62001CC0211_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I ─ Inleiding
1.
In de onderhavige procedure gaat het over de keuze van de rechtsgrondslag van de besluiten 2001/265/EG en 2001/266/EG van de Raad betreffende de sluiting van de overeenkomsten van de EG met Bulgarije en Hongarije houdende vaststelling van bepaalde voorwaarden voor het goederenverkeer over de weg en de bevordering van het gecombineerd vervoer(2). De Commissie beschouwt beide overeenkomsten als maatregelen van vervoerbeleid en had derhalve voorgesteld ze te sluiten op de grondslag van artikel 71 EG. De Raad heeft de Commissie in deze niet gevolgd. Op grond van de als
"fiscale bepalingen"
aangeduide regelingen in artikel 8 van de overeenkomsten heeft hij artikel 93 EG als aanvullende rechtsgrondslag voor de vaststelling van de bestreden besluiten toegevoegd.
II ─ Juridisch kader
2.
De beide bestreden besluiten en de daarbij als bijlage gevoegde overeenkomsten hebben nagenoeg dezelfde inhoud.
3.
Volgens de eerste overweging van de preambule van beide besluiten is de betrokken overeenkomst een adequaat middel voor de verdere verbetering van de betrekkingen op vervoergebied tussen de overeenkomstsluitende partijen. In de tweede overweging staat:
"De sluiting van de overeenkomst draagt bij tot het goed functioneren van de interne markt, omdat daardoor het transitoverkeer door de Republiek Bulgarije (respectievelijk Hongarije) voor het intracommunautaire vervoer tussen Griekenland en de andere lidstaten wordt bevorderd, zodat het handelsverkeer binnen de Gemeenschap kan plaatsvinden tegen zo laag mogelijke kosten voor het grote publiek en de administratieve en technische belemmeringen die erop van invloed zijn tot een minimum worden beperkt."
In de derde overweging wordt vastgesteld dat de betrokken overeenkomst bevorderlijk is voor het gecombineerd vervoer en daardoor ook voor de milieubescherming.
4.
De overeenkomsten zijn getiteld:
"Overeenkomst [...] houdende vaststelling van bepaalde voorwaarden voor het goederenvervoer op de weg en de bevordering van het gecombineerd vervoer"
.
5.
In de eerste overweging van de preambule van de overeenkomsten staat:
"overwegende dat het in het kader van de voltooiing van de interne markt en de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid voor de Gemeenschap van wezenlijk belang is dat de doorvoer van goederen uit de Gemeenschap door Bulgarije (respectievelijk Hongarije) zo snel en efficiënt mogelijk, zonder belemmeringen en discriminatie, kan geschieden"
.
6.
Artikel 1 van de overeenkomsten definieert als doel van de overeenkomst:
"[...] de samenwerking tussen de overeenkomstsluitende partijen op het gebied van het goederenvervoer, met name het transitovervoer over de weg, te bevorderen en er te dien einde zorg voor te dragen dat het vervoer tussen en over het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen op gecoördineerde wijze wordt ontwikkeld."
7.
Artikel 2 legt het toepassingsgebied van de overeenkomst vast:
"1. De samenwerking heeft betrekking op het goederenvervoer over de weg en het gecombineerd vervoer.
2. Binnen dit kader is deze overeenkomst met name van toepassing op:
─
de toegang tot de markt voor het transitovervoer op het gebied van het goederenvervoer over de weg;
─
de begeleidende maatregelen van juridische en administratieve aard, met inbegrip van maatregelen op commercieel, fiscaal, sociaal en technisch gebied;
─
samenwerking bij de ontwikkeling van een vervoersysteem dat onder andere aan milieu-eisen voldoet;
─
een geregelde uitwisseling van informatie over de ontwikkeling van het vervoerbeleid van de overeenkomstsluitende partijen.
"
8.
Artikel 3 bevat definities, die hier verder niet van belang zijn. De artikelen 4 en 5 zijn gewijd aan het gecombineerd vervoer. Artikel 6 bevat algemene bepalingen over het vervoer over de weg. Artikel 7 regelt de toegang tot de markt voor het wegvervoer.
9.
Artikel 8 draagt het opschrift
"Fiscale bepalingen"
en luidt:
"In het geval van onder deze overeenkomst vallend vervoer geldt het volgende:
1.
De overeenkomstsluitende partijen zorgen ervoor dat het niet-discriminatiebeginsel met betrekking tot nationaliteit of vestigingsplaats wordt toegepast wat betreft motorrijtuigenbelasting, fiscale lasten, tol en iedere andere vorm van gebruiksrechten voor de infrastructuur voor het wegvervoer.
2.
In een overeenkomstsluitende partij geregistreerde wegvoertuigen zijn vrijgesteld van alle verkeersbelastingen en heffingen op het rijden met of het bezit van voertuigen, en van alle andere bijzondere belastingen of heffingen op vervoersactiviteiten op het grondgebied van de andere overeenkomstsluitende partij.
Wegvoertuigen zijn niet vrijgesteld van belastingen of heffingen op motorbrandstof, tol en gebruiksrechten voor infrastructuur.(3)
3.
De overeenkomstsluitende partijen zorgen ervoor dat tolgelden en alle andere vormen van gebruiksrechten niet tegelijkertijd kunnen worden geheven voor het gebruik van een enkel wegtraject. De overeenkomstsluitende partijen mogen op wegennetten waar gebruiksrechten gelden echter ook tol heffen voor het gebruik van bruggen, tunnels en bergpassen.
4.
De volgende goederen zijn vrijgesteld van douanerechten en alle belastingen en heffingen:
a)
de brandstof die zich op het moment van invoer op het grondgebied van de andere overeenkomstsluitende partij in de brandstoftanks van wegvoertuigen bevindt, wanneer het de standaard gemonteerde tanks betreft die door de fabrikant van het betrokken type wegvoertuig zijn ontworpen;
b)
de brandstof in tanks van aanhangwagens en opleggers die voor koelsystemen wordt gebruikt;(4)
c)
smeermiddelen in voor gebruik tijdens de reis noodzakelijke hoeveelheden;
d)
reserveonderdelen en gereedschap voor reparaties aan het voertuig wanneer dat tijdens het verrichten van internationaal vervoer defect raakt. De onderdelen die worden vervangen, moeten weer worden uitgevoerd of onder toezicht van de douane-instanties van de andere overeenkomstsluitende partij worden vernietigd.
5.
Onverminderd lid 2, tweede alinea, is een voertuig waarvan het gewicht, de afmetingen of de asbelasting de op het grondgebied van Bulgarije geldende maximumwaarden overschrijden, niet onderworpen aan bijzondere heffingen wanneer het voertuig in overeenstemming is met de bepalingen van richtlijn 96/53/EG inzake gewicht en afmetingen, op voorwaarde dat het voertuig uitsluitend gebruik maakt van de in bijlage 5 gespecificeerde hoofdroutes voor transitovervoer in Bulgarije.
" (5)
10.
Artikel 9 bevat sociale bepalingen en artikel 10 technische bepalingen. Artikel 11 betreft de vereenvoudiging van formaliteiten. De slotbepalingen in de artikelen 12 tot en met 19 regelen de verruiming van het toepassingsgebied, de oprichting van een gemengd comité, de melding van inbreuken op de overeenkomsten, de duur en de beëindiging van de overeenkomsten, de bindendheid van de bijlagen, de bindende taalversies en de inwerkingtreding.
III ─ De feiten
11.
In december 1995 machtigde de Raad de Commissie om onderhandelingen met Bulgarije, Hongarije en Roemenië te openen over overeenkomsten inzake het vervoer van goederen over de weg, het gecombineerd vervoer alsmede het transitoverkeer van vrachtwagens. De overeenkomst met Bulgarije werd in december 1998 en die met Hongarije in april 1999 geparafeerd. Met Roemenië werd, althans op het tijdstip van indiening van het verzoekschrift, nog steeds onderhandeld.
12.
De Commissie heeft de Raad voorstellen voor besluiten betreffende de ondertekening van overeenkomsten met Bulgarije(6) en Hongarije(7) voorgelegd met als rechtsgrondslag de artikelen 71 EG en 300, lid 3, eerste alinea, EG.
13.
De Raad heeft op 28 maart 2000 ingestemd met de ondertekening van de overeenkomsten. Uit de mededeling aan de pers over de betrokken raadszitting(8) kan niet worden opgemaakt op welke rechtsgrondslag deze goedkeuring was gebaseerd. In ieder geval werd artikel 93 EG aan de bestreden besluiten betreffende de sluiting van de overeenkomsten(9) als tweede rechtsgrondslag toegevoegd en de bepaling inzake de raadpleging van het Parlement gewijzigd in artikel 300, lid 3, tweede alinea, EG.
IV ─ Argumenten van interveniënten en conclusies van partijen
14.
De Commissie is van mening, dat de bestreden besluiten enkel op artikel 71 EG hadden mogen worden gebaseerd. Deze bepaling moet alleen al op grond van haar bewoordingen ruim worden uitgelegd. De Gemeenschap wordt gemachtigd een veelomvattend
"beleid"
op vervoergebied te ontwikkelen en niet slechts ad hoc maatregelen te nemen. Voor een ruime uitlegging pleit ook, dat artikel 71 EG de Gemeenschap uitdrukkelijk machtigt
"alle overige dienstige bepalingen"
vast te stellen.(10)
15.
Ter terechtzitting heeft de Commissie deze redenering aangevuld met een verwijzing naar artikel 70 EG, dat bepaalt dat de lidstaten de doeleinden van dit Verdrag in het kader van een gemeenschappelijk vervoerbeleid nastreven. De Commissie legt deze bepaling in die zin uit, dat de andere doeleinden van het Verdrag in het kader van het vervoerbeleid steeds een ondergeschikte rol spelen.
16.
De Commissie noemt de richtlijnen 94/58/EG(11), 2000/59/EG(12) en 92/14/EEG(13) als voorbeelden van maatregelen waarmee de wetgever in samenhang met de vaststelling van bepalingen ter uitvoering van het vervoerbeleid regelingen heeft vastgesteld inzake de beroepsopleiding, de milieubescherming en de bescherming tegen geluidhinder. In al deze gevallen was de rechtsgrondslag voor deze regelingen uitsluitend artikel 71 EG.
17.
Zij noemt wat de internationale overeenkomsten betreft de overeenkomst op het gebied van het vervoer tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië(14) die op 5 april 1993 is ondertekend, alsmede de overeenkomst betreffende het vervoer tussen de Europese Gemeenschap en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië(15), die op 29 april 1997 is ondertekend. Beide overeenkomsten waren uitsluitend op artikel 71 EG gebaseerd en bevatten een gelijkluidend artikel 14(16)(17), dat vergelijkbaar is met het hier aan de orde zijnde artikel 8.
18.
Wat artikel 8 van de overeenkomsten betreft is de Commissie van mening, dat het hoogstens slechts enkele bepalingen van fiscale aard bevat. De regels inzake douanerechten en heffingen van gelijke werking (punt 4) zijn in ieder geval geen fiscale bepalingen, maar bepalingen van douanerecht (artikel 26 EG). De gebruiksrechten voor infrastructuur dienen als een tegenprestatie voor de dienst van de terbeschikkingstelling van die infrastructuur te worden beschouwd. Met betrekking tot de regeling inzake de gebruiksrechten voor infrastructuur verwijst de Commissie naar de arresten Commissie/Frankrijk en Commissie/Spanje(18), waarin is geoordeeld dat deze gebruiksrechten niet binnen de werkingssfeer van artikel 93 EG vallen. Hoogstens kunnen de overige gebruiksrechten van fiscale aard zijn, want daarbij ontbreekt een rechtstreeks verband tussen het verschuldigde bedrag en de geleverde dienst. Artikel 8, punt 5, bevat ten slotte enkel de verplichting om voertuigen die in overeenstemming zijn met de bepalingen van richtlijn 96/53/EG, niet aan bijzondere heffingen te onderwerpen.(19) De fiscale aard van deze bijzondere heffingen is uiterst twijfelachtig. Het betreft hier veeleer een soort boete voor schade die aan de gebruikte wegen wordt toegebracht. Op grond van deze analyse komt de Commissie tot de conclusie dat artikel 8 betrekking heeft op begeleidende maatregelen van ondergeschikt belang die enkel het hoofddoel dienen, namelijk de vereenvoudiging van het goederenvervoer over de weg en de bevordering van het gecombineerd vervoer tussen Griekenland en de andere lidstaten.
19.
Het bewijs voor deze stelling is te vinden in de onderhandelingsinstructies, die de Raad op 11 december 1995 heeft vastgesteld. Hieruit blijkt dat het de bedoeling was, het goederenverkeer van en naar Griekenland te vereenvoudigen door middel van de sluiting van transito-overeenkomsten met Bulgarije, Hongarije en Roemenië.
20.
De regeling van artikel 8 is in de eerste plaats bedoeld om discriminaties op grond van nationaliteit en dubbele belastingheffing te voorkomen. Zij bevat geen harmonisatiemaatregel. De betrokken beleidsterreinen zijn overigens reeds op communautair niveau geharmoniseerd door richtlijn 1999/62/EG betreffende de oplegging van heffingen aan zware vrachtvoertuigen(20) en de richtlijnen 92/12/EEG(21), 92/81/EEG(22) en 92/82/EEG(23) met betrekking tot de overige heffingen. De regeling in artikel 8 heeft enkel tot gevolg dat de lidstaten de vervoerders uit derde landen van bepaalde belastingen moeten vrijstellen.
21.
De Commissie verwijst verder naar
's Hofs rechtspraak inzake de keuze van de rechtsgrondslag in het kader van de sluiting van internationale overeenkomsten.(24) Het Hof heeft zich steeds gebaseerd op het zwaartepunt van de betrokken overeenkomst.
22.
De Commissie acht de rechtsgrondslagen van de artikelen 71 EG en 93 EG niet met elkaar verenigbaar. Voor een besluit op grond van artikel 71 EG is in de Raad slechts een gekwalificeerde meerderheid in het kader
van een medebeslissingsprocedure vereist, terwijl artikel 93 eenparigheid van stemmen binnen de Raad en slechts raadpleging van het Parlement voorschrijft. De procedures zijn volgens het arrest
"Titaandioxide" (25) niet met elkaar verenigbaar. Deze rechtspraak is later door het Hof telkens weer bevestigd.(26) Overigens doet dit het probleem zich evenzeer voor bij de medebeslissingsprocedure als bij de samenwerkingsprocedure, waarop het titaandioxidearrest betrekking heeft. De regeling in artikel 151 EG (cultuur), die voorziet in besluitvorming in de Raad met eenparigheid van stemmen, is een uitzondering en als zodanig strikt uit te leggen. Zij kan geen rechtvaardiging vormen voor een verschuiving van het institutionele evenwicht door de toevoeging van een met artikel 71 EG onverenigbare aanvullende rechtsgrondslag.
23.
De Commissie is van mening, dat de onjuiste verwijzing naar artikel 93 EG tot een radicale wijziging van de procedure heeft geleid. Dit geldt ongeacht het feit dat de positie van het Parlement door de toepassing van artikel 300, lid 3, EG in de onderhavige zaak niet is aangetast. Normaliter is immers slechts een gekwalificeerde meerderheid voor de sluiting van een internationale overeenkomst vereist.
24.
De Commissie verzoekt:
─
de besluiten 2001/265/EG en 2001/266/EG van de Raad van 19 maart 2001 betreffende de sluiting van de transito-overeenkomsten tussen de Gemeenschap en Bulgarije, respectievelijk Hongarije, nietig te verklaren voorzover zij steunen op artikel 93 EG, terwijl artikel 71 EG als vereiste rechtsgrondslag, zou hebben volstaan;
─
de gevolgen van deze besluiten te handhaven totdat de Raad nieuwe maatregelen heeft vastgesteld, en
─
de Raad in de kosten te verwijzen.
25.
De Raad verzoekt:
─
het beroep van de Commissie te verwerpen,
─
de Commissie in de kosten te verwijzen, en
─
subsidiair, voorzover het Hof de besluiten nietig mocht verklaren, de gevolgen van deze besluiten te handhaven totdat nieuwe maatregelen zijn vastgesteld.
26.
De Raad is van mening, dat wegens het bepaalde in artikel 8 van beide overeenkomsten beide besluiten op de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 71 EG en 93 EG moesten worden gebaseerd. Enerzijds leidt artikel 8 tot een onderlinge aanpassing van de fiscale bepalingen van de lidstaten en anderzijds is de inhoud van artikel 8 autonoom en niet onlosmakelijk verbonden met de overige bepalingen van de overeenkomsten, zodat een dubbele rechtsgrondslag vereist was.
27.
Artikel 8 leidt tot een onderlinge aanpassing van de bepalingen van de lidstaten met betrekking tot motorrijtuigenbelasting en fiscale lasten (punt 1), verkeersbelastingen en heffingen op het rijden met of het bezit van voertuigen, bijzondere belastingen of heffingen op vervoersactiviteiten, heffingen op motorbrandstof (punt 2), belastingen op de brandstof in de tanks (punt 4, sub a en b), belastingen op smeermiddelen (punt 4, sub c) en belastingen op reserveonderdelen (punt 4, sub d). Artikel 2, lid 2, van de bestreden besluiten scheidt deze regeling in het tweede streepje duidelijk van de regelingen inzake het vervoer in het eerste, derde en vierde streepje.
28.
De Raad haalt in dit verband een hele reeks handelingen in de vervoersector aan, die hij om deze reden in het verleden op de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 71 EG en 93 EG heeft gebaseerd.(27) Tevens verwijst hij naar het arrest in de zaak Parlement/Raad(28), waarin het Hof geen bezwaar heeft gemaakt tegen de dubbele rechtsgrondslag.
29.
De keuze van de dubbele rechtsgrondslag is volgens hem ook verenigbaar met de rechtspraak inzake internationale overeenkomsten. In de zaak Portugal/Raad(29) heeft het Hof verklaard, dat bijzondere clausules geen wijziging brengen in de kwalificatie van de overeenkomst,
"mits verplichtingen op de bedoelde specifieke gebieden in deze clausules niet een zodanige omvang hebben dat het hierbij in werkelijkheid om andere doeleinden gaat dan doeleinden van ontwikkelingssamenwerking"
.(30) Dit is echter exact wat de regeling in artikel 8 van de overeenkomsten met Bulgarije en Hongarije doet.
30.
De door de Commissie voorgestane ruime uitlegging van artikel 71 EG is volgens de Raad onverenigbaar met het beginsel van de bijzondere bevoegdheden, waarop het Verdrag is gegrondvest. Met name impliceert de bevoegdheid om
"alle overige dienstige bepalingen"
vast te stellen niet, dat bijzondere beleidsopdrachten zoals die in artikel 93 EG buiten beschouwing mogen worden gelaten wanneer met het gemeenschappelijk vervoerbeleid verschillende doeleinden worden nagestreefd.
31.
Wat de grief van procedurele aard betreft, dat artikel 71 EG een gekwalificeerde meerderheid verlangt, terwijl artikel 93 EG eenparigheid van stemmen vereist, verweert de Raad zich met het argument dat het EG-Verdrag sedert het Titaandioxidearrest een aantal malen is gewijzigd. Zo schrijft het Verdrag bijvoorbeeld in het kader van het in artikel 151 EG geregelde cultuurbeleid en het in artikel 166 EG geregelde wetenschaps- en technologiebeleid eenparigheid van stemmen in de Raad voor, terwijl op deze beleidsterreinen de medebeslissingsprocedure van toepassing is. De Raad acht de rechtspraak in de zaak Titaandioxide ook achterhaald, omdat de samenwerkingsprocedure, waarop dat arrest betrekking had, inmiddels voor een groot gedeelte is vervangen door de medebeslissingsprocedure. Bovendien wordt de eventuele onverenigbaarheid tussen beide procedures geneutraliseerd door het feit dat het Parlement krachtens artikel 300, lid 3, EG hoe dan ook slechts diende te worden geraadpleegd. Het argument van de Commissie is in dit opzicht dan ook louter van theoretisch belang.(31)
32.
De door de Commissie gemaakte vergelijking met de overeenkomsten met Slovenië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië is volgens de Raad niet steekhoudend. In tegenstelling tot artikel 8 bevat artikel 14 van deze overeenkomsten geen bepalingen die tot onderlinge aanpassing van de wetgeving van de lidstaten leiden. Artikel 14 bevat slechts richtsnoeren, die de verdragsluitende partijen in acht moeten nemen om een niet-discriminerende behandeling te waarborgen. Bovendien verwijzen deze bepalingen naar in de toekomst nog te sluiten overeenkomsten.
33.
De Duitse regering ondersteunt het standpunt van de Raad en sluit zich aan bij diens argumentatie inzake de beoordeling van de inhoud van artikel 8 van de overeenkomsten. Met name de voorschriften in de punten 1, 2 en 4 acht zij van fiscale aard. Deze regelen de uniforme vermindering van de genoemde belastingen, zodat de overeenkomsten tot een harmonisatie van indirecte belastingen in de lidstaten leiden. Artikel 93 EG is dan ook terecht als rechtsgrondslag vermeld.
34.
Ook is de Duitse regering is met de Raad van mening, dat de regeling in artikel 8 autonoom is en niet onlosmakelijk verbonden met de overige bepalingen van de overeenkomsten. Ook op grond hiervan is een dubbele rechtsgrondslag vereist.
35.
De Duitse regering wijst verder nog op de horizontale aard van de belastingpolitiek en meent dan ook, zulks in tegenstelling tot de Commissie, dat de bepaling van artikel 93 EG voorrang heeft boven de sectorale regeling van artikel 71 EG. Zij leidt dit af uit een vergelijking met de verhouding tussen de artikelen 93 EG en 95 EG en komt tot de algemene conclusie dat daarin een grondbeginsel van het Verdrag tot uiting wordt gebracht, namelijk dat horizontale attributieregels altijd prevaleren boven sectorale rechtsgrondslagen.
36.
De Duitse regering haalt, evenals de Raad, de artikelen 151 EG en 166 EG aan als voorbeelden van attributiebepalingen waarin de medebeslissingsprocedure wordt gecombineerd met unanimiteit in de Raad. Een combinatie van de artikelen 71 EG en 93 EG als rechtsgrondslag is op basis van het Titaandioxide-arrest derhalve niet uitgesloten.
37.
Ook de Luxemburgse regering ondersteunt de argumentatie van de Raad met betrekking tot de fiscale inhoud van artikel 8 en de daaruit voortvloeiende noodzaak om de besluiten op een dubbele rechtsgrondslag te baseren. Zij acht de regeling in artikel 8 onontbeerlijk voor de verwezenlijking van het door de overeenkomsten nagestreefde doel om het goederenverkeer tussen Griekenland en de andere lidstaten te vereenvoudigen. Zij verwijst op dit punt naar de tweede overweging van de considerans van de bestreden besluiten.
38.
Evenals de Raad en de Duitse regering acht zij het Titaandioxide-arrest als gevolg van de regelingen in de artikelen 151 EG en 166 EG achterhaald. Het feit dat de medebeslissingsprocedure wordt gecombineerd met het vereiste van eenparigheid van stemmen in de Raad betekent niet, dat de dubbele rechtsgrondslag daardoor onwettig is.
V ─ Beoordeling
39.
Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Daartoe behoren met name het doel en de inhoud van de handeling. Indien deze verscheidene doeleinden nastreeft, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of voornaamste component, terwijl het andere doel of de andere component slechts van ondergeschikt belang is, moet de handeling op één enkele rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke het hoofddoel of de voornaamste component vereist. Indien daarentegen gelijktijdig doeleinden worden nagestreefd die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere, zal die handeling bij wijze van uitzondering op de verschillende relevante rechtsgrondslagen kunnen worden gebaseerd.(32)
40.
Zowel partijen als de interveniënten in deze procedure zijn het over deze beginselen eens. Zij zijn allen van mening, dat de overeenkomsten het goederenvervoer over de weg en het gecombineerd vervoer tussen Griekenland en de andere lidstaten beogen te vereenvoudigen. Dat dit inderdaad het doel van het vervoerbeleid is, blijkt met name uit de hiervoor aangehaalde tweede overweging(33) van de considerans van de bestreden besluiten 2001/265 en 2001/266. Het is onbetwist, dat de overeenkomsten een doel van vervoerbeleid nastreven en dat zij het vervoerbeleid tot inhoud hebben. Betwist wordt daarentegen in hoeverre artikel 8 van de overeenkomsten een fiscale inhoud heeft, welke een beroep op artikel 93 EG als aanvullende rechtsgrondslag voor de bestreden besluiten rechtvaardigt.
41.
Er moet derhalve onderzocht worden, of de bestreden besluiten qua doel en inhoud behalve een doel van vervoersbeleid ook een doel van belastingpolitiek nastreven en of een van beide als hoofddoel of als voornaamste component kan worden aangemerkt, dan wel of beide doelstellingen onlosmakkelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene in verhouding tot de andere secundair en indirect is.
A ─
Streven de bestreden besluiten een fiscaal doel na?
42.
Als doel van de bestreden besluiten wordt in de eerste overweging van de considerans daarvan de verdere verbetering van de betrekkingen op vervoergebied tussen de overeenkomstsluitende partijen genoemd. In de tweede overweging wordt uiteengezet, dat de overeenkomsten bijdragen tot het goed functioneren van de interne markt, omdat daardoor het transitovervoer door de Republiek Bulgarije en de Republiek Hongarije voor het intracommunautaire vervoer tussen Griekenland en de andere lidstaten wordt bevorderd. Volgens de derde overweging van de preambule is de overeenkomst bevorderlijk voor het gecombineerd vervoer en daardoor ook voor de milieubescherming.
43.
De bestreden besluiten zonder hun bijlagen bevatten derhalve geen enkele aanwijzing in de richting van een fiscaal doel. Er is slechts sprake van belangen van vervoerbeleid en milieubescherming.
44.
De eerste overweging van de preambule van de overeenkomsten legt de nadruk op de betekenis van de doorvoer van goederen door Bulgarije en Hongarije voor de voltooiing van de interne markt en de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijke vervoerbeleid. Ook de tweede en de derde overweging van de preambule hebben betrekking op de toegang tot de markt en het transitovervoer alsmede op de verdere ontwikkeling van het vervoer, maar noemen niet de harmonisatie van belastingen of heffingen als doel van de overeenkomsten.
45.
Als doel van de overeenkomsten wordt in artikel 1 de samenwerking tussen de overeenkomstsluitende partijen op het gebied van het goederenvervoer genoemd, alsmede de waarborg dat het vervoer tussen en over het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen op gecoördineerde wijze wordt ontwikkeld. Ook deze bepaling bevat geen aanknopingspunten, dat de overeenkomsten een doel van belastingpolitiek nastreven.
46.
Uit de analyse van het doel van de bestreden
besluiten
en de daaraan gehechte
overeenkomsten
komen derhalve geen aanwijzingen naar voren dat het hier om een fiscale doelstelling zou gaan. Dit pleit ertegen om artikel 93 EG als rechtsgrondslag voor de bestreden besluiten aan te voeren.
47.
De inhoud van de bestreden
besluiten
is beperkt tot enerzijds de instemming met de sluiting van de overeenkomsten en anderzijds bepalingen van technische aard. Zij geeft geen uitsluitsel omtrent de hier te onderzoeken vraag.
48.
De vraag rijst thans, of uit de inhoud van de
overeenkomsten
een doel van belastingpolitiek van de bestreden besluiten blijkt. Weliswaar rangschikt artikel 2, lid 2, tweede streepje, van de overeenkomsten fiscale maatregelen onder de
"begeleidende maatregelen"
van juridische en administratieve aard, doch deze bepaling wordt niet nader uitgewerkt, zodat zij een beroep op artikel 93 EG als rechtsgrondslag niet kan rechtvaardigen.
49.
Artikel 8 draagt het opschrift
"Fiscale bepalingen"
, hetgeen duidt op een fiscale inhoud. Punt 1 voorziet in de toepassing van het non-discriminatiebeginsel op grond van nationaliteit of vestigingsplaats op motorrijtuigenbelasting, fiscale lasten, tol en andere vormen van gebruiksrechten. Deze regeling heeft weliswaar betrekking op belastingen, maar kan geen beroep op artikel 93 EG rechtvaardigen. Het non-discriminatiebeginsel is geregeld in artikel 90 EG.
50.
Punt 2, eerste alinea, voorziet in de vrijstelling van alle verkeersbelastingen en heffingen op het rijden met of het bezit van voertuigen, en van alle bijzondere belastingen of heffingen op vervoersactiviteiten op het grondgebied van de andere overeenkomstsluitende partij. De tweede alinea zondert belastingen en heffingen op motorbrandstof, tol en andere gebruiksrechten van toepassing van de vrijstelling uit. Tol is volgens de rechtspraak geen belasting, maar een tegenprestatie voor een dienstverrichting.(34) Dit geldt ook voor andere rechten voor het gebruik van wegen, wegens het directe verband tussen de verschuldigde heffing en de terbeschikkingstelling van de wegeninfrastructuur. De fiscale bepalingen in punt 2 beperken zich dus tot de vrijstelling van verkeersbelastingen en heffingen op het rijden met of het bezit van voertuigen, alsmede van belastingen op vervoersactiviteiten en tot de niet-vrijstelling van belastingen en heffingen op motorbrandstof.
51.
Punt 3 heeft wederom betrekking op tol en andere gebruiksrechten, ten aanzien waarvan in het vorige punt is vastgesteld dat zij geen belastingen in de zin van het gemeenschapsrecht zijn. Punt 3 is dus geen fiscale bepaling.
52.
Punt 4 bevat andere vrijstellingen van douanerechten en belastingen. Douanerechten die eventueel voor reserveonderdelen en gereedschap verschuldigd zijn (zie sub d), zijn geen belastingen in de zin van de artikelen 90 EG tot en met 93 EG, maar vallen onder de regels van de douane-unie (artikelen 25 EG e.v.). Gedoeld wordt hiermee blijkens de bepaling op meegenomen reserveonderdelen en gereedschap. Er vindt dus geen invoer plaats en er wordt ook geen BTW op deze voorwerpen geheven. Het bepaalde sub d kan dus artikel 93 EG als rechtsgrondslag niet rechtvaardigen. De overige vrijstellingen sub a, b, en c, hebben betrekking op de belasting op de brandstof die in tanks respectievelijk koelsystemen wordt meegevoerd en op smeermiddelen in voor gebruik tijdens de reis noodzakelijke hoeveelheden. Deze bepalingen hebben een fiscale inhoud, zodat daarvoor eventueel een beroep kan worden gedaan op artikel 93 EG.
53.
Punt 5 bevat ten slotte een vrijstelling van bijzondere heffingen voor voertuigen die bepaalde maximumwaarden in Bulgarije en Hongarije overschrijden. Hier bestaat een rechtstreeks verband tussen de heffing die zonder deze regeling verschuldigd zou zijn en de terbeschikkingstelling van de infrastructuur voor het wegvervoer. Deze heffing is een vergoeding voor het bovenmatig gebruik van deze infrastructuur. Deze heffingen lijken daarom veel op tol en andere heffingen voor het gebruik van wegen en mogen dus evenmin onder het begrip belastingen worden gerangschikt.
54.
Concluderend kan worden vastgesteld, dat de punten 2 en 4 van artikel 8 een min of meer fiscale inhoud hebben. Het betreft hier belastingvrijstellingen.
55.
Op grond van deze constateringen gaat de door de Commissie gemaakte vergelijking met artikel 14 van de overeenkomsten met Slovenië en Macedonië niet op. Weliswaar bevat dit artikel in lid 1 het non-discriminatiebeginsel, hetgeen overeenkomt met het hier onderzochte artikel 8, punt 1, doch de leden 2 tot en met 4 ervan bevatten enkel één verplichting, namelijk het openen van onderhandelingen over overeenkomsten tussen de partijen. Artikel 8, punten 2 en 4, van de overeenkomsten met Bulgarije en Hongarije heeft daarentegen een veel concretere fiscale inhoud.
56.
Een vrijstelling van heffingen, zoals voorzien in artikel 8, punten 2 en 4, zou kunnen worden verwezenlijkt door afschaffing van de verschillende bepalingen van de lidstaten en dus in de vorm van een harmonisatie(35) van de wettelijke bepalingen van de lidstaten inzake de indirecte belastingen. In die zin kan men de voorwaarden voor toepassing van artikel 93 EG als vervuld beschouwen.
57.
Men mag echter niet uit het oog verliezen, dat artikel 93 EG uitsluitend een rechtsgrondslag biedt voor de harmonisatie van de wetgevingen inzake indirecte belastingen, voorzover deze harmonisatie noodzakelijk is voor de instelling en de werking van de interne markt. Deze tweede voorwaarde is in de onderhavige zaak mogelijk niet vervuld.
58.
De eventuele harmonisatie uit hoofde van artikel 8, punten 2 en 4, heeft slechts betrekking op de communautaire marktdeelnemers voorzover zij in Bulgarije of Hongarije aan het goederenverkeer deelnemen. De regeling komt ten goede aan de onderdanen van de beide overeenkomstsluitende partijen (EG en Bulgarije, respectievelijk EG en Hongarije) op het grondgebied van de andere overeenkomstsluitende partij. De marktdeelnemers op de Europese interne markt hebben baat bij deze regeling, maar enkel buiten de Europese interne markt. Derhalve is de tweede voorwaarde voor de toepassing van artikel 93 EG niet vervuld. De regeling in artikel 8, punten 2 en 4, van de overeenkomsten is voor de instelling en de werking van de interne markt op het gebied van het goederenvervoer niet noodzakelijk.
59.
De Raad en de hem ondersteunende regeringen zijn de mening toegedaan, dat de regeling bijdraagt tot de interne markt aangezien het goederenvervoer tussen Griekenland en de andere lidstaten erdoor wordt bevorderd. Hiermee kan men het zeker eens zijn. Dit is echter juist een argument om artikel 71 EG als rechtsgrondslag te hanteren, want het gaat hier, zoals gezegd, om de interne markt voor het goederenvervoer. Het is geen reden om zich te baseren op artikel 93 EG als rechtsgrondslag.
60.
Deze overwegingen betreffende de keuze van de relevante rechtsgrondslag voor de bestreden besluiten worden bevestigd door de uiteenzetting van de Commissie in haar voorstellen voor besluiten betreffende de ondertekening en de sluiting van de overeenkomsten:
"Op vervoeractiviteiten in Oost-Europa in het algemeen werden in het verleden soms buitensporig hoge en discriminerende fiscale en parafiscale heffingen toegepast. Regelmatig zijn er op zeer korte termijn nieuwe heffingen of tariefverhogingen ingevoerd, zonder dat de vervoerders uit de Gemeenschap voldoende waren geïnformeerd en gewaarschuwd omtrent de exacte regels die daarbij werden gehanteerd.
Om dit soort problemen te voorkomen, is in deze overeenkomsten een aantal specifieke bepalingen opgenomen met betrekking tot het soort heffingen dat kan worden toegepast op de onder deze overeenkomsten vallende vervoeractiviteiten. In deze bepalingen zijn de toepasselijke beginselen en regels van de communautaire wetgeving verwerkt. In principe houdt dit in dat er alleen niet-discriminerende, aan het infrastructuurgebruik gerelateerde heffingen of tolgelden mogen worden geheven, maar dat voor de vervoeractiviteiten als zodanig geen speciale heffingen of belastingen gelden.
" (36)
61.
Hieruit blijkt in de eerste plaats, dat de regeling in artikel 8 van de overeenkomsten discriminerende lasten voor communautaire vervoerondernemingen bij het transitovervoer door Bulgarije en Hongarije wil voorkomen. In de tweede plaats blijkt hieruit, dat artikel 8 van de overeenkomsten geen nieuw gemeenschapsrecht wil creëren, doch dat in deze
"bepaling [...] de toepasselijke beginselen en regels van de communautaire wetgeving"
zijn verwerkt. Ook dit argument ontleend aan de ontstaansgeschiedenis pleit dus tegen het gebruik van artikel 93 EG als rechtsgrondslag.
62.
Als aanvulling op deze ontstaansgeschiedenis wijs ik nog erop, dat de betrokken belastbare feiten reeds voorwerp uitmaakten van gemeenschapsrechtelijke harmonisatie, zoals de Commissie in repliek terecht opmerkt. Richtlijn 1999/62(37) harmoniseert de belasting op bepaalde vrachtvoertuigen. Richtlijn 92/12 harmoniseert de belasting op minerale oliën(38), terwijl de richtlijnen 92/81(39) en 92/82(40) eerder al een zekere harmonisatie bij de heffingsstelsels tot stand hadden gebracht. De artikelen 8, punten 2 en 4, van de overeenkomsten wijzigen deze regelingen niet en houden ook geen nieuwe harmonisatie in. Zij garanderen louter de niet-discriminatie van EG-marktdeelnemers ten opzichte van Bulgaarse en Hongaarse marktdeelnemers in het transitoverkeer in deze landen en vice versa. Ook dit pleit tegen een beroep op artikel 93 EG als rechtsgrondslag van de bestreden besluiten.
63.
De voorlopige conclusie luidt dus, dat de bestreden besluiten geen fiscaal doel nastreven dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 93 EG voldoet, Deze bepaling is derhalve geen passende rechtsgrondslag voor de bestreden besluiten.
B ─
Is een van de beide doeleinden van bevordering van het vervoer en fiscale harmonisatie van overwegend belang, of zijn beide doeleinden onlosmakelijk met elkaar verbonden, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere?
64.
Indien men het met deze uitlegging van de bestreden besluiten niet eens is en ervan uitgaat dat artikel 8, punten 2 en 4, van de overeenkomsten binnen de werkingssfeer van artikel 93 EG valt, moet nog onderzocht worden of de regelingen artikel 93 EG als rechtsgrondslag rechtvaardigen. Zulks vooronderstelt, dat artikel 8 een autonome regeling behelst, die in verhouding tot het doel van vervoerbeleid niet slechts secundair of indirect is.
65.
De regeling in artikel 8, punt 2, voorziet in een vrijstelling van alle verkeersbelastingen en heffingen op het rijden met of het bezit van motorrijtuigen, en van alle bijzondere belastingen of heffingen op vervoersactiviteiten op het grondgebied van de andere verdragsluitende partij. De vrijstelling geldt enkel voor voertuigen die in een verdragsluitende partij zijn geregistreerd. Het betreft hier dus een regeling ter voorkoming van dubbele belastingheffing. Zoals uit de uitzondering in de tweede alinea voor belastingen en heffingen op motorbrandstof, tol en gebruiksrechten voor infrastructuur blijkt, heeft ook de eerste alinea betrekking op belastingen en heffingen die zonder deze regeling eventueel verschuldigd zouden zijn bij transitovervoer over het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen. De regeling hangt wat dit betreft nauw samen met de verwezenlijking van het vervoerspolitieke doel van de overeenkomsten, namelijk de vereenvoudiging van het transitovervoer door Bulgarije en Hongarije. Artikel 8, punt 2, heeft dus een ondersteunende rol. Enkel in deze vervoerspolitieke context heeft de regeling zin.
66.
Voor het bepaalde in artikel 8, punt 4, sub a, b, en c, geldt hetzelfde. Regelingen inzake de belastingvrijstelling van de brandstof die in tanks en voor de koelsystemen van de voertuigen wordt meegevoerd en van smeermiddelen voor gebruik tijdens de reis, staan in rechtstreeks verband met het transitovervoer. Dergelijke bepalingen zijn enkel nodig, omdat de overeenkomsten het transitoverkeer moeten vereenvoudigen. Ook zij vervullen derhalve een ondersteunende rol in verhouding tot het vervoerspolitieke hoofddoel van de overeenkomsten.
67.
Op grond van bovenstaande overwegingen moet worden vastgesteld, dat artikel 93 EG evenmin naast artikel 71 EG als rechtsgrondslag kan worden gehanteerd, omdat het bepaalde in artikel 8, punten 2 en 4, van de overeenkomsten geen zelfstandige fiscale inhoud heeft die onlosmakkelijk is verbonden met het hoofddoel, vereenvoudiging van het goederenverkeer tussen Griekenland en de andere lidstaten door bevordering van het transitovervoer door Bulgarije en Hongarije. Het doel van onderlinge aanpassing van de belasting is, gesteld dat het wordt nagestreefd, enkel van ondergeschikte betekenis vergeleken met het hoofddoel van bevordering van het goederenvervoer tussen Griekenland en de andere lidstaten door middel van vereenvoudiging van het transitovervoer door Bulgarije en Hongarije.
68.
Het is dus niet meer nodig om in te gaan op de argumenten van de Commissie, dat volgens artikel 70 EG de doeleinden van vervoerbeleid principieel voorrang hebben boven de andere doeleinden van het Verdrag en dat artikel 71 EG een ruim toepassingsgebied heeft, hetgeen met name tot uitdrukking komt in de regeling van lid 1, sub d, waarin de Gemeenschap wordt gemachtigd alle overige dienstige bepalingen vast te stellen. De fiscale bepalingen van artikel 8, punten 2 en 4, zijn van ondergeschikte betekenis.
69.
Evenmin behoef ik in te gaan op de door de Duitse regering geponeerde stelling, dat artikel 93 EG als horizontale machtigingsregel altijd voorrang heeft boven de sectorale machtigingsregel van artikel 71 EG.
70.
De voorlopige conclusie luidt derhalve, dat artikel 71 EG een toereikende rechtsgrondslag biedt voor de vaststelling van de bestreden besluiten.
71.
Volledigheidshalve ga ik ten slotte nog in op het argument van de Commissie, dat de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 71 EG en 93 EG evenmin is toegestaan vanwege de onderlinge onverenigbaarheid van de wetgevingsprocedures van deze artikelen.
72.
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de verwijzing door de Raad naar zijn frequente handelwijze om handelingen op de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 71 EG en 93 EG te baseren, niet als bewijs kan dienen voor de rechtmatigheid van deze handelwijze. Volgens vaste rechtspraak kan een dergelijke praktijk van de Raad niet tot wijziging van de regels van het Verdrag leiden en geen precedent scheppen dat de gemeenschapsinstellingen bij de bepaling van de juiste rechtsgrondslag bindt.(41)
73.
Bovendien is de verwijzing door de Raad en de interveniërende regeringen, als tegenargument, naar artikel 166 EG geen overtuigend bewijs voor de verenigbaarheid van de in artikel 71 EG voorziene medebeslissingsprocedure met de in artikel 93 EG vereiste eenparigheid van stemmen in de Raad. Sedert de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam is in artikel 166 EG enkel nog een gekwalificeerde meerderheid in de Raad vereist.
74.
Het Verdrag kent echter naast artikel 151 EG nog regelingen in de artikelen 18 EG, 42 EG en 47 EG die voorzien in de toepassing van de medebeslissingsprocedure in combinatie met het vereiste van eenparigheid van stemmen in de Raad. Het bestaan van deze normen van primair recht ontkracht echter niet het procedurele argument van de Commissie. De combinatie van de toepassing van de medebeslissingsprocedure met het vereiste van eenparigheid van stemmen in de Raad volgt bij deze artikelen telkens uit een enkele bepaling. In casu volgt het verband tussen de toepassing van de medebeslissingsprocedure en het vereiste van eenparigheid van stemmen in de Raad daarentegen uit de combinatie van twee verschillende bepalingen. In zoverre is de door de Raad genoemde rechtssituatie niet met die in de onderhavige zaak te vergelijken.
75.
Verder is het Titaandioxide-arrest niet achterhaald door de Verdragen van Maastricht en Amsterdam, zoals de Raad en de interveniërende regeringen menen. Het Hof heeft deze rechtspraak kort geleden weer bevestigd. In het arrest in de zaak British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco werd geoordeeld, dat het onjuiste beroep op artikel 133 EG de rechtmatigheid van de procedure niet had aangetast, aangezien deze bepaling evenals het eigenlijk toe te passen artikel 95 EG een gekwalificeerde meerderheid in de Raad vereiste.(42) Hiermee werd de geldigheid bevestigd van de principe-uitspraak in het Titaandioxidearrest, dat bepalingen die voorzien in de medebeslissingsprocedure en bepalingen die een besluit met eenparigheid van stemmen in de Raad voorschrijven, met elkaar onverenigbaar zijn.
76.
De invoering van de medebeslissingsprocedure bij het Verdrag van Maastricht beoogde het democratisch element in de wetgeving te versterken. In het Verdrag van Amsterdam is een verdere stap in deze richting gezet door schrapping van lid 6 van het voormalige artikel 189B EG-Verdrag, dat de Raad toestond het standpunt van het Parlement uiteindelijk toch nog naast zich neer te leggen. Het Parlement is thans in de medebeslissingsprocedure een volwaardige partner van de Raad geworden.
77.
De medebeslissingsprocedure dwingt Parlement en Raad het over een wetstekst eens te worden, hetgeen eventueel pas geschiedt in het bemiddelingscomité. De toepassing van een bemiddelingsprocedure heeft echter weinig zin, wanneer de raadsdelegatie wegens het vereiste van eenparigheid van stemmen in de Raad geen of in ieder geval slechts een zeer beperkte ruimte om te onderhandelen heeft. De bemiddeling heeft immers juist tot doel de standpunten van de deelnemende partijen nader tot elkaar te brengen en een compromis uit te werken, waarmee vervolgens beide deelnemers aan het communautaire wetgevingsproces moeten instemmen. Om de bemiddelingsprocedure niet te frustreren dient een combinatie van de medebeslissingsprocedure en eenparigheid van stemmen in de Raad zo veel mogelijk te worden vermeden. Alleen deze benadering is in overeenstemming met het door het Verdrag geschapen institutionele evenwicht.
78.
De aangehaalde individuele verdragsbepalingen die de medebeslissingsprocedure met eenparigheid van stemmen in de Raad combineren, zijn derhalve in feite in strijd met het systeem. Daaruit kunnen dus geen algemene conclusies worden getrokken. Zoals ook het voorbeeld van artikel 166 EG aantoont, worden deze bepalingen geleidelijk ingetrokken, zodra dit politiek aanvaardbaar lijkt. Terwijl in het Verdrag van Maastricht nog eenparigheid van stemmen was voorzien (ex-artikel 130 I EG-Verdrag), kon dit in het Verdrag van Amsterdam reeds worden vervangen door het beter bij de medebeslissingsprocedure passende vereiste van een gekwalificeerde meerderheid (artikel 166 EG).
79.
De Raad is van mening, dat de toepassing van de procedure van artikel 300, lid 3, EG in de onderhavige zaak ertoe leidt, dat een eventuele procedurele onverenigbaarheid van de artikelen 71 EG en 93 EG zuiver van theoretisch belang is. Ter ondersteuning van zijn stelling verwijst hij naar het arrest in de zaak Portugal/Raad.(43) De Commissie is daarentegen de mening toegedaan, dat het vereiste van eenparigheid van stemmen in de Raad tot een radicale wijziging van de procedure zou leiden, zelfs indien de positie van het Parlement door de toepassing van artikel 300, lid 3, EG in het onderhavige geval niet werd aangetast. Immers, normaliter is slechts een gekwalificeerde meerderheid voor de sluiting van een internationale overeenkomst noodzakelijk.
80.
Het kenmerkende aan de onderhavige zaak is, dat de combinatie van de artikelen 71 EG en 93 EG als rechtsgrondslag niet de positie van het Parlement beïnvloedt. Het verschil in de positie van het Parlement volgens artikel 71 EG ─ medebeslissingsprocedure ─ enerzijds, en artikel 93 EG ─ raadplegingsprocedure ─ anderzijds, wordt in casu geneutraliseerd door het verkrijgen van zijn instemming krachtens artikel 300, lid 3, tweede alinea, EG.
81.
De Raad heeft het Parlement bij schrijven van 1 en 4 augustus 2000 op basis van artikel 300, lid 3, tweede alinea, EG om instemming met de bestreden besluiten verzocht(44) en niet, zoals de Raad in zijn stukken stelt, slechts geraadpleegd op grond van lid 3, eerste alinea, van dit artikel. Het Parlement heeft op 25 oktober 2000 met de voorstellen ingestemd op de rechtsgrondslag van artikel 300, lid 3, tweede alinea, EG.(45)
82.
Door de vermelding van artikel 93 EG als rechtsgrondslag is de procedure tot vaststelling van de beide bestreden besluiten in zoverre beïnvloed, dat de Raad met eenparigheid van stemmen diende te besluiten en niet met gekwalificeerde meerderheid, zoals op grond van artikel 71 EG had volstaan.
83.
Volgens de rechtspraak moet er bij dergelijke veranderingen met betrekking tot de in de Raad vereiste meerderheid vanuit worden gegaan, dat de keuze van de rechtsgrondslag ook gevolgen kan hebben voor de vaststelling van de inhoud van de bestreden handeling.(46) Op grond van deze rechtspraak moet ervan worden uitgegaan, dat het onjuiste beroep op artikel 93 EG de vaststelling van de inhoud van de bestreden besluiten kon beïnvloeden en de keuze van de rechtsgrondslag dus niet van louter formele betekenis is. Ook dit bezwaar van de Raad dient derhalve te worden afgewezen.
84.
De conclusie luidt derhalve, dat het in de onderhavige zaak uiterst twijfelachtig is, of de besluiten binnen het toepassingsgebied van artikel 93 EG vallen. Zelfs indien men vooronderstelt dat artikel 93 EG toepasselijk is, zijn de fiscale bepalingen in artikel 8, punten 2 en 4, in ieder geval als secundair en indirect in verhouding tot het hoofddoel van vervoerspolitiek van de besluiten te beschouwen. Derhalve dient artikel 71 EG naast artikel 300, lid 3, tweede alinea, EG als enige rechtsgrondslag van de besluiten te worden aangemerkt. De besluiten moeten dus nietig worden verklaard voorzover zij artikel 93 EG als rechtsgrondslag vermelden.
VI ─ Beperking van de gevolgen van het arrest
85.
Beide partijen hebben verzocht om, voorzover de rechtsgrondslag van artikel 93 EG niet als een passende rechtsgrondslag voor de bestreden besluiten mocht worden beschouwd, de gevolgen van het arrest in dier voege te beperken, dat de gevolgen van de overeenkomsten worden gehandhaafd totdat de Raad nieuwe maatregelen heeft vastgesteld.
86.
De onjuiste vermelding van artikel 93 EG als tweede rechtsgrondslag leidt niet automatisch tot nietigheid van de bestreden besluiten. Een onjuiste vermelding van de rechtsgrondslag van een gemeenschapshandeling is in principe een zuiver formeel gebrek, voorzover dit niet leidt tot de onregelmatigheid van de procedure ter vaststelling van de bestreden handeling.(47)
87.
Volgens bovenstaande overwegingen kan de onjuiste vermelding van artikel 93 EG echter, wegens de daardoor vereiste eenparigheid van stemmen, de inhoud van de bestreden besluiten hebben beïnvloed. De procedure dient derhalve als onrechtmatig te worden beschouwd.
88.
Tussen partijen staat evenwel vast, dat de materiële inhoud van de bestreden besluiten in de onderhavige procedure niet ter discussie staat. Bovendien lijkt het in het belang van de bescherming van het vertrouwen dat de marktdeelnemers in het voortbestaan van de regeling hebben, en uit oogpunt van de rechtszekerheid in de buitenlandse betrekkingen tussen de Gemeenschap enerzijds en Bulgarije en Hongarije anderzijds, gewenst om de inhoud van de bestreden besluiten naar analogie van artikel 231, lid 2, EG(48) te handhaven totdat de bevoegde instellingen de maatregelen hebben getroffen die uit het arrest in deze zaak voortvloeien.
VII ─ Kosten
89.
Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk moet worden gesteld en de Commissie heeft gevorderd hem in de kosten van de procedure te veroordelen, dient de Raad in de kosten te worden verwezen.
90.
De interveniënten zijn lidstaten, die ingevolge artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering hun eigen kosten dragen.
VIII ─ Conclusie
91.
Op grond van bovenstaande overwegingen stel ik voor om het geschil als volgt te beslechten:
"1)
De besluiten 2001/265/EG en 2001/266/EG van de Raad van 19 maart 2001 betreffende de sluiting van transito-overeenkomsten tussen de Europese Gemeenschap en Bulgarije respectievelijk Hongarije worden nietig verklaard, voorzover zij op artikel 93 EG zijn gebaseerd.
2)
De gevolgen van deze nietige besluiten worden gehandhaafd totdat de instellingen de ter uitvoering van dit arrest noodzakelijke maatregelen hebben vastgesteld.
3)
De Raad wordt in de kosten verwezen. De Bondsrepubliek Duitsland en het Groothertogdom Luxemburg dragen hun eigen kosten.
"
(1) .
(2)
Besluit 2001/265/EG van de Raad van 19 maart 2001 betreffende de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Bulgarije houdende vaststelling van bepaalde voorwaarden voor het goederenvervoer over de weg en de bevordering van het gecombineerd vervoer (PB L 108, blz. 4). Besluit 2001/266/EG van de Raad van 19 maart 2001 betreffende de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Hongarije houdende vaststelling van bepaalde voorwaarden voor het goederenvervoer over de weg en de bevordering van het gecombineerd vervoer (PB L 108, blz. 27).
(3)
In de overeenkomst met Hongarije luidt de tweede zinsnede:
"Wegvoertuigen zijn niet vrijgesteld van belasting of heffingen op motorbrandstof,
onverminderd artikel 4
, of van tol en gebruiksrechten voor infrastructuur"
(cursivering van mij).
(4)
In de overeenkomst met Hongarije luidt punt 4, sub b:
"de brandstof in standaard gemonteerde tanks van aanhangwagens en opleggers die voor koelsystemen wordt gebruikt,
wanneer het de standaard gemonteerde tanks betreft die door de fabrikant van het betrokken type wegvoertuig zijn ontworpen "
(cursivering van mij).
(5)
In de overeenkomst met Hongarije luidt punt 5:
"Onverminderd lid 2, tweede alinea, is een voertuig waarvan het gewicht, de afmetingen of de asbelasting de op het grondgebied van Hongarije geldende maximumwaarden overschrijden, niet onderworpen aan bijzondere heffingen wanneer het voertuig in overeenstemming is met de bepalingen van richtlijn 96/53/EG inzake gewicht en afmetingen, op voorwaarde dat het voertuig uitsluitend gebruik maakt van de in bijlage 5 gespecificeerde hoofdroutes voor transitovervoer in Hongarije."
(6)
Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de ondertekening van de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Bulgarije houdende vaststelling van bepaalde voorwaarden voor het goederenvervoer over de weg en de bevordering van het gecombineerd vervoer, en voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de sluiting van de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Bulgarije houdende vaststelling van bepaalde voorwaarden voor het goederenvervoer over de weg en de bevordering van het gecombineerd vervoer (COM(1999) 666 def. van 10 december 1999). Het voorstel voor een besluit betreffende de ondertekening van de overeenkomst is bekendgemaakt in PB 2000, C 89 E, blz. 51.
(7)
Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de sluiting van de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Hongarije houdende vaststelling van bepaalde voorwaarden voor het goederenvervoer over de weg en de bevordering van het gecombineerd vervoer, en voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de sluiting van de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Hongarije houdende vaststelling van bepaalde voorwaarden voor het goederenvervoer over de weg en de bevordering van het gecombineerd vervoer (COM(1999) 665 def. van 10 december 1999). Het voorstel voor een besluit betreffende de sluiting van de overeenkomst is bekendgemaakt in PB 2000, C 89 E, blz. 36.
(8)
PRES/00/87 van 17 april 2000 over de 2252ste zitting van de Raad ─ Vervoer ─ 28 maart 2000, te raadplegen op www.europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=PRES/00/87/0/A GED&lg=EN&display=
(9)
Aangehaald in voetnoot 2.
(10)
De Commissie baseert zich op het arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad,
"AETR"
(22/70, Jurispr. 1971, blz. 263, met name de punten 20-26), advies 1/76 van het Hof van 26 april 1977 (Ontwerp-akkoord betreffende de instelling van een Europees oplegfonds voor de binnenscheepvaart, Jurispr. blz. 741), en advies 1/94 van het Hof van 15 november 1994 (bevoegdheid van de Gemeenschap om internationale akkoorden op het gebied van diensten en bescherming van de intellectuele eigendom te sluiten, Jurispr. blz. I-5267).
(11)
Richtlijn van de Raad van 22 november 1994 inzake het minimumopleidingsniveau van zeevarenden (PB L 319, blz. 28).
(12)
Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 27 november 2000 betreffende havenontvangstvoorzieningen voor scheepsafval en ladingresiduen (PB L 332, blz. 81).
(13)
Richtlijn van de Raad van 2 maart 1992 betreffende de beperking van de exploitatie van de vliegtuigen van bijlage 16 van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, boekdeel I, deel 2, hoofdstuk 2, tweede uitgave (1988) (PB L 76, blz. 21).
(14)
PB 1993, L 189, blz. 161.
(15)
PB 1997, L 348, blz. 170.
(16)
Artikel 14 van de overeenkomst met Slovenië luidt:
"Belastingen en andere heffingen
(1) De overeenkomstsluitende partijen erkennen dat belastingen en andere heffingen ten laste van de wegvoertuigen van beide overeenkomstsluitende partijen vrij moeten zijn van discriminatie.
(2) De overeenkomstsluitende partijen onderhandelen over een overeenkomst inzake wegenbelasting, zodra de Gemeenschap hierover regels heeft vastgesteld. Deze Overeenkomst is met name gericht op een vrije doorstroming van het grensoverschrijdende verkeer, een vermindering van de verschillen tussen de wegenbelastingstelsels van partijen en het voorkomen van concurrentievervalsing ten gevolge van deze verschillen.
(3) In afwachting van de resultaten van de in lid 2 en artikel 13 bedoelde onderhandelingen zal Slovenië met afzonderlijke lidstaten van de Gemeenschap onderhandelen over bilaterale overeenkomsten op grond van een wederkerige vrijstelling van belastingen en heffingen op het verkeer en/of het bezit van vrachtwagens en van alle speciale belastingen en heffingen op het vervoer over het grondgebied van de partijen. Deze bepaling heeft niet noodzakelijkerwijs betrekking op belastingen en soortgelijke heffingen op brandstof, op de BTW op vervoerdiensten en op tol- en soortgelijke heffingen voor het gebruik van het wegennet.
(4) Tot de sluiting van de in lid 2 en artikel 13 bedoelde overeenkomsten zullen veranderingen in belastingen en andere heffingen op het communautaire transitoverkeer door Slovenië die na de inwerkingtreding van deze overeenkomst worden voorgesteld, pas worden ingevoerd na raadpleging van het Gemengd Comité.
"
(17)
Artikel 14 van de overeenkomst met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië luidt:
"Belastingen, tol en andere heffingen
(1) De overeenkomstsluitende partijen erkennen dat belastingen, tol en andere heffingen ten laste van de wegvoertuigen van beide overeenkomstsluitende partijen vrij moeten zijn van discriminatie.
(2) De overeenkomstsluitende partijen gaan zo snel mogelijk over tot onderhandelingen over een overeenkomst inzake wegenbelasting, op basis van de regels die de Gemeenschap op dit gebied heeft vastgesteld. Deze overeenkomst is met name gericht op vrije doorstroming van het grensoverschrijdende verkeer, vermindering van de verschillen tussen de wegenbelastingstelsels van de overeenkomstsluitende partijen en het voorkomen van concurrentievervalsing ten gevolge van deze verschillen.
(3) In afwachting van de resultaten van de in lid 2 bedoelde onderhandelingen schaffen de overeenkomstsluitende partijen de discriminatie af tussen vrachtvervoerders uit de Gemeenschap en uit de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië bij de toepassing van belastingen en heffingen op het verkeer en/of het bezit van vrachtwagens en van alle speciale belastingen en heffingen op het vervoer over het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen.
(4) Tot de sluiting van de in lid 2 en artikel 13 bedoelde overeenkomsten zullen wijzigingen van fiscale heffingen, tolheffing en andere heffingen op het communautaire transitoverkeer door de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië die na de inwerkingtreding van deze Overeenkomst worden voorgesteld, niet eerder kunnen worden ingevoerd dan na overleg in het Gemengd Comité.
"
(18)
Arresten van 25 januari 2001, Commissie/Frankrijk (C-429/97, Jurispr. blz. I-637, punten 32, 35 en 36), en 18 januari 2001, Commissie/Spanje (C-83/99, Jurispr. blz. I-445, punt 11).
(19)
Richtlijn 96/53/EG van de Raad van 25 juli 1996 houdende vaststelling, voor bepaalde aan het verkeer binnen de Gemeenschap deelnemende wegvoertuigen, van de in het internationale verkeer maximaal toegestane afmetingen, en van de in het internationale verkeer maximaal toegestane gewichten (PB L 235, blz. 59).
(20)
Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 1999 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (PB L 187, blz. 42).
(21)
Richtlijn van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voor handen hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop (PB L 76, blz. 1).
(22)
Richtlijn van de Raad van 19 oktober 1992 betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op minerale oliën (PB L 316, blz. 12).
(23)
Richtlijn van de Raad van 19 oktober 1992 betreffende de onderlinge aanpassing van de accijnstarieven voor minerale oliën (PB L 316, blz. 19).
(24)
De Commissie noemt advies 2/92 van het Hof van 24 maart 1995 (bevoegdheid van de Gemeenschap om deel te nemen aan het derde herziene besluit van de OESO betreffende de nationale behandeling, Jurispr. blz. I-521, punt 27), alsmede advies 1/78 van 4 oktober 1979 (internationale overeenkomst betreffende natuurlijke rubber, Jurispr. blz. 2871, punt 56), en het arrest van 3 december 1996, Portugal/Raad (C-268/94, Jurispr. blz. I-6177, punt 39).
(25)
Arrest van 11 juni 1991, Commissie/Raad (C-300/99, Jurispr. blz. I-2867, punten 17-21). De Commissie verwijst verder naar het arrest van 25 februari 1999, Parlement/Raad (C-164/97 en C-165/97, Jurispr. blz. I-1139, punt 14).
(26)
De Commissie haalt de arresten aan van 17 maart 1993, Commissie/Raad (C-155/91, Jurispr. blz. I-939, punt 19); 18 november 1999, Commissie/Raad (C-209/97, Jurispr. blz. I-8067, punt 35); 30 januari 2001, Spanje/Raad (C-36/98, Jurispr. blz. I-779, punt 59); de arresten Portugal/Raad (aangehaald in voetnoot 24, punt 39) en Parlement/Raad (aangehaald in voetnoot 25, punt 19), en het arrest van 23 februari 1999, Parlement/Raad (C-42/97, Jurispr. blz. I-869, punt 31).
(27)
Aangehaald in voetnoot 3 van het verweerschrift.
(28)
Arrest van 5 juli 1995 (C-21/94, Jurispr. blz. I-1827).
(29)
Arrest aangehaald in voetnoot 24.
(30)
Punt 39 van het in voetnoot 24 aangehaalde arrest.
(31)
De Raad beroept zich op het arrest Portugal/Raad (aangehaald in voetnoot 24, punt 79).
(32)
Zie de overwegingen in advies 2/00 van het Hof van 6 december 2001 (Protocol van Cartagena, Jurispr. blz. I-9713, punt 23); arresten van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco (C-491/01, Jurispr. blz. I-11453, punten 93 en 94), en 12 december 2002, Commissie/Raad (C-281/01, Jurispr. blz. I-12049, punten 33-35).
(33)
Zie punt 3 van deze conclusie.
(34)
Arrest van 12 september 2000, Commissie/Frankrijk (C-267/97, Jurispr. blz. I-6251, punt 36); zie ook mijn conclusie van 27 januari 2000 in deze zaak (Jurispr. blz. I-6254, punt 47).
(35)
Over het begrip harmonisatie zie Voß, in Grabitz/Hilf_Das Recht der Europäischen Union
, deel I, 19e supplement, februari 2002, vóór artikel 90, punt 41.
(36)
COM(1999) 666 def. van 10 december 1999, aangehaald in voetnoot 6, punt B.2
"Infrastructuurheffingen"
, punten 11 en 12. Zie eveneens de dienovereenkomstige uiteenzetting in het voorstel betreffende de sluiting van de overeenkomst met de Republiek Hongarije, punt B.2
"Infrastructuurheffingen"
, punten 11 en 12.
(37)
Aangehaald in voetnoot 20.
(38)
Aangehaald in voetnoot 21.
(39)
Aangehaald in voetnoot 22.
(40)
Aangehaald in voetnoot 23.
(41)
Arresten van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad (131/86, Jurispr. blz. 905, punt 29) en Verenigd Koninkrijk/Raad (68/86, Jurispr. blz. 855, punt 24); arresten van 9 november 1995, Duitsland/Raad (C-426/93, Jurispr. blz. I-3723, punt 21), 26 maart 1996, Parlement/Raad (C-271/94, Jurispr. blz. I-1689, punt 34), en 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad (C-84/94, Jurispr. blz. I-5755, punt 19).
(42)
Arrest aangehaald in voetnoot 32, punt 109.
(43)
Arrest aangehaald in voetnoot 24, punt 79.
(44)
Zie verslag A5-0278/2000 van de commissie regioneel beleid, vervoer en toerisme van 11 oktober 2000 (rapporteur: K. Hatzidakis), blz. 4.
(45)
PB C 197, blz. 171.
(46)
Arrest van 26 maart 1987, Commissie/Raad (45/86, Jurispr. blz. 1493, punt 12), en arrest Verenigd Koninkrijk/Raad (131/86, aangehaald in voetnoot 41, punt 11).
(47)
Zie arrest van 27 september 1988, Commissie/Raad (165/87, Jurispr. blz. 5545, punt 19), arrest Parlement/Raad, aangehaald in voetnoot 32, punt 98.
(48)
Wat de analoge toepassing van deze bepaling op andere handelingen dan verordeningen betreft, zie bijvoorbeeld arrest van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie (92/78, Jurispr. blz. 777, punten 106 e.v.), ten aanzien van een individuele beschikking, en arrest van 7 juli 1992, Parlement/Raad (C-295/90, Jurispr. blz. I-4193, punt 27), met betrekking tot een richtlijn.