61965C0054
Conclusie van de Advocaat-Generaal J. Gand
van 18 mei 1966 (
1
)
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
Met Uw uitspraak op het onderhavig beroep zal een oud geschil worden berecht, hetwelk op nog oudere feiten betrekking heeft.
Het geding gaf aanleiding tot een zeer uitvoerige schriftelijke behandeling waarbij talrijke stukken werden overgelegd. Voorts staan ons de ter zitting op Uw verzoek verstrekte nuttige technische toelichtingen nog duidelijk voor de geest.
Verzoekster vervaardigt produkten van zogenaamd Armco-ijzer, hetwelk door een bijzonder zuivere samenstelling wordt gekenmerkt. Zij schijnt met haar zusteronderneming les Aciéries et Tréfileries de Neuves-Maisons, Châtillon, de enige onderneming te zijn die deze tak van bedrijvigheid uitoefent. Tijdens de werking van het vereveningsstelsel heeft zij het bij deze fabricage verkregen en verkocht afval beschouwd als verkocht schroot in de zin van de basisbeschikkingen van de Hoge Autoriteit en het dus op de voor de vaststelling van haar bijdrageschuld bepalende hoeveelheid in mindering gebracht.
Deze interpretatie der desbetreffende voorschriften werd door de bevoegde instanties niet steeds aanvaard. Zo heeft het vereveningsfonds voor ingevoerd schroot op 12 juni 1958 deze aftrek geweigerd voor zover het materiaal betrof hetwelk de vennootschap als „knuppelafval” kwalificeerde om zich nadien, op 12 augustus, met de opvatting van verzoekster te verenigen.
De diensten van de Hoge Autoriteit welke inmiddels de bediening van de schrootverevening in eigen handen hadden genomen, deelden verzoekster in 1961 mede dat het vraagstuk van het zuivere Armco-ijzer „opnieuw zou worden onderzocht” en berichtten haar vervolgens in 1962 dat bedoeld materiaal in de heffingsgrondslag zou worden opgenomen. In dit verband herinner ik U aan Uw arrest van 5 december 1963 waarbij het beroep van verzoekster tegen de haar toegezonden afrekening niet ontvankelijk werd verklaard, daar deze niet als een beschikking mocht worden beschouwd.
De Hoge Autoriteit heeft op 11 juli 1965 een beschikking genomen waarbij aan verzoekster het recht wordt ontzegd de door haar verkochte 13.831 ton afval van zuiver Armco-ijzer van de belastbare hoeveelheid af te trekken. Immers — aldus de aan de beschikking voorafgaande overwegingen — dit ijzer voldoet wat zijn samenstelling betreft aan strenge eisen, waardoor het van de gewone staalsoorten volledig verschilt; het afval daarvan ijzer wordt in hoofdzaak door een klein aantal verbruikers gebezigd om een zo nauwkeurig mogelijk bepaald gehalte te bereiken bij de vervaardiging van speciale produkten. Deze beide omstandigheden hebben tot een marktprijs geleid welke driemaal hoger is dan die van gewoon schroot; hij ontwikkelt zich onafhankelijk van laatstgenoemde prijs en ligt zelfs hoger dan de prijzen van bepaalde ijzer- en staalprodukten. Bovendien kan dit afval, gezien zijn uiterst beperkte afzetmogelijkheid, niet van invloed zijn op de prijs voor gewoon schroot; de schrootverevening evenwel werd juist ingesteld om de voorziening in de behoefte aan laatstgenoemd schroot te regelen. Er bestaat voorts geen enkele reden om de kopers van dit afval te belasten met een bijdrage waarmede een prijsverlaging wordt beoogd voor de ingevoerde schrootsoorten, welke steeds goedkoper waren dan het litigieuze produkt. Dit alles leidt de Hoge Autoriteit tot de conclusie dat een gelijkstelling van het afval van zuiver Armco-ijzer met het schroot waarvoor het mechanisme werd ingesteld, te enen male aan het met de verevening nagestreefde doel vreemd is.
Verzoekster wendt zich thans ter zake van deze beschikking tot Uw Hof. Zij verzoekt U die nietig te verklaren en subsidiair de Hoge Autoriteit te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding ad Ffr 465.635,04 wegens een begane dienstfout.
I — De wettigheid van de bestreden beschikking
Verzoekster bestrijdt de wettigheid der beschikking van de Hoge Autoriteit successievelijk onder verschillende aspecten.
1.
Het eerste is zowel van juridische als technische aard. Verzoekster tracht aan te tonen dat het afval van zuiver Armco-ijzer schroot is in de zin van het vereveningsmechanisme. Daar beschikking 2-57 gelegeerd schroot slechts uitsluit — hetwelk aan een nauwkeurige definitie moet beantwoorden — is het Armco-schroot, hetwelk niet met bedoelde criteria overeenstemt, noodzakelijkerwijs aan de verevening onderworpen. Het bij de fabricage van de Armco-produkten gewonnen afval valt voorts onder de definitie van schroot in de Europese douane-nomenclatuur (no. 73-03) daar het bij de bewerking werd verkregen en bestemd is voor hersmelting. Deze nomenclatuur is gebaseerd op technische gegevens met betrekking tot herkomst of gebruik van het schroot; daarin wordt geen rekening gehouden met de zuiverheid of de verkoopprijs van het produkt.
Het is de vennootschap niet ontgaan, dat men tegen deze argumentatie, bedoeld om het zuivere Armco-ijzer zoveel mogelijk met gewoon schroot gelijk te stellen, het belangrijke prijsverschil tussen beide produkten zou aanvoeren. Zij verklaart dit verschil uit het feit dat het Armco-produkt wegens zijn grote zuiverheid niet behoeft te worden gedesiliciëerd, welk procédé daarentegen wèl op gewoon schroot moet worden toegepast, indien men althans een produkt van hoge kwaliteit wil verkrijgen. Het gedesiliciëerde schroot is, hoewel niet steeds van gelijk gehalte als het Armco-afval, voldoende zuiver om, evenals bedoeld schroot, voor de fabricage van hoogwaardig staal te worden gebruikt; het is derhalve logisch dat de prijs voor het Armco-ijzer ten opzichte van die van het gewone schroot een verschil vertoont dat ongeveer gelijk is aan de kosten van de desiliciëring. Verzoekster legt verschillende grafieken over om aan te tonen, dat het verschil tussen de respectieve prijzen van zuiver Armco-ijzer en gewoon schroot zich tussen januari 1955 tot einde 1957 op een bedrag van ongeveer Ffr 255 heeft gehandhaafd en dat, afgezien van drie uitzonderingen, deze prijs geen grotere schommeling dan 4 % heeft vertoond.
Wat stelt de Hoge Autoriteit nu tegenover deze argumentatie, welke zo nauw mogelijk aansluit bij de tekst van beschikking 2-57 ?
Allereerst, dat de produkten van zuiver Armco-ijzer en het bij hun vervaardiging gewonnen afval worden gekenmerkt door een uitzonderlijk zuiver gehalte; hun waarde is derhalve in deze samenstelling gelegen en niet in de vorm of de afmetingen van het produkt waartoe zij uiteindelijk worden verwerkt.
Voorts, en in het bijzonder, dat de denominatie schroot weliswaar materialen omvat van zeer verschillende oorsprong en type, doch dat zij met name doelt op een gedurende het arbeidsproces afgevallen produkt; de Hoge Autoriteit betwist ten stelligste — dit is een wezenlijk punt van geschil — dat het „afval” van de Armco-produkten dit kenmerk zouden vertonen, want het wordt op bestelling gefabriceerd, beantwoordt steeds aan bepaalde eisen voor de samenstelling en wordt soms in nauwkeurig aangegeven afmetingen geleverd.
Wij zullen niet terugkomen op de belangwekkende technologische uiteenzettingen welke door de raadsman van verzoekster ter terechtzitting met betrekking tot de wijze van vervaardiging van het onderhavige produkt werden gegeven; immers deze toelichting kwam ons, hoe interessant ook, niet voldoende overtuigend voor en evenmin van zodanige aard dat zij het effect ongedaan kon maken van bepaalde overgelegde brieven welke de opvatting van de Hoge Autoriteit staven. Wij denken hier bij voorbeeld aan de brief van de vennootschap „des Aciéries du Fórez” welke bij het verweerschrift werd geproduceerd. Daarin wordt de door de leverancier gebezigde benaming „knuppel-afval” afgewezen, daar het in feite gaat om knuppels die in stukken werden gesneden ten einde ze gemakkelijker in de elektrische oven te kunnen brengen; bovendien werd de prijs van knuppels berekend, verhoogd met een supplement voor het versnijden.
Verzoekster tracht van deze brief een vernuftige verklaring te geven; maar van nog grotere betekenis achten wij twee door Armco aan de „Etablissements Bedel” geschreven brieven, welke op 6 april jongstleden door de Hoge Autoriteit werden geproduceerd. In de eerste wordt aan de cliënt mededeling gedaan van een vertraging in de aflevering van de tot hersmelting bestemde knuppels, zulks daar men ingevolge bepaalde technische storingen er niet in was geslaagd „de voor U bestemde gietstukken van speciaal gehalte tijdig te vervaardigen”. In de tweede brief wordt nota genomen van de bij dezelfde cliënt bestaande behoefte aan deze knuppels en hem medegedeeld dat de nodige hoeveelheden in de produktieprogramma's zouden worden opgenomen. Uit dit alles krijgt men de indruk dat de voor hersmelting bestemde knuppels — zulks in tegenstelling tot het eigen omloopschroot — niet een minder gewenst afvalprodukt vormt, een noodzakelijk kwaad bij de verkrijging van een ander produkt welke het hoofddoel van de produktie vormt, doch daarentegen het eigenlijke voorwerp van de produktie zelf. Alles verloopt hier als ging het hier niet om teruggewonnen afval, doch veeleer om werkelijke, half-afgewerkte staalprodukten.
De Hoge Autoriteit wijst erop, dat verzoekster zich tijdens de toepassing van het vereveningsmechanisme gedroeg alsof zij in het litigieuze materiaal een half-afgewerkt produkt zag. Tot midden 1957 heeft zij twee soorten prijslijsten ingezonden, respectievelijk de „prijslijst voor de half-afgewerkte produkten van zuiver Armco-ijzer bestemd voor her-walsing” en de „prijslijst van de half-afgewerkte produkten van zuiver Armco-ijzer bestemd voor hersmelting”, hetgeen zij niet had behoeven te doen indien bedoelde produkten inderdaad het karakter van schroot vertoonden. Weliswaar verklaart zij dit uit het feit dat enkele van haar diensten de nog onvoldoende aangepaste gemeenschapsvoorschriften somtijds onjuist interpreteerden. Oòk beroept zij zich erop dat het onderhavige afval uitsluitend verkocht werd krachtens de tweede prijslijst en wel tegen een prijs welke 5 % lager lag dan die van de lijst voor herwalsing, doch de Hoge Autoriteit brengt hier terecht tegenin dat zulk een verschil wel bijzonder onbetekenend is, wanneer men bedenkt, dat het nieuwe schroot normaliter verkocht wordt tegen een prijs welke 30 of 40 % van de ijzer- en staalprodukten bedraagt.
Verweerster betwist even stellig de bewering van verzoekster dat de prijs van het litigieuze materiaal rechtstreeks met die van het gewone schroot samenhangt, daar het verschil grosso modo gelijk is aan de kosten van de desiliciëring. Uit de overgelegde grafiek blijkt dat het beweerde parallel lopen der prijzen vrij vaag is; zo vertoonde de verkoopprijs van Armco-materiaal in oktober 1955 en maart 1956 twee plotselinge stijgingen en bleef hij tussen genoemde tijdstippen stabiel, terwijl de prijs voor het gewone schroot gedurende die zelfde periode constant steeg. Nu verzoekster zelf toegeeft dat, zolang er twee prijslijsten waren, het prijsverschil tussen de litigieuze produkten en de voor herwalsing bestemde knuppels onveranderd is gebleven, wordt haar stelling te enen male onwaarschijnlijk, daar men niet in redelijkheid kan beweren dat de prijs van knuppels bestemd voor herwalsing in oorzakelijk verband staat met die van het gedesiliciëerde of gewone schroot, immers de knuppels worden niet ter vervanging van schroot gebruikt. Veeleer blijkt dat de prijs van de voor hersmelting bedoelde knuppels bepaald werd door die van de voor herwalsing bestemde, zij het, dat hij een weinig lager was gelegen daar eerstgenoemd produkt uit hoofde van zijn bestemming minder bewerking behoeft.
Weliswaar beroept verzoekster zich op een parallellie tussen de prijzen voor zuiver Armco-ijzer en gewoon schroot ten betoge dat bedoeld produkt inderdaad het karakter van schroot bezit, doch zij stelt tevens, dat zowel in de douane-nomenclatuur van Brussel als in de algemene voorschriften, houdende classificatie van het schroot en de halfafgewerkte produkten, slechts met technische gegevens rekening wordt gehouden, zodat men de verkoopprijs van het onderhavige produkt geheel buiten beschouwing zou moeten laten. Ook op dit punt staan de opvattingen van partijen diametraal tegenover elkaar. Zo herinnert de Hoge Autoriteit eraan dat bij de beschikking 28-53 van 13 maart 1953„met betrekking tot de vaststelling van maximumprijzen voor de aankoop van schroot …” voor alle schrootsoorten de prijsverschillen ten opzichte van de basissoort werden vastgesteld. Nu daarin geen enkel speciaal verschil voor het afval van Armco-ijzer werd voorzien, had dit — indien men het werkelijk voor schroot hield — over de gehele periode waarvoor de maximumprijzen werden vastgesteld tegen de voor gewoon schroot geldende prijzen verkocht moeten worden. Deze houding werd evenwel door verzoekster niet aangenomen, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat zij zelve haar produkten niet als schroot beschouwde.
Hierop antwoordt verzoekster dat de regeling van de maximumprijzen een materie is welke met' de verevening geen verband houdt, zodat daaraan geen enkel argument voor het onderhavige geding kan worden ontleend. De juistheid van deze bewering acht ik zeer twijfelachtig. Immers reeds op het ogenblik van de oprichting van de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal bleek, dat de plotselinge openstelling van de grenzen tot een uitzonderlijke stijging van de schrootprijzen op de meeste nationale markten zou moeten leiden. Het is in dit licht dat, reeds van de aanvang af, zowel de vaststelling van maximumprijzen voor schroot ten tijde van de oprichting van de gemeenschappelijke markt als de instelling van het vereveningsmechanisme voor ingevoerd schroot moeten worden gezien. Beide maatregelen dienden één enkel doel en ook hun toepassingsgebied was identiek. Op geen enkele grond kan worden beweerd dat het in de beschikking 28-53 bedoelde schroot verschilt van dat waarop de beschikkingen 22-54, 2-57 en 16-58 betrekking hebben. Integendeel, in verschillende beschikkingen betreffende de schrootverevening wordt uitdrukkelijk verwezen naar de in de beschikking 28-53, bijlage I, genoemde prijsverschillen. Indien het afval van Armco-ijzer — gelijk verzoekster aanvankelijk terecht meende — niet onder de regeling der maximumprijzen viel, zou het volstrekt willekeurig zijn thans te beweren dat de schrootverevening daarop moet worden toegepast.
Gesteld voor de keuze tussen deze beide stellingen, aarzelen wij niet de voorkeur te geven aan de door de Hoge Autoriteit verdedigde en wel om juridische en economische redenen en niet in het minst uit overwegingen van gezond verstand.
Het „afval” van zuiver Armco-ijzer kan naar onze mening niet als schroot worden beschouwd. Dat gedeelte daarvan hetwelk een half-afgewerkt produkt oplevert (knuppelafval) behoort tot de categorie walsafval hetwelk volgens de vragenlijst 2.50 niet tot het schroot gerekend mag worden voor zover het in feite als halffabrikaat wordt gebruikt. Het inderdaad voor hersmelting bestemde afval vertoont weliswaar, evenals het schroot, het karakter van residu, doch het verschilt daarvan op andere punten, zoals bij voorbeeld de somtijds door de verschillende in de beschikking 28-53 als criteria aangenomen afmetingen, (een van de laatste publikaties van de Hoge Autoriteit noemt bij voorbeeld knuppels van 2200 mm) doch vooral, gelijk wij reeds zagen, wat betreft de prijs, de produktievoorwaarden en de kwaliteit.
De bestreden beschikking toont anderzijds duidelijk aan dat dit „afval”, gezien de uiterst geringe afzetmogelijkheden daarvoor in Frankrijk, geen enkele invloed kan uitoefenen op de markt voor het gewone schroot welke de vereveningsinstellingen juist dienen te regelen en voorts hoe ongerijmd het zou zijn de kopers van dit afval met een bijdrage te belasten, bestemd om tot een prijsverlaging te geraken voor het ingevoerd schroot, hetwelk goedkoper is dan het litigieuze produkt. Een gelijkstelling van het afval van zuiver Armco-ijzer met schroot ware derhalve in strijd met het doel van de schrootverevening.
Indien Gij met ons van oordeel zijt dat dit eerste middel, gegrond op schending van artikel 53, b), van het Verdrag en van de algemene vereveningsbeschikkingen, moet worden verworpen, zult Gij uiteraard — in tegenstelling tot hetgeen verzoekster betoogt — beslissen dat de bestreden beschikking niet op onjuiste gronden berust, noch ook onvoldoende met redenen is omkleed.
Eveneens zal het argument moeten worden afgewezen dat de kopers van het onderhavige afval, doordat zij aan de vereveningsbijdrage ontkomen, ongeoorloofd bevoordeeld worden in verhouding tot de kopers van gewoon schroot, hetgeen een schending zou opleveren van artikel 4, b), van het Verdrag hetwelk iedere discriminatie verbiedt. Eerder zou men met de Hoge Autoriteit kunnen aannemen dat, integendeel, de zienswijze van verzoekster tot discriminatie zou leiden; immers zouden dan, enerzijds, de kopers van het afval de prijs van een half-afgewerkt ijzer- of staalprodukt, verhoogd met de bijdrage, moeten betalen, terwijl, anderzijds, verzoekster het voordeel zou genieten van deze hogere prijs en bovendien nog van het feit dat zij de onderhavige verkopen van de hoeveelheid belastbaar schroot mocht aftrekken.
2.
Daarentegen dienen wij langer stil te staan bij het andere middel tot nietigverklaring. Verzoekster stelt, dat de bestreden beschikking een schending inhoudt van de regels aangaande de intrekking van administratieve handelingen en dat zij daardoor een inbreuk betekent op de rechten welke verzoekster aan de accoordverklaringen van het Vereveningsfonds respectievelijk van 12 juni en 12 augustus 1958 ontleent. Op eerstgenoemde datum had het Fonds bij een beschikking welke ter kennis van de Hoge Autoriteit werd gebracht, de toegepaste aftrek juist geoordeeld, zij het met uitzondering van de aftrek voor knuppelafval. Twee maanden later echter gaf zij een onbeperkte toestemming. Deze beide handelingen, welke in overeenstemming zijn met beschikking 2-57, konden niet met terugwerkende kracht worden ingetrokken.
Ook indien zou moeten worden aangenomen dat deze accoordverklaringen onwettig zijn, zo zou toch de intrekking daarvan met terugwerkende kracht na verloop van 7 jaar onregelmatig moeten worden geacht, nu daarbij de redelijke termijn voor de intrekking van onwettige administratieve handelingen werd overschreden.
Op dit laatste punt — hetwelk alleen nog te beslissen blijft indien Gij onze conclusie volgt — spreekt de Hoge Autoriteit zich wel zeer laconiek uit. Zij beperkt zich tot een beroep op de algemene beschikking 13-58 — waarbij zij het beheer van de vereveningsinstelling overnam en zich het recht voorbehield eerder op dit gebied genomen beschikkingen te vernietigen — en voorts op haar brieven van 1961 en 1962, waarin respectievelijk een nieuw onderzoek voor het vraagstuk van het zuivere Armco-ijzer werd aangekondigd en haar voornemen kenbaar gemaakt dit produkt in de heffingsgrondslag op te nemen.
Gezien Uw rechtspraak op dit punt menen wij dat het middel niet kan worden aanvaard. In de zaak 111-63 Lemmerz-Werke van 13 juli 1965 (Jurisprudentie, Deel XI, blz. 935), waarbij het ging om de intrekking van een vrijstelling van de vereveningsbijdrage, heeft Uw Hof beslist dat de Hoge Autoriteit onwettige beschikkingen — zelfs met terugwerkende kracht — teniet mocht doen, mits zij in bepaalde uitzonderingsgevallen met de rechtszekerheid rekening hield. De intrekking is mogelijk indien de overheid bij de beoordeling van de vraag of de betrokkenen op handhaving van hun rechtspositie mochten vertrouwen, geen wezenlijke dwaling beging en zij voorts te hunnen aanzien de nodige zorgvuldigheid heeft betracht. In dit arrest wordt de houding welke beide partijen vanaf het ogenblik waarop de ingetrokken beschikking werd genomen (1957) tot op het tijdstip van de intrekkingsbeschikking (1963) nauwkeurig onderzocht en vervolgens beslist dat de latere vernietiging wettig was. Met name werd vastgesteld dat Lemmerz-Werke niet met stelligheid op de wettigheid van de litigieuze ontheffing mocht rekenen en, gelet op de beschikking 13-58, slechts gedurende zeer korte tijd mocht vertrouwen dat die ontheffing zou worden gehandhaafd, voorts dat betrokkene, gezien de omvang der te regelen materie, niet mocht verwachten dat op korte termijn een definitieve beslissing zou worden gegeven.
De positie van verzoekster vertoont veel gelijkenis met die van Lemmerz-Werke. Een door het vereveningsfonds op 12 augustus 1958 — toen het reeds in liquidatie verkeerde — genomen beschikking moest wel van precaire aard zijn; weliswaar werd de intrekkingsbeschikking eerst in 1965 gegeven, doch de Hoge Autoriteit had reeds in 1961 een nieuw onderzoek van het vraagstuk met betrekking tot het zuivere Armco-ijzer aangekondigd. Wij kunnen U derhalve slechts voorstellen het middel, gegrond op de onwettigheid der intrekking, te verwerpen en dus de vordering tot nietigverklaring af te wijzen.
II — De vordering tot schadeloosstelling
Voor het geval Uw Hof de bestreden beschikking in stand zou laten, voert verzoekster nog aan dat het Vereveningsfonds, door haar een onwettige ontheffing te verlenen, een dienstfout heeft begaan waarvoor de Hoge Autoriteit aansprakelijk is. Indien aan verzoekster duidelijk was medegedeeld dat het onderhavige afval niet mocht worden afgetrokken, zou zij dat voor een hogere prijs hebben verkocht; zij zou deze prijs hebben kunnen verkrijgen daar haar afnemers in werkelijkheid geen bijkomende lasten hadden behoeven te dragen. Aan de hand van berekeningen gebaseerd op de vereveningsbijdragen voor een dienovereenkomstige hoeveelheid belastbaar schroot verschuldigd, schat zij het verschil tussen de prijzen welke zij had kunnen berekenen en die welke in werkelijkheid werden gevraagd op Ffr 465.635,04, welk bedrag dan de door haar geleden schade zou zijn.
Wij willen gaarne toegeven dat er een dienstfout is begaan, doch niet dat schade werd aangetoond. Deze zou immers hoogstens betrekking kunnen hebben op het tijdvak gelegen tussen de brief van 12 augustus 1958 en de beëindiging, drie maanden later, van het vereveningsmechanisme. Met name werd niet bewezen dat verzoekster de vereveningslast op haar kopers zou hebben kunnen afwentelen. De door haar gevolgde methode, waarbij zij van de sterk fluctuerende tarieven voor de vereveningsbijdragen uitging, zulks terwijl haar eigen prijzen tijdens vrijwel de gehele duur van het mechanisme in beduidend minder variërende prijslijsten werden vastgesteld, is van zuiver hypothetische aard.
De vordering tot schadevergoeding dient derhalve te worden afgewezen.
Wij concluderen :
—
tot afwijzing van het beroep,
—
en tot veroordeling van verzoekster in de proceskosten.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.