 19 téže směrnice, který stanoví, že členské státy zajistí, aby krmiva, která jsou v souladu s touto směrnicí, nepodléhala jiným než jí stanoveným omezením obchodu. Otázkou tedy je, zda-li čl. 12 odst. 2 první pododstavec uvedené směrnice představuje omezení obchodu ve smyslu jejího článku 19.
21. Je namístě připomenout, že podstatou druhé a třetí otázky předkládajícího soudu je, zda ustanovení článku 12 ve spojení s článkem 19 směrnice 70/524 brání zákazu dovozu, jak je stanoven německými právními předpisy. Přitom za účelem podání užitečné odpovědi tomuto soudu je třeba posoudit tyto otázky jako celek a chápat je tak, že jejich předmětem je určit, zda-li článek 19 této směrnice opravňuje členský stát, jež vydal předpisy na základě jejího čl. 12 odst. 2 prvního pododstavce, zakázat dovoz doplňkového krmiva uvedeného do oběhu v jiném členském státě na základě čl. 12 odst. 1 uvedené směrnice z důvodu skutečnosti, že obsah vitaminu D3 překračuje obsah povolený v prvním státě.
22. Zadruhé je nutno konstatovat, jak správně uvedl generální advokát v bodu 23 svého stanoviska, že na první otázku týkající se výkladu článků 28 ES a 30 ES je nezbytné odpovědět pouze tehdy, pokud se prokáže, že ustanovení směrnice 70/524 nebrání takovému zákazu dovozu, jako je zákaz ve sporu v původním řízení.
23. Za takových podmínek je třeba obrátit pořadí otázek a zabývat se nejdříve společně druhou a třetí otázku, tak jak byly přeformulovány, a poté případně první otázkou.
K druhé a třetí otázce
24. Podstatou druhé a třetí otázky předkládajícího soudu, tak jak byly přeformulovány,  je, zda článek 19 směrnice 70/524 opravňuje členský stát, který vydal předpisy na základě čl. 12 odst. 2 prvního pododstavce této směrnice, zakázat dovoz doplňkového krmiva uvedeného do oběhu v jiném členském státě v souladu s čl. 12 odst. 1 téže směrnice z důvodu skutečnosti, že jeho obsah vitaminu D3 překračuje obsah povolený v prvním státě.
25. Německá vláda tvrdí, že ustanovení článku 19 a čl. 12 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 70/524 jí umožňují zakázat dovoz sporného krmiva. Oprávnění vydávat předpisy poskytnuté členským státům posledně uvedeným ustanovením totiž představuje omezení obchodu stanovené touto směrnicí a v důsledku toho odůvodněné jejím článkem 19. Tudíž dovoz na území jednoho členského státu krmiva povoleného v jiném členském státě na základě obecné zásady uvedené v čl. 12 odst. 1 téže směrnice může být zakázán prvním státem na základě vnitrostátních ustanovení přijatých na základě druhého odstavce téhož článku.
26. Denkavit a Komise Evropských společenství tvrdí opak. Mimoto vyjadřují pochyby o slučitelnosti s právem Společenství předpisů přijatých německou vládou k provedení do vnitrostátního právního řádu článku 12 směrnice 70/524.
27. Za účelem určení, zda  využití možnosti vydávat předpisy uvedené v čl. 12 odst. 2 prvním pododstavci směrnice 70/524 členským státem umožňuje takovému státu zakázat dovoz výrobku, který je v souladu s prvním odstavcem téhož článku, je namístě posoudit dosah a obsah čl. 12 odst. 1 a 2 a článku 19 uvedené směrnice, jakož i vztahy mezi těmito jednotlivými ustanoveními.
28. Je třeba rovnou připomenout, že čl. 12 odst. 1 směrnice 70/524 stanoví, že v doplňkových krmivech nesmí být po jejich předepsaném zředění obsah doplňkových látek vyšší než limity, které jsou stanoveny pro kompletní krmiva. Pokud jde o obsah vitaminu D3 kompletních krmiv pro prasata, tento obsah je stanoven v příloze 1 uvedené směrnice ve výši 2 000 IU na kilogram. Přitom, jak vyplývá ze vsuvky „po zředění“ obsažené v uvedeném odstavci, maximální obsah se vztahuje na doplňkové krmivo ve zředěné formě. Jinými slovy, týká se doplňkového krmiva poté, co bylo smíšeno s jednoduchým krmivem v souladu s jeho určením a návodem k použití.
29. Ze spisu v tomto případě vyplývá, že sporné krmivo v nezředěné formě obsahuje 16 000 IU vitaminu D3 na kilogram a že po smíšení s jednoduchými krmivy podle jeho návodu k použití v poměru 1 ku 7 vykazuje obsah tohoto vitaminu rovnající se hodnotě 2 000 IU na kilogram. V důsledku toho je v souladu s obecným pravidlem stanoveným v čl. 12 odst. 1 směrnice 70/524.
30. Přitom, jak stanoví článek 19 téže směrnice, členské státy zajistí, aby krmiva, která jsou v souladu s touto směrnicí, nepodléhala jiným omezením obchodu než stanoví tato směrnice. Je tudíž namístě přezkoumat, zda čl. 12 odst. 2 první pododstavec uvedené směrnice představuje omezení obchodu ve smyslu prvně zmíněného ustanovení a zda členský stát, který jej využil, má možnost zakázat dovoz doplňkového krmiva uvedeného do oběhu v jiném členském státě na základě čl. 12 odst. 1 uvedené směrnice.
31. V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 12 odst. 2 směrnice 70/524 umožňuje členským státům povolit v určitých případech překročení obsahu vitaminu D v doplňkových krmivech ve vztahu k maximálním obsahům stanoveným pro kompletní krmiva. Podle desátého bodu odůvodnění směrnice 70/524, v jejím původním znění, jsou tyto odchylky povolené pouze v rozsahu, v němž jsou přijatelné pro zdraví zvířat a lidí.
32. Za tímto účelem se členským státům nabízejí dvě možnosti. Zaprvé mohou stanovit podle čl. 12 odst. 2 prvního pododstavce písm. a) směrnice 70/524, že obsahy vitaminů D v doplňkových krmivech k dispozici všem uživatelům mohou překročit maximální obsahy stanovené pro kompletní krmiva za podmínky, že nepřekročí pětinásobek maximálního stanoveného limitu, tedy za okolností sporu v původním řízení 10 000 IU na kilogram. Zadruhé mohou členské státy na základě písm. b) téhož ustanovení stanovit, že pokud jde o doplňková krmiva která jsou určena pro určité druhy zvířat a která může členský stát na svém území povolit a dát k dispozici všem uživatelům pro zvláštní účely výživy, obsah vitaminů D může překročit stanovený limit, aniž by však překročil 200 000 IU na kilogram.
33. Je nutno konstatovat, že ani znění čl. 12 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 70/524, ani kontext anebo účel tohoto ustanovení neumožňují stanovit, že pokud členský stát využije možnosti vydat předpisy, která je tímto ustanovením poskytnuta,  je oprávněn zakázat dovoz doplňkového krmiva uvedeného do oběhu v jiném členském státě na základě prvního odstavce téhož článku.
34. Je nutno nejprve připomenout, že odstavce 1 a 2 článku 12 směrnice 70/524 sice oba upravují obsahy povolených doplňkových látek doplňkových krmiv, ale nevztahují se na stejné případy. Odstavec 1 zakotvující obecné pravidlo se totiž použije na doplňková krmiva v jejich zředěné formě. Odstavec 2 povoluje za určitých podmínek překročení obsahů některých doplňkových látek doplňkových krmiv, ale použije se na posledně uvedené v jejich čisté formě. Jeho znění naznačuje, že se jedná o dodatečnou liberalizaci ve vztahu k pravidlu uvedenému v odstavci 1, a v žádném případě o jeho omezení.
35. Dále, pokud jde o kontext, je třeba poznamenat, jak správně uplatňuje generální advokát v bodu 44 svého stanoviska, že podle čl. 12 odst. 3 směrnice 70/524 musejí charakteristické znaky krmiva a jeho složení „pro případ použití odstavce 2“ zajistit, aby maximální obsahy stanovené pro kompletní krmiva nebyly v žádném případě překročeny. Ačkoli je jasné, že taková obezřetnost se nejeví jako potřebná u doplňkových krmiv, pro která je předepsáno pravidlo zředění, jelikož takové pravidlo samo o sobě zajišťuje získání vhodné koncentrace, je naopak potřebná, jestliže takové zředění nebylo stanoveno. Toto zjištění potvrzuje výklad, podle kterého není možné považovat odstavec 2 tohoto článku za omezení obecného pravidla obsaženého v odstavci 1 téhož článku.
36. Pokud jde nakonec o účel sledovaný čl. 12 odst. 1 a 2 směrnice 70/524 a samotnou směrnicí, je namístě připomenout její čtvrtý a devátý bod odůvodnění, které uvádějí jako hlavní jednak fungování společného trhu a jednak ochranu zdraví zvířat a lidí.
37. Přitom, jak správně uplatňuje Komise, řádné fungování vnitřního trhu by mohlo být vážně ohroženo, pokud by členský stát mohl na základě vnitrostátních právních předpisů přijatých podle čl. 12 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 70/524 uložit, pokud jde o krmiva, pro která je stanoven poměr zředění, dodatečné podmínky k těm, jež jsou uvedeny v odstavci 1 tohoto článku. Pokud jde o ochranu zdraví zvířat a lidí, je namístě uvést, že nemůže být větším rizikem povolit uvedení na trh doplňkového krmiva obsahujícího v nezředěném stavu 16 000 IU vitaminu D3 na kilogram a které po zředění vykazuje obsah tohoto vitaminu rovnající se 2 000 IU na kilogram, než krmiva, které může při použití uvedeného čl. 12 odst. 2 prvního pododstavce písm. b) obsahovat až 200 000 IU doplňkových látek na kilogram.
38. S ohledem na výše uvedené je třeba na druhou a třetí otázku odpovědět tak, že ustanovení článku 12 ve spojení s článkem 19 směrnice 70/524 musejí být vykládána tak, že brání opatření, kterým členský stát zakáže na svém území uvádění na trh doplňkového krmiva řádně vyráběného v jiném členském státě v souladu s čl. 12 odst. 1 uvedené směrnice z důvodu obsahu vitaminu D.
39. S přihlédnutím k odpovědi na druhou a třetí otázku a z důvodů uvedených v bodu 22 tohoto rozsudku není namístě odpovídat na první otázku.
K nákladům řízení
40. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Ustanovení článku 12 ve spojení s článkem 19 směrnice Rady 70/524/EHS ze dne 23. listopadu 1970 o doplňkových látkách v krmivech, ve znění směrnice Rady 84/587/EHS ze dne 29. listopadu 1984 musejí být vykládána tak, že brání opatření, kterým členský stát zakáže na svém území uvádění na trh doplňkového krmiva řádně vyráběného v jiném členském státě v souladu s čl. 12 odst. 1 uvedené směrnice z důvodu obsahu vitaminu D.