62019CJ0928_RES
Zadeva C‑928/19 P
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
proti
Evropski komisiji
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 2. septembra 2021
„Pritožba – Pravo institucij – Socialna politika – Člena 154 in 155 PDEU – Socialni dialog med socialnimi partnerji na ravni Evropske unije – Obveščanje uradnikov in osebja, zaposlenega v osrednjih vladnih organih držav članic, in posvetovanje z njimi – Sporazum, sklenjen med socialnimi partnerji – Skupna zahteva podpisnic tega sporazuma, naj se ta sporazum izvaja na ravni Unije – Zavrnitev Evropske komisije, da Svetu Evropske unije predloži predlog sklepa – Stopnja sodnega nadzora – Obveznost obrazložitve sklepa o zavrnitvi“
Socialna politika – Sporazum o socialni politiki – Sporazum socialnih partnerjev – Izvajanje s sklepom Sveta, sprejetim na predlog Komisije – Pristojnost Komisije za sprejemanje pobude – Obseg – Skupna zahteva podpisnic – Obveznost Komisije, da Svetu predloži predlog sklepa – Neobstoj – Avtonomija socialnih partnerjev – Nevplivanje
(člen 17 PEU; Členi 151, prvi odstavek, 152, prvi odstavek, 154 in 155(2) PDEU)
(Glej točke 33, 34, 40, od 44 do 49, od 60 do 64 in 71.)
Komisija – Pristojnosti – Izvajanje sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji, na ravni Unije – Pristojnost Komisije za sprejemanje pobude – Izvajanje ob spoštovanju načel dodelitve pristojnosti in institucionalnega ravnovesja
(člena 13(2) in 17(2) PEU; člen 155(2) PDEU)
(Glej točko 48.)
Komisija – Pristojnosti – Izvajanje sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji, na ravni Unije – Pristojnost Komisije za sprejemanje pobude – Pristojnost Komisije, da odloči o primernosti predložitve predloga Svetu – Obseg te pristojnosti – Neobstoj vpliva zakonodajne narave takega predloga
(člen 155(2) PDEU)
(Glej točki 87 in 88.)
Socialna politika – Sporazum o socialni politiki – Sporazumi socialnih partnerjev – Izvajanje s sklepom Sveta, sprejetim na predlog Komisije – Pristojnost Komisije za sprejemanje pobude – Polje proste presoje Komisije – Sodni nadzor – Meje
(člen 17 PEU; člen 155(2) PDEU)
(Glej točke 95, 96 in 98.)
Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Sklep Komisije o nepredložitvi predloga za izvajanje sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji, Svetu
(člen 296 PDEU)
(Glej točke 108, 109, 111 in 112.)
Pravo Evropske unije – Načela – Varstvo legitimnega pričakovanja – Pogoji – Jasna zagotovila uprave – Pristojnost Komisije za sprejemanje pobude v okviru izvajanja sporazumov, sklenjenih med socialnimi partnerji, na ravni Unije – Obvestila, ki jih je ta institucija predhodno objavila na področju socialne politike – Izrecna in nedvoumna zaveza glede izvajanja navedene pristojnosti – Neobstoj
(člen 155(2) PDEU)
(Glej točke od 127 do 129.)
Povzetek
Pritožba združenja EPSU: Komisiji ni treba ugoditi zahtevi socialnih partnerjev za izvajanje sporazuma, ki so ga sklenili, na ravni Unije
Sodišče potrjuje sodbo Splošnega sodišča in opozarja na diskrecijsko pravico, ki jo ima Komisija pri odločanju o primernosti, da Svetu predloži predlog za tako izvajanje na podlagi člena 155(2) PDEU
Evropska komisije je aprila 2015 začela posvetovanje o morebitni razširitvi področja uporabe več direktiv o obveščanju delavcev in posvetovanju z njimi (
1
) na uradnike in zaposlene v osrednjih organih držav članic. Nekaj mesecev pozneje sta v okviru tega posvetovanja socialna partnerja, in sicer delegacija sindikatov nacionalnih in evropskih uprav (Trade Unions' National and European Administration Delegation, v nadaljevanju: TUNED) ter delodajalci evropske javne uprave (Employeurs de l’administration publique européenne, v nadaljevanju: EAPE), sklenila sporazum o uvedbi splošnega okvira za obveščanje uradnikov in zaposlenih v teh nacionalnih organih in za posvetovanje z njimi. Pogodbenici sporazuma sta nato Komisijo pozvali, naj Svetu Evropske unije na podlagi člena 155(2) PDEU (
2
) predloži predlog sklepa o izvajanju tega sporazuma na ravni Unije. Komisija je njuno zahtevo s sklepom z dne 5. marca 2018 zavrnila (v nadaljevanju: sporni sklep).
EPSU, združenje, ki združuje evropske sindikate, ki zastopajo delavce v javnih službah, in ki je prispevalo k ustanovitvi TUNED, je maja 2018 ta sklep izpodbijalo pred Splošnim sodiščem, pri čemer je predlagalo, naj se razglasi za ničen. Splošno sodišče je to tožbo (
3
) zavrnilo, pri čemer je presodilo, da člen 155(2) PDEU institucij Unije ne zavezuje, da ugodijo skupni zahtevi, ki so jo vložile podpisnice nekega sporazuma za izvajanje tega sporazuma na ravni Unije. Splošno sodišče je, potem ko je ugotovilo, da je treba v zvezi s spornim sklepom opraviti omejeni nadzor, presodilo, da ta sklep izpolnjuje obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU in da so bili izpodbijani deli obrazložitve navedenega sklepa utemeljeni.
Sodišče, ki je odločalo v velikem senatu, je pri odločanju o pritožbi združenja EPSU potrdilo sodbo Splošnega sodišča, pri čemer je opozorilo na diskrecijsko pravico, ki je Komisiji priznana na tem področju, in omejen sodni nadzor v zvezi s takimi sklepi.
Presoja Sodišča
Sodišče je najprej v zvezi z jezikovno razlago člena 155(2) PDEU navedlo, da ta določba ne vsebuje ničesar glede morebitne obveznosti Komisije, da Svetu predloži predlog sklepa. Namen zavezujočih izrazov, ki so uporabljeni v več jezikovnih različicah, je tako le pojasniti, da se alternativna postopka iz te določbe izključujeta, pri čemer je eden od njiju posebni postopek, po katerem se sprejme akt Unije.
Dalje, Sodišče je v zvezi s sistematično in teleološko razlago to določbo analiziralo v okviru pristojnosti, ki so Komisiji podeljene s Pogodbama, zlasti s členom 17 PEU, katerega odstavek 1 tej instituciji nalaga spodbujanje splošnega interesa Unije in katerega odstavek 2 ji priznava pristojnost za splošno zakonodajno pobudo. Sodišče je iz tega izvedlo, da je s členom 155(2) PDEU Komisiji podeljena posebna pristojnost, ki spada v okvir vloge, ki ji je podeljena s členom 17(1) PEU in v okviru katere mora presoditi, ali je Svetu primerno predložiti predlog na podlagi sporazuma, ki so ga socialni partnerji sklenili zaradi njegovega izvajanja na ravni Unije. Z drugačno razlago bi namreč interesi samih socialnih partnerjev podpisnikov sporazuma prevladali nad nalogo spodbujanja splošnega interesa Unije, ki je podeljena Komisiji. Z avtonomijo socialnih partnerjev, ki je določena v členu 152, prvi odstavek, PDEU in ki jo je treba upoštevati v okviru socialnega dialoga, za katerega iz člena 151, prvi odstavek, PDEU izhaja, da se spodbuja kot cilj Unije, te ugotovitve ni mogoče izpodbiti. Obstoj te avtonomije, ki je značilna za fazo pogajanj o morebitnem sporazumu med socialnimi partnerji, ne pomeni, da mora Komisija na njuno zahtevo Svetu samodejno predložiti predlog sklepa o izvajanju takega sporazuma na ravni Unije, saj bi to pomenilo, da imajo ti socialni partnerji lastno predlagalno pristojnost, ki jim ne pripada.
Sodišče je poleg tega navedlo, da je vprašanje zakonodajne narave pravnih aktov, sprejetih na podlagi člena 155(2) PDEU, ki ga poudarja združenje EPSU, ločeno od vprašanja pristojnosti, ki jo ima Komisija, da odloči o primernosti tega, da Svetu predloži predlog na podlagi te določbe, ter da je obseg te pristojnosti Komisije enak ne glede na to, ali je akt zakonodajni akt ali ne.
Sodišče je prav tako v zvezi s problematiko stopnje sodnega nadzora spornega sklepa opozorilo, da ima Komisija diskrecijsko pravico pri odločanju o primernosti tega, da Svetu predloži predlog na podlagi člena 155(2) PDEU. Glede na kompleksne presoje, ki jih mora v zvezi s tem izvesti Komisija, je sodni nadzor, ki se nanaša na tovrstne odločbe, omejen. Taka omejitev je obvezna predvsem takrat, kadar morajo institucije Unije, kot je to v obravnavanem primeru, upoštevati potencialno različne interese in sprejeti sklepe, ki zajemajo politične odločitve, pri čemer morajo upoštevati politične, gospodarske in socialne preudarke.
Nazadnje, tožeča stranka je zatrjevala domnevno kršitev legitimnega pričakovanja, pri čemer je menila, da je Komisija odstopila od obvestil, ki jih je predhodno objavila na področju socialne politike. Sodišče je v zvezi s tem navedlo, da se institucija sicer s tem, da sprejme pravila ravnanja in da z njihovo objavo razglasi, da jih bo v prihodnje uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, sama omejuje pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice. Vendar ob neobstoju izrecne in nedvoumne zaveze Komisije ni mogoče šteti, da se je ta v obravnavanem primeru pri izvajanju svoje pristojnosti, ki izhaja iz določbe primarnega prava, sama omejila tako, da se je zavezala, da bo pred predložitvijo predloga preučila izključno nekatere posebne preudarke, s čimer bi to diskrecijsko pravico spremenila v pristojnost, ki je, če so izpolnjeni nekateri pogoji, vezana.
Tako je Sodišče potrdilo, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava, in pritožbo združenja EPSU zavrnilo v celoti.
(
1
)	Direktiva Sveta 98/59/ES z dne 20. julija 1998 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi s kolektivnimi odpusti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 327), Direktiva Sveta 2001/23/ES z dne 12. marca 2001 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 98) in Direktiva 2002/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2002 o določitvi splošnega okvira za obveščanje in posvetovanje z delavci v Evropski skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 219).
(
2
)	Iz te določbe v bistvu izhaja, da se sporazumi, ki so jih sklenili socialni partnerji na ravni Unije, izvajajo bodisi v skladu s postopki in prakso socialnih partnerjev in držav članic bodisi – v zadevah iz člena 153 PDEU (to je na področjih socialne politike) – na skupno zahtevo podpisnic s sklepom Sveta, sprejetim na predlog Komisije.
(
3
)	Sodba z dne 24. oktobra 2019, EPSU in Goudriaan/Komisija (T‑310/18, EU:T:2019:757).