62023TJ0489_RES
Zaak T‑489/23
Ilan Mironovich Shor
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer) van 18 december 2024
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen in verband met acties die de situatie in Moldavië destabiliseren – Bevriezing van tegoeden – Beperking op de toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Lijsten van personen, entiteiten en lichamen waarop de bevriezing van tegoeden van toepassing is en die onderworpen zijn aan beperkingen inzake toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Inschrijving en handhaving van verzoekers naam op de lijsten – Planning en aansturing van gewelddadige demonstraties – Artikel 1, lid 1, onder a), ii), en artikel 2, lid 1, onder a), ii), van besluit (GBVB) 2023/891 en artikel 2, lid 3, onder a), ii), van verordening (EU) 2023/888 – Motiveringsplicht – Exceptie van onwettigheid – Onjuiste beoordeling – Vrijheid van ondernemerschap – Eigendomsrecht – Niet-contractuele aansprakelijkheid”
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Moldavië – Omvang van het toezicht
[Besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2023/1047 en (GBVB) 2024/1244; verordeningen 2023/888, 2023/1045 en 2024/1243 van de Raad]
(zie punt 21)
Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Moldavië – Verbod van toegang en doorgang alsmede bevriezing van de tegoeden van personen die verantwoordelijk zijn voor acties die de soevereiniteit en onafhankelijkheid van Moldavië ondermijnen of bedreigen – Verplichting om in de motivering de specifieke en concrete redenen voor die maatregel aan te geven – Besluit genomen in een door de belanghebbende gekende context zodat deze de draagwijdte van de hem betreffende maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van een beknopte motivering
[Besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2023/1047 en (GBVB) 2024/1244; verordeningen 2023/888, 2023/1045 en 2024/1243 van de Raad]
(zie punten 26‑33)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Moldavië – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid – Omvang – Bepaling van algemene strekking die betrekking heeft op een individuele beperkende maatregel – Daaronder begrepen
[Art. 29 VEU; art. 275, tweede alinea, en 277 VWEU; besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad; verordening 2023/888 van de Raad]
(zie punten 42‑44)
Handelingen van de instellingen – Keuze van de rechtsgrondslag – Handelingen betreffende de vaststelling van beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Moldavië – Verbod van toegang en doorgang alsmede bevriezing van tegoeden van personen die gewelddadige demonstraties of andere gewelddaden plannen, aansturen of daarbij betrokken zijn – Artikel 29 en artikel 215, lid 2, VWEU – Toelaatbaarheid
[Art. 3, lid 5, art. 21, 23, 24 en 29 VEU; art. 215, lid 2, VWEU; besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad, art. 1, lid 1, a), ii), en art. 2, lid 1, a), ii); verordening 2023/888 van de Raad, art. 2, lid 3, a), ii)]
(zie punten 50, 51, 56‑59)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Moldavië – Rechtsgrondslag – Beperkende maatregelen genomen bij een besluit en een verordening die zijn vastgesteld op grond van artikel 29 VEU respectievelijk artikel 215 VWEU – Bevoegdheid van de Raad om beperkende maatregelen vast te stellen ter ondersteuning van de rechtsstaat in een derde land dat kandidaat-lidstaat van de Unie is
[Art. 21, lid 2, b), en art. 29 VEU; art. 215, lid 2, VWEU; besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad, art. 1, lid 1, a), ii), en art. 2, lid 1, a), ii); verordening 2023/888 van de Raad, art. 2, lid 3, a), ii)]
(zie punt 62)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Moldavië – Omvang van het toezicht – Beperkt toezicht voor de algemene regels – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Verbod van toegang en doorgang alsmede bevriezing van tegoeden van personen die gewelddadige demonstraties of andere gewelddaden plannen, aansturen of daarbij betrokken zijn – Draagwijdte – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel – Eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel
[Art. 275, tweede alinea, VWEU; besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad, art. 2, lid 1, a), ii); verordening 2023/888 van de Raad, art. 2, lid 3, a), ii)]
(zie punten 71‑75, 78, 79, 85)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Moldavië – Omvang van het toezicht – Plaatsing van verzoeker op de lijst in de bijlage bij het bestreden besluit wegens zijn verantwoordelijkheid voor acties of beleidsmaatregelen die de soevereiniteit en onafhankelijkheid van de Republiek Moldavië ondermijnen of bedreigen – Voor het publiek toegankelijke documenten – Bewijswaarde – Beginsel van de vrije beoordeling van het bewijs
[Besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2023/1047 en (GBVB) 2024/1244; verordeningen 2023/888, 2023/1045 en 2024/1243 van de Raad]
(zie punten 102‑112)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Moldavië – Verbod van toegang en doorgang alsmede bevriezing van de tegoeden van personen die verantwoordelijk zijn voor acties of beleidsmaatregelen die de soevereiniteit en onafhankelijkheid van de Republiek Moldavië ondermijnen of bedreigen – Verzoeker met de hoedanigheid van partijleider die gewelddadige demonstraties heeft georganiseerd in het belang en met de medewerking van de Russische Federatie – Onjuiste beoordeling – Geen
[Besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2023/1047 en (GBVB) 2024/1244; verordeningen 2023/888, 2023/1045 en 2024/1243 van de Raad]
(zie punten 119, 129‑137, 151, 152)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Moldavië – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen – Omvang van de beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde autoriteit – Relevantie van het in het kader van een eerdere plaatsing overgelegde bewijs bij gebreke van wijziging van de redenen, wijzigingen in de situatie van verzoeker of evolutie van de context in Moldavië
[Besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2023/1047 en (GBVB) 2024/1244; verordeningen 2023/888, 2023/1045 en 2024/1243 van de Raad]
(zie punten 154, 160‑163)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Moldavië – Werkingssfeer – Personen die verantwoordelijk zijn voor acties of beleidsmaatregelen die de soevereiniteit en onafhankelijkheid van de Republiek Moldavië ondermijnen of bedreigen – Begrip – Personen die dergelijke handelingen in het verleden hebben gepleegd, ondanks het feit dat er geen bewijs is dat zij thans bij dergelijke handelingen zijn betrokken of eraan deelnemen – Daaronder begrepen
[Besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2023/1047 en (GBVB) 2024/1244, art. 1, lid 1, a), ii), en art. 2, lid 1, a), ii); verordeningen van de Raad, 2023/888, art. 2, lid 3, a), ii), 2023/1045 en 2024/1243]
(zie punten 158, 159)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Moldavië – Verbod van toegang en doorgang alsmede bevriezing van tegoeden van personen die gewelddadige demonstraties of andere gewelddaden plannen, aansturen of daarbij betrokken zijn – Beperking van het eigendomsrecht en van de vrijheid van ondernemerschap – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 16 en 17; besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2023/1047 en (GBVB) 2024/1244; verordeningen 2023/888, 2023/1045 en 2024/1243 van de Raad]
(zie punten 171‑178, 181)
Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Daadwerkelijke en vaststaande schade – Vaststelling – Criteria – Geen daadwerkelijke en vaststaande schade
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 185, 186)
Samenvatting
Met zijn arrest verwerpt het Gerecht het door Ilan Mironovich Shor ingestelde beroep tot nietigverklaring van de handelingen waarbij de Raad van de Europese Unie zijn naam in 2023 heeft geplaatst (
1
) op de lijsten van de personen en entiteiten waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn in het licht van de situatie in de Republiek Moldavië en die waarbij zijn naam vervolgens in 2024 op die lijsten is gehandhaafd (
2
). Deze zaak stelt het Gerecht in staat zich voor het eerst uit te spreken over de rechtmatigheid van het in artikel 1, lid 1, onder a), ii), en artikel 2, lid 1, onder a), ii), van besluit 2023/891 (
3
) genoemde plaatsingscriterium op grond waarvan de Raad beperkende maatregelen kan vaststellen tegen personen die gewelddadige demonstraties of andere gewelddaden plannen, aansturen of daarbij betrokken zijn [hierna: „criterium ii)”]. Dit is ook het eerste arrest, gewezen in het kader van de beperkende maatregelen die zijn ingesteld gelet op de situatie in de Republiek Moldavië, waarin het Gerecht de zaak ten gronde onderzoekt.
Naar aanleiding van de destabiliserende acties waarmee de Republiek Moldavië werd geconfronteerd, heeft de Europese Unie in april 2023 voor het eerst beperkende maatregelen vastgesteld. Deze maatregelen zijn met name gericht tegen personen die verantwoordelijk zijn voor, steun verlenen aan of uitvoering geven aan acties of beleidsmaatregelen die de soevereiniteit en onafhankelijkheid van dat derde land en de democratie, de rechtsstaat, de stabiliteit of de veiligheid van die staat ondermijnen of bedreigen (
4
).
De tegoeden en economische middelen van verzoeker, een politicus en zakenman met de Moldavische en de Israëlische nationaliteit, zijn bevroren, met name wegens zijn rol in het aansturen en plannen van gewelddadige demonstraties. In dit verband verweet de Raad verzoeker dat hij betrokken was bij het aanzetten tot geweld tegen de huidige regering van de Republiek Moldavië en pro-Russische activiteiten in dat land ondersteunde.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats merkt het Gerecht met betrekking tot criterium ii) op dat de Raad op begrijpelijke en ondubbelzinnige wijze de specifieke en concrete redenen uiteen heeft gezet waarom hij van mening was dat verzoeker met de door hem aangestuurde en geplande demonstraties verantwoordelijk was voor acties die de soevereiniteit en de onafhankelijkheid van de Republiek Moldavië en de democratie, de rechtsstaat, de stabiliteit en de veiligheid van die staat ondermijnen en bedreigen. Gelet op de context waarin de handelingen zijn vastgesteld, wijst het Gerecht dan ook het middel af dat is ontleend aan schending van de motiveringsplicht.
In de tweede plaats verklaart het Gerecht ook het middel dat is ontleend aan een exceptie van onwettigheid van besluit 2023/891 en verordening 2023/888 ongegrond.
In dit verband is het Gerecht om te beginnen van oordeel dat criterium ii) in de rechtsorde van de Unie kon worden ingevoerd bij besluit 2023/891 en verordening 2023/888, die zijn gebaseerd op respectievelijk artikel 29 VEU en artikel 215, lid 2, VWEU. Gelet op het doel en de inhoud van besluit 2023/891, houdt dit besluit immers rechtstreeks verband met de in artikel 21, lid 2, onder b), VEU genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), aangezien het beoogt de democratie en de rechtsstaat in de Republiek Moldavië te bestendigen en te ondersteunen. In die omstandigheden kan het plannen van, het aansturen van of het betrokken zijn bij gewelddadige demonstraties of andere gewelddaden een optreden van de Unie in het kader van het GBVB rechtvaardigen, dat is gebaseerd op de doelstelling om de democratie en de rechtsstaat in een derde land te bestendigen en te ondersteunen. Het Gerecht preciseert dat gewelddadige demonstraties de juridische en institutionele grondslagen van het betrokken land kunnen aantasten en niet vallen onder het grondrecht op vrijheid van vreedzame vergadering dat wordt gewaarborgd door artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (
5
) en door artikel 12, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
Vervolgens is het Gerecht van oordeel dat de kring van personen op wie de op criterium ii) gebaseerde beperkende maatregelen mogelijk van toepassing zijn, niet onevenredig is. Opdat op basis van dat criterium beperkende maatregelen worden vastgesteld, moeten de acties van de betrokkene de soevereiniteit en onafhankelijkheid van de Republiek Moldavië of de democratie, de rechtsstaat, de stabiliteit of de veiligheid van deze staat kunnen ondermijnen of bedreigen. Met andere woorden, deze acties moeten inbreuk kunnen maken op de institutionele en juridische grondslagen van dat land. Zo kunnen geen beperkende maatregelen worden vastgesteld jegens personen die verantwoordelijk zijn voor het plannen van, aansturen van of betrokkenheid bij demonstraties die onder het recht op vrijheid van vreedzame vergadering vallen.
In de laatste plaats oordeelt het Gerecht dat de Raad geen onjuiste beoordeling heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de door verzoeker aangestuurde en geplande gewelddadige demonstraties hem verantwoordelijk maakten voor acties die de democratie en de rechtsstaat in de Republiek Moldavië ondermijnen of bedreigen.
In dit verband stelt het Gerecht om te beginnen vast dat de redengeving van de bestreden handelingen voldoende is onderbouwd om aan te tonen, ten eerste, dat verzoeker betrokken was bij het opleiden van mensen die tijdens de demonstraties in de Republiek Moldavië werden ingezet om wanorde te scheppen en onrust uit te lokken en, ten tweede, dat zijn partij gewelddadige demonstraties en manifestaties heeft georganiseerd, voornamelijk in de hoofdstad Chișinău, met de medewerking van demonstranten die in 2022 en 2023 zijn betaald. Uit verschillende bewijzen blijkt immers op concrete, nauwkeurige en onderling samenhangende wijze dat verzoekers partij talrijke mensen heeft geselecteerd en vergoed om aan de demonstraties in kwestie deel te nemen. Daaruit blijkt met name dat het de bedoeling van verzoeker was om tegen vergoeding bij deze demonstraties bepaalde personen te betrekken met een specifiek profiel die tijdens die demonstraties wanorde konden scheppen en onrust konden uitlokken, met de bedoeling de regering te intimideren. In zoverre kan niet worden geoordeeld dat deze personen hun recht op vrijheid van vreedzame vergadering wilden uitoefenen door deel te nemen aan deze demonstraties om persoonlijke meningen tot uitdrukking te brengen.
Het Gerecht merkt voorts op dat de gewelddadige demonstraties in kwestie zijn georganiseerd in het belang en met de medewerking van de Russische Federatie, zodat zij volledig passen in het kader van de acties om de Moldavische regering te destabiliseren, waarop de betrokken beperkende maatregelen een reactie vormen.
Ten slotte is het Gerecht van oordeel dat, ook al heeft de Raad niet het bewijs geleverd dat verzoeker sinds de plaatsing van zijn naam op de betrokken lijsten, direct of indirect, gewelddadige demonstraties of andere gewelddaden heeft gepland, aangestuurd, of daarbij betrokken is geweest, de loutere ontbinding van verzoekers partij niet volstaat om de jegens hem vastgestelde beperkende maatregelen als achterhaald te kwalificeren, aangezien de Raad heeft gesteld dat de bedreiging voor de democratie en de rechtsstaat alsook voor de stabiliteit en veiligheid van de Republiek Moldavië aanhoudt.
Het Gerecht merkt in dit verband op dat de planning van gewelddadige demonstraties niet afhangt van het bestaan van de politieke partij waarvan verzoeker voorzitter was.
Voorts impliceert de omstandigheid dat de redenen om verzoekers naam op de betrokken lijsten te plaatsen, betrekking hebben op een feitelijke situatie die vóór de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen bestond en zeer recentelijk is gewijzigd, niet noodzakelijkerwijs dat de beperkende maatregelen die bij deze handelingen jegens hem zijn vastgesteld, achterhaald zijn. Deze uitlegging vindt steun in artikel 8, tweede alinea, van besluit 2023/891 en in artikel 13, lid 4, van verordening 2023/888. Op grond van deze bepalingen kunnen personen of entiteiten die in de periode vóór de evaluatie geen enkele activiteit hebben verricht die de situatie in de Republiek Moldavië destabiliseert, op de betrokken lijsten worden gehandhaafd wanneer dit, gelet op de relevante omstandigheden, en met name op het feit dat de met de beperkende maatregelen beoogde doelstellingen niet zijn bereikt, gerechtvaardigd blijft.
Overigens heeft verzoeker onmiddellijk na de ontbinding van zijn partij een nieuwe politieke groepering opgericht en zijn de banden tussen verzoeker en de Russische Federatie niet verdwenen door de enkele ontbinding van zijn partij in juni 2023.
Bijgevolg is de context die de aanvankelijke plaatsing van verzoekers naam op de betrokken lijsten heeft gerechtvaardigd, niet in die mate veranderd dat deze de Raad belette om verzoekers naam op grond van criterium ii) op die lijsten te handhaven door zich te baseren op dezelfde bewijzen als die welke de aanvankelijke plaatsing van zijn naam hebben gerechtvaardigd.
Gelet op het voorgaande verwerpt het Gerecht verzoekers beroep tot nietigverklaring en, bij gebreke van bewijs van het bestaan van daadwerkelijke en vaststaande schade, zijn schadevorderingen.
(
1
)	Besluit (GBVB) 2023/1047 van de Raad van 30 mei 2023 tot wijziging van besluit (GBVB) 2023/891 betreffende beperkende maatregelen in verband met acties die de situatie in de Republiek Moldavië destabiliseren (PB 2023, L 140 I, blz. 9) en uitvoeringsverordening (EU) 2023/1045 van de Raad van 30 mei 2023 tot uitvoering van verordening (EU) 2023/888 betreffende beperkende maatregelen in verband met acties die de situatie in de Republiek Moldavië destabiliseren (PB 2023, L 140 I, blz. 1).
(
2
)	Besluit (GBVB) 2024/1244 van de Raad van 26 april 2024 tot wijziging van besluit (GBVB) 2023/891 betreffende beperkende maatregelen in verband met acties die de situatie in de Republiek Moldavië destabiliseren (PB L, 2024/1242) en uitvoeringsverordening (EU) 2024/1243 van de Raad van 26 april 2024 tot uitvoering van verordening (EU) 2023/888 betreffende beperkende maatregelen in verband met acties die de situatie in de Republiek Moldavië destabiliseren (PB L, 2024/1243).
(
3
)	Besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad van 28 april 2023 betreffende beperkende maatregelen in verband met acties die de situatie in de Republiek Moldavië destabiliseren (PB 2023, L 114, blz. 15).
(
4
)	Zie artikel 1, lid 1, van besluit 2023/891 en artikel 2, lid 3, van verordening 2023/888 van de Raad van 28 april 2023 betreffende beperkende maatregelen in verband met acties die de situatie in de Republiek Moldavië destabiliseren (PB 2023, L 114, blz. 1).
(
5
)	Ondertekend te Rome op 4 november 1950.