61976C0011
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 5 DICEMBRE 1978
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Le conclusioni che oggi vi presento riguardano quattro ricorsi, introdotti rispettivamente dal Governo olandese (causa 11/76), dal Governo francese (cause riunite 15 e 16/76) e dal Governo della Repubblica federale di Germania (causa 18/76). I ricorrenti chiedono che siano annullate le decisioni con le quali la Commissione, nel liquidare i conti relativi al 1970 e al 1971 del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia, rifiutò di riconoscere a carico del Fondo medesimo talune spese, sostenute dai tre Stati nell'ambito della loro attività di esecuzione della politica agricola comune.
L'atteggiamento della Commissione è motivato essenzialmente dalla tesi che le spese di cui trattasi sarebbero formalmente irregolari o del tutto ingiustificate, alla luce della regolamentazione comunitaria. Il punto di vista dei tre Governi si basa, in molti casi, su di una interpretazione delle norme applicabili diversa da quella della Commissione, tale da giustificare le spese sostenute e, quindi, l'imputazione al FEAOG del relativo onere finanziario. In altri casi, tuttavia, i ricorrenti riconoscono che le spese di cui chiedono il rimborso non trovano fondamento obbiettivo nelle norme comunitarie, essendo state effettuate a seguito di una erronea interpretazione di tali norme, o per rimediare ad una loro pretesa inadeguatezza rispetto alle situazioni di fatto. Ciò nonostante, i ricorrenti sostengono che i relativi oneri finanziari debbano egualmente essere sopportati dalla Comunità, e svolgono in appoggio a questa tesi una serie di considerazioni circa i criteri di imputabilità alla Comunità delle spese effettuate per suo conto dagli organi nazionali, nel quadro della politica agricola comune. Data la natura generale di queste considerazioni, credo che convenga esaminarle prima di entrare nel merito delle singole voci di spesa, in relazione alle quali la Commissione ha opposto il suo rifiuto.
2.
Le decisioni impugnate si fondano sull'articolo 5, paragrafo 2, b, del regolamento 729/70/CEE del Consiglio del 21 aprile 1970 e sull'articolo 8, a, del regolamento 1723/72/CEE della Commissione del 26 luglio 1972. Il primo riguarda il finanziamento della politica agricola comune, mentre il secondo è relativo alla liquidazione dei conti della sezione garanzia del FEAOG.
Ai sensi della prima disposizione, «La Commissione, previa consultazione del comitato del Fondo previsto dall'articolo 11, … procede alla liquidazione, prima della fine dell'anno successivo, in base ai documenti di cui al paragrafo 1, b, dei conti dei servizi e organismi» (nazionali).
Nell'altra norma sopra citata si precisa che la decisione relativa alla liquidazione comporta «la determinazione dell'ammontare delle spese effettuate in ciascuno Stato membro durante l'anno in questione, riconosciute a carico del FEAOG, sezione garanzia».
Conviene chiarire che fino al 1970 compreso, le spese relative alla politica agricola comune erano anticipate dagli Stati membri e successivamente rimborsate dalla Comunità. Invece, a partire dal gennaio 1971, in forza del citato regolamento 729/70, si è passati al sistema del finanziamento diretto da parte della Comunità delle restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi e degli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli. La Commissione mette a disposizione degli Stati membri i crediti necessari, affinché gli organi nazionali competenti procedano ai pagamenti relativi alle misure dei due tipi accennati. Nel corso di ogni anno, la Commissione versa degli anticipi agli organi nazionali. Successivamente, gli Stati membri trasmettono alla Commissione i conti annui inerenti alle operazioni finanziarie della natura sopra indicata effettuate dai servizi e dagli organismi rispettivi, e vi allegano i documenti giustificativi opportuni.
La liquidazione dei conti è dunque più di una semplice operazione contabile. In effetti, per potersi effettuare la compensazione tra anticipi versati dalla Comunità e versamenti fatti dagli Stati, bisogna che questi ultimi siano definitivamente riconosciuti a carico del FEAOG, sezione garanzia. Una procedura amministrativa specifica, volta a risolvere i problemi che possono sorgere in merito alla imputazione al FEAOG dei pagamenti effettuati dagli organi nazionali, non è prevista. Perciò l'accertamento delle condizioni che permettono di imputare tali spese al FEAOG si svolge nel quadro della procedura di liquidazione.
È evidente che la gestione dei pagamenti di cui trattasi, da parte degli Stati membri e per conto della Comunità, può dar luogo a irregolarità. Di questa ipotesi si occupa l'articolo 8 del citato regolamento 729/70, che nel paragrafo 1 obbliga gli Stati membri ad adottare, fra l'altro, le misure necessarie per prevenire e perseguire le irregolarità, e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze. Gli Stati devono informare la Commissione delle misure prese a tal fine e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie. A norma del paragrafo 2, poi, «in mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri».
3.
L'interpretazione di questa norma è oggetto della prima questione preliminare di carattere generale, comune sia alla causa promossa dal Governo olandese sia a quella introdotta dal Governo tedesco. Si tratta di stabilire se l'articolo 8 riguardi essenzialmente le irregolarità o negligenze commesse da privati, e si occupi di quelle degli Stati membri soltanto per ciò che riguarda la linea di condotta tenuta dalle loro amministrazioni o dai loro organismi in relazione a tali comportamenti privati, o se invece esso regoli l'imputazione di tutte le spese risultanti da irregolarità o negligenze, commesse sia dai singoli, sia dalle amministrazioni nazionali.
A sostegno della prima soluzione, la Commissione pone l'accento sugli articoli 2 e 3 del citato regolamento, i quali rispettivamente prevedono il finanziamento comunitario delle restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi e degli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli, ma sempre riferendosi a restituzioni concesse e ad interventi intrapresi «secondo le norme comunitarie, nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli». Ciò significa, secondo la Commissione, che il FEAOG non può legittimamente assumersi l'onere di misure statali che non siano state prese in conformità alle norme comunitarie. Ne conseguirebbe che, di regola, non potrebbe essere imputato al FEAOG alcun versamento effettuato da organi statali in condizioni obbiettivamente irregolari, al di fuori dell'ipotesi di irregolarità o negligenze commesse da privati (come, ad esempio, in caso di frode). Solo in questa ipotesi l'imputazione alla Comunità sarebbe giustificata, e purtuttavia lo Stato sarebbe chiamato a rispondere se i suoi organi, incaricati della gestione della politica agricola comune, fossero incorsi essi stessi in irregolarità o negligenze (ad esempio, per insufficiente controllo preliminare, per negligenza nello svolgimento dell'azione di recupero delle somme indebitamente pagate, e simili).
Tutt'altra è l'opinione dei Governi dei Paesi Bassi e della Repubblica federale. Essi ritengono che la disposizione dell'articolo 8, paragrafo 2, disciplini in via generale la questione dell'imputabilità dei versamenti effettuati in maniera irregolare, anche al di là dei casi in cui l'irregolarità sia determinata da un comportamento dei privati. Abbiamo visto che, secondo la lettera di quella disposizione, gli Stati membri sono tenuti a sopportare le sole spese «risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi» di ciascuno di essi; perciò, se si attribuisce alla norma una portata tale da includere tutti i casi d'irregolarità in cui incorrano gli organi statali, il criterio generale di ripartizione dell'onere dei versamenti irregolari tra la Comunità e gli Stati membri risulta profondamente diverso da quello che la Commissione desume dagli articoli 2 e 3 del regolamento.
A sostegno della loro tesi, i ricorrenti fanno valere argomenti tratti dalle caratteristiche fondamentali del sistema d'intervento. Essi sostengono che, in seguito all'instaurazione del regime di «finanziamento diretto», questo deve effettuarsi, di regola, a rischio e pericolo della Comunità. Inoltre, non c'è dubbio che il sistema d'intervento si colloca nel quadro della politica agricola, che è esclusivamente comunitaria. Se dunque è vero che, nell'applicazione delle misure comunitarie d'intervento, gli Stati agiscono per conto della Comunità, sarebbe conforme alla logica del sistema, secondo i ricorrenti, che la loro responsabilità per versamenti irregolari fosse ristretta ai casi in cui determinate irregolarità o negligenze siano loro imputabili.
Bisogna dire che questo punto di vista non ha la chiarezza necessaria fintantoché non si sia precisata la nozione di «irregolarità o negligenze imputabili allo Stato».
Consapevole di ciò, il Governo olandese fornisce qualche precisazione a questo riguardo. Esso considera inescusabile l'irregolarità di un versamento per conoscenza difettosa delle norme comunitarie da parte di funzionari interni. Sarebbero a suo avviso fonte di responsabilità dello Stato anche gli errori d'interpretazione delle norme comunitarie qualora, in considerazione delle circostanze concrete, la stessa interpretazione non avesse potuto essere ragionevolmente adottata da un osservatore obbiettivo ed esperto della materia. In sostanza, l'idea del Governo dei Paesi Bassi sembra essere che le conseguenze finanziarie delle irregolarità commesse nell'applicazione della disciplina agricola comunitaria siano imputabili agli Stati membri solo se vi sia stata una negligenza grave dei loro organi.
Dal canto suo, la Commissione mette in rilievo che essa non ha il potere di rivolgersi direttamente agli organi d'intervento nazionali, per dar loro istruzioni sul modo di applicare la normativa agricola; né ha un potere di controllo che le consenta di impedire agli organi nazionali l'esecuzione irregolare delle norme. Le autorità interne degli Stati godono di piena autonomia nell'esecuzione della normativa agricola comunitaria; a questa autonomia deve corrispondere, secondo la Commissione, un'altrettanto ampia responsabilità degli Stati per le irregolarità commesse dai suoi organi in tale ambito.
4.
A me sembra che tutto il problema consista nello stabilire se il principio generale d'imputazione alla Comunità dei versamenti previsti nel citato regolamento 729/70 debba ricavarsi dagli articoli 2 e 3 di tale regolamento, oppure dalla norma dell'articolo 8, paragrafo 2. Nella prima ipotesi, il principio generale sarebbe quello dell'imputabilità alla Comunità delle sole spese regolari; resterebbe quindi escluso che l'eccezione dell'articolo 8, paragrafo 2, possa comprendere anche le spese irregolari effettuate dagli Stati al di fuori di ogni comportamento colpevole di privati, poiché attribuire all'eccezione una tale ampiezza equivarrebbe in definitiva a negare il principio stesso. Nella seconda ipotesi, invece, il principio generale sarebbe quello dell'imputabilità alla Comunità di tutte le spese sostenute dagli Stati membri nella gestione delle restituzioni all'esportazione e degli interventi per la regolarizzazione dei mercati agricoli, ivi compresi i versamenti fatti in modo non conforme, per la forma o nella sostanza, al diritto comunitario, con la sola eccezione delle irregolarità o negligenze che possano definirsi «imputabili» alle amministrazioni od organismi degli Stati membri. Resterebbero, beninteso, da stabilire le condizioni di questa «imputabilità» eccezionale agli Stati membri.
Il contesto del regolamento 729/70 mostra chiaramente, a mio avviso, che il principio generale è quello ricavabile dagli articoli 2 e 3, e che l'eccezione sta nella possibilità di mettere a carico della Comunità i versamenti viziati da irregolarità o negligenze non imputabili alle amministrazioni od organismi nazionali. In realtà, un sistema di finanziamento comunitario diretto di misure della politica agricola comune logicamente implica che la Comunità finanzi tali misure alle condizioni che essa stessa, attraverso le proprie regole, ha fissato. Gli articoli 2, paragrafo 1, e 3, paragrafo 1, del regolamento citato non fanno altro che conformare questo logico orientamento. Se gli organi statali incaricati di gestire le misure in questione sono negligenti nel rispettare le norme comunitarie o commettono irregolarità (e si noti che questo secondo termine è più ampio dell'altro, mancando il connotato soggettivo del comportamento colposo) gli Stati devono risponderne; altrimenti il finanziamento comunitario sarebbe accordato indipendentemente dal rispetto delle regole comunitarie, in contrasto con i citati articoli 2 e 3.
Altri argomenti a sostegno di questo punto di vista sono forniti dal testo dell'articolo 8. Conviene ricordare che nella proposta di regolamento presentata dalla Commissione al Consiglio, la portata di questo articolo era chiaramente limitata ai casi di irregolarità occasionate da terzi. Benché la formulazione poi adottata sia diversa, non risulta che il Consiglio abbia inteso apportare alla proposta originaria una modifica così fondamentale, quale sarebbe stata quella di rovesciare il principio di base dell'imputabilità risultante dai menzionati articoli 2 e 3.
Consideriamo ora il contenuto e il linguaggio dell'articolo 8, paragrafo 1. Esso comincia con lo stabilire che gli Stati membri prendono le misure necessarie per assicurarsi della realtà e regolarità delle operazioni finanziate dal Fondo, e impone loro di prevenire e perseguire le irregolarità, nonché di recuperare le somme perdute a seguito di irregolarità o negligenze; la Commissione deve essere informata delle misure prese, e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie. Mi sembra significativo che la regolarità sia riferita alle operazioni finanziate dal Fondo, vale a dire alle attività private sostenute dal finanziamento e non ai pagamenti effettuati dagli Stati; lo stesso riferimento deve valere per le irregolarità. Mi sembra inoltre che, per quanto concerne il contenuto, questa norma chiaramente considera le irregolarità o negligenze come comportamenti tenuti da soggetti diversi dagli Stati: gli Stati sono chiamati a prevenirle, a perseguirle, a recuperare le somme perdute, e dunque ad agire nei confronti dei terzi, autori di tali irregolarità o negligenze.
Quanto all'obbligo di recupero delle somme perdute a seguito di irregolarità o negligenze, osservo che qualora, a causa di un'erronea interpretazione delle norme comunitarie o di un'applicazione negligente delle stesse, l'amministrazione avesse versato a dei terzi delle somme superiori a quelle consentite, ovvero avesse effettuato il versamento in condizioni formalmente irregolari, il principio generale del rispetto della buona fede consentirebbe difficilmente di imporre al beneficiario la restituzione delle somme così pagate. Diverso invece è il caso quando il pagamento sia avvenuto in seguito a frode o anche a irregolarità commessa dal privato beneficiario.
E veniamo al paragrafo 2 dell'articolo 8. I Governi olandese e tedesco interpretano questa disposizione come se essa dicesse: «in mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sia dei privati sia delle amministrazioni od organismi degli Stati membri sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni od organismi degli Stati membri». Ma che senso avrebbe contrapporre le irregolarità o negligenze delle amministrazioni nazionali alle irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni nazionali? La negligenza dell'amministrazione non può essere altro che la negligenza imputabile all'amministrazione; lo stesso vale per l'irregolarità. La disposizione ha un senso soltanto se le irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni nazionali sono contrapposte alle irregolarità o negligenze imputabili a soggetti diversi, vale a dire ai privati, ai soggetti delle operazioni finanziate dal Fondo.
È ancora il caso di ricordare che il Consiglio, conformemente al paragrafo 3 dell'articolo 8, ha stabilito con regolamento 283/72 del 7 febbraio 1972 le norme generali d'applicazione di tale articolo. Questo ulteriore atto normativo contiene qualche elemento capace di contribuire all'interpretazione dell'articolo 8, paragrafo 2. Mi riferisco anzitutto alla motivazione del citato regolamento 283/72, dalla quale risulta che il Consiglio ha considerato congiuntamente le pratiche fraudolenti e le irregolarità (terzo considerando) e quindi ha avuto presenti gli atti compiuti dai privati, nei loro diversi gradi di gravità e di intenzionalità.
Vale la pena di citare poi l'articolo 3, il quale prescrive agli Stati membri di comunicare trimestralmente alla Commissione un elenco dei casi di irregolarità che sono stati oggetto di un primo atto di constatazione amministrativa o giudiziaria; e richiede fra l'altro agli Stati di fornire precisazioni sulle pratiche utilizzate per commettere l'irregolarità e sul modo in cui l'irregolarità è stata scoperta. Anche questa norma implica evidentemente che le pratiche irregolari siano state poste in essere da soggetti estranei all'amministrazione. Nell'articolo 4 si menzionano infine le irregolarità «che rivelino l'impiego di una nuova pratica fraudolenta»: torna dunque in evidenza quel tipo di irregolarità qualificata dal dolo che ha ricevuto la maggiore attenzione del legislatore comunitario.
Nel corso della discussione della proposta di regolamento 283/72, il problema del significato del termine «irregolarità» non fu interamente trascurato: la delegazione tedesca dichiarò di ritenere che ogni misura negligente dell'amministrazione di uno Stato membro avrebbe dovuto qualificarsi come irregolarità ai sensi del regolamento in questione. Ma è interessante il fatto, rilevato dalla Commissione, che tale dichiarazione rimase unilaterale e non fu ripresa neppure nel processo verbale del Consiglio. Essa non reca dunque nessun argomento a favore della tesi dei ricorrenti; e lo stesso deve dirsi a proposito della dichiarazione comune del Consiglio e della Commissione in data 7 febbraio 1972, nella quale viene definita come irregolarità, ai sensi di quel regolamento, «ogni infrazione, intenzionale o non, a una disposizione di carattere giuridico».
5.
Alla luce di queste considerazioni, la disposizione dell'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 729/70 del Consiglio va interpretata a mio avviso nel senso che, in mancanza di recupero totale delle somme che dei soggetti privati, mediante un loro comportamento illecito o negligente, abbiano indebitamente ottenuto da un'amministrazione nazionale, la perdita è sopportata dalla Comunità, salvo che l'amministrazione nazionale stessa, per il comportamento da essa tenuto in occasione del pagamento (ad esempio, negligente controllo della veridicità delle dichiarazioni, pagamento senza riserva in casi dubbi, erroneo calcolo della somma) o in un momento successivo (ad esempio, omissione di richiedere la restituzione dell'indebito, o di agire nei termini per il recupero delle somme versate) si sia resa responsabile della perdita.
La suddetta disposizione si riferisce dunque anzitutto alle irregolarità o negligenze imputabili ai privati, mentre quelle dell'amministrazione entrano in linea di conto solo nella misura in cui siano accessorie ad atti compiuti dai privati. Restano così escluse dall'ambito d'applicazione dell'articolo 8 le irregolarità commesse direttamente dall'amministrazione, indipendentemente dai comportamenti dei privati. Per esse vale la regola generale, desumibile dai citati articoli 2 e 3, secondo cui sono a carico della Comunità solo i versamenti regolarmente effettuati dagli Stati membri, in applicazione della disciplina agricola comunitaria. Rispetto a tale regola generale, l'articolo 8, paragrafo 2, costituisce evidentemente un'eccezione, limitata però dall'ultima frase, la quale serve a ristabilire il criterio fondamentale dell'imputabilità agli Stati dei versamenti irregolari.
Questa interpretazione non mi sembra viziata da illogicità come afferma il Governo olandese. Dato infatti che gli Stati agiscono per conto della Comunità, è giusto che sia questa a sopportare le perdite provocate dal comportamento degli amministrati quando gli Stati membri abbiano fatto tutto il possibile per assicurarsi della realtà e regolarità delle operazioni finanziate dal Fondo, per prevenire e perseguire le irregolarità, per recuperare le somme perdute. Diverso è il caso dei versamenti irregolari fatti da organi statali senza colpa di terzi. Estendere a questa ipotesi l'essezione prevista dall'articolo 8, paragrafo 2, rischierebbe di ampliare grandemente l'intervento finanziario della Comunità e porrebbe quest'ultima nella singolare posizione di finanziare azioni statali non conformi al diritto comunitario, le quali nei loro effetti se non nelle intenzioni sarebbero incompatibili anche con il principio di non discriminazione. È noto infatti che, coerentemente a tale principio, la normativa comunitaria deve concedere gli stessi vantaggi e imporre gli stessi oneri, in tutti gli Stati membri, a coloro che le sono sottoposti. Ciò è necessario anche per evitare che vengano falsate le condizioni di concorrenza. Se si dovesse ammettere che la Comunità sopporta anche le spese irregolari effettuate dagli Stati nella gestione della politica agricola comune — escludendo solo le spese che fossero frutto di negligenze gravi — gli Stati che commettessero più irregolarità nella concessione di aiuti comunitari diventerebbero i maggiori beneficiari dei finanziamenti del FEAOG. Ciò contrasterebbe con elementari principi di giustizia distributiva.
Inoltre, l'attenuazione del rischio finanziario delle irregolarità che ne risulterebbe per gli Stati potrebbe contribuire a diminuire la loro attenzione e quindi a far aumentare l'entità delle spese irregolari; rischio tanto più grave in quanto la Comunità non ha la possibilità d'intervenire direttamente nei confronti delle autorità amministrative interne, per rivolgere loro ordini o istruzioni.
6.
In tutti i casi di versamenti irregolari, a cui si riferiscono le decisioni impugnate nelle presenti cause, l'azione dell'amministrazione nazionale interessata entra in rilievo di per sé sola, senza che vi sia un concorrente comportamento irregolare imputabile ai singoli beneficiari.
La conseguenza — sulla base di quanto ho detto finora — è che a tutti questi casi dovrà applicarsi non già la disposizione dell'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 729/70 del Consiglio, bensì la regola generale secondo cui le misure d'intervento finanziate dal FEAOG sono quelle conformi alle regole comunitarie.
Tuttavia, tenendo conto del principio della tutela dell'affidamento, la Commissione ammette che non ogni irregolarità commessa dalle amministrazioni nazionali (al di fuori beninteso dei casi rientranti nell'articolo 8, paragrafo 2) comporta automaticamente l'esclusione della spesa dal bilancio del FEAOG. In particolare, qualora l'erronea interpretazione delle norme comunitarie applicate dall'amministrazione nazionale possa essere imputata ad un organo della Comunità, sarà quest'ultima a sopportare il relativo onere finanziario, in sede di liquidazione delle spese.
A me sembra che questa possibilità di una ulteriore limitazione della sfera di responsabilità degli Stati membri debba essere riconosciuta conforme alla logica del sistema, non solo in base al principio della tutela dell'affidamento ma anche alla luce dei criteri generali in tema di responsabilità. Potrà esservi errore imputabile alla Comunità o nel quadro dell'attività comunitaria di natura esecutiva (si pensi ad una presa di posizione della Commissione sul modo di applicare determinate norme poco chiare, che successivamente risulti frutto di un'erronea interpretazione delle stesse; oppure alla mancata risposta ad una richiesta di chiarimenti avanzata da uno Stato membro) o anche nell'ambito dell'attività propria del legislatore comunitario (ad esempio, testo normativo redatto in modo equivoco od oscuro, tale da indurre in errore anche una persona esperta della materia).
Queste ragionevoli attenuazioni del rigore del principio generale della responsabilità degli Stati membri per le irregolarità commesse dai loro organi nell'applicazione della normativa agricola comunitaria conducono dunque ad addossare al FEAOG anche delle spese irregolari che, secondo l'interpretazione qui accolta, si collocano al di fuori della sfera d'applicazione dell'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 729. Ciò non toglie che l'anzidetto principio generale, dedotto dagli articoli 2 e 3 di tale regolamento, debba restare valido.
7.
Un'altra questione preliminare, sollevata dai ricorrenti nelle cause 11/76 e 18/76 (vale a dire, dai Governi olandese e tedesco) concerne la procedura seguita dalla Commissione per l'accertamento delle allegate irregolarità.
I due Governi affermano che si dovrebbe distinguere la procedura di liquidazione dei conti da quella d'imputazione delle spese. La liquidazione soltanto sarebbe caratterizzata dal fatto di essere interamente affidata alla Commissione, e destinata a chiudersi con una decisione di questa; mentre l'imputazione delle spese, pur in mancanza di un'espressa previsione normativa, richiederebbe per il suo stesso carattere una procedura più complessa, con la partecipazione degli Stati membri interessati e del Consiglio.
I ricorrenti rilevano che la procedura di liquidazione è prevista dall'articolo 5, paragrafo 2, b, del regolamento 729/70; la procedura d'imputazione si fonderebbe invece, secondo loro, sull'articolo 8, paragrafo 2. Con la liquidazione si decide in via definitiva l'iscrizione al passivo del bilancio cumunitario delle spese sostenute dagli Stati membri; tale decisione presuppone dunque che siano state risolte le questioni relative all'imputazione delle spese. In mancanza di previa procedura d'imputazione, la decisione di liquidazione delle spese, adottata senza neppure una riserva, sarebbe viziata e pertanto dovrebbe essere annullata.
Ma le modalità della procedura d'imputazione non sono mai state regolate. In questa situazione, il Governo tedesco ritiene che la Commissione avrebbe dovuto almeno tener fede alla dichiarazione da essa fatta, insieme al Consiglio, al momento dell'adozione del regolamento 283/72, dichiarazione la quale avrebbe riconosciuto al Consiglio (sempre secondo l'opinione di quel Governo) un ruolo determinante nella soluzione dei singoli casi controversi. Invece, il Governo olandese esclude che tale dichiarazione implicasse l'obbligo di rimettere al Consiglio la decisione di casi specifici; essa comporterebbe soltanto l'impegno, a carico della Commissione, di sottoporre al Consiglio delle proposte di regolamento, nel quadro dell'articolo 8, paragrafo 3, del regolamento 729/70, al fine di precisare taluni criteri materiali e di stabilire un'apposita procedura, per la soluzione delle questioni concernenti l'imputabilità delle spese d'intervento in campo agricolo.
In realtà, la suddetta dichiarazione comune della Commissione e del Consiglio prevede che la Commissione, qualora ritenga che le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze di cui all'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 729/70 non debbano essere sopportate dalla Comunità, prenda contatto con lo Stato membro interessato e proceda successivamente ad uno scambio di vedute in seno al comitato del FEAOG. Oltre a ciò, e alla luce dell'esperienza acquisita, la Commissione dovrà informare il Consiglio del modo che essa ritenga più appropriato per risolvere i casi «non réglés» e «accompagner à eventualmente tale relazione con proposte di soluzioni, che spetterebbe al Consiglio di adottare al fine di risolvere tali divergenze».
Il significato di questo testo non è molto chiaro. Non si capisce anzitutto se, parlando di casi «non regolati», ci si volesse riferire a questioni specifiche ancora pendenti, oppure a tipi di controversie, per i quali la vigente normativa comunitaria non fornisce sufficienti criteri di soluzione. La seconda alternativa sembra avvalorata dalla menzione dell'«esperienza acquisita». Se essa è giusta, le eventuali proposte di soluzioni dovrebbero consistere in proposte di carattere normativo, così come ritiene il Governo olandese.
Comunque sia, la citata dichiarazione d'intenzioni non può aver l'effetto di modificare le competenze delle istituzioni, quali risultano, esplicitamente o implicitamente, dai testi normativi in vigore.
Non vi è dubbio che è stato attribuito in via esclusiva alla Commissione il compito di procedere alla liquidazione dei conti del FEAOG, e che non si sono previste speciali procedure né sono state attribuite competenze ad altri organi, per decidere in via amministrativa circa l'imputazione dei versamenti fatti dagli Stati. Ciò posto, e data la strettissima connessione fra imputazione delle spese e liquidazione, non si può non riconoscere alla stessa Commissione, per necessaria implicazione giustificata da evidenti esigenze funzionali, anche il potere di decidere in via amministrativa sull'imputabilità al FEAOG delle spese figuranti nei conti da liquidare. E va da sé che, in assenza di apposite norme procedurali, è lecito alla Commissione applicare anche in materia d'imputazione le regole previste per la liquidazione.
Come risulta dal «documento di lavoro» della Commissione VI/129/75 del 16 ottobre 1975, questa istituzione ha previsto, ai fini della determinazione dell'imputabilità delle spese, la partecipazione di ciascuno Stato interessato, che si realizza anzitutto sul piano bilaterale attraverso ripetuti contatti fra i servizi della Commissione e quelli dello Stato, volti ad assicurare la più ampia informazione reciproca sui problemi di fatto e di diritto.
Dopo aver esaminato ciascun caso alla luce dei risultati di tali contatti, la Commissione consulta informalmente il comitato del FEAOG, il cui parere è dunque uno degli elementi che sono tenuti presenti nell'adottare la decisione relativa all'imputazione delle spese e alla liquidazione dei conti. Anche successivamente a tale decisione, gli Stati interessati hanno la possibilità di ottenerne la modifica in via amministrativa, in particolare mediante la produzione di prove supplementari relativamente alle spese che la Commissione si sia riservata di riesaminare.
Questa procedura consente dunque agli Stati, in caso di divergenza, con la Commissione, di far valere le loro ragioni sia davanti a questa, sia nell'ambito del comitato del Fondo, prima dell'adozione della decisione circa l'imputazione delle spese. È naturalmente una procedura suscettibile di miglioramento. Ma non credo che, allo stato attuale del diritto, si possa ravvisare l'esistenza di un obbligo, per la Commissione, di deferire le questioni controverse al Consiglio, come pare sostenere il Governo tedesco sulla base dell'ambigua dichiarazione d'intenti sopra ricordata; giacché, in assenza di una chiara previsione normativa, la Commissione non può esser costretta a rinunciare all'esercizio dell sue competenze decisorie. Né, d'altra parte, ritengo auspicabile che delle questioni le quali vanno risolte in base a criteri giuridici obbiettivi, così da garantire l'uguaglianza di trattamento di tutti i soggetti comunitari, rischino di diventare oggetto di una decisione di carattere politico.
Secondo il Governo olandese, la Commissione sarebbe tenuta a seguire, anche in assenza di una previsione al riguardo, la procedura dall'articolo 26 del regolamento 17/64 del Consiglio (che disciplina le condizioni del concorso del FEAOG) e ripresa testualmente dall'articolo 13 del regolamento 729/70. Questa norma dispone che, qualora misure adottate dalla Commissione non siano conformi al parere del comitato del Fondo, esse siano comunicate al Consiglio il quale può adottare nel termine di un mese una diversa decisione, statuendo a maggioranza qualificata. Ma, ai sensi dei due articoli citati, questa procedura è da applicare solo nei casi in cui ad essa sia fatto espresso riferimento. Al di fuori di tali casi, la Commissione ha un ampio potere di consultare informalmente il comitato del Fondo a norma dell'articolo 27 del regolamento 17/64 e dell'articolo 14 del citato regolamento 729/70. Ed è appunto ciò che la Commissione ha fatto nei due casi di specie.
Per queste ragioni, ritengo insussistenti gli allegati vizi delle decisioni impugnate, che risulterebbero sia dall'omesso deferimento al Consiglio della decisione dei casi controversi, sia dal non aver seguito la procedura prevista dall'articolo 26 del regolamento 17/64 e dall'articolo 13 del regolamento 729/70.
Merita conseguentemente di essere respinta anche la richiesta che il Governo olandese aveva a suo tempo rivolto alla Corte, di sospendere il procedimento fintantoché la Commissione non avesse provveduto a presentare al Consiglio una proposta di regolamento a norma dell'articolo 8, paragrafo 3, del regolamento 729/70. D'altra parte, anche se si considerasse la Commissione obbligata a provvedere in tal senso, non per questo essa sarebbe tenuta a riaprire la procedura amministrativa già conclusa con le decisioni impugnate. Aggiungo che nulla garantirebbe che il Consiglio adottasse una disciplina della materia entro un termine ragionevole. Sarebbe perciò contrario a elementari esigenze funzionali, oltre che di certezza delle situazioni giuridiche, tenere sospesa, a tempo indeterminato, la liquidazione dei conti del FEAOG.
Ciò esaurisce la trattazione delle questioni di carattere generale. Passerò ora a discutere, una per una, le richieste dei ricorrenti relative alle singole voci di spesa, che hanno fatto oggetto delle decisioni di rifiuto della Commissione.
Vendita di burro a prezzo ridotto per l'esportazione (ricorsi dei Governi olandese e tedesco: caso n. 9)
8.
In materia di vendita a prezzo ridotto di burro per l'esportazione, vi è controversia tra i Governi dei Paesi Bassi e della Republica federale da un lato, e la Commissione dall'altro, a causa del rifiuto di quest'ultima di imputare al FEAOG l'onere finanziario sopportato dai due Stati relativamente alle consegne effettuate oltre una certa data limite.
Il regolamento 1308/68/CEE della Commissione consentiva agli organismi d'intervento di vendere burro di stock pubblico a prezzo ridotto, purché la merce venisse esportata entro i 30 giorni successivi alla vendita (art. 3). Il rispetto di questa condizione era garantito da una cauzione, destinata ad essere definitivamente acquisita in caso di esportazione fuori termine (art. 4). Questo regime è stato abrogato dal regolamento 1893/70 a partire dal 21 settembre 1970, fatta eccezione per il burro già venduto ma non ancora esportato a questa data. Richiamandosi al citato regolamento 1308/68, la Commissione ha ritenuto che il 21 ottobre 1970 rappresentasse il termine ultimo per l'esportazione del burro venduto, e quindi, a fortiori, per la consegna della merce all'acquirente da parte dell'organismo d'intervento.
Sta di fatto, però, che nella Repubblica federale di Germania e nei Paesi Bassi gli organismi d'intervento continuarono ad effettuare consegne di burro fondandosi sul regolamento 1308/68, anche successivamente al 21 ottobre 1970. Nei casi di specie, determinate partite di burro avevano fatto oggetto di contratti di vendita stipulati prima del 22 settembre 1971, ma le consegne da parte degli organismi d'intervento erano state ritardate. L'esportazione sarebbe avvenuta entro un termine di 30 giorni da tali consegne.
Secondo ì ricorrenti, il termine di cui al citato articolo 3 comincerebbe a decorrere dalla data di uscita della merce dal deposito dell'organismo d'intervento, e non dalla data del contratto di vendita. Poiché le operazioni di esportazione avvenivano in base a contratti destinati ad essere eseguiti in un lungo arco di tempo, le consegne della merce avrebbero dovuto adeguarsi al ritmo di tali operazioni. D'altro canto, non vi è pericolo di una diversa utilizzazione del burro da parte dell'acquirente fintantoché la merce si trova nel deposito dell'organismo d'intervento. Solo grazie a tale interpretazione dell'articolo 3 del regolamento 1308/68 sarebbe stato possibile, secondo il Governo tedesco, riuscire a smaltire i quantitativi necessari per il riassorbimento delle eccedenze.
La Commissione osserva che la norma citata parla di vendita, e che questa nozione è ben diversa da quella di consegna, sia nella terminologia giuridica, sia nel linguaggio corrente. Secondo la generale accezione della parola s'intende per vendita l'accordo riguardante la cessione della proprietà di un bene contro il pagamento di una certa somma. Nel testo del regolamento 1308/68 non vi è alcun elemento che possa far pensare ad un impiego di tale espressione in un senso che si allontani da quello normale. Al contrario, vi sono elementi atti a confermare che anche in questo regolamento il termine è stato usato nel suo significato comune.
Condivido il punto di vista della Commissione, a sostegno del quale mi pare che possano invocarsi a buon motivo parecchi argomenti. Consideriamo in primo luogo l'articolo 1 del regolamento di cui trattasi, il quale fissa la condizione di uno stoccaggio di almeno quattro mesi, e dispone che essa debba essere soddisfatta al momento della vendita. Evidentemente la tutela degli interessi degli acquirenti implica che tale momento sia quello della stipulazione del contratto — così che prima di impegnarsi gli acquirenti abbiano la certezza che la condizione è già adempiuta — e non quello in cui la merce esce dal deposito dell'organismo d'intervento.
Anche la norma dell'articolo 2 depone nello stesso senso. Vi si prescrive che gli organismi d'intervento «vendono a un prezzo uguale al loro prezzo d'acquisto diminuito di 5,5 UC per 100 chilogrammi». È chiaro che l'espressione «vendono» si riferisce al momento della conclusione dell'accordo, perché è allora che viene stabilito il prezzo, e non al momento della consegna.
Abbiamo già visto che, in forza dell'articolo 4, l'organismo d'intervento vende il burro all'interessato solo a condizione che questo abbia costituito una cauzione, «al più tardi al momento della conclusione del contratto d'acquisto». La cauzione dunque deve essere costituita o prima della stipulazione del contratto o al più tardi contestualmente ad essa. Anche qui il termine «vendere» è usato nel significato suo proprio.
È vero che in qualche testo normativo concernente altro settore agricolo (come è il caso del regolamento 2059/69 della Commissione sulla vendita per l'esportazione di latte scremato in polvere di stock pubblico) si è distinto nettamente fra la conclusione del contratto di vendita e il ritiro della merce da parte dell'acquirente, facendosi decorrere dalla data di questo secondo evento il termine per effettuare l'esportazione (art. 3). Ma ciò non autorizza a presumere, come vorrebbe il Governo olandese, che il legislatore abbia inteso stabilire lo stesso sistema anche quando ha disposto la decorrenza del termine dal giorno della vendita.
Né si può ritenere che vi sia una lacuna nella disciplina del regolamento 1308/68 solo perché il citato regolamento 1893/70 (nel suo articolo 2, paragrafo 3) prevede un termine massimo per il ritiro della merce facendolo decorrere dalla stipulazione del contratto di vendita. Il Governo olandese ne deduce che, in assenza di una disposizione corrispondente nel regolamento 1308/68, questo non vieterebbe la vendita con consegna differita, e quindi dovrebbe necessariamente consentire che il termine per l'esportazione decorra da una data ulteriore, rispetto a quella della conclusione del contratto. In proposito, giustamente osserva la Commissione che il regolamento 1893/70, a differenza del regolamento 1308/68, non stabiliva un obbligo di esportare la merce entro una certa data limite. Ciò spiegava la necessità di fissare, a partire dal momento del contratto, il termine entro cui l'acquirente avrebbe dovuto ritirare la merce presso l'organismo d'intervento.
9.
Dall'esame che precede risulta che, mancando una chiara manifestazione di volontà del legislatore comunitario in senso contrario, non si può pensare che il riferimento alla vendita nell'articolo 3 del regolamento 1308/68 assuma un significato diverso da quello che il termine ha in altre disposizioni dello stesso regolamento, e che corrisponde alla sua normale accezione.
Questa tesi è confermata dalla considerazione dello scopo della disciplina comunitaria di cui ci stiamo occupando. Le riduzioni di prezzo vennero istituite per accelerare lo smaltimento delle eccedenze di burro immagazzinato da un certo tempo (almeno quattro mesi). Invece l'interpretazione data dai due Governi ricorrenti apriva in pratica la strada alla stipulazione di contratti di vendita a prezzo ridotto anche in relazione a burro fresco (o comunque a burro che si trovasse in deposito da meno di quattro mesi): bastava prevedere nei contratti che esso restasse in deposito fino a che non avesse maturato l'anzianità richiesta dal regolamento 1308/68. Un tale modo di agire avrebbe tradito la funzione assegnata al regime della vendita a prezzo ridotto, non solo perché avrebbe esteso il beneficio di tale regime al burro fresco, ma anche in quanto, per adempiere alla condizione prescritta dal regolamento, ne avrebbe reso necessario l'invecchiamento nei magazzini degli organismi d'intervento e avrebbe così finito col ritardarne artificialmente l'uscita invece di accelerarla.
Inoltre, sempre in base all'interpretazione sostenuta dai due Governi ricorrenti, gli Stati membri avrebbero avuto in pratica la facoltà di determinare essi stessi la durata e dunque l'entità dell'azione comunitaria. I loro organismi avrebbero goduto infatti della possibilità di concludere contratti di vendita tali da permettere agli acquirenti di coprire le esportazioni per un periodo più lungo di quello stimato necessario per l'azione comunitaria. Nel frattempo il burro avrebbe continuato a giacere nei depositi degli organismi d'intervento a spese della Comunità. E questa non sarebbe stata in grado di porre termine, nel momento stesso che avesse ritenuto idoneo, all'azione precedentemente intrapresa.
È anche il caso di rilevare che la Commissione aveva già chiarito il proprio punto di vista quando il problema fu sollevato dalla delegazione tedesca nel corso della centonovantacinquesima riunione del comitato di gestione del latte, il 13 agosto 1970. La Commissione aveva allora nettamente escluso la possibilità di assimilare la nozione di «vendita» a quella di trasferimento materiale della merce. Tale convincimento della Commissione venne ribadito con lettera del 14 dicembre 1970. Le autorità olandesi e ne erano quindi perfettamente al corrente e avrebbero dovuto quantomeno nutrire qualche dubbio sulla correttezza della loro interpretazione.
Osservo infine che i termini del problema non sono minimamente modificati dalla circostanza che la Commissione aveva rinunciato ad instaurare una procedura a norma dell'articolo 169 contro la Repubblica federale e contro il Regno dei Paesi Bassi. Ciò era dovuto infatti non già ad un mutamento d'opinione della Commissione nell'interpretazione della normativa applicabile, ma soltanto alla circostanza che nel frattempo il comportamento criticato era venuto a cessare. Mi riservo comunque di riprendere questo punto in seguito, quando parlerò dei ricorsi del Governo francese.
Restituzioni all'esportazione di lattoalbumina (ricorso del Governo olandese)
10.
Questa controversia nasce dal fatto che gli organismi d'intervento olandesi concessero restituzioni all'esportazione per la lattoalbumina negli anni 1971 e 1972, e che la Commissione, ritenendo tali versamenti non giustificati, rifiuta di porli a carico del FEAOG. Il Governo dei Paesi Bassi riconosce ormai che, all'epoca indicata, le restituzioni di cui trattasi non erano dovute; e si potrebbe dire che è costretto a riconoscerlo, a seguito della sentenza della Corte del 13 dicembre 1973 nella causa 150/73 (Hollandse Melksuikerfabriek, Raccolta 1973, pag. 1633). Il comportamento degli organismi di intervento olandesi sarebbe stato dunque la conseguenza di un errore d'interpretazione del regolamento applicabile alla materia. Tale errore però, secondo il Governo ricorrente, dovrebbe esser considerato scusabile perché l'interpretazione da esso accolta sarebbe stata all'epoca dei fatti pienamente plausibile. Perciò, basandosi sulla citata norma dell'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 729/70 del Consiglio, quel Governo continua a sostenere che il relativo onere finanziario debba essere sopportato dalla Comunità.
Va ricordato che la possibilità di restituzioni all'esportazione per vari prodotti lattieri fra cui la lattoalbumina fu prevista dal regolamento 804/68 del Consiglio, del 27 giugno 1968, sull'organizzazione dei mercati nel settore del latte e dei latticini. Con regolamento 204/69, del 28 gennaio 1969, il Consiglio stabilì le regole generali relative alla concessione di queste restituzioni e i criteri per determinarne l'importo. Tali criteri erano identici per la lattoalbumina e per l'ovoalbumina. Peraltro, come ha affermato la Corte nella citata sentenza, questa identità non implicava che la concessione di una restituzione all'esportazione di ovoalbumina potesse estendersi all'esportazione di lattoalbumina, salvo che disposizioni speciali in questo senso non fossero adottate mediante un regolamento della Commissione, emanato in applicazione dell'articolo 17 del regolamento 804/68 del Consiglio.
In effetti, il citato regolamento 204/69 assimilò i due prodotti solo ai fini dell'applicazione dei criteri per il calcolo delle restituzioni. Fu risolto il problema del come e non del se, notò giustamente l'avvocato generale Trabucchi nelle conclusioni inerenti alla causa suddetta (Raccolta citata, pag. 1643). «Ma la concreta messa in opera di questi criteri — disse ancora lo stesso avvocato generale — presuppone la volontà precisa e chiaramente espressa della Commissione di concedere una restituzione all'esportazione di ciascun prodotto, singolarmente considerato, a cui essi sono astrattamente applicabili».
L'avvocato generale ritenne che il senso del regime in questione fosse chiaro e non equivoco. Egli escluse con ciò che si potesse ragionevolmente sostenere una interpretazione diversa delle norme in esame e precisò che sia lo scopo legale del meccanismo delle restituzioni all'esportazione, sia il rapporto fra regolamenti di base sull'organizzazione dei mercati e regolamenti di esecuzione emanati dalla Commissione conducevano ad escludere che la decisione di concessione delle restituzioni per un prodotto potesse implicitamente comprendere un'analoga decisione riguardo ad un prodotto diverso.
Alla luce di queste considerazioni, non mi pare sostenibile la tesi del ricorrente secondo cui, all'epoca in cui le restituzioni in causa furono effettuate, si sarebbe potuta ragionevolmente accogliere un'interpretazione diversa da quella che è stata poi sancita dalla Corte.
D'altra parte, trattandosi di far eccezione al principio generale dell'imputabilità agli Stati dei versamenti irregolari da essi effettuati, ritengo, come già ho detto nella parte generale di queste conclusioni, che per addossare alla Comunità versamenti di tal genere non basti che l'interpretazione erronea delle regole applicabili apparisse plausibile; occorre che essa fosse tale da riuscire convincente per persone esperte della materia. A questo riguardo, va notato che nel corso della riunione del comitato di gestione delle uova e del pollame del 21 settembre 1971 i rappresentanti della Commissione esclusero espressamente che potesse essere versata una restituzione all'esportazione della lattoalbumina. Di fronte a questa presa di posizione di funzionari competenti della stessa istituzione che aveva adottato il regolamento 204/69, la cui interpretazione era in gioco, il ricorrente non poteva escludere qualsiasi dubbio sulla correttezza della sua interpretazione del regolamento 204/69; tanto più che gli stessi delegati olandesi avevano dichiarato di ritenere controproducente, dal punto di vista delle conseguenze economiche, il pagamento di una restituzione per la lattoalbumina.
In tale contesto, mi pare che non sarebbe giustificato far sopportare alla Comunità l'onere finanziano della restituzione concessa per un prodotto diverso da quello per cui la disciplina comunitaria l'aveva stabilita.
È fuor di dubbio che le autorità olandesi hanno agito in buona fede. Ma ciò non esclude che vi sia stata negligenza da parte loro nel non aver provveduto a sospendere i pagamenti in attesa di una definizione della questione, o quantomeno a effettuarli con riserva, in modo da evitare di creare dei diritti quesiti in capo ai beneficiari.
Il Governo ricorrente menziona l'esigenza di non tener troppo a lungo in sospeso le domande di restituzione che erano già state introdotte e si riferisce alla sua pratica generale di provvedere ai pagamenti nei 30 giorni dal deposito della domanda. Esso sostiene che sarebbe stato difficile per l'amministrazione effettuare un pagamento con riserva, e che inoltre tale modo di agire avrebbe impedito all'imprenditore di fissare a ragion veduta il suo prezzo di vendita. Secondo questa tesi, l'operatore dei Paesi Bassi, di fronte ad un pagamento con riserva, avrebbe potuto fare ricorso e avrebbe molto probabilmente avuto ragione davanti ai tribunali.
A questo riguardo mi limiterò ad osservare che i processi a cui avrebbe potuto dar luogo il pagamento con riserva avrebbero probabilmente fornito l'occasione per un rinvio pregiudiziale alla Corte e avrebbero così consentito di chiarire definitivamente il punto controverso, come poi è avvenuto nell'ambito della causa pregiudiziale 150/73.
Né mi pare rilevante l'argomento che il Governo ricorrente cerca di trarre dal fatto che esso non ha mai ricevuto, in relazione all'applicazione del regolamento 204/69, le informazioni promesse a suo dire dai funzionari della Commissione nella riunione del comitato di gestione competente del 21 settembre 1971, come risulterebbe dal comunicato emesso alla fine di quella riunione.
In proposito, la Commissione afferma che essa non aveva inteso promettere una presa di posizione scritta sulla questione specifica posta dalla delegazione olandese, ma aveva solo preannunciato una comunicazione informativa generale sul regolamento 204/69, che essa ha poi effettivamente distribuito. Può darsi che il comunicato del comitato di gestione non fosse chiaro a questo riguardo. In ogni caso il ricorrente, in caso di persistenza del dubbio, avrebbe dovuto sollecitare una comunicazione scritta della Commissione sul problema specifico che aveva sollevato.
In conclusione, anche qualora si ritenesse applicabile alla specie la disposizione dell'articolo 8, paragrafo 2, del citato regolamento 729/70, la domanda qui esaminata dovrebbe essere a mio avviso dichiarata infondata. In effetti, l'organismo d'intervento olandese, pur essendosi basato in buona fede su un'erronea interpretazione del diritto comunitario, non solo non è stato indotto in errore da un atto o comportamento della Comunità, ma anzi, dopo essere stato messo in guardia dalla Commissione, non ha usato la diligenza e la prudenza necessarie nell'applicazione della normativa comunitaria.
Aiuti al latte scremato in polvere utilizzato per l'alimentazione animale (ricorso del Governo tedesco: casi nn. 4 e 5) — (ricorso del Governo francese: causa 15/76)
11.
In materia di aiuti comunitari al latte scremato in polvere destinato all'alimentazione animale sono sorte, nella specie, tre controversie: due tra la Commissione e il Governo tedesco, indicate rispettivamente come i casi nn. 4 e 5 — e una tra la Commissione e il Governo francese, che è oggetto del ricorso 15/76. Credo che convenga preliminarmente menzionare la normativa comunitaria applicabile.
È il regolamento del Consiglio 986/68/ CEE del 15 luglio 1968 che stabilisce le norme generali per la concessione degli aiuti di cui trattasi. Esso dispone fra l'altro, al suo articolo 3, paragrafo 1, 2o capoverso, che uno Stato membro può concedere l'aiuto anche se il latte scremato in povere prodotto nel suo territorio è destinato ad essere successivamente denaturato (o trasformato in alimenti composti per animali) in un altro Stato membro. Questo rappresenta un'eccezione, limitata alle campagne lattiere 1968/1969 e 1969/1970, al principio secondo cui l'aiuto è versato dallo Stato membro in cui si trova l'impresa che ha denaturato il latte o l'ha impiegato per fabbricare alimenti per animali. Il regolamento 1106/68 della Commissione del 27 luglio 1968 prevede a sua volta, all'articolo 7, paragrafo 4, che nel caso di latte prodotto in uno Stato membro e destinato ad essere esportato in un altro Stato membro prima della sua denaturazione, l'organismo competente dello Stato esportatore possa versare l'aiuto quando abbia ricevuto la prova che il prodotto esportato è stato sottoposto al controllo doganale o amministrativo da parte delle autorità dello Stato membro d'importazione. Conformemente alla disposizione del paragrafo 2 di quest'articolo, quale risulta modificato dall'articolo 1 del regolamento 332/70 della Commissione del 23 febbraio 1970, «la prova della messa sotto controllo da parte dello Stato membro destinatario può essere apportata soltanto mediante la produzione della copia del documento di controllo di cui all'articolo 1 del regolamento 2315/69».
In base al citato articolo 7, paragrafo 4, la Commissione ha considerato come momento decisivo per il pagamento dell'aiuto da parte dello Stato membro speditore il giorno in cui la merce viene posta sotto controllo sul territorio dello Stato membro destinatario. Tale punto di vista fu espresso dalla Commissione in un documento della Direzione generale dell'agricoltura del 4 ottobre 1971, comunicato il 7 ottobre seguente al comitato di gestione del latte. In esso la Commissione precisava pure che, tenuto conto del limite temporale contenuto nell'articolo 3, paragrafo 1, 2o comma, del citato regolamento 986/68, gli Stati membri esportatori avevano facoltà di pagare l'aiuto, per il latte scremato in polvere prodotto nei loro territori e denaturato in un altro Stato membro, soltanto se il latte fosse stato sottoposto nel paese d'importazione, prima del 1o luglio 1971, al suddetto controllo doganale o amministrativo. Per il latte che entro quella data non fosse stato sottoposto al controllo, il pagamento dell'aiuto avrebbe dovuto essere effettuato dallo Stato importatore.
12.
E veniamo al caso n. 4. Un certo quantitativo di latte scremato in polvere era stato esportato dalla Repubblica federale di Germania in Italia, per esservi denaturato e destinato all'alimentazione animale. I documenti relativi a questa operazione menzionano come data di sottoposizione al controllo del latte in Italia o una data non leggibile, o una data posteriore al 30 giugno 1971. Almeno per i casi di questo secondo gruppo, la normativa sopraricordata avrebbe dovuto portare alla conseguenza di escludere la possibilità per il paese esportatore di pagare l'aiuto. Ma in un telex del 12 ottobre 1971, che rispondeva a una domanda del Ministero federale tedesco dell'alimentazione, la Commissione, pur richiamando il punto di vista manifestato nel citato documento del 4 ottobre, si dichiarava disposta a una linea più flessibile; essa affermava infatti che «nei casi in cui il momento della messa sotto controllo non può più essere chiaramente stabilito e qualora gli organismi italiani competenti abbiano definitivamente rifiutato di versare l'aiuto, il versamento di questo da parte del Governo federale non solleva obbiezioni, poché in tal caso ogni rischio di doppio versamento sarebbe escluso». Dopo di ciò, l'aiuto fu corrisposto dal Governo tedesco.
Restava aperta la questione della prova del mancato versamento dello stesso aiuto in Italia. A tal proposito, il Governo tedesco ha fatto valere una lettera del 14 marzo 1972, inviata dall'organismo italiano competente (AIMA), in risposta a una richiesta delle autorità tedesche; lettera in cui l'AIMA affermava di non aver potuto verificare tutti i casi a cui quelle autorità si erano riferite, ma dichiarava essere «giuridicamente impossibile» che le partite di latte in questione, per le quali era stato concesso un aiuto comunitario in Germania, avessero potuto ottenere l'aiuto anche in Italia.
La Commissione, senza contestare la veridicità di tale asserzione, ha ritenuto che essa non permetta tuttavia di accertare se in linea di fatto sia stato concesso o meno un doppio aiuto. Ai fini del controllo di questa circostanza non basta, secondo la Commissione, affermare la impossibilità giuridica della duplicazione dell'aiuto; tanto più che la lettera dell'AIMA non consente d'individuare le singole partite in contestazione. Perciò la Commissione, in sede di liquidazione dei conti, ha rifiutato di porre a carico del FEAOG l'importo dell'aiuto corrispondente alle suddette partite.
Il ricorrente sostiene dal canto suo che incomberebbe alla Commissione di provare che nei casi da essa contestati sarebbe avvenuto un doppio versamento. In difetto di tale prova, essa non potrebbe rifiutare di far assumere alla Comunità il relativo onere.
Osservo anzitutto che lo Stato esportatore, qualora non abbia rispettato, in materia di prova, le condizioni stabilite dalla normativa comunitaria, non può prevalersi della situazione irregolare da esso stesso provocata per riversare sulla Commissione l'onere della prova contraria. È vero che le autorità germaniche non sono in origine responsabili per l'insufficienza della documentazione trasmessa dalle autorità italiane, ma esse se ne sono assunta la responsabilità nel momento in cui, contentandosi di tale documentazione, hanno effettuato il versamento dell'aiuto. Nella specie, secondo le precise disposizioni del regolamento 1106/78, la prova avrebbe dovuto consistere nei certificati doganali di messa sotto controllo del latte nello Stato di destinazione: in difetto di tali certificati, le autorità tedesche hanno avuto torto ad effettuare esse stesse i versamenti degli aiuti, senza neppure la cautela di accompagnarli con una riserva.
La facoltà eccezionalmente concessa dalla Commissione allo Stato interessato (con il telex di cui ho parlato prima) di limitarsi a provare che non vi fosse stato un secondo versamento dell'aiuto da parte delle autorità italiane costituiva un'agevolazione, in deroga alla normativa vigente. Ma la portata di una deroga deve essere valutata con criteri restrittivi. Non si poteva quindi negare alla Commissione il diritto di richiedere una prova pienamente adeguata ad escludere ogni rischio di doppio pagamento dell'aiuto.
Se si considera che per i prodotti importati in Italia e posti sotto controllo dopo il 30 giugno 1971 (o in una data incerta che può essere anche successiva) la competenza a corrispondere l'aiuto spettava di regola soltanto agli organismi italiani, la mancata prova dell'avvenuta messa sotto controllo anteriormente al 1o luglio fa sorgere il ragionevole dubbio che abbia potuto esservi un doppio pagamento dell'aiuto. Perciò, pur senza che sia messa in causa la buona fede né dell'amministrazione federale né di quella italiana, l'esistenza obbiettiva del rischio di duplicazione del pagamento — dovuto all'inosservanza delle norme comunitarie e poi delle condizioni meno rigorose eccezionalmente indicate dalla Commissione — giustifica pienamente il rifiuto della convenuta di porre a carico del FEAOG i versamenti fatti dal Governo federale.
Il ricorrente obbietta ancora che la Commissione non aveva richiesto in precedenza una prova caso per caso. Peraltro, nella lettera del 12 ottobre 1971, la Commissione si riferiva ai casi in cui non riesce possibile chiarire l'epoca del controllo, e nei quali le autorità competenti hanno definitivamente negato il versamento dell'aiuto. Era chiara la necessità di provare, a cura dell'interessato, che si fosse verificato un caso del genere.
D'altronde, come rileva la convenuta, si può dedurre dalla lettera dell'AIMA del 14 marzo 1972 che le autorità tedesche, alla fine del 1971 e all'inizio del 1972, avevano chiesto di confermare caso per caso la sottoposizione a controllo del latte importato dall'organismo d'intervento italiano. È dunque presumibile che già a quell'epoca le autorità suddette si fossero rese conto dell'esigenza di raccogliere prove precise. Esse erano certamente in grado di comprendere che una dichiarazione di carattere generale relativa al problema di diritto e non allo svolgimento dei fatti, quale è stata quella fornita dall'AIMA, non avrebbe soddisfatto le condizioni per imputare al FEAOG gli aiuti versati.
Tutto ciò mi induce a concludere che la presente domanda debba essere respinta. Questa conclusione resterebbe ferma anche qualora si ritenesse applicabile alla fattispecie la disposizione dell'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 729/70.
13.
Si è visto poc'anzi, esaminando il caso n. 4, che di regola uno Stato membro esportatore di latte scremato in polvere può corrispondere l'aiuto soltanto quando sia stata provata la messa sotto controllo della merce (ai fini della destinazione) ad opera dello Stato destinatario. In pratica, occorre che lo Stato speditore abbia ricevuto dallo Stato destinatario il formulario T1/T2 n. 5. Sta di fatto, però, che per sei partite di latte esportate dalla Germania in Italia tra il 20 febbraio 1970 e il 12 giugno 1971, ammontanti a 140 tonnellate, la Repubblica federale ha pagato l'aiuto senza aver ricevuto tale formulario. Perciò, la Commissione ha rifiutato di addossare al FEAOG l'importo corrispondente, e ne è scaturita la controversia indicata come caso n. 5.
I documenti mancanti sarebbero andati perduti nel corso del trasporto postale, dopo essere stati spediti dalle autorità italiane agli uffici doganali tedeschi. Il ricorrente afferma che, ciononostante, altri documenti dimostrerebbero che le partite in questione erano state messe sotto controllo in Italia anteriormente al 1o luglio 1971, anche se la data esatta del controllo non ha potuto essere stabilita. L'autorità tedesca aveva pagato l'aiuto dopo che le ditte interessate le avevano fornito la dichiarazione di sdoganamento delle autorità italiane e la testimonianza di loro rappresentanti. Il ricorrente ritiene quindi escluso nella specie il pericolo di doppio versamento, basandosi su considerazioni identiche a quelle esposte nell'ambito del caso n. 4, e in particolare sulla nota lettera dell'AIMA del 14 marzo 1972.
La Commissione osserva però che il riferimento a questa lettera è in ogni caso fuor di luogo, poiché nel presente caso non si tratta soltanto di evitare un doppio pagamento ma, in primo luogo, di stabilire se le merci di cui trattasi avevano il diritto di ottenere l'aiuto.
Il ricorrente sostiene che, poiché lo scopo della disciplina comunitaria che qui entra in rilievo è quello di favorire la trasformazione del latte scremato in polvere in modo da destinarlo all'alimentazione animale, il fatto determinante ai fini del versamento dell'aiuto è non già la sottoposizione a controllo ma la trasformazione del latte. Nella specie, questa trasformazione è stata effettuata, e dunque il solo fatto dell'assenza di una copia del documento di controllo non potrebbe giustificare il rifiuto dell'aiuto.
A ciò la Commissione replica che in mancanza di documenti, richiesti dalla citata regolamentazione comunitaria per dimostrare l'avvenuta messa sotto controllo, non solo la data di quest'ultima, ma il fatto stesso del controllo non possono considerarsi provati. Il formalismo della disciplina comunitaria, che ammette solo un determinato mezzo di prova, si giustifica per ragioni di certezza e di semplificazione delle formalità dei controlli doganali. Questo regime probatorio comunitario si basa sulla fiducia reciproca fra gli Stati membri, la quale può durare soltanto a condizione che il regime comunitario continui ad essere applicato ovunque in modo uniforme e senza eccezioni.
La Commissione sottolinea anche l'esigenza di assicurare che il sistema degli aiuti, mirante a promuovere la vendita delle eccedenze di latte scremato in polvere destinandolo all'alimentazione animale, non si applichi se non quando vi è la garanzia che il prodotto non possa tornare nel circuito normale del mercato ed essere utilizzato per l'alimentazione umana.
Questa esigenza fondamentale giustifica a mio avviso il rigore della prova. Nella sentenza del 22 ottobre 1970 nella causa 12/70, Craeynest (Raccolta 1970, pag. 905) la Corte ha riconosciuto la necessità di un rigido formalismo, ritenendo che in assenza del certificato DD 4 l'importatore non può in alcun caso fruire del regime dei prelievi agricoli intracomunitari né, di conseguenza, del tasso ridotto previsto per gli scambi intracomunitari. Secondo la citata sentenza, la produzione di questo certificato è indispensabile anche se la provenienza comunitaria della merce potrebbe essere accertata con mezzi diversi dal certificato.
È vero che nella presente causa i documenti prescritti sono stati smarriti, ma è impossibile stabilire a chi sia imputabile questo smarrimento, e se sia avvenuto per negligenza o per caso fortuito. Il ricorrente giunge addirittura ad affermare che la difficoltà di fornire la prova richiesta sarebbe dovuta a negligenza della Commissione. Egli rileva che, ai sensi del regolamento della Commissione 2315/69, il timbro di controllo apposto dallo Stato destinatario figura su un unico documento, il quale costituisce la prova necessaria per la concessione dell'aiuto. Secondo il ricorrente, l'aver previsto un solo esemplare del documento giustificativo sarebbe contrario a una regola elementare di prudenza ed anche all'uso, invalso negli scambi internazionali, di predisporre più copie di uno stesso documento, ciascuno facente fede, in modo da ovviare al rischio di perdita degli originali che devono essere spediti. La disciplina stabilita dalla Commissione presenterebbe dunque la lacuna di non prevedere l'ipotesi di perdita del documento di controllo che deve essere rispedito all'ufficio doganale d'origine: da ciò scaturirebbe il diritto delle autorità tedesche di colmare tale lacuna facendo ricorso ad altri mezzi di prova. Nella specie, questi mezzi avrebbero dato la certezza che la trasformazione della polvere di latte scremato era avvenuta conformemente alle disposizioni comunitarie, e che ogni pericolo di rientro della merce nel circuito del mercato sarebbe stato escluso.
La convenuta, oltre a ricordare il carattere formale e inderogabile della documentazione richiesta dal regolamento 1106/68, nega che la documentazione su cui si è basata l'amministrazione tedesca basti a fornire la prova necessaria, in relazione alle finalità della disciplina comunitaria. Secondo la Commissione, i documenti d'accompagnamento e le dichiarazioni di sdoganamento dimostrano che la merce giunse in Italia, ma non che fu messa sotto controllo. Quanto alle dichiarazioni dei rappresentanti delle ditte che hanno beneficiato dell'aiuto, e che avevano quindi un diretto interesse a sostenerne la regolarità esse potrebbero difficilmente ritenersi idonee a provare l'avvenuta messa sotto controllo della merce.
A me sembra che le disposizioni adottate dal Consiglio e dalla Commissione siano perfettamente chiare e inequivoche, e sarebbe dunque inescusabile un'interpretazione erronea; né, d'altronde, il ricorrente la invoca. Anche le pretese lacune, che a giudizio del ricorrente esisterebbero nella normativa considerata, non autorizzano, a mio avviso, uno strappo alle regole vigenti. Ammettere che ciascuno Stato membro possa unilateralmente correggere eventuali inadeguatezze della disciplina comunitaria sarebbe manifestamente contrario all'esigenza di uniformità di tale disciplina e allo stesso principio della certezza del diritto.
L'opportunità di evitare iniziative dei singoli Stati si fa ancor più fortemente sentire quando è in gioco la concessione di vantaggi economici a categorie di operatori, a carico delle finanze comunitarie. Agli Stati membri non mancano certo i mezzi per promuovere, secondo le normali procedure, la modifica di un regolamento inadeguato o lacunoso. Ma finché ciò non si verifica non è lecito a nessuno Stato membro sottrarsi al diritto vigente perché lo ritenga insoddisfacente. Ciò deve valere anche e in particolare quando si tratta di regole di forma, la cui osservanza non serve semplicemente a facilitare i compiti dell'amministrazione ma giova ad assicurare uniformità di criteri nella concessione di benefici finanziari.
Perciò, la domanda del Governo tedesco è a mio avviso infondata.
14.
La questione sollevata con uno dei ricorsi proposti dal Governo francese (precisamente nel quadro dela causa 15/76) presenta aspetti del tutto diversi da quelli che caratterizzano i due casi finora discussi.
All'origine della controversia che mi accingo ad esaminare vi è una divergenza d'opinioni fra le autorità francesi e la Commissione sulla determinazione del momento, in relazione al quale va stabilito il tasso di aiuto applicabile (si tratta ancora degli aiuti al latte scremato in polvere prodotto in uno Stato membro e destinato ad essere denaturato dopo l'esportazione in un altro Stato membro). La disciplina comunitaria non precisa se debba applicarsi il tasso in vigore il giorno della messa sotto controllo del latte esportato o quello del giorno del compimento delle formalità doganali d'esportazione. Le autorità francesi avevano optato per questa seconda soluzione, ritenendola più conforme agli interessi comunitari, dato che il tasso degli aiuti avrebbe tendenza ad aumentare con il passare del tempo. I servizi della Commissione, informati a suo tempo di tale pratica, avevano obbiettato che essa presentava l'inconveniente di creare rischi di doppio pagamento, per il latte esportato dalla Francia fino al 30 giugno 1971 e messo sotto controllo in Italia a partire dal 1o luglio dello stesso anno. Avendo effettuato un controllo sistematico delle copie dei documenti di controllo, quei servizi constatavano che in un certo numero di casi la data della messa sotto controllo in Italia non era stata riportata dalla dogana francese sulle copie suddette. Successivamente la Commissione ha proceduto all'esame degli originali di quei documenti (circa 6000) che ha potuto reperire quasi tutti, salvo otto. Da tale esame sono emerse irregolarità in relazione a 90 dei documenti esaminati: oltre agli 8 casi in cui mancava, come si è detto, l'originale, in 18 altri casi l'originale non era stato completamente riempito dall'esportatore; in 55 casi non vi era la stampigliatura ufficiale della dogana italiana; e in 9 casi mancava l'indicazione della data della sottoposizione a controllo in Italia. Pertanto la Commissione ha rifiutato di mettere a carico del FEAOG gli oneri derivanti dalle operazioni a cui si riferiscono tali documenti.
Su un piano generale, il ricorrente afferma che, anche quando si sia in presenza della violazione di una regola concernente una formalità essenziale (cioè di una violazione che faccia sorgere il rischio di una spesa non dovuta), non bisogna confondere l'assenza di una prova conforme alle prescrizioni legali con la prova positiva del carattere irregolare della spesa. In quest'ordine di idee la Commissione, per il solo fatto dell'irregolarità formale della prova, non potrebbe porre senz'altro l'onere finanziario a carico dello Stato, ma dovrebbe quantomeno consentire a questo di fornire delle giustificazioni idonee a dissipare ogni dubbio sulla regolarità sostanziale della spesa.
La convenuta osserva anzittuto che la distinzione fra le forme essenziali e non essenziali è stata elaborata ai fini del contenzioso amministrativo, per stabilire quali vizi di forma possano condurre all'annullamento di un atto; essa non si presta ad essere applicata puramente e semplicemente in materia di prove.
La stessa convenuta sottolinea che i documenti che accompagnano le merci nel traffico fra gli Stati, stabiliti in base a modelli comunitari, sono serviti a semplificare sia le formalità inerenti al passaggio delle frontiere sia i controlli necessari per garantire la corretta applicazione della disciplina comunitaria. Poiché la presentazione di questi documenti ha sostituito altre forme di controllo da parte degli uffici doganali, sarebbe necessario rispettare nel modo più scrupoloso le prescrizioni comunitarie in tale materia, valutando con una certa severità i casi di documenti irregolari.
Per quanto riguarda più specificamente il presente caso, si tratta in definitiva di stabilire se ogni difformità del modello legale di un documento, che il legislatore comunitario ha assunto come unico mezzo di prova di un fatto da cui dipende una prestazione dell'amministrazione, debba condurre a rifiutare la prestazione, o se, entro certi limiti, si possano ammettere delle deviazioni formali, senza conseguenze per il beneficiario della prestazione stessa.
La rispondenza del documento al modello legale serve evidentemente a garantire la sussistenza di tutte le condizioni materiali che giustificano la concessione dell'aiuto, e a consentire il controllo da parte delle autorità comunitarie. Ritengo perciò che sia da accogliere il criterio per cui ogni discrepanza del documento rispetto al modello legale che sia suscettibile di sminuirne la funzione probatoria, o sia tale da intralciare la possibilità di controllo, rende il documento stesso inefficace.
Ci si deve ancora chiedere se, nell'ipotesi in cui una irregolarità formale sussisteva al momento del pagamento dell'aiuto, l'organismo nazionale d'intervento possa provvedere ad una regolarizzazione a posteriori. La Commissione esclude radicalmente tale possibilità, osservando che il documento che serve a giustificare il versamento di denaro pubblico deve essere atto ad esercitare la sua funzione fin dal momento in cui il versamento è avvenuto. Se esso non poteva fornire una valida base legale alla spesa, questa è stata effettuata a torto, e l'irregolarità non potrà venir sanata successivamente con una correzione del difetto formale.
Ritengo che sia superfluo esaminare la fondatezza di questa rigorosa posizione della convenuta, perché nella specie una correzione a posteriori non era avvenuta, quando la Commissione ha proceduto alla liquidazione delle spese. Nessuna correzione può ritenersi più ammissibile allorché la Commissione ha in esame la pratica, in vista della liquidazione delle spese. Altrimenti, tenuto conto del rilevantissimo numero di operazioni finanziate dal FEAOG, si rischierebbe di rinviare sine die la liquidazione dei conti e si creerebbero difficoltà e complicazioni per i servizi della Commissione, investendoli di pesanti compiti istruttori, che andrebbero molto al di là della loro normale funzione di controllo.
Quanto poi agli otto casi di documenti mancanti (in conseguenza, pare, della loro prematura distruzione da parte di un ufficio doganale francese), il rifiuto della Commissione si fonda non sul fatto che all'epoca della concessione dell'aiuto facessero difetto le condizioni formali richieste, ma sulla non disponibilità della documentazione. Anche se è possibile che in tali casi l'aiuto fosse stato concesso in base a documenti perfettamente in ordine, la successiva distruzione per colpa dell'amministrazione nazionale dell'unico mezzo di prova ammesso dalla normativa comunitaria rende impossibile il controllo della sua regolarità.
15.
Le considerazioni svolte bastano, a mio avviso, a giustificare il rigetto del ricorso, dal momento che l'esistenza delle irregolarità formali non è contestata, e che esse non riguardano aspetti puramente accessori.
Tuttavia, se la Corte volesse procedere a un'indagine più analitica per quanto riguarda le irregolarità che si riscontrano nella documentazione disponibile, occorrerebbe esaminare separatamente ciascuna delle tre categorie di casi che ho sopra indicato. È quel che cercherò ora, brevemente, di fare.
a)
Abbiamo visto che su 55 documenti manca il timbro dell'ufficio doganale italiano; sappiamo però che vi figura stampigliata la seguente dicitura: «la partita è stata posta sotto controllo il … perché abbia la destinazione segnata a tergo. A garanzia della destinazione stessa è stata assunta idonea cauzione». Segue la firma di un funzionario. Il ricorrente afferma che il riferimento alla cauzione basta a dimostrare la regolarità dell'operazione; malgrado la mancanza del timbro ufficiale non vi sarebbero quindi rischi di doppio pagamento o di pagamento irregolare.
Secondo la Commissione, la formalità di cui trattasi, che è prescritta dall'articolo 7 del regolamento 1106/68, quale risulta modificato dal regolamento 332/70, presenta un carattere inderogabile e costituisce una condizione essenziale per il versamento dell'aiuto. La convenuta giustifica questo formalismo con considerazioni analoghe a quelle già esposte in relazione al caso tedesco n. 4, che ho precedentemente discusso.
A me sembra che l'annotazione sopra indicata, per quanto apposta mediante una stampiglia che era presumibilmente adoperata dall'ufficio doganale italiano, non possa sostituire il timbro proprio di questo ufficio. La prescrizione del timbro risulta dal modello del documento di controllo allegato al regolamento 2315/69/ CEE; la sua funzione è evidentemente quella di autenticare la firma del funzionario competente, rendendo così impossibile o quantomeno molto difficile la falsificazione. Si deve perciò ritenere che esso non sia una formalità accessoria, ma un mezzo essenziale per provare l'autenticita dei documenti. In sua assenza questi documenti, anche se provvisti dell'annotazione stampigliata sopra riferita, non possono valere come prova adeguata della messa sotto controllo dei prodotti.
b)
Per quanto riguarda l'omessa menzione, nell'apposita casella n. 104 di diciotto documenti, del fatto che il prodotto era destinato ad essere denaturato in Italia, il ricorrente sostiene che detta menzione non sarebbe indispensabile, dal momento che la dogana italiana ha indicato in altra parte dello stesso documento di aver posto la merce sotto controllo; ciò basterebbe di per sé a garantire che il latte era destinato alla denaturazione.
La Commissione obbietta però che in mancanza della menzione di cui alla casella n. 104 l'annotazione relativa alla messa sotto controllo da parte della dogana italiana perde ogni significato. Nella stampigliatura si dice infatti, come ho ricordato, che la partita «è stata posta sotto controllo … perché abbia la destinazione segnata a tergo». Ma tale destinazione non risulta, dal momento che la casella n. 104 a tergo del documento si limita a indicare il nome del destinatario della merce. Inoltre, 16 dei 18 documenti in questione sono copie, sulle quali figura un'annotazione dell'autorità doganale francese attestante che le merci hanno avuto la destinazione indicata sul retro e sono state impiegate nelle condizioni ivi previste. Ma, ancora una volta, il retro delle copie non indica nessuna destinazione determinata, né alcuna condizione specifica d'impiego, essendo rimasta vuota la casella n. 104.
Pertanto, le rilevate omissioni inducono a considerare i documenti come privi di efficacia probante.
c)
Nel caso infine dei nove documenti ritenuti invalidi per mancanza della messa sotto controllo da parte delle autorità doganali italiane, il ricorrente sostiene che la menzione richiesta è stata apposta, anche se in una casella diversa da quella a ciò destinata; vi sarebbe stato dunque un errore, ma non tale da togliere valore probante alla menzione stessa.
Secondo la Commissione, invece, la menzione della messa sotto controllo manca totalmente nei suddetti nove documenti a tergo dei quali figurano soltanto una firma e il timbro ufficiale delle dogane italiane oltre che l'indicazione di una data e una sigla di riferimento.
L'esame delle fotocopie allegate al fascicolo di causa pare dare ragione alla convenuta.
La domanda del ricorrente risulta perciò infondata su tutti i punti.
Aiuti all'acquisto di burro da parte di beneficiari di assistenza sociale (ricorso del Governo tedesco: caso n. 8)
16.
Il regolamento 414/70 del Consiglio previde la possibilità che con successiva decisione della Commissione fosse consentito agli Stati membri, fino al 31 dicembre 1970, di concedere aiuti allo scopo di agevolare l'acquisto di burro da parte di certe categorie di consumatori. Con il regolamento 2550/70 il Consiglio limitò tale possibilità a favore dei soli beneficiari dell'assistenza sociale, prolungando il termine fino al 31 dicembre 1971. Sulla base del primo regolamento la Commissione, con decisione 70/228 del 24 marzo 1970, autorizzò gli Stati membri a concedere l'aiuto. Ai sensi dell'articolo 3 di tale decisione, i consumatori avrebbero potuto ottenere il burro a prezzo ridotto presentando un buono individualizzato. Per ragioni di economia, la Repubblica federale dispose che la distribuzione dei buoni avvenisse a cura di organismi sociali e autorità comunali, e ne effettuò la consegna a tali organismi e autorità all'inizio di ciascuno dei due anni in cui la disciplina rimase in vigore. I buoni avevano validità per tutto l'anno del rilascio. La Commissione non aveva sollevato obbiezioni contro tale sistema.
Con decisione 71/176 del 30 marzo 1971 la Commissione abrogò la citata decisione precedente, in quanto l'azione di sostegno da essa autorizzata non appariva più giustificata, in seguito al mutamento della situazione del mercato del burro. Va notato che il Governo ricorrente, essendo ostile all'abrogazione, preferì astenersi dal partecipare alla riunione del comitato di gestione del latte, in cui quel provvedimento venne esaminato. Successivamente, e nonostante la decisione sopra riferita, il Governo federale ritenne di poter consentire, fino al 31 dicembre 1971, l'utilizzazione dei buoni distribuiti in blocco ai loro beneficiari fin dai primi mesi dell'anno. In sede di liquidazione dei conti del FEAOG, la Commissione ha negato che la spesa inerente a tali aiuti irregolarmente prolungati nel tempo potesse essere imputata alla Comunità. Di qui la presente controversia.
Un primo argomento che il ricorrente fa valere, è che la validità di un intero anno solare, menzionata sui buoni, era stata determinata in base alla scadenza prevista dal citato regolamento 2550/70 del Consiglio (31 dicembre 1970). Va peraltro sottolineato che questo termine riguardava soltanto l'esercizio della facoltà discrezionale attribuita alla Commissione di autorizzare gli Stati membri a concedere l'aiuto. La decisione della Commissione con cui gli Stati membri furono effettivamente autorizzati nel senso previsto non era accompagnata da nessuna scadenza. Pertanto la Commissione restava libera di abrogare la sua decisione in qualsiasi momento, tenendo conto dell'evoluzione della situazione del mercato del burro. In questo contesto normativo, la scadenza al 31 dicembre dei buoni tedeschi, pur coincidendo con il termine ultimo fissato per l'esercizio della facoltà conferita alla Commissione, non poteva fondarsi sulla sicurrezza che l'acquisto del burro a prezzo agevolato sarebbe stato sostenuto dall'aiuto comunitario fino a quella data.
La seconda decisione della Commissione, in data 30 marzo 1971, disponeva al suo 1o articolo che «la decisione del 24 marzo 1970, relativa allo smercio di burro, è abrogata a partire dal 1o maggio 1971». Risultava dunque chiaramente da questo testo che dal 1o maggio 1971 in poi gli Stati membri non erano più autorizzati a versare aiuti ai fornitori di burro destinato ai beneficiari dell'assistenza sociale. Ma la situazione prospettata dal Governo tedesco è caratterizzata dal fatto che molte persone avevano ricevuto dei buoni entro la data del 30 aprile 1971, e che su questi buoni era indicato un periodo di validità fino al 31 dicembre. Il ricorrente fa notare che, sul piano del suo ordinamento interno, le persone entrate in possesso di tali buoni avrebbero acquistato il diritto di utilizzarli fino alla fine dell'anno in corso. Esso invoca anche l'esigenza di tener conto della posizione particolare dei beneficiari dei buoni, quali soggetti meritevoli di assistenza.
Io credo che non si possa trascurare lo scopo delle misure di cui trattasi, che stava in realtà nel favorire lo smercio di burro per ridurre le eccedenze accumulatesi nel mercato comune. Tale finalità essenzialmente economica del citato regolamento 414/70 del Consiglio risulta in maniera non equivoca dalla sua motivazione. Essa fa riferimento infatti anzitutto all'articolo 12, paragrafo 1, del regolamento 804/68, il quale stabiliva che potessero disporsi misure supplementari, rispetto a quelle previste dall'articolo 6 del medesimo regolamento, per facilitare la vendita delle materie grasse a base di burro quando si costituissero eccedenze. Il preambolo del regolamento 414/70 prosegue constatando l'esistenza di importanti giacenze di burro nella Comunità, dovute al funzionamento dei meccanismi d'intervento, e l'impossibilità di ridurle vendendo il burro alle condizioni normali di mercato; di qui la necessità di nuove misure.
Questo dimostra che lo smercio di burro a prezzo ridotto — fonte di oneri non indifferenti per il bilancio comunitario — rivestiva carattere eccezionale e doveva essere quindi mantenuto nei limiti strettamente necessari. Perciò era logico che esso avesse fine, anche prima del termine massimo previsto dai regolamento del Consiglio, non appena lo permettesse l'evoluzione della situazione del mercato del burro. Circa la funzione sociale della misura in questione, bisogna riconoscere che essa era solo una conseguenza secondaria del meccanismo prescelto per raggiungere lo scopo della riduzione delle eccedenze. Non mi sembra dunque giustificato trarre argomento da questa funzione sociale per difendere la tesi di una larga applicazione della misura stessa.
Ciascuno Stato membro, nell'eseguire la decisione della Commissione, era certamente libero di adottare il regime di vendita del burro che nell'ambito del suo sistema apparisse più pratico ed economico. Ma nessuno Stato poteva conferire ai beneficiari, a spese della Comunità, maggiori diritti di quanto non fosse consentito dalla decisione della Commissione, considerata in relazione alle finalità del regime d'aiuto che essa metteva in atto. E tale decisione non solo non garantiva che l'azione di sostegno sarebbe durata per tutto il 1971, ma neppure dava alcun affidamento a questo riguardo.
Non vi era, evidentemente, bisogno che la Commissione ricordasse agli Stati membri, i quali dovevano ben conoscere la funzione dell'aiuto, che l'autorizzazione avrebbe potuto venir meno in qualsiasi momento, a seguito dell'andamento del mercato. Perciò, se il sistema di smercio escogitato da uno Stato membro era stato tale da attribuire sul piano interno ai beneficiari dei diritti suscettibili di essere goduti per tutto l'anno in corso, ciò riguardava quello Stato e non la Comunità. Nel sistema dei buoni, dato che essi erano distribuiti gratuitamente, niente avrebbe impedito allo Stato membro di formulare una generale riserva quanto alla permanenza della loro validità. L'inosservanza di criteri di cautela da parte delle autorità interne non poteva comunque comportare l'obbligo per la Comunità di sopportare gli oneri di un meccanismo, che non corrispondeva più alle finalità comunitarie.
La ricordata opposizione dei rappresentanti tedeschi all'adozione della decisione abrogativa dimostra che la Repubblica federale ne aveva ben compreso la portata; non si capirebbe altrimenti per quale ragione essa avrebbe chiesto di ritardarne l'entrata in vigore di un mese. Ammettendo e finanziando la vendita di burro a prezzo ridotto anche dopo il termine ultimo stabilito dalla Commissione, il Governo ricorrente era dunque ben cosciente di agire in contrasto con ciò che questa aveva deciso.
In definitiva, non sussiste alcun valido motivo per addossare alla Comunità l'onere finanziario derivante dalla prosecuzione non autorizata di tale azione di sostegno.
La domanda del ricorrente deve perciò a mio avviso ritenersi infondata.
Riacquisto di burro venduto a prezzo ridotto e destinato alla trasformazione in burro concentrato (ricorso del Governo tedesco: caso n. 10)
17.
In considerazione delle eccedenze di burro esistenti nella Comunità e delle limitate possibilità di esportarle, la Commissione, con decisione del 17 dicembre 1968, basata sull'articolo 6, paragrafo 3, del regolamento del Consiglio 804/68, autorizzò la Repubblica federale di Germania a vendere a prezzo ridotto il burro immagazzinato presso gli organismi d'intervento. Per far sì che le partite di merce vendute ad un prezzo inferiore al normale non fossero sviate dalla loro destinazione, occorreva naturalmente un sistema di controllo, e la Repubblica federale — a quanto risulta da un considerando della citata decisione — dichiarò di poterne garantire l'efficacia. Peraltro, nel corso del 1971, le autorità tedesche informarono la Commissione che, a seguito dell'evolversi della situazione del mercato del burro, esse non erano più in grado di assicurare, in ogni fase di commercializzazione, che il burro non fosse distolto dalla sua destinazione legale.
Nello stesso periodo di tempo, alcuni dei quantitativi di burro venduto a prezzo ridotto nel 1970 dagli organismi tedeschi d'intervento si trovavano ancora nelle mani dei primi acquirenti, i quali apparivano disposti a consentire la risoluzione dei contratti di vendita, e quindi la restituzione della merce, purché il prezzo da essi pagato, maggiorato di un determinato importo a titolo di indennizzo per le spese sostenute, venisse loro rimborsato. Ciò indusse la Commissione a prendere la decisione in data 19 agosto 1971, che autorizzava la Repubblica federale tedesca a convenire con i suddetti acquirenti la risoluzione dei contratti di vendita stipulati dall'organismo d'intervento tedesco anteriormente al 1o gennaio 1971. Questa autorizzazione mirava ad evitare che quantitativi di burro i quali si trovavano ancora in possesso dei primi acquirenti potessero far oggetto, nei passaggi successivi, di pratiche fraudolente o di altre irregolarità, a pregiudizio del funzionamento del sistema comunitario.
La citata decisione precisava che le somme destinate all'indennizzo degli acquirenti non avrebbero dovuto superare determinati limiti. Più precisamente, l'articolo 1, paragrafo 2, b, della decisione stabiliva l'ammontare massimo dell'indennizzo, in base alla quantità della merce e alla durata dello stoccaggio effettuato dall'acquirente.
L'organismo tedesco procedette così a riacquistare le partite disponibili. Ma le autorità tedesche accordarono contrattualmente rimborsi computati in base a prezzi superiori al prezzo a cui l'organismo d'intervento aveva venduto il burro. Inoltre, vennero pagate anche somme corrispondenti agli interessi perduti dagli acquirenti per lo stoccaggio della merce.
In presenza di questa situazione, la Commissione ha ritenuto di poter addossare al FEAOG solo le spese conformi ai criteri fissati dal regolamento 2306/70 del Consiglio del 10 novembre 1970 (relativo al finanziamento delle spese d'intervento sul mercato interno nel settore del latte e suoi derivati).
In virtù dell'articolo 4, paragrafo 1, f, di questo regolamento, sul conto relativo alle operazioni d'intervento sul mercato interno del burro deve essere addebitato «l'importo delle spese di permanenza in magazzino diverse dalle spese di finanziamento, calcolato in base ad un importo forfettario per tonnellata/durata, determinato secondo le disposizioni dell'articolo 18, paragrafo 1». La lettera h della stessa disposizione prevede poi l'imputazione al conto sopra indicato delle spese di trasformazione sostenute dall'organismo d'intervento a seguito di misure particolari adottate per la vendita del burro di stock pubblico che non sia stato possibile smerciare a condizioni normali nel corso di una campagna.
La citata decisione della Commissione del 19 agosto 1971 ha considerato le spese di stoccaggio sopportate dagli acquirenti di burro a prezzo ridotto alla stregua delle spese che avrebbero sostenuto gli organismi d'intervento, qualora avessero continuato essi stessi a tenere in magazzino il burro venduto. Gli importi previsti dalla suddetta decisione corrispondono infatti quasi esattamente, secondo quanto afferma la Commissione, agli importi forfettari previsti dal citato articolo 4, paragrafo 1, f, del regolamento 2306/70.
Circa i costi relativi alla trasformazione del burro in burro concentrato, il loro importo forfettario, per il periodo che entra in rilievo, è stato stabilito per tutta la Comunità dalla Commissione con decisione del 30 novembre 1973, adottata secondo la procedura del comitato di gestione prevista dal regolamento 2306/70 (cit. articolo 4, par. 1, h). Solo questo importo poteva dunque essere pagato nelle operazioni di riacquisto, a prescindere dalle circostanze particolari di tali operazioni; non potevano essere posti a carico del FEAOG gli importi supplementari, inerenti alla trasformazione del burro concentrato in burro fuso, effettuata dagli acquirenti.
Perciò la Commissione ritiene ben giustificato dal diritto comunitario il rifiuto da essa opposto alla Repubblica federale di imputare al FEAOG, in relazione alle operazioni sopra descritte, degli oneri finanziari superiori agli importi forfettari dei costi di stoccaggio e di trasformazione stabiliti dalle citate disposizioni dell'articolo 4, paragrafo 1, lettere f e h, del regolamento 2306/70.
Il ricorrente eccepisce che la spesa sostenuta, benché superiore a quella prevista dalla decisione del 19 agosto 1971, è stata effettuata nell'interesse della Comunità ed era necessaria per conseguire lo scopo perseguito. Tuttavia questa circostanza non basta a mettere le spese a carico della Comunità: vi si oppone il carattere tassativo della lista delle voci contabili contenute nel citato articolo 4 del regolamento 2306/70.
Per sottrarsi alla regola generale, il ricorrente suggerisce che la situazione in cui si è venuto a trovare il suo organismo di intervento dovrebbe essere assimilata a un caso di gestione senza mandato per ragioni di urgenza e di necessità. Esso sostiene che non ci si poteva ragionevolmente attendere che aggiudicatari ancora in possesso del burro, ai quali si offriva l'occasione di un'operazione speculativa consistente nella rivendita sul mercato del burro comprato a basso prezzo, si contentassero del rimborso del prezzo d'acquisto e del semplice indennizzo delle spese di stoccaggio. Secondo il Governo tedesco, il prezzo di riscatto massimo stabilito dalla Commissione nella decisione del 19 agosto 1971 sarebbe stato economicamente inapplicabile; quel Governo ritiene perciò che la sua azione unilaterale sia servita a proteggere l'interesse della Comunità.
A me sembra che spetti alla Comunità, e non ai singoli Stati membri, di apprezzare l'interesse che essa ha alla realizzazione di un'operazione di riacquisto da essa stessa autorizzata e finanziata; sulla base di tale apprezzamento discrezionale sarà sempre la Comunità a stabilire le condizioni di tale operazione.
Non dimentichiamo d'altra parte che la Repubblica federale aveva dichiarato, quando fu autorizzata all'operazione di vendita di burro e basso prezzo, di poterne assicurare la regolarità e aveva assunto in tal senso un preciso impegno. Essa avrebbe dunque dovuto prendere tutte le misure necessarie per eliminare il rischio delle temute operazioni speculative di privati, senza addossare alla Comunità ulteriori oneri finanziari. In altri termini, l'autorità tedesca, avendo dato la suddetta garanzia, si era reputata in grado di assumersi, conformemente alle regole generali esaminate all'inizio di queste conclusioni, la responsabilità delle eventuali irregolarità derivanti da difetti del sistema di controllo da essa posto in attuazione.
È vero che, ciò malgrado, la Commissione si è successivamente dichiarata disposta a partecipare al costo dell'operazione di riacquisto, ma ciò solo entro limiti finanziari precisi. Se dunque il Governo federale ha ritenuto necessario sostenere spese superiori per portare a buon termine l'operazione, la responsabilità di base che esso aveva assunto basta da sola a giustificare il rifiuto della convenuta di far sopportare alla Comunità tali spese supplementari non autorizzate.
Né ritengo che l'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 729/70 possa influire sulla soluzione del presente caso (pur se si dovesse accogliere l'interpretazione che di tale norma dà il ricorrente), in quanto si tratta di spese superiori a quelle che erano state consentite.
Quanto alla pretesa gestione d'affari senza mandato per ragioni di necessità, non la si può certo trasporre puramente e semplicemente dal diritto civile al piano dei rapporti fra Comunità e Stati membri. In ogni caso, tale istituto non consentirebbe agli Stati di sostituirsi alla Comunità, con l'effetto d'impegnare il bilancio comunitario, in un settore in cui la Comunità aveva chiaramente definito i limiti entro cui era disposta ad assumersi l'onere finanziario di un'operazione che lo Stato tedesco, dietro sua richiesta, era stato autorizzato a intraprendere. Non essendovi carenza da parte della Comunità, l'istituto della gestione d'affari senza mandato sarebbe in ogni caso inapplicabile. L'azione delle autorità tedesche si deve piuttosto qualificare come un'azione extra legem, dettata dalla preoccupazione di garantire all'operazione di riacquisto una portata più ampia di quella che sarebbe stata possibile nei limiti delle condizioni fissate dalla Commissione.
Si deve osservare infine che non è neanche dimostrato che esistessero ragioni di urgenza tali da impedire alle autorità federali di far presente alla Comunità l'eventuale esigenza di una sua più ampia partecipazione al finanziamento dell'operazione.
Non è quindi possibile ritenere fondata la domanda del ricorrente su questo punto.
Costi di polverizzazione di zucchero agglomerato (ricorso del Governo tedesco: caso n. 12)
18.
Per una partita di zucchero che si trovava depositata presso gli organismi d'intervento in Germani e che si era agglomerata a causa dell'umidità del deposito, è stato necessario procedere alla polverizzazione prima di porre la merce in vendita. La Commissione si è rifiutata di imputare al FEAOG le spese relative a tale operazione, dato che esse non rientrano fra quelle previste dall'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento 2334/69 del Consiglio del 25 novembre 1969, relativo al finanziamento delle spese d'intervento sul mercato interno nel settore dello zucchero. A norma di tale articolo, paragrafo 1, f, il FEAOG sopporta bensì le spese relative allo stoccaggio, il cui importo è calcolato d'altronde in modo forfettario, ma non altre spese che il deposito della merce può provocare.
Il ricorrente osserva che era necessario polverizzare lo zucchero prima di metterlo in vendita, al fine di respettare l'articolo 6 del regolamento della Commissione 822/70, ai termini del quale «la gara permanente riguarda quantitativi di zucchero bianco facilmente scorrevole». Senza la polverizzazione vi sarebbe stato dunque il rischio di azioni di risarcimento danni, che gli acquirenti avrebbero potuto intentare qualora lo zucchero non avesse corrisposto alla qualità prescritta dalla citata disposizione.
Benché le spese di polverizzazione dello zucchero non figurino nell'elenco delle spese da porre a carico del FEAOG secondo l'articolo 4 del citato regolamento del Consiglio 2334/69, il ricorrente afferma che esse debbono essere dedotte dall'importo totale delle entrate, che ai sensi del medesimo articolo 4, paragrafo 2, deve essere accreditato al FEAOG. Questo importo corrisponde infatti al ricavato delle vendite da parte degli organismi nazionali d'intervento, il quale non sarebbe costituito dal prezzo lordo dell'aggiudicazione, ma da questo prezzo al netto delle spese che sia stato necessario sostenere per smerciare il prodotto. A questa categoria apparterrebbero le spese di polverizzazione, giacché la merce non sarebbe stata vendibile se non si fosse proceduto a tale operazione.
Come si è osservato in relazione al caso precedente (n. 10), l'enumerazione contenuta nell'articolo 4, per quanto riguarda sia le voci da addebitare (par. 1), sia quelle da accreditare al FEAQG (par. 2), ha indubbiamente carattere tassativo.
La normativa comunitaria non comporta nessuna riduzione delle entrate lorde ottenute dalla vendita, né ha previsto l'imputazione della spesa qui considerata sul conto dell'organismo d'intervento. Perciò i costi attinenti alla polverizzazione debbono ritenersi inclusi nell'importo forfettario delle spese afferenti allo stoccaggio.
Per quanto concerne più particolarmente il punto specifico, conviene ricordare che, ai termini dell'articolo 9 del regolamento 822/70 della Commissione, «qualora una quantità di zucchero oggetto di una aggiudicazione non corrisponda in tutto o in parte alla condizione di qualità del bando di gara, su domanda dell'aggiudicatario interessato da presentarsi all'atto del ritiro e per la quantità non conforme, l'organismo d'intervento tedesco adatta la quantità attribuita in causa. Inoltre, in accordo tra le due parti, la quantità di zucchero non conforme può essere sostituita da una quantità conforme equivalente proveniente da altre partite disponibili in gara e non ancora attribuite, se queste ultime sono situate nella stessa zona di deposito. A ritiro avvenuto, l'aggiudicatario interessato non può far valere, in conseguenza della differenza di qualità di cui sopra, diritti contrattuali o non contrattuali». Risulta dalla motivazione di questo regolamento che la citata disposizione era stata prevista proprio in relazione ai casi in cui «lo zucchero aggiudicato non scorra facilmente». In tal caso, prosegue la motivazione, «è dunque indicato prevedere che l'organismo d'intervendo tedesco adatti la quantità aggiudicata oppure, a richiesta dell'aggiudicatario, prevedere la facoltà per detto organismo di sostituire la quantità in causa». La difficoltà era stata dunque individuata e si erano predisposti i possibili rimedi.
Il ricorrente obbietta che nella specie non si sarebbero potuti utilizzare tali rimedi perché, in ragione dei loro obblighi di consegna, gli aggiudicatari avevano insistito per ritirare tutto il quantitativo acquistato, e non era disponibile altro zucchero corrispondente alla qualità aggiudicata.
Evidentemente gli organismi d'intervento tedeschi erano liberi di provvedere alla polverizzazione dello zucchero, per soddisfare le particolari esigenze dei loro aggiudicatari. Essi non possono tuttavia pretendere di addossarne l'onere al FEAOG; ripeto che ciò è precluso, a mio avviso, dal carattere tassativo delle voci di spesa imputabili al Fondo, in forza del citato articolo 4 del regolamento 2334/69 del Consiglio. Osservo ancora che, in base alla citata disciplina del regolamento 822/70, gli acquirenti, nell'ipotesi in cui lo zucchero loro aggiudicato non corrispondesse alla qualità prevista («non scorra facilmente») e l'organismo aggiudicante non avesse la possibilità di sostituire la merce con zucchero scorrevole (come pare fosse il caso nella specie), avevano il diritto di ottenere, evidentemente nei limiti delle disponibilità, un quantitativo supplementare di zucchero, per compensare il minor valore della merce ricevuta. Altro non essendo previsto dalla normativa comunitaria relativa alle condizioni dell'aggiudicazione, gli acquirenti non avevano alcun diritto di pretendere che l'organismo aggiudicante procedesse esso stesso alla polverizzazione dello zucchero agglomerato.
Ciò posto, credo inutile entrare nel merito della questione, che è controversa fra le parti, delle cause del fenomeno d'agglomerazione dello zucchero e dell'imputabilità di una negligenza eventuale, relativa alle condizioni d'immagazzinamento, all'organismo d'intervento. Tale questione potrebbe essere rilevante se si trattasse di applicare la disposizione dell'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento del Consiglio 729/70, che, come si è visto, prevede l'imputazione agli Stati membri di spese sostenute nell'applicazione delle norme comunitarie in materia agricola solo in caso di irregolarità o di negligenza da parte di organi statali. Ma questa disposizione non può comunque riguardare voci di spesa non previste dalla normativa comunitaria, le quali non sono in nessun caso imputabili al FEAOG a norma dei citati regolamenti 729/70 e 2334/69 del Consiglio.
Anche la domanda qui esaminata risulta dunque in definitiva infondata.
Aiuti alla distillazione di vini (ricorso del Governo francese: causa 16/76)
19.
Allo scopo di facilitare lo smaltimento delle eccedenze di vino, il Consiglio, con regolamento 766/72 del 17 aprile 1972, in applicazione dell'articolo 7 del regolamento di base 816/70, dispose la concessione di aiuti finanziari ai distillatori, a condizione che essi acquistassero il vino presso i produttori ad un prezzo non inferiore a quello stabilito dal regolamento e che procedessero effettivamente a distillarlo. Per beneficiare di tali aiuti, la distillazione doveva avvenire fra il 24 aprile e il 27 maggio 1972, data quest'ultima poi prorogata al 31 luglio seguente in virtù del regolamento 1098/72.
Le autorità francesi, ritenendo che il prezzo minimo d'acquisto dei vini da tavola destinati alla distillazione, fissato dalla normativa comunitaria a 6,10 F per grado e per ettolitro, non fosse sufficiente per indurre i viticoltori a vendere la loro produzione ai distillatori, stabilirono di versare un complemento di aiuto ai distillatori, nella misura necessaria affinché essi garantissero ai produttori un prezzo minimo di 7,10 F per grado-ettolitro. Tale provvedimento, che doveva essere inizialmente limitato a due milioni di ettolitri, è stato poi elevato a 2,8 milioni di ettolitri. La Commissione decise in un primo momento di aprire la procedura di constatazione dell'infrazione, ai sensi del'articolo 169 del Trattato CEE (lettera del 27 luglio 1972 del Governo francese), ma ha successivamente rinunciato a proseguire tale procedura (lettera del 4 maggio 1973) poiché le misure costitutive dell'infrazione erano oramai esaurite. Tuttavia, nella seconda lettera, essa precisava che la rinuncia non pregiudicava la chiusura definitiva dei conti del FEAOG. In tale sede il Governo francese ha chiesto il rimborso degli aiuti corrisposti ai distillatori nella misura di 6,10 F per ettolitro fissata dal Consiglio (accollandosi naturalmente l'importo dei versamenti supplementari da esso stesso decisi), ma la Commissione ha rifiutato di porre a carico del Fondo tale rimborso, ritenendo che i versamenti supplementari avessero interamente falsato il sistema d'intervento stabilito dal legislatore comunitario.
Conviene considerare preliminarmente l'argomento fatto valere dal Governo ricorrente secondo cui la Commissione, dopo che aveva abbandonato la procedura basata sull'articolo 169 del Trattato, non poteva riaprire la controversia in altra sede, in occasione della liquidazione dei conti.
Osservo a tal proposito che nessuna norma comunitaria fa dell'esperimento della procedura di cui all'articolo 169 una condizione necessaria affinché la Commissione possa rifiutare d'imputare al FEAOG delle spese irregolarmente effettuate da uno Stato membro. Nel caso in cui la Commissione, prima della liquidazione delle spese nell'ambito del FEAOG abbia iniziato detta procedura, la rinuncia a proseguirla non può certo legalizzare delle misure illecite o far sorgere l'obbligo della Comunità di finanziare tali misure. Con l'abbandono della procedura basata sull'articolo 169, la Commissione ha soltanto rinunciato a far constatare formalmente alla Corte l'infrazione imputata ad uno Stato membro. Ma ciò non potrebbe in nessun modo significare rinuncia ad assicurare, in sede di liquidazione dei conti FEAOG, il rispetto delle disposizioni comunitarie che disciplinano l'assunzione e carico della Comunità delle spese effettuate dagli Stati membri. Nell'applicazione della normativa che regola le spese del FEAOG, la Commissione è sottoposta a obblighi imprescindibili. La rinuncia alla procedura prevista dall'articolo 169 è invece un atto rientrante nei poteri discrezionali della Commissione. Quest'atto non ha alcuna influenza sulla posizione contabile dello Stato interessato, la quale resta sottoposta integralmente alle disposizioni del regolamento del Consiglio 729/70, in particolare agli articoli 3 e 5, paragrafo 2.
Per quanto riguarda il merito del ricorso, bisogna ricordare anzitutto che la fissazione comunitaria di un prezzo minimo d'acquisto del vino destinato alla distillazione perseguiva essenzialmente un obbiettivo d'equilibrio economico, sia fra produttori e consumatori (in conformità con le finalità indicate nell'articolo 39 del Trattato), sia fra i produttori dei diversi Stati membri, che devono essere posti nelle stesse condizioni di concorrenza, sia anche fra il mercato del vino e il mercato dell'alcool. Ciò risulta dall'articolo 7, paragrafo 2, a e b del regolamento 816/70, e del 5o considerando del regolamento 766/72. Secondo la Commissione, le misure francesi non hanno tenuto conto di questo complesso equilibrio ed hanno in particolare falsato le condizioni di concorrenza a vantaggio dei viticoltori francesi. Oltre a ciò, la convenuta rileva che l'assorbimento da parte dell'industria di distillazione di una quantità eccessiva di vino ha contribuito, congiuntamente con lo scarso raccolto del 1972, al rialzo eccessivo dei prezzi nel corso della campagna 1972/1973.
Come unica giustificazione del suo comportamento, il ricorrente ha rilevato che, dopo un mese dall'entrata in vigore del regime d'aiuto comunitario, erano stati portati alla distillazione soltanto 504000 ettolitri di vino; ciò dimostra a suo avviso che il prezzo minimo fissato dal Consiglio era troppo basso per raggiungere lo scopo voluto. Il ricorrente ha precisato a tal riguardo che la Commissione, nel proporre al Consiglio il regime d'aiuto alla distillazione di cui trattasi, aveva previsto, come obbiettivo dell'operazione, la distillazione di tre milioni di ettolitri di vino, di cui la metà in Francia e l'altra metà in Italia. Il risultato ottenuto, dopo la sovvenzione integrativa del Governo francese, è stata che i viticoltori francesi hano portato alla distillazione essi soli tre milioni circa di ettolitri di vino, nel periodo di applicazione del regime considerato. In Italia, invece, non più di 500000 ettolitri — cioè un terzo della quantità che le autorità comunitarie si attendevano — sono stati distillati nello stesso periodo.
Per stabilire la fondatezza del ricorso, non occorre dare un giudizio sull'opportunità economica del supplemento d'aiuto concesso unilateralmente dallo Stato francese. Occorre piuttosto stabilire se la detta misura unilaterale abbia avuto per effetto di rendere illecita l'operazione di aiuto alla distillazione quale è stata attuata in Francia.
A tal proposito, credo che sia sufficiente richiamare la vostra costante giurisprudenza sull'inammissibilità del fatto che gli Stati membri, in sede d'applicazione della normativa comunitaria, prendano unilateralmente misure addizionali tali da «influire sulla portata delle norme comunitarie e da compromettere in particolare la salvaguardia del principio dell'uniformità di trattamento degli amministrati in tutta l'area d'applicazione della normativa comunitaria» (v. sentenze del 18 febbraio 1970 nella causa 40/69, Bollmann, Raccolta 1970, pag. 70; dell'11 febbraio 1971 nella causa 39/70, Fleischkontor, Raccolta 1971, pag. 49; del 1o febbraio 1972 nelle cause 49/71, Hagen, e 59/71, Wünsche, Raccolta 1972, pagg. 24 e 54; del 6 giugno 1972 nella causa 94/71, Schlüter, Raccolta 1972, pag. 308; del 30 novembre 1972 nella causa 32/72, Wazaknäcke, Raccolta 1972, pag. 1181).
A più torte ragione tali azioni statali unilaterali devono essere considerate illecite quando, oltre a compromettere l'uniformità di trattamento degli amministrati, esse modificano sostanzialmente la portata del regime comunitario d'intervento. Nel corso dell'udienza, il ricorrente ha suggerito in via subordinata e come soluzione equitativa che la Comunità prenda a suo carico l'onere dell'aiuto almeno relativamente al quantitativo di vino di cui si sperava di ottenere la distillazione in Francia (cioè un milione e mezzo di ettolitri).
La Commissione ha però giustamente replicato che non è possibile stabilire se senza l'aiuto complementare nazionale si sarebbe raggiunto in Francia l'obbiettivo perseguito. Qualora sia vero, come il ricorrente ha affermato, che il livello del prezzo minimo comunitario era inadeguato per raggiungere gli scopi voluti, ne deriva che la misura francese, falsando il funzionamento del regime stabilito dal Consiglio, ha reso impossibile una valutazione sia pure approssimativa della quantità di vino che avrebbe beneficiato dell'intervento comunitario se il prezzo fosse rimasto anche in Francia quello fissato dal Consiglio.
In realtà, l'operazione d'aiuto alla distillazione, quale è stata condotta in Francia, ha finito con l'essere completamente distorta dalla modifica unilaterale apportata dalle autorità nazionali al prezzo minimo comunitario. Essa ha inoltre falsato le condizioni della concorrenza nel mercato comune fra i produttori di vino degli Stati membri interessati e la prevista ripartizione dei vantaggi economici fra i viticoltori dell'uno e dell'altro Stato. Perciò, a mio avviso, l'operazione di cui trattasi va considerata illecita nella sua interezza. Non si tratta semplicemente di evitare al bilancio del FEAOG una spesa più gravosa rispetto a quella che probabilmente sarebbe risultata in mancanza delle misure unilaterali francesi; si tratta soprattutto di evitare che la Comunità ratifichi un'azione contraria all'equilibrio del sistema e ai principi che reggono il funzionamento del mercato comune.
20.
La discussione dei singoli casi che interessano rispettivamente l'uno o l'altro dei tre Governi ricorrenti conduce, come si è visto, a risultati identici a quelli che erano scaturiti dall'esame dei problemi generali.
Concludo pertanto proponendo alla Corte di respingere come infondati su tutti i capi i quattro ricorsi qui esaminati, e di condannare i ricorrenti alle spese di causa.