62014CJ0081_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑81/14,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Raad van State (Madalmaad) 12. veebruari 2014. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 17. veebruaril 2014, menetluses
Nannoka Vulcanus Industries BV
versus
College van gedeputeerde staten van Gelderland,
EUROOPA KOHUS (viies koda),
koosseisus: koja president T. von Danwitz, kohtunikud C. Vajda, A. Rosas (ettekandja), E. Juhász ja D. Šváby,
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: vanemametnik M. Ferreira,
arvestades kirjalikus menetluses ja 26. veebruari 2015. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– Nannoka Vulcanus Industries BV, esindaja: advocaat M. Baneke,
– Madalmaade valitsus, esindajad: M. Bulterman, B. Koopman ja C. Schillemans,
– Euroopa Komisjon, esindajad: E. Manhaeve ja S. Petrova,
olles 12. märtsi 2015. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada nõukogu 11. märtsi 1999. aasta direktiivi 1999/13/EÜ teatavates toimingutes ja seadeldistes orgaaniliste lahustite kasutamise tulemusena tekkivate lenduvate orgaaniliste ühendite heitkoguste piiramise kohta (EÜT L 85, lk 1; ELT eriväljaanne 15/04, lk 118) IIB lisa.
2. Taotlus on esitatud Nannoka Vulcanus Industries BV (edaspidi „Nannoka”) ja College van gedeputeerde staten van Gelderlandi (Gelderlandi provintsi valitsus, edaspidi „College”) vahelises kohtuvaidluses, mille ese on Madalmaade õigusnormide, millega võeti üle direktiiv 1999/13, rikkumise tõttu Nannoka suhtes tehtud College korraldus, mille täitmise tagamiseks oli ette nähtud sunniraha.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
3. Direktiivi 1999/13 põhjendustes 5–9 on märgitud:
„(5) arvestades orgaaniliste lahustite omadusi, kaasnevad nende kasutamisega teatavate toimingute puhul ja seadeldistes orgaaniliste ühendite heitmed õhku, mis võivad olla kahjulikud rahva tervisele ja/või põhjustada fotokeemiliste oksüdantide kohalikku ja piiriülest teket troposfääri piirikihis, mis omakorda võivad kahjustada keskkonna ja majanduse seisukohalt olulisi loodusressursse ning teatavatel kokkupuutetingimustel inimeste tervist;
(6) troposfääri sagedase kõrge osoonikontsentratsiooni tõttu viimastel aastatel on hakatud ulatuslikult muretsema selle mõju pärast rahva tervisele ja keskkonnale;
(7) seetõttu on vaja ennetusmeetmeid, et kaitsta rahva tervist ja keskkonda orgaaniliste lahustite kasutamisega kaasnevatest eriti kahjulikest heitmetest tingitud tagajärgede eest ning tagada kodanikele õigus puhtale ja tervislikule keskkonnale;
(8) orgaaniliste ühendite heitkoguseid on mitmetes toimingutes ja seadeldistes võimalik vältida või vähendada, sest tõenäoliselt vähem kahjulikud asendajad on kättesaadavad või muutuvad kättesaadavaks lähiaastatel; kui vajalikud asendajad puuduvad, tuleks võtta muid tehnilisi meetmeid, et vähendada heitmeid keskkonda niivõrd, kuivõrd see on majanduslikult ja tehniliselt otstarbekas;
(9) rahva tervist kõige enam kahjustavate orgaaniliste lahustite kasutamist ja orgaaniliste ühendite heitkoguseid tuleks vähendada niivõrd, kuivõrd see on tehniliselt otstarbekas.”
4. Direktiivi põhjendustes 14 ja 15 on ette nähtud:
„(14)	seoses keskkonnakaitse kõrge tasemega tuleb teatavate orgaanilisi lahusteid kasutavate ühenduse seadeldiste ja toimingute puhul määrata parimate olemasolevate meetodite põhimõtte kohaselt kindlaks orgaaniliste ühendite heitkogused ja asjakohased ekspluatatsioonitingimused ning neid järgida;
(15) mõnedel juhtudel võivad liikmesriigid vabastada ettevõtjad heitkoguste piirväärtuste järgimisest, kui muude meetmetega, näiteks vähese lahustisisaldusega või lahustivabade toodete või meetodite kasutamisega, on võimalik heitkoguseid samaväärselt vähendada.”
5. Direktiivi 1999/13 artikli 1 kohaselt on direktiivi eesmärk vältida või vähendada lenduvate orgaaniliste ühendite keskkonda, peamiselt õhku juhtimisega kaasnevat otsest või kaudset mõju ning tõenäolist ohtu inimeste tervisele, nähes ette meetmed ja menetluse, mida rakendatakse I lisas määratletud toimingute suhtes, kui nende lahustikulu on suurem IIA lisas loetletud piirmääradest.
6. Direktiivi artikli 2 punktis 1 on mõistet „käitis” määratletud kui paikset tehnilist üksust, kus teostatakse üht või mitut artiklis 1 määratletud toimingut ja muid kõnealuses kohas teostatavate toimingutega tehniliselt otseselt seotud toiminguid, mis võivad mõjutada heitkoguseid.
7. Direktiivi 1999/13 artiklis 3 on ette nähtud:
„Liikmesriigid võtavad vastu vajalikud meetmed, tagamaks et:
1) kõik uued seadeldised vastaksid artiklitele 5, 8 ja 9;
[...]”.
8. Direktiivi artiklis 4 on sätestatud:
„Ilma et see piiraks [nõukogu 24. septembri 1996. aasta] direktiivi 96/61/EÜ [saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta (EÜT L 257, lk 26; ELT eriväljaanne 15/03, lk 80)] kohaldamist, võtavad liikmesriigid vastu vajalikud meetmed, tagamaks et:
1) olemasolevad seadeldised vastaksid artiklitele 5, 8 ja 9 hiljemalt 31. oktoobriks 2007;
[...]
3) kasutusloa saanud või registreeritud seadeldised, mille puhul kasutatakse IIB lisas esitatud vähendamiskava, teatavad sellest pädevale asutusele hiljemalt 31. oktoobriks 2005;
[...].”
9. Direktiivi 1999/13 artikli 5 lõike 2 kohaselt:
„Kõikide seadeldiste puhul tuleb järgida:
a) kas heitme piirväärtusi väljuvates gaasides ja lenduvaid heitkoguseid või koguheitme piirväärtusi ja muid IIA lisas sätestatud nõudeid;
b) IIB lisas esitatud vähendamiskava nõudeid.”
10. Direktiivi 1999/13 artikli 9 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Pädevale asutusele tõendatakse järgmiste nõuete järgimist:
[...]
– IIB lisa vähendamiskava nõuded,
[...].”
11. Direktiivi 1999/13 artikli 15 lõike 1 esimeses lõigus on sätestatud:
„Liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi täitmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 2001. aasta 1. aprilliks. Liikmesriigid teatavad sellest viivitamata komisjonile.”
12. Direktiivi 1999/13 IIB lisa „Vähendamiskava” on sõnastatud järgmiselt:
„1. Põhimõtted
Vähendamiskava eesmärk on võimaldada ettevõtjal saavutada muude vahenditega heitkoguste vähendamisi, mis oleksid samaväärsed nendega, mida saavutataks heitme piirväärtuste kohaldamisel. Selleks võib ettevõtja kasutada konkreetselt oma seadeldise kohta koostatud mis tahes vähendamiskava, tingimusel et lõpuks saavutatakse heitkoguste samaväärne vähenemine. Liikmesriigid esitavad komisjonile kooskõlas artikliga 11 aruande heitkoguste asjakohase vähendamise osas saavutatud edusammude, sealhulgas vähendamiskava kohaldamisest saadud kogemuste kohta.
2. Kasutamine
Pindade katmisel kattevahendite, lakkide, liimide või trükivärvidega võib kasutada järgmist kava. Kui järgmine meetod ei ole kohane, võib pädev asutus lubada ettevõtjal kohaldada mõnda muud talle sobivat vabastuskava, mis vastab käesoleva lisa põhimõtetele. Kava koostamisel võetakse arvesse järgmiseid asjaolusid:
i) kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel, tuleb ettevõtjale anda ajapikendust heitkoguste vähendamise kavade rakendamiseks;
ii) heitkoguste vähendamise võrdluspunkt peaks vastama võimalikult täpselt ilma vähendamismeetmeta vabanenud heitkogustele.
Järgmist kava kohaldatakse seadeldiste suhtes, mille puhul võib eeldada toote püsivat kuivainesisaldust ning mida kasutatakse heitkoguste vähendamise võrdluspunkti määratlemiseks.
i) ettevõtja esitab heitkoguste vähendamise kava, mis hõlmab eelkõige üldiste sisendkoguste keskmise lahustisisalduse vähendamist ja/või kuivainete kasutamise tõhustamist, et vähendada seadeldise koguheidet aastase võrdlusheitkoguse konkreetse protsendimäärani ehk nn siht-heitkoguseni. Seda tuleb teha järgmise ajakava raames:
>lt>4
ii) aastane võrdlusheitkogus arvutatakse järgmiselt.
a) määratakse aasta jooksul tarvitatud pinnakattevahendis ja/või trükivärvis, lakis või liimis sisalduvate kuivainete üldmass. Kuivained on kõik pinnakattevahendites, trükivärvides, lakkides ja liimides sisalduvad materjalid, mis tahkuvad pärast vee või lenduvate orgaaniliste ühendite aurustumist.
[...].”
13. Direktiiv 1999/13 asendati alates 7. jaanuarist 2014 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta direktiiviga 2010/75/EL tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) (ELT L 334, lk 17).
14. Direktiivi 2010/75 põhjendusest 1 nähtub, et sellega sõnastati uuesti seitse direktiivi, nende hulgas direktiiv 1999/13.
15. Direktiivi 2010/75 artikli 59 lõike 1 esimese lõigu kohaselt:
„Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed selle tagamiseks, et kõik käitised täidavad ühte järgmistest nõuetest:
a) käitiste lenduvate orgaaniliste ühendite heide ei ületa heite piirväärtusi heitgaasis ja kontrollimatu heite piirväärtusi või koguheite piirväärtusi, ning on täidetud muud VII lisa 2. ja 3. osas sätestatud nõuded;
b) VII lisa 5. osas sätestatud vähendamiskava nõudeid, tingimusel et heitkoguseid vähendatakse samal määral kui punktis a osutatud heite piirväärtuse kohaldamise korral.”
16. Direktiivi 2010/75 artikli 80 lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid jõustavad […] VII lisa […] 5. osa punkti 1 […] järgimiseks vajalikud õigusnormid hiljemalt 7. jaanuariks 2013.
Nad kohaldavad kõnealuseid norme alates samast kuupäevast.
[...]”.
17. Direktiivi artikli 81 lõikes 1 on ette nähtud:
„Direktiivid […] 1999/13/EÜ […] tunnistatakse kehtetuks alates 7. jaanuarist 2014, ilma et see piiraks liikmesriikide selliste kohustuste täitmist, mis on seotud IX lisa B osas esitatud direktiivide siseriiklikusse õigusesse ülevõtmise ja nende kohaldamise tähtpäevadega.”
18. Direktiivi 2010/75 VII lisa „Tehnilised sätted orgaanilisi lahusteid kasutavate käitiste ja tegevusvaldkondade kohta” 5. osa „Vähendamiskava” on sõnastatud järgmiselt:
„1. Käitaja võib kasutada ükskõik millist vähendamiskava, mis on tema käitise jaoks välja töötatud.
2. Pindade katmisel kattevahendite, lakkide, liimide või trükivärvidega võib kasutada järgmist kava. Kui järgmine meetod ei ole kohane, võib pädev asutus lubada ettevõtjal kohaldada mõnda muud talle sobivat kava, mille kaudu saavutatakse heite vähenemine, mis on samaväärne 2. ja 3. osas esitatud heite piirväärtuste kohaldamisel saavutatava vähenemisega. Kava koostamisel võetakse arvesse järgmiseid asjaolusid:
a) kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel, tuleb ettevõtjale anda ajapikendust heite vähendamise kavade rakendamiseks;
b) heite vähendamise võrdluspunkt peaks võimalikult täpselt vastama ilma vähendamismeetmeteta vabanenud heitkogustele.
3. Järgmist kava kohaldatakse käitiste suhtes, mille puhul võib eeldada toote püsivat kuivainesisaldust.
a) aasta võrdlusheitkogus arvutatakse järgmiselt:
i) määratakse aasta jooksul tarvitatud pinnakattevahendis ja/või trükivärvis, lakis või liimis sisalduvate kuivainete üldmass. Kuivained on kõik pinnakattevahendites, trükivärvides, lakkides ja liimides sisalduvad materjalid, mis tahkuvad pärast vee või lenduvate orgaaniliste ühendite aurustumist;
ii) aasta võrdlusheitkoguse arvutamisel korrutatakse punktis i kindlaksmääratud mass järgmises tabelis loetletud asjakohase teguriga. Pädevad asutused võivad korrigeerida kõnealuseid tegureid üksikute käitiste puhul nii, et võetaks arvesse kuivainete kasutamise tõendatud tõhustamist.
[...]”.
Madalmaade õigus
19. Eelotsusetaotlusest nähtub, et direktiivi 1999/13 artikli 4 lõige 1 ja artikli 5 lõige 2 võeti Madalmaade õigusesse üle lahustite määruse, millega võetakse üle direktiiv 1999/13 (Oplosmiddelenbesluit omzetting EG-VOS-richtlijn milieubeheer, Stb . 2001, nr 161, edaspidi „lahustimäärus”), artikli 3 lõikega 1 ja artikli 5 punktiga a.
20. Lahustimääruse sätete kohaselt on asjaomased käitajad kohustatud võtma vajalikke meetmeid, et nende käitised järgiksid hiljemalt 31. oktoobriks 2007 selle määruse IIA lisas sätestatud heite piirväärtusi või määruse IIB lisas esitatud lenduvate orgaaniliste ühendite heidete vähendamiskavast (edaspidi „vähendamiskava”) tulenevaid nõudeid. Määruse IIB lisa on sisult identne direktiivi 1999/13 IIB lisaga.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
21. Nannoka käitab pindade lakkimise ja kattevahenditega katmise käitist.
22. College tegi 7. oktoobri 2010. aasta otsusega Nannoka suhtes korralduse, mille täitmise tagamiseks oli ette nähtud sunniraha, kuna viimane oli rikkunud lahustimääruse artikli 3 lõiget 1 koosmõjus artikli 5 punktiga a.
23. Nannoka esitatud vaide 7. oktoobri 2010. aasta otsuse peale jättis College 13. juuli 2011. aasta otsusega rahuldamata.
24. Rechtbank Arnhem (esimese astme kohus Arnhemis) jättis 3. mai 2012. aasta otsusega rahuldamata Nannoka kaebuse College’i 13. juuli 2011. aasta otsuse peale.
25. Nannoka esitas selle otsuse peale apellatsioonkaebuse Raad van Statele (riiginõukogu).
26. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et hoolimata sellest, et College’i 7. oktoobri 2010. aasta otsus tühistati 7. märtsi 2013. aasta otsusega, on Nannoka endiselt huvitatud põhikohtuasja sisulisest lahendamisest apellatsioonimenetluses. See äriühing on nimelt tõendanud, et talle tekkis tühistatud otsuse tõttu kahju, sest ta pidi osa oma tööst tellima teiselt ettevõtjalt.
27. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei ole vaidlust selles, et Nannoka ei järginud 31. oktoobril 2007 lahustimääruse IIA lisas ette nähtud heite piirväärtusi.
28. Nannoka väitis aga eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et ta täidab lahustimääruse IIB lisas esitatud vähendamiskava nõudeid, kuna tema sõnul jätab viidatud lisa talle võimaluse saada omaenda vähendamiskava rakendamiseks ajapikendust 31. oktoobrist 2007 hilisemaks ajaks.
29. Nannoka arvates näeb direktiivi 1999/13 IIB lisa nimelt ette, et käitajale tuleb anda ajapikendust tema heitkoguste vähendamise kava rakendamiseks, kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel. Nannoka leiab, et põhikohtuasjas on tegemist sellise olukorraga.
30. Eelotsusetaotluse esitanud kohtus ei ole poolte vahel vaidlust selle üle, et Nannoka andis 27. oktoobri 2005. aasta kirjas pädevatele liikmesriigi asutustele teada vähendamiskava rakendamisest. Samuti ei vaidle pooled selle üle, et Nannoka on koostanud kõnealuse vähendamiskava. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates ei võimalda see vähendamiskava aga saavutada 31. oktoobriks 2007 direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 teises lõikes sätestatud „siht-heitkogust”.
31. Eelotsusetaotluse esitanud kohus sedastab, et direktiivi 1999/13 IIB lisa ei sisalda ühtsele näidisele vastava vähendamiskava rakendamise kohustust, vaid põhimõtteid, juhtnööre ja nõudeid, mille alusel võib käitaja kooskõlas direktiivi artikli 5 lõikega 2 koostada ise oma vähendamiskava.
32. Direktiivi 1999/13 IIB lisa alusel ei ole siiski võimalik täpsemalt määratleda olukordi, mil lisas ette nähtud ajapikendust võib nõuetekohaselt anda, ega sellise ajapikenduse võimalikku kestust.
33. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et selle lisa kohaselt tuleb käitistele, mille puhul võib eeldada toote püsivat kuivainesisaldust ning mida kasutatakse heitkoguste vähendamise võrdluspunkti määratlemiseks, kohaldada spetsiaalset vähendamiskava (edaspidi „üldkava”). Lisa sisaldab veel ajakava niinimetatud siht-heitkoguse saavutamiseks ja siht-heitkoguse arvutamise meetodit.
34. Miski ei luba põhikohtuasjas järeldada, et Nannoka käitised ei vasta tingimustele, millest sõltub üldkava rakendamine. Näib, et üldkava rakendamise juhtudel ei või kõrvale kalduda direktiivi 1999/13 IIB lisas kindlaksmääratud ajakavast. Kuna selle ajakava kohaselt tuli siht-heitkogused saavutada 31. oktoobriks 2007 ja kuna on selge, et Nannoka koostatud vähendamiskava seda ei võimaldanud, siis tekib eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates kahtlus, kas see vähendamiskava vastab direktiivi 1999/13 IIB lisa nõuetele.
35. Pidades silmas asjaolu, et nimetatud lisa kohaselt tuleb arvesse võtta seda, et käitajale tuleb anda ajapikendust tema heitkoguste vähendamise kava rakendamiseks, kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus siiski teada, kas on võimalik, et isegi üldkava rakendamise juhtudel võib selle osaks olevast ajakavast kõrvale kalduda.
36. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates on direktiivi 1999/13 IIB lisa võimalik seega tõlgendada kahel moel. Esimese tõlgenduse kohaselt saab ajapikendust anda ainult siis, kui üldkava ei ole asjaomases olukorras kohaldatav ja seepärast tuleb koostada sellest erinev vähendamiskava. Teise tõlgenduse kohaselt saab ajapikendust anda isegi siis, kui üldkava on kohaldatav, kaldudes kõrvale üldkavas ette nähtud ajakavast.
37. Juhul kui Euroopa Kohus peaks nõustuma selle teise tõlgendusega, tekib eelotsustetaotluse esitanud kohtu arvates lisaks küsimus, millistele tingimustele peab käitaja vastama, et ajapikendust saada, ning millises ulatuses võib ajapikendust anda. Direktiivi 1999/13 IIB lisas ei ole öeldud, kas ajapikenduse andmine oleneb pädeva ametiasutuse loast või tekib selline õigus vahetult õigusakti alusel. Samuti ei ole lisas märgitud, kui täpselt piiritletud või millises arenguetapis peab olema vähese lahustisisaldusega või lahustivabade asendajate väljatöötamine selleks, et ajapikenduse andmine tuleks kõne alla. Ka ei ole lisas täpsustatud, milliste kriteeriumide alusel määratakse kindlaks, millises ulatuses võib ajapikendust anda.
38. Neil asjaoludel otsustas Raad van State menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi [1999/13] IIB lisast tuleneb, et sellise käitise käitajale, mille puhul võib eeldada toote püsivat kuivainesisaldust ning mida kasutatakse heitkoguste vähendamise võrdluspunkti määratlemiseks, tuleb nimetatud lisas sätestatud ajakavast kõrvale kaldudes anda ajapikendust tema heitkoguste vähendamise kava rakendamiseks, kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel?
[Juhul kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt]:
2. Kas heitkoguste vähendamise kava rakendamiseks ajapikenduse andmisel direktiivi [1999/13] IIB lisa tähenduses on nõutav käitise käitaja teatav toiming või pädeva ametiasutuse luba?
3. Milliste kriteeriumide alusel määratakse kindlaks ajapikenduse ulatus direktiivi [1999/13] IIB lisa tähenduses?”
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
39. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 1999/13 IIB lisa tuleb tõlgendada nii, et selle punkti 2 esimese lõigu alapunktis i ette nähtud ajapikendust võib anda direktiivi artikli 2 punktis 1 sätestatud „käitise” käitajale vähendamiskava rakendamiseks, kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel, isegi kui sellise käitise puhul võib eeldada toote püsivat kuivainesisaldust, mida kasutatakse heitkoguste vähendamise võrdluspunkti määratlemiseks.
40. Direktiivi 1999/13 artikli 5 lõike 2 kohaselt peavad kõik selles direktiivis nimetatud käitised järgima kas direktiivi IIA lisas sätestatud lenduvate orgaaniliste ühendite heitkoguste piirväärtusi või IIB lisas esitatud vähendamiskava nõudeid.
41. Direktiivi IIB lisa punkti 1 kohaselt on vähendamiskava eesmärk võimaldada käitajal saavutada muude vahenditega kui heite piirväärtuste kohaldamisega heitkoguste vähendamisi, mis oleksid samaväärsed nendega, mida saavutataks piirväärtuste kohaldamisel. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 14 märkis, rajaneb vähendamiskava vähese heitega asendajate ja protsesside kasutamisel.
42. Direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimesest lõigust nähtub, et pindade katmisel kattevahendite, lakkide, liimide või trükivärvidega võib kasutada sama lisa punkti 2 teises lõigus nimetatud kava, nimelt üldkava. Viimati nimetatud sätte kohaselt kohaldatakse seda kava käitiste suhtes, mille puhul võib eeldada toote püsivat kuivainesisaldust, mida kasutatakse heitkoguste vähendamise võrdluspunkti määratlemiseks. Lisa punkti 2 esimeses lõigus on täpsustatud, et kui see meetod ei ole kohane, võib pädev asutus lubada käitajal kohaldada mõnda muud alternatiivset kava, mis vastab asutuse arvates selle lisa punktis 1 toodud põhimõtetele.
43. Eelotsusetaotlusest nähtub, et põhikohtuasjas ei luba miski järeldada, et Nannoka käitised ei vasta üldkava rakendamise tingimustele.
44. Mis puudutab direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkti i, mille kohaselt võib ajapikendust anda asjaomasele käitajale tema vähendamiskava rakendamiseks, kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel, tuleb kindlaks teha, kas seda ajapikendust saab anda sõltumata selle käitaja käitisele kohaldatavast vähendamiskavast või saab ajapikendust anda üksnes siis, kui tegemist on muu vähendamiskavaga kui üldkava.
45. Siinkohal tuleb kõigepealt märkida, et lisa sõnastus ei võimalda sellele küsimusele üheselt vastata.
46. Olgugi et direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkti i sõnastust võiks mõista nii, et käitajale tuleb ajapikendust anda tema heitkoguste vähendamise kava rakendamiseks, kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel, ei võimalda punkti 2 esimese lõigu kolm järjestikust lauset otsustada, kas ajapikendust tuleb anda ka eriolukorras, kui käitaja rakendab üldkava.
47. Nimelt tuleb nentida, et direktiivi 1999/13 prantsuskeelses versioonis näib väljend „[à] cet effet”, millega algab direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 kolmas lause, esmapilgul käivat üksnes selle punkti eelnevas lauses nimetatud „toute autre méthode [que le schéma standard]” rakendamise kohta, kuid tundub, et see tõlgendus ei leia kinnitust, kui pidada silmas direktiivi 1999/13 teisi keeleversioone, nimelt saksa-, inglis- ja hollandikeelset versiooni, milles puudub vaste väljendile „[à] cet effet”. Nendes keeleversioonides võib kolmandat lauset tõlgendada üldisemalt selles tähenduses, et silmas on peetud mis tahes vähendamiskava, seega ka üldkava.
48. Madalmaade valitsus märgib sellega seoses, et sõltumata sellest, millist vähendamiskava asjaomane käitaja rakendab, ei saa talle anda ajapikendust 31. oktoobrist 2007 hilisemaks ajaks, kuna alates sellest kuupäevast peavad olemasolevad käitised vastavalt direktiivi 1999/13 artikli 4 punktile 1 ja IIB lisa punkti 2 teise lõigu alapunktile i järgima direktiivi artiklis 5 sätestatud nõudeid, st direktiivi IIA lisas ette nähtud piirmäärasid või IIB lisas kirjeldatud vähendamiskava.
49. Selle seisukohaga ei saa siiski nõustuda.
50. Direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunktis i sõnaselgelt ette nähtud võimalus anda käitajale tema vähendamiskava rakendamiseks ajapikendust tähendab nimelt tingimata seda, et pikendada saab kõiki selles direktiivis ette nähtud tähtaegu, sealhulgas ka olemasolevatele käitistele kehtivat tähtaega, mis lõpeb 31. oktoobril 2007. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 22 märkis, ei kujutaks IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkt i Madalmaade käsituse kohaselt endast õigusnormi, vaid selle puhul oleks tegemist üksnes selgitusega tähtaegade kestuse kohta.
51. Lõpuks tuleb sedastada, et direktiivi 2010/75 vastuvõtmisega aastal 2010 kordas liidu seadusandja direktiivi VII lisa 5. osa punkti 2 alapunktis a, mille sõnastus on identne direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunktiga i, võimalust anda käitajale vähendamiskava rakendamiseks ajapikendust. Nagu kohtujuristki oma ettepaneku punktis 32 märkis, ei ole aga mingit alust arvata, et direktiivi 1999/13 kõnealuseid sätteid oleks tulnud nende ülevõtmisel direktiivi 2010/75 muuta. Seadusandja lähtus seega põhimõttest, et ajapikendust oli võimalik anda ka 31. oktoobrist 2007 hilisemaks ajaks.
52. Komisjon väidab omalt poolt, et direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 teine lõik sisaldab ajapikenduse andmise sätte suhtes ülimuslikku erinormi käitiste jaoks, milles kasutatakse püsiva kuivainesisaldusega toodet. Komisjoni sõnul saab ajapikendust anda seega ainult käitistele, milles kasutatakse toodet, mis ei ole püsiva kuivainesisaldusega.
53. Kui lähtuda sellest, et direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 teise lõigu kohaselt kohaldatakse käitistele, mille puhul võib eeldada toote püsivat kuivainesisaldust, mida kasutatakse heitkoguste vähendamise võrdluspunkti määratlemiseks, kindlat vähendamiskava, st üldkava, siis ei kujuta see kava endast siiski erinormi, mis välistaks selliste käitiste käitajatele ajapikenduse andmise võimaluse.
54. Nimelt tuleb märkida, et direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimene lõik viitab sellele, et pindade katmisel kattevahendite, lakkide, liimide või trükivärvidega „võib” kasutada üldkava ja kui see kava ei ole kohane, „võib” pädev asutus lubada käitajal kohaldada mõnda muud alternatiivset kava, mis vastab asutuse arvates selle direktiivi IIB lisa punktis 1 toodud põhimõtetele. Tuleb sedastada, et miski selle sätte sõnastuses ei anna alust arvata, et juhul, kui üldkava osutub sobimatuks, on alternatiivse kava kohaldamine käitistele, mille puhul võib eeldada toote püsivat kuivainesisaldust, välistatud. Nii nagu nendele käitistele ei saa kohaldada üldkava, on võimalik anda neile ajapikendust, kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel.
55. Võimalust anda ajapikendust igat liiki käitistele sõltumata vastuvõetud vähendamiskavast kinnitab pealegi ratio legis, mis on aluseks direktiivi 1999/13 sätetele ajapikenduse andmise kohta ja käitiste kohta, mille tootel on püsiv kuivainesisaldus.
56. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 36 esiteks märkis, väljendab see ajapikendus proportsionaalsuse põhimõtet. Seda põhimõtet silmas pidades näib liialdusena kohustada käitajaid investeerima lenduvate orgaaniliste ühendite heitkoguste vähendamisse käitises kindlaks kuupäevaks, kui neid heiteid on võimalik lähiajal madalamate kulutustega vältida või väga oluliselt vähendada, kuna siis muutuvad kättesaadavaks alles väljatöötamisel olevad vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad. Teiseks tuleneb direktiivi 1999/13 põhjendusest 8, et direktiiv põhineb eeldusel, et orgaaniliste ühendite heitkoguseid on võimalik vältida või vähendada, sest tõenäoliselt vähem kahjulikud asendajad on kättesaadavad või muutuvad kättesaadavaks lähiaastatel. Nimelt, kui käitaja saab asendajate abil vältida kulukaid heitkoguste vähendamise meetmeid, on ta tõenäoliselt huvitatud asendajate väljatöötamisest või selle toetamisest. Kuna vähese lahustisisaldusega või lahustivabade asendajate kasutamine võib pealegi lisaks asjaomasele käitisele aidata väheste kulutustega piirata lenduvate orgaaniliste ühendite heidete kogust keskkonnas, võib asendajate väljatöötamine õigustada pikemaid üleminekutähtaegu.
57. Käitist e kohta, milles kasutatakse püsiva kuivainesisaldusega toodet, tuleneb direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 teisest lõigust, et seda sisaldust võib kasutada „heitkoguste vähendamise võrdluspunkti määratlemiseks”. Nagu ka pooled kohtuistungil märkisid, võimaldab toote püsiv kuivainesisaldus leida seega asjaomaste käitiste heitkoguste eesmärkide kindlaksmääramise meetodi, mida asjaomane käitaja ei saa kasutada, kui tootel puudub püsiv kuivainesisaldus. Pealegi ei ole selle lisa ühestki sättest võimalik tuletada, et püsiva kuivainesisalduse kriteeriumi kehtestamise eesmärk oli välistada ajapikenduse andmine sellise käitise käitajale, mis kasutab nimetatud püsiva sisaldusega toodet.
58. Seega näib, et kõnealusel kriteeriumil puudub igasugune seos direktiivi 1999/13 nende sätete mõtte ja eesmärgiga, mille kohaselt on võimalik anda ajapikendust juhul, kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel. Niisiis on põhjendamatu teha selle võimaluse puhul vahet käitistel, mille tootel on püsiv kuivainesisaldus, ja teistel käitistel, kuna sellist vahetegemist ei saa selgelt tuletada ka direktiivi IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkti i sõnastusest.
59. Komisjon väitis küll kohtuistungil, et direktiivi 1999/13 vastuvõtmise ajal oli juba olemas suur hulk püsiva kuivainesisaldusega toodete asendajaid. Liidu seadusandja võttis seda asjaolu komisjoni sõnul arvesse ning seda tuleb mõista nii, et kuna direktiivi IIB lisa punkti 2 teise lõigu alapunktis i on kindlaks määratud üldkavale kohaldatavad tähtajad, siis on käitiste osas, mille puhul võib eeldada toote püsivat kuivainesisaldust, igasugune ajapikendus välistatud.
60. Komisjoni väiteid ei kinnita aga direktiivi 1999/13 sätted ega selle ettevalmistavad materjalid.
61. Siinkohal tuleb lisada, et direktiivi 1999/13 IIB lisa selline tõlgendus, et kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel, ei ole võimalik anda ajapikendust sellise käitise käitajale, mille puhul võib eeldada toote püsivat kuivainesisaldust, on igal juhul vastuolus õiguskindluse põhimõttega, mis nõuab, et liidu õigusnormid peavad võimaldama asjassepuutuvatel isikutel täpselt teada oma kohustuste ulatust, mida need õigusnormid neile ette näevad, ja neil isikutel peab olema võimalik selgelt teada oma kohustusi ning toimida neile vastavalt (vt selle kohta kohtuotsused BGL, C‑78/01, EU:C:2003:490, punkt 71, ning ArcelorMittal Luxembourg vs . komisjon ja komisjon vs . ArcelorMittal Luxembourg jt, C‑201/09 P ja C‑216/09 P, EU:C:2011:190, punkt 68).
62. Kuna selline tõlgendus ei tulene nimelt sõnaselgelt direktiivi 1999/13 IIB lisa sõnastusest ning kuna näib, et seda ei kinnita ka lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkti i ajapikendust andvate sätete aluseks olev ratio legis ega lisa eesmärk, on õiguskindluse põhimõttega vastuolus see, kui selline käitaja nagu Nannoka jäetakse kõnealusele lisale tuginedes ilma võimalusest kasutada ajapikendust.
63. Seega tuleb sedastada, et ajapikendust võib anda sõltumata asjaomasele käitisele kohaldatavast vähendamiskavast, kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel.
64. Eeltoodud kaalutlustest lähtuvalt tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 1999/13 IIB lisa tuleb tõlgendada nii, et selle punkti 2 esimese lõigu alapunktis i ette nähtud ajapikendust võib anda direktiivi artikli 2 punktis 1 sätestatud „käitise” käitajale vähendamiskava rakendamiseks, kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel, isegi kui sellise käitise puhul võib eeldada toote püsivat kuivainesisaldust, mida kasutatakse heitkoguste vähendamise võrdluspunkti määratlemiseks.
Teine ja kolmas küsimus
65. Teise ja kolmanda küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt esiteks teada, kas direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkti i tuleb tõlgendada nii, et heitkoguste vähendamise kava rakendamiseks ajapikenduse andmisel on nõutav käitise käitaja teatav toiming või pädeva ametiasutuse luba, ning teiseks, milliste kriteeriumide alusel määratakse kindlaks selle ajapikenduse ulatus.
66. Siinkohal nähtub direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkti i sõnastusest, et selles sättes nimetatud ajapikendust tuleb „anda”. Sellest järeldub, et tähtaeg ei pikene automaatselt, vaid eeldab tingimata pädeva asutuse otsust. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 65 märkis, on sellise otsuse tegemiseks tingimata vaja lisaks asjaomase käitise käitaja eelnevat taotlust, kes soovib kõrvale kalduda nõuetest, mis kehtiksid talle ajapikenduse puudumisel.
67. Sellega seoses tuleb rõhutada asjaomastele asutustele direktiivi 1999/13 sätetega antud keskset rolli vähendamiskava rakendamisel käitaja poolt.
68. Direktiivi 1999/13 artikli 4 punkti 3 kohaselt olid nimelt käitajad, kes soovisid rakendada vähendamiskava, kohustatud teatama sellest pädevatele asutustele hiljemalt 31. oktoobriks 2005. Lisaks tuleb direktiivi artikli 9 lõike 1 kohaselt tõendada „pädevatele asutustele”, et neile teatatud vähendamiskava järgib direktiivi IIB lisa vähendamiskava nõudeid. Direktiivi IIB lisa punkti 2 kohaselt võib „pädev asutus”, juhul kui üldkava ei ole kohane, „lubada ettevõtjal kohaldada mõnda muud talle sobivat vabastuskava, mis vastab” lisa punkti 1 „põhimõtetele”.
69. Nendest sätetest tuleneb, et pädeval asutusel on kaalutlusõigus käitaja taotluse üle otsustamisel, millega viimane palub luba vähendamiskava rakendamiseks.
70. Sama kehtib loomulikult ka sellise vähendamiskava rakendamiseks ajapikenduse andmise kohta, mis on tihedalt seotud käitajale kava rakendamiseks antud loaga.
71. Ajapikendust saab seega anda üksnes asjaomase käitaja esitatud taotluse alusel pärast vähendamiskava rakendamiseks pädevalt asutuselt loa saamist.
72. Direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunktis i piirdutakse siinkohal sellega, et sätestatakse, et kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel, tuleb käitajale anda ajapikendust heitkoguste vähendamise kavade rakendamiseks.
73. Direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkti i kui erandit direktiivi üldsätetest tuleb tõlgendada kitsalt (vt selle kohta kohtuotsus ACI Adam jt, C‑435/12, EU:C:2014:254, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).
74. Sellega seoses tuleneb juba direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkti i sõnastusestki, mille kohaselt nähakse ette üksnes „ajapikendus”, et sellel lisal põhineva vähendamiskava rakendamine peab olema ajaliselt piiratud.
75. Otsustamaks, kas käitajale tuleb vähendamiskava rakendamiseks anda ajapikendust ning määramaks kindlaks käitajale võib-olla antava ajapikenduse ulatust, tuleb arvesse võtta direktiivi 1999/13 IIB lisa ajapikendust käsitlevate sätete eesmärke, st nagu käesoleva otsuse punktis 56 märgitud, esiteks soodustada asendajate väljatöötamist ja teiseks järgida proportsionaalsuse põhimõtet.
76. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 56 ja 57 märkis, on pädevate asutuste ülesanne muu hulgas kontrollida, et asendajad, mida saab asjaomastes käitistes kasutada ja mis vähendavad lenduvate orgaaniliste ühendite heitkoguseid, on tõepoolest väljatöötamisel ning et esitatud dokumentidest nähtuvalt need asendajad käimasoleva töö käigus ka valmis saavad.
77. Taotletud ajapikenduse proportsionaalsuse kontrolli raames ja pidades silmas eesmärki soodustada asendajate väljatöötamist, tuleb arvesse võtta ühelt poolt väljatöötamisel olevate asendajate abil saavutatava heitkoguste vähendamise ja sellega seotud kulutuste ning teiselt poolt ajapikenduse tõttu tekkivate lisaheitkoguste ja võimalike alternatiivsete meetmete kulude omavahelist suhet. Lisaks tuleb kontrollida, et ei esine alternatiivseid meetmeid, mis võimaldavad väiksemate kulutustega vähendada heitkoguseid sama palju või isegi rohkem ning eelkõige, et teisi asendajaid ei ole veel olemas.
78. Seega võimaldab sellise asendaja väljatöötamine, mille puhul on oodata heitkoguste olulist vähendamist, anda asjaomasele käitajale kõnealust ajapikendust.
79. Ajapikenduse ulatuse osas tuleb märkida, et direktiivi 1999/13 IIB lisa ega mõni muu direktiivi säte ei sisalda selle kohta mingit viidet.
80. Direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkti i ei saa aga tõlgendada nii, et pädevad asutused peavad andma asjaomasele käitajale piiramatut ajapikendust kuni asendajate valmimiseni, kuna sellisel juhul kaotaksid sama direktiivi teised sätted igasuguse kasuliku mõju.
81. Siinkohal tuleneb direktiivi 1999/13 põhjendusest 8, et ajapikenduse andmine direktiivi IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkti i kohaselt on mõeldav üksnes siis, kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on sel hetkel, mil ajapikendust antakse, tõepoolest väljatöötamisel ning kui on alust eeldada, et nad muutuvad kättesaadavaks „lähiaastatel”.
82. Kui sellest sättest tuleneb, et ajapikendus võib hõlmata mitut aastat, tuleb siiski silmas pidada, et see ei või olla pikem asendajate väljatöötamiseks vajalikust ajast. Seda tuleb hinnata kõigi asjaomaste dokumentide alusel ning leida eelkõige tasakaal ühelt poolt väljatöötamisel olevate asendajate abil vähendatavate heitkoguste hulga ja nende asendajatega seotud kulutuste ning teiselt poolt ajapikenduse tõttu tekkivate lisaheitkoguste hulga ja võimalike alternatiivsete meetmete kulude vahel.
83. Eeltoodud kaalutlustest lähtuval tuleb teisele ja kolmandale küsimusele vastata nii, et direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkti i tuleb tõlgendada nii, et heitkoguste vähendamise kava rakendamiseks ajapikenduse andmisel on nõutav pädeva ametiasutuse luba, mis eeldab asjaomase käitaja eelnevat taotlust. Otsustamaks, kas käitajale tuleb vähendamiskava rakendamiseks anda ajapikendust ning määramaks kindlaks käitajale võib-olla antava ajapikenduse ulatust, on pädevate asutuste ülesanne muu hulgas kontrollida, et asendajad, mida saab asjaomastes käitistes kasutada ja mis vähendavad lenduvate orgaaniliste ühendite heitkoguseid, on tõepoolest väljatöötamisel ning et esitatud dokumentidest nähtuvalt need asendajad käimasoleva töö käigus ka valmis saavad ning et ei esine alternatiivseid meetmeid, mis võimaldavad väiksemate kulutustega vähendada heitkoguseid sama palju või isegi rohkem, ning eelkõige, et teisi asendajaid ei ole veel olemas. Peale selle tuleb arvesse võtta ühelt poolt asendajate abil saavutatava heitkoguste vähendamise ja asendajatega seotud kulutuste ning teiselt poolt ajapikenduse tõttu tekkivate lisaheitkoguste ja võimalike alternatiivsete meetmete kulude omavahelist suhet. Ajapikenduse kestus ei või olla pikem asendajate väljatöötamiseks vajalikust ajast. Seda tuleb hinnata kõigi asjaomaste dokumentide alusel ning eelkõige ühelt poolt väljatöötamisel olevate asendajate abil vähendatavate heitkoguste hulga ja nende asendajatega seotud kulutuste ning teiselt poolt ajapikenduse tõttu tekkivate lisaheitkoguste hulga ja võimalike alternatiivsete meetmete kulude alusel.
Kohtukulud
84. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:
1. Nõukogu 11. märtsi 1999. aasta direktiivi 1999/13/EÜ teatavates toimingutes ja seadeldistes orgaaniliste lahustite kasutamise tulemusena tekkivate lenduvate orgaaniliste ühendite heitkoguste piiramise kohta IIB lisa tuleb tõlgendada nii, et selle punkti 2 esimese lõigu alapunktis i ette nähtud ajapikendust võib anda direktiivi artikli 2 punktis 1 sätestatud „käitise” käitajale vähendamiskava rakendamiseks, kui vähese lahustisisaldusega või lahustivabad asendajad on alles väljatöötamisel, isegi kui sellise käitise puhul võib eeldada toote püsivat kuivainesisaldust, mida kasutatakse heitkoguste vähendamise võrdluspunkti määratlemiseks.
2. Direktiivi 1999/13 IIB lisa punkti 2 esimese lõigu alapunkti i tuleb tõlgendada nii, et heitkoguste vähendamise kava rakendamiseks ajapikenduse andmisel on nõutav pädeva ametiasutuse luba, mis eeldab asjaomase käitaja eelnevat taotlust. Otsustamaks, kas käitajale tuleb vähendamiskava rakendamiseks anda ajapikendust ning määramaks kindlaks käitajale võib-olla antava ajapikenduse ulatust, on pädevate asutuste ülesanne muu hulgas kontrollida, et asendajad, mida saab asjaomastes käitistes kasutada ja mis vähendavad lenduvate orgaaniliste ühendite heitkoguseid, on tõepoolest väljatöötamisel ning et esitatud dokumentidest nähtuvalt need asendajad käimasoleva töö käigus ka valmis saavad ning et ei esine alternatiivseid meetmeid, mis võimaldavad väiksemate kulutustega vähendada heitkoguseid sama palju või isegi rohkem, ning eelkõige, et teisi asendajaid ei ole veel olemas. Peale selle tuleb arvesse võtta ühelt poolt asendajate abil saavutatava heitkoguste vähendamise ja asendajatega seotud kulutuste ning teiselt poolt ajapikenduse tõttu tekkivate lisaheitkoguste ja võimalike alternatiivsete meetmete kulude omavahelist suhet. Ajapikenduse kestus ei või olla pikem asendajate väljatöötamiseks vajalikust ajast. Seda tuleb hinnata kõigi asjaomaste dokumentide alusel ning eelkõige ühelt poolt väljatöötamisel olevate asendajate abil vähendatavate heitkoguste hulga ja nende asendajatega seotud kulutuste ning teiselt poolt ajapikenduse tõttu tekkivate lisaheitkoguste hulga ja võimalike alternatiivsete meetmete kulude alusel.