61992CC0021_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. In questo procedimento, il Finanzgericht di Duesseldorf ha sottoposto alla Corte quattro questioni sull' interpretazione e sulla validità dell' art. 3 bis, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 857/84 che fissa le norme generali per l' applicazione del prelievo di cui all' art. 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (1), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1639/91 (2).
2. Nel tentativo di limitare l' eccedenza della produzione di latte e di prodotti lattiero-caseari nel mercato comune, il regolamento (CEE) del Consiglio n. 1078/77 (3) ha istituito due specie di incentivi: un premio di non commercializzazione e un premio di riconversione. Il regolamento (CEE) del Consiglio n. 856/84 (4) ha istituito un prelievo supplementare dovuto per i quantitativi di latte consegnati annualmente al di sopra di una soglia garantita, detto quantitativo di riferimento, inserendo un nuovo art. 5 quater nel regolamento n. 804/68 sull' organizzazione comune dei mercati del latte e dei prodotti lattiero-caseari (5).
3. Il metodo per calcolare il quantitativo di riferimento era indicato nel regolamento del Consiglio n. 857/84. Secondo l' art. 2, n. 1, di tale regolamento il quantitativo di riferimento deve essere pari al quantitativo di latte o di equivalente latte consegnato dal produttore nell' anno civile 1981 (formula A) oppure al quantitativo di latte o di equivalente latte acquistato da un acquirente nell' anno civile 1981 (formula B) aumentati dell' 1%. Tuttavia, secondo l' art. 2, n. 2, gli Stati membri possono prevedere che nel loro territorio il quantitativo di riferimento sia pari al quantitativo di latte o di equivalente latte consegnato o acquistato nell' anno civile 1982 o 1983, con l' applicazione di una percentuale fissata in modo da non superare il quantitativo garantito di cui all' art. 5 quater del regolamento n. 804/68 per lo Stato membro in questione. In applicazione dell' art. 2, n. 2, la Germania ha scelto l' anno civile 1983 come anno di riferimento.
4. Il regolamento n. 857/84 non prevedeva l' assegnazione di un quantitativo di riferimento ai produttori che, in ottemperanza ad un impegno di non commercializzazione ai sensi del regolamento n. 1078/77, non avessero consegnato latte nel periodo di riferimento scelto dallo Stato membro in questione e che, alla scadenza dell' impegno, volessero riprendere a produrre latte (in prosieguo: i "produttori di ritorno").
5. Nelle sentenze Mulder/Minister van Landbouw en Visserij (' Mulder I' ) (6) e Von Deetzen/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (7), la Corte ha ritenuto che il regolamento n. 857/84 fosse invalido nella parte in cui non prevedeva l' assegnazione di un quantitativo di riferimento a quei produttori in quanto violava il loro legittimo affidamento.
6. A seguito delle dette sentenze, il Consiglio ha emanato il regolamento (CEE) n. 764/89 (8). Questo inseriva un nuovo articolo 3 bis nel regolamento n. 857/84 disponendo, in sostanza, l' assegnazione in determinate circostanze ai produttori di ritorno di un quantitativo specifico di riferimento pari al 60% della quantità di latte consegnato, o della quantità di equivalente latte venduto dal produttore nel periodo di dodici mesi di calendario precedente il mese della presentazione della domanda di premio di non commercializzazione o di riconversione.
7. Nelle sentenze Spagl (9) e Pastaetter (10), la Corte ha dichiarato invalido l' art. 3 bis, n. 2, del regolamento n. 857/84 in quanto limitava il quantitativo specifico di riferimento previsto al 60% della quantità di latte consegnato o della quantità di equivalente latte venduto dal produttore durante il periodo di dodici mesi di calendario precedente la presentazione della domanda di premio di non commercializzazione o di riconversione. La Corte ha raggiunto tale conclusione sulla base del fatto che la limitazione era contraria al principio del legittimo affidamento.
8. A seguito di tali pronunce, il Consiglio ha emanato il regolamento n. 1639/91 che ha modificato l' art. 3 bis, n. 2, del regolamento n. 857/84, introducendo un nuovo metodo per il calcolo del quantitativo specifico di riferimento.
9. Per quanto interessa il presente procedimento, il testo dell' art. 3 bis, n. 2, emendato, è, ad oggi, il seguente:
"Il quantitativo di riferimento specifico è determinato dallo Stato membro secondo criteri obiettivi, diminuendo il quantitativo, per il quale è stato conservato o acquisito il diritto al premio ai sensi del regolamento (CEE) n. 1078/77, di una percentuale rappresentativa dell' insieme delle riduzioni applicate ai quantitativi di riferimento fissati conformemente all' articolo 2, contemplando in ogni caso una diminuzione di base del 4,5%, o all' articolo 6".
10. L' art. 3 bis, n. 2, ha avuto attuazione in Germania con l' art. 6a, n. 1, della Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGVO), che ha fissato la riduzione al 15% (11).
11. Il signore e la signora Kamp, ricorrenti nella causa principale (in prosieguo: i "ricorrenti"), sono produttori di latte ed avevano ottenuto ai sensi del regolamento n. 1078/77 un premio di non commercializzazione di 66 434,76 DM per 118 201 kg di latte, con decisione 7 maggio 1981 del direttore locale della camera dell' agricoltura della Renania. Nel 1985, allo scadere dell' impegno, presentavano domanda per un quantitativo di riferimento specifico. La domanda veniva dapprima respinta. Successivamente, in base all' art. 6a della MGVO, veniva loro assegnato un quantitativo di riferimento specifico di 100 471, kg pari all' 85% del quantitativo preso a base del calcolo del premio. A seguito di tale assegnazione, i ricorrenti chiedevano al Finanzgericht di Duesseldorf l' aumento del loro quantitativo di riferimento al 100%.
12. Nell' ambito di tale procedimento, il Finanzgericht ha sottoposto alla Corte le questioni seguenti:
"1) Se l' art. 3 bis, n. 2, del regolamento (CEE) n. 857/84, come modificato dal regolamento (CEE) n. 1639/91 vada interpretato, in relazione all' aliquota di riduzione per il quantitativo specifico di riferimento, nel senso che l' aliquota di riduzione si conforma solo alla percentuale rappresentativa dell' insieme delle riduzioni, ma comprende per lo meno la diminuzione di base, o nel senso che l' aliquota di riduzione risulta dalla percentuale rappresentativa dell' insieme delle riduzioni più la diminuzione di base.
2) Se l' art. 3 bis, n. 2, del regolamento (CEE) n. 857/84, come modificato dal regolamento (CEE) n. 1639/91, sia valido, ancorché da esso non si riesca a comprendere il calcolo della diminuzione di base.
3) Se l' art. 3 bis, n. 2, del regolamento (CEE) n. 857/81, come modificato dal regolamento (CEE) n. 1639/91, sia valido nel caso in cui il quantitativo per cui è stato acquisito il diritto al premio, ai sensi del regolamento (CEE) n. 1078/77, si basa sulla produzione dell' anno 1981, mentre le aliquote di riduzione rappresentative sono state calcolate in base alla produzione del 1983 e sono risultate corrispondentemente superiori, in considerazione dell' incremento della produzione verificatosi tra il 1981 ed il 1983.
4) Se l' art. 3 bis, n. 2, del regolamento (CEE) n. 857/84, come modificato dal regolamento (CEE) n. 1639/91, sia valido nella misura in cui non riconosce agli Stati membri, per il calcolo del quantitativo specifico di riferimento per i produttori che hanno assunto l' impegno di non commercializzazione ai sensi del regolamento (CEE) n. 1078/77, alcuna possibilità, analoga a quella prevista dall' art. 2, n. 2, del regolamento (CEE) n. 857/84, di operare una riduzione graduata".
Prima questione
13. Sulla prima questione emerge una divergenza tra la posizione dei governi tedesco e britannico e della Commissione, da una parte, e quella del Consiglio, dall' altra. I governi tedesco e britannico e la Commissione sono dell' avviso che la diminuzione di base del 4,5% non faccia parte della percentuale rappresentativa dell' insieme delle riduzioni applicate ai quantitativi di riferimento fissata conformemente all' art. 2, ma vada, invece, aggiunta a questi. Il Consiglio sostiene, invece, l' interpretazione dell' art. 3 bis, n. 2, secondo la quale la percentuale rappresentativa dell' insieme delle riduzioni comprenderebbe la diminuzione di base del 4,5%.
14. Tuttavia, dalle osservazioni scritte presentate alla Corte e dalle difese orali risulta che la differenza tra le posizioni non è sostanziale. I governi tedesco e britannico nonché la Commissione considerano la diminuzione di base del 4,5% e la percentuale rappresentativa componenti separate da applicarsi cumulativamente. Il Consiglio invece considera la diminuzione di base del 4,5% parte della percentuale rappresentativa. Tuttavia esso afferma che la diminuzione di base del 4,5% non va sommata alla percentuale rappresentativa quando lo Stato membro ne ha già tenuto conto nel calcolo di detta percentuale. Entrambi i metodi di calcolo pervengono, quindi, allo stesso risultato: la diminuzione di base del 4,5% si applica ai produttori di ritorno una volta sola, e questa deve essere considerata la corretta applicazione dell' art. 3 bis, n. 2.
15. A norma dell' art. 3 bis, n. 2, il quantitativo di riferimento specifico si calcola sulla base di tre elementi: a) il quantitativo per il quale è stato conservato o acquisito il diritto al premio; b) una percentuale rappresentativa dell' insieme delle riduzioni applicate ai quantitativi di riferimento fissati conformemente all' art. 2; c) una diminuzione di base del 4,5%. Esaminerò in successione gli ultimi due di questi elementi, incominciando dalla diminuzione di base del 4,5%.
16. La diminuzione in questione ha origine dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 775/87 (12) che, in un ulteriore tentativo di porre un freno all' eccedenza nella produzione di latte e di prodotti lattiero-caseari, ha disposto la sospensione temporanea di una frazione uniforme dei quantitativi di riferimento di cui all' art. 5 quater del regolamento n. 804/68.
17. Il regolamento n. 775/87 ha fissato il tasso di sospensione al 4% per il quarto periodo di applicazione del prelievo addizionale (1 aprile 1987 - 31 marzo 1988) e al 5,5% per il quinto (1 aprile 1988 - 31 marzo 1989). Il regolamento (CEE) del Consiglio n. 3882/98 (13) ha fissato il tasso di sospensione al 4,5% per i tre successivi periodi (14). Tale tasso era in vigore all' epoca dell' emanazione del regolamento n. 1639/91.
18. La diminuzione di base del 4,5% rappresenta una sospensione temporanea che non costituisce riduzione del quantitativo totale garantito. Fino all' emanazione del regolamento (CEE) del Consiglio n. 816/92 (15), il quantitativo temporaneamente sospeso faceva parte del quantitativo totale garantito per ciascuno Stato membro previsto dall' art. 5 quater del regolamento n. 804/68. E' solo a seguito del regolamento n. 816/92 che il quantitativo temporaneamente sospeso viene indicato separatamente dal quantitativo totale garantito.
19. Al contrario della diminuzione di base del 4,5%, la percentuale rappresentativa dell' insieme delle riduzioni applicate ai quantitativi di riferimento istituiti dall' art. 2 non è uguale in tutta la Comunità, ma varia da uno Stato membro all' altro. Come osservano il governo tedesco e la Commissione, per quanto riguarda la Germania, che ha scelto il 1983 come anno civile di riferimento, la riduzione rappresentativa risulta dalla differenza tra il quantitativo totale garantito per il 1990/1991 e le consegne di latte del 1983. Il regolamento (CEE) del Consiglio n. 3879/89 (16) ha fissato il quantitativo totale garantito per la Germania a 22 519 080 tonnellate per ciascuno dei tre periodi di dodici mesi dal 1 aprile 1989 al 31 marzo 1992. Come si legge nell' ordinanza di rinvio, le consegne di latte in Germania nel 1983 sono state di 25 176 000 tonnellate. La differenza tra queste due quantità dà luogo ad una riduzione del 10,5%. Di conseguenza, diversamente dall' interpretazione accolta nell' ordinanza di rinvio, che sembra avere determinato il giudice nazionale a deferire la questione de qua, la diminuzione di base del 4,5% non è stata presa in conto due volte dalla normativa tedesca di attuazione.
20. Come ho già detto, a norma dell' art. 2, n. 2, del regolamento n. 857/84, gli Stati membri possono disporre che, nel loro territorio, il quantitativo di riferimento sia pari al quantitativo di latte o di equivalente latte consegnato o acquistato nel corso dell' anno civile 1982 o 1983, con l' applicazione di una percentuale fissata in modo da non superare il quantitativo garantito di cui all' art. 5 quater del regolamento n. 804/68 per lo Stato membro in questione.
21. L' art. 2, n. 2, prevede anche che la detta percentuale possa variare secondo il livello delle consegne di talune categorie di produttori, l' evoluzione delle consegne in talune regioni tra il 1981 e il 1983 o l' evoluzione delle consegne di talune categorie di produttori nel corso dello stesso periodo. L' art. 2, n. 3, prevede che le percentuali di cui all' art. 2, nn. 1 e 2, possano essere adattate dagli Stati membri in modo da facilitare l' assegnazione di quantitativi di riferimento specifici e addizionali a talune categorie di produttori.
22. E' chiaro, perciò, che l' art. 2 lascia alla discrezione degli Stati membri di applicare percentuali differenziate a varie categorie di produttori. Ciò basta di per sé a mostrare che la percentuale di cui all' art. 3 bis, n. 2, rappresentativa dell' insieme delle riduzioni applicate ai quantitativi di riferimento fissati dall' art. 2, può, a differenza della diminuzione di base del 4,5%, essere diversa nei vari Stati membri.
23. Come già detto, il Consiglio, pur basandosi su motivi alquanto diversi, è sostanzialmente concorde con i governi tedesco e britannico e con la Commissione quanto al fatto che la diminuzione di base del 4,5% non vada applicata due volte ai produttori di ritorno.
24. A mio parere, per quanto il risultato pratico non cambi, è più preciso dire che la diminuzione di base del 4,5% non è parte della percentuale rappresentativa dell' insieme delle riduzioni applicate ai quantitativi di riferimento indicati dall' art. 2 e quindi va applicata in aggiunta a tale percentuale. A rigore, non sarebbe corretto ritenere che la diminuzione di base faccia parte della "percentuale rappresentativa dell' insieme delle riduzioni applicate ai quantitativi di riferimento fissati in conformità all' art. 2". Primo, perché non è "rappresentativa", in quanto si applica uniformemente in tutta la Comunità e, secondo, perché, a differenza delle riduzioni applicate ai quantitativi di riferimento conformemente all' art. 2, essa rappresenta una sospensione temporanea. Essa pertanto si differenzia dalla percentuale rappresentativa sia per metodo di calcolo sia per natura giuridica.
25. A soluzione della prima questione, concludo quindi che la diminuzione di base del 4,5% non fa parte della percentuale rappresentativa dell' insieme delle riduzioni applicate ai quantitativi di riferimento fissati in conformità all' art. 2, e va applicata in aggiunta a questa. Le riduzioni in questione non comprendono la diminuzione di base del 4,5%.
Seconda questione
26. Nella seconda questione, il giudice a quo chiede come è stata calcolata la diminuzione di base del 4,5% di cui all' art. 3 bis, n. 2. Come risulta dall' ordinanza di rinvio, la questione nasce sul presupposto che la diminuzione del 4,5% non sia prevista dal regolamento n. 775/87, benché il settimo 'considerando' del preambolo del regolamento n. 1639/91 indichi il regolamento suddetto come base della diminuzione in questione.
27. Tale presupposto è però errato. Come già detto, il valore di 4,5% non compare nel testo originario del regolamento n. 775/87, ma vi è stato inserito dal regolamento n. 3882/89. L' art. 1, n. 1, di quest' ultimo ha sostituito il secondo comma dell' art. 1, n. 1, del regolamento n. 775/87 ed ha fissato al 4,5% il tasso della sospensione temporanea per il sesto, settimo ed ottavo periodo di dodici mesi.
28. Al contrario di quanto afferma il giudice a quo nella sua seconda questione, il calcolo della diminuzione di base può quindi essere ricostruito.
Terza questione
29. Prima di esaminare i temi sollevati dalla terza questione, sarà utile osservare più da vicino il ragionamento della Corte nelle sentenze Spagl e Pastaetter, a seguito delle quali il Consiglio ha modificato l' art. 3 bis, n. 2. Occorrerà anche passare in rassegna la sentenza Mulder e a./Consiglio e Commissione ("Mulder II") (17). Quest' ultima sentenza è stata pronunciata dopo il deposito delle osservazioni scritte, ma i ricorrenti vi fanno riferimento insistentemente nel corso dell' udienza.
30. Abbiamo visto che nelle pronunce Spagl e Pastaetter la Corte ha ritenuto che l' art. 3 bis, nel testo in vigore allora, era invalido perché contrario al principio del legittimo affidamento, in quanto limitava il quantitativo di riferimento da assegnare ai produttori di ritorno al 60% del quantitativo di latte consegnato o di equivalente latte venduto dal produttore durante il periodo di dodici mesi di calendario precedente il mese di presentazione della domanda di premio di non commercializzazione o di riconversione.
31. Nelle citate sentenze, la Corte ha posto due principi relativi al calcolo del quantitativo di riferimento da assegnare ai produttori di ritorno (18). In primo luogo, il quantitativo di riferimento va calcolato in modo da evitare che il produttore di ritorno, allo scadere del suo impegno, sia soggetto a restrizioni che lo colpiscano specificamente a causa dell' impegno stesso (19); in secondo luogo, un produttore di ritorno non deve ricevere un indebito vantaggio rispetto ai produttori che hanno continuato la produzione. Sulla base di questi due principi, la Corte ha ammesso che, per calcolare il quantitativo di riferimento da assegnare ai produttori di ritorno, il Consiglio poteva legittimamente applicare un' aliquota di riduzione che fosse rappresentativa delle aliquote applicabili ai produttori contemplati dall' art. 2 (20) (in prosieguo: i "produttori stabili").
32. Nella causa Mulder II, i ricorrenti erano produttori che, a causa di un impegno preso ai sensi del regolamento n. 1078/77, non avevano consegnato latte nel corso dell' anno di riferimento scelto dallo Stato membro in questione. Essi chiedevano alla Comunità il risarcimento del danno subito a causa dell' applicazione dei regolamenti nn. 857/84 e 764/89 in quanto questi non prevedevano per loro l' assegnazione di un quantitativo di riferimento figurativo.
33. La Corte ha ritenuto che i ricorrenti avessero diritto al risarcimento del danno subito per essere stati completamente esclusi dall' assegnazione di un quantitativo di riferimento in applicazione del regolamento n. 857/84 nel testo in vigore prima della modifica introdotta col regolamento n. 764/89. La Corte ha peraltro ritenuto che i ricorrenti non avessero diritto al risarcimento del danno subito dall' assegnazione di un quantitativo provvisorio ridotto in applicazione del regolamento n. 764/89. La Corte ha così deciso perché il regolamento n. 764/89, a differenza del regolamento n. 857/84, non comportava una violazione sufficientemente grave di una regola giuridica superiore posta a tutela dei singoli, il che, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, costituisce una condizione per ravvisare la responsabilità extracontrattuale della Comunità in conseguenza di un atto normativo.
34. Per quanto riguarda l' entità del danno che la Comunità era tenuta a risarcire, la Corte ha ritenuto di tener conto del mancato guadagno dei ricorrenti. In linea di principio, tale mancato guadagno era pari alla differenza tra, da un lato, quanto i ricorrenti avrebbero ricavato normalmente dalle consegne di latte se fossero stati loro riconosciuti i quantitativi di riferimento cui avevano diritto nel periodo dal 1 aprile 1984, data di entrata in vigore del regolamento n. 857/84, al 29 marzo 1989, data di entrata in vigore del regolamento n. 764/89, e, dall' altro, la somma che avevano effettivamente ricavato dalle consegne di latte durante quel periodo, al di fuori di qualsiasi quantitativo di riferimento, più quanto nello stesso periodo avevano ricavato, o avrebbero potuto ricavare, da possibili attività sostitutive (punto 26 della sentenza).
35. Ai punti da 28 a 31 della sentenza Mulder II la Corte ha elaborato il metodo per calcolare il quantitativo di riferimento al quale i ricorrenti avrebbero avuto diritto nel periodo in questione. Secondo questo metodo, occorre tenere conto del quantitativo di latte da loro consegnato nel corso di un periodo rappresentativo prima di sottoporsi all' obbligo di non commercializzazione, come il quantitativo sulla base del quale era stato calcolato il premio di non commercializzazione. Tale quantitativo va aumentato dell' 1% applicando per analogia l' art. 2, n. 1, del regolamento n. 857/84 per evitare che i ricorrenti siano soggetti a una restrizione che li colpisce specificamente rispetto ai produttori stabili. Comunque, per evitare che i ricorrenti ricevano un indebito vantaggio rispetto ai produttori stabili, occorre applicare loro una riduzione rappresentativa delle riduzioni applicate a questi ultimi.
36. La Corte aggiungeva che la percentuale di cui all' art. 2, n. 2, non deve entrare nel calcolo dell' aliquota rappresentativa di riduzione. Ciò perché lo scopo di quella percentuale è di compensare il generale aumento della produzione tra il 1981 e il 1983. Applicarla ai ricorrenti significherebbe assoggettarli a una restrizione che li colpisce specificamente in quanto i loro quantitativi di riferimento sarebbero calcolati sulla base delle consegne di latte anteriori al 1982.
37. La Corte ha pure ritenuto che, per calcolare l' aliquota rappresentativa della riduzione, deve tenersi conto anche del compenso contemplato dal regolamento n. 775/87 per la sospensione temporanea di una percentuale dei quantitativi di riferimento dei produttori stabili.
38. Ne discende che ci sono due differenze tra il metodo per il calcolo del quantitativo di riferimento specifico previsto dall' art. 3 bis, n. 2, nel testo novellato dal regolamento n. 1639/91, e il metodo seguito dalla Corte nella sentenza Mulder II per calcolare i quantitativi di riferimento cui avrebbero dovuto avere diritto i ricorrenti in quel procedimento.
39. Tali differenze sono le seguenti:
a) Secondo il metodo seguito dalla Corte nella sentenza Mulder II, il quantitativo sulla cui base era stato ottenuto il premio di cui al regolamento n. 1078/77 va aumentato dell' 1%. Tale incremento non è previsto invece dall' art. 3 bis, n. 2.
b) Secondo il metodo seguito dalla Corte nella sentenza Mulder II, la percentuale prevista dall' art. 2, n. 2, del regolamento n. 857/84 non deve essere presa in conto nel calcolo dell' aliquota rappresentativa di riduzione. Invece, l' art. 3 bis, n. 2, prevede la detrazione di una percentuale rappresentativa "dell' insieme delle riduzioni " applicate ai quantitativi di riferimento fissati conformemente all' art. 2. Pertanto, è evidente che le riduzioni applicate in forza dell' art. 2, n. 2, devono essere prese in conto per calcolare l' aliquota rappresentativa di riduzione.
40. A causa delle differenze suddette, sarebbe più vantaggioso, per un produttore nella posizione dei ricorrenti, se i suoi quantitativi di riferimento fossero calcolati secondo il metodo seguito dalla Corte nella sentenza Mulder II, piuttosto che secondo il metodo previsto dall' art. 3 bis, n. 2.
41. Alla luce di quanto sopra, esaminerò ora la terza questione. Con essa, il giudice a quo chiede della validità dell' art. 3 bis, n. 2, in quanto pone i produttori che, nel rispetto di un impegno ai sensi del regolamento n. 1078/77, non hanno consegnato latte nell' anno civile 1983, scelto dalla Germania come anno di riferimento, in una situazione di svantaggio rispetto a quelli che hanno consegnato latte in quell' anno.
42. Tra il 1981 e il 1983 la produzione di latte in Germania è cresciuta notevolmente, sia dal punto di vista delle consegne di latte agli acquirenti sia da quello della produzione di latte per capo bovino da latte. Conseguentemente, la legislazione tedesca, in conformità all' art. 2, n. 2, del regolamento n. 857/84, ha disposto specifiche riduzioni in modo da prevenire il superamento del quantitativo previsto per la Germania dall' art. 5 quater del regolamento n. 804/68.
43. I ricorrenti sottolineano, nelle loro osservazioni scritte, che, essendosi impegnati nel 1981 alla non commercializzazione, essi non hanno concorso all' incremento di produzione lattiera verificatosi tra il 1981 e il 1983. Essi sostengono che il quantitativo sulla cui base avevano acquisito il diritto al premio non deve essere decurtato della percentuale rappresentativa delle riduzioni disposte a seguito di quell' incremento. Essi lamentano che tale decurtazione li pone in una posizione di disuguaglianza rispetto a quei produttori che nell' anno civile 1983 hanno consegnato latte e costituisce una discriminazione vietata dal diritto comunitario.
44. Il Consiglio, la Commissione e il governo britannico oppongono che l' art. 3 bis, n. 2, è valido. La Commissione sostiene che i produttori di ritorno e quelli stabili non possono essere trattati allo stesso modo perché non sono in situazioni comparabili. Essa afferma che, in materia di calcolo del quantitativo di riferimento da assegnare ai produttori di ritorno, non si applica il principio di uguaglianza, ma quello delle legittime aspettative. A sostegno di questa tesi, essa si richiama alla sentenza della Corte nella causa Spagl.
45. Nel corso dell' udienza, i ricorrenti hanno richiamato la sentenza della Corte nella causa Mulder II. Essi hanno proposto un metodo per calcolare il quantitativo di riferimento conformemente ai criteri affermati dalla Corte per il calcolo del risarcimento al quale avevano diritto i ricorrenti in quella causa. Secondo la loro opinione, tale metodo garantisce la parità di trattamento tra i produttori di ritorno e quelli stabili, e dovrebbe essere adottato dalla Comunità.
46. E' evidente che l' oggetto di questo procedimento non è specificare il metodo per il calcolo del quantitativo di riferimento dei ricorrenti. Infatti non compete alla Corte decidere questo metodo, ma alle autorità nazionali nel rispetto delle norme del diritto comunitario. E' però necessario, tenendo presente la questione proposta dal giudice a quo, ponderare la possibilità che la sentenza della Corte nella causa Mulder II abbia effetto sull' interpretazione o sulla validità dell' art. 3 bis, n. 2.
47. A mio parere, non è corretto dire che l' art. 3 bis, n. 2, è invalido solo perché il metodo ivi contemplato per il calcolo dei quantitativi di riferimento specifici è diverso da quello seguito dalla Corte nella sentenza Mulder II. Si può osservare, in primo luogo, che all' epoca in cui il Consiglio adottò il regolamento n. 1639/91, la sentenza della Corte in quella causa non era ancora stata pronunciata. L' art. 3 bis, n. 2, nel testo emendato dal detto regolamento, fu citato nelle conclusioni dell' avvocato generale Van Gerven (21), ma non era oggetto della causa e non venne esaminato dalla Corte. Mi sembra, comunque, che alcune differenze esistano tra il calcolo del quantitativo di riferimento che avrebbe dovuto essere assegnato a un produttore in un determinato periodo del passato, utilizzato per valutare il risarcimento dovutogli in un processo in materia di responsabilità extracontrattuale della Comunità, ed il calcolo del quantitativo di riferimento da assegnare ad una categoria generale di produttori per il futuro.
48. Il primo calcolo è effettuato dalla Corte mentre il secondo è di competenza del Consiglio che, nell' esercizio di tale competenza gode di poteri discrezionali, fatte salve determinate limitazioni. Per di più, i due calcoli hanno caratteristiche diverse e adempiono funzioni diverse. Il primo è compiuto a posteriori ed ha carattere di ipotesi. Il suo scopo è quantificare la perdita causata dalla Comunità a specifici produttori calcolando la differenza tra le entrate che tali produttori avrebbero ottenuto in assenza dell' atto comunitario illegittimo e quelle che hanno effettivamente ottenuto, o che avrebbero potuto ottenere da possibili attività sostitutive nel periodo considerato.
49. Il secondo calcolo, invece, concerne, come già detto, una categoria generale di produttori e riguarda il futuro. Stabilendo un tale metodo di calcolo, il Consiglio compie una scelta di politica economica, in vista di conciliare più obiettivi contrastanti. In particolare il Consiglio è chiamato a tutelare gli interessi legittimi dei produttori di ritorno e rispettare il loro legittimo affidamento, conformemente ai criteri enunciati dalla Corte nelle sentenze Spagl e Pastaetter. Esso deve anche tenere conto degli interessi legittimi dei produttori stabili. Inoltre, dando applicazione agli interessi legittimi dei suddetti gruppi di produttori, il Consiglio deve anche astenersi dal mettere a repentaglio gli obiettivi del sistema delle quote del latte.
50. Come la Corte ha fermamente dichiarato, quando è necessario valutare una complessa realtà economica, come in materia di politica agricola comune, il legislatore comunitario gode di un ampio potere discrezionale in relazione alla natura e alla portata dei provvedimenti da adottare (v. sentenza Erpelding/Secrétaire d' État à l' Agriculture e à la Viticulture (22)).
51. Mi sembra pertanto che, nello stabilire il metodo per il calcolo del quantitativo di riferimento da assegnare per il futuro ai produttori di ritorno, il Consiglio non sia necessariamente tenuto ad adottare il metodo seguito dalla Corte nella sentenza Mulder II. Tuttavia, se adottando l' art. 3 bis, n. 2, il Consiglio avesse ecceduto i propri poteri discrezionali, occorrerebbe dichiarare invalida la disposizione. Naturalmente, per valutare se questo sia il caso, si dovrà tenere conto della sentenza della Corte Mulder II.
52. Si ricorderà che, secondo i ricorrenti, la percentuale prevista dall' art. 2, n. 2, del regolamento n. 857/84 non deve essere presa in considerazione per calcolare l' aliquota rappresentativa di riduzione da applicarsi ai produttori di ritorno, a motivo del fatto che essi non hanno contribuito all' aumento della produzione avvenuto tra il 1981 e il 1983. Questa tesi è corroborata dalla sentenza Mulder II della Corte (v. supra, paragrafo 36). Tuttavia, secondo me, essa non è del tutto convincente.
53. La Corte ha ritenuto che un produttore che abbia volontariamente cessato la produzione per un dato periodo non possa legittimamente confidare di riprendere la produzione alle stesse condizioni in essere precedentemente, rimanendo indenne da ogni regola di mercato o politica strutturale adottata nel frattempo (v. Mulder I, punto 23, e von Deetzen, punto 12).
54. Quindi, i produttori di ritorno, all' atto di reimmettersi sul mercato allo scadere del loro impegno, non possono attendersi di trovarlo quale lo avevano lasciato e possono essere legittimamente assoggettati alle regole rese necessarie dall' evoluzione subita dal mercato in loro assenza. Si può quindi sostenere che il fatto che i produttori di ritorno non abbiano contribuito all' incremento generale della produzione, restando volontariamente fuori dal mercato per uno specifico periodo, non conferisce loro il diritto di essere, al rientro sul mercato, esentati da regole restrittive la cui introduzione è stata resa necessaria dal detto incremento.
55. I produttori di ritorno si sono astenuti dalla produzione volontariamente ed a fronte di un premio. Si potrebbe sostenere che l' imposizione a tali produttori della riduzione contemplata all' art. 2, n. 2, ben inferiore all' aliquota fissa di riduzione del 40% prevista dalla precedente versione dell' art. 3 bis, n. 2, rientri nel normale rischio commerciale che essi possono ragionevolmente attendersi di affrontare e, quindi, non sia contrario al principio del legittimo affidamento. Si potrebbe anche sostenere che l' imposizione di tale riduzione ai produttori di ritorno non sia contraria al principio della parità di trattamento, in quanto, come osserva la Commissione, i produttori stabili e quelli di ritorno non si trovano in situazioni comparabili.
56. Mi sembra che, anche qualora tali tesi non fossero accolte, l' applicazione ai produttori di ritorno della riduzione prevista dall' art. 2, n. 2, non vada considerata contraria né al principio del legittimo affidamento né a quello di uguaglianza.
57. Come abbiamo già visto, secondo le sentenze della Corte Mulder I e Spagl, adottando un metodo per il calcolo del quantitativo di riferimento da applicarsi ai produttori di ritorno, il Consiglio non deve assoggettarli a restrizioni che li colpiscano specificamente a causa dell' impegno assunto. E' chiaro, comunque, che una restrizione che si applicasse ugualmente ai produttori di ritorno e a quelli stabili trovantisi in una situazione comparabile non sarebbe una restrizione che lede specificamente la prima categoria di produttori a motivo dell' impegno assunto. Il gruppo dei produttori stabili trovantisi in una situazione comparabile con i produttori di ritorno comprende quei produttori che, per ragioni indipendenti dalla loro volontà, non hanno contribuito all' incremento della produzione di latte tra il 1981 e il 1983. Lo Stato membro può comunque assoggettare tali produttori alla riduzione prevista dall' art. 2, n. 2.
58. Questa tesi è chiarita dai casi seguenti che riguardano l' interpretazione dell' art. 3, n. 3, del regolamento n. 857/84. A norma di quest' ultimo, i produttori la cui produzione lattiera nell' anno di riferimento scelto dallo Stato membro interessato ha risentito sensibilmente di eventi eccezionali verificatisi prima o durante quell' anno ottengono, su loro richiesta, la presa in considerazione di un altro anno civile di riferimento compreso nel periodo 1981-1983.
59. Nella sentenza Erpelding la Corte ritenne che il regolamento n. 857/84 ostasse a che un produttore la cui produzione lattiera avesse risentito di un evento eccezionale durante tutto il periodo 1981-1983 potesse ottenere la presa in considerazione del quantitativo di latte o di equivalente latte consegnato durante un anno anteriore al 1981, ovvero di un quantitativo teorico da calcolare mediante estrapolazione sulla base del normale andamento delle consegne effettuate durante un determinato periodo anteriore al verificarsi dell' evento eccezionale in questione.
60. La decisione della causa Erpelding fu ripresa nella causa Leukhardt/Hauptzollamt Reutlingen (23). In quella causa, il signor Leukhardt, un produttore stabile la cui produzione aveva risentito sensibilmente di un evento eccezionale durante tutto il periodo 1981-1983, chiedeva in subordine che il suo quantitativo di riferimento fosse calcolato in base al quantitativo di latte da lui consegnato nel 1981, aumentato dell' 1% a norma dell' art. 2, n. 1, del regolamento n. 857/84. Il signor Leukhardt svolgeva la sua attività agricola in Germania, dove, in conformità col metodo stabilito all' art. 2, n. 2, del regolamento n. 857/84, era stato deciso che il quantitativo di riferimento per i produttori fosse in linea di principio pari al quantitativo di latte da loro consegnato nel 1983, diminuito del 4%.
61. La Corte decise che un produttore la cui produzione lattiera avesse risentito sensibilmente di un evento eccezionale nell' anno di riferimento scelto dallo Stato membro interessato poteva ottenere, a norma dell' art. 3, n. 3, del regolamento n. 857/84, la presa in considerazione delle sue consegne di latte in un altro anno civile di riferimento compreso nel periodo 1981-1983, con l' applicazione tuttavia della percentuale normalmente applicabile in tale Stato membro. Pertanto, il quantitativo di riferimento cui aveva diritto il Leukhardt era pari al quantitativo di latte da lui consegnato nel 1981 con applicazione tuttavia della percentuale contemplata dall' art. 2, n. 2, modulata, se del caso, nelle condizioni stabilite dall' ultima frase di detto articolo (v. punto 25).
62. E' chiaro pertanto, dalla sentenza della Corte nella causa Luekhardt, che un produttore stabile, che per ragioni indipendenti dalla sua volontà non ha avuto parte nell' incremento della produzione tra il 1981 e il 1983, può essere assoggettato alla riduzione contemplata dall' art. 2, n. 2.
63. A mio parere, le sentenze della Corte nelle cause Erpelding e Leukhardt dimostrano che l' art. 3 bis, n. 2, non è invalido nella parte in cui consente agli Stati membri di assoggettare i produttori di ritorno alla riduzione contemplata all' art. 2, n. 2. Uno Stato membro deve avere il diritto di trattare i produttori di ritorno in modo simile ai produttori stabili che non hanno incrementato la produzione lattiera tra il 1981 e il 1983. Per lo meno nel caso in cui entrambe queste categorie di produttori vengano assoggettate alla riduzione contemplata all' art. 2, n. 2, questa riduzione non è una restrizione che colpisce specificamente i produttori di ritorno a motivo dell' impegno assunto. Pertanto essa non è contraria né al principio di uguaglianza né a quello del legittimo affidamento.
64. Concludo, pertanto, che la validità dell' art. 3 bis, n. 2, non è messa in causa per il fatto che, nel calcolo dei quantitativi di riferimento da assegnare ai produttori di ritorno, esso dispone l' applicazione di una riduzione corrispondente alla percentuale prevista all' art. 2, n. 2.
65. Prima di passare all' esame della quarta questione, discuterò brevemente due ulteriori punti concernenti la validità dell' art. 3 bis, n. 2.
66. Si ricorderà che l' art. 3 bis, n. 2, a differenza del metodo di calcolo del quantitativo di riferimento seguito dalla Corte nella sentenza Mulder II, non prevede che il quantitativo per il quale è stato conservato o acquisito il diritto al premio debba essere aumentato dell' 1%. Potrebbe porsi il problema se la validità dell' art. 3 bis, n. 2, non sia inficiata dal fatto che esso non contempla tale aumento. La questione non è stata sottoposta dal giudice nazionale e non è necessario esaminarla. E' sufficiente notare che per le ragioni esposte sopra si può ritenere che la validità dell' art. 2, n. 3, non possa essere messa in causa per questo motivo. Si potrebbe sostenere che la disparità di trattamento tra i produttori stabiliti e quelli di ritorno, risultante dal fatto che l' aumento dell' 1% non si applica ai secondi, rientri nel normale rischio d' impresa al quale tali produttori possono attendersi di essere soggetti e che, pertanto, non sia contrario al principio del legittimo affidamento. Si potrebbe anche sostenere che esso non viola il principio di uguaglianza perché i produttori di ritorno ed i produttori stabili sono in situazioni oggettivamente diverse.
67. Il secondo punto riguarda l' attribuzione di un indennizzo ai produttori di ritorno a causa dell' applicazione ad essi della diminuzione di base del 4,5%. Come abbiamo visto, il regolamento n. 775/87 disponeva la sospensione temporanea di una frazione uniforme di ciascun quantitativo di riferimento, che fissava al 4% per il quarto periodo di applicazione del prelievo addizionale e al 5,5% per il quinto. La sospensione temporanea venne fissata al 4,5% per i tre periodi successivi, dal regolamento n. 3882/89. I regolamenti n. 775/87 e n. 3882/89 prevedevano un indennizzo ai produttori stabili per i quantitativi sospesi. Nella sentenza Mulder II, la Corte ha stabilito che l' indennizzo previsto dal regolamento n. 775/87 deve essere tenuto in conto per stabilire l' aliquota rappresentativa di riduzione nel calcolo del quantitativo di riferimento da attribuire ai ricorrenti in quella causa. I ricorrenti affermano che deve essere riconosciuta loro una compensazione per il fatto che viene loro applicata la diminuzione di base del 4,5%.
68. Tuttavia risulta dall' ordinanza di rinvio che una simile tesi sia stata avanzata dai ricorrenti nel corso della causa principale. Il giudice a quo l' ha respinta e non ha proposto alla Corte una questione sul punto, con la motivazione che il fatto che ai produttori stabili viene pagato un indennizzo può forse giustificare la richiesta di un simile indennizzo avanzata da un produttore di ritorno, ma non può giustificare l' attribuzione ai ricorrenti di un più elevato quantitativo di riferimento. Ritengo corretta questa argomentazione.
Quarta questione
69. Con la quarta questione, il giudice a quo chiede se l' art. 3 bis, n. 2, del regolamento n. 857/84, nel testo novellato dal regolamento n. 1639/91, sia valido benché esso non riconosca agli Stati membri la possibilità di operare riduzioni graduate per l' assegnazione di quantitativi di riferimento specifici ai produttori di ritorno analogamente a quanto l' art. 2, n. 2, del regolamento n. 857/84 prevede per i produttori stabili.
70. Si ricorderà che l' art. 2, n. 2, del regolamento n. 857/84, come completato dall' art. 2, n. 1, del regolamento (CEE) della Commissione n. 1546/88 (24), prevede che gli Stati membri che scelgono come anno civile di riferimento il 1982 o il 1983 possono modulare i quantitativi di riferimento previsti dall' art. 2, n. 1, del regolamento n. 857/84, in modo da non superare il quantitativo totale garantito per i seguenti motivi:
a) il livello delle consegne da parte di certe categorie di soggetti passivi del prelievo;
b) l' evoluzione delle consegne in talune regioni tra il 1981 e il 1983;
c) l' evoluzione delle consegne di certe categorie di soggetti passivi del prelievo tra il 1981 e il 1983.
71. Il governo del Regno Unito sostiene che, al contrario di quanto ritenuto dal giudice a quo, l' art. 3 bis, n. 2, riconosce agli Stati membri la competenza a variare l' aliquota di riduzione applicabile ai produttori di ritorno sulla base del livello delle loro consegne. Il Consiglio condivide l' opinione che sia permesso agli Stati membri di operare tali variazioni, ma solo a date condizioni. In udienza la Commissione ha abbandonato la posizione che aveva adottato nelle sue osservazioni scritte e si è unita a quella del governo britannico e del Consiglio, secondo la quale l' art. 3 bis, n. 2, permetterebbe agli Stati membri di variare il tasso di riduzione applicabile ai produttori di ritorno.
72. Questa interpretazione è, a mio parere, corretta. E' vero che l' art. 3 bis, n. 2, parla di una percentuale rappresentativa dell' insieme delle riduzioni applicate ai quantitativi di riferimento fissati conformemente all' art. 2. Tuttavia tale locuzione non significa che la percentuale rappresentativa non possa essere mai variata. Se così fosse, essa non sarebbe determinata conformemente a criteri obiettivi. A mio parere, l' art. 3 bis, n. 2, non deve interpretarsi nel senso di escludere la possibilità per gli Stati membri di variare il quantitativo di riferimento specifico da assegnare ai produttori di ritorno per motivi analoghi a quelli previsti per i produttori stabili.
73. Tale modo di vedere è confortato anche dal fatto che il regolamento (CEE) del Consiglio n. 1911/86 (25) ha modificato l' art. 2 del regolamento n. 857/84, in modo da permettere agli Stati membri, che hanno scelto come anno civile di riferimento il 1981, di variare i quantitativi di riferimento previsti dall' art. 2, n. 1, per gli stessi motivi applicabili agli Stati membri che hanno scelto come anno civile di riferimento il 1982 o il 1983. Secondo il preambolo del regolamento n. 1911/86, la modifica è stata introdotta per consentire una maggiore flessibilità agli Stati membri e permettere loro di tenere meglio conto delle effettive caratteristiche della produzione e della raccolta di latte e della sua evoluzione fino all' entrata in vigore del sistema del prelievo addizionale. Non sarebbe in linea con questa politica ammettere che gli Stati membri non abbiano la facoltà di variare il quantitativo di riferimento specifico da assegnare ai produttori di ritorno.
74. Come osserva il governo britannico, tuttavia, il secondo ed il terzo motivo previsti dall' art. 2, n. 2, come base della possibile variazione dei quantitativi di riferimento, non possono applicarsi alla determinazione dei quantitativi di riferimento da assegnare ai produttori di ritorno. Ciò si verifica perché tali motivi si riferiscono all' evoluzione delle consegne nel periodo tra il 1981 e il 1983, durante il quale i produttori di ritorno non hanno effettuato consegne. Ne discende che l' unico motivo tra quelli previsti dall' art. 2, n. 2, che possa applicarsi ai produttori di ritorno è il livello delle consegne di certe categorie di soggetti passivi del prelievo. Secondo l' art. 2, n. 1, del regolamento n. 1546/88, tali categorie devono essere definite in termini di consegne annuali e in rapporto alle consegne medie per azienda nello Stato membro interessato.
75. Aggiungo, per completezza, un ultimo punto. Come abbiamo visto, i produttori di ritorno devono essere trattati allo stesso modo di qualsiasi altro produttore che non abbia incrementato la produzione tra il 1981 e il 1983. Di conseguenza, se questi ultimi hanno ricevuto il beneficio di una riduzione graduata nel caso in cui i quantitativi di riferimento venivano assegnati a norma dell' art. 2, n. 2, una simile riduzione parziale dovrebbe essere applicata ai produttori di ritorno che ricevono un quantitativo di riferimento a norma dell' art. 3 bis, n. 2.
76. Concludo pertanto che, al contrario di quanto ritenuto dal giudice a quo, l' art. 3 bis, n. 2, consente agli Stati membri di variare il quantitativo di riferimento da assegnare ai produttori di ritorno in base al loro livello di consegne, come l' art. 2, n. 2, dispone per quanto riguarda i produttori stabili. La validità dell' art. 3 bis, n. 2, non può quindi essere messa in discussione a motivo del fatto che esso non contempla la possibilità di tali variazioni.
Conclusioni
77. Pertanto, sono del parere che le questioni proposte dal giudice nazionale vadano risulta nel modo seguente:
"1) L' art. 3 bis, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 857/84, nel testo modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1639/91, deve essere interpretato nel senso che la diminuzione di base del 4,5% non fa parte della percentuale rappresentativa dell' insieme delle riduzioni applicate ai quantitativi di riferimento istituiti conformemente all' art. 2 del regolamento n. 857/84, e va applicata in aggiunta a quella. Tali riduzioni non comprendono la diminuzione di base del 4,5%.
2) L' art. 3 bis, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 857/84, nel testo modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1639/91, deve essere interpretato nel senso che esso consente agli Stati membri di variare, in base al livello delle consegne di certe categorie di produttori di ritorno, i quantitativi di riferimento da assegnare a tali produttori.
3) L' esame della materia non ha evidenziato elementi tali da inficiare la validità dell' art. 3 bis, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 857/84, nel testo modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 1639/91".
(*) Lingua originale: l' inglese.
(1) - GU 1984, L 90, pag. 13.
(2) - GU 1991, L 150, pag. 35.
(3) - GU 1977, L 131, pag. 1.
(4) - GU 1984, L 90, pag. 10.
(5) - GU 1968, L 148, pag. 13.
(6) - Causa 120/86 (Racc. 1988, pag. 2321).
(7) - Causa 170/86 (Racc. 1988, pag. 2355).
(8) - GU 1989, L 84, pag. 2.
(9) - Causa C-189/89 (Racc. 1990, pag. I-4539).
(10) - Causa C-217/89 (Racc. 1990, pag. I-4585).
(11) - V. ventesimo regolamento 19 luglio 1991 che modifica la MGVO (BGBl.I pag. 1597).
(12) - GU 1987, L 78, pag. 5.
(13) - GU 1989, L 378, pag. 6.
(14) - Il regolamento n. 775/87 è stato in seguito modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 3643/90 (GU 1990, L 362, pag. 9).
(15) - GU 1992, L 86, pag. 83.
(16) - GU 1989, L 378, pag. 1.
(17) - Cause riunite C-104/89 e C-37/90 (Racc. 1992, pag. I-3061).
(18) - V. Spagl, punti 21-24; Pastaetter, punti 12-15.
(19) - Questo principio era già stato affermato dalla Corte nelle sentenze Mulder I, punto 24, e von Deetzen, punto 13.
(20) - V. sentenze Spagl, punto 24, e Pastaetter, punto 15.
(21) - Racc. 1992, pagg. I-3098 e 3099, 3119 e 3120.
(22) - Causa 84/87 (Racc. 1988, pag. 2647, punto 27).
(23) - Causa 113/88 (Racc. 1989, pag. 1991). V. anche le sentenze della Corte nella causa C-67/89, Berkenheide (Racc. 1990, pag. I-2615), e nella causa C-85/90, Dowling (Racc. 1992, pag. I-5305).
(24) - GU 1988, L 139, pag. 12.
(25) - GU 1986, L 165, pag. 6.