62017CC0680
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 28 maart 2019 (
1
)
Zaak C‑680/17
Sumanan Vethanayagam,
Sobitha Sumanan,
Kamalaranee Vethanayagam
tegen
Minister van Buitenlandse Zaken
[verzoek van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid – Visumcode – Artikel 32 – Weigering tot afgifte van een Schengenvisum – Recht van beroep – Procesbevoegdheid – Artikel 8 – Vertegenwoordigingsregelingen – Bevoegde autoriteit – Lidstaat die de definitieve beslissing heeft genomen een visum te weigeren”
1.
Dit verzoek van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Nederland) (hierna: „verwijzende rechter”) om een prejudiciële beslissing geeft het Hof de gelegenheid de wettelijke regeling die van toepassing is op het afgeven en weigeren van visa overeenkomstig verordening (EG) nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (hierna: „visumcode”) (
2
) te verduidelijken. De prejudiciële verwijzing heeft hoofdzakelijk betrekking op twee aspecten van die regeling. Het eerste betreft de consulaire vertegenwoordigingsregelingen tussen lidstaten voor het afgeven en weigeren van visa in derde landen waar de bevoegde lidstaat zelf niet consulair is vertegenwoordigd en de omvang van een dergelijke vertegenwoordiging. Het tweede betreft het beroep tegen een beslissing een visum te weigeren en meer specifiek (i) de vraag welke lidstaat de definitieve beslissing neemt wanneer een vertegenwoordigingsregeling van kracht is en bijgevolg bevoegd is kennis te nemen van een beroep tegen die beslissing, en (ii) de vraag of een referent procesbevoegd is om op eigen naam beroep in te stellen tegen een beslissing een visum te weigeren.
Toepasselijke bepalingen
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
2.
In artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) wordt bepaald dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte. (
3
) In de derde alinea ervan is bepaald dat rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.
3.
Ingevolge artikel 51, lid 1, van het Handvest zijn de bepalingen van het Handvest gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie. Zij gelden slechts voor lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen.
Visumcode
4.
De visumcode is aangenomen op grond van artikel 62, lid 2, EG (thans artikel 77 VWEU) (
4
) en richt zich door middel van de totstandbrenging van een gemeenschappelijk wetgevingsinstrumentarium op het bevorderen van „verdere ontwikkeling van het gemeenschappelijk visumbeleid door verdere harmonisatie van de nationale wetgeving en van de uitvoeringspraktijken van de plaatselijke consulaire vertegenwoordigingen, als onderdeel van een gelaagd systeem dat erop is gericht legaal reizen te bevorderen en illegale immigratie te bestrijden”. (
5
)
5.
In overweging 4 van de visumcode wordt gesteld dat „de lidstaten aanwezig of vertegenwoordigd [dienen] te zijn in alle derde landen waarvan de ingezetenen visumplichtig zijn. Lidstaten die in een derde land of een bepaald gedeelte van een derde land geen eigen consulaat hebben, dienen ernaar te streven om vertegenwoordigingsregelingen te sluiten teneinde te voorkomen dat het de visumaanvragers onevenredige moeite vergt om toegang tot een consulaat te krijgen.”
6.
In overweging 13 van de visumcode worden de verschillende in overweging te nemen vormen van samenwerking tussen lidstaten vermeld, waaronder beperkte vertegenwoordiging, gemeenschappelijke aanvraagcentra en samenwerking met externe dienstverleners. Het staat de lidstaten vrij te bepalen van welke organisatiestructuur zij in elk derde land gebruik zullen maken.
7.
In overweging 18 van de visumcode is opgenomen dat „[v]anwege de verschillen in plaatselijke omstandigheden [...] de operationele toepassing van specifieke wettelijke bepalingen [dient] te worden beoordeeld door de diplomatieke en consulaire posten van de lidstaten per afzonderlijke locatie teneinde voor een geharmoniseerde toepassing van de wettelijke bepalingen te zorgen en ‚visumshoppen’ en ongelijke behandeling van visumaanvragers te voorkomen”.
8.
In overweging 22 van de visumcode wordt vermeld dat „om de geharmoniseerde toepassing van de visumcode op uitvoerend niveau te waarborgen, [...] aanwijzingen [dienen] te worden opgesteld met betrekking tot de werkwijzen en procedures die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de behandeling van visumaanvragen”.
9.
Overweging 34 van de visumcode heeft betrekking op de positie van Zwitserland. Met betrekking tot dat land vormt de visumcode een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis (hierna: „Schengenassociatieovereenkomst tussen de Unie en Zwitserland”). (
6
)
10.
In artikel 1, lid 1, van de visumcode wordt de werkingssfeer van de visumcode gedefinieerd als het vaststellen van „de procedures en voorwaarden [...] voor de afgifte van visa voor de doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen”. Overeenkomstig artikel 1, lid 2, zijn deze bepalingen van toepassing op onderdanen van derde landen die in het bezit moeten zijn van een visum op grond van verordening (EG) nr. 539/2001. (
7
)
11.
In artikel 4, lid 1, van de visumcode wordt bepaald dat „[h]et [...] aan de consulaten [is] om de aanvragen te onderzoeken en er een beslissing over te nemen”.
12.
In artikel 5, lid 1, onder a), van de visumcode wordt de lidstaat die bevoegd is voor het onderzoeken van en het nemen van een beslissing over een aanvraag voor een eenvormig visum, onder meer gedefinieerd als „de lidstaat op het grondgebied waarvan de enige bestemming van het (de) bezoek(en) is gelegen”. Overeenkomstig artikel 5, lid 4, dienen de lidstaten samen te werken om een situatie te voorkomen waarin een aanvraag niet kan worden onderzocht en er geen beslissing over kan worden genomen omdat de op grond van de visumcode bevoegde lidstaat niet aanwezig of vertegenwoordigd is in het derde land waar de aanvrager zijn aanvraag indient.
13.
In artikel 6, lid 1, van de visumcode wordt bepaald dat „[e]en aanvraag wordt onderzocht en er [...] over [wordt] beslist door het consulaat van de bevoegde lidstaat in het ambtsgebied waarvan de aanvrager legaal woonachtig is”.
14.
Overeenkomstig artikel 8 van de visumcode geldt:
„1.   Een lidstaat kan ermee instemmen een andere lidstaat die op grond van artikel 5 bevoegd is, te vertegenwoordigen voor het onderzoeken van aanvragen voor en de afgifte van visa namens die lidstaat. Een lidstaat mag ook een andere lidstaat in beperkte mate vertegenwoordigen voor uitsluitend het in ontvangst nemen van aanvragen en de afname van biometrische kenmerken.
2.   Indien het consulaat van de vertegenwoordigende lidstaat voornemens is een visum te weigeren, zendt het de aanvraag door aan de bevoegde autoriteiten van de vertegenwoordigde lidstaat, die er vervolgens een definitieve beslissing over nemen binnen [een bepaalde termijn].
[...]
4.   De vertegenwoordigende lidstaat en de vertegenwoordigde lidstaat sluiten een bilaterale regeling die de volgende elementen bevat:
a)
daarin wordt, indien van tijdelijke vertegenwoordiging sprake is, de termijn vermeld alsmede procedures voor beëindiging van de vertegenwoordiging;
b)
daarin kan, in het bijzonder wanneer de vertegenwoordigde lidstaat een consulaat in het betrokken derde land heeft, [sprake zijn van bepalingen] betreffende de mogelijke beschikbaarstelling van ruimte, medewerkers en financiële middelen door de vertegenwoordigde lidstaat;
c)
daarin kan worden bepaald dat aanvragen van bepaalde categorieën onderdanen van derde landen [...] door de vertegenwoordigende lidstaat voor voorafgaande raadpleging worden doorgezonden naar de centrale autoriteiten van de vertegenwoordigde lidstaat;
d)
in afwijking van lid 2, kan het consulaat van de vertegenwoordigende lidstaat in de bilaterale regeling worden gemachtigd om, na onderzoek van de aanvraag, te weigeren een visum af te geven.
5.   Lidstaten zonder eigen consulaat in een derde land streven ernaar met lidstaten die wel over een consulaat in dat land beschikken een regeling betreffende vertegenwoordiging te sluiten.
6.   Om ervoor te zorgen dat beperkte vervoersmogelijkheden of grote afstanden in een specifieke regio of geografisch gebied geen onevenredige moeite van visumaanvragers vergt om toegang tot een consulaat te krijgen, trachten lidstaten zonder eigen consulaat in die regio of dat gebied een regeling inzake vertegenwoordiging te treffen met andere lidstaten die wel over een consulaat in die regio of dat gebied beschikken.
[...]
9.   Indien het consulaat van de vertegenwoordigende lidstaat besluit samen te werken met een externe dienstverlener, [...] heeft deze samenwerking ook betrekking op aanvragen waarop vertegenwoordigingsregelingen van toepassing zijn. De centrale autoriteiten van de vertegenwoordigde lidstaat worden tevoren in kennis gesteld van de wijze waarop deze samenwerking wordt geregeld.”
15.
Hoofdstuk II van titel III van de visumcode betreft visumaanvragen. In artikel 11, lid 1, dat is opgenomen in dat hoofdstuk, staat dat aanvragers een aanvraagformulier als omschreven in bijlage I moeten invullen. Het formulier moet in overeenstemming met artikel 11, lid 3, beschikbaar zijn in de officiële taal of talen van a) de lidstaat waarvoor een visum wordt aangevraagd, b) het gastland, c) het gastland en de lidstaat waarvoor een visum wordt aangevraagd, of d) in geval van vertegenwoordiging, van de vertegenwoordigende lidstaat. In artikel 11, lid 4, wordt bepaald dat „[i]ndien het aanvraagformulier niet beschikbaar is in de officiële taal of talen van het gastland, [...] een vertaling ervan in die taal of talen ter beschikking van de aanvrager [wordt] gesteld”.
16.
Hoofdstuk IV van titel III van de visumcode heeft als opschrift „Visumafgifte”. Artikel 32, dat in dat hoofdstuk is opgenomen en als opschrift „Weigering van een visum” heeft, luidt als volgt:
„1.   [...] een visum [wordt] geweigerd:
a)
indien de aanvrager:
[...]
iii)
niet heeft aangetoond over voldoende middelen van bestaan te beschikken, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor zijn terugreis naar het land van herkomst of verblijf, of voor doorreis naar een derde land waar hij met zekerheid zal worden toegelaten, of in de mogelijkheid te verkeren deze middelen legaal te verkrijgen;
[...]
[...]
2.   De afwijzende beslissing en de redenen voor de afwijzing van de aanvraag worden kenbaar gemaakt door middel van het standaardformulier van bijlage VI.
3.   Aanvragers aan wie een visum is geweigerd, kunnen in beroep gaan. Het beroep wordt ingesteld tegen de lidstaat die de definitieve beslissing over de aanvraag heeft genomen. De nationale wetgeving van die lidstaat is op het beroep van toepassing. De lidstaten verstrekken de aanvragers informatie over de procedure in geval van een beroep, zoals gespecificeerd in bijlage VI.
[...]”
Schengenassociatieovereenkomst tussen de Unie en Zwitserland
17.
Het doel van de associatieovereenkomst is de samenwerking tussen de Europese Unie en de Zwitserse Bondsstaat met betrekking tot de uitvoering, de praktische toepassing en de verdere ontwikkeling van het Schengenacquis te organiseren. (
8
) Bijgevolg moeten de in bijlagen A en B bij de overeenkomst vermelde bepalingen en de besluiten en maatregelen van de Europese Unie en de Europese Gemeenschap tot wijziging of aanvulling van die bepalingen overeenkomstig artikel 2, leden 1, 2 en 3, van de associatieovereenkomst door Zwitserland worden uitgevoerd en toegepast.
18.
In artikel 8, lid 1, van de Schengenassociatieovereenkomst tussen de Unie en Zwitserland is opgenomen dat het gemengd comité (
9
) voortdurend de ontwikkeling van de jurisprudentie van het Hof van Justitie alsmede de ontwikkeling van de jurisprudentie van de bevoegde rechterlijke instanties van Zwitserland betreffende deze bepalingen volgt en dat een systeem wordt ingesteld voor de regelmatige wederzijdse toezending van die jurisprudentie.
19.
Overeenkomstig artikel 8, lid 2, heeft Zwitserland het recht memories of schriftelijke opmerkingen in te dienen bij het Hof van Justitie wanneer een rechterlijke instantie van een lidstaat het Hof van Justitie een prejudiciële vraag stelt op grond van artikel 267 VWEU over de uitlegging van een in artikel 2 bedoelde bepaling.
20.
In artikel 9 van de Schengenassociatieovereenkomst tussen de Unie en Zwitserland wordt bepaald dat Zwitserland jaarlijks verslag uitbrengt aan het gemengd comité over de wijze waarop zijn administratieve autoriteiten en rechterlijke instanties de betrokken bepalingen, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, hebben toegepast en uitgelegd. Indien het gemengd comité binnen twee maanden nadat het in kennis is gesteld van een wezenlijk verschil tussen de jurisprudentie van het Hof van Justitie en die van de rechterlijke instanties van Zwitserland, of van een wezenlijk verschil in de toepassing van de betrokken bepalingen door de autoriteiten van de betrokken lidstaten en die van Zwitserland, er niet in is geslaagd de uniforme toepassing en uitlegging te verzekeren, wordt de geschillenbeslechtingsprocedure van artikel 10 toegepast. Ingeval die procedure geen resultaat oplevert, wordt de Schengenassociatieovereenkomst tussen de Unie en Zwitserland beëindigd.
Vertegenwoordigingsregeling tussen Nederland en Zwitserland
21.
De vertegenwoordigingsregeling tussen Nederland en Zwitserland die ten tijde van de feiten van toepassing was (hierna: „vertegenwoordigingsregeling”) is op 1 oktober 2014 in werking getreden. Hierin is bepaald dat Nederland met betrekking tot alle soorten Schengenvisa in onder meer Sri Lanka door Zwitserland wordt vertegenwoordigd.
22.
Conform punt 2 van die regeling omvat „vertegenwoordiging” onder meer „weigeren om waar nodig een visum af te geven in overeenstemming met artikel 8, lid 4, onder d), van de visumcode en behandelen van beroepsprocedures overeenkomstig het nationale recht van de vertegenwoordigende partij (artikel 32, lid 3, van de visumcode) [...]”.
Nationaal recht
23.
De verwijzingsbeslissing bevat weinig informatie over het toepasselijke nationale recht. Ik noteer alleen dat uit artikel 1:2, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat belanghebbenden in de zin van dat artikel tegen een besluit bezwaar kunnen maken of beroep kunnen instellen. Volgens de verwijzende rechter betekent dit dat een referent met betrekking tot visumaanvragen een belanghebbende is en tegen de weigering van een visumaanvraag op eigen naam een beroep moet kunnen instellen.
Feiten, procedure en prejudiciële vragen
24.
Sumanan Vethanayagam en Sobitha Sumanan (hierna: „heer en mevrouw Vethanayagam”) zijn een echtpaar. Zij zijn Sri Lankaans onderdaan en wonen in Sri Lanka.
25.
De heer en mevrouw Vethanayagam hebben een Schengenvisum aangevraagd om in Nederland op bezoek te gaan bij hun zuster/schoonzuster, mevrouw Kamalaranee Vethanayagam (hierna: „referente”), een Nederlands onderdaan, en haar zoon. Aangezien Nederland geen consulaire diensten heeft in Sri Lanka, zijn de aanvragen – op basis van de afspraken voor vertegenwoordiging krachtens de Zwitsers/Nederlandse vertegenwoordigingsregeling – ingediend bij VFS Global in Jaffna (een externe dienstverlener) die in het noorden van Sri Lanka voor Zwitserland visumaanvragen behandelt.
26.
De aanvragen van de heer en mevrouw Vethanayagam zijn op 19 augustus 2016 afgewezen omdat zij niet konden aantonen over voldoende middelen van bestaan te beschikken voor hun voorgenomen verblijf in Nederland en geen garantie konden geven voor hun terugreis naar Sri Lanka in de zin van artikel 32, lid 1, onder a), iii), van de visumcode (hierna: „weigeringsbeslissing”). De heer en mevrouw Vethanayagam is medegedeeld dat zij tegen de weigeringsbeslissing bij de Zwitserse bevoegde autoriteiten bezwaar konden aantekenen.
27.
Op 2 december 2016 is het bezwaar van de heer en mevrouw Vethanayagam en de referente (hierna: „verzoekers”) tegen de weigeringsbeslissing door de Zwitserse autoriteiten afgewezen. Verzoekers stelden daarop op 6 januari 2017 beroep in bij het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter) (Sankt Gallen, Zwitserland). Deze rechter was van oordeel dat verzoekers niet kosteloos mochten procederen.
28.
Verzoekers startten in Nederland een parallelle procedure waarin zij de weigeringsbeslissing aanvochten. Bij besluiten van 28 september 2016 werden hun bezwaren door de Nederlandse autoriteiten afgewezen op grond van het feit dat zij in de kwestie onbevoegd waren. Verzoekers hebben vervolgens beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.
29.
Daarnaast hebben verzoekers bij de Visadienst in Nederland een visum voor kort verblijf aangevraagd. Bij besluit van 18 oktober 2016 weigerde de Minister van Buitenlandse Zaken deze aanvragen in behandeling te nemen en bij besluit van 23 november 2016 verklaarde hij het bezwaar van verzoekers tegen die weigering niet-ontvankelijk.
30.
Verzoekers hebben ook tegen het besluit van 23 november 2016 beroep ingesteld. Zij stelden dat Nederland, de lidstaat van hun hoofdbestemming, het land is dat hun visumaanvraag in behandeling moet nemen en het door hen tegen de visumweigeringen ingestelde beroep moet afhandelen. Zwitserland is slechts opgetreden als vertegenwoordiger van Nederland. Het volledig uit handen geven van bevoegdheid en verantwoordelijkheid voor visumprocedures aan Zwitserland als de vertegenwoordigende staat is in strijd met artikel 47 van het Handvest.
31.
De Minister van Buitenlandse Zaken bracht daartegen in dat overeenkomstig artikel 8, lid 4, onder d), van de visumcode de bevoegdheid visumaanvragen in ontvangst te nemen en erover te beslissen aan Zwitserland was overgedragen. Daarom moet op grond van artikel 32, lid 3, van de visumcode een beroep tegen de beslissing om een visum te weigeren in Zwitserland worden ingesteld.
32.
Tegen die achtergrond koestert de verwijzende rechter twijfels over de uitlegging van de visumcode met betrekking tot (i) de positie van een referent in beroepszaken tegen een beslissing om een visumaanvraag af te wijzen, (ii) het begrip vertegenwoordiging in de zin van artikel 8, lid 4, onder d), van de visumcode, en (iii) de verenigbaarheid van dat systeem met het recht op daadwerkelijke rechterlijke bescherming overeenkomstig artikel 47 van het Handvest. De verwijzende rechter heeft bijgevolg de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Staat artikel 32, derde lid, van de visumcode er aan in de weg dat een referent als belanghebbende bij de visumaanvraag van eisers, een bezwaar- en beroepsmogelijkheid tegen de weigering van dat visum op eigen naam heeft?
2)
Moet de vertegenwoordiging, zoals die is geregeld in artikel 8, vierde lid, van de visumcode, worden opgevat in die zin dat de verantwoordelijkheid (ook) bij de vertegenwoordigde staat blijft of dat de verantwoordelijkheid volledig wordt overgedragen aan de vertegenwoordigende staat, zodat de vertegenwoordigde staat niet zelf meer bevoegd is?
3)
In het geval artikel 8, vierde lid, aanhef en onder d), van de visumcode beide vertegenwoordigingsvormen als bedoeld onder 2) mogelijk maakt, welke lidstaat moet dan worden aangemerkt als de lidstaat die de definitieve beslissing heeft genomen als bedoeld in artikel 32, derde lid, van de visumcode?
4)
Is een uitleg van artikel 8, vierde lid, en artikel 32, derde lid, van de visumcode, waarbij de visumaanvragers het beroep tegen de afwijzing van hun aanvragen uitsluitend bij een bestuurlijke of rechterlijke instantie van de vertegenwoordigende lidstaat kunnen instellen en niet in de vertegenwoordigde lidstaat waarvoor het visum is aangevraagd, in overeenstemming met het recht op een effectieve rechtsbescherming als bedoeld in artikel 47 van het Handvest? Is voor het antwoord op deze vraag relevant dat de geboden rechtsgang waarborgt dat de aanvrager het recht heeft om te worden gehoord, dat hij het recht heeft om te procederen in een taal van één van de lidstaten, dat de hoogte van leges of griffierechten voor bezwaar- en beroepsprocedures voor de aanvrager niet onevenredig zijn en dat de mogelijkheid van gefinancierde rechtshulp aanwezig is? Is, gelet op de bij visumzaken geldende beoordelingsmarge voor de staat, voor het antwoord op deze vraag relevant of een Zwitserse rechter voldoende zicht heeft op de Nederlandse situatie om effectief rechtsbescherming te kunnen bieden?”
33.
Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoekers, de Tsjechische, de Deense, de Estse, de Franse, de Italiaanse, de Nederlandse, de Poolse en de Zwitserse regering, de Europese Commissie, de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement. Ter terechtzitting van 6 december 2018 hebben verzoekers, de Tsjechische, de Deense en de Nederlandse regering, de Commissie, de Raad en het Europees Parlement pleidooi gehouden.
Beoordeling
Inleidende opmerkingen
34.
Het Schengengebied is gebaseerd op het Akkoord van Schengen van 1985 (
10
), waarbij de ondertekenende staten zijn overeengekomen alle interne grenzen af te schaffen en een gemeenschappelijke buitengrens in te stellen.
35.
De visumcode ontwikkelt het Schengenacquis met betrekking tot onderdanen van derde landen die voor het Schengengebied een visum voor kort verblijf willen verkrijgen. (
11
) De visumcode is een essentieel onderdeel van de doelstelling om, overeenkomstig artikel 67 VWEU, geleidelijk een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te creëren. (
12
) De visumcode voorziet in een uniforme regeling op grond waarvan lidstaten visa voor ten hoogste drie maanden afgeven. Circa 14,6 miljoen van dergelijke aanvragen zijn in 2017 bij de consulaten van de lidstaten ingediend. (
13
) Het belang van die wettelijke regeling is derhalve evident.
36.
Met de visumcode is met betrekking tot de afgifte van visa door de lidstaten een aantal eerdere regelingen vervangen. Die regelingen waren vervat in diverse rechtsinstrumenten van verschillende juridische aard. (
14
) De code heeft dus tot doel een einde te maken aan het naast elkaar bestaan van uiteenlopende regels teneinde „visumshopping” en ongelijke behandeling van visumaanvragers te voorkomen. (
15
) De deelnemende staten hebben aanvaard om de voorwaarden en procedures voor de afgifte van een visum voor een voorgenomen verblijf op hun grondgebied te harmoniseren. (
16
) Bij de kwalificatie van een handeling als handeling die valt onder het Schengenacquis of die een ontwikkeling daarvan vormt, dient immers rekening te worden gehouden met de noodzakelijke samenhang van dat acquis en met de noodzaak die samenhang te behouden wanneer het zich mogelijkerwijs ontwikkelt. (
17
)
37.
De visumcode leidt echter niet tot volledige harmonisatie. (
18
) In overweging 3 van de visumcode wordt uitdrukkelijk vermeld dat de visumcode met de totstandbrenging van een gemeenschappelijk wetgevingsinstrumentarium tot doel heeft de bevordering van de „verdere ontwikkeling van het gemeenschappelijk visumbeleid door verdere harmonisatie van de nationale wetgeving en van de uitvoeringspraktijken van de plaatselijke consulaire vertegenwoordigingen, als onderdeel van een gelaagd systeem [...]”. De geharmoniseerde toepassing van de visumcode wordt voorgesteld als een te bereiken doelstelling, in plaats van als een feitelijke toestand die alleen al voortvloeit uit het systeem dat bij deze code is ingesteld. (
19
)
38.
Alhoewel dit niet uitdrukkelijk wordt vermeld, is wederzijds vertrouwen van essentieel belang voor de toepassing van de visumcode. Het Haags Programma dat ten grondslag ligt aan de invoering van de visumcode (
20
), benadrukt de behoefte aan reële en substantiële vooruitgang bij het versterken van wederzijds vertrouwen en het bevorderen van gemeenschappelijk beleid. (
21
) Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld is het beginsel van onderling vertrouwen tussen de lidstaten in het Unierecht van wezenlijk belang, aangezien het de mogelijkheid biedt om een ruimte zonder binnengrenzen te verwezenlijken en in stand te houden. (
22
) Dit geldt met name in de context van medewerking en samenwerking van de aan de Schengenruimte deelnemende landen, die hebben besloten tot de instelling van daadwerkelijke solidariteit, opdat de gevolgen van een beslissing die door een lidstaat wordt genomen niet beperkt blijven tot enkel het grondgebied van deze lidstaat, maar daarentegen deze gehele ruimte aangaan. (
23
) Binnen die context hebben de lidstaten de mogelijkheid vastgelegd om elkaar te vertegenwoordigen voor het afgeven en weigeren van visa (artikel 8 van de visumcode). (
24
) Uit die aspecten blijkt de hoge mate van wederzijds vertrouwen die nodig is voor de uitvoering van de visumcode.
Eerste vraag
39.
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 32, lid 3, van de visumcode eraan in de weg staat dat lidstaten een referent van een visumaanvrager het recht geven om op eigen naam tegen de afwijzing van een aanvraag voor een visum beroep in te stellen.
40.
De Nederlandse regering en de Commissie stellen dat die vraag niet relevant is in de litigieuze zaak, aangezien de vraag betrekking heeft op de situatie onder Nederlands recht, terwijl Zwitserland het land is dat bevoegd is om het beroep tegen de weigeringsbeslissing conform Zwitsers recht te behandelen.
41.
Dat argument moet worden verworpen aangezien het vooruitloopt op het antwoord dat op de andere prejudiciële vragen wordt gegeven.
42.
Volgens vaste rechtspraak staat het aan de nationale rechterlijke instanties waaraan een geschil is voorgelegd om zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van hun vonnis te beoordelen als de relevantie van de vragen die zij aan het Hof voorleggen. (
25
) Bovendien heeft de referent in de onderhavige zaak op eigen naam beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.
43.
Tegen die achtergrond kom ik bij de vraag wie het recht van beroep heeft tegen een beslissing om een visum te weigeren op grond van artikel 32, lid 3, van de visumcode.
44.
In die bepaling wordt duidelijk gesteld dat „aanvragers aan wie een visum is geweigerd” in beroep kunnen gaan. (
26
) Derhalve biedt die bepaling, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, bij een definitieve beslissing tot weigering van een visum aan de visumaanvragers uitdrukkelijk de mogelijkheid om beroep in te stellen overeenkomstig de nationale wettelijke regeling van de lidstaat die deze beslissing heeft genomen. (
27
)
45.
Laat de visumcode de lidstaten niettemin ruimte om een referent van een aanvrager toe te staan op eigen naam beroep in te stellen tegen die weigeringsbeslissing, of staat de code aan een aanvullend beroepsrecht in de weg?
46.
Verzoekers, de Commissie, de Tsjechische, de Estse, de Nederlandse en de Zwitserse regering zijn van mening dat op grond van nationaal recht een dergelijk aanvullend recht is toegestaan. Zij wijzen op de tweede en de derde zin van artikel 32, lid 3, van de visumcode waarin staat dat beroep „wordt ingesteld tegen de lidstaat die de definitieve beslissing over de aanvraag heeft genomen. De nationale wetgeving van die lidstaat is op het beroep van toepassing.”
47.
De Deense, de Italiaanse en de Poolse regering verdedigen het tegenovergestelde standpunt. Volgens hen wordt in artikel 32, lid 3, van de visumcode het recht op beroep beperkt tot de aanvragers. Het feit dat een aanvrager een referent heeft, kan de werkingssfeer van de in de visumcode opgenomen rechtsmiddelen niet veranderen.
48.
Ik ben het niet eens met die laatste redenering.
49.
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de Uniewetgever het aan de lidstaten heeft overgelaten de aard en de concrete regeling te bepalen van de rechtsmiddelen waarover de visumaanvragers beschikken. Bij het ontbreken van Unievoorschriften ter zake is het krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten om de procedureregels vast te stellen voor vorderingen in rechte die worden ingediend ter bescherming van de rechten van de justitiabelen, op voorwaarde evenwel dat die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). (
28
)
50.
Tegen deze achtergrond benadruk ik dat de positie van referenten niet op uniforme wijze wordt gedefinieerd in de visumcode.
51.
Het document dat betrekking heeft op de referent in de procedure voor het verkrijgen van een visum (het garantstellingsformulier) wordt opgesteld door de lidstaat. (
29
) De visumcode voorziet in de bijlagen niet in een modelformulier voor garantstelling en het wordt dus aan het oordeel van de lidstaten overgelaten om te besluiten of er echt een garantstellingsformulier (en niet bijvoorbeeld een garantstellingsbrief) nodig is. De enige vereiste heeft betrekking op taal: het garantstellingsformulier (indien voorhanden) moet niet alleen in de officiële taal of talen van de bevoegde lidstaat, maar ook in ten minste één andere officiële taal van de instellingen van de Unie worden opgesteld (artikel 14, lid 4, laatste alinea, van de visumcode).
52.
De visumcode zegt niets over kennisgeving aan de referent van de beslissing tot afgifte, weigering, intrekking of nietigverklaring van een visum. (
30
)
53.
In de visumcode worden de kenmerken van een referent niet gedefinieerd en worden er ook geen voorwaarden waaraan een referent moet voldoen vastgelegd. In de visumhandleiding (waarvan, ik wijs er nog eens op, geen bindende juridische werking uitgaat, maar waarin enkel wordt toegelicht hoe de Commissie de visumcode uitlegt) wordt vermeld dat referenten niet alleen natuurlijke personen kunnen zijn, maar ook private ondernemingen en andere rechtspersonen.
54.
Kortom, de juridische status van referenten komt nauwelijks aan de orde in de visumcode. De relevante vraagstukken vallen derhalve onder de nationale procedurele autonomie en zijn onderworpen aan het gelijkwaardigheids- en doeltreffendheidsbeginsel.
55.
Naar mijn mening hoort daarbij de mogelijkheid voor een referent om overeenkomstig nationale procedurele regels, als bedoeld in artikel 32, lid 3, van de visumcode, op eigen naam beroep in te stellen tegen de weigering van een visum.
56.
Ik voeg daar alleen nog aan toe dat die nationale procedurele regels dienen te voorkomen dat de beroepsrechten (indien aanwezig) van de referent in de weg staan aan het rechtstreeks uit de visumcode voortkomende recht van beroep van de visumaanvrager tegen de weigeringsbeslissing. Indien de visumaanvrager reeds tegen de weigeringsbeslissing beroep heeft ingesteld, is het moeilijk voorstelbaar hoe de referent een tweede beroep tegen diezelfde beslissing zou kunnen instellen.
57.
Het staat aan de verwijzende rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om het nationale recht uit te leggen, om te oordelen of, en zo ja in welke mate, de beroepsprocedure die aan de orde is in het hoofdgeding aan die vereisten voldoet. (
31
)
58.
Ik kom derhalve tot de slotsom dat artikel 32, lid 3, van de visumcode er niet aan in de weg staat dat lidstaten aan een referent van een visumaanvrager het recht toekennen om op eigen naam beroep in te stellen tegen de afwijzing van een visumaanvraag. Dat recht moet echter het recht van de aanvrager om in beroep te gaan onverlet laten.
Tweede en derde vraag
59.
De tweede en de derde vraag kunnen het best samen worden beoordeeld. De verwijzende rechter zoekt hier in wezen houvast voor welke lidstaat moet worden beschouwd als de lidstaat die de definitieve beslissing neemt in de zin van artikel 32, lid 3, van de visumcode, in omstandigheden waarin een vertegenwoordigingsregeling geldt die voorziet in het machtigen van de vertegenwoordigende lidstaat om een visum te weigeren overeenkomstig artikel 8, lid 4, onder d), van de visumcode.
60.
In de context van die bepaling voorziet de visumcode niet in een definitie voor de uitdrukking „lidstaat die de definitieve beslissing [...] heeft genomen” voor het weigeren van een visum (en dus bevoegd is om kennis te nemen van een beroep tegen die weigering).
61.
De uniforme toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel vereisen dat de bewoordingen van een Unierechtelijke bepaling die voor haar betekenis en reikwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de context van die bepaling en met het doel van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. (
32
)
62.
Bij het Hof zijn twee standpunten behandeld die haaks op elkaar staan. De Tsjechische, de Deense, de Estse, de Franse, de Nederlandse, de Poolse en de Zwitserse regering en de Commissie stellen dat wanneer op grond van artikel 8, lid 4, onder d), van de visumcode een bilaterale vertegenwoordigingsregeling is getroffen, alles wordt overgedragen aan de vertegenwoordigende lidstaat: zowel de besluitvorming zelf als de behandeling van een eventueel daaropvolgend beroep. Verzoekers en de Italiaanse regering stellen dat de definitieve beslissing moet worden toegeschreven aan de vertegenwoordigde lidstaat die bijgevolg bevoegd is om beroep tegen een weigeringsbeslissing te behandelen.
63.
Ik ben van mening dat wanneer een vertegenwoordigingsregeling is opgesteld op grond van artikel 8, lid 4, onder d), van de visumcode, de bevoegdheid om uitspraak te doen op een beroep tegen een beslissing tot weigering van een visum bij de vertegenwoordigde lidstaat blijft.
64.
Het vertrekpunt van mijn analyse is het begrip „de bevoegde lidstaat” die op grond van de visumcode een visumaanvraag onderzoekt en er een beslissing over neemt. In artikel 5, leden 1 tot en met 3, wordt die lidstaat voor verschillende soorten visa aangewezen. In de onderhavige zaak is de bevoegde lidstaat de lidstaat die de enige bestemming van het bezoek was: Nederland. Op grond van de algemene regel van artikel 6, lid 1, van de visumcode inzake consulaire territoriale bevoegdheid, wordt een aanvraag onderzocht en wordt erover beslist door het consulaat van die lidstaat in het derde land in het ambtsgebied waarvan de aanvrager legaal woonachtig is. Het zouden dan de rechterlijke instanties van die lidstaat zijn die bevoegd zijn om op grond van artikel 32, lid 3, van de visumcode een beroep tegen die beslissing te behandelen. Dat is de algemene bevoegdheidsregel op grond van de visumcode.
65.
Voor dat beroep is dit ook wat ik zou willen noemen het „natuurlijke forum”. Het komt overeen met de enige of de hoofdbestemming van de visumaanvragers en met de lidstaat waarmee zij een band hebben met het oog op hun voorgenomen kort verblijf op het grondgebied van de lidstaten (wat hen binnen de werkingssfeer van de visumcode brengt).
66.
Tegen die algemene achtergrond voorziet artikel 8 van de visumcode in vertegenwoordigingsregelingen tussen lidstaten teneinde te garanderen dat visumaanvragers ter plaatse een aanvraag kunnen doen (
33
), in plaats van dat zij moeten reizen naar het dichtstbijzijnde consulaat dat visumaanvragen behandelt van de lidstaat tot het grondgebied waarvan zij toegang wensen (hetgeen soms vergt dat zij lang moeten reizen – wellicht zelfs naar een ander land).
67.
Maar hoe ver gaat die vertegenwoordiging?
68.
In artikel 8 van de visumcode wordt bij de beschrijving van de werkingssfeer en mogelijke vormen van die vertegenwoordigingsregelingen in lid 1 toegelicht dat „een lidstaat [...] ermee [kan] instemmen een andere lidstaat die op grond van artikel 5 bevoegd is, te vertegenwoordigen voor het onderzoeken van aanvragen voor en de afgifte van visa namens die lidstaat” (cursivering van mij). (
34
) Vertegenwoordiging kan echter ook in beperkte mate plaatsvinden „voor uitsluitend het in ontvangst nemen van aanvragen en de afname van biometrische kenmerken”. In dat geval blijft alle besluitvorming dus zeker bij de vertegenwoordigde lidstaat.
69.
Artikel 8, lid 2, van de visumcode voorziet vervolgens als standaardregeling in een vertegenwoordigingsregeling op grond waarvan, indien het consulaat van de vertegenwoordigende lidstaat voornemens is een visum te weigeren, deze verplicht is de aanvraag door te zenden aan de bevoegde autoriteiten van de vertegenwoordigde lidstaat, die er vervolgens een definitieve beslissing over nemen. Duidelijk is dat de Uniewetgever aanvankelijk voor ogen had dat de vertegenwoordigingsregeling van artikel 8, lid 2, de regel zou zijn. Bij wijze van uitzondering wordt in artikel 8, lid 4, onder d), voorzien in een vertegenwoordigingsregeling op grond waarvan „in afwijking van lid 2, [...] het consulaat van de vertegenwoordigende lidstaat in de bilaterale regeling [kan] worden gemachtigd om, na onderzoek van de aanvraag, te weigeren een visum af te geven” (cursivering van mij). (
35
) Er wordt evenwel niet gesuggereerd dat daarbij bevoegdheid (te onderscheiden van de vraag welke lidstaat een aanvraag behandelt) wordt overgedragen of verlegd. De lidstaat die in artikel 5 als bevoegd wordt aangemerkt, behoudt die bevoegdheid voor de vermelde doeleinden. De vertegenwoordigende lidstaat handelt „namens” de bevoegde lidstaat.
70.
In het standaardformulier dat (onder meer) wordt gebruikt voor het kenbaar maken van de afwijzing van een visumaanvraag (bijlage VI bij de visumcode) weerklinkt de formulering van artikel 8, lid 1. Zo begint het met de woorden „De/het ____________ ambassade/consulaat-generaal/consulaat/[andere bevoegde instantie] in ____________ [namens (naam van de vertegenwoordigde lidstaat)]” (cursivering van mij). Het zinsdeel tussen de vierkante haken dient kennelijk te worden opgenomen indien een vertegenwoordigingsregeling van kracht is. (
36
) Het is opgenomen om de aanvrager mede te delen dat de vertegenwoordigende lidstaat de weigeringsbeslissing neemt als de gemachtigde of vertegenwoordiger van de bevoegde lidstaat die wordt vertegenwoordigd.
71.
Uit de analyse van de formulering en de opzet van de visumcode blijkt dus dat (i) de tot afgifte en weigering van visa bevoegde lidstaat onder meer de lidstaat is op het grondgebied waarvan de enige bestemming van het bezoek is gelegen (artikel 5); (ii) de bevoegde lidstaat door een andere lidstaat mag worden vertegenwoordigd voor het in ontvangst nemen van aanvragen (artikel 8, lid 1, in fine), voor de afgifte van visa (artikel 8, leden 1 en 2) of voor zowel de afgifte als de weigering van visa [artikel 8, lid 1 en lid 4, onder d)]; (iii) de in artikel 5 van de visumcode opgenomen regels over bevoegdheid de basis van de vertegenwoordigingsregelingen vormen en niet zijn gewijzigd, en (iv) bij weigering van een visum de vertegenwoordigende lidstaat „namens” de vertegenwoordigde lidstaat handelt (artikel 8, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 8, lid 4).
72.
Tegen die achtergrond kom ik bij de vraag welke rechterlijke instanties van de lidstaat bevoegd zijn in beroepszaken als bedoeld in artikel 32, lid 3, van de visumcode.
73.
Artikel 32, leden 1 en 2, betreft respectievelijk de omstandigheden waarin visa moeten worden geweigerd en het kenbaar maken van die weigering aan de aanvrager van een visum door middel van het standaardformulier in bijlage VI bij de visumcode. In geval van een weigering kan de visumaanvrager op grond van artikel 32, lid 3, beroep instellen „tegen de lidstaat die de definitieve beslissing over de aanvraag heeft genomen”.
74.
Onder „Opmerkingen” (direct voorafgaand aan de officiële stempels en handtekening) wordt in het standaardformulier in bijlage VI bij de visumcode afgesloten met het volgende: „Betrokkene kan overeenkomstig de nationale wetgeving beroep aantekenen tegen het besluit om een visum te weigeren, nietig te verklaren of in te trekken.”
75.
Als de bevoegde lidstaat zelf aanwezig is via zijn consulaat in het derde land en zelf de visumaanvragen behandelt, is de procedure duidelijk genoeg. De bevoegde lidstaat beoordeelt de aanvraag en besluit om deze toe te kennen of af te wijzen. Dat doet hij op eigen naam en hij oefent conform artikel 5 van de visumcode zijn bevoegdheid uit. Zijn naam wordt zonder enige nadere kwalificatie op het weigeringsformulier vermeld als de bevoegde lidstaat, en op grond van artikel 32, lid 3, kan bij zijn rechterlijke instanties beroep worden ingesteld conform het nationale recht.
76.
Wanneer een vertegenwoordigingsregeling conform artikel 8, lid 4, onder d), van de visumcode is afgesloten, is het uiteraard de vertegenwoordigende lidstaat die feitelijk de aanvraag behandelt en de weigeringsbeslissing neemt. Dit wordt echter gedaan „namens” de lidstaat die overeenkomstig de criteria van artikel 5 bevoegd is tot het nemen van die beslissing.
77.
De vertegenwoordigende lidstaat handelt volgens een machtiging van de vertegenwoordigde lidstaat: krachtens artikel 8, lid 4, onder d), „kan het consulaat van de vertegenwoordigende lidstaat in de bilaterale regeling worden gemachtigd om te weigeren [...] een visum af te geven” (cursivering van mij). Die beslissing is natuurlijk de in artikel 32, lid 3, bedoelde „definitieve beslissing”. De vertegenwoordigende lidstaat handelt echter slechts „namens” de vertegenwoordigde lidstaat (artikel 8, lid 1). De omvang van die vertegenwoordiging is de aanvragers duidelijk medegedeeld in de weigeringsbeslissing (bijlage VI bij de visumcode). De definitieve beslissing valt derhalve binnen de bevoegdheid van de vertegenwoordigde lidstaat en wordt in de kennisgeving van de weigeringsbeslissing aan de visumaanvrager duidelijk toegeschreven aan de vertegenwoordigde lidstaat. De vertegenwoordigde lidstaat blijft derhalve bevoegd voor eventueel beroep tegen die weigeringsbeslissing.
78.
Ook in de doelstelling van de visumcode wordt die benadering ondersteund.
79.
Vertegenwoordigingsregelingen worden juist afgesloten teneinde te voorkomen dat visumaanvragers onevenredig veel moeite moeten doen, moeten reizen en kosten moeten maken om toegang tot een consulaat te krijgen. (
37
) De visumcode eerbiedigt, volgens overweging 29 ervan, de in het Handvest en het EVRM erkende grondrechten en beginselen en moet overeenkomstig worden uitgelegd. (
38
) De behandeling van visumaanvragers in alle aan het Schengenacquis deelnemende staten wordt verondersteld in overeenstemming te zijn met de eisen van het Handvest en van het EVRM. (
39
)
80.
Dit omvat daadwerkelijke rechterlijke bescherming als algemeen beginsel van Unierecht, dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten en dat is neergelegd in artikel 47 van het Handvest en de artikelen 6 en 13 van het EVRM. (
40
)
81.
De erkenning van de bevoegdheid van de vertegenwoordigde lidstaat om beroepen te behandelen, geeft visumaanvragers toegang tot wat ik beschouw als hun „natuurlijke forum” (zie punt 65 hierboven) en sluit het beste aan op het beginsel van daadwerkelijke rechterlijke bescherming. Die oplossing voorkomt dat visumaanvragers worden verplicht beroep in te stellen bij de rechterlijke instanties van een lidstaat waarmee zij geen band hebben en die zij niet als bestemming hebben. Het voorkomt derhalve dat zij worden verplicht om onevenredige moeite te doen om toegang te krijgen tot rechterlijke toetsing.
82.
In de context van de onderhavige zaak biedt die oplossing het extra voordeel dat de verantwoordelijke nationale rechter een prejudiciële vraag aan het Hof kan stellen over de uitlegging van de visumcode. De omgekeerde oplossing zou als gevolg hebben dat de rechters van een niet-EU-land bevoegd zijn. Die rechters hebben echter niet de mogelijkheid om prejudiciële vragen aan het Hof te stellen, en het door de Schengenassociatieovereenkomst tussen de Unie en Zwitserland opgezette mechanisme om te zorgen voor uniforme toepassing en uitlegging (
41
) is niet vergelijkbaar met de procedure krachtens artikel 267 VWEU.
83.
De visumcode is bovendien bedoeld om samenhang en gelijke behandeling tussen aanvragers te bieden. (
42
) In een situatie waar visumaanvragen voor het bezoeken van dezelfde lidstaat (bijvoorbeeld Nederland) kunnen worden afgewezen door consulaten van verschillende lidstaten over de hele wereld op basis van vertegenwoordigingsregelingen die krachtens artikel 8, lid 4, onder d), van de visumcode zijn afgesloten, zou de omstandigheid dat beroep tegen die beslissingen dient te worden ingesteld bij de rechterlijke instanties van de verschillende vertegenwoordigende lidstaten, kunnen leiden tot ongelijke behandeling van beroepszaken van aanvragers die dezelfde lidstaat willen bezoeken.
84.
Ik voeg daaraan toe dat ook praktische problemen kunnen ontstaan wanneer een bepaalde lidstaat een wijdverbreid netwerk van consulaten heeft. Soms kan het in een bepaald land de enige lidstaat met een consulaat zijn. Frankrijk is bijvoorbeeld de enige in Djibouti aanwezige lidstaat en vertegenwoordigt daar 17 andere lidstaten voor visumaanvragen. (
43
) Indien Frankrijk (mijn analyse ten spijt) zou worden beschouwd als de bevoegde lidstaat en als het land dat de definitieve beslissingen tot weigering van visumaanvragen heeft genomen, dan zou de Franse rechter verantwoordelijk worden om te oordelen in beroepszaken tegen weigeringsbeslissingen met gevolgen voor visumaanvragers die 17 verschillende landen willen bezoeken.
85.
Derhalve kom ik tot de slotsom dat wanneer een vertegenwoordigingsregeling van kracht is waarin de vertegenwoordigende lidstaat wordt gemachtigd visa te weigeren overeenkomstig artikel 8, lid 4, onder d), van de visumcode, de lidstaat die de definitieve beslissing neemt in de zin van artikel 32, lid 3, van de visumcode, de vertegenwoordigde lidstaat is. De rechterlijke instanties van de vertegenwoordigde lidstaat zijn derhalve bevoegd te beslissen in beroepszaken tegen weigeringsbeslissingen.
Vierde vraag
86.
Met de vierde vraag wordt in wezen beoogd te vernemen of een uitlegging van artikel 8, lid 4, onder d), en artikel 32, lid 3, van de visumcode waarbij de lidstaat die bevoegd is om beroepszaken tegen weigeringsbeslissingen te behandelen de vertegenwoordigende lidstaat is, verenigbaar is met daadwerkelijke rechterlijke bescherming zoals bedoeld in artikel 47 van het Handvest.
87.
Die vraag wordt alleen relevant indien het Hof oordeelt dat de lidstaat die bevoegd is om op grond van artikel 8, lid 4, onder d), van de visumcode beroepszaken tegen weigeringsbeslissingen te behandelen de vertegenwoordigende lidstaat is. Ik heb aangegeven dat naar mijn oordeel het aldus uitleggen van die bepalingen dat de lidstaat die bevoegd is om uitspraak te doen in beroepszaken tegen beslissingen om een visum te weigeren de vertegenwoordigde lidstaat is, de oplossing is die het recht op daadwerkelijke rechterlijke bescherming van artikel 47 van het Handvest eerbiedigt. Volgens mij is het derhalve niet nodig nader op de vierde vraag in te gaan.
Conclusie
88.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Nederland) te beantwoorden als volgt:
„–
Artikel 32, lid 3, van verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) staat er niet aan in de weg dat lidstaten aan referenten van visumaanvragers het recht toekennen om op eigen naam beroep in te stellen tegen de afwijzing van een visumaanvraag. Dat recht dient echter het recht van de aanvrager om in beroep te gaan onverlet te laten.
–
Wanneer een vertegenwoordigingsregeling van kracht is waarin de vertegenwoordigende lidstaat wordt gemachtigd om in overeenstemming met artikel 8, lid 4, onder d), van verordening nr. 810/2009 visa te weigeren, is de lidstaat die de definitieve beslissing neemt in de zin van artikel 32, lid 3, van verordening nr. 810/2009, de vertegenwoordigde lidstaat. De rechterlijke instanties van de vertegenwoordigde lidstaat zijn derhalve bevoegd te beslissen in beroepszaken tegen weigeringsbeslissingen.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (PB 2009, L 243, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB 2016, L77, blz. 1).
(
3
)	PB 2010, C 83, blz. 389. Dat recht is gebaseerd op artikel 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”). Zie de toelichtingen bij het Handvest (PB 2007, C 303, blz. 17).
(
4
)	Overweging 2 van de visumcode.
(
5
)	Overweging 3 van de visumcode, waarin punt 1.7.3 van het Haags Programma wordt aangehaald: versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie (PB 2005, C 53, blz. 1; hierna: „Haags Programma”).
(
6
)	PB 2008, L 53, blz. 52. In de handleiding voor de behandeling van visumaanvragen en de wijziging van afgegeven visa (geconsolideerde versie van 9 juli 2014 tot wijziging van besluit C(2010) 1620 definitief van de Commissie van 19 maart 2010; hierna: „visumhandleiding”) wordt op blz. 16 toegelicht dat voor de toepassing van de visumcode en de visumhandleiding onder „lidstaten” wordt verstaan de lidstaten van de EU die het Schengenacquis volledig toepassen, alsmede de geassocieerde staten, en dat onder „het grondgebied van de lidstaten” wordt verstaan het grondgebied van deze „lidstaten”.
(
7
)	Verordening van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (PB 2001, L 81, blz. 1). Sri Lanka is in bijlage I bij die verordening opgenomen als een derde land waarvan de onderdanen in het bezit moeten zijn van een visum.
(
8
)	Zie de achtste overweging van de overeenkomst.
(
9
)	Het gemengd comité is ingesteld bij artikel 3 van de Schengenassociatieovereenkomst tussen de Unie en Zwitserland en heeft als opdracht om de in artikel 2 van die overeenkomst bedoelde aangelegenheden te behandelen en ervoor te zorgen dat „met eventuele bezwaren van Zwitserland naar behoren rekening wordt gehouden” (artikel 4, lid 1, van de associatieovereenkomst).
(
10
)	Akkoord tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, van de Bondsrepubliek Duitsland en van de Franse Republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 13). Zie ook de Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 19).
(
11
)	Overweging 3 en artikel 1, lid 1, van de visumcode. Het Schengenacquis wordt omschreven in besluit 1999/435/EG van de Raad van 20 mei 1999 betreffende de vaststelling van het Schengenacquis met het oog op de vaststelling, in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslag van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengenacquis vormen (PB 1999, L 176, blz. 1, met rectificatie in PB 2000, L 9, blz. 31).
(
12
)	Arrest van 10 april 2012, Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:202, punt 34).
(
13
)	Schengenvisumstatistieken voor consulaten – 2017. Deze statistieken zijn beschikbaar op https://www.schengenvisainfo.com/.
(
14
)	Zie artikel 56 van de visumcode en de concordantietabel waarin de visumcode met de eerdere maatregelen wordt vergeleken.
(
15
)	Zie overweging 18 van de visumcode en de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, punt 46). In dat opzicht beantwoordt de visumcode aan de prioriteiten in het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode, COM(2006) 403 definitief (voorstel van de Commissie tot vaststelling van een visumcode), blz. 5: „Wanneer alle rechtsinstrumenten die van toepassing zijn op voorwaarden en procedures voor de afgifte van visa in één visumcode worden samengebracht, kan de transparantie worden vergroot, kunnen bestaande voorschriften worden verduidelijkt, op harmonisatie van procedures gerichte maatregelen worden genomen, de rechtszekerheid en procedurele waarborgen worden verbeterd en is een volledig communautair beleid met gelijke behandeling van visumaanvragers gewaarborgd.”
(
16
)	Zie mijn standpuntbepaling in de zaak Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, punt 36).
(
17
)	Arrest van 26 oktober 2010, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑482/08, EU:C:2010:631, punt 48).
(
18
)	Zie in die zin mijn standpuntbepaling in de zaak Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, punt 42).
(
19
)	Zie in die zin de overwegingen 18 en 22 van de visumcode en de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, punt 42).
(
20
)	Zie punt 1.7.3 van het Haags Programma, overweging 3 van de visumcode en het voorstel van de Commissie tot vaststelling van een visumcode, blz. 2.
(
21
)	Zie de algemene beleidslijnen van het Haags Programma.
(
22
)	Advies 2/13 (Toetreding van de Europese Unie tot het EVRM) van 18 december 2014 (EU:C:2014:2454, punt 191).
(
23
)	Conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, punt 57).
(
24
)	De Commissie heeft onlangs benadrukt dat vertegenwoordigingsregelingen overeenstemmen met het beginsel van wederzijds vertrouwen waarop het Schengenacquis is gebaseerd. Zie de toelichting die is gehecht aan het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode, COM(2018) 252 final (voorstel van de Commissie tot wijziging van de visumcode), blz. 7.
(
25
)	Zie onder meer arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punt 36).
(
26
)	De Franse versie van die bepaling is ook duidelijk („Les demandeurs qui ont fait l’objet d’une décision de refus de visa peuvent former un recours contre cette décision”) en dit geldt evenzeer voor het Nederlands, de procestaal in de huidige zaak („Aanvragers aan wie een visum is geweigerd, kunnen in beroep gaan”). In de visumhandleiding, die geen bindende juridische werking heeft, wordt op bladzijde 88 dezelfde formulering gebruikt: „Aanvragers aan wie een visum is geweigerd, kunnen in beroep gaan”.
(
27
)	Arrest van 13 december 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punt 24).
(
28
)	Arrest van 13 december 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punten 25 en 26).
(
29
)	Artikel 14, lid 4, van de visumcode.
(
30
)	De kennisgeving aan de aanvrager is geregeld in artikel 32, lid 2, van de visumcode (voor weigeringsbeslissingen) en artikel 34, lid 6, van die code (voor beslissingen tot nietigverklaring of intrekking van een visum).
(
31
)	Zie in die zin arrest van 13 december 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punt 31).
(
32
)	Arrest van 13 september 2018, Ahmed (C‑369/17, EU:C:2018:713, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
33
)	Zie ook overweging 4 van de visumcode.
(
34
)	Het woordgebruik in artikel 8, lid 1, van de visumcode, dat erop wijst dat de vertegenwoordigende lidstaat handelt „namens” de vertegenwoordigde lidstaat, lijkt in de door mij onderzochte taalversies consistent te zijn. Aldus: „Een lidstaat kan ermee instemmen een andere lidstaat die op grond van artikel 5 bevoegd is, te vertegenwoordigen voor het onderzoeken van aanvragen voor en de afgifte van visa namens die lidstaat” (Nederlands); „Un État membre peut accepter de représenter un autre État membre compétent au sens de l’article 5 en vue d’examiner les demandes et de délivrer les visas pour le compte de cet autre État membre” (Frans); „Ein Mitgliedstaat kann sich bereit erklären, einen anderen nach Artikel 5 zuständigen Mitgliedstaat bei der im Namen dieses Mitgliedstaats erfolgenden Prüfung von Anträgen und der Erteilung von Visa zu vertreten” (Duits); „Uno Stato membro può accettare di rappresentare un altro Stato membro che sia competente ai sensi dell’articolo 5 ai fini dell’esame delle domande e del rilascio dei visti per conto di tale Stato” (Italiaans); „Um Estado-Membro pode aceitar representar outro Estado-Membro com competência nos termos do artigo 5.o para efeitos de análise de pedidos e de emissão de vistos em nome desse Estado-Membro” (Portugees); „Un Estado miembro podrá aceptar representar a otro Estado miembro que sea competente con arreglo al artículo 5 a efectos de examinar las solicitudes y expedir los visados en nombre de ese Estado miembro” (Spaans).
(
35
)	In het voorstel van de Commissie tot wijziging van de visumcode wordt voorgesteld om het huidige artikel 8, lid 2, van de visumcode te schrappen om „ervoor te zorgen dat de vertegenwoordigende lidstaat volledig verantwoordelijk is voor de behandeling van visumaanvragen namens de vertegenwoordigde lidstaat, en dat de behandeling van visumaanvragen door een andere lidstaat wordt gestroomlijnd – conform het beginsel van wederzijds vertrouwen waarop het Schengenacquis is gebaseerd” (blz. 8). Dat voorstel is nog geen geldend recht en in het voorliggende geval is het Hof gevraagd de visumcode uit te leggen zoals deze gold ten tijde van de feiten. Ik merk echter op dat in het voorstel nog steeds naar handelingen van de vertegenwoordigende lidstaat (die „volledig verantwoordelijk is voor de behandeling van visumaanvragen”) wordt verwezen als handelingen die plaatsvinden „namens de vertegenwoordigde lidstaat” (cursivering van mij).
(
36
)	Ook hier lijkt de formulering van bijlage VI consistent te zijn in de taalversies die ik heb onderzocht. Aldus: „[namens (naam van de vertegenwoordigde lidstaat)]” (Nederlands); „[au nom de (nom de l’État membre représenté)]” (Frans); „[im Namen vom (Namen des vertretenen Mitgliedstaats)]” (Duits); „[a nome di (nome dello Stato membro rappresentato)]” (Italiaans); „[em nome de (nome do Estado- Membro representado)]” (Portugees); „[en nombre de (nombre del Estado miembro representado)]” (Spaans).
(
37
)	Overweging 4 en artikel 8, lid 6, van de visumcode.
(
38
)	Zie in die zin arrest van 13 december 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punt 32).
(
39
)	Zie naar analogie arrest van 21 december 2011, N.S. e.a. (C‑411/10 en C‑493/10, EU:C:2011:865, punt 80).
(
40
)	Arrest van 22 december 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, punt 29).
(
41
)	Zie punten 18‑20 hierboven.
(
42
)	Zie punten 36 en 37 hierboven.
(
43
)	Zie het overzicht van diplomatieke missies en consulaire posten van lidstaten die conform artikel 8, lid 1, van de visumcode verantwoordelijk zijn voor het behandelen van visumaanvragen en vertegenwoordigingsregelingen, document van 15 januari 2018, te vinden op de website van de Commissie.