61994C0246
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
PHILIPPE LÉGER
apresentadas em 7 de Março de 1996 (
*1
)
1.
A Corte suprema di cassazione italiana submeteu ao Tribunal de Justiça quatro pedidos de decisão prejudicial relativos à aplicação do regime especial de importação de novilhos destinados à engorda. Este órgão jurisdicional solicita essencialmente ao Tribunal de Justiça que se pronuncie, por um lado, sobre a interpretação que deve ser dada a certas disposições da Directiva 79/623/CEE do Conselho, de 25 de Junho de 1979, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares c administrativas em matéria de dívida aduaneira (
1
), c do Regulamento (CEE) n.° 612/77 da Comissão, de 24 de Março de 1977, que estabelece as modalidades de aplicação relativas ao regime especial de importação de certos novilhos destinados à engorda (
2
), na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1384/77 da Comissão, de 27 de Junho de 1977 (
3
), e, por outro, sobre a validade do Regulamento (CEE) n.° 1121/87 da Comissão, de 23 de Abril de 1987, que altera os Regulamentos (CEE) n. os 612/77 e 1136/79 no que diz respeito à liberação da garantia no âmbito de certos regimes especiais de importação no sector da carne de bovino (
4
).
O direito comunitário
A — Quanto ao mercado da carne de bovino
2.
O artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (
5
), na redacção do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 425/77 do Conselho, de 14 de Fevereiro de 1977 (
6
), prevê, enquanto regime especial, a possibilidade de uma suspensão total ou parcial do direito nivelador normalmente aplicável na importação de novilhos destinados à engorda.
3.
As modalidades de aplicação deste regime foram estabelecidas pelo Regulamento n.° 612/77. O artigo 1.° deste regulamento sujeita o benefício da suspensão total ou parcial do direito nivelador ao cumprimento de duas formalidades principais. O importador deve, no momento da importação dos novilhos, declarar por escrito que esses animais se destinam a ser engordados no território do Estado-Mcmbro de importação durante um período de 120 dias a partir do dia de colocação cm livre prática c prestar uma caução de montante igual ao montante suspenso do direito nivelador (
7
). O mesmo artigo sujeita a liberação total ou parcial dessa caução à produção da prova pelo importador às autoridades competentes do Estado-Mcmbro de importação de que esses novilhos não foram abatidos antes do termo desse prazo de 120 dias, salvo se razões estritamente definidas tiverem tornado necessário o abate desses animais (
8
). Por último, o artigo 1.°, n.° 4, do Regulamento n.° 612/77 dispõe que essa prova tem que ser apresentada no prazo de 180 dias a contar do dia de colocação em livre prática, caso contrário o montante da caução considera-se perdido a título de direito nivelador.
4.
O Regulamento n.° 1384/77 altera um pouco as modalidades de aplicação do regime especial. Nos termos do seu artigo 7.°, n.° 1, o importador é, além disso, obrigado a indicar às autoridades competentes do Estado-Membro de importação, no prazo de um mês após o dia da importação, a exploração ou as explorações onde os novilhos serão engordados.
5.
O mesmo regulamento sujeita a liberação da caução ao cumprimento de uma formalidade suplementar. O importador deve provar que o novilho foi efectivamente engordado na exploração ou nas explorações previamente indicadas às autoridades competentes (
9
).
6.
O legislador comunitário atenuou o rigor do sistema através da adopção do Regulamento n.° 1121/87. Embora publicado depois dos factos, este regulamento aplica-se aos casos em apreço nos processos principais, por força do seu artigo 3.°, segundo parágrafo, que dispõe: «(O Regulamento n.° 1121/87 aplica-se) às garantias constituídas a partir de (23 de Abril de 1987), e, a pedido do interessado, às garantias constituídas antes de (23 de Abril de 1987), que ainda não tenham sido liberadas ou definitivamente perdidas».
Β — Quanto aos factos constitutivos de uma dívida aduaneira
7.
O momento em que se constitui, o momento em que se extingue, bem como o momento a partir do qual o montante da dívida aduaneira pode ser exigido pelas autoridades competentes foram harmonizados pela Directiva 79/623.
8.
O artigo 2.°, alínea d), desta directiva prevê que:
«São factos constitutivos da dívida aduaneira na importação:
...
d)
O incumprimento de uma das obrigações que, para uma mercadoria sujeita a direitos de importação, derivam da sua permanência em depósito provisório ou da utilização do regime aduaneiro ao qual foi submetida, ou a inobservância de uma das condições fixadas para a concessão deste regime, salvo se se provar, a contento das autoridades competentes, que o incumprimento ou a inobservância não tiveram reais consequências sobre o funcionamento correcto do depósito provisório ou do regime aduaneiro considerado.»
9.
Esta directiva foi substituída, depois dos factos que aqui nos ocupam, pelo Regulamento (CEE) n.° 2144/87 do Conselho, de 13 de Julho de 1987, relativo à dívida aduaneira (
10
), que retomou as suas disposições completando-as.
Quadro factual e tramitação processual dos processos prejudiciais
10.
Entre 1982 c 1985, três explorações agrícolas italianas, a Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio (processo C-246/94), a Cooperativa Lomcllina di Cerealicoitori Sri (processos C-247/94 c C-248/94) e a Azienda Agricola Cavicchi Bruno e Fratelli, tendo como garante a Cassa di Risparmio di Trieste SpA (processo C-249/94), importaram para Italia, de países da Europa de Leste, lotes de novilhos destinados à engorda.
11.
Por diversas razões, os exploradores agrícolas não cumpriram a obrigação, prevista no regime comunitário relativo à importação de novilhos, de indicar às autoridades aduaneiras italianas competentes, no prazo de um mês a contar da data de importação, a localidade da exploração de engorda. A Cooperativa Agrícola Zootecnica S. Antonio comunicou essa informação com alguns dias de atraso ao serviço aduaneiro competente; a Azienda Agricola Cavicchi nunca efectuou essa declaração; quanto à Cooperativa Lomcllina di Cerealicoitori, prestou esse esclarecimento no prazo imposto, mas à municipalidade em cujo território se encontrava a exploração de engorda. Além disso, quanto a esta última, resulta do despacho de reenvio (
11
) que também não enviou a declaração escrita de que os bovinos destinados à engorda estavam ainda vivos no termo do período de 120 dias depois da sua importação.
12.
Considerando que, devido aos referidos incumprimentos, as explorações em questão tinham perdido o benefício da suspensão do direito nivelador na importação, as autoridades aduaneiras italianas solicitaram o pagamento dos direitos aduaneiros devidos c consideraram que as cauções prestadas no momento da importação deviam considerar-se totalmente perdidas.
13.
As três explorações cm causa demandaram judicialmente, e cm separado, a Amministrazione delle Finanze dello Stato no Tribunale di Trieste, sustentando que as suas pretensões eram ilegais face ao direito comunitário. O Tribunale di Trieste negou provimento aos recursos da Cooperativa Lomellina di Cerealicoitori e da Azienda Agricola Cavicchi e deu provimento parcial ao recurso da Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio.
14.
A Corte d'appello di Trieste, para a qual essas três explorações recorreram separadamente, por acórdão de 23 de Fevereiro de 1990, confirmou a decisão proferida pelo Tribunale di Trieste relativamente à Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio. Com efeito, considerou que a Directiva 79/623, subordinada e anterior a uma regulamentação de categoria superior, isto é, o Regulamento n.° 1121/87, não era aplicável. Em contrapartida, quanto ao recurso interposto pela Cooperativa Lomellina di Cerealicoitori e da Azienda Agricola Cavicchi, considerou, por acórdãos de 6 de Junho de 1992 e de 19 de Janeiro de 1993, que o incumprimento das obrigações previstas pelo Regulamento n.° 612/77, alterado pelo Regulamento n.° 1384/77, não tinha qualquer consequência concreta no funcionamento correcto do regime aduaneiro de importação dos bovinos. Por conseguinte, decidiu que o artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623 era imediatamente aplicável em Itália, embora a directiva não tivesse sido transposta para a ordem jurídica italiana. Por este facto, reformou as decisões proferidas em primeira instância relativamente a essas duas explorações agrícolas.
15.
A Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio e a Amministrazione delle Finanze dello Stato impugnaram os acordaos da Corte d'appello di Trieste por recurso interposto para a Corte suprema di cassazione e requereram a sua anulação.
16.
A administração das finanças italiana invoca a violação e a aplicação errada do artigo l.° do Regulamento n.° 612/77, alterado pelo Regulamento n.° 1384/77, e do artigo 2° da Directiva 79/623. Além disso, considera que o artigo 2.°, alínea d), da referida directiva (não transposta para a ordem jurídica italiana) não tem efeito directo. Mesmo pressupondo que esta disposição tenha efeito directo, alega que o funcionamento correcto do regime aduaneiro estabelecido pela Comunidade para a importação dos novilhos destinados à engorda implica que seja cumprida a obrigação que a própria Corte d'appello considerou não cumprida, isto é, a notificação atempada à autoridade competente da localização da exploração de engorda, que constitui uma condição essencial para permitir o controlo previsto.
17.
A Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio invoca, por seu turno, a violação dos artigos 173.°, 189.° e 177.° do Tratado CE. Sustenta que a Corte d'appello teria feito uma aplicação errada do Regulamento n.° 1121/87, na medida em que o atraso na comunicação da exploração de engorda não tem qualquer consequência no funcionamento correcto do regime aduaneiro em causa; que, por força do artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623, não tinha daí resultado qualquer dívida aduaneira e que, de resto, o referido regulamento não era válido.
As questões prejudiciais
18.
Duvidando da interpretação a dar aos textos comunitários em causa e interrogando-se sobre a validade de um dos regulamentos comunitários, a Corte suprema di cassazione, Primeira Secção Cível, suspendeu a instância c colocou ao Tribunal de Justiça, no âmbito do processo C-246/94, as três questões prejudiciais seguintes:
«Sc o disposto no artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623 de 25 de Junho de 1979 (não transposta para o ordenamento jurídico italiano) possui as características necessárias para ser directamente aplicado c para constituir um fundamento de direito que os particulares podem invocar contra o Estado italiano.
No caso de a resposta à primeira questão ser afirmativa, se a disposição da directiva aqui em questão é aplicável mesmo no caso de se ter verificado um atraso na comunicação do local onde os bovinos devem ser engordados, isto é, se constitui uma violação do Regulamento (CEE) n.° 612/77 (na versão modificada pelo artigo 7° do Regulamento n.° 1384/77). Importa portanto interpretar o regime especial instaurado pelo citado regulamento para determinar se o referido atraso teve alguma influência concreta no correcto funcionamento do mencionado regime especial.
No caso de a resposta à questão anterior ser negativa, e se se concluir, assim, pela inaplicabilidade (ao caso presente) da disposição da directiva, forçoso é formular uma terceira questão que tenha por objecto a validade do Regulamento (CEE) n.° 1121/87, de 23 de Abril de 1987. Trata-se de saber se a identidade da sanção estabelecida no artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 1121/87, de 23 de Abril de 1987 (que implica a perda total da caução na consequência de um atraso de 50 dias na referida comunicação), está ou não em contradição com o princípio da proporcionalidade no que toca ao objectivo prosseguido, princípio já anteriormente afirmado pelo Tribunal de Justiça.»
19.
Nos processos C-247/94, C-248/94 c C-249/94, foram colocadas duas questões prejudiciais de interpretação. Estas questões são essencialmente iguais às duas primeiras questões acima referidas, mas a formulação no respeitante à segunda questão nos processos C-248/94 e C-249/94 é ligeiramente diferente: pergunta-se se «... a directiva ć igualmente aplicável no caso de uma infracção ao Regulamento (CEE) n.° 612/77..., tal como foi verificada pela Corte d'appello di Trieste...»
A resposta às questões prejudiciais
20.
As duas primeiras questões prejudiciais colocadas pela Corte suprema di cassazione, estreitamente ligadas entre si, dizem respeito à interpretação da Directiva 79/623 e do Regulamento n.° 612/77, alterado pelo Regulamento n.° 1384/77. O juiz nacional pede essencialmente ao Tribunal que declare se a regra geral contida no artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623 é sempre aplicável, ou se as obrigações específicas contidas na regulamentação especial relativa ao regime especial de importação de certos novilhos destinados à engorda primam e tornam por esse facto inoperante a regulamentação geral. O Tribunal de Justiça nunca foi chamado a pronunciar-se sobre semelhante questão. A terceira questão é subsidiária e o Tribunal só lhe deve responder no caso de considerar que o artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623 é aplicável aos litígios dos processos principais. A mesma diz respeito à validade do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1121/87.
21.
Certas cooperativas agrícolas italianas recorreram já ao Tribunal de Justiça nos termos dos artigos 173.°, segundo parágrafo, e 189.°, segundo parágrafo, do Tratado, a fim de obterem a declaração de que o artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1121/87 era inválido (
12
). Verificando que a disposição em questão é aplicável «... a situações determinadas objectivamente e produz efeitos jurídicos relativamente a categorias de pessoas consideradas de modo geral e abstracto...», daí o Tribunal deduziu que «... tem alcance geral nos termos do segundo parágrafo do artigo 189.° do Tratado e não diz individualmente respeito às recorrentes nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.° do Tratado» (
13
). O pedido foi, por este facto, julgado inadmissível (
14
).
Quanto à primeira questão
22.
Através da sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a interpretação que deve ser dada ao artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623. É precisamente solicitado ao Tribunal de Justiça que declare se essa disposição tem as características necessárias para ser aplicada directamente e para constituir o fundamento de direitos que os particulares possam invocar em relação a um Estado-Membro, quando não foi transposta para a sua ordem jurídica interna. Concretamente, é solicitado ao Tribunal de Justiça que declare se as regras do direito comunitário relativas à constituição da dívida aduaneira são aplicáveis em Itália e se um particular pode invocar os direitos que retira dessas disposições em relação a esse Estado.
23.
A directiva não foi transposta em Itália (
15
), quando, em conformidade com o seu artigo 12.°, o prazo de transposição terminou em 1 de Janeiro de 1982. Assim, a directiva estava em vigor na época dos factos referidos nos quatro despachos de reenvio.
24.
Sabe-se, desde o acórdão Enkä (
16
), que, «... quando as autoridades comunitárias obrigam os Estados-Membros a adoptar um certo comportamento, com base numa directiva, o efeito útil deste acto seria reduzido se os particulares o não pudessem invocar em juízo e os órgãos jurisdicionais nacionais não pudessem tomá-lo em consideração como elemento do direito comunitário» (
17
). É o que sucede, nomeadamente, «quando um particular invoca uma disposição de uma directiva num órgão jurisdicional nacional, a fim de este controlar se as autoridades nacionais competentes, ao exercer as suas faculdades quanto à forma c às modalidades de execução da directiva, não ultrapassaram os limites de apreciação traçados por esta» (
18
). Esta jurisprudência foi aplicada de modo constante e o Tribunal de Justiça reconheceu invariavelmente aos particulares direitos a invocar contra o Estado-Membro que não adoptou dentro dos prazos as medidas de execução, ou adoptou medidas não conformes às disposições suficientemente precisas e incondicionais de uma directiva.
25.
Com efeito, as condições exigidas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para declarar que uma disposição de uma directiva tem efeito directo são o carácter incondicional c suficientemente preciso da disposição invocada (
19
).
26.
Examinemos agora se a disposição da Directiva 79/623 relativa à constituição da dívida aduaneira é incondicional e suficientemente precisa.
27.
A Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio alega nesse sentido, ao passo que a Amministrazione delle Finanze dello Stato afirma o contrário.
28.
Recordemos que o artigo 2_°, alinea d), da referida directiva prevê:
«São factos constitutivos da dívida aduaneira na importação:
...
d)
O incumprimento de uma das obrigações que, para uma mercadoria sujeita a direitos de importação, derivam da sua permanência cm depósito provisório ou da utilização do regime aduaneiro ao qual foi submetida, ou a inobservância de uma das condições fixadas para a concessão deste regime, salvo se se provar, a contento das autoridades competentes, que o incumprimento ou a inobservância não tiveram reais consequências sobre o funcionamento correcto do depósito provisório ou do regime aduaneiro considerado.»
29.
Segundo a Comissão, esta disposição tera as características exigidas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para ter efeito directo.
30.
Penso que é necessário seguir a Comissão neste raciocínio.
31.
A Directiva 79/623 foi adoptada com fundamento no artigo 100.° do Tratado. O legislador comunitário partiu de uma consideração: «... o exame aprofundado a que se procedeu com os Estados-Membros revelou, entretanto, a necessidade de determinar em certas matérias, por actos comunitários obrigatórios, medidas indispensáveis à entrada em vigor de uma regulamentação aduaneira que garanta uma aplicação uniforme dos direitos de importação ou dos direitos de exportação referentes às mercadorias objecto de trocas entre a Comunidade e países terceiros» (
20
). O objectivo prosseguido pelo legislador comunitário foi assim definido: «... é, portanto, necessário fixar regras comuns para a determinação do momento da constituição da dívida aduaneira, com vista a assegurar uma aplicação uniforme das disposições comunitárias, em vigor na importação e na exportação» (
21
).
32.
O Governo italiano sustenta que a expressão «a contento das autoridades competentes», que figura no artigo 2°, alínea d), da Directiva 79/623, deve ser interpretada como conferindo às autoridades nacionais competentes uma ampla margem de apreciação quanto às condições de aplicação do sistema assim criado (
22
), e que, por este facto, a disposição em questão não é suficientemente precisa e incondicional para ser directamente aplicada.
33.
Este argumento deve ser rejeitado. Com efeito, o legislador comunitário afirmou que o objectivo prosseguido era o de realizar uma aplicação uniforme e obrigatória em matéria de dívida aduaneira. Referiu, designadamente, que pretendia definir precisamente «... o momento da constituição da dívida aduaneira na importação em relação às condições em que as mercadorias sujeitas a direitos de importação são integradas na economia da Comunidade» (
23
).
34.
O efeito útil de tal disposição seria reduzido a zero se a mesma tivesse de ser interpretada como concedendo um amplo poder de apreciação aos Estados-Membros na aplicação dessa medida. O que seria certamente o caso se as autoridades nacionais competentes pudessem subordinar o alcance prático do benefício aduaneiro a condições ou formalidades diferentes das previstas pelo legislador comunitário. A expressão «a contento das autoridades competentes» deve ser portanto interpretada como permitindo a um operador económico fornecer à autoridade nacional competente a prova de que o incumprimento de uma formalidade ou de uma obrigação aduaneira não teve consequências reais no funcionamento correcto do depósito provisório ou do regime aduaneiro considerado, sem que o Estado-Mcmbro possa invocar a não adopção de medidas nacionais destinadas precisamente a facilitar a aplicação de um benefício.
35.
Esta interpretação é confirmada pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Outubro de 1983 (
24
). O Tribunal de Justiça foi convidado a pronunciar-se sobre a aplicação directa do artigo 4.° da Directiva 79/623, que dispõe:
«Em derrogação do disposto no artigo 2.°, nenhuma dívida aduaneira se considera constituída quanto a determinada mercadoria:
a)
Quando o interessado fizer prova, a contento das autoridades competentes, de que o não cumprimento das obrigações decorrentes:
—
quer das disposições adoptadas para a aplicação do artigo 2° da Directiva 68/312/CEE,
—
quer da permanência da mercadoria em questão em depósito provisório,
—
quer da utilização do regime aduaneiro ao qual essa mercadoria foi submetida,
resulta da inutilização total ou da perda definitiva da referida mercadoria por causa inerente à própria natureza da mercadoria ou devido a caso fortuito ou de força maior.»
36.
No caso em apreço, cm conformidade com o direito nacional cm vigor, a administração aduaneira italiana tinha notificado às duas sociedades um aviso de liquidação fiscal para pagamento de uma soma correspondente aos direitos aduaneiros e impostos sobre o valor acrescentado, bem como juros legais c despesas relativas à mercadoria roubada no entreposto aduaneiro gerido no porto de Catania pela sociedade Esercizio Magazzini Generali. As duas sociedades tinham invocado as disposições do direito comunitário que, em sua opinião, dispensavam do pagamento dos direitos aduaneiros e de outras imposições no caso de as mercadorias terem sido inutilizadas devido a caso fortuito ou de força maior. Ora, segundo as recorrentes, o roubo cometido nos entrepostos é susceptível de constituir um caso de força maior na acepção do direito comunitário, permitindo a isenção de direitos.
37.
O Tribunal de Justiça, fundamentando-se no disposto no artigo 4.° da Directiva 79/623, não transposta para o direito interno, e no nono considerando da directiva em causa, decidiu que as causas de extinção deveriam basear-se na verificação de que a mercadoria não tinha efectivamente recebido o destino económico que justifica a aplicação dos direitos de importação. No entanto, no caso do roubo, o Tribunal de Justiça considerou que se presumia que a mercadoria entrava no circuito comercial da Comunidade. Assim, o Tribunal de Justiça concluiu que a perda da mercadoria, tal como é visada pela directiva, não englobava o conceito de roubo, independentemente das circunstâncias em que este tinha sido cometido. Assim, o Tribunal de Justiça reconheceu efeito directo às disposições do artigo 4.° da Directiva 79/623, sem considerar que a expressão «a contento das autoridades competentes» faz perder a esse texto o seu carácter suficientemente preciso e incondicional (
25
). A resposta do Tribunal de Justiça não deve ser diferente quanto à interpretação do artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623.
38.
Em resposta à primeira questão prejudicial, considero que o artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623 tem as características necessárias para ser directamente aplicado e para constituir o fundamento de direitos que os particulares podem invocar em relação a um Estado-Membro, quando não tiver sido transposto para a sua ordem jurídica interna.
Quanto à segunda questão
39.
Através da sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio afina a sua primeira questão, dado que, na realidade, solicita ao Tribunal de Justiça que declare se o artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623 também é aplicável aos casos bem específicos sujeitos à sua apreciação, isto é, ao caso em que a formalidade não cumprida pelo operador é a prevista no artigo 1.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 612/77, na redacção dada pelo artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1384/77. Noutros termos, um importador de novilhos destinados à engorda, que não cumpriu a sua obrigação de declarar dentro dos prazos as coordenadas da exploração de engorda às autoridades nacionais competentes, pode invocar as disposições da Directiva 79/623 e sustentar utilmente que a dívida aduaneira não se constituiu, fazendo a prova de que o não cumprimento da obrigação não teve qualquer consequência no funcionamento do regime aduaneiro em causa, ou será necessário considerar que o facto de não ter respeitado esse prazo tem consequências concretas no funcionamento correcto do regime especial de importação de certos novilhos destinados à engorda? É a primeira vez que o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se sobre semelhante questão prejudicial.
40.
O Governo italiano sustenta que o incumprimento do prazo cm causa nos casos dos processos principais tem uma incidência concreta no funcionamento do regime aduaneiro especial c que a dívida aduaneira na importação se constituiu automaticamente. Assim, trata-se de aplicar as regras específicas relativas à liberação da garantia no âmbito dos regimes especiais de importação no sector da carne de bovino. Alega que o objectivo prosseguido pelo legislador comunitário seria privado de efeito útil se o incumprimento da obrigação suplementar introduzida pelo Regulamento n.° 1384/77 não fosse alvo de sanções.
41.
A Comissão é menos afirmativa. Sustenta que ć conveniente apreciar concretamente, em função de cada um dos casos sujeitos à apreciação do órgão jurisdicional de reenvio, se o incumprimento dessa formalidade não teve consequências reais no funcionamento correcto do regime aduaneiro considerado. Por este motivo, na opinião da Comissão, os operadores económicos em causa retiram do artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623 o direito a que a autoridade nacional competente, longe de considerar que a dívida aduaneira se constituiu automaticamente devido ao referido incumprimento, verifique caso a caso se este tinha ou não tido consequências concretas no funcionamento correcto desse regime aduaneiro especial e tenha em conta a gravidade da falta cometida por quem procede à exploração cm causa.
42.
A Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio sustenta que o incumprimento imputado não tem consequências no funcionamento do regime aduaneiro em causa ė que, de resto, as regras contidas no artigo 1.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.o 612/77, na redacção dada pelo artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1384/77 e pelo artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1121/87, são ilegais (
26
).
43.
Penso que, longe de se oporem, o artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623 c o artigo 1.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 612/77, na redacção dada pelo artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1384/77, completam-se. Com efeito, o objecto destes dois textos comunitários não é idêntico. A Directiva 79/623 harmoniza as regras gerais que regem a dívida aduaneira (
27
), ao passo que o Regulamento n.° 612/77 diz respeito às disposições especiais aplicáveis ao regime específico de importação de certos novilhos destinados à engorda. O artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623 impõe um princípio geral: os incumprimentos que não tenham consequências reais no funcionamento correcto do regime aduaneiro considerado não são constitutivos de dívida aduaneira. O operador económico tem a possibilidade de fazer a prova desse facto, salvo se o legislador comunitário tiver disposto em contrário. Responder à segunda questão, equivale a analisar o objectivo prosseguido pelo legislador comunitário, ao impor a obrigação especial contida no artigo 1.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 612/77, alterado.
44.
Entendo que o legislador comunitário pretendeu fazer da obrigação prevista no artigo 1.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 612/77, alterado, um pressuposto do funcionamento correcto do regime aduaneiro considerado.
45.
Recordo a redacção do texto em questão:
«1.
O benefíao da suspensão total ou tardai do direito nivelador referida no n.° 1 do artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 805/68 está sujeito:
...
d)
Ao compromisso escrito, por parte do importador, assinado no momento da importação, de indicar às autoridades competentes do Estado-Membro de importação, no prazo de um mês após o dia da importação, a exploração ou explorações onde os novilhos serão engordados» (
28
).
46.
Da análise das modalidades de aplicação do regime aduaneiro especial resulta que a formalidade prevista pelo artigo 1.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 612/77 implica, em caso de incumprimento, o não benefício da suspensão total ou parcial do direito nivelador na importação de novilhos destinados à engorda. Desse modo, o legislador comunitário demonstra que atribui especial importância ao cumprimento dessa formalidade.
47.
A análise das regras adoptadas em matéria de liberação da garantia prevista no âmbito deste regime especial tem também em conta esta preocupação. O artigo 1.°, n. os 3 e 4, do Regulamento n.° 612/77, na redacção dada pelo artigo 7. o, n.° 1, do Regulamento n.° 1384/77, dispõe:
«3.   Salvo em caso de força maior, a caução só será liberada, total ou parcialmente, se for apresentada às autoridades competentes do Estado-Membro de importação a prova de que o novilho:
a)
Foi engordado na exploração ou explorações indicadas nos termos da alínea d) do n.° 1;
b)
Não foi abatido antes da expiração do prazo previsto na alínea a) do n.° 1, ou
c)
Foi abatido antes da expiração desse mesmo prazo por razões sanitárias ou morreu de doença ou de acidente.
A caução é liberada imediatamente após a apresentação da prova.
4.   Caso a prova referida no n.° 3 não tenha sido apresentada no prazo de 180 dias a contar do dia da colocação cm livre prática, o montante da caução considera-se perdido a título de direito nivelador.»
48.
Deste modo, a própria liberação da caução está sujeita ao cumprimento de um determinado número de formalidades. Na falta de cumprimento da formalidade imposta no artigo 1.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 612/77, o benefício da suspensão do direito nivelador não é concedido c a garantia prestada pelo importador é totalmente perdida a título de direito nivelador.
49.
O rigor deste sistema foi atenuado pelo Regulamento n.° 1121/87 (
29
), que reformou o artigo 1.° do Regulamento n.° 612/77, alterado pelo Regulamento n.° 1384/77.
50.
O artigo 1.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 1121/87 prevê, com efeito:
«2)   Ao n.° 3 do artigo 1.° (do Regulamento n.° 612/77) é aditado o seguinte parágrafo:
«2)   ‘Todavia, quando o prazo referido no n.° 1, alínea d), não tiver sido respeitado, a garantia a liberar será diminuída de:
—
15% do seu montante
e
—
2% do montante restante, por cada dia de atraso.
Os montantes não liberados ficam perdidos a título de direito nivelador.’
3)   Ao n.° 4 do artigo 1.° (do Regulamento n.° 612/77) é aditado o seguinte parágrafo:
‘No entanto, quando esta prova tiver sido produzida no referido prazo de 180 dias, mas for apresentada durante os 18 meses seguintes a esses 180 dias, o montante perdido será reembolsado, diminuído de 15% do montante da garantia.’»
51.
A análise desta nova disposição prova que o legislador atribui bem mais atenção ao cumprimento da obrigação prevista no artigo 1.°, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.° 612/77 do que ao cumprimento da prevista no n.° 4 do mesmo artigo.
52.
A análise da ratio legis deste regime especial revela também que o cumprimento da obrigação prevista no artigo 1.°, alínea d), do Regulamento n.° 612/77 é considerado pelo legislador comunitário necessário ao bom funcionamento do regime aduaneiro em questão.
53.
O objectivo prosseguido pelo legislador comunitário é exposto no oitavo considerando do Regulamento n.° 805/68. Nele, refere que, ao instaurar este regime especial, pretende: «... dispor de um número mais elevado de animais de engorda na Comunidade e... aumentar a produção de carne sem aumentar o número de vacas e, em consequência, a produção de leite, (para o fazer) convém aplicar em certas condições de mercado, em relação a certas categorias de novilhos e de vitelos provenientes de países terceiros e destinados a ser engordados na Comunidade, um regime especial à importação».
54.
O regime especial foi adoptado em 24 de Março de 1977 pelo Regulamento n.° 612/77 (
30
). Todavia, a fim de evitar os abusos e assegurar que essas medidas não sejam desviadas da sua finalidade (
31
), o legislador comunitário adoptou um sistema coercivo em relação ao importador. Este último deve apresentar uma declaração escrita no sentido de que os novilhos se destinam a ser engordados durante um período de 120 dias a partir do dia da colocação em livre prática (
32
); deve constituir uma caução de um montante igual ao montante suspenso do direito nivelador em vigor no dia da importação (
33
), caução que só é restituída se o importador apresentar a prova de que o animal não foi abatido antes da expiração do prazo (
34
).
55.
Depois da adopção do regime especial, o legislador comunitário verificou que era necessário fazer prova de uma vigilância muito especial perante os riscos de fraude e de abuso que ameaçavam desviar este regime da sua finalidade econòmica real. Foi por esta razão que, através da adopção do Regulamento n.° 1384/77, o legislador especificou ainda melhor as obrigações (
35
). Nos termos do artigo 7°, n.° 1, do Regulamento n.° 1384/77, que reforma o artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 612/77, o importador é obrigado a comunicar, no prazo de um mês, a localização da exploração de engorda, sem o que não poderá beneficiar do regime especial aduaneiro previsto pelo Regulamento n.° 612/77.
56.
O objectivo prosseguido pelo legislador comunitário foi claramente expresso no segundo considerando do Regulamento n.° 1384/77. Trata-se de desmantelar as fraudes e evitar os abusos a que pode levar este sistema. A obrigação suplementar a cargo do importador destina-se a permitir às autoridades nacionais competentes organizar, de modo satisfatório, controlos no local e verificar se as declarações do importador são reais, fiáveis e conformes às prescrições comunitárias.
57.
A análise tanto do texto das disposições especiais como da sua ratio legis leva-me a sustentar que o cumprimento desta obrigação suplementar, e do prazo fixado para lhe dar cumprimento, deve ser considerado uma condição necessária para o bom desenrolar das medidas de controlo exigidas pelo legislador comunitário, sendo, por isso mesmo, indispensável para o funcionamento correcto deste regime.
58.
Além disso, de um ponto de vista pragmático e numa preocupação de eficácia da Política Agrícola Comum, convido o Tribunal de Justiça a tomar em conta um argumento suplementar em apoio da minha posição. Os problemas inerentes ao funcionamento de uma administração exigem que esta seja prevenida num prazo razoável, a fim de poder organizar de modo satisfatório as funções dos serviços encarregados dos controlos no local. Com efeito, como sustenta o Governo italiano, considero que a falta de indicação da exploração de engorda torna impossível ou extremamente difícil as medidas de controlo que a administração é obrigada a realizar para verificar se os novilhos importados são efectivamente aqueles cm relação aos quais será emitido o certificado de que foram mantidos em vida durante 120 dias.
59.
Por último, a análise da ratio legis da Directiva 79/623 (
36
) c do texto do artigo 2°, alínea d), da referida directiva não se opõe à interpretação estrita que proponho que o Tribunal de Justiça siga. Na medida cm que o legislador comunitário, por via de regulamentação especial, indicou que o cumprimento da obrigação especificamente prevista no artigo 1.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 612/77 6 necessário para o funcionamento correcto do regime aduaneiro considerado, fica excluída a aplicação do artigo 2.°, alínea d), in fine, da Directiva 79/623. A interpretação inversa privaria totalmente de efeito útil a legislação especial adoptada pelo Regulamento n.° 612/77, alterado.
60.
É por esta razão que proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo à segunda questão prejudicial: o incumprimento da formalidade prevista no artigo 1.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 612/77, na redacção dada pelo artigo 7°, n.° 1, do Regulamento n.o 1384/77, por um importador de novilhos destinados à engorda, tem consequências reais no funcionamento correcto do regime aduaneiro considerado, na acepção do artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623.
61.
Por este facto, a resposta à terceira questão fica sem objecto.
62.
Assim, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões prejudiciais apresentadas pela Corte suprema di cassazione:
«1)
O artigo 2.°, alínea d), da Directiva 79/623/CEE do Conselho, de 25 de Junho de 1979, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas em matéria de dívida aduaneira, tem as características necessárias para ser directamente aplicado e para constituir o fundamento de direitos que os particulares podem invocar em relação a um Estado-Membro, quando não foi transposto para a sua ordem jurídica interna.
2)
O incumprimento da formalidade prevista no artigo 1.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento (CEE) n.° 612/77 da Comissão, de 24 de Março de 1977, que estabelece as modalidades de aplicação relativas ao regime especial de importação de certos novilhos destinados à engorda, na redacção dada pelo artigo 7°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1384/77 da Comissão, de 27 de Junho de 1977, por um importador de novilhos destinados à engorda, tem consequências reais no funcionamento correcto do regime aduaneiro considerado, na acepção do artigo 2°, alínea d), da Directiva 79/623, já referida.»
(
*1
)	Língua original: francês.
(
1
)	JO L 179, p. 31; EE 02 F6 p. 43.
(
2
)	JO L 77, p. 18; EE 03 F12 p. 100.
(
3
)	JO L 157, p. 16; EE 03 F12 p. 213.
(
4
)	JO L 109, p. 12.
(
5
)	JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157.
(
6
)	JO L 61, p. 1; EE 03 F12 p. 19.
(
7
)	Artigo 1.°, n.° 1, alíneas a) c b).
(
8
)	Ibidem, n.° 3.
(
9
)	Artigo 7°, n.° 2.
(
10
)	JO L 201, p. 15.
(
11
)	P. 3, π.° 5, da tradução francesa.
(
12
)	Despacho de 3 de Fevereiro de 1988, Covale/Comissão (191/87, Colect., p. 515).
(
13
)	Ibidem, n.° 10.
(
14
)	Ibidem, parte decisória.
(
15
)	P. 3 da tradução francesa do despacho de reenvio relativo ao processo C-248/94.
(
16
)	Acórdão de 23 de Novembro de 1977 (38/77, Recueil, p. 2203, Colect., p. 813).
(
17
)	N.° 9.
(
18
)	Ibidem. n.° 10.
(
19
)	Acórdão de 19 de Janeiro de 1982, Decker (8/81, Recueil, p. 53, n.° 25).
(
20
)	Terceiro considerando.
(
21
)	Quinto considerando.
(
22
)	Pp. 5 c 6 da tradução francesa das observações do Governo italiano.
(
23
)	Sétimo considerando.
(
24
)	Esercizio Magazzini Generali c Meilina Agosta (186/82 c 187/82, Recueil, p. 2951).
(
25
)	Ibidem, n.o s11 a 14.
(
26
)	Observações da recorrente, p. 2 da tradução francesa.
(
27
)	V. presentes conclusões, n.° 31.
(
28
)	Artigo 1.°, n.°l, alínea d), do Regulamento n.° 612/77, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1384/77.
(
29
)	Também aplicável aos casos cm apreço, v. n.° 8 das presentes conclusões.
(
30
)	Segundo considerando.
(
31
)	Segundo c terceiro considerandos.
(
32
)	Artigo 1.°, n.° 1, alínea a).
(
33
)	Artigo 1.°, n.° 1, alínea b).
(
34
)	Artigo 1.°, n.°3.
(
35
)	Segundo c terceiro considerandos.
(
36
)	V. n.°31 das presentes conclusões.